<!DOCTYPE html> <html lang="fr"><head><meta charset="utf-8"/></head><body><div class="content"> <a name="idp347808"></a><div class="big bold">Urteilskopf</div> <br/>130 I 106<br/><br/><br/><div class="paraatf">8. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public dans la cause Dobler contre Grand Conseil du canton de Genève (recours de droit public)</div> <div class="paraatf">1P.487/2003 du 27 janvier 2004</div> <a name="idp349312"></a> <a name="idp358528"></a><br/><div id="regeste" lang="de"> <div class="big bold">Regeste</div> <br/><div class="paraatf"><span class="artref">Art. 85 lit. a OG</span>; <span class="artref">Art. 132 KV/GE</span>; Wahl von Beisitzern des kantonalen Versicherungsgerichts durch den Grossen Rat. <div class="paratf">Die Beisitzer des Versicherungsgerichts sind Richter im Sinne von <span class="artref">Art. 132 Abs. 1 KV/GE</span> und unterliegen der Volkswahl (E. 2). </div> <div class="paratf"><span class="artref">Art. 132 Abs. 4 KV/GE</span> erlaubt eine Wahl durch den Grossen Rat im Falle von Ersatzwahlen während der Amtszeit, ist indessen nicht analog anwendbar auf die Besetzung eines neuen Gerichts (E. 3). </div> </div> </div> <a name="idp367296"></a> <br/><div> <a name="idp376320"></a><span class="big bold" id="sachverhalt">Sachverhalt</span> <span class="small">ab Seite 106</span> </div> <br/><div class="paraatf"> <a name="page106"></a><div class="center pagebreak">BGE 130 I 106 S. 106</div> </div> <div class="paraatf">Le 14 novembre 2002, le Grand Conseil genevois a modifié la loi d'organisation judiciaire (OJ/GE) en lui ajoutant un titre XIV consacré au Tribunal cantonal des assurances sociales (ci-après: TCAS), juridiction destinée à reprendre les compétences exercées jusque-là <a name="page107"></a><div class="center pagebreak">BGE 130 I 106 S. 107</div>par le Tribunal administratif et différentes commissions de recours. Le nouvel <span class="artref">art. 56T OJ</span>/GE définit la composition de cette juridiction dans les termes suivants:</div> <div class="paraatf citation">Le Tribunal cantonal des assurances sociales se compose de:</div> <div class="paraatf citation">a) 5 juges, dont un président et un vice-président;</div> <div class="paraatf citation">b) 5 suppléants;</div> <div class="paraatf citation">c) 16 juges assesseurs désignés par le Grand Conseil à raison de 8 sur proposition des associations représentatives des employeurs et de 8 sur proposition des associations représentatives des salariés. Ceux-ci doivent bénéficier d'une formation spécifique sur les questions juridiques et d'assurances sociales dont les modalités sont fixées par le règlement.</div> <div class="paraatf">En l'absence de référendum, cette loi a été promulguée le 8 janvier 2003, et sa date d'entrée en vigueur a été fixée au 1<sup>er</sup> août 2003.</div> <div class="paraatf">L'élection populaire des cinq juges et cinq suppléants au TCAS a été fixée au 15 juin 2003. Toutefois, constatant que le nombre de candidats valablement présentés ne dépassait pas celui des postes à pourvoir, les candidats ont été déclarés élus sans scrutin par arrêté du Conseil d'Etat du 30 avril 2003.</div> <div class="paraatf">Par publication des 4, 11 et 18 juin 2003, l'élection par le Grand Conseil des seize juges assesseurs au TCAS a été fixée aux 26 et 27 juin suivants. Le résultat de l'élection a été publié le 4 juillet 2003. Le TCAS est entré en fonction le 1<sup>er</sup> août 2003.</div> <div class="paraatf">Olivier Dobler a formé un recours de droit public contre l'élection des juges assesseurs. Il se plaint d'une violation des droits politiques en relevant que, selon l'art. 132 al. 1 de la constitution genevoise (Cst./GE), les magistrats de l'ordre judiciaire sont élus par le Conseil général, soit le peuple.</div> <div class="paraatf">Le Grand Conseil conclut à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours. En cas d'admission des griefs soulevés, le Grand Conseil demande au Tribunal fédéral de prendre une décision incitative, sans annuler l'élection, afin d'éviter que l'ensemble des jugements rendus par le TCAS depuis le 1<sup>er</sup> août 2003 ne soient soumis à révision.</div> <div class="paraatf">Le recourant a répliqué, en relevant qu'un projet de loi a été déposé le 8 septembre 2003, modifiant l'<span class="artref">art. 56T OJ</span>/GE - suppression de l'élection des assesseurs par le Grand Conseil -, prévoyant à titre transitoire que le TCAS fonctionne avec trois juges, sans assesseurs, jusqu'à entrée en fonction de ces derniers, et <a name="page108"></a><div class="center pagebreak">BGE 130 I 106 S. 108</div>comportant une clause d'urgence. La disposition transitoire et la clause d'urgence ont été supprimées, et la modification de l'art. 56T, adoptée le 14 novembre 2003, a été publiée le 21 novembre suivant.