2002-1927 2667 Politique du personnel de carrière et organisation du service extérieur au Département fédéral des affaires étrangères Rapport de la Commission de gestion du Conseil national du 22 août 2002 «Je ne connais pas de m étier plus divers que celui du diplomate. Il n’en est point o ù il y ait moins de r ègles précises et plus de traditions, point o ù il faille plus de pers évérance pour r éussir et où le succ ès d épende davantage du hasard des circonstances, point où une discipline exacte soit aussi n écessaire et qui exige de celui qui l ’exerce un caract ère plus ferme et un esprit plus indépendant.» Jules Cambon, Le Diplomate, Hachette, Paris, 1926, page 9. «(...) un soir j’entendis un diplomate spirituel, à qui l’on deman- dait s ’il se rendait bient ôt à son poste, r épondre qu ’il ne se pressait pas, qu ’il attendait: ‹J’étais bien jeune encore, ajouta- t-il, quand M. de Talleyrand m ’a dit, comme instruction essen- tielle de conduite: N’ayez pas de zèle!›» Sainte-Beuve, Portraits de femmes, Madame de Staël, II. «Un ambassadeur est un homme envoy é dans une cour pour y représenter avec faste, ensuite pour y traiter des affaires s ’il en survient, enfin pour rendre compte de ce qu ’il observe, suppos é que les ministres qui l’ont envoyé veulent être instruits. C’est un espion autorisé par le droit des gens.» Etienne Bonnot de Condillac, Dictionnaire des synonymes Remarque liminaire Dans le pr ésent rapport, les termes utilis és pour la description des fonctions (chef de mission, secr étaire général, ambassadeur, etc.) recouvrent aussi bien le f éminin que le masculin. 2668 Résumé Dans le cadre de son programme d ’activités 2000–2002, la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) a d écidé d ’effectuer une inspection consacr ée à la diplomatie suisse. La commission est partie du constat que l ’environnement dans lequel s ’exercent les relations internationales a subi ces quinze derni ères ann ées des modifications considérables. Le nombre des Etats s ’est accru depuis la chute du Mur de Berlin. Les cloisonnements g éographiques et fonctionnels, issus pour certains de la guerre froide, se sont effac és au profit d ’organisations régionales. Toujours plus de ques- tions se r èglent multilat éralement au sein d ’organisations internationales. La plu- part des probl èmes, qu’ils relèvent de la politique, de l ’économie, de la culture, du commerce, de l ’environnement ou des droits de l ’homme, sont interd épendants, ce qui n écessite une approche globale et l ’intervention d ’agents de tous les d éparte- ments f édéraux. Les informations circulent de fa çon pratiquement instantan ée. Le développement des nouvelles technologies permet de surcro ît d ’avoir acc ès, en temps r éel, à une multitude d ’informations sans avoir besoin de se trouver sur place. Auparavant, il fallait des mois pour installer une ambassade. Toutes ces évolutions ont partiellement érodé le monopole du D épartement fédéral des affaires étrangères (DFAE) dans les relations a vec l ’étranger et remettent en question l’efficacité des structures actuelles. Comment le DFAE g ère-t-il ces changements? La Conf édération a-t-elle encore besoin d’un corps diplomatique et consulaire classique dont les membres changent de poste tous les quatre ans? Quelles sont les t âches incombant à nos repr ésenta- tions et ces derni ères sont-elles en mesure de les remplir? Le r éseau des repr ésen- tations est-il adapté aux ambitions politiques de la Suisse et à la défense des intérêts nationaux? Voilà un aperçu des questions que s ’est posée la CdG-N. Pour y r épondre, la com- mission a articul é ses travaux autour de deux axes. Il s ’agit, d’une part, de porter une appr éciation sur le recrutement, l ’engagement et la gestion du personnel diplomatique et consulaire et, d ’autre part, d ’estimer la coh érence du r éseau des représentations avec la politique de pr ésence et d ’influence de la Suisse dans le monde et finalement d’évaluer l’organisation des représentations. Le DFAE compte environ 2500 agents, dont approximativement la moiti é font partie du personnel qui peut être affect é dans les diff érentes repr ésentations suisses à l’étranger. Ce personnel est soumis à une réglementation spéciale qui s ’écarte, sur certains points, de la r églementation applicable au reste des employ és de l’administration fédérale. Contrairement à cette derni ère qui conna ît le syst ème de fonction et recrute ses agents pour occuper des postes d éterminés, le DFAE connaît le système de carri ère. L’agent, une fois recrut é par concours entre 25 et 35 ans, devient membre d’un corps hiérarchisé. Il y passera toute sa vie professionnelle, en franchissant diff érents échelons et en occupant divers postes en Suisse et à l’étranger. 2669 Pour la CdG-N, les principes du concours et de la carrière ont fait leurs preuves. Le système actuel pr ésente des avantages incontestables. Il permet de doter en tout temps tous les postes à l’étranger du personnel n écessaire et d’assurer le fonction- nement permanent et durable des repr ésentations. Le syst ème de carri ère conduit cependant à un certain conformisme dans l ’approche des probl èmes et dans les méthodes de travail. Il en r ésulte une sorte d ’homogénéité culturelle qui n ’est pas critiquable dans la mesure où elle contribue à donner unité et cohérence à l’activité du département, mais qui est discutable quand elle a pour effet de cr éer des réflexes corporatifs. La commission estime que le syst ème de carri ère ainsi que les limites d ’âge pour l’admission dans les services diplomatiques et consulaires gagneraient à être plus souples. La CdG-N est également d ’avis que les fili ères de recrutement devraient être diversifiées et que le DFAE devrait faire appel plus r égulièrement, pour cer- tains postes, à des personnes ext érieures au d épartement. La commission est favo- rable en effet à ce que des personnes qui ne sont pas diplomates de m étier puissent occuper certaines fonctions pour un mandat limit é dans le temps. Cela permettrait de diversifier les exp ériences, de tenir compte des transformations du march é du travail et d ’apporter, dans les services du DFAE, des comp étences particulières. A l’opposé, la commission invite le DFAE à encourager ses agents à exercer d’autres fonctions dans l ’administration fédérale, dans des organisations internationales ou dans le secteur privé. La CdG-N est également d ’avis qu ’il faudrait remettre en question la dichotomie existant actuellement entre corps diplomatique et corps consulaire et envisager une éventuelle fusion des deux carri ères. Pour la commission, les t âches diplomatiques et consulaires s’interpénètrent toujours davantage et la d élimitation des activités ne paraît plus aussi nette qu’auparavant. Diriger un consulat g énéral dans une grande métropole économique n écessite en effet des qualit és aussi importantes que celles qui sont attendues pour conduire une petite représentation diplomatique. La commission rel ève également le faible nombre de femmes aux postes dirigeants. Il n’est pas sans int érêt de constater que, sur 93 ambassades et 45 consulats g éné- raux, sept seulement sont dirig és par des femmes. C ’est pourquoi la commission invite le d épartement à s’engager davantage en faveur de l ’accès des femmes aux postes de cadres et à créer les filières correspondantes. Au sein du DFAE la pyramide des âges conduit à un engorgement des postes sup é- rieurs. Il y a encore quelques ann ées, chaque agent diplomatique ou consulaire était pratiquement assuré de devenir ambassadeur ou consul g énéral à l’issue de sa carrière. Ce n’est actuellement plus le cas. La CdG-N a constat é que cette situation suscite de vives inqui études aupr ès des personnes concern ées et cr ée des tensions entre les g énérations. On peut d ’ailleurs se demander, si l ’obtention du titre d’ambassadeur constitue r éellement le couronnement d ’une carri ère. Le poste de numéro deux dans une grande ambassade est en effet souvent plus exigeant que celui de chef de mission dans une petite repr ésentation. La hi érarchisation des postes au sein du DFAE est devenue quelque peu obsol ète et demande à être modi- fiée. Pour la CdG-N, il est important que le DFAE la remette à plat en fonction de l’importance r éelle des postes et ne s ’arrête pas uniquement à des consid érations 2670 liées au prestige. La commission sugg ère notamment au DFAE de n ’attribuer le titre d’ambassadeur que pour la dur ée d’occupation d’un poste de chef de mission et de supprimer la pratique qui veut qu ’une fois nomm é ambassadeur, un agent le reste jusqu ’à la fin de sa carri ère. Elle propose également de supprimer tous les titres diplomatiques et consulaires pour les agents qui ne sont pas engag és à l’étranger. Actuellement, la Suisse ne compte en effet pas moins de 36 ambassa- deurs dans l ’administration f édérale, dont 16 à l’extérieur du DFAE. La commis- sion estime en outre qu ’une nomination en tant que chef d ’une repr ésentation diplomatique ou consulaire ne devrait pas être la récompense intuitu personae d’un parcours professionnel sans fautes, mais bien plus le r ésultat d ’une ad équation entre les exigences du poste et les qualifications des candidats. C ’est pourquoi la CdG-N demande que les agents diplomatiques et consulaires soient r égulièrement soumis à des bilans de carri ère permettant de mesurer leurs comp étences profes- sionnelles et d’apprécier leurs besoins en formation. Les membres des corps diplomatique et consulaire sont soumis à la discipline des transferts. Cela signifie qu ’ils doivent r égulièrement changer de lieu d ’affectation. La discipline des transferts est extr êmement contraignante, et l ’attrait de travailler à l’étranger est largement contrebalanc é par de nombreux d ésagréments. Le nom- bre de pays o ù les t âches sont exerc ées dans des conditions difficiles s ’accroît d’année en année. A cela s’ajoutent les problèmes de scolarisation des enfants ainsi que la quasi-impossibilit é, pour les conjoints et partenaires des agents diploma- tiques et consulaires, d ’exercer à l ’étranger une activit é professionnelle. Ces problèmes sont de nature à réduire à terme l’attrait pour les services de carrière. La CdG-N demande au Conseil f édéral de soutenir les efforts du DFAE visant à mieux prendre en compte les probl èmes des conjoints et des partenaires lors des transferts. La commission propose également au DFAE de pr évoir un seul mouve- ment de transferts par an et d’aviser les concernés au moins six mois à l’avance. De manière générale, la commission est d ’avis qu’il conviendrait d’améliorer la pr évi- sibilité des transferts en établissant des r ègles claires. Elle estime qu ’il importe aussi de garantir une meilleure alternance entre les postes jug és difficiles (60 % des postes) et les autres. La commission recommande de confier la responsabilit é opérationnelle de la ges- tion des ressources humaines à des professionnels recrut és en dehors des corps diplomatique et consulaire ou au moins à des agents qui ne sont plus soumis à la discipline des transferts. La commission est en effet d ’avis que les questions de personnel nécessitent une continuit é qui n ’est pas assur ée aujourd ’hui puisque les responsables changent tous les quatre ans. Avec 151 représentations, la Suisse dispose d ’un réseau diplomatique et consulaire étendu. Ce r éseau, comparable en taille à celui des Pays-Bas, se situe derri ère la France, la Grande-Bretagne, l ’Allemagne et l ’Italie, mais devant la Belgique, l’ensemble des pays scandinaves et l ’Irlande. Il a connu des modifications impor- tantes au cours des douze derni ères années, notamment en raison de la dissolution du Bloc de l ’Est et de la cr éation de nouveaux Etats qui s ’en suivit. Entre 1990 et aujourd’hui, la Suisse a ferm é 19 ambassades et consulats de carri ère ainsi que 14 consulats honoraires afin d ’adapter son r éseau extérieur aux nouvelles donn ées 2671 géopolitiques. Durant la m ême période, elle a ouvert 14 repr ésentations diplomati- ques (dont 3 bureaux de liaison), 3 consulats g énéraux, 1 consulat et 63 consulats honoraires. La CdG-N estime qu ’à budgets constants le r éseau de repr ésentations a atteint aujourd’hui son extension maximale. Il est int éressant de relever que les moyens financiers et le personnel attribu és à ce r éseau sont rest és stables ces douze der- nières années, alors que les missions se sont compliqu ées et que les changements géopolitiques ont été considérables. Grâce à des mesures administratives et techni- ques, il a en effet jusqu ’à pr ésent été possible de compenser cette évolution. Un examen du r éseau montre pourtant que la plupart des repr ésentations suisses sont de taille réduite: quelque 90 % des repr ésentations compte moins de trois diploma- tes. Pour la commission, il est évident que certaines repr ésentations n ’ont pas la taille critique n écessaire et se situent à la limite de la viabilit é. La commission est d’avis qu ’il serait pr éférable de concentrer les moyens dans des repr ésentations plus grandes et de fermer certains petits postes. En effet, le principe d ’universalité qui est à la base de la politique étrangère n ’oblige pas la Suisse à être pr ésente partout dans le monde. C ’est pourquoi la commission recommande au Conseil fédéral de fixer des priorit és g éographiques claires et de d éterminer les Etats et régions du monde dans lesquels il entend concentrer les moyens existants. La CdG- N propose également la nomination d ’ambassadeurs itin érants qui couvriraient, depuis Berne, certains groupes de pays a vec lesquels nous n ’avons que peu de contacts. Au niveau consulaire, l ’inspection de la CdG-N a r évélé que la Suisse offrait des prestations consid érables par rapport à d ’autres pays. Certains services, comme l’immatriculation obligatoire, ne se justifient plus à l ’heure actuelle, notamment pour les Suisses résidant dans les pays de l ’Union européenne (UE). La commission invite le Conseil f édéral de proposer un plan de r éduction des prestations offertes aux Suisses à l ’étranger. La commission demande également de proc éder à un regroupement plus poussé des moyens consulaires dans les pays européens. La CdG-N a également constaté que la collaboration et les synergies avec les autres départements actifs à l ’étranger pouvaient être améliorées. La prolif ération, dans certains pays, de services ext érieurs des d épartements f édéraux cr ée parfois des doubles emplois qui portent atteinte à l’unité et la coh érence de la politique ext é- rieure de la Suisse. C’est pourquoi la commission demande que les chefs de mission aient, dans les pays o ù ils sont accr édités, la haute main sur tous les agents qui y sont détachés par l’administration fédérale. Enfin, l’inspection de la CdG-N a permis d ’établir qu’il existe différents problèmes de coordination entre, d ’une part, les repr ésentations diplomatiques et consulaires et, d’autre part, les services de la Direction du d éveloppement et de la coop ération (DDC) qui rel èvent pourtant du m ême d épartement. La commission demande notamment qu’en matière d’implantations à l’étranger le DFAE exploite mieux les synergies entre les repr ésentations et les structures de la DDC. Pour la CdG-N, il convient de mieux int égrer également le travail de la DDC dans les activit és des représentations. 