3. Juni 1992 361 Freizügigkeit in der beruflichen Vorsorge. Volksinitiative dass es sich hier nicht nur um eine Aufgabe der Verwaltung und des Bundesrates handle, sondern insbesondere auch um eine des Parlaments. Abstimmung - Vote Für Ueberweisung der Motion 23 Stimmen (Einstimmigkeit) V Finanzen - V Finances Piller, Berichterstatter: Wir werden im Verlaufe dieser Session auch das Sanierungsprogramm behandeln und dort noch die wesentlichen Aspekte zur Sanierung der Bundesfinanzen be- sprechen. Präsidentin: Damit sind wir am Ende dieses Geschäftes an- gelangt Die Kommission beantragt Ihnen, vom Bericht über die Legislaturplanung 1991-1995 Kenntnis zu nehmen. Zustimmung -Adhésion An den Nationalrat-Au Conseil national #ST# 91.044 Für eine volle Freizügigkeit in der beruflichen Vorsorge. Volksinitiative Pour un libre passage intégral dans le cadre de la prévoyance professionnelle. Initiative populaire Botschaft und Beschlussentwurf vom 26. Juni 1991 (BBIIII841) Message et projet d'arrêté du 26 juin 1991 (FF III 869) Beschluss des Natipnalrates vom 30. Januar 1992 Décision du Conseil national du 30 janvier 1992 Onken Berichterstatter: Zur Ausgangslage: Am 7. Juli 1989 hat der Schweizerische Kaufmännische Verband die Volksin- itiative «für eine volle Freizügigkeit in der beruflichen Vor- sorge» eingereicht. Diese Initiative ist in der Form einer allge- meinen Anregung gehalten und zielt darauf ab, die Bundes- verfassung durch einen Artikel zu ergänzen, der den Versi- cherten, also den Arbeitnehmerinnen und den Arbeitnehmern, bei der Beendigung eines Arbeitsverhältnisses die volle, unbe- hinderte Freizügigkeit gewährt und somit die sogenannten «goldenen Fesseln» sprengt, die heute nicht nur die Mobilität und den Strukturwandel erschweren, sondern auch zu man- cherlei sozialen Benachteiligungen führen. Diesem anvisierten Grundsatz ist eine Reihe von Richtlinien mitgegeben, die den Rahmen einer künftigen Ordnung ab- stecken und bei der Ausarbeitung des Verfassungsartikels und beim Erlass der Ausführungsbestimmungen zu beachten wären. Der Bundesrat hat zum Volksbegehren innerhalb der ihm zu- gestandenen Frist von zwei Jahren Bericht und Antrag ge- stellt; er empfiehlt diese Initiative zur Ablehnung. Das Parla- ment hat nun innerhalb eines Jahres zu beschliessen, ob es dem Volksbegehren zustimmen will oder nicht. Diese Frist läuft am 7. Juli ab. Es ist also für unseren Rat als Zweitrat ul- timo. Die Stellungnahme des Nationalrates als Erstrat werden Sie wohl noch in Erinnerung haben. In der Sondersession vom Ja- nuar dieses Jahres ist der Nationalrat nach einer auf- und ab- wogenden Debatte, bei der mit wechselseitigen Vorwürfen und Kritik nicht gespart wurde, in einer namentlichen Abstim- mung mit 99 zu 80 Stimmen dem Antrag des Bundesrates ge- folgt und hat dieses Volksbegehren abgelehnt. Nun die Erwägungen unserer vorberatenden Kommission, der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit unter der Leitung von Herrn Huber, die mich zum Berichterstatter bestimmt hat. Sie ist in ihrer Mehrheit zu einem gleichlauten- den Ergebnis gekommen und hat dabei folgende Ueberlegun- gen angestellt: 1. Das Anliegen dieser Initiative ist unbestritten. Die volle Frei- zügigkeit in der beruflichen Vorsorge muss hergestellt wer- den. Es dauert schon viel zu lange, dass die leidigen Barrieren bestehen, die Mobilität der Arbeitnehmerinnen und Arbeitneh- mer behindern und immer wieder zu untragbaren sozialen Härten führen, vor allem bei den kaufmännischen Kadern, die davon besonders stark betroffen sind. Die Kommission hat einstimmig ihren politischen Willen bekräftigt, die rechtlichen Voraussetzungen zu schaffen, die diese auch volkswirtschaft- lich nachteilige Blockierung endlich beseitigen. Der Initiative kommt das unbestrittene Verdienst zu, durch den direktdemokratischen Druck von unten den harzigen, den zö- gerlichen Revisionsprozess beschleunigt und das rechtliche Problembewusstsein geschärft zu haben. 2. Das politische Bekenntnis, die Absichtserklärung, ist aller- dings das eine, die parlamentarische Tat das andere. In die Einzelheiten einer zukunftsgerichteten Regelung ist natürlich auch unsere Kommission noch nicht hinabgestiegen, doch soviel ist allemal klar: Der Teufel sitzt, boshaft und hartnäckig, auch hier im Detail der gesetzlichen Ausführungsbestimmun- gen. Es gilt, ein an und für sich folgerichtig gewachsenes Ver- sicherungssystem in eine neue, flexible, durchlässige Ord- nung überzuführen, und das ist nicht ganz so einfach. Da gibt es mittlerweile Strukturen und Interessengeflechte, die teil- weise einem gordischen Knoten schon recht nahekommen. Die Kommission hat sich in einem Hearing einlässlich mit die- sen teils widersprüchlichen Aspekten, Inkompatibilitäten und Zielkonflikten auseinandergesetzt, und das lakonische Fazit unserer verehrten Kollegin Rosmarie Simmengalt wohl für uns alle, für mich allemal. Sie hat am Schluss gesagt: «Still con- fused, but on a higher level.» Will sagen, der Weg zur konsi- stenten, mehrheitsfähigen gesetzlichen Regelung ist noch weit, und er ist mit allerhand Stolpersteinen übersät. Doch immerhin, Herr Bundesrat, der erste Schritt ist ja nun ge- tan. Sie haben den eidgenössischen Räten ein Freizügigkeits- gesetz vorgelegt, das in den Grundzügen den massgeblichen Richtlinien der Initiative entspricht und ihr Grundanliegen - das darf man wohl sagen - erfüllt. Jetzt liegt der Ball bei uns, zunächst beim Nationalrat als Erstrat. Und an uns ist es nun, die Beratungen so zügig voranzutreiben, dass die drängen- den Erwartungen vieler Menschen in unserem Land endlich erfüllt werden. 3. In der Tatsache nun, dass im Grunde genommen alle Vor- aussetzungen für eine rasche Lösung gegeben sind, dass das Gesetz vorliegt, in dieser Tatsache allein liegt denn auch die Begründung für die Ablehnung der Initiative, denn der Weg über das Volksbegehren würde unweigerlich zu einer, wie ich meine, erheblichen Verzögerung führen. Wenn wir nämlich dieser Initiative zustimmen, müsste ein Verfassungsartikel im Sinne der Initiantinnen und Initianten erarbeitet und danach dem Volk und den Ständen zur Annahme unterbreitet werden. Erst gestützt auf diesen neuen Verfassungsartikel könnte so- dann ein Gesetz erlassen werden. Das ist ein beträchtlicher Umweg im Vergleich zum eingespur- ten Verfahren, das die zügige Verabschiedung eines Gesetzes auf der Grundlage des bisherigen Verfassungsrechts vorsieht. Dieses Verfassungsrecht schränkt unsere legislatorischen Möglichkeiten für eine taugliche, für eine absolut befriedi- gende Lösung des Problems in keiner Art und Weise ein. Die Bestimmungen unseres Grundgesetzes genügen durchaus, und es ist, nebenbei gesagt, auch einigermassen fragwürdig, die Verfassung mit solchen Detailbestimmungen