Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2024 21 Arrêt du 22 juillet 2024 IIe Cour administrative Composition Président : Johannes Frölicher Juges : Dominique Gross, Vanessa Thalmann Greffier-rapporteur : Julien Delaye Parties A.________ et B.________, recourants, représentés par Me Dominique Morard, avocat contre PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée Objet Protection de la nature et du paysage – Protection des boisements hors-forêt – Autorisation d'abattre un arbre Recours du 9 février 2024 contre la décision du 9 janvier 2024Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. A.________ est propriétaire de l'art. ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de D.________. Le 26 août 2023, elle et son conjoint, B.________, ont demandé, pour des raisons de sécurité, à abattre un pin pleureur de l’Himalaya d’environ 30 mètres de hauteur, situé à environ 10 mètres de leur habitation familiale. Le 20 septembre 2023, le Service des forêts et de la nature (SFN) a préavisé défavorablement cette demande, estimant qu’aucun élément ne permettait de conclure que l’arbre représentait une menace. B. Par décision du 12 octobre 2023, la Ville de D.________ a refusé d’accorder l’autorisation d’abattre le pin en question. Le 18 octobre 2023, les propriétaires ont recouru contre cette décision auprès de la Préfecture du district de la Sarine, estimant que la proximité de cet arbre à leur maison constituait un danger en raison des tempêtes de plus en plus fortes et fréquentes. C. Par décision du 9 janvier 2024, la Préfecture a rejeté le recours, constatant qu'une première demande avait déjà été refusée en 2021 et que la situation n’avait pas changé depuis. Elle a relevé que le service spécialisé s’était prononcé et avait déterminé, lors d’une inspection des lieux, que l’état de santé de l’arbre était bon, conformément à la méthode reconnue. La Préfecture a donc estimé que le seul risque, purement théorique, de chute en cas d’orage ou de tempête violente ne justifiait pas l’abattage de ce pin en bonne santé, protégé par les dispositions du règlement communal d’urbanisme (RCU). D. Le 9 février 2024, les propriétaires concernés recourent auprès du Tribunal cantonal contre cette décision, concluant principalement à son annulation et à l'octroi d'une dérogation leur permettant d'abattre l'arbre litigieux. Subsidiairement, ils sollicitent le renvoi de la cause pour instruction complémentaire. A l'appui de leur recours, ils avancent que cet arbre exotique constitue un danger pour leur habitation et provoque de nombreux inconvénients (réduction de la production photovoltaïque, encombrement et obstruction réguliers des chenaux, envahissement de la pelouse par les aiguilles, humidité autour de la maison). Ils soulignent que leur parcelle ne se situe pas en zone à bâtir, de sorte que leur requête ne peut pas être refusée sur la base des dispositions régissant la protection des boisements hors forêts en zone constructible (art. 297 et 305 RCU), mais doit être examinée à l’aune des art. 314 RCU et 22 al. 1 de la loi du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), qui prévoient que, hors de la zone à bâtir, les grands arbres isolés ne sont protégés que s’ils sont adaptés aux conditions locales et qu’ils revêtent un intérêt écologique ou paysager. Or, selon les recourants, il ne s'agit d'abord pas d'un arbre isolé, puisqu'il se trouve sur un terrain privé, en partie déjà bien boisé. L'arbre ne présenterait ensuite aucune valeur écologique particulière et ne serait pas adapté aux conditions locales. Il ne représenterait enfin pas un élément important du paysage dont la suppression entraînerait son appauvrissement. Dans ces conditions, ils soutiennent que, compte tenu du danger moyen que représente l'arbre, une pesée des intérêts conforme au droit devrait permettre son abattage. E. Dans ses observations du 21 mars 2024, la Commune de D.________ s’en remet à justice et renvoie à sa décision et à ses observations dans le cadre de la procédure préfectorale.Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 Le 17 avril 2024, le Lieutenant de Préfet propose le rejet du recours. Il reconnaît que, s’agissant d’un arbre hors de la zone à bâtir, son abattage doit être examiné à la lumière de l'art. 22 LPN. Il rappelle toutefois que le SFN estime que l'abattage de l'arbre n'est pas justifié. L’art. 22 LPN protège, en outre, tous les boisements et arbres hors forêt, et pas seulement ceux expressément mentionnés dans cette disposition. Il estime que les conditions interdisant l'abattage sont en l'espèce satisfaites et que l'intérêt écologique lié à la préservation de l'arbre litigieux est indéniable, tout comme sa taille et son âge témoignent de sa parfaite adaptation à cet endroit. Dans une détermination spontanée du 2 mai 2024, les recourants maintiennent leurs conclusions et se plaignent d’avoir été privés d’une instance de recours. Ils estiment que, dès lors que le Lieutenant de Préfet reconnaît que l'objet protégé se situe hors de la zone à bâtir, il ne suffit plus de se référer uniquement au préavis du SFN, car celui-ci ne se prononce que sur l'état de santé de l'arbre, sans examiner si les conditions de l'art. 22 LPN sont remplies. Ils réitèrent enfin essentiellement les griefs déjà formulés dans leur recours et produisent leur liste de frais. F. Les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris dans les considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige. en droit 1. 1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits par les propriétaires concernés par le refus d'autoriser l'abattage de l'arbre litigieux, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l’art. 156 de la loi fribourgeoise du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 140.1). En outre, l’avance sur les frais de procédure a été versée en temps utile, de sorte que le Tribunal peut entrer en matière sur ses mérites. 1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce. 2. 2.1. Le droit suisse fait une distinction claire entre la protection des forêts et celle des boisements hors forêt. La protection des forêts relève de la compétence de la Confédération, conformément à l’art. 77 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101). En revanche, la protection des boisements hors forêts s’inscrit dans le cadre plus général de la protection de la nature, telle que définie par l'art. 78 Cst. Les objectifs fixés par la Confédération dans la LPN sont mis en œuvre par les cantons (art. 24f LPN). 2.2. L'art. 22 al. 1 de la loi fribourgeoise du 12 septembre 2012 sur la protection de la nature et du paysage (LPNat; RSF 721.0.1) stipule que les boisements hors forêt, tels que les haies, bosquets, cordons boisés, alignements d’arbres et grands arbres isolés, ne peuvent pas être supprimés lorsqu’ils sont situés hors zone à bâtir, qu’ils sont adaptés aux conditions locales et qu’ils présentent un intérêt écologique ou paysager. Les autres mesures de protection des boisements hors forêt Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 relèvent de la compétence des communes, tandis que leur entretien périodique reste de la responsabilité des propriétaires des terrains concernés (art. 22 al. 2 LPNat). Les dérogations à la protection prévue à l'al. 1 ou aux mesures prises en application de l'al. 2 sont accordées conformément à l'art. 20 LPNat, les décisions étant prises par la commune (art. 22 al. 3 et 28 LPNat). L'art. 20 LPNat prévoit que, lorsque, tous les intérêts pris en compte, il est impossible d'éviter des atteintes d'ordre technique aux biotopes dignes de protection, des dérogations aux mesures de protection peuvent être accordées (al. 1). L'octroi des dérogations est subordonné à l'adoption de mesures particulières permettant d'assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement du biotope concerné; si, exceptionnellement, la reconstitution et le remplacement se révèlent impossibles, ils sont remplacés par le versement d'une somme d'argent d'un montant correspondant à leur coût présumable (al. 2). Selon le message n° 274 du 13 septembre 2011 du Conseil d’Etat, l’art. 22 al. 1 LPNat (anciennement art. 23 al. 1 du projet) repose sur l’idée qu’une protection plus générale, sous la forme d’une interdiction d’abattage directement applicable, est nécessaire pour éviter les destructions intempestives. Cette interdiction, qui relève du droit cantonal, va au-delà du droit fédéral, de manière admissible selon le Tribunal fédéral (cf. ATF 133 II 220 consid. 2.3 et 2.7). Toutefois, sa portée est précisée: d’une part, elle ne concerne que les objets remplissant les conditions cumulatives fixées (adaptation aux conditions locales et intérêt écologique ou paysager); d’autre part, elle s’applique uniquement hors de la zone à bâtir. 2.3. La réglementation communale stipule, à l'art. 314 RCU, que les boisements hors forêt situés hors de la zone à bâtir sont protégés conformément à l'art. 22 LPNat. Elle n'étend ainsi pas davantage la protection prévue par le droit cantonal. En revanche, en zone à bâtir, la protection est limitée aux arbres d’une certaine taille (art. 297 RCU), offrant ainsi une protection dite "schématique". 