<!DOCTYPE html> <html lang="fr"><head><meta charset="utf-8"/></head><body><div class="WordSection1"> <table border="1" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable"> <tr> <td valign="top" width="189"> <p class="Xecusson"><img alt="" height="166" src="/scripts/nph-omniscgi.exe?OmnisPlatform=WINDOWS&amp;WebServerUrl=&amp;WebServerScript=/scripts/nph-omniscgi.exe&amp;OmnisLibrary=JURISWEB&amp;OmnisClass=rtFindinfoWebHtmlService&amp;OmnisServer=7001&amp;Parametername=WWW_V4&amp;Schema=VD_TA_WEB&amp;Source=search.fiw&amp;Aufruf=getImage&amp;nF38_KEY=54374" width="97"/></p> </td> <td valign="top" width="543"> <p align="left" class="XCantondeVaud"><span>TRIBUNAL CANTONAL</span></p> <p align="left" class="XTribunaladministratif"><span>COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC</span></p> </td> </tr> <tr> <td valign="top" width="189"> <p class="MsoNormal"> </p> </td> <td valign="top" width="543"> <p align="left" class="XArrt-Considrant"><span>Arrêt du 17 février 2021</span></p> </td> </tr> <tr> <td valign="top" width="189"> <p class="MsoNormal">Composition</p> </td> <td valign="top" width="543"> <p class="XComposition">Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; Mme Danièle Revey, juge; Mme Renée-Laure Hitz, assesseure; Mme Marie-Christine Bernard, greffière.<span> </span></p> </td> </tr> </table> <p class="ZZZStyleFusion"> </p> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable" width="733"> <tr> <td valign="top" width="159"> <p class="MsoNormal"><span lang="EN-GB">Recourante</span></p> </td> <td valign="top" width="28"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR"> </span></p> </td> <td valign="top" width="538"> <p class="MsoNormal"><b>A.________ </b>à ******** représentée par Me Fabien Hohenauer, avocat à Lausanne, </p> </td> </tr> </table> <p class="ZZZStyleFusion"> <a name="P_INSERT_PLAIGNANT_X"> </a></p> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable" width="733"> <tr> <td width="1"><p class="MsoNormal"> </p></td> <td colspan="2" valign="top" width="159"> <p class="MsoNormal"><span lang="EN-GB">Autorités intimées</span></p> </td> <td colspan="2" valign="top" width="28"> <p class="MsoNormal"><span lang="EN-GB">1.</span></p> </td> <td colspan="2" valign="top" width="538"> <p class="MsoNormal"><b>Département des institutions et du territoire, précédemment Département du territoire et de l'environnement,</b> représenté par la Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne, </p> </td> </tr> <tr> <td colspan="2" valign="top" width="159"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR"> </span></p> </td> <td colspan="2" valign="top" width="28"> <p class="MsoNormal"><span lang="EN-GB">2.</span></p> </td> <td colspan="2" valign="top" width="538"> <p class="MsoNormal"><b>Conseil communal d'Orbe,</b> <a name="P_INSERT_IND"></a>à Orbe, représenté par Me Jean-Daniel Théraulaz, avocat à Lausanne. <a name="P_INSERT_REPR"></a> </p> </td> <td width="1"><p class="MsoNormal"> </p></td> </tr> <tr> <td width="1"></td> <td width="160"></td> <td width="1"></td> <td width="28"></td> <td width="1"></td> <td width="542"></td> <td width="1"></td> </tr> </table> <p class="ZZZStyleFusion"> <a name="P_INSERT_AUTI_X"></a><a name="RU_AUTOTEXT_KL%C3%84GER_X"> </a></p> <p align="left" class="MsoNormal"><span> </span></p> <table border="1" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable"> <tr> <td valign="top" width="189"> <p class="MsoNormal">Objet</p> </td> <td valign="top" width="543"> <p class="MsoNormal">plan d'affectation <span> </span> <span> </span></p> </td> </tr> <tr> <td valign="top" width="189"> <p class="MsoNormal"> </p> </td> <td valign="top" width="543"> <p class="MsoNormal">Recours A.________ c/ décisions du Conseil communal d'Orbe du 14 février 2019 et du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 3 juin 2019 (zone réservée communale, parcelle n° 1137)</p> </td> </tr> </table> <p class="XArrt-Considrant"> </p> <p class="XArrt-Considrant">Vu les faits suivants:</p> <p class="LettreAvec">A.<span> </span>L'affectation du sol de la commune d'Orbe est actuellement régie par le plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 9 février 1965, modifié le 23 mai 1986, ainsi que par le règlement sur le plan général d'affectation et sur les constructions (RPAC) approuvé par le Conseil d'Etat les 1<sup>er</sup> juin 1990 et 27 septembre 1991.</p> <p class="Numroetlettresans">A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1137 du cadastre de la commune d'Orbe. Ce bien-fonds est situé au lieu-dit "Le Creux de Rave", qui est au centre d'un vaste secteur colloqué en zone de villas au sud-ouest de la vieille ville d'Orbe. D'une surface totale de 4'081 m<sup>2</sup>, cette parcelle a la forme d'un triangle allongé. Elle est libre de toute construction. Le terrain présente une pente descendante prononcée dans le sens sud-est – nord-ouest. Le haut de la parcelle et son centre sont en nature de champ, pré et pâturage (2'593 m<sup>2</sup>, colloqués en zone de villas) et le bas est en nature de forêt (1'488 m<sup>2</sup>, colloqués en zone forestière).</p> <p class="Numroetlettresans">La parcelle est longée sur son côté sud – sud-est par la Route de la Vallée (DP 188) et la Route d'Arnex (DP 183), et sur son côté nord-ouest par un ruisseau (le "Ruz d'Agiez"). Sur son côté nord-est sont sises les parcelles n<sup>os</sup> 1090 et 2740.</p> <p class="Numroetlettresans">Toutes les parcelles qui sont contiguës à la parcelle n° 1137 (excepté la parcelle n° 1134 qui ne supporte quasiment que de la forêt) ainsi que toutes les parcelles qui sont situées en face de l'autre côté des Routes de la Vallée et d'Arnex accueillent une construction.</p> <p class="Numroetlettresans">Sur une portion de sa surface, la parcelle n° 1137 est grevée, depuis mars 1998, d'une restriction au droit de bâtir en faveur de Romande Energie SA; le texte de la servitude précise: "<i>aucune construction ne pourra être édifiée dans les zones grevées, soit les zones délimitées au plan précité par un liseré jaune</i>". La zone en question consiste en une bande de terrain (500 m<sup>2</sup>) sur toute la largeur de la parcelle, selon le plan suivant:</p> <p class="Numroetlettresans"> </p><table cellpadding="0" cellspacing="0"> <tr> <td height="0" width="97"></td> </tr> <tr> <td></td> <td><img alt="" height="512" src="/scripts/nph-omniscgi.exe?OmnisPlatform=WINDOWS&amp;WebServerUrl=&amp;WebServerScript=/scripts/nph-omniscgi.exe&amp;OmnisLibrary=JURISWEB&amp;OmnisClass=rtFindinfoWebHtmlService&amp;OmnisServer=7001&amp;Parametername=WWW_V4&amp;Schema=VD_TA_WEB&amp;Source=search.fiw&amp;Aufruf=getImage&amp;nF38_KEY=54375" width="384"/></td> </tr> </table> <br/> La parcelle est traversée à cet endroit par une ligne à haute tension. <p class="LettreAvec">B.