Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2022 244 Arrêt du 10 octobre 2023 IIe Cour administrative Composition Président : Johannes Frölicher Juges : Vanessa Thalmann, Cornelia Thalmann El Bachary Greffier-stagiaire : Simon Waeber Parties COMMUNE DE VILLARS-SUR-GLNE, recourante, représentée par Me Jillian Fauguel, avocate contre DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée A.________ SÀRL et B.________ SA, intimées, toutes deux représentées par Mes Nicolas Kolly et Nicolas Riedo, avocats Objet Aménagement du territoire et constructions – Zone d'activité stratégique – Activité administrative – Hôtellerie Recours du 21 novembre 2022 contre les décisions du 19 octobre 2022Tribunal cantonal TC Page 2 de 27 considérant en fait A. La Commune de Villars-sur-Glâne a procédé à une révision générale de son plan d’aménagement local (PAL), mise à l'enquête publique par avis publiés dans les Feuilles officielles (FO) no 21 du 23 mai 2014, n o 11 du 18 mars 2016, n o 18 du 6 mai 2016, n o 25 du 23 juin 2017, no 20 du 18 mai 2018, no 38 du 21 septembre 2018, no 33 du 14 août 2020 et no 10 du 12 mars 2021. La révision générale a pour objet la planification du territoire communal pour les 15 ans à venir et l'adaptation du PAL, approuvé par le canton le 13 juillet 1993, aux dispositions légales fédérales et cantonales en vigueur. Dans le cadre de cette révision, il était notamment prévu, pour la zone d’activités (ZACT), que celle-ci était "destinée aux activités économiques non polluantes de type artisanal, industriel, administratif, de services et commercial, telles que les petites et moyennes entreprises à grande densité de places de travail. Leur impact ne doit pas porter préjudice à l'environnement immédiat bâti et naturel". Des fonctions complémentaires faiblement gênantes, telles que restauration, espaces de loisirs ou de sport, sont admises, à condition qu'elles ne portent pas préjudice au caractère de la zone. Seuls les dépôts directement liés à une exploitation située à proximité peuvent être autorisés (nouvel art. 39 du règlement communal d’urbanisme [RCU]). Pour la zone d’activités du secteur stratégique de Bertigny (ZACTS), l’art. 40 ch. 1 RCU prescrit que la zone est destinée de manière prépondérante aux activités économiques non polluantes de type: recherche et développement technologique ou médical, artisanal, industriel, administratif, telles les petites et moyennes entreprises à grande densité de places de travail. Leur impact ne doit pas porter préjudice à l’environnement immédiat bâti et naturel. Les logements de gardiennage nécessaires à ces activités peuvent être admis à l’intérieur des volumes bâtis. De manière complémentaire, des affectations telles que celles liées aux sports, aux loisirs, à la restauration ou à l'hôtellerie peuvent être admises dans cette zone. Les surfaces commerciales à fort impact territorial, au sens des directives de la fiche n o 25 du plan directeur cantonal (PDCant) ne sont pas admises dans cette zone. Les commerces de proximité et les commerces en lien avec l’activité sont par contre autorisés. Seuls les dépôts directement liés à une exploitation située à proximité peuvent être autorisés. Les sociétés A.________ Sàrl, propriétaire des parcelles art. ccc, ddd et eee du Registre foncier communal (RF), et B.________ SA, propriétaire de l’art. fff RF, situés dans la ZACT de Moncor, ont interjeté des oppositions dans le cadre des différentes mises à l’enquête. Le 22 mars 2021, le Conseil communal a adopté le dossier de révision générale de son PAL et rejeté les oppositions des sociétés précitées. Le 9 mai 2021, les deux sociétés précitées ont interjeté recours auprès de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC; désormais et ci-après; Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME), demandant que l'art. 39 RCU autorise, dans le secteur B de la ZACT, le développement d'un profil mixte (commerce-habitat) et à ce que l'affectation hôtelière dans la ZACT soit intégrée à l'art. 39 ch. 1 RCU. Le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a rendu un préavis de synthèse d'examen final le 23 novembre 2021 et d'examen final complémentaire le 7 juin 2022. Il a notamment proposé de ne pas approuver certaines mesures d'aménagement.Tribunal cantonal TC Page 3 de 27 B. La DIME a publié dans les FO n o 48 du 3 décembre 2021 et no 24 du 17 juin 2022 les mesures qu'elle entendait ne pas approuver et celles qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas dans le dossier mis à l'enquête publique. La commune et les sociétés précitées ont pris position le 17 janvier 2022. Différents services se sont encore prononcés en lien avec ces déterminations. C. Par décision du 19 octobre 2022 et en se fondant sur le préavis de synthèse du SeCA, la Direction a partiellement approuvé la révision générale du PAL. Elle a notamment exigé les mesures suivantes: - Modification des art. 39 et 40 RCU afin d'interdire formellement les activités administratives et commerciales, sous réserve des activités préexistantes pour la ZACT; Selon la DIME, le PDCant, et plus particulièrement sa fiche T104, n’autorise pas de telles activités; il en va de même du projet d’agglomération de 4ème génération de Fribourg (PA4, U 7); - Interdiction de l'augmentation de l'indice brut d'utilisation du sol (IBUS) pour les art. ggg - hhh, iii - 3719, jjj, kkk - lll, mmm, nnn, ooo, ppp, qqq et rrr - sss RF situés en zone résidentielle à faible densité II (ZRFD II), secteur Planafaye; Selon la DIME, il n’est pas possible de procéder à la densification dans des secteurs desservis en transports publics de qualité D, ce qui est le cas pour les parcelles précitées; - Refus de la mise en zone de développement urbain des art. ttt et uuu (partiel) RF; Dans sa motivation, la DIME s'est déclarée prête à approuver cette mesure dans l’examen du dossier d’adaptation aux conditions d’approbation si un projet plus concret, notamment en lien avec la reconstruction du carrefour Belle-Croix, était présenté; - Finalement, par ses conditions d'approbation, la DIME a contraint la commune à se conformer à l'intégralité du PA4, y compris en ce qui concerne l'analyse des densités minimales de l’intégralité du territoire communal, déjà dans le cadre de son dossier de mise en conformité aux conditions d’approbation; D’après l’autorité, cette obligation doit être respectée au péril sinon de conduire à la situation où la planification locale ici approuvée ne sera adaptée au PA4 que dans le cadre de la prochaine révision dans 15 ans. Par décision sur recours du même jour, elle a partiellement admis les recours des sociétés précitées. Se faisant, elle a imposé à l'autorité communale l'affectation hôtelière dans la ZACT de Moncor. En ce qui concerne l’hôtellerie en ZACT, la DIME a expliqué que dès lors que celle-ci faisait partie des activités du secteur tertiaire, elle devait être assimilée à celle de la restauration; pour cette raison, elle devait être acceptée en ZACT. D. Par mémoire du 21 novembre 2022, la commune recourt contre ces décisions auprès du Tribunal cantonal. Elle conclut – sous suite de frais et dépens – à l’annulation des deux décisions sur recours qui devraient être réformées en des rejets ainsi qu’à l'annulation partielle de la décision Tribunal cantonal TC Page 4 de 27 d’approbation dans le sens des considérants, subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité intimée, également dans le sens des considérants. En particulier, elle conteste: - l'interdiction des nouvelles activités administratives et commerciales dans la zone d'activités (ZACT); - l'interdiction des activités administratives dans la zone d'activités du secteur stratégique de Bertigny (ci-après: ZACTS); - l'autorisation d'activités hôtelières dans la ZACT; - le refus d'augmentation de l'indice pour les parcelles ggg-hhh, iii-vvv, jjj, kkk-lll, mmm, nnn, ooo, ppp, qqq et rrr-sss RF, situées en ZRFD II dans le secteur de Planafaye; - l'obligation de se conformer à l'intégralité du PA4 dans le dossier de mise en conformité aux conditions d'approbation. A l’appui de ses conclusions, la commune reproche à la DIME d’avoir violé son autonomie communale. Les solutions qu’elle avait proposées respectent selon elle le droit et les planifications supérieurs et la DIME ne saurait se substituer à la volonté du planificateur communal. En ce qui concerne plus particulièrement l’interdiction des activités administratives et commerciales dans la ZACT de Moncor et la ZACTS de Bertigny-Ouest, elle reproche à la DIME d’avoir procédé à une interprétation trop restrictive des dispositions du PDCant et du PA4, en contradiction totale avec l'évolution desdits plans et leur logique structurelle. Selon elle, alors qu'initialement, les secteurs stratégiques avaient pour vocation l'implantation d'entreprises industrielles ou de services à forte valeur ajoutée, l'on a réduit les critères en autorisant l'implantation d'entreprises industrielles ou de services à valeur ajoutée, celle-ci n'ayant plus à être forte; un nouvel assouplissement a été introduit dans la fiche T104 en juillet 2018 pour les secteurs stratégiques urbains pour lesquels il était alors admis une "mixité des activités", laquelle s'est finalement déclinée, dans la version approuvée par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018, en une "simple" mixité, laissant ainsi selon elle la place à une mixité générale (activités-habitat) par opposition à la précédente mixité envisagée, alors limitée aux activités. Elle ajoute que la fiche T104 du PDCant n’interdit pas textuellement les activités administratives. Partant, elle soutient que le texte de la fiche T104 du PDCant, soit l’interdiction "d'activités commerciales et activités à faible valeur ajoutée" ne peut pas conduire à lui interdire des activités administratives dans les zones d’activités stratégiques, au péril sinon de créer des inégalités de traitement par rapport à d’autres zones d’activités du Canton et de violer son autonomie de planificateur. Elle rend en plus attentif au fait que la fiche de projet P102, relatif au secteur stratégique "Sortie d'autoroute Fribourg Sud" autorise la mixité du secteur sans restriction. Puisque celui-ci a pour vocation de mettre en œuvre par le biais d'un projet précis la fiche T104, l’interprétation faite par la DIME de la fiche T104 serait en contradiction avec la description du projet concret. Finalement, elle souligne que le PA4 n’interdit pas non plus d’une manière générale les activités commerciales et administratives dans les ZACT mais souhaite les limiter (ch. U7.7). Elle estime la décision de la DIME totalement excessive vu la marge de manœuvre dont dispose la commune tant sur la base du PDCant que sur la base du PA4 et elle est d’avis que celle-ci prétériterait sans nul doute le développement du secteur de Bertigny-Ouest, respectivement le maintien d'une mixité de qualité déjà existante sur le secteur de Moncor quasiment intégralement bâti. Selon elle, les entreprises déjà implantées dans le secteur de Moncor risquent de renoncer au développement de leurs activités par crainte de ne plus être conformes au PAL et des sociétés qui Tribunal cantonal TC Page 5 de 27 devraient délocaliser leurs bâtiments administratifs ne s’installeront pas dans le secteur Bertigny- Ouest. En ce qui concerne l’admission de l’activité hôtelière en ZACT, elle critique la décision sur recours, dès lors que la commune s’était précisément opposée à ce que celle-ci y soit admise. Elle explique que cette affectation risque d’entrer en conflit avec la règlementation relative à la protection contre le bruit. Si l'implantation d'un hôtel n'est selon elle en soi pas problématique à ce jour, elle le deviendra au moment même où les sociétés déjà présentes sur site voudront modifier leurs installations ou lorsque de nouvelles sociétés voudront s'implanter puisqu'elles devront alors garantir le respect des valeurs limites, ce qui finalement pourrait compromettre d’attirer des entreprises dans ce secteur et par cela l’objectif même des zones d'activités cantonales et des secteurs stratégiques à vocation industrielles et activités à haute valeur ajoutée. Elle explique en outre qu’il est parfaitement justifié de distinguer la ZACT de Moncor de la ZACTS de Bertigny-Ouest, dans laquelle l’hôtellerie est explicitement prévue, ainsi que de tenir compte du fait que l’hôtellerie a un autre but que la restauration en ce qui concerne les services offerts. S’agissant de l’augmentation d’indice dans le secteur Planafaye, la commune explique qu’elle a clairement démontré que, au sein même des parcelles pour lesquelles la DIME a refusé l'augmentation de l'indice, l'IBUS était régulièrement très largement supérieur à 1. Puisque le PDCant autorise sans équivoque une densification dans le secteur concerné sur la base des volumes bâtis existants, la décision attaquée doit à son avis être corrigée et l'augmentation de l'indice pour l’intégralité de la zone résidentielle à faible densité II admise, sans la moindre réserve. Elle souligne finalement que la DIME, en exigeant la prise en compte du PA4 dans les conditions d’approbation, a outrepassé ses compétences dès lors que cette adaptation devra de toute manière se faire dans l’exécution du délai fixé dans la nouvelle mouture du plan directeur régional, soit dans un délai de trois ans dès son approbation, prévu en octobre 2023, ce qui conduira à la prochaine révision du PAL. En ce qui concerne la mise en zone de développement urbain des art. ttt et uuu (partiel) RF, la commune reconnait ne pas avoir d’intérêt à contester cette mesure immédiatement mais souligne que l’avancement du projet routier n’est pas entre ses mains, de sorte qu’elle ne peut pas garantir que le dossier d’adaptation aux conditions d’approbation comportera cet élément. E. Dans ses observations du 20 janvier 2023, la DIME conclut au rejet du recours. Elle souligne que la ZACT de Moncor et la zone d'activités du secteur stratégique de Bertigny (ZACTS) sont définies par la fiche T104 comme étant non seulement deux ZACT cantonales, mais en sus, deux secteurs stratégiques pour lesquels le PDCant dispose expressément qu’en règle générale, ils sont prévus pour accueillir exclusivement des activités à valeur ajoutée. Au sein des secteurs stratégiques situés en milieu urbain (dont la sortie d'autoroute Fribourg Sud fait partie), il est possible d'autoriser une mixité des affectations, en tenant compte des priorités fixées par le canton pour ces secteurs. Elle souligne que le PDCant a introduit une interdiction générale des affectations commerciales au sein des ZACT cantonales et explique que, selon le PA4 (stratégie U7.4 relative aux ZACT), contraignant pour les planifications locales, les implantations commerciales (surfaces de vente) et administratives (surfaces de bureau) pour lesquelles des solutions d'implantation en zone mixte (ZM) peuvent être trouvées doivent être limitées. La DIME souligne que le PA4 ne permet pas de créer une zone mixte dans la ZACT de Moncor et qu’il est plus contraignant que le PDCant, dès lors qu’il prescrit que les nouvelles activités commerciales et Tribunal cantonal TC Page 6 de 27 administratives doivent s'implanter en ZM. Elle fait remarquer qu’elle a déjà assoupli ces règles en tolérant la possibilité d'établir des commerces de proximité et le maintien, respectivement l'agrandissement des activités déjà existantes pour la ZACT de Moncor. Se référant à l'annuaire économique du canton de Fribourg, elle constate que l’hôtellerie fait partie des activités du secteur tertiaire et que l’hébergement va de pair avec la restauration. Elle soutient que, pour des raisons liées à la légalité, le RCU devait être explicite s’il voulait exclure l’hôtellerie des services permis dans ce secteur. La DIME persiste en outre dans son avis que la densification dans une partie de la ZRFD II ne peut pas se faire en raison d’une desserte insuffisante. Par rapport à l’obligation d’exiger le respect de toutes les règles du PA4, elle insiste sur le fait que cette planification supérieure, approuvée avant la décision litigieuse, lie la commune dans l’élaboration de son PAL. Finalement, elle conclut à l’irrecevabilité du grief relatif au refus de mise en zone de développement urbain des art. ttt et uuu (partiel) RF, puisqu'aucune conclusion formelle y relative n'est formulée. F. Dans sa détermination spontanée du 1 er février 2023, la commune insiste sur le fait que le PA4 n'interdit pas formellement les implantations commerciales (surfaces de vente) et administratives (surfaces de bureau) puisque tant le chiffre U7.4 que le chiffre U7.7 du PA4 parlent uniquement de limitation et non d'interdiction pure et simple. Elle souligne que la DIME – en ce qui concerne l’admission de l’hôtellerie dans la ZACT de Moncor – n’avait pas à procéder à une interprétation extensive de la disposition en faveur de l'hôtellerie alors même qu'elle avait la possibilité de renvoyer le dossier à l'Autorité communale pour correction de l'art. 39 RCU dans le sens déclaré par la commune. Elle réitère que la DIME a omis de procéder à la vérification du niveau de densité maximal du tissu bâti existant dans le secteur de Planafaye, malgré les informations communiquées par ses soins. G. Dans leur détermination du 12 septembre 2023, les sociétés A.________ Sàrl et B.________ SA constatent que leurs arguments en faveur des nouvelles activités administratives et commerciales dans la ZACT de Moncor rejoignent ceux de la commune mais, à l'inverse de cette dernière, elles considèrent que l'affectation hôtelière doit être considérée comme une activité de service et donc être autorisée. Pour ce qui est de la détermination de la DIME du 20 janvier 2023, les sociétés renvoient intégralement aux griefs formulés dans leurs recours du 21 novembre 2022. H. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.Tribunal cantonal TC Page 7 de 27 en droit 1. 1.1. Dans le canton de Fribourg, à teneur de l'art. 129 al. 2 de la Constitution du 16 mai 2004 du canton de Fribourg (Cst./FR; RS 131.219), l'autonomie communale est garantie dans les limites du droit cantonal. La commune – au vu de son autonomie en tant que responsable de la planification de son territoire – est habilitée à recourir devant le Tribunal cantonal. Partant, tant la décision d’approbation que les décisions sur recours peuvent être portées devant la Cour de céans. Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est en outre recevable en vertu des art. 79 ss et 114 al. 1 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Sous réserve de ce qui suit, le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur ses mérites. 1.2. Dans son recours, la commune se réfère au refus de la mise en zone de développement urbain des art. ttt et uuu (partiel) RF. Dans sa motivation, la DIME se déclare prête à approuver cette mesure dans l’examen du dossier d’adaptation aux conditions d’approbation si un projet plus concret, notamment en lien avec la reconstruction du carrefour Belle-Croix, est présenté. Dans la mesure où la commune ne formule pas de conclusions relatives à ce point de la décision d’approbation et se contente de faire remarquer que la présentation d’un projet plus concret concernant ces parcelles dépend de l’avancement du projet du carrefour de Belle-Croix, le Tribunal de céans n’entre pas en matière sur cette question. 1.3. On précisera encore que, par arrêt de ce jour (602 2022 239, 602 2022 248 et 602 2022 249), la Cour de céans a traité les recours de sociétés privées relatifs aux activités admissibles en ZACT de Moncor (art. 39 ch. 1 RCU). Renvoi est fait à cet arrêt. A.________ SA et B.________ SA avaient en outre obtenu gain de cause devant la DIME concernant l’admission de l’hôtellerie dans la ZACT de Moncor. En leur qualité d’intimées dans la présente procédure et afin de respecter leur droit d’être entendues, elles ont pu se déterminer sur le recours de la commune contre les décisions sur recours. En ce qui concerne leurs propres recours, elles sont renvoyées à l’arrêt de ce jour dans les causes (602 2022 248 et 602 2022 249). 2. 2.1. Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. 2.2. En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), lequel impose aux cantons d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêt TA FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DIME; le grief d'inopportunité Tribunal cantonal TC Page 8 de 27 (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut dès lors également être invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 consid. 3; TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références citées). 3. 3.1. L'art. 34 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) dispose que l'aménagement du territoire communal incombe à la commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 LATeC). Quant à la DIME, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par la commune et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC). Les communes jouissent d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire (cf. arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2). Les autorités en charge de l'aménagement du territoire, si elles bénéficient d'une importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs tâches de planification, doivent se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la LAT. Elles doivent également prendre en considération les exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement au sens large, notamment la loi sur la protection de la nature et des sites (ATF 129 II 63 consid. 