<!DOCTYPE html> <html lang="fr"><head><meta charset="utf-8"/></head><body><div class="Section1"> <p class="MsoPlainText">A. X. est propriétaire d'un groupe d'immeubles situés à</p> <p class="MsoPlainText">Neuchâtel entre les rues (parallèles) Y. (au nord) et de la</p> <p class="MsoPlainText">Z. (au sud). Ces deux rues sont reliées par le passage de la</p> <p class="MsoPlainText">Z., ruelle constituant l'une des parcelles dont le prénommé</p> <p class="MsoPlainText">est propriétaire depuis qu'elle lui a été vendue par la Ville. X.</p> <p class="MsoPlainText">exploite sur ses immeubles un garage avec ses diverses installations (ate-</p> <p class="MsoPlainText">liers, station d'essence, bureaux, entrepôts, halles d'exposition, etc.),</p> <p class="MsoPlainText">auxquels on accède par l'une ou par l'autre des deux rues susmentionnées,</p> <p class="MsoPlainText">qui sont ouvertes au trafic dans les deux sens.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText"> Sur la parcelle située à l'est du passage de la Z.,</p> <p class="MsoPlainText">X. a construit un entrepôt en sous-sol avec une rampe d'accès au</p> <p class="MsoPlainText">sud, depuis la rue de la Z., le rez-de-chaussée étant utilisé</p> <p class="MsoPlainText">comme parking accessible depuis le passage de la Z. (sanction</p> <p class="MsoPlainText">accordée le 1er décembre 1994). Il a ensuite déposé des plans pour la</p> <p class="MsoPlainText">construction d'un niveau supplémentaire visant à créer un garage couvert</p> <p class="MsoPlainText">au rez-de-chaussée et à installer un parking en toiture, l'accès à ce der-</p> <p class="MsoPlainText">nier étant prévu par la rue de la, qui se trouve au même niveau</p> <p class="MsoPlainText">parce que le terrain est en pente. Par décision du 5 mai 1995, la Ville de</p> <p class="MsoPlainText">Neuchâtel (direction de l'urbanisme) a accordé la sanction définitive de</p> <p class="MsoPlainText">ces plans, avec toutefois la restriction suivante : "compte tenu de l'ar-</p> <p class="MsoPlainText">rêté de circulation routière adopté par le Conseil communal le 20 juin</p> <p class="MsoPlainText">1994, l'accès au parking provisoire en toiture ne pourra se faire sur la</p> <p class="MsoPlainText">rue Y.; un accès devra être étudié soit depuis le passage de</p> <p class="MsoPlainText">la rue Z., soit à l'intérieur du bâtiment" (ch.2 des conditions</p> <p class="MsoPlainText">liées à la sanction).</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText">B. Sur recours de l'intéressé, le Département de la gestion du ter-</p> <p class="MsoPlainText">ritoire a annulé cette clause, par décision du 11 octobre 1995. Après ins-</p> <p class="MsoPlainText">truction du cas et visite des lieux, le département a considéré en effet,</p> <p class="MsoPlainText">en résumé, que l'arrêté de circulation routière du Conseil communal du 20</p> <p class="MsoPlainText">juin 1994 ne constituait pas une base légale adéquate pour interdire l'ac-</p> <p class="MsoPlainText">cès au parking par la rue Y., puisqu'il n'était que provisoi-</p> <p class="MsoPlainText">re d'une part et qu'il n'entraînait aucune modification du trafic sur cet-</p> <p class="MsoPlainText">te rue d'autre part; que le projet, invoqué en cours de procédure par la</p> <p class="MsoPlainText">commune, qui fait partie de son plan de circulation pour la ville, et qui</p> <p class="MsoPlainText">consisterait à interdire la circulation à la rue Y. à l'ex-</p> <p class="MsoPlainText">ception des riverains, n'avait pas fait l'objet de dispositions concrètes,</p> <p class="MsoPlainText">et qu'il ne s'opposait d'ailleurs pas à la création de l'accès litigieux</p> <p class="MsoPlainText">puisque l'interdiction de circuler ne s'appliquerait pas aux riverains;</p> <p class="MsoPlainText">que, pour diverses raisons qu'il a exposées, ni la sécurité du trafic ni</p> <p class="MsoPlainText">la protection contre le bruit ne constituaient en l'occurrence des motifs</p> <p class="MsoPlainText">suffisants pour s'opposer au projet de l'intéressé.