Abteilung I A-488/2009 {T 0/2} U r t e i l v o m 4 . M ä r z 2 0 0 9 Richter Beat Forster (Vorsitz), Richterin Claudia Pasqua- letto Péquignot, Richterin Kathrin Dietrich, Richter Lorenz Kneubühler (Abteilungspräsident), Richter André Moser, Gerichtsschreiber Stefan von Gunten. A._______, vertreten durch Fürsprecher Bruno C. Lenz, Schmieden- platz 5, Postfach 229, 3000 Bern 7, Beschwerdeführer, gegen Forschungsanstalt Agroscope Reckenholz-Tänikon (ART), Reckenholzstrasse 191, 8046 Zürich, Vorinstanz. Gehaltsmässige Einreichung; zuständige verwaltungsin- terne Beschwerdeinstanz. B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l Besetzung Parteien GegenstandA-488/2009 Sachverhalt: A. A._______ arbeitet seit dem 1. September 1992 als wissenschaftlicher Mitarbeiter bei der Eidgenössischen Forschungsanstalt Agroscope Reckenholz – Tänikon (ART). Im Rahmen einer Neu- bzw. Reorganisation der Forschungsanstalt wurden in Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) und unter Leitung des Eid- genössischen Volkswirtschaftsdepartements (EVD) die Stellen der Mit- arbeitenden neu bewertet. Für A._______ war die Einstufung in die Lohnklasse 23 vorgesehen. B. In Anschluss an mehrere Schriftenwechsel mit der ART und dem Bun- desamt für Landwirtschaft (BLW) ersuchte A._______ am 6. März 2008 den Direktor der ART um Überprüfung seiner Einstufung. Die ART hielt am 31. März 2008 an der Einreihung fest. Auf das Gesuch von A._______ vom 3. April 2008 um weitere Erläuterungen wurde ihm am 9. Mai 2008 in einem gemeinsam vom Direktor der ART und der Leiterin Sektion Personal des BLW unterzeichneten Schreiben mitge- teilt, dass die Einreihung in die Endposition 23 korrekt sei. Zudem wur- de A._______ für den Fall von weiterhin offenen Fragen ein Gespräch am 21. Mai 2008 in Bern beim BLW angeboten. C. Im Anschluss an die Aussprache vom 21. Mai 2008 gelangte A._______ am 13. Juni 2008 (erneut direkt) an die Personalleitung des BLW und bat im Hinblick auf eine Einreihung in die Lohnklasse 24 um die Wiederaufnahme von Verhandlungen bzw. den Erlass einer an- fechtbaren Verfügung. Mit Verfügung vom 8. Dezember 2008 wies die ART das Gesuch von A._______ um Einreihung in die Lohnklasse 24 ab. Die Rechtsmittelbelehrung sah als Beschwerdeinstanz das BLW vor. D. Mit Beschwerde vom 23. Januar 2009 gelangt A._______ (Be- schwerdeführer) an das Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt die Aufhebung der Verfügung der ART vom 8. Dezember 2008 und rück- wirkend per 1. Januar 2008 die Einreihung mindestens in die Lohn- klasse 24. Seite 2A-488/2009 In formeller Hinsicht verweist der Beschwerdeführer unter Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-7317/2007 vom 21. Mai 2008 vorab auf die Verfügungsbefugnis der ART und die Beschwerdezuständigkeit des BLW, macht aber gleichzeitig geltend, es seien die Voraussetzungen für einen Sprungrekurs an das Bundesverwaltungsgericht erfüllt. Denn das BLW habe massgeblich bei der Stelleneinreihung mitgewirkt und in der strittigen Sache regelmässig mit ihm korrespondiert. Folglich sei davon auszugehen, dass es das BLW als Beschwerdeinstanz wiederum ablehnen würde, seine Funktion mindestens in die Lohnklasse 24 einzureihen. E. Am 29. Februar 2009 lud der Instruktionsrichter EVD, BLW und ART ein, zur Frage der zuständigen verwaltungsinternen Beschwerdeins- tanz Stellung zu nehmen. F. In ihren Stellungnahmen vom 10. bzw. 13. Februar 2009 äusserten sich das BWL und das EVD eingehend zur Verfügungsbefugnis der ART in personalrechtlichen Angelegenheiten und hielten an der Zu- ständigkeit des BLW als verwaltungsinterne Beschwerdeinstanz fest. Die ART machte von der Möglichkeit, eine Stellungnahme einzurei- chen, keinen Gebrauch. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren [VwVG, SR 172.021]). Gestützt auf Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesver - waltungsgericht (VGG, SR 173.32) beurteilt es Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, soweit die se von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG erlassen wurden und keine der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen vorliegt. 1.1 Angefochten ist eine Verfügung der ART über die lohnklassenmä - ssige Zuweisung der vom Beschwerdeführer ausgeübten Funktion. Bevor die Frage zu beantworten ist, ob diese personalrechtliche Verfü - gung (direkt) beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden Seite 3A-488/2009 kann (E. 1.2) bzw. welche Behörde die zuständige erste Beschwerde - instanz ist (E. 1.3), ist zunächst zu untersuchen, ob die ART überhaupt zuständig war, die angefochtene Verfügung zu erlas sen. 1.1.1Die ART ist eine eidgenössische landwirtschaftliche Forschungs - anstalt. Sie bildet zusammen mit den Forschungsanstalten Agroscope Changins-Wädenswil (ACW) und Liebefeld-Posieux (ALP) die Ge - schäftseinheit Landwirtschaftliche Forschung im BLW unter dem Na - men Agroscope. Die Forschungsanstalten gelten als Kompetenzzent - ren des Bundes im Bereich der landwirtschaftlichen Forschung; sie sind dem BLW unterstellt (Art. 114 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft [LwG, SR 910.1] i.V.m. den Art. 4 ff. der Verordnung vom 9. Juni 2006 über die landwirtschaftliche Forschung [VLF, SR 915.7] und Art. 7 Abs. 3 der Organisationsverordnung vom 14. Juni 1999 für das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement [OV-EVD, SR 172.216.1]). Jede Forschungsanstalt wird von einer Di - rektorin oder einem Direktor geleitet. Deren oder dessen Aufgaben und Befugnisse werden vom BLW festgelegt (Art. 3 Abs. 5 und Art. 5 VLF). Die dem BLW unterstellten Forschungsanstalten sind Verwal - tungseinheiten der zentralen Bundesverwaltung (Art. 6 Abs. 1 Bst. d der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1] i.V.m. Art. 7 Abs. 3 OV- EVD). Sie verfügen über keine eigene Rechtspersönlichkeit. Entgegen ihrer Bezeichnung handelt es sich bei den Forschungsanstalten nicht um An stalten im Rechtssinne, also technisch-organisatorisch verselb - ständigte, aus der Zentralverwaltung ausgegliederte Verwaltungsein - heiten (Art. 6 Abs. 1 Bst. f und Abs. 3 RVOV; ULRICH H ÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX U HLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 1316; BGE 127 II 32 E. 2b). Die Qualifi - kation der Forschungsanstalten im Urteil A-7317/2007 vom 21. Mai 2008 E. 1 als „unselbständige öffentlich-rechtliche Anstalten“ (vgl. dazu HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN , a.a.O., Rz. 1323 ) erweist sich damit als unzutreffend. 1.1.2Geführt werden die Forschungsanstalten als sogenannte FLAG- Verwaltungseinheiten mit Leistungsauftrag und Globalbudget (vgl. Art. 44 Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 [RVOG, SR 172.010] i.V.m. den Art. 9 ff. RVOV; vgl. auch THOMAS S ÄGESSER, Regierungs- und Verwaltungsorganisati- onsgesetz RVOG, Bern 2007, Tabelle S. 410). Der Bundesrat erteilt Agroscope vierjährige Leistungsaufträge. Auf der Basis dieser Leis - Seite 4A-488/2009 tungsaufträge hat der Bundesrat das BLW beauftragt, mit den For - schungsanstalten vierjährige Leistungsprogramme und ein jährige Leis - tungsvereinbarungen abzuschliessen (Art. 