3. Dezember 1987 N 1603 Parlamentarische Initiative (Büro des Ständerates) #ST# 86.226 Parlamentarische Initiative (Büro des Ständerates) Geschäftsverkehrsgesetz. Revision Initiative parlementaire (Bureau du Conseil des Etats) Loi sur les rapports entre les conseils. Révision Bericht des erweiterten Büros und Gesetzentwurf vom 19. Juni 1986 (BBI II, 1381) Rapport du Bureau élargi et projet de loi du 19 juin 1986 (FF II. 1410) Stellungnahme des Bundesrates vom 17. September 1986 (BBI III, 196) Avis du Conseil fédéral du 17 septembre 1986 (FF III, 188) Beschluss des Ständerates vom 24. September 1986 Décision du Conseil des Etats du 24 septembre 1986 Antrag der Kommission Eintreten Antrag Müller-Aargau Nichteintreten Proposition de la commission Entrer en matière Proposition Muller-Argovie Ne pas entrer en matière M. Borei, rapporteur: Cette initiative parlementaire émane du Conseil des Etats. Celui-ci a pris l'initiative de modifier son règlement et, ce faisant, il s'est rendu compte qu'un certain nombre de domaines qu'il souhaitait modifier ne relevaient pas de sa seule compétence mais de celle des deux Chambres, parce qu'ils touchaient non seulement le règlement du Conseil des Etats mais la loi dite sur les rapports entre les conseils. L'objet est d'importance relative- ment mineure. Il s'agit de savoir comment fonctionnent nos conseils et nos relations avec le Conseil fédéral sur le plan formel et non pas politique. Trois propositions d'importance ont été discutées dans ce cadre là. Je les prends dans l'ordre dans lequel elles figurent sur votre dépliant. La première concerne la possibilité pour le Parlement de faire une déclaration d'ordre politique qui signifie: le Parle- ment s'exprime à l'égard de l'extérieur, les cas envisagés étant essentiellement des cas de politique étrangère, où le Parlement prendrait position clairement, dans le cadre d'un événement de politique extérieure particulièrement impor- tant. Ce point précis fait l'objet d'une proposition de majorité et d'une proposition de minorité. En ce qui concerne les ques- tions de moindre importance, nous pourrons y revenir au cours de la discussion de détail. Ensuite, l'autre point essentiel, c'est la signification que l'on veut donner à la motion. Dans notre Conseil se déroulent régulièrement des débats à seule fin de savoir si nous avons le droit ou non de voter une motion, sous prétexte qu'elle serait du domaine délégué au Conseil fédéral. Le Conseil national a parfois dérogé à cette règle, comme le Conseil des Etats, comme le Conseil fédéral lui-même, pour des motions émanant de commissions. Il y a donc ainsi un certain nombre de propositions qui sont faites et le Conseil des Etats a inventé la notion de recommandation qui serait une motion non autorisée, si je puis m'exprimer ainsi. Tout ce que le Conseil fédéral considérerait comme non accepta- ble sous forme de motion, pourrait l'être sous forme de recommandation. Dans une très large majorité, la commis- sion du Conseil national vous propose de refuser cette notion de recommandation. Il est, par contre, parfaitement de la compétence du Conseil des Etats de maintenir, dans son règlement, cette notion de recommandation. Donc, si nous supprimons le principe de la recommandation dans la loi sur les rapports entre les conseils, l'on n'interdit pas au Conseil des Etats de mainte- nir cette pratique, il ne pourra simplement pas transformer une motion du Conseil national en recommandation, il pourra tout au plus la transformer en postulat. Le troisième aspect principal des propositions que nous vous soumettons concerne le contrôle de la gestion et des finances de la Régie des alcools. L'ensemble de la gestion et des finances des administrations fédérales est assuré par la Commission des finances et par la Commission de gestion, à l'exception des CFF, où ces objets sont examinés par la Commission des transports. Sur l'initiative du Conseil des Etats, il est proposé de mettre la Régie des alcools sur le même rang que tous les offices fédéraux et de ne pas faire la même exception que l'on accorde aux CFF. Un certain nombre de propositions ont été présentées de la part de la Commission de la santé et de l'environnement qui, pour l'instant, gérait ce domaine et elles n'ont rencontré aucune approbation au sein de notre commission. J'en resterai là en ce qui concerne le débat d'entrée en matière, estimant plus utile de débattre chaque point, tous très différents les uns des autres, dans le cadre de l'examen de détail. Frau Stamm, Berichterstatterin: Die Vorlage, die wir jetzt beraten, geht auf eine parlamentarische Initiative des erwei- terten Büros des Ständerats zurück. Sie wurde vom Stände- rat in der Herbstsession 1986 einstimmig angenommen. Im selben Zeitpunkt hat der Ständerat sein Geschäftsreglement revidiert. Er hat zwei Beschlüsse gefasst, die beide Räte betreffen und deshalb auch im Geschäftsverkehrsgesetz geregelt sein müssen. Es sind vor allem drei wichtige Vor- schläge, die wir heute zu diskutieren haben. 1. Das Parlament soll in Zukunft eine Erklärung abgeben können, die wichtige Geschäfte der Aussen- oder Innenpoli- tik beschlagen kann, welche zum Beispiel ein politisch aktu- elles Ereignis betreffen. Bis jetzt spricht nur der Bundesrat in Erklärungen. Wir haben hier Mehrheits- und Minderheits- anträge. 2. Ein weiterer, ausserordentlich wichtiger Punkt betrifft die Motion im delegierten Rechtssetzungsbereich. Ueber diesen Punkt wird seit Jahren in unseren Räten diskutiert, gewich- tige Juristen haben ebenso gewichtige Gutachten verfasst. Der Ständerat hat sich nun auf die - ich würde sagen - juristisch reine Linie zurückgezogen und erklärt Motionen im delegierten Rechtssetzungsbereich als nicht mehr mög- lich. Er führt dafür ein neues Instrument ein, die sogenannte Empfehlung. Die nationalrätliche Kommission kam in ihren Beratungen zu anderen Schlüssen und schlägt vor, auch im delegierten Rechtssetzungsbereich an der Motion festzuhal- ten. Wir werden darauf beim entsprechenden Punkt ein- gehen. Der Ständerat hat diese Revision benutzt, um sämtliche Instrumente der Parlamentarier - also Motion, Postulat, Interpellation, Einfache Anfrage - auf die Stufe des Geschäftsverkehrsgesetzes zu heben und dort zu regeln, was uns sinnvoll scheint. 3. Im weiteren ist in dieser Vorlage noch ein zweiter, unab- hängiger Teil enthalten. Es geht hier um die Geschäftsprü- fung der Alkoholverwaltung. Es wird Ihnen vorgeschlagen, diese Geschäftsprüfung der Alkoholverwaltung allen ande- ren Bereichen der Bundesverwaltung gleichzustellen und in Zukunft durch die Finanzkommission und die Geschäftsprü- fungskommission prüfen zu lassen. Bis jetzt geschah dies durch die Kommission für Gesundheit und Umwelt. Die Kommission empfiehlt Ihnen Zustimmung zur Vorlage. Müller-Aargau: Auch wenn die Frau Bundesrätin heute nicht da wäre - Ihre Anwesenheit ist bei einer parlamentarischen Initiative ja nicht erforderlich -, wäre der «Geist des Bundes- rates» hier in diesem Saal. Gelegentlich hat auch die «Chambre de réflexion» keineInitiative parlementaire (Bureau du Conseil des Etats) 1604 N 3 décembre 1987 Sternstunde; jedenfalls kann ich der Vorarbeit des Ständera- tes nichts, aber auch gar nichts abgewinnen! Mag die Beschäftigung mit Definitionen und Verfahren im Bereich der persönlichen Vorstösse für die Kleine Kammer vielleicht noch sinnvoll sein, für uns im Nationalrat bedeutet eine solche Revision blanken Hohn. Wenn ein Verein nicht mehr ein und aus weiss, ihm die Arbeitsinstrumente genommen worden sind oder er seine Orientierung verloren hat, dann macht er eine Statutenrevision und beisst sich an neben- sächlichen Formalitäten fest. Damit lenkt er von den tatsäch- lichen Problemen ab, betreibt Selbstbefriedigung und diszi- pliniert dabei auch gleichzeitig sich selbst. Wir wissen genau, wo die Probleme liegen. Mögen im Stän- derat Motionen und Postulate, weil in so kleiner Zahl einge- reicht, noch wirklich behandelt werden, so stirbt bei uns ein grosser Teil davon eines natürlichen Todes durch Verjäh- rung. Und mit dem Beschluss auf Diskussion sind die mei- sten Vorstösse zum Sterben verurteilt: Die Motionen werden en gros in Postulate verwandelt. Kommt einmal eine soge- nannt nicht angängige Motion in dieser Kammer durch, so kann sie der Ständerat - bundesratstreuer, wie er nun ein- mal ist - aufgrund seiner weisen Definitionen als Motion ablehnen und damit die Kirche wieder mitten ins Dorf stel- len. Das macht er schon heute; das würde er auch nach einer solchen Revision tun, wie immer sie durchkommt. Was bietet diese Revision an? Sie möchte Klarheit in die Kompetenzabgrenzung zwischen exekutivem Bereich und parlamentarischen Vorstössen bringen und damit die parla- mentarische Einflussnahme auf den Bundesrat reduzieren. Für Gesetzes- und Verfahrensästheten ein löbliches Unter- fangen, für Parlamentarier, für Politiker eine Selbstkastra- tion. Vielleicht einmal pro Jahr hatten wir in diesem Saale jeweilen eine Viertelstunde eine interessante, intensive Dis- kussion um die Frage, ob das Motionieren in bundesrätli- chen Gefilden angängig sei oder nicht. Der liebe Kollege Rolf Weber hat jeweilen die Gegenposition des Bundesrates eingenommen, und der Rat hat nachher gemacht, was er wollte, wie er das immer macht. Ich bedaure, dass Rolf Weber nicht da ist; er würde mich sicher unterstützen. Wir haben jeweilen erfahren, dass beide Seiten ihre namhaften Zeugen und Experten vorführen können; das wäre jetzt auch der Fall. Wäre Rolf Weber da, würde er sie vorführen. Glauben Sie nun, Sie können diese Diskussionen durch Definition der Motion und die Einführung eines neuen parla- mentarischen Werkzeugs, das unbedenklicher wäre als die Motion, eliminieren? Ich garantiere Ihnen, dass Sie damit nur die Diskussion ein klein wenig verlagern. Die Umwand- lung in ein Postulat oder in eine sogenannte Empfehlung, wie der Ständerat sie wünscht, erzeugt dann die Frage, ob in diesem Bereich wirklich der Bundesrat allein zuständig sei. Wir kommen immer wieder zu dieser Grauzone. Alles wie gehabt! Was haben wir damit gewonnen? Vielleicht ein neues, vom Ständerat vorgeschlagenes Instrumentarium. Neben den schlecht behandelten Motionen und Postulaten erscheinen dann auch noch die schlecht behandelten Emp- fehlungen. Obwohl das nicht im Entwurf des Ständerates steht, wird ein Parlamentarier dann auch direkt Motionen mit Empfehlungen einreichen wollen und können; das wäre durch das Instrument des Postulates bereits total einge- deckt. Mit dieser Verfeinerung machen wir uns selber glauben, dass wir über ein reichhaltigeres Arsenal an Instrumenten verfügen und damit effektiver werden. In Wirklichkeit schwä- chen wir uns selber und unsere Position als oberste Behörde, indem wir uns über das eigene Geschäftsverkehrs- gesetz etwas mehr die Hände fesseln. Wir machen dem Bundesrat die Offerte, uns bei jeder solchen Gelegenheit an die selbst gezogenen Grenzen zu erinnern. Kurz: die ganze Revision bringt uns nicht weiter. Mit dem heutigen Verfahren sind wir recht gut gefahren. Der Stände- rat könnte auch in Zukunft korrigieren, wenn er es als nötig erachtet. Da die Diskussionen um das Verfahren und die Grenz- und Grauzonen nicht eliminiert werden können, bleibt letzten Endes alles, was in dieser Vorlage steht, Schaumschlägerei. Die wirklichen Probleme im Bereiche der persönlichen Vorstösse liegen ganz woanders. Das ken- nen wir. Wirkliche Reformen täten unserem Parlamente gut; sie sind sogar dringend. Ich kann nur bedauern, dass diese Vorlage jetzt behandelt wird, wo ein Drittel des Rates kaum um diese Erfahrungen weiss. Damit komme ich zum anderen Geistesblitz dieser Vorlage. Noch ein neues parlamentarisches Instrument: die Erklä- rung. Zwar haben wir bis jetzt schon Erklärungen zu aktuel- len Ereignissen abgeben können, sogar Mehrheitsent- scheide waren möglich - über die Hintertür der dringlichen Interpellation mit Diskussion. Das soll jetzt auch noch instru- mentalisiert werden, wobei eine Mehrheitsentscheidung bei einer Erklärung in einer oder in beiden Kammern natürlich eine Gegenerklärung der Minderheit verlangt. Ein Namens- aufruf für Erklärungen ist fast vorprogrammiert. Bereiten Sie jetzt schon die Unterschriftenbogen vor, damit Sie jedesmal bei einer Erklärung die Minderheitsposition fixieren können. Oder glauben Sie, dass ich auf eine Mehrheitserklärung der eidgenössischen Räte angesprochen werden will, wenn ich sie nicht selber mittrage? Die Absetzbewegung von einer Mehrheitserklärung erfolgt entweder im Rat oder mit einer Fraktionserklärung per Communiqué. Und was ist dann der politische Effekt einer solchen Erklärung, die vielleicht mit 79 zu 73 Stimmen angenommen worden ist? Auch diese Neuerung ist reine Schaumschlägerei. So bleibt nur noch die Unterstellung der Alkoholverwaltung unter die Finanz- kontrolle, ein Vorschlag, der möglicherweise eine Verbesse- rung bringt, obwohl ich zum Teil auch bezweifle, ob die Finanzkontrolle erkennen kann, dass mit der Alkoholverwal- tung nicht nur fiskalische und finanzpolitische Ziele anvi- siert werden, sondern auch gesundheitspolitische. Vielleicht ist man bei dieser Sache doch etwas vorschnell auf die publikumswirksamen Eskapaden eines Ständerates einge- gangen. Kurz: dieses letzte Element macht den Braten auch nicht fett. Angesichts der tatsächlichen Reformen, die in unserem Parlamentsbetrieb nötig wären, schämte ich mich vor mir selber, als wir die verschiedenen Versionen dieser Vorlage allen Ernstes in der Fraktion durchberieten. Ich empfehle Ihnen Nichteintreten auf die Vorlage. Der Stän- derat soll in eigener Sache ohne Behelligung durch den Nationalrat, zum Beispiel über sein Geschäftsreglement, seine Wünsche verwirklichen. Das Geschäftsverkehrsgesetz muss dabei gar nicht geändert werden, weil ja immer wieder Korrekturmöglichkeiten bestehen, die der Ständerat im Bereich der Motion hat. Sollten Sie aber auf die Vorlage eintreten, haben sich mein Vorstoss und meine Kritik insofern gelohnt, dass Sie sich heute bei der Behandlung dieses Geschäftes schämen, dass wir uns mit solchen Dingen beschäftigen. Mme Pitteloud: Le goupe socialiste, lui, entre en matière sur la révision proposée de la loi sur les rapports entre los conseils, notamment parce qu'il lui semble nécessaire d'éclaircir la question des motions - ceci si possible dans le bon sens - touchant à des domaines de compétence délé- guée au Conseil fédéral et celle de leur acceptabilité. Le groupe socialiste ne partage évidemment pas la position du Conseil des Etats et du Conseil fédéral qui considèrent, eux, que la motion ayant trait à un domaine de compétence législative, déléguée au Conseil fédéral, est juridiquement inadmissible et qui proposent de résoudre ce problème par la négative en rendant impossible le dépôt de telles motions. Les socialistes partagent l'avis largement exprimé en com- mission, selon lequel une telle disposition équivaut à res- treindre les droits du Parlement ce qui n'est, politiquement, pas défendable. Le phénomène d'accentuation du poids politique, en faveur de l'exécutif et de l'administration, se trouverait ainsi renforcé alors qu'il doit être combattu autant que possible. Le droit de haute surveillance du Parlement ne peut pas et ne doit pas, à notre avis, se limiter à demander des renseignements ou à porter un jugement sur l'activité du gouvernement mais doit aussi consister à influer sur l'action future du Conseil fédéral. Nous considérons qu'en déléguant au Conseil fédéral la3. Dezember 1987 N 1605 Parlamentarische Initiative (Büro des Ständerates) compétence de légiférer dans certains domaines, nous lui accordons une marge de manoeuvre certaine mais que cela ne doit pas exclure la possibilité d'exprimer, par voie de motion, des correctifs nécessaires si le Conseil fédéral passe à côté des intentions du législateur, voire si des évolutions ou des éléments nouveaux importants ont modi- fié la situation dans ce domaine. L'exemple qui a été discuté en commission est celui de la motion pour l'introduction de la limitation de la vitesse à 100 km à l'heure, motion votée à la fin de la session consacrée à la mort des forêts comme une des mesures justifiées par la gravité de la situation. Or, cette motion n'a pas été suivie d'effets puisqu'elle touche un domaine de compétence délégué au Conseil fédéral. D'un point de vue juridique il est, certes, correct de prétendre que si l'on souhaite un changement dans un domaine de compé- tence délégué au Conseil fédéral, il faut demander une modification de loi par voie d'initiative parlementaire. Mais nous savons que cette procédure est lente, compliquée et qu'elle ne représente pas un moyen d'action rapide et rationnel. De plus, nous constatons aussi, qu'en intervenant sans cesse au niveau de la loi, on obtient des lois compli- quées qui entrent trop dans les détails, ce qui est probable- ment le résultat du souci de préciser l'intention du