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText">C. Le Conseil communal de Neuchâtel interjette recours devant le</p> <p class="MsoPlainText">Tribunal administratif contre cette décision du département, en demandant</p> <p class="MsoPlainText">l'annulation de celle-ci et la confirmation de la clause dont il avait</p> <p class="MsoPlainText">assorti l'octroi de la sanction. Il fait valoir, en bref, la base légale</p> <p class="MsoPlainText">que constituent l'arrêté du 20 juin 1994, le plan de circulation de la</p> <p class="MsoPlainText">ville, ainsi que les dispositions en matière d'aménagement du territoire,</p> <p class="MsoPlainText">et relève que la réglementation définitive de la circulation à la rue Y. ferait l'objet d'un arrêté définitif. Le but visé actuelle-</p> <p class="MsoPlainText">ment par la commune est d'éviter l'augmentation du trafic dans cette rue,</p> <p class="MsoPlainText">en attendant de pouvoir le réduire. En outre, la commune fait valoir que</p> <p class="MsoPlainText">la sécurité du trafic au carrefour de Gibraltar, tout proche, justifie que</p> <p class="MsoPlainText">l'on ne crée pas un nouvel accès débouchant sur la rue Y.</p> <p class="MsoPlainText">Enfin, la commune observe que les valeurs limites en matière de protection</p> <p class="MsoPlainText">contre le bruit sont déjà dépassées à la rue Y., et que l'in-</p> <p class="MsoPlainText">téressé a la possibilité de créer l'accès au parking par le passage de</p> <p class="MsoPlainText">Z.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText">D. Le Département de la gestion du territoire ainsi que X.</p> <p class="MsoPlainText">concluent, dans leurs observations sur le recours, au rejet de celui-ci.</p> <p class="MsoPlainText">Leurs motifs seront repris autant que besoin dans les considérants qui</p> <p class="MsoPlainText">suivent.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText"> C O N S I D E R A N T</p> <p class="MsoPlainText"> en droit</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText">1. Les communes ont qualité pour recourir en matière de permis de</p> <p class="MsoPlainText">construire contre une décision de l'autorité cantonale de recours de pre-</p> <p class="MsoPlainText">mière instance pour le motif que celle-ci empiète sur ses attributions</p> <p class="MsoPlainText">propres (pouvoir réglementaire) ou sur le pouvoir d'appréciation que lui</p> <p class="MsoPlainText">laisse le droit cantonal (v. par ex. RJN 1983, p.196, 1985, p.185). La</p> <p class="MsoPlainText">qualité pour recourir n'est d'ailleurs pas contestée en l'espèce. En</p> <p class="MsoPlainText">outre, interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est receva-</p> <p class="MsoPlainText">ble.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText">2. Le permis de construction peut être accompagné de clauses acces-</p> <p class="MsoPlainText">soires, se situant dans un rapport raisonnable entre l'objet de la clause</p> <p class="MsoPlainText">et celui de l'acte. En ce sens, les clauses accessoires (charges et condi-</p> <p class="MsoPlainText">tions) doivent tendre à ce que la construction soit conforme aux disposi-</p> <p class="MsoPlainText">tions en vigueur et à éliminer les éventuelles irrégularités du projet;</p> <p class="MsoPlainText">des améliorations peuvent notamment être imposées au requérant, pouvant</p> <p class="MsoPlainText">consister par exemple dans la modification concrète des plans (RJN 1982,</p> <p class="MsoPlainText">p.196 cons.3b). Des clauses accessoires ne peuvent toutefois être libre-</p> <p class="MsoPlainText">ment imposées au requérant. Elles ne sont valables que si elles se conci-</p> <p class="MsoPlainText">lient avec les principes constitutionnels, notamment avec ceux de légalité</p> <p class="MsoPlainText">et de proportionnalité, (Grisel, Traité de droit administratif, p.408;</p> <p class="MsoPlainText">Moor, Droit administratif, vol.II, p.47 ss; Schürmann/Hänni, Planungs-,</p> <p class="MsoPlainText">Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3e éd., p.263 ss; Haller/Karlen,</p> <p class="MsoPlainText">Raumplanungs- und Baurecht, p.118 ch.21).</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText">3. a) Le département a estimé en l'espèce que la charge que consti-</p> <p class="MsoPlainText">tue l'obligation imposée à l'intéressé de créer un accès au parking par le</p> <p class="MsoPlainText">passage de la Z. ou par l'intérieur du bâtiment - en lieu et</p> <p class="MsoPlainText">place du débouché sur la rue Y. prévu par le projet - est</p> <p class="MsoPlainText">dépourvue de base légale.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText"> On peut, à la vérité, se demander si, s'agissant de l'aspect</p> <p class="MsoPlainText">essentiel que constitue pour un parking l'organisation des voies d'accès,</p> <p class="MsoPlainText">le refus de la commune de permettre un accès direct à la rue de la Mala-</p> <p class="MsoPlainText">dière pouvait être considéré comme suffisamment secondaire pour approuver</p> <p class="MsoPlainText">néanmoins le projet sous réserve de cette clause accessoire, ou s'il n'au-</p> <p class="MsoPlainText">rait pas été préférable de discuter avec l'intéressé d'une éventuelle</p> <p class="MsoPlainText">modification du projet avant d'accorder la sanction (v. par exemple JAB</p> <p class="MsoPlainText">1992, p.16 ss). Néanmoins, et quoi qu'il en soit, ce n'est pas à propre-</p> <p class="MsoPlainText">ment parler l'absence d'une base légale qui fait obstacle en l'occurrence</p> <p class="MsoPlainText">à la charge imposée par la commune. Car il n'est pas exigé que toute char-</p> <p class="MsoPlainText">ge soit expressément prévue par une disposition légale précise; il peut</p> <p class="MsoPlainText">suffire qu'elle résulte du sens à donner à l'exigence de l'autorisation</p> <p class="MsoPlainText">requise (Gygi, Verwaltungsrecht, 1986, p.292 ss). En outre, l'auteur de</p> <p class="MsoPlainText">l'acte ne s'écarte pas du principe de légalité en adoptant des clauses</p> <p class="MsoPlainText">accessoires dans les limites du pouvoir d'appréciation qu'il tient de la</p> <p class="MsoPlainText">loi (Grisel, Traité de droit administratif, p.409). Il faut toutefois</p> <p class="MsoPlainText">admettre, avec le département, que ce n'est pas l'arrêté communal de cir-</p> <p class="MsoPlainText">culation routière du 20 juin 1994, invoqué par la commune à l'appui de la</p> <p class="MsoPlainText">décision litigieuse, qui pouvait être considéré comme une base légale à</p> <p class="MsoPlainText">l'appui de celle-ci, puisqu'il s'agissait d'un arrêté provisoire qui ne</p> <p class="MsoPlainText">concernait au surplus pas la rue Y. (ce que la commune ne</p> <p class="MsoPlainText">conteste plus), ni le "plan de circulation" de la ville, qui ne constitue</p> <p class="MsoPlainText">pas en soi une réglementation communale obligatoire et pas davantage un</p> <p class="MsoPlainText">plan d'affectation. Au demeurant, l'arrêté concernant la circulation rou-</p> <p class="MsoPlainText">tière, édicté entre-temps par la Ville de Neuchâtel, le 20 novembre 1995,</p> <p class="MsoPlainText">en remplacement de l'arrêté provisoire susmentionné, ne porte pas non plus</p> <p class="MsoPlainText">sur la circulation à la rue Y.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText"> En réalité, en ce qui concerne leur légalité, il faut considérer</p> <p class="MsoPlainText">que des clauses accessoires consistant à imposer des modifications au pro-</p> <p class="MsoPlainText">jet de construction sont en principe admissibles, et d'ailleurs courantes,</p> <p class="MsoPlainText">malgré l'absence de dispositions expresses à ce sujet dans la législation,</p> <p class="MsoPlainText">à condition qu'elles visent à rendre le projet conforme aux exigences</p> <p class="MsoPlainText">légales ou réglementaires en matière de construction. L'autorité ne sau-</p> <p class="MsoPlainText">rait se fonder sur des motifs qui ne trouvent aucun appui dans la loi.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText"> Le département a estimé en l'espèce à juste titre que, en exci-</p> <p class="MsoPlainText">pant simplement de l'arrêté provisoire du 20 juin 1994, puis d'éventuels</p> <p class="MsoPlainText">projets d'appliquer l'une ou l'autre variante prévue par le plan de circu-</p> <p class="MsoPlainText">lation, la commune ne respectait pas ce principe. Sur ce point, le recours</p> <p class="MsoPlainText">est ainsi mal fondé.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText"> b) La commune fait valoir, par ailleurs, que l'accès litigieux</p> <p class="MsoPlainText">au parking risque de compromettre la sécurité ou la fluidité du trafic à</p> <p class="MsoPlainText">la rue Y., en raison de la proximité du carrefour de</p> <p class="MsoPlainText">G.. Bien qu'elle ait omis de le préciser, cet argument trouve</p> <p class="MsoPlainText">appui, en tout cas, dans l'actuel article 70 al.2 LConstr (possibilité de</p> <p class="MsoPlainText">refuser l'autorisation de construire des garages, auxquels sont assimilées</p> <p class="MsoPlainText">les places de stationnement, s'ils créent des dangers ou gênent la circu-</p> <p class="MsoPlainText">lation; v. RJN 1992, p.198 cons.c), ainsi que, le cas échéant, dans les</p> <p class="MsoPlainText">éventuelles prescriptions communales sur la police des constructions fon-</p> <p class="MsoPlainText">dées sur les articles 20 al.1 litt.g et h et 20 al.2 LConstr. On relèvera,</p> <p class="MsoPlainText">au demeurant, que sous une forme plus générale, ces principes sont repris</p> <p class="MsoPlainText">par l'article 9 de la nouvelle loi sur les constructions du 25 mars 1996</p> <p class="MsoPlainText">(non encore en vigueur), qui prévoit que, compte tenu de l'importance des</p> <p class="MsoPlainText">constructions et installations, les accès à la voie publique doivent</p> <p class="MsoPlainText">garantir la sécurité des piétons et celle de la circulation routière, ain-</p> <p class="MsoPlainText">si que l'intervention des services publics. Il existe donc indiscutable-</p> <p class="MsoPlainText">ment un fondement légal pour une clause accessoire telle que la charge</p> <p class="MsoPlainText">litigieuse en l'espèce. Reste à examiner si celle-ci respecte le principe</p> <p class="MsoPlainText">de la proportionnalité, avec ses divers aspects : aptitude de la mesure à</p> <p class="MsoPlainText">réaliser l'objectif visé; nécessité de la mesure au regard de celui-ci;</p> <p class="MsoPlainText">admissibilité par rapport aux intérêts privés (Grisel, Traité de droit</p> <p class="MsoPlainText">administratif, p.349 ss).</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText"> c) Le département s'est exprimé sur l'argument communal relatif</p> <p class="MsoPlainText">à la sécurité de la circulation, mais l'a écarté au motif que, puisque la</p> <p class="MsoPlainText">ville prétend fermer la rue Y. à la circulation, sous réserve</p> <p class="MsoPlainText">de l'accès aux riverains, il ne peut pas y avoir de perturbations du tra-</p> <p class="MsoPlainText">fic de transit. Par ailleurs, selon le département, en obligeant l'inté-</p> <p class="MsoPlainText">ressé à créer un accès au parking par le passage de la Z. par</p> <p class="MsoPlainText">exemple, la décision litigieuse n'atteint pas son but, dès lors qu'on peut</p> <p class="MsoPlainText">atteindre ledit passage aussi bien par la rue Y. que par la</p> <p class="MsoPlainText">rue de la Z. Enfin, le département a relevé qu'il ne s'agit</p> <p class="MsoPlainText">que d'un parking d'une cinquantaine de places, destinées à être louées, ce</p> <p class="MsoPlainText">qui n'occasionne que de faibles mouvements de voitures.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText"> Il faut concéder au département que les motifs invoqués par la</p> <p class="MsoPlainText">commune recèlent certaines contradictions et que le moyen qu'elle tire de</p> <p class="MsoPlainText">la sécurité du trafic n'est pas suffisamment étayé. La commune s'est con-</p> <p class="MsoPlainText">tentée d'alléguer, dans la procédure de recours seulement, et accessoire-</p> <p class="MsoPlainText">ment à son argumentation relative à l'arrêté provisoire de circulation, un</p> <p class="MsoPlainText">certain risque que le trafic se trouve bloqué au carrefour de Gibraltar si</p> <p class="MsoPlainText">un véhicule circulant d'est en ouest rencontre des difficultés pour péné-</p> <p class="MsoPlainText">trer dans le parking en raison du trafic venant en sens inverse, la "capa-</p> <p class="MsoPlainText">cité de stockage" des véhicules n'étant - faute de piste de présélection -</p> <p class="MsoPlainText">que de huit véhicules environ. Mais cette objection ne convainc guère.</p> <p class="MsoPlainText">D'une part, il s'agit d'un parking de faible capacité, dont les places</p> <p class="MsoPlainText">sont louées, et non de places de stationnement de durée limitée, ce qui</p> <p class="MsoPlainText">réduit la fréquence des mouvements. D'autre part, une partie des véhicules</p> <p class="MsoPlainText">accéderont au parking depuis l'ouest (centre ville), hypothèse dans</p> <p class="MsoPlainText">laquelle aucune perturbation du trafic n'est alléguée. En outre, en dehors</p> <p class="MsoPlainText">peut-être des heures de pointe, le trafic à la rue Y. n'est</p> <p class="MsoPlainText">pas tel que la situation évoquée par la commune puisse se produire très</p> <p class="MsoPlainText">fréquemment, d'autant moins qu'il existe une capacité de stockage non</p> <p class="MsoPlainText">négligeable. Obliger les véhicules circulant d'est en ouest à bifurquer</p> <p class="MsoPlainText">quelques mètres plus loin, dans le passage de la Z., ne remé-</p> <p class="MsoPlainText">dierait que dans une faible mesure aux inconvénients précités, s'ils exis-</p> <p class="MsoPlainText">tent. Enfin, la commune a la possibilité - pour le cas où le trafic serait</p> <p class="MsoPlainText">néanmoins sérieusement entravé - de remédier à la situation par des pres-</p> <p class="MsoPlainText">criptions adéquates (on songe, par exemple, à une interdiction de bifur-</p> <p class="MsoPlainText">quer à gauche), à moins que la circulation ait été entre-temps limitée aux</p> <p class="MsoPlainText">riverains, ce qui supprimerait sans doute le risque invoqué. Quant aux</p> <p class="MsoPlainText">valeurs limites fixées par l'OPB, évoquées par ailleurs par la commune, le</p> <p class="MsoPlainText">département a déjà relevé qu'il est prématuré de se fonder sur des mesures</p> <p class="MsoPlainText">de bruit effectuées au cours de l'étude relative au plan d'aménagement,</p> <p class="MsoPlainText">non encore adopté. Au surplus, vu l'incertitude qui subsiste quant à la</p> <p class="MsoPlainText">future réglementation du trafic à la rue Y., y compris le</p> <p class="MsoPlainText">problème de la création de places de parc pour le nouvel hôpital, les</p> <p class="MsoPlainText">valeurs d'immissions ne sauraient actuellement être opposées à l'intéres-</p> <p class="MsoPlainText">sé.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText"> C'est dire que même si elle avait voulu se fonder sur les dispo-</p> <p class="MsoPlainText">sitions relatives à la sécurité du trafic, le principe de la proportionna-</p> <p class="MsoPlainText">lité ne justifiait pas la restriction litigieuse, qui se révèle, pour</p> <p class="MsoPlainText">l'essentiel, ni véritablement apte à atteindre ce but ni nécessaire pour</p> <p class="MsoPlainText">la sécurité du trafic, alors que l'accès projeté par X. est mani-</p> <p class="MsoPlainText">festement le plus simple, le plus pratique et le moins coûteux. Il va</p> <p class="MsoPlainText">cependant de soi que la situation pourrait se présenter de manière très</p> <p class="MsoPlainText">différente selon les développements futurs des constructions de X., en particulier si le parking venait à être agrandi.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText">4. La décision entreprise n'est ainsi pas critiquable et doit être</p> <p class="MsoPlainText">confirmée. Les autorités cantonales et communales ne paient pas de frais</p> <p class="MsoPlainText">(art.47 al.2 LPJA). Vu l'issue du litige, X. a droit à des dépens</p> <p class="MsoPlainText">(art.48 LPJA).</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText"> Par ces motifs,</p> <p class="MsoPlainText"> LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF</p> <p class="MsoPlainText">1. Rejette le recours.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText">2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText">3. Alloue à X., à la charge de la commune de Neuchâtel, une</p> <p class="MsoPlainText"> indemnité de dépens de 500 francs.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText">Neuchâtel, le 20 septembre 1996</p> <p class="MsoPlainText"> </p> </div></body></html>