B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II B-3596/2012 U r t e i l v o m 1 4 . M ä r z 2 0 1 3 Besetzung Richter Philippe Weissenberger (Vorsitz), Richter Stephan Breitenmoser, Richter Pietro Angeli-Busi, Gerichtsschreiberin Astrid Hirzel. Parteien Kanton X._______, vertreten durch die Bildungsdirektion des Kantons X._______,, Beschwerdeführer, gegen Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation SBFI, Vorinstanz. Gegenstand Bundesbeiträge an Universitätsbauten, Universität X._______, Y._______museum. B-3596/2012 Seite 2 Sachverhalt: A. Mit Verfügung vom 6. Juni 2012 hat das Staatssekretariat für Bildung und Forschung (SBF; seit dem 1. Januar 2013: Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation SBFI; nachfolgend: Vorinstanz) das Gesuch des Kantons X._______ vom 26. März 2012 um Investitionsbeiträge nach dem Universitätsförderungsgesetz (zit. in E. 2.1) für bzw. an die Sanie- rung des Gebäudes und der Haustechnik des Y ._______museums der Universität X._______ ([…]; Projekt gemäss Regierungsratsbeschluss [RRB] […] vom […]) abgewiesen. B. Mit Eingabe vom 6. Juli 2012 hat der Kanton X._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer), vertreten durch die Bildungsdirektion, dagegen B e- schwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben. Er beantragt, die an- gefochtene Verfügung sei vollumfänglich aufzuheben und das Verfahren an die Vorinstanz zur Neufestsetzung des Bundesbeitrags für das Bau- projekt zurückzuweisen. Zur Begründung macht der Beschwerdeführer geltend, das Bauprojekt enthalte, entgegen seinem Titel, ausser reinen Sanierungsarbeiten w e- sentliche Veränderungen, die eine Verbesserung des Betriebs bezwecken würden oder eine Anpassung an neue Vorschriften (Feuerpolizei, Behin- dertengleichstellungsgesetz) bedeuteten und damit subventionsberechtigt seien. Eine Subvention werde für diejenigen Teile des Bauprojekts bea n- tragt, die einer Veränderung der Nutzung gemäss den Bemessungs- Richtlinien (zit. in E. 2.4) dienten und über den reinen Unterhalt hinau s- gehen würden. Dabei handle es sich um Arbeiten an der Klimaanlage im Museumstrakt, an einer neuen Wegführung durch die Ausstellung und am Liftschacht. Zudem sei die Neuerstellu ng des Restaurierungsateliers und des Eingangs subventionsberechtigt. Da sich das vorliegende Bauvorh a- ben aus Gebäudeunterhalt und Änderungen zusammensetze und u r- sprünglich als reine Sanierung geplant gewesen sei, sei es schwierig g e- wesen, eine Prognose über allfällige Bunde sbeiträge abzugeben, we s- halb im entsprechenden Regierungsratsbeschluss noch ausgeführt wer- de, dass nicht mit einem Bundesbeitrag gerechnet werden könne. C. Mit Vernehmlassung vom 19. Juli 2012 schliesst die Vorinstanz auf A b- weisung der Beschwerde, da das vorliegende Projekt ausschliesslich S a- nierungs- und Instandsetzungsarbeiten ohne wesentlic he Änderungen B-3596/2012 Seite 3 der Nutzungsanforderungen beinhalte, d.h. die Nutzungsart und die dafür benötigte Fläche bleibe grundsätzlich gleich. Entsprechend würde bei e i- ner Bemessung der subventionsberechtigten Kosten gemäss Beme s- sungs-Richtlinien (zit. in E. 2.4) der Anteil an Veränderung als minim ein- gestuft, was einem Faktor 0 entspreche. Es handle sich ausschliesslich um nicht beitragsberechtigte Unterhaltsarbeiten. Dass die g eplanten Ar- beiten der marginalen Verbesserung des Betriebs oder einer Anpassung an neue Vorschriften dienen würden, ändere daran nichts. Der Verwen- dungszweck des Gebäudes bleibe derselbe wie vor der Sanierung. Dar- über hinaus würden keine zusätzliche Fläche und kein zusätzliches V o- lumen entstehen. Die vom Beschwerdeführer erwähnte Verbesserung des Betriebs bezieh e sich allein a uf den Museumstrakt, der dem Publ i- kum und nicht der Lehre und Forschung zugu te komme, was keinen Bundesbeitrag erlaube. Bei jeder Sanie rung müssten neue Anfo rderun- gen an Klima-, Elektro- und Sanitäranlagen sowie Vorschriften betreffend Einhaltung der feuerpolizeilichen Anforderungen, der Fluchtwege usw. er- füllt werden. Dies könne