2002-1905 5879 02.033 Rapport de la Commission de politique extérieure du Conseil des Etats sur les options de la politique d’intégration de la Suisse du 18 mars 2002 Monsieur le Président, Mesdames et Messsieurs La Commission de politique extérieure du Conseil des Etats vous présente son rap- port sur les options de la politique d’intégration de la Suisse. Elle vous propose de prendre acte du présent rapport et d’adopter ses recommandations. 18 mars 2002 Au nom de la Commission de politique extérieure du Conseil des Etats: Le président, Maximilian Reimann5880 Rapport 1 Introduction Tout au long de l’année 2001, la Commission de politique ext érieure du Conseil des Etats a proc édé à une s érie d’auditions sur la politique europ éenne de la Suisse. Il s’agissait pour elle de d égager les options qui s ’offrent à la Suisse pour les prochai- nes étapes de son int égration et de mettre en évidence leurs r épercussions dans les différents domaines politiques. La Commission entendait également donner une assise factuelle à un d ébat qui joue en partie sur le registre des émotions. Enfin, la Commission souhaitait passer en revue, variante par variante, les r éformes internes à mener dans les diff érents domaines politiques pour progresser dans le rapproche- ment avec l’Union européenne. La Commission a consacré quatre séances à des auditions sur les six th èmes retenus: «L’économie» (11 et 12 janvier), «Le f édéralisme», «Les droits populaires et la démocratie directe» (17 et 18 mai), «La politique int érieure et la politique de s écu- rité», «La sécurité intérieure» (20 et 21 ao ût), «La politique sociale », «La direction de l’Etat» (18 et 19 octobre). Les experts invit és à s’exprimer étaient issus des mi- lieux scientifiques, du monde économique et de l ’administration fédérale. La Com- mission a également entendu des experts suisses et étrangers sur des questions spécifiques de portée générale.1 Chaque th ème a été abord é en envisageant trois options: la voie bilat érale, l’adhésion à l ’Espace économique europ éen et l ’adhésion à l ’Union europ éenne. Une quatrième option serait la formule de l ’association. Cette variante n ’a été inté- grée dans les r éflexions de la Commission qu ’en cours de travail, à la demande de ses partisans. Le présent rapport commence par d écrire les options envisag ées (ch. 2) puis il pro- cède à une appréciation globale des chances et des risques que comporte chacune de ces options sur la base des d ébats qui ont eu lieu au sein de la Commission (ch. 3). Le rapport propose ensuite une pr ésentation synth étique des diff érents domaines politiques selon les analyses entendues lors des auditions (ch. 4). Enfin, la Commis- sion présente ses conclusions et ses recommandations sur la suite à donner (ch. 5). L’option du cavalier seul (Alleingang) n ’a pas été abord ée par la Commission. Il existe pourtant des arguments qui plaident en sa faveur. La Suisse est membre de nombreuses organisations internationales qui offrent aux petits Etats une grande sécurité du droit. L ’existence de ces structures étatiques d ’envergure mondiale – comme par exemple le Bureau international du travail, l ’Organisation mondiale du commerce, les agences de d éveloppement de l ’ONU, les organisations sp écialisées telles que l ’Union internationale des t élécommunications ou encore les normes techniques et les trait és internationaux – permet aux petits pays aussi de pratiquer avec d’autres pays des échanges adaptés et concrets dans des domaines sp écifiques, sans devoir se rallier à un grand groupe continental. En contrepartie, le pays qui fait cavalier seul subit l ’inconvénient de ne pas avoir voix au chapitre face aux gr oupes d’Etats forts; de plus, cette attitude est mal vue et peut constituer une faiblesse en politique étrangère. 1 Une liste complète des experts et de leurs exposés est proposée à l’annexe.5881 La Commission remercie les services concernés de l’administration, en particulier le Bureau de l ’intégration du DFAE et du DFE, pour le soutien qu ’ils lui ont apport é dans ses travaux. Les pr ésentations synoptiques des diff érents th èmes qui ont été mises à sa disposition lui ont été particulièrement précieuses. 2 Description des options envisagées 2.1 La voie bilatérale La voie bilatérale correspond à la politique men ée actuellement par le Conseil f édé- ral. La Suisse cherche à se rapprocher de l ’Union europ éenne (UE) en concluant avec elle une série d’accords sectoriels. Sept de ces accords entreront prochainement en vigueur dans les secteurs suivants: recherche, libre circulation des personnes, marchés publics, obstacles techniques au commerce, agriculture, transports a ériens et transports terrestres. Les accords sectoriels accordent une ouverture r éciproque des marchés dans les domaines concern és; mais ils ne cr éent pas pour autant des conditions assimilables au marché unique, comme celles qui prévalent dans l’Espace économique européen (EEE). A l ’exception de l’accord sur les transports a ériens, il s’agit d’accords dits statiques, c’est-à-dire qui ne prévoient pas de mécanisme impo- sant d’intégrer les évolutions de la l égislation européenne dans les relations entre la Suisse et l’UE. Les trait és bilat éraux ont des r épercussions sur les cantons dans la mesure o ù ils portent sur des domaines relevant de leur comp étence. C’est, par exemple, le cas de l’accord sur les marchés publics, qui touche également les communes. L’accord sur la libre circulation des pers onnes porte sur des comp étences apparte- nant à la fois à l’UE et à ses Etats membres. Il fallait donc qu’il soit ratifié par les 15 Etats membres de l ’UE. Les sept accords sectoriels sont li és sur le plan juridique. C’est la raison pour laquelle il faut attendre que le processus de ratification de l’accord sur la libre circulation des pers onnes soit d éfinitivement achevé pour que les six autres traités entrent également en vigueur. Ce sera vraisemblablement chose faite dans le courant du premier semestre 2002. D’autres n égociations ou pourparlers ont été engag és dans les domaines suivants: produits agricoles transform és; statistiques; environnement; services; éducation, formation, jeunesse; médias; imposition des pensions des fonctionnaires retrait és de l’UE établis en Suisse; fraude douani ère; fiscalité de l ’épargne; s écurité int érieure (Schengen et Dublin). Il n’y a pas de lien juridique entre ces dossiers. Le principe des n égociations dans les secteurs «Produits agricoles transform és», «Statistiques», «Environnement», «Services», «Education, formation, jeunesse », «Médias» et «Pensions des fonctionnaires retrait és de l ’UE établis en Suisse » avait été arrêté lors de la cl ôture des précédentes négociations et il avait fait l ’objet d’une déclaration commune. Les secteurs «Fraude douani ère» et «Fiscalité de l ’épargne» ont été propos és par l ’Union europ éenne tandis que la Suisse a demand é que soit abordée la question de la participation de la Suisse à l’accord de Schengen et à la convention de Dublin.5882 Parmi ces nouveaux accords sectoriels, la participation à l ’espace Schengen et l’accord sur les services auraient un caract ère d’intégration, c’est-à-dire qu’ils sup- poseraient l’adoption systématique des évolutions de la l égislation européenne en la matière. 2.2 L’adhésion à l’EEE L’EEE, qui est entré en vigueur en 1994, devait permettre aux Etats qui n’étaient pas encore pr êts à prendre l ’engagement politique d ’une adh ésion de plein droit aux Communautés européennes de participer au march é unique europ éen. Il a été négo- cié entre les Etats membres de l ’AELE (Suède, Norvège, Finlande, Islande, Autri- che, Liechtenstein et Suisse), d ’une part, et les douze Etats membres que comptait alors la CE, d’autre part. La Suisse a refusé d’adhérer à l’EEE le 6 décembre 1992. La caractéristique de l ’EEE est que les pays qui en sont membres adoptent les nou- velles réglementations de l’UE au fur et à mesure de leur entr ée en vigueur. N ’étant pas membres de l ’UE, les Etats de l ’EEE ne participent pas à la prise des d écisions proprement dite, mais ils ont le droit d ’exercer une influence sur les d écisions au stade de leur pr éparation (decision shaping) en œ uvrant au sein des groupes de travail et des comit és de fonctionnaires et d ’experts. L’EEE offre ainsi à ses mem- bres qui ne font pas partie de l ’UE des conditions assimilables au march é unique européen. L’EEE se compose d ’un pilier AELE et d ’un pilier EU. L ’AELE s’est dotée d’une autorité de surveillance et d ’une Cour de justice pour faire pendant aux institutions correspondantes de l’UE. En 1995, trois membres de l’EEE sont entrés dans l’UE: la Suède, la Finlande et l ’Autriche, ce qui a modifi é l’équilibre entre les deux piliers. Le pilier AELE ne compte plus que trois pays, la Norv ège, l’Islande et le Liechten- stein, face aux 15 membres de l ’UE. Le prochain élargissement de l’UE accentuera encore ce déséquilibre. Depuis que l ’accord sur l ’EEE a été négocié, le trait é sur les Communaut és Euro- péennes a subi plusieurs r évisions. Il couvre d ésormais des domaines qui n ’avaient pas été pr évus dans l ’accord sur l ’EEE, par exemple certains volets de politique sociale, des aspects de la politique de l ’environnement ou encore la coop ération dans le domaine de la s écurité intérieure. Par ailleurs, la coop ération entre les Etats membres de l’UE passe de plus en plus par des syst èmes de réglementation flexibles et informels (soft law) reposant sur des objectifs et sur une coordination. Il n ’existe toutefois aucune base l égale ni obligation juridique permettant aux pays du pilier AELE de l’EEE de prendre part à ces formes de coopération. L’EEE continue de bien fonctionner, mais il est marqu é par l’asymétrie de sa struc- ture, qui a r éduit l’influence relative du pilier AELE de l ’EEE. Cependant, la Nor- vège, l’Islande et le Liechtenstein se montrent globalement satisfaits. L’accord sur l ’EEE ménage expressément à la Suisse le droit de pr ésenter une de- mande d’adhésion. Mais depuis le refus de cette adh ésion par le peuple et les can- tons en 1992, le sujet n ’a plus été abord é par la Suisse, ni par l ’UE. Toutefois, si l’adhésion à l’EEE revenait à l’ordre du jour, il faudrait proc éder à des négociations, en particulier dans les domaines o ù le droit des deux parties a évolué différemment. Les négociations devraient également porter sur les contributions financi ères de la Suisse à l’EEE.5883 2.3 L’adhésion à l’UE Dans sa forme actuelle, l ’UE est le produit d ’une évolution complexe étalée sur plusieurs d écennies. Les six Etats membres d ’origine sont aujourd ’hui quinze et l’organisation s’est dotée, au fil de l’évolution de ses traités fondateurs, de nouveaux domaines d’attributions et de nouvelles structures. L’UE repose sur trois piliers. Le premier regroupe les trois Communaut és européen- nes: l’ancienne Communauté économique europ éenne (CEE), devenue la Commu- nauté europ éenne (March é unique, Union économique et mon étaire); la Communauté européenne de l’acier et du charbon (CECA); et la Communaut é euro- péenne de l ’énergie atomique (CEEA ou Euratom). Ces trois communaut és supra- nationales ont la personnalit é juridique. Les deux autres piliers de l ’UE, en revanche, sont de simples syst èmes de coop ération intergouvernementale entre les Etats membres. Le deuxi ème pilier porte sur la politique ext érieure et de s écurité (PESC); le troisi ème pilier porte sur la justice et les affaires int érieures (JAI). Cer- tains aspects de la coop ération dans le domaine de la justice et des affaires int érieu- res ont été transférés dans le premier pilier lors de la révision du traité d’Amsterdam, en vigueur depuis 1999, et rel èvent donc d ésormais de la comp étence communau- taire.5884 Marché unique: CE/UEM CECA Euratom Politique extérieure et de sécurité commune Coopération policière et judiciaire en matière pénale Politiques communes Agriculture Concurrence Commerce ext. Monnaie Asile Migration Coopération judiciai- re en matière civile etc. 4 libertés Circulation des marchandises, des personnes, des capitaux, des services Lutte contre la criminalité Europol SIS Entraide judiciaire en matière pénale Stratégies communes Actions communes Prises de position communes Depuis 1998, l ’UE mène des n égociations avec la Hongrie, la Pologne, la R épub- lique tchèque, la Slov énie, l’Estonie et Chypre en vue de leur adh ésion; ces n égo- ciations ont été étendues, en