B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I A-1187/2011 U r t e i l v o m 2 9 . M ä r z 2 0 1 2 Besetzung Richter Lorenz Kneubühler (Vorsitz), Richterin Marianne Ryter Sauvant, Richter Alain Chablais, Gerichtsschreiber Andreas Meier. Parteien Stiftung WWF Schweiz, Postfach, 8010 Zürich-Mülligen Postzentrum, handelnd durch WWF-Sektionen St. Gallen, Appenzell und Glarus, Postfach 2341, 9001 St. Gallen, vertreten durch Rechtsanwältin Franciska Hildebrand, Engelgasse 2, Postfach, 9004 St. Gallen, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, 3003 Bern, Vorinstanz Gegenstand Änderung der Luftraumstruktur der Schweiz für den Trai- ningsbetrieb mit PC-21-Flugzeugen der Luftwaffe. A-1187/2011 Seite 2 Sachverhalt: A. Die Luftwaffe der Schweizer Armee verfügt seit 2008 über Turboprop - Flugzeuge vom Typ Pilatus PC-21. Diese werden im Rahmen der fliegeri- schen Ausbildung von Jetpiloten eingesetzt und ersetzen in diesem B e- reich die Jetflugzeuge vom Typ F5-E "Tiger". Da die Leistung der Pilatus PC-21, anders als diejenige des F5 -E "Tiger", gewisse Flugmanöver in grosser Höhe nicht zulässt, müssen heute allerdings bestimmte Pro- gramme i m Rahmen der Pilotenausbildung in geringer Höhe geflogen werden. Bereits von Mitte 2008 bis Mitte 2009 fanden in drei Trainings- räumen ("Hohgant", "Speer" und "Jura") solche Flugtrainings statt. Zuvor hatte das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) die entsprechenden Luft- räume im Bereich Hohgant und Speer aus Gründen der Flugsicherheit mit Beschränkungen für die zivile Luftfahrt belegt, welche jedoch auf ein Jahr befristet waren. Im Jura waren keine Anpassungen der Luf traumstruktur nötig. Im Hinblick auf den Trainingsbetrieb 2011 beantragte die Luftwaffe dem BAZL mit Schreiben vom 19. April 2010 die erneute Errichtung der Flugbeschränkungsgebiete LS-R2 "Hohgant" und LS-R3 "Speer". B. Im Juni 2010 unterbreitete das BAZL die geplante Änderung der Luf t- raumstruktur den Vereinigungen von Luftraumbenutzern, den Eigent ü- mern von Luftfahrtanlagen und den Regierungen der betroffenen Kantone zur Stellungnahme. Ebenfalls reichten zwei Privatpersonen eine gemein- same Stellungnahme ein. Zudem wandte sich das Bundesamt für Umwelt (BAFU), nachdem es über das Geschäft informiert worden war, am 16. August 2010 schriftlich ans BAZL. Es war auch an einem Amtsrapport vom 19. August 2010 vertreten. Am 23. November 2010 führte das BAZL sodann eine Besprechung mit Vertretern der vom Flugbeschränkungsge- biet "Speer" betroffenen Kantone durch, an der auch die Luftwaffe u nd das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS ) vertreten waren . Am 16. Dezember 2010 wurde eine entsprechende Besprechung hinsichtlich des Flugbeschränkun gsgebiets "Hohgant" durchgeführt. Ende November 2010 war ferner auch die Sk y- guide um Stellungnahme ersucht worden. C. Mit Verfügung vom 23. Dezember 2010 errichtete das BAZL die beiden Flugbeschränkungsgebiete LS -R2 "Hohgant" und LS -R3 "Speer ". Das Flugbeschränkungsgebiet Speer liegt dabei ungefähr im Gebiet zwischen A-1187/2011 Seite 3 Glarus, der Grenze zum Fürstentum Liechtenstein, Urnäsch und Schänis. Beide Flugbeschränkungsgebiete befinden sich in einem Höhenband von Flugfläche 100 (3050 m.ü.M) bis Flugfläche 130 (3950 m.ü.M.). Sie kön- nen jeweils von Montag bis Freitag zwischen 07:30 und 12:15 Uhr und zwischen 13:15 und 17:05 Uhr aktiviert werden. Innerhalb der aktivierten Flugbeschränkungsgebiete sind Flüge nach Sichtflugregeln mit zivilen Luftfahrzeugen grundsätzlich untersagt. Die Änderung der Luftraumstru k- tur erfolgte per 6. Januar 2011, ihre Gültigkeitsdauer ist nicht beschränkt. Allfälligen Beschwerden geg en die Verfügung wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Die Verfügung wurde den Parteien, welche die Gelegenheit zur Stellun g- nahme wahrgenommen hatten, schriftlich eröffnet. Nachdem die WWF - Sektionen St. Gallen, Glarus und Appenzell mit Schreiben vom 12. Janu- ar 2011 als Vertreter der Stiftung WWF Schweiz beim BAZL um Aktenein- sicht und Eröffnung der Verfügung ersucht hatte n, wurde ihnen diese ebenfalls zugestellt. Am 1. Februar 2011 wurde die Verfügung ausserdem im Bundesblatt publiziert (BBl 2011 1343). D. Mit Eingabe vom 17. Februar 2011 erhebt die Stiftung WWF Schweiz (nachfolgend: Beschwerdeführerin) Beschwerde a ns Bundesverwa l- tungsgericht. Diese richtet sich gegen die Errichtung des Flugbeschrä n- kungsgebiets "Speer". Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Fest- legung der Luftraumstruktur stelle eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimat- schutz (NHG, SR 451) dar. Die Errichtung von Trainingsräumen habe in den betroffenen Gebieten zusätzliche Lärmimmissionen und damit stärke- re Einwirkungen auf Natur und Umwelt zur Folge. Von der Errichtung des Flugbeschränkungsgebiets Speer seien mehrere Landschaften und N a- turdenkmäler von nationaler Bedeutung und ein eidgenössisches Jag d- banngebiet betroffen. Daher habe bereits das BAFU in seinem Schreiben vom 16. August 2010 die Einholung eines Gutachtens der Eidgenöss i- sche Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) und Abklärungen zum Wildschutz gefordert. Das BAZL habe jedoch weder ein entsprechendes Gutachten eingeholt noch seien die Abklärungen zum Wildschutz erfolgt. Entsprechend beantragt die Beschwerdeführerin, die Verfügung der Vo r- instanz sei, soweit sie die Errichtung des Flugbeschränkungsgebiets LS-R3 "Speer" zum Gegenstand habe, aufzuheben und es sei unter z u- sätzlichen Auflagen und Bedingungen neu zu verfügen. Vorgängig sei en ein Gutachten der ENHK einzuholen, die erforderlichen Abklärungen zum A-1187/2011 Seite 4 Wildschutz vorzunehmen und der Beschwerdeführerin sodann Gelege n- heit zur Stellungnahme zu geben. Weiter stellt die Beschwerdeführerin den Eventualantrag, die Angelegenheit sei, soweit sie die Errichtung des Flugbeschränkungsgebiets LS-R3 "Speer" zum Gegenstand habe , zur Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhalts und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. E. Das BAZL (nachfolgend: Vorinstanz) beantragt in seiner Stellungnahme vom 12. April 2011, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten bzw. diese sei abz uweisen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin falle die Festlegung der Luftraumstruktur nicht unter den Begriff der Bunde s- aufgabe im Sinne von Art. 2 NHG. Die Luftwaffe könne das betreffende Gebiet zudem ohnehin befliegen; die Errichtung von Flugbeschränkungs- gebieten diene ausschliesslich dazu, das Risiko von Kollisionen mit ziv i- len Luftfahrzeugen auszuschliessen. Die Vorinstanz habe aber für gewis- se Anliegen der Kantone, welche im Rahmen der Anhörung aufgebracht worden sei en, Verständnis gezeigt und sich als ausgleichender Pol der Interessen zwischen Kantonen und Luftwaffe betätigt. Das BAFU sei, aus den dargelegten Gründen, nicht als zwingend anzuhörende Fachbehörde angegangen worden, aber als Know -how-Quelle und Ideenpool für die Mediation. F. Das BAFU schliesst sich in seiner Stellungnahme vom 3. Juni 2011 z u- handen des Bundesverwaltungsgerichts im Wesentlichen der Auffassung der Beschwerdeführerin an. Es hält insbesondere daran fest, dass ein Gutachten der ENHK einzuholen sei. Hingegen folgt die Luftwaffe in ihrer Stellungnahme vom 8. Juni 2011 grösstenteils den Vorbringen der Vori n- stanz. Die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz reichen am 5. Juli 2011 bzw. am 6. Juli 2011 weitere Stellungnahmen ein. G. Auf die Vorbringen der Parteien im Einzelnen und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird, sofern relevant, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. A-1187/2011 Seite 5 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1. Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwa l- tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwe r- den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Als Verfügungen gelten gemäss Art. 5 VwVG Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten und Pflichten oder Feststellungen zu deren Bestehen oder Nichtbestehen zum Gegenstand haben oder mit denen entsprechende Begehren abgelehnt oder auf diese nicht eingetreten wird. Die angefochtene Verfügung stützt sich auf das Luftfahrtgesetz vom 21. Dezember 1948 (LFG, SR 748.0) und die Ver- ordnung vom 18. Dezember 1995 über den Flugsicherungsdienst (VFSD , SR 748.132.1), also auf öffentliches Recht des Bundes. Anordnung en betreffend die Luftraumstruktur weisen allerdings die Besonderheit auf, dass sie zwar ei nen konkreten Sachverhalt regeln , sich aber an einen grösseren, individuell nicht bestimmten Personenkreis richte n; sie haben generell-konkreten Charakter. Es handelt sich somit um Allgemeinverf ü- gungen. Auch die Allgemeinverfügung ist indessen taugliches Anfec h- tungsobjekt einer Beschwerde (vgl. zum Ganzen BVGE 2008/18 E. 1 mit Hinweisen und Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1899/2006 vom 11. Februar 2010 E. 1). Da mit dem BAZL zudem eine Vorinstanz im Sinn von Art. 33 Bst. d VGG verfügt hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt (vgl. auch Art. 6 LFG), ist das Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung der vor- liegenden Beschwerde zuständig. 1.2. Der Kreis der zur Beschwerde berechtigen Personen bestimmt sich nach Art. 48 VwVG. Gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung sind auch Perso- nen, Organisationen und Behörden beschwerdebefugt, denen ein and e- res Bundesgesetz dieses Recht einräumt. 1.2.1. Die Beschwerdeführerin zählt zu den gesamtschweizerischen O r- ganisationen, welche nach Art. 12 Abs. 1 Bst. b NHG zur Erhebung von Beschwerden ans Bundesverwaltungsgericht berechtigt sind ( vgl. Verord- nung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Um- weltschutzes sowie des Natur - und Heimatschutzes beschwerdeberec h-A-1187/2011 Seite 6 tigten Organisationen [VBO, SR 814.076]; vgl. statt vieler BGE 125 II 50 E 2 und Urteil des Bundesgerichts 1A.50/2007 vom 11. März 2008 E. 1.3). 1.2.2. Voraussetzung der Beschwerdebefugnis nach Art. 12 NHG ist i n- dessen, dass die in Frage stehende Verfügung im Sinne von Art. 78 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) und Art. 2 NHG in Erfüllung einer Bu n- desaufgabe ergangen ist. Vorliegend ha t die Vorinstanz grundsätzlich in Erfüllung einer solchen Bundesaufgabe gehandelt (vgl. unten E. 4.1). Ob die Interessen des N a- tur- und Heimatschutzes tatsächlich betroffen sind , ist im Hinblick auf die Beschwerdelegitimation sodann nicht relevant . Es genügt, dass die B e- schwerdeführerin geltend macht, die getroffene Anordnung verstosse g e- gen die nach den Vorschriften des NHG notwendige Rücksichtnahme auf Natur und Heimat (vgl. JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, in: Keller/Zufferey/ Fahrländer [Hrsg.], Komment ar NHG, Zürich 1997, Art. 2 Rz. 13 unter Hinweis auf die entsprechende bundesgerichtliche Rechtsprechung bei Ausnahmebewilligungen für Bauten ausserhalb von Bauzonen; zu dieser Rechtsprechung vgl. BGE 136 II 214 E. 3 und BGE 123 II 289 E. 1e mit Hinweisen). 1.2.3. Die Beschwerdeführerin ist damit zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert. Sie hat die betroffenen Kantonalsektionen WWF St. Gallen, WWF Appenzell und WWF Glarus zur Vertretung im vorli e- genden Verfahren bevollmächtigt. 1.3. Auf die im Übrigen fris t- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten. Zu beachten ist, dass die Verfügung der Vorinstanz nur insoweit angefochten wurde, als sie das Flugbeschränkungsgebiet LS-R3 "Speer" betrifft. Entsprechend ist lediglich die Errichtung des Flug- beschränkungsgebietes LS -R3 "Speer", nicht aber die Errichtung des Flugbeschränkungsgebietes LS-R2 "Hohgant" Gegenstand des vorli e- genden Verfahrens. 2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen - einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens - sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 A-1187/2011 Seite 7 VwVG). Bei technischen Problemen, Fachfragen oder sicherheitsreleva n- ten Einschätzungen auferlegt es sich jedoch eine gewisse Zurückhaltung. Bei Luftraumstrukturfestlegungen, die hoch technisch und komplex sind, gilt dies in besonderem Masse (BVGE 2008/18 E. 4 und Urteil des Bu n- desverwaltungsgerichts A -1899/2006 vom 11. Februar 2010 E. 5; vgl. auch BVGE 2010/19 E. 4.2). Uneingeschränkt zu prüfen hat das Bundes- verwaltungsgericht, ob die Vorinstanz den Sachverhalt korrekt festg e- stellt, die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft, die e r- forderlichen Abklärungen sorgfältig und u mfassend vorgenommen hat und sich dabei von sachkonformen Erwägungen hat leiten lassen (BVGE 2010/19 E. 4.3). 3. 