2672 En conclusion, la commission est d ’avis que l ’appareil diplomatique et consulaire doit faire l’objet d’une réflexion en profondeur. Le pr ésent rapport donne quelques pistes d’une réforme non seulement possible, mais également nécessaire.2673 Rapport 1 Introduction 1.1 Contexte général L’environnement dans lequel s ’exercent les relations internationales a subi ces quinze dernières années de profonds changements. Avec la chute du mur de Berlin, le monde a cessé d’être bipolaire. Les cloisonnements géographiques et fonctionnels se sont effacés progressivement au profit de structures de coop ération régionales ou globales. L’économie s’est mondialisée et a trouvé un nouveau champ d ’action dans les organisations multilat érales. De nouveaux acteurs sont apparus relayant les préoccupations de la soci été civile. L ’influence des m édias sur la formation des opinions s ’est accrue consid érablement. Gr âce aux nouvelles technologies, il est devenu possible de disposer en tout temps et en tout lieu d ’une multitude d ’infor- mations. Les conditions d ’exercice de la politique étrangère ont chang é aussi. Les limites entre politique ext érieure et politique int érieure se sont estomp ées. Un nombre toujours plus grand de politiques sectorielles (politique économique, politique de sécurité, politique environnementale, politique d ’intégration europ éenne, coop éra- tion au d éveloppement, migration, politique culturelle, etc.) ont des prolongements internationaux et inversement. Les probl èmes à r ésoudre deviennent toujours plus complexes et interdépendants et font intervenir des agents de tous les départements. Cette évolution a érodé en partie le monopole du (DFAE) dans la conduite de la politique extérieure. La concurrence des autres départements, mais aussi des cantons et du Parlement, est toujours plus forte sans compter les conseillers f édéraux qui multiplient les contacts directs avec leurs homologues étrangers grâce aux moyens modernes de communication. De ce fait, les diplomates ne sont plus les uniques intermédiaires entre la Suisse et l’étranger. Dans le domaine consulaire, les évolutions sont considérables également. Le nombre de Suisses immatricul és auprès des repr ésentations à l’étranger a augment é de pr ès de 70 pour cent en vingt ans. Les Suisses voyagent toujours plus et font r égulière- ment appel aux prestations des repr ésentations à l ’étranger. Les cas de protection consulaire (d écès, accidents, empris onnements, enl èvements, etc.) augmentent en proportion. Ils deviennent toujours plus complexes et plus lourds. Finalement, un nombre croissant d ’étrangers désire se rendre en Suisse pour y passer des v acances ou y faire des affaires, avec pour corollaire une augmentation des visas à délivrer. Toutes ces évolutions ont transform é de manière importante le travail des repr ésen- tations et des agents diplomatiques et consulaires à l’étranger. Mais il n’y a pas que la politique étrangère qui ait changé. La société et le marché du travail ont également évolué entraînant de nouvelles attentes de la part des agents à l’étranger. Les principes traditionnels qui fondent la carri ère diplomatique et consu- laire, c’est à dire le respect de la hi érarchie, l’ancienneté, la fid élité font place à de nouvelles valeurs tels le mérite, les compétences, l’égalité des chances, la compétiti- vité avec le secteur priv é. Les agents cherchent toujours plus la satisfaction dans le travail et la possibilit é de concilier harmonieusement vie professionnelle et vie2674 privée («work-life balance»). A terme, le cursus de la carri ère et les possibilit és de travailler à l’étranger ne suffiront vraisemblablement plus à motiver les agents, ni à attirer les meilleurs éléments. Comment le DFAE gère-t-il ces changements? La Suisse a-t-elle encore besoin d ’un appareil diplomatique classique? A quoi servent les agents consulaires? Le syst ème de sélection et de promotion des agents du DFAE r épond-il aux besoins de notre politique étrangère et des Suisses à l’étranger? La Confédération a-t-elle besoin des corps diplomatique et consulaire dont les membres changent de postes tous les quatre ans? Quelles sont les missions de nos représentations et comment les remplis- sent-elles? La carte de nos repr ésentations est-elle adapt ée à nos ambitions politi- ques? C’est à toutes ces questions et à bien d’autres que la CdG-N a tent é de répondre. La commission est partie du constat que, mis à part les grands d ébats de politique étrangère, le Parlement s ’est peu int éressé aux structures et aux agents qui mettent en œ uvre la politique ext érieure. Si l ’on exclut quelques interventions parlemen- taires sur des points pr écis 1, l’instrument diplomatique et consulaire n ’a jamais fait l’objet d’un examen systématique. La CdG-N a voulu combler cette lacune. C ’est pourquoi elle a charg é un groupe de travail d ’examiner la politique du personnel de carri ère du DFAE ainsi que l’organisation du service extérieur. 1.2 Mandat et buts de l’inspection Le groupe de travail a été placé sous la conduite du conseiller national Alexander Tschäppät (pr ésident). Il était compos é en outre des conseillers nationaux Jakob Freund, Jean-Paul Glasson, Claude Janiak, Otto Laubacher, Hubert Lauper, Heinrich Estermann (remplacé par Odilo Schmid en d écembre 2001), Walter Schmied, Jean- Jacques Schwaab, Pierre Tillmanns, Ren é Vaudroz et Christian Waber. Afin d’assurer la coordination avec la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG- E), le groupe de travail a été élargi aux d éputés au Conseil des Etats Filippo Lom- bardi et Franz Wicki. Leur statut était identique à celui des conseillers nationaux. 1 Cf. notamment les interventions parlementaires suivantes: 01.3365 – Interpellation. La diplomatie à l’heure des technologies nouvelles; 01.1097 – Question ordinaire. Accès des handicapés dans les missions diplomatiques et consulaires suisses; 00.3515 – Interpellation. Fêtes du 1er août à l’étranger; 00.3474 – Interpellation. Représentations suisses à l’étranger. Renforcement de l’efficacité; 00.1058 – Question ordinaire. Consulats suisses. Aide aux Suisses en situation de détresse à l’étranger; 00.1131 – Question ordinaire. Conceptions sculpturales de Monsieur l’ambassadeur Borer; 00.5185 – Heure des questions. Question. Le cirque Borer; 98.1053 – Question ordinaire. Consulat suisse de Besançon. Fermeture; 98.1033 – Question ordinaire. Fermeture du consulat de Besançon. Conséquences pour l’image de la Suisse; 98.3019 – Interpellation. Algérie. Situation politique et réouverture de l’ambassade de Suisse; 97.3489 – Postulat. Conseillers culturels dans les missions suisses à l’étranger; 97.3354 – Interpellation. Politique est-européenne de la Suisse. Importance des pays baltes; 97.1002 – Question ordinaire. Menaces sur le consulat suisse de Mulhouse; 96.1025 – Question ordinaire. Fermeture de représentations suisses à l’étranger.2675 Le groupe de travail a articul é ses activit és autour des deux axes th ématiques suivants: 1er axe thématique: Le personnel diplomatique et consulaire Il s’agit d’une part d ’examiner les principes et les modalit és qui r égissent le recru- tement, l ’engagement et la gestion du personnel diplomatique et consulaire, et d’autre part de porter un jugement sur l ’opportunité et l ’actualité du syst ème de carrière. 2e axe thématique: Le service extérieur du DFAE Le but de l’inspection dans ce domaine consiste à jauger la coh érence du réseau des représentations de la Suisse dans le monde. Il s ’agit également de porter une appr é- ciation sur le mode de travail des repr ésentations et sur l ’opportunité des sch émas d’organisation. Le présent rapport poursuit sur certains points une r éflexion qui a déjà été entreprise en 1998 par un groupe de travail du DFAE plac é sous la conduite de l ’ancien chef de la direction politique, Monsieur Jean-Marc Boulgaris. Les conclusions de ces travaux ont été publiées dans un rapport intitul é «Rôle du diplomate et de la diplo- matie suisse au seuil du 21 e siècle». L’inspection de la CdG-N veut néanmoins aller va plus loin que le rapport Boulgaris et examiner certains aspects qui n ’avaient pas été abordés à l’époque, tels l ’organi- sation du service du personnel ou la structure de la carte diplomatique et consulaire. Les travaux de la CdG-N participent d ’une double approche. Il s ’agit d’abord, sous l’angle du contrôle parlementaire (art. 169 Cst.; art. 47 quater LREC2) d’apprécier une partie de la gestion du DFAE. La CdG-N veut ensuite informer et contribuer à ce que le rôle de nos agents en Suisse et à l’étranger soit mieux (re)connu. En effet, il existe encore trop souvent l ’idée que la politique étrangère est un domaine particu- lier dont l’intelligibilité échappe au plus grand nombre. Ce rapport tente de d émon- trer le contraire. 1.3 Limites Le groupe de travail a d écidé de limiter ses investigations au personnel de carri ère du DFAE, c’est-à-dire aux agents des corps diplomatique et consulaire, et, dans une moindre mesure, au personnel de secr étariat. En effet, cette carrière est actuellement en voie de dissolution. Initialement, le groupe de travail voulait se concentrer uniquement sur les agents du corps diplomatique. Lors des travaux, il a remarqu é qu ’il existait dans la carri ère consulaire un certain nombre de problèmes méritant d’être examiné également. L’inspection ne porte en revanche pas sur les agents des autres d épartements qui travaillent dans les structures du DFAE. Il s ’agit notamment des attachés de défense du D épartement de la d éfense, de la protection, de la population et des sports 2 Loi fédérale du 23 mars 1962 sur la procédure de l’Assemblée fédérale ainsi que sur la forme, la publication et l’entrée en vigueur des actes législatifs (loi sur les rapports entre les conseils, LREC); RS 171.11.2676 (DDPS), des attach és économiques du D épartement fédéral de l ’économie (DFE), des attach és scientifiques et technologiques du D épartement f édéral de l ’intérieur (DFI), des agents de liaison et des sp écialistes des questions de migration du Département fédéral de justice et police (DFJP) ainsi que des attach és financiers du Département f édéral des finances (DFF) et de la Banque nationale suisse (BNS). Sont exclus également du champ d ’investigation les agents qui travaillent dans les organisations internationales3 ainsi que le personnel suisse engag é dans des actions de maintien de la paix et de bons offices 4. Tous ces personnels ne font pas partie du personnel de carri ère et échappent donc largement à l ’influence du DFAE. Ces catégories d’agents seront mentionn ées dans le rapport pour autant que cela contri- bue à la compréhension des particularités des services de carrière. L’inspection a été compliquée en partie par l ’entrée en vigueur, au 1 er janvier 2002, de la nouvelle loi sur le personnel (LPers) 5 et de ses nombreux textes d ’application. En outre, le domaine du personnel du DFAE a été r éorganisé partiellement au 1er juin 2002 et une nouvelle direction des ressources et du r éseau extérieur a été créée6. Bien que ces modifications ne changent pas fondamentalement la politique du personnel de carri ère, elles introduisent diverses nouveaut és sur lesquelles il est difficile de porter une appr éciation. C’est pourquoi les constats du groupe de travail sont fondés en premier lieu sur l ’application des anciennes normes et sur les ancien- nes structures. Dans la mesure du possible, le rapport mentionnera également les nouveautés introduites récemment. Pour juger le service ext érieur, le groupe de travail a effectu é diverses visites à l’étranger (cf. ch. 1.4 ci-dessous). Ces visites ne visaient pas à juger le travail d ’un chef de mission en particulier, ni à examiner la n écessité d’une ambassade dans les pays visit és. Il s ’agissait pour le groupe de travail de porter une appr éciation d’ensemble sur le fonctionnement des repr ésentations et de conna ître les probl èmes concrets auxquels elles sont confront ées. Il est vrai que chaque situation est diff é- rente et qu ’une ambassade dans un pays de l ’Union européenne n’est pas compara- ble à un consulat g énéral en Am érique latine ou un à bureau de coordination au développement en Afrique. Quand bien même le rapport illustre son propos d ’exem- ples concrets, souvent en bonne part, les constations formul ées relèvent essentielle- ment d’une optique globale. 