2001-2445 6087 01.067 Message concernant le financement du programme de redimensionnement de l’aviation civile nationale du 7 novembre 2001 Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous avons l’honneur de vous soumettre, en vous proposant de les approuver, les deux crédits d’engagement et les six crédits supplémentaires nécessaires au financement du programme de redimensionnement de l’aviation civile nationale. Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesda- mes et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 7 novembre 2001 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 6088 Condensé Créée en 1931 avec le soutien de la Confédération, la com pagnie aérienne Swissair était devenue avec le temps un fleuron de l’économie suisse et de l’aviation interna- tionale. L’ouverture des marchés aériens et la privatisation partielle des entreprises aériennes, lancées dans les années 80 aux États-Unis et poursuivies dès le début des années 90 en Europe, ont contraint notre entreprise nationale d’aviation à recher- cher des stratégies en vue d’assurer sa survie. L’échec de ces stratégies, mais sur- tout le fait que les mesures visant à rectifier la situation ont été prises trop tard et avec trop d’hésitations et que la crise m ondiale de l’aviation civile a été aggravée par les conséquences des tragiques attentats du 11 septembre 2001, ont mené les entreprises de la holding SAirGroup, dont Swissair, dans une situation financière sans issue. L’existence d’une compagnie aérienne active au niveau intercontinental est d’une importance capitale pour la place économique suisse. Au vu des retombées néga- tives considérables sur l’économie et l’emploi qu’aurait provoqué une absence de réaction, la Confédération a accepté de participer au fi nancement d’un programme de redimensionnement de l’aviation civile nationale susceptible de contribuer au maintien d’un hub zurichois performant. Ce programme charge Crossair de reprendre une partie de la flotte (jusqu’à 26 moyen-courriers et 26 long-courriers) et des lignes précédemment exploitées par Swissair. Malgré la réduction du nombre de vols et de destinations, il permettra d’assurer la présence du pays au niveau tant européen qu’intercontinental et de maintenir les liaisons internationales directes qui sont indispensables au bon fonctionnement de notre économie. La réalisation du programme engendrera des coûts très importants et ne sera pas sans risques. Aussi la Confédération a-t-elle très tôt cherché à obtenir le soutien de tous les acteurs intéressés à l’existence d’une compagnie aérienne à vocation inter- continentale basée en Suisse. Selon les accords trouvés, des quelque 4 milliards de francs indispensables à la réalisation du programme, la Confédération apportera 1,6 milliard sous deux formes. Six cents millions de francs représentent le montant souscrit par la Confédération à l’augmentation du capital de la nouvelle société. Un prêt d’un milliard de francs, par ailleurs, est accordé à Swissair pour lui per- mettre de financer une activité de vol réduite durant l’horaire d’hiver 2001-2002. Avec l’assentiment de la Délégation des fi nances, le Conseil fédéral s’est juridi- quement engagé à verser les montants figurant ci-dessus. Conformément à la loi sur les finances de la Confédération, les crédits d’engagement et les crédits de paiement qui en découlent sont maintenant, par le biais du présent message, soumis à l’approbation ultérieure du Parlement. Les autres crédits de paiement de moindre importance, également soumis à l’approbation du Parlement, sont une conséquence directe du programme de redimensionnement choisi. Ils concernent non seulement les dépenses de l’administration pour la gestion de ce projet (recours à des con- seillers extérieurs), et les frais d’émission des mesures de refinancement nécessaires mais aussi le financement de la poursuite de l’enquête comptable sur les causes de la débâcle de SAirGroup et les responsabilités en la matière. 6089 Dans l’urgence causée par l ’immobilisation au sol inattendue de la flotte de Swis- sair, le Conseil fédéral a, le 3 octobre 2001, avec l’assentiment de la Délégation des finances, déjà accordé un premier prêt de 450 millions de francs à Swissair. Ce prêt a servi à assurer le maintien des dessertes selon un horaire r éduit de vol durant le mois d’octobre. Le 4 octobre 2001, le Conseil f édéral s’est expliqué de cette d éci- sion devant les Chambres qui l ’ont, dans leur majorit é, soutenu. Ce pr êt de 450 millions doit être rajouté aux 1,6 milliard de francs évoqués ci-dessus pour mesurer l’importance de l’effort financier consenti par la Conf édération afin de permettre la réalisation du programme de redimensionnement de l’aviation civile nationale. L’économie supportera un montant comparable, à savoir 1,6 milliard de francs, sous la forme d’apports de capitaux en faveur de la nouvelle compagnie d ’aviation. Les cantons aéroportuaires, les sociétés exploitant les a éroports ainsi que les ban- ques (UBS, CSG, BCZ) fourniront, par le biais de cr édits-relais, des liquidit és à court terme aux entreprises connexes du gr oupe Swissair n écessaires au fonction- nement des services a ériens. Jusqu ’à la vente de ces entreprises, la capacit é de fonctionnement des infrastructures des aéroports devrait ainsi pouvoir être assurée. Le programme de redimensionnement de l ’aviation civile nationale, établi dans un très court laps de temps, réunit autour de lui tous les acteurs directement concern és par l’avenir d’une compagnie d’aviation nationale à vocation intercontinentale. Les efforts entrepris par toutes les parties impliqu ées démontrent que le secteur priv é et l’Etat sont capables de se mobiliser pour surmonter conjointement une crise.6090 Message 1 Partie générale 1.1 Situation initiale 1.1.1 Bref historique Swissair Schweizerische Luftverkehr Aktiengesellschaft (Compagnie suisse de navi- gation aérienne Swissair SA) est n ée le 26 mars 1931 de la fusion de «Balair», so- ciété anonyme d ’aviation b âloise et de «Ad Astra-Aero », soci été anonyme suisse d’aviation, Zurich. Ayant son si ège à Zurich, Swissair avait pour but, selon l ’art. 1 de ses statuts, l ’exploitation du transport a érien en Suisse et à l’étranger, consistant dans le transport r égulier de personnes, de marchandises et du courrier postal ainsi que l’exercice de toutes les activit és connexes à la navigation a érienne. Après avoir étendu sa flotte et son r éseau au trafic intercontinental, avec une aide initiale de la Confédération, Swissair est devenue l’une des plus grandes entreprises du pays. Elle a connu le succès pendant de nombreuses années et se situait dans la moyenne parmi les entreprises d ’aviation de ligne actives au niveau international. Elle desservait 130 destinations dans plus de 70 pays. Sur la base de l’art. 103 de la loi fédérale sur l’aviation (LA; RS 748.0), aujourd’hui abrogé, la compagnie aérienne nationale, Swissair, soci été à caractère mixte, a obte- nu le droit d ’exploiter le r éseau interne, continental et intercontinental d éclaré d’intérêt général par l ’autorité concessionnaire. Cette disposition a conf éré à Swis- sair un monopole de fait en matière de transport aérien suisse. Le 19 décembre 1966, les droits et les devoirs de Swissair ont pour la premi ère fois été expressément con- signés dans une concession. Sur un arri ère-fond de lib éralisation en Europe et apr ès la d écision de Swissair de transférer de Gen ève à Zurich la plus grande partie de ses vols de ligne interconti- nentaux, le Conseil f édéral a charg é, en date du 8 mai 1996, l ’Office f édéral de l’aviation civile (OFAC) de r éviser l’art. 103 LA dans le sens d ’une ouverture du marché. Le message du Conseil f édéral du 28 mai 1997 (FF 1997 III 1058) explici- tait les nouvelles conditions cadres qui devaient permettre à Swissair de passer de son statut privilégié à une véritable situation de concurrence. Les modifications de la loi sur l’aviation ont été approuvées par les deux Chambres à une écrasante majorité et sont entrées en vigueur le 15 novembre 1998. Selon les dispositions transitoires, les droits d écoulant de concessions existantes restaient acquis pour autant qu ’ils aient été effectivement exerc és au moment de l ’entrée en vigueur des modifications. La concession de Swissair, prolong ée la dernière fois en 1993, serait arrivée à échéance à fin 2008.6091 1.1.2 Relations entre la Confédération et Swissair Dans le cadre de la restructuration de Swissair et de la constitution d ’une holding, le Conseil f édéral a d écidé, en date du 9 avril 1997, de concentrer la participation fédérale sur SAirGroup. Cette participation a aujourd ’hui pour base l égale l’art. 102 LA. Celui-ci prévoit que la Confédération peut participer à des entreprises exploitant des aérodromes et à des entreprises de transport a érien lorsque l ’intérêt général le justifie. La Confédération d étient à l’heure actuelle plus de 368 000 actions de SAirGroup d’une valeur nominale de 69 francs, ce qui correspond à une part de 3 % environ du capital-actions de la soci été (877,4 millions de francs). La Conf édération et le can- ton de Zurich sont les deux actionnaires individuels les plus importants. Le paquet d’actions détenu par la Conf édération figure au bilan à la valeur nominale sous la rubrique patrimoine administratif. M ême si l’obligation de la Conf édération de par- ticiper au capital de Swissair est devenue caduque suite à la suppression de l’art. 103 LA, la Conf édération a renonc é à vendre sa participation au capital de SAirGroup, en justifiant cette d écision par le fait qu ’il fallait pr éserver l’intérêt public et aussi éviter des effets négatifs sur les cours en bourse de l’action. Jusqu’au printemps 1999, le gouvernement était repr ésenté au sein du conseil d’administration de SAirGroup, en principe par le secr étaire général du DETEC et des membres de la direction g énérale des PTT ou des CFF. Le retrait des repr ésen- tants de l ’État du conseil d ’administration de SAirGroup est une cons équence di- recte de la suppression de l ’art. 103 LA, ce qui a conduit à une dissociation entre la Confédération et Swissair. En lieu et place d ’une repr ésentation des pouvoirs pu- blics au conseil d ’administration, un conseil consultatif a été créé, dans lequel des institutions publiques et priv ées étaient représentées. La tâche de ce conseil était de faire valoir les int érêts des diff érents partenaires de SAirGroup et d ’exercer une fonction consultative dans les prises de décision de l’entreprise. La surveillance de la Conf édération sur les entreprises de transport a érien s ’étend uniquement à l’examen des conditions nécessaires à un service aérien fiable du point de vue technique et organisationnel. La Conf édération ne v érifie donc pas si une entreprise fait des affaires rentables ou si les actionnaires et les cr éanciers sont à l’abri de pertes financières. La fixation des objectifs strat égiques et la responsabilit é financière sont du ressort exclusif des organes responsables de l ’entreprise qui évolue dans le cadre de l’économie privée. C’est pour cette raison que la surveillance de la Conf édération sur la conduite des affaires de l’entreprise est limitée: ce n’est que lors de l ’octroi initial d’une autorisa- tion d ’exploiter qu ’on examine sommairement si certaines conditions financi ères sont remplies. Lors du renouvellement d ’une autorisation d’exploiter, la situation fi- nancière et la tenue d ’une comptabilit é fiable sont examin ées sur la base des rapports de gestion et des rapports des v érificateurs des comptes. La l égislation sur la navigation aérienne ne prévoit pas de contr ôle permanent de la sant é économique des entreprises de transport aérien. En d écembre 2000, lors du dernier renouvellement de l ’autorisation d ’exploiter, Swissair a pu rendre vraisemblable qu ’elle disposait des moyens financiers n éces- saires pour faire f ace aux besoins d ’un service a érien fiable du point de vue tech- nique et organisationnel. Par cons équent, l’OFAC n’avait aucune raison de refuser le renouvellement ordinaire de l’autorisation.6092 Depuis la r éorganisation du groupe Swissair en 1997, la surveillance de l ’OFAC prévue par la l égislation sur l ’aviation se limite à la compagnie d ’aviation Swissair car elle seule, et ni la holding SAirGroup – dans laquelle la Conf édération d étient une participation de 3 % – ni SAirLines, d étient une autorisation d ’exploitation ou une concession de routes de la Confédération. 1.1.3 La crise chez Swissair Lorsque les premiers signes de lib éralisation dans la Communaut é européenne (CE) sont apparus, à la fin des ann ées 80, la Suisse a imm édiatement cherché un terrain d’entente avec les pays membres en r églementant ses liaisons a ériennes par un accord commun avec la Communaut é. Mais l ’intégration d ’un grand nombre de marchés r égulés des transports a ériens dans un unique espace europ éen lib éralisé s’est r évélée beaucoup plus complexe qu ’une d éréglementation à l ’intérieur d ’un seul État (USA), dont les entreprises de transport a érien ont traditionnellement toujours été en mains priv ées. La privatisation (partielle), amorc ée au d ébut des années 90, des entreprises europ éennes aux mains des pouvoirs publics était donc une cons équence directe de la lib éralisation du ciel europ éen. L ’intégration des différents march és nationaux des transports a ériens s ’est achev ée en 1997 dans l’Union europ éenne (UE) par le biais d ’un troisi ème paquet de mesures de lib é- ralisation. L’accord sur l ’Espace économique européen (EEE) pr évoyait une int égration com- plète du transport a érien suisse dans l ’espace europ éen. Une telle int égration était particulièrement importante pour les entreprises suisses d ’aviation afin qu ’elles puissent lutter à armes égales contre leurs principaux concurrents europ éens. Après le rejet de l’EEE par le peuple en décembre 1992, il ne restait à la Suisse que la voie des accords bilatéraux pour réglementer les transports aériens avec l’UE. Un mois à peine après la votation sur l ’EEE, le Conseil f édéral donnait mandat d ’entamer des négociations avec l’UE. L’accord sur le transport a érien a été signé le 21 juin 1999; son entrée en vigueur est subordonn ée à l’achèvement du processus de ratification de l’accord sur la libre circulation des pers onnes par les parlements des diff érents membres de l ’UE. Les pays qui n ’ont pas encore ratifi é cet accord, à savoir la Belgique, la France et l’Irlande, devraient le faire encore avant la fin de l ’année. Les sept accords sectoriels conclus en 1999 entreront en vigueur ensemble le premier jour du deuxi ème mois suivant la derni ère notification du d épôt des instruments de ratification. Au début des ann ées 90, Swissair envisageait un accord de collaboration avec les trois compagnies d ’aviation KLM (Pays-Bas), SAS (pays scandinaves) et AUA (Autriche); leur syst ème de transport aurait repos é sur sept plaques tournantes principales, à savoir Amsterdam, Copenhague, Oslo, Stockholm, Vienne, Gen ève et Zurich. Le projet a finalement échoué avant la fin de 1994 principalement parce que les quatre compagnies n ’ont pas r éussi à s ’entendre sur le choix du partenaire américain (Delta Air Lines ou Northwest Airlines). Pour conserver son ind épendance, SAirGroup a pris en 1997 une d écision lourde de conséquences en optant pour une strat égie de recherche de partenaires (appel ée «hunter strategy » ou strat égie du chasseur). Celle-ci pr évoyait une alliance entre Swissair, Sabena, Austrian Airlines et Delta Airlines pour élargir la palette des partenaires europ éens de SAirGroup, à savoir Finnair, Malev, TAP et Air Lingus.6093 L’objectif était de sauvegarder l ’indépendance de Swissair tout en gardant ouvertes les possibilit és d ’un rattachement à un syst ème a érien de grande envergure. Le conseil d’administration a approuvé ce projet en 1998. Un événement a d éclenché le r éexamen de cette strat égie: le passage de Delta Airlines chez Air France et le d épart d ’Austrian Airlines du groupe Qualiflyer en 1999. Par la suite, le conseil d ’administration a approuv é le choix d ’American Airlines comme nouveau partenaire de Swissair et de Sabena. En janvier 2001, les facteurs qui ont conduit à un changement de strat égie ont été principalement d ’ordre financier et concernaient aussi bien les r ésultats financiers insatisfaisants que les besoins de financement des participations. Ces mauvais résultats faisaient suite à une évolution néfaste des affaires dans la deuxi ème moitié de l ’an 2000 et à l ’insécurité croissante quant à la situation de l ’industrie du transport aérien. 