<span> </span>La 4e adaptation bis du Plan directeur cantonal, état au 20 décembre 2019, (ci-après: PDCn) répartit les communes vaudoises en périmètres compacts d'agglomérations et de centre cantonal, centres régionaux, centres locaux, localités à densifier ou villages et quartiers hors centre. En application de la mesure B11 du PDCn, la commune d'Orbe constitue un centre régional. Aux termes de cette mesure, les communes concernées définissent le périmètre de centre en collaboration avec le Canton et y répartissent la croissance démographique attendue. En l'occurrence, le périmètre de centre de la commune d'Orbe a été approuvé le 19 juillet 2011 déjà par le Service du développement territorial (SDT, désormais Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) et adopté par la Municipalité d'Orbe (ci-après: la municipalité) dans sa séance du 26 juillet 2011. S'agissant de la zone de villas dans laquelle se situe la parcelle n° 1137, seule la partie nord de la zone est colloquée dans le périmètre de centre; la parcelle n<sup>o</sup> 1137 ne s'y trouve pas. Ce périmètre de centre avait été adopté lors des premiers travaux d'élaboration d'un nouveau plan d'affectation communal, lesquels avaient été suspendus en 2012, compte tenu des modifications législatives annoncées. Le périmètre de centre n'a pas été modifié depuis lors.</p> <p class="LettreAvec">C.<span> </span>Le 14 février 2018, en raison de son surdimensionnement avéré, la municipalité a soumis au SDT pour examen préalable un dossier concernant une zone réservée communale portant sur plusieurs parcelles du territoire de la Commune d'Orbe, dont la parcelle n° 1137. Le 14 mars 2018, le SDT a adressé à la municipalité un rapport de synthèse d'examen préalable. Le 21 mars 2018, le bureau d'architectes-urbanistes GEA Vallotton et Chanard SA, à Lausanne, a établi une version définitive du rapport justificatif selon l'art. 47 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1) (ci-après: rapport 47 OAT) au sujet de la zone réservée de la commune. Selon ce rapport, la zone à bâtir de la commune d'Orbe est surdimensionnée tant dans le centre (avec une surcapacité d'accueil de 149 habitants) que hors centre (avec une surcapacité d'accueil de 174 habitants). Afin de définir la zone réservée, les éléments suivants ont été pris en considération:</p> <p class="MsoQuote">"- les affectations en vigueur;</p> <p class="MsoQuote"><span>-<span> </span></span>les composantes et contraintes paysagères et naturelles, environnementales et patrimoniales du territoire;</p> <p class="MsoQuote"><span>-<span> </span></span>les réserves à bâtir, issues de l'outil de simulation en ligne du dimensionnement de la zone à bâtir;</p> <p class="MsoQuote"><span>-<span> </span></span>les limites du périmètre de centre."</p> <p class="Numroetlettresans">Le rapport 47 OAT souligne que la zone réservée a été déterminée en retenant en particulier les secteurs localisés suivants:</p> <p class="MsoQuote">"- en périphérie du territoire urbanisé, en lien avec la zone agricole;</p> <p class="MsoQuote">- en limite d'espaces naturels (cordons boisés riverains, zone naturelle protégée);</p> <p class="MsoQuote">- à proximité de la vieille ville et pouvant potentiellement porter atteinte à ce site de grande valeur patrimoniale, inscrit à l'Inventaire fédéral des sites construits d'impor­tance nationale à protéger en Suisse (ISOS)."</p> <p class="Numroetlettresans">Le plan annexé au rapport 47 OAT comprenait un plan de situation des parcelles de la commune faisant l'objet de la zone réservée, un plan détaillé de chacun des six secteurs dans lesquels se situent des parcelles objet de la zone réservée, le règlement de dite zone (selon lequel la zone réservée est, conformément à l'art. 46 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11], établie pour une durée de cinq ans, prolongeable de trois ans au maximum), ainsi que la liste suivante des parcelles objets de la zone réservée et leur surface:</p> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable" width="808"> <tr> <td width="163"> <p align="center" class="LettreAvec"><b><span lang="FR">numéro de parcelle</span></b></p> </td> <td width="483"> <p align="right" class="MsoNormal"><b><span lang="FR">propriétaire</span></b></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><b><span lang="FR">surface de la parcelle</span></b></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">138</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">4'082 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">150</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">2'125 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">366</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">1'595 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">498</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">3'142 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">500</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">1'900 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">550</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">1'448 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">793</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">3'906 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">795</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="DE">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">8'448 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">799</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">12'891 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">813</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">158 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">814</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">128 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">977</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">2'603 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">978</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">2'297 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">979</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="DE">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">1'726 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">980</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">3'471 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">981</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">1'376 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">982</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">1'256 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">986</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">962 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">987</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">990 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">1137</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">A.