zu r Sicherheit beitragen und zu Energieeinspa- rungen führen, bedeute aber keine Übernahme neuer Aufgaben, sondern gehöre lediglich zur bisherigen Aufgabenerfüllung. Das im Rahmen des Gesuchverfahrens konsultierte Bundesamt für Bauten und Logistik (BBL) sei zum selben Schluss gekommen . Sämtliche Eingriffe seien als In- standsetzung oder als Erneuerung einzustufen und könnten nicht als Umbau im Sinne der Verordnung zum Universitätsförderungsgesetz (zit. in E. 2.1) betrachtet werden. D. Mit Replik vom 13. September 2012 hält der Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest. Die geplanten Verbesserungen würden v.a. dem Lehr- und Forschungsauftrag des Mus eums und nicht nur dem nichtuniversitären Publikum dienen. Im Museumstrakt würden mindestens fünf Leh rveran- staltungen mit 20 bis 120 Studierenden pro Semester durchgeführt. Das Museum bilde Studierende in Museumskunde und in Kursen über Au s- stellungen aus und ermögliche Praktika sowie Lehr- und Forschungsas- sistenzen. Eine moderne Lehrforschung werde nur mit dem Umbau mö g- lich sein. Eine Trennung des Museumsbereichs vom Bereich Lehre und Forschung sei nicht umsetzbar; die Räume würden beiden Zwecken di e- nen. E. Mit Duplik vom 12. Oktober 2012 hält die Vorinstanz an ihrem Antrag fest. Nach den Bemessungs -Richtlinien (zit. in E. 2.4) und der SIA -Norm 469 B-3596/2012 Seite 4 falle eine Erneuerung unter den Begriff "Unterhalt". Ein Gebäude müsse saniert werden, wenn alte und abgenutzte Materialien durch neue ersetzt werden müssten oder das Gebäude bzw. Teile davon baufällig geworden seien. Dass dies hier der Fall sei, werde vom Beschwerdeführer denn auch nicht in Frage gestellt. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden Streitsache zuständig (Art. 31 f. sowie Art. 33 Bst. d des Verwaltungsge- richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32] i.V.m. Art. 2 Abs. 1 sowie Art. 35 Abs. 1 des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990 [SuG, SR 616.6]). Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen (Art. 48 Abs. 1 Bst. a des Verwaltungsverfahrensg esetzes vom 20. De- zember 1968 [ VwVG, SR 172.021]), ist durch die angefochtene Verf ü- gung besonders berührt (Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG) und hat ein schut z- würdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG). Er handelt durch die Bildungsdirektion und ist durch deren Vorsteherin rechtsgenüglich vertreten (…). Die Beschwerde ist frist- und formgerecht eingereicht worden und die ü b- rigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 50 Abs. 1, Art. 52 Abs. 1 und Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 2. Strittig sind die Beitragsberechtigung des im Gesuch vom 26. März 2012 umschriebenen Bauprojekts bzw. die vom Beschwerdeführer vera n- schlagten Investitionen, soweit er diese als beitragsberechtigt erachtet. Dabei ist zu überprüfen, ob die Vorinstanz zu Recht davon a usgegangen ist, dass es sich bei den strittigen Investitionen ausschliesslich um nicht beitragsberechtigte Unterhaltsarbeiten handle. 2.1 Nach Art. 4 Bst. a des Universitätsförderungsgesetzes vom 8. Okto- ber 1999 (UFG, SR 414.20) beteiligt sich der Bund an der universitären Hochschulpolitik, indem er Finanzhilfen in Form von Grundbeiträgen, I n- vestitionsbeiträgen und projektgebundenen Beiträgen zu Gunsten der kantonalen Universitäten und der anerkannten Institutionen leistet. Die Voraussetzungen für die Anerkennung als beitragsberechtigte Universität bzw. Institution sowie das Anerkennungsverfahren sind in den Art. 11 f. B-3596/2012 Seite 5 UFG umschrieben. Gemäss Art. 13 Abs. 1 Bst. a UFG gewährt der Bund Finanzhilfen u.a. in Form von Investitionsbeiträgen. Art. 18 f. UFG regeln die Grundsätze betreffe nd die Investitionsbeiträge, deren Berechnung und das Auszahlungsverfahren, wobei die Kompetenz zur Regelung der Berechnung von beitragsberechtigten Aufwendungen sowie zur Regelung des Auszahlungsverfahrens an den Bundesrat, die Kompet enz zur En t- scheidung über die Beitragsgesuche seit dem 1. Januar 2013 an das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) delegiert ist (Art. 19 UFG; das WBF kann den Entscheid gemäss Art. 19 Abs. 3 Satz 2 UFG an das zuständige Bundesamt übertragen, wenn der Gesuchsbetrag fünf Mill ionen Franken nicht übersteigt ). Nach Art. 1 Abs. 1 der Verordnung zum Universitätsförderungsgesetz vom 13. März 2000 (UFV, SR 414.201) gilt u.a. die Universität X._______ als beitragsberechtigt (vgl. auch die Botschaft des Bundesrates über die För- derung von Bildung, Forschung und Technologie in den Jahren 2000 - 2003 vom 25. November 1998, BBl 1998 297 ff., 417 f.). 