Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Direction de la santé publique et de la prévoyance sociale du canton de Berne Rathausgasse 1 3011 Bern Telefon +41 (31) 633 79 20 Telefax +41 (31) 633 79 09 www.gef.be.ch sk RA Nr. 2012.20 / 2012.21 B E S C H W E R D E E N T S C H E I D vom 14. Oktober 2013 in der Beschwerdesache zwischen X Beschwerdeführer gegen Y Vorinstanz 1 sowie Z Vorinstanz 2 betreffend die Verfügung des Y vom 10. August 2012 sowie die Verfügung der Z vom 10. August 2012 (Verweigerung Herausgabe von Verträgen des X resp. der Z mit Ärzten und Ärztenetzwerken bzw. von einem Auszug aus den Geschäftsverwaltungssystem en betreffend solcher Verträge) I. Sachverhalt 2 1. X (nachfolgend: Beschwerdeführer) hat am 25. Mai 2012 gestützt auf die Informations- gesetzgebung des Kantons Bern bei der Y (nachfolgend: Vorinstanz 1) sowie der Z (nachfol- gend: Vorinstanz 2) per Mail um Herausgabe von Verträgen der beiden Vorinstanzen mit Ärz- ten und Ärztenetzwerken betreffend der Kooperation / Zusammenarbeit bzw. der Überweisung von PatientInnen seit Oktober 2010 sowie um einen Auszug aus de n Geschäftsverwaltungs- systemen besagter Spitäler betreffend allen abgeschlossenen Verträgen zwischen Ärzten und Ärztenetzwerken (Stand 23.5.2012) ersucht. Nachdem X per Mail von beiden Vorinsta nzen mitgeteilt worden ist, dass die Einsicht nicht gewährt werde und auch ein teilweises Ein- schwärzen der entsprechenden Dokumente d ie zu wahre nden Interessen nicht genügend schützen könne, verlangte der Beschwerdeführer je eine anfechtbare Verfügung. 2. Mit Verfügung vom 10. August 2013 verweigerte die Vorinstanz 1 die Herausgabe der Verträge mit Ärzten und Ärztenetzwerken betreffend Ko operation / Zusammenarbeit bzw. der Überweisung von PatientInnen seit Oktober 2010 wie auch des Auszuges aus dem G e- schäftsverwaltungssystem der Vorinstanz 1 betreffend allen abgeschlossenen Verträgen zw i- schen Ärzten und Ärztenetzwerken (Stand 23. 5.2012). Sie begründete dies primär mit über- wiegenden privaten Interessen, namentlich dem Geschäftsgeheimnis, das der Akteneinsicht entgegenstünde. Mit vom Wortlaut her identischer Verfügung entschied auch die Vorinstanz 2 am 10. August 2012 , ihre mit Ärzten und Ärz tenetzwerken betreffend Kooperat i- on / Zusammenarbeit bzw. der Überweisung von PatientInnen seit Oktober 2010 abgeschlo s- senen Verträge wie auch den Auszug aus dem Geschäftsverwaltungssystem der Vorinstanz 2 betreffend allen abgeschlossenen Verträgen zwische n Ärzten und Ärztenetzwerken (Stand: 23.5.2012) nicht zur Einsicht an den Beschwerdeführer herauszugeben. 3. Gegen diese Verfügung en reichte der Beschwerdeführer am 16. August 2012 je eine Beschwerde bei der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern (GEF) ein. Er b e- antragt, die Vorinstanzen seien zu verpflichten, die gewünschten Dokumente in anonymisie r- ter Form herauszugeben. 4. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die GEF leitet,1 holte die Vorak- ten ein u nd führte die Schriftenwechsel durch. Die Vorinstanz 1 beantragt in ihrer Beschwe r- devernehmlassung vom 21. September 2012, das Begehren des Beschwerdeführers sei vol l- umfänglich abzuweisen. Die Vorinstanz 2 beantragt mit Beschwerdevernehmlassung vom 20. September 2012 die vollständige A bweisung des Begehrens des Beschwerdeführers. Mit 1 Art. 10 der Verordnung vom 29. November 2000 über die Organisation und die Aufgaben der Gesundheits- und Fürsorgedirektion (Organisationsverordnung GEF, OrV GEF; BSG 152.221.121) 3 Verfügung vom 17. Juli 2013 wurden die beiden Verfahren aufgrund prozessökonomischer Überlegungen vereinigt. Am 28. August 2013 fand eine Instruktionsverhandlung statt. Auf die Rechtsschriften und Akten wir d, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfo l- genden Erwägungen eingegangen. II. Erwägungen 1. Sachurteilsvoraussetzungen a) Angefochten sind die Verfügungen der Vorinstanzen vom 10. August 2012. Von den Vorinstanzen erlassene Verfügungen sind gemäss Art. 62 Abs. 1 VRPG2 bei der GEF als in der Sache zuständiger Direktion anfechtbar. Die GEF ist somit zur Beurteilung der vorliegen- den Beschwerden zuständig. b) Der Beschwerdeführer ist als Adressat der Verfügungen ohne Weiteres zur Beschwer- deführung legitimiert (Art. 65 VRPG). c) Auf die gemäss Art. 67 i.V.m. Art. 32 VRPG form - und fristgerecht eingereichte n Be- schwerden ist einzutreten. 