2016 Personalrecht 1 XI. Abgaben 48 Umweltrechtliches Verursacherprinzip; Äquivalenzprinzip; Legalitätsprinzip - Einheitsgebühren für in die öffentliche Kanalisation eingeleitetes saube res Fremdwasser (im konkreten Fall Grundwasser, das zur Kühlung von Maschinen verwendet wurde) und verschmutztes Abwasser, dessen Besei- tigung bei der A RA höhere Betriebskosten verursacht, verstossen gegen das umweltrechtliche Verursacher- prinzip sowie gegen das Äquivalenzprinzip und sind somit bundesrechtswidrig. - Mangels (genügender) Be stimmtheit des Rechtssatzes kann eine Ab wasserreglementsbestimmung, die im Einzelfall eine Gebühren reduktion (aus Billigkeitsgründen) zwar ermöglicht, je doch nicht zwingend vorschreibt und vor allem deren Bemessung nicht definiert, nicht als Korrektiv herangezogen werden. Urteil des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 23. Februar 2016 in Sachen A. AG gegen Stadt B. (WBE.2015.187). Aus den Erwägungen 1. Dem vorliegenden Rechtsstreit liegt im Wesentlichen der fol gende Sachve rhalt zugrunde: Die Beschwerdeführerin hat das von ihr bis Ende 2013 mit Bewilligung des Kantons abgepumpte, zur Küh - lung ihrer Maschinen verwendete Grundwasser nach Gebrauch über ein "eingespitztes" Rohr der öffentlichen Abwasserleitung (Kanalisation) zugeführt. Der Stadtrat B. will diesen Zufluss erstmals an einer Leitungszustandskontrolle vom 12. März 2012 festgestellt und zuvor nichts davon gewusst haben. Das soll auch der Grund dafür gewesen sein, weshalb bis zur Abgabeverfügung vom 22. April 2013 von der Beschwerdeführerin jahrelang keine Abwasser -Benützungsgebühren für die Einleitung des Grund - bzw. Kühlwassers in die Ka nalisation erhoben wurden. Gegenüber dem Kanton deklarierte die Be - schwerdeführerin die folgenden Grundwasserfördermengen: 23'506 m3 im Jahr 2008, 20'379 m3 im Jahr 2009, 18'654 m3 im Jahr 2010 und 20'478 m3 im Jahr 2011. Diese Werte hat der Stadtrat auf 235'060 m3 im Jahr 2008, 203'790 m3 im Jahr 2009, 186'540 m3 im Jahr 2010 und 204'780 m3 im Jahr 2011 korrigiert, weil seit Einbau einer neuen Wasseruhr im Jahr 1994 mit modifiziertem Zählwerk (gegenüber dem V orgängermodell) der Wasserstand versehentlich jeweils um den Faktor 10 zu niedrig abgelesen wurde. Für dieses Ver sehen hat sich die Beschwerdeführerin beim Stadtrat entschul digt. Für das Jahr 2007, für welches ein Messprotokoll fehlte, ging der Stadtrat von einer Fördermenge von 207'540 m 3 aus, was dem Schnitt der Fördermengen in den Jahren 2008–2011 entspricht. Um dem Um stand Rechnung zu tragen, dass Kühlwasser einen gerin geren Verschmutzungsgrad aufweist als häusliches oder industrielles Abwasser, multiplizierte der Stadtrat die genannten Fördermengen, die nach Gebrauch in die Kanalisation gelangten, mit einem reduzier ten Verschmutzungsfaktor von 0,25 – der normale Verschmutzungsfaktor beträgt 1 – und ermittelte auf diese Weise Abwassermengen von 51'885 m3 im Jahr 2007, 58'765 m3 im Jahr 2008, 50'947 m3 im Jahr 2009, 46'635 m3 im Jahr 2010 und 51'195 m3 im Jahr 2011. Daraus resultieren bei einem Ansatz von Fr. 0.80 pro m3 Abwasser-Benützungsgebühren von Fr. 41'508.00 für das Jahr 2007, Fr. 47'012.00 für das Jahr 2008, Fr. 40'758.00 (aufgerundet) für das Jahr 2009, Fr. 37'308.00 für das Jahr 2010 und Fr. 40'956.00 für das Jahr 2011. Die Summe dieser Einzelpositionen beläuft sich auf Fr. 207'542.00. Die V orinstanz schützte im Ergebnis den Entscheid des Stadtrats, der Beschwerdeführerin für das in die Kanalisation eingeleitete Kühlwasser respektive eine nach Massgabe des geringeren Ver - schmutzungsgrades ermittelte Teilmenge davon Abwasser-Benützungsgebühren von Fr. 0.80 pro m 3 zu berechnen. Die Reduktion der Gebühren von Fr. 207'542.00 auf Fr. 166'034.00 wurde damit be gründet, dass der Gebührenanteil 2007 von Fr. 41'508.00 im Verfügungszeitpunkt (22. April 2013) schon verjährt gewesen sei. 2. 