2001-0150 4511 01.036 Message concernant l’initiative populaire «contre les abus dans le droit d’asile» du 15 juin 2001 Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons ci-joint, accompagné du présent message, le projet d’arrêté fédéral concernant l’initiative populaire «contre les abus dans le droit d’asile», en vous demandant de l’approuver. Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 15 juin 2001 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz4512 Condensé Le 13 novembre 2000, l’initiative populaire «contre les abus dans le droit d’asile» a été déposée sous la forme d’un projet rédigé de toutes pièces. L’initiative vise à compléter l’art. 121, al. 1, de la Constitution (Cst.) par un nouvel al. 1a. La Confé- dération respecte ainsi dans le domaine du droit d’asile et sous réserve des obliga- tions découlant du droit international public, outre les principes de la procédure, les principes du droit pénal et du droit de l’assistance, censés rendre la Suisse moins attrayante comme terre d’asile. L’ajout d’un nouveau motif de non-entrée en ma- tière (let. a) a pour objet de réduire la durée de la procédure pour les requérants d’asile entrés illégalement et le séjour effectif des personnes frappées d’une décision de renvoi, en désignant des Etats tiers réputés sûrs (let. b), dès lors que les intéres- sés avaient, ou auraient pu y déposer une demande d’asile. L’initiative prévoit, par ailleurs, de responsabiliser, par l’introduction de sanctions, les compagnies aérien- nes titulaires d’une concession pour le transport réguliers de passagers qui ne contrôlent pas, ou pas suffisamment, le respect par leurs passagers des conditions d’entrée en Suisse (let. c). S’agissant de l’assistance accordée aux requérants sé- journant en Suisse le temps de la procédure d’asile, les auteurs de l’initiative de- mandent que les prestations soient, d’une part, fournies en nature et, d’autre part, réduites et réglementées de façon uniforme pour l’ensemble de la Suisse (let. d). Ils proposent ensuite que les requérants d’asile, les personnes admises à titre provi- soire et les personnes dépendantes de l’assistance ne puissent plus choisir librement les fournisseurs de soins médicaux et dentaires et que les cantons désignent ces prestataires (let. e). Ils prévoient, en outre, de diminuer les prestations d’assistance publique servies aux requérants d’asile dont la décision de renvoi est exécutoire ainsi qu’aux personnes admises à titre provisoire ayant violé leurs obligations de collaborer, en les limitant à un logement et une nourriture simples, tandis que les soins médicaux seraient exclusivement limités aux traite-ments d’urgence. Enfin, ces personnes ne pourraient exercer une activité lucrative que dans le cadre d’un pro- gramme d’occupation public (let. f). En vertu des dispositions transitoires proposées dans le cadre d’un nouvel art. 197, les mesures d’application nécessaires devraient être adoptées par le Conseil fédéral par voie d’ordonnance avant d’être remplacées par la législation ordinaire, les dispositions de l’art. 121, al. 1a, entrant en vigueur trois mois après l’acceptation de l’initiative. La validité de l’initiative ayant été constatée, elle doit être soumise au peuple et aux cantons dans le cadre d’une votation. S’agissant du domaine de l’assistance, les objectifs visés par les auteurs de l’initiative sont largement atteints, étant donné qu’ils font, au niveau de la procédure, l’objet des révisions, actuellement en cours, de la loi fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers et de la loi sur l’asile. En revanche, la mise en œuvre des propositions visant à réduire les presta- tions médicales pour certaines catégories de personnes devrait s’avérer délicate au vu de la portée des questions d’éthique liées à une telle restriction. Par ailleurs, la réglementation extrêmement restrictive applicable à ces personnes en matière d’accès au marché suisse du travail entraînerait un surcroît de frais considérable.4513 Au vu de ce qui pr écède, le Conseil f édéral propose au Parlement de rejeter l’initiative populaire «contre les abus dans le droit d ’asile» , sans pr ésenter de contre-projet.4514 Message 1 Partie générale 1.1 Aspects formels Le 13 novembre 2000, l’Union Démocratique du Centre (UDC) a d éposé l’initiative populaire «contre les abus dans le droit d ’asile», sous forme d ’un projet r édigé de toutes pièces. 1.1.1 Texte de l’initiative L’initiative a la teneur suivante: I La Constitution fédérale du 18 avril 1999 est complétée comme suit : Art. 121, al. 1a (nouveau) 1a Pour emp êcher le recours abusif au droit d ’asile, la Conf édération observe notamment les principes suivants, sous r éserve des obligations d écoulant du droit international public: a. l ’autorité n’entre pas en mati ère sur une demande d ’asile présentée par une personne entrée en Suisse au d épart d’un Etat tiers r éputé sûr, lorsque cette personne a déposé ou aurait pu déposer une demande dans cet Etat; b. le Conseil f édéral dresse une liste des Etats tiers r éputés sûrs qui respectent l’accord sur le statut juridique des r éfugiés et la convention europ éenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales; c. les compagnies d ’aviation concessionnaires pour le transport de ligne, qui desservent la Suisse sans respecter les prescriptions réglant leur participation au contrôle de l’immigration, sont sanctionnées. La loi fixe les modalités; d. les prestations d ’assistance accordées aux requ érants d’asile sont r églées de manière uniforme pour l ’ensemble de la Suisse et en d érogation aux normes générales. Elles sont en principe fournies en nature; e. les cantons d ésignent les dispensateurs de soins m édicaux et dentaires aux requérants d’asile; f. les requ érants d’asile dont la demande a été refusée ou sur la demande des- quels l ’autorité n ’est pas entr ée en mati ère, et dont le renvoi est possible, admissible et acceptable, ainsi que les requ érants accueillis provisoirement qui ont gravement viol é leurs obligations de collaborer, re çoivent jusqu ’à leur d épart de Suisse des prestations d ’assistance publique limit ées à un logement et une nourriture simples et aux soins m édicaux et dentaires d’urgence. Ils ne peuvent exercer une activit é lucrative que dans le cadre d’un programme d’occupation public.4515 II Les dispositions transitoires de la Constitution sont complétées comme suit : Art. 197 (nouveau) 1. Disposition transitoire ad art. 121 al. 1a (droit d’asile) (nouvelle) Les dispositions de l ’art. 121, al. 1 a, entrent en vigueur trois mois apr ès leur accep- tation par le peuple et les cantons. Le Conseil f édéral édicte les dispositions d’exécution par voie d ’ordonnance jusqu ’à l ’entrée en vigueur de la l égislation ordinaire. 1.1.2 Aboutissement La Chancellerie f édérale a constat é, par d écision du 4 d écembre 2000, que l’initiative déposée le 13 novembre 2000 avait formellement abouti, 107 438 signa- tures valables ayant été recueillies(FF 2000 5805). 1.1.3 Délai de traitement En vertu de l ’art. 29, al. 1, de la loi f édérale sur la proc édure de l ’Assemblée fédé- rale (LREC; RS 171.1), le message du Conseil f édéral relatif à l’initiative doit être soumis à l’Assemblée fédérale au plus tard dans les douze mois suivant le d épôt de l’initiative, soit le 13 novembre 2001 au plus tard. Si le Conseil f édéral soumet à l’Assemblée fédérale un acte législatif en rapport étroit avec l’initiative populaire, ce délai est porté à 18 mois, en vertu de l ’art. 29, al. 2, de la loi relative à la procédure de l’Assemblée fédérale (LREC; RS 171.1). La décision de l’Assemblée fédérale portant approbation ou rejet de l ’initiative, sous la forme propos ée, doit intervenir au plus tard 30 mois apr ès la date de d épôt de l’initiative, soit au plus tard le 13 mai 2003. Si au moins un Conseiller estime qu ’il y a lieu de soumettre un contre-projet direct ou indirect, l ’Assemblée f édérale peut prolonger ce délai d’un an. En date du 30 mai 2001, le Conseil f édéral a d écidé de proposer à l ’Assemblée fédérale de rejeter l ’initiative populaire et, eu égard aux r évisions en cours de la loi fédérale sur le s éjour et l ’établissement des étrangers et de la loi sur l ’asile, de re- noncer à présenter un contre-projet direct. 