législa- teur. Dans ce sens, la proposition concernant l'article 43 et qui prévoit que le Conseil fédéral renseigne dans un chapi- tre spécial sur les principaux éléments d'éventuelles ordon- nances d'exécution et d'application peut avoir notre sou- tien. La majorité de la commission, a convenu que la propo- sition du Conseil des Etats était trop restrictive par rapport aux droits du Parlement et a repoussé, à l'unanimité, cet instrument de rechange qui nous est proposé, cet «Ersat- zinstrument» (Ersatz = produit de remplacement de moin- dre qualité et c'est bien ce que nous avons ressenti face à cet instrument). La «recommandation» n'a pas force obliga- toire, ce n'est tout au plus qu'un voeu poli qui est adressé au gouvernement et on sait ce qu'il advient généralement de ce type de voeu. Par conséquent, nous vous proposons égale- ment de rejeter la recommandation. Pour en revenir à la motion étala proposition de la majorité, nous devons constater que cette proposition ne fait que définir négativement les limites de la motion en disant qu'elle ne devrait pas pouvoir influer sur une décision admi- nistrative ni demander la modification d'un acte ou d'une décision, ce qui se conçoit en vue d'une certaine cohérence politique. En revanche, le groupe socialiste estime, et cela en accord d'ailleurs avec d'autres experts, que les Cham- bres peuvent, en vertu de leur compétence de légiférer, charger le Conseil fédéral d'édicter des règles de droit dans un domaine pour lequel le pouvoir de légiférer par voie d'ordonnance lui a été délégué et que les Chambres peu- vent, par ailleurs, exiger en vertu du droit de haute surveil- lance, que le Conseil fédéral prenne des mesures dans le cadre de l'activité générale de l'administration. En délé- guant, l'Assemblée fédérale ne renonce pas au pouvoir de légiférer ni surtout à exercer son influence ultérieurement. La conception qu'ont le Conseil fédéral et les Etats de la motion la réduit pratiquement à un mandat d'élaborer une loi et réduit la collaboration entre le gouvernement et le Parlement à la face préliminaire uniquement. En pratique, on vous l'a dit fort heureusement, la motion a été bel et bien utilisée comme un moyen d'influencer le gouvernement sur la conduite de l'administration. On a, par exemple, transmis des motions à cet effet sur proposition des Commissions de gestion et le Conseil fédéral les a exécutées. C'est pourquoi le groupe socialiste soutiendra à l'article 22 la minorité I de M. Nebiker. La proposition de minorité de M. Bundi est retirée parce que, effectivement, en rester au statu quo enlève une majeure partie de l'intérêt de la révision. En ce qui concerne le nouvel instrument de la «déclaration» pro- posé par le Conseil des Etats, je partage l'avis de M. Müller. Nous vous proposons de de rejeter celui-ci, qu'il se présente sous la forme voulue par la majorité de la commission, c'est à dire une déclaration commune des deux conseils, prépa- rée par la Conférence de coordination, ou qu'il se présente sous la forme voulue par la minorité qui souhaite qu'une déclaration d'un conseil nécessite l'approbation d'un autre conseil. Notre scepticisme est total vis-à-vis de ces déclarations qui devraient, nous dit-on, rester exceptionnelles, rares, et n'avoir lieu que lors d'importants événements de politique intérieure ou extérieure. L'exemple qui a été cité en commis- sion, et celui des déclarations de neutralité faites par le Conseil fédéral au cours des années 1914 et 1939, déclara- tions qui avaient dû être reprises dans un arrêté pour que le Parlement puisse s'y associer. Hormis le fait que les prési- dents des deux conseils peuvent aujourd'hui déjà faire des déclarations en cas d'événements particuliers, et qu'un débat sur un objet de politique intérieure ou extérieure peut être déclenché par une interpellation urgente, l'objectif de cette proposition me paraît difficilement atteignable. Faire parler le Parlement d'une seule voix, fût-ce à propos d'un événement très grave, est une illusion. Et ce n'est d'ailleurs pas le rôle du législatif qui ne se laisse pas définir comme une entité contrairement à l'exécutif. Soit on imagine un projet de déclaration présenté sous une forme définitive et acceptée sans possibilité de modification, ce qui produit de toute façon une majorité et une minorité pour illustrer l'im- possible unanimité, soit le texte de la déclaration est amen- dable et l'expérience des débats montre qu'il ne risque de sortir qu'un texte ou une formulation assez vague et n'ayant pas de portée politique dont se désolidariseraient bien entendu tous les mécontents du résultat. Nous préférerions encore la proposition de Mme Grendel- meier, «les déclarations de groupe», qui est certainement beaucoup plus réaliste et qui peut être soutenue. Je revien- drai peut-être encore sur cette déclaration lorsque nous débattrons de la proposition de biffer cette disposition. A propos d'autres points, des propositions nous seront sou- mises, notamment celle de notre collègue Bircher, en ce qui concerne la transformation d'une motion en postulat. M. Bircher souhaite que cette transformation ne puisse pas se faire sans l'accord du motionnaire. Enfin, en ce qui concerne les raisons de confier aux Commissions des finances et de gestion la haute surveillance sur les finances et la gestion de la Régie des alcools, notre collègue Ammann vous soumettra une proposition de renvoi à la commission parce qu'il semble que nous ayons omis un certain nombre de problèmes et qu'il serait heureux de creuser un peu cette question. Frau Grendelmeier: Wer aufgrund des Titels des vorliegen- den Geschäftes, nämlich «Geschäftsverkehrsgesetz. Revi- sion» einen grossen Wurf erwartet hat, sieht sich natürlich bitter enttäuscht. Was wir heute beraten, ist eine ziemlich jämmerliche Mini-Revision, die sich im wesentlichen auf zwei Punkte beschränkt. Ich brauche sie hier nicht zu wie- derholen. Ich finde es bemühend, zusehen zu müssen, wie man nun schon bald seit Jahrzehnten die ständig anwachsende Arbeitslast dieses Parlamentes beklagt, das letztlich je län- ger, desto mehr seinen Status als Milizparlament verliert und den Charakter eines Berufsparlaments - allerdings ohne professionelle Ausstattung - annimmt. Es ist weiter auch bemühend, zusehen zu müssen, wie immer wieder versucht wird, mit punktuellen Aenderungen eine echte, vielleicht auch eine mutige Gesamtreform zu verhindern oder sie wenigstens nicht so zügig an die Hand zu nehmen, dass die nächsten zwei Generationen von Parla- mentariern-vorsichtigerweise gesagt-zeitgemäss arbeiten können. Dazu gehört nicht nur eine entsprechende Infrastruktur, sondern ebenso eine finanzielle Regelung, die der Tatsache Rechnung trägt, dass wir halbprofessionelle Parlamentarier sind, die im Schnitt 50 Prozent ihrer Arbeitszeit für ihre politische Tätigkeit aufwenden. Dazu gehört allerdings auch der Mut, das Milizsystem etwas genauer unter die Lupe zu nehmen. Und es gehört der Mut dazu, uns die Frage zu stellen, wer denn eigentlich heute noch und aus welchen Gründen am Milizsystem festhält, einem System, welches die politische Arbeit selbst auf nationaler Stufe zur Freizeit-Initiative parlementaire (Bureau du Conseil des Etats) 1606 N 3 décembre 1987 beschäftigung deklariert, oder sagen wir es deutlicher: de- gradiert. Wir müssen uns die Frage stellen, wer denn ein so eminen- tes Interesse an einem letztlich schwachen Parlament hat. Vielleicht kommen wir dann auf die erstaunliche Antwort, dass dieses hochgelobte Milizparlament so urdemokratisch nicht ist, wie wir das - vor allem dem Ausland gegenüber - immer wieder behaupten. Vielleicht erkennen wir dann auch, dass das Milizparlament - jetzt sage ich es deutlich - ein Relikt aus feudalistischer Zeit ist: Parlamentarier wird, wer es sich leisten kann. Und wie demokratisch das ist, darüber müssten wir uns vielleicht einmal Gedanken machen, aber nicht anhand von solchen läppischen Detail- revisionen, die immer nur punktuell einen Zahn aus einem Gebiss herausbrechen. Das ganze Gebiss ist längst revi- sionsbedürftig, ein drittes Gebiss wäre fällig. Ich hoffe, dass die Kommission, die sich dereinst mit der Initiative von Herrn Ott auseinandersetzt, diese grundsätzlichen Fragen auch zu stellen und - noch besser - zu beantworten wagt. Heute geht es lediglich darum, wie wir das Gewicht unserer eige- nen Vorstösse bewerten: Wir können dem Ständerat folgen und uns selber - einmal mehr! - eine Selbstbeschränkung auferlegen, indem wir darauf verzichten, im delegierten Rechtssetzungsbereich des Bundesrates zu motionieren; eine Umwandlung einer Motion in ein Postulat halte ich persönlich für einen Unsinn, weil eine Motion grundsätzlich und qualitativ etwas anderes ist als ein Postulat. Ein Postulat darf kein Abschwächungsinstrument sein. Wir könnten auch diesem unsäglich überflüssigen Instrument der «höflichen» Empfehlung zustimmen. Wenn wir das tun, können wir uns als Nationalrat auch gleich auflösen! Dann haben wir keine Berechtigung mehr; der Ständerat «wird's scho richte». Die vorliegenden Anträge unseres Zweitrates scheinen mir exemplarisch zu bestätigen, was ich vorhin angedeutet habe. Es scheint Kreise zu geben, die äusserst interessiert sind an einem schwachen Parlament. Es wäre mir unver- ständlich, wenn wir dieser Schwächung unserer gesetzge- benden Behörde zustimmen würden. Wir haben keine Ursa- che, dem Ständerat nachzugeben. Was wir brauchen, sind klare Regelungen, die für beide Räte gelten. Wir müssen dem Ständerat klarmachen können, dass der National rat die Rechtssetzung in den Händen behalten will und zu verteidi- gen bereit ist, allenfalls auch dort, wo es den delegierten Rechtssetzungsbereich des Bundesrates berührt. Die LdU/EVP-Fraktion empfiehlt Ihnen aus diesen Gründen, den Nichteintretensantrag von Andreas Müller zu unterstüt- zen und auf diese Form von Revisionen nicht einzutreten. Steinegger: Die FDP-Fraktion ist für Eintreten und stimmt insbesondere der Umschreibung des Ständerates für die Motion zu. Zunächst möchte ich aber festhalten, dass es auch nach unserer Auffassung nicht gerade der vollkommenen Cour- toisie zwischen den beiden Kammern entspricht, wenn uns der Ständerat im Geschäftsverkehrsgesetz eine neue Umschreibung der Motion vorschlägt und diese Definition gleichzeitig, ohne unsere Beschlussfassung abzuwarten, ins eigene Geschäftsreglement aufnimmt. Da nämlich die Motion der Zustimmung beider Räte bedarf, wird diese neue Umschreibung der Motion auch Wirkungen für uns haben, sofern sich der Ständerat an das eigene Reglement hält, ohne dass wir das Geschäftsverkehrsgesetz bereits abgeän- dert haben. Ob sich der Ständerat immer an sein eigenes Reglement hält? Das kann erwartet werden, dürfte die Regel sein; er hat aber kurz nach Erlass seines eigenen Réglementes auch bewiesen, dass er sich nicht immer daran hält. Aus diesen Gründen ist das wortreiche Jammern des Kolle- gen Müller-Aargau über diese kleine Revision fehl am Platz: Wir müssen uns damit auseinandersetzen; wegen des Zwei- kammersystems haben wir uns mit dem Vorschlag des Stän- derats zu befassen. Frau Grendelmeier, es geht wahrscheinlich auch nicht um die Abschaffung des Milizparlamentes. Ich darf mindestens für unsere Fraktion sagen, dass wir uns für so schwach nicht halten, wie Sie offenbar die Auffassung haben, dass dieses Parlament schwach sei. Wenn man das Milizparlament als Relikt des Feudalismus bezeichnet, dürfte man schon ein wenig daneben liegen. Dieses Milizparlament funktioniert seit 1848, und in der Verfassung jenes Jahres sind gerade gleichzeitig auch alle Vorrechte des Feudalismus abge- schafft worden. Es ist richtig, dass wir das ewige Problem der sogenannten unechten Motion einmal lösen müssen. Streitigkeiten zwi- schen dem Bundesrat einerseits und den Kammern ander- seits über derartige Fragen sind wenig erfreulich und vor allem unergiebig. Noch problematischer ist es, wenn bei emotionalen Feierstunden in diesem Saal von einzelnen Gruppen derartige unechte Motionen lanciert werden, um dann die Gegner in Form von Tarifen später zu verteufeln, obwohl diesen Motionen mindestens verfassungsrechtliche Bedenken entgegenstehen. Wegen des verpflichtenden Charakters der Motion stellt sich die Frage, welcher Umfang dem Motionsrecht zukommt. Für uns ist unbestritten, dass mittels Motionen verlangt werden kann, dass der Bundesrat Gesetzgebungsentwürfe unter- breiten muss. Unbestritten sind für uns die Motionen auch im Bereich der konkurrierenden Kompetenzen von Bundes- rat und Bundesversammlung. Unbestritten ist für uns auch, dass eine nachträgliche Einmischung in rechtskräftige Ver- waltungsakte oder Beschwerdeentscheide durch Motionen im Interesse der Rechtssicherheit nicht angängig ist. Probleme entstehen aber zunächst in Bereichen, wo der Bundesrat eine ausschliessliche Zuständigkeit hat. Zu nen- nen ist hier vor allem der Vollzug der Bundesgesetze und der Bundesbeschlüsse gemäss Artikel 102 Ziffer 5 BV. Hier stellt sich die Frage, ob die Bundesversammlung kraft ihres Oberaufsichtsrechtes ermächtigt ist, mittels Motionen mit- zuvollziehen oder zu oberregieren. Unsere Fraktion ist der Auffassung, dass im Interesse einer vernünftigen Arbeitsteilung zwischen Parlament und Bun- desrat im Bereich des eigentlichen Oberaufsichtsrechtes kein Platz für Motionen ist. Hier ist durch Revision der Gesetzgebung und durch andere politische Instrumente für Aenderungen zu sorgen. Bei genauerer Analyse müssen wir doch einsehen, dass Verwaltungsakte und allgemeine Regierungsakte des Bundesrates nicht mittels Motionen aufgehoben werden können. Sie können also nicht eine rechtskräftige Bewilligung oder die Ernennung eines Bot- schafters in Andorra - oder wo auch immer - mittels einer Motion aufheben. Sie erkennen auch sofort, dass wir don Bundesrat nicht über Motionen zu bestimmten Verfassungs- und Gesetzesinterpretationen zwingen können, und ebenso, dass wir dem Bundesrat mittels Motionen nicht irgendein Gebaren, seine Handlungsweise oder seine Arbeitsweise imperativ und konkret vorschrei ben können, beispielsweise, ob er die Sitzungen am Montag oder Freitag zu halten hat, ob er Auslandreisen zu unternehmen hat usw. Die zweite Frage, die zur Diskussion steht, ist, ob wir im delegierten Rechtssetzungsbereich mittels Motionen tätig sein sollen. Zunächst ist es auch hier nicht ganz einfach zu unterscheiden, ob es sich um Vollzugsrecht oder um geset- zesvertretende Verordnungen handelt. Es ist aber offenkun- dig falsch, den Bundesrat zunächst zur Rechtssetzung zu ermächtigen, um ihm nachher mittels Motionen Vorschrif- ten zu machen. Ich erinnere beispielsweise an Artikel 32 SVG, wo wir den Bundesrat beauftragen, die Geschwindig- keitslimiten festzulegen. Dann ist es doch Unsinn, wenn wir nachträglich mittels Motionen hier oberregieren wollen. Wir können das Bundesgesetz ändern, haben die Referendums- klausel und können den Bundesrat hier in seinen Möglich- keiten einschränken; aber es ist unsinnig, zunächst die Kompetenz zu geben und anschliessend durch Motionen vorzuschreiben, wie diese Kompetenz auszuüben ist. Wir sind der Meinung, dass Motionen im delegierten Rechts- setzungsbereich unpraktisch und im ausschliesslichon Zuständigkeitsbereich des Bundesrates sogar verfassungs- widrig sind. Es nützt uns deshalb überhaupt nichts, wenn wir die Motion anders als der Ständerat umschreiben. Wir haben nämlich bei einem Konflikt zwischen Bundesrat und3. Dezember 1987 N 1607 Parlamentarische Initiative (Büro des Ständerates) Bundesversammlung keinerlei Möglichkeit zu einer Lösung zu unsern Gunsten. Wir berufen uns auf Artikel 71 und Artikel 85, und der Bundesrat wird sich auf Artikel 95 und Artikel 102 der Verfassung berufen. Wir haben auch nicht die Möglichkeit, diesen Kompetenzkonflikt über Artikel 85 Ziffer 13 aufzulösen, weil die Verfassung gegen uns ist. Es ist aus diesen Gründen auch unsinnig, von einer Beschränkung oder Kastration unserer parlamentarischen Rechte zu reden. Wir geben ja nichts ab, was wir verfas- sungsmässig bereits hätten. Aber es gibt auch politische Gründe für eine gewisse Zurückhaltung. Obwohl wir die oberste Gewalt sind und der Bundesrat die oberste vollziehende und leitende Behörde ist, gilt für uns der Grundsatz, dass wir nicht alles können, nicht alles dürfen und auch nicht alles müssen. Wir sind keine überwölbende, alle anderen Staatsfunktionen koordi- nierende und antreibende Kraft. Es ist eben unsinnig, zum politischen Zeitvertreib Motionen zu erlauben. Wir haben auch aus politischen Gründen keine Veranlassung, Instru- mente zur Verfügung zu stellen, um emotionale Ratsäusse- rungen «institutionalisieren» zu können und dem Bundesrat den Schwarzen Peter zuzuschieben. Auch ohne unechte Motion haben wir genügend Möglich- keiten, unsere Aufgaben wahrzunehmen. Unsere Hauptauf- gabe ist die Gesetzgebung; und wenn uns der Vollzug von Gesetzen oder Bundesbeschlüssen nicht passt oder wir mit dem Inhalt der Rechtssetzung im übertragenen Rechtsset- zungsbereich nicht einverstanden sind, können wir die entsprechende Gesetzgebung ändern und Klarstellungen vornehmen. Für derartige Aenderungen stehen uns ja die Motion und die Initiative als Ausgangspunkt zur Verfügung. Sie können im weiteren mit Postulaten zum Ausdruck brin- gen, dass Ihnen eine Lösung des Bundesrates nicht passt. Schliesslich haben wir die Budgetkompetenz. In allen Berei- chen, wo Ausgaben zu tätigen sind, können wir mit dem Budgetrecht Einfluss nehmen. Wir haben die Möglichkeit zur politischen Kritik anlässlich des Geschäftsberichtes, der Rechnung, des Voranschlages, bei den Regierungsrichtli- nien usw. Zusammenfassend möchte ich Ihnen empfehlen, bei der Umschreibung der Motion dem Ständerat zuzustimmen. Bei der Empfehlung möchten wir Ihnen beantragen, diese abzu- lehnen. Praktisch die gleiche Wirkung, wie mit diesem neuen Instrument, können wir mit Postulaten erreichen; eine definitive Wirkung könnten wir mit der Empfehlung nur erreichen, wenn beide Räte ihr zustimmen würden. Wir bitten Sie, bei der Erklärung zuzustimmen, und zwar in der Variante, wie sie die Mehrheit der Kommission vor- schlägt, weil mit diesem Vorschlag der Kommission auch das Verfahren sichergestellt wird, wie wir diese Erklärung abgeben können. M. Rebeaud: Le groupe écologiste vous recommande d'en- trer en matière. Il a été dit que ce projet de révision avait peu d'importance et peu de signification, mais il y a en tout cas, dans les projets qui nous sont soumis, une proposition qui nous interesse beaucoup, à savoir la proposition faite à l'article 22 par la minorité représentée par M. Nebiker, qui permettrait au Parlement d'intervenir dans des domaines de compétence du Conseil fédéral. Je sais que cela pose des problèmes formels mais, à mon avis, les problèmes politi- ques de la division actuelle des tâches interdisant ou empê- chant le Parlement de toucher à ce qui relève du domaine de l'ordonnance sont plus graves. Il y a des sujets qui dans la simple administration n'ont pas de poids politique et qui tout à coup, parce que des événements extérieurs se produi- sent, parce que la sensibilité populaire se réveille, devien- nent des sujets politiques et il est très regrettable qu'à ce moment-là, étant donné que l'histoire a fait que ce domaine relève de la compétence exclusive du Conseil fédéral, c'est- à-dire de l'administration, le Parlement ne puisse plus parler que dans le vide. C'est le spectacle que nous avons donné lors de la dernière législature à propos des limitations de vitesse. Nous avons débattu avec une certaine fougue et une certaine passion, le public s'intéressait à la question, nous avons voté, les médias ont écrit des pages entières, pour expliquer en petites lettres au bas de la page, après avoir satisfait les lecteurs des couleurs de nos débats, que de toute façon le vote n'avait aucune importance puisque le Conseil fédéral ferait ce qu'il voudrait. Effectivement, le Conseil fédéral a fait ce qu'il a voulu, c'est-à-dire qu'il n'a pas suivi les votes que nous avons exprimés, ni au Conseil national ni au Conseil des Etats, et que dans cette affaire où le peuple attendait du Parlement qu'il prenne des décisions en rapport avec la situation, on s'est aperçu qu'il ne se passait rien. il y a en fait des domaines, tel celui-ci, où il est nécessaire d'avoir une certaine souplesse pour être plus près de la réalité et moins enfermé dans les règles rigides de droit, et c'est pour cela que la proposition de la minorité Nebiker, qui propose cet assouplissement de nos procédures, me paraît très intéressante et justifie que nous entrions en matière. Il s'agit d'ailleurs moins de vouloir mettre des bâtons dans les roues du Conseil fédéral qui a besoin de sa sphère d'autonomie pour gouverner et apprécier les intérêts à arbi- trer, que pour le Parlement-et peut-être Mme Kopp pourra- t-elle nous donner un avis à ce sujet - de disposer d'un moyen, un peu plus fort que ceux dont il dispose mainte- nant, de secouer la naturelle immobilité de l'administration lorsqu'il s'agit de questions d'une brûlante actualité. Nous avons déjà débattu de ce sujet l'année dernière et vous engageons vivement à approuver la minorité Nebiker. Nous sommes par contre beaucoup plus perplexes - à part la recommandation dont il a été dit beaucoup de mal que je ne répéterai pas ici - au sujet de la déclaration du Conseil national ou la déclaration des conseils. Cette proposition me paraît relativement dangereuse. Mme Pitteloud a expliqué tout à l'heure quelque chose qui me paraît tout à fait exact, ou elle l'a laissé entendre: une déclaration des Chambres devrait pouvoir engager l'ensemble des parlementaires, parce qu'elle a un caractère solennel et ne concerne que des affaires très importantes. Je ne vois pas dès lors de sujet, si important soit-il, même dans le domaine des affaires internationales, où nous puissions être véritablement una- nimes pour approuver une déclaration. Quelle tête ferais-je - et quelques-uns d'entre vous avec moi - si la majorité de ce Parlement votait une déclaration solennelle et que je ren- trais chez moi en expliquant que je suis contre cette déclara- tion? Il est juste que le gouvernement puisse faire des déclarations, parce qu'il est tenu par des règles de collégia- lité, mais où serait notre liberté de parole, à nous, parlemen- taires, qui sommes payés pour parler, et pour parler libre- ment, si nous étions tenus par des déclarations des Cham- bres? Je crois que ces déclarations, à moins d'être votées à l'unanimité, n'auraient aucune espèce de poids, qu'une déclaration qui aurait recueilli une majorité de hasard ferait l'objet de communiqués niant à la majorité le droit de faire des déclarations au nom de tous les parlementaires; cela perdrait tout son sens et aggraverait le sentiment de ridicule où sombre parfois notre Parlement, à cause du verbiage excessif et de peu de portée qui y sévit. En résumé, nous vous recommandons surtout d'être atten- tifs à la solution proposée par la minorité Nebiker à l'arti- cle 22 pour assouplir la capacité d'intervention de notre Parlement au niveau de l'ordonnance. Pour notre part, nous écouterons très attentivement les explications que donnera tout à l'heure Mme Grendelmeier en ce qui concerne les déclarations des groupes, car nous n'avons pas de prise de position jusqu'à maintenant et cela pourrait être intéressant que les groupes fassent des déclarations. Il me semble personnellement qu'ils en font déjà beaucoup, mais la ques- tion reste ouverte. Nebiker: Es ist wirklich interessant, dass unser Parlament und unser ganzes Staatswesen bisher recht gut funktioniert haben, ohne dass wir im Gesetz genau geregelt hatten, welche Bedeutung eine Motion hat, ob sie verpflichtend ist oder nicht und in welchen Bereichen. Es ist auch interes- sant, dass wir ausgekommen sind mit einer uneinheitlichen Regelung zwischen Ständerat und Nationalrat, wie dieInitiative parlementaire (Bureau du Conseil des Etats) 1608 N 3 décembre 1987 Motion und das Postulat zu behandeln sind. Besonders pikant ist, dass gerade das härteste Instrument des Parla- ments, die Motion, nicht geregelt war. Man sieht also - man könnte da ins Philosophieren geraten -: ohne Gesetze geht es ja eigentlich auch. Es wird nämlich erst kompliziert, wenn man Gesetze macht. Dann streitet man sich nämlich nicht mehr um die Sache, sondern nur noch darum, ob etwas formell richtig sei oder nicht, mindestens hat man ein zusätzliches Argument für Zustimmung oder Ablehnung. Das sollte man hier aber nicht sagen, wir sind jaschliesslich ein gesetzgebender Rat, der ganz klare Regelungen festzu- legen hat. Aufgrund dieses letzteren Gesichtspunkts ist die Schweizerische Volkspartei auch für Eintreten auf die Vor- lage. Sie ist der Meinung, dass man hier Ordnung schaffen soll. Ich habe auch entsprechend motioniert und kann mir nicht jetzt schon wieder widersprechen, die Zeitspanne ist etwas zu kurz für solch widersprüchliche Auffassungen. Beim Hauptpunkt der Revision, bei dem es um die Motion geht, ist unsere Fraktion allerdings gespalten. Es geht um die Frage, ob man mit einer Motion auch in den delegierten Bereich des Bundesrates eingreifen kann oder nicht. Je nachdem, ob man das Problem politisch anschaut oder formaljuristisch, muss man zu verschiedenen Schlüssen kommen. Die politische Argumentation geht von der Ober- aufsicht des Parlamentes aus, das stellvertretend für das Volk zu entscheiden hat. Man legt dort insbesondere Gewicht auf den verpflichtenden Charakter der Motion und ist konsequenterweise auch der Auffassung, mit einer Motion solle das Volk bzw. stellvertretend sein Parlament in den unmittelbaren delegierten Bereich des Bundesrates ein- greifen können. Man erachtet das nicht als Sündenfall, sondern als politischen Willen und Ausdruck dieses ober- sten Organes, des Parlamentes. Man soll z. B. durchaus Verordnungen ändern können, die der Bundesrat in gesetz- licher Kompetenz erlassen hat. Genau diese Auffassung wird eigentlich durch die bisherige Praxis unterstützt. Schon verschiedentlich wurden in den delegierten Bereich hinein Motionen eingereicht; ich erinnere an Motionen im Bereich Waldsterben, auch an sogenannte unechte Motio- nen der Geschäftsprüfungskommission - ein sehr wichtiges Organ, das wissen sollte, was recht und was nicht recht ist- oderan Motionen unseres juristischen Gewissens, des Stän- derats selbst, denn dieser hat derartige «Sündenfälle» schon recht oft begangen. Man erachtet diese Motion in den delegierten Bereich hinein auch als einen direkten Weg. Es geht ja hauptsächlich um Probleme, die unmittelbar aktuell sind, wo man aus einer politischen Situation heraus direkt eingreifen kann, eben z. B. beim Waldsterben oder bei ande- ren Problemen, die unvermittelt auftreten. Man soll dann sagen können: Die bisherige Kompetenz des Bundesrates genügt als Regelung nicht, wir wollen die Auslegung einer Kompetenz in einer bestimmten Richtung. Natürlich kann das Parlament auf dem gesetzgeberischen Weg durch Gesetzesänderungen oder durch parlamentari- sche Initiativen eine Gesetzgebung erzwingen, aber das sind bekanntlich Wege, die zwei, drei, vier Jahre dauern und die, wenn etwas aktuell ist, eben zu lang sind. Es ist ja auch interessant festzustellen, dass etwa bis 1978 solche unech- ten Motionen recht häufig waren. Man machte sich keine grossen Gedanken darüber, wohin sie eigentlich zielten, und offenbar konnten Parlament und Bundesrat recht gut miteinander leben. Erst ein Gutachten der Justizabteilung - jetzt kommen eben die Juristen! - hat dann das Ganze aufgeworfen und zu einem Problem gemacht. Es hat dann in der Folge, wie das so ist, zusätzliche juristische Gutachten gegeben, die - was ebenfalls die Regel ist - auch wider- sprüchlich waren. Die einen sagten: «Ja, das ist möglich», und die anderen: «Das ist nicht möglich». Wir haben noch Glück gehabt: Wir hatten juristische Gutachten, die nur zwei verschiedene Meinungen zum Ausdruck brachten; in der Regel sind es nämlich mehrere Meinungen, selbst wenn es nur zwei Gutachter gibt. Offenbar ist die Angelegenheit auch zum Problem gewor- den, weil eben mehr Juristen im Bundesrat sind, die natür- licherweise - das ist ja ihre Schule - feststellen mussten, dass das nicht geht, dass man nicht eine Kompetenz bekom- men kann und nachher irgend jemand daher kommt und sagt: «Nein, ich habe diese Kompetenz nicht so erteilen wollen, sondern anders.» Das ist genau das gleiche, wie wenn Sie Ihren Kindern Sackgeld geben und sagen: «Hier hast du zwanzig Franken. Du hast die Kompetenz, die zwan- zig Franken auszugeben, wie du willst.» Nachher kommen Sie aber und sagen: «Du musst zwei Franken fürs Tram und drei Franken für ein Brot ausgeben.» Ich verstehe den Standpunkt des Bundesrats, er ist juristisch absolut ein- wandfrei; er sagt nämlich: «Wenn wir eine Kompetenz bekommen, wollen wir innerhalb dieser Kompetenz in Aus- übung unserer Regierungsverantwortung auch regieren können. Sonst können wir ja diese Regierungsverantwor- tung gar nicht tragen.» Der Bundesrat und die Mehrheit der SVP-Fraktion stützen sich hier auf das Prinzip der Gewalten- trennung zwischen Regierung und Parlament. Die SVP ist gespalten; eine Mehrheit ist regierungstreu, eine Minderheit, die durch mich vertreten wird, ist der Meinung, dass man den Bereich der Motion ausdehnen, aber zugleich dort eine klare Grenze ziehen soll, wo man in laufende Verfahren oder in bestehende Entscheide eingreifen würde. Die SVP hat hingegen eindeutig den Vorschlag des Stände- rates zur Einführung einer Empfehlung abgelehnt. Das Par- lament hat kein zusätzliches, kraftloses Instrument nötig. Das Parlament, wenn es sich auf sich selbst besinnt, muss Instrumente haben, die klar und eindeutig sind, die etwas bewegen sollen und nicht einfach Erklärungen für die allge- meine Tribüne sind. Ich empfehle Ihnen also, auf die Gesetzesänderung einzutre- ten; nach der Meinung der Mehrheit der SVP-Fraktion ist das Motionsrecht einzugrenzen, nach meiner persönlichen Meinung ist es aber auszuweiten. Columberg: Die CVP-Fraktion ist ebenfalls für Eintreten. Wir sind der Ansicht, dass die persönlichen Vorstösse neu gere- gelt und klar umschrieben werden müssen. Kurz zusammengefasst: Die CVP-Fraktion begrüsst die Ein- führung des Instrumentes der gemeinsamen Erklärung, lehnt hingegen eindeutig und einstimmig die vom Ständerat bereits eingeführte Empfehlung ab, weil sie nutzlos ist. Als von ganz entscheidender Bedeutung erachtet die CVP- Fraktion die Beibehaltung der Motion in der umfassenden Form. Das ist eine Grundsatzfrage, die für die Stellung dos Parlamentes, für das Zusammenwirken von Legislative und Exekutive von grösster Bedeutung ist. Nachdem eine zuneh- mend starke Tendenz besteht, die Gewichte zugunsten der Verwaltung zu verschieben, darf das Parlament nicht auf das Instrument der Motion in der umfassenden Form ver- zichten. Ich gestatte mir, einige kurze Ausführungen zu den drei Neuerungen zu machen: I.Zur Erklärung: Die vom Ständerat gewünschte gemein- same Erklärung beider Räte zu wichtigen Ereignissen oder Problemen der Innen- und Aussenpolitik kann durchaus sinnvoll sein. Sie ist vor allem auch dann sinnvoll, wenn sie im Nationalrat durch die Fraktionspräsidentenkonferenz vorbereitet wird und beim anderen Rat durch das Büro des Ständerates. Damit verhindern wir Einzelaktionen. Mit die- ser Präzisierung wären wir mit dieser Neuerung einver- standen. 2. Zur Motion: Seit Jahren lehnt der Bundesrat Motionen ab, die Massnahmen in dem an ihn delegierten Rechtssetzungs- bereich verlangen. Das Parlament hat sich verschiedentlich und mit Erfolg über diese Bedenken hinweggesetzt, bei- spielsweise bei den Rüstungsbetrieben oder bei der Gross- bäckerei in Zürich. Der Ständerat hat diesen bundesrätli- chen Einwendungen Rechnung getragen. Nach seiner Auf- fassung wäre eine Motion nicht mehr zulässig, wenn sie eine Massnahme verlangt, die sich auf den ausschliesslichen Zuständigkeitsbereich des Bundesrates oder der Bundes- versammlung bezieht oder auf den an den Bundesrat dele- gierten Rechtssetzungsbereich. 