2000-1701 85 00.086 Message relatif à l’initiative populaire «Pour une offre appropriée en matière de formation professionnelle (Initiative pour des places d’apprentissage)» du 25 octobre 2000 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons le message relatif à l’initiative populaire «Pour une offre appropriée en matière de formation professionnelle (Initiative pour des pl aces d’ap- prentissage)». Nous vous proposons de la soumettre au vote du peuple et des can- tons en leur recommandant de la rejeter. Un projet d’arrêté fédéral est joint au présent message. Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 25 octobre 2000 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Adolf Ogi La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz86 Condensé L’initiative populaire «Pour une offre appropriée en matière de formation profes- sionnelle (Initiative pour des places d’apprentissage)» a été déposée le 26 octobre 1999, munie de 113 032 signatures valables, sous la forme d’un projet rédigé de toutes pièces. Elle vise à inscrire dans la Constitution un droit à la formation pro- fessionnelle. Les offres n écessaires seraient financées par un f onds pour la forma- tion professionnelle à l’échelle de la Suisse, alimenté par des contributions des employeurs. Si l’objectif visé par les auteurs de l’initiative – offrir à tous la possibilité de faire une formation professionnelle de base – est en soi louable, la voie proposée est cependant inadéquate, et ce pour les raisons suivantes: – Avec la révision de la loi sur la formation professi onnelle, la Confédération crée des conditions-cadre meilleures, qui permettront d’offrir des places de formation pour que chacun puisse se former en fonction de ses capacités. La nouvelle loi prévoit la possibilité d’obliger les entreprises qui ne font pas de formation professionnelle à verser des contributions de solidarité pour ali- menter des fonds de formation professionnelle gérés par les différentes branches de l’économie. – La gestion d’un fonds national pour la formation professionnelle exigera de la part des autorités fédérales un travail administratif considérable pour le calcul et l’encaissement des taxes. Les circonstances varient selon les bran- ches concernées et il sera difficile de trouver des solutions valables en par- tant du principe très général proposé par l’initiative. De plus, l’utilisation de ces ressources entraînera un surcroît de travail pour les cantons et les organisations cantonales des partenaires sociaux. – L’introduction d’un fonds uniforme pour la formation professionnelle pré- sente le risque de voir les entreprises se désengager de la formation profes- sionnelle, parce que les formes actuelles de la formation professionnelle se- ront complétées par des offres de l’Etat, bénéficiant d’un soutien plus large. – Il est enfin à craindre qu’avec le dével oppement d’offres de formation pro- posées par l’Etat le lien étroit et utile qui unit la formation professionnelle à la pratique ne se distende. Pour toutes les raisons évoquées ci-dessus, le Conseil fédéral propose aux Cham- bres fédérales de soumettre l’initiative populaire «Pour une offre appropriée en matière de formation professionnelle (Initiative pour des places d’apprentissage)» au vote du peuple et des cantons en leur recommandant de la rejeter.87 Message 1 Partie g énérale 1.1 Aspects formels 1.1.1 Texte de l ’initiative L’initiative populaire «Pour une offre appropri ée en mati ère de formation profes- sionnelle (Initiative pour des pl aces d’apprentissage)» a été d éposée à la Chancel- lerie fédérale le 26 octobre 1999 sous la forme d ’un projet r édigé de toutes pi èces. Sa teneur est la suivante: I La constitution fédérale est modifiée comme suit: Art. 34tera (nouveau)* 1 Le droit à une formation professionnelle appropriée est garanti. 2 La Confédération et les cantons veillent à garantir une offre suffisante en mati ère de formation professionnelle. Cette formation doit être de qualit é et peut être dis- pensée dans des entreprises et dans des écoles professionnelles, dans des écoles publiques ou dans des institutions analogues placées sous la surveillance de l’Etat. 3 La Confédération crée un fonds pour la formation professionnelle. 4 Le financement du fonds est assur é par des contributions de tous les employeurs. Les coûts des places de formation mises à disposition doivent être pris en compte si ces places satisfont aux exigences de qualité. 5 La Confédération règle la r épartition des capitaux du fonds entre les cantons. Les cantons sont comp étents pour l ’utilisation de ces capitaux. A cet effet, ils associent les partenaires sociaux. Ces derniers participent notamment au contr ôle de la qualité des places de formation. II Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont modifiées comme suit: Art. 24 (nouveau)* Si la loi d ’application n ’est pas entr ée en vigueur trois ans apr ès l ’acceptation de l’article constitutionnel 34 tera, le Conseil f édéral prend à cette date les mesures nécessaires par voie d’ordonnance. * Suite à la votation populaire du 18 avril 1999, ces articles correspondent aux art. 63 et 197 de la nouvelle Constitution fédérale.88 1.1.2 Aboutissement Par décision du 8 novembre 1999, la Chancellerie f édérale a constaté que l’initiative populaire «Pour une offre appropri ée en mati ère de formation professionnelle (Initiative pour des pl aces d ’apprentissage)» d éposée le 26 octobre 1999 avait re- cueilli 113 032 signatures valables et qu ’elle avait donc formellement abouti (FF 1999 8495). 1.1.3 D élai de traitement Selon l’art. 29, al. 1, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC; RS 171.11), le Conseil fédéral doit soumettre son message à l’Assemblée fédérale dans un d élai de douze mois à compter du dépôt de l’initiative, soit en l’espèce avant le 25 octobre 2000. L’Assemblée f édérale doit arr êter sa d écision d ’accepter ou de rejeter l ’initiative dans la forme sous laquelle elle a été déposée au plus tard 30 mois apr ès le dépôt de ladite initiative, soit en l ’espèce d’ici au 25 avril 2002. Ce d élai peut être prolongé d’un an par l ’Assemblée fédérale si l ’une au moins des Chambres f édérales décide d’opposer un contre-projet à l’initiative. 1.2 Validit é 1.2.1 Unit é de la forme et de la matière, compatibilité avec le droit international Selon l’art. 139, al. 2 et 3, et l ’art. 194, al. 3, de la Constitution du 18 avril 1999 (Cst.), une initiative populaire tendant à la révision partielle de la Constitution f édé- rale peut revêtir la forme d’une proposition con çue en terme généraux ou celle d ’un projet rédigé. Les formes mixtes ne sont pas admises. La pr ésente initiative «Pour une offre appropri ée en mati ère de formation professionnelle (Initiative pour des places d’apprentissage)» se pr ésente sous la forme d ’un projet enti èrement rédigé. Le principe de l’unité de la forme est ainsi respecté. Le principe de l ’unité de la mati ère (art. 139, al. 3, et art. 194, al. 2, Cst.) vise à empêcher qu’une initiative soumise au vote n ’aborde plusieurs questions portant sur des thèmes différents. Il permet de garantir que la volont é politique puisse se former librement et qu’elle ne soit pas biaisée. L’objectif de l ’initiative est clair: elle exige un droit à la formation professionnelle de base. Pour que ce droit puisse être exercé, la Confédération et les cantons veillent à prévoir un nombre suffisant de places de formation. Les co ûts doivent être cou- verts par un fonds pour la formation professionnelle, aliment é par les contributions des employeurs. Les diff érents aspects ont donc un rapport direct. L ’unité de la matière est ainsi donnée. Dans son art. 194, al. 2, la Constitution pr écise qu’une révision partielle de la Cons- titution ne doit pas violer les r ègles impératives du droit international. En voulant garantir un droit à la formation professionnelle, la pr ésente initiative n ’est à89 l’évidence pas en contradiction avec les r ègles imp ératives du droit international. Elle est de ce point de vue parfaitement admissible. 1.2.2 R éalisation La mise en œ uvre de la pr ésente initiative ne manquerait pas d ’entraîner certaines difficultés pratiques ( cf. ch. 3.5 Aspects pratiques de l ’exécution), mais elle n ’en reste pas moins applicable. 2 Partie sp éciale 2.1 Contenu et interpr étation de l’initiative Ci-après, les dispositions constitutionnelles proposées sont expliquées comme suit: – Un premier passage expose les objectifs de l ’initiative tels qu ’ils sont pr é- sentés dans une brochure rédigée par le comité d’initiative1. – Un deuxi ème passage propose une interpr étation compl émentaire du point soulevé. Art. 63a, al. 1 «Le droit à une formation professionnelle appropriée est garanti.» Selon les explications des auteurs de l ’initiative, «chaque jeune doit avoir le droit constitutionnel d ’accomplir une bonne formation professionnelle ». Le droit à une bonne formation professionnelle est un droit de la personne pour tous les jeunes; c’est aussi la cl é pour la future int égration dans le march é de l ’emploi.» La forma- tion professionnelle de base doit être suffisante, c ’est-à-dire que «l’apprentissage doit permettre aux jeunes de d évelopper un savoir et des connaissances de base de qualité, qui sont indispensables à la formation continue tout au long de la vie.» L’instauration d ’un droit individuel à la formation professionnelle oblige l ’Etat à faire en sorte que chacun puisse exercer ce droit. Le texte de l ’initiative ne pr écise pas à quel âge ce droit pourrait être exercé, ni ce qu ’il faut entendre exactement par une formation professionnelle «suffisante». Il est permis de penser qu ’il s’agit d’une première formation professionnelle de base. Une deuxi ème formation ou une recon- version ne seraient donc pas couvertes par cette notion. Art. 63a, al. 2 «La Confédération et les cantons veillent à garantir une offre suffisante en mati ère de formation professionnelle. Cette formation doit être de qualit é et peut être dis- pensée dans des entreprises et dans des écoles professionnelles, dans des écoles publiques ou dans des institutions analogues placées sous la surveillance de l’Etat» En matière de formation professionnelle, l’offre doit être suffisante. Le comité d’ini- tiative considère que l ’offre est suffisante lorsque l ’offre de places d ’apprentissage 1 R. Strahm [concept]; U. H äberlin, R. Margreiter, C. Renfer, C. Schärer et P. Sigerist [rédaction], S. Piller [adaptation française] Initiative pour des places d’apprentissage, Zurich, 1998.90 est nettement sup érieure à la demande. Les jeunes disposent ainsi d ’une certaine marge de manœ uvre pour le choix d ’une profession et peuvent davantage se laisser guider par leurs envies et leurs capacit és. En chiffres, les auteurs de l ’initiative estiment que l’offre est suffisante lorsqu’on compte de quatre à six places d’appren- tissage pour 100 emplois à plein temps. Le mandat qu ’auraient la Conf édération et les cantons de veiller à une offre suffi- sante pourrait être réalisé de différentes manières: par la gestion d ’établissements de formation, en incitant les entreprises à redoubler d’efforts pour faire de la formation professionnelle, ou encore en confiant des mandats à des tiers. L’initiative exige que la formation soit de qualité. Le texte de l ’initiative ne pr écise toutefois pas ce que recouvre cette notion de «qualité». On peut dès lors penser qu’il s’agit aussi bien de la qualit é des contenus de la formation que de la qualit é des prestataires de la formation professionnelle (entreprises, écoles, etc.). Par souci d’harmonisation, les crit ères de qualit é devraient être fix és par le l égislateur, le contrôle de la qualité étant ensuite de la compétence des organes d’exécution. Art. 63a, al. 3 «La Confédération crée un fonds pour la formation professionnelle.» Le fonds pour la formation professionnelle est l ’instrument qui doit permettre à la Confédération de veiller à ce que tous les jeunes puissent b énéficier de leur droit à une formation professionnelle suffisante. Selon le comit é d’initiative, les ressources du fonds doivent s ’ajouter aux contributions fiscales que la Conf édération et les cantons investissent dans la formation professionnelle. Conformément à l ’initiative, les ressources provenant du fonds pour la formation professionnelle viendraient s ’ajouter aux moyens investis par les pouvoirs publics, ce qui ne ressort toutefois pas clairement du texte de l ’initiative lui-m ême. Dans l’hypothèse où les sommes ainsi r éunies dépasseraient les besoins, la question reste ouverte de savoir dans quelle proportion il faudrait diminuer la redevance dont s’acquittent les employeurs et les moyens investis par les pouvoirs publics. En effet, le texte de l ’initiative ne dit pas s ’il faut r éduire la redevance, les moyens investis par les pouvoirs publics, ou les deux. Ce point devrait être tranché par le l égislateur lors de la mise en œ uvre de l’initiative. Une solution mesurée serait de diminuer tant la redevance que les sommes investies par les pouvoirs publics. Art. 63a, al. 4 «Le financement du fonds est assur é par des contributions de tous les employeurs. Les coûts des places de formation mises à disposition doivent être pris en compte si ces places satisfont aux exigences de qualité.» Selon le comit é d ’initiative, les entreprises peuvent déduire de la taxe dont elles doivent s ’acquitter les co ûts nets de leurs activit és de formation professionnelle (coût global, incluant le personnel de formation, apr ès déduction du rendement d û au travail des apprentis). Toujours selon les auteurs de l ’initiative, le fonds devrait engranger quelque 400 à 500 millions de francs par année. L’initiative laisse au législateur le soin de fixer les critères pour le prélèvement de la taxe. Pour le montant concret de la taxe, les auteurs de l ’initiative énumèrent91 quelques facteurs qui pourraient servir de base de calcul: nombre d ’employés, plus- value brute, chiffre d ’affaires ou cash-flow. Le montant de la taxe varie cependant selon l’offre globale de places d ’apprentissage: si cette offre est élevée, la taxe peut être relativement faible, mais si le nombre de places d ’apprentissage est insuffisant, la taxe sera augmentée en conséquence. Les exigences de qualit é auxquelles les places de formation doivent satisfaire de- vront être déterminées par le législateur au niveau fédéral. Art. 63a, al. 5 «La Confédération règle la r épartition des capitaux du fonds entre les cantons. Les cantons sont comp étents pour l ’utilisation de ces capitaux. A cet effet, ils associent les partenaires sociaux. Ces derniers participent notamment au contr ôle de la qualité des places de formation.» La répartition entre les cantons des ressources provenant du fonds doit être réglée par la loi. Elle peut se faire en fonction de l ’affectation de ces ressources qui, selon les auteurs de l ’initiative, pourraient être utilis ées comme suit: gestion des écoles professionnelles, mesures de formation continue, mesures en faveur de l ’égalité des sexes, campagnes de motivation et marketing de places d ’apprentissage, cours d ’in- tégration, cours d’introduction, pool de formation, formation purement scolaire avec stages pratiques ( écoles de m étiers), coopération entre les prestataires de la forma- tion (écoles professionnelles et entreprises ou réseaux d’entreprises). L’argent réparti entre les cantons par la Conf édération est g éré au niveau r égional par les cantons et les partenaires sociaux (gestion tripartite). La répartition des ressources du fonds entre les cantons et les crit ères pr ésidant à l’attribution des ces ressources par les cantons seront à régler par la loi, en évitant les doubles subventions. Une cl é devrait être déterminée pour la répartition entre les cantons. L’intervention des partenaires sociaux dans le contr ôle de la qualit é des places de formation est une innovation. Ce sont jusqu ’ici les autorités cantonales de la forma- tion professionnelle qui ont assuré seules cette mission; les modalité de leur collabo- ration à cette fin avec les partenaires sociaux devrait elles aussi être clarifiées dans une loi. 2.2 Situation juridique actuelle 2.2.1 Constitution du 18 avril 1999 Dans la liste des buts sociaux figurant dans la Constitution, il est dit que la Conf é- dération et les cantons s ’engagent, en compl ément de la responsabilit é individuelle et de l’initiative privée, à ce que les enfants et les jeunes, ainsi que les personnes en âge de travailler, puissent b énéficier d ’une formation initiale et d ’une formation continue correspondant à leurs aptitudes (art. 41, al. 1, let. f). Cette disposition, qui a valeur de programme et qui diff ère des droits sociaux pro- prement dits, tels que le droit d ’obtenir de l ’aide dans des situations de d étresse (minimum vital; art. 12 Cst.) et le droit à un enseignement de base suffisant et gra- tuit (art. 19 Cst.), en ce sens qu ’un individu ne peut pas l ’invoquer directement devant les tribunaux, fait fonction d ’indicateur pour la Conf édération et les cantons,92 qui doivent s ’en inspirer pour d éfinir leurs politiques sociales et de formation. La liberté économique (art. 27 Cst.) garantit notamment le libre acc ès à une profession et le libre choix de celle-ci. Pas plus que de l ’art. 10, garantissant la libert é person- nelle, on ne peut toutefois s ’en pr évaloir pour r éclamer le droit à une formation dispensée par l’Etat (ATF 125 I 175 c. 3). La Conf édération et les cantons doivent plut ôt élaborer leur politique de mani ère à ce que chacun puisse assurer, sous sa propre responsabilit é, les bases de sa sub- sistance. L’art. 6 Cst. dit en effet que toute personne est responsable d ’elle-même et contribue selon ses forces à l ’accomplissement des t âches de l ’Etat et de la so- ciété. L’Etat n’intervient qu’à titre subsidiaire, quand ce but n ’est pas accessible à l’individu. Bien que la Constitution f édérale ne connaisse pas le droit à la formation, d ’autres droits fondamentaux permettent des revendications directes. Il est possible, par exemple, d’intenter une action contre des organes publics pour traitement discrimi- natoire et arbitraire ( égalité devant la loi; art. 8 Cst., protection contre l ’arbitraire; art. 9 Cst.). L’histoire du droit à la formation A la diff érence de celle de divers autres Etats ayant une tradition constitutionnelle comparable à celle de la Suisse, notre Constitution ne compte pas le droit à une formation au nombre des droits fondamentaux. Toutes les tentatives d ’inscrire un tel droit dans la Constitution ont jusqu’ici échoué. En r éponse à diff érentes interventions parlementaires, le Conseil f édéral propose trois nouveaux articles portant sur la formation et la recherche dans son message du 19 janvier 1972. Les deux articles constitutionnels 27 et 27 bis sur la formation seront rejetés lors de la votation populaire du 4 mars 1973 (FF 1973 I 1155), obtenant certes la majorité des suffrages mais échouant sur l’écueil de la majorité des cantons (dix cantons et trois demi-cantons les ont refusés). Cette décision populaire a eu des cons équences au-delà du vote, puisque le Tribunal fédéral, s’en prévalant, a renoncé à développer un droit social fondamental non écrit à la formation (ATF 103 Ia 369, c. 4a, 103 Ia 394, c. 2a). Le sens d ’une telle norme constitutionnelle est incontesté dans la doctrine. En 1986, l ’initiative populaire «pour une formation professionnelle et un recyclage garanti» a été rejetée. Elle aurait oblig é le Conseil f édéral à créer plus de places de formation, plus de possibilit és de recyclage et de formation continue. Les cantons auraient été mandatés pour créer des écoles de métiers et d’autres établissements de formation. Une grande partie des coûts aurait dû être assumée par le patronat. Dans la plupart des constitutions cantonales, la formation occupe une place impor- tante. Le canton du Jura m érite une mention particuli ère, puisque sa constitution reconnaît, en son art. 4, al. 1, un droit à la formation : «Le droit à la formation est reconnu. L’Etat et les communes facilitent la fr équentation des écoles et des univer- sités, ainsi que la formation professionnelle en g énéral.» Les cantons de Berne, de Soleure, de B âle-Ville, d’Appenzell Rhodes-Extérieures et du Tessin ont pr évu des dispositions allant dans le sens des buts sociaux de la Constitution fédérale.93 2.2.2 Loi f édérale du 19 avril 1978 sur la formation professionnelle La loi du 19 avril 1978 sur la formation professionnelle (LFPr) actuellement en vigueur ne dit rien au sujet des deux principales revendications de l ’initiative, à savoir le droit à une formation professionnelle de base et un fonds de financement de la formation professionnelle. On peut d éduire de l ’art. 9 LFPr que toute personne peut acqu érir une formation professionnelle de base, dans la mesure o ù elle conclut un contrat d ’apprentissage avec une entreprise ou si elle a été admise dans une école de m étiers ou une école d’arts appliqués. Il n ’existe pas de droit illimit é à une formation professionnelle de base. L’actuelle LFPr ne pr évoit pas la possibilit é de pr élever des taxes aupr ès des em- ployeurs, comme l ’exige l ’initiative. Or, une taxe telle que la con çoit l ’initiative serait à consid érer comme un imp ôt et ne pourrait donc pas être introduite sur la base constitutionnelle existante. 2.2.3 Arr êté fédéral du 18 juin 1999 relatif à des mesures visant à améliorer l’offre de places d’apprentissages et à développer la formation professionnelle (2e arrêté sur les places d’apprentissage) Depuis des d écennies, la Conf édération se soucie de permettre à tous les jeunes de prendre un bon d épart dans le monde du travail, surtout quand les pl aces d’appren- tissage sont relativement peu nombreuses. Apr ès avoir contribu é financi èrement entre 1997 et 1999, dans le cadre du premier arr êté sur les places d ’apprentissage, à instituer des mesures visant à am éliorer l ’offre en ce domaine, le Conseil f édéral finance maintenant, en se fondant sur le 2 e arrêté, des mesures visant à augmenter l’offre de places d ’apprentissage, à trouver une solution aux probl èmes structurels qui affectent le marché des places d ’apprentissage et à tester de nouveaux modes de formation en pr évision de la nouvelle loi sur la formation professionnelle. L ’arrêté sera abrogé une ann ée après l’entrée en vigueur de la loi r évisée sur la profession professionnelle. Pour les années 2000 à 2004, 100 millions de francs sont à disposition. 2.3 Le projet de nouvelle loi sur la formation professionnelle La loi sur la formation professionnelle est en cours de r évision. L ’objectif est de renforcer la formation professionnelle dans son ensemble. La nouvelle loi f édérale sur la formation professionnelle (nLFPr) se concentre donc sur la mise en pl ace de conditions-cadre optimales tant pour les apprentis que pour les prestataires de pl aces d’apprentissage. Elle mise sur des offres de formation diff érenciées, tenant compte à la fois des capacit és individuelles des personnes en formation et des diff érences d’exigences et de possibilités des branches économiques. La nLFPr part du principe qu’on ne peut pas contraindre les entreprises à former des apprentis, pas plus qu ’on ne peut forcer les gens à acquérir une formation. C ’est la conviction quant au sens de la formation et l ’engagement qui en r ésulte qui consti-94 tuent le fondement d ’une formation professionnelle r éussie. Une politique exclusi- vement axée sur les places de formation perd de vue le march é du travail, tant du point de vue des qualifications transmises que des emplois disponibles. Comme le dit le Conseil f édéral dans son message du 6 septembre 2000, la r éforme envisagée, tournée vers l’avenir, ne se fera pas sans frais. La nLFPr pr évoit un enga- gement accru des pouvoirs publics. Les moyens suppl émentaires mis à disposition serviront assurément au financement de r éformes, sans m élanger le d éveloppement de capacités avec une utilisation non sp écifique des moyens et une imposition g éné- rale des entreprises qui n’offrent pas de places d’apprentissage. Un nouveau système de financement permettra d ’utiliser les ressources disponibles avec plus d ’efficacité et de transparence. Ce nouveau syst ème s’articule autour du versement de montants forfaitaires aux cantons, pour permettre à ceux-ci de remplir de mani ère autonome les tâches qui leur sont imparties, d ’un financement compl émentaire ciblé sur des projets de formation professionnelle novateurs et de contributions de soutien à des prestations particulières d’intérêt public. Les fonds de formation professionnelle par branches que propose le projet de loi sont compl ètement diff érents du syst ème que propose l ’initiative sur les places d’apprentissage: en se limitant à des fonds g érés par certaines branches, on tient compte du fait que l’offre évolue très différemment selon les domaines et que le coût des places d’apprentissage varie beaucoup. Celles-ci peuvent être rentables pour une entreprise individuelle, alors qu’elles représentent une charge financière pour l’asso- ciation concernée. Dans d’autres cas, les entreprises qui n ’offrent pas de possibilit és de formation profitent des efforts consentis par leurs concurrents. Il faut pouvoir contraindre ces «resquilleurs» à alimenter le fonds de leur branche. Ainsi adapt ée, la réglementation garantira une affectation efficace des moyens et emp êchera que des secteurs structurellement faibles, ou des branches qui n ’en ont nul besoin, ne soient subventionnés. 2.4 R églementations des cantons et des branches économiques 2.4.1 Fonds de formation professionnelle Les cantons et les institutions économiques sont libres de cr éer des fonds de forma- tion professionnelle. Dans certaines branches économiques, des associations ont d écidé de cr éer des fonds de promotion de la formation professionnelle. Le plus connu est le Parifonds de la construction. Le canton de Gen ève dispose d ’un «Fonds en faveur de la formation et du perfec- tionnement professionnels », aliment é par des contributions des employeurs (en fonction des employ és, au maximum 5 ‰ de la masse salariale) et des subventions cantonales. Depuis des ann ées, le canton de Fribourg g ère un fonds de formation profession- nelle, aliment é par cinq sources: le canton et les employeurs, à raison d ’un quart chacun, les communes d ’habitation et d ’apprentissage à raison d ’un cinqui ème chacune, et les communes o ù se trouve l ’école professionnelle à raison d ’un dixième. Les contributions des employeurs sont fix ées par le Conseil d ’Etat. Le fonds de formation professionnelle soutient la formation dans les domaines qui ne95 sont pas pris en charge directement par le canton. Une association, dans laquelle le canton, les diff érentes communes et les organisations des partenaires sociaux sont représentés, décide de l’allocation des moyens. Dans le canton de Neuchâtel, il existe depuis 1999 un «fonds pour la formation et le perfectionnement professionnels », g éré par un organe tripartite (Etat, patronat et salariés). Ce fonds a pour buts de revaloriser la formation et le perfectionnement professionnels, de stimuler la formation continue, de soutenir la formation pratique, de répartir entre toutes les entreprises du canton les t âches de formation profession- nelle, et de soutenir les entreprises qui forment des apprentis. Il finance une indem- nité forfaitaire pour toutes les personnes en formation, des cours d ’introduction donnés en dehors du canton, la dur ée suppl émentaire des cours d ’introduction, la coordination de la formation professionnelle, le mat ériel nécessaire aux examens de fin d’apprentissage, la formation continue des experts aux examens, la formation des maîtres d’apprentissage, etc. Le fonds est aliment é par des contributions annuelles dont s ’acquittent les employeurs imposables, auxquelles s ’ajoute une somme de 800 000 francs pr élevée sur le «fonds pour l ’encouragement des études et de la formation professionnelle ». Les contributions des employeurs sont fix ées chaque année par le Conseil d’Etat. Elles fluctuent entre 20 et 40 francs par employé. 2.4.2 D éductions fiscales pour les entreprises Une initiative populaire des jeunes radicaux du canton de Zurich veut r éduire la charge fiscale des entreprises de 4000 francs par ann ée et par place d ’apprentissage offerte. Le Conseil d ’Etat zurichois demande au Grand Conseil de d éclarer l ’ini- tiative nulle; il consid ère en effet qu ’elle ne respecte pas l ’unité de la forme. Selon lui, l ’initiative violerait également le principe de l ’égalité de traitement, car elle exclut des déductions envisagées les employeurs qui mettent à disposition des places d’apprentissage, mais ne sont pas soumis à l ’impôt. Ind épendamment des lacunes juridiques de l ’initiative, les cr édits li és aux apprentissages seraient difficilement applicables; les frais administratifs qu’ils entraîneraient seraient disproportionnés, et il faudrait engager du personnel supplémentaire. Déposée le 22 juin 2000, la motion Bangerter «Incitation à la formation d’apprentis» demande des all égements fiscaux pour les entreprises qui forment des apprentis. Dans sa réponse du 6 septembre 2000, le Conseil f édéral propose le rejet de la mo- tion pour les motifs suivants: l ’idée a d éjà été examinée par une commission parle- mentaire, qui l’a abandonnée; la formation entraîne des coûts très différents selon les entreprises; la charge financière n’est pas un argument pertinent dans la d écision de l’entreprise d ’assurer une formation ou non; les rentr ées fiscales diminueraient considérablement. 3 Cons équences de l’initiative 3.1 Effets sur l ’économie La mise en œ uvre de l ’initiative sur les places d ’apprentissage entraînerait une ex- tension de la formation professionnelle organis ée exclusivement par l ’Etat aux dépens de la formation professionnelle duale traditionnelle. Le comit é d ’initiative part du principe que le nombre de places d ’apprentissage offertes par les entreprises96 augmenterait; en r éalité, lors d ’une future p énurie passag ère de places d ’appren- tissage, on assisterait sans doute plut ôt à un transfert de la formation en entreprise vers l ’école. Un engagement accru des pouvoirs publics dans des institutions de formation à plein temps serait difficilement r éversible en cas d ’amélioration sur le marché des places d ’apprentissage. Il faudrait d ès lors s ’attendre à une diminution de l ’engagement de l ’économie en faveur de la formation professionnelle, l ’Etat veillant de toute façon à assurer des places de formation. Le lien traditionnellement tr ès étroit entre formation professionnelle et march é du travail se rel âcherait encore, ce qui aurait des effets n égatifs sur l ’actualisation des qualifications professionnelles. En cons équence, les entreprises devraient introduire des phases de mise au courant moins productives et il s ’ensuivrait un besoin accru de recyclage professionnel. 3.2 Effets sur divers groupes sociaux Employeurs exerçant une activité de formation Les employeurs qui offrent d éjà des places d ’apprentissage devraient, en plus de leurs prestations en mati ère de formation, verser une redevance au fonds. Les moyens qu’ils engagent pour couvrir les co ûts de leurs places de formation seraient certes pris en compte, mais il n ’existe pas à ce jour de crit ères reconnus pour établir un relevé de ces co ûts. Selon le cas, les entreprises concern ées seraient ainsi sub- ventionnées ou imposées davantage. Si une entreprise formatrice parvient – à tort ou à raison – à la conclusion que, malgré ses efforts, elle doit encore passer à la caisse, il y a fort à craindre qu ’elle abandonne la formation et pr éfère payer pour se d ébarrasser du probl ème. La tradi- tion éprouvée de notre système de formation professionnelle serait ainsi ébranlée par des interventions de l’Etat. Employeurs n’exerçant pas d’activité de formation Les entreprises qui n ’offrent pas de places d ’apprentissage devraient verser une redevance plus élevée. Mais l ’offre de places d ’apprentissage d épend de bien d’autres facteurs que du montant d’une redevance: perspectives d’avenir, capacité de formation, structure de l ’entreprise etc. Il n ’y a aucune raison de penser qu ’une redevance pourrait inciter une telle entreprise à s’engager davantage en faveur de la formation professionnelle. En revanche, la mise en œ uvre de l’initiative entraînerait à moyen terme la constitution de capacit és de formation professionnelle financ ées par les pouvoirs publics qui, elles, décourageraient durablement un tel engagement. Personnes en formation Avec le droit à une place de formation, il est à craindre que le choix d ’une profes- sion se fasse à la légère, sans grande r éflexion quant à la situation sur le march é du travail. Le glissement pr évisible d ’une offre de formation priv ée vers une offre publique risquerait de faire dispara ître le lien, pr écieux du point de vue p édagogi- que, entre théorie et pratique dans le syst ème dual de formation professionnelle. Du fait du manque de contact avec la pratique et avec les r éalités du monde du travail, les jeunes qui terminent une formation risqueraient de ne pas trouver d ’emploi et auraient besoin très rapidement d’une réorientation professionnelle.97 Il est vrai que certaines personnes pourraient particuli èrement profiter de cette ini- tiative: les jeunes qui aujourd ’hui, pour diverses raisons (manque de comp étences scolaires et sociales, probl èmes linguistiques, pr éjugés des responsables de la for- mation dans les entreprises, etc.), rencontrent des difficult és à s’intégrer au système de formation professionnelle. Mais c’est précisément pour ce groupe que le 2 e arrêté sur les places d ’apprentissage et le projet de nouvelle loi sur la formation profes- sionnelle prévoient déjà des mesures particulières. 3.3 Cons équences financières L’initiative sur les places d ’apprentissage table sur un montant de 400 à 500 mil- lions de francs par ann ée, qui alimenterait le fonds pour la formation profession- nelle. Cela reviendrait à débloquer le double des moyens que la Conf édération in- vestit à l’heure actuelle pour la formation professionnelle. Une telle profusion de moyens d épasserait la capacit é d ’absorption des structures actuelles de la formation professionnelle. Elle conduirait à un gonflement du sys- tème. Il s’ensuivrait soit une extension du secteur public aux d épens de l ’économie, soit un allégement des charges supportées par la Confédération et les cantons dans le domaine de la formation professionnelle. Il faudrait s ’attendre, à court terme, à un investissement inefficace des fonds et, à plus long terme, à des changements structu- rels dans l ’offre de formation aux d épens d ’une orientation économique de la for- mation professionnelle. 3.4 Cons équences pour la Confédération et les cantons Pour la Conf édération, l’encaissement d’une nouvelle redevance repr ésenterait une dépense supplémentaire considérable, car le montant de cette redevance devrait être déterminé séparément pour chaque branche, voire pour chaque entreprise. Pour le calcul et l ’encaissement de la redevance, la Conf édération devrait cr éer environ 20 postes supplémentaires. Au niveau des cantons et des partenaires sociaux, il faudrait pr évoir environ 80 nouveaux postes au total pour la r épartition des fonds, c ’est-à-dire pour arr êter des décisions en faveur de projets concrets. 