Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 605 2023 182 Arrêt du 15 mai 2025 Ie Cour des assurances sociales Composition Président : Marc Boivin Juges : Marc Sugnaux, Philippe Tena Greffier : Alexandre Vial Parties A.________, recourante, contre UNIA CAISSE DE CHÔMAGE, autorité intimée Objet Assurance-chômage – restitution – révision procédurale Recours du 14 septembre 2023 contre la décision sur opposition du 4 septembre 2023Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. A.________ (ci-après : l’assurée ou la recourante), née en 1977, domiciliée à B.________, travaillait en qualité de concierge auprès de C.________ SA, à D.________. Elle a déposé une demande d’indemnité de chômage le 11 janvier 2021. Parallèlement, elle a continué de déployer une activité de palefrenière, respectivement d’employée agricole pour le compte de E.________, à Sullens, jusqu’au 31 janvier 2022. B. Par courrier du 27 février 2021, Unia Caisse de Chômage (ci-après : la Caisse) lui a reconnu le droit à une indemnité journalière de CHF 123.80. Le 8 aout 2022, l’assurée a été invitée à se présenter à un entretien de conseil auprès de l’ORP le 28 septembre 2022. Elle ne s’y est pas rendue. Le 26 août 2022, l’Office régional de placement (ORP) a assigné l’assurée à un programme d’emploi temporaire (PET) en qualité d’employée au secteur articles de ménage auprès de F.________, à G.________, du 5 septembre au 4 décembre 2022. Elle ne s’est pas présentée à ce programme. Par décisions du 23 janvier 2023, le droit à l’indemnité a été suspendu 21 jours, dès le 6 septembre 2022, pour non-présentation au PET et 7 jours, dès le 29 septembre 2022, pour non-présentation à un entretien de conseil. Ces deux décisions n’ont pas été contestées. Le 1er octobre 2022, l’assurée est sortie du chômage. C. Par décision du 28 février 2023, la Caisse a demandé la restitution de CHF 2'510.15 au titre de l’exécution des décisions du 23 janvier 2023. Le 24 mars 2023, l’assurée s’est opposée à cette décision, indiquant avoir averti son conseiller ORP qu’elle se retirait de la caisse de chômage dès le 1 er octobre 2022. Elle soutient avoir toujours respecté les directives de l’ORP en ce qui concerne les recherches d’emploi et s’être présentée à tous les rendez-vous. Par décision sur opposition du 4 septembre 2023, la Caisse a modifié sa décision du 28 février 2023 et fixé le montant dû au titre de restitution à CHF 2'167.-. D. Par courrier du 13 septembre 2023 adressé à la Caisse, l’assurée a fait part de son désaccord avec cette décision, indiquant ne pas souhaiter rembourser ce montant et renvoyant à sa précédente argumentation. Ce courrier a été transmis à la Cour de céans comme un recours, objet de sa compétence. Le 30 septembre 2023, l’assurée a transmis le même recours signé. Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 en droit 1. Recevabilité 1.1. En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice par la voie d'un recours (cf. ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; 125 V 413 consid. 1a et les arrêts cités). Pour sa part, l'objet du litige dans la procédure administrative subséquente est le rapport juridique qui - dans le cadre de l'objet de la contestation déterminé par la décision - constitue, d'après les conclusions du recours, l'objet de la décision effectivement attaqué. D'après cette définition, l'objet de la contestation et l'objet du litige sont identiques lorsque la décision administrative est attaquée dans son ensemble. En revanche, lorsque le recours ne porte que sur une partie des rapports juridiques déterminés par la décision, les rapports juridiques non contestés sont certes compris dans l'objet de la contestation, mais non pas dans l'objet du litige (arrêt TF 9C_197/2007 du 27 mars 2008 consid. 1.2). 1.2. En l’occurrence, dans son opposition, la recourante semble soutenir que les décisions la suspendant dans son droit à l’indemnité de chômage seraient erronées, ayant toujours suivi les directives de l’ORP. Cependant, il ressort du dossier que, par deux décisions du Service public de l’emploi (SPE) du 23 janvier 2023, l’assurée a été suspendue dans son droit à l’indemnité de chômage 21 jours, dès le 6 septembre 2022, et 7 jours, dès le 29 septembre 2022. Si la recourante entendait contester les suspensions précitées, elle devait faire valoir ses motifs dans les trente jours à compter de la notification de la décision du 12 décembre 2023 auprès dudit service, comme indiqué dans les voies de droit des deux décisions. Cela étant, ces deux décisions n’ayant pas été contestées dans le délai de 30 jours, elles sont entrées en force de sorte qu’elles ne peuvent plus être remises en cause. Par conséquent, le bien- fondé des mesures de suspension dont la recourante a fait l'objet ne saurait être discuté dans le cadre de la présente procédure. En ce qu’elle remet en cause le principe et la quotité de sa suspension dans son droit à l’indemnité de chômage, l’assurée est ainsi forclose. Son recours est irrecevable sur ce point. 