2001-2473 1979 01.080 Message relatif à la réforme de la direction de l’Etat du 19 décembre 2001 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons avec le présent message un projet d’arrêté fédéral concernant la réforme de la direction de l’Etat, un projet de loi fédérale sur la réforme de l’organisation du gouvernement, ainsi qu’un projet d’ordonnance de l’Assemblée fédérale concernant les traitements et la prévoyance professionnelle des magistrats, en vous proposant de les adopter. Par la même occasion, nous vous proposons de classer les interventions parlementai- res suivantes: 1991 M 90.435 Réforme du gouvernement (N 24.1.91, Groupe radical-démocratique; E 18.6.91) 1991 M 90.401 Conseil fédéral. Renforcement de l’autorité politique (N 24.1.91, Kühne; E 18.6.91) 1995 P 94.3448 Augmentation du nombre de conseillers fédéraux (N 5.10.95, Schmid Peter) 1996 P 96.3252 Renforcement du rôle politique du Conseil fédéral (N 19.9.96, Kühne) 1996 P 96.3269 Réforme du gouvernement dans la révision totale de la constitu- tion (N 19.9.96, Grendelmeier) 1998 M 97.3029 Position et compétence du président de la Confédération (N 20.06.97, Bonny; E 16.03.98) 1998 P 97.3188 Réforme du gouvernement jusqu’à fin 1998 (N 20.6.97 Commission des institutions politiques; E 16.3.98) 2000 P 00.3189 Réforme de la direction de l’Etat (N 20.6.00, Commission spéciale CN 00.016).1980 Nous vous prions d ’agréer, Madame la Pr ésidente, Monsieur le Pr ésident, Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 19 décembre 2001 Au nom du Conseil f édéral suisse: Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 1981 Condensé Les institutions de la Confédération ont été créées, pour l’essentiel, il y a 150 ans. Depuis lors, elles ont donné satisfaction. Ces dernières années cependant, il est apparu clairement qu’il était n écessaire de leur apporter des modifications pour tenir compte de l’abondance et de la complexité des tâches gouvernementales, de l’influence croissante du contexte international et du fait que le gouvernement a de moins en moins de temps à consacrer aux décisions du collège. Ces adaptations sont regroupées sous le titre «Réforme de la direction de l’Etat», dont la réforme du gouvernement constitue le noyau. En s’attaquant à cette réforme, le Conseil fédéral répond à une préoccupation maintes fois manifestée par le Parlement. En 1992, le Conseil fédéral a opté pour une réforme du gouvernement en deux étapes. La première étape devait consister à réaliser ce qui était possible au niveau de la loi et dans les limites du droit constitutionnel en vigueur. Quant à la seconde étape, consacrée à des réformes plus profondes impliquant également des modifications constitutionnelles, elle ne serait entreprise qu’une fois que l’on aurait tiré de la première étape les enseignements nécessaires. Elaboré au cours de la première étape, un projet de loi fédérale sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA), qui proposait d’instituer des secrétaires d’Etat, a été rejeté par le peuple en juin 1996. Sur ce, le Parlement a adopté, le 21 mars 1997, une nouvelle version de la LOGA ne comprenant plus la fonction de secrétaire d’Etat. Cette loi est entrée en vigueur le 1er octobre 1997. Par la suite, le Conseil fédéral a entrepris la deuxième étape de la réforme du gou- vernement. En novembre 1998, il a mis en consultation deux variantes qui visaient toutes deux à renforcer l’organe gouvernemental. L’une (variante 1) consistait à revaloriser la fonction présidentielle et l’autre (variante 2) à créer un second niveau de gouvernement subordonné au Conseil fédéral et composé de ministres. A la lumière des résultats de la consultation, le Conseil fédéral a décidé, en août 1999, de poursuivre les travaux sur la base de la variante 2. Le présent message est le fruit de ces travaux. La réforme préconisée ne remet pas en cause le système de gouvernement collégial, qui en demeure l’élément central et qui a fait ses preuves. Elle vise, pour l’essentiel, à renforcer la direction politique, à conférer au gouvernement une plus grande marge de manœuvre, à permettre à celui-ci de disposer en son sein d’un plus grand nombre de spécialistes et, enfin, à limiter l’influence qu’exerce l’administration sur le politique. La direction politique doit être renforcée de telle sorte que le Conseil fédéral soit mieux en mesure d’assumer la responsabilité politique d’ensemble de la conduite de l’Etat. Pour ce faire, on prévoit de lui adjoindre des ministres délégués qui exerceront une cores ponsabilité politique pour des secteurs d’activité bien déli- mités (gouvernement à deux cercles). Les ministres délégués renforceront à la fois les compétences techniques et augmenteront le nombre de membres du gouverne- ment. Ils pourront représenter le gouvernement sur le plan international, devant le Parlement, dans les relations Confédération-cantons et auprès du public. L’élargissement de l’organe gouvernemental aura pour effet de renforcer la 1982 conduite politique et de garantir qu ’à l’avenir également, le gouvernement et non l’administration fixe les thèmes qu’il entend aborder. Chaque département se verra attribuer un ministre d élégué. Exceptionnellement, un département pourra renoncer à en être doté. Les ministres d élégués seront nomm és pour une législature par le Conseil f édéral, sur proposition du chef du d épartement concerné. Leur nomination sera confirm ée en bloc par le Parlement. Le mandat des ministres d élégués sera li é à la personne du chef de d épartement auquel il sera adjoint. Les ministres d élégués seront membres du gouvernement et auront donc un statut politique. Ils seront comp étents pour les tâches bien délimitées que le Conseil fédéral leur aura confi ées, g énéralement pour une l égislature. Ils assumeront la coresponsabilité politique des affaires de leur ressort. Ce dernier élément fait que la présente réforme se distingue très nettement du projet qui pr évoyait l’institution des secrétaires d’Etat. Le Conseil fédéral continuera d’assumer la responsabilité politi- que globale. Lors des s éances du Conseil f édéral, les ministres d élégués défendront eux-mêmes les dossiers de leur ressort et pourront faire des propositions. En revan- che, seuls les membres du Conseil f édéral auront le droit de vote; les ministres délégués participeront aux séances du Gouvernement avec voix consultative. L’instauration d ’un « gouvernement à deux cercles » dot é de ministres d élégués exige, tant du point de vue constitutionnel que du point de vue politique, des modifi- cations de la Constitution et, partant, l ’intégration du peuple et des cantons au processus de réforme. Depuis toujours, la Constitution f édérale contient des dispo- sitions relatives aux organes de direction de l ’Etat ainsi qu’à leurs attributions. Les ministres d élégués sont des membres du gouvernement. En cette qualit é, ils assument la coresponsabilit é politique du secteur d ’activité dont ils ont la charge. Dans les secteurs relevant de leur comp étence, les ministres d élégués seront les interlocuteurs du Parlement et des cantons. Il importe – ne serait-ce que par souci de transparence – d ’institutionnaliser cette fonction politique au niveau de la Constitution.1983 Message 1 Partie générale 1.1 Grandes lignes de la réforme de la direction de l’Etat 1.1.1 Introduction Nos institutions étatiques ont été créées, pour l’essentiel, il y a plus de 150 ans. Elles datent de la naissance de l ’Etat f édéral et reposent aujourd ’hui dans une large mesure sur les m ême principes constitutionnels qu ’à l ’époque, exception faite de l’extension des droits populaires. La m ême constatation vaut pour les institutions de direction de l’Etat. D’une manière générale, on peut dire que ces institutions ont fait leur preuve et qu’elles ont plutôt bien résisté au passage du temps. En particulier, la stabilité de nos institutions, qui respectent la diversit é linguistique, confessionnelle, culturelle et politique, est souvent pr ésentée comme l’un des avantages majeurs dont la Suisse peut se prévaloir. Au cours des 30 derni ères ann ées, la complexit é des probl èmes et l ’étendue des tâches incombant aux autorit és politiques ont augment é. Le contexte dans lequel évolue notre vie politique a chang é. Il devient toujours plus important de pouvoir évaluer sans délai une situation et prendre rapidement des d écisions débouchant sur des solutions acceptables; le gouvernement est de plus en plus accapar é par les médias, et les exigences en mati ère de communication et de transparence augmen- tent. Cette évolution est encore acc élérée par l ’interdépendance croissante des politiques nationales, qui requiert une pr ésence accrue du gouvernement f édéral sur la scène internationale. Pour être en mesure de r épondre à ces exigences nouvelles, la direction de l’Etat doit se développer. Le Conseil f édéral a soulign é à plusieurs reprises qu ’il voulait soumettre au Parle- ment, avant la fin de la pr ésente législature, un projet de r éforme de la direction de l’Etat. Les chapitres suivants pr ésentent les grandes lignes de la r éforme de la direction de l’Etat. 1.1.2 Renforcement du gouvernement Avec le peuple et le Parlement, le gouvernement, en tant qu ’organe dirigeant l’Etat, imprime sa marque à la politique suisse. Sa fonction de pilotage est indispensable et englobe l’ensemble des activités de l’Etat. L’augmentation de la charge de travail du gouvernement n’est pas due uniquement à l’accroissement constant des compétences de la Conf édération. Les diff érents facteurs qui entra înent une augmentation des tâches du Conseil f édéral sont pr ésentés en d étail ci-dessous (cf. ch. 1.2). Diriger l’administration est aujourd’hui une mission nettement plus difficile qu ’il y a seule- ment quelques décennies. La technicité des différents domaines et la complexit é des problèmes pos és rendent plus ardue la t âche de direction assum ée par le Conseil fédéral, qui se trouve aujourd ’hui à la t ête d’une administration hautement sp écia- lisée. Or, si l ’administration n’a cessé de se d évelopper depuis la cr éation de l ’Etat1984 fédéral, l ’institution du gouvernement n ’a pas chang é, bien que ce dernier soit de plus en plus sollicit é par le Parlement, par le public et par les m édias. Aujourd’hui, comme il y a 150 ans, le gouvernement est compos é de sept personnes, qui consti- tuent l’interface entre l ’administration, d’une part, et le Parlement, les cantons, les partis, les associations, l’opinion publique et les médias, d’autre part. C’est la raison pour laquelle le pr ésent projet de r éforme vise à renforcer le gouver- nement, et non l ’appareil administratif. Les membres du Conseil f édéral doivent se concentrer sur des d écisions de fond importantes, et assumer ainsi plus fortement la dimension politique de leur r ôle. A cette fin, le Conseil f édéral propose au Parle- ment la création d’un gouvernement à deux cercles, gr âce à l’instauration de minis- tres délégués. Les membres de ce deuxi ème cercle du gouvernement seront subor- donnés au Conseil f édéral et aux chefs de d épartement. En tant que membres du gouvernement, ils devront diriger des domaines d ’activité précis et clairement d éfi- nis, endosser une responsabilité politique et assister le Conseil fédéral, qui assumera, lui, la responsabilité politique supérieure globale de la direction de l’Etat. Le soutien apporté par les ministres d élégués d échargera dans une certaine mesure les conseillers f édéraux, ce qui leur permettra d ’aborder les affaires importantes dans une optique plus globale. 1.1.3 Elargissement du gouvernement par l’introduction d’un deuxième cercle Le projet pr évoit un mod èle de gouvernement à deux cercles. Le premier cercle («petit cercle») du gouvernement sera constitu é par le Conseil f édéral, qui comptera toujours sept membres. Le deuxi ème cercle ( «grand cercle ») sera form é par les conseillers fédéraux et les ministres d élégués. Ces ministres seront nomm és par le Conseil fédéral sur proposition du chef de d épartement concerné. Le Parlement est ensuite appelé à confirmer la nomination (en bloc lors du renouvellement intégral du Conseil fédéral en d ébut de l égislature, ou isol ément s’il y a vacance en cours de législature). Les membres du deuxi ème cercle du gouvernement se verront attribuer un domaine d ’activité clairement d éfini, en r ègle générale pour une l égislature au moins. C’est le Conseil f édéral qui proc èdera à l ’attribution des domaines d ’activité, sur proposition du chef du d épartement concerné. Les domaines suivants pourraient par exemple être gérés par des ministres d élégués: domaine de la justice ou questions ayant trait aux migrations (DFJP), coordination des relations de la Suisse avec l’Union europ éenne (DFAE), science et recherche (DFI), politique de s écurité (DDPS), questions financi ères internationales (DFF), agriculture (DFE), entreprises publiques (DETEC). Le gouvernement se réunira chaque semaine, d’abord en cercle élargi, puis en cercle restreint. Tous les membres du gouvernement, c ’est-à-dire le Conseil f édéral et tous les ministres d élégués, participeront à la premi ère partie de la s éance. La s éance en cercle restreint ne comprendra que les membres du premier cercle du gouvernement (les conseillers f édéraux) et, avec l ’accord de tous les conseillers f édéraux, les ministres d élégués lorsqu ’un objet est trait é qui ressort à leur domaine d ’activité. Chaque conseiller f édéral pourra en tout temps exiger que la discussion d ’un objet traité en cercle élargi se poursuive lors de la s éance en cercle restreint. Seuls les1985 conseillers f édéraux disposeront du droit de vote, les ministres d élégué n ’auront qu’une voix consultative. 1.1.4 Ministres délégués dotés d’un statut politique En tant que membres du gouvernement dot és d ’un statut politique, les ministres délégués auront une relation de confiance particuli ère avec le chef du d épartement dont il d épendent ainsi qu ’avec le Conseil f édéral. C’est la raison pour laquelle ils seront nommés par le Conseil f édéral et non par l ’Assemblée fédérale. La confirma- tion subs équente de cette nomination par le Parlement leur conf érera cependant la légitimité démocratique que requiert leur statut politique de membre du gouverne- ment. Cette l égitimation sera également n écessaire pour donner aux membres du deuxième cercle du gouvernement une assise forte dans leurs relations avec le Par- lement et les cantons, ou encore dans leurs t âches de repr ésentation de la Suisse au niveau international. Le fait que la nomination des ministres délégués sera confirmée – ou refusée – en bloc par l’Assemblée fédérale induira une certaine stabilit é au sein du gouvernement et conférera davantage d’importance au choix du Conseil fédéral. 1.1.5 Personnes de confiance des membres du Conseil fédéral, disposant de domaines d’activité définis Les ministres délégués se verront confier des domaines d ’activité clairement définis (cf. ch. 2.1.1 s., art. 174, al. 2, Cst., art. 1, al. 2, et art. 24 g, al. 1, LOGA1). Les rela- tions entre les conseillers f édéraux et les ministres d élégués seront des rapports de coopération plut ôt que des rapports hi érarchiques, bien que les membres du deuxième cercle du gouvernement soient subordonn és au Conseil f édéral et aux chefs de d épartement. Compte tenu des modalit és de l ’élection (cf. ch. 2.1.1 s., art. 24f LOGA) et de la participation des ministres d élégués aux séances du gouver- nement (cf. ch. 2.1.1 s. et art. 24a LOGA) il n’y a pas lieu de craindre des conflits de compétences entre les conseillers f édéraux et les ministres d élégués. Les chefs de département auront la possibilit é en tout temps de s ’occuper personnellement d ’une affaire (droit d’évocation) s’ils estiment que cela est nécessaire au vu de leur respon- sabilité sup érieure globale. De plus, le Conseil f édéral pourra en tout temps, sur proposition du chef de d épartement concern é, r évoquer un ministre d élégué. Ce droit inconditionnel de révocation est indispensable au vu des relations de confiance particulières qui doivent s ’instaurer entre les deux cercles du gouvernement, notamment lorsqu ’un ministre d élégué n ’agit pas dans le sens des prescriptions politiques du Conseil fédéral, ou lorsqu’une collaboration fructueuse semble ne plus être possible pour d’autres raisons. Les ministres délégués ne disposent que d’un petit état-major personnel. Ils pourront s’appuyer sur l’infrastructure des départements et des offices. Il n’y a donc pas créa- tion de minist ères. On ne saurait toutefois exclure que certaines fonctions assum ées par des offices qui rel èvent de la responsabilit é d’un ministre soient centralis ées, si cela permet un accomplissement plus rationnel des tâches. 1 Loi f édérale du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration; RS 172.0101986 1.1.6 Responsabilité politique du gouvernement Les conseillers f édéraux continueront d ’assumer collectivement la responsabilité politique globale de l’exercice des obligations gouvernementales et administratives, et la coordination politique des activit és du gouvernement. Ils exerceront une res- ponsabilité collégiale à l’égard du Parlement et du public. En leur qualit é de mem- bres du gouvernement, les ministres d élégués assumeront aussi des responsabilit és, avant tout dans le domaine d ’activité qui leur aura été confié par le Conseil f édéral. Dans ce domaine, ils géreront les affaires de manière indépendante, avec l’accord du chef du département concerné (cf. les explications au ch. 1.1.5). 1.2 Pourquoi une réforme de la direction de l’Etat ? 1.2.1 Gouverner dans un environnement plus difficile Après 1945, les exigences posées au gouvernement ont augmenté. Depuis cette date, la Confédération s’est vu conf érer de nouvelles comp étences dans une trentaine de domaines, notamment ceux des transports, de l ’aménagement du territoire, de la protection de l’environnement, de l’agriculture, de la recherche, de la protection des consommateurs, de la communication, de l ’énergie, des techniques de reproduction et des manipulations g énétiques. Parallèlement, des comp étences existantes ont été étendues par des r évisions constitutionnelles, par exemple dans les domaines de l’économie ou de la s écurité sociale. Cette évolution a in éluctablement entraîné un développement de l ’administration, malgré les r éorganisations ou le plafonnement des dépenses ou des ressources humaines. De nouvelles unit és administratives ont été créés, et les effectifs du personnel administratif ont été renforcés. En revanche, le nombre de membres du gouvernement est rest é inchang é depuis le milieu du XIXe siècle. La tendance à une gestion de l ’Etat par d épartements s’est accrue. On risque ainsi de perdre la vue d ’ensemble, ce qui pourrait affaiblir l ’impact de la direction politique globale. 1.2.2 Augmentation de la demande d ’information et de transparence L’intérêt croissant, et parfois critique, des citoyens et des m édias pour l ’activité du gouvernement exige un engagement plus élevé de ce dernier en mati ère d ’infor- mation et de communication. L’introduction de nouveaux instruments électroniques, parfois effective, parfois à l’état de projet, dans les droits populaires, le gouverne- ment et l ’administration (cyberd émocratie, vote éléctronique, cyberadministration, guichet virtuel) contribue certes à faciliter la communication entre le gouvernement et la population, mais entraîne aussi une multiplication des contacts, ce qui n écessite beaucoup de temps. Le poids des m édias dans l ’opinion public a consid érablement augmenté. Les membres du gouvernement doivent plus souvent qu ’auparavant descendre dans l ’arène médiatique pour d ébattre des mesures de l ’Etat et d éfendre le point de vue du gouvernement. Ce travail de persuasion demande beaucoup de temps et une présence personnelle.1987 Le dialogue avec les cantons, qui s ’est beaucoup d éveloppé et affin é ces derni ères années, revêt lui aussi une grande importance. L ’institution du «Dialogue confédé- ral» a permis de cr éer un instrument institutionnel d ’échanges entre le Conseil f édé- ral et les gouvernements cantonaux, au service d ’une planification et d ’une mise en œ uvre des mesures de la Conf édération qui soient conformes aux buts vis és et tien- nent compte des d ésirs et des int érêts des cantons. Pour des raisons analogues, la Confédération participe aussi à des conf érences de directeurs cantonaux, dans lesquelles les communes sont parfois également représentées. Enfin, la Conf érence tripartite sur les agglom érations constitue un instrument suppl émentaire de collabo- ration et d ’échanges pour les trois niveaux de collectivit és publiques de notre pays. Toutes ces instances requi èrent cependant du gouvernement davantage de temps et de présence personnelle. La communication entre le gouvernement et les milieux économiques revêt elle aus- si une importance croissante, comme l ’ont montr é les r écents événements li és à l’affaire Swissair. Intensifier la communication implique aussi que l ’on dispose du temps nécessaire. 1.2.3 Difficult é croissante de dégager à un consensus politique Ces derniers temps, le paysage politique suisse a été marqué par une tendance à la polarisation des opinions, qui augmente la charge de travail du gouvernement. D éjà lors des procédures de consultation, les avis divergent plus fortement que par le pas- sé, et les controverses se poursuivent durant la phase des d ébats parlementaires. De plus, le recours aux instruments de l’initiative populaire et du référendum est devenu plus fréquent. Le gouvernement met ainsi parfois davantage de temps à trouver un consensus. Le processus long et compliqu é d ’élaboration des bases de d écision, l’augmentation du nombre de dossiers, le surcro ît de travail qu ’exige le suivi des dossiers durant la phase parlementaire (commissions et Conseils), et enfin le d ésir légitime du Parlement d’être associé à certaines activités du gouvernement (p. ex. la politique extérieure ou la planification), tous ces facteurs font que le Conseil f édéral à sept membres arrive aujourd ’hui aux limites de ses capacit és. Il devient plus difficile de conserver la vue d ’ensemble lors du processus d écisionnel. Le soutien sectoriel apporté par les ministres délégués aux conseillers fédéraux, en déchargeant ces derniers, permettra au Conseil f édéral de tenir suffisamment compte d ’aspects plus généraux. 