BRKE IV Nr. 37/1997 vom 6. März 1997 in BEZ 1998 Nr. 6 (bestätigt mit VB.97.00 055 vom 27. November 1997; dieser bestätigt mit BGE 1P.98/1998 vom 28. April 1998 ) 3. Im Juni 1991 wurden die streitbetroffenen Gebäude sowie die zugehör ige Parkanlage unter kommunalen Denkmalschutz gestellt. Die Schutzverfügung e r- wuchs unangefochten in Rechtskraft. Nachdem die Grundeigentümer Entschädigungsforderungen aus materie ller Enteignung angemeldet hatten, sprach ihnen die kantonale Schätzung skommission IV mit Entscheid vom 24. Februar 1995 eine Entschädigung aus materieller Entei g- nung in H öhe von F r. 3'300'000.- zu und stellte fest, den Grundeigentümern stünde im Falle der Geltendmachung des Heimschlagsrechts eine Entschädigung in Höhe von Fr. 6'000' 000.- zu. Auch dieser Entscheid erwuchs unangefochten in Recht s- kraft. Im Okt ober 1995 erklärten die G rundeigentümer den Heimschlag der Liege n- schaft, worauf der Stadtrat am 28. Februar 1996 beschloss, die verfügte Unte r- schutzstellung aus finanziellen Erwägungen rückgängig zu machen. … 5. Die Schutzwürdigkeit der im Jahre 1991 unter kommunalen Denkmalschutz gestellten Liegenschaft ist unbestritten und demnach nicht Gegenstand des vorli e- genden Verfahrens. Strittig ist einzig, ob der Stadtrat berechtigt sei, die Unte r- schutzstellung der Liegenschaft aus finanziellen Erwägungen wieder aufzuheben. 6. a) Grundsätzlich sind auch Verwaltungsverfügungen, mit denen Objekte des Natur- oder Heimatschutzes unter Schutz gestellt worden sind (§ 203 in Verbindung mit § 205 lit. c PBG), widerrufbar, sofern bestimmte Voraussetzu ngen erfüllt sind (vgl. dazu Alfred Kölz, Komment ar zum VRG, Zürich 1978, N 44 sowie NN 53, 55 und 56 zu § 20 VRG). b) Die Initiative zur Abänderung einer Verfügung kann von den Behörden oder vom betroffenen Bürger ausgehen. Die Zulässigkeit einer nachträglichen Änderung beurteilt sich beim Fehlen einer ausdrücklichen Normierung aufgrund einer Intere s- senabwägung, bei welcher das Interesse an der richtigen Anwen dung des objektiven Rechts dem (nicht nur privaten) Interesse an der Rechtssicherheit und dem Vertra u- ensschutz gegenüber zu stellen ist. Dabei ersc heint die Änderung einer belastenden Verfügung zugunsten des Betroffenen zumindest aus dessen Sicht in aller Regel unbedenklich und läuft dem Ve rtrauensschutz und dem privaten Interesse an der - 2 - Rechtssicherheit kaum zuwider. c) Als Grundvoraussetzung für di e Rücknahme einer Verfügung wird in Lehre und Rechtsprechung fast durchwegs die Fehlerhaftigkeit, d.h. Rechtswidrigkeit der Anordnung genannt. Eine blosse Unzweckmässigkeit oder eine Änderung der Rechtsauffassung genügt nicht. Die Fehlerhaftigkeit kann dab ei ursprünglich oder nachträglich durch eine Änderung der massgebenden Sachumstände oder Normen eingetreten sein. Ist eine Verfügung nach Durchführung eines eingehenden Ermit t- lungs- und Einspracheve rfahrens ergangen, müssen gewichtige öffentliche Intere s- sen vorliegen, damit eine Änd erung gerechtfertigt erscheint (vgl. hiezu Max Imb o- den/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel und Stut t- gart 1976, Bd I , Nr. 41 ff.; Ulrich Häf elin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1990, N. 764 ff.). Daraus folgt, dass der Stadtrat die U n- terschutzstellung des Streitobjektes durch e ine neue Verfügung aufheben kann, s o- fern sich seither die zugrundeliegenden Normen oder die massgeblichen Sachu m- stände geändert haben und — in Anb etracht der Tats ache, dass Unterschutzste l- lungsverfügungen ein eingehendes Ermittlungsverfahren v orangeht — gewichtige öffentliche Interessen für eine Aufhebung sprechen. 7. a) Der Stadtrat beruft sich ausschliesslich auf eine Änderung der tatsächl i- chen Verhältnisse, indem er vorbringt, die finanzielle Lage der Stadt habe sich seit 1991 drastisch und in unvorhersehbarem Masse verschlechtert. Es ist demnach z u- nächst zu prüfen, ob finanzielle Aspekte für die Frage der U nterschutzstellung grundsätzlich massgeb end sein können. W äre dies nicht der Fall, könnte eine schlechtere finanzielle Lage der Stadt zum vornherein nicht als Änderung der vorli e- gend relevanten, tatsächlichen Verhältnisse betrachtet we rden. b) Bei der Unterschutzstellung einer Baute oder einer L iegenschaft hat die z u- ständige Behörde als erstes — sofern nötig unter Beizug von Fachleuten — die denkmalpflegerische Bedeutung des Objektes abzuklären; anschliessend ist zu pr ü- fen, ob die denkmalpflegerische Bedeutung das Objekt zum «wicht igen Zeugen» im Sinne von § 203 lit. c PBG mache und ob es als solcher zu e rhalten sei, das heisst, ob das Schutzinteresse gegenüber entgegenstehenden öffentlichen oder privaten Interessen überwiege. Bei dieser umfassenden Interessenabwägung kann das Bestreben, finanziel le Entschädigungsfolgen zu vermeiden, durchaus als öffentl i- ches A nliegen in die Betrachtung einbezogen werden (vgl. etwa VB 94/0072, VB 92/0093 in RB 1992 Nr. 62, VB 91/0125 + 0140 sowie VB 88/0183). Die finanzielle Lage des Gemeinwesens bildet daher Teil der für die Entschei d- findung relevanten, tatsächlichen Verhältnisse. Dies bedeutet, dass eine Ve r- schlechterung der finanziellen Lage zu einer Änderung der massgebenden Sachu m- stände führen kann. c) W ie die Vorinstanz ausführt und wie die eingereichten Jahre srechnungen dokumentieren, hat sich die finanzielle Lage der Stadt seit 1991 in der Tat deutlich verschlechtert. In Anbetracht der relativ kurzen Zeitspanne von 5 Ja hren und ang e- sichts der Jahresrechnung 1991, welche bereits einen Aufwandüberschuss von übe r 16 Mio. Franken und Passivzinsen in Höhe von knapp 28 Mio. Franken aufwies, e r- scheint jedoch eher zweifelhaft, ob die eingetretene Verschlechterung nicht bereits im Zeitpunkt der Unterschutzstellung absehbar und damit schon in die Interesse n-- 3 - abwägung einzubeziehen gewesen wäre. In diesem Falle könnte die heutige fina n- zielle Situation wohl nicht mehr herangezogen werden, um die Aufhebung der U n- terschutzstellung zu rechtfertigen. Diese Frage kann indessen offen bleiben, da sie, wie zu zeigen sein wird, für den Verfahrensausgang ohne Belang ist. 8. a) Wie bereits dargelegt, ist eine Änderung von Verfügungen, denen ein ei n- gehendes Ermittlungsverfahren vorausging, aus Gründen der Rechtss icherheit und des Vertrauensschutzes nur bei Vorliegen gewichtiger öffentlic her Interessen zulä s- sig. Das Interesse an der Sicherstellung eines ausgegl ichenen oder wenigstens tragbaren Finanzhaushaltes einer Gemeinde kann nicht zum vornherein als une r- heblich bezeichnet werden. Zudem können an das Vorliegen gewichtiger öffentlicher Interessen dann keine allzu hohen Anforderungen g estellt werden, wenn aus der Sicht der betroffenen Privaten einer Aufhebung der Unterschutzstellung weder der Vertrauensschutz noch die Rechtssicherheit ernstlich entgegenstehen, wie dies der Fall ist, wenn sie durch die Entlassung aus der Schutzmassnahme in aller Regel b e- günstigt würden. Auch unter diesen Aspekten kann somit nicht gesagt werden, dass die Aufhebung der Unterschutzstellung nicht zulässig wäre. b) Da vorliegend weder die denkmalpflegerische Bed eutung der streitbetroff e- nen Liegenschaft noch deren wichtige Zeugenfunktion umstritten sind und da sich auch die privaten Interessen der Betroffenen nicht in relevantem Masse geändert haben, erübrigt sich eine erneute Überprüfung dieser Aspekte. Daran ver mag auch nichts zu ändern, dass die streitbetroffene Liegenschaft neu im Bereich einer Pl a- nungszone liegt, weil dadurch zwar wohl allenfalls der W eiterbestand der Grünfl ä- che, nicht jedoch jener der unbestrittenermassen ebenso schutzwürdigen Gebä ude gesichert wäre. W ie die Vertreterin der S tadt anlässlich des Lokaltermin s ausführte, wäre die Unterschutzbelassung der Gebäude bei gleichzeitiger Entlassung des d a- zugehörigen Parks aufgrund des offensichtlichen Ensemblecharakters der streitb e- troffenen Liegenschaf t nicht glaubwürdig. Das Gleiche muss aber zweifelsfrei auch umgekehrt gelten. c) Somit bleibt zu prüfen, ob die im Jahre 1991 vorgenommene Interessena b- wägung anders hätte ausfallen müssen, wenn die finanziellen Interessen des G e- meinwesens unter Zugrundelegung der heutigen finanziellen Situation in die Beurte i- lung mit einbezogen worden wären. Dies ist nicht der Fall: Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass der En tscheid über die Unterschutzstellung nur gestützt auf eine Gesamtwertung e rfolgen und dem wichtigen bundesrechtlichen Anliegen des Natur - und Heimatschutzes nicht zuwider- laufen darf. Je bedeutender die Zeugeneigenschaft und damit die Schutzwürdigkeit eines Objektes, desto schwerwiegender müssen gegenläufige Interessen – wie etwa das finanzielle Inte resse des Gemeinwesens – sein, damit auf eine Unterschutzste l- lung verzichtet werden darf. So hielt denn auch das Verwaltungsgericht zu Recht fest (VB 94/0072), wenn einem Objekt ein hoher Grad von Schutzwürdigkeit zuko m- me, dürften die finanziellen Überlegu ngen der Gemeinde nicht ausschlaggebend sein. In einem ähnlich g elagerten Fall, in welchem allerdings das bundesrechtliche Anliegen an der Einhaltung der Planungsgrundsätze gegenüber dem finanziellen I n- teresse einer Gemeinde abzuwägen war, kam das Bundesge richt zum Schluss, er s- teres überwiege, sofern durch die der Gemeinde daraus erwachsende finanzielle Verpflichtung (in Form zu leistender Entschädigung aus materieller Enteignung) - 4 - nicht e ine notstandsähnliche Situation entstünde (vgl. BGE 107 la 240 ff.). Unab- hängig davon, ob dem Natur - und Heimatschutz eine ebenso grosse Bedeutung z u- gemessen werde , wie der Einhaltung von Planungsgrundsätzen, verdeutlicht dieser Entscheid, dass finanzi elle Überlegungen, welche einem ausgewiesenen, bedeute n- den Anli egen des Bu ndesrechts entgegenstehen, diesem nur in speziell begründ e- ten, finanziell gravierenden Situationen vorg ehen können. Solche Gründe liegen hier entgegen der Ansicht der Rekursgegner keinesfalls vor. Die von der Stadt im Heimschlagsfall zu erbringende Summe b eläuft sich auf 6 Mio. Franken. Der Gesamtaufwand der Stadt betrug im Jahre 1995 total zirka 878 Mio. Franken bzw. nach Abzug interner Verrechnungen bereinigt zirka 760 Mio. Franken und wird gemäss Voranschlag 1996 total zirka 912 Mio. Franken bzw. b e- reinigt zirka 785 Mio. Franken betragen. Diese Beträge machen deutlich, dass eine zusätzliche Verpflichtung von 6 Mio. Franken (weniger als 0,8 % des bereinigten Gesamtaufwandes), denen zudem ein nicht unbeträchtl icher Gegenwert in Form des streitbetroffenen Gr undstücks gegenübersteht (gemäss kantonaler Schätzungsko m- mission im Jahre 1995 mit 2,7 Mio. Franken beziffert), zwar nicht vernachlässigbar und möglicherweise finanzpolitisch nicht opportun, jedoch in keiner W eise von derart einschneidenden Konsequenzen fü r den Finanzhaushalt der Stadt ist, dass das f i- nanzielle Interesse überwiegen würde. Auf keinen Fall kann gesagt werden, durch die zu erbringende Summe von 6 Mio. Franken werde die Stadt in eine auch nur a n- nähernd finanziell schwerwiegende oder gar notstan dsähnliche Situation geraten. Würde bereits in einem solchen Fall das finanzielle Interesse des Gemeinwesens schwerer gewichtet als das Interesse an der Erhaltung des unzweifelhaft bedeute n- den Natur- und Heimatschutzobjektes, bestünde angesichts der schlec hten Finanz- lage vieler Gem einwesen die erhebliche Gefahr, dass inskünftig zahlreiche Schut z- objekte, für welche das Heimschlagsrecht geltend gemacht wird oder geltend g e- macht werden könnte, aus dem Schutz entlassen bzw. gar nicht erst unter Schutz gestellt würden. Damit würde jedoch die Durchsetzung des bundesrechtlich vera n- kerten Auftrages zum Schutz von Natur - und Heimatschutzobjekten auf unhaltbare Weise erschwert. Es bestünde namentlich auch die Gefahr, dass ausgerechnet wertvolle Schutzobjekte oder solc he mit grösseren Freifl ächen nicht mehr genügend konsequent von Schutzmassnahmen erfasst würden, was mit dem Institut des Natur - und Heimatschutzes unvereinbar wäre. d) Es ist demnach angesichts der unbestrittenermassen wichtigen Zeugenfun k- tion der streitb etroffenen Liegenschaft davon auszugehen, dass die Interessena b- wägung trotz der geänderten finanziellen Lage der Stadt auch heute erneut zugun s- ten der Unterschutzstellung ausfallen müsste. Dies um so mehr, als gemäss Ang a- ben des Stadtrates bislang in der S tadt kein vergleichbares Objekt unter Schutz g e- stellt (und entschädigt) wurde. 9. Zusammenfassend ist der angefochtene Beschluss in Gutheissung des R e- kurses aufzuheben.