1128 2001-2606 ad 01.023 Révision totale de l’organisation judiciaire fédérale Rapport additionnel de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats relatif au projet de loi fédérale sur le Conseil de la magistrature (LCM) du 16 novembre 2001 1 Situation initiale Dans le cadre du traitement du projet de loi sur le Tribunal pénal fédéral, la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats (CAJ-E) a examiné de manière approfondie la question de la surveillance des tribunaux fédéraux et celle de la préparation de l’élection des juges fédéraux. Le Tribunal pénal fédéral comprendra 15 à 35 postes de juges et le Tribunal admi- nistratif fédéral 50 à 70 postes de juges. L’engagement à temps partiel étant possi- ble, il faudra compter avec plus de 100 titulaires de charge; leur élection (réélection) et la surveillance représentent déjà du point du vue purement quantitatif une charge considérable. Dans le message du 28 février 2001 concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale (FF 2001 4005 ss), il est proposé que le Conseil fédéral soit compétent pour élire les juges du Tribunal pénal fédéral (et ceux du Tribunal administratif fédéral). Les deux tribunaux sont soumis uniquement à la haute surveillance de l’Assemblée fédérale. (ch. 2.5.5/6; FF 2001 4056). La CAJ-E a en revanche décidé que les juges du Tribunal pénal fédéral (et du Tribunal administratif fédéral) sont élus pas l’Assemblée fédérale. Celle-ci exerce aussi la haute surveillance. Lors de l’exécution de cette tâche, l’Assemblée fédérale doit être assistée par un Conseil de la magistrature à instituer. La CAJ-E a adopté le projet de loi ci-joint à l’unanimité. 2 Proposition d’instaurer un Conseil de la magistrature 2.1 Description L’analyse de droit compar é (cf. annexe) montre en particulier que la constitution italienne conçoit le Consiglio Superiore della Magistratura (CSM) comme un organe spécifique, d ’un rang élevé, ext érieur aux trois types traditionnels d ’autorités (parlement, gouvernement, justice) et auquel de larges comp étences de d écision et de surveillance sont dévolues dans le domaine de la justice.1129 L’institution d ’un tel organe pour la justice f édérale équivaudrait à un changement de système, car certaines comp étences de l ’Assemblée fédérale seraient transf érées au Conseil de la magistrature. Il faudrait alors soumettre imp érativement le Tribunal fédéral à cet organe. Cela impliquerait une modification de la Constitution fédérale. Il n ’est pas pr évu d ’aller aussi loin. La CAJ-E a d écidé que ce sera l ’Assemblée fédérale qui élira les juges des tribunaux inf érieurs de la Conf édération. L’Assem- blée fédérale a également de par la Constitution la haute surveillance sur la justice (art. 169, al. 1, Cst.) Avec ces prémisses, la CAJ-E propose un autre modèle, selon lequel le Conseil de la magistrature est un organe interm édiaire qui agit en compl ément de l ’Assemblée fédérale. Le Conseil de la magistrature constitue une sorte de pont entre le parlement et les tribunaux. Il collabore lors de la pr éparation de l ’élection des juges et décharge l’Assemblée fédérale dans l ’exerce de la haute surveillance en surveillant les tribunaux inf érieurs. Un tel mod èle ne toucherait pas à la comp étence électorale de l ’Assemblée fédérale et laisserait également inchangée la haute surveillance de l’Assemblée fédérale. 2.2 Avantages et inconvénients Avantages: – L’Assemblée fédérale dispose des comp étences essentielles ( élection, haute surveillance), sans être surcharg ée gr âce à l ’interposition du Conseil de la magistrature. – Cela évite également d’attribuer au Tribunal f édéral, qui est d éjà surchargé, une tâche nouvelle de surveillance qui lui donnerait beaucoup de travail. – Le Conseil de la magistrature offre la possibilit é d ’établir une surveillance professionnelle efficace sans remettre en cause la haute surveillance (politi- que) de l’Assemblée fédérale. – Le Conseil de la magistrature établit une sorte de pont entre la justice et le parlement. – Les responsabilités sont claires. – La confiance des justiciables dans les tribunaux est renforc ée si ceux-ci font l’objet d’une surveillance efficace. – L’élection des juges est quelque peu d épolitisée. La sélection des juges peut être fond ée principalement sur la base de crit ères objectifs, c ’est-à-dire en fonction de l’aptitude personnelle et professionnelle. – Si la procédure de réélection des juges expose l ’indépendance des tribunaux à certains dangers (justice favorable à l ’organe électif, mauvaise r éélection voire non-r éélection de juges ayant d éplu à certains courants politiques 1), l’intervention d’un organe professionnel tel que le Conseil de la magistrature réduit ces dangers. 1 Cf. Regina Kiener, Richterliche Unabh ängigkeit, Bern 2001, p. 285 ss avec des références.1130 – Il existe une autorit é qui est comp étente pour la justice f édérale. Le concept pourrait être ultérieurement développé, p. ex. en chargeant le Conseil de la magistrature de veiller à la formation continue des juges. Inconvénients: – Il faut créer une nouvelle autorité. – La cr éation d ’une autorit é sp éciale pour la surveillance des tribunaux inférieurs pourrait donner l ’impression que l ’appareil de surveillance est surdimensionné. – Il existe un d éséquilibre: dans la plupart des cantons, les tribunaux adminis- tratifs ne sont soumis qu ’à la haute surveillance du parlement alors que le Tribunal administratif f édéral serait en outre surveill é par le Conseil de la magistrature. 