1.2.4 Direction de l ’Etat prospective et conduite de l’action gouvernementale dans des situations particulières Le Conseil f édéral et chacun de ses membres devraient pouvoir se consacrer avant tout aux t âches de gouvernement à proprement parler. Diriger l ’Etat est la fonction première du Conseil f édéral. La direction de l ’Etat exige que soient d étectées à temps les évolutions qui auront un impact sur la société, mais aussi que soient gérées efficacement les situations particulièrement délicates, non prévisibles ou qui exigent des décisions très rapides. De telles situations, qui sortent du cadre normal des acti- vités gouvernementales, sans toutefois justifier l ’instauration d ’un état d ’urgence, ont eu tendance à se multiplier ces derni ères années, sous les effets conjugu és de la1988 fin de la guerre froide et des progr ès de la mondialisation 2, comme l’ont montré des exemples du pass é récent, voire tr ès r écent (fonds en d éshérence, Swissair). C ’est précisément parce que la fr équence de telles situations augmente qu ’il est important d’optimiser le fonctionnement normal du gouvernement. Le système collégial est par nature plus lent que les syst èmes de gouvernement diri- gés par un pr ésident ou un premier ministre, parce que le concept d ’intégration qui le sous-tend exige qu’une majorité des membres du gouvernement soient convaincus de la n écessité de prendre certaines mesures. Ce processus de d écision, plus exi- geant, présuppose que les membres du Conseil fédéral disposent du temps nécessaire pour proc éder à une évaluation prospective de la situation politique, analyser en profondeur les probl èmes et maîtriser les situations particuli ères. Si les membres du gouvernement ne disposent pas du temps n écessaire, c’est non seulement l’efficacité de la direction de l ’Etat qui s ’en ressentira, mais aussi la capacit é d’intégration du collège gouvernemental. On risquerait alors de d ériver vers une gestion par d épar- tements, dans laquelle l’administration – qui ne jouit pas d’une légitimité politique – assumerait un r ôle de pilotage toujours plus important. Attribuer certains domaines d’activité à des membres du deuxi ème cercle du gouvernement peut contribuer à donner aux conseillers f édéraux le temps n écessaire pour d évelopper des objectifs politiques sup érieurs, au service d ’une v éritable vision globale de la direction de l’Etat. 1.2.5 Forte augmentation des activit és au niveau international Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, les activit és internationales ont une influence croissante au niveau national. Depuis que la guerre froide s ’est définitive- ment terminée à la fin des années 80, cette influence s’est encore accélérée. Au cours de ces derni ères d écennies, l ’interdépendance des Etats, des institutions interna- tionales et des acteurs non gouvernementaux s ’est consid érablement renforc ée partout dans le monde, et particuli èrement en Europe. Ainsi la CEE, un projet qui était à l ’origine avant tout économique, s ’est progressivement transform ée pour devenir l’Union européenne, une vaste structure englobant toute une s érie d’aspects juridiques et politiques, ayant parfois un caract ère supranational, et à laquelle appartiennent aujourd ’hui tous les pays voisins de la Suisse, à l ’exception du Liechtenstein. Quant à l ’ONU, elle compte aujourd ’hui 189 membres. Ses nom- breuses organisations spécialisées, dont la Suisse est membre – et elle est membre de toutes les organisations spécialisées de l’ONU –, prennent des décisions importantes et adoptent des textes juridiques qui ont des effets à l’intérieur des Etats. Mention- nons à titre d ’exemple les normes minimales du droit du travail (Organisation internationale du travail [OIT]), les mesures de protection de l ’enfance (Fonds des Nations Unies pour l ’enfance [UNICEF]), l ’égalité de traitement des femmes 2 Voir à ce propos le Rapport du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale du 7 juin 1999 sur la politique de sécurité de la Suisse (RAPOLSEC 2000); FF 1999 6903 ss, en particulier 6968 s. Le rapport établit une distinction entre la «situation normale» (dans laquelle les processus administratifs ordinaires suffisent à maîtriser les problèmes qui se posent), la «situation particulière» (dans laquelle les processus administratifs ordinaires ne suffisent plus, et qui est caractérisée par le besoin de rationaliser les procédures et de concentrer les moyens), et enfin la «situation extraordinaire» (crise grave ou catastrophe naturelle affectant sérieusement l’ensemble du pays) (FF 1999 6968 et 6978).1989 (plate-forme d’action de la Conférence mondiale sur les femmes à Pékin en 1995), la protection des biens culturels (Organisation des Nations Unies pour l ’éducation, la science et la culture [UNESCO]), l ’alimentation (Organisation des Nations Unies pour l ’alimentation et l ’agriculture [FAO]), la sant é (Organisation mondiale de la santé [OMS]), les r éfugiés (Haut commissariat des Nations Unies pour les r éfugiés [HCR]), le droit international (Commission du droit international), la juridiction pénale internationale (mise en place de la Cour p énale internationale [CPI]), le droit commercial international (Commission des Nations Unies pour le droit commercial international [CNUDCI]), la politique mon étaire et économique (Fonds mon étaire international [FMI]), ou encore l ’aide financière internationale (Banque mondiale). Mais la Suisse participe aussi activement à d’autres accords internationaux, dans le domaine du commerce (accords de l ’Organisation mondiale du commerce [OMC] sur le commerce des marchandises [GATT], sur les services [GATS] et sur la pro- priété intellectuelle [TRIPS]), dans le domaine de la protection de l ’environnement (Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, Protocole de Kyoto) et dans le domaine de l ’utilisation pacifique de l ’énergie atomique (Agence internationale pour l ’énergie atomique [AIEA]). La Suisse est aussi membre de l’Organisation pour la s écurité et la coop ération en Europe (OSCE), qui a vocation de garantir la paix et la s écurité en Europe, et elle s ’investit pour le d éveloppement du droit de la guerre (en tant qu ’Etat d épositaire des Conventions de Gen ève de 1949 et des protocoles additionnels de 1977). En tant que petit pays sans acc ès à l a m e r , où les traditions d émocratiques sont très anciennes et qui d épend fortement du commerce avec l ’extérieur 3, la Suisse ne peut et ne doit pas se couper de ces évolutions internationales. La direction de l ’Etat doit tenir compte de l ’intensification croissante des relations internationales, qui rend nécessaire une présence continue du gouvernement suisse sur la sc ène interna- tionale. Mais au vu des nombreuses autres fonctions gouvernementales qui requi è- rent une pr ésence personnelle, le coll ège du Conseil f édéral atteint certaines limites de disponibilit é. Si avant la Seconde Guerre mondiale, les contacts ext érieurs concernaient avant tout le D épartement politique (l ’actuel DFAE) et le pr ésident de la Conf édération, tous les d épartements sont aujourd ’hui concern és. Les d éparte- ments dirigés par un seul conseiller fédéral peuvent, dans d’autre pays, correspondre à pas moins de quatre portefeuilles minist ériels (en Allemagne p. ex., pour les domaines regroupés en Suisse au sein du DFI). Dans les Etats voisins de la Suisse, des domaines d ’activité comme la justice, ou la formation et la recherche, consti- tuent depuis longtemps un minist ère à part entière. Les organisations et conf érences internationales se r éunissent de plus en plus souvent au niveau minist ériel. Cette constatation vaut aussi pour l ’Union europ éenne. Le Conseil des ministres, qui est formé par les ministres spécialisés des différents Etats membres de l’UE, est habilité à adopter des r ègles de droit et à fixer des objectifs politiques. Ses r éunions, dans des compositions variées, portent actuellement sur plus de 25 domaines. Les accords bilatéraux conclus avec l ’UE induisent une collaboration plus étroite avec l ’UE, et donc des contacts plus intensifs au niveau politique aussi bien avec la Commission qu’avec les différents Etats membres de l’UE. Les contacts internationaux ont souvent lieu au niveau minist ériel. A ce niveau, un représentant de l’Etat doit être à même de mener des n égociations et d ’engager son 3 Pour l ’an 2000, les chiffres, en pour-cent du produit intérieur brut (PIB), sont de 35,5 % pour les exportations, et de 36,6 % pour les importations (source: Direction générale des douanes de la Confédération).1990 pays, sous réserve des procédures d’approbation internes ult érieures. C’est la raison pour laquelle la présence de membres du gouvernement est indispensable. A l ’heure actuelle, seuls les conseillers f édéraux, et dans une certaine mesure les secr étaires d’Etat, peuvent repr ésenter notre pays. Il serait peut- être possible de continuer à assurer ainsi nos relations internationales, mais la Suisse, qui est un petit pays, est particulièrement d épendante du bon fonctionnement du cadre juridique et du sys- tème de coopération international. Pour la Suisse, il sera essentiel à l’avenir de faire connaître comme il se doit ses préoccupations sur la scène internationale, voire, dans certains secteurs, d’essayer de dicter le choix des th èmes de discussion. La question se pose d ès lors de savoir si, avec les capacit és gouvernementales qui sont les siennes actuellement, la Suisse r éussira encore à l ’avenir à pr ésenter sur la sc ène internationale ses points de vue marqu és par la d émocratie et la pr ééminence du droit, à les d éfendre avec conviction, et à les imposer avec succ ès. En raison de la multiplication des contacts au niveau international, le Conseil f édéral devrait pouvoir confier certaines t âches de repr ésentation à d ’autres personnes jouissant d’un statut gouvernemental. 1.3 Objectifs de la réforme 1.3.1 Renforcer la direction politique La r éforme de la direction de l ’Etat doit permettre au gouvernement de relever efficacement les défis auxquels il sera confronté à l’avenir. La Suisse, nation fond ée sur la volont é de vivre ensemble, avec des structures f édérales très développées et réunissant sur un petit territoire diff érentes langues et confessions, n ’est pas facile à gouverner. La direction politique doit à la fois faire preuve de toute la sensibilit é nécessaire pour les particularit és de l ’Etat et savoir d éceler de mani ère précoce les enjeux nationaux et internationaux, et prendre les mesures appropri ées. C’est l’une des forces de la Suisse que de disposer depuis plus de 150 ans de structures de direction politique stables, qui ont fait leur preuve m ême dans des p ériodes difficiles. La réforme de la direction de l’Etat ne vise pas à changer radicalement les structures actuelles, qui fonctionnent bien, mais à les renforcer et mieux à garantir leur avenir. Le besoin de coordination au niveau gouvernemental augmente en raison de la complexité e t d e l’internationalisation croissantes de nombreux probl èmes, du développement des droits de participation d émocratiques et de la présence renforcée du d ébat politique dans les m édias. Le mod èle de gouvernement à deux cercles permet de tenir compte de ce besoin et de continuer à assurer le primat du politique. Ce n ’est que le gouvernement, et donc l ’élément politique, qui doit être renforc é. Contrairement au projet de LOGA rejet é par le peuple en juin 1996, qui pr évoyait d’adjoindre jusqu’à trois secrétaires d’Etat par département 4, la réforme de la direc- tion de l’Etat ne crée pas de nouveau «super-fonctionnaires». Gouverner, c’est non seulement détecter les problèmes à l’avance, fixer des priorités et agir à temps, mais c ’est aussi et surtout assumer la responsabilit é politique des mesures adoptées. Les ministres d élégués pr évus par la r éforme de la direction de l’Etat seront membres du gouvernement. Ainsi, contrairement aux membres de l’administration, ils ne se borneront pas à exécuter les instructions que leur trans- 4 FF 1993 III 1035 ss1991 mettra le Conseil f édéral ou le chef d ’un d épartement: ils auront une v éritable responsabilité politique. Le Conseil f édéral confiera aux ministres d élégués des tâches qu ’ils ex écuteront de mani ère ind épendante. Le chef du d épartement concerné conservera un droit d ’intervention ou d ’évocation, qui restera toutefois réservé à des cas exceptionnels. L’adjonction de sept ministres d élégués permettra d ’élargir le gouvernement de manière mesur ée et conforme aux besoins. Personnes de confiance des chefs de département, les ministres d élégués seront responsables devant ces derniers comme devant l’ensemble du Conseil f édéral. Ils ne disposeront cependant pas du droit de vote aux s éances du gouvernement. En confiant aux ministres d élégués des domai- nes d’activité clairement circonscrits, comme la justice, la formation et la recherche, ou l’agriculture, les conseillers f édéraux pourront se dispenser de traiter eux-m ême en profondeur les dossiers concern és. Ils pourront mettre à profit le temps ainsi gagné pour s ’occuper plus intens ément des domaines qu ’ils continueront de g érer eux-mêmes, et assurer la coordination politique globale, conform ément à la res- ponsabilité globale qu ’ils assumeront pour la direction de l ’Etat. D ’une mani ère générale, les modifications propos ées permettront de mettre davantage l ’accent sur une véritable direction de l ’Etat intégrée dans une vision globale. Elles permettront au Conseil f édéral de pouvoir assumer de mani ère optimale son r ôle de conduite et d’intégration. 1.3.2 Elargir la marge de manœ uvre du gouvernement dans le domaine extérieur L’un des principaux objectifs de la r éforme de la direction de l ’Etat est d ’élargir la marge de manœ uvre du gouvernement dans le domaine ext érieur, qui comprend non seulement les relations internationales, mais aussi les relations avec le Parlement et les commissions parlementaires, avec les cantons, ainsi qu’avec le grand public. Le gouvernement à deux cercles renforcera consid érablement les capacités de direc- tion de l ’Etat dans le domaine international. Les sept nouveaux ministres d élégués augmenteront la marge de manœ uvre du gouvernement bien plus que ne le ferait, par exemple, le passage de sept à neuf d épartements. Cette solution permettra aussi d’atteindre la flexibilit é nécessaire au niveau international, sans pour autant nuire à la stabilité gouvernementale. Le gouvernement ainsi renforc é sera en mesure d ’agir de mani ère plus efficace et, en particulier, d ’être plus pr ésent au niveau interna- tional. Les domaines d ’activité que le Conseil f édéral aura confi és aux ministres délégués par le biais d ’une ordonnance d ’organisation pourront être r éexaminés à chaque nouvelle l égislature, ou m ême plus t ôt si le besoin s ’en fait sentir. Il sera ainsi possible de cr éer des domaines d ’activité qui correspondront r éellement aux besoins. L ’un des avantages majeurs du gouvernement à deux cercles est que le « deuxième cercle » pourra en grande partie s ’appuyer sur l ’infrastructure existante au niveau des d épartements et des offices, alors que la cr éation de nouveaux départements aurait entra îné un net d éveloppement de l ’administration (secrétariats généraux) et la mise en place de structures beauc oup plus lourdes. Compte tenu des impératifs internationaux, il ne se justifie pas d ’accroître le d écoupage de l ’admi- nistration en d épartements. Il faut plut ôt s’efforcer d’établir un certain parall élisme entre les domaines d ’activités des membres du gouvernement et ceux de leurs homologues étrangers, ce que permettra le gouvernement à deux cercles. Gr âce à ce1992 modèle, il sera en effet possible d ’intensifier et d ’approfondir les contacts avec les acteurs importants au niveau international, ce qui non seulement renforcera la conti- nuité des relations ext érieures de la Suisse, mais aussi, de mani ère plus g énérale, améliorera la prévisibilité de sa politique gouvernementale. Avec la r éforme propo- sée, la Suisse serait de plus en mesure de faire face aux obligations d écoulant d’une éventuelle adhésion à l’UE. Le titre de secr étaire d’Etat que le droit actuel permet d ’octroyer à titre temporaire ou permanent à des représentants de l’administration (art. 46 LOGA) ne permet pas de répondre à ces exigences, car souvent, pour des raisons protocolaires, la pr ésence d’un membre du gouvernement est indispensable. Les ministres d élégués, quant à eux, disposeraient de toute la l égitimité n écessaire pour repr ésenter la Suisse. Le gouvernement à deux cercles donnerait également une meilleure assise démocratique à la politique ext érieure, puisque ses acteurs seront plus souvent des membres du gouvernement, dot és d ’un statut politique, que des fonctionnaires de l ’administra- tion. La possibilit é de pouvoir compter sur sept ministres d élégués, membres du gouvernement, devrait ainsi consid érablement élargir la marge de man œ uvre du gouvernement sur le plan international. Il serait alors possible de renoncer à l’institution du secr étaire d ’Etat permanent (on en compte actuellement trois, au DFAE, au DFI et DFE). Il convient en revanche de conserver la possibilit é d’accorder ce titre provisoirement, afin de garantir une repr ésentation adéquate de la Suisse dans les conf érences internationales, lorsque les questions abord ées sont de nature essentiellement technique. Le gouvernement à deux cercles élargit également la marge de man œ uvre du gouvernement dans ses rapports avec les cantons, le Parlement et les commissions parlementaires. Dans les domaines d ’activité qui leur auront été confi és, les ministres d élégués seront les interlocuteurs privil égiés des cantons, des Chambres fédérales et des commissions parlementaires. Les cantons, tout comme le Parlement fédéral, profiteront du renforcement des capacit és et des comp étences du gouver- nement. La pr ésence active du gouvernement est particuli èrement importante lors des s éances des commissions parlementaires. Ces derni ères ann ées, il n ’a pas toujours été possible aux membres du Conseil f édéral d’assurer la pr ésence souhai- tée lors de s éances qui pourraient être très longues. L ’extension du gouvernement par l ’adjonction, aux chefs de d épartement, de ministres d élégués auxquels seront confiés des domaines d ’activité clairement définis devrait améliorer sensiblement la situation sur ce plan, car il sera plus facile d ’assurer la pr ésence d’un membre du gouvernement aux s éances de commission. De plus, gr âce à l ’augmentation des capacités du gouvernement, un Conseiller f édéral pourra d éfendre lui-m ême en commission les objets qui lui semblent importants, pour autant, évidemment, que ces objets ne ressortissent pas à un domaine d’activité confié à un ministre délégué. 1.3.3 Augmenter la compétence technique du gouvernement La possibilit é de confier certains domaines d ’activité clairement d élimités aux ministres délégués créera des disponibilit és supplémentaires, et évitera aux conseil- lers f édéraux de devoir conna ître dans les moindres d étails les dossiers qu ’ils délèguent (cf. ch. 1.3.1). En r épartissant la gestion directe de l ’administration entre un plus grand nombre de membres du gouvernement, il sera possible d ’affiner le1993 pilotage politique des diff érents domaines. La circulation de l ’information entre l’administration et le gouvernement s ’en trouvera am éliorée, que ce soit dans les domaines d’activité gérés par les ministres d élégués ou dans ceux qui demeureront sous la responsabilit é directe du chef du d épartement concern é. En renfor çant le gouvernement, on garantira que la direction de l ’Etat reste aux mains des respon- sables politiques disposant d’une légitimité démocratique. 1.3.4 Renforcer la capacité d’action du gouvernement dans les situations particulières Compte tenu de l ’interdépendance croissante des relations internationales, de l’évolution rapide des technologies de la communication (satellites de communi- cation, internet) et de l ’observation intensive de la politique par les m édias, le gouvernement doit être capable d ’analyser et de ma îtriser le plus rapidement possi- ble une situation sortant de l’ordinaire. Cette capacité s’imposera davantage encore à l’avenir. Le modèle de gouvernement à deux cercles renforcera la capacit é d’action du gouvernement dans de telles situations, et ce de plusieurs fa çons. L’attribution de domaines d’activité clairement définis aux membres du deuxi ème cercle du gouver- nement permettra tant aux conseillers fédéraux qu’aux ministres délégués de détecter plus tôt les problèmes qui surgissent dans les domaines qui sont de leur ressort, ainsi que d ’en apprécier la port ée et les implications politiques. Gr âce à l’élargissement de l’organe gouvernemental, les membres du gouvernement seront plus disponibles et davantage présents; ils pourront ainsi r éagir rapidement et prendre le cas échéant les mesures nécessaires. La possibilit é de constituer de mani ère flexible des centres de gravité à l’intérieur du gouvernement, et de r épondre ainsi aux exigences et aux contingences du moment, permettra d ’optimiser la gestion des crises. Ainsi, les situations d élicates qui surviendraient dans un domaine d ’activité confi é à un membre du deuxi ème cercle du gouvernement pourraint être gérées conjointement par le ministre délégué et par le chef de département dont il dépend. 