1.4 Démarche et organisation des travaux Le groupe de travail a commencé ses travaux en août 2000 et a si égé à quinze repri- ses. Il a proc édé à Berne et à Lugano à l’audition de 37 personnes 7. Le groupe de travail a entendu des repr ésentants de tous les niveaux hi érarchiques du DFAE y compris le secr étaire d’Etat et le secr étaire général. Il a également eu des échanges 3 Art. 88 de l’ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la Confédération (OPers), RS 172.220.111.3. 4 Ordonnance du 24 avril 1996 sur l’engagement de personnel dans des actions de maintien de la paix et de bons offices; RS 172.221.104.4. 5 Loi fédérale du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers); RS 172.220.1. 6 Modification du 10 avril 2002 de l’Ordonnance sur l’organisation du Département fédéral des affaires étrangères (Org DFAE); RO 2002 1155. 7 La liste des personnes entendues figure à l’annexe 1.2677 de vues avec d ’anciens diplomates, des journalistes et le directeur du programme national de recherche «Fondements et possibilit és de la politique ext érieure suisse» (PNR 42). Le groupe de travail a rencontr é les responsables de quatre multinationa- les pour conna ître leur fa çon de g érer le personnel expatri é et disposer ainsi de points de comparaison. Le groupe de travail a aussi entendu des repr ésentants d’associations du personnel, des membres de l ’association des conjoints de fonc- tionnaires transférables du DFAE (ACF) ainsi que la d éléguée à l’égalité du d épar- tement. Un membre du groupe de travail ainsi que le secr étaire ont également assisté à une séance de la commission qui est charg ée d ’examiner les promotions du personnel diplomatique (commission des promotions I). Outre les auditions, le groupe de travail a examin é une importante documentation et a étudié les diff érentes bases juridiques et r églementaires qui fondent l ’activité du DFAE. Il a aussi demand é au département de lui établir un rapport sur le r éseau de représentations à l’étranger et sur les modifications qui étaient intervenues ces dix dernières années. Le groupe de travail a également prié le d épartement de collecter des informations sur les politiques du personnel existant dans d ’autres minist ères europ éens des affaires étrangères. Le groupe de travail désirait connaître la situation en Allemagne, en Autriche, en Belgique, en France, en Grande-Bretagne, en Irlande, en Italie, en Norvège et aux Pays-Bas. Le groupe de travail s’est également penché sur des indications fournies par des tiers concernant des irrégularités financières et d’autres dysfonctionnements dans lesquels auraient été impliqu és des membres des corps diplomatique et consulaire. Cela concernait notamment des questions de frais de repr ésentation et des probl èmes relatifs au traitement douanier des effets de d éménagement des employés du DFAE soumis à la discipline des transferts. Il semblait en effet que certains employ és aient profité de leur transfert à l ’étranger ou de leur retour en Suisse pour inclure dans leurs effets de m énage des biens en exon ération de redevances (bouteilles d ’alcool, bijoux, œ uvres d’art et pièces de collection, etc.) destin és ensuite à être revendus ou offerts dans le pays de résidence ou en Suisse. Les informations de nature financi ère ont été transmises à la D élégation des finances qui les a confirm ées en partie. La délégation a admis cependant qu ’il s ’agissait de cas isol és; ces derniers ont été réglés depuis. S’agissant des questions douani ères, le groupe de travail les a soumis à l ’Administration f édérale des douanes (AFD) qui n ’en avait pas connaissance. L’AFD a indiqu é dans sa prise de position que le «traitement douanier applicable (aux membres du personnel du DFAE) repose dans une large mesure sur la con- fiance» et que «des contr ôles mat ériels ne sont effectu és qu ’en cas de soup çons fondés d ’irrégularité». Le groupe de travail a invit é les services comp étents des douanes et du DFAE à s’intéresser davantage à cette problématique. Dans un dernier cas, le groupe de travail a alert é le chef du DFAE qui a diligent é une enquête admi- nistrative. Les résultats de cette enquête n’ont pas permis de confirmer les soupçons. Afin de se faire une id ée précise et concr ète du fonctionnement de nos repr ésenta- tions diplomatiques, des d élégations du groupe de travail ont effectu é des visites auprès de quatre repr ésentations diplomatiques suisses à l’étranger. Il s ’agissait de vérifier les conditions de vie et de travail du personnel de carri ère à l’étranger. Ces visites se sont échelonnées entre septembre 2001 et janvier 2002.2678 Le choix du groupe de travail s’est porté sur Paris, Moscou, New Delhi et Dakar; ces postes ont été jug és repr ésentatifs de l ’ensemble des repr ésentations à l ’étranger, aussi bien en ce qui concerne leur taille, leurs domaines d ’activités que les condi- tions de vie auxquelles elles sont confrontées (tableau 1): Tableau 1 Profil des représentations visitées par le groupe de travail Lieu Profil de l ’ambassade/particularités Paris (France) – Grande ambassade – 1 délégation auprès de l’UNESCO, 1 délégation auprès de l’OCDE, 1 représentant auprès du Conseil permanent de la francophonie (4 ambassadeurs) – 1 attaché de défense – aspects bilatéraux et multilatéraux – plus grande colonie de Suisses à l’étranger (> 150 000 Suisses [Etat 2001]) – Conditions de vie normale (index de qualité de vie: 97 points sur 100 [Etat 2001]) Moscou (Russie) – Grande ambassade – Bureau de coordination DDC/seco – 1 attaché de défense – accréditations multiples (Kazakhstan, Turkménistan) – a fait l’objet d’une inspection diplomatique en 1998 – conditions de vie très difficiles (index de qualité de vie: 56 points sur 100 [Etat 2001]) New Delhi (Inde) – ambassade de taille moyenne – accréditations multiples (Bhoutan, Népal, Bangladesh) – pays de concentration de la DDC avec bureau de coordination de la DDC – a fait l’objet d’une inspection diplomatique en 1998 – conditions de vie très difficiles (index de qualité de vie: 49 points sur 100 [Etat 2001]) Dakar (Sénégal) – petite ambassade (1 seul diplomate) – Femme comme chef de mission – accréditations multiples (Gambie, Mali, Guinée-Bissau, Cap-Vert) – bureau de coordination de la DDC au Mali – conditions de vie très difficiles (index de qualité de vie: 59 points sur 100 [Etat 2001])2679 Lors de leurs visites, les parlementaires ont eu des entretiens avec le personnel suisse de l’ambassade ainsi qu’avec certains employés locaux. Des échanges de vues ont également eu lieu avec des collaborateurs de la coop ération au d éveloppement (Russie, Inde, Sénégal), des représentants des milieux économiques, des journalistes et des membres des colonies suisses. Les d élégations ont eu des contacts avec les familles des agents afin de discuter des probl èmes familiaux et personnels qu ’elles rencontraient lors des transferts à l’étranger. Au S énégal, les parlementaires ont eu un entretien approfondi avec l ’ambassadeur des Pays-Bas; en Inde, un contact a eu lieu avec les ambassadeurs d ’Allemagne, d ’Autriche, de France, d ’Italie, de Fin- lande et de Suède. A noter encore qu ’un membre du groupe de travail a effectu é une visite aupr ès du consulat général de Suisse à Lyon (France). Sur la base de toutes ces informations, le groupe de travail a élaboré son rapport qu’il a soumis, pour prise de position, au chef du DFAE, Monsieur le conseiller fédéral Joseph Deiss. Un entretien a eu lieu avec le chef du DFAE le 8 juillet 2002. Le groupe de travail a r égulièrement informé les Commissions de gestion sur l ’état d’avancement des travaux. Il a présenté son rapport final à la Commission de gestion du Conseil national le 22 ao ût 2002. La commission l ’a adopté à l’unanimité et en soutient toutes les conclusions. La Commission de gestion du Conseil des Etats a pris acte du rapport lors de sa séance du 28 août 2002. Le groupe de travail tient à t émoigner ici sa reconnaissance à l ’ensemble des per- sonnes concernées pour leur disponibilité et leur contribution active tout au long des travaux. Des remerciements tout particuliers doivent être adress és aux conjoints, partenaires et enfants de nos agents à l ’étranger qui, souvent dans des conditions difficiles, font preuve de dévouement pour le bien de la Confédération. Le groupe de travail se pla ît finalement à relever la libert é de ton avec laquelle les collaborateurs du DFAE se sont exprim és lors des auditions et visites à l’étranger. La sincérité des échanges fut très appréciée par les membres du groupe de travail, ce d’autant plus que le DFAE a la r éputation d’être un département où la bienséance et la courtoisie tiennent souvent lieu de paravent face à la curiosité des parlementaires. 2 Personnel diplomatique et consulaire 2.1 Généralités Le DFAE compte environ 2500 agents dont environ la moiti é font partie du person- nel dit «transférable», c’est-à-dire du personnel qui peut être affecté dans les diff é- rentes représentations à l’étranger. Parmi le personnel transférable, on distingue plusieurs services distincts: – Le service diplomatique (mars 2002: 363 postes) – Le service consulaire (579 postes) – Le service de secrétariat et spécialisé (147 postes). Les effectifs du personnel transférable s’élèvent actuellement à environ 1100 postes. Ils sont rest és stables ces douze derni ères ann ées malgré l ’ouverture de nouvelles représentations consécutivement à la dissolution de l’URSS et de la Yougoslavie.2680 Figure 1 Evolution des effectifs du personnel transférable (1990–2002) 0 200 400 600 800 1 000 1 200 1 400 Années Unités de postes Service de secrétariat/spécialisé Service consulaire Service diplomatique Hormis le personnel transf érable, le DFAE compte également du personnel admi- nistratif appartenant aux services g énéraux (529 postes) et qui travaille uniquement en Suisse. Le personnel restant est compos é d’agents recrutés à l’étranger selon le droit local (754 postes). La Direction au d éveloppement et à la coopération (DDC) dispose en sus d ’environ 300 collaborateurs, dont un tiers est expatri é dans les diff érents bureaux de coordi- nation au développement. 2.2 Sélection et recrutement L’admission aux services diplomatique et consulaire ainsi qu ’au service de secr éta- riat et sp écialisé d épend, sauf quelques exceptions, de la r éussite d ’un concours d’admission. Le concours doit permettre de d éterminer l’aptitude des candidats aux différents services. Il existe un type de concours par service. Sans entrer dans le d étail de leur organisation, quelques points de rep ères méritent d’être donnés sur les concours diplomatique et consulaire. Le DFAE recrute en moyenne chaque ann ée quinze à vingt diplomates et quinze à vingt agents consulaires. Tous les candidats doivent être en règle générale de natio- nalité suisse (art. 23, al. 1, lit. c, OPers) 8. Les candidats au concours diplomatique doivent être titulaires d ’un dipl ôme universitaire et avoir moins de 30 ans. Pour la carrière consulaire, les candidats doivent poss éder un certificat f édéral de capacit é 8 Le DFAE peut prévoir des exceptions pour les binationaux si ces derniers ne peuvent pas renoncer à l’autre nationalité pour des raisons juridiques (art. 24, al. 2, OPers; art. 8 du règlement d’exécution I).2681 de commerce ou d ’administration, une maturit é ou un titre équivalent, et justifier d’une expérience professionnelle. Les concours d’admission se déroulent en plusieurs tours de s élections, alternant les épreuves écrites et orales. Ils sont dirig és par des commissions d ’admission qui sont composées d’agents du DFAE et de hauts fonctionnaires de l ’administration f édé- rale. Pour le concours diplomatique, la commission est également complétée par des personnes ext érieures à l ’administration f édérale (parlementaires, repr ésentants du secteur privé et de la culture, professeurs d ’université). Les candidats qui obtiennent les meilleurs résultats sont admis à un stage de formation. Le concours d ’admission présente, pour les ann ées 1996–2002, un taux de r éussite moyen de l’ordre de 18 % pour la carri ère diplomatique et de l ’ordre de 36 % pour le service consulaire (tableau 2 et 3). Tableau 2 Concours d’accès au service diplomatique (1996–2002) Candidats participant au concours Candidats admis au stage Taux d’admission Taux de désistement 1995/1996 104 24 23 % 1996/1997 92 15 16 % 1997/1998 95 18 19 % 1998/1999 76 15 20 % 1999/2000 114 15 13 % 2000/2001 89 20 22 % 2001/2002 96 14 15 % 0 % ou négligeable, selon les années 666 121 18 % Tableau 3 Concours d’accès au service consulaire (1996–2002) Candidats participant au concours Candidats admis au stage Taux d’admission Taux de désistement 1996 63 22 35 % 0 % 1997 59 20 34 % 0 % 1998 67 11 