3 Abs. 2 VLF i.V.m. Art. 12 Abs. 1 der seit dem 1. Februar 2005 geltenden Ge schäftsordnung von Agroscope; vgl. auch den Bundesratsbeschluss vom 4. Oktober 1999 betreffend Leistungsauftrag Agroscope 2000 - 2003). FLAG-Ein heiten gehören weiterhin zur zentralen Bundesverwaltung; sie sind voll in die Departementsstrukturen eingebunden und verfügen über keine eigene Rechtspersönlichkeit; ihnen wird aber unter anderem eine er höhte be - triebliche Autonomie eingeräumt (Art. 6 Abs. 3 RVOV; SÄGESSER , a.a.O., S. 407 Rz. 13 f. mit Hinweis auf BBl 2001 3538). 1.1.3 Für die Arbeitsverhältnisse des Personals der Forschungsan- stalten als Verwaltungseinheiten der zentralen Bundesverwaltung gilt das Bundespersonalrecht (Art. 2 Abs. 1 Bst. a des Bundespersonalge - setzes vom 24. März 2000 [BPG, SR 172.220.1] i.V.m. Art. 1 Abs. 1 der Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001 [BPV, SR 172.220.111.3] und dem Anhang der RVOV). Mit Ausnahme der hier nicht weiter inter essierenden Befugnisse des Bundesrates gestützt auf Art. 2 Abs. 1 BPV regeln die Departemente – unter Vorbehalt andersl - autender Be stimmungen – die Zuständigkeit für sämtliche Arbeitgebere ntscheide für ihr übriges Personal (Art. 2 Abs. 4 BPV). 1.1.4Das EVD hat die Zuständigkeit in Personalangelegenheiten auf Amtsstufe weitgehend an die Ämter delegiert (vgl. Weisungen vom 30. Juni 1998, 19. Dezember 2001 und 29. November 2002). Diese Delegation umfasst auch das Recht, mit Genehmigung des Departe - ments die Zuständigkeiten mit gewissen Ausnahmen an nachgeordne - te Stellen zu übertragen. Aus der derzeit geltenden Weisung vom 29. November 2002 (nachfolgend: Weisung EVD) geht in diesem Zu - sammenhang hervor, dass die Ämter bzw. das Generalsekretariat ab - gesehen von we nigen, vorliegend nicht relevanten Ausnahmen zustän - dig sind für die Arbeitge berentscheide für das eigene und das admi - nistrativ zuge ordnete Per sonal und für die Zuweisung neugeschaffen - er bzw. verän derter Funktio nen zu den Lohnklassen, wobei vorgängig über das De partement ein Gutachten der Bewertungsstelle nach Art. 53 BPV ein zuholen ist (Ziff. 1.1 und 1.3 Weisung EVD). Mit Genehmi - gung des Depar tements können die Amtsdirektorinnen und -direktoren die ihnen über tragenen Zuständigkeiten an nachgeordnete Stellen de - legieren (Ziff. 3 Weisung EVD). Von dieser Befugnis hat das BLW Ge - brauch gemacht und im Rahmen der Ein führung von FLAG mit Zu - Seite 5A-488/2009 stimmung des EVD vom 30. Juli 1999 die Kompetenzen im Perso - nalbereich – mit Ausnah me der Personalentscheide auf Direktionsstu - fe – an die Direktorinnen bzw. Direktoren der Forschungsanstalten (bzw. des Eidgenössi schen Gestüts) delegiert. Im entsprechenden Ge - such an das EVD vom 28. Juli 1999 hat das BLW festgehalten, dass die nötige Koordination, Kontrol le und Beratung durch das Amt erfol - gen werde. In einer detaillierten Zusammenstellung vom 1. Oktober 1999 hielt das BLW die Zuständig keiten und Delegationen bezogen auf die einzelnen Bestimmungen des heute nicht mehr geltenden Be - amtenrechts fest. Das EVD erklärte sich am 22. Oktober 1999 mit den Abgrenzungen grundsätzlich einver standen. Ergänzend hielt es fest, dass, soweit Kompetenzen im Per sonalbereich an die Forschungsan - stalten delegiert werden, das BLW neu die Aufgabe der ersten Rekurs - instanz zu übernehmen habe. 1.1.5 Die Forschungsanstalten und damit auch die ART verfügen demnach – mit Ausnahme personalrechtlicher Angelegenheiten, die das Direktorium betreffen – über umfassende Autonomie auch im Per - sonalbereich. Wie bereits im Urteil A-7317/2007 vom 21. Mai 2008 festgehalten (E. 1), sind sie bzw. ihre Direktorinnen und Direktoren demzufolge zuständig für sämtliche Arbeitgeberentscheide, die ihr Personal betreffen. Diese Kompetenz umfasst gemäss Ziff. 1.3 Wei - sung EVD und gestützt auf die umfassende Delegation durch das BLW auch die Verfügungsbefugnis im Zusammenhang mit der Funktionsbe - wertung (Art. 52 BPV). Somit liegt mit der hier strittigen Verfügung der ART, in welcher dem Beschwerdeführer die Zuweisung seiner Funkti - on in die Lohnklasse 24 verweigert wurde, ein zulässiges Anfech- tungsobjekt vor. 1.2 In personalrechtlichen Streitigkeiten können beim Bundesverwal - tungsgericht mit Ausnahme hier nicht anwendbarer Fälle nur Be- schwerdeentscheide der verwaltungsin ternen Beschwerdeinstanz an - gefochten werden (Art. 36 Abs. 1 BPG). 1.2.1Der Beschwerdeführer hat mit Verweis auf Art. 47 Abs. 2 VwVG direkt beim Bundesverwaltungsge richt Beschwerde gegen die (erstins - tanzliche) Verfügung der ART ein gereicht. Nach dieser Bestim mung ist die Verfügung unmittelbar an die nächsthöhere Beschwerdeinstanz weiterzuziehen, wenn die nicht end gültig entscheidende Beschwerde - instanz im Einzelfall eine Weisung erteilt, dass oder wie die Vorinstanz verfügen soll; in der Rechtsmittel belehrung ist darauf auf merksam zu Seite 6A-488/2009 machen. Nicht als Weisungen im Sinne dieser Bestim mung gelten An - ordnungen der Beschwerdeinstanz in einem Rückwei sungsentscheid (Art. 47 Abs. 4 VwVG). Ob die Vor aussetzungen für die Erhebung ei - ner Sprungbeschwerde gegeben sind, entscheidet al lein das Bundes - verwaltungsgericht, dem bei materieller Behandlung eines solchen Rechtsmittels die gleiche Kognition zu steht wie der übersprungenen Instanz (Urteil des Bundesverwaltungs gerichts A-1683/2006 vom 12. Juli 2007 E. 1.3.1 mit Hinweisen; ANDRÉ M OSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ K NEUBÜHLER , Prozessieren vor dem Bun - desverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.55). 1.2.2Die blosse Meinungsübereinstimmung zwischen zwei Behörden vermag die für die Zulässigkeit des Sprungrekurses geforderte Wei - sung an die Vorinstanz in der Regel nicht zu ersetzen (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER , a.a.O., Rz. 2.55 Fn. 168). Nach der Recht - sprechung ge nügt es aber, wenn auf Grund der gesamten Umstände bereits fest steht, wie die Beschwerdeinstanz entscheiden werde. In ei - nem sol chen Fall rechtfertigt es sich aus prozessökonomischen Grün - den, vom Erfordernis der Erschöpfung des Instanzenzuges abzusehen (VPB 61.54 E. 1.5.2 mit Hinweisen; VPB 63.22 E. 1b). Dies ist bei - spielsweise der Fall, wenn die Beschwerdeinstanz massgeblich bei der Ent scheidfindung der Vorinstanz mitgewirkt hat (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1781/2006 vom 15. August 2007 E. 1.1 und A-3629/2007 vom 9. Januar 2008 E. 1.2). Vorliegend kann den Ak - ten entnommen werden, dass das BLW nicht nur an den Verhandlun - gen zwischen dem Beschwerdeführer und der ART, sondern auch an der Entscheidfindung beteiligt war, wurde doch der Brief vom 9. Mai 2008, der Grundlage der angefochtenen Verfügung bildete, vom Direk - tor der ART und von der Leiterin Sektion Personal des BLW gemein - sam un terzeichnet. Zudem hat das BLW mehrfach Anfragen des Be - schwerdeführers be antwortet. 