février 2002, à la Lettonie, la Lituanie, la Slovaquie, la Bulgarie, la Roumanie et Malte. Dix nouveaux Etats pourraient faire leur entr ée dans l’UE dès 2004. L’Union sortira transformée de ce prochain élargissement. Face à l’accroissement du nombre de ses membres et des diff érences qui les s éparent, l ’UE offre aux Etats membres qui le souhaitent la possibilit é de mettre en place des coop érations plus étroites dans des domaines sp écifiques. Il n ’en reste pas moins qu ’en cessant de se consacrer à la seule Europe de l ’Ouest, elle se met en position de revendiquer la représentation des int érêts de l ’ensemble de l ’Europe. Elle est donc appel ée à jour un rôle nouveau sur l’échiquier de la politique mondiale.5885 Depuis la conf érence intergouvernementale tenue à Nice en d écembre 2000, l ’UE s’occupe également de questions importantes ayant trait à la r éforme de ses institu- tions et de sa substance. Parmi les questions abord ées à Nice figuraient l ’adoption du principe de la subsidiarit é pour d élimiter les comp étences de l ’UE et celles des Etats membres, le statut juridique de la Charte des droits fondamentaux, la simplifi- cation des trait és pour plus de clart é et de transparence ainsi que le r ôle du Parle- ment europ éen et des parlements nationaux. Les travaux sur ces questions ont été poursuivis lors des sommets des chefs d ’Etat de Göteborg (juin 2001) et de Laeken (décembre 2001). Au vu de ses projets d ’élargissement et de ses efforts de r éforme, il serait faux de décrire l’UE comme un construction institutionnelle figée. Il faut au contraire la voir comme un processus d’intégration permanente. Dans le cas de la Suisse, les n égociations d ’adhésion seraient relativement br èves, estime le Conseil f édéral, car un rapprochement important a d éjà été accompli avec l’Accord de libre-échange (ALE) de 1972 mais aussi – et surtout – avec les accords sectoriels qui entreront prochainement en vigueur. Toutefois, la Suisse devrait pro- céder à un certain nombre de r éformes int érieures. Elle adopterait la l égislation européenne en vigueur. Cela impliquerait entre autres de participer à l ’Union mo- nétaire, d ’entrer dans le march é unique et dans l ’union douani ère, de coop érer en matière de s écurité et de droit dans l ’espace européen et de prendre part à la poli- tique extérieure et de sécurité commune. Si elle adh érait à l ’Union europ éenne, la Suisse s ’intégrerait totalement dans une communauté d’Etats avec lesquels elle est li ée par des langues, des cultures et des valeurs communes. Elle pourrait participer de plein droit à l’évolution de l’UE et, en contrepartie, partagerait une partie de ses pouvoirs de décision avec la communauté. L’adhésion à l ’UE constituerait incontestablement un bouleversement historique pour notre pays. La Suisse devrait revoir son organisation dans de vastes domaines, comme le système fiscal ou la direction de l ’Etat. Il lui faudrait red éfinir des valeurs comme la souverainet é, l ’indépendance et la d émocratie directe, qui sortiraient transformées d’une adhésion à une organisation supranationale. 2.4 L’association sur la base d’un accord-cadre Le terme d’«association» est utilisé pour décrire une solution institutionnelle r éunis- sant dans un accord-cadre tous les trait és bilatéraux conclus entre la Suisse et l ’UE. Cet accord-cadre permettrait d ’entamer une d émarche progressive, qui prendrait comme point de départ les accords bilatéraux existants et qui int égreraient toutes les négociations à venir dans sa ligne de n égociation. Une adh ésion à l ’EEE pourrait entrer dans ce cadre. Le but est de faire en sorte que les relations entre la Suisse et l’UE soient aussi étroites et équilibrées que possible et de permettre à la Suisse d’apporter une contribution concr ète et continue à la construction europ éenne. La Suisse aurait alors un droit de participation. Selon ses partisans, cette d émarche permettrait de sortir d ’une fixation sur certaines options, qu’ils jugent stérile, et de progresser dans le rapprochement avec l ’UE sans pour autant devoir prendre une décision définitive dans l’immédiat.5886 Encore faut-il que l’Union soit intéressée par un accord d’association avec la Suisse. Cette question n ’a jamais encore été soulevée par la Suisse, ni discut ée avec l ’UE. Selon la l égislation européenne, l’accord d’association se caract érise par le fait que les deux parties se dotent de proc édures et d ’institutions communes. Le contenu de cet accord peut être limité à des domaines spécifiques (p. ex. une association de type Schengen). Il peut également constituer un cadre pour l’ensemble des relations entre l’UE et un pays tiers. Dans ce sens, il serait envisageable d ’intégrer les trait és ac- tuels et futurs conclus entre la Suisse et l’UE dans un accord-cadre d’association. 3 Appréciation des chances et des risques 3.1 Remarque liminaire: réformes indispensables dans tous les cas de figure Pour apprécier les chances et les risques que comportent les options de la politique européenne examinées ici, il faut tenir compte des débats en cours sur la réforme des institutions suisses. Il faut également intégrer les r éformes imposées dans des do- maines sp écifiques par des pressions ext érieures. Ces facteurs marqueront l’évolution politique et économique des prochaines ann ées, quelle que soit la politi- que d’intégration choisie in fine par la Suisse. – Il est imp ératif de r éformer la direction de l ’Etat. Le besoin grandissant de coordination entre les d épartements associ é au fait que les d écisions sont prises dans une urgence croissante cr éent une forte pression. Celle-ci a non seulement un impact sur les institutions (Conseil f édéral, administration et Parlement), mais des r épercussions directes sur les d écideurs eux-mêmes et en particulier les membres du Conseil f édéral. Le besoin de coordination ne fera qu’augmenter avec la complexité de la politique, ne serait-ce que parce que la mondialisation ne permet pas toujours de s éparer clairement la politi- que int érieure de la politique ext érieure. A cet égard, la mani ère dont la Suisse organisera ses relations avec l’Union européenne est accessoire. – Du fait du processus de mondialisation, les sujets de politique ext érieure ont un impact croissant sur la politique int érieure, et inversement. Ce ph éno- mène concerne également les cantons. A ce jour, la participation des cantons à la politique étrangère ne fonctionne pas de mani ère satisfaisante. Il faut procéder à des affinements dans l ’application de la loi sur la participation des cantons à la politique ext érieure, notamment en faisant en sorte que les cantons interviennent pr écocement, si l ’on veut que ceux-ci soient à même d’assumer comme il convient leurs droits de participation dans la politique étrangère en général et dans la politique d’intégration en particulier. – Les pressions étrangères contre le secret bancaire s ’accroissent pour des rai- sons variées: il y a le souhait de comprendre le pass é, mais surtout des ques- tions de concurrence entre les places financi ères et des consid érations d’ordre fiscal. La principale revendication est la lev ée du secret bancaire dans les affaires fiscales. Ces pressions ne se relâcheront pas, quelle que soit la politique européenne de la Suisse. – La mondialisation oblige de nombreux secteurs économiques à s’adapter. Un exemple flagrant est celui de l ’agriculture suisse, qui a accompli des trans- formations profondes au cours des ann ées écoulées. Mais la n écessité de5887 s’adapter subsiste. Dans ce domaine, ce sont surtout les r églementations de l’OMC qui jouent un rôle déterminant. 3.2 La voie bilatérale 3.2.1 Les chances Sur le plan de la politique int érieure, la voie bilat érale est actuellement la seule option capable de réunir une majorité. Le premier cycle de n égociations a abouti à des solutions taill ées sur mesure pour tenir compte de la situation particulière de la Suisse. Le r ésultat est équilibré dans la mesure où les deux parties ont à la fois fait des concessions et obtenu gain de cause sur des revendications importantes. Les accords bilatéraux produisent un rapprochement marqué avec l’UE dans tous les domaines de n égociation et ils pr ésentent des avantages importants pour la Suisse. Les éléments essentiels de l ’identité de la Suisse restent intacts: la d émocratie di- recte peut subsister sous sa forme actuelle, notre pays conserve sa monnaie et peut continuer de mener une politique monétaire et économique indépendante, le système fiscal ne change pas. L’autonomie formelle de notre pays n’est pas touchée. La Suisse est en bonne position pour le prochain cycle de n égociations: il est par- faitement réaliste d’espérer atteindre encore une fois un résultat équilibré puisque les négociations portent à la fois sur des sujets demand és par l’UE et sur des questions soulevées par la Suisse. Encore faut-il que les deux parties aient la volont é d’obtenir un résultat positif et soient prêtes à faire des concessions. 3.2.2 Les risques Les traités issus à ce jour des négociations bilatérales sont majoritairement statiques, c’est-à-dire qu’ils ne s’adaptent pas automatiquement aux évolutions du droit, qu ’il soit suisse ou europ éen. Or, la progression rapide du processus d ’intégration dans l’UE rend rapidement les trait és obsolètes. Parmi les trait és issus du premier cycle de négociations, l’accord sur les transports a ériens fait exception puisque son adap- tation permanente au droit europ éen est pr évue; d ’autres trait és contiennent des dispositions permettant des adaptations dans des domaines isolés. De plus, l’UE devra exiger de la Suisse que le champ d ’application de tous les trai- tés bilatéraux soit étendu aux nouveaux Etats membres suite à son élargissement à l’Est. En vertu du principe de l ’égalité de traitement entre tous ses membres, l ’UE sera tenue de demander à la Suisse de souscrire à cette exigence au plus tard à l’expiration d’un délai de transition. De son c ôté, la Suisse ne pourrait se soustraire à cette obligation sans renoncer à l’ensemble des sept accords. Le lien juridique qui unit les sept premiers trait és ne facilite pas leur r évision. Ainsi, il est impossible de dénoncer l’un des traités sans remettre en question les six autres. Cela limite la flexibilité des deux parties à la négociation. Le prochain élargissement de l’UE à l’Est implique que la Suisse devra étendre aux nouveaux Etats membres le trait é actuel sur la libre circulation des personnes en signant des trait és complémentaires. L’approbation des trait és complémentaires par5888 le Parlement est soumise au r éférendum facultatif. Un refus du corps électoral re- mettrait en question l ’actuel trait é sur la libre circulation, de m ême que tous les traités issus du premier cycle de n égociations. C ’est dans ce sens que les accords «statiques» du premier paquet contiennent aussi une composante «dynamique» dont la Suisse ne saurait se soustraire sans engendrer de lourdes conséquences. Les sujets retenus pour le deuxi ème cycle de n égociations concernent en partie des domaines dans lesquels il est encore difficile d ’évaluer l ’orientation que prendra l’UE. C’est le cas, en particulier, des domaines couverts par l ’accord de Schengen et la convention de Dublin. Contrairement aux accords bilat éraux, qui sont statiques, ces traités sont dynamiques et donc appel és à évoluer, d’autant que l’UE ne fait que commencer à d évelopper son droit dans ce domaine. Il faudrait donc assurer à la Suisse un droit de participation convenable dans le d éveloppement de la l égislation de l’UE. Des trait és bilatéraux prévoyant l’adoption automatique du droit commu- nautaire parviendraient difficilement à réunir une majorité en Suisse. Un autre risque tient au fait que les succ ès ant érieurs de la Suisse pourraient être considérés comme renouvelables à discr étion. Or, le fait d ’avoir r éussi jusqu ’ici à préserver ce qui est au c œ ur de l ’identité suisse ne garantit en aucune mani ère la répétition de ces succ ès à l ’avenir. Dans certains domaines, comme le secret ban- caire, les pressions extérieures se sont faites beaucoup plus fortes. La voie bilat érale ne met plus la Suisse à l’abri des grandes attentes des parties à la négociation. Une négociation bilatérale est un processus extrêmement lourd. Entre le 6 d écembre 1992, date à laquelle le processus bilat éral a été engag é suite au non à l ’EEE, et l’entrée en vigueur probable des accords bilat éraux à la mi-2002, il se sera écoulé près d ’une d écennie. Les Communaut és europ éennes, avec qui les premiers pour- parlers avaient eu lieu, étaient une institution enti èrement différente de l’UE, qui est désormais l’interlocuteur de la Suisse. Même si la Suisse a des relations économiques étroites avec l’UE et de nombreuses convergences politiques et culturelles avec ses Etats membres, son influence sur les processus de décision de l’UE est négligeable alors que les décisions prises par l’UE ont souvent des r épercussions fortes sur les événements politiques et économiques de notre pays. Si l ’autonomie de la Suisse subsiste sur le plan formel, elle est forte- ment limitée sur le plan mat ériel. L’intensification des relations bilat érales dans le cadre des accords existants et suite aux nouvelles négociations ne changera rien à ce déséquilibre. 