3.1; 121 II 72 consid. 1d; arrêt TF 1C_425/2008 du 26 janvier 2009 consid. 3.2). Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Combinés avec les buts de l'art. 1 LAT, les principes de l'art. 3 LAT ne constituent pas un système exempt de toute contradiction, mais doivent être intégrés à une pesée générale des intérêts en vue de la meilleure concordance possible. Qu'il faille harmoniser ces intérêts entre eux ne doit pas remettre en cause le caractère contraignant de leur prise en considération (cf. arrêt TF 1C_429/2017 du 25 juillet 2018 consid. 2.1). Les principes de l'aménagement du territoire sont ainsi justiciables (ATF 112 Ia 65 consid. 4; arrêts TF 1C_157/2014 du 4 novembre 2015 consid. 3.3, in ZBI 117 p. 444; 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1). 3.2. Selon l'art. 1 al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l’accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l’économie. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire; il prévoit notamment que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins d'orienter le Tribunal cantonal TC Page 9 de 27 développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti en maintenant une qualité d'habitat appropriée (let. abis), de créer un milieu bâti compact (let. b), ainsi que de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l’exercice des activités économiques (let. bbis). Selon l’art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l’aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d’appréciation nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches. L’art. 3 al. 3 LAT prescrit que les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (let. a), de préserver autant que possible les lieux d’habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l’air, le bruit et les trépidations (let. b). 3.3. À teneur de l'art. 15 LAT, qui a fait l'objet d'une modification le 15 juin 2012, entrée en vigueur le 1er mai 2014, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par- delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). L'al. 4 prévoit que de nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies: ils sont propres à la construction (let. a), ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et s'ils seront équipés et construits à cette échéance (let. b), les terres cultivables ne sont pas morcelées (let. c), leur disponibilité est garantie sur le plan juridique (let. d), ils mettent en œuvre le plan directeur (let. e). L'art. 8a al. 1 LAT dispose que, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit notamment la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton et la manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale (let. a), la manière de concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c), la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d) et la manière de renforcer la requalification urbaine (let. e). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7). 3.4. La LATeC reprend ces principes notamment dans son article premier selon lequel la loi contribue au développement durable de l’ensemble du canton, en veillant à garantir l’équilibre entre les besoins économiques, sociaux et environnementaux (al. 1). Selon l’art. 1 al. 2 LATeC, il faut notamment veiller à un aménagement rationnel du territoire et à une utilisation mesurée du sol (let. a) et à assurer des conditions-cadre favorables à la création et au maintien des places de travail (let. c). Selon l’art. 50 LATeC, les zones à bâtir peuvent être subdivisées notamment en zones de centre, mixtes, résidentielles, d’activités, d’intérêt général et libres (al. 1). La réglementation communale peut admettre dans une zone des constructions d’un autre genre que celui qui est prévu, dans la mesure où elles sont compatibles avec l’affectation prépondérante (al. 2).Tribunal cantonal TC Page 10 de 27 L’art. 54 LATeC règle que les zones d’activités sont destinées aux activités industrielles, artisanales, de service et administratives (al. 1). Ces zones sont notamment destinées à accueillir des entreprises qui ne peuvent être admises dans d’autres zones en raison des nuisances qu’elles engendrent (al. 2). Les logements de gardiennage nécessaires à ces activités peuvent être admis à l’intérieur des volumes bâtis (al. 3). 3.5. Le nouveau PDCant, adopté par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018, veut – en application des principes précités – renforcer le réseau urbain du canton, définir les limites spatiales du développement urbain à long terme, concentrer principalement le développement de l'urbanisation dans le tissu urbain et assurer un développement de l'urbanisation durable à l'échelle du canton. Le PDCant de 2018 a également pour objectif de développer l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti, notamment par une densification de qualité favorisant les déplacements en transports publics et en mobilité douce. À ce titre, il est question d'utiliser les réserves de terrains à bâtir légalisés et équipés existantes avant de proposer de nouvelles extensions et de subordonner la possibilité d'étendre les zones à bâtir à la définition des mesures en faveur de la densification et de la requalification (cf. T103. Densification et requalification, p. 1). La fiche du PDCant T104 relative aux zones d’activités précise que les objectifs sont de garantir une offre suffisante, différenciée, attractive et bien localisée de terrains affectés aux zones d’activités, de contribuer au renforcement du centre cantonal et des centres régionaux en matière d’emplois qualifiés, de veiller à un dimensionnement des zones d’activités correspondant aux besoins cantonaux et d’encourager les synergies possibles entre les entreprises existantes dans un même secteur. Le PDCant distingue les zones d’activités cantonales, régionales et les autres zones d’activités. Il a classé les ZACT de Bertigny et Moncor, "Sortie d’autoroute Fribourg Sud", dans la catégorie des zones d’activités cantonales. Au sein des zones cantonales, des secteurs stratégiques peuvent être délimités. En plus des critères applicables aux zones cantonales, le PDCant (T104. Typologie et dimensionnement des zones d'activité, p. 3) prévoit les secteurs stratégiques qui se caractérisent par les principes suivants: - être situés dans un centre cantonal ou dans les centres régionaux; - être situés dans des secteurs prioritaires en matière de croissance de population afin de coordonner les objectifs en matière de population et d’emplois; - être destinés aux entreprises industrielles ou de services à valeur ajoutée, à l’exception des secteurs stratégiques urbains, pour lesquels une mixité est autorisée; - exclure les activités commerciales ou à faible valeur ajoutée, à l’exception des commerces de proximité dans les secteurs stratégiques urbains; - viser des solutions urbanistiques de qualité et une utilisation rationnelle et mesurée du sol; - être situés dans un secteur présentant ou prévoyant au minimum une qualité de desserte en transports publics de niveau C et de niveau B pour les transports individuels motorisés, pour autant que le secteur présente un potentiel de densité habitants-emplois intéressant;Tribunal cantonal TC Page 11 de 27 - permettre le transport de marchandises uniquement si elles sont accessibles sans traversée de zone habitée, sauf pour les secteurs présentant des dessertes de niveau A ou B, et sous réserve d’étude des possibilités de raccordement ferroviaire; - réserver les terrains nécessaires au raccordement ferroviaire pour les secteurs qui le permettent. En cas d’impossibilité de raccordement ferroviaire, réserver les éventuelles possibilités de transbordement rail-route dans des gares voisines; - prévoir des mesures pour avoir un maximum de terrains en mains publiques. D’après le PDCant (fiche T104, rapport explicatif, ch. 2 "Principes "), les zones d’activités cantonales désignent des terrains qui présentent un grand potentiel pour l’implantation d’entreprises à vocation supra-cantonale. La désignation des zones cantonales par le canton vise à orienter de manière précise le développement économique sur les secteurs les plus appropriés pour ce genre d’activités et où des synergies entre entreprises sont possibles. Les secteurs stratégiques constituent des portions de terrains situés à l’intérieur des zones d’activités cantonales. Il s’agit de secteurs dont l’importance stratégique est reconnue par le canton, en revanche le pilotage et la concrétisation sont de la compétence des régions et des communes. Ces secteurs sont situés dans les espaces qui sont également désignés prioritaires pour l’accueil de la population résidante. En règle générale, les secteurs stratégiques sont destinés à accueillir exclusivement des activités à valeur ajoutée. Les affectations commerciales y sont donc exclues. Dans les secteurs stratégiques situés en milieu urbain (sites situés à proximité des gares de Fribourg et de Düdingen, de la halte ferroviaire du Löwenberg ainsi que certains sites à proximité de la "Sortie d’autoroute de Fribourg Sud"), il est possible d’autoriser une mixité des affectations en tenant compte des priorités fixées par le canton pour ces secteurs. En outre, bien que les activités commerciales soient également exclues dans ces secteurs en milieu urbain, il est toutefois admis que des commerces de proximité puissent s’y implanter. Cette mixité des affectations permet aux autorités concernées de définir une stratégie en fonction du développement envisagé dans le secteur. Elle ouvre ainsi la possibilité de penser à des stratégies de développement de quartier conciliant emploi et/ou habitat et équipement public permettant également une vie sociale sur l’ensemble de la journée. Il sied également de relever qu’en 2018, 66% des emplois du canton se trouvaient dans des zones d’affectation autres que les zones d’activités. Dès lors, cette ouverture offerte laisse désormais plus de marge de manœuvre aux autorités en charge de la planification sur des secteurs situés en milieu urbain et à forts enjeux urbanistiques. Le PDCant contient en outre la fiche de projet P0102 relative au secteur stratégique "Sortie d’autoroute Fribourg Sud". Celui-ci constitue l’un des secteurs stratégiques du canton; situé dans le centre cantonal, à cheval sur les communes de Villars-sur-Glâne, Givisiez et Fribourg, il jouit d’une proximité directe à l’autoroute A12. Le projet d’agglomération prévoit un parking d’échange, sur le site de Bertigny. Le secteur stratégique comprend 47 ha de surfaces déjà affectées en zones d’activités, dont 12 ha de zones d’activités non utilisées. En raison du caractère urbain du secteur, une mixité est autorisée à proximité de la sortie d’autoroute. 3.6. L’agglomération de Fribourg, dont fait partie la Commune de Villars-sur-Glâne s’est dotée d’un PA4. Ce dernier a valeur de plan directeur régional (art. 27 al. 1 LATeC). Dès son approbation par le Conseil d’Etat le 24 août 2021, le PA4 lie les autorités cantonales, les autorités communales Tribunal cantonal TC Page 12 de 27 et les régions voisines en matière d’aménagement. Les plans d’aménagement locaux des communes membres de l’agglomération doivent dès lors être conformes au PA4. En effet, selon le PDCant, la gestion et le développement ultérieur des zones d’activités doivent être traités au niveau régional, ce qui constitue un changement de paradigme important. Afin de répondre à ces exigences ainsi que de garantir une mise à disposition optimale de zones d’activités adaptées au site et économiquement attractives, un système de gestion régionale des zones d’activités doit être développé à l’échelle des districts (PDCant, volet stratégique B, ch. 6). Selon le chapitre U7 du PA4 relatif aux zones d’activités, les principes généraux consistent à garantir une offre suffisante, différenciée et d'une accessibilité optimale, valoriser les vocations existantes des zones d'activités en mettant en adéquation les caractéristiques des sites (accessibilité, proximité des habitations, etc.) et les besoins des entreprises, améliorer la disponibilité des réserves de terrains non construits en promouvant la politique foncière active et en encourageant la densification (U7.1). Le titre U7.4 traite de la "Diversité économique". La volonté du planificateur régional est d’encourager le maintien des activités industrielles et artisanales compatibles avec une urbanisation compacte (production miniaturisée, flux de marchandises modéré, faibles nuisances sonores et olfactives), de limiter les implantations d'activités commerciales (surfaces de vente) et administratives (surfaces de bureau) pour lesquelles des solutions d'implantation peuvent être trouvées en zone mixte. Ces principes se retrouvent sous le chiffre U7.7 où il est prévu que les communes intègrent dans les PAL (plan d'affection des zones [PAZ], RCU) des dispositions permettant de valoriser les vocations existantes des zones d'activités et de limiter l'implantation d'activités commerciales et administratives. 4. L’art. 39 ch. 1 RCU a été soumis à approbation avec le contenu suivant: "1. Destination Cette zone est destinée aux activités économiques non polluantes de type artisanal, industriel, administratif, de services et commercial, telles que les petites et moyennes entreprises à grande densité de places de travail. Leur impact ne doit pas porter préjudice à l’environnement immédiat bâti et naturel. Des fonctions complémentaires faiblement gênantes, telles que restauration, espaces de loisirs ou de sport, sont admises, à condition qu’elles ne portent pas préjudice au caractère de la zone. Seuls les dépôts directement liés à une exploitation située à proximité peuvent être autorisés." Pour la zone d’activités du secteur stratégique de Bertigny (ZACTS), l’art. 40 ch. 1 RCU prescrit que la zone est destinée de manière prépondérante aux activités économiques non polluantes de type: recherche et développement technologique ou médical, artisanal, industriel, administratif, telles les petites et moyennes entreprises à grande densité de places de travail. Leur impact ne doit pas porter préjudice à l’environnement immédiat bâti et naturel. Les logements de gardiennage nécessaires à ces activités peuvent être admis à l’intérieur des volumes bâtis. De manière complémentaire, des affectations telles que celles liées aux sports, aux loisirs, à la restauration ou à l'hôtellerie peuvent Tribunal cantonal TC Page 13 de 27 être admises dans cette zone. Les surfaces commerciales à fort impact territorial, au sens des directives de la fiche n o 25 du plan directeur cantonal, ne sont pas admises dans cette zone. Les commerces de proximité et les commerces en lien avec l’activité sont par contre autorisés. Seuls les dépôts directement liés à une exploitation située à proximité peuvent être autorisés. La DIME invite la commune à modifier ces articles dans la procédure d’adaptation aux conditions d’approbation et à préciser dans l'art. 39 ch. 1 RCU sur les ZACT que les nouvelles activités commerciales, hormis les commerces de proximité, et administratives sont interdites. L’art. 40 RCU devra également être précisé dans le sens que les activités administratives ne sont pas admises. 5. La commune s’oppose à l’interdiction des activités commerciales dans la ZACT de Moncor. 5.1. Selon la fiche T104. du PDCant, les zones stratégiques cantonales doivent notamment respecter les principes généraux suivants: - être destinées aux entreprises industrielles ou de services à valeur ajoutée, à l’exception des secteurs stratégiques urbains, pour lesquels une mixité est autorisée; - exclure les activités commerciales ou à faible valeur ajoutée, à l’exception des commerces de proximité dans les secteurs stratégiques urbains. Le PDCant – contraignant pour les autorités (art. 18 LATeC) – veut ainsi exclure des secteurs stratégiques des zones d’activités cantonales, les activités commerciales ou à faible valeur ajoutée, à l’exception des commerces de proximité dans les secteurs stratégiques urbains. 5.2. On ne peut ici que suivre la DIME qui explique que le PDCant a institué une interdiction générale des affectations commerciales au sein des zones d'activités cantonales, à quelques exceptions près, possibilité dont l’autorité a fait application. Le PDCant prévoit de manière potestative uniquement la présence de commerces de proximité dans des zones en milieu urbain. Les explications du PDCant sous le chiffre 2 "Principes " du rapport explicatif sont clairs à ce sujet et excluent toute autre interprétation qui pourrait subsister à la seule lecture des principes généraux. Le fait que le PA4 est formulé d’une manière moins restrictive ("limiter les implantations d'activités commerciales [surfaces de vente]") ne change rien à ce constat, dès lors que le PDCant est on ne peut plus clair à ce sujet en indiquant vouloir les "exclure", tout en précisant quels types de commerces pourraient être admis dans le but de rendre possible des stratégies de développement de quartier conciliant et permettant une vie sociale sur l’ensemble de la journée. Si le PDCant prévoit la mixité des activités en milieu urbain, la règle plus spécifique relative aux activités commerciales qui suit immédiatement doit manifestement primer. On ne voit pas sur quelle base le planificateur local pourrait se distancier de cette règle imposée par le canton, et ce dans une partie du territoire cantonal où la densité des centres commerciaux est notoire et où le canton impose dans son PDCant qu’il faut tenir compte des priorités fixées par le canton, qu'il met en avant la volonté de renforcer le nombre d’emplois dans le pôle de Fribourg et qu’il veut réserver des surfaces aux entreprises générant de la valeur ajoutée. Le grief de la commune relatif à l’interdiction des activités commerciales dans la ZACT de Moncor doit ainsi manifestement être rejeté.Tribunal cantonal TC Page 14 de 27 6. La commune est d’avis que la DIME ne peut pas lui interdire de permettre l’implantation des activités administratives dans ses zones d’activités (ZACT et ZACTS). L’autorité exige en effet – on le rappelle – que les art. 39 ch. 1 et 40 ch. 1 RCU soient précisés dans le sens que de (nouvelles) activités administratives sont interdites. La DIME déduit du PA4 qu'il faut exclure de ces zones toutes les activités administratives et impose à la commune de modifier les art. 39 et 40 RCU en introduisant cette restriction. Selon cette dernière, elle a d'ores et déjà procédé à une interprétation extensive de la limitation des activités commerciales et administratives en permettant le maintien et le développement de ces mêmes activités existantes en zones d'activités. Comme il sera démontré ci-dessous, l’exclusion pure et simple de toutes les activités administratives de la zone d’activités de Moncor et de la zone d’activités du secteur stratégique de Bertigny est en contradiction avec la volonté du planificateur cantonal. En effet, le PA4 doit être interprété à la lumière des principes du PDCant et ne peut pas conduire sur ce point à la condition formulée par la DIME. 6.1. Pour garantir une gestion cohérente de l'espace dans sa globalité, le système suisse d'aménagement du territoire est organisé selon une construction pyramidale ("Stufenbau"), dans laquelle chacun des éléments (en particulier le plan directeur, le plan d'affectation et l'autorisation de construire) remplit une fonction spécifique. Les plans directeurs des cantons (art. 6 à 12 LAT) indiquent les moyens de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire (art. 8 LAT). Les plans d'affectation (art. 14 ss LAT) règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT); ils devront donc concorder avec les plans directeurs (art. 2 al. 1 et 9 al. 1 LAT). Quant à la procédure d'autorisation de construire, elle a pour fonction de contrôler la conformité des projets aux normes de la zone concernée; elle concrétise le plan d'affectation de cas en cas. Les plans directeurs et les plans d'affectation se complètent: les premiers permettent de mettre en évidence les interdépendances en temps utile et dans toute leur ampleur; ils doivent montrer comment il faut faire concorder les activités qui influent sur l'organisation du territoire, au niveau national, régional et cantonal. Les seconds règlent le mode d'utilisation de chaque parcelle, de façon contraignante pour les propriétaires (ATF 137 II 254 consid. 3.1). Le droit fédéral exige ainsi que, lors de l'accomplissement de tâches d'aménagement, l'instrument de planification ou de décision adéquat soit utilisé (ATF 140 II 262 consid. 2.3.1). Il est nécessaire dans un tel système que les textes soient formulés de manière précise, afin de permettre leur mise en œuvre, au péril sinon de porter atteinte à la sécurité juridique. Aussi est-il important que les plans à différents niveaux (cantonal, régional, communal) soient cohérents entre eux, ceux de rang inférieur devant concorder avec ceux qui leur sont supérieurs (art. 18, 26 et 32 LATeC). Le RCU pour sa part, contraignant pour les propriétaires, doit permettre de concrètement connaitre la constructibilité des terrains. 6.2. 6.2.1. La problématique de la présente occurrence réside dans le fait que le plan directeur cantonal prévoit que seules les entreprises à valeur ajoutée peuvent s'implanter dans les secteurs stratégiques (cf. consid. 3.5), tandis que le PA4 précise que les communes doivent limiter les activités administratives (surfaces de bureau), puisque celles-ci peuvent s’implanter en zone mixte (cf. consid. 3.6).Tribunal cantonal TC Page 15 de 27 6.2.2. Si l’utilisation des termes "entreprises à valeur ajoutée", "activités administratives" et "surfaces de bureau" dans le PDCant et le PA4 doit conduire à exclure toutes les activités administratives de cette zone, cela dépend en premier lieu de l’interprétation littérale mais également de la volonté du planificateur et des objectifs que celui-ci voulait atteindre, y compris les objectifs de développement économique de la région, des besoins et capacités de la population locale, du contexte économique et de la technologique plus large et des circonstances concrètes de l’emplacement du secteur. Il est également possible que les autorités de planification aient des raisons spécifiques pour favoriser certains types d'activités économiques dans cette zone, par exemple pour tirer parti d'avantages locaux spécifiques, pour stimuler l'innovation, pour attirer des investissements ou pour répondre à des objectifs environnementaux ou sociaux. 6.2.3. En ce qui concerne la terminologie utilisée, la Cour retient qu’une "entreprise à valeur ajoutée" peut être considérée comme une entreprise dont les activités génèrent une quantité certaine de valeur ajoutée. Celle-ci peut être définie comme la différence entre le coût des matières premières (équipements, travail, etc.) et la valeur du produit ou service final vendu aux consommateurs. Les entreprises à valeur ajoutée peuvent être actives dans divers secteurs (secondaire ou tertiaire), y compris dans les technologies de l'information, la biotechnologie, la pharmaceutique, l'ingénierie spécialisée, etc., où l'innovation, la créativité et l'expertise hautement qualifiée sont des facteurs clés de la production de valeur. Les "activités administratives" sont souvent considérées comme ayant une valeur ajoutée plus faible comparativement aux activités de production ou de recherche et développement. Certaines activités administratives, comme l'analyse de données ou la gestion de projets stratégiques, peuvent en revanche générer une forte valeur ajoutée en fournissant des informations précieuses pour la prise de décision et en contribuant à la réalisation des objectifs stratégiques de l'entreprise. On ne peut ainsi pas ignorer que certaines activités administratives peuvent en effet générer une valeur ajoutée importante, par exemple dans les secteurs de la technologie de l'information, de la finance ou de la consultation. Il est également important de souligner que la valeur ajoutée d'une activité ne dépend pas uniquement de sa nature intrinsèque, mais aussi de la manière dont elle est réalisée. Par exemple, une gestion administrative efficace et innovante peut contribuer à une augmentation significative de la productivité de l'ensemble de l'entreprise, et donc générer une valeur ajoutée élevée. En outre, avec l'avènement de la numérisation et de l'automatisation, de nombreuses tâches administratives traditionnellement à faible valeur ajoutée sont de plus en plus automatisées, libérant du temps pour des activités à plus forte valeur ajoutée. Les surfaces de bureau doivent être comprises comme des locaux, dans lesquels des activités de bureau peuvent être exercées, sans qu’on puisse en déduire davantage d’enseignements. Les activités de production peuvent en outre être classées en trois grands secteurs: primaire (agriculture, pêche, extraction minière, etc.), secondaire (manufacture, construction, etc.) et tertiaire (services). 6.2.4. On peut ainsi constater que le texte de la condition litigieuse posée par la DIME apparaît à première vue clair: les "activités administratives" doivent en effet être exclues des zones d'activités. Cela étant, la signification à donner au terme "activité administrative" dans le présent contexte est nettement moins évidente. En effet, même une entreprise de production exécute des activités administratives en son sein; leur part dans les différentes activités peut sensiblement varier et dépendre de nombreux facteurs Tribunal cantonal TC Page 16 de 27 (plusieurs sites de production, organisation interne, externalisation, degré d’automatisation, etc.). Certaines activités administratives, comme l'analyse de données, la gestion de projets stratégiques ou la planification financière, peuvent apporter une valeur ajoutée significative aux entreprises en fournissant des informations critiques pour la prise de décision. Ces services spécialisés améliorent l'efficacité et la productivité globale des entreprises, ce qui se traduit par une augmentation des profits et une meilleure position concurrentielle. Les activités administratives peuvent également favoriser l'innovation et la recherche au sein d'une entreprise. En gérant efficacement les projets de recherche et développement, les activités administratives peuvent contribuer à la création de nouveaux produits ou services innovants, générant ainsi une valeur ajoutée pour l'entreprise et stimulant sa croissance. Finalement, si elles sont bien gérées, elles peuvent optimiser l'utilisation des ressources, minimiser les coûts opérationnels et améliorer l'efficacité des processus internes. Par ailleurs, des activités de services – qui, elles, ne sont pas exclues de ce périmètre selon l’art. 39 ch. 1 RCU – peuvent également consister en des activités administratives exercées dans des surfaces de bureau, d’où peut résulter une certaine contradiction. Finalement, comme on l’a vu ci-haut, les règles du PDCant visent à encourager les activités à valeur ajoutée, qui certes sont souvent associées au secteur secondaire (comme l'industrie de pointe ou la fabrication de haute technologie). Or, elles peuvent également concerner certains aspects du secteur tertiaire (comme les technologies de l'information, la finance, la recherche et le développement, etc.), qui sont à nouveau exercées dans des surfaces du bureau. Puisqu’on ne peut pas retenir que toutes les activités administratives sont dépourvues de valeur ajoutée, leur exclusion générale de la zone d'activités risque de compromettre la volonté du planificateur cantonal. 6.2.5. La problématique qui résulte d’une interdiction stricte des activités administratives en ZACT et en ZACTS est également mise en évidence par une analyse des motifs du planificateur cantonal. En effet, il ressort du rapport de synthèse de décembre 2015 "Zones d’activité du canton de Fribourg évaluation des besoins à l’horizon 2035" (partie 5, conclusions), document qui a servi à élaborer le PDCant, qu’en termes de surface à bâtir nécessaire, celle-ci dépend essentiellement du type d’emploi. Ainsi, selon les données collectées, la surface moyenne au sol nécessaire pour un emploi de bureau est environ 15 fois inférieure à celle nécessaire à un emploi industriel. En définitive, cette étude consolide le fait que l’enjeu pour le développement futur des zones d’activités cantonales fribourgeoises n’est pas dans la création de nouvelles zones à bâtir, mais bien dans l’optimisation de la distribution des réserves actuelles, dans la promotion d’activités moins consommatrices en ressources, ainsi que dans la mise à disposition effective des réserves actuelles au service du développement de l’emploi. Le volet stratégique B du PDCant précise encore les intérêts en jeu dans le cadre de la planification des zones d’activités. Il indique que le canton possède des atouts importants dans le domaine économique pour permettre la création de places de travail à haute valeur ajoutée et garantir l’excellence de son système de formation. Le canton doit établir des priorités pour le développement des zones d’activités, dans l’intérêt tant des entreprises existantes que de celles qui veulent rejoindre le canton et se donner les moyens de mieux cibler son soutien. L’innovation est une carte à jouer pour se démarquer des cantons voisins et mettre en avant la spécificité fribourgeoise (PDCant, volet stratégique B, ch. 1.1).Tribunal cantonal TC Page 17 de 27 Selon le PDCant, un centre cantonal fort est par ailleurs indispensable pour que Fribourg se pose comme véritable axe de développement, dans l’intérêt de la population fribourgeoise (PDCant, volet stratégique B, ch.1.1 et 2.2). Les objectifs de croissance des emplois dans des secteurs d’activités économiques doivent être compatibles avec le caractère urbain. Les statistiques de l’emploi dans le secteur industriel montrent en revanche d’importantes pertes dans le centre cantonal et les centres régionaux du canton. Une stratégie de développement de ces secteurs d’emplois est une piste à explorer afin de maintenir l’attractivité du canton pour les activités industrielles. Ces secteurs pourraient aussi être localisés en dehors du centre cantonal et des centres régionaux, mais ils devraient bénéficier d’une accessibilité en transports adaptée à ce type d’activités. Le plan directeur cantonal tient compte de cette problématique en fixant des zones d’activités cantonales basées sur le tissu économique existant, dans le but non seulement de maintenir celui-ci, mais aussi de le développer à plus long terme. Ces zones ne se trouvent pas uniquement dans l’espace urbain, mais dans des portions de territoire qui présentent des conditions favorables au développement industriel (PDCant, volet stratégique B, ch. 1.5). Il faut notamment favoriser l’emploi et prendre en compte les besoins du développement économique en fonction des différents types d’activités (PDCant, volet stratégique B, ch. 2). Dans le contexte de globalisation et de concurrence accrues que nous vivons, les critères qualitatifs, comme le cadre de vie, les possibilités de formation, le dynamisme du tissu économique et les possibilités de partenariat, sont devenus importants dans le choix de localisation des entreprises. Le canton ne se trouve pas démuni face à cette nouvelle situation et il a des atouts à faire valoir. En développant une armature urbaine indépendante des aires métropolitaines extérieures au canton et en définissant une stratégie pour les infrastructures publiques, le plan directeur cantonal a créé les conditions-cadres nécessaires au développement économique et remplit l’objectif du Grand Conseil dans son décret du 2 février 2016 de "Promouvoir les atouts du canton". Même si plus de deux tiers des emplois se trouvent actuellement en dehors des zones d’activités, celles-ci constituent le moteur du développement et de la promotion de l’économie cantonale. Le plan directeur cantonal doit permettre de définir une stratégie en adéquation avec ces enjeux et conforme à la LAT (PDCant, volet stratégique B, ch. 2.1). Les motifs précités du planificateur cantonal doivent être pris en compte dans l’analyse des termes utilisés dans le PA4. Par conséquent, la Cour retient ce qui suit: Premièrement, l’objectif de l’augmentation du nombre d’emplois est clairement ancré dans la planification supérieure. Dans la mesure où une partie des activités industrielles devraient se situer à l’extérieur des centres urbains – en raison de leurs nuisances ou de leur besoin en surface –, la ZACT de Moncor et la ZACTS de Bertigny devraient davantage être réservées à des entreprises qui sont peu consommatrices de surfaces en offrant un maximum de places de travail. Cela est précisément possible pour des activités de bureau. Le fait d'exclure les activités administratives en général contreviendrait à cet objectif. Dans ce même sens, l’exigence de la densification des zones d’activités peut également être compromise si on exclut du secteur des activités qui s’exercent dans des surfaces de bureau. Comme il a été constaté dans le rapport précité, l’utilisation la plus rationnelle de la surface se fait par des emplois de bureau. La volonté de densifier ce secteur ressort en outre également de la stratégie U5.10 du PA4.Tribunal cantonal TC Page 18 de 27 Dès lors qu’une partie du secteur tertiaire repose sur ce type d'activités administratives qui s’exercent en plus dans des surfaces de bureau, tout en générant une valeur ajoutée significative au travers de la création d'emplois bien rémunérés, du soutien aux autres entreprises et de l'économie locale, ainsi que de l'apport de compétences et expertise, on risque de limiter considérablement la diversité des entreprises susceptibles de s’implanter dans le secteur. Le fait d'exclure ces types d'activités de la zone d'activités pourrait ainsi limiter la diversité économique de la région et réduire sa résilience face aux chocs économiques. Il est ainsi établi que le planificateur cantonal voulait – dans le but également de la densification – attirer des entreprises qui créent un nombre élevé de places de travail et qui sont caractérisées par le fait de générer de la valeur ajoutée. En même temps, il a été constaté que des places d’emploi de bureau sont nettement moins consommatrices en surface. Partant, l’augmentation du nombre d’emplois qui peuvent s’exercer dans des bureaux contribue à une utilisation rationnelle du territoire réservé aux activités économiques. 6.2.6. L’exemple des recourantes 1 dans le dossier 602 2022 239 est très instructif; il s’agit d’une grande société d’assurance qui a implanté son siège en ZACT de Moncor; une société d'assurance est considérée comme faisant partie du secteur des services – permis dans la zone – mais son activité principale implique généralement des tâches administratives, notamment la vente de polices d'assurance, la gestion des réclamations, l'évaluation des risques, etc. Ces activités sont souvent réalisées dans un environnement de bureau. Si les "activités de bureau" respectivement administratives sont explicitement exclues par le RCU, cela pourrait poser un obstacle à l'implantation d'une société d'assurance dans cette zone, même si les activités de services y sont admises. D'autre part, on peut sans autre soutenir qu’une compagnie d’assurance génère de la valeur ajoutée en gérant des risques pour les individus et les entreprises, en fournissant des capitaux pour l'investissement, en créant des emplois, etc. On ne saurait restreindre la définition de "valeur ajoutée" en la liant étroitement à la production de biens matériels ou à l'innovation technologique, au péril sinon de trop restreindre le cercle des entreprises qui peuvent déployer leurs activités dans le secteur concerné avec la conséquence de diminuer la diversité des entreprises, ce qui serait à nouveau contraire au souhait de disposer d’un tissu économique résistant aux crises économiques. Par ailleurs, il faut effectivement constater que le nombre d’emplois créé par cette société (400 emplois) tend à admettre qu’elle ne pourra pas aussi facilement s’implanter en zone mixte. 6.3. Partant, la condition formulée par la DIME s’avère contraire à la volonté du planificateur cantonal sans qu’on puisse établir que le planificateur régional voulait une autre politique économique. En ce qui concerne la ZACT de Moncor en particulier, cela devient d’autant plus flagrant que – comme le soulève à juste titre la commune – celle-ci est déjà majoritairement construite, qu’elle connait un tissu d’entreprises variées et que les planifications supérieures tendent également à soutenir des entreprises déjà implantées dans les zones respectives. Finalement, le secteur de la ZACT de Moncor ne se trouve pas majoritairement en mains publiques, ce qui compromet l’orientation d’une partie du territoire vers un certain type d’entreprises. Finalement, le PA4 mentionne qu’il faut "limiter" les activités administratives (surfaces de bureau) et non totalement les exclure. Au vu de ce qui précède, cette formulation ne peut pas être interprétée dans le sens que seules les entreprises déjà implantées dans la ZACT de Moncor peuvent continuer d’exercer des activités administratives, mais doit être mise dans le contexte global du développement souhaité.Tribunal cantonal TC Page 19 de 27 Partant, la condition telle que formulée par la DIME en lien avec les art. 39 et 40 RCU s’avère bien trop restrictive et doit être annulée pour ce motif. 6.4. Cela dit, il peut être utile, dans certaines circonstances, de réduire certaines activités administratives dans une zone d'activités, par exemple pour libérer de l'espace et permettre l'implantation d'activités économiques à plus forte intensité de main-d'œuvre ou à plus forte valeur ajoutée. Partant, il est essentiel de distinguer plus précisément entre les différentes activités administratives pour déterminer celles qui contribuent réellement à la valeur ajoutée et à l'innovation. Plutôt que d'exclure toutes les activités administratives de la zone d'activités, il est plus cohérent de définir des critères ou des classifications pour identifier les activités administratives à haute valeur ajoutée qui devraient être encouragées et soutenues dans la zone d'activités, tout en restreignant, le cas échéant, celles qui pourraient être délocalisées vers des zones mixtes. Par exemple, les bureaux d'avocats ou d'autres professions libérales peuvent généralement s'installer dans des zones mixtes où l'habitat et les activités sont mixtes, ce qui permettrait de libérer de l'espace dans la zone d'activités pour accueillir des entreprises à forte intensité de recherche et développement, des entreprises technologiques innovantes ou d'autres entreprises spécialisées à forte valeur ajoutée. Les critères d'éligibilité pour l'implantation dans la zone d'activités pourraient inclure le niveau de spécialisation et d'expertise des activités administratives, leur contribution potentielle à la création d'emplois hautement qualifiés et leur impact sur l'innovation et le développement économique de la région. En conclusion, pour éviter toute contradiction, il est essentiel de reconnaître que certaines activités administratives peuvent apporter de la valeur ajoutée significative à une zone d'activités, surtout lorsqu'elles sont spécialisées et hautement qualifiées. Ce n’est qu’en adoptant une approche plus nuancée et en reconnaissant la valeur ajoutée potentielle des activités administratives spécialisées et innovantes, que l’on peut parvenir à une planification territoriale cohérente et équilibrée qui favorise à la fois le développement économique et la densification des zones d'activités et qui respecte à la fois tant le PDCant et le PA4 ainsi que l’autonomie du planificateur local. Il incombera ainsi à la DIME de formuler de telles conditions et d’adapter sa décision d’approbation. 7. La commune conteste l'obligation qui lui est imposée par la DIME de tolérer l’hôtellerie dans la ZACT. Selon elle, son choix est motivé par le fait que des conflits risquent de se produire en cas d’installation d’entreprises gênantes et des nuisances émises par celles-ci. 7.1. En droit de l'environnement, la Confédération dispose d'une compétence législative générale dotée d'un effet dérogatoire subséquent, les cantons ne pouvant légiférer que dans la mesure où la Confédération ne l'a pas exhaustivement fait (art. 74 al. 1 Cst.; cf. arrêts TF 1A.14/2006 du 18 août 2006 consid. 2.3, in DEP 2006 p. 815; 1C_638/2012 du 14 janvier 2014 consid. 10.1.2; 1C_564/2015 du 2 juin 2016 consid. 4.1). Celle-ci a fait usage de cette compétence en promulguant la loi du 8 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), de sorte que le droit cantonal Tribunal cantonal TC Page 20 de 27 couvrant la même matière ou moins étendu a perdu toute signification propre. Le droit cantonal conserve toutefois tout son sens lorsqu'il complète les normes fédérales ou lorsque, dans la mesure où cela est autorisé, il les renforce (ATF 118 Ib 590 consid. 3a et les références; arrêts TF 1C_638/2012 du 14 janvier 2014 consid. 10.1.2; 1C_564/2015 du 2 juin 2016 consid. 4.1). En parallèle, l'aménagement du territoire, dont la Confédération fixe les principes, incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire (art. 75 al. 1 Cst.). La LAT a notamment pour but – comme on l’a vu ci-haut – d'assurer une utilisation mesurée du sol et de garantir un développement harmonieux du pays (art. 1 LAT). À cette fin, l'art. 3 al. 3 let. b LAT prévoit qu'il convient notamment de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations. En application de cette disposition, la jurisprudence considère que les constructions et installations qui sont incompatibles avec le caractère d'une zone d'habitation peuvent être prohibées par le biais de mesures d'aménagement du territoire, ce même si les émissions de bruit qu'elles génèrent ne dépassent pas les limites prescrites par le droit fédéral de l'environnement. La proscription de ces constructions ou installations ne peut alors découler d'un simple examen concret des nuisances sonores mais doit être fondée sur la planification (cf. ATF 127 I 103 consid. 7c; arrêts TF 1C_576/2018 du 13 décembre 2019 consid. 4; 1A.262/2000 du 6 juillet 2001 consid. 2b non publié in: DEP 2001 p. 1095; 1C_430/2007 du 21 avril 2008 consid. 5.1). Les législations de la protection de l'environnement et de l'aménagement du territoire sont à ce titre complémentaires (ATF 136 II 263 consid. 8.3). En substance, la protection des riverains contre les nuisances sonores peut, voire dans certains cas doit, être concrétisée par des mesures d'aménagement du territoire en sus des valeurs limites fixées par le droit de l'environnement (ATF 136 I 389 consid. 3.3.3). Le principe de la proportionnalité exige que les mesures mises en œuvre par les autorités soient propres à atteindre le but visé (règle de l'aptitude) et que celui-ci ne puisse être atteint par une mesure moins contraignante (règle de la nécessité); il doit en outre y avoir un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit) (cf. ATF 143 I 403 consid. 5.6.3 et les arrêts cités; arrêt TF 2C_764/2022 du 16 février 2023 consid. 7.1). Cela vaut également en ce qui concerne les mesures ordonnées sur la base de l'art. 24 al. 1 de la loi du 16 décembre 2005 sur la protection des animaux ([LPA; RS 455; cf. arrêt TF 2C_576/2021 du 8 septembre 2022 consid. 4.3 et les arrêt cités). Dans ce contexte, l'autorité compétente dispose d'une large marge d'appréciation pour déterminer quelles mesures sont les plus appropriées au cas d'espèce (cf. arrêts TF 2C_416/2020 du 10 novembre 2020 consid. 4.2.4; 2C_878/2019 du 13 mars 2020 consid. 2.1; 2C_804/2018 du 11 mars 2019 consid. 2.2). Le Tribunal fédéral examine en principe librement la proportionnalité de la mesure adoptée, dans la mesure où l'application du droit fédéral est en cause, en s'imposant toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (cf. ATF 147 I 393 consid. 5.3.2 et l'arrêt cité; arrêt TF 2C_416/2020 précité consid. 4.2.4). 7.2. Le fait de vouloir exclure l’hôtellerie de la ZACT s'avère parfaitement défendable. Vu la portée de l'art. 49 Cst., clairement exposée ci-dessus s'agissant des objectifs poursuivis par le droit de l'environnement et celui de l'aménagement du territoire, la décision de planification sans faire application de règles potentiellement plus souples de l’ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) n'est pas contraire au droit fédéral. En effet, le droit de l'aménagement du territoire a une portée propre s'agissant de la répartition des diverses occupations possibles du sol. Ce domaine du droit perdrait au demeurant tout son sens si, Tribunal cantonal TC Page 21 de 27 précisément, il ne pouvait définir les catégories d'activités admissibles dans chaque zone. Ceci demeure valable lorsque le critère de distinction des diverses activités à incidence spatiale repose sur les éventuelles nuisances que celles-ci peuvent engendrer. Une telle délimitation peut se faire à titre abstrait – et non concret – conformément à la description, dans le règlement communal, de la zone en cause. Le fait que, dans la présente occurrence, la DIME fait référence à la classification des branches économiques ne constitue pas un motif permettant de contraindre le planificateur communal à admettre une activité spécifique dans une zone, puisque cette nomenclature ne repose pas sur des considérations liées à l’aménagement du territoire, mais à l'économie. Certes, on peut faire référence à de telles classifications quand il s’agit d’interpréter des normes. Or, en l'espèce, on ne se trouve pas dans un cas d’interprétation mais il s'agit de transposer la volonté clairement explicitée du planificateur dans une norme. La DIME, en sa qualité d’autorité d’approbation, peut constater qu’une disposition d’un RCU est peu claire et risque de poser un problème en cas de futures demandes de permis de construire. Elle ne peut en revanche pas se substituer au planificateur local. En l'occurrence, elle devait partant se limiter – au péril sinon de léser l’autonomie communale et le principe de la proportionnalité – à imposer à la commune de revoir, dans le cadre des adaptations aux conditions d'approbation, l’art. 39 RCU et de le formuler d’une manière plus précise en faisant explicitement référence à l’hôtellerie. On constate en plus qu’aucune règle du plan directeur cantonal, régional ou contenue dans le projet d’agglomération PA4 n'oblige la commune à tolérer l’hôtellerie dans sa zone d’activités. Une telle exigence ne ressort en outre pas non plus des lois et règlements applicables (LAT, LATeC ou règlement fribourgeoise du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions [ReLATeC; RSF 710.11]). Aucune raison liée à des considérations d’aménagement du territoire n'impose par ailleurs l’activité hôtelière dans cette zone qui – bien desservie en transports publics – se situe à proximité du centre urbain de Fribourg. Le fait que la restauration est prévue dans cette zone n'est pas non plus contradictoire, puisque celle-là satisfait un autre besoin. Le recours de la commune dirigé contre les décisions sur recours des sociétés A.________ SA et B.________ SA doit ainsi être admis et les décisions de la DIME réformées dans le sens que les recours interjetés auprès de la DIME sont rejetés. 8. Dans la décision d'approbation attaquée, la DIME a constaté que, pour la partie centrale du secteur Planafaye, le niveau de desserte en transports publics était insuffisant et qu'il en allait de même des liaisons de mobilité douce. Elle a ainsi refusé la densification proposée sur une partie de ce secteur. La commune critique le fait qu’on lui impose ainsi deux IBUS différents au sein d'un même secteur de pourtant relativement faible taille, créant ainsi une incohérence structurelle non justifiée. La DIME n’a, selon elle, pas non plus procédé à l'analyse de la densité effective du tissu bâti qui avait été exposée dans sa détermination du 17 janvier 2022 et qui aurait permis d’admettre l’augmentation de l’IBUS.Tribunal cantonal TC Page 22 de 27 8.1. Sous le thème "densification et requalification" (cf. PDCant, T103. Densification et requalification), le PDCant cite notamment ce qui suit parmi les principes: -"Permettre la densification du milieu bâti: oaux endroits bénéficiant au minimum d'un niveau de desserte C; oaux endroits où l'existence de liaisons directes, attractives et sécurisées vers une gare ferroviaire et entre les principaux pôles d'attractivités de la localité (équipements publics, commerces, secteurs d'emplois et quartiers de densification moyenne ou haute) est démontrée. -Dans les endroits présentant une qualité de desserte en transports publics et des liaisons de mobilité douce insuffisantes: olimiter la densification au niveau de densité maximal du tissu bâti existant, par type de zone; oautoriser les changements d'affectation visant à augmenter la densité du tissu bâti existant uniquement pour les zones destinées aux installations et constructions d'intérêt public. ". Le PDCant émet en outre les règles suivantes (cf. T103. Densification et requalification, rapport explicatif, ch. 2 Principes): "Afin de coordonner urbanisation et transports, la densification est autorisée sans limite particulière aux endroits présentant au moins une desserte en transports publics de niveau C. Une qualité de desserte moindre peut être admise pour autant que des liaisons attractives et sécurisées pour la mobilité douce vers une gare et entre les principaux pôles d'attractivités de la localité existent. L'attractivité de la desserte en mobilité douce est à démontrer dans le cadre du dossier de plan d'aménagement local, en tenant compte du confort des usagers, du maillage, du caractère direct des liaisons vers les pôles d'attraction (équipements publics, commerces, emplois), de la déclivité, de l'absence d'obstacles, de l'environnement (qualité urbaine, plantations, mobilier urbain tels que bancs, etc.). Un soin particulier doit être porté aux liaisons vers les transports publics, les écoles et les équipements de sport et de loisir. La sécurité des liaisons en mobilité douce doit tenir compte de la sécurité routière, de la sécurité contre les agressions mais également de la sécurité perçue. De bonnes liaisons de mobilité douce constituent donc un prérequis pour pouvoir densifier, mais il est important que, même aux endroits bénéficiant d'un réseau de mobilité douce suffisant, la commune mette en évidence les éventuelles mesures d'amélioration des liaisons de mobilité douce. Cette analyse peut être faite dans le cadre de l'étude sur le potentiel de densification et requalification. Dans les endroits ne remplissant pas les conditions requises en matière de desserte en transports publics et de liaisons de mobilité douce, la densification est limitée au niveau du tissu bâti existant le plus dense, par type de zone. A ces endroits, les changements d'affectation visant à augmenter la densité du tissu bâti sont également limités: ils ne sont autorisés qu'en cas de besoin en constructions d'intérêt public (zones d'intérêt général)." Dans le but de la mise en application de ces principes et, plus particulièrement, de l'art. 3 al. 3 let. a LAT, le PDCant définit le niveau de qualité de desserte de la zone à bâtir en instaurant cinq niveaux de desserte, à savoir les niveaux A à E (cf. PDCant, T201. Transports publics, p. 9; cf. également plan cantonal des transports [PCTr], février 2014, p. 14 s.). Le niveau de qualité de desserte de la Tribunal cantonal TC Page 23 de 27 zone à bâtir est défini en fonction de la catégorie d'arrêt et de leur accessibilité par les piétons (distance réelle). Selon le plan cantonal des transports, les niveaux de qualité de desserte par les transports publics ont été développés à partir de la norme SN 640 290 en vigueur en 2005 et se basent sur l'intervalle moyen entre le nombre de départs du lundi au vendredi entre 6 et 20 heures. Les arrêts de transports publics sont classés en catégorie d'arrêt de I à VI selon la cadence de desserte et le type de desserte. A partir des catégories d'arrêt I à VI, on attribue un niveau de qualité à la desserte de la zone à bâtir considérée en fonction de l'accessibilité des arrêts par les piétons, à l'aide de la distance en mètres de l'arrêt en question (cf. PCTr, p. 15). 8.2. Selon l’art. 27 ch. 2 RCU soumis à approbation, I'IBUS de la zone résidentielle à faible densité II (ZRFD II), dont fait partie le secteur de Planafaye, devrait être augmenté à 0.7. Il n’est plus contesté que la desserte en transports publics est de niveau D et que l’accès au quartier par les voies de mobilité douce pour vélos et piétons est insatisfaisant (absence de sentiment de sécurité et d’attractivité, passage sous voie, mauvaise visibilité, forte pente, présence d’escaliers, etc.). Renvoi est fait à l’analyse du Service de la mobilité (SMo) du 14 mars 2022. Sur le principe, la densification à cet endroit est ainsi contraire au PDCant. La commune est en revanche d’avis qu’elle a le droit de densifier l’entier de la ZRFD II en arguant que cinq parcelles parmi celles pour lesquelles la DIME a refusé la densification sont déjà construites avec un IBUS même supérieur à 1 pour certaines. Or, la fiche T103. du PDCant impose notamment ce qui suit: "limiter la densification au niveau de densité maximal du tissu bâti existant, par type de zone;". Il résulte de ce texte qu’à l’évidence, on ne saurait se fonder sur la densité de parcelles isolées pour permettre une densification sur toute une zone. Le texte du PDCant l'indique clairement en liant la possibilité de densifier au "tissu bâti existant". Une interprétation différente pourrait conduire à la situation paradoxale qu’un seul grand bâtiment sur une seule parcelle permettrait de densifier un quartier entier malgré l’absence de desserte suffisante exigée par le PDCant. Même si on ne tient compte – dans la présente occurrence – que des seules parcelles pour lesquelles la DIME a refusé l’augmentation de l’IBUS, il est manifeste qu’on ne peut pas déduire des exemples auxquels se réfère la commune que le tissu bâti existant de ce secteur est caractérisé par un IBUS élevé, permettant la densification pour tout le quartier. En effet, le tissu bâti sur seulement 5 parcelles conduirait à permettre d'augmenter l’indice pour 32 parcelles. De plus, le prise en compte de la surface concernée le démontre encore mieux : en effet, la situation préexistante sur 1'134 m2 modifierait la situation pour une surface de 20'239 m2. A cela s'ajoute que la commune omet d’examiner si les constructions existantes auxquelles elle fait référence ont bénéficié de reports d’indices d’autres parcelles.Tribunal cantonal TC Page 24 de 27 On ne peut que constater que le secteur concerné est caractérisé par un tissu de villas avec des jardins plus ou moins spacieux, de sorte qu’il apparait clairement que les exemples figurant dans le tableau de la commune ne sont pas représentatifs du tissu bâti existant dans ce quartier. La situation est clairement mise en évidence – si besoin est encore – par la photographie aérienne reproduite ci-dessous (www.mpa.geo.fr.ch, consulté le 8 septembre 2023): Il est donc faux de soutenir, comme le fait la commune, que l’IBUS était régulièrement très largement supérieur à 1 dans ce quartier et que la mesure conduit à une structure intolérable dans ce secteur. Dans ce contexte, il est encore rappelé que la DIME a clairement indiqué quelles mesures seront susceptibles de permettre l’augmentation de l’indice pour tout le quartier. Finalement, le recours ne peut pas non plus être admis pour une éventuelle violation du droit d’être entendu de la commune, puisque l’interprétation susmentionnée du PDCant est on ne peut plus claire, que la recourante a pu faire valoir ses arguments devant Tribunal cantonal et que le Tribunal a pu examiner ce grief avec un plein pouvoir d’examen. 8.3. La conclusion de la commune relative au refus d’augmenter l’IBUS pour les parcelles ggg- hhh, iii-vvv, jjj, 3889-3898, mmm, nnn, ooo, ppp, qqq et rrr-sss RF doit ainsi être rejetée. 9. La commune critique le fait que, dans ses conditions d'approbation, la DIME la contraint à se conformer à l'intégralité du PA4, y compris en ce qui concerne l’analyse des densités minimales de l’ensemble du territoire communal, déjà dans le cadre de son dossier de mise en conformité aux conditions d'approbation, soit dans un délai d'un an (délai fixé par la DIME pour la mise à l’enquête des modifications). 9.1. 9.1.1. Un projet d’agglomération a valeur de plan directeur régional (art. 27 al. 1 LATeC). Dès son approbation, il lie les autorités cantonales, les autorités communales et les régions voisines en matière d’aménagement (art. 32 al. 1 LATeC). Les plans d’aménagement locaux des communes membres de l’agglomération doivent dès lors être conformes au plan d’agglomération. Tribunal cantonal TC Page 25 de 27 9.1.2. Aux termes de l'art. 86 al. 2 LATeC, lorsque la Direction entend ne pas approuver des mesures prévues dans les plans et les règlements adoptés ou prendre dans sa décision d'approbation des mesures qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête publique, les intéressés sont préalablement entendus, selon les modalités fixées dans le règlement d'exécution. D'après l'art. 86 al. 3 et 4 LATeC, la Direction examine et approuve les plans et leur réglementation du point de vue de la légalité, de l'opportunité et de leur concordance avec les plans cantonaux et régionaux. Les plans et leur réglementation entrent en vigueur dès leur approbation, sous réserve de l'effet suspensif d'éventuels recours relatifs aux oppositions. La décision d'approbation est publiée selon la forme prévue dans le règlement d'exécution. 9.2. L'Agglomération de Fribourg – dont la commune recourante fait partie – participe, avec un PA4, à la politique des agglomérations de la Confédération. Le PA4 a été approuvé par décision du Conseil d'Etat du 24 août 2021. La décision d’approbation ici litigieuse a été rendue ultérieurement à cette date. La Cour ne peut que rejoindre les considérations émises par la DIME, qui confirme que le PA4 déployait des effets liants envers la commune dès son approbation par le Conseil d'Etat (cf. art. 27 al. 1 et art. 32 al. 1 LATeC). Le Tribunal de céans avait d’ailleurs déjà eu l’occasion de confirmer ce principe pour l’art. 18 LATeC relatif au PDCant et a été confirmé par le Tribunal fédéral (cf. arrêt TF 1C_536/2019 du 16 septembre 2020; arrêt TC FR 602 2019 3 du 3 septembre 2019). Il est ainsi inconcevable que la DIME confirme une planification locale si celle-ci n’applique pas les plans directeurs supérieurs en vigueur. Les arguments de la commune qui affirme qu’elle introduira une nouvelle révision de sa planification pour donner suite à l’adoption du plan directeur régional de la Sarine ne changent rien à ce principe fondamental. Il n’est pas non plus déterminant que la commune explique pour quels motifs elle n’a pas l’intention d’attendre l’échéance de la validité du PAL actuellement révisé pour se conformer au PA4. En revanche, il faut constater que le délai fixé par la DIME dans la décision attaquée est un délai d'ordre, à défaut de toute prescription que ce soit dans une loi au sens formelle ou dans un règlement. En particulier, l'art. 35 ReLATeC, lequel prévoit un délai maximum de six mois, règle l'espace temporel dans le cadre duquel doit avoir lieu l'adoption et l'approbation des plans et règlements par le conseil communal au sens de l'art. 85 LATeC, soit lorsqu'il s'agit, pour la commune, de statuer sur les oppositions non liquidées suite à la mise à l'enquête publique et d'adopter les plans. L'on se trouve en effet en l'espèce au stade ultérieur de l'approbation desdits plans par la Direction après la publication relative au droit d'être entendu au sens de l'art. 86 al. 2 et 3 LATeC. Cela étant, il apparaît que cette disposition réglementaire, également, ne contient qu'un simple délai d'ordre (cf. Guide de l'aménagement local, novembre 2013, https://www.fr.ch/sites/default/files/2018-10/guide_al_2013.pdf, p. 53, consulté la dernière fois le 13 septembre 2023), ainsi qu'en convient la Direction. On peut encore souligner que, même le délai de cinq ans prévus à l'art. 175 LATeC pour l'adaptation des PAL à la LATeC a été considéré comme un simple délai d'ordre (cf. RAMUZ, Quelques questions sensibles liées à l'application du droit fribourgeois sur l'aménagement du territoire et les constructions, in RFJ 2012 p. 97). Or, un délai d'ordre peut être dépassé pour de justes motifs, par exemple si des faits doivent être clarifiés, ou encore faire l'objet d'une prolongation de délai à tout le moins en présence de certaines circonstances, au contraire d'un délai légal. En outre, en principe, un tel délai est dépourvu de sanction en cas d'inobservation. Tribunal cantonal TC Page 26 de 27 La commune ne peut ainsi pas avancer qu’en raison du délai fixé par la DIME, l’obligation de se conformer aux plans directeurs en vigueur serait illégale, disproportionnée, violerait son autonomie communale ou outrepassait le pouvoir d’appréciation de la DIME dans le cadre de l’approbation d’une planification locale. 9.3. La conclusion relative à ce point de la décision d’approbation – manifestement dénuée de pertinence – doit être rejetée. 10. Au vu de ce qui précède, le recours est partiellement admis au sens des considérants et dans la mesure où il est recevable. La décision d’approbation est annulée dans la mesure où elle oblige la commune à exclure de ses zones d’activités (art. 39 ch. 1 RCU et art. 40 ch. 1 RCU) les activités administratives. Le dossier est renvoyé sur ce point à la DIME pour nouvelle décision au sens des considérants. La décision d’approbation est modifiée dans le sens que la commune est invitée à préciser l’art. 39 RCU en excluant explicitement l’activité dans la ZACT de Moncor. Pour le surplus, le recours contre la décision d’approbation est rejeté et cette dernière est confirmée. Les décisions sur recours de la DIME concernant les sociétés A.________ Sàrl et B.________ SA sont réformées en ce sens que les recours du 9 mai 2021 sont entièrement rejetés. 11. Il n’est pas perçu de frais de procédure en application de l’art. 133 al. 1 CPJA. La commune, chargée d’appliquer le droit d’aménagement du territoire et devant de ce fait disposer de suffisamment de connaissances lui permettant de se défendre, n’a pas droit à une indemnité de partie. Eu égard au sort de la présente cause, les intimées n’ont pas non plus droit à une indemnité de partie. (dispositif en page suivante)Tribunal cantonal TC Page 27 de 27 la Cour arrête : I. Le recours 602 2022 244 est partiellement admis dans le sens des considérants et dans la mesure de sa recevabilité. II. La décision d'approbation est annulée dans la mesure où elle oblige la commune à exclure de ses zones d'activités (art. 39 ch. 1 et art. 40 ch. 1 RCU) les activités administratives. Le dossier est renvoyé sur ce point à la DIME pour nouvelle décision au sens des considérants. La décision d'approbation est modifiée dans le sens que la commune est invitée à préciser l'art. 39 ch. 1 RCU en excluant explicitement l'activité hôtelière dans la ZACT de Moncor. Pour le surplus, le recours contre la décision d’approbation est rejeté et cette-dernière est confirmée. III. Les décisions sur recours de la DIME concernant les sociétés A.________ Sàrl et B.________ SA sont réformées en ce sens que les recours du 9 mai 2021 sont entièrement rejetés. IV. Il n'est pas perçu de frais de procédure ni alloué d'indemnité de partie. V. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. Fribourg, le 10 octobre 2023/jfr/cpy Le Président Le Greffier-stagiaire