3.1. Gemäss Art. 78 Abs. 2 BV nimmt der Bund bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des Natur - und Heimatschutzes. Entsprechend verpflichtet Art. 3 Abs. 1 NHG den Bund, seine Anstalten und Betriebe sowie die Kantone, bei der Erfüllung von Bundesaufgaben im Sinne von Art. 2 NHG dafür zu sorgen, dass das heimatliche Lan d- schafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur - und K ultur- denkmäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Weiter enthält das NHG qualifizierte Vorschriften zugunsten der in ein Bundesinventar nach Art. 5 NHG aufgenommenen Objekte von nationaler Bedeutung: Bei diesen Objekten ist der Spielraum für Eingriffe enger (vgl. Art. 6 NHG), und unter gewissen Voraussetzungen ist eine Begutachtung durch eine Kommission nach Art. 25 Abs. 1 NHG vorgeschrieben (vgl. Art. 7 Abs. 2 NHG). Wie das BAFU zutreffend festgestellt hat, tangiert das umstrittene Flug- beschränkungsgebiet LS-R3 "Speer" mehrere Objekte von nationaler Be- deutung gemäss Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler (BLN), nämlich die Objekte 1613 Speer -Churfirsten-Alvier, 1612 Sänti s- gebiet, 1602 Murgtal – Mürtschental und 1615 Melser Hinterberg – Flum- ser Kleinberg (vgl. Verordnung vom 10. August 1977 über das Bundesin- ventar der Landschaften und Naturdenkmäler [VBLN, SR 451.11] und die entsprechenden Objektblätter, abrufbar unter <www.bafu.admin.ch> > Themen > BLN > Objektbeschreibungen, besucht am 14. März 2012). A-1187/2011 Seite 8 3.2. Sodann sieht das Jagdgesetz vom 20. Juni 1986 (JSG, SR. 922.0) vor, dass die Artenvielfalt und die Lebensräume der einheimischen wil d- lebenden Säugetiere und Vögel erhalten werden sollen (vgl. Art. 1 Abs. 1 Bst. a JSG; vgl. dazu auch Art. 18 NHG). Zu diesem Zweck werden unter anderem eidgenössische Jagdbanngebiete ausgeschieden (vgl. Art. 11 JSG). Bestimmungen zum Schutz dieser Jagdbanngebiete und zur Mi t- wirkung des BAFU finden sich in Art. 6 der Verordnung über die eidg e- nössischen Jagdbannge biete vom 30. September 1991 (VEJ, SR 922.31). Das Flugbeschränkungsgebiet "Speer" tangiert das eidg e- nössische Jagdbanngebiet "Säntis" (Objektnummer 16; vgl. Anhang 1 VEJ und das entsprechende Objektblatt , abrufbar unter <www.bafu.admin.ch> > Themen > Schutzgebiete > Jagdbanngebiete > Objektbeschreibungen, besucht am 14. März 2012). 4. Zunächst ist zu klären, ob die Vorinstanz im Sinne von Art. 2 Abs. 1 NHG in Erfüllung e iner Bundesaufgabe gehandelt hat. Gemäss dieser Bestim- mung ist unter Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne des heutigen Art. 78 Abs. 2 BV insbesondere die Planung, Errichtung und Veränderung von Werken und Anlagen, die Erteilung von Konzessionen und Bewill i- gungen und die Gewährung von Beiträgen an Planungen, Werke und A n- lagen zu verstehen, wobei im Gesetz jeweils Beispiele angeführt werden. 4.1. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Frage , wann eine Bu n- desaufgabe i m Sinne von Art. 2 NHG vorliegt, ist zwar reichhaltig, hat aber keine umfassenden Kriterien formuliert. In der Lehre wurde jedoch verschiedentlich versucht, aus dieser eher punktuellen Rechtsprechung allgemeine Regeln abzuleiten (vgl. z.B. ZUFFEREY, a.a.O., Art. 2 Rz. 11 ff.; NINA DAJCAR, Natur- und Heimatschutz -Inventare des Bundes, Z ü- rich/Basel/Genf 2011, S. 36 ff.). Besteht in einem Sachbereich eine u m- fassende Bundeskompetenz und nicht bloss eine Grundsatzgesetzg e- bungskompetenz, liegt gemäss der von DAJCAR jüngst vertretenen Positi- on immer eine Erfüllung von Bundesaufgaben vor ( vgl. NINA DAJCAR, a.a.O., S. 42). Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits in seinem Urteil vom 1. Dezember 2011 festgehalten, im Bereich der Luftfahrt sei eine solche umfassende Bundeskompetenz gegeben ( Urteil des Bundesve r- waltungsgerichts A-8386/2010 vom 1. Dezember 2011 E. 6 [vor E. 6.1]). Zwar geht es im erwähnten Entscheid um die Bezeichnung von Gebirg s- landeplätzen, was der Bewilligung von Verkehrsanlagen im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. b NHG gleichkommt. D ie Errichtung von Flugbeschrä n-A-1187/2011 Seite 9 kungsgebieten stellt dagegen keine Bewilligung zum Bau oder Betrieb von Verkehrsanlagen dar, da es sich um eine rein flugsicherungstechn i- sche Massnahme für einen bestimmten Luftraum handelt, welche übe r- dies nicht mit dem Betri eb eines bestimmten Flug - oder Landeplatzes in Zusammenhang steht. Vorliegende Anordnung fällt daher nicht unter eine in Art. 2 Abs. 1 Bst. a bis c NHG ausdrücklich aufgeführten Kategorie. A l- lerdings vermag das nichts an der Tatsache zu ändern, dass die Vo rins- tanz in einem Bereich mit umfassender Bundeskompetenz gehandelt hat . Der Hinweis von DAJCAR, dass sich aus dem Wortlaut von Art. 78 Abs. 2 BV keine thematische Einschränkung ableiten lasse und eine solche auch nicht aus der beispielhaften Aufzählung vo n Art. 2 NHG herauslesen sei, überzeugt (vgl. NINA DAJCAR, a.a.O., S. 39). Darauf, ob die konkrete A n- ordnung in der nicht abschliessenden Aufzählung von Art. 2 Abs. 1 NHG aufgeführt ist, kann es grundsätzlich nicht ankommen. Die Vorinstanz macht indessen geltend, die Aufzählung von Art. 2 Abs. 1 NHG zeige zumindest, dass der Gesetzgeber primär bauliche, also letzt- lich physische Eingriffe bzw. Infrastrukturvorhaben von einer gewissen Dauerhaftigkeit im Auge gehabt habe, nicht jedoch die Luftfahrt und schon gar nicht virtuelle Konzepte wie Luftraumblöcke bzw. die Errichtung von Flugbeschränkungsgebieten. Dies mag zutreffen. Wie aus den Mate- rialien erhellt, hatte der Gesetzgeber aber zugleich die Absicht, die ihm von Verfassung wegen zustehenden Kompetenzen umfassend aus zu- schöpfen, d.h. so weit, wie dies mit einer rechtlich zu verantwortenden Auslegung vereinbar sei (Botschaft des Bundesrates an die Bundesve r- sammlung zum Entwurf eines Bundesgesetzes über den Natur - und Hei- matschutz vom 12. November 1965, BBl 19 65 III 89, 9 2 ff.; vgl. NINA DAJCAR, a.a.O., S. 26). Zudem ist nach ZUFFEREY zwar eine Raumrele- vanz der in Frage stehenden Massnah me zu verlangen, doch ist damit ausdrücklich keine Beschränkung auf äusserliche und dauernde Verände- rungen eines Gebiets gemeint, sondern lediglich das Erfordernis, dass die in Frage stehende Aktivität räumlich begrenzt ist und einen gewissen Einfluss auf diesen lokalen Raum hat (vgl. ZUFFEREY, a.a.O., Art. 2 Rz. 14). Auch bei der Festlegung der Luftraumstruktur ist damit d en Anliegen des Natur- und Heimatschutzes gemäss den Vorgaben von Art. 3 Abs. 1 und Art. 6 NHG Rechnung zu tragen. 4.2. Allerdings wird gefordert, es sei nur dann von der Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinn von Art. 2 NHG auszugehen, wenn die fragliche A-1187/2011 Seite 10 Aktivität tatsächlich mit gewissen Auswirkungen auf die Natur und das Landschaftsbild verbunden ist ( vgl. ZUFFEREY, a.a.O., Art. 2 Rz. 13 mit weiteren Hinweisen). Dem ist insofern zuzustimmen, als eine Interessen- abwägung nach Art. 3 Abs. 1 bzw. Art. 6 NHG weder durchgeführt werden kann noch geboten ist, wenn die Interessen des Natur- und Landschafts- schutzes gar nicht berührt sind. Zumindest eine poten zielle Betroffenheit muss vorliegen, denn andernfalls sind die Schutznormen des NHG für den Entscheid der Be hörde von vornherein nicht relevant. Vorliegend ist eine solche Interessenabwägung indessen vorzunehmen, wie nachst e- hende Ausführungen zeigen. 5. 5.1. Es ist grundsätzlich unbestritten, dass die PC -21-Flugzeuge der Luftwaffe Lärmimmissionen verursachen. Der Kanton Appenzell Innerrho- den spricht in seiner Stellungnahme von einem "sehr aggressiven, lauten, bedrohlichen Dröhnen und Heulen". Der Turbinenlärm der Militärmasch i- nen unterscheide sich ganz wesentlich vom Motorengeräusch der übl i- chen zivilen Flugzeuge, von d enen lediglich ein Brummen ausgehe. Das BAFU erwähnt immerhin ein "eindringliches, eher hochfrequentes Prope l- lergeräusch". Die Vorinstanz macht indessen geltend, Lärmschutz werde im Rahmen der Umwelt - und Lärmschutzgesetzgebung berücksichtigt und liege ausserhalb des Anwendungsbereichs des NHG. 5.1.1. Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes im Sinne von Art 5 NHG wird dargetan, dass es in besonderem Mass die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs - oder angemessenen Ersatzmassna h- men die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein A b- weichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich - oder hö- herwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenst e- hen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Ungeschmälerte Erhaltung verdient in besond e- rem Masse das, was die Objekte so einzigartig oder typ isch macht (BGE 115 Ib 131 E. 5ha und Urteil des Bundesgerichts 1A.122/2004 vom 30. Mai 2005 E. 2.6). Zur Beurteilung der Problematik der ungeschmäle r- ten Erhaltung eines BLN -Objektes ist von der jeweiligen Umschreibung des Schutzgehaltes auszugehen, d.h. d ie möglichen Beeinträchtigungen sind an den verschiedenen Schutzzielen zu messen, die in den gesondert veröffentlichten Beschreibungen zu den Gebieten des Inventars u m- schrieben sind ( BGE 127 II 273 E. 4c und Urteil des Bundesgerichts A-1187/2011 Seite 11 1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 6.3 je mit Hinweisen). Zusätzlich zu den objektspezifischen Schutzzielen erlauben die Erläuterungen zum BLN Rückschlüsse ; sie legen allgemein für die BLN -Objekte mögliche Gefahren, bestehende Schutzmassnahmen, den anzustrebenden Schutz und Verbesserungsvorschläge dar (Art. 5 Abs. 1 NHG i.v.m. Art. 2 VBLN; vgl. zum Ganzen Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A -3762/2010 vom 25. Januar 2012 E. 13 und A -8386/2010 vom 1. Dezember 2011 E. 6.2 je mit Hinweisen). 5.1.2. In allgemeiner Hinsicht ist gemäss Ziff. 6.2.14 der Erläuterungen zum BLN unter anderem vermeidbarer Lärm von den Objekten fernzuhal- ten. In Ziff. 6.2.12 wird in anderem Zusammenhang auf die "Erholung s- funktion" der "vielfach als Wandergebiete bevorzugten Landschaften" hingewiesen. Was die vorlie gend betroffenen BLN -Objekte betrifft, ha n- delt es sich beim Objekt "Speer-Churfirsten-Alvier" gemäss Objektblatt um eine "markante Gebirgslandschaft von beeindruckender Schönheit, geologisch, floristisch und touristisch gleichermassen von Bedeutung" und ein "wichtiges Wandergebiet". Auch beim BLN -Objekt "Säntisgebiet" handelt es sich um ein "wichtiges Wander - und Tourengebiet". Zumindest diesen zwei Objekten kommt damit eine Erholungsfunktion zu und sie sol- len als Wandergebiete erhalten bleiben. Die Beeinträchtigungen durch die lärmintensiven Trainingsflüge der Luftwaffe sind diesen Schutzzielen g e- genüberzustellen. Dies steht insbesondere auch mit der bundesgerichtlichen Rech t- sprechung im Einklang. Bei der Beurteilung einer Flugbewegungskontin- gentierung für einen Flughafen, welche sich in erster Linie auf Art. 6 NHG stützte, ist das Bundesgericht ohne Weiteres davon ausgegangen, dass der von Flugzeugen verursachte Lärm im Hinblick auf dies e Bestimmung relevant sein kann. Es hat sich auf Ausführungen zur Verhältnismässig- keit der Massnahme beschränkt , welche es allerdings verneint hat (vgl. BGE 129 II 331 E. 4). 5.1.3. Lärmimmissionen können damit auch im Hinblick auf den Natur - und Landschaftschutz relevant s ein. Vorliegend ist dies im Zusamme n- hang mit den Schutz zielen der BLN-Objekte " Speer-Churfirsten-Alvier" und "Säntisgebiet" zu beachten, welche sich über einen grossen Teil des betroffenen Gebiets erstrecken. 5.2. Bereits in ihrer Verfügung weist die Vorinstanz indessen darauf hin, dass die Luftwaffe den betroffene n Luftraum gestützt auf Art. 2 Abs. 1 A-1187/2011 Seite 12 Bst. a LFG ohnehin ohne Einschränkungen befliegen könn e und es sich bei der Errichtung de r Flugbeschränkungsgebiete um eine rein flugsich e- rungstechnische Massnahme zur Gewährung eines sicheren Flugbetriebs handle, da im Trainingsbetrieb aufgrund der schnellen Flugmanöver und der hohen Vertikalgeschwindigkeiten sowie der Konzentration der Besa t- zungen auf die Bedienung der Avionik der Gefahr einer Kollision nicht umfassend Rechnung getragen werden könne. Nach Ansicht der Vorins- tanz ist die Festlegung der Luftraumstruktur bzw. die vorliegende Errich- tung von Flugbeschränkungsgebieten, anders als z.B. das Festlegen von An- und Abflugverfahren für Flughäfen, damit gar nicht lärmrelevant (zur Abgrenzung vgl. BVGE 2008/18 E. 3.1). 5.2.1. Die Beschwerdeführerin hält dem in ihrer Beschwerdeschrift entge- gen, die Errichtung der Trainingsräume habe zur Folge, dass sämtliche Trainingsflüge der Luftwaffe in den mittlerweile d rei Trainingsräumen stattfinden würden. Gegenüber einer Nutzung des g esamten Schweizer Luftraums für Trainingsflüge führe dies in den drei betroffenen Gebieten offenkundig zu stärkeren Einwirkungen auf Natur und Umwelt. Beein- trächtigungen der betroffenen Schutzobjekte könnten damit nicht ausg e- schlossen werden. Die Vorinstanz legt in ihrer Stellungnahme vom 12. April 2011 dar, der schweizerische Luftraum werde grob in Luftstrassen für den kommerzie l- len Luftverkehr (Linien -, Charter- und Geschäftsreisendenflugzeuge) und militärische Trainingsgebiete aufgeteilt. Im Jura weise d ie entsprechende Luftraumstruktur bzw. das militärische Trainingsgebiet bereits heute eine Untergrenze von 3'050 m.ü.M. auf, weshalb für den Trainingsbetrieb mit PC-21 keine Anpassungen erforderlich gewesen seien. Die militärischen Trainingsgebiete im Alpenraum würden demgegenüber eine Untergrenze von 3'900 m.ü.M. aufweisen. Darunter befinde sich Luftraum, in welchem auch unkontrollierter Sichtflugverkehr stattfinde. Damit der Trainingsb e- trieb der Luftwaffe mit PC-21 nicht in diesen unkontrollierten Luftraum zu liegen käme, seien die Flugbeschränkungsgebiete "Hohgant" und "Speer" errichtet worden. Der Trainingsbetrieb würde aber, so die Vorinstanz wei- ter, in jedem Fall in den entsprechenden Lufträumen stattfinden. Diese seien vor dem Hintergrund identifiziert worden, dass die Topographie Flü- ge bis auf eine Untergrenze von 3'050 m.