3.3 L’adhésion à l’EEE 3.3.1 Les chances L’adhésion à l ’EEE permettrait à la Suisse de participer à part enti ère au march é unique europ éen. Elle assumerait les obligations économiques, mais pas toutes les obligations politiques d ’une adhésion à l’UE. Le fait de b énéficier des quatre liber- tés du marché unique produirait une croissance économique quantifiable. Le Traité EEE est dynamique. La nouvelle l égislation concernant l ’EEE serait int é- grée en permanence dans le droit suisse. La Suisse aurait le droit d ’influer sur son élaboration au stade pr éparatoire (decision shaping) en participant aux travaux des experts.5889 D’une mani ère g énérale, le syst ème d’influence sur les d écisions fonctionne bien: les représentants des Etats de l’AELE membres de l’EEE sont unanimes à dire qu’ils n’ont jamais encore été contraints d’adopter une disposition totalement in acceptable pour eux. Les r éformes à pratiquer en Suisse pour adh érer à l ’EEE seraient minimes. Les droits politiques seraient maintenus dans la mesure o ù ils ne concernent pas direc- tement le domaine d’application de l’EEE. Des institutions comme le syst ème fiscal pourraient être conservées. La Suisse pourrait poursuivre sa «politique de niche » et exploiter les avantages d ’une politique économique ind épendante. Les ing érences dans les compétences des cantons seraient moins importantes qu’en cas d’adhésion à l’UE. L’adhésion de la Suisse renforcerait le pilier AELE de l ’EEE. Les trois Etats qui constituent actuellement ce pilier comptent ensemble moins de cinq millions d’habitants. Avec la Suisse, ce nombre approcherait les douze millions. De plus, l’augmentation de trois à quatre du nombre de pays membres faciliterait les procédu- res internes et la répartition du travail au sein du pilier AELE de l’EEE. Le traité sur l’EEE contient, à l’art. 128, une disposition conf érant expressément à la Suisse le droit de pr ésenter sa candidature à l’adhésion à l’EEE. Il n ’y aurait donc pas de négociation à mener sur le principe. 3.3.2 Les risques Premièrement, l’EEE est asymétrique: le pilier AELE r éunit moins de cinq millions d’habitants (douze millions avec la Suisse), face aux 370 millions d ’habitants que représente le pilier UE. Le prochain élargissement à l’Est accentuera cette asymétrie car l’UE pourrait voir sa population grossir de 100 millions d ’habitants supplémen- taires. Deuxièmement, le droit d’influer sur les décisions au stade préparatoire (deci- sion shaping) ne saurait compenser que partiellement l ’absence de droit de vote; en revanche, il permettrait incontestablement de mieux d éfendre les int érêts de la Suisse que la pratique actuelle consistant à appliquer la r églementation de mani ère autonome a posteriori. Une fois que les pays ont fait usage de leur droit de participation, l ’on doit consid é- rer comme imp ératif de traduire dans les l égislations nationales des pays membres les nouvelles dispositions de l ’UE applicables à l’EEE, sauf si l’un d’eux utilise son droit de veto. Le veto est un instrument plus puissant que le droit de participation, mais son utilisation aurait pour effet d’éliminer de l’EEE le domaine concerné par la directive refusée. En contrepartie, l ’UE pourrait d énoncer tout ou partie du trait é. Toutefois, la menace du veto devrait agir comme un aiguillon sur l ’UE pour faire valoir une solution pragmatique. Il n ’est encore jamais arriv é qu ’une directive de l’UE ne soit pas reprise par les Etats membres du pilier AELE de l’EEE. En raison de leurs faibles ressources en personnel – en comparaison avec les pays de l’UE – les pays membres du pilier AELE de l’EEE ont des difficultés à participer de bout en bout au processus d ’influence sur les d écisions. Ce processus est en outre très compliqué et manque parfois de transparence en ce qui concerne le d éroulement des séances de travail. Par cons équent, les Etats membres du pilier AELE de l ’EEE ne peuvent pas toujours faire totalement usage de leur droit de participation, ce qu’ils jugent non satisfaisant.5890 Les pays du pilier AELE de l’EEE sont tenus de parler d’une seule voix face à l’UE. Malgré de nombreuses convergences de vue, les pays membres du pilier AELE ont encore des avis divergents sur les priorit és de la politique économique, ce qui peut porter préjudice à certaines négociations. L’EEE couvre uniquement le march é unique europ éen. Les r églementations spécia- les d éfinies dans des accords bilat éraux (transports terrestres, circulation des per- sonnes) devraient être renégociées sur la base de l ’acquis communautaire. D ’autres domaines dans lesquels la Suisse ou l ’UE souhaitent une coop ération plus étroite, comme la justice et les affaires int érieures, la fraude douani ère ou la fiscalit é de l’épargne, n ’en font pas non plus partie. Il faudrait donc continuer d ’en discuter dans le cadre de lourdes négociations bilatérales. Depuis l’adoption du traité sur l’EEE au début des années 90, l’UE a connu une tr ès forte expansion et elle s ’est attribué de nombreux nouveaux domaines de coop éra- tion. Ceux-ci sont souvent trait és dans des structures plus informelles qui n ’offrent pas de base l égale pour une participation des pays membres du pilier AELE de l’EEE, même si les domaines concernés relèvent du marché unique. La possibilité de réviser le traité sur l’EEE est actuellement à l’étude. 3.4 L’adhésion à l’UE 3.4.1 Les chances Située au c œ ur de l ’Europe, la Suisse est étroitement li ée à l ’UE, par des valeurs concordantes, par des cultures et des langues communes, par une interd épendance économique. En adh érant à l ’UE, la Suisse rejoindrait officiellement une commu- nauté économique et juridique incarnant des valeurs dont elle est déjà très proche. En tant que membre de l ’UE, la Suisse pourrait participer de plein droit à l’élabo- ration de la politique communautaire. Elle pourrait constituer avec d’autres membres des coalitions variables selon les domaines concernés. Aujourd’hui déjà, la politique de l’UE a une influence marquée sur la Suisse sans que celle-ci puisse participer aux décisions. Cela est particuli èrement flagrant dans le d ébat sur le secret bancaire. Si elle avait été membre de l ’UE, la Suisse aurait pu participer à l ’élaboration de la décision de Santa Maria da Feira voire, en vertu du principe de l ’unanimité, y faire échec. Dans ce sens, l’adhésion à l’UE peut être décrite comme un gain de souverai- neté matérielle. Les avantages économiques à long terme attendus de l ’adhésion pourraient compen- ser les inconvénients subis au cours des premières années. L’adhésion à l’UE ne remettrait pas en cause la neutralit é au sens du droit interna- tional public. Les dispositions de l ’UE qui r égissent les processus de d écision dans les domaines relevant du droit de la neutralit é prévoient le principe de l ’unanimité, ce qui signifie que chaque Etat membre a un droit de veto. L’UE s’est donné pour but de se rapprocher des citoyens, d ’être plus «conviviale» et de renforcer son ancrage d émocratique. La Suisse pourrait faire valoir ses propres intérêts lors de ces travaux et, gr âce à son expérience du fédéralisme et de la d émo- cratie directe, apporter une contribution substantielle à cette évolution.5891 3.4.2 Les risques Après le net rejet de l ’initiative «Oui à l ’Europe!», l ’ouverture de n égociations en vue de l’adhésion à l’UE n’aurait actuellement pas de légitimité démocratique. Il est difficile d’estimer quand ce sujet pourra être abordé à nouveau et comment se pr é- sentera alors l’UE. L’adhésion à l’UE entraînerait une perte de souverainet é formelle car la Suisse par- tagerait avec les autres Etats membres ses comp étences matérielles dans les domai- nes communautaires. Cette perte de souverainet é ne pourrait être compensée qu’en partie par le droit de participation des d élégués suisses dans les organes de l ’UE. De plus, il n ’est pas exclu que le renforcement de la politique de s écurité et de d éfense de l’UE oblige à terme à redéfinir la neutralité. L’adhésion de la Suisse à l’UE supposerait une «refonte» du système suisse dans des domaines politiques importants, notamment la d émocratie directe, le f édéralisme, la direction de l’Etat et la politique économique extérieure. La d émocratie directe ne pourrait être appliqu ée que de mani ère limit ée dans les domaines soumis à la comp étence communautaire. La Suisse aurait encore une li- berté d ’action r éduite, sans cependant pouvoir se donner des lois contraires à la législation communautaire. Il faudrait revoir la r épartition des comp étences entre la Conf édération et les can- tons. Le partage des comp étences avec l’UE aurait pour effet de r éduire les comp é- tences des cantons dans les m êmes proportions. Mais l ’adhésion à l ’UE ne déchargerait pas pour autant les cantons car ceux-ci devraient assumer des t âches d’exécution supplémentaires. L’adhésion à l’UE obligerait à porter la TVA à 15 %. La charge suppl émentaire que cela représenterait ne pourrait être compensée que par une refonte totale du syst ème fiscal. Au sein de l ’UE, la Suisse ferait partie des contributeurs nets, c ’est-à-dire des pays qui versent à l ’Union plus de contributions qu ’ils ne re çoivent d ’aides. En l ’état actuel des choses, la Suisse verserait environ quatre milliards de francs à l’UE. La Suisse perdrait les avantages compétitifs dont elle jouit actuellement en raison de l’indépendance de sa politique économique. Il ne serait plus possible de n égocier bilat éralement des accords sp éciaux tenant compte des besoins sp écifiques de la Suisse que dans le cadre de r églementations transitoires à durée limitée. En effet, en application du principe de l ’égalité de trai- tement entre ses membres, l ’UE serait contrainte d ’abolir les avantages n égociés bilatéralement par la Suisse. Cela concernerait, par exemple, les dispositions plus favorables à l ’environnement que la l égislation communautaire contenues dans l’accord sur les transports terrestres ainsi que divers avantages obtenus par la Suisse dans le domaine de la libre circulation des personnes. L’adhésion à l ’UE s ’accompagnerait d ’une entr ée dans l ’union mon étaire. L’adoption de l ’euro peut ne pas être jugée comme un d ésavantage en soi, mais le risque résiderait dans le fait que la Suisse ne pourrait plus mener une politique mo- nétaire et économique indépendante. Cela concernerait également les taux d ’intérêt, qui seraient alignés. Le bonus actuel des taux d’intérêt serait largement perdu.5892 3.5 L’association L’association est une variante de la voie bilatérale dans laquelle les accords existants sont inscrits dans un cadre institutionnel global o ù peuvent également s’intégrer les négociations en cours. Si un projet d ’adhésion à l’EEE devait entrer dans ce cadre, l’association serait alors une variante de l’option de l’adhésion à l’EEE. Les chances et les risques de l’association sont globalement les même que ceux de la voie bilatérale ou de l ’adhésion à l’EEE. En tout état de cause, cette institutionnali- sation aurait l ’avantage d ’obliger les deux parties à œ uvrer en permanence à leur rapprochement. Il est cependant difficile de dire si cette d émarche aurait uniquement une valeur symbolique ou si elle permettrait à la Suisse de renforcer sa participation. La possibilité d’une association n’a jamais été discutée avec l’UE. 3.6 Synthèse et appréciation La voie bilatérale préserve le mieux la souverainet é et la libert é de décision formel- les de la Suisse. C’est vrai tout au moins tant que les traités bilatéraux sont statiques, c’est-à-dire qu ’ils ne s ’adaptent pas