1.4 Intégration dans le système gouvernemental suisse et dans sa réforme 1.4.1 Situation initiale La r éforme de la direction de l ’Etat n ’est pas une fin en soi. Elle a pour but de renforcer la capacit é d ’action du gouvernement. Cette r éforme doit prendre appui sur l’actuel édifice institutionnel. Elle ne doit pas mettre en danger les qualit és posi- tives de notre syst ème de gouvernement, mais au contraire les pr éserver, et les renforcer lorsque c’est possible. De nombreuses caract éristiques de la Suisse se retrouvent dans d ’autres Etats européens: pays de petite taille, sur le territoire duquel plusieurs langues sont parlées, et dont les habitants se r éclament de diff érentes religions ou confessions. Différentes caract éristiques de notre syst ème politique se retrouvent également dans d’autres pays: le f édéralisme, les droits populaires et la culture du consensus. C’est l ’addition et l ’interaction de tous ces éléments qui donnent à notre pays sa spécificité.1994 Pour continuer à développer le système gouvernemental suisse, il est int éressant de prendre connaissance des exp ériences et des solutions d ’autres pays (cf. ch. 1.6). Il faut toutefois se demander s ’il est possible de transposer en Suisse des mod èles qui fonctionnent ailleurs (p. ex. le renforcement des fonctions présidentielles). Les succ ès incontestables de notre syst ème de gouvernement constituent le point de d épart des r éflexions sur sa r éforme: «Le syst ème de gouvernement suisse a fonctionné avec succ ès depuis la fondation de l ’Etat f édéral en 1848 jusqu ’à la seconde moitié du XXe siècle. Il a assuré la cohésion de la Confédération pluraliste et fédérale, a permis à la Suisse de traverser presque sans encombres les deux guerres mondiales et en a fait l ’un des pays les plus riches et économiquement les plus puissants du monde. »5 Notre pays n ’a jamais connu de v éritable crise étatique et gouvernementale. Nos institutions politiques font pourtant parfois l ’objet de criti- ques. On regrette ainsi le «manque de force d’innovation et de capacité d’adaptation, le manque de coh érence et de pr évoyance de la politique gouvernementale »6. Le maintien et le renforcement de la coh ésion nationale mériteraient aussi une attention particulière. 1.4.2 Concordance: le Conseil fédéral comme reflet de la diversité de notre pays La Suisse s ’est dot ée d ’un syst ème de gouvernement qui a fait divers emprunts à d’autres pays (p. ex. aux Etats-Unis d’Amérique), mais qui est pourtant remarquable à bien des égards. La Suisse n ’a pas un r égime présidentiel (comme les Etats-Unis précisément, et certains pays d ’Amérique latine), puisque son gouvernement n ’est pas élu par le peuple et n ’est donc pas ind épendant du Parlement. Elle n ’a pas non plus de r égime parlementaire (r égime que connaissent presque tous les pays euro- péens), puisque la survie politique de son gouvernement ne d épend pas d’un soutien permanent du Parlement. En effet, il n’est pas possible, formellement, de destituer le Conseil fédéral, par exemple en faisant voter une motion de censure par le Parle- ment. Le Conseil f édéral est élu par l ’Assemblée fédérale – qui élit chaque membre séparément – pour la dur ée d’une législature. Ce n’est qu’en cas de vacance qu ’une élection complémentaire est organisée. Par ailleurs, l’Assemblée fédérale élit chaque année un des membres du Conseil f édéral à la pr ésidence, et un autre à la vice- présidence (art. 176, al. 2, Cst.). Le syst ème suisse de gouvernement r éussit à maintenir la diversit é du pays, d’empêcher la concentration du pouvoir, d ’assurer la continuité du gouvernement et de préserver sa capacité d’action. En combinant toutes ces fonctions et compte tenu des particularit és de notre pays, il constitue une r éponse unique aux exigences du gouvernement. L’élection du Conseil f édéral par l ’Assemblée fédérale permet de restituer le plus fidèlement possible dans le gouvernement national la diversité du pays, diversit é politique, linguistique, g éographique, ainsi que la parit é des sexes. Pour chaque nouvelle législature, l’Assemblée fédérale a pour mission d ’élire un gouvernement qui ait d ’une part les comp étences requises pour traiter les affaires gouvernemen- tales, et par lequel, d ’autre part, la grande majorit é des citoyens se sentent repr é- 5 Handbuch der Schweizer Politik / Manuel de la politique suisse, 1999, p. 178 6 Handbuch der Schweizer Politik / Manuel de la politique f édérale, 1999, p. 1781995 sentés. Contrairement au syst ème d’élection du gouvernement par le peuple, dans lequel l’appartenance partisane est en principe d éterminante (même s’il est possible, par le biais de r ègles complexes, de garantir une repr ésentation de r égions franco- phones et italophones), l ’élection du gouvernement par l ’Assemblée fédérale permet à cette derni ère d ’intégrer tous les crit ères importants dans ses r éflexions et de choisir une solution optimale. Le Conseil f édéral incarne la diversit é du pays, mais il est aussi le creuset qui doit ramener cette diversité vers l ’unité. En prenant ses d écisions de mani ère collégiale, il donne à chacun de ses membres le même poids dans la décision. Le gouvernement a vocation d’assurer la diversité dans l’unité, et l’unité dans la diversité. Maintenir la diversité, c’est aussi renoncer à la concentration du pouvoir . Le prési- dent de la Confédération est élu pour un an, et une r éélection est exclue (art. 176, al. 3, 1re phrase). On évite ainsi une concentration excessive dans les mains d ’une seule personne des comp étences de pouvoir, des comp étences techniques et des comp é- tences d écisionnelles. Le syst ème f édéral contribue aussi, naturellement, à une distribution équilibrée du pouvoir, par le jeu de sa r épartition sur les trois niveaux de l’Etat. Le fort accent mis sur le principe coll égial permet d’éviter que différentes parties du gouvernement n ’aillent dans des directions diff érentes. Le principe de coll égialité correspond à la n écessaire et particuli ère fonction d ’intégration du gouvernement suisse. Il rend toutefois la direction politique plus exigeante. L ’élargissement du gouvernement renforce l’élément politique et facilite la direction coh érente de l’Etat sous le signe d’une vision globale.. Le système suisse de gouvernement pr ésente une grande continuité. Même si, avant ou après une élection au Conseil fédéral, il est déjà arrivé que l’on s’interroge sur la participation au gouvernement de tel ou tel parti, la Suisse n ’a pas connu de crises gouvernementales. De plus, depuis 1959, la composition politique du Conseil f édé- ral est demeur ée inchang ée, conformément à la fameuse «formule magique». Bien que le respect de la «formule magique» ne soit pas une condition indispensable au bon fonctionnement de notre gouvernement, il n ’en a pas moins contribu é à sa constance et à sa continuité. D a n s l e c a d r e d e l a réforme de la direction de l ’Etat, plusieurs syst èmes ont été examinés, mais finalement abandonnés pour les raisons suivantes: – un renforcement de la pr ésidence (p. ex. par la prolongation de la dur ée du mandat à deux ans) aurait nui à la r épartition la plus large possible du pouvoir entre tous les membres du Conseil f édéral et augment é consid éra- blement la visibilit é de certains conseillers f édéraux dans les m édias et auprès du public. La personnalit é du président aurait risqué ainsi de prendre le pas sur la perception du Conseil f édéral comme un ensemble. Le principe de l’égalité de rang des conseillers f édéraux et l ’identification des citoyens suisses avec le Conseil f édéral comme symbole de l ’unité et de la capacit é d’action de notre pays en aurait pâti. – une augmentation du nombre des membres du Conseil f édéral aurait rendu le fonctionnement du syst ème coll égial plus difficile (cf. ch. 1.4.3 et 1.5.3.6). – une élection du Conseil f édéral par le peuple n’aurait pas permis de respec- ter pleinement les divers crit ères que sont l ’appartenance à un parti, à une1996 langue, à une région du pays et à un sexe. Il aurait été presque impossible de les saisir tous dans des r ègles juridiques ; mais surtout, un tel syst ème aurait compromis le caract ère collégial du Conseil f édéral, parce qu ’à l ’approche de la fin de la législature, chacun des membres du gouvernement aurait dû se représenter devant le peuple à titre individuel et se serait attach é, pour assurer ses chances, à mettre en avant les r éalisations de son d épartement. Il est vrai que les gouvernements cantonaux fonctionnent, eux aussi, sur le mode de la collégialité, bien qu’ils soient élus par le peuple, mais les cantons ne présentent généralement pas une diversité aussi grande que la Suisse dans son ensemble, et l ’attention des m édias est plus soutenue au niveau f édéral. En effet, les m édias concentrent souvent leur attention sur certaines person- nes, créant ainsi un contrepoids au principe de la collégialité. 1.4.3 Gouvernement collégial: égalité de rang des conseillers fédéraux Le principe de la coll égialité occupe depuis longtemps une place centrale dans le système suisse de gouvernement, et il est explicitement mentionn é dans la nouvelle Constitution f édérale: «Le Conseil f édéral prend ses d écisions en autorit é coll é- giale.» (art. 177, al. 1, Cst.). D’autres Etats connaissent aussi une certaine forme de collégialité: le président ou le premier ministre ne décide pas tout seul de la marche des affaires du gouvernement, mais prend en compte et intègre dans le processus décisionnel les opinions des diffé- rents courants du parti majoritaire ou, dans un gouvernement de coalition, les posi- tions des diff érents partis formant la coalition. Pourtant, la Suisse est l ’Etat o ù le principe de coll égialité est le plus ancr é dans la tradition. Il ne s ’agit pas, pour le Conseil fédéral, d’un pr écepte constitutionnel abstrait, mais d ’une réalité vécue au quotidien. Le principe de coll égialité fonctionne avec «un groupe de personne, ayant toutes le même rang en droit et en fait, et formant une communaut é d’action pour r égler les affaires gouvernementales» 7. Le principe de coll égialité a une grande importance dans le fonctionnement quotidien du gouvernement. Les candidats à l ’élection au Conseil f édéral doivent non seulement poss éder les comp étences n écessaires pour traiter les dossiers, et des qualit és de communication, mais ils doivent aussi avoir la capacité de coopérer et de trouver des compromis. La collégialité imprime sa marque sur le travail du Conseil f édéral . Contrairement à ce l’on entend parfois, le principe de coll égialité ne prévoit aucun droit de veto pour un conseiller f édéral. Avec un tel droit, la politique du gouvernement ne pourrait être que celle du plus petit d énominateur commun. En fait, les d écisions du Conseil fédéral sont prises à la majorité, après des discussions approfondies. Diversité dans l’unité, capacité d’action, continuité, équilibre des intérêts: ce sont l à autant de raisons pour lesquelles le Conseil f édéral juge le principe de coll égialité si important dans notre syst ème de gouvernement. D ’expérience, il sait aussi que le principe de coll égialité est li é au respect de plusieurs conditions importantes. Ainsi l’augmentation du nombre de conseillers f édéraux rendrait difficile le maintien du 7 Message du 12 février 1975 sur l’organisation de l’administration fédérale; FF 1975 I 1478.1997 style actuel des d ébats, qui se caract érisent par des discussions approfondies et la recherche de solutions disposant d ’un appui aussi large que possible. Quant à un renforcement marqué de la fonction pr ésidentielle, il irait à l ’encontre du principe de l’égalité de rang des conseillers fédéraux. Pour la réforme de la direction de l ’Etat, le Conseil f édéral a choisi une voie qui ne mette pas en danger le principe de coll égialité, mais qui au contraire lui donne un avenir : il veut maintenir sa capacit é d’intégration tout en renfor çant sa capacit é de direction. Contrairement à d’autres modèles (augmentation du nombre de conseillers fédéraux, renforcement de la pr ésidence), le mod èle de gouvernement à deux cercles, avec l ’instauration de ministres d élégués, ne nuit pas au principe de coll é- gialité. Le coll ège du Conseil f édéral, dans sa forme actuelle, reste le c œ ur du gouvernement. Il peut cependant être élargi ou compl été au cas par cas en fonction des besoins. Les ministres d élégués seront en g énéral convi és à certaines s éances lorsqu’une affaire ressort de leurs domaines de comp étences, et il pourra ainsi être tenu compte de leur connaissance sp écifique d ’un dossier dans la recherche d ’une décision. 1.4.4 Préparation et exécution des affaires du gouvernement par les départements Le principe de l ’organisation par d épartements va de pair avec le principe de la collégialité. L’art. 177, al. 2, de la Constitution pr évoit que, pour la pr éparation et l’exécution des d écisions, les affaires du Conseil f édéral sont r éparties entre ses membres par d épartement. Les chefs de d épartement sont autonomes dans leurs décisions et dans l’organisation de leur travail. Le principe de l ’organisation par d épartements et le principe de coll égialité sont interdépendants et compl émentaires : les comp étences de chef de d épartement sont étroitement liées à la coresponsabilité et à la codécision. Une certaine tension existe néanmoins entre ces deux principes. Dans les m édias, les compétences sont souvent personnalisées. Les conseillers f édéraux sont jug és à l ’aune des succ ès qu ’ils enregistrent pour les affaires qui rel èvent de leur d épartement, mais on a tendance à oublier que les d écisions et les prestations sont en fin de compte le fruit de l’engagement collectif du Conseil f édéral. La réussite des activités du Conseil f édé- ral en tant que collège gouvernemental se mesure à la qualité de la collaboration et à l’équilibre qui permet d’atteindre une meilleure qualité de prise de décisions. La r éforme de la direction de l ’Etat adjoint aux membres du Conseil f édéral des ministres d élégués comme personnes de confiance. Cette mesure permettra aux Conseillers fédéraux de se concentrer sur les dossiers qu ’ils gèrent eux-mêmes, sur la prise de décisions au sein du coll ège gouvernemental, sur la collaboration avec le Parlement, duquel ils tirent leur l égitimité politique, ainsi que sur les relations avec le public. 1.4.5 Réforme de la direction de l’Etat et autres réformes La r éforme de la direction de l ’Etat s ’intègre harmonieusement dans l ’édifice institutionnel suisse. El ément d ’un tout, elle s ’inscrit dans un vaste processus de réforme: r éforme compl ète de nos institutions étatiques, avec la r éforme de la1998 Constitution – aujourd ’hui termin ée –, la reforme de la justice et la r éforme des droits populaires 8; abolition, suite à une initiative parlementaire 9, de la clause qui interdisait à deux représentants du même canton de siéger ensemble au Conseil fédé- ral, au profit d ’une r églementation plus souple sur la repr ésentation équitable des différentes r égions et communaut és linguistiques (art. 175 Cst.); r éforme de la péréquation et de la r épartition des t âches (RPT) initi ée avec les cantons et les communes, deuxième étape de ce qui constitue une r éforme du fédéralisme, après la première étape que furent les adaptations à la r éalité constitutionnelle dans le cadre de la r évision totale de la Constitution. Ces deux étapes pourraient le cas échéant être suivies par d ’autres. La réforme de la direction de l ’Etat trouve parfaitement sa place parmi tous ces projets: en renfor çant le gouvernement, cette réforme permettra au cercle restreint du gouvernement, c’est-à-dire au Conseil fédéral, de se concentrer davantage sur les affaires relevant de la direction de l ’Etat et, à l’avenir, de pouvoir mieux se consacrer aux projets de réforme importants. D’étroites corrélations existent aussi entre la r éforme de la direction de l ’Etat et la réforme du gouvernement et de l ’administration, d’une part, et la r éforme du Parle- ment, d’autre part. Dans ces deux domaines, la r éforme se fait aussi par étapes. Il a déjà été rappelé qu’au cours des dernières décennies, le poids de l ’appareil adminis- tratif avait consid érablement augment é par rapport au gouvernement 10. L ’admi- nistration s’est ainsi attribu é, en marge des t âches de préparation et d ’exécution qui sont les siennes, des fonctions de pilotage qui devraient normalement ressortir exclusivement au domaine politique. Diff érentes r éformes de l ’administration se sont déjà attaquées à ce probl ème, comme l ’expliquent plus en d étail les chapitres suivants (ch. 1.5). Concernant le Parlement, une première réforme a été introduite en 1991 au niveau de la loi. Cette r éforme a avant tout modifi é le syst ème des com- missions, et renforc é la participation du Parlement à la politique ext érieure. En revanche, l ’augmentation des indemnit és des parlementaires et l ’amélioration de l’infrastructure dont ils disposent n ’ont pas trouvé grâce aux yeux des électeurs lors de la votation populaire du 27 septembre 1992 11. Quelques prudentes modifications du droit parlementaire (éligibilité et incompatibilités, convocation des Conseils, pr é- sidence) ont été intégrées dans la r évision de la Constitution f édérale, en d épit du fait que ces points d épassaient le cadre d ’une stricte mise à jour de la Constitution. Dans le cadre de l ’initiative parlementaire «loi sur le Parlement »12, les Chambres fédérales redéfinissent leur fonctionnement et leurs rapports. Comme les d ébats sur la nouvelle loi sur le Parlement et sur la pr ésente réforme de la direction de l ’Etat se dérouleront plus au moins au m ême moment, les Chambres f édérales pourront tenir compte des corrélations et optimiser les rapports entre le législatif et l’exécutif. 8 Reprise au Parlement par: 99.436 Initiative parlementaire. Cf. aussi Commission 96.091 CE, Suppression de carences dans les droits populaires, Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats, du 2 avril 2001; FF 2001 4590 9 93.452 Initiative parlementaire. Modification des conditions d ’éligibilités au Conseil fédéral (FF 1993 IV 566 ss et 1994 III 1356 ss) 10 A ce propos, signalons une étude intéressante consacrée à la Finlande et intitulée «A Potential Governance Agenda for Finnland» (Auteurs: Geert Bouckaert, Derry Ormond, Guy Peters; Editeur: Ministry of Finance, Finlande, 2000), qui s’intéresse aux rapports entre le gouvernement et l’administration sous l’angle des sciences politiques et de l’économie. 11 FF 1992 VI 415 12 01.401, Rapport du 1er mars 2001de la Commission des institutions politiques du Conseil national; FF 2001 32981999 Il convient par ailleurs de signaler que diff érentes améliorations de la coordination et des structures de gestion du gouvernement sont d éjà possibles aujourd’hui dans le cadre constitutionnel et l égislatif en vigueur. C ’est en particulier le cas pour un renforcement de la pr ésidence qui soit en accord avec le principe coll égial (p. ex. état-major présidentiel d écentralisé par la nomination de personnes de contact à la Chancellerie fédérale et dans les d épartements, notamment au DFAE et au DDPS). On pourrait aussi penser à un recours accru au vice-pr ésident (p. ex. pour rempl acer le président au Parlement, notamment pour la présentation des objectifs annuels). 1.5 Vers une réforme de la direction de l’Etat 1.5.1 Les tentatives de réforme au XIXe siècle et au début du XXe siècle Au XIX e si ècle d éjà, des voix se sont élevées pour demander une r éforme de l’exécutif. Les probl èmes de soci été commençaient à devenir plus complexes et à concerner des portions de territoire toujours plus grandes. Les solutions devaient d ès lors être trouvées au niveau de la Conf édération, et non plus des cantons. La charge de travail du Conseil f édéral augmenta donc d ’année en année. Le grand nombre de tâches dévolues à la Conf édération et les comp étences de d élégation élargies dont disposait le Conseil fédéral eurent pour conséquence naturelle un d éveloppement de l’appareil administratif. Le lien étroit, déjà constaté au XIXe siècle, entre la r éforme du Conseil f édéral et celle de l ’administration d écoule de la double fonction du conseiller fédéral, qui est à la fois membre du gouvernement et chef d ’un d éparte- ment. Les r éformes ne portaient pas uniquement sur l ’organisation de l ’adminis- tration (p. ex. décision du Conseil fédéral du 8 juillet 1887 concernant l’organisation de ses d épartements, ou d écision du 9 avril 1897 concernant les comp étences des départements et des chefs de divisions), mais concernaient aussi le gouvernement en tant que tel. Il est ainsi arriv é, pendant certaines p ériodes, que le pr ésident de la Confédération doive reprendre le d épartement politique (cf. la modification du 28 juin 1895 de l’arrêté fédéral du 21 août 1878). L’adoption de la loi f édérale du 26 mars 1914 sur l ’organisation de l’administration fédérale a constitué un tournant dans l ’histoire de l’organisation administrative de la Confédération. La loi avait été précédée, en 1912, d ’un rapport du Conseil f édéral à l’Assemblée fédérale sur la r éorganisation de l’administration fédérale, qui postulait un réexamen complet de l ’organisation de l ’administration13. Mais ce rapport abor- dait aussi la question du gouvernement: le Conseil f édéral plaidait (une nouvelle fois) en faveur de l’attribution du département politique au pr ésident de la Conf édé- ration pour la dur ée de son mandat 14. Ce lien entre la pr ésidence et le d épartement politique avait d éjà été l’un des d ébats récurrents du XIX e siècle, et le rapport n ’a pas mis fin à la controverse. Mais déjà dans son message du 13 mars 1913 relatif à la loi sur l ’organisation de l ’administration, le Conseil f édéral, au sein duquel deux nouveaux membres avaient pris pl ace, modifia sa position, et rejeta d ès ce moment le lien entre présidence et département politique15. 13 FF 1912 IV 63 s. 14 FF 1912 IV 74 ss 15 FF 1913 II 22000 Dans ce message du 13 mars 1913, le Conseil f édéral expliquait qu ’une nouvelle organisation de l ’administration était nécessaire pour «alléger le Conseil f édéral et ses membres, les d écharger d ’une multiplicit é de petits d étails dont ils doivent s’occuper aujourd’hui»16. Le message se penchait aussi longuement sur la question de savoir s ’il fallait augmenter de sept à neuf le nombre de conseillers f édéraux, et créer en m ême temps un d épartement pr ésidentiel. Cette id ée, dont les grandes lignes seraient ult érieurement à nouveau d ’actualité ( c f . p . e x . l e m o dèle B du rapport interm édiaire «Eichenberger», ch. 1.5.3.1 17), fut finalement rejet ée par le Conseil f édéral au terme d ’une analyse approfondie 18. La loi de 1914 sur l’organisation de l ’administration a ainsi eu pour principal effet d ’apporter des modifications à la structure de l ’administration, mais elle a également induit une réforme touchant au gouvernement: le lien entre la présidence de la Confédération et le d épartement politique fut supprim é et la Chancellerie f édérale promue au rang d’état-major du gouvernement. Ce rapide rappel historique montre que les r éformes de l ’administration comme du gouvernement sont depuis longtemps d éjà le sujet de d ébats politiques, et que d ès les premiers temps de l ’Etat fédéral moderne, ces deux domaines de r éforme n’ont pu être considérés indépendamment l’un de l ’autre. On constate aussi que certaines des idées formulées récemment dans le cadre de la r éforme de la direction de l ’Etat, comme l’augmentation du nombre de conseillers f édéraux, la création d’un départe- ment pr ésidentiel ou l ’établissement d ’un lien entre la pr ésidence de la Conf édé- ration et la politique étrangère, ont des racines historiques qui remontent au XIXe siècle. 1.5.2 Les travaux de réforme du milieu du XXe siècle La loi f édérale du 26 mars 1914 sur l ’organisation de l ’administration f édérale a souvent été révisée par la suite, principalement dans le but de modifier la r épartition des unités administratives. A la longue, cette fa çon de proc éder, qui engendrait une profusion d’actes législatifs, se révéla cependant d’autant plus insatisfaisante que les réformes ne concernaient jamais vraiment le gouvernement lui-m ême. En 1942, une initiative populaire proposant l ’élection par le peuple d ’un Conseil fédéral comptant neuf membres fut soumise au verdict des urnes, mais le projet, qui était au centre de querelles partisanes, fut nettement rejeté, connaissant ainsi le m ême sort qu’un texte similaire soumis au souverain en 1900. A la fin des ann ées 1940, la question de l’élargissement du Conseil fédéral revint sur le tapis ; la surcharge de travail du col- lège gouvernemental fut à nouveau un des th èmes centraux des d ébats. Sur la base de mandats formels, les anciens conseillers f édéraux Stampfli, en 1948, et Rubattel, en 1961, ont produit des études d étaillées sur la question. L ’un comme l ’autre se sont prononc és en faveur de l ’augmentation à neuf du nombre de conseillers f édé- raux, mais contre l’institution de secrétaires d’Etat. Au d ébut des ann ées 1960, les Chambres f édérales empoign èrent à nouveau le dossier d ’une r éforme en profondeur de tout le syst ème de gouvernement. Des interventions parlementaires demandaient que soit examin ée la question de l’augmentation du nombre de conseillers fédéraux et de la création d’un département 16 FF 1913 II 18 17 FF 1992 II 1047 ss 18 FF 1913 II 11 ss; cf. ch. 1.5.52001 présidentiel. Tout comme au XIXe siècle, on constatait qu ’une réorganisation exclu- sivement limitée à l’administration ne suffisait pas et qu ’une réforme du gouverne- ment lui-même était indispensable si ce dernier voulait pouvoir ma îtriser les t âches toujours plus nombreuses et complexes auxquelles il devait faire face. Le Conseil fédéral accepta les interventions parlementaires et institua une commission d ’experts dirigée par M. Otto Hongler, directeur de l ’Office central de l ’organisation. Cette commission publia en 1967 un rapport circonstancié, qui proposait une procédure en plusieurs étapes. La premi ère de ces étapes comprenait quelques am éliorations à mettre en place rapidement concernant les m éthodes de travail du coll ège gouver- nemental et le soutien au pr ésident de la Conf édération par la Chancellerie f édérale. La deuxi ème étape devait être une r évision totale de la loi sur l ’organisation de l’administration, visant à une r éforme complète de la structure de l ’administration. Enfin, au cours de la troisi ème étape, les modifications constitutionnelles n écessai- res seraient r éalisées. Le rapport parlait express ément des relations entre le Parle- ment et le gouvernement, ce qui indique que la troisi ème étape ne devait pas être une r éforme du gouvernement au sens étroit, mais bel et bien une r éforme de la direction de l’Etat 19. A partir du milieu du si ècle dernier, on vit ainsi resurgir des id ées qui avaient d éjà été avancées au XIXe siècle, notamment la proposition d’augmenter de sept à neuf le nombre de conseillers f édéraux, afin de d écharger le Conseil f édéral, et de r éaliser une r éforme globale qui ne se limite pas à l ’administration. On prit également conscience du fait qu ’un changement de la structure du gouvernement ne suffisait pas et que l ’imbrication de ce dernier dans l ’édifice des organes de direction de l’Etat (p. ex. le Parlement) rendait n écessaire une réforme globale de l ’ensemble de la direction de l ’Etat. Il fut également proposé de suivre une proc édure plus syst é- matique et de mettre en œ uvre les r éformes par étapes. En 1968 d éjà, le Conseil fédéral avait d écidé de suivre cette recommandation du «rapport Hongler ». Apr ès avoir réalisé une série de mesures immédiates (1re étape) 20, il institua, en vue de la 2e étape, une commission d ’experts dirig ée par le chancelier de la Conf édération Karl Huber. Quelques-unes des propositions de cette commission furent reprises lors de la r évision totale du 19 septembre 1978 de la loi sur l ’organisation de l’administration. Cette loi fut remplac ée en 1997 par une nouvelle loi sur l ’organi- sation du gouvernement et de l ’administration (LOGA), qui abordait aussi de manière syst ématique la th ématique du travail du gouvernement. Une premi ère version de la LOGA, adopt ée par les Chambres f édérales le 6 octobre 1995 21, fut rejetée en votation populaire le 9 juin 1996, suite à un référendum. Les critiques les plus vives concernaient l ’institution de secr étaires d ’Etat d ’un type nouveau, au nombre d’un à trois par département, qui auraient été chargés d’assister le conseiller fédéral dans la conduite de son d épartement22. Le 21 mars 1997, le Parlement adoptait une nouvelle version de la LOGA, qui renon çait à cette innovation, et qui entra finalement en vigueur le 1er octobre 199723. 19 Bericht Hongler, p. 212 ss (pas de traduction fran çaise). 20 cf. FF 1975 I 1465 21 FF 1993 III 949 22 cf. le message dans la FF 1993 III 949 ss, en particulier p. 1035 ss 23 RS 172.0102002 1.5.3 Etapes de la réforme de la direction de l’Etat 1.5.3.1 Modèles élaborés par le groupe de travail «Structures de direction de la Confédération» Dans la perspective d ’une possible adh ésion à l’EEE, le Conseil f édéral s’est dans un premier temps abstenu d ’engager des réformes institutionnelles radicales24. Pour préparer la r éforme de la direction de l ’Etat, il a cependant institu é d ès 1990 un groupe de travail «Structures de direction de la Conf édération» (GSDC), sous la direction du professeur Kurt Eichenberger; il a charg é ce groupe d ’analyser le système de gouvernement et les structures de direction de la Conf édération et d’élaborer des sc énarios pour d ’éventuels changements. Le 23 novembre 1991, le GSDC a pr ésenté un rapport interm édiaire25 que le Conseil f édéral a transmis au Parlement dans le cadre du rapport sur ses activit és. Ce rapport interm édiaire présentait cinq modèles: – Le modèle A reposait sur l ’idée de «départements dirigés par des directeurs de d épartement»26. Dans ce mod èle, le gouvernement aurait continu é à compter sept conseillers f édéraux qui auraient eu la responsabilit é politique de leur d épartement, la direction administrative étant confiée à un directeur de département. – Le modèle B reprenait des id ées déjà formulées au XIXe siècle: l’idée d’une «augmentation du nombre de conseillers f édéraux et un renforcement de la présidence»27, ainsi que celle, pr ésentée dans l’étude du GSDC de 1995, de renforcer la fonction de coordination de la présidence de la Confédération en libérant le pr ésident de la direction d ’un département ordinaire et en cr éant un d épartement pr ésidentiel. Ce mod èle devait s ’accompagner d ’une aug- mentation à huit du nombre de conseillers fédéraux28. – Le modèle C proposait l’idée d’un «cabinet gouvernemental et de ministères techniques»29. Le gouvernement devait être scind é en deux niveaux: les membres du Conseil f édéral devraient se consacrer aux probl èmes d’ordre stratégique et politique, les ministres s ’occupant des probl èmes de nature opérationnelle et tactique. Les questions politiques devaient être traitées par le Conseil f édéral, les affaires sans incidence politique étant, elles, trait ées par le cabinet des ministres. Ce mod èle de gouvernement à deux niveaux rappelait quelque peu celui de la Constitution de la R épublique helv étique du 12 avril 179830. – Les modèles D et E, enfin, présentaient les deux pôles extrêmes d’une possi- ble réforme avec, d’une part, le syst ème gouvernemental parlementaire31 et, d’autre part, le système gouvernemental présidentiel32. 24 FF 1993 III 961 25 FF 1992 II 1014 26 Modèle A; FF 1992 II 1047 ss 27 Mod èle B; FF 1992 II 1052 ss 28 Modèle F; cf. FF 1996 V 12 29 Modèle C; FF 1992 II 1058 ss 30 cf. FF 1909 IV 358 31 Mod èle D; FF 1992 II 1065 ss 32 Modèle E; FF 1992 II 1074 ss2003 A la fin de 1994, le GSDC a encore d éveloppé et pr ésenté un mod èle mixte F, qui prévoyait une concentration du gouvernement coll égial et un renforcement de la présidence33. 1.5.3.2 Décision du Conseil fédéral pour une procédure en deux étapes En 1992, le Conseil fédéral a décidé de procéder à une réforme du gouvernement en deux temps. La première phase consistait à réaliser ce qui pouvait l ’être par le biais de modifications l égislatives dans le cadre de la Constitution alors en vigueur (réforme du gouvernement et de l ’administration). La deuxi ème phase, qui com- prendrait des réformes plus profondes et qui toucherait le niveau constitutionnel, ne devait être engagée qu’ultérieurement, lorsqu’on aurait tir é de la premi ère étape les enseignements nécessaires. Le message relatif au premier projet de LOGA 34, rejeté ultérieurement par le peuple, esquissait les contours qu ’auraient pu prendre ces réformes plus approfondies. Apr ès l’adoption du deuxi ème projet de LOGA par les Chambres fédérales en mars 1997, et son entrée en vigueur le 1er octobre de la même année, le Conseil f édéral, sous l ’impulsion de nouvelles interventions parlemen- taires, décida cependant de s ’attaquer sans plus attendre à la deuxi ème phase de la réforme du gouvernement. La discussion de principe sur un changement de syst ème ne devait toutefois pas être reprise. Le mod èle d’un système de gouvernement par- lementaire et celui d ’un régime présidentiel avaient d éjà été écartés par le Conseil fédéral dans le cadre de son message sur la LOGA en 1993. Quant au mod èle A, il avait perdu sa pertinence avec l ’entrée en vigueur de la LOGA. La discussion pouvait ainsi se concentrer sur les trois mod èles restant parmi tous ceux qu ’avait présentés le GSDC: le B (augmentation du nombre de conseillers f édéraux et renfor- cement de la pr ésidence), le C (gouvernement à deux niveaux, cabinet gouverne- mental et ministères techniques) et le F (concentration du gouvernement coll égial et renforcement de la présidence). Pour ces trois mod èles, on peut consulter les études détaillées du GSDC du 25 février 1996. 1.5.3.3 La réforme de la direction de l’Etat: un nouveau module de la réforme constitutionnelle Dans son message du 20 octobre 1993 sur la LOGA, le Conseil f édéral indiquait déjà qu’il considérait qu’une réforme complète de la direction de l ’Etat était indis- pensable35. Comme il estimait que le besoin de r éforme était particulièrement urgent dans les domaines de la justice et des droits populaires, et comme l ’état d ’avan- cement des travaux pr éparatoires le lui permettait, il int égra ces deux volets de la réforme dans son message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale36. Les autres projets de r éforme dans le domaine de la direction de l ’Etat (réforme du gouvernement, du Parlement, des relations entre le Parlement et le gou- vernement, de la p éréquation financi ère et du f édéralisme) devaient s ’intégrer plus 33 FF 1996 V 11 34 FF 1993 III 949 ss 35 FF 1993 III 995 ss 36 FF 1997 I 31 ss2004 tard, en fonction de l ’urgence et de l ’avancement des projets, dans une r éforme constitutionnelle considérée comme un «processus ouvert». Le 16 avril 1997, le Conseil f édéral a d écidé, dans le cadre de la r éforme constitu- tionnelle, d’entreprendre les travaux de r éforme de la direction de l ’Etat. Ce projet de réforme devait englober les questions touchant à l’organisation et aux processus décisionnels de l ’Assemblée f édérale et du Conseil f édéral, qui demandent à être réglées au niveau constitutionnel, ainsi que les relations entre le Parlement et le gouvernement, notamment dans les domaines de la conduite politique, de la l égis- lation, de la politique ext érieure, des comp étences financi ères et de la haute surveillance. 1.5.3.4 Nouvelles interventions parlementaires Plusieurs interventions parlementaires sur le th ème de la r éforme du gouvernement et de la direction de l ’Etat ont été à nouveau d éposées durant la premi ère moitié de 1997. L ’initiative parlementaire Rhinow du 19 mars 1997 (97.409; R éforme des institutions de direction de l ’Etat) proposait, sous la forme d ’une demande con çue en termes généraux, que dans le cadre de la r éforme de la Constitution f édérale, les institutions de direction de l ’Etat fassent également l’objet d ’une r éforme37. Cette réforme engloberait le Conseil fédéral en tant qu’organe gouvernemental, mais aussi les rapports entre le Conseil f édéral et l ’Assemblée f édérale, notamment dans les domaines de la conduite politique, de la l égislation, des élections, de la politique étrangère, des comp étences financi ères et de la haute surveillance. Dans le m ême contexte, la motion Bonny du 3 mars 1997 (97.3029; R ôle et compétences du prési- dent de la Conf édération) demandait un renforcement de la pr ésidence de la Conf é- dération. Ces deux interventions ont été largement soutenues par les Chambres. Par une motion du 29 mai 1997 (97.3385; Gestion de l ’information lors de situations particulières), la Commission de gestion du Conseil national a charg é le Conseil fédéral de préparer une base légale qui garantisse, lors de situations exceptionnelles, une politique d’information menée par le président de la Confédération. Par la suite, le Conseil national, par une motion du 20 juin 1997 (97.3188; R éforme du gouver- nement jusqu’en 1998), a voulu charger le Conseil f édéral de pr ésenter un projet à l’appui d’une réforme du gouvernement au niveau constitutionnel avant fin 1998. Le délai imparti ne pouvant manifestement pas être respecté, la motion a été transfor- mée en un postulat des deux Conseils. Enfin, le Conseil fédéral a accepté un postulat Zbinden du 29 mars 1997 (97.3113; Perte d ’influence du politique. Rapport du Conseil fédéral). Ce postulat demande que le Conseil f édéral examine quelles adap- tations d ’ordre institutionnel seraient de nature à r établir le primat du politique, à l’heure de la mondialisation. Le 10 juin 1996 d éjà, la motion K ühne (96.3252; Renforcement du rôle politique du Conseil f édéral) demandait de faire passer à neuf (voir à onze) le nombre de membres du Conseil f édéral, d ’élaguer leur cahier des charges, de procéder à une nouvelle répartition de leurs compétences et de renforcer le rôle du président de la Confédération. Cette motion a été transformée en postulat. Concernant le traitement de ces interventions, se reporter au ch. 5 ci-dessous. 37 Selon la décision du 16.6.2000 du Conseil des Etats, le délai imparti pour l’élaboration d’un projet a été prorogé jusqu’à la session d’été 2002.2005 1.5.3.5 La procédure de consultation sur la réforme de la direction de l’Etat En novembre 1998, le Conseil f édéral a envoyé en consultation deux variantes pour une réforme du système de gouvernement: – La variante 1 est une concrétisation du modèle F du GSDC38 (concentration du gouvernement coll égial et renforcement de la pr ésidence): elle consiste essentiellement à renforcer la fonction pr ésidentielle par une prolongation à deux ans de la durée du mandat, à créer un département présidentiel, et donc à dispenser le pr ésident de s ’occuper d ’un d épartement ordinaire, et à ins- crire dans la Constitution les t âches du pr ésident. Cette variante envisageait également un élargissement du Conseil f édéral, qui devait compter un ou deux membres supplémentaires. – La variante 2 s’appuie sur le mod èle C du GSDC 39 (gouvernement à deux niveaux): l ’idée fondamentale de cette variante était le renforcement du gouvernement coll égial par l ’introduction d ’un gouvernement à deux niveaux. Dans certains secteurs d ’activité, la gestion directe de l ’admi- nistration devait être transmise à des ministres du second niveau du gouver- nement. A la diff érence du mod èle C du GSDC, qui pr évoyait en plus la création d ’un cabinet administratif au niveau minist ériel, les ministres ne formaient pas ici un niveau op érationnel ind épendant dot é d ’une comp é- tence d écisionnelle collective. Cette variante envisageait également de réduire à cinq le nombre de conseillers fédéraux. Parmi les organismes consult és, les avis exprim és étaient majoritairement plut ôt en faveur de la variante 2. La variante 1 a obtenu le soutien de sept cantons (BE, FR, GE, GR, SZ, VS, ZH), de deux partis politiques ( écologistes, démocrates suisses), de trois organisations (Vorort, Union suisse des paysans, F édération romande des syndicats patronaux) et d ’un particulier qui n ’avait pas été officiellement consult é. Dans ce camp, on trouve toutefois à peu pr ès autant de partisans que d ’adversaires d’une augmentation du nombre de conseillers f édéraux. La variante 2 a recueilli les suffrages de onze cantons (AG, BL, BS, GL, JU, LU, SG, SH, UR, VD, ZG), de trois partis politiques (PDC, PLS, PSS) et de cinq organisations. Dans ce camp, une majorité des avis souhaitait le maintien d ’un Conseil f édéral à sept membres, mais certaines voix plaidaient aussi en faveur d ’une diminution à cinq du nombre de conseillers fédéraux. Un canton (NE), un parti politique (PRD) et une organisation (Union patronale suisse) se sont prononc és en faveur d ’une combinaison des deux variantes, un autre canton (FR) estimant qu ’une telle solution m éritait en tout cas examen. Deux cantons (SO, TG), deux partis politiques (AdI, UDC), une organisa- tion et un particulier ont explicitement rejeté les deux variantes. Bien qu’une réforme complète de la direction de l ’Etat doive en principe concerner aussi le Parlement et les rapports entre le l égislatif et l’exécutif, le Conseil f édéral a renoncé à intégrer dans le projet soumis à consultation des propositions de r éformes structurelles concernant l ’Assemblée fédérale. Le Parlement avait en effet repris en grande partie dans la mise à jour de la Constitution des r éformes qui, selon le Conseil fédéral, auraient d û être intégrées dans un projet s éparé de r éformes de la direction de l’Etat; par ailleurs, d’autres réformes seront réalisées dans le cadre de la 38 Cf. ch. 1.5.3.1 39 Cf. ch. 1.5.3.12006 révision totale de la loi sur les rapports entre les conseils, qui deviendra la loi sur le Parlement. La responsabilit é de ce projet incombe à l’Assemblée fédérale. Pour ce qui est des rapports entre le l égislatif et l ’exécutif, le nouvel instrument parlemen- taire de la r ésolution, proposé par le Conseil f édéral dans le projet soumis à consul- tation, a perdu sa raison d’être suite à l’entrée en vigueur de la nouvelle Constitution fédérale, qui contient une disposition sur les mandats que l ’Assemblée fédérale peut confier au Conseil fédéral (art. 171 Cst.). Le Conseil fédéral a dès lors considéré que la réforme du gouvernement était prioritaire. Pour cette raison, il a renonc é à lier la suite des travaux dans le domaine de la r éforme de la direction de l ’Etat à des réformes structurelles concernant le Parlement. Pour faire v éritablement avancer la réforme du gouvernement, il a souhaité se concentrer sur ce volet de la r éforme de la direction de l’Etat, et se décider pour un modèle de gouvernement donné. 1.5.3.6 Décision de principe du Conseil fédéral: abandon de la variante 1, suite des travaux sur la variante 2 Plusieurs changements discutés en rapport avec une r éforme du gouvernement, pour certains il y longtemps d éjà, ont finalement été rejetés parce qu ’ils auraient mis en danger les valeurs et les acquis du système actuel: – Un renforcement de la pr ésidence (p. ex. par une prolongation de la dur ée du mandat à deux ans) nuirait à une r épartition équilibrée du pouvoir entre tous les membres du Conseil f édéral et augmenterait consid érablement la visibilité de certains conseillers f édéraux dans les m édias et aupr ès du public. La personnalité du président aurait risqué ainsi de prendre le pas sur la perception du Conseil f édéral comme un coll ège. Le principe de l ’égalité de rang des conseillers f édéraux et l ’identification des citoyens suisses avec le Conseil f édéral comme symbole de l ’unité et de la capacit é d ’action de notre pays en aurait p âti. En 1893 d éjà, l ’ancien conseiller f édéral Numa Droz avait propos é d’instituer un d épartement présidentiel pour renforcer la présidence. Le Conseil f édéral rejeta cette proposition. Il le fit de nouveau en 1909, faisant valoir que le rang et la dignit é du pr ésident de la Conf é- dération n ’étaient pas compatibles avec la direction d ’un d épartement présidentiel politiquement peu important 40. Dans son message de 1913 à l’Assemblée fédérale concernant l ’organisation de l ’administration fédérale, le gouvernement souligna aussi que le renforcement de la pr ésidence ne manquerait pas de soulever un dilemme: «Ou bien le titulaire se bornerait essentiellement à ses fonctions pr ésidentielles, et alors sa situation n ’aurait guère qu ’un caract ère purement repr ésentatif, ne lui procurerait pas à lui-même grande satisfaction, ni ne rencontrerait dans notre peuple beaucoup de sympathie; ou bien le titulaire de la pr ésidence s ’efforcerait d’être le collaborateur de ses coll ègues et d ’exercer un s érieux contrôle, et alors son activité serait une source de difficultés et de conflits.»41 40 Rapport de 1909 du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale concernant la réorganisation du département politique; FF 1909 IV 358 s.299 41 FF 1913 II 122007 – Une augmentation du nombre des conseillers f édéraux compliquerait le fonctionnement du principe de coll égialité42. L’idée d’une augmentation de sept à neuf du nombre des membres du gouvernement a été rejet ée par le Conseil fédéral il y a longtemps déjà. Dans son message de 1894 concernant l’organisation et le mode de proc éder du Conseil f édéral, il exprimait sa crainte de voir l ’attribution des postes de conseiller f édéral nouvellement créés donner lieu à des affrontements p énibles concernant la repr ésentation des minorités linguistiques et politiques. Dans un coll ège élargi, des grou- pements internes pourraient aussi plus facilement se former, ce qui nuirait à la compr éhension au sein du Conseil f édéral, et donc aussi à son statut 43. Ces arguments se retrouvent dans le rapport de 1909 du Conseil f édéral à l’Assemblée f édérale concernant la r éorganisation du D épartement politi- que44. Dans le projet de r éforme de la direction de l ’Etat soumis à consul- tation en novembre 1998, la possibilit é d ’augmenter à huit ou à neuf le nombre de conseillers f édéraux était également abordée dans le cadre de la variante 1 (renforcement de la pr ésidence). Cette idée a cependant provoqu é des r éactions tr ès controvers ées. Les opposants ont fait valoir que cet élargissement du Conseil f édéral accentuerait la tendance à la gestion par département, et nuirait au fonctionnement collégial du gouvernement. – Une élection par le peuple du Conseil f édéral ne permettrait plus de tenir compte de manière appropriée des différentes règles concernant la repr ésen- tation (notamment celles de l ’appartenance à un parti, à une langue, à une région linguistique, à une religion, à un sexe). M ême si l’on arrivait à assu- rer la repr ésentation des r égions francophones et italophones par des r ègles appropriées, il para ît tr ès peu vraisemblable que de telles r ègles puissent tenir compte de tous les crit ères qui entrent en jeu pour une élection au Conseil f édéral. Mais qui plus est, un tel syst ème nuirait à la position du Conseil fédéral en tant qu’instance collégiale, parce qu’à l’approche de la fin de la législature, chacun des membres du gouvernement devrait se repr ésen- ter devant le peuple à titre individuel et s ’efforcerait, pour assurer ses chan- ces de r éélection, de mettre en avant les r éalisations de son d épartement. Il est vrai que les gouvernements cantonaux fonctionnent eux aussi sur le mode de la collégialité, bien qu’ils soient élus par le peuple, mais les cantons n’affichent en principe pas une diversit é aussi grande que la Suisse dans son ensemble, et l ’attention des m édias y est également moindre qu ’au niveau fédéral. En effet, les m édias braquent souvent tous leurs projecteurs sur certaines personnes, cr éant ainsi un contrepoids au principe de la collégialité. C’est en ao ût 1999, suite à l ’évaluation des r ésultats de la consultation sur la réforme de la direction de l ’Etat, que le Conseil f édéral a d écidé de ne plus retenir ces propositions. La suite des travaux de r éforme a port é sur la variante 2 45. Cette décision était ainsi en conformit é avec les pr écédentes d éclarations du Conseil fédéral sur ce thème. 42 Cf. ch. 1.4.3 43 FF 1984 II 917 44 FF 1909 IV 359 ss 45 Cf. ch. 1.5.3.52008 La variante 2 n ’exclut pas que, dans le cadre du droit en vigueur, des mesures pratiques soient adopt ées en vue de permettre au pr ésident de la Conf édération d’assumer efficacement ses fonctions. En effet, dans un gouvernement à deux cercles, l’effort de coordination sera plus important, que ce soit pour les relations entre les membres du gouvernement ou entre le gouvernement et l ’administration. Le président et le chancelier de la Confédération seront ainsi davantage sollicités. 1.5.4 Concrétisation du modèle de gouvernement à deux cercles Avec sa d écision en faveur de la variante 2 46, le Conseil f édéral a donn é le coup d’envoi des travaux de concr étisation. En octobre 1999, il a institu é un groupe de travail intitulé «Projektoberleitung Staatsleitungsreform» (POL), constitué de Mme la conseillère fédérale Ruth Metzler-Arnold (pr ésidence), de M me la conseill ère fédé- rale Ruth Dreifuss, de M. le conseiller f édéral Pascal Couchepin et de M me la chancelière de la Confédération Annemarie Huber-Hotz. Le POL a été épaulé par un groupe de travail interd épartemental (GT R éforme de la direction de l ’Etat), qui a effectué les travaux préparatoires nécessaires. A partir du mois de mai 2000, certains points importants se sont peu à peu concr étisés. Les grands principes ont tout d’abord été posés: limitation du nombre total des membres du gouvernement, lien entre le mandat du ministre d élégué et le chef du d épartement dont il d épend, légiti- mation politique des ministres d élégués par la confirmation de leur nomination par l’Assemblée fédérale. Au cours d ’une deuxième étape, le statut des ministres d élé- gués a été pr écisé. Ils auront une coresponsabilit é politique dans les secteurs d’activité qui leur seront attribu és, ce qui apparaît d’une part dans le droit de propo- sition dont ils jouissent pour les affaires dont ils s ’occupent, et, d’autre part, dans la possibilité pour eux de d éfendre leurs objets aux s éances du Conseil f édéral avec une voix consultative. En lieu et place de la d énomination de «gouvernement à deux niveaux», qui renvoie trop à des rapports hi érarchiques, c’est le terme de gouverne- ment à deux cercles qui a été retenu, car il cerne mieux les interactions entre le Conseil fédéral, qui a une responsabilit é d’ensemble, et les ministres d élégués, qui ont une coresponsabilité. On exprime ainsi clairement que les ministres délégués ont un véritable statut politique, contrairement aux secr étaires d’Etat d’un type nouveau qui avaient été rejet és lors de la votation populaire du 9 juin 1996. De plus, le Conseil fédéral a décidé que les ministres d élégués se verraient confier un domaine d’activité d éterminé, en r ègle g énérale pour la dur ée d ’une l égislature. C ’est une différence de plus avec le projet de LOGA refus é par le peuple, dans lequel les tâches des secr étaires d’Etat étaient définies de mani ère beaucoup plus ouverte, ce que les électeurs avaient à l’évidence considéré comme un défaut du projet47. Enfin, au cours d ’une troisième étape, les cons équences des innovations sur les structures existantes ont été examin ées. Le Conseil f édéral a par exemple indiqu é qu ’il ne souhaite pas voir l’infrastructure actuelle des départements se développer à la faveur de l ’introduction du gouvernement à deux cercles, et que la structure des offices devait être maintenue. 46 Cf. ch. 1.5.3.5 47 FF 1996 V 32009 1.5.5 Résultats: cheminement progressif des cinq modèles d’origine vers le modèle du gouvernement à deux cercles doté de ministres délégués Les discussions sur une réforme de la direction de l’Etat accompagnent l’Etat fédéral depuis sa création. De nombreuses id ées qui furent avanc ées au XIX e siècle ont été à nouveau débattues dans le courant du XX e siècle. Alors que dans les ann ées 60, le «rapport Hongler » proposait une r éalisation par étapes des projets de r éformes, jetant ainsi les bases de la suite de la proc édure, le groupe de travail GSDC a repris les diff érentes conceptions relatives à la r éforme du gouvernement et propos é un choix de cinq mod èles (auquel il a ajout é plus tard un sixi ème mod èle mixte). S’appuyant sur ces travaux de fond, le Conseil f édéral organisa une proc édure de consultation sur deux variantes. Au vu des r ésultats, il s ’est décidé pour la cr éation de minist ères dans des domaines d ’activité d éterminés. Au cours de la phase de concrétisation, le concept des «ministres délégués» a peu à peu émergé. Ce concept est le fruit d ’une réforme équilibrée de la direction de l ’Etat qui respecte les carac- téristiques étatiques et institutionnelles de la Suisse, en particulier l ’importance du principe de collégialité. 1.6 Regard sur certains systèmes de gouvernement étrangers 1.6.1 Les différences avec le système suisse actuel 1.6.1.1 Huit Etats comme base de la comparaison Portant sur des aspects relevant du droit et des sciences politiques, la comparaison englobe l ’Allemagne, l ’Autriche, la Belgique, la France, l ’Italie, les Pays-Bas, la République tch èque et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d ’Irlande du Nord (Royaume-Uni). Pour la R épublique tch èque, seuls les aspects juridiques ont été considérés, en raison du manque d’ouvrages spécialisés de sciences politiques48. 1.6.1.2 Gouvernements et système politique Depuis le milieu des ann ées 1970, tous les Etats d ’Europe de l ’Ouest sont dirig és par des gouvernements qui s ’appuient sur des principes lib éraux et d émocratiques. De plus, à l’exception de la Suisse, ils connaissent tous un système de gouvernement parlementaire, dans lequel un cabinet de gouvernement d épend d’une majorité par- lementaire49. Sous cet angle, la Suisse est un cas à part, qui n ’est souvent pas trait é en détail dans les ouvrages spécialisés de sciences politiques, parce que son syst ème de gouvernement est difficile à comparer à d’autres. Mais la Suisse est aussi un cas à 48 Ce chapitre repose sur une comparaison juridique effectuée par l’Institut suisse de droit comparé et sur une analyse empirique de l’Institut de sciences politiques de l’Université de Zurich (Prof. U. Klöti et Dr. E. Rüegg). A ce propos, voir aussi l’étude consacrée à la Finlande et intitulée «A Potential Governance Agenda for Finnland» (Auteurs: Geert Bouckaert, Derry Ormond, Guy Peters; Editeur: Ministry of Finance, Finlande, 2000) 49 Blondel, Jean et M üller-Rommel, Ferdinand (eds.) (1977). Cabinets in Western Europe. Houndsmills et autres, Macmillan.2010 part en raison de la manière dont le gouvernement s’intègre dans le jeu politique, qui est très différente de celle qui prévaut dans les autres pays étudiés: – Aucun autre Etat ne fait un usage aussi fr équent des instruments de la démo- cratie directe . La France et l ’Autriche connaissent certes le pl ébiscite, et l’Italie organise des r éférendums, mais aucun autre gouvernement ne doit à ce point orienter systématiquement et continuellement son programme et son action politiques vers la recherche d’un consensus qui satisfasse les électeurs (voire, lorsque c ’est n écessaire, qui emporte l ’adhésion de la majorit é des cantons). – Tout comme l ’Allemagne, l’Autriche et la Belgique, la Suisse est un Etat fédéral. Cela signifie que le gouvernement central doit consulter les Etats membres de la fédération pour toute question d ’importance. En Italie égale- ment, les régions présentent un certain degré (variable) d’autonomie. Dans la plupart des Etats compar és ici, le gouvernement central doit aussi tenir compte de certains d éséquilibres r égionaux (différences entre le Nord et le Sud au Royaume-Uni et en Italie, entre les anciens et les nouveaux L änder en Allemagne). Pourtant, seul le gouvernement suisse est confront é à un aussi grand nombre d ’Etats membres, d ’une taille aussi r éduite mais dispo- sant tous de leur propre gouvernement. Le haut degr é de d écentralisation, jusqu’au niveau communal, ainsi que l ’hétérogénéité linguistique, culturelle et économique, sont autant de facteurs qui contribuent à faire du syst ème politique suisse une construction d ’une extrême complexité, dont aucun des autres pays étudiés ne s ’approche, et qui pose des exigences tr ès élevées pour le gouvernement suisse. – Depuis les ann ées 1960, la Suisse, l ’Autriche et les Pays-Bas sont d écrits dans les ouvrages sp écialisés comme des démocraties de consensus 50. Mais alors qu ’aux Pays-Bas, le syst ème connu sous le terme de «Versäulung» a quelque peu perdu du terrain, et qu ’en Autriche, la sortie du parti social- démocrate du gouvernement f édéral a mis à mal tout l ’ordre reposant sur la coalition des deux grands partis, la concordance suisse reste vivante, avec une formule magique respectée depuis plus de quarante ans. L ’obligation de consensus qui en d écoule, et les égards des partis les uns envers les autres, constituent une autre caract éristique particuli ère du syst ème suisse de gouvernement. – A l’exception de la République tchèque, tous les Etats sur lesquels a port é la comparaison sont membres de l’Union européenne. Si ce fait n’a entraîné de changements majeurs des structures de gouvernement pour aucun des Etats concernés 51, les gouvernements des membres de l ’Union europ éenne ont cependant c édé aux instances de Bruxelles certaines de leurs t âches et de leurs pr érogatives. Ces gouvernements ont ainsi connu, d ’une part, un certain all égement de leur travail, mais se sont retrouv és, d ’autre part, intégrés dans un vaste et complexe r éseau politique et administratif supra- national. Cette int égration a en g énéral entra îné une simplification et un raccourcissement des proc édures d écisionnelles au niveau national. La 50 Lijphart, Arend (1969). Consociational Democracy. In: World Politics 21(2), p. 207 à 225, et Lijphart, Arend (1984). Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries, London, Yale University Press. 51 Hanf, Kenneth et Soetendorp, Ben (eds.) (1998). Adapting to European Integration: Small States and the European Union. London, New York, Longman.2011 Suisse, pour sa part, n ’est confront ée à ce type de pression que dans des périodes d’intenses problèmes bilatéraux52. Que ce soit en mati ère de démocratie directe, de f édéralisme, de concordance ou de non-appartenance à l ’Union europ éenne, la Suisse est ainsi un «Sonderfall». La comparaison de son système de gouvernement avec ceux d’autres pays se heurte dès lors rapidement à des limites. 1.6.1.3 Chef de l’Etat Une autre caract éristique de la Suisse concerne l ’organisation de la t ête de l ’Etat. Tous les autres pays étudiés connaissent, outre le gouvernement, une institution particulière qui est celle du chef de l ’Etat. Cette position peut être assumée par un monarque (en Belgique, au Royaume-Uni et aux Pays-Bas) ou par un pr ésident. En République tch èque, ce pr ésident est élu par les Chambres parlementaires r éunies; en Allemagne et en Italie, c ’est un organe repr ésentatif compos é du Parlement et d’autres personnalités qui le désigne. Enfin en France et en Autriche, le président est élu au suffrage universel. Le chef de l ’Etat assume en premier lieu des fonctions c érémonielles et de repr é- sentation. Il repr ésente en particulier l ’Etat vis- à-vis de l ’extérieur. Cette sorte de «politique symbolique » contribue grandement au sentiment d ’identité et d ’inté- gration. Mais le succ ès de cette contribution d épend largement de l ’autorité morale et de l’intégrité de la personnalité à laquelle échoit le rôle de chef de l’Etat. Le chef de l ’Etat a des compétences formelles plus ou moins étendues. Il joue dans tous les cas un r ôle politique important dans la formation du gouvernement. C ’est lui qui nomme le premier ministre et le charge de former un gouvernement, c ’est lui aussi, en g énéral, qui nomme et r évoque les ministres. Il doit cependant dans les faits respecter certaines conventions, et tenir compte des rapports de force entre les partis politiques en pr ésence. Le véritable pouvoir est aux mains du chef du gouver- nement, sauf en France. Dans les périodes excepti onnelles ou les situations de crise , le chef de l ’Etat acquiert une importance particuli ère. Grâce à son statut élevé, et s ’il évite en temps ordinaire de se m êler des querelles politiques quotidiennes, il peut, dans ces p ério- des, jouer un r ôle de médiateur et assurer la continuit é. Le rôle du chef de l ’Etat ne peut toutefois être partag é entre plusieurs personnes, et il est impossible de n’assumer ce rôle que partiellement. La légitimité du chef de l’Etat n’est assurée que s’il réussit, sur la durée, à rester au-dessus de la mêlée politique. La Suisse ne connaît pas l’institution du chef de l’Etat occupant une position élevée, séparée du gouvernement. L ’ensemble du Conseil f édéral concentre sur lui la fonc- tion du chef de l ’Etat et celle du gouvernement. Par rapport aux autres membres du Conseil fédéral, le pr ésident de la Conf édération n’est que le primus inter pares , et sa fonction ne peut être que ponctuellement compar ée à celle du chef de l ’Etat dans les pays de notre étude. 52 Kl öti, Ulrich et Von Dosenrode, Sören (1995). Adaptation to European Integration: Changes in the Administration of Four Small States. In: Australian Journal of Public Administration, Vol. 54 (2), p. 273-281.2012 1.6.1.4 Accords de coalition A l ’exception du Royaume-Uni, tous les pays étudiés sont gouvern és par des coalitions form ées par deux partis, ou plus. Sous cet angle, la Suisse ne fait pas exception. Mais dans les autres pays, les coalitions gouvernementales s ’appuient sur des accords plus ou moins détaillés et contraignants, qui posent les grandes lignes de la politique à suivre. En Suisse, le Conseil f édéral ne d écide des «lignes directrices de la politique gouvernementale » qu ’après son élection, et sans proc éder à des consultations approfondies aupr ès des partis repr ésentés au gouvernement. On voit ainsi que le d éveloppement des strat égies et la d éfinition des grandes lignes de la politique du gouvernement se fait de mani ère compl ètement diff érente dans les autres pays étudiés, et que les coalitions gouvernementales y ont une autre signi- fication qu’en Suisse. 1.6.1.5 Taille des gouvernements Les gouvernements des pays étudiés, même des plus petits, comptent bien plus de membres que le Conseil fédéral suisse. La Constitution de la Belgique pr évoit que le Conseil des ministres compte au maximum 15 membres. En Autriche, le gouver- nement f édéral compte environ 15 ministres, et jusqu ’à une demi-douzaine de secrétaires d’Etat. Aux Pays-Bas, la taille du gouvernement est comparable. Dans les grands pays (Royaume-Uni, Allemagne, France, Italie), on compte toujours au moins 15, mais en règle générale entre 20 et 40 ministres. A ces ministres s ’ajoutent en nombres plus ou moins grands des secr étaires d ’Etat. L ’Italie en compte par exemple plus de 50. Au Royaume-Uni, jusqu ’à un tiers des membres du parti majoritaire à la Chambre des communes peut exercer des fonctions au gouver- nement. Comme le nombre total de ministres et secrétaires d’Etat n’est inscrit nulle part avec précision, il peut fortement fluctuer au fil du temps et selon les gouvernements en place. Au cours des ann ées 1990, une l égère tendance à la diminution du nombre de membres du gouvernement est apparue, mais elle ne s ’est pas encore confirm ée partout. Cependant, m ême avec ces gouvernements plus «sveltes», aucun pays ne s’approche encore, m ême de loin, d ’un gouvernement d ’une taille comparable à celui de la Suisse. Partout, le poids des t âches gouvernementales est réparti entre un plus grand nombre de personnes, et aucun pays ne semble en mesure de fonctionner avec un gouvernement comptant nettement moins de 20 personnes dans les deux cercles. 1.6.1.6 Niveaux hiérarchiques Tous les gouvernements des pays inclus dans la comparaison connaissent une hiérarchisation. Ils comptent tous au moins trois niveaux: le chef du gouvernement, les ministres et les secrétaires d’Etat. Chefs de gouvernement A la t ête de l ’exécutif se trouve le chef du gouvernement (premier ministre, pr ési- dent du conseil ou chancelier f édéral). En France, le premier ministre partage le pouvoir avec le pr ésident. Ce n ’est que pendant les p ériodes de cohabitation que le2013 premier ministre acquiert une position aussi forte que celle des chefs de gouverne- ments des autres pays étudiés. Ces derniers se distinguent tous juridiquement, ou au moins politiquement, des autres membres du gouvernement. Cette position particu- lière vient d’abord du fait que dans la plupart des syst èmes (excepté en Italie et aux Pays-Bas), c’est le premier ministre qui propose ou qui nomme les autres ministres, et qui peut aussi, dans certaines circonstances, les r évoquer. Par ailleurs, le premier ministre dirige les s éances du conseil des ministres et des d élégations les plus importantes. Ils peuvent ainsi exercer une influence déterminante sur l’ordre du jour, voire le fixer eux-m êmes (la France est à cet égard une exception), et sont bien placés pour assumer des t âches de coordination. En r ègle g énérale, ils disposent d’un état-major (cabinet, chancellerie, secr étariat) qui les aide à assurer leurs fonctions dirigeantes. Dans la plupart des cas, le chef du gouvernement est en m ême temps à la tête de son parti, ce qui lui conf ère une légitimité et une autorit é supplé- mentaires au sein du gouvernement. Qu ’ils aient la comp étence de d éterminer des lignes directrices (p. ex. en Allemagne) ou qu ’ils soient simplement le primus inter pares d ’un coll ège gouvernemental (comme en Autriche), les chefs de gouverne- ment occupent une position particuli ère qui les distinguent des autres membres du gouvernement. A cause de la personnalisation croissante de la politique, particuli è- rement en période électorale, mais aussi en raison de sa plus grande visibilit é, à l’ère des m édias, les chefs de gouvernement ont acquis une importance encore plus grande, aux yeux du public au moins. Avec du charisme et un style personnel, ils peuvent véritablement marquer le gouvernement de leur empreinte. On parle de plus en plus souvent de «government by prime-minister». Plusieurs gouvernements connaissent aussi l ’institution du vice-chef de gouverne- ment. Il lui incombe de représenter le chef du gouvernement en cas d’indisponibilité, mais sans avoir toutes les compétences de ce dernier. Le vice-chef du gouvernement a une importance particuli ère dans les gouvernements de coalition, car il repr ésente en principe le ou les plus petits partis de la coalition. Souvent, le vice-chef du gou- vernement occupe la fonction de ministre des affaires étrangères. Le système de gouvernement suisse ne connaît pas de position comparable à celle de chef du gouvernement telle qu’elle est conçue dans les autres pays sur lesquels porte la comparaison. Ministres Dans tous les Etats compar és, les ministres forment le cercle intérieur du gouverne- ment. La description de leur statut diff ère d’un pays à l ’autre, mais ils constituent partout le gouvernement au sens étroit (conseil des ministres, cabinet). Leur position au sein de ce gouvernement est plus ou moins forte selon les pays. Au Royaume- Uni, le premier ministre se contente de r ésumer les r ésultats des discussions; le procès-verbal correspondant fait alors office de d écision. En France, en raison des larges pouvoirs conf érés au pr ésident, les ministres ont une position plus faible. A l’autre extr émité du spectre, en Autriche, le gouvernement prend ses d écisions à l’unanimité, ce qui revient à accorder à chaque ministre un droit de veto. Toutes les réglementations formelles semblent cependant mener au d éveloppement de proc é- dures permettant de trouver un consensus avant qu ’un objet soit trait é par le gou- vernement en s éance plénière. A cet effet, on multiplie les commissions au niveau gouvernemental, et le cabinet ne sanctionne finalement que les projets pour lesquels les procédures préliminaires et les consultations ont permis d ’élaborer un compro- mis acceptable par toutes les parties en présence.2014 En r ègle g énérale, les ministres ont la responsabilit é d ’un domaine d ’activité (ministère, département, division, portefeuille). Dans ce domaine, ils ont la comp é- tence de d éfinir des politiques et de les mettre en œ uvre. Différents gouvernements ont ce qu ’on appelle des ministres sans portefeuille, qui sont souvent nomm és pour respecter le poids relatif des diff érents partis d ’une coalition. Il n ’est ainsi pas rare qu’on leur confie une tâche précise, quoique limitée dans le temps. Dès lors, l’appel- lation de ministres sans portefeuille est un peu trompeuse. Dans le domaine d’activité qui leur est d évolu, les ministres peuvent avoir des comp étences plus ou moins étendues, mais quelles qu ’elles soient, il est vraisemblable que les ministres useront de toute la gamme de ces compétences, ce qui renforcera les départements et affaiblira le cabinet. Les diff érents minist ères n ’ont pas tous le m ême poids, et les ministres qui les dirigent n’ont ainsi pas la m ême influence politique. Les minist ères les plus impor- tants sont ceux des affaires étrangères et des finances. Les chefs des partenaires minoritaires d’une coalition tentent souvent d’occuper ces postes clés. Le double rôle des ministres, qui sont d’une part membres du cabinet, et d’autre part à la t ête d’un ministère, est assez comparable à la situation qui pr évaut en Suisse. Des parall èles peuvent aussi être établis concernant la tendance à faire passer au premier plan les tâches du département, et la vision qui y est rattach ée, au détriment du point de vue collectif du gouvernement. Les probl èmes de coordination des poli- tiques sectorielles ne se posent ainsi par uniquement en Suisse. Secrétaires d’Etat Tous les Etats de la comparaison connaissent la possibilit é de nommer des secrétai- res d’Etat, qui forment le deuxième cercle du gouvernement . Ces secr étaires d’Etat n’ont pas de droit de vote au cabinet, mais ils peuvent en principe assister aux s éan- ces lorsqu’y est traité un objet qui relève de leur domaine d’activité. Ils sont adjoints aux ministres, et assument le plus souvent la responsabilit é d’une partie du domaine de compétence d’un ministère (p. ex. la politique europ éenne au ministère des affai- res étrangères). Dans ce domaine, ils ont aussi bien la comp étence de d éfinir les politiques que de les mettre en œ uvre. Aucun syst ème de gouvernement ne conna ît une division des t âches sur le mode de l ’entreprise, où le ministre s ’occuperait des questions de strat égie et le secr étaire d ’Etat se limiterait aux questions op ération- nelles. Les secrétaires d’Etat peuvent représenter les ministres dans les commissions gouvernementales et, en partie, au Parlement. Ils sont li és par les instructions des ministres. Les secrétaires d ’Etat ne sont pas toujours nomm és pour d écharger les ministres. Dans les gouvernements de coalition, des postes de secr étaire d ’Etat peuvent être créés et attribués pour satisfaire aux exigences d’une juste représentation de tous les partis de la coalition au gouvernement, en fonction de leur poids électoral. En Belgique et en Autriche, ils ont un r ôle de «chien de garde »: ils n ’appartiennent pas au parti du ministre auquel ils sont adjoints, et ont pour mission de le surveiller pour le compte de l ’autre parti de la coalition. Pour les pays de la comparaison, le nombre de secr étaires d’Etat varie entre une demi-douzaine (Autriche) et plus de 50 (Italie). Dans l’ensemble, on constate que le deuxième cercle du gouvernement peut avoir de multiples fonctions, qui, la plupart du temps, ne sont pas d écrites avec précision, et qui peuvent de plus varier au fil du temps et selon les exigences de la coalition au pouvoir. Si l ’on compare les secr étaires d ’Etat étrangers avec ceux que pr évoyait2015 d’instituer le projet de LOGA rejet é en 1996, les diff érences de position et de fonctions apparaissent clairement. Autres distinctions et autres niveaux Concernant le niveau des ministres, deux des pays étudiés connaissent un cabinet restreint et un cabinet élargi. La Belgique a un cabinet restreint, composé du premier ministre et des vices-premiers ministres des autres partis de la coalition au pouvoir (selon la coalition, entre trois et cinq personnes). Avec les ministres (entre dix et douze personnes), ils forment le cabinet (maximum quinze personnes). En Italie, o ù le nombre de ministres est comparativement assez élevé, un cabinet restreint infor- mel a été institué pour la premi ère fois dans les ann ées 1980. Ce cabinet r éunit les chefs des partis de la coalition au pouvoir, ou les ministres les plus importants issus des partis dont les chefs ne font pas partie du gouvernement. En France et au Royaume-Uni, le gouvernement compte encore d’autres niveaux, en plus des trois d éjà cités. La France conna ît ainsi l ’institution du ministre d élégué, qui se situe entre le ministre et le secrétaire d’Etat. En tenant compte du r ôle du pré- sident, on a ainsi cinq diff érents niveaux hi érarchiques. A Londres, outre les trois niveaux hiérarchiques classiques, on a encore les sept minist ères historiques, ainsi que les «Law Officers». En résumé, la tendance générale observée dans les grands pays est à une forte diffé- renciation des niveaux hiérarchiques au sein du gouvernement. 1.6.2 Appréciation des systèmes gouvernementaux sous l’angle politique 1.6.2.1 Multiplicité des processus décisionnels Les processus d écisionnels propres aux gouvernements sont caract érisés par une diversité extrême. Aussi est-il difficile d ’établir une description et à peine possible de dresser une typologie des réglementations et des usages déterminant qui participe à la prise de d écisions, à quel moment et pour quel type de d écision, et qui, en définitive, ratifie les décisions prises. L’expérience permet cependant de définir cinq grandes constantes, développées ci-après. 1.6.2.2 Le droit ne reflète que partiellement les réalités politiques Les dispositions constitutionnelles et les normes des lois fondamentales r égissant l’organisation se bornent à fixer les principes g énéraux auxquels doit ob éir le pro- cessus d écisionnel dans le domaine ressortissant aux ex écutifs. Ce cadre, souvent très souple, laisse aux gouvernements et notamment à leurs chefs une latitude consi- dérable dans l’organisation des processus, latitude qu ’ils ne se privent d ’ailleurs pas d’exploiter. En mati ère d’organisation, la densit é normative constat ée en Suisse est supérieure à celle que l’on trouve dans d’autres pays comparables.2016 1.6.2.3 Les constellations partisanes influent sur les processus de décision Selon les rapports de forces issus des urnes, les processus d écisionnels et la position relative des acteurs qui y participent peuvent prendre des formes tr ès diff érentes. Ainsi, en Autriche, le Chancelier a une position plus forte dans un gouvernement monopartite que dans un gouvernement de coalition. Au Royaume-Uni, la portée des réunions du Cabinet est d éterminée dans une forte mesure par l ’ampleur de la majo- rité sur laquelle le parti au pouvoir peut s ’appuyer ainsi que par le style avec lequel le Premier ministre gouverne le pays. En France, les processus décisionnels prennent une tout autre forme selon que l ’on se trouve en p ériode de cohabitation ou dans la situation normale pr évue par la Constitution. Dans ce pays, en effet, le pr ésident peut m ême aller jusqu ’à renoncer à pr ésider le Conseil des ministres. Quant aux règles adoptées principalement en fonction d’une situation déterminée – tel est le cas de la «formule magique» que la Suisse conna ît aujourd ’hui – elles devraient, à la longue, se révéler insatisfaisantes. 1.6.2.4 Les décisions sont préparées aux échelons inférieurs et dans le cadre de procédures de consultation Dans tous les Etats qui ont fait l’objet de notre analyse, la coordination des positions sur des questions concr ètes passe par des m écanismes de consultation aussi vari és que multiples entre les minist ères, les d épartements, les sections, etc. Cette concer- tation prend les formes les plus diverses: avis écrits, conf érences, consultations formelles et informelles, au sein de l ’administration et dans les milieux politiques, concertation permanente ou de cas en cas, etc. Au cours des phases initiales du processus de décision, la consultation reste limitée aux autorités administratives. Les secrétaires d’Etat et les ministres accordent la préférence à des solutions reposant sur un consensus au niveau administratif. Il r ésulte de ce qui pr écède qu ’en déléguant des compétences aux échelons inférieurs et en confiant à ceux-ci la pr éparation de décisions, les gouvernements allègent efficacement leur charge de travail. 1.6.2.5 Les chefs de gouvernement tranchent en période de crise ou lors de controverses partisanes Il va de soi que les gouvernements ne peuvent compter sur les échelons inférieurs pour trouver des solutions consensuelles à tous les probl èmes. En p ériode de crise, ils n’ont d’ailleurs pas le temps d ’attendre de telles solutions. Le chef du gouverne- ment, le cabinet ou encore les ministres sont principalement appel és à intervenir dans le processus de d écision lorsque des controverses partisanes apparues au sein de l ’administration ou au sein des états-majors n ’ont pas permis de d égager un consensus. En pareille situation, il n ’est pas rare, dans le cas d ’un gouvernement de coalition, qu’il faille ren égocier directement les accords avec les organes dirigeants des partis. Il est tr ès difficile de pr évoir à l ’avance les dossiers qui exigeront une telle ren égociation. Les questions qui donnent lieu à controverse n ’ont pas toutes une grande port ée strat égique. Au contraire, des points pouvant être consid érés essentiellement comme des questions de d étail (p. ex., un montant à inscrire sous une rubrique budgétaire) sont de nature à provoquer des crises gouvernementales, ce2017 qui montre bien qu ’il n’est guère possible d ’appréhender in abstracto ce qui est po- litiquement important et ce qui ne l’est pas. 1.6.2.6 Les gouvernements sont contraints de naviguer entre la politique au quotidien et la stratégie prospective L’expérience montre que, souvent, les imp ératifs de la politique au quotidien emp ê- chent la prospective à long terme. Dans tous les pays analys és, l’essentiel du travail du gouvernement consiste à déceler les problèmes et à leur appliquer des solutions. Dans ce cadre, le processus – décrit plus haut – se d éroule généralement de bas en haut. On constate, presque toujours, que la politique d ’un gouvernement ne prend des dimensions strat égiques d ’envergure que lorsque le pays aborde un important tournant. Tel fut le cas de l’Autriche à la fin de l’ère Kreisky, de la France lors de la première cohabitation, de la Grande-Bretagne à l ’époque du «thatchérisme», de l’Italie avec l ’effondrement du r égime des partis suite à la chute de la Democrazia Cristiana, de la Belgique lors de sa transformation en un Etat f édéral, enfin de l’Allemagne avec la r éunification. Cependant, aucun gouvernement ne peut, à la longue, parvenir à ses fins s’il ne se fixe des options politiques. 1.6.3 Conclusion L’examen sous l ’angle juridique et politologique de la situation qui r ègne dans d’autres pays fait ressortir que, comparativement, la Suisse est dot ée d’un système gouvernemental qui, sur des points capitaux, se distingue des syst èmes en vigueur dans les pays analys és. Notre pays, en effet, n ’a pas de chef de l ’Etat qui se situe au-dessus du gouvernement. Il ne conna ît pas non plus une concentration des pou- voirs entre les mains d ’un chef de gouvernement qui peut s ’appuyer sur un puissant parti. Dans le cadre des travaux relatifs à la r éforme de la direction de l ’Etat, on a cependant sciemment renoncé à pousser la r éflexion autour d’un large renforcement de la fonction présidentielle, sachant qu’une telle option, compte tenu de la diversit é qui caractérise la Suisse, induirait des problèmes d’envergure. La comparaison internationale à laquelle nous nous sommes livrés montre cependant que la solution adoptée dans le cadre de la r éforme de la direction de l ’Etat, à savoir le gouvernement à deux cercles, avait des équivalents hors de nos fronti ères puisque tous les pays analys és ont structur é leurs gouvernements en plusieurs cercles. Au surplus, en disposant d ’un minimum de quinze personnes au niveau du cercle extérieur et du cercle int érieur, le pays dont le gouvernement est le moins étoffé bénéficie d ’un potentiel nettement plus important que celui qu ’offre le syst ème suisse actuel.2018 2 Partie spéciale 2.1 Commentaire des différentes dispositions législatives 2.1.1 Institutionnalisation du gouvernement à deux cercles sur le plan constitutionnel (art. 174, al. 2 et 3, Cst.) S’agissant de la nécessité de modifier la Constitution, cf. ch. 7.3. Le titre 5 Cst., consacr é aux autorit és fédérales r ègle, en son chapitre 3, l ’organi- sation, la proc édure et les comp étences du Conseil f édéral et de l ’administration fédérale. L’art. 174 Cst. d éfinit le Conseil f édéral comme l ’autorité directoriale et exécutive supr ême de la Conf édération. La r éforme du gouvernement exige l’adjonction à cette disposition d ’un al. qui habilite le Conseil f édéral à confier une partie des t âches gouvernementales à des ministres d élégués. L ’institution des ministres délégués ne vise pas à renforcer l’appareil départemental, mais à permettre aux membres du Conseil f édéral de mieux exercer leur responsabilit é politique globale dans la direction de l’Etat. Le fait que le Conseil f édéral confie certaines t âches gouvernementales (art.174, al. 2) aux ministres d élégués traduit bien le fait que ces personnes ne sont pas des membres de l ’administration f édérale charg és de t âches sp éciales, mais bien des membres du gouvernement. Aussi se distinguent-ils clairement de hauts fonction- naires tels que les secrétaires d’Etat ou les directeurs d’office. La formule «certaines tâches gouvernementales» fait ressortir le fait qu ’il n’est pas question d’instaurer une d élégation générale des tâches, mais bien plut ôt de confier aux ministres d élégués la responsabilit é d’un secteur d ’activité pr écis et bien d éli- mité. Cette disposition vise essentiellement à permettre au Conseil f édéral de mieux se concentrer sur la conduite de l ’Etat, ainsi qu ’à augmenter la flexibilit é et les compétences techniques du gouvernement (cf. ch. 1.3). Le Conseil f édéral, qui dispose seul de comp étences d écisionnelles, demeure l’élément central du gouvernement. Les ministres d élégués, même s’ils jouissent du statut de membres du gouvernement n ’ont pas le droit de vote dans les affaires gou- vernementales parce qu ’ils n ’assument qu ’une coresponsabilit é politique dans les secteurs dont ils ont la charge, et non la responsabilit é politique globale des affaires. Ensemble, le Conseil f édéral et les ministres d élégués constituent le Gouvernement fédéral (al. 3). 2.1.2 Autres modifications de la Constitution Immunité (art. 162, al. 1) L’art. 162 Cst. r ègle les questions d ’immunité. Son al. 1 énumère de mani ère exhaustive les personnes qui n ’encourent aucune responsabilit é juridique pour les propos qu’elles tiennent devant les conseils l égislatifs et leurs organes. Il s ’agit des membres de l’Assemblée fédérale et des magistrats, à savoir les conseillers f édéraux ainsi que le chancelier de la Conf édération. Il est indubitable qu ’en leur qualit é de membres du Gouvernement fédéral, les ministres délégués font également partie des magistrats, quand bien m ême, à la différence des conseillers f édéraux et du chance- lier de la Confédération, ils ne sont pas élus par le Parlement. Ils ont pourtant besoin de la m ême protection que ces personnes pour exercer leur activit é gouvernemen-2019 tale, d’où la n écessité de ne pas leur conf érer l’immunité par une simple norme du degré l égislatif (ce que permettrait l ’al. 2 de l ’art. 162 Cst.), mais, par souci de transparence, de les inclure dans l’énumération établie au niveau constitutionnel. Nomination des ministres délégués (art. 175, al. 4 et 5) Ad al. 4: L’autorité de nomination est le Conseil fédéral. La position que sont censés occuper les ministres d élégués exige, toutefois, qu ’il y ait un étroit rapport de con- fiance entre le membre du Conseil f édéral et le ministre d élégué qui lui est adjoint. La meilleure façon de parvenir à une telle situation est de permettre aux membres du Conseil f édéral de proposer au coll ège la nomination de personnes de leur choix. Etant donné le n écessaire rapport de confiance qui vient d ’être évoqué, la dur ée du mandat d’un ministre d élégué dépendra de facto de celle des fonctions du membre du Conseil f édéral auquel il sera adjoint. Le Conseil f édéral a la comp étence non seulement de nommer les ministres d élégués mais encore, au besoin, de les r évo- quer. En r ègle g énérale, ils sont nomm és imm édiatement apr ès le renouvellement intégral du Conseil f édéral et pour une l égislature; en cas de vacance à la t ête d’un département au cours d ’une législature, la nomination est valable pour le reste de la période. L’Assemblée fédérale confirme la nomination des ministres d élégués. Elle le fait en bloc apr ès chaque renouvellement int égral du Conseil f édéral et indivi- duellement dans tous les autres cas. Le fait que la nomination des ministres d élégués doive être confirm ée par l ’Assemblée f édérale conf ère à ceux-ci une l égitimation accrue. Le contenu mat ériel de l ’actuel al. 4 est repris de l ’al. 5 (cf. également les considérations figurant au ch. 1.1.4). Ad al. 5: Les diverses r égions et communaut és linguistiques doivent être équitable- ment représentées au sein du Gouvernement fédéral. Aussi l’al. 5 mentionne-t-il non seulement le Conseil fédéral mais aussi les ministres délégués. Principe de l’autorité collégiale et division en départements (art. 177, al. 2) Le principe de l’autorité collégiale est maintenu; en d’autres termes, le Conseil fédé- ral continuera de statuer à titre de coll ège gouvernemental. En ce qui concerne la préparation et l ’exécution des d écisions, les affaires du Conseil f édéral ne seront plus seulement r éparties par d épartement entre ses membres mais encore entre les ministres d élégués. Cette disposition met en relief que les nouveaux membres du gouvernement ont la charge de secteurs d’activité bien déterminés. Dans le cadre qui leur est imparti, les ministres d élégués règlent les affaires en toute autonomie ce qui implique qu ’ils disposent des comp étences d écisionnelles n écessaires. Quand bien même les ministres d élégués ne sont pas mentionn és à l ’art. 177, al. 3, Cst., cette disposition qui est la base constitutionnelle de l’art. 47 LOGA, leur est applicable. Statut de la Chancellerie fédérale (art. 179) La Chancellerie f édérale est l ’état-major du Gouvernement f édéral et non plus seulement du Conseil fédéral. Sur ce point, il y a lieu de modifier l’art. 179.2020 2.1.3 Modification de la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA) La LOGA53 contient les dispositions qui r égissent l’organisation du gouvernement et de l ’administration et pr écisent le statut du Gouvernement f édéral, organe de l’Etat, par rapport aux autres autorit és f édérales. Elle d éfinit, en outre, les attri- butions du gouvernement et les autres fonctions de l ’exécutif (compétences norma- tives, direction de l ’administration, ex écution de la l égislation et attributions juridictionnelles, information). Sous l ’angle de la technique l égislative, cette loi est donc au centre de la r éforme du gouvernement. Toutefois, il n ’y a pas lieu d ’en modifier la systématique. Sur le fond, les modifications essentielles ont trait à la d éfinition du Gouvernement fédéral ainsi qu ’au statut et à la fonction des ministres d élégués en leur qualit é de membres du gouvernement (art. 1, 4, 18 et 24 a à 24g). Nombre d ’autres modifica- tions ont, en revanche, un caract ère plutôt formel. Ainsi de nombreuses dispositions doivent être retouchées de manière à concerner l’ensemble des membres du gouver- nement, donc également les ministres délégués. Gouvernement fédéral (art. 1) Al. 1: L’art. 1 est l ’application des art. 174 et 175, al. 1, Cst. Il d éfinit le statut du gouvernement fédéral au regard du droit constitutionnel ainsi que sa composition. L’al. 1 reprend la teneur des actuels al. 1 et 2, sans la modifier. L’al. 2 statue que chaque d épartement dispose d ’un ministre d élégué, ce qui permettra à la fois de conf érer plus de souplesse au fonctionnement du gouver- nement et d ’augmenter les capacit és des chefs de d épartement. Les ministres délégués assument des t âches gouvernementales. Leur cahier des charges est établi par le Conseil fédéral (cf. art. 24g, al. 1). Al. 3: Selon la conception qui sous-tend la r éforme, le gouvernement sera élargi puisque aux sept conseillers f édéraux actuels s ’ajouteront des ministres d élégués (pour les raisons de cet élargissement, cf. ch. 1.3). Aux termes de l ’al. 4, le chancelier de la Conf édération assistera dor énavant non seulement les membres du Conseil f édéral, mais encore les ministres d élégués. L’instauration du gouvernement à deux cercles se traduira par un accroissement des exigences posées à la Chancellerie f édérale. Même si, en principe, elle gardera ses fonctions actuelles, il est pr évisible qu ’elle doive faire face à un accroissement de ses t âches, notamment en ce qui concerne la coordination interd épartementale, l’information et la communication, ainsi que la planification et le suivi des s éances du Gouvernement f édéral. Le Conseil f édéral estime que la Chancellerie f édérale doit être en mesure de s ’acquitter des charges suppl émentaires susmentionnées avec les ressources humaines et logistiques dont elle dispose aujourd ’hui. Il ne s ’impose donc pas de pr évoir des r éaménagements organisationnels ou fonctionnels d’envergure. Responsabilité politique (art. 4) Le Conseil f édéral continuera d ’assumer collégialement la responsabilit é politique globale de l ’exercice des fonctions gouvernementales. Toutefois, en leur qualit é de 53 Loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration, RS 172.0102021 membres du Gouvernement, les ministres d élégués seront politiquement corespon- sables à l’égard de l ’Assemblée fédérale et de l ’opinion publique. Chaque ministre délégué r épond devant le conseiller f édéral comp étent de l ’accomplissement des tâches qu ’il lui a confi ées, et devant l ’ensemble du Conseil f édéral, s ’il s ’agit d’activités qui ressortissent aux objectifs fix és par le collège. Les ministres délégués sont coresponsables dans les domaines de leur ressort. Information et relations publiques (déplacement des actuels art. 10, 10a et 11) L’institution des ministres délégués nécessite d’introduire dans la LOGA un chapitre spécifiquement consacr é au Gouvernement f édéral. Comme l ’information et les relations publiques sont des t âches qui incombent également aux ministres délégués et que le porte-parole du Gouvernement s ’exprime toujours au nom de Conseil fédéral, les actuels art. 10, 10 a et 11 sont int égrés dans ce nouveau chapitre o ù ils portent les numéros 24c, 24d et 24e. Séances du Conseil fédéral: présidence et participants (art. 18, al. 1bis) Les membres du Conseil f édéral se r éunissent à intervalles r éguliers. Un ministre délégué peut prendre part à ces s éances lorsqu ’un objet qui rel ève de son secteur d’activité est inscrit à l’ordre du jour et que le Conseil f édéral estime utile qu ’il soit présent. En pareille occurrence, les ministres d élégués n’ont pas de droit de vote et ne jouissent pas du droit de faire des propositions. Les d écisions sont prises coll é- gialement par le Conseil fédéral. L’élargissement du cercle des personnes participant aux s éances du Conseil f édéral permet d’éviter que les membres de celui-ci étudient à fond chaque dossier. Il s ’agit de tirer parti des comp étences techniques des ministres d élégués. Ceux-ci pourront émettre sur des objets sp écifiques, à chaque étape du processus d écisionnel, un avis d’ordre politique et non seulement un point de vue de stricte technique administra- tive. Inversement, ils auront connaissance «en direct» de l ’ensemble des arguments développés par les membres du Conseil fédéral. Les ministres délégués mettent leurs compétences techniques au service du gouvernement et d échargent le chef de département auquel ils sont adjoints lors de la pr éparation des s éances. Par ailleurs, il importe que la Chancellerie f édérale – de concert avec la pr ésidence de la Conf é- dération – garantisse un mode de d élibération et de d écision efficace et ax é sur les objectifs fixés. Les membres du Conseil f édéral et les ministres d élégués tiennent s éance du Gou- vernement fédéral aussi souvent que les affaires l’exigent (cf. art. 24a ci-dessous). Nouveau chapitre: le gouvernement fédéral Délibérations du Gouvernement fédéral (art. 24a) Les deux cercles prennent part aux s éances du Gouvernement f édéral. La participa- tion des ministres délégués contribue dans une notable mesure à légitimer leur statut de membres du gouvernement. Aussi le mode de participation des ministres d élé- gués aux s éance du Gouvernement constitue-il l ’une des questions-clef que pose la réforme de celui-ci. Les ministres délégués prennent part aux délibérations avec voix consultative. Ils peuvent faire des propositions relatives aux affaires de leur ressort. En r ègle g énérale, les ministres d élégués qui participent aux s éances du Conseil fédéral sont ceux qui sont spécialement concernés par des objets inscrits à l’ordre du jour (cf. art. 18, al. 1 bis). En revanche, la participation de tous est n écessaire lorsque le Conseil f édéral examine et prend des d écisions de principe sur des dossiers2022 «trans-départementaux». Ainsi qu ’il le fait pour les s éances du Conseil f édéral, le chancelier de la Conf édération assiste toujours aux s éances du Gouvernement et jouit également du droit de faire des propositions concernant les affaires qui sont du ressort de la Chancellerie fédérale. Les objets ordinaires, auxquels est consacr ée la majeure partie des d élibérations gouvernementales doivent être trait és en cercle élargi (s éance du Gouvernement fédéral). En revanche, les affaires particuli èrement sensibles, telles que des nomina- tions ou des dossiers exigeant que le Conseil f édéral clarifie politiquement sa position (arbitrages), devront pouvoir être trait ées en cercle restreint (s éances du Conseil fédéral). L’accroissement de l ’effectif des membres du Gouvernement ne doit pas casser la dynamique de groupe qui empreint les d élibérations du Conseil f édéral et donne toute satisfaction. Il importe que les membres du Conseil f édéral puissent continuer d’exprimer librement leur point de vue sur les dossiers politiquement sensibles ou prêtant à controverse; chaque membre du Conseil f édéral doit donc pouvoir, en tout temps, proposer des d élibérations en cercle restreint. Le principe de la coll égialité, élément central du syst ème gouvernemental suisse, doit être préservé même si l ’on passe à un système de gouvernement à deux cercles, car il a fait ses preuves. Par ailleurs, il y a lieu de noter que le système de gouvernement à deux cercles exige une certaine ouverture des s éances du Conseil f édéral et que l ’élargissement du Gouvernement devrait avoir pour tendance non pas d ’affaiblir mais de consolider le principe de la coll égialité puisqu’il aura pour effet d ’accroître la marge de man œ u- vre du Conseil f édéral et, partant, de renforcer la direction politique de l ’Etat. La conception du Gouvernement à deux cercles n ’est pas non plus en contradiction avec la tendance qu ’a l’économie privée de r éduire l’effectif des organes de direc- tion, puisque le Conseil f édéral demeurera le seul organe d écisionnel (les ministres délégués n’ont pas de droit de vote). En l ’occurrence, il est primordial que les mi- nistres délégués soient des personnes en lesquelles les membres du Conseil f édéral peuvent avoir toute confiance et qui fassent montre de loyaut é non seulement envers le chef du département auquel ils sont adjoints, mais encore à l’égard de l’ensemble du coll ège que constitue le Conseil f édéral. Eux aussi seront tenus de respecter le secret des délibérations. Délégations (art. 24b) Le Conseil fédéral pourra – et c’est là une innovation – constituer des délégations au sein desquelles des ministres d élégués seront repr ésentés. Il restera bien entendu possible de constituer des d élégations compos ées exclusivement de membres du Conseil fédéral. Information et relations publiques (art. 24c à 24e) Cf. les explications ci-dessus relatives aux actuels art. 10, 10a et 11. Nouveau chapitre: les ministres délégués Le nouveau chapitre consacré aux ministres délégués règle leur nomination (art. 24f) et leurs fonctions (art. 24g). Nomination des ministres délégués (art. 24f) Les ministres d élégués sont nomm és par le Conseil f édéral sur proposition du chef de département compétent (al. 1). Entretenant des rapports de confiance étroits avec2023 le chef de d épartement auquel il est adjoint, le ministre d élégué est l ’interlocuteur privilégié de celui-ci pour les questions touchant la direction du d épartement, en ce qui concerne la d éfinition et la mise en œ uvre de la politique d épartementale ainsi que pour la pr éparation des affaires du Conseil f édéral. Son élection ainsi que la confirmation de son élection par l ’Assemblée fédérale s’effectue en r ègle générale après l’élection des conseillers f édéraux, pour une p ériode de quatre ans. La nomi- nation des ministres d élégués est soumise en bloc à la confirmation de l ’Assemblée fédérale (al. 2). En cas de vacance à la t ête d ’un d épartement au cours d ’une législature, il est nomm é pour le reste de cette p ériode. Dans ce cas, l ’Assemblée fédérale confirme la nomination de mani ère individuelle. A l ’instar de la nomina- tion, la r évocation avant terme est prononc ée par le Conseil f édéral sur proposition de celui ou de celle de ses membres qui est compétent (cf. al. 3). Les ministres d élégués sont donc d ésignés par une autorit é différente de celle qui procède à l’élection du chancelier de la Confédération (Assemblée fédérale, art. 168, al. 1, Cst.). Toutefois, en raison de la confiance qui doit r égner entre les Conseillers fédéraux et les ministres d élégués, et des rapports tr ès étroits qu’ils doivent entrete- nir, il est nécessaire que les ministres délégués soient nommés par le Conseil fédéral; il en va diff éremment du chancelier de la Conf édération qui est appel é à diriger l’état-major du gouvernement. Cela explique également que les fonctions des minis- tres délégués prennent fin lorsque le chef de d épartement auquel ils ont été adjoints change de département ou quitte le Conseil fédéral (al. 4). Fonctions des ministres délégués (art. 24g) Al. 1:Le Conseil fédéral, sur proposition d ’un chef de d épartement, définit dans une ordonnance d’organisation les secteurs d’activité dont la responsabilit é est confiée à ce ministre pour une l égislature. Cette d éfinition s ’accompagne de la fixation des objectifs politiques que les ministres d élégués sont tenus de respecter dans le cadre de leur action gouvernementale. L ’attribution de comp étence pour des secteurs d’activité bien d élimités permet, en outre, une r épartition claire et transparente des responsabilités. Il est également envisageable de confier à un ministre d élégué des tâches «trans-départementales» si le besoin s ’en fait r éellement sentir. Dans l’accomplissement des t âches pr évues dans leur cahier des charges, les ministres délégués jouissent de l ’indépendance qui convient pour l ’exercice d ’une fonction gouvernementale. Al. 2: Les ministres d élégués peuvent repr ésenter le Gouvernement f édéral tant en Suisse (p. ex., dans le cadre des relations avec les gouvernements cantonaux) qu ’à l’étranger. Ils sont également des interlocuteurs pour le public. Direction et principes de direction (art. 35, 36 et 38) Dans le cadre des dispositions consacr ées à la direction de l ’administration fédérale et aux principes de direction, il y a lieu de mentionner, au titre des organes assumant cette direction, non seulement le Conseil fédéral mais encore les ministres délégués. Art. 35, al. 1: En leur qualit é de membres du gouvernement, les ministres d élégués assument des tâches de direction dans le secteur d ’activité qui leur a été attribué. Ils dirigent l’administration fédérale avec le Conseil fédéral et les chefs de département. Art. 36, al. 1: Les relations entre le Conseil f édéral et les chefs de d épartement, d’une part, et l ’administration fédérale, d’autre part, sont r égies par les principes de direction énoncés à l ’art. 36. Les ministres d élégués doivent appliquer les m êmes principes dans la conduite des unités administratives qui leur sont subordonnées.2024 Art. 38, al. 2: Les ministres d élégués doivent disposer des m êmes instruments de direction que les chefs de d épartement, en particulier d ’un droit illimit é de donner des instructions et d’exercer un contrôle. Infrastructure (art. 39 et 42, al. 5) La r éforme de la direction de l ’Etat ne doit pas entra îner un accroissement de l’appareil administratif. Les ministres d élégués assument des t âches gouverne- mentales et non administratives. Ils n ’ont donc besoin que d ’une infrastructure minimale. A l ’instar des membres du Conseil f édéral, ils doivent pouvoir engager des collaborateurs personnels (art. 39). Pour les services dont ils ont besoin, ils doivent pouvoir b énéficier de l ’assistance des secr étariats généraux (art. 42, al. 5). Enfin, ils pourront demander le concours des offices. Secrétaires d’Etat (art. 46) D’une manière générale, l’institution de ministres d élégués rend superflue la nomi- nation de secr étaires d ’Etat dans le cadre des relations avec l ’étranger. Une telle nomination ne sera donc plus n écessaire que dans des cas exceptionnels et qu ’à titre temporaire. On renoncera donc à nommer des secrétaires d’Etat permanents, d’où la formulation plus restrictive introduite à l’art. 46. Les ministres délégués, autorité décisionnelle (art. 47 à 50) Les ministres délégués sont des «décideurs». Afin qu’ils puissent, en leur qualit é de magistrats, exercer leur pouvoir d écisionnel dans le secteur dont ils assument la responsabilité, ils doivent être dotés des comp étences nécessaires, d’où les modifi- cations préconisées aux art. 47 à 50. Art. 47: Sous l ’empire du droit en vigueur, une affaire ressortit, selon son impor- tance, au Conseil fédéral, à un chef de département ou a un directeur de groupement ou d ’office. A cette liste de d écideurs, il convient d ’ajouter le ministre d élégué (al. 1). Les modalités sont réglées au niveau de l’ordonnance (cf. al. 1 bis et 2). Art. 48, al. 1: Le Conseil f édéral peut d éléguer la comp étence d’édicter des r ègles de droit non seulement aux d épartements mais encore, s ’agissant des domaines de leur ressort, aux ministres d élégués. Le fait que, sous cet angle, les ministres d élé- gués jouissent du m ême statut que les chefs de d épartement est le corollaire de leur appartenance au Gouvernement fédéral. Art. 49, al. 1, phrase introductive: A l’instar des chefs de département, les ministres délégués doivent, dans les domaines de leur ressort, pouvoir conf érer aux personnes énumérées aux let. a à c la compétence de signer certains documents en leur nom. Art. 50, al. 2: Dans les relations avec les gouvernements des cantons, les ministres délégués représentent eux aussi la Confédération, en qualité de membres du gouver- nement. Ils sont les interlocuteurs des cantons pour les affaires ressortissant à leur domaine de compétence. Conférence des responsables de l’information (art. 54) Le titre actuel de «porte-parole du Conseil f édéral» étant trop restrictif d ès lors que l’on instaure un gouvernement à deux cercles, il convient de le transformer en «porte-parole du Gouvernement».2025 Autres organes permanents d’état-major, de planification et de coordination (art. 55) Comme le Conseil f édéral et les d épartements, les ministres d élégués doivent pouvoir instituer des organes permanents charg és de tâches d’état-major, de planifi- cation et de coordination. Il convient donc de le prévoir expressément à l’art. 55. Résidence, incompatibilités (art. 59 à 61) S’agissant du lieu de résidence et des incompatibilités à raison de la fonction et de la parenté, les ministres délégués doivent être traités de la même manière que les mem- bres du Conseil f édéral et le chancelier de la Conf édération. Aussi, le champ d’application à raison des personnes des art. 59 à 61 est-il étendu aux ministres délégués. Par la m ême occasion, le libell é de l ’art. 61 est harmonis é avec celui de l’art. 8 du projet de loi f édérale sur le Tribunal f édéral54 et son champ d ’application étendu du même coup aux personnes vivant en concubinage. Immunité (art. 61a)55 L’art. 61a règle l’immunité des membres du Conseil f édéral ainsi que du chancelier de la Conf édération. Les ministres d élégués doivent être soumis au m ême r égime que ces magistrats (art. 61 a, al. 1 et 5). En cons équence, pendant la dur ée de son mandat, un ministre d élégué ne pourra faire l ’objet d’une procédure pénale pour un crime ou un d élit qui n ’a pas trait à l’exercice de son activit é officielle qu ’à condi- tion qu ’il y ait consenti par écrit ou que le Conseil f édéral ait donn é son autorisa- tion. Modifications formelles Dans un certain nombre de dispositions, il convient de remplacer le terme de «Conseil fédéral» par celui de «Gouvernement fédéral» ou de «gouvernement» parce que les normes en question valent pour l ’ensemble du gouvernement et non plus seulement pour le Conseil f édéral, en tant qu ’autorité coll égiale, ou ses membres. Ces adaptations formelles doivent être apport ées aux art. 3, al. 1, 5, 10 (art. 24 c nouveau), 10a (art. 24d nouveau), 11 (art. 24e nouveau), 25, al. 1 et 2, let. a à c, art. 28, art. 30, al. 1 et 2, let. a, art. 32, let. a à c et f, 34, al. 2, 52, 59, 60, al. 1 et 3, et 61, al. 1 et 2. 2.1.4 Modification d’autres actes législatifs S’agissant des ministres d élégués, il convient, en outre, de r égler les questions suivantes: possibilité de faire l ’objet de poursuites p énales, responsabilité au regard du droit privé et du droit p énal, et enfin r émunération. La réforme du gouvernement exige donc que l ’on modifie la loi sur les garanties politiques 56, la loi sur la 54 FF 2001 4281 55 Cette modification se réfère à la loi sur le Parlement. Elle ne sera proposée que si cette loi a déjà été adoptée par celui-ci dans la teneur retenue par la Commission des institutions politiques du Conseil national. Si tel n’est pas le cas, le Conseil fédéral proposera d’adapter les art. 4 et 8 de la loi sur les garanties politiques. 56 RS 170.212026 responsabilité57, la loi sur le personnel de la Conf édération58, ainsi que certaines dispositions concernant le traitement des magistrats. Immunité (art. 4 et 8 de la loi sur les garanties politiques)59 Art. 4, al. 1: L ’immunité des membres du Conseil f édéral, du chancelier de la Confédération ainsi que des repr ésentants ou commissaires f édéraux est réglée dans la loi sur les garanties politiques. Sur ce plan, les ministres d élégués doivent être soumis au m ême r égime que ce groupe de personnes. En cons équence, ils ne pourront être recherch és ou poursuivis pour des crimes ou des d élits ayant trait à l’exercice de leurs fonctions officielles qu ’à la condition qu ’ils y aient consenti ou que le Conseil fédéral ait donné son autorisation. Art. 8, al. 1: Les crimes et d élits contre la vie, l ’intégrité corporelle et contre la liberté commis sur la personne de magistrats, dont feront dor énavant partie les ministres délégués, relèvent de la juridiction fédérale. Responsabilité (art. 1 et 2 de la loi sur la responsabilité) Art. 1, al. 1, let. b: Les ministres délégués sont des membres du Gouvernement. Ils doivent donc être soumis à la loi sur la responsabilit é, à l ’instar des conseillers fédéraux, du chancelier de la Conf édération ainsi que des membres du Tribunal fédéral. Art. 2, al. 2: Ils n’encourent – ni du point de vue du droit priv é ni sous l’angle pénal – aucune responsabilit é pour les opinions qu ’ils émettent au sein de l ’Assemblée fédérale ou de ses organes 60. Cette r ègle vaut, d ’ores et d éjà, pour les membres du Conseil f édéral. L ’innovation consiste donc à ajouter à la liste des personnes bénéficiant de l ’immunité les ministres d élégués ainsi que le Chancelier de la Confédération. En leur qualité de membres du Gouvernement, les ministres délégués seront en effet appel és à d éfendre les projets gouvernementaux devant les deux conseils législatifs et leurs commissions. Il est donc normal qu ’ils bénéficient, eux aussi, de l ’immunité. L’art. 162, al. 2, de la Constitution pr évoit d’ailleurs expres- sément que «la loi peut étendre l’immunité à d’autres personnes». Champ d’application de la loi sur le personnel de la Conf édération A l ’instar des personnes élues par l ’Assemblée f édérale, les ministres d élégués doivent être exclus du champ d ’application de la loi sur le personnel f édéral car ils ont le statut de magistrat et ne sont pas membres de l ’administration fédérale. Il y a donc lieu de compl éter comme il se doit la liste des exceptions figurant à l ’art. 2, al. 2, de la loi sur le personnel fédéral. 57 RS 170.32 58 RS 172.220.1 59 Cette proposition de modification ne vaut que pour autant que la loi sur le Parlement n’ait pas encore été adoptée (cf. les propositions que contient le projet de cette loi de compléter la LOGA par un art. 61a et le code pénal à l’art. 340). 60 Cf. les considérations émises par Jean-François Aubert ad art. 71 aCst. (no 89) dans le Commentaire de la Constitution. Aujourd’hui, l’immunité est expressément réglée par la Constitution (art.162 Cst.).2027 Loi fédérale sur le Tribunal administratif fédéral (art. 29, let. c) Dans l’exercice de leurs fonctions, les ministres d élégués sont appel és à rendre des décisions. Ces décisions doivent être sujettes à recours. Il importe donc de modifier en conséquence le projet de loi fédérale sur le Tribunal administratif fédéral61. Traitements des ministres délégués (réglementation au niveau de la loi) La rémunération des magistrats est r églée dans les grandes lignes par la loi f édérale du 6 octobre 1989 concernant les traitements et la pr évoyance professionnelle des magistrats62. L ’art. 1 définit le cercle des magistrats. Les personnes qui en font actuellement partie ont ceci de commun qu ’elles sont élues par l ’Assemblée fédérale. Quand bien même les ministres délégués ne satisfont pas à ce critère formel (le Parlement se borne à confirmer leur nomination), elles doivent figurer dans l’énumération des magistrats à l ’art. 1. En leur qualit é de membres du Gouverne- ment, ils ne sont, en effet, pas soumis à la loi sur le personnel de la Confédération63. Art. 2: En leur qualit é de membres du Gouvernement, les ministres d élégués doivent, à l’instar des membres du Conseil f édéral et du chancelier de la Conf édé- ration, disposer d ’un cr édit destin é à couvrir leurs frais de repr ésentation. Le montant de ce crédit sera, en principe, quelque peu inf érieur à celui dont bénéficient les chefs de d épartement puisque les ministres d élégués repr ésenteront le Gouver- nement fédéral dans un nombre plus restreint de secteurs. Traitements des ministres délégués (réglementation au niveau de l’ordonnance de l’Assemblée fédérale) L’arrêté f édéral du 6 cotobre 1989 concernant les traitements et la pr évoyance professionnelle des magistrats 64 fixe les modalit és de r émunération de ces person- nes. Dans son message du 15 juin 2001 65, le Conseil f édéral a annoncé que ce texte législatif serait transform é en ordonnance de l ’Assemblée f édérale puis r évisé. La réforme du Gouvernement implique quelques modifications supplémentaires. Art. 1a, let. a: Le statut et la responsabilit é des ministres délégués sont comparables à celles du chancelier de la Conf édération. Objectivement parlant, il serait donc difficilement justifiable de r émunérer les premiers et les seconds selon des bar èmes différents. C ’est la raison pour laquelle le Conseil f édéral propose d ’octroyer aux ministres d élégués un traitement équivalent à celui du chancelier de la Conf édé- ration. Le traitement annuel du chancelier de la Conf édération s ’élève à 81,6 % du traitement pr évu pour les membres du Conseil f édéral, ce qui repr ésente actuellement 327 039 francs66. 61 Dans la teneur du message du Conseil f édéral du 28 février 2001; FF 2001 4339 62 RS 172.121 63 RS 172.220.1, art. 2 64 RS 172.121.1 65 FF 2001 3689 66 Dans la teneur du message du 15 juin 2001; FF 2001 3694.2028 2.1.5 Présentation simultanée des nouvelles normes constitutionnelles et des modifications législatives Par le pr ésent message, le Conseil f édéral soumet simultan ément au Parlement les modifications constitutionnelles et l égislatives qu ’implique la r éforme du gouver- nement. La teneur de ces nouvelles dispositions est coordonn ée. Toutefois, eu égard au fait que les r ègles du r éférendum varient selon que la norme est de degré constitutionnel ou l égislatif, il est n écessaire de prendre des pr écautions particulières. Tout d’abord, il serait concevable d ’adopter au niveau de la loi une clause stipulant que les modifications l égislatives n ’entreront en vigueur qu ’à la condition que le peuple et les cantons aient accept é les nouvelles normes constitutionnelles propo- sées. Cette solution pr ésente l’inconvénient d’obliger les éventuels adversaires de la réforme à recueillir des signatures en vue d ’un référendum contre les modifications législatives, à un moment o ù l’on ne conna ît pas encore le sort qui aura été réservé aux normes constitutionnelles lors du scrutin. La deuxième solution consiste à ne publier les modifications l égislatives adopt ées par le Parlement qu ’après que les modifications constitutionnelles ont été acceptées en votation populaire et, par voie de cons équence, à faire courir le délai référendaire à compter de la date de la publication. Cette solution pr ésente toutefois un risque dont on peut s ’accommoder: celui de devoir organiser deux scrutins populaires sur le même thème dans l’hypothèse où un référendum aboutirait. Le Conseil f édéral opte n éanmoins pour cette solution, car il estime peu probable qu’un référendum lancé contre les modifications l égislatives aboutisse après que les nouvelles dispositions constitutionnelles aient été acceptées en votation populaire. 3 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel 3.1 Pour la Confédération La r éforme de la direction de l ’Etat entra îne la cr éation de nouveaux postes, qui coûteront de 10 à 15 millions de francs par an. Dans ces co ûts sont compris les traitements, les charges sociales, les retraites et les indemnit és, les frais de repr ésen- tation, des frais de voyages et les frais effectifs, ainsi que les frais pour les pl aces de travail des ministres délégués, de même que les frais correspondants des états-majors (collaborateurs personnels, personnel de secrétariat). 3.2 Pour les cantons et les communes L’instauration du syst ème de Gouvernement à deux cercles ne devrait pas occasionner de coûts supplémentaires aux cantons ni aux communes.2029 4 Programme de la législature «Renforcement de la capacit é d ’action de l ’Etat et administration davantage à l’écoute des citoyens »: tel est le libell é de l ’objectif 9 du Programme de la l égis- lature 1999 –2003 (sous R19, R éforme de la direction de l ’Etat et poursuite de la réforme de l ’administration, et à l’annexe 2, paragraphe 2.6, Institutions de l ’Etat, rubrique «Objets des Grandes lignes»; FF 2000 2189 et 2228). 5 Classement d’interventions parlementaires En 1991, le groupe radical a d éposé une motion (M 90.435) concernant la r éforme du gouvernement. Il demande au Conseil f édéral d ’entreprendre sans tarder ladite réforme et de mettre en chantier les révisions constitutionnelles et législatives néces- saires à décharger le Conseil f édéral. Dans le cadre du pr ésent message, le Conseil fédéral soumet au Parlement des propositions qui r épondent aux pr éoccupations essentielles des auteurs de la motion. La motion est ainsi réalisée. Par la motion Kühne 90.401 «Conseil fédéral, Renforcement de l’autorité politique» ainsi que par la motion du même auteur 96.3252 «Renforcement du rôle politique du Conseil fédéral», transformée en postulat, le Conseil f édéral est chargé d’élaborer – ou d’envisager d’élaborer – un projet qui augmente le nombre de conseillers f édé- raux et qui renforce le statut du pr ésident de la Conf édération. La motion Bonny 97.3209 «Position et comp étence du Pr ésident de la Conf édération» demande également au Conseil f édéral d ’élaborer un projet qui renforce la position et les compétences du Conseil f édéral. La motion Schmid 94.3448, transform ée en postu- lat, demande elle aussi une augmentation du nombre des conseillers f édéraux. Le Conseil fédéral a examiné ces propositions de mani ère approfondie (cf. ch. 1.4.2 et 1.5.3.6 ci-dessus). Il est arriv é à la conclusion que, plut ôt que de recourir à ces mesures, d ’autres instruments étaient plus appropri ées pour combler les carences constatées. L’objectif premier d’un gouvernement efficace peut ainsi être atteint par ce biais, ce qui justifie le classement des ces interventions. La motion Grendelmeier 96.3269 «Réforme du gouvernement dans la r évision totale de la constitution », transformée en postulat, et qui avait pour objet l ’élaboration de dispositions norma- tives sur la base des mod èles établis par le GSDC dans les ann ées nonante (cf. ch. 1.5.3.1 et 1.5.3.2), peut également être classée. Le Parlement a charg é le Conseil f édéral, par le postulat 97.3188 «Réforme du gouvernement jusqu ’à fin 1998 », de lui soumettre avant fin 1998 un projet de réforme au niveau constitutionnel. La réforme de la constitution, adoptée en votation le 18 avril 1999, a d éjà apport é quelques petites am éliorations dans le fonction- nement des rapports entre le gouvernement et le Parlement. Le pr ésent projet répond aux attentes non encore satisfaites du postulat. Enfin, le Conseil national a transmis un postulat 00.3189 «Réforme de la direction de l ’Etat», dans lequel il charge le Conseil f édéral de soumettre, dans un certain délai, un projet de message sur la r éforme de la direction de l ’Etat. Le Conseil fédéral satisfait ainsi à cette exigence.2030 6 Relations avec le droit international public et le droit européen Ni le droit international public ni le droit europ éen ne posent d ’exigences ni m ême ne fournissent d ’indications quant à la teneur à donner aux dispositions l égislatives visant à réformer la direction de l ’Etat sur le plan suisse. Au contraire, aussi long- temps que la composition et les formes de l ’action d ’un gouvernement national obéissent à des principes d émocratiques ainsi qu ’aux valeurs qui fondent l ’Etat de droit et que la protection des droits fondamentaux et des droits de l ’homme est garantie67, on admet que l ’Etat est libre de se doter des structures qui lui convien- nent. C’est d’ailleurs dans cet esprit que l ’art. 26 CV 68 se borne à poser le principe pacta sunt servanda, qui oblige les parties à un trait é à ex écuter celui-ci, sans préciser le mode selon lequel cette exécution doit être organisée sur le plan national. Il convient également de relever que la tendance au d éveloppement de diff érentes formes de coopération et d’intégration, tant au niveau mondial que sur le plan euro- péen, repr ésente un ph énomène qui d écoule de la globalisation et qui oblige les Etats à relever des d éfis nouveaux et complexes. Dans ce cadre, il incombe princi- palement aux gouvernements nationaux et aux autorités administratives de participer à la préparation et à la négociation de réglementations internationales opérations qui souvent, prennent beaucoup de temps, sans parler des travaux que n écessite la trans- position de ces r églementations dans le droit national. Pour que la Suisse pr éserve au mieux ses intérêts, tout en faisant montre «d’un esprit de solidarit é et d’ouverture au monde»69, il est indispensable qu ’un membre du Conseil f édéral ou un ministre délégué participe en personne à l ’élaboration de nouvelles r églementations et de nouveaux standards internationaux, depuis le stade des pourparlers exploratoires jusqu’au processus de n égociation ult érieur, en y repr ésentant la position de la Suisse de mani ère comp étente. Il ressort d ’ailleurs d ’un tour d ’horizon de la situation hors de nos fronti ères que les autres Etats disposent d ’un collège gouver- nemental plus étoffé que le Conseil f édéral, ou qu ’ils se sont dot és de plusieurs ministres délégués ou secrétaires d’Etat. 7 Bases juridiques 7.1 Constitutionnalité et conformité aux lois La LOGA se fonde sur l ’art. 173, al. 2, Cst. 70, aux termes duquel l ’Assemblée fédérale traite tous les objets qui rel èvent de la comp étence de la Conf édération et qui ne ressortissent pas à une autre autorité fédérale. Les dispositions l égislatives proposées concrétisent la base constitutionnelle pr éco- nisée (art. 174, al. 2, Cst.). 67 Cf., notamment, l’art. 3 du Statut du Conseil de l’Europe du 5 mai 1949 (RS 0.192.030) ainsi que la Convention européenne des droits de l’homme du 4 novembre 1950 (CEDH, RS 0.101). 68 Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités (RS 0.111). 69 Cf. le préambule de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999 (RS 101). 70 Reprend la teneur de l’art. 85, ch. 1 aCst.2031 L’ordonnance de l ’Assemblée fédérale concernant les traitements et la pr évoyance professionnelle des magistrats 71 se fonde sur la loi f édérale du 6 octobre 1989 concernant les traitements et la pr évoyance professionnelle des magistrats 72, qui repose elle-même sur l’art. 173, al. 2, Cst. 7.2 Délégation de compétences législatives Les dispositions propos ées ne pr évoient aucune d élégation de comp étences législatives. 7.3 Forme de l’acte à adopter Typiquement, une constitution contient des dispositions r égissant l’organisation des principales autorités de l’Etat. La Constitution d éfinit donc, dans les grandes lignes, comment est structuré l’appareil gouvernemental ainsi que les fonctions qui sont les siennes. Ces dispositions sont le pr éalable à l ’action de l ’Etat. Les modifications constitutionnelles pr éconisées traduisent l ’importance que rev êt la r éforme du gouvernement, consid érée comme l ’innovation majeure apport ée ces derni ères décennies au système gouvernemental. Il est donc justifi é d’inscrire l’élargissement du gouvernement à l’échelon de la Constitution. Du point de vue formel, il n ’est pas impératif de fixer la structure du gouvernement dans la constitution 73. Dans la plupart des Etats europ éens proches de la Suisse, toutefois, la composition du gouvernement est également réglée dans la Constitution 74. Enfin, la solution retenue est en harmonie avec la tradition constitutionnelle suisse qui a depuis toujours voulu que notre loi fondamentale fixe le nombre des membres du Conseil fédéral. L’art. 164, al . 1, Cst. statue que toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d ’une loi fédérale. Appartiennent expressément à cette catégorie les normes relatives à l’organisation et à la procédure des autorités fédérales (art. 164, al. 1, let. g Cst.). Il est donc imp ératif que les dispo- sitions essentielles qui concernent la r éforme du Gouvernement soit édictées au degré législatif. Les rémunérations sont r églées, dans les grandes lignes, à l ’échelon de la loi, les modalités (en particulier le montant des traitements annuels des magistrats) étant, quant à elles, définies au niveau de l ’ordonnance dont les normes peuvent être plus rapidement adaptées à l’évolution. Toutefois, comme il s ’agit en l ’occurrence de la rémunération des membres du Conseil f édéral, nous avons opt é pour une ordon- nance de l’Assemblée fédérale et non du Conseil fédéral. 71 RS 172.121.1, teneur selon message du Conseil fédéral du 15 juin 2001; FF 2001 3695. 72 RS 172.121 73 FF 1997 I 13; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5e édition, no 21; Kurt Eichenberger, Verfassungsrechtliche Einleitung, dans le Commentaire de la Constitution, no 49; Jean-François Aubert, Bundesstaatsrecht der Schweiz, no 274. 74 Cf. les lois fondamentales ou les constitutions des Etats suivants: Allemagne (art. 62), France (art. 8), Italie (art. 92), Danemark (§ 14 et 17), Grèce (art. 81), Irlande (art. 28), Pays-Bas (art. 42 à 45), Portugal (art. 185 à 189), Espagne (art. 98).2032 Table des matières Condensé 1981 1P a r t i e générale 1983 1.1 Grandes lignes de la réforme de la direction de l’Etat 1983 1.1.1 Introduction 1983 1.1.2 Renforcement du gouvernement 1983 1.1.3 Elargissement du gouvernement par l’introduction d’un deuxième cercle 1984 1.1.4 Ministres d élégués dotés d’un statut politique 1985 1.1.5 Personnes de confiance des membres du Conseil f édéral, disposant de domaines d’activité définis 1985 1.1.6 Responsabilit é politique du gouvernement 1986 1.2 Pourquoi une r éforme de la direction de l’Etat ? 1986 1.2.1 Gouverner dans un environnement plus difficile 1986 1.2.2 Augmentation de la demande d’information et de transparence 1986 1.2.3 Difficulté croissante de dégager à un consensus politique 1987 1.2.4 Direction de l ’Etat prospective et conduite de l’action gouverne- mentale dans des situations particulières 1987 1.2.5 Forte augmentation des activités au niveau international 1988 1.3 Objectifs de la réforme 1990 1.3.1 Renforcer la direction politique 1990 1.3.2 Elargir la marge de manœ uvre du gouvernement dans le domaine extérieur 1991 1.3.3 Augmenter la compétence technique du gouvernement 1992 1.3.4 Renforcer la capacité d’action du gouvernement dans les situations particulières 1993 1.4 Intégration dans le système gouvernemental suisse et dans sa réforme 1993 1.4.1 Situation initiale 1993 1.4.2 Concordance: le Conseil f édéral comme reflet de la diversité de no- tre pays1994 1.4.3 Gouvernement collégial: égalité de rang des conseillers fédéraux 1996 1.4.4 Pr éparation et exécution des affaires du gouvernement par les dé- partements 1997 1.4.5 Réforme de la direction de l’Etat et autres réformes 1997 1.5 Vers une réforme de la direction de l’Etat 1999 1.5.1 Les tentatives de réforme au XIXe siècleet au début du XXe siècle 1999 1.5.2 Les travaux de réforme du milieu du XXe siècle 2000 1.5.3 Etapes de la réforme de la direction de l’Etat 2002 1.5.3.1 Mod èles élaborés par le groupe de travail «Structures de di- rection de la Confédération» 2002 1.5.3.2 D écision du Conseil fédéral pour une procédure en deux étapes 2003 1.5.3.3 La r éforme de la direction de l’Etat: un nouveau module de la réforme constitutionnelle 2003 1.5.3.4 Nouvelles interventions parlementaires 20042033 1.5.3.5 La proc édure de consultation sur la réforme de la direction de l’Etat 2005 1.5.3.6 D écision de principe du Conseil fédéral: abandon de la va- riante 1, suite des travaux sur la variante 2 2006 1.5.4 Concrétisation du modèle de gouvernement à deux cercles 2008 1.5.5 Résultats: cheminement progressif des cinq modèles d’origine vers le modèle du gouvernement à deux cercles doté de ministres délé- gués 2009 1.6 Regard sur certains systèmes de gouvernement étrangers 2009 1.6.1 Les différences avec le système suisse actuel 2009 1.6.1.1 Huit Etats comme base de la comparaison 2009 1.6.1.2 Gouvernements et système politique 2009 1.6.1.3 Chef de l ’Etat 2011 1.6.1.4 Accords de coalition 2012 1.6.1.5 Taille des gouvernements 2012 1.6.1.6 Niveaux hi érarchiques 2012 1.6.2 Appréciation des systèmes gouvernementaux sous l’angle politique 2015 1.6.2.1 Multiplicit é des processus décisionnels 2015 1.6.2.2 Le droit ne refl ète que partiellement les réalités politiques 2015 1.6.2.3 Les constellations partisanes influent sur les processus de décision 2016 1.6.2.4 Les d écisions sont préparées aux échelons inférieurs et dans le cadre de procédures de consultation 2016 1.6.2.5 Les chefs de gouvernement tranchent en p ériode de crise ou lors de controverses partisanes 2016 1.6.2.6 Les gouvernements sont contraints de naviguer entre la po- litique au quotidien et la stratégie prospective 2017 1.6.3 Conclusion 2017 2P a r t i e s péciale 2018 2.1 Commentaire des différentes dispositions législatives 2018 2.1.1 Institutionnalisation du gouvernement à deux cercles sur le plan constitutionnel (art. 174, al. 2 et 3, Cst.) 2018 2.1.2 Autres modifications de la Constitution 2018 2.1.3 Modification de la loi sur l ’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA) 2020 2.1.4 Modification d ’autres actes législatifs 2025 2.1.5 Pr ésentation simultanée des nouvelles normes constitutionnelles et des modifications législatives 2028 3C o n séquences financières et effets sur l’état du personnel 2028 3.1 Pour la Confédération 2028 3.2 Pour les cantons et les communes 2028 4 Programme de la législature 2029 5 Classement d’interventions parlementaires 2029 6 Relations avec le droit international public et le droit européen 20302034 7 Bases juridiques 2030 7.1 Constitutionnalit é et conformité aux lois 2030 7.2 Délégation de compétences législatives 2031 7.3 Forme de l’acte à adopter 2031 Arrêté fédéral concernant la réforme de la direction de l’Etat (Projet) 2035 Loi fédérale sur la réforme de l’organisation du gouvernment (Projet) 2037 Ordonnance de l’Assemblée fédérale concernant les traitements et la prévoyance professionnelle des magistrats (Projet) 2046Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message relatif à la réforme de la direction de l'Etat In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 11 Cahier Numero Geschäftsnummer 01.080 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 19.03.2002 Date Data Seite 1979-2034 Page Pagina Ref. No 10 126 134 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.