1.2 Validité de l’initiative 1.2.1 Unité de la forme Le principe d ’unité de la forme, inscrit à dans la constitution, stipule qu ’une initia- tive populaire soit formul ée sous la forme soit d ’une proposition con çue en termes généraux, soit de projet rédigé de toutes pièces; les formes mixtes ne sont pas autori- sées (cf. art. 75, al. 3, de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques4516 (LDP; RS 161.1). La pr ésente initiative se pr ésente sous forme d ’un projet r édigé; l’unité de la forme est donc respectée. 1.2.2 Unité de la matière Le principe d ’unité de la mati ère (art. 139, al. 3, Cst.) vise à garantir que ne soient pas soumises au vote des demandes d ’initiative comportant plusieurs objets non cohérents sur le fond, l ’hétérogénéité étant préjudiciable à une bonne information et empêchant la libre formation des citoyens et l ’expression fidèle et s ûre de leur vo- lonté. L’unité de la mati ère est respect ée s’il existe un rapport intrins èque entre les différentes parties de l ’initiative (art. 75, al. 2, LDP). La pr ésente initiative « contre les abus dans le droit d ’asile » entend limiter, par diff érentes mesures, les abus du droit d’asile suisse et à réduire ainsi l ’attrait de la Suisse comme terre d ’asile. Elle prévoit, d ’une part, de durcir les conditions d ’application de la proc édure d ’asile (introduction de motifs suppl émentaires de non-entr ée en mati ère, en l ’espèce du principe de l’Etat tiers sûr) et de diminuer, par diverses mesures en mati ère d’assis- tance, la dur ée du s éjour en Suisse. Par ailleurs, les nouvelles dispositions p énales proposées visent à inciter les compagnies a ériennes titulaires d ’une concession pour le transport r égulier des passagers à garantir le respect par leurs passagers des con- ditions d’entrée en Suisse ( carrier sanctions). Ces diverses mesures r épondant à un souci d’homogénéité dans leur présentations, l’unité de la matière est par conséquent respectée. 1.2.3 Autre condition de validité Outre l ’unité de forme et de mati ère, la Constitution exige le respect des r ègles contraignantes en matière de droit international public. En vertu tant de la pratique actuelle des autorit és fédérales que de la doctrine perti- nente, les r ègles contraignantes du droit international constituent des normes mat é- rielles et absolues auxquelles le droit constitutionnel ne peut d éroger (ce sont p. ex. l’interdiction de la torture, du crime de g énocide, de l ’esclavage ou encore du re- foulement). Dans la mesure o ù il s ’agit de normes de droit coutumier international, un Etat ne saurait s ’y soustraire, même en révoquant des conventions de droit inter- national (cf. message du Conseil f édéral relatif à la révision totale de la Constitution fédérale; FF 1997 I 449). Dans ces conditions, une r éserve générale en mati ère de droit international, comme celle que prévoit l’initiative «contre les abus dans le droit d’asile», ne revêt qu’un caractère déclaratoire, étant donné que la primaut é du droit international sur le droit interne est un principe reconnu en droit suisse (cf. message du Conseil f édéral du 22 juin 1994; FF 1994 III 1465 et 1466). En l ’occurrence, l’examen de l’initiative n’a mis au jour aucune disposition violant les r ègles de droit international. Par cons équent, les mesures propos ées ne portent pas atteinte aux dispositions de l’art. 194, al. 2, Cst.4517 1.2.4 Applicabilité Pour les autorit és fédérales et cantonales impliqu ées ainsi que pour les fournisseurs de prestations m édicales concern és , l a m i s e e n œ uvre des dispositions propos ées pourrait s’avérer extrêmement difficile. Car l ’application du principe de l ’Etat tiers s ûr pr ésuppose que l ’Etat en question soit disposé à réadmettre les personnes ayant transité par son territoire avant d’entrer en Suisse. A cet égard, la proposition des auteurs de l ’initiative s’avère inefficace si le retour des int éressés dans cet Etat tiers n ’est pas garanti ou s ’il n’est pas possible de les renvoyer dans leur Etat d ’origine ou de provenance, puisque, dans cette hy- pothèse, les intéressés finiraient par rester en Suisse. Les compagnies a ériennes titulaires d ’une concession pour le transport r égulier de passagers qui ne respectent pas l’obligation de contrôle leur incombant feront l’objet de sanctions. La preuve attestant qu ’une personne est entr ée en Suisse avec telle compagnie aérienne serait soumise à des conditions plus strictes. Les soins de sant é fournis aux requ érants d’asile déboutés et à certaines cat égories de personnes admises à titre provisoire pose aux fournisseurs de prestations un problème d élicat car ils continueraient de d écider du type et de l ’importance des soins à dispenser au cas par cas, compte tenu du statut de l ’intéressé au regard du droit des étrangers et de l’état d’avancement de la procédure engagée. Selon la doctrine juridique (cf. en particulier Pierre Tschannen, "Droit de vote et information politique", Berne 1995, p. 79 ss et autres commentaires) et la pratique, ce type de probl èmes d ’application ne saurait justifier une d éclaration de nullit é, puisque seules les initiatives posant un probl ème majeur de mise en œ uvre peuvent être déclarées nulles. Or, s’agissant de la présente initiative, ce n’est pas le cas. 2 Objectif et teneur de l’initiative L’initiative «contre les abus dans le domaine du droit d ’asile suisse » demande l’introduction d ’un train de mesures visant à r éduire l ’attrait de la Suisse comme terre d ’asile. Les auteurs de l ’initiative proposent notamment qu ’on entre plus en matière sur les demandes d’asile émanant de personnes entrées en Suisse via un Etat tiers r éputé s ûr. Pendant la dur ée de leur s éjour en Suisse et à condition que leur renvoi soit possible, admissible et raisonnablement exigible, ces personnes ne b éné- ficieraient que de prestations d ’assistance publique limit ées à un logement et une nourriture simples ainsi qu ’à des soins m édicaux et dentaires d ’urgence. En outre, elles ne seraient autoris ées à exercer une activit é lucrative que dans le cadre d ’un programme d ’occupation public. Ces dispositions s ’appliqueraient également aux personnes admises à titre provisoire ayant viol é gravement leur obligation de colla- borer. Pour le reste des personnes relevant du droit d ’asile, dont la procédure d’asile est en cours ou a connu une issue n égative devrait être inf érieur à celui pratiqu é par l’assistance publique le même dans toute la Suisse. Ces prestations seraient, en r ègle générale, fournies sous la forme de prestations en nature. Pour ces personnes, les prestations de sant é consistant en soins m édicaux ou dentaires seraient exclusive- ment dispensées par des praticiens spécialement désignés.4518 3 Partie spéciale 3.1 Motif de l’initiative populaire Le nombre croissant des cas en suspens, l ’explosion des co ûts et les carences au niveau de l ’exécution des d écisions de renvoi r ésultent, selon les auteurs de l ’ini- tiative, de l’abus du droit d’asile suisse. Ils proposent donc des mesures. Etant donné que le droit d’asile suisse ne s’est pas, ou alors tardivement, align é sur la l égislation des Etats europ éens limitrophes, les requ érants d ’asile pourraient exploiter à leur avantage les lacunes existant encore entre les syst èmes juridiques suisse et des Etats européens limitrophes. La Suisse deviendrait ainsi un important p ôle d ’attraction pour les migrants. N ’ayant pu obtenir devant le Parlement les r ésultats escompt és malgré les efforts d éployés, les repr ésentants de l ’UDC ont d éposé la pr ésente ini- tiative populaire. 3.2 Législation en vigueur La législation suisse a déjà intégré le principe de l’Etat tiers sûr: d’une part, le requé- rant d’asile peut être renvoyé à titre préventif dans un Etat tiers lorsque la poursuite de son voyage dans cet Etat tiers est possible, licite et qu ’elle peut raisonnablement être exigée (cf. art. 23 et 42 de la loi du 26 juin 1998 sur l ’asile; RS 142.31 [LAsi]). D’autre part, il n ’est pas entr é en mati ère sur la demande d ’asile d ’un requ érant pouvant se rendre dans un pays dans lequel il fait d éjà l’objet d’une demande d’asile en cours d’examen (cf. art. 32, al. 2, let. d, LAsi). La d éfinition et l ’octroi des prestations d ’assistance aux requ érants d ’asile, aux personnes à prot éger sans autorisation de s éjour et aux personnes admises à titre provisoire sont aujourd’hui régis par le droit cantonal, conformément à la répartition des compétences, prévue par l’art. 82, al. 1, LAsi. La Conf édération rembourse aux cantons les frais aff érents, en principe sur la base de taux valables pour l ’ensemble de la Suisse. Les diff érences d ’un canton à l’autre ne sont prises en consid ération que pour ce qui concerne le niveau des loyers et les cotisations d ’assurance-maladie. Les montants forfaitaires rembours és sont le r ésultat de mesures d ’économie ( cf. art. 89, al. 1, LAsi) et sont d éjà inférieurs de 20 %, aux montants vers és ordinaire- ment au titre de l ’assistance publique. De plus, le principe consistant à fournir des prestations en nature (cf. art. 82, al. 2, LAsi) et à d ésigner un dentiste-conseil par canton (cf. art. 28, al. 4, de l ’ordonnance 2 sur l ’asile du 11 ao ût 1999 relative au financement, RS 142.312 [OA 2]) est depuis longtemps appliqu é dans le cadre du système de l ’assistance des requ érants d ’asile. A cet égard, l ’Office f édéral des réfugiés a défini des normes applicables en mati ère de traitements dentaires, notam- ment sur la conservation dentaire et sur les traitements anti-douleur. Il convient en outre de relever que les cantons sont d éjà contraints, dans le domaine des soins m édicaux, de restreindre, pour les requ érants d ’asile, le libre choix de l’assureur et du fournisseur de prestations. (art. 26, al. 4, OA 2).4519 3.3 Initiatives et interventions déposées à ce jour 3.3.1 Initiative «contre l’immigration clandestine» L’initiative «contre l ’immigration clandestine », dat ée du 18 octobre 1993, deman- dait déjà, sous réserve de l’interdiction de refoulement, qu’on n’entre notamment en matière sur les demandes d’asile émanant de personnes entrées illégalement. De plus elle pr évoyait express ément l ’interdiction du refoulement alors que l ’initiative «contre l’immigration clandestine» l’initiative «contre les abus dans le droit d ’asile» ne se limite qu’à prévoir d’une manière générale le respect des obligations découlant du droit international. Elle a été rejetée par 1 138 301 voix contre 982 867 le 1er décembre 1996. 3.3.2 Initiative «pour une réglementation de l’immigration» L’initiative «pour une r églementation de l ’immigration», datée du 15 f évrier 1994, proposait entre autres de prendre des mesures incitatives pour que le s éjour des requérants d’asile en Suisse ne pr ésente pour eux aucun attrait financier. Ces reven- dications étaient largement satisfaites en ce qui concernait l ’assistance et l ’emploi, étant donné la réduction des prestations d’assistance et l’introduction d’une interdic- tion de travail limitée dans le temps. Elle a été rejetée par 1 364 751 voix contre 636 848 le 24 septembre 2000. 4 Appréciation de l’initiative 4.1 En général L’initiative «contre les abus dans le droit d ’asile» a été lancée à une époque où la Suisse comptait, suite à la guerre du Kosovo, un nombre important de requ érants d’asile et de personnes admises à titre provisoire dont la présence entraînait des frais élevés. Dans l ’intervalle, plus de 32 000 personnes sont retourn ées dans leur pays dans le cadre du programme d ’aide au retour au Kosovo. Parall èlement, le nombre des nouvelles demandes d’asile déposées en Suisse n ’a cessé de reculer pour attein- dre aujourd ’hui des chiffres ant érieurs à la guerre de Bosnie. Les auteurs de l’initiative invoquent à tort les cons équences financières d’une situation migratoire extraordinaire et dramatique pour les personnes en fuite pour justifier des mesures visant à modifier fondamentalement le droit d’asile suisse à leurs dépens. Si elle appliquait la disposition pr évoyant l’application du «principe de l ’Etat tiers sûr» la Suisse devrait renoncer à sa tradition humanitaire. L ’introduction du refus d’entrée en mati ère aurait pour cons équence de restreindre de fa çon excessive l’accès à la procédure d’asile ordinaire, privant ainsi un grand nombre de personnes en fuite d ’une protection efficace et d ’un statut ad équat pendant la dur ée de leur séjour en Suisse. Par ailleurs, ce refus pourrait certes entra îner un raccourcissement de la proc édure, mais pas un raccourcissement notable de la dur ée du s éjour en Suisse. En effet, pouvoir proc éder à l ’exécution d ’une d écision de renvoi dans un Etat tiers r éputé sûr que l ’intéressé aurait travers é au cours de sa fuite, pr ésuppose que ce m ême Etat est dispos é à le r éadmettre. Or, le plus souvent, et malgr é les4520 accords internationaux existants, il n ’est pas certain que la demande de r éadmission aboutisse et il est impossible de contraindre le pays tiers concerné à l’approuver. L’introduction des dispositions p énales à l’encontre des entreprises de transport ne respectant pas leurs obligations en vue de garantir le respect, par les personnes transportées, de la r églementation suisse en mati ère d ’entrée sur le territoire, fait l’objet d’un examen approfondi dans le cadre de la r évision totale de la loi f édérale sur le séjour et l’établissement des étrangers. En matière d’assistance, les préoccupations des auteurs de l ’initiative sont dans une large mesure satisfaites. En effet, les prestations d ’assistance sont d éjà, dans la mesure du possible, allou ées sous la forme de prestations en nature et sont, de fait, uniformes dans toute la Suisse. Elles sont également inf érieures aux prestations accordées d’ordinaire. S’agissant de l ’accès des requ érants d’asile et des personnes admises à titre provisoire au syst ème suisse de sant é, il est r églementé par les can- tons, qui ont, d ’une part, restreint la libert é du choix du fournisseur de prestations (notamment par le syst ème du m édecin de famille ou le mod èle HMO) et, d ’autre part, désigné un ou plusieurs médecins-conseils ou dentistes-conseils. Dans le cadre de la r évision actuelle de la loi sur l ’asile, le Conseil f édéral propose- ra, par ailleurs, un certain nombre de mesures s ’inscrivant dans le cadre du mandat confié à la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats (CIP-E), (cf. motion 99.3567). En effet, il est charg é de pr ésenter une solution uniforme pour la prise en charge des frais de sant é occasionnés par les requ érants d’asile et les per- sonnes admises à titre provisoire, tributaires de l ’assistance sociale. Il pr évoit d’en présenter une qui tienne compte des int érêts à la fois des personnes concern ées, des assureurs-maladie, des cantons et de la Conf édération, ainsi que des imp ératifs de simplification administrative. A cet égard, le Conseil f édéral est convaincu que les mesures proposées auront un impact suffisant sur les frais de sant é occasionnés par les requérants d’asile et les personnes admises à titre provisoire. Pour ce qui est de la mesure visant à exclure certaines cat égories de personnes du marché du travail, elle n ’est pas pertinente en raison du surcro ît de frais supplémen- taires à la charge de la Confédération. 4.2 En particulier 4.2.1 Principe de l’Etat tiers sûr (let. a et b de l’initiative populaire) Les auteurs de l ’initiative pr éconisent la non-entr ée en mati ère sur les demandes émanant de requérants d’asile entrés en Suisse en provenance d ’un Etat tiers r éputé sûr, lorsque le requ érant a d éposé, ou aurait pu d époser, une demande d ’asile dans cet Etat tiers. De plus, le Conseil f édéral devra, selon eux, établir une liste d ’Etats tiers réputés sûrs, dans lesquels l ’application de la Convention relative au statut des réfugiés et de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales est garantie. Un examen des l égislations étrangères en mati ère d ’asile met en évidence qu ’il n’existe pas de d éfinition homogène du «principe de l ’Etat tiers s ûr». Le plus petit dénominateur commun entre les r églementations existantes pr évoit que les requ é- rants d’asile peuvent, dans le cadre d’une procédure accélérée, être renvoyés dans un4521 Etat qui n ’est certes pas l ’Etat persécuteur prétendu, mais avec lequel le requ érant entretient une certaine relation et dans lequel le principe du non-refoulement est observé. La présente proposition visant à inscrire le principe de l ’Etat tiers sûr dans la l égis- lation se fonde sur les r ésultats d’une analyse de la d éfinition et de l ’impact de la «notion d’Etat tiers sûr», appliquée dans cinq Etats membres de l’Union Européenne (cf. Kay Hailbronner «Kompatibilität des Schweizer Asylverfahrens mit Harmoni- sierungsbestrebungen im Asylrecht in der Europ äischen Union », 1999). Cette ana- lyse conclut que la port ée des r églementations existantes est plut ôt limit ée dans l’ensemble, m ême si un effet pr éventif ne peut pas être exclu dans le cas de l’Allemagne. Introduire une norme analogue dans sa l égislation signifierait que la Suisse ne pour- rait plus entrer en mati ère sur la plupart des demandes d ’asiles déposées. Par exp é- rience on sait que seul un tr ès faible pourcentage de requ érants d’asile déposent une demande d’asile à l’aéroport (environ 600 demandes en 2000), aupr ès d’une repré- sentation diplomatique suisse à l ’étranger ou à la fronti ère. Quiconque gagne la Suisse par voie terrestre doit n écessairement traverser l ’un des pays limitrophes, à savoir la France, l’Italie, l’Autriche ou l’Allemagne. Ces pays sont justement réputés être des Etats tiers s ûrs. La grande majorit é (environ 95 %) des requ érants d’asile entrent clandestinement en Suisse et d éposent une demande d ’asile aupr ès d ’un centre d ’enregistrement. En appliquant la r églementation de l ’Etat tiers s ûr, les autorités chargées de l ’asile n ’auraient plus qu ’à constater qu ’un requ érant d ’asile est entr é clandestinement en Suisse par voie terrestre et qu ’il a donc forc ément traversé un Etat tiers r éputé sûr, où il aurait pu demander l ’asile. Concrètement, la Suisse se déchargerait de son obligation de proc éder à un examen quant au fond de la persécution invoquée. Jusqu’à pr ésent, une proportion constante de personnes entr ées ill également en Suisse obtient le statut de réfugié reconnu ainsi que l’asile (environ 10 % ces derniè- res années). L’application de la réglementation proposée ne permettrait plus d’accor- der l’asile à ces personnes puisque le droit constitutionnel n’autoriserait plus l’entrée en mati ère sur de telles demandes. Dans le cadre d ’une proc édure de renvoi, les intéressés seraient renvoyés dans l’Etat tiers par lequel ils ont transit é avant d’entrer en Suisse, pour autant que cet Etat soit d éterminé et qu’il soit disposé à les réadmet- tre. Dans les faits, il y aurait lieu de se conformer à la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l ’Homme en la mati ère (T.I. c/United Kingdom, n°43844/98 du 7 mars 2000), à savoir de s’assurer que le renvoi dans un Etat tiers ne peut être exécuté qu’à la seule condition que ledit Etat respecte dans tous les cas le principe de non-refoulement, de m ême que les droits pr évus aux art. 2 (droit à la vie), 3 (protection contre la torture et les traitements inhumains ou d égradants) et 13 (droit à un recours effectif) de la CEDH. Dans le cas contraire, il faudrait examiner si les int éressés peuvent être renvoyés vers leur pays d ’origine ou de provenance. Quant aux personnes remplissant les conditions nécessaires à la reconnaissance de la qualité de r éfugié, mais dont la demande ne pourrait plus faire l ’objet d’un examen en vertu des dispositions propos ées par les auteurs de l ’initiative, il faudrait, en application du principe de non-refoulement, les admettre à titre provisoire. L’admission provisoire n’est pas un statut juridiquement ad équat pour les personnes remplissant fondamentalement les conditions de la qualit é de r éfugié. En effet, la Convention relative au statut des r éfugiés prévoit que les Etats Contractants accor- dent aux r éfugiés r ésidant r égulièrement sur leur territoire le m ême traitement en4522 matière d’assistance qu’à leurs nationaux (cf. art. 23); et le traitement le plus favora- ble accordé, dans les m êmes circonstances, aux ressortissants d ’un pays étranger en ce qui concerne l ’exercice d’une activité professionnelle salari és (cf. art. 17) et les droits d’association (cf. art. 15). Bien loin de satisfaire les exigences de ladite Con- vention, l’institution de l’admission provisoire fait, en outre, obstacle à l’intégration rapide et efficace des r éfugiés reconnus. Il en irait de m ême des membres de la famille d ’un r éfugié reconnu, qui ne pourraient plus esp érer obtenir l ’asile si le principe de l ’Etat tiers s ûr devait être appliqu é. Ils ne b énéficieraient que d ’une admission provisoire, alors qu ’ils sont victimes, au m ême titre que le principal int é- ressé, des pers écutions perp étrées à l ’encontre d ’un de leurs parents (pers écutions indirectes). Un tel r ésultat va par cons équent à l’encontre des objectifs vis és par les auteurs de l ’initiative, d ’après lesquels les personnes effectivement pers écutées doivent trouver asile en Suisse et non pas b énéficier provisoirement d ’une quelcon- que autorisation de séjour. Poursuivant depuis toujours une longue tradition humanitaire., la Suisse ne saurait rompre avec celle-ci. Or, l ’application de la r églementation propos ée en mati ère d’Etat tiers sûr en serait, outre les conséquences susmentionnées, l’y contraindrait. Les auteurs de l ’initiative estiment abusif qu ’une personne pers écutée, en fuite, ne demande pas l ’asile dans le premier Etat possible, hors de l ’Etat pers écuteur. Ils entendent donc lutter contre cet abus par une proc édure acc élérée, cens ée, égale- ment, faciliter l’exécution des renvois. Néanmoins, comme nous le démontrerons ci- après, l’initiative ne peut justement pas garantir cet effet. L’exécution d’un renvoi dans un Etat tiers n’est possible que l’on sait dans quel Etat elle aura lieu. Or, la disposition propos ée incite justement les requ érants d ’asile à dissimuler l’itinéraire qu’ils ont emprunt é, rendant ainsi impossible toute proc édure de réadmission. Par ailleurs, il est illusoire de penser qu ’un Etat tiers sera dispos é à réadmettre un requ érant d ’asile en vertu d ’une telle r églementation, en l ’absence d’indications précises sur un séjour antérieur effectué sur son territoire ou sur la base d’une simple déclaration. En r ésumé, la r églementation propos ée par les auteurs de l ’initiative va trop loin. D’une part, elle limiterait la proc édure d’asile aux personnes admises par la Suisse dans le cadre de contingents, ne laissant guère d’espoir aux personnes ayant gagné la Suisse par leurs propres moyens d ’engager une proc édure mat érielle d ’asile. Il en résulterait que la Suisse refuserait d ’accorder un statut ad équat et une protection efficace contre les persécutions à des personnes dont le statut de r éfugié devrait être effectivement reconnu, renonçant par là même à sa tradition humanitaire. Le Conseil f édéral s’attache à compléter les dispositions de la loi sur l ’asile ayant trait au principe de l ’Etat tiers s ûr dans le cadre de la r évision partielle en cours. Il est notamment pr évu d’assouplir les dispositions relatives à la preuve que les auto- rités concernées doivent fournir sur le s éjour antérieur d’un requérant dans un Etat tiers. Des mesures visant à acc élérer l ’exécution des renvois sont également à l’étude.4523 4.2.2 Sanctions à l’encontre des compagnies aériennes (Carrier sanctions; let. c de l’initiative populaire) L’initiative préconise l’adoption de sanctions à l’encontre des compagnies aériennes titulaires d’une concession pour le transport réguliers de passagers vers la Suisse qui ne respectent pas la r églementation en vigueur leur faisant obligation de participer au contrôle de l’immigration. Les détails y afférents devraient selon les auteurs être réglementés par la voie législative. En vertu des dispositions pertinentes de l ’annexe 9 de la Convention du 7 d écembre 1944 relative à l’aviation civile internationale, les compagnies a ériennes sont tenues de contr ôler, avant l ’embarquement, que les passagers transport és disposent des documents de voyage requis pour le transit ou l ’entrée dans le pays de destination. Elles ne doivent pas transporter les passagers ne remplissant pas les conditions d’entrée. Les compagnies a ériennes sont en outre tenues, de ramener au point d’embarquement sans d élai les personnes refoule ées à la fronti ère par les autorit és compétentes ou de les transporter dans un autre pays dont elles rempliront les condi- tions d’entrée. A d éfaut de documents de voyage valables, il est d élivré à ces per- sonnes un document de remplacement sp écial, conform ément aux dispositions de l’annexe 9 de ladite convention. Les autorit és de l ’aéroport d ’embarquement sont tenues de les réadmettre. Les compagnies a ériennes prennent en charge tous les frais non couverts occasion- nés par la pr ésence d’un passager muni de documents non conformes, y compris, le cas échéant, les frais d écoulant de l ’exécution d’un renvoi sous escorte polici ère. A l’heure actuelle, leur responsabilit é cesse lorsque les personnes concern ées quittent le territoire ou que cette sortie s ’avère impossible, inadmissible ou ne peut être raisonnablement exigible et que les intéressés obtiennent une autorisation d’entrée. Ces derni ères ann ées, les compagnies a ériennes ont d éployé, d ’entente avec les autorités de contr ôle compétentes, des efforts importants pour exclure les passagers dépourvus de papiers en r ègle. Toutefois, les contr ôles exercés par elles ne peuvent être que sporadiques étant donn é que le trafic a érien doit r épondre à un imp ératif d’efficacité. De plus, les éventuelles falsifications de papiers d ’identité et de visas son la plupart du temps difficilement d étecables. A cela s ’ajoutent des événements imprévisibles ne pouvant être imputés ni à la compagnie a érienne ni aux passagers, tels qu’un changement d’itinéraire intervenant pour des raisons techniques ou le vol d’un document de voyage au cours du voyage. Les passagers clandestins dissimulent ou d étruisent souvent leurs documents de voyage valides apr ès être mont és dans l ’avion ou avant d ’arriver au contr ôle de l’immigration du pays de destination. Par ailleurs, il est de plus en plus fr équent que de faux passeports ou des visas plus sophistiqu és ne puissent être d étectés par les compagnies aériennes avec les moyens de contrôle dont elles disposent. De plus, ces compagnies n’ont pas acc ès aux syst èmes nationaux de recherche et d ’information dont disposent les postes de contr ôle aux fronti ères des divers pays de transit et de destination. La pression économique grandissante et les techniques de plus en plus sophistiqu ées que nécessite le contr ôle des documents de voyage peuvent amener certaines com- pagnies aériennes à négliger leur devoir de vigilance à cet égard. L’effet des sanc- tions instaurées par certains Etats, depuis le milieu des ann ées 80, en vue d’accroître l’efficacité des contr ôles est d ’ailleurs controvers é. Face à l ’importance du trafic4524 d’êtres humains organis é à l’échelle internationale, l ’effet des contr ôles exercés par les compagnies aériennes avant l’embarquement des passagers n ’est que tr ès limité. Il peut ainsi arriver, selon les circonstances, que la perspective d ’une amende pa- raisse économiquement plus avantageuse à une compagnie aérienne que des mesures préventives coûteuses qui, de surcroît, sont impopulaires auprès des passagers. Il paraît néanmoins judicieux d ’une part d ’exiger des compagnies a ériennes (et des entreprises de transport de personnes en g énéral) qu’elles contrôlent les documents de voyage des passagers et qu ’elles s’assurent qu ’ils sont en possession des docu- ments requis par le pays de destination ou de transit et, d ’autre part, d ’assortir cette obligation de sanctions. Ce principe est largement admis. De telles sanctions ne figurent pas dans les dispositions et recommandations de l ’annexe 9. En effet, cette dernière ne contraint pas les Etats membres à prononcer une amende à l’encontre des compagnies aériennes qui peuvent apporter la preuve qu ’il n’y a pas eu n égligence ou manquement de leur part dans l ’exécution de leur obligation de vigilance. L ’art. 26 de l ’accord de Schengen et l ’art. 11 du Protocole des Nations Unies contre le trafic d’êtres humains, le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, contraignent les Etats signataires à prévoir des sanctions à leur égard, dont les modalités relèvent du droit national (la Suisse n ’a sign é aucun de ces textes, mais une adh ésion au Protocole contre la traite des personnes est pr évue. Compte tenu de ce qui pr écède, le Conseil fédéral a prévu, dans le cadre de la r évision totale de la loi f édérale sur le séjour et l ’établissement des étrangers (LSEE) 1, d ’introduire des sanctions à l’encontre des entreprises de transport qui ne respecteraient pas leurs obligations relativement au contrôle des documents de voyage. Une proposition à ce sujet a déjà été mise en consultation, rencontrant un accueil plus que favorable. Comme pr évu, le texte sera pr ésenté au Parlement dans le courant du 2e semestre 2001, parall èle- ment au message relatif à la nouvelle loi sur les étrangers. Sur ce point, l ’initiative d éposée par l ’UDC ne fait gu ère qu ’enfoncer des portes ouvertes. Par ailleurs, si l ’initiative pr évoit d ’introduire des sanctions à l ’encontre compagnies aériennes titulaires d’une concession de transport r égulier de passagers, les compagnies charter elle en dispense implicitement. Une telle in égalité de traite- ment paraît difficile à justifier. De plus, elle va à l’encontre du but et de l ’objet des mesures prévues par le Conseil f édéral. La compagnie a érienne s’acquitte-t-elle ou non de ses obligations, ind épendamment du type de vol op éré, demeure en fin de compte le seul critère décisif. 4.2.3 Normes en matière d’assistance applicables à l’échelle nationale. Prestations en nature (let. d de l’initiative) L’initiative vise à introduire, en d érogation aux dispositions pr évues en mati ère d’assistance publique, des normes et standards uniformes, sp écifiquement applica- bles aux requ érants d’asile séjournant en Suisse. Elle pr évoit par ailleurs de fournir aux int éressés des prestations d ’assistance servies, en principe, sous la forme de prestations en nature. En vertu de la l égislation en vigueur, la d éfinition et l ’octroi des prestations d’assistance incombent aux cantons, le montant des prestations allou ées étant r égi 1 RS 142.204525 par le droit cantonal. Les cantons sont d édommagés par des montants forfaitaires pour les frais encourus à ce titre et ce, de façon uniforme (exception faite des frais de logement et d ’assurance-maladie). Au niveau national, les prestations d ’assistance versées par les cantons divergent tr ès peu. En comparaison internationale , le niveau des prestations suisses et celui pr évu par d ’autres pays europ éens ne diff èrent pas sensiblement – compte tenu du pouvoir d ’achat –, comme en attestent plusieurs études (cf. «Comparaison intercantonale des prestations d ’assistance aux requ érants d’asile», 1999, Université de Genève; et «Sozialhilfe für Asylsuchende im europ äis- chen Vergleich», 1999 Forum Suisse pour l’étude des migrations (SFM)). La définition, à l’échelle nationale, de normes uniformes r églementant l ’assistance garantie aux requérants d’asile s’avère donc inutile, étant donné que cette uniformi- sation a déjà été réalisée. L’harmonisation formelle des bases l égales – qui pourrait s’opérer soit par la conclusion d ’un concordat, soit par l ’harmonisation des lois cantonales sur l ’assistance, soit encore par l ’adoption d’une norme f édérale y aff é- rente – ne permettrait finalement pas de les uniformiser davantage. Par ailleurs, l’introduction d ’une norme f édérale ne pourrait passer outre les diff érences canto- nales en matière de loyers et de cotisations d’assurance-maladie. Le domaine de l ’assistance a toujours été de la comp étence des cantons et l ’est encore. Dans l ’hypothèse o ù la Conf édération fixerait des normes en mati ère d’assistance, cette démarche serait perçue par les cantons comme une ingérence dans leur souveraineté, ce qui serait à leurs yeux inacceptable. Les prestations d ’assistance à verser aux requ érants d’asile, aux personnes admises et à verser à l’avenir à titre provisoire et, à l’avenir, aux personnes à protéger sans autorisation de s éjour, il y a lieu de pr éciser que ces prestations sont depuis long- temps inférieures, à raison de 20 %, à celles allou ées au reste de la population r ési- dente et qu ’elles doivent, autant que possible, être versées sous la forme de presta- tions en nature (cf. art. 82, al. 2, LAsi). Les objectifs vis és par les auteurs de l ’initiative concernant l ’uniformisation, l’étendue, le montant et la forme des prestations d ’assistance étant déjà atteint, il n’y a donc pas lieu d’inscrire cette norme dans la Constitution, dès lors elle n’apporterait aucun changement à la situation actuelle. 4.2.4 Restriction de l’accès aux soins médicaux et dentaires (let. e de l’initiative) Les auteurs de l ’initiative demandent que les cantons d ésignent les fournisseurs de soins médicaux et dentaires auxquels les requérants d’asile pourront s’adresser. Dans le domaine des soins m édicaux, les cantons sont d éjà tenus de restreindre la liberté des requ érants d’asile de choisir leur assureur et leur fournisseur de presta- tions (cf. art. 26, al. 4, OA 2). Les cantons appliquent cette prescription en fonction de leurs sp écificités cantonales, soit en cr éant des centres m édicaux spécialement à l’attention des requérants d’asile où ils seront, au besoin, aiguill és vers un médecin , soit en d ésignant des praticiens auxquels les requ érants d ’asile et les personnes admises à titre provisoire peuvent s’adresser (système du médecin de famille). S’agissant des soins dentaires garantis aux requérants d’asile et aux personnes admi- ses à titre provisoire, la Conf édération a, depuis longtemps d éjà, désigné au moins un dentiste-conseil par canton, charg é d ’évaluer la n écessité et l ’opportunité des4526 soins dentaires requis, sachant que les traitements garantis sont les traitements anti- douleur et ceux permettant la conservation des éléments dentaires. (cf. art. 28, al. 4 et 5, OA2). La législation en vigueur r épond donc, depuis longtemps, aux objectifs vis és par les auteurs de l ’initiative dans le domaine des soins m édicaux et dentaires. Dans ces conditions, il appara ît superflu de vouloir r églementer la question au niveau consti- tutionnel. 4.2.5 Garantie d’un minimum vital aux requérants d’asile déboutés et aux personnes admises à titre provisoire, ayant manqué à leur obligation de collaborer (let. f de l’initiative) L’initiative exige que les requ érants frappés d’une décision de renvoi ex écutoire et les personnes admises à titre provisoire ayant manqué à leur obligation de collaborer ne perçoivent plus que des prestations d ’assistance minimales, que les soins m édi- caux et dentaires soient limit és à un strict service d ’urgence, et que tout exercice d’une activité lucrative leur soient interdit. La proposition tendant à réduire au minimum les prestations d ’aide sociale allou ées aux requ érants d éboutés dont la d écision de renvoi est ex écutoire a également été présentée par le groupe de travail paritaire «Financement de l ’asile» dans son rap- port final du 9 mars 2000. Elle a toutefois été rejetée par une majorit é de cantons dans le cadre de la proc édure de consultation sur le rapport final, eu égard notam- ment à la souveraineté cantonale en mati ère d’octroi de l ’assistance et au motif que le niveau d ’aide sociale garanti aux requ érants d ’asile était d éjà relativement bas, donc que cette mesure incitative individuelle ne pourrait avoir qu ’un impact limit é. La recommandation du groupe de travail a fait l ’objet d’un examen approfondi dans le cadre de l ’actuelle r évision de la loi sur l ’asile. Suite à cet examen, le Conseil fédéral a renoncé, pour les raisons énoncées ci-après, à introduire au niveau f édéral, en vue d’encourager les requérants à coopérer avec les autorit és dans le cadre de la procédure d’asile, une mesure incitative à caractère négatif, visant à minimaliser les prestations. Par principe, l ’octroi des prestations d ’assistance est de la comp étence des cantons. Il leur incombe donc si n écessaire de cr éer les conditions de fait et de droit rendant possible une r éduction des prestations d ’assistance pendant la phase d’exécution du renvoi. Tant en vertu du droit f édéral (cf. art. 83 LAsi, art. 14 c, al. 4, LSEE, en corr élation avec l ’art. 83 LAsi) qu ’en vertu de divers actes l égislatifs cantonaux, il est déjà possible, dans le respect du droit constitutionnel en mati ère de garantie du minimum vital, de restreindre ou de supprimer les prestations d’assistance prévues pour les personnes relevant du droit d ’asile, lorsque elles ont manqué à leur obligation de collaborer. Une l égislation fédérale plus contraignante n’est donc ni justifi ée, ni n écessaire. Il s ’agit, en revanche, de mieux utiliser les instruments disponibles pour influer sur le comportement des intéressés. Le Conseil f édéral rejette la proposition visant à limiter les soins m édicaux à un strict service d ’urgence. Sur ce point, une solution s ’est dessinée au cours des tra- vaux préparatoires relatifs à la r évision partielle de la loi sur l ’asile, permettant de maîtriser, dans le cadre de l ’assurance de base obligatoire, les frais de sant é sup é- rieurs à la moyenne occasionn és par les personnes relevant du domaine de l ’asile. Compte tenu de la facilit é d’accéder à l’offre de soins m édicaux et de la structure4527 des risques atypique de cette cat égorie d ’assurés (compos ée majoritairement d’hommes certes jeunes mais malades, ou bless és), il faut cr éer les bases l égales d’un système de «gate-keeping» à l’intention des requérants d’asile et des personnes admises à titre provisoire, d épendantes de l ’assistance. De plus cette cat égorie de personnes doit être exclue de l’effectif des assurés déterminant pour la compensation des risques. Quant aux soins dentaires garantis, ils ne concernent, comme d éjà ac- tuellement que les traitements de conservation dentaire et les traitements anti- douleur (cf. Ch. 4.2.4). Une limitation g énérale des soins, notamment une limitation des soins m édicaux à un strict traitement d’urgence, doit être rejetée. Quant à l’accès au marché du travail, la l égislation actuelle prévoit déjà de le limiter pour les requ érants déboutés dont le renvoi est ex écutoire (art. 43 LAsi). En effet, lorsque la proc édure d ’asile d ébouche sur une d écision n égative, l ’autorisation d’exercer une activité lucrative cesse à l’expiration du délai de départ imparti, même si l’intéressé a fait usage d ’une voie de droit extraordinaire ou d ’un moyen de re- cours et que l’exécution du renvoi ait été suspendue. En outre, aucun nouvel emploi ne peut être exercé une fois que le renvoi a été prononcé. Les auteurs de l’initiative exigent que l ’exercice d’une activité lucrative soit interdit aux requérants d’asile et aux personnes admises à titre provisoire ayant gravement violé leur obligation de collaborer. Le groupe de travail «Financement de l ’asile» a examiné dans le d étail les r épercussions financières et le co ût social de la mesure préconisée. Une restriction de l ’accès au march é du travail, telle qu ’elle est propo- sée, empêcherait environ deux tiers des requérants d’asile et des personnes admises à titre provisoire qui s éjournent en Suisse et sont en âge de travailler d ’accéder au marché de l ’emploi. Or sachant que le taux d ’emploi des requ érants d’asile et des personnes admises à titre provisoire se situe à l ’heure actuelle autour de 40 %, la restriction souhaité par les auteurs de l ’initiative se traduirait par une augmentation proportionnelle des frais d ’assistance, qui pourrait porter sur plusieurs dizaines de millions de francs. Le Conseil f édéral envisage n éanmoins d ’introduire une r égle- mentation de l’accès au marché du travail diff érenciée selon la cat égorie de person- nes concern ées. Les possibilit és d ’accès devraient ainsi être fonction du statut de l’intéressé, selon que sa demande d ’asile est en cours d ’examen, qu’il a été admis à titre provisoire ou qu ’il a re çu une r éponse négative sur laquelle figure un d élai de départ. Une étude du Forum suisse pour l ’étude des migrations (FSM) à Neuchâtel («Asyl- destination Europa, Eine Geographie der Asylmigrationen oder Determinanten der Verteilung von Asylgesuchen », 2000), a mis en évidence que les requ érants d’asile choisissent leur pays de destination – pour autant que ce facteur soit pris en consid é- ration – moins en fonction des possibilités juridiques d’exercer une activité lucrative qu’en fonction de la prosp érité et des possibilit és réelles de travailler dans ce pays. L’interdiction de travail pr éconisée par les auteurs de l ’initiative à l’égard des per- sonnes admises à titre provisoire et ayant manqu é à leur obligation de collaborer risque de poser probl ème au niveau de l ’encadrement des int éressés, malgré la pos- sibilité qui leur est offerte de participer à des programmes d’occupation. Etant donné qu’il est difficile de pr évoir la date du renvoi des personnes admises à titre provi- soire et donc de déterminer la durée de leur séjour en Suisse, il n’est pas possible de chiffrer les frais que leur pr ésence occasionne non seulement dans le domaine de l’asile mais aussi dans d ’autres secteurs (cf. ch. 6.3). Par cons équent, il y a lieu de rejeter la proposition formulée par les auteurs de l’initiative.4528 4.2.6 Date d’entrée en vigueur (disposition transitoire de l’initiative) La disposition transitoire propos ée exige l ’art. 121, al. 1 a, Cst. devrait entrer en vigueur trois mois apr ès son acceptation par le peuple et les cantons et d ’après laquelle les mesures d ’application n écessaires soient introduites par voie d ’ordon- nance par le Conseil f édéral avant l ’entrée en vigueur de la l égislation ordinaire. Cette exigence pose des probl èmes de mise en œ uvre d’une part et elle est probl é- matique l’Etat de droit d’autre part. En outre, le d élai transitoire de trois mois s ’avère extr êmement court. En effet la mise en œ uvre de ces mesures n écessiterait l ’organisation d ’une vaste campagne d’information quant à l ’étendue des prestations à accorder, qui devrait être menée auprès des administrations communales et cantonales charg ées de l’assistance, mais aussi auprès des fournisseurs de prestations de sant é et des assureurs maladie d ési- gnés par les cantons. D ’autres acteurs dans le domaine de la sant é, notamment les hôpitaux et les m édecins exerçant en client èle privée, devraient également être in- formés et ce programme est par trop ambitieux pour pouvoir être r éalisé en trois mois. Il serait en outre probl ématique, pour un Etat de droit, de r éformer et de r éorganiser complètement un syst ème faisant intervenir des attributions et des comp étences aussi différentes, en l’espace de trois mois. 5 Nécessité d’un contre-projet Au vu de ce qui pr écède, le Conseil f édéral vous propose de rejeter l ’initiative po- pulaire «contre les abus dans le droit d ’asile», sans présenter de contre-projet direct. Le Conseil f édéral rappelle toutefois que les demandes ayant trait notamment au principe de l ’Etat tiers s ûr et aux sanctions propos ées à l’encontre des compagnies aériennes sont à l’étude dans le cadre des r évisions de la loi f édérale sur le séjour et l’établissement des étrangers et de la loi sur l’asile. 6 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel 6.1 Pour la Confédération L’introduction d’un nouveau motif de non-entr ée en matière n’a pas d’incidence sur l’état du personnel, la proc édure de non-entrée en matière devant également respec- ter le principe de droit coutumier international du non-refoulement, qui interdit le rapatriement sous contrainte d ’une personne dans un pays potentiellement pers écu- teur. Sur le plan financier, la r églementation proposée ne se traduirait pas non plus par des économies substantielles, puisque la d écision de non-entr ée en mati ère ne résout pas la question de l’exécution du renvoi (cf. ch. 4.2.1). S’agissant des cons équences financières et des effets sur l ’état du personnel li és à l’introduction, dans le cadre du droit commun applicable aux étrangers, de sanctions à l’encontre des compagnies a ériennes, il n ’est pas possible de les évaluer compte4529 tenu de l ’imprécision des auteurs de l ’initiative sur le nombre et la nature des élé- ments constitutifs de l’infraction. Quant aux modifications propos ées en mati ère d’assistance et d ’emploi, à savoir la désignation de fournisseurs de prestations dentaires et m édicales, l ’uniformisation des prestations d ’assistance, leur octroi sous forme de prestations en nature et la restriction des soins dentaires garantis aux stricts traitements d ’urgence et anti- douleur, elles n ’auraient, pour la Conf édération, aucune cons équence financi ère ni aucun effet sur l’état du personnel, les revendications des auteurs de l ’initiative étant déjà satisfaites dans ces domaines. La minimalisation des prestations ne permettrait toutefois pas de r éaliser des écono- mies substantielles, car les prestations rembours ées par la Conf édération au titre de l’assistance des requ érants d ’asile sont d éjà inférieures, à raison de 20 % environ, aux prestations vers ées d’ordinaire. Les économies potentiellement r éalisables à ce titre sont d ’autant plus difficiles à chiffrer qu ’il n’a pas été possible, m ême dans le cadre du groupe de travail «Financement de l ’asile», de d éfinir pr écisément les modalités et l ’étendue des prestations à fournir et à rembourser, en ne prenant en charge que les soins d ’urgence (cf. rapport final de ce groupe de travail du 9 mars 2000). Par ailleurs ,la mise en place d ’un système de médecins-conseil, par lesquels passeraient les demandes de remboursement des traitements à administrer aux requé- rants d’asile déboutés et aux personnes admises à titre provisoire, entra înerait éga- lement un surcroît de frais. De plus, le retrait systématique du permis de travail aux personnes ayant obtenu une telle autorisation au cours de la proc édure d’asile et dont la demande d ’asile a été rejetée entra înerait une importante surcharge administrative, qui serait difficile à justifier d ’autant plus que l ’autorisation de travail expire à l ’échéance du d élai de départ (cf. ch. 4.2.5). Cette mesure multiplierait le nombre des personnes tributaires de l ’assistance, entra înant, pour la seule cat égorie des personnes admises à titre provisoire ayant viol é leur obligation de collaborer, des co ûts suppl émentaires se chiffrant à plusieurs millions de francs. S ’y ajouteraient un surco ût d’au moins 5,4 millions de francs à pr évoir pour financer des programmes d ’occupation publics d’une envergure suffisante pour contrer les effets du ch ômage. Aujourd ’hui, ces programmes d’occupation sont financés par la Confédération à hauteur d’environ 17 millions de francs par an. Quant au probl ème de l ’efficacité dans l ’exécution des décisions de renvoi pass ées en force, qui sous-tend sur ce point la proposition des auteurs de l ’initiative, le Conseil f édéral proposera, dans le cadre de la r évision partielle de la loi sur l’asile, un modèle de financement assorti d’incitations financiè- res, qui devrait encourager la coopération entre la Confédération et les cantons. 6.2 Pour les cantons et les communes Compte tenu des difficult és évoquées quant à l ’exécution des d écisions de renvoi dans le pays d’origine ou de provenance des int éressés ou dans un pays tiers – diffi- cultés que ne r ésout pas la r églementation proposée –, les autorit és concernées au- raient la possibilit é, dans la plupart des cas, de recourir à une proc édure accélérée menée au niveau f édéral. Il n ’en demeure pas moins que les personnes dont l’exécution du renvoi pose probl ème resteraient à la charge de leur canton d ’attri- bution jusqu’à leur départ.4530 De m ême, les mesures propos ées dans le domaine de l ’assistance, notamment dentaire, et de l ’emploi n’auraient, pour les cantons et les communes, pas de r éper- cussions financi ères, ni d ’effets sur l ’état du personnel, puisque les objectifs des auteurs de l ’initiative sont d éjà atteints sur ces points et que ces mesures sont d éjà appliquées. Les propositions visant à minimaliser les prestations d ’assistance, à restreindre les soins médicaux aux seuls traitements d’urgence et à exclure du marché du travail les requérants frapp és d ’une d écision de renvoi et certaines cat égories de personnes admises à titre provisoire n ’auraient aucune répercussion financière directe pour les cantons, en admettant que les forfaits soient corrig és en cons équence (pour les répercussions indirectes, cf. ch. 6.3 «Autres conséquences»). En effet, le surcro ît de frais ainsi occasionn és serait rembours é aux cantons par la Conf édération et les économies seraient port ées à son cr édit. En matière de personnel, la minimalisation des prestations d ’assistance se traduirait par une r éduction du personnel d’encadrement. Les économies ainsi r éalisées se r épercuteraient cependant sur d’autres domaines de la vie sociale par des d épenses au moins aussi importantes (cf. ch. 6.3). 6.3 Autres conséquences Sur le fond, la proposition visant à minimaliser les frais d ’assistance et à limiter aux seuls soins d ’urgence les prestations de sant é garantis aux requ érants frappés d’une décision de renvoi et aux personnes admises à titre provisoire, serait de nature à réduire l ’attrait de la Suisse comme terre d ’asile. Toutefois, la d écision d ’émigrer vers un pays donn é est moins conditionn ée par les modalit és et l ’importance de l’aide sociale que par l’existence, dans ce pays, d’un réseau de relations sociales (cf. à ce sujet l ’étude du Forum suisse pour l ’études des migrations (SFM), «Asyldesti- nation Europa, Eine Geographie der Asylmigrationen oder Determinanten der Ver- teilung von Asylgesuchen », juin 2000). La minimalisation des prestations d’assistance et l ’exclusion du march é du travail pourraient, en outre, entra îner une augmentation de la petite criminalité, et donc un surcroît de frais dans le domaine de la police et de la justice, situation difficile à éviter compte tenu des cat égories de personnes concernées, même en organisant des programmes d’occupation publics de plus grande envergure. 7 Relation avec le droit européen Afin d ’éviter que les demandeurs d ’asile ne soient renvoy és successivement d ’un Etat à un autre sans qu ’aucun pays n’examine leur requ ête, le Comité des Ministres du Conseil de l ’Europe a estim é, dans une Recommandation N ° R (97) 22 du 25 novembre 1997 énonçant des lignes directrices sur l ’application du principe de l’Etat tiers sûr, que les Etats tiers devaient, pour être qualifiés de s ûrs, respecter les principes internationaux régissant la protection des réfugiés et les droits de l’homme, en particulier en ce qui concerne l ’interdiction de la torture et des peines ou traite- ments inhumains ou d égradants. Dans ce contexte, il est entendu qu ’un accent tout particulier doit être porté sur l ’assurance donnée par le pays tiers s ûr que le requ é-4531 rant pourra y chercher asile et b énéficier d’une protection effective contre le refou- lement. La Convention de Dublin du 15 juin 1990 d étermine l’Etat signataire responsable de l’examen d’une demande d ’asile introduite en Europe, à l’exception des demandes présentées en Suisse, laquelle n ’est pas partie à ladite Convention. Le requ érant ne peut être renvoyé successivement d ’un Etat signataire à un autre sans qu ’aucun de ces Etats ne se reconnaisse comp étent. Il a donc la garantie que sa demande sera examinée conformément aux normes du droit international. Les dispositions pr évues par l ’initiative ne contreviennent pas aux normes applica- bles en droit europ éen et ne portent pas atteinte, sur le fond, au principe du non- refoulement. Par ailleurs, dans son projet de directive du 20 septembre 2000 (COM (2000) 578, fin), la Commission europ éenne prévoit que seuls les pays observant les droits de l’homme et les dispositions de la Convention relative au statut des r éfugiés puissent être qualifiés de pays tiers sûrs. La Commission propose aux Etats membres d’adopter des normes communes pour l ’application de certaines notions ou prati- ques, notamment la notion de «pays tiers sûr», tout en les laissant libres de les appli- quer ou non. S’ils décident de les appliquer, les dispositions édictées en droit interne devront être conformes au cadre commun d éfini pour tous les Etats membres. Quant à la compatibilit é des normes suisses avec la future l égislation de l ’Union euro- péenne en mati ère d ’Etat tiers s ûr, il n ’est pas possible de r égler ce point en l’absence de normes communautaires définitives. En effet, les questions particulières relatives à la r épartition des demandes d ’asile entre les pays europ éens ont d éjà donné lieu à diverses interventions sur notre continent, notamment au regard du principe du pays tiers sûr. 8 Conclusions Les objectifs visés par les auteurs de l ’initiative sont en grande partie atteints par la législation en vigueur. S ’agissant des propositions visant à appliquer le principe de l’Etat tiers s ûr et à introduire des sanctions à l’encontre des compagnies a ériennes, des réglementations complètes et efficaces sont en cours d ’élaboration dans le cadre des révisions de la loi f édérale sur le s éjour et l’établissement des étrangers et de la loi sur l’asile. Quant aux mesures concernant d ’une part la minimalisation des pres- tations d’assistance et des soins de sant é garantis aux requ érants d’asile renvoyés et aux personnes admises à titre provisoire et ayant manqu é à leur obligation de colla- borer et, d’autre part, l’exclusion du marché du travail, elles sont à la fois dispropor- tionnées et extrêmement difficiles à mettre en œ uvre. N’étant pas de nature à réduire l’attrait de la Suisse comme terre d ’asile, elles ne permettraient pas de r éaliser des économies substantielles. Elles entraîneraient bien plus de dépenses supplémentaires d’une part parce que les requérants d’asile et les personnes admises à titre provisoire seraient totalement d épendantes de l ’assistance suite à leur exclusion du march é de l’emploi suisse et, d ’autre part, parce qu ’il faudrait op érer des investissements sup- plémentaires dans les programmes d’occupation.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message <bd> concernant l'initiative populaire «contre les abus dans le droit d'asile» In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 37 Cahier Numero Geschäftsnummer 01.036 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 18.09.2001 Date Data Seite 4511-4531 Page Pagina Ref. No 10 125 640 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.