2.1. (…) 2.2. § 56 Abwasserreglement, dessen Abs. 1 mit dem Grundansatz für die Abwasser-Benützungsgebühr die Beschwerdeführerin als bundesrechtswidrig bemängelt, weist den folgenden Wortlaut auf: "1Für die Benützung der Abwasseranlage wird von den Eigentümern aller angeschlossenen Liegenschaften eine Gebühr von Fr. --.80 pro m3 verbrauchtem Frischwasser erhoben. 2Es wird eine Minimalgebühr von Fr. 50.-- pro Jahr erhoben. 2016 Personalrecht 2 3Für stark verschmutztes oder schwallweise abgegeb enes In dustrieabwasser werden aufgrund von Betriebsanalysen Zu schläge erhoben. Der Stadtrat erlässt in solchen Fällen auf grund der Betriebsanalyse jährlich individuelle Gebührenverfügungen. 4Kann ein Betrieb eine dauernde wesentliche Reduktion der zur Berechnung der Zuschläge erhobenen Werte nachweisen, so sind die Zuschläge entsprechend neu festzusetzen oder aufzuheben. Die neuen Ansätze können von dem Zeitpunkt an angewendet werden, in wel chem der oben erwähnte Nachweis erbracht ist, frühestens aber von der Einreichung des Gesuchs beim Stadtrat an. 5Die Benützungsgebühr kann ermässigt werden, wenn und so weit nachgewiesenermassen, erlaubterweise und in erhebli cher Menge Frischwasser nach dem Gebrauch nicht der Kana lisation zugeleitet wird (Landwirtschaftsbetriebe, Gärtnereien, Produktionsbetriebe, Kühlwasser usw.). Der erforderliche Nachweis ist vom Abwassererzeuger zu erbringen. 6Der Stadtrat ist ermächtigt, die Benützungsgebühr unter Berücksichtigung der Tarifstruktur derart festzusetzen, dass die Eigenwirtschaftlichkeit gewährleistet ist." Für die Berechnung der Abwasser -Benützungsgebühr ist dem zufolge in der Regel auf die Menge verbrauchten Frischwassers abzustellen, wobei unter dem Begriff "Frischwasser" nicht nur das aus dem öffentlichen Wasserleitungsnetz der Gemeinde bezogene Wasser zu verstehen ist, sondern beispielsweise auch das von Grundeigentümern selbständig geförderte Grundwasser. Das stellt der nachfolgend zitierte § 58 Abwasserreglement klar. "1Der Wasserverbrauch wird als Summe der Bezüge aus dem öffentli chen Wasserleitungsnetz und aller übrigen verbrauchten Wassermengen berechnet. Grundeigentümer mit eigener Wasserversorgung (Quellen, Grundwasser, Bachwasserpumpenwerk), welche der öffentlichen Kanalisation Abwasser zuleiten, haben sich über die bezogene Wassermenge auszuweisen und werden zu den gleichen Ansätzen wie die Bezüger aus dem Gemeindewasserversorgungsnetz gebührenpflichtig. Liegen keine Messergebnisse oder sonstige genügende Nachweise vor, so stellt der Stadtrat den mutmasslichen Wasserverbrauch nach Ermessen fest. 2Meteorwasser wird nur in die Berechnungen einbezogen, wenn es im Betrieb verwendet wird (0.9 m3 pro m2 und Jahr)." Keine Rolle spielt grundsätzlich, ob das verbrauchte und in die Kanalisatio n eingeleitete Frischwasser nicht oder weniger als üblich verschmutzt ist. § 56 Abwasserreglement differenziert lediglich zwi schen verbrauchtem Frischwasser und stark verschmutztem Indu strieabwasser. Für Letzteres werden Zuschläge erhoben. Abzüge für nicht oder weniger als üblich verschmutztes Abwasser sind demge genüber nicht vorgesehen. Das ergibt sich auch unmissverständlich aus § 30 Abwasserreglement, der wie folgt lautet: "1Als Abwasser werden sämtliche Wässer bezeichnet, die abgeleitet werden müssen. 2Die Abwässer umfassen die flüssigen und zum Teil festen Abgänge aus Haushalt, Gewerbe und Industrie (Waschwasser, Spülwasser, Ba dewasser, Fäkalwasser, Regenwas ser, Schnee, Schmelz - und Sicker wasser, Wasser von lau fenden Brunnen, zufliessende Grun d- und Bachwässer usw.), gleichgültig, ob diese verschmutzt oder unverschmutzt sind." Nur unverbrauchtes Meteorwasser wird aus der Berechnung der Abwassermenge ausgeklammert (§ 58 Abs. 2 Abwasserreglement). Immerhin gestattet § 31 Abs. 2 Abwasserreglement, dass neben Brun- nenwasser, Dachwasser von Wohnbauten und wärmeentzoge nem Wasser auch unverschmutztes Kühlwasser mit Bewilligung des Stadtrates und der kantonalen Fachstelle in die Gewässer abgeleitet werden kann. Durch den Verzicht auf die Einleitung in die Kanalisation fallen alsdann keine Abwasser- Benützungsgebühren an. 2.3. V on der Möglichkeit, das zur Kühlung ihrer Maschinen verwen dete Grundwasser anstatt in die Kanalisation in ein oberirdisches Ge wässer abzuleiten oder versickern zu lassen (zur V ersickerung vgl. § 31 Abs. 1 Abwasserreglement), hat die Beschwerdeführerin nach übereinstimmender Parteidarstellung keinen Gebrauch gemacht. Die Gründe hierfür sind umstritten. (…) Entscheidend ist vorliegend, dass § 56 Abs. 1 i.V .m. § 58 Abs. 1 Abwasserreglement den Stadtrat B. – die Verjährung von öffentlich-rechtlichen Gebührenforderungen (§ 5 VRPG und § 46 Abwasserreg- lement) vorbehalten – ermächtigt, für das von der Beschwerdeführe rin – zu Recht oder zu Unrecht – in die Kanalisation eingeleitete Kühl wasser Abwasser -Benützungsgebühren von Fr. 0.80 pro m 3 ein- geleitetes Wasser zu erheben, und zwar unabhängig davon, ob und wie stark dieses Kühlwasser verschmutzt war. Nicht geteilt werden kann aufgrund des Wortlauts und der Systematik der in Erw. 2.2 hiervor wiedergegebenen Reglementsbestimmungen die Auffassung der Beschwerdeführerin, wonach § 56 Abs. 1 Abwasserreglement unverschmutztes Abwasser allenfalls gar nicht erfasse und insoweit eine Gesetzeslücke vorliegen könnte (…). Dass mit Ausnahme von nich t betrieblich verwendetem Meteorwasser auch sauberes in die Kanalisation eingeleitetes Fremdwasser unter den reglementarischen Abwasserbegriff fällt, dient nicht zuletzt auch der angestrebten Len kungswirkung, dass nur verschmutztes Abwasser in die Kanalisation eingeleitet und die Abwasserreinigungsanlage (ARA) nicht unnötig mit zusätzlichen Mengen sauberen Abwassers belastet wird. Der vom Stadtrat im vorliegenden 2016 Personalrecht 3 Fall wegen fehlender Verschmutzung bzw. eines geringen Verschmutzungsgrades des Kühlwassers gewährte Ab zug von 75 % (durch Reduktion des Verschmutzungsfaktors auf 0,25) lässt sich zwar aufgrund der Härtefall - und Ausnahmeklausel in § 49 durchaus mit dem Abwasserreglement vereinbaren, war aber nicht zwingend, sondern stand im Ermessen des Stadtr ats. Das Ab was- serreglement verleiht den Rechtsunterworfenen keinen durch setzbaren Anspruch auf eine Gebührenreduktion für nicht oder weniger als üblich verschmutztes Abwasser. Ausgehend davon stellt sich die Frage, ob § 56 Abs. 1 i.V .m. § 58 Abs. 1 Abwasserreglement – wie von der Beschwerdeführerin postuliert – höherrangigem Recht widerspricht. 3. 3.1.–3.2. (...) 3.3. 3.3.1. (…) 3.3.2. Davon ausgehend, dass die Ableitung von sauberem Fremdwasser geringere Betriebskosten für die Abwasserbeseitigung verursacht als (normal) verschmutztes Abwasser, verstösst eine Regelung wie § 56 Abs. 1 i.V .m. § 58 Abs. 1 Abwasserreglement, die für die Ablei tung von sauberem Fremdwasser und normal verschmutztem Abwas ser gleich hohe Benützungsgebühren (nach Massgabe der verbrauchten Wassermenge) vorsieht und den unterschiedlichen Verschmut zungsgrad dieser beiden Abwasserarten ausser Acht lässt, gegen das in Art. 74 Abs. 2 BV und Art. 60a Abs. 1 GSchG normierte umwelt - schutzrechtliche Verursacherprinzip. § 49 Abwasserreglement kann aus zweierlei Gründen nicht als Korrektiv herangezogen werden, um den § 56 Abs. 1 i.V .m. § 58 Abs. 1 Abwasserreglement inhärenten Verstoss gegen das Verursacherprinzip wirksam auszugleichen. Zum einen handelt es sich dabei, wie