2011/33 Nationalstrassen 750 BVGE / ATAF / DTAF 7 Öffentliche Werke – Energie – Verkehr Travaux publics – Energie – Transports et communications Lavori pubblici – Energia – Trasporti e comunicazioni 33 Auszug aus dem Urteil der Abteilung I i. S. Schweizer Heimatschutz und Stiftung Landschaftsschutz gegen Kanton Bern A–7810/2010 vom 15. Juli 2011 Natur- und Heimatschutz. Ausführungsprojekt Nationalstrasse. Bun- desinventar. Variantenprüfung im Rahmen der Interessenabwägung. Bedeutung des Gutachtens der Eidgenössischen Natur - und Heimat- schutzkommission (ENHK). Art. 27d NSG. Art. 6 und Art. 7 NHG. 1. Variantenvorschläge sind bereits im erstinstanzlichen Verfahren einzubringen; eine Konkretisierung im Verfahren vor Bundes - verwaltungsgericht ist aber zulässig (E. 3). 2. Im Falle einer unumgänglichen Abweichung von der ungeschmä- lerten Erhaltung eines Objekts im Bun desinventar der Land - schaften und Natur denkmäler von natio naler Bedeutung ist unter mehreren möglichen Varianten jener den Vorzug zu geben, die mit Blick auf die Schutzziele die grösst mögliche Schonung gewährleistet. Dadurch ist nicht nur der Eingriffs -, sondern auch der Ermessensspielraum der Entscheid behörde wesentlich enger (E. 4.4.2). Lässt das für den Planungs entscheid massgebende ENHK-Gutachten eine womög lich landschaftsschonendere Vari- ante ausser Acht, liegt eine unvoll ständige Feststellung des rechtserheblichen Sach verhalts und eine fehlerhafte Interes - senabwägung der Entscheidbehörde vor (E. 4.4.2.4). Nationalstrassen 2011/33 BVGE / ATAF / DTAF 751 Protection de la nature et du paysage. Projet définitif de route nationale. Inventaire fédéral. Examen des différentes variantes dans le cadre de la pesée des intérêts. Portée de l'expertise de la Com mis- sion fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP). Art. 27d LRN. Art. 6 et art. 7 LPN. 1. Les propositions de variantes au projet doivent être formulées devant l'autorité de première instance. Seule la concrétisation de propositions déjà formulées peut intervenir au stade de la procé - dure de recours devant le Tribunal administratif fédéral (con - sid. 3). 2. S'il s'impose de déroger à la règle selon laq uelle un objet figurant dans l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments d'im - portance nationale doit être conservé intact – et que plusi eurs variantes sont possibles –, il y a lieu de privilégier la variante qui , au regard des buts visés par la protection, promet de ménager le mieux possible l'objet concerné. La liberté d'intervention et d'ap - préciation de l'autorité s'en trouve ainsi fort ement restreinte (consid. 4.4.2). L'autorité d'approbation de s plans qui fait sienne une expertise de la CFNP, alors même que celle -ci omet de pren - dre en compte une variante susceptible de mieux ménager le paysage, procède à une constatation incomplète de s faits perti - nents, ainsi qu'à une pesée des intérêts erronée (consid. 4.4.2.4). Protezione della natura e del paesaggio. Progetto esecutivo di strada nazionale. Inventario federale. Esame delle varianti nell'ambito della ponderazione degli interessi. Imp ortanza della perizia redatta dalla Commissione federale per la protezione della natura e del paesaggio (CFNP). Art. 27d LSN. Art. 6 e art. 7 LPN. 1. Le proposte di variante devono già essere presentate nella pro ce- dura di prima istanza; è tuttavia possibil e che vengano concre - tizzate soltanto al momento della procedura dinanzi al Tribunale amministrativo federale (consid. 3). 2. In caso di deroga alla conservazione, allo stato intatto, di un og - getto figurante nell'Inventario federale dei paesaggi, siti e monu- menti naturali d'importanza nazionale, va preferita, in presenza di più varianti possibili, quella che ga rantisce la mas sima salva- guardia possibile dell'oggetto nell'ottica degli obiettivi di prote -2011/33 Nationalstrassen 752 BVGE / ATAF / DTAF zione. Ciò limita notevolmente non solo le possibi lità di inter - vento sull'oggetto, bensì anche il margine d'apprezzamento dell'autorità di decisione (consid. 4.4.2). Se la perizia della CFNP, determinante per la decisione sulla pianifi cazione, trascura una variante che consente una migliore conser vazione del paesaggio, si è in presenza di un accertamento incompleto dei fatti giuri - dicamente rilevanti e di un'incorretta ponderazione degli inte res- si da parte dell'autorità di decisione (consid. 4.4.2.4). Die Ortschaft Twann am Bielersee soll mittels ein er Umfahrung vom Durchgangsverkehr entlastet werden. Das vom Kanton Bern am 2. März 2007 beim Eidgenössischen Departement für Umwelt, Ver kehr, Energie und Kommunikation (UVEK) eingereichte Aus führungsprojekt sieht vor, dass der bestehende, der Umfahrung Ligerz dienende Tunnel der Natio - nalstrasse in östlicher Richtung hin ter Twann verlängert werden soll. Weiter soll die heutige N5 zwi schen dem aufzuhebenden Ostportal des Ligerztunnels und dem neuen Tunnelportal östlich von Twann zurück - gebaut und um gestaltet werden. Das Bauvorhaben liegt im Gebiet « linkes Bieler seeufer », das als Schutzobjekt Nr. 1001 im Bundes - inventar Land schaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) ent halten ist. Die Eidgenössische Natur - und Heimat schutzkom- mission (ENHK) verfasste ein Gutachten zur Schutz zielverträglichkeit des Projekts. Das UVEK genehmigte das Ausführungsprojekt am 4. Oktober 2010 mit zahlreichen Auflagen. Gegen diese Plangenehmigung reichten der Schweizer Heimat schutz und die Stiftu ng Landschaftsschutz Schweiz (Beschwerde führende) am 4. November 2010 gemeinsam eine Beschwerde beim Bundesverwal - tungsgericht ein. Sie verlangen deren Auf hebung und die Rückweisung an die V orinstanz zur Planung einer land schaftsschonenden Über arbei- tung im Bereich Ostportal Twann tunnel samt Anschlussbauwerk und Lärmschutzmassnahmen unter erneutem Einbezug der ENHK. Das UVEK (V orinstanz) beantragt in seiner Vernehmlassung vom 17. Ja- nuar 2011 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf ein zutreten sei. Der Kanton Bern (Beschwerdegegner) und das Bun desamt für Strassen (ASTRA) beantragen eine Abweisung der Be schwerde. Das Bundesamt für Raumplanung (ARE) bringt vor, die Variantenvorschläge der Be - schwerdeführenden hätten schon früher vorgebracht werden müssen. Nationalstrassen 2011/33 BVGE / ATAF / DTAF 753 Die ENHK verzichtete auf die Abgabe einer Stellungnahme und ver weist bezüglich der materiellen Beurteilung auf das im Ver fahren abgegebene Gutachten. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hielt am 3. März 2011 fest, der Plangenehmigungsentscheid berücksichtige den gesetz lichen Schonungsgrundsatz. Die von den Beschwerdeführenden vor geschlagene neue Variante der Absen kung der Nationalstrasse, ein tie fer liegendes Tunnelportal und eine Querung des Lang samverkehrs am tiefsten Punkt hätte aber eine geringere Beanspruchung von Terrainflächen zur Folge, was einen geringeren Eingriff in das ge schützte Landschaftsbild des BLN-Objekts bedeuten würde. Da mit eine aussagekräftige Be urteilung einer solchen Alternativ lösung beziehungsweise eine Gegenüberstellung mit der genehmigten Lösung mög lich wäre, müssten über lediglich skiz - zenhafte Beschrei bungen hinaus gehende, minimale planerische Grund - lagen vorhanden sein. Insbesondere die optisch -landschaftlichen Auswir- kungen seien ohne konkrete Projektskizze nicht beurteilbar. Im Grossen und Ganzen seien aber die Einwände des Kantons Bern gegen den Var - iantenvorschlag zutreffend. Die Beschwerdeführenden halten am 18. Mai 2011 an ihren An trägen fest. Entscheidend sei, ob mit einer anderen Lösung eine bes sere Scho - nung der beeinträchtigten Landschaft im Portal bereich er reicht werden könne. Die ENHK habe sich mit der Var iante Tieferlegung nie ausein an- dergesetzt. Das BAFU räume ein, dass die se Variante mangels ge stalte- rischer Grundlagen gar nie ver gleichsweise habe geprüft werden können. Als Folge davon ha be die ENHK ihren Auftrag nicht erfüllt und das gesetzliche Gebot der grösstmöglichen Schonung sei verletzt. Das Gebot der grösst möglichen Landschaftssch onung gelte auch bei der Ver kehrs- führung. Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist , und die Plangenehmigung wird bezüglich des Ostportals Twann tunnel samt Anschlussbauwerk und Lärmschutzwand aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen an das UVEK zurückgewiesen. Aus den Erwägungen: 3. Im bundesrechtlichen Plangenehmigungsverfahren müssen sämtliche Einwände gegen ein Projekt innerhalb der Auflagefrist er hoben (vgl. Art. 27d des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Natio nal- strassen [NSG, SR 725.11]) und können im Beschwer deverfahren nicht mehr nachgetragen werden. Damit ist gewährleistet, dass im Interesse der 2011/33 Nationalstrassen 754 BVGE / ATAF / DTAF Konzentration des Entscheidver fahrens alle Ein wände ge samthaft von der Leitbehörde geprüft werden und in den Plan genehmigungsentscheid einfliessen können (vgl. Botschaft vom 25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die Ko ordination und Vereinfachung der Plangeneh - migungsverfahren, BBl 1998 2591, 2620 und 2634). Bestehen bezüglich des Auf lageprojekts Änderungswünsche oder Alternativvorschläge, so sind diese ebenfalls im erstinstanzlichen Verfahren möglichst genau und umfassend einzubringen. Es ist dann Aufgabe der Plan genehmigungs- behörde, die ve rschiedenen Einwände gegen das Projekt und alle zur Diskussion gestellten Varianten zu beurteilen. V on ihr kann jedoch nicht verlangt werden, alle denkbaren, aus serhalb des üb lichen Rahmens liegenden Massnahmen zu prüfen. Die auf Be schwerde hin tätigen Gerichte haben anschliessend nur noch das Ge nehmigungsprojekt auf seine Rechtmässigkeit hin zu unter suchen. In diese gerichtliche Über - prüfung sind soweit not wendig auch die im Plangenehmi gungsverfahren diskutierten Varianten ein zubeziehen. Es geht jedoch nicht an, erst im Beschwerdeverfahren neue bis anhin unbekannte Varianten einzubringen (Urteil d es Bundesverwaltungs gerichts A–594/2009 vom 10. November 2009 E. 1.4.2 f. und Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A–5466/2008 vom 3. Juni 2009 E. 1.3.2 f. mit Hinweisen). 