11. Juni 1990 343 Asylverfahren. Aenderung Ihre Kommission ging vor allem aus psychologischen Ueber- legungen auf die Anträge der Kommissionsmehrheit des Na- tionalrates zurück. Damit erfahren die Beiträge gegenüber heute ungefähr eine Verdoppelung, das heisst, die jährlichen Kosten für den Bund würden ungefähr 2 Millionen Franken be- tragen. Die Abstimmung in der Kommission ergab folgendes Bild: Beim Grundbeitrag pro Fraktion sprach sich eine Stimme für den Beschluss des Nationalrates (80 000 Franken) aus, wie sie ihn auf der Fahne finden. Für den Entwurf der Kommission des Nationalrates, also 50 000 Franken, sprachen sich neun Stimmen aus. Ihre Kommission schlägt Ihnen also einen Grundbeitrag von 50 000 Franken vor. Beim Beitrag pro Frakti- onsmitglied sprachen sich für den Beschluss des National- rates, also 9000 Franken, zwei Stimmen aus, für den Entwurf der Kommission des Nationalrates, also 7000 Franken, spra- chen sich sieben Stimmen aus, ein Mitglied hat sich der Stimme enthalten. In der Gesamtabstimmung wurde der Ih- nen vorgelegte Beschlussentwurf, also Grundbeitrag 50 000 Franken und Einzelbeitrag 7000 Franken, mit 9 Stimmen zu 1 Stimme angenommen. Namens der Kommission bitte ich Sie, diesen Anträgen zu fol- gen. Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen Le conseil décide sans opposition d'entrer en matière Detailberatung - Discussion par articles Titel und Ingress, Ziff. I Ingress Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates Titre et préambule, eh. l préambule Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil national Angenommen -Adopté Ziff. l Art. 10 Antrag der Kommission Wie Entwurf der Kommission des Nationalrates Ch. l art. 10 Proposition de la commission Selon le projet de la commission du Conseil national Angenommen -Adopté Ziff. Il Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates Ch.ll Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil national Angenommen -Adopté Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble Für Annahme des Beschlussentwurfes Dagegen An den Nationalrat - Au Conseil national 33 Stimmen 1 Stimme #ST# 90.025 Asylverfahren. Aenderung Procédure d'asile. Modification Botschaft, Beschluss- und Gesetzentwürfe vom 25. April 1990 (BBIII, 573) Message, projets de loi et d'arrêté du 25 avril 1990 (FF 11,537) Beschluss des Nationalrates vom 6. Juni 1990 Décision du Conseil national du 6 juin 1990 Antrag der Kommission Eintreten Proposition de la commission Entrer en matière Jagmetti, Berichterstatter: Innert sechseinhalb Jahren revidie- ren wir das Asylgesetz zum vierten Mal: 16. Dezember 1983, 5. Oktober 1984, 20. Juni 1986 waren die Daten der letzten drei Revisionen; 22. Juni 1990 wird jenes der vierten sein. So genau festlegen können wir dieses zukünftige Datum, weil wir heute als Zweitrat die Vorlage beraten, um in der dritten Sessi- onswoche die Differenzen zu bereinigen und über die Dring- lichkeitabzustimmen. Die Schlussabstimmung ist auf den letz- ten Sessionstag festgelegt, und damit soll diese Gesetzesrevi- sion am 22. Juni in Kraft treten. Trotz des Titels, der einen selbständigen Beschluss anzudeu- ten scheint, handelt es sich um eine Gesetzesrevision: Artikel sollen in den bestehenden Text eingefügt werden, geltende Bestimmungen werden geändert, andere werden umnume- riert. Wenn dennoch nicht das Verfahren der ordentlichen Gesetz- gebung gewählt worden ist, liegt der Grund darin, dass es eilt. Da wir nur Bundesbeschlüsse im Dringlichkeitsverfahren er- lassen können, nicht aber Gesetze, musste dieser Weg ge- wähltwerden. Das ist nicht ganz befriedigend, weil niemand von uns glaubt, nach Ablauf der Geltungsdauer dieses Bundesbeschlusses werde am 1. Januar 1996 das Asylgesetz in seiner heutigen Fassung wieder aufleben. Es ist völlig klar, dass wir bis dahin nochmals über die Bücher gehen müssen, die heute zu bera- tenden Aenderungen auf ihre Wirksamkeit zu überprüfen und möglicherweise auf nochmals veränderte Herausforderungen Antworten zu finden haben werden. Wir schaffen also - seien wir ehrlich - keine Dauerordnung, sondern handeln rasch, im Hinblick auf die brennenden Probleme. Das Motiv liegt auf der Hand: Die Zahl der Personen, die in der Schweiz um Asyl nachgesucht haben, ist in den letzten Jahren ohne irgendeinen Einbruch ständig gestiegen. Im Jahr der er- sten Gesetzesrevision, nämlich 1983, belief sich die Zahl der Gesuche auf 7883, im letzten Jahr auf 24 425, also auf die drei- fache Zahl. Als wir 1983 das Gesetz revidierten, weil es den neuen Anforderungen nicht mehr genügte, war das Problem ein Drittel des Problems von heute, wenn wir es quantitativ be- urteilen. Die Pendenzen bilden trotz Personalaufstockung und trotz er- freulicher Effizienzsteigerung Berge. Beim Delegierten für das Flüchtlingswesen waren Ende 1989 Gesuche von 27 197 Per- sonen, beim BeschwerdedienstVerfahren betreffend 12927 Personen hängig. Die Pendenzen betrafen damit insgesamt 40 106 Personen. So kann es nicht weitergehen. Treten Probleme auf, so versuchen wir sie zu lösen. Diesmal müssen wiraber anerkennen, dass wir das Problem nicht lösen, sondern nur bewältigen können, und auch das nur im Idealfall. Der Grund ist einfach: Der Zustrom ist Ausdruck der weltwei- ten Migration von Menschen auf der Flucht vor Hunger und Unterdrückung oder auch auf der Suche nach besseren Le- bensbedingungen. Wir bekennen uns dazu: Die Verfolgten wollen und müssen wir aufnehmen; den Missbrauch aber sol- len und müssen wir bekämpfen, weil sonst unsere Zuwande- rungsbeschränkungen völlig unterlaufen werden. Bei allem Verständnis dafür, dass sich Menschen nach Lebensbedin-Procédure d'asile. Modification 344 11 juin 1990 gungen sehnen, wie wir sie kennen, können wir die Asylpolitik nicht auf diesen Ausgleich unter den Völkern ausrichten, son- dern müssen ihren eigentlichen Sinn wahren. Das zeigt, dass zur Flüchtlingspolitik unbedingt ein Zweites hinzutreten muss: Hilfe an die Bedrängten. Das ist unsere hu- manitäre und damit unsere moralische Verpflichtung. Mit der Aufnahme einer beliebigen Zahl von Menschen in unserem Land können wir diese Aufgabe aber nicht angehen. Natürlich hängt beides zusammen: Wenn es gelingt, das Los der Menschen in ihrer Heimat zu verbessern, werden weniger von ihnen zu uns kommen. Wer verlässt denn gern seine Hei- mat? Haben das etwa die Schweizer im 19. Jahrhundert ge- macht, die im Ausland ihr Einkommen suchten, weil der Bo- den sie nicht mehr ernährte? Geben wir uns aber nicht der Illusion hin, Entwicklungszusam- menarbeit und humanitäre Hilfe seien Alternativen zur Flücht- lingspolitik! Wenn wir den Aermsten helfen, jenen, die Hunger leiden, werden wir uns nicht an potentielle Asylbewerber wen- den. Denn jene Menschen, die in Aethiopien Hunger leiden, finden den Weg nicht zu uns. So bleibt uns nur ein Doppelweg, nämlich Hilfe zu leisten, indem wir einerseits unsere Entwick- lungszusammenarbeit stärken und mit der humanitären Hilfe verbinden und andererseits eine Flüchtlingspolitik hier in der Schweiz betreiben. Der Bundesrat verspricht uns mit dieser Vorlage denn auch kein Patentrezept. Die Kommission teilt seine Ansicht, dass wir uns in Zukunft weiterhin mit Fragen zu befassen haben wer- den, die sich auf die Flüchtlinge beziehen. Es ist einmal mehr eine Etappe: die Verwertung der gemachten Erfahrungen und die bessere Bewältigung des Problems, die auf der Tagesord- nung stehen, nach dem feststehenden Motto - ich wiederhole es-: Verfolgte aufnehmen, Missbrauch bekämpfen. Zur Diskussion stehen insbesondere die folgenden vier Neue- rungen. 1. Die erste betrifft die Befragung. Die im letzten Herbst einge- setzte Expertenkommission hatte vorgeschlagen, die Befra- gung ganz den Bundesstellen zu übertragen. Diese Auffas- sung fand die Zustimmung verschiedener Kantone, auch der Zürcher Behörden. Andere Kantone, vorab Genf, wollten den umgekehrten Weg einschlagen und über die Gesuche gleich selbst entscheiden, was freilich nur unter Vorbehalt der Ueber- prüfung durch den Bund statthaft wäre, weil Artikel 69ter Ab- satz 2 Bundesverfassung festlegt, dass das endgültige Ent- scheidungsrecht gegenüber der Verweigerung des Asyls dem Bund zusteht. Die Befragung durch den Bund hätte aber zur Voraussetzung, dass die Zahl der Mitarbeiter des Delegierten für das Flücht- lingswesen stark erweitert, ja verdoppelt würde. Auf der ande- ren Seite hätten die kantonalen Stellen, die sich bisher mit den Fragen befasst und Erfahrungen gesammelt haben, keine Ge- suche mehr zu beurteilen. Das Ergebnis wäre unzweckmäs- sig. So soll hinsichtlich der Aufgabenteilung bei der Befragung im Grundsatz die heutige Ordnung beibehalten werden. Das jedenfalls entspricht der Auffassung des Bundesrates, den Be- schlüssen des Nationalrates und den Anträgen der Kommis- sion. Allerdings gilt es zu beachten - ich möchte Sie schon darauf hinweisen -, dass die neue Entscheidungsstruktur Rückwir- kungen auf den Umfang der kantonalen Aufgaben haben wird. Die Kommission verspricht sich von der Triage, von der ich gleich noch sprechen werde, eine starke Entlastung der Kan- tone beim Verfahren und dann bei der Unterbringung der Asyl- bewerber. 2. Zu dieser Triage: Wir müssen sie in etwas grösserem Zu- sammenhang sehen. Der Bundesbeschluss beruht auf der Vorstellung einer mehrstufigen Entscheidungsfolge. Den er- sten Entscheid bildet die Einreisebewilligung. Sie ist schon heute gesetzlich und in einer Verordnung zum Anag verankert, soll nun aber in den Artikeln 13b bis 13e neu geordnet werden. Schon bei bzw. vor der Einreise wird also eine erste Prüfung vorgenommen, die erlaubt, die Einreise zu verweigern, wenn - sehr vereinfacht ausgedrückt-offensichtlich keine Verfolgung besteht. Die zweite Entscheidungsebene ist neu. Das ist eine der gros- sen Aenderungen in diesem Bundesbeschluss; es ist die Triage. Für die vielen Bewerber, die illegal eingereist sind und bei denen nie über eine Einreise entschieden worden ist, ist es allerdings die erste Stufe der Entscheidung. Der Bundesrat schlägt uns vor, offensichtliche Fälle von den anderen, näher abzuklärenden Fällen abzugrenzen. Dabei bestehen nach der Vorlage fünf Entscheidungsmöglich- keiten: 1. Nichteintreten, vorgesehen in Artikel 16, über das innerhalb von sechs Wochen zu entscheiden wäre. 2. Ablehnung ohne weitere Abklärung, wiederum mit einer Frist von diesmal zehn Tagen. 3. Asylgewährung ohne weitere Abklärung, wenn die Begrün- dung offensichtlich ist. 4. Vorläufige Aufnahme, also das Non refoulement, auch ohne weitere Abklärung, wenn der Grund offensichtlich ist. 5. Weitere Abklärung in den Fällen, die diese notwendig ma- chen. Von dieser Ausscheidung offensichtlicher von anderen Fällen verspricht sich der Bundesrat und verspricht sich auch Ihre Kommission eine ganz erhebliche Beschleunigung für einen grossen Teil der Fälle. Wir werden damit die näher abzuklären- den Fälle nicht sehr viel rascher behandeln können, auch wenn dafür weitere Fristen vorgesehen sind. Aber wir können ausscheiden und müssen nicht in allen Fällen ein umfangrei- ches Verfahren von A bis Z durchführen, wo man schon nach rascher Beurteilung zu einem klaren Ergebnis gelangen kann. Das ist diese zweite Etappe, nämlich die der Triage. Die dritte Stufe ist dann die Behandlung mit den weiteren Ab- klärungen. Dafür schlägt uns der Bundesrat neu eine Frist von 20 Tagen bis zur ersten Befragung vor. Man will also auch diese Fälle nicht beliebig lange anstehen lassen, sondern sie rasch entscheiden. 3. Die dritte Neuerung ist der Rechtsschutz. Hier liegt das wohl heikelste Problem dieser Vorlage. Rechtsschutzgarantien be- stehen nach nationalem wie nach internationalem Recht. Sie werden es mir nicht verübeln, dass ich jetzt nicht zu einer lan- gen Begründung darüber aushole. Unser rechtsstaatliches Verständnis reicht, um zu erkennen, dass wir in diesen schwerwiegenden Fällen, in diesen Fällen, die für das Schick- sal von Menschen von grosser Tragweite sind, einen Rechts- schutz brauchen. Er existiert auch heute und beruht auf der Theorie - muss ich sagen -, der sich natürlich die Praxis an- schliesst, dass der Delegierte für das Flüchtlingswesen den erstinstanzlichen Entscheid trifft und das Departement nach- her auf Beschwerde hin zweitinstanzlich entscheidet. Ich habe Ihnen gesagt: Die Realität folgt der Theorie. Nur ist es dem Delegierten für das Flüchtlingswesen unmöglich, alle Dossiers selbst noch einmal von A bis Z durchzusehen und dann wirklich den einzelnen Entscheid von sich aus zu treffen. Das gilt natürlich erst recht für die Beschwerdeentscheide des Departements. Dass der Vorsteher des Eidgenössischen Ju- stiz- und Polizeidepartementes letztes Jahr nicht 10 100 Ent- scheide selbst getroffen hat, nach eigener Beurteilung, dafür sind wir ihm dankbar; denn wir brauchen eine Regierung, die handlungsfähig ist und sich nicht mit Rechtsmittelverfahren völlig blockieren lässt. Was also ist geschehen? Es hat eine Verwaltungsstelle beim Delegierten entschieden, und es hat eine zweite Verwaltungs- stelle beim Generalsekretariat des Justiz- und Polizeideparte- mentes entschieden. Beide Stellen haben sehr sorgfältig ent- schieden. Beide haben sich grosse Mühe gegeben und sich ganz der Aufgabe gewidmet. Beide haben unabhängig von- einander gehandelt. Das möchte ich mit allem Nachdruck be- tonen. Aber voll zu befriedigen vermag diese Ordnung der Ent- scheidung durch eine Verwaltungsstelle und ihre Ueberprü- fung durch eine andere im gleichen Departement nicht ganz. Wir brauchen einen, ich sage nicht: verbesserten, aber ver- stärkten und klar getrennten Rechtsschutz. Die Zuweisung des Beschwerdedienstes mit diesem grossen Umfang von Aufgaben an das Generalsekretariat des Justiz- und Polizeidepartementes befriedigt auch organisatorisch nicht ganz. Das Generalsekretariat ist eine Stabsstelle, die den Departementsvorsteher unterstützen sollte, und nicht eine Rechtsmittelinstanz im eigentlichen Sinne. Das Geschäftsvolumen rechtfertigt eine unabhängige Stelle,11. Juni 1990 345 Asylverfahren. Aenderung denn die Anzahl der zu bearbeitenden Fälle ist wesentlich grösser als das gesamte Geschäftsvolumen des Bundesge- richts. Vergessen wir das nicht. Ich rede nicht vom Gewicht der Fälle. Allerdings gilt es zu bedenken, dass diese Fälle nicht nur in grösser Zahl vorliegen, sondern für das Schicksal des ein- zelnen Menschen ein ganz grosses Gewicht haben. Noch ein Grund für die besondere Rekursinstanz: Wenn wir mit der Triage eine Beschleunigung des Verfahrens in der er- sten Instanz zustande bringen, dann ist das für viele von uns verbunden mit der Vorstellung eines guten Rechtsschutzes in einer allenfalls angerufenen Zweitinstanz. Die Dinge sind mit- einander verknüpft. Das alles führt zur Lösung, die uns der Bundesrat vorschlägt, nämlich eine besondere Rekursinstanz zu schaffen. Eine Re- kurskommission für Flüchtlingsfragen muss des Umfangs ih- rer Aufgabe wegen aus mehreren Kammern bestehen. Lieber die Frage, ob man eine solche Instanz einführen soll oder nicht, war man sich eigentlich ziemlich bald einig. Sie blieb auch im Nationalrat im wesentlichen unbestritten. Das Ent- scheidende ist nun die Frage, wie man diese Rekursinstanz organisieren und gestalten soll. Hier ergibt sich natürlich ein zentrales Problem: Soll diese Rekursinstanz ein vom Bundes- rat völlig losgelöstes Spezialverwaltungsgericht sein, oder soll sie an die Grundlinien der Flüchtlingspolitik gebunden sein? Der Asylbewerber hat, wenn er in die Schweiz kommt, zwei Rechtsansprüche: Er hat Anspruch auf ein rechtsstaatliches, auf ein faires Verfahren, und er hat Anspruch auf das Non re- foulement, d. h. auf die Nicht-Rücksendung in den Staat, in dem er an Leben oder Freiheit gefährdet ist. Aber er hat keinen Anspruch auf Asyl mit der damit verbundenen Rechtsstellung in der Schweiz. Soll nun durch die Einführung einer besonde- ren Rechtsmittelinstanz, die unabhängig von der Flüchtlings- politik des Bundesrates ist, eine Stelle geschaffen werden, die rein rechtlich urteilt und damit die Asylerteilung der politischen Beurteilung entzieht? Oder soll in dieses Verfahren eine politi- sche Beurteilung mit einbezogen werden? Kann dem Bundesrat gefolgt werden, und soll sich die gesetz- liche Ordnung auf eine blosse Ermächtigung beschränken, so dass nachher der Bundesrat nach freiem Entscheid die Re- kurskommission durch Verordnung schaffen kann? Diese Re- kurskommission stellt eine neue Behörde mit neuen Kompe- tenzen dar. Sie haben wohl gehört, dass im Nationalrat die Frage umstrit- ten war. Sie war es auch in der Kommission. Dort wurde die Meinung geäussert, die Einführung solle verbindlich vorgese- hen werden. Nach der Debatte im Nationalrat ist Ihre Kommis- sion noch einmal zusammengetreten und legt Ihnen nun ei- nen Entwurf für eine neue Bestimmung vor, die ich mir in der Detailberatung zu begründen erlaube und die vorsieht, dass die Rekursinstanz durch Gesetz geschaffen wird und nicht später durch Verordnung, dass ihre Ucberprüfungsbefugnis geregelt wird, indem die anfechtbaren Entscheide aufgezählt werden, was schon der Bundesrat vorgeschlagen hatte, und dass auch die Ueberprüfungsbefugnis festgelegt wird, wobei die Rekurskommission in der Rechtsanwendung völlig unab- hängig sein soll, also auch in der Auslegung der Non-refoule- ment-Klausel, zum Beispiel des internationalen Flüchtlingsab- kommens. Sie soll unabhängig sein in der Tatbestandsfest- stellung, aber sie soll in der Ausübung des Ermessens an Wei- sungen und allenfalls auch an Richtlinien des Bundesrates ge- bunden sein. Die Kommission des Ständerates geht davon aus, dass eine Unabhängigkeit bestehen soll, aber dass im Er- messensbereich der Einfluss der bundesrätlichen Asylpolitik seinen Platz haben soll. Das ist die Grundidee, die mit diesem Vorschlag verbunden ist. Wir werden uns in der Detailberatung darüber unterhalten müssen. Ich möchte einfach vorweg sagen, dass die Kommis- sion in keiner Weise den Sinn einer solchen Rekurskommis- sion in Frage gestellt hat; sie hat nur versucht, deren Zustän- digkeit und Ueberprüfungsbefugnis genauer zu fixieren, und zwar schon im Gesetz, denn es geht bei der Einführung der neuen Behörde um einen grundlegenden politischen Ent- scheid. 4. Die vierte Frage, die zu beraten und zu behandeln war, war die Stellung der Asylbewerber während des Verfahrens. Sie wissen so gut wie ich, dass die Meinungen darüber in der Schweiz sehr vielfältig sind und dass hier auch Spannungen bestehen. Es gibt nicht nur Spannungen zwischen jenen, die den Flüchtlingen als verfolgten Menschen zum Recht verhel- fen möchten, und einer gewissen Fremdenfeindlichkeit - sa- gen wir es offen -, sondern es gibt auch die vielen besorgten Menschen, die nicht mehr recht wissen, wie man das Problem angehen soll. Diese Sorge beschäftigt vor allem unsere Gemeinden. Die Ver- antwortlichen in den Gemeindebehörden haben die grössten Schwierigkeiten, rechte Lösungen für die Unterbringung der Asylbewerber zu finden. Wir sind uns bewusst, dass sehr viele Bewerber zu uns kommen, die keine echten Asylgründe ha- ben. Da empfinden es auch die Gemeindebehörden als sehr schwer, wenn sie Lösungen treffen müssen, aus denen sich eine Benachteiligung der einheimischen Bevölkerung erge- ben kann, die auch Wohnungen braucht, die auch in diese Ge- meinschaft eingebettet ist und erwartet, dass man auch an sie denkt. Wir wollen uns rechtsstaatlich und wir wollen uns menschlich verhalten, aber wir wollen an unsere eigenen Pro- bleme auch denken und hier richtige Lösungen finden. Was schlägt der Bundesrat und was schlägt die Kommission vor? Sie schlägt Ihnen vor, dass in den ersten drei Monaten am Arbeitsverbot festgehalten werden soll. Wenn wir nämlich die Asylbewerber sofort in den Wirtschaftsprozess einbeziehen, dann haben die Wirtschaftsflüchtlinge genau das Ziel erreicht, das sie angestrebt haben. Die Schweiz würde nur noch attrak- tiver und der Zustrom noch grösser. Wenn die Asylbewerber aber nicht arbeiten können, dann ist das für diese Menschen, für die Gemeinden und für das ganze Umfeld schwierig. Also sollten wir eine Lösung finden, bei der ohne Attraktivitätsstei- gerung der Schweiz eine vernünftige Betätigung möglich ist. Wir haben dafür die Programme in den Entwurf aufgenommen und hoffen, dass sich dabei eine Lösung finden lässt, die auch für die Gemeinden sinnvoll und akzeptabel ist. Was wir nicht in die Vorlage eingeschrieben haben, sind die Familienzulagen. Sie haben zu Debatten Anlass gegeben. Wir verstehen ja alle die Schweizer, die sich fragen, ob einer, der zu uns kommt, nun wirklich sofort Anspruch auf Familienzula- gen haben soll für seine Kinder, die unter ganz anderen Le- bensbedingungen leben, nämlich im Herkunftsstaat des Asyl- bewerbers. Das Bundesgericht hat in dieser Frage ein Urteil gefällt, das in der Kommission diskutiert worden ist und dessen Ergebnis ich ganz kurz dahin zusammenfassen möchte, dass, wer in der Schweiz mit einer Bewilligung arbeitet, die gesetzlichen An- sprüche hat, die sich daraus ergeben. Das Bundesgericht ist zur Auffassung gelangt, dass ein Asylbewerber nicht anders behandelt werden kann als ein anderer, der ebenfalls mit Be- willigung arbeitet und dessen Kinder ebenfalls im Ausland wohnen. Mit anderen Worten: die Einreichung eines Asylgesu- ches reiche nicht als Begründung für eine Verweigerung der Kinderzulagen. Was aber in diesem Bundesgerichtsentscheid ausdrücklich steht, ist, dass deswegen nicht einfach alle gleich behandelt werden müssen. Den Kantonen, die diese Kinderzulagenord- nung aufstellen, bleibt unbenommen, eine differenzierte Lö- sung vorzusehen und beispielsweise die Kinderzulagen, die für Kinder mit Wohnsitz und Aufenthalt im Ausland ausbezahlt werden, nach der Kaufkraft des betreffenden Landes abzustu- fen. Nur müssten dann die Saisonniers beispielsweise und jene, die ein Asylgesuch gestellt haben und mit Bewilligung bei uns arbeiten, gleichgestellt werden. Es geht also nicht darum, bestimmte Sozialleistungen von vornherein zu garantieren, sondern es geht um die Anwen- dung des Gleichheitsgebotes unserer Bundesverfassung, wo- nach Gleiches gleich zu behandeln ist, Ungleiches aber durchaus ungleich behandelt werden kann. Das kommt im be- sagten Entscheid auch zum Ausdruck. Ich möchte Sie schon einleitend auf diese Fragen hinweisen und bin mir bewusst, dass wir alles in allem in einer sehr heik- len Lage stehen, die uns durch die vierte Gesetzesrevision be- gleitet, wie sie uns schon in den drei ersten Gesetzesrevisio- nen begleitet hat. Wir müssen eine Lösung treffen, bei der wirProcédure d'asile. Modification 346 11 juin 1990 die Verfolgten nicht wegweisen, die bei uns Asyl suchen, bei der wir unser Land aber nicht Menschen öffnen, die aus einem anderen Grund bei uns Aufenthalt suchen. Für sie ist der nor- male Weg offen, den wir in unserer Gesetzgebung festgelegt haben. Sie sind auf jenen Weg zu verweisen, und das Asyl ist den Menschen offenzuhalten, die verfolgt sind und die wir nach wie vor aufnehmen wollen. Asyl- und Entwicklungspolitik sind zwei Fragen, die wir beide konsequent weiterführen wollen und müssen. Die Vorlage, die wir heute behandeln, betrifft die Asylpolitik. Zur Frage der Ent- wicklungszusammenarbeit und der humanitären Hilfe werden wir uns bei anderer Gelegenheit zu äussern haben. Namens der einstimmigen Kommission beantrage ich Ihnen Eintreten auf die Vorlage. Iten: Bundespräsident Koller hat verschiedentlich gesagt, das Asylproblem habe sich etwas entschärft. Dies trifft nur insofern zu, als die Asylbewerber im Moment vom Arbeitsmarkt ohne grosse Schwierigkeiten «aufgesogen» werden. Sie sind ge- suchte Arbeitskräfte. Viele Gaststätten, die keine Saisonniers erhalten, hätten ohne Asylbewerber grösste Mühe, den Be- trieb aufrechtzuerhalten. Auch gewisse Industriebetriebe mit sehr einfachen Arbeitsabläufen rekrutieren Asylbewerber. So- gar das zugerische Tiefbauamt sah sich gezwungen, fünf Tür- ken anzustellen, weil sonst die Arbeit nicht mehr verrichtet würde. Diese Situation auf dem Arbeitsmarkt verlangt von uns Ehrlich- keit. Die Sogwirkung auf die Ausländer geht von den Arbeits- plätzen aus. Das Asylgesetz ist für viele Betriebe eine willkom- mene Hintertür, durch die sie zu Arbeitskräften kommen. Genau hier liegt das Dilemma, in dem wir uns befinden. Die Botschaft, die übrigens sehr differenziert und offen abgefasst ist, spricht es sehr deutlich aus. Der Bundesrat sagt nämlich, dass sich viele Ausländer, die keine Aussicht auf Erteilung ei- ner Arbeitsbewilligung für einen längeren Aufenthalt in der Schweiz hätten, des Mittels der asylrechtlichen Verfahrens- bestimmung bedienten, um dennoch über einen grösseren Zeitraum hinweg in unserem Land bleiben zu können. Ich zi- tiere die Botschaft: «Damit geraten zwei wichtige öffentliche Anliegen zunehmend in Widerspruch. Auf der einen Seite steht das humanitäre Versprechen, Verfolgten Schutz zu ge- währen, auf der anderen das Bedürfnis nach einer vernünfti- gen Kontrolle der Einwanderung von Ausländern.» Dieses Dilemma wirkt auf die Dauer wie ein Sprengsatz, der je- derzeit gezündet werden kann. Was geschieht, wenn wir in eine Rezession hineingeraten sollten? Ich wage die sozialen Spannungen, denen unser Land dann ausgesetzt wäre, nicht zu beschreiben. Es scheint mir selbstverständlich, dass wir dann in erster Linie zu unserem angestammten Volk zu schauen haben. Auf eine Frage in der Geschäftsprüfungskommission bestä- tigte der Vertreter des Biga, dass sich in der Schweiz vermut- lich etwa 150 000 Schwarzarbeiter aufhalten. Das ist ein zu- sätzliches Problem, das uns einmal belasten könnte. Der Stra- tegiebericht des Delegierten für das Flüchtlingswesen ver- suchte, die Einwanderungsthematik global zur Diskussion zu stellen; leider ohne Erfolg. Aber die Probleme liegen effektiv bei der gigantischen Völkerwanderung, die wir gegenwärtig erleben. Wenn es gelänge, die moderne Einwanderung, die durch die Armut in den Herkunftsländern verursacht ist, gegenüber der echten Flüchtlingsproblematik abzugrenzen, wären die Kan- tone und die Gemeinden wenigstens von der immer drücken- der werdenden Aufgabe, fürdie Betreuung und Unterkunft von Asylbewerbern aufzukommen, entbunden. Denn wer Arbeit sucht oder seine Arbeitskraft anbietet, muss selbst für Unter- kunft sorgen. Man darf die Schwierigkeiten, die die Behörden in den Kanto- nen und Gemeinden zu überwinden haben, nicht geringach- ten. Darum sind die Regierungen der Kantone-die Asylkonfe- renz bestätigte den Eindruck - sehr skeptisch gegenüber dem vorliegenden Bundesbeschluss. Zwar sehen sie auch keine Alternative. Aber es wäre gefehlt, im Volk falsche Erwartungen zu erwecken und den Beschluss als Wundermittel anzuprei- sen. Die Wirksamkeit der neuen Beschlüsse hängt vom Voll- zug ab. Es muss in den Kantonen genügend Personal zur Ver- fügung stehen. Der Bund muss das Seine dazu tun, damit die Fristen des Verfahrens eingehalten werden können. Dass die Flüchtlingspolitik in einem Dilemma steckt, haben in- zwischen auch die Hilfswerke und die asylfreundlichen Kreise, die häufig mit Vorwürfen an die Behörden hervortraten, einge- sehen. Sie haben begriffen, dass die Ausweitung des Flücht- lingsbegriffs der Sache nicht dient. Die Befürworter einer grosszügigen Asylgewährung müssen erkennen, dass die Handlungsfreiheit des Staates immer kleiner wird, je mehr sich die Gleichgewichtslage verschiebt. Je mehr der Staat sich mit Arbeitsuchenden, die sich als Flüchtlinge ausgeben, beschäf- tigen muss, um so mehr wird die eigentliche Flüchtlingsthe- matik in den Hintergrund gedrängt. Eines Tages besteht kein Spielraum mehr für die echte Flüchtlingspolitik, weil eine unehrliche Vermischung den Flüchtlingsbegriff ausgehöhlt hat. Die Akzeptanz, Flüchtlingsprobleme positiv zu lösen, nimmt dann ab. Die Hilfswerkvertreter haben dies eingesehen; sie stehen glücklicherweise hinter dem dringlichen Bundes- beschluss. Sie begrüssen die Beschleunigung des Verfahrens auch. Wir wissen, dass wir die Armutsproblematik der Drittweltländer durch die Einwanderung in die Schweiz nicht im geringsten lö- sen können. Weltweit gibt es ein Potential von 1,6 Milliarden Menschen, die in Gebieten leben, die unstabil sind und von denen jederzeit Wanderungsbewegungen ausgehen können. Würde man in der Schweiz grosszügig die Tore öffnen, so würde man hier soziale Spannungen implantieren, ohne in den Auswanderungsländern etwas zum Besseren zu verän- dern. Auch hier besteht ein Dilemma, das nur einseitig gelöst werden kann, d. h. durch die Massnahmen im Einwande- rungsland. Eine grosszügige Asylpolitik verhilft den Schlepperorganisa- tionen zu guten Pfründen. Sie sind vergleichbar mit der Söld- nerwerbung im späten Mittelalter. Noch heute stehen überall in der Schweiz Patrizierhäuser, die so stattlich erbaut werden konnten, weil ihre Besitzer Söldner in fremde Kriegsdienste vermittelten. Wir leben in einer aufgeklärten Zeit. Unser Volk sieht diese Zusammenhänge und ist nicht gewillt, auf seine Kosten Asylschlepperorganisationen sich bereichern zu las- sen. Die neue Gesetzesrevision muss auch hier Remedur schaffen können, wenn die Ablehnung gegen Asylbewerber im Volk nicht grösser werden soll. Die FDP steht zum dringlichen Bun- desbeschluss. Unsere Partei hat ihn schon seit längerer Zeit gefordert. Sie wies auch immer wieder auf die Notwendigkeit einer internationalen Flüchtlingspolitik und eine intensive eu- ropäische Zusammenarbeit in dieser Frage hin. Im Nationalrat wurde von unserer Seite Kritik an der zwingen- den Einführung der unabhängigen Rekurskommission vorge- tragen; meines Erachtens zu Recht. Wir hätten die Kann-For- mel, wie sie der Bundesrat in Artikel 11 Absatz 3 vorsah, vorge- zogen. Die Bedenken, dass die Einführung dieser Kommis- sion zu einer Verrechtlichung führe, teile ich. Das Asylgesetz soll nicht über eine Rekurskommission ein Recht auf Asyl schaffen: Asyl ist kein Rechtsanspruch des einzelnen, son- dern eine Rechtswohltat, d. h. das Recht des Staates, einem Verfolgten Schutz zu geben. Es besteht die Gefahr, dass eine richterliche Instanz politische Verantwortung für die künftige Asylpraxis zu übernehmen hat. Da nun der Nationalrat aber die zwingende Einsetzung der Re- kurskommission beschlossen hat,, sahen sich die freisinnigen Vertreter in der vorberatenden Kommission veranlasst, einen Vermittlungsantrag zu stellen: Einerseits wird damit der zwin- genden Einführung der Rekurskommission zugestimmt, an- dererseits wird die volle, von jedem politischen Einfluss ent- bundene Kognitionsbefugnis eingeschränkt, so dass der Bun- desrat durch Richtlinien und besondere Weisungen die Asyl- politik bestimmen kann. Dieser Antrag fand in der Kommission gute Aufnahme, und ich hoffe, dass ihm sowohl der Bundesrat als auch der Ständerat zustimmen werden. Ein Wort noch zur Vorlage B: Es wird vorgeschlagen, ein neues Bundesamt zu schaffen. Ich unterstütze den Vorschlag. Damit kann der Delegierte abgelöst und es kann ein Direktor gewählt werden. Als 1981 das liberale, offene und vielgelobte11. Juni 1990 347 Asylverfahren. Aenderung Asylgesetz in Kraft trat, ahnte man nicht, welche Folgen dies haben würde. Es schuf rasch die inzwischen wohlbekannten Probleme. Als die Schwierigkeiten unüberwindlich wurden, setzte der Bundesrat einen Delegierten ein. Er wurde zum Blitzableiter für die Politiker, sowohl für den Bundesrat als auch für die Parlamentarier. Herr Peter Arbenz nahm diese Funktion bewundernswürdig wahr. Was er als Folge der zum Teil untauglichen Gesetzge- bung einstecken musste, ist erheblich. Um so mehr verdient er unsere hohe Wertschätzung und Achtung. Das Land und vor allem die Politiker schulden ihm Dank und Anerkennung. Er hat die Blitze, die hoch jeweils einschlagen, abgefangen. Und wenn Hans Derendinger einmal sagte, ein hoher Turm sei nä- her beim Blitz, so trifft dies für Peter Arbenz zu. Er war lange der Turm, der in dieser heiklen Frage die verantwortlichen Politiker überragte. Gottlob haben ihn die Blitze nicht zerschmettert. Ich bitte Sie, auf die Vorlagen einzutreten. M. Cavadini: Voilà dix ans que le problème de l'asile préoc- cupe notre pays, dix ans qui nous ont contraints à trois repri- ses à modifier notre législation et cela devant l'afflux de réfu- giés. On ne se pose plus aujourd'hui la question de savoir exactement s'il s'agit de faux réfugiés, on sait simplement qu'on rencontre de vrais requérants. A la générosité sans li- mite, crédule et dangereuse, s'opposait la raison souvent fermée de ceux qui demandent de choisir sans mollir. Au- jourd'hui, nous le savons, le thème n'est plus simplement ins- crit entre ces deux extrêmes. On sait que la première politique serait simplement suicidaire par les réactions violentes qu'elle provoquerait dans la population et par les difficultés économi- ques graves qu'elle entraînerait. On sait aussi que la seconde a ses courtes limites et ses vastes impossibilités. Nous saluons donc la volonté de l'autorité fédérale d'abréger de façon significative le temps nécessaire à la procédure d'asile. Nous y sommes contraints si nous voulons conduire encore quelque temps une politique d'asile qui soit crédible. On doit sauvegarder l'essentiel de la notion d'asile par le re- cours à une procédure simple, mais qui évite l'arbitraire. Nous souhaitons, comme on l'a rappelé, à la fois appliquer la Con- vention de Genève sur les réfugiés et respecter les disposi- tions de la loi fédérale sur les étrangers. Nous partageons l'analyse du Groupe de réflexion interdépartemental pour la politique des années nonante en matière d'asile et de réfugiés. Notre pays se trouve en effet confronté à un défi important. No- tre politique pour la prochaine décennie sera marquée non plus par les relations est-ouest, mais bien plutôt par les rap- ports entre les pays du tiers monde et les nations industriali- sées de l'hémisphère septentrional. Le sud contre le nord, les pauvres contre les riches. C'est terriblement simplificateur, mais c'est assurément vraisemblable. L'évolution démogra- phique mondiale accentuera encore ce phénomène, c'est dire aussi que la Suisse n'est pas seule à affronter cène situation, toutefois c'est une mince consolation. Les chiffres sont là, 8550 demandes en 1986, 11 000 en 1987, 16800 en 1988, 25 000 en 1989. Un accroissement de près de 50 pour cent chaque année. Un président socialiste d'une république voi- sine a évoqué comme une révélation la simple question que nous avions posée il y a cinq ans: quel est le seuil de to- lérance? La réponse est politique. Voilà pourquoi nous consi- dérons que l'arrêté que nous abordons aujourd'hui est celui de la dernière chance. Si ces propositions échouent, il nous restera la triste perspective de fixer des contingents, des quo- tas ou la dernière possibilité de fermer nos frontières. Nous entrerons donc en matière et nous tenterons de créer le moins de divergences possibles avec le Conseil national, qui a suivi, pour l'essentiel, le Conseil fédéral. Nous sommes favora- bles à la définition d'une commission de recours indépen- dante, nous accepterons que l'autorité cantonale puisse enfin avoir quelques compétences, nous demandons à l'article 18 l'inscription automatique au Moniteur suisse de police du re- quérant qui se soustrait à l'exécution de renvoi en dissimulant son lieu de séjour. Quant à la question des allocations familiales, Monsieur le Conseiller fédéral, nous la reprendrons à l'article 21. Nous avons d'ailleurs déposé formellement un amendement qui précise très clairement notre position, car nous ne croyons pas à l'interprétation qui a été donnée jusqu'ici de ce fameux arrêt du Tribunal fédéral du 22 janvier 1988 et qui pose la ques- tion de l'égalité de traitement. Nous disons que nous avons à faire la loi et le Tribunal fédéral l'interprétera. Mais si la volonté de notre conseil est qu'il n'y ait pas d'allocations familiales pour les enfants des requérants d'asile qui n'y ont pas droit parce que résidant à l'étranger, nous devons l'inscrire dans la loi et nous vous demanderons de le faire. Nous défendrons cette position au moment de la discussion article par article. Le temps presse et nous entrons en matière. Huber: Von allen Geschäften dieser Session - davon bin ich persönlich überzeugt - wird die vorliegende Vorlage von der Oeffentlichkeit mit der grössten Aufmerksamkeit verfolgt. Ich möchte Ihnen, Herr Bundespräsident Koller, persönlich herzlich danken. Sie haben mit der immer wieder neu auf- geputschten Fichenaffäre eine persönlich und sachlich schwierige Materie zu bewältigen. Sie haben mit der Ihnen ei- genen Festigkeit und Klarheit das weite Kreise beschäftigende Asylproblem als Handlungsprimat erkannt und taugliche Vor- schläge vorgelegt, die beim brüchigen Konsens über die Asyl- politik - es geht im wesentlichen um diesen brüchigen Kon- sens in der Asylpolitik - prompt wieder ins Schussfeld gekom- men sind. Ich möchte auch die Gelegenheit benützen, wie Kollege Iten das getan hat, um dem scheidenden Delegierten, Herrn Ar- benz, für seine gerade und doch menschliche Haltung in die- ser schwierigen Materie und ihrer Behandlung den Dank aus- zusprechen. Warum ist das Asylproblem zu einem vordringlichen politi- schen Problem geworden? Die Antwort darauf ist von meinen Vorrednern zum Teil gegeben worden: Das Asylproblem in der Schweiz ist ein Ausschnitt aus der weltweiten Migration infolge Hunger, Missachtung der Menschenrechte und Krieg. Alles, was wir in den vergangenen Jahren in unserem Land getan ha- ben, hat nichtzur Milderung der Sorgen und Nöte beigetragen. Ich würde meinen, dass neben die Botschaft, die uns zu die- sem Geschäft vorliegt, die Botschaft über die Weiterführung der technischen Zusammenarbeit und der Finanzhilfe zugun- sten von Entwicklungsländern gelegt werden muss. Was wir hier über das Problem der Migrationen, über die weltweiten Flucht- und Wanderbewegungen lesen, gehört ebensosehr in den Kontext der Vorlage, mit der wir uns auseinandersetzen. Geben wir uns und gibt sich unsere Bevölkerung darüber Re- chenschaft, dass arme Länder, Entwicklungsländer, seit Jah- ren Millionen von Flüchtlingen aufnehmen und eine Last tra- gen, die mit dem -wie es der Bericht, den ich zitiert habe, for- muliert-, was wir tun, nicht zu vergleichen ist. Ich lese da: «Der Zustrom von Einwanderern oder Asylbewerbern aus Entwick- lungsländern, die viele Menschen in den Industrieländern als beunruhigend empfinden, ist gemessen an der weit grösseren internationalen Flüchtlings- und Wanderbewegung zahlen- mässig aber unbedeutend. Nur ein verschwindend kleiner Teil der Menschen, die weltweit zur Flucht oder zur Auswanderung aus ihrer Heimat gezwungen werden, sind in der Lage, sich in den Industrieländern niederzulassen.» Das Asylproblem ist zu einem vordringlichen politischen Pro- blem geworden, weil es die Behörden auf allen Stufen unseres Gemeinwesens in besonderem Ausmasse beschäftigt: den Bund mit dem Vollzug des Asylrechtes, die Kantone in den Be- reichen der Fremdenpolizei und der Fürsorge, die Gemeinden mit der Sozialhilfe und der Unterbringung. Hinzu kommt die Enttäuschung, dass unser liberales Asylrecht in einem derarti- gen Ausmass missbraucht wird. Da ist die Feststellung, dass sich die Völkergemeinschaft nicht zu gemeinsamen Lösungen aufrafft. Da ist das zahlenmässige Problem für die Schweiz: Wir haben in unserem Land den höchsten Ausländeranteil pro Kopf der Bevölkerung, wobei die Zahl der ausländischen Wohnbevölkerung, herrührend aus der Fremdarbeiterpolitik, die Millionengrenze überschreitet, die Asylgesetzgebung die Zahl von 50 000 knapp übersteigt. Schliesslich ist es die teil- weise Wirkungslosigkeit des immer rascher wieder revidierten Rechtes. Wer spricht heute noch von den seinerzeit hochgeju- belten Grenztoren und dem, was man von dieser Lösung er-Procédure d'asile. Modification 348 11 juin1990 wartet hat? Sie sind von den Ereignissen auf den Müllhaufen der Geschichte befördert worden. Ich teile die Auffassung von Kollege Iten, dass wir gegenwärtig noch in einem günstigen Zeitpunkt leben, um das Gesetz revi- dieren zu können. Hätten wir es in der Phase der Rezession zu revidieren, würde nicht der Arbeitsmarkt die Misere über- decken; dann, Herr Bundespräsident, hätten wir weit schwieri- gere politische Probleme zu bewältigen. Ich habe davon gesprochen, dass der asylpolitische Konsens zerbrochen ist. Lassen Sie mich das noch kurz etwas beleuch- ten: Wenn man auf den Zeitpunkt des Erlasses des ersten Asylgesetzes zurückblickt, so konnte man in zentralen Punk- ten von einem asylpolitischen Konsens reden. Wenn ich mich nicht täusche, hat sich Kurt Purgier als Bundesrat mit der Mate- rie befasst, und der Kommissionspräsident, der diese Materie im Nationalrat behandelt hat, war mein früherer Regierungs- kollege und damaliger Präsident der Sozialdemokratischen Partei der Schweiz, nämlich Arthur Schmid. Dieser parteienübergreifende Konsens, unser Volk in dieser Frage zu einen, besteht heute nicht mehr; das muss uns be- unruhigen. Es gibt Kreise, die den gesetzlichen Flüchtlings- begriff negieren und jedem, auch dem illegal Einreisenden, Flüchtlingseigenschaften von vornherein zubilligen, was im- mer sein Motiv ist. Es gibt Kreise, die das auch durch interna- tionale Vereinbarungen gesicherte Asylrecht negieren, der humanitären Tradition des Landes damit widersprechen und, wir wissen es, vor Gewaltakten nicht zurückschrecken. Es gibt Kantone, die den Vollzug von Wegweisungsentscheiden large und widerwillig handhaben. Es gibt Gemeinden, die sich der Aufnahme von Asylbewerbern widersetzen. Es gibt Hilfswerke, ohne die der Vollzug des Asylgesetzes nicht möglich wäre, die aber die Sorgen unserer Bevölkerung zu- wenig in Rechnung setzen. Schliesslich gibt es Personen und Gruppen, die rechtskräftige Entscheide missachten, das Untertauchen von weggewiesenen Asylbewerbern ermögli- chen und sich ein Widerstandsrecht gegenüber dem Staat herausnehmen. Das ist die eine Seite, das sind die vielen Seiten. Ihnen gegenüber steht die Tatsache, dass die über- wiegende Mehrzahl der Asylbewerber vorsätzlich den schweizerischen Asylbegriff missachten und hier Arbeit und Auskommen und nicht Schutz vor Verfolgung suchen. Schliesslich müssen wir erkennen, dass unsere Bemühun- gen in den Herkunftsländern nur in ganz geringem Ausmass von Erfolg gekrönt waren. Wenn ich die nun im Entwurf vorgesehenen Massnahmen durchgehe, dann stimme ich praktisch allen Punkten zu: Es ist die Einführung eines Triage-Verfahrens; die Statuierung der Mitwirkungspflicht; die Beibehaltung der bewährten Zusam- menarbeit zwischen Bund und Kantonen, die ich aus der Ver- pflichtung nicht entlassen möchte; es ist die Verkürzung des Rechtsweges und die Ausschaltung gewisser Rechtsmittel und Rechtsbehelfe; es ist die Verhinderung der Verknüpfung von Asylverfahren mit fremdenpolizeilichem Verfahren; es ist die Beschleunigung des Beschwerdeverfahrens; es ist die Safe-countries-üste und deren Handhabung; es ist die Klä- rung der Kompetenzen der Kantone im Wegweisungsfall; es ist das Arbeitsverbot von drei Monaten; die Sicherstellung der Fürsorge- und Vollzugskosten; Schliesslich die Regelung des rechtlich sehr einfachen, aber offenbar politisch emotional be- lasteten Themas der Kinderzulagen. Für mich ist die Regelung bei Artikel 11 dieser Vorlage für Ein- treten und für Zustimmung unverzichtbar. Ich habe in der Kommission in einem früheren Stadium eine bescheidene - ich meine von der Zahl her bescheidene - Minderheit ange- führt, die für eine Muss-Formel eingetreten ist. Zwar habe ich es deswegen getan, weil auf der einen Seite die Beschleuni- gung des Verfahrens die Rechtssicherheit im Rechtsschutz nach sich ziehen muss: das sind Zwillinge. Ich freue mich, dass sich im Laufe der Session die Gewichte verschoben ha- ben, dass sich die Optiken der verschiedenen Gruppen ange- nähert haben, dass man heute zu einer einheitlichen Lösung gekommen ist, die sowohl dem Rechtsschutzempfinden der Bewerber und der Hilfswerke auf der einen Seite wie auch den asylpolitischen Bemühungen des Bundesrates auf der ande- ren Seite Rechnung trägt. Ich bitte Sie, dieser Lösung bei Artikel 11 zuzustimmen. Ich glaube, man darf sagen, dass unser Rat und unsere Kommis- sion hier eine glückliche Lösung gefunden haben. Ich meine daher, wir sollten auf die Vorlage eintreten. Wir dürfen nicht ausser acht lassen, dass der Strom der Flüchtlinge von Süd nach Nord nur dann zum Stillstand kommt, wenn Menschen- rechte mehr geachtet werden, eine gerechtere Weltwirt- schaftsordnung zustande kommt und eine Anhebung des so- zialen Niveaus gleichzeitig mit einer Stabilisierung staatlicher Strukturen in den Herkunftsländern der heute Asylsuchenden gelingt. Damit ist auch gesagt, dass uns das Problem, ob uns die ge- setzgeberische Lösung gelingt oder nicht, weiterhin begleiten wird. Bühler: Ich spreche nicht zur Entwicklungshilfe, die vermehrt notwendig ist, damit die weltweite Wanderbewegung verlang- samt werden kann. Darauf werden wir ja später zurückkom- men. Zum Asylverfahren: Wenn wir heute - seit 1979 zum dritten Mal -das Asylgesetz ändern, tun wir dies nicht, weil unsere Flücht- lingspolitik revisionsbedürftig wäre. Die Schweiz ist und bleibt ein Land, in dem politisch und religiös Verfolgte Platz haben. Dies war auch in den vergangenen Jahren der Fall. Wir waren dem Missbrauch nicht gewachsen und sind es heute nicht. Ob wir es morgen sein werden, bleibt noch offen; denn dies liegt nicht in erster Linie an unserer Gesetzgebung, sondern am Vollzug. Die 1988er Regelung war gar nicht so schlecht, wie dies heute von bestimmten Kreisen behauptet wird. Die Steine, die ihr nachgeworfen werden, meinen ja auch eine andere Ziel- scheibe. Die Misere entstand durch die zu lange Verfahrens- zeit und den damit immer grösser werdenden Pendenzen- berg. Hier wurden Anreize geschaffen, über Jahre miss- bräuchlich in der Schweiz zu verweilen und Verdienst zu fin- den. Es fehlten insbesondere die notwendigen Vollzugsinstrumen- tarien, oder sie wurden nicht eingesetzt. Unter anderem wur- den die Grenzen zu offen gehalten. Schlepper hatten und ha- ben auch heute noch ein leichtes Spiel. Die Personalauf- stockung beim Flüchtlingsdelegierten wie bei der Rekursin- stanz hinkte stets hintennach. Dass Herr Arbenz dabei nicht verzweifelte, ist bemerkenswert. Die Rechtsverzögerungen nahmen ein Ausmass an, das eines Rechtsstaates kaum mehr würdig ist. Daran haben Kreise mit- gewirkt, die heute am lautstärksten nach einer unabhängigen Rekursinstanz schreien. Einige wenige Kantone zogen Aus- schaffungen nicht durch. Und weil viele, viel zu viele Fälle über Jahre hinaus nicht erledigt werden konnten und damit die Zahl der Asylsuchenden bei den Kantonen ständig und rapid an- stieg, waren auch vollzugswillige Kantone zum Teil überfor- dert, z. B. bei der Unterbringung. Ebenfalls konnte die Kon- trolle, ob Zurückgewiesene tatsächlich unser Land verlassen hätten, nicht genügend wahrgenommen werden. Dies sind die wahren Gründe der Misere. Hier muss vor allem angesetzt werden, sonst stehen wir in einem Jahr vor einem totalen Scherbenhaufen mit politisch unabsehbaren negati- ven Auswirkungen. Trotzdem bin ich für Eintreten. Die Revision des Asylgesetzes bringt einige zusätzliche Mittel, um einen Schritt weiter zu kom- men. Aber begleitende Massnahmen - ich wiederhole dies - sind wichtiger, ja sie sind entscheidender: Personalbestand, Vollzugswille, Kontrolle. Wenn es stimmt, dass in 30 Prozent der negativ entschiedenen Fälle die Betroffenen untertau- chen, dann liegt hier und nicht bei der Gesetzesrevision ein ganz wesentliches Problem. Eine Chance sehe ich auch darin, dass heute ein grösserer Konsens zwischen Behörden, Parteien, Hilfswerken und an- deren Institutionen besteht, als dies noch vor kurzer Zeit der Fall war. Nur wenn alle zusammenarbeiten und die gleiche Zielsetzung verfolgen, fruchtet diese Revision etwas. Zum Schluss noch ein Wort zu Artikel 11 Absatz 3: Ich bin für den Kommissionsantrag. Aber was der Nationalrat beschlos- sen hat, ist ein rechtliches Unding. Hätte man mit dieser Lö-11. Juni 1990 349 Asylverfahren. Aenderung sung eine Katze im Sack kaufen können, wäre dies immerhin eine Lösung -wenn auch eine schlechte - gewesen. Aber man wusste nicht einmal, ob überhaupt eine Katze im Sack war. Deshalb verstehe ich - auch wenn die Reaktion der freisinni- gen Nationalrätinnen und Nationalräte vielleicht etwas über- spannt war -, dass man so reagierte, weil dieser Beschluss rechtlich unhaltbar gewesen wäre. Ich bitte Sie ebenfalls: Treten Sie auf diese Vorlage ein. Uhlmann: Die Tatsache, dass wir nun innert weniger Jahre un- ser Asylgesetz zum dritten Mal revidieren, ist der Beweis, dass das Parlament und der Bundesrat die Wirksamkeit der gesetz- lichen Massnahmen jedesmal falsch eingeschätzt oder zumin- dest unterschätzt haben. Bei aller Anerkennung der schwieri- gen Aufgaben, die zum Teil sehr gut geleistet wurden, muss zugegeben werden, dass der Vollzug mindestens teilweise zu wünschen übriglässt. Der neue Vorschlag weist nun einige Verbesserungen auf, die bei konsequentem Vollzug ein rascheres Verfahren minde- stens erhoffen lassen. Ich bin zwar eher ein Optimist, muss Ih- nen jedoch sagen, dass ich nicht an einen genügenden Erfolg glaube. Die Attraktivität unseres Landes für reine Wirtschafts- flüchtlinge - das sind aufgrund der Statistik zurzeit über 95 Prozent-wird weiterhin sehr gross sein. Ebenso glaube ich kaum daran, dass abgewiesene Asylbewerber nicht weiterhin irgendwo untertauchen können. Eine wirksame Massnahme zur Verminderung der Attraktivität unseres Landes wäre - da sind wir wahrscheinlich gleicher Meinung - die Nichtbezahlung der Kinderzulagen an Asylbe- werber. Ich mache mir aber keine Illusionen. Aufgrund der Dis- kussion in der Kommission wird der Antrag Cavadini wahr- scheinlich - so leid es mir tut - wenig Erfolg haben. Es sei Sa- che der Kantone, in dieser Angelegenheit zu legiferieren. Ich rufe daher die Kantone auf, dies auch zu tun; denn gerade die Bezahlung von Kinderzulagen hat im Volk sehr grossen Un- mut ausgelöst. Sollte sich die Situation nach Inkrafttreten der dritten Revision, der ich selbstverständlich zustimme, nicht wesentlich verbes- sern-auch allenfalls unter Anwendung von Artikel 9-, müsste man sich überlegen, ob nicht in dieser Richtung vielleicht so- gar eine Volksinitiative zu starten wäre, was allerdings schlimme Folgen haben könnte. Echten politischen Flüchtlingen ist in der Schweiz weiterhin Aufnahme zu gewähren. Da sind wir uns ebenfalls einig. Dem Missbrauch durch über 95 Prozent der Bewerber muss jedoch ein Riegel geschoben werden. Ich werde allen Anträgen zustimmen, welche das Gesetz griffi- ger werden lassen, fordere jedoch den Bundesrat auf, sofort tätig zu werden, wenn nicht innert nützlicher Zeit nach Inkraft- treten dieser Revision eine wesentliche Entschärfung sichtbar wird. M. Ducret: Je crains que la révision que nous discutons main- tenant soit absolument sans effet sur la situation actuelle. Je voudrais aussi vous dire, Monsieur le Président de la Confé- dération, comme je le dis d'ailleurs aussi aux fonctionnaires qui essaient d'appliquer cette loi, que je ne vous critique pas. Je sais que cette mission est impossible et les modifications que nous allons apporter ne changeront pas la situation. Cette loi est un échec, et cela depuis le début. On évoquait tout à l'heure que déjà dans les années 81, 82, des démarches avaient été faites. En 1982, j'étais avec l'un de mes collègues du Conseil d'Etat de Genève en délégation au Bernerhof en face d'un de vos prédécesseurs, M. Friedrich, et nous lui fai- sions part de notre crainte de l'avenir. Les craintes que nous avions ont été multipliées par la réalité que nous connaissons aujourd'hui. Cette loi est un échec, la cause ne venant pas d'elle-même, mais des abus dans son utilisation. C'est là que le problème se pose. On assure souvent que la Suisse est un Etat de droit, mais pour que ce droit fontionne, il faut que des personnes lui obéissent. Si on n'obéit pas au droit, il n'y a pas d'Etat de droit. Toutes les lois du monde, établies par les meilleurs profes- seurs d'université - et nous en avons quelques-uns autour de nous - ne servent à rien si elles ne sont pas suivies. Je cite un exemple: dans les chemins de fer, pour contrôler les billets, on a peu de monde dans le train. Entre Berne et Zurich, il y a un contrôleur pour la moitié du train, soit environ 300 personnes. Dans ce pays, 98 pour cent des gens ont leur billet avant de monter dans le train. C'est la règle d'ailleurs qui le veut. Le contrôle se fait facilement. Mais si un jour, à Berne, 300 per- sonnes montent dans le train sans billet, que va-t-il se passer? Comme il faut environ trois à quatre minutes pour encaisser un billet auprès d'un voyageur, que ce voyage dure 74 minutes, le contrôleur va pouvoir encaisser 20, 25, 30 billets et 270 voyageurs ne paieront pas. Il faudra changer le système et prendre celui des compagnies d'aviation: on ne monte pas dans un avion sans billet ou on ne sort pas de la gare sans bil- let (en Angleterre ou en France). Notre système marche parce que nous le respectons. La loi sur l'asile fonctionnerait parfaitement et on n'aurait pas été obligé de modifier la première si elle était respectée. C'est là que se trouve le problème: les gens qui se réfèrent à notre loi sur l'asile pour obtenir l'accueil en Suisse ne respectent pas notre loi. Nous nous rendons donc complices de l'accapare- ment de l'asile. Nous sommes complices parce que nous n'ar- rivons pas à appliquer notre loi et nous créons des inégalités de traitement qui sont scandaleuses. Un Italien, un Allemand, un Autrichien, un Français à qui on refuse le travail qu'il de- mande est mis à la porte immédiatement. On lui inflige une amende, s'il reste, de même qu'à l'employeur qui l'engagerait. Mais, tout d'un coup, lorsque quelqu'un a l'astuce de dire qu'il est un réfugié, on lui trouve un logement - ce que l'on ne ferait pas pour un autre - on l'aide financièrement et les mois se succédant aux mois, il finit par rester chez nous alors que l'honnête homme ou l'honnête femme venant chercher du tra- vail dans notre pays est depuis longtemps reparti(e). C'est une grave injustice. Le peuple suisse est gêné par cette situation parce que nous modifions une loi et qu'il souhaite être accueillant. Nous avons des compatriotes qui voudraient que l'accueil fonctionne bien, que l'on puisse accueillir les per- sonnes qui ont vraiment besoin d'un refuge, d'une protection. Et le peuple suisse n'aime pas être trompé. En ce moment il l'est par les gens qui abusent de la loi. Il faut cesser d'appliquer cette loi à tous ceux qui viennent sim- plement demander du travail. Il faut absolument, dans les plus brefs délais, sans hésiter, en collaboration avec le Haut Com- missariat aux réfugiés, définir un certain nombre de pays qui ont besoin que l'on accueille des ressortissants menacés dans leur vie, ou dans leurs biens, ou dans leur liberté, et il faut établir des quotas. Mais rapidement, sans attendre, parce que si nous attendons encore, même cela notre peuple ne l'accep- tera plus, et nous aurons vraiment fait du mauvais travail. Je suis très pessimiste et je viens de le démontrer. Cependant, je voterai les modifications parce que je ne suis pas un «Nein- sager» à tous crins, mais nous allons vers un échec. L'échec de 1989 au sujet du nombre de cas qui restent en suspens sera encore plus fort en 1990 malgré tous les efforts que nous ferons, malgré tout l'argent que nous allons dépenser. Le pro- blème qui va se poser aux cantons et que quelques-uns ont évoqué sera maintenant celui de l'hébergement. Ce ne sera plus un problème d'argent mais un problème d'hébergement: nous n'allons plus savoir comment loger ces candidats. Déjà certains d'entre eux refusent absolument d'être mis dans des abris de protection civile, malgré leur relatif confort - en tout cas pour ce qui est des sanitaires et des installations mises à disposition. Nous n'allons plus pouvoir les héberger et ce jour-là, nous serons placés en face d'un problème qui nous conduira à davantage d'injustices que nous n'en commettons aujourd'hui. Je demande instamment au Conseil fédéral de réfléchir en- core une fois au problème, de faire de nouvelles propositions. Cela ne marchera pas, ces propositions étant insuffisantes. Je les voterai néanmoins. Ruesch: Kollege Huber hat zweifellos recht, wenn er festhält, dass im breiten Volke das heutige Geschäft eines der wichtig- sten dieser Session ist. Für weite Kreise unseres Volkes ist das Asylantenproblem viel grösser als andere Probleme. Es be- schäftigt unser Volk viel mehr als die Fichenaffäre und dieProcédure d'asile. Modification 350 11 juin 1990 Mehrwertsteuer zusammen. Die Mehrheit unseres Volkes ist wohl nach wie vor bereit, die humanitären Traditionen unseres Landes im Asylrecht aufrechtzuerhalten. Missbräuche im Asyl- wesen haben jedoch in weiten Bevölkerungskreisen eine äus- serst gereizte Stimmung geschaffen. Die Lage wird hier in Bern vielleicht unterschätzt, und die veröf- fentlichte Meinung in der Schweiz zum Asylwesen entspricht keineswegs der öffentlichen Meinung. In der Region St. Gal- len hat der Fall eines Mannes weitherum Verärgerung aus- gelöst, der 1983, vor sieben Jahren, illegal eingereist und heute noch anwesend ist. Es gelang diesem Manne mit Rekur- sen, Wiedererwägungsgesuchen, 'einer offensichtlichen Scheinehe und Verfahren vor Kanton und Bund, bis heute hier- zubleiben, und jetzt hat er selbstverständlich das Gesuch ein- gereicht, ihn nach so langer Zeit aus humanitären Gründen nicht mehr auszuschaffen. Zum Missbrauch unseres Asylrechtes werden raffinierteste Methoden angewandt. Unsere kantonale Fremdenpolizei hat festgestellt, dass es Asylbewerber gibt, die Gesuche unter mehreren Namen einreichen. Es wurden Leute festgestellt, die Gesuche unter sechs Namen eingereicht haben. Zur Identifi- kation des Betreffenden braucht es dann sechs oder sieben Monate, bis man weiss, dass diese sechs Namen nur einen Menschen betreffen. Wenn es dem Parlament nicht gelingt, mit einer Gesetzesrevi- sion dem weitverbreiteten Missbrauch rasch Einhalt zu gebie- ten, gehen wir einer gefährlichen Entwicklung entgegen. Es braucht nicht einmal die von Herrn Iten erwähnte Rezession, es genügt, wenn die Einwanderung weiterhin illegal massiv zunimmt, damit der Dampfkessel zum Bersten kommt und wir zu Notmassnahmen greifen müssen. Wer für ein griffiges Asyl- gesetz eintritt, wie ich das hier mache, wird rasch in den Winkel der Fremdenhasser abgedrängt. Aber gerade um den Frem- denhass in diesem Land abzubauen, brauchen wir ein Asyl- recht, das Missbräuche möglichst verhindert. Ob der vom Bundesrat vorgelegte Entwurf dazu geeignet ist, wird da und dort in Frage gestellt. Mindestens bezweifeln mehrere kanto- nale Regierungen sowie viele mit dem Vollzug beauftragte Be- amte die Wirksamkeit. Immerhin hat die Vorlage mit den Vor- schlägen der Kommission in der Frage der Rekurskommis- sion das Ergebnis der Beratungen im Erstrat wesentlich ver- bessert. Ich glaube, wir können unserer Kommission nur gra- tulieren zum neuen Artikel 11, der nach meiner Meinung nun wirklich eine Lösung darstellt, die einen Fortschritt bedeutet. Meines Erachtens wäre auch der Vorschlag Cavadini in Sa- chen Kinderzulage wesentlich dazu geeignet, die emotionalen Spannungen im Volk abzubauen. Wenn wir der Kommission folgen, so bedeutet diese Vorlage immerhin einen Schritt in der richtigen Richtung. Wir sollten diesen Schritt tun, auf die Vorlage eintreten und sie möglichst rasch verabschieden, damit bald etwas geschieht. Bundespräsident Koller: Zunächst möchte ich dem Kommis- sionspräsidenten für die ausführliche Präsentation der Vor- lage bestens danken. Danken möchte ich auch allen, die diese neue Vorlage im Bereich des Asylwesens gut aufgenommen haben. Dabei macht sich ja niemand Illusionen. Auch der Bun- desrat verkennt die Schwere des Problems in keiner Weise. Wir wissen, dass nach wie vor auf diesem Gebiet sehr viel Zündstoff vorhanden ist, der jederzeit wieder explodieren kann. Was mich indessen im ganzen zuversichtlich stimmt, sind ei- gentlich zwei Dinge: Auf der einen Seite habe ich doch den Ein- druck, dass wir hier im Parlament, aber auch im Volk das Asyl- problem heute realistischer angehen als früher. Wir wissen nämlich alle längst - auch durch einen Blick über die Grenzen -, dass es für die Probleme, die wir hier behandeln, schlechthin keine Patentrezepte gibt, sondern dass das Asyl- und noch mehr das Migrationsproblem leider Sachverhalte sind, mit de- nen wirzu leben lernen müssen. Das Asylproblem ist zweifellos eine Daueraufgabe, die uns noch auf Jahre hinaus beschäfti- gen wird. Das ist auch derAnlass, weshalb wir Ihnen in einer zweiten Vorlagedie Umwandlung des Amtesdes Delegierten in ein Bundesamtfür Flüchtlingswesen vorschlagen. Das zweite, was mich trotz des längst brüchig gewordenen asylpolitischen Konsens, irgendwie zuversichtlich stimmt, ist, dass mir scheint, dass in letzter Zeit und gerade im Hinblick auf das Zustandekommen und die Beratung dieser Vorlage die Einsicht stark gewachsen ist, dass sich alle verantwortungs- bewussten Kräfte dieses Landes zusammenraufen müssen, wenn wir dieses Problem künftig auch nur einigermassen un- ter Kontrolle behalten wollen. Das ist der einzige Sinn und Zweck dieser Vorlage. Sie alle kennen die angespannte Situation im Asylbereich. Es war irgendwie Ironie des Schicksals: Als das Parlament Ende der siebziger Jahre das Asylgesetz beraten hat, hatten wir pro Jahr etwa 1000 Asylgesuche, und von den 1000 Asyl- gesuchstellern konnten weit über 90 Prozent als Flüchtlinge anerkannt werden. Aber praktisch mit dem Inkrafttreten des Asylgesetzes am 1. Januar 1981 nahm die Zahl der Asylgesu- che sprunghaft zu. Es war eben - wie gesagt - Ironie des Schicksals, dass wir seither der Entwicklung eigentlich immer hinterhergerannt sind, und zwar eindeutig deshalb, weil seit der Inkraftsetzung des Asylgesetzes das eigentliche Flücht- lingsproblem, für welches es ein durchaus gutes Gesetz ist, zunehmend durch das Migrationsproblem überlagert wurde, durch diese gigantische Völkerwanderung, wie zu Recht ge- sagt worden ist. Die Zahlen sind ja wirklich eindrücklich. Im Jahre 1987 harten wir etwa 11 000 Asylgesuche, 198817 000 und im letzten Jahr 25 000, also jedes Jahr eine Zunahme um rund etwa 50 Pro- zent. Am eindrücklichsten ist vielleicht folgende Zahl: Wir hat- ten in den letzten zwanzig Jahren rund 120 000 Asylgesuche, über 40 000 davon, also über ein Drittel, wurden in den Jahren 1988/89 eingereicht. Da versteht es sich eigentlich fast von selbst, dass trotz Durchbrechung des Personalstopps, trotz grosser Rationalisierungsfortschritte sowohl beim Delegierten wie beim Beschwerdedienst der Pendenzenberg in all den Jahren leider angestiegen ist und heute bei den Kantonen, beim Delegierten und beim Beschwerdedienst über 40 000 pendente Gesuche beträgt. Dabei ist es wenig Trost, aber es trägt zu dieser realistischen Auffassung der Aufgabe bei, wenn man sich bewusst wird, dass unser Land mit diesen immensen Problemen keines- wegs allein ist. Praktisch alle westeuropäischen Staaten, aber auch die USA oder Kanada leiden unter der gleichen Proble- matik. Die Zahl der Asylsuchenden in Westeuropa und Nord- amerika ist von rund 240 000 im Jahre 1987 auf eine knappe halbe Million im Jahre 1989 angestiegen. Weltweit betreut der Uno-Hochkommissar für Flüchtlinge etwa 14 Millionen Flücht- linge und Schutzbedürftige. Gleichzeitig mit dieser Entwicklung hat sich auch das Bild der Asylsuchenden grundlegend geändert. Es sind heute in erster Linie Menschen aus der Dritten Welt oder aus Schwellenlän- dern, die bei uns Hilfe und ein besseres Leben suchen. Dabei haben sie zweifellos alle sehr gute Gründe, ihr Land zu verlas- sen, um wirtschaftlicher Not, politischer Instabilität, Bürger- kriegen oder sogar dem Chaos zu entgehen. Die Vorausset- zungen zur Flüchtlingsanerkennung erfüllen allerdings nur mehr die wenigsten. Die Anerkennungsquote ist denn auch ständig gesunken; heute liegt sie unter fünf Prozent. Die Tatsache, dass wir mit der Behandlung der Gesuche nicht mehr Schritt halten können, hat dazu geführt, dass das Asyl- verfahren oft in Anspruch genommen wird, um die allgemei- nen ausländerrechtlichen Bestimmungen zu umgehen, mit dem Ziel, in der Schweiz für kürzere oder längere Zeit einer Er- werbstätigkeit nachgehen zu können. Es ist in der Tat diese unglückselige Kombination zwischen viel zu langer Verfah- rensdauer, der Möglichkeit einer Erwerbstätigkeit und den ho- hen Sozialzulagen, welche die Attraktivität des Landes Schweiz für diese Asylsuchenden ausmacht. Das Asylrecht bekommt damit zunehmend den Charakter ei- ner Einwanderungsgesetzgebung und beeinflusst schon heute in erheblichem Masse unsere Ausländerpolitik. Dazu trägt die Tatsache bei, dass trotz Fehlens der Flüchtlingsei- genschaft aus völkerrechtlichen sowie humanitären Gründen Flüchtlinge nicht in ihre Herkunftsstaaten zurückgeschickt werden können. Wir schätzen, dass heute bei 100 Prozent rechtskräftig ab- geschlossenen Asylverfahren rund 40 Prozent der Bewerber11. Juni 1990 351 Asylverfahren. Aenderung zu einem Aufenthalt oder zumindest zu einer tolerierten An- wesenheit in unserem Land kommen, ungefähr 20 Prozent freiwillig ausreisen, etwa 10 Prozent zwangsweise in ihr Hei- matland zurückgeführt werden und die verbleibenden 30 Pro- zent irgendwie untertauchen, um gewöhnlich in einem ande- ren europäischen Staat ein neues Asylgesuch zu stellen. Dem Bundesrat war bereits im letzten Herbst klar, dass wir - wenn wir das Problem einigermassen unter Kontrolle behalten wollen - unausweichlich zusätzliche Massnahmen benötigen. Wir haben damals drei Hauptmassnahmen beschlossen: 1. Sofort eine ganz wesentliche Aufstockung des Personals beim Delegierten und beim Beschwerdedienst. 2. Eine intensivere Kontrolle der illegalen Einreisen und vor al- lem eine gesteigerte Bekämpfung des Schlepperunwesens, einem Gebiet, auf dem wir glücklicherweise bereits Erfolg ge- habt haben. 3. Ein neues beschleunigtes Asylverfahren; die Vorlage, die Sie heute beraten. Wir haben zu diesem Zweck damals eine Expertenkommis- sion eingesetzt, weil uns von Anfang an klar war, dass die Handlungsmöglichkeiten auf diesem Gebiet recht eng sind, wenn wir gewisse Vorgaben, die nach Meinung des Bundes- rates unverzichtbar sind, einhalten wollen. Zu diesen unverzichtbaren Vorgaben zählt der Bundesrat nach wie vor, dass wir politisch Verfolgten in unserem Lande Schutz gewähren wollen, dass wir an den Verfahrensgaran- tien, wie sie sich aus der Bundesverfassung und aus den völ- kerrechtlichen Konventionen ergeben, vor allem der Flücht- lingskonventionen und der EMRK, unbedingt festhalten möchten. Wenn man von diesen Vorgaben ausgeht, ist der Bundesrat überzeugt, dass er mit der Vorlage, die Sie heute beraten, die Handlungsmöglichkeiten weitestgehend aus- geschöpft hat. Es wurde durchaus zu Recht gesagt: Innert die- sem Rahmen ist diese Vorlage tatsächlich so etwas wie eine letzte Chance, bevor wir - aufgrund von Artikel 9 des Asylge- setzes - allenfalls mit Notrecht handeln müssten. Ich möchte hier allen Experten, die mit sehr grossem Engage- ment und unter grossem Zeitdruck diese Vorlage - mit weni- gen Abänderungen, die der Bundesrat angebracht hat - erar- beitet haben, auch hier sehr herzlich danken. Im Vordergrund der Diskussion der Expertenkommission über ein beschleunigtes und trotzdem faires Verfahren stand die Frage, ob ein Zulassungs- oder ein Triage-Verfahren das Ziel der Bekämpfung der Umgehung der Asylgesetzgebung bes- ser realisieren werde. Der Bundesrat ist mit der Expertenkom- mission der Meinung, dass ein Triage-Verfahren das bessere und zugleich auch rechtsstaatlich befriedigendere Verfahren ist; denn ein Zulassungsverfahren wäre wohl auch unter dem Gesichtspunkt von Artikel 3, dem Gebot des Non refoulement, und von Artikel 13 EMRK, der eine wirksame Beschwerde bei einer nationalen Instanz vorschreibt, schwer vereinbar. Das vom Bundesrat gewählte Triage-Verfahren, das also eine möglichst rasche Trennung von klar negativen und klar positi- ven Fällen zum Hauptziel hat, ist Ihnen vom Präsidenten Ihrer Kommission im einzelnen vorgestellt worden. Ich möchte hier nur noch einige Ergänzungen vornehmen. Neu ist die Kategorie der Nichteintretensfälle, die zu einer be- sonders wirksamen Beschleunigung führen soll - vor allem, weil dafür die Möglichkeit vorgesehen wird, dass die Be- schwerden keinen Suspensiveffekt haben. Diese Fälle sind beschränkt auf objektive Tatbestände. Wir wollen also dieses effizienteste Mittel der Beschleunigung nur einsetzen, wenn eindeutig objektive Tatbestände gegeben sind, wie beispiels- weise die Möglichkeit der Weiterreise in ein anderes Land, wo kein Refoulement droht. Um Missverständnissen vorzubeu- gen, möchte ich folgendes festhalten: Auch bei diesen Nicht- eintretensfällen wird das rechtliche Gehör gewährt. Die zweite Kategorie der klar negativen Fälle deckt jene ab, bei denen nach einer ersten umfassenden Anhörung rasch offen- sichtlich wird, dass keine Asylgründe vorliegen. Andererseits möchten wir bei den klar positiven Fällen möglichst rasch po- sitive Asylentscheide fällen. Hier vielleicht noch eine Bemerkung zum Stichwort der Ge- waltflüchtlinge. Es handelt sich dabei um Menschen, die we- der im Sinne unseres Asylgesetzes noch im Sinne der Flücht- lingskonvention Flüchtlinge sind, bei denen aber gute Gründe vorliegen, sie nicht in ihr Herkunftsland zurückzuschaffen, weil sie dort einer Gefährdung, z. B. durch allgemeine Gewalt, aus- gesetzt sind. Bei der Anerkennung von Gewaltflüchtlingen handelt es sich auch nach dem neuen Verfahren eindeutig um eine Ersatz- massnahme für den Vollzug einer Wegweisung. Ob früher oder später für diese Kategorie von Asylbewerbern ein eigent- licher neuer Ausländerstatus geschaffen werden soll, wird im Rahmen der Diskussion um den Strategiebericht geprüft und allenfalls in einer späteren Gesetzgebung zu entscheiden sein. Damit die Möglichkeit, solche Menschen ohne längeres Ver- fahren in der Schweiz zu behalten, nicht eine unerwünschte Sogwirkung entwickelt, ist ihre Anwendung in grösserem Stil nur in Absprache mit den ändern europäischen Aufnahme- staaten vorgesehen. Ich bin aber Ihrer Kommission dankbar, dass sie diesen neuen Ansatz doch positiv aufgenommen hat. Es macht offensicht- lich keinen Sinn, dass wir beispielswiese in bezug auf Libane- sen oder auch Tamilen sehr lange dauernde Asylverfahren mit grossem personellem Aufwand durchführen, obwohl wir an- gesichts der bürgerkriegsähnlichen Situation in diesen beiden Staaten von vornherein haargenau wissen, dass wir die Leute doch nicht wegweisen können. Insofern handelt es sich hier zweifellos auch um eine sehr entlastende Massnahme für den ganzen Asylapparat. Es muss das Anliegen jedes Rechtsstaates sein, dass seine Entscheide eine möglichst hohe Legitimationskraft haben. Dazu gehören u. a. hoher Sachverstand und ein möglichst di- rekter Kontakt der entscheidenden Behörde zur rechtssu- chenden Partei. Die Verwirklichung dieses sogenannten Un- mittelbarkeitsprinzips im Asylverfahren stand daher auch im Vordergrund der Diskussion in der Expertenkommission. Dementsprechend hat die Expertenkommission vorgeschla- gen, dass künftig die direkte Befragung durch Bundesbeamte die Regel sein soll. Zwar ist auch der Bundesrat bemüht, das Unmittelbarkeitsprinzip mittelfristig besser zu verwirklichen. Er hat sich indessen vor allem aus zwei Gründen für eine andere als die von der Expertenkommission vorgeschlagene Lösung entschieden. Erstens erachtet er es aus staatspolitischen Gründen als nicht wünschbar, dass Kantone sich ihrer Verantwortung im Asylver- fahren entziehen. Die Bewältigung der schwierigen Probleme im Asylbereich lässt sich nur durch gemeinsame Zusammenar- beit zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden lösen. Der zweite Grund, dass wir diesen Vorschlag der Experten- kommissiorr abgelehnt haben, liegt für den Bundesrat vor al- lem in organisatorischen, personellen und infrastrukturellen Problemen. Würden sich nämlich auch nur einige wenige Kan- tone ihrer bisherigen Aufgabe im Asylverfahren entziehen - der Kanton Zürich, der heute knapp 20 Prozent aller Asylsu- chenden befragt, hat diese Absicht ausdrücklich kundgetan-, kämen auf den Delegierten unlösbare Probleme, namentlich personeller Natur, zu. Wir müssten bei einer Entlastung der Kantone beim Asylverfahren den Personalbestand beim Dele- gierten von heute rund 350 mindestens verdoppeln. Das wäre bei der heutigen Arbeitsmarktlage schlicht nicht machbar. Wir können es uns aber gar nicht leisten, ein neues, beschleunig- tes Asylverfahren in die Wege zu leiten, von dem wir von vorn- herein wüssten, dass es schon an den personellen Vorausset- zungen scheitern würde. Nach Auffassung des Bundesrates soll das Unmittelbarkeits- prinzip daher dadurch erreicht werden, dass die Kantone er- muntert werden, nicht nur die Befragung durchzuführen - wie heute -, sondern unter Anleitung und Aufsicht der Bundes- behörden Asylentscheide unterschriftsreif vorzubereiten. Glücklicherweise hat sich der Kanton Graubünden bereits be- reiterklärt, im Sinne eines Pilotprojektes diese neue Möglich- keit zu nutzen; ich hoffe vor allem auch, dass der Kanton Genf, der die entsprechende Infrastruktur hat, von dieser Möglich- keit künftig Gebrauch machen wird. Mit dieser Möglichkeit haben die Kantone übrigens auch die Chance, ihren kantonalen Pendenzenberg ganz massgeblich beeinflussen zu können. Auch deshalb hoffe ich, dass von die- 10-SProcédure d'asile. Modification 352 11 juin 1990 ser neuen Möglichkeit ausgiebig Gebrauch gemacht werden wird. Um auch im Beschwerdeverfahren eine Beschleunigung zu erzielen, werden u. a. hier neu Behandlungs- und Verfahrens- fristen eingeführt. Bei offensichtlich unbegründeten Be- schwerden kann auf den Schriftenwechsel verzichtet und der Entscheid nur summarisch begründet werden. Die Zahl der anfechtbaren Zwischenverfügungen wird sodann auf zwei reduziert, und schliesslich werden die Tatbestände, aufgrund derer einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen werden kann, in Artikel 47 aufgelistet. Hier ist na- mentlich von Bedeutung, dass durch die Einreichung ausser- ordentlicher Rechtsmittel und Rechtsbehelfe - von diesen Rechtsmitteln wird heute in ganz grossem Stil Gebrauch ge- macht - der Vollzug nicht gehemmt wird. Eine Klarstellung ist schon deshalb vonnöten, weil heute viele Kantone entgegen der Rechtslage nicht vollziehen, wenn ir- gendein Schriftwechsel oder ein ausserordentliches Rechts- mittel noch nicht abgeschlossen ist. Der Bundesrat ist sodann-wie eine Mehrheit der Vernehmlas- ser - der Auffassung, dass eine besondere Rekurskommis- sion zur Prüfung der Asylbeschwerden eingesetzt werden soll. Er hat Ihnen indessen lediglich eine Kann-Bestimmung vorge- schlagen, weil er die damit verbundenen grossen organisato- rischen und rechtlichen Probleme für noch nicht genügend analysiert hält; wir waren immer der Meinung, dass es auf die- sem sehr heiklen Gebiet nicht verantwortbar wäre, neue Insti- tutionen vorzusehen, die allenfalls zu einer zusätzlichen Verzö- gerung, zu einem noch grösseren Pendenzenberg führen könnten. Ich gebe zu, dass der Vorschlag Ihrer Kommission die Beden- ken des Bundesrates gegenüber dem Vorschlag, wie er im Na- tionalrat durchgedrungen ist, wesentlich gemindert hat. Wir werden auf diese Frage in der Detailberatung zweifellos im ein- zelnen noch eingehen. Der angestrebten Beschleunigung des Verfahrens dient ferner die klare Trennung von Asylverfahren und Verfahren um Ertei- lung einer fremdenpolizeilichen Anwesenheitsbewilligung. Allzu oft wird nämlich heute nach rechtskräftig abgeschlosse- nem Asylverfahren versucht, die Anwesenheit in der Schweiz durch Einreichen eines Gesuches nach ordentlichem Auslän- derrecht zu verlängern. Dies soll zwar auch in Zukunft möglich sein, aber erst, wenn der abgewiesene Asylbewerber unser Land verlassen hat. Einzig für sogenannte Härtefälle soll auch nach dem neuen Recht die Möglichkeit, unter ganz klaren Vor- aussetzungen eine Aufenthaltsbewilligung aus humanitären Gründen zu erhalten, nach wie vor bestehen. In diesen Zusammenhang gehört auch die bessere Regelung der Vollzugskompetenz zwischen Bund und Kanton. Mangels klarer Bestimmungen kam es in der Vergangenheit gerade auf diesem Gebiet oft zu Diskussionen, inwieweit einem Kanton nach abgeschlossenem Asylverfahren noch Ermessensspiel- raum zusteht. All diese Fragen sind nun ein für allemal aus- geräumt. Wir haben Ihnen klare Regelungen vorgeschlagen. Wichtig scheint mir sodann die Bestimmung, dass der Bun- desrat künftig sogenannte Safe countries bestimmen kann, also Länder, in denen nach seiner Feststellung Sicherheit vor Verfolgung besteht. Der Bundesrat denkt dabei nicht daran, eine Liste sogenannt verfolgungssicherer Länder aufzustel- len. Es sind indessen Entwicklungen denkbar, beispielsweise im Osten Europas, in denen infolge wirtschaftlicher Probleme plötzlich massive Migrationsströme in Gang kommen könn- ten. Wir haben solche Fälle in jüngster Zeit erlebt. In Kanada hat man Anfang dieses Jahres plötzlich Tausende von Asylgesu- chen von Bulgaren gehabt. Oesterreich ist Ende letzten, An- fang dieses Jahres plötzlich von Tausenden von Asylgesu- chen aus Rumänien überschwemmt worden. Wenn wir bei- spielsweise aus ökonomischen Gründen jetzt plötzlich Tau- sende von Asylgesuchen von Ungarn hätten, würde der Bun- desrat bei der heutigen Menschenrechtslage zweifellos auf- grund dieser neuen Vorschrift erklären können, dass man zur- zeit in Ungarn vor politischer Verfolgung sicher sei und dass daher diesbezüglich sogenannte Nichteintretensentscheide ergehen könnten. Uns scheint dieses Mittel auf jeden Fall un- endlich viel verhältnismässiger und gezielter als die einzige Al- ternative, die wir in einem solchen Fall hätten, nämlich der Er- lass von Notrecht nach Artikel 9, was ja auch aus demokrati- schen Gründen wirklich nur als ultima ratio in Frage kommen kann. Aus der Erfahrung, dass die Möglichkeit zur Erwerbstätigkeit zweifellos sehr anziehend wirkt, wird neu ein generelles bun- desrechtliches Arbeitsverbot von drei Monaten vorgeschla- gen, das die Kantone auf sechs Monate verlängern können, sofern in den ersten drei Monaten bereits ein negativer Asyl- entscheid ergangen ist. Die Erteilung einer Arbeitsbewilligung kann sodann mit der Pflicht zu Sicherheitsleistungen für Fürsorgekosten verbun- den werden. Auch mit dieser Massnahme hoffen wir, die At- traktivität unseres Landes für Asylgesuchsteller, die nur wegen der Arbeitsmöglichkeit in unser Land kommen, wesentlich zu reduzieren. Der Bundesrat ist daher überzeugt, dass mit dem vorliegen- den Bundesbeschluss ein Instrument vorliegt, das ein rasches und faires Verfahren gewährleistet. Der zur Daueraufgabe von erheblicher Tragweite gewordenen Asylfrage wird sodann durch die Schaffung eines Bundesamtes für Flüchtlinge Rech- nung getragen. Es wäre indessen verfehlt anzunehmen, dass mit dem Inkraft- treten dieser neuen Gesetzesbestimmungen die Zahl der Asyl- bewerber in unserem Land schlagartig rückläufig würde oder, ganz allgemein, dass das Asylproblem mit diesen neuen ge- setzgeberischen Massnahmen ein für allemal gelöst wäre. Vielmehr müssen wir - ich betone das einmal mehr - lernen, mit diesem Problem zu leben. Auch die erwünschten Be- schleunigungs- und Dissuasiveffekte, die wir von diesem neuen, beschleunigten Asylverfahren erwarten, werden nur dann eintreten, wenn beim Bund und bei den Kantonen die personellen und infrastrukturellen Voraussetzungen zur Be- wältigung der eintreffenden Asylgesuche geschaffen werden. Ich bin daher gerade dem Ständerat dankbar, dass von Ihnen auch dieser Appell an die Kantone gerichtet worden ist, Herr Ducret. Wenn auch die Kantone die nötigen personellen Vor- aussetzungen für die Anwendung dieses neuen, beschleunig- ten Asylverfahrens schaffen, haben wir tatsächlich die Chance, dass die Attraktivität unseres Landes für Asylgesuch- steller wesentlich herabgesetzt wird. Bei den zu erwartenden - wir müssen damit rechnen -, wahr- scheinlich noch zunehmenden Migrationsbewegungen wird es indessen nie möglich sein, jederzeit und überall eine per- fekte Lösung bereitzuhalten. Wir müssen uns mit operationel- len, mit brauchbaren Lösungen zufriedengeben. Das neue Recht verhindert, dass das Asyl- und Migrationsproblem aus- ser Kontrolle gerät. Der Bundesbeschluss enthält sowohl Be- stimmungen, die Schutzsuchenden mit einem fairen Verfah- ren gerecht werden, als auch die nötigen Rechtsgrundlagen, um Umgehungen unserer Ausländergesetzgebung besser bekämpfen zu können. Ein weitergehender Handlungsspiel- raum zur Beschleunigung des Verfahrens besteht in Anbe- tracht unserer völkerrechtlichen Verpflichtungen praktisch nicht. Handlungsmöglichkeiten haben wir dagegen noch im Bereich einer wesentlich verbesserten internationalen Zusammenar- beit. Der Bundesrat setzt daher alles daran, dass in Europa möglichst bald ein sogenanntes Erstasylabkommen abge- schlossen werden kann, weil uns der Abschluss eines solchen Erstasylabkommens eine ganz grosse administrative Entla- stung bringen würde. Nach heutigen Schätzungen sind etwa 20 Prozent bis ein Drittel aller Asylgesuche in Westeuropa so- genannte Mehrfachgesuche, die durch ein Erstasylabkom- men ausgemerzt würden. Leider haben die einschlägigen Ver- handlungen im Europarat vor allem aus zwei Gründen einen gewissen Rückschlag erlitten. Einmal wegen der neuen Pro- bleme mit der DDR, aber auch wegen der Grenzländer, die vor allem von Asylgesuchen überschwemmt werden und deshalb eine irgendwie geartete Kompensation verlangen. Ob es uns gelingt, dem Erstasylabkommen beizutreten, das zurzeit im Rahmen des sogenannten Schengener Abkommens vorbe- reitet wird, ist noch offen. Der Bundesrat wäre gerne bereit, auch einem solchen Erstasylabkommen beizutreten.11. Juni 1990 S 353 Asylverfahren. Aenderung Mittelfristig werden wir sodann die Harmonisierung auch des materiellen Asylrechtes in Europa anstreben müssen. Dazu gehören die gemeinsam zu regelnden Fragen, wie Nichtflücht- linge, also beispielsweise Gewaltflüchtlinge, zu behandeln sind und welche vertretbaren Alternativen zur humanitären Aufnahme umgesetzt werden können. Eine breit abgestützte Flüchtlingspolitik mit Einschluss einer entwicklungspolitischen Komponente wird zu erarbeiten sein und unseren ganzen Einsatz erfordern. Die Asylpolitik kann heute nicht mehr als singulärer politischer Bereich betrachtet werden. Die heutigen Wanderungsbewegungen beeinflussen die un- terschiedlichsten Bereiche des öffentlichen Lebens. Heute müssen wir leider feststellen, dass - das gebe ich offen zu - das Asylgesetz eigentlich kein völlig adäquates rechtliches In- strumentarium für die Bewältigung der Migrationsprobleme ist. Ein Gesamtschau von Asyl- und Fremdarbeiterpolitik, von Sozial- und Bevölkerungspolitik muss daher sobald als mög- lich erstellt werden. Der Bundesrat hofft, dem Parlament ge- gen Ende Jahr eine solche Gesamtschau der Asyl- und Fremdarbeiterpolitik und entsprechende Massnahmen unter- breiten zu können. In diesem Sinne beantragt Ihnen der Bundesrat, auf diese Vor- lageeinzutreten. Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen Le conseil décide sans opposition d'entrer en matière Hier wird die Beratung dieses Geschäftes unterbrochen Le débat sur cet objet est interrompu Schluss der Sitzung um 19.55 Uhr La séance est levée à 19 h 55Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Asylverfahren. Aenderung Procédure d'asile. Modification In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1990 Année Anno Band III Volume Volume Session Sommersession Session Session d'été Sessione Sessione estiva Rat Ständerat Conseil Conseil des Etats Consiglio Consiglio degli Stati Sitzung 05 Séance Seduta Geschäftsnummer 90.025 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 11.06.1990 - 17:00 Date Data Seite 343-353 Page Pagina Ref. No 20 018 890 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.