1.2 Les motifs de l’intervention de la Confédération 1.2.1 Politique des transports La navigation aérienne fait partie du système global des transports et est étroitement liée à d’autres domaines politiques, en particulier la politique sociale, économique, environnementale et financière. Les objectifs de la politique du transport a érien doi- vent être définis en fonction de tous ces param ètres. L’aviation civile, faisant partie intégrante du syst ème des transports nationaux et internationaux, doit remplir son rôle de mani ère sûre, efficace et durable tout en tenant compte des besoins f onda- mentaux de la soci été, de l ’économie et de l ’environnement. Font partie des t âches qui lui incombent: – le maintien des acquis sociaux de la mobilit é pour tous les groupes sociaux dans toutes les régions et la promotion des transports publics; – le soutien de la qualité de la place économique suisse et de sa compétitivité; – la connection de la Suisse aux pays européens et au reste du monde; – l’action coordonn ée avec les autres moyens de transport en tenant compte des avantages spécifiques de chacun d’eux. Le but de la politique suisse du transport a érien consiste, tout en limitant au maxi- mum les interventions de l ’État, à garantir des conditions cadres permettant que les tâches d ’intérêt g énéral relevant du domaine des transports nationaux et interna- tionaux soient prises en charge de mani ère s ûre, efficace et respectueuse de l’environnement. Ce faisant, il convient de tenir compte de l ’évolution interna- tionale. Les entreprises suisses de transport a érien sont des instruments importants pour l ’économie d ’exportation. La Suisse, ouverte au monde, tourn ée vers l’exportation et fortement ax ée sur le tourisme a besoin de liaisons a ériennes avec l’étranger. L’attractivité et la compétitivité de la place économique suisse se trouve- raient fortement réduites si notre pays ne disposait pas de bonnes liaisons a ériennes directes avec les principaux centres du monde entier, telles qu ’elles sont offertes par les autres hubs europ éens. En étant privées de ces liaisons directes, les entreprises suisses de services actives au niveau international subiraient dans de nombreux cas de graves d ésavantages concurrentiels. De plus, il est incontest é que beaucoup d’entreprises étrangères ont précisément choisi de s’établir en Suisse parce que notre6094 pays offre des vols directs permettant d ’économiser du temps et d ’éviter des vols fastidieux pour rejoindre d ’autres hubs europ éens. C ’est pourquoi des liaisons directes avec les centres commerciaux et industriels du monde entier sont vitales pour le développement politique, économique et social de notre pays. Le Conseil fédéral a adopt é le 18 octobre 2000 les grandes lignes du plan sectoriel de l ’infrastructure a éronautique (PSIA). Outre une collaboration accrue des diff é- rents syst èmes de transport, une protection globale de l ’environnement et une coordination spatiale, le PSIA pr éconise avant tout une utilisation efficace des aéroports existants. L ’infrastructure a éronautique n écessaire à notre pays doit couvrir les besoins en mobilit é le plus économiquement possible et en respectant au mieux l’environnement. Le PSIA souligne l ’importance de nos a éroports nationaux en d éveloppant les prin- cipes suivants: – Les aéroports nationaux sont les plate-formes a éroportuaires nationales du trafic a érien international et font partie du syst ème global des transports. L’aéroport de Zurich doit pouvoir assumer son r ôle comme l ’une des grandes plate-formes a éroportuaires europ éennes du transport a érien mondial. Les a éroports de B âle-Mulhouse et de Gen ève doivent pouvoir remplir leur fonction tri- et binationale ax ée sur les vols intercontinentaux nécessaires à l ’échelon r égional et sur le trafic a érien europ éen et se développer en conséquence. – Sur les aéroports nationaux, la priorité revient au trafic de lignes. – Les aéroports nationaux doivent coop érer entre eux et tirer parti des possi- bilités économiques qui s ’offrent à eux pour une r épartition judicieuse des tâches. – Les a éroports nationaux doivent offrir une infrastructure performante, conforme à la fonction qu ’ils remplissent. Les étapes d ’extension requises doivent être engagées en temps utile et optimis ées, compte tenu des crit ères de l’aménagement du territoire et des aspects économiques, écologiques et sociaux. Malgré l ’évolution n égative que subit actuellement le transport a ériens mondial et la crise que traverse Swissair, il n ’y a pas de raison de d éroger à ces principes. La planification à longue échéance doit continuer à se fonder sur les pr évisions à long terme à la base du PSIA. 1.2.2 Politique de l’emploi Étant donn é certaines évolutions impr évisibles et les événements survenus, le secrétariat d’État à l’économie a proc édé le 25 octobre 2001 à une nouvelle appr é- ciation de la situation conjoncturelle. Il a tenu compte en particulier du ralentisse- ment de la conjoncture mondiale, plus accentué que pr évu, des attaques terroristes du 11 septembre 2001 aux USA et des baisses des taux directeurs qui ont été déci- dées. Concernant la Suisse, ce sont la crise chez Swissair et la force du franc qui ont été retenues.6095 En Suisse, l’activité économique s’est fortement ralentie au milieu de l ’année 2001. En particulier, les investissements des entreprises et – dans le sillage d’un commerce mondial donnant des signes de faiblesse – les exportations ont perdu de leur dyna- misme. Pour 2001, le groupe d ’experts des questions conjoncturelles de la Conf édé- ration évalue la croissance à 1,6 %, apr ès certaines corrections. Au cours de la deuxième moitié de 2002 la reprise devrait se manifester, m ême si les restructura- tions dans l ’aviation suisse la temp èreront. On attend pour 2002 une croissance moyenne annuelle de 1,3 %. Le ch ômage augmentera quant à lui en 2002 pour at- teindre le chiffre de 80 000 ch ômeurs, ce qui correspond à un taux de ch ômage de 2,2 %. Le renchérissement reste modeste. Pour l’année 2003, on peut s’attendre à un taux de croissance à la limite du potentiel (+ 2 %). La mise en oeuvre du programme de redimensionnement de l ’aviation civile natio- nale1 prévoit que 26 avions moyen-courriers et 26 avions long-courriers de Swissair seront repris par Crossair. Ce sc énario doit être comparé à celui selon lequel Swis- sair suspendrait totalement ses activités. Si le nombre d’emplois perdus devait être bien supérieur à ce que prévoit le scénario 26/26, il faudrait tenir compte du fait que l ’hémorragie aurait lieu dans un climat conjoncturel beaucoup plus dur que celui de l ’année dernière. Selon toute vraisem- blance, cela aggraverait encore la tendance au fl échissement de la consommation. Les investissements et les exportations de prestations de service subiraient égale- ment des effets n égatifs. Il est impossible pour l ’instant de chiffrer concr ètement l’incidence de tels effets sur le PIB. Avec le scénario 26/26 et sur la base des plans actuels, il est pr évu que SAirGroup supprimera 4500 postes à plein temps en Suisse, ce qui équivaut à licencier 5000 personnes. D’après une estimation de l ’Office de l’économie et du travail zurichois, 3100 d’entre elles devraient pouvoir retrouver rapidement un emploi. En revanche, il faudrait prévoir des mesures de réinsertion particulières pour 1500 personnes. Les effets indirects (sur les sous-traitants de toute la Suisse ainsi que sur les secteurs d é- pendant de l’aviation) devraient se traduire par 6000 licenciements supplémentaires. Avec le scénario 0/0 , pr évoyant la suppression de tous les vols court et long- courriers, il aurait fallu s ’attendre à court terme à 35 000 licenciements (effets di- rects et indirects), à savoir au bas mot trois fois plus qu ’avec le scénario 26/26. Ces licenciements auraient touch é en premier lieu la r égion de Zurich. Une partie de ceux-ci auraient été directement imputables à la disparition de Swissair (Swissair, entreprises connexes et sous-traitants); en revanche, une autre partie de ces licenciements d épendrait de la mani ère dont l ’aéroport de Zurich arriverait à se développer. Dans un tel sc énario, d’autres compagnies d ’aviation pourraient certes satisfaire partiellement la demande de services a ériens. Par cons équent, toutes les activités liées au transport aérien effectuées par Swissair ne seraient pas supprim ées. Mais un tel sc énario comporterait le danger d ’une influence n éfaste pour la place économique suisse. De plus, il entraînerait des effets très négatifs pour le tourisme et d’autres activités annexes. A court terme, les effets n égatifs d’une suppression d ’emplois sur le march é du tra- vail national et régional, et donc sur le chômage, dépendent fortement de la demande actuelle de main-d ’œuvre. Il convient de mentionner à cet égard que le march é suisse du travail, en d épit d ’un ralentissement conjoncturel qui se dessine, affiche 1 Pour la description du programme, cf. ch. 2.16096 une assez bonne sant é. A fin septembre 2001, le taux de ch ômage s’élevait à 1,7 %, un niveau remarquablement bas. Il n ’en reste pas moins que des licenciements en masse par l ’entreprise Swissair tomberaient à un tr ès mauvais moment. En effet, le march é du travail accuse ces derniers mois un fl échissement marquant de la croissance des emplois et une l égère hausse du chômage et se trouve, peut-être, à un tournant critique. Rien que les pertes d’emplois consécutives au scénario 26/26, risquent d éjà d’entraîner un d éséquilibre du marché du travail. Il faut également tenir compte du fait que toutes les personnes licenciées ne retrouveront pas facilement du travail et qu ’elles sont fortement concentrées dans la r égion de Zurich. A l ’inverse, il faut aussi consid érer que cha- que licenciement ne se traduit pas forc ément par du ch ômage et que la dur ée proba- ble de ch ômage pour une grande partie des travailleurs concern és devrait être bien inférieure à un an. Dans le canton de Zurich, une augmentation du nombre des chômeurs de 7000 personnes équivaut à une hausse du taux de ch ômage cantonal d’un point de pourcentage. Le taux national de ch ômage augmente d’un dixième de point de pourcentage pour 3600 chômeurs supplémentaires. Dans une perspective à court et moyen termes, la suppression partielle de diff érentes activités liées au transport a érien entraînera de facto pour le march é du travail une importante dévalorisation d’un savoir-faire très spécifique. C’est une perte en termes de capital humain. Par le redimensionnement de l ’aviation civile, les connaissances très pointues dont disposent les sp écialistes des transports a ériens ne seront plus demandées et perdront donc de leur valeur. Il faudra r éinvestir dans la formation d’un nouveau capital humain pour faciliter les reconversions et les adaptations à de nouvelles structures. C’est pourquoi un transfert en bon ordre des activités et du per- sonnel de Swissair à Crossair contribuera grandement au maintien de la valeur de ce capital humain spécifique. A c ôté de ces consid érations relatives à Swissair, le Conseil f édéral a aussi tenu compte de l’importance du hub de Zurich pour l ’économie nationale. Une faillite de Swissair comporterait le risque que l ’aéroport perde une partie du r ôle majeur qu ’il joue dans les transports aériens intercontinentaux. Les retomb ées économiques de l ’aéroport se subdivisent en effets à court terme sur les revenus et l’emploi et en effets à long terme sur la croissance et les structures. De plus, les retomb ées peuvent être directes ou indirectes (par l ’influence de l’aéroport sur d’autres secteurs). Ces derni ères sont d’ailleurs beaucoup plus impor- tantes; si l ’on s ’en tient à des études empiriques (Francfort, Amsterdam, Atlanta, Los Angeles), l’effet multiplicateur se situe entre 1,5 et 2,0. a) Effets sur les revenus et l ’emploi Selon une étude de l ’Ecole des Hautes Etudes de Saint-Gall r éalisée en 1991 sur l’importance de l’aéroport de Zurich pour la Suisse, celui-ci génère, compte tenu des effets directs et indirects, 9 % environ du revenu cantonal et presque 2 % du revenu national. A peu pr ès la moitié des recettes g énérées profite à des secteurs en dehors de la région de l’aéroport et plus de 40 % à des secteurs hors du canton de Zurich. A peu près 100 000 habitants d épendent directement ou indirectement de l ’aéroport de Zurich pour l’acquisition de leur revenu.6097 Si l’on en croit une étude empirique, 1 million de passagers suppl émentaires contri- buent à cr éer 1100 emplois directs aupr ès des compagnies d ’aviation et des a éro- ports, 1100 emplois indirects (sous-traitants, consommation) ainsi que 1800 emplois divers induits par une plus grande attractivit é de la place. L ’aéroport de Zurich, en raison de la demande croissante de trafic, exerce donc une incidence positive sur l’évolution de l’emploi en Suisse. Même en période de stagnation économique, entre 1991 et 1996, la r égion de l ’aéroport a vu le nombre des emplois augmenter légèrement alors qu’au niveau suisse on enregistrait un recul de 7 %. b) Effets sur la croissance et les structures De bonnes liaisons au niveau national et international constituent un facteur impor- tant pour l ’implantation de beaucoup d ’entreprises. L’aéroport de Zurich constitue donc un atout suppl émentaire car il renforce l ’attractivité de la place économique suisse. Pour certains secteurs d ’activité, en particulier les services à haute valeur ajoutée (prestations de service «high touch»), un raccordement international par vols directs peut s’avérer très important. 1.3 Les décisions du Conseil fédéral Suite à l’échec de la «stratégie du chasseur» (recherche de partenaires), SAirGroup a enregistré des pertes se chiffrant par milliards. Pratiquement l ’ensemble du conseil d’administration a d émissionné en deux étapes. L ’année 2000 a été la pire dans l’histoire de Swissair/SAirGroup puisqu’elle s’est soldée par une perte de 2885 mil- lions de francs. De fortes pertes li ées à l ’acquisition de participations étrangères (France, Belgique et Allemagne) sont à l’origine de cette d éroute. Les comptes du groupe ont été grev és de d épenses uniques à hauteur de 2714 millions, dont une grande partie concerne des provisions pour les participations (2208 millions). En l’an 2000, le capital propre du groupe est pass é de 4181 millions de francs (23,4 % de la somme du bilan) à 1160 millions de francs (5,7 % de la somme du bilan). Une révision interm édiaire au 30 juin demand ée par la nouvelle équipe dirigeante confirma la gravit é de la situation. Apr ès rectification de diff érentes évaluations problématiques dans le compte annuel 2000, le capital propre a d û être réduit encore une fois de près d’un demi-milliard de francs et ne représentait donc plus qu’environ 2 % du total du bilan. Ainsi donc, avant les attentats du 11 septembre 2001 dernier et leurs cons équences désastreuses pour le secteur aérien, Swissair se trouvait déjà dans une situation diffi- cile. Or, ces actes terroristes n’ont pas seulement provoqué une réduction brutale des recettes directement tirées du transport a érien en g énéral et transatlantique en parti- culier, mais également une diminution substantielle du chiffre d ’affaires des filiales du SAirGroup. Selon les indications donn ées à l ’époque par l ’entreprise, les dommages à mettre directement en relation avec les événements du 11 septembre 2001 ont atteint 65 millions de francs en une semaine. Il s ’avéra de plus que les conditions prévalant à la vente de certains secteurs du groupe furent s évèrement dé- tériorées. Quelques jours apr ès les événéments du 11 septembre 2001, les dirigeants de SAir- Group prirent contact avec les autorit és fédérales pour les informer de la gravit é de6098 la situation. Ils attirèrent notamment l’attention de la Confédération sur le fait que le groupe risquait de manquer de liquidités dès le début du mois d’octobre. Devant l ’urgence, des contacts furent pris en vue de trouver une solution rapide. Dans un premier temps, il s’agissait d’assurer le besoin en liquidités du groupe, mais aussi de rechercher les moyens de le sauver dans son int égralité. Le Conseil f édéral accepta le principe d ’une participation à l ’assainissement de Swissair par le biais d’une participation – limitée dans le temps – à une augmentation du capital. Il lia cependant sa décision à une série de conditions parmi lesquelles: – L’existence d’une stratégie globale pour l ’assainissement du