16 %2 4 % 1999 I 25 15 60 % 0 % 1999 II 37 12 32 %3 3 % 2000 36 19 53 %1 6 % 2001 40 20* 50 %1 7 % 2002 Aucun recrutement –– – 327 119 36 % * 10 personnes sont pr évues pour le stage commençant en 2002 et 10 personnes pour le stage 20032682 Le stage de formation diplomatique dure deux ans et le stage consulaire dix-huit mois. Ces stages se d éroulent en partie au sein de l ’administration fédérale à Berne, puis aupr ès d ’une repr ésentation suisse à l ’étranger. Le stage doit permettre de comprendre le fonctionnement de l ’administration et de se familiariser avec les tâches et l ’atmosphère de travail d ’une représentation. Les stagiaires sont des sala- riés du DFAE. Ils re çoivent un traitement qui se situe dans la limite de la 20 e classe de traitement (max. 105 000 francs par an) pour les stagiaires diplomatiques et dans la 10 e classe pour les stagiaires consulaires (max. 71 000 francs par an) 9. A l ’issue de cette formation, les stagiaires sont g énéralement titularis és comme agents du DFAE après un examen final. Le DFAE peut également admettre au sein des services diplomatique et consulaire des personnes qui n ’ont pas fait le concours 10, mais uniquement «dans des cas spécialement motivés» et «pour s’assurer la collaboration de sp écialistes tout parti- culièrement qualifiés»11. De telles nominations intuitu personae sont extr êmement rares. Ces derni ères années, seuls trois postes d ’ambassadeurs ont été repourvus en faisant appel à des personnes qui n ’ont pas pass é le concours d ’admission12. A des niveaux de responsabilités inférieurs, on note deux cas dans le corps diplomatique 13 et aucun dans le corps consulaire. Ces agents restent g énéralement quelque temps au DFAE, mais n’ont pas vocation à y faire carrière. Pour la commission, le principe du recrutement par concours, suivi du stage de formation, n’appelle pas de remarques particulières sur le fond. Ce syst ème présente l’avantage de pourvoir jauger les candidats sur une longue p ériode et de fonder les décisions d’engagement sur une base solide. C’est sans conteste un instrument lourd et coûteux sur le plan financier et administratif 14, mais il se justifie pleinement dans un système de carrière où les agents sont appel és, sauf quelques rares exceptions, à rester durant toute leur vie professionnelle chez le même employeur. S’agissant de la forme, les avis sont partag és. Certains reprochent au concours son côté scolaire et le fait qu ’il ne permette pas d ’apprécier les aptitudes et le savoir- faire professionnel des candidats. D ’autres pensent au contraire que le concours permet d’opérer une premi ère sélection et que le stage permet d ’évaluer ensuite les aptitudes professionnelles et personnelles des candidats. Les avantages et les d és- 9 Art. 36 OPers. 10 En allemand, on parle de «Quereinsteiger», soit d’une personne qui n’a pas suivi la filière habituelle. 11 Art. 42 du Règlement d’exécution II (RE II) concernant l’admission aux services du Département fédéral des affaires étrangères (Règlement d’admission), du 6 avril 1976. 12 Il s’agissait des postes de chefs de mission à Beijing (1995–1999) et à Washington (1997–2001) ainsi que de celui de représentant permanent de la Suisse auprès du Conseil de l’Europe à Strasbourg (1995–1996). 13 Il s’agit du premier collaborateur à l’ambassade de New Delhi et d’un conseiller d’ambassade à Londres. 14 Le coût moyen d’un concours diplomatique s’élève à 120 000 francs. Sont compris dans cette somme les indemnités journalières des membres de la commission, les indemnités d’experts externes (psychologue de confiance, conseillers en recrutement, etc.). A cela s’ajoutent les indemnités pour déplacement des candidats ainsi que les annonces dans la presse pour le concours. Le coût moyen d’un concours consulaire se monte quant à lui à 75 000 francs. Ces coûts sont les frais effectivement déboursés. Les autres coûts (utilisa- tion des locaux, heures de travail du personnel fédéral concerné, matériel, etc.) ne font pas l’objet d’une comptabilité particulière.2683 avantages se compensent et il n ’apparaît pas n écessaire de changer pour l ’instant la forme du concours. Même si le recrutement par concours est une bonne solution, la commission estime qu’il ne devrait pas être l’unique filière de recrutement du personnel transférable. Le système actuel avec ses conditions d’admission strictes, notamment en matière d’âge maximal, ne permet pas d ’intégrer dans les corps diplomatiques et consulaires des profils atypiques ou des comp étences particuli ères. La commission est persuad ée que les services de carri ère gagneraient à s’ouvrir davantage à des personnalit és qui ne remplissent peut être pas toutes les conditions d ’admission en termes d ’âge15 ou de diplômes, mais qui disposent d ’expériences et de qualifications professionnelles variées. Des exceptions sont certes pr évues par les textes, mais elles sont suffisam- ment trop rares pour parler d’une pratique. Pour la commission il faudrait compl éter le syst ème de recrutement par une proc é- dure au «tour ext érieur». On pourrait imaginer de pr évoir qu ’un certain nombre d’emplois dans le service extérieur soient mis au concours publiquement. Ces postes seraient ouverts à des personnes qui ne sont pas issues des corps diplomatique et consulaire, mais qui pr ésentent des comp étences ou profils professionnels int éres- sants ou qui disposent d ’une expérience pertinente à l’étranger (délégués du CICR, cadres d’entreprises ayant v écu à l ’étranger, membres d ’ONG, etc.). Il est évident que l’appréciation de ces candidatures devrait s ’effectuer d’une manière profession- nelle et transparente. Pour éviter tout risque de n épotisme16, l’examen des candida- tures serait confi é aux commissions d ’admission qui remettraient leur avis au chef du DFAE. Cette diversification des fili ères de recrutement permettrait aussi de r épondre aux besoins immédiats du département, tant au niveau qualitatif qu’au niveau quantitatif. Le principal défaut du recrutement par concours tient à son impr écision. Le ciblage des exigences est difficile à fixer car le concours vise à pourvoir des postes de nature variée et qui sont appel és à évoluer. Qui peut pr édire les exigences auxquelles devront répondre les diplomates et consuls dans trente à quarante ans? A d éfaut de l’existence d’une analyse prospective des t âches et des besoins, le DFAE est con- damné à recruter «à vue» sur la base de profils hypothétiques. Sur le plan quantitatif, le recrutement par concours pr ésente une certaine rigidit é. L ’engagement chaque 15 Il est utile de noter que certains pays ont aboli ou n’ont pas fixé de limite d’âge pour entrer dans le service de carrière. C’est le cas de la Belgique, de l’Angleterre, de l’Allemagne, des Pays-Bas, de l’Autriche (avant l’âge maximal était de 40 ans) et de l’Irlande. Aux Etats-Unis le concours est ouvert à toute personne âgée de vingt et un à cinquante-cinq ans. Les admis ont en moyenne six ans d’expérience professionnelle ailleurs. En 2000, on comptait parmi eux trois professeurs, un juge, deux avocats, cinq financiers, un environnementaliste, deux membres d’ONG, un psychothérapeute, un musicien, un travailleur social, etc. (cité par Cypel, S., «La disparition de la «Coopé», deuxième partie de l’enquête «A quoi sert le Quai d’Orsay?», dans: Le Monde, 26 avril 2001, p. 13). 16 Aux Etats-Unis, par exemple, environ un tiers des 164 missions américaines à l’étranger donnent lieu à des affectations de complaisance, notamment pour récompenser des contributeurs à la campagne pour les élections présidentielles. Le New York Times rapporte dans son édition du 18 mars 2001 que 1700 candidatures avaient été enregistrées pour 49 postes à pourvoir, tous situés en Europe occidentale et dans les Caraïbes, les ambassades d’Afrique et d’Asie étant laissées aux diplomates de carrière, cf. Lacey, M., Bonner, R., «A mad scramble for plum posts», New York Times, 18 mars 2001, p. 1.2684 année d’un nombre plus ou moins fixe d ’agents, qui ne sont op érationnels qu’après deux ans, ne permet pas de r épondre de mani ère souple aux besoins imm édiats du département. Lorsqu’une situation inattendue survient, comme cela fut le cas lors de la mise sur pied de la task force «Suisse – deuxième guerre mondiale », le d éparte- ment n’a pas d’autres choix que de d égarnir certains postes dans les repr ésentations à l’étranger, ce qui induit toute une série de transferts coûteux. Finalement, une ouverture partielle du recrutement appara ît n écessaire également pour corriger l’homogénéité culturelle des corps diplomatique et consulaire et ouvrir ainsi le département à la société civile. La commission a été frapp ée en effet par l ’importance que les agents donnent au recrutement par concours. Ce dernier semble faire partie des «mythes fondateurs» de la carri ère diplomatique et consulaire au m ême titre que la marche des 100 kilo- mètres dans les écoles d’officiers. Le concours joue sans conteste une fonction de socialisation et de coh ésion du groupe. La commission a constat é à plusieurs repri- ses que les membres des cadres diplomatique et consulaire pr ésentaient un attache- ment tr ès fort à l ’institution à laquelle ils appartiennent. Cela se traduit dans les termes utilisés: «la carrière», la «centrale», la «grande famille», la «volée», etc. Cet état d’esprit, certains parlent d’esprit de corps17, n’est pas une mauvaise chose en soi s’il contribue à donner coh érence à l’activité du d épartement. Il est critiquable d ès qu’il donne lieu à une culture d ’appareil et à un certain formalisme et cr ée des réflexes corporatifs. On retiendra à ce propos que les nominations de personnes extérieures au «sérail» sont encore tr ès mal vues par les agents du DFAE. De manière générale, le DFAE semble d ’ailleurs avoir quelque peine à admettre dans ses rangs des personnalités qui – ne serait ce que par leurs id ées, leur comportement, leur façon de voir les choses, leur parcours professionnel, voire par leur anticonfor- misme – sortent de la norme et ne correspondent pas à l’idée que les diplomates se font de leur fonction. L ’idée dominante au DFAE est encore, à tort ou à raison, que le bon diplomate est celui qui ressemble à ses pairs ou s’efforce d’y ressembler. 2.3 Système de carrière Le processus de recrutement par concours a ceci de particulier que les agents ne sont pas engagés pour occuper une fonction pr écise en un lieu d éterminé. Une fois admis au sein du DFAE, les agents diplomatiques et consulaires deviennent membres de corps qui comportent des emplois de niveaux diff érents, o ù ils passeront en r ègle générale toute leur vie professionnelle. Ils y franchiront divers échelons et y exerce- ront successivement, en principe, diverses fonctions en Suisse et dans le monde. Cela correspond au syst ème de carri ère que l ’on rencontre dans l ’administration publique de nombreux pays européens. 17 Un bon connaisseur du système résume bien la situation: «Avec l’instauration du concours, un fort esprit de corps s’est répandu au sein de la profession: nous étions tous passés par la même filière, nous avions été soumis aux mêmes examens, nous bénéficiions des mêmes avantages et subissions les mêmes désagréments.», dans: Brunner, Edouard, Lambris dorés et coulisses. Souvenirs d’un diplomate, Georg, Genève, 2001, p. 10.2685 Un tel syst ème constitue une exception dans l ’administration fédérale où un agent est toujours recrut é pour occuper une fonction d éterminée à laquelle il reste en principe affect é aussi longtemps qu ’il travaille dans l ’administration (syst ème de fonction). Mis à part le corps des instructeurs du DDPS, le DFAE est le seul d épar- tement qui comprend des services de carrière. Le système de carrière est con çu de telle sorte que l ’agent y consacre g énéralement toute sa vie professionnelle. Le système de carrière et la sécurité d’emploi qu’il offre sont consid érés comme le compl ément indispensable à la disponibilit é exig ée des agents d’accepter de travailler partout dans le monde. Les investigations men ées par la commission l ’ont convaincu qu ’il n ’existe pas d’alternative sérieuse au syst ème de carri ère pour les agents diplomatiques et con- sulaires. Ce syst ème para ît être le seul à permettre d ’assurer le fonctionnement permanent et durable des repr ésentations suisses à l ’étranger. L ’introduction d ’un système de fonction, tel qu ’il existe pour l ’administration f édérale, ne serait pas praticable pour couvrir tous les postes dans le monde. Il serait certes possible de doter par ce biais les postes à Paris, Londres ou New York, mais certainement pas d’occuper les ambassades de Tbilissi ou de Kinshasa. Un tel syst ème serait trop aléatoire et ne permettrait pas d ’assurer avec efficacité la présence de la Suisse dans le monde. On retiendra aussi que le syst ème de carri ère est celui qui est le plus répandu à l ’étranger. Tous les pays examin és par la commission – l ’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, la France, la Grande-Bretagne, l ’Irlande, l’Italie, la Norvège et les Pays-Bas – connaissent un système de carrière pour leurs agents diplomatiques et consulaires et aucun pays ne désire l’abandonner pour l’instant. Affirmer que le système de carrière se justifie ne signifie pas encore que des am éna- gements ne sont pas n écessaires. Le syst ème de carri ère pr ésente toutefois une ambiguïté fondamentale. En effet, l’existence d’une carrière est souvent li ée à l’idée d’une progression hi érarchique. En