3.1 Die Beschwerdeführenden schlagen unter anderem vor, der Langsamverkehr und/oder Lokalverkehr in Richtung Twann sei vor dem östlichen Tunnelportal nicht in einer Unterführung unter der N5, sondern im Sinne einer höhengleichen Kreuzung als Links abbiegerverkehr mit einer Lichtsignalanlage zu führen. Diese Variante zielt auf eine komplette Änderung des An schlussbauwerks ab. Die höhengleiche Verkehrs - steuerung vor dem Ostportal mit einer Lichtsignalanlage bildete jedoch nicht Gegenstand des Plan genehmigungsverfahrens, obwohl es den Be - schwerdeführenden möglich gewesen wäre, einen entsprechenden V or - schlag ein zubringen. Ihr Antrag, den Anschlussverkehr im Bereich des Ostportals höhengleich mit einer Lichtsignalanlage zu regeln, stellt damit eine unzulässige Ausweitung des Streitgegenstandes dar, wes halb darauf nicht einzutreten ist. 3.2 Hauptsächlich bezwecken die Beschwerdeführenden eine Tie - ferlegung der Tunnelzufahrt und des Portals der N5 verbunden mit einer Überführung des Lokal - und Langsamverkehrs auf der Hö henkote der heutigen Strasse. Dies hätte ebenfalls eine neue Ge staltung des Portalb e- reichs und des Anschlussbauwerkes, allen falls ver bunden mit einer R e- dimensionierung der geplanten Lärm schutzwand, zur Fo lge. Entgegen Nationalstrassen 2011/33 BVGE / ATAF / DTAF 755 den Behauptungen der V orinstanz und des ARE war diese Variante b e- reits Gegenstand des erst instanzlichen Verfahrens. Denn die Interesse n- gemeinschaft Bielersee verlangte in ihrer Einsprache vom 28. April 2007 in Ziffer 3, es sei im Falle ei nes Verzichts auf eine Tunnelverlängerung über Wingreis hinaus zu prüfen, « ob das Anschlussbauwerk Portal Ost nicht sinnvoller und umweltgerechter ‹ auf den Kopf gestellt › wer den kann, indem die Lokalstrasse Nord über die abtauchende A5 geführt wird ». Die V orinstanz hat diesen Antrag in der angefochtenen Verfügung wörtlich wiedergegeben und abgewiesen (…). Die Beschwerdeführenden haben zwar diesen konkreten Alternativvorschlag nicht zum Gegenstand ihrer Einsprachen gemacht, jedoch im Einspracheverfahr en eben falls eine Verschiebung oder bauliche Umgestaltung des Ostportals samt A n- schlussbauwerk verlangt. Indem sie diesen im erstinstanzlichen Verfa h- ren eingebrachten Va riantenvorschlag in ihrer Be schwerde aufnehmen, konkretisieren sie ihre V orbringen und machen nicht eine bis anhin unb e- kannte Alternative zum Streitgegenstand. Auf den Tieferlegungsantrag ist deshalb einzutreten. 4. Die Beschwerdeführenden machen im Wesentlichen geltend, das V orhaben verstosse im Bereich des Ostportals gegen Art. 6 des Bun- desgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur - und Heimatschutz (NHG, SR 451), in dem für das Tunnelportal, das Anschlussbauwerk und die Lärmschutzmassnahme eine Lösung gewählt worden sei, die das vom Projekt betroffene BLN -Objekt nicht grösstmöglich schone. Mit der Variante Tieferlegung könne eine weitergehende Land schaftsschonung erreicht werden. Allerdings sei es unterlassen worden, für diese Variante im Hin blick auf einen Vergleich mit dem Aus führungsprojekt Pro jekt- skizzen und Visualisierungen auszuarbeiten und eine verglei chende Stel- lungnahme der ENHK einzuholen. Die Kritik der Beschwerdeführenden wirft die Frage auf, unter wel chen Umständen und in welchem Umfang die Plan genehmigungsbehörde Projektvarianten zu p rüfen hat. Geltend gemacht wird letztlich eine unvollständige Sachverhaltsabklärung und ge stützt darauf eine feh ler- hafte Interessenabwägung im Lichte von Art. 6 NHG. Nachfolgend ist somit vorab die Pflicht der V or instanz zur Variantenprüfung zu erörter n und anschliessend auf die Anforderungen von Art. 6 NHG einzugehen. 4.1 Die Plangenehmigungsbehörde hat in ihrem Entscheid eine um - fassende Interessenabwägung vorzunehmen, indem sie alle im kon kreten Fall relevanten Interessen ermittelt, bewertet und ge geneinander abwägt, um sodann zu entscheiden, welcher der mög lichen Varianten der V orzug 2011/33 Nationalstrassen 756 BVGE / ATAF / DTAF zu geben ist. Der Vergleich ver schiedener Lösungen ist dann angezeigt, wenn die Varianten, die ein ander gegenübergestellt werden, echte Alter - nativen sind, das h eisst, sie müs sen realistisch und einigermassen aus - gereift sein. Zudem sind nur dort Varianten zu prüfen, wo tatsächlich auch ein Konflikt mit den einschlägigen V orschriften zu erkennen ist. Nicht verlangt wer den kann hingegen, dass alle in Betracht fal lenden Alternativen im Detail projektiert werden. So dürfen insbesondere Varianten, die mit erheblichen Nachteilen belastet sind, schon nach einer ersten summarischen Prüfung aus dem Auswahlverfahren aus scheiden. Zudem muss nicht jede möglicherweise auc h bundesrechts konforme Lösung dem vorgelegten Projekt gegenübergestellt wer den. Der Ent - scheid, welche von mehreren rechtskonformen und zweck mässigen Varianten umgesetzt wird, liegt grundsätzlich im Ermessen der Planungs- behörde. Diese kann mit der Feststellung, dass ein eingereichtes Projekt - gesuch alle Genehmigungs voraussetzungen erfüllt und bundesrechts - konform ist, die Prüfung anderer Var ianten ausschliessen. Denn die Ein - haltung des einschlägigen Bun desrechts impliziert, dass den berühr ten Interessen genügend Rech nung getragen worden ist. Erweist sich ein Planungsentscheid als zweckmässig, ist er im Rechts mittelverfahren zu schützen, un abhängig davon, ob sich weitere, ebenso zweckmässige Lösungen er kennen lassen (Urteil des Bundesve rwaltungsgerichts A – 817/2010 vom 16. Februar 2011 E. 6.2.1, Urteil des Bundesver waltungs- gerichts A–594/2009 vom 10. November 2009 E. 4.2 mit Hinweisen; vgl. auch Urteil des Bun desgerichts 1C_52/2008 vom 2. Juni 2008 E. 4.4; BGE 127 II 238 E. 3b/aa). 4.2 Gestützt auf Art. 78 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schwei ze- rischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV , SR 101) nimmt d er Bund bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes. Er schont Land schaften, Or tsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur - und Kul turdenkmäler; er erhält sie ungeschmälert, wenn das öffentliche In teresse es gebietet. Als Erfüllung einer Bundesaufgabe gilt unter an derem die Planung einer Natio nal- strasse (Art. 2 Abs. 1 Bst. a NHG). Beim heimatlichen Landschafts - und Ortsbild, den ge schichtlichen Stätten sowie den Natur - und Kultur - denkmälern sind Objekte von nationaler Bedeutung sowie von regionaler und lo kaler Bedeutung zu unterscheiden (Art. 4 Abs. 1 NHG). Die Objekte von nationaler Bedeutung sind in Inventaren des Bundes auf - geführt. Nationalstrassen 2011/33 BVGE / ATAF / DTAF 757 4.2.1 Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeu tung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in be sonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltun g, jedenfalls aber unter Ein bezug von Wieder - herstellungs- oder angemessenen Ersatz massnahmen die grösst mögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein Abweichen von der unge - schmälerten Erhaltung im Sin ne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Er wägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Der Begriff der « ungeschmälerten Erhaltung » ist so zu verstehen, « dass der im Inventar angestrebte Schutz vollumfänglich zur Geltung gelangen und all fälligen Bedrohungen begegnet werden soll. Die Aufnahme eines Ob jektes in ein Verzeichnis bedeutet andererseits nicht, dass sich am be stehenden Zustand überhaupt nichts mehr ändern darf. Der Zu stand des Objektes soll aber gesamthaft betrachtet unter dem Ge sichtspunkt des Natur- und Heimatschutzes nicht verschlechtert wer den. Allfällige geringfügige Nachteile einer Verände - rung müs sen durch anderweitige V orteile mindestens ausgeglichen wer - den » (Botschaft des Bundesrates vom 12. November 1965 zum Entwurf eines Bundesgesetzes über den Natur - und Heimat schutz [BBl 1965 III 89, 103]). Ungeschmälerte Erhaltung ver dient in besonderem Masse das, was die Objekte so einzig artig oder typisch macht (Urteil des Bundes - gerichts 1A.122/2004 vom 30. Mai 2005 E. 2.6; BGE 115 Ib 131 E. 5ha). Zur Beurteilung der Problematik der ungeschmälerten Erhaltung eines BLN-Objekts ist von der je weiligen Umschreibung des Schutzgehalts auszugehen, das heisst , die mög lichen Beeinträchtigungen sind an den verschiedenen Schutz zielen zu messen, die in den gesondert veröffent - lichten Beschreibungen zu den Gebieten des Inventars umschrieben sind (Urteil des Bundesgerichts 1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 6.3 mit Hinweisen; BGE 127 II 273 E. 4c mit Hin weisen; vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A –438/2009 vom 8. März 2011 E. 19.5.2). Es müssen somit alle bedeutsamen In teressen ermittelt, be urteilt, gewichtet und im Entscheid möglichst umfassend berücksichtigt werden (JÖRG LEIMBACHER, in: Kommentar zum Bun desgesetz über den Natur - und Heimatschutz, Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey [Hrsg.], Kom- mentar NHG, Zürich 1997, Rz. 22 f. zu Art. 6 NHG). 4.2.2 Bei Objekten, die in e inem Bundesinventar aufgenommen sind, ist nicht nur der Eingriffsspielraum enger, sondern auch eine Be gutach- tung durch die ENHK obligatorisch, wenn die Erfüllung ei ner Bundes - aufgabe nach Art. 2 NHG in Frage steht. In ihrem Gut achten zuhanden der Ents cheidbehörde gibt die ENHK an, ob das Objekt ungeschmälert 2011/33 Nationalstrassen 758 BVGE / ATAF / DTAF zu erhalten oder wie es zu schonen ist (Art. 7 Abs. 2 NHG). Mit der obli- gatorischen Begutachtung wird ge währleistet, dass ein unabhängiges Fachorgan bei der Beurteilung eines Projekts auf die Anliegen des Natur- und Heimat schutzes speziell achtet und dass die zuständigen Instanzen diesbezüglich über zuverlässige Unterlagen verfügen ( LEIMBACHER, a. a. O., N. 13 zu Art. 7). Dem Gutachten der ENHK kommt dement spre- chend grosses Gewicht zu und es kann nicht durch private Gut achten ersetzt werden. V om Ergebnis der Begutachtung darf nur aus trif tigen Gründen abgewichen werden, auch wenn der ent scheidenden Behörde eine freie Beweiswürdigung zusteht. Dies trifft na mentlich auch für die ihr zugrunde liegenden tatsächlichen Fest stellungen zu. In der Erfüllung ihrer Aufgabe ist der ENHK ein ge wisses Ermessen zuzuerkennen. Sie darf sich auf das für den Ent scheid Wesentliche beschränken. Dazu gehört die Beantwortung der Frage, ob und wie sch wer das betreffende Projekt das ge schützte Objekt beeinträchtigen und auf welche Weise es ungeschmälert erhalten werden kann. Allerdings muss sie nicht zu je dem Projekt umfassende Alter nativen aufzeigen. Sie soll mit Blick auf die Schutzziele namentli ch darlegen, ob das Ausmass und das Ge wicht der Beeinträchtigung mini miert werden könnten, wobei sie für den Fall der Realisierung soweit nötig Auflagen vor schlagen kann und soll (LEIMBACHER, a. a. O., N. 15 ff. zu Art. 7; Urteil des Bundesgerichts 1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 6.1; BGE 127 II 273 E. 4b, BGE 125 II 591 E. 7a f., je mit Hinweisen). 4.3 Das Dorf Twann ist im Inventar der schützenswerten Orts bilder von nationaler Bedeutung der Schweiz (ISOS) aufgenom men. Darin wird der Ort als stattliches Weinbauerndorf in malerischer, vom linken Bieler- seeufer leicht zurückversetzter Lage am Fuss eines prächtigen Rebhangs beschrieben. Weiter liegt das V or haben und insbesondere das geplante Tunnelportal samt An schlussbauwerk im Perimeter d es BLN -Objektes 1001 « linkes Bielerseeufer », das sich von La Neuveville bis Tüscherz erstreckt. Dessen Bedeutung ist wie folgt festgelegt: « In mehrfacher Hinsicht bemerkenswerte Landschaft. Eichen wälder, Trockenwiesen und vor allem sehr gute Beispiel e von Fels heiden, Flora und Kleintierwelt. Twannbachschlucht eine der schöns ten Schluchten im Jura. Erratische Blöcke des Rhonegletschers als Zeu gen der Eiszeit. Über dem See alte Kulturlandschaft mit zu sammenhängenden Rebbergen und gut erhaltenen Winzerdörfern. » Nationalstrassen 2011/33 BVGE / ATAF / DTAF 759 4.3.1 Die ENHK hat gestützt auf die Umschreibungen in BLN und ISOS im Gutachten vom 23. Februar 2009 für die Beurteilung des Pro - jektes folgende Schutzziele formuliert: - Ungeschmälerte Erhaltung der reich strukturierten Rebbergland- schaft. - Ungeschmälerte Erhaltung der gross - und kleinflächigen natur - nahen Standorte (Fel sentreppen und Trockenrasen, Naht stellen zwischen Natur - und Kul turlandschaft, Flaumei chenwälder, schluchtspezifische Lebensräume, Erosionsformen, er ratische Blöcke). - Ungeschmälerte Erhaltung und Förderung der Lebensräume der artenreichen Flora und Fauna. - Ungeschmälerte Erhaltung der Schönheit, der ästhetischen Werte und des Erholungswerts der Landschaft. - Ungeschmälerte Erhaltung der wertvollen und prägenden Kul - turlandschaftselemente am und über dem See. - Aufwertung der Umgebung « Strandboden » von Twann. Anschliessend klärte die ENHK die Auswirkung des Projektes un terteilt in die einzelnen geplanten Massnahmen ab. 4.3.1.1 Hinsichtlich der Rückbaumassnahmen kam die Fach behörde zum Ergebnis, dass die Redimensionierung des bestehen den Ostportals des Ligerztunnels eine erhebliche Verbesserung ge genüber dem heutigen Zustand ergebe. Der Rückbau der National strasse im Gebiet des Dorfes Twann stelle eine erhebliche Aufwertung dieses Gebietes dar. Sowohl das Ortsbild wie auch die Land schaft würden durch die Rückbaumass nah- men ganz im Sinne der Schutzziele eine erhebliche Aufwertung erfahren. 4.3.1.2 Dem ständen Eingriffe im Bereich des neuen Ostportals des Twanntunnels gegenüber. Die insgesamt drei neuen Tunnel portale und die Zufahrtsstrecken benötigten eine grosse Fläche und prägten die Land - schaft im unmittelbaren Nahbereich. Das Pro jekt bedinge einen massiven Materialabtrag und eine grund legende Veränderung der Struktur der Rebterrassen. Die Strassen flächen würden teilweise aus dem Hang und von den Wanderrouten oberhalb des Bauwerks wahrgenommen. V om See her gesehen würden die neuen Einschnitte hingegen kaum einsehbar sein. Störend in Erscheinung treten werde hingegen d ie rund 700 m lange und bis zu 2,70 m hohe Lärmschutzwand. V om See her werde die Mauer noch höher in Erscheinung treten, da die an grenzende SBB-Linie 2–3 m 2011/33 Nationalstrassen 760 BVGE / ATAF / DTAF tiefer liege als die Strasse. Wie die Vi sualisierungen zeigten, werde die Mauer das Gebiet stark prägen. Sie verstärke die Wahrnehmung der das Landschaftsbild stö renden Zäsur zwischen dem Uferbereich und dem oberhalb der Verkehrslinien liegenden Rebgebiet erheblich. Die geplante Lärmschutzwand stelle deshalb eine schwere zusätzliche Be einträchti- gung des BLN -Objektes dar. Ob die negativen Auswirkungen der Lärm - schutzwand mit gestalterischen Massnahmen erheblich ver ringert werden könnten, sei offen. Die Länge der Lärm schutzmauer weit über den Ab - zweiger der neuen Nationalstrasse vom heu tigen Trassee sei nicht nach - vollziehbar. Durch das Bauvorhaben im Ostportalbereich würden sowohl Elemente der Kultur landschaft wie auch ökologisch wertvolle Klein - strukturen zerstört. Es handle sich um einen massiven Eingriff in eine hochwertige Kul turlandschaft von hohem Alter und einen Lebensraum kritisch be drohter Arten. Gemessen an den Schutzzielen sei die Be ein- trächtigung des BLN-Objektes als schwer zu beurteilen. 4.3.1.3 Die schweren Beeinträchtigungen im Portalbereich Ost würden allerdings durch di e positiven Auswirkungen der Rück baumassnahmen sowie durch die Entlastung von Lärm - und weite ren schädlichen Immissionen teilweise aufgewogen. Insgesamt sei des halb das V orhaben als leichte Beeinträchtigung der geschützten Land schaft und des Orts - bildes einzustufen. Die von Art. 6 NHG geforderte grösstmögliche Scho - nung sei jedoch nur dann gegeben, wenn im Bereich des Portal Ost die Einschnitte und die bean spruchten Flächen auf das absolute Minimum beschränkt würden. Weiter müsse die geplante Lärmsc hutzwand auf ihre Notwendigkeit und Dimensionierung überprüft werden. Sofern das Bauwerk tat sächlich notwendig sei, seien die negativen Aus wirkungen mit einer an die empfindliche Landschaft angepassten Gestal tung zu mi - nimieren. Zudem seien bei der Detailplanung Fachleute in einem wett - bewerbsähnlichen Verfahren beizuziehen und es seien sämt liche im Er - gänzungsbericht aufgelisteten Natur - und Landschaftsschutzmassnahmen umzusetzen. 4.4 Bei der Frage der Landschaftsverträglichkeit des V orha bens hat sich die V orinstanz im angefochtenen Entscheid im Wesentlichen auf das Gutachten der ENHK abgestützt und deren Beur teilung übernommen. Das Bundesverwaltungsgericht über prüft eine an gefochtene Verfügung grundsätzlich mit voller Kog nition (Art. 49 d es Verwaltungsverfahrens- gesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]), auferlegt sich aber praxisgemäss dann eine ge wisse Zurückhaltung, wenn tech nische Fragen zu prüfen sind und die V orinstanz ihren Entscheid gestützt auf die Nationalstrassen 2011/33 BVGE / ATAF / DTAF 761 Berichte von Fach behörden gefällt hat. In diesen Fällen hat das Bundes - verwaltungsgericht primär zu klären, ob alle berührten Interessen er - mittelt und be urteilt sowie ob die möglichen Auswir kungen des Projekts bei der Entscheidfindung berücksichtigt wurden. Es unter sucht daher lediglich, ob sich die V orinstanz von sachgerechten Erwä gungen hat leiten lassen und weicht nicht ohne Not von deren Auffassung ab. V or - aussetzung für diese Zurück haltung ist allerdings, dass es im kon kreten Fall keine Anhalts punkte für eine unrichtige oder un vollständige Fest - stellung des Sachverhalts gibt und davon aus gegangen werden kann, dass die V orinstanz die für den Entscheid we sentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Ab klärungen sorgfältig und um fassend vorgenommen hat (Urteil des Bun desverwaltungsgerichts A –438/2009 vom 1. März 2011 E. 19.7 mit Hinweisen, Urteil des Bundesverwaltungs- gerichts A–6594/2010 vom 29. April 2011 E. 2; vgl. auch BGE 133 II 35 E. 3; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Al lgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 446c f.). Hinzu kommt, dass dem ENHK -Bericht ein grosses Gewicht zu kommt und nur aus triftigen Gründen vom Ergebnis der Begut achtung abge - wichen werden darf, auch wenn der entscheidende n Be hörde eine freie Beweiswürdigung zusteht (vgl. E. 4.2.2). 4.4.1 Bezogen auf das Ausführungsprojekt kann dem Gutachten eine umfassende, differenzierte und nachvollziehbare Beurteilung der Auswir - kungen auf die geschützten Objekte und der nötigen Auf lagen entnom- men werden. Im Bereich des Ostportals würde das Projekt zu nicht wieder rückgängig zu machenden, schwer wiegenden Beeinträchtigungen der Kulturlandschaft und ökologisch wert voller Kleinstrukturen führen, die ein Abweichen von der un geschmälerten Erhaltung im Sinne des Inventars zur Folge hätte. Die ENHK hat das Projekt in diesem Bereich denn auch als schwe ren Eingriff in das BLN -Objekt beurteilt. Dass das Eingriffsinteresse – der Bau einer Nationalstrasse – auf ein gleich - oder höherwertiges Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung zu rückgeht, wird vorliegend von keiner Seite in Frage gestellt, wes halb ein Ab - weichen von der ungeschmälerten Erhaltung grund sätzlich zulässig ist (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 7.1 mit Hinweisen). Als Folge davon hat die ENHK eine Prüfung im Hinblick auf eine grösst mögliche Schonung unter Einbezug von Wieder - herstellungs- oder angemessenen Ersatz massnahmen