automatiquement aux évolutions de la l égisla- tion européenne. Cependant, la dynamique du droit et de la politique communautai- res produit souvent des contraintes matérielles que la Suisse adopte a posteriori, sans avoir pu participer à leur élaboration. De plus, la voie bilat érale a un prix: certains accords bilatéraux n’ont pu être obtenus que moyennant des contre-prestations qu ’il ne serait pas nécessaire de fournir une fois la Suisse membre de l’EEE ou de l’UE. Les événements intervenus en prélude au deuxième cycle de négociations mettent en évidence les limites de cette option: alors que les premiers accords bilat éraux con- cernaient des domaines juridiques statiques, d éjà largement figés au sein de l ’UE, le deuxième cycle porte sur des domaines politiques (fiscalit é de l ’épargne, secret bancaire, accord de Schengen et convention de Dublin) qui sont en pleine évolution. Pour qu ’il soit politiquement possible de conclure des accords bilat éraux dans ces domaines, il faudra soit que leur évolution au sein de l ’UE soit achev ée avant la conclusion d’un futur traité, soit que la Suisse obtienne l ’assurance d’avoir un droit de codécision ou au moins au droit de participation au processus de d écision. Les premiers accords bilatéraux présentent en outre l ’inconvénient d’avoir été liés entre eux pour r épondre à la demande de l ’UE. Ainsi, la d énonciation d ’un seul de ces accords entraîne automatiquement l’abrogation des six autres. De ce fait, il est diffi- cile d’adapter les accords individuellement. Deux avantages importants sont à mettre en regard de ces inconvénients. En premier lieu, la voie bilat érale, contrairement à l’adhésion à l’UE, n’oblige pas la Suisse à refondre ses droits politiques et ses institutions, ni à suivre les évolutions du droit communautaire; cet aspect concerne notamment le syst ème de gouvernement, les droits politiques et la d émocratie directe ainsi que le syst ème fiscal. En second lieu, la Suisse peut continuer de mener sa propre politique ( «politique de niche ») dans différents domaines, ce que les observateurs jugent difficile à faire en cas d’adhésion à l’UE dans les circonstances actuelles; cet aspect concerne la politique économique et monétaire, la politique agricole et la politique des transports. Si elle s ’engageait dans une sorte d ’association avec l ’UE, la Suisse pourrait éven- tuellement bénéficier de l ’avantage important, par rapport à la voie bilat érale, d’un droit de cod écision ou d ’influence sur les d écisions dans des domaines d éterminés.5893 On ne voit cependant pas encore clairement comment cette association pourrait se présenter et l’on ne sait pas si l’UE serait favorable à cette solution. Par rapport à la voie bilat érale, l’EEE pr ésente l ’avantage que la Suisse pourrait participer au d éveloppement à venir du droit communautaire et influer sur les d éci- sions au stade de leur pr éparation. Le trait é sur l ’EEE couvre les quatre libert és du marché unique. Il pr éserve en outre les deux grands avantages de la voie bilat érale dans la mesure o ù la Suisse n ’aurait pas d ’obligation de refondre ses structures politiques et pourrait continuer de pratiquer sa «politique de niche » sans restriction. En revanche, il ne faut pas perdre de vue que le rapport entre le pilier AELE et le pilier communautaire au sein de l ’EEE resterait très asymétrique même avec la par- ticipation de la Suisse (env. 12 millions d ’habitants pour le premier contre 370 mil- lions d ’habitants pour le second) et que les Etats de l ’AELE sont tenus de parler d’une seule voix. Apr ès l ’adhésion à l ’U E d e l a S uède, de la Finlande et de l’Autriche, l’EEE, qui avait été conçue dans le contexte de la guerre froide, a perdu de son importance économique et politique pour l’UE. L’adhésion de la Suisse à l’UE lui conférerait des droits de participation et de cod é- cision illimités pouvant aller jusqu ’à un droit de veto partiel. Mais elle suppose le partage de sa souverainet é avec les Etats de l ’UE. La Suisse participerait à part en- tière au développement de l’UE, de ses institutions, de ses politiques et de son droit. L’adhésion élimine les autres inconv énients liés aux options de la voie bilat érale et de l ’adhésion à l ’EEE, c ’est-à-dire l ’obligation de fournir les contre-prestations requises pour la conclusion d ’accords spécifiques, l’asymétrie AELE/UE, l ’obliga- tion de parler d ’une seule voix. En revanche, l ’adhésion à l’UE obligerait la Suisse, comme exposé plus haut, à une refonte de son syst ème et l ’empêcherait de pour- suivre sa «politique de niche» dans plusieurs domaines. A ce jour, la voie bilat érale constitue la seule des options envisag ées qui ait fait l’objet de négociations véritables entre la Suisse et l’Union européenne. Pour autant, cela ne signifie pas que l ’UE rejette les autres options possibles: les auditions menées sur le sujet, et plus particuli èrement les entretiens qui ont eu lieu avec un représentant de la Commission europ éenne, ont en effet d émontré que les repr ésen- tants de l ’UE n ’étaient pas hostiles a priori à d ’autres formes de coop ération, et qu’ils étaient parfaitement dispos ées à examiner avec pragmatisme toutes proposi- tions que la Suisse voudrait bien leurs soumettre. 4 Auditions: présentation synthétique de thèmes particuliers 4.1 Introduction Le présent chapitre propose un r ésumé de l’analyse des principaux domaines politi- ques présentée lors des auditions. La Commission a ainsi pass é en revue les princi- pales questions en suspens qui marqueront le d ébat sur la politique européenne de la Suisse au cours des prochaines ann ées (les trois options sont pr ésentées comme cas de figure dans chaque chapitre).5894 4.2 Economie 4.2.1 Répercussions économiques Adhésion à l’UE Le co ût de l’adaptation est élevé, surtout en raison de la contribution nette dont la Suisse devrait s’acquitter. A court terme, la croissance économique ralentit; à long terme, elle s’accélère sous l’effet d’autres avantages. EEE L ’EEE permet d’accéder au marché unique sans restriction et a un impact positif. Accords bilatéraux Le premier paquet d ’accords répond aux principaux vœ ux de l’économie; une fois entré en vigueur, il aura des effets positifs. Lors du prochain cycle de négociations, la Suisse tentera d’obtenir des améliorations supplémentaires. Parmi les cons équences économiques d ’une adh ésion de la Suisse à l ’UE, il faut mentionner la contribution nette d ’environ quatre milliards que la Suisse aurait à verser, le relèvement de la TVA à 15 %, l ’abandon d’une politique mon étaire indé- pendante et l’adoption de la politique ext érieure, agricole et sociale communautaire. A court terme, ces éléments défavoriseraient la place économique suisse et ralenti- raient la croissance économique. Ces désavantages seraient compens és entre autres par les avantages tir és de la re- prise de la l égislation communautaire sur la fiscalit é des entreprises, notamment la directive sur les sociétés mères et les filiales, par la baisse de l’impôt sur le revenu et l’augmentation des revenus du capital, par l ’augmentation du volume d ’activité, par l’amélioration de la comp étitivité sous la pression de la concurrence et, dans le domaine des échanges de marchandises, par la suppression de tous les contr ôles et formalités aux frontières. Il est toutefois impossible de dire avec certitude quand ces conséquences positives compenseront le co ût n égatif de d épart, ni quelle ampleur elles auront in fine car les chiffres varient selon les calculs. En cas d ’adhésion à l ’UE, la place financi ère suisse, qui est un pan important de l’économie de notre pays, aurait des d ésavantages à subir. Mais indépendamment de la variante retenue, le secteur financier est d éjà soumis aux pressions de l ’UE et d’autres partenaires économiques en ce qui concerne le secret bancaire. Il est donc impossible de faire des pronostics à long terme. Pour les entreprises qui exportent, les trois options sont à peu près équivalentes dans la mesure où ces entreprises ont de toute façon besoin d’un potentiel de croissance à l’étranger. Néanmoins, elles accueilleraient positivement une conclusion rapide du deuxième cycle de négociations bilatérales. 4.2.2 Taxe sur la valeur ajoutée Adhésion à l’UE En cas d ’adhésion à l’UE, il faut relever le taux de TVA à 15 %. Les taux réduits ne peuvent pas être inférieurs à 5 %. EEE Le syst ème fiscal ne relève pas de l’EEE.5895 Accords bilatéraux Les accords bilat éraux avec l’UE n’ont pas de répercussions sur la TVA. Il semble actuellement que la poursuite du rapprochement avec l’UE n’aura pas non plus de conséquences dans ce domaine. A l’heure actuelle, le taux de TVA en Suisse est de 7,6 %, avec des taux r éduits à 2,3 % (biens d ’usage courant) et 3,5 % (h ébergement). Le rel èvement de la TVA obligerait à procéder à une refonte du système fiscal suisse. Il apparaît aujourd’hui déjà qu’une hausse de la TVA pourrait être envisagée pour assurer le financement des institutions sociales. La contribution de la Suisse au budget communautaire pourrait également être financée par la TVA. N éanmoins, le relèvement du taux de TVA rapporterait à la Conf édération de tr ès importantes recettes supplémentaires, qu’il faudrait compenser sous une forme ou sous une autre. On pourrait baisser les imp ôts directs, au niveau f édéral comme au niveau cantonal. Il faudrait donc entièrement revoir la répartition des recettes fiscales. Le transfert de la charge fiscale des imp ôts directs sur les impôts indirects aurait des conséquences sociales car la TVA, qui est un imp ôt sur la consommation, est ind é- pendante du revenu tandis que la fiscalit é directe, qui obéit à un système de progres- sion, est plus lourde pour les hauts revenus que pour les bas revenus. 4.2.3 Politique monétaire Adhésion à l’UE La Suisse adh ère à l’Union monétaire européenne et adopte l’euro comme monnaie. Le franc suisse est abandonné. EEE Le franc subsiste. L ’EEE est concerné par la participation au marché unique dans la mesure où l’euro en est la principale monnaie. Accords bilatéraux Le franc subsiste. En raison des liens économiques étroits entre la Suisse et l’UE, l’euro prendra une importance croissante en tant que monnaie officieuse secondaire ou parallèle. L’adoption de l ’euro aurait l ’avantage de mettre un terme aux variations de prix dues aux fluctuations des taux de change. De plus, l ’union monétaire entraînerait un développement des relations commerciales qui aurait un impact positif sur l’économie. Cet impact ne peut pas être chiffré avec précision. Selon des estimations de la Banque nationale, il pourrait repr ésenter environ 0,25 % du produit int érieur brut. En adh érant à l’Union mon étaire européenne, la Suisse abandonnerait sa politique monétaire ind épendante. Elle ne pourrait plus utiliser les taux de change comme instrument de stabilisation. Le taux de change entre le franc et l ’euro est g énéralement stable alors que le pre- mier n’est pas li é au second. Le franc profite toujours de sa position de monnaie indépendante. Ainsi, par comparaison avec d ’autres pays, le secteur financier suisse contribue fortement à la création de richesse.5896 Ces dernières années, le franc suisse a été globalement plus stable que les monnaies de la zone euro. En s ’élargissant à l ’Est au cours des prochaines ann ées, l ’UE va accueillir des pays économiquement plus faibles – qui b énéficieront toutefois de délais de transition parfois tr ès longs avant d ’adhérer à l ’Union mon étaire. Cela devrait renforcer le franc en tant que monnaie ind épendante. Si le franc devait deve- nir une valeur refuge, la pression à la hausse qu ’il subirait pourrait devenir probl é- matique et avoir des cons équences n égatives pour les entreprises actives à l’exportation. Tous les Etats membres de l ’UE n ’ont pas adopt é l ’euro. La Suisse pourrait-elle adhérer à l’UE sans rejoindre l’Union monétaire? Les experts interrogés ont répondu par la négative car il semblerait que l’UE ne soit pas dispos ée à accorder des excep- tions aux candidats à l’intégration. 4.2.4 Secret bancaire Adhésion à l’UE Le secret bancaire doit être adapté aux dispositions communautaires, ce qui l’affaiblit. En particulier, le champ d’application de l’entraide administrative et judiciaire doit être élargi. EEE L ’EEE n’a pas de réglementation concernant le secret bancaire. Mais la Suisse fait l’objet de pressions étant donné les efforts que fait l’UE pour lutter contre la fraude fiscale. Accords bilatéraux Les pressions de l ’UE sur la Suisse sont très fortes. Le secret bancaire n’était pas compris dans le premier paquet d’accords et il n’est en principe pas négociable. Certaines adaptations dans le domaine de la coopération judiciaire seront cependant inévitables. Par les décisions prises lors du sommet de Santa Maria da Feira en juin 2000, l ’UE a exprimé la volont é politique de supprimer le secret bancaire envers les autorit és fiscales à l’issue d’un délai de transition de huit ans et de mettre en place un syst ème général d ’échange d ’informations. L ’Union veut ainsi éviter que l ’épargne n’échappe à l ’imposition dans son pays d ’origine gr âce à des placements à l’étranger. Ce système englobera les places financières extérieures à l’UE. La Suisse est donc directement concernée. Reste à savoir si l ’UE se d éclarera satisfaite par les mesures «équivalentes» propo- sées par la Suisse (pr élèvement d’un imp ôt à la source et restitution des montants collectés aux Etats membres) ou si elle persistera à vouloir inclure la Suisse dans son système d’échange d’informations. Environ la moiti é de l ’activité de gestion de fortune r éalisée par les instituts finan- ciers suisses porte sur des avoirs d ’investisseurs étrangers. L’attrait de la place fi- nancière suisse est d û à la stabilit é du franc suisse, aux performances et au service des intermédiaires financiers ainsi qu ’au secret bancaire. Il est impossible d ’évaluer avec précision la part que repr ésente le secret bancaire dans ces avantages, mais elle est vraisemblablement importante. En conséquence, si la différence entre la Suisse et l’étranger dans la protection de la discr étion venait à diminuer, la place financi ère suisse deviendrait moins int éressante pour certaines cat égories d’investisseurs. Cela5897 aurait pour l ’ensemble de l ’économie des cons équences qu ’il est impossible de quantifier. Reste à savoir si l ’UE aura déjà mis en place son syst ème d’échange d’informations au moment d ’une éventuelle adhésion de la Suisse. Dans la n égative, la Suisse, si elle était membre de l ’UE, pourrait faire échec à ce projet en vertu du principe de l’unanimité. Dans le deuxième cycle de négociations bilatérales, le secret bancaire sera concern é par les dossiers portant sur la fiscalit é de l’épargne, sur l’accord de Schengen et sur les services. Il donnerait également lieu à des pressions si des n égociations étaient entamées en vue d ’une éventuelle adh ésion à l ’EEE. Les diff érentes options ont donc des répercussions moins variables que l ’on pouvait le supposer avant les d éci- sions de Santa Maria da Feira. 4.2.5 Taux d’intérêt Adhésion à l’UE Les taux d ’intérêt sont relevés pour atteindre le niveau de l’UE. EEE Le bonus actuel d ’environ 1,5 % des taux d’intérêt devrait subsister. Accords bilatéraux Le bonus actuel d ’environ 1,5 % des taux d’intérêt devrait subsister. La convergence des taux d ’intérêt au sein de l ’UE est une cons équence de l ’Union monétaire. Si la Suisse adhérait à l’Union monétaire, les perspectives d’appréciation du franc, qui ont contribu é à faire baisser les taux d ’intérêt, cesseraient d ’exister. Les auditions n’ont pas permis de d éterminer de manière concluante si le bonus des taux d’intérêt subsisterait ou non. Une partie des experts était toutefois d’avis qu’un écart d ’environ 0,25 % devrait subsister en cas d ’adhésion à l ’UE car une grande stabilité sociale et politique r ègne en Suisse et le risque d ’inflation est faible. Le secret bancaire ne joue aucun rôle à cet égard. 4.2.6 Contrôles douaniers Adhésion à l’UE L ’intégration dans l’union douanière entraîne la suppression des droits de douane et des contrôles en ce qui concerne les Etats membres de l’UE. EEE L ’EEE n’est pas une union douanière: les droits de douane et les contrôles douaniers sont maintenus à leur niveau actuel. Accords bilatéraux Les contr ôles de marchandises subsistent à leur niveau actuel. L’adhésion à l’UE entraînerait la suppression des droits de douane à l’importation dans l’UE, ce qui serait positif pour les entreprises suisses qui exportent. Inverse- ment, il y aurait une diminution du produit des droits de douane sur les importations en provenance de l ’UE. Les seuls droits de douane qui existent encore entre la Suisse et l ’UE portent presque uniquement sur le secteur agricole. La suppression des formalités douanières permettrait de faire des économies.5898 Le tarif douanier communautaire est à peine plus élevé que celui de la Suisse. Son adoption aurait donc peu de r épercussions sur les échanges avec les pays tiers. La Suisse bénéficierait des accords de libre-échange que l’UE a conclu et conclura avec de nombreux pays, sauf si elle a d éjà passé elle-même des accords de ce type avec les pays concernés. 4.2.7 Politique agricole Adhésion à l’UE La politique agricole commune est adopt ée en intégralité. EEE Les dispositions en la mati ère sont adaptées en permanence dans le cadre du marché unique. Accords bilatéraux Le premier paquet comprend un accord sur l ’agriculture. Les produits agricoles transformés font partie du prochain cycle de négociations. En cas d ’adhésion à l ’UE, les prix des produits agricoles baisseraient fortement; cette baisse concernerait à la fois les revenus des producteurs et les prix à la con- sommation. Il faudrait r éduire les subventions ou les remplacer par d ’autres instru- ments de la politique agricole commune. Les paiements directs associ és à des contraintes écologiques resteraient possibles, mais ils ne pourraient plus compenser totalement les pertes de gain. Il serait envisageable et possible de trouver des solu- tions particuli ères pour les r égions de montagne et les r égions p ériphériques (voir l’Autriche et la Scandinavie). L’ouverture totale des march és offrirait à l ’agriculture et à l ’industrie agroalimen- taire suisses des d ébouchés pour leurs produits haut de gamme ( «produits de ni- che»). Les obstacles non douaniers aux échanges, comme les contr ôles aux frontières, les contr ôles v étérinaires, etc., seraient supprim és. La protection des appellations d’origine est une priorité pour l’UE comme pour la Suisse. De plus en plus, le domaine de l ’agriculture est r égi par les r ègles de l ’OMC, qui s’appliquent à la Suisse ind épendamment de sa politique europ éenne. En cons é- quence, la pression sur le secteur agricole ne fera que s ’accroître, d ’autant que l’accord bilatéral sur l’agriculture contient une clause d’évolution. 4.3 Fédéralisme Interrogée sur les conséquences possibles d’une adhésion à l’UE pour les cantons, la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC) a pr ésenté un rapport complet intitulé: «Les cantons face au d éfi de l ’adhésion à l’Union européenne. Rapport du groupe de travail ‹Réformes–Europe des cantons›». Pour des raisons m éthodologiques, le pr ésent chapitre examine d ’abord la structure fédéraliste de la Suisse en tant que telle avant d ’en venir à la r épartition des t âches entre la Confédération et les cantons.5899 4.3.1 Structure fédéraliste Adhésion à l’UE Pas de r épercussions directes. Le Traité de Nice reconnaît expressément les unités composant les Etats fédéraux. EEE Pas de r épercussions directes. Accords bilatéraux Pas de r épercussions directes. Aucune des trois options étudiées ne remet en question la structure f édéraliste de la Suisse sur le plan formel. Cependant, quelle que soit la d émarche d ’intégration retenue, il faut tenir compte du fait que l ’UE devient un quatri ème niveau de d éci- sion, qui s’ajoute aux trois niveaux existants (Conf édération, cantons et communes). Il faut veiller à ce que les cantons puissent continuer à participer à la politique étrangère. En tout état de cause, les cantons doivent en partie raccourcir et simplifier leurs processus de décision. Lors des auditions, il a été suggéré d’envisager la cr éation d’institutions autres que la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC). Le Conseil des Etats repr ésente l’élément fédératif au Parlement, mais pas les cantons. Ce point pourrait éventuelle- ment être affiné au moyen des instruments offerts par la loi sur la participation des cantons. Dans le pass é, le rapport entre les prises de position des conf érences des chefs de d épartement cantonaux et celles de la CdC n ’a pas toujours été clair, d’autant qu ’elles étaient souvent divergentes. En d écembre 2001, l ’assemblée pl é- nière de la CdC a adopt é un r èglement-cadre portant sur la m éthode de travail des cantons et des conf érences des chefs de d épartement cantonaux dans le domaine de la collaboration entre la Confédération et les cantons. Les petits cantons n ’ont g énéralement pas les ressources en personnel n écessaires pour suivre de pr ès les questions relevant de la politique d ’intégration. Un autre problème tient à l’extrême brièveté des délais disponibles pour consulter les cantons dans certains cas. Lors d’une audition, il a été proposé d’examiner les possibilités de renforcer la coop ération r égionale entre cantons pour faciliter la r ésolution de ce problème pratique. 4.3.2 Répartition des tâches entre la Confédération et les cantons Adhésion à l’UE Dans les domaines r égis par le droit communautaire, les cantons perdent des compétences. Ils doivent appliquer la législation européenne, sous le contrôle de la Confédération. EEE La r épartition des tâches est partiellement touchée, par exemple dans les secteurs des services et de la circulation des personnes. Accords bilatéraux Le premier paquet d ’accords lie en partie aussi les cantons. Le deuxième cycle de négociations comporte des sujets qui sont du ressort des cantons. En cas d ’adhésion, les cantons perdraient des comp étences dans les domaines qui relèvent des attributions de l ’UE. Les domaines concern és sont notamment la lutte contre la criminalit é, la promotion économique, l ’aménagement du territoire, la5900 prévention dans la sant é publique, la s écurité sociale, la culture, l ’éducation et la formation. A contrario, les cantons auraient des t âches nouvelles, principalement dans le domaine de l ’application de la l égislation communautaire. La Confédération serait tenue de renforcer son contrôle sur les cantons. Les cantons conserveraient une certaine libert é d’action. Celle-ci sera-t-elle à même de compenser les comp étences perdues ou les nouvelles t âches ne feront-elles qu’alourdir la charge des cantons? Les avis entendus sur la question lors des audi- tions étaient partagés. L’introduction du taux de TVA en vigueur dans l ’UE obligerait à revoir la r éparti- tion des recettes fiscales. Cela aurait des r épercussions sur la péréquation financière. Le f édéralisme pourrait être touch é au c œ ur. Il est également pr évisible que l’adhésion aurait un impact variable selon les cantons, en fonction de leurs liens économiques avec l’UE. Au cours du premier cycle de n égociations bilatérales, il est apparu clairement que les cantons avaient besoin de davantage de possibilit és de participer à la politique étrangère car ils étaient également concernés par les th èmes des négociations. La loi fédérale élaborée suite à ce constat est d éjà appliqu ée au deuxi ème cycle de n égo- ciations, mais elle ne fonctionne pas de mani ère satisfaisante dans la pratique. Les nouvelles négociations portent directement sur des comp étences cantonales, notam- ment en ce qui concerne la participation de la Suisse à l’accord de Schengen et à la convention de Dublin. Il en va de m ême des dossiers «Services» et «Education, formation, jeunesse». Les trois options envisag ées ont donc toutes un impact sur la r épartition des t âches entre la Confédération et les cantons; la seule diff érence réside dans l’importance de cet impact. 