2001-2364 379 99.427 Initiative parlementaire (Stamm Judith) Campagnes de votations. Création d’une autorité de recours Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 25 octobre 2001 Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Conformément à l’art. 21 quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), nous vous soumettons le présent rapport, que nous transmettons simulta- nément au Conseil fédéral pour avis. Par 13 voix contre 9, la commission vous propose d’approuver le projet de modifi- cation de loi ci-joint. Une minorité de la commission (Joder, Antille, Baader Caspar, Engelberger, Fehr Hans, Fischer, Glur, Scherer, Tschuppert, Weyeneth) vous propose de ne pas entrer en matière. 25 octobre 2001 Pour la commission: Le vice-président, Charles-Albert AntilleCondensé La démocratie, en particulier la démocratie directe, se nourrit du débat public. Il faut un débat public pour que les citoyennes et les citoyens soient à même de se faire une opinion. La situation devient problématique lorsque les débats sont dominés par des groupes financièrement puissants qui utilisent sciemment des informations inexactes pour induire en erreur les citoyennes et les citoyens. Souvent, la partie adverse ne dispose pas des mêmes moyens et ne peut pas réfuter ces allégations dans le même cadre. Dans ce contexte, le Conseil national a décidé, le 23 mars 2000, de donner suite à l’initiative parlementaire déposée par l’ancienne conseillère nationale Judith Stamm (PDC/LU). Cette initiative (99.427) demande la création d’une autorité à laquelle il sera possible de faire appel pendant les campagnes précédant les vota- tions pour juger des déclarations problématiques parues dans des textes de propa- gande. Le présent rapport propose de remplir le but de cette initiative en créant une «Ins- tance de recours contre la propagande politique déloyale dans les campagnes de votation». Il ne s’agit pas de porter un jugement sur les opinions des personnes qui dirigent des campagnes, mais, par la diffusion auprès du public d’une information selon laquelle des déclarations faites lors de campagnes de votation sont fallacieu- ses ou non conformes aux faits, de permettre aux électeurs de former leur opinion objectivement. L’instance de recours aura sa base légale dans la loi sur les droits politiques. Il est prévu qu’elle pourra être saisie par tous les citoyens ayant le droit de vote à partir du jour du vote final des Chambres fédérales concernant un texte susceptible d’être soumis à la votation. Les réclamations pourront porter sur des affirmations figurant dans des textes de propagande qui peuvent être qualifiées de fallacieuses ou de non conformes aux faits. L’instance de recours rédigera alors une prise de position, qui sera communiquée aux médias. L’instance de recours se composera de sept personnes qui connaissent bien la poli- tique au quotidien, mais qui ont pris des distances par rapport à la politique au jour le jour au niveau fédéral. La composition de l’instance de recours lui assurera non seulement de compétences politiques, mais aussi des connaissances techniques. Il appartiendra au Conseil fédéral de désigner les personnalités indépendantes à même de siéger dans l’instance de recours ainsi que d’en assurer la présidence. L’instance de recours disposera d’un secrétariat; il sera rattaché administrative- ment à la Chancellerie fédérale.381 Rapport 1 Genèse 1.1 L’initiative parlementaire Stamm Judith (99.427) La conseill ère nationale Judith Stamm (PDC/LU), qui ne si ège plus au Conseil national aujourd ’hui, a d éposé le 16 juin 1999 une initiative parlementaire dans laquelle elle demandait que soit cr éée une autorit é à laquelle il serait possible de faire appel durant les campagnes pr écédant les votations pour juger des d éclarations problématiques parues dans des textes de propagande. Cet organe serait inscrit dans la loi f édérale sur les droits politiques. L ’auteur de l ’initiative proposait que cette autorité soit placée sous la présidence des présidents en exercice du Conseil national et du Conseil des Etats et qu ’elle exerce une sorte de contrôle de qualité appliqué au débat public. Elle ne pourrait pas prendre de sanction pénale ou autre, mais prendrait position sur la plausibilit é et la v éracité des arguments avanc és. Elle contribuerait à la discussion en défendant son avis en temps utile face au public. L’auteur de l’initiative était restée sous l’impression de campagnes de votation dans lesquelles des exag érations et des simplifications avaient été utilis ées pour, à son avis, d éformer la r éalité et induire les citoyens en erreur. Elle avait trouv é cela d’autant plus choquant lorsque ces affirmations faisaient l’objet d’annonces publiées dans les mass media sans qu ’il soit possible de les d émentir de mani ère suffisam- ment manifeste. Elle pensait que l ’existence d ’une autorit é à laquelle tout citoyen pourrait faire appel aurait aussi un effet préventif. 