2001-1438 423 01.064 Message concernant la loi sur le partage des valeurs patrimoniales confisquées du 24 octobre 2001 Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous avons l’honneur de soumettre à votre approbation le projet de loi sur le partage des valeurs patrimoniales confisquées. Nous vous proposons en outre de classer les interventions parlementaires suivantes: 1998 M 98.3366 Partage dans le domaine de la poursuite pénale (E 01.12.98, Commission des affaires juridiques CE; N 10.06.99) 1999 P 99.3050 Utilisation de l’argent de la drogue confisqué (N 18.06.99, Heim) Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 24 octobre 2001 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz424 Condensé Depuis les années quatre-vingt dix, la mainmise sur les profits du crime, par la confiscation et son corollaire, la répression du blanchiment d’argent, s’est révélée l’un des instruments les plus efficaces de la lutte contre la criminalité. Afin d’encourager une collaboration devenue indispensable entre les Etats, les institu- tions internationales (Nations Unies, Groupe d’action financière sur le blanchiment de capitaux, Conseil de l’Europe) ont proposé l’élaboration de principes en matière de partage des valeurs confisquées. En prévoyant expressément la possibilité du partage, entre Etats, des valeurs patrimoniales confisquées et, à certaines condi- tions, leur restitution, le Conseil fédéral entend notamment créer une base légale pour la conclusion de conventions internationales de partage et montrer la volonté de la Suisse de participer activement à la lutte internationale contre la criminalité. Comme la Suisse est un Etat fédératif, il importe de régler le partage des valeurs patrimoniales confisquées, sur le plan interne, entre la Confédération et les cantons. Entré en vigueur en 1942, alors que la criminalité était essentiellement intracan- tonale, l’art. 381 CP attribue le produit de la confiscation à la collectivité qui l’a prononcée. Or, actuellement, les crimes portent souvent sur des montants considé- rables et ne respectent plus les frontières politiques. La poursuite pénale est devenue une tâche commune, qui nécessite la collaboration des autorités cantonales et fédé- rales et qui entraîne des frais importants (notamment du fait de l’augmentation du nombre des affaires pénales et de leur complexité). L’attribution des valeurs confis- quées à la seule collectivité qui a ordonné la confiscation peut conduire à des solutions inéquitables, car souvent d’autres collectivités ont aussi contribué au succès de la procédure. La Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats a donc déposé une motion, acceptée par le Parlement, qui oblige le Conseil fédéral à présenter, pour l’ensemble du domaine de la poursuite pénale, une réglementation générale sur le partage des valeurs confisquées lorsque plusieurs collectivités ont participé à la procédure pénale. Par des règles de partage d’une application simple, le projet de loi sur le partage des valeurs confisquées établit entre les collectivités participant à la procédure pénale une certaine équité, qui devrait désamorcer les conflits de compétence en matière de confiscation. Selon le système proposé, la collectivité (le canton ou la Confédération) qui a dirigé l’enquête et prononcé la confiscation r ecevra 5/10 des valeurs confisquées, puisqu’elle aura assumé la plus grande part du travail. Les cantons où se trouvent ces valeurs en obtiendront 2/10, car ils auront collaboré à la procédure principale et souvent dû mener les enquêtes sur les intermédiaires finan- ciers. Enfin, la Confédération recevra, dans tous les cas, les 3/10 restants pour le soutien général qu’elle aura apporté aux cantons dans la lutte contre la criminalité (entraide judiciaire internationale, offices centraux pour la lutte contre le crime organisé international, banques de données) et en raison des coûts supplémentaires entraînés par ses nouvelles compétences de poursuite en matière de crime organisé et de criminalité économique.425 Différentes voix (voir notamment la motion Alex Heim et l ’initiative parlementaire Jost Gross) se sont fait entendre pour que l’argent confisqué provenant de la drogue soit utilisé pour aider les toxicomanes (prévention de la toxicomanie et th érapies) et les pays producteurs des plantes à drogue (d éveloppement de cultures de substitu- tion), lesquels sont les premières victimes du trafic de stupéfiants. Le Conseil fédéral estime cependant pr éférable de laisser les cantons libres de disposer des valeurs leur revenant et d ’établir, s’ils le veulent, des r ègles spéciales comme en ont d éjà édictées les cantons de Vaud, de Genève et de Fribourg.426 Message 1 Partie générale 1.1 Présentation du problème 1.1.1 Mondialisation et extension de la criminalité Face au d éveloppement du crime organis é et de la criminalit é en g énéral, la main- mise sur les profits du crime s ’est révélée une des tactiques les plus efficaces 1. Dans les années quatre-vingt-dix, les Etats se sont efforc és de mettre sur pied un syst ème de coop ération internationale visant à priver les criminels des produits de leurs activités illicites. D’une part, ils ont harmonis é leur législation interne en matière de blanchiment de capitaux et de confiscation et ont impos é des obligations de dili- gence aux intermédiaires financiers. D’autre part, sur le plan de l ’entraide judiciaire, ils ont d éveloppé des r ègles facilitant la coop ération internationale aux fins du dépistage, de la saisie et de la confiscation des produits du crime. Comme les valeurs d élictueuses ne se trouvaient pas forc ément dans les pays o ù l’infraction avait été commise et que, partant, leur confiscation impliquait la collabo- ration de plusieurs Etats, il s ’imposait, en vue d’encourager la collaboration interna- tionale, de partager les valeurs confisqu ées entre les Etats qui avaient particip é à la procédure pénale. Cette idée de partage fut développée en premier lieu par les Am é- ricains qui l ’ont baptis ée du terme de «asset sharing ». Elle fut reprise dans les recommandations du Groupe d ’action financière sur le blanchiment des capitaux et dans la Convention européenne du 8 novembre 1990 du Conseil de l ’Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime2. 1.1.2 Répercussions en Suisse Depuis 1992, la Suisse a conclu plusieurs conventions de partage avec les autorit és américaines et canadiennes. Le cas le plus important et le plus c élèbre est l ’affaire Arana de Nasser, qui portait sur le montant de 240 millions de francs suisses et qui a donné lieu à un différend entre la Confédération et deux cantons sur la part attribu ée à la Suisse: Le 23 f évrier 1994, la police vaudoise arr êtait une Colombienne du nom de Sheila Arana de Nasser dans sa maison de Founex. L’enquête révéla qu’elle était l’épouse du trafiquant de drogue notoire Julio Cesar Nasser et que, depuis 1978, elle blanchissait le produit du trafic de son mari aux Etats-Unis. Les avoirs sur ses comptes bancaires s’élevaient à environ 180 millions de dollars ( à savoir environ 240 millions de francs suisses). Arana de Nasser, qui fut extrad ée aux Etats-Unis, avoua que tout l ’argent provenait du trafic de drogue. Les Etats-Unis s ’entendirent avec les cantons de Vaud et de Zurich pour partager le produit des montants confisqu és en deux parts égales, à savoir 120 millions de francs pour les Etats-Unis et 120 millions de francs pour la Suisse. Les cantons de Vaud et de Zurich estimaient que ceux-ci devaient leur revenir 1 Voir Ursula Cassani, Combattre le crime en confisquant les profits: nouvelles perspecti- ves d’une justice transnationale, Groupe Suisse de Travail de Criminologie, Criminalité économique, vol. 17, Coire/Zurich 1999. 2 RS 0.311.53.427 en application de l ’art. 381 CP 3, car ils étaient compétents pour poursuivre Arana de Nasser pour trafic de drogue et pour blanchiment d ’argent. Pour la Conf édération, il s’agissait d’une affaire internationale relevant de sa compétence; l’Office fédéral de la police avait ordonné l’extradition d’Arana de Nasser et était compétent pour remettre aux Etats-Unis les valeurs «trouvées en possession» de cette dernière (art. 59 EIMP4). Après de longues négociations, les 120 millions revenant à la Suisse furent partag és à raison de 40 % pour chacun des deux cantons et de 20 % pour la Confédération. A la suite de cette affaire, beaucoup de bruits ont circul é sur le montant des valeurs confisquées. Des chiffres ont paru dans la presse. Ainsi, selon un article publi é en novembre 1998 dans le journal «Cash»5, la Conf édération et les cantons auraient séquestré 572 millions de francs provenant du trafic de la drogue depuis 1990 6. En l’absence de statistiques officielles, l’Administration fédérale des finances a procédé à un sondage auprès des cantons. Leurs réponses ont toutefois été lacunaires et il est difficile d’en tirer des conclusions pr écises. Dans tous les cas, les montants confis- qués, qui varient consid érablement en fonction du d énouement d’affaires importan- tes, sont moins élevés que ne le croit l ’opinion publique. Si l ’on fait abstraction des valeurs patrimoniales confisqu ées dans l ’affaire Arana de Nasser, les cantons auraient confisqué 21 millions de francs en 1998 et 30 millions de francs en 1999 7. Pour sa part, le Minist ère public de la Conf édération a confisqu é, de 1994 à 1998, 15,5 millions de francs (provenant essentiellement d ’une seule affaire) et s équestré 5,6 millions de francs et 3 millions de dollars8. 1.1.3 Lacunes de la législation suisse 1.1.3.1 Causes internes Le droit suisse ne conna ît, à proprement parler, aucune r ègle de partage des valeurs patrimoniales confisqu ées. Il se contente de poser certaines r ègles d ’attribution, le plus souvent lacunaires. 1.1.3.1.1 Causes cantonales Les valeurs confisquées en vertu du code pénal reviennent au canton qui en a ordon- né la confiscation, d ès lors qu ’il doit assumer les frais de poursuite et d ’exécution des peines (art. 381, al. 1, CP). Adoptée à l’époque où la criminalité était essentiellement intracantonale, cette r ègle peut conduire de nos jours à des r ésultats in équitables. En effet, aujourd ’hui, la criminalité, surtout économique et organis ée, est devenue un ph énomène dépassant les limites cantonales, ce qui exige une collaboration tr ès étroite entre les autorit és cantonales et fédérales. Le canton qui a prononc é la confiscation n ’est plus le seul à 3 RS 311.0. 4 RS 351.1. 5 Voir Alexandra Stark et Anton Ladner, Nicht nur sauber, sondern mein. Bund, Kantone und Drittstaaten streiten sich darum, wie konfiszierte Drogengelder aufgeteilt werden, in: CASH, n o 46, 13 novembre 1998. 6 Sont inclus les 124,6 millions US$ séquestrés dans l’affaire Salinas. 7 Selon les chiffres fournis par l’Administration fédérale des finances sur la base des ren- seignements donnés par les cantons. 8 Selon les renseignements donnés par le Ministère public de la Confédération.428 intervenir. Celui o ù se trouvent les valeurs peut être amené à fournir des informa- tions et des preuves utiles à l’enquête. Souvent, il doit en outre mener une enqu ête séparée sur les interm édiaires financiers pour blanchiment d ’argent (art. 305 bis CP). Froissé de ne pouvoir participer au b énéfice de la confiscation prononc ée dans une procédure à laquelle il a particip é, il risque de confisquer les valeurs sur la base de l’art. 305bis CP, ce qui pourrait cr éer un conflit de comp étence positif. Il para ît dès lors juste mais aussi opportun de lui octroyer une part des valeurs confisquées. 1.1.3.1.2 Causes relevant des autorités judiciaires fédérales Dans les causes relevant de la juridiction fédérale, les valeurs confisquées reviennent à la Conf édération lorsque la confiscation a été prononcée par la Cour p énale fédé- rale du Tribunal fédéral (art. 381, al. 2, CP). Les valeurs seront en revanche acquises au canton délégataire en cas de délégation de l’instruction et du jugement. Cette règle de r épartition a été remise en cause dans le cadre du projet «efficacité» qui octroie de nouvelles compétences à la Confédération dans les domaines du crime organisé et de la criminalit é économique9. S’écartant de la r ègle prévue à l’art. 381 CP, le projet «efficacité» prévoit que les valeurs confisqu ées resteront acquises à la Confédération même si le Ministère public de la Confédération délègue aux autorités cantonales le jugement d ’une affaire selon l ’art. 340bis CP nouveau (projet «effica- cité»), d ès lors qu ’il devra soutenir l ’accusation devant le tribunal cantonal; en contrepartie, la Confédération devra supporter les frais (art. 265quater en relation avec l’art. 18 bis PPF). Contest ée par les cantons, cette disposition a été adopt ée à titre provisoire par le Parlement, qui, par une motion, a invit é le Conseil f édéral à élaborer une réglementation générale sur la question du partage10. Selon le nouvel art. 340 bis CP (projet «efficacité»), seront soumises à la juridiction fédérale les infractions de la criminalit é organis ée (y compris la corruption et le blanchiment) si les actes punissables ont été commis pour une part pr épondérante à l’étranger ou s’ils ont été commis dans plusieurs cantons sans qu ’il y ait de pr édomi- nance évidente dans l ’un d ’entre eux (art. 340 bis, al. 1, CP). En outre, le Minist ère public de la Confédération pourra ouvrir une procédure d’investigation portant sur des infractions économiques (infractions contre le patrimoine et faux dans les titres) de portée internationale ou intercantonale si aucune autorit é cantonale de poursuite pénale n’est saisie de l’affaire ou que l’autorité cantonale de poursuite p énale compé- tente sollicite du Minist ère public de la Conf édération la reprise de la proc édure (art. 340bis, al. 2, CP). Adoptées le 22 d écembre 1999 par le Parlement, ces nouvelles dispositions devraient entrer en vigueur le 1er janvier 2002. L’art. 265quater PPF (projet «efficacité») devrait être abrogé par le projet de loi f édé- rale sur le Tribunal p énal f édéral, qui propose de supprimer, sous r éserve des cas simples, la possibilité de déléguer le jugement des infractions relevant du crime orga- nisé et de la criminalité économique11. 