1.2.3 Damit wären die Voraussetzungen für einen Sprungrekurs er - füllt. Allerdings fragt sich, ob das BLW überhaupt die richtige Be- schwerdeinstanz zur Anfechtung der strittigen personalrechtlichen Ver - fügung der ART ist. Davon hängt ab, ob das Bundesverwaltungsge - richt zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zustän dig ist. Wäre nämlich die Zuständigkeit des BLW als verwaltungsinterne Beschwer - deinstanz zu verneinen, fielen die Voraussetzungen des Sprungrekur - ses weg und die Sache wäre an die zuständige Behörde zu überwei - sen (Art. 8 Abs. 1 VwVG). Seite 7A-488/2009 1.3 Gestützt auf Art. 35 Abs. 1 BPG unterliegen mit Ausnahme der in Absatz 2 genannten Fälle Verfügungen des Arbeitgebers der Be- schwerde an die in den Ausführungsbestimmungen bezeichnete inter - ne Beschwerdeinstanz. Hinsichtlich der verwaltungsinternen Be - schwerdeinstanz hält Art. 110 BPV folgendes fest: Beschwerdeinstanzen sind: a. die Departemente für erstinstanzliche Verfügungen der Ämter, der Gruppen und der Oberzolldirektion; b. die Oberzolldirektion oder die Gruppen für erstinstanzliche Verfü - gungen nachgeordneter Organe. 1.3.1 Im bereits genannten Urteil A-7317/2007 vom 21. Mai 2008 ist das Bundesverwal tungsgericht zum Ergebnis gelangt, verwaltungsin - terne Beschwerdeins tanz gegen Verfügungen der Forschungsanstal - ten (bzw. der ACW) in personalrechtlichen Streitigkeiten sei das BLW (E. 1). Da bei wurde erwogen, Art. 35 Abs. 1 BPG schreibe nicht vor, auf welcher Stufe sich die interne Beschwerdeinstanz befinden müsse. Ausdrücklich erwähnt sei lediglich, dass der interne Beschwerdeweg auszuschöpfen sei, bevor der Weg ans Bundesverwaltungsgericht be - schritten werden könne. Weil das BLW in personalrechtlichen Angele - genheiten als Aufsichtsbehörde der Forschungsanstalt gelte, seien de - ren Verfügungen beim BLW als interne Beschwerdeinstanz anfechtbar. 1.3.1.1 Das BLW begründet seine Zuständigkeit ausdrücklich mit Ver - weis auf Art. 47 Abs. 1 Bst. d VwVG. Als den Forschungsanstalten übergeordnete Einheit sei es ihre Aufsichts- und interne Beschwerde - instanz. 1.3.1.2Das EVD stellt sich auf den Standpunkt, Art. 110 Bst. a BPV regle nur den Normfall, dass eine erstinstanzliche Verfügung von ei - nem Amt ausgehe. Der vorliegende Spezialfall, dass eine dem Amt nachgeord nete Or ganisationseinheit verfüge, werde von der fraglichen Ausfüh rungsbestimmung nicht ausdrücklich erfasst. Deshalb sei auf die Grundsatzre gelung von Art. 47 Abs. 1 Bst. d VwVG zurückzugrei - fen, wonach die Aufsichtsbehörde die Beschwerdeinstanz bilde, wenn die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unzulässig sei und das Bundesrecht keine andere Beschwerdeinstanz bezeichne. Damit seien Verfügungen der ART beim BLW als Aufsichtsbehörde anzufech - ten. Das EVD falle als interne Beschwerdeinstanz ausser Betracht. Denn es wäre mit Art. 47 Abs. 1 Bst. d VwVG nicht zu vereinbaren und geradezu systemwid rig, wenn eine Verfügung – ohne explizit anders - Seite 8A-488/2009 lautende Regelung – nicht bei der Aufsichtsbehörde der Vorinstanz, sondern bei der Auf sichtsbehörde der eigentlichen Beschwerdeinstanz anfechtbar wäre. Weil gemäss Art. 110 Bst. a BPV die Departemente als interne Beschwerdeinstanz für erstinstanzliche Verfügungen der Ämter vorgesehen seien, weiche diese Bestimmung nicht von der Grundsatzregelung von Art. 47 Abs. 1 Bst. d VwVG ab. Zudem lasse sich aus dem Wort laut von Art. 110 Bst. a BPV nicht folgern, dass – ausser den Departe menten – nicht auch Ämter als interne Beschwer - deinstanzen gegen Verfügungen nachgeordneter Verwaltungseinhei- ten in Betracht fielen. 