groupe suscep- tible d’assurer son existence de façon durable. – L’implication dans cette stratégie de tous les milieux concernés (les banques, l’économie, les créanciers et actionnaires, le personnel et leurs syndicats). – L’initiative de la mise sur pied de cette strat égie devait venir de l ’économie privée. A l’initiative des milieux de l ’économie privée, un groupe dirig é par l ’ancien con- seiller national Ulrich Bremi fut constitué. Il tint sa première séance le 28 septembre 2001. Son but était de sauver le groupe Swissair, m ême s’il apparut immédiatement que, pour y parvenir, le groupe devrait être redimensionné. Le dimanche 30 septembre 2001, une d élégation de Swissair, de Crossair et des grandes banques impliqu ées rencontra une d élégation du Conseil f édéral pour l’informer de leur analyse de la situation. Les deux entreprises d ’aviation et les ban- ques s’étaient mises d’accord sur un plan qu ’elles pensaient susceptible de sauver la situation. Devant l’ampleur du montant total requis pour proc éder à l’assainissement et à la restructuration de SAirGroup (au moins 7 à 8 milliards), elles reconnaissaient qu’un sauvetage n’était pas possible. Le plan – connu sous le nom de «Phoenix» et détaillé dans un document dat é du 1 er octobre 2001 intitul é «Term Sheet Projekt Phoenix» – consistait à rendre son indépendance à la filiale Crossair du groupe, à la structurer et à la capitaliser de fa çon à la rendre apte à reprendre une partie des activités de vol de Swissair tout en laissant les autres soci étés du groupe poursuivre leur chemin vers la faillite. Pour ce faire, les banques rachetaient la part du groupe Swissair dans Crossair (env. 70 % des actions). Elles laissaient également entrevoir au groupe un cr édit de transition gag é de 250 millions de francs. Les banques po- saient en condition que l ’emploi de l ’argent provenant de l ’acquisition des actions ainsi que du cr édit de transition soit limit é aux besoins financiers des entreprises connexes du groupe (SR Technics, Swissport, GateGourmet, Nuance, RailGourmet, GourmetNova, Atraxis, etc.). Elles acceptaient cependant qu ’une partie de l ’argent provenant de la vente des actions Crossair soit utilis ée pour assurer l ’exploitation des vols, mais pas au-del à de la date du 3 octobre 2001. Les banques s ’engageaient de plus à augmenter le capital de 350 millions de francs pour financer l ’extension des activités de Crossair et à mettre à sa disposition un cr édit d’exploitation de 500 millions de francs. Le 1 er octobre 2001, les parties concern ées (SAirGroup, Crossair, UBS et CSG) approuvèrent le Term Sheet Projekt Phoenix. Le m ême jour, sur la base des infor- mations re çues le 30 septembre 2001, le Conseil f édéral d écida également d’accorder son soutien de principe au programme «Phoenix». Il renon çait en revanche à l’offre des banques d ’acquérir des actions de Crossair. Mais surtout, il invitait les banques et les responsables des compagnies a ériennes à faire le6099 nécessaire pour affronter le terrible manque de liquidit és auquel la compagnie était confrontée et éviter l’immobilisation de la flotte Swissair. Les 2 et 3 octobre 2001, malgré l’appel du Conseil fédéral, la flotte Swissair se trou- va clou ée au sol. Le groupe n ’était plus capable de faire face aux demandes de paiements émanant de ses cr éanciers. Cet événement créa un choc à l ’intérieur du pays, mais également à l ’étranger. L’image de confiance, de qualit é e t d e sécurité qui était attachée à la Suisse fut gravement mise à mal. Le 3 octobre 2001, au vu de la gravit é de la situation, le Conseil f édéral, avec l’accord de la Délégation des finances, d écida d’accorder immédiatement à Swissair un pr êt de 450 millions de francs afin de financer l ’exploitation d ’un programme réduit de vol jusqu ’au 28 octobre 2001 (cf. ch. 3.2.3.2). La r éponse du Conseil fédéral à deux interventions parlementaires urgentes 2 lui donna l ’occasion d’expliquer sa position. Le chef du D épartement des finances expliqua que la situation du groupe Swissair était si ob érée qu’un assainissement devait être exclu. Dans ce cadre, le soutien au programme «Phoenix» apparaissait au Conseil f édéral comme une possible solution. L ’octroi du pr êt trouva un large soutien lors des débats parlementaires. Le 5 octobre 2001, diff érentes sociétés, dont les holdings SAirGroup et SAirLines, obtenaient un sursis concordataire provisoire 3. Le m ême jour, le Conseil f édéral se pencha à nouveau sur la situation. Il r éaffirma son int érêt à l ’existence d ’une compagnie d’aviation active sur les lignes intercontinentales et bas ée en Suisse. Il mit sur pied une «Task Force» baptisée «Pont aérien» dans laquelle tous les milieux intéressés furent représentés. Le cahier des charges de la «Task Force» lui imposait de vérifier que les moyens mis à la disposition de Swissair (prêt de 450 millions) étaient bien utilisés conformément à leur but ainsi que d ’assurer le controlling et le monitoring des liquidit és de Swissair et des sociétés connexes vitales pour l ’exploitation aéroportuaire. La «Task Force» devait de plus accompagner la mise en place du programme «Phoenix», devenu «Phoenix+» suite à la d écision de la Conf édération de s ’investir dans la re- cherche d’une solution à la crise. Les mesures prises permirent à la «Task Force» de remplir ses fonctions. L ’échange d’informations en son sein mit au jour les probl èmes de tous ordres rencontr és dans la mise en place de «Phoenix+». Ainsi, il apparut rapidement que de nombreuses difficultés avaient été sous-estim ées dans le projet initial, quand ce n ’est pas carrément oubliées. Parmi les sujets et les probl èmes abordés par la «Task Force», il importe notamment de mentionner: – L’analyse du business plan élaboré par la direction de Crossair; – L’élaboration du calendrier de la reprise par Crossair des avions moyen et long-courriers de Swissair qu’il est prévu de transférer; – Les réponses à différentes questions juridiques influen çant les conditions de départ de la nouvelle compagnie d’aviation; – La recherche d’une solution globale au financement du programme de redi- mensionnement de l’aviation civile. 2 01.3446 Interpellation Lombardi et 01.3443 Interpellation Leutenegger Oberholzer. 3 Les soci étés suivantes ont obtenu le sursis concordataire le 5 octobre 2001: SAirGroup, Swissair, SAirLines, Flightlease. Depuis le 8 octobre: Cargologic et Swisscargo.6100 Les solutions apportées à ces problèmes sont présentées sous ch. 2.1.1. Les 16/17 et 22 octobre 2001, le Conseil f édéral se pencha à nouveau sur le problème Swissair/Crossair. Il prit une s érie de d écisions, notamment financi ères, qui fixèrent les contours du programme de redimensionnement de l ’aviation civile qui vous est soumis dans le pr ésent message (cf. ch. 2.1.1). Ces d écisions pr ésen- taient un caractère d’urgence pour les motifs suivants. – En premier lieu, il importait encore de d éterminer si Swissair serait oui ou non en mesure d ’offrir un programme de vols r éduit après le 28 octobre (le prêt de 450 millions de francs d éjà accord é n ’assurait l ’exploitation que jusqu’à cette date). Des d écisions urgentes s ’imposaient notamment en raison de la publication de l ’horaire d’hiver 2001-2002 mais aussi vis- à-vis des collaborateurs de Swissair et des soci étés de leasing pour les avions. Tout retard aurait représenté un nouveau risque pour la réussite du projet. – Deuxièmement, il fallait donner un signe clair concernant la r ecapitalisation indispensable de Crossair, et ce principalement pour les raisons suivantes: – Sans engagement ferme de la Conf édération, les travaux pr éparatoires urgents concernant l’intégration des collaborateurs et des avions dans la nouvelle société auraient encore dû être reportés. – D’autre part, les investisseurs priv és auraient eux aussi pu se sentir, dans l ’intervalle, d éliés des obligations prises dans le cadre de l’«Accord de principe ». Le risque aurait été grand de voir le montage financier difficilement mis sur pied dans un bref laps de temps se dissoudre totalement. 2 Le programme de redimensionnement de l’aviation civile 2.1 Description 2.1.1 Présentation générale du modèle Les raisons d éterminantes relevant de la politique des transports, de la politique économique et de la politique de l ’emploi parlant en faveur du maintien d ’une compagnie d’aviation nationale active sur le plan intercontinental ont été exposées aux ch. 1.2.1 et 1.2.2. Swissair n ’étant plus en situation de jouer ce r ôle, il revient à Crossair de prendre la rel ève. Le but du projet, fond é sur le business plan Ph énix+, est de créer une nouvelle compagnie nationale de navigation a érienne avec une offre suffisante en liaisons intercontinentales pour conserver un hub op érationnel. L’ampleur et la densit é du plan de vol co ïncideront avec le sc énario 26/26/82 (agrandissement de la flotte de Crossair, actuellement de 82 avions, moyennant la reprise de 26 avions moyen-courriers et 26 long-courriers de Swissair). La grandeur définitive de la flotte et le futur programme de vol seront optimis és ces prochains mois en fonction des perspectives prévisibles du marché du transport aérien civil. Le scénario 26/26 donne un ordre de grandeur et ne constitue pas un corset rigide absolu. Mais le but à atteindre pose en revanche des limites claires à la flexibilit é. Conformément au business plan Phoenix + 4, Crossair mettra sur pied un service de 4 Cf. annexe 16101 vol europ éen et intercontinental étendu avec un maximum de 26 avions supplémentaires pour les liaisons continentales et de 26 avions supplémentaires pour les liaisons intercontinentales. Le d éveloppement du trafic en Europe se fera aussi rapidement que possible (vraisemblablement pour la fin de l ’année, mais au plus tard pour la fin mars), celui des long-courriers pour le d ébut de l’horaire d’été 2002. Les modalités du transfert seront r églées dans un contrat liant Swissair et Crossair. Une mise en place plus rapide du service de vol n ’est pas possible pour des raisons d’organisation, mais également compte tenu du temps n écessaire à l ’obtention des autorisations. Trente-six destinations long-courriers et 78 en Europe seraient desser- vies par la nouvelle société. Par rapport à la situation actuelle (total des destinations desservies par Swissair et Crossair), cela représente une diminution de 9 destinations long-courriers et de 13 en Europe. La flotte globale des deux entreprises serait r é- duite de 22 appareils. Pour pouvoir faire f ace aux nouveaux besoins d ’investis- sements, la nouvelle société doit être recapitalisée. Le programme engendre des besoins financiers importants sur trois plans: 1. Financement de l ’activité de vol r éduite Swissair pendant l ’horaire d ’hiver 2001-2002. 2. Cr édit-relais destiné aux filiales connexes du groupe Swissair vitales pour le fonctionnement des aéroports. 3. Recapitalisation de la nouvelle compagnie aérienne. Le tableau ci-dessous donne un aperçu général de la situation: Besoins financiers Bailleurs de fonds Part de la Conf édé- ration en millions de francs Financement de l’activité de vol réduite de Swissair 10005 Confédération 1000 Crédit-relais destiné aux entreprises vitales pour le fonctionnement des aéroports ~150 Cantons, exploitants des aéroports, banques – Participation à la nouvelle compagnie aé- rienne (pertes initiales et coûts de transformation compris) 2740 Banques, économie, cantons et Confédération 600 Ad 1. D ’une part, il est indispensable que Swissair continue d ’exploiter au moins les lignes qui seront reprises par la nouvelle soci été. La perte de droits d’atterrissage ou de part de march és ne pourrait pour autant que cela soit 5 Rappelons que le 3 octobre, le Conseil fédéral a, avec l’assentiment de la Délégation fédérale des finances, accordé une tranche de prêt de 450 millions de francs afin d’assurer une activité de vol réduite durant le mois d’octobre 2001.6102 possible être compensée qu’au prix de longs et co ûteux efforts. La continua- tion des vols, selon un programme r éduit, permet en outre de diminuer l’intensité du problème des billets déjà vendus à des clients mais non encore utilisés. La Confédération prendra à sa charge le déficit d’exploitation atten- du par Swissair durant la phase transitoire au moyen d ’un prêt de 1 milliard de francs6. Ad 2. D ’autre part, il est indispensable d ’assurer la survie des entreprises a éropor- tuaires vitales pour le fonctionnement des aéroports. Il tombe en effet sous le sens qu ’il serait peu utile de donner à la compagnie nationale les moyens d’assurer des vols si l ’infrastructure a éroportuaire est hors d ’état de fonc- tionner. Les entreprises suivantes du groupe Swissair sont notamment d ’une impor- tance vitale pour les infrastructures des aéroports suisses: SR Technics Les principales activités de SR Technics consistent à effectuer les travaux de révision et d’entretien des avions, des r éacteurs et de certains autres compo- sants, ainsi qu’à fournir diverses prestations techniques (d égivrage des appa- reils, déplacement des appareils vers l ’arrière à l’aide de tracteurs [refoule- ment]). Plus de 50 compagnies a ériennes du monde entier confient à SR Technics le soin d ’entretenir tout ou partie de leur flotte, profitant ainsi de l’expérience d ’une entreprise charg ée d ’assurer la maintenance de l ’en- semble de la flotte Swissair. Swissport Swissport est charg ée d ’effectuer l ’ensemble des op érations li ées à l’enregistrement des passagers et des appareils de Swissair Group et des compagnies clientes. Ses prestations vont du service des passagers (exploi- tation des locaux d ’enregistrement et de transit, des salons d ’accueil et des portes d ’embarquement) au service d ’escale en passant par le tri des baga- ges, l ’avitaillement, le nettoyage des cabines et l ’exploitation des unit és centrales d’escale. Swissport est une entreprise internationale exploitant 127 stations de manutention au sol dans 25 pays. Atraxis Atraxis propose des solutions informatiques destin ées à l’industrie du trans- port aérien, des a éroports, du voyage et du transport ainsi que des services pour l’intégration de systèmes IT. Cette société développe et gère le système des réservations et d ’enregistrement pour Swissair, Crossair ainsi que pour dix autres compagnies d ’aviation. Elle fournit des prestations IT centrales pour les aéroports de Zurich, Genève et Bâle ainsi que pour 85 autres escales dans le monde. Avant la crise financi ère touchant des entreprises clientes, ces trois soci étés généraient un chiffre d ’affaires de plus de 2,3 milliards de francs et employaient 7600 personnes au niveau mondial. 6 Cf annexe 4, Contrat de prêt complémentaire des 24/25 octobre 2001 (n’existe qu’en allemand).6103 Les travaux de restructuration et d ’assainissement de ces soci étés annexes sont en cours et, pour deux d ’entre elles, les n égociations de vente sont sur le point d’aboutir. Un crédit-relais est désormais assuré pour SR Technics et Atraxis grâce à l’intervention du canton de Zurich et à l’effort conjugué des cantons a éroportuaires, des soci étés a éroportuaires et des banques UBS, CSG et BCZ. Si les ventes se concr étisaient rapidement pour les trois filia- les, le cr édit-relais nécessaire, évalué initialement à 500 millions de francs pourrait être ramené à 150 millions de francs. Le contrat de pr êt7 contient une clause selon laquelle les paiements de la Conf édération sont subordon- nés à la mise à disposition de moyens par les cantons et l ’économie qui suf- fisent à garantir la survie des sociétés annexes vitales pour le trafic aérien. Ad 3. L ’élargissement des activit és de la nouvelle soci été n écessite une base financière solide. D’après le business plan, le besoin en capital propre de la nouvelle société encore en gestation est évalué à 2,1 milliards de francs (ce qui correspond à une quote-part de capitaux propres de 35 % environ). De plus, la nouvelle compagnie d ’aviation sera confront ée, dans la phase de démarrage, à des pertes d’exploitation élevées (jusqu’à fin 2002 environ 800 millions) et à des co ûts de transformation ( à peu pr ès 140 millions). Ces deux montants additionnés doivent être assumés par l’ensemble des investis- seurs, au prorata de leur participation à l’augmentation de capital prévue. Au total, les besoins en capitaux de recapitalisation de la nouvelle société sont les suivants: Besoin en capital propre de la nouvelle société à l’horizon 2003-2004 2,1 milliards de francs + Besoin pour le financement des coûts de transfor- mation et de lancement8 0,94 milliard de francs Besoin brut en capital 3,04 milliards de francs ./. capital propre de Crossair à la fin de l’année (esti- mation) 0,3 milliard de francs Besoin de recapitalisation 2,74 milliards de francs 7 Cf. annexe 4 8 Ces co ûts seront également financés à travers la souscription de nouveau capital-actions.6104 En l ’état actuel des choses (5 novembre 2001), il est possible de compter sur les engagements suivants: en millions de francs – Investisseurs privés 1620 – Pouvoirs publics 1051 – Confédération 60 – Canton ZH 30 – Cantons BS/BL 31 – Ville de Zurich 50 – autres cantons 70 Total intermédiaire 2671 – Capital propre existant (état estimé à fin 2001) 3009 Total capital propre 2971 Manque par rapport au but fixé 69 De ces engagements, environ 2160 millions de francs peuvent être consid érés comme définitifs, alors qu’environ 430 millions de francs sont encore soumis à des conditions. Dans ce second cas, on trouve en particulier les engagements du canton et de la ville de Zurich, qui doivent encore faire l ’objet d ’une proc édure d ’appro- bation parlementaire, voire populaire. On peut finalement partir de l ’idée que les autres cantons participeront au financement de la nouvelle compagnie d ’aviation jusqu’à concurrence de 70 millions de francs. Il manque 69 millions de francs pour atteindre l ’objectif fixé. Mais il convient de relativiser ce chiffre pour deux raisons. D’une part, il n’est pas exclu que l’on puisse gagner d ’autres investisseurs avant que l ’augmentation du capital-actions ne soit définitivement fixée. D’autre part, l ’objectif est ambitieux et la barre a été sciem- ment fix ée à un niveau élevé. M ême si le montant est l égèrement inf érieur à l’objectif fixé, le capital propre constitué représente une base financière solide. La part de la Conf édération au besoin de refinancement serait de 22 % de 2,74 mil- liards de francs, soit 600 millions de francs. Le Conseil f édéral considère cette parti- cipation de la Conf édération comme un engagement limit é dans le temps (pour une période de démarrage d’environ 2 à 3 ans). L’effort pour la couverture du besoin de recapitalisation serait réparti de la façon suivante: 9 Dont 70% propriété de l’UBS et du CSG.6105 Répartition de la prise en charge du besoin de recapitalisation (2,74 milliards) Confédération 22% Investisseurs privés 47% Ouvert 2% UBS, CSG 13% Autres pouvoirs publics 16% Sur cette base, la structure actionnariale de la nouvelle société serait la suivante: L’engagement des différents investisseurs est consign é dans un accord de principe. La signature de ce document devrait intervenir ces prochains jours. Sous l ’angle de la Confédération, les points suivants figurant dans l’accord méritent d’être évoqués: – La Confédération s’engage à participer à raison de 600 millions de francs à l’augmentation du capital de Crossair10. 10 Jusqu’à présent, la Confédération ne participait pas au capital de Crossair. Structure de l'actionnariat de la nouvelle société (3,04 milliards) Investisseurs privés 42% Confédération 20% Autres pouvoirs publics 15% UBS, CSG 18% Ouvert 2% Anciens actionnaires 3%6106 – Les différents acteurs économiques impliqu és s’engagent, individuellement chacun pour le montant indiqu é dans l’accord, à participer à l’augmentation du capital pour un montant total (y compris la participation des banques UBS et CSG) d’environ 1620 millions de francs. – La participation des cantons et des communes est pr évue à hauteur de 450 millions de francs. – Le prix des actions a été fix é au m ême montant que celui pay é par les banques lorsqu’elles ont racheté 70 % des actions Crossair à SAirGroup. – L’engagement des parties est li ée notamment à la r éalisation des conditions suivantes: – L’engagement des cantons a éroportuaires de Zurich, B âle et Genève et des sociétés exploitant les a éroports de garantir à hauteur de 100 mil- lions au maximum le financement des secteurs de la société Atraxis né- cessaires à l’exploitation des aéroports nationaux et du trafic aérien. – La couverture d ’assurance de la Conf édération pour les dommages causés à des tiers en raison d ’actes terroristes est assur ée jusqu ’au 24 décembre 200111. – L’engagement écrit des principales associations du personnel de signer une convention collective de travail correspondant aux principes du business plan. – Les règles générales concernant les organes de la soci été (corporate gover- nance) sont fixées dans l’accord de principe. – Les banques (UBS et CSG) confirment leur engagement de mettre à la disposition de la société un crédit de 500 millions de francs, dès l’inscription de l’augmentation du capital au registre du commerce. 2.1.2 Les chances Pour le pays, la r éussite du programme permettra de maintenir de tr ès bonnes liaisons internationales directes avec les plus importantes destinations, y compris intercontinentales, ce qui constitue un atout majeur pour l ’attractivité de la place économique suisse tourn ée vers l ’exportation et également pour l ’industrie du tourisme par exemple. Le succ ès du programme permettra en outre d ’assurer la survie économique de l ’industrie aéroportuaire (sous une forme redimensionn ée) et de pr éserver des milliers d ’emplois, dont de nombreux à haute valeur ajout ée. Il s’agit en outre de ne pas laisser un important capital investi et humain dispara ître totalement. Le pays aura, de plus, montr é sa capacit é à mobiliser ses diff érentes forces pour trouver une solution à la menace d’effondrement et surmonter une situation de crise. Même si le projet comporte des risques significatifs, la nouvelle soci été garde toutes ses chances de s’imposer sur le marché de l’aviation. Sa structure des co ûts sera très favorable en comparaison internationale. Que ce soit dans le domaine des co ûts du personnel ou des taux de leasing des avions, les ambitieux objectifs de r éduction 11 Les décisions déjà prises par le Conseil fédéral permettent de remplir cette condition.6107 peuvent être consid érés comme r éalistes. La nouvelle soci été b énéficiera d ’une capitalisation lui conf érant une assise financi ère suffisante. Enfin, sa structure actionnariale ne sera plus morcel ée comme celle de l ’ancienne compagnie natio- nale. Les actionnaires, moins nombreux 12 et davantage impliqu és financi èrement, veilleront mieux à remplir leur rôle de contrôle de l’administration et de la direction de l’entreprise. 2.1.3 Les risques La Confédération a demandé à la Deutsche Bank d’évaluer, en qualité de conseillère financière, le business plan 13 établi par Crossair. Le rapport d ’expertise (deuxième avis) contient les principales conclusions suivantes. La Deutsche Bank n ’a pas trouvé d’indices montrant que les r éflexions sur lesquel- les se fonde le business plan seraient inad équates. Cela s ’applique notamment aux réflexions relatives à la cr éation d ’une nouvelle compagnie a érienne suisse exploi- tant des vols court-, moyen- et long-courriers conform ément au sc énario 26/26/82. D a n s l a m e s u r e où il est possible de les évaluer, les principales hypoth èses en matière d’exploitation de la nouvelle Crossair semblent avoir été élaborées soigneu- sement. Par ailleurs, les r ésultats d’exploitation et les r ésultats financiers d écoulant de ces hypoth èses paraissent raisonnables si on les compare aux donn ées publi ées par d ’autres compagnies a ériennes europ éennes cot ées. Cependant, la Deutsche Bank a signalé également, au sujet de la r éalisation du business plan, toute une s érie de s érieux risques op érationnels et financiers. La Deutsche Bank estime que les participations financières dans la nouvelle Crossair sont des investissements à haut risque («high risk investment»). Une analyse large et approfondie des risques juridiques a également été r éalisée. Nous en mentionnons les points essentiels ci-après. Les risques juridiques auxquels est confront ée la nouvelle Crossair rel èvent du droit des sociétés, du droit du travail, du droit de l ’exécution forcée et du droit internatio- nal privé. Risques découlant du droit des sociétés Du point de vue du droit des soci étés, la question est de savoir si la nouvelle Crossair r épond des engagements de son ancienne soci été-mère (ou de ses anciennes sociétés-sœ urs). En principe, l’actionnaire n’est tenu que des prestations statutaires et ne r épond pas personnellement des dettes sociales (art. 620, al. 2, et 689, al. 1, CO). La responsa- bilité pour les dettes de la soci été est donc limit ée au patrimoine de celle-ci, mais cette limitation est levée (mainmise) si l’invocation de la s éparation juridique d ’une société et de ses propri étaires semble constituer un abus manifeste d ’un droit (art. 2, al. 2, CC). La doctrine et la pratique traitent le probl ème de la mainmise surtout dans l ’optique de la société unipersonnelle, mais des consid érations analogues ne sont pas exclues en ce qui concerne des soci étés comptant plusieurs actionnaires. La mainmise peut 12 Fin septembre 2001, l’actionnariat de SAirGroup était formé d’environ 60 000 porteurs. 13 Cf. annexe 16108 même entrer en ligne de compte pour les groupes si certaines filiales sont à ce point dominées par la maison-mère qu’elles n’ont plus la moindre autonomie. Comme Crossair n ’était pas la maison-m ère, mais une filiale de SAirGroup et de SAirLines, et une soci été-sœ ur de Swissair, il est évident que l ’on n’a pas affaire à un cas classique de mainmise. La mainmise sur le patrimoine d ’une société pour garantir les engagements de ses actionnaires ou de la maison-m ère («mainmise inverse») n’a en général pas de sens, étant donné que l’on peut saisir les actions de la société par le biais du patrimoine du débiteur. Dans la pratique, toutefois, la «mainmise inverse» a été approuv ée quel- quefois pour des prétentions non pécuniaires. Avant d’être acquises par l’UBS et le CSG, les actions de Crossair étaient détenues à raison d’environ 70 % par SAirLines. Crossair était autonome sur le plan op ération- nel. Dans ces circonstances, l ’autonomie juridique de Crossair ne peut être considé- rée comme abusive de droit, m ême en prenant en consid ération la possibilit é d’une «mainmise inverse ». Suite à la vente à l ’UBS et au CSG, par SAirLines, de sa participation majoritaire, il n ’y a de toute fa çon plus le moindre lien avec Crossair qui serait pertinent du point de vue de la mainmise. Le risque que Crossair subisse une mainmise pour satisfaire les prétentions envers son ancienne maison-mère et ses sociétés-sœ urs peut donc être tenu pour négligeable. Crossair et la Conf édération suisse pourraient être tenues pour responsables si leurs organes avaient participé de façon significative à la définition des orientations de la société concern ée. Il convient en l ’occurrence de distinguer trois phases: avant, pendant et après le sursis concordataire. Avant l’octroi du sursis concordataire, Moritz Suter, pr ésident du conseil d ’admi- nistration de Crossair, a été pendant une courte p ériode responsable de la direction du trafic aérien de SAirGroup; il semble cependant peu probable que Crossair ait pu exercer dans ce cadre une influence décisive sur le plan de la responsabilité. Pendant le sursis concordataire, la responsabilité de l’activité de vol de Swissair doit être assumée par les organes de celle-ci jusqu ’à ce que Crossair reprenne certains actifs. Si d ’autres personnes participent de fa çon significative à la d éfinition des orientations de Swissair, la d éfinition fonctionnelle des organes fait que ces person- nes risquent d ’être tenues pour responsables de dommages éventuels en vertu du droit des soci étés anonymes. La Conf édération devra faire preuve de retenue à cet égard. Comme de plus la prise d’influence sur les activités commerciales de Swissair est soumise au contr ôle du commissaire au sursis, le risque d ’une responsabilité de la Confédération comme organe de la société peut être estimé comme minime. Après la reprise de Swissair par Crossair, des instructions données à des membres du conseil d’administration par la Conf édération pourraient entra îner la responsabilit é de celle-ci au titre du droit des soci étés anonymes. Ce danger est lui aussi limit é par les dispositions de l’accord de principe (interdiction d’une influence dominante). Celui qui acquiert un patrimoine ou une entreprise avec actif et passif devient responsable des dettes envers les créanciers, dès que l’acquisition a été portée par lui à leur connaissance ou qu ’il l ’a publi ée dans les journaux (art. 181, al. 1, CO); toutefois l ’ancien d ébiteur reste solidairement oblig é pendant deux ans avec le nouveau (al. 2). L’art. 181 CO règle donc les cons équences de la reprise d ’un patri- moine ou d’une entreprise sur la responsabilité des parties impliquées.6109 L’art. 181 CO suppose l ’acquisition d ’un patrimoine ou d ’une entreprise avec actif et passif. Il n ’est pas nécessaire qu’il s’agisse de tout le patrimoine d ’une personne, la reprise d ’une partie suffit. Une unit é d ’exploitation autonome d ’une entreprise tombe aussi sous le coup de l ’art. 181 CO. L’entreprise ou le patrimoine repris peut aussi comprendre des droits sur des biens immat ériels, des marques, notamment («Swissair», par exemple). Les cons équences juridiques de l ’art. 181 CO sont également inchangées dans le cas présent, car la reprise par Crossair d’une partie des vols de Swissair remplit en principe cette condition, mais il existe ici également des arguments contraires. L’application de l ’art. 181 CO dans le cadre d ’une proc édure concordataire n ’a jamais été étudiée à fond jusqu ’ici au niveau de la doctrine et n ’a pas non plus été tranchée par un tribunal. La proc édure concordataire a pour but d ’élucider les engagements existants. Ce but est manqu é si un int éressé renonce à une reprise à cause de l’art. 181 CO. Il serait donc logique de ne pas appliquer cette disposition à une reprise effectu ée dans le cadre d ’un concordat (autre avis: Eugen Spirig, commentaire zurichois, 1994, note 25 concernant l’art. 181 CO). Même si l’art. 181 CO devait être appliqué dans le cas pr ésent, il serait possible de limiter les effets de la reprise solidaire de la dette. Il suffit que, lors de la reprise, le communiqué adressé aux créanciers mentionne expressément les obligations qui ont été transférées. Crossair ne reprend donc de Swissair que les obligations énumérées dans le communiqué destiné aux créanciers ou publié dans la presse. Droit du travail Selon l’art 333 CO, si l ’employeur transfère l’entreprise ou une partie de celle-ci à un tiers, les rapports de travail passent à l ’acquéreur avec tous les droits et les obligations qui en d écoulent à moins que le travailleur ne s ’y oppose. Comme pour l’art. 181 CO, le Tribunal f édéral n’a encore jamais d û trancher si cette disposition s’appliquait dans le cadre d ’une proc édure d ’insolvabilité. Dans la doctrine, la réponse est contest ée. Dans une expertise, l ’Office f édéral de la justice a conclu qu’il était préférable de ne pas appliquer l ’art. 333 CO lorsque l ’ancien employeur est impliqué dans une procédure d’insolvabilité. Sinon, il y aurait un risque de sous- réalisation des valeurs patrimoniales encore existantes, et ce aux d épens notamment des employés. En particulier, il serait à craindre qu’un employeur renonce à repren- dre l’affaire, pour échapper à de telles obligations. Dans un tel cas, l ’application de l’art. 333 CO irait clairement à l’encontre du but recherch é, celui de la plus grande protection possible des employ és. Cela dit, le Conseil f édéral ne peut naturellement garantir que le juge qui devrait, apr ès la reprise, statuer sur des revendications d’employés à l ’encontre de Crossair, interpr étera forcément l’art. 333 CO dans ce sens. Droit de l’exécution forcée Les risques d écoulant du droit de l ’exécution forcée tiennent à la possibilit é, pour les cr éanciers de soci étés en situation de sursis concordataire, de demander la révocation des actes de leur d ébitrice (action paulienne; art. 286 ss LP). Lors de l’exécution d ’un concordat, les demandeurs sont les liquidateurs. Si ceux-ci renoncent à faire valoir de telles pr étentions, chaque cr éancier est en droit d ’en exiger la cession (art. 325 LP en relation avec l ’art. 260 LP). Les risques encourus à ce titre par Crossair sont limit és, dans la mesure o ù le droit d ’intenter l ’action révocatoire est prescrit par deux ans à compter de la notification de l ’acte de défaut6110 de biens après saisie ou par deux ans à compter de l’ouverture de la faillite (art. 292 LP). Droit international privé On examinera ici le risque encouru par