3. Für Interventionen in diesem Bereich sieht der Ständerat neu die unverbindliche Empfehlung vor. Die CVP lehnt diese3. Dezember 1987 N 1609 Parlamentarische Initiative (Büro des Ständerates) Lösung ab und beharrt auf der Möglichkeit, auch Massnah- men in den an den Bundesrat delegierten Rechtssetzungs- bereichen oder auf dem Gebiet des allgemeinen Verwal- tungshandelns verlangen zu können. In der Wissenschaft sind die Meinungen geteilt. Unser ehe- maliger Generalsekretär der Bundesversammlung, Bundes- richter Alois Pfister, vertritt die Auffassung, das Parlament dürfe einer Selbstbeschränkung in der Fassung des Stände- rates nicht zustimmen. Damit würden die Einwirkungsmög- lichkeiten der Legislative wesentlich beschränkt und auch die Kontrolltätigkeit gehemmt. Gerade diese ist sehr wichtig. Ich möchte lediglich auf ein einfaches Beispiel bei der Gesetzgebung hinweisen. Wir haben heute die Tendenz, Einzelheiten in den Gesetzen zu regeln, zum Teil technische Details. Vielfach geschieht das aus Misstrauen gegenüber der Verwaltung. Man weiss nämlich nicht, wie sie das Anlie- gen anschliessend realisiert. Bisher konnten wir gegen eine Verordnung, die nicht den Intentionen des Parlamentes entsprach, eine Motion einreichen und den Bundesrat ver- pflichten, die Verordnung abzuändern. In Zukunft wäre das nicht mehr möglich, was dazu führen würde, dass wir noch mehr Details in die Gesetze einbrächten. Man wird einwen- den, wir könnten das Gesetz ändern und die delegierte Kompetenz wieder zurückzunehmen; aber bis das Verfahren durchgespielt ist, sind die meisten Parlamentarier ja nicht mehr hier- das ist völlig unmöglich. Deshalb bitte ich Sie eindringlich, auf diese Einwirkungsmöglichkeit nicht zu ver- zichten; sonst schränken wir unseren Einfluss ein: Die Motion muss in der bisherigen Form beibehalten werden. Hingegen lehnen wir die Empfehlung ab, weil sie nichts bringt, weil sie nutzlos ist. In diesem Sinne bitte ich Sie um Eintreten und generelle Zustimmung zu den Anträgen der Kommissionsmehrheit. M. Borei, rapporteur; L'entrée en matière est combattue. Je me dois donc de reprendre la parole pour la défendre. Celle- ci, je le rappelle, a été adoptée à l'unanimité en séance de commission. Nous avons un système bicaméral: un Conseil national, un Conseil des Etats. Nous devrions avoir si ce n'est de bons rapports, du moins des rapports de politesse élémentaire entre nos conseils. Le Conseil des Etats nous pose trois questions auxquelles nous avons le droit de répondre non, mais je crois qu'il serait véritablement peu élégant à l'égard de l'autre chambre de dire: nous n'avons pas envie de répondre à vos questions. C'est la première raison pour laquelle je vous engage, au nom de la commission qui à ' l'époque était unanime, à entrer en matière. La deuxième raison, c'est que les choses n'ont jamais été claires en ce qui concerne la portée de la motion et de la recommandation, elles ne le seront peut-être jamais. Mais prenons quelques minutes pour essayer de clarifier notre position actuelle à ce sujet. Par égard vis-à-vis du Conseil des Etats, répondons-lui pour le moins et ne disons pas: vos questions ne nous intéressent pas. Entrons donc en matière, ensuite prononçons-nous sur ses propositions dont une est importante, celle de la portée de la motion. Frau Stamm, Berichterstatterin: Es war schon ein bisschen «dicke Post», mit der Herr Kollega Müller den Nichteintre- tensantrag begründete. Auch ich gebe mich gelegentlich den Träumen vom grossen «Wurf» der Parlamentsreform hin. Aber- und auch dies an die Adresse der neuen Mitglie- der- die kleinen Schritte sind trotzdem nicht zu verachten; denn meistens sind es die kleinen Schritte, die überhaupt möglich sind. Der Ständerat hat ja zuerst diese Fragen aufgeworfen. Es handelt sich um eine parlamentarische Initiative aus dem erweiterten Büro des Ständerates. Es scheint uns nun eine Frage mindestens der Höflichkeit im Verkehr zwischen den beiden Räten zu sein, zu diesen Fragen Stellung zu nehmen. Wie wir dann Stellung nehmen, ist ja Ihrem Urteil vorbehalten. Im weiteren wissen wir alle, dass gerade in dieser Frage, was denn eine Motion sei und wie weit sie gehen könne, immer Unstimmigkeit und Unklar- heit herrschten. Falls es uns möglich wäre, hier heute Klar- heit zu schaffen, könnten wir uns für die Zukunft die entsprechenden homerischen Diskussionen ersparen und Zeit gewinnen. Wichtig scheint uns, hier wenigstens einmal zu klären, was denn unsere Haltung ist. Die Kommission hat einstimmig für Eintreten votiert, und ich beantrage Ihnen, ebenfalls auf das Geschäft einzutreten. Bundesrätin Kopp: Zwei Themen stehen zur Diskussion. Einmal die gesetzliche Umschreibung der parlamentari- schen Vorstösse; sodann die Uebertragung der Oberauf- sicht über die Eidgenössische Alkoholverwaltung auf die Geschäftsprüfungs- und auf die Finanzkommission. Was die Oberaufsicht über die Alkoholverwaltung betrifft, geht der Bundesrat davon aus, dass es Sache des Parlamen- tes ist, wem es diese Oberaufsicht übertragen will. Er enthält sich deshalb einer Stellungnahme. Betroffen ist er hingegen von der gesetzlichen Umschrei- bung der parlamentarischen Vorstösse, soweit er (der Bun- desrat) deren Adressat ist. Mit dem Ständerat ist der Bun- desrat der Auffassung, dass die bisherige Lösung auf Stufe Ratsreglemente nicht zu befriedigen vermochte. Eine ein- heitliche und klare gesetzliche Umschreibung wäre sehr zu begrüssen. Das gilt vor allem für die Motion. Seit Jahren hat der Bundesrat im Ständerat mit mehr, im Nationalrat mit etwas weniger Erfolg den Standpunkt vertreten, im delegier- ten Rechtssetzungsbereich sei die Motion nicht zulässig. Mit seiner Legaldefinition hat sich der einstimmige Ständerat am 24. September des letzten Jahres diesem Rechtsstand- punkt angeschlossen, was der Bundesrat mit Genugtuung zur Kenntnis genommen hat. In der vorberatenden Kommission Ihres Rates gingen, wie Sie gehört haben, die Meinungen über den zulässigen bezie- hungsweise zweckmässigen Inhalt der Motion erheblich auseinander. Ich werde in der Detailberatung bei Artikel 22 noch näher darauf eintreten. Was das vom Ständerat eingeführte neue Instrument der Empfehlung betrifft, hatte der Bundesrat Verständnis dafür bekundet. Ihre Kommission stellt nun den Antrag, die Emp- fehlung im Gesetz zu streichen. Der Bundesrat überlässt Ihrem Rat die Entscheidung. Wie aber der Entscheid auch lauten wird: der Ständerat hat das Instrument bereits in seinem Ratsreglement verankert. Ebenso überlässt es der Bundesrat Ihrem Rat, ob Erklärun- gen der beiden Räte zu wichtigen aussen- und innenpoliti- schen Problemen ermöglicht werden sollen, und zwar unbe- kümmert darum, ob sie bei den persönlichen Vorstössen angesiedelt werden oder nicht. Auch dieses Instrument ist im ständerätlichen Geschäftsreglement bereits verankert. Ich empfehle Ihnen namens des Bundesrates, auf die Vor- lage einzutreten. Abstimmung - Vote Für den Antrag der Kommission (Eintreten) 90 Stimmen Für den Antrag Müller-Aargau (Nichteintreten) 12 Stimmen Detailberatung - Discussion par articles Titel und Ingress Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Ständerates Titre et préambule Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil des Etats Angenommen - Adopté Art. Ster Abs. 2bis Antrag der Kommission Mehrheit Sie bereitet gemeinsame Erklärungen beider Räte zu wichti- gen Ereignissen oder Problemen der Innen- und Aussenpoli- tik vor.Initiative parlementaire (Bureau du Conseil des Etats) 1610 N 3 décembre 1987 Minderheit (Bundi, Camenzind, Columberg, Grendelmeier, Keller, Ott, Stamm Judith, Wagner, Weber-Arbon) Sie bereitet auch Erklärungen gemäss Artikel 22quinquies vor. Antrag Müller-Aargau Streichen Antrag Pitteloud Streichen Art. 8ter al. 2bis Proposition de la commission Majorité Elle prépare le texte des déclarations communes des deux conseils sur d'importants événements ou problèmes con- cernant la politique intérieure et extérieure. Minorité (Bundi, Camenzind, Columberg, Grendelmeier, Keller, Ott, Stamm Judith, Wagner, Weber-Arbon) Elle prépare le texte des déclarations des deux conseils selon l'article 22quinquies. Proposition Müller-Argovie Biffer Proposition Pitteloud Biffer Bundi, Sprecher der Minderheit: Der ' Ständerat hat beschlossen, ein zusätzliches Instrument für das Parlament einzuführen, nämlich für beide Räte die Möglichkeit zu schaffen, dass sie zu wichtigen Problemen und Ereignissen der Innen- und Aussenpolitik Erklärungen abgeben können. Der Antrag der Minderheit der Kommission nimmt diesen Gedanken positiv auf und unterbreitet ihn in etwas modifi- zierter Form. Der wesentliche Bestandteil unseres Antrages figuriert darum nicht hier, bei Artikel 8ter Absatz 2bis, sondern auf Seite 3 der Fahne, indem dort in den Absätzen 1 und 2 des Artikels 22quinquies (neu) die Fassungen des Ständerates übernommen werden und im Absatz 3 eine neue Formulie- rung vorgeschlagen wird. Wir behandeln also hier gleichzei- tig und gemeinsam die Artikel 8ter und 22quinquies. Heute besitzt bekanntlich nur der Bundesrat das Recht, vor der Vereinigten Bundesversammlung Erklärungen abzuge- ben. Die beiden Räte können alsdann für sich beschliessen, ob sie in ihrem Rat eine Diskussion dazu führen wollen. Im Ständerat vertrat Herr Franz Muheim die Auffassung, dass als Gegengewicht zu dieser Möglichkeit des Bundesrates dem Parlament das Mittel der Erklärung auch zugebilligt werden solle. In bestimmten Situationen hätte eine Parla- mentserklärung mehr Gewicht als eine kurze Bundesratser- klärung. Ein grosser Teil der ausländischen Parlamente verfügt tat- sächlich über das Instrument der Resolution, welches unse- rer angestrebten Erklärung nahekommt. Der amerikanische Kongress z. B. kennt sowohl die Möglichkeit der nach Häu- sern getrennten Resolution als auch diejenige der gemein- samen Resolution beider Kammern. Von dieser letzten Mög- lichkeit hat er z. B. im November 1985 Gebrauch gemacht, um nach dem Gipfeltreffen von Reagan und Gorbatschow in Genf der Schweiz für ihren Einsatz zur Förderung der inter- nationalen Verständigung zu danken. Die von uns anvisierte Erklärung würde ein Mittel darstellen, dank dem sich unser Parlament auf einfache Weise je nach Erfordernis einer aktuellen Situation rasch und beweglich zu einem wichtigen Ereignis äussern könnte. Als das schweizerische Parlament 1914 und 1939 seine sogenannten Neutralitätserklärungen abgab, musste es den relativ komplizierten Weg über einen rechtlichen Erlass, nämlich genau einen Bundesbeschluss, wählen, weil es über die Möglichkeit einer Erklärung nicht verfügte. Fälle, wo möglicherweise Parlamentserklärungen angebracht und wirkungsvoll sein könnten, sind bei ausserordentlich kras- sen Menschenrechtsverletzungen denkbar, aber auch in Zeiten ausserordentlicher innen- oder aussenpolitischer Kri- sen- oder Katastrophensituationen. Die Erklärung des Parla- ments muss für ausserordentliche Fälle vorgesehen werden. Von ihr soll nur selten und nur beim Vorliegen eines breiten Konsenses Gebrauch gemacht werden. Sie ist als ein beson- deren Ereignisseh vorbehaltener Akt zu betrachten. Gerade wenn man aber solche Massstäbe an eine Erklärung des Parlaments anlegt, darf sie nicht- wie der Ständerat es vorsah - als beliebige Erklärung beider Räte ausgestaltet sein, sondern muss eine gemeinsame Erklärung beider Kammern darstellen. Darum unser Vorschlag im Absatz 3, dass die von einem Rat beschlossene Erklärung der Zustim- mung des anderen Rates bedarf. Lehnt dieser die Erklärung ab, wird sie von der Geschäftsliste gestrichen. Diese Formu- lierung gewährleistet, dass Erklärungen des Parlaments eine Geschlossenheit aufweisen und nicht zu häufig ange- wendet werden. Nur so spricht das Parlament nach aussen mit einer Stimme, und nur so wird der Charakter des Ausser- ordentlichen bewahrt. Die Minderheit der Kommission ist sich mit dem Ständerat darin einig, dass die wesentlichen Grundsätze dieses neuen Instrumentes der Erklärung im Geschäftsverkehrsgesetz verankert sein sollen. Darum die Formulierungen in den drei Absätzen des Artikels 22quinquies. Im Unterschied zur Kommissionsmehrheit meinen wir, dass es nicht genügt, lediglich in Artikel Ster Absatz 2bis bei den Kompetenzen der Koordinationskonferenz zu ergänzen, dass diese gemeinsame Erklärungen beider Räte zu wichti- gen Ereignissen oder Problemen der Innen- und Aussenpoli- tik vorbereitet. Die Möglichkeit, diesem Organ die Koordina- tionsaufgabe bei der Realisierung der Erklärung zu übertra- gen, begrüssen wir auch. Aber die wichtigsten Elemente des Verfahrens sollen zudem im Gesetz verankert sein. Die detaillierteren Bestimmungen können alsdann auf Regle- mentsstufe geordnet werden. Gerade heute, da in der Hektik der parlamentarischen Arbeit und der Ueberfülle von Informationen häufig die Uebersicht fehlt und vieles nur undeutlich zur Kenntnis genommen wird, drängt es sich auf, dass wichtige parlamentarische Verlautbarungen auch über ein entsprechendes Forum, mit entsprechender Aufmerksamkeit, die Oeffentlichkeit errei- chen. In einer Zeit immer enger werdender internationaler Verflechtungen und dynamischer Beziehungen sollte die Stimme des schweizerischen Parlaments auch gelegentlich jenseits unserer Landesgrenzen vernommen werden können. Aus diesen Gründen ersuche ich Sie, dem Antrag der Kom- missionsminderheit zuzustimmen. Präsident: Es liegen Streichungsanträge von Frau Pitteloud und Herrn Müller-Aargau vor. Herr Müller-Aargau hat schon beim Eintreten seinen Streichungsantrag begründet. Er ver- zichtet auf ein nochmaliges Votum. Mme Pitteloud: Comme je vous l'ai dit dans le débat d'en- trée en matière, le groupe socialiste vous propose de repousser la déclaration dans les deux formes qui vous sont présentées. On vous propose un instrument nouveau qui est destiné, nous dit-on, à renforcer le rôle du Parlement vis-à-vis de l'exécutif et qui, utilisé à bon escient, soit dans des cas rares ou exceptionnels, serait surtout utile vis-à-vis de l'opinion publique à laquelle le Parlement s'adresserait d'une seule voix. Le Parlement peut-il parler d'une seule voix? Cette question pourrait porter à sourire qui a vécu quelques débats dans ce Parlement. Mais si on voulait aller dans le sens et l'objectif de ce nouvel instrument, je dirais que l'on devrait plutôt poser la question en disant: Le Parlement doit-il, en cer- taines circonstances exceptionnelles et solennelles, parler d'une seule voix, que ce soit sur le plan intérieur ou exté- rieur? Nous répondons clairement non, car nous ne pou-3. Dezember 1987 N 1611 Parlamentarische Initiative (Büro des Ständerates) vons pas imaginer que cela soit possible ou alors il ne pourrait s'agir que de déclarations «bateau» sans réel sens politique parce que formulées de façon à dissimuler les inévitables divergences. Une déclaration commune n'est pas compatible avec la multiplicité des opinions et des positions représentées et se côtoyant dans un conseil. Il est bien préférable de présenter à l'opinion des positions claires et une analyse des événements qui est propre à chaque parti plutôt que des formules vagues et larges fussent-elles solen- nelles. D'ailleurs, l'opinion publique reproche en général plutôt aux politiciens de leur servir des bouillies informes que de s'exprimer en termes clairs. Une déclaration, telle qu'elle est souhaitée par la majorité de la commission et la minorité Bundi, nécessiterait un large consensus sur la matière, sur son urgence, sur son impor- tance et sur le fond du problème. Concrètement, je vous demande d'essayer d'imaginer un peu dans quelle circons- tance un tel consensus se produirait. M. Bundi vous a parlé de ces fameuses déclarations de neutralité faites par le Conseil fédéral en disant que le Parlement n'a pas pu s'y associer. Il s'agirait de ce type de déclaration. Mais nous avons vu, à de nombreuses reprises, à quel point, par exemple, la notion de neutralité peut recouvrir d'implica- tions différentes. La Commission des affaires étrangères avait fait pour sa part un petit exercice qui a démontré que le point de vue suivant lequel on se place, entraîne des interprétations fort diffé- rentes de ce concept de neutralité. Même difficulté sur le plan des événements internationaux. Imagine-t-on une déclaration commune sur un coup d'Etat ou sur un autre événement grave? L'invasion de l'Afghanistan peut-être, l'attaque aérienne d'Israël sur Tunis, le coup d'Etat au Chili, et même, en cas de catastrophe, telle que celle de Tcherno- byl, par exemple? Quelle déclaration commune pourrait être faite par le Parlement? Parlerait-on du danger de l'énergie nucléaire ou plutôt des défaillances de la technologie sovié- tique? On pourrait peut-être imaginer, bien sûr, une déclaration du Parlement déplorant une catastrophe naturelle à l'intérieur du pays, telle, par exemple, que les inondations qui sont intervenues dans le canton d'Uri. Exception faite de déplorer une catastrophe, ce qui est peut-être sympathique de la part du Parlement mais pas très concret, le Parlement aurait certainement des difficultés à s'unir sur autre chose que des condoléances car même les origines des catastrophes sont rarement uniquement naturelles et on en arrive vite à parler de responsabilité. M. Columberg a dit tout à l'heure qu'en préparant ces décla- rations en petit comité - en l'occurrence on nous propose que ce soit la Conférence de coordination qui présente ces déclarations - on éviterait ainsi des interventions indivi- duelles. Je pense que c'est une bien mauvaise raison qu'il a avancée. En conclusion, nous sommes, nous socialistes, favorables à tout nouvel instrument qui renforcerait le rôle du Parlement mais nous considérons que ce n'est pas le cas dans le cadre de la «déclaration» et c'est pourquoi nous vous proposons de la repousser. Präsident: Die Diskussion wird nicht verlangt. Frau Pitteloud will das Instrument der Erklärung nicht. Wenn wir ihrem Streichungsantrag zustimmen, bleibt der heute geltende Text erhalten. Der Entscheid über die Einführung einer Erklärung wird erst bei Artikel 22quinquies gefällt werden. Ich nehme an, Herr Borei wird Ihnen das in französischer Sprache auch erläutern. M. Borei, rapporteur: Les articles 8ter et 22quinquies sont fortement liés. La majorité présente une proposition qu'elle estime logique à l'article 8ter, alinéa 2bis, et à l'article 22quinquies. La minorité Bundi en soumet également une qui modifie les mêmes articles. Après avoir entendu la suggestion de Mme Pitteloud, nous pouvons conclure d'of- fice que la proposition actuellement en discussion concer- nant l'article 8ter, alinéa 2bis, a un rapport direct avec l'arti- cle 22quinquies. S'agissant de ce dernier, elle nous incite à refuser