R É P U B L I Q U E E T CANTON DE GENÈVE P O U V O I R J U D I C I A I R E A/822/2001-TPE ATA/610/2004 ARRÊT DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF du 5 août 2004 dans la cause V______ S.A. représentée par Me Alain Maunoir, avocat contre DEPARTEMENT DE L'AMENAGEMENT, DE L'EQUIPEMENT ET DU LOGEMENT - 2/8 - A/822/2001 FAIT 1. La société C______ S.A. (ci-après : C______) est propriétaire des parcelles No et, feuille______ de la commune d’Anières, totalisant ensemble une surface de quelque 1800 m2. Elles sont situées le long de la route d’Hermance, côté est, à peu près au même niveau que la route. 2. En l’an 2000, elle a été autorisée à construire quatre villas jumelées et huit garages souterrains, moyennant le remblayage des deux parcelles sur une épaisseur de quatre à cinq mètres (APA ______) et (DD ______). 3. En retrait de ces deux parcelles, par rapport à la route d’Hermance, se trouve la parcelle No ______, d’une surface de 4662 m2, morcelée depuis lors et qui est située à un niveau plus élevé de quelque dix mètres par rapport aux deux parcelles de C______. 4. Par décision du 24 janvier 2000, le département a autorisé la réalisation de huit villas jumelées avec garages sur la parcelle No ______ (DD ______). Ces trois autorisations ont été délivrées à V______ S.A. (ci-après : V______), requérante. Les autorisations pour les villas du bas et celles du haut formaient un tout afin d’assurer un accès vers ces dernières sous la forme d’un cheminement en pente douce. 5. Pour diverses raisons, liées au fait que C______ était une société de portage créée par la Banque Cantonale de Genève (ci-après : BCG) et dont le pouvoir de décision appartenait à la fondation de valorisation des actifs de la BCG, les autorisations pour les quatre villas du bas ont été abandonnées. Le remblayage n’a donc pas été exécuté. 6. Vu la renonciation de C______ à son projet, V______ a aménagé le chemin d’accès existant depuis la route d’Hermance en direction des huit villas, et elle a édifié un muret de soutènement ainsi qu’un talus très pentu en bordure du chemin, s’écartant de l’autorisation de construire. 7. Estimant que ces travaux avaient été réalisés sans autorisation, le département de l’aménagement, de l’équipement et du logement (ci-après : le département) a ordonné l’arrêt total du chantier concernant les huit villas, par décision du 16 février 2001. Peu après, le département a levé l’arrêt de chantier pour six villas, mais celui- ci a subsisté pour les deux villas situées à l’aplomb du talus. Sur recours au tribunal de céans, l’effet suspensif a été accordé par ordonnance présidentielle (décision du 19 avril 2001 – A/255/2001). - 3/8 - A/822/2001 8. Sur invitation du département, V______ a déposé le 26 mars 2001 une demande d’autorisation complémentaire (DD ______). Elle portait sur le raccord entre les deux niveaux de parcelles tels qu’ils avaient été réalisés. 9. Se fondant sur les préavis alors négatifs de la commune d’Anières et de la commission d’architecture, le département a refusé l’autorisation complémentaire par décision du 6 juillet 2001, l’aménagement proposé devant nuire au caractère et à l’intérêt du quartier. La commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : la commission de recours) a rejeté le recours par décision du 20 juin 2002, pour des raisons d’esthétique. 10. Le 6 juillet 2001 également, le département a imparti un délai de 90 jours à V______ pour démolir tous les aménagements réalisés de manière illicite et, il lui a infligé une amende administrative de CHF 20'000.-. Il s’est fondé sur le constat effectué le 28 mai 2001 en présence de l’architecte. V______ a recouru contre cette dernière décision par acte du 8 août 2001, laquelle concerne la procédure objet du présent arrêt (cause No A/822/2001-TPE). 11. Par acte du 26 juillet 2002, V______ a également recouru devant le tribunal de céans contre la décision de la commission de recours du 20 juin 2002 (cause No A/715/2002-TPE). 12. En automne 2002, à la suite de pluies abondantes, une partie du talus s’est affaissée, ce qui a entraîné les ingénieurs et V______ à entreprendre des travaux afin de sécuriser les lieux. Ceux-ci ont été effectués en urgence et ont fait l’objet d’une demande d’autorisation complémentaire visant le renforcement et la consolidation du terrain (APA ______). Dans le même temps, C______ a déposé une demande d’autorisation de refaire le chemin d’accès et d’aménager un trottoir avec éclairage (APA ______). La commune d’Anières a fourni un préavis favorable pour ces deux demandes. La commission d’architecture a émis un préavis favorable pour ce qui était du trottoir. S’agissant de la consolidation du terrain, tout en regrettant la politique du fait accompli, cette commission ne s’est plus opposée au renforcement du talus à condition que celui-ci soit végétalisé. Les autres préavis ont été favorables. 13. Le juge délégué a organisé un transport sur place qui a eu lieu le 21 avril 2004. Etaient présentes les parties à la procédure, l’architecte, un représentant de la commune d’Anières, un membre de la commission d’architecture, l’un des voisins ayant fait opposition à l’érection du talus, ainsi qu’un habitant agissant pour le compte de plusieurs propriétaires des villas du haut. - 4/8 - A/822/2001 A cette occasion, la représentante du département a informé les personnes présentes que la délivrance de l’autorisation portant sur la création du trottoir était imminente. S’agissant de l’autorisation relative à la consolidation du talus, elle serait accordée dans la mesure où le département recevrait la confirmation que la sécurisation du talus était assurée. La recourante a indiqué que les travaux étaient quasiment terminés. Il ne subsistait plus que les bâches en plastique à enlever et à végétaliser le talus, ce qu’elle s’engageait à faire. Le représentant de la commission d’architecture et celui de la commune d’Anières ont persisté dans leur préavis. Ce dernier a ajouté qu’il ne s’opposait plus à un renforcement du talus, à condition que celui-ci soit végétalisé. L’un des voisins, présent lors de la visite des lieux, a indiqué qu’il se faisait le porte-parole de 14 propriétaires possédant les villas du haut, dont celles nouvellement construites. Il a précisé que les utilisateurs du chemin d’accès étaient satisfaits des travaux que la recourante avait engagés en faveur du maintien des aménagements. 14. Par lettre du 10 mai 2004, le département a informé le Tribunal administratif qu’il était sur le point de délivrer les deux autorisations de construire concernant le renforcement du talus (APA ______) et la réfection du chemin et l’aménagement d’un trottoir (APA ______). En conséquence, le département relevait que l’ordre de remise en état contenu dans sa décision du 6 juillet 2001 était devenu sans objet (actuelle procédure), de même que le litige ayant trait à la décision de la commission de recours du 20 juin 2002 (A/715/2002). Seule restait litigieuse l’amende de CHF 20'000.-. 15. Par décision du 1 er juin 2004, le Tribunal administratif a déclaré sans objet le recours dirigé contre la décision précitée de la commission de recours, et a rayé la cause du rôle, sans émolument (cause No A/715/2002). 16. Sur la question de l’amende, V______ a estimé qu’elle s’était à peine écartée de l’autorisation initiale, en ce sens que la pente du talus autorisé était nettement plus importante que ce qui avait été finalement réalisé. On ne pouvait lui reprocher d’avoir réalisé des travaux sans autorisation. Il s’agissait tout au plus d’un problème d’interprétation des autorisations initiales. 17. En toute hypothèse, l’amende de CHF 20'000.- devait être réduite, puisque les travaux exécutés étaient conformes aux dispositions légales. - 5/8 - A/822/2001 18. Dans un courrier du 23 juin 2004, le département a conclu à la confirmation de l’amende, tant dans son principe que sa quotité. L’infraction commise devait objectivement être qualifiée de grave. L’effondrement du talus suite aux pluies abondantes avait prouvé que celui-ci ne respectait pas les principes de sécurité posés pour l’obtention d’une autorisation de construire. Sur le plan subjectif, l’intimé a admis que la recourante avait procédé à tout le moins par négligence. Quant au montant de l’amende, il respectait le principe de proportionnalité. EN DROIT 1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56 A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 2. Seule est litigieuse la question de l’amende infligée, d’un montant de CHF 20'000.-. a. Est passible d’une amende administrative de CHF 100.- à CHF 60'000.- tout contrevenant à la loi cantonale sur les constructions et installations diverses du 14 avril 1988 (LCI – RS L 5 05 ; art. 137 al. 1). Le montant maximum de l’amende est de CHF 20'000.- lorsqu’une construction , une installation ou tout autre ouvrage a été entrepris sans autorisation mais que les travaux sont conformes aux prescriptions légales (art. 137 al. 2). Il est tenu compte dans la fixation du montant de l’amende du degré de gravité de l’infraction, la récidive étant considérée comme une circonstance aggravante (art. 137 al. 3). b. Quoi qu’en dise la recourante, elle s’est écartée des plans d’origine en construisant un mur de soutènement et un talus, ce que son architecte a admis lors du constat effectué le 28 mai 2001. Les plans initiaux prévoyaient un parement composé d’une structure en béton et d’une couche absorbante en béton léger d’agrégat de lave, tandis que l’ouvrage réalisé, consiste en un véritable muret. Quant au talus, sa pente est plus faible que celle prévue initialement. En cela, la recourante a violé les dispositions précitées. De jurisprudence constante en effet, les constructions ou installations qui ne sont pas conformes aux plans visés ne varietur sont considérés comme ayant été réalisés sans autorisation au sens de l’article 137 LCI. 3. a. Les amendes administratives sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des amendes ordinaires pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister (ATA/813/2001 du 4 décembre 2001; P. MOOR, Droit administratif : Les actes et leur contrôle, tome 2, Berne 2002, ch. 1.4.5.5 pp. 139-141; P. NOLL et S. - 6/8 - A/822/2001 TRECHSEL, Schweizerisches Strafrecht: allgemeine Voraussetzungen der Strafbarkeit, AT I, 5ème édition, Zurich 1998, p. 40). C'est dire que la quotité de la peine administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/813/2001 du 18 février 1997; tome 2, Berne 1991, ch. 1.4.5.5, p. 95-96; . En vertu de l'article 1 alinéa 2 de la loi pénale genevoise du 20 septembre 1981 (LPG - E/3/1), il y a lieu de faire application des dispositions générales contenues dans le Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.O), sous réserve des exceptions prévues par le législateur cantonal à l'article 24 LPG. b. Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d'une simple négligence. Selon des principes qui n'ont pas été remis en cause, l'administration doit faire preuve de sévérité afin d'assurer le respect de la loi (A. GRISEL, Traité de droit administratif, vol. 2, Neuchâtel, 1984, pp.646-648; ATA G. du 20 septembre 1994) et jouit d'un large pouvoir d'appréciation pour infliger une amende (ATA/245/1999 du 27 avril 1999; G. du 20 septembre 1994; Régie C. du 8 septembre 1992). La juridiction de céans ne la censure qu'en cas d'excès (ATA/131/1997 du 18 février 1997). Enfin, l'amende doit respecter le principe de la proportionnalité (ATA/443/1997 du 5 août 1997). c. L'autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d'une sanction doit faire application des règles contenues à l'article 68 du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) lorsque par un ou plusieurs actes, le même administré encourt plusieurs sanctions (ATF 122 II 182-184; 121 II 25 et 120 Ib 57- 58; RDAF 1997 pp. 100-103; ATA/245/1999 du 27 avril 1999; ATA/171/1998 du 24 mars 1998). Selon cette disposition, si l'auteur encourt plusieurs amendes, le juge prononce une peine pécuniaire unique, et dont le montant doit être proportionné à la culpabilité (art. 68 al. 1 CP). De plus, lorsqu'une personne est sanctionnée pour des faits commis avant d'avoir été condamnée pour une autre infraction, le juge doit fixer la sanction de manière à ce que le contrevenant ne soit pas puni plus sévèrement que si un seul jugement avait été prononcé (art. 68 al. 2 CP). Si l'auteur encourt plusieurs amendes, l'article 68 CP n'élargit pas le cadre de la peine applicable (art. 68 ch. 1 al. 2 CP) et le juge n'en tient compte que lors de la fixation de l'amende en vertu des articles 63 (M. KILLIAS, Précis de droit pénal général, Berne 1998, p. 170). 4. Le Tribunal administratif relève tout d’abord que dans le cas d’espèce, toutes les autorisations ont été délivrées. Les travaux entrepris sont donc conformes aux dispositions légales, de sorte que le maximum de l’amende est de CHF 20'000.-, montant correspondant à l’amende infligée. Le tribunal de céans constate également que le renoncement de C______ à son projet de remblayage et de constructions de quatre villas avec huit garages – projet sur lequel la recourante n’avait aucune maîtrise – a modifié la structure générale de l’ensemble et a amené V______ à concevoir différemment les accès aux villas du haut. - 7/8 - A/822/2001 S’agissant des travaux proprement dit, le tribunal relève qu’en maintenant le montant de l’amende à CHF 20'000.-, en dépit du fait qu’il a finalement autorisé les travaux, le département a appliqué le maximum prévu par la loi, alors que l’infraction n’est pas d’une gravité particulière qui justifierait pareille mesure. Quant à la gravité de l’infraction, le Tribunal administratif retiendra qu’objectivement, l’infraction est de moyenne gravité. Le département fait grand cas du fait que la sécurité des lieux n’était pas assurée. En réalité, les inondations qui se sont produites en automne 2002 n’ont aucun rapport avec l’infraction proprement dite : le talus réalisé était d’une conception semblable à celui autorisé. Subjectivement, V______ a agi par négligence, ce qu’a reconnu le département. Dès lors que le préavis de la commune d’Anières et celui de la commission d’architecture sont devenus favorables, que les travaux ont été autorisés et qu’ils ont recueilli l’approbation générale de tous les utilisateurs des lieux, le tribunal de céans réduira à CHF 10'000.- le montant de l’amende. 5. Le recours sera ainsi partiellement admis. 6. Un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la recourante. Aucune indemnité ne lui sera allouée, faute d’en avoir sollicité une. * * * * * PAR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF à la forme : déclare recevable le recours interjeté le 8 août 2001 par V______ S.A. contre la décision du département de l'aménagement, de l'équipement et du logement du 6 juillet 2001; au fond : l’admet partiellement; réduit à CHF 10'000.- le montant de l’amende ; met à la charge de la recourante un émolument de CHF 1’000.-; dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité ; communique le présent arrêt à Me Alain Maunoir, avocat de la recourante ainsi qu'au département de l'aménagement, de l'équipement et du logement. - 8/8 - A/822/2001 Siégeants : Mme Bovy, présidente, MM. Paychère, Schucani, Thélin, juges, M. Bellanger, juge suppléant Au nom du Tribunal Administratif : la greffière-juriste adj.: M. Tonossi la vice- présidente : L. Bovy Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. Genève, le la greffière :