2. Streitgegenstand a) Der Streitgegenstand braucht sich nicht mit dem Anfechtungsobjekt zu decken, kann aber auch nicht über dieses hinausgehen. Innerhalb dieses Rahmens bestimmen die Parteien den Streitgegenstand. Streitgegenstand ist, was die beschwerdeführende Partei anbegehrt und die Behörde nicht zugestehen will. Zur Bestimmung des Streitgegenstandes ist das R ü- geprinzip massgebend.3 b) Der Beschwerdeführer hat bei beiden Vorinstanzen um Herausgabe der von diesen abgeschlossenen Verträgen mit Ärzten und Ärztenetzwerken betreffend Kooperat i- on / Zusammenarbeit bzw. der Überweisung von PatientInnen seit Oktober 2010 wie auch je eines Auszuges aus dem Geschäftsverwaltungssystems d er Vorinstanzen betreffend allen 2 Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) 3 Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 72 N 6 bis 8 4 abgeschlossenen Verträgen zwischen Ärzten und Ärztenetzwerken (Stand 23.5.2012) er- sucht. Diesen Gesuchen ist mit den angefochtenen Verfügungen nicht entsprochen worden. c) Soweit die Vorinstanzen Verträge vor Oktober 2010 abgeschlossen haben, sind diese weder von den Gesuchen des Beschwerdeführers noch von den Anfechtungsobjekten erfasst. Entsprechend gehören solche Verträge nicht zum Streitgegenstand und werden vom vorlie- genden Beschwerdeverfahren nicht erfasst. 3. Rechtliche Grundlagen Nach Art. 17 Abs. 3 KV 4 hat jede Person ein Recht auf Einsicht in amtliche Akten, soweit ke i- ne überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Dieses Grundrecht wird in Art. 70 KV durch d as Prinzip der Information von Amtes wegen ergänzt. Die Verfa s- sung hat damit vom früher geltenden Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt gewechselt. Sie gewährleistet das Prinzip der Öffentlichkeit der Verwaltung als verfassungsmässiges Recht. 5 Das Öffentlichkeitsprinzip soll Transparenz schaffen, damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung gefördert und die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht werden. Im Übrigen ist der rechtzeitige Z u- gang zu amtlichen Informationen notwendig zur Ausübung demokratischer Rechte oder zur wirksamen Geltendmachung von persönlichen Ansprüchen. 6 Wie jedes andere Gr undrecht kann auch jenes auf Akteneinsicht Einschränkungen erfahren. Diese bedürfen einer gesetzl i- chen Grundlage sowie eines öffentlichen Interesses und sie müssen verhältnismässig sein (vgl. Art. 28 KV). 7 Der Gesetzgeber hat diese Schranken verschiedentli ch konkretisiert. Das Informationsgesetz regelt die Grundsätze des Verfahrens zur Information der Bevölkerung über die Tätigkeit der Behörden, so namentlich den Grundsatz der Transparenz, das Recht auf Information und auf Einsicht in Akten (Art. 1 IG8). Als Behörden gelten unter anderen Pri- vate, soweit sie in Erfüllung der ihnen übertragenen öffentlichen Aufgaben tätig sind (Art. 2 Abs. 1 Bst. c IG). Die Informationspflicht der Behörden einerseits und das Recht auf Informati- on und auf Einsicht in die Akten andererseits werden im Informationsgesetz konkretisiert. Nach Art. 14 Abs. 3 IG erfolgt die Information der Bevölkerung von Amtes wegen (Art. 16 ff. IG, sog. aktive Information) oder auf Anfrage (Art. 27 ff. IG, sog. passive Information). Art. 15 Abs. 1 IG regelt den Grundsatz, dass Abklärungen und Ermittlungen der Medienschaffenden 4 Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 (KV; BSG 101.1) 5 Vgl. Kälin/Bolz [Hrsg.], Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, 1995, S. 275 ff. 6 Vgl. BVR 2000/1, E. 2a, mit Hinweisen 7 Vgl. auch: BVR 