bereits dargelegt (siehe Erw. 2.3 vorne), um eine Kann - V orschrift, die den Stadtrat berechtigt, aber nicht verpflichtet, in offensichtlichen Härtefällen oder wo die Anwendung des Reglements unangemessen wäre, Gebühren aus nahmsweise den besonderen Verhältnissen anzupassen. Einen justiziablen Anspruch auf eine Gebührenreduktion für unverschmutztes Abwasser gewährleistet diese Bestimmung, die dem Stadtrat ein grosses Ermessen einräumt, nicht. Zum anderen, und das steht hier im V ordergrund, ist § 49 Ab wasserreglement zu unbestimmt formuliert, um als gesetzliche Grund lage für die Bemessung der Benützungsgebühren für die Ablei tung von sauberem Fremdwasser dienen zu können. Die Beschwer deführerin weist zu Recht auf das Erfordernis der genügenden Be stimmtheit des Rechtssatzes als Teilgehalt des Legalitätsprinzips hin, dem § 49 Abwasserreglement in diesem Zusammenhang nicht zu ge nügen vermag. Im Bereich des Abgaberechts wird das Legalitätsprin zip besonders streng gehandhabt. Die Abgabe muss in einer generell-abstrakten Rechtsnorm vorgesehen sein, die genügend bestimmt ist ( ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 2795 ff.). Dieses Bestimmtheitserfordernis bezieht sich auf die wesentlichen Elemente einer Abgabe (Kreis der Abgabepflichtigen, Gegenstand der Abgabe und Bemessungsgrundlage in den Grundzügen), die in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten sein müssen. Die Festle gung der absoluten Höhe der Abgabe kann zwar nach hinreichend im Gesetz bestimmten Kriterien an die Exekutive delegiert werden. Gemeint ist damit eine Übertragung der Rechtssetzungsbefugnis an den Verordnungsgeber (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2799 ff.). Die Bemessung von Kausalabgaben, namentlich von Abwasser -Benützungsgebühren vollständig der rechtsanwendenden Behörde zu überlassen, die Einzelfallentscheidungen trifft, würde hin gegen dem Legalitätsprinzip zuwiderlaufen, gleichgültig, ob für die Bemessung der Kausalabgabe eine Praxis besteht oder nicht. Mit dem Lega litätsprinzip wird nicht nur die Gleichbehandlung der Rechtsunterworfenen, die V oraussehbarkeit staatlichen Handelns und die Willkürfreiheit geschützt, sondern auch dem Gewaltenteilungs prinzip zum Durchbruch verholfen. § 49 Abwasserreglement umschreibt n icht einmal in den Grund zügen, wie und anhand welcher Kriterien die Abwasser-Benützungsgebühr für sauberes, in die Kanalisation eingeleitetes Fremdwasser, die wegen des Verursacherprinzips geringer ausfallen muss als dieje nige für verschmutztes Abwasser , womit § 56 Abs. 1 Abwasserreglement als Bemessungsgrundlage ausscheidet, zu bemessen ist. Dement- sprechend sah sich der Stadtrat B. veranlasst, beim Inge nieurbüro C. AG einen Bericht darüber einzuholen, wie die Benüt zungsgebühr für das von der Beschw erdeführerin in die Kanalisation eingeleitete Kühlwasser zu berechnen ist, um dem Verursacherprin zip gerecht zu werden. Der betreffende Bericht vom 7. Februar 2013 mag dabei eine sachgerechte Methode für die Bemessung der in die sem speziellen Fall geschu ldeten Benützungsgebühr präsentieren, die möglicherweise sogar Allgemeingültigkeit beanspruchen kann. Das ändert aber nichts daran, dass sich aus dem Abwasserreglement sel ber nicht die geringsten Anhaltspunkte dafür ergeben, aufgrund wel cher Überlegungen die Benützungsgebühr für die Ableitung von unver schmutztem Abwasser auf einen Viertel des Ansatzes für verschmutztes Abwasser zu reduzieren ist. Das Äquivalenzprinzip hilft in dieser 2016 Personalrecht 4 Situation nicht weiter. Solange nämlich nicht feststeht, wel cher Anteil an den Gesamtbetriebskosten für die Abwasserbeseitigung auf sauberes Fremdwasser entfällt, kann der Wert der staatli chen Leistung nicht zuverlässig ermittelt werden. Jedes Gesetz weist naturgemäss einen gewissen Grad an Unbe stimmtheit auf, was auch m it der beschränkten V oraussehbarkeit künftiger Entwicklungen zusammenhängt ( HÄFELIN/MÜLLER/UHL- MANN, a.a.O., Rz. 344). Auch wenn der Beschwerdegegnerin lange Zeit nicht bewusst gewesen sein sollte, dass die Beschwerdeführerin im grossen Stil der Kanalisat ion unverschmutztes Kühlwasser zu - führte, worauf weiter hinten zurückzukommen sein wird (…), musste sie auf jeden Fall damit rechnen, dass eine bestimmte Menge saube res Fremdwasser in die Kanalisation gelangt. Obschon dieses grund - sätzlich versickern zu l assen oder in oberirdische Gewässer einzulei ten ist, kann es nicht immer konsequent von der Kanalisation fernge halten werden. Diese Problematik war der Beschwerdegegnerin geläufig. Das zeigt nicht zuletzt § 30 Abs. 2 Abwasserreglement, der mit einem um fassenden Abwasserbegriff darauf aufbaut, dass eben nicht nur Schmutzwasser in die Kanalisation eingeleitet wird. Diese Bestimmung manifestiert auch den Willen der Beschwerdegegnerin, für unverschmutztes Abwasser Benützungsgebühren zu verlangen. Dafür hätt e ein genügend bestimmter generell -abstrakter Rechtssatz geschaffen werden können und müssen, anhand welcher sich die Be nützungsgebühren – abweichend von § 56 Abs. 1 Abwasserreglement – verursachergerecht berechnen lassen. In der heutigen Form bietet jedoch das Abwasserreglement keine Handhabe, für in die Kanalisation eingeleitetes sauberes Fremd wasser eine verursachergerecht ausgestaltete und aus dem Gesetzes text heraus hinreichend bestimmbare Benützungsgebühr zu erheben. Insofern erweist sich § 56 Abs. 1 i.V .m. § 58 Abs. 1 Abwasserregle ment auch mit Rücksicht auf § 49 desselben Erlasses, der Gebühren - reduktionen im Falle einer Ableitung von unverschmutztem Fremd wasser zwar ermöglicht, aber nicht zwingend vorschreibt, und vor allem keine Bemessungsg rundlagen für den Umfang der Gebühren re- duktion beinhaltet, als bundesrechtswidrig. § 56 Abs. 1 i.V .m. § 58 Abs. 1 Abwasserreglement genügt nicht nur den Anforderungen nach Art. 60a Abs. 1 GschG nicht, sondern verletzt auch das Äquivalenz - prinzip, das besagt, dass sich der individuelle Beitrag des Abgabe pflichtigen nach dem wirtschaftlichen Sondervorteil bemessen muss, den er aus der betreffenden öffentlichen Einrichtung zieht ( HÄFE- LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2788). Dieser wirtschaftliche Son dervorteil ist für denjenigen, der sauberes Fremdwasser in die Ka nalisation einleitet, entsprechend den geringeren Betriebskosten für die Abwasserbeseitigung kleiner als für den Verursacher von ver schmutztem Abwasser, was im Benützungsgebührentarif zwingend ab gebildet werden muss (vgl. das Urteil des Bundesgerichts vom 26. Oktober 2010 [2C_275/2009], Erw. 6.3). 4. Wie gesehen (…), ist das Verwaltungsgericht nach § 95 Abs. 2 KV und § 2 Abs. 2 VRPG gehalten, Erlassen, die Bundesrecht wi dersprechen, die Anwendu ng zu versagen. Wird § 56 Abs. 1 i.V .m. § 58 Abs. 1 Abwasserreglement auf die Ableitung von sauberem Fremdwasser wegen Bundesrechtswidrigkeit (Verletzung des Verursacher- und des Äquivalenzprinzips) nicht angewandt, fehlt es an einer ge setz- lichen Grundlage, um von der Beschwerdeführerin überhaupt Be nützungsgebühren für das Kühlwasser fordern zu können, das sie (in den Jahren 2008–2011) in die Kanalisation eingeleitet hat, seien die Gebühren nun (angemessen) reduziert worden oder nicht. Folglich ist die streitgegenständliche Gebührenforderung unberechtigt. Das führt zur von der Beschwerdeführerin beantragten Abänderung des vorinstanzlichen Urteils dahingehend, dass die Gebührenverfügung des Stadtrats B. vom 22. April 2013 samt bestätigendem Einspracheentscheid vom 17. Juni 2013 aufgehoben wird.