zu versehen, wie sie die Initiative bringt. Auch davon wollte man lieber Ab- stand nehmen. Kein gewichtigeres Motiv also als dieses zeitliche gibt es nach Auffassung der Kommissionsmehrheit, das VolksbegehrenLibre passage intégral. Initiative populaire 362 3 juin 1992 abzulehnen, ein Volksbegehren, mit dem wir materiell im Grundsatz einverstanden sind. Es gibt bei dieser Ablehnung, das möchte ich auch betonen, von der Kommission aus keine Winkelzüge, keine Verzögerungstaktik, keine Ausbremsversu- che. Es ist einzig das Bestreben, nunmehr rasch ans Ziel zu gelangen. 4. Nach aussen hin freilich ist solcherlei politisches Räsonie- ren nicht eben leicht zu vermitteln. Die Initiative hat nach unse- rem Dafürhalten ihr Ziel noch nicht erreicht Sie bleibt ein Mittel zum Zweck. Und so falsch es wäre, den von ihr vorgezeichne- ten, umständlichen und zeitraubenden Weg zu beschreiten, so verkehrt wäre es, sie vor dem Erlass, ja vielleicht sogar vor dem Inkrafttreten eines vernünftigen Gesetzes, zur Abstim- mung bringen zu wollen. Wollte der Bundesrat, der ja über den Zeitpunkt befindet, dies vielleicht in einem Anflug von Ueber- mut versuchen, er und das Parlament würden vom Volk unwei- gerlich in den Senkel gestellt, dessen bin ich sicher. Denn das Volk, allmählich ungeduldig geworden, will jetzt den Tatbe- weis sehen und nicht das vage Versprechen. Die Initiative bleibt also auch bei Ablehnung ein Druckmittel, das auf den Gang der parlamentarischen Dinge beschleuni- gend wirkt und das uns vor allem in der inhaltlichen Ausgestal- tung des Gesetzes auf dem Pfad der Tugend und des erklär- ten, offenkundigen Volkswillens hält. Eingedenk dieser besonderen Umstände - in Uebereinstim- mung mit der Stossrichtung dieses Volksbegehrens, im Ein- klang auch mit seinen wesentlichen Zielen, im Wunsch aber, das anerkannte Problem auf dem direktesten Weg einer mög- lichst zügigen Lösung zuzuführen -, eingedenk dieser Rah- menbedingungen ersucht Sie die vorberatende Kommission mit allen gegen eine Stimme - eine Stimme, die wir verstehen und respektieren -, die Initiative abzulehnen. Frau Weber Monika, Sprecherin der Minderheit: Ich werde Sie nicht lange beanspruchen; Sie nehmen es mir sicher nicht übel, dass ich die Volksinitiative nicht fallenlasse, bevor ich et- was Sicheres in der Hand habe. Ich war 1985 Motionärin in dieser Angelegenheit Schon da- mals hat man davon gesprochen, das Ganze sei eine sehr dringende Sache. Damit möchte ich nicht sagen, dass ich dem Referenten nicht glaube, was er gesagt hat Aber diese Worte fielen schon damals - nicht von Ihnen, Herr Onken, son- dern von anderen. Als drei Jahre später noch nichts passiert war, hat der Schweizerische Kaufmännische Verband diese In- itiative ergriffen. Ich möchte doch sagen, dass hinter dieser In- itiative sämtliche Arbeitnehmerorganisationen stehen: SKV, Angestelltenverbände, Gewerkschaftsbund und sämtliche Gewerkschaften, die es in der Schweiz gibt Es liegt zwar ein Gesetz auf dem Tisch des Hauses, das stimmt Ich möchte dafür danken, dass dieses Gesetz da ist Ich bin froh, dass wenigstens etwas gelaufen ist Ich möchte aber doch darauf hinweisen, dass ich erstaunt war, dass der Bundesrat nicht schon lange einen Verfassungstext ausgear- beitet hat. Er hätte schon lange die Möglichkeit gehabt, einen ganz kurzen Verfassungstext auszuarbeiten, dann wäre das Vorgehen ein bisschen anders gewesen. Ich möchte auch darauf hinweisen, dass die Kräfte, die dieses Gesetz bekämpfen wollen - das weiss auch der Bundesrat-, gross und mächtig sind und auch Einfluss auf einige Personen in den eidgenössischen Räten ausüben. Es besteht über- haupt keine Sicherheit, dass die eidgenössischen Räte so ent- schieden auf die ganze Sache eingehen. Was bis jetzt in der Nationalratskommission passiert und in einem Communiqué nach aussen gedrungen ist, zeigt, dass noch eine gewisse Un- sicherheit da ist Ich vertrete nach wie vor die Auffassung, ein Freizügigkeitsge- setz müsse primär für die Angestellten geschaffen werden, für die Angestellten, die später als Rentner keine geschmälerte Rente empfangen sollten, nur weil sie ihren Arbeitsplatz ge- wechselt haben. Ich bin der Meinung, wir sollen in einer Markt- wirtschaft den Gedanken der Mobilität des Arbeitnehmers als selbstverständlich betrachten; wegen Mobilität soll man nicht bestraft werden. Dieser Gedanke ist mir nach wie vor zu wenig gesichert, auch im Gesetz nicht; darüber werden wir ja noch reden ; das Gesetz - das muss deutlich gesagt werden - bringt keine volle Freizügigkeit in dem Sinn, wie sie in der Form der allgemeinen Anregung der Initiative verankert ist In diesem Sinne beantrage ich Ihnen, Volk und Ständen die In- itiative zur Annahme zu empfehlen. Frick: Ich bin geneigt, den Ausführungen des Kommissions- präsidenten und ihm persönlich Glauben zu schenken, dass der Wille eindeutig da ist, diese Sache voranzutreiben. Aber ich stelle fest, was ich immer wieder festgestellt habe: Zwi- schen guten Absichten, gutem Willen und Ausführung besteht eine grosse Diskrepanz. Wir erleben das bei allen komplizier- ten Materien. Wir erleben das bei der Krankenversicherung eindrücklich, und ich bin überzeugt, wir werden es auch hier erleben. Was mir jetzt schon an Post über alle möglichen Standpunkte, Abänderungsvorschläge usw. ins Haus flattert, geht auf die dicke Beige. Ich orakle heute, dass wir uns schwertun werden und dass es Jahre dauern wird, bis wir zu einem Ergebnis kommen. Ich möchte dem breiten Verzögerungswillen entgegentreten und verhindern, dass wir uns zu schwertun und das Ganze auf die lange Bank schieben. Wir wissen, dass technische Vorlagen viel Zeit beanspruchen, und die BVG-Revision ist eine höchst technische. Mit dem Urheberrecht beispielsweise beschäfti- gen wir uns ja schon bald in der dritten Legislaturperiode. Ich stimme grundsätzlich zu, dass wir das Gesetz zügig be- handeln und die Initiative auf die Seite legen. Ich will aber die Sache vorantreiben helfen. Wenn die BVG-Revision verzögert wird und die Initiative zur Volksabstimmung gelangen muss, bevor die Revision befriedigend abgeschlossen ist, werde ich in der Volksabstimmung die Initiative unterstützen. Ich möchte ein Zeichen setzen, werde mich der Stimme enthalten und be- halte mir vor - wenn die Lösung des Parlaments nicht zügig kommt -, in der Volksabstimmung für die Initiative einzuste- hen. Ihre Ziele unterstütze ich. Bundesrat Koller: Das Anliegen der Volksinitiative «für eine volle Freizügigkeit in der beruflichen Vorsorge» wird heute von niemandem mehr bestritten. Ich betone: heute, denn gerech- terweise muss man den Initianten doch zugute halten, dass dieser Schub offenbar nötig war, damit dieses berechtigte Postulat heute so unbestritten ist Es leuchtet auch ohne weiteres ein: Mobilität des Arbeitneh- mers ist das Gebot der Stunde, nicht nur im Rahmen der euro- päischen Integration, sondern auch aus rein innerstaatlichen Gründen. Wenn wir die notwendige Mobilität der Arbeitneh- mer nicht sicherstellen können, kommt es, wie die National- ökonomen so schön sagen, zur Fehlallokation von Ressour- cen; und das führt zwingend zu Wohlstandsminderungen. Das ist die klare Ausgangslage, wie sie jetzt auch hier darge- legt worden ist Ihr Kommissionssprecher hat zu Recht gesagt, leider liege ge- rade auch hier der Teufel im Detail. Sie haben auch festge- stellt, dass die Stellungnahmen sowohl zum Vernehmlas- sungsentwurf wie zum Botschaftsentwurf des Bundesrates zum Freizügigkeitsgesetz sehr kontrovers ausgefallen sind. Der Bundesrat beantragt mit der Mehrheit Ihrer Kommission die Ablehnung der Volksinitiative, weil der Weg, den die Initian- ten einschlagen, der Weg über die Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung, der falsche ist; dieser Weg würde über mindestens eine Verfassungsabstimmung zu einem Aus- führungsgesetz führen. Wie ich bereits im Nationalrat gesagt habe, würden sich bei Annahme der Initiative in bezug auf die Fortführung der Gesetzgebungsarbeiten sehr heikle Rechts- probleme stellen. Man müsste wohl konsequenterweise sogar die Gesetzgebungsarbeiten suspendieren. Wenn nämlich die Volksinitiative angenommen würde, hätten Sie zunächst einen Verfassungstext auszuarbeiten. Dann würde sich sofort die Frage stellen, ob das Freizügigkeitsgesetz, das der Bundesrat mit Botschaft vom 26. Februar 1992 beiden Räten unterbreitet hat, wirklich verfassungskonform wäre. Eine der Richtlinien der Initiative - habe ich bei der Analyse festgestellt - wider- spricht dem Freizügigkeitsgesetz All das ist Grund genug, um Ihnen zusammen mit dem Natio- nalrat und der Mehrheit Ihrer Kommission zu empfehlen, die3. Juni 1992 363 Freizügigkeit in der beruflichen Vorsorge. Volksinitiative Volksinitiative abzulehnen. Sie führt uns auf einen Weg, der noch sehr viel zusätzlichen Zeitaufwand bringt. Wie ich bereits ausführte, hat der Bundesrat unterdessen ge- handelt Wir haben Ihnen mit einer Botschaft vom 26. Februar 1992 ein Freizügigkeitsgesetz unterbreitet Das mag doch auch für die Initianten ein Grund sein, dem Antrag des Bun- desrates zu folgen. Dieses Ausführungsgesetzfolgtweitestge- hend den Richtlinien, die in der Volksinitiative aufgestellt sind, vor allem in der sehr heiklen und nach wie vor sehr umstritte- nen Frage, was denn unter «voller» Freizügigkeit überhaupt zu verstehen ist Die Initiative richtet zwei Leitplanken auf. Einmal volle Freizü- gigkeit innerhalb derselben Vorsorgeeinrichtung, die soge- nannte Drehtüren-Freizügigkeit, die darin besteht, dass je- mand keinerlei Verlust an Kapital erleidet, wenn er bei der glei- chen Kasse gleich wieder eintreten würde; mit der Austrittslei- stung kann er dann bei der gleichen Kasse ohne irgendwelche Einkaufsleistungen gleich wieder eintreten. Diese Anforde- rung ist übrigens auch in der Kommission des Nationalrates unbestritten geblieben. Heikler ist das weiter gehende Postulat, das die Initiative in Zif- fer II Litera e selber aufstellt, wo gesagt wird, volle Freizügig- keit solle grundsätzlich zwischen allen Vorsorgeeinrichtungen gegenseitig funktionieren. Der Entwurf des Bundesrates be- ruht auf dieser kassenübergreifenden Freizügigkeit Er nimmt also auch dieses Postulat der Initiative voll auf; aber wie Sie wissen, ist gegenüber diesem Punkt des Gesetzes massive Opposition der Pensionskassen entstanden. Ich kann Ihnen immerhin in bezug auf den Faktor Zeit die beru- higende Mitteilung machen, dass die nationalrätliche Kom- mission eine erste Lesung bereits durchberaten hat. Einzig dieser Punkt, dieser Schicksalsartikel des neuen Gesetzes, ist nach wie vor umstritten; er wurde jetzt an einen Ausschuss die- ser Kommission überwiesen. Ich bin überzeugt, dass es tat- sächlich verfehlt wäre, angesichts dieser weit vorangetriebe- nen Arbeiten am Freizügigkeitsgesetz und angesichts des- sen, dass wir ja hierfür eine genügende Verfassungsgrund- lage haben, an dieser Initiative, deren Anliegen der Bundesrat wie gesagt teilt, weiter festzuhalten. Dagegen habe ich durch- aus - übrigens nicht nur ich, sondern sicher auch der Bundes- rat - ein gewisses Verständnis für das, was hier artikuliert wor- den ist. Dieses Freizügigkeitsgesetz bildet natürlich eine Art indirekten Gegenvorschlag zu dieser Volksinitiative. Zwar ist es juri- stisch-technisch nicht möglich, einer Volksinitiative in Form der allgemeinen Anregung einen indirekten Gegenvorschlag gegenüberzustellen, aber faktisch-politisch ist es so. Ich kann Ihnen daher versichern, dass der Bundesrat die Volksinitiative nicht zur Abstimmung bringen wird, bevor dieser indirekte Ge- genvorschlag einigermassen steht. Ich glaube, das verlangt die Transparenz in unserer direkten Demokratie. Den Kommissionssprecher kann ich übrigens auch in diesem Punkt beruhigen. Sie wissen ja, dass ich nicht zu jenen Bun- desräten gehöre, die übermütig geworden sind. (Heiterkeit) Eintreten ist obligatorisch L'entrée en matière est acquise de plein droit Detailberatung - Discussion par articles Titel und Ingress, Art. 1 Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates Titre et préambule, art. 1 Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil national Angenommen -Adopté Art. 2 Antrag der Kommission Mehrheit Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates Minderheit (Weber Monika) Die Bundesversammlung empfiehlt dem Volk die Initiative zur Annahme. Art. 2 Proposition de la commission Majorité Adhérer à la décision du Conseil national Minorité (Weber Monika) L'Assemblée fédérale recommande au peuple d'accepter l'initiative populaire. Abstimmung - Vote Für den Antrag der Mehrheit 22 Stimmen Für den Antrag der Minderheit 4 Stimmen Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble Für Annahme des Entwurfes 24 Stimmen Dagegen 2 Stimmen An den Nationalrat-Au Conseil national Schluss der Sitzung um 13.00 Uhr La séance est levée à 13 h 00Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Für eine volle Freizügigkeit in der beruflichen Vorsorge. Volksinitiative Pour un libre passage intégral dans le cadre de la prévoyance professionnelle. Initiative populaire In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1992 Année Anno Band III Volume Volume Session Sommersession Session Session d'été Sessione Sessione estiva Rat Ständerat Conseil Conseil des Etats Consiglio Consiglio degli Stati Sitzung 03 Séance Seduta Geschäftsnummer 91.044 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 03.06.1992 - 08:00 Date Data Seite 361-363 Page Pagina Ref. No 20 021 402 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.