1.3. En revanche, en ce qu’il concerne la problématique de la restitution, le recours a été interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité compétente à raison du lieu ainsi que de la matière. La recourante est en outre directement atteinte par la décision querellée et a dès lors un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit, cas échéant, annulée ou modifiée. Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 Partant, le recours est recevable sur ce second point. 2. Dispositions relatives à la restitution – révision, reconsidération 2.1. Selon l’art. 95 al. 1 LACI, loi du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0), la demande de restitution est régie par l’art. 25 LPGA, à l’exception des cas relevant des art. 55 et 59cbis al. 4 LACI, lesquels ne sont pas applicables en l’espèce. D'après l'art. 25 al. 1 1ère phrase de la loi du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), les prestations indûment touchées doivent être en principe restituées. La procédure de restitution de prestations implique trois étapes en principe distinctes: une première décision sur le caractère indu des prestations, soit sur le point de savoir si les conditions d'une reconsidération de la décision par laquelle celles-ci étaient allouées sont réalisées; une seconde décision sur la restitution en tant que telle des prestations, qui comprend en particulier l'examen des effets rétroactifs ou non de la correction à opérer en raison du caractère indu des prestations, à la lumière de l'art. 25 al. 1 première phrase LPGA et, le cas échéant, une troisième décision sur la remise de l'obligation de restituer au sens de l'art. 25 al. 1 2ème phrase LPGA (cf. art. 3 et 4 de l'ordonnance du 11 septembre 2002 sur la partie générale du droit des assurances sociales, RS 830.11; arrêt TF 9C_678/2011 du 4 janvier 2012 consid. 5.2). Selon la jurisprudence, l'obligation de restituer suppose que soient remplies les conditions d'une reconsidération ou d'une révision procédurale de la décision par laquelle les prestations en cause ont été allouées (ATF 129 V 110 consid. 1.1 et les références; Arrêts du TF C 330/05 du 11 avril 2006 consid. 3 in DTA 2006 p. 218; C 80/05 du 3 février 2006 in DTA 2006 p. 158). Toutes deux sont réglées à l'art. 53 LPGA. 2.2. Selon l’art. 30 al. 3 2 ème phr. LACI, l’exécution de la suspension est caduque six mois après le début du délai de suspension. Selon une jurisprudence constante, cette disposition fixe un délai d'exécution de la sanction : après l'écoulement du délai, le droit d'exiger l'exécution d'une mesure de suspension est périmé, de sorte que celle-ci devient caduque (ATF 114 V 352 consid. 2b, 113 V 73 consid. 4b; cf. également ATF 124 V 88 consid. 5b). Une suspension peut aussi être prononcée après l'écoulement du délai d'exécution de six mois, pour autant que les jours de suspension aient déjà été subis pendant ce délai et que l'exécution de la mesure soit ainsi intervenue en temps utile, dans le délai d'échéance de six mois (ATF 114 V 350). Le délai de six mois de l’art. 30 al. 3 LACI délimite la période durant laquelle les indemnités journalières peuvent être supprimées en exécution d’une sanction. Si l’assuré a déjà été indemnisé et n’a pas suffisamment d’indemnités journalières à son actif pour que la sanction puisse être exécutée sur les prestations futures, la suspension peut être exécutée par demande de restitution des prestations (art. 25 LPGA). L’étendue de la restitution sera le cas échéant limitée par le délai de six mois. La restitution ne pourra concerner que les indemnités qui auraient pu être versées (si l’assuré n’avait pas été sanctionné) pour la période débutant le premier jour selon les critères de l’art. 45 al. 1 OACI et se terminant six mois plus tard. La caisse de chômage devra demander la Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 restitution dans le délai prévu par l’art. 25 al. 2 LPGA (Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance- chômage, 2014, n° 128 ad art. 30 LACI ; cf. également arrêt TF C 343/05 du 20 décembre 2006 consid. 4). 2.3. Selon l'art. 53 al. 1 LPGA, les décisions formellement passées en force sont soumises à révision si l'assuré ou l'assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant. Sont "nouveaux" au sens de cette disposition, les faits qui se sont produits jusqu'au moment où, dans la procédure principale, des allégations de faits étaient encore recevables, mais qui n'étaient pas connus du requérant malgré toute sa diligence. Les preuves, quant à elles, doivent servir à prouver soit les faits nouveaux importants, qui motivent la révision, soit des faits qui étaient certes connus lors de la procédure précédente, mais qui n'avaient pas pu être prouvés, au détriment du requérant. Ce qui est décisif, c'est que le moyen de preuve ne serve pas à l'appréciation des faits seulement, mais à l'établissement de ces derniers. Ainsi, il ne suffit pas qu'un nouveau rapport médical donne une appréciation différente des faits; il faut bien plutôt des éléments de fait nouveaux, dont il résulte que les bases de la décision entreprise comportaient des défauts objectifs. Pour justifier la révision d'une décision, il ne suffit pas que le médecin ou l'expert tire ultérieurement, des faits connus au moment du jugement principal, d'autres conclusions que l'administration ou le tribunal. Il n'y a pas non plus motif à révision du seul fait que l'administration ou le tribunal paraît avoir mal interprété des faits connus déjà lors de la procédure principale. L'appréciation inexacte doit être, bien plutôt, la conséquence de l'ignorance ou de l'absence de preuve de faits essentiels pour la décision (ATF 127 V 353 consid. 5b p. 358 et les références citées). 3. Dispositions relatives à la preuve Dans le droit des assurances sociales, la règle du degré de vraisemblance prépondérante est généralement appliquée. 3.1. Dans ce domaine, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 130 III 321 consid. 3.2 et 3.3; 126 V 353 consid. 5b; 125 V 193 consid. 2 et les références citées; arrêt TF 8C_704/2007 du 9 avril 2008 consid. 2). Aussi n'existe- t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 319 consid. 5a). 3.2. Si, malgré les moyens mis en œuvre d'office par le juge pour établir la vérité du fait allégué par une partie, conformément au principe inquisitoire, ou par les parties selon le principe de leur obligation de collaborer, la preuve de ce fait ne peut être rapportée avec une vraisemblance prépondérante pour emporter la conviction du tribunal, c'est à la partie qui entendait en déduire un droit d'en supporter les conséquences (DTA 1996-1997 n. 17 consid. 2a; 1991 n. 11 et 100 consid. 1b; 1990 n. 12 consid. 1b et les arrêts cités; ATF 115 V 113 consid. 3d/bb). Dans cette mesure, en droit des assurances sociales, le fardeau de la preuve n'est pas subjectif, mais objectif (RCC 1984 p. 128 consid. 1b).Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 4. Objet du litige – discussion Est donc litigieuse la restitution des prestations. Qu’en est-il ? 4.1. En l’occurrence, il apparaît que la recourante a perçu des indemnités de chômage durant l’entier du mois de septembre 2022 pour un montant net de CHF 2’510.15, selon décision informelle du 11 octobre 2022 (pièce 95). Elle ne le conteste pas. 4.2. Les décisions de suspension du 23 janvier 2023 constituaient sans nul doute un fait nouveau important que la caisse n’était pas censée connaître auparavant. Les conditions d’une révision procédurale de l’art. 53 al. 1 LPGA sont ainsi remplies (ATF 133 V 524 consid. 5 ; ATF 132 V 357 consid. 3.1), ouvrant la voie à une procédure en restitution. Comme déjà relevé, la recourante a été suspendue dans son droit à l’indemnité de chômage 21 jours dès le 6 septembre 2022 et 7 jours dès le 29 septembre 2022. Elle a, de ce fait, perçu à tort des prestations d’assurance entre le mardi 6 et le vendredi 30 septembre 2022, soit 19 jours ouvrables. Cela correspond à un montant net de CHF 2'167.85, à savoir un montant brut de CHF 2'352.20 (CHF 123.80 x 19) réduit de la part AVS/AI/APG (5.3%), de la part LAA (2.51%) et de la LPP (CHF 0.70 ; cf. pièces 100 et 106). Ces montants n’ont pas été contestés par la recourante. 4.3. Le délai de suspension débute au plus tôt le 6 septembre 2022, à savoir le lendemain de la non-présentation de la recourante au PET débutant le 5 septembre 2022 (art. 45 al. 1 let. b de l’ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, OACI ; RS 837.02). En rendant sa décision d’exécution de la suspension le 28 février 2023, soit dans un délai de moins de six mois, la Caisse a donc procédé en temps utile. 4.4. Enfin, dans la mesure où ces suspensions n’ont été prononcées que le 23 janvier 2023, la restitution n’a pu se faire par le biais de la compensation sur les prestations futures. En effet, la recourante s’était désinscrite du chômage au 1 er octobre 2022 et n’avait, de ce fait, plus perçu d’indemnité de chômage depuis lors (pièce 96). C’est dès lors à juste titre que la Caisse est passée par le biais de la procédure de restitution prévue par l’art. 25 LPGA. Compte tenu de ce qui précède, c'est à juste titre que l'autorité intimée a exigé la restitution d'un montant de CHF 2'167.85, correspondant à des indemnités journalières indûment perçues.Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 5. Sort de la cause Compte tenu de l’ensemble de ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision sur opposition litigieuse confirmée. Il n’est pas perçu de frais de justice. la Cour arrête : I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable. II. Il n’est pas perçu de frais de justice. III. Notification. Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite. Fribourg, le 15 mai 2025/pte Le Président Le Greffier