2011/385, E. 3.1 8 Gesetz vom 2. November 1993 über die Information der Bevölkerung (IG; BSG 107.1) 5 nach Möglichkeit zu unterstützen sind. Dem Grundsatz der Information auf Anfrage nach hat jede Person ein Recht auf Einsicht in amtliche Akten, soweit nicht überwiegende öffentl iche oder private Interessen entgegenstehen (Art. 17 Abs. 3 KV, Art. 27 Abs. 1 IG). Kantonsverfas- sung und Gesetz gehen davon aus, dass die gesuchstellende Person weder ein besonderes Interesse an der Akteneinsicht nachweisen noch das Gesuch sonstwie begrün den muss. Als der Akteneinsicht entgegenstehendes überwiegendes privates Interessen gilt unter anderen das Geschäftsge heimnis (Art. 29 Abs. 2 Bst. c IG). Die Ausnahmebestimmungen beziehen sich nur auf den schutzwürdigen Teil eines Dokumentes oder einer Aus kunft und gelten nur solange, als das überwiegende Interesse an der Geheimhaltung besteht (Art. 29 Abs. 3 IG). Die Einsichtnahme erfolgt grundsätzlich während den ordentlichen Öffnungszeiten bei der Behörde, die die Akten verwaltet, wobei die Einsichtnahme auch durch Zusendung einer A k- tenkopie gewährt werden kann (Art. 16 IV9). 4. Anwendbarkeit der Informationsgesetzgebung a) Zu prüfen ist vorab, ob die Vorinstanzen als Behörden im Sinne der Informationsge- setzgebung gelten. Mit anderen Worten müssen sie die Dokumente, um deren Einsicht e r- sucht worden ist, in Erfüllung der ihr übertragenen öffentlichen Aufgaben erstell t haben (vgl. Art. 2 Abs. 1 Bst. c IG). Des Weiteren muss es sich bei den Dokumenten um amtliche Akten im Sinne von Art. 27 IG handeln, damit die Informationsgesetzgebung überhaupt zur Anwen- dung kommt. b) Bei den Vorinstanzen handelt es sich einerseits um ein als privatrechtliche Stiftung organisiertes Universitätsspital sowie andererseits um ein als Aktiengesellschaft organisiertes Regionales Spitalzentrum (RSZ). Beide Vorinstanzen sind somit unbestrittenermassen Leis- tungserbringer im Sinne von Art. 9 ff. SpVG10. Die Vorinstanz 2 hat als RSZ von Gesetzes wegen eine umfassende Grundversorgung in der Region sicherzustellen (vgl. Art. 10 Abs. 1 SpVG) und die Vorinstanz 1 erbringt Leistungen der umfassenden Grundversorgung, soweit dies für die Ausbildung, Lehre, Forschung oder Versorgungssicherheit notwendig und wir t- schaftlich ist (vgl. Art. 14 Abs. 1 SpVG). Die Vorinstanz 1 ist zudem gesetzlich für die Versor- gung des Kantons mit hoch spezialisierten Spitalleistungen verpflichtet. Als Private erfüllen sie 9 Verordnung vom 26. Oktober 1994 über die Information der Bevölkerung (Informationsverordnung, IV; BSG 107.111) 10 Spitalversorgungsgesetz vom 5. Juni 2005 (SpVG; BSG 812.11) 6 demnach grundsätzlich eine öffentliche Aufgabe im Gesundheitswesen (vgl. Art. 41 KV und Art. 1 SpVG). c) Es bleibt fraglich, ob die Dokumente, um deren Herausgabe ersucht worden ist, in E r- füllung einer öffentlichen Aufgabe entstanden sind. Das Bundesgericht qualifiziert Leistungen durch private Unternehmen regelmässig als öffentliche Aufgabe, wenn der Gesetzgeber von den Behörden die Sicherstellung dieser L eistungen verlangt. Dies ist bspw. der Fall, wenn öffentlich subventionierte Spitäler im Bereich der Grundversicherung tätig sind. 11 Grundsätz- lich nehmen alle Listenspitäler unabhängig von ihrer Rechtsform im Rahmen ihrer Leistung s- aufträge gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG12 öffentliche Aufgaben wahr.13 Vorliegend sind die Vorinstanzen nicht nur durch die Spitalliste im Sinne von Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG sondern sogar gesetzlich gemäss den vorangehend zitierten Bestimmungen zur Sicherstellung der umfassenden Grundversorgung sowie der hochspezialisierter Versorgung verpflichtet. Diese Versorgung sowie das Rettungswesen haben allgemein zugänglich, bedarfsgerecht, von guter Qualität und wirtschaftlich zu sein (Art. 3 Abs. 1 SpVG). Indem die Vorinstanzen Verträge über Zusammenarbeiten mit Ärzten oder Ärztenetzwerken über eine Kooperation/Zu sammenarbeit beziehungsweise