11. März 1986 71 Volksinitiativen. Abstimmungsverfahren weiterhin zu Unterstützung und Zusammenarbeit bereit ist. Wir hoffen, dass die Phase von Dementis, die Sie penibel genannt haben, nach unserer Aussprache mit dem neuen Hochkommissar beendet ist. Die Schweiz verstösst weder gegen die Flüchtlingskonven- tion noch gegen das Prinzip des Non-refoulement; sie hält sich daran, indem sie in jedem einzelnen Fall die Zumutbar- keit der Wegweisung abklärt. In aller Regel sind ja, wenn die Asyleigenschaft verneint wird, auch die Gründe nicht gege- ben, eine Wegweisung nicht zu vollziehen. Es ist für uns eine Selbstverständlichkeit, dass sowohl die Flüchtlingskon- vention als auch die Menschenrechtskonvention nach wie vor eingehalten werden. Präsident: Die Interpellantin ist berechtigt, eine Erklärung abzugeben, ob sie von der Auskunft befriedigt ist oder nicht. Mme Bauer: Je suis très modérément satisfaite. Schluss der Sitzung um 20.00 Uhr La séance est levée à 20 h 00 #ST# Sechste Sitzung - Sixième séance Dienstag, 11. März 1986, Vormittag Mardi 11 mars 1986, matin 8.00h Vorsitz - Présidence: Herr Gerber Mitteilung - Communication Präsident: Ich kann Ihnen mitteilen, dass Kollege Genoud uns geschrieben hat. Er lässt Sie alle freundlich grüssen, wünscht Ihnen eine angenehme Session und hofft, sehr bald wieder unter uns sein zu können. #ST# 84.033 Volksinitiativen mit Gegenentwurf. Abstimmungsverfahren Initiatives populaires accompagnées d'un contre-projet. Procédure de vote Siehe Jahrgang 1985, Seite 199 - Voir année 1985, page 199 Beschluss des Nationalrates vom 17. Dezember 1985 Décision du Conseil national du 17 décembre 1985 Differenzen - Divergences Antrag der Kommission Mehrheit Eintreten Minderheit (Moll, Hänsenberger, Hefti, Reymond) Nichteintreten Antrag Jagmetti Hauptantrag: Rückweisung an die Kommission mit dem Auftrag, einen Entwurf auszuarbeiten, nach dem in der Bundesverfassung die Grundsätze verankert würden, - dass sich die Bürger bei einer Abstimmung über Initiative und Gegenentwurf ohne Einschränkung zu beiden Vorlagen zustimmend oder ablehnend äussern könnten, - dass bei Annahme von Initiative und Gegenentwurf jene Vorlage angenommen wäre, die unter Berücksichtigung des Volks- und des Ständemehrs das bessere Ergebnis erzielt hätte. Eventualantrag: Ergänzung der Bundesverfassung Die Bundesverfassung wird wie folgt ergänzt: Art. 121 Abs. 7 (neu) Bei Abstimmungen über Initiative und Gegenentwurf kann sich der Stimmberechtigte ohne Beschränkung zu beiden Vorlagen zustimmend oder ablehnend äussern. Stimmt die Mehrheit von Volk und Ständen beiden Vorlagen zu, gilt jene als angenommen, die unter Berücksichtigung des Volks- und des Ständemehrs das bessere Ergebnis erzielt hat. Proposition de la commission Majorité Entrer en matière Minorité (Moll, Hänsenberger, Hefti, Reymond) Ne pas entrer en matièreInitatives populaires. Procédure de vote 72 11 mars 1986 Proposition Jagmetti Proposition principale: Renvoyer l'affaire à la commission en la chargeant d'élaborer un projet tendant à insérer dans la constitution les principes suivants: - lors d'une votation portant sur une initiative et un contre- projet, les citoyens peuvent exprimer sans restriction une opinion favorable ou défavorable sur les deux projets; - en cas d'acceptation d'une initiative et d'un contreprojet, le projet qui, compte tenu de la majorité du peuple et des cantons, obtiendrait le meilleur résultat, serait en définitive accepté. Proposition subsidiaire: Complément à apporter à la consti- tution fédérale La constitution fédérale est complétée comme il suit: Art. 121 al. 7 (nouveau) Lors des votations portant sur une initiative et un contrepro- jet, les citoyens peuvent exprimer sans restriction une opi- nion favorable ou défavorable sur les deux projets. Si à la fois l'initiative et le contreprojet sont acceptés par la majo- rité du peuple et des cantons, le texte qui en définitive sera accepté est celui qui, compte tenu de la majorité du peuple et des cantons, a obtenu le meilleur résultat. Belser, Berichterstatter: Zur Vorgeschichte. Mit der Bot- schaft vom 28. März 1984 beantragte der Bundesrat nach einem positiv verlaufenen Vernehmlassungsverfahren, das geltende Alternativabstimmungsverfahren für Volksinitiati- ven mit Gegenvorschlag durch das Verfahren mit bedingter Eventualabstimmung zu ersetzen. Das geltende Abstim- mungsverfahren stösst in Wissenschaft und Politik, aber auch in breiten Volkskreisen auf deutliche und unüberhör- bare Kritik. Der Entwurf des Bundesrates fand bei den Räten ein geteil- tes Echo. Entgegen dem Antrag der vorberatenden Kommis- sion beschloss der Ständerat am 20. März 1985 mit 28 zu 13 Stimmen, auf die Vorlage nicht einzutreten. Neben grund- sätzlicher Opposition stiess die Vorlage des Bundesrates auf föderalistische Bedenken, das Gewicht der Stände könnte durch eine Prozentsummenrechnung beeinträchtigt werden. Der Nationalrat folgte hingegen am 17. Dezember 1985 den Anträgen seiner Kommission, trat in namentlicher Abstim- mung auf die Vorlage ein-mit 107 zu 81 Stimmen-und zog dann in namentlicher Abstimmung den Entwurf des Bundes- rates einem Antrag von Nationalrat Steinegger vor. Der Antrag Steinegger ist übrigens identisch mit dem Antrag von Ständerat Hänsenberger, einem Antrag, der das doppelte Ja verbieten und die halbleeren Stimmen neutralisieren wollte. Er gab dem Modell des Bundesrates auch gegenüber einem Antrag von Nationalrat Eggly-Genève, identisch mit dem Antrag von Ständerat Schaffter, den Vorzug. Der Antrag Eggly sah vor, die Prozentsummenrechnung zu streichen und bei einem «Ueberkreuzen» von Volks- und Ständemehr in der Stichfrage den Status quo in Kraft zu belassen. Der bundesrätliche Antrag wurde mit 83 zu 77 Stimmen vorge- zogen. In der Gesamtabstimmung stimmte der Nationalrat dem Entwurf des Bundesrates - mit geringfügigen Korrekturen bei den Uebergangsbestimmungen - mit 93 zu 74 Stimmen zu. Zur Differenzbereinigung: Die vorberatende Kommission des Ständerates beschloss mit 8 zu 3 Stimmen, auf die Vorlage einzutreten. In der Detailberatung befand die Kommission mit 7 zu 3 Stimmen, das Abstimmungsverfahren bei Initiative mit Gegenentwurf könne auf Gesetzesstufe geregelt werden und brauche keine Verfassungsänderung. Die Kommission lehnte es mit 10 zu einer Stimme ab, die Beratung der Vorlage auszusetzen und ein Vernehmlassungsverfahren zur Frage anzuordnen, ob nicht durch eine Verfassungsrevi- sion der Bundesversammlung das Recht zur Vorlage eines Gegenentwurfs abzuerkennen sei. In eventueller Abstimmung zog die Kommission den Antrag von Ständerat Cavelty (Zulassung des doppelten Ja) dem Antrag von Ständerat Hänsenberger (Verbot des doppelten Ja) mit 7 zu 4 Stimmen vor, so auch einem Eventualantrag Weber. Dieser Eventualantrag Weber figuriert auf der Fahne als Eventualantrag Schaffter und sieht die Zulassung des doppelten Ja vor, belässt die Stichfrage, verzichtet aber auf die Prozentsummenregelung. Der Antrag der Mehrheit wurde diesem Eventualantrag mit 7 zu 4 Stimmen vorge- zogen. In der definitiven Abstimmung schliesslich zog die Kommis- sion den Antrag Cavelty, also den Mehrheitsantrag, dem Beschluss des Nationalrates mit 5 zu 4 Stimmen, bei zwei Enthaltungen, vor. Der so bereinigten Vorlage stimmte die Kommission, bei vier Enthaltungen, in der Schlussabstim- mung mit 5 zu 2 Stimmen zu. Zu den Minderheitsanträgen: Herr Ständerat Moll, unter- stützt von den Herren Ständeräten Hänsenberger, Hefti und Reymond, beantragt für die Kommissionsminderheit Nicht- eintreten. Zwei Minderheitsanträge betreffen - wie bereits erwähnt - die Detailberatung der Vorlage. Die Minderheit l - hier ver- treten durch Herrn Moll - beantragt die Streichung der Stichfrage aus der Vorlage des Bundesrates und die Beibe- haltung des Verbots des doppelten Ja, dies im Gegensatz eben zur Kommissionsmehrheit. Die Kommissionsminderheit II - hier vertreten durch Herrn Ständerat Schaffter - will mit dem Bundesrat und dem Nationalrat auch die Stichfrage beibehalten und einzig die Prozentsummenrechnung streichen. Wenn in der dritten Frage Volks- und Ständemehr nicht übereinstimmen, soll alles beim Alten bleiben. Inzwischen haben wir einen Antrag aus der Ratsmitte. Herr Ständerat Jagmetti stellt zur Vorlage einen Haupt- und einen Eventualantrag. Der Hauptantrag von Herrn Ständerat Jag- metti möchte nach dem Eintretensbeschluss die Vorlage an die Kommission zurückweisen, mit dem Auftrag, eine Vor- lage zur Verfassungsänderung zu unterbreiten. Ich nehme an, Herr Ständerat Jagmetti wird darauf noch zurück- kommen. Wir müssen unsere heutige Entscheidungen auch etwas im politischen Umfeld sehen. Regelungen, wie sie von Bundes- rat, Nationalrat und von der Kommissionsminderheit II vor- geschlagen werden, sind zur Zeit in den Kantonen Uri, Neuenburg und Baselland bereits in Kraft. In Baselland wurden bereits zwei Abstimmungen mit diesem Verfahren durchgeführt, im Kanton Uri eine. Man hat also entspre- chende Erfahrungen gesammelt und keine Nachteile regi- striert. Im Kanton Uri wird am kommenden Wochenende, am 16. März, zum zweiten Mal nach dem neuen Verfahren eine Doppelabstimmung durchgeführt. Neuenburg hat noch keine entsprechenden Erfahrungen. Der Lösungsvorschlag des Bundesrates soll demnächst in weiteren drei Kantonen eingeführt werden. Im Kanton Wallis wird am kommenden Wochenende über eine entspre- chende Verfassungsänderung abgestimmt. Im Kanton Solo- thurn soll das Modell des Bundesrates mit der Totalrevision der Kantonsverfassung - die Volksabstimmung ist im Juni dieses Jahres-eingeführt werden. Im Kanton Luzern hat die vorberatende Kommission des grossen Rates im Rahmen der Totalrevision des Abstimmungsgesetzes ebenfalls den Lösungsvorschlag des Bundesrates übernommen. Der Geltungsbereich des Lösungsvorschlages der Kommis- sionsmehrheit umfasst die Kantone Zürich, Bern, Basel- Stadt, Genf und Jura. Im Kanton Schwyz wird dieser Lösungsvorschlag zur Zeit von der vorberatenden Kommis- sion des Kantonsrates auf Vorschlag des Regierungsrates im Rahmen einer Teilrevision der Kantonsverfassung be- raten. In den Geltungsbereich des Lösungsvorschlages der Kom- missionsminderheit l fällt derzeit ein einziger Kanton, näm- lich Solothurn; und auch dort soll diese Regelung durch die Totalrevision der Kantonsverfassung durch die bundesrätli- che Lösung ersetzt werden. Auf eine Würdigung der Vor- und Nachteile der einzelnen Anträge werde ich nach einem allfälligen Eintretensbe- schluss zurückkommen. Gestatten Sie mir noch zwei eher persönliche Schlussbe-11. März 1986 73 Volksinitiativen. Abstimmungsverfahren merkungen: Die Bedeutung der Frage, zu der wir uns heute aussprechen, geht über den engeren Anwendungsbereich hinaus. Das geltende Abstimmungsverfahren erweckt Miss- trauen gegenüber Bundesrat und eidgenössischen Räten. Wer heute einen Gegenvorschlag zu einer Initiative vorlegt, gilt zum vornherein als verdächtig, er wolle dem Volk die Möglichkeit einer klaren Willensäusserung entziehen. Die Folgen dieses Misstrauens machen sich auch bei anderen Abstimmungsgegenständen bemerkbar. Andererseits ist nicht zu verkennen, dass bei grundsätzlichen Gegnern die- ser Vorlage die Befürchtung herrscht, unsere rechtsstaatli- che Ordnung könnte verstärktem Wandel ausgesetzt wer- den. In ganz engem Rahmen mag das stimmen. Aber demo- kratische Staatswesen, Staatswesen sogar mit so vielen Elementen direkter Demokratie wie die Schweiz, haben sel- ten unter ihrer Anpassungsfähigkeit gelitten, im Gegenteil: Stillstand in der Entwicklung und Erstarrung führten viel eher und viel häufiger zur Eruption. Ich bitte Sie, auch unter diesen weiteren Gesichtspunkten den Weg zu einer Reform des Abstimmungsverfahrens bei Initiative mit Gegenvorschlag zu öffnen und auf die Vorlage einzutreten. Moll, Sprecher der Minderheit: Für die Minderheit der Kom- mission stelle ich Ihnen den Antrag, am Beschluss unseres Rates vom 20. März 1985 festzuhalten und auf die Vorlage nicht einzutreten. Die Vorgeschichte hat der Herr Kommis- sionspräsident soeben erwähnt. Ich möchte nur noch zwei Tatsachen herausgreifen, nämlich, dass unser Rat ganz eindrücklich Nichteintreten beschlossen hat, die Entschei- dung des Nationalrates hingegen keineswegs so klar war, als dass wir auf unseren Beschluss zurückkommen müssten. Wenn man das Stenographische Bulletin über die Behand- lung der Vorlage im Nationalrat durchliest, stellt man fest, dass keine Argumente vorgebracht worden sind, welche unseren Rat veranlassen müssten, am ersten Entscheid etwas zu ändern. Auch das Modell der Kommissionsmehr- heit weist die meisten Schwachstellen der bundesrätlichen Vorlage auf. Nur gerade die Stichfrage fällt weg. Das dop- pelte Ja und die Prozentsummenrechnung bleiben. Es sol- len deshalb noch einmal die Argumente gegen die Vorlage des Bundesrates und auch gegen das Modell der Kommis- sionsmehrheit dargelegt werden. Sie wissen, man wirft dem geltenden Abstimmungsverfah- ren vor, es verfälsche den Volkswillen. Dass dieser Vorwurf von 33 Professoren und Dozenten für Staats- und Verwal- tungsrecht unterstützt wird, erweitert nur das Spektrum der Mutmassungen. An den Tatsachen selbst ändert dieses Manifest der Professoren überhaupt nichts. Nur gerade bei einer Doppelabstimmung seit dem Jahre 1892 - also seit fast 100 Jahren - könnten Initiative und Gegenentwurf, mathe- matisch abstrakt betrachtet, am Verbot des doppelten Ja gescheitert sein, nämlich bei der Abstimmung über den Mieterschutz im Jahre 1977. Nur bei dieser Doppelabstim- mung übertraf die Summe der Ja-Stimmen die Zahl der Nein-Stimmen, aber auch hier nur bei mathematisch abstrakter Betrachtungsweise. Das muss man immerhin feststellen. Rechtlich, sachlich und politisch betrachtet ist die Annahme, dass alle Ja-Stimmen des Gegenentwurfes in diesem Fall auch der Initiative zugestimmt hätten oder umgekehrt, schlichtweg unzulässig. Dazu kommt, dass auch diese zweite Mieterschutzinitiative immerhin mit 165/2 gegen 3 1/2 Stimmen, der Gegenentwurf mit 184/2 gegen 1 2/2 Ständestimmen abgelehnt wurde. Also auch hier liegt ein verfassungsmässig einwandfreies Ergebnis und kein ver- fassungsrechtliches Problem vor. Die Mängel, die das heute geltende Abstimmungsverfahren aufweist, liegen nicht darin begründet, dass das doppelte Ja verboten ist, sondern sie liegen in der Tatsache begründet, dass bei Doppelabstimmungen das absolute Mehr für Volks- initiative und Gegenentwurf nicht getrennt ermittelt wird. Dadurch werden Leerstimmen, die zwar nur Indifferenz, nicht aber Ablehnung des Stimmbürgers bedeuten, wie Nein-Stimmen gewichtet. Dies könnte tatsächlich den Volks- willen verfälschen. Das aber ist bis heute für das gesamt- schweizerische Ergebnis einer Abstimmung noch nie geschehen. Um diese Mängel zu beheben, brauchen wir weder ein neues Abstimmungsverfahren, das mit seinen 13 denkbaren, widerspruchsfreien Wertungen nur eine mathe- matisch-wissenschaftlich bestechende Lösung bringt, noch brauchen wir das Modell der Kommissionsmehrheit. Was wir hingegen im Interesse unserer Demokratie brauchen, ist ein Abstimmungsverfahren mit einfachen und klaren Fra- gen, die der Stimmbürger ohne logische Finessen, ohne tiefenpsychologische Kombinationen und ohne taktisches Kalkül beantworten kann. Das vom Bundesrat vorgeschlagene Verfahren und das Modell der Kommissionsmehrheit sind zwar von einiger erkenntnis-theoretischer Bedeutung. Für die Praxis bringen beide Modelle nichts, weil sie rechtliche, logische und politi- sche Mängel aufweisen. Zunächst einige Bemerkungen zu den rechtlichen Mängeln. Die Bundesverfassung verlangt in Artikel 123,- dass eine Revision der Verfassung nur dann angenommen ist, wenn sie von der Mehrheit der Stimmenden und der Mehrheit der Kantone angenommen wird. Nun sieht das neue Verfahren für Initiative und Gegenentwurf zwar das absolute Mehr der Stimmenden und das absolute Mehr der Stände vor. Werden aber beide Vorlagen angenommen, so entscheidet nicht mehr die Mehrheit von Volk und Ständen, welche der beiden - in den meisten Fällen kontroversen oder sogar kontradik- torischen - Vorlagen Verfassungsrecht wird. Die Prozentsummenrechnung ist zweifellos verfassungswi- drig. Noch im Jahre 1976 und wieder im Jahre 1981 haben Bundesrat und Mehrheit des Nationalrates die Meinung vertreten, das doppelte Ja sei verfassungswidrig. Ich ver- weise Sie auf die «Amtlichen Bulletins» vom 3. März 1976 und vom 17. Dezember 1981. Jetzt soll in einer entscheidenden Frage der demokratischen und föderalistischen Mehrheitsfindung die neue Regelung auf Gesetzesstufe und somit unter Ausschluss des Stände- mehrs eingeführt werden. Eine Vorlage, die zu einer Relati- vierung oder-wie Nationalrat Zbinden im Nationalrat für die CVP-Fraktion gesagt hat - sogar zu einer Majorisierung des Ständemehrs führt, wird ohne Befragung dieser Stände eingeführt. Nun komme ich zu den logischen Mängeln. Die Zulassung des doppelten Ja hat zur Folge, dass nicht mehr alle Ja- Stimmen den gleichen Aussagewert haben. Ein Ja drückt die erste, das zweite Ja die zweite Präferenz aus. Jeder Bürger, der doppelt ja stimmt, handelt mit einem absoluten und einem relativen Wollen. Bis heute ist alles geltende Verfassungsrecht aufgrund von eindeutigen und unbeding- ten Willensentscheiden der Bürger in Kraft gesetzt worden. Und dieses absolute Recht soll nun geändert werden durch Vorlagen, die von der Mehrheit der Stimmbürger nur eine relative und laue Zustimmung gefunden haben. Die schwei- zerische Demokratie verlangt ein klares Ja oder Nein und nicht ein «Sowohl-als-auch». Es widerspricht auch der Logik, dass man gleichzeitig einer Initiative und einem Gegenentwurf zustimmen kann, der inhaltlich und konzep- tionell in der Regel ganz anders gestaltet ist. Zwischen beiden Aenderungsvorlagen bestehen in den meisten Fällen wesentliche Unterschiede. Bei der Stichfrage des Bundesra- tes wird möglicherweise eine kleine und zufällige Minderheit entscheiden, was in die Verfassung kommt. In beiden Modellen führen diese Mängel zu einem unbefriedigenden Abstimmungsergebnis. Die politischen Mängel der beiden Modelle sind zahlreich und evident. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Abstimmungsmöglichkeiten von Parlament und Stimmbür- ger nicht mehr übereinstimmen. Das Parlament kann dem Gegenentwurf nur dann zustimmen, wenn es die Initiative ablehnt. Die Mitglieder des Parlamentes können somit nur eine Ja-Stimme, die Stimmbürger aber ein doppeltes Ja abgeben. Das ist mehr als nur ein Schönheitsfehler. Das ist eine Verschiebung der staatsrechtlichen Gewichtung. Die Prozentsummenrechnung verschiebt die Gleichwertig- keit von Volks- und Ständemehr. Sie wertet das StändemehrInitatives populaires. Procédure de vote 74 11 mars 1986 eindeutig ab. Das Ständemehr gilt nicht mehr absolut, son- dern nur noch über prozentuale Anteile, also relativ. Damit wird die bisherige staatsrechtliche Stellung der kleinen und mittelgrossen Kantone entscheidend geschwächt. Deshalb können kantonale Beispiele als Pro-Argumente zur Beurtei- lung einer Bundeslösung überhaupt nichts beitragen. Das Modell der Kommissionsmehrheit will die Prozent- summe aufgrund der Hauptfragen berechnen, nicht mehr aufgrund einer Eventualfrage, wie der Bundesrat. Damit bleiben alle jene Stimmberechtigten und jene Stände vom Stichentscheid ausgeschlossen, die Initiative und Gegenent- wurf gleich beantwortet haben, sei es mit ja oder mit nein. Das ist nicht meine Erfindung, sondern das ist die Feststel- lung des Bundesrates auf Seite 39 der Botschaft. Das würde sich mit grösster Wahrscheinlichkeit vor allem gegen die Befürworter des status quo auswirken. Es wird von den Befürwortern des doppelten Ja immer wieder darauf hingewiesen, dass wir darauf angewiesen seien, unsere Verfassung und unsere Gesetze weiter zu entwickeln. Dabei wird einfach vorausgesetzt, dass Volksin- itiativen gleichsam per se fortschrittlich und gut seien. Das aber ist keineswegs der Fall. Der Ausbau unseres Staatswe- sens erfolgte bis heute immerhin mit bemerkenswertem Erfolg und Fortschritt vor allem auf dem Wege der ordentli- chen Verfassungsrevision und der Gesetzgebung durch Bundesrat und Parlament. Dazu brauchen wir weder die heutige Initiativenflut, noch brauchen wir das doppelte Ja. Beim Modell des doppelten Ja wird das Taktieren mit Gegenentwürfen geradezu vorprogrammiert und provoziert. Mit Sicherheit wird nie mehr eine Initiative zurückgezogen. Hingegen sollte es eine Herausforderung sein, was Profes- sor Kurt Eichenberger in seinen «Lagebeurteilungen» (Schweiz. Monatshefte 1985 Heft12 S.1045) feststellt: «Die Volksrechte schliesslich sind nach alter Manier da und werden nach neuer Manier genutzt, die Verfassungsinitia- tive des Bundes offensichtlich im Uebermass.» Hans Huber hat wiederholt auf die Turbulenzen hingewiesen, die der eifrige Initiativenbetrieb in den Staat hineinzutragen droht. Wir stehen vor der Realisation dieses Alptraums! Weder Bundesrat noch Bundesversammlung zeigen sich in der teils verfahrensrechtlich, teils politisch dornigen Problema- tik willens und befähigt, die Initiativen rasch und einfach zu Entscheidungen zu bringen und darob die eigentliche, die programmierbare und planvolle Rechtsetzungsarbeit aus behördlicher Initiative fristgerecht durchzuziehen.« Aus all diesen Gründen bitte ich Sie, auf die Vorlage nicht einzutreten. Cavelty: Meines Erachtens gibt es zwei Gründe, die für Eintreten sprechen, nämlich einen sachlichen und einen politischen. 1. Der sachliche Grund. Das heutige System mit dem Verbot des doppelten Ja wurde seit seiner Einführung im Jahre 1891 immer wieder kritisiert. Auch heute kann niemand behaupten, auch nicht Herr Moll, es enthalte nicht gravie- rende Mängel. Gibt man dies zu, so bejaht man die Pflicht unseres Parlamentes, wenigstens einen Versuch zu wagen, diese Mängel zu beheben. Ein Eintreten auf die Vorlage ergibt sich meines Erachtens schon aus dieser Ueberlegung zwingend. Wie die Verbesserung erfolgen soll, ist Sache der Detailberatung. Wenn sämtliche Verbesserungsvorschläge unannehmbar sein sollten, wie Herr Moll meint und ich bestreite, könnte die Vorlage immer noch, nachdem wir eingetreten sind, zur Neubearbeitung zurückgewiesen wer- den. Also ist der Antrag Moll auf Nichteintreten nach mei- nem Empfinden sachlich unrichtig. 2. Der politische Grund für Eintreten: Auch der Ständerat kann nicht im luftleeren Raum politisieren. Will er seine Aufgabe erfüllen und sein berechtigtes Ansehen wahren, so soll er dort, wo nichts Zwingendes entgegensteht, der Wis- senschaft ein Ohr leihen. Hier spricht die Wissenschaft - wie Sie gehört haben - eindeutig für eine Verbesserung des heutigen Status. In der Wissenschaft wird nicht gezählt, wievielmal Unrecht geschieht; in der Wissenschaft wird fest- gestellt, dass mit der heutigen Lösung Unrecht geschehen ist und geschehen kann, und darum soll sie verbessert werden. Ferner darf und soll der Ständerat auf den National- rat hören, namentlich dort, wo dieser sachlich recht hat, und hier hat er recht! Schliesslich kann uns auch die in den Medien wiedergegebene Volksmeinung nicht ganz unbe- rührt lassen, besonders dann, wenn sie fundiert ist, und sie ist hier fundiert. Dies zusammengefasst gibt den politischen Grund für einen Eintretensbeschluss. Dagegen, namentlich gegen den Ver- such, unbestreitbare Mängel zu beheben, gibt es meines Erachtens überhaupt keine Gründe. Ueber die einzuschla- genden Wege ist, wie der Kommissionspräsident gesagt hat, nach erfolgtem Eintreten zu befinden. Die Kommission hat auch diesbezüglich versucht, politische Klugheit walten zu lassen. So hat die Kommissionsmehrheit berücksichtigt, mit welcher Wucht unser Rat seinerzeit ein Nichteintreten beschloss. Herr Hefti sagte mir heute beim Morgenessen, es sei hier wie beim Artillerieschiessen: zuerst kommen die Langschüsse und dann die Kurzschüsse. Der Langschuss war Nichteintreten gewesen, und jetzt kommen die Kurz- schüsse: Eintreten und dann eine vernünftige, sachliche Lösung finden. Hier hat Herr Hefti recht. Ich weiss allerdings nicht, ob er in der Schlussfolgerung mit mir übereinstimmt. Wir mussten in der Kommission eine Lösung zwischen den Beschlüssen der beiden Räte suchen. Dabei sollte das dop- pelte Ja, nicht mehr und nicht weniger, über die Runden gebracht werden, damit wir endlich Gerechtigkeit schaffen und auch Ruhe vor diesem ewigen Thema haben. Wir ver- zichteten daher auf die von Herrn Hefti als verfassungswi- drig bezeichnete Stichfrage, die auch ändern Kollegen aus Gründen der Uebersichtlichkeit nicht gefiel. Was vor allem für die von der Mehrheit vorgeschlagene Lösung spricht, ist die vom Kommissionspräsidenten erwähnte Tatsache, dass mehrere Kantone diese Lösung bereits kennen und mit ihr gute Erfahrungen gemacht haben. Nicht unwichtig war für uns ferner der Umstand, dass diese Lösung in der ersten Rundevon unserem anerkannten Rechtslehrer Jagmetti und im Nationalrat von Regierungs- und Nationalrat Maitre aus Genf vorgeschlagen worden war. Persönlich habe ich dieser Lösung in der Kommission zugestimmt in der Meinung, damit einen tragfähigen Kompromiss zu erreichen. Ginge es nicht um diesen Kompromiss und um die Berücksichtigung der seinerzeitigen Mehrheitsbeschlüsse hier bei uns, würde ich nach wie vor der Lösung des Bundesrates als der noch saubereren den Vorzug geben. Ja, ich würde auch in zweiter Linie lieber dem Antrag Schaffter zustimmen. Uns ging es aber wirklich nur darum, eine Brücke zu schlagen, um auch die grosse Mehrheit, die Nichteintreten beschlossen hat, für eine vernünftige Lösung zu gewinnen. Noch ein Wort zum Vorschlag Hänsenberger. Auch dieser Vorschlag bringt gegenüber dem heutigen System Verbes- serungen. Aber ihm fehlt die wichtigste Komponente, näm- lich das mögliche doppelte Ja. Als Herr Hänsenberger in der Kommission für seinen Antrag warb, sagte er, dieser bringe nur eine Möglichkeit weniger als die Lösung der Kommis- sionsmehrheit, und das ist wahr. Aber gerade diese eine fehlende Möglichkeit ist die entscheidende. Damit sei auch mit Blick auf die übrigen Anträge folgendes festgehalten: Es ist nicht damit getan, dass man alle denkba- ren Möglichkeiten auflistet und zusammenzählt. Darunter gibt es nämlich wichtige und weniger wichtige. Wenn der Antrag der Kommissionsmehrheit auch nur neun von maxi- mal 13 Möglichkeiten zulässt, so sind darunter doch alle schwergewichtigen enthalten. Auf die Stichfrage kann am leichtesten verzichtet werden; denn aus der Summierung der Ja-Stimmen von Volk und Ständen ergibt sich auch ohne Stichfrage, welche Prioritäten der Souverän gesetzt hat. Dieser Meinung stimmte noch gestern Prof. Kölz in einem Artikel im «Tages-Anzeiger» ausdrücklich zu. Noch ein Wort zur Majorisierung der Stände, wie Herr Moll eben befürchtet hat. Die Lösung der Prozentsummenrech- nung kommt bekanntlich nur zum Zug, wenn eine Vorlage sowohl das Volks- wie das Ständemehr erreicht und über- schritten hat. Also besteht keine Majorisierung. Wenn das Ständemehr nicht erreicht ist, dann kommt das ganze Ver-11. März 1986 75 Volksinitiativen. Abstimmungsverfahren fahren überhaupt nicht zum Zug. Das muss man sich natür- lich schon vor Augen halten. Ich stimme also für Eintreten und für den Antrag der Kom- missionsmehrheit und möchte die seinerzeitigen Gegner der Vorlage bitten, wenigstens auch für Eintreten zu stim- men. Wer A^sagt, da zitiere ich Bertolt Brecht, muss nicht unbedingt B sagen, aber er kann auch anerkennen, dass A falsch war. Um dies wenigstens bitte ich die seinerzeitige Kommissionsmehrheit, wobei ich das falsche A natürlich gleichsetze mit dem Nichteintretensentscheid. M. Schattier: Comme il y a une inégalité dans les votes lors de situations où se trouvent opposés le statu quo et deux projets, une initiative et un contre-projet des Chambres fédérales-un «non» vaut deux non et un «oui» vaut à peine un oui - nous devons corriger cette anomalie et entrer en matière. Je m'exprime également au nom de mes deux collègues, cette anomalie doit être corrigée sans que la position du peuple et des cantons soit menacée. Si vous acceptez l'entrée en matière, notre recherche sera première- ment d'assurer le double «oui» dans l'égalité et deuxième- ment de protéger la souveraineté du peuple et celle des cantons. A notre avis, la question ne peut être résolue en termes de pourcentages. Je reviendrai là-dessus, cas échéant, dans le débat de détail. Jelmini: Nachdem der Nationalrat seine Meinung klar zum Ausdruck gebracht hat, stehen uns heute neben dem gelten- den Text verschiedene Lösungen zur Verfügung. Das Behar- ren auf dem früheren Nichteintretensentscheid dieses Rates würde ich als inopportun empfinden, angesichts der öffentli- chen Meinung, welche die Verbesserung des heutigen Abstimmungsverfahrens verlangt. Auch haben das Bundes- gericht und der Vertreter der schweizerischen Universitäten dargelegt, dass eine Lösung weg vom heutigen System gefunden werden sollte. Ein Nichteintreten wäre der Sache wenig dienlich und der Bedeutung der Problematik auch nicht angemessen. Mit dem Entscheid für Eintreten geht es schliesslich darum, anzuerkennen, dass die heutige Rege- lung nicht gerecht ist und den Status quo gegenüber Volks- initiative und Gegenvorschlag über Gebühr bevorteilt. Nach meiner Meinung sollte die von der Kommissionsmehr- heit unterbreitete Lösung mehrere Bedenken ausräumen, die anlässlich der ersten Beratung dieses Geschäftes erho- ben wurden. So wurde wiederholt die dem Schweizer Stimmbürger völlig ungewohnte Stich- und Eventualfrage kritisiert: Das Verfahren sei kompliziert, die Willensbildung werde erschwert, der Stimmbürger müsste mit einem abso- luten und einem relativen Wollen entscheiden. Diese Befürchtungen fallen mit dem Vorschlag der Kommission, der keine Stichfrage mehr vorsieht, dahin. Ich möchte nochmals darauf hinweisen, dass es bei dieser Vorlage um ein elementares politisches Recht des Bürgers geht, das in unserer Demokratie von grosser politischer Bedeutung ist. Es geht weiter darum, dieses Recht so gut wie möglich zu gestalten, das heisst die Chancenungleich- heit für Initiative und dazugehörigen Gegenvorschlag auszu- räumen. Schliesslich trägt der Gesetzgeber die Verantwor- tung dafür, dass der Bürger seinen freien, unverfälschten Willen zum Ausdruck bringen kann. Gerade hier sündigt das heutige System, was im übrigen auch von den Gegnern dieser Vorlage anerkannt wird. Sie sind auch der Auffas- sung, dass eine neue Regelung nötig ist. Allen gegnerischen Argumenten zum Trotz trägt sowohl der bundesrätliche Entwurf als auch der Vorschlag der Kommission dem föde- ralistischen Erfordernis voll Rechnung. Es wird nach dem vorgeschlagenen Verfahren keine Verfassungsänderung in Kraft treten, die nicht von der Mehrheit des Volkes und der Stände angenommen wurde. Die Prozentsummenrechnung wird ja nur dann zum Tragen kommen, wenn Volk und Stände sowohl die Volksinitiative als auch den Gegenentwurf angenommen haben. Das Instrument der Volksinitiative, das in unseren Reihen ungeteilte Sympathien geniesst, ist nur dann ein echtes demokratisches Instrument, wenn eine korrekte Ermittlung des Willens von Volk und Ständen möglich ist. Die Ihnen unterbreitete Lösung erlaubt diese korrekte Ermittlung. Ich bitte Sie daher, auf die Vorlage einzutreten und dem Kom- missionsvorschlag zuzustimmen. M. Reymond: Le passage devant le Conseil national du projet du Conseil fédéral au sujet du système de vote sur une initiative et sur un contre-projet, ainsi que les nouvelles et diverses propositions qui nous sont soumises aujour- d'hui, n'ont pas modifié l'attitude fondamentale de votre commission, par rapport au premier débat et à ses pre- mières positions. En effet, la commission présente aujourd'hui, en ce qui concerne l'entrée en matière d'abord, la même majorité et la même minorité que lors de nos débats de mars 1985, lors- que notre conseil refusa l'entrée en matière par 28 voix contre 13. Au vote final, la commission n'a trouvé que cinq de ses onze membres pour soutenir la proposition de sa majorité, alors que l'année passée il y en avait eu au moins sept. Aujourd'hui, il serait surprenant que notre conseil se déjuge, simplement parce que l'autre Chambre ne partage pas son avis. Le système de vote proposé par le Conseil fédéral, de même que celui de la majorité de notre commission, sont en effet tels qu'ils relèguent les cantons à des calculs de pourcentages, afin de départager, en cas de double accep- tation, une initiative d'un contre-projet. Il serait attristant que le Conseil des Etats abandonne ici le principe fondamental de la souveraineté helvétique, à savoir, le peuple d'une part compté en nombre de voix et les cantons, d'autre part, comptés en nombre de cantons. Personnellement, je pense qu'il est faux de prévoir la possi- bilité pour le citoyen d'accepter, le même jour, deux articles constitutionnels qui doivent absolument s'exclure l'un l'au- tre. En réalité, il n'est pas possible de voter pour deux textes alors que l'un d'eux doit absolument être éliminé. Chaque citoyen peut parfaitement faire son choix lui-même devant l'urne: «oui» à l'un, «non» à l'autre. Le citoyen de la plus vieille démocratie du monde doit être capable de ce choix, à défaut, c'est à désespérer de sa capacité propre à se déter- miner. Certes, ce qui gêne certains, c'est la possibilité du double non, ce qui a même fait dire, en commission, à l'un de nos collègues: «il nous faut entrer en matière maintenant et admettre le double oui, à cause de la pression des médias.». Je sais que les élections approchent, mais tout de même! Au sujet du système actuel, je rappelle que les statistiques démontrent que les initiatives ont plus de chances d'aboutir, en dépit du double non possible, lorsqu'elles sont opposées à un contre-projet (vous pouvez vous référer à mon exposé lors du premier débat). En revanche, tous'les systèmes proposés du double oui, aboutissent à privilégier démesuré- ment le contre-projet, à rencontre de l'initiative. En effet, les partisans de cette dernière, donc du changement, voteront aussi «oui» au contre-projet, de sorte que ce dernier obtien- dra de meilleurs scores avec les voix de ses partisans plus celles des initiants. Voilà à quoi aboutit le projet de la majorité de notre commission. De plus, même les partisans du double non, donc du statu quo, voteront pour le contre-projet afin d'éviter l'initiative. Avec le double «oui» les votes de chaque citoyen sont tous sujet à interprétation, alors que le système actuel exige que le «oui» soit un «oui» et que le «non» soit un «non». Dans tout ce problème on a beaucoup fait d'arithmétique et de mathématique, or, le problème est politique. La sécurité du droit et la clarté des décisions du souverain sont plus importantes pour notre pays et pour notre démocratie. Ce n'est pas avec des calculs subtils que l'on décide d'un nouveau texte constitutionnel. C'est pourquoi je vous propose, comme M. Moll, de ne pas entrer en matière et je rappelle que notre commission, avec seulement 5 voix sur 11 en vote final a pu aboutir à une décision extrêmement boiteuse, qui n'apporte vraiment rien de meilleur au projet du Conseil fédéral ni au système de vote sur une initiative et un contre-projet.Initatives populaires. Procédure de vote 76 11 mars 1986 Weber: Ist man bereit, endlich davon Kenntnis zu nehmen, dass der Ständerat bereits 1891 erst nach langem Kräfte- messen mit dem Nationalrat bereit war, die denkbar schlechteste Lösung für die Ausübung des Stimmrechts bei Initiativen mit Gegenvorschlag anzunehmen? Das doppelte Nein unter Hinzuzählung der Leerstimmen zu den Neinstim- men wird als grosses Unrecht, nicht als Recht, bald 100 Jahre alt. Ist es möglich, dass es auch heute noch Leute gibt, die es mit ihrem Gewissen verantworten können, erklärtes Unrecht weiterhin als Recht gelten zu lassen, und es bei einem Status quo bewenden zu lassen? Herr Moll, ich ver- stehe die Welt nicht mehr. Sie sind nicht bereit, auch nurdie geringste Verbesserung herbeizuführen. Kompromissvor- schläge gibt es genug. Sie sind auch nicht bereit, ein gesetz- lich geregeltes Unrecht, eine gesetzlich geregelte Abstim- mungsmanipulation des Abstimmungsergebnisses durch das Mitzählen der Leerstimmen auszumerzen? Ich könnte da nur fragen: Quo vadis Schweiz? Ich glaubte bis jetzt immer noch an die Kraft unserer Demokratie, bestehendes Recht weiterentwickeln zu können, wenn die Zeit dazu gekommen ist. Nach wie vor bin ich für die vom Bundesrat vorgeschlagene Lösung. Sie ist konsequent, von Staatsrechtlern als gut und verfassungsmässig beurteilt. Selbst hier im Rat wurde von seilen der Ablehnenden erklärt, die Lösung sei rechtlich in Ordnung. Ich bin aber heute bereit, mitzuhelfen, nach einem Kompro- miss zu suchen, der einigermassen dem Anliegen der bun- desrätlichen Lösung entgegenkommt. Es sollte aber nicht nur eine Alibi-Lösung sein. Diskussionsgrundlage sollten einmal der Antrag der Kommissionsmehrheit und jener der Minderheit II, vertreten durch Herrn Schafften bilden. Bei ersterem müsste auf die Stichfrage verzichtet werden, gleichzeitig aber auch auf vier der 13 möglichen Willensäus- serungen gemäss bundesrätlicher Lösung. Beim Antrag der Minderheit II verzichtet man auf die Pro- zentrechnung, aber alle 13 möglichen logischen Meinungen könnten ausgedrückt werden. Letztere Feststellung hat mich bewogen, mich für den Minderheitsantrag Schaffter einzusetzen. Ich will aber gleich beifügen, dass ich mich auch der Kommissionsmehrheit anschliessen könnte, wenn dies zu einer Einigung führen würde und trotz allem einen Ausweg aus einer unwürdigen Situation bringen könnte. Ich bin für Eintreten und bitte Sie, dies ebenfalls zu tun, damit ein für den Ständerat würdiges Kompromissangebot an den Nationalrat gemacht werden kann. Stucki: Mit dem uns zur Verfügung stehenden demokrati- schen Instrumentarium, mit regelmässigen Auseinanderset- zungsmöglichkeiten im Zusammenhang mit der Bestellung des Parlamentes, mit obligatorischem und fakultativem Referendum, sind die Möglichkeiten sowohl für die politi- sche Willensbildung wie auch für die direkte und indirekte Mitbestimmung institutionell gesichert. Diese vielfältigen Möglichkeiten werden durch das Initiativrecht ergänzt. Das Initiativrecht hat staatspolitisch als Sicherheitsventil ohne Zweifel oft Gutes geleistet. Wenn nun allerdings gesagt wird, dass die Gesetzgebung aus dem Jahre 1892, nach der bis heute Initiativen und Gegenvorschläge behandelt werden, den Volkswillen verfälsche, dann scheint mir das doch etwas übertrieben. Wir haben gehört, dass seit der Inkraftsetzung des gelten- den Gesetzes erst zwölf Doppelabstimmungen durchgeführt wurden. Davon sind in der Botschaft nur gerade drei erwähnt, bei welchen, «mathematisch abstrakt» betrachtet, wie das auch Herr Moll heute wieder gesagt hat, das Verbot des doppelten Ja zu einem Ergebnis geführt habe, das nicht dem Volkswillen entsprechen könne. Aber auch das bleibt ja eine Behauptung. Damit steht doch fest, dass es sich zum einen nur um sehr wenige Fälle handelt, und zum anderen ist es recht fraglich, ob selbst bei diesen erwähnten Abstim- mungen ein anderes Resultat herausgekommen wäre, wenn man ein anderes Abstimmungsverfahren zur Anwendung hätte kommen lassen. Bei objektiver Betrachtung wird man feststellen müssen, dass sich das bisherige Verfahren doch bewährt hat. Viel- leicht ist es nicht die ausgeklügeltste, aber eine brauchbare und einfache Lösung, welche eine klare Entscheidung für das Eine oder Andere erlaubt. Bei allen neuen Vorschlägen, wir haben das auch in der Eintretensdebatte wieder gehört, bleibt festzustellen, dass sie entweder überaus kompliziert sind oder dass mindestens ebenso viele theoretische Einwände dagegen gemacht wer- den können. Nun aber zum Hauptpunkt meiner Gründe, warum ich für Nichteintreten stimmen werde, sei hier noch eine etwas andere Betrachtungsweise vorgetragen: Das Ziel aller Vor- schläge zu einer Neuordnung ist offensichtlich, den Initiati- ven im Zusammenhang mit Gegenvorschlägen auf Bun- desebene durch entsprechend neu gestaltete Abstimmungs- verfahren in einem gewissen Sinne grössere Erfolgschan- cen zu geben. Nun stellt sich die Frage: Wollen wir das? Und zweitens: Ist das auch richtig, aus föderalistischer Sicht gesehen, also beispielsweise aus der Sicht der Kantone? In einer kurzfristigen politischen Argumentation lässt sich das unter dem Stichwort: «Stärkung des demokratischen Rechtes» vertreten. Etwas umfassender, vor allem auch längerfristig und globaler betrachtet, zweifle ich aber an der Richtigkeit dieser Zielsetzung, dass wir den Initiativen im Zusammenhang mit Gegenvorschlägen eine bessere Chance auf Bundesstufe einräumen sollen. Nun, weshalb? Wir müssen doch grundsätzlich sehen, dass mit der Verbes- serung der Erfolgschancen, wenn auch teilweise nur auf dem Papier, die Gesetzesmaschinerie auf der Stufe des Bundes um ein weiteres Beschleunigungselement berei- chert wird. Wir müssen auch sehen, dass nicht nur die Zahl der Volksinitiativen schlagartig zunehmen wird. Auch die Rückzugsbereitschaft aufgrund eines Gegenvorschlages wird abnehmen. Wir verfügen in unserem Kanton über entsprechende ein- schlägige Erfahrungen seit der Einführung des doppelten Ja, also dieser sogenannten Zürcher Lösung, die auch dis- kutiert wird. Jede zusätzliche Volksinitiative auf der Stufe des Bundes wird nun in dieser oder in jener Form, früher oder später, direkt oder indirekt zusätzliche Gesetzesnormierungen zur Folge haben. Diese Entwicklung scheint sowohl aus der Sicht der Kantone wie auch aus der Sicht des einzelnen Stimmbürgers nicht unbedingt wünschenswert. Je länger, je mehr gewinnt damit, mit eben dieser Beschleunigung der Gesetzesmaschinerie, die Stufe des Bundes. In kleinen Por- tionen erhält er zusätzliche Kompetenzen, im Verlaufe der Zeit fast unmerklich, so dass Zug um Zug Aufgaben nach oben verschoben werden, also durch den Bund geregelt werden. Damit wird logischerweise die Gesetzgebungsfrei- heit der Kantone tangiert, beschnitten, aber auch die Mitwir- kungsmöglichkeiten des einzelnen Bürgers auf der Kan- tons- und Kommunalstufe. Deshalb ist es nur ein Stück weit richtig, wenn gesagt wird, mit einer solchen Verbesserung werte man die Mitwirkungsmöglichkeit durch die besseren Chancen des Initiativrechtes auf Bundesstufe auf. In Tat und Wahrheit wird gesamthaft betrachtet das Umgekehrte der Fall sein, weil durch die Verschiebung von Zuständigkeiten im Laufe der Zeit-das ist natürlich eine etwas längerf ristige Ueberlegung - dem Bürger letztlich mehr Rechte und Mit- wirkungsmöglichkeiten auf der unteren Stufe entzogen wer- den, als ihm durch solche Neuerungen im Rahmen des Initiativrechtes auf der Bundesstufe zusätzlich eingeräumt werden. Diese Rechnung geht meines Erachtens nicht auf. Je mehr auf Bundesebene auch unter dem Stichwort «Ver- einheitlichung in der Aufgabenerfüllung» geregelt wird, desto mehr fühlt sich der Bürger den Entscheidungen und Regelungen entfremdet. Wir sollten im Grunde genommen das Umgekehrte tun. Wir haben einen bescheidenen Ver- such unternommen, im Zusammenhang mit der Aufgaben- neuverteilung eben diesen Trend mindestens etwas abzu- bremsen. Bürgernähe und Transparenz werden eher mit einer Verle- gung der Entscheidungen und Bestimmungsmöglichkeiten11. März 1986 77 Volksinitiativen. Abstimmungsverfahren nach unten, das heisst also zu den Kantonen und Gemein- den, erreicht. Das ist ein wesentlicher Grund dafür, dass ich mich keineswegs für ein sogenanntes verbessertes Abstim- mungsverfahren beim Bund erwärmen kann. Ich werde des- halb für Nichteintreten stimmen. Wir tun gut daran, beim bisherigen Langschuss, Herr Cavelty, zu bleiben. Was die Struktur des sogenannten Zürcher Modells betrifft, das nun auch in einem gewissen Sinne Gegenstand des Mehrheitsantrages der Kommission ist: Hier bietet sich für den Sprechenden die eher seltene Gelegenheit, einmal auch Zweifel gegenüber einer Sache, die aus Zürich kommt, zu äussern. Ich möchte damit nicht sagen, dass das, was aus Zürich kommt, meistens gut ist, aber immerhin... Zu diesem Zürcher Modell habe ich drei Punkte: 1. Wir haben eine gewaltige Steigerung der Initiativenflut, seit dieses Risiko ausgeschaltet ist - also seit ein Mehrfach- Ja möglich ist. 2. Es werden praktisch keine Initiativen mehr zurückgezo- gen, selbst in politisch aussichtsloser Situation, und selbst wenn Gegenvorschläge den Initianten ein sehr grosses Stück entgegenkommen. 3. Es ist interessant, dass nun das Bundesgericht wieder mehr angerufen wird, weil die Initiativen oft-was logisch ist - themenmässig nicht deckungsgleich sind mit den in der Regel umfassenderen Gegenvorschlägen des Parlamentes. Abstimmungsrangmässig aber sind sie durch dieses mögli- che mehrfache Ja gleichgestellt. Die Auseinandersetzung verschiebt sich einfach auf die Streitfrage, ob der Gegenvor- schlag mit der Initiative thematisch kongruent ist. Mit ande- ren Worten: Die Möglichkeit des mehrfachen Ja zu Initiative und Gegenvorschlag nach Zürcher Art hat seine Tücken und Ungereimtheiten und ist nicht der Weisheit letzter Schluss. Kündig: Im Frühjahr 1985 hat der Ständerat Nichteintreten auf diese Vorlage beschlossen. Die vorberatende Kommis- sion präsentiert uns nun einen Kompromissantrag. Ein Min- derheitsantrag von Herrn Moll steht ebenfalls im Raum. Man kann sich nun die Frage stellen: Hat sich seit dem Frühjahr 1985, seit unserem ablehnenden Eintretensbeschluss eigentlich irgend etwas geändert? Wenn man das Resultat der vorberatenden Kommission betrachtet, hat sie gegen- über dem ursprünglichen Vorschlag des Bundesrates auf die Stichfrage verzichtet. Man kann feststellen, dass damit zwar ein etwas weniger kompliziertes System gewählt wurde, dass aber sämtliche bisherigen Nachteile des Systems erhalten blieben. Bevorzugt werden nämlich nach wie vor die neuerungs- oder veränderungswilligen Kreise, denn das doppelte Ja enthält ja verschiedene Präferenzen, wie wir dies heute morgen auch wieder hören konnten. Was bleibt dem zufriedenen Bürger anderes übrig, als Nein zu sagen? Selbst wenn er mit dem geltenden Recht nicht einverstanden ist, hat er auch keine Möglichkeit, das gel- tende Recht in der gleichen Abstimmung abzulehnen. Mir scheint es aber bedeutungsvoll zu sein, dass wir in der Schweiz mit ihrem sehr hohen Demokratisierungsgrad zu klaren Volksentscheiden bei Verfassungsfragen kommen. Verfassungsabstimmungen haben etwas Bedeutungsvolles an sich; sie können auch nicht dauernd wieder geändert werden. Diese Entscheide sollten nicht vom mathemati- schen Zufallsmehr abhängen, sondern sie sollten eindeutige Willensentscheidungen sein. Es kommt dazu, dass die Pro- zentsummenrechnung zu einem verwässerten Ständemehr führt, einem ganz wesentlichen Element in unserer Demo- kratie, und dass man zwar von einem mathematischen Gleichgewicht spricht, dass aber die Standesstimme doch namhaft verändert wird, je nachdem, ob die Stimmbeteili- gung gross oder klein war. Dies muss dazu führen, dass die bevölkerungsschwachen Kantone durch dieses Abstim- mungsverfahren geschwächt werden. Dass dies aber zu einem Abbau des in diesem Raum doch immer wieder verteidigten Föderalismus führen muss, daran denkt man viel zu wenig, denn die vereinfachende Wirkung der Initia- tive wird dazu führen, dass die Schweiz mehr Kompetenzen erhält, als dies heute der Fall ist, dass die Kantone noch mehr zu ausführenden Organen herabgemindert werden, als sie dies heute sind. Wenn man Vergleiche zu den Abstimmungsverfahren in den Kantonen ziehen will, dann ist dies einmal gefährlich, weil dort a) ganz unterschiedliche Systeme vorhanden sind; b) sich diese Systeme noch nicht bewährt haben (auch im Kanton Uri spricht man mit einigem Bedenken von der Abstimmung vom nächsten Wochenende). Was aber gar nicht vergleichbar ist, ist die Frage der Stan- desstimme, denn in den Kantonen kennen sie ein einfaches Mehr der abgegebenen Stimmen, das für ein Ja und ein Nein plädiert, nicht aber ein doppeltes Mehr, das durch die Stan- desstimme in der Schweiz nach dem Prinzip des Föderalis- mus aufgebaut ist. Wenn Herr Kollege Weber davon spricht, dass wir heute die denkbar schlechteste Lösung haben und dass es sich um ein erklärtes Unrecht in der Schweiz handle, erstaunt es mich eigentlich, dass er nicht den Antrag gestellt hat, dass der Gegenvorschlag abzuschaffen sei, denn dann hätten wir eine ganz klare Lösung. Solange dies aber möglich ist, glaube ich nicht, dass man von einem erklärten Unrecht in der Demokratie sprechen kann, denn das demokratische Recht kann ja jederzeit angefochten werden. Ich gebe zu, dass wir nicht das beste System haben, dass es Mängel aufweist, wie beispielsweise beim Auszählen der Nein-Stim- men. Ich glaube aber immer noch, dass es für die heutige Zeit, für den heutigen Fall und für die Erhaltung unserer Demokratie und unseres Föderalismus die beste Lösung darstellt. Ich ersuche Sie deshalb, dem Nichteintretensantrag zuzu- stimmen. Gadient: Das geltende Recht ist mangelhaft, das ist unbe- streitbar. Die gleiche Methode der Ermittlung des absoluten Mehrs für Initiative und Gegenvorschlag kann den Volks- und Standeswillen verfälschen. Das hat auch Herr Moll bei der Begründung seines Minderheitsantrages zugestanden. Indessen ist er der Meinung, dass, gemessen an der gerin- gen Zahl der Fälle, die aktuell werden können, eine Korrek- tur nicht nötig sei. Die Möglichkeit, dem Willen des Stimmbürgers genau Aus- druck zu verleihen, ist nach der heutigen Regelung ungenü- gend, deckt sie doch lediglich vier von dreizehn Varianten ab. Wenn demnach eine Verbesserung möglich ist - Herr Cavelty hat das zum Ausdruck gebracht -, dann muss auf die Vorlage eingetreten werden. Welche Anforderungen sind an eine Revision zu stellen? Neben der Verfassungs- mässigkeit muss die einwandfreie Ausdrucksmöglichkeit des Willens des Stimmbürgers für jede Variante ermöglicht werden. Es ist an die Forderung des Bundesgerichtes zu erinnern, die in BG 108 la 157 in Bestätigung der konstanten Rechtssprechung formuliert wird. Das vom Verfassungs- recht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger unter anderem Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt, sagt das Bundesgericht. Sodann muss das Gleichgewicht zwischen Volks- und Ständemehr gewährlei- stet sein, und es ist des weiteren eine praktikable Lösung zu finden. Die Beratungen im Nationalrat haben mir-im Gegensatz zu Herrn Moll - gezeigt, dass es nicht möglich ist, die Mängel anders zu beseitigen als mit der Lösung des Bunderates bzw. des Nationalrates. Mit dieser Regelung ist die korrekte Berechnung des absoluten Mehrs gewährleistet. Das dop- pelte Ja ist zwar unlogisch in einfacher Abstimmung, aber logisch in einer Abstimmung mit Eventual-oder Stichfragen. Wenn ein Gegenvorschlag vorliegt und damit ein Schritt in die Richtung der Initiative getan wird, bedeutet das Verbot des doppelten Ja tatsächlich eine Aufspaltung der Reform- willigen und deren rechtliche Benachteiligung gegenüber den Beharrenden. Herr Kündig ist der Meinung, dass die Prozentsummenrech- nung das Ständemehr verwässere. Er hat auch in einemInitatives populaires. Procédure de vote 78 11 mars 1986 Schreiben zum Ausdruck gebracht, dass die Zahl der Stände gleich bleibe, während die Zahl der Stimmenden schwanke. Damit hänge die Stimmkraft eines Standes von der Zahl der Stimmenden ab. Eine Anzahl von Bürgern sei leichter zu gewinnen als ein Stand. Diese Meinung geht meines Erachtens doch erheblich an unserer verfassungsmässig verankerten Institution der Gleichbehandlung von Volks- und Ständemehr vorbei. Auch ist zu bemerken, dass die Prozentsummenregel ja nur im Fall des doppelten Ja zur Anwendung gelangt, das heisst, wenn Volk und Stände beide Vorlagen gutgeheissen haben. Ohne diese Mehrheit tritt keine Verfassungsänderung in Kraft. Es geht somit nicht einmal um eine Gewichtung oder um eine Wertung der beiden annehmenden Entscheide unter sich, sondern lediglich um eine neutrale Konfliktlö- sung. Zum System der Stichfrage: Durch das System der Stich- frage nähert sich das Volksabstimmungsverfahren weitest- möglich dem parlamentarischen Abstimmungsverfahren an. Die Stichfrage ersetzt in diesem Verfahren die Eventualab- stimmung. Die Prozentsummenregel bei der Stichfrage bie- tet sodann eine Lösungsmöglichkeit für den letzten denkba- ren Konfliktfall und garantiert, dass kein Verfassungsrecht ohne Volks- und Ständemehr entsteht. Sie gewährleistet die absolute Gleichwertigkeit zwischen diesen. Der Lösungsvorschlag des Bundesrates und des Nationalra- tes führt nach meinem Dafürhalten nicht zu einer Ueberfor- derung des Stimmbürgers. Die Stichfrage ist sicher leicht verständlich. Die Prozentsummenregel mag etwas kompli- ziert erscheinen, aber sie berührt den Stimmbürger nicht, sondern nur, wenn überhaupt je, die Bundeskanzlei. Ich befasse mich mit den Minderheitsanträgen. Sie halten beide am Verbot des doppelten Ja fest, und deshalb kann ich ihnen nicht beipflichten. Die Mehrheit verzichtet auf die Stichfrage und schliesst somit den Bürger von der Entschei- dung aus, was zu gelten hat, wenn Initiative und Gegenvor- schlag angenommen worden sind. Das Gewicht des Pro- zentsummenvergleichs wird damit verstärkt, und dieses In- den-Vordergrund-Rücken der Prozentsummenregel ist ein merkwürdig künstliches Unterfangen. Man zieht rein rech- nerische Kriterien der durchaus möglichen Willensäusse- rung von Volk und Ständen in Form einer Stichfrage vor. Und das ist ein untauglicher Kompromiss, bei dem beide das bekommen, was sie im Grunde nicht haben wollen. Die Frage nach allfällig praktisch politischen Folgen - Herr Stucki hat einige davon aufgezählt - darf nach meinem Dafürhalten nicht ausschlaggebend sein. Der Gesetzgeber hat den Auftrag, der in Artikel 122 der Bundesverfassung festgehalten ist, mit einem Höchstmass an Sorgfalt auszu- führen. Da kann es nicht darauf ankommen, ob es nur um ein paar wenige Fälle geht. Dies ändert an der Mangelhaftig- keit, die wir ja allgemein erkannt haben, nichts. Es steht vielmehr nicht im Belieben des Gesetzgebers, ob er erkannte Mängel in der Ausgestaltung der verfassungsmäs- sigen politischen Rechte beheben will oder nicht. Er ist dazu verpflichtet. Gerade der Ständerat als rechtliches Gewissen des Parlamentes muss diese Pflicht sehen und sie gegen- über opportunistischen Erwägungen auch durchsetzen. Diese Ueberlegung müsste uns nach meinem Dafürhalten den Mut und die Einsicht geben, auf die Vorlage einzutreten und dem sachlich richtig liegenden Entscheid des National- rates beizupflichten. Jagmetti: Die zürcherische Erfahrung, die Herr Stucki dar- gelegt hat, gilt auch für die eidgenössische Ebene. Die Zahl der Volksinitiativen hat sehr stark zugenommen. Das Institut ist 1891 eingeführt worden mit einer für jene Zeit erstaunlich tiefen Stimmbeteiligung von weniger als 50 Prozent. In den ersten 80 Jahren, in denen das Institut bestand, sind 97 Initiativen eingereicht worden, in den seither vergangenen 15 Jahren waren es 63. Es brauchte also für drei Fünftel der bisher eingereichten Initiativen 80 Jahre, für zwei Fünftel nur noch 15 Jahre. Das zeigt die Beschleunigung der Entwick- lung. Wenn wir auf Seite 60 der Botschaft die Auflistung der Fälle sehen, in denen es zu Doppelabstimmungen gekom- men ist, dann stellen wir fest, dass in den ersten 80 Jahren fünf und in den nächsten 15 Jahren sieben Abstimmungen über Initiative und Gegenvorschlag stattgefunden haben. Wir haben es hier also mit oder ohne doppeltes Ja mit einer recht starken Zunahme der Volksinitiativen zu tun. Die Initiativenflut, von der gesprochen worden ist, stellt aber nicht nur eine Flut von Volksinitiativen dar. Wir wissen, dass das Institut der Standesinitiative, das man lange gar nicht gebraucht hat, sehr stark aktiviert worden ist. Solche Initiati- ven werden im übrigen teilweise - je nach Kanton - durch Volksinitiativen ausgelöst. Auch zur parlamentarischen Initiative wurde in den letzten Jahren häufiger gegriffen, als dies lange Zeit der Fall war. Man kann in diesem beschleu- nigten Rhythmus etwas Negatives sehen, nämlich die Ab- kehr von der üblichen Kooperation Regierung/Parlament/ Stimmberechtigte oder den Ausdruck von Unruhe und Hek- tik. Man kann darin aber auch etwas Positives sehen, näm- lich das vermehrte Problembewusstsein der Stimmberech- tigten und den Gestaltungswillen. Ist die Bilanz negativ oder positiv? Für mich liegt darin vor allem ein Auftrag an die Politiker, die positiven Elemente aufzunehmen, den Gestal- tungswillen zu fördern und den Bürger in diesem Sinne Anteil haben zu lassen an der Entwicklung. Die Sorge um den Föderalismus teile ich. Wir erleben, wie immer mehr Kompetenzen von der mittleren Ebene, den Kantonen, auf den Bund verschoben werden. Aber ich glaube nicht, dass das doppelte Ja daran die Schuld trägt; denn diese Entwicklung ist ja heute schon festzustellen, obwohl wir das doppelte Ja nicht kennen. Ich möchte denn dieser Sorge um den Föderalismus auch Rechnung tragen und werde Ihnen, nachdem Sie hoffentlich Eintreten beschlossen haben, den Antrag stellen, eine Ver- fassungsvorlage vorzubereiten. Damit erhalten die Kantone die Möglichkeit, ihre Standesstimme bei der Einführung des doppelten Ja zum Tragen zu bringen. Das ist mit ein Grund, weshalb ich diesen Antrag stellen werde, und an Herrn Cavelty gerichtet möchte ich sagen: Ich bin auch für eine Brücke und wäre in diesem Sinne noch für eine etwas verstärkte Brückenkonstruktion. Ich bitte Sie um Eintreten. Schoch: Ich bin auch für Eintreten, weil die geltende Rege- lung dem Stimmbürger die Möglichkeit verwehrt, seinen Willen frei und unverfälscht zum Ausdruck zu bringen. Ich weiss aber, dass diese Feststellung nicht Anlass genug wäre, hier das Wort zu ergreifen. Sie wissen das alles, Sie kennen die Argumentation. Was mir Anlass gibt, mich in dieser Eintretensdebatte auch noch kurz zu äussern, ist eine Argumentation, die vor Jahresfrist in diesem Saal, später bei der Eintretensdebatte im Nationalrat und auch heute wieder in diesem Saal vorgetragen worden ist, die Argumentation nämlich, der Stimmbürger wäre bei der Einführung der Möglichkeit des doppelten Ja und insbesondere bei Annahme der bundesrätlichen Lösung überfordert. Diese Behauptung hat sogar selbst aus Voten von Befürwortern durchgeklungen, durchgeschimmert, und ich meine, dass es sich rechtfertigt und aufdrängt, dazu kurz Stellung zu nehmen. Persönlich bin ich zwar nicht in der Lage, eine umfassende, flächendeckende Beurteilung der Voraussetzungen vorzu- nehmen, die die Stimmbürger, über die Schweiz verteilt, mitbringen. Ueber fundierte Kenntnisse verfüge ich nur mit Bezug auf den appenzellischen Stimmbürger, und die Appenzeller, die ich kenne - das kann ich Ihnen mit Bestimmtheit sagen -, wären nicht überfordert, wenn sie ein Kreuz auf einen Stimmzettel zu setzen hätten. Ich kann hier für die Ausserrhoder sprechen und ausdrücklich auch für die Innerrhoder, das habe ich mit Herrn Landammann und Ständerat Schmid abgesprochen. Er teilt meine Meinung vorbehaltlos. Zwar haben wir weder in Ausserrhoden noch in Innerrhoden praktische Erfahrungen mit den hier zur Diskussion stehenden Modellen. Wir haben aber im konkre- ten Falle kompliziertere Varianten. Wir stimmen nämlich an der Landsgemeinde teilweise sogar über mehrere Eventual- varianten ab, und die Stimmbürger bei uns sind problemlos11. März 1986 79 Volksinitiativen. Abstimmungsverfahren in der Lage, diesen Anforderungen zu genügen. Wir haben das schon häufig praktiziert, und wir haben nie erlebt, dass die Fragestellungen zu kompliziert gewesen wären, dass die Stimmbürger nicht begriffen hätten, worum es geht. Ich kann Ihnen noch etwas sagen: Wir sind im Begriffe, im Zusammenhang mit der Bearbeitung des Problems Frauen- stimmrecht im Kanton Appenzell Ausserrhoden eine Umfrage durchzuführen, bei der Männer und Frauen dann sogar sechs Fragen zu beantworten haben. Die Umfrage ist noch nicht abgewickelt. Aber ich bin vollkommen sicher, dass auch das problemlos über die Runden gehen wird. Ich meine, wenn die Appenzeller in der Lage sind, sogar sechs Fragen zu beantworten, dann dürfte ein Schweizer Stimm- bürger im Durchschnitt doch auch in der Lage sein, wenig- stens ein Kreuz auf seinen Stimmzettel zu setzen. Ich meine daher, dass wir auf die Vorlage eintreten sollten. M. Brahier: Lors de notre dernière session qui s'est occupée de cette question, j'ai voté contre l'entrée en matière, esti- mant que le problème était beaucoup trop compliqué. La solution que le Conseil fédéral nous propose, reprise par le Conseil national, ne me convient pas du tout. En revanche, j'estime que celle qui nous est soumise par la majorité de notre commission est raisonnable. C'est une solution qui peut vraisemblablement faire l'unanimité des deux conseils. A ce stade de notre discussion, je considère que, dans la mesure du possible, il s'agit de trouver une solution permet- tant aux deux chambres d'y adhérer. La question subsidiaire était très compliquée et, de plus, créait un déséquilibre. Je m'explique. Avec la proposition du Conseil fédéral et du Conseil national, il est vrai que le statu quo est beaucoup plus mis à mal que la volonté de changement. Celui qui est favorable au contre-projet ou à l'initiative peut fort bien voter pour les deux systèmes dans le but de vouloir le changement. Or, dès le moment où la question subsidiaire n'intervient plus, le chaud partisan de l'initiative qui votera pour le changement devra choisir à la première question lors du dépôt de son bulletin de vote. Il en va de même pour les partisans du contre-projet. Dès lors - me semble-t-il - il s'ensuit qu'il existe un meilleur équilibre entre le désir du maintien du statu quo, d'une part, et celui de marquer la volonté de changement, d'autre part. Il est possible que la majorité du peuple et des cantons vote pour les deux textes. Toutefois, nous savons que dès l'instant où la majorité du peuple et la majorité des cantons se pronon- cent pour un texte et que celui-ci représente le plus grand nombre de voix dans l'un et l'autre cas, l'issue du scrutin ne pose aucun problème. Dans la situation où les deux textes sont acceptés et que dans un cas les réponses favorables des électeurs sont plus nombreuses que celles des cantons, alors que dans l'autre c'est le contraire, on nous propose naturellement la solution des pourcentages qui est peu sympathique, mais que nous ne savons comment remplacer. Certes, du point de vue fédéraliste, nous pourrions opposer une solution, mais elle ne repose pas sur une base très sûre sur le plan constitutionnel, à savoir que la majorité des voix des cantons l'emporte. Irions-nous trop loin en faisant cette suggestion? On nous a rétorqué qu'il était impensable de traiter le problème de cette façon-là. Dès lors, devant le choix qui m'est offert, il m'apparaît très logiquement que je dois me prononcer en faveur de celui qui me semble le meilleur. Je voterai donc l'entrée en matière et la solution suggérée par la majorité de la commis- sion. Bien entendu, dans mon canton, nous avons le double oui, mais là également «comparaison n'est pas raison» et je sais fort bien qu'à l'échelon de la Confédération d'autres problèmes se posent. C'est surtout sur le fond que je m'ex- prime et sur lequel je me réfère pour me prononcer en faveur de la majorité. M. Masoni: Je regrette de devoir ajouter encore quelques mots, mais je pense qu'il vaut la peine de débattre cette question d'une manière approfondie du fait que les médias, fortement appuyés par les professeurs de droit public, ont «bombardé» notre conseil dans le but de nous faire accep- ter l'entrée en matière. Je crains que cette action ait réussi, car on constate que plusieurs d'entre nous ont annoncé la modification de leur avis. Par conséquent, je considère qu'il est de mon devoir d'essayer avant tout de dissiper ce senti- ment de culpabilité dont on voudrait nous convaincre. Entre 1910 et 1985, durant trois quarts de siècle, notre pays aurait empêché l'exercice égal du droit de vote conforme au principe de la démocratie. On essaie de donner un fonde- ment indéniable, presque cartésien, à la modification propo- sée à l'aide de tableaux compliqués. Il ne faut pas perdre le sens des proportions. N'oublions pas que notre pays est et demeure celui qui facilite le plus la modification constitu- tionnelle. C'est une donnée que l'on ne peut pas nier. Sur les quelque 170 pays du monde, on en compte à peu près 35 à régime véritablement libéral et démocratique. Je n'en ai pas fait le calcul, mais je l'ai lu quelque part. Ils ont tous des dispositions sur la réforme constitutionnelle plus strictes que les nôtres. La constitution danoise par exemple, prévoit que la majorité des votants est nécessaire pour une modifi- cation constitutionnelle, mais au moins avec le vote favora- ble de 40 pour cent des électeurs inscrits. Plusieurs pays, même à régime social-démocrate, exigent des majorités qualifiées. Ces constitutions veulent-elles, par de telles limites, favoriser les conservateurs contre les novateurs? En Suisse, à l'avenir, nous pourrions avoir exactement les cas contraires, à savoir des réformes constitutionnelles allant dans le sens conservateur et pour lesquelles la nullité du double oui pourrait faire le jeu des progressistes. Il ne faut donc pas trop simplifier le problème. Dans les limites que tous les Etats démocratiques posent à la réforme de leur constitution, il faut voir un but absolument légitime qui est de donner à cette dernière un caractère plus politique et plus solennel. On ne change pas de constitution comme on change de chemise. Elle doit rester une charte fondamentale qui a une importance spéciale et pour la modification de laquelle on peut légitimement demander des majorités plus fortes et déroger au principe mathémati- que de la démocratie. Par conséquent, ces limitations exis- tent dans tous les pays de façon absolument légitime. En Suisse, lesquelles sont-elles? Nous avons la majorité des cantons et la majorité du peuple. Mais il est possible que 6 pour cent des électeurs favorables contre 5 pour cent d'avis opposés arrachent une réforme constitutionnelle, si la même majorité se retrouve dans la plupart des cantons. La défense du statu quo et du caractère solennel de la constitu- tion n'a donc pas chez nous la force qu'elle a en d'autres pays. Il y a donc un but légitime à l'exclusion du double oui: celui de réduire le risque que la constitution soit modifiée par des majorités de hasard et en même temps de protéger les citoyens qui ne prennent pas part au vote. Il est juste de combattre l'abstentionnisme; mais il faut considérer que les absents, lors de votations, sont en partie des citoyens vérita- blement empêchés de participer, des citoyens qui n'ont pas clairement saisi le problème et qui, dans cette incertitude, préfèrent rester à la maison, et enfin d'autres qui sont satisfaits du statu quo, qui en tout cas ne ressentent pas tellement le besoin d'aller voter pour le modifier en quoi que ce soit et qui préfèrent céder à d'autres occupations ou préoccupations, comme les loisirs, par exemple. Au fond, l'exclusion du double oui reste une forme de protection pour cette grande majorité de citoyens qui ne participent pas au vote. Ils ont aussi un intérêt à ce que la constitution ne soit modifiée que sur des propositions claires et qui réunissent des majorités claires elles aussi. En fait, c'est ce que réalise notre système interdisant le double oui. Cette interdiction donne à une votation sur une réforme constitu- tionnelle un caractère plus marqué et plus clairement politi- que. Si on donne la possibilité d'accepter le contre projet et, en cas de rejet de celui-ci, d'adopter l'initiative ou vice-versa, qu'est-ce qu'on va obtenir? On diminue la clarté et on atténue les différences politiques. Ainsi, dans les assem- blées politiques où l'on explique les différences entre l'initia- tive et le contre-projet on risque de glisser du contraste politique entre deux conceptions à une simple différence de quantité. C'est ce qui risque d'enlever l'importance politiqueInitatives populaires. Procédure de vote 80 11 mars 1986 à la votation sur la modification constitutionnelle. Lorsque l'on a prévu l'initiative populaire dans le cadre de notre constitution, on a voulu l'initiative constitutionnelle, mais on a exclu l'initiative législative: on souhaitait par laque le droit d'initiative s'attache aux problèmes de fond et aux options politiques. Que demandait-on au peuple dans ses déci- sions? On lui demandait d'effectuer un choix politique. Le développement successif du droit d'initiative dans notre pays a modifié peu à peu la signification de l'initiative qui n'est plus l'exercice d'un droit tendant à la réforme constitu- tionnelle, mais d'un droit de plus en plus législatif. Lors- qu'on réunit la majorité du peuple et des cantons, on peut faire passer une initiative qui n'a pas un contenu de niveau constitutionnel, mais purement législatif. Il n'y a aucune interdiction qui vise à empêcher cette pratique. Ce n'est pas ce que désirait le législateur constitutionnel. L'interdiction du double oui demeure donc un très faible obstacle contre ce changement de signification de l'initia- tive constitutionnelle. Nous n'interprétons donc pas la résis- tance à l'abolition simplement comme un problème d'oppo- sition entre novateurs et conservateurs. Il faut ressentir la résistance du Conseil des Etats- aujourd'hui elle va malheu- reusement et probablement tomber - comme la défense d'un principe qui donne à la réforme constitutionnelle une importance politique remarquable. L'acceptation du double oui entraînera les mêmes conséquences que la multiplica- tion des partis. Il y a en effet une tendance à dépolitiser les problèmes fondamentaux de notre Etat. Je trouve que cela est un appauvrissement. C'est la raison pour laquelle je vous prie de maintenir notre décision de non-entrée en matière. Bundeskanzler Buser: Die Diskussion hat erwartungsge- mäss gezeigt, dass praktisch keine neuen Argumente vorzu- tragen sind, weder für noch gegen die Vorlage. Aus mehre- ren Voten ist wieder deutlich geworden, dass es sich um einen politischen Entscheid handelt. Man will diese Neue- rung, oder man will sie nicht. Ich wollte eigentlich nur zu einigen grundsätzlichen Fragen Stellung nehmen, fühle mich aber doch verpflichtet, zu drei oder vier Voten noch etwas zu sagen, insbesondere zum wieder präsentierten Argument, wonach das Ständemehr durch die neue Vorlage leiden würde. Man kann nicht genug unterstreichen, dass auch nach dem System des Bundesrates, geschweige denn nach dem System Schaffter, keine Vorlage je Verfassungsrecht werden kann, die nicht die doppelte Hürde von Volks- und Stände- mehr genommen hätte. Es ist also völlig ausgeschlossen, dass die Kantone in irgendeiner Frage je vergewaltigt wür- den. Wenn man deswegen trotzdem Bedenken hat, Herr Moll, gibt es eine einfache Lösung: Stimmen Sie Herrn Schaffter zu. Dann passiert überhaupt nichts. Sollte es je dazu kommen, dass das doppelte Ja bei beiden Vorlagen gegeben ist, dann tritt nach der Variante Schaffter weder die eine noch die andere Vorlage in Kraft. Gründlicher kann man die föderalistischen Bedenken doch nicht mehr aus- räumen. Wenn Herr Masoni sagt, dass bei der Verfassungsänderung ein qualifiziertes Mehr erforderlich sein sollte, dann wäre das natürlich Sache einer Verfassungsänderung. Das müss- te auf ganz anderer Ebene diskutiert werden. Ich möchte zudem festhalten: Es trifft nicht zu, dass die meisten Staaten höhere Anforderungen an die Verfassungsrevisionen stel- len. Sogar Dänemark ist laut Quellenmaterial in dieser Hin- sicht nicht strenger als die Schweiz. Zweites Argument: Wenn man sagt, das doppelte Ja gehe zu Lasten der Befürworter des status quo, bin ich damit teil- weise einverstanden. Zu ihren Lasten geht es aber deshalb, weil die Befürworter des status quo heute bevorzugt sind. Sie haben eine privilegierte Stellung. Das doppelte Ja würde dazu führen, dass diese privilegierte Stellung leicht abge- baut würde mit dem Ziel einer Gleichstellung mit den Geg- nern des sfafus quo. Diese Gleichstellung haben wir heute nicht. Herr Reymond sagt, der Bürger sei fähig zu wählen. Er müsse und könne beim einen ja und beim ändern nein sagen. Ja, wenn es so wäre! Aber er kann eben zweimal nein, aber nicht zweimal ja sagen. Da liegt der Hund begra- ben. Er kann zwar mit einem doppelten Nein alles bachab schicken, aber er kann nicht mit dem doppelten Ja unter- streichen, dass er für eine Aenderung des geltenden Verfas- sungstextes eintritt. Die vielen Initiativen: Sie haben die Herren Professoren Eichenberger und Huber zitiert. Wir wissen alle, dass wir heute eine Initiativenflut haben. Aber ich glaube, für einmal, Herr Ständerat Stucki, ist der Kanton Zürich hinter der Eidgenossenschaft zurückgeblieben. Wir haben die Initiati- venflut auf eidgenössischer Ebene schon, und zwar mit dem heutigen System! Dutzende von Initiativen sind hängig. Ich möchte sagen: Wenn das doppelte Ja eingeführt wird, kann es gar nicht «schlimmer» werden, sondern nur besser. Es ist unsere Meinung, dass Resultate, die den Volkswillen besser und klarer wiedergeben, als dies heute der Fall ist, vom Volk auch eher akzeptiert werden und dass dann weniger häufig bereits am Tage nach der Abstimmung die nächste Initiative angekündigt wird. Politisch kann man also auch umgekehrt argumentieren. Herr Kündig hat gesagt, dass wir klare Entscheidungsgrund- lagen brauchen. Bestimmt! Aber ist es klar, wenn wir heute Kantone haben - bis zu sechs -, die mehr Ja als Nein aufweisen und dann bei den verwerfenden figurieren? Das ist unerfreulich. Wenn Sie sagen, man müsse die Auszäh- lung verbessern, bin ich mit Ihnen einverstanden. Dann muss man aber für Eintreten und dann für den Antrag Hänsenberger stimmen, sonst wird selbst diese negative Erscheinung, dass Kantone mit mehr Ja-Stimmen zu den verwerfenden gehören, nicht behoben. Soweit meine Bemerkungen zu einigen Voten. Nun noch ganz allgemein: Es ist mit Recht gesagt worden, der zu fällende Entscheid sei ein politischer Entscheid. Wenn Sie Nichteintreten bestätigen, wie Sie das im letzten März beschlossen haben, ist das meines Erachtens weder eine rechtliche noch eine politische Lösung. Ich muss noch- mals unterstreichen, dass es hier nicht um ein Geschäft geht, das morgen erledigt ist. Es geht nicht um einen Beitrag an ein rauschendes Fest oder an einen Jubiläumsanlass, den man annehmen oder verwerfen kann, womit die Sache erledigt ist; sondern es geht um die Gestaltung eines Rechts, eines politischen Volksrechts, verbunden mit der ganzen Sensibilisierung der öffentlichen Meinung, die jede Diskussion um Volksrechte kennzeichnet. Es geht deshalb auch nicht um die Zahl von eventuell angenommenen Vorla- gen, sondern es geht um das Prinzip, um ein Recht. Dieses Recht existiert nun seit bald 100 Jahren - und es ist nie gelungen, es irgendwie einzuschränken. Im Gegenteil, es ist seit 1891 nur erweitert worden - in mehr als einer Phase. Das gleiche gilt vom anderen Institut, das hier zur Diskus- sion steht, vom Gegenentwurf. Auch er ist grundsätzlich unbestritten, auch hier im Rat. Worum es geht, ist das Verfahren bei der Abstimmung um diese Rechte. Sie stan- den hier in den letzten dreissig Jahren zweimal zur Diskus- sion: Bei der Revision des Geschäftsverkehrsgesetzes im Jahre 1962 und bei der Beratung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte in den Jahren 1975 und 1976 haben Sie eingehend darüber diskutiert. Das Ziel war stets das gleiche. Es wurde immer wieder ernsthaft darüber disku- tiert: Wie kann man den wirklichen Willen des Bürgers durch eine Revision dieses Abstimmungsverfahrens besser erfassen? In diesem Prozess stehen wir nun seit bald 100 Jahren. Wir stehen heute wieder mitten drin, und - das möchte ich unterstreichen - wir werden auch morgen immer noch drin stehen. Denn es ist ein Prozess von ganz besonderer Aktua- lität, weil heute durch wissenschaftliche Studien einerseits und durch die politische Forschung andererseits erwiesen ist, dass die geltenden Ausdrucksmöglichkeiten des Bürgers mit geringfügigen Aenderungen wesentlich verbessert wer- den können. Es geht dabei nicht mehr um ein Entweder- Oder, sondern wir stehen nun vor verschiedenen Varianten.11. März 1986 81 Volksinitiativen. Abstimmungsverfahren Vor dieser Situation ist Nichteintreten nicht einmal eine Flucht. Denn das Parlament wird schon morgen wieder eingeholt. Sie wissen, dass Herr Ständerat Hänsenberger bereits angekündigt hat, dass er im Falle eines Verwerfens der Vorlage seinen Vorschlag in der Form einer parlamenta- rischen Initiative einreichen werde. Sie würden sich also schon in der nächsten Session wieder mit diesem Geschäft zu befassen haben. Angesichts der zustimmenden Mehrheit im Nationalrat ist damit zu rechnen, dass aus diesem Rat ebenfalls innert kurzer Frist neue Vorstösse kommen. Ich schliesse nicht aus, dass im Falle eines doppelten Neins zur Kulturinitiative sogar eine Volksinitiative zu erwarten ist. Gestatten Sie mir noch eine historische Parallele: Das Stimmrecht war seit jeher ein heisses Recht. So wie es im Jahre 1848 eingeführt wurde, hatte es Lücken, auf eidgenös- sischer Ebene zum Beispiel das fehlende Stimmrecht der Juden. Das ist im Jahre 1866 korrigiert worden. Auf kantona- ler Ebene hatten wir bis weit ins 19. Jahrhundert hinein den Zensus. Er ist trotz hartnäckiger Opposition gefallen. Wir hatten die langen Wartefristen für die Zuzüger; sie sind gefallen - trotz hartnäckigem Widerstand. Verfolgt wurde immer wieder die gleiche Tendenz, die Stimmabgabe der Bürger gleichberechtigt und gleichgewichtig zu machen. Wenn ich schon beim Stichwort Gleichheit bin, werden Sie mir auch gestatten, auf die Diskussion um den Artikel 4 BV zu verweisen, wie ihn Volk und Stände im Jahre 1981 ange- nommen haben, und auf den Bericht, den der Bundesrat in dieser Sache eben verabschiedet hat und der ein eigentli- ches Kompendium der heute noch bestehenden Ungleich- heit ist, die durch das Gesetzgebungsprogramm der näch- sten Jahre ausgemerzt werden sollen. Zu diesen Ungleichheiten gehört auch die Ungleichheit der Bürger bei der Stimmabgabe, wenn sie für oder gegen den status quo, für oder gegen eine Initiative sind. Man kann es drehen, wie man will: die Stimmabgabe der einen wiegt nicht gleich wie die Stimmabgabe der ändern. Deshalb sollten wir hier zu einer Revision kommen, die eine befriedi- gende Lösung bringt. Ich habe schon einmal darauf hingewiesen, dass der Natio- nalrat verschiedene Varianten diskutiert hat und dass jetzt auch aus Ihrer Kommission verschiedene Varianten zur Dis- kussion stehen, auch solche, die wirklich den letzten födera- listischen Bedenken Rechnung tragen. Deshalb wäre es sicher nicht klug, das Kind nochmals mit dem Bade auszu- schütten. Ich glaube, der Ständerat könnte und sollte sich doch auch hier als «chambre de réflexion» betätigen und mithelfen, eine vertretbare Lösung herauszukristallisieren. In diesem Sinne bitte ich Sie, für Eintreten zu stimmen. Abstimmung - Vote Für den Antrag der Mehrheit (Eintreten) 23 Stimmen Für den Antrag der Minderheit (Nichteintreten) 17 Stimmen Präsident: Ich erteile Herrn Jagmetti das Wort zur Begrün- dung seines Rückweisungsantrages. Jagmetti: Mit meinem Rückweisungsantrag an die Kommis- sion mute ich ihr zu, die Arbeit noch einen Schritt weiterzu- führen. Ich glaube, dass sich das angesichts des politischen Gewichts der Frage durchaus rechtfertigen lässt, und bin froh über die Bereitschaft, die mir der Herr Kommissionsprä- sident bezeugt hat. Ich hätte Ihnen natürlich den Antrag stellen können, das Geschäft an den Bundesrat zurückzu- weisen. Indessen wäre das mit einer Komplikation des Ver- fahrens verbunden gewesen, hätten wir doch den National- rat informieren müssen usw. Ich habe es deshalb vorgezo- gen, die Kommission zu bitten, diese Arbeit durchzuführen. Der Inhalt meines Antrages geht dahin, die Frage auf Verfas- sungsstufe zu regeln. Ich möchte aber festhalten, dass ich damit nicht zum Ausdruck bringe, der Antrag des Bundesra- tes oder auch der Kommissionsmehrheit verstosse gegen geltendes Verfassungsrecht. Mir scheint einfach die Frage, ob man das doppelte Ja zulassen will und was im Falle einer Zustimmung zu beiden Vorlagen geschehen soll, verfas- sungswürdig zu sein. Es sind im wesentlichen zwei Gründe, die mich dazu veran- lassen, das Verfassungsrechtsetzungsverfahren zu empfeh- len: Das heutige Verfahren spielt seit fast 100 Jahren. 1891 auf Verfassungsstufe eingeführt und 1892 im Gesetz festge- legt, hat es bisher so funktioniert. Die Unzulässigkeit des doppelten Ja ist zwar in einem Gesetz geregelt, aber die Konstanz dieser Regelung von fast 100 Jahren, das Einleben in unser Verfassungsrecht-im materiellen Sinne gemeint-, hat mich dazu veranlasst, dieser Frage entsprechendes Gewicht zu geben. Der zweite Grund, der mich zu diesem Antrag veranlasst, ist der Umstand, dass es ja inhaltlich um die Verfassungsrevi- sion geht. Es geht um die Vorschriften, wie unsere Bundes- verfassung revidiert werden kann. Wir ändern inhaltlich das Verfahren der Partialrevision der Bundesverfassung. Dieses Verfahren sollte nach meiner Ueberzeugung so geregelt werden, dass das Volk die Gelegenheit hat, sich dazu zu äussern, und dass bei dieser Aeusserung sowohl das Volks- mehr wie das Ständemehr zum Tragen kommt. Damit kann man auch den föderalistischen Bedenken Rechnung tragen, die gegen die Einführung des doppelten Ja geäussert wor- den sind. Die Kantone würden auf diesem Wege aufgerufen, selbst an diesem Entscheid teilzunehmen. Ist das Verfahren zu aufwendig? Das kann man sich fragen. Vergessen wir nicht, dass wir in den letzten beiden Jahren - 1984 und 1985 - der Volksabstimmung nicht weniger als zwanzig Vorlagen zur Verfassungsänderung unterbreitet haben. Wenn wir aufgefordert wären, diese Vorlagen aufzu- listen, hätte wahrscheinlich jeder von uns einige Schwierig- keiten, und zwar deshalb, weil nicht jede dieser zwanzig Vorlagen, über die Volk und Stände befunden haben, von so ausserordentlich grossem Gewicht waren. Ist denn die Zulassung des doppelten Ja eine Frage, die von geringerem Gewicht ist als das, was wir sonst zur Abstim- mung brachten? Hat das Problem nicht gleiches Gewicht wie jene anderen Fragen, oder hat es nicht sogar ein höhe- res Gewicht? Dann stellt sich die Frage des Umfangs des Verfassungstex- tes. Wird unsere Verfassung nicht übermässig lang mit einer solchen Regelung? Ich habe den Versuch gewagt, eine Formulierung vorzuschlagen. Sie finden sie auch in meinem Antrag, einstweilen als Eventualantrag formuliert. Ich wollte damit einfach zum Ausdruck bringen, dass wir es nicht mit einer Regelung zu tun haben, die sich vollständig vom Umfang einer normalen Verfassungsvorschrift unterschei- det. Sie lässt sich in einem Absatz von durchaus vertretba- rem Umfang zusammenfassen und dort wenigstens in den Grundzügen verankern. Dass wir die Details dann ohne weiteres in einem Gesetz regeln könnten, ist für mich klar. Mein Hauptanliegen liegt also darin, dass wir diesen System- wechsel, der mit dem doppelten Ja verbunden ist, weil er die Verfassungsänderung betrifft und weil er ein Verfahren ändert, das sich während fast 100 Jahren eingespielt hat, auf Verfassungsstufe treffen. Eher sekundär ist in diesem Zusammenhang meine mate- rielle Lösung. Ich bin natürlich der Kommissionsmehrheit dankbar, dass sie sich von der gleichen Idee leiten liess. Nicht, weil man angenommen hätte, das Kreuz auf den Stimmzettel zu schreiben, sei für den Bürger zu kompliziert. Hier teile ich vollkommen die Auffassung von Herrn Schoch, dass sich der Bürger sehr wohl mit dieser Stichfrage ausein- andersetzen könnte. Ob er allerdings unbedingt die 13 Aus- wahlmöglichkeiten will und ob man ihm etwa eine Kopie von Seite 71 der Botschaft als Gebrauchsanweisung mitliefern sollte, damit er gut auswählen kann, welche Variante er nun unter diesen 13 Lösungen herausnehmen will, das frage ich mich schon. Meines Erachtens ist es für den Bürger doch entscheidend, dass er frei ja und nein zu Initiative und Gegenvorschlag sagen kann. Das würde das Modell der Kommissionsmehrheit berücksichtigen, das mit meinen Ideen materiell übereinstimmt. Ich weiss, dass das Verfahren durch die Rückweisung an die Kommission mit dem Auftrag, eine Verfassungsvorlage vor-Initiatives populaires. Procédure de vote 82 11 mars 1986 zubereiten, etwas kompliziert wird. Aber es ist ja nicht eine Frage von ausserordentlich hoher Dringlichkeit, sondern es ist eine Frage, die wir sorgfältig behandeln müssen und wollen. Wenn sie dann wieder 100 Jahre unverändert gilt, dann hat sich meines Erachtens dieser kleine Mehraufwand gelohnt. Ich bitte Sie, meinem Antrag auf Rückweisung an die Kom- mission zuzustimmen und damit die Option für eine Lösung auf Verfassungsstufe zu treffen. Belser, Berichterstatter: Die Kommission hat sich zweimal zur Verfassungsmässigkeit geäussert. Es standen vor allem die staatsrechtlichen Ueberlegungen im Vordergrund. Die Kommission hat sich beide Male dahingehend ausgespro- chen, dass eine Regelung auf Verfassungsebene nicht nötig sei. Kollege Jagmetti fordert nun aus staatspolitischen Ueberlegungen eine Hebung auf die Verfassungsebene. Sicher kann man diesen Wunsch unterschiedlich beurteilen. Wenn ich an das Votum Masoni denke, wirkt er direkt gemässigt. Was den Inhalt des Rückweisungsantrages angeht, so stelle ich fest, dass auch Herr Jagmetti dem Bürger ein Abstimmungsverfahren zur Verfügung stellen will im Falle von Initiative und Gegenentwurf, bei dem er sich ohne Einschränkung zu beiden Vorlagen zustimmend oder ablehnend äussern kann. Das würde bedeuten, dass der Kommissionsmehrheitsvorschlag, wie er heute vorliegt, aber vor allem auch der Kommissionsminderheitsvorschlag II, wie Herr Schaffter ihn in diesem Rat präsentiert, in dieser Forderung Platz haben. Die Verfassungsänderung wird aus staatspolitischen Gründen verlangt. Die Kommission sah diese Gründe auch. Aber sie war der Auffassung, wegen des komplizierten Ver- fahrens und wegen der doch weniger schwerwiegenden Bedeutung, die das ganze Geschäft hat, sei ein Umweg über die Verfassung nicht nötig. Im Gegenteil, es kam auch die Ueberlegung auf, dass eigentlich das heutige Verfahren nicht verfassungsmässig sei und dass wir mit der Gesetzes- änderung einfach den verfassungsmässig korrekten Zustand herstellen. Aus diesem Grund muss ich Ihnen aus der Sicht der Kom- mission die Ablehnung des Antrages Jagmetti beantragen. Muheim: Ich bin sehr dankbar, dass Kollege Jagmetti und auch Herr Belser sich in einem Punkt völlig einig sind, nämlich, dass es nicht um eine Frage der staatsrechtlichen Zulässigkeit geht. Es ist durchaus zutreffend, dass auf Gesetzesebene das geregelt werden könnte, was die Mehr- heit - gemäss Mehrheit der Kommission, Minderheit l oder Minderheit II - zu lösen beabsichtigen würde. Aber es geht um eine hochpolitische Frage. Wenn Sie, wie der Spre- chende, als Nichtkommissionsmitglied diese Debatte und schon die letztjährige aufmerksam verfolgt haben, dann muss jedem völlig einsichtig sein, dass es hier tatsächlich um wichtigste staatspolitische Dinge geht. Es geht nämlich um die Aenderung einer 100jährigen Praxis. Sie wissen: Sogar im «Rechtsleben» ist es so, dass Praxisänderungen, mit wacherem Bewusstsein vorzunehmen sind als die Fort- setzung einer gegebenen und eingelebten Praxis. Ich meine also, dass der Antrag Jagmetti aus staatspolitischer Sicht gute Gründe für sich hat. Ich für meinen Teil möchte wün- schen, dass wir ihm zustimmen. Denken Sie an die Kantone: Die Kantone regeln nämlich solche Fragen der Volksrechte auf der Ebene der Kantons- verfassung. Denken Sie an die neuen Verfassungsvor- schläge auf Bundesebene: Wieweit sie uns materiell genehm sind oder nicht, ist eine völlig andere Frage. Aber es steht fest, dass man vorschlägt, Abstimmungsverfahren die- ser politischen Tragweite auf Verfassungsebene des Bundes zu lösen. Ich glaube, der Ständerat täte gut daran, den letzten Entscheid über die dann von uns zu treffende Lösung dem Volk und den Ständen zu überlassen. Ich möchte Sie bitten, den Antrag Jagmetti zu unterstützen. Hefti: Meines Erachtens sind mit Ausnahme des Vorschla- ges Hänsenberger alle ändern Vorschläge verfassungswi- drig. Wenn schon das doppelte Ja zugelassen wäre, müsste die Verfassung auch sagen, was bei Annahme beider Vorla- gen geschehe. Das kann nicht eine Frage des Gesetzgebers, sondern nur des Verfassungsgesetzgebers selber sein. Das sagt einem das klare Rechtsgefühl, und noch so raffinierte Logik kann nicht darüber hinweghelfen. Aus diesen Gründen müsste ich den Antrag Jagmetti unter- stützen. Wir waren in der Kommission in der Verfassungs- frage keineswegs so einig, wie es der Herr Kommissionsprä- sident gesagt hatte. Klarheit bestand einzig darüber, dass der Vorschlag Hänsenberger verfassungskonform wäre. Cavelty: Ich gehöre zur Kommissionsmehrheit und stimme gegen den Antrag Jagmetti. Zwar verstehe ich ihn, vor allem, weil Herr Jagmetti ein Rechtslehrerist, der in diesen Rechts- fragen etwas tiefer schaut als wir. Dennoch scheint es mir, wie der Kommissionspräsident ausgeführt hat, nicht nötig, dass wir jetzt eine Regelung, die wir seit bald 100 Jahren im Gesetz vorgenommen haben, plötzlich auf die Verfassungs- ebene hinaufheben. Ich erinnere Sie daran, dass wir nicht minder wichtige Bestimmungen, beispielsweise für die Nationalratswahlen, auch im Gesetz regeln. Es täte der Verfassung nicht einmal gut, wenn man sie jetzt auch noch in diesem Punkt anreichern würde. Sie kennen ja die Bestre- bungen, die Verfassung möglichst auf wenige Grundsätze zu konzentrieren und das Uebrige dem Gesetz zu überlas- sen. Das ist der erste Grund, warum ich Sie bitte, gegen den Antrag Jagmetti zu stimmen. Der zweite Grund ist praktischer Natur. Die Rückweisung und die Lösung auf Verfassungsebene bringen materiell gar nichts Neues. Wir werden über die genau gleichen Fragen nochmals diskutieren, stundenlang in der Kommission und stundenlang im Rat, und selbst wenn wir zu einer Lösung kommen, wird es eine der Lösungen sein, die Sie heute schon kennen, die wir Ihnen in diesen verschiedenen Anträ- gen der Kommission oder der Minderheit bereits präsentie- ren. Die Rückweisung bringt also eine Verzögerung und einen Arbeitsaufwand mit sich, und das ist alles nicht nötig. Sämtliche Staatsrechtslehrer der Schweiz haben uns schrift- lich dokumentiert, dass die Lösung, so wie wir sie jetzt vorsehen, via Gesetz verfassungsmässig ist und sehr wohl gerechtfertigt werden kann. M. Schaffter: Je constate, après le débat d'entrée en matière, que tant la majorité de la commission que le Chan- celier de la Confédération, s'exprimant au nom du Conseil fédéral, s'obstinent à vouloir conserver la solution des pour- centages. Au cours de ma première brève déclaration, j'ai fait savoir que je m'opposerai de toute façon à ce système. Or, étant donné le déroulement de notre discussion et bien que la commission se soit prononcée en faveur du caractère légis- latif de la réforme, je me rends compte qu'il n'est plus possible aujourd'hui de rester sur un tel terrain. Dans la mesure où la solution préconisée par M. Jagmetti permettrait d'aboutir à notre proposition qui tend à sauve- garder les pouvoirs des cantons, étant donné que d'autres s'obstinent à proposer la méthode des pourcentages, et que M. Muheim a relevé l'anomalie qu'il y a à imposer aux cantons, par la voie législative, une réforme à l'acceptation de laquelle ils ne seront pas conviés, je soutiendrai la proposition présentée par M. Jagmetti. Moll: Ich ersuche Sie, den Antrag von Herrn Jagmetti zu unterstützen. Die Votanten, die diesen Antrag unterstützen, haben bereits auf die staatspolitische Bedeutung des Wech- sels, den vorzunehmen wir nun im Begriffe sind, hingewie- sen. Ich habe bereits in meinem Votum gegen das Eintreten darauf hingewiesen, dass meines Erachtens- und da bin ich wirklich in der guten Gesellschaft des Bundesrates aus dem Jahre 1976 und 1981 - die Einführung des doppelten Ja selbst verfassungswidrig ist, wenn wir sie nicht auf der Verfassungsstufe vornehmen. Nach Artikel 123 verlangt eine partielle Verfassungsrevision die Mehrheit von Volk und Ständen. Ich gebe zu, dass nach der Vorlage unserer Kommi-11. März 1986 83 Volksinitiativen. Abstimmungsverfahren sionsmehrheit beim doppelten Ja sowohl für die Initiative wie für den Gegenentwurf die Mehrheit von Volk und Stän- den verlangt wird. Aber wenn beide angenommen werden, entscheidet nicht mehr die Mehrheit von Volk und Ständen, ob Initative oder Gegenentwurf angenommen wird, und das ist für mich entscheidend. Es entscheidet nur ein Prozent- summenmodell, welche von zwei Vorlagen, die sich viel- leicht diametral entgegenstehen, nun in die Verfassung kommen soll. Hier haben wir die Mehrheit von Volk und Ständen eben nicht mehr. Darum bin ich der Meinung, dass das neue Modell auf der Verfassungsstufe geregelt werden muss. Hänsenberger: Wenn wir nach Antrag Jagmetti entscheiden würden, würde dieser Rat nicht nur beschliessen, die Sache müsse auf Verfassungsebene gelöst werden, sondern er würde sich zusätzlich für das im Antrag von Herrn Jagmetti enthaltene doppelte Ja entscheiden. Und wer das doppelte Ja verneint wie ich - ich bin der Meinung, man sollte das auf Bundesebene für Verfassungsfragen nicht einführen -, der kann dem Antrag Jagmetti aus diesem Grund nicht zustim- men. Der Antrag Jagmetti verpflichtet die Kommission, einen Entwurf auzuarbeiten, dass sich die Bürger bei einer Abstimmung ohne Einschränkung zu beiden Vorlagen zustimmend oder ablehnend ausdrücken können. Das ist das doppelte Ja. Auch wenn ich der Meinung sein könnte, es wäre gut, aus Ueberlegungen, die Herr Jagmetti ausgeführt hat, diese Frage auf höherer Stufe zu regeln, könnte ich ihm nicht zustimmen, denn ich bin gegen das doppelte Ja. Masoni: Ich möchte mich dem Argument von Kollege Hän- senberger widersetzen. Ich bin gegen das doppelte Ja und stimme wahrscheinlich - ich werde es mir noch genau überlegen - auch in einer Verfassungs-Abstimmung gegen die Einführung des doppelten Ja. Prinzipiell stellt sich aber die Frage, falls das doppelte Ja eingeführt werden soll: Ist es auf Gesetzes- oder auf Verfassungsstufe einzuführen? Das ist das Problem, vor welches uns der Antrag Jagmetti stellt. Ich bin mir bewusst: Wenn heute eine so wichtige, so entscheidende, so politisch bedeutende Aenderung einge- führt werden soll, dann auf Verfassungsebene! Man kann für oder gegen die Möglichkeit des doppelten Ja sein; aber wenn eine so wichtige Aenderung von der Mehrheit beschlossen wird, muss sie auf dem Wege der Verfassungs- änderung erfolgen. Deswegen glaube ich, das Problem liegt nicht so, wie es mein Kollege Hänsenberger darstellt; es ist ein Problem der Wahl der Gesetzesart, wodurch eine solche Aenderung erfolgen soll: sei es durch einfaches Gesetz oder eben durch Verfassungsänderung. Muheim: Ich glaube, Herr Kollege Hänsenberger ist - insbe- sondere als Kommissionsmitglied - frei, seine Ideen als Minderheitsantrag einzubringen. Wenn dem Antrag Jag- metti Folge geleistet würde und der Rat sich bei nächster Gelegenheit mit einer Verfassungsänderung zu befassen hätte, wäre das Recht der Antragsstellung völlig gewährlei- stet. Die Kommission müsste aber im Rahmen des Antrages Jagmetti einen Antrag erarbeiten und dem Rat unterbreiten. Hefti: Wäre allenfalls folgendes Vorgehen richtig? Wir berei- nigen zuerst die Vorlage. Siegt die Mehrheit, stimmen wir über den Antrag Jagmetti ab. Siegt die Minderheit l, wird die Abstimmung über den Antrag Jagmetti überflüssig. Jagmetti: Die Schwierigkeit liegt wohl darin, dass wir keine ausformulierte Verfassungsvorlage haben. Ich habe Beden- ken, eine solche nun einfach ins Plenum zu bringen. Ich habe es zwar im Sinne eines Eventualantrages gemacht, aber nur, um Ihnen zu zeigen, wie die Sache rein äusserlich aussehen könnte. Meines Erachtens sollten wir über die Frage, ob wir es so oder anders wollen, gestützt auf eine formulierte Fassung beraten. Der Antrag geht dahin, der Kommission den Auftrag zu erteilen, einen solchen Antrag vorzulegen. Wie Sie sich nachher zu diesem Antrag äussern, ob Sie ihn allenfalls abändern, gutheissen oder ablehnen, ist eine Frage, die dann entschieden werden kann, wenn ein solcher Antrag vorliegt. In diesem Sinne möchte ich Ihnen nochmals empfehlen, die Kommission einzuladen, die Arbeit fortzusetzen und den nächsten Schritt noch zu tun. Eine besonders grosse Kom- plikation des Verfahrens liegt nicht vor. Wir benötigen noch einmal eine Kommissionsberatung und dann nochmals eine Beratung im Plenum. Eine Volksabstimmung kann auch verlangt werden, wenn wir den Weg der Gesetzgebung wählen. Wenn der Weg der Volksabstimmung beschriften würde, gestützt auf das fakultative Referendum, dann würde am Schluss das einfache Volksmehr entscheiden. Weil es sich um eine Verfassungsfrage handelt, wäre ich der Mei- nung, dass für diesen Entscheid in der Volksabstimmung das doppelte Mehr notwendig sein sollte. Ich bitte Sie nochmals, meinem Rückweisungsantrag zuzu- stimmen. Präsident: Herr Hefti hat den Ordnungsantrag gestellt, die Abstimmung über die Rückweisung gegebenenfalls am Schluss der Detailberatung durchzuführen. Hefti: Wenn Herr Jagmetti Rückweisung an die Kommission beantragt, erübrigt sich mein Antrag. Bundeskanzler Buser: Der Bundesrat hat Ihnen ein Gesetz und nicht eine Verfassungsrevision vorgelegt. Sie können in der Botschaft nachlesen, warum wir dabei geblieben sind. Artikel 122 der Bundesverfassung gibt eine klare Grundlage: «Lieber das Verfahren bei den Volksbegehren und den Abstimmungen betreffend Revision der Bundesverfassung wird ein Bundesgesetz das Nähere bestimmen.» Wir haben also eine klare verfassungsmässige Delegation. Mit anderen Worten: Rechtlich besteht kein juristischer Anlass zu einer Verfassungsänderung. Herr Jagmetti hat dies auch so dar- gelegt. Seine Ueberlegungen sind politischer Art: Diese Frage sei von so grossem Gewicht, dass man sie in der Verfassung regeln sollte. Verordnungsebene, Gesetzesebene oder Verfassungs- ebene: das ist eine Frage, die sich immer wieder stellt. Hier glaube ich, dass die Verfassungsebene wirklich nicht nötig ist. Man kann auch mit guten Gründen dagegen argumentie- ren. Es ist vor allem unproportional, denn wir haben z. B. das ganze, sicher auch wichtige Verfahren über die Wahl des Nationalrates in einem Bundesgesetz und nicht in der Ver- fassung geregelt. Sie haben in Ihrem Geschäftsverkehrsge- setz sehr wichtige Bestimmungen über die Behandlung der Initiativen. Sie haben im Gesetz über die politischen Rechte, im Verantwortlichkeitsgesetz, im Garantiegesetz usw. grundlegende Bestimmungen auf Gesetzesebene. Von die- ser Seite her gesehen besteht somit kein Grund. Mit anderen Worten: Es ist eine politische Ermessensfrage, ob man die Verfassungsebene wählt oder die Gesetzesebene. Von seilen des Bundesrates möchte ich Ihnen beantragen, bei der Gesetzesebene zu bleiben, wie es Ihnen vorgeschla- gen worden ist. Abstimmung - Vote Für den Rückweisungsantrag Jagmetti 25 Stimmen Dagegen 12 Stimmen Präsident: Damit erübrigen sich weitere Verhandlungen zu dieser Vorlage. Die Vorlage ist an die Kommission zurückge- wiesen. An die Kommission - A la commissionSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Volksinitiativen mit Gegenentwurf. Abstimmungsverfahren Initiatives populaires accompagnées d'un contre-projet. Procédure de vote In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1986 Année Anno Band I Volume Volume Session Frühjahrssession Session Session de printemps Sessione Sessione primaverile Rat Ständerat Conseil Conseil des Etats Consiglio Consiglio degli Stati Sitzung 06 Séance Seduta Geschäftsnummer 84.033 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 11.03.1986 - 08:00 Date Data Seite 71-83 Page Pagina Ref. No 20 014 311 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.