1556 2000-0515 00.023 Message sur le financement de la réorganisation de l’informatique et de la télécommunication dans l’administration fédérale (NOVE-IT) du 23 février 2000 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons un projet d’arrêté fédéral sur le finan- cement de la réorganisation de l’informatique et de la télécommunication dans l’administration fédérale, en vous proposant de l’adapter. Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 23 février 2000 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Adolf Ogi La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz1557 Condensé Le présent message traite du crédit d’engagement pour les années 2000 à 2003 destiné au financement de la réorganisation de l’informatique dansl’administration fédérale ainsi que de l’adaptation de la loi sur les finances de la Confédération, qui vise à assouplir la disposition interdisant des paiements internes à l’administration. Actuellement, l’informatique est l’une des plus importantes ressources de l’administration fédérale et les dépenses annuelles requises à ce titre, qui s’él èvent à près de 570 millions de francs, sont considérables. La qualité et l’efficacité des structures fortement décentralisées, dont la croissance a été très forte au cours de ces dernières années, ainsi que de l’environnement technologique qui a également évolué, ne sont plus optimales. Afin d’utiliser plus efficacement les ressources res- treintes affectées à l’informatique ( personnel et moyens financiers), le Conseil fédéral a fixé les objectifs suivantsà la réorganisation qui s’achèvera en 2003: – intégrer entièrement l’informatique dans les processus de gestion ordinai- res; – fournir des prestations informatiques à moindres frais; – établir une stricte distinction entre les tâches qui, pour des raisons qualita- tives ou économiques, doivent être assumées de manière centralisée, et cel- les qui peuvent être assumées de manière décentralisée ( «aussi centralisé que nécessaire,aussi décentralisé que possible»). Mesures – Processus de gestion: l’informatique, tout comme les autres ressources que sont le personnel et le capital, est engagée et gérée par les responsables de la gestion. Elle est donc partie intégrante du processus de gestion. Le pilotage du domaine de l’informatique est assuré par l’utilisation systéma- tique d’instruments adéquats (accords de prestations, comptabilité analyti- que, planification des investissements et instruments de controlling). – Définition et attribution des responsabilités: la gestion stratégique, l’acqui- sition et la fourniture de prestations sont clairement distingués – Facalisation sur les processus: les travaux informatiques au sein de l’admi- nistration fédérale sont systématiquement définis en termes de processus. Ces derniers sont contrôlés, régulièrement améliorés et adaptés en fonction des changements. – Harmonisation de l’infrastructure: les systèmes, très hétérogènes et géogra- phiquement dispersés, sont regroupés en un nombre restreint d’emplace- ments et de solutions standardisées. – Accroissement de l’efficacité: les économies d’échelle et une meilleure fixa- tion des priorités permettent d’exploiter le potentiel d’accroissement de l’efficacité, évalué à environ 23 %.1558 Conséquences financières, demandes de crédits Durant les quatre ans à venir, des investissements suppl émentaires uniques seront nécessaires pour la r éorganisation de l ’informatique, afin de profiter du potentiel d’accroissement de l ’efficacité. Ces besoins suppl émentaires seront compens és ces prochaines ann ées (jusqu ’en 2003 au plus tard) par les gains r éalisés en terme d’efficacité. Un crédit-cadre pour des investissements de 200 millions de francs r épartis sur la période 2000 à 2003 est soumis au Parlement pour approbation. Les 200 millions de frans d ’investissements et les 30 millions de francs pour les mesures touchant le personnel sont r épartis de la mani ère suivante (estimation en millions de francs): 1999 2000 2001 2002 2003 Total Total des dépenses 8 54 84 70 14 +230,0 Ces d épenses suppl émentaires brutes entra îneront une r éduction des budgets an- nuels de l ’informatique et seront ainsi compens ées. Une partie des ces d épenses devrait pouvoir être compensée durant la mise en œ uvre du projet, gr âce à la fixa- tion de priorit és et à l ’accroissement de l ’efficacité. Les r éformes permettront de diminuer le co ût des prestations informatiques actuelles d ’environ 23 %, c ’est-à- dire de 130 millions de francs par année. Facturation des prestations – Modification de la loi sur les finances de la Confédération Une comptabilit é analytique compl ète pour les fournisseurs de prestations et le paiement des prestations de ces derniers par les b énéficiaires sont les conditions permettront d ’assurer la transparence et d ’établir une comparaison entre presta- tions internes et externes; tout en encouragera fortement la rentabilit é. L ’assou- plissement de de la disposition qui interdit paiements internes est n écessaire pour permettre la facturation des prestations. Les paiements entre unit és seront autorisés lorsque cela permettra d ’accroître l’efficacité d’opérations administratives. La loi sur les finances de la Confédération doit donc être adaptée en cons équence.1559 Message 1 Le point de la situation 1.1 G énéralités D a n s l e c a d r e d e l a réforme du gouvernement et de l ’administration, le Conseil fédéral a soumis tous les domaines de l ’administration fédérale, y compris l ’infor- matique et la t élécommunication, à une analyse sommaire. Les crit ères appliqu és étaient l’efficacité (l’administration fait-elle ce qu ’il faut ?), l ’efficience (le fait-elle correctement ?), la rationalité (utilise-t-elle les moyens de manière économique ?) et la capacit é de gestion (l ’organisation en place permet-elle une gestion claire de toutes les situations ?). Sur la base des premiers r ésultats, le Conseil f édéral a d écidé de soumettre le do- maine de l ’informatique et de la t élécommunication (ci apr ès: informatique) à un examen approfondi, d’engager les réformes nécessaires et de lancer le projet NOVE- IT. Une première phase (prologue) a permis de d éterminer les faiblesses existantes, les co ûts et le potentiel d ’accroissement de l ’efficacité. Cette premi ère analyse a montré sans surprise que le domaine de l ’informatique présente plusieurs faiblesses importantes. Le d éveloppement rapide des technologies, l ’introduction g énéralisée et très rapide des techniques informatiques, et les difficult és de recrutement d ’infor- maticiens sur un marché de l’emploi tendu même durant la période de récession sont responsables de l ’évolution d ésordonnée de l ’informatique à la Conf édération, de même que dans d’autres administrations et dans le secteur privé. 1.2 Gestion La gestion et le pilotage constituent l’un points faibles essentiels dans le domaine de l’informatique. Au niveau f édéral, la Conf érence informatique de la Conf édération (CIC) assumait la gestion stratégique et op érationnelle. Elle r éunissait les informaticiens des d épar- tements. Les directives, qui ont force obligatoire pour l’ensemble de l’administration fédérale, discutées lors de la CIC et édictées par l ’OFI, n’ont toutefois été mises en œ uvre que partiellement. Il n ’existait pas de v éritable controlling de l ’informatique dans l ’administration f édérale. Les b énéficiaires de prestations (BP), qui devaient utiliser l ’informatique comme moyen de gestion (en plus du personnel et des moyens financiers) ne prenaient pas suffisamment leurs responsabilités et ce sont les services informatiques et l’Office fédéral de l’informatique (OFI) qui d écidaient des orientations Aucun accord contraignant n ’avaient étà conclu entre les clients (bénéficiaires de prestations) et les fournisseurs de prestations. Il manquait au ni- veau fédéral, comme dans plusieurs départements et dans la plupart des unit és admi- nistratives, une stratégie générale et une gestion ciblée déterminant le quoi, le quand et le comment dans le domaine de l’informatique. Cette situation a donné naissance à des processus divergeants, à des chevauchements et à une profusion confuse et co ûteuse de technologies. Souvent l ’évolution suivait les développements de la technologie et les souhaits individuels, au lieu de r épondre aux besoins explicites et consolid és des b énéficiaires de prestations. En raison de1560 l’hétérogénéité des proc édures, l’informatique était difficilement g érable et ne pou- vait s’adapter environnement en constante évolution. Les bases d’un controlling informatique existaient en partie plus ou moins d évelop- pées selon les unités administratives (UA) , et le plus souvent rudimentaires et diff é- rantes. 1.3 Structures Les structures de l’informatique dans l’administration fédérale étaient très disparates Conformément à l ’ordonnance du 11 d écembre 1989 portant cr éation de l ’Office fédéral de l ’informatique et r églant la coordination de l ’informatique au sein de l’administration f édérale (OINFAF) 1, l ’OFI et la Conf érence informatique de la Confédération (CIC) assumaient des t âches de port ée générale. Les d épartements et les offices disposaient d’une marge de manœ uvre extrêmement grande. La CIC, responsable des t âches de coordination et d ’organisation interd épartemen- tales, ne jouait pas toujours son r ôle. Ne disposant pas des proc édures et des instru- ments nécessaires, qu’ils auraient d û élaborer eux-mêmes, les domaines sp écialisés (conduite hi érarchique) avaient trop peu d ’influence sur l ’élaboration de solutions informatiques. Ainsi, les projets informatiques ont souvent échoué en raison des divergences entre les services spécialisés et les services informatiques, ou alors leurs coûts ont augmenté inutilement. 1.4 Co ûts Actuellement (budget 1999), les dépenses totales du domaine de l’informatique et de la télécommunication, sans le domaine des EPF et l ’armée et apr ès d éduction des crédits bloqués, s’élèvent à quelque 563 millions de francs. Les d épenses se présen- tent de la manière suivante: 1 RS 172.010.58; RO 1990 1537, 1994 1081: Ordonnance du 11 décembre 1989 portant création de l’Office fédéral de l’informatique et réglant la coordination de l’informatique au sein de l’administration fédérale (OINFAF) (état au 1.1.1995).1561 Tableau 1 Dépenses IT, état budget 1999 (sans le domaine des EPF, l’armée, les autortés, les tribunaux et les commissions de recours) Dépenses Montant (millions. de francs) Matériel, programmes informatiques, prestations de services et maintenance sans les offices GMEB) 210,6 Constructions civiles, part des installations de communication 13,5 Taxes de télécommunications de l’administration fédérale 72,0 Personnel informatique des départements et des offices 201,6 Matériel informatique des départements et des offices 65,6 Total 563,3 Le tableau ci-dessus ne comprend pas les d épenses li ées aux postes de travail (locaux, énergie, matériel et meubles de bureau, etc.), estim ées à quelque 16 mil- lions (état en 1999). Actuellement, les crédits de paiement pour le mat ériel sont généralement centralisés alors que les d épenses d ’organisation et de personnel sont d écentralisées. Dans le domaine de l’informatique, les crédits d’investissement et d’exploitation sont admi- nistrés par l’Office fédéral des constructions et de la logistique. Une gestion parcr é- dits d’engagement est qu’exceptionnelle (KOMBV, par exemple). Une comptabilit é analytique systématique n’est pas disponible, mais des solutions ad hoc existent. Lors de la premi ère phase du projet (prologue), le potentiel d ’accroissement de l’efficacité a été estimé à 20 % au moins, taux qui a pu être confirmé au cours des travaux. Etant donn é que dans l ’administration f édérale, les prestations informati- ques, à quelques exceptions pr ès, ne sont fournies qu ’au sein d ’un même office ou département, il existe de nombreuses redondances, les synergies potentielles ne sont pas entièrement exploitées et des économies d’échelle ne peuvent être réalisées. Les décisions ne se fondent pas suffisamment sur le rapport co ûts/bénéfice, et les co ûts ne sont pas présentés de manière transparente. 1.5 Technologie et applications Les technologies utilis ées (matériel, logiciels, architectures, protocoles, etc.) et les solutions informatiques appliquées sont disparates. Les applications les plus diverses sont employ ées pour une m ême t âche, m ême en ce qui concerne les applications interdépartementales. L ’échange des donn ées et l ’exploitation int égrée sont donc entravées dès qu’elles sortent des limites d ’une application ou d ’une unité adminis- trative (interop érabilité insuffisante). Il en r ésulte des probl èmes de qualit é, des restrictions dans le travail quotidien et des besoins en ressources excessifs.1562 2 Objectifs 2.1 Objectifs g énéraux Les objectifs g énéraux de la r éforme du gouvernement et de l ’administration (efficacité, efficience, rationalit é, optimisation de la gestion) valent aussi pour le projet NOVE-IT et ont été concrétisés comme suit: – L’informatique en tant que ressource et moyen de gestion est ax ée sur les besoins et int égré aux processus de gestion ordinaires aux niveaux de la Confédération, du département et de l’unité administrative. – Le recours à l’informatique est déterminé par les bénéficiaires de prestations. – Le coût des prestations informatiques lié au développement, à l’introduction, à l’exploitation et à l’assistance aux utilisateurs est réduit. – Des méthodes permettant de fixer l ’ordre de priorit és des projets sont intro- duites et les instruments n écessaires à une planification et à un pilotage ap- propriés sont cr éés, dans le but d ’utiliser efficacement les moyens dis poni- bles. – Les effets d’échelle sont exploités de manière optimale de même que les sy- nergies pour les applications. qui doivent être semblables dans tous les d é- partements, et qui servent notamment la gestion du personnel, la comptabi- lité financière, la bureautique («aussi centralisé que nécessaire»). – Les t âches et fonctions qui, pour des raisons d ’efficacité, peuvent être as- sumées de mani ère d écentralisée sont clairement d élimitées (proximit é des utilisateurs: «aussi décentralisé que possible»). – Une meilleure gestion financi ère permet une utilisation souple et rationelle des ressources. – L’utilisation rationelle et à moindre coût de l’informatique et de la t élécom- munication dans l ’administration f édérale est encourag ée. Les instruments nécessaires à une utilisation souple et économe des ressources sont pr éparés afin : – d’améliorer les possibilités de pilotage du Parlement, du Conseil fédéral et de l’administration; – d’instuarer une compétivité proche du marché; – d’améliorer la transparence de l ’ensemble du domaine de l ’infor- matique; – de préparer les bases de décision en matière d’internalisation et d’exter- nalisation; – d’encourager les prestations de services et la d élégation des responsa- bilités en matière de résultats. Le ch. 5.6.2 traite du cadre financier du domaine IT. Les possibilit és de pilotage du Parlement, du Conseil fédéral et de l’administration sont décrites aux ch. 3.5.1563 2.2 Pilotage et gestion de l ’informatique Le pilotage général et la gestion de l’informatique par les BP doivent être améliorés. Chacun des objectifs suivants doit être atteint: – Piloter l’informatique sur la base de considérations stratégiques générales. – Intégrer l ’informatique dans les processus de gestion ordinaires, à l ’instar des aspects matériels, et des questions de personnel. – Définir les besoins des b énéficiaires et les prestations de services des four- nisseurs dans des accords de prestations. – Garantir la transparence des co ûts et permettre la comparaison des presta- tions au sein de l ’administration fédérale ainsi qu’avec les organismes exter- nes par une comptabilit é analytique uniforme pour les fournisseurs de pres- tations. – Analyser la rentabilit é pour chaque application ou projet en plus des be- soins. – Mettre en place des m éthodes, à chaque niveau, permettant de fixer l ’ordre de priorité des projets et créer les instruments nécessaires à une planification appropriée, afin d’engager moyens disponibles avec souplesse efficacité. – Introduire un controlling permanent de l’informatique. 2.3 Focalisations sur les processus Dans l ’administration f édérale, les travaux informatiques sont syst ématiquement décritsen termes de processus. – Des processus uniformis és permettent d ’axer les prestations informatiques sur les résultats et les besoins des clients. – Des processus d ’exploitation uniformis és permettent des comparaisons quantitatives (mesurabilité). – Une attribution claire des r ôles et des responsabilit és garantit la qualit é et la rentabilité. – Les rôles et les responsabilit és sont clairement d éfinis, indépendamment des personnes qui les assument. – Les processus sont régulièrement contrôlés, améliorés et adaptés. 2.4 Gestion financi ère Les analyses effectu ées dans le cadre du projet NOVE-IT ont évalué le potentiel d’accroissement de l’efficacité à près de 23 %. Celui-ci peut être exploité à des fins d’économies ou pour accomplir de nouvelles t âches avec les moyens actuels. Une fois le projet réalisé, un accroissement annuel de l’efficacité de près de 130 millions doit pouvoir être atteint. Les objectifs secondaires les plus importants sont:1564 – mettre à profit les économies d ’échelle par des processus informatiques communs uniformes et des solutions communes pour les applications inter- départementales telles que la gestion du personnel, la comptabilit é finan- cière, la bureautique; – exploiter entièrement les synergies par des solutions uniformes pour les ap- plications spécialisées; – concentrer en un pool les prestations de d éveloppement, d ’exploitation et d’assistance; – fixer l’ordre de priorité des besoins. 3 Mesures 3.1 G énéralités Des améliorations sont prévues par les mesures suivantes: – Introduction d’un pilotage stratégique générale. – Focalisation sur les processus et int égration de l ’informatique dans les pro- cessus de gestion ordinaires. – Distinction entre le rôle des bénéficiaires et celui des fournisseurs de presta- tions. – Exploitation des économies d ’échelle par une harmonisation de l ’infra- structure. – Améliorationde la sécurité. – Réaménagement de la gestion financière. – Centralisation des prestations interdépartementales. 3.2 Gestion strat égique Le 30 novembre 1998, le Conseil f édéral a d écidé de restructurer le domaine de l’informatique dans l ’administration f édérale (AF). Cette nouvelle structure com- porte trois éléments de base, à savoir la gestion strat égique, les fournisseurs de prestations (FP) et les bénéficiaires de prestations (BP). La gestion stratégique désigne les structures et les processus qui fixent des prescrip- tions strat égiques pour l ’ensemble de l ’administration f édérale et qui assurent la coordination et la planification g énérale de l ’informatique dans l ’administration fédérale. Le but vis é est de garantir une utilisation efficace de l ’informatique, axée sur les besoins de l ’administration. La gestion strat égique est du ressort du Conseil de l’informatique (CI). Celui-ci est second é par son organe d ’état-major, l’Unité de stratégie informatique de la Confédération (USIC). Le Conseil de l’informatique est composé de représentants des départements et de la Chancellerie fédérale; il assume une partie des t âches de l ’actuelle Conférence in- formatique de la Conf édération (CIC). Le Conseil de l ’informatique a l ’entière responsabilité stratégique de l’informatique dans l’administration fédérale.1565 Un controlling informatique et les instruments nécessaires sont mis sur pied et intro- duits dans les départements. 3.3 R évision informatique La r évision informatique est prise en charge par le Contr ôle f édéral des finances (CDF). Elle s’étend à la gestion strat égique, à tous les processus informatiques et à toutes les t âches des b énéficiaires et des fournisseurs de prestations. Le mandat actuel de révision informatique du CDF est donc élargi. 3.4 Focalisation sur les processus et int égration de l’informatique dans les processus de gestion Les prestations de services fournies quotidiennement à l’administration peuvent être systématiquement d écrites en termes de processus. Des structures ax ées sur les processus permettent de définir, en vue de l’accomplissement d’une tâche, la succes- sion des activités ainsi que la répartition des rôles et des responsabilités. Les respon- sables ne sont donc plus oblig és d ’optimaliser une fonction d ’exploitation unique mais ont la possibilit é, en tant qu ’«entrepreneurs», d’aménager l’ensemble du pro- cessus de mani ère à pouvoir fournir une prestation optimale. Cette focalisation sur les processus met également fin à «l’égoïsme sectoriel» et permet aux collaborateurs de considérer leurs tâches comme une partie intégrante d’un tout. IN P U T processus internes processus in form atiqu es évol uti on du m arché technol ogi e l ignes di rectri ces stratégie standards OUTPUT • cont rôl eur, audi t eur  architecte  gest i onnai re de programmes  ... R Ô LES MESURES  degr é d ‘appl i cat i on  program mes conformes aux pl ans  connaissance des bases strat é gi ques P 1 Pilote r l ‘in form a tiq ue pr oc es sus d ‘interface donn é es respo nsa ble de l a strat é gie d é cideur P2 à P9 1.01 d é velopper la strat é gi e informa tique P4, P5 respo nsa ble des standards responsabl e du budget dem andeur auditeur responsabl e du controll ing gesti onnair e des program mes 1.04 accor der des d é r ogat i ons aux standards 1.02 fi xer les standards 1.0 3 faire appliquer les standar ds 1.05 coordonner le dom ai ne de l ‘i nf or mat i que 1. 09 é laborer- des textes juridi ques pour l ‘informa tiq ue 1.10 faire concorder l es standards et les str at é gi es 1. 06 met t r e en œ uvr e l es program mes 1.07 effectuer le contr oll ing i nf or mat i que 1.08 effec tuer la gestion fi nanci è re et st rat é gique P 3, P 4, P 5, P 8 P4 b i s P7P2 à P9Pr ocessus i nternes et informatiques inform atiqu es inform atiqu es Illustration 1: Organisation des processus Le «matériel de base» (input) qui, dans le cas des processus informatiques, est sou- vent constitu é de donn ées ou d ’informations, et l ’utilisation cibl ée des ressources permettent la cr éation d ’un produit ( output). Les r ôles et les responsabilit és sont clairement attribués. L’utilisation des ressources tout comme le produit peuvent être évalués (mesurés). L’efficacité des prestations peut être ainsi mesurée et optimalisée. L’utilisation, par l ’administration, des m êmes processus pour une m ême tâche per- met d’accroître la transparence et la comparabilit é et de r éduire les ressources em- ployées pour l’entretien et le développement des processus.1566 3.5 Distinction entre le r ôle des bénéficiaires et celui des fournisseurs de prestations 3.5.1 B énéficiaires de prestations Par b énéficiaires de prestations (BP), il faut comprendre tous les d épartements, la Chancellerie f édérale et les unit és administratives qui acqui èrent des prestations informatiques. Pour les b énéficiaires de prestations, l ’informatique fournir un appui stratégique aux op érations et processus internes. Les b énéficiaires de prestations utilisent et g èrent l ’informatique dans le cadre des prescriptions strat égiques vala- bles pour l ’ensemble de l ’administration fédérale; ils sont donc responsables, dans leur domaine, de toutes les d écisions concernant la planification, l ’acquisition de prestations et la surveillance informatique. Les BP déterminent leurs besoins, fixent l’ordre de priorité des projets, formulent les exigences li ées aux solutions, pilotent l ’utilisation de l ’informatique et, enfin, ac- quièrent les prestations informatiques aupr ès des fournisseurs. A cet effet, ils ont à leur disposition plusieurs instruments de gestion tels que les accords de d éveloppe- ment de solutions, les accords de prestations pour l ’élaboration et l ’exploitation d’applications ainsi que la facturation interne de prestations, bas ée sur le calcul des coûts, le controlling informatique et la budg étisation. Pour que ces t âches puissent être ex écutées avec professionnalisme, les r ôles des b énéficiaires de prestations doivent être définis et attribués de façon précise. 3.5.2 Fournisseurs de prestations Les fournisseurs de prestations sont des unit és informatiques qui d éveloppent des solutions, mettent à disposition l’infrastructure informatique, exploitent des applica- tions et offrent assistance aux utilisateurs (support). Les services et organisations informatiques existants dans l ’administration f édérale seront regroup és en sept fournisseurs de prestations: Le nouvel Office f édéral de l’informatique et de la t élé- communication (OFIT), rattaché au DFF, fournit également des prestations interd é- partementales en mati ère de t élécommunication et de bureautique ainsi que des prestations informatiques compl ètes dans des centres de comp étence informatiques, par exemple pour ce qui est des logiciels SAP ou de la technologie liée à Internet. La réorganisation des fournisseurs de prestations dans l ’administration fédérale est marquée par une centralisation au niveau du d épartement, afin de permettre aux unités d ’atteindre une taille critique. La r éduction du nombre des fournisseurs de prestations et leur concentration permettent de r éunir les infrastructures en vue de leur utilisation commune. Cette concentration rend plus efficaces les op érations de développement et d’exploitation et génère des économies d’échelle, de sorte qu’avec des effectifs r éduits, il est possible de fournir des prestations informatiques d ’une qualité égale ou supérieure. 3.5.3 Mandats de d éveloppement et accords de prestations L’un des éléments clés de NOVE-IT est la distinction faite entre les r ôles de man- dataire et de mandant. Les b énéficiaires de prestations fixent leurs besoins et con- viennent, avec les fournisseurs, des prestations qui leur seront fournies. Les modali-1567 tés li ées aux prestations sont donc d éfinies à l ’avance. L ’accord de prestations (Service level agreement, SLA est un instrument propre à assurer une collaboration efficace entre les deux parties. Des critères de prestations mesurables permettent une imputation des coûts conforme au principe du paiement par l’utilisateur. 3.6 Exploitation des économies d’échelle Il y a économies d ’échelle lorsquedes syst èmes peuvent être r éunis, exploit és en commun et développés. Une harmonisation des infrastructures signifie: – uniformisation des emplacements et réduction de leur nombre; – mise en place de l’infrastructure nécessaire à la prévention des catastrophes; – concentration et réorganisation du domaine de la télécommunication; – intégration du domaine de la téléphonie; – uniformisation et mise en place des systèmes de postes de travail (clients). Il en résulte: – la possibilité de consolider et d’améliorer l’interopérabilité; – une réduction des frais d’exploitation; – une diminution des besoins en locaux; – une concentration du savoir-faire entre les mains du personnel d ’exploi- tation; – une baisse des frais d’acquisition. L’harmonisation sera g érée de mani ère centralisée, si bien que les planifications et instruments de m ême nature, utilis és par des d épartements diff érents, ne seront développés qu ’une seule fois. Durant la phase d ’harmonisation, l ’exploitation et l’application des consignes de s écurité (disponibilit é, confidentialit é, int égrité, légitimation) devront être garanties. L’harmonisation des infrastructures est l ’élément le plus on éreux du projet NOVE-IT. Elle n écessitera de tr ès importants moyens en personnel et des syst èmes devront être modifiés ou remplacés. 3.7 S écurité Le projet NOVE-IT permet d’importantes améliorations dans le domaine de la s écu- rité informatique. L ’objectif visé par le biais de NOVE-IT est une protection diff é- renciée en fonction des données et des systèmes. La focalisation sur les processus permet de d éfinir les op érations, les r ôles et les instruments liés à la sécurité informatique. La séparation des pouvoirs demandée par le Minist ère public de la Conf édération et les experts en s écurité d écoule d ’ une attribution claire des rôles de la gestion strat égique, des bénéficiaires et des fournis- seurs de prestations. Les prescriptions et proc éduresde sécurité ne seront plus élabo- rées, appliquées et contrôlées au même niveau.1568 3.8 R éorganisation de la gestion financière 3.8.1 Transparence des d épenses dans le domaine IT Le budget et le compte d ’Etat de l ’administration f édérale doivent pr ésenter les dépenses du domaine IT de mani ère plus transparente. Actuellement, il est difficile de d éterminer les d épenses annuelles de la Conf édération dans ce domaine. Les effectifs du domaine IT n ’apparaissent pas clairement et doivent être recensés sépa- rément. Plusieurs articles budg étaires relatifs au d éveloppement et à l’exploitation, tel que les honoraires destin és aux conseillers externes, qui sont directement finan- cés par les offices, ne figurent pas dans les d épenses du domaine IT. Dans le cadre de la nouvelle solution, toutes les d épenses de ce domaine doivent être explicitées séparément. Il est en outre pr évu d ’ajouter dans le message annuel concernant le compte d’Etat et le budget un tableau r ésumant toutes les d épenses (et les éventuel- les recettes ) selon les groupes par nature (personnel, maintenance, entretien, inves- tissements) et selon les unités administratives afin que le Conseil f édéral et le Parle- ment puissent g érerglobale des moyens de paiement dans ce domaine. Les donn ées clés de la gestion, telles les co ûts de la bureautique par poste de travail, doivent également être livrées à titre d’informations supplémentaires. 3.8.2 Gestion m éthodique par crédits d’engagement 3.8.2.1 D éfinition La notion de cr édit d’engagement est r églée dans la loi f édérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Conf édération (LFC; RS 611.0), aux art. 25 à 31. Son utilisa- tion découle par conséquent d’une exigence légale. Un cr édit d ’engagement est une autorisation conf érée au Conseil f édéral et à l’administration d’engager des dépenses pour un projet (ou un groupe de projets) au- delà d’un exercice budg étaire. Sa dur ée n’est limitée que si l ’arrêté fédéral ouvrant le crédit le prévoit. 3.8.2.2 Lacunes du syst ème actuel Dans le syst ème actuel (sans la gestion m éthodique par cr édits d ’engagement), les dépenses ne sont souvent pas strictement liées à des projets précis, financièrement et techniquement d éfinis, ayant un d ébut et une fin. Ainsi par exemple, des équipe- ments devenus obsol ètes sont automatiquement remplac és par de nouveaux, ou de nouvelles technologies (p. ex. extension des r éseaux LAN) sont introduites progres- sivement et de mani ère durable au sein de l ’administration fédérale au gr é des cr é- dits à disposition et du dynamisme des différents services informatiques. 3.8.2.3 Cr édits d’engagement dans le domaine IT De la l égislation en vigueur (art. 25 de la loi f édérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Conf édération), on peut d éduire que des cr édits d ’engagement de- vraient être requis en premier lieu dans les cas suivants:1569 – programmes d ’acquisition pluriannuels (p. ex. introduction de nouvelles technologies, remplacement de matériel et de programmes informatiques); – projets ou mandats impliquant des dépenses, pluriannuelles. L’engagement financier pluriannuel peut d écouler d’une clause contractuelle ou, de facto de la nature de dépenses fonctionnellement ou logiquement liées. 3.8.2.4 Syst ème proposé Après la r éorganisation de l ’informatique, un cr édit d’engagement sera, par le biais d’un message sp écial, demand é chaque ann ée au Parlement sous la forme d ’un crédit de programme pour tous les projets du domaine de l ’informatique et de la télécommunication (investissements) de l ’administration f édérale, comportant les spécifications suivantes: – un crédit global compos é de divers cr édits d ’ouvrage dépassant chacun les 5 millions de francs, ou inf érieurs à ce montant tout en rev ètant une d ’im- portance cruciale d’un point de vue strat égique. Ces projets seront pr ésentés séparément dans le message et d écrits de mani ère détaillée. Cette r ègle cor- respond à la r ègle actuelle pr évalant dans le domaine de la construction, à l’exception de la valeur seuil (5 au lieu de 10 millions de francs); – des cr édits d ’ouvrage selon leur utilisation (p. ex. bureautique, r éseaux, grands systèmes) destinés à des projets atteignant chacun un volume de d é- penses de 5 millions de francs au maximum. Le message ne mentionnera que les utilisations et strat égies visées, mais non les projets. Les projets concrets seront mentionnés dans un index à l’intention des commissions parlementai- res. Outre les cr édits d ’ouvrage sp écifiques, des cr édits-cadres pour des projets moins importants ou imprévus pourront être sollicités. – au niveau administratif, les b énéficiaires et les fournisseurs de prestations sont compétents pour la gestion des cr édits d ’ouvrage. En ce qui concerne les b énéficiaires de prestations, chaque d épartement pourra d écider si les crédits d ’ouvrage doivent être g érés au niveau des offices ou du d éparte- ment. Selon leur utilisation, les cr édits d ’ouvrage seront g érés soit par les bénéficiaires, soit par les fournisseurs de prestations et seront consolid és au niveau du département et de la Confédération. Les départements ainsi que le CI veilleront à ce que les projets soient conformes à la stratégie et examine- ront leur financement. L’USIC dressera un aper çu des crédits d’engagement existants ou devant être sollicités et élabore le message à l’intention du Par- lement. La coordination entre les diff érents crédits d’ouvrage sera ainsi ga- rantie. 3.8.2.5 Strat égie de mise en œ uvre Une gestion complète par crédits d’engagement du domaine de l ’informatique et de la télécommunication au sein de l ’administration fédérale présuppose des solutions informatiques performantes. Ce sont d ’abord les cr édits d ’engagement pour les nouveaux grands projets de plus de 5 millions de francs – la première fois en 2001 – qui seront demand és au Parlement. En raison de leur petit nombre, ces projets ne1570 nécessitent pas de solutions ad hoc pour la gestion et le contr ôle des engagements. On examinera en second lieu (probablement d ès 2003), lorsque les conditions tech- niques auront été réunies, s’il convient de solliciter des cr édits d’engagement pour tous les autres projets. 3.8.2.6 Avantages de la gestion par cr édits d’engagement Pour le Parlement et le Conseil f édéral, la gestion par cr édits d’engagement permet une meilleure maîtrise des engagements financiers. D’une part, au travers des crédits accordés dans les cas d ’espèce (éventuellement sous forme agr égée pour les projets de moindre importance), Parlement et Conseil f édéral disposent des moyens d ’in- fluencer les orientations informatiques pr évues au sein de l ’administration fédérale. D’autre part, en s ’assurant d’un rapport ad équat entre crédits d’engagement ouverts et crédits de paiement inscrits au budget ou dans le plan financier, ils sont en mesure d’éviter un emballement des engagements qui réduirait leur marge de manœ uvre lors de l’aalocation des ressources financières annuelles . Pour les organes administratifs responsables du domaine IT, la gestion par cr édits d’engagement constitue un moyen utile et efficace d ’ assurer une gestion financi ère prévisionnelle ou a posteriori effecace des projets, en particulier au travers des éléments suivants: – allocation d’une enveloppe financi ère fixe par projet; tout d épassement né- cessite une justification de m ême qu ’une d écision formelle des instances compétentes; – certitude, pour les responsables de projet, de disposer des montants alloués; – obligation, tant pour les responsables de projet que pour les responsables de la gestion globale des articles budgétaires, de contrôler régulièrement les en- gagements contractés et d’effectuer une planification pr évisionnelle plurian- nuelle des moyens de paiement à allouer aux diff érents projets (des engage- ments pluriannuels ne peuvent être autorisés que s’ils s’accompagnent d’une planification pluriannuelle précise des moyens de paiement nécessaires). – amélioration de la transparence financière des projets en cours. 3.8.3 Budg étisation décentralisée Dès 2001, les cr édits alloués pour le mat ériel serontgérés de mani ère décentralisée. Cette décentralisation responsabilisera les d épartements et les unit és administratives et leur permettra d ’exercer une plus grande influence. Chaque b énéficiaire de pres- tations recevra des cr édits de paiement pour la bureautique (mat ériel, logiciels, prestations de services), le d éveloppement d ’applications sp écifiques (logiciels spécifiques pour les offices et les d épartements) et son propre personnel sp écialisé (p. ex. responsables de l ’intégration informatique). Chaque fournisseur de presta- tions recevra des cr édits de paiement pour financer son personnel et le mat ériel d’exploitation et d’entretien courant. L’acquisition des biens et prestations informatiques rest centralisé.1571 3.8.4 Facturation des prestations dans le domaine IT 3.8.4.1 Introduction de la facturation des prestations Ce n ’est pas seulement depuis NOVE-IT que l ’introduction de la facturation des prestations entre les services de l ’administration fédérale fait l ’objet d’études inter- nes. Dans le cadre du projet pilote de gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire (GMEB), dans lequel certains domaines de l ’administration sont g érés selon les principes éprouvés du secteur priv é, l ’importance de la facturation des prestations pour d éterminer les co ûts a été reconnue. Le recours à ce principe fait partie des conditions-cadres définies pour la mise en œ uvre de ce projet pilote. Dans le cadre de la r éorganisation de l ’informatique dans l ’administration fédérale, des bases de d écision claires doivent être élaborées pour une gestion financi ère transparente et rigoureuse. Outre d ’ autres mesures, il est n écessaire que les fournis- seurs de prestations disposent d ’ une comptabilit é analytique compl ète, avec des données concernant la nature, le nombre et le co ût des prestations fournies. Cette transparence est indispensable pour facturer les prestations aux b énéficiaires con- formément au principe de la causalit é. L’introduction de la facturation des presta- tions dans le domaine de l ’informatique et de la télécommunication vise à rendre les bénéficiaires de prestations plus conscients des co ûts. En outre, elle permet une comparaison avec les offres des fournisseurs de prestations externes et g énérera, après une p ériode transitoire, la concurrence entre les prestataires internes et exter- nes à l ’administration. La comptabilit é analytique combin ée avec le passage à la facturation des prestations permettra d ’exploiter au mieux le potentiel d ’accrois- sement de l’efficacité dans le domaine de l’informatique. Les services administratifs ne peuvent pas am énager et appliquer à leur guise la facturation des prestations si le Conseil f édéral entend garde lavue d ’ensemble et assurer le pilotage. Pour garantir une introduction coordonn ée, ainsi qu ’une appli- cation et un d éroulement coh érents, le Conseil f édéral et le Conseil informatique élaboreront des directives contraignantes quant à l a m i s e e n œ uvre de ce nouvel instrument, et ils mettront des solutions uniformes à la disposition des unit és admi- nistratives. 3.8.4.2 Conditions et principes de la facturation des prestations entre les services de l’administration fédérale Afin que la proc édure soit mat ériellement judicieuse, économique et conforme à la pratique, les conditions ci-après doivent notamment être respectées. – Le travail doit justifier une facturation. La collaboration entre les offices ne doit pas être inutilement compliqu ée en facturant chaque service rendu. L’estimation de ce qui m érite d ’être factur é doit être faite par rapport au contexte global. La facturation de prestations entre les offices doit être ca- ractérisée par un rapport co ûts/bénéfice raisonnable. Il faut ainsi veiller à ce que le travail administratif occasionné par la facturation des prestations reste dans un cadre acceptable. – Les activit és de coordination centralis ées, par exemple, ne sont pas factu- rées, pas plus que les parts aux bénéfices et aux risques.1572 – Les coûts des prestations fournies doivent pouvoir être imputés clairement aux b énéficiaires, qui doivent pouvoir les influencer notamment en ce qui concerne l’ampleur et la qualité. – L’infrastructure minimale n écessaire à un d éroulement régulier de la factu- ration des prestations (un organe de coordination interd épartemental central etun «service de coordination ») doit être mise en place au sein de l’Administration fédérale des finances. La comptabilit é fournit les bases re- quises pour un calcul transparent et compréhensible. – Une facturation dépend en outre d ’une commande, d’un mandat ou d ’un ac- cord de prestations entre le fournisseur et le b énéficiaire de prestations (SLA). L ’accord de prestations est particuli èrement recommand é pour les cas importants sous l’angle économique ou nécessitant des ressources finan- cières ou humaines à long terme, et pour éviter des écarts ultérieurs concer- nant le prix, qualité ou les conditions. 3.8.4.3 Enregistrement comptable et publication L’enregistrement comptable des prestations devant être facturées entre les services de l’administration fédérale est en rapport direct avec les effets souhait és. La ques- tion de savoir si et de quelle mani ère les informations concernant les co ûts et les recettes provenant de la facturation des prestations doivent être publiées est étroite- ment liée à cet enregistrement. Selon le Conseil f édéral, deux solutions entrent en ligne de compte pour l’enregistrement comptable des prestations facturées. 3.8.4.3.1 Enregistrement dans un livre auxiliaire de la comptabilité centrale Par cette solution, l ’échange de prestations facturables entre offices est enregistr é dans une comptabilité auxiliaire centrale. Le syst ème de crédits de la Conf édération n’est pas touch é, aucun cr édit ne devant être demandé pour acheter des prestations. L’enregistrement dans un livre auxiliaire central, hors du compte financier, permet de s éparer lesco ûts et produits des d épenses et recettes exer çant un effet sur les paiements. Cette solution ne porte donc pas atteinte à l ’actuelle transparence du compte financier, première base de d écision pour la gestion financi ère du budget de la Confédération (entre autres fixation des priorit és budgétaires, décisions de finan- cement, mesures visant à équilibrer le budget, ex écution et contr ôle du budget, adaptation de la politique budg étaire aux exigences de l ’économie). En outre, les Chambres f édérales n ’ont pas à s ’occuper, dans l ’exercice de leur souverainet é budgétaire, de questions d ’exploitation et d’organisation internes à l’administration. Du fait de l ’enregistrement central, l ’ensemble des op érations comptables peut être vérifié par l’organe de révision, de sorte que les exigences sont remplies du point de vue de la révision. Une moindreincitation auxéconomiesest un inconvénient de cette solution car, à l’exception des offices appliquant les principes de la GMEB, la tenue d’une comptabilit é analytique dans les services de l ’administration n ’est pas obli- gatoire et aucune prescription contraignante concernant les finances ne peut être appliquée. Cette solution interdit en outre de comparer directement, dans le cadre du compte financier, les co ûts support és par les b énéficiaires de prestations selon les1573 fournisseurs internes ou externes, étant donn é que seules les prestations externes font l’objet d’une demande de crédit de paiement. 3.8.4.3.2 Enregistrement dans le compte financier Par l ’enregistrement de la facturation des prestations dans le compte financier, les coûts et les produits g énérés par l ’acquisition de prestations aupr ès d’autres offices sontconsignés dans le compte financier. Du point de vue des cr édits, ils sont assi- milés à l’acquisition auprès de fournisseurs externes. Les fonds n écessaires doivent être sollicit és et justifi és dans le cadre du budget et approuv és par les Chambres fédérales. Les recettes correspondantes sont budgétées au niveau des fournisseurs de prestations. Dans les offices concern és par la facturation des prestations, le budget augmente en cons équence. Sans mesures particuli ères, le compte financier menace de perdre de sa pertinence du fait que les d épenses et les recettes exercant un effet sur les paiements se mélangent auxcoûts et produits des prestations acquises au sein de l ’administration. L ’enregistrement des co ûts et des produits dans des groupes spéciaux permet de rem édier à cet inconv énient. De cette fa çon, il est possible d’exclure des analyses statistiques les co ûts et les produits sanseffet sur les paie- ments. La réglementation décrite ne touche que dans une certaine mesure ou pas du tout la conduite budg étaire stratégique. En particulier, elle ne modifie pas le r ésultat du financement, de sorte qu ’un argument important contre cette solution dispara ît. Celle-ci a un caractère nettement plus contraignant que la premi ère, étant donné que les ressources financi ères requises pour l ’acquisition de prestations au sein de l’administration doivent être sollicit ées, sous la forme de cr édits, aupr ès du Parle- ment. Les offices sont davantage contraints d’utiliser efficacement les moyens finan- ciers et ils opteront par cons équent pour les proc édures les moins co ûteuses. L’égalité de traitement, au niveau des cr édits, entre acquisitions internes et externes de prestations est, , une condition indispensable en particulier dans le cas d ’un assouplissement des dispositions actuelles relatives aux achats. L ’objection princi- pale a sa source dans la crainte que les modalit és d’octroi de cr édits par les Cham- bres f édérales ne tiennent pas compte des diff érents niveauxet que le danger de surpilotage de l’activité de l’administration subsiste. 3.8.4.3.3 Appr éciation des deux solutionsvariantes de réglementation La comparaison des avantages et des inconv énients des deux solutions de r égle- mentation de la facturation des prestations entre les services de l ’administration montre qu ’en r ègle générale, l’enregistrement, dans un livre auxiliaire central, des relations au niveau des prestations permet d ’atteindre les principaux objectifs. Vu que le domaine de l ’informatique et de la t élécommunication absorbe chaque ann ée plusieurs centaines de millions de francs et qu ’il devra se rapprocher du march é, l’intégration de la facturation des prestations dans le compte financier et donc l’implication des Chambres fédérales lors de l ’allocation des moyens financiers à ce domaine est une solution ad équate, qui tient également compte des niveaux. Dans des cas semblables, cette solution devrait au moins pouvoir être envisagée. La réglementation de la facturation des prestations dans le compte financier n éces- site donc une adaptation de l’actuelle législation sur les finances.1574 3.8.4.3.4 Conditions-cadres juridiques Du fait que les prestations factur ées seront enregistrées dans le compte financier, les paiements de prestations entre offices de la Conf édération seront pertinents du point de vue du budget et du compte. Selon l ’art. 15, al. 3, de la loi sur les finances de la Confédération (LFC), le paiement de prestations entre offices est en r ègle générale interdit. Les exceptions sont mentionn ées séparément dans le budget. La pratique en vigueur est restrictive, et les exceptions valent principalement entre unit és adminis- tratives tenant une comptabilit é autonome, par exemple entre l ’administration cen- trale et l’(ex-) entreprise des PTT (cf. message concernant l ’ancienne LFC; FF 1968 I 509). Les solutions mentionnées ci-dessous peuvent entrer en ligne de compte pour la réglementation de la facturation des prestations. Création d’une nouvelle sorte de crédit En plus des cr édits de paiement et des cr édits d’engagement, un nouveau «crédit de facturation» serait créé. Cette solution est inutilement compliqu ée. Eu égard à la grande analogie entre les crédits de paiement et les cr édits de facturation, elle ne serait pas non plus indiqu ée du point de vue mat ériel. Du reste, il n ’y a apparemment pas d ’exemple de cette sorte de crédit dans les législations cantonales, qui autorisent les paiements internes. Extension des notions de dépenses et de recettes La description des d épenses et des recettes figurant dans l ’art. 5 LFC pourrait être étendue de mani ère à ce que ces notions englobent également les paiements entre offices. Cette solution pr ésente également des inconv énients. D ’une part, elle cr éerait des problèmes de d élimitation par rapport à l ’interdiction de paiement mentionn ée à l’art. 15, al. 3, LFC. D ’autre part, elle nivellerait trop les diff érences existant encore entre les paiements usuels à des tiers et le paiement de factures internes. Assouplissement de la disposition interdisant le paiement interne Le Conseil f édéral pr éfère donc l ’assouplissement de la disposition interdisant le paiment interne entre offices ( ’art. 15, al. 3, LFC et art. 19 de l ’ordonnance sur les finances de la Confédération, OFC). Dorénavant, les paiements entre offices devront être autorisés si, par analogie avec l ’art. 38a LFC, (unit és administratives exécutant des mandats de prestations) cela favorise l ’efficacité des activit és de l ’adminis- tration. Les dispositions concernant les d épenses et les recettes selon l ’art. 5 LFC sont applicables par analogie. L ’application par analogie est en principe également valable pour les dispositions concernant les suppl éments (art. 17 s. LFC); elle per- met en outre de pr ésenter un compte financier consolid é, diminué du montant total des paiements entre offices. 3.8.4.3.5 Niveau l égislatif L’art. 15, al. 3, LFC, autorisant exceptionnellement les paiements internes, il conve- nait de d éterminer si l ’on pouvaitde tenir compte des besoins actuels en assouplis- sant les directives au niveau de l ’ordonnance. L ’art. 19 OFC stipule: «L’Admi-1575 nistration des finances peut autoriser des exceptions à l ’interdiction de payer les prestations entre unités administratives. Elle en informe le Contrôle des finances». La disposition se base sur la teneur de l ’art. 15, al. 3, LFC, et renonce à concrétiser la prescription l égale. Il est toutefois incontestable que jusqu ’à ce jour, la clause d’exception n’a été utilisée qu’avec retenue. Dans la perspective actuelle, la prise en compte de la facturation des prestations dans le syst ème de crédits de la Conf édéra- tion se limitera, au moins dans un premier temps, à certains domaines; toutefois, le nombre d’unités administratives concernées par la nouvelle réglementation n’est pas encore fixé. Le Conseil fédéral estime par conséquent qu’une simple extension de la disposition concernant les exceptions n ’est pas suffisante pour la proc édure envisa- gée et qu’il est nécessaire d’adapter la LFC. 4 Effets sur l ’état du personnel Le Conseil fédéral est conscient de l ’importance des questions de personnel. Il a par conséquent adopté, le 19 avril 1999, un sch éma de mouvements internes du person- nel dansle domaine de l’informatique. Ce schéma estactuellement appliqué. Dans le domaine de l ’informatique de l ’administration f édérale, pr ès de 10 % (estimation) des postes ne sont pas pourvus ou ne sont pourvus que temporairement par le biais de contrats pass és avec des personnes externes , le personnel qualifi é étant très difficile à recruter. En outre, la Conf édération n’est pas un employeur tr ès concurrentiel lorsque les ressources humaines sont rares sur un march é de l ’emploi très tendu. Les salaires relativement bas vers és aux spécialistes hautement qualifiés, ainsi que les perspectives incertaines dues au projet de r éforme NOVE-IT d écoura- gent beaucoup de personnes de postuler à la Conf édération ou permettent à des employés de la Conf édération de trouver des emplois plus attrayants dans le secteur privé. En raison du projet NOVE-IT, quelque 325 postes, soit pr ès de 21 % du total, seront supprimés (une premi ère analyse pr évoyait la suppression d ’un peu plus de 500 postes). Comme de nombreux postes ne sont pas pourvus et qu ’il a par cons équent fallu passer des contrats avec des personnes externes, la compression des effectifs entraînera dans un premier temps une diminution du nombre de ces contrats. Etant donné que le marché du travail est tendu dans le domaine de l ’informatique et que le projet NOVE-IT ne sera r éalisé entièrement qu’en 2003, cette diminution ne devrait générer que peu de problèmes. Outre ces estimations purement quantitatives, des r éflexions qualitatives permettent également de déterminer les coûts probables de la mise en œ uvre au niveau du per- sonnel. L ’accroissement de la qualit é et de l ’efficacité de l ’informatique dans l’administration fédérale posera des exigences plus élevées au personnel. Le premier et le plus important des efforts n écessaires visera à garantir les collaborateurs ac- tuels, grâce à des offres d’emploi adaptées et au perfectionnement professionnel, que les collaborateurs actuels resteront à fournir ou à acheter des prestations. Le sch éma ci-dessous montre comment ces «mouvements internes de personnel » sont mis en œ uvre.1576 20001999 D é fini ti on de la nouvell e organi sati on Mi se à disp osition de la panoplie de m esures d ’encouragement Choix du titulaire du poste Lancement de mesures d ’encouragem ent Mises à la retraite Pl acem ents externes Expl oitation durant l a p é riode transitoire, dissolution partiel le, transfert dans la nouvell e organisation Recyclage, perfectionnem ent D é finiti on des effecti fs, des cahiers des charges et des profi l s des post es Autres mesures Inform atique et com muni cati on coordonn é es Lancem ent des m esures de d é veloppem ent des ressources humaines Candi - dature Of f r e d ’empl ois 2001 2002 Illustration 2: Mise en œ uvre de NOVE-IT dans le domaine du personnel Les mises à la retraite anticip ée ne sont une solution que lorsqu ’il n’y a pas d ’autre possibilité pour des raisons matérielles ou personnelles. Dans un contexte de march é du travail tendu, la n écessité de telles retraites d écoulera vraisemblablement moins des réductions de postes que de l ’augmentation des exigences qualitatives vis- à-vis du personnel. En raison des priorit és de la politique du personnel et des consid éra- tions relatives aux co ûts, il y a lieu d ’opter pour des mesures de qualification plut ôt que pour des mesures purement sociales. 5 Cons équences financières et rentabilité 5.1 Aper çu Deux crédits sont demandés, d’un montant total de 230 millions de francs: 1. un cr édit-cadre de 200 millions de francs pour le financement de la mise en œ uvre de NOVE-IT ; 2. un cr édit d’engagement de 30 millions de francs pour les mesures de mou- vements internes du personnel. Il s’agit de montants maximums qui ne seront pas nécessairement utilisé ent totalité.. Le CI d ébloquera, dans le cadre des cr édits de paiement annuels, des montants partiels des deux cr édits susmentionnés, sur la base des besoins pour les projets de mise en œ uvre et de la preuve b énéfices qu’ils sont censés générer. Le CI fixera des priorités pour chaque projet, dans les limites du montant total des crédits. Le coût global de NOVE-IT est devis éà quelque 334 millions de francs (tableau 2), dont 230 millions de francs font l ’objet du pr ésent message. Le plan financier du 28 septembre 1998 pr évoit d éjà, pour le financement partiel de NOVE-IT, une tranche de 40 millions de francs provenant du cr édit global pour l ’informatique. En tenant compte des économies r éalisées durant la mise en œ uvre, il restera d ’ici à 2002 des d épenses suppl émentaires nettes de 71 millions de francs au maximum. Elles seront compens ées d ’ici à fin 2003. Les moyens financiers n écessaires au projet (investissements supplémentaires nets et coûts engendrés par les mouvements internes de personnel, soit 71 millions, resp. 30 millions de francs) s ’élèvent par conséquent encore à 101 millions de francs. Une augmentation du plafond des moyens financiers inscrits pour le domaine de l ’informatique dans le budget 1999 et dans le plan financer 2000 à 2002 est donc indispensable. Pour 1999, les fonds requis ont été demandés et accord és parun cr édit suppl émentaire. Les d épenses de biens, de services et d ’investissement dans le domaine de l ’informatique, selon le1577 plan financier du Conseil f édéral du 28 septembre 1998 (y compris le blocage des crédits), constituent la base de calcul déterminante de la compensation. Tableau 2 Financement net requis pour NOVE-IT (en millions. de francs) Désignation 1999 2000 2001 20021 20031 Total Objest du présent message Financement requis pour NOVE-IT 8 50 76 60 6 200 + Coût des mouvements internes de personnel – 4 8 10 8 30 = Total intermédiaire 8 54 84 70 14 230 Financement par des moyens déjà planifiés, destinés à l’informatique –2 –10 –14 –10 –4 –40 Fixation de priorités et améliora- tionde l’efficacité 0 –14 –38 –57 –81 –190 Augmentation/diminution des besoins +6 +30 +32 +3 –71 0 Autres coûts Charges internes de personnel 94 2 Coûts supplémentaires temporaires de logement 103 Total des coûts 334 1 Les chiffres à partir de 2002 dépendront de la planification détaillée, qui sera élaborée en 2000. L’échelonnement de ces chiffres n’est par conséquent pas définitif. 2 Charges totales pour les projets faisant partie de NOVE-IT. Seule une partie du total représente de réelles charges supplémentaires, la plus grande partie correspond à des mesures remplaçant d’autres projets ou permettant de les réaliser plus tôt que prévu. 3 Ce crédit ne fait l’objet du présent message. Il sera demandé si nécessaire en tant que crédit supplémentaire et compensé d’ici à fin 2003. La mise en œ uvre de la r éforme requiert des investissements consid érables, dont la majeure partie sera n écessaire au cours du deuxi ème semestre 2000 et en 2001. Toutefois, grâce à la fixation des priorit és et à l’accroissement del’efficacité décou- lant de la réforme, les dépenses totales de 230 millions de francs pourraient d éjà être compensées dès 2003 par une diminution des d épenses. En raison de charges extra- ordinaires cependant, le total des cr édits de paiement le domaine IT et le personnel (recyclage, perfectionnement, pl acement, mise à la retraite anticip ée) devra être majoré en 2000 et 2001 de 30 millions, respectivement de 32 millions de francs. Ces besoins supplémentaires sont d éjà pris en consid ération dans les chiffres du budget et du plan financier de la législature.1578 -500 -400 -300 -200 -100 0 100 200 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Année Coûts supplémentaires Coûts de NOVE-IT Fixation des priorités, économies Somme des économies nettes Illustration 3: Investissements et économies découlant de NOVE-IT Les investissements ont été calculés sur la base des évaluations r éalisées selon les paramètres de la derni ère phase du projet. Pour qu ’un investissement soit autoris é, une planification d étaillée, assortie d ’un calcul de la rentabilit é, est requise pour chaque projet de r éalisation. Le contr ôle passe par legestion de portefeuille de pro- jets, surveillée de manière centralisée par l’USIC. 5.2 R épartition selon les domaines de mise en œ uvre 5.2.1 Aper çu Les investissements suppl émentaires des quatre prochaines ann ées sont r épartis ci- après selon les domaines de mise en œ uvre. Les prestations déjà fournies, un constat sommaire de la situation actuelle, et la d éfinition de la situation future sont à la base de ces estimations. Sont également compris tous les co ûts externes, tantles co ûts physiques découlant de la concentration et des transferts de mat ériel et de logiciels que les prestations de conseil. Tableau 3 Coûts de la mise en œ uvre par domaine Domaine de mise en œ uvre Mio. Fr. Harmonisation de l’infrastructure 124 Introduction de la gestion stratégique et mise en place de la comptabilité analytique 15 Elaboration des instruments de gestion à disposition des bénéficiaires de prestations, nouvelle conception des processus de mise au point de solutions 19 Gestion du changement, conseil et assistance 42 Total 2001579 5.2.2 Harmonisation de l ’infrastructure Les projets de mise en œ uvre dans le cadre de l ’harmonisation de l ’infrastructure représentent la partie du projet la plus on éreuse sur le plan des co ûts et du person- nel. L ’infrastructure au sens large englobe les h ôtes, serveurs, clients, appareils périphériques, r éseaux, protocoles de communication, assistance aux utilisateurs, processus d’exploitation et prévention des catastrophes. La réduction du nombre des centres de calcul de 15 à 2 permettra d ’exploiter les synergies lors de l ’entretien et de l ’exploitation. Les moyens n écessaires seront affectésd’une part à l ’équipement les nouveaux empl acements, d ’autre part au transfert des installations de calcul. L’harmonisation des syst èmes clients ax ée sur les besoins (PC, stations de travail) permettra de réduire les frais de développement, d’exploitation et d’assistance. Les prestations de t élécommunication sont des prestations interd épartementales classiques qu’il est préférable de fournir, pour des raisons d ’efficacité, à partir d ’un seul emplacement. Les prestations seront donc concentr ées auprès d’un exploitant, l’OFIT, pour les réseaux civils de données et de transmission phonique et aupr ès du DDPS pour les r éseaux militaires. Les infrastructures de transmission importantes restent à crééer ou à rénover. Grâce à la nouvelle conception de la t élécommunica- tion, les deux exploitants de r éseaux pourront largement contribuer l ’accroissement du potentiel d ’efficacité en tenant compte de la lib éralisation du march é de la t élé- communication. Grâce à l’uniformisation et à l’amélioration constante des processus d ’exploitation et d’assistance, les coûts d’exploitation seront et les utilisateurs seront mieux servis. Des instruments généraux devrontêtre créés à cet effet. Le d éveloppement de mesures de pr évention des catastrophes est n écessaire non seulement en vertu des prescriptions de s écurité, mais aussi en raison de la d épen- dance croissante de l ’administration vis-à-vis des outils informatiques. Ces mesures préventives seront élaborées au niveau interd épartemental pour toute l ’adminis- tration fédérale, ce qui nécessitera moins de ressources qu’une élaboration décentra- lisée. Les investissements requis permettront d ’abriterune infrastructure s ûre et redondante en un lieu protégé. 5.2.3 Introduction de la gestion strat égique, élaboration de la comptabilité analytique Les processus n écessaires à la gestion strat égique doivent être mis en place et les instruments requis (p. ex. controlling, gestion de portefeuille) cr éés. Le d éveloppe- ment des instruments de la comptabilit é analytique et leur int égration dans l ’en- semble du système sont particulièrement coûteux (cf. ch. 3.8).1580 5.2.4 Pr éparation des instruments de gestion des bénéficiaires de prestations et réorganisation des processus de développement de solutions Afin de pouvoir assumer leur fonction de principaux responsables de l ’utilisation de l’informatique, les b énéficiaires de prestations doivent disposerdes ressources et instruments nécessaires à la gestion de l ’informatique. Outre la d éfinitiondes r ôles des bénéficiaires de prestations et des instruments de gestion financi ère, un control- ling informatique sera développé aux divers niveaux. Le crédit global pour le domaine de l ’informatique dans sa forme actuelle est sup- primé. Les unités administratives,les départements et la Chancellerie f édérale plani- fient et vérifient leurs besoins informatiques ainsi que les co ûts de développement et d’exploitation dans le cadre des processus ordinaires de budg étisation. A l ’avenir, l’informatique sera une ressource comme les autres. L ’introduction d’une comptabi- lité analytique dans le domaine de l ’informatique favorisera la transparence des coûts et permettra aux b énéficiaires de prestations de fixer un ordre de priorit és à leurs exigences, mais également d’établir des comparaisons entre les fournisseurs de prestations qu’ils soient internes ou externes. Les instruments n écessaires, y compris un controlling informatique constant, doivent encore être élaborés. La réorganisation des processus de d éveloppement des solutions n écessite une ana- lyse approfondie des besoins. Elle permettra aux fournisseurs de prestations de connaître les besoins des b énéficiaires d ès le d ébut d ’un projet et d ’informer les bénéficiaires des cons équences économiques et techniques li ées à leurs exigences. La préparation adéquate de projets de d éveloppement et de mise en œ uvre de solu- tions permettra un gain économique et qualitatif substantiel. 5.2.5 Gestion du changement, conseil et assistance Les travaux menés jusqu’ici etune partie – encore nécessaire – de la gestion centrale du projet NOVE-IT ne peuvent être classés dans les domaines mentionn és sous les ch. 5.2.2 à 5.2.4, car ils concernent l ’ensemble du projet. Tel est le cas des besoins de la direction centrale du programme de l ’information et de la communication au cours des cinq années que durera le projet. 5.3 Frais dans le domaine du personnel Les coûts externes des mouvements de du personnel s’élèvent à environ 30 millions, répartis entre plusieurs mesures.1581 Tableau 4 Répartition des coûts en matière de mouvements du personnel Mesure Nombre probable de personnes concernées Ø Coûts par cas, en 1000 fr. Coûts totaux, en millionsde fr. Reconversion, perfectionnement 300 15 4,5 Placement externe 50 10 0,5 Retraite anticipée 100 250 25,0 Total 30,0 5.4 Charges internes de personnel Les charges internes de personnel pour toute la dur ée du projet repr ésentent l’équi- valent du travail annuel de quelque 750 personnes, soit environ 94 millions de francs. Ce montant inclut un travail important qui aurait été également n écessaire sans NOVE-IT, par exemple le d éveloppement ou la suppression d ’applications. Une application d ’une dur ée de vie «normale» qui aurait été remplacée conformé- ment aux modalit és actuelles sera remplac ée dans le cadre de NOVE-ITCela peut arriver plus t ôt que pr évu et avancer la date d ’un investissement, mais peut égale- ment entra îner certains co ûts suppl émentaires dus à la nouvelle organisation. Les charges supplémentaires nettes, qui ne peuvent être évaluées avec pr écision, seront par conséquent nettement inférieures à l’équivalent du travail annuel de 750 person- nes. 5.5 Co ûts du logement Les changements touchant les locaux, notamment la concentration des fournisseurs de prestations, ont également des conséquences financières. Des coûts supplémentai- res temporaires de quelque 10 millions de francs sont prévus. Les frais de logement s ’élèvent à 19,6 millions de francs au total, dont 4,6 millions de francs de frais de location suppl émentaires (temporaires) pour le logement durant la r éalisation du projet NOVE-IT. Par ailleurs, des co ûts de transformation de 5 millions de francs sont pr évus. Un crédit supplémentaire sera sollicité en 2000 pour la totalité des frais de transformation, etpour une partie des frais de location. Les chiffres ne comprennent ni les co ûts d ’exploitation ni le co ût desappareils. Comme pour le reste de l ’administration, il faut pr évoir des co ûts annuels de quel- que 10 millions de francs pour la communication (locations éventuelles de lignes), l’énergie, le nettoyage, la conciergerie, le service der éception et le mobilier de bu- reau. Des locaux seront lib érés du fait de la centralisation des services informatiques. Il s’agit généralement de locaux de petites dimensions ou non contigus, qui ne pour- ront être utilisés plus rationnellement que dans le cadre d ’un vaste projet de d émé- nagement. Le Conseil f édéral a pr évu cette utilisation dans le cadre de la planifica-1582 tion 2000–2007 des investissements au titre du parc immobilier civil de la Conf édé- ration Le projet de concentration, qui fait partie de la gestion d ’ensemble du parc immobilier, prend également en compte les locaux lib érés en raison du regroupe- ment de services informatiques de petite taille. Ces d épenses supplémentaires seront également compensées d’ici à fin 2003. 5.6 Economies lors de la mise en œ uvre 5.6.1 R épartition Les économies réalisées se composeront d’environ 90 millions de francs au titre des frais d ’équipement (mat ériel, logiciels, licences, locaux, maintenance, location et entretien) et d’environ 40 millions de francs au titredu personnel. Des économies de 130,2 millions de francs constituent l ’objectif à atteindre d ’ici à fin 2003. La répartition suivante donne unordre de grandeur; la r épartition définitive interviendra sur la base de la mise au point des nouvelles structures et architectures (personnel et équipement) et de la planification d étaillée des projets de mise en œ uvre. Tableau 5 Economies attendues du projet NOVE-IT Domaine Frais de personnel Frais d’équipement Économie totale Développement de solutions 21,8 0 21,8 Exploitation client/serveur 13,0 67,9 80,9 Exploitation hôtes 1,7 21,4 23,1 Divers 4,4 0,0 4,4 Total 40,9 89,3 130,2 Ces chiffres comprennent la totalit é des économies en mati ère de fourniture de prestations, d’acquistition de prestations et de gestion strat égique. Ils exculuent par contre les économies au titredes frais de logement dues à la concentration des four- nisseurs de prestations. Ces économies ne d épendant pas uniquement de NOVE-IT (cf. ch. 5.5), il est encore impossible de les chiffrer. Au terme de la mise en œ uvre, la gestion strat égique (USIC et 2 à 3 postes par d é- partement) et les t âches d’ acquisition de prestations occasi onneront vraisemblable- ment quelque 5 %, respectivement 12 % des frais de personnel selon une étude détaillée réalisée par des experts indépendants du DFF2). Par conséquent, 80 à 85 % des frais découleront de la fourniture de prestations. 2 Schlussbericht Teilprojekt – Beurteilung der Entflechtung in Leistungsbezüger/ Leistungserbringer; Ernst & Young, 21.12.1999.1583 5.6.2 Garantie et preuve des économies La réalisation des économies sera garantie en adaptant les cr édits informatiques, au rythme décrit sous ch. 5.1 jusqu’au moment où l’objectif sera atteint. Le «soutien à la gestion financi ère» et divers instruments de controlling seront utili- sés pour atteindre l’objectif fixé en matière d’économies. 5.7 Demande de cr édit d’engagement 5.7.1 Aper çu Un crédit d ’engagement de 200 millions de francs est demand é au Parlement. Les besoins suppl émentaires ne se montent toutefois qu ’à 160 millions de francs, car 40 millions de francs pourront être économisés en fixant des priorit és dans l ’article global «Informatique». Tableau 6 Ventilation du crédit d’engagement pour NOVE-IT Description 1999 2000 2001 2002 2003 Total Financement par des moyens déjà planifiés destinés à l’informatique 2,0 10,0 14,0 10,0 4,0 +40,0 Besoins d’investissementsupplémentaires 6,03 40,0 62,0 50,0 2,0 +160,0 Besoins supplémentaires pour les mesures au niveau du personnel 0,0 4,0 8,0 10,0 8,0 30 Total 8,0 54,0 84,0 70,0 14,0 +230,0 5.7.2 Frein aux d épenses Selon l ’art. 159, al. 3, let. b, de la Constitution f édérale, le cr édit d ’engagement sollicité est soumis au frein aux d épenses, car il s ’agit d’une nouvelle d épense uni- que de plus de 20 millions de francs. 5.8 Cons équences financières pour les cantons et les communes Le présent projet n ’a pas de r épercussions directes sur les finances des cantons et des communes. 3 Supplément 2/19991584 6 Autres cons équences 6.1 Politique de l ’environnement Il ne devrait pas y avoir de cons équences notables sur la politique de l ’environ- nement. Toutefois, l’accroissement de l’efficacité devrait s’accompagner d’une utili- sation plus économe des ressources. 6.2 Politique r égionale La centralisation de la fourniture des prestations informatiques peut dans certains cas entraîner un transfert de postes de travail dans la r égion de Berne. Le nombre de postes concern és n ’est pas encore d éterminé, car l ’influence du projet sur le per- sonne ne pourra être évaluée qu ’au cours de la planification d étaillée (lors du deuxième semestre 2000). Toutes les t âches des b énéficiaires de prestations s’effectueront certainement aux m êmes endroits des unit és administratives. D ésen- chevêtrer ces tâches n’est pas toujours aisé, car dans le cas des activités scientifiques l’acquisition de prestations informatiques fait souvent partie int égrante des t âches centrales. Ainsi, dans le cas de la Centrale de compensation à Genève, de l ’Office fédéral de la statistique à Neuchâtel ou de l’Institut suisse de météorologie à Zurich, la centralisation concernera principalement le personnel d ’exploitation. L’évaluation selon des crit ères matériels et économiques sera faite pour chaque cas particulier. Des effets r égionaux importants ne sont cependant pas attendus. Il est certain que cette réorganisation ne remettra pas en question la politique de d écentralisation de l’administration fédérale. 6.3 Cons équences pourl’économie Il n ’y a pas lieu de s ’attendre à des cons équences notables pour l ’économie. La Confédération continuera de s ’approvisionner sur le march é de l ’informatique. Cependant, un accroissement de l ’efficacité des pouvoirs publics exerce en principe un effet favorable sur le contexte économique. 7 Programme de la l égislature Le projet est mentionné dans le programme de la législature 19992003. 8 Rapport avec le droit europ éen Aucune remarque.1585 9 Bases l égales La comp étence de l ’Assemblée f édérale d ’accorder le cr édit sollicit é d écoule de l’art. 167 de la Constitution f édérale. L ’acte l égislatif doit rev êtir la forme d ’un arrêté fédéral simple au sens de l ’art. 8 de la loi sur les rapports entre les conseils (RS 171.11). Il n’est pas sujet au référendum. La compétence de modifier la loi sur les finances de la Conf édération d écoule de l’art. 42, al. 1, let. e et g, etde l ’art. 167 de la Constitution f édérale. La teneur modi- fiée de la loi est sujette au référendum facultatif.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message sur le financement de la réorganisation de l'informatique et de la télécommunication dans l'administration fédérale (NOVE-IT) In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2000 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 12 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.023 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 28.03.2000 Date Data Seite 1556-1585 Page Pagina Ref. No 10 124 374 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.