U 07 103 1. Kammer URTEIL vom 11. Februar 2008 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Gastwirtschaftsbewilligung (Öffnungszeiten) 1. Die Stimmbürgerschaft der Stadt Chur nahm am 24. September 2000 ein neues Gastwirtschaftsgesetz (GWC) an, welches der Stadtrat auf den 1. April 2001 in Kraft setzte. Im vorliegenden Zusammenhang sind folgende Bestimmungen von Interesse: "Art. 11 Grundsatz Gastwirtschaftsbetriebe dürfen von 06.00 Uhr bis 24.00 Uhr geöffnet sein. Art. 12 Ausnahmen a) Verlängerung 1 Der Stadtrat kann auf spezielles Gesuch hin jedem Gastwirtschaftsbetrieb dauernd längere Öffnungszeiten bewilligen. 2 Die Stadtpolizei kann für einzelne Tage, Anlässe und Betriebe längere Öffnungszeiten bewilligen, wenn das Gesuch bis spätestens 24.00 Uhr vorliegt. b) Auflagen Die Bewilligung längerer Öffnungszeiten kann für einzelne oder gemeinsam für mehrere nahe beieinander liegende Betriebe von einem Konzept zur Aufrechterhaltung von Ruhe, Ordnung und Sicherheit abhängig gemacht und mit Auflagen verbunden werden. c) VerkürzungSofern Nachtruhe, öffentliche Ordnung und Sicherheit oder berechtigte Interessen des Jugendschutzes es erfordern oder die Auflagen gemäss lit. b nicht erfüllt werden, können vom Stadtrat auch kürzere Öffnungszeiten als in Art. 11 vorgesehen festgelegt oder gewährte Verlängerungen wieder entzogen werden. Die Verkürzung ist auch für mehrere nahe beieinander liegende Betriebe, ganze Strassenzüge, Quartiere oder für Teilbereiche von Betrieben möglich." Gemäss Art. 22 kann der Stadtrat überdies Ausführungsbestimmungen erlassen, wovon er auch mit der entsprechenden Ausführungsverordnung (ABzGWC) Gebrauch gemacht hat. Insbesondere erliess er am 2. Oktober 2006 folgende revidierte Fassung von Art. 5: "1 Die Stadtpolizei kann dem Inhaber oder der Inhaberin einer Gastwirtschaftsbewilligung pro Kalenderjahr höchstens sechs Einzelbewilligungen für längere Öffnungszeiten bis max. 04.00 Uhr erteilen. Allgemeine Freinächte oder Verlängerungen nach Art. 14 GWC werden nicht angerechnet. 2 Können Ruhe, Ordnung und Sicherheit nicht gewährleistet werden, wird die Bewilligung verweigert." Mit Beschluss vom 10. Oktober 2006 gab er im Amtsblatt der Stadt Chur vom 20. Oktober 2006 schliesslich Folgendes kund: "1. Die Öffnungszeiten der Gastwirtschaftsbetriebe sowie die entsprechende Rayon-Einteilung werden wie folgt angepasst: Rayon 1: Altstadt und Lindenquai (neu) inkl. übriges Wohngebiet Sonntag bis Donnerstag 24.00 Uhr Freitag/Samstag mit permanenter Bewilligung bis maximal 02.00 Uhr Rayon 2: Welschdörfli (Obertor - St. Margrethenstrasse bis Seilerbahnweg) Sonntag bis Donnerstag 02.00 Uhr Freitag/Samstag mit permanenter Bewilligung bis maximal 03.00 Uhr Rayon 3: Industriegebiet Sonntag bis Donnerstag 02.00 UhrFreitag/Samstag mit permanenter Bewilligung bis maximal 04.00 Uhr 2. Die neue Regelung tritt ab 1. Januar 2007 in Kraft." Einen dagegen von zahlreichen Gaststättenbetreibern erhobenen Rekurs wies das Verwaltungsgericht mit Urteil V 06 10 vom 23. Februar 2007 vollumfänglich ab. In der Folge stellte der Stadtrat mit Beschluss vom 29. Oktober 2007 fest, dass trotz Bemühungen aller Beteiligten weitere Massnahmen für eine spürbare und nachhaltige Verbesserung der Situation im Churer Nachtleben notwendig seien. Insbesondere sei aufgrund der gesammelten Erfahrungen in erster Priorität eine generelle Verkürzung der möglichen Öffnungszeiten umzusetzen. Entsprechend legte der Stadtrat für das Gebiet Altstadt/Lindenquai und das übrige Wohngebiet die folgenden maximal möglichen Öffnungszeiten fest: Sonntag bis Donnerstag 24.00 Uhr; Freitag/Samstag mit permanenter Bewilligung bis max. 01.00 Uhr. Für das Welschdörfli und das Industriegebiet wurden die Schliessungszeiten für Inhaber permanenter Bewilligung auf 02.00 bzw. 03.00 Uhr festgelegt. 2. Dagegen erhob … am 29. November 2007 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen: „1. Der Entscheid des Stadtrates Chur vom 29. Oktober 2007 betreffend Änderung der Öffnungszeiten für Gastwirtschaftsbetriebe per 01. Januar 2008 sei aufzuheben. 