la proposition du Conseil des Etats. Nous y revien- drons ultérieurement et, à ce moment, il serait bon qu'elle remonte à la tribune pour préciser sa position. Pour l'instant, il s'agit de savoir, s'il y a une déclaration, qui la prépare. Actuellement, il n'y a guère de différence entre la majorité et la minorité sur la façon de décider. Je vous propose donc de reporter le vote à l'article 22quinquies. Doit-il y avoir déclaration ou non? La majorité et la minorité sont d'accord. Elles font l'une et l'autre appel à une tradi- tion. La majorité souhaite que le Parlement ait toujours le droit - même non écrit - de faire des déclarations et la minorité affirme que ce droit doit être confirmé par un texte légal. Cette nuance figure à l'article 22quinquies. Par consé- quent, je vous suggère de passer à l'alinéa suivant et de revenir à la décision fondamentale par la suite. Nous aurons trois propositions: pas du tout de déclaration, la déclaration est préparée par la Conférence de coordination et doit être adoptée par les deux Chambres, la déclaration peut être préparée par la Conférence de coordination et il va de soi - il n'est pas nécessaire de le préciser dans la loi - qu'ensuite les Chambres se prononcent. Frau Stamm, Berichterstatterin: Wir befassen uns hier mit dem neuen Instrument der Erklärung, und dieses Instrument ist in zwei Artikeln enthalten: in Artikel 8ter und in Artikel 22quinquies. Sowohl die Mehrheit als die Minderheit der Kommission wollen diese Erklärung. Die Mehrheit hält in Artikel 8ter fest, dass die Koordinationskonferenz diese Erklärung vorbereiten soll. Das hält auch die Minderheit fest. In Artikel 22quinquies ist die Mehrheit der Meinung, dass nichts weiter ausgeführt werden soll. Die Minderheit ist der Meinung, dass die Erklärung der Zustimmung des anderen Rates bedarf oder aber von der Geschäftsliste gestrichen wird. Wir haben nun noch den Streichungsantrag von Frau Pitte- loud. Dieser Streichungsantrag bezieht sich logischerweise sowohl auf Artikel 8ter Absatz 2bis (Wer soll diese Erklärung vorbereiten?) als auch auf Artikel 22quinquies (inhaltliche Ausformulierung der Erklärung). Frau Pitteloud will über- haupt keine Möglichkeit der Erklärung in unserem Ge- schäftsverkehrsgesetz. Damit dieses Geschäft bei der Abstimmung klar ist, beantra- gen wir Ihnen, erst bei Artikel 22quinquies die nötigen Entscheidungen und Abstimmungen vorzunehmen. Präsident: Mir scheint dieses Vorgehen sinnvoll, denn unter dem Artikel 8ter wird nur das Verfahren dieses Instrumentes geregelt und nicht das Instrument selbst. Ist der Rat einverstanden, dass wir zuerst Artikel 22quin- quies behandeln und den Grundsatzentscheid fällen?-Das Wort wird nicht gewünscht. Sie sind damit einverstanden. Art. 22quinquies Antrag der Kommission Mehrheit Streichen Minderheit (Bundi, Camenzind, Columberg, Grendelmeier, Keller, Ott, Stamm Judith, Wagner, Weber-Arbon) Abs. 3 Die von einem Rat beschlossene Erklärung bedarf der Zustimmung des anderen Rates. Lehnt dieser die Erklärung ab, wird sie von der Geschäftsliste gestrichen. Art. 22quinquies Proposition de la commission Majorité Biffer Minorité (Bundi, Camenzind, Columberg, Grendelmeier, Keller, Ott, Stamm Judith, Wagner, Weber-Arbon)Initiative parlementaire (Bureau du Conseil des Etats) 1612 N 3 décembre 1987 AI. 3 La déclaration adoptée par un conseil nécessite l'approba- tion de l'autre conseil. Si celui-ci la repousse, elle est biffée de la liste des objets à traiter. M. Borei, rapporteur: Nous avons ici trois propositions. Deux d'entre elles visent à ce que les conseils puissent faire des déclarations. La troisième, implicite dans la proposition de Mme Pitteloud, consiste à dire que les conseils n'ont pas à faire de déclaration. La majorité estime que le droit non écrit permet aux conseils de faire en tout temps, s'ils le souhaitent, une déclaration et précise la manière de la rédiger au début de la loi. La minorité Bundi estime que non seulement ces déclarations devraient être préparées de la même manière mais qu'elles doivent être adoptées par les deux conseils. Mme Pitteloud, au nom du groupe socialiste, propose de renoncer à men- tionner cette possibilité pour les conseils ou pour un seul de faire une déclaration. Au nom de la majorité, je dois vous rapporter que celle-ci estime que c'est un droit naturel des conseils de faire des déclarations et qu'il n'y a pas lieu de le faire figurer dans la loi. Il peut être utile, en revanche, de savoir comment organi- ser la rédaction de cette déclaration. Par conséquent, je vous engage, au nom de la majorité, à biffer la proposition du Conseil des Etats à l'article 22quinquies. A titre person- nel, j'estime qu'une déclaration devrait être exprimée lors- qu'une très large unanimité du peuple a envie de faire une déclaration. Dans ce cas, une déclaration du Parlement n'a guère de sens. Par contre, pour la cohésion nationale, il pourrait être dommageable qu'une déclaration soit adoptée par une courte majorité du Parlement. La minorité du Parle- ment serait ainsi encouragée à faire une déclaration minori- taire, officieuse, qui ne permettrait pas précisément, dans les cas de crise, la cohésion nationale que souhaitent à la fois la majorité et la minorité de la commission. Frau Stamm, Berichterstatterin: Ich wiederhole, wir stehen hierbei Artikel 22quinquies vor der Grundsatzentscheidung, ob wir das Instrument der Erklärung wollen oder nicht. Die Mehrheit der Kommission hat sich auf den Standpunkt gestellt, dass es ein ungeschriebenes Recht der Räte ist, Erklärungen abzugeben und es ausreicht, im Gesetz festzu- halten, wer diese Erklärungen vorbereiten soll. Die Mehrheit der Kommission beantragt Ihnen deshalb, Arti- kel 22quinquies, wie ihn der Ständerat ausgearbeitet hat, zu streichen. Die Minderheit der Kommission ist ebenfalls der Meinung, dass wir das Instrument der Erklärung schaffen sollen, möchte aber im Gesetz nicht nur die Vorbereitung, sondern auch das Verfahren, wie diese Erklärung zustande kommt, festhalten; ferner soll die Zustimmung des anderen Rates eingeholt werden müssen und die Erklärung von der Geschäftsliste gestrichen werden, wenn die Zustimmung fehlt. Wie Sie gehört haben, beantragt Ihnen Frau Pitteloud, das Instrument der Erklärung zu verwerfen. Im Namen der Mehrheit der Kommission muss ich Ihnen vorschlagen, nur jene Bestimmung aufzunehmen, die die Vorbereitung der Erklärung betrifft, und Artikel 22quinquies - wie der Ständerat ihn vorschlägt - zu streichen. Sie sehen aber, dass ich persönlich beim Minderheitsantrag unterschrieben habe, weil ich der Meinung bin, wenn wir dieses neue Instrument der Erklärung wollen, dann wollen wir auch ganz klar im Gesetz festhalten, wie es gehandhabt werden soll, damit wir im konkreten Fall nicht wieder diese homerischen Diskussionen haben. M. Rebeaud: Je voudrais soutenir la proposition de Mme Pitteloud et répéter très brièvement ce que j'ai dit tout à l'heure. Le Conseil fédéral, autorité collégiale, fait des déclarations au nom de la Confédération, à l'intérieur et à l'extérieur, et les membres du Conseil fédéral sont tenus par la collégialité à tous se reconnaître dans ces déclarations. Si le Parlement adoptait à la majorité des déclarations du Parlement, quelle serait la situation des minoritaires qui ne se reconnaissent pas dans cette déclaration? Je m'imagine la situation où une majorité m'impose, à moi parlementaire, d'endosser une déclaration avec laquelle je ne suis pas d'accord. Je dirai que cette déclaration n'est pas une déclaration du Parle- ment puisque moi je ne suis pas d'accord, mais la déclara- tion d'une majorité dans laquelle je ne me reconnais pas. Par conséquent, je ferai une autre déclaration non officielle, ou un communiqué de presse, ce qui réduirait à néant la portée même qu'on veut attribuer à cette déclaration. Pour éviter des situations aussi ridicules pour le Parlement, nous devrions suivre l'avis de Mme Pitteloud et laisser les déclarations à l'unanimité à l'exécutif de notre pays qui, lui, est tenu par le principe de la collégialité. Abstimmung - Vote Für den Antrag der Mehrheit/Pitteloud Für den Antrag der Minderheit 84 Stimmen 34 Stimmen Präsident: Ich interpretiere diesen Entscheid so, dass es beiden Räten freigestellt ist, in ihren Reglementen Erklärun- gen aufzunehmen, aber es findet mit diesem Beschluss kein Verfahren zwischen beiden Räten statt. Bundi, Sprecher der Minderheit: Ich muss gegen diese Art des Abstimmungsverfahrens Einspruch erheben. Der Antrag von Frau Pitteloud lautet dahin, die Erklärung überhaupt nicht zuzulassen. Der Antrag der Kommissionsmehrheit möchte sie zulassen als gemeinsame Erklärung beider Räte, und zwar laut Geschäftsverkehrsgesetz Artikel 8ter in einer kurzen Formu- lierung, wobei sie die Kompetenz der Koordinationskonfe- renz überträgt. Der Antrag der Minderheit lautet dahin, dass wir die Fassung des Ständerates übernehmen, also im Geschäftsverkehrsge- setz die wesentlichen Elemente der Erklärung plus Modifi- zierung in Absatz 3 verankern. Das richtige Abstimmungsverfahren muss so vor sich gehen, wie der Herr Präsident es zuerst wollte. Zuerst ist der Antrag der Minderheit dem Antrag der Mehrheit gegenüber- zustellen und das Resultat dann dem Streichungsantrag von Frau Pitteloud. Präsident: Der Antrag der Mehrheit lautet auf Streichen, und der Antrag Pitteloud lautet auch auf Streichen. Hingegen bin ich sehr wohl bereit, über den Artikel 8ter nochmals abzustimmen. Ich frage den Kommissionspräsidenten, ob er hier Klarheit schaffen kann. M. Borei, rapporteur: C'est un grand effort démocratique que je fais maintenant, car le résultat me satisfait tout à fait. Nous avons en effet décidé que les conseils n'ont pas à fixer une réglementation concernant leurs déclarations. Mme Pit- teioud voulait, au nom du groupe socialiste, supprimer totalement cette possibilité. La majorité de la commission estimait que c'était un droit acquis qui ne devait pas figurer dans la loi. Sur ce point-là, une très nette majorité s'est dessinée. Nous revenons maintenant - c'est compliqué, je l'admets - à l'article 8ter, alinéa 2bis. La proposition de la minorité Bundi n'a plus de sens puisqu'elle est liée à l'arti- cle 22quinquies, mais nous devons voter soit en faveur do la majorité - c'est-à-dire possibilité pour la Conférence do coordination de préparer des déclarations communes - soit en faveur de la proposition Pitteloud - à savoir interdiction de faire ce genre de déclaration commune des deux Cham- bres. Maintenant, la possibilité ou non de faire une déclara- tion ne figurera pas dans la loi. Mme Pitteloud propose que ce ne soit même pas do la compétence de la Conférence de coordination. La majorité propose l'inverse. La possibilité de faire une déclaration reste. Au nom de la majorité, je suis obligé de vous recom- mander de voter cette proposition-là, mais à titre personnel,3. Dezember 1987 N 1613 Parlamentarische Initiative (Büro des Ständerates) je vous engage à la refuser, d'autant plus que la procédure en la matière ne sera jamais claire. Frau Stamm, Berichterstatterin: Wir haben nun bei Artikel 22quinquies darüber abgestimmt, ob das Verfahren, eine Erklärung abzugeben, im Gesetz ausformuliert werden soll oder nicht. Sie haben sich der Mehrheit angeschlossen. Es gibt kein ausformuliertes Verfahren. Wir haben nun noch in Artikel 8ter Absatz 2bis darüber zu entscheiden, ob es überhaupt Erklärungen geben solle, die von der Koordinationskonferenz vorbereitet werden, oder ob es diese Erklärungen gar nicht geben solle. Die Mehrheit schlägt Ihnen vor, dass es als ungeschriebenes Recht der Räte diese Erklärungen geben soll und dass sie von der Koordinationskonferenz vorbereitet werden sollen. Frau Pit- teloud schlägt Ihnen vor, Artikel 8ter Absatz 2bis zu strei- chen; es soll keine Erklärungen der beiden Räte geben. Präsident: Die Referenten sind der Auffassung, dass wir nun in Artikel 8ter noch den Antrag der Mehrheit dem Strei- chungsantrag Pitteloud gegenüberstellen müssen. Der Antrag der Minderheit Bundi ist hingegen hinfällig ge- worden. Art. 8ter Abs. 2bis - Art. 8ter al. 2bis Abstimmung - Vote Für den Antrag der Mehrheit 79 Stimmen Für den Antrag Pitteloud 56 Stimmen Art. 16 Abs. 1 Antrag der Kommission Mehrheit Zustimmung zum Beschluss des Ständerates Minderheit (Bundi, Camenzind, Columberg, Grendelmeier, Keller, Ott, Stamm Judith, Wagner, Weber-Arbon) .... Vorbehalten bleibt das Verfahren bei Motionen und Er- klärungen. Art. 16 al. 1 Proposition de la commission Majorité Adhérer à la décision du Conseil des Etats Minorité (Bundi, Camenzind, Columberg, Grendelmeier, Keller, Ott, Stamm Judith, Wagner, Weber-Arbon) .... Est réservée la procédure concernant les motions et les déclarations. Präsident: Der Antrag der Minderheit Bundi fällt dahin. Angenommen gemäss Antrag der Mehrheit Adopté selon la proposition de la majorité Art. 22 Abs. 2 Antrag der Kommission Mehrheit Unzulässig ist eine Motion, die auf eine in gesetzlich geord- netem Verfahren zu treffende Verwaltungsverfügung oder einen Beschwerdeentscheid einwirken will oder deren nach- trägliche Aenderung verlangt. Minderheit l (Nebiker, Grendelmeier, Hari, Ott, Pitteloud) Eine Motion kann sich auch auf den an den Bundesrat delegierten Rechtssetzungsbereich oder auf das allgemeine Verwaltungshandeln beziehen. Unzulässig ist eine Motion, die auf eine in gesetzlich geordnetem Verfahren zu treffende Verwaltungsverfügung oder einen Beschwerdeentscheid einwirken will oder deren nachträgliche Aenderung ver- langt. Minderheit II (Bundi, Bircher, Gautier, Grendelmeier, Ott, Pitteloud, Weber-Arbon) Streichen Minderheit III (Lüchinger, Gautier) Zustimmung zum Beschluss des Ständerates Art. 22 al. 2 Proposition de la commission Majorité N'est pas admissible une motion visant à influer sur une décision administrative qui sera prise dans une procédure ordonnée par la loi ou sur une décision de recours; il en va de même de celle qui demande la modification de l'acte ou de la décision. Minorité I (Nebiker, Grendelmeier, Hari, Ott, Pitteloud) Une motion peut aussi se rapporter au domaine relevant de la compétence législative déléguée au Conseil fédéral, ou à l'activité générale de l'administration. N'est pas admissible une motion visant à influer sur une décision administrative qui sera prise dans une procédure ordonnée par la loi ou sur une décision de recours; il en va de même de celle qui demande la modification de l'acte ou de la décision. Minorité II (Bundi, Bircher, Gautier, Grendelmeier, Ott, Pitteloud, Weber-Arbon) Biffer Minorité III (Lüchinger, Gautier) Adhérer à la décision du Conseil des Etats Nebiker, Sprecher der Minderheit l: Es geht hier um das Kernstück. Mit der Minderheit l möchten wir eine klare Regelung im Bereich der Motion. Was kann eine Motion, was bewirkt eine Motion? Wir sagen hier offen und ehrlich, dass eine Motion sich auch auf den delegierten Bereich des Bundesrates beziehen kann, dass man also zum Beispiel mit einer Motion eine bestehende Verordnung des Bundesrates ändern kann, dass man also nicht immer den komplizierten Weg über das Gesetzgebungsverfahren einschlagen muss, sondern eben - aber nur in diesen begrenzten Bereichen - auch direkt einwirken kann. Das soll man auch so im Gesetz sagen. Im Gegensatz zur Minderheit l hat die Mehrheit der Kommission das Thema einfach offengelassen und nichts gesagt, aber unterschwellig dann selbstverständlich die Motion auch im delegierten Bereich zugelassen. Ebenso macht es die Minderheit II. Auch die Minderheit II sagt über die Motion nichts aus, lässt den Geltungsbereich einfach offen und sagt: «Ja, ja, das geht, machen wir das so weiter!» Gut, das ist auch eine Lösung, das ist vielleicht ein gangba- rer Weg, und man provoziert damit nicht den Ständerat. Eindeutig abzulehnen ist der Antrag der Minderheit III. Da beschneiden wir uns nun ganz deutlich unsere Rechte. Das ist noch schlechter als der jetzige Zustand. Da sagen wir deutlich, dass eine Motion im delegierten Bereich nicht zulässig ist. Wenn wir also einer solchen Motion hier zustim- men würden, die in eine Verordnung eingreift, dann könnte der Bundesrat entgegnen, das sei ja nicht gesetzlich, es stehe ja so im Geschäftsverkehrsgesetz, und die Motion einfach auf dem Papier stehenlassen. Das wiegt dann weni- ger als ein Postulat; das wäre ein Rückschritt gegenüber dem heutigen Zustand. Wir würden also dem Bundesrat ein Instrument in die Hand geben, um unsere eigenen Vorstösse gesetzlich zu entwerten. Demgegenüber will die Minderheit l nun ausdrücklich feststellen: Eine Motion ist - wie das eigentlich jetzt schon üblich gewesen ist - auch im delegier- ten Bereich zulässig, wir berufen uns auf das Oberaufsichts- recht des Parlamentes in Stellvertretung des Volkes. Es wird aus dem Oberaufsichtsrecht des Parlamentes herausInitiative parlementaire (Bureau du Conseil des Etats) 1614 N 3 décembre 1987 bewusst die Gewaltentrennung