2.3 Compétence du Conseil de la magistrature aussi à l’égard du Tribunal fédéral? La CAJ-E a examiné si le Conseil de la magistrature doit aussi collaborer lors de la préparation des élections des juges du Tribunal f édéral et en outre assister l ’Assem- blée fédérale lors de l’exécution de la haute surveillance sur le Tribunal fédéral. Par courrier du 20 septembre 2001, la CAJ-E a invit é le Tribunal f édéral et le Tribunal fédéral des assurances (TFA) à prendre position. Dans leur prise de position du 12, respectivement 15 octobre 2001, les deux tribunaux sont de l ’opinion déterminée qu’une compétence du Conseil de la magis- trature pour le Tribunal f édéral et le TFA n ’est ni n écessaire ni opportune. Par contre, ils approuvent la comp étence de l’Assemblée fédérale pour les élections des juges du Tribunal p énal f édéral et du Tribunal administratif f édéral. Le Tribunal fédéral, tout comme le TFA, peuvent se rallier à la proposition de la CAJ-E pour l’institution d ’un Conseil de la magistrature pour les tribunaux inf érieurs de la Confédération. Après avoir pris connaissance de ces prises de position et pes é tous les avantages et les inconv énients, la CAJ-E a d écidé que le Conseil de la magistrature doit aussi collaborer à la préparation des élections des juges fédéraux. Les raisons suivantes en particulier parlent en faveur de cette solution: – Allégement des tâches de l’Assemblée fédérale: Actuellement, il y a 41 juges fédéraux (y compris le TFA) et 41 suppl éants. Selon le projet de loi sur le Tribunal f édéral, celui-ci se composera de 35 à 45 juges ordinaires, le nombre des juges suppl éants s ’élevant au maximum aux deux tiers du nombre des juges ordinaires. Les élections des juges du Tribunal f édéral représentent ainsi une t âche quantitativement importante, ce qui justifie – afin d ’alléger les t âches de l ’Assemblée f édérale – que le Conseil de la magistrature collabore à la préparation des élections. – Optimisation de la proc édure d’élection: La seule condition que pose la loi pour être juge au Tribunal f édéral est d ’être titulaire du droit de vote en matière f édérale. L ’Assemblée f édérale d écide donc souverainement si un candidat poss ède les comp étences professionnelles et personnelles n éces-1131 saires pour rev êtir la fonction de juge supr ême2. Pour cette d écision, l’évaluation des candidatures par le Conseil de la magistrature, qui sera composé de spécialistes, peut lui être d’une grande aide. – Dépolitisation: La collaboration pour la pr éparation des élections des juges par le Conseil de la magistrature, à savoir par une autorit é sp écialisée, conduit à un renforcement des qualifications professionnelles. Les services rendus aux partis et les consid érations politiques passent à l’arrière-plan, ce qui serait également souhaitable pour les juges suprêmes. – Transparence: La mise au concours des postes de juges au Tribunal f édéral apporte plus de transparence et permet en outre à des personnalit és sans appartenance politique de se porter candidates. – Sauvegarde de l ’indépendance des juges: Les risques de perte d ’indé- pendance li és à la r éélection sont r éduits si une autorit é sp écialisée telle que le Conseil de la magistrature collabore à la préparation des r éélections3. Les dangers des «renvois d ’ascenseur» pour des motifs politiques sont naturellement plus grands pour les juges supr êmes que pour les juges des tribunaux fédéraux inférieurs. – Homogénéité: Tous les juges de la Conf édération seraient élus selon la même procédure. La CAJ-E veut d écider plus tard, lors des d élibérations sur la loi sur le Tribunal fédéral, la question de savoir si le Conseil de la magistrature doit aussi assister l’Assemblée f édérale lors de l ’exercice de la haute surveillance sur le Tribunal fédéral. 2.4 Participation à la préparation de l’élection des juges du Tribunal militaire de cassation Le pr ésident, les juges et les juges suppl éants sont élus par l ’Assemblée f édérale (art. 14 de la Proc édure p énale militaire du 23 mars 1979; RS 322.1). L ’homo- généité du droit exige que le Conseil de la magistrature participe également à la préparation de ces élections: ainsi, dans la mesure o ù elle incombe à l ’Assemblée fédérale, l’élection de tous les juges obéirait à une même procédure. 3 Commentaire article par article 3.1 Chapitre 1 Statut et t âches Art. 1 L’art. 1 d éfinit le but du Conseil de la magistrature et par la m ême occasion d écrit son statut. Il est con çu comme un organe auxiliaire de l ’Assemblée f édérale. En effet, il est à la disposition de l ’Assemblée fédérale pour l ’assister dans la pr épa- 2 Martin Schubarth, Bundesgericht, in: Th ürer/Aubert/Müller, Verfassungsrecht der Schweiz, Zurich 2001, p. 1071 ss, p. 1072. 3 La doctrine recommande de donner le m ême poids à la préparation des réélections qu’à celle des élections, notamment en prévoyant l’intervention préalable d’une commission consultative (Regina Kiener, n. 1, p. 288 s.).1132 ration de l ’élection des juges du Tribunal f édéral, du Tribunal p énal f édéral et du Tribunal militaire de cassation, et dans l ’exercice de la haute surveillance sur le Tribunal pénal fédéral. 3.2 Chapitre 2 Organisation Art. 2 Composition et élection Le Conseil de la magistrature a sept membres (al. 1). Une telle taille permet à la fois une composition équilibrée et un fonctionnement efficace. Pour être éligible comme membre du Conseil de la magistrature il faut avoir le droit de vote en mati ère f édérale (al. 1). C ’est l à une condition de base qui vaut pour tous les membres. S’y ajoutent les conditions spécifiques prévues aux al. 2 à 4. L’organe électoral est l’Assemblée fédérale. Cette réglementation est la conséquence du statut du Conseil de la magistrature comme auxiliaire de l ’Assemblée fédérale. Elle assure également au Conseil de la magistrature une haute légitimité. La présidence du Conseil de la magistrature doit être assurée par une personnalit é reconnue qui dispose d ’une (longue) exp érience judiciaire (al. 2). L ’expérience requise est celle de juge, pas simplement celle de greffier. Entrent en ligne de compte notamment d ’anciens juges f édéraux qui enseignent à une universit é ou d’anciens juges cantonaux qui ont été membres de l’Assemblée fédérale. Le Conseil de la magistrature doit garantir que les personnes élues comme juges satisfont au mieux aux exigences professionnelles et personnelles de leur fonction. Par ailleurs, la t âche consistant à assister l ’Assemblée fédéral dans l ’exercice de la haute surveillance sur le Tribunal p énal f édéral requiert des connaissances sur l’administration de la justice, sur le d éroulement des proc édures et sur le fonction- nement de la jurisprudence. Ces exigences (cf. art. 1 LCM) se r épercutent sur les critères dont l ’Assemblée f édérale doit tenir compte lors de l ’élection de quatre autres membres, conformément à l’al. 3: – La repr ésentation des professeurs de droit garantit que les qualifications professionnelles des candidats seront suffisamment prises en considération. – Le repr ésentant des avocats apporte une autre perspective. Les avocats connaissent le fonctionnement des tribunaux du point de vue des parties à la proc édure. Ils peuvent donc contribuer de mani ère importante à la surveillance des tribunaux. – La magistrature garantit que la surveillance tiendra compte de l ’optique interne à la justice. Comme «insider», les juges de la Conf édération dispo- sent des connaissances imm édiates des besoins et des probl èmes de la justice. Le droit compar é confirme aussi qu ’il se justifie de permettre à la magistrature de prendre place dans le Conseil de la magistrature (cf. annexe). Entrent aussi en considération des représentants du Tribunal fédéral ainsi que des repr ésentants du Tribunal p énal f édéral ou du Tribunal militaire de cassation. Les juges du Tribunal f édéral sont en premier lieu concernés, parce qu ’ils peuvent apporter leurs connaissances sp écifiques et leur exp érience en tant juges supr êmes. Les juges du Tribunal f édéral sont en outre en mesure d ’évaluer, dans l’optique de l’autorité de recours, le travail et le fonctionnement des tribunaux inf érieurs (mais pas des juges1133 individuels, car les tribunaux inf érieurs ne rendent gu ère de jugements avec un juge unique). – L’administration de la justice a aussi bien des aspects relevant de l’économie d’entreprise. C’est pourquoi il faut qu ’un membre du Conseil de la magis- trature ait des connaissances d ’économie d ’entreprise. Il peut s ’agir d ’un membre élu en fonction de ce crit ère ou d ’un membre qui appartient pour d’autres raisons au Conseil de la magistrature (p. ex. sur la base de l’al. 4). Le Conseil national et le Conseil des Etats d ésignent chacun un membre du Conseil supérieur de la magistrature parmi les membres de leur conseil (al. 4). La pr ésence de parlementaires au sein du CSM permet d ’assurer la coordination avec l ’Assem- blée fédérale, donc avec l’autorité chargée d’exercer la haute surveillance. Le Conseil de la magistrature peut convoquer aux d élibérations le ou la chef du DFJP (al. 5). Il peut également inviter des représentants de l’administration fédérale (p. ex. le directeur de l ’Administration f édérale des finances), s ’il a besoin d’informations ou de renseignements techniques. Art. 3 Activités incompatibles Pour assurer une composition équilibrée, les al. 1 et 2 prévoient des incompatibilités pour les membres du Conseil de la magistrature qui ne sont pas membres de l’Assemblée fédérale. Afin d’éviter toute suspicion de partialité de la part des juges du Tribunal fédéral, du Tribunal p énal f édéral et du Tribunal militaire de cassation, le repr ésentant des avocats ne pourra pas repr ésenter une partie devant ces tribunaux tant qu ’il est membre du Conseil de la magistrature (al. 3). Art. 4 Récusation Les membres du Conseil de la magistrature et le personnel juridique de son secr é- tariat seront soumis aux m êmes règles de r écusation que les juges et les greffiers. Ainsi, il est par exemple évident qu’un membre du Conseil de la magistrature, qui appartient au Tribunal f édéral, au Tribunal p énal fédéral ou au Tribunal militaire de cassation, ne peut pas collaborer lorsqu’il s’agit de sa propre réélection. Art. 5 Période de fonction La p ériode de fonction des membres du Conseil de la magistrature dure six ans, comme pour les juges du Tribunal p énal f édéral (al. 1). Dans le but d ’assurer la continuité, la réélection est admise. Si un membre quitte le Conseil de la magistrature pendant la p ériode de fonction, son successeur est élu pour le reste de la période (al. 2). Des membres de l ’Assemblée fédérale prennent part au Conseil de la magistrature afin d ’assurer la coordination avec l ’Assemblée f édérale comme autorit é de haute surveillance. Les repr ésentants du Tribunal f édéral, du Tribunal p énal f édéral ou du Tribunal militaire de cassation sont élus dans le Conseil de la magistrature à cause de leur aptitude sp écifique en tant que juges supr êmes, respectivement initiés des tribunaux. Logiquement, ils se retirent du Conseil de la magistrature lorsqu ’ils quittent la fonction au titre de laquelle ils ont été élus au Conseil de la magistrature (al. 3).1134 Art. 6 Activité à titre accessoire Les membres du Conseil de la magistrature exercent leur fonction à titre accessoire. Il est ainsi clair qu’ils peuvent exercer une profession à titre principal. Art. 7 Indemnités journalières et remboursement des frais Les membres du Conseil de la magistrature qui sont en m ême temps agents de la Confédération (les juges du Tribunal f édéral, les juges du Tribunal p énal f édéral) sont libérés de leur activit é principale pour le temps n écessaire à l’exercice de leur fonction au sein du Conseil de la magistrature. Ils ne re çoivent donc pas d ’indem- nités suppl émentaires. Les autres membres re çoivent une indemnit é journali ère (al. 1). L’Assemblée f édérale r ègle le montant de l ’indemnité journali ère et le rembour- sement des frais dans une ordonnance (al. 2). Art. 8 Siège Le Conseil de la magistrature est un organe auxiliaire de l ’Assemblée fédérale. Son secrétariat est rattach é administrativement aux services parlementaires. Le Conseil de la magistrature a donc son siège à Berne. Art. 9 Règlement intérieur Les points les moins importants de l ’organisation du Conseil de la magistrature, comme par exemple la vice-pr ésidence, le nombre et la modalit é des s éances, la procédure de vote, ou la mani ère d’exercer la charge, peuvent être réglés par voie d’ordonnance (cf. art. 164, al. 1, let. g, Cst.). Art. 10 Rapport de gestion Le Conseil de la magistrature pr ésente chaque ann ée à l ’Assemblée f édérale un rapport sur son activité. Art. 11 Secrétariat Le Conseil de la magistrature constitue un secr étariat permanent qui est rattach é administrativement aux services du parlement. L ’attribution administrative du secrétariat aux services du parlement se justifie par le fait que le Conseil de la magistrature fait fonction d’organe auxiliaire de l’Assemblée fédérale. Art. 12 Secret de fonction L’al. 1 règle le secret de fonction pour les membres du Conseil de la magistrature et pour le personnel de son secr étariat. C ’est le Conseil de la magistrature qui a la compétence de libérer du secret de fonction (al. 2). 3.3 Chapitre 3 Participation à la préparation de l’élection des juges Art. 13 Propositions L’une des t âches principales du Conseil de la magistrature est la participation à l’élection des juges. A la diff érence de la surveillance, la t âche de préparer les élec- tions ne concerne pas seulement l ’élection des juges du Tribunal p énal fédéral, mais1135 aussi celle des juges du Tribunal f édéral et du Tribunal militaire de cassation. Le potentiel d’optimisation, qui est li é à la participation du Conseil de la magistrature, doit aussi être développé pour l’élection de tous les juges, dans la mesure o ù elle in- combe à l’Assemblée fédérale (cf. à ce propos en détail le ch. 2.3). Le Conseil de la magistrature soumet à la commission comp étente de l ’Assemblée fédérale (Chambres réunies) des propositions pour l ’élection et la r éélection des ju- ges du Tribunal f édéral, du Tribunal p énal fédéral et du Tribunal militaire de cassa- tion (al. 1). La commission comp étente de l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) est inscrite dans la loi sur les rapports entre les conseils (cf. annexe, ch. 2: art. 38 a, LREC; RS 171.11). L ’Assemblée f édérale n ’est pas li ée par les propositions du Conseil de la magistrature. Il serait toutefois souhaitable qu ’elle n’élise que des per- sonnes que le Conseil de la magistrature a estim ées compétentes. La réglementation, d’après laquelle la commission comp étente de l ’Assemblée f édérale Chambres réunies reçoit en premier lieu les propositions d ’élection, sert d’une part à assurer la discrétion. De cette mani ère, une candidature manifestement d épourvue de chance peut être retirée avant que le public n ’en ait pris connaissance. D ’autre part, il est tenu compte du fait que seules les commissions parlementaires, contrairement aux commissions non parlementaires, parmi lesquelles le Conseil de la magistrature, sont autorisées formellement à soumettre des propositions à l ’Assemblée f édérale (Chambres réunies). Le Conseil de la magistrature doit veiller dans ses propositions à une composition équilibrée du Tribunal fédéral et du Tribunal p énal fédéral (al. 2). Il doit notamment garantir une repr ésentation équitable des langues officielles, des deux sexes ainsi que des diverses r égions du pays. Les opinions politiques des candidats jouent un rôle dans la mesure o ù elles devraient être le miroir du pluralisme politique. L’appartenance à un parti politique ne doit être ni en droit ni dans les faits une condition d’éligibilité. En ce qui concerne les juges qu ’il est proposé d’élire au Tri- bunal militaire de cassation, il y a lieu par ailleurs de tenir compte des conditions particulières énoncées à l ’art. 14, al. 2, de la Proc édure p énale militaire, et, s’agissant de la composition dudit tribunal, de veiller au respect des conditions énoncées à l’art. 15 de la Procédure pénale militaire. Art. 14 Mise au concours La mise au concours public des postes vacants de juge assure la transparence de la procédure. Comme des engagements à temps partiel sont aussi possibles au Tribunal pénal fédéral (cf. art. 11 P-LTPF), la mise au concours doit indiquer aussi le taux d’occupation. Si, par exemple, un poste à 80 % se libère, il doit être mis au concours avec le même taux d’occupation afin que la somme totale des postes reste inchangée. Seul le parlement peut modifier la somme totale des postes (cf. art. 1, al. 4, P-LTPF). En ce qui concerne toutefois le Tribunal militaire de cassation, il n ’y a pas lieu de pr éciser le taux d ’occupation pour la mise au concours des postes de juge, puisque les juges de ce tribunal ne siègent qu’à titre accessoire. Art. 15 Non-réélection En règle générale, les juges peuvent escompter être réélus sans probl ème. Cela est important du point de vue de l ’indépendance des tribunaux. Il peut n éanmoins y avoir des cas patents dans lesquels l ’intérêt public requiert la non-r éélection, par exemple lorsqu ’un juge a perdu la capacit é d ’exercer sa fonction ou lorsqu ’il a encouru une sanction pénale. A titre d’ultima ratio le Conseil de la magistrature peut1136 proposer à l’Assemblée fédérale de ne plus réélire un juge. L’art. 15 garantit au juge concerné le droit d’être entendu à temps et de pouvoir prendre position à l’intention de l ’Assemblée f édérale qui doit d écider de sa non-r éélection – pour des raisons de discr étion, par le biais de la commission comp étente de l ’Assemblée f édérale Chambres réunies. 3.4 Chapitre 4 Conseils au Tribunal pénal fédéral et surveillance Art. 16 Principe La seconde tâche principale du Conseil de la magistrature est d ’assister l’Assemblée fédérale dans l’exercice de la haute surveillance sur le Tribunal p énal fédéral. Cette assistance s ’effectue sous la forme d ’une surveillance du fonctionnement des tribunaux (al. 1). Le Conseil de la magistrature tient lieu d ’organe de contact direct vis-à-vis du Tribunal p énal fédéral. Il se fait notamment informer sur la gestion du Tribunal p énal fédéral et sur l ’état des affaires liquid ées. Le Tribunal p énal fédéral peut profiter de visites du Conseil de la magistrature pour l ’informer de ses pr éoc- cupations et de ses problèmes. L’objet de la surveillance des tribunaux comprend le contr ôle de la liquidation des affaires, celui du fonctionnement correct du tribunal et celui de la bonne admini- stration de la justice; en revanche, la surveillance ne s ’étend pas au contenu de la jurisprudence, car cela porterait atteinte à l ’indépendance des autorit és judiciaires. La surveillance des tribunaux est en principe un contr ôle a posteriori. Elle consiste à vérifier si la jurisprudence a été rendue de mani ère formellement correcte. Des recommandations générales permettant d’améliorer le fonctionnement des tribunaux sont admissibles. Le pouvoir de surveillance sur les tribunaux ne comprend en revanche pas la comp étence d ’adresser des injonctions sur la mani ère de traiter à l’avenir les affaires ni celle d ’exercer une v éritable direction (surveillance dite préventive) 4. L’al. 1, 2 e phrase, qui indique que le Conseil de la magistrature tient compte des directives des commissions parlementaires de surveillance, pr écise les relations qu’entretiennent ces deux types d ’organes de surveillance: en cas de conflit, les directives des commissions parlementaires de surveillance sont d éterminantes. Pour autant, la 2e phrase ne signifie pas que le Conseil de la magistrature agit uniquement sur directives de ces commissions parlementaires: au contraire, il peut parfaitement, et doit m ême, agir de sa propre initiative. La loi lui conf ère certes pour mission de conseiller et de surveiller le Tribunal p énal f édéral en qualit é d ’interlocuteur privilégié: il ne lui en incombe pas moins de se concerter avec les commissions parlementaires de surveillance, afin d’éviter les doublons. Le Conseil de la magistrature a notamment pour mission de prendre position à l’intention de l’Assemblée fédérale sur le projet de budget, les comptes et le rapport de gestion du Tribunal p énal f édéral (al. 2). L ’Assemblée f édérale est comp étente pour approuver ces documents. Elle est cependant grandement d échargée si le Conseil de la magistrature fait un pr éexamen de ces documents. Le contr ôle du budget est par ailleurs l ’occasion de discuter les investissements pr évus et les 4 Rainer J. Schweizer, Rechtsfragen der Justizverwaltung am Beispiel der Schweizerischen Asylrekurskommission, PJA 2001, p. 661 ss, p. 664.1137 processus. Il faut cependant tenir compte du fait que les tribunaux d écident en principe eux-m êmes de l ’utilisation des moyens que le parlement leur a accord é (principe selon lequel les tribunaux s ’administrent eux-mêmes, cf. pour le Tribunal fédéral l’art. 188, al. 3, Cst. selon la r éforme de la justice). Il serait ainsi incompati- ble avec le caractère a posteriori de la surveillance que le Conseil de la magistrature modifie le projet de budget pour des raisons d ’opportunité. Il peut uniquement prendre position sur le sujet, mais n’a pas de droit de correction. Art. 17 Violation des devoirs de fonction par un juge et perte de la capacité d’exercer sa fonction La surveillance des diff érents juges vise les violations (qualifi ées) des devoirs de fonction. Cela comprend par exemple la violation des dispositions sur les activit és accessoires (art. 6 et 7 P-LTPF) ou l ’ébriété à la place de travail. Il faut cependant distinguer deux degrés d’intensité: Un premier degr é englobe la simple n égligence ou la violation simple des devoirs de fonctions (al. 1). Pour de tels manquements de peu de gravit é, il doit exister la possibilité de ramener la situation à l ’ordre de mani ère informelle et interne au tribunal. C ’est pourquoi l ’al. 1 pr évoit que le Conseil de la magistrature, lorsqu ’il constate un tel incident, rend attentifs le ou la juge fautif et la direction du tribunal. Ceux-ci doivent alors y remédier. Un deuxième degré englobe les violations graves des devoirs de fonction intention- nelles ou par n égligence grave, ou une incapacit é d ’exercer ses fonctions durable, par exemple pour cause de maladie (al. 2). Pour emp êcher qu ’un juge, manifeste- ment fautif ou devenu incapable d ’exercer ses fonctions, reste en fonction pendant toute une p ériode de fonction, il doit être possible de destituer un juge avant la fin de sa période de fonction 5. Une réglementation correspondante est prévue dans la loi sur le Tribunal p énal f édéral (art. 9 a P-LTPF). Pour des raisons de parall élisme, l’Assemblée fédérale (organe d ’élection) est comp étente pour prononcer la r évoca- tion. Le Conseil de la magistrature est chargé d’élucider l’état de fait et de soumettre un rapport avec une recommandation à la commission comp étente de l ’Assemblée fédérale (Chambres réunies). Le fait que le rapport assorti d’une recommandation est adressé à la commission comp étente de l ’Assemblée f édérale (Chambres r éunies), sert à assurer la confidentialit é de tels dossiers. La commission comp étente de l’Assemblée f édérale (Chambres r éunies) d écide de l ’opportunité de soumettre à l’Assemblée fédérale (Chambres r éunies) une proposition visant à révoquer le juge concerné. L’al. 3 garantit le droit d’être entendu du juge concerné. Art. 18 Libération des juges du secret de fonction A titre d ’organe de contact direct du Tribunal p énal f édéral dans le cadre de la surveillance, le Conseil de la magistrature est d éclaré comp étent pour lib érer les juges du Tribunal pénal fédéral de leur secret de fonction. 5 Par analogie avec l ’art. 9, al. 6, de la loi sur le personnel de la Confédération; selon cette disposition, l’autorité de nomination peut, pour de justes motifs, modifier ou résilier les rapports de service des personnes nommées pour une période de fonction avant la fin de celle-ci.1138 3.5 Chapitre 5 Dispositions finales Art. 19 Modification du droit en vigueur La modification du droit en vigueur est réglée dans l’annexe. Art. 20 Référendum et entrée en vigueur Cette disposition contient la clause r éférendaire et attribue au Conseil f édéral la compétence de fixer la date d’entrée en vigueur. 3.6 Modification du droit en vigueur 1. Loi du 14 mars 1958 sur la responsabilité Art. 1, al. 1, let. cbis (nouvelle) Le champ d ’application de la loi sur la responsabilit é (LRCF) est étendu aux membres du Conseil de la magistrature. Ils sont ainsi soumis notamment à la respon- sabilité patrimoniale des art. 7 et 8 LRCF (responsabilit é e n v e r s l a C o n fédération pour des dommages causés intentionnellement ou par négligence grave). Art. 10, al. 2, 1re phrase Des proc ès directs devant le Tribunal f édéral sont pr évus pour les pr étentions découlant de l ’activité du Conseil de la magistrature, tout comme ce qui vaut pour les pr étentions d écoulant de l ’activité des membres du Conseil national et du Conseil des Etats et du Tribunal f édéral. Ceci est justifi é, parce que deux membres du Conseil de la magistrature sont en m ême temps parlementaires et que des juges fédéraux peuvent aussi faire partie du Conseil de la magistrature. La voie de droit ordinaire (décision, puis recours devant la commission de recours pour les questions de responsabilité, à l’avenir recours devant le Tribunal administratif f édéral) serait d’ailleurs problématique parce qu’à l’avenir le Conseil de la magistrature surveillera le Tribunal administratif fédéral. Art. 14, al. 1 La responsabilit é des membres du Conseil de la magistrature pour les infractions qui concernent leur activit é officielle sera r égie par les m êmes règles que pour les membres du Conseil national et du Conseil des Etats et les juges f édéraux. Cela signifie que ces infractions ne pourront être poursuivies qu ’avec l ’autorisation de l’Assemblée fédérale. Cette solution se justifie d ’abord par le fait que le Conseil de la magistrature est une sorte d ’organe auxiliaire de l ’Assemblée fédérale et ensuite par le fait que quelques membres du Conseil sont simultan ément membres de l’Assemblée fédérale ou juges fédéraux. Les membres du Conseil de la magistrature sont spécialement mentionnés à côté des «membres d’autorités élus par l’Assemblée fédérale» mentionnés à l’art. 14, al. 1, LRCF, parce que tous les membre du Conseil de la magistrature ne sont pas élus par l’Assemblée fédérale. Deux membres sont dé- signés par le Conseil national, respectivement le Conseil des Etats (cf. art. 2, al. 2 à 4, LCM). Il ne serait en revanche pas souhaitable d ’octroyer aux membres du Conseil de la magistrature une immunit é pour les infractions commises en dehors du cadre de1139 l’activité de cet organe. C ’est pourquoi aucune r évision de la loi sur les garanties politiques n’est prévue. Art. 15, al. 1, 2e phrase Le Conseil de la magistrature est l’employeur du personnel du secrétariat du Conseil de la magistrature. Il est donc compétent pour délivrer l’autorisation nécessaire pour ouvrir une poursuite pénale contre les membres du personnel du secrétariat. 2. Loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils Art. 38a (nouveau) Aux termes de l ’al. 1, il est institu é une nouvelle commission permanente de l’Assemblée f édérale (Chambres r éunies), charg ée de pr éparer les élections et les révocations conformément à la loi fédérale sur le Conseil de la magistrature. Aux termes de l ’al. 2, ladite commission se compose de neuf membres du Conseil national et de quatre membres du Conseil des Etats. Sa composition est ainsi identque à celle de la Commission des grâces. Enfin, aux termes de l ’al. 3, ladite commission a la comp étence, et de soumettre à l’Assemblée fédérale le nom des candidats qu’elle propose d’élire, et, le cas échéant, de lui soumettre le nom des personnes dont elle propose la révocation. 3. Loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération Art. 2, al. 1, let. h (nouvelle) Le personnel du secr étariat du Conseil de la magistrature est soumis à la loi sur le personnel de la Confédération. Art. 3, al. 3 Le Conseil de la magistrature est mentionné comme employeur. 4. Procédure pénale militaire du 23 mars 1979 Art. 14, al. 3 (nouveau) L’article r égissant l ’élection des juges du Tribunal militaire de cassation est complété par une disposition précisant que le Conseil de la magistrature est associé à la préparation de cette élection. 4 Conséquences financières Les coûts en personnel du Conseil de la magistrature comprennent: 1. les indemnit és journalières pour les membres du Conseil de la magistrature qui ne sont pas par ailleurs agents de la Confédération; 2. la r éduction de la capacit é de travail pour les membres qui assument une autre fonction au service de la Confédération; 3. les frais du secr étariat. Ad 1: Selon l ’art. 7 du P-LCM, les membres du Conseil de la magistrature qui ne sont pas des agents de la Conf édération reçoivent une indemnit é journalière. Ici, on1140 part du fait qu ’un membre du Conseil de la magistrature (p. ex. un juge f édéral ordinaire) ne sera pas fond é à recevoir l ’indemnité journali ère. Ainsi, il faudrait verser des indemnités journalières à six membres (y compris la personne qui occupe la présidence). Le montant de l ’indemnité journali ère est fix é par d écret. Il est suppos é que le montant correspond à celui qui est pr évu pour les juges suppl éants du Tribunal fédéral, c’est-à-dire: – 1000 francs pour les indépendants – 800 francs pour les autres.6 A supposer que – sur la base d ’une évaluation plut ôt basse – le Conseil de la magistrature tient 12 s éances par an, cela impliquerait pour cinq membres 60 indemnités journalières à 1000 (év. 800), ce qui revient à 60 000 francs. S’y ajoutent les indemnités journalières pour le pr ésident. Celui-ci devrait être davantage impli- qué, environ un à deux jours par semaine (taux d ’occupation de 30 à 50 %). Estim é avec retenue, cela devrait équivaloir à 60 jours de travail par an, ce qui correspond à 60 000 francs d ’indemnités journalières par an. Le total des indemnit és journalières s’élève ainsi à 120 000 francs par an. Avec le remboursement des éventuels autres frais, il r ésulte une indemnisation des membres du Conseil de la magistrature évaluée à environ 126 000 francs par année. Ad 2: Pour la participation aux quelques 12 s éances par ann ée, doivent aussi entrer en ligne de compte les frais qui correspondent à la perte de travail (par exemple) du représentant du Tribunal fédéral. Ad 3: Le secrétariat comptera environ quatre postes 7, dont trois postes académiques et un poste pour un employé de commerce. Le secr étariat implique aussi des co ûts en mat ériel (infrastructure, mat ériel de bureau, etc.) Remarque: Les frais de secr étariat devraient atteindre plus ou moins les m êmes chiffres pour les modèles d’élection et de surveillance. Tous les mod èles impliquent des frais pour l ’indemnisation (respectivement la perte de travail) des membres de l’organe de préparation des élection, resp. de surveillance, que l ’on crée un Conseil de la magistrature, une commission parlementaire sp éciale (commune), ou que le Tribunal f édéral élit un nombre d éterminé de juges dans une commission équi- valente. 5 Constitutionnalité Selon la conception suisse, le droit constitutionnel mat ériel comprend le droit fondamental de l ’ordre juridique, qui se distingue quant au fond par sa port ée particulière. Dans le domaine de l ’organisation des autorit és, la constitution doit 6 Art. 2, al. 1 bis, de l’ordonnance fixant les indemnités de déplacement et les indemnités journalières des membres du Tribunal fédéral et du TFA (RS 173.122). 7 Estimation du pr ésident du Tribunal fédéral au cas où le Tribunal fédéral devrait assumer la surveillance sur les tribunaux inférieurs.1141 prévoir «par la s éparation des pouvoirs, une s éparation fonctionnelle, organisation- nelle et personnelle du pouvoir public dans le législatif, l’exécutif et le judiciaire»8. Le droit constitutionnel mat ériel en mati ère d ’organisation judiciaire contient les règles sur l ’organisation et les comp étences des tribunaux supr êmes ainsi que les garanties de protection juridique et de procédure9. L’institution du Conseil de la magistrature, telle qu ’elle est propos ée ici, ne tombe pas sous cette définition du contenu nécessaire de la constitution. D’après le concept propos é, le Conseil de la magistrature appara ît comme une sorte d’«organe auxiliaire » de l ’Assemblée f édérale. Il n ’a lui-m ême aucun pouvoir de décision et ne prend pas part à l’exercice du pouvoir étatique. Ses fonctions ont une nature d ’assistance. Ceci vaut autant pour la participation à la pr éparation des élections des juges que pour la surveillance des affaires du tribunal. Sur ce point, la position du Conseil de la magistrature est comparable à celle du Contrôle fédéral des finances 10. Le Tribunal f édéral est soumis à la surveillance du Contrôle fédéral des finances, «en tant que cela concerne la haute surveillance par l’Assemblée f édérale» (art. 8, al. 2, de la loi f édérale sur le contr ôle f édéral des finances). Bien que le Contr ôle f édéral des finances exerce aussi sa fonction à l’encontre du Tribunal f édéral, il n ’est pas ancr é dans la constitution, mais est institué par la loi f édérale sur le contr ôle fédéral des finances. Cela n ’a à juste titre pas été critiqu é, car le Contr ôle f édéral des finances doit assister l ’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral. En suivant le m ême raisonnement, le Conseil de la magistrature n ’a pas non plus besoin d ’une base particuli ère dans la constitution. Une base l égale formelle dans une loi est par contre nécessaire, mais aussi suffisante pour la création du Conseil de la magistrature (art. 164, al. 1, let. g, Cst.). 8 Message du 20.11.1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale; FF 1997 I 13. 9 Rhinow/Koller/Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Bâle 1996, ch. 43. 10 L ’art. 1 de la loi fédérale du 28 juin 1967 sur le Contrôle fédéral des finances (RS 614.0) décrit la position du Contrôle fédéral des finances comme suit: 1. Le Contr ôle fédéral des finances est l’organe suprême de la Confédération en matière de surveillance financière. Dans l’exercice de ses fonctions de contrôle, il est soumis uniquement à la constitution et à la loi. Il assiste: a. l ’Assemblée fédérale dans l’exercice de ses attributions financières constitutionnelles et de sa haute surveillance de l’administration et de la justice fédérales; b. le Conseil f édéral dans l’exercice de sa surveillance de l’administration fédérale. 2. Le Contr ôle fédéral des finances exerce une activité autonome et indépendante dans les limites des prescriptions légales. Il fixe chaque année son programme de révision qu’il communique à la Délégation des finances des Chambres fédérales et au Conseil fédéral. Il peut refuser les mandats spéciaux qui compromettraient la réalisation du programme de révision. 3. Le Contr ôle fédéral des finances est rattaché au Département fédéral des finances sur le plan administratif.1142 Annexe Droit comparé Le modèle d’un Conseil de la magistrature s’est avant tout imposé dans les systèmes juridiques latins 11. Ce syst ème trouve en outre un écho de plus en plus important dans les Etats de l’Europe de l’Est12. Deux cantons connaissent un tel mod èle (TI et GE). Dans le canton de FR, l’introduction d’un Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) est examin ée. Dans le canton du JU, le CSM partage la fonction de surveillance avec le Tribunal canto- nal 13. Italie: Consiglio Superiore della Magistratura Pour garantir l ’indépendance de la justice, la Constitution italienne pr évoit un Conseil supérieur de la magistrature (CSM; art. 104 à 110). Composition: – Le président de la République assume la fonction de président. – Le premier pr ésident et le procureur g énéral de la cour de cassation font partie du CSM de plein droit. – 20 membres tir és des rangs des diverses cat égories de magistrats: ils sont élus par tous les magistrats ordinaires. – 10 membres tirés des rangs de professeurs de droit à l’université et d’avocats justifiant d’au moins quinze ans de pratique: ils sont élus par le Parlement. Incompatibilité: Pendant la dur ée de leur mandat, les membres ne peuvent ni être inscrits au tableau des avocats ni appartenir au Parlement ou au Conseil régional. Durée du mandat: Quatre ans, une réélection immédiate étant exclue. Tâches: Le CSM est comp étent pour la nomination, l ’attribution des t âches, la mutation, la promotion et l’exercice du pouvoir disciplinaire sur les magistrats. Le ministre de la justice contr ôle l ’administration des tribunaux et la marche ordinaire de la justice. Il est comp étent pour la mise en œ uvre de la proc édure disciplinaire. France: Le Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) La Constitution fran çaise décrit le pr ésident de la R épublique comme le garant de l’indépendance de la justice. Pour ce faire, il est assist é par le Conseil Sup érieur de 11 Ainsi en France, en Italie, en Espagne, mais aussi au Canada. 12 P. ex. en Hongrie. Voir les indications donn ées par Peter Stolz/Stephan Gass, Kontrolle und Bewertung von Richterarbeit aus rechts- und wirtschaftswissenschaftlicher Sicht, recht 1996, p. 169 ss, n. 42. 13 Voir aussi la proposition émise à l’époque par le DJS pour la constitution d’un Conseil de la magistrature dans le canton LU, plädoyer 1992, 30 ss. Dans la doctrine suisse, l’institution du Conseil de la magistrature a suscité encore peu d’attention. L’ouvrage le plus récent sur l’indépendance des juges, de Regina Kiener, Bern 2001, mentionne le Conseil de la magistrature uniquement en passant, p. 297.1143 la Magistrature (CSM) (art. 64 et 65). L ’organisation du CSM est r églée dans la Loi organique sur le Conseil Supérieur de la Magistrature du 5.2.1994. Avec la r évision de la Constitution de 1993, le CSM comprend deux formations comptant chacune dix membres. L ’une est comp étente à l ’égard des magistrats du siège, l’autre à l’égard des magistrats du parquet. Composition: – Le président de la République assume la fonction de président. – Le garde des Sceaux assume la fonction de vice- président. Quatre membres appartiennent en commun aux deux formations: – Un membre du Conseil d’Etat: nommé par le Conseil d’Etat. – Trois personnalit és qui n ’appartiennent ni au Parlement, ni à l ’ordre judiciaire, qui sont nomm ées respectivement par le pr ésident de la R épu- blique, le président le l’Assemblée nationale et le président du Sénat. La formation compétente pour magistrats du siège comprend: – Cinq magistrats du si ège (appartenant à différentes instances): élus par les magistrats du siège (selon une procédure différenciée). – Un magistrat du parquet: désigné par les magistrats du parquet. La formation pour les magistrats du parquet comprend: – Cinq magistrats du parquet: élus par les magistrats du parquet. – Un magistrat du siège: désigné par les magistrats du siège. Dans chaque formation si ègent ainsi cinq «confrères» du groupe de fonction qu ’il s’agit de surveiller. Incompatibilité: Les membres du CSM ne peuvent être actifs ni comme avocats, notaires ou investis d ’une fonction similaire ( «officier public ou minist ériel») ni exercer un mandat législatif. Durée du mandat: Quatre ans, une réélection immédiate étant exclue. Tâches: Le CSM exerce la surveillance disciplinaire sur les magistrats. L’élection des magistrats hors hiérarchie s’effectue par le président de la République sur proposition du CSM. En ce qui concerne l ’élection des autres magistrats du siège, le CSM doit donner un avis conforme aux propositions arr êtés par le garde des Sceaux. Tessin: Consiglio della magistratura Fondement: art. 79 de la Constitution tessinoise; art. 77 à 89 de la loi sur l ’orga- nisation de la procédure civile et pénale. Composition: Le Consiglio della magistratura se compose de sept membres et cinq suppléants: – Trois membres et deux suppl éants provenant des magistrats de carri ère avec emploi à plein temps: ils sont élus par l’assemblée des magistrats (assemblea dei magistrati).1144 – Quatre membres et deux suppl éants parmi les autres magistrats, les anciens magistrats de carri ère ou d ’autres membres du corps électoral tessinois: ils sont élus par le Grand Conseil. Cependant, seuls deux membres et un suppléant peuvent être inscrits au registre des avocats du canton du Tessin. Incompatibilité: Pendant la dur ée de leur mandat, les membres et les suppl éants du Consiglio della magistratura ne peuvent appartenir ni au Conseil d ’Etat, au Parle- ment f édéral, au Grand Conseil ou à l ’administration communale, cantonale ou fédérale. Durée du mandat: Six ans, une r éélection étant admissible pour un maximum de douze ans en tout. Tâches: Le Consiglio della magistratura exerce la surveillance sur les magistrats, en tant qu’elle n’est pas du ressort du Grand Conseil. Il a les compétences suivantes: – Il surveille le fonctionnement de la justice et pr ésente au Conseil d ’Etat un rapport annuel. – Il signale au D épartement comp étent les éventuels probl èmes de nature organisationnelle. – Il exerce contre les magistrats le pouvoir disciplinaire (avertissement, amende jusqu ’à Fr. 10 000. –, suspension des fonctions jusqu ’à trois mois avec déchéance du droit à la rémunération, licenciement disciplinaire). – Il est comp étent pour la destitution des magistrats qui, pour des raisons physiques, psychiques ou autres, sont devenus inaptes à exercer leur charge. En ce qui concerne l ’élection des magistrats, le Consiglio della magistratura n ’a aucune compétence. Genève: Conseil supérieur de la magistrature14 Fondement: art. 135 de la Constitution genevoise; loi sur le conseil sup érieur de la magistrature du 25.9.1997. Composition: – Le pr ésident de la Cour de justice assume la fonction de pr ésident: ex officio. – Le procureur général: ex officio. – Quatre magistrats de carrière ou ancien magistrats de carri ère (y compris les magistrats titulaires de la Cour de cassation): ils sont élus par les magistrats de carrière en fonction (y compris tous les magistrats titulaires de la Cour de cassation). – Trois personnalités: désignées par le Conseil d’Etat. – Deux avocats au barreau: sont élus par les avocats inscrits au tableau. Durée du mandat: Trois ans, une réélection étant admissible. 14 Voir les consid érations de Pierre Heyer, le Conseil supérieur de la magistrature, RDAF 1996, S. 331 ff.1145 Tâches: Le Conseil sup érieur de la magistrature exerce la surveillance sur les magistrats et veille au bon fonctionnement des tribunaux. Le Conseil supérieur de la magistrature peut prendre des mesures étendues: avertis- sement ou bl âme en cas de faute dans l ’exercice de la charge ou de comportement portant atteinte à la dignit é de la magistrature; privation du traitement jusqu ’à six mois en cas de faute grave dans l ’exercice de la charge ou de comportement portant gravement atteinte à la dignit é de la magistrature; destitution en cas de perte des conditions d ’éligibilité, d ’indignité d ’exercer la charge ou d ’insoumission à une décision du CSM; destitution sous r éserve des droits à la retraite en cas d ’incapacité d’exercer la charge suite à l ’âge ou la maladie. Les d écisions du CSM sont définitives. En ce qui concerne l ’élection des magistrats, le Conseil sup érieur de la magistrature n’a aucune compétence.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Révision totale de l'organisation judiciaire fédérale. Rapport additionnel de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats relatif au projet de loi fédérale sur le Conseil de la magistrature (LCM) In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 07 Cahier Numero Geschäftsnummer 01.023 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 19.02.2002 Date Data Seite 1128-1145 Page Pagina Ref. No 10 126 027 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.