Swissair et par la Conf édération en tant que coresponsable de Crossair de voir les valeurs patrimoniales des deux compagnies séquestrées ou saisies à l ’étranger. Ces valeurs patrimoniales sont avant tout des installations au sol et des avions, mais aussi la fortune et l ’inventaire des succursales établies à l’étranger. Chez Swissair, la part des valeurs patrimoniales étrangères est relativement faible; ses avions sont en grande partie loués en leasing. La situation est apparemment la même chez Crossair. D’une manière très générale, il faut noter qu ’une société opérant à l’échelle interna- tionale doit s ’attendre à se voir intenter des actions judiciaires à l’étranger et à être menacée de la saisie de ses valeurs patrimoniales et de ses succursales à l’étranger si des prétentions existent ou sont alléguées à son encontre. Ce principe s ’applique en- core davantage s ’il y a des cr éanciers étrangers. Le risque existe m ême si, en droit suisse, aucune pr étention ne pourrait être soulevée contre la soci été. Car en cas de litige, un tribunal étranger appliquera son droit, selon les r ègles que ce dernier d éfi- nit pour le droit international privé – surtout en l’absence d’une réglementation fixée par traité. Quant au droit de l ’exécution forcée, l’application du droit de l ’État du for est même la règle, par exemple s’il s’agit de déclarer admissible une saisie ou un séquestre. Pour les soci étés débitrices actives à l’échelle internationale, ces risques font pratiquement partie de l’ordinaire. Des prévisions sur le comportement des tribunaux étrangers sont de par leur nature incertaines, parce qu ’il s ’agit de droit étranger et de l ’appréciation de coutumes étrangères. La pr ésentation qui suit du droit étranger se fonde sur les informations qui ont pu être obtenues, dans les d élais impartis, de la part de l ’Institut de droit comparé et grâce à l’intervention des ambassades suisses de Belgique et de France. Dans les causes civiles et dans le droit de l ’exécution forc ée, l ’admissibilité et la mise en œ uvre, à l’étranger, de mesures conservatoires sont r églées au d ébut par le droit procédural interne de l’État étranger, faute de convention contraire; dans le cas qui nous occupe, il faut cependant tenir compte encore de deux trait és: la Conven- tion de Lugano de 1988 concernant la comp étence judiciaire et l ’exécution des décisions en mati ère civile et commerciale (ConvLug; RS 0.275.11) et la Conven- tion de Rome de 1933 pour l ’unification de certaines r ègles relatives à la saisie conservatoire des aéronefs (RS 0.748.671). La Convention de Rome vaut, en Europe, pour la Belgique, le Danemark, l’Allemagne, l’Espagne, la Finlande, la Hongrie, l ’Italie, les Pays-Bas, la Norv ège, la Pologne, la Roumanie, la Su ède et la Suisse, et, hors d ’Europe, surtout pour cer- tains États africains et sud-am éricains, mais non pour les États-Unis. Selon l ’art. 3 du traité, sont exempts de saisie conservatoire: – les aéronefs affectés exclusivement à un service d’État; – les a éronefs mis effectivement en service sur une ligne r égulière de trans- ports publics et les aéronefs de réserve indispensables;6111 – tout autre a éronef affecté à des transports de personnes ou de biens contre rémunération, lorsqu’il est prêt à partir pour un tel transport, except é dans le cas où il s’agit d’une dette contractée pour le voyage qu ’il va faire ou d ’une créance née au cours du voyage. Hors du domaine exempt é, un cautionnement suffisant emp êche la saisie conserva- toire et donne droit à la mainlev ée immédiate (art. 4). S ’il a été procédé à la saisie d’un aéronef insaisissable d ’après les dispositions de la Convention, ou si le d ébi- teur a dû fournir un cautionnement pour en emp êcher la saisie ou pour en obtenir la mainlevée, le saisissant est responsable, suivant la loi du lieu de la proc édure, du dommage en résultant pour l’exploitant ou le propriétaire (art. 6). La ConvLug s’applique aux États de l’UE ainsi qu ’à la Norvège, l’Islande et la Po- logne. Selon ce trait é, la comp étence judiciaire qui permet d ’ordonner des mesures conservatoires s’applique surtout aux pays dans lesquels Swissair et Crossair sont tenues de remplir une obligation contractuelle (art. 5, ch. 1, ConvLug) et/ou détiennent des valeurs patrimoniales (art. 24 ConvLug et Cour europ éenne du 17 novembre 1998, affaire van Uden). La ConvLug ne s ’applique qu ’en dehors d’une proc édure d ’insolvabilité, c ’est-à-dire dans les États qui n ’ont pas (encore) reconnu le sursis concordataire suisse (voir plus bas). Dans la mesure o ù la Convention de Rome et la ConvLug ne posent pas de limites, c’est le droit procédural interne qui entre en application. D ’après le droit proc édural interne de la plupart des pays entrant en ligne de compte dans notre cas, une mesure conservatoire est possible aux mêmes conditions que le s équestre défini aux art. 271 ss LP, c’est-à-dire sur dépôt justifié d’une réquisition et d’un motif de séquestre. En France, pays qui n’a pas signé la Convention de Rome, la possibilité de saisir des aéronefs est limitée par l’art. R 123-9 du code fran çais de l’aviation civile. En prin- cipe, la confiscation d ’un a éronef étranger peut être requise au lieu d ’atterrissage (juge d’instance). La mesure est cependant levée en cas de cautionnement. En outre, les aéronefs destinés au transport de passagers ou de marchandises et ceux affect és à un service d ’Etat ne peuvent être séquestrés que si la r équisition est d éposée par le propriétaire pour motif d’acquisition, de contrat de formation ou d ’un entretien lié à l’usage de l’aéronef. Au Royaume-Uni, il n ’existe pratiquement plus de s équestre dans les transports internationaux. Le droit judiciaire l ’a remplac é par l ’institution de la Mareva Injunction. Contrairement au s équestre, la Mareva Injunction n ’entraîne pas de confiscation. Le défendeur se voit en revanche interdire certaines manières de dispo- ser de toutes ses valeurs patrimoniales (qu ’elles se trouvent dans le pays ou à l’étranger), par exemple en les transf érant dans un pays qui n ’exécuterait pas un arrêt anglais ou en les soustrayant d’une autre façon à ses créanciers. Dans le cas qui nous intéresse, le risque qu’une pareille injonction soit prononc ée paraît minime. La condition primordiale en est en effet que le d éfendeur essaie de dissimuler son pa- trimoine et de priver ainsi ses créanciers d’une partie de la masse en faillite. Pour être maintenues, les mesures conservatoires évoquées doivent d ’ailleurs être plaidées en principe devant une cour par le créancier, dans une procédure sur le fond (voir ci-dessous). Crossair est une personne morale distincte de SAir, SAirLines ou Swissair. L’éventualité d’une action à l’encontre de valeurs patrimoniales de Crossair pour les dettes de Swissair doit être considérée à deux niveaux. D ’une part, le droit mat ériel applicable peut être conçu de telle sorte qu ’à certaines conditions, Crossair soit co-6112 responsable de dettes de Swissair (mainmise au sens large). D ’autre part, et toujours moyennant certaines conditions, le droit de l ’exécution forc ée peut autoriser l’intégration de valeurs patrimoniales d’un tiers dans la masse en faillite. Avant d’avoir été vendue aux grandes banques, Crossair était une filiale de SAirLi- nes. Selon la LDIP, la question de la mainmise entre soci étés enregistrées en Suisse tombe en principe sous le droit suisse (art. 154 LDIP). Il en va de m ême de la question de la responsabilit é de Crossair en tant qu ’organe de ses anciennes maisons-mères. Dans une procédure qui se déroulerait à l’étranger, le tribunal étran- ger appliquerait toutefois ses propres r ègles de droit international priv é (DIP). Dans le droit des soci étés du DIP, la r éférence au lieu d ’enregistrement ou au si ège euro- péen effectif de la société est très répandue. Dans le cas qui nous int éresse, les deux systèmes ramènent au droit suisse. Mais dans la question de la mainmise, justement, lors de litiges portant sur des contrats, l ’ordre public peut n écessiter que ce soit le droit de l ’État o ù a été engag ée la proc édure qui soit appliqu é. Il n ’est donc pas certain qu’en matière de mainmise, ce soit le droit suisse qui serait appliqu é si une procédure était engagée à l’étranger. Pour la question du droit mat ériel par rapport au droit suisse, on renvoie aux consi- dérations précédentes. En cas d ’application éventuelle du droit étranger (par un tri- bunal étranger), la mainmise en vertu du droit matériel ne peut être exclue d’emblée. Crossair reprend des parties de l ’exploitation de Swissair. Tout comme le droit suisse (art. 181 CO), les r églementations étrangères – la fran çaise, par exemple – stipulent que le repreneur r épond des dettes de la soci été reprise. Il est vrai que, sur ce point, les tribunaux étrangers appliqueront cependant en g énéral le droit suisse. Mais dans la mesure o ù le sursis concordataire suisse n ’est pas reconnu dans cer- tains États, les tribunaux de ces derniers n ’appliqueront pas les restrictions d éfinies par le droit suisse en matière d’insolvabilité. En cas de reprise totale ou partielle d ’une entreprise, les r églementations étrangères sur la protection des salari és peuvent pr évoir le transfert des obligations de l’employeur. En droit anglais, par exemple, la reprise par Crossair de parties de Swissair pour assurer le sc énario 26/26 pourrait entra îner une responsabilit é de la première en tant que nouvel employeur (mais ce droit ne vaudrait que pour le personnel travaillant en Angleterre). Sur le plan du droit de l ’exécution forc ée, il convient d ’envisager les actions en contestation (actions pauliennes) et autres chefs analogues. Ces demandes éventuel- les de révocation concernent la vente d’actions de Swissair à l’UBS et au CSG et les transactions entre Swissair et Crossair effectu ées respectivement avant l ’ouverture de la proc édure d’insolvabilité, avant la reconnaissance de celle-ci à l’étranger, ou encore avant l ’ouverture d ’une proc édure d ’insolvabilité à l ’étranger. Les actions pauliennes peuvent parfaitement pr évoir une mainmise plus «généreuse» sur les va- leurs patrimoniales n’appartenant pas au d ébiteur, en droit civil, que ne le fait la LP suisse; c’est par exemple le cas du droit français et du droit belge. A u s e i n de l’UE, ainsi qu ’en Norv ège, Islande et Pologne, la comp étence pour le jugement sur le fond pr écédant l’exécution est r églée par la Convention de Lugano. Ainsi, pour des proc édures engag ées en Belgique et en France par Sabena et les compagnies d ’aviation fran çaises, le for est le lieu d ’exécution des obligations contractuelles, pour autant que les prestations mon étaires et de services contest ées aient été fournies en ce lieu (art. 5, ch. 1, ConvLug). Selon la nature des pr étentions ou les conventions sur la comp étence judiciaire, l ’État o ù s ’ouvre une proc édure6113 peut changer. Il est ainsi parfaitement possible que des proc édures soient engag ées en Suisse hors de la proc édure d ’insolvabilité (for du d éfendeur, art. 2 ConvLug). Toutefois la Convention de Lugano ne s ’applique plus non plus à Swissair à l’étranger si la faillite y est ouverte ou que la proc édure concordataire suisse y soit reconnue, car elle exclut les faillites, concordats et autres proc édures analogues de son champ d’application (art. 1, al. 2, ch. 2, ConvLug). Cela signifie notamment que les fors du demandeur exclus à l ’art. 3 de la Convention peuvent être appel és en vertu du droit procédural étranger. Les décisions issues de ces proc édures, mais aussi les mesures pr éventives – pour autant qu’elle aient été prises en respectant le droit du d éfendeur d’être entendu (art. 27, ch. 2, ConvLug) – sont reconnues dans toute l ’Europe, car elles sont exécutables au terme d ’une proc édure rapide et unilat érale d ’exequatur (art. 25 ss, 31 ss ConvLug). Ce principe vaut en particulier pour la Suisse, dont les autorit és seraient sans doute tenues d’exécuter ou de colloquer pareilles d écisions. Les restrictions ap- portées par la Convention de Rome ou le droit fran çais en mati ère de s équestre d’aéronefs ne s’appliquent pas à l’exécution d’un jugement rendu sur le fond par un tribunal. Pour l’exécution de mesures prises à l’encontre de valeurs patrimoniales de Crossair, on renvoie aux considérations émises précédemment. Il est possible, en principe, que la proc édure suisse d ’insolvabilité soit reconnue dans quelques États européens. La chose devrait être possible au regard des droits allemand, belge, britannique, espagnol, fran çais, grec et italien. Aux Etats-Unis, d’après des articles de journaux, la gestion des faillites connaît déjà la protection des créanciers. La reconnaissance de la proc édure suisse d ’insolvabilité permettrait d ’éviter l’ouverture de procédures isolées de droit civil et en matière d’exécution forcée dans les pays qui pr évoient la reconnaissance des faillites étrangères. On éviterait aussi l’ouverture de faillites ind épendantes concernant le solde du patrimoine de Swissair dans ces États, et donc la liquidation de valeurs patrimoniales de Swissair qui y sont situées (faillite de succursale). Enfin la reconnaissance de la proc édure d ’insol- vabilité aurait pour effet de limiter la responsabilit é du repreneur pour faits de reprise. Quant à savoir si, de la part de ces États, pareille reconnaissance sera favorable aux mesures administratives et autres du r égime suisse des faillites, cela dépend des modalités individuelles du droit international de l ’insolvabilité impliqué. La gestion de la faillite principale n ’a souvent pas grande influence sur la proc édure secondaire ou auxiliaire ouverte dans un État qui reconnaît notre régime. Conclusion D’après ce qui vient d ’être dit, des mesures conservatoires (s équestres) à l’encontre des avions Swissair et Crossair sont en principe inadmissibles en droit international pour les États signataires de la Convention de Rome. En droit fran çais, le séquestre d’avions est limité. Étant donné toutefois le climat particulier et teinté d’émotion, de telles mesures ne sont toutefois pas complètement exclues dans certains États. Rappelons que dans les États mentionn és qui ont sign é la Convention de Rome, ainsi qu’en France et dans toute une s érie d’États des États-Unis, il est prévu que les mesures conservatoires puissent être lev ées moyennant caution, ce dans l ’intérêt d’une exploitation sans heurts des vols. Des arr êts judiciaires à l ’encontre de Swissair sont aussi tout à fait possibles en dehors de Suisse, notamment en Belgique et en France. En vertu des trait és inter-6114 nationaux, de tels jugements affectant les valeurs patrimoniales de Swissair seraient exécutables dans les États de l’UE ainsi qu’en Norvège, Islande et Pologne, mais on notera que les valeurs patrimoniales situ ées dans ces pays ne sont pas consid érables. L’exécutabilité imm édiate serait aussi concevable en Suisse si la protection des créanciers y était levée. L’exécutabilité à l’étranger pourra être évitée en obtenant la reconnaissance de la proc édure suisse d ’insolvabilité dans quelques cas, que les liquidateurs suisses devront étudier soigneusement et peser un à un. Il n ’est pas possible d ’exclure l ’éventualité de jugements ou de voies d ’exécution prononcés par des instances étrangères à l ’encontre de Crossair, et qui seraient fondés sur des consid érants relevant du droit mat ériel ou du droit de l ’exécution forcée. D’éventuels jugements à l’encontre de Crossair sont à leur tour ex écutables en principe dans les États de l ’UE ainsi que dans tous les pays signataires de la Convention de Lugano, sous réserve de l’ordre public local. La proc édure choisie et les mesures vis ées comportent sans aucun doute certains risques juridiques. Mais toute op ération financi ère complexe ex écutée au niveau international est sujette à des al éas. Dans le cas pr ésent, des probl èmes d ’insol- vabilité, des questions juridiques ayant trait au transport a érien et au droit priv é international viennent encore compliquer la situation. Il ne faut cependant pas renoncer pour autant à mettre en œ uvre une solution visant à atténuer les dommages économiques et à conserver des emplois. Toutes les autres solutions envisag ées (comme par exemple la cr éation d’un nouveau consortium) n ’étaient pas réalisables du point de vue juridique ou pr ésentaient encore beaucoup plus de risques en la matière. En outre, il est possible de minimiser certains de ces risques en prenant des mesures appropriées (renoncement à des actions qui pourraient entra îner des respon- sabilités, définition claire des obligations reprises, accord du commissaire au sursis, fourniture de s ûretés, pression pour faire reconna ître la proc édure suisse d ’insol- vabilité, etc.). 2.1.4 Les différents acteurs et leurs responsabilités 2.1.4.1 Les compagnies aériennes Swissair effectue pendant l ’horaire d’hiver 2001/2002 (28 octobre 2001 – 29 mars 2002) un nombre r éduit de vols long, moyen et court-courriers 14 d écoulant du contrat de pr êt de droit public pass é entre la Conf édération et Swissair les 24 et 25 octobre 2001. Swissair en assume l’entière responsabilité commerciale et opérationnelle, sauf pour les vols court et moyen-courriers repris par Crossair avant la fin de l ’horaire d’hiver 2001/2002 (objectif: 1 er janvier 2002), pour autant que les conditions juridiques soient remplies. En l ’occurrence, les moyens financiers mis à disposition par la Confédération ne doivent plus servir à couvrir les co ûts d’exploitation de ces vols. Un groupe de travail charg é de contr ôler l’utilisation du pr êt de la Conf édération a été mis sur pied. Swissair dispose de l ’appui de Crossair au niveau de la responsabilit é commerciale des vols, notamment en matière de planification opérationnelle des réseaux, de déci- sions relatives à ces derniers, de fixation des prix et de gestion des revenus. 14 Cf. annexe 46115 Crossair assumera la responsabilité exclusive de tous les vols sur le plan commercial et sur le plan de l’exploitation au plus tard à partir du début de l’horaire d’été 2002. Crossair d ésignera, imm édiatement apr ès la signature d ’un contrat de collabora- tion15, les personnes de Swissair qu ’elle souhaite engager. Sur cette base, Swissair désignera les personnes qui seront charg ées de la gestion et de l ’exploitation pour la période de l’horaire 2001/2002. Pendant la période de l’horaire d’hiver 2001/2002, Swissair: – ramènera ses co ûts de personnel, d ’entente avec les associations de person- nel, le plus rapidement possible au niveau pr évu par le business plan Phoe- nix Plus; – abaissera les taux de leasing pour les avions qu ’elle exploite le plus rapide- ment possible au niveau prévu par le business plan Phoenix Plus; – aidera à transf érer en temps utile à Crossair les droits de d écollage et d’atterrissage (slots); – effectuera dans les d élais, jusqu’à la fin de l ’horaire d’hiver 2001/2002, les paiements prévus par les contrats de leasing pour les avions requis. Un projet global visant quatre objectifs a été élaboré en vue de la mise en place des structures requises chez Crossair: d éfinition de la strat égie, développement progres- sif de l’exploitation aérienne, fixation de la nouvelle structure de l ’entreprise et mise en place de l ’infrastructure. L’exploitation aérienne assurée jusqu’ici est maintenue pendant tout l’horaire d’hiver. Pour la mise en oeuvre de ce projet, une organisation de projet couvrant tous les domaines d’activités a été créée. Il s ’agit des domaines gestion des r éseaux, vente, production, technique, op érations, syst èmes d ’information, personnel, finances, flotte, droit et communication. Sont également engagés les groupes de travail inter- sectoriels Business Planning, alliances et exploitations connexes, ainsi qu ’un bureau de coordination. Le comit é de coordination fixe les objectifs globaux pour les différents domaines d ’activités. Les groupes de travail élaborent toutes les mesures requises et fixent les objectifs de mise en oeuvre. Chacun des groupes de travail rend chaque semaine un rapport au comit é de coordination concernant l ’état d ’avan- cement des travaux dans ses domaines respectifs. 2.1.4.2 Les pouvoirs publics Pour la Conf édération, comme pour les cantons et communes, il s ’agit en premier lieu d’assurer l’existence de conditions-cadres propres à permettre l ’existence et la survie de la nouvelle soci été. Pour la Conf édération, cela signifie faire en sorte que les autorisations et autres actes administratifs indispensables à la reprise des appareils et des vols soient d élivrés sans retard, bien entendu apr ès d émonstration par l’entreprise qu’elle remplit les conditions légales. Pour les cantons, il s ’agit de faire en sorte qu ’une infrastructure a éroportuaire adéquate soit à disposition, à un prix permettant la comp étitivité de l’aviation civile 15 Pour la période transitoire (novembre 2001 à mars 2002), les rapports entre Swissair et Crossair sont définis dans un contrat de collaboration.6116 nationale. Ils doivent veiller au d éveloppement harmonieux de cette infrastructure et à la survie des entreprises connexes vitales pour l’exploitation des aéroports. Mais Conf édération, cantons et communes seront également actionnaires de la nouvelle entreprise. Ensemble, ils devront veiller à ce que les buts fix és dans le bu- siness plan soient atteints avec les moyens à disposition. Aussi longtemps qu ’elle détiendra une participation importante dans le capital de la soci été, la Confédération sera repr ésentée dans son conseil d ’administration. Durant la phase transitoire – maintien des dessertes selon un horaire r éduit, mise sur pied de la nouvelle société – la Confédération jouera un r ôle de coordination entre les diff érents acteurs en continuant de diriger la «Task Force»¸ (cf. ch. 2.1.5). A terme, la Conf édération entend retirer sa participation au capital de la nouvelle entreprise et se cantonner dans son rôle de régulateur. 2.1.4.3 Le secteur privé Le secteur privé doit rester le moteur central des activit és aériennes. Ce segment de l’économie ne n écessite pas d ’intervention financi ère étatique permanente. M ême pour garantir un certain service public une intervention financi ère des pouvoirs publics ne saurait se justifier dans un secteur capable de g énérer des profits. La satisfaction des besoins minimaux en relations a ériennes internationales doit incom- ber aux acteurs priv és, comme elle doit l ’être chaque fois que cela est possible. Le marché doit jouer son r ôle. C’est pourquoi le Conseil f édéral a tenu à ce que, d ès le départ, l ’économie priv ée ait une part pr épondérante dans l ’actionnariat de la nouvelle société. Ce fait doit aussi être un gage de la saine gestion des affaires de la soci été. Parmi les différents facteurs à l’origine de la déconfiture du groupe Swissair, l ’insuffisance de contrôle de la part de l ’actionnariat pourrait avoir jou é un rôle central. Une disposi- tion statutaire interdisait à tout actionnaire de poss éder plus de 3 % du capital- actions. Ce système a morcelé l’actionnariat, l’empêchant de former un contrepoids face au conseil d’administration et à la direction. Ce système a également favorisé la constitution d ’un actionnariat de petits porteurs, peu apte au contr ôle de l ’activité d’un groupe international. La nouvelle structure actionnariale, form ée d’un nombre restreint d’actionnaires représentant quelques-unes des plus importantes soci étés du pays, sera bien plus en situation d ’assurer une surveillance efficace sur les organes de la nouvelle société. 2.1.5 La mise en œ uvre du programme Sous l’égide de la Confédération, une organisation de projet a été créée pour assurer la mise en œ uvre du programme 16. Les responsabilit és commerciales respectives demeurent bien entendu aupr ès des organes des soci étés concernées. Le projet com- prend deux volets: l’un touche au redimensionnement et à la liquidation en bonne et due forme des filiales concern ées du groupe Swissair; l ’autre se concentre sur la construction de la nouvelle soci été par l ’intégration de certains éléments du groupe Swissair, notamment le personnel. Les responsabilit és seront séparées pour les deux 16 Cf. annexe 26117 domaines, même si une coordination sera exerc ée par la «Task Force». Ce mod èle permettra une meilleure r épartition des responsabilit és, tout en assurant la circula- tion des informations et la coordination n écessaires. La premi ère priorit é pour le groupe chargé du redimensionnement ira à la mise à disposition de capacités accrues au niveau du management, alors que le groupe charg é de la construction de la nou- velle société devra s’occuper avant tout de la composition des organes de la nouvelle société. L’organisation de projet est compl étée par deux autres groupes. L ’un s’occupera du controlling et du monitoring de l ’emploi du prêt de 1 milliard de francs accord é par la Confédération pour le financement de l ’activité de vol r éduite de Swissair durant la période d’hiver 2001/2002. Il s ’agit de continuer le m ême travail que celui qui a déjà été accompli – avec efficacité – durant le mois d’octobre 2001 pour l’emploi du prêt de 450 millions de francs. La responsabilit é en incombera au Contr ôle fédéral des finances (CDF). De plus, la «Task Force Personnel» jouera le r ôle de conseiller et d’intermédiaire dans les questions relatives au plan social et à son financement, auquel la Confédération et l’assurance-chômage ne participeront pas. Même si les difficult és de l ’exercice ne peuvent pas être ni ées, le Conseil f édéral croit aux chances de réussite du programme. Grâce à la structure de projet retenue, il pourra garder la mainmise sur le dossier et influencer son d éveloppement de façon à pouvoir réagir rapidement et s ’adapter à l’évolution de ce processus extraordinaire- ment dynamique. 2.1.6 Mesures prises pour trouver des solutions en faveur du personnel de Swissair et des entreprises connexes Le Conseil f édéral est parfaitement conscient des implications économiques et so- ciales de la situation actuelle. D ’ailleurs, le 1er octobre 2001 le chef du DFE a insti- tué une «Task Force Personnel Swissair » plac ée sous la direction de Jean-Luc Nordmann, responsable de la Direction du travail au seco. En collaboration avec les autorités cantonales compétentes et avec les partenaires sociaux, ce groupe de travail a pour t âche de trouver des solutions devant permettre d ’éviter la mise au ch ômage du personnel de Swissair licenci é et de favoriser la r éinsertion professionnelle des employés pour qui cette mesure sera inévitable. La Task Force s’est immédiatement mise à l’œuvre. Le centre de placement de Swis- sair (AMZ) mis en place par le service cantonal de l ’économie et du travail de Zu- rich (AWA) de concert avec SAirGroup a ouvert ses portes le 10 octobre 2001 à l’aéroport de Kloten. L ’AMZ doit répertorier les employés licenciés ou menac és de licenciement et veiller à ce que ces personnes retrouvent rapidement un emploi. Vingt collaborateurs de l’AWA (conseillers en placement et personnel administratif) assurent actuellement le fonctionnement de l ’AMZ. Si nécessaire, ce nombre pourra être augment é rapidement par la mise à disposition d ’autres collaborateurs de l’AWA et de personnes d éjà désignées à cette fin, provenant de diff érents services de l’administration cantonale. Des dispositions ont d ’ores et d éjà été prises sur les plans du personnel et de l ’informatique afin qu’on soit prêt, le cas échéant, à maîtri- ser la charge administrative suppl émentaire qu’impliquerait une brusque augmenta- tion du nombre de demandes d’indemnités en cas d’insolvabilité.6118 Pour le moment Zurich, le canton le plus touch é, étudie avec SAirGroup diff érents projets dans le cadre d ’un programme de transfert. Ces projets ax és sur les comp é- tences professionnelles, d ’une part, et sur les personnes, de l ’autre, ont pour but de garantir la r éinsertion professionnelle aussi rapide que possible des collaborateurs qui seront licenciés. Un projet pilote de nouveaux mod èles de temps de travail (par- tage du travail) pour le personnel de cabine est à l’étude. Différentes mesures con- cernant les pilotes sont également passées en revue afin que ces derniers restent dis- ponibles sur le march é de l ’emploi. Ces projets ne s ’adressent pas uniquement aux Zurichois mais également aux collaborateurs du groupe r ésidant dans d ’autres can- tons. Les mesures de reconversion et de r éintégration qui seront mises en œ uvre peuvent, en vertu des dispositions l égales en vigueur, être prises en charge par l’assurance-chômage. On notera encore que le march é du travail, dans la r égion économique de Zurich, n’est pas encore ass éché pour les travailleurs qualifi és. De plus, les personnes concernées par les licenciements n ’habitent pas toutes dans la r égion zurichoise. Celles qui viennent du reste de la Suisse vont donc chercher un nouveau poste de travail sur le marché «local». Le Conseil fédéral pense que les instruments mis en place et les ressources pr évues par la loi sur l ’assurance-chômage sont suffisants pour venir en aide aux employ és touchés par la crise de Swissair. 2.1.7 Plan social Depuis d ébut octobre, le responsable de la Task force «personnel de Swissair » conduit des entretiens ayant trait aux plans sociaux avec les chefs du personnel du groupe Swissair et de Crossair ainsi qu ’avec les repr ésentants des associations du personnel et des deux grandes banques. La plupart des prestations relatives au plan social sont, pour SAirGroup, d éjà fixées dans les conventions collectives de travail. Début octobre, afin d ’obtenir une vue d ’ensemble très générale, ces prestations ont été chiffrées à 650 millions de francs environ pour la variante 26/26, pour le person- nel travaillant en Suisse et à l’étranger. Si le groupe était considéré comme un tout, les créances privilégiées de première classe seraient couvertes par les actifs. Mais la procédure de sursis concordataire exige de calculer s éparément pour chaque entre- prise les coûts du plan social et les actifs. Pour obtenir des chiffres plus pr écis, il a fallu attendre le choix de la variante (22 octobre 2001). Par ailleurs, la somme d épend fortement de l ’âge des personnes licenciées et du nombre d’années de service qu’elles ont à leur actif. Pour le person- nel travaillant à l’étranger, le pays est d éterminant puisque les prescriptions varient considérablement d’un pays à l’autre. Les chiffres pour l’étranger ne sont pas encore connus.6119 En ce qui concerne la Suisse, il faut compter avec les chiffres suivants : a) Soci étés en sursis concordataire (Swissair compagnie d ’aviation suisse SA, Swisscargo SA, Cargologic SA, Fligh- tlease SA, SAirGroup) Licenciements prévus: 2 500 – coûts des plans sociaux: 65 millions de francs si ce sont principalement des personnes jeunes qui seront licenci ées (35 millions de francs suppl émentai- res pour le délai de congé). – coûts des plans sociaux: 135 millions de francs si les licenciements ne se concentrent pas sur du personnel jeune (76 millions de francs suppl émentai- res pour le délai de congé). b) Soci étés qui ne sont pas en sursis concordataire (Gate Gourmet SA, SR Technics SA, Atraxis SA, Swissport SA, autres) Licenciements prévus: 2000 – coûts des plans sociaux: 70 millions de francs si ce sont principalement des personnes jeunes qui seront licenci ées (30 millions de francs suppl émentai- res pour le délai de congé). – coûts des plans sociaux: 127 millions de francs si les licenciements ne se concentrent pas sur du personnel jeune (65 millions de francs suppl émen- taires pour le délai de congé). c) Actifs Selon les renseignements de l ’administrateur, pour les soci étés qui se trouvent ac- tuellement en sursis concordataire, on peut partir de l ’idée, au vu de l ’état actuel, qu’il y aura suffisamment d ’actifs pour SRGroup, Flightlease et Swisscargo SA. C’est surtout chez Swissair compagnie de navigation a érienne SA, qui devra licencier 1740 personnes, qu ’il n’y a pas suffisamment d ’actifs à disposition. Cela signifie qu ’il y aura collocation des cr éances privil égiées en premi ère classe. Ce n’est qu’à l’achèvement de la proc édure, qui durera certainement plus d ’un an, que ces créances pourront être honorées à un taux qui n’est pas encore défini. Les grandes banques UBS et CSG se sont déjà déclarées prêtes à octroyer des crédits de transition lorsque des actifs sont disponibles. Cela signifie qu ’en l’état actuel la majorité des personnes licenciées ne peuvent pas compter sur des avances de la part des grandes banques. Ce n’est pas la t âche de la Conf édération de financer un plan social alors que par son engagement elle a d éjà aid é à sauver 10 000 emplois aupr ès de SAirGroup et 15 000 emplois aupr ès des sous-traitants. De telles prestations financi ères seraient inéquitables vis-à-vis de toutes les autres entreprises qui, en cas de sursis concorda- taire ou de faillite, ne sont pas en mesure d ’assumer les coûts d’un plan social. Cela serait notamment inéquitable pour tous les sous-traitants, qui sont également touchés par la débâcle de Swissair.6120 En ce qui concerne le paiement du salaire durant le d élai de cong é, le commissaire au sursis a d écidé, pour éviter un traitement privil égié de certains cr éanciers, de ne pas verser de salaires aux collaborateurs licenci és qui ont été mis à pied durant le délai de cong é. Pour de tels cas, la loi sur l ’assurance-chômage prévoit, à l’art. 29, que le fonds de l’assurance-chômage verse 70 ou 80 % du gain assur é (au maximum 8900 francs par mois). Le gain assur é sera versé à raison de 100 % pour les mois de novembre et d écembre 2001, au moyen du cr édit-relais de la Conf édération. Ces paiements doivent permettre, dans un domaine hautement sensible du point de vue de la sécurité, de faciliter une transition dans le sens souhaité par la Confédération. 