B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i ch t T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T ri b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Das BGer ist mit Entscheid vom 15.04.2024 auf die Beschwerde nicht eingetreten (2C_57/2024) Abteilung II B-5503/2021 U r t e i l v o m 2 7 . O k t o b e r 2 0 2 3 Besetzung Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz), Richter Stephan Breitenmoser, Richter Daniel Willisegger, Gerichtsschreiberin Marina Reichmuth. Parteien A._______, vertreten durch lic. iur. LL.M. Ulrich Kobelt, Rechtsanwalt, Beschwerdeführer, gegen Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA, Laupenstrasse 27, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Unerlaubte Finanzintermediation, Unterlassungsanweisung, Publikation, Untersuchungs- und Verfahrenskosten. B-5503/2021 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Am 3. April 2014 wurde die B._______ AG (nachfolgend: B._______) im Handelsregister des Kantons X._______ eingetragen. Die Gesellschaft bezweckte die Verwaltung fremder Vermögensangelegenheiten, die Ver- mittlung und Durchführung von wirtschaft lichen, buchhalterischen oder sonstigen Dienstleistungen bei Schuldenregulierungen sowie Bürodienst- leistungen aller Art. Gemäss Eintrag im Handelsregister war die Erbringung von bewilligungspflichtigen Dienstleistungen im Finanzbereich ausdrück- lich ausgeschlossen. Am 27. Januar 2015 wurde die C._______ AG (nach- folgend: C._______) im Handelsregister des Kantons Y ._______ eingetra- gen. Sie bezweckte unter anderem die Erbringung von Dienstleistungen in den Bereichen des Finanzwesens und Buchführungen, insbesondere von Finanzsanierungen und alle damit zusammenhängenden Tätigkeiten. Bei beiden Gesellschaften wurde A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) ab 21. Februar 2019 bzw. 1. März 2019 als einziges Mitglied des Verwal- tungsrates mit Einzelunterschrift eingetragen. A.b Wegen Verdachts auf unerlaubte Tätigkeit als Finanzintermediär im Sinne des Geldwäschereigesetzes eröffnete die Vorinstanz ein En- forcementverfahren gegen die beiden Gesellschaften und setzte mit provi- sorischer Verfügung vom 27. Oktober 2020 eine Untersuchungsbeauf- tragte ein. A.c Mit Eingabe vom 2. Dezember 2020 erhoben die Gesellschaften Be- schwerde gegen die provisorische Verfügung der Vorinstanz beim Bundes- verwaltungsgericht, auf welche dieses am 25. Februar 2021 nicht eintrat. A.d Mit Beschlüssen der jeweiligen Generalversammlungen vom 20. Ja- nuar 2021 wurden die beiden Gesellschaften aufgelöst. A.e Mit Schreiben vom 22. Juni 2021 erweiterte die Vorinstanz das Verfah- ren auf den Beschwerdeführer als einziges Organ der Gesellschaften und stellte den Parteien den Untersuchungsbericht der Untersuchungsbeauf- tragten vom 15. Juni 2021 zu. Der Beschwerdeführer nahm dazu mit Ein- gabe vom 9. September 2021 Stellung. A.f Mit Verfügung vom 12. November 2021 stellte die Vorinstanz fest, dass die C._______ und die B._______ ohne Anschluss an eine anerkannte B-5503/2021 Seite 3 Selbstregulierungsorganisation und ohne Bewilligung der Vorinstanz fi- nanzintermediäre Tätigkeiten im Sinne des Geldwäschereigesetzes vorge- nommen und damit aufsichtsrechtliche Bestimmungen schwer verletzt hät- ten. Weiter stellte sie fest, dass der Beschwerdeführer durch seinen mas- sgeblichen Beitrag an den unerlaubten Tätigkeiten der Gesellschaften ebenfalls unbefugterweise eine fin anzintermediäre Tätigkeit wahrgenom- men und damit aufsichtsrechtliche Bestimmungen schwer verletzt habe. Die Vorinstanz wies die beiden Gesellschaften und den Beschwerdeführer an, jegliche finanzmarktrechtlich bewilligungspflichtige Tätigkeit ohne die notwendige Bewilligung beziehungsweise ohne den notwendigen An- schluss an eine Selbstregulierungsorganisation sowie die entsprechende Werbung zu unterlassen, mit Hinweis auf die Straffolgen bei der Missach- tung dieser Unterlassungsanweisung. Sie verfügte die Publikation dieser Unterlassungsanweisungen für zwei Jahre auf ihrer Internetseite. Die Kos- ten für die Untersuchungsbeauftragte in der Höhe von Fr. 39'950.80 (inkl. MwSt.) sowie die vorinstanzlichen Verfahrenskosten von Fr. 45'000.– auf- erlegte sie den beiden Gesellschaften sowie dem Beschwerdeführer unter solidarischer Haftung. B. Gegen diese Verfügung der Vorinstanz erhoben die beiden Gesellschaften sowie der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 16. Dezember 2021 Be- schwerde an das Bundesver waltungsgericht. Sie beantragen, es sei die Verfügung der Vorinstanz unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzu- heben. C. Mit Gesuch vom 2. Februar 2022, 7. März 2022 und 1. April 2022 bean- tragte der Beschwerdeführer unentgeltliche Rechtspflege und Gewährung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes. Die Instruktionsrichterin wies die- ses Gesuch mit Zwischenverfügung vom 6. April 2022 ab. Auf das Wieder- erwägungsgesuch des Beschwerdeführers vom 5. Mai 2022 trat die In- struktionsrichterin mit Zwischenverfügung vom 13. Mai 2022 nicht ein. D. Da die C._______ und die B._______ die verlangten Kostenvorschüsse innert der angesetzten Frist nicht leisteten, wurde auf ihre Beschwerde mit Teilentscheid vom 4. Juli 2022 nicht eingetreten. E. Mit Vernehmlassung vom 19. August 2022 beant ragt die Vorinstanz, auf B-5503/2021 Seite 4 die Beschwerde vom 16. Dezember 2021 sei nicht einzutreten, sofern sie Massnahmen gegen die C._______ und die B._______ betreffe, im Übri- gen sei sie abzuweisen. F. Mit Replik vom 2. November 2022 hält der Beschwerdeführer an seinen Rechtsbegehren fest. G. Mit Eingabe vom 14. November 2022 liess die Vorinstanz mitteilen, sie ver- zichte auf die Einreichung einer Duplik und beantrage weiterhin die Abwei- sung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Der Entscheid der Vorinstanz vom 12. November 2021 stellt eine Ver- fügung im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) dar. Das Bundesverwaltungsge- richt ist gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerdeinstanz für Beschwerden gegen Ver- fügungen nach Art. 5 VwVG, die unter anderem von Anstalten und Betrie- ben des Bundes erlassen werden (Art. 33 Bst. e VGG). Darunter fällt die von der Vorinstanz erlassene Verfügung (Art. 54 Abs. 1 des Finanzmarkt- aufsichtsgesetzes vom 22. Juni 2007 [FINMAG, SR 956.1]). Da kein Aus- schlussgrund nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht somit für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde gegen die vor - instanzliche Verfügung zuständig. 1.2 Als Adressat der angef ochtenen Verfügung ist der Beschwerdeführer durch die ihn selbst betreffenden Feststellungen und Anordnungen im Dis- positiv der Verfügung besonders berührt. Er hat insofern ein schutzwürdi- ges Interesse an der Aufhebung oder Änderung dieser Verfügungsteile und ist daher in diesen Punkten beschwerdelegitimiert im Sinne von Art. 48 VwVG. 1.3 Die Beschwerdefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift wurden gewahrt (vgl. Art. 50 Abs 1 sowie 52 Abs 1 VwVG) und der Kostenvorschuss wurde gele istet (vgl. Art. 63 Abs. 4 B-5503/2021 Seite 5 VwVG). Ebenso hat sich der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers durch eine schriftliche Vollmacht ausgewiesen (Art. 11 Abs. 2 VwVG). 1.4 Auf die Beschwerde ist daher im Umfang des Gesagten einzutreten. 2. 2.1 Als Aufsichtsbehörde über den Finanzmarkt trifft die Vorinstanz die zum Vollzug des Finanzmarktrechts notwendigen Verfügungen und überwacht die Einhaltung der gesetzlichen und reglementarischen Vorschriften. Erhält die Vorinstanz von Verstössen gegen die Gesetze des Finanzmarktrechts oder von sonstigen Missständen Kenntnis, sorgt sie für deren Beseitigung und für die Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands (Art. 31 FINMAG). Bei der Wahl des geeigneten Mittels hat die Vorinstanz im Rah- men der allgemeinen Verfassungs - und Verwaltungsgrundsätze (Willkür- verbot, Rechtsgleichheits- und Verhältnismässigkeitsgebot, Treu und Glau- ben) in erster Linie den Hauptzwecken der finanzmarktrechtlichen Gesetz- gebung, dem Schutz der Gläubiger und Anleger einerseits und der Lauter- keit des Kapitalma rkts andererseits, Rechnung zu tragen (Anleger - und Funktionsschutz). Die Frage, wie sie ihre Aufsichtsfunktion im Einzelnen erfüllt, ist weitgehend ihrem "technischen Ermessen" anheimgestellt (BGE 135 II 356 E. 3.1 m.w.H.). 2.2 Da die Vorinstanz allgemein über die Einhaltung der gesetzlichen Vor- schriften zu wachen hat, ist ihre Aufsicht nicht auf die ihr bereits unterstell- ten Betriebe beschränkt. Zu ihrem Aufgabenbereich gehört auch die Abklä- rung der finanzmarktrechtlichen Bewilligungspflicht und die Ermittlung von Finanzintermediären, die in Verletzung gesetzlicher Bestimmungen tätig sind. Sie ist daher berechtigt, die in den Finanzmarktgesetzen vorgesehe- nen Mittel auch gegenüber Instituten und Personen einzusetzen, deren Un- terstellungs- oder Bewilligungspflicht umstritten ist. Liegen hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür vor, dass eine bewilligungspflichtige Ge- schäftstätigkeit ausgeübt werden könnte, ist die Vorinstanz befugt und ver- pflichtet, die zur Abklärung erforderlichen Informationen einzuholen und die nötigen Anordnungen zu treffen. Diese können bis zum Verbot der betref- fenden Tätigkeit sowie zur Auflösung und Liquidation eines Unternehmens reichen (Art. 37 Abs. 3 FINMAG; BGE 135 II 356 E. 3.1 und BGE 132 II 382 E. 4.2, je m.w.H.). B-5503/2021 Seite 6 3. Der Beschwerdeführer rügt in formeller Hinsicht eine Verletzung seines An- spruchs auf rechtliches Gehör, weil die Vorinstanz ihm die Einsichtnahme in Aktenstücke über ihre Telefonate sowie ihre schriftliche Korrespondenz mit der Untersuchungsbeauftragten verwehrt habe. Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, es handle sich bei den vom Beschwerdeführer genannten Unterlagen um verwaltungsinterne Akten, welche ausschliesslich der internen Meinungsbildung gedient hätten. Dem Inhalt der Kommunikation mit der Untersuchungsbeauftragten komme kein Beweischarakter zu und er sei nicht geeignet, als Grundlage für die verfah- rensabschliessende Verfügung zu dienen. 3.1 Der Akteneinsicht unterliegen Eingaben von Parteien und Vernehmlas- sungen von Behörden, alle als Beweismittel dienenden Aktenstücke sowie Niederschriften eröffneter Verfügungen (Art. 26 Abs. 1 VwVG). Das Akten- einsichtsrecht bezieht sich auf sämtliche Akten eines Verfahrens, die für dieses erstellt oder beigezogen wurden (BGE 144 II 427 E. 3.1.1), aller- dings nur auf die jeweilige Sache und nicht da rüber hinaus (vgl. BGE 132 II 485 E. 3.3; Urteile des BGer 8C_292/2012 vom 19. Juli 2012 E. 5.1-5.4 und 2C_63/2011 vom 20. Oktober 2011 E. 3.2.3). Es erfasst sämtliche verfahrensbezogenen Akten, die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden, auch wenn die Ausübung des Akteneinsichtsrechts den Entscheid in der Sache nicht zu beeinflussen vermag (BGE 132 V 387 E. 3.2). Ausgenommen sind praxisgemäss indessen rein interne Akten, die aus- schliesslich für die interne Meinungsbildung bestimmt sind und denen kein Beweischarakter zukommt (BGE 125 II 473 E. 4a). Dabei kommt es nicht auf die formale Klassierung als "verwaltungsintern" an, sondern vielmehr auf die objektive Bedeutung der Akte für den verfügungswesentlichen Sachverhalt (Urteil des BGer 1C_159/2014 vom 10. Oktober 2014 E. 4.3). 3.2 Die Vorinstanz kann eine unabhängige und fachkundige Person damit beauftragen, bei einer oder einem Beaufsichtigten einen aufsichtsrechtlich relevanten Sachverhalt abzuklären oder von ihr angeordnete aufsichts- rechtliche Massnahmen umzusetzen (Art. 36 Abs. 1 FINMAG). Sie um- schreibt in der Einsetzungsverfügung deren Aufgaben und legt fest, in wel- chem Umfang die beauftragte Person an Stelle der Organe der Beaufsich- tigten handeln darf (Art. 36 Abs. 2 FINMAG). Ein derartiger Beauftragter übernimmt damit Aufgaben der Vorinstanz und klärt "als verlängerter Arm B-5503/2021 Seite 7 der Aufsichtsbehörde" den aufsichtsrechtlich relevanten Sachverhalt ab (vgl. Urteil des BGer 2C_399/2020 vom 28. Dezember 2020 E. 7.1; KATH- RIN TANNER, in: Finanzmarktenforcement, 3. Aufl. 2022, S. 216; BENEDIKT MAURENBRECHER/ANDRÉ TERLINDEN, in: Basler Kommentar zum Finanz- marktaufsichtsgesetz/Finanzmarktinfrastrukturgesetz, 3. Aufl. 2019 , Art. 36 FINMAG N. 41, N. 57 ff., N. 65 ff.; PETER NOBEL, Schweizerisches Finanzmarktrecht, 4. Aufl. 2019, S. 564). Die Tätigkeit des Untersuchungs- beauftragten beschränkt sich auf die E rmittlung des Sachverhalts. Die rechtliche Würdigung des Untersuc hungsberichts obliegt der Vorinstanz , welche auch allein die Verantwortung für allenfalls gestützt darauf ergrif- fene aufsichtsrechtlichen Massnahmen trägt (U rteile des BGer 2C_399/2020 vom 28. Dezember 2020 E. 7.1 und 2A.332/2006 vom 6. März 2007 E. 3). 3.3 Ausgehend von diesem Verhältnis zwischen der Vorinstanz und deren Beauftragtem als "verlängertem Arm der Aufsichtsbehörde" gilt gemäss der Praxis des Bundesverwaltungsgerichts die Korrespondenz zwischen der Vorinstanz und dem Untersuchungsbeauftragten als rein verwaltungsintern und unterliegt damit grundsätzlich nicht dem Akteneinsichtsrecht der Par- teien (Urteil des BVGer B-4285/2020 vom 8. März 2021 E. 2.9). 3.4 Die formelle Rüge des Beschwerdeführers erweist sich somit als unbe- gründet. 4. Erfolgt eine Änderung der gesetzlichen Grundlage und fehlen entspre- chende Übergangsbestimmungen im betreffenden Erlass, so ist das an- wendbare Recht nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln zu bestimmen. Demnach sind in zeitlicher Hinsicht grundsätzlich diejenigen materiellen Rechtssätze anwendbar, die bei der Verwirklichung des recht- lich zu würdigenden und zu Rechtsfolgen führenden Sachverhalts in Kraft waren (BGE 137 V 105 E. 5.3.1; 130 V 445 E. 1.2.1; zum Finanzmarktrecht ausdrücklich Urteil des BGer 2C_29/2016 vom 3. November 2016 E. 3.2). Gemäss den Ausführungen in der angefochtenen Verfügung hat sich der im vorliegenden Verfahren zu beurteilende Sachverhalt im Wesentlichen zwischen dem Jahr 2017 und dem 27. Oktober 2020 (Einsetzung der Un- tersuchungsbeauftragten) ereignet. Massgeblich sind somit die Fassungen des Bundesgesetzes vom 10. Oktober 1997 über die Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung (Geldwäschereigesetz, GwG, SR 955.0) vom 1. Januar 2016, 1. Januar 2019, 1. Januar 2020 und B-5503/2021 Seite 8 18. Februar 2020 sowie die Verordnung vom 11. November 2015 über die Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung (Geld- wäschereiverordnung, GwV, SR 955.01), welche am 1. Januar 2016 in Kraft getreten ist, in den Fassungen vom 1. Januar 2016 und vom 1. Ja- nuar 2020. 5. Die Vorinstanz wirft dem Beschwerdeführer vor, die C._______ und die B._______ hätten ohne Anschluss an eine anerkannte Selbstregulierungs- organisation oder Bewilligung der Vorinstanz finanzintermediäre Tätigkei- ten im Sinne des Geldwäschereigesetzes vorgenommen und der Be- schwerdeführer habe einen massgeblichen Beitrag an diesen unerlaubten Tätigkeiten der Gesellschaften erbracht. In sachverhaltlicher Hinsicht legt die Vorinstanz dar, die C._______ und die B._______ hätten Schuldensanierungen für Private angeboten. Dabei hät- ten sie ihre Kundschaft bei der Ausarbeitung von Budgets und Schulden- sanierungsplänen beraten und unterstützt, Hilfe bei der Ausarbeitung so- wie dem Abschluss von Abzahlungs -, Vergleichs- und Verzichtsvereinba- rungen geleistet, die Schuldner auf Wuns ch gegenüber den Gläubigern vertreten und Kundengelder auf eigenen Konten entgegengenommen, um diese unter Abzug von Gebühren an die Gläubiger weiterzuleiten. Für die Schuldensanierung hätten die beiden Gesellschaften mit ihren Kunden so- genannte Finanzierungsverträge abgeschlossen, wobei die Verträge bei beiden Gesellschaften denselben Wortlaut gehabt hätten. Ge mäss Ziff. 1 der Verträge habe der Kunde die Gesellschaften mit der Ausarbeitung ei- nes Sanierungskonzepts beauftragt sowie mit der technischen und w irt- schaftlichen Abwicklung der Ratenzahlungsvereinbarungen . Die Gesell- schaften seien ermächtigt worden, mit den Gläubigern der Kunden in Kon- takt zu treten und Vereinbarungen zur Rückzahlung von Verbindlichkeiten auszuhandeln, auf welcher Basis sodann ein Zahlungsplan erstellt worden sei. Der Kunde habe sich gemäss Ziff. 2 der Verträge verpflichtet, monatli- che Ratenzahlungen auf die Konten der Gesellschaften zu leisten, wobei die beiden Gesellschaften anschliessend berechtigt gewesen seien, diese Ratenzahlungen gemäss dem mit den Gläubigern der Kunden ausgehan- delten Zahlungsplan an diese zu verteilen. Zur Erbringung ihrer Dienstleis- tung seien die beiden Gesellschaften nicht in eine Vertragsbeziehung mit den Gläubigern der Kunden getreten und diese hätten ihne n ihre Forde- rungen gegenüber den Kunden nicht abgetreten. Die Gesellschaften hät- ten die Ratenzahlungen lediglich im Auftrag der Kunden an deren Gläubi- ger weitergeleitet. Die Gesellschaften hätten für ihre Dienstleistung eine B-5503/2021 Seite 9 Vergütung verlangt, welche sich aus verschiedenen Gebühren und Ent- schädigungen zusammensetze, unter anderem monatliche Verwaltungs- gebühren, welche gemäss Ziff. 4 der Finanzierungsverträge in den Raten- zahlungen einberechnet worden seien. Der Beschwerdeführer bestreitet diese sachverhaltl ichen Ausführungen der Vorinstanz nicht. Umstritten ist einzig, ob diese Tätigkeiten der beiden Gesellschaften finanzintermediäre Tätigkeiten im Sinne des Geldwä- schereigesetzes darstellen, welche nur mit Anschluss an eine anerkannte Selbstregulierungsorganisation oder alternativ bis Ende 2019 mit einer Be- willigung der Vorinstanz hätten ausgeübt werden dürfen. 6. Der Beschwerdeführer macht diesbezüglich geltend, die Tätigkeiten seiner Gesellschaften fielen nicht unter das Geldwäschereigesetz, da sie nicht dem Finanzbereich zugeordnet werden könnten und sie nicht mit einem höheren Geldwäschereirisiko verbunden seien als die Tätigkeiten eines In- kassounternehmens, eines Zentralregulierers oder bei finanzintermediären Tätigkeiten im Immobiliensektor. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz liessen sich die Tätigkeiten nicht dem Finanzbereich zuordnen. Daran än- dere nichts, dass sie nach erfolgter Kundengewinnung, Budgetanalyse und erfolgreich abgeschlossenen Verzichts - oder Abzahlungsvereinbarungen mit Gläubigern auch bei der Übertragung von unter solchen Vereinbarun- gen vorgesehenen Zahlungen Hilfestellung leisteten. Das Geldwäscherei- risiko erweise sich in dieser Konstellation als nicht höher als es sonst wie im Bereich der Realwirtschaft zu beobachten sei. Die Vorinstanz lege nicht dar, inwiefern sich Personen spezifisch an die Gesellschaften des Be- schwerdeführers gewendet hätten, um aus inkriminierten Vortaten erhalte- nes Geld zu waschen, und nicht etwa an andere Schuldensanierer, welche ebenfalls für ihre Kunden gegen Entgelt Zahlungen auf deren Gläubiger übertragen helfen würden. Das Risiko, dass Inkassounternehmen Zahlun- gen erhielten, die aus inkriminierten Vortaten zur Geldwäscherei finanziert worden seien, sei hinsichtlich seiner Häufigkeit und des Risikovolumens nicht von demjenigen zu unterschei den, dem die Gesellschaften des Be- schwerdeführers unterlägen. Es leuchte daher nicht ein, inwiefern das Geldwäschereirisiko im vorliegenden Falle gegeben sein solle, im Falle ei- nes Inkassounternehmens oder eines Zentralreg ulierers jedoch nicht. Es ergebe sich zudem nicht aus den Akten, dass Teilzahlungen von Kunden B-5503/2021 Seite 10 an diese Kunden – oder ihnen nahestehende Personen – zurückübertra- gen worden seien. Auch spreche die geringe Höhe der Teilzahlungsbeträge gegen ein Geldwäschereirisiko. 6.1 Die Geldwäschereigesetzgebung gilt für Finanzintermediäre und für natürliche und juristische Personen, die gewerblich mit Gütern handeln und dabei Bargeld entgegennehmen (sog. Händlerinnen und Händler ; Art. 2 Abs. 1 GwG). Das Gesetz definiert in Art. 2 Abs. 3 GwG auch solche Per- sonen als Finanzintermediäre, die berufsmässig fremde Vermögenswerte annehmen oder aufbewahren oder helfen, sie anzulegen oder zu übertra- gen. Dazu gehören insbesondere Personen, die Dienstleistungen für den Zahlungsverkehr erbringen, namentlich für Dritte elektronische Überwei- sungen vornehmen (Art. 2 Abs. 3 Bst. b GwG). Eine solche Dienstleistung liegt vor, wenn der Finanzintermediär im Auftrag seiner Vertragspartei liqui- de Finanzwerte an eine Drittperson überweist und dabei diese Werte phy- sisch in Besitz nimmt, sie sich auf einem eigenen Konto gutschreiben lässt oder die Überweisung der Werte im Namen und Auftrag der Vertragspartei anordnet (Art. 4 Abs. 1 Bst. a GwV). 6.2 Angesichts der dargelegten, unbestrittenen Geschäftstätigkeit der Ge- sellschaften des Beschwerdeführers ist offensichtlich, dass diese Tätigkeit den Tatbestand des Erbringens von Dienstleistungen für den Zahlungsver- kehr im Sinne von Art. 2 Abs. 3 Bst. b GwG und Art. 4 Abs. 1 Bst. a GwV erfüllte. 6.3 Die Geldwäschereigesetzgebung dient dem konkreten Ziel, die Geld- wäscherei und die Terrorismusfinanzierung im Finanzbereich zu bekämp- fen. Gemäss der Botschaft des Bundesrates vom 17. Juni 1996 zum Geld- wäschereigesetz (BBl 1996 III 1101; nachfolgend Botschaft GwG 1996) sei hauptsächlich der Finanzsektor von Geldwäscherei betroffen, weshalb es sich rechtfertige, den gesetzlichen Anwendungsbereich hierauf zu be- schränken. Sollte sich aber herausstellen, dass auch in anderen Bereichen des Dienstleistungssektors Geldwäscherei betr ieben werde, wäre es durchaus denkbar, den Geltungsbereich des Gesetzes später zu erweitern, z.B. auf den Liegenschaften-, Antiquitäten-, Kunst- oder Pferdehandel (Bot- schaft GwG 1996, BBl 1996 III 1101, 1115 f.). Mit dem Geldwäschereige- setz wollte der Gese tzgeber eine extensive Erfassung des Finanzsektors erreichen. Einbezogen werden sollten demnach auch Bereiche des Fi- nanzwesens, in denen die Gefahr, dass sie zur Geldwäscherei missbraucht werden könnten, weniger offensichtlich sei (Botschaft GwG 1996, BBl 1996 III 1101, 1118). B-5503/2021 Seite 11 6.4 Somit kann grundsätzlich festgehalten werden, dass der Gesetzgeber mit dem Geldwäschereigesetz einen weiten Geltungsbereich des Geset- zes vorsah. Es sollte der gesamte Finanzsektor erfasst werden. Dem Grundsatz der Verhältnismässigke it wurde insofern Rechnung getragen, als der Anwendungsbereich von Art. 2 Abs. 3 GwG auf die berufsmässig ausgeführten Tätigkeiten beschränkt wurde (vgl. ALEXANDER GRETER, in: Hsu/Flühmann [Hrsg.], Basler Kommentar zum Geldwäschereige- setz, 2021, Art. 2 Abs. 3 N. 4). Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers entspricht es weder der Konzeption des Gesetzes noch derjenigen der Geldwäschereiverordnung, dass für eine Unterstellung einer Tätigkeit neben den im Gesetz und in der Verordnung selbst vorgesehenen Definitionsmerkmalen auch ein konkre- tes Geldwäschereirisiko nachgewiesen oder glaubhaft gemacht werden müsste. Da und soweit die Tätigkeit der Gesellschaften des Beschwerdeführers, wie dargelegt, den Tatbestand des Erbringens von Dienstleistungen für den Zahlungsverkehr im Sinne von Art. 2 Abs. 3 Bst. b GwG und Art. 4 Abs. 1 Bst. a GwV offensichtlich erfüllte, ist das Vorbringen des Beschwerdefüh- rers, mit dieser Tätigkeit sei kein konkretes Geldwäschereirisiko verbunden gewesen, daher nicht weiter zu prüfen. 6.5 Mit seiner Argumentation, dass andere Tätigkeiten, welche sich nicht wesentlich von derjenigen seiner Gesellschaften unterschieden, ausdrück- lich vom Anwendungsbereich des Gesetzes ausgenommen seien, rügt der Beschwerdeführer sinngemäss auch eine Verle tzung des Rechtsgleich- heitsgebots. 6.5.1 Der Rechtsgleichheitsgrundsatz (Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) verlangt, dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Un- gleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Der Anspruch auf Gleichbehandlung in der Rechtssetzung wird insbesondere verletzt, wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidun- gen unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (BGE 138 I 225 E. 3.6.1; anstatt vieler ULRICH HÄFE- LIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 576 m.w.H.). Eine rechtsanwendende Behörde verletzt B-5503/2021 Seite 12 zudem das Rechtsgleichheitsgebot, wenn sie zwei gleiche tatsächliche Si- tuationen ohne sachlichen Grund unterschiedlich beurteilt ( HÄFELIN/MÜL- LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 587). Die Gleichbehandlung durch den Gesetz- geber oder die rechtsanwendende Behörde ist allerdings nicht nur dann geboten, wenn zwei Tatbestände in allen ihren tatsächlichen Elementen absolut identisch sind, sondern auch, wenn die im Hinbl ick auf die zu er- lassende oder anzuwendende Norm relevanten Tatsachen gleich sind (HÄ- FELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 572 m.w.H.). 6.5.2 Vom Geltungsbereich des Geldwäschereigesetzes ausgenommen sind gemäss Art. 2 Abs. 4 Bst. a bis d GwG die Schweizerische Nati onal- bank, steuerbefreite Einrichtungen der beruflichen Vorsorge und Personen, die ihre Dienstleistungen ausschliesslich gegenüber solchen Einrichtungen erbringen sowie Finanzintermediäre nach Abs. 3, welche ihre Dienstleis- tungen hauptsächlich gegenüber Finanzintermediären nach Abs. 2 erbrin- gen oder gegenüber ausländischen Finanzintermediären, die einer gleich- wertigen Aufsicht unterstellt sind wie diese. Zudem nimmt die Geldwä- schereiverordnung verschiedene Tätigkeiten vom Geltungsbereich aus, welche an sich die Definition einer unterstellungspflichtigen Tätigkeit nach Art. 2 Abs. 3 GwG erfüllen würden. Diese Tätigkeiten sind in Art. 2 Abs. 2 Bst. a Ziff. 1 bis 5 GwV aufgelistet: So gelten Personen nicht als Finanzin- termediäre im Sinne von Art. 2 Abs. 3 GwG, welche eine Inkassotätigkeit ausüben oder welche die Übertragung von Vermögenswerten als akzesso- rische Nebenleistung zu einer Hauptvertragsleistung erbringen (Art. 2 Abs. 2 Bst. a Ziff. 2 und 3 GwV). 6.5.3 Gestützt auf die damals geltende Delegationsbestimmung (a Art. 41 GwG) hatte die Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei (nachfolgend: Kontrollstelle GwG) bereits im Jahr 2002 eine Verordnung über die berufsmässige Ausübung der Finanzintermediation im Sinne des Geldwäschereigesetzes erlassen (VB-GwG vom 20. August 2002, welche durch die Entstehung der Vorinstanz aus dem Zusammenschluss der Eid- genössischen Bankenkommission [EBK], dem Bundesamt für Privatversi- cherungen [BPV] und der Kontrollstelle GwG per 1. Januar 2009 in VBAF- FINMA [SR 955.20; AS 2002 2687] umbenannt wurde). Darin wurden die Voraussetzungen für die berufsmässige Ausübung der Finanzintermedia- tion nach Art. 2 Abs. 3 GwG konkretisiert (Art. 1 VBAF-FINMA). Ausnah- men vom Geltungsbereich des Gesetzes waren darin nicht vorgesehen. Im Zuge der Umsetzung der revidierten Empfehlungen der Financial Action Task Force on Money Laundering (oder auch Groupe d'action financière, nachfolgend: FATF oder GAFI) sollte die Kompetenz für die Umsetzung B-5503/2021 Seite 13 des Geldwäschereigesetzes nun nicht mehr bei den Aufsichts behörden, sondern beim Bundesrat liegen(vgl. Botschaft des Bundesrates zur Umset- zung der revidierten Empfehlungen der GAFI vom 15. Juni 2007, BBl 2007 6269, 6287 f. und 6309). Daraufhin erliess der Bundesrat gestützt auf Art. 41 GwG am 18. Novem- ber 2009 die Verordnung über die berufsmässige Ausübung der Finanzin- termediation (VBF; SR 955.071; AS 2009 6403), welche vom 1. Januar 2010 bis zum 1. Januar 2016 in Kraft war, die VBAF-FINMA ersetzte sowie im Wesentlichen deren Bestimmungen übernahm. Zudem lehnte sich diese Verordnung des Bundesrats an den Unterstellungskommentar vom 29. Ok- tober 2008 der damaligen Kontrollstelle GwG (Praxis der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei zu Art. 2 Abs. 3 GwG , Der Geltungs- bereich des Geldwäschereigesetzes im Nichtbankensektor) an (vgl. Kurz- kommentar des EFD vom November 2009 zur VBF, S. 2). In dieser Verordnung wurde erstmals auf Verordnungsstufe definiert, dass unter anderem die Inkassotätigkeit nicht als Finanzintermediation im Sinne von Art. 2 Abs. 3 GwG gelte (Art. 1 Abs. 2 Bst. b VBF). Neu – und im Ge- gensatz zur bisherigen Praxis der Kontrollstelle – wurde zudem die Über- tragung von Vermögenswerten als akzessorische Nebenleistung zu einer Hauptvertragsleistung als weiterer Ausnahmetatbestand vom Geltungsbe- reich des Geldwäschereigesetzes ausgenommen (Art. 1 Abs. 2 Bst. c VBF). In der Folge erliess der Bundesrat im Zuge der Umsetzung der im Jahre 2012 revidierten Empfehlungen der GAFI die Geldwäschereiverordnung gestützt auf Art. 8a Abs. 5 GwG und Art. 41 Gw G, welche am 1. Ja- nuar 2016 in Kraft trat und die VBF ablöste. Die Bestimmungen der VBF wurden wiederum in die Geldwäschereiverordnung übernommen, wobei der materielle Gehalt im Wesentlichen nicht geändert wurde (Erläuterungs- bericht des Eidgenössischen Finanzdepartements EFD vom 11. November 2015 zur Geldwäschereiverordnung [GwV] – Umsetzung der GAFI -Emp- fehlungen, S. 3 und 5; nachfolgend: Erläuterungsbericht GwV). 6.5.4 Bereits die Kontrollstelle GwG hatte im Rahmen ihrer damaligen Pra- xis die Inkassotätigkeit vom Geltungsbereich des Geldwäschereigesetzes ausgenommen. Sie hatte dies damit begründet, dass sie den persönlichen Geltungsbereich des Geldwäschereigesetzes im Nic htbankensektor ge- mäss Art. 2 Abs. 3 GwG als eine Generalklausel und damit als nicht ab- schliessende Liste der unterstellten Tätigkeiten betrachte, weshalb diese B-5503/2021 Seite 14 Generalklausel und einzelne Detailbestimmungen auszulegen seien (Un- terstellungskommentar, Rz. 1 f.). Sie nehme die Inkassotätigkeit vom Gel- tungsbereich des Geldwäschereigesetzes aus, weil eine Identifizierung der Schuldner nach der Konzeption des Geldwäschereigesetzes von vornhe- rein ausgeschlossen sei, da sämtliche Sorgfaltspflichten der Finanzinter- mediäre zwingend an eine vertragliche Kundenbeziehung anknüpften. Kunde eines Inkassounternehmens sei hingegen immer der Gläubiger und nie der Schuldner (Unterstellungskommentar, Rz. 157). In einem Urteil, das einen Sachverhalt noch vor dem Inkrafttreten der Geld- wäschereiverordnung betraf, erachtete das Bundesgericht diese Praxis als rechtskonform. Die im Gesetz verwendete Regelungstechnik, die den Kreis der Finanzintermediäre lediglich in einer offenen und beispielhaften Weise umschreibe, erfordere, bei der Auslegung dem Sinn und Zweck der Norm neben dem Wortlaut ein erhöhtes Gewicht beizumessen. Eine Unterstel- lung auch der Inkassotätigkeit würde in vielen Fällen zu sinnwidrigen Er- gebnissen führen, weil dabei von vornherein kein Risiko der Geldwäscherei bestehe und weil die Inkassounternehmen mangels vertraglicher Bezie- hung zu den Schuldnern nicht verpflichtet werden könnten, diese zu iden- tifizieren. Eine solche Pflicht könnte nur gegenüber den Klienten, d.h. den Gläubigern der fraglichen Forderungen, bestehen. Von diesen jedoch näh- men die Inkassounternehmen keine Vermögenswerte an. Es sei deshalb nicht zu beanstanden, wenn die Kontrollstelle die Inkassounternehmen nicht als Finanzintermediäre qualifiziere. Dem Zentralregulierer, der Ge- genstand jenes Urteils war, komme in der Genossenschaft dieselbe Funk- tion zu wie einem Inkassounternehmen, weshalb auch er vom Geltungsbe- reich auszunehmen sei (Urteil des BGer 2A.62/2007 vom 30. Novem- ber 2007 E. 9). Auch die Vorinstanz führt in ihrem Rundschreiben 2011/1 (Tätigkeit als Fi- nanzintermediär nach GwG, Ausführungen zur Geldwäschereiverordnung [GwV] per 1. Januar 2011 [nachfolgend: FINMA-RS 2011/1]) aus, beim In- kasso ziehe der Beauftragte im Auftrag des Gläubigers fällige Forderungen ein. Die Verordnung nehme die Inkassotätigkeit vom Geltungsbereich des Gesetzes aus, da der Schuldner nicht Vertragspartner des Beauftragten sei und dessen Identifizierung nach der Konzeption des Gesetzes ausge- schlossen sei. Unterhalte der Beauftragte Vertragsbeziehungen sowohl zum Gläubiger der Forderung als auch zum Schuldner, könne gleichwohl eine Inkassotätigkeit vorliegen. Entscheidend sei, in wessen Auftrag die Überweisung beziehungsweise Weiterleitung vorgenommen werde, was B-5503/2021 Seite 15 anhand von Indizien zu eruieren sei. Typischerweise werde die Dienstleis- tung vom Auftraggeber entschädigt (FINMA-RS 2011/1, Rz. 8 ff.). Auch der Immobilienverwalter, der im Rahmen der üblichen Immobilienver- waltung im Namen, im Auftrag und auf Rechnung des Immobilieneigentü- mers Beträge erhalte, betreibe eine Inkasso tätigkeit. Ausserhalb dieser Verwaltungstätigkeit seien die Entgegennahme von Geld und dessen Wei- terleitung dem Geldwäschereigesetz unterstellt. Auch im Immobilienhandel sei die reine Maklertätigkeit nicht unterstellt, doch könne eine finanzinter- mediäre Tätigkeit vorliegen, wenn der Immobilienhändler den Kaufpreis im Auftrag des Käufers dem Verkäufer überweise (FINMA -RS 2011/1, Rz. 124 ff.) 6.5.5 Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass die Gesellschaften des Be- schwerdeführers keine Inkassotätigkeit im Auftrag ihrer Kunden durchführ- ten. Die Auftragserteilung und -vergütung an die Gesellschaften des Be- schwerdeführers erfolgten durch deren Kundschaft, nicht durch die Gläu- biger. Ebenso flossen die Ratenzahlungen von den Kunden der Gesell- schaften über die Gesellschaften zu den Gläubigern der Kunden. Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor und es wird auch nicht behauptet, dass die Gesellschaften auch Zahlungen an die Gläubiger vorgenommen hätten, bevor die Schuldner den Gesellschaften ihre Ratenzahlungen überwiesen hätten und somit allenfalls ein Kreditgeschäft vorliegen würde. Die Tätigkeit der Gesellschaften des Beschwerdeführers präsentiert sich daher im entscheidenden Punkt, der für die Ausnahme der Inkassotätigkeit vom Geltungsbereich des Geldwäschereigesetzes angeführt wird, wesent- lich anders als eine Inkassotätig keit. Die vertragliche n Beziehungen be- standen zwischen den Gesellschaften, welche die Ratenzahlungen entge- gennahmen und ihren Kunden, den Schuldnern. Die Sorgfaltspflichten der Finanzintermediäre gemäss Geldwäschereigesetzgebung hätten daher ohne Weiteres eingehalten werden können. Für eine Ausnahme vom Gel- tungsbereich des Geldwäschereigesetzes gestützt auf eine Gleichbehand- lung mit Inkassodienstleistern besteht daher kein Anlass. 6.5.6 Dass die Vorinstanz andere Schuldensanierer im Vergleich mit den Gesellschaften des Beschwerdeführers rechtsungleich behandeln würde, ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht substantiiert behauptet. B-5503/2021 Seite 16 6.6 Der Beschwerdeführer argumentiert weiter, das Weiterleiten der Raten- zahlungen an die Gläubiger der Kundschaft seiner Gesellschaften sei eine akzessorische Nebenleistung zur hauptsächlich erbrachten Schuldenbera- tung und sei entsprechend nicht dem Geldwäschereigesetz unterstellt. 6.6.1 Der Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, die Vorinstanz habe aktenwidrig festgestellt, dass die Übertragung von Ratenzahlungen der Kunden der Gesellschaften an deren Gläubiger als zentrale Dienstleis- tung erbracht worden sei. Aufgrund der eingereichten Kundendossiers lasse sich im Einzelnen nachvollziehen, dass der Beschwerdefü hrer mit seinen Gesellschaften hauptsächlich Leistungen zur Schuldensanierung und Beratung erbracht habe. Stelle man den Zahlungseingängen und -aus- gängen die weiteren Aktivitäten, welche für die Kunden erbracht worden seien, gegenüber, könne nicht behauptet werden, dass der Arbeitsaufwand für diese Leistungen gegenüber den Übertragungen der Ratenzahlungen so weit in den Hintergrund träte, dass letztere als nicht akzessorisch gelten müssten. Auch der Untersuchungsbericht halte fest, dass die Geldübertra- gungen den Abschluss und Bestand eines Schuldensanierungsmandates mit einem Kunden voraussetzten und dass Zahlungen von Kunden ohne ein solches Mandat weder entgegengenommen noch weitergeleitet wor- den seien. 