</div> <div class="paraatf">Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé l'élection.</div> <br/><div> <a name="idp399472"></a><span class="big bold" id="erwaegungen">Erwägungen</span> </div> <br/><div class="paraatf">Extrait des considérants:</div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp400480"></a><span class="bold" id="consideration_2.">2. </span>Le recourant se plaint d'une violation de l'<span class="artref">art. 132 Cst./GE</span>, dont la teneur est la suivante:</div> <div class="paraatf citation">Art. 132 Pouvoir judiciaire</div> <div class="paraatf citation">1 Les magistrats du pouvoir judiciaire, à l'exception des juges prud'hommes, sont élus par le Conseil général, en un seul collège, selon le système majoritaire.</div> <div class="paraatf citation">2 L'élection a lieu tous les six ans.</div> <div class="paraatf citation">3 Les magistrats sortant de charge sont immédiatement rééligibles.</div> <div class="paraatf citation">4 La loi règle tout ce qui concerne l'exécution du présent article, ainsi que, même en dérogation au principe constitutionnel, le mode de pourvoir aux fonctions qui deviennent vacantes dans l'intervalle des élections générales.</div> <div class="paraatf">Le recourant soutient que les seize postes d'assesseurs nouvellement créés ne seraient pas devenus vacants dans l'intervalle, puisque le TCAS serait un nouveau tribunal. L'<span class="artref">art. 56T OJ</span>/GE violerait ainsi la constitution cantonale, ce que le Grand Conseil aurait dû constater d'office.</div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp410224"></a><span class="bold" id="consideration_2.1">2.1 </span>Pour le Grand Conseil, les juges assesseurs au TCAS ne seraient pas des "magistrats de l'ordre judiciaire" au sens de l'<span class="artref">art. 132 al. 1 Cst./GE</span>. Dans la constitution cantonale de 1847, les élections judiciaires se faisaient par le Grand Conseil. L'élection directe par le peuple avait été introduite en 1904, avec une exception pour le Tribunal des prud'hommes. Cette exception était justifiée par le fait que la juridiction des prud'hommes était une institution sui generis, dont les juges étaient choisis dans des catégories professionnelles. Pour le Grand Conseil, le TCAS serait lui aussi une institution sui generis: il s'agirait d'une juridiction spécialisée; les assesseurs, qui ne sont pas des juges de carrière, représenteraient les partenaires sociaux, sur proposition des associations d'employeurs et de salariés, avec une activité lucrative annexe. Le Grand Conseil relève que les membres des commissions que le TCAS est appelé à remplacer, n'étaient jamais élus par le peuple. Le Grand Conseil insiste <a name="page109"></a><div class="center pagebreak">BGE 130 I 106 S. 109</div>enfin sur les spécificités de la fonction d'assesseurs: ceux-ci siègent aux côtés d'un juge professionnel disposant d'une voix prépondérante; ils ne peuvent concilier; les conditions d'éligibilité, d'incompatibilités, de taux d'occupation et de rémunération sont différentes; un assesseur ne peut pas remplacer un juge professionnel. Le Grand Conseil en conclut que l'exception applicable aux prud'hommes devrait s'étendre par analogie aux suppléants du TCAS.</div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp416320"></a><span class="bold" id="consideration_2.2">2.2 </span>L'argumentation du Grand Conseil se heurte toutefois à un élément essentiel, soit le texte constitutionnel lui-même. L'exception réservée à l'<span class="artref">art. 132 al. 1 Cst./GE</span> est expressément limitée à la seule juridiction prud'homale, et le parallèle avec cette dernière tombe à faux: le constituant genevois a cru nécessaire de préciser, tant à l'art. 132 qu'à l'<span class="artref">art. 140 al. 2 Cst./GE</span>, que les juges prud'hommes n'étaient pas soumis à l'élection populaire, partant manifestement du point de vue qu'il s'agissait de magistrats. Dans son arrêt du 17 février 1971 dans la cause Dumartheray (publié in SJ 1971 p. 572), le Tribunal fédéral a considéré comme évident que les seize assesseurs des Chambres des baux au Tribunal de première instance genevois, représentants des milieux immobiliers et des locataires appelés à statuer