die Überweisung von Patienten abgeschlossen haben, haben sie dies in Erfüllung ihres Auftrages als Grundversorgerinnen resp. allenfalls als hochspezialisierte Versorgerin in Anwendung der Versorgungsgrundsätze von Art. 3 SpVG getan. Zweck dieser Verträge dürfte unter anderem sein, dem Qualitäts- so- wie dem Wirtschaftlichkeitsgrundsatz Rechnung zu tragen. Die Vorinstanzen gelten somit als Behörden im Sin ne von Art. 2 IG. Zu Recht ist daher vorliegend unbestritten, dass die Info r- mationsgesetzgebung grundsätzlich anwendbar ist. d) Es bleibt zu prüfen , ob es sich bei den Dokumenten um amtliche Akten handelt, denn nur so fallen diese in den Anwendungsbereich der Informationsgesetzgebung (vgl. Art. 27 IG). Die kantonale Informationsgesetzgebung definiert den Begriff der amtlichen Akte nicht. 14 Auf- schluss geben dagegen die Materialien: Gemäss dem Vortrag der Staatskanzlei betreffend die Informationsverordnung sind a mtliche Akten Dokumente, „in welchen die amtliche Täti g- keit von Behörden und Verwaltung ihren Niederschlag findet“ bzw. die von Behörden und Verwaltung „direkt als Entscheid grundlage herangezogen worden sind“. Nicht als amtliche Akten zu qualifizieren sind daher interne Aktenstücke, die den Charakter von Zwischenpr o- dukten haben (Ideenskizzen, interne Entwürfe und dergleichen). 15 Näheres zum Aktenbegriff findet sich auch im Bundesrecht: Art. 5 Abs. 1 BGÖ definiert als amtliches Dokument jede 11 Vgl. Bernhard Rütsche, Datenschutzrechtliche Aufsicht über Spitäler, Schulthess 2012, N. 22, mit Hinweisen 12 Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) 13 Vgl. Rütsche, a.a.O., N. 82 14 BVR 2010/241, E. 4.1.1 15 Vortrag der Staatskanzlei an den Regierungsrat vom 18. Oktober 1994 betreffend die Verordnung über die In- formation der Bevölkerung (Informationsverordnung, IV), S. 2, Ziff. 3.2 7 Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist, und die Erfüllung e i- ner öffentlichen Aufgabe betrifft.16 Danach gelten namentlich auch Dokumente, die in Zusam- menhang mit privatrechtlichen Verträgen der Verwaltung stehen, als amtlich. Mit anderen Worten bleiben Behörden danach dem Öffentlichkeitsprinzip unterstellt, auch wenn sie sich des Privatrechts bedienen.17 Gemäss BGÖ sind auch Dokumente, die durch ei nen einfachen elektronischen Vorgang aus vorhandenen Informationen hergestellt werden können, amtliche Dokumente (vgl. Art. 5 Abs. 2 BGÖ). Dies ist vorallem in Zusammenhang mit elektronischen Datenbanken relevant: Der zur Behandlung eines Gesuchs erstellte Auszug aus einer Daten- bank ist kein vorhandenes Dokument, er muss von den Behörden ers tellt werden, um eine m Gesuch zu genügen. Das Recht auf Zugang erstreckt sich auch auf solche Dokumente, in s- besondere wenn solche Dokumente auf einfache Weise generiert werden können.18 Auf die vorliegend strittigen Dokumente angewendet ergibt sich daraus Folgendes: Soweit die Vorinstanzen Vertragsentwürfe vorgelegt haben, handelt es sich hierbei nicht um amtliche Akten. Bei Verträgen im Entwurfstadium ist unklar, ob diese einerseits überhaupt und falls ja mit welchem Inhalt sie abgeschlossen werden. Solange ein Vertrag nicht unterschrie- ben ist, ist weder das eine noch das andere klar. Ob solche Entwürfe jemals zur Erfüllung öf- fentlicher Aufgaben dienen respektive führen werden, ist daher gänzlich unklar. Offensichtlich sind daher Entwürfe nicht als amtliche Akten zu qualifizieren. Sollten die vorgelegten Ve r- tragsentwürfe zwischenzeitlich jedoch rechtsgültig und –verbindlich unterschrieben worden sein, wären diese entsprechend der nachfolgenden Subsumtion als amtliche Akten zu qualif i- zieren. Denn abgeschlossene Verträge, auch wenn diese allenfalls privatrechtlich zu qualif i- zieren wären (was vorliegend offen bleiben kann ), sind entsprechend den vorangehenden Ausführungen als amtliche Akten zu qualifizieren , soweit sie in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe erstellt worden sind. Dass dies vorliegend der Fall ist, ist bereits dargelegt worden. Bei den vorliegend abgeschlossenen Verträgen handelt es sich somit um amtliche Akten im Sinne der kantonalen Informationsgesetzgebung. Auch die zur Herausgabe herausverlangten Auszüge aus den Geschäftsverwaltungssystemen der Vorinstanzen betreffend aller mit Ärzten oder Ärztenetzwerken abgeschlossenen Vertr ä- gen sind entsprechend den obigen Ausführungen amtliche Akten, soweit es sich um Verträge in Erfüllung öffentlicher Aufgaben handelt. Dem ist vorliegend so. Entsprechend unterstehen auch Auszüge aus dem Geschäftsverwaltungssystem der kantonalen Informationsgesetzge- bung. 16 Vgl. zum Ganzen: BVR 2013/397, E. 4.4 17 Vgl. Kurt Nuspliger, Handkommentar zum BGÖ, 2008, Art. 5 N. 21 18 Vgl. Kurt Nuspliger, a.a.O., Art. 5 N. 24, mit Hinweisen 8 5. Überwiegende private Interessen a) Die Vorinstanz en verweigern dem Beschwerdeführer die Herausgabe der fraglichen Dokumente mit der Begründung, dieser stünden überwiegende Interessen im Sinne von Art. 29 Abs. 2 Bst. c IG entgegen. Namentlich lasse das Geschäftsgeheimnis vorliegend keine Akteneinsicht zu. Denn allfällige Verträge zwischen den Vorinstanzen und Ärzten resp. Ärzte- netzwerken erfüllten die Kriterien der zu Art. 162 StGB 19 entwickelten Grundsätze des G e- schäftsgeheimnisses. Bereits die Tatsache, dass mit einem einzelnen Arzt bzw. einem Ärzt e- netzwerk ein Vertragsverhältnis eingegangen werde stelle ein Geschäftsgeheimnis dar. Infol- gedessen könnten weder allfällige Verträge noch ein Auszug aus dem Geschäftsverwaltungs- system betreffend solch abgeschlossener Verträgen herausgegeben werden. Der Beschwerdeführer macht demgegenüber geltend, die Haltung der Vorinstanz en wider- spreche dem Öffentlichkeitsgrundsatz, welcher das Geheimhaltungsprinzip abgelöst habe. Das öffentliche Interesse an Transparenz müsse sorgfältig gegenüber den Ausnahmegründen abgewogen werden, eine pauschale Einsichtsverweigerung sei unzulässig . Akteneinsicht mit Berufung auf ein Geschäftsgeheimnis könne nur in krassen Fällen, wenn sich eine freigeg e- bene Information direkt am Markt auswirken könnte, verhi ndert werden. Vorliegend könnte dem Geschäftsgeheimnis durch Anonymisierung der Verträge hinreichend Rechnung getr a- gen werden. Zu prüfen ist daher nachfolgend, ob der Einsicht resp. der Herausgabe in die der GEF vorg e- legten Verträge und die Geschäftsverwaltungssysteme überwiegende Interessen im Sinne der Informationsgesetzgebung entgegenstehen. b) Beim Akteneinsichtsrecht legt wie erwähnt (vgl. Erwägung 3) bereits die Verfassung fest, dass dieses nicht uneingeschränkt besteht, sondern nur, wenn keine überwieg enden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Art. 29 IG enthält eine (nicht abschlies- sende) Aufzählung von überwiegenden öffentlichen und privaten Interessen, welche dem A k- teneinsichtsrecht entge genstehen können. Als überwiegendes privates I nteresse gilt insb e- sondere das Geschäfts- oder das Berufsgeheimnis. Art. 29 Abs. 3 IG statuiert das Prinzip der teilweisen Einsichtsgewährung, wonach die normierten Ausnahmebestimmungen sich nur auf den schutzwürdigen Teil eines Dokuments beziehen und nur solange gelten, als das überwie- gende Interesse an der Geheimhaltung besteht. Der Schutz von überwiegenden privaten Inte- ressen ist soweit möglich durch Abdecken von Daten zu gewährleisten (Art. 12 IV). Die Ve r- 19 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 (StGB; SR 311.0) 9 weigerung der Akteneinsicht aufgrund überwiegender privater Interessen bedarf demnach von Gesetzes wegen einer Interessenabwägung und ist nur zulässig, soweit schutzwürdige Teile eines Dokumentes davon betroffen sind und diese nicht durch Abdecken geschützt werden können. c) Weder das IG noch die IV definieren den Begriff des Geschäftsgeheimnisses. Auch die Gesetzgebungsmaterialien äussern sich nicht näher zu diesem B egriff. Analog zum kantona- len Recht sieht auch das eidgenössische Öffentlichkeitsgesetz eine