relativiert, weil wir da in Gewalten und Kompetenzen des Bundesrates eingreifen. Das ist ein Kräftemessen zwischen Parlament und Regie- rung; in der Regel ist das ein gesundes Kräftemessen. Es ist auch anzunehmen, dass eine Motion, die eben in diesen delegierten Bereich eingreift, nicht etwas Unsinniges ist, sondern dass die Mehrheit des Parlaments mit beiden Räten beschliesst, das Parlament in seiner Gesamtheit- einzelne können ja anderer Meinung sein - vernünftig ist und nicht etwas Unsinniges vom Bundesrat verlangt. Wir müssen ja auch vor dem Parlament, vor unserer eigenen Kompetenz nicht Angst haben und uns selbst beschneiden. Der Bundes- rat handelt nicht a priori richtiger und besser. Das ist oft der Fall. Mit der ehrlichen, klaren Lösung nach Minderheit l sagen wir, was wir eigentlich denken. Mit der Mehrheit und mit der Minderheit II denken wir nur und sagen es nicht. Sie sehen, dass es auch bei der Minderheit l eine Begrenzung gibt, auch das wollen wir klar sagen. Man kann natürlich nicht in ein laufendes Verfahren oder in einen Entscheid, den der Bundesrat gefällt hat aufgrund seiner gesetzlichen Kompetenz, eingreifen und ihn vom Parlament aus nach- träglich abändern wollen. Der Bundesrat kann nicht einen Beschwerdeentscheid fällen, z. B. eine Beschwerde ableh- nen, und das Parlament kommt dann hintendrein und sagt: Wir sind natürlich die oberste Instanz, und wir ändern diesen Entscheid ab. Das wäre ein krasser, unzulässiger Eingriff in die Gewaltentrennung. Aber vorher, wenn es darum geht, die Erlasse zu beeinflussen, sollten wir doch mitsprechen können. Sonst zwingt es uns dazu, wie das Herr Columberg gesagt hat, sämtliche Gesetze viel detaillierter zu gestalten, viel dichter, damit der Bundesrat mit dem Gesetz nicht einfach machen kann, was er will. Gerade im Gesetzge- bungsverfahren besteht das Bedürfnis, dass man möglichst Rahmen setzt und Kompetenzen erteilt; dann soll innerhalb dieser Kompetenzen regiert und entschieden werden. Wenn wir dann sehen: «Halt, so haben wir es nicht gemeint!», dann sollen wir eingreifen können. Man kann diesen politi- schen Meinungsbildungsprozess und Entscheidungsbil- dungsprozess natürlich auch nicht mit der Wirtschaft ver- gleichen. In der Wirtschaft hat man einer Geschäftsleitung auch bestimmte Kompetenzen erteilt, in diesem Rahmen soll sie wirtschaften. Darüber steht der Verwaltungsrat und darüber die Aktionärsversammlung. Die Aktionärsversamm- lung kann nicht direkt in die Geschäftsführung eingreifen und sagen, ein Produkt müsse verkauft oder forciert werden und ein anderes nicht. Das ist klar. Ein Staat aber ist nicht ein wirtschaftliches Unternehmen. Es geht beim Staat nicht in erster Linie darum, wirtschaftlich zu denken, sondern darum, das zu vollziehen, was die Bevölke- rung eigentlich will. Ob das nun wirtschaftlich, rationell, sinnvoll oder logisch ist, hat keine Bedeutung; eine Demo- kratie ist in gewissen Teilen unlogisch und manchmal auch inkonsequent. Das erschwert die staatliche Tätigkeit, die Effizienz des Staates. Aber wie gesagt: Ein Staat ist kein wirtschaftliches Unternehmen. Ein Staat muss wirtschaftlich denken, aber er ist nicht prioritär ein Unternehmen zur Gewinnmaximierung, sondern ein Unternehmen zur Maxi- mierung der Wohlfahrt. Das steht ja sogar in der Bundesver- fassung. Ich beantrage Ihnen also, der offenen, klaren Fassung nach der Minderheit l zuzustimmen. Bundi, Sprecher der Minderheit II: Bis heute hat sich die Rechtssetzung mit der Umschreibung begnügt, dass eine Motion den Bundesrat beauftragt, den Entwurf zu einem Bundesgesetz oder Bundesbeschluss vorzulegen oder eine Massnahme zu treffen. Das ist eine einfache, kurze und vom Sprachgebrauch her verständliche Definition. Die früheren Gesetzgeber haben bewusst den Begriff der Massnahme offengelassen und nicht versucht, dabei zu umschreiben, was zulässig sein solle und was nicht. In der Praxis hat sich wohl der Bundesrat wiederholt dagegen gewehrt, Motionen als solche entgegenzunehmen, die entweder den delegier- ten Rechtssetzungsbereich oder das allgemeine Verwal- tungshandeln betrafen. Die Räte haben aber häufig, sich damit über die .Meinung des Bundesrates hinwegsetzend, solche Motionen überwiesen. Selbst Kommissionen beider Räte haben solche Motionen verfasst, und das Plenum hat ihnen zugestimmt. Mir scheint es richtig, dass das Parla- ment diese Freiheit weiterhin beibehält, je nach der politi- schen Bedeutung der Sachlage, mit dem verbindlichen Auf- trag selbst in den sogenannten ausschliesslichen Zuständig- keitsbereich des Bundesrates vorstossen zu können. Nun möchte die Minderheit l der Kommission zwar diesen Bereich ausdrücklich im Gesetz als zulässig umschroiben, gleichzeitig aber hier parallel mit der Mehrheit der Kommis- sion sagen, was unzulässig sein soll. Demnach soll eine Motion unzulässig sein, die auf eine in gesetzlich geordne- tem Verfahren zu treffende Verwaltungsverfügung oder einen Beschwerdeentscheid einwirken will oder deren nach- trägliche Aenderung verlangt. Ist diese Einschränkung über- haupt nötig? Auf eine Anfrage in der Kommission, ob Motio- nen in dieser Richtung je eingereicht worden seien, wurde von zuständiger Seite erklärt: wohl kaum je einmal. Also kann man doch den Standpunkt vertreten, dass es für «Uebergriffe» des Parlamentes dieser Art, die praktisch nie vorkamen, auch keiner gesetzlichen Neuregelung bedarf. Einzig die berühmt gewordene Motion des Nationalrates im Jahre 1978 betreffend Furkatunnel-Affäre nähert sich die- sent Bereich. Sie griff in ein hängiges Verfahren des Bun- desrates ein, der sich denn auch wehrte, indem er argumen- tierte, die Dienst- und Diziplinargewalt des Bundes über Bundesangestellte sei ausschliesslich Sache des Bundesra- tes. Der Nationalrat aber berief sich auf sein Oberaufsichts- recht, verlangte in der Furkatunnel-Angelegenheit, dass der Bundesrat die verantwortlichen Personen zur Verantwor- tung ziehe, und überwies die Motion. Dieses Beispiel spricht klar gegen alle einschränkenden Bestimmungen des Motionsrechts. Wenn das Parlament alle 20 Jahre einmal aus hochwichtigen politischen Gründen einen Vorstoss in den ausschliesslichen Zuständigkeitsbereich des Bundesra- tes unternehmen möchte, sollte man ihm diese Möglichkeit nicht von vorneherein absprechen. Dadurch, dass eine Motion nach heutigem Recht schon beide Räte passieren muss, ist genügend vorgesorgt, dass nicht zuviele verbindli- che Aufträge bis zum Bundesrat gelangen. Die Bezeichnung des sogenannten allgemeinen Verwaltungshandelns im Text der Minderheit l könnte zudem noch zu Unsicherheiten in der Auslegung führen und damit stets neue Diskussionen über die Zulässigkeit von Motionen heraufbeschwören. Es ist also fraglich, ob neue Umschreibungen des Motionsbe- griffes, seien diese einschränkend oder erweiternd, zur Klar- heit beitragen, ob damit dem Instrument des persönlichen Vorstosses des Parlamentariers überhaupt gedient ist. Belassi man die Definition, wie sie heute lautet, so bewahrt sich das Parlament das Recht, von Fall zu Fall, je nach der politischen Opportunität, den Vorstoss zu überweisen oder nicht. Darum bitte ich Sie, dem Minderheitsantrag II zuzustimmen und alle Varianten für zusätzliche Umschreibungen der Motion abzulehnen. Präsident: Die beiden Vertreter der Minderheit III gehören dem Rat nicht mehr an. Sie haben beim Eintreten aber gehört, dass die Version der Minderheit III hier Unterstüt- zung findet. Hösli: Mit diesem Problem hat sich die SVP intensiv ausein- andergesetzt. In Eventualabstimmungen wurden dabei vor- erst die Anträge der Mehrheit und der Minderheit II abge- lehnt. In der Hauptabstimmung entschieden sich acht Mit- glieder für den Minderheitsantrag l und deren 15 für die Minderheit III, für welche ich jetzt spreche, und zwar tue ich das namens der Mehrheit der SVP-Fraktion. Wir sind für Zustimmung zur Fassung des Ständerates. Wir sind überzeugt, dass sich Motionen weder auf den delegierten Rechtssetzungsbereich noch auf den aus- schliesslichen Zuständigkeitsbereich des Bundesrates oder der Bundesversammlung beziehen können. Wenn wir gegenseitig die Kompetenzgrenzen beachten, schaffen wir3. Dezember 1987 N 1615 Parlamentarische Initiative (Büro des Ständerates) klare Verhältnisse im Bereich der Verantwortungen, was wir als sehr wichtig erachten. Wenn wir aber beginnen, uns gegenseitig einzumischen, dann verwischen wir auch die Verantwortlichkeiten. Aenderungen, die nötig erscheinen, sind auf dem Weg der Gesetzesanpassungen zu erreichen. Sollte der Bundesrat trölen, so steht den Räten immer noch der Weg über die parlamentarische Initiative zur Verfügung. Eine saubere Regelung verhindert keineswegs eine gründli- che und eingehende Kontrolltätigkeit der hiefür bestimmten Kommissionen. Die Legislative hat genauso die Zuständig- keiten des Bundesrates zu beachten wie dieser jene des Parlamentes. Interessanterweise hat gerade der Mitte 1987 zurückgetre- tene freisinnige Landrat und Landratspräsident und Unter- nehmer Dr. Konrad Auer in seiner Abschiedsansprache im Landrat in Glarus folgende Ausführungen gemacht, die wir auch beim Bund bedenken können: «Wir haben in den letzten zwei Jahren mit einer gewissen Berechtigung die Führungs- und Kontrollfunktion des Landrates über die Tätigkeit der Exekutive verstärkt und mehr Transparenz in vielen Bereichen, speziell mit Bezug auf das Finanzgebaren, gefordert und auch durchgesetzt. Auf der anderen Seite aber- und diese Tendenz besteht, wie es sich bei der Beratung der neuen Kantonsverfassung gezeigt hat - dürfen wir als Legislative nicht so weit gehen, dass diese selber zur Exekutive wird und den Inhabern der einzelnen Departemente jeglicher Spielraum so beschnitten wird, dass sie nur noch verwalten, aber nicht mehr führen können. Auch die Regierung braucht für ihre Aufgabe einen Freiraum, damit sie ihre besten schöpferischen Kräfte entfal- ten und ihrer Initiative freien Lauf lassen kann.» Ich glaube, das könnte auch für uns hier im Parlament in Bern gelten. Bäumlin Richard: Ich finde, dass man mit der Lösung, wie sie die Mehrheit vorschlägt, leben kann, dass aber der Antrag der Minderheit l weitaus besser ist, wogegen die Anträge der Minderheiten II und III unakzeptabel sind. Es geht hier um die Kompetenz des Parlamentes und um die Frage, wieweit es Einfluss nehmen will. Was das Rechtliche betrifft, bin ich überzeugt, dass die Motion im delegierten Bereich zulässig ist. Die Argumentation mit der Gewaltentei- lung ist überhaupt nicht überzeugend. Die Gewaltenteilung erheischt in der Tat, dass Motionen nicht zulässig sind, soweit es um einzelne Verwaltungsakte geht. Hier ist im Text der Minderheit l ein Vorbehalt formuliert, der einwandfrei ist. Im übrigen weise ich darauf hin, dass es in der Welt ver- schiedene gewaltenteilige Ordnungen gibt. Das Modell unserer Bundesverfassung geht normativ, juristisch vom Primat der Bundesversammlung aus (Art. 71 der Verfas- sung). Hier sollte das politische Zentrum sein. Wenn die Realität dem nicht entspricht, ändert das nichts am Umstand, dass verfassungsrechtlich die Lage so ist. Das Parlament hat die Möglichkeit, Verordnungen zu dele- gieren. Das ist ohne jeden Zweifel zweckmässig. Wir können nicht alle Details regeln. Wenn wir delegieren können, haben wir auch die Kompetenz, Delegationen wiederum zurückzunehmen und die Sache selber im Detail zu regeln. Das ist aber verfahrensmässig äusserst aufwendig. Wenn wir die Aenderung eines Gesetzes verlangen, das die Details selber regeln soll, dauert das Verfahren dann mindestens ein bis zwei Jahre. Auch sachlich ist es nicht unbedingt richtig, Delegationen einfach zurückzunehmen. Es gibt viele Angelegenheiten, bei denen eine flexible Regelung erwünscht ist, eine Regelung, die rasch - je nach den Umständen - eben durch die Exekutive wiederum geändert werden kann. Doch muss dem Parlament die Möglichkeit vorbehalten bleiben, statt die Delegation zurückzunehmen, was - wie gesagt - umständlich und unzweckmässig ist, auch einzelne Weisungen zu erteilen. Wenn das Parlament sich dieser Möglichkeit begibt, dann dankt es in einem gewissen Sinn ab. Ich bin sehr erstaunt über die Stimmen, die ein solches Abdanken des Parlamen- tes nun noch empfehlen wollen. Also stimmen Sie dringend für Minderheit l oder dann für die Mehrheit. Bei der Mehrheit ist einfach implizit mitgesagt, dass Motionen im delegierten Bereich zulässig sind. Der Text der Minderheit II ist meines Erachtens völlig inakzepta- bel. Die jetzigen Bestimmungen sind unklar. Herr Bundi findet das gar nicht schlecht und meint, man könnte dann von Fall zu Fall so oder so interpretieren. Diese Auffassung ist nicht haltbar, weil eben verschiedene Standpunkte beste- hen, der Standpunkt des Bundesrates einerseits und der Standpunkt unseres Rates andererseits. Diese Standpunkte geraten immer wieder miteinander in Konflikt. So brauchen wir eine klare Regelung. Dem dürfen wir nicht ausweichen. Ich hoffe, dass eine klare Regelung in dem Sinne beschlos- sen wird, wie es Minderheit l empfiehlt. Das entspricht auch der Meinung der grossen Mehrheit der sozialdemokrati- schen Fraktion. Minderheit II lässt einfach alles im Unklaren. Napoleon hat einmal gesagt: «Une constitution doit être courte et obs- cure.» Eine Regelung, die «courte et obscure» ist, ist aber nichts Gutes. Die jetzige Umschreibung der Motion ist eben «courte et obscure», und wir müssen Klarheit schaffen. Ich bitte Sie, im richtigen Sinne Klarheit zu schaffen. Unakzeptabel ist natürlich auch der Antrag der Minderheit III, die das Abdanken empfiehlt. Wir haben noch und noch ein Interesse daran, auch in Verordnungen mit Weisungen hineinreden zu können, zum Beispiel dann, wenn sich der Bundesrat einfach weigert, eine Verordnung, die von einer Parlamentsmehrheit erwartet wird, zu erlassen, oder wenn er Verordnungen ganz anders verabschiedet, als es dem Willen des Parlamentes entspricht. In der Kompetenz des Parlamentes, zu delegieren, ist die Kompetenz zur Rücknahme von Delegationen Inbegriffen, aber als Minus zu diesem Schritt auch die Kompetenz, auf dem Motionsweg bestimmte Forderungen auszusprechen und bestimmte Weisungen zu erteilen. Leuenberger Moritz: Ich möchte Ihnen dieses Problem aus der Sicht der Geschäftsprüfungskommission darlegen. Es ist so, dass wir heute zu einem eigentlichen Exekutivstaat geworden sind. Die meisten Entscheide, die in diesem Land politisch gefällt werden, müssen aus praktischen und tech- nischen Gründen dem Bundesrat und der Verwaltung über- lassen werden. Die Gesetzesflut, über die sich viele Leute aufhalten, ist in Tat und Wahrheit eine Verordnungs- und Weisungsflut. Es gibt heute fast keinen Bereich mehr, der nicht durch die Parlamente dem Bundesrat delegiert wor- den wäre und der nicht vom Bundesrat und der Verwaltung entschieden würde. Ich will mich nicht darüber beklagen; es ist eine Tatsache, die wir zur Kenntnis nehmen müssen. Diese Tendenz nimmt zu. Die Legislative hat je länger desto weniger, die Verwaltung je länger desto mehr zu sagen. In einer solchen Situation wird die parlamentarische Kontrolle sehr wichtig; zum Teil - nicht ausschliesslich - übt die Geschäftsprüfungskommission (GPK) diese Kontrolle aus. Andere Kommissionen ebenfalls; bei den PTT-Gipfeli ist diese Kontrolle direkt aus dem Rat gekommen. Aus der Sicht der GPK: Was machen wir, wenn wir einen Missstand oder eine Gesetzwidrigkeit feststellen? Wir schreiben Briefe, wir diskutieren mit dem Bundesrat, mit den Chefbeamten; wir geben Empfehlungen und Rat- schläge ab; und all dies nützt nichts, wenn wir nicht im Hintergrund als ultima ratio dieses Parlament haben, das dann eine verbindliche Motion überweisen könnte. Es geht nicht etwa darum, dass die GPK als solche eine Motion überweisen kann; es geht um die Bundesversammlung. Eine Motion ist nur wirksam, wenn Nationalrat und Ständerat - also die Bundesversammlung - sie einstimmig überweisen. Die Legislative muss ihren Willen doch formulieren und zum Tragen bringen können. Ich gebe Ihnen gerne einige Beispiele: Beim Furkatunnel überwiesen beide Räte eine Motion an den Bundesrat mit dem Auftrag, Personen und Gesellschaften zur Verantwor- tung zu ziehen und ein ungerechtfertigtes Honorar zurück- zufordern. Diese Motion wäre nach der Idee des Ständerates nicht mehr möglich.Initiative parlementaire (Bureau du Conseil des Etats) 1616 N 3 décembre 1987 Bei der Rüstungsbeschaffung haben wir - auch auf Anre- gung der GPK-zwei Motionen überwiesen; die eine wollte einen bestimmten Ablauf der Rüstungsbeschaffung und die andere wollte, dass die Rüstungsbetriebe verselbständigt werden. Beide Räte haben diese überwiesen; das wäre nach der Idee des Ständerats nicht mehr möglich. Es gab eine Kommission zum Waldbericht. Dort wurde eine Motion überwiesen, es sollte eine bessere Kostendeckung bei der Bewirtschaftung des Waldes erreicht werden. Eine solche Motion wäre nicht mehr möglich, wenn die Idee des Ständerates durchkommt. Ich kann durchaus auf die Zukunft hinweisen: Wenn z. B. das Eidgenössische Militärdepartement die Vor- schläge der GPK zur Ueberwindung des Instruktorenman- gels nicht übernehmen will, wird uns nichts anderes übrig- bleiben, als an den Rat zu gelangen, welcher dann entschei- den soll. Es geht um die Einhaltung unserer eigenen Gesetze, die wir (das Parlament) gemacht haben. Eine Kon- trolle ohne die entsprechende Notbremse nützt überhaupt nichts, und unsere Arbeit würde zum blossen Palaver degra- diert. Wenn die Generalversammlung einer Aktiengesell- schaft einen Fehler in der Rechnung feststellt, gibt sie nicht bloss die Empfehlung ab, das künftig nicht mehrzu machen, sondern sie verweigert die Abnahme der Rechnung. Selbst wenn Sie nun dem Ständerat oder der Minderheit II zustimmen würden - Sie werden sich trotzdem nicht daran halten. Der Ständerat selbst hat sich diesbezüglich auch widersprüchlich verhalten. Im Dezember 1986 hat er sich nämlich nicht an seine eigenen Empfehlungen gehalten, sondern er hat gegen sein eigenes Gesetz eine Motion Zumbühl zu Subventionen bei der Denkmalpflege überwie- sen. Zuerst hat er sich fröhlich selbst kastriert; die Reue darüber ist natürlich bald gekommen, er hat in sich neue Kräfte gespürt und seinen eigenen Beschluss überwunden. Die Geschäftsprüfungskommission hat darüber diskutiert, und sie bittet Sie einstimmig - es geht doch um den Sinn und das Sein ihrer eigenen Arbeit -, die Minderheit l zu unterstützen. Die sozialdemokratische Fraktion hat sich die Sache auch nochmals überlegt und bittet Sie ebenfalls, die Minderheit l zu unterstützen - nicht etwa den Minderheits- antrag Bundi, der von ihm nur noch wider Willen hier vertreten werden musste, weil er bereits auf der Fahne gedruckt war. Frau Uchtenhagen: Ich brauche nur zwei Sätze zu sagen. Seit ich in diesem Rat bin, haben wir immer wieder Motio- nen im Delegationsbereich überwiesen. Wir mussten das tun; dafür gibt es ganz einfache Gründe: Wenn wir unsere Gesetzgebung nicht ganz perfektionistisch und kleinlich bis ins hinterste Detail ordnen wollen, müssen wir dem Bundes- rat delegieren. Je komplizierter und je rascher sich die Welt veränderte, desto mehr mussten wir delegieren. Es ist kein Zufall, dass wir in den letzten Jahren zunehmend dem Bun- desrat delegiert haben. Das kann aber doch nicht heissen, dass wir nachher in diesem ganzen Delegationsbereich nichts mehr zu sagen haben. Wir sind doch das Parlament. Wir sind doch für die Gesetzgebung verantwortlich. Und wenn sich die Umstände ändern, müssen wir doch den Bundesrat dazu auffordern können, einen Bereich neu zu ordnen. Ich bitte Sie also, der Minderheit l zuzustimmen. M. Borei, rapporteur: Je vous invite tout d'abord, vivement, au nom de la majorité, à rejeter la proposition de la minori- té III. Il y a eu dans l'histoire suffisamment d'exemples de motions qui relevaient de compétences déléguées au Conseil fédéral et en faveur desquelles l'un et l'autre des conseils se sont prononcés. Si nous votons la proposition de la minorité III que se passera-t-il? Dans un premier temps, le secrétaire général, interprétant l'alinéa 2 de l'article 22, déclarera celle-ci irrecevable. Si l'auteur de cette dernière y tient, il formera recours auprès du Bureau qui pourra se prononcer et dire, en vertu du même alinéa, que cette motion n'est pas recevable. Il se retournera dès lors devant le plénum qui commencera par avoir un long débat quant à la recevabilité de la motion et qui, ensuite, très probable- ment, votera cette motion. Nous n'aurons donc fait quo rallonger la procédure sans résoudre le problème. Je vous propose également de rejeter la minorité II dont la proposition consiste à dire: à tout moment nous avons ce genre de débat pour savoir si une motion est recevable ou non et le conseil tranche. Il n'y a donc pas lieu de légiférer en la matière. Le Conseil fédéral, même s'il estime que la motion est «illégale» ne peut pas ne pas tenir compte d'un vote majoritaire des Chambres fédérales. Néanmoins, cette propositon est boiteuse. Personnellement, je ne vois guère de différence, quant au fond, entre la proposition de la majorité et celle de la minorité I. Vous observerez d'ailleurs que la deuxième phrase de la version de la minorité I correspond à la proposi- tion de la majorité. C'est une question de pondération. Fallait-il affirmer les choses ou les laisser implicites, en disant: certaines choses n'étant pas admissibles, les autres le sont. La majorité trouve cela suffisant, la minorité I estime qu'il faut préciser les choses qui sont admissibles. Au nom de la majorité, je vous recommande donc d'accep- ter la proposition la plus brève, à savoir: «ce qui n'est pas admissible», sous-entendant que le reste l'est. Mais, avouons que cette proposition est très proche de cello de la minorité Nebiker qui, elle, précise ce qui est admissible et ce qui ne l'est pas. Frau Stamm, Berichterstatterin: Es ist in der Tat nicht zu bestreiten, dass der Ständerat sich aufraffen wollte, um dieses Thema, das immer wieder zu Diskussionen Anlass gibt (ob eine Motion im delegierten Rechtssetzungsbereich möglich sei oder nicht), ein für allemal zu klären und zu entscheiden. Es ist auch nicht zu bestreiten, dass der Stän- derat die juristisch reinste Form der Entscheidung gewählt hat. In der Diskussion der Kommission schwangen aber andere Gesichtspunkte obenauf. Die Kommission war der Meinung, dass das Parlament sich selbst nicht einschränken und beschneiden soll, sondern dass das Parlament immer wie- der die Möglichkeit haben muss, wenn es das Bedürfnis verspürt - auch in einem Rechtssetzungsbereich, der an sich dem Bundesrat delegiert wurde - Akzente zu setzen. Aus diesen Gründen beantragt Ihnen die Kommission, den Antrag der Minderheit III abzulehnen. Die Kommission ist auch der Meinung, dass etwas gesagt werden muss, und kann sich deshalb auch der Minderheit II nicht anschliessen. Die Frage ist nun: Wie genau soll ausformuliert werden? Was ist eine Motion, die eine Massnahme verlangt oder beinhalten kann, und was nicht? Die Mehrheit der Kommis- sion ist der Meinung, dass es ausreicht, ganz genau festzu- halten, wann die Motion unzulässig ist, nämlich wenn sie sich auf eine Verwaltungsverfügung oder auf einen Beschwerdeentscheid bezieht. Ich empfehle Ihnen daher im Namen der Mehrheit der Kom- mission, dieser Umschreibung zuzustimmen. Ich gehe aber damit einig, dass die Minderheit l dasselbe Ziel verfolgt, einfach in ausformulierter Art und Weise. Ich mache Sie auch noch darauf aufmerksam - weil das ganz verloren gegangen ist -, dass Ihnen die Kommission vorschlägt, entgegen der Formulierung des Ständerates in Absatz 1 in Zukunft zu formulieren: «Die Motion verpflichtet den Bundesrat....», statt wie bisher: «Die Motion beauftragt den Bundesrat...... Bundesrätin Kopp: Lassen Sie mich anknüpfen an den letzten Satz von Frau Stamm. Ob Sie den Bundesrat mit einer Motion beauftragen oder verpflichten, ergibt inhaltlich keinen Unterschied. Es ist eine Frage der sprachlichen Ele- ganz. Auch ein Auftrag bedeutet für den Bundesrat eine Verpflichtung. Nun zur Hauptfrage, die uns beschäftigt. Der Bundesrat hat zur gesetzlichen Umschreibung der parlamentarischen Vor- stösse am 17. September schriftlich Stellung genommen. Ich darf Sie auf seine Publikation im Bundesblatt verweisen. Ich möchte nur kurz nochmals die Haltung des Bundesrates3. Dezember 1987 1617 Parlamentarische Initiative (Büro des Ständerates) in dieser Frage darlegen, wie sie übrigens auch von Herrn Steinegger und von Herrn Hösli sehr kompetent vertreten wurde. Im Vordergrund steht für den Bundesrat die Legaldefinition für die Motion. Der Ständerat hat diese einstimmig so defi- niert, wie der Bundesrat sie seit Jahren versteht, nämlich als Handlungsauftrag in Bereichen, für die das Parlament zuständig ist. In ausschliesslichen Zuständigkeitsbereichen des Bundesrates oder der Bundesversammlung soll ein sol- cher Auftrag nicht zulässig sein, ebensowenig im delegier- ten Rechtssetzungsbereich des Bundesrates. Der Bundesrat steht nach wie vor hinter dieser Definition. Sie ist verfas- sungsrechtlich unbedenklich und respektiert die gegenseiti- gen Verantwortlichkeiten und Befugnisse von Bundesrat und Bundesversammlung, desgleichen das Prinzip der Ge- waltenteilung. Bundesrat und Ständerat wissen sich mit ihrer Rechtsauf- fassung in allerbester Gesellschaft; denn namhafte Staats- rechtslehrer wie die Professoren Aubert, Eichenberger, Hangartner, Jagmetti und Nef vertreten ganz klar dieselbe Ueberzeugung. Ich darf Ihnen in diesem Zusammenhang einen Satz von Herrn Professor Eichenberger aus einem Rechtsgutachten in Erinnerung rufen. Er schreibt in bezug auf das Oberaufsichtsrecht des Parlamentes, das hier von verschiedenen Rednern angerufen wurde: «Hingegen gibt Artikel 85 Ziffer 11 BV (allgemeines Oberaufsichtsrecht des Parlaments) als Kompetenz keine Rechtsgrundlage dafür her, dem Bundesrat im Bereiche seiner allgemeinen Verwal- tungskompetenz Weisungen im genannten Sinne zu er- teilen.» Im Namen des Bundesrates muss ich Sie daher bitten, die von der Kommissionsmehrheit und von der Minderheit l vorgeschlagenen Definitionen abzulehnen. Herr Nebiker, das sind keine juristischen Spitzfindigkeiten, die wir hier austragen. Es ist ja nicht einfach so, dass die einen Juristen diese Meinung vertreten und die anderen Juristen eine andere. Es ist vielmehr die klare Mehrheit der Staatsrechtler, die die Auffassung des Bundesrates und des Ständerates vertreten. Immerhin bin ich Ihnen sehr dankbar für das Zugeständnis, dass der Bundesrat seine Verord- nungskompetenz in aller Regel zur vollen Zufriedenheit wahrnehme. Ich kann Ihnen versichern, dass er dies auch in Zukunft tun wird. Ich bitte Sie also, der Minderheit III und damit dem Ständerat und dem Bundesrat zuzustimmen. M. Borei, rapporteur: Je suis désolé de rompre la tradition qui veut que l'on donne le dernier mot au gouvernement. Toutefois, je dois dire que les propositions qui émanent de la commission veulent changer un certain ordre juridique actuel. Je ne conteste absolument pas la compétence des professeurs qui interprètent le droit actuel et Madame la conseillère fédérale a parfaitement raison. Ce que nous vous proposons est justement de changer ce droit en augmentant quelque peu les compétences du Parlement par rapport à celles du Conseil fédéral, ce que nous avons le pouvoir de faire. Bundesrätin Kopp: Wir wollen diesen Streit nicht weiterfüh- ren. Aber es geht ja letztlich darum, wie wir die Artikel 85 und 71 der Bundesverfassung interpretieren. Das ist die Frage. Das Gutachten, das ich Ihnen zitiert habe, und die Meinungen der Staatsrechtslehrer, die ich erwähnt habe, gehen eben gerade dahin, dass sie eine korrekte Auslegung der geltenden Verfassung anstreben. Herr Borei, wir disku- tieren nicht eine Verfassungsänderung, sondern eine blosse Gesetzesänderung. Eine solche hat sich im Rahmen der geltenden Verfassung zu bewegen, die es eben verbietet, dass das Parlament in den Kompetenzbereich des Bundes- rates eingreift. Steinegger: Ich korrigiere nicht gerne Kommissionspräsi- denten. Aber es wurde so dargestellt, als ob es Expertenbe- richte zum Geschäftsverkehrsgesetz gegeben hätte und wir diesen Streit jetzt schlichten müssten, deshalb muss ich korrigieren. Wie Frau Bundesrätin Kopp gesagt hat: Es geht um die Interpretation der Bundesverfassung, nämlich Arti- kel 71 und 85 sowie Artikel 95 und 102. In diesen Artikeln hat die Bundesverfassung dem Bundesrat die Kompetenz erteilt, die Gesetze und Bundesbeschlüsse zu vollziehen. Es geht um die Frage, ob wir aus dem Oberaufsichtsrecht ein Motionsrecht ableiten können. Dieses Problem können wir nicht hier durch eine Revision des Geschäftsverkehrsgeset- zes lösen. Hier sind sich mit Ausnahme unseres früheren Generalsekretärs, Herrn Pfister, die Experten eben einig, dass diese sogenannte unechte Motion nicht zu Recht be- steht. Abstimmung - Vote Erste Eventualabstimmung - Premier vote préliminaire Für den Antrag der Minderheit l 98 Stimmen Für den Antrag der Minderheit III 46 Stimmen Zweite Eventualabstimmung - Deuxième vote préliminaire Für den Antrag der Mehrheit 18 Stimmen Für den Antrag der Minderheit l 111 Stimmen Definitiv - Définitivement Für den Antrag der Minderheit l 126 Stimmen Fürden Antrag der Minderheit II 10 Stimmen Art. 22 Abs. 3 Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Ständerates Art. 22 al. 3 Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil des Etats Angenommen - Adopté Art. 22 Abs. 4 Antrag der Kommission Mehrheit .... in ein Postulat umgewandelt werden. (Rest des Absatzes streichen) Minderheit (Bircher) .... in ein Postulat umgewandelt werden, sofern .... Art. 22 al. 4 Proposition de la commission Majorité .... transformée en postulat. (Biffer le reste de l'alinéa) Minorité (Bircher) .... transformée en postulat, lorsque l'auteur.... Bircher, Sprecher der Minderheit: Es geht auch bei diesem Absatz 4 um die Motion, also um die stärkste Waffe, derer wir uns bedienen können. Sie wissen alle, ich rufe es ledig- lich in Erinnerung, um den Minderheitsantrag begründen zu können, dass die Verwaltung nur mit einer Motion gezwun- gen werden kann, uns eine Gesetzesvorlage zu unterbreiten oder eine bestimmte Massnahme zu treffen. Beim Postulat ist es sehr verwischt. Dort geht es um einen Prüfungsauftrag. Sie alle, vor allem die langjährigen Parla- mentarier, kennen das Los unserer Postulate. Diese sind meistens zu Hunderten in den Amtsstuben oder in den Amtsschubladen gelegen oder sind sogar schon zu Staub geworden. Es kommt wirklich darauf an, wie wir uns bei der Gegenüberstellung von Motion und Postulat verhalten. Gerade darum geht es bei diesem Absatz 4, wozu ich einen Minderheitsantrag gestellt habe. Wenn Sie gemäss Mehrheitsmeinung der nationalrätlichen Kommission ermöglichen wollen, dass eine Motion in ein Postulat umgewandelt wird, entgegen dem Willen dessen, der die Motion eingereicht hat - das kann auch eine Frak- tion sein -, schwächen Sie die Position des MotionärsInitiative parlementaire (Bureau du Conseil des Etats) 1618 3 décembre 1987 entscheidend. Das Lager der Befürworter wird dann gespal- ten. Sie bringen jene, die beispielsweise die Motion unter- zeichnet haben, in ein Dilemma. Ich habe es mehrmals erlebt, dass ein Bundesrat gesagt hat, die Anliegen der Motion seien sehr verständlich und beherzigenswert, aber man wolle doch etwas mehr Flexibilität in der Verwaltung, überweisen Sie doch bitte diesen Vorstoss nur in Form eines Postulates. Dann ist das Lager auseinandergebrochen. Es hat vielleicht eine zufällige Mehrheit für das Postulat gege- ben, und eingetroffen ist, was ich zu Beginn ausgeführt habe: Das Postulat ist in einer Amtsschublade gelandet, dem Willen des Postulanten oder des Motionärs ist in keiner Weise mehr nachgelebt worden. Deshalb bitte ich Sie: Bleiben Sie bei dieser klaren Fassung, nach dereine Motion nur mit dem Einverständnis des Motio- närs in ein Postulat umgewandelt werden kann, damit eine klare und unverwässerte Abstimmung über ein solches Begehren in diesem Rate stattfindet. M. Borei, rapporteur: Au nom de la majorité de la commis- sion, je suis obligé de vous proposer de repousser la propo- sition de M. Bircher. A l'instar de la majorité de la commis- sion semble-t-il, je comprends son intention mais je ne suis pas sûr que sa formulation soit la meilleure. En effet, un motionnaire peut avoir tout avantage à ce que, pour le moins, sa motion soit transformée en postulat, si la majorité du Conseil en décide ainsi. A quel moment l'auteur de la motion devrait-il donner son accord, serait-ce avant ou après le vote? Il me paraît logique que si l'on indique que l'auteur doit donner son accord à la transformation en postulat, c'est qu'il exige une motion ou rien du tout. Dans la pratique parlementaire, depuis six ans que je suis ici, j'ai constaté que ce n'était jamais le cas et que le vote avait lieu entre une motion ou un postulat. Donc, tacitement, l'auteur donnait son accord, si la majorité le décidait ainsi, à ce que sa motion soit transformée en postulat. Sur le fond et dans la pratique du Parlement, je pense donc que la proposition de M. Bircher ne modifie en rien et peut- être ne peut que compliquer la tâche de l'auteur de la proposition. Frau Stamm, Berichterstatterin: Im Namen der Mehrheit der Kommission beantrage ich Ihnen, den Antrag Bircher abzu- lehnen. Wir haben das Problem in der Kommission disku- tiert und sind der Meinung, dass die von uns vorgeschla- gene Formulierung für den Motionär günstiger ist. Es stellt sich ja die Frage, in welchem Zeitpunkt dann der Motionär seine Zustimmung geben müsste. Wir wissen, dass wir diese Entscheidung bereits jetzt in der Praxis jeweils fällen. Es kann aber auch einmal sehr günstig sein, falls der Motionär diese Entscheidung nicht fällen will, wenn der Rat oder jemand anders die entsprechende Anregung in Form eines Postulats aufnimmt. Ich bitte Sie also, der Mehrheit zuzustimmen. Präsident: Frau Bundesrätin Kopp verzichtet auf das Wort. Abstimmung - Vote Für den Antrag der Mehrheit Für den Antrag der Minderheit 6 Stimmen 50 Stimmen Art. 22 Abs. 5 Antrag der Kommission Die von einem Rat beschlossene Motion bedarf der Vorbera- tung durch eine Kommission des anderen Rates und der Zustimmung desselben. Lehnt der andere Rat die Motion ab, wird sie von der Geschäftsliste gestrichen. Er kann sie auch ganz oder teilweise als Postulat beider Räte an den Bundes- rat überweisen. Antrag Seiler Rolf Die von einem Rat beschlossene Motion bedarf der Zustim- mung des ändern Rates. Lehnt dieser die Motion ab, wird sie von der Geschäftsliste gestrichen. Er kann sie auch ganz oder teiweise als Postulat beider Räte an den Bundesrat überweisen. Art. 22 al. 5 Proposition de la commission La motion adoptée par un conseil nécessite l'examen préa- lable par une commission de l'autre conseil et l'approbation de celui-ci. Si l'autre conseil la repousse, elle est biffée de la liste des objets à traiter. L'autre conseil peut aussi transmet- tre tout ou partie d'une motion sous forme de postulat des deux conseils. Proposition Seiler Rolf La motion adoptée par un conseil nécessite l'approbation de l'autre conseil. Si celui-ci la repousse, elle est biffée de la liste des objets à traiter. L'autre conseil peut aussi transmet- tre tout ou partie d'une motion sous forme de postulat des deux conseils. Seiler Rolf: Ich gehe mit meinem Antrag mit der Kommis- sion darin einig, dass sie das Instrument der Empfehlung des Ständerates wieder streichen will. Ich glaube, dass der Ständerat hier ganz einfach nochmals über seine Bücher gehen muss. Wir wollen ja der Regierung nicht empfehlen, wie sie regieren soll, sondern wir wollen der Regierung Aufträge erteilen, wie sie regieren soll, damit sie etwas unternimmt oder etwas zumindest prüft. Nicht einig gehe ich aber mit der Kommission, wenn sie vorschreiben will, dass jede von einem Rat beschlossene Motion der Vorbera- tung durch eine Kommission des ändern Rates bedarf. Man stipuliert hier also ein Obligatorium der Behandlung der Motionen des anderen Rates durch eine Kommission. Es bedeutet, dass es nicht gerade verboten ist, aber an und für sich nichts mehr bewirkt, wenn in beiden Räten gleichlau- tende Motionen deponiert werden. Dann muss trotzdem beim anderen Rat eine Kommission eingesetzt werden. Man gibt damit eine rationelle Arbeitsweise, wie wir sie bisher bei Motionen beider Räte kannten, einfach auf. Die Vorschrift, für jede Motion eine Kommission zu bilden, ist nach meiner Meinung gar nichts anderes als Arbeitsbeschaffung für das Parlament, und das haben wir bestimmt nicht nötig. Seit Jahren sprechen wir nun über eine Parlamentsreform, heute vormittag noch haben Sie einer parlamentarischen Initiative zugestimmt, die eine rationellere Arbeitsweise die- ses Parlamentes zum Ziel hat. Was hier vorgeschlagen wird, ist eindeutig ein Schritt in die falsche Richtung. Wir könnten das heutige Verfahren höchstens verbessern, indem wir sagen, wenn in beiden Räten gleichlautende Motionen ein- gereicht werden, müsse im anderen Rat niemals eine Kom- mission eingesetzt werden, sondern wir könnten gleich anschliessend ohne Kommissionsberatung im anderen Rat diese Motion ebenfalls behandeln. Der hier vorgelegte Text ist auch noch unklar. Es heisst, die von einem Rat beschlossene Motion bedürfe der Vorbera- tung durch eine Kommission des anderen Rates und der Zustimmung derselben. Was heisst das nun im Klartext, «derselben»? Das kann man so interpretieren, dass an und für sich die Zustimmung der Kommission nötig ist. Diese ist aber gar nicht nötig; die Kommission kann eine Motion ablehnen, und der Rat kann an und für sich dann anders entscheiden. Ich bin der Auffassung, dass der Text meines Antrags auch dem Ständerat entgegenkommt. Hier soll eine Brücke gebaut werden. Wir sagen: «Mein lieber Ständerat, Du musst auf Dein Instrument der Empfehlung verzichten, und wir verzichten auf die Vorschrift, jede Motion bedürfe der Vorberatung durch eine Kommission. Denn damit wird das Verfahren nur kompliziert.» Ich bitte Sie, meinem Antrag zuzustimmen. Frau Grendelmeier: Ich bitte Sie, den Antrag von Herrn Seiler zu unterstützen. Wenn Sie genau hinschauen, werden Sie unschwer sehen, dass es sich im Grunde genommen um den Vorschlag des Ständerates handelt. Er hat ja nicht nur Dinge beschlossen, die uns wider den Strich laufen. Hier liegt der Vorschlag des Ständerates unter Ausschluss derS.Dezember 1987 1619 Parlamentarische Initiative (Büro des Ständerates) Empfehlung vor, die in diesem Saal offenbar niemand will. Ich bitte Sie also, im Sinne von Herrn Seiler, unsere Arbeit nicht zu komplizieren, sondern so zu belassen, wie sie bis jetzt eigentlich möglich war. Wir wollen nicht noch eine vorgängige Kommission der gegenseitigen Räte bemühen, sondern den Rat direkt beschliessen lassen. Allenspach: Der Beschluss, den der Nationalrat zum letzten Absatz gefällt hat, führt zu. einer unschönen Ungleichheit. Der Nationalrat kann ohne Zustimmung des Motionärs eine Motion nicht in ein Postulat umwandeln. Aber der Zweitrat, der Ständerat, kann ohne Zustimmung des Motionärs eine vom Nationalrat beschlossene Motion in ein Postulat umwandeln, und dann wird der Vorstoss als Postulat erheb- lich erklärt. Hier scheint mir aufgrund der Zustimmung des Nationalrats zum Antrag Bircher eine Diskrepanz zu beste- hen. Ich möchte auf diese Diskrepanz zuhanden der stände- rätlichen Lesung aufmerksam machen. M. Borei, rapporteur: La commission n'a pas eu l'occasion de se prononcer sur la proposition de M. Seiler. La proposition de la majorité de la commission, qui prévoit l'examen préalable d'une motion par une commission, lors- que l'autre conseil l'a adoptée, est la pratique actuelle. Elle a simplement été rédigée clairement dans le texte. Il ne s'agit pas de créer une commission pour chaque motion. Dans un très grand nombre de cas, ces motions sont renvoyées à des commissions permanentes qui consa- crent simplement une partie de leurs discussions à l'examen de ces motions. Je vous rappelle malgré tout que notre Parlement fonc- tionne de la manière suivante: ou bien les objets sont discutés en séance de commission et ils donnent lieu, ensuite, à des discussions approfondies en plénum; ou les discussions viennent directement en plénum, ce qui peut arriver, par exemple, lors de débats à la suite d'interpella- tions; la discussion au sein du plénum est alors tout sauf claire, de même que les décisions. Une motion selon l'inter- prétation de la commission du Conseil national est un man- dat important attribué au Conseil fédéral. Elle doit donc être examinée minutieusement, de la même manière que le sont d'autres objets traités par le Conseil national. Or, la seule manière que nous avons jusqu'ici réussi à trouver pour examiner minutieusement des objets était de les faire traiter d'abord par des commissions. Il ne s'agit pas de créer des commissions spéciales. Ces motions peuvent tout à fait être - et c'est la règle - transmises à des commissions perma- nentes. Je vous engage donc à repousser la proposition de M. Seiler mais c'est à titre personnel, la commission n'ayant pas eu l'occasion de se prononcer à ce sujet. Frau Stamm, Berichterstatterin: Der Vorschlag Seiler lag uns in der Kommission nicht vor; er ist aber zu einem grossen Teil mit dem Vorschlag des Ständerates identisch. Die Formulierung, die die Mehrheit gewählt hat, schreibt einfach die Praxis, die wir jetzt haben, fest. Die Motion, der der andere Rat zugestimmt hat, wird auch heute schon von einer Kommission geprüft. Es hat keinen Sinn, hier tausend neue Kommissionen zu schaffen; meistens wird die Motion einer ständigen Kommission zugewiesen. Die nationalrätliche Kommission war der Ansicht, dass es sich bei einer Motion um ein recht wichtiges Geschäft handle. Deshalb sei es nötig, diese Anliegen sorgfältig zu prüfen, damit dann auch die Diskussion im Plenum in Kennt- nis der Argumente abgehalten werden könne und man nicht die Motion quasi im Schnellzugstempo erledige. Ich muss Ihnen daher beantragen, in Sachen Formulierung der Mehr- heit zuzustimmen und den Antrag Seiler abzulehnen. Abstimmung - Vote Für den Antrag Seiler Für den Antrag der Kommission 91 Stimmen 32 Stimmen Art. 22 Abs. 6 Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Ständerates Art. 22 al. 6 Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil des Etats Angenommen - Adopté Art. 22 Abs. 1 Antrag der Kommission Die Motion verpflichtet den Bundesrat Antrag Hösli .... oder eine Massnahme zu treffen. Das Parlament kann die Motion zur Erfüllung durch den Bundesrat mit einer Frist versehen. Art. 22 al. 1 Proposition de la commission La motion oblige le Conseil fédéral.... Proposition Hösli .... ou de prendre une mesure. Le Parlement peut assigner au Conseil fédéral un délai pour la réalisation de la motion. Präsident: In der Zwischenzeit ist Ihnen die berichtigte Fassung des Antrags von Herrn Hösli zum Absatz 1 dieses Artikels ausgeteilt worden. Er hat das Wort zur Begründung. Hösli: Meine erste Fassung war irgendwie missverständlich. Frau Uchtenhagen hat mich in verdankenswerter Weise darauf aufmerksam gemacht. Deshalb ein neuer, berichtig- ter Text. Um was geht es uns? Wir müssen leider als Parlamentarier immer wieder feststellen, dass Motionen nach Gutheissung durch beide Räte lange, oft viel zu lange, in irgendwelchen tiefen Schubladen ruhen. Deshalb sollen sie je nach Grosse des Aufwandes, welchen sie verursachen, mit unterschied- lich langen Fristen versehen werden können. Es ist nicht die Meinung, mit kurzen Fristen den Bundesrat und die Verwal- tung unter Druck setzen zu wollen. Verlängerungen durch die Räte wären meines Erachtens möglich, ohne dass das ausdrücklich gesagt wird. Solche müsste dann der Bundes- rat gegenüber den beiden Kammern beantragen und begründen, und diese würden dann entscheiden, was sie tun wollen. Die SVP-Fraktion, in deren Auftrag ich rede, ist der Meinung, dass dieser Zusatzantrag nützlich ist und der Tendenz dieser Revision entspricht. Ich möchte Sie deshalb bitten, dieser Ergänzung zuzustim- men. Ich glaube nicht, dass sie weiterer Erklärungen bedarf; sie spricht für sich. Frau Grendelmeier: Es ist mit diesem Antrag von Herrn Hösli jetzt ziemlich schnell gegangen. Wir haben das in der Kommission diskutiert. Ich persönlich habe den Vorschlag gemacht, wir sollten der Regierung eine Frist setzen, und zwar analog zum Zürcher Kantonsrat und der Zürcher Regierung. Dort haben wir ganz klare Vorschriften und zeitliche Beschränkungen zur Beantwortung von Motionen und Postulaten. Zudem kann die Zürcher Regierung beim Kantonsrat um eine Verlängerung von einem Jahr nachsu- chen. Wichtig ist, dass der Regierungsrat nach abgelaufener Frist dem Kantonsrat Rechenschaft ablegt. Aber immerhin muss dort die Regierung dem Rat Antrag stellen, damit sie eine Verlängerung um ein Jahr bekommt. Das kann nur von Gutem sein; denn bis wir hier in diesem Rat mit den Motio- nen oder Postulaten zu Rande kommen, sind die Themen, die darin behandelt werden, oft schon überholt. Ich bitte Sie, den Antrag von Herrn Hösli zu unterstützen. Oester: Wenn wir schon legiferieren wollen, dann sollte es einigermassen deutsch und verständlich sein. Wenn Sie dem Gedanken von Herrn Hösli folgen wollen, schlage ichInitiative parlementaire (Bureau du Conseil des Etats) 1620 N 3 décembre 1987 Ihnen vor, das so zu formulieren: «Das Parlament kann dem Bundesrat eine Frist für die Erfüllung der Motion setzen.» Das ist einfach und verständlich. Wir sollten diese Formulie- rung wählen. Herr Hösli nickt; er ist damit einverstanden. M. Borei, rapporteur: Comme nous avons créé beaucoup de divergences avec le Conseil des Etats, ce dernier aura l'oc- casion d'en reparler et nous aussi. C'est peut-être bien car un certain nombre de décisions qui ont été prises dans la fatigue du dernier jour de la semaine créent maintenant, comme l'a relevé M. Allenspach, pas mal de contradictions. En ce qui concerne la proposition de M. Hösli, la commis- sion n'a pu prendre position puisque j'ai en mains le texte rectifié encore tout chaud - il vient de sortir. L'intention de la commission, d'après les discussions qui ont eu lieu en son sein, était que le Conseil fédéral devait faire diligence. Toutefois, fixer une limite obligatoire et dire qu'il faut approuver la réponse à une motion dans les deux ans, en principe, ou dans un délai de trois ans, ne nous paraissait pas raisonnable. C'est très différent si une motion réclame la modification complète du droit foncier ou du droit matrimo- nial ou si elle réclame le réexamen d'un tronçon routier d'une dizaine de kilomètres. Le délai à exiger du Conseil fédéral, dans chacun de ces cas, est tout à fait différent. Personnellement, je ne voterai pas la proposition Hösli pour la raison suivante: c'est au motionnaire lui-même, s'il estime qu'un délai raisonnable peut être exigé du Conseil fédéral, de le mettre dans le texte: nous prions le Conseil fédéral... d'ici deux, trois ou cinq ans - et ce sera un critère de décision du plénum de savoir s'il accepte cette motion sous cette forme-là, avec le délai fixé dans le texte. Si le texte de M. Hösli était accepté, il pourrait même y avoir deux votes: tout d'abord on accepte la proposition, et ensuite on vote un délai. Il faut, à mon avis, laisser à l'auteur de la proposition l'exigence ou non de la réalisation d'une motion dans un délai déterminé. Le Parlement approuvera ou non cette proposition. Frau Stamm, Berichterstatterin: Wie Sie wissen, lag uns der Antrag Hösli in der Kommission nicht vor. Wir haben aber in der Kommission auch über die Fristsetzung bei Motionen gesprochen, insbesondere darüber, ob eine allgemeine Frist für die Erledigung von Motionen vorgeschrieben werden soll, zum Beispiel innert zwei oder drei Jahren. Die Kommis- sion ist davon abgekommen, hauptsächlich mit der Begrün- dung, dass mit einer Motion ganz verschiedenartige Geschäfte berührt werden können. Es kann die Revision eines einzelnen Gesetzesartikels, aber auch die Totalrevi- sion eines ganzen Gesetzes verlangt werden. Diese Fristen müssen sich diesen Geschäften anpassen können: also keine obligatorische Frist. Im weitern hat die Kommission festgestellt, dass der Motio- när selbst die Möglichkeit hat, wenn er eine Motion ein- reicht, den Bundesrat zu beauftragen, z. B. innert zweier Jahre eine Gesetzesrevision vorzunehmen. Unter diesen Aspekten - aus dem Resultat der Kommissionsdiskussionen heraus - muss ich Ihnen beantragen, den Vorschlag Hösli abzulehnen. Bundesrätin Kopp: Herr Hösli will dem Bundesrat für die Erfüllung einer Motion eine bestimmte Frist setzen. Diese Möglichkeit besteht aber bereits aufgrund des geltenden Rechts. Es steht jedem Motionär frei, eine Frist in seine Motion aufzunehmen. Es wurde bisher in der Regel nicht getan, und zwar aus der richtigen Ueberlegung heraus, dass die Gesetzesarbeit für eine Aenderung - denken Sie namentlich an eine Gesamtkodifikation - eine gewisse Zeit braucht. Denken Sie daran, wie lange es beispielsweise dauert, wenn eine Expertenkommission eingesetzt werden muss! Nach meiner Meinung ist der Antrag Hösli überflüs- sig. Wir sollten keine überflüssigen Gesetzestexte verab- schieden. Wer in seine Motion eine Frist aufnehmen will, kann das aufgrund des geltenden Rechtes tun. In diesem Sinne empfehle ich Ihnen - wie die Kommissions- sprecher -, den Antrag abzulehnen. Abstimmung - Vote Für den Antrag Hösli 64 Stimmen Für den Antrag der Kommission 39 Stimmen Art. 22bis Antrag der Kommission Streichen Art. 22bis Proposition de la commission Biffer Präsident: Artikel 22bis entfällt aufgrund der Beschlüsse in Artikel 22. Angenommen - Adopté Art. 22ter und 22quater Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Ständerates Art. 22ter et 22quater Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil des Etats Angenommen - Adopté Art. 22quinquies Präsident: Artikel 22quinquies haben Sie schon be- schlossen. Hier wird die Beratung dieses Geschäftes unterbrochen Le débat sur cet objet est interrompu Schluss der Sitzung um 12.25 Uhr La séance est levée à 12 h 25Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Parlamentarische Initiative (Büro des Ständerates) Geschäftsverkehrsgesetz. Revision Initiative parlementaire (Bureau du Conseil des Etats) Loi sur les rapports entre les conseils. Révision In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1987 Année Anno Band IV Volume Volume Session Wintersession Session Session d'hiver Sessione Sessione invernale Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 04 Séance Seduta Geschäftsnummer 86.226 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 03.12.1987 - 08:00 Date Data Seite 1603-1620 Page Pagina Ref. No 20 015 959 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.