9 Cf. FF 2000 71 ss. Voir aussi le message du 28 janvier 1998 du Conseil fédéral concernant la modification du code pénal suisse, de la loi fédérale sur la procédure pénale et de la loi fédérale sur le droit pénal administratif (mesures tendant à l’amélioration de l’efficacité et de la légalité dans la poursuite pénale), in: FF 1998 1253. 10 Cf. la motion de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats concernant le partage des valeurs confisquées dans le domaine de la poursuite pénale (98.3366). Voir ch. 1.2.1. 11 Cf. le message du 28 février 2001 du Conseil fédéral concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale, in: FF 2001 4000 (4166, 4172).429 1.1.3.1.3 Causes relevant des autorités administratives fédérales Les valeurs confisqu ées en application de la loi f édérale sur le droit p énal admi- nistratif sont d évolues à la Conf édération, que le jugement ait été rendu par la Confédération ou par les autorit és cantonales (art. 92 et 93 DPA 12). En contrepartie, le canton peut demander à la Confédération le remboursement des frais de proc ès et d’exécution auxquels l ’inculpé n’a pas été condamné ou que le condamn é est dans l’impossibilité de payer (art. 98 DPA)13. Cette règle peut paraître inéquitable, dès lors qu ’en ce domaine également, la pour- suite p énale peut exiger la collaboration des autorit és cantonales et f édérales. Elle pourra en outre d écourager les autorit és cantonales d ’accepter la jonction de cause par-devant elles lorsque la comp étence de l’administration concernée, de même que la juridiction cantonale sont établies (art. 21, al. 3, DPA). 1.1.3.2 Causes internationales Les conventions de partage conclues avec les autorit és étrangères ne b énéficient d’aucune base l égale, ce que la doctrine critique 14. L’absence de r églementation a conduit à des conflits entre les cantons et la Conf édération, en particulier sur la compétence pour n égocier avec les autorit és étrangères. Ainsi, dans l ’affaire Arana de Nasser (r ésumée ci-dessus sous ch. 1.1.2), les cantons de Vaud et de Zurich affirmaient que la convention de partage avec les Etats-Unis constituait une conven- tion de droit administratif et qu’ils pouvaient de ce fait la conclure sans la collabora- tion du Conseil fédéral et sans son approbation; en revanche, selon la Confédération, il s ’agissait d ’une affaire de droit international public entrant dans sa seule compétence. En outre, l ’art. 381 CP ne r ègle que l ’attribution des valeurs confisqu ées selon le droit suisse. Il ne r égit pas en revanche l ’attribution des valeurs confisqu ées en application du droit étranger et remises à la Suisse en vertu d ’une convention inter- nationale de partage. Selon la pratique actuelle, dans les cas d ’entraide o ù les cantons collaborent à la proc édure p énale, les valeurs leur sont r étrocédées. En revanche, en cas d ’extradition, la Confédération conserve les fonds au motif qu ’elle a dirig é la proc édure. Cette pratique, qui ne repose sur aucune base l égale, a toutefois été remise en question dans l’affaire Arana de Nasser (voir ch. 1.1.2). 12 RS 313.0. 13 Voir Renate Schwob, Droit pénal administratif de la Confédération, V, Fiche juridique suisse 1290, p. 14. 14 G. Arzt, in: N. Schmid (édit.), Kommentar, Einziehung, Organisiertes Verbrechen, Geldwäscherei, vol. I, Zurich 1998, p. 299, n. 83 ad art. 260ter.430 1.1.4 Evolution sur le plan international 1.1.4.1 Accords et recommandations internationaux Il n’existe aucun trait é multilatéral sur le partage des valeurs confisqu ées en g éné- ral15. Certains accords internationaux encouragent toutefois les Etats à coordonner les procédures de confiscation et à partager les biens confisqués. On peut notamment citer la Convention n o 141 du Conseil de l ’Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime 16, la Convention des Nations-Unies contre le trafic illicite de stup éfiants et de substances psychotropes 17 et les Recommandations de 1990, r évisées en 1996, du Groupe d ’action financière sur le blanchiment de capitaux18 19. 1.1.4.2 Législations étrangères 1.1.4.2.1 Etats-Unis Dans le syst ème américain, le partage refl ète le degr é de participation des agences des Etats et des agences locales à la proc édure qui a conduit à la confiscation 20. Cette participation est d éterminée en fonction du nombre d ’heures de travail effec- tuées par les collaborateurs des diff érentes agences. Le partage porte sur le produit net de la confiscation; sont d éduits les droits des tiers (droits de r étention, hypothè- ques), les frais de l ’Etat fédéral en relation avec la confiscation, les versements aux informateurs et les dépenses de l’Etat fédéral liées à la gestion des avoirs confisqu és (estimation, dépôt, mesures de sécurité, vente). Sur le plan international, le Ministre de la Justice et le Ministre des Finances peuvent conclure des conventions de partage avec n ’importe quel pays étranger qui a parti- cipé directement ou indirectement à la saisie ou à la confiscation. Le partage avec l’Etat étranger se fait en fonction du degr é de participation à la proc édure de confiscation et du caract ère indispensable de l ’aide fournie pour le succ ès de la confiscation21. Le produit des confiscations nationales et internationales est vers é dans le Fonds géré par le D épartement de Justice ou dans le Fonds g éré par le D épartement des Finances. Il peut servir au financement d ’activités en vue du renforcement des enquêtes futures, de la formation des enqu êteurs, des équipements (gilets pare- 15 Il existe en revanche des traités bilatéraux de portée générale. Les gouvernements des Etats-Unis et des Pays-Bas ont ainsi conclu un accord général en matière de «sharing». 16 Art. 15. 17 Art. 5, al. 5, let. b; Nations Unies, Conseil économique et social, Doc. E/CONF. 82/15, du 19 décembre 1988. 18 Recommandation, no 39. Ces recommandations ont été publiées notamment in: Bulletin de la Commission fédérale des banques 1996, p. 19 ss. 19 Dans ce contexte, le Groupe des huit (sous-groupe 1, coop ération judiciaire) a établi un modèle de convention bilatérale de partage. 20 Voir notamment The Attorney General’s Guidelines on Seized and Forfeited Property, juillet 1990; A Guide to equitable Sharing of federally forfeited Property for State and Local law inforcement agencies, U.S. Department of justice, mars 1994. 21 Le Département de Justice et le Département des Finances ont établi à ce sujet des directives précises: Memorandum of understanding between the Department of Justice and the Department of the Treasury establishing international asset sharing guidelines, printemps 1995.431 balles, armes à feu, radios, t éléphones cellulaires, ordinateurs, v éhicules, etc.), des établissements de d étention (construction de prisons); les agences des Etats et les agences locales peuvent affecter jusqu ’à 15 % des valeurs partag ées pour les thérapies des toxicomanes et les programmes d’éducation anti-drogue. 1.1.4.2.2 Canada En 1995, le Canada a adopt é un r èglement sur le partage du produit de l ’aliénation des biens confisqu és22. Cette r églementation s’applique à toutes les valeurs qui ont été confisquées dans une procédure fédérale dans le domaine des stupéfiants ou de la criminalité organisée. Le Procureur g énéral du Canada (autorit é administrative), qui procède au partage, évalue la participation du gouvernement f édéral et de chacune des autorités en cause en se fondant (1) sur la nature et l ’importance des informa- tions fournies par les organismes du gouvernement f édéral et de chaque autorit é et (2) sur le niveau de leur participation à l’enquête et à la poursuite qui a conduit à la confiscation des biens. Sont d éduits du montant à partager les frais de fonctionne- ment et ceux qui sont li és directement aux valeurs confisqu ées, à l ’exclusion des frais judiciaires. Au niveau international, le Procureur général du Canada peut, à certaines conditions, conclure avec des gouvernements étrangers des accords de partage mutuel lorsque des organismes canadiens et étrangers ont participé à des enquêtes qui ont permis la confiscation de biens ou la condamnation à une amende. Le pourcentage attribu é à l’Etat étranger est r églé en principe cas par cas. La part d évolue au Canada est répartie comme en cas de partage interne. 1.1.4.2.3 Luxembourg En 1992, le l égislateur luxembourgeois a cr éé un «Fonds de lutte contre le trafic de stupéfiants»23 dont la mission consiste à favoriser l’élaboration, la coordination et la mise en œ uvre de moyens de lutte contre le trafic de stup éfiants et la toxicomanie et à pallier les effets directs et indirects li és à ces pratiques illicites. Dot é de la person- nalité juridique, ce Fonds est alimenté par tous les biens meubles et immeubles, divis 22 Voir la loi du 23 juin 1993 concernant l’administration de biens saisis ou bloqués relativement à certaines infractions, l’aliénation de biens après confiscation et, dans certains cas, le partage du produit de leur aliénation (titre abrégé: loi sur l’administration des biens saisis); le règlement du 31 janvier 1995 concernant le partage du produit de l’aliénation des biens confisqués, le partage de certaines amendes et le partage de fonds transférés au Canada par des gouvernements étrangers (titre abrégé: règlement sur le partage du produit de l’aliénation des biens confisqués). 23 Voir l’art. 5 de la loi du 17 mars 1992 portant 1. approbation de la Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, faite à Vienne le 20 décembre 1988; 2. modifiant et complétant la loi du 19 février 1973 concernant la vente de substances médicamenteuses et la lutte contre la toxicomanie; 3. modifiant et complétant certaines dispositions du Code d’instruction criminelle. Sur l’organisation du Fonds, voir le règlement intérieur du Fonds de lutte contre le trafic des stupéfiants et le règlement grand-ducal du 28 mai 1993 concernant le contrôle par la Chambre des Comptes sur la gestion financière du Fonds de lutte contre le trafic des stupéfiants.432 et indivis, confisqu és en application de la loi sur la vente de substances m édica- menteuses et la lutte contre la toxicomanie. 1.1.4.2.4 Liechtenstein En 2000, le Liechtenstein a modifi é sa loi de proc édure pénale24. Le gouvernement est autorisé à conclure des conventions sur le partage des valeurs confisqu ées avec les Etats o ù les infractions ont été commises et à prévoir des obligations relatives à leur utilisation. 1.2 Travaux législatifs 1.2.1 Nécessité de légiférer et interventions parlementaires A la suite de l ’affaire Arana de Nasser et compte tenu des lacunes de notre l égisla- tion, le besoin d ’édicter une r églementation sur le partage des valeurs confisqu ées s’est fait sentir. Les cantons ont ainsi demand é que la Conf édération adopte une réglementation g énérale sur le partage des valeurs confisqu ées au regard de l’importance des charges assumées par eux et par la Conf édération dans la poursuite pénale. La Conférence des autorités de poursuite p énale de la Suisse romande et du Tessin a tent é de jeter les bases d ’un gentlemen’s agreement entre les autorit és de poursuite pénale pour éviter des conflits de comp étence positifs entre cantons. Des voix25 se sont aussi fait entendre pour que l ’argent confisqué qui provient du trafic de drogue n ’augmente pas simplement les recettes de l ’Etat, mais qu ’il soit «restitué» aux victimes indirectes de la drogue et affect é, du moins en partie, à la prévention de la toxicomanie, aux traitements des toxicomanes et à l’aide aux pays producteurs de plantes à drogue pour les aider à développer des cultures de substi- tution (cf. ch. 1.3.3). Différentes interventions parlementaires montrent également la nécessité de légiférer dans le domaine: a. Le 27 ao ût 1998, la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats a déposé une motion, qui a été acceptée par les deux Chambres, concernant le partage des valeurs confisqu ées dans le domaine de la poursuite p énale (98.3366): Le Conseil fédéral est invité à présenter, dans les meilleurs d élais, un projet portant sur une r ègle générale du partage pour l ’ensemble du domaine de la poursuite pénale qui tienne compte d ’une péréquation équitable des charges entre la Confédération et les cantons. 24 Art. 253 a de la loi du 25 octobre 2000 relative à la modification de la loi de procédure pénale (Strafprozessordnung). 25 Voir notamment les articles de presse suivants: Alexandra Stark et Anton Ladner, Nicht nur sauber, sondern mein, Bund, Kantone und Drittstaaten streiten sich darum, wie konfiszierte Drogengelder aufgeteilt werden, in: CASH, no 46, 13 novembre 1998; Peter Stirnimann, Ruf nach Zweckbindung und Ursachenbekämpfung, in: Neue Zürcher Zeitung, no 236, 12 octobre 1998; Marlyse Cuagnier, Les millions genevois de la drogue vont à la prévention: un modèle pour la Suisse?, in: 24 Heures, 20–21 mars 1999.433 b. Le 17 d écembre 1998, le conseiller national Jost Gross a formul é une initiative parlementaire, à laquelle le Conseil national a donn é suite le 20 décembre 1999, concernant l’affectation de l’argent saisi dans le trafic de drogue à des fins de traitement de la toxicomanie (98.450). Il y demande l’adoption d’une disposition légale de la teneur suivante: Les éléments de fortune confisqu és dans le cadre des proc édures p énales pour infractions à la loi sur les stup éfiants seront affect és au d édommage- ment des lésés et pour le surplus au financement d ’institutions de prévention de la toxicomanie et de r éinsertion des toxicomanes, soit par la voie d ’une modification des art. 59 et suivants du code p énal, soit par une disposition complémentaire à la loi sur les stupéfiants. c. Le 8 mars 1999, le conseiller national Alex Heim a pr ésenté une motion concernant l ’utilisation de l ’argent de la drogue confisqu é (99.3050), qui a été transformée en postulat et dont la teneur est la suivante: Le Conseil f édéral est charg é d ’élaborer un projet visant à garantir qu ’une partie de l’argent de la drogue sera désormais utilisée en faveur des victimes de la toxicomanie et servira notamment à financer les th érapies, la pr éven- tion et la lutte contre le trafic de drogue. d. Le 15 mars 1999, sous la forme d ’une question ordinaire, la conseill ère nationale Lisbeth Fehr a interrog é le Conseil f édéral sur diff érents points concernant l’argent de la drogue confisqué (99.1021). 1.2.2 Avant-projet de loi sur le partage Par décision du 5 octobre 1998, le chef du D épartement fédéral de justice et police (ci-après: DFJP) a institu é une Commission d ’experts charg ée de trouver une méthode de r épartition du produit des confiscations et d ’examiner si une partie devait être affect ée à des buts particuliers. La Commission a remis son rapport, accompagné d’un avant-projet de loi, au DFJP en octobre 1999. Le Conseil fédéral a adopté les propositions de la Commission d ’experts, sous deux réserves. Il a augment é le montant des valeurs confisqu ées à partir duquel l ’avant- projet devait s ’appliquer et a modifi é la cl é de r épartition entre les collectivit és concernées26. Le 5 juillet 2000, il a ordonn é au DFJP de soumettre l ’avant-projet ainsi modifié à la procédure de consultation des cantons, des partis politiques et des organisations int éressées, proc édure qui s ’est d éroulée de mi-juillet à fin octobre 2000. 26 Avant-projet de loi et rapport explicatif concernant le partage des valeurs patrimoniales confisquées («sharing»), Berne, juillet 2000.434 1.2.3 Procédure de consultation Tous les cantons, sept partis politiques, 19 organisations ainsi que le Tribunal fédéral se sont prononcés sur l’avant-projet. Ils l’ont accueilli favorablement, recon- naissant la n écessité d’élaborer une r églementation claire sur le partage des valeurs confisquées27. Il importe de s’arrêter sur les points principaux suivants: – Notamment pour des raisons d’économie de procédure, de transparence et de simplicité, les participants ont approuv é quasi unanimement le syst ème, selon lequel les valeurs confisqu ées sont partag ées, dans chaque proc édure, en fonction d’une clé fixe prédéterminée. – Dans l’avant-projet, les nouvelles r ègles de partage ne devaient s ’appliquer que si le montant brut des valeurs patrimoniales confisqu ées était supérieur ou égal à 500 000 francs. Sept cantons et une organisation ont consid éré que ce montant était appropri é. Cinq cantons et trois partis l ’ont estim é trop élevé et ont suggéré de l’abaisser à 100 000 francs. Un canton a conseill é de le fixer à 250 000 francs. – La plupart des participants ont considéré que la part de la Confédération était trop élevée. Selon eux, le soutien g énéral de la Confédération (entraide judi- ciaire, offices centraux, banques de donn ées) n’a qu’une portée marginale et ne saurait justifier que lui soit attribu ée une part de 3/10 des valeurs confis- quées. Ils estiment en outre que la Conf édération est exag érément favorisée dans les affaires de crime organis é et de criminalit é économique qui tombe- ront dans sa compétence selon le projet «efficacité». – Les r ègles relatives au partage sur le plan international ont été bien accueillies. Certains participants demandent que l ’on pose certaines r ègles en cas de corruption des fonctionnaires étrangers et de gestion d éloyale des intérêts publics. Ils proposent que les valeurs provenant de ces infractions soient transférées à l’Etat étranger si le jugement p énal ordonne leur confis- cation et si l ’Etat étranger requérant garantit la r éciprocité; le canton devrait pouvoir retenir une part desdites valeurs pour couvrir ses frais. – Enfin, la question de l’affectation des valeurs confisquées à un but déterminé (p. ex. à la pr évention de la toxicomanie ou à l ’aide au d éveloppement) a donné lieu à des avis divergents. Les cantons saluent presque tous la propo- sition du Conseil f édéral de renoncer à pr évoir l ’affectation des valeurs patrimoniales confisquées à un but particulier. Les partis politiques émettent en revanche des avis divergents. Les associations économiques et les autori- tés de poursuite p énale se prononcent contre une affectation sp éciale, alors que les organisations de lutte contre les toxicomanies et d ’aide au d évelop- pement y sont favorables. Le 25 avril 2001, le Conseil fédéral a pris connaissance des r ésultats de la procédure de consultation et a charg é le DFJP d ’élaborer un message et un projet de loi sur le partage des valeurs patrimoniales confisquées. 27 Pour un résumé complet: cf. le résumé des résultats de la procédure de consultation sur l’avant-projet de loi sur le partage des valeurs patrimoniales confisquées («sharing»), Office fédéral de la justice, avril 2001.435 1.3 Lignes directrices du projet Souvent plusieurs collectivit és participent à une même enquête pénale. Il para ît dès lors équitable qu ’elles se partagent les valeurs confisqu ées. Dans les affaires d’envergure internationale, la question du partage se pose à un double niveau. Il s’agira, en premier lieu, de partager les valeurs entre la Suisse et les Etats étrangers, puis, dans un second temps, de r épartir la part d évolue à la Suisse entre la Conf édé- ration et les cantons. Le projet de loi sur le partage pose certaines r ègles de comp étence et de proc édure en vue de la conclusion d ’accords internationaux de partage, laissant les n égocia- teurs libres de fixer la clé de répartition (ch. 1.3.2). Pour le partage interne, il établit un syst ème de partage, avec une cl é de r épartition fixe, qui devrait assurer une certaine équité entre les cantons et la Conf édération et d ésamorcer ainsi les conflits de compétence (ch. 1.3.3). Le Conseil f édéral propose de laisser les cantons libres d’utiliser la part des confiscations leur revenant (cf. ch. 1.3.4). 1.3.1 Buts du projet Le projet de loi sur le partage vise principalement trois buts: a. Il doit permettre d ’assurer une juste indemnisation des collectivités pour les frais qu’elles ont engagés dans la poursuite p énale et qu ’elles devront assu- mer pour l’exécution des peines. b. Il tend à assurer une certaine équité et une certaine solidarité entre les collectivités qui ont particip é à la proc édure p énale. En effet, aujourd ’hui, les crimes, surtout économiques et organis és, constituent fr équemment un phénomène transfrontalier. Leur poursuite est devenue une t âche commune, qui n écessite des forces unies. Il appara ît d ès lors peu satisfaisant que les produits des confiscations, qui sont de plus en plus importants, soient d évo- lus, pour l’essentiel, à la seule collectivit é qui a ordonn é la confiscation des valeurs. L’équité exige un partage du produit des valeurs confisqu ées entre les participants à la procédure pénale. c. En assurant une certaine équité, le projet devrait permettre de désamorcer les conflits de compétence. En effet, dans certains cas, il peut arriver que les mêmes valeurs puissent être confisquées à la suite d ’infractions différentes poursuivies par des collectivit és diff érentes. Ainsi, en mati ère de blanchi- ment d’argent, il pourra y avoir conflit de comp étence entre le canton o ù le trafic de stupéfiants a eu lieu et le canton o ù se trouve l’argent de la drogue. L’attribution d ’un certain pourcentage aux collectivit és concern ées devrait favoriser la conclusion d ’accord sur la fixation du for et éviter que celles-ci n’ouvrent des proc édures s éparées, qui permettraient la confiscation des mêmes valeurs, par exemple en vertu de l ’art. 305bis CP. Le projet de loi sur le partage renonce cependant à poser des r ègles de comp étence. Si les collectivités en cause n ’arrivent pas à s’entendre, le conflit devra être porté devant la Chambre d ’accusation du Tribunal f édéral qui d éterminera l’autorité compétente pour ordonner la confiscation (art. 351 CP).436 1.3.2 Partage entre Etats 1.3.2.1 Partage international actif et passif Le projet de loi sur le partage r églemente la proc édure interne de conclusion des accords de partage des valeurs patrimoniales confisquées sur le plan international. Il distingue le partage international actif du partage international passif: a. En cas de partage international actif, les autorit és suisses (cantonales ou fédérales) ordonneront la confiscation en application du droit suisse. Elles offriront tout ou partie des valeurs à l’Etat étranger qui aura collabor é à la procédure pénale. Les valeurs se trouveront en principe en Suisse; la règle de la territorialit é n ’empêchera toutefois pas le juge suisse d ’ordonner la confiscation de biens situés à l’étranger28. b. En cas de partage international passif, l ’enquête p énale sera men ée à l’étranger et la confiscation sera ordonn ée par les autorit és étrangères compétentes en vertu de leur droit national. Les autorit és suisses seront appelées à fournir à l’Etat étranger des moyens de preuves et d ’informations (notamment art. 67a EIMP) ou à lui transférer les valeurs d élictueuses sises en Suisse en vue de leur confiscation ou de leur restitution à l ’ayant droit (art. 59 et 74 a EIMP). En contrepartie de son aide, l ’Etat étranger pourra octroyer à la Suisse une part des valeurs. 1.3.2.2 Cas particulier de la restitution à l’Etat «lésé» Le projet de loi sur le partage permettra express ément la restitution à l’Etat «lésé» des valeurs qui proviennent de la corruption de fonctionnaires étrangers ou de la gestion déloyale des int érêts publics. Dans la pratique, ces valeurs sont d éjà actuel- lement restituées à l’Etat «lésé», et le Conseil f édéral n’entend rien n’y changer. La restitution se fera par des voies distinctes selon que la confiscation aura été ordonnée en application du droit étranger ou du droit suisse. Si l ’Etat étranger a rendu une décision de confiscation ou s ’il n’existe aucun doute sur la provenance illicite des valeurs saisies, les autorit és suisses (cantonales ou f édérales) restitueront direc- tement les valeurs à l’Etat «lésé». Il s’agira d’un simple cas d’application des art. 59 ou 74 a EIMP. La remise sera alors effectu ée par les autorit és de poursuite cantonales ou fédérales. Si, en revanche, une proc édure pénale est ouverte en Suisse et que la confiscation est ordonn ée selon le droit suisse, la restitution des valeurs se fera par la voie d ’un accord international de partage conclu par la Conf édération en application du projet de loi sur le partage (cf. aussi ch. 2.3.2). 1.3.3 Modes de partage sur le plan interne Les valeurs patrimoniales confisqu ées peuvent être partagées entre les cantons et la Confédération selon diff érents crit ères. Deux modes de partage sont notamment possibles. Toutes les valeurs confisqu ées peuvent être vers ées dans une caisse commune et être réparties périodiquement entre les cantons et la Confédération selon 28 SJ 1986, p. 520.437 une clé générale à déterminer (p. ex. en fonction de la population, des frais totaux engagés pour la poursuite p énale et l ’exécution des peines, du nombre de condam- nations pour infractions à la LStup). Un autre syst ème peut consister à partager les valeurs patrimoniales, dans chaque cas particulier , entre les collectivit és qui ont participé à la proc édure pénale ayant conduit à leur confiscation. Selon ce syst ème, les valeurs peuvent être r éparties en fonction du travail qui a été effectu é par les collectivités et qui peut être évalué sur la base de crit ères quantitatifs (nombre d’heures de travail, op érations effectuées) ou qualitatifs (importance du r ôle assumé dans l’enquête) ou encore de mani ère schématique, en établissant une cl é fixe, qui tienne compte de l’engagement des collectivités en cause. Suivant la Commission d ’experts, le Conseil f édéral a opt é pour un syst ème de partage, en fonction d ’une cl é fixe, dans chaque proc édure o ù les valeurs confis- quées excèdent 100 000 francs. Il propose d’attribuer les 5/10 des valeurs confisquées à la collectivit é (canton ou Conf édération) qui a dirig é l ’enquête et prononc é la confiscation, de faire b énéficier le canton o ù sont situ ées les valeurs d élictueuses (canton de situation) des 2/10 de celles-ci et d’octroyer à la Confédération une part de 3/10 des biens confisqu és. Approuv é quasi unanimement par les participants à la procédure de consultation29, ce système présente de nombreux avantages: – Il est d ’une application simple. Il ne porte que sur des confiscations d ’un montant relativement important. Seule la d éduction des frais pourra poser quelques problèmes, à tout le moins dans les premiers temps de l ’application de la loi. En cons équence, les frais de fonctionnement devraient être peu importants. – Contrairement au syst ème de la caisse commune, il encourage les collec- tivités à se montrer plus efficaces dans la poursuite des infractions, d ès lors que les valeurs confisqu ées ne seront pas r éparties selon des crit ères géné- raux indépendants de la poursuite en cause, mais attribu ées, dans leur plus grande partie, à la collectivit é qui aura men é la proc édure ayant abouti à la confiscation. – Enfin, contrairement au syst ème de la caisse commune, les d écisions sur le partage, notamment celles sur la d éduction des frais, pourront être soumises à une autorité de recours, ce qui sera garant de la justice et de l ’impartialité des décisions. 1.3.4 Utilisation des valeurs confisquées par les collectivités bénéficiaires 1.3.4.1 Arguments en faveur d’une affectation spéciale Il peut appara ître immoral que l ’argent qui tire sa source de la criminalit é tombe dans les caisses générales de l’Etat et qu’il ne soit pas utilis é – en partie au moins – en faveur des victimes des infractions qui sont à l’origine des valeurs confisqu ées, à savoir, en premier lieu, pour aider les toxicomanes. Selon certains, une partie de cet argent devrait constituer une contribution avant tout pour la pr évention de la toxi- comanie et la prise en charge m édico-sociale des toxicomanes, les besoins en ce dernier domaine se faisant actuellement plus particuli èrement sentir à la suite de la 29 En particulier: tous les cantons; le PLS, le PS, le PRD et l’UDC.438 diminution massive des subventions de l ’assurance invalidit é. Il ne s ’agirait que d’un juste d édommagement collectif des victimes du trafic de drogue et cela per- mettrait de rééquilibrer la politique des quatre piliers en faveur de la prévention et de la thérapie, qui font figure de parent pauvre par rapport à la répression. D’autres considèrent qu’il conviendrait de «restituer» les avoirs confisqués aux pays producteurs de drogue. En effet, le commerce de drogue a, dans ces pays, des cons é- quences d évastatrices sur le plan humain, social, économique et écologique; en outre, partout où se développe la production de la drogue, on assiste à une montée de la violence. L’argent confisqué devrait alors permettre de soutenir des projets d ’aide au développement, en premier lieu, pour inciter les paysans à abandonner la culture de stupéfiants en leur assurant un revenu suffisant, mais aussi, de manière plus géné- rale, pour lutter contre la pauvret é (p. ex. en cr éant des emplois). Par de tels projets, on s’attaquerait aux racines m êmes du probl ème. Le retour de l ’argent confisqué à ces pays constituerait une importante manifestation de solidarit é internationale de la part de la Suisse. L’attribution d’une partie des valeurs confisquées (p. ex. 2/10 pour la prévention de la toxicomanie et 1/10 pour les projets dans les pays en d éveloppement) pourrait être un signe important de solidarit é, tout en tenant compte du fait que seule une partie des valeurs confisquées proviennent du trafic de drogue, et ne réduirait que peu la liberté des cantons dans l’utilisation de leurs recettes. Ces id ées ont été reprises dans l ’initiative parlementaire Jost Gross qui demande qu’on affecte les valeurs confisqu ées dans le cadre des proc édures p énales pour infractions à la loi sur les stup éfiants à des fins de traitement des toxicomanes. Le 20 décembre 1999, le Conseil national a donn é suite – sans opposition – à cette initiative et a invit é sa commission de la s écurité sociale et de la sant é publique à élaborer des propositions l égislatives en ce sens. Cette commission a charg é une sous-commission d ’élaborer un projet de texte; le 5 juillet 2001, elle a remis ce projet à la commission des affaires juridiques en lui proposant de le reprendre dans le projet de loi sur le partage (cf. ch. 1.2.1). 1.3.4.2 Solutions adoptées à l’étranger et par les cantons Sur le plan international, la convention des Nations-Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, sign ée par la Suisse en 1995, mais non encore ratifiée, prévoit expressément la possibilit é de verser les produits confisqu és à des organismes sp écialisés dans la lutte contre le trafic illicite et l ’abus des stupé- fiants et psychotropes. Dans la plupart des pays, les valeurs confisqu ées tombent dans les caisses de l ’Etat. Tel est notamment le cas en Allemagne et en Autriche. Certains Etats prévoient toutefois des dispositions sp éciales donnant une affectation déterminée aux valeurs confisquées30. En Suisse, la question de l ’affectation des valeurs confisquées relève des législations cantonales. En règle générale, les cantons versent le produit des confiscations dans leur caisse générale. Trois cantons ont cependant adopté des dispositions spéciales: ce sont les cantons de Genève, de Fribourg et de Vaud. Dans le canton de Genève, les valeurs confisquées en rapport avec le trafic de stupéfiants sont versées, à concurrence de trois 30 Voir la législation de la France, du Luxembourg, de l’Italie et des Etats-Unis. La Belgique et le Canada préparent des projets.439 millions de francs au maximum par ann ée, dans un Fonds sp écial; la moiti é de ces valeurs est affectée à la prévention de la toxicomanie à Genève et l’autre moitié, à la coopération au développement dans le tiers monde31. Dans le canton de Fribourg, les valeurs confisquées peuvent également être utilis ées au financement des moyens policiers et judiciaires pour la lutte contre la drogue et à la prise en charge m édico- sociale des toxicomanes 32. Le Grand Conseil vaudois a étendu, pour sa part, l’utilisation des valeurs aux mesures de prévention et de lutte contre l’alcoolisme et à la prise en charge médico-sociale des alcooliques dépendants33. 1.3.4.3 Liberté d’utilisation laissée par le projet Le Conseil f édéral comprend les arguments des organisations d ’aide aux toxico- manes et aux pays en voie de d éveloppement. Suivant l’avis général que les cantons ont exprim é lors de la proc édure de consultation, il estime cependant qu ’il est préférable de laisser les collectivit és libres de donner aux valeurs confisqu ées leur revenant l’affectation de leur choix et de renoncer à prévoir une affectation sp éciale dans le projet de loi sur le partage. Cela dit, le Conseil fédéral tient à relever ce qui suit: a. On peut se demander s ’il est vraiment juste d ’affecter toutes les valeurs confisquées à la seule lutte contre la drogue, puisqu ’elles ne proviennent pas du seul trafic de stup éfiants, mais tirent aussi leur source d ’autres infractions, telles que le trafic d ’armes, la corruption, les délits d’initiés et la pornographie. Il ressort d ’un sondage établi par l ’Administration f édérale des finances qu’un montant de 21 millions de francs a été confisqué en 1998, dont 8 millions de francs seulement provenaient du trafic de drogue et qu ’en 1999, sur un montant total de 30 millions de francs, seulement 14,5 millions de francs provenaient de la drogue34. b. Il faut en outre être conscient que l ’argent de la drogue sera en g énéral lié à d’autres infractions et qu’il ne sera pas toujours facile de déterminer s’il peut encore être considéré comme provenant de la drogue. Ainsi, comment traiter les valeurs sur lesquelles une organisation criminelle exerce un pouvoir de disposition et qui sont confisqu ées en application de l’art. 59, ch. 3, CP lors- que le trafic de stup éfiants ne constitue qu ’un aspect de l ’activité illicite de l’organisation criminelle? Il para ît d ès lors difficile d ’affecter à la lutte contre la drogue, comme le proposent l ’initiative parlementaire Jost Gross et la motion Alex Heim, les valeurs en rapport avec le trafic de stupéfiants. c. De plus, il ne faut pas perdre de vue que les valeurs d élictueuses sont souvent blanchies au moyen de transactions économiques et financi ères fort complexes et que leur confiscation n écessite la mise sur pied de moyens de recherche policiers et judiciaires fort on éreux. Il para ît dès lors l égitime de 31 Loi genevoise du 26 mai 1994 sur la création d’un fonds destiné à la lutte contre la drogue et à la prévention de la toxicomanie (E 4 70). 32 Loi fribourgeoise du 13 février 1996 instituant un fonds pour la lutte contre les toxicomanies. 33 Règlement vaudois du 17 décembre 1997 concernant la constitution d’un fonds pour la prévention et la lutte contre les toxicomanies (RSV 3.9). 34 Nous avons soustrait ici les valeurs confisquées dans la célèbre affaire Arana de Nasser (cf. ch. 1.1.2).440 laisser les collectivit és libres d ’utiliser, directement ou indirectement, les valeurs confisquées leur revenant pour renforcer leur appareil répressif. d. Enfin, sur le plan des finances, la cr éation d ’un Fonds sp écial irait à l’encontre des principes de la politique financi ère, qui veulent que la Conf é- dération et les cantons jouissent d ’une certaine marge de man œ uvre dans l’utilisation de leurs recettes, et elle supprimerait la flexibilit é n écessaire à une gestion efficace et économique. Il appartient de pr éciser que la renonciation à une r églementation relative à l’affectation spéciale ne préjuge en rien de l ’éventuelle restitution à un Etat étranger des valeurs délictueuses provenant de la corruption de l ’un de ses fonctionnaires ou de la gestion d éloyale des int érêts publics. Actuellement, ces valeurs sont en r ègle générale remises à l ’Etat «lésé», et le Conseil f édéral n ’entend pas changer cette pratique (cf. ch. 1.3.2.1). 1.3.5 Forme de la réglementation La nouvelle réglementation sur le partage des valeurs confisqu ées concerne le Code pénal ainsi que les lois sur la proc édure p énale f édérale (PPF), le droit p énal administratif (DPA) et l ’entraide judiciaire en mati ère pénale (EIMP). Pour donner une vue d ’ensemble, le Conseil f édéral juge pr éférable d ’élaborer une loi s éparée, traitant de la question du partage des valeurs confisqu ées dans son int égralité. L’insertion des dispositions sur le partage dans ces diff érentes lois rendrait en effet la compréhension de la matière mal aisée. 2 Partie spéciale: Commentaire des dispositions légales Sous le titre «Dispositions générales», le chap. 1 du projet d éfinit l’objet de la loi (art. 1) et son champ d ’application (art. 2). Consacr é au partage des valeurs confis- quées sur le plan interne, le chap. 2 d étermine les collectivit és b énéficiaires et les parts leur revenant (art. 3 à 5; art. 9 et 10); il d ésigne l ’autorité comp étente pour procéder à la répartition des valeurs et d écrit la procédure de partage (art. 6 à 8). Le chap. 3 traite du partage des valeurs sur le plan international; il r ègle la procédure de conclusion des accords internationaux de partage (art. 11 à 14) et fixe, sur le plan interne, la r épartition, entre les cantons et la Conf édération, de la part d évolue à la Suisse (art. 15). 2.1 Dispositions générales (chap. 1) 2.1.1 Objet (art. 1) Le projet a pour objet de régler les modalités de partage, entre les cantons, la Conf é- dération et les Etats étrangers, des valeurs patrimoniales confisquées. Le terme «valeurs patrimoniales confisquées» vise: a. les valeurs patrimoniales confisqu ées à titre d’avantage illicite (art. 59, ch. 1, CP);441 b. les cr éances compensatrices ordonn ées en remplacement des valeurs patri- moniales à confisquer lorsque celles-ci ne sont plus disponibles (art. 59, ch. 2, CP); c. les objets confisqu és à fin de s ûreté (art. 58 CP) 35 quand le produit de leur réalisation ne peut être remis à l’auteur36; ainsi que les intérêts et autres produits rapportés par les valeurs patrimoniales depuis la décision de séquestre jusqu’au partage. 2.1.2 Champ d’application (art. 2) 2.1.2.1 Partage interne (al. 1) Selon l’al. 1, le projet s ’applique au partage, entre les cantons et la Conf édération, des valeurs patrimoniales confisquées en vertu du droit pénal fédéral, en application des art. 58 et 59 CP ou des dispositions analogues de lois f édérales37. Seules sont visées les confiscations p énales, à l ’exclusion des confiscations civiles (portant p. ex. sur le solde actif d ’une personne morale dont le but est devenu illicite ou con- traire aux m œ urs, art. 57, al. 3, CC 38) et des confiscations du droit administratif prononcées par une autorit é administrative en dehors de tout proc ès p énal39. Sont également exclues les confiscations du droit p énal cantonal, car celles-ci sont r égies par la l égislation cantonale (art. 335 CP). Le projet r égit le partage des valeurs confisquées en vertu du droit pénal fédéral, quelle que soit la procédure. Les valeurs pourront être confisqu ées à l ’issue d ’une proc édure p énale cantonale, que celle-ci concerne un seul ou plusieurs cantons, mais aussi au terme d ’une procédure pénale fédérale (art. 340 CP et 340 bis CP (projet «efficacité»)) ou d ’une procédure relevant du droit pénal administratif. L’al. 1 in fine pr écise que le projet ne s ’appliquera pas aux confiscations, relative- ment rares, prononcées en vertu du code pénal militaire (art. 41 ss CPM 40). Il n ’y a 35 Par exemple des armes à feu, un immeuble servant à un service de renseignements illicite (ATF 114 IV 98), un hôtel appartenant à un proxénète qui en loue les chambres à des prostituées (Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération (JAAC) 1995, no 134). 36 Voir Niklaus Schmid, Einziehung, in: N. Schmid (édit.), Kommentar, Einziehung, Orga- nisiertes Verbrechen, Geldwäscherei, vol I, Zurich 1998, n. 76 ad art. 58, p. 51 s. 37 Voir p. ex. les art. 24 LStup, 38 et 39 de la loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le maté- riel de guerre (LFMG; RS 514.51) et 10 de la loi fédérale du 5 octobre 1929 sur les mai- sons de jeu (LMJ; RS 935.52). 38 RS 210. 39 Il convient de ne pas confondre les confiscations du droit pénal administratif (art. 1 DPA), qui sont visées par le projet avec celles du droit administratif, qui sont prononcées par une autorité administrative, en dehors de tout procès pénal. Ces dernières peuvent être dési- gnées sous des noms variés; on parle tantôt de confiscation (par une autorité administra- tive), tantôt de séquestre, tantôt encore de saisie (administrative). Elles visent essentielle- ment la sûreté publique, mais elles peuvent également tendre à supprimer tout avantage illicite (cf. p. ex. l’art. 28 de la loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels, RS 817.0; l’art. 35 de la loi fédérale du 25 mars 1977 sur les substan- ces explosibles, RS 941.41, et l’art. 92 de la loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l’aviation, RS 748.0). Pour plus de détails, cf. Denis Piotet, Les effets civils de la confis- cation pénale, Berne 1995, p. 128 ss. 40 RS 321.0.442 en effet pas lieu de modifier l ’équilibre institué par la loi de 1988 41, selon laquelle les cantons supportent les frais d ’exécution des peines et des mesures (art. 215 PPM42), mais re çoivent en contrepartie le produit des amendes et des confiscations (art. 211 PPM). Il convient enfin de relever que le projet ne trouve pas application lorsque les valeurs patrimoniales sont restitu ées au lésé ou à un tiers en r établissement de leurs droits, dès lors qu’aucune mesure de confiscation n’est alors ordonnée (art. 59, ch. 1, al. 1 in fine, CP; si le tiers ou le l ésé font valoir leurs droits apr ès la d écision de partage, cf. art. 9 du projet, ch. 2.2.3.1). 2.1.2.2 Partage international (al. 2) En vertu de l ’al. 2, le projet r égit également, en cas d ’entraide internationale en matière pénale, le partage des valeurs patrimoniales confisquées entre la Suisse et les Etats étrangers. Il s ’appliquera tant en cas de partage international actif, à savoir lorsque la confiscation aura été ordonn ée en vertu du droit suisse qu ’en cas de partage international passif, à savoir lorsque la confiscation aura été prononc ée en vertu du droit étranger (cf. ch. 1.3.2.1). Les valeurs patrimoniales pourront faire l’objet d ’une mesure de confiscation ou d ’une mesure analogue en vertu du droit étranger. Cette pr écision permettra de tenir compte des diff érentes formes que peuvent revêtir, selon le droit étranger, la mainmise de l ’Etat sur des valeurs d élic- tueuses. Ainsi, aux Etats-Unis, la proc édure de confiscation in rem, qui est dirig ée contre les seules valeurs d élictueuses, est de nature civile ( civil forfeiture )43. En Allemagne, on recourra souvent à la peine p écuniaire ( Vermögensstrafe)44. L’essentiel est qu ’il s’agisse d’une affaire p énale pour laquelle l ’entraide judiciaire pourra être accordée en application de la loi f édérale sur l’entraide internationale en matière pénale. Le partage international des valeurs patrimoniales confisquées ne remet pas en cause le principe selon lequel, en r ègle générale, les demandes d ’entraide judiciaire étran- gères sont ex écutées gratuitement (art. 31, al. 1, EIMP) 45. Les valeurs confisqu ées remises à l ’Etat qui a fourni l ’entraide judiciaire ne constituent en effet pas une rémunération pour le travail qu ’il a effectué, mais une participation au r ésultat obte- nu grâce à la collaboration internationale. 41 Cf. le message du 25 mai 1988 du Conseil fédéral relatif au second train de mesures pour une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, in: FF 1988 II 1293 ss (1364). 42 RS 322.1. 43 Sur la confiscation en droit américain, voir Jürg-Beat Ackermann, Geldwäscherei Money Laundering, Zürich 1992, p. 315 ss; Niklaus Schmid, Strafverfahren und Strafrecht in den Vereinigten Staaten: eine Einführung, 2e éd., Heidelberg 1993, p. 178. 44 Dans les cas prévus par la loi, le § 43a du code pénal allemand permet aux tribunaux de condamner un délinquant, en plus d’une peine privative de liberté d’une durée de deux ans au moins, au paiement d’une somme d’argent dont le montant est limité par la fortune qu’il aura acquise licitement ou non. 45 Il faut toutefois ajouter que le Conseil fédéral fixe les conditions auxquelles les frais peuvent être mis, en tout ou en partie, à la charge de l’Etat requérant. Voir art. 12 de l’ordonnance du 24 février 1982 sur l’entraide international en matière pénale (OEIMP), RS 351.11.443 2.2 Partage entre les cantons et la Confédération (chap. 2) 2.2.1 Détermination des parts (section 1) 2.2.1.1 Montant minimum (art. 3) Une procédure de partage au sens des art. 4 à 10 du projet ne saurait s ’appliquer à toutes les causes pour des raisons d ’économie de proc édure. Il y a lieu en effet d’éviter l ’ouverture d ’une proc édure de partage pour les confiscations portant sur des montants peu importants, qui seront en outre absorb és par les frais. L ’avant- projet fixait ce montant à 500 000 francs bruts. Devant les craintes de plusieurs participants à la proc édure de consultation que le projet ne reste ainsi pratiquement lettre morte46, le Conseil fédéral propose de r éduire ce montant à 100 000 francs. Si la confiscation porte sur un montant inf érieur à 100 000 francs bruts, les r ègles ordinaires s’appliqueront. En ce cas, conform ément à l’art. 381 CP, les valeurs que les autorités cantonales auront confisqu ées en vertu du Code p énal reviendront aux cantons; dans les causes jugées par la Cour pénale fédérale, elles appartiendront à la Confédération (cf. ch. 1.1.3.1.2). 2.2.1.2 Montant net (art. 4) 2.2.1.2.1 Principe net ou principe brut? Les valeurs patrimoniales confisquées doivent en premier lieu servir à compenser les frais de poursuite et d ’exécution des peines (cf. ch. 1.3.1). Deux solutions sont pos- sibles. Selon le principe brut , le montant total des valeurs confisqu ées est soumis aux règles de partage; une part plus grande est attribuée à la collectivité publique qui a dirigé l’enquête pour tenir compte des frais de proc édure plus importants qu ’elle a dû assumer et des frais d’exécution des peines qui lui incomberont. Selon le principe net, seul le produit net fait l ’objet du partage, les frais de l ’enquête et de l’exécution de la peine privative de liberté étant déduits. Le principe brut a certes l ’avantage de la simplicit é. L’application du principe net s’impose toutefois pour des raisons d ’équité. Les frais de proc édure et d ’exécution sont en effet souvent tr ès importants et variables, et il n ’est pas rare qu ’ils constituent une partie importante du montant des valeurs confisqu ées. Il serait d ès lors injuste que la collectivit é publique qui a dirig é l ’enquête et qui doit assumer tous les frais re çoive de ce fait un montant inf érieur à celui qui est attribu é aux cantons o ù se trouvent les valeurs confisqu ées et à celui de la Conf édération. Le principe net a du reste été approuvé par l’ensemble des participants à la procédure de consultation et adopté par les législations étrangères. 2.2.1.2.2 Déduction des frais (al. 1) L’al. 1 énumère, de mani ère exhaustive, les catégories des frais qui pourront être déduits des valeurs patrimoniales: 46 ZH, ZG, VD, VS, NE, AG; PLS, PCS, UDC.444 a. les débours Par d ébours, on entend les sommes effectivement d épensées pour les op érations effectuées pour les besoins de l’enquête. Le projet cite, à titre d’exemple, les frais de traduction et d ’interprétation, de comparution, d ’expertise, d’exécution de commis- sions rogatoires et de d éfense d’office47. Suivant le d ésir de plusieurs participants à la proc édure de consultation 48, le Conseil f édéral a ajout é à cette liste les frais de surveillance téléphonique, qui peuvent être relativement importants. Ne pourront en revanche pas être déduits: – les frais fixes, tels que les salaires des policiers et les r émunérations des magistrats ayant participé à l’enquête qui a conduit à la confiscation; – les émoluments judiciaires, car ils sont fix és de mani ère sch ématique en fonction de facteurs variant considérablement d’un canton à l’autre. b. les frais de détention avant jugement La d étention avant jugement doit être comprise dans un sens large (cf. art. 110, ch. 7, CP). Elle vise la d étention ordonn ée au cours d ’un proc ès p énal pour les besoins de l ’instruction (Untersuchungshaft) ou pour des motifs de s ûreté (Siche- rheitshaft), ainsi que la privation de libert é pendant la proc édure d ’extradition (Auslieferungshaft) et le placement dans un h ôpital ou un asile 49. Il conviendra de tenir compte des frais effectifs de d étention de tous les participants, principaux et secondaires, à l ’infraction ayant donn é lieu à la confiscation des valeurs patrimoniales. c. les deux tiers des frais prévisibles d’exécution de la peine privative de liberté prononcée sans sursis Les coûts de l’exécution des peines privatives de libert é ne seront g énéralement pas encore connus au moment de la d écision de partage. Ils varieront notamment en fonction du choix de l ’établissement p énitentiaire, du prononcé de mesures parti- culières et du moment de la lib ération conditionnelle. Pour estimer les frais d’exécution, les autorités pourront se fonder sur les tarifs des concordats intercanto- naux d ’exécution des peines et des mesures 50. Comme la lib ération conditionnelle est en principe la règle, il ne sera tenu compte, par simplicit é, que des deux tiers des frais d’exécution de la peine. Seuls les frais d ’exécution des peines prononc ées sans sursis pourront être déduits. En effet, la prise en compte des frais d ’exécution de la peine ordonnée à la suite de la r évocation du sursis entra înerait des complications excessives. Le projet renonce également à tenir compte des frais d ’exécution des mesures, ceux-ci étant extrêmement difficiles à estimer, notamment en raison de leur durée ind éterminée. Selon l ’art. 10, les autorit és cantonales devront remettre, d ès qu’il atteint 10 000 francs, le montant économisé sur les frais d’exécution des peines à l’Office fédéral de la justice (ci-après: OFJ), qui le partagera en conformité avec la décision de partage (cf. ch. 2.2.3.2). 47 Voir la liste des art. 14 et 23 du concordat du 5 novembre 1992 sur l’entraide judiciaire et la coopération intercantonale en matière pénale (RS 351.71). 48 TG, BE, NE. 49 Cf. Stefan Trechsel, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Kurzkommentar, 2e éd., Zurich 1997, n. 2 ss ad art. 69. 50 Concordat sur l’exécution des peines et mesures concernant les adultes et les jeunes adultes dans les cantons romands et du Tessin; Strafvollzugskonkordat der Nordwest- und Innerschweiz; Strafvollzugskonkordat der Ostschweiz.445 d. les frais de gestion des valeurs patrimoniales confisquées Pourront notamment être déduits les frais de d épôt d’un stock d ’or ou d ’armes, les frais d’entretien d’un immeuble ou les frais bancaires. e. les frais de réalisation des valeurs patrimoniales confisquées et d’encaissement des créances compensatrices Les frais de r éalisation et d ’encaissement comprennent en particulier les frais d’expertise (estimation), les frais de la vente aux enchères ou de gré à gré et les frais de poursuite pour dettes. Les frais mentionnés aux let. a à e ne pourront être déduits que s’il y a lieu de pr é- voir qu’ils ne seront pas remboursés. Il conviendra de ne pas se montrer trop strict et d’admettre relativement facilement leur d éduction dans la mesure o ù les autorit és cantonales ont l ’obligation de verser, d ès qu’il dépassera 10 000 francs, le montant des frais rembours és à l ’OFJ, qui proc édera alors à leur partage (art. 10; cf. ch. 2.2.3.2). 2.2.1.2.3 Déduction des allocations dues au lésé (al. 2) Dans certains cas, le juge doit verser les valeurs confisqu ées au l ésé au titre de dédommagement pour le pr éjudice qu’il a subi du fait de l ’infraction (art. 60 CP) 51. De m ême que pour les frais, il ne serait pas équitable que le canton de jugement assume seul l’indemnisation du lésé alors que le produit des valeurs confisqu ées fait l’objet d’un partage. Aussi, l’al. 2 précise-t-il que sont également déduits du montant à partager les valeurs patrimoniales confisquées qui sont allouées au lésé en applica- tion de l’art. 60, al. 1, let. b et c, CP. 2.2.1.3 Clé de répartition (art. 5) 2.2.1.3.1 Clé de répartition de base (al. 1) Selon l’al. 1, le montant net des valeurs confisquées sera réparti comme il suit: – La collectivité (le canton ou la Conf édération) dont les autorités ont pronon- cé la confiscation recevra les 5/10 des valeurs confisquées. – Les cantons où se trouvent les valeurs confisqu ées (canton de situation) ob- tiendront les 2/10 des valeurs sises sur leur territoire. – La Confédération recevra, dans tous les cas, les 3/10. 51 L’art. 60 CP doit être distingué de l’art. 59, ch. 1, al. 1 in fine, CP. L ’art. 60 CP suppose que l’objet a été soustrait ou dérobé, a disparu ou est irrécupérable, et part du principe que seule une créance en réparation du dommage est due par l ’auteur au lésé. Dans le cas de l’art. 59, ch. 1, al. 1 in fine, CP, l ’objet appartient à la victime de l ’infraction et lui est restitué.446 Les autres cantons, par exemple ceux qui ont fourni une aide judiciaire ou adminis- trative, ne participeront pas au partage. Ils seront cependant indemnis és pour les frais de procédure en application des règles sur l’entraide judiciaire52. 2.2.1.3.2 Justification des parts Le système des quotes-parts s éduit par sa simplicit é. Les quotes-parts ont été fixées de mani ère à établir une certaine équité afin de favoriser la collaboration et de désamorcer les conflits de compétence positifs. 2.2.1.3.2.1 Part de la collectivité qui a prononcé la confiscation La part de la collectivit é qui a prononc é la confiscation ne n écessite aucune justification. C ’est elle qui assume la plus grande partie du travail. C ’est donc normal qu’elle reçoive la plus grande part des valeurs. 2.2.1.3.2.2 Part de la Confédération Bien que la quasi-totalit é des participants ait consid éré comme beaucoup trop importante la part des 3/10 de la Conf édération, le Conseil f édéral propose de la maintenir. Cette part se justifie principalement par l ’aide générale que la Conf édé- ration apporte aux cantons dans la lutte contre la criminalit é. L’OFJ joue en effet un rôle important en mati ère d ’entraide p énale internationale 53. Les diff érents offices centraux pour la lutte contre le crime international organis é aupr ès de l ’Office fédéral de la police54 constituent également des instruments d’information, d’analyse et de coordination qui aident les cantons dans leur lutte contre la criminalit é inter- nationale55. Enfin, les banques de donn ées f édérales offrent un soutien rapide et efficace aux cantons56. La part de 3/10 octroy ée à la Conf édération doit en outre permettre de compenser indirectement une partie des charges suppl émentaires engendr ées par le projet 52 Selon le concordat intercantonal du 5 novembre 1992 sur l’entraide judiciaire et la coopération intercantonale en matière pénale (RS 351.71), la gratuité de la procédure d’entraide ne s’applique pas aux fraix de traduction, d’interprétation, de comparution, d’expertise, de travaux scientifiques, de transfert des détenus, notamment (art. 14 et 23). 53 L ’OFJ reçoit les demandes d’entraide judiciaire provenant de l’étranger, présente celles de la Suisse et traite les demandes d’extradition (art. 17, al. 2, EIMP)53. Depuis la révision de l’EIMP de 1996, il peut également ordonner des mesures provisoires (art. 18, al. 2, EIMP) et statuer sur l’admissibilité de l’entraide ou sur l’exécution (a) lorsque la demande nécessite des investigations dans plusieurs cantons, (b) lorsque l’autorité cantonale compétente n’est pas en mesure de rendre une décision dans un délai raisonnable ou (c) dans des cas complexes ou d’une importance particulière (art. 79a EIMP). 54 Offices centraux de lutte contre le crime organisé, contre le trafic de stupéfiants, contre la fausse monnaie, contre la traite des blanches, contre la circulation des publications obscènes; Bureau central national; Bureau des déclarations de blanchiment d’argent. 55 Cf. la loi f édérale du 7 octobre 1994 sur les offices centraux de police criminelle (RS 360). 56 Voir par exemple l’ordonnance du 1er décembre 1986 concernant le Service d’identification de l’Office fédéral de la police (RS 172.213.57).447 «efficacité». Dès le 1 er janvier 2002, la Conf édération devra poursuivre et juger les infractions, de portée intercantonale et internationale, qui rel èvent du crime organisé et de la criminalit é économique. Dans ces cas-l à, elle recevra certes d éjà 5/10 des valeurs confisquées pour avoir ordonn é la confiscation. Il faut cependant savoir que ces nouvelles comp étences n écessitent le renforcement des structures r épressives fédérales existantes (Ministère public de la Confédération, police judiciaire fédérale, juges d ’instruction f édéraux) et la cr éation d ’un Tribunal p énal f édéral, ce qui entraînera, selon les premi ères estimations, des co ûts annuels sup érieurs à 100 millions de francs. Le Conseil f édéral est confort é dans sa d écision d’arrêter à 3/10 la part de la Conf édération par la motion «Indemnisation par les cantons des coûts de prise en charge de la poursuite p énale assum ée par la Conf édération»57, transformée en postulat par le Conseil des Etats, qui exige que les comp étences transférées à la Conf édération en mati ère de poursuite p énale donnent lieu à une indemnisation de la part des cantons. 2.2.1.3.2.3 Part du canton de situation des valeurs confisquées La part du canton o ù se trouvent les valeurs confisqu ées se justifie pour plusieurs raisons. Celui-ci sera, en premier lieu, souvent amen é à collaborer à la proc édure pénale, en fournissant des informations et des preuves, notamment sur les valeurs susceptibles d ’être confisqu ées (en particulier en effectuant des perquisitions). Il devra également, le cas échéant, ouvrir une enqu ête sur les intermédiaires financiers pour blanchissage d ’argent et pour d éfaut de vigilance en mati ère d ’opérations financières (art. 305 bis et ter CP). Mais, surtout, il poss édera souvent un for juri- diquement fondé, qui lui permettra de confisquer les valeurs notamment sur la base de l’art. 305bis CP ou de l ’art. 24 LStup. L ’octroi d’une part de 2/10 devrait d ès lors éviter que, froissé de ne pouvoir participer au b énéfice de la confiscation, il n ’ouvre une procédure séparée qui entrerait en concurrence avec celle qui est dirig ée contre l’auteur de l’infraction originaire. 2.2.1.3.3 Clé de répartition en cas de collaboration entre la Confédération et les cantons (al. 2) L’al. 2 pr évoit que, si la Confédération et un canton ont men é la proc édure pénale chacun pour une partie58, la part revenant à la collectivité qui a prononc é la confis- cation, à savoir les 5/10, sera r épartie à parts égales entre la Conf édération et le canton. Cet alinéa s’appliquera avant tout lorsque le Conseil f édéral59 déléguera aux autorités cantonales l ’instruction et/ou le jugement d ’affaires relevant de la juridic- tion f édérale (art. 18 PPF). Il trouvera également application, en mati ère de droit pénal administratif, lorsque la cause sera renvoy ée aux autorit és cantonales (art. 21 DPA) ou, en cas de trafic de stupéfiants, lorsque le procureur général de la Confédé- 57 Motion du 7 novembre 2000 de la Commission des Finances du Conseil national (00.3601). 58 La procédure pénale se divise en règle générale en trois étapes: les recherches préliminaires (police), l’instruction (autorités d’instruction) et le jugement (tribunal). 59 Selon le projet «efficacité», cette compétence est attribuée au Procureur général de la Confédération (art. 18, al. 1, PPF).448 ration ordonnera des recherches en vertu de son pouvoir de haute surveillance (art. 259 PPF et 29 LStup). En revanche, la seule communication d ’informations par la police judiciaire fédérale, par le Bureau de communication en mati ère de blanchiment ou par toute autre autorité fédérale ne saurait suffire à entraîner l’application de l ’al. 2. Les frais de cette aide f édérale sont d éjà couverts par la part des 3/10 revenant à la Conf é- dération (voir ch. 2.2.1.3.2.2). 2.2.1.3.4 Cas particulier de la créance compensatrice (al. 3) Selon l’art. 59, ch. 2, al. 3, CP, l ’autorité d’instruction peut placer sous séquestre, en vue de l ’exécution d’une créance compensatrice, des éléments du patrimoine de la personne concernée. Cette disposition s ’appliquera notamment lorsque la preuve de l’origine délictueuse des valeurs patrimoniales ne pourra être apportée60. L’al. 3, 1 re phrase, assimile le canton o ù se trouvent les valeurs s équestrées en vue de l ’exécution d ’une cr éance compensatrice au canton o ù se trouvent les valeurs confisquées. Les valeurs s équestrées seront en effet souvent en relation avec l’infraction, et il apparaîtrait injuste de priver le canton de situation de ces valeurs au seul motif que la preuve stricte de leur origine d élictueuse n ’a pu être apport ée. L’al. 3 devrait par ailleurs éviter que, pour évincer le canton de situation des valeurs, le canton de jugement ne recoure à la cr éance compensatrice et au s équestre de l’art. 59, ch. 2, al. 3, CP plutôt qu’à la confiscation. Si les biens s équestrés ne couvrent pas la cr éance compensatrice ou ne la couvrent que partiellement ou si aucun s équestre n ’a été ordonn é, les 2/10 de la cr éance compensatrice dont l’encaissement a été assuré en dehors des biens séquestrés seront répartis entre les autres collectivit és en proportion des quotes-parts attribu ées à chacune d’elles (cf. ch. 2.2.1.3.6, let. f). 2.2.1.3.5 Accords dérogatoires (al. 4) L’al. 4 autorise les cantons concernés et la Confédération à conclure, dans les limites de leurs parts, des accords d érogeant aux quotes-parts fix ées aux al. 1 à 3. Ceux-ci pourront avoir une port ée g énérale ou particuli ère. Ils pourront être conclus entre toutes les collectivités ou seulement entre certaines d ’entre elles. Ainsi, le canton de jugement et le canton de situation pourront convenir, vu l ’aide fournie par ce dernier, que chacun recevra 3,5/10; l’arrangement entre les deux cantons portera sur les 7/10 des valeurs confisquées, les 3/10 visés à l’art. 5, al. 1, let. b, du projet restant à la Confédération. 60 Voir sur l’art. 59, ch. 2, al. 3, Niklaus Schmid, Einziehung, in: N. Schmid (édit.), Kommentar, Einziehung, Organisiertes Verbrechen, Geldwäscherei, vol. I, Zurich 1998, n. 171 ss ad art. 59, p. 177 ss.449 2.2.1.3.6 Exemples Il importe d’illustrer par quelques exemples les cas de figures les plus importants de l’art. 5: a. Les valeurs patrimoniales confisqu ées s’élevant à 10 millions sont sises dans le canton X, qui a mené toute la procédure pénale. Le partage sera le suivant: Canton X: ( 5/10 de 10 millions) et (2/10 de 10 millions ) = 7 millions Confédération: 3/10 de 10 millions = 3 millions b. 5 millions ont été saisis dans le canton X; 3 millions, dans le canton Y et 2 millions, dans le canton Z. Le canton X a dirig é la proc édure. Le partage sera le suivant: Canton X: ( 5/10 de 10 millions) et (2/10 de 5 millions) = 6 millions Canton Y: (2/10 de 3 millions) = 0,6 million Canton Z: (2/10 de 2 millions) = 0,4 million Confédération: (3/10 de 10 millions) = 3 millions c. 4 millions se trouvaient dans le canton X; 6 millions, dans le canton Y. La Confédération a mené toute l’enquête. Le partage sera le suivant: Canton X: (2/10 de 4 millions) = 0,8 million Canton Y: (2/10 de 6 millions) = 1,2 million Confédération: (5/10 de 10 millions) et (3/10 de 10 millions) = 8 millions d. 4 millions se trouvaient dans le canton X; 6 millions, dans le canton Y. La Confédération a men é les recherches pr éliminaires, puis a d élégué l’instruction et le jugement au canton X. Le partage sera le suivant: Canton X: (2/10 de 4 millions) + ( 1/2 de 5/10 de 10 millions) = 3,3 millions Canton Y: (2/10 de 6 millions) = 1,2 million Confédération: ( 3/10 de 10 millions) + ( 1/2 de 5/10 de 10 millions) = 5,5 millions e. La Conf édération a men é les recherches pr éliminaires, puis a d élégué la cause au canton X, qui a ordonn é une créance compensatrice de 10 millions. Le partage sera le suivant: Canton X: ( 1/2 de 5/10 de 10 millions) = 2,5 millions Confédération: (3/10 de 10 millions) + ( 2,5/10 de 10 millions) = 5,5 millions La part des 2/10 du canton de situation se r épartit entre le canton X et la Confédération comme suit: Canton X: (2,5/8 de 2 millions) = 0,625 million Confédération: (5,5/8 de 2 millions) = 1,375 million Au total: Canton X: 3,125 millions Confédération: 6,875 millions f. Le canton X a ordonn é une cr éance compensatrice de dix millions. Celle-ci est couverte, jusqu ’à concurrence de quatre millions, par les avoirs séquestrés dans le canton Y; le reste de la cr éance est recouvr é par la voie ordinaire.450 aa) Les 4 millions (couverts par le s équestre) sont r épartis comme suit: Canton X: (5/10 de 4 millions) = 2 millions Canton Y: (2/10 de 4 millions) = 0,8 million Confédération: (3/10 de 4 millions) = 1,2 million bb) Les 6 millions (non couverts par le s équestre) sont répartis comme suit: Canton X: (5/10 de 6 millions) = 3 millions Confédération: (3/10 de 6 millions) = 1,8 million En l’absence du canton de situation les 2/10 de 6 millions (1,2 million) sont répartis comme suit: Canton X: (5/8 de 1,2 million) = 0,75 million Confédération: (3/8 de 1,2 million) = 0,45 million cc) Au total Canton X: 5,75 millions Canton Y: 0,8 million Confédération: 3,45 millions 2.2.2 Procédure de partage, voies de recours et exécution (section 2) 2.2.2.1 Compétence pour statuer sur le partage: système décentralisé ou centralisé? Suivant la Commission d ’experts et la quasi-totalit é des participants à la proc édure de consultation61, le Conseil f édéral propose de confier la d écision de partage à une autorité f édérale dans tous les cas, nationaux ou internationaux, f édéraux ou cantonaux ( système centralis é). Il serait certes également possible de laisser cette décision au canton comp étent pour confisquer les valeurs d élictueuses et de la confier soit au juge p énal, soit à une autorit é administrative (autorit é en mati ère d’exécution des peines ou autorit é financi ère) ( système d écentralisé). Vu son caractère technique, il est cependant plus rationnel de la confier à une autorit é fédérale unique plut ôt qu ’à 27 autorit és diff érentes. La d ésignation d ’une autorit é fédérale unique permettra en outre d ’assurer un traitement uniforme des cas de partage. Il serait enfin quelque peu insolite de voir les procureurs de plusieurs cantons se disputer devant un tribunal cantonal au sujet du partage des valeurs confisquées. Les participants à la proc édure de consultation ne se sont gu ère prononc és sur l’autorité fédérale à désigner. Différents offices peuvent entrer en ligne de compte: l’OFJ, le Minist ère public de la Conf édération ou l ’Administration f édérale des finances. L’avant-projet proposait de confier cette nouvelle t âche à l’OFJ 62. Il n ’y a pas lieu de s ’écarter de cette solution. L ’OFJ para ît en effet le mieux à m ême de s’occuper de cette question, d ès lors que la majorit é des cas de partage seront li és à des procédures d’entraide pénale internationale, dans lesquelles il a déjà une série de compétences et d’obligations (art. 17 EIMP). 61 BE, LU, BS, BL, AR, GR, NE, JU, TG; PCS; Conf érence des commandants des polices cantonales de Suisse. 62 L’avant-projet parle de l’Office fédéral de la police, dès lors que la Division des affaires internationales, compétente en matière d’entraide pénale, faisait alors partie de l’Office fédéral de la police. Avec la réorganisation de celui-ci, cette Division a été transférée à l’Office fédéral de la justice.451 2.2.2.2 Procédure de partage (art. 6) Selon l ’al. 1, les décisions de confiscation des valeurs patrimoniales devront être communiquées à l ’OFJ dans les dix jours qui suivent leur entr ée en force. La communication n’est cependant obligatoire que si le produit brut des confiscations est supérieur ou égal à 100 000 francs (voir art. 3; ch. 2.2.1.1). Lorsque la confisca- tion porte sur un bien mobilier ou immobilier, les autorit és cantonales ou f édérales compétentes devront proc éder à une estimation; elles seront dispens ées de commu- niquer la d écision de confiscation si le produit brut des valeurs ainsi estim é est manifestement inférieur à 100 000 francs. L’al. 2 dispose que, dans le d élai imparti par l ’OFJ, la collectivit é qui a ordonn é la confiscation doive communiquer les éléments n écessaires au partage , à savoir la liste des frais qui pourront être déduits (art. 4, al. 1), celle des éventuelles allocations aux lésés (art. 4, al. 2) et celle des collectivit és dont il y a lieu de pr évoir qu’elles peuvent pr étendre à une quote-part des valeurs patrimoniales confisqu ées (notam- ment la liste des cantons de situation des valeurs confisqu ées). Laiss ée à l’appréciation de l’OFJ, la durée du délai variera selon la complexité et l’importance de l’affaire. Les autorit és cantonales ou f édérales comp étentes devront remettre les valeurs patrimoniales confisqu ées à l ’OFJ. L ’al. 3 pr évoit que celui-ci leur donnera les instructions nécessaires à cette fin. L’al. 4 donne aux parties la possibilit é de s ’exprimer sur les faits de la cause (voir art. 30 PA 63). Selon cet alin éa, l ’OFJ devra fixer aux autorit és comp étentes des cantons concern és et, en outre, au Minist ère public de la Conf édération dans les causes relevant de la juridiction judiciaire f édérale ou à l ’autorité administrative fédérale comp étente dans les causes relevant de la juridiction administrative fédérale, un délai pour présenter leurs observations, faire valoir leurs pr étentions et requérir ou fournir toutes preuves. Lorsque les montants en jeu sont importants (plus de dix millions de francs), l ’al. 5 obligera en outre l’OFJ à consulter l’Administration fédérale des finances. L’al. 6 dispose que l ’OFJ rende une décision, indiquant les montants revenant aux cantons concernés et à la Conf édération. Conformément aux principes g énéraux, la décision de partage devra se pr ésenter express ément comme telle, indiquer les motifs et mentionner les voies de droit (art. 35 PA). L’al. 7 renvoie à la loi fédérale sur la procédure administrative. Il vise en particulier les art. 20 à 24 PA sur les d élais, l’art. 35 PA sur les motifs et l ’indication des voies de recours et les art. 44 ss PA sur la procédure de recours. 2.2.2.3 Voies de recours (art. 7) L’avant-projet prévoyait que la décision de partage pouvait faire l’objet d’un recours administratif devant le DFJP, puis d ’un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Lors de la procédure de consultation, il a été relevé que cette solution allait à l’encontre des principes de la r évision de l ’organisation judiciaire tendant à 63 RS 172.021452 décharger le Tribunal fédéral, et il a été proposé de renoncer à tout recours devant ce dernier ou, à tout le moins, d ’instituer une commission de recours ind épendante, ce qui dispenserait les juges f édéraux de revoir les faits (art. 105 OJ 64). Le Conseil fédéral pr éfère cependant maintenir la solution de l ’art. 7, al. 1, de l ’avant-projet (art. 7, al. 1). Il paraît en effet fort discutable qu ’une autorité administrative fédérale tranche définitivement les conflits entre les cantons et la Conf édération. Il n ’existe en outre actuellement aucune commission de recours comp étente en ce domaine, et il paraît peu opportun de mettre sur pied une nouvelle commission le jour o ù il est prévu de créer un nouveau Tribunal administratif fédéral65. Selon l’al. 2, seuls auront qualité pour recourir contre les d écisions de partage les cantons qui sont touch és par la d écision de partage et qui ont un int érêt digne de protection à ce qu ’elle soit annul ée ou modifi ée (art. 48 PA, applicable par renvoi de l ’art. 6, al. 6). Les autorit és f édérales n ’ont pas la comp étence pour recourir. Dans les causes fédérales, l’OFJ consultera, avant de prendre la d écision de partage, le Minist ère public de la Conf édération et l ’autorité administrative f édérale compétente; les éventuelles divergences seront liquid ées de mani ère interne. Les particuliers ne seront pour leur part pas touch és par la question du partage des valeurs confisquées. 2.2.2.4 Exécution de la décision de partage (art. 8) L’art. 8 traite de l ’exécution de la d écision de partage. Une fois celle-ci entr ée en force, l ’OFJ proc édera au versement des montants aux cantons concern és et à la Confédération. 2.2.3 Questions particulières (section 3) 2.2.3.1 Modification du jugement de confiscation (art. 9) L’art. 9 traite des cons équences de la modification d ’un jugement de confiscation. Le lésé ou le tiers pourront en effet faire valoir leur pr étention postérieurement au jugement de confiscation et obtenir la restitution des valeurs confisqu ées. La per- sonne condamnée pourra être ultérieurement acquittée et la d écision de confiscation annulée à la suite d ’une demande de relief ou d ’une demande de r évision. Dans de tels cas, la collectivit é qui a ordonn é la confiscation pourra se retourner contre les collectivités b énéficiaires du partage et exiger, en fonction des quotes-parts attri- buées à chacune d’elles, la restitution des valeurs qu ’elles ont reçues dans la mesure nécessaire à la couverture des valeurs qu ’elle a d û verser au tiers, au l ésé ou au condamné acquitté. 64 RS 173.110 65 Selon le projet de loi sur le Tribunal f édéral administratif, qui est actuellement discuté par les Chambres fédérales, les décisions de partage pourront être attaquées devant le Tribunal administratif fédéral, puis devant le Tribunal fédéral. Cf. le message du 28 février 2001 du Conseil fédéral concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale, in: FF 2001 4000.453 2.2.3.2 Partage ultérieur des montants déduits (art. 10) Selon l’art. 4, les frais de la proc édure, qui, selon toute probabilit é, ne pourront pas être recouvrés, ainsi que les allocations vers ées aux l ésés seront d éduits des valeurs patrimoniales confisqu ées soumises au partage (cf. ch. 2.2.1.2). Toutefois, si, contrairement aux prévisions, le condamné rembourse les frais de la poursuite et/ou les allocations vers ées au l ésé, le montant rembours é devra être partag é entre les collectivités qui auront particip é au partage. Aussi, l ’art. 10, al. 1, pose-t-il l’obligation pour les autorités fédérales ou cantonales qui ont obtenu du condamné le remboursement des frais ou de l ’allocation due au l ésé d ’en remettre le produit à l’OFJ d ès que leur montant d épasse 10 000 francs. Il en ira de m ême du montant économisé sur les frais d ’exécution des peines, notamment en cas de d écès ou de fuite du d étenu. Il a été fixé un seuil minimum de 10 000 francs pour que l ’OFJ ne soit pas surcharg é par des bagatelles; il pourra être atteint par un ou plusieurs versements. L’al. 2 pr écise que l ’OFJ procédera au partage des montants rembours és conformé- ment à la clé de répartition fixée dans la d écision de partage. Il est clair que seul le produit net sera partagé; la collectivité pourra déduire les frais d’encaissement. 2.3 Partage entre Etats (chap. 3) 2.3.1 Principes (art. 11) L’al. 1 précise que la Conf édération pourra conclure des accords sur le partage des valeurs patrimoniales, que la confiscation ait été prononcée par les autorit és suisses (partage international actif) ou par les autorit és étrangères (partage international passif) (cf. ch. 1.3.2.). Contrairement au partage en cas de proc édure interne, le partage sur le plan international ne sera subordonn é à aucun montant minimum. Un accord de partage pourra ainsi porter sur un montant inf érieur à 100 000 francs, l’offre d ’un Etat étranger ne pouvant dans ce cas être refus ée de prime abord; le partage interne aura alors lieu conformément aux art. 4, 6 à 10 du projet. Selon l ’al. 2, lorsque la Suisse confisquera des valeurs patrimoniales dans une procédure p énale menée en coop ération avec un Etat étranger, elle devra en r ègle générale, avant de conclure un accord de partage, s ’assurer que la r éciprocité est garantie. La déclaration de réciprocité pourra résulter d’un accord général signé par l’Etat étranger ou d’un acte législatif de celui-ci. L’al. 3 dispose que les Etats étrangers n’auront aucun droit d ’exiger une part des valeurs patrimoniales confisquées. Ils ne pourront notamment pas recourir contre le refus de partager les valeurs patrimoniales ni contester la quotit é qui leur est octroyée en se fondant sur le projet66. 66 Dans le même sens, voir l’art. 1, al. 4, EIMP.454 2.3.2 Négociations avec les autorités étrangères (art. 12) Selon l’al. 1, dès qu’un accord international de partage entrera en consid ération, les autorités de poursuite pénale cantonales ou fédérales devront en informer l’OFJ, qui sera compétent pour mener les négociations. L’al. 2 exige qu ’avant d ’entamer les n égociations, l ’OFJ informe la direction compétente du D épartement f édéral des affaires étrangères et qu ’il consulte les autorités des cantons concern és ainsi que, dans les causes f édérales, le Minist ère public de la Conf édération ou l ’autorité administrative f édérale comp étente. Par cantons concern és, le projet vise les cantons qui ont droit à une part des valeurs confisquées en application de l ’art. 15 (en cas de partage international actif: le canton qui a ordonn é ou ordonnera la confiscation; en cas de partage international passif: le canton qui a fourni l ’entraide judiciaire; si les valeurs d élictueuses sont sises en Suisse: les cantons où elles se trouvent). Selon l ’al. 3, l ’accord de partage devra r égler les modalités de partage et pr évoir notamment la clé de répartition. Conformément à la pratique actuelle, la r épartition se fera en r ègle générale à parts égales entre les Etats ayant particip é à la poursuite pénale. Les n égociateurs pourront toutefois s ’écarter de cette r ègle pour des motifs fondés, notamment en raison du lieu de situation des valeurs patrimoniales, de la nature de l’infraction, de l’importance de la participation des Etats à l’enquête, ainsi que des usages entre la Suisse et l ’Etat étranger, de la garantie de la r éciprocité, du contexte international ou de l ’importance des lésions des int érêts de l ’Etat étranger. Lorsque les valeurs confisqu ées proviennent de la corruption de fonctionnaires étrangers ou de la gestion d éloyale des int érêts publics, elles sont actuellement en règle générale restitu ées à l ’Etat étranger «lésé». Le Conseil f édéral n ’entend rien changer à cette pratique. Il serait en effet immoral dans ces cas que la Suisse conserve cet argent. Le projet de loi pr écise express ément que l ’ensemble des valeurs peuvent être restituées à l’Etat «lésé». Dans certains cas, notamment lorsque le régime en place est totalement corrompu, il pourra s’avérer inopportun de restituer l’argent directement aux dirigeants en place. Il sera alors possible aux n égociateurs de prévoir comme modalit é de partage le versement de l ’argent à une organisation internationale afin de diminuer la dette du pays en question ou de l ’affecter d’une autre mani ère utile au pays, par exemple à un projet de d éveloppement d éfini en concertation avec les partenaires intéressés (cf. ch. 1.3.2.2). 2.3.3 Conclusion de l’accord de partage (art. 13) L’al. 1, 1re phrase, donne la compétence de conclure les accords de partage interna- tionaux à l’OFJ. Lorsque le montant brut des valeurs patrimoniales confisquées ou à confisquer dépassera dix millions de francs, l ’OFJ devra requ érir l’approbation du Département fédéral de justice et police , qui devra consulter au pr éalable le D épar- tement f édéral des finances (al. 1, 2 e phrase). Le projet utilise le terme «valeurs patrimoniales confisqu ées ou à confisquer », car l ’accord de partage sera souvent conclu avant que le juge suisse ou étranger n’ordonne la confiscation. L’al. 2 pr écise que, dans les cas qui rev êtent une importance politique, l ’OFJ devra solliciter l ’avis de la direction comp étente du D épartement f édéral des affaires étrangères avant de conclure un accord international de partage. Une obligation semblable figure déjà, en matière d’entraide judiciaire, à l’art. 3 OEIMP.455 Lorsque les autorit és suisses sont comp étentes pour confisquer les valeurs patrimo- niales (p. ex. en vertu de l ’art. 24 LStup ou de l’art. 305bis CP), l’al. 3 subordonne la conclusion de l ’accord international de partage au consentement des autorit és des cantons concernés (à savoir des cantons qui ont droit à une part en vertu de l ’art. 15, al. 1, et de l’art. 5) et, en outre, dans les causes fédérales, à celui du Ministère public de la Conf édération ou de l ’autorité administrative f édérale comp étente. Il est normal de requ érir le consentement de ces autorit és, d ès lors que l ’accord inter- national les prive d’une part des valeurs confisquées. En cas de différend entre l’OFJ et les autorit és cantonales ou f édérales concern ées, le Conseil f édéral tranchera définitivement, dès lors qu’il s’agit d’une question politique. 2.3.4 Exécution de l’accord de partage (art. 14) Selon l’al. 1, les autorités fédérales ou cantonales qui auront séquestré ou confisqué les valeurs patrimoniales les remettront à l’OFJ. Celui-ci transférera à l’Etat étranger la part lui revenant et partagera le solde entre les cantons et la Conf édération en application de l ’art. 15. Dans certains cas, notamment lorsque la proc édure de confiscation ne concerne qu ’un canton, l ’OFJ pourra demander à ce dernier de transférer directement à l’Etat étranger la part lui revenant. L’al. 2 vise le cas o ù les valeurs patrimoniales se trouvent à l’étranger. La part qui revient à la Suisse sera remise à l’OFJ, qui procédera au partage interne. 2.3.5 Répartition interne (art. 15) L’al. 1 r ègle la r épartition interne lorsque les valeurs patrimoniales auront été confisquées par les autorit és suisses ( partage international actif ). Le partage de la part d évolue à la Suisse selon l ’accord international se fera, quel que soit son montant67, conformément à l’art. 5. La collectivit é (le canton ou la Conf édération) qui aura ordonn é la confiscation en recevra les 5/10; la Conf édération, les 3/10; les cantons de situation, les 2/10 des valeurs se trouvant sur leur territoire. Si les valeurs patrimoniales sont sises à l’étranger, l’al. 3 de l’art. 15 sera applicable. L’al. 2 traite du partage interne en cas de confiscation ordonn ée par les autorit és étrangères ( partage international passif ). La part des 5/10 revenant, selon l ’art. 5, al. 1, let. a, à la collectivit é qui a prononc é la confiscation sera r épartie, à parts égales, entre les collectivités qui auront collaboré avec l’Etat étranger. Selon l’art. 79 EIMP, si l ’exécution d ’une demande n écessite des investigations dans plusieurs cantons, l ’OFJ peut d ésigner une seule autorit é d ’exécution; dans ce cas, les 5/10 reviendront à la collectivit é dont d épend cette autorit é. Si, en revanche, c ’est la Confédération qui effectue les actes d ’entraide (Minist ère public de la Conf édéra- tion, autorit é administrative f édérale), les 5/10 lui reviendront. Il sera uniquement tenu compte de l ’exécution de la demande par l ’autorité f édérale comp étente, à l’exclusion du travail de l ’OFJ. La r émunération de l ’exécution des demandes d’extradition, de la transmission des requ êtes ou des autres actes d ’entraide, ainsi que de l ’exécution des actes d ’entraide en application de l ’art. 79 a EIMP, est comprise dans la quote-part des 3/10 (cf. ch. 2.2.1.3.2.2). 67 Contrairement au partage en cas de procédure interne, le partage sur le plan international n’est subordonné à aucun montant minimum.456 L’al. 3 vise le cas o ù les valeurs patrimoniales sont sises à l’étranger. La quote-part des 2/10 attribu ée, selon l ’art. 5, al. 1, let. c, aux cantons de situation des valeurs patrimoniales sera r épartie entre les autres collectivit és en proportion des quotes- parts attribuées à chacune d’elles. Cet alinéa s’appliquera en cas de partage interna- tional tant actif que passif. L’al. 4 règle la procédure. L’OFJ sera compétent pour statuer sur le partage interne. Il déterminera les quotes-parts revenant aux cantons concernés et à la Confédération, après avoir déduit les frais et les allocations (art. 4) et entendu les autorit és compé- tentes des collectivit és concernées (art. 6). Les cantons concern és pourront recourir contre sa décision devant le D épartement fédéral de justice et police, puis devant le Tribunal fédéral (art. 7). Les dispositions sur l ’exécution de la d écision de partage (art. 8), la modification du jugement de confiscation (art. 9) et le partage ult érieur des montants déduits (art. 10) seront applicables par analogie. 2.4 Dispositions finales (chap. 4) 2.4.1 Modification du droit en vigueur (art. 16) Voir ch. 2.4.3. 2.4.2 Dispositions transitoires (art. 17) 2.4.2.1 Partage entre les cantons et la Confédération (al. 1) Selon le principe de la non-r étroactivité, le nouveau droit s ’appliquera aux faits qui se produiront après son entrée en vigueur et l ’ancien droit régira les faits ant érieurs. Suivant ce principe, l ’al. 1 pr évoit que le projet s ’applique au partage interne si la décision de confiscation est devenue d éfinitive apr ès la date de son entr ée en vigueur; l ’ancien droit continuera de r égir les confiscations dont la d écision est devenue définitive avant l’entrée en vigueur du projet. 2.4.2.2 Partage entre Etats (al. 2) En matière internationale, le point de rattachement sera la date de la conclusion de l’accord de partage avec l ’Etat étranger. L’al. 2 dispose ainsi qu ’en matière de par- tage international, le projet s’appliquera au partage des valeurs patrimoniales, sur les plans international et interne, m ême si la d écision de confiscation était déjà défini- tive au moment de son entrée en vigueur.457 La situation sera dès lors la suivante: Accord de partage avant l’entrée en vigueur de la loi Accord de partage après l’entrée en vigueur de la loi Décision définitive (suisse ou étrangère) de confiscation avant l’entrée en vigueur de la loi Le projet ne s’applique pas Le projet s ’applique Décision définitive (suisse ou étrangère) de confiscation après l’entrée en vigueur de la loi Le projet ne s’applique pas Le projet s ’applique 2.4.3 Modification du droit en vigueur (Annexe) 2.4.3.1 Code pénal 2.4.3.1.1 For en cas de confiscation indépendante (art. 350bis) Les art. 346 ss CP, qui r èglent la comp étence locale, ne sont pas applicables en cas de confiscation indépendante68. La proc édure de confiscation est dite ind épendante lorsque des valeurs patrimoniales qui se trouvent en Suisse sont confisqu ées alors qu’aucune poursuite pénale n’a été engagée contre une personne d éterminée ou que la poursuite engag ée n’a pas conduit à un jugement. Tel est notamment le cas lors- que l’auteur est inconnu, d écédé ou irresponsable ou que la proc édure a été classée pour des raisons d ’opportunité en encore lorsque l ’infraction a été commise à l’étranger. Il est g énéralement admis que, dans ce cas, les autorit és du canton o ù se trouvent les valeurs sont comp étentes pour les confisquer. Si les valeurs se trouvent dans plusieurs cantons, chaque canton est comp étent pour confisquer les valeurs se trouvant sur son territoire, ce qui peut conduire à des difficultés pratiques69. Afin de combler les lacunes de la loi, le Conseil f édéral propose d’introduire dans le Code pénal un nouvel art. 350 bis. Selon l’al. 1 de cette disposition, les confiscations indépendantes devront être exécutées au lieu o ù se trouvent les objets ou les valeurs patrimoniales à confisquer. L’al. 2 posera le principe du forum praeventionis. Si les objets et les valeurs patrimoniales à confisquer se trouvent dans plusieurs cantons et qu’ils sont en relation avec une m ême infraction ou un même auteur, l’autorité com- pétente sera celle du lieu o ù la proc édure de confiscation a été ouverte en premier lieu. 68 Voir Niklaus Schmid, Einziehung, in: N. Schmid (édit.), Kommentar, Einziehung, Orga- nisiertes Verbrechen, Geldwäscherei, vol. I, Zurich 1998, n. 139 ad art. 59, p. 163. 69 Voir Niklaus Schmid, op. cit. (note précédente), n. 139 ad art. 59, p. 163; n. 138 ad art. 59, p. 162; le même, Das neue Einziehung nach StGB Art. 58 ff, in: RPS 113 (1995), p. 321 ss (p. 361).458 2.4.3.1.2 Attribution du produit (art. 381, al. 3) Le nouvel al. 3 de l ’art. 381 CP r éserve les dispositions du projet sur le partage des valeurs patrimoniales confisqu ées. Selon l ’art. 381 CP, «le produit des amendes, confiscations et dévolutions à l’Etat prononcées en vertu du pr ésent code appartient aux cantons. Dans les causes jug ées par la Cour p énale f édérale, ce produit appartient à la Conf édération». Cette disposition ne s ’appliquera désormais qu’aux amendes et aux produits des confiscations dont le montant sera inf érieur à 100 000 francs et qui auront été prononcées dans le cadre d’une procédure de confiscation en l’absence de toute convention internationale de partage. Dans les autres cas, il conviendra d ’appliquer le projet de loi sur le partage des valeurs patrimoniales confisquées. 2.4.3.2 Loi fédérale sur l’entraide internationale en matière pénale 2.4.3.2.1 Remise d’objets ou de valeurs (art. 59, al. 8, et 74a, al. 7) Selon l ’art. 59, al. 1, EIMP, les valeurs d élictueuses qui sont en possession de la personne extradée doivent être remises à l ’Etat étranger d ès que les conditions de l’extradition sont réalisées. Les autorités suisses ne pourront les retenir en Suisse que dans les cas limitativement énumérés à l’al. 470. Le nouvel al. 8 pr écise que l ’OFJ pourra en outre retenir à titre définitif les valeurs revenant à la Suisse en vertu d ’un accord international de partage. Construit sur le m ême modèle que l’art. 59 EIMP, l ’art. 74a EIMP, qui concerne la remise des valeurs délictueuses indépendamment de toute mesure d’extradition, sera complété par un al. 7 de la même teneur que le nouvel al. 8 de l’art. 59 EIMP. 2.4.3.2.2 Délégation de la poursuite. Frais (art. 93, al. 2) En cas de délégation de la poursuite pénale à la Suisse, l’art. 93, al. 2, EIMP pr évoit que les cantons disposent du produit des amendes, confiscations et d évolutions. Cette disposition ne s ’appliquera d ésormais qu ’aux amendes et aux confiscations lorsque le montant confisqu é sera inf érieur à 100 000 francs et qu ’aucun accord international de partage n ’aura été conclu. Dans les autres cas, il conviendra d’appliquer les dispositions du projet de loi sur le partage des valeurs patrimoniales confisquées, d’où la réserve du nouvel al. 2 de l’art. 93 EIMP. Pour tenir compte des nouvelles dispositions sur la confiscation entrées en vigueur le 1er août 1994, le Conseil f édéral a supprimé la notion de «dévolutions» (voir art. 59 70 Selon cet alinéa, les objets ou valeurs qui sont le produit de l’infraction peuvent être retenus en Suisse: a. si le l ésé a sa résidence habituelle en Suisse et qu’ils doivent lui être restitués; b. si une autorit é fait valoir des droits sur eux, ou c. si une personne étrangère à l’infraction et dont les prétentions ne sont pas garanties par l’Etat requérant rend vraisemblable qu’elle a acquis de bonne foi en Suisse des droits sur ces objets ou valeurs ou si, résidant habituellement en Suisse, elle rend vraisemblable qu’elle a acquis de bonne foi des droits sur eux à l’étranger.459 ancien CP), dès lors que celle-ci est actuellement incluse dans la nouvelle notion de «confiscation de valeurs patrimoniales» de l’art. 59 CP71. 2.4.3.3 Autres lois fédérales Le projet s’applique à toutes les valeurs patrimoniales confisqu ées en vertu du droit pénal f édéral (cf. ch. 2.1.2). Partant, les dispositions des autres lois f édérales qui prévoient une r églementation sur l ’affectation des valeurs confisqu ées, qu ’elles attribuent les valeurs confisqu ées aux cantons ou à la Conf édération, ne s’appliqueront dorénavant qu’aux confiscations inf érieures à 100 000 francs ordon- nées en dehors de tout accord international. Sont en particulier visées la loi sur le matériel de guerre72, la loi sur l’énergie atomi- que73 et la loi sur le contr ôle des biens 74, qui pr évoient toutes trois que les objets confisqués et le produit éventuel de leur vente sont d évolus à la Conf édération. Conformément au projet, ceux-ci seront partag és entre la Conf édération et les cantons concernés. 3 Conséquences 3.1 Conséquences pour les finances de la Confédération et des cantons Les conséquences financières du projet sont en étroite relation avec le projet «effica- cité», ce qui rend toute estimation difficile, car on ignore les effets de la nouvelle répartition des affaires entre la Confédération et les cantons en application du nouvel art. 340 bis CP (projet «efficacité»). Il ressort d ’un sondage de l ’Administration fédérale des finances qu’en 1998 et en 1999, les cantons ont confisqu é environ 21 et 30 millions de francs, alors que la Conf édération en a confisqu é environ 4 millions. A l’avenir, la Confédération sera compétente pour poursuivre et juger les affaires de criminalité organisée et devrait confisquer des montants plus importants. Elle devra donner 2/10 de ces montants aux cantons de situation, mais recevra 3/10 des confisca- tions cantonales. Globalement, les produits des confiscations revenant à la Confédé- ration devraient augmenter; ils ne suffiront toutefois pas à couvrir les frais entra înés par le projet «efficacité», évalués à environ 100 millions de francs par an. (En 2005, après la phase introductive de quatre ans pour la mise en œ uvre des ressources fédé- rales (police judiciaire f édérale, minist ère public de la Conf édération, office des juges d ’instruction), les d épenses pr évues pour le projet « efficacité » seront de l’ordre de 100 millions de francs. Un pronostic plus pr écis sur l’évolution des coûts pourra être fait seulement apr ès l’entrée en vigueur du projet de loi (pr évue pour le 71 Voir le message du 30 juin 1993 du Conseil fédéral concernant la modification du code pénal suisse et du code pénal militaire (Révision du droit de la confiscation, punissabilité de l’organisation criminelle, droit de communication du financier), in: FF 1993 III 269 ss (299). 72 Voir les art. 38 et 39 de la loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le matériel de guerre (LFMG); RS 514.51. 73 Voir les art. 36b et 36c de la loi fédérale du 23 décembre 1959 sur l’utilisation pacifique de l’énergie atomique (LEA); RS 732.0. 74 Voir l’art. 17 de la loi fédérale sur le contrôle des biens utilisables à des fins civiles et militaires et des biens militaires spécifiques (LCB); RS 946.202.460 1er janvier 2002), sur la base des premières expériences et en relation avec la planifi- cation continue). En revanche, les produits des confiscations revenant aux cantons devraient diminuer, d ès lors que ces derniers ne seront plus comp étents en mati ère de poursuite et de jugement de la criminalit é organisée; ils auront cependant moins de frais d’enquête et recevront, dans les causes f édérales, en prime, 2/10 des valeurs confisquées (part du canton de situation) et 2,5/10 s ’ils participent à la proc édure fédérale. Le projet ne met aucune t âche particuli ère à la charge des cantons et n ’entraînera pour eux aucune d épense supplémentaire. Les frais occasionn és à la Conf édération devraient rester minimes. Un travail suppl émentaire (évalué à environ trois postes) devrait incomber à l’OFJ du fait de sa nouvelle compétence en matière de répartition interne des valeurs confisquées. 3.2 Conséquences dans le secteur informatique Le projet n’a pas de conséquence particulière sur le plan informatique. 3.3 Conséquences économiques Le projet concerne la r épartition des valeurs confisqu ées entre la Conf édération et les cantons et n’a en conséquence aucune incidence sur l’économie privée. 4 Programme de la législature Le projet a été annonc é dans le rapport du 1 er mars 2000 sur le programme de la législature 1999–2003 (R 25 «Extension de la lutte contre le crime organisé»)75. 5 Relation avec le droit européen On se r éférera à cet égard aux explications qui figurent au ch. 1.1.4 du pr ésent message. 75 FF 2000 p. 2195, 2231.461 6 Constitutionnalité La compétence de la Conf édération pour légiférer sur le partage des valeurs confis- quées entre les cantons et la Conf édération repose sur l ’art. 123 de la nouvelle Constitution, que cela soit dans sa teneur actuelle 76 ou dans celle qui sera mise en vigueur par la réforme de la justice77. Pour le partage entre la Suisse et les Etats étrangers, la compétence de la Confédéra- tion r ésulte de l’art. 54 de la nouvelle Constitution , qui pr évoit que les affaires étrangères relèvent de la compétence de la Confédération. 76 Constitution f édérale du 18 avril 1999 (RS 101). 77 L ’arrêté fédéral du 8 octobre 1999 relatif à la r éforme de la justice a été adopt é par le peuple et les cantons le 12 mars 2000 et entrera en vigueur en m ême temps que la nouvelle loi fédérale sur le Tribunal pénal fédéral (cf. FF 2001 4000).Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant la loi sur le partage des valeurs patrimoniales confisquées In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 04 Cahier Numero Geschäftsnummer 01.064 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 29.01.2002 Date Data Seite 423-461 Page Pagina Ref. No 10 125 969 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.