vorgenommen. Dass die ENHK dabei eine räum lich differenzi erte und anschliessend vergleichende Be trachtung vorgenommen und positive Auswirkungen 2011/33 Nationalstrassen 762 BVGE / ATAF / DTAF des Projekts durch die Rückbaumassnahmen dem Eingriff im Portal - bereich gegen übergestellt hat, ist an sich zulässig, soweit das Schutz - gebot für das BLN -Objekt in s einer Gesamtheit nicht unterlaufen wird (Urteil des Bundesgerichts 1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 6.6 mit Hinweis; vgl. E. 4.2.1). Bezüglich des Gebots der grösst möglichen Scho- nung des Gebiets im Bereich des östlichen Tun nelportals und des An - schlussbauwerks deutet das Gutachten aber da rauf hin, dass die ENHK dem V orhaben kritisch gegenübersteht. Sie äussert Bedenken gegen die Eingriffe und ver langt, die erfor derlichen Einschnitte und die zu beanspruchenden Flächen seien nach Möglichkeit weite r zu minimieren und die Notwendigkeit und die Dimensionierung der geplanten Lärm - schutzwand seien grundsätzlich noch einmal zu prüfen. Solche Um stände erlauben eine freiere Prüfung der Begutachtung (vgl. Urteil des Bun des- verwaltungsgerichts A–438/2009 vom 8. März 2011 E. 19.7). 4.4.2 Darüber hinaus stellt sich die grundsätzliche Frage nach der Be - deutung des Gutachtens. Denn darin hat sich die ENHK ledig lich zum Ausführungsprojekt und nicht zu der möglichen Variante einer Tiefer - legung der N5 geäussert. V om Ergebnis des Gut achtens dürfte somit abgewichen werden, wenn sich heraus stellen sollte, dass eine womöglich landschaftsschonendere Variante aus ser Acht gelassen wurde und dem - zufolge begründete Zweifel an der vorinstanzlichen Sachverhalts fest- stellung bestehen sollten (vgl. BGE 125 II 591 E. 7d). Zwar verfügt die V orinstanz beim Entscheid, welche von mehreren rechtskonformen und zweckmässigen Varianten umgesetzt werden soll, über einen Ermessens - spielraum (vgl. E. 4.1). Im Anwendungsbereich vo n Art. 6 Abs. 1 NHG geht es jedoch darum, im Falle einer unum gänglichen Abweichung von der ungeschmälerten Erhaltung unter mehreren mög lichen Varianten jener den V orzug zu geben, die mit Blick auf die Schutzziele die grösst- mögliche Schonung des BLN -Objekts ge währleistet. Dadurch ist nicht nur der Eingriffs -, sondern auch der Ermessensspielraum der Entscheid - behörde wesentlich enger. 4.4.2.1 V orliegend haben die ENHK und das BAFU am 29. Mai bezie- hungsweise 11. Juni 2008 Zusatzabklärungen beantragt. Die ENHK ver - langte unter anderem, die Wahl der technischen Lösung und des Stand - ortes des Ostportals seien zu begründen. Weiter sei nachzu weisen, dass an diesem Standort die geringsten Auswir kungen auf das BLN-Objekt zu erwarten seien. Es sei zu prüfen, ob mit einer alternativen Trasseeführung für die Fussgänger und/oder den gan zen Langsamverkehr im Portal - bereich eine Ver ringerung der Aus wirkungen der Bauwerke erreicht Nationalstrassen 2011/33 BVGE / ATAF / DTAF 763 werden könne. Zudem seien Vi sualisierungen zu erarbeiten, die G estal- tung der Portalbereiche und der Anschlüsse zu konkretisieren sowie Er - satzmassnahmen vorzuschlagen. 4.4.2.2 Auf Aufforderung der V orinstanz reichte der Beschwerdegegner am 29. September 2008 einen Ergänzungsbericht zum Aus führungs- projekt sowie einen Zu satzbericht Natur- und Landschaftsschutz ein. Im Ergänzungsbericht (…) nahm der Be schwerdegegner zur alternativen Trasseeführung Stellung. Er hielt fest, dass die Langsamverkehrsführung gemäss Auflageprojekt die beste Lösung darstelle. Die Unterführun g gewährleiste für Fuss gänger und Velofahrende eine direkte, schnelle und sichere Verbindung. Dem Langsamverkehr stehe mit dem Uferweg eine attraktive Alternative zur Verfügung. Die gewählte Lösung könne mit den im Zusatzbericht aufgeführten gestalter ischen Massnah men landschafts - verträglich umgesetzt werden. Eine anlässlich der Be gehung vom 23. Mai 2008 ins Auge gefasste alternative Lang samverkehrsführung um das Tunnelportal herum wäre keine gute Lö sung, weil sie starke Stei gun- gen für Velofahrende zur Folge hätte und wegen der Topografie zusätz - liche Bauwerke (Stütz mauern) notwendig wären, was aus gestal terischer Sicht nicht an zustreben sei. Im Zusatzbericht (…) wird fest gehalten, das Ostportal würde visuell und durch den Verlust von ökologisch wertvollen Kleinstrukturen und Lebensräumen eine massive Ver änderung der wert - vollen und geschützten Reblandschaft bewirken. Die Linienführung er - scheine möglich, wenn die Einschnitte mög lichst gering gehalten würden. Die heutige Qualität und da s heutige Potential von fein struk tu- rierten Lebensräumen müssten soweit möglich wieder hergestellt werden. Ziel sei es, dass das Bau werk nach seiner Reali sierung mindestens vom See her gesehen als fein, zurückhaltend und gut gestalteter Eingriff zu erleben sei und sich der Verlust des ökologischen Potentials und die Stö - rung der wertvollen Kulturlandschaft in Grenzen halte (…). Mit den vor - geschlagenen Projektoptimierungen im öko logischen Bereich und dem Gestaltungskonzept « Ökologie und Land schaftsarchitektur » würden die negativen Auswirkungen erheblich minimiert (…). 4.4.2.3 Die V orinstanz hat sich dieser Argumentation ange schlossen, das Ausführungsprojekt mit den von der ENHK und vom BAFU gestützt auf die Ergänzungen des Beschwerdegegners be antragten Ausgleichs - und Ersatzmassnahmen genehmigt bezie hungsweise die best mögliche Abstimmung des Projekts mit Flora, Fauna und Land schaftsbild in die Detailprojektierung verwiesen und eine al ternative Linienführung im Portalbereich abgelehnt (…). 2011/33 Nationalstrassen 764 BVGE / ATAF / DTAF 4.4.2.4 Im vorinstanzlichen Verfahren ist somit eine eingehende Ausein- andersetzung mit dem eingereichten Ausführungsprojekt des Beschwer - degegners erfolgt und es wurden Optimierungs möglichkeiten geprüft und angeordnet. Weiter wurde eine alternative Ver kehrsführung für den Langsam- beziehungsweise Veloverkehr im Sinne einer Überführung über die geplante Tunnelzufahrt der N5 geprüft und verworfen. Auf die im Einspracheverfahren aufgeworfene Fra ge, ob es nicht sinnvoller und umweltgerechter sei, das An schlussbauwerk « auf den Kopf » zu stellen, indem die Lokal strasse Nord über die abtauchende N5 geführt werde, wurde hin gegen über haupt nicht oder zumindest nicht aktenkundig eingegangen. Ge messen an den Schutzzielen des BLN -Objekts (vgl. E. 4.3.1) und unter Berücksichtigung der erheblichen Beeinträch tigungen durch das Auflageprojekt im Bereich des Ostportals des Twann tunnels (vgl. E. 4.3.1.2 und 4.4.2.2) stellt sich die Frage, ob mit der von den Beschwerdeführenden vorgeschlagenen Variante die erforderlic hen Ein - schnitte und die zu beanspruchen den Flächen kleiner wären als beim Ausführungsprojekt, die Lärm schutzmassnahmen geringer dimensioniert werden müssten und als Folge davon insgesamt eine bessere Schonung des BLN -Objekts erfolgen könnte. Zumindest das BAFU und das ASTRA lassen im Rahmen des Beschwerdeverfahrens durchblicken, dass die Variante landschaftsschonender sei beziehungsweise sein könnte. Auch für das Bundesverwaltungsgericht lassen sich die diesbezüglichen V orbringen der Beschwerdeführend en nicht ein fach von der Hand wei - sen. Weiter wurden bisher keine grund sätzlichen Einwände ge gen die Machbarkeit der Tieferlegungs variante vorgebracht und die Einwände, die gegen die im Ergän zungsbericht geprüfte Alter native vorgebracht wurden, lassen sich nicht auf die hier strittige Var iante übertragen. Unter diesen Um ständen ist es für das Bundes verwaltungsgericht nicht nachvollziehbar, weshalb die V orinstanz die Tieferlegungsvariante nicht prüfen liess. Ihr ist deshalb bei der Prüfung, welche r möglichen Variante mit Blick auf das Ge bot von Art. 6 Abs. 1 NHG der grösstmöglichen Schonung des BLN -Objekts im Portalbereich der V orzug zu geben ist, eine unvollständige Feststellung des rechts erheblichen Sachverhalts und eine fehlerhafte Interessenabwägung vorzuwerfen. 4.5 Weil im Hinblick auf eine vergleichende Beurteilung der vor ge- schlagenen Variante mit dem Ausführungsobjekt vertiefte Ab klärungen erforderlich sind, erweist sich die Streitsache als nicht spruch reif. Da die Sachverhaltsvervollständigung und an schliessend erneute Interessenab - wägung am besten durch die V orinstanz unter Beizug der entsprechenden Fachbehörden erfolgt, recht fertigt es sich, die Angelegenheit ausnahms -Nationalstrassen 2011/33 BVGE / ATAF / DTAF 765 weise an diese zurück zuweisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG; vgl. Urte il des Bundesverwaltungsgerichts A –6594/2010 vom 29. April 2011 E. 8.2.3 mit Hinweisen). 4.6 Als Folge vorstehender Erwägungen ist die Beschwerde gut zu- heissen, soweit darauf einzutreten ist , und die Plangenehmi gung ist bezüglich des Ostportals Twanntu nnel samt Anschluss bauwerk und Lärmschutzwand aufzuheben. Die Sache ist an die V orinstanz zu rück- zuweisen, damit diese die Machbarkeit und Land schaftsverträglichkeit der von den Beschwerdeführenden vorgeschlagenen Var iante – Tiefer- legung der Tunnel zufahrt Ost portal Twann und Über führung des Lokal - und Langsam verkehrs auf der Höhenkote der heutigen Strasse – prüft. Hierzu hat die V orinstanz im Hinblick auf einen Vergleich mit dem Aus- führungsprojekt vom Be schwerdegegner eine Machbarkeitsstudie mit Kostenschätzung samt Projektskizzen und Visualisierungen aus arbeiten und die Dimensionierung der Lärmschutzwand über prüfen zu lassen und bezüglich der Frage, welche Variante die grösst mögliche Schonung des BLN-Objekts ermöglicht, ein ergän zendes Gutachten von der ENHK einzuholen. Den Beschwerdeführenden und allenfalls neu Be troffenen ist das rechtliche Gehör zu gewähren und die ein schlägigen Fachbehörden des Bundes sind beizuziehen. An schliessend hat die V orinstanz neu über das Ostportal Twanntunnel, das Anschlussbauwerk und die notwen digen Lärmschutzmassnahmen zu entscheiden.