aux côtés d'un juge professionnel, devaient être considérés comme des magistrats de l'ordre judiciaire. Il n'est d'ailleurs pas contesté que les assesseurs fonctionnant dans les autres juridictions, soit en particulier le Tribunal de police (<span class="artref">art. 27A OJ</span>/GE), le Tribunal de la jeunesse (<span class="artref">art. 12 OJ</span>/GE), la Chambre d'accusation (<span class="artref">art. 50 OJ</span>/GE) et le Tribunal des baux et loyers (<span class="artref">art. 56M OJ</span>/GE) sont considérés comme des magistrats et sont, à ce titre, élus par le peuple. L'exemple du Tribunal des baux et loyers est d'ailleurs significatif puisqu'il s'agit également d'une juridiction dont les chambres sont présidées par un juge au Tribunal de première instance, assisté d'un assesseur représentant les milieux immobiliers, et d'un assesseur représentant les locataires (<span class="artref">art. 56N OJ</span>/GE).</div> <div class="paraatf">La fonction représentative des assesseurs n'est donc pas un obstacle à leur qualité de magistrat. Les autres règles concernant les autorités judiciaires assimilent généralement les assesseurs aux juges professionnels, sous réserve de prescriptions particulières concernant notamment l'éligibilité; ainsi, l'<span class="artref">art. 60F OJ</span>/GE fixe les conditions d'âge des "magistrats du pouvoir judiciaire" et mentionne, dans les cas particuliers, les juges assesseurs à côté <a name="page110"></a><div class="center pagebreak">BGE 130 I 106 S. 110</div>notamment des juges de la Cour de cassation; l'interdiction d'exercer une activité professionnelle souffre également d'une exception en faveur des assesseurs et des juges à la Cour de cassation notamment.</div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp435824"></a><span class="bold" id="consideration_2.3">2.3 </span>Il découle de ce qui précède que, dans la conception prévalant en droit constitutionnel genevois, la notion de magistrat de l'ordre judiciaire doit s'entendre de manière très large, comprenant tous les membres des juridictions. Tel est d'ailleurs l'avis de la commission législative dans son rapport à l'appui du projet de loi modifiant l'<span class="artref">art. 56T OJ</span>/GE: il n'existe pas fondamentalement de différence de statut entre les juges professionnels et les assesseurs, l'ensemble des juges, quelle que soit leur fonction, ayant toujours été élus par le peuple.</div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp439520"></a><span class="bold" id="consideration_3.">3. </span>Le Grand Conseil invoque l'exception de l'<span class="artref">art. 132 al. 4 Cst./GE</span>, applicable selon lui par analogie. Il se réfère aux deux arrêts rendus en 1971 par le Tribunal fédéral à propos des assesseurs aux Chambres des baux du Tribunal de première instance d'une part (arrêt du 17 février 1971 dans la cause Dumartheray, publié in SJ 1971 p. 572), et de l'élection des juges du Tribunal administratif genevois d'autre part (<a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=28&amp;from_date=&amp;to_date=&amp;from_year=2004&amp;to_year=2004&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;from_date_push=&amp;top_subcollection_clir=bge&amp;query_words=&amp;part=all&amp;de_fr=&amp;de_it=&amp;fr_de=&amp;fr_it=&amp;it_de=&amp;it_fr=&amp;orig=&amp;translation=&amp;rank=0&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F97-I-24%3Ade&amp;number_of_ranks=0&amp;azaclir=clir#page24">ATF 97 I 24</a>).</div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp445008"></a><span class="bold" id="consideration_3.1">3.1 </span>Dans le premier arrêt, le Tribunal fédéral a considéré qu'il existait une analogie suffisante avec le cas visé à l'<span class="artref">art. 132 al. 4 Cst./GE</span>: les juges du Tribunal de première instance avaient été élus par le peuple; les assesseurs siégeaient à côté d'un juge professionnel dont le rôle était, en pratique, décisif, de sorte que les citoyens avaient en définitive la garantie d'être jugés par un magistrat élu par le peuple. Il s'agissait de juridictions de première instance dont les jugements étaient susceptibles d'appel devant des magistrats élus par le peuple. La restriction au droit des citoyens était moins grave. L'urgence pouvait aussi être invoquée, compte tenu du délai très bref pour mettre en place la nouvelle juridiction exigée par la législation fédérale. Les difficultés pratiques d'une élection par le peuple de juges représentatifs de divers milieux ont également été retenues.</div> <div class="paraatf">En revanche, dans le second arrêt, le Tribunal fédéral a annulé l'élection des juges du Tribunal administratif. L'<span class="artref">art. 132 al. 4 Cst./GE</span> avait été adopté dans le seul but d'éviter de convoquer le corps électoral tout entier pour chaque vacance qui viendrait à se produire entre deux élections générales. La possibilité de déroger à l'élection populaire était ainsi limitée à la repourvue de postes déjà <a name="page111"></a><div class="center pagebreak">BGE 130 I 106 S. 111</div> existants (<a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=28&amp;from_date=&amp;to_date=&amp;from_year=2004&amp;to_year=2004&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;from_date_push=&amp;top_subcollection_clir=bge&amp;query_words=&amp;part=all&amp;de_fr=&amp;de_it=&amp;fr_de=&amp;fr_it=&amp;it_de=&amp;it_fr=&amp;orig=&amp;translation=&amp;rank=0&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F97-I-24%3Ade&amp;number_of_ranks=0&amp;azaclir=clir#page24">ATF 97 I 24</a> consid. 4c p. 33-34). Toute interprétation extensive et par analogie n'était pas absolument exclue, mais il fallait que l'analogie existe réellement et que la dérogation ne heurte pas trop fortement le principe, ni ne lèse trop gravement les droits qui en découlent pour le citoyen (consid. 4d p. 34). L'élection complète d'un nouveau tribunal n'avait rien de comparable avec un cas de vacance, et devait être soumise au peuple.</div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp455968"></a><span class="bold" id="consideration_3.2">3.2 </span>En l'occurrence, le TCAS constitue une juridiction entièrement nouvelle. Les juges professionnels ont certes été élus avant les assesseurs, mais en vue d'une entrée en fonction simultanée. Il est évident que l'exception visée à l'<span class="artref">art. 132 al. 4 Cst./GE</span> ne s'applique pas directement: il n'y a pas de poste "devenu vacant", même si le TCAS est appelé à succéder aux autorités de recours dont il reprend les compétences. Le cas précité des Chambres des baux était différent, car des assesseurs venaient s'adjoindre à une juridiction déjà existante. Par ailleurs, même si le magistrat de métier peut exercer une certaine influence, les cours du TCAS sont composées d'un juge et de deux assesseurs disposant d'une même voix délibérative, de sorte que pour toute décision (sous réserve des questions de principe ou des changements de jurisprudence, <span class="artref">art. 56U al. 2 OJ</span>/GE), la voix d'un assesseur est nécessaire. En outre, selon la loi elle-même, les assesseurs ne sont pas de simples laïcs, mais doivent bénéficier d'une formation spécifique sur les questions juridiques et d'assurances sociales (<span class="artref">art. 56T let</span>. c OJ). L'argument relatif à la possibilité d'un recours devant des magistrats élus par le peuple ne peut pas non plus être retenu, le TCAS statuant en instance unique (<span class="artref">art. 56V OJ</span>/GE).</div> <div class="paraatf">Les arguments invoqués par le Grand Conseil, déjà considérés comme discutables dans l'arrêt du Tribunal fédéral relatif au Tribunal des baux, ne sauraient ainsi valoir dans la même mesure en l'espèce. En outre, l'argument de l'urgence n'est pas non plus déterminant: on ne voit pas ce qui empêchait de procéder à l'élection des assesseurs en même temps que des juges. Selon la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), les cantons sont certes tenus d'instituer un tribunal des assurances sociales (<span class="artref">art. 57 LPGA</span>), mais disposent pour ce faire d'un délai de cinq ans dès le 1<sup>er </sup> janvier 2003 (<span class="artref">art. 82 al. 2 LPGA</span>). Quant aux difficultés liées au facteur représentatif, elles ne paraissent pas insurmontables, puisqu'il suffit de proposer à l'élection deux listes distinctes de candidats. <a name="page112"></a><div class="center pagebreak">BGE 130 I 106 S. 112</div>.</div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp471568"></a><span class="bold" id="consideration_3.3">3.3 </span>Il n'existe dès lors manifestement pas d'analogie suffisante entre l'élection des assesseurs au TCAS et le remplacement de postes vacants au sens de l'<span class="artref">art. 132 al. 4 Cst./GE</span> permettant de renoncer - même provisoirement dès lors qu'une élection populaire devra en tout cas avoir lieu lors des prochaines élections générales - au vote du peuple. Le recours doit par conséquent être admis (...).</div> </div></body></html>