1.3.2 Hinsichtlich der Bezeichung der verwaltungsinternen Beschwer - deinstanz stellt Art. 35 BPG Spezi alrecht dar, welches insbesondere das VwVG derogiert (Botschaft zum BPG vom 14. Dezember 1998 [BBl 1999 1597, S. 1626]). Art. 35 BPG beauftragt die zum Erlass der Ausführungsbestimmungen zuständigen Orga ne, abschliessend den verwaltungsinternen Be schwerdeweg zu bestimmen (vgl. Botschaft zum BPG, a.a.O., S. 1627). 1.3.3Diesen Auftrag des Gesetzgebers hat der Bundesrat in Art. 110 BPV umgesetzt. Die Bestimmung sieht als Beschwerdeinstanzen ein - zig die Departemente, die Oberzolldirektion oder Gruppen vor. Bei Gruppen handelt es sich um die Zusammenfassung von Bundesäm - tern. Diese bilden eine Ver waltungsebene zwischen Departement und Amt, wie z.B. die Grup pe Verteidigung oder die Gruppe armasuisse (vgl. Art. 2 Abs. 2 und Art. 43 Abs. 4 RVOG; SÄGESSER , a.a.O., S. 19 Rz. 40 ff. und S. 398 Rz. 58 ff.). Das EVD verfügt über keine Grup pen (vgl. Anhang zur RVOV und Art. 4 ff. OV-EVD). Insbesondere ist das BLW keine Gruppe, son dern ein Amt (Art. 7 OV-EVD). Weil vorliegend auch die Oberzolldi rektion als Beschwerdeins tanz wegfällt, verbleibt einzig das zuständige Departement – das EVD – als vom Bundesrecht vorgesehene Beschwerdeinstanz. 1.3.4Dem Wortlaut nach ist das Departement aber bezogen auf den vorliegenden Fall nur Beschwerdeinstanz gegen Verfügungen der Äm - ter. Damit fragt sich, wie es sich verhält, wenn der erstinstanzliche personalrechtliche Entscheid nicht vom Amt, sondern auf Grund einer Delegation der Verfügungskompetenz von einer ihm nachgela gerten Verwaltungseinheit erlassen wird. Den Erläuterungen des Eidgenössi - schen Finanzdepartements vom März 2002 zu Art. 110 BPV kann hin - sichtlich der Klärung dieser Frage nichts entnommen werden. Dafür, Seite 9A-488/2009 dass der Bundesrat solche Verfü gungen vom verwaltungsinternen Be - schwerdeweg ausgenom men hat (Art. 35 Abs. 2 BPG), bestehen keine Anhaltspunkte. Weil der interne Beschwerdeweg gestützt auf den Auf - trag des Gesetzgebers abschliessend in den Ausführungsbestimmun - gen zu re geln ist, Art. 110 BPV jedoch auf die Fra ge, welche Verwal - tungsbehörde Beschwer deinstanz gegen erstins tanzliche personal - rechtliche Ver fügungen von Organen, die einem Amt un terstellt sind, keine Antwort gibt, ist die Regelung unvollständig und damit ergän - zungsbedürftig. Diese Lücke ist vom Bundesverwaltungs gericht nach jener Regel zu schliessen, die es als Gesetzgeber auf stellen würde (BGE 129 V 1 E. 4.1.2 mit Hinweisen). Eine wichtige Rolle spielt dabei der vergleichen de Blick auf den gesetzlichen Kon text. Die Schliessung der Lücke er folgt durch Analogieschluss oder ex tensive Auslegung der Norm (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-6/2006 E. 6.3 vom 16. Dezember 2008 mit Hinweisen). 1.3.4.1 Dem Gesetz können keine Vorgaben hinsichtlich der Zuord - nungsebene der Beschwerdezuständig keit entnommen werden. Mit Art. 110 BPV hat der Bundesrat allerdings zum Ausdruck gebracht, dass er die Beschwerdezuständigkeit jeweils einer oberen bzw. der höchsten verwaltungsinternen Ebene zuweisen wollte. Damit hat er der Bedeutsam keit personalrechtlicher Be schwerdeverfahren (Bot - schaft zum BPG, a.a.O., 1628) im Sinne von Art. 47 Abs. 1 RVOG i.V.m. Art. 13 RVOV Rechnung ge tragen. Zwar trifft es zu, dass die sich aus Art. 110 BPV ergebende verwaltungsinterne Beschwerdeins - tanz in den meis ten Fällen zugleich auch Aufsichtsbehörde ist. Gegen eine solche ge nerelle Regelung spricht aber die vom Verordnungsge - ber gewählte Formu lierung von Art. 110 PBV, hätte er doch für diesen Fall ausdrücklich und abschliessend die Aufsichtsbehörde als Be- schwerdeinstanz be zeichnen können. Zudem geht aus Art. 110 Bst. b BPV hervor, dass den genann ten Beschwerdeinstanzen die Zuständigk eit unab hängig davon zukommt, auf welcher nachgelager - ten Stufe verfügt worden ist bzw. ob die verfügende Behörde ihnen aufsichtsrechtlich di rekt unter stellt ist. Aus diesen Gründen und weil der Gesetzgeber eine spezial rechtliche Lösung beabsichtigt hat, er - scheint eine analoge An wendung von Art. 47 Abs. 1 Bst. d VwVG, wo - nach die Aufsichtsbehör de dann Beschwerdeinstanz ist, wenn die Be - schwerde an das Bundesverwaltungsgericht unzulässig ist und das Bundesrecht keine andere Beschwerdeinstanz bezeichnet, als nicht zulässig. Vielmehr ist die Ab sicht des Verordnungsgebers, die Zustän - digkeit einer oberen bzw. der höchsten verwaltungsinternen Ebene zu - Seite 10A-488/2009 zuweisen, zu folgen. Damit drängt es sich auf, die Departemen te nicht nur als Beschwerdeinstanzen für erstinstanzliche Verfügungen der Ämter, sondern auch solcher nachgeordneter Einheiten für zuständ ig zu erachten. 1.3.4.2 Eine weitere, am Wortlaut orientierte Überlegung führt zum gleichen Ergebnis. Denn die vom Verordnungsgeber gewählte Formu - lierung („Beschwerdeinstanzen sind:“) legt nahe, dass von einer ab - schliessenden Aufzählung der Beschwerdeinstanzen auszugehen ist. Bei dieser Betrachtung ist die Lücke nicht beim gewählten Kreis der Beschwerdeinstanzen anzunehmen, sondern es ist vorab unter Be- rücksichtigung der Formulierung von Bst. b der fraglichen Bestimmung gestützt auf eine extensive Auslegung darauf zu schliessen, dass in Anwendungsfällen von Bst. a die Departemente generell Beschwerdeins tanz gegen erstinstanzliche Verfügungen nachgeordne - ter Verwal tungseinheiten sein sollen. 1.3.4.3Dies rechtfertigt sich auch auf Grund folgender Überlegung: Die Forschungsanstalten sind direkt dem BLW unterstellt. Als unselb- ständige kleinere Verwaltungseinheiten verfügen sie nicht über die gleichen personellen und fachlichen Ressourcen wie ein Amt. Wie ge- rade der vorliegende Fall sowie ein weiteres beim Bundesverwaltungs- gericht hängiges Beschwerdeverfahren (A-4772/2008) gegen die Ver- fügung einer Forschungsanstalt zeigen, wirkt deshalb das BLW bei der Entscheidfindung gelegentlich mit. Gestützt auf die Zuständigkeitsreg- elung beim sog. Sprungrekurs (Art. 47 Abs. 2 VwVG) hätte die Bezei- chung des Amtes als Beschwerdeinstanz zur Folge, dass die gesetz- lich zwingend vorgeschriebene verwaltungsinterne Beschwerdemögl- ichkeit auf Grund organisatorischer Gründe nicht gewährleistet wäre. Dies wiederum lässt sich mit dem Ausnahmecharakter des Sprungre- kurses nur schwer rechtfertigen (vgl. R EGINA KIENER in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG), Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Zürich 2008, N. 15 zu Art. 47). 1.3.4.4 Schliesslich steht Art. 110 Bst. b BPV der Annahme entge gen, mit der Delegation von Verfügungskompetenzen durch das Amt an eine nachgeordnete Instanz verschiebe sich automatisch auch die Be - fugnis der Beschwerdeinstanz nach unten. Hierfür fehlt im für diese Frage einzig massgebenden Personalrecht eine Rechtsgrundla ge. Da- mit erweist sich die – ohnehin noch unter altem Recht ergange ne – Delegation der Beschwerdezuständigkeit durch das EVD an das BLW Seite 11A-488/2009 bei personalrechtlichen Verfügungen der Forschungsanstalten (vgl. E. 1.1.4 in fine) als rechtswidrig. 