Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Direction de la santé publique et de la prévoyance sociale du canton de Berne Rathausgasse 1 Postfach 3000 Bern 8 Telefon +41 (31) 633 79 20 Telefax +41 (31) 633 79 09 www.gef.be.ch Referenz: kr 2018.GEF.322 B E S C H W E R D E E N T S C H E I D vom 03. Mai 2019 in der Beschwerdesache zwischen EG 1.___ Beschwerdeführerin 1 EG 2.___ Beschwerdeführerin 2 EG 3.___ Beschwerdeführerin 3 EG 4.___ Beschwerdeführerin 4 EG 5.___ Beschwerdeführerin 5 EG 6.___ Beschwerdeführerin 6 EG 7.___ Beschwerdeführerin 7 EG 8.___ Beschwerdeführerin 8 EG 9.___ Beschwerdeführerin 9 EG 10.___ Beschwerdeführerin 10 Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 2 von 29 EG 11.___ Beschwerdeführerin 11 EG 12.___ Beschwerdeführerin 12 EG 13.___ Beschwerdeführerin 13 EG 14.___ Beschwerdeführerin 14 EG 15.___ Beschwerdeführerin 15 EG 16.___ Beschwerdeführerin 16 GV 1.___ Beschwerdeführer 17 EG 17.___ Beschwerdeführerin 18 EG 18.___ Beschwerdeführerin 19 EG 19.___ Beschwerdeführerin 20 EG 20.___ Beschwerdeführerin 21 EG 21.___ Beschwerdeführerin 22 EG 22.___ Beschwerdeführerin 23 GV 2.____ Beschwerdeführer 24 EG 23.___ Beschwerdeführerin 25 Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 3 von 29 EG 24.___ Beschwerdeführerin 26 EG 25.___ Beschwerdeführerin 27 EG 26.___ Beschwerdeführerin 28 EG 27.___ Beschwerdeführerin 29 EG 28.___ Beschwerdeführerin 30 GV 3.___ Beschwerdeführer 31 EG 29.___ Beschwerdeführerin 32 EG 30.___ Beschwerdeführerin 33 EG 31.___ Beschwerdeführerin 34 EG 32.___ Beschwerdeführerin 35 EG 33.___ Beschwerdeführerin 36 EG 34.___ Beschwerdeführerin 37 EG 35.___ Beschwerdeführerin 38 EG 36.___ Beschwerdeführerin 39 EG 37.___ Beschwerdeführerin 40 Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 4 von 29 EG 38.___ Beschwerdeführerin 41 EG 39.___ Beschwerdeführerin 42 EG 40.___ Beschwerdeführerin 43 Gemeinde 1.___ Beschwerdeführerin 44 EG 41.___ Beschwerdeführerin 45 EG 42.___ Beschwerdeführerin 46 alle vertreten durch Rechtsanwalt Y.___ gegen Sozialamt des Kantons Bern (SOA), Rathausgasse 1, Postfach, 3000 Bern 8 Vorinstanz betreffend Bonus-Malus-Verfahren der Jahre 2014 / 2015 / 2016 (Abschreibungsverfügungen der Vorinstanz vom 19. Januar 2018) Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 5 von 29 I. Sachverhalt 1. Das Sozialamt (SOA; fortan Vorinstanz) beurteilt jährlich die Wirkungen und Leistun- gen der Sozialdienste (Art. 80d Abs. 1 SHG1 i.V.m. Art. 12 Abs. 2 Bst. l OrV GEF2). Diese Be- urteilung erfolgt insbesondere aufgrund der Kosteneffizienz der Sozialdienste bei der Ausrich- tung der wirtschaftlichen Hilfe (Art. 80d Abs. 2 SHG). Der Kanton richtet denjenigen Gemein- den, deren Sozialdienst im Durchschnitt während dreier Jahre Sozialhilfeaufwendungen pro Einwohner von mehr als 30 Prozent unter dem kantonalen Durchschnitt (Vergleichswert) auf - weist, einen Bonus aus (Art. 80d Abs. 3 SHG). Diejenigen Gemeinden, deren Sozialdienst im Durchschnitt während dreier Jahre Sozialhilfeaufwend ungen pro Einwohner von mehr als 30 Prozent über dem kantonalen Durchschnitt (Vergleichswert) aufweist, entrichten dem Kanton einen Malus (Art. 80d Abs. 4 SHG). 2. Im Oktober 2014 hatte die Vorinstanz erstmals über die Kosteneffizienz der Sozial- dienste in der wirtschaftlichen Sozialhilfe entschieden und gestützt darauf für die Jahre 2012 und 2013 die Boni und Mali festgelegt. Daraufhin erhoben mehrere Gemeinden gegen den ihnen auferlegten Malus Beschwerde bei der GEF und stellten unter anderem die Rechtmäs- sigkeit des Bonus-Malus-Systems grundsätzlich in Frage. Da in all diesen Verfahren dieselben Rechtsfragen zu klären waren, wurde das Verfahren vorerst nur in einem Fall (Leitverfahren; GEF.2014-12496) bis zum materiellen Entscheid weitergeführt, während die üb rigen Verfah- ren sistiert wurden. Da der Ausgang dieses Leitverfahrens zudem einen direkten Einfluss auf alle künftigen Verfügungen betreffend die Festlegung von Boni und Mali hatte, wurden sämtli- che Bonus-Malus-Verfahren für die Jahre 2014, 2015 und 2016 b is zum rechtskräftigen Ab- schluss des Leitverfahrens sistiert. Dieses konnte inzwischen abgeschlossen werden: Mit rechtskräftigem Beschwerdeentscheid vom 31. August 2017 ist die GEF zum Schluss ge- kommen, dass Art. 41b und 41c SHV 3 sowie Anhang 6 zu Art. 41 b Abs. 4 SHV nicht anzu- wenden seien. 3. Unter Bezugnahme auf den rechtskräftigen Entscheid im Leitverfahren hat die Vor - instanz am 19. Januar 2018 gegenüber den Beschwerdeführerinnen was folgt verfügt. 1. Die Einstellungen der Bonus -Malus-Verfahren der Gemeinde [,,,] der Jahre 2014, 2015 und 2016 werden aufgehoben und die Verfahren werden wieder aufgenommen. 2. Die Bonus-Malus-Verfahren der Gemeinde […] der Jahre 2014, 2015 und 2016 werden verei- nigt. 3. Das Verfahren wird als gegenstandslos abgeschrieben. 1 Gesetz vom 11. Juni 2001 über die öffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfegesetz, SHG; BSG 860.1) 2 Verordnung vom 29. November 2000 über die Organisation und die Aufgaben der Gesundheits- und Fürsorgedi- rektion (Organisationsverordnung GEF, OrV GEF; BSG 152.221.121) 3 Verordnung über die öffentliche Sozialhilfe vom 24. Oktober 2001 (Sozialhilfeverordnung. SHV, BSG 860.111) Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 6 von 29 4. Mit Beschwerden vom 21. Februar 2018 haben 43 Gemeinden (Beschwerdeführerin- nen) sowie 3 Gemeindeverbände (Beschwerdeführer 17, 24 und 31) die Abschreibung der Verfahren bei der GEF angefochten. Die Beschwerdeführerinnen beantragen was folgt: I. Rechtsbegehren 1. Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung des Sozialamtes des Kantons Bern vom 19. Januar 2018 betr. Bonus-Malus-Verfahren der Jahre 2014, 2015 und 2016 sei aufzuheben. Es sei die Sache zur Fortsetzung des Verfahrens und Ausfällung einer Verfügung in der Sache an das Sozial amt des Kantons Bern zurückzuweisen. Eventuell: Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung des Sozialamtes des Kantons Bern vom 19. Januar 2018 betr. Bonus-Malus-Verfahren der Jahre 2014, 2015 und 2016 sei aufzuheben. Es sei der Be- schwerdeführerin eine Bonus -Zahlung in Höhe von Fr. […], [subeventuell in zu beziffernder Höhe], zuzusprechen. 2. Anträge zum Verfahren a. Das mit vorliegender Beschwerde anhängig gemachte Verfahren sei mit sämtlichen weiteren Beschwerdeverfahren von an sich bonusberechtigten Gemeinden bzw. Tr ägerschaften der So- zialdienste gegen die inhaltlich jeweils gleichlautenden Abschreibungsverfügungen des Sozial- amtes des Kantons Bern vom 19. Januar 2018 zu vereinigen. b. Erwägt die GEF, über die Bonusberechtigung in der Sache zu entscheiden, sei vorerst dar über zu entscheiden, welcher Körperschaft im vorliegenden Verfahren die Eigenschaft als Partei mit Legitimation zur Beschwerdeführung zukommt (Gemeinden oder ausschliesslich Gemeinde- verband/ Sitzgemeinde als Anspruchsinhaber und beschwerdelegitimierte Partei?). - alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge - 5. Die Beschwerdeführer 17, 24 und 31 beantragen unter Ziffer 2.b. zusätzlich was folgt: b. Es sei vorerst darüber zu entscheiden, welcher Körperschaft im vorliegenden Verfahren die Eigenschaft als Partei mit Legitimation zur Beschwerdeführung zukommt (Gemeinden oder ausschliesslich Gemeindeverband/ Sitzgemeinde als Anspruchsinhaber und beschwerdelegiti- mierte Partei?). 6. Mit Instruktionsverfügung vom 2. März 2018 vereinigte das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die GEF leitet,4 die durch die 46 Beschwerden anhängig gemachten Verfahren in das vorliegende Beschwerdeverfahren 2018.GEF.322 und beschränkte das Ver- fahren vorerst auf die Fragen der Legitimation der Beschwerde führer 17, 24 und 3 1, der Ge- 4 Art. 10 Abs. 2 Bst c OrV GEF Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 7 von 29 währung des rechtlichen Gehörs sowie der Zulässigkeit der Abschreibung der Bonus -Malus- Verfahren der Jahre 2014, 2015 und 2016. 7. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Beschwerdevernehmlassung vom 2. Mai 2018 die Abweisung der Beschwerden vom 21. Februar 2018, soweit darauf eingetreten werden könne. 8. Mit unaufgeforderter Eingabe vom 31. August 2018 nahmen die Beschwerdeführenden Stellung zur Beschwerdevernehmlassung vom 2. Mai 2018 und reichten die Organisationsreg- lemente der Beschwerdeführer 24 und 31 ein. Auf die Rechtsschriften und Akten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfol- genden Erwägungen eingegangen. II. Erwägungen 1. Sachurteilsvoraussetzungen 1.1 Angefochten sind 43 Abschreibungsverfügungen der Vorinstanz vom 19. Januar 2018. Gegen eine Abschreibungsverfügung steht das gleiche Rechtsmittel wie gegen den Sachent- scheid offen (Art. 39 Abs. 2 VRPG5). Die entsprechenden Sachverfügungen wären mit Be- schwerde anfechtbar (vgl. Art. 60 Abs. 1 Bst. a VRPG). Daher sind die Abschreibungsverfü- gungen der Vorinstanz vom 19. Januar 2018 auch mit Beschwerde anfechtbar. 1.2 Die in der Sache zuständige Direktion beurteilt Beschwerden gegen Verfügungen von ihr untergeordneten Verwaltungseinheiten wie die Vorinstanz (Art. 62 Abs. 1 Bst. a VRPG). Die GEF ist somit zuständig für die Beurteilung der Beschwerden vom 21. Februar 2018. 1.3 Zur Beschwerde ist befugt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist sowie ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung hat (Art. 65 Abs. 1 Bst. a-c VRPG). Ein Ge- meinwesen ist zur Beschwerde befugt, soweit es gleich oder ähnlich wie Private betroffen ist.6 Das ist insbesondere der Fall, wenn es in seinen vermögensrechtlichen Interessen betroffe n ist,7 wie etwa dann, wenn das Gemeinwesen Entscheide des Lastenausgleichs anficht. 8 Für 5 Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) 6 BGE 138 I 143 E. 1.3.1; 138 II 506 E.2.1.1 7 BGE 127 II 32 E. 2.d); 125 II 192 E. 2a/aa Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 8 von 29 das Gemeinwesen sind die Organe prozessführungsbefugt, welche die Gesetzgebung mit der Vertretung beauftragt. Mitunter ermächtigt das Gesetz bestimmte Verwaltungseinheiten oder Behörden zur Prozessführung.9 Gemeinden handeln durch ihre Organe (Art. 10 Abs. 1 GG10). Gemeindeorgane sind unter anderem der Gemeinderat und seine Mitglieder, soweit sie ent- scheidbefugt sind (Art. 10 Abs. 2 Bst. c GG). 1.4 Die Beschwerdeführerinnen haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, sind nach dem Gesagten grundsätzlich in vermögensrechtlichen Interessen betroffen und haben ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Abschreibungsverfügun- gen. Die Besc hwerdeführerinnen, jeweils handelnd durch den Gemeinderat, sind daher grundsätzlich zur Beschwerdeführung legitimiert (vgl. aber Erwägung 1.5.7 hiernach). 1.5 Betreffend die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführer 17, 2 4 und 31 (Gemein- deverbände) ist Folgendes festzuhalten: 1.5.1 Die Beschwerdeführer 17, 24 und 31 beantragen die Klärung, ob im vorliegenden Ver- fahren die Gemeinden oder ausschliesslich der Gemeindeverband bzw. die Sitzgemeinde als Anspruchsinhaber und beschwerdelegitimierte Partei zur Besch werdeführung legitimiert sei- en.11 Sie machen geltend, die Vorinstanz habe gegenüber den Verbandsgemeinden des je- weiligen Gemeindeverbands, nicht jedoch gegenüber dem Gemeindeverband die Abschrei- bung der hängigen Verfahren der Jahre 2014, 2015 und 2016 verfü gt. Die Beschwerdeführer seien lediglich per E -Mail informiert worden und hätten gleichzeitig eine Musterverfügung er- halten, obwohl sie normalerweise Ansprechpartner des Kantons für das ganze Gebiet des Sozialdienstes seien. Zur vollständigen Rechtswahrung würden sie vorsorglich selbst Be- schwerde erheben. Anfechtungsobjekt bilde hierbei die Abschreibung der hängigen Bonus - Verfahren der Jahre 2014, 2015 und 2016.12 1.5.2 Mit Beschwerdevernehmlassung vom 2. Mai 2018 bringt die Vorinstanz vor , die knap- pen Ausführungen der Beschwerden vermöchten die Beschwerdelegitimation der Beschwer- deführer 17, 24 und 31 nicht hinreichend zu begründen. Insbesondere bei anwaltlicher Vertre- tung sei es nicht Sache der Vorinstanz, darüber eine umfassende Prüfung vorzunehmen, weshalb sie von einer Stellungnahme zu dieser Rechtsfrage absehe. Fraglich sei lediglich , inwiefern seitens der Gemeindeverbände ein aktuelles und praktisches Rechtsschutzinteresse 8 Pflüger, Die Beschwerdebefugnis von Gemeinwesen in der bernischen Verwaltungsrechtspflege, in: BVR 2013 S. 201, 2010; BGE 135 I 43 E. 1.3, 123 V 290; BGer 2C_775/2011 vom 3.2.2012, E. 1.2 9 Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 1997, Art. 11 Nrn. 1 und 10 10 Gemeindegesetz vom 16. März 1998 (GG; BSG 170.11) 11 Beschwerden vom 21. Februar 2018, Rechtsbegehren Ziff. 2.b. 12 Beschwerden vom 21. Februar 2018, S. 2. f. Ziff. II.1. Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 9 von 29 bestehe, da die ihnen angeschlossenen Gemeinden alle Beschwerde geführt hätten. Art. 80f Abs. 4 SHG halte ausdrücklich fest, dass die Entscheide über die Ausrichtung eines Bonus oder Auferlegung eines Malus den Trägerschaften der Sozialdienste mit der Lastenaus- gleichsabrechnung zu eröffnen seien, wobei als «Trägerschaften» in diesem Zusammenhang die Gemeinden zu verstehen seien.13 1.5.3 Mit unaufgeforderte Eingabe vom 31. August 2018 präzisieren die Beschwerdeführer, die Gemeinden hätten in allen drei Fällen sowohl ihre Sozialdienste als auch ihre Sozialbe- hörde dem Verband übertragen, die Gemeindeverbände seien mithin Träger der Sozialdiens- te. Zumindest der Wortlaut von Art. 80f Abs. 4 SHG lege nahe, dass die Trägerschaften bil- denden Gemeindeverbände Anspruchsinhaber und beschwerdelegitimiert s eien. Demgegen- über erwähne Art. 80d Abs. 3 SHG die Gemeinden für die Bonusausrichtung. Anspruchsinha- ber der Bonus-Forderung und zur Beschwerdeführung legitimiert seien entweder die Gemein- deverbände oder die Verbandsgemeinden . Da die Anspruchsinhaber in ihren vermögens- rechtlichen Interessen betroffen seien, seien sie als materielle Verfügungsadressaten zur Be- schwerdeführung legitimiert (Art. 65 Abs. 1 VRPG; wobei sich bei Bejahung der Anspruchsin- haberschaft der Verbände ggf. eine Kassation von Amtes wegen aufdränge). 1.5.4 Gemeindeverbände sind aus zwei oder mehreren Gemeinden bestehende öffentlich - rechtliche Körperschaften zur Erfüllung einer oder mehrerer Gemeinde - oder Regionalaufga- ben (Art. 130 Abs. 1 GG). Die Gemeindeverbände übernehmen im Umfang der ihnen übertra- genen Aufgaben die Rechte und Pflichten der ihnen angeschlossenen Gemeinden (Art. 131 Abs. 1 GG). Unter dem Namen «GV 1.___» (Beschwerdeführer 17) besteht ein Gemeindeverband mit Sitz in A.___ (Art. 1 Abs. 1 und 2 OgR GV 1.___14). Mitglieder des Verbandes sind d ie Beschwer- deführerinnen 16, 21 und 22 (Art. 3 Abs. 1 OgR GV 1.___). Der Gemeindeverband übernimmt für die Verbandsgemeinden die gemäss Sozialgesetzgebung vorgesehenen Aufgaben a) der Sozialbehörde und b) des Sozialdienstes (Art. 2 Abs. 1 OgR GV 1.___). Der Vorstand nimmt alle Zuständigkeiten wahr, die nicht anderen Organen zugewiesen sind (Art. 15 Abs. 4 OgR GV 1.___). Unter dem Namen «GV 2.___» (Beschwerdeführer 24) besteht ein Gemeindeverband mit Sitz in B.___ (Art. 1 Abs. 1 und 2 OgR GV 2.____15). Der Verband übernimmt für die Verbandsge- meinden die gemäss Sozialgesetzgebung vorgesehenen Aufgaben der Sozialbehörde und des Sozialdienstes sowie die Alimentenbevorschussung und das Alimenteninkasso abschlies- 13 Beschwerdevernehmlassung vom 2. Mai 2018, S. 2 Ziff.1 14 Organisationsreglement der GV 1.___ vom 1. Januar 2005 (OgR GV 1.___) 15 Organisationsreglement 2003 des GV 2.___ (OgR GV 2.___) Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 10 von 29 send (Art. 2 OgR GV 2.___). Dem Verband gehören die Beschwerdeführerinnen 3, 8, 23, 25, 32, 38, 39, 40, 41, 42 und 44 an (Art. 3 Abs. 1 OgR GV 2.___). Der Verband erfüllt die von den Verbandsgemeinden übertragenen Aufgaben im Bereich der individuellen Sozialhilfe, des Kindes- und Erwachsenenschutzes, des Alimentenwesens und der präventiven Beratung. Die Dienstleistungen des Verbandes können von allen Einwohnerinnen und Einwohnern der Ver- bandsgemeinden in Anspruch genommen werden. 16 Der Verband handelt durch den Ver- bandsrat (Art. 26 Abs. 3 OgR GV 2.___). Unter dem Namen Verband «GV 3.___ und Umgebung» (Beschwerdeführer 31) besteht ein Gemeindeverband mit Sitz in C.___ (Art. 1 Abs. 1 und 2 OgR GV 3.___17). Der Verband über- nimmt für die Verbandsgemeinden die gemäss Sozialgesetzgebung vorgesehenen Aufgaben der Sozialbehörde und des Sozialdienstes (Art. 2 Abs. 1 Bst. a und b OgR GV 3.___). Mitglie- der des Verbandes sind die Beschwerdeführerinnen 4, 20, 28 und 30 (Art. 3 Abs. 1 OgR GV 3.___). Der Verband handelt durch den Verbandsrat (Art. 23 Abs. 4 OgR GV 3.___) 1.5.5 Gemäss ausdrücklichem Wortlaut von Art. 80f Abs. 4 SHG eröffnet die GEF den Ent- scheid über die Ausrichtung eines Bonus oder die Auferlegung eines Malus den Trägerschaf- ten der Sozialdienste mit der Lastenausgleichsabrechnung. Die Beschwerdeführer 17, 24 und 31 sind Gemeindeverbände und damit öffentlich-rechtliche Körperschaften, denen die gemäss Sozialgesetzgebung vorgesehenen Aufgaben der Sozialbehörde und des Sozialdienstes übertragen worden sind. Demnach sind die Beschwerdeführer 17, 24 und 31 (und nicht die einzelnen Verbandsgemeinden) Tr ägerschaften der jeweiligen Sozialdienste. Hinweise, dass entgegen dem ausdrücklichen Wortlaut die V erbandsgemeinden und nicht der Gemeindev er- band Trägerschaft i.S. von Art. 80f Abs. 4 SHG wären, sind keine ersichtlich. Zu beachten ist überdies, dass Art. 80d Abs. 3 und 4 SHG (bezüglich der Ausrichtung eines Bonus bzw. der Auferlegung eines Malus) wie auch Art. 80f Abs. 3 SHG (bezüglich der Gutschreibung eines Bonus oder Belastung mit einem Malus) ausdrücklich von den Gemeinden (und nicht den Trägerschaften) sprechen. Der Gesetzgeber hat somit bewusst zwischen «Gemeinden» und «Trägerschaften» unterschieden. Deswegen darf nicht einfach angenommen werden, mit der «Trägerschaft» i.S. von Art. 80d Abs. 4 SHG seien in jedem Fall die Gemeinden gemeint. Vielmehr ist im Einzelfall von Amtes wegen zu prüfen, wer Trägerschaft des jeweiligen Sozial- dienstes ist. Da die Beschwerdeführer 17, 24 und 31 Trägerschaften der Sozialdienste sind, hätte die Vorinstanz die Abschreibungsverfügungen vom 19. Januar 2018 ihnen (und nicht den einzelnen Verbandsgemeinden) eröffnen müssen. 16 http://www.rsd-niederbipp.ch/html/uberuns.html (zuletzt besucht am 4. April 2019) 17 Organisationsreglement (OgR) für den GV 3.___ BE und Umgebung (OgR GV 3.___) Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 11 von 29 1.5.6 Da die Beschwerdeführer 17, 24 und 31 lediglich per E-Mail informiert wurden und eine Musterverfügung erhielten,18 wurden ihnen d ie Abschreibungsverfügungen vom 19. Januar 2018 nicht korrekt eröffnet (vgl. Art. 44 VRPG). Aus mangelhafter Eröffnung darf niemandem ein Rechtsnachteil erwachsen (Art. 44 Abs. 6 VRPG). Die Beschwerdeführer 17, 24 und 31 haben jedoch trotz mangelhafte r Eröffnung rechtzeitig Kenntnis der Abschrei- bungsverfügungen vom 19. Januar 2018 erlangt und die Abschreibungsverfügungen vorsorg- lich und fristgemäss angefochten, weswegen ihnen kein Nachteil aus der mangelhaften Eröff- nung entstanden ist und letztere keine weiteren Folgen nach sich zieht. Eine Kassation von Amtes wegen käme nur in Betracht, wenn ein gravierender Verfahrensfehler die richtige Beur- teilung ausschliessen oder doch wesentlich erschweren würde , was vorliegend nicht der Fall ist.19 1.5.7 Zur Beschwerde ist auch befugt, wer keine Möglichkeit zur Teilnahme am Verfahren vor der Vorinstanz erhalten hat (vgl. Art. 65 Abs. 1 Bst. a VRPG). Daher ist die Beschwerdele- gitimation der Beschwerdeführer 17, 24 und 31 zu bejahen. Demgegenüber sind die Be- schwerdeführerinnen 3, 4, 8, 16, 20, 21, 22, 23, 25, 28, 30, 32, 38, 39, 40, 41, 42 und 4 4 nicht zur Beschwerdeführung legitimiert und auf ihre Beschwerden ist nicht einzutreten, d a ihre Rechte vollumfänglich von den Gemeindeverbänden wahrgenommen werden. 1.6 Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerinnen ist gehörig bevollmächtigt (vgl. An- waltsvollmachten vom 13. Februar 2018). 1.7 Aus diesen Gründen ist auf die gemäss Art. 67 i.V.m. Art. 32 Abs. 2 VRPG form - und fristgerecht eingereichte Beschwerden der Beschwerdeführerinnen 1, 2, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 18, 19, 26, 27, 29, 33, 34, 35, 36 , 37 und 43 sowie der Beschwerdeführer 17, 24 und 31 vom 21. Februar 2018 einzutreten. 18 Vgl. unbestrittene Ausführungen der Beschwerdeführer in Ziff. II.1. der Beschwerden vom 21. Februar 2018 sowie Beschwerdebeilage 1 19 Vgl. Ziff. II.1. der Beschwerden vom 21. Februar 2018 sowie Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 40 N. 5 und Art. 49 Nrn 59 und 62 Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 12 von 29 2. Streitgegenstand Anfechtungsobjekte sind 43 Abschreibungsverfügungen der Vorinstanz vom 29. Januar 2018. Streitgegenstand ist die Frage, ob die Vorinstanz die Verwaltu ngsverfahren zu Recht als ge- genstandslos abgeschrieben hat oder ob sie hätte in der Sache verfügen müssen . Sollte sich erweisen, dass die Verfahren zu Unrecht abgeschrieben wurden, kann die Beschwer- deinstanz nicht selbst in der Sache entscheiden, sondern muss die Angelegenheit zur Durch- führung eines Verwaltungsverfahrens und zum Erlass einer Verfügung in der Sache an die Vorinstanz zurückweisen. 3. Verletzung des rechtlichen Gehörs 3.1 Mit Beschwerden vom 21. Februar 2018 machen die Beschwerdeführenden geltend, aufgrund von Beschwerdeverfahren von Gemeinden, denen Mali auferlegt worden seien , ha- be die Vorinstanz sämtliche Bonus -Zahlungen und Malus -Auferlegungen der Jahre 2014, 2015 und 2 016 sistiert. Am 31. August 2017 habe die GEF die Beschwerde einer „Malus - Gemeinde" gutgeheissen und offenbar entschieden, dass die gesetzlichen Grundlagen des Bonus-Malus-Systems verfassungswidrig und nicht anzuwenden seien. Gestützt auf die sen Entscheid sowie ein „Expertengutachten" habe die Vorinstanz am 19. Januar 2018 das Vor- liegen von Willkür in der Rechtsetzung und damit der Verfassungswidrigkeit der Bonus-Malus- Regelung behauptet sowie das hängige Verfahren der Beschwerdeführenden als gegen- standslos betrachtet und förmlich abgeschrieben. Sowohl die nicht angekündigte und nicht voraussehbare Abschreibung unter Beizug eines Gutachtens ohne Gelegenheit zur St ellungnahme als auch die unzureichende Begründung würden schwerwiegende und nicht heilbare Gehörsverletzungen darstellen. Bereits aus die- sem Grund sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zur Fortsetzung des Verfahrens zurückzuweisen. Da es sich beim Grundrecht von Art. 29 Abs. 2 BV20 um eine Verfahrensgarantie handle und die Beschwerdeführe nden vorliegend der Vo- rinstanz in einer (im Vergleich mit Privaten nicht unähnlich) untergeordneten Position gegen- überständen, könnten sie als öffentlich -rechtliche Körperschaft en diese Rüge erheben . Die Verletzung der Begründungspflicht sei zudem nicht nur eine Grundrechtsverletzung, sondern auch eine Verletzung von «einfachem» Gesetzesrecht (Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG) und kön- ne von den Beschwerdeführenden ungeachtet der Grundrechtsträgerschaft angerufen wer- den. 20 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 13 von 29 Zwischen der l etzten Sistierung und den angefochtenen Abschreibungsverfügung en habe gegenüber den Beschwerdeführenden keine Kommunikation stattgefunden. Die Vorinstanz habe den Beschwerdeführenden die Wiederaufnahme der sistierten Verwaltungsverfahren um Zusprechung von Boni nicht gesondert mitgeteilt und ihnen weder das von der GEF beigezo- gene und in den Abschreibungsverfügungen genannte Gutachten noch den Entscheid bezüg- lich der Malus-Gemeinde zur Einsicht und Stellungnahme zugestellt (auch nicht auszugsweise oder in anonymisierter Form). Die Beschwerdeführenden hätten lediglich aus den Medien vom Beschwerdeentscheid vom 31. August 2017 erfahren. Es gehe nicht an, die Verfassungswid- rigkeit der gesetzlichen Grundlagen des Bonus -Malus-Systems massgeblich mit einem Ver- weis auf einen anderen Entscheid zu begründen , diesen dann aber nicht zur Stellungnahme vorzulegen. Die Beschwerdeführenden hätten nicht mit einer Abschreibung des Verfahrens rechnen müssen. Vielmehr wäre zu erwarten gewesen, dass die Vorinstanz das Verfahren mittels Zwischenverfügung wieder aufgenommen, den Beschwerdeführenden das Gutachten zugestellt und den Entscheid oder zumindest die Erwägungen bezüglich der „Malus- Gemeinde" zugänglich gemacht und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hätte. Überdies habe die Vorinstanz ihre Begründungspflicht verletzt: Wenn ein kantonales Amt in- nerhalb der Zentralverwaltung im Verwaltungsverfahren eine vorfrageweise Normenkontrolle vornehme und dabei einem Rechtssatz die Anwendung versagen wolle, dürfe eine hinrei- chend ausführliche Begründung verlangt werden, um die Tragweite der angefochtenen Verfü- gung verstehen zu können. Die Beschwerdeführenden hätten sich bei Erhalt der angefochte- nen Verfügung jedoch kein sachgerechtes Bild über deren Tragweite machen können. Die Vorinstanz beschränke sich im Wesentlichen auf lapidare Verweise auf das «Expertengutach- ten» und einige allgemeine Schlussfolgerungen. Die skizzenhaften Hinweise auf eine angebli- che Willkür in der Rechtsetzung würden der behördlichen Begründungspflicht nicht genügen. Zudem werde nicht ersichtlich, welche der im Gutachten angesprochenen Problembereiche die Vorinstanz zur Schlussfolgerung einer Willkür in der Rechtsetzung veranlasst habe. Jegli- che Auseinandersetzung mit den rechtsprechungsgemäss hohen Hürden zur Annahme der behaupteten Willkür und Ungleichbehandlung in der Rechtsetzung fehle. Auch werde nicht klar, ob die Vorinstanz nur die Verordnungsregel in Art. 41b SHV oder auch die formell - gesetzlichen Grundlagen in Art. 80d ff. SHG als verfassungswidrig erachte, zumal die Kritik im beigezogenen Gutachten nur auf erstere abziel e. Auch werde nicht begründet, weshalb die Ausführungen zu einer Malus-Gemeinde eo ipso auch für Bonus-Gemeinden gelten sollen. 3.2 Mit Beschwerdevernehmlassung vom 2. Mai 2018 führt die Vorinstanz aus, der Kanton Bern habe w enige Tage nach Erlass des Beschwerdeentscheids vom 31. August 2017 am 5. September 2017 eine Medienmitteilung mit dem Titel «Berechnung der Kosteneffizienz der So- zialdienste in der wirtschaftlichen Sozialhilfe; Beschwerde gutgeheissen: Das gewählte Bonus - Malus-Modell ist zu wenig verlässlich.» publiziert. Es sei ausführlich darüber informiert worden, Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 14 von 29 dass die GEF insbesondere aufgrund eines Expertengutachtens, das sie im Rahmen des Verfah- rens zur Beschwerde der Gemeinde S.___ eingeholt habe, zum Schluss gekommen sei, das ge- wählte Bonus-Malus-Modell sei nicht in der Lage, verlässliche Aussagen zur Kosteneffizienz der Sozialdienste zu machen. Daher habe die GEF die Be schwerde der Gemeinde S.___ gutgeheis- sen. Namentlich sei auch darüber informiert worden, dass den Gemeinden aufgrund dieses Ent- scheides weder Boni ausgerichtet noch Mali auferlegt werden könnten, was sich insbesondere auf die sistierten Bonus -Malus-Verfahren auswirke. In der Medienmitteilung sei zudem ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass der Entscheid der GEF innert 30 Tagen beim Verwaltungsge- richt des Kantons Bern angefochten werden könne. Der Expertenbericht zur Kosteneffizienz der Sozialdienste d es Kantons Bern, welcher dem Beschwerdeentscheid zu Grunde liege, sei im Rahmen der Medienmitteilung publiziert worden. Den Beschwerdeentscheid, der zu diesem Zeit- punkt noch nicht rechtskräftig gewesen sei, habe der Kanton nicht veröffentlicht; er hätte ab er von den Gemeinden im Hinblick auf eine Beschwerdeführung bei der GEF einverlangt werden können. In Anbetracht dieser Umstände erstaune die Behauptung der Beschwerdeführenden, ihnen sei keine Einsicht in die massgebenden Dokumente gewährt worden. Im Gege nteil seien sie sowohl über den Kerngehalt des Beschwerdeentscheids als auch darüber informiert worden, dass dieser die sie betreffenden eingestellten Verfahren direkt beeinflussen würde. Es treffe zu, dass die Vorinstanz aus prozessökonomischen Gründen und nach gründlicher Prüfung der Rechtslage darauf verzichtet habe, den Beschwerdeführenden vor Erlass der Abschreibungsverfügungen das rechtliche Gehör zu gewähren, und dass sie sich auf die Ver- öffentlichung der relevanten Informationen in der genannten Med ienmitteilung beschränkt ha- be. A llfällige Stellungnahmen der Gemeinden hätten keinerlei Wirkung entfalte t, da die Vo- rinstanz keinesfalls berechtigt gewesen wäre, die Bestimmungen über das Bonus -Malus- Verfahren anzuwenden. Es hätte keine Möglichkeit bestand en, die Stellungnahmen der Ge- meinden in den Schlussverfügungen zu verwerten. Dieser Umstand decke sich mit der Fest- stellung, dass der Streitgegenstand der Bonus -Malus-Verfahren untergegangen sei. Für die Aufhebung der angefochtenen Verfügungen wäre vorausg esetzt, dass die Beschwerdefüh- renden in der Sache selbst noch ein aktuelles Rechtsschutzinteresse besässen. Mangels ei- nes Rechtsschutzinteresses in der Sache könne jedoch keinesfalls von einer besonders schwerwiegenden Gehörsverletzung die Rede sein. Eine nicht schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs sei heilbar, wenn sie im Rechtsmittelverfahren durch die Rechtsmittel- instanz, die über dieselbe Prüf ungsbefugnis (Kognition) verfüge wie die Vorinstanz, nachge- holt werde und der beschwerdeführenden Partei durch die Heilung keine unzumutbaren Nach- teile erwachsen würden. Vorliegend seien die abgeschriebenen Verfahren ohnehin gegen- standslos geworden , weswegen den Beschwerdeführenden keine unzumutbaren Nachteile entständen. Eine Rückweisung der Sache an die Vorinstanz und die nachträgliche Gewäh- rung des rechtlichen Gehörs durch diese hätte lediglich eine Verlängerung der Verfahrens- dauer zur Folge, würde aber zu Gunsten der Beschwerdeführenden keine Rechtsvorteile mit Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 15 von 29 sich bringen. Nach dem Gesagten könne im vorliegenden Verfahren die Verletzung des recht- lichen Gehörs durch die Rechtsmittelinstanz geheilt werden, was insbesondere auch aus pro- zessökonomischer Sicht zu unterstützen sei. 3.3 Mit unaufgeforderter Eingabe vom 31. August 2018 machen die Beschwerdeführenden geltend, sie hätten mangels Parteieigenschaft im Verfahren betreffend die Einwohnergemein- de (EG) S.___ keine Gelegenheit gehabt, sich einzubringen. Dass allgemein mittels Medien- mitteilung darüber informiert worden sei, ändere entgegen der falschen Beh auptung der Vo- rinstanz am Gesagten nicht das Geringste. Die Vorinstanz widerspreche den Darlegungen der heute beschwerdeführenden Parteien nicht, wonach eine Verletzung des rechtlichen Gehörs erfolgt sei. Wenn die für die Vorinstanz Unterzeichnende aber fe sthalte, eine Stellungnahme hätte von Beginn weg „keinerlei Wirkung" gehabt, so offenbare sie gerade durch diese vorbe- haltlose, mithin radikal formulierte Auffassung eine Unfähigkeit, selbst bei Aufhebung der an- gefochtenen Abschreibungsverfügungen und Rück weisung zur Neubeurteilung unbefangen und damit rechtsstaatlich korrekt zu verfügen. Sie werde bei antragsgemässer Rückweisung nach Aufhebung der angefochtenen Verfügungen an die Vorinstanz in den Ausstand zu treten haben. 3.4 Die Parteien haben Anspruch auf r echtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 26 Abs. 2 KV 21). Gemäss Art. 21 Abs. 1 VRPG hört die Behörde die Parteien an, bevor sie ver- fügt. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist eine grundlegende Verfahrensgarantie. Er dient der Sachaufklärung und stellt ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht dar. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts umfasst der verfassungsrechtliche Gehörsanspruch ins- besondere das Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifen- den Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen und mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden, Einsicht in die Akten zu nehmen und an der Erhebung wesentlicher Beweise mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen. 22 Ein uneingeschränktes Recht auf Äusserung haben die Beteiligten hinsichtlich der für die Verfügung oder den Entscheid we- sentlichen Sachfragen. Da die Behörden das Recht v on Amtes wegen anzuwenden haben, besteht im Allgemeinen kein Anspruch der Parteien, sich zur rechtlichen Beurteilung der Sachfragen besonders zu äussern. Den Parteien ist jedoch Gelegenheit zur vorgängigen Äusserung einzuräumen, wenn sich die Behörde auf Sachumstände oder Rechtsnormen stüt- zen will, die bisher nicht einbezogen oder angesprochen wurden und mit deren Heranziehen sie nicht rechnen mussten, wenn eine der Parteien ihren Rechtsstandpunkt ändert oder gar die Rechtsstellung einer Partei zu ihrem Nachteil verändert werden soll. Dem Anhörungsgebot 21 Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 (KV; BSG 101.1) 22 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 21 Nrn 1 und 4 Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 16 von 29 kommt umso grössere Bedeutung zu, je stärker ein Entscheid eine Partei berührt und je schlechter ausgebaut der Rechtsmittelweg ist. Auch die Dringlichkeit und die Tragweite des Entscheids sind zu berücksichtigen.23 Das Recht, angehört zu werden, ist fo rmeller Natur. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs führt damit ungeachtet der Erfolgsaussichten der Be- schwerde in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung, d.h. es kommt nicht darauf an, ob die Anhörung im konkreten Fall für den Ausgang der materiellen Streitent- scheidung von Bedeutung ist. Nach der bundesgerichtlichen und der verwaltungsgerichtlichen Praxis kann eine – nicht besonders schwerwiegende – Gehörsverletzung von der oberen In- stanz geheilt werden, wenn der Betroffene die Möglich keit erhält, sich vor einer Beschwer- deinstanz, der hinsichtlich der interessierenden Frage die gleiche Überprüfungsbefugnis zu- kommt, zu äussern . Für die Betroffenen darf daraus kein Nachteil resultieren. Die Heilung eines allfälligen Mangels soll aber die Ausnahme bleiben.24 Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der in ihrer Rechtsstellung Betroffenen sorgfältig prüft und beim Entscheid berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begrü nden. Ihren Umfang bestimmt in erster Linie das kantonale Recht. Nach bernischem Verfahrensrecht muss eine Verfügung ausdrück- lich die Tatsachen, Rechtssätze und Gründe, auf die sie sich stützt, enthalten (Art. 52 A bs. 1 Bst. b VRPG). Die Begründung eines Verwaltungsakts muss nach gefestigter bundesgerichtli- cher Rechtsprechung so abgefasst sein, dass die Betroffenen ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten können. Das ist nur möglich, wenn sich sowohl die Betroffenen als auch die Rechtsmittelinstanz über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Be- hörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Aus der Gesamtheit der Begrün- dung muss sich ergeben, weshalb die Behörde einem Parteistandpunkt nicht folgen konnte. Auch eine knappe Begründung muss verständlich sein. Je komplexer oder umstrittener ein Sachverhalt ist, je stärker ein Verwaltungsakt in die individuellen Rechte eingreift und je grös- ser der Entscheidungsspielraum der Behörde ist, desto ausführlicher und differenzierter muss auch die Begründung ausfallen. Die Auslegung von unbestimmten Gesetzesbegriffen und die Ermessensbetätigung müssen so erklärt werden, dass sie nachvollziehbar sind. Eins chnei- dende oder stark belastende Verwaltungsakte bedürfen einer sorgfältigen Begründung, na- mentlich, wenn sie Strafcharakter haben oder sich auf die wirtschaftliche Existenz auswirken. Weicht die Behörde von den Angaben einer betroffenen Person in einem Ge such oder einer Selbstdeklaration ab, so ist sie dafür eine Erklärung schuldig. 25 Ungenügend oder gar nicht begründete Verwaltungsakte sind nicht nichtig, sondern anfechtbar. Grundsätzlich führt eine 23 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 21 Nrn 7f. mit Hinweisen 24 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 21 Nrn 4 und 16; BGE 134 I 331 E.3.1; 126 I 68 E.2; 124 V 180 E. 4.a) mit Hinweisen 25 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 52 Nrn 5-8, mit Hinweisen Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 17 von 29 Verletzung der Begründungspflicht, die zugleich einen Ver stoss gegen den Gehörsanspruch bedeutet, zur Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsaktes. Insbesondere wenn es darum geht, unterlassene Abklärungen, Prüfungen und Gewichtungen nachzuholen, ist die Rückwei- sung die Regel.26 3.5 Vorliegend hat d ie Vorinstanz nach Rechtskraft des Beschwerdeentscheids vom 31. August 201727 in einem einzigen Schritt die Sistierung der Verfahren aufgehoben und die Verfahren als gegenstandslos abgeschrieben, ohne den Beschwerdeführenden Gelegenheit zur Stellungnahme zu gewähren. Die Beschwerdeführenden hatten mithin keine Möglichkeit , sich vor Erlass der Abschreibungsverfügungen zum Beschwerdeentscheid vom 31. August 2017, zum Gutachten vom 30. August 201628 sowie zur beabsichtigten Abschrei- bung der Verfahren zu äussern . Dadurch hat die Vorinstanz den Anspruch der Beschwerde- führenden auf rechtliches Gehör erheblich verletzt. Betreffend das Argument der Vorinstanz, die Beschwerdeführenden seien mit der Medienmit- teilung vom 5. September 2017 hinreichend über den Beschwerdeentscheid vom 31. August 2017 und dessen Auswirkung auf die hängigen Bonus -Malus-Verfahren informiert worden, ist Folgendes festzuhalten: Die Veröffentlichung einer Medienmitteilung hat nicht zur Folge, dass die Vorinstanz von einer Gewährung des rechtlichen Gehörs im Rahmen der noch hängigen Bonus-Malus-Verfahren absehen durfte. Vielmehr hätte sie den Beschwerdeführen- den nach Wiederaufnahme der Verfahren den Beschwerdeentscheid vom 31. August 2017 wie auch das Gutachten vom 30. August 2016 zur Einsicht und Stellungnahme zustellen und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme einräumen müssen. 3.6 Betreffend die gerügte Verletzung der Begründungspflicht ist Folgendes festzuhalten: Die angefochtenen Abschreibungsverfügungen vom 19 Januar 2018 enthalten nebst einer kurzen Sachverhaltsdarstellung (Erwägung 1), eine r Begründung der Aufhebung der S istie- rung (Erwägung 2.1) und der Vereinigung der Verfahren (Erwägung 2.2 ) die folgende kurze Begründung der Abschreibung der Verfahren (Erwägung 2.3): «Fällt im Verlaufe des Verfahrens das rechtserhebliche Interesse am Erlass einer Verfügung oder an einem Entscheid in der Sache weg, insbesondere zufolge Rückzugs der Begehren, Rücknahme der angefochtenen Verfügung oder Einigung unter den Parteien, so schreibt die instruierende Be- hörde das Verfahren als erledigt vom Geschäftsverzeichnis ab (Art. 39 Abs. 1 VR PG). Im Beschwerdeentscheid vom 31. August 2017 zwischen der Einwohnergemeinde S.___ gegen das SOA kam die GEF gestützt auf ein Expertengutachten zum Schluss, dass das Bonus -Malus-System 26 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 52 N.11, mit Hinweisen; BGer Urteil 6P.55/2001/6S.267/2001 vom 26. Juni 2001 E. 1a mit Hinweisen; BGE 133 I 270 E. 3.1; 129 I 232 E. 3.2 27 Beschwerdeentscheid vom 31. August 2017 betreffend die Einwohnergemeinde S.___ (GEF.2014-12496) 28 Gutachten der Professoren Lutz Dümbgen und Werner Stahel zur «Kosteneffizienz der Sozialdienste des Kan- tons Bern: Beurteilung der statistischen Fragen zum Bonus-Malus-System» vom 30. August 2016 Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 18 von 29 der bernischen Sozialhilfegesetzgebung in der Praxis wegen zahlreiche n Unsicherheiten nicht in der Lage ist, verlässliche Aussagen zur Kosteneffizienz der Sozialdienste zu machen. Ein Berech- nungsmodell der vorliegenden Art ist nie vollständig, d.h. kann nie alle massgebenden Faktoren be- rücksichtigen und führt damit zu einer gewissen Ungleichbehandlung der Gemeinden im Kanton Bern. Dadurch liegt eine Willkür in der Rechtsetzung und unrechtmässige Ungleichbehandlung der Gemeinden vor. Die gesetzlichen Grundlagen des Bonus -Malus-Systems sind demnach verfas- sungswidrig und nicht anzuwenden. Aufgrund dieses Entscheides können die bestehenden gesetzlichen Grundlagen zur Beurteilung der Kosteneffizienz der Sozialdienste nicht angewendet werden. Die Bonus -Malus-Verfahren für die Jahre 2014, 2015 und 2016 werden daher gegenstandslos und förmlich abgeschrieben. Gegen die Abschreibungsverfügung steht das gleiche Rechtsmittel wie gegen den Sachentscheid offen (Art. 39 Abs. 2 VRPG).» Diese Begründung ist viel zu knapp und genügt den dargelegten Anforderungen an eine ge- nügende Begründung nicht. Der blosse Verweis auf den Beschwerdeentscheid vom 31. Au- gust 2017 und ein Expertengutachten reicht nicht aus. Vielmehr müssen die angefochtenen Verfügungen eine in sich geschlossene , eigenständige, vollstä ndige und verständliche Be- gründung enthalten, woraus mit hinreichender Klarheit hervorgehen muss, weshalb den Be- schwerdeführenden keine Boni ausgerichtet werden. Die Vorinstanz muss sich mit dem je- weils zu regelnden Rechtsverhältnis auch individuell ausein andersetzen und eine eigene Würdigung vornehmen. In diese Würdigung können und müssen der Beschwerdeentscheid vom 31. August 2017 und das Gutachten vom 30. August 2016 schon unter dem Aspekt des Gleichbehandlungsgebots (vgl. Art. 8 BV) einfliessen. Der Gehörsanspruch der Beschwerdeführ enden wurde somit einerseits durch die fehlende Möglichkeit zur Stellungnahme vor Erlass der Verfügungen und andererseits durch die man- gelhafte Begründung der angefochtenen Verfügungen erheblich verletzt. Erhebliche Gehörs- verletzungen stellen zugleich einen schweren Verfahrensmangel dar und führen in der Regel zur Aufhebung und Rückweisung der angefochtenen Verfügung. Da die Beschwerdeinstanz mit voller Kognition entscheidet (vgl. Art. 66 VRPG), wäre e ine Heilung der Verletzun g des Gehörsanspruchs wäre zwar grundsätzlich denkbar, jedoch steht die Schwere der Gehörsver- letzung einer Heilung entgegen. Zudem ist die Sache auch aus weiteren Gründen an die Vo- rinstanz zurückzuweisen (vgl. die nachfolgenden Erwägungen). Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 19 von 29 4. Abschreibung infolge Gegenstandslosigkeit oder Abweisung? 4.1. Argumentation der Verfahrensbeteiligten 4.1.1 Die Beschwerdeführenden rügen, die Abschreibung des Verfahrens sei unhaltbar. Sollte eine Verfassungswidrigkeit vorliegen, so wäre ein Anspruch auf einen Bonus – weil auf keiner tauglichen Rechtsgrundlage fussend – materiell abzuweisen. Eine Abschreibung w äre nur zulässig beim Wegfall des rechtserheblichen Interesses am Erlass einer Verfügung bzw. beim Wegfall von Prozessvoraussetzungen im Verlauf des Verfahrens. Im Fall der betroffenen Malus-Gemeinde sei lediglich die angefochtene Verfügung aufgehoben worden, während die fraglichen Normen nach wie vor Bestand hätten. Wolle eine Behörde eine Verfassungswidrig- keit annehmen, könne sie mit Blick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung einzig der Norm im Einzelfall die Anwendung versagen und einen Anspruch materie ll abweisen. Die angebliche Verfassungswidrigkeit der rechtssatzmässigen Grundlagen ergebe sich einzig aus den Erwä- gungen des (de n Beschwerdeführerenden nicht bekannten) Entscheids der GEF. Die Be- schwerdeführenden seien am Verfahren bezüglich der Malus -Gemeinde weder beigeladen noch sonst wie beteiligt gewesen (was auch keinen Sinn ergeben hätte ). Der Entscheid be- züglich der Malus -Gemeinde könne für die Beschwerdeführenden keine Verbindlichkeit ha- ben. Dass Prozessvoraussetzungen und namentlich das rechtlich geschützte Interesse am Erlass einer Sachverfügung weggefallen wären, sei nicht ersichtlich und werde in den ange- fochtenen Verfügungen auch nicht behauptet. Vielmehr werde die Abschreibung ausschliess- lich mit Erwägungen begründet, welche – sollten sie zutreffen, was bestritten werde – zur Ab- weisung des Anspruchs führen müssten. Die Beschwerdeführerenden hätten weder ihr Desin- teresse an einer Bonus-Zahlung signalisiert noch anderweitig auf Ansprüche verzichtet. Nach wie vor bestehe ein rechtserhebliches Interesse der Beschwerdeführenden am Erlass einer Verfügung in der Sache. Angesichts der bisher von der Vorinstanz ermittelten Zahlen sei die- ses Interesse sogar von herausragendem Gewicht. 4.1.2 Mit Beschwerdevernehmlassung vom 2. Mai 2018 macht die Vorinstanz g eltend, sie habe vor dem Hintergrund des laufenden Beschwerdeverfahrens mit der EG S.___ sämtliche Bonus-Malus-Verfahren der Jahre 2014 bis 2016 eingestellt. Im Verfahren mit der EG S.___sei die Rechtsmässigkeit des Bonus -Malus-Systems grundsätzlich in Fra ge gestellt worden. Obwohl offensichtlich gewesen sei , dass sich der abzuwartende Beschwerdeent- scheid direkt auf die eingestellten Verfahren auswirken würde, sei gegen keine der Einstel- lungsverfügungen ein Rechtsmittel ergriffen worden. Die von den Beschwe rdeführenden ver- tretene Auffassung, nach welcher der genannte Beschwerdeentscheid auf sie keine Auswir- kungen habe, sei bereits aus diesem Grund nicht nachvollziehbar. Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 20 von 29 Mit der Abschreibung der wiederaufgenommenen Bonus -Malus-Verfahren habe die Vo- rinstanz keine konkrete Normenkontrolle durchgeführt, sondern entsprechend der Anordnung im Urteilsdispositiv des Beschwerdeentscheids vom 31. August 2017, wonach Art. 41 b und 41c SHV sowie Anhang 6 zu Art. 41 b Abs. 4 SHV nicht anzuwenden seien, gehandelt. Die KV behalte zwar die konkrete Normenkontrolle den J ustizbehörden vor, gewährleiste aber gleichzeitig einen als Grundrecht ausgestalteten umfassenden Schutz vor staatlicher Willkür, dem alle Behörden verpflichtet seien (Art. 11 Abs. 1 KV). Die Vorinstanz habe folglich die von der Beschwerdeinstanz als willkürlich und damit als verfassungswidrig beurteilten Rechtsnor- men gegenüber den beschwerdeführenden Gemeinden gar nicht anwenden dürfen. Insoweit komme ihr kein Ermessen zu . Da sie nicht kompetent sei, die massgebenden Normen zum Bonus-Malus-Verfahren anzuwenden oder auf ihre Verfassungsmässigkeit hin zu überprüfen, habe sie zu Recht keinen Sachentscheid gefällt. Überdies habe der massgebende rechtskräf- tige Sachentscheid und damit eine abgeurteilte Sache (res iudicata) bereits vorgelegen, wes- wegen der Streitgegenstand kein zweites Mal überprüft werden könne. Schliesslich wäre eine materielle Abweisung schon deshalb nicht denkbar gewesen, weil das Bonus-Malus- Verfahren kein Gesuchsverfahren sei und der Vor instanz folglich kein formelles Gesuch vor- gelegen habe, welches gutzuheissen oder abzuweisen gewesen wäre. Da Art. 41b und 41c SHV sowie die in Anhang 6 wiedergegebene Formel aufgrund des Be- schwerdeentscheids vom 31. August 2017 nicht mehr angewendet werde n dürften, sei es unmöglich, die Bonus -Malus-Ergebnisse zu ermitteln. Demzufolge habe künftig keine Ge- meinde die Ausrichtung eines Bonus oder die Auferlegung eines Malus zu erwarten. Einem entsprechenden Verfahren fehle jegliche Grundlage, was einen Rechts streit über die Ausrich- tung eines Bonus oder die Auferlegung eines Malus umfassend verunmögliche. Demnach seien die Bonus-Malus-Verfahren der Jahre 2014 bis 2016 infolge Untergangs der Streitsache gegenstandslos geworden und zu Recht als erledigt vom Gesch äftsverzeichnis abgeschrie- ben worden. 4.1.3 Mit unaufgeforderter Eingabe vom 31. August 2018 machen die Beschwerdeführenden geltend, sie hätten mangels Parteieigenschaft im Verfahren betreffend die EG S.___ keine Gelegenheit gehabt, sich einzubringen. Dass allge mein mittels Medienmitteilung darüber in- formiert worden sei, ändere entgegen der falschen Behauptung der Vorinstanz am Gesagten nicht das Geringste. Selbst wenn der besagte Entscheid i.S. EG S.___ der anders als hier eine Gemeinde mit einem Malus betroffen habe, eine (hier bestrittene) Verfassungswidrigkeit der Bonusregelung festhalten sollte, beständen die Normen zur Bonusregelung in SHG und SHV nach wie vor. Deren Nichtanwendung sei damit eine (erneute) konkrete Normenkontrolle. Ohnehin gelte: Wenn die Vorinstanz zur (nur behelfsmässig begründeten) Auffassung komme, es liege eine Willkür in der Rechtssetzung vor, wäre die Konsequenz aus der Nichtanwen- dung die Abweisung des Anspruchs und nicht Abschreibung der Verwaltungsverfahren gewe-Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 21 von 29 sen. Der Entscheid der GEF i.S. EG S.___habe ungeachtet seines Inhalts zu keinem Zeit- punkt eine Auswirkung dergestalt haben können, dass künftige Verfahren betreffend andere Gemeinden zur (akzessorisch geprüften) Bonus -Malus-Gesetzgebung gleichsam abgeschrie- ben würden und einer materiell-rechtlichen Überprüfung entzogen wären. Eine anderslauten- de Auffassung stelle eine unzulässige Rechtsverweigerung dar (Art. 29 Abs. 1 BV). Eine res iudicata liege selbstverständlich nicht vor, da über die Ansprüche der beschwerdeführenden Parteien für die Jahre 2014 -2016 noch nie entschieden worden sei. Selbst bei gegebener res iudicata hätte zudem ein Verwaltungsverfahren durch Abweisung und nicht durch Abschrei- bung erstinstanzlich beendet werden müssen. Dass bei den Sistierungen in der Begründu ng auf das hängige Malus -Verfahren verwiesen worden sei, ändere am Gesagten nichts. Streit- gegenstand sei damals einzig die Sistierung gewesen. Die Vorinstanz habe es bezeichnen- derweise auch nicht als nötig erachtet, den Beschwerdeführenden den Entscheid zu m Malus- Verfahren zu eröffnen. Verwaltungsverfahren könnten, anders als die Vorinstanz meine, nicht nur auf Gesuch hin, sondern auch von Amtes wegen eingeleitet werden. Die Regelung der Ansprüche aus Art. 80d ff. SHG sei für von Amtes wegen einzuleitende V erfahren konzipiert. Folgerichtig hätten die Gemeinden mit Bonus -Zahlungen bspw. auch im Jahr 2013 kein förm- liches Gesuch stellen müssen, um als effizient geführte Soziald ienste einen Bonus zu erhal- ten. 4.2. Verfahren auf Erlass einer Verfügung 4.2.1 Die zuständige Behörde regelt öffentlich-rechtliche Rechtsverhältnisse von Amtes we- gen oder auf Gesuch hin mit einer Verfügung, es sei denn, das Gesetz sehe ausdrücklich et- was anderes vor oder verweise zur Streiterledigung auf den Klageweg (Art. 49 Abs. 1 VRPG). Die Verwaltungsbehörde führt das Verfahren auf Erlass einer Verfügung von Amtes wegen oder auf Gesuch hin durch (Art. 50 Abs. 1 VRPG). Die Verfügung hat für die Verwaltungstätigkeit un d für die Verwaltungsrechtspflege zentrale Bedeutung. Sie ist einerseits die wichtigste Handlungsform der Rechtsanwendung. Mit ihr werden verwaltungsrechtliche Rechtsverhältnisse für die Beteiligten verbindlich und erzwing- bar festgelegt. Andererseits ist die Verfügung – als Institut der Verwaltungsrechtspflege – Ge- genstand der Anfechtung (Anfechtungsobjekt), wenn eine der beteiligten Personen das Rechtsverhältnis oberinstanzlich überprüfen lassen will. 29 Ein Verwaltungsverfahren kann auf zwei verschiedene Arten ausgelöst werden. Von Amtes wegen wird ein Verfahren eröffnet, wenn die Erfüllung der behördlichen Aufgaben erfordert, 29 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 49 N. 1 Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 22 von 29 ein Rechtsverhältnis autoritativ zu regeln (z.B. periodische Steuerveranlagung, Beteiligung von Grundeigentümerinnen und Grundeigen tümern an Erschliessungskosten). Ergibt sich die Verpflichtung zum Tätigwerden nicht unmittelbar aus der Gesetzgebung oder steht noch nicht fest, ob die gesetzlichen Voraussetzungen zum Erlass eines individuell -konkreten Rechtsak- tes erfüllt sind, so hat di e Behörde ein Verfahren einzuleiten, wenn genügend Anhaltspunkte darauf hindeuten, dass eine autoritative Regelung zu treffen sein wird. Es gilt insofern der Offizialgrundsatz.30 4.2.2 Vorliegend mussten die Beschwerdeführenden kein Gesuch um Ausrichtung eines Bonus stellen, vielmehr hatte die Vorinstanz von Amtes wegen ein Verwaltungsverfahren zur Festsetzung eines Bonus oder Malus angehoben. Wäre der Beschwerdeentscheid betreffend die EG S.___ nicht ergangen oder wäre die Beschwerde der EG S.___ abgewiesen worden, hätte die Vorinstanz gegenüber den Beschwerdeführenden auch in der Sache verfügt. Das Argument der Vorinstanz, sie hätte mangels Gesuch der Beschwerdeführenden gar nicht in der Sache verfügen dürfen, ist daher unbehelflich. 4.3. Konkrete Normenkontrolle 4.3.1 Konkrete Normenkontrolle bedeutet, dass ein Erlass anlässlich der Anfechtung eines darauf gestützten konkreten Einzelaktes (Verfügung oder Urteil) auf seine Verfassungsmäs- sigkeit geprüft wird. Vor dem Entscheid darüber, ob der angefochtene Einzelakt selbst recht- mässig ist (Hauptfrage), wird im Sinne einer Vorfrage (vorfrageweise = akzessorisch) unter- sucht, ob der Rechtssatz, auf den sich der Einzelakt stützt, verfassungsmässig ist. Verneint die Rechtsmittelinstanz diese Vorfrage, so betrachtet sie die Norm im konkreten Fall als un- beachtlich, d.h. die Norm wird im Einzelfall nicht angewendet. Dies hat zur Folge, dass die Rechtsgrundlage der angefochtenen Verfügung entfällt, weshalb die Hauptfrage zu verneinen und die Verfügung aufzuheben ist. Die mangelhafte Rechtsnorm selbst, die oftmals seit ge- raumer Zeit in Kraft steht, kann jedoch von der Rechtsmittelinstanz nicht aufgehoben werden. Die förmliche Aufhebung der Norm ist Sache des Organs, welches sie erlassen hat. Eine kon- krete Normenkontrolle bildet – im Gegensatz zur abstrakten Normenkontrolle – nicht Gegen- stand eines eigenen Rechtsmittelverfahrens, sondern stellt einen Bestandteil, ein Akzessori- um eines Rechtsmittelverfahrens gegen eine bestimmte Verfügung dar. Anfechtungsobjekt im Rahmen der konkreten Nor menkontrolle ist mithin nicht eine Norm, sondern ein Rechtsan- wendungsakt. In der Schweiz sind alle Gerichte (allenfalls sogar mit Rechtsprechung betraute Verwaltungsinstanzen) berechtigt oder sogar verpflichtet, die Vereinbarkeit von Rechtsnormen mit der V erfassung zu überprüfen und verfassungswidrigen Normen die Anwendung zu ver- 30 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 50 N. 1 Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 23 von 29 sagen. Die als verfassungswidrig befundenen Normen werden jedoch nicht formell aufgeho- ben, sondern nur im konkret zu beurteilenden Fall nicht angewendet (was jeweils zur Aufhe- bung des angefochtenen Rechtsanwendungsaktes führt). Allerdings hat die Nichtanwendung aufgrund einer konkreten Normenkontrolle insbesondere dann, wenn diese vom Bundesge- richt vorgenommen wurde, eine erhebliche präjudizielle Wirkung, die einer förmlichen Aufhe- bung faktisch gleich- oder zumindest nahekommt. Faktisch wirkt die Nichtanwendung im Ein- zelfall für künftige analoge Fälle mithin gleich wie eine formelle Aufhebung.31 Art. 66 Abs. 3 KV berechtigt und verpflichtet die Justizbehörden, die dem angefochtenen En t- scheid zugrunde liegenden kantonalen Erlasse – zu denen auch die kommunalen Reglemente und Verordnungen gehören – auf ihre Rechts - und Verfassungskonformität zu überprüfen (konkrete Normenkontrolle). Ergibt die vorfrageweise Prüfung, dass kantonale bzw. k ommu- nale Erlasse höherrangigem Recht widersprechen, sind sie nicht anzuwenden und der ge- stützt auf sie ergangene Entscheid (Anwendungsakt) ist aufzuheben. Justizbehörden sind alle kantonalen Organe, die auf Beschwerde oder Klage hin Rechtsstreitigkeiten zu entscheiden haben (Verwaltungsjustiztätigkeit), wogegen verfügende Behörden, offenkundige Fälle gege- benenfalls vorbehalten, keine Pflicht zur Normenkontrolle trifft.32 Jedoch ist, wer öffentliche Aufgaben wahrnimmt, gemäss Art. 27 Abs. 2 KV an die Grundrech- te gebunden und trägt zu ihrer Verwirklichung bei. Damit ist auch die Vorinstanz bei ihrer Tä- tigkeit zur Beachtung der Grundrechte verpflichtet. Daher ist die Vorinstanz gehalten, die von der Beschwerdeinstanz in einem anderen Verfahren festgestel lte Verfassungswidrigkeit von Rechtsnormen zu beachten und in ihre eigenen Entscheidungen einfliessen zu lassen. 4.3.2 Vorliegend wurde mit Beschwerdeentscheid vom 31. August 2017 betreffend die S.___ angeordnet, dass Art. 41b und 41c SHV sowie Anhang 6 zu Art. 41b Abs. 4 SHV nicht anzu- wenden seien. Diese Anordnung beinhaltet jedoch kein generelles Anwendungsverbot dieser Bestimmungen, sondern regelt lediglich das Verhältnis zwischen der Vorinstanz und der S.___ in verbindlicher Weise. In allen anderen Verfahren bedarf es erneut einer vorfragewei- sen Überprüfung der nach wie vor bestehenden Art. 41b und 41c SHV sowie Anhang 6 zu Art. 41 b Abs. 4 SHV , auch wenn der Vorinstanz insoweit beizupflichten ist, als dass die im Be- schwerdeverfahren betreffend die S.___ erkannte Verfassungswidrigkeit und angeordnete Nichtanwendung dieser Bestimmungen in künftigen analogen Fällen faktisch wohl ihre Aufhe- bung zur Folge haben wird. 31 Haller/Kölz/Gächter, Allgemeines Staatsrecht, Eine juristische Einführung in die Allgemeines Staatslehre, 5. Auflage 2013, § 34 Rz. 985-989 sowie Griffel, in: Biaggini/Gächter/Kiener (Hrsg.), Staatsrecht, 2. Auflage 2015, § 27 Rz. 38-40 32 BVR 2014 14, S. 17 f., mit Hinweisen; BVR 2008 S. 284, 286 Erwägung 5.2, mit Hinweisen; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 66 Nrn 14 ff. Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 24 von 29 4.4. Voraussetzungen für die Abschreibung eines Verfahrens 4.4.1 Fällt im Verlaufe des Verfahrens das recht serhebliche Interesse am Erlass einer Ver- fügung oder an einem Entscheid in der Sache weg, insbesondere zufolge Rückzugs der Be- gehren, Rücknahme der angefochtenen Verfügung oder Einigung unter den Parteien, so schreibt die instruierende Behörde das Verfahre n als erledigt vom Geschäftsverzeichnis ab (Art. 39 Abs. 1 VRPG). Die Abschreibung des Ver fahrens ist somit nur zulässig, wenn kein schutzwürdiges Interesse (privater oder öffentlicher Natur ) an der Weiterführung des Verfah- rens auszumachen ist. Verlangt wird ein realer, praktischer Nutzen am Ergehen, an der An- fechtung oder an der Änderung eines Verwaltungsaktes. Fehl t ein solches Interesse, wird ein Begehren nicht geprüft. Es ergeht kein Sach -, sondern nur ein Prozessentscheid. Mangelt es an einem Rechtsschutzinteresse schon zu Beginn, wenn das Verwaltungs- oder Rechtsmittel- verfahren anhängig gemacht wird, so ist auf die Begehren nicht einzutreten, weil eine Verfah- rens- bzw. Prozessvoraussetzung nicht erfüllt ist. Fällt das Rechtsschutzinteresse erst im Ver- laufe des Verfahren dahin, so wird das Verfahren gegenstandslos. Es wird alsdann förmlich als erledigt erklärt, d.h. abgeschrieben.33 Das rechtserhebliche Interesse an einem Entscheid kann aus verschiedenen Gründen entfal- len. Das VRPG fasst alle Fälle, in denen das Rechtsschutzinteresse verlorengeht, unter dem Begriff der Gegenstandslosigkeit (in einem weiteren Sinne verstanden) zusammen. Ein Ver- fahren wird insbesondere gegenstandslos, wenn das Objekt wegfällt, um das sich der Rechts- streit dreht, oder wenn der angefochtene Verwaltungsakt förmlich aufgehoben wird. Das Streitobjekt kann z.B. wegfallen, wenn die betroffene Person stirbt und es nicht um nicht ver- erbliche Ansprüche geht (z.B. personenbezogene Bewilligungen), wenn der streitige Anspruch erlischt o der wenn die umstrittene Sache zerstört wird. Der angefochtene Verwaltungsakt kann unter bestimmten Voraussetzungen von der verfügenden Behörde selber (durch Erlass einer neuen Verfügung beseitigt werden. Gegenstandslosigkeit im weiteren Sinne tritt insbe- sondere ein, wenn der streitige Anspruch erfüllt wird, wenn die verlangte Amtshandlung er- gangen oder wenn die Erfüllung des Anspruchs rechtlich unmöglich geworden ist.34 4.4.2 Vorliegend haben weder die Beschwerdeführenden den Abstand erklärt noch hat sich die Vorinstanz unterzogen noch wurde eine Einigung erzielt . Ebenso wenig ist die Erfüllung des streitigen Anspruchs grundsätzlich unmöglich geworden, da die massgebenden Rechts- grundlagen (Art. 41b und 41c SHV sowie Anhang 6 zu Art. 41 b Abs. 4 SHV ) nach wie vor 33 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 39 N. 1; BVR 2019 S. 93 ff., insbes. S. 98 ff. Erw. 5, mit Hinweisen; sowie Bemerkungen von Markus Müller, in: BVR 2019 S. 101 ff. 34 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 39 N. 2; Markus Müller, Bernische Verwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 2011, S. 91 f. Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 25 von 29 bestehen. Insbesondere ist das Streitobjekt der abgeschriebenen Verwaltungsverfahren infol- ge d es Beschwerdeentscheids vom 31. August 2017 i.S. EG S.___ nicht dahingefallen, da jener Entscheid lediglich das Rechtsverhältnis zwischen der Vorinstanz und der EG S.___, nicht aber die Rechtsverhältnisse zwischen der Vorinstanz und den Beschwerdeführenden regelt. Da ein Beschwerdeentscheid nur gegenüber den jeweiligen Verfahrensbeteiligten eine Bin- dungswirkung zu entfalten vermag und der Streitgegenstand (Ausrichtung eines Bonus) den Beschwerdeführenden gegenüber noch nicht beurteilt wurde , kann sich die Vorinstanz auch nicht auf das Vorliegen einer res iudicata berufen. Die Beschwerdeführenden haben damit nach wie vor ein rechtserhebliches Interesse an einer Verfügung in der Sache bzw. an einer individuell -konkreten und verbindlichen Regelung der Frage, ob ihnen ein Bonus auszurichten ist oder nicht. Die abgeschriebenen V erwaltungsver- fahren sind demnach nicht gegenstandslos geworden. Vielmehr sind die Rechtsverhältnisse zwischen der Vorinstanz und den Beschwerdeführenden nach wie vor strittig und zu regeln. Aus diesen Gründen hätte d ie Vorinstanz Verfahren nicht als gegen standslos abschreiben dürfen, sondern in der Sache verfügen müssen. 5. Ergebnis Einerseits stellen die fehlende Möglichkeit der Stellungnahme vor Erlass der Abschreibungs- verfügungen als auch die mangelhafte Begründung der angefochtenen Verfügungen eine er- hebliche Verletzung des rechtlichen Gehörs und damit einen schwerwiegenden Verfahrens- mangel dar. Andererseits hat die Vorinstanz die Verfahren zu Unrecht als gegenstandslos abgeschrieben, statt in der Sache zu verfügen. Kann auf die Beschwerde eingetreten w erden, so entscheidet die Beschwerdeinstanz in der Sache oder weist die Akten ausnahmsweise und mit verbindlichen Anordnungen an die Vor - instanz zurück (Art. 72 Abs. 1 VRPG). Eine solche Rückweisung ist zulässig, wenn besondere Gründe dafür sprechen, welche die prozessökonomischen Gesichtspunkte in den Hintergrund treten lassen, wie beispielsweise die Erforderlichkeit besonderer Fachkenntnisse, welche die Beschwerdebehörde nicht gleichermassen verfügbar machen kann wie die Vorinstanz. Die im Rückweisungsentscheid aufgeführten Anordnungen sind sowohl für die Vorinstanz als auch für die Beschwerdeinstanz verbindlich. Vorliegend wäre die Sache schon aufgrund der Schwere der Gehörsverletzung an die Vo- rinstanz zurückzuweisen. Überdies hat die Vorinstanz noch nic ht in der Sache entschieden, Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 26 von 29 was nachzuholen ist. Daher sind die Beschwerden vom 21. Februar 2018 insoweit gutzuheis- sen, als dass Ziffer 3 der angefochtenen Verfügung en der Vorinstanz vom 19. Januar 2018 aufzuheben und die Sache antragsgemäss zur Durchführung eines Verwaltungsverfahrens und Ausfällung einer Sachverfügung an die Vorinstanz zurückzuweisen ist. Die Vorinstanz wird den Beschwerdeführenden Gelegenheit zur Stellungnahme, insbesondere zum Beschwerdeentscheid vom 31. August 2017 betreffend die S.___ (GEF.2014-12496) und zum Gutachten vom 30. August 2016 , einräumen und anschliessend in der Sache verfügen müssen. Die Sachverfügung ist mit einer eigenständigen, vollständigen und nachvollziehbaren Begründung zu versehen. Schliesslich ist die V orinstanz darauf hinzuweisen, dass gemäss Art. 9 Abs. 1 Bst. f VRPG eine Person, die eine Verfügung zu treffen oder vorzubereiten hat, in den Ausstand treten muss, wenn sie in der Sache befangen sein könnte. Gemeint sind namentlich Vorbefassun- gen, die aufgrund der konkreten Umstände auf mangelnde Unparteilichkeit schliessen lassen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist Befangenheit anzunehmen, wenn Umstän- de vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit eines Behördenmitglieds zu erwecken. Dabei genügt das Vorliegen von Umständen , die den Anschein der Befangenheit zu begründen vermögen. 35 Vorliegend vermag die Aussage der Vorinstanz in der Beschwer- devernehmlassung, wonach a llfällige Stellungnahmen der Gemeinden ohnehin wirkungslos geblieben wären, den Anschein der Vorbefasstheit bzw. der Befangenheit zu erwecken. Die mit der Ausarbeitung der Beschwerdevernehmlassung betrauten Personen werden daher bei der Redaktion der Verfügung in der Sache in den Ausstand treten müssen. 6. Kosten 6.1 Die Verfahrenskosten, bestehend aus einer Pauschalgebühr (Art. 103 VRPG), werden der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, das prozessuale Verhalten einer Partei ge- biete eine andere Verlegung oder die besonderen Umstände rechtfertigten, keine V erfahrens- kosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Vorliegend ist auf die Beschwerden der Beschwerdeführerinnen 3, 4, 8, 16, 20, 21, 22, 23, 25, 28, 30, 32, 38, 39, 40, 41, 42 und 44 nicht einzutreten. Grundsätzlich müssten die Beschwer- deführenden insowei t als unterliegend gelten. Da die Vorinstanz jedoch von Amtes wegen hätte prüfen müssen, wer Trägerschaft des jeweiligen Sozialdienstes ist, und die angefochte- nen Verfügungen richtigerweise den Beschwerdeführern 17, 24 und 31 und nicht den einzel- nen Verbandsgemeinden hätte eröffnen müssen, ist das Nichteintreten auf die – lediglich vor- 35 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 9 Nrn 15 f., mit Hinweisen Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 27 von 29 sorglich erhobenen – Beschwerden der einzelnen Verbandsgemeinden auf einen Fehler der Vorinstanz zurückzuführen (vgl. Erwägung 1.5 hievor) . Insoweit liegt ein «besonderer Um- stand» i.S.v. Art. 108 Abs. 1 VRPG vor, weswegen den Beschwerdeführenden keine Verfah- renskosten aufzuerlegen sind. Der unterliegenden Vorinstanz können hingegen a ls Behörde im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a VRPG keine Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 108 Abs. 2 VRPG). Somit sind keine Verfahrenskosten zu erheben. 6.2 Die unterliegende Partei hat der Gegenpartei die Parteikosten zu ersetzen, sofern nicht deren prozessuales Verhalten oder die besonderen Umstände eine andere Teilung oder die Wettschlagung gebieten oder die Auflage der Parteikosten an das Gemeinwesen als g e- rechtfertigt erscheint (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Die Parteikosten umfassen den durch die be- rufsmässige Parteivertretung anfallenden Aufwand (Art. 104 Abs. 1 VRPG). Im Beschwerde- verfahren haben kommunale Verwaltungsbehörden in der Regel keinen Anspruch auf P artei- kostenersatz (Art. 104 Abs. 4 VRPG). Die Praxis gewährt Gemeinwesen indes stets dann ei- nen Parteikostenersatz, wenn sie nicht hoheitlich auftreten, sondern wie Private betroffen sind.36 Die obsiegenden Beschwerdeführenden sind vorliegend wie Privatper sonen betroffen (vgl. Erwägungen 1.3 und 1.4 hievor) und sie sind anwaltlich vertreten. Der Regierungsrat regelt durch Verordnung die Tarifordnung für die Bemessung des Parteikostenersatzes durch die Gerichte und Verwaltungsjustizbehörden (Art. 41 Abs. 1 KAG37). Die Tarifordnung besteht aus Rahmentarifen für die Zivilrechts -, Verwaltungsrechts- und Strafrechtssachen (Art. 41 Abs. 2 KAG). Innerhalb des Rahmentarifs bemisst sich der Parteikostenersatz nach dem in der Sa- che gebotenen Aufwand, der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des Prozesses (Art. 41 Abs. 3 KAG). Der Parteikostenersatz kann von der Höhe des Honorars abweichen (Art. 41 Abs. 5 KAG). Im Beschwerdeverfahren beträgt das Honorar 400 bis 11‘800 Franken pro Instanz (Art. 11 Abs. 1 PKV38). Sind bedeutende vermögensrechtliche Interessen zu wah- ren, wird auf dem Honorar ein Zuschlag von bis zu 200 Prozent gewährt (Art. 11 Abs. 2 PKV). Ein Zuschlag von bis zu 100 Prozent auf das Honorar wird gewährt bei Verfahren, die beson- ders viel Zeit und Ar beit beanspruchen, wie namentlich bei schwieriger und zeitraubender Sammlung oder Zusammenstellung des Beweismaterials, bei grossem Aktenmaterial oder umfangreichem Briefwechsel, wenn ein wesentlicher Teil des Aktenmaterials oder des Brief- wechsels in einer anderen als der Gerichtssprache vorliegt, oder bei besonders komplexen tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnissen (Art. 16 i.V.m. Art. 9 PKV). 36 Müller, a.a.O., S. 247, mit Hinweis 37 Kantonales Anwaltsgesetz vom 28. März 2006 (KAG; BSG 168.11) 38 Verordnung vom 17. Mai 2006 über die Bemessung des Parteikostenersatzes (Parteikostenverordnung, PKV; BSG 168.811) Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 28 von 29 Die Kostennote des Vertreters der Beschwerdeführenden v om 27. Februar 2019 beläuft sich auf CHF 9'670.45 (Honorar: CHF 8'333.35, Auslagen: CHF 645.70, Mehrwertsteuer: CHF 691.40). Streitgegenstand ist vorliegend die Rechtsmässigkeit der Abschreibung, daher ist die Schwierigkeit der Sache als leicht unterdurchschnittlich einzustufen. Demgegenüber sind der gebotene Zeitaufwand aufgrund der Vielzahl der Beschwerdeführenden und des da- mit verbundenen Koordinationsaufwandes wie auch die Bedeutung der Sache angesichts der auf dem Spiel stehenden Bonusansprüche von über CHF 5 Mio. als leicht überdurchschnittlich zu qualifizieren (Art. 41 Abs. 3 KAG), ebenfalls waren bedeutende vermögensrechtliche Inte- ressen zu wahren (Art. 11 Abs. 2 PKV). Jedoch ist zu beachten, dass die 46 Beschwerde- schriften nahezu identisch sind und nach der Vereinigung der Verfahren zudem Eingaben nur noch in einfacher Ausführung eingereicht werden mussten . Aus diesen Gründen sind die von den Beschwerdeführenden bezifferten Parteikosten entsprechend zu kürzen und auf CHF 5’000.00 (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) festzusetzen. Die Vorinstanz hat den Be- schwerdeführenden somit einen Parteikostenersatz in der Höhe von CHF 5’000.00 nach Rechtskraft dieses Entscheides zu leisten. Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Seite 29 von 29 III. Entscheid 1. Auf die Beschwerden der Beschwerdeführerinnen 3, 4, 8, 16, 20, 21, 22, 23, 25, 28, 30, 32, 38, 39, 40, 41, 42 und 44 wird nicht eingetreten. 2. Die Beschwerden vom 21. Februar 2018 werden gutgeheissen, soweit darauf eingetre- ten wird. Ziffer 3 der Verfügungen der Vorinstanz vom 19. Januar 2018 wird aufgeho- ben, und die Sache wird zur Durchführung eines ordentlichen Verwaltungsverfahrens und Erlass einer Verfügung in der Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen. 3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 4. Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführenden nach Rech tskraft dieses Entscheides Parteikosten in der Höhe von CHF 5’000.00 (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) zu ersetzen. IV. Eröffnung - Beschwerdeführende, per Einschreiben - Vorinstanz, per Kurier DER GESUNDHEITS- UND FÜRSORGEDIREKTOR Pierre Alain Schnegg Regierungsrat Rechtsmittelbelehrung Dieser Entscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit schriftlicher und begründeter Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, Speichergasse 12, 3011 Bern angefoch- ten werden. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in 2 Exemplaren einzureichen ist, muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten; der angefochtene Entscheid und greifbare Beweismittel sind beizulegen.