________</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">4'081 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">1510</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">1'597 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">1526</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">2'182 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">1528</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">719 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">2296</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">850 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">2336</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">890 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">2337</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">1'107 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">2350</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">16'465 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">2362</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">5'351 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">2366</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">27'545 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">2379</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">15'570 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">2746</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">761 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">2747</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">1'546 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> <tr> <td width="163"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">2757</span></p> </td> <td width="483"> <p class="MsoNormal"><span lang="FR">***</span></p> </td> <td width="162"> <p align="right" class="MsoNormal"><span lang="FR">701 m<sup>2</sup></span></p> </td> </tr> </table> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"><b><span lang="FR">Total 133'869 m<sup>2</sup></span></b></p> <p class="Numroetlettresans">La zone réservée a été mise à l'enquête publique du 6 avril au 7 mai 2018. Elle a fait l'objet de douze oppositions, dont celle de A.________, le 2 mai 2018. Des séances de conciliation ont eu lieu les 12 et 19 septembre 2019, qui n'ont débouché sur aucun retrait d'opposition. </p> <p class="LettreAvec">D.<span> </span>La municipalité a adopté le 4 décembre 2018 son préavis relatif à la zone réservée mise à l'enquête publique (préavis n° 42/18). Elle demandait au Conseil communal, en substance, de lever les oppositions et d'adopter la zone réservée. Ce préavis comprend le passage suivant: </p> <p class="MsoQuote">"6. <b><u>Oppositions, remarques et propositions de réponses</u></b></p> <p class="MsoQuote"><span>[...]</span></p> <p class="MsoQuote">6.6 Opposition de Mme A.________ (parcelle n° 1137)</p> <p class="MsoQuote">"<b>Motifs d'opposition</b>:</p> <p class="MsoQuote">- Sa parcelle est en plein milieu de la zone villas et est entourée de parcelles bâties (pas de mitage si elle construisait).</p> <p class="MsoQuote">- La zone réservée prévue sur sa parcelle irait à l'encontre du principe de densification vers l'intérieur. Sa parcelle est proche d'un arrêt de bus, de la gare et de commerces.</p> <p class="MsoQuote"><b>Propositions de réponse</b>:</p> <p class="MsoQuote">- La parcelle a été retenue car elle est située hors du périmètre de centre et à proximité d'un espace naturel (forêt et cours d'eau). Il s'agit en outre d'une parcelle libre de construction.</p> <p class="MsoQuote">- Une analyse plus détaillée aura lieu dans le cadre de la révision du PGA, sachant qu'il reste encore des incertitudes à lever concernant le dimensionnement de la zone à bâtir et que le SDT a été sollicité à cet effet."</p> <p class="Numroetlettresans">Dans sa séance du 14 février 2019, le Conseil communal a décidé d'adopter la zone réservée et son règlement, et de transmettre le plan et le règlement de la zone réservée au Département du territoire et de l'environnement (DTE) pour approbation.</p> <p class="LettreAvec">E.<span> </span>Par décision du 3 juin 2019, le DTE a approuvé préalablement, sous réserve des droits des tiers, la zone réservée selon l'art. 46 LATC sise sur la commune d'Orbe.</p> <p class="LettreAvec">F.<span> </span>Le 4 juillet 2019, A.________ a recouru contre les décisions du Conseil communal du 14 février 2019 et du DTE du 3 juin 2019 (qui lui avaient été notifiées ensemble le 3 juin 2019) auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle a conclu, avec suite de frais et dépens, à leur réforme en ce sens que la parcelle n° 1137 ne soit pas comprise, respectivement soit exclue, du périmètre du Plan d'affectation de la zone réservée d'Orbe, subsidiairement à leur annulation et au renvoi de la cause aux autorités intimées pour nouvelles décisions dans le sens des considérants. Elle a fait valoir qu'elle ne contestait pas la nécessité d'une zone réservée sur le territoire de la Commune d'Orbe, la zone à bâtir étant surdimensionnée, mais que la mise en zone réservée de sa parcelle l'aurait été en violation des principes d'égalité de traitement et de proportionnalité. Elle a fait en premier lieu grief au rapport 47 OAT et au préavis du 4 décembre 2018 de la municipalité de s'être limités à faire état des critères généraux utilisés pour choisir les parcelles concernées par le Plan de la zone réservée, alors que la seule application de ces critères généraux pourrait conduire à retenir un grand nombre d'autres parcelles susceptibles de participer à la réduction de la zone à bâtir. En d'autres termes, la seule prise en considération de ces critères très généraux ne permettrait pas de comprendre précisément comment le choix des autorités intimées s'était porté sur la parcelle n° 1137. En particulier, la recourante a relevé qu'il ne serait mentionné à aucun moment que des parcelles auraient été examinées pour finalement ne pas être retenues dans le périmètre de la zone réservée. </p> <p class="Numroetlettresans">En deuxième lieu, la recourante a soutenu qu'il semblait que le choix des parcelles aurait été guidé par la taille des parcelles, ce qui ne serait pas admissible, cette manière de procéder constituant une solution de confort contraire aux principes d'égalité de traitement et de proportionnalité; les autorités intimées, par commodité, auraient choisi des parcelles de grande taille pour éviter de procéder par pointage. Dans le cas de la parcelle de la recourante, un poids démesuré aurait été accordé à ce critère, au détriment des véritables critères d'intérêts publics (emplacement, zone agricole, surfaces d'assolement, etc.). A cet égard, les documents établis par le mandataire technique de la commune mentionneraient de nombreuses parcelles partiellement bâties (notamment dans le voisinage proche de la parcelle de la recourante), comme les parcelles n<sup>os</sup> 2102, 2107, 871, 1182, 1026, 1138, 1035, 1036 ou encore 1087. Or, aucun élément au dossier ne permettrait d'expliquer pour quels motifs ces terrains avaient été laissés de côté alors qu'ils auraient pu contribuer à augmenter la "marge de manoeuvre des autorités communales" dans le cadre de la réduction de la zone à bâtir.