B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I Postfach CH-9023 St. Gallen Telefon +41 (0)58 705 25 02 Fax +41 (0)58 705 25 59 www.bundesverwaltungsgericht.ch Geschäfts-Nr. A-5506/2015 bem/ras Z w i s c h e n v e r f ü g u n g v o m 2 3 . M ä r z 2 0 1 6 Besetzung Instruktionsrichter Michael Beusch (Vorsitz), Gerichtsschreiberin Susanne Raas. In der Beschwerdesache Parteien 1. X._______ SA, …, 2. A._______, …, beide vertreten durch B._______ und C._______, Beschwerdeführende, gegen Eidg. Steuerverwaltung ESTV, Dienst für Informationsaustausch in Steuersachen SEI, Eigerstrasse 65, 3003 Bern, Vorinstanz, Gegenstand Amtshilfe (DBA-USA), A-5506/2015 Seite 2 stellt das Bundesverwaltungsgericht fest: A. Am […] 2015 stellte der IRS ein Amtshilfeersuchen be i der Eidgenössi- schen Steuerverwaltung (ESTV), dies gestützt auf Art. 26 des Abkommens vom 2. Oktober 1996 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und den Vereinigten Staaten von Amerika zur Vermeidung der Doppelbe- steuerung auf dem Gebiete der Steuern vom Einkommen (SR 0.672.933.61, DBA-USA 96) und das dazugehörige Protokoll (ebenfalls un- ter SR 0.672.933.61) ab. B. Nach Durchführung des vorinstanzlichen Verfahrens entschied die ESTV mit Schlussverfügung vom 4. August 2015, dem IRS betreffend A._______ Amtshilfe zu leisten. C. Gegen diese Schlussverfügung erhoben A._______ als betroffene Person und die X._______ SA als beschwerdeberechtigte Person (nachfolgend zusammen als Beschwerdeführende bezeichnet) am 7. September 2015 Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragen unter ande- rem, die Schlussverfügung der ESTV vom 4. August 2015 sei nichtig zu erklären. Sie begründen dies damit, ihnen sei das rechtliche Gehör verwei- gert worden, indem sie das Origina l des Amtshilfeersuchens nicht hätten einsehen können. Weiter verlangen sie u.a. in der Begründung die Edition folgender Dokumente: «Ersuchen vom […] 2015»; «Endfassung der von der Beschwerdegegnerin zur Übermittlung vorgesehe- nen Dokumente/Informationen»; «Exakte Kopie der von der Bank betreffend das Konto mit der Konto -Nr. ***1 an das DOJ übermittelten Daten». D. In ihrer Vernehmlassung vom 2. November 2015 begründet die ESTV, wa- rum sie den Beschwerdeführenden keine Einsicht in das Originalersuchen geben kön ne. Sie macht Geheimhaltungsinteressen des ersuchenden Staates geltend und bezieht sich diesbezüglich insbesondere auf ein Schreiben des IRS vom 29. Oktober 2015. A-5506/2015 Seite 3 E. Mit Zwischenverfügung vom 11. November 2015 entschied der Instrukti- onsrichter, sinngemäss, die Akteneinsicht in das vollständige Gesuch zu verweigern. F. Mit Eingabe vom 23. November 2015 beantragen die Beschwerdeführen- den Folgendes: «1. Es sei die Beschwerdegegnerin zu verpflichten das vollständige Rechts- hilfe-Dossier den Beschwerdeführern zu ed ieren bzw. die vollständigen Verfahrensakten einzureichen. 2. Es sei vollständige Akteneinsicht in das Ersuchen des IRS zu gewähren, insbesondere seien die Abdeckung der ESTV zu entfernen. 3. Es sei den Beschwerdeführern nach erfolgter vollständiger Akteneinsicht, eine angemessene Frist anzusetzen, um zu den vollständigen Akten und zur Beschwerdeantwort im Rahmen einer Replik Stellung zu nehmen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegeg- nerin.» Zwar nicht explizit in den Anträg en, wohl aber in der Begründung finden sich folgende Akteneditionsgesuche: «Ursprüngliche und sämtliche ältere Versionen des ‹offiziellen› Ersuchens vom […] 2015» «Kopie des ‹offiziellen› Original-Ersuchens vom […] 2015 ohne Abdeckungen (vollständige ‹offizielles› Ersuchen vom […] 2015)» «Sämtliche Korrespondenz, Aktennotizen und sonstigen Aufzeichnungen jeg- licher Art betreffend das ‹offiziellen› Ersuchen vom […] 2015» «Sämtliche Korrespondenz, Aktennotizen und sonstigen Aufzeichnungen jeg- licher Art betreff end das Ersuchen um Gehe imhaltung vom 29. Oktober 2015.» «Exakte Kopie der von der Bank betreffe nd das Konto mit der Konto -Nr. ***1 an das DOJ übermittelten Daten […]» «Endfassung der von der Beschwerdegegnerin zur Übermittlung vorge sehe- nen Dokumente/Informationen» A-5506/2015 Seite 4 Sie halten dafür, die von der ESTV eingereichten Akten seien unvollstän- dig. In den Verfahrensunterlagen fänden sich verschiedene Hinweise auf einen regen (und unkontrollierten) Austausch zwischen der ESTV und dem IRS im Vorfeld der «offiziellen» sich in den Akten befindlichen Dokumente. Diese Dokumente und Aufzeichnungen fänden sich nicht in den Akten. Der Eingabe legten die Beschwerdeführenden unter anderem ein Gutach- ten bei. G. Mit Verfügung vom 3. Dezember 2015 nahm das Bundesverwaltungsge- richt vom Eingang dieser Stellungnahme der Beschwerdeführenden Vor- merk und übermittelte der Vorinstanz das Doppel. H. Am 11. Dezember 2015 bat die ESTV um Einsicht in die der Stellungnahme der Beschwerdeführenden vom 23. November 2015 beigelegten Akten und um Ansetzung einer Frist, damit sie ihrerseits Stellung nehmen könne. I. Mit Verfügung vom 14. Dezember 2015 wurde dem Akteneinsichtsgesuch der Vorinstanz Folge geleistet und ihr die beantragte Frist bis zum 18. De- zember 2015 zur Stellungnahme angesetzt. J. In ihrer Stellungnahme vom 18. Dezember 2015 beantragt die Vorinstanz sinngemäss, die Anträge der Beschwerdeführenden auf Einsicht in die voll- ständigen Akten seien kostenpflichtig abzuweisen. Der Vollständigkeit hal- ber reichte sie dem Bundesverwaltungsgericht den E -Mail-Verkehr zwi- schen ihr und dem IRS betreffend Bitte um Geheimhaltung ein, bat aber darum, den Beschwerdeführenden keine Einsicht in diese Akten zu gewäh- ren. Zum eingereichten Gutachten werde sie sich zu einem späteren Zeit- punkt äussern. K. Nachdem das Bundesverwaltungsgericht die Stellungnahme der Vor - instanz mit Verfügung vom 23. Dezember 2015 den Beschwerdeführenden (ohne Beilagen) hatte zukommen lassen, nahmen diese am 15. Januar 2016 Stellung dazu. Sie halten an ihren Anträgen fest: A-5506/2015 Seite 5 «1. Es sei die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, das vollständige Amts -/ Rechtshilfe-Dossier (ESTV Geschäfts -Nr. ***2) den Beschwerdeführern zu edieren bzw. die vollständigen Verfahrensakten einzureichen, insbesondere sei eine exakte Kopie der von der Bank betreffend das Konto mit der Konto-Nr. ***1 an das DOJ übermittelten Daten (II.D.1- und II.D.2-Daten, vgl. für die II.D.2-Daten die Beilagen 26 und 27) bei der Bank zu erheben und zu den Akten zu nehmen. 2. Es sei vollständige Akteneinsicht in das Ersuchen des IRS zu gewähren, insbesondere seien die Abdeckungen der ESTV zu entfernen. 3. Es sei den Beschwerdeführern nach erfolgter vollständiger Akteneinsicht eine angemessene Frist anzusetzen, um zu den v ollständigen Akten und zur Beschwerdeantwort im Rahmen einer Replik Stellung zu nehmen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegeg- nerin.» Ihrer Eingabe legten sie eine Kopie des Non -Prosecution Agreements (NPA) zwischen dem IRS und der Bank bei. Neben den bereits in ihrer Stellungnahme vom 23. November 2015 ge- nannten Editionsgesuchen verlangen sie nun auch die Edition der «Inputs der ESTV» an den IRS. L. Am 9. Februar 2016 reichte die ESTV eine Stellungnahme ein. Sie bean- tragt, den Antrag der Beschwerdeführenden auf vollständige Akteneinsicht in das Amtshilfeersuchen des IRS (ohne Schwärzungen) gutzuheissen, im Übrigen die prozessualen Anträge der Beschwerdeführenden aber abzu- weisen. Zur Begründung führt sie aus, der IRS wehre sich nach Abschluss des NPA nicht mehr gegen die vollständige Offenlegung des Ersuchens. Bei den mit Stellungnahme vom 18. Dezember 2015 eingereichten Akten handle es sich hingegen nicht um Verfahrensakten. Diese seien den Be- schwerdeführenden nicht offenzuleg en. Weiter äussert sie sich zum von den Beschwerdeführenden eingereichten Gutachten. M. Mit Verfügung vom 12. Februar 2016 entsprach das Bundesverwaltungs- gericht dem Gesuch der Beschwerdeführenden (nunmehr mit Einverständ- nis der Vorinstanz) um Einsicht in das ungeschwärzte Amtshilfeersuchen. Das Doppel der Stellungnahme der Vorinstanz vom 9. Februar 2016 inkl. Beilagen sandte es an die Beschwerdeführenden. Das ungeschwärzte A-5506/2015 Seite 6 Amtshilfeersuchen des IRS befand sich als Beilage 2 bei diesen Akten. Das Bundesverwaltungsgericht setzte den Beschwerdeführenden Frist zur Einreichung einer weiteren Stellungnahme an und hielt fest, über die wei- teren Anträge betreffend Akteneinsicht werde zu einem späteren Zeitpunkt entschieden. N. In ihrer Stellungnahme vom 24. Februar 2016 halten die Beschwerdefüh- renden sinngemäss an ihren Anträgen fest. Sie äussern sich zur Aktenein- sicht und machen weiter geltend, die ESTV habe dem IRS nicht mitteilen dürfen, dass ein Beschwerdeverfahren laufe. Sie nehmen Stellung zu den übrigen Ausführungen in der Stellungnahme der Vorinstanz vom 9. Februar 2016. O. Am 4. März 2016 verzichtete die Vorinstanz auf eine weitere Stellung- nahme zum Thema Akteneinsicht. Auf die weiteren Begründungen in den Eingaben der Parteien wird – sofern sie für die vorliegende Zwischenverfügung von Bedeutung sind – im Rah- men der Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Dem vorliegenden Verfahren liegt ein Amtshilfeersuchen des IRS ge - stützt auf Art. 26 Ziff. 1 DBA-USA 96 zugrunde. Die Durchführung der mit diesem Abkommen vereinbarten Bestimmungen richtet sich nach dem Bundesgesetz vom 28. September 2012 über die internationale Amtshilfe in Steuersachen (StAhiG, SR 521.1) in seiner seit dem 21. März 2014 gel- tenden Fassung (Art. 1 Abs. 1 Bst. a und Art. 24 StAhiG im Umkehrschluss und Art. 24a StAhiG). 1.2 Das StAhiG hält fest, dass die Schlussverfügung der ESTV betreffend die Übermittlung von Informationen der Beschwerde nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege unterliegt (Art. 19 Abs. 5 StA- hiG). Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG; SR 173.32) beurteilt das Bundesverwal- tungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesge- setzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, A-5506/2015 Seite 7 SR 172.021). Zu den beim Bundesverwaltungsgericht an -fechtbaren Ver- fügungen gehört damit auch die Schlussverfügung der ESTV im Bereich der internationalen Amtshilfe (Art. 32 VGG im Umkehrschlu ss und Art. 19 Abs. 5 StAhiG). Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts zur Be- handlung der Beschwerde ist somit gegeben. Damit hat es auch über den Umfang der Akteneinsicht im vorliegenden Verfahren zu befinden. 1.3 Soweit die Beschwerdeführenden ein Gesuch um Edition des Amtshil- feersuchens vom […] 2015 ohne Abdeckungen stellen (vgl. Eingabe vom 24. Februar 2016 S. 21), ist dieses – nachdem ihnen eine Kopie des voll- ständigen Ersuchens ohne Abdeckungen mit Verfügung vom 12. Februar 2016 zugestellt worden ist (Sachverhalt Bst. M) – zufolge Gegenstandlo- sigkeit abzuschreiben. 2. Das Recht auf Akteneinsicht ist Teil des verfassungsrechtlichen Anspruchs auf rechtliches Gehör, welcher in Art. 29 Abs. 2 BV verankert ist (BGE 140 V 464 E. 4.1, 135 II 286 E. 5.1). Sinn und Zweck des Akteneinsichtsrechts ist, dass die Parteien die Elemente kennen, die für den Entscheid der Be- hörde bzw. des Gerichts möglicherweise relevant sein können (BERNHARD WALDMANN/MAGNUS OESCHGER, in: Waldmann/Weissen berger [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2. Aufl. 2016 [nachfolgend: Praxiskommentar], Art. 26 N. 32). 2.1 Für das Verwaltungsverfahren des Bundes und das anschliessende Beschwerdeverfahren konkretisieren die Art. 26-28 VwVG das Recht auf Akteneinsicht. Gemäss Art. 26 Abs. 1 VwVG hat die Partei oder ihr Vertre- ter Anspruch darauf, in ihrer Sache Eingaben von Parteien und Vernehm- lassungen von Behörden (Bst. a), alle als Beweismittel dienende Aktenstü- cke (Bst. b) und Niederschriften eröffneter Verfügungen (Bst. c) am Sitz der verfügenden Behörde oder einer durch diese zu bezeichnenden kantona- len Behörde einzusehen. Art. 27 VwVG regelt die Ausnahmen. 2.2 Gemäss Art. 27 Abs. 1 VwVG darf die Behörde die Einsichtnahme in die Akten nur verweigern, wenn wesentliche öffentliche Interessen des Bundes oder der Kantone, insbesondere die innere oder äussere Sicher- heit der Eidgenossenschaft, die Geheimhaltung erfordern (Bst. a), wesent- liche private Interessen, insbesondere von Gegenparteien, die Geheimhal- tung erfordern (Bst. b) oder das Interesse einer noch nicht abgeschlosse- nen amtlichen Untersuchung es erfordert (Bst. c). Die Verweigerung der A-5506/2015 Seite 8 Einsichtnahme darf sich nur auf jene Aktenstücke erstrecken, für die Ge- heimhaltungsgründe bestehen (Art. 27 Abs. 2 VwVG). Art. 27 Abs. 3 VwVG ist vorliegend nicht einschlägig. Wird einer Partei die Einsichtnahme in ein Aktenstück verweigert, so darf auf dieses zum Nachteil der Partei nur ab- gestellt werden, wenn ihr die Behörde von seinem für die Sache wesentli- chen Inhalt mündlich oder schriftlich Kenntnis und ihr ausserdem Gelegen- heit gegeben hat, sich zu äussern und Gegenbeweismittel zu bezeichnen (Art. 28 VwVG). 2.3 Liegen Geheimhaltungsgründe vor, ist aufgrund einer Interessenabwä- gung zwischen dem Geheimhaltungsinteresse einerseits und dem Inte- resse auf Akteneinsicht andererseits abzuwägen. Wegleitend für die Abwä- gung ist das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV; Zwischenver- fügung des BVGer A -6337/2014 vom 7. April 2015 E. 2 mit Hinweisen; WALDMANN/OESCHGER, Praxiskommentar, Art. 27 N. 3 f.). 2.4 Zwar enthält das StAhiG mit den Art. 14 und 15 besondere Bestimmun- gen zu Information, Mitwirkungsrecht und Akteneinsicht. Diese betreffen aber das Verfahren vor der ESTV. Im Verfahren vor dem Bundesverwal- tungsgericht richtet sich insbeson dere die Akteneinsicht nach Art. 27 VwVG, zumal Art. 15 Abs. 2 StAhiG in Bezug auf die Verweigerung des Akteneinsichtsrechts auf Art. 27 VwVG verweist. 2.5 Bei Art. 27 Abs. 1 VwVG handelt es sich nicht um eine «kann -Bestim- mung». Im Wortlaut kommt vielmehr zum Ausdruck, dass die Akteneinsicht die Regel, deren Verweigerung oder Einschränkung dagegen die Aus- nahme bildet (vgl. zu diesem Grundsatz auch Urteil des BGer 5A_832/2012 vom 25. Januar 2013 E. 4.2.2; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Ver- fahrensrecht, 2. Aufl. 2015, Rz. 626, 639). Die Gründe, welche zu einer Beschränkung des Akteneinsichtsrechts führen können, sind abschlies- send aufgezählt (Urteil des BGer 2C_112/2015 vom 27. August 2015 E. 5.1). 2.6 Das Recht auf Akteneinsicht bezieht sich hingegen nur auf eigentliche Verfahrensakten (WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., Art. 26 N. 58 f. und 62 ff.). Damit besteht gestützt auf Art. 26 VwVG kein grundsätzliches Einsichts- recht in alle von einer Behörde angelegten Akten, sondern nur in jene Ak- ten, die im laufenden Verfahren angelegt wurden (vgl. Urteil des BVGer A- 6866/2013 vom 2. Januar 2015 E. 1.3.3). A-5506/2015 Seite 9 2.7 Ebenfalls kein Einsichtsrecht besteht in rein verwaltungsinterne Akten, die der verwaltungsinternen Willensbildung dienen, wie insbesondere Ent- scheidentwürfe (WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., Art. 26 N. 65). 3. 3.1 Die Beschwerdeführenden halten fest, in den Verfahrensakten fänden sich verschiedene Hinweise auf einen regen (und unkontrollierten) Aus- tausch zwischen der ESTV und dem IRS im Vorfeld der «offiziellen» sich in den Akten befindlichen Dokumente. Diese Dokumente, Aufzeichnungen und Protokolle fänden sich nicht in den Akten. Diese Akten seien dem Bun- desverwaltungsgericht einzureichen. Die Beschwerdeführenden hätten Anspruch auf vollständige Akteneinsicht. Insbesondere verlangen sie Ein- sicht in ein ursprüngliches Ersuchen, das der IRS gestellt haben soll, sowie weitere Unterlagen, die aus der Korrespondenz zwischen der ESTV, dem IRS und allenfalls der Bank entstanden sind (Eingabe der Beschwerdefüh- renden vom 23. November 2015 Rz. 6 ff.). Auch die Korrespondenz betref- fend Geheimhaltung sei zu edieren (Eingabe der Beschwerdeführenden vom 23. November 2015 Rz. 16 ff.). Schliesslich verlangen sie Einsicht in sämtliche Daten, die von der Bank dem IRS übermittelt wurden (Rz. 20). Diese Anträge wiederholen sie sinngemäss in ihrer Stellungnahme vom 24. Februar 2016. Die ESTV hat ihrer Eingabe vom 18. Dezember 2015 den E-Mail-Verkehr zwischen ihr und dem IRS im Vorfeld zum Gesuch um Geheimhaltung ein- gereicht. Sie hat den Antrag gestellt, da ss diese Akten den Beschwerde- führenden nicht zu übermitteln seien, weil es sich nicht um Verfahrensak- ten handle. Die Beschwerdeführenden beantragen jedoch in ihrer Eingabe vom 15. Januar 2016 auch Einsicht in diese Akten. In der Eingabe vom 9. Februar 2016 schliesslich stellt die ESTV den Antrag, nur das Gesuch um vollständige Einsicht ins das Amtshilfeersuchen sei gutzuheissen. 3.2 Folgende Anträge der Beschwerdeführenden, die sie als eigentliche Anträge oder im Rahmen von Beweisofferten bzw. der Begründung gestellt haben, sind nunmehr zu behandeln, wobei davon auszugehen ist, dass die Beschwerdeführenden auch Einsicht in jene Akten nehmen wollen, deren Edition sie beantragen, zuma l sie weiter beantragen, es sei ihnen « nach erfolgter vollständiger Akteneinsicht» Frist zur Replik anzusetzen: A-5506/2015 Seite 10 – Einsicht in frühere Version(en) des Amtshilfeersuchens (dazu E. 4.1); – Einsicht in weitere Dokumente, die im Vorfeld zum «offiziellen» Amts- hilfeersuchen entstanden sind, insbesondere Korrespondenzunterla- gen zwischen der ESTV und dem IRS, wobei hierzu auch allfällige «In- puts» der ESTV zu zählen sind (E. 4.2); – Einsicht in den E-Mail-Verkehr zwischen der ESTV und dem IRS im Vorfeld zum Ersuchen um Geheimhaltung des IRS (E. 4.3); – Edition und Einsicht in weitere Korrespondenzunterl agen zwischen ESTV, IRS und allenfalls der Bank (E. 4.4); – Edition und Einsicht in Akten, welche dem IRS von der Bank übermittelt wurden (E. 4.5); – Einsicht in die Endfassung der von der Vorinstanz zur Übermittlung vor- gesehenen Dokumente/Informationen (E. 4.6). 3.3 Soweit die Beschwerdeführenden in ihren Eingaben vom 15. Januar 2016 und 24. Februar 2016 vorbringen, das Bundesverwaltungsgericht habe ihr Akteneinsichtsgesuch gutgeheissen, scheint es sich um ein Miss- verständnis zu handeln. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner Ver- fügung vom 14. Dezember 2015 das Akteneinsichtsgesuch der Vorinstanz in die Beilagen zur Eingabe der Beschwerdeführenden (zu deren Stellung- nahme vom 23. November 2015) gutgeheissen. Wenn auch der erste Satz der Dispositiv-Ziffer 1 der Verfügung vom 14. Dezember 2015, der nur von der Gutheissung des Akteneinsichtsgesuchs spricht, missverständlich sein mag, ergibt sich dies doch deutlich aus dem zweiten Satz dieser Dispositiv- Ziffer, in dem die Beilagen der Beschwerdeführenden der ESTV zugestellt werden. Da es sich in dieser Verfügung aber ohnehin nur um das Gesuch um Einsicht in das ungeschwärzte Amtshilfeersuchen des IRS hätte han- deln können und dieses Gesuch mit Verfügung vom 12. Februar 2016 tat- sächlich gutgeheissen wurde, ist darauf nicht weiter einzugehen. 3.4 Damit ist im Folgenden zu prüfen, ob den Gesuchen der Beschwerde- führenden um Edition der und Einsicht in die Akten stattzugeben ist und, bejahendenfalls, in welchem Umfang. A-5506/2015 Seite 11 4. 4.1 Das Bundesverwaltungsgericht hat in einer nicht veröffentlichten Zwi- schenverfügung entschieden, dass einer beschwerdeführenden Partei Ein- sicht in ein erstes Amtshilfeersuchen zu geben sei (Zwischenverfügung A-6843/2014 vom 23. April 2015 E. 2). Allerdings war dort das zweite Er- suchen eindeut ig als ergänze ndes Ersuchen bezeichnet, was es nahe- legte, dass sich das zweite Ersuchen auf das erste bezog. Der einzige Hinweis darauf, dass es weitere Versionen des nunmehr den Beschwerdeführenden vollständig vorliegenden Amtshilfeersuchens gege- ben hat, befindet sich in einem E-Mail vom […] 2015 vom IRS an die ESTV. Dort steht: «Attached is the request # ***3 in its final form t hrough which you have guided us». Diesbezüglich legt die ESTV glaubhaft dar, dass im konkreten Verfahren keine Entwürfe vorgelegen haben, sondern sich der IRS auf Rückmeldungen der ESTV in anderen Fällen beziehe, bei denen diese dem IRS m itgeteilt habe, ob auf die Ersuchen eingetreten werden könne. Wird dennoch davon ausgegangen, dass es zuvor Entwürfe für das Amtshilfeersuchen gab, würde dies bedeuten, dass es sich also nicht etwa – wie im zuvor genannten Fall – um ursprüngliche Ersuchen handelt, die mit dem neuen Ersuchen ergänzt werden, sondern eben um Entwürfe. Ent- würfe gelten aber als verwaltungsinterne Akten, die der Akteneinsicht grundsätzlich nicht unterliegen (E. 2.7). Dies hat im vorliegenden Fall zu gelten, auch wenn es um Entwürfe einer ausländischen Behörde geht, die mit einer inländischen Behörde besprochen werden. Unter dem Gesichts- punkt, dass die ESTV bei Gesuchen, die die Voraussetzungen nach Art. 6 Abs. 1 und 2 StAhiG nicht erfüllen, gemäss Art. 6 Abs. 3 StAhiG der ersu- chenden Behörde Gelegenheit gibt, ihr Ersuchen schriftlich zu ergänzen, dient dieses Vorgehen der Verfahrensbeschleunigung und erweist sich als zulässig (vgl. Zwischenverfügung des BVGer A -6337/2014 vom 7. April 2015 E. 2). Sofern die Beschwerdeführenden die fehlende Schriftlichkeit bemängeln, ist festzuhalten, dass E-Mails in diesem Zusammenhang das Schriftlichkeitserfordernis erfüllen. Damit ist das Gesuch der Beschwerdeführenden um Edition der und Ein- sicht in die früheren Versionen des Amtshilfeersuchens abzuweisen. 4.2 Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits in einem früheren Fall ent- schieden, dass Unterlagen, mit denen der ersuchende Staat in allgemeiner Form über Modalitäten des Amtshilfeverfahrens informiert wird, nicht z u den Verfahrensakten gehören und daher kein Einsichtsrecht einer be- schwerdeführenden Partei in solche Akten besteht. In Akten allgemeiner A-5506/2015 Seite 12 Art, die im Vorfeld zum Amtshilfeersuchen ergangen sind und von denen die Beschwerdeführenden höchstens indirekt bzw. nur am Rande betroffen sind, weil nämlich diese Informationen allgemeiner Art von der ersuchen- den Behörde auch dazu verwendet werden, ein formell korrektes Ersuchen (auch) betreffend die Beschwerdeführenden zu stellen, haben letztere da- mit kein Einsichtsrecht (Zwischenverfügung des BVGer A-6337/2014 vom 7. April 2015 E. 2). Nur am Rande ist hier festzuhalten, dass die Beschwer- deführenden selbst festhalten, es erscheine ihnen «durchaus glaubwürdig, dass die ESTV den Sachverhalt des Ersuchens nicht ergänzt hat […]» (Ein- gabe der Beschwerdeführenden vom 15. Januar 2016 Rz. 27). Demnach gehen sie selbst nicht tatsächlich davon aus, die ESTV habe dem IRS mög- licherweise spontane Amtshilfe geleistet, indem sie dessen Gesuch mit (di- rekt die Beschwerdeführenden betre ffende) Informationen ergänzt hätte (wie sie aber sinngemäss in ihrer Eingabe vom 23. November 2015 Rz. 14 vorbringen). Zudem ist davon auszugehen, dass die USA nicht wollen, dass der Inhalt von Diskussionen allgemeiner Art mit der Schweiz im Bereich der interna- tionalen Amtshilfe öffentlich bekannt wird , auch wenn es hier nur um die Bekanntgabe an von einem Ersuchen betroffene Personen handeln würde. Somit könnte eine Offenlegung zu Verstimmungen im Verhältnis der be- troffenen Behörden führen, was nicht im Interesse der Schweiz wäre, der daran gelegen ist, im internationalen Verhältnis gute Beziehungen zwi- schen den Behörden zu pflegen. Daher ist die Einsicht in solche Akten auch aufgrund von Art. 27 Abs. 1 Bst. a VwVG zu verweigern, weil die wesentli- chen öffentliche Interessen des Bundes an guten Beziehungen mit ande- ren Staaten schwerer wiegen als der Wunsch der Beschwerdeführenden nach Einsicht in Akten, von denen sie höchstens indirekt betroffen sind und die somit keine eigentlichen Verfahrensakten darstellen (E. 2.2 f.; vgl. in Bezug auf Frankreich: Zwischenverfügung des BVGer A -6337/2014 vom 7. April 2015 E. 2). Daher erübrigt es sich, diese Dokumente von der ESTV edieren zu lassen. Ebenso erübrigt es sich, darauf einzugehen, ob Aktennotizen erstellt wur- den, bzw. hätten erstellt werden müssen, ist den Beschwerdeführenden doch in diese Unterlagen keine Einsicht zu gewähren. Das Gesuch um Einsicht in s ämtliche Korrespondenz, Aktennotizen und sonstige Aufzeichnungen jeglicher Art betreffend das «offizielle» Ersuchen vom […] 2015 ist abzuweisen. A-5506/2015 Seite 13 4.3 Gleiches gilt grundsätzlich auch für den E -Mail-Verkehr zwischen der ESTV und dem IRS im Vorfeld zum Ersuchen um Geheimhaltung. Es geht dort um allgemeine Fragen zur Geheimhaltung nach schweizerischem Recht sowie um Fragen der Formulierung, damit ein gemäss schweizeri- schem Recht konformes Gesuch ges tellt werden kann. Einzig eine kurze Passage, die der ESTV zusammen mit dieser Verfügung beigelegt wird, ist nach Ansicht des Bundesverwaltungsgericht den Beschwerdeführenden offenzulegen. Dieser Ausschnitt ist den Beschwerdeführenden nach Eintritt der Rechts- kraft der vorliegenden Verfügung offenzulegen. Im Übrigen gehörend die E-Mails aber nicht zu den Verfahrensakten, wes- halb die Beschwerdeführenden keine Einsicht in diese Akten erhalten. 4.4 Weitere Korrespondenzunterlagen zwischen der ESTV, dem IRS und allenfalls der Bank , die sich nicht in den den Beschwerdeführenden zu- gänglichen Akten befinden, liegen dem Bundesverwaltungsgericht nicht vor. Auch ist nicht davon auszugehen, dass solche Unterlagen existieren. Die Dokumente betreffend die Editionsverfügung der ESTV vom 2. April 2015 an die Bank sind auf dem USB -Stick enthalten, welcher den Be- schwerdeführenden zugestellt wurde. Insofern erweist sich das Gesuch als gegenstandslos. Es ist kein ernsthafter Grund ersichtlich, aus dem die ESTV weiter mit der Bank hätte korrespondieren sollen. Die Einsicht in Kor- respondenzunterlagen zwischen der ESTV und dem IRS wurde bereits zu- vor behandelt (E. 4.1-4.3), auf die von der Bank dem IRS übermittelten Ak- ten ist nachfolgend einzugehen (E. 4.5). 4.5 Die Akten, welche die Bank dem IRS übermittelte, gehören nicht zum vorliegenden Verfahren. Dies gilt für diese Akten genauso wie für andere Akten, die eine ersuchende Behörde in einem das Amtshilfeverfahren vor- bereitende Verfahren erhalten hat. Auch letztere Akten werden in einem Amtshilfeverfahren nicht offengelegt. Im vorl iegenden Verfahren wird zu beurteilen sein, ob dem IRS gestützt auf dessen Amtshilfegesuch Amtshilfe zu leisten ist oder nicht und wenn ja, welche Unterlagen zu übermitteln sind. Die Akten selbst, die der IRS verwendete, um das Amtshilfegesuch zu stellen, werden zur Beantwortung dieser Frage nicht verwendet. Immer- hin ergibt sich aus dem Amtshilfeersuchen, auf welche Unterlagen der IRS dieses stützt und woher diese stammen. Auch das «Bankenprogramm» (zu finden im Anschluss an das «Joint Statement» unter: htt ps://www.jus-A-5506/2015 Seite 14 tice.gov/iso/opa/resources/75320138291646446640 74.pdf; letztmals be- sucht am 23. März 2016) vermag einen Überblick über jene Daten zu lie- fern, die der IRS erhalten hat. Ob und, wenn ja, welchen Einfluss diese Umstände auf den Entscheid in der Sache haben, wird im Endurteil zu be- urteilen sein. 4.6 In der Beschwerde bringen die Bes chwerdeführenden vor, die ESTV behaupte in der Schlussverfügung vom 4. August 2015, sie habe zusätzli- che Abdeckungen für Seiten mit Informationen, die ausserhalb der ersuch- ten Zeitperiode lägen, vorgenommen. Diese Behauptung sei für die Be- schwerdeführenden nicht überprüfbar. Somit sei völlig unklar, was der Um- fang der geplanten Amtshilfeleistung sei . Die Vorinstanz begründe nicht, weshalb keine Einsicht in das zur Übermittlung vorgesehene Dossier erteilt werde. Es seien keine Gründe ersichtlich, weshalb den Beschwerdefüh- renden das massgebende Dossier nicht mit der Schlussverfügung zuge- stellt worden sei . Es liege eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor (S. 13). Eine Kontrolle durch die Beschwerdeführenden ist jedoch gesetz- lich nicht vorgesehen und auch nicht erforderlich (Urteil des BVGer A - 3716/2015 vom 16. Februar 2016 E. 5.9). Festzuhalten ist in diesem Zu- sammenhang, dass die ESTV den Beschwerdeführenden via Bundesver- waltungsgericht die von ihr zur Übermittlung vorgesehenen Unterlagen hat zukommen lassen (act. 33 auf dem USB-Stick). Diese Fassung können die Beschwerdeführenden somit prüfen, insbesondere, ob die ESTV darin jene Akten entfernt hat, die zu entfernen sie behauptet hat. Insofern erweist sich das Gesuch als gegenstandlos. Wie erwähnt, ist davon auszugehen, dass die ESTV allfälligen Anweisungen in einem rechtskräftigen Urteil, weitere Schwärzungen bzw. Entfernungen vorzunehmen, Folge leisten wird. Das Gesuch der Be schwerdeführenden, Einsicht in die zur Übermittlung vorgesehenen Unterlagen zu erhalten, ist daher abzuweisen, soweit es nicht gegenstandslos geworden ist. 5. 5.1 Die Beschwerdeinstanz, ihr Vorsitzender oder der Instruktionsrichter erhebt vom Beschwerdeführer einen Kostenvorschuss in der Höhe der mutmasslichen Verfahrenskosten. Zu dessen Leistung ist eine angemes- sene Frist unter Androhung des Nichteintretens anzusetzen (Art. 63 Abs. 4 VwVG). 5.2 Mit Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. Sep- tember 2015 wurde von den Beschwerdeführenden ein Kostenvorschuss A-5506/2015 Seite 15 von Fr. 5'000.-- erhoben, was der damals erwarteten Höhe der Verfahrens- kosten entsprach. Die bisheri ge Prozessführung der Beschwerdeführen- den – zahlreiche Eingaben mit ändernden Verfahrensanträgen, Stellung des Gesuchs um Einsicht in das vollständige Amtshilfeersuchen des IRS vor Bundesverwaltungsgericht explizit erst in der Eingabe vom 23. Novem- ber 2015, obwohl es vor der Vorinstanz gestellt worden war, Gesuche um Einsicht in weitere Akten teilweise erst in nachfolgenden Schriften, welche nicht erst durch die Eingaben der ESTV in dieser Sache ausgelöst wurden, z.B. Einsicht in weitere Korrespondenzakten der ESTV, hat nun mehrere – teils umfangreiche – (Zwischen-)Verfügungen des Bundesverwaltungsge- richts nach sich gezogen. Aufgrund dessen sind die mutmasslichen Ver- fahrenskosten nicht mehr gedeckt und die Beschwerdeführenden sind auf- zufordern, einen weiteren Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'000.-- zu leisten. Dafür ist ihnen eine angemessene Frist anzusetzen. Auf die Be- schwerde ist nach dem zuvor Gesagten unter K ostenfolge nicht einzutre- ten, wenn der Kostenvorschuss nicht innert Frist bezahlt wird. Das Bundesverwaltungsgericht verkennt dabei nicht, dass sich die Situa- tion in Bezug auf Gesuch um Einsicht in das vollständige Amtshilfeersu- chen während des laufenden Verfahrens verändert hat. 5.3 Die Kosten dieser Zwischenverfügung sind auf Fr. 1'000.-- festzulegen (Art. 63 VwVG i.V.m. Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Sie sind den Beschwerdeführenden, die nahezu vollstän- dig unterliegen aufzuerlegen und im entsprechenden Umfang mit dem von den Beschwerdeführenden bereits geleisteten Kostenvorschuss zu ver- rechnen. (Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.) A-5506/2015 Seite 16 Demnach verfügt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Das Gesuch der Beschwerdeführenden um Edition des Amtshilfeersu- chens ohne Abdeckungen wird zufolge Gegenstandslosigkeit abgeschrie- ben. 2. Das Gesuch der Beschwerdeführenden um Einsicht in frühere Versionen des Amtshilfeersuchens wird abgewiesen. 3. Das Gesuch der Beschwerdeführend en, Einsicht in die Protokolle und E-Mails zu erhalten, die im Vorfeld zum «offiziellen» Amtshilfeersuchen ent- standen sind, wird abgewiesen. 4. Das Gesuch der Beschwerdeführenden um Einsicht in den E-Mail-Verkehr zwischen der ESTV und dem IRS im Vorfeld zum Ersuchen um Geheim- haltung des IRS wird in Bezug auf die der ESTV zusammen mit dieser Ver- fügung beigelegte Passage gutgeheissen, im Übrigen aber abgewiesen. Die entsprechende Passage ist den Beschwerdeführ enden nach Eintritt der Rechtskraft dieser Zwischenverfügung offenzulegen. 5. Das Gesuch der Beschwerdeführenden um Einsicht in weitere Korrespon- denzunterlagen zwischen der ESTV, dem IRS und allenfalls der Bank wird abgewiesen, soweit es sich nicht als gegenstandslos erweist. 6. Das Gesuch der Beschwerdeführenden, die Bank […] sei aufzufordern, die von ihr im Rahmen des «Bankenprogramms» dem IRS herausgegebenen Informationen dem Gericht zur Verfügung zu stellen, wird abgewiesen. Das Gesuch um Einsicht in diese Akten wird abgewiesen. A-5506/2015 Seite 17 7. Das Gesuch der Beschwerdeführenden um Einsicht in die Endfassung der von der Vorinstanz zur Übermittlung vorgesehenen Dokumente/In formati- onen wird abgewiesen, soweit es nicht gegenstandslos geworden ist. 8. Von den materiellen Vorbringen der Parteien in den Eingaben wird Vormerk genommen. Sie werden in einem allfälligen Urteil in der Sache – soweit angezeigt – berücksichtigt werden. 9. Über allfällige Konsequenzen der Offenlegung des Beschwerdeverfahrens gegenüber dem IRS durch die Vorinstanz wird zu einem späteren Zeitpunkt entschieden. 10. Die Beschwerdeführenden erhalten Gelegenheit, dem Gericht bis zum 13. April 2016 eine Replik zu den gesamten Akten in zweifacher Ausfüh- rung einzureichen. 11. Die Verfahrenskosten für die vorliegende Zwis chenverfügung werden auf Fr. 1'000.-- festgelegt und den Beschwerdeführenden auferlegt. Dieser Be- trag wird im entsprechenden Umfang mit dem bereits im November 2015 geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 5'000.-- verrechnet. 12. Die Beschwerdeführenden werden aufgefordert, bis zum 13. April 2016 ei- nen weiteren Kostenvorschuss von Fr. 1'000.-- zu Gunsten der Gerichts- kasse zu überweisen. 13. Wird der zusätzliche Kostenvorschuss nicht innert der angesetzten Frist bezahlt, wird auf die Beschwerde unter Kostenfolge nicht eingetreten. Die Frist gilt als gewahrt, wenn der Betrag rechtzeitig zu Gunsten der Behörde der Schweizerischen Post übergeben oder einem Post- oder Bankkonto in der Schweiz belastet worden ist. A-5506/2015 Seite 18 14. Diese Verfügung geht an: – die Beschwerdeführenden (Einschreiben mit Rückschein ; Beilage n: Kopie der Eingabe der Vorinstanz betreffend Verzicht auf Stellungnah- me vom 4. März 2016, Einzahlungsschein) – die Vorinstanz (Ref-Nr. ***2; Einschreiben mit Rückschein ; Beilage: Auszug aus dem E -Mail-Verkehr mit dem IRS, der den Beschwerde- führenden nach Eintritt der Rechtskraft dieser Zwischenverfügung of- fenzulegen ist) Der Instruktionsrichter: Die Gerichtsschreiberin: Michael Beusch Susanne Raas Rechtsmittelbelehrung: Gegen diese Zwischenverfügung auf dem Gebiet der internationalen Amts- hilfe in Steuersachen kann innert 10 Tagen nach Eröffnung nur dann beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich -rechtlichen Angelegenheiten geführt werden, wenn sich eine Rechtsfrage von grund- sätzlicher Bedeutung stellt oder wenn es sich aus anderen Gründen um einen besonders bedeutenden Fall im Sinne von Art. 84 Abs. 2 BGG han- delt (Art. 82, Art. 83 Bst. h, Art. 84a, Art. 90 ff. und Art. 100 Abs. 2 Bst. b BGG) und die weiteren Voraussetzungen gemäss Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG gegeben sind. In der Rechtsschrift ist auszuführen, warum die jewei- lige Voraussetzung erfüllt ist. Im Übrigen ist die Rechtsschrift in einer Amts- sprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Ent- scheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Hän- den hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 23. März 2016 […]