ü.M. zulassen müsse und sich die Räume an bestehende militärische Trainingsgebiete im darüber li e- genden Luftraum anschliessen würden. Ohne Er richtung der Flugbe- schränkungsgebiete für den Sichtflugverkehr müssten einerseits jedoch empfindliche Sicherheitseinbussen in Kauf genommen werden , anderer-A-1187/2011 Seite 13 seits müsste der Luftraum von den Piloten dauernd beobachtet werden, um anderen Flugverkehr zu entdec ken, was den Trainingswert untergr a- ben würde. Die Luftwaffe ruft in ihrer Stellungnahme in Erinnerung , dass nicht sämtli- che Trainingsflüge in den Trainingsräumen "Hohgant", "Speer" und "Jura" durchgeführt würden, sondern nur ganz bestimmte Programmteile im Rahmen der Pilotenausbildung, weil die Leistung der PC -21 gewisse Flugmanöver in grosser Höhe nicht zulasse. Wenn möglich würden wie bisher höher gelegene Trainingsräume benutzt. Weiter weist die Luftwaffe darauf hin, dass eine Gutheissung der vorliegende n gegen das Flugb e- schränkungsgebiet "Speer" gerichteten Beschwerde eine Lärmkonzentra- tion in den zwei verbleibenden Trainingsräumen zur Folge hätte. 5.2.2. Aus dem Umstand , dass die Luftwaffe den betreffenden Luftraum ohnehin befliegen könnte, kann entgegen der Ansicht der Vorinstanz nicht gefolgert werden, die Anordnung von Flugbeschränkungsgebieten sei per se nicht lärmrelevant. Aufgrund der Sicherheitseinbussen und dem ve r- minderten Trainingswert, welche mit Trainingsflügen im unkontrollierten Luftraum verbunden sind, ist vielmehr davon auszugehen, dass die Luf t- waffe die fraglichen Programmteile im Rahmen der Pilotenausbildung le- diglich dort durchführt, wo Beschränkungen fü r den zivilen Sichtflugver- kehr bestehen. Die Anordnung von solchen Beschränkungen durch die Vorinstanz führt für das betroffene Gebiet damit zu einer Mehrbelastung. Daran ändert sich grundsätzlich auch nichts , wenn aufgrund der groben Luftraumstruktur der Schweiz in Verbindung mit der Topographi e (Alpen) tatsächlich nur die zur Zeit benutzten drei Trainingsräume für Training s- flüge im Bereich unter 3'9 00 m.ü.M. in Frage kommen sollten. Die Luft- waffe wird sich auch innerhalb dieser drei möglichen Trainingsräume auf diejenigen konzentrieren, welche mit Beschränkungen für den zivilen Sichtflugverkehr belegt sind. Entsprechend weist sie in ihrer Stellun g- nahme selber darauf hin, dass die Aufhebung des Flugbeschränkungsge- bietes "Speer" eine Lärmkonzentration in den zwei verbleibenden Tra i- ningsräumen zur Folge hätte . Die vorliegende Änderung der Luftrau m- struktur führt für das betroffene Gebiet somit zu einer Mehrbelastung. 5.3. Sodann ist auf den Aspekt "Umwegverkehr Kleinaviatik" einzugehen. Das BAFU führte in seinem Schreiben vom 16. August 2010 an die Vo r- instanz aus, aufgrund der neu tief liegenden Untergrenze der Sperrgebie- te müssten zivile Luftfahrz euge bodennäher fliegen. Diesen Umweg - verkehr hielt das BAFU insbesondere im Hinblick auf den Wildschutz für A-1187/2011 Seite 14 relevant. Es bestehe die Gefahr , dass in den Jagdban ngebieten, welche auf bis zu 2'500 m.ü.M. lägen, vermehrt Tiere durch tiefe Flüge gestört würden. Daneben sah das BAFU auch eine zusätzliche Beeinträchtigung der Schutzziele der BLN -Objekte durch den Umwegverkehr. Die B e- schwerdeführerin verweist in ihrer B eschwerdeschrift auf diese Ausfü h- rungen des BAFU. 5.3.1. Bei den eidgenössischen Jagdbanngebieten handelt es sich nicht um Inventarobjekte im Sinne von Art. 5 NHG. Ist ein Jagdbanngebiet von der in Frage stehenden Aktivität betroffen, kommt Art. 6 NHG daher nicht zur Anwendung. Jedoch enthält Art. 6 VEJ Bestimmungen zum Schutz dieser Lebensräume. So sorgen Bund und Kantone bei der Erfüllung ihrer Aufgaben dafür, dass die Schutzziele der Banngebiete nicht durch andere Nutzungen beeinträchtigt werden. Liegen im Einz elfall andere Interessen vor, ist Anhand einer Interessenabwägung zu entscheiden (Art. 6 Abs. 1 VEJ). Das Bundesgericht hat festgehalten, schon aus der Tatsache, dass eine Gegend als eidgenössisches Jagdbanngebiet ausgeschieden wo r- den sei, ergebe sich ein hoher natur - und jagdschutzrechtlicher Stelle n- wert. Wenn durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bede u- tung in ein Inventar nach Art. 5 NHG dargetan werde, dass es jedenfalls unter Einbezug von Wi ederherstellungs- oder angemessenen Ersat z- massnahmen die grösstmögliche Schonung verdiene, so müsse ähnl i- ches auch für Jagdbanngebiete gelten (BGE 134 II 97 E. 3.5.2). Aus dem Objektblatt zum Jagdbanngebiet "Säntis" geht hervor, dass das Gebiet als vielfältiger Lebensraum für wildlebende Säugetiere und Vögel erhalten werden und dem Schutz der Tiere vor Störung dienen soll. Luf t- fahrzeuge stellen für Tiere eine mögliche Störungsquelle dar. So kam ein Bericht, der im Jahr 2005 vom damaligen Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) und de m BAZL her ausgegeben wurde, zum Schluss, dass Vögel durch Flugzeuge je nach Situation in unterschiedl i- chem Masse gestört würden. Generell nehme die Störwirkung mit der Flughöhe bzw. Horizontalentfernung ab. Das Störpotenzial nehme zu, wenn Flugkörper unregelmässig, überraschend und mit variabler Flu g- bahn auftreten würden . Der Bericht empfahl Mindestflughöhen von 450 Metern für Helikopter und 300 Metern für übrige Luftfahrzeuge über aus Sicht des Vogelschutzes sensiblen Gebieten (vgl. BRUNO BRUDERER / SUSANNA KOMENDA-ZEHNDER; Einfluss des Flugverkehrs auf die Avifauna – Schlussbericht mit Empfehlungen, Bern 2005, S. 59 f.). Weiter ist be- legt, dass auch Säugetiere unter gewissen Bedingungen negativ auf Flä- chenflugzeuge und Militärjets reagieren (vgl. ANDREAS BOLDT, Auswirkun-A-1187/2011 Seite 15 gen von Luftfahrzeugen auf Säugetiere, Literaturstudie, Gurbrü 2007, S. 16 f. ). Entsprechend sind die Beeinträchtigungen durch tieffliegende Flugzeuge grundsätzlich auch den Schutzzielen des Jagdbanngebiets "Säntis" gegenüberzustellen. 5.3.2. Betreffend den zu erwartenden Umwegverkehr führt die Vorinstanz in ihrer Stellungnahme vom 12. April 2011 aus, die Befürchtungen seien nicht belegt und damit spekulativ. Eine Regel, wonach stets so hoch wie möglich zu fliegen sei, existiere nicht. Es würden lediglich Mindestflug- höhen gelten, welche durch die vorliegende Änderung der Luftraumstru k- tur nicht geändert würden. Der gesamte Raum unterhalb des umstrittenen Flugbeschränkungsgebiets könne auf diesen Mindestflughöhen und grösstenteils auch oberhalb davon beflogen werden. Die allermeisten Luftfahrzeuge der Kleinaviatik würden sich ohnehin mehrheitlich unte r- halb von 3'000 m.ü.M. bewegen, da die Leistungsfähigkeit ihrer Motoren in dieser Höhe stark abnehme und gemäss Lehre und Forschung bei Fl ü- gen oberhalb von 3'000 m.