Einschränkung oder Ver- weigerung der Einsicht in amtliche Akten vor, wenn Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsge- heimnisse offenbart werden können (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ20). Auch das BGÖ definiert d ie- sen aus dem Privat - oder Strafrecht entlehnte Begriff des Geschäftsgeheimnisses nicht. Die Kommentatoren des BGÖ beschreiben das Geschäftsgeheimnis als jede Information, die Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis haben kann. So bspw. genaue Angaben zur G e- schäftsstrategie des Unternehmens, zu seiner Organisation, seinen Lieferanten, seinen Ve r- triebshändlern oder auch zur Preiskalkulation. Zweck der Vorschrift ist, Wettbewerbsverze r- rungen zu verhindern. Entsprechend bezieht sich das Geschäftsgehe imnis nicht auf alle G e- schäftsdaten sondern nur auf wesentliche Daten, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken resp. dazu führen kann, dass dem betroffenen Unternehmen ein Marktvorteil genommen wird. Mit anderen Worten müsste dem betroffenen Unternehmen / der betroffenen Behörde durch die Bekanntgabe der Daten ein allgemeiner Wettbewerbsnachteil entstehen.21 d) Aus den fraglichen Verträge n ist ersichtlich, mit wem die Vorinstanzen zu welchen Konditionen und zu welchem Zweck Vereinbarungen über Kooperationen und Zusammena r- beit mit Ärzten / Ärztenetzwerken abgeschlossen haben. Bei der Durchsicht der eingereichten Dokumente fällt auf, dass diese teilweise zehn und mehr Seiten aufweisen, exkl. allfälliger Anhänge. In diesen teils zehn - oder höherseitigen Vereinbarungen mitenthalten sind be i- spielsweise sogenannte Präambeln, Ziel und Zweckvereinbarungen oder Schlussbestimmun- gen. Inhalt dieser Paragraphen sind grösstenteils allgemein gehaltene Absichtserklärungen, relativ offen formulierter Grundsätze der Zusammenarbeit (wie Gegenstand, Ziel und Zweck) oder Vertragsauflösungsbestimmungen. Ein guter Teil dieser Vereinbarungen enthalten weder genaue Angaben zur Geschäftsstrategie noch bilden sie Geschäftspartner und dergleichen ab. Geschäftsmodelle lassen sich, wenn überhaupt, nur aus einzelnen Teilen der Vereinb a- rungen lesen. 20 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) 21 Vgl. zum Ganzen Cottier/Schweizer/Widmer, in: Brunner/Mader (Hrsg.) Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 7 N. 41 ff. 10 Ein guter Teil der fraglichen Vereinbarungen ist demnach nicht als Geschäftsgeheimnis zu qualifizieren. Gemäss dem Prinzip der teilweisen Einsichtsgewährung sind solche Teile dem- nach nicht schutzwürdig und in diese ist Einsicht zu gewähren. e) Den Vorinstanzen kann insbesondere auch nicht gefolgt werden, wenn sie vorbringen, die Herausgabe von anonymisierten und allenfalls teilweise abgedeckten Verträgen gäbe den Konkurrenten derart Aufschluss über Geschäftspolitik und Arbeitsweise eines Spitals , dass dies einer Herausgabe entgegenstehe . Wie erläutert stehen einer Herausgabe gestützt auf das verfassungsmässige Öffentlichkeitsprinzip u.a. überwiegende private Interessen entg e- gen, die eine Wettbewerbsverzerrung bewirken können. Wie bereits ausgeführt worden ist, werden jedoch nur wesentlic he und nicht allgemein alle Geschäftsdaten durch das G e- schäftsgeheimnis geschützt. Solche Daten müssen mit anderen Worten einen hinreichenden und konkreten Aufschluss über das fragliche Geschäft geben. Denn nur die Bekanntgabe von zentralen Daten könnte üb erhaupt erst einen allfälligen Wettbewerbsnachteil nach sich zi e- hen. Inwiefern die Tatsache, ob Verträge bestehen oder nicht,, eine Marktverzerrung bewirken könnte, ist weder dargelegt noch ersichtlich. Der Vorinstanz kann gefolgt werden, wenn sie vorbringt, das reine Vorliegen oder Nichtvorliegen von Verträgen gebe Auskunft über ihre A r- beitsweise. Dieser Umstand alleine jedoch stellt kein schützenswertes Geschäftsgeheimnis im Sinne der von Art. 29 Abs. 2 Bst. c IG dar. Denn die Umkehr vom Geheimhaltungspri nzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt will primär Transparenz über die Art und Weise behördlicher Tätigkeit gewähren. Dazu gehört insbeso n- dere auch die Einsicht in die Arbeitsweise von Behörden, soweit die weiteren Voraussetzun- gen nach der Informationsgesetzgebung erfüllt sind. Insofern stellt die allgemeine Arbeitswe i- se von Behörden an sich kein schützenswertes Geschäftsgeheimnis dar. f) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass weder die vorgelegten Vereinbarungen integ- ral Geschäftsgeheimnisse beinhalten noch deren Existenz an sich ein Geschäftsgeheimnis darstellt. Die Einsicht in die fraglichen Verträge resp. die Herausgabe derselben kann nicht integral aufgrund überwiegender privater Interessen verweigert wer den. Entsprechend dem Prinzip der teilweisen Einsichtsgewährung sind die Verträge – zumindest teilweise – heraus- zugeben. Die angefochtene Verfügung hält einer Rechtskontrolle nicht stand. g) Ob die integrale Einsicht in die Geschäftsverwaltungssysteme zulässigerweise verwei- gert worden ist , kann vorliegend mangels Einsicht in diese Systeme nicht beurteilt werden. Entsprechend dem vorangehend Gesagten ist jedoch festzuhalten, dass nur wesentliche G e- schäftsdaten vom Akteneinsichtsrecht ausgenommen sind. Je nachdem, wie die Geschäft s- verwaltungssysteme ausgebildet sind, kann daher auch in diese teilweise Einsicht gewährt werden. 11 6. Vertraulichkeits- und Geheimhaltungsklauseln a) Die Vorinstanzen bringen in ihren Beschwerdevernehmlassungen vom 20. September 2012 resp. vom 21. September 2012 vor, ihre Vertragspartner müssten darauf vertrauen kö n- nen, dass das Vertragsverhältnis vertraulich behandelt werde. Die Vorinstanz 2 weist in ihrer Eingabe vom 9. November 2012 zudem ausdrücklich auf die in den Verträgen enthaltenen Vertraulichkeits- und Geheimhaltungsklauseln hin, aufgrund welcher Dritten die Einsichtnah- me in die besagten Verträge verwehrt werden müsse. b) Es stellt sich somit hier die Frage, inwiefern Vertragspartner von Behörden auf die Ge- heimhaltung von Verträgen, die der Informationsgesetzgebung unterstehen, vertrauen können resp. inwiefern Vertraulichkeits- und Geheimhaltungsklauseln in einem solchen Kontext über- haupt Rechtswirkungen entfalten können. Dies ist in der Folge zu überprüfen. c) Aufgrund des verfassungsmäss ig garantierten Einsichtsrechts in amtliche Dokumente können Vertragsparteien von Behörden von Beginn weg nicht auf die Geheimhaltung von Ver- trägen vertrauen, soweit diese Verträge amtliche Akten darstellen. Dies umso weniger, wenn die Verträge gar keine Vertraulichkeits- oder Geheimhaltungsklauseln enthalten. Zu prüfen bleibt, wie sich Verträge mit solchen Klauseln zum Öffentlichkeitsgrundsatz verhalten. Grundsätzlich hat die Einführung des Öffentlichkeitsprinzips die Möglichkeiten von Behörden, Dokumente im Voraus vertraulich zu erklären, beschränkt . Entsprechend dem Grundsatz, dass amtliche Dokumente öffentlich sind, kann eine vertragliche Vertraulichkeits- oder G e- heimhaltungsklausel einem Einsichtsgesuch nicht entgegengehalten werden, um vorbehaltlos eine Einsicht zu verweigern. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat festgeha l- ten, dass eine Behörde nicht im Voraus mit einer Drittpartei vereinbaren kann, gewisse amtl i- che Dokumente dem Einsichtsrecht zu entziehen. 22 Der Behörde obliegt es, wie a usführlich dargelegt worden ist, die gesetzlich vorgesehenen Ausnahmen zu überprüfen und allenfalls in Anwendung der Informationsgesetzgebung eine Einsicht zu verweigern. Andernfalls k önnte mittels Vertraulichkeitszusicherungen der Öffentlichkeitsgrundsatz leicht umgangen und damit sinnentleert werden. Fest steht damit, dass Vertraulichkeits- und Geheimhaltungsklauseln bei der passiven Information keine Wirkungen entfalten können.23 Ob solche Vertraulichkeitsklau- seln in amtlichen Dokumenten überhaupt Wirkungen entfalten können oder ob sie überhaupt zulässig sind, kann daher vorliegend offen gelassen werden. 