Baurekursgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung G.-Nrn. R3.2016.00092, R3.2016.00095, R3.2016.00098, R3.2016.00099, R3.2016.00102, R3.2016.00103, R3.2016.00105, R3.2016.00107, R3.2016.00108, R3.2016.00109, R3.2016.00110, R3.2016.00111, R3.2016.00114, R3.2016.00115, R3.2016.00119, R3.2016.00120, R3.2016.00121, R3.2016.00129, R3.2016.00137, R3.2016.00138, R3.2016.00139, R3.2016.00140, R3.2016.00141, R3.2016.00142, R3.2016.00144 BRGE III Nrn. 0150/2016 bis 0174/2016 Entscheid vom 24. August 2016 Mitwirkende Abteilungspräsident Felix Müller, Ersatzrichterin Gabriele Kisker, Baurichter Walter Linsi, Gerichtsschreiberin Karin Rüsch in Sachen Rekurrent Zürcher Heimatschutz ZVH, Eichstrasse 29, 8045 Zürich gegen Rekursgegnerin 1. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich Mitbeteiligte 2. Gemeinderat Fällanden, 8117 Fällanden 3. [….] Diverse Mitbeteiligte betreffend Verfügung der Baudirektion vom 12. Januar 2015 Nr. 1756/2015; Verzicht auf Unterschutzstellung der Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II, Kat. - Nr. 1139, Sängglenstrasse 12, Pfaffhausen - Fällanden _______________________________________________________ R3.2016.00092 Seite 2 hat sich ergeben: A. Mit Verfügung vom 12. Januar 2015 (recte [auch nachfolgend]: 2016) ve r- zichtete die Baudirektion Kanton Zürich (nachfolgend Baudirektion) auf die Unterschutzstellung der Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II im Ortsteil Pfaffhausen der Gemeinde Fällanden. B. Hiergegen erhob mit Eingabe vom 15. März 2016 der Zürcher Heima t- schutz ZVH Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich mit den fo l- genden Anträgen: "1. Die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und die Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II seien unter Schutz zu stellen; 2. vorsorglich seien geeignete Schutzmassnahmen anzuordnen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen". C. Mit Verfügungen je vom 22. März 2016 wurde vom Rekurseingang Vormerk genommen. Das Rekursverfahren wurde in Einzelgeschäfte gemäss den betroffenen Liegenschaften aufgeteilt und unter den Geschäfts-Nrn. R3.2016.00090, R3.2016.00092-142 sowie R3.2016.00144-145 angelegt. Gleichzeitig wurden für die Dauer des Rekursverfahrens vorsorgliche Schutzmassnahmen zur Sicherung des Streitgegenstandes angeordnet. D. Die Baudirektion schloss in ihrer Vernehmlassung vo m 24. März 2016 auf Abweisung des Rekurses. Die Gemeinde Fällanden hat auf die Erstattung einer Rekursantwort stillschweigend verzichtet. E. In den vorliegend zusammengefassten Rekursverfahren Geschäfts -Nrn. R3.2016.00092, R3.2016.00095, R3.2016.00098 -99, R3.2016.00102-103, R3.2016.00105, R3.2016.00107-111, R3.2016.00114-115, R3.2016.00119- R3.2016.00092 Seite 3 121, R3.2016.00129, R3.2016.00137 -142 sowie R3.2016.00144 liessen sich verschiedene Mitbeteiligte wie folgt vernehmen: [….] F. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten (Parteien und Mitbeteiligte) wird, soweit für die Entscheidbegründung erforderlich, in den nachfolge n- den Erwägungen Bezug genommen. Es kommt in Betracht: 1. Im Streit liegt die Unterschutzstellung der Siedlung en Sängglen und Pfa f- fenstein II in Fällanden, Ortsteil Pfaffhausen. Der Rekurrent strebt mit dem Rechtsmittelverfahren die Anordnung von Schutzmassnahmen über diese Siedlungen an. Der Zürcher Heimatschutz ZVH ist nach Massgabe von § 338b des Pl a- nungs- und Baugesetzes (PBG) zur Rekurserhebung legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einz u- treten. 2. Da von der angefochtenen Verfügung eine Vielzahl von Grundeigentümern betroffen sind, welche als Mitbete iligte einzeln in das Verfahren aufzune h- men waren und denen je einzeln das rechtliche Gehör zu gewähren war, wurde das Rekursverfahren in Einzelgeschäfte gemäss den betroffenen Liegenschaften aufgeteilt. Mit Blick auf den Endentscheid sind die einzelnen Re kursverfahren zweck- mässigerweise gemäss den innerhalb der Siedlungen Teilgebiete formi e- renden Strassenzügen (und damit nach Postadressen) zusammenzufa s- sen. R3.2016.00092 Seite 4 Der vorliegende Entscheid betrifft sämtliche Grundstücke mit der Posta d- resse Sängglenstrasse, nämlich [….] Diese Grundstücke sind Gegenstand der Rekursverfahren Geschäfts -Nrn. R3.2016.00092, R3.2016.00095, R3.2016.00098 -99, R3.2016.00102 -103, R3.2016.00105, R3.2016.00107-111, R3.2016.00114-115, R3.2016.00119- 121, R3.2016.00129, R3.2016.00137 -142 sowie R3.2016.00144 . Besagte Verfahren sind zu vereinigen. 3. Mit Blick auf das Ergebnis dieses Rekursverfahrens (Aufhebung der ang e- fochtenen Anordnung) war kein zweiter Schriftenwechsel durchzuführen. 4. Es wird die Durchführung eines Augenscheins beantragt (vgl. § 7 des Ve r- waltungsrechtspflegegesetzes [VRG]). Das Baurekursgericht hat unbes e- hen von Parteianträgen nur dann einen Augenschein durchzuführen, wenn die Verhältnisse vor Ort zwar entscheidrelevant, auf Grund der Akten aber noch unklar sind. Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt, so dass kein Augenschein durchzuführen war. 5. Mit Blick auf die von der Rekursinstanz angeordnete vorsorgliche Schut z- massnahme ist darauf hinzuweisen, dass es Aufgabe der Rechtsmi t- telinstanz ist, den Streitgegenstand hinreichend zu sichern. Auf Grund ihrer zeitlichen Begrenztheit stellen vorsorgliche Schutzmassnahmen keinen schweren Eingriff in das Grundeigentum dar. Bei die ser Ausgangslage war die Anordnung und Aufrechterhaltung der Massnahme während der Dauer des Rekursverfahrens offenkundig geboten. 6.1. Vorab stellt sich als erstes die Frage, ob mit Bezug auf die Anordnung von Schutzmassnahmen eine Verwirkungsfolge eingetreten ist, was das vorli e- gende Verfahren in einem grundlegend andern Lichte erscheinen liesse. R3.2016.00092 Seite 5 Hierbei ist zu unterscheiden zwischen der Frist für die Anordnung definitiver Schutzmassnahmen (§ 213 Abs. 3 PBG) und der Frist für die A nordnung vorsorglicher Schutzmassnahmen (mit Inventar nach § 209 PBG bzw. ohne Inventar gemäss § 210 PBG). 6.2. Gemäss § 213 PBG ist jeder Grundeigentümer jederzeit berechtigt, vom Gemeinwesen einen Entscheid über die Schutzwürdigkeit seines Grun d- stücks und über den Umfang allfälliger Schutzmassnahmen zu verlangen, wenn er ein aktuelles Interesse glaubhaft macht (Abs. 1). Das Begehren ist schriftlich beim Gemeinderat einzureichen (Abs. 2). Das zuständige G e- meinwesen trifft den Entscheid spätestens innert Ja hresfrist, wobei es in Ausnahmefällen vor Fristablauf dem Grundeigentümer anzeigen kann, die Behandlungsdauer erstrecke sich um höchstens ein weiteres Jahr. Liegt vor Fristablauf kein Entscheid vor, kann eine Schutzmassnahme nur bei wesentlich veränderten Verhältnissen angeordnet werden (Abs. 3). Gemäss § 209 PBG bewirkt die schriftliche Mitteilung an den Grundeige n- tümer über die Aufnahme seines Grundstücks in ein Inventar das Verbot, am bezeichneten Objekt ohne Bewilligung der anordnenden Behörde ta t- sächliche Veränderungen vorzunehmen (Abs. 2). Das Veränderungsverbot fällt dahin, wenn nicht innert Jahresfrist seit der schriftlichen Mitteilung eine dauernde Anordnung getroffen wird (Abs. 3). Analoges gilt gemäss § 210 PBG für Objekte ohne Inventarisierung. 6.3. Zunächst ist festzuhalten, dass ein Provokationsbegehren (in schriftlicher Form beim Gemeinderat) nicht aktenkundig ist. Ohnehin könnte ein Grun d- eigentümer ein solches nur für sein eigenes Grundstück und nicht für eine ganze Siedlung stellen. Die Verw irkungsfolge würde also nur für das Grundstück des Gesuchstellers eintreten. Im Weiteren ist die Frist nach § 213 Abs. 3 PBG zwar eine Verwirkungsfrist; dies aber nur für die Verwaltungsbehörde. Nach Ablauf dieser Frist kann zwar die Behörde ein Objekt ni cht mehr unter Schutz stellen und muss zwingend einen Nichtunterschutzstellungsentscheid treffen. Dieser Nichtun- terschutzstellungsentscheid kann indes von Privaten und Verbänden ang e- fochten werden (BGE 1C_68/2009 vom 17. Juli 2009, E. 3). Ob ein Nich t- R3.2016.00092 Seite 6 unterschutzstellungsentscheid zufolge Fristversäumnis oder aber wie hier aus materiellrechtlichen Gründen getroffen wurde, spielt bei der Anfechtung durch rekurslegitimierte Verbände oder Private keine Rolle mehr. Im Rechtsmittelverfahren kommt es in beiden Fäl len uneingeschränkt zur Pr ü- fung der materiellen Unterschutzstellungsvoraussetzungen. Mit Bezug auf die Verwirkung vorsorglicher Schutzmassnahmen ist festz u- stellen, dass die von der Baudirektion mit Schreiben vom 15. Oktober 2012 (act. 16.2 im Dossier G. -Nr. R3.2016.00090 [dieser Dossierverweis gilt auch nachfolgend]) angekündigte Informationsveranstaltung keine Inve n- tareröffnung darstellt. Es wurde in der Einladung zwar festgehalten, dass die Siedlungen in das Inventar von überkommunaler Bedeutung aufg e- nommen worden seien und den Grundeigentümern anlässlich der Vera n- staltung die Inventaraufnahme erläutert werden solle. Indes erfolgte eine Inventaraufnahme der streitbetroffenen Siedlungen bis heute nicht. Ohne vorgängige Inventaraufnahme konnte auch keine Inv entareröffnung stat t- finden. Vorsorgliche Schutzmassnahmen ohne Inventar (§ 210 PBG) sind ebenfalls nicht aktenkundig. Ohnehin lösten vorsorgliche Schutzmassnahmen keine Verwirkungsfolge bezüglicher definitiver Schutzmassnahmen aus. Im Weiteren hinderten vo r- sorgliche Schutzmassnahmen auf Verwaltungsebene auch nach Ausschöp- fung der Jahresfrist von § 209 Abs. 3 PBG nicht an der Anordnung vorsor g- licher Massnahmen im Rechtsmittelverfahren. 7. Die streitbetroffenen Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II liegen im Ortsteil Pfaffhausen der Gemeinde Fällanden inmitten eines in den 1960er - Jahren erschlossenen Einfamilienhausgebietes. Gemäss der geltenden Bau- und Zonenordnung (BZO) liegen sämtliche Grundstücke in der Woh n- zone W1. Die Siedlungen wurden nach Plänen der Architekten Bridel & Spi- rig in drei Etappen erstellt. Die Siedlung Sängglen bestand zunächst aus 31 Einfamilienhäusern und einem Mehrfamilienhaus (Postadressen: Sängglen- und Mooswiesstrasse). Direkt anschliessend wurden in der gle i- chen Art und Gestaltung neun Einfamilienhäuser am Lindenweg erstellt, die ebenfalls zur Siedlung Sängglen gezählt werden (Postadressen: Linde n- weg). In den 1970er Jahren entstand wiederum nach Plänen derselben A r- chitekten die benachbarte Siedlung Pfaffenstein II, besteh end aus 11 Ei n- R3.2016.00092 Seite 7 familienhäusern und einem Kindergarten (Postadressen: Pfaffensteinstra s- se und Alte Zürichstrasse). Die meisten Grundstücke in beiden Siedlungen sind mit bau - und ausnüt- zungsbegrenzenden Servituten zu Gunsten von Nachbargrundstücken b e- legt, u m bauliche Veränderungen zugunsten des einheitlichen Siedlung s- bildes einzuschränken (act. 12.5). Im Jahre 2002 wurde von der Baudirektion erstmals ein Gutachten der Kan- tonalen Denkmalpflegkommission (KDK) in Auftrag gegeben. Das Gutac h- ten vom 10. Juni 2003 (act. 12.2.1) empfahl der Gemeinde, "die architekt o- nische und baukünstlerische Qualität der Wohnsiedlung an der Sängglen - strasse in Pfaffhausen mit den zur Verfügung stehenden planerischen Mi t- teln zu erhalten". Schutzmassnahmen wurden seitens der Gemeinde Fäl- landen in der Folge nicht angeordnet. Im November 2011 beauftragte die Baudirektion aufgrund allmählicher Ve r- änderungen der Substanz und des Gesamteindrucks der Siedlungen die KDK mit der Erstellung eines zweiten Gutachtens. In diesem zweiten Gu t- achten vom 3. April 2012 (act. 12.2.2.) kam die Kommission zum Schluss, dass es sich bei den Siedlungen Sängglen um Pfaffenstein II um Schutzo b- jekte von überkommunaler Bedeutung handelt (S. 2). Damit ging nach Auffassung der Baudirektion die Zuständigkeit für di e An- ordnung von Schutzmassnahmen von der Gemeinde Fällanden an die Baudirektion über. Mit zwei Informationsveranstaltungen orientierte die kan- tonale Denkmalpflege die betroffenen Grundeigentümer über die vorges e- hen Schutzmassnahmen. In der Folge wurde ein Entwurf für eine Schut z- verordnung erarbeitet (act. 12.6.4). Mit Schreiben vom 11. Juli 2014 wurde der Entwurf den Grundeigentümern zwecks Gewährung des rechtlichen Gehörs zur Stellungnahme zugestellt (act. 12.6.1). Gleichzeitig wurden der Gemeinderat Fälla nden sowie die Zürcher Planungsgruppe Glattal (ZPG) gestützt auf § 211 Abs. 1 Satz 2 PBG angehört. Die ZPG und der Gemeinderat Fällanden stellten keine A n- träge (act. 12.7 und 12.8). Der überarbeitete Entwurf wurde in der Folge der Baudirektion zum Entscheid überwiesen. R3.2016.00092 Seite 8 Diese hat in der Folge unter Verweis auf die entgegenstehenden privaten Interesen der Grundeigentümer auf eine Unterschutzstellung verzichtet (act. 3 S. 1, 2 und 6). 8.1. Der Rekurrent macht im Wesentlichen geltend, es handle sich bei den be i- den Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II unbestrittenermassen um Schutzobjekte von überkommunaler Bedeutung. Die Baudirektion habe den Siedlungen in der angefochtenen Verfügung eine einzigartige Siedlung s- struktur zugesprochen und mehrfach erwähnt, es h andle sich um eine au s- sergewöhnliche, besondere Architektur auf höchstem Niveau, welcher über die Kantonsgrenzen hinaus ein hoher Stellenwert zukomme. Aus diesen Erwägungen ergebe sich deutlich, dass auch die Rekursgegnerin von der Schutzwürdigkeit der bei den Siedlungen ausgehe. Diese Ansicht werde denn auch durch das Fachgutachten der KDK gestützt. Anstelle einer U n- terschutzstellung sei indes eine Inventarentlassung vorgenommen worden, mit der knappen Begründung, die privaten Interessen an einem unbelast e- ten Eigentum würden das Interesse der Schutzbehörde an einer Unte r- schutzstellung überwiegen und die privatrechtlichen Servitute seien ausre i- chend, um die dargestellten Zeugeneigenschaften aus denkmalpfleger i- scher Sicht genügend zu bewahren. Dies sei indes i n keiner Weise zutre f- fend. Die bestehenden privatrechtlichen Dienstbarkeiten seien keineswegs geeignet, eine Schutzmassnahme zu ersetzen. Eine nachvollziehbare Int e- ressenabwägung habe nicht stattgefunden. Das Interesse der Schutzb e- hörde sei zudem nicht rel evant. Relevant sei das öffentliche Interesse an einer Unterschutzstellung. Konkrete entgegenstehende private Interessen seien nicht angeführt worden. Die Rekursgegnerin habe damit keine pflichtgemässe Ermittlung und Würdigung der entgegenstehenden Intere s- sen vorgenommen. 8.2. Dem wird mitbeteiligterseits entgegengehalten, es handle sich bei den streitbetroffenen Siedlungen nicht um Schutzobjekte. Die Siedlungen seien weder kommunal noch überkommunal schutzwürdig. Das Gegenteil sei auch den Gutachten nicht eindeutig zu entnehmen. Eine Schutzwürdigkeit der Siedlungen sei von der Baudirektion nie anerkannt worden. Die Baud i- rektion habe in der angefochtenen Verfügung lediglich Auszüge aus dem R3.2016.00092 Seite 9 Gutachten wiedergegeben, ohne eine eigenständige Auseinandersetzung mit der Frage der Schutzwürdigkeit der Siedlungen vorzunehmen. Die Ba u- direktion sei auch zu Recht zum Schluss gekommen, die bestehenden pr i- vatrechtlichen Servitute stellten einen genügenden Schutz der Siedlungen dar. Diese Begründung sei zwar knapp, aber a usreichend. Mithin bestehe auch kein Anlass für eine Inventaraufnahme. Würden die Siedlungen wider erwarten als Schutzobjekte qualifiziert we r- den, so wäre der Erlass einer Schutzverordnung unverhältnismässig. Denkbar wären als Kompromisslösung allenfalls Ortsbildschutzmassnah- men, beispielweise die Festsetzung einer Kernzone oder einer Quartiere r- haltungszone oder allenfalls auch eines Gestaltungsplanes. Die bestehe n- den Servitute bildeten bereits eine enorme Einschränkung für die Grunde i- gentümer und seien völlig ausreichend, um den Bestand der Siedlungen zu schützen. Eine Unterschutzstellung hätte demgegenüber eine weitere Wertverminderung der Liegenschaften zur Folge. Falls trotzdem eine Int e- ressenabwägung vorzunehmen wäre, so müsste auch das öffentliche Int e- resse an einem haushälterischen Umgang mit dem Boden berücksichtigt werden. Ferner wird geltend gemacht, die Baudirektion habe in Unzuständigkeit entschieden, da nicht erwiesen sei, dass es sich um überkommunale Schutzobjekte handle. In einem ersten Gutachten habe die KDK noch die Ansicht vertreten, es handle sich um kommunale Schutzobjekte. Eine schlüssige Begründung für die plötzliche Annahme einer überkommunalen Bedeutung fehle. Schliesslich wird im Kontext mit den in Rede stehenden Gutachten die U n- abhängigkeit der KDK bestritten. Gemäss einem Artikel in der Neuen Zü r- cher Zeitung (NZZ) sei der Anstoss zur ersten Begutachtung vom Erbauer Hugo Spirig gegeben worden. Den Grundeigentümern sei keine Gelege n- heit gegeben worden, sich in irgendeiner Weise a n dieser Begutachtung zu beteiligen. Demgegenüber scheine Hugo Spirig sehr wohl Einfluss geno m- men zu haben. Auch das zweite Gutachten habe gemäss dem Bericht der NZZ einen ungewöhnlichen Ursprung. Es sei im Zusammenhang mit einem Nachbarschaftsprozess aufgetaucht. Den Grundeigentümern sei nie mitg e- teilt worden, dass die KDK mit der Erstellung eines erneuten Gutachtens beauftragt worden sei, sie hätten keine Kenntnis von einem Augenschein gehabt und seien auch nie angehört worden. Die Mitwirkungsrechte der R3.2016.00092 Seite 10 Grundeigentümer seien damit verletzt worden. Auch sei in keiner Weise gewährleistet worden, dass die Begutachtung unabhängig erfolge. 9. Vorab stellt sich die Frage, ob die Baudirektion die zum Erlass der ang e- fochtenen Verfügung zuständige Behörde ist. Die Zuständigkeit richtet sich nach § 211 PBG. Die Baudirektion trifft Schutzmassnahmen für Objekte, denen über den Gemeindebann hinausgehende Bedeutung zukommt (Abs. 1). Der Gemeinderat trifft Schutzmassnahmen für Objekte von ko m- munaler Bedeutung (Abs. 2). Die streitbetroffenen Siedlungen sind unbestrittenermassen in keinem I n- ventar verzeichnet. Ein Abstellen auf eine kommunale oder überkommun a- le Inventarisierung zur Klärung der Zuständigkeitsfrage ist damit nicht mö g- lich. Ob das erste Gutachten der KDK aus d em Jahre 2003 zum Schluss kam, es handle sich um Objekte von kommunaler Bedeutung, erscheint i n- soweit fraglich, als dies dem Gutachten explizit nirgends zu entnehmen ist. Zwar ist der Gutachtensantrag, die Qualität der Wohnsiedlung mit den zur Verfügung st ehenden planerischen Mitteln zu erhalten, an die Gemeinde adressiert (act. 12.2.1 S.1). Dies dürfte indes zumindest primär damit zu e r- klären sein, dass mit Ausnahme des in der Praxis seltenen kantonalen Gestaltungsplans (§ 84 Abs. 2 Satz 1 PBG) planerische Massnahmen in die Kompetenz der Gemeinde fallen (§ 88 PBG). Die Baudirektion geht in der angefochtenen Verfügung davon aus, dieses Gutachten habe den beiden Siedlungen kommunale Bedeutung zugeme s- sen (act. 3 S. 1). Sinngemäss mag dies im Gutachten mit ent halten sein. Letztlich kann diese Frage indes offen bleiben. Das zweite Gutachten aus dem Jahre 2012 attestierte den streitbetroffenen Siedlungen eine "überkommunale Bedeutung" (act. 12.2.2 S. 3). Diese be i- den Gutachten stehen keineswegs in einem Widerspruch, kann doch einem Schutzobjekt, dem eine überkommunale Bedeutung zugemessen wird, o h- ne weiteres auch eine kommunale Bedeutung zukommen. Dies könnte s o- gar häufig der Fall sein; einem im überkommunalen Vergleichskreis b e- deutsamen Bauwerk dürfte oftmals auch innerhalb der Gemeinde ein hoher Stellenwert zugemessen werden (während dies umgekehrt so nicht gesagt werden kann). Mithin entfällt es, die sich aus der überkommunalen Bede u- R3.2016.00092 Seite 11 tung ergebende Zuständigkeit der Baudirektion mit dem Hinweis auf eine ebenfalls gegebene kommunale Bedeutung in Frage zu stellen. Die Baudirektion ging bei ihrer Beurteilung davon aus, es handle es sich bei den streitbetroffenen Siedlungen um ein Objekt von überkommunaler Be- deutung. Ein Anlass, diese Auffassung in Frage zu stellen, besteht im Lich- te der gutachtlichen Feststellung nicht. Dem zweiten Gutachten ist zu en t- nehmen, den Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II komme aus architek- turgeschichtlicher Sicht gegenüber vergleichbaren Bauten in der Region, im Kanton Zürich und sogar darüber hinaus ein hoher Stellenwert zu. Sie lie s- sen sich gar "an den grossen internationalen Vorbildern ihrer Zeit messen". Konkret Bezug genommen wird auf weltweit bekannte Architekten wie Frank Lloyd Wright, Ludwig Mies van der Rohe und Marcel Breuer (act. 12.2.2 S. 9 und 11). Damit ist eine überkommunale Bedeutung und mithin die Zuständigkeit der Baudirektion ohne weiteres ausgewiesen. Ob den Siedlungen zugleich auch eine kommunale Bedeutung zukommt, ist unerheblich. 10. Im Weiteren ist festzuhalten, dass die Unabhängigkeit der KDK nicht erns t- haft bestritten werden kann; dies vollkommen unabhängig davon, ob einer der seinerzeitigen Projektverfasser den Anstoss für die Erstellung eines Gutachtens gab, hat doch ein solcher Anstoss keinerlei Einfluss auf den In- halt des Gutachtens. Jeder anders lautende Schluss bildete eine blosse Vermutung. Die Frage, ob allfällige Verfahrensfehler bei der Erstellung der Gutachten (Mitwirkungsrechte der Grundeigentümer) gemacht wurden, kann offen bleiben. Auf die inhaltlic he Richtigkeit des Gutachtens hätte das Vorliegen entsprechender Verfahrensfehler keinen Einfluss, ebenso wenig auf den Ausgang des vorliegenden Rekursverfahrens (vgl. nachstehend Ziffer 13 der Erwägungen). 11. Dem Gutachten der KDK aus dem Jahre 2012 (ac t. 12.2.2) kann folgendes entnommen werden: R3.2016.00092 Seite 12 Die 1960 bis 1964 erbaute Siedlung Sängglen inklusive die 1965 und 1968 erstellten angrenzenden Häuser am Lindenweg 5 -15 sowie die 1971 und 1976 entstandene benachbarte Siedlung Pfaffenstein II mit dem Kinderga r- ten seien Schutzobjekte von überkommunaler Bedeutung. Insbesondere seien es sowohl typologisch aussergewöhnliche wie von der Architektur her qualitativ hochstehende Wohnsiedlungen aus der Epoche nach dem zwe i- ten Weltkrieg. Es handle sich bei beiden Siedlung en um bedeutende Ze u- gen der Nachkriegsmoderne im Kanton Zürich. 1960 hätten die beiden Architekten Philip Bridel und Hugo Spirig zusa m- men mit dem Bauern und Landbesitzer Willi Hofstetter die Sängglen AG gegründet. Daraufhin hätten Bridel & Spirig einen ges amthaften Beba u- ungsplan sowie die Projektpläne für die ersten Einfamilienhäuser erstellt. In drei Etappen seien dann Jahr für Jahr im Auftrag privater Bauherren gru p- penweise Einfamilienhäuser erstellt worden. 1966 seien die beiden turma r- tigen Mehrfamilienh äuser im Norden der Siedlung in Angriff genommen worden. Im Gegensatz zum Mehrfamilienhaus am Lindenweg 17 sei das Mehrfamilienhaus am Lindenweg 19 nicht für die Sängglen AG, sondern im Auftrag der Göhner AG errichtet, später verkauft und stark verändert w or- den. 1968 und 1976 seien die Siedlungen südlich des Lindenweges um weitere Einfamilienhäuser ergänzt worden. Obschon hier teilweise andere Architekten mitgewirkt hätten, sei die Gestaltungshoheit bei den Architekten Bridel & Spirig verblieben. Dieses Arc hitekturbüro habe schliesslich auch die 1972 bis 1974 gebaute Siedlung Pfaffenstein II geplant. Stilistisch seien die ab 1960 entworfenen Flachdachbauten mit den Sich t- betonmauern und Holzverschalungen als höchst zeitgemäss und modern zu bezeichnen. Die Häu ser seien in Gruppen von drei bis vier Einfamilie n- häusern am Ende von kurzen Stichstrassen zusammengefasst. Es sei dies eine Sonderform der aufgelockerten Bebauungsform nach dem Vorbild des organischen Städtebaus. Die ein - bis zweigeschossigen Einfamilienhäuser, die zuweilen aneinandergebaut seien, würden sich in der vielfältigen Vari a- tion der grundrisslichen Organisation unterscheiden. Jedes Haus sei indiv i- duell mit Vor - und Rücksprüngen, Erkern und Nischen abwechslungsreich geformt. Auch in den Grundrisse n sei eine virtuose typologische Differe n- zierung zu erkennen. Architektonisch konstant bleibe hingegen nicht nur die vielgestaltige Form des Baukörpers, sondern auch die einheitliche Materi a- lisierung mit Sichtbeton, Holzverschalungen und Kupferblech. R3.2016.00092 Seite 13 Der Innenausbau wie die Fassaden seien geprägt von wenigen Materialien in reduzierter Detaillierung und einer zurückhaltenden Farbigkeit mit Tönen vorwiegend in grau und beige und einzelnen Akzenten in schwarz. Die Fassaden der Siedlung Pfaffenstein II würden Verwandtschaft zur Sied- lung Sängglen aufweisen und die gleichfarbigen Holzverschalungen au f- weisen; die massiven Wände seien jedoch nicht mit Sichtbeton, sondern mit einem groben Spritzputz versehen. Die Wohn-/Essräume seien durch das Cheminée und teilwei se durch Trep- penstufen in verschiedene Bereiche zoniert. Vom Wohn -/Essraum gelange man durch raumhohe Fenstertüren in den Garten und gemeinschaftlichen Aussenraum. Es bestehe ein dosierter Bezug zwischen Innen- und Aussen- räumen. Dagegen seien die Zimmer al s privatere Raumzellen mit Fenste r- brüstungen konzipiert. Die Küchen hätten meist einen Zugang vom Flur und vom Wohn -/Esszimmer, sodass sie mit den gemeinschaftlichen Räumen verknüpft würden und nicht als abgeschlossene Räume wirkten. Sozial- und wirtschaftsgeschichtlich würden die beiden Siedlungen im Ve r- gleich zu anderen verdichteten Bebauungsformen eine sowohl zeittypische wie originelle Position einnehmen. Die beiden Siedlungen stünden dabei für die allgemeine Zunahme von Wohlstand und Einfamilienhäuser n sowie für innovative Siedlungsformen der 1960er Jahre. Gartengeschichtlich repräsentierten die gliedernden und zwischen den Baukörpern durchfliessenden Grünflächen das Ideal der natürlichen Gestal- tungsweise der Moderne. Die kunstvolle Verwendung von Geh ölzen mit pit- toreskem Habitus, der Verzicht auf Formgehölze sowie die Vorliebe für skandinavisch anmutende Bepflanzungsaspekte seien typische Darstellu n- gen von Natur zu jener Zeit. Auf trennende Zäune und Mauern sowie auf Nutzgärten und Schmuckbeete sei zu gunsten einer parkartigen Landschaft verzichtet worden. Bäume seien dabei gezielt in spannungsvollen Gruppen und aufgrund ihres pittoresken und skulptural wirkenden Habitus gewählt und verteilt worden. Das Bepflanzungskonzept sei heute noch erhalten und gut ablesbar. Die Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II wiesen hohe städtebauliche, architektonische, typologische sowie landschaftsarchitektonische, aber auch sozial - und wirtschaftshistorische Qualitäten auf. Aus architekturg e- schichtlicher Sicht komme i hnen gegenüber vergleichbaren Bauten in der R3.2016.00092 Seite 14 Region, im Kanton Zürich und darüber hinaus ein hoher Stellenwert zu. Die Siedlungen liessen sich an den grossen internationalen Vorbildern ihrer Zeit messen. Als Vorbilder könnten sowohl Frank Lloyd Wright für die vielgestal- tigen Grundrisse und Differenzierungen in der Raumdisposition als auch Ludwig Mies van der Rohe in Bezug auf die Reduktion von Formen, Farben und Materialien genannt werden. Die meisten Häuser seien in ihrem ursprünglichen Habitus gut erhalte n, bei anderen Häusern seien hingegen schon beeinträchtigende Veränderungen vorgenommen worden. Die städtebauliche Struktur der Siedlung Sängglen sei weitherum einzigartig. Die gruppenweise Anordnung von drei bis vier Einfamilienhäuser an kurzen Stichstras sen entlang von Quartierstrassen sei eine Antwort auf die zunehmende Überbauung des Landes mit einem gleichmässigen Teppich von Einfamilienhäusern gewesen. Anders als die typischen gleichförmigen Einfamilienhausquartiere seien die einzelnen Häuser zu klein en Gruppen zusammengefasst worden, was weitläufigere Grünflächen erlaubt habe. Die einheitliche Erscheinung sei auf die über Jahre konstante Planung durch die Zürcher Architekten Philip Bridel und Hugo Spirig zurückzuführen, in deren Werk vor allem die Siedlung Sängglen einen wichtigen Stellenwert einnehme. Die weitgehend intakt erhaltenen Einzelbauten und der verbi n- dende Grünraum seien vor Veränderungen unbedingt zu bewahren und z u- künftige bauliche Eingriffe, Rennovationen und Baumfällungen seien von der Denkmalpflege zu begleiten. Der vorgeschlagene Schutzumfang wurde im Gutachten detailliert darg e- legt und umfasst im Wesentlichen die Siedlungsstruktur, die Erschliessung, das Grünraumkonzept, die Formenvielfalt, die Dachgestaltung, die best e- hende Materi alisierung, die Geschossigkeit, die innere Raumstruktur und Erschliessung sowie die Materialisierung des Innenraums. 12. Die Baudirektion kommt in der angefochtenen Verfügung gestützt auf das Gutachten der KDK ebenfalls zum Schluss, dass die streitbetroffe nen Sied- lungen schutzwürdig sind. Die Baudirektion folgt in ihren ausführlichen und detaillierten Erwägungen im Sinne einer eigenen Würdigung ("Unter B e- rücksichtigung der Begutachtung durch die KDK […] kommt die Baudirekt i- R3.2016.00092 Seite 15 on zu folgender Würdigung…" [act. 3 S. 2]) weitgehend den Ausführungen im wiedergegebenen Gutachten und verweist dabei auf die hohe Qualität und die Wichtigkeit der Siedlungen als architektur - und gartengeschichtl i- chen Zeugen; sie attestierte den Siedlungen zudem auch eine sozial - und wirtschaftsgeschichtliche Bedeutung. So hielt die Baudirektion unter and e- rem fest, die Siedlungen würden das Ideal der natürlichen Gestaltungswe i- se der Moderne repräsentieren und sich durch ein stark einheitlich gedac h- tes Konzept auszeichnen, dass nach wie vor in grossen Teilen gewahrt sei und trotz des Belassens von Raum für individuelle Wünsche eine starke Gestaltungskraft besitze. Die Siedlungen könnten daher mit bedeutenden Zeugen der Moderne verglichen werden und seien diesen in vielen Bere i- chen ebenbürtig. Entsprechend diesen Ausführungen ging die Baudirektion offenkundig d a- von aus, es handle sich bei den beiden Siedlungen um einen wichtigen Zeugen im Sinne § 203 Abs. 1 lit. c PBG. 13.1. Die Annahme eines Schutzobjektes, wozu gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG unstrittigerweise auch ganze Siedlungen wie die vorliegend streitbetroff e- nen gehören können, löst ein weiteres Prüfprogramm aus, welches die Denkmalpflegebehörde vollständig durchzuführen hat, um das Unte r- schutzstellungsverfahren mängelfrei abzuschliessen. Namentlich ist zu prüfen, ob eine Unterschutzstellung verhältnismässig ist. Hinzu kommt gegebenenfalls die weitere Prüfung, ob dem öffentlichen Int e- resse an einer Unterschutzstellung andere öffentliche Interessen entgege n- stehen. Zum Thema der Verhältnism ässigkeit ist Folgendes auszuführen: Staatli- ches Handeln, namentlich auch die Einschränkung von Grundrechten wie der Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung [BV]) oder der Wir t- schaftsfreiheit (Art. 27 BV), muss verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 2 und 3 BV). Damit wird zunächst verlangt, dass staatliche Massnahmen zwecktauglich und notwendig sind (Verhältnismässigkeit im weiteren Sinne). Die Notwendigkeit bedeutet, dass eine Massnahme in i h- rer konkreten Ausgestaltung über das zur Erreichung ihres Ziels Notwend i- ge nicht hinausgehen darf (Verhältnismässigkeit im weiteren Sinn). R3.2016.00092 Seite 16 Alsdann muss auch die Verhältnismässigkeit im engeren Sinne gewahrt werden. Dies bedeutet, dass ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem a n- gestrebten Ziel und dem mit der Massnahme verbundenen Eingriff in die Rechtsstellung der betroffenen Person bestehen muss. Staatliche Mas s- nahmen müssen durch ein öffentliches Interesse, welches das private überwiegt, gerechtfertigt sein, andernfalls sie für den Betroffenen u nzumut- bar sind. Für die Interessenabwägung massgeblich sind einerseits die B e- deutung der mit einer staatlichen Massnahme verfolgten öffentlichen Int e- ressen und andererseits das Gewicht der im Spiele stehenden privaten I n- teressen. Eine Massnahme, die tief g reifende Auswirkungen auf die Rechtsstellung des betreffenden Rechtssubjektes hat, jedoch bloss von g e- ringem öffentlichen Interesse ist, ist somit als unzulässig einzustufen (vgl. zum Ganzen Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Ve r- waltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 581 ff.). 13.2. Gründe, welche von vornherein gegen eine Unterschutzstellung sprächen, werden seitens der Baudirektion nicht angeführt. Die Baudirektion geht wie gesagt vom Vorliegen eines wichtigen Zeugen im S inne von § 203 Abs. 1 lit. c PBG aus. Der diesbezügliche Standpunkt der Baudirektion ist klar ausgewiesen. Damit war die Baudirektion nach dem Gesagten gehalten, das einschlägige Prüfprogramm weiter und zu Ende zu führen, mithin also die Verhältnismässigkeit einer Unterschutzstellung im dargelegten weiteren und engeren Sinne nachvollziehbar zu prüfen. Diesbezüglich ist den Erwägungen des angefochtenen Beschlusses Fo l- gendes zu entnehmen: "In Abwägung der entgegenstehenden privaten I n- teressen kommt die Baudi rektion zum Schluss, dass das Interesse der pr i- vaten Eigentümerinnen und Eigentümer an unbelastetem Eigentum dasj e- nige der Schutzbehörde an der ungeschmälerten Erhaltung überwiegt, weshalb die Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II (…) nicht unter Schutz zu stellen sind." Zuvor wurde in den Erwägungen festgehalten: "Das bestehende System privatrechtlich vereinbarter und grundbuchlich gesicherter Beschränkungen vermag die vorstehend dargestellte Zeugeneigenschaften aus denkma l- pflegerischer Sicht genügend zu bewahren." R3.2016.00092 Seite 17 Dies wird im Einzelnen wie folgt begründet: Gemäss den Beschränkungen dürften auf den Grundstücken der Siedlung Sängglen grundsätzlich nur Einfamilienhäuser mit Flachdach und höchstens zwei Vollgeschossen e r- stellt werden; die Ausnützung sei e benfalls geregelt; die Einfamilienhäuser müssten sich bezüglich Architektur, Material und Farbe der Gesamtübe r- bauung anpassen; ebenfalls geregelt seien Gestaltung und Höhe von Ei n- friedung; teilweise bestünden weitergehende Bepflanzungsbeschränkungen sowie Bauverbote für Einfriedungen; in der Siedlung Pfaffenstein II dürften die erstellten Gebäude beibehalten werden; eine weitere Ausnützung sei nicht gestattet; es dürften nur baupolizeilich vorgeschriebene Einfriedungen erstellt werden und die Bepflanzung se i auf eine Höhe von 1,5 m b e- schränkt (act. 3. S. 5). Weitere Ausführungen zur Verhältnismässigkeit unterblieben gänzlich. 13.3. Indem die Baudirektion erwogen hat, dass die privatrechtlich vereinbarten und grundbuchlich gesicherten Beschränkungen die "Ze ugeneigenschaf- ten" der streitbetroffenen Siedlungen aus denkmalpflegerischer Sicht gen ü- gend zu bewahren vermöchten, nimmt sie sinngemäss den Standpunkt ein, die Anordnung von (weiteren) Schutzmassnahmen durch die Behörde sei nicht notwendig. Mithin vernein t sie (sinngemäss) die Verhältnismässigkeit im weiteren Sinn. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Die bestehenden privatrech t- lichen Dienstbarkeiten sind von vornherein kein genügendes Instrument der Denkmalpflege. Die zulässigen Schutzmassnahmen sind in § 205 PBG abschliessend au f- gezählt. Gemäss lit. d der genannten Bestimmung kann zwar auch ein (dienstbarkeitsrechtlich gesicherter) Vertrag als Schutzmassnahme in Fr a- ge kommen. Gemeint ist hierbei indes offensichtlich ein öffentlich - rechtlicher Ve rtrag zwischen dem Grundeigentümer und dem Gemeinw e- sen. Demgegenüber beruhen die fraglichen Dienstbarkeiten (act. 12.5) auf Verträgen zwischen Privaten. Diese Verträge bzw. die so begründeten Dienstbarkeiten unterstehen der alleinigen Disposition der Priva ten und können demnach jederzeit abgeändert oder aufgehoben werden, ohne dass Behörden sich dem entgegenstellen könnten. Ob mit diesen Diens t- barkeiten auch öffentliche Interessen an der Erhaltung der Überbauung s- R3.2016.00092 Seite 18 struktur mit berücksichtigt sind, ist angesic hts der Dispositionsfreiheit der Privaten unerheblich. Geht es darum, dass der Eigentümer einer Liegenschaften in einer der be i- den Siedlungen sein Haus umbauen möchte, wären einzig die öffentlich - rechtlichen Bauvorschriften zu beachten; die fraglichen Die nstbarkeiten könnten von der Baubehörde nicht berücksichtigt werden (§ 317 PBG). Dasselbe gälte im Rechtsmittelverfahren (§ 1 VRG). Hinzu kommt, dass die fraglichen Dienstbarkeiten nur Um - und Neubauten regeln, aber keinerlei Substanzschutz beinhalten. Die Dienstbarkeiten hin- derten demnach an der gänzlichen Beseitigung sämtlicher Gebäude beider Siedlungen nicht. Hierin ernstlich eine Massnahme des Denkmalschutzes zu erblicken, fällt offensichtlich ausser Betracht. Als Schutzmassnahme sind die fraglichen pri vatrechtlichen Dienstbarkeiten daher vollkommen ungeeignet. Von ihnen geht keinerlei Schutz aus, jede n- falls keiner, der öffentlich -rechtlich durchsetzbar wäre. Substanzschutz ist nicht einmal auf privater Ebene gewährleistet. An diesem Befund ändert selbstredend auch die Übergangsbestimmung von § 352 PBG nichts. Dass die Anordnung von effektiv als solchen zu bezeichnenden Schut z- massnahmen durch die Behörde wegen der bestehenden Dienstbarkeiten nicht notwendig wäre, ist mithin klar zu verneinen. Auch sonst ist keinerlei Grund zu erkennen, behördlich angeordneten Schutzmassnahmen die Ve r- hältnismässigkeit im weiteren Sinne abzusprechen. 13.4.1. Mithin ist der Aspekt der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne bzw. die vorinstanzliche Prüfung der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne zu fo- kussieren. Die angefochtene Verfügung enthält hierzu einzig die bereits vorstehend wiedergegebene Feststellung, wonach die Baudirektion in A b- wägung der entgegenstehenden privaten Interessen zum Schluss komme, dass das Interesse der privaten Eigentümerinnen und Eigentümer an unb e- lastetem Eigentum dasjenige "der Schutzbehörde" an der ungeschmälerten Erhaltung überwiege. Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass die Prüfung der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn e umso mehr der Einlässlichkeit bedarf, als n ach der bun- desgerichtlichen Rechtsprechung das finanzielle Interesse an einer g e- R3.2016.00092 Seite 19 winnbringenden oder gar höchstmöglichen Ausnützung einer Liegenschaft für sich allein das öffentliche Interesse an Denkmalschutzmas snahmen grundsätzlich nicht zu überwiegen vermag (BGE 120 Ia 270 ff., E. 6c). Dies ist allerdings nicht so zu verstehen, dass den wirtschaftlichen Interessen privater Eigentümer bei der Interessenabwägung überhaupt keine Bede u- tung zukommt. Vielmehr ist im Rahmen der Interessenabwägung auch das Mass des öffentlichen Interesses an der Unterschutzstellung und damit der Grad der Schutzwürdigkeit zu berücksichtigen. Dabei gilt der Grundsatz, dass, je schutzwürdiger eine Baute ist, desto geringer die Rentabilitätsüber- legungen zu gewichten sind (BGr 1P.584/1995, E. 6b, in ZBl 1996 366 ff.). Es ist offensichtlich, dass die von der Baudirektion vorgenommene "Pr ü- fung", bestehend aus einem einzigen, denkbar allgemein gehaltenen Satz, mit dem letztlich regelmässig auf Schutzmassnahmen verzichtet werden könnte, schlechterdings einer Nichtprüfung gleichkommt. Eine umfassende Prüfung der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn, wie sie hier zu verla n- gen ist, umfasst zahlreiche Parameter, deren Berücksichtigung auch nicht ansatzweise zu erkennen ist. Zunächst hätte die Baudirektion, nach dem sie zum Schluss gelangt ist, es liege ein wichtiger Zeuge vor, im Sinne eines Ausgangswertes den Grad der Schutzwürdigkeit der beiden Siedlungen und ihrer einzelnen Teile und damit das Mass des öffentlichen Interesses an der en Unterschutzstellung zu bestimmen gehabt. Alsdann wäre ein Vergleich zwischen der bestehe n- den baulichen Ausnützung bzw. den Baumöglichkeiten nach einer Unte r- schutzstellung und den Baumöglichkeiten gemäss der Bau - und Zonenord- nung anzustellen gewesen. Das entgegenstehende private Interesse wiegt in dem Masse schwerer, als die Baumöglichkeiten mit einer Unterschut z- stellung gegenüber dem nach der Bau - und Zonenordnung Erlaubten stä r- ker eingeschränkt werden, und umgekehrt. Für diesen Vergleich müssten die schutzwürdigen Elemente der beiden Siedlungen, die Schutzziele und der zu deren Erreichung notwendige Schutzumfang genau definiert werden. Dies wiederum verlangt, die ve r- schiedenen möglichen Ausgestaltungen einer Untersch utzstellung unter Berücksichtigung namentlich auch des baulichen Zustandes sowie der in der Vergangenheit bereits erfolgten baulichen Veränderungen detailliert zu benennen. Schutzmassnahmen können weiter oder weniger weit gehen. Es geht vorliegend keineswe gs von vornherein um eine "ungeschmälerte" E r- R3.2016.00092 Seite 20 haltung der beiden Siedlungen, wie dies die Baudirektion in die Waagsch a- le wirft. Eine Unterschutzstellung kann sich auf das Äussere von Bauten und auf die Erhaltung der Freiflächen beschränken oder aber darüber hin- aus auch das Innere beschlagen, wobei auch dies sehr unterschiedlich ausgestaltet werden kann. Es würde sich demnach die Frage stellen, wie weit die Substanzerhaltung vorliegend gehen soll und muss; insbesondere, von welchen Gebäuden welche Teile des G ebäudeäussern und allenfalls auch des Gebäudeinnern unter Schutz zu stellen wären. Stark veränderte Gebäude wären wohl anders zu behandeln als weitestgehend im Origina l- zustand erhaltene. Eine Abwägung mit den entgegen stehenden Interessen kann nur dann val abel vorgenommen werden, wenn feststeht, wie weit die Eingriffe in das Eigentum gehen sollen bzw. zur Erreichung der Schutzziele gehen müssen. 13.4.2. Nebst der Erhaltung geht es in aller Regel und so auch hier auch um Z u- lässigkeit und Ausmass baulicher Ei ngriffe in die bestehende Substanz (Umbauten, Anbauten, Erweiterungen, Nebenbauten auf Freiflächen etc.). Auch dies kann in unterschiedlicher Weise ausgestaltet werden; wie, muss hier offen bleiben. Im Rahmen einer Schutzanordnung können und müssen die all enfalls zulässigen baulichen Änderungen und Erweiterungen detai l- liert benannt und geregelt werden. Je mehr (ohne die Schutzziele in Frage zu stellen) an Änderungen zugelassen wird, desto weniger ausgeprägt ist der Eingriff in das Eigentum und stehen private Grundeigentümerinteressen einer Unterschutzstellung entgegen. Grundsätzlich bestehen grosse Spie l- räume, den Schutzzielen entsprechende und zugleich aber auch im eng e- ren Sinne verhältnismässige Massnahmen anzuordnen. Was die Art der Schutzmassnahmen anbel angt (Massnahmen des Pl a- nungsrechts, Verordnung, Verfügung oder Vertrag; § 205 PBG), kann dies mittelbar einen Einfluss auf die Frage der Verhältnismässigkeit von Schutzmassnahmen haben, indem mit planungsrechtlichen Schutzmas s- nahmen in aller Regel nur (da s Bestehende in besonderem Masse berüc k- sichtigende) Bauvorschriften aufgestellt werden, nicht aber Substanzerha l- tung angeordnet wird. Dieser dienen Schutzverordnungen bzw. Schutzve r- fügungen, aber auch öffentlich -rechtliche Schutzverträge. Individuelle Schutzmassnahmen können mit planerischen Schutzmassnahmen verbu n- den werden, wobei ein grundsätzlich in Frage kommender kantonaler Ge s- taltungsplan einen entsprechenden Richtplaneintrag voraussetzte (§ 84 R3.2016.00092 Seite 21 Abs. 2 Satz 1 PBG). Bauvorschriften für Umbauten, Ersatzb auten und E r- weiterungen lassen sich aber auch im Rahmen einer auf Substanzerha l- tung angelegten Schutzverordnung festsetzen. In dem Umfange, in we l- chem eine "ungeschmälerte" Erhaltung (der Substanz) – stets unter Wa h- rung der Schutzziele – durch Um - oder Ers atzbauvorschriften substituiert bzw. ergänzt würde, würde der Eingriff in das Grundeigentum gemildert. Die Festsetzung einer Quartiererhaltungszone oder einer Kernzone e r- scheint demgegenüber vorliegend als Schutzmassnahme ungeeignet; es ist zumindest teil weise Substanzschutz vorauszusetzen. Zudem ist es äu s- serst fraglich, ob im vorliegenden Rekursverfahren die Gemeinde (mitte l- bar) zu einer solchen nutzungsplanerischen Massnahme verpflichtet we r- den könnte. Als öffentliches Interesse wäre das raumplanungsre chtliche Interesse an einem haushälterische Umgang mit dem Boden zu berücksichtigen (Art. 1 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes [RPG]), wobei wiederum als Ve r- gleichsmassstab zunächst abzuklären wäre, ob und in welchem Ausmass mit der ungeschmälerten Ausschöpfu ng der Bauvorschriften überhaupt ein Mehreres an Ausnützung bestünde. Im Ergebnis dürfte dieses Interesse kaum ins Gewicht fallen. 13.4.3. Eine Abwägung der sich entgegenstehenden Interessen setzt voraus, dass feststeht, in welcher Art und mit welcher Schwere die Eingriffe in das Eigen- tum auszugestalten sind. All dies, was vorstehend angesprochen wurde, wäre von der Baudirektion zu eruieren und zu prüfen gewesen. Die Ve r- hältnismässigkeit im engeren Sinne mit einer einzigen, gänzlich unsubsta n- tiierten Feststellung zu negieren, genügt offenkundig nicht. Die fehlende Prüfung der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne ist ersti n- stanzlich nicht durch das Baurekursgericht, sondern durch die Baudirektion vorzunehmen. Dies umso mehr, als die Baudirektion bezüglich d er U m- schreibung des Schutzumfangs und der Schutzmassnahmen, von der wi e- derum die Verhältnismässigkeitsprüfung abhängt, über einen qualifizierten Beurteilungs- und Ermessensspielraum verfügt. Gleiches gilt auch für die zur Beurteilung der Verhältnismässigke it erforderliche Gewichtung des ö f- fentlichen Interesses am Erhalt der Siedlungen. Hierzu ist in erster Linie die R3.2016.00092 Seite 22 für die Schutzanordnung zuständige Verwaltungsbehörde berufen. Die Pr ü- fung ist daher durch die Baudirektion vorzunehmen. Die Baudirektion geht wie mehrfach festgestellt davon aus, dass die strei t- betroffenen Siedlungen Schutzobjekte sind. Dies war hier nicht abschlie s- send zu beurteilen, weil im Übrigen die vorinstanzliche Prüfung weitgehend unvollständig geblieben ist, was zur Rückweisung des Gesc häftes, mithin also zu einem Zwischenentscheid und nicht zu einem Endentscheid führt. Sollte die Baudirektion bei erneuter Prüfung nach wie vor von der Schut z- würdigkeit der Siedlungen ausgehen (wofür auf Grund der Gutachtenslage gute Gründe sprechen) und z udem anders als bisher auch die Verhältni s- mässigkeit öffentlich -rechtlicher Schutzmassnahmen bejahen, würde dies zwingend in eine Schutzanordnung münden. Diesfalls könnte sich auch die Frage nach der Aufhebung der baubegrenzenden Dienstbarkeiten stellen, auch wenn diese nur solche zwischen Privaten sind; diese Dienstbarkeiten würde ihre Begründung und Bedeutung wohl weitestgehend verlieren und stünden im Rahmen einer von der Baudirektion veranlassten denkmalpfl e- gerechtlichen Ordnung über die beiden Siedlung en gleichsam quer in der Landschaft. Auch mit diesem Punkt wird sich erstinstanzlich die Baudirekt i- on auseinanderzusetzen haben. Dies im Übrigen um der Klarheit willen e r- neut mit dem Hinweis, dass solche Dienstbarkeiten Schutzmassnahmen gemäss § 205 PBG in keiner Weise zu ersetzen vermögen. 14.1. Somit ist der Rekurs teilweise gutzuheissen. Die angefochtene Verfügung der Baudirektion vom 12. Januar 2016 ist aufzuheben, und die Sache ist zur weiteren Prüfung und erneuten Beschlussfassung an die Baudirektion zurückzuweisen. 14.2. Die mit Verfügungen vom 22. März 2016 angeordnete vorsorgliche Mas s- nahme endet mit dem Abschluss des Rekursverfahrens. Bis zur erneuten Beschlussfassung durch die Baudirektion hat diese somit unverzüglich vo r- sorgliche Schutzmassnahmen anzuordnen (§ 210 PBG). Zudem hat die e rneute Beschlussfassung innerhalb eines Jahres zu erg e- hen, damit keine Schutzlücke entsteht (§ 209 Abs. 3 PBG). R3.2016.00092 Seite 23 14.3. Dem Lauf der Beschwerdefirst und einer allfälligen Beschwerde ist, soweit sich diese gegen die Einladung der Baudirektion zum Erlass vors orglicher Schutzmassnahmen richtet, die aufschiebende Wirkung zu entziehen. [….]