3.5 Aspects pratiques de l ’exécution Pour la mise sur pied du fonds au sens o ù l ’entendent les auteurs de l ’initiative, diverses clarifications seraient n écessaires. La l égislation devrait pr éciser concrète- ment, par exemple, le montant de la redevance et sa diff érenciation par branche voire par entreprise, les normes de qualit é, la mani ère de r éagir à un exc édent de l’offre de places d ’apprentissage ainsi que la cl é de r épartition des ressources du fonds entre les cantons. Le calcul de la redevance devrait se faire sur la base de la diff érence entre le total des entreprises et le nombre de celles qui, parmi elles, fournissent un travail de formation; mais bien d ’autres variables devraient encore être prises en compte,98 notamment la branche en question, les donn ées r égionales, les particularit és des diverses entreprises etc. Il faudrait donc se procurer beaucoup d ’informations, ce qui entraînerait un important travail administratif. Pour l’encaissement de cette redevance unique en son genre, il faudrait d évelopper des procédures spéciales et mettre en place les services correspondants. Pour les cantons et les partenaires sociaux, les d écisions relatives à l’utilisation des ressources impliqueraient du travail suppl émentaire, car il faudrait instituer de nou- veaux organes. Enfin, en ce qui concerne l ’indemnisation du travail de formation fourni par les entreprises, l ’initiative exige de mani ère imp érative un examen de la qualit é. Cet examen pourrait probablement être effectué par les cantons, dans le cadre de leur fonction de surveillance, mais il en r ésulterait également un important travail admi- nistratif suppl émentaire, d ’autant que, toujours selon l ’initiative, les partenaires sociaux devraient être associés à cet examen. 3.6 Relation avec le droit europ éen Ce que requiert l ’initiative relève de la politique de formation, puisqu ’elle demande de prendre des mesures dans le domaine de la formation professionnelle. Dans le cadre de l ’Union européenne, c’est à chacun des Etats membres qu ’il appartient de formuler sa politique en mati ère de formation et de d éterminer comment il entend organiser son syst ème de formation. Par cons équent, les accords bilat éraux entre l’UE et la Suisse ne comportent aucune clause qui contraindrait la Suisse à suivre telle ou telle voie en mati ère de politique de formation. Sous l ’angle de la relation avec le droit européen, l’initiative ne pose donc aucun problème. 4 Appr éciation de l’initiative 4.1 Droit à une formation professionnelle appropriée offrant un nombre suffisant de places de formation Les bases l égales f édérales et cantonales en vigueur sont fond ées dans une large mesure sur les buts sociaux cit és plus haut (art. 41 et 63 Cst.): à l’échelle nationale, la règle veut que tous les jeunes qui ont termin é leur scolarit é obligatoire puissent accéder à une formation suppl émentaire, qu’elle relève de la culture g énérale ou du domaine de la formation professionnelle. Inscrire dans la Constitution un droit individuel à la formation équivaudrait à y int égrer une disposition en porte- à-faux avec le droit constitutionnel suisse. Pour la formation professionnelle en particulier, l ’apprentissage selon le syst ème dual reste le plus important sous un angle quantitatif. Dans ce syst ème, les entrepri- ses assument une part consid érable des responsabilit és en mati ère de formation. La raison en est, d ’une part, qu’elles assurent ainsi la rel ève dont elles ont besoin et de l’autre, qu ’elles b énéficient de la contribution à la productivit é apport ée par les jeunes en formation. Là où les structures des entreprises le permettent, les branches de l ’économie assu- ment des t âches de formation en fonction des besoins pr évisibles de rel ève. Cepen-99 dant, dans les secteurs de pointe – comme le domaine des hautes technologies – les entreprises ne sont plus toujours en mesure de couvrir tous les aspects d ’une forma- tion de base étendue. Pour tenir compte de cet état de fait, le droit en vigueur pr évoit déjà des structures de formation diversifi ées: mis à part l ’apprentissage dual en entreprise et à l’école professionnelle, il y a les formations à plein temps dans les écoles de m étiers, les écoles de commerce et les écoles d’arts appliqués, et la possibilit é pour les entrepri- ses de se regrouper afin d’offrir des structures de formation communes. Dans le projet de nouvelle loi sur la formation professionnelle, ces possibilit és sont encore compl étées ou d éveloppées. A cet égard, citons la mise en place d ’écoles professionnelle spécialisées, les possibilit és accrues en vue d ’une organisation plus souple des formations, notamment pour ce qui a trait à la dur ée et à la part de la formation assumée par chaque institution (entreprises formatrices, cours interentre- prises, écoles professionnelles). Le projet pr écité institutionnalise le d éveloppement permanent de la formation professionnelle. Il prévoit également la possibilité d’indemniser les prestations parti- culières d ’intérêt public. Il permet donc l ’engagement de mesures cibl ées, sans entraîner pour autant les r épercussions ind ésirables qui r ésulteraient de l ’initiative pour des pl aces d ’apprentissage. Pour cette t âche l égale, une partie (environ un dixième) des fonds de la Confédération en faveur de la formation professionnelle ont été réservés. De cette manière, on peut réagir avec rapidité et efficacité à l’évolution du march é de la formation professionnelle, sans pour autant institutionnaliser des struc-tures inutiles à long terme ni être obligé d’en créer. Tous ceux qui peinent à trouver une offre de formation adéquate au degré secondaire II en profiteront. En complément de ces offres, il existe également des passerelles entre l ’école obli- gatoire et le degr é secondaire II. Elles sont destin ées aux jeunes qui ne sont pas (encore) aptes à entamer une formation professionnelle, en raison de lacunes lin- guistiques, scolaires ou autre. 4.2 Constitution d ’un fonds pour la formation professionnelle alimenté par des taxes versées par tous les employeurs Faire contribuer tous les employeurs – c’est-à-dire aussi ceux qui n ’offrent pas de places de formation – aux co ûts de la formation professionnelle est une vieille re- vendication. En 1996/97, la Commission de la science, de l ’éducation et de la cul- ture du Conseil national a men é une large consultation afin d ’étudier si l ’intro- duction d ’un système de bonus-malus pouvait inciter les entreprises à assumer des tâches de formation. Vu les r ésultats obtenus, un syst ème de ce genre a été écarté non seulement lors de l ’élaboration du premier arr êté sur les places d ’apprentissage en 1997, mais aussi lors des d élibérations concernant le deuxi ème arr êté sur les places d’apprentissage, en 1999. Dans un rapport sur des mod èles de financement de la formation professionnelle 2, l’Institut de recherches conjoncturelles de l ’EPFZ parvient à la conclusion que le 2 Andreas Frick et Petra Huth, «Finanzierungsmodelle für die Berufsbildung», Zurich, 2000, p. 2.100 fonds pour la formation professionnelle propos é dans l’initiative présente de graves lacunes d’un point de vue économique. Les mécanismes d’incitation y sont excessifs et le syst ème de pr élèvement des fonds ne permet pas d ’atteindre le but vis é. Leur mise en œ uvre aurait des cons équences dommageables sur les structures de la for- mation professionnelle. Le transfert, à la charge des entreprises, d ’une partie des coûts relevant des d épenses générales pour la formation ne se justifie pas davantage d’un point de vue économique. Par surcroît, on craint qu ’un tel fonds national ne produise pas l ’effet recherché par les auteurs de l’initiative mais plutôt l’inverse. Au lieu de provoquer un engagement accru des entreprises en faveur de la formation professi onnelle, l’introduction d ’un tel fonds pourrait au contraire se r évéler dissuasive: les entreprises qui s ’engagent aujourd’hui dans ce domaine pourraient être tentées d’utiliser les sommes qu ’elles investissent actuellement dans la formation pour se dispenser de cette tâche. On peut s’attendre à ce un tel sc énario dans les entreprises dont la direction provient d ’un pays où les formations de type dual ne sont pas la tradition. Adopter une mesure de ce genre reviendrait à saper le syst ème dual et, partant, les liens avec la pratique et avec les réalités du marché du travail. Le fonds national proposé pour la formation professionnelle serait un instrument très rigide. Il ne tiendrait suffisamment compte ni des particularit és r égionales, ni des spécificités des entreprises; en outre, il ne permettrait pas de prendre en consid éra- tion les structures des coûts, qui varient d’une entreprise à l’autre. 4.3 Avis du Conseil f édéral Les buts sociaux inscrits dans la Constitution, les dispositions l égales en vigueur, ainsi que le système actuel de formation professionnelle constituent une assise suffi- sante pour donner à chacun dans notre pays la possibilit é d’accéder à une formation appropriée. La formation ne peut être imposée ni aux formateurs, ni aux personnes en formation. Elle doit procéder d’une volonté et d’un engagement réciproques pour permettre l’acquisition r éussie des aptitudes et des connaissances professionnelles. Garantir le droit à une formation professionnelle comme le revendique l’initiative ne serait ni judicieux, ni réalisable. Dans son message relatif à une nouvelle loi sur la formation professionnelle, le Conseil fédéral propose une solution qui tient compte de la revendication centrale de l’initiative – garantir un nombre suffisant de places de formation - sans qu ’il soit nécessaire de modifier la Constitution. L ’initiative g énérerait de lourdes charges administratives supplémentaires et conduirait à la rupture du lien entre la formation professionnelle de base et la pratique, ainsi qu ’au désengagement des entreprises à l’égard du système dual. Vu l’impopularité des systèmes d’incitation en faveur de la formation professionnelle de base, il faut renoncer à introduire un fonds comme source de financement pour la formation professionnelle. La nouvelle loi sur la formation professionnelle, qui pr évoit une souplesse accrue et la s uppression de différentes taxes, motive les entreprises à assumer des responsabilit és en matière de formation professionnelle. La participation de la Conf édération aux d épenses publi- ques pour la formation professionnelle passera d ’environ 20 % à environ 25 %. En outre, les nouvelles dispositions l égales prévoient la possibilité de prélever, à certai- nes conditions, des contributions de solidarit é auprès des partenaires d ’une branche économique qui ne les verseraient pas de plein gr é, aux fins d’alimenter un fonds en101 faveur de la formation professionnelle dans la branche concern ée. Cette option représente une solution adéquate pour rappeler les entreprises à leurs responsabilités en matière de formation. Dans l’ensemble les nouvelles dispositions l égales tiennent compte de la volonté de moderniser la formation professionnelle. Elles permettent la mise sur pied d ’un large éventail d ’offres différenciées qui donneront à chacun la possibilité de se former selon ses aptitudes. Aucun contre-projet à l ’initiative n ’a été élaboré: le projet de nouvelle loi sur la formation professionnelle r épond mieux aux exigences de l ’initiative qu ’une solu- tion à l’échelon constitutionnel. Il constitue un contre-projet indirect à l’initiative. 5 Conclusion Au vu des consid érations qui pr écèdent, le Conseil f édéral propose aux Chambres fédérales de soumettre l ’initiative populaire «Pour une offre appropri ée en mati ère de formation professionnelle (Initiative pour des places d’apprentissage)» au vote du peuple et des cantons en leur recommandant de la rejeter.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message relatif à l'initiative populaire «Pour une offre appropriée en matière de formation professionnelle (Initiative pour des places d'apprentissage)» In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 03 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.086 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 23.01.2001 Date Data Seite 85-101 Page Pagina Ref. No 10 125 111 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.