1.2 Approbation de l’initiative par le Conseil national et préparation d’un projet par la sous-commission «Médias et démocratie» Après avoir pr éavisé l ’initiative le 11 novembre 1999, la Commission des institu- tions politiques du Conseil national a proposé à la Chambre, par 11 voix contre 6, de lui donner suite. La majorité de la Commission avait constaté une tendance à induire volontairement en erreur les citoyens lors de campagnes de votation conduites avec des moyens de plus en plus importants. Elle voyait donc la n écessité d’intervenir. La Commission considérait que l ’autorité de recours propos ée était un moyen ad équat pour favoriser le bon d éroulement du d ébat démocratique, de la m ême manière que le Conseil de la presse favorise la qualit é de la presse écrite en faisant état publi- quement des contraventions à la d éontologie journalistique. Une minorit é de la Commission estimait qu’il était extrêmement difficile de tracer la limite entre v érité et mensonge dans le d ébat politique et que cette t âche ne saurait être confiée à une autorité étatique. Cette minorit é pensait aussi que les citoyens ne se laissaient pas induire en erreur aussi facilement. Le 23 mars 2000, le Conseil national a suivi les arguments de la majorit é et donn é suite à l ’initiative par 65 voix contre 56 (BO 2000 N 435). La Commission des institutions politiques a ensuite été chargée d’élaborer un projet. Elle a d élégué cette382 tâche à sa sous-commission «Médias et démocratie»1, qui a élaboré le présent projet, avec le concours d’un expert de la Chancellerie fédérale. La Commission des institutions politique du Conseil national a approuv é l ’avant- projet de sa sous-commission par 13 voix contre 9 le 25 octobre 2001. 2 Les grandes lignes du projet 2.1 But: préserver l’intégrité de la formation de l’opinion sans porter de jugement sur les opinions La commission considère que le d ébat public précédant les votations est l ’âme de la démocratie directe. En effet, les citoyens ne peuvent se former une opinion que si les arguments pour et contre un projet sont exposés sur la place publique et donnent lieu à un d ébat engagé. Néanmoins, la libre formation de l ’opinion est tr ès lourdement entravée lorsqu ’au cours d ’une campagne de votation des groupes financi èrement puissants assurent la large diffusion d ’allégations qui ne sont pas conformes aux faits et qu ’aucun autre groupe ne dispose des moyens n écessaires pour apporter un démenti avec la m ême force. Ces all égations occupent ainsi le terrain sans que la contradiction leur soit apport ée et sans que l ’on puisse obtenir l ’assurance que tous les citoyens ont bien eu connaissance des rectifications qu’elles appellent. L’instance de recours aura donc pour mission de proc éder, à la demande des citoyens, au contrôle de la véracité de telles allégations et de faire connaître son avis au public. Il ne s ’agit en aucun cas de porter un jugement sur des opinions. Il s ’agit de permettre la libert é d ’expression et la libre formation de l ’opinion, pas de les entraver. En am éliorant la v éracité des all égations faites lors des campagnes pr écé- dant les votations, on viendra en aide aux citoyens qui souhaitent que les d ébats reposent sur des faits, mais qui n ’ont pas les moyens de participer activement aux campagnes. La création de cette instance de recours s ’inscrit dans le contexte de l ’art. 34, al. 2, de la Constitution, selon lequel la libre formation de l ’opinion des citoyens et l’expression fidèle et s ûre de leur volont é sont des droits fondamentaux. Or, pour que les citoyens puissent former librement leur opinion, il faut qu ’ils disposent des informations n écessaires et qu ’ils n ’aient pas été induits en erreur à dessein. La future instance de recours a une contribution à apporter à la r éalisation de ce droit fondamental. 2.2 Propagande politique et publicité commerciale: différences et analogies La question de la loyaut é dans la communication n ’est pas nouvelle; c ’est même un thème central dans le domaine de la publicit é commerciale. La loi f édérale contre la concurrence déloyale contient une longue liste de crit ères permettant de qualifier de déloyal un comportement concurrentiel. Depuis 1966, la Commission Suisse pour la 1 En sont membres: Gross Andreas (pr ésident), Antille, Aeppli Wartmann, Bühlmann, Eberhard, Engelberger, Joder, Leuthard, Weyeneth383 Loyauté applique ces crit ères à la communication commerciale. La future instance de recours pourra ainsi se référer à une large pratique en la matière. Il faut cependant garder à l’esprit le fait que la propagande politique se situe dans un contexte bien plus délicat et qu’elle porte sur des objets beaucoup plus complexes. Il ne s’agit pas de la vente de produits ou de services, mais de l ’expression d’opinions dans une d émocratie pluraliste, o ù le public a donc des opinions politiques vari ées. S’il est possible d ’utiliser des crit ères assez simples pour v érifier si les all égations concernant un produit sont exactes ou non, il est en revanche plus difficile de contrôler le contenu objectif d ’allégations politiques, d ’autant que celles-ci portent en général sur les cons équences d’une future disposition constitutionnelle ou l égale et qu’elles concernent donc l’avenir. L’évaluation des lois montre bien que les textes législatifs peuvent souvent avoir des r épercussions autres que celles que l ’on atten- dait. C ’est pourquoi il est impossible de dire que les all égations de tel comit é de votation concernant les effets d ’une modification de loi sont a priori fausses, m ême si ce n ’est pas du tout ces effets que le Parlement vise avec sa proposition. Par contre, il y a des all égations faites lors des campagnes de votation dont on peut parfaitement démontrer qu’elles sont manifestement fallacieuses ou non conformes aux faits. Lorsque, par exemple, les affirmations d ’un comit é de votation sur les effets d’une modification de loi reposent sur des donn ées inexactes, ce fait peut être exposé au public. Ce sera l’une des missions de la nouvelle instance. En revanche, l ’instance de recours ne pourra pas intervenir lorsqu ’une campagne cherche à frapper les esprits, par exemple en recourant à une symbolique excessive ou en pratiquant des exagérations. Il en va d’ailleurs de même dans le domaine de la publicité commerciale. Il est dans la nature même de la propagande de vouloir attirer l’attention; elle doit donc utiliser les moyens adéquats pour atteindre ce but. De plus, il est parfaitement souhaitable que s ’instaure, avant une votation, une certaine dynamique dans le d ébat politique afin que les citoyennes et les citoyens s ’intéres- sent au sujet. 2.3 L’exigence absolue de l’indépendance Tous les citoyens ayant le droit de vote peuvent saisir l ’instance de recours. Celle-ci tire sa crédibilité de sa composition. Elle doit être constituée de personnes ayant un certain recul par rapport à la vie politique quotidienne, mais connaissant bien la politique et la matière en question. Il appartiendra au Conseil f édéral de désigner les personnes à même de siéger dans l’instance de recours. 2.4 Une procédure simple et rapide L’instance de recours devra travailler dans des délais très brefs. L’intérêt porté par le public aux campagnes de votation ne d épasse pas la date de la votation; une fois la votation passée, l’exactitude ou non des all égations faites pendant la campagne ne suscite plus qu ’un faible int érêt. C’est pourquoi l ’instance de recours, qui comptera sept membres, est con çue comme une autorit é de taille limit ée pouvant être convo- quée rapidement. Des r éclamations pourront être présentées à partir du jour du vote final aux Chambres f édérales et elles devront être examinées dans un d élai fixé par la loi. Plus l ’avis de l ’instance de recours sera rendu public rapidement, plus les384 chances seront grandes qu ’il soit entendu par l ’opinion publique et que l ’impact des allégations inexactes diminue. Les auteurs des all égations incrimin ées doivent avoir la possibilit é de donner leur avis. Il faut cependant veiller à ce que cela ne bloque pas la proc édure. Le délai doit être fixé en cons équence. Il importe de souligner que l ’instance de recours aura à connaître de r éclamations, et non pas de recours au sens judiciaire, ce qui implique l’impossibilité de saisir des voies de droit. 2.5 Diffusion publique et prévention L’instance de recours n ’a pas la possibilit é légale de prendre des sanctions. N ’étant pas une autorité judiciaire, elle n’a le pouvoir ni de rendre des d écisions, ni de don- ner des instructions. Elle peut cependant être efficace en faisant savoir au public, à travers les médias, qu’elle est arrivée à la conclusion que des all égations incorrectes ont été faites au cours d ’une campagne. On peut penser que les m édias se feront largement l’écho de telles prises de position. Les citoyens recevront ainsi des infor- mations fondées contredisant les informations qui leur sont communiqu ées par voie d’annonce. La future instance de recours aura également un r ôle de pr évention. Utiliser à dessein des informations inexactes dans une campagne d ’annonces peut être une arme efficace lorsque l’on sait qu’aucun opposant politique n’a les moyens de réagir avec la m ême ampleur. Les quelques lettres de lecteurs affirmant que ces informa- tions ne sont pas exactes ont peu d ’impact. Par contre, s ’il faut s ’attendre à ce que les informations publiées soient contrôlées et à ce que l’éventuel caractère inexact de certaines allégations soit largement exposé dans les médias, certains responsables de campagne adopteront un comportement plus prudent. 2.6 Avis de la minorité: il ne faut pas créer d’instance de recours La minorité de la commission estime qu ’il ne faut pas cr éer d ’instance de recours contre la propagande déloyale dans les campagnes de votation. Elle considère qu’il est indigne de la d émocratie suisse de mettre en place des contr ôleurs fédéraux pour les votations. Selon la minorité, plusieurs arguments plaident contre ce projet d’instance: 1. On doit pouvoir, dans une d émocratie vivante, exprimer librement des ar- guments et des opinions sans qu ’intervienne une instance étatique. Si une campagne va trop loin, les repr ésentantes et les repr ésentants de l ’opinion opposée r éagissent imm édiatement et d énoncent les éventuels mensonges. Le bon fonctionnement du syst ème est illustr é par la campagne sur la solu- tion des délais, qui a donn é lieu à un débat public sur les m éthodes des res- ponsables de campagne. 2. Le risque existe que l ’instance de recours soit instrumentalis ée par les res- ponsables de campagne de votation. Un comit é pourrait essayer d ’exploiter politiquement l ’avis émis par l ’instance concernant une r éclamation. L’instance de recours serait ainsi prise à parti et ne pourrait plus assumer la mission qui lui avait été confiée à l’origine.385 3. Il n ’est pas possible de trouver des personnes suffisamment libres politique- ment pour assurer une composition neutre à l’instance de recours. 4. Il est tr ès difficile de tracer la limite entre v érité et mensonge dans le d ébat politique. Seules des contre-vérités flagrantes peuvent être mensongères, mais leur caractère mensonger est perceptible et vérifiable par tous. Les campagnes de votation portent souvent sur l’appréciation de l’efficacité à venir d’un projet de loi. Ce sont donc des pronostics qui sont émis, dont on ne peut dire que rétrospectivement s’ils étaient justes ou faux. Au moment de la votation, on ne peut pas dire de manière définitive quelles seront les conséquences d’une loi; il est par conséquent impossible de se prononcer sur le caractère «fallacieux» ou «non conforme aux faits» de ces pronostics. La plupart des allégations faites au cours des campagnes de votation concernent l ’avenir et ne peuvent donc pas être examinées par l’instance de recours. 5. Les citoyens sont en mesure de se former une opinion de mani ère autonome. Les mensonges apparaissent g énéralement comme tels. Il est donc parfaite- ment douteux qu’un tel organe ait un impact sur la formation de l’opinion du corps électoral et, si oui, quel serait la qualité effective de cet impact. 6. Dans une soci été ouverte et d émocratique, l’Etat n’a pas à s’immiscer dans le processus de formation de l ’opinion politique en donnant des instructions et en imposant des règles de comportement. Un tel organe de contr ôle risque de restreindre le droit fondamental à la libert é d ’expression garanti par la Constitution. Il faut absolument sauvegarder l ’art. 16, al. 2, de la Constitution. 3 Commentaire article par article 3.1 Nom de l’instance de recours Le titre de l’instance de recours doit refléter aussi fidèlement que possible les raisons pour lesquelles cet organisme a été cr éé, sans susciter de fausses attentes. En l’occurrence, l’instance de recours doit s’occuper de la question de la loyauté dans la propagande et plus concr ètement dans la propagande politique, uniquement dans le cadre des campagnes de votation. L’existence de l ’instance de recours est ancr ée dans la loi f édérale sur les droits politiques, sous un titre 6a qui lui est consacré. 3.2 Tâches (art. 82a) L’instance de recours donne son avis sur les r éclamations qui lui sont présentées. Le concept de «réclamation» est repris de l ’art. 60 LRTV. Selon cet article, des r écla- mations contre des émissions de radio et de t élévision peuvent être déposées auprès de l’organe de médiation des diffuseurs. L’organe de médiation établit les faits avec l’auteur de la r éclamation et le diffuseur. L ’auteur de la r éclamation et le diffuseur ne peuvent former recours devant l’autorité de plainte indépendante que s’ils ne sont pas d ’accord avec l ’avis de l ’organe de m édiation. Dans le cas de l ’examen des campagnes de votation qui nous occupe ici, il est judicieux de se limiter à la pre- mière partie de la proc édure et d ’instaurer l’analogie avec un organe de m édiation:386 après avoir été interrog ée, l ’instance de recours fait savoir publiquement si elle estime que les all égations pr ésentées lors d ’une campagne sont ou non conformes aux faits, sans porter de jugement sur les opinions de l ’auteur des all égations incriminées. Il faut donc pr évoir exclusivement la possibilit é de présenter des récla- mations, et non pas des recours. Le choix de la formule du recours obligerait à prévoir des voies de droit et à respecter diff érents principes de proc édure, ce qui serait difficilement compatible avec la mise en place d ’une proc édure rapide. Un droit de recours au sens juridique pourrait faire émerger un formalisme juridique dans le débat politique, ce qui n’est pas souhaitable. 3.2.1 Avis sur des allégations faites dans le cadre de la propagande politique avant des votations Les réclamations portent sur des all égations faites dans le cadre de la propagande politique. Celle-ci doit avoir lieu en vue d ’une votation populaire f édérale détermi- née. L’instance de recours ne prend pas position sur la propagande politique diffus ée avant des élections ou pour propager des idées déterminées en général. Les personnes habilitées à présenter des réclamations sont les citoyens ayant le droit de vote car eux seuls sont directement concern és par la propagande politique en vue des votations. Il faut définir le concept de propagande ou publicité politique. On peut se référer à la définition de la publicit é figurant à l’art. 11, al. 1, de l ’ordonnance sur la radio et la télévision (ORTV; RS 784.401): «Est consid érée comme de la publicit é toute an- nonce publique effectu ée pour passer un acte juridique portant sur des produits ou des services, pour promouvoir une cause ou une id ée, ou pour produire quelque autre effet souhait é par l ’annonceur, celui-ci disposant d ’un temps d ’émission moyennant r émunération ou contrepartie similaire. » On parle donc de publicit é lorsqu’une allégation est faite publiquement et que de l’argent ou une autre contre- partie ont été versés pour pouvoir faire cette all égation. Cette d éfinition n ’est pas assez large dans le cas qui nous occupe. En effet, il est tout à fait envisageable qu’un comité de votation produise lui-même une brochure pour la diffuser à tous les ména- ges ou à une cat égorie de personnes d éterminées. Le concept de propagande ou publicité politique doit donc être suffisamment large pour englober ce type de publi- cations. L’expression «propagande ou publicité politique» doit donc viser toutes les allégations faites dans le cadre de publicit és au sens commercial ou dans le cadre de publications produites pour un usage propre en vue d ’une votation d éterminée («propagande»), dans lesquelles les opposants politiques n ’ont pas la possibilit é d’exprimer leurs divergences de vue gratuitement. L’expression «propagande ou publicité politique» ne vise pas les articles à caractère rédactionnel publiés dans la presse écrite. Le contenu des journaux gratuits ne peut pas non plus être qualifié a priori de publicitaire car nombre de ces publications conçoivent leur partie rédactionnelle comme de l’information. Lorsqu’un produit de presse paraît régulièrement et que tout lecteur a la possibilit é de faire publier une lettre dans le courrier des lecteurs, les articles à caractère r édactionnel parus dans ce support ne peuvent être taxés de propagande politique, même s’ils expriment une opinion politi- que claire. Il en va autrement lorsqu ’un comit é de votation proc ède à l ’opération unique de diffuser une brochure à tous les m énages. Dans ce cas, le support choisi ne laisse pas la place à l ’expression d ’avis contraires. La possibilité de r éagir387 gratuitement à une all égation dans le m ême cadre est donc un crit ère essentiel pour déterminer si une allégation peut ou non faire l ’objet d’une réclamation. Cela exclut sans équivoque la possibilit é de pr ésenter des r éclamations contre des affirmations prononcées lors de tables rondes ou exprim ées dans les rubriques du courrier des lecteurs. 3.2.2 Objet des réclamations Selon le texte de l ’initiative, il sera possible de faire appel à l ’instance de recours «pour juger des d éclarations probl ématiques parues dans des annonces ou autres textes de propagande». On peut se fonder sur la terminologie employée dans la loi fédérale contre la concur- rence déloyale (LCD; RS 241) pour déterminer les types de propos qui peuvent faire l’objet d’un recours aupr ès de l ’autorité précitée. Il convient cependant de pr éciser préalablement que la propagande politique est un domaine ultra-sensible, dont l’enjeu est la libert é d’expression garantie par la Constitution, et non pas la promo- tion de produits et services. L’art. 3, let. a, LCD a la teneur suivante: «Agit de façon déloyale celui qui, notam- ment, d énigre autrui, ses marchandises, ses œ uvres, ses prestations ( … ) par des allégations inexactes, fallacieuses ou inutilement blessantes .» Reste toutefois à déterminer quand, concr ètement, des all égations sont à considérer comme «inexac- tes», «fallacieuses» ou «inutilement blessantes». Sur ce thème, on peut se référer à la jurisprudence et à la pratique de la Commission Suisse pour la Loyaut é; cette termi- nologie, et la pratique qui en d écoule dans le domaine de la concurrence commer- ciale, peuvent être appliquées par analogie à la «concurrence» politique. Dans ses règles, la Commission Suisse pour la Loyaut é propose une d éfinition des crit ères «inexact», «trompeur» et «inutilement blessant » (Commission Suisse pour la Loyauté: Règles – Loyauté dans la communication commerciale, p. 10 s.). Il faut se demander lesquels de ces crit ères peuvent être appliqués pour apprécier la propagande politique: – Le fait que l ’instance de recours ne doit en aucun cas s ’exposer au reproche de porter un jugement sur des opinions plaide en faveur d ’une limitation aux seuls critères d’«inexactitude» et de «non-conformité aux faits ». Il s ’agit là du critère le mieux v érifiable objectivement car l ’on peut comparer des as- sertions avec des faits concrets. Mais dans le langage de tous les jours, on dit aussi d ’une opinion qu ’elle est «exacte» ou «inexacte»; l ’expression «non conforme aux faits » précise le contenu de ce crit ère et lui ôte toute équivo- que. Toutefois, le fait de se limiter à cette notion restreindrait consid érable- ment le champ d’action de l’instance de recours car on peut admettre que les auteurs de propagande politique s ’imposent une certaine retenue quant à l’utilisation d’assertions non conformes aux faits. – Certains auront moins de scrupules à utiliser des all égations «fallacieuses». Pour être trompeuse, une all égation n ’a pas besoin d ’être fausse; il suffit qu’elle repose sur des hypoth èses fausses non expos ées, qu ’elle cache des faits ou qu’elle établisse des références qui ne tiennent pas compte du degr é moyen de compr éhension du destinataire (voir les r ègles de la Commission388 Suisse pour la Loyaut é, p. 11). Cette mani ère subtile d ’induire en erreur l’électeur mérite d’être relevée puis réfutée et rectifiée publiquement. – On entend souvent dans les campagnes de votation des all égations «inutile- ment blessantes». Il peut s’agir, par exemple, d’assertions à caractère raciste ou sexiste. Une question s’impose: le fait de relever les allégations de ce type sert- il le but poursuivi par l ’instance de recours? L ’instance de recours est cr éée pour réfuter des informations publiques inexactes qui, sinon, seraient diffusées sans contradiction parmi le corps électoral. Les assertions blessantes entrent dans une autre catégorie d’allégations, qui relève du droit civil ou du droit pé- nal. Si, dans une campagne, quelqu’un dit: «Tous les Africains doivent quitter la Suisse», ce n’est pas une information fausse, mais une revendication politi- que qui peut relever du droit pénal en général et de la loi contre le racisme en particulier. L’instance de recours ne doit pas examiner des assertions qui pour- raient faire l’objet d’une procédure civile ou pénale. Il est donc propos é que l’instance de recours examine à la fois les all égations falla- cieuses et les all égations non conformes aux faits. Il n ’est pas judicieux de limiter son champ d ’activité aux all égations «non conformes aux faits » car ces all égations sont souvent reconnues et publiquement critiqu ées comme telles. Le plus important, ce sont les all égations fallacieuses, dont on ne reconna ît peut-être pas le caract ère fallacieux au premier abord. Comme les all égations non conformes aux faits indui- sent également en erreur, la notion de non-conformit é aux faits est également pr é- sente dans le texte. 3.2.3 Indépendance de l’instance de recours L’al. 2 pr écise que l ’instance de recours n ’est tenue par aucune instruction. Il est impératif d ’affirmer express ément l ’indépendance de l ’instance car son efficacit é dépend totalement de sa crédibilité. 3.3 Procédure (art. 82b) 3.3.1 Modalités et délais L’al. 1 indique le moment à partir duquel une r éclamation peut être d éposée. Le présent projet propose qu’il s’agisse du jour où les Chambres fédérales procèdent au vote final. En ce qui concerne les projets relatifs à la Constitution, il est clair d ès ce moment qu ’une votation populaire aura lieu. D ’ailleurs, la plupart des campagnes démarrent précisément à ce moment, même si la date de la votation n ’est pas encore fixée. Pour que l ’instance de recours soit cr édible, il faut qu ’elle puisse être saisie dès ce moment aussi. En ce qui concerne les projets soumis au référendum facultatif, le jour du vote final est un bon choix dans la mesure o ù le délai référendaire est fixé dans ce vote. Il est fr équent que d émarre alors la propagande pour la r écolte de signatures et m ême en vue d ’une éventuelle votation. Le choix de ce d élai tient compte du fait qu ’un nombre croissant de campagnes sont ax ées sur le tr ès long terme pour cr éer et entretenir une ambiance émotionnelle, comme l ’a montr é l’exemple de la campagne autour de la solution des délais.389 Les réclamations peuvent être déposées dans les dix jours suivant la publication de l’allégation incriminée auprès du secrétariat de l’instance de recours. La fixation de ce délai a pour but d ’éviter que la pr ésentation tardive d’une réclamation ne réduise le délai imparti aux personnes responsables des allégations incriminées pour prendre position (voir al. 2). Il avait été envisagé d’imposer que la réclamation soit présentée dès la «prise de connaissance» de l’allégation incriminée. Mais cela aurait également permis aux personnes pr ésentant des réclamations d’employer une tactique dilatoire en invoquant qu’elles n’avaient pas eu connaissance plus t ôt de l’allégation incrimi- née. Cependant, si une annonce est publi ée dans la presse à des dates diff érentes selon les régions, il faudra en tenir compte. Il faut en outre exiger des personnes qui présentent une réclamation qu’elles la moti- vent afin que l ’instance de recours sache quelles all égations sont visées précisément et quel est l’objet de la réclamation. L’exposé des motifs doit également permettre à l’instance de recours de d écider si elle peut ou non entrer en mati ère. Il ne faut cependant pas soumettre l’exposé des motifs à des exigences trop strictes. 3.3.2 Consultation des personnes responsables des allégations incriminées L’art. 29, al. 2, de la Constitution garantit le droit fondamental d ’être entendu par la justice. Même si la procédure dont il est question ici n ’a pas un caract ère judiciaire, il est important de respecter ce principe. La disposition proposée à l’al. 2 s’inspire de l’art. 64, al. 1, LRTV, mais en y ajoutant un d élai pour utiliser cette possibilit é de consultation. Les délais de dix ou cinq jours avant la votation sont assez courts. Mais il est important d’éviter que le droit d’être consulté puisse être exploité pour bloquer la proc édure jusqu ’à ce que l ’avis de l ’instance de recours ait perdu toute port ée parce que la votation a d éjà eu lieu. Si les indications figurant sur le document de propagande incriminé ne permettent pas de d éterminer qui est l ’auteur de la campa- gne, le droit de prendre position est caduc. Dans tous les cas, un gain de temps pour- ra être obtenu si la consultation a lieu oralement devant l ’instance de recours. Cette possibilité doit donc être prévue expressément. 3.3.3 Constat établi par l’instance de recours Une fois que l’instance de recours est entrée en matière, sa tâche consiste à détermi- ner si l’assertion incriminée est effectivement fallacieuse ou non conforme aux faits. Elle pr épare une prise de position écrite. La prise de position doit également être publiée, comme cela est couramment le cas pour le Conseil de la presse (voir l ’art. 18 de son R èglement). C’est dans la publication de ses prises de position que r éside l’efficacité de l’instance de recours, qui n ’a pas la possibilit é de prononcer de sanc- tions. Il faut imposer à l’instance de recours un d élai pour examiner les demandes afin de ne pas l’exposer au reproche de reporter arbitrairement certaines d écisions. Cela est d’autant plus important que les r éclamations peuvent être déposées à partir du jour du vote final, c ’est-à-dire tr ès t ôt. L ’instance de recours aura donc 30 jours pour rédiger son avis à compter de la réception de la réclamation.390 Le pr ésent projet renonce à imposer à l ’auteur du texte de propagande incrimin é l’obligation de publier à ses frais l ’avis de l ’instance de d écision. Cette obligation serait vraisemblablement difficile à faire appliquer car il n ’est pas toujours possible d’attribuer clairement à des personnes morales ou physiques la responsabilit é d’assertions exprim ées lors de campagnes de votation. De plus, il serait souvent difficile de déterminer le support de publication adéquat. 3.3.4 Raccourcissement des délais juste avant la votation Les membres du corps électoral doivent avoir le droit de pr ésenter des réclamations même si la date de la votation est proche. Mais alors, les d élais de dix jours pour présenter une r éclamation et consulter les personnes responsables et le d élai de 30 jours pour r édiger une prise de position ne sont plus r éalistes. En effet, si l ’on respectait ces d élais, les avis de l ’instance de recours seraient publi és seulement après la votation, perdant ainsi une partie substantielle de leur efficacit é. Il est donc proposé que, dans les six semaines pr écédant la votation, les d élais de pr ésentation d’une réclamation et de consultation soient ramen és à cinq jours et le d élai de prise de position par l’instance de recours soit ramené à dix jours. 3.3.5 Pas de pouvoir de décision ni d’instruction L’instance de recours n ’a ni le pouvoir de rendre des d écisions, ni celui de donner des instructions. Cela signifie que ses prises de position n ’ont pas le caractère d’une décision administrative et qu’elles ne peuvent donc pas être contestées en justice. 3.3.6 Gratuité de la procédure Tous les citoyens ayant le droit de vote doivent pouvoir d époser une r éclamation, quels que soient ses moyens financiers. C ’est pourquoi la loi pr écise que la proc é- dure est gratuite. C’est d’ailleurs également le cas des procédures engagées devant le Conseil de la presse (voir l’art. 20 de son Règlement). 3.4 Composition (art. 82c) Pour être capable d ’agir rapidement, l ’instance de recours doit avoir une taille limitée. C’est pourquoi elle se composera de sept membres. Les personnes appelées à siéger dans l’instance de recours ne sont pas d éfinies dans la loi. C’est au Conseil fédéral qu’il incombe de désigner les sept personnes compo- sant l ’instance de recours, dont la pr ésidence. Le crit ère essentiel est celui de l’indépendance: il doit s ’agir de personnes qui connaissent le processus de d écision politique, mais qui ont un certain recul par rapport à ce processus. On pense, par exemple, à d ’anciens membres des Chambres f édérales jouissant d ’un certain respect. A contrario, les membres en exercice des Chambres ne doivent pas si éger dans l’instance de recours, contrairement à ce que proposait initialement l’auteure de l’initiative. Il en va de même des membres de parlements cantonaux. Cela exposerait391 immédiatement l’instance de recours au reproche de partialit é. En effet, les femmes et les hommes politiques sont identifi és à leur parti et leur pr ésence dans une telle instance ne serait pas cr édible, quand bien m ême ils s ’efforceraient de prendre des décisions impartiales. L’instance de recours devra avoir non seulement des comp étences politiques, mais aussi des compétences techniques. Ses membres devront lui apporter la connaissance de plusieurs domaines. Il peut s ’agir en particulier de personnes travaillant dans la publicité et les m édias, de gens connaissant bien les codes de proc édure (membres d’autorités judiciaires), de personnes appartenant au monde universitaire. Il serait bon, également, que le chancelier de la Conf édération soit membre de l ’instance de recours. Il poss ède en effet des informations importantes sur les projets soumis à votation et il est en mesure d’assurer une continuité. Le cas échéant, l’instance de recours pourra avoir besoin du concours de sp écialis- tes, par exemple si elle doit interpréter des statistiques. Il est normal que le Conseil f édéral soit charg é de d ésigner les membres de l’instance de recours car c’est lui qui est responsable de l’organisation des votations. Le fait que les membres de l ’instance de recours sont choisis par le Conseil f édéral donnera à cet organe d’autant plus de poids. Les membres de l’autorité indépendante d’examen des plaintes concernant la radio et la t élévision, par exemple, sont égale- ment nommés par le Conseil fédéral. Le Conseil f édéral doit également d ésigner cinq membres suppl éants. Il s ’agit d’éviter que l ’instance de recours n ’adopte des prises de position avec trop peu de membres présents. Les avis de l’instance de recours doivent avoir un certain poids et il n’est pas bon qu’ils reposent sur deux ou trois membres en fonction des pr ésences et des modalités de décision. Il est donc propos é, à l’al. 3, que l ’instance de recours ne puisse statuer valablement que si ses sept membres sont présents. Si cela n’est pas possible, il est fait appel aux suppl éants. L ’instance de recours d éfinira dans son règlement les modalités d’adoption de ses prises de position (majorit é simple, majo- rité absolue, unanimit é). Elle pr écisera également dans ce texte dans quelle mesure d’éventuels avis minoritaires peuvent être exprimés. 3.5 Organisation et secrétariat (art. 82d) 3.5.1 Règlement Il est prévu que l’instance de recours se donne un règlement établissant les modalités concrètes de ses proc édures et de son organisation. Ce r èglement devra être approu- vé par l ’Assemblée fédérale. En effet, le r èglement portera non seulement sur des questions d’organisation, telles que les t âches spécifiques du secr étariat, mais aussi sur des questions de proc édure. Il devra notamment pr éciser à partir de quand quels délais s’appliquent ou encore quelle est la proc édure à respecter pour consulter les personnes responsables des all égations incrimin ées. Ces questions de proc édure, cruciales pour les personnes concernées, sont trop détaillées pour figurer dans la loi; or, il est important que l ’Assemblée f édérale, en tant qu ’organe disposant de la légitimité démocratique, puisse dire si elles sont réglementées de manière adéquate.392 3.5.2 Secrétariat L’instance de recours a besoin d ’un secrétariat qui assure la pr éparation administra- tive et l’exécution de ses décisions mais aussi, et surtout, la préparation de ses prises de position sur le fond. Le secrétariat sera rattaché administrativement à la Chancellerie fédérale. En effet, la Chancellerie fédérale est l ’unité administrative qui conna ît le mieux le fonctionne- ment des votations. Quant à savoir combien de personnes seront nécessaires, seule la pratique permettra de le dire. D’autres autorit és ou d élégations ind épendantes connaissent le m ême syst ème de rattachement administratif du personnel de leur secr étariat (autorit é ind épendante d’examen des plaintes, surveillant des prix, d élégué à la protection des donn ées, Commission de la concurrence, etc.). Le rattachement administratif à la Chancellerie fédérale implique que les membres du secr étariat sont compt és dans les effectifs de la Chancellerie fédérale et sont soumis aux m êmes dispositions du droit du person- nel que les autres collaborateurs de la Chancellerie f édérale et donc du statut du personnel f édéral. Toutefois, le chef du secr étariat pourra recruter librement ses collaborateurs. Il est bon que le chef du secr étariat soit recrut é par l ’instance de recours, qui pourra ainsi choisir une personne de confiance. 4 Conséquences 4.1 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel Les membres de l ’instance de recours recevront une indemnit é du m ême ordre que les membres d ’autorités comparables. On se fondera sur l ’ordonnance sur les com- missions extraparlementaires, les organes de direction et les repr ésentants de la Confédération (RS 172.31). L’art. 17 de cette ordonnance stipule que les membres des commissions extraparlementaires ont droit à des indemnit és journali ères et à d’autres indemnit és. L ’indemnité journali ère est plafonn ée à 1000 francs. C ’est le Département f édéral des finances qui r ègle les modalit és. Dans la pratique, les membres de l’autorité indépendante d’examen des plaintes concernant la radio et la télévision reçoivent par exemple une indemnit é journalière de 400 francs s ’ils sont salariés et de 700 francs s ’ils sont ind épendants. Ce sera également l’ordre de gran- deur adopté pour l’instance de recours dont le pr ésent rapport propose la création. A ces montants s ’ajoute la masse salariale du personnel du secr étariat. Si l ’on admet que l’instance de recours se r éunira environ dix à douze fois par an (trois à quatre séances avant trois votations populaires) et que le secr étariat sera pourvu par un poste à 50 %, le coût du fonctionnement de l’instance de recours s’élève à 150 000 à 250 000 francs par an. Il convient cependant de noter qu ’il est difficile d ’estimer le coût effectif de l’instance de recours.393 5 Constitutionnalité L’art. 39, al. 1, de la Constitution confie à la Conf édération le soin de r égler l’exercice des droits politiques au niveau f édéral. Cela peut comprendre les r égle- mentations portant sur les campagnes conduites avant des votations f édérales. En outre, l’art. 34, al. 2, de la Constitution garantit la libre formation de l ’opinion des citoyens ainsi que l ’expression fidèle et s ûre de leur volont é. L’instance de recours dont le pr ésent projet propose la cr éation contribuera à la r éalisation de ce droit fondamental en examinant la véracité des campagnes.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire (Stamm Judith). Campagnes de votations. Création d'une autorité de recours. Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 03 Cahier Numero Geschäftsnummer 99.427 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 22.01.2002 Date Data Seite 379-393 Page Pagina Ref. No 10 125 946 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.