2.4. Lorsqu’une autorité communale dispose d’un pouvoir d’appréciation, comme c’est le cas en l’espèce, elle est tenue de procéder à une pesée des intérêts. En matière d’abattage d’arbres, cette pesée s’effectue dans le cadre de l’examen des conditions légales auxquelles un arbre protégé peut être abattu. Cela implique d’identifier les intérêts en présence, de les évaluer pour déterminer leur importance respective, et de décider quels intérêts doivent être privilégiés. Enfin, il s’agit de faire une balance des intérêts identifiés et pondérés, en examinant les alternatives et variantes qui permettraient de réduire les atteintes aux intérêts importants. 3. 3.1. La parcelle sur laquelle est implanté l'arbre litigieux est située hors de la zone à bâtir, contrairement à ce qu'ont retenu la commune et la préfecture. Toutefois, cette erreur ne porte pas à conséquence. Sur la base des dispositions cantonales et communales précitées, la protection des arbres hors de la zone à bâtir est en effet, en Ville de D.________, plus stricte que celle en zone à bâtir. Rien n'indique que les autorités seraient parvenues à un résultat différent, de sorte qu'un renvoi de la cause conduirait à un allongement inutile de la procédure, d'autant plus que les autorités ont procédé à une pesée des intérêts, dont les différents aspects peuvent être librement examinés par la Cour, et que le dossier contient toutes les informations nécessaires relatives à l'essence, la taille, la situation exacte de l'arbre sur la parcelle, son état sanitaire et son âge. 3.2. Cela étant, il convient d'emblée de constater que l'interprétation des recourants, selon laquelle l'arbre en question ne serait pas protégé au sens de l'art. 22 al. 1 LPNat est erronée. Une Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 simple lecture de l’art. 22 al. 1 LPNat montre d'abord clairement que l’énumération (« tels que… ») des exemples de l’art. 22 LPNat n’est pas exhaustive. Il serait ensuite difficilement concevable que l'art. 22 LPNat ne le protège pas. Compte tenu de sa taille et de son âge, rien n'indique qu'il n'est pas adapté aux conditions locales et qu'il ne présente pas un intérêt écologique ou paysager. Le fait qu'il ne s'agisse pas d'une espèce indigène n'y change rien (cf. également la discussion au Grand Conseil relative à l’amendement excluant la zone alpestre du champ d’application de l’art. 22 al. 1 LPNat, introduite par crainte que chaque abattage en zone alpestre doive être accompagné d’une autorisation, cf. Bulletin du Grand Conseil, GC, tome CLXIV, septembre 2012, p. 1496). Il ne peut ainsi pas être soutenu que l’arbre en question n’est pas protégé par l’art. 22 al. 1 LPNat et qu'il peut être arraché sans autorisation; le fait d'ailleurs que les recourants n'aient pas spontanément procédé à son arrachage, mais aient sollicité une dérogation abonde d'ailleurs en ce sens. 3.3. Reste à examiner dans quelle mesure des intérêts publics ou privés prépondérants justifieraient l'octroi d'une dérogation à cette protection. Tout d'abord, il convient de relever que, contrairement aux intérêts publics parlant en faveur de l'abattage d'un arbre en zone à bâtir, il ne saurait être question de tenir compte de l’intérêt public à la densification et à l’utilisation rationnelle du sol, puisque la zone agricole n'est précisément pas dédiée à ce but. L'emplacement de l'arbre en périphérie de la Commune de D.________, dans le hameau de E.________, conduit également au constat qu'il n'existe pas en l'espèce un intérêt à préserver des espaces verts en milieu urbain, ce qui plaiderait en faveur de son maintien, puisqu'on ne se trouve justement pas dans la zone urbaine de la ville. Néanmoins, même en dehors du milieu urbain, les arbres, en particulier les arbres anciens ou de dimensions imposantes, constituent des éléments marquants du paysage qu'il convient en principe de préserver. Dans le cas présent, l'arbre litigieux a été planté à la fin des années 1950 à une dizaine de mètres de l'habitation des recourants, au sud-sud-ouest de celle-ci. Il mesure quelques 30 mètres de hauteur. Les photographies produites par les recourants et celles disponibles sur la plateforme "Google Street View" (datant de juillet 2014) montrent qu'il s'agit du seul arbre de cette taille sur la parcelle des recourants et il est vrai que l'arbre se remarque. On ne saurait en déduire toutefois qu’il marque d’une manière suffisamment particulière le paysage, à l’image par exemple d'arbres situés sur une colline en position isolée. Enfin, vu les services que rendent les arbres (purification de l’air, fixation du CO 2, stabilisation des sols, réduction de la température, création d’humidité, barrières sonores, etc.), les autorités doivent également tenir compte, au titre d’intérêt public, de l’intérêt à un environnement sain. En ce qui concerne les intérêts privés à prendre en compte, il convient de rappeler que la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) inclut en principe le droit de disposer librement de son terrain. Toutefois, étant donné l’emplacement de la parcelle en zone non constructible, il n’existe en l’espèce aucun intérêt lié à la constructibilité et à la rentabilisation de ladite parcelle. En revanche, il ne saurait être fait abstraction de l’existence d’un bâtiment d’habitation légalement érigé, ce qui n’est pas contesté. Il existe donc un intérêt à préserver le bâti existant et à assurer la sécurité de ses occupants. Par ailleurs, les intérêts privés invoqués dans le recours comprennent les désagréments causés par la présence d’un arbre de grande taille à proximité de l’habitation, tels que l’effet négatif sur le fonctionnement des panneaux solaires, la perte d’ensoleillement, l’humidité et la formation de Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 mousse sur le gazon. Cependant, il convient de noter que, si l’intérêt privé est de « pur agrément » (construction d’une piscine, obtention d’une vue dégagée, etc.), la jurisprudence tend à se montrer de plus en plus restrictive. En effet, l’atteinte au droit de propriété ne saurait primer l’intérêt public à la protection des arbres (cf. par ex. arrêt TC VD AC.2023.0080 du 20 septembre 2023). 3.4. Dans la présente occurrence, il ressort du préavis du SFN du 20 septembre 2023 qu’après contrôle du pin litigieux, aucune branche morte n’a été trouvée dans le houppier et aucun dégât au tronc ou signe de pourriture n’a pu être observé (absence de défauts externes). En l’état, l’analyse de cet arbre ne révèle aucun signe de sénescence ni de stress. Sans analyses complémentaires détaillées, l’état sanitaire de l’arbre peut être considéré comme bon. Le Service précise en outre que la situation n’a pas évolué depuis la précédente demande d’abattage refusée en 2021 et que rien ne permet de conclure que cet arbre constitue une menace. Nonobstant, il constate que l'arbre présente un danger moyen et précise qu'il pourrait revenir sur son préavis si les propriétaires parviennent à fournir la preuve que cet arbre crée un danger pour les biens ou les personnes. Pour ce faire, ils devront mandater une entreprise d’experts qui pourra leur fournir un rapport détaillé. Enfin, le forestier cantonal estime que la plantation d’un hêtre pourpre, comme le propose les propriétaires, sur cette parcelle pourrait constituer une mesure de remplacement adaptée. La Cour relève d'abord que, contrairement à ce que soutiennent les recourants, on ne peut pas déduire du seul fait que le pin n’est pas d’espèce indigène qu’il n’est pas adapté à son emplacement. En effet, l’autorité souligne à juste titre que sa taille et son état sanitaire en sont la preuve, même si, lors des discussions au Grand Conseil, certaines interventions se concentraient uniquement sur la protection des espèces indigènes (BGC, tome CLXIV, septembre 2012, p. 1496). Il est également vrai que l’imposante taille de cet arbre indique qu’il constitue un habitat et un refuge pour de nombreuses espèces animales et d’insectes, revêtant ainsi un intérêt écologique certain. En revanche, il ne faut pas perdre de vue que le service spécialisé a estimé le danger de cet arbre comme moyen et, face à ce niveau de danger, il semble contradictoire ensuite de soutenir que rien ne permet de conclure qu'il représente une menace, de sorte qu'il manque à l'avis du SFN une explication claire. Rien n'exclut en effet qu'un arbre en bon état sanitaire puisse constituer un danger pour les personnes ou les biens. Dans ce contexte, il apparaît clairement sur les photos que l’arbre penche vers l’habitation et qu’il se trouve à une distance de seulement 10 mètres de la maison familiale, ce qui, compte tenu de sa hauteur de 30 mètres, est relativement proche. Cette proximité augmente effectivement le danger pour les biens et les personnes, de sorte que le sentiment d’insécurité des recourants est compréhensible. L’art. 22 al. 1 LPNat ne fait pas état explicitement des questions de sécurité en lien avec la protection des boisements hors forêts en dehors de la zone à bâtir. Toutefois, il faut relever que les arbres en zone agricole ne se situent en principe pas à proximité des habitations et que l’aspect sécuritaire est moins important, puisque les personnes évitent en principe de s’approcher de grands arbres en cas de tempête. D'ailleurs, le Service de la nature et du paysage (SNP) recommande généralement une distance de construction aux boisements hors-forêts plus importante en zone agricole qu'en zone constructible (cf. www.fr.ch, sous Energie, agriculture et environnement > Faune aquatique et faune terrestre > Boisements hors-forêt > Recommandations pour les distances de construction, consulté le 15 juillet 2024). Ainsi, si pour des arbres en pleine campagne, un danger moyen peut être toléré, on peut dans la présente occurrence raisonnablement douter que cet aspect a suffisamment été pris en compte dans la balance des intérêts; cela d’autant Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 plus qu’en réservant la preuve du danger par un autre expert, le SFN semble lui-même exprimer quelques doutes par rapport à son appréciation. A cela s'ajoute que le bon fonctionnement des panneaux solaires augmente la production d’énergie neutre en CO 2. Certes, on ne saurait admettre la coupe d’arbres en bonne santé qui constituent également des réservoirs de CO2, mais dans la présente occurrence, l’intérêt ne saurait être réduit à un simple agrément si les recourants invoquent l’humidité nuisible, la protection de la substance de l’habitation et la production d’énergie. De surcroît, les propriétaires proposent une mesure de compensation jugée adéquate par le service spécialisé. Celle-ci peut être réalisée à proximité, sur la même parcelle, qui est de plus en partie déjà bien boisée. On ne peut donc pas admettre que la suppression de l’arbre constitue un appauvrissement disproportionné du paysage ou la perte d’une espèce indigène. Dans ces conditions bien particulières, il se justifie d’admettre que l’intérêt privé des propriétaires prime celui des intérêts publics en jeu. 4. Au vu de ce qui précède, la décision du Lieutenant de Préfet doit être annulée et son dispositif modifié comme suit: "Le recours est admis et la décision communale est modifiée en ce sens que la dérogation requise concernant l’abattage du pin pleureur de l’Himalaya sur la parcelle ccc RF est accordée." 5. 5.1. Vu l'issue de la cause, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 131 CPJA). L'avance de frais d'un montant de CHF 1'500.-, prestée par les recourants le 16 février 2024, leur est restituée. L'Etat de Fribourg est exonéré de sa part des frais (art. 133 CPJA). 5.2. Ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre leurs intérêts, les recourants, qui obtiennent gain de cause, ont droit à une indemnité de partie (art. 137 al. 1 CPJA). Conformément aux art. 8 ss du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et CHF 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant. Pour les photocopies effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée. Or, la Cour constate que la liste de frais produite par les recourants fait état de nombreuses opérations comptées dans le cadre d'un forfait qui ne permet pas de détailler le temps passé pour chaque opération. Enfin, la fixation à forfait de débours, valable en matière civile, ne correspond pas aux exigences du Tarif JA. Dans ces circonstances, lorsque la liste de frais ne répond pas aux exigences fixées en la matière, le Tribunal fixe l'indemnité d'office et selon sa libre appréciation (art. 11 al. 1 Tarif JA). En l'occurrence, la cause ne repose pas sur un état de fait complexe et ne présente pas de difficultés particulières. Dès lors, la Cour estime qu'une indemnité de CHF 3'000.-, honoraires et débours compris, est suffisante pour assurer la défense des intérêts des recourants. Il convient toutefois Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 d'ajouter un supplément pour la TVA au taux de 8.1%, soit CHF 243.-. L'indemnité totale de CHF 3'243.- est mise à la charge de l'Etat de Fribourg. la Cour arrête : I. Le recours est admis. Partant, la décision du 9 janvier 2024 est annulée et son dispositif modifié comme suit: "Le recours est admis et la décision communale est modifiée en ce sens que la dérogation requise concernant l’abattage du pin pleureur de l’Himalaya sur la parcelle ccc RF est accordée." II. Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de CHF 1'500.- prestée par les recourants leur est restituée. III. Un montant de CHF 3'243.-, dont CHF 243.- de TVA à 8.1 %, est alloué aux recourants. Il est à verser à Me Dominique Morard et mis à la charge de l'Etat de Fribourg. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 22 juillet 2024/jfr Le Président Le Greffier-rapporteur