6.6.2 Die Vorinstanz führt aus, sie beurteile die Akzessorietät einer Dienst- leistung im Sinn von Art. 2 Abs. 2 Bst. a Ziff. 3 GwV gemäss ihrem Rund- schreiben. Das FINMA-RS 2011/1 hält diesbezüglich fest, dass kumulativ die folgenden Anhaltspunkte für eine Übertragung von Vermögenswerten als akzessorische Nebenleistung zu einer Hauptleistung sprächen: – Es handelt sich grundsätzlich um eine Nebenleistung, die in ein Vertragsverhältnis eingebunden ist, das nicht dem Finanzsektor zuzurechnen ist; – die Vertragspartei, welche die Hauptleistung erbringt, erbringt auch die Nebenleistung; – diese Nebenleistung ist im Verhältnis zur Hauptleistung von unter- geordneter Bedeutung; davon kann grundsätzlich ausgegangen werden, wenn abgesehen von den kostendeckenden Auslagen keine zusätzliche Vergütung für die Nebenleistung verlangt wird; – die Nebenleistung steht mit der Hauptleistung in einem engen sachlichen Zusammenhang; die Erbringung der Hauptleistung ohne Erbringung der finanzintermediären Nebenleistung hätte be- sondere Schwierigkeiten für die Vertragsparteien zur Folge (FINMA-RS 2011/1 Rz. 13 ff.). B-5503/2021 Seite 17 Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, dass die Tätigkeiten der Ge- sellschaften des Beschwerdeführers dem Finanzsektor zuzuschreiben seien, weshalb bereits deshalb keine akzessorische Nebendienstleistung im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Bst. a Ziff. 3 GwV vorliegen könne. Die praktisch identischen Standardverträge der C._______ und der B._______ und alle deren Handlungen zielten auf den Abschluss von Ratenzahlungsvereinba- rungen ab. Abgesehen von einem allfälligen Forderungsverzicht seiten s der Gläubiger sähen die Verträge keine andere Art der Sanierung oder so- gar Beratung der Kunden vor. Dies ergebe sich aus den von der C._______ und der B._______ eingereichten Detailleistungsausweisen. Daraus gehe hervor, dass der Kunde nach Vertragsunterzeichnung zuerst eine Kaution zu leisten habe, worauf die Gesellschaften die Kunden aufforderten, Unter- lagen zu den Schulden einzureichen. Sodann schrieben sie per General- vollmacht die Gläubiger der Kunden an, um mit diesen Ratenzahlungsver- einbarungen abzu schliessen. Gleichzeitig begännen die Gesellschaften die im Vertrag festgelegten Ratenzahlungen der Kunden entgegenzuneh- men. Sobald die Abzahlung mit den Gläubigern geregelt sei, würden die- sen die Ratenzahlungen ausgerichtet. Somit stünden bei der C._______ und der B._______ das Weiterleiten der Zahlungen von den Kunden an deren Gläubiger im Zentrum. Eine darüberhinausgehende Schuldenbera- tung gehe aus den vorhandenen Unterlagen nicht hervor. Somit könne die Weiterleitung der Kundengelder nicht als Nebenleis tung gegenüber der "Hauptleistung" der Schuldenberatung und -sanierung bezeichnet werden. 6.6.3 Wie bereits dargelegt, gelten auch Personen nicht als Finanzinterme- diäre im Sinne von Art. 2 Abs. 3 GwG, welche die Übertragung von Vermö- genswerten als akzessorische Nebenleistung zu einer Hauptvertragsleis- tung erbringen (Art. 2 Abs. 2 Bst. a Ziff. 3 GwV). 6.6.4 Rundschreiben sind Verwaltungsverordnungen. Sie dienen aus- schliesslich der Rechtsanwendung und gelten nicht als verbindliche Norm, sondern als blosse Orientierung über die bisherige und künftig zu gewärti- gende Praxis der Behörde. Die in Verwaltungsverordnungen vorgenom- mene Auslegung des Gesetzes unterliegt der richterlichen Nachprüfung. Der Richter soll Verwaltungsverordnungen bei seiner Entscheidung mitbe- rücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht wer- dende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen (vgl. BGE 121 II 473 E. 2b). B-5503/2021 Seite 18 Ob das Rundschreiben der Vorinstanz in allen Punkten als korrekte Ausle- gung von Art. 2 Abs. 2 Bst. a Ziff. 2 und 3 GwV einzustufen ist, kann im vorliegenden Fall offengelassen werden. 6.6.5 Gemäss den Verträgen zwischen den Gesellschaften des Beschwer- deführers und deren Kundschaft setzt sich die Vergütung der beauftragten Gesellschaft wie folgt zusammen: – Eine bei Vertragsabschluss fällig werdende, einmalige Bearbei- tungsgebühr in der Höhe einer monatlichen Rate; – eine monatliche Verwaltungsgebühr, welche in der monatlichen Rate bereits enthalten ist (entsprechend rund 15 % der Monats- rate), welche sich erhöhen oder reduzieren kann, wenn der Auf- traggeber nachträglich weitere Schulden meldet oder wenn sich ergibt, dass von ihm mitgeteilte Schulden nicht oder nicht mehr be- stehen; – eine zwölf Monate nach Vertragsschluss fällig werdende weitere Verwaltungsgebühr in der Höhe einer monatlichen Rate, wobei diese bei frühzeitiger Vertragskündigung sofort fällig wird. – ein Anteil von 33 % an einem allfälligen, durch die Gesellschaft ausgehandelten ganzen oder teilweisen Schuldverzicht durch ei- nen oder mehrere Gläubiger. 6.6.6 Aus den dargelegten Vertragsbestimmungen ergibt sich, dass ein er- heblicher Anteil der Vergütung der Gesellschaften aus der monatlichen "Verwaltungsgebühr" von 15 % resultierte, die von ihnen auf jeder Raten- zahlung erhoben wurde. Die Ausarbeitung des (e rsten) Sanierungsplans war jeweils offenbar bereits vor der Vertragsunterzeichnung erfolgt, da im Vertrag auf die entsprechenden konkreten Zahlen Bezug genommen wird. Zudem verlangten die Gesellschaften bereits zu Beginn der Vertragsbezie- hung eine "einmalige Bearbeitungsgebühr" in der Höhe einer ganzen Mo- natsrate. Für spätere Änderungen hatten die Gesellschaften sich – vertrag- lich nicht spezifizierte – zusätzliche Kosten vorbehalten. Auch für Mahnun- gen gegenüber den Kunden wegen nicht rechtzeitiger Überweisungen war eine gesonderte Mahngebühr vorgesehen. Die Verhandlungen mit Gläubi- gern über Schulderlasse oder -reduktionen dagegen wurden durch eine separate Vergütung von 30 % "pactum de quota litis" entschädigt. Die mo- natlichen "Verwaltungsgebühren" von 15% erscheinen somit im Wesentli- chen als Entschädigung für die Weiterleitung des Restes der jeweiligen Ratenzahlung an die betroffenen Gläubiger. B-5503/2021 Seite 19 6.6.7 Genaue Zahlen, welche Erträge die Gesellschaften erzielten und aus welchem Teil ihrer Dienstleistungen sie welche Beträge generierten, sind im vorliegenden Fall nicht aktenkundig. Der Beschwerdeführer und seine Gesellschaften kamen im vorinstanzlichen Enforcementverfahren den Auf- forderungen und Mahnungen der Untersuchungsbeauftragten der Vor - instanz nicht nach und ste llten ihre Geschäftsunterlagen nicht zur Verfü- gung. Auch im vorliegenden Rechtsmittelverfahren haben sie diese Unter- lagen nicht eingereicht. 6.6.8 Der Beschwerdeführer macht diesbezüglich geltend, er sei seiner Mitwirkungspflicht nachgekommen, indem er die verlangten Unterlagen in versiegelter Weise eingereicht habe. Es sei nicht ersichtlich, dass die Vor- instanz um die Entsiegelung der Unterlagen ersucht habe oder weshalb ihr dies nicht möglich gewesen sein solle. Die Vorinstanz verletze den Grund- satz von nemo tenetur und den Untersuchungsgrundsatz, wenn sie dem Beschwerdeführer mangelhafte Kooperation vorwerfe und sich hinsichtlich der angeblichen Umsätze und Transaktionshöhen auf das Untersuchungs- ergebnis der Untersuchungsbeauftragten und die erhobenen Bankunterla- gen abgestützt habe, zumal es sich bei der Untersuchungsbeauftragten um keine qualifizierte Prüfungsgesellschaft handle. 6.6.9 Gemäss ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung stellt eine gestützt auf Art. 34 FINMAG verfügte Veröffentlichung der aufsichtsrechtli- chen Verfügung eine verwaltungsrechtliche Sanktion und nicht eine straf- rechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 der Konvention vom 4. No- vember 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101) und Art. 14 Ziff. 3 Bst. g des Internationalen Pakts vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte (UNO -Pakt II; SR 0.103.2) dar (BGE 147 I 57 E. 5.3 ff. ; 142 II 243 E. 3.2 ff.; Urteile des BGer 2C_315/2020 vom 7. Oktober 2020 E. 4.1; 2C_771/2019 vom 14. September 2020 E. 5; 2C_790/2019 vom 14. September 2020 E. 4; 2C_192/2019 vom 11. März 2020 E. 3; 2C_860/2017 vom 5. März 2018 E. 8.2.1, je m.H.; Urteil des BVGer B-1576/2019 vom 29. November 2021 E. 3.1). Die aus dem Begriff der "strafrechtlichen Anklage" von Art. 6 EMRK abgeleiteten Verfahrensgarantien der Unschuldsvermutung, des Verbots, sich selber belasten zu müssen (nem o tenetur), oder ein allfälliges damit verbundenes Beweisverwertungsverbot kommen daher weder im Enforce- mentverfahren der Vorinstanz noch im vorliegenden Rechtsmittelverfahren zur Anwendung (BGE 147 I 57 E. 5.3 ff.; 142 II 243 E. 3.4; Urteile des BGer 2C_315/2020 vom 7. Oktober 2020 E. 4.4 und 2C_771/2019 vom 14. Sep- tember 2020 E. 5.2). B-5503/2021 Seite 20 Die Vorinstanz kann eine unabhängige und fachkundige Person damit be- auftragen, bei einer oder einem Beaufsichtigten einen aufsichtsrechtlich re- levanten Sachverhalt abzuklären oder von ihr angeordnete aufsichtsrecht- liche Massnahmen umzusetzen. Die Beaufsichtigten haben der oder dem Untersuchungsbeauftragten Zutritt zu ihren Räumlichkeiten zu gewähren sowie alle Auskünfte zu erteilen und Unterlagen offenzulegen, welche die oder der Untersuchungsbeauftragte zur Erfüllung ihrer oder seiner Aufga- ben benötigt (Art. 36 Abs. 1 bis 3 FINMAG). Da d ie Vorinstanz allgemein über die Einhaltung der "gesetzlichen Vorschriften" zu wachen beziehungs- weise für die Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands zu sor- gen hat, ist ihre Aufsicht nicht auf die dem Gesetz unterstellten Betriebe beschränkt. Zu ihrem Aufgabenbereich gehören auch die Abklärung der fi- nanzmarktrechtlichen Bewilligungspflicht und die Ermittlung von Finanzin- termediären, die in Verletzung der gesetzlichen Bestimmungen bewilli- gungslos tätig sind. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechun g findet die Regelung von Art. 36 FINMAG daher auch auf Personen oder Institute Anwendung, deren Unterstellungs - beziehungsweise Bewilligungspflicht (noch) umstritten ist (vgl. BGE 137 II 284 E. 4.2.2; 136 II 43 E. 3.1; 132 II 382 E. 4.1). Wird der Vorinst anz oder ihrem Untersuchungsbeauf- tragten nicht oder unvollständig Auskunft erteilt, ist dies bei der Beweiswür- digung zu berücksichtigen. Weigert sich ein Auskunftspflichtiger, verlangte Unterlagen oder Belege einzureichen, so hat er die negativen Folgen einer allfälligen Beweislosigkeit zu tragen; er kann aus dem wegen der Verlet- zung seiner Auskunftspflicht unbewiesen gebliebenen Sachverhaltsum- stand keine Rechte für sich ableiten (vgl. Urteil des BGer 2C_558/2019 vom 26. Mai 2020 E. 2.3.3). 6.6.10 Da die strafrechtlichen Verfahrensgarantien der EMRK im Enforce- mentverfahren der Vorinstanz keine Anwendung finden, gibt es für die Aus- kunftsverpflichteten weder ein Recht auf Schweigen noch auf Nichtheraus- gabe von Unterlagen an die Vorinstanz oder ihren Beauftragten. En tspre- chend kann es auch keinen Raum für eine eigenmächtige "Siegelung" (in Anlehnung an den Begriff im Sinne von Art. 248 der Schweizerischen Straf- prozessordnung vom 5. Oktober 2007 [StPO; SR 312.0]) von Unterlagen geben. Wenn der Beschwerdeführer daher im vorinstanzlichen Verfahren die Fragen der Untersuchungsbeauftragten teilweise nicht beantwortet und dieser die verlangten Geschäftsunterlagen seiner Gesellschaften nicht be- ziehungsweise lediglich in verschlüsselter und daher nicht lesbarer Form zur Verfügung gestellt hat, hat er daher seine gesetzliche Auskunftspflicht gegenüber der Vorinstanz grob verletzt. B-5503/2021 Seite 21 Die Argumentation des Beschwerdeführers, er sei dazu aufgrund des nemo tenetur-Grundsatzes oder aufgrund des Umstandes, dass die Unter- suchungsbeauftragte keine qualifizierte Prüfungsgesellschaft sei, nicht ver- pflichtet gewesen und er habe diese Unterlagen verschlüsselt einreichen dürfen, wobei es dann an der Vorinstanz gewesen sei, gegebenenfalls ein "Entsiegelungsgesuch" zu stellen, sind nach dem Gesa gten offensichtlich unbehelflich. 6.6.11 Dass gewisse Sachverhaltsumstände nicht mit letzter Bestimmtheit geklärt werden konnten, ist somit nicht auf eine Verletzung des Untersu- chungsgrundsatzes durch die Vorinstanz, sondern auf eine massive Ver- letzung der Auskunftspflicht durch den Beschwerdeführer zurückzuführen. Diese Pflichtverletzung führt zwar nicht geradezu zu einer Beweislastum- kehr, aber doch zu einer starken Relativierung der an sich der Vorinstanz obliegenden Beweislast. Angesichts der vorhandenen, lediglich bruchstückhaften Informationen und der unbelegten Behauptungen des Beschwerdeführers selbst ist erstellt, dass die Erträge der Gesellschaften aus den monatlichen "Verwaltungsge- bühren" von 15 % für die Weiterleitung des Restes der jeweiligen Raten- zahlungen an die betroffenen Gläubiger einen erheblichen Teil ihrer Brut- toerträge darstellten. Nicht erstellt ist lediglich, ob es sich dabei um den überwiegenden Teil handelte oder ob die Gesellschaften einen viel grösse- ren Teil ihrer Erträge aus den separaten Honoraren für spätere Änderungen der Zahlungspläne, Mahngebühren sowie aus ihrem Anteil am Ergebnis von erfolgreichen Verhandlungen mit Gläubigern über Schuldenerlasse er- zielten. Da diese Frage nicht aufgrund der Geschäftsunterlagen beantwor- tet werden kann, weil die Gesellschaften und der Beschwerdeführer diese Unterlagen in klarer Verletzung ihrer Auskunftspflicht der Untersuchungs- beauftragten nicht zur Verfügung gestellt haben, wäre es stossend, wenn der Beschwerdeführer aus diesem nicht restlos geklärten Sachverhaltsum- stand etwas zu seinen Gunsten ableiten könnte. 6.6.12 Ob die im Rundschreiben der Vorinstanz vertretene Auffassung, die Übertragung von Vermögenswerten sei nur dann als akzessorische Ne- benleistung zu einer Hauptvertragsleistung einzustufen, wen n sie in ein Vertragsverhältnis eingebunden sei, das nicht dem Finanzsektor zuzurech- nen sei und wenn dafür keine eigentliche Vergütung verlangt werde, son- dern nur eine Erstattung von kostendeckenden Auslagen, überzeugt, ist eher fraglich, kann aber vorlieg end offengelassen werden. Jedenfalls ist der Vorinstanz nämlich insofern teilweise zu folgen, als eine Übertragung B-5503/2021 Seite 22 von Vermögenswerten, aus der, wie im vorliegenden Fall, ein nicht uner- heblicher Teil des Bruttoertrags des betreffenden Unternehmens generiert wird, nicht mehr als nur akzessorische Nebenleistung angesehen werden kann. 6.6.13 Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer gar nicht substantiiert be- hauptet, seine Gesellschaften hätten für einen Teil der Kunden nur Sanie- rungspläne ausgearbeitet oder Verhandlun gen mit Gläubigern durchge- führt, ohne dass dies im Zusammenhang mit oder im Hinblick auf einen Vertrag über die dargelegte, kostenpflichtige Weiterleitung von Raten er- folgt wäre. Auch dieser Umstand spricht dagegen, dass die Beratung der Kunden und die Verhandlungen mit deren Gläubigern die Hauptgeschäfts- tätigkeit der Gesellschaften gewesen ist und die Weiterleitung der Raten dazu lediglich eine akzessorische Nebenleistung dargestellt hat. 6.7 Im Ergebnis ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz die vorliegend in Frage stehende Weiterleitung der Raten weder als eine mit einer Inkassotätigkeit im Wesentlichen vergleichbare Tätigkeit noch als ak- zessorische Nebenleistung im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Bst. a Ziff. 3 GwV eingestuft oder eine andere Ausnahme vom Geltungsbereich des Geldwä- schereigesetzes bejaht, sondern als unterstellungspflichtige finanzinterme- diäre Tätigkeit qualifiziert hat. 7. Die Vorinstanz wirft den Gesellschaften des Beschwerdeführers vor, sie hätten die vorliegend in Frage stehenden Tätigkeiten berufsmässig im Sinne von Art. 7 Abs. 1 GwV ausgeübt. Die Kundenbeziehungen der Ge- sellschaften seien von ihrer Natur her nicht auf eine einmalige Tätigkeit beschränkt, da Ratenzahlungspläne ausgearbeitet und mit den Gläubigern vereinbart und sodann Raten über längere Zeit bis zur Begleichung der Schulden entgegengenommen und an die Gläubiger weitergeleitet worden seien. Beide Gesellschaften hätten dabei für mindestens zwei Jahre über 20 solche Kundenbeziehungen betreut und auch der Bruttoerlös sei, soweit bekannt, zumindest bei der B._______ in mindestens einem Jahr über Fr. 50'000.– gelegen. Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe nicht in genügendem Masse untersucht, ob die Schwellenwerte der Bruttoerlöse während allen untersuchten Geschäftsjahren tatsächlich überschritten worden seien, weshalb ihr der Nachweis der Berufsmässigkeit misslungen sei. Sie habe B-5503/2021 Seite 23 den Untersuchungsgrundsatz verletzt, da sie sich hinsichtlich der angebli- chen Umsätze und Transaktionshöhen auf das Untersuchungsergebnis der Untersuchungsbeauftragten und die erhobenen Bankunterlagen abge- stützt habe, obwohl es sich b ei der Untersuchungsbeauftragten um keine qualifizierte Prüfungsgesellschaft handle. 7.1 Ein Finanzintermediär übt seine Tätigkeit berufsmässig aus, wenn er damit pro Kalenderjahr einen Bruttoerlös von mehr als Fr. 50'000.– erzielt; pro Kalenderjahr mit mehr als 20 Vertragsparteien Geschäftsbeziehungen aufnimmt, die sich nicht auf eine einmalige Tätigkeit beschränken, oder pro Kalenderjahr mindestens 20 solche Beziehungen unterhält; unbefristete Verfügungsmacht über fremde Vermögenswerte hat, die zu einem beliebi- gen Zeitpunkt 5 Millionen Franken überschreiten ; oder Transaktionen durchführt, deren Gesamtvolumen 2 Millionen Franken pro Kalenderjahr überschreitet (Art. 7 Abs. 1 GwV). 7.2 Die C._______ selbst deklarierte im Untersuchungszeitpunkt 188 Kun- denbeziehungen. Die Untersuchungsbeauftragte stellte im Jahr 2019 209 Kundenbeziehungen und im Jahr 2020 91 Kundenbeziehungen fest. Für die B._______ ermittelte sie für das Jahr 2018 143 Kundenbeziehungen, 2019 254 Kundenbeziehungen und 2020 4 Kundenbeziehungen. Die Un- tersuchungsbeauftragte erklärte dabei allerdings, bei diesen Kundenzah- len handle es sich nur um Mindestangaben, insbesondere in denjenigen Jahren, für welche ihr lediglich unvollständige Kontoauszüge vorlägen, dürfte die tatsächliche Anzahl Kunden deutlich höher ausgefallen sein. Gemäss ihren eigenen Angaben will die C._______ in den Jahren 2017 und 2018 noch keinen Ertrag erwirtschaftet haben. Sie habe die Tätigkeit erst im Jahr 2019 aufgenommen. Für das Jahr 2019 nannte sie keine Er- tragszahlen. Die B._______ deklarierte für das Jahr 2018 einen Bruttoerlös von Fr. 470'819.13 aus Dienstleistungen. Aus der Vornahme von Überwei- sungen für Dritte erziele sie dabei keine Erlöse. Die Untersuchungsbeauftragte versuchte, aufgrund der ihr vorliegenden, unvollständigen Bankunterlagen und unter Berücksichtigung der vertrag- lich vereinbarten "Verwaltungsgebühren" von 15 % die allein aus den Über- weisungen resultierenden Bruttoerlöse zu berechnen. Sie kam in der Folge auf nachgewiesenermassen aus den Überweisungen resultierende Brutto- erlöse von Fr. 81'701.12 im Jahr 2019 und Fr. 29'582.42 im Jahr 2020 für die C._______ sowie auf Fr. 45'130.20 im Jahr 2018, Fr. 64'894.67 im Jahr 2019 und Fr. 1'118.16 im Jahr 2020 für die B._______. B-5503/2021 Seite 24 Diese Zahlen werden durch den Beschwerdeführer weder substantiiert be- stritten noch widerlegt. 7.3 Warum der Umstand, dass die Untersuchungsbeauftragte keine quali- fizierte Prüfgesellschaft ist, in irgendeiner Weise relevant sein sollte, ist un- erfindlich. 7.4 Wie bereits dargelegt (vgl. E. 6.6 hievor), haben der Beschwerdeführer und seine Gesellschaften ihre Auskunftspflicht gegenüber der Vorinstanz beziehungsweise der Untersuchungsbeauftrag ten grob verletzt. Seine Rüge, die Vorinstanz habe den Sachverhalt unvollständig abgeklärt, ist da- her offensichtlich haltlos. Jedenfalls kann der Beschwerdeführer daraus , dass der Sachverhalt nicht restlos geklärt werden konnte, nichts zu seinen Gunsten ableiten (vgl. E. 6.6.11 hievor). 7.5 Die Vorinstanz scheint zwar implizit von der Annahme auszugehen, dass die Gesellschaften des Beschwerdeführers die in Frage stehende fi- nanzintermediäre Tätigkeit als Gruppe ausgeübt hätten, hat dies aber nicht ausdrücklich festgestellt, insbesondere auch nicht im Dispositiv der ange- fochtenen Verfügung. Wie es sich damit verhält, kann vorliegend indessen offengelassen werden. 7.6 Aufgrund der dargelegten Zahlen jeder einzelnen Gesellschaft, aber auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass der Sachverhalt wegen der krassen Verletzung der Auskunfts - und Mitwirkungspflicht des Be- schwerdeführers und seiner Gesellschaften nicht umfassend erstellt wer- den konnte, ist daher nicht zu beanstanden, w enn die Vorinstanz ange- sichts der dargelegten, auf Eigendeklarationen der Gesellschaften und vor- handenen, wenn auch unvollständigen Unterlagen beruhenden Zahlen da- von ausging, dass die Gesellschaften des Beschwerdeführers die Voraus- setzungen von Art. 7 Abs. 1 GwV hinsichtlich der Anzahl Kundenbeziehun- gen und die Schwellenwerte bezüglich des Bruttoertrags zumindest in ein- zelnen Geschäftsjahren erfüllt hätten, und in der Folge die Berufsmässig- keit der finanzintermediären Tätigkeit der beiden Gesellschaften bejaht hat. 8. Bis zum 31. Dezember 2019 hatte ein Finanzintermediär, welcher nicht ei- ner anerkannten Selbstregulierungsorganisation angeschlossen war, bei der Vorinstanz eine Bewilligung für die Ausübung seiner Tätigkeit einzuho- len (aArt. 14 Abs. 1 GwG). Seit dem 1. Januar 2020 besteht keine solche Auswahl mehr; Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 3 GwG müssen sich B-5503/2021 Seite 25 zwingend einer von der Vorinstanz anerkannten Selbstregulierungsorgani- sation anschliessen (Art. 14 Abs. 1 und 18 GwG). Es ist unbestritten, dass die Gesellschaften des Beschwerdeführers keiner anerkannten Selbstregulierungso rganisation angeschlossen waren oder für die Zeit vor dem 1. Januar 2020 bei der Vorinstanz eine Bewilligung für die Ausübung ihrer Tätigkeiten erhalten hatten. Im Ergebnis ist daher nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz zum Schluss kam, die Gesellschaften des Beschwerdeführers hätten unerlaub- terweise eine berufsmässige finanzintermediäre Tätigkeit nach Art. 2 Abs. 3 Bst. b GwG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 Bst. b GwV ausgeübt. 9. Dass der Beschwerdeführer als einziges Organ der Gesellschaften einge- tragen und daher für deren Tätigkeit massgeblich verantwortlich war, ist unbestritten. Die Vorinstanz hat ihm daher zu Recht vorgeworfen, einen massgeblichen Beitrag zu den unerlaubten Tätigkeiten der Gesellschaften geleistet zu ha- ben. 10. Die Vorinstanz wies den Beschwerdeführer in der angefochtenen Verfü- gung an, jegliche finanzmarktrechtlich bewilligungspflichtige Tätigkeit ohne die notwendige Bewilligung beziehungsweise ohne den notwendigen An- schluss an eine Selbstregulierun gsorganisation sowie die entsprechende Werbung zu unterlassen. Im Falle der Widerhandlung gegen diese Unter- lassungsanweisung wies die Vorinstanz auf die entsprechenden Straffol- gen hin. Zudem verfügte sie die Veröffentlichung der Unterlassungsanwei- sung und der Strafandrohung für die Dauer von zwei Jahren auf ihrer In- ternetseite. Der Beschwerdeführer rügt, die verfügte Veröffentlichung der Unterlas- sungsanweisung sei unverhältnismässig. Die Vorinstanz hätte seinen Ge- sellschaften als milderes Mittel zuerst ein e Frist ansetzen müssen, innert welcher sie sich einer Selbstregulierungsorganisation hätten anschliessen können. Er habe im Verlauf des vorinstanzlichen Verfahrens die Dokumen- tation der D._______ AG sowie deren Anmeldung an zwei Selbstregulie- rungsorganisationen unterbreiten lassen und damit gezeigt, dass er die nö- tigen Vorkehrungen getroffen habe. Durch die Publikation der Unterlas- sungsanweisung werde ihm faktisch die Möglichkeit genommen, in eine B-5503/2021 Seite 26 Selbstregulierungsorganisation aufgenommen zu werden. Damit führe die Anordnung der Veröffentlichung der Unterlassungsanweisung weit über deren zweijährige Dauer hinaus zu einem Berufsverbot, was unverhältnis- mässig sei, solange der Vorinstanz mildere Massnahmen, wie etwa eine Verwarnung oder eine Anhaltung zur Fortsetzung seiner Bemühungen um den Anschluss an eine Selbstregulierungsorganisation, zur Verfügung stünden. Das vorinstanzliche Vor- und Untersuchungsverfahren sei zudem geeignet gewesen, ihn über die Straffolgen zu unterrichten. Dies habe ihn schliesslich dazu veranlasst, seine Mitwirkungspflicht dadurch zu erfüllen, dass er der Vorinstanz die einverlangten Unterlagen in versiegelter Form habe vorlegen lassen. 10.1 Das Verbot der Ausübung einer bewilligungspflichtigen Tätigkeit ohne Bewilligung und der entsprech enden Werbung gilt bereits von Gesetzes wegen. Soweit die Vorinstanz gegenüber dem Beschwerdeführer eine ent- sprechende Unterlassungsanweisung verfügt hat, wird ihm lediglich in Er- innerung gerufen, was bereits von Gesetzes wegen gilt. Gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts handelt es sich dabei nicht um eine eigenständige Massnahme, sondern lediglich um eine Warnung beziehungsweise Ermahnung. Das Bundesge- richt erachtet eine derartige Unterlassungsanweisung gegenüber den ver- antwortlichen Organen einer juristischen Person, bezüglich welcher rechts- kräftig festgestellt worden ist, dass sie unbewilligt einer nach einem Finanz- marktgesetz bewilligungspflichten Tätigkeit nachgegangen ist, als reine "Reflexwirkung" dieser illegalen Aktivität (BGE 135 II 356 E. 5.1 m.H.). Die Anforderungen an die Anordnung eines derartigen Verbots sind daher ge- ring (Urteile des BVGer B-5793/2018 vom 7. Juli 2020 E. 6.1; B-2723/2011 vom 24. April 2012 E. 7 und B-2311/2010 vom 22. Oktober 2010 E. 5.3). 10.2 Die Gesellschaften des Beschwerdeführers und der Beschwerdefüh- rer als deren alleiniger Geschäftsführer und Gesellschafter sind einer fi- nanzintermediären Tätigkeit nach Geldwäschereigesetz ohne die nötige Bewilligung der Vorinstanz nachgegangen (vgl. oben E. 6). Entsprechend ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz dem Beschwerdeführer im Rahmen der ausgesprochenen Unterlassungsanweisung in Erinnerung ruft, er dürfe einer solchen finanzintermediären Tätigkeit nur mit entspre- chender Bewilligung nachgehen. 10.3 Liegt eine schwere Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen vor, kann die Vorinstanz ihre Endverfügung nach Eintritt der Rechtskraft unter Angabe von Personendaten in elektronischer oder gedruckter Form B-5503/2021 Seite 27 veröffentlichen (Art. 34 Abs. 1 FIN MAG). Die Veröffentlichung einer auf- sichtsrechtlichen Verfügung nach Art. 34 Abs. 1 FINMAG – sogenanntes "naming and shaming" – ist eine repressive verwaltungsrechtliche Sanktion und eine präventive Massnahme zum Schutz des Publikums (vgl. BGE 147 I 57 E. 2 und E. 4.2). Die Massnahme der Publikationsanordnung setzt eine Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen von einer gewis- sen Schwere voraus und muss im Einzelfall verhältnismässig sein. Eine einmalige, punktuelle und untergeordnete Verletzung finanzma rktrechtli- cher Pflichten genügt hierfür nicht. Mit der Voraussetzung, dass die Vor - instanz nur in Fällen schwerer Verletzungen eine aufsichtsrechtliche Ver- fügung veröffentlichen kann, hat der Gesetzgeber insbesondere den Ver- hältnismässigkeitsgrundsatz verankert. Die Regelungszwecke des Finanz- marktgesetzes – die Gewährleistung des Schutzes der Gläubigerinnen und Gläubiger, der Anlegerinnen und Anleger und der Versicherten (Individual- schutz) einerseits sowie die Sicherstellung der Funktionsfähigkeit der Fi- nanzmärkte (Funktionsschutz) andererseits (vgl. Art. 4 FINMAG) – müssen die Publikation rechtfertigen und die der betroffenen Person daraus entste- henden Nachteile in ihrem wirtschaftlichen Fortkommen mit Blick auf die Schwere der aufsichtsrechtlichen Verletzung überwiegen (vgl. Urteile des BGer 2C_726/2020 vom 5. August 2021 E. 6.2; 2C_220/2020 vom 15. Juni 2020 E. 4.2 und 2C_136/2019 vom 14. Januar 2020 E. 4.2). 10.4 Der weitaus häufigste Anwendungsfall in der Praxis ist die Publikation rechtskräftig verfügter Unt erlassungsanweisungen gegenüber Personen, welche ohne Bewilligung eine bewilligungspflichtige Tätigkeit ausgeübt ha- ben (CHRISTOPH KUHN, in: Finanzmarktenforcement, 3. Aufl. 2022, S. 386). Dabei wird nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei einer uner- laubten Vornahme einer bewilligungspflichtigen Tätigkeit regelmässig be- reits schon von der Sache her von einer gewissen Schwere der Verletzung ausgegangen, die zum Schutz des Publikums eine Veröffentlichung grund- sätzlich rechtfertigt, sofern eine Wiederholungsgefahr nicht ausgeschlos- sen werden kann (vgl. Urteile des BGer 2C_726/2020 vom 5. August 2021 E. 5.5; 2C_318/2020 vom 7. Oktober 2020 E. 8.3.2 und 2C_571/2018 vom 30. April 2019 E. 5.3.2). Die Umstände des Einzelfalles, wie etwa eine bloss un tergeordnete Implikation oder besondere Umstände, die darauf hinweisen, dass es künftig zu keiner weiteren Verletzung finanzmarktrecht- licher Pflichten kommen wird ("tätige Reue") , sind in Anwendung des Op- portunitätsprinzips und der Verhältnismässigkeit zu berücksichtigen und könnten einer Publikation allenfalls entgegenstehen (vgl. Urteile des BGer 2C_92/2019 vom 31. Januar 2020 E. 6.3; 2C_359/2012 vom 1. No- vember 2012 E. 3.2; 2C_71/2011 vom 26. Januar 2012 E. 5.3; B-5503/2021 Seite 28 2C_543/2011 vom 12. Januar 2012 E. 5.2 und 2C_929/2010 vom 13. April 2011 E. 5.2.1; Urteil des BVGer B-5657/2016 vom 5. Juni 2018 E. 8.2). 10.5 Die Vorinstanz begründet die Veröffentlichung der Unterlassungsan- weisung gegenüber dem Beschwerdeführer in erster Linie damit, dass die Vornahme einer bewilligungspflichtigen Tätigkeit ohne die notwendige Be- willigung beziehungsweise den notwendigen Anschluss an eine Selbstre- gulierungsorganisation praktisch immer eine schwere Verletzung von Auf- sichtsbestimmungen darstelle. Da die Gesellschaften seit 201 8 über drei Jahre hinweg für mehrere Kunden Vermögenswerte in der Höhe von ins- gesamt über 1.4 Millionen Franken zum Zweck der Schuldensanierung auf eigenen Konten entgegengenommen und an Dritte weitergeleitet hätten, handle es sich nicht um eine einmalige, punktuelle und untergeordnete Ver- letzung von finanzmarktrechtlichen Pflichten, sondern um eine kontinuier- liche und wiederholte Verletzung in erheblichem Umfang. Obwohl der Be- schwerdeführer und seine Gesellschaften von Anfang an Kenntnis über die Unterstellung ihrer Tätigkeiten unter das Geldwäschereigesetz sowie des- sen Sorgfaltspflichten gehabt hätten, hätten sie sich keiner Selbstregulie- rungsorganisation angeschlossen. Die regelmässigen Zahlungen an Dritt- parteien seien daher keiner effektiven geldwäschereimässigen Kontrolle unterlegen. Darüber hinaus sei das Geschäftsmodell anfällig für Geldwä- scherei, wodurch das Risiko der Geldwäscherei durch den fehlenden An- schluss an eine Selbstregulierungsorganisation substantiell erhöht werde. Zudem hätten die Gesellschaften u nd der Beschwerdeführer gegenüber der Untersuchungsbeauftragten die Erfüllung ihrer Mitwirkungs - und Aus- kunftspflichten praktisch komplett verweigert. Ausserdem seien die Ge- schäftspraktiken der Gesellschaften kundenschädigend gewesen, da die Kunden mit ein er angeblichen Kreditgewährung angelockt worden seien, die Gesellschaften exorbitant hohe Gebühren verlangt hätten und die Kun- den bei einer Kündigung lange am Telefon auf einer kostenpflichtigen 0900-Nummer hingehalten worden seien. Die unerlaubte Tätigkeit der Ge- sellschaften und des Beschwerdeführers sei deshalb als schwere Verlet- zung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen zu qualifizieren. Die Gesellschaf- ten beziehungsweise der Beschwerdeführer hätten ihre Tätigkeiten bis an- hin nicht eingestellt, da die Intern etseiten der C._______ und der B._______ nach wie vor aktiv seien. Die Wahrung der Integrität, der Ver- lässlichkeit und der Glaubwürdigkeit des Schweizer Finanzplatzes sowie die Geldwäschereiprävention stellten gewichtige öffentliche Interessen dar, vor den Aktivitäten der Gesellschaften und des Beschwerdeführers zu war-B-5503/2021 Seite 29 nen. Es sei daher verhältnismässig, die Unterlassungsanweisung gegen- über dem Beschwerdeführer für zwei Jahre auf der Internetseite der Vo- rinstanz zu publizieren. 10.6 Da auf die Beschwerden der C._______ und der B._______ mit Teil- entscheid vom 4. Juli 2022 nicht eingetreten wurde, sind die vorinstanzli- chen Unterlassungsanweisungen und Publikationsanordnungen ihnen ge- genüber in Rechtskraft erwachsen. Auf die Rüge des Beschwerdeführers, die Vorinstanz hätte seinen Gesellschaften als milderes Mittel eine Frist für den Anschluss an eine Selbstregulierungsorganisation gewähren müssen, ist daher nicht weiter einzugehen. 10.7 Die Gesellschaften des Beschwerdeführers und damit der Beschwer- deführer selbst gingen während fast drei Jahren (2018 bis 2020) einer un- bewilligten finanzintermediären Tätigkeit nach. Der Beschwerdeführer trägt aufgrund des bisher Gesagten die Hauptverantwortung für die unbewillig- ten finanzintermediären Tätigkeiten, und es liegt keine einma lige, punktu- elle und untergeordnete Verletzung finanzmarktrechtlicher Pflichten vor. Besondere Umstände im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ("tätige Reue"), die darauf hinweisen würden, dass es künftig zu keiner weiteren Verletzung finanzmarktr echtlicher Pflichten kommen wird, sind nicht ersichtlich. Vielmehr ist festzustellen, dass der Beschwerdeführer während des vorinstanzlichen Verfahrens seine Mitwirkungspflichten grob verletzt hat. Es ist daher nachvollziehbar, wenn die Vorinstanz dem Be- schwerdeführer keine positive Zukunftsprognose ausstellte. 10.8 Die verfügte Unterlassungsanweisung, die Publikationsanordnung sowie deren Dauer gegenüber dem Beschwerdeführer sind daher nicht zu beanstanden. 11. Da der Beschwerdeführer beantragt, es sei die vorin stanzliche Verfügung vom 12. November 2021 aufzuheben, gilt auch die Festsetzung und Verle- gung der vorinstanzlichen Kosten als angefochten. Zur Begründung macht d er Beschwerdeführer lediglich geltend, aus der Rechtswidrigkeit der vorinstanzlichen Feststellung, er habe aufsichtsrecht- liche Bestimmungen schwer verletzt , und der verfügten Sanktion ergebe sich, dass auch die Kostenauflage durch die Vorinstanz nicht zu rechtferti- gen sei. In diesen beiden Punkten ist die angefochtene Verfügung indes-B-5503/2021 Seite 30 sen, wie dargelegt, nicht zu beanstanden. Darüber hinaus hat der – anwalt- lich vertretene – Beschwerdeführer nicht substantiiert gerügt, inwiefern die Kostenauferlegung durch die Vorinstanz rechtswidrig oder auch nur unver- hältnismässig wäre. Es ist deshalb kein Anlass ersichtlich, diesen Fragen von Amtes wegen nachzugehen. 12. Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist daher abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. 13. Entsprechend dem Verfahrensausgang hat der unterliegende Beschwer- deführer die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent- schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Kosten sind ausgehend vom Streitwert (Art. 63 Abs. 4bis Bst. b VwVG i.V.m. Art. 4 VGKE) und in Anwendung der gesetzlichen Bemessungsfak- toren (Art. 63 Abs. 4bis VwVG, Art. 2 Abs. 1 VGKE) auf Fr. 5'000. – festzu- setzen. 14. Ausgangsgemäss ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE). B-5503/2021 Seite 31 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 2. Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 5'000.– festgesetzt und dem Beschwerdeführer auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss in gleicher Höhe wird nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zur Bezah- lung der Verfahrenskosten verwendet. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer und die Vorinstanz. Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Eva Schneeberger Marina Reichmuth B-5503/2021 Seite 32 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14 , Beschwerde in öffentlich -rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter schrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 7. Dezember 2023 B-5503/2021 Seite 33 Zustellung erfolgt an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde)