2460 2000-0502 Rapport sur la politique suisse des droits de l’homme du 16 février 2000 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons le Rapport sur la politique suisse des droits de l’homme et vous prions de bien vouloir en prendre connaissance. Nous vous proposons en outre de classer le postulat suivant: 1997 P 97.3621 Complément au Rapport de politique extérieure (N 17.12.1997, Bäumlin) Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 16 février 2000 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Adolf Ogi La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz2461 Condensé La réponse du Conseil fédéral au postulat Bäumlin présente dans sa première par- tie un concept opérationnel sur la politique suisse des droits de l’homme au niveau international (ch. 2), qui fait la synthèse des lignes d’action de celle-ci, sur la base des principes et de la pratique suivis tout au long de ces dernières années. Ce con- cept entend faciliter le processus de décision en la matière: en indiquant la place que prennent les droits de l’homme parmi les autres priorités de la politique exté- rieure de notre pays (ch. 21); en dressant l’inventaire complet des instruments à notre disposition, avec des commentaires pour certains d’entre eux (ch. 22); en dé- crivant le cadre de leur mise en œuvre (cohérence, conditionnalité, compétence et coopération: ch. 23). Pour illustrer de manière concrète notre politique depuis la disparition de la confrontation Est-Ouest, le rapport résume dans sa deuxième par- tie (ch. 3) l’action de la Suisse sur le plan multilatéral (OSCE, Conseil de l’Europe et ONU), où nous avons été particulièrement actifs, et où sont apparus de nombreux développements nouveaux. Dans sa conclusion (ch. 4), le rapport met tout particulièrement l’a ccent sur le fait qu’une politique cohérente et crédible en faveur des droits de l’homme doit les prendre en compte globalement, d’autant plus qu’ils constituent un tout, indivisible. Dans ce sens, la promotion des relations économiques et la coopération au d éve- loppement contribuent à la réalisation des objectifs de la politique suisse des droits de l’homme. Sur ces trois plans et dans tous les aspects de la politique extérieure de la Suisse, le Conseil fédéral vise à la cohérence et cherche ainsi à éviter systémati- quement contradictions et conflits d’objectifs ou d’intérêts.2462 Rapport 1 Introduction 1.1 Postulat B äumlin du 17 décembre 1997 Le 17 d écembre 1997, M me Bäumlin a d éposé au Conseil national un postulat ap- puyé par 32 cosignataires, qui est ainsi libellé: «Je demande au Conseil f édéral d’établir un rapport explicatif concernant le rapport sur la politique extérieure de la Suisse dans les ann ées 90, le rapport sur la politique de la Suisse en faveur des droits de l ’homme de 1982 et les activit és de la Suisse au sein de l ’OSCE (notamment celles qui ont trait à la protection des minorit és); il tiendra compte dans ce rapport des activit és relevant de la politique économique extérieure et de la politique du d éveloppement (vues notamment sous l ’angle des principes bilatéraux et multilatéraux de bonne administration). Les départements et les offices associés à l’élaboration de ce rapport exposeront ou- vertement leurs divergences de sorte qu ’elles puissent être aplanies. L ’élaboration du rapport incombe au DFAE plus précisément à la DP IV». Dans son développement, le postulat précise que: «La politique ext érieure comme la politique économique extérieure de la Suisse se caractérise depuis des ann ées, par des contradictions, des conflits d ’objectifs ou d’intérêts sur le plan de la coop ération au d éveloppement et de la politique des droits de l’homme, ‹nouveau fer de lance de notre politique ext érieure›. D’où certai- nes incompatibilités. Il y six ans, j ’ai déposé une initiative parlementaire demandant la création d’une loi spécifique sur les droits de l’homme: a. fixant l ’objet, les principes, les buts et les formes de la politique suisse des droits de l’homme, b. r églant son financement et c. les comp étences. Une des principales revendications de l ’époque demandait que les comp étences du Parlement en mati ère de droits de l ’homme fussent quelque peu étendues de sorte qu’il puisse se prononcer r égulièrement sur la politique du Conseil f édéral dans ce domaine et l’infléchir lors de l ’adoption d’un crédit de programme et de la mise sur pied d ’une loi. Pr écédemment, la CPE s ’était d éjà exprim ée en ce sens mais l’examen de ses interventions avait été remis à plus tard sous pr étexte qu’il conve- nait d’attendre la révision de la constitution. Ces démarches s’inspiraient du rapport sur les droits de l’homme de 1982, établi à la demande de la conseill ère nationale Nanchen. On pouvait y lire que la seule et uni- que politique concevable en matière de droits de l’homme supposait la discrétion, un principe que le Conseil f édéral a repris à son compte pendant de longues ann ées. Son extrême discrétion en la mati ère m’avait paru dommageable au regard de la co- hérence et en fin de compte des principes de paix qui sous-tendent la politique inter- nationale de la Suisse. J’avais également attir é son attention – dans le cadre de la commission charg ée d’examiner cet objet – sur l’évolution des droits de l ’homme au sein de la CEDH et2463 à l’époque de la CSCE ainsi que sur la question des minorit és et subséquemment sur l’importance accrue conf érée aux droits ethniques et culturels, droits qui sont sou- vent mal acceptés par les législations nationales. Certains probl èmes urgents comme celui des réfugiés étant liés à toute cette question, j ’avais toutefois vivement félicité le Conseil f édéral d’avoir soulevé la question des minorit és au sein de la CSCE au début des années 90». 1.2 R éponse au postulat Bäumlin Le 16 mars 1998, le Conseil f édéral a accepté le postulat. Le présent rapport consti- tue la r éponse au postulat; il concr étise le chapitre consacr é – dans le rapport du 29 novembre 1993 sur la politique ext érieure de la Suisse dans les ann ées 90 – à l’une des cinq priorit és de notre politique étrangère, l ’engagement en faveur des droits de l’homme, de la démocratie et des principes de l’Etat de droit1. Ce rapport explicatif présente dans sa première partie un concept op érationnel sur la politique suisse des droits de l ’homme au niveau international (ch. 2), qui fait la synthèse des lignes d ’action de celle-ci, sur la base des principes et de la pratique suivis tout au long de ces derni ères années. Ce concept entend faciliter le processus de décision en la mati ère: en indiquant la place que prennent les droits de l ’homme parmi les autres priorit és de la politique ext érieure de notre pays (ch. 21); en dres- sant l’inventaire complet des instruments à notre disposition, avec des commentaires pour certains d ’entre eux (ch. 22); en d écrivant le cadre de leur mise en oeuvre (cohérence, conditionnalit é, comp étence et coop ération: ch. 23). Pour illustrer de manière concrète notre politique depuis la disparition de la confrontation Est-Ouest, le rapport r ésume dans sa deuxi ème partie (ch. 3) l ’action de la Suisse sur le plan multilatéral (OSCE, Conseil de l ’Europe et ONU), o ù nous avons été particuli ère- ment actifs, et où sont apparus de nombreux développements nouveaux. Les éventuelles «incompatibilités» cit ées dans le d éveloppement du postulat n ’ont pas empêché la Suisse de mettre en oeuvre au cours des ann ées 90 une politique des droits de l’homme substantielle. Le concept (ch. 2) vise, en facilitant le processus de décision, d’une part à augmenter la coh érence et l ’efficacité propres de la politique des droits de l’homme, d’autre part à favoriser les synergies quand d’autres priorités de la politique ext érieure de la Suisse sont simultan ément en jeu. Il n ’existe pas de contradiction fondamentale entre les cinq priorit és de la politique ext érieure de la Suisse; une prise de d écision pond érant adéquatement des éléments et crit ères dis- tincts doit limiter au minimum les risques de conflits d’objectifs ou d’intérêts. 1 Cet aspect de notre politique avait déjà fait l’objet d’un rapport circonstancié du Conseil fédéral, du 2.6.1982, intitulé «Rapport sur la politique de la Suisse en faveur des droits de l’homme.»2464 2 Concept op érationnel de la politique suisse des droits de l’homme 2.1 Les droits de l ’homme dans la politique extérieure de la Suisse L’engagement en faveur des droits de l ’homme2, de la d émocratie et des principes de l ’Etat de droit constitue l ’un des cinq objectifs de la politique ext érieure de la Suisse. Il est aussi le compl ément naturel des autres objectifs de la politique ext é- rieure de la Suisse: le maintien et la promotion de la s écurité et de la paix, l’accroissement de la prospérité commune, la promotion de la coh ésion sociale et la préservation du milieu naturel. Le Conseil f édéral réitère ainsi sa conviction que la paix, le d éveloppement et la stabilit é ne sont durables que dans une communaut é d’Etats fondée sur le respect des droits de l ’homme, de la démocratie et de l’Etat de droit, et se doit donc de d éfinir une politique coh érente et crédible visant à promou- voir ces principes et à lutter contre leurs violations sur le plan international. Le Conseil fédéral souscrit pleinement au consensus exprim é lors de la Conf érence mondiale sur les droits de l ’homme de 1993, qui rappelle notamment que «le ca- ractère universel de ces droits et libert és est incontestable (. . .). Les droits de l’homme et les libert és fondamentales sont inh érents à tous les êtres humains.» Le même document indique que «tous les droits de l ’homme sont universels, indisso- ciables, interdépendants et intimement li és (. . .). S ’il convient de ne pas perdre de vue l’importance des particularismes nationaux et r égionaux et la diversit é histori- que, culturelle et religieuse, il est du devoir des Etats (. . .) de promouvoir et de protéger tous les droits de l ’homme et toutes les libert és fondamentales.» Ce docu- ment précise encore que «la promotion et la protection des droits de l ’homme est une préoccupation légitime de la communaut é internationale 3.» Pour le Conseil f é- déral, concrétiser l’universalité des droits de l ’homme constitue à la fois un objectif à atteindre et un défi à relever. En effet, devenus au cours de ces derni ères décennies de plus en plus un facteur es- sentiel des relations internationales, les droits de l ’homme devraient encore marquer davantage le siècle à venir. La prise de conscience que les drames du XX e siècle ont suscitée devrait se traduire bien plus dans les faits, au cours du si ècle à venir, que ce n’est le cas aujourd ’hui. Face à ce défi, le Conseil f édéral entend s’engager plus ré- solument dans ses relations internationales en faveur: – du respect et de la promotion des droits de l’homme4 Les droits de l ’homme sont les pr érogatives que la personne d étient en pro- pre dans ses relations avec le pouvoir et avec d ’autres particuliers. Droits ci- 2 En français, le DFAE utilise aussi bien l’appellation «droits de l’homme» que «droits de la personne», les termes «homme» ou «personne» désignant tout être humain, quel que soit son sexe. Il en va de même pour les autres termes tels que «citoyens», «réfugiés», etc. 3 Conférence mondiale sur les droits de l’homme, Déclaration et programme d’action de Vienne (juin 1993), I.ch. 1, 5 et 4. 4 L’engagement de la Suisse en faveur du respect et de la mise en œ uvre des Conventions de Genève et de leurs Protocoles additionnels, dont notre pays est dépositaire, est également lié à la politique des droits de l’homme (cf. Rapport sur la politique exté- rieure de la Suisse dans les années 90, ch. 412). Il en est de même de l’engagement de l’aide humanitaire suisse dans la mesure où elle contribue au respect du droit à la vie et de divers droits économiques et sociaux.2465 vils, culturels, économiques, politiques et sociaux, ils sont universels et in- divisibles; ces droits de la personne sont synonymes de reconnaissance de la dignité de chacun, femme ou homme, et de sa liberté de se déterminer. – de la d émocratie (y compris d éveloppement et renforcement de processus démocratiques) et du respect des principes de l’Etat de droit Un Etat de droit et une d émocratie pluraliste participative reposant sur des élections libres – en tant que facteurs destin és à garantir le respect des droits de l’homme – sont des conditions pr éalables nécessaires à la mise en place d’un ordre durable de paix, de s écurité, de justice et de coopération. Dans ce contexte, la d émocratie pluraliste est un élément intrins èque de l ’Etat de droit, qui est composé de nombreux principes essentiels à l’expression com- plète de la dignité inhérente à la personne humaine et des droits égaux et in- aliénables de tous les êtres humains 5. 2.2 Instruments Dans ses relations internationales, la Suisse dispose de multiples instruments visant à lutter contre les atteintes aux droits de l ’homme, à renforcer leur respect et à sou- tenir la mise en place des c onditions-cadre nécessaires à cet effet (Etat de droit, d é- mocratie). Ces instruments sont énumérés ci-apr ès et, font, pour certains, l ’objet d’un commentaire général. 2.2.1 Instruments diplomatiques Pour être cohérentes et conciliables avec les principes de notre politique étrangère, nos actions sur le plan diplomatique (bilat éral ou multilat éral), dont le nombre et l’intensité augmentent régulièrement, ne doivent pas utiliser les droits de l ’homme à des fins politiques. Elles doivent en effet r épondre à des consid érations d’humanité essentiellement, puisqu’elles visent sur le plan bilat éral à améliorer le sort d ’une ou de plusieurs personnes, voire d’un groupe de population (p. ex. une minorité). Notre politique doit viser à l ’universalité et donc condamner toute violation grave des droits de l ’homme, sans égard pour le r égime politique, économique et social des Etats visés et quelle que soit la r égion du monde o ù une telle violation se produit. Les critères permettant d’apprécier s’il y a violation des droits de l ’homme – et donc p. ex. du besoin d’intervenir en faveur d’une victime, quelle que soit sa nationalit é – sont d éterminés par le droit international public (droit coutumier, conventions). Toute intervention doit reposer sur des informations factuelles objectives, s ûres et détaillées, ce qui n écessite, si possible, diverses sources dignes de foi dont on re- coupe les donn ées relatives à une m ême violation avant de prendre la d écision d’intervenir ou non. 5 Cf. Document de Copenhague de 1990 sur la dimension humaine de l’OSCE (cf. préambule et ch. I/3,5,5.1–5.21, 6, 7, 7.1–7.9 et 8).2466 Les divers instruments diplomatiques utilisables par la Suisse sont les suivants: – Dialogue politique sur les droits de l ’homme mené avec de nombreux Etats (p. ex. lors de visites officielles ou de travail, y compris de d élégations par- lementaires; par l’intermédiaire des ambassades); – Dialogue ciblé avec certains Etats (p. ex. avec la Chine, le Maroc, le Viet- nam, le Pakistan et Cuba) Il s’agit de l’instauration d’une relation bilatérale soutenue et inscrite dans la continuité. Un dialogue sur les droits de l ’homme avec un Etat donn é se concentre autour d ’un certain nombre de th èmes (p. ex. droits de la femme; détention). Il comprend notamment un échange régulier d’experts en la ma- tière. Des discussions approfondies sur la situation des droits de l ’homme dans le pays partenaire permettent d ’identifier pr écisément des probl èmes, ainsi que des mesures destin ées à améliorer la situation. Les deux pays met- tent en oeuvre des programmes concrets, gouvernementaux ou de la soci été civile (p. ex. sensibilisation et formation aux droits de l ’homme dans l’administration; assistance juridique). Les pays partenaires sont si possible des pays de concentration de la coopération suisse au développement. La cohérence et la crédibilité de notre politique des droits de l ’homme impo- sent certains crit ères, conditions et limites à l’ouverture et à la poursuite de nos dialogues bilatéraux entre délégations d’experts: – l’existence de probl èmes persistants en mati ère de droits de l ’homme dans le pays considéré; – la disposition de l ’Etat concern é à un dialogue à la fois critique et constructif, qui peut aussi comprendre l ’engagement d ’autres moyens d’action relevant des domaines diplomatique, juridique, économique ou de la coopération; – des perspectives d’amélioration à terme de la situation, – des convergences d ’intérêt, le cas échéant, avec d ’autres éléments de notre politique ext érieure (migrations, coop ération au d éveloppement, politique de paix, etc.) Un dialogue qui, à moyen ou à long terme, manque de transparence et de bonne volont é e t q u i s e révèle infructueux, ou l ’occurrence de nouvelles violations graves et r épétées des droits de l ’homme dans le pays consid éré, peuvent amener à suspendre ce dialogue en attendant une évolution politique plus favorable, voire à l’interrompre; – Intervention politique sur le plan multilat éral (déclarations, r ésolutions et mise en oeuvre de proc édures et de m écanismes) dans les enceintes interna- tionales traitant des droits de l ’homme (p. ex. Commission des droits de l’homme de l ’ONU et dimension humaine de l ’OSCE) et au sein d ’autres organisations internationales (p. ex. Conseil de l ’Europe, OIT et UNESCO) et dans les enceintes de coordination des donateurs (p. ex. Banque mondiale et banques régionales de développement); – Mandat spécifique de la Suisse (p. ex. «dimension humaine» dans le cadre du processus multilatéral de paix au Proche-Orient; copr ésidence de la table «démocratisation et droits de l’homme» dans le cadre du pacte de stabilité en Europe du Sud-Est);2467 – Mise à disposition d ’experts pour des missions d ’observation, d’enquête ou de conciliation (p. ex. missions de l ’ONU, de l ’OSCE, du Conseil de l’Europe ou d’un groupe d’Etats ad hoc);6 – Démarche bilat érale sur des cas sp écifiques d ’atteintes aux droits de l’homme (p. ex. demande de lib ération) ou sur une situation pr éoccupante (p. ex. loi discriminatoire) La Suisse ne dispose pas d ’un poids politique et économique suffisant pour obliger en quelque sorte un Etat à donner une suite positive à une démarche rendue publique. Nos interventions sont donc en g énéral discrètes plutôt que publiques, car elles visent l ’efficacité avant tout, et non pas un b énéfice po- litique auprès de l ’opinion publique. Un tel souci d ’efficacité peut nous in- citer à nous associer à des d émarches faites par d ’autres Etats ou par un groupe d’Etats (p. ex. Canada, Norvège, Union europ éenne), si celles-ci ne risquent pas de porter atteinte à notre sp écificité ou à notre cr édibilité, par exemple celle d ’un Etat neutre, sans pass é colonial, et au b énéfice d ’une certaine tradition humanitaire; – Déclaration publique du Conseil fédéral lors de violations graves et répétées des droits de l ’homme (p. ex. lorsqu’un Etat institutionnalise une politique de ségrégation raciale); – Autres mesures: p. ex. annulation ou ajournement de visites officielles; res- triction à l ’octroi de visas; rappel d ’un ambassadeur pour consultations, abaissement des relations diplomatiques et, en dernier ressort et en fonction d’autres critères également, suspension de ces relations. 2.2.2 Moyens et instruments juridiques La Suisse s’efforce de favoriser la mise en œ uvre7 des standards internationaux rela- tifs aux droits de l ’homme (comme d ’ailleurs aussi ceux du droit international hu- manitaire) afin d’en garantir le respect. Dans ce contexte, la crédibilité internationale de notre pays est étroitement liée à la ratification par celui-ci des divers instruments juridiques en la mati ère et à leur application dans son ordre juridique interne. La Suisse s’emploie encore à ratifier ou à étudier l’opportunité de ratifier certains ins- truments de l ’ONU et du Conseil de l ’Europe8. Notre pays doit également agir en faveur d’une meilleure application des normes en vigueur en continuant à oeuvrer 6 Le DFAE assure la formation d’observateurs internationaux (suisses et étrangers) en droits de l’homme (cf. ch. 34). 7 Même si les conventions de l’ONU prévoient des mécanismes de contrôle non judiciaires plutôt faibles, leur ratification par le plus grand nombre d’Etats possible (y compris la Suisse) contribue à une meilleure sauvegarde des droits de l’homme dans le monde. L’adhésion de notre pays à ces instruments renforce aussi la position des Etats qui luttent pour que la démocratie, l’Etat de droit et les droits de l’homme gagnent du terrain dans le monde. Partie à ces traités, la Suisse dispose d’une base juridique sur le plan universel pour intervenir concrètement auprès d’Etats parties qui ne les respectent pas. 8 Ces instruments sont notamment: Convention ONU sur le génocide, Protocoles nos 1 et 4 à la Convention européenne des droits de l’homme, Statut de la Cour Pénale Inter- nationale, Convention européenne sur les droits de l’homme et la biomédecine. L’opportunité d’une ratification de la Charte sociale européenne est encore à l’étude de- vant la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national.2468 pour l’adoption d’instruments destinés à protéger les droits de l ’homme9; la Suisse doit également examiner r égulièrement si les conditions requises pour accepter d’autres mécanismes internationaux de contrôle sont réunies10. Les divers moyens et instruments juridiques utilisables par la Suisse sont les sui- vants: – Participation aux travaux tendant au d éveloppement du droit international des droits de l ’homme et d ébouchant tout particuli èrement sur l ’adoption d’instruments pourvus d ’effets juridiquement contraignants (p. ex. Conseil de l ’Europe, Commission des droits de l ’homme et 3 e Commission de l’Assemblée Générale de l’ONU, OIT, UNESCO); – Décision de devenir Etat Partie aux instruments universels ou r égionaux en matière de droits de l’homme (adhésion ou ratification); – Mise à disposition d ’experts suisses dans le cadre de la coop ération juridi- que relative aux programmes «droits de l ’homme, Etat de droit et d émocra- tie» du Conseil de l’Europe (p. ex. «Démodroit, Thémis, Lode»); – Dépôt d’une plainte étatique auprès d’une organisation internationale (p. ex. Conseil de l’Europe, ONU) sur la base d ’un mécanisme prévu par une Con- vention. 2.2.3 Instruments économiques A long terme, le respect des droits de l ’homme et le d éveloppement économique constituent deux éléments fondamentaux de notre politique extérieure11, qui se com- plètent mutuellement. D’une part, sans le respect des droits de l ’homme, il n’y a pas d’Etat de droit, et vice-versa; sans Etat de droit, il n ’y a pas de d éveloppement éco- nomique et humain durable, car sans cadre juridique cr édible et respecté, il n ’existe pas de s écurité pour le commerce et les investissements. D ’autre part, la politique économique extérieure peut contribuer à la promotion des droits des l ’homme: en principe, plus les relations de la Suisse avec un pays donn é (en particulier les rela- tions économiques) sont importantes, plus le dialogue politique à propos des droits de l ’homme avec ce pays aura une chance d ’être fructueux. Respect des droits de l’homme et développement économique sont en outre indissociables quand il s ’agit d’assurer la paix et la stabilité de tout pays. Cela étant, la Conf édération peut agir seulement dans le cadre des instruments en matière économique qui lui donnent la comp étence de prendre des mesures ou d ’y participer. Les sanctions que peut d écider le Conseil f édéral comme ultima ratio dans des cas particuli èrement graves ne sont susceptibles d ’avoir des effets que si elles sont aussi prises par la communaut é internationale ou du moins par un nombre significatif d’Etats. L’expérience montre par ailleurs qu ’à court terme, de telles me- sures ne conduisent pas, en r ègle générale, à un changement positif de la situation 9 Cf. son initiative prise avec le Costa Rica visant à l’élaboration d’un Protocole facultatif à la Convention de l’ONU contre la torture (cf. ci-après ch. 33). 10 Protocole 1 au Pacte relatif aux droits civils et politiques; déclaration en vertu de l’art. 14 de la Convention contre la discrimination raciale, Protocole facultatif à la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes. 11 Cf. aussi nouvelle Cst., art. 54, al. 2 (affaires étrangères) et 101 (politique économique extérieure).2469 des droits de l’homme; il arrive même qu'elles nuisent davantage aux secteurs vulné- rables de la société qu’elles n’affectent les responsables des violations. Ce n’est qu’à long terme qu’elles peuvent avoir un effet positif. Les divers instruments économiques utilisables par la Suisse à titre de mesures géné- ralement positives, mais parfois aussi négatives, sont les suivants: – Soutien au d éveloppement équitable du commerce international et promo- tion des investissements , dans la mesure o ù le d éveloppement économique élève en principe le bien- être dans les pays partenaires et intensifie les rela- tions avec l ’étranger; le dialogue et l ’échange d ’idées favorisent en effet l’amélioration de la situation des droits de l ’homme et rendent moins ais ées les violations de ces droits, ne serait-ce que parce qu ’elles deviennent pres- que impossibles à cacher12; – Dans le même contexte, dialogue ouvert et constructif sur des questions de droits de l’homme dans les pourparlers économiques bilatéraux, de manière parallèle et coordonnée avec la politique extérieure; – Développement ou renforcement de la coop ération économique et commer- ciale avec les Etats faisant un effort sp écial pour respecter et promouvoir les droits de l ’homme (p. ex. lorsqu’un Etat abandonne sa politique syst émati- que de ségrégation raciale), dans la mesure o ù la prise en compte de tels ef- forts équivaut à une conditionnalit é positive, favorisant en outre l ’efficacité des mesures de coopération économique et commerciale; – Participation à l ’application de sanctions économiques décidées par l’ensemble de la communaut é internationale (p. ex. lorsqu’un Etat soutient directement le terrorisme ou pratique la «purification ethnique»); – Refus de l ’autorisation d ’exporter du mat ériel de guerre 13 en cas de viola- tions graves des droits de l ’homme (p. ex. lorsque des armes sont suscepti- bles d’être utilisées à des fins de répression); – Refus de l ’octroi de la garantie des risques à l ’exportation et à l ’inves- tissement (GRE/GRI) en cas de violations graves et syst ématiques des droits de l’homme (p. ex. si les projets à soutenir financent directement une dicta- ture). 2.2.4 Instruments de coop ération La coopération de la Suisse au d éveloppement14 vise, entre autres, à contribuer de manière concrète à la promotion de l ’ensemble des droits de l ’homme, qu’ils soient civils, culturels, économiques, politiques ou sociaux. C ’est pourquoi, d ’une part, 12 Dans ce contexte, les entreprises exportatrices suisses, notamment les entreprises tran- snationales, ont un intérêt propre, en terme d’efficience comme d’image, à favoriser le re- spect de certaines normes éthiques dans les pays concernés et dans leurs relations avec eux. 13 Cf. art. 22 de la loi fédérale sur le matériel de guerre, du 13.12.1996 et art. 5, let. b, de l’ordonnance d’application. 14 Cf. Lignes directrices Nord-Sud du Conseil fédéral, du 7.3.1994, (cf. notamment ch. 15, 21, 22 et 23) et Lignes directrices de 1998 du DFAE (DDC) en matière de promotion des droits de l’homme et coopération au développement, en particulier chap. III, ch. 10 «Cohérence».2470 elle réalise des actions de soutien dans ce domaine et, d ’autre part, elle prend soin d’éviter les éventuels impacts négatifs de ses programmes sur les droits de l’homme. Une cohérence de l ’action de la DDC avec d ’autres mesures gouvernementales est nécessaire si l ’on veut qu ’elle s’inscrive dans une politique des droits de l ’homme crédible et efficace. Sont notamment à prendre en compte les mesures prises dans le cadre de l’aide au retour (r éfugiés/requérants d’asile) ou de la politique relative aux migrations. Une politique coh érente doit du reste englober toutes les mesures enga- gées par la coop ération suisse, y compris celles qui rel èvent de la politique écono- mique et commerciale du seco (notamment les mesures de promotion des investis- sements et des exportations dans les pays en développement). L’intégration des droits de l ’homme, de l ’Etat de droit et de la «good governance» dans les programmes de la coop ération suisse au d éveloppement constitue une me- sure de conditionnalité positive (pour la conditionnalité négative, cf. ch. 232). Les instruments de coop ération sont appliqu és dans le cadre de la coop ération au développement 15 et de l’aide humanitaire, des opérations de maintien de la paix 16 et des actions g énérales en faveur des droits de l ’homme et du droit international 17. Ces instruments sont les suivants: – Soutien de programmes favorisant le développement d ’une soci été civile pluraliste: p. ex. initiatives de sensibilisation des populations aux droits de l’homme, défense des intérêts de groupes vuln érables (femmes, enfants, mi- norités, etc.), appui à des ONG locales de d éfense des droits de l ’homme, actions de formation dans ce domaine, soutien en faveur de l ’émergence de médias libres et ind épendants; appui à des programmes de l ’OIT favorisant dans le monde du travail le dialogue et la coop ération entre partenaires so- ciaux indépendants; – Soutien de programmes contribuant au renforcement de l ’Etat de droit : p. ex. appui à l’amélioration du fonctionnement du syst ème juridique et judi- ciaire ainsi qu ’à des organisations oeuvrant en faveur d ’un meilleur acc ès à la justice; – Soutien de programmes d’action et de projets visant au respect des principes de «good governance »: p.ex. r éformes administratives, lutte contre la cor- ruption; – Soutien de programmes d’action et de projets visant au respect et à la pro- motion des droits de l’homme: p. ex. contributions à des ONG et à des fonds des Nations Unies (torture, peuples autochtones, etc.); 15 Dans le cadre de la coopération au développement, de l’aide humanitaire, et de l’appui aux pays d’Europe centrale et orientale, la DDC soutient aussi des projets bilatéraux et multilatéraux destinés à favoriser le respect des droits civils et politiques et le processus démocratique (9,6 millions de francs env. par année). 16 La DP III apporte son appui également à des actions «droits de l’homme» dans le cadre d’«opérations de maintien de la paix» (env. 2,3 millions de francs par année). 17 Le crédit d’env. 1,78 million de francs par année intitulé «actions en faveur des droits de l’homme et du droit international» géré par le DP IV et la DDIP sert à soutenir des projets d’ONG et les divers fonds de l’ONU relatifs aux droits de l’homme, ainsi que des actions dans le domaine du droit humanitaire. Une partie du crédit «Dimension humaine/Pro- cessus de paix au Proche-Orient» (1 million de francs par année) est affecté à des projets analogues dans cette région.2471 – Réorientation, réduction, voire suspension de la coop ération au d éveloppe- ment en cas de violations très graves et systématiques des droits de l ’homme (p. ex. si un pays de concentration de notre aide est le th éâtre d ’un g éno- cide); – Réduction, suspension des mesures de politique économique et commerciale en faveur des pays en d éveloppement (p. ex. aides à la balance des paie- ments, crédits mixtes, mesures d ’encouragement des investissements et du commerce, mesures de d ésendettement) en cas de violations tr ès graves et systématiques des droits de l’homme. 2.2.5 Autres instruments – Aide humanitaire et assistance aux victimes de conflits armés et de catastro- phes naturelles. Elle peut prendre la forme d'interventions directes ou d'un soutien aux actions men ées par des organisations internationales et des oeu- vres d’entraide suisses. Cette aide est constituée d’engagements en personnel grâce au Corps suisse d ’aide en cas de catastrophe (ASC), de contributions financières, de livraisons de nourriture et de mat ériel. Elle est octroy ée sans distinction de nationalit é, de race, de religion, de sexe, d ’appartenance poli- tique ou sociale. – Accueil sur le territoire suisse 18, pour des raisons humanitaires, de r éfugiés et de personnes victimes de la violence. Dans ce contexte, il convient en ou- tre de rappeler que, conform ément aux conventions et lois en vigueur 19, la Suisse a l ’obligation de ne pas expulser, refouler ou extrader un étranger vers un Etat o ù son int égrité, sa libert é ou sa vie risquent de subir une at- teinte grave. – Refus de l’entraide judiciaire (y compris l’extradition) à l’égard d’un Etat ne respectant par les droits de l ’homme, ou soumission de l ’entraide à des con- ditions. 2.3 Cadre de la mise en œ uvre: cohérence, conditionnalité, compétences et coopération avec des partenaires externes à l’administration fédérale 2.3.1 G énéralités Positifs quand ils visent au respect des droits de l ’homme ou n égatifs quand ils ont comme objectif d ’en sanctionner les violations, de nature autonome, bilat érale ou multilatérale, les instruments décrits plus haut sont multiples et compl émentaires; ils peuvent être utilisés parallèlement ou de manière graduelle. Toute d écision se prend sur la base d ’une analyse de situation permettant d ’identifier le ou les instruments les plus appropri és au cas consid éré en soupesant les intérêts suisses en jeu (p. ex. 18 Convention sur le statut des réfugiés; loi fédérale sur l’asile; loi fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers. 19 Convention européenne des droits de l’homme; Convention sur le statut des réfugiés; Convention contre la torture; loi fédérale sur l’asile; loi fédérale sur l’entraide interna- tionale en matière pénale.2472 considérations de politique int érieure et ext érieure, respect du droit international, état des relations bilat érales), l’objectif restant toujours la d éfense et la promotion des droits de l’homme, le cas échéant dans le cadre d’une coopération internationale, notamment dans le cadre multilatéral. Au niveau international, mais aussi au niveau interne, notre politique en faveur des droits de l ’homme gagnera en coh érence et en cr édibilité si tous ses acteurs parta- gent les m êmes principes et coop èrent, de mani ère à traduire notre action par une plus large prise en compte des critères des droits de l’homme, de la démocratie et de l’Etat de droit dans les décisions relevant de la politique générale (politique vis-à-vis des étrangers et politique d ’asile, coop ération au d éveloppement, politique écono- mique extérieure). 2.3.2 Coh érence au niveau du Conseil fédéral: conditionnalité Afin d’assurer la cohérence de la politique étrangère de la Suisse, le Conseil f édéral a arrêté, le 20 septembre 1999, que la décision relative à l’application du principe de la conditionnalit é politique dans les relations ext érieures sera prise par le Conseil fédéral et non plus par un D épartement f édéral, voire par un office f édéral. L’objectif visé est d’assurer une plus grande cohérence de la politique extérieure. Au nombre des crit ères déterminant une r éorientation, ou une interruption partielle ou totale de la coopération avec un pays (sauf l ’aide humanitaire, qui échappe à la con- ditionnalité politique), figurent: – des violations graves des droits de l’homme, – des efforts insuffisants quant à l ’application du principe du bon gouverne- ment («good governance»), – la suspension de processus de démocratisation, – des atteintes importantes à la paix et à la sécurité, – l’absence de volont é d ’accepter le retour sur son territoire de ses propres ressortissants. Ces critères sont surtout observ és dans les relations bilat érales avec les autres Etats, mais aussi, dans la mesure du possible, dans le cadre multilat éral. Quant au principe de la conditionnalit é politique, il ne s ’applique pas automatiquement. Les efforts déployés par la Suisse en vue d ’améliorer les conditions-cadre politiques doivent porter essentiellement sur la mise en œ uvre de mesures positives. Cependant, l’interruption partielle ou totale d ’une coopération peut s ’avérer indispensable lors- qu’elle constitue le dernier recours pour pr éserver la crédibilité des objectifs de po- litique extérieure. L’évaluation d’un cas d ’espèce se fait toujours dans l ’optique de la situation particulière dans laquelle il s’inscrit et de l’attitude adoptée par les autres pays. La coordination au plan international rev êt une grande importance à cet égard, surtout lors de l ’imposition de sanctions commerciales. Des crit ères similaires sont applicables à l’établissement de relations ext érieures de la Suisse et à leur intensifi- cation. Confronté à un cas concret, le Conseil f édéral procédera à une évaluation de la si- tuation en prenant en consid ération l’ensemble des relations de politique ext érieure qu’entretient la Suisse avec le pays en question. Les domaines qui peuvent faire2473 l’objet d ’une mesure d ’application du principe sont nombreux: coop ération au d é- veloppement, promotion de la paix ou des droits de l ’homme, mais aussi science et culture (réduction ou suspension des contacts), prise de position critique dans des organisations multilat érales, coordination avec des sanctions commerciales de l’ONU ou de l’UE, etc. 2.3.3 Coh érence au niveau interdépartemental: coordination Outre les procédures de consultation au niveau des offices et des D épartements pour chaque affaire traitée par le Conseil fédéral, la coordination et la collaboration inter- départementales fonctionnent d ’abord au niveau des membres du gouvernement (p. ex. lors de visites officielles, présence conjointe des chefs du DFAE et du DFE pour aborder l ’économie et les droits de l ’homme); elle existe r égulièrement au niveau des Directions (p. ex. présence de la Direction politique au rapport hebdomadaire de direction de l’ODR) ; elle se prolonge enfin tant au niveau de groupes de travail in- terdépartementaux ad hoc (p. ex. droits de la femme) que dans les enceintes interna- tionales (p. ex. composition de nos d élégations; rédaction des rapports dus aux or- ganes de supervision des trait és pertinents). La coordination interd épartementale20 est donc assur ée entre le DFAE et les offices int éressés des autres D épartements (tout particulièrement le seco, l ’OFJ, l’ODR, l’OFE, l’OFP, l’OFC, le Bureau f édé- ral de l ’égalité entre femmes et hommes, et le SG du DDPS), ceux-ci assumant la responsabilité principale des dossiers relevant sp écifiquement de leur compétence21. Compétent de manière générale pour la politique des droits de l ’homme sur le plan international, le DFAE met en oeuvre les instruments relevant de sa responsabilit é et fait, si nécessaire, des propositions aux services concern és à propos de l’opportunité de l’engagement d’autres instruments. Sur le plan conceptuel, un travail de concertation et de coop ération qui associe les divers offices concern és, avec g énéralement l’appui d ’experts ou partenaires de la société civile (en particulier le monde académique) existe d ’ores et d éjà. Ont ainsi été élaborés les documents suivants: Rapport final du groupe de travail «Flüchtlingsaussenpolitik und Migrationssteuerung » (f évrier 1997); Nouveau con- cept de la politique des migrations (Rapport de la commission d ’experts «Migration», août 1997); Promotion des droits de l ’homme dans la coop ération au développement (1998); Dimensions humanitaires de la politique ext érieure de la Suisse (janvier 1999). 20 Cf. Réponse du Conseil fédéral à la motion Beerli 94.3549 du 15.12.1994, «Délégué aux droits de l’homme» et la motion Berger 94.3552 du 15.12.1994, «Nomination d’un Délé- gué aux droits de l’homme». 21 P. ex. l’OFJ assure la représentation de la Suisse devant la Cour européenne des droits de l’homme; le seco, devant les organes de contrôle de l’OIT et du Pacte sur les droits économiques, sociaux et culturels.2474 2.3.4 Coh érence au niveau du DFAE: coordination, information et formation Au sein du DFAE, la formulation, la mise en œ uvre et la coordination de la politique en faveur des droits de l ’homme incombent à la Direction politique (Division politi- que IV, Politique des droits de l ’homme et politique humanitaire), qui op ère en étroite consultation avec la DDIP22 et la DDC23. En matière de politique des droits de l ’homme, le DFAE s ’appuie en premier lieu sur le r éseau des repr ésentations suisses à l’étranger, soit bilat érales, soit multilat é- rales. La Conf érence des Ambassadeurs permet p ériodiquement de proc éder à un échange de vues sur des questions de politique des droits de l ’homme, y compris p. ex. avec la participation du seco. En outre, les stagiaires diplomatiques sont sensibi- lisés et form és à la question des droits de la personne dans le cadre de leur stage (notamment par le biais d ’un cours assur é a u s e i n de l’Administration fédérale en collaboration avec l ’Université de Berne), de m ême que des collaborateurs de la DDC. C’est grâce aux rapports élaborés régulièrement par les ambassades et les bureaux de coordination de la DDC et à la notification par ceux-ci de toute atteinte s érieuse aux droits de l’homme (cf. circulaires du Chef du D épartement, de mars 1994, et du Se- crétaire d ’Etat, de d écembre 1995) que sont établies les analyses de situation. A cette source directe de renseignements s’ajoutent les analyses de l’Office fédéral des réfugiés ainsi que les informations émanant des institutions intergouvernementales, de la société civile (ONG, Eglises, syndicats, etc.) et des médias. 2.3.5 Coop ération avec le Parlement, la justice et les autorités cantonales, ainsi qu’avec la société civile Un groupe parlementaire informel consacr é aux droits de l ’homme a été créé il y a quelques ann ées au sein de l ’Assemblée f édérale. Vu l ’importance croissante que prennent les droits de l ’homme dans la politique suisse, il est à souhaiter que les Chambres examinent l’opportunité de se doter de structures ad équates en la matière, tant sur le plan des affaires int érieures que de la politique ext érieure; à cet égard, les Commissions de politique étrangère avaient d éjà discut é en 1997 la possibilit é de créér en leur sein des sous-commissions des droits de l’homme. Lors de visites de parlementaires, lorsqu ’est trait ée la question des droits de l’homme, le DFAE coopère avec les Services du Parlement pour faciliter les échan- ges de vue notamment avec les Commissions de politique ext érieure et le Groupe 22 En coopération avec la DP IV, la DDIP (sous réserve de la compétence des autres offices fédéraux, dont l’OFJ ou le seco) veille en règle générale à l’élaboration et à la ratification des instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme et à leur mise en œ uvre dans l’ordre juridique interne, elle coordonne l’élaboration des rapports destinés aux comités de supervision des conventions relatives aux droits de l’homme ou participe à leur rédaction; elle traite aussi les questions de droits de l’homme dans les cas d’entraide judiciaire internationale. 23 D’entente avec la Direction politique, la DDC est responsable des aspects de politique de développement dans la conception de la politique suisse des droits de l’homme. Dans le cadre de la politique des droits de l’homme définie par le Département, elle prend des mesures tendant à la promotion de ces droits dans les pays de concentration de la coopé- ration suisse avec l’Europe centrale et orientale et les pays en développement.2475 parlementaire des droits de l ’homme. De tels contacts avec l ’Union interparle- mentaire, dont le si ège est à Genève, sont également favorisés dans la mesure du possible. En particulier dans le cadre des dialogues sur les droits de l ’homme, selon les th è- mes traités, les parlementaires et les juges f édéraux, tout comme les autorit és canto- nales (exécutif, législatif, judiciaire) peuvent être associés au DFAE, qu ’il s’agisse d’entretiens en Suisse avec des d élégations d ’experts ou, dans certains cas, de la composition de d élégations d’experts suisses. Les comp étences de la soci été civile (universitaires, ONG) sont également mises à contribution dans de tels dialogues, ainsi que dans le cadre de la dimension humaine de l’OSCE. La société civile joue en effet un r ôle important sur le plan international et souvent complémentaire à celui du gouvernement. Le Chef du D épartement a ainsi institu- tionnalisé dès 1995 un dialogue à la fois critique et constructif avec les ONG, qui se tient à Berne deux fois l’an. Le DFAE agit en collaboration avec les ONG et peut, en cas de besoin, jouer un r ôle d’intermédiaire entre celles-ci et les divers acteurs du monde politique ainsi que l ’économie privée (p. ex. Forum «Economie et droits de l’homme» organisé par la Division politique IV en septembre 1998). 3L ’action de la Suisse et les développements nouveaux survenus dans la politique internationale des droits de l’homme sur le plan multilatéral 3.1 G énéralités En matière de droits de l ’homme, l’action de la Suisse au cours des ann ées 90 est allée de pair avec des d éveloppements nouveaux survenus sur le plan multilat éral, auxquels notre pays a pris part activement. La Suisse est également devenue partie à de nombreux instruments ou mécanismes, universels ou régionaux. Les droits de l ’homme ont progressivement pris une importance consid érable dans presque toutes les enceintes internationales, y compris les agences sp écialisées de l’ONU, qui ont toujours davantage tendance à intégrer à leurs travaux la contribu- tion des organisations non gouvernementales. Ceci implique une coordination ren- forcée, tant au niveau national – entre les divers services gouvernementaux concer- nés – qu’au niveau international, y compris avec des d élégations de pays partageant les mêmes objectifs. Le développement de l’importance des droits de l ’homme dans les débats multilatéraux a contribu é à renforcer l ’importance de la Gen ève interna- tionale qui, en plus de l ’humanitaire, est devenue aussi la capitale de tous les droits de l’homme, qu’ils soient civils, culturels, économiques, politiques ou sociaux. 3.2 Organisation pour la s écurité et la coopération en Europe (OSCE) Dès 1975, mais encore davantage depuis la disparition de la confrontation Est- Ouest, la Suisse s ’est engag ée r ésolument en faveur du respect des droits de l’homme dans les pays participant à la CSCE (aujourd’hui OSCE). Ainsi, elle a lutté pour que soit inscrit dans le Document de Vienne de 1989 un important chapitre sur la «dimension humaine » de l ’OSCE, comprenant en particulier un m écanisme de2476 contrôle du respect des engagements politiques souscrits en la mati ère et pr évoyant la tenue d ’une Conférence en trois étapes (Paris, Copenhague, Moscou) aux fins de réaliser de nouveaux progrès dans ce domaine. A Copenhague, en 1990, sur proposition de la Suisse et de trois autres pays, un do- cument très substantiel a pu être adopté, qui jette les bases d ’un ordre démocratique européen de paix, de s écurité, de justice et de coop ération fond é sur le pluralisme démocratique, la pr ééminence du droit et le respect des droits de l ’homme, y com- pris des minorités. A l’initiative de notre pays s ’est tenue à Genève, en 1991, une r éunion d’experts de la CSCE sur la question des droits appartenant à des minorités nationales. Celle-ci a permis certaines avancées en la mati ère, notamment – sur proposition de notre pays – la reconnaissance du fait que la protection des droits des minorit és fait partie int é- grante des droits de l’homme, de même que la prise par les Etats de mesures de coo- pération pour favoriser les contacts entre membres d ’une même minorité établis de part et d ’autre d’une frontière. A Moscou, en 1991, notre pays a à nouveau plaid é avec d ’autres en faveur d ’un contr ôle plus efficace des engagements substantiels souscrits à Copenhague, qui a été établi sous la forme d ’un «Mécanisme de Mos- cou». Au Sommet d ’Helsinki, en 1992, la Suisse s ’est activement engag ée en faveur de l’institution d ’un Haut Commissaire aux minorit és nationales (HCMN) charg é d’importantes tâches de «early warning and action » dans des situations impliquant des minorités, qui est un domaine politiquement tr ès sensible pouvant conduire à un conflit, international ou non. Notre pays en a fait de m ême à Helsinki et au Sommet de Budapest, en 1994, pour renforcer le Bureau des institutions d émocratiques et des droits de l ’homme (BIDDH), qui est l ’institution principale de la dimension hu- maine de l’OSCE (il est dirigé depuis 1997 par un diplomate suisse). En 1995, le changement de dénomination de la CSCE en OSCE a traduit le transfert toujours plus marqué du pouvoir de d écision dans la politique de l ’organisation, qui a passé peu à peu des Conférences et Sommets aux organes politiques cr éés ces der- nières années. Ainsi, ce sont la pr ésidence de l ’OSCE, le Conseil des Ministres, le Conseil permanent, le BIDDH et les missions de longue dur ée établies dans certains pays qui influencent aujourd ’hui de mani ère d éterminante cette politique. Dans ce contexte, avec l ’aide d’autres Etats partageant son engagement, la Suisse est parve- nue, notamment à l’occasion de sa présidence de l’OSCE en 1996, à: – intégrer de plus en plus les droits de l ’homme, y compris des minorités, dans l’agenda politique de l ’OSCE, par exemple en les mettant à l’ordre du jour de son Conseil permanent, qui se réunit chaque semaine; – renforcer toujours davantage la mise en oeuvre de la dimension humaine de l’OSCE dans le cadre de ses r éunions annuelles d ’experts à Varsovie et de plusieurs meetings à Vienne sur des sujets sp écifiques de la dimension hu- maine; – mettre, à ses frais, des Suisses à la disposition de la dimension humaine de l’OSCE: l ’"Ombudsperson" pour la Bosnie-Herz égovine, quatre chefs de missions de longue dur ée et des experts 24 ou encore un chef de mission de courte durée; 24 Ex-Yougoslavie, Macédoine, Moldavie, Géorgie, Tadjikistan, Ukraine, Sarajevo, Tché- tchénie, Bosnie-Herzégovine, Croatie et Bélarus.2477 – permettre aux ONG int éressées d ’entrer en contact avec tous les chefs de missions de longue durée de l’OSCE; – maintenir la sp écificité des proc édures relatives à la dimension humaine de l’OSCE et de celles relatives aux droits de l ’homme du Conseil de l’Europe, tout en assurant leur complémentarité; – tenir en 1996, à Vienne, une r éunion sur la question des standards fonda- mentaux d’humanité aux fins de sensibiliser les 54 Etats de l ’OSCE à cette importante problématique; – réunir en 1997 un s éminaire sur «les femmes dans la pr évention des situa- tions de conflit », dont le suivi a permis d ’instituer un "point focal" pour les questions relatives aux «rapports sociaux de sexe » auprès du Secr étariat gé- néral de l ’OSCE à Vienne, la cr éation d ’un poste semblable aupr ès du BIDDH de Varsovie et la tenue d ’un débat substantiel de l ’Assemblée par- lementaire de l’OSCE à Copenhague sur ce sujet; – accueillir, à la demande du HCMN et du BIDDH, une conf érence à haut ni- veau intitul ée «Governance and Participation: Integrating Diversity » (Locarno, 18–20.10.1998), qui a discut é de formes d ’intégration des mino- rités au sein d ’un Etat (d écentralisation, subsidiarit é, formes d ’autonomie culturelle ou autres); – introduire dans la Charte de s écurité europ éenne adopt ée au Sommet d’Istanbul de l ’OSCE (18/19.11.1999) un chapitre consacr é aux minorit és, qui met tout particuli èrement l ’accent sur divers concepts d ’autonomie et d’autres approches susceptibles de pr éserver et de promouvoir l’identité eth- nique, culturelle, linguistique et religieuse des minorit és nationales à l’inté- rieur d’un Etat. Au sein de l’OSCE, la Suisse continue son engagement dans la dimension humaine, en particulier en mettant à disposition du personnel qualifi é suisse pour les missions de longue dur ée. Elle accorde un soin particulier à la formation d ’observateurs des droits de l’homme (cf. à ce sujet ch. 34 ci-dessous). Du point de vue institutionnel, la Suisse s ’investit en faveur du renforcement des instruments et mécanismes de mise en oeuvre des engagements pris dans le cadre de la dimension humaine. Dans ce contexte, elle cherche à accro ître les capacit és de «monitoring» du BIDDH et à renforcer le lien entre les réunions de mise en œ uvre et les organes décisionnels de l’OSCE. 3.3 Conseil de l ’Europe Membre depuis 1963 du Conseil de l ’Europe, dont l ’objectif principal est la protec- tion et la promotion des droits de l ’homme, la Suisse s’y engage résolument en leur faveur. Elle a ainsi jou é un r ôle moteur dans l ’élaboration de la Convention europ éenne de 1987 sur la pr évention de la torture, qui repose sur une initiative priv ée d ’origine suisse. Suite aux deux visites effectu ées en 1991 et en 1996 par le Comit é européen pour la prévention de la torture (CPT) dans des lieux de d étention en Suisse, le Con- seil fédéral a publi é les deux rapports du CPT y relatifs et, suite aux recommanda-2478 tions faites par ce dernier, les r éponses contenant les mesures pr éventives prises chez nous pour améliorer la protection des personnes privées de liberté. Suite également à l’initiative prise par la Suisse à la premi ère Conférence ministé- rielle europ éenne sur les droits de l ’homme de 1985, le Protocole d ’amendement no 11 à la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) a été adopté et est entré en vigueur le 1 er novembre 1998. Celui-ci met en pl ace une Cour unique et permanente (dont le premier Pr ésident est un Suisse), ce qui devrait permettre une réduction consid érable de la longueur actuelle de la proc édure, donc une meilleure protection des droits garantis par la CEDH. Notre pays a également joué un r ôle de premier plan lors des travaux d ’élaboration (placés sous pr ésidence suisse) de la Convention-cadre de 1995 pour la protection des minorités nationales, qui, entr ée en vigueur en 1999 pour la Suisse, est le pre- mier instrument multilat éral juridiquement contraignant consacr é uniquement à la protection des minorit és nationales. Dans le m ême contexte, la Suisse a permis l’entrée en vigueur de la Charte europ éenne des langues r égionales ou minoritaires de 1992 en en devenant le 7e Etat partie en décembre 1997. Au Conseil de l ’Europe, la Suisse continue à s’investir résolument dans les domai- nes suivants: – l’élargissement des droits déjà protégés par la CEDH et ses Protocoles addi- tionnels aux domaines de l ’égalité entre les sexes, de la lutte contre le ra- cisme et l ’intolérance, d’une meilleure protection des personnes priv ées de liberté, des besoins humains mat ériels élémentaires dans le cadre d ’un droit à des conditions minima d ’existence, ainsi que de la protection de la dignit é humaine en rapport avec les applications de la biologie et de la médecine, – la mise en œ uvre effective du mandat du Commissaire aux droits de l’homme nommé en 1999, qui a pour t âche de promouvoir le respect des droits de l’homme dans les Etats membres du Conseil de l’Europe, – le contrôle des obligations juridiques et engagements politiques assum és par les Etats en mati ère de droits de la personne exerc é dans le cadre du «monitoring» établi par le Comité des Ministres et l ’action de lutte contre le racisme et l ’intolérance par l ’intermédiaire de l ’ECRI (Commission euro- péenne contre le racisme et l ’intolérance), dont le membre ind épendant élu au titre de la Suisse est actuellement le vice-président, – les activités de la Commission de Venise («Démocratie par le droit»). 3.4 Organisation des Nations Unies (ONU) Suite au vote n égatif du 16 mars 1986 sur l ’adhésion de la Suisse à l’ONU, le Con- seil fédéral a décidé d’optimiser ses relations avec les Nations Unies en menant une politique de participation effective à des activités ponctuelles de l’organisation. La Suisse participe d ès lors activement à la réalisation de l ’un des objectifs des Na- tions Unies, à savoir le respect universel et effectif des droits de l ’homme pour tous (art. 1, par. 3 et art. 55 Charte ONU). Elle est ainsi devenue partie à quasiment tou-2479 tes les Conventions de l’ONU25. Dès 1987, elle a participé dans une mesure toujours plus effective aux travaux de la Commission des droits de l ’homme, ainsi qu’à ceux du Conseil économique et social (ECOSOC) et de la 3 e Commission (Affaires so- ciales, humanitaires et culturelles) de l ’Assemblée g énérale. La Commission des droits de l’homme est le plus important forum politique au monde en la mati ère, qui se réunit chaque ann ée à Genève pendant 6 semaines en mars/avril. La d élégation suisse y prend souvent la parole en s éance plénière pour y d énoncer des situations graves de violation des droits de l ’homme dans le monde ou pour y faire des propo- sitions constructives; elle participe aussi à la n égociation des r ésolutions adopt ées par la Commission par consensus ou au terme d ’un vote (auquel elle ne peut pas participer). Au nom de notre pays, la d élégation suisse se porte coauteur de quasi- ment toutes les résolutions instituant un m écanisme politique de contr ôle du respect des droits de l ’homme, que ce soit par pays ou par th èmes. Les résolutions par pays se r éfèrent aux violations graves qui s ’y produisent et pr évoient l ’institution d ’un Rapporteur spécial chargé de dialoguer avec les autorit és, de leur faire des recom- mandations et de rapporter ensuite à la Commission. Les r ésolutions par cat égories de violations graves des droits de la personne 26 chargent des experts internationaux de faire rapport sur ces violations dans le monde entier et de formuler à ce sujet des recommandations à l’intention des Etats. La participation active de notre pays aux travaux de la Commission a incit é cette dernière, ces dernières années, à confier des mandats de rapporteur sp écial à quatre personnalités suisses (Roumanie 1990; Kowe ït occupé 1992; territoires occup és par Israël 1993–94; Rwanda dès 1997). En 1992, la Suisse et le Costa Rica ont r éussi, après des ann ées d’efforts, à obtenir de la Commission l’établissement d’un groupe de travail chargé d’élaborer un proto- cole facultatif à la Convention contre la torture sur la base d ’un projet de mécanisme préventif de visite des lieux de d étention préparé par une ONG suisse, que nous es- pérons mettre sous toit en l ’an 2000. La Suisse participe au sein d ’autres groupes de travail à l’élaboration de normes en matière de droits de la personne, qui portent sur les droits de l ’enfant (enfants dans les conflits arm és, vente d ’enfants) et sur les droits des peuples autochtones. De m ême, notre pays est l ’un des plus actifs dans le groupe de travail sur les minorit és, qui est charg é de faire appliquer la D éclaration de 1991 sur les droits des personnes appartenant à des minorités. La Suisse a également participé à la Conférence mondiale sur les droits de l ’homme réunie en juin 1993 à Vienne, qui a permis l’adoption d’une déclaration et d’un pro- gramme d’action valable pour les 25 prochaines ann ées, un texte important de con- sensus au niveau mondial sur des aspects fondamentaux de la question des droits de l’homme. En outre, suite à l’initiative prise par la Conf érence mondiale de Vienne avec le soutien de la Suisse également, l’Assemblée générale a cr éé à fin 1993 le poste de Haut Commissaire aux droits de l ’homme de l ’ONU. En juin 1998, la Suisse a remis gratuitement aux Nations Unies le Palais Wilson, à Genève, un b âti- ment historique imposant, rénové pour 75 millions de francs et destin é à accueillir le Haut Commissariat pour les droits de l’homme. 25 Droits civils et politiques, droits économiques, sociaux et culturels, torture, discrimina- tion raciale, discrimination des femmes, droits de l’enfant. 26 Torture, disparitions forcées, exécutions sommaires, détention arbitraire, indépendance de la magistrature, liberté d’opinion et d’expression, exploitation des enfants, violence contre les femmes, etc.2480 Dans le cadre de la r éforme globale de l ’ONU, notre pays appuie les efforts de son Secrétaire général visant à faire des droits de l ’homme une ligne directrice ancr ée dans différents domaines politiques (p. ex. d éveloppement, paix, affaires sociales) et à institutionnaliser la prise en consid ération de ces droits dans tous les secteurs d’activité. Ainsi, vu l ’importance du respect des droits de la personne pour le d éve- loppement durable, la Suisse oeuvre depuis des ann ées à l’intégration de cet élément dans la coopération au développement et soutient également les mesures que l’ONU prend en ce sens. La Suisse apporte son soutien au Haut Commissariat pour les droits de l ’homme, dont les ressources financi ères et en personnel sont insuffisantes, aussi sur ce plan (environ 1 million de francs au cours des derni ères ann ées). Notre pays contribue ainsi régulièrement aux divers fonds de l ’ONU pour les droits de l ’homme27. Il met également à la disposition des experts suisses pour des missions sur le terrain, no- tamment en ex-Yougoslavie et en Colombie, et elle fournit des aides financi ères, par exemple pour l ’envoi d ’observateurs des droits de l ’homme au Rwanda et au Bu- rundi. Dans ce contexte, la Suisse est en train de constituer à ses frais un corps d’observateurs suisses en droits de l ’homme formés à Genève – en même temps que des participants étrangers – et disponibles dans les plus brefs d élais pour des mis- sions d’observation envoyées sur le terrain par l ’ONU, l’OSCE ou d ’autres organi- sations internationales. Tel a déjà été le cas en Albanie et au Kosovo. Enfin, la Suisse soutient les tribunaux institu és par l ’ONU pour juger les criminels de guerre du Rwanda et d ’ex-Yougoslavie par des contributions financi ères et la mise à disposition d ’experts. Elle a particip é activement aux efforts qui visent à créer une Cour p énale internationale, dont le statut a été adopt é en juillet 1998 à Rome. Notre pays s ’est aussi engag é pour la prohibition des mines antipersonnel, car leur usage met en cause le droit à la vie et à l’intégrité corporelle. Nonobstant son statut d ’observateur, la Suisse continuera à renforcer son engage- ment au sein de l ’ONU en vue d ’apporter une contribution aussi positive que possi- ble aux efforts que l ’Organisation accomplit pour les droits de la personne sur le plan mondial. Une telle attitude renforce notre position aux Nations Unies et, par l à, celle des pays qui luttent pour les m êmes valeurs. Si la Suisse devient membre des Nations Unies, elle pourrait être membre de la Commission des droits de l’homme et disposer alors de la plateforme institutionnelle ad équate pour optimiser son action en faveur des droits de l’homme sur le plan universel. 3.5 Autres organisations intergouvernementales A u s e i n d e l’Organisation internationale du travail (OIT) ont été n égociées à ce jour 182 conventions traitant d ’une part de questions techniques relatives à la pro- tection des travailleurs, d ’autre part à l ’établissement de normes minimales. La Conférence internationale du travail de 1998 a également adopté une Déclaration sur les droits et principes fondamentaux du travail, ainsi qu ’un m écanisme de suivi. Cette d éclaration se base sur les huit conventions dites fondamentales de l ’OIT28. 27 Réhabilitation des victimes de la torture, peuples autochtones, formes contemporaines d’esclavage, assistance technique et services consultatifs en matière de droits de l’homme, minorités. 28 Interdiction du travail forcé (C 29 et 105); travail des enfants (C 138 et 182); discrimin a- tion (C 100 et 111); liberté syndicale et droit de négociations collectives (C 87 et 98).2481 Elle est valable pour les 174 Etats membres, qu ’ils soient parties ou non à ces huit conventions, appelle les organisations internationales autres que l ’OIT à également la respecter et incite à augmenter la coop ération au d éveloppement dans le domaine des droits importants qu’elle couvre. La Suisse, qui préside actuellement le Conseil d’administration de l’OIT, s’y engage en faveur de la dimension sociale de la globalisation. Les conventions dites fonda- mentales ont été ratifiées par la Suisse; la plus r écente d’entre elles (C 182: contre les pires formes de travail des enfants), adopt ée en juin 1999, est en discussion de- vant le Parlement. En outre, la Suisse participe activement à la réforme de la politi- que normative de l ’OIT (y compris labels et codes de conduite, m écanisme de con- trôle plus efficace, et lien entre analyse économique et élaboration des normes). La coopération technique est un moyen permettant d ’intégrer politique des droits de l’homme et développement socio-économique d’un pays donn é. Ainsi, la Suisse fi- nance des projets d ’encouragement à des mécanismes de conciliation en mati ère de conflits du travail (p. ex. dans le sud de l ’Afrique, financés par le DFAE, DP III); dans un environnement économique d éfavorable, ces projets ont contribu é de ma- nière d éterminante à d ésamorcer des conflits au niveau individuel et collectif ; ils démontrent que le r èglement pacifique de différends et le partenariat social soutien- nent directement l’Etat de droit, la justice sociale, la croissance économique et l'em- ploi, et indirectement la démocratie et la protection des droits de l ’homme. En outre, la Suisse participe financi èrement au Programme international d ’élimination du tra- vail des enfants (IPEC). Enfin, le seul instrument juridique universel consacr é aux droits des peuples autochtones (plus de 300 millions de personnes) est la Conven- tion 169, dont les objectifs g énéraux ont été approuv és par le Conseil f édéral 29 et dont les principes sont int égrés dans les lignes directrices de la DDC. L ’opportunité d’une ratification de cette Convention, en tant que signal politique en faveur de ces peuples, est actuellement à l’étude30. A u s e i n de l’UNESCO, la Suisse s ’engage pour que l ’action de cette organisation dans le domaine des droits de l ’homme s’inscrive dans le cadre de ses comp étences spécifiques: l ’enseignement des droits de l ’homme et leur diffusion, la libert é d’opinion et d ’expression, le droit à l’éducation et à la culture, ainsi que les d éve- loppements scientifiques et technologiques li és aux droits de l ’homme. Lorsqu’elle est membre du Conseil ex écutif de l ’UNESCO, la Suisse participe activement aux travaux d’un comité (le «CRE») qui examine des all égations de violation des droits de l’homme relevant des domaines de comp étence de l ’organisation, dans le cadre d’une procédure confidentielle et non judiciaire o ù peuvent s ’exprimer les Etats in- criminés. L’Agence de la Francophonie (ACCT) a fixé parmi ses objectifs de 1995 à 2005 la consolidation des institutions de l ’Etat de droit et de la d émocratie, la promotion des droits de l ’homme et un appui au processus d émocratique et à la paix. La Suisse participe activement à l’élaboration et à la r éalisation de ces programmes, qui con- cernent en particulier la justice. En outre, la Suisse contribue à des actions concrètes (p. ex. diffusion dans les pays du Sud de la Revue universelle des droits de l’homme). Ces projets visent les mêmes buts que ceux soutenus dans le cadre de nos 29 Cf. Rapport et message sur les conventions et les recommandations adoptées en 1989 et 1990 par la Conférence internationale du travail lors de ses 76e et 77e sessions ainsi que sur trois conventions adoptées par la Conférence à des sessions antérieures (3.6.1991), ch. 2, en part. 221. 30 Cf. Réponse du CF à la motion Gysin 99.3433 du 2.9.1999.2482 dialogues sur les droits de l’homme avec les pays francophones que sont le Maroc et le Vietnam. 4 Conclusion L’action de notre pays en faveur de la sauvegarde et de la promotion des droits de la personne, tant sur le plan national qu ’international, est intimement li ée au syst ème de valeurs sur lequel est fond é notre Etat, qui place la dignit é humaine au centre de ses préoccupations (cf. art. 7 de la nouvelle Constitution f édérale). Le catalogue des droits et libertés fondamentaux figurant dans la nouvelle Constitution f édérale illus- tre bien la n écessité d’une assise int érieure de notre politique ext érieure en mati ère de droits de l’homme. L’engagement de la Suisse en faveur des droits de l ’homme, de la d émocratie et de l’Etat de droit s’est intensifié ces dernières années sur les plans bilatéral et multilaté- ral et est devenu une constante de notre politique étrangère en même temps qu’un de ses objectifs prioritaires. Notre action repose sur la conviction qu ’un Etat dans le- quel les citoyens sont libres et égaux en droit, où règne la justice et où les revenus et les richesses sont r épartis de mani ère équitable entre les divers groupes et couches de la soci été, est, en r ègle générale, un pays stable, en paix avec lui-m ême et, par conséquent, en paix avec ses voisins. Si au contraire les droits civils et politiques ne sont pas respect és et que le d éveloppement économique et social n ’est pas r éalisé, c’est la stabilité intérieure du pays et la sécurité de toute une r égion, voire d’un con- tinent, et m ême du monde, qui peut être menacée. D’où les efforts de la Suisse vi- sant à intensifier sa politique en faveur des droits de l ’homme sur le plan internatio- nal. Le présent rapport montre de mani ère générale comment le Conseil f édéral concré- tise la politique extérieure de la Suisse en faveur des droits de l ’homme. Cette colla- boration entre les acteurs concern és se poursuivra à l’avenir sur tous les plans, tant au niveau du Conseil f édéral que des Départements, de leurs offices et services con- cernés, aussi bien au stade conceptuel que dans la mise en œ uvre. Une politique cohérente et crédible en faveur des droits de l ’homme doit les prendre en compte globalement, d’autant plus qu’ils constituent un tout, indivisible. Dans ce sens, la promotion des relations économiques et la coop ération au d éveloppement contribuent à la r éalisation des objectifs de la politique suisse des droits de l’homme. Sur ces trois plans et dans tous les aspects de la politique ext érieure de la Suisse, le Conseil f édéral vise à la cohérence et cherche ainsi à éviter systématique- ment contradictions et conflits d ’objectifs ou d ’intérêts. En effet, «la politique ext é- rieure doit se fonder sur la conscience de la n écessité de compromis, la juste appr é- ciation des rapports de force et le respect du droit international»31. 31 Cf. Rapport sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90, novembre 1993, ch. 2.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Rapport sur la politique suisse des droits de l'homme In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2000 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 18 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 09.05.2000 Date Data Seite 2460-2482 Page Pagina Ref. No 10 124 515 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.