<!DOCTYPE html> <html lang="fr"><head><meta charset="utf-8"/></head><body><div class="content"> <div class="para">Tribunale federale </div> <div class="para">Tribunal federal </div> <div class="para"> </div> <div class="para">{T 1/2} </div> <div class="para">1A.217/2003 /col </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Arrêt du 18 mai 2004 </div> <div class="para">Ire Cour de droit public </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Composition </div> <div class="para">MM. les Juges Féraud, Juge présidant, Reeb </div> <div class="para">et Fonjallaz. </div> <div class="para">Greffier: M. Jomini. </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Parties </div> <div class="para">Société de développement de Nax, </div> <div class="para">recourante, représentée par Me Sébastien Fanti, avocat, place du Midi 27, case postale 456, 1951 Sion, </div> <div class="para"> </div> <div class="para">contre </div> <div class="para"> </div> <div class="para">WWF Suisse, Hohlstrasse 110, 8004 Zurich, </div> <div class="para">Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature, 4000 Bâle, </div> <div class="para">intimés, </div> <div class="para">tous deux représentés par Me Laurent Schmidt, avocat, rue des Vergers 4, case postale 1296, 1951 Sion, </div> <div class="para">Commune de Nax, Administration communale, </div> <div class="para">1973 Nax, </div> <div class="para">Conseil d'Etat du canton du Valais, </div> <div class="para">Palais du Gouvernement, 1950 Sion, </div> <div class="para">Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, Palais de Justice, avenue Mathieu-Schiner 1, 1950 Sion 2. </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Objet </div> <div class="para">autorisation de construire hors de la zone à bâtir </div> <div class="para"> </div> <div class="para">recours de droit administratif contre l'arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais, du 22 août 2003. </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Faits: </div> <div class="para">A. </div> <div class="para">La Société de développement de Nax est une association de droit privé qui a pour but la promotion de l'essor du tourisme sur le territoire de la commune de Nax, en favorisant notamment "l'équipement et les manifestations touristiques, culturels et sportifs de la station" (art. 2 des statuts de l'association). </div> <div class="para">Le 26 mars 2000, la Société de développement a soumis au conseil municipal de Nax une demande d'autorisation de construire pour un parcours d'escalade ("via ferrata") sur un terrain appartenant à la Bourgeoisie de Nax, en dehors des zones à bâtir. Ce parcours, sur une paroi rocheuse proche du village de Nax, comporte un dénivelé de 220 m pour une longueur de 450 m, avec installation d'un câble, d'échelons et de deux petits ponts, notamment. L'autorité communale a délivré l'autorisation requise le 20 mai 2000 et les travaux d'aménagement ont été exécutés. </div> <div class="para">B. </div> <div class="para">Le 29 novembre 2000, la Commission cantonale des constructions (CCC) a informé la commune de Nax que cette autorisation était nulle car un projet d'installation hors de la zone à bâtir nécessitait une autorisation cantonale. Le 22 mars 2001, cette Commission a ordonné à la Société de développement d'arrêter les travaux et de ne pas utiliser le parcours d'escalade. Le 27 juillet 2001, la réouverture provisoire de la via ferrata a été autorisée à titre provisoire jusqu'au 1er novembre 2001. </div> <div class="para">C. </div> <div class="para">La demande d'autorisation de construire a été mise à l'enquête publique dès le 14 décembre 2001 avec la mention de la nécessité d'une dérogation selon l'<span class="artref">art. 24 LAT</span> (RS 700). Deux organisations, le WWF Suisse et Pro Natura, ont formé opposition. </div> <div class="para">Le 3 juillet 2002, une séance de conciliation a été organisée par la Commission cantonale des constructions. L'opposition a été maintenue. </div> <div class="para">Le 31 juillet 2002, la Commission cantonale a délivré une autorisation fondée sur l'<span class="artref">art. 24 LAT</span>, avec une durée de validité de trois ans. Cette décision reprend en outre des conditions posées par le Service cantonal des forêts et du paysage, dans les termes suivants: </div> <div class="para">"- Déséquiper complètement le tronçon A (enlèvement des anses, ...). Cette mesure s'avère nécessaire afin d'éviter le dérangement du faucon pèlerin dont le site de nidification se trouve à proximité. </div> <div class="para">- Fermer les tronçons B et C du 1er janvier au 30 avril, période très sensible pour la nidification du faucon pèlerin (couvaison, etc.). Les mesures à prendre (pose d'un portail, enlèvement de la première longe, ...) doivent être réalisées de manière à interdire tout passage. </div> <div class="para">- Installer des panneaux d'information expliquant la sensibilité du lieu par rapport à certaines espèces. </div> <div class="para">- Créer un poste d'observation des oiseaux." </div> <div class="para">Les tronçons A, B et C constituent la partie supérieure de la via ferrata, sur le piton de Nax. </div> <div class="para">En accordant l'autorisation, la Commission cantonale des constructions a rejeté les oppositions. </div> <div class="para">D. </div> <div class="para">Le WWF Suisse et Pro Natura ont recouru contre cette autorisation auprès du Conseil d'Etat du canton du Valais. Ce recours a été rejeté le 5 mars 2003. Ces deux organisations se sont pourvues, conjointement, devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal. Par un arrêt rendu le 22 août 2003, la juridiction cantonale a partiellement admis leur recours en "étend[ant] le refus d'autorisation de bâtir aux tronçons B et C du tracé de la via ferrata de Nax" (ch. 1 du dispositif). Dans les considérants de son arrêt, la Cour de droit public a retenu que l'installation litigieuse ne nécessitait pas l'adoption préalable d'un plan d'affectation mais qu'elle pouvait être réalisée, hors de la zone à bâtir, moyennant l'octroi d'une autorisation de construire exceptionnelle selon l'<span class="artref">art. 24 LAT</span>. Pour la juridiction cantonale, la première condition posée par cette disposition, à savoir l'emplacement imposé par la destination de l'installation (<span class="artref">art. 24 let. a LAT</span>), était réalisée, tandis que la seconde (<span class="artref">art. 24 let. b LAT</span>) ne l'était pas - pour les tronçons supérieurs B et C -, en raison de l'intérêt prépondérant à la protection de l'aire de nidification du faucon pèlerin. </div> <div class="para">E. </div> <div class="para">Agissant par la voie du recours de droit administratif, la Société de développement demande au Tribunal fédéral d'octroyer l'autorisation de construire requise pour la via ferrata; il en découle qu'elle conclut également, implicitement, à l'annulation partielle de l'arrêt attaqué, en tant qu'il refuse d'autoriser l'aménagement des tronçons B et C. La recourante se plaint d'une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents, à propos de la protection du biotope du piton de Nax, et elle dénonce une violation de l'<span class="artref">art. 24 LAT</span> ainsi que des art. 18 et 18b de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN, RS 451). </div> <div class="para">Le WWF Suisse et Pro Natura concluent au rejet du recours. </div> <div class="para">Renonçant à répondre au recours, le Conseil d'Etat déclare néanmoins soutenir la démarche de la recourante. </div> <div class="para">Le Tribunal cantonal et la commune de Nax ont renoncé à se déterminer. </div> <div class="para">L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP), dont l'avis a été demandé conformément à l'<span class="artref">art. 110 al. 2 OJ</span>, a fait part de ses observations; d'après lui, les tronçons B et C de la via ferrata ne seraient pas compatibles avec les exigences de la législation sur la protection de la nature et du paysage. Ces observations ont été communiquées aux parties, qui ont pu se déterminer à ce propos. </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Le Tribunal fédéral considère en droit: </div> <div class="para">1. </div> <div class="para">Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (<a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=4&amp;from_date=30.04.2004&amp;to_date=19.05.2004&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F129-II-225%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page225">ATF 129 II 225</a> consid. 1 p. 227, 453 consid. 2 p. 456 et les arrêts cités). </div> <div class="para">La contestation porte sur une autorisation de construire délivrée pour un projet hors de la zone à bâtir et, dans ce cadre, sur l'application de l'<span class="artref">art. 24 LAT</span>. Aux termes de l'<span class="artref">art. 34 al. 1 LAT</span>, le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est recevable contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance sur des demandes de dérogation en vertu des art. 24 à 24d LAT. Cette voie de recours a donc, en l'espèce, été choisie à juste titre. </div> <div class="para">Dans la procédure de recours de droit administratif (<span class="artref">art. 97 ss OJ</span>), a qualité pour recourir en vertu de l'<span class="artref">art. 103 let. a OJ</span> quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. La Société de développement, requérante de l'autorisation et exploitante de la via ferrata, remplit ces conditions. Le recours satisfait aux autres exigences de recevabilité des <span class="artref">art. 97 ss OJ</span>. Il y a donc lieu d'entrer en matière. </div> <div class="para">2. </div> <div class="para">La recourante se plaint d'une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents pour la pesée des intérêts prescrite à l'<span class="artref">art. 24 let. b LAT</span>, à propos de la protection du biotope du piton de Nax. </div> <div class="para">2.1 D'après l'<span class="artref">art. 104 let. b OJ</span>, le recours de droit administratif peut être formé pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. Néanmoins, conformément à l'<span class="artref">art. 105 al. 2 OJ</span>, lorsque le recours est dirigé contre la décision d'une autorité judiciaire - c'est le cas en l'espèce -, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure. </div> <div class="para">2.2 Devant le Tribunal fédéral, la contestation a exclusivement pour objet l'existence d'un intérêt prépondérant, au sens de l'<span class="artref">art. 24 let. b LAT</span>, susceptible de s'opposer à l'aménagement des tronçons supérieurs B et C de la via ferrata, le sort du tronçon A ayant été définitivement réglé dans la décision du 31 juillet 2002 de la Commission cantonale des constructions. Les autres questions déjà résolues par le Tribunal cantonal ne sont plus litigieuses, notamment celle de l'absence de nécessité d'établir préalablement un plan d'affectation (cf. <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=4&amp;from_date=30.04.2004&amp;to_date=19.05.2004&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F129-II-63%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page63">ATF 129 II 63</a> consid. 2.1 p. 65, 321 consid. 3.1 p. 326 et les arrêts cités). </div> <div class="para">2.3 Pour effectuer la pesée des intérêts prescrite à l'<span class="artref">art. 24 let. b LAT</span>, la juridiction cantonale s'est référée à un rapport du 7 novembre 2000 rédigé par le Prof. Raphaël Arlettaz, de la Station ornithologique suisse (sous-station de recherche Valais), rapport intitulé "La via ferrata de Nax: menaces pour l'avifaune et proposition de mesures correctives". Dans la partie "faits" de l'arrêt attaqué, il est indiqué que l'auteur du rapport préconisait alors de "déséquiper" le tronçon A, d'interdire l'accès du tronçon B entre le 1er janvier et le 1er juin, et de maintenir temporairement le tronçon C afin de vérifier l'influence des grimpeurs sur la nidification des faucons pèlerins; en cas d'échec de la nidification, le démantèlement des équipements du tronçon C pourrait être envisagé. Dans les considérants de l'arrêt attaqué, la Cour de droit public a rappelé que les autorités administratives avaient été conscientes de la menace sur la tranquillité de l'aire de nidification du faucon pèlerin puisqu'elles avaient supprimé le tronçon A et restreint l'utilisation des tronçons B et C "à la période allant du 1er janvier au 30 avril de chaque année" (recte: du 1er mai au 31 décembre, l'utilisation de ces tronçons ayant été interdite durant la période précitée). La Cour de droit public a néanmoins estimé, sur la base du même document du Prof. Arlettaz, qu'il existait pour le tronçon B "un degré de menace quasiment comparable à celui du tronçon A"; pour le tronçon C, elle a retenu que "devant une menace aussi patente de disparition d'une espèce d'oiseau rarissime, le risque de tolérer le passage des grimpeurs (...), même durant la période allant du 1er janvier au 30 avril (recte: même en dehors de cette période), s'avér[ait] trop important". </div> <div class="para">Le rapport précité du 7 novembre 2000 a été établi spontanément par la Station ornithologique, qui avait appris par la presse la réalisation de la via ferrata (après l'octroi de l'autorisation communale du 20 mai 2000). L'auteur du rapport entendait faire des propositions en vue d'une discussion entre tous les intéressés, sous l'égide du canton (p. 7 du rapport). Le Prof. Arlettaz a ensuite pu intervenir au cours de la procédure d'autorisation cantonale. Il a notamment participé à la séance de conciliation du 3 juillet 2002. Il s'est exprimé à cette occasion sur l'utilisation des tronçons B et C, sur la base de constatations faites lors de plusieurs passages sur place, précisant encore sa position dans un courrier électronique du 7 juin 2002 (remarques au sujet du procès-verbal de la séance de conciliation). La recourante fait valoir que ces éléments postérieurs au rapport initial du 7 novembre 2000 auraient dû être pris en considération par le Tribunal cantonal. </div> <div class="para">Il ressort en effet du dossier que cet ornithologue a pu faire, après la rédaction du premier rapport, de nouvelles constatations au sujet des risques liés à l'utilisation des tronçons B et C à différentes périodes de l'année. Dans son courrier électronique du 7 juin 2002, il