ü.M. zusätzlicher Sauerstoff zu sich geno m- men werden solle. Die Luftwaffe weist in ihrer Stellungnahme zusätzlich darauf hin, Flüge nach Instrumentenflugregeln könnten gegebenenfalls um das Flugbeschränkungsgebiet herum oder unter Einhaltung der no t- wendigen Sicherheitsabstände innerhalb desselben geführt werden. Fe r- ner sei es denkbar, dass Piloten, die nach Sichtflugregeln unterwegs se i- en, einen Flugweg ausserhalb des fraglichen Gebiets wählten. In seiner Stellungnahme zuhanden des Bundesverwaltungsgerich ts hält das BAFU an der Problematik des Umwegverkehrs der Kleinaviatik fest. Es merkt insbesondere an , dass die in den Luftfahrthinderniskarten 1:100'000 empfohlene Mindestflughöhe über eidgenössischen Jagdban n- gebieten 500 Meter über Grund betrage. Zumindest diese empfohlene Mindestflughöhe könne über dem Jagdbanngebiet "Säntis", welches auf eine Höhe von 2502 m.ü.M. reiche (Gipfel des Säntis), nicht eingehalten werden. Daher sei im Bereich des Jagdbanngebiets auf die Errichtung des Flugbeschränkungsgebiets zu verzichten bzw. mindestens die Unte r- grenze lediglich im Zeitraum vom 1. August bis zum 31. Oktober auf 3'000 m.ü.M. zu belassen. 5.3.3. Gemäss Art. 44 Abs. 1 der Verordnung des UVEK über die Ve r- kehrsregeln für Luftfahrzeuge vom 4. Mai 1981 (VVR, SR 748.121.11) ist bei Flügen, welche nach Sichtflugregeln durchgeführt werden, über dicht besiedelten Zonen von Ortschaften und über Schauplätzen grösserer Veranstaltungen eine Mindestflughöhe von 300 m über Grund , anderswo A-1187/2011 Seite 16 eine solche von 150 m über G rund oder Wasser einzuhalten. Diese Min- destflughöhen können unbestrittenermassen auch bei Aktivierung des Flugbeschränkungsgebiets "Speer" im gesamten betroffenen Gebiet ei n- gehalten werden. Was das Jagdbanngebiet "Säntis" betrifft, bestätigt die Vorinstanz in ihrer Stellungnahme vom 6. Juli 2011, dass in der Luftfahr t- hinderniskarte 1:100'000 eine Mindestflughöhe von 500 m über Grund empfohlen werde. Es ist denkbar, dass diese Mindestflughöhe bei akt i- viertem Flugbeschränkungsgebiet vermehrt unterschritten wird. Die Vor- instanz weist aber zu Recht darauf hin, dass das Jagdbanngebiet zu e i- nem grossen Teil deutlich unter 2'000 m.ü.M. liegt. Was sodann das Aus- mass des Umwegverkehrs betrifft, hängt dieses unter anderem davon ab, wie häufig der Luftraum des Flugbe schränkungsgebiets "Speer" übe r- haupt von zivilen Luftfahrzeugen beflogen wird. Dazu liegen keine Zahlen vor. Es kann daher nicht mit Sic herheit gesagt werden, dass die Aktivierung des Flugbeschränkungsgebiets durch die Luftwaffe im darunter geleg e- nen Luftraum erheblich mehr Flugverkehr zur Folge hat bzw. die Mindest- flughöhe über dem Jagdbanngebiet deutlich häufiger unterschritten wird. 5.4. Es ist somit festzuhalten , dass die Errichtung des Flugbeschrä n- kungsgebiets "Speer" im betroffenen Gebiet zu zusätzlichen Lärmbelas- tungen durch Militärflugzeuge führt und dies die Schutzziele der BLN - Objekte "Speer -Churfirsten-Alvier" und "Säntisgebiet" beeinträchtigt, weshalb eine Abwägung zwischen den Interessen der Landesverteid i- gung und den Interessen des Natur - und Lands chaftsschutzes vorzu- nehmen gewesen wäre. Eine Beeinträchtigung der Schutzziele des Jagd- banngebietes "Säntis" ist zumindest möglich. 6. 6.1. Ist für die Erfüllung einer Bundesaufgabe der Bund zuständig, so wirkt das BAFU im Bereich des Natur - und Landschaftsschutzes beim Vollzug des NHG mit (vgl. Art. 3 Abs. 4 NHG i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Bst. a der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur und Heimatschutz [NHV, SR 451.1]). Das Gleiche gilt beim Vollzug der Bestimmungen zum Schutz von Jagdbanngebieten (Art. 6 Abs. 1bis VEJ). Das Verfahren richtet sich nach Art. 62a ff. des Regierungs - und Verwaltungsorganisationsge- setzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010). Als zuständige Fac h- stelle beurteilt das BAFU auch, ob ein Gutach ten durch die ENHK einzu-A-1187/2011 Seite 17 holen ist (vgl. Art. 7 Abs. 1 NHG i.V.m. Art. 25 Abs. 1 NHG und Art. 23. Abs. 4 NHV). 6.2. Das BAFU führte in seinem Schreiben vom 16. August 2010 an die Vorinstanz aus, als Grundlage für die vorzunehmende Interessenabw ä- gung sei ein Guta chten der ENHK einzuholen. Auch müsse der Aspekt, dass in den Jagdbanngebieten vermehrt Tiere durch tiefe Flüge gestört werden könnten, genauer abgeklärt werden. Beides wurde in der Folge jedoch unterlassen. Zudem erwähnt die Vorinstanz das Schreiben des BAFU in ihrer Verfügung nicht. Entsprechend rügt die Beschwerdeführ e- rin in ihrer Beschwerdeschrift , die Vorinstanz habe den Sachverhalt u n- vollständig festgestellt bzw. die berührten Interessen unvollständig ermi t- telt, so dass eine Bewertung und ein Abwägen derselben gar nicht mö g- lich gewesen sei. Die Vorinstanz begründe den Verzicht auf die vom BAFU geforderten Abklärungen zudem nicht. Die Vorinstanz erläutert dazu in ihrer Stellungnahme vom 12. April 2011, gemäss Art. 2 Abs. 1 VFSD seien hinsichtlich der Fe stlegung der Luf t- raumstruktur nur die Luftwaffe und die Skyguide anzuhören . Das BAFU sei nicht formell angehört, aber "ausserhalb eines formellen Prozesses" als Know-how-Quelle und Ideen pool für die Mediation angegangen wo r- den, damit anlässlich der Gespräc he mit den Kantonen konkrete Vo r- schläge gemacht werden konnten . Eine weiter gehende Rolle komme dem BAFU vorliegend nicht zu. Auf die Einholung eines Gutachtens der ENHK habe die Vorinstanz aufgrund der (nicht protokollierten) Diskussion am Amtsrapport vom 19. August 2010 verzichtet, da dies als unverhäl t- nismässig aufwändig erachtet worden sei . Sollte das BAFU zudem ent- gegen der Ansicht der Vorinstanz vor dem Erlass von Verfügungen zur Luftraumstruktur anzuhören sein, so habe es dennoch kein Differenzbe- reinigungsverfahren nach Art . 62b RVOG verlangt und damit konkludent auf seine Forderung verzichtet, es sei ein Gutachten einzuholen. Das BAFU betont in seiner Stellungnahme zuhanden des Bundesverwa l- tungsgerichts, nie auf ein Differenzbereinigungsverfahren ver zichtet zu haben. Es habe in seinem Schreiben vom 16. August 2010 klar festgehal- ten, dass aus seiner Sicht die Voraussetzungen von Art. 2 NHG erfüllt seien, weshalb es erstaune, dass es vor Erlass der Verfügung nicht mehr angehört und allfällige Differenze n festgestellt und bereinigt worden se i- en. A-1187/2011 Seite 18 6.3. Wie ausgeführt hat die Vorinstanz entgegen ihrer Einschätzung in Er- füllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG gehandelt und sind die Interessen des Natur - und Landschaftsschutzes berührt bzw., soweit die Auswirkungen auf das Jagdbanngebiet "Säntis" zur Diskussion st e- hen, zumindest potenziell betroffen . Die Schutzbestimmungen des 1. Ab- schnitts des NHG kommen damit zur Anwendung und das BAFU hat g e- mäss Art. 3 Abs. 4 NHG beim Vollzug dieser Bestimmungen mitzuwirken. Daran ändert auch die Vorgabe von Art. 2 Abs. 1 VFSD nichts, gemäss der bei der Festlegung der Luftraumstruktur die Luftwaffe und die Skygui- de anzuhören sind, denn dies schliesst die Anhörung weiterer Stellen nicht aus, insbesondere wenn ein Bundesgesetz eine solche vorsieht. Die Vorinstanz hätte somit dem BAFU nach Art. 62a Abs. 1 und 3 RVOG Frist für eine Stellungnahme ansetzen bzw. das Schreiben vom 16. August 2010 als Stellungnahme entgegennehmen und für die Bere i- nigung allfälliger Differenzen nach Massgabe von Art. 62b RVOG vorg e- hen müssen. Das BAFU ist dadurch, dass es nicht von sich aus ein B e- reinigungsgespräch verlang te, keineswegs konkludent von seinem Standpunkt abgerückt. Es war Sache der Vorinstanz als Leitbehör de, nö- tigenfalls ein Bereinigungsgespräch zu veranlassen. Ein Hinweis darauf, dass das BAFU ausdrücklich auf eine Bereinigung verzichtet hätte, findet sich in den Akten nicht. Vielmehr fragte das BAFU in einem Schreiben vom 6. Dezember 2010 nach dem Verfah rensstand und bat um eine Rückmeldung zu seinem Schreiben vom 16. August 2010. 6.4. Die Beurteilung des BAFU, es sei ein Gutachten der ENHK einzuh o- len, ist sodann nicht zu beanstanden. Nach Art. 7 Abs. 2 NHG ist ein Gut- achten obligatorisch, wenn ein Objekt, das in einem Inventar nach Art. 5 NHG aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden kann oder sic h grundsätzliche Fragen stellen; die Kommission gibt im Gutachten an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist. Die Gutachten sind insbesondere bei Objekten, für welche die Schutzziele in den Objektblättern wenig aussagekräftig sind, von grosser Bedeutung, was bei BLN -Objekten oft der Fall ist. Indem Experten die Schutzziele konkretisieren und sie in Bezug zum geplanten Eingriff setzen, zeigt sich oft erst die genaue Tragweite eines Eingriffs für ein Objekt (vgl. NINA DAJCAR, a.a.O., S. 127). Die Entscheidbehörde darf zudem nur aus trifti- gen Gründen vom Ergebnis der Begutachtung abweichen (vgl. BGE 136 II 214 E. 5 mit Hinweisen ). Die Beschränkung der Begutachtungspflicht auf bestimmte Eingriffe führte der Gesetzgeber erst auf den 1. Januar 2000 ein. Als Grund nannte er vor allem die Überlastung der Kommissi o-A-1187/2011 Seite 19 nen. Routinegeschäfte sollen daher von der Fach stelle beurteilt werden (Botschaft zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinf a- chung der Plangenehmigungsverfahren vom 25. Februar 1998, BBl 1998 2591, 2608 f.; vgl. dazu auch NINA DAJCAR, a.a.O., S. 127). Vorliegend handelt es sich nicht um ein Routinegeschäft, lag eine verg leichbare Konstellation bisher doch nicht vor, da die Ausbildung von Militärpiloten erst seit Kurzem mit Flugzeugen von Typ PC-21 erfolgt. Auch wird die Er- holungsfunktion der BLN -Objekte "Speer-Churfirsten-Alvier" und "Sänti s- gebiet" in den Objektblättern nicht konkretisiert. Es rechtfertigt sich daher, die Bedeutung der der hier interessierenden Flugtrainings für die Schutz- ziele der betroffenen BLN-Objekte vertieft abklären zu lassen. Die Vorinstanz und die Luftwaffe machen im Übrigen zu Unrecht geltend , es sei Art. 11 NHG (analog) anwendbar. Dieser Bestimmung sieht vor, dass bei militärischen Bauten und Anlagen, für welche nach dem heut i- gen Art. 128a Abs. 1 des Militärgesetzes vom 3. Februar 1995 (MG, SR 510.10) keine Plangenehmigung erforderlich ist, auch keine obligator i- sche Begutachtung durch die Kommission erfolgt und die zuständige Bundesbehörde auch keine Unterlagen für eine fakultative Begutachtung nach Art. 8 NHG liefern muss. Es handelt sich dabei um Bauten und A n- lagen, die dem Bundesgesetz vom 23. Juni 1950 über den Schutz milit ä- rischer Anlagen (SR 510.518) unterstehen. Die Befreiung von der Bewill i- gungs- bzw der Begutachtungspflicht rechtfertigt sich bei diesen Obje k- ten, weil unter anderem Geheimhaltungsinteressen auf dem Spiel stehen. (vgl. dazu a uch JÖRG LEIMBACHER, in: Keller/Zufferey/Fahrländer Art. 11 Rz. 2 und 4 ). Solche Geheimhaltungsinteressen bestehen in Bezug auf die Art und Weise der Nutzung des Luftraums durch die Luftwaffe jedoch nicht, weshalb Art. 11 NHG auch nicht analog anzuwenden ist. 6.5. Weiter liegen mit dem Schreiben vom 16. August 2010 und der Ste l- lungnahme zuhanden des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juni 2011 zwar ausführliche Stellungnahmen des BAFU vor, dieses schätzt den zu erwartenden Umfang der Flugtrainings aber anders ein als die Luftwaffe. Das BAFU geht davon aus, für alle drei Trainingsräume seien insgesamt 2'400 Flugstunden pro Jahr geplant. Es folgert daraus, von Montag bis Freitag sei im Durchschnitt pro Tag und Trainingsgebiet mit drei Stunden Fluglärm zu rechnen. Dem gegenüber führt die Luftwaffe aus, die Flüge würden nur während kurzer Zeit innerhalb der militärischen Flugbetrieb s- zeiten stattfinden. Es sei auch keine ganzjährige Benutzung vorgesehen, denn die Pilotenschule sei jeweils etwa von Ende April bis Ende August in Sion stationiert, von wo aus aufgrund des langen Anflugwegs keine Flüge A-1187/2011 Seite 20 im Flugbeschränkungsgebiet "Speer" geplant seien. Aus den Vorakten geht weiter hervor, dass die Luftwaffe für 2011 offenbar mit der Durchfüh- rung von 140 Trainingseinheiten von je ca. 30 Minuten mit jeweils zwei bis vier PC-21 im Trainingsraum "Speer" rechnete. 6.6. Die Nichteinhaltung der Bestimmungen von Art. 62a ff. RVOG stellt einen Verfahrensmangel dar und kann für sich allein ein Grund sein, eine Verfügung aufzuheben (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 21.5, bestätigt in Urteil des Bundesgerichts 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010 E. 2.3; vgl. zudem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A -2249/2007 vom 30. November 2007 E. 5.1 mit Hinweisen). In materieller Hinsicht hat die Vorinstanz die Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes bei ihrem Entscheid nicht berücksichtigt und die erforderliche Interessenab wägung nicht vorg e- nommen. Da mangels Gutachten der ENHK und aufgrund der Unklarheit über das Ausmass des zu erwartenden militärischen Flugverkehrs die Entscheidgrundlagen unvollständig sind, ist eine solche Interessenabw ä- gung zur Zeit auch nicht möglich. 6.7. Gemäss Art. 61 VwVG entscheidet das Bundesverwaltungsgericht in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Wei- sungen an die Vorinstanz zurück. Vorliegend wäre es nur schon deshalb nicht zweckmässig, dass das Bundesverwaltungsgericht – nach Einh o- lung eines Gutachtens durch die ENHK – in der Sache entscheidet, weil der Erlass einer Verfügung betreffend die Festlegung der Luftraumstruktur nach besonderem aviatischem Fachwissen verlangt. Es kann daher nicht Sache des Gerichts sein, die vorinstanzlichen Unterlassungen nachzuho- len und damit die Verletzung der Bestimmungen von Art. 62a ff. RVOG zu heilen (vgl. zum Ganzen PHILIPPE WEISSENBERGER, in: Bernhard Wald- mann / Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bunde s- gesetz über das Ve rwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 61 N. 10, 11 und 18). Es ist angezeigt, dass die Vorinstanz noch Feststellungen zum Umfang des zu erwartenden militärischen Flugverkehrs trifft und anschliessend ein Gutachten der ENHK sowie eine erneute Stellungnahme des BAFU einholt, welches seinen Standpunkt gestützt auf die dannzumal vorli e- genden Informationen wird präzisieren können. 6.8. Die Verfügung der Vorinstanz ist damit aufzuheben, so weit Sie die Errichtung des Flu gbeschränkungsgebiets LS -R3 "Speer" zum Gegen -A-1187/2011 Seite 21 stand hat, und die Angelegenheit zur Ergänzung des Sachverhalts und neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen. 7. Die Vorinstanz stützte ihre Anordnungen auf Art. 40 LFG in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 VFSD. Sie hat allfälligen Beschwerden gegen die ange- fochtene Verfügung gestützt auf Art. 55 Abs. 2 VwVG die aufschiebende Wirkung entzogen. Die in Frage stehende Änderung der Luftraumstruktur hat damit, wie in der Verfügung festgelegt , am 6. Januar 2011 Gültigkeit erlangt. Seit der Änderung des LFG vom 16. Oktober 2010, die am 1. April 2011 in Kraft getreten ist, stellt der neue Art. 8a LFG die gesetzli- che Grundlage zum Erlass von Verfügungen über die Luftraumstruktur dar; diese tritt gemäss Abs. 2 dies er Bestimmung auch dann in Kraft, wenn gegen sie Beschwerde geführt wird. Ist die aufschiebende Wirkung einer allfälligen Beschwerde entzogen , fragt sich, ob die angefochtenen Anordnungen betreffend die Luftrau m- struktur bei Gutheissung der Beschwerde dennoch aus Gründen der S i- cherheit vorübergehend aufrecht zu erhalten sind. I n der bundesrätlichen Botschaft wird zu Art. 8a Abs. 2 ausgeführt, ein Beschwerdeverfahren be- ziehe sich erfahrungsgemäss nur auf einzelne Teile des Luftraums , doch werde eine isolierte Betrachtung dem öffentlichen Interesse an einer kl a- ren und damit sicheren Ordnung des Luftraums nicht gerecht , sondern führe zu einer untragbaren Diskrepanz zwischen der publizierten und der effektiv gültigen Luftraumstruktur (Botscha ft zur Teilrevision 1 des Luf t- fahrtgesetzes vom 20. Mai 2009, BBl 2009 4915, 4927 f., 4951). Vorlie- gend braucht auf diese Problematik nicht näher eingegangen zu werden, geht es vorliegend doch einzig um die Errichtung eines Flugbeschrä n- kungsgebiets, welches ohnehin nur von Zeit zu Zeit hätte aktiviert werden sollen. Diese Möglichkeit entfällt mit der Gutheissung der Beschwerde. Da den Luftraumbenutzern bekannt ist, wie sie sich ausserhalb der Akt i- vierungszeiten verhalten müssen , erweist sich d ie vom Bundesr at ange- sprochene Diskrepanz zwischen der publizierten und der effektiv gültigen Luftraumstruktur im vorliegenden Fall als unbedenklich. 8. Da die Angelegenheit ohnehin an die Vorinstanz zurückzuweisen ist, e r- übrigt es sich, auf die Rüge der Beschwerdeführeri n einzugehen, es sei ihr das rechtliche Gehör nicht gewährt worden. A-1187/2011 Seite 22 9. 9.1. Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten sind Vorinstan- zen aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). In der Verwaltungsrechtspflege des Bundes gilt die Rückweisung in der Sache an die Vorinstanz zu we i- teren Abklärungen und neuem Entscheid (mit noch offenem Ausgang) praxisgemäss als volles Obs iegen der Beschwerde führenden Partei (statt vieler BGE 132 V 215 E. 6.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3762/2010 vom 25. Januar 2012 E. 20 mit Hinweis). Vorliegend wird der angefochtene Entscheid im beantragten Umfang au f- gehoben und die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückgewiesen. Die Beschwerdeführerin verlangte zudem nicht die definitive Aufhebung der entsprechenden Anordnungen, sondern wollte bloss die Ergänzung des Sachverhalts und eine neue Entscheidung durch das Bundesverwa l- tungsgericht bzw. die Vorinstanz erreichen. Dass es hinsichtlich des u m- strittenen Flugbeschränkungsgebiets zu gewissen Anpassungen kommt, ist möglich, der Ausgang damit offen. Daher ist die Beschwerdeführerin als vollständig obsiegend zu betrachten und es sind ihr keine Verfahrens- kosten aufzuerlegen. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– ist ihr zurückzuerstatten. 9.2. Obsiegende Parteien haben für ihnen erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Febru- ar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwa l- tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2 ]). Mangels Gegenpartei ist die Schweizerischen Eidgenossenschaft, in deren Namen die Vorinstanz ver- fügt hat, zur Bezahlung der Parteientschädigung verpflichtet (vgl. Art. 64 Abs. 2 VwVG). Die Rechtsvertreterin der obsiegenden Partei hat keine Kostennote ei n- gereicht. Die Parteientschädigung wird somit aufgrund der Akten (vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE) auf Fr. 2'500.– (inkl. Auslagen und Meh r- wertsteuer) festgesetzt. A-1187/2011 Seite 23 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. 2. Die Verfügung der Vorinstanz vom 23. Dezember 2010 wird aufgehoben, soweit sie die Errichtung des Flugbeschränkungsgebiets LS-R3 "Speer" und Anordnungen bezüglich dieses Flugbeschränkungsgebiets zum G e- genstand hat, und die Angelegenheit wird im Sinne der Erwägungen zur Ergänzung des Sachverhalts und neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen. 3. Es werden keine Verfahr enskosten erhoben. Der Beschwerdeführerin wird der geleistet e Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet. Hierzu hat die Beschwerdefü h- rerin dem Bundesverwaltungsgericht einen Einzahlungsschein zuzuste l- len oder ihre Kontonummer bekannt zu geben. 4. Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.– (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) zu entrichten. 5. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 65-05.01; Einschreiben) – das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde) – das VBS, Sektion Luftwaffe, Papiermühlestrasse 20, 3003 Bern – das BAFU, 3003 Bern Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. A-1187/2011 Seite 24 Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Lorenz Kneubühler Andreas Meier Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14 , Beschwerde in öffentlich -rechtlichen An- gelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss den Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Frist steht still vom sieb enten Tag vor Ostern bis und mit dem sieb enten Tag nach Ostern (Art. 46 Abs. 1 Bst. a BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die B e- weismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizul e- gen (Art. 42 BGG). Versand: