C orte I A -2087/2006 {T 0/2} Sentenza del 27 febbraio 2007 C om posizione: C laudia Pasqualetto Péquignot, G iudice Presidente. Florence Aubry G irardin, M arianne R yter Sauvant, G iudici. M arco Savoldelli, C ancelliere. X. _______, ricorrente, patrocinato dall'avv. Aldo Foglia, via della posta 4, 6900 Lugano, contro C ittà di Lugano, rappresentata dal proprio M unicipio, controparte, D ipartim ento federale dell'am biente, dei trasporti, dell'energia e delle co- m unicazioni (D A TEC ), autorità di prim a istanza, concernente A eroporto di Lugano – A gno. C oncessione quadro e piano settoriale dell'infrastruttura aeronautica. R ifiuto d'em anare una decisione d'accertam ento. D ecisione del D A TEC del 23 m aggio 2006. B u n d e s v e rw a ltu n g s g e ric h t T rib u n a l a d m in is tra tif fé d é ra l T rib u n a le a m m in is tra tiv o fe d e ra le T rib u n a l a d m in is tra tiv fe d e ra l2 Fatti: A. Il 25 gennaio 1993, la C ittà di Lugano, proprietaria ed esercente del cam po di aviazione di Lugano-Agno, ha inoltrato all'allora D ipartim ento federale dei trasporti, delle com unicazioni e delle energie (oggi D ipartim ento fede- rale dell'am biente, dei trasporti, dell'energia e delle com unicazioni, D ATEC ) una dom anda di concessione per l'esercizio e l'am pliam ento dell'aeroporto. B. Il 16 settem bre 1996, il D ipartim ento federale ha accordato alla C ittà di Lugano due concessioni distinte: conform em ente alle disposizioni a quel tem po in vigore, una concessione quadro e una concessione d'esercizio (art. 37 e 37a della legge federale del 21 dicem bre 1948 sulla navigazione aerea [LN A; R S 748] e relativi disposti dell'ordinanza del 23 novem bre 1994 sull'infrastruttura aeronautica [O SIA; R S 748.131.1.]). La prim a stabi- lisce il perim etro di pianificazione (com prensorio dell'aerodrom o) con i set- tori di pianificazione nonché i progetti di costruzione; la seconda autorizza la C ittà di Lugano a gestire a scopo com m erciale l'aeroporto com e pure a riscuotere tasse aeroportuali. Sem pre conform em ente alle norm e a quel tem po vigenti, il D ipartim ento federale com petente ha a quel m om ento sottolineato che le due conces- sioni avrebbero avuto una validità lim itata a 15 (concessione quadro) rispettivam ente 30 anni (concessione d'esercizio) a far tem po dalla loro crescita in giudicato. D al profilo edilizio, esso ha inoltre precisato che la concessione quadro riveste unicam ente carattere di decisione prelim inare, in particolare non dispensa affatto dall'inoltro di ulteriori dom ande per ogni singolo progetto di costruzione. Entram be le concessioni sono quindi state oggetto di ricorso al Tribunale federale da parte di diversi enti pubblici così com e di privati (al riguardo cfr. D TF 125 II 643 del 15 novem bre 1999 con la quale le stesse sono sta- te sostanzialm ente conferm ate). C . N el frattem po, nel 1. trim estre 1999, ha avuto luogo la procedura di consultazione concernente il piano settoriale dell'infrastruttura aeronautica (PSIA, parti I-IIIC ), allestito dal D ipartim ento federale com petente giusta l'art. 13 della Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (LPT; R S 700) con coinvolgim ento sia delle autorità che della po- polazione. Lo PSIA (parti I-IIIB, cosiddetta parte concettuale) è stato adot- tato dal C onsiglio federale il 18 ottobre 2000, quindi ulteriorm ente elabora- to (parte IIIC ) in particolare per quanto attiene alle schede di coordinam en- to dei singoli im pianti. In questo am bito, in data 18 agosto 2004 è stata pure approvata la scheda riguardante l'aeroporto di Lugano-Agno. Va aggiunto che l'approvazione delle singole schede è stata preceduta da un'ulteriore procedura di consul- tazione, la quale però, in considerazione del fatto che il progetto m esso in consultazione nel 1999 già le com prendeva, è stata lim itata alle autorità (principalm ente C antoni e singoli U ffici interessati). D . In data 27 gennaio 2006 il ricorrente ha scritto al D ATEC osservando che, 3 a suo avviso, il perim etro di pianificazione stabilito dalla concessione qua- dro, ed entro il quale vengono a trovarsi in tutto o in parte le particelle N . XX, YY e ZZ, di sua proprietà, avrebbe perso ogni validità a seguito della m ancata presentazione di piani definitivi assoggettati ad una procedura ordinaria. Egli ha quindi postulato l'em anazione di una decisione nella quale venisse accertata l'avvenuta decadenza del settore di pianificazione fissato nella concessione quadro rilasciata alla C ittà di Lugano il 16 settem bre 1996. E. Il 1. m arzo successivo, l'U fficio federale dell'aviazione civile (U FAC ), cui era stato trasm esso lo scritto del ricorrente, ha com unicato a quest'ultim o che non gli era possibile dar seguito alla sua richiesta di accertam ento poi- ché, diversam ente da quanto da lui sostenuto, la concessione quadro m anteneva e m antiene la sua validità fino alla scadenza dei 15 anni indica- ta nella stessa, indipendentem ente dall'inoltro di eventuali progetti esecuti- vi. L'U FAC ha osservato nel contem po che, com e tale, lo strum ento della concessione quadro era stato espunto dal diritto aeronautico e la sua fun- zione ripresa dallo PSIA. In particolare per quanto attiene al perim etro dell'aeroporto, l'U FAC ha rim arcato che esso era ora oggetto di un'apposi- ta scheda di coordinam ento, vincolante per le autorità. F. R ispondendo a sua volta all'U FAC l'8 m arzo 2006, il ricorrente ha denun- ciato il carattere a suo dire definitivo del vincolo costituito dallo PSIA, e stigm atizzato di non essere m ai stato interpellato in m erito al cam biam ento di regim e intervenuto. Il ricorrente ha quindi concluso chiedendo all'U FAC di form alizzare la propria presa di posizione in una decisione im pugnabile. G . C on decisione del 23 m aggio 2006, la Segreteria generale del D ATEC , alla quale era stato rim esso l'incarto, ha constatato che la decisione di accerta- m ento richiesta dal ricorrente avrebbe dovuto vertere su due oggetti distin- ti. D a un lato la dom anda a sapere se la concessione quadro e il settore di pianificazione in essa contenuto fossero ancora validi, dall'altro l'aspetto dell'eventuale lim itazione dei diritti di proprietà risultante dalla scheda di coordinam ento dello PSIA. Senza prendere posizione su questi due aspetti, il D ATEC ha osservato che in m ancanza di un interesse concreto all'accertam ento di elem enti di fatto o di diritto, gli estrem i per l'em anazione di una decisione d'accerta- m ento non erano dati e non è quindi entrato nel m erito della richiesta del ricorrente. N el rendere la propria decisione, il D ATEC ha inoltre colto l'occasione per aggiungere che, quand'anche le condizioni per l'em anazione di una deci- sione di accertam ento fossero state adem piute, esso non avrebbe potuto far altro che conferm are la validità della concessione quadro per 15 anni, indipendentem ente dall'inoltro di concreti progetti edili. H . D i qui il ricorso del 13 giugno 2006 alla C om m issione di ricorso in m ateria d'infrastrutture e am biente (C R IN AM ), col quale, concludendo all'annulla- m ento della decisione di non entrata in m ateria em anata dal D ATEC , il ri- corrente ribadisce tutte le censure da lui sollevate nei suoi precedenti scrit- ti – contestando la m ancanza degli estrem i per il rilascio della decisione ri-4 chiesta, segnatam ente di un interesse concreto ed attuale – adducendo ar- gom enti che verranno ripresi, per quanto necessario, nel seguito. I. C on risposta del 13 ottobre 2006, il C om une di Lugano ha rinunciato a for- m ulare particolari osservazioni e ha concluso nella reiezione del ricorso, ri- servandosi la facoltà di prendere posizione in prosieguo di procedura, se- gnatam ente nel caso di accoglim ento della richiesta di em anazione di una decisione di accertam ento. J. C on osservazioni del 2 novem bre 2006 il D ATEC ha concluso a sua volta per la reiezione del ricorso contestando l'esposizione di nuovi argom enti in sede ricorsuale e ribadendo in ogni caso che i presupposti per l'em anazio- ne di una decisione di accertam ento non sono in concreto adem piuti. Q uanto al m erito, anche la presa di posizione del D ATEC verrà se del caso ripresa in diritto. C onsiderando in diritto: 1. Il Tribunale am m inistrativo federale è com petente per decidere il presente gravam e, di cui è oggetto la decisione del 23 m aggio 2006 del D ATEC , in virtù dell'art. 6 cpv. 1 LN A, in relazione con gli art. 1, 31, 32, 33 e 53 cpv. 2 della legge federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale am m inistrativo fede- rale (LTAF; R S 173.32). Sem pre giusta l'art. 53 cpv. 2 LTAF, esso giudica i ricorsi pendenti presso le com m issioni federali di ricorso o d'arbitrato o presso i servizi dei ricorsi dei dipartim enti al 1. gennaio 2007, nella fattispecie la C R IN AM , applican- do il nuovo diritto processuale. 2. Secondo l'art. 48 cpv. 1 lett. a-c della legge federale del 20 dicem bre 1968 sulla procedura am m inistrativa (PA; R S 172.021), nella versione in vigore dal 1. gennaio 2007 e applicabile alla presente procedura giusta l'art. 37 LTAF, dispone della qualità per ricorrere chiunque abbia partecipato al procedim ento dinanzi all'autorità inferiore o sia stato privato della possibili- tà di farlo, sia particolarm ente toccato dalla decisione im pugnata rispettiva- m ente – poiché a tale requisito non viene riconosciuto valore autonom o (G iurisprudenza delle autorità am m inistrative della C onfederazione [G AAC ], 62.37, consid. 2a) – abbia un interesse degno di protezione al suo annullam ento o alla sua m odificazione. C onform em ente alla prassi vigente sotto il vecchio regim e (D TF 121 II 171, consid. 2b), l'interesse che m uove il ricorrente può essere giuridico oppure anche solo di fatto, esso deve però essere pratico ed attuale (ALFR ED KÖ LZ/ISABELLE H ÄN E R , Verw altungsver- fahren und Verw altungsrechtspflege des Bundes, 2. ed., Zurigo 1998, no. 538 segg.). 2.1 N el caso in esam e, il ricorrente è destinatario della decisione im pugnata, per altro da lui stesso provocata. N ella m isura in cui la decisione im pugna- ta gli rifiuta una decisione d'accertam ento per m ancanza d'interesse, il ri- corrente è legittim ato a ricorrere. G li altri requisiti di term ini e form a (art. 50 5 segg. PA) sono stati rispettati. Il TAF entra quindi in m ateria. 2.2 N ella fattispecie, l'autorità di prim a istanza ha considerato che il ricorrente non ha interesse all'ottenim ento di una decisione d'accertam ento. D i con- seguenza, non è entrata nel m erito, dichiarando, anche se non esplicita- m ente in questi term ini, la richiesta irricevibile. Il ricorrente solleva m olti argom enti relativi al m erito, ossia sulla questione della validità del PSIA, scheda dell'aeroporto di Lugano, criticando pure la procedura durante la fase d'elaborazione di tale scheda. C om e detto, que- sti gravam i toccano il m erito della causa e non questioni di ricevibilità. Per i m otivi che seguono (consid. 3 segg.), non verranno pertanto esam inati. In effetti, quando una decisione non considera una causa nel m erito, i grava- m i ad esso relativi sono irricevibili (al riguardo cfr. D TF 123 V 335, D TF 118 Ib 134, consid. 2 e 3; PIER R E M O O R , D roit adm inistratif, vol. II, 2. ed., Berna 2002, no. 5.4.2.1.). 3. Q uando un am m inistrato chiede una decisione d'accertam ento, l'interesse all'ottenim ento di detta decisione va valutato secondo l'articolo 25 PA. L'in- teresse del richiedente è riconosciuto degno di protezione (art. 25 cpv. 2 PA) solo se non può essere altrim enti soddisfatto, segnatam ente con il ri- lascio di una decisione form atrice o attributiva di prestazioni, non verte all'accertam ento di aspetti puram ente fattuali o alla risposta a questioni giuridiche di carattere teorico. In altre parole, la procedura volta al rilascio di una decisione di accertam ento ha carattere sussidiario (D TF 108 Ib 540, consid. 3; PIER R E TSC H AN N EN /U LR IC H ZIM M E R LI, Allgem eines Verw altungsrecht, 2. ed., Berna 2005, pag. 226 seg.). Tale principio non è però assoluto: an- che quando fossero date le condizioni per un'azione costitutiva, la dom an- da di accertam ento resta infatti possibile se il richiedente può giustificare un interesse specifico. In particolare se l'accertam ento richiesto è suscetti- bile di risolvere questioni giuridiche prelim inari e di fondo, chiarite le quali può essere evitato il ricorso a ulteriori procedure (AN D R EAS KLEY, D ie Feststellungsverfügung – eine ganz gew öhnliche Verfügung?, in: D er Ver- fassungsstaat vor neuen H erausforderungen – Festschrift für Yvo H angartner, San G allo 1998, pag. 243 seg.; ALFR ED KÖ LZ/ISABELLE H ÄN E R , op. cit., no. 208). 3.1 C on riferim ento alle m otivazioni addotte dal D ATEC nella decisione im pu- gnata, il ricorrente contesta la tesi secondo cui l'interesse alla base dell'ac- certam ento richiesto sarebbe unicam ente di carattere astratto, ritenendo che l'autorità a torto abbia ignorato il cam biam ento di regim e giuridico di cui sarebbero state oggetto le sue proprietà (passaggio da un vincolo puram ente tem porale ad un vincolo definitivo e illim itato, costituiti rispettivam ente dalla concessione quadro e dallo PSIA). Sennonché è egli stesso ad am m ettere che tali asseriti vincoli – oggetto della richiesta di ac- certam ento e sulla cui natura verrà se del caso detto più oltre – non si sono finora m ai m anifestati in decisioni form ali a suo sfavore, tant'è che le sue considerazioni al riguardo sono accom pagnate unicam ente da ipotesi, espresse al condizionale (ricorso, pag. 5). M a appunto già da questa sua am m issione em erge che l'interesse che lo m uove non è né concreto né at-6 tuale, bensì puram ente teorico (D TF 123 II 16, consid. 2b; BLAISE KN APP , Précis de droit adm inistratif, 4. ed., Basilea 1991, no. 971). 3.2 N eppure giova al ricorrente il richiam o alla procedura da lui avviata davanti alle autorità com unali di Agno il 31 ottobre 2005 per l'ottenim ento di una li- cenza edilizia per la particella N . KK, richiesta che – a suo dire – gli sarebbe stata negata in virtù di questo nuovo asserito vincolo (ricorso, pag. 6 seg.). Per il principio della sussidiarietà, è sem m ai nell'am bito di una tale procedura – nella quale il richiedente è m osso da interesse concreto, ovvero il rilascio di una licenza di costruzione – che egli può ave- re adeguate risposte anche in m erito alla natura dei diritti, rispettivam ente degli oneri, oggetto della richiesta di accertam ento in esam e (D TF 123 II 402, consid. 4b; D TF 126 II 300, consid. 2c). In altre parole, il m odo in cui le autorità com petenti interpretano o applicano un piano settoriale com e quello in oggetto non può essere vincolato da una decisione d'accertam en- to; tale decisione non ha per vocazione d'indicare alle com petenti autorità com e applicare la legge. Tenuto conto del principio di sussidiarietà, se intende contestare il m odo in cui le autorità del C om une di Agno hanno interpretato la legislazione, il ricorrente deve infatti usare i norm ali rim edi giuridici. 3.3 Il ricorrente non può infine neanche avvalersi della clausola d'eccezione al principio della sussidiarietà in quanto l'accertam ento richiesto non è sup- portato da un interesse specifico che lo possa giustificare, segnatam ente non ha per oggetto questioni giuridiche prelim inari isolate dal contesto di altre procedure; il suo diniego non com porta per il ricorrente la m essa in atto rispettivam ente la rinuncia alla m essa in atto di m isure che potrebbero in qualche m odo danneggiarlo (cfr. sem pre D TF 108 Ib 540, consid. 3; G AAC , 60.56); esso non consente di evitare il ricorso ad ulteriori procedu- re quali ad esem pio proprio quella per il rilascio di una licenza edilizia che tra l'altro – per costruzioni situate al di fuori del perim etro dello PSIA o per costruzioni che non servono principalm ente all'esercizio dell'aeroporto – è e resta di com petenza delle autorità cantonali (art. 37 LN A e contrario e art. 37m LN A) e non può quindi essere sostituita da una decisione d'accer- tam ento com e quella richiesta dal ricorrente. Per quanto precede è a giusto titolo che l'autorità di prim a istanza non è entrata nel m erito della richiesta d'accertam ento del ricorrente per m an- canza d'interesse. La decisione im pugnata va quindi conferm ata. 4. Per l'art. 63 PA, l'autorità di ricorso statuisce sulle spese processuali a ca- rico della parte soccom bente. Tali spese com prendono la tassa di giustizia e i disborsi e vengono fissate tenendo conto dell'am piezza e della difficoltà della causa, della condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti (art. 1 e 2 del regolam ento sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale am m inistrativo federale [TS-TAF; R S 173.320.2]). N el caso in esam e, in funzione dei criteri appena citati, in particolare del fatto che la procedura non ha richiesto specifica istruttoria, le spese pro- cessuali vengono stabilite in fr. 1'500.--, im porto cui va com putato l'anticipo 7 di fr. 1'500.-- versato dal ricorrente il 10 luglio 2006. 5. Visto l'esito della causa e con riferim ento all'art. 7 cpv. 3 TS-TAF, alla con- troparte non viene riconosciuta nessuna indennità per ripetibili. Per questi m otivi il Tribunale am m inistrativo federale pronuncia: 1. Per quanto ricevibile, il ricorso è respinto. 2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.-- è posta a carico del ricorrente e com pen- sata con l'anticipo da lui versato. 3. N on vengono pronunciate spese ripetibili. 4. La presente decisione è com unicata: - al ricorrente (quale atto giudiziario) - alla controparte (quale atto giudiziario) - all'autorità di prim a istanza (quale atto giudiziario) Il G iudice Presidente: Il C ancelliere: C laudia Pasqualetto Péquignot M arco Savoldelli R im edi di diritto: N ella m isura in cui risultano adem piuti i requisiti di cui agli art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 ([LTF], R S 173.110), contro la presente sentenza può essere interposto ricorso al Tribunale federale entro 30 giorni dalla sua notificazio- ne, allegando la sentenza im pugnata. L'atto di ricorso, deve contenere le conclusioni, i m otivi e l'indicazione dei m ezzi di prova ed essere firm ato (cfr. art. 42, 48, 54 e 100 LTF). Invio: