2000 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht 215 erfülle sämtliche Voraussetzungen der Zone SF; es sei (mit der OEB) die falsche Zone gewählt worden. Gestützt auf die ihr zustehende Gemeindeautonomie habe die Gemeinde O. mit dem Erlass von § 13 BNO auch ausdrücklich festgelegt, dass der Freizeitbeschäftigung dienende Bauten und Anlagen in der Zone OEB nicht zulässig seien. Die Argumentation der Beschwerdeführer vermag nicht zu überzeu - gen. Die Tatsache, dass das Pfadihaus gestützt auf § 13 Abs. 1 BNO zweifellos auch in der Zone SF zonenkonform und grundsätzlich bewilligungsfähig wäre, führt nicht zwangsläufig zu seiner Unzuläs - sigkeit in der Zone OEB. Wie dargelegt, ist die Auffassung d er Ge- meinde, beim geplanten Pfadihaus handle es sich um eine öffentli - chen Interessen dienende Baute, welche in der Zone OEB zulässig ist, zumindest vertretbar. Kommen rechtlich beide Zonenarten in Betracht, liegt der Entscheid darüber, welche Zone für da s konkrete Bauvorhaben die geeignetere ist, im Beurteilungsspielraum der Ge - meinde, den das Verwaltungsgericht zu respektieren hat. Die Ge - meinde hat sich für die Zone OEB entschieden. Zu berücksichtigen ist sodann, dass es der Gemeinde jedenfalls im Grund satz wohl un - benommen gewesen wäre, die als sachgerechten Standort für das Pfadihaus evaluierte Parzelle Nr. ... statt der Zone OEB der Zone Sport und Freizeit SF zuzuweisen. 57 Nutzungsplanung; Beschwerde an den Regierungsrat gemäss § 26 BauG. - Die Beschwerde an den Regierungsrat gilt auch dann als zweit - instanzliches Verfahren, wenn die Beschwerde erst durch den Ent - scheid des nach § 25 BauG zuständigen Organs veranlasst wurde. Entscheid des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 10. Dezember 2000 in Sachen A.L. gegen Entscheid des Regierungsrats. 216 Verwaltungsgericht 2000 Aus den Erwägungen 3. Unbestritten ist, dass die im Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat zu beurteilende Bestimmung in § 23 Abs. 3 der revi - dierten Bauordnung der Stadt B. auf einen Änderungsantrag im Ein - wohnerrat zurückging. In der öffentlichen Auflage und im Antrag des Gemeinderates war diese Bestimmung nicht enthalten. a) Gemäss § 4 BauG bildet die Einsprache einen Bestandteil des erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens und dient zur Vorbereitung der noch nicht ergangenen Planungsmassnahme (vgl. Michael Mer - ker, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Kommen tar zu den §§ 38 - 72 VRPG, Zürich 1998, § 45 N 11 mit Hinweisen; § 24 Abs. 2 BauG). Die Einsprache hat nach der Konzeption des Baugesetzes nicht die Funktion eines "eigentlichen“ Rechtsmittels, sondern dient der formalisierten Gewährung des Gehörsanspruch es (Michael Merker, a.a.O., § 45 N 13). Durch die Einsprache sollen Fehlleistungen vermieden und eine einlässliche Prüfung der Ein - wände erwirkt werden. Sie dient der Vorbereitung eines Verwal - tungsaktes. Es handelt sich bei den Einsprachen um eine Prohibi tiv- massnahme (Erich Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau, Kommentar, 2. Auflage, Aarau 1985, § 4 N 1). Der durch die beab - sichtigte Nutzungsplanung in rechtlich geschützten Interessen Be - troffene muss zum Schutze des rechtlichen Gehörs die Möglichkeit haben, bereits von den Planentwürfen Kenntnis zu erhalten, sie ein - zusehen und dagegen Einwendungen zu erheben, bevor der Pla - nungsträger über die Nutzungsordnung entscheidet (Walter Hal - ler/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. Auflage, Zürich 1999, Rz. 406 ff.). Die Begründung des Regierungsrates, die Beschwerde gegen den Beschluss des zuständigen Gemeindeorgans im Sinne von § 25 BauG eröffne ein "quasi -erstinstanzliches" Einspracheverfahren vor dem Regierungsrat oder ein erweitertes öffe ntliches Auflageverfah-2000 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht 217 ren, erweist sich damit nach dem Wortlaut sowie dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Bestimmung von § 24 BauG als unrichtig. Das Verfahren der kommunalen Raumplanung ist im Baugesetz ge - regelt. §§ 22 - 24 BauG bestimmen die Mitwirkung srechte der Be - völkerung; der Gemeinderat hat dem Baudepartement die Entwürfe zur Genehmigung vorzulegen, anschliessend werden die Entwürfe mit den notwendigen Erläuterungen öffentlich aufgelegt. Wer ein schutzwürdiges eigenes Interesse besitzt, kann zu di esem Zeitpunkt Einsprache erheben. Über die Einsprache entscheidet der Gemeinde - rat. Das Verfahren findet seine Fortsetzung, indem das nach der Ge - meindeorganisation zuständige Organ die allgemeinen Nutzungs - pläne und -vorschriften erlässt. Der Gemeinderat legt seine Einspra - cheentscheide diesem Organ vor, welches aber nicht daran gebunden ist (§ 25 BauG). Damit ist das Verfahren zum Erlass von Nutzungs - plänen und -vorschriften auf kommunaler Ebene abgeschlossen. Das Verfahren wird einerseits durch das Gene hmigungsverfahren fortge- setzt und abgeschlossen (§ 27 BauG). Anderseits ist der individuelle Rechtsschutz im Beschwerdeverfahren gemäss § 26 BauG gewähr - leistet, wobei die Unterlassung der Einsprache in der Regel zum Verlust der Beschwerdebefugnis führt ( § 4 Abs. 2 Satz 3 BauG). Beide Verfahren finden vor kantonalen Instanzen statt. Im vorliegen- den Fall hat sich das zuständige Gemeindeorgan, der Einwohnerrat, nicht an die Vorlage des Gemeinderates gehalten und den umstritte - nen § 23 Abs. 3 BNO, der für di e Überbauung am B. Quartierricht - pläne verlangte, erlassen. Dies zwang den Beschwerdeführer, zu diesem Zeitpunkt mit einer Beschwerde an den Regierungsrat ge - mäss § 26 BauG seine individuellen Interessen geltend zu machen. Der Zeitpunkt einer Intervention hat indessen keinen Einfluss auf die funktionale Verfahrensordnung der §§ 22 ff. BauG. Das erstinstanzli- che Verfahren vor den kommunalen Planungsträgern mit dem Ein - spracheverfahren fand ordnungsgemäss statt. Auch wenn ein Betrof - fener seine Anliegen erst mittels Beschwerde beim Regierungsrat geltend macht, ändert sich deshalb an der Verfahrensordnung des 218 Verwaltungsgericht 2000 Baugesetzes nichts. Das Beschwerdeverfahren vor dem Regierungs - rat bleibt gemäss Baugesetz funktional das zweitinstanzliche Verfah- ren. Abgesehen von di esen eindeutigen Zuständigkeitsvorschriften ist die Prüfungsbefugnis des Regierungsrates beschränkt und er ent - scheidet nicht mit der umfassenden Kognition einer erstinstanzlich verfügenden Behörde (§§ 26 und 27 Abs. 2 BauG). Die Beschwerde- instanz kann ih r Ermessen - trotz bestehender Ermessenskontrolle - nicht an die Stelle desjenigen der Gemeindebehörden setzen (vgl. auch Art. 2 Abs. 3 RPG, der den übergeordneten Planungsträgern ge- bietet, den nachgeordneten Behörden die nötige Freiheit zu belassen; AGVE 1994, S. 369; BGE 112 Ia 271). b) Vorliegend hat der Regierungsrat im Beschwerdeverfahren entschieden. Auch im Sinne von § 33 Abs. 1 VRPG, ist er funktional nicht "erste“ Instanz. Wie das Verwaltungsgericht in AGVE 1992, S. 389 ff. (insbesondere Erw. 1/b ) entschieden hat, ist § 33 Abs. 1 VRPG dahingehend auszulegen, dass als erste Instanz die im betref - fenden Sachgebiet "als unterste Instanz wirkende Behörde" zu ver - stehen ist. Die "unterste" Instanz ist im kommunalen Nutzungsplan - verfahren das zuständige Gemeindeorgan (§ 25 BauG). Deshalb er - gibt sich auch aus § 33 Abs. 1 VRPG keine hinreichende Grundlage, das regierungsrätliche Beschwerdeverfahren allgemein oder in jenen Fällen, in denen von einem Betroffenen keine Einsprache vor dem Gemeinderat erhoben wurde, als erstinstanzlichen Verfahren zu qua - lifizieren. Die allgemeinen Verfahrensbestimmungen des VRPG sind gegenüber den baugesetzlichen Verfahrensregeln subsidiär (§ 4 Abs. 1 BauG). Ebenfalls sprechen die Verfahrensregeln gemäss § 5 ABauV, wonach der Beschluss des zuständigen Gemeindeorgans vom Gemeinderat zu publizieren ist und Eigentümer sowie weitere Betroffene über Änderungen unter Hinweis auf die Beschwerde - möglichkeit an den Regierungsrat schriftlich zu informieren sind, für das Vorliegen eines R echtsmittelverfahrens vor der übergeordneten Instanz (§ 45 VRPG). 2000 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht 219 58 Nutzungsplanung; Weitere Nutzungszonen gemäss Art. 18 RPG. - Die Landwirtschaftszone ist gemäss Art 16 RPG in Verbindung mit § 44 BauG eine eigentliche Nichtbauzone und erfüllt so das verfas - sungsrechtliche Gebot der Trennung des Baugebietes von Nichtba u- gebiet (Art. 75 BV). - Das kantonale Recht kennt abgesehen von der Weilerzone gemäss § 15 Abs. 2 lit. d und § 45 BauG keine weiteren Bauzonen in Sinne von Art. 18 RPG. Entscheid des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 27. Juni 2000 in Sachen J.S. gegen E ntscheid des Regierungsrats und Entscheid des Grossen Rats. Aus den Erwägungen 1. a) Umstritten ist die Zuweisung der gesamten Parzelle Nr. ... im Gebiet "Küttig" in die Landwirtschaftszone. b) Im neuen ZP 94 wird die Parzelle Nr. ... der Landwirtschafts- zone zugewiesen und ist mit dem Spezialvermerk "S5" bezeichnet. Nach der Legende im Kulturlandplan 1994 handelt es sich bei dieser Anmerkung um eine Sondernutzung, welche indessen nicht Geneh - migungsinhalt des revidierten Kulturlandplanes war. Über den rec ht- lichen Inhalt dieser Sondernutzung geben auch der Bauzonenplan und die Bau- und Nutzungsordnung vom 17. Juni 1998 (BNO) keine Hinweise oder Angaben. Anlässlich der Verhandlung führte die Ver - treterin der Gemeinde aus, es handle sich bei dieser Bezeichnu ng bloss um einen Hinweis für den Leser auf einen offenen Punkt, wel - cher noch der Abklärung und Regelung bedürfe. Damit handelt es sich bei dieser Bezeichnung um einen rein deklaratorischen Hinweis ohne planungsrechtliche Bedeutung. 2. a) Der Beschwerdefü hrer macht im Wesentlichen geltend, sein Sägerei - und Zimmereibetrieb befinde sich seit Alters her (ca. 1850) an diesem Standort; der Betriebsstandort sei aufgrund der Energienutzung (Wasserkraft) und der Nähe zum Waldgebiet vorge -