2. Es sei für das Rayon Lindenquai eine grosszügigere Regelung der Öffnungszeiten vorzunehmen, welche die örtliche Nähe sowie die Ähnlichkeiten in der Überbauungs- und Nutzungsart zum Welschdörfli sowie die Unterschiede zum Rayon Altstadt besser berücksichtigt. 3. Eventualiter sei der Betrieb der Beschwerdeführerin von der Einteilung in das Rayon Lindenquai und dessen Öffnungszeitenregelung auszunehmen und es sei a) die aktuelle Handhabung der Öffnungszeitenregelung für den Betrieb der Beschwerdeführerin (Donnerstag bis 02.00 Uhr mit Möglichkeit der Verlängerung bis 06.00 Uhr, Fr/Sa jeweils bis 06.00 Uhr) im Sinne einer dauernden Ausnahmebewilligung beizubehalten, oder b) der Betrieb der Beschwerdeführerin dem Rayon WelschdörfIi zuzuteilen bzw. zumindest dessen Öffnungszeiten zu unterstellen. 4. Subeventualiter sei die Öffnungszeitenregelung gemäss Beschluss des Stadtrates Chur vom 10. Oktober 2006 beizubehalten und damit auf eine erneute Verkürzung der Öffnungszeiten für dauernde Bewilligungen zu verzichten." Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe zum Erlass der neuen Öffnungszeiten nicht vorgängig Stellung nehmen können. Ein so massiver Einschnitt in die Wirtschaftsfreiheit dürfe nur erfolgen, wenn keine milderen Massnahmen möglich seien. Die Beibehaltung der bisherigen Nutzung sei mit den neuen Betriebszeiten nicht möglich. Die Grenzziehung zwischen den Rayons sei willkürlich. 3. Der Stadtrat Chur beantragte in seiner Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verweist er auf das Urteil V 06 10 und das Ungenügen der bisherigen Massnahmen. 4. Am 11. Februar 2008 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein an Ort und Stelle durch, an welchem der Beschwerdeführer mit seinem Anwalt und der Rechtskonsulent der Stadt teilnahmen. Allen Anwesenden wurde dabei Gelegenheit erteilt, sich anhand der Örtlichkeiten auch noch mündlich zu den aufgeworfenen Fragen zu äussern. Auf das Ergebnis des Augenscheines sowie die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. a) Nach der Praxis des Bundesgerichtes besteht im Verfahren der Rechtsetzung kein Anspruch auf rechtliches Gehör (BGE 121 I 230 E. 2c, S. 233; 119 Ia 141E. 5c/aa S. 149 f; BGE 113 Ia 97E. 2a S. 99; BGE 110 Ia 99E. 4b S. 101 f.; BGE 106 Ia 76E. 2b S. 79; BGE 104 Ia 65E. 2b S. 67). f.). Ferner hat das Bundesgericht bei Allgemeinverfügungen einen Anspruch auf rechtliches Gehör unabhängig von der Form des Hoheitsakts in Betracht gezogen, wenn einzelne Personen wesentlich schwerwiegender als die übrige Vielzahl der Normadressaten betroffen werden (BGE 121 I 230 E. 2c, S. 233; 119 Ia 141E. 5c/d S. 149). b) Vorliegend wird der Betrieb des Beschwerdeführers durch die umstrittenen Anordnungen in gleicher Weise betroffen wie jeder andere der zahlreichen Betriebe im Gebiet Altstadt/Lindenquai und im übrigen Wohngebiet. Hinzu kommt, dass dem Beschwerdeführer die Verhältnisse rund um das Churer Nachtleben bestens bekannt sind. In Anbetracht der Tatsache, dass von Gesetzes wegen kein Anspruch auf Verlängerung der allgemeinen Polizeistunde über 24.00 Uhr hinaus besteht, und der schon seit Jahren anhaltenden starken Belästigungen der Anwohner sowie der vom Verwaltungsgericht geschützten Regelung, die allerdings aus Entgegenkommen gegenüber den Gastwirtschaftsbetreibern nie in Kraft gesetzt wurde, musste der Beschwerdeführer wie alle anderen Wirte damit rechnen, dass die Stadt durch eine weitere Verkürzung der verlängerten Öffnungszeiten der Belästigungen durch das ausschweifende Nachtleben Herr zu werden versucht. Von einer Verletzung des rechtlichen Gehöres oder einer ungenügenden Abklärung des Sachverhaltes kann daher keine Rede sein. 2. a) In materieller Hinsicht hat sich das Verwaltungsgericht bereits in dem dem Beschwerdeführer bekannten Urteil V 06 10 grundsätzlich geäussert. Darauf kann zunächst verwiesen werden. Der Beschwerdeführer bestreitet denn auch nicht, dass die angefochtene Massnahme auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht und im öffentlichen Interesse liegt. Er ist indessen der Ansicht, dass die neue Polizeistundenregelung am Lindenquai unverhältnismässig sei. Das Gericht hat sich zu dieser Frage dem Grundsatz nach ebenfalls bereist in VGU V 06 10 eingelassen und in E. 8.a Folgendes ausgeführt: "Die Rekurrenten sind weiter der Ansicht, dass die umstrittenen Anordnungen auch in materieller Hinsicht zu weit gingen bzw. nicht erforderlich und unverhältnismässig seien. Auch hierbei übersehen sie, dass die allgemeine Polizeistunde schon vom Gesetz für das ganze Stadtgebiet auf Mitternacht festgelegt wurde. Wenn der Stadtrat für das Gebiet Altstadt und Lindenquai (neu) inkl. übriges Wohngebiet von Montag bis Donnerstag an der allgemeinen Polizeistunde festhält, ist dies schon allein deswegen nicht zu beanstanden, ist dies doch auch zum Schutz der Anwohner vor Belästigungen aller Art angezeigt. Dass der Stadtrat überdies bereit ist, an den Wochenenden Öffnungszeiten bis 02.00 Uhr grundsätzlich zu bewilligen, wenn die Voraussetzungen dafür im Einzelfall gegeben sind, muss vor dem Hintergrund der gesetzlichen Regelung und der zu wahrenden öffentlichen Interessen als entgegenkommend bezeichnet werden. Insbesondere ist diese Lösung mit Blick darauf, dass sich nebst dem übrigen Wohngebiet auch in der Altstadt und in der Umgebung des Lindenquais nicht wenige Anwohner befinden, die in ihrer Nachtruhe zu schützen sind, als grosszügig zu bezeichnen. Es war schon früher das erklärte Ziel des Stadtrates, den nachmitternächtlichen Vergnügungsbetrieb im Welschdörfli - und soweit dort solche Betriebe vorhanden sind - im Industriegebiet zu konzentrieren (vgl. VGE 125/94). Dies ist als städteplanerisches Ziel legitim, dient es doch dem Schutz der Bewohner aller übrigen Zonen, die zum Wohnen bestimmt sind, vor nachmitternächtlichem übermässigen menschlichen Lärmäusserungen, die nach der allgemeinen Lebenserfahrung von Besuchern von Vergnügungsstätten verursacht werden, und handelt es sich einerseits beim Welschdörfli um das historisch gewachsene Vergnügungsviertel der Stadt Chur, während andrerseits im Industriegebiet kaum jemand wohnt. Mit anderen Worten erweist es sich durchaus als statthaft, in der Altsstadt bzw. um den Lindenquai und den übrigen Wohnzonen, soweit sie dort überhaupt zulässig sind, den Betrieben - mit Ausnahme der Wochenenden - nur zu gestatten, im Rahmen der üblichen allgemeinen Polizeistunde ihrer Tätigkeit nachzugehen, um so die Belästigung der Anwohner auf einen zeitlich vertretbaren Rahmen zu begrenzen. Dies verstösst weder gegen die Wirtschaftsfreiheit noch gegen die Rechtsgleichheit, da die Unterscheidung nach dem oben Gesagten auf sachlich vertretbaren Kriterien beruht, bereits verschiedene Lokale mit genereller Polizeistundenverlängerung im Welschdörfli und im Industriegebiet bestehen und somit dem nicht schwergewichtig zu bewertenden Interesse gewisser Bevölkerungskreise an nachmitternächtlichem Vergnügungstreiben schon anderweitig Genüge getan wird. Ein das öffentliche Interesse an der Einhaltung der allgemeinen Polizeistunde überwiegendes Interesse an der Offenhaltung der Lokale nach Mitternacht in diesem Gebiet ist somit nicht auszumachen. Es ist im Gegenteil schon schwer mit den Interessen der Anwohner in Einklang zu bringen, dass an den Wochenenden der Betrieb bis 02.00 Uhr verlängert werden kann." b) Dem ist nur wenig beizufügen. Aufgrund des bei den Akten liegenden Lärmgutachtens und der Polizeiberichte steht fest, dass es am Lindenquai immer wieder zu Störungen der Nachtruhe mit den bekannten Begleiterscheinungen kommt. Dabei ist es unerheblich, welche und wie viele der auftretenden Störungen letztlich vom Betrieb des Beschwerdeführers ausgehen. Massgebend ist einzig, dass der Lindenquai wegen der verlängerten Öffnungszeiten einen Anziehungspunkt für Nachtschwärmer darstellt und es dabei zu den erwähnten Nachtruhestörungen kommt. Der Beschwerdeführer kann auch aus der bisherigen Bewilligungspraxis nichts zu seinen Gunsten ableiten, zumal Gastwirtschaftsbewilligungen jährlich zu erneuern sind und er daher keinen Anspruch auf Beibehaltung des bisherigen Öffnungszeiten-Regimes hat. c) Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers ist auch die unterschiedliche Behandlung von Welschdörfli und Lindenquai nicht zu beanstanden. Die Stadt hat dazu in ihrer Vernehmlassung ausgeführt, eine Gleichstellung von Welschdörfli und Lindenquai in Bezug auf die Öffnungszeiten wäre möglich, sie sei aber keinesfalls zwingend. Vielmehr bestünden sachlich ausreichende Gründe, die für eine gebietsmässige Abtrennung des Gebietes Lindenquai vom Welschdörfli sprächen. Durch das Lärmgutachten sei der Nachweis erbracht, dass die Gastwirtschaftsbetriebe am Lindenquai für die störende nächtliche Lärmverursachung die Hauptverantwortung trügen. Demgegenüber sei im Welschdörfli eine deutlich grössere Lärmvorbelastung durch den Strassenverkehr festzustellen. Im Welschdörfli konzentriere sich eine ganze Anzahl von Gastwirtschaftsbetrieben auf engstem Raum. In dieser eigentlichen "Ausgangsmeile" soll nach Auffassung des Stadtrates grundsätzlich ein weniger strenges Regime gelten als in der Nähe von Gebieten, die überwiegend der Wohnnutzung dienten. Der Strassenverkehr im Welschdörfli sorge - wie bereits erwähnt - für eine hohe Lärmvorbelastung. Die Wohnnutzung finde eher untergeordnet statt. Demgegenüber liege der Wohnanteil im Umfeld des Lindenquais deutlich höher. In den letzten Jahren seien in der Nähe des Lindenquais viele neue Miet- und Eigentumswohnungen entstanden. Die wenigen Gastwirtschaftslokale, die bisher von dauernden Verlängerungen Gebrauch machten, zögen viele Gäste an und es komme unweigerlich zu Lärmimmissionen. Entsprechend gingen immer wieder Reklamationen bei der Stadtpolizei ein, sei es von den Anwohnern des Lindenquai selber, sei es aus der Altstadt (Plessurquai) und vom Hohenbühlweg. Durch die heutigen praktizierten Öffnungszeiten würden zu später Stunde Personengruppen angezogen, die auf die Dauer für die zahlreichen Anwohner nicht mehr zumutbaren Lärm verursachten. Nicht zuletzt spreche auch die raumplanerische Zonenausscheidung für die vorgenommene Gebietseinteilung. Zwar befänden sich sowohl das Welschdörfli als auch vordere Teil des Lindenquais in der Altstadtzone ZA1 (vgl. Art. 41 Abs. 1 BG). Südlich an das Welschdörfli schliesse jedoch die Gemischte Zone G4 an, währenddem beim Lindenquai in diesem selbst, auf der Seite der Altstadt beim Plessurquai sowie in der anschliessenden Wohnzone W3 zu einem überwiegenden Teil die Wohnnutzung vorherrsche. Diese Argumentation ist nicht zu beanstanden und in sich schlüssig. Die unterschiedliche Behandlung von Welschdörfli und Lindenquai ist aufgrund der von der Beschwerdegegnerin angeführten Gründe sachlich vertretbar. Insbesondere fällt ins Gewicht, dass das Gebiet um den Lindenquai in erheblich grösserem Umfang als Wohngebiet genutzt wird als das Welschdörfli. Abschliessend ist noch einmal hervorzuheben, dass es dem Stadtrat unbenommen wäre, auf dem ganzen Gebiet der Stadt die Polizeistunde entsprechend der gesetzlichen Regelung einheitlich auf 24.00 Uhr zu belassen. Die Beschwerde erweist sich damit in jeder Hinsicht als unbegründet. 3. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten des Beschwerdeführers. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich- rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen, besteht vorliegend kein Anlass. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 248.-- zusammen Fr. 3'248.-- gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. Die dagegen an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde am 20. Februar 2009 abgewiesen (2C_378/2008).