4.4 Démocratie directe La conscience d émocratique en Suisse est marqu ée par le droit d ’initiative et de référendum, qui donne aux citoyennes et aux citoyens une souverainet é encore plus grande que le droit de vote. Les droits d émocratiques sont per çus non seulement comme des instruments de participation à une r éflexion et à une action, mais aussi comme une responsabilit é conjointe envers les institutions cr éées. Cet aspect de la question a sans cesse été rappelé lors des auditions. Le fait d ’abandonner ne serait- ce qu ’une partie de ces droits repr ésenterait un bouleversement profond car cela serait ressenti comme une perte de souverainet é. D’autres participants au d ébat ont rétorqué que l’influence de l’UE sur les événements économiques et politiques dans notre pays est d éjà tellement importante que la Suisse est oblig ée, pour des raisons pratiques, d ’adopter de nombreuses dispositions communautaires, ce qui constitue également une perte de souveraineté.5901 4.4.1 Compétences communautaires Adhésion à l’UE Le droit communautaire est de rang sup érieur et il est directement applicable. L’initiative et le référendum sont possibles sur le plan formel, mais avec des restrictions matérielles. EEE L ’initiative et le référendum sont possibles selon les modalités en vigueur actuellement. Accords bilatéraux L ’initiative et le référendum sont possibles selon les modalités en vigueur actuellement. La politique douani ère et commerciale, la politique agricole et la politique en ma- tière de concurrence sont des comp étences exclusivement communautaires; en cas d’adhésion à l ’UE, elles seraient donc exerc ées conjointement. Les possibilit és de modulation au stade de l ’application sont restreintes. Les instruments de la d émo- cratie directe pourraient rester en usage, mais seulement à condition de ne pas abou- tir à des résultats non conformes au droit communautaire et seulement pour exploiter les marges de manœ uvre laissées par le droit communautaire. On peut supposer que l’UE cherchera à étendre encore ses attributions au cours des ann ées à venir, ce qui aurait de nouvelles répercussions sur la démocratie directe en Suisse. Dans les domaines couverts par l ’EEE et les accords bilat éraux, l ’initiative et le référendum restent applicables comme avant. Aujourd ’hui déjà, ils sont limit és dans leurs effets s’ils contreviennent à des engagements internationaux de la Suisse. Ain- si, si la Suisse était membre de l’EEE, il serait impossible d ’édicter des textes de loi contraires au trait é sur l ’EEE, de m ême qu’il est exclu d ’adopter des lois qui sape- raient les accords bilatéraux en vigueur. 4.4.2 Autres domaines Adhésion à l’UE Les Etats membres ont des marges de man œ uvre variables pour appliquer les directives dans les droits nationaux. L’initiative et le référendum sont possibles, sans pouvoir exclure quelques restrictions matérielles. EEE L ’initiative et le référendum sont possibles selon les modalités en vigueur actuellement, pour autant qu’ils ne portent pas sur les domaines du droit couverts par l’EEE. Accords bilatéraux L ’initiative et le référendum sont possibles selon les modalités en vigueur actuellement. Dans de nombreux domaines politiques (dont le libre passage, la libre circulation des services et des capitaux, l ’asile, l ’immigration, la politique sociale, l ’environ- nement), les compétences communautaires côtoient les compétences des Etats mem- bres. De ce fait, les Etats membres jouissent d ’une importante libert é d’action dans la mise en œ uvre du droit communautaire. Toutefois, cette mise en œ uvre ne doit pas être contraire au droit communautaire. L ’initiative et le r éférendum resteraient possibles et continueraient de présenter un intérêt.5902 Les questions d ’éducation, de formation professionnelle, de sant é publique et de culture restent du ressort des Etats membres. Les politiques sont coordonn ées ou éventuellement organis ées dans le cadre de la coop ération intergouvernementale. L’initiative et le r éférendum seraient possibles selon les modalit és en vigueur ac- tuellement et continueraient de présenter un intérêt. Lors des auditions, il a été rappelé que les Etats membres sont conscients du d éficit de démocratie dont souffre l ’UE. Le trait é de Nice tente d ’en tenir compte en pr é- sentant la perspective d ’une plus grande int égration des citoyens et de la soci été civile dans les processus de d écision. Reste à savoir si les mesures qui seront prises dans ce sens parviendront à atténuer le malaise actuel. 4.4.3 Droit de vote Adhésion à l’UE Les ressortissants de l ’UE ont, dans tous les Etats membres, le droit de voter et de se présenter aux élections communales ainsi qu’à l’élection au Parlement européen. EEE Le droit de vote n ’est pas concerné. Accords bilatéraux Le droit de vote n ’est pas concerné. En cas d ’adhésion à l ’UE, les ressortissants de l ’UE établis en Suisse auraient le droit de voter et de pr ésenter leur candidature aux élections communales, mais pas celui de participer aux votations. Le droit de se pr ésenter aux élections communales peut être limité dans des circonstances d éterminées. Il en irait de m ême des ressor- tissants suisses établis dans les pays de l’UE. De plus, tous les ressortissants de l ’UE établis dans un pays de l ’UE ont le droit de voter et de se pr ésenter à l’élection au Parlement européen. 4.5 Justice et affaires intérieures 4.5.1 Droits fondamentaux Adhésion à l’UE La Suisse peut apporter sa contribution à l’évolution de la Charte des droits fondamentaux et des rapports entre la Charte et la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH). Elle participe de plein droit à la politique communautaire dans le domaine des droits de l’homme. EEE R épercussions indirectes éventuelles sur la politique menée envers des Etats tiers dans le domaine des droits de l’homme. Accords bilatéraux Pas de r épercussions. Le renforcement de la coop ération polici èr e e t d e l’entraide judiciaire impose d’améliorer la protection des droits fondamentaux dans l ’UE. Cela crée une concur- rence avec le Conseil de l ’Europe. Si elle était membre de l ’UE, la Suisse pourrait participer directement à cette évolution.5903 En l’état actuel des relations, l ’UE attend de ses partenaires de l ’EEE qu’ils parta- gent sa politique en matière de droits de l’homme. Si, en revanche, elle était membre de l’UE, la Suisse pourrait exercer une influence sur cette politique et, inversement, elle serait liée par la coordination de l’UE. 4.5.2 Politique en matière de visas Adhésion à l’UE Suppression des contr ôles aux frontières, intégration dans l’espace Schengen. La Suisse participe à la politique de l’UE en matière de visas et entrerait dans le réseau de coopération des consulats de l’UE. EEE Pas de r épercussions. Accords bilatéraux Pas de r épercussions à l’issue du premier cycle de négociations. En cas d’association à l’espace Schengen, adoption de la politique communautaire en matière de visas et reconnaissance réciproque des visas. L’entrée de la Suisse dans l’espace Schengen serait intéressant pour le secteur suisse du tourisme et pour les voyageurs d ’affaires. Aujourd’hui, les personnes venant des autres continents ont généralement besoin d’un visa pour l’espace Schengen, plus un visa séparé pour la Suisse. Cela conduit un nombre non n égligeable de touristes et de voyageurs d ’affaires à éviter la Suisse lorsqu ’ils parcourent l ’Europe. La Suisse s’accorde la facilit é de reconna ître le visa de Schengen pour les ressortissants de certains Etats, ce qui est une perte de souveraineté. La participation à la politique communautaire en mati ère de visas serait int éressante pour des raisons de politique de s écurité. Les consulats des pays de l ’UE travaillent en étroite collaboration dans chaque pays et échangent des informations sur les documents falsifiés, les passeurs, etc. En cas d’adhésion à l’UE, la Suisse ne pourrait plus pratiquer de politique ind épen- dante en matière de visas; dans la pratique, sa politique est tr ès analogue à celle de l’UE. De plus, la Suisse pourrait contribuer directement à la politique de l ’UE en matière de visas et aux mesures prises dans ce domaine. Dans le cas d ’une solution bilat érale, c’est-à-dire une association à l’espace Schen- gen, il faudrait également reprendre en totalit é la politique communautaire en ma- tière de visas (y compris le visa unique) étant donné que le contr ôle des personnes aux frontières serait aboli. Le contr ôle des marchandises aux fronti ères serait main- tenu. De plus, la Suisse n ’aurait pas les m êmes possibilités de participation qu ’en tant que membre de l ’UE (influence sur les d écisions en phase pr éparatoire ou «de- cision shaping», au lieu d’une véritable participation aux décisions). 4.5.3 Politique en matière de migration Adhésion à l’UE Participation à l’élaboration d’une politique de migration commune. EEE Pas de participation formelle à l’élaboration d’une politique de migration commune.5904 Accords bilatéraux Pas de participation formelle à l’élaboration d’une politique de migration commune. Si elle était membre de l’UE, la Suisse pourrait participer pleinement à l’élaboration et au développement de la politique europ éenne en matière de migration, qui en est encore au stade embryonnaire. La politique de migration d épassant le cadre de l’acquis de Schengen, il est improbable que la Suisse ait une possibilit é de partici- pation par la voie bilatérale. Bien que ce domaine soit une comp étence communautaire depuis le trait é d’Amsterdam, toutes les décisions en matière de migration, de visa et d ’asile restent soumises au principe de l ’unanimité. Ce long d élai de transition a été choisi en rai- son du caract ère d élicat de la mati ère. La d écision d ’intégrer ce domaine dans le premier pilier sera revue en 2004. Cette nouvelle d écision sera également soumise au principe de l ’unanimité. Dans la n égative, la r églementation de transition sera reconduite. 4.5.4 Politique en matière d’asile Adhésion à l’UE Participation à l’élaboration d’un système d’asile européen. EEE Pas de r épercussions. Accords bilatéraux Pas de r épercussions à l’issue du premier cycle. Deuxième cycle: négociation en vue d’obtenir une participation partielle à l’élaboration des règles de compétences concernant les demandes d’asile reçues (convention de Dublin) ainsi qu’aux échanges de données afférents (EURODAC). Pour les requérants d’asile, qui ne peuvent d époser qu’une seule et unique demande d’asile dans l’ensemble de l’UE, la Suisse est actuellement la seule autre possibilit é d’entrée en Europe de l ’Ouest. Si elle adh érait à l’UE, la Suisse pourrait s ’intégrer totalement dans le système d’asile européen et participer à l’élaboration de la politi- que communautaire en la matière. La politique communautaire, qui s’étend aux domaines connexes à l’asile, comprend notamment des mesures d ’octroi d ’une protection temporaire: elles permettront d’accorder un droit de séjour temporaire aux réfugiés déplacés en masse par des faits de guerre. Elles pr évoient également la répartition entre tous les Etats membres des charges support ées par les Etats qui accueillent des r éfugiés. Le Fonds europ éen pour les r éfugiés est le premier instrument cr éé pour assurer la p éréquation de ces charges. Des mesures autonomes ne permettront à la Suisse de compenser que de manière très limitée les inconvénients qu’elle aura à subir dans ce domaine du fait de sa non-adhésion à l’UE. Il est tout à fait envisageable d ’obtenir une association à la convention de Dublin (pays de premier asile) par la voie bilat érale. Le Conseil f édéral a donn é un mandat de négociation dans ce sens. Cela permettrait au moins à la Suisse de ne pas rester isolée, sans pour autant être intégrée dans la politique europ éenne en matière d’asile (définition du statut de r éfugié, harmonisation des proc édures d’asile, Fonds euro- péen pour les réfugiés, etc.).5905 4.5.5 Coopération policière Adhésion à l’UE Participation à la coopération en matière de sécurité intérieure (Schengen) et à Europol: accès direct aux informations, fonctionnaires suisses au sein d’Europol, participation aux équipes d’analyse, participation à la future académie de police européenne et à la task force des responsables des services de police européens. EEE Pas de r épercussions. Accords bilatéraux Pas de r épercussions à l’issue du premier cycle. Deuxième cycle: négociation d’une association à Schengen et à Europol, renforcement de la coopération policière. La participation au syst ème européen de s écurité int érieure contribue à l ’efficacité de la protection contre le crime organis é et le terrorisme international. Cela est au- jourd’hui plus évident que jamais. Si elle était membre de l ’UE, la Suisse serait totalement intégrée dans le réseau d’information qui relie les Etats membres. Une association à l’espace Schengen permettrait au moins à la Suisse de participer à la coopération policière opérationnelle et aux échanges d’informations (notamment au système SIS). Il existe d éjà un accord de coop ération avec Europol. Adh érer à l’UE apporterait deux avantages suppl émentaires: l’accès à la coop ération stratégi- que (task force des responsables des services de police europ éens) et, dans le cadre d’Europol, la participation aux équipes d’analyse et la possibilit é d’avoir des fonc- tionnaires au sein d ’Europol (et non pas de simples agents de liaison, sans acc ès direct à l’information). La coop ération policière bilatérale devrait être renforcée en raison de la suppression des fronti ères int érieures. Les experts interrog és pensent que cela fera progresser nettement la sécurité. 4.5.6 Entraide judiciaire Adhésion à l’UE Participation à la politique communautaire en matière d’entraide judiciaire. Participation à Eurojust. EEE Pas de r épercussions. Accords bilatéraux Pas de r épercussions à l’issue du premier cycle. Deuxième cycle: adoption des dispositions de Schengen concernant l’entraide judiciaire, y compris en matière d’extradition, participation éventuelle à Eurojust (non compris dans Schengen). Les Etats membres ont renforc é leur syst ème d ’entraide judiciaire en partant des instruments développés dans ce domaine par le Conseil de l ’Europe. Une partie des règles pertinentes sont consid érés comme une évolution de l’acquis de Schengen et, à ce titre, devraient être repris en cas d ’association. Reste à savoir comment se pr é- senterait l’entraide judiciaire dans le domaine fiscal. En tant que membre de l ’UE, la Suisse pourrait participer directement à la politique communautaire en matière d’entraide judiciaire. Ce domaine est soumis à la règle de l’unanimité. Il serait également plus facile de conclure des alliances avec des Etats5906 ayant une convergence de vues en étant à l ’intérieur de l ’UE. La voie bilat érale aurait pour principal inconv énient que les modalit és de participation seraient in éga- les, en particulier pour la définition du futur acquis communautaire. 4.5.7 Lutte contre la drogue Adhésion à l’UE Coopération dans la lutte contre la criminalité liée à la drogue, participation à l’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies. EEE Pas de r épercussions. Accords bilatéraux Pas de r épercussions à l’issue du premier cycle. Deuxième cycle: coopération dans la lutte contre la criminalité liée à la drogue, via Europol entre autres. En tant que membre de l ’UE, la Suisse pourrait agir sur la strat égie européenne de lutte contre la drogue. Par la voie bilat érale, la coopération se limiterait vraisembla- blement à Europol. Une participation à l’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies n’est pas à l’ordre du jour des discussions. 4.6 Politique étrangère et de sécurité 4.6.1 Politique étrangère commune Adhésion à l’UE Participation à la PESC selon les dispositions du traité sur l’UE. La Suisse profite du plus grand poids de l’UE dans les relations internationales, aussi bien sur le plan politique qu’en matière commerciale. EEE L ’accord EEE ne couvre pas le domaine de la politique étrangère. Toutefois, il prévoit la conduite d’un dialogue politique institutionnalisé UE-EEE (dont la portée pratique est extrêmement limitée). Accords bilatéraux La Suisse entretient, sur une base ad hoc, un dialogue politique informel avec la présidence de l’UE. En outre, elle participe à la Conférence européenne en tant que «membre désigné». Bien que l ’accord EEE ne couvre pas le domaine de la politique étrangère, l ’UE offre aux Etats du pilier AELE de l’EEE la possibilité de soutenir ses déclarations en matière de politique étrangère et de s écurité commune (PESC) et attend dans une certaine mesure un tel soutien. L’adhésion à l’UE ne devrait pas poser de probl ème particulier, car les objectifs de la politique étrangère suisse et ceux de la PESC se recouvrent d ’ores et d éjà large- ment.5907 L’UE entretient des relations institutionnalis ées avec de nombreux pays, dont les plus importants. La Suisse b énéficierait des accords conclus par l ’UE avec ces Etats tiers. Les risques de discrimination qui existent actuellement – en particulier en matière commerciale – disparaîtraient. 4.6.2 Politique de sécurité commune Adhésion à l’UE Participation à la PESD selon les dispositions du traité sur l’UE. Possibilité de participer sur un pied d’égalité aux aspects civils et militaires des futures missions de gestion des crises de l’UE. EEE L ’accord EEE ne couvre pas le domaine de la politique de sécurité. Accords bilatéraux L ’UE étant ouverte à la coopération avec des Etats tiers en matière de PESD, la Suisse peut proposer une contribution aux aspects civils et/ou militaires des futures missions de gestion des crises. Tous les Etats membres de l ’UE, qu ’ils fassent ou non partie d ’une alliance mili- taire, participent aux d écisions en mati ère de politique de s écurité e t d e défense (PESD) sur un pied d ’égalité (sauf le Danemark. L’un des opting-outs dont cet Etat bénéficie depuis son vote n égatif sur le traité de Maastricht concerne la politique de sécurité et de défense). 4.6.3 Questions relatives à la neutralité Adhésion à l’UE Actuellement, un Etat neutre peut adh érer, sans renoncer à sa neutralité, à l’UE telle qu’elle se présente aujourd’hui. EEE L ’EEE ne concerne pas les questions de neutralité. Au cas où l’UE adopte des sanctions économiques à l’égard d’un Etat tiers, elle peut toutefois être amenée à exercer une certaine pression sur les Etats du pilier AELE de l’EEE pour qu’ils s’y rallient. Accords bilatéraux La pression que l ’UE pourrait être amenée à exercer en cas d’adoption de sanctions à l’égard d’un Etat tiers est probablement moins forte que dans l’option de l’adhésion à l’EEE. Dans les deux cas où l’UE a imposé des sanctions non militaires à l’égard d’un Etat tiers sans r ésolution onusienne correspondante (ex-Yougoslavie en 1998 [sauf em- bargo aérien et embargo sur le pétrole] et Myanmar en 2000), la Suisse les a reprises de façon autonome. Le droit de la neutralit é n’impose en principe pas d ’obligations dans le domaine économique. En matière de politique étrangère et de s écurité de l ’UE, les d écisions se prennent généralement à l’unanimité. Suivant les cas, la possibilit é d’opposer un veto – qui, juridiquement, existe toujours en cas de prise de d écision à l ’unanimité – pourrait5908 toutefois être limitée dans les faits par le principe de solidarit é mutuelle qui sous- tend les activités des Etats membres de l’UE. Le développement de la PESD ne concerne pour l ’heure que la gestion des crises et non la défense territoriale. Lorsque l’UE décidera de lancer une opération de gestion des crises, chaque Etat membre sera libre de participer ou non à cette opération. Même s’il n’est pas question pour l’instant de passer à une défense commune, un tel développement ne peut pas être totalement exclu à long terme. Le cas échéant, cette décision devrait être prise à l ’unanimité par le Conseil europ éen et approuv ée par tous les Etats membres selon leurs exigences constitutionnelles respectives. La Suisse devrait alors comparer les garanties offertes par le maintien de la neutralit é avec celles offertes par le nouveau dispositif europ éen de sécurité, et définir sa posi- tion en cons équence. La neutralit é ne constitue pas un but en soi, mais un moyen d’assurer la sécurité et l’indépendance du pays. 4.7 Politique sociale 4.7.1 Droit social Adhésion à l’UE La Suisse reprend toutes les dispositions de l ’UE. EEE La Suisse reprend toutes les dispositions de l ’UE. Accords bilatéraux A ce jour, les n égociations bilatérales n’ont pas de répercussions dans ce domaine. Dans le système du marché unique européen, le droit social fait partie des politiques dites d ’accompagnement, qui soutiennent la r éalisation des quatre libert és (libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux). Le droit social communautaire englobe les domaines l égislatifs suivants: santé et sécurité sur le lieu de travail, droit du travail au sens strict, égalité entre femmes et hommes. Les dispositions communautaires en la mati ère ont été totalement int égrées dans l ’EEE alors qu’elles sont rest ées totalement exclues des accords bilat éraux entre la Suisse et l’UE. Sur le plan mat ériel, le droit social communautaire ne pr ésente pas de diff érences fondamentales avec le droit suisse. Ces derni ères années, la législation suisse a évo- lué pour se rapprocher des dispositions communautaires dans de nombreux domai- nes (loi sur l’égalité; Swisslex, dont modifications du CO et adoption de la loi sur la participation; ordonnances portant application des lois sur le travail et sur l ’assu- rance-accidents). Les exceptions les plus importantes à cette convergence sont les dispositions en vigueur dans l ’UE concernant le cong é maternité e t l e c ongé parental ainsi que le temps de travail. Le cong é maternité accordé par la l égislation suisse (8 semaines) est nettement plus court que celui prévu par la législation européenne (14 semaines); de plus, la législation suisse ne garantit pas le paiement du salaire. Il n ’existe pas en Suisse de droit au cong é parental. La loi sur le travail, qui vient d ’être révisée, pré- voit toujours des durées hebdomadaires de travail maximales de 45 à 50 heures, plus les heures suppl émentaires, alors que la l égislation europ éenne part sur une moyenne de 48 heures, heures suppl émentaires comprises. Il y a également des différences dans la réglementation du travail de nuit.5909 Structurellement, il existe des différences importantes qui, en cas d ’adhésion à l’UE ou à l’EEE, obligeraient à procéder à des adaptations. Par exemple, les domaines de la sécurité sur le lieu de travail et de la protection de la sant é sur le lieu de travail sont considérés comme un tout et réglés par les mêmes directives, alors qu’en Suisse ils sont répartis entre la loi sur le travail et la loi sur l ’assurance-accidents. De plus, les dispositions communautaires sont applicables dans la totalit é des secteurs d’activités alors qu’en Suisse le champ d’application des dispositions pertinentes, en particulier la loi sur le travail, prévoient des exceptions, par exemple l’agriculture. D’une mani ère g énérale, les r ègles communautaires sont plus d étaillées que les dispositions en vigueur en Suisse, ce qui imposerait un certain nombre d ’adaptations mineures, d’ordre généralement technique. Les dispositions sur l ’égalité entre femmes et hommes sont largement convergentes. L’interdiction des discriminations, par contre, a un sens plus large dans l ’UE dans la mesure où elle vise explicitement les discriminations fond ées sur la race, la religion, un handicap, l’âge et l’orientation sexuelle. 4.7.2 Sécurité sociale Adhésion à l’UE La Suisse reprend les dispositions de l ’UE. EEE La Suisse reprend les dispositions de l ’UE. Accords bilatéraux L ’accord sur la libre circulation des personnes intègre largement la Suisse dans le système en vigueur dans l’UE. L’accord sur les services faisant partie du deuxième cycle de négociations fera avancer l’intégration. La différence entre les trois options étudiées est pour ainsi dire n égligeable puisque la Suisse adoptera la quasi totalit é du système européen de sécurité sociale une fois que l’accord sur la libre circulation des pers onnes sera entré en vigueur. Cet accord prévoit la participation de la Suisse à l’évolution des dispositions en la matière. Les assurances sociales font partie des domaines politiques laiss és à la coordination des Etats membres, qui conservent donc leur libert é d ’action. Par cons équent, l’harmonisation ne progresse que lentement. La r évision en cours de la loi sur la pr évoyance professionnelle (LPP) permettra d’éliminer les diff érences qui subsistent. Le cas de l ’assurance maternité n ’est pas réglé. 4.8 Direction de l’Etat 4.8.1 Réforme du gouvernement Adhésion à l’UE Avec ses sept membres, le gouvernement n ’a pas l’effectif suffisant pour représenter convenablement la Suisse aux réunions du Conseil européen. EEE Au sein de l ’EEE, la Suisse exerce une influence au stade de la préparation des décisions par les fonctionnaires, ce qui augmente l’influence de l’administration.5910 Accords bilatéraux Le contenu du premier et du deuxi ème paquet d’accords bilatéraux requiert une coordination intensive. Il est indispensable de proc éder à la r éforme du gouvernement, quelle que soit la future politique d’intégration européenne de la Suisse. Cette n écessité découle entre autres du processus de mondialisation, qui impose d ’intensifier la coordination dans les relations intérieures comme dans les relations extérieures. Dans l ’UE, l ’organisation du gouvernement est l ’affaire de chaque Etat membre. Cependant, leur structure doit leur permettre d ’assumer correctement leurs obliga- tions de membres de l ’UE. En cas d ’adhésion, la Suisse devrait augmenter le nom- bre de ses ministres car un gouvernement compos é de sept membres seulement ne serait pas en mesure de participer à la centaine de réunions du Conseil des ministres dans ses diverses compositions tout en assumant ses obligations à l ’intérieur du pays. L’adhésion à l’UE renforcerait la position politique du Conseil f édéral car les décisions prises au sein du Conseil des ministres ont une valeur obligatoire sur les plans politique et juridique. Il faudrait également renforcer la position de la pr ésidente ou du pr ésident de la Confédération. Les institutions communautaires établissent une distinction claire entre les ministres, d ’une part, et les chefs d ’Etat et de gouvernement, d ’autre part. Cela pourrait mettre dans une position ambigu ë un représentant suisse qui exercerait les deux fonctions. De plus, la personne concern ée ne pourrait assumer cette double charge qu’avec de grandes difficultés. Enfin, la continuit é de la repr ésentation exté- rieure de la Suisse pourrait pâtir du fait que le chef de l’Etat change chaque année. En Suisse, l ’administration joue un r ôle très important. Lors des auditions, il a été avancé que ce sont en fait les d épartements qui assument la direction politique des affaires. Il faudrait renforcer la position dirigeante du Conseil f édéral en tant qu’institution. Les structures actuelles ne sont pas adapt ées à la participation à une organisation supranationale telle que l ’UE. Elles ont d éjà atteint certaines limites lors des n égociations bilatérales en raison de l ’intensité de la coordination requise. Ces réflexions sont également valables en cas d’adhésion à l’EEE. Dans l’EEE, les Etats non membres de l’UE exercent une influence sur les d écisions au stade de leur pr éparation par des experts ou des fonctionnaires (decision sha- ping). Cela augmenterait encore l’influence de l’administration. La réforme du gouvernement est engagée. Le message afférent a été approuvé par le Conseil fédéral en décembre 2001. 4.8.2 Rôle du Parlement Adhésion à l’UE Le Parlement se dote d ’une commission permanente chargée des affaires européennes. EEE Le Parlement prend part aux processus de d écision selon les modalités de participation actuellement en vigueur. Accords bilatéraux Le Parlement prend part aux processus de d écision selon les modalités de participation actuellement en vigueur.5911 En cas d ’adhésion à l’UE, il faudrait instituer une commission permanente charg ée des affaires europ éennes. Hormis cela, les instruments qui existent pour assurer la participation du Parlement à la politique étrangère sont en principe suffisants pour les trois options étudiées et ils devraient être renforc és par la nouvelle loi sur le Parlement. L’Assemblée fédérale a un position institutionnelle forte: elle est comp étente pour la législation et pour les finances de la Conf édération et elle élit le gouvernement. En Suisse, la s éparation des pouvoirs est pratiqu ée avec une grande rigueur, ce qui renforce la position du l égislatif. Or, le rapprochement avec l’UE irait plutôt dans le sens d’un affermissement de l ’exécutif car c’est à ce niveau que doivent être prises de nombreuses décisions. Pour compenser, le Parlement pourrait fixer à l’avance la marge de manœ uvre du Conseil fédéral. Pour le Parlement suisse, qui est une organisation de milice, la participation accrue à la politique étrangère représente un surcro ît de travail qui atteint les limites du sys- tème. Cela est vrai dans les trois options étudiées car le Parlement devra s ’occuper de plus en plus de questions relatives à la politique européenne. 5 Conclusions et recommandations sur la suite à donner Les auditions ont permis à la Commission d ’obtenir une vue d ’ensemble des ques- tions en suspens qui marqueront le d ébat européen en Suisse au cours des ann ées à venir. Compte tenu de la diversit é et de la complexité des thèmes, il était impossible de les étudier en d étail. La Commission estime donc que l ’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral doivent approfondir et poursuivre le travail. La Commission pense qu ’il faut poursuivre le rapprochement avec l ’Union euro- péenne. Compte tenu, entre autres raisons, du r ésultat obtenu par l ’initiative «Oui à l’Europe!» le 4 mars 2001, la voie bilatérale est actuellement l’option la plus facile à adopter et la seule capable de r éunir une majorit é. La Commission consid ère qu’il est impossible, sans pressions économiques ou politiques, de trouver à br ève échéance une majorité favorable à l’adhésion à l’EEE ou à l’UE. Les avis des membres de la Commission divergent sur la voie à emprunter à longue échéance, m ême s ’ils sont d ’accord pour dire qu ’aucune d écision ne s ’impose à courte ou moyenne échéance en faveur de l ’une ou l ’autre option. Une partie des membres de la Commission soutient l ’objectif du Conseil f édéral d’adhérer à l’UE dans une perspective à long terme. La majorit é de la Commission estime que cette décision doit intervenir ultérieurement, une fois que l’évolution des relations entre la Suisse et l ’UE et les d éveloppements intervenus au sein de l ’UE seront connus. Cependant, certains jugent aujourd ’hui pr éférable, dans une optique à long terme, d’opter pour l ’adhésion à l’EEE ou la poursuite de la voie bilat érale. La Commis- sion a donc choisi de ne pas recommander de «voie royale » pour la politique d’intégration à long terme. L’évolution politique et économique de la Suisse et de l ’UE ainsi que les r épercus- sions de l’élargissement à l’Est de l’UE joueront un r ôle déterminant dans la forma- tion de l ’opinion en Suisse. Il est important que le processus de formation de l’opinion puisse se dérouler dans un climat de discussion factuel.5912 La Commission propose donc que les recommandations suivantes soient adress ées au Conseil fédéral: – Compte tenu du contexte politique et économique, le Conseil f édéral est in- vité à poursuivre la voie des relations bilatérales avec l’UE au cours des pro- chaines années. Il devra en particulier, dans les dossiers de n égociation qui prévoient une reprise automatique de la l égislation communautaire, pr éciser les motifs et les avantages de cet automatisme ainsi que les possibilit és de participation offertes à la Suisse. – Le Conseil f édéral est pri é d’exposer quelles sont les r éformes qui doivent être entreprises, ind épendamment de la voie choisie pour l ’intégration euro- péenne, pour faire f ace au d éveloppement des relations entre la Suisse et l’UE; il proposera une appréciation de ces réformes en fonction des priorit és matérielles et chronologiques. – Le Conseil f édéral est pri é d’approfondir et de faire avancer, sur des bases factuelles, le débat concernant les implications et les répercussions des diffé- rentes options d ’intégration. Il effectue cette d émarche avec le concours du Parlement en impliquant de larges cercles de la société civile.5913 Annexe Liste des experts Referent Datum Thema Ager Hans Bundesrat, ÖVP, Tirol 19.10.2001 Erfahrungen Österreichs in der EU Ambühl Michael Botschafter, Integrationsbüro EDA/EVD 21.08.2001 Überblick über den Stand der Gespräche Schweiz-EU Amstutz Max Präsident des Verwaltungsrats, Société Générale de Surveillance 12.01.2001 Logistische Aspekte, Warentransport, Zollfragen Aubert Gabriel Professeur, Université de Genève 18.10.2001 Fragen des Arbeitsrechts Blankart Franz a. Staatssekretär 11.01.2001 Die Grenzen der Europäischen Inte- gration Brombacher Steiner Maria Verena Vizedirektorin, Delegierte für Sozialversicherungsabkommen, BSV 18.10.2001 Soziale Sicherheit Buntschu Marc stv. Leiter des Sekretariats des Datenschutzbeauftragten 20.08.2001 Polizei/Sicherheit an den Grenzen Buomberger Peter Leiter «Economic Research», UBS 12.01.2001 Währung, Währungsunion Ehrenzeller Bernhard Professor, Universität St. Gallen 19.10.2001 Staatsleitung und Staatsleitungs- reform Epiney Astrid Professorin, Universität Fri- bourg 18.05.2001 Perspektiven für Volksinitiative und Referendum: Reformbedarf im Fall eines EU-Beitritts Fischer Judith Projektleiterin USIS, EJPD 20.08.2001 Polizei / Sicherheit an den Grenzen Freymond Jean Groupe de refléxion Suisse-Europe 18.10.2001 Die Option «Assoziation» Gerber Jean Daniel Direktor BFF, EJPD 20.08.2001 Migration und Asyl5914 Referent Datum Thema Goetschel Laurent Geschäftsführer Schweizerische Friendensstiftung 21.08.2001 Gemeinsame Aussen- und Sicher- heitspolitik und die Auswirkungen für die Schweiz Hauser Heinz Professor, Universität St. Gallen, Arbeits- kreis Schweiz-Europa 20.08.2001 Die Option EWR Jametti Greiner Monique Vizedirektorin, BJ, EJPD 20.08.2001 Justizielle Zusammenarbeit Jeanrenaud Claude Professeur, Université de Neuchâtel 17.05.2001 Implications financières pour les cantons d’un rapprochement à l’Europe Jost Alexander Generaldirektor Nestlé Schweiz 12.01.2001 Quelques aspects soulevés par l’intégration européenne pour l’industrie alimentaire suisse Krayer Georg Präsident Bankiervereinigung 12.01.2001 Bankensektor, Vermögensverwaltung Languetin Pierrre Groupe de refléxion Suisse-Europe 18.10.2001 Die Option «Assoziation» Mader Luzius Vizedirektor, BJ, EJPD 19.10.2001 Staatsleitung und Staatsleitungs- reform Martinelli Dante Ambassadeur, Mission suisse auprès des Communautés européennes 11.01.2001 11.01.2001 La vue de la Mission suisse à Bruxelles Les grands défis de l’Union Michel Nicolas Botschafter, Direktor DV, EDA 21.08.2001 GASP, ESVP: Neutralitätspolitische Fragen Mohler Markus früher Polizeikommandant, Basel 20.08.2001 Polizei/Sicherheit an den Grenzen Murer Erwin Professor, Universität Fribourg 18.10.2001 Tendenzen in der EU-Sozialpolitik und ihre möglichen Auswirkungen auf die Sozialpolitk der Schweiz Nigg Josef Regierungsrat, Obwalden 17.05.2001 Die EuRefKa-Studie aus der Sicht der Kantone Pfisterer Thomas Ständerat 17.05.2001 Die EU: Herausforderung für den Föderalismus Ramsauer Rudolf Direktionspräsident economiesuisse 11.01.2001 Die Sicht der Schweizer Wirtschaft5915 Referent Datum Thema Rhinow René Professor, Universität Basel 19.10.2001 Staatsleitung und Staatsleitungsre- form Scheidegger Hans-Ulrich, Vize- direktor, Leistungsbereich «Ar- beitsbedingungen», seco 18.10.2001 Fragen des Arbeitsrechts Schips Bernd Professor, Leiter der Kon- junkturforschungsstelle der ETH 11.01.2001 Gesamtwirtschaftliche Überlegungen Schneider Johann Niklaus Nationalrat, Arbeitskreis Schweiz-Europa 20.08.2001 Die Option EWR Schönenberger Peter Regierungsrat, St. Gallen 17.05.2001 Institutionelle Fragen, Rolle der KdK Schweizer Rainer Professor, Universität St. Gallen 17.05.2001 Annäherung an Europa: Konsequen- zen für die Aufgaben der Kantone Schwok René Professeur, Institut européen, Université de Genève 11.01.2001 Analyse du rapport sur l’intégration Seiler Hansjörg Privatdozent, Universität, Bern 18.05.2001 EU-Beitritt und direkte Demokratie: Ist Koexistenz möglich? Stucky Georg alt Nationalrat, Arbeitskreis Schweiz-Europa 20.08.2001 Die Option EWR Tanner Fred stv. Direktor, Geneva Center for Security Policy, Genf 21.08.2001 ESVP, Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik und die Auswirkungen für die Schweiz Thürer Daniel Professor, Universität Zürich 18.05.2001 Das europäische Bürgerrecht Walter Jean-Philippe Stellvertreter des Datenschutzbeauftragten 20.08.2001 Polizei/Sicherheit an den Grenzen Weilharter Engelbert Bundesrat, FPÖ, Steiermark 19.10.2001 Erfahrungen Österreichs in der EU Widmer Sigmund Groupe de refléxion Suisse-Europe 18.10.2001 Die Option «Assoziation»5916 Referent Datum Thema Wild Claude Chef der Sektion «Politik und Institutionen», Integrationsbüro EDA/EVD 20.08.2001 Justiz und Inneres in der EU: Eine Einführung Zepter Bernhard stv. Generalsekretär der Euro- päischen Kommission 17.05.2001 Die Entwicklung der Europäischen Union mit Blick auf die ErweiterungSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Rapport de la Commission de politique extérieure du Conseil des Etats sur les options de la politique d'intégration de la Suisse In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 40 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.033 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 08.10.2002 Date Data Seite 5879-5916 Page Pagina Ref. No 10 126 636 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.