4332 2003-0120 ad 94.3005 Rapport du Conseil fédéral sur la réduction des risques environnementaux liés aux engrais et aux produits phytosanitaires du 21 mai 2003 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, En réponse à la motion 94.3005 «Introduction de taxes d’incitation sur les engrais minéraux, les excédents d’engrais de ferme et les produits pour le traitement des plantes» déposée le 27 janvier 1994 par la CEATE-E, nous vous soumettons le rapport ci-joint en vous priant d’en prendre connaissance. Veuillez agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 21 mai 2003 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Pascal Couchepin La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz4333 Rapport 1 Mandat et objectifs 1.1 Situation initiale Par la motion 94.3005 du 27 janvier 1994, la Commission de l ’environnement, de l’aménagement du territoire et de l ’énergie du Conseil des États (CEATE-E) a chargé le Conseil f édéral de pr ésenter au Parlement, dans un d élai de cinq ans, un projet de loi relatif à l’introduction de taxes d’incitation sur les engrais minéraux, les excédents d ’engrais de ferme et les produits phytosanitaires (PPS), au cas o ù les nouveaux instruments de politique environnementale et agricole destin és à promou- voir une agriculture favorable à l ’environnement n ’auraient pas produit les effets visés. Dans le cas contraire, la motion demande au Conseil f édéral de pr ésenter au Parlement un rapport d émontrant que des instruments d éjà à disposition ont permis d’atteindre les objectifs visés. Le présent rapport est la réponse à cette motion.1 Sur le plan scientifique, il s ’appuie sur de nombreux travaux réalisés aux niveaux national et international, ainsi que sur des documents de la Conf édération, de cantons, de stations de recherche et d ’insti- tuts universitaires. Il tient compte des prescriptions de la législation sur l’agriculture, les eaux et l ’environnement en rapport avec l ’utilisation des PPS et des engrais, ainsi que des recommandations correspondantes pour la mise en œ uvre. En outre, il prend en consid ération l’évolution actuelle de l ’agriculture et l ’évolution future de la politique agricole de la Confédération «Politique agricole 2007» (PA 2007). Depuis 1994, les conditions-cadres agro- écologiques se sont beaucoup am éliorées. À la suite de la votation populaire du 9 juin 1996, la l égislation agricole a été rema- niée selon le principe: «plus de marché – plus d’écologie».2 Les mesures d’incitation en faveur d ’une agriculture écologique ont été renforc ées. En termes quantitatifs, l’utilisation de mati ères auxiliaires polluantes en agriculture (comme les engrais minéraux et les produits phytosanitaires) a sensiblement diminu é depuis lors. La prochaine étape de la r éforme agricole (PA 2007) permettra de consolider les r éfor- mes engagées dans le cadre de la «Politique agricole 2002». Par un compl ément à la loi sur la protection des eaux (LEaux) 3, le Parlement a en outre créé la possibilit é d’allouer des indemnit és pour des mesures r égionales com- plémentaires prises par l’agriculture afin d’empêcher le ruissellement et le lessivage de substances, essentiellement d ’engrais et de PPS (cf. art. 62 a LEaux). Cet article vise surtout à réduire la pollution des eaux souterraines par les nitrates et celle des eaux de surface par le phosphore. Les principales mesures pour atteindre cet objectif sont une utilisation du sol m énageant l’environnement et l’adaptation des cheptels à la surface agricole utile fertilisable (SAUfert) attestée de chaque exploitation. 1 On peut obtenir une version d étaillée du rapport auprès de l’Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP). 2 FF 1996 IV 1 3 RS 814.204334 1.2 Objectifs Il faut faire une distinction entre les objectifs écologiques à long terme, bas és sur le droit environnemental, et les objectifs intermédiaires agro-écologiques relevant de la législation agricole: – Les objectifs écologiques à long terme correspondent à une protection dura- ble de l’environnement, laquelle est d éfinie d’après la capacité de résistance à long terme des écosystèmes. Ces objectifs écologiques servent de référence pour évaluer les progr ès réalisés par les mesures environnementales bas ées sur le droit relatif à la protection de l ’environnement, de la nature et des eaux. – Les objectifs interm édiaires agro- écologiques d éfinissent des objectifs que le secteur agricole doit atteindre dans un d élai donné, en s ’appuyant sur les conditions-cadre de la politique agricole de la Conf édération et sur les dis- positions du droit environnemental. Le r ésultat sera contr ôlé dans le cadre des évaluations p ériodiques de l ’Office f édéral de l ’agriculture (OFAG), conformément à l ’ordonnance du 7 d écembre 1998 sur l ’évaluation de la durabilité de l’agriculture (RS 919.118). Les objectifs intermédiaires agro-écologiques pour l’horizon 2005 ont été définis par le Conseil f édéral dans le message concernant l ’évolution future de la politique agricole (Politique agricole 2007)4: Domaine agro-écologique Unité de mesure Base Objectifs interm édiaires 2005 Bilan annuel d’azote Pertes Ntot écologiquement nocives (1994) 96 000 t N/an Pertes estimées de N tot au niveau de 74 000 t N/an Compatibilité écologique générale Bilan annuel du phosphore Excédents (1990) env. 20 000 t P/an Excédents P au niveau de 10 000 t P/an Pratiques agricoles (consommation) Ventes annuel- les de PPS Consommation PPS (1990/92) env. 2200 t de substan- ces actives/an Consommation PPS env. 1500 t de substan- ces actives/an Emissions d’ammoniac dans l’air (NH 3) Emissions NH3 (1990) 53 500 t N/an Emissions NH3 dimi- nution env. 4800 t N Biodiversité (SCE) Env. 1 080 000 ha SAU (1990/92) 65 000 ha de surfaces de compensation écologique (SCE) en plaine Incidences de l’agriculture sur l’environnement Nitrates – Teneur inférieure à 40 mg/l dans 90 % des captages 4 FF 2002 43954335 Domaine agro-écologique Unité de mesure Base Objectifs interm édiaires 2005 Influence du com- portement social sur l’agriculture Utilisation de la SAU Env. 1 080 000 ha SAU (1990/92) 98 % de la SAU exploité selon les règles PER ou de la culture biologique Pour 2005, l ’OFAG prévoit de poursuivre le d éveloppement de ces objectifs agro- écologiques en collaboration avec l ’OFEFP et d ’autres milieux intéressés en vue de l’évolution ultérieure de la PA 2007. 2 Evolution au niveau des engrais 2.1 Situation actuelle Les statistiques sur les engrais ainsi que de nombreux calculs et mesures d’émissions montrent que la consommation d ’engrais minéraux a recul é de fa çon marqu ée ces dernières années. En règle générale, les engrais min éraux ne sont d ésormais utilisés que comme engrais simple, c ’est-à-dire uniquement comme engrais azot és ou comme engrais phosphat és (N ou P), en compl ément des engrais de ferme (lisier, purin, fumier) qui doivent être valorisés en priorité. Ce recul s ’explique surtout par des consid érations financières ainsi que la mise en oeuvre d ’une fumure plus cibl ée, tenant compte des impacts sur l ’environnement (bilan de fumure). Des recherches menées par l’EPF de Zurich 5 ont montr é qu’entre 1994 et 1998, les charges d’azote nocives pour l ’environnement provenant de l ’agriculture ont globa- lement diminu é. L ’évolution est toutefois r épartie de mani ère in égale et d épend fortement de la structure et du mode de production de chaque exploitation agricole. Les pertes d ’azote ont surtout recul é en plaine, alors qu ’en montagne, elles aug- mentent encore légèrement. La r éduction des émissions d ’ammoniac provenant de la production animale est encore insuffisante. Ce composé azoté, qui se présente sous forme gazeuse, peut être transporté par les airs sur de longues distances. Il est consid éré comme tr ès nocif pour l ’envi-ronnement (dégâts à des associations v égétales dignes de protection et aux forêts). Les apports d’azote et de phosphore par l’agriculture dans l’environnement ont donc diminué. C’est particulièrement vrai pour le phosphore, pour lequel les possibilit és de réduction des quantités utilisées d’engrais minéraux et d’engrais de recyclage ont été exploitées avec succ ès; l’objectif intermédiaire agro-écologique est atteint pour ces types d’engrais. En revanche, ce constat n’est pas valable pour les engrais de ferme. Dans les régions à forte densit é d ’animaux de rente – p. ex. les zones agricoles situ ées dans l ’aire d’alimentation des lacs du Plateau, dans les cantons d ’Argovie, de Lucerne, de Zoug 5 IER-EPFZ, Institut d’économie rurale de l’EPF Zurich, «Technischer Bericht über die Auswirkungen der Agrarreform auf das Stickstoffverlustpotential der Landwirtschaft in der Zeit von 1994–1998», 82 p., résumé (septembre 1999).4336 et de Zurich –, des ann ées d’application de la l égislation ont montr é qu’aucun pro- grès substantiel n’avait été réalisé dans la r ésolution de ce probl ème environnemen- tal régional lié à l’agriculture. Il est vrai que l ’on a fait d ’importants progrès dans l’assainissement des installations de stockage des engrais de ferme (nouvelles fosses à purin), principalement dans une optique de protection des eaux. Mais on n ’a toujours pas r ésolu le probl ème de l’adaptation du nombre d ’animaux de rente à la surface utile fertilisable (SAUfert), ni celui de la r éduction des réserves excessives de phosphore dans les sols. Les engrais de ferme contiennent de l ’azote (N) et du phosphore (P), ainsi que d’autres nutriments et oligo- éléments, qui sont importants pour les plantes mais n’ont pratiquement aucune incidence sur l ’environnement. L’évaluation quantitative des exc édents r égionaux d ’engrais de ferme se base g énéralement sur les flux de phosphore, qui peuvent être recensés et quantifi és de mani ère plus fiable que ceux de l’azote. En ce qui concerne les pollutions par les compos és azot és, on a fix é aux niveaux national et international des valeurs-cibles écologiques pour les immissions, ainsi que des objectifs agro- écologiques pour les émissions. Certaines de ces valeurs- cibles sont r égies par des conventions internationales auxquelles la Suisse est éga- lement soumise. Les enquêtes ont abouti aux résultats suivants: – Phosphore: l ’objectif agro- écologique mentionn é par l ’OFAG dans le rap- port d’évaluation des mesures écologiques6 (diminution de moiti é des exc é- dents de phosphore, qui étaient d ’environ 20 000 t en 1990 pour une consommation annuelle d ’engrais minéraux d’environ 17 000 t) sera atteint d’ici à 2005. La proportion des exc édents de phosphore dans la fumure s’élève aujourd’hui à 8000 t. En l ’occurrence, les prescriptions environne- mentales et la l égislation agricole ont donc été mises en œ uvre avec succ ès (cf. ordonnance sur les substances, Osubst 7; ordonnance sur les paiements directs, OPD8). Les efforts constants d éployés par les cantons pour ex écuter la l égislation fédérale en vigueur doivent être concentrés en particulier dans les r égions à densité élevée d’animaux de rente (région d’engraissement intensif), dont les sols fertilis és pr ésentent d ’importantes r éserves de phosphore. Dans ces régions, des mesures compl émentaires doivent être introduites et appliqu ées rapidement, de mani ère efficace et transparente, sur la base de l ’art. 62 a LEaux. – Azote: l ’objectif agro- écologique fix é pour l ’année 1998 – r éduction de 14 000 t des pertes d ’azote par rapport à 1994 – n’a de loin pas été atteint. Les pertes n ’ont diminué que de 7000 t N. Malgr é les mesures agro- écolo- giques qui ont été prises, l ’objectif de la PA 2002, à savoir une diminution de 22 000 t N au total en 2002 par rapport à 1994, est nettement manqué. 6 Evaluation der Ökomassnahmen und Tierhaltungsprogramme, Zweiter Zwischenbericht, Juni 1999, Kapitel 5, Seite 78, Abb. 21 und 22 (ce rapport n'existe pas en fran çais). 7 RS 814.013 8 RS 910.134337 2.2 Conséquences sur les taxes d’incitation En ce qui concerne les engrais min éraux, après avoir évalué tous les aspects techni- ques, et compte tenu du texte de la motion, on peut clairement affirmer qu ’à l’heure actuelle les taxes d ’incitation ne repr ésenteraient pas une mesure ad équate par rapport aux buts fixés. En revanche, des taxes d ’incitation sur les exc édents d ’engrais de ferme seraient nécessaires. Cependant, depuis le d épôt de la motion de la CEATE-E en janvier 1994, d ’autres mesures, basées sur l ’art. 62a LEaux, ont été introduites dans les r égions sensibles en matière de protection des eaux. Elles sont actuellement mises en œ uvre par les exploitants agricoles qui participent au programme, et font l ’objet d ’un important engagement financier et technique. Il est encore trop t ôt pour tirer des conclusions définitives sur les r épercussions écologiques de ce programme qui n ’en est qu ’à ses débuts. Mais on esp ère obtenir ainsi de premiers r ésultats dans la r ésolution du problème des excédents régionaux d’engrais de ferme. Vu le contexte actuel de la politique agricole, il est propos é, comme alternative aux taxes d’incitation, d’appliquer de mani ère plus syst ématique les prescriptions envi- ronnementales et agro-écologiques de l’OPD ainsi que les mesures d’encouragement de l’art. 62a LEaux. Dans les régions sensibles, la garde d’animaux de rente devra être davantage liée à la surface fertilisable propre ou afferm ée – surtout pour les nouvelles installations. En outre, la responsabilit é personnelle des exploitants agricoles en mati ère d’exploitation (qui doit être un objectif des exploitations agricoles cultivant le sol; voir art. 2 de la loi sur l ’agriculture, LAgr, et art. 6 OPD) devra être renforcée. Les excédents d ’engrais de ferme, qui s ’élèvent actuellement à 1700 t de phosphore, devraient pouvoir être abaissés d’environ un tiers au cours des prochaines ann ées. D’après des estimations de l ’OFEFP basées sur des donn ées statistiques de l ’Office fédéral de la statistique (OFS), il devrait en r ésulter, d’une part, un all égement de la mise en œ uvre de la l égislation sur les eaux et, d ’autre part, un d éplacement de la production porcine vers des exploitations agricoles cultivant le sol, ayant le plus possible de surface en propre, et disposant de suffisamment de surface fertilisable. 2.3 Engagement accru de la Confédération et des cantons dans le domaine de la fumure, de l’exploitation du sol et de la protection de l’air Des mesures se révèlent nécessaires dans les domaines suivants: – Phosphore: dans les r égions à forte concentration en animaux de rente, il faut absolument tenir compte des teneurs élevées en P des sols fertilis és lors du calcul et de l ’application du bilan de fumure et de l ’équilibre de la fu- mure pour l ’ensemble de l ’exploitation (cf. potentiel de production de l’exploitation et plans de fumure selon l ’OPD). Les engrais de ferme doi- vent, dans la mesure du possible, être utilisés conformément à des plans de fumure (cf. p.ex. le programme utilis é par le canton de Fribourg). En parti- culier dans les exploitations pr ésentant des exc édents d’engrais de ferme, il4338 convient de mettre syst ématiquement en œ uvre les prescriptions relatives à la protection des eaux, et donc de stocker et de valoriser les engrais de ferme de manière compatible avec les imp ératifs environnementaux. La charge en animaux de rente doit être adaptée aux surfaces fertilisables. Celles-ci doi- vent se situer à une distance raisonnable des étables. – Azote: Des efforts complémentaires sont nécessaires pour atteindre l’objectif agro-écologique fixé, à savoir une r éduction globale de 22 000 t des pertes d’azote. Mais afin d ’assurer une protection durable de l ’environnement, les pertes annuelles d ’azote ayant une incidence sur l ’environnement devront être abaissées de moiti é à long terme, et passer ainsi de 96 000 t (1994) à 48 000 t d ’azote. Voici les mesures applicables dans le cadre des prescrip- tions légales actuellement en vigueur dans le domaine de l ’environnement et de la politique agricole: a. dans les r égions vuln érables en particulier, adaptation de la fumure et de l’utilisation des sols aux potentiels de production des exploitations; b. appliquation de la limitation pr éventive des émissions selon l ’ordon- nance sur la protection de l ’air (OPair) 9 afin de diminuer les émissions d’ammoniac provenant de l ’agriculture, et mise en œ uvre des plans de mesures cantonaux visés par l’OPair pour réduire les charges polluantes excessives d’azote. Il conviendra de cr éer à cet effet des conditions-cadres favorables (mesures d ’inci- tation, programmes d’encouragement pour des techniques à faibles émissions). Les résultats de ces mesures r égionales complémentaires seront communiqu és dans les rapports annuels d’évaluation des progrès agro-écologiques publiés par l’OFAG, et confirmés par un monitoring environnemental général mis en place par l’OFEFP. 2.4 Transparence dans la mise en œ uvre et les contrôles En ce qui concerne le contr ôle des résultats, les atteintes environnementales caus ées par le phosphore et l ’azote provenant de l ’agriculture devront être recens ées plus efficacement et attest ées de mani ère transparente, tant aux niveaux national que régional. Les recommandations actuelles de la Conf édération relatives à la mise en œ uvre de la protection de l ’environnement dans l ’agriculture (fumure, exploitation du sol, garde d’animaux de rente) doivent être vérifiées au regard du droit environnemental en vigueur et de l ’application. En collaboration avec les cantons, elles devront être adaptées d’ici à 2005 aux exigences actuelles et aux exigences prévisibles. 9 RS 814.318.142.14339 3 Evolution au niveau des produits phytosanitaires (PPS) 3.1 Situation actuelle Les statistiques et les enqu êtes disponibles sur les ventes et les applications de produits phytosanitaires montrent que les instruments agro- écologiques et de politi- que environnementale existants sont en principe suffisants pour r éduire les risques liés à l’utilisation de produits phytosanitaires. Cependant, ces donn ées ne permettent pas une évaluation satisfaisante de l’efficacité de ces instruments. Pour pouvoir appr écier de manière fiable l’efficacité des mesures de politique envi- ronnementale et agricole, comme le demande la motion de la CEATE-E, il convien- dra à l’avenir – de procéder à des enquêtes représentatives sur l’application des PPS, – d’apprécier l ’évolution des risques environnementaux qui en d écoulent au moyen d’indicateurs appropriés, et – de fixer, d ’entente avec les milieux int éressés, les objectifs de r éductions quantitative et qualitative des risques environnementaux. Les indicateurs de risque servent également à l’observation ciblée d’atteintes envi- ronnementales dues à des PPS et, dans le cadre de la vulgarisation, pour la s élection et l’application ciblées des PPS (voir art. 70, al. 2, let. f, LAgr). L’évaluation et la gestion des risques progressent constamment au niveau interna- tional. La Suisse doit elle aussi suivre cette évolution. Les mesures suppl émentaires les plus importantes sont des recensements d étaillés des applications de PPS, ainsi que des relevés ciblés et représentatifs des atteintes environnementales. Ces mesures permettront d ’évaluer la situation g énérale en mati ère d ’atteintes, et d ’assurer un contrôle des résultats plus performant et répondant aux critères actuels. Les coûts de ces enquêtes complémentaires pourraient être couverts – conformément au principe du pollueur-payeur – au moyen d ’une redevance financi ère sur les PPS vendus (comme cela se pratique en Grande-Bretagne). Une telle redevance n ’aurait toutefois pas d’effet incitatif. Par contre, une taxe échelonnée selon les atteintes environnementales et les risques présentés par les diff érents PPS permettrait d ’obtenir un effet incitatif, sans occa- sionner de hausse sensible des coûts moyens de production. 