2.2 Nach Art. 18 Abs. 1 UFG werden im Rahmen der bewilligten Kredite Beiträge an Investitionen gewährt, die Lehre, Forschung sowie weiteren universitären Einrichtungen zugute kommen. Beiträge werden gewährt für den Erwerb, die Erstellung oder den Umbau von Gebäuden (Beiträge an Bauten), wenn die Kosten des Vorhabens im Einzelfall drei Millionen Franken übersteigen, und für Beschaffungen und Installationen von wi s- senschaftlichen Apparaten, Maschinen und Geräten sowie Informatikmi t- teln (Beiträge an nicht bauliche Investitionen) , wenn die Kosten des Vor- habens im Einzelfall 300'000 Franken übersteigen (Art. 18 Abs. 2 UFG). Vorliegend handelt es sich um bauliche Investitionen. Die Gesamtkosten für das vorl iegende Bauprojekt betragen (…) Mio. Franken, we shalb der Schwellenwert erfüllt ist. 2.2.1 Als beitragsberechtigte bauliche Investitionen gelten Aufwendungen für den Erwerb, die Erstellung und den Umbau von Bauten unter Ei n- schluss ihrer Ersteinrichtung oder Neu ausstattung (Art. 14 Abs. 1 Bst. a und Art. 19 Abs. 1 UFV). Diese Aufwendungen müssen entweder der Leh- re und Forschung dienen, universitären Einrichtungen oder der Universi- tätsverwaltung zugute kommen (Art. 14 Abs. 2 UFV). 2.2.2 Umbauten sind nach Art. 19 Abs. 2 UFV Eingriffe in die bauliche Substanz eines Gebäudes; diese sind beitragsberechtigt, wenn sie en t- weder eine andere Verwendung der Räume oder deren bessere Nutzung ermöglichen. Umbauten beinhalten die Baumassnahmen, die der Schwei-B-3596/2012 Seite 6 zerische Ingenieur- und Architektenverein (SIA) in der SIA-Norm 469 "Er- haltung von Bauwerken" (1997) unter dem Titel Veränderung zusammen- fasst (Ziff. 5.5 der Richtlinien vom 1. Januar 2013 des Staatssekretariats für Bildung, Forschung und Innovation für die Universitätsförderungsbe i- träge, nachfolgend: Richtlinien Universitätsförderungsbeiträge, abrufbar unter <http://www.sbfi.admin.ch> > Themen > Hochschule n > Kantonale Universitäten > Investitionsbeiträge, besucht am 28. Februar 2013). 2.3 Nicht beitragsberechtigt sind u.a. die Aufwendungen für den Gebäu- deunterhalt; diese schliessen Massnahmen für die Restaurierung, I n- standhaltung und Instandsetzung ein (Art. 18 Abs. 5 Bst. b UFG, Art. 21 Bst. b UFV) . Ebenfalls nicht beitragsberechtigt sind energetische und umweltschonende Massnahmen, die nicht in direktem Zusammenhang mit der Erstellung oder dem Umbau von Gebäuden ausgeführt werden (Art. 21 Bst. c UFV). 2.4 Die Ri chtlinien der Bausubventionskonferenz (BSK) für die Beme s- sung der Baubeiträge des Bundes für Universitätsbau ten, Bauten für Fachhochschulen und Bauten des Straf - und Massnahmenvollzugs (B e- messungs-Richtlinien [BRL]; abrufbar unter <http://www.efv.admin.ch> > Die EFV > Organisation > Kommissionen , besucht am 27. Februar 2013) vom 1. Januar 2011 zeigen, wie beitragsberechtigte Kosten bei Neubau- ten und (baulichen) Veränderungen (Anpassungen, Umbauten, Erweit e- rungen) u.a. nach dem Universitätsförderungsgesetz und der zugehöri- gen Verordnung ermittelt werden (vgl. Ziff. 1.1 [1], 1.1.1 und 1.2 [1] BRL). Sie dien en dabei gleichzeitig Beitr agsempfängern und Gesuchsteller n, indem die wesentlichen Elemente der Bundespraxis bei der Bemessung der Baubeiträge dargestellt werden (Ziff. 1.1 [4] BRL). Die BRL dienen als Auslegungshilfe des UFG und der UFV (Ziff. 1.2 Richtlinien Universitäts- förderungsbeiträge) und basieren auf den Definitionen, die in der SIA - Norm 469 "Erhaltung von Bauwerken" (1997) enthalten sind (Ziff. 1.3 [1] BRL). 2.4.1 Gemäss Ziff. 1.3 (1) BRL bestehen im Bereich der (baulichen) Ve r- änderung und des Unterhalts begriffliche Schwierigkeiten. Da Unterhalts- arbeiten grundsätzlich nicht beitragsberechtigt sind, ist die begriffliche Un- terscheidung zwischen (baulicher) Veränderung und Unterhalt von erheb- licher praktischer Bedeutung (Ziff. 1.3.1 [1 und 2] BRL). Die Subventions- behörden müssen daher – mit Ausnahmen, die vorliegend jedoch nicht einschlägig sind – die Bauaufwendungen für den Unterhalt aus der Su b- ventionierung ausklammern (Ziff. 1.3.1 [2] BRL). Da (bauliche) Verände-B-3596/2012 Seite 7 rungen und Unterhaltsarbeiten häufig kombiniert durchgeführt werden, ist in der Regel der Unterhaltsanteil auszuscheiden (Ziff. 1.3.1 [3] BRL). 2.4.2 Unter Ziff. 1.3.1 BRL werden der nicht beitragsberechtigte Unterhalt und die beitragsberechtigte (bauliche) Veränderung in Konkretisierung des Gesetzes- und Verordnungsrechts basierend auf den Ziff. 3 6 und 3 7 der SIA-Norm 469 "Erhaltung von Bauwerken" (1997) wie folgt definiert: Unterhalt (Entretien) Bewahren oder Wiederherstellen eines Bauwerks ohne wesentliche Änderungen der Anforde- rungen Instandhaltung (Maintenance) Bewahren der Gebrauchstauglichkeit durch ein- fache und regelmässige Massnahmen Instandsetzung (Remise en état) Wiederherstellen der Sicherheit und der Ge- brauchstauglichkeit für eine festgelegte Dauer Erneuerung (Rénovation) Wiederherstellen eines gesamten Bauwerks oder von Teilen desselben in einen mit dem ursprüng- lichen Neubau vergleichbaren Zustand (bauliche) Veränderung (Modification) Eingreifen in ein Bauwerk zwecks Anpassung an (wesentlich) neue Anforderungen Anpassung (Adaptation) Anpassen eines Bauwerks an neue Anforderun- gen, ohne wesentliche Eingriffe in das Bauwerk Umbau (Transformation) Anpassen an neue Anforderungen, mit wesentli- chen Eingriffen ins Bauwerk Erweiterung (Agrandissement) Anpassen an neue Anforderungen durch Hinzu- fügen neuer Bauwerksteile 3. Gemäss Lehre und Rechtsprechung werden Finanzhilfen nach dem Handlungsspielraum der Behörden in Ermessens- und Anspruchssubven- tionen unterteilt (FABIAN MÖLLER, Rechtsschutz bei Subventio nen, Basel B-3596/2012 Seite 8 2006, S. 43 ff., mit Hinweisen ; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/ MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 46 Rz. 9 ff.) 3.1 Anspruchssubventionen begründen einen Rechtsanspruch auf die Subvention, sofern der Empfänger die gesetzlichen Voraussetzungen für die Subventionszusprechung erfüllt. Ein bu ndesrechtlicher Anspruch wird dann angenommen, wenn die Voraussetzungen eines Beitrages in einem Erlass erschöpfend umschrieben sind und der Entscheid über die Au s- richtung des Beitrags nicht im Ermessen der Verwaltung liegt (BGE 129 V 226 E. 2.2, BGE 118 V 16 E. 3a). Verbleibt der Verwaltung hinsichtlich einzelner Beitragsvoraussetzungen ein gewisser Beurteilungsspielraum und kann sie innerhalb bestimmter Grenzen den Subventionssatz festset- zen, so nimmt dies einer Subvention nicht ihren Anspruchscharakter (BGE 110 Ib 397 E. 1); den Behörden steht selbst bei Anspruchssubve n- tionen bezüglich der Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen ein Beurteilungsspielraum zu (MÖLLER, a.a.O., S. 45). Der anspruchsbegrün- dende Charakter einer Subvention wird auch nicht dadurch ausgeschlos- sen, dass es an einer Festlegung der Höhe der Beiträge oder jedenfalls ihrer Mindesthöhe fehlt (BGE 110 Ib 148 E. 2b). 3.2 Demgegenüber ist es bei Ermessenssubventionen dem Entschlie s- sungsermessen der vollziehenden Behörde anheimgestellt, ob sie im Einzelfall eine Subvention zusprechen will oder nicht. Das "ob" der Su b- ventionsgewährung wird im Gesetz offengelassen. Die Voraussetzungen sind nicht abschliess end, aber in der Regel dennoch – wenn auch oft in Form von unbestimmten Rechtsbegrif fen – weitgehend geregelt. Selbst wenn einer Behörde in einem konkreten Fall Ermessen zusteht, heisst das nicht, dass sie in ihrem Entscheid völlig frei ist; sie hat vielmehr stets nach pflichtgemässem Ermessen zu handeln , ist an die allgemeinen Grundsätze rec htsstaatlichen Handelns gebunden und hat das Recht s- gleichheitsgebot, das Willkürverbot sowie den Sinn und Zweck der im betreffenden Gebiet geltenden gesetzlichen Ordnung zu beachten (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 46 Rz. 12). 3.3 Nachfolgend ist zu prüfe n, ob die Vorinstanz ihren Beurteilungsspie l- raum bzw. ihr Ermessen bei der Auslegung der in Frage stehenden unbe- stimmten Rechtsbegriffe korrekt ausgeübt hat und die Ausrichtung eines Bundesbeitrags an das Bauprojekt des Beschwerdeführers zu Recht ab- gewiesen hat, weshalb vorliegend offen bleiben kann, ob es sich bei Bun- desbeiträgen nach Art. 13 Abs. 1 Bst. a UFG um Anspruchs- oder Ermes-B-3596/2012 Seite 9 senssubventionen handelt (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-8207/2010 vom 22. März 2011 E. 2.2, mit Hinweisen). Von rechtlicher Bedeutung ist die Unterscheidung von Ermessens- und Anspruchssub- ventionen im vorliegenden Fall letztlich mit Bezug auf die Zulässigkeit ei- ner allfälligen Beschwerde in öffentlich -rechtlichen Angelegenheiten (vgl. unten E. 7; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 46 Rz. 13). 3.4 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt sich bei der Beurteilung von technischen Fragen eine gewisse Zurückhaltung und weicht nicht ohne zwingende Gründe von der Einschätzung von Fachbehörden und Sac h- verständigen ab, sofern diese nicht offensichtlich widersprüchlich e r- scheinen oder auf irrtümlichen tatsächlichen Feststellungen beruhen (BVGE 2011/47 E. 5.1, BVGE 2008/10 E. 4). 4. Da ein Beitragsgesuch bzw. Bauprojekt beitragsberechtigte und nicht bei- tragsberechtigte Investitionen beinhalten kann, rechtfertigt es sich, diej e- nigen Investitionen, welche der Beschwerdeführer als beitragsberechtigt erachtet, gestützt auf die Gesuchsunterlagen und die Ausführungen im RRB (…) vom (…) sowie die Projektdokumentation mit Kostenvoran- schlag der kantonalen Baudirektion vom (…) (nachfolgend: Projektdoku- mentation), unter Berücksichtigung der gebotenen Zurückhaltung (vgl. oben E. 3.4), im Einzelnen auf ihre Beitragsberechtigung hin zu über prü- fen. 4.1 Der Beschwerdeführer legt dar, die bestehende Klimaanlage könne die geforderten Sollwerte für empfindliches Ausstellungsgut nicht mehr gewährleisten. Um weiterhin Ausstellungen zu ermöglichen, müsse sie ersetzt werden. Neue Fenster und eine bessere Wärmedä mmung der Wände würden ebenfalls dazu beitragen, diese Sollwerte zu garantieren . Bei der Erneuerung der Klimaanlage im Jahr (…) seien zwar einzelne Komponenten der Lüftungszentrale erneuert worden; im Bereich der Luft- verteilsysteme hätten aber keine Veränderungen stattgefunden. Die Leih- geber von sensiblem Ausstellungsgut verlangten demgegenüber vermehrt die Sicherstellung bestimmter Klimawerte in den Ausstellungsräumlichkei- ten. Gefordert seien eine stabile Einhaltung von Temperaturen und Sol l- werten in eng eingegrenztem Rahmen, präzise Regelungs - und Steuer- möglichkeiten sowie die Schaffung getrennter Klimazonen. Die Erneu e- rung der Klimaanlage in Kombination mit der Verbesserung der Wärm e- dämmung der Wände und der Erneuerung der Fenster würden die erfor-B-3596/2012 Seite 10 derlichen Raumbedingungen gewährleisten und dem Museum bessere Nutzungsmöglichkeiten erlauben. Die Vorinstanz führt aus, die Klimaanlage müsse laut Baubeschrieb e r- setzt werden, weil sie die Raumbedingungen nicht mehr erfüllen könne und keine Ersatzteile mehr erhä ltlich seien. Es liege in der Natur der S a- che, dass eine neue Anlage effizienter sei, sie erfülle aber weiterhin den Auftrag, den die alte Anlage bereits erfüllt habe: heizen, lüften, kühlen. Der Bund habe an das Ersetzen der Klimaanlage im Jahr (…) einen In- vestitionsbeitrag bezahlt, jedoch na ch damals geltender gesetzlicher Grundlage. Nach baufachlicher Beurteilung könne eine Klimaanlage bis zu 20 Jahre betrieben werden, bevor sie ersetzt werden müsse. Warum die bestehende Anlage bereits nach zehn Jahren nicht mehr den Anforde- rungen entspreche, sei fraglich. Es müsse eventuell geprüft wer den, ob vom damals ausbezahlten Bundesbeitrag ein Teil zurück gefordert we r- den müsse. Dass die Leihgeber von Ausstellungsgut nun bessere Raum- bedingungen forderten, zeige, dass die bisherige Anlage den Anforderun- gen nicht mehr genüge . Dies sei als Sanierung bzw. Unterhalt zu be- zeichnen. 4.1.1 Bis anhin war die Klimaanlage im Ausstellungsgebäude geschoss- weise auf drei Klimaanlagen aufgeteilt. Der Ersatz dieser Klimaanlage bzw. der Einbau einer neuen zentralen Klimaanlage im Dachgeschoss ist als Gebäudeunterhalt i.S.v. Art. 18 Abs. 5 Bst. b UFG und Art. 21 Bst. b UFV zu qualifizieren. Aus Ziff. 1.3.1 BRL ergibt sich, dass als Unterhalt s- arbeiten u.a. das Bewahren und die Wiederherstellung der Gebrauch s- tauglichkeit eines Bauwerks zu verstehen sind, was der Beschwerdefü h- rer vorrangig anführt: Für die alte Klimaanlage sind keine Ersatzteile mehr erhältlich, die geforderten Klimabedingungen können nicht garantiert werden und der ständige Luftzug sowie die Geräusche sind für Mitarbei- ter und Besucher eine Belastung ( vgl. Projektdokumentation S. 25, RRB […] vom […] S. 2). Es handelt sich somit um eine werterhaltende Massnahme. Selbst wenn man einen Eingriff in die bauliche Su bstanz des Gebäudes und damit einen Umbau nach Art. 19 Abs. 2 Satz 1 UFV bejahen würde , bleibt die Beitragsberechtigung ausgeschlossen, da durch die geplanten Investitionen keine neue oder andere Verwendung der Räume i.S.v. Art. 19 Abs. 2 Satz 2 UFV beabsichtigt oder ermöglicht wird, zumal die Räume im Museumstrakt bzw. Ausstellungsgebäude wei- terhin für Ausstellungen genutzt werden sollen (vgl. RRB […] vom […] S. 2, Projektdokumentation S. 25), sich die bessere Nutzung der Räume mit Bezug auf den Veränderungsgrad im marginalen Bereich bewegt B-3596/2012 Seite 11 (Art. 19 Abs. 2 Satz 2 UFV i.V.m. Ziff . 3.9 BRL) und die Investition v.a. dem nicht universitären Publikum z ugute kommt (Art. 14 Abs. 2 UFV; vgl. unten E. 3.2.2). Gleiches gilt mit Bezug auf d ie n euen Fenster und die verbesserte Wärmedämmung im Museumstrakt. 4.1.2 Eine allfällige teilweise Rückforderung der im Jahr (…) ausbezahl- ten Subventionen für den damaligen Ersatz der Klimaanlage ist nicht zu prüfen, da die damals gesprochenen Bundesbeiträge nicht Streitgegen- stand des vorliegenden Be schwerdeverfahrens bilden (BGE 133 II 35 E. 2). 4.2 Mit Bezug auf die n eue Wegführung durch die Ausstellung legt der Beschwerdeführer dar, zwischen den Ausstellungsräumen im Erdg e- schoss und dem 1. Obergeschoss bestehe ein Deckendurchbruch, so dass diese zwei Räume feuerpolizeilich als ein Raum angesehen würden, in dem sich gleichzeitig bis zu 50 Personen aufhalten dürften. Nun werde dieser Deckendurchbruch geschlossen, so dass sich gleichzeitig bis z u 100 Personen pro G eschoss darin aufhalten dürften. Zudem werde der Liftschacht vom Rand in die Mitte der Räume versetzt, was eine Wegfüh- rung im Kreis durch die Ausstellung ermögliche. Momentan würden sich die Besucher an der engsten S telle kreuzen. Im Ergebnis würden eine Erhöhung der Besucherzahlen angestrebt und der Zugang für Behinderte verbessert, was als Veränderung im Sinne der BRL zu qualifizieren und damit beitragsberechtigt sei. Diese Massnahmen dienten nicht nur dem nichtuniversitären Publikum, da auch Lehrveransta ltungen in den Rä u- men abgehalten würden. Mit der Versetzung und Vergrösserung des Lif t- schachts liessen sich zudem gebotene Fluchtwege realisieren. Der Lift werde aufgrund feuerpolizeilicher Vorgaben vergrössert. Mittels einer He- bebühne werde ein direkter Z ugang von der Strassenseite des Museums ins Unterschoss zum Lift geschaffen und somit die Anlieferung von em p- findlichem Ausstellungsgut erleichtert und verbessert. Nach Ansicht der Vorinstanz dient die Schliessung des Deckendurc h- bruchs lediglich d er möglic hen Erhöhung des nicht universitären Publ i- kumsanteils, da kaum anzunehmen sei, dass sich 100 Studierende gleichzeitig im Museum aufhalten würden. Der Liftschacht müsse au f- grund von kantonalen feuerpolizeilichen Vorschriften vergrössert und d a- her verschoben werden. Die durch das Versetzen des Liftschachts en t- stehende neue Wegführung komme nicht hauptsächlich der Universität und den Studie renden, sondern dem öffentlich zugänglichen Bereich, B-3596/2012 Seite 12 mithin dem ausseruniversitären Publikum zugute, wie auch die verbesser- te Anschliessung zur Strassenseite hin. 4.2.1 Zumindest bei der Schliessung der Deckenöffnung handelt es sich um einen Eingriff in die bauliche Substanz des Gebäudes, der die Anfor- derungen nach Art. 19 Abs. 2 UFV erfüllt und unter diesem Gesichtspunkt grundsätzlich als beitragsberechtigt zu qualifizieren ist. Die Vergröss e- rung des Liftschachts und die dadurch bedingte Versetzung aufgrund kantonaler feuerpolizeilicher Vorschriften (Brandschutzanforderungen, vgl. RRB […] vom […] S. 2) sind demgegenüber als werterhaltende Massnahmen und somit als blosse Unterhaltsarbeiten einzustufen. 4.2.2 Art. 14 Abs. 2 UFV beschränkt die Zweckgebundenheit der be i- tragsberechtigten Aufwendungen gestützt auf Art. 18 Abs. 1 UFG auf die Lehre und Forschung, universit äre Einrichtungen oder die Universität s- verwaltung. Als u niversitäre Einrichtungen gelten nach Art. 15 Abs. 1 UFV: "[…] Einrichtungen, die der Kommunikation mit der Öffentlichkeit und dem Wissenstransfer, dem Aufenthalt, der Verpflegung oder dem Gemeinscha fts- leben von Studierenden und Dozierenden unmittelbar zugute kommen. Dazu zählen auch Sport- und Sozialeinrichtungen." Damit wird deutlich, dass der Museumstrakt des Y ._______museums der Universität X._______ nicht unter diese Bestimmung fallen kann, da es sich hierbei v.a. um externen Wissenstransfer und nicht (oder nur in g e- ringem Masse) um internen Wissenstransfer (zwischen Dozierenden und Studierenden), wie in Art. 15 Abs. 1 Satz 1 UFV gefordert, handelt. Gleich verhält es sich mit der Frage, ob die Aufwendungen der Lehre und Fo r- schung nach Art. 14 Abs. 2 UFV dienen. Zwar werden gemäss den Aus- führungen des Beschwerdeführers die Räume im Museumstrakt auch für mindestens fünf Lehrveranstaltungen im Jahr genutzt, und es ist davon auszugehen, dass sich Studi erende und Dozierende auch zu anderen Zwecken darin auf halten; dennoch dienen die geplanten Massnahmen nicht direkt der Lehre und Forschung, sondern dem breiten Publikum und den Mitarbeitenden des Y ._______museums. U.a. wird damit eine Ver- grösserung der Ausstellungsfläche erreicht ( vgl. Projektdokumentation, S. 24). 4.3 Im Institutsbereich erachtet der Beschwerdeführer folgende Investitio- nen als beitragsberechtigt: die Neuerstellung des Restaurierungsateliers und des Eingangs zwecks Erreichung besserer klimatischer Verhältnisse B-3596/2012 Seite 13 und Lichtbedingungen sowie den Einbau einer wärmegetrennten Kon- struktion, einer Dreifachverglasung und von einem besseren Sonne n- schutz in der Bibliothek. Damit würden die raumklimatischen Bedingun- gen auf den heutigen Stand der Technik gebracht und die Arbeitsbedi n- gungen für das Personal verbessert. Die Vorinstanz führt aus, das Restaurierungsatelier und der Eingang wür- den nicht neu erstellt, um allein bessere klimatische Bedingungen zu e r- reichen. Die in der Projektdokumentation (S. 9) vorgesehenen Baumass- nahmen zeigten auf, dass es sich hier um einen baufälligen Teil des G e- bäudes handle, der u.a. wegen eintretenden Wassers dringend saniert werden müsse. Daher werde der Atelieranbau abgebrochen und neu auf- gebaut. Zudem würden energetisch e Massnahmen vorgenommen, die eine Einsparung der Energieaufwendungen bewirkten und somit die B e- triebsaufwendungen reduzierten. Die Verbesserung des Raumklimas sei dabei lediglich eine positive Nebenerscheinung, aber nicht der Grund der Massnahme. Für eine Subventionierung bestehe hier keine gesetzliche Grundlage. Darüber hinaus würden für denkmalpflegerische Aufwendu n- gen und energetische Massnahmen, die nicht in direktem Zusamme n- hang mit der Erstellung oder dem Umbau von Gebäuden ausgeführt wü r- den, nach Art. 21 Bst. c UFV keine Bundesbeiträge gewährt. 4.3.1 Die beschriebenen Investitionen kommen unbestritten der Lehre und Forschung zu gute (Art. 18 Abs. 1 UFG i.V.m. Art. 14 Abs. 2 UFV). 4.3.2 Somit bleibt zu prüfen, ob es sich dabei um nicht beitragsberechti g- ten Gebäudeunterhalt (Art. 18 Abs. 5 Bst. b UFG i.V.m. Art. 21 Bst. b UFV) oder einen gegebenenfalls beitragsberechtigten Umbau (Art. 18 Abs. 2 Bst. a UFG i.V.m. Art. 14 Abs. 1 Bst. a sowie Art. 19 Abs. 1 und 2 UFV) handelt. Sowohl die Neuerstellung des Restau rierungsateliers und des Eingangs als auch die baulichen Massnahmen im Bibliothekstrakt (vgl. RRB […] vom […] S. 2) sind werterhaltende Massnahmen, welche in erster Linie die Gebrauchstauglichkeit dieses Gebäudeteils wiederherstel- len; sie sind entsprechend unter den Begriff "Instandsetzung" bzw. "Er- neuerung" nach Ziff. 1.3.1 BRL zu subsumieren. Es handelt sich daher um nicht beitragsberechtigten Gebäudeunterhalt. 4.4 Dementsprechend kann o ffen bleiben, ob eine Subventionierung sämtlicher energetischer Massnahmen generell nach Art. 21 Bst. c UFV auszuschliessen wäre, wie dies die Vorinstanz vorliegend annimmt. B-3596/2012 Seite 14 4.5 Darüber hinaus macht der Beschwerd eführer nicht geltend, die Be- stimmungen der UVF und der BRL seien nicht gesetzeskonform oder würden, mit Bezug auf die BRL, der Verordnung widersprechen. 4.6 Die Ausführungen der Vorinstanz zur Bezeichnung des Projekts in der Projektdokumentation und der Gesuchsbezeichnung bzw. zu den Ausfüh- rungen im RRB (…) vom (…) betreffend den Bundesbeitrag, die den Schluss zulassen würden , dass dem Beschwerdeführer bewusst gew e- sen sei, dass für das vorliegende Projekt keine Beiträge nach dem UFG erwartet werden dürften, sind unerheblich, da die Vorinstanz verpflichtet ist, ein Beitragsgesuch anhand der gesetzl ichen Grundlagen (vgl. oben E. 2.) vollständig auf seine Beitragsberechtigung hin zu überprüfen, u n- abhängig von den vom Gesuchsteller verwendeten Begrifflichkeiten. 5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Ablehnung des Beitragsgesuchs durch die Vorinstanz nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet und ist abzuweisen. 6. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens hat der Beschwerdeführer die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Diese we r- den auf Fr. 10'000.– festgesetzt und mit dem am 2. August 2012 geleiste- ten Kostenvorschuss v on Fr. 40'000.– verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 30'000.– wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils aus der Gerichtskasse zurückerstattet. Es ist keine Parteientschädigung geschuldet (Art. 64 Abs. 1 VwVG). 7. Gemäss A rt. 83 Bst. k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde an das Bundesgericht unzulässig gegen einen Entscheid betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht. Der Entscheid darüber, ob es sich bei Investitionsbeiträgen an Universitätsbauten nach dem Universitätsförderungsgesetz um eine A n- spruchs- oder Ermessenssubvention handelt (vgl. oben E. 3), obliegt dem Bundesgericht. B-3596/2012 Seite 15 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 10'000.– werden dem Beschwerdeführer auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 40'000.– ver- rechnet. Der Restbetrag von Fr. 30'000.– wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils aus der Gericht s- kasse zurückerstattet. 3. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungs - formular) – die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde) – das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Fo r- schung WBF (Gerichtsurkunde) Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Philippe Weissenberger Astrid Hirzel Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14 , Beschwerde in öffentlich -rechtlichen An- gelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss den Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefoch- tene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschw erdefüh- rer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 15. März 2013