semble préconiser une fermeture de ces tronçons pour la période 1er janvier - 30 avril, les observations effectuées en 2002 démontrant que les faucons pèlerins pouvaient tolérer un certain va-et-vient à cet endroit. Les résultats de la séance de conciliation du 3 juillet 2002 ont du reste amené le service cantonal spécialisé (service des forêts et du paysage) à revoir son préavis initial (cf. préavis complémentaire de la section nature et paysage du 15 juillet 2002) en proposant une fermeture des tronçons B et C du 1er janvier au 30 avril. Dans l'arrêt attaqué, la Cour de droit public n'a pas mentionné ces nouveaux éléments, postérieurs aux premières propositions du Prof. Arlettaz. Elle a constaté les faits de manière sommaire, sans ajouter d'autres indications au sujet des caractéristiques du biotope du piton de Nax, sur la base d'autres sources éventuelles. Elle a retenu une "menace patente de disparition d'une espèce d'oiseau rarissime" sans se référer sur ce point à aucun témoignage ni étude scientifique, ni même aux documents de portée générale établissant le degré de menace auquel sont exposées les espèces animales en Suisse (pour les oiseaux, voir notamment la "liste rouge" de la Station ornithologique suisse). Ces différents éléments auraient pourtant été, à l'évidence, pertinents pour la pesée des intérêts prescrite par l'<span class="artref">art. 24 let. b LAT</span>. Il apparaît donc qu'en fondant sa décision sur des éléments tirés exclusivement du rapport du 7 novembre 2000, la Cour de droit public n'a manifestement pas constaté les faits pertinents de manière complète et exacte. Les griefs de la recourante doivent donc être admis sur ce point. </div> <div class="para">3. </div> <div class="para">L'admission du recours de droit administratif entraîne l'annulation de la décision attaquée. Le Tribunal fédéral n'a pas à statuer lui-même sur le fond, en effectuant la pesée des intérêts; le résultat de celle-ci ne peut au demeurant être présumé, sur la base du dossier du recours de droit administratif. L'affaire doit au contraire être renvoyée au Tribunal cantonal pour nouvelle décision (<span class="artref">art. 114 al. 2 OJ</span>). Il appartiendra donc à la juridiction cantonale de compléter l'instruction puis de statuer en application de l'<span class="artref">art. 24 LAT</span>. </div> <div class="para">Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner les autres griefs soulevés par la recourante. </div> <div class="para">4. </div> <div class="para">Selon une jurisprudence constante, les organisations de protection de la nature, du paysage ou de l'environnement sont normalement dispensées du paiement des frais judiciaires lorsqu'elles succombent dans la procédure de recours de droit administratif (cf. <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=4&amp;from_date=30.04.2004&amp;to_date=19.05.2004&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-II-337%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page337">ATF 123 II 337</a> consid. 10a p. 357). Les frais judiciaires ne peuvent pas non plus être exigés des cantons et des communes (<span class="artref">art. 156 al. 2 OJ</span>). </div> <div class="para">Les deux organisations intimées auront en revanche à verser des dépens à la recourante, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat (<span class="artref"><artref id="CH/173.110/159/2" type="start"></artref><artref id="CH/173.110/159/1" type="start"></artref>art. 159 al. 1 et 2 OJ</span><artref id="CH/173.110/159/2" type="end"></artref><artref id="CH/173.110/2" type="end"></artref>). </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: </div> <div class="para">1. </div> <div class="para">Le recours est admis, l'arrêt rendu le 22 août 2003 par la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais est annulé et l'affaire est renvoyée à cette juridiction pour nouvelle décision. </div> <div class="para">2. </div> <div class="para">Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire. </div> <div class="para">3. </div> <div class="para">Une indemnité de 2'000 fr., à payer à la Société de développement de Nax à titre de dépens, est mise à la charge du WWF Suisse et de Pro Natura, solidairement entre eux. </div> <div class="para">4. </div> <div class="para">Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires de la recourante et des organisations intimées, à la commune de Nax, au Conseil d'Etat et au Tribunal cantonal du canton du Valais, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage. </div> <div class="para">Lausanne, le 18 mai 2004 </div> <div class="para">Au nom de la Ire Cour de droit public </div> <div class="para">du Tribunal fédéral suisse </div> <div class="para">Le juge présidant: Le greffier: </div> <div class="para"> </div> </div></body></html>