</p> <p class="Numroetlettresans">En troisième lieu, la recourante a reproché à la municipalité d'avoir procédé à un choix des parcelles dans une certaine précipitation, sans développer les critères qui auraient prévalu et sans préciser les surfaces de plancher réalisables pour chacune des parcelles concernées, ce qui empêcherait de déterminer si l'une ou l'autre des parcelles participerait de manière importante à la préservation de la "marge de manoeuvre des autorités communales".</p> <p class="Numroetlettresans">La recourante a aussi argué que les autorités communales auraient épuisé le potentiel de croissance admissible jusqu'en 2036, notamment avec le Plan partiel d'affectation (PPA) "Gruvatiez-En Lavegny" (approuvé préalablement le 18 août 2015 et entré en vigueur le 15 mars 2017). L'adoption de ce PPA aurait non seulement eu pour conséquence de surdimensionner la zone du centre (et donc rendu nécessaire la création d'une zone réservée), mais en plus porterait directement sur des parcelles qui auraient été parfaitement adaptées pour la création d'une zone réservée. Or, la recourante ne devrait pas aujourd'hui assumer les erreurs de planification de la Commune d'Orbe.</p> <p class="Numroetlettresans">Elle a également relevé que, sous prétexte de geler temporairement la situation, la zone réservée en cause reviendrait sans contestation possible à anticiper un déclassement de ses parcelles. Compte tenu des chiffres relatifs à l'augmentation de la population, il serait vain en pratique de procéder à des choix au moment de l'élaboration du nouveau plan général d'affectation. La situation serait ainsi d'ores et déjà "verrouillée", ce qui ne serait pas admissible dès lors que les autorités prétendraient mettre en œuvre une simple mesure provisoire visant uniquement à leur laisser une certaine marge de manœuvre.</p> <p class="Numroetlettresans">La recourante a fait valoir que la parcelle n° 1137 serait entourée de villas, qu'elle serait partiellement équipée, qu'elle serait située à proximité d'un arrêt de bus et qu'il serait possible de rejoindre de manière aisée le centre-ville d'Orbe à pied, ce qui la rendrait parfaitement adaptée à une construction future, au contraire d'autres parcelles voisines qui n'auraient pourtant pas été intégrées à la zone réservée.</p> <p class="Numroetlettresans">Enfin, la recourante a mentionné que la parcelle n° 1137 serait, selon le PGA actuel, comprise dans le "périmètre de centre à développer". Cette mention démontrerait qu'un développement d'Orbe aurait toujours été envisagé vers le sud/sud-ouest et que, dans ce contexte, la parcelle n° 1137 serait idéalement située (puisqu'appelée à intégrer le périmètre de centre).</p> <p class="Numroetlettresans">Dans sa réponse du 15 août 2019, la municipalité a conclu au rejet du recours. Elle a souligné que la zone réservée aurait été établie en fonction de certains critères énumérés dans le rapport 47 OAT (cf. lettre C ci-dessus) largement remplis par la parcelle n° 1137. Répondant aux différents griefs de la recourante, elle a relevé que le travail de réflexion mené pour établir une zone réservée s'appuyerait sur une vision globale du territoire communal, et qu'il ne supposerait pas que l'on s'arrête à chaque parcelle du territoire communal pour dire pour quelle raison telle ou telle parcelle devrait ou ne devrait pas être intégrée dans la zone réservée. En outre, la taille des parcelles n'aurait pas été un critère d'appréciation. Par ailleurs, dès lors que le dossier contient une liste des surfaces des parcelles mises en zone réservée, la recourante aurait en main tous les éléments pour juger de l'impact sur les surfaces de plancher considérées, à supposer que cela joue un rôle dans l'appréciation de son recours. La municipalité a également relevé que préjuger du résultat final de la révision du PGA serait à la fois artificiel et aléatoire, mais qu'il serait évident que la majorité des parcelles sises en zone réservée seraient celles dont le maintien en zone à bâtir paraîtrait, de prime abord, discutable, et que ce serait précisément pour donner aux autorités le temps de la réflexion puis celui de l'appréciation de la situation globale qu'auraient été instituées les zones réservées. </p> <p class="Numroetlettresans">Elle a fait valoir que la parcelle de la recourante ne serait pas dans le périmètre de centre de la commune et qu'elle se situerait à proximité d'un espace naturel (forêt et cours d'eau). Par ailleurs, une partie importante même de la parcelle serait soustraite à la construction à raison d'une servitude de non bâtir ou à raison de la zone forestière qui représenterait près de 40% de la surface de dite parcelle, sans compter le respect de la distance aux limites en cas d'une éventuelle construction; en fin de compte, seuls quelque 27% de la parcelle seraient théoriquement constructibles, ce qui justifierait d'autant un réexamen de la situation.</p> <p class="Numroetlettresans">Dans sa réponse du 19 septembre 2019, le DTE, sous la plume du SDT, a conclu au rejet du recours. Il a notamment confirmé que l'autorité communale n'aurait pas défini le périmètre de la zone réservée en fonction de la taille des parcelles et que le SDT aurait uniquement sollicité que l'affectation en zone réservée corresponde au parcellaire, qui donnerait une limite précise. Il a également relevé que l'argument de la recourante selon lequel sa parcelle serait proche du centre (dans le périmètre d'extension de centre soumis à conditions) ne serait pas déterminant dès lors que tant la zone à bâtir située dans le centre qu'hors centre serait surdimensionnée. Il a fait valoir que le gel provisoire de la parcelle se justifierait pleinement dès lors qu'elle représenterait 4'081 m<sup>2</sup> de surface non bâtie et qu'elle contiendrait des réserves importantes dont la commune devrait tenir compte et traiter dans le cadre de la révision de sa planification communale. </p> <p class="Numroetlettresans">Dans ses déterminations complémentaires du 8 novembre 2019, la recourante a requis qu'une inspection locale soit organisée afin que le tribunal puisse se rendre compte de la configuration des lieux (emplacement, parcelles adjacentes, impression générale).</p> <p class="LettreAvec">G.<span> </span>Le 15 septembre 2020, le tribunal a tenu une audience avec inspection locale. Etaient présents: la recourante A.________, accompagnée de son fils B.________ et assistée de l'avocat Fabien Hohenauer; pour la DGTL: C.________, avocate, et D.________, urbaniste; pour la municipalité: E.________, chef du Service de l'urbanisme, assisté de l'avocat Jean-Daniel Théraulaz.</p> <p class="Numroetlettresans">Il ressort du compte rendu de l'audience notamment ce qui suit:</p> <p class="MsoQuote">"Le terrain présente une pente prononcée descendante dans le sens sud-est – nord-ouest. Au bas de la pente, la parcelle est longée par le Ruz d'Agiez, qui est dissimulé par la forêt. </p> <p class="MsoQuote">La parcelle est traversée par une ligne à haute tension.</p> <p class="MsoQuote">Les troncs de plusieurs arbres abattus pour des raisons sanitaires sont entreposés au sommet de la parcelle. </p> <p class="MsoQuote">A la question de la présidente de savoir où en est la révision du PGA, E.________ explique qu'après avoir transmis la vision communale au canton et obtenu des subventions pour la procédure de révision (qui est l'étape 1 des directives cantonales), la commune a mis à l'enquête la zone réservée communale (étape 2). La révision proprement dite du PGA constituera l'étape 3. A cet égard, la commune a commencé à y travailler et des séances de coordination avec la DGTL sont prévues; les autorités cantonales ont cependant annoncé une quatrième révision ter du Plan directeur cantonal pour l'automne 2020; cette révision pourrait avoir des incidences sur la planification de certaines zones d'activités de sorte que les autorités municipales temporisent quelque peu dans l'intervalle pour ne pas faire du travail inutile. En réponse à la présidente, D.________ confirme que le projet de PGA a fait l'objet d'un avis préliminaire en novembre 2019. Des séances de coordination ont été proposées par la DGTL avant que la commune soumette un dossier pour examen préalable.</p> <p class="MsoQuote">A l'assesseure Hitz qui demande si le grand parking situé au nord et propriété de la commune est destiné à rester en zone à bâtir, tant E.________ que D.________ indiquent que cette question n'est pas encore résolue.</p> <p class="MsoQuote">Les parcelles n<sup>os</sup> 1090 et 2740, qui sont situées au nord de la parcelle n° 1137, supportent chacune une maison. Les représentants de la municipalité expliquent que ces parcelles n'ont pas été incluses dans la zone réservée car elles ne présentent plus de potentiel constructible. </p> <p class="MsoQuote">E.________ souligne que la parcelle n° 1137 est située hors du périmètre de centre et en limite de l'aire forestière; au surplus, elle n'est pas du tout construite. C.________ précise que la commune avait posé des critères précis pour inclure certaines parcelles dans la zone réservée et que la parcelle en cause répond à ces critères.</p> <p class="MsoQuote">La présidente relève que, contrairement à ce qui a été allégué en procédure par l'autorité concernée, les 1'000 habitants potentiels du nouveau PPA Gruvatiez-En Lavegny ont bien été intégrés dans les chiffres établissant le surdimensionnement de la commune au sein du rapport 47 OAT. D.________ et C.________ le confirment.</p> <p class="MsoQuote">A la présidente qui demande s'il a été procédé au calcul du total de la capacité d'accueil d'habitants par rapport aux surfaces de plancher des parcelles mises en zone réservée, les représentants de la municipalité et de la DGTL répondent par la négative au motif qu'il serait prématuré de le faire. C.________ rappelle que la zone réservée a pour but de garantir aux autorités communales un maximum de marge de manœuvre dans le cadre de la révision de leur planification communale et d'éviter que des projets de construction ne viennent entraver le bon redimensionnement des zones à bâtir. La parcelle de la recourante n'est pas bâtie et contient des réserves importantes, de sorte qu'elle entre raisonnablement en considération pour un éventuel changement d'affectation dans le cadre de la révision de la planification communale. </p> <p class="MsoQuote">Mme la juge Revey expose que, selon les tableaux de simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir (état au 7 août 2019, P. 7 de la DGTL), le total des habitants qui pourraient potentiellement s'installer sur les parcelles mises en zone réservée est de 154 personnes (si l'on prend comme unité un habitant par 50 m<sup>2</sup>), alors que le rapport OAT a mis en évidence une surcapacité d'accueil de 149 personnes dans le centre et de 174 personnes hors-centre, soit 323 habitants au total. Me Théraulaz souligne que l'on n'examine pas le bien-fondé de la zone réservée sous cet angle lorsque les communes mettent l'ensemble de leur zone à bâtir en zone réservée; il ne considère pas ce critère comme déterminant dans l'examen du bien-fondé de la mesure provisoire qu'est la zone réservée. E.________ rappelle qu'en outre on ne connaît pas à ce jour les indices de densité qui seront retenus dans le futur PGA.</p> <p class="MsoQuote">On constate la présence d'un arrêt de bus sur la route de la Vallée (qui longe la parcelle 1137 sur son côté Sud). E.________ explique qu'il s'agit d'une ligne de Car Postal qui permet de relier notamment Orbe à Arnex-sur-Orbe, mais il ne s'agit pas d'une ligne de transport urbain qui circule toutes les 10 ou 15 minutes. B.________ indique que les bus circulent à une cadence de deux fois par heure. La présidente indique qu'elle ira relever les horaires des bus à l'issue de l'audience [n.b.: les bus circulent effectivement à une cadence de deux par heure aux heures de pointe et d'un bus par heure le reste de la journée]. </p> <p class="MsoQuote">La recourante explique qu'à pied, il faut moins de cinq minutes pour rejoindre la gare de St-Eloi (arrêt pour omnibus) et à peine un peu plus de cinq minutes en marchant d'un bon pas pour rejoindre celle d'Orbe."