3 Le financement du programme 3.1 La répartition des charges Le dossier de la d éconfiture de Swissair laissera des traces dans les portefeuilles de larges couches de la population. Les fournisseurs et les divers cr éanciers, mais éga- lement les porteurs d ’obligations et actionnaires, les banques et les soci étés de lea- sing, auront également à supporter une part de la d éconfiture du groupe. Il n ’est pas pour le moment possible de dire dans quelle mesure leurs cr éances pourront être couvertes par les actifs lors de la liquidation. Ainsi que nous le montrons dans les chapitres suivants, les contribuables auront également à porter une part du fardeau. Pour la Conf édération, outre les 450 millions de francs du pr êt destiné à assurer le maitien des dessertes de Swissair selon un horaire r éduit durant le mois d ’octobre 2001, il sera encore nécessaire d’injecter 1 milliard de francs dans le m ême but pour la p ériode de l ’horaire d ’hiver 2001/2002 (soit novembre 2001 à fin mars 2002), d’investir 600 millions de francs de capital-risque dans la nouvelle entreprise et d’amortir la participation de la Conf édération à SAirGroup qui figure encore au bi- lan pour environ 26 millions de francs. 3.2 Le financement de la part de la Confédération 3.2.1 Bases légales Les prêts sans int érêts de 450 millions et de 1 milliard de francs promis, voire oc- troyés à Swissair pour assurer l ’exploitation d ’un r éseau r éduit reposent sur l’art. 101 de la loi sur l ’aviation (LA; RS 748.0), qui pr évoit que la Conf édération peut allouer des subventions ou des pr êts à l’aviation pour l ’exploitation des lignes aériennes r égulières. Les pr êts accord és à des conditions pr éférentielles sont considérés comme des aides financi ères aux termes de l ’art. 3, al. 1, de la loi sur les subventions (LSu; RS 616.1). Dans le cas de Swissair, les pr êts ont été promis en vertu de contrats de droit public (art. 16, al. 2, LSu). Le contrat de base du 5 octobre 2001 relatif à un prêt de 450 millions de francs devait permettre à Swissair de pour- suivre l’exploitation d ’un réseau de routes r éduit jusqu ’au 28 octobre 2001 (fin de l’horaire d ’été). Le pr êt d ’un milliard de francs promis aux termes du contrat complémentaire des 24 et 25 octobre 2001 doit permettre de maintenir les activit és en question jusqu ’au 31 mars 2002 (fin de l ’horaire d’hiver 2001/2002). Les deux contrats ont été approuvés par le commissaire au sursis de Swissair.6121 La participation de la Conf édération à hauteur de 600 millions de francs à l’augmentation du capital-actions de Crossair repose sur l ’art. 102 LA selon lequel la Confédération peut participer à des entreprises exploitant des a érodromes et à des entreprises de transport a érien lorsque l ’intérêt général le justifie. Par ailleurs, cette prise de participation n’est pas contraire à l’art. 36, al. 2, de la loi sur les finances de la Conf édération (LFC; RS 611.0) puisqu ’elle n ’est pas effectu ée à des fins de placement mais dans le but de sauvegarder des int érêts publics. La Conf édération a confirmé sa participation dans le cadre d’un accord de principe passé avec les autres investisseurs. 3.2.2 Droit financier Le prêt de base de 450 millions de francs promis à Swissair le 5 octobre 2001 a été versé au cours du mois d ’octobre 2001. Il n ’a donc pas été nécessaire de demander de crédit d’engagement. En revanche, vu l ’urgence de l’affaire, le Conseil fédéral et la D élégation des finances se sont vus contraints de recourir à la forme du cr édit provisoire ordinaire pour pouvoir lib érer le cr édit (art. 18, al. 1, LFC). La d épense urgente est soumise à l ’approbation de l ’Assemblée f édérale dans le cadre du deuxième supplément au budget 2001 (art. 18, al. 2, LFC). Le prêt compl émentaire de 1 milliard de francs promis à Swissair pour maintenir l’exploitation de ses vols jusqu’à la fin de l’horaire d’hiver 2001/2002 sera versé par tranches, en fonction des besoins de tr ésorerie de la société. Les engagements finan- ciers contract és d éploieront donc leurs effets au-del à de l ’exercice budg étaire en cours. En pareil cas, un crédit d ’engagement est n écessaire en vertu de l ’art. 25, al. 1, LFC. Comme il fallait agir vite, le Conseil f édéral a lib éré le cr édit d ’enga- gement sous forme de cr édit provisoire ordinaire (avec l ’assentiment de la D éléga- tion des finances) en se fondant sur l ’art. 31, al. 3, LFC. Les Chambres f édérales sont également appelées à approuver cette mesure dans un deuxi ème temps. Le pr êt complémentaire gr èvera vraisemblablement le budget courant à hauteur de 600 millions de francs et celui de l’année prochaine de 400 millions de francs. De ce fait, la premi ère tranche de 600 millions de francs a aussi été ouverte par voie de procédure urgente avec l ’assentiment de la D élégation des finances. L ’Assemblée fédérale devra se prononcer sur l ’octroi de cette tranche dans un deuxi ème temps. Pour garantir l’unité de la matière, nous vous proposons d ’approuver simultanément le crédit de paiement relatif aux dépenses de l’ordre de 400 millions de francs pr évi- sibles en 2002 (en anticipant sur le budget 2002). Ces deux postes de d épenses sont conditionnés par les engagements pris. L’augmentation du capital-actions de Crossair sera échelonnée entre la mi- décembre 2001 et fin mars 2002. La promesse d ’une participation de la Conf édéra- tion à hauteur de 600 millions de francs a donc également n écessité un cr édit d’engagement. Par ailleurs, les cr édits de paiement n écessaires pour l ’exercice en cours et le suivant doivent être mis à disposition. En termes d ’urgence et de proc é- dure, l’approche a été la m ême que pour les pr êts à Swissair : le Conseil f édéral a déjà lib éré le cr édit d ’engagement sous forme de cr édit provisoire ordinaire (avec l’assentiment de la D élégation des finances) et le soumet à l ’approbation de l’Assemblée f édérale dans un deuxi ème temps. Comme la premi ère tranche de 180 millions de francs ne devra être libérée qu’à mi-décembre 2001, il a été possible de renoncer à un cr édit provisoire. Il faut toutefois bien être conscient que cette6122 tranche, comme celle de 420 millions de francs qui devra être libérée en 2002, est conditionnée, tant dans les faits qu ’en droit, par la promesse faite dans l ’accord de principe conclu avec les investisseurs. En l ’occurrence également, il est pr évu que l’Assemblée f édérale se prononcera simultan ément sur les deux tranches de paiement en anticipant sur le deuxi ème supplément au budget 2001 et sur le budget 2002. 3.2.3 Détails des crédits requis 3.2.3.1 Les crédits d’engagement Titre Article budg étaire concerné Montant en millions de francs Maintien de l’exploitation des lignes Swissair 803.4200.002 1000 Participation à l’augmentation du capital de Crossair 803.4200.003 600 Avec l ’approbation de la D élégation des finances, le Conseil f édéral a approuv é ces deux cr édits d ’engagement selon la proc édure d ’urgence. Ils sont maintenant soumis, en vertu de l’art. 31, al. 3, de la loi sur les finances de la Conf édération17, à l’approbation ultérieure du Parlement. En vertu de l ’art. 159 de la Constitution 18, ils sont soumis au frein aux dépenses. Le premier crédit d’engagement porte sur l ’octroi d’un prêt complémentaire en vue du financement par la Conf édération du programme de vol r éduit de Swissair pour l’horaire d ’hiver 2001/2001. Sa construction pr ésente une analogie avec la r égle- mentation en vigueur pour l ’indemnisation du trafic r égional. En effet, le montant d’un milliard de francs doit permettre de couvrir le d éficit d’exploitation prévu par Swissair durant cette p ériode. Les recettes de la compagnie a érienne aideront à financer les co ûts d ’exploitation. Le commissaire au sursis a donn é son accord à cette fa çon de proc éder. Les relations entre la Conf édération et Swissair ont été fixées dans un contrat de droit public figurant à l’annexe 4. Ce pr êt s’intègre dans une commande unique de prestations aupr ès de Swissair. Lors de l ’octroi de la première tranche de 450 millions de francs, on est parti faussement de l ’idée que la transition entre Swissair et la nouvelle soci été pourrait être effective au d ébut de l’horaire d ’hiver 2001. Pour les raisons évoquées plus haut (cf. ch. 2.1.1), cette transition ne sera termin ée qu’à la fin mars 2002. Si ce fait avait été connu lors de l’octroi du pr êt de 450 millions de francs, il en aurait été imm édiatement tenu compte. Les syst èmes de controlling et de monitoring mis en place permettront de s’assurer que le montant à disposition ne sera pas dépassé. Le second cr édit d ’engagement porte sur 600 millions de francs et recouvre l’engagement de la Conf édération à participer à l ’augmentation du capital de la nouvelle soci été. Selon le calendrier actuel, une assembl ée générale extraordinaire 17 RS 611.0 18 RS 1016123 de Crossair doit décider en décembre 2001 de l ’augmentation du capital pour porter ce dernier à un peu plus de 3 milliards de francs (cf. ch. 2.1.1). L ’intégralité de l’augmentation sera inscrite au registre du commerce, mais la lib ération des mon- tants souscrits par les actionnaires se fera par tranche. La premi ère tranche de lib é- ration devrait porter sur 30 % du montant souscrit. Pour la Conf édération, cela re- présente 180 millions de francs de paiements en 2001. Nous avons présenté sous ch. 1.3 les raisons pour lesquelles le Conseil f édéral a dû impérativement décider de ces crédits d’engagement le 22 octobre 2001 et pourquoi la décision ne souffrait aucun retard. 3.2.3.2 Les crédits de paiement Article budgétaire Crédit supplémentaire II/01 Budget 2002 Total en francs en francs en francs 1 803.4200.002 Maintien des services de vol 1 050 000 000 (450 000 000 + 600 000 000) 400 000 000 1 450 000 000 2 803.4200.003 Participations à des compagnies aériennes 180 000 000 420 000 000 600 000 000 3 601.3180.100 Commissions, taxes et frais de la trésorerie fédérale 12 000 000 24 000 000 36 000 000 4 601.3180.000 Prestations de service de tiers 700 000 2 000 000 2 700 000 5 803.3181.005 Autres prestations de service de tiers 100 000 100 000 6 611.3180.000 Prestations de service de tiers 200 000 300 000 500 000 7 611.3190.000 Autres biens et servi- ces 20 000 30 000 50 000 Total 1 242 920 000 846 430 000 2 089 350 000 Tous les cr édits suppl émentaires pour 2001 figurant en gras dans le tableau ci- dessus ont été décidés d’urgence par le Conseil fédéral, en accord avec la Délégation des finances.6124 Le tableau distingue les crédits de paiements – indispensables en 2001 encore et devant être intégrés dans le deuxi ème sup- plément au budget 2001, – de ceux se rapportant à l ’année 2002 et qui devront être int égrés dans le budget de la Conf édération pour cette ann ée. Les montants relatifs à 2002 viennent s’ajouter aux crédits de paiement requis par le Conseil f édéral dans son message concernant le budget 2002. Commentaire relatif aux différents crédits de paiements: 1. Le montant total du cr édit suppl émentaire comprend les 450 millions de francs de pr êt consentis à Swissair pour assurer le programme de vol r éduit durant le mois d ’octobre 2001. Ce montant a été décidé par le Conseil f édé- ral le 3 octobre 2001, avec l’assentiment de la Délégation des finances, selon la procédure provisoire. La répartition entre 2001 et 2002 des cr édits de paiement relatifs à l’article budgétaire 803.4200.002 qui d écoulent du crédit d’engagement à l’appui du prêt d’un milliard de francs suscite encore de grandes incertitudes. On peut toutefois s’attendre à ce que les derniers mois de 2001 g énèrent des d éficits comparativement plus élevés que les trois mois de 2002. Cela tient à ce que, vu les moyens restreints à disposition pour octobre 2001, seules les factures les plus urgentes ont été payées durant ce mois, les autres ayant été repous- sées à plus tard. Par ailleurs, la part des vols r éservés et payés avant l’entrée en sursis concordataire tend à diminuer avec le temps. Enfin, gr âce au pr êt de la Conf édération, les clients ont une garantie de pouvoir – même si ce n’est que jusqu’à la fin mars 2002 – voler à nouveau avec Swissair. Cet effet devra se faire sentir davantage au cours de 2002. L ’argent n’étant mis à dis- position que par tranches, en fonction des besoins effectifs qui seront mis en évidence par le système de monitoring et de controlling, il n ’est pas à crain- dre que le cr édit de paiement soit trop vite consomm é. En estimant large- ment le cr édit suppl émentaire pour 2001, on a voulu éviter de se trouver confronté, à des difficultés de trésorerie. 2. Le montant de 180 millions de francs comme cr édit suppl émentaire pour 2001 correspond à une libération de 30% de la part (600 millions de francs) souscrite par la Conf édération à l ’augmentation du capital de Crossair. La libération des 420 millions de francs restants est attendue pour 2002. 3. La mise à disposition des capitaux n écessaires pour le pr êt à Swissair et la participation de la Confédération à l’augmentation du capital de Crossair né- cessitera un pr élèvement sur le march é des capitaux. Il s ’ensuivra des co ûts d’émission non budgétés d’environ 12 millions de francs pour cette ann ée et d’environ 24 millions de francs pour l ’année prochaine. Notons cependant qu’une grande partie de ces frais reviendront dans les caisses de la Conf édé- ration sous forme de droits de timbre. Afin que le calendrier soit respecté, un crédit provisoire pour la part aff érente à l’année en cours (12 millions) est sollicité. En ce qui concerne l ’augmentation des int érêts passifs en raison des nouveaux emprunts, elle s ’inscrira en 2001 dans le cadre des cr édits al- loués. Pour l ’an 2002, demander une modification du cr édit de paiement prévu au budget serait prématuré. L’évolution des taux d’intérêt dans le cou- rant de l’année montrera s’il y aura lieu de recourir à une demande de cr édit supplémentaire avec le second supplément au budget 2002.6125 4. Le 19 juin 2001, à la demande de la Confédération et du canton de Zurich, le Tribunal de district de Zurich a demand é à la société Ernst & Young SA de procéder à un contrôle spécial de SAirGroup. Les travaux, qui ont commen- cé début août 2001, sont aujourd’hui pratiquement à mi-chemin. En vertu de l’art. 697g, al. 2, CO, les frais engendr és par le contr ôle sp écial sont à la charge de la soci été contr ôlée. En raison de ses probl èmes de tr ésorerie, SAirGroup n’a toutefois pay é que l ’avance de 250 000 francs exig ée par le juge. Les factures en souffrance pr ésentées par Ernst & Young pour les tra- vaux exécutés jusqu ’ici s ’élèvent globalement à 2 millions de francs, aux- quels s’ajouteraient 2 millions de francs suppl émentaires au maximum si le contrôle spécial devait être mené à terme (y compris la r édaction d’un rap- port final d étaillé). A défaut d’une garantie de financement de cette somme, la poursuite du contr ôle spécial serait compromise, au risque de ne pas pou- voir exploiter les éléments déjà mis à jour. D ’un autre c ôté, SAirGroup est en sursis concordataire depuis le 5 octobre 2001, ce qui cr ée une situation nouvelle par rapport au contr ôle spécial. La question qui se pose est de sa- voir si, compte tenu de la nouvelle donne, il incombe à la Conf édération et au canton de Zurich d’assumer tout ou partie de ce financement. D’un point de vue purement économique, rien ne les y pousse. En cas de concordat par abandon d ’actifs ou de faillite, il appartient prioritairement au liquidateur ou à l ’administration de la faillite d ’élever des pr étentions en responsabilité (art. 757, al. 1, CO). Les actions en responsabilit é se prescri- vent par cinq ans à compter du jour o ù la partie l ésée a eu connaissance du dommage, ainsi que de la personne responsable, et, dans tous les cas, par dix ans dès le jour o ù le fait dommageable s ’est produit (art. 760, al. 1, CO). Si le liquidateur ou l ’administration de la faillite renonce à exercer ce droit, les créanciers sociaux peuvent le faire en deuxi ème priorit é. Le produit sert d’abord à couvrir les cr éances des cr éanciers demandeurs. Les actionnaires participent uniquement à l ’éventuel exc édent (art. 757, al. 2, CO). En tant qu’obligataire, la Conf édération est également créancière de SAirGroup, sa créance étant toutefois limit ée à quelque 3 millions de francs. En revanche, les pr êts de droit public de 450 millions et d ’un milliard de francs ont été octroyés à Swissair. Il ne sera donc pas possible de rechercher SAirGroup pour en obtenir le remboursement. Suite à la tournure qu ’ont pris les événe- ments ces derniers temps, le contr ôle sp écial de SAirGroup ne rev êt donc plus la même importance pour la Confédération. D’un point de vue politique, en revanche, la situation pourrait être tout autre. Au début de l ’année, la Confédération et le canton de Zurich ne se sont pas seulement engagés pour sauvegarder leurs droits d ’actionnaires ; leur action visait aussi à démêler l’écheveau des responsabilit és. La question de savoir s’il faut poursuivre le contrôle spécial sous une forme ou sous une autre doit être examinée en tenant compte de ce contexte. Pour que la Conf édération s’engage financièrement, il faudrait toutefois qu ’une solution ad équate soit trouvée avec le juge comp étent, l ’administrateur, la soci été charg ée du contrôle spécial, le canton de Zurich et d ’autres intéressés. Ces discussions sont encore en cours et leur issue est incertaine. Pour pouvoir soutenir le cas échéant, avec le canton de Zurich et d ’autres parties intéressées, la poursuite du contr ôle sp écial, nous vous demandons d ’approuver un cr édit de6126 2 millions de francs à charge du budget 2002 (article budg étaire 601.3180.000, Prestations de services de tiers). Pour le m ême article budg étaire, l ’Administration f édérale des finances a encore besoin de 700 000 francs suppl émentaires pour la fin de l ’année 2001. Elle doit en effet, dans sa gestion du dossier, faire f ace à de nombreux problèmes nouveaux pour elle et recourir aux services de sp écialistes exter- nes. Le cr édit demandé de 700 000 francs couvre les frais du monitoring et du controlling effectu é par la firme BDO Visura durant le mois d ’octobre 2001 sur l’utilisation du pr êt de base de 450 millions de francs, les honorai- res de l ’institut bancaire mandat é pour effectuer une seconde opinion sur le business plan de la nouvelle société ainsi que le recours à des services exter- nes pour l ’élaboration, la mise au point et la signature de l ’accord de prin- cipe entre les investisseurs concernés. 5. Les questions relatives à la compatibilit é du programme de redimensionne- ment avec l’accord du 21 juin 1999 entre la Suisse et la CE sur le transport aérien font et feront encore l ’objet de discussions r égulières avec la Com- mission européenne (cf. aussi ch. 5). Pour s ’y préparer au mieux et se faire conseiller sur ces questions tr ès complexes, l ’administration (Office fédéral de l’aviation civile) aura recours à des experts. Un cr édit de 100 000 francs sur le budget 2002 est requis à cet effet. 6. Le CDF doit absolument pouvoir continuer de s ’appuyer sur des capacit és extérieures pour le controlling et le monitoring de l ’emploi par Swissair des prêts accordés par la Conf édération. Pour les 5 mois allant jusqu ’à fin mars 2002, il en co ûtera environ 500 000 francs. L ’avance de 200 000 francs de- mandée couvre les mois de novembre et décembre de cette année. 7. Il s ’agit ici des frais et d ébours des collaborateurs du CDF qui sont en permanence engagés dans le controlling et le monitoring des prêts. Ces coûts sont estimés à 10 000 francs par mois, soit 50 000 francs jusqu ’à fin mars. L’avance de 20 000 francs demand ée couvre les frais jusqu ’à la fin de l’année. 4 Conséquences financières 4.1 Pour la Conféderation Les cons équences financi ères sur la Conf édération ressortent clairement du ch. 3.2.3.2. Le total des d épenses supplémentaires attendues se monte à 2,1 millions de francs, dont environ 1 243 millions de francs grèveront le compte d’Etat 2001 et 846 millions de francs le budget 2002. Bien entendu, ceci ne restera pas sans conséquen- ces sur le r ésultat du compte financier de la Conf édération pour l ’année en cours et l’année suivante. Le budget de l ’exercice courant, qui pr évoyait un r ésultat équilibré, enregistrera vraisemblablement un important d éficit. Aux charges suppl émentaires prévues aux termes du présent message s’ajoutent des crédits supplémentaires d’un volume supé- rieur à la moyenne à long terme, ainsi qu’un fort recul des recettes fiscales provenant de certains impôts fédéraux (impôt anticipé, droits de timbre). Ce repli ne pourra pas être compens é par l ’augmentation des produits d ’autres imp ôts (notamment de la TVA) et des postes de recettes non fiscaux (remboursement de pr êts accord és à6127 l’assurance-chômage et dans le cadre de la garantie contre les risques à l ’expor- tation, réduction de la valeur nominale des actions Swisscom). Pour le moment, il n’est pas exclu que l ’objectif de limitation de l ’excédent de d épenses inscrit dans la Constitution (2 % des recettes = env. 980 millions) soit d épassé. Pour le budget 2002, l ’excédent de recettes d ’environ 350 millions de francs pr évu initialement dans le message du Conseil f édéral fera place à un d éficit de l ’ordre d ’un demi- milliard de francs. Compte tenu de la d égradation croissante des perspectives con- joncturelles et de la persistance de la surcharge structurelle du budget f édéral, il fau- dra assurément faire preuve d’une plus grande attention et de prudence dans la poli- tique budgétaire. Le Conseil fédéral entend contrer ces nouveaux signes pr écurseurs de d étérioration de la situation budgétaire avec les mesures suivantes: – Concernant le train de mesures fiscales 2001, il semble pour le moins n éces- saire de s’en tenir au maximum aux pertes de recettes pr évues dans le projet du Conseil fédéral. Le gouvernement insistera fortement sur ce point lors des débats au second conseil. – Le Conseil f édéral continuera à s’engager pour le maintien de la participa- tion de la Conf édération aux financements actuels et planifi és de l ’AVS et de l ’AI par le biais d ’une partie du produit de la TVA. A d éfaut de ces quote-parts de r ecettes correspondant à des contributions en pour-cent des dépenses, le budget affichera tr ès rapidement un d éséquilibre structurel qui entraînera soit une nouvelle augmentation de la dette soit une v éritable poli- tique d’austérité dans d’autres domaines prioritaires. – Il s’agit aussi de mod érer la politique des d épenses et de d éfinir des priori- tés. Il convient en particulier de se montrer vigilant au sujet des nombreux postes de dépenses que l’on souhaite créer ou augmenter, et dont les chiffres ne figurent pas encore dans le plan financier en raison de l ’état d ’avan- cement des travaux les concernant. Après la cl ôture de l ’exercice 2001, le Conseil f édéral proc édera à une nouvelle appréciation de la situation du point de vue de la politique budg étaire. Il devra alors se prononcer sur la n écessité de mesures de consolidation sp écifiques dictées par les dispositions constitutionnelles relatives à l ’objectif budg étaire 2001. A ce sujet, il paraît important de relever le fait que, contrairement au texte de l ’arrêté f édéral concernant un frein à l ’endettement soumis au vote, ces dispositions n ’accordent aucune marge de man œ uvre en cas de situation et d ’événements exceptionnels. A la lumière de l ’actualité, il appara ît clairement que ce texte est plus souple et prag- matique que la Constitution dans son état actuel. Au nombre des cons équences financi ères pour la Conf édération, il faut également compter les retomb ées sur l ’assurance-chômage, m ême si celle-ci dispose de comptes séparés de ceux de la Conf édération. Le montant exact que cela repr ésente ne peut pas encore être chiffré à l’heure actuelle, vu que l ’on est en droit de penser qu’une proportion non n égligeable des personnes licenci ées r éintégreront rapi- dement le marché du travail. On peut n éanmoins estimer que, pour 1000 personnes licenciées par Swissair, le montant à la charge de l ’assurance-chômage devrait être d’environ 50 millions de francs par année et le montant à la charge de l’assurance en cas d’insolvabilité de 7 millions de francs par mois. Aux termes de la d écision du commissaire, les collaborateurs licenci és ou mis à pied par les entreprises de SAirGroup qui sont en sursis concordataire ne touchent plus de salaire, et ce avec6128 effet imm édiat. Ils ont en revanche imm édiatement droit aux indemnit és de l’assurance-chômage, mais seulement à hauteur de 70 ou 80% du gain assur é (soit un maximum de 8900 francs par mois), ce qui, pour l ’assurance-chômage, repr é- sente environ 5 millions de francs de d épenses par mois pour 1000 collaborateurs licenciés. Pour faciliter la transition, la convention pass ée entre la Conf édération suisse, le commissaire, les entreprises en sursis concordataire et les partenaires sociaux pr évoit que le commissaire fera financer, pour les collaborateurs licenci és ou mis à pied par Swissair, la diff érence entre les indemnit és de chômage et le gain assuré par un cr édit-relais de la Conf édération (mesure limit ée au 31 d écembre 2001). En retenant le chiffre d ’environ 2 500 suppressions d ’emplois, le montant nécessaire pour les deux derniers mois de l ’année est estim é à quelque 11 millions de francs. Le Conseil f édéral est d ’avis que les instruments existants et les moyens disponibles au titre de la loi sur l ’assurance-chômage sont suffisants pour soutenir les travailleurs touchés par la crise de Swissair. Un autre cr édit-cadre n’est donc pas nécessaire. 4.2 Pour les cantons L’impact financier sur les cantons a été présenté de fa çon exhaustive au ch. 2.1.1, dans la mesure o ù il est connu à la date de l ’approbation du pr ésent message. Pour l’essentiel, il se compose des deux éléments suivants: – la participation à la recapitalisation de Crossair pour un montant d ’environ 400 millions de francs (auxquels on peut ajouter 50 millions de francs pro- mis par la ville de Zurich); – la prise en charge de tout ou partie des besoins de liquidit és des entreprises vitales pour l ’exploitation a éroportuaire, ce qui, selon les estimations actuelles, représente quelque 150 millions de francs. 4.3 Pour l’économie nationale Nous nous permettons ici également de renvoyer aux d éveloppements figurant sous ch. 1.2.2. 5 Relations avec le droit européen La question de la relation des mesures suisses avec le droit europ éen se pose en connexion avec l ’accord sur le transport a érien (ci-après, ATA) que la Suisse et la CE ont sign é le 21 juin 1999. L ’ATA étend aux relations Suisse-CE l ’ensemble de l’acquis communautaire en mati ère de droit de la concurrence dans le domaine du transport aérien existant au moment de la signature de l’accord. L’ATA n ’est pas encore en vigueur. Toutefois, conform ément au principe de la bonne foi qui est ancr é dans l ’art. 18 de la Convention de Vienne sur le droit des traités ainsi que dans le droit international public coutumier, la Suisse ne peut pas prendre des mesures qui saperaient les buts de l ’ATA ou qui compromettraient la capacité de la Suisse de l’appliquer après son entrée en vigueur. Le Conseil fédéral a6129 ainsi pris sa d écision en tenant compte de l ’ATA, bien que la Suisse ne soit pas formellement tenue de se conformer à l’ATA tant qu’il n’est pas en vigueur. Selon l’art. 14 ATA, le contr ôle des aides d ’Etat reste de la comp étence de chaque partie à l ’accord. Les autorit és suisses sont donc comp étentes pour v érifier la conformité des mesures adopt ées par la Suisse. Bien que l ’art. 14 ATA n ’ait pas d’effet obligatoire pour le moment, la Suisse a, conform ément à l’esprit de l ’ATA, informé la Commission europ éenne des mesures adopt ées et poursuit un échange d’informations régulier. Selon l’art. 13 ATA, les aides d ’Etat qui faussent ou menacent de fausser la concur- rence sont incompatibles avec l ’accord. Toutefois, conformément à l’art. 13, al. 2 et 3, de l ’ATA, certaines aides d ’Etat sont compatibles avec l ’ATA ou peuvent être considérées comme compatibles avec l’ATA. Ces dispositions ne sont pas encore en vigueur. Le Conseil fédéral a cependant examiné les prêts à Swissair et la participa- tion minoritaire à Crossair au regard de l ’art. 18 de la Convention de Vienne sur le droit des traités. Il a abouti à la conclusion que les pr êts, de même que la participa- tion minoritaire, ne sont pas susceptibles de saper les buts de l ’ATA ni de compro- mettre la capacité de la Suisse d’appliquer l’ATA après son entrée en vigueur. Les prêts à Swissair pourraient être consid érés comme une aide au sauvetage. Les aides au sauvetage sont destin ées à permettre la poursuite de l ’exploitation d ’une entreprise durant la p ériode nécessaire pour l ’élaboration d ’un plan de restructura- tion ou de liquidation. De telles aides au sauvetage ne sont pas remises en cause par principe par la Communauté 19. La participation minoritaire de la Conf édération à Crossair peut être consid érée comme un comportement normal dans une économie de march é. Il ressort en effet de la pratique constante de la Commission que celle-ci ne consid ère pas les partici- pations des pouvoirs publics à des compagnies a ériennes comme des aides dans la mesure où l’Etat se comporte comme un investisseur privé guidé par des objectifs de rentabilité. Le Conseil f édéral considère que c ’est le cas de la participation minori- taire de la Conf édération à Crossair. La participation majoritaire de l ’économie montre que l ’augmentation du capital est un investissement raisonnable pour les investisseurs privés également. Si des d étails de l ’augmentation de capital devaient conduire à une autre appréciation, le Conseil fédéral considère de toute façon que la participation minoritaire est, pour l ’essentiel, conforme aux principes du droit communautaire concernant l ’approbation des aides à la restructuration 20. En aucun cas la participation au capital ne saperait les buts de l ’ATA ni ne compromettra la capacité de la Suisse d’appliquer l’ATA après son entrée en vigueur. 19 Voir à ce sujet les lignes directrices communautaires pour les aides d’Etat au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté, 1999/C 288/02 du 9.10.99. Ces directives remplacent les lignes directrices communautaires pour les aides d’Etat au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté, 1994/C 368/12 du 23.12.94. 20 Cf. les lignes directrices ci-dessus pour les aides d’Etat au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté, 1999/C 288/02 du 9.10.99.6130 6 Bases légales Comme exposé au ch. 3.2.1, tant le cr édit accordé à Swissair que la participation de la Confédération à Crossair se fondent sur la loi f édérale sur l ’aviation (LA), elle- même basée sur les art. 36 et 37 ter de l ’ancienne constitution f édérale. Ces disposi- tions sont aujourd ’hui reprises dans les art. 87 et 92 de la nouvelle Constitution f é- dérale (voir RO 2001 1678). L’arrêté soumis à l’approbation des Chambres est par conséquent conforme à la Constitution et à la loi. Aux termes de l ’art. 167 Cst., la souverainet é financi ère appartient aux Chambres fédérales. Le projet d ’arrêté f édéral se fonde sur cette comp étence et n ’est pas soumis au r éférendum. Il prend donc la forme d ’un arr êté simple (art. 163, al. 2, Cst.).6131 Annexes: 1S c énarios élaborés pour une compagnie aérienne suisse Phoenix+ 2 Organisation du projet «Pont aérien: Phase 2» 3 Öffentlichrechtlicher Darlehensvertrag du 5 octobre 2001 (seulement en al lemand) 4 Öffentlichrechtlicher Darlehensvertrag (Ergänzungsvertrag) des 24/25 octobre 2001 (seulement en allemand) Les annexes ne sont pas publiées dans la Feuille f édérale, mais elles peuvent être consultées sur le site Internet suivant: http://www.efd.admin.ch/f/aktuell/airline/index.htmSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant le financement du programme de redimensionnement de l'aviation civile nationale In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 51 Cahier Numero Geschäftsnummer 01.067 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 28.12.2001 Date Data Seite 6087-6131 Page Pagina Ref. No 10 125 873 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.