1.4 Gestützt auf diese Überlegungen ist die Zuständigkeit des BLW als verwaltungsinterne Beschwerdeinstanz in personalrechtlichen Streitigkeiten zu verneinen. Insoweit kann an der im Urteil A-7317/2007 vertretenen gegenteiligen Auffassung nicht festgehalten werden. Verfügungen der Forschungsanstalten und damit auch die vorliegend strittige An ordnung der ART sind vielmehr beim EVD an - fechtbar. Weil damit die Voraussetzungen für einen Sprungrekurs weg - fallen, kann gegen die Verfügung der ART nicht direkt beim Bundes - verwaltungsgericht Beschwerde geführt werden. Die Beschwerde ist damit zuständigkeitshalber an das EVD zur weiteren Behandlung zu überweisen (Art. 8 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht hat unter anderem das EVD eingela - den, zur Zuständigkeitsfrage Stellung zu nehmen (Art. 8 Abs. 2 VwVG). Dieses hat sich für nicht zuständig erklärt. Damit liegt ein ne - gativer Kompetenzkonflikt vor und das Bundesverwaltungsgericht hat in Anwendung von Art. 9 VwVG einen gegebenfalls anfechtbaren Ent - scheid über seine Zuständigkeit zu fällen (Urteil des Bundesverwal - tungsgerichts A-7369/2006 vom 24. Juli 2007 E. 5; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER , a.a.O., Rz. 3.12; vgl. auch BVGE 2008/15 E. 3.2; VPB 65.42 E. 2b). Eine for melle Entschei dung gebietet sich umso mehr, als das Bundesverwaltungsgericht in der Zuständig keitsfrage in Änderung seiner Rechtsprechung von ei nem früheren Urteil abweicht. 2. Auf die Auferlegung von Verfahrenskosten ist zu verzichten (Art. 34 Abs. 2 BPG). Dem durch einen Rechtsanwalt vertretenen Beschwer - deführer ist durch das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht kein Mehraufwand entstanden. Bereits deshalb steht ihm kein An- spruch auf eine Parteientschädigung zu (Art. 64 VwVG i.V.m. den Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Seite 12A-488/2009 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Die Beschwerde wird zuständigkeitshalber an das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement zur weiteren Behandlung überwiesen. 3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben und es wird keine Partei- entschädigung gesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: - den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) - die Vorinstanz (Ref-Nr. stp/mum; Einschreiben) - das BLW (Einschreiben) - das Generalsekretariat EVD (Gerichtsurkunde; Beilage: Beschwer- de mit Beilagen) Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Beat Forster Stefan von Gunten Rechtsmittelbelehrung: Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der öffent- lich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse können mit Beschwerde in öffent- lich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht angefochten werden, sofern es um eine vermögensrechtliche Angelegenheit geht, bei welcher der Streitwert mindestens 15'000 Franken beträgt oder bei der sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (vgl. Seite 13A-488/2009 Art. 85 Abs. 1 Bst. b und Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Bun- desgericht vom 17. Juni 2005 [Bundesgerichtsgesetz, BGG]; SR 173.110). Bei einer nicht vermögensrechtlichen Angelegenheit ist die Be schwerde nur zulässig, wenn sie die Gleichstellung der Geschlech- ter betrifft (vgl. Art. 83 Bst. g BGG). Steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen, so ist sie innert 30 Tagen seit der Ausfertigung des angefochtenen Ur- teils zu erheben. Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufas- sen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweis- mittel und die Unterschrift zu enthalten. Sie muss spätestens am letz- ten Tag der Frist beim Bundesgericht (Schweizerhofquai 6, 6004 Lu- zern) eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben werden (vgl. Art. 42, 48, 54 und 100 BGG). Versand: > Seite 14