</p> <p class="Numroetlettresans">Les 24 septembre, 29 septembre et 9 octobre 2020, respectivement le Conseil communal d'Orbe, la DGTL et la recourante se sont déterminés sur le compte rendu d'audience. Dans des déterminations complémentaires du 14 octobre 2020, le Conseil communal d'Orbe a indiqué que, faute d'attractivité, la ligne d'Urbabus dont l'arrêt se situe sur la route de la Vallée serait supprimée dès mi-décembre 2020 et que des arrêts sur demande (par téléphone), uniquement le samedi, seraient mis en place; il a en outre produit quelques pièces complémentaires.</p> <p class="LettreAvec">H.<span> </span>Le tribunal a statué à huis clos et adopté les considérants du présent arrêt par voie de circulation. </p> <p class="XArrt-Considrant">Considérant en droit:</p> <p class="Numroavec">1.<span> </span>Interjeté en temps utile contre la décision communale qui adopte une zone réservée et son règlement, ainsi que contre la décision cantonale qui approuve la mise en place de cette zone réservée communale concernant une parcelle dont la recourante est propriétaire, le recours satisfait aux conditions de recevabilité des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Il y a dès lors lieu d'entrer en matière sur le fond.</p> <p class="Numroavec">2.<span> </span>La recourante conteste l'inclusion de la parcelle n° 1137, dont elle est propriétaire, dans la zone réservée communale mise en place par la Commune d'Orbe.</p> <p class="Numroavec">3.<span> </span>Il convient d'exposer tout d'abord les principes qui régissent l'instauration d'une zone réservée et les possibilités de la contester.</p> <p class="Numroetlettresans">a) L'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), intitulé "Zones réservées", prévoit ce qui suit:</p> <p class="MsoQuote"><span>"<sup> </sup></span><sup>1</sup> S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.</p> <p class="MsoQuote"><sup>2</sup> Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai.<span>"</span></p> <p class="Numroetlettresans">L'art. 46 LATC (également intitulé "Zones réservées"), dans sa nouvelle teneur en vigueur dès le 1<sup>er</sup> septembre 2018, prévoit que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT; ces zones interdisent ou limitent la constructibilité des terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2).</p> <p class="Numroetlettresans">Les zones réservées ont pour but de garantir (provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette liberté (Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Bâle 2016, n° 26 <i>ad</i> art. 27).</p> <p class="Numroetlettresans">b) Selon la jurisprudence (CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014 consid. 2d; v. ég. AC.2018.0309 du 16 décembre 2019 consid. 3b; AC.2019.0019 du 13 décembre 2019 consid. 2b; AC.2017.0424 du 1<sup>er</sup> avril 2019 consid. 3; AC.2017.0078 du 28 février 2018 consid. 2; AC.2016.0420 du 6 juin 2017 consid. 2b), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité : la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; TF 1C_511/2018 du 3 septembre 2019 consid. 5.4). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 - Cst.; RS 101) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (cf. Ruch, <i>op.cit.</i>, n° 47 <i>ad</i> art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21 <i>ad</i> art. 27). Même si chaque révision du plan a des conséquences sur l'affectation des autres parties du territoire communal, il n'est en principe pas admissible d'étendre les effets de la mesure provisionnelle à toute la commune (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990, p. 189).</p> <p class="Numroetlettresans">Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55 <i>ad</i> art. 27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée, en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant, il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf. Ruch, op. cit., n° 57 <i>ad</i> art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n° 22 <i>ad</i> art. 27).</p> <p class="Numroetlettresans">c) La LAT impose au droit cantonal certaines exigences en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96; 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97; 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).</p> <p class="Numroavec">4.<span> </span>A l'appui de leur décision respective d'instaurer une zone réservée communale sur la parcelle n° 1137, les autorités intimées invoquent le surdimensionnement de la zone à bâtir communale. </p> <p class="Numroetlettresans">a) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1<sup>er</sup> al. 1 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1<sup>er</sup> al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1<sup>er</sup> mai 2014, prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a<sup>bis</sup>) et de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT), ceci impliquant notamment de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a<sup>bis</sup> LAT). </p> <p class="Numroetlettresans">L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1<sup>er</sup> mai 2014, dispose ce qui suit:</p> <p class="MsoQuote">"Art. 15 Zones à bâtir</p> <p class="MsoQuote"><sup>1</sup> Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.</p> <p class="MsoQuote"><sup>2</sup> Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.</p> <p class="MsoQuote"><sup>3</sup> L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.</p> <p class="MsoQuote"><span>(...)</span>".</p> <p class="Numroetlettresans">Avec ces modifications, le législateur fédéral a voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié <i>in</i> FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir : enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988; AC.2017.0424 et AC.2017.0078 précités).</p> <p class="Numroetlettresans">La jurisprudence fédérale a par ailleurs retenu qu'il existe un intérêt public important à ce que les zones à bâtir - déjà surdimensionnées dans de nombreuses communes - ne soient pas encore étendues, afin de ne pas anticiper sur la révision de la planification et les éventuels déclassements à venir (TF 1C_612/2014 du 26 août 2015 consid. 2.6).</p> <p class="Numroetlettresans">b) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn). Entré en vigueur le 1<sup>er</sup> août 2008, l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018. Une adaptation 4bis, relative à des modifications mineures liées aux projets d'agglomération, a encore été adoptée par le Conseil d'Etat le 30 janvier 2019 et approuvée par la Confédération le 20 décembre 2020. </p> <p class="Numroetlettresans">Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leurs besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir aussi mesure A11; AC.2018.0201 consid. 2c/bb et AC.2017.0424 précités).</p> <p class="Numroetlettresans">Les communes appelées à redimensionner leurs zones à bâtir doivent réviser leurs plans d'affectation et soumettre leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (c'est-à-dire d'ici juin 2022). Pour répondre aux besoins à quinze ans, les communes doivent, dans l’ordre: 1. réaffecter les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement; 2. densifier le territoire urbanisé; 3. mettre en valeur les réserves et les friches, notamment par la densification (PDCn4bis, mesure A11). </p> <p class="Numroetlettresans">La capacité de développement résidentiel, dite capacité d'accueil, est composée des habitants existants et du potentiel d'accueil en nouveaux habitants (la réserve). En bref, le potentiel d'accueil est apprécié en évaluant pour chaque parcelle la surface de plancher déterminante pouvant être dévolue au logement, puis en considérant une surface nécessaire par habitant de 50 m<sup>2</sup> (fiche d'application de la DGTL intitulée "Dimensionnement des zones à bâtir d'habitation et mixtes", version février 2019, ch. 3). </p> <p class="Numroetlettresans"><span lang="FR">c) En l'occurrence, </span>il n'est pas contesté que la zone à bâtir de la commune d'Orbe, dans le centre comme hors-centre, est surdimensionnée, comme le relève le SDT dans sa réponse:</p> <p class="MsoQuote">"<span>[…]</span> D'après la pré-estimation des réserves constructibles générée automatiquement (par le Guichet de simulation pour le redimensionnement de la zone à bâtir), la zone à bâtir qui est située hors centre est surdimensionnée. Elle présente une surcapacité d'accueil de 174 habitants. S'agissant du centre, la pré-estimation fait état d'un sous-dimensionnement (-888 habitants). Toutefois, ces chiffres ne tiennent pas compte de l'entrée en vigueur, le 15 mars 2017, du PPA Gruvatiez-En Lavegny, qui offre une capacité d'accueil de plus de 1000 habitants (art. 14 RPPA). Ainsi, en tenant compte de cette planification, le centre de la commune d'Orbe est désormais aussi surdimensionné. <span>[…]</span>"</p> <p class="Numroetlettresans">La recourante ne discute pas davantage, à juste titre, que la commune est tenue de modifier son plan général d'affectation afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1<sup>er</sup> mai 2014, démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des zones à bâtir. La zone réservée doit ainsi être confirmée dans son principe.</p> <p class="Numroavec">5.<span> </span>La recourante conteste toutefois que sa parcelle n° 1137 soit incluse dans la zone réservée. Elle fait valoir à ce titre une violation des principes de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) et de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.).</p> <p class="Numroetlettresans">a) La recourante expose que la parcelle n° 1137 est située au milieu d'une zone de villas, dont pratiquement toutes les parcelles sont construites, qu’elle se trouve à côté d'un arrêt de bus et à quelques centaines de mètres du centre-ville d'Orbe. Elle affirme que le choix des parcelles aurait été guidé par leur taille: par commodité, l'autorité communale intimée aurait opté pour des parcelles de grande taille afin d’éviter de procéder par pointage. Dans le cas de la parcelle de la recourante, un poids démesuré aurait été accordé à cet élément, au détriment des véritables critères d'intérêts publics (emplacement, zone agricole, surfaces d'assolement, etc.). La recourante cite plusieurs parcelles partiellement bâties (n<sup>os</sup> 2102, 2107, 871, 1182, 1026, 1138, 1035, 1036, 1087 et 1136) qui n'ont pas été incluses dans la zone réservée alors qu'elles auraient, selon elle, pu contribuer à augmenter la marge de manoeuvre des autorités communales dans le cadre de la réduction de la zone à bâtir. Elle reproche enfin à la municipalité d’avoir épuisé le solde de croissance admissible jusqu'en 2036, notamment avec le Plan partiel d'affectation (PPA) "Gruvatiez-En Lavegny" (approuvé préalablement le 18 août 2015 et entré en vigueur le 15 mars 2017) et n’entend pas devoir compenser cette erreur d’aménagement.</p> <p class="Numroetlettresans">b) Une décision ou une norme viole le principe de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 141 I 153 consid. <span lang="EN-US">5.1 p. 157; 140 I 77 consid. 5.1 p. 80; 137 I 167 consid. 3.4 p. 175; 136 II 120 consid. 3.3.2 p. 127). </span>Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249; TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.1; TF 1C_76/2011 consid. 4.1).</p> <p class="Numroetlettresans">c) Selon les directives établies par la DGTL intitulées "Mesures conservatoires (zone réservée)" (version octobre 2020, ch. 2), le périmètre d’une zone réservée doit être cohérent et défini selon des critères objectifs. Lorsqu'il est établi de manière ciblée sur un secteur d’urbanisation défini ou une/des portion/s du territoire communal, le choix des parcelles incluses dans la zone réservée doit être justifié.</p> <p class="Numroetlettresans">Le règlement de la zone réservée d'Orbe prévoit à son art. 2 que "la zone réservée, instituée par le présent règlement et le plan y relatif, a pour but de rendre provisoirement inconstructibles les surfaces contenues à l'intérieur de ses périmètres". L'art. 3 dispose que "les périmètres de la zone réservée sont figurés sur le plan" et l'art. 4 al. 1 précise que "toute construction nouvelle est interdite dans les périmètres de la zone réservée pendant la durée prévue à l'article 5" (à savoir "en vertu de l'article 46 alinéa 1 LATC, […] pour une durée de 5 ans, prolongeable de 3 ans au maximum"). Six plans de secteur complètent le plan de situation inclus dans le dossier de la zone réservée d'Orbe. Le plan 6 concerne le secteur "Creux-de-Rave" et place dans la zone réservée sept parcelles de ce secteur, dont la parcelle n° 1137.</p> <p class="Numroetlettresans">d) S'agissant précisément de cette dernière, il est exact qu'elle se situe à l’intérieur de la zone villa. Toutefois, dite zone englobe une aire forestière traversée par un cours d’eau. Or, la limite nord-ouest de la parcelle n° 1137 jouxte ce ruisseau et inclut le talus bordant celui-ci, colloqué en aire forestière. La parcelle répond ainsi à l’un des critères retenus par le rapport 47 OAT pour établir le périmètre de la zone réservée, à savoir la situation "<i>en limite d'espaces naturels (cordons boisés riverains, zone naturelle protégée)</i>" (cf. <i>supra</i> let. C).</p> <p class="Numroetlettresans">Par ailleurs, la parcelle n'est pas colloquée dans le périmètre de centre approuvé par le SDT le 19 juillet 2011 et adopté par la municipalité le 26 juillet 2011, qui ne comprend que la partie nord de la zone de villas. A cet égard, il faut relever que la parcelle n’est pas bâtie, contrairement à la quasi-totalité des autres parcelles de la zone villa, ce qui constitue une différence significative, s’ajoutant au critère de la proximité avec la zone naturelle. En outre, l'instruction n'a pas permis d'établir qu'il existe un "périmètre de centre à développer", contrairement à ce qu'a soutenu la recourante dans ses écritures. S'agissant de la proximité de la parcelle avec les transports publics, si un arrêt de bus est effectivement situé sur la Route de la Vallée qui longe la parcelle, il ne s'agit toutefois pas d'une ligne de transport urbain, mais d'une ligne de bus qui circulent à une cadence de deux par heure aux heures de pointe et d'un par heure le reste de la journée. Cette ligne est d'ailleurs vouée à disparaître, selon les déterminations de la municipalité du 14 octobre 2020. Enfin, la parcelle n’est certes pas éloignée de la gare (700 m, 9 minutes à pied selon le site googlemaps), mais ce seul élément ne suffit pas à considérer qu’elle devrait manifestement être construite et, respectivement, être soustraite de la zone réservée. </p> <p class="Numroetlettresans">Pour le surplus, si l’on comprend l’esprit de l’argumentation de la recourante au sujet de l’adoption du plan Plan partiel d'affectation (PPA) "Gruvatiez - En Lavegny", on relève, d'une part, que ce PPA est en vigueur à l'issue d'un processus démocratique et législatif et ne saurait être remis en cause dans le cadre de la présente procédure; d'autre part, même dans l’hypothèse où la municipalité aurait délivré par le passé des permis de construire dans des secteurs où elle n'aurait pas dû le faire, ceci ne remet pas en cause le fait qu'il convient maintenant de légaliser une zone réservée de manière à garantir la mise en place d'un nouveau plan des zones et d'une nouvelle réglementation concrétisant les exigences de la LAT et du PDCn d'ici au mois de juin 2022.</p> <p class="Numroetlettresans">Il faut encore souligner, sous l’angle du principe de la proportionnalité, que la parcelle n’est de fait constructible que selon des mesures particulières. En effet, plus d’un tiers de sa surface (soit 1'488 m<sup>2</sup> sur 4'081 m<sup>2</sup>) est affecté à l’aire forestière, qui plus est le long de sa plus grande limite (nord-est), sur une bande de 15 m de large, étant rappelé que la parcelle n° 1137 revêt une forme triangulaire. De plus, elle présente une déclivité importante – le lieu-dit s'appelle "Le Creux-de-Rave" – même en amont de la bande précitée, respectivement du talus. Enfin, elle est traversée d’est en ouest par une servitude de non bâtir liée à l’existence d’une ligne à haute tension. En définitive, compte tenu de surcroît du respect des distances à respecter à la lisière forestière, à la route et au voisinage, la mise en valeur de la parcelle reste problématique sans le bon vouloir de la municipalité, ce d'autant plus qu'en vertu du règlement communal, la hauteur maximale autorisée en zone de villas est peu élevée (art. 32 RPAC), la municipalité n'étant pas tenue d'autoriser la construction de villas mitoyennes et jumelées (art. 33 RPAC).</p> <p class="Numroetlettresans">Par conséquent, compte tenu de sa contiguïté avec la zone naturelle incluse dans la zone villa, de l’absence de construction sur son sol et des restrictions particulières posées à l’édification d’une habitation, l’inclusion de la parcelle n° 1137 dans la zone réservée ne viole ni le principe de l’égalité, ni celui de la proportionnalité. La possibilité d'un déclassement peut en effet raisonnablement être prise en <span lang="FR">considération</span> dans le cadre de la révision du plan général d'affectation, de sorte que la commune est légitimée à sécuriser une telle solution. </p> <p class="Numroetlettresans">La parcelle n° 1137 fait l'objet d'une zone réservée et non d'un changement d'affectation. Cette mesure conservatoire – par définition temporaire – a pour but de permettre l'étude détaillée de la nécessité d'un dézonage en tout ou partie en vue de la révision de la planification communale; cela ne préjuge pas de l'affectation définitive des parcelles concernées. Certes, il n'est pas contesté que la recourante pourrait subir un préjudice financier du fait de la mise en zone réservée de sa parcelle dans la mesure où des projets de construction ou de vente se trouveront momentanément bloqués, mais l'établissement d'une zone réservée répond ici à un intérêt public à examiner pleinement les diverses options permettant à terme de réduire la zone à bâtir communale, qui doit l'emporter sur l'intérêt privé de la recourante à ce que sa parcelle soit sortie de la zone réservée. Il existe ainsi un rapport raisonnable entre le sacrifice financier demandé à la recourante qui voit ses projets de construction ou de vente bloqués et l'intérêt public en jeu<span>. </span></p> <p class="Numroetlettresans">En conclusion, la zone réservée, en tant qu'elle inclut la parcelle n° 1137, respecte les conditions des art. 27 LAT et 46 LATC et doit être confirmée.</p> <p class="Numroavec">6.<span> </span>Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et les décisions contestées confirmées. Succombant, la recourante supportera l'émolument de justice (art. 49 LPA-VD). L'autorité communale intimée, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, a droit à une indemnité à titre de dépens, à la charge de la recourante qui succombe (art. 55 LPA-VD et art. 10 et 11 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 – BLV 173.36.5.1).</p> <p class="Numroetlettresans"> </p> <b><span><br/> </span></b> <p class="XArrt-Considrant"> </p> <p class="XArrt-Considrant">Par ces motifs<br/> la Cour de droit administratif et public<br/> du Tribunal cantonal<br/> arrête:</p> <p class="RetraitDispositif">I.<span> </span>Le recours est rejeté.</p> <p class="RetraitDispositif">II.<span> </span>Les décisions du Conseil communal d'Orbe du 14 février 2019 et du Département du territoire et de l'environnement du 3 juin 2019 sont confirmées.</p> <p class="RetraitDispositif">III.<span> </span>Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la recourante.</p> <p class="RetraitDispositif">IV.<span> </span>La recourante versera à la Commune d'Orbe une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.</p> <p class="MsoNormal">Lausanne, le 17 février 2021</p> <p class="CitationLisible"> </p> <p class="Xprsetgreffier"><a name="OLE_LINK3"></a><a name="OLE_LINK2">La présidente: La greffière: </a><br/> <br/> <br/> </p> <p class="Voiederecours">Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.</p> <p class="Voiederecours">Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.</p> </div></body></html>