22 Gillberg c./Schweden (No. 41723/06), Grosse Kammer, 3. April 2012 ad 87 23 Vgl. dazu ausführlich: Bertil Cottier, Rechtsgutachten über die rechtlichen Wirkungen einer Vertraulichkeitsklau- sel im Zusammenhang mit einem dem Informationsgesetz des Kantons Bern unterworfenen Dokument, 26. Juli 2012, S. 4 ff. 12 7. Rückweisung an die Vorinstanzen a) Gemäss Art. 72 Abs. 1 VRPG entscheidet die Beschwerdeinstanz selber in der Sache, soweit auf die Beschwerde eingetreten werden kann, oder weist die Akten ausnahmsweise und mit verbindlichen Anordnungen an die Vorinstanz zurück. Kassatorisch ist ausnahmswei- se zu entscheiden, wenn besondere Gründe prozessökonomische Gesichtspunkte in den Hin- tergrund treten lassen. Besondere Gründe sind beispielsweise mangelnde Entscheidreife der Angelegenheit oder notwendige besondere Fachkenntnisse, die der Beschwerdeinstanz nicht in gleichem Umfang verfügbar sind wie der Vorinstanz.24 b) Vorliegend haben die Vorinstanzen bisher weder eine detaillierte Interessenabwägung noch eine einzelfallweise Abwägung pro Dokument vorgenommen. Das von ihnen gegen die Herausgabe vorgebrachte Interesse hat sich umfassend auf alle fraglichen Dokumente sowie pauschal auf deren jeweiligen gesamten Inhalt bezogen. N achdem diese Auffassung einer Rechtskontrolle nicht standhält, muss eine pro Dokument detaillierte Interessenabwägung vorgenommen werden, um allenfalls eine teilweise Akteneinsicht verweigern und begründen zu können. Dazu sind zuweilen auch besondere Fachkenntnisse notwendig. Es ist nicht S a- che der ersten Beschwerdeinstanz, die insgesamt über 100 eingereichten Seiten an Verträ- gen einer detaillierten Interessenabwägung im Sinne von Art. 29 IG zu unterziehen. Es liegen daher besondere G ründe vor, die eine Rüc kweisung der Sache mit verbindlichen Anordnu n- gen rechtfertigt. Die Sache ist daher zu neuer Entscheidung an die Vorinstanzen zurückz u- weisen. Diese haben eine sorgfältige Interessenabwägung im Sinne der vorangehenden E r- wägungen vorzunehmen und erneut in der Sache zu entscheiden . Soweit Geschäftsgeheim- nisse im Sinne der obigen Erläuterungen in den Dokumenten enthalten sind, sind diese abz u- decken. In die übrigen Teile ist Akteneinsicht zu gewähren. 8. Kosten a) Die Verfahrenskosten, bestehend aus einer Pauschalge bühr (Art. 103 VRPG), werden der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, das prozessuale Verhalten einer Partei g e- biete eine andere Verlegung oder die besonderen Umstände rechtfertigten, keine Verfahren s- kosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Vorliegend unterliegen die Vorinstanzen. Da sie nicht in Vermögensinteressen betroffen sind, können ihnen keine Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 108 Abs. 2 VRGP). 24 Vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 72 N. 3 f. 13 b) Parteikosten sind keine entstanden (Art. 104 VRP G) und daher keine zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 VRPG). III. Entscheid 1. Die Beschwerden vom 16. August 2012 gegen die angefochtene Verfügung der V o- rinstanz 1 vom 10. August 2012 sowie der Vorinstanz 2 vom 10. August 2012 werden gutgeheissen und die angefochtenen Verfügungen aufgehoben. Die Sache wird zu neuen Entscheidungen im Sinne der Erwägungen an die Vorinstan- zen zurückgewiesen. 2. Verfahrenskosten werden keine erhoben. 3. Parteikosten werden keine gesprochen. IV. Eröffnung - Beschwerdeführer, per GU - Vorinstanz 1, [Adresse]per GU - Vorinstanz 2, per GU DER GESUNDHEITS- UND FÜRSORGEDIREKTOR Philippe Perrenoud Regierungsrat 14 Rechtsmittelbelehrung Dieser Entscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit schriftlic her und begründeter Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, Speichergasse 12, 3011 Bern angefoc h- ten werden. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in 2 Exemplaren einzureichen ist, muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten; der angefochtene Entscheid und greifbare Beweismittel sind beizulegen.