ce sens, le syst ème de carrière génère beaucoup plus d’attentes chez les agents que ce n’est le cas dans un système de fonction. Pendant de nombreuses années, la carrière des personnels diplomatiques et consulai- res se traduisait sous la forme d ’une courbe ascendante avec une progression r égu- lière dans l ’échelle des responsabilit és et des r émunérations. Qui entrait dans la carrière consulaire était pratiquement assur é de devenir un jour chef de poste. Il en allait de m ême dans le corps diplomatique. Cette situation n ’est plus garantie actuellement. En effet, le DFAE pr ésente actuellement une structure des âges déséquilibrée. Près de 60 % des agents consulaires et 65 % des diplomates ont plus de quarante ans et plusieurs ann ées d ’ancienneté à leur actif (fig. 2). Cela devrait leur permettre d’aspirer à des postes à responsabilit és. Les d éparts en retraite ordinaire dans les postes sup érieurs varient d ’une ann ée à l ’autre, mais ils sont rares actuellement. Dans le corps diplomatique, il y a actuellement environ 60 personnes qui remplis- sent les conditions d’ancienneté pour devenir chefs de missions, alors que le nombre des postes qui se lib èrent chaque ann ée ne suffit pas pour contenter toutes les aspi- rations du personnel concern é (dans les ann ées 80, on comptait environ 20 mises à la retraite par ann ée). Dans le corps consulaire, le DFAE estime que seul un agent sur quatre atteindra la fonction de chef de poste. La fermeture, ces cinq derni ères années, de plusieurs consulats g érés par du personnel de carri ère rend la situation encore plus problématique.2686 Cet engorgement des niveaux hi érarchiques supérieurs est la cons équence des d éci- sions prises dans les ann ées soixante 18. Cette situation laisse moins d ’espoirs d’évolution aux plus jeunes qui revendiquent toujours plus rapidement des postes à responsabilités. Cela entra îne des rivalit és entre les g énérations, mais également entre le corps diplomatique et le corps consulaire. Pour pallier cette situation, le DFAE a introduit des mesures de s élection plus pous- sée. Dans le domaine consulaire, les candidats aux fonctions de chefs de chancellerie et de chefs de poste doivent passer par des centres d ’évaluation («assessment cen- ters») destinés à mesurer leur potentiel. Des mesures analogues ont été introduites récemment dans le domaine diplomatique pour s électionner les futurs chefs de mission. Cette s élection plus pouss ée pour l ’accès aux postes sup érieurs est parfois mal perçue par les personnes qui ont vingt à trente ans de carri ère et qui ont été habi- tuées à une progression hi érarchique plus ou moins r égulière. Bien des d ’agents ont l’impression que la carri ère n ’est pas (plus) à la hauteur des esp érances. Ils en éprouvent de l ’amertume, voire m ême pour certains un sentiment d ’inutilité. Cer- tains agents n’ont pourtant souvent pas d ’autres choix que d ’accepter cette situation et de rester au DFAE. Les professions diplomatiques et consulaires ont cela de particulier qu ’elles sont des professions de monopole («closed jobs »). Après quel- ques ann ées pass ées au DFAE, les agents constituent un personnel «captif», sans réelles chances sur le marché de l’emploi. Vu la structure d ’âge actuelle, cette absence de perspectives est appel ée à persister les prochaines ann ée s . S i l e D F A E n’y prend pas garde, il conna îtra à terme des problèmes de motivation de son personnel et perdra son attractivit é sur le marché du travail 19. 18 L’engagement du personnel de carrière semble être caractérisé, sur le long terme, par une politique du «stop-and-go». Entre 1945 et 1956, le DFAE n’a pratiquement engagé personne, parce que la représentation des intérêts étrangers avait gonflé les effectifs pendant les années de guerre. Dès 1956, les recrutements ont constamment augmenté pour répondre notamment aux nouveaux postes créés à la suite de la décolonisation. Ce mouvement n’a plus décliné depuis. 19 Simon Geissbühler arrive à des conclusions identiques dans son article intitulé «Sozialstruktur und Laufbahnmuster der schweizerischen diplomatischen Elite», dans: Revue suisse de science politique, vol. 8, nº 1, printemps 2002, Zurich, p. 79 ss.2687 Figure 2 Structure des âges au sein des services diplomatique et consulaire (état: juin 2002) 81 116 110 68 130 211 159 99 0 50 100 150 200 250 25-34 ans 35-44 ans 45-54 ans 55-64 ans Classes d'âges Nombre de personnes Service diplomatique Service consulaire Aucune solution ne se dessine à moyen terme pour r ésorber ces sureffectifs dans les classes d ’âges élevées. Une solution consisterait à favoriser des d éparts anticip és (incitation financière au d épart, replacement dans l ’administration fédérale ou dans le secteur priv é, pr éretraites). De telles solutions sont extr êmement coûteuses20 et leur généralisation serait difficile à faire admettre sur le plan politique. Il reste que le DFAE devrait conduire une r éflexion sur la reconversion profession- nelle des personnels diplomatiques et consulaires, à un moment o ù la pyramide des âges s’avère particulièrement désavantageuse. Une solution consisterait à abréger la durée des carrières en recourant davantage à du personnel engag é pour des emplois de dur ée d éterminée (dix à quinze ans 21). Un tel syst ème, allié à une politique de recrutement plus souple, existe déjà pour les personnels des bureaux de coordination de la DDC, pour certains attach és de défense du DDPS ainsi que dans de nombreu- ses organisations internationales. Cela permettrait d ’alléger la contrainte de gestion de la pyramide des âges. Si le DFAE continue à recruter son personnel en groupes qui présentent tous le m ême profil d ’âge, l’engorgement actuel se r épétera inévita- blement dans vingt ou trente ans. 20 Les coûts des plans sociaux au sens de l’art. 43 des statuts de la CFP s’élevaient en moyenne, à 177 000 francs par personne en 1999, à 173 800 francs en 2000 et à 217 523 francs en 2001 (sources: comptes d’Etat 1999, 2000 et 2001, documentation complémentaire établie par l’Office fédéral du personnel pour l’examen du compte d’Etat). 21 La LPers prévoit que les contrats de durée déterminée sont en principe conclus pour cinq ans au plus; au delà de cinq ans, les rapports de travail sont réputés de durée indéterminée. La loi permet au Conseil fédéral de prévoir des exceptions pour certaines catégories de professions (cf. art. 9, al. 2, LPers).2688 Pour la commission, une autre solution consisterait à am énager le syst ème de carrière de mani ère moins verticale et lin éaire. Actuellement, le poste de chef de mission, avec titre d ’ambassadeur, constitue pour la majeure partie des diplomates un but à atteindre. Dans la carri ère consulaire, tous les agents aspirent à devenir consul général. Or, tout le monde s ’accorde à reconna ître que le poste de num éro deux dans une grande capitale, de consul g énéral dans une m étropole économique ou de chef de section à la centrale est parfois plus exigeant que certains postes d’ambassadeur. Entre les missions et les postes, il existe de tr ès grandes différences: diriger l’ambassade de Suisse à Luxembourg ou la d élégation permanente auprès de l’UNESCO ne demande pas les m êmes exigences que celles qui sont requises pour conduire l’ambassade de Suisse à Tokyo ou le consulat g énéral à Shanghai. Quant aux postes à la centrale, ils deviennent de plus en plus exigeants et n écessitent des capacités conceptuelles et analytiques qui ne sont pas toujours n écessaires dans les postes à l’extérieur. Selon la commission, il convient de soumette à un examen critique toutes les fonc- tions et hiérarchies existant dans le service ext érieur et à la centrale. Il est important de repositionner les postes du DFAE en fonction de leur importance r éelle et des exigences qui leur sont li ées, et ne pas s ’arrêter uniquement à des consid érations de prestige et de titres. La commission a remarqu é qu’il existait au DFAE une hi érar- chie des postes diplomatiques, informelle mais scrupuleusement respect ée. Tous les postes jugés importants sont situés en Europe ou en Am érique du Nord (ambassades de Suisse à Berlin, Londres, Moscou, Paris, Rome, Washington, Vienne et missions suisses aupr ès de l ’UE à Bruxelles et aupr ès de l ’ONU à New York 22). Or des événements peuvent soudainement pl acer un poste jug é peu important en pleine actualité. La commission s ’interroge aussi sur l ’habitude de nommer les plus exp é- rimentés dans certains grands postes qui, au niveau diplomatique, ont perdu de l’importance. Le secrétaire d’Etat l’a d’ailleurs admis lors de son audition: «Je dois dire qu’un talent diplomatique est probablement plus sollicit é dans un poste comme Ankara, Beijing ou maintenant en Iran qu ’à Londres, Paris ou Berlin qui sont des postes prestigieux». Le repositionnement des postes, demand é par la commission, appellera in évitable- ment à remettre en cause certaines fonctions (notamment celles des chefs de petites représentations) et à en revaloriser d ’autres (par exemple, les fonctions de chef de section à la centrale), avec pour corollaire une modification de l ’échelle des valeurs régnant au DFAE. Une telle mesure doit passer également par une réévaluation de la classification salariale des postes23. Le système proposé par la commission est celui qu ’ont adopt é les Pays-Bas o ù les différents postes et fonctions sont class és selon leur importance et non pas seule- ment en fonction des titres auxquels ils donnent droit. Dans ce syst ème, il est cou- rant que le suppléant d’un chef de mission dans une grande ambassade (par exemple à Djakarta) soit d ’un grade sup érieur à celui d ’un chef de mission dans une petite ambassade (par exemple à Bamako). Le passage de la fonction de chef de mission à Bamako à celle de suppl éant à Djakarta constitue une progression, m ême si la per- 22 Les chefs de ces représentations sont d’ailleurs ceux qui sont les mieux rétribués parmi les chefs de mission. 23 Actuellement, seuls les postes de chefs de mission et quelques postes à la centrale sont situés dans les classes de traitement les plus élevées. On comprend pourquoi ils sont si recherchés.2689 sonne perd son titre d ’ambassadeur dans l ’opération. Ce syst ème permet des itin é- raires professionnels plus diversifiés et rend plus aisé l’organisation des transferts. De tels cas sont certes possibles en Suisse, mais ils sont per çus comme des rel éga- tions, quand bien m ême le Conseil f édéral avait pr évu cette proc édure dans son message de 1955: «Les ministres nomm és ambassadeurs resteront dans la m ême catégorie d ’agents (… ). Le m ême diplomate pourra être accrédité comme ministre après l’avoir été comme ambassadeur ( … ) La qualit é d ’ambassadeur ne sera donc pas octroyée définitivement au titulaire, mais elle lui sera seulement en quelque sorte ‹prêtée› pour la dur ée de sa mission dans un pays »24. Pour la commission, il faut (ré)introduire le principe de «réversibilité» pour les agents qui ont exerc é les fonc- tions de chef de mission diplomatique et remettre en question la pratique qui veut qu’une fois nommé ambassadeur, un agent le reste pour la suite de sa carrière. Le système proposé par la commission doit permettre aussi d ’offrir des perspectives de carrière intéressantes en dehors des fonctions de chefs de mission ou de chefs de poste. Un bon analyste au Centre d ’analyse et de prospective ou un sp écialiste du droit international public ne fera pas, par d éfinition, un bon chef de mission. On peut être dou é pour diriger la chancellerie d ’une ambassade sans être capable de gérer un consulat général dans une métropole économique. Les agents qui disposent de compétences particulières, mais qui ne sont pas destin és à occuper des postes de direction, doivent pouvoir mettre leurs connaissances à profit dans le cadre de fili è- res de spécialisation. La commission est d ’avis que le DFAE devrait encourager ses collaborateurs à diversifier leur parcours professionnel en exer çant des fonctions en dehors du DFAE, par exemple dans d ’autres postes de l ’administration f édérale, dans des organisations internationales ou dans le secteur priv é. Des efforts sont faits dans ce sens, notamment avec le Secr étariat d’Etat à l’économie (seco), mais ils sont encore assez rares. Trop souvent, les agents concern és craignent qu’une affectation hors de leur département d’origine pourrait nuire à leur carrière future. La commission trouve judicieuses les mesures prises par le d épartement visant à assurer une meilleure s élection des chefs de chancellerie, des chefs de poste et des chefs de mission. En effet, pendant longtemps le concours constituait pratiquement la seule sélection dans la carrière des agents. Or les concours, m ême s’ils sont sélec- tifs, permettent seulement de mesurer les connaissances des candidats à un moment donné: réussir un concours difficile à 25 ans ne signifie pas encore qu ’un diplomate fera un bon chargé d’affaires 20 ans plus tard. La commission estime cependant que les mesures de s élection interviennent trop tard dans la carri ère des agents et touche un public trop étroit. Elle est d ’avis que le DFAE devrait assurer le suivi des agents tout au long de leur carri ère. En effet, les agents recrut és aujourd ’hui verront leurs t âches, mais aussi leur cadre d ’exercice évoluer plusieurs fois au cours de leur carri ère. Il faut donc pouvoir juger r égulière- ment de leurs compétences afin de leur donner la formation n écessaire à l’adaptation à un environnement en mutation. La formation devrait aussi être rendue obligatoire pour assumer certains postes d’encadrement moyen ou supérieur. 24 Message du Conseil fédéral du 5 décembre 1955 concernant la transformation de légations en ambassades; FF 1955 II 1390.2690 La commission est d’avis que le DFAE devrait offrir à tous ses agents la r éalisation de bilans professionnels r éguliers, par exemple tous les huit à dix ans. Ces bilans permettraient d’identifier les points forts et les points faibles des agents et serviraient de base à des mesures de formation, de r éorientation ou de replacement ( «outplace- ment»). De tels bilans pourraient également être utilisés à des fins de planification des carrières et permettraient d’identifier les agents présentant un fort potentiel. Un dernier probl ème concerne l ’engagement des agents apr ès la r éussite de leurs examens finaux. Alors que les jeunes agents consulaires sont g énéralement envoyés immédiatement en poste à l’étranger après leur titularisation, la plupart des jeunes diplomates sont affectés à la centrale à Berne (tableau 4). Tableau 4 Affectation des diplomates immédiatement après le stage25 Premier engagement des diplomates après la fin de leur stage Volée 1994/1996 Volée 1996/1998 Volée 1997/1999 Volée 1998/2000 Volée 1999/2001 Centrale à B e r n e 1 22 31 31 61 4 E t r a n g e r 3 0 1 3 0 Les responsables du DFAE justifient cette pratique en soulignant la n écessité pour les jeunes diplomates de se familiariser avec les aspects multiples de la politique suisse et les positions du département pour ensuite pouvoir les défendre à l’étranger. En même temps, il faut que les d ébutants puissent se cr éer un r éseau de relations personnelles dans l ’administration f édérale pour pouvoir ensuite se baser sur ces contacts dans leur travail à l’étranger. Ceci est d ’autant plus n écessaire que la plu- part des postes à l ’étranger sont des postes à responsabilit és o ù les agents sont appelés à agir au nom des autorit és suisses. S’ajoute à ces motifs le fait qu ’un nom- bre important des postes de la centrale sont des postes de collaborateurs. Le DFAE fait valoir comme raison additionnelle les difficult és de muter à Berne des diploma- tes expérimentés pour exercer des tâches sans responsabilités de direction. La commission comprend ces arguments. Il estime cependant que l ’affectation d’un jeune diplomate à un poste à la centrale, imm édiatement après le stage, est souvent jugée peu stimulante, ce d ’autant plus que la hi érarchie y est plus pesante que dans un poste à l’étranger. Cela s’est vérifié plusieurs fois lors des auditions: «Au dépar- tement, même si le travail est intéressant, au niveau de la mise en pratique je n ’avais pas de responsabilit és. J’écrivais des notes à droite et à gauche, elles étaient corri- gées par toute une hi érarchie et lorsqu’elles m’étaient retournées je ne reconnaissais plus ce que j ’avais écrit. Avant de prendre une d écision il fallait passer par toute cette hiérarchie. (… ) Pour quelqu ’un qui aime avoir une vie assez confortable, sans trop grands risques, c’est très bien, mais pour quelqu’un qui aime les risques ça pose des probl èmes»; «Je n ’ai m ême pas le droit de signer moi-m ême une lettre d’accompagnement et d’avoir ainsi une quelconque marge de liberté!». 25 Aucun concours n’a eu lieu en 1995.2691 Pour l ’écrasante majorit é des jeunes diplomates le m étier ne prend sa v éritable dimension et ne rev êt tout son int érêt qu ’exercé en poste à l ’étranger. La pratique actuelle prive les repr ésentations du savoir-faire et du dynamisme des jeunes diplo- mates. Lors de leur premier poste à l ’étranger comme diplomates, ils ont souvent plus de 35 ans. Pour la commission, il conviendrait de revoir cette pratique à la lumière des problè- mes que posent les transferts. En effet, un jeune diplomate sera certainement plus disposé à travailler et à assumer des responsabilit és dans un poste pr ésentant des conditions difficiles au d ébut de sa carri ère qu ’ultérieurement. Il aura également certainement moins de probl èmes familiaux à r ésoudre. A l ’inverse, un diplomate ayant passé huit ans dans des pays difficiles sera certainement tr ès heureux de reve- nir à Berne pour un temps, quitte à devoir assumer des activit és moins en vue, mais certainement pas moins valorisantes. Comme cela a été mentionn é lors d ’une des auditions: «Avec les ann ées, on a envie du confort et l ’aventure passe au second plan». Cet exemple montre encore une fois combien il est n écessaire de repositionner les postes, tant à la centrale, que dans le service extérieur. 2.4 Promotions Le système de carrière est caractérisé par une certaine souplesse en ce qui concerne le rapport entre la fonction exerc ée et la classe salariale. Cela signifie, par exemple, que la fonction de premier collaborateur (suppl éant d’un chef de mission) peut être occupée aussi bien par un conseiller d’ambassade en 26e classe de traitement que par un conseiller d ’ambassade en 30 e classe. Cette distinction entre la fonction et le traitement n’existe pas dans le reste de l ’administration fédérale où l’agent bénéficie de la classe de traitement afférent à son emploi. S’il change de fonction, il change de classe de traitement. Les diplomates commencent leur carrière, après le concours, en classe de traitement 20 (moyenne d ’âge de 30 ans) et peuvent faire l ’objet de promotions 26 jusqu ’à la classe de traitement 30. Les personnels consulaires d ébutent en 10 e classe de traite- ment et peuvent être promus jusqu ’en 30 e classe de traitement (cf. tableau 5). Le passage dans les postes «hors classes» (classes de traitement 32 à 38, anciennement hors classe VII à I) n’est possible que si les agents occupent des fonctions d étermi- nées (chef de mission, directeurs, etc.). Les promotions salariales ont lieu g énéralement tous les trois ans selon les besoins des services et pour autant que les candidats t émoignent des aptitudes n écessaires et qu’ils aient obtenu de bonnes qualifications. Des promotions acc élérées après deux ans déjà sont possibles. Les agents diplomates et consulaires d ébutent leur carri ère dans des classes salaria- les comparativement plus basses que celles des autres agents de la Conf édération présentant des niveaux de qualifications identiques. Cette diff érence est compens ée par la possibilit é de promotions r égulières jusque dans la 30 e classe de traitement. 26 Par avancement ou promotion, on entend la nomination d’un agent impliquant le passage d’une classe de traitement dans une classe supérieure.2692 Cette progression lente, mais constante, est inh érente au syst ème de carri ère. Elle s’explique entre autres par le fait que le DFAE pr ésente, en rapport avec ses effec- tifs, beaucoup plus de postes de cadres sup érieurs que le reste de l ’administration (126 postes «hors classe», dont 95 chefs de missions). En 2000, pr ès de la moiti é (47 %) des agents du corps diplomatique se trouvaient en 30 e classe de traitement et au-dessus. Dans la carrière consulaire, cette proportion est de seulement 6 %. Le DFAE établit chaque ann ée un tableau d ’avancement dans lequel sont port és les noms des agents qui, depuis leur nomination ou leur derni ère promotion, ont le nombre d ’années de grade permettant une promotion. Chaque agent port é sur le tableau d’avancement doit avoir faire l ’objet d’un rapport de qualifications remon- tant à moins de six mois. En outre, lors de chaque changement de fonction, un rapport de qualification est requis. Les tableaux d’avancement ne sont pas examinés par les supérieurs directs, mais par des commissions sp écialisées. Une commission s ’occupe des agents du service diplomatique ainsi que des agents du service consulaire qui sont rang és dans la classe de traitement 24 et supérieure (commission des promotions I). La commission des promotions II est comp étente pour tous les autres agents soumis à la discipline des transferts. Les commissions de promotion permettent de garantir une certaine équité et une constance dans la politique des promotions et de faire des comparai- sons entre les différents agents. Elles disposent aussi du recul n écessaire pour appré- cier les qualifications d ’un agent, ce qui para ît très important pour les petits postes où la situation de dépendance entre un supérieur et un agent peut être très étroite. Les commissions des promotions sont des organes consultatifs. Elles soumettent leur proposition à l’organe de nomination qui prend la décision finale.2693 Tableau 5 Classes de traitement des services diplomatique et consulaire Classes de traitement Service consulaire Service diplomatique 10 Stagiaire 12 Secr étaire consulaire 14 15 16 Adjoint consulaire 17 18 20 21 Collaborateur consulaire, vice-consul Stagiaire 22 24 25 Collaborateur consulaire, consul Collaborateur diplomatique, secrétaire d’ambassade 26 Consul 28 30 Consul général Adjoint diplomatique, conseiller d’ambassade 31 Conseiller diplomatique 32 (hors classe VII) 33 (VI) 34 (V) 35 (IV) 36 (III) 37 (II) Directeurs et suppléants, chefs de division politique, secrétaire général et adjoints, ambassadeurs 38 (I) Secr étaire d’Etat Les agents qui n ’ont pas re çu de promotion peuvent demander les motifs du refus. S’ils le désirent, ils peuvent exiger de l’autorité de nomination une décision formelle qui est soumise à recours. Chaque année environ 40 agents demandent les raisons de leur non promotion et environ 10 à 20 exigent une décision formelle. Les commissions des promotions travaillent sur dossier. Elles appr écient l’aptitude des agents sur la base des qualifications établies par les sup érieurs de l ’agent ainsi que sur la base d ’autres données (par exemple, les rapports des inspectorats diplo- matique ou consulaire, lettres de recommandation, rapport d ’«assesment» pour les candidats à des postes de chefs de missions, etc.). Le syst ème actuel de promotions repose, en th éorie du moins, sur une certaine souplesse en ce qui concerne le rapport entre la classe de traitement et les fonctions exercées. Le but visé par cette souplesse, à en croire le département, est de permettre d’engager les agents du DFAE dans des fonctions multiples sans que cela ne se répercute sur leur traitement. A l ’inverse, l’agent est assur é d’une promotion r égu-2694 lière, pour autant que ses prestations donnent satisfaction. En pratique, la distinction entre classe de traitement et fonction conna ît une s érieuse exception. En effet, le passage dans les classes de traitement sup érieures est toujours li é à la nomination à un poste de chef de mission ou de direction à la centrale à Berne. Dans ce cas, la distinction entre classe de traitement et fonction n ’est plus respectée. Une fois qu’un agent est parvenu dans ces classes de traitement, il n ’est plus possible de l ’engager ailleurs que dans des postes de direction. Pour la commission, cette situation constitue une entrave importante aux possibilit és d’engagement du personnel. Elle repose sur l’idée que les postes de chefs de mission sont parmi les fonctions les plus importants du d épartement. Cette vision de choses ne correspond néanmoins plus à la réalité, notamment pour les tr ès petites représen- tations. Il importe donc, selon la commission, de procéder à une réévaluation réaliste et critique des fonctions, non seulement sur le plan des exigences et des responsabi- lités que sur le plan salarial. La commission est d ’avis que la grille salariale actuelle est inadaptée et qu ’elle crée, pour certains postes, des rentes de situation qui com- pliquent davantage la gestion du personnel. Pour la commission, il conviendrait de mettre en place, pour les services de carrière, un système combinant un traitement de base et une indemnit é de fonction. Le trai- tement de base serait li é à l’agent et appel é à évoluer selon les m écanismes actuels (ancienneté, qualité des prestations, etc.) dans une fourchette qui pourrait s ’étendre sur 6 à 8 classes de traitement avec un plafond en classe 30. L’indemnité de fonction serait attach ée au poste en fonction du degr é de responsabilit és, de l ’étendue des tâches, du niveau d ’exigences et d ’éventuelles suj étions (inconv énients, risques, etc.). Elle varierait en fonction du traitement de base de l ’agent afin de tenir compte de son expérience. L’indemnité de fonction serait acquise uniquement pour la dur ée d’occupation du poste. Une telle modification n écessiterait une évaluation plus fine des fonctions actuelles et donnerait plus de souplesse pour l ’organisation des transferts, en raison notam- ment de sa «réversibilité». Il permettrait de r ééquilibrer la structure salariale du département et de revaloriser certaines fonctions et compétences. Lors des entretiens, plusieurs personnes ont critiqu é le fait que les d écisions de promotions n ’étaient pas transparentes et que cela donnait lieu à d ’innombrables spéculations, toutes pr éjudiciables à une bonne atmosph ère de travail. Pour la com- mission, ces reproches tiennent notamment au fait que les d écisions de promotions ne sont pas publi ées, quand bien m ême l’art. 9 du r èglement d’exécution III relatif aux nominations et promotions, du 1 er avril 1997 27, pr évoit la communication des promotions par voie de circulaire. Le d épartement justifie cette pratique en se r éfé- rant à la législation sur la protection des données. Pour la commission, cet argument est peu pertinent. En effet, la loi f édérale sur la protection des données28 stipule que les organes fédéraux peuvent communiquer des données personnelles si «la personne concern ée y a, en l ’espèce, consenti ou les circonstances permettent de pr ésumer un tel consentement » (art. 19, al. 1, let. b, LPD). La loi ne s ’oppose donc pas à la publication des promotions, mais exige que les personnes concern ées y aient consenties au pr éalable. Ce point est d ’ailleurs clairement r églementé à l ’art. 12 de l ’ordonnance du 3 juillet 2001 concernant la 27 Règlement d’exécution III concernant les nominations et promotions, du 1er avril 1997. 