10 Mais la répartition des matières actives en différentes classes de risque déterminantes pour le taux de la taxe pose de nombreuses difficult és. A ce jour, on n ’est pas encore parvenu à se mettre d’accord sur une méthode de répartition. C’est pourquoi il convient d ’abord d’exploiter toutes les possibilit és offertes par les paiements directs li és aux prestations écologiques requises (PER), et d ’inscrire au budget g énéral d ès 2003 les moyens n écessaires au financement des mesures sup- plémentaires. 10 Bidaux A., Gaillard R. et Lehmann B., «Etude de divers modèles de taxes d’incitation différenciées portant sur les pesticides utilisés en agriculture», étude de l’EPFZ sur man- dat de l’OFEFP (1992).4340 3.2 Conclusions en ce qui concerne les PPS Les instruments agro-écologiques et de politique environnementale existants sont en principe suffisants pour r éduire les risques li és à l’utilisation de produits phytosani- taires. On peut donc renoncer à une taxe d’incitation sur les PPS. Les enquêtes nécessaires aux contrôles des résultats, le développement d’indicateurs de risque et les objectifs agro- écologiques en mati ère de r éduction du risque seront déterminés au moyen d ’un programme d ’action sur les PPS, en tenant compte des expériences acquises à l’étranger et des requêtes des milieux intéressés. Le programme d ’action et l ’effet des mesures propos ées seront r éévalués par l’OFAG et l ’OFEFP au moment jug é opportun par les experts. L ’évaluation des effets des mesures propos ées sera communiqu ée par l ’OFAG dans les rapports annuels d ’évaluation des progr ès agro-écologiques, ainsi que par l ’OFEFP dans le cadre du monitoring environnemental général. 4 Conclusions Les nombreuses enqu êtes et les exp ériences acquises jusqu ’ici avec la nouvelle politique agricole permettent de tirer les conclusions suivantes: a. Il ne sera pas introduit de taxes d ’incitation sur les engrais min éraux, les excédents d ’engrais de ferme et les produits phytosanitaires. Les risques environnementaux liés à l’utilisation de ces substances peuvent être réduits efficacement par une mise en œ uvre et une application cons équentes des instruments de politique environnementale et agricole actuellement dispo- nibles. b. Seule une taxe d ’incitation sur les exc édents d’engrais de ferme se justifie- rait pour des raisons écologiques. Ce probl ème doit toutefois être réglé au moyen des instruments d ’encouragement sp écifiques pr évus par l ’art. 62a LEaux. c. Les émissions excessives d ’ammoniac de l ’agriculture doivent être réduites au moyen d ’un renforcement des mesures s ’inscrivant dans le cadre de l’exécution de l ’ordonnance sur la protection de l ’air, ainsi que par une meilleure adaptation de la fumure et de l ’exploitation des sols aux potentiels de production des exploitations dans les régions vulnérables. d. En ce qui concerne les produits phytosanitaires, il convient de d éterminer dans un programme d ’action les enqu êtes n écessaires aux contr ôles des résultats, le d éveloppement d ’indicateurs de risque ainsi que les objectifs intermédiaires en matière de réduction du risque. e. L ’OFAG communique dans ses rapports sur la politique agricole les r ésul- tats des mesures adopt ées pour limiter les risques environnementaux consi- dérés ici. Il consulte à cet effet l’OFEFP.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Rapport du Conseil fédéral sur la réduction des risques environnementaux liés aux engrais et aux produits phytosanitaires In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2003 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 26 Cahier Numero Geschäftsnummer 94.3005 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 08.07.2003 Date Data Seite 4332-4340 Page Pagina Ref. No 10 127 446 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.