28 Loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données (LPD); RS 235.1.2695 protection des donn ées personnelles dans l ’administration f édérale29, entr ée en vigueur le 1er janvier 2002. 2.5 Affectation du personnel et discipline des transferts Les membres des services de carri ère sont soumis à ce que le DFAE appelle la «discipline des transferts». Ils peuvent être affectés en tout temps à un autre domaine d’activité ou à un autre lieu de travail30. Cette règle permet au DFAE de doter toutes les représentations à l’étranger du personnel n écessaire de Los Angeles à Beijing en passant par Pretoria et Moscou. Le personnel transf érable peut aussi être affecté en Suisse auprès du DFAE ou dans d’autres services de l’administration fédérale. Les transferts peuvent avoir lieu contre la volont é des agents. Les notifications de transferts sont, sur le plan juridique, des prescriptions de service qui ne sont pas susceptibles de recours (art. 112 OPers; art. 3, let. b, de la loi f édérale du 20 décembre 1968 sur la proc édure administrative 31). Elles peuvent n éanmoins faire l’objet d’un réexamen par une commission sp éciale appelée commission des trans- ferts. Cette dernière rend un avis à l’intention du chef du DFAE qui d écide en der- nière instance (art. 1 du r èglement de la commission des transferts, du 21 d écembre 2001). Si la d écision de transfert est confirm ée, le refus d’obtempérer conduit à une résiliation des rapports de travail. La r ésiliation est consid érée comme due à une faute de l’employé (art. 31, al. 1, let. d, OPers). La situation des agents transf érables du DFAE diff ère ainsi de celle des autres em- ployés de l’administration fédérale pour lesquels tout changement du lieu de service (transfert géographique) ou toute attribution d ’une autre tâche (transfert fonctionnel) nécessite une modification du contrat de travail et pr ésuppose l ’assentiment de l’employé32. Les transferts ont lieu g énéralement à intervalles r éguliers, environ tous les trois à cinq ans. La plupart des diplomates, à l ’exception des chefs de mission, alternent entre les postes à l’étranger et les postes à la centrale, à raison d ’un engagement à l’étranger pour un poste à la centrale. Les agents de la carri ère consulaire passent en revanche la plupart de leur carri ère professionnelle dans diff érents postes à l’étranger. Les transferts poursuivent plusieurs objectifs. Il s ’agit tout d ’abord d’éviter que les agents s’assimilent trop au pays d ’accueil et qu ’ils s’identifient davantage aux int é- rêts du pays de r ésidence qu ’à ceux de la Suisse: un agent qui demeurerait trop longtemps dans le même poste à l’étranger court le risque d ’oublier la réalité de son pays et d ’acquérir trop de proximit é avec les autorit és du pays de r ésidence. Les transferts servent ensuite au d éveloppement professionnel des agents. A chaque poste, l’agent peut acquérir de nouvelles expériences et exercer de nouvelles respon- sabilités. Finalement les transferts sont n écessaires, car de nombreux postes com- 29 RS 172.220.111.4 30 Cf. art. 25, al. 4, OPers. 31 RS 172.012 32 Sont réservés les cas où l’employeur peut, sans résilier le contrat de travail, changer la fonction et le lieu de travail de l’employé, à la condition que ce changement soit imposé par des raisons de service et puisse raisonnablement être exigé (art. 25, al. 3, let. a, OPers).2696 portent des conditions de vie difficiles. Les transferts permettent ainsi d ’alterner les postes difficiles, voire dangereux, avec des postes moins expos és, ce qui permet de réduire les incidences sur le plan physique et psychique («équité des transferts»). Le DFAE r ègle chaque ann ée entre 200 à 300 transferts d ’agents des carri ères diplomatique et consulaire. La pr éparation des transferts s ’effectue de la mani ère suivante. Tous les postes, à l’exception des postes de chefs de mission, sont mis au concours de mani ère interne par la division du personnel. Dans certaines circonstances (par exemple en cas d’urgence), la division peut renoncer à une mise au concours. Les postes de chefs de mission sont communiqués aux personnes concern ées ainsi qu’aux candidats poten- tiels. La division du personnel d étermine quels postes seront mis au concours et à quel moment. La mise au concours des postes est effectu ée au moyen d ’un t élégramme destiné à tous les collaborateurs en Suisse et à l’étranger. Il est mensuel, en g énéral, et présente tous les postes qui doivent être repourvus avec un descriptif qui indique le profil d’exigences, le lieu de service, la classe de traitement et la date d ’entrée en service. Tous les collaborateurs qui remplissent les conditions indiqu ées peuvent envoyer leur candidature et seront inclus dans l’évaluation. Une fois les candidatures en mains, la division du personnel consulte diff érentes instances à la centrale. Ce faisant, une pluralit é de critères est à prendre en consid é- ration tels les compétences professionnelles, les langues parlées, le rang hiérarchique de l’agent, la disponibilit é des candidats, les donn ées individuelles et familiales du candidat, les affinités personnelles, les désirs des supérieurs hiérarchiques, etc. Les collaborateurs qui ne postulent à aucun poste ne sont pas oubli és. Apr ès une durée normale d’affectation dans leur fonction, ils sont pr évus pour un transfert par la division du personnel. L’affectation des ambassadeurs est trait ée au plus haut niveau, celui du secr étaire d’Etat avec le concours du chef de la direction politique, du secr étaire général et de son adjoint. Le secr étaire d ’Etat transmet ensuite ses consid érations au chef du département qui propose les transferts au Conseil fédéral. La r égulation des affectations et des transferts du personnel est une proc édure extrêmement complexe qui doit prendre en consid ération une multitude de facteurs qui ne sont pas toujours convergents et qui sont m ême parfois contradictoires. Selon les informations fournies par le DFAE, il semblerait que la majorit é des postes diplomatiques puissent être finalement occupés selon les v œ ux originaux des candi- dats; dans le domaine consulaire, cette part s’élève à 70 % à 80 %. Pour la commission, le système des transferts est une partie intégrante du système de carrière. Le rythme des transferts de quatre ans est celui qui r épond le mieux aux différents critères à prendre en consid ération. Il correspond d ’ailleurs au rythme le plus régulièrement rencontré à l’étranger. L’organisation des transferts gagnerait cependant à être plus structur ée. La commis- sion a constat é que les transferts étaient souvent d écidés à tr ès court terme. Si le DFAE s’efforce généralement d’annoncer les transferts six mois à l’avance, il arrive parfois que ce d élai soit raccourci à un mois, voire trois semaines. Des d élais aussi courts g énèrent une pression consid érable sur l ’agent et sur son entourage qui se répercute négativement sur le travail et la motivation.2697 La commission est d ’avis que les agents devraient conna ître leur future affectation au minimum six mois avant leur mutation, à l ’instar de ce qui existe par exemple pour le personnel expatri é de la DDC ou pour le corps des instructeurs 33. Cela permettrait aux agents de se préparer à leur nouveau poste, de préparer l’information de leur successeur et de prendre les dispositions personnelles et familiales n écessai- res (recherche d’un logement, visite des écoles, etc.). Ainsi, ils seraient plus rapide- ment opérationnels lors de leur entrée en fonction. Actuellement, les transferts ont lieu en cascade tout au long de l ’année. Ce mouve- ment perp étuel d ’agents pose de nombreux probl èmes d ’organisation aux agents concernés (par exemple pour ceux qui ont des enfants à scolariser) et ajoutent une dimension supplémentaire d’incertitude. Pour la commission, les transferts devraient être organisés de manière à pouvoir être effectuée une fois par ann ée à date fixe (par exemple au d ébut des vacances d ’été). Les dates de d épart en retraite pourraient être adapt ées en cons équence, soit en recourant à une mise en retraite anticip ée (art. 34, al. 5, OPers), soit en prolongeant les rapports de service de quelques mois (art. 35 OPers). On retiendra qu ’en Alle- magne et en France notamment, les transferts s ’effectuent syst ématiquement en juillet et en septembre. Une des raisons qui expliquent la difficult é de mieux planifier les transferts r éside dans le fait que le DFAE doit repourvoir plus de postes qu ’il n ’a de personnel à disposition. La plupart du temps, le DFAE parvient à dégager les moyens n écessai- res en recourant à la «politique de la chaise vide ». En laissant d élibérément la plu- part des postes vacants plusieurs mois, le DFAE parvient artificiellement à compen- ser le manque de personnel, notamment dans les fonctions moyennes et inf érieures. Selon le DFAE, il faudrait 20 à 25 postes supplémentaires dans le secteur diplomati- que pour r égler cette situation. La situation n ’est pas meilleure dans le domaine consulaire où il faut s’accommoder de plus de 20 postes vacants. La «politique de la chaise vide » présente des d ésavantages évidents. Lors de trans- ferts, il est tr ès rare qu ’un collaborateur nouvellement affect é à un poste rencontre son pr édécesseur. La remise des dossiers en souffre immanquablement et les con- tacts, qui font souvent toute la valeur ajout ée d’un agent en poste à l’étranger, sont souvent d éfinitivement perdus. La «politique de la chaise vide » est également responsable du fait que les transferts ont lieu tout au long de l’année. Pour la commission, il est essentiel que le DFAE mette fin à la «politique de la chaise vide ». Les économies r éalisées ainsi ont des r épercussions n égatives sur l’efficacité des agents. Une solution pour r ésoudre ce problème consisterait à limiter le nombre d’agents de carrière qui sont engagés à la centrale. De l’avis de la commission, il existe à la centrale un potentiel de réserves latentes. Si l’on peut comprendre que du personnel de carri ère soit n écessaire à la direction politique ou à la DDC, il para ît douteux que ce personnel soit r éellement indispen- sable, par exemple, au service d’information, au service juridique, dans le service du 33 L’art. 15, al. 2, de l’ordonnance du DDPS du 24 octobre 2001 sur le corps des instructeurs (OI-DDPS; RO 2002 49) stipule que «l’ordre de service commandé et le cahier des charges inhérent à la nouvelle fonction doivent être communiqués à l’intéressé six mois avant son entrée en fonction».2698 personnel, dans la division logistique ou à la DDIP. Ce personnel doit être remplacé progressivement par du personnel des services généraux. En ce qui concerne l ’équité des transferts, la commission a constat é qu’elle n’était pas toujours appliqu ée rigoureusement, notamment pour les postes diplomatiques. La commission a constat é que certains agents n ’avaient occup é au cours de leur carrière que des postes en Europe, en Océanie et en Amérique du Nord. Est-ce le fait du hasard ou des circonstances? La commission n ’a pas cherch é à conna ître les raisons de cette situation, estimant qu ’il n’était pas dans son mandat d ’examiner des situations particulières. Il reste que ce genre d ’affectations donne l’impression qu’il existe, au sein du corps diplomatique, un syst ème à plusieurs vitesses qui n ’est pas toujours le fait du mérite des agents. Pour la commission, la transparence des m écanismes et d écisions de transferts devrait être améliorée. Un grand nombre des personnes entendues ont indiqu é que, lors des d écisions de transferts, il était essentiel d ’avoir d’abord une bonne r éputa- tion à la centrale et que les comp étences n’étaient prises en consid ération seulement qu’ensuite. Dans ce domaine comme dans celui des promotions, le degr é de visi- bilité des agents semble très important. Comme la constaté une des personnes enten- dues: «Pour pouvoir faire carrière à Berne, il est important d’être proche d’un centre de pouvoir. A Tachkent, on n ’est pas proche d ’un centre de pouvoir ( … )». Beau- coup de personnes ont relev é aussi que certains postes mis au concours à l’interne étaient déjà attribués avant leur publication et qu ’il serait plus correct, dans ces cas, de l’indiquer lors de la publication. La commission n’a pas examiné en d étail des d écisions de transfert afin de juger si elles étaient plut ôt le fruit du hasard, le r ésultat de pr éférences personnelles ou si elles prenaient en compte les qualifications des candidats. Malgr é cela, la commis- sion reste persuad ée que les r ègles existantes devraient être élaborées et appliqu ées de manière plus transparente pour le personnel. On pourrait imaginer qu ’une affectation sur trois s ’effectue obligatoirement dans un pays aux conditions de vie difficiles et que la premi ère affectation d ’un chef de mission ait lieu dans un pays en d éveloppement. N’avoir fréquenté que les couloirs de la mission suisse à Bruxelles et les salles de r éunion de l ’OCDE à Paris ne suffit certainement pas pour avoir une vue d ’ensemble de la diversit é des situations ren- contrées dans chaque poste. La commission est également d’avis que le cercle des personnes consult ées lors des transferts devrait être considérablement restreint et se limiter aux sup érieurs hiérar- chiques directs, actuel et futur. Il n ’y a aucune raison en effet que l ’ensemble des directions du DFAE et le seco soient consult és. Ces consultations multiples ne font que retarder le moment de la prise de d écision et imposent une longue p ériode d’incertitudes pour les candidats. Les décisions de transfert ne sont pas susceptibles de recours (art. 112 OPers). Si un agent s’oppose à une notification de transferts, il peut demander à la commission des transferts de la réexaminer. Le secrétaire d’Etat et le secrétaire général sont membres ex officio de la commission des transferts. Les trois autres membres sont nomm és par le chef du DFAE. Actuellement, il s ’agit du chef de l ’inspectorat diplomatique, d’un consul g énéral adjoint et d ’une collaboratrice consulaire de la section du courrier.2699 La commission est d ’avis que la composition actuelle de la commission des trans- ferts est peu équilibrée. Il est douteux en effet que, f ace au secr étaire d ’Etat et au secrétaire g énéral, les autres membres de la commission, par ailleurs soumis eux- mêmes à la discipline des transferts et hi érarchiquement subordonn és au secr étaire d’Etat ou au secr étaire général, soient en mesure d ’apprécier un transfert avec toute l’indépendance voulue. Quant au secr étaire d ’Etat et au secr étaire g énéral, il est difficile de penser qu’ils puissent ne pas avoir d’opinion préconçue lorsque leur sont communiquées des demandes de r éexamen émanant de personnes qui leur sont subordonnées. Dans ces conditions, il est compr éhensible que peu d ’agents aient recours à cette procédure estimant qu ’une demande de r éexamen est au mieux vou ée à l’échec, au pire qu’elle puisse compromettre la suite de la carri ère. On rel èvera à titre indicatif que la commission des transferts a été saisie d ’un seul cas en 1999, d ’aucun cas en 2000 et de deux cas en 2001. Ces chiffres ne permettent pas d ’inférer que tous les transferts s’effectuent dans l’enthousiasme. La commission est d ’avis qu’il faudrait modifier la structure de la commission des transferts en lui donnant une structure paritaire avec des repr ésentants de l’employeur et des employ és, et en faisant intervenir des personnalit és ext érieures au DFAE. La possibilit é de rendre la proc édure anonyme devrait également être examinée. 2.6 Egalité des chances dans les services de carrière La représentation équilibrée des diff érentes communautés linguistiques et l ’amélio- ration constante de la repr ésentation et de la situation du personnel f éminin sont, depuis plus de dix ans, des objectifs constants de la politique du personnel de la Confédération. Ils sont concr étisés dans deux directives du Conseil f édéral ainsi qu’aux art. 6 (égalité des sexes) et 7 (plurilinguisme) de l ’ordonnance sur le person- nel de la Conf édération (OPers). Ces dispositions s ’appliquent également aux servi- ces de carrière du DFAE. Dans les services de carri ère, la repr ésentation des communaut és linguistiques ne pose aucun probl ème particulier. Toutes carri ères confondues, la proportion des agents francophones (29 % en 2000) d épasse largement la part de la population résidente suisse de langue fran çaise (19 %) 34. Cette situation est encore plus mar- quée dans la carri ère diplomatique o ù la proportion de francophones atteint pr ès de 32 %. Les agents italophones sont bien repr ésentés également dans les services de carrière avec une proportion 8 % pour une population r ésidente suisse de langue italienne de 4 %). Ils sont proportionnellement moins bien repr ésentés que les fran- cophones dans les fonctions diplomatiques, mais leur taux de 6 % reste au-dessus de la part qu’ils représentent dans la population suisse (tableau 6). 34 Office fédéral de la statistique, Recensement de la population 1990, un profil de la Suisse, Berne, Office fédéral de la statistique, 1993. Le recensement fédéral de la population de 1990 sert de base de comparaison, vu que les résultats définitifs du dernier recensement ne seront disponibles que vers fin 2002.2700 Tableau 6 Représentation linguistique au sein des services de carrière du DFAE (état: juin 2000) Service diplomatique Service consulaire Service de secrétariat et spécialisé Total Germanophone 221.0 (62 %) 370.0 (66 %) 151.1 (57 %) 742.1 (63 %) Francophone 113.5 (32 %) 140.8 (25 %) 91.4 (35 %) 345.7 (29 %) Italophone 21.0 (6 %) 47.0 (9 %) 20.0 (8 %) 88.0 (8 %) Total 355.5 (100 %) 557.8 (100 %) 262.5 (100 %) 1175.8 (100 %) En ce qui concerne la repr ésentation des femmes, la situation est nettement moins favorable (tableau 7). Toutes carri ères confondues, la proportion des femmes au DFAE avoisine 42 %, ce qui est un bon r ésultat. Ce chiffre ne doit pas faire illusion, les femmes étant majoritairement repr ésentées dans les postes de la carri ère de secrétariat (94 %). A l ’échelon consulaire, ce chiffre est de l ’ordre de 34 % alors qu’il n’est que de 16 % dans la carri ère diplomatique. Aux échelons sup érieurs, la présence de femmes est encore plus t énue: sur les 93 ambassades et 45 consulats généraux, sept seulement sont dirigés par des femmes (quatre femmes ayant fonction d’ambassadeur, deux charg ées d’affaires et une femme consul g énéral), ce qui cor- respond à taux de repr ésentation de 5 %. A la centrale, on compte trois femmes ambassadeurs. Au recrutement, les chiffres s’améliorent: en 2002, pour la premi ère fois, la propor- tion de femmes à terminer leur stage diplomatique était supérieure à celle des hom- mes. Les femmes sont également majoritaires à être acceptées au concours d ’entrée dans le service consulaire. Tableau 7 Représentation par sexe au sein des services de carrière du DFAE (état: juin 2000) Service diplomatique Service consulaire Service de secrétariat et spécialisé Total Hommes 299.5 (84 %) 370.6 (66 %) 15.0 (6 %) 685.1 (58 %) Femmes 56.0 (16 %) 187.2 (34 %) 247.5 (94 %) 490.7 (42 %) Total 355.5 (100 %) 557.8 (100 %) 262.5 (100 %) 1175.8 (100 %) Le DFAE est pleinement conscient que la repr ésentation équitable des femmes et des hommes n’est pas pleinement atteinte. En 2000, le secr étariat général du DFAE a élaboré un programme pour l’égalité des chances entre femmes et hommes, valable pour la période 2000–2003. Une préposée à l’égalité des chances a été chargée de le concrétiser. Ce catalogue contient un tr ès grand nombre de propositions et mesures qui ont trait au recrutement, à la formation, à la conciliation entre vie profession- nelle et vie familiale, etc.2701 La mise en œ uvre de ces propositions est particuli èrement difficile. Certaines mesu- res butent sur des questions financi ères comme les demandes visant à cr éer des postes à temps partiels ou de «job sharing » à l ’étranger. D ’autres probl èmes sont inhérents au syst ème de carri ère et à sa discipline des transferts ou aux traditions spécifiques aux carrières diplomatiques et consulaires. Pour les femmes qui ont des enfants et qui font carrière au DFAE, il est extrêmement difficile de concilier profes- sion et vie familiale en postes à l’étranger. Rares sont les hommes en effet qui sont prêts à abandonner leur activit é professionnelle pour s ’occuper des enfants et suivre leur femme, consule générale ou conseillère d’ambassade, mutée à l’étranger. Il reste que, comme le soulignait la d éléguée à l’égalité du DFAE dans un r écent entretien, «il n’est toutefois certainement pas dans l’intérêt de la société que de plus en plus de femmes douées et ambitieuses renoncent à avoir des enfants, seule possibilit é pour elles de faire carrière.»35 Les problèmes que rencontre la r éalisation de l ’égalité des chances sont également de nature culturelle. Du fait que la majorit é des chefs sont encore des hommes, le DFAE a une approche tr ès traditionnelle des r ôles. Il n ’est pas encore évident pour un homme d ’accepter le pouvoir d ’une femme, et pour une femme de s ’affirmer dans un r ôle de pouvoir. Comme l ’a dit une des personnes entendues: «Aussi long- temps que l’on joue le rôle de la collaboratrice appréciée, tout va bien. En revanche, dès que l ’on exprime un int érêt pour un poste de cadre élevé, on peut tomber dans des situations difficiles dans lesquelles il est rare que l ’on se battent de mani ère loyale.» A cette situation s ’ajoute souvent le fait que les femmes sont tr ès souvent coupées des réseaux, aussi bien formels qu’informels, dont l’appui est essentiel pour obtenir des postes à responsabilités: «Les hommes ont leurs r éseaux et leurs amiti és desquels les femmes sont généralement exclues.» La commission soutient les mesures prises par le DFAE en mati ère d ’égalité des chances. Elle estime toutefois qu ’il y a encore beaucoup de travail à faire. Pour la commission, il serait n écessaire de d évelopper une politique plus volontariste dans ce domaine, notamment lors du choix des cadres de direction du d épartement. Il existe encore, au DFAE, ce «plafond de verre» dont parlent les experts de la gestion des ressources humaines36. Il n’a en effet pas échappé à l’attention de la commission que les rares femmes chefs de mission sont dans des postes de moindre importance sur le plan politique (Sénégal, Nouvelle-Zélande, Chypre et Soudan). A la centrale à Berne, une seule femme exerce une fonction de direction politique. A quand une femme chef de mission aupr ès de l ’Union européenne à Bruxelles, secr étaire géné- rale du DFAE ou secrétaire d’Etat? Il faut également supprimer certaines barri ères discriminatoires pour l ’accès des femmes aux services de carri ère. Cela concerne en particulier le ralentissement des carrières et promotions en cas de d étachement dans d ’autres services de l ’admini- stration ainsi que de travail à temps partiel ou de congé parental prolongés. 35 Entretien publié dans «La Suisse et le monde», Revue du Département fédéral des affaires étrangères, édition 3/2001, p. 29. 36 La métaphore du «plafond de verre» a été créée dans les années septante aux Etats-Unis («glass ceiling») pour désigner les barrières invisibles, érigées par des préjugés d’ordre comportemental et organisationnel, qui empêchent les femmes d’accéder aux postes à responsabilités. Cf. à ce propos l’article publié à ce propos dans le magazine Travail de l’Organisation internationale du travail. «Le plafond de verre se brisera-t-il un jour? La solitaire ascension des femmes cadres supérieurs», Genève, nº 23, fév. 1998.2702 2.7 Conditions de vie à l’étranger Aux yeux du public la vie en poste à l’étranger est considérée comme une sin écure. La réalité est bien plus prosaïque et cette vision des choses doit être corrigée. Vivre à l ’étranger n ’est pas assimilable à voyager pour son plaisir ou à faire du tourisme. La vie en poste impose souvent des r ègles et des restrictions importantes qui ont pour causes: – L’instabilité politique avec pour corollaire des risques personnels accrus (insécurité, criminalité, attentats, prise d’otages, conflits ethniques, etc.), – L’instabilité économique (inflation, inexistence d ’un syst ème bancaire fiable, etc.), – Les difficultés d’approvisionnement (en produits de consommation courante, en médicaments, en électricité, en eau, etc.), – Les difficultés d’accès à des services médicaux de qualité, – La barrière linguistique, – Les problèmes de scolarisation des enfants, – L’absence de logements adéquats, – Les restrictions au niveau des loisirs, – L’inexistence de transports publics, – La pollution, – Le climat, etc. Dans trois villes sur quatre les distractions culturelles sont assez peu accessibles, ne serait-ce qu’en raison de la langue, quand elles ne sont pas quasiment inexistantes. Dans certains pays, certains endroits, la liberté de mobilité est très limitée ou impose des mesures de sécurité très strictes. Toutes ces contraintes affectent la qualit é de vie de la majorit é des agents à l’étranger. Elles peuvent avoir des cons équences n éfastes sur leur sant é ou leur équilibre psychique. Les membres du groupe de travail ont d ’ailleurs eu l ’occasion de se rendre compte de ces probl èmes lors de leurs visites à l ’étranger. Voici à titre d ’exemple les im- pressions de la délégation qui s’est rendue à New Delhi, en Inde37: «Tous les collaborateurs de m ême que leurs conjoints ont insist é sur les conditions de vie difficiles pr évalant à Delhi. Le climat pr ésente des écarts thermiques impor- tants (la température maximale absolue peut atteindre 48 ° C en mai et en juin). La pollution à Delhi est tr ès élevée et nombreuse sont les personnes qui souffrent de problèmes respiratoires. Les possibilit és d ’approvisionnement sont limit ées. Il n’existe pas de grandes surfaces ou de supermarch és à Delhi; tout doit donc être acheté sur les marchés locaux. 37 Rapport de la délégation du groupe de travail DFAE concernant sa visite à l’ambassade de Suisse en Inde, du 7 février 2002 (non publié), p. 12.2703 La vie en Inde pose des contraintes et des restrictions inconnues en Suisse. Il est impossible à Delhi de se déplacer par ses propres moyens. Les transports publics ne peuvent pratiquement pas être utilis és pour des raisons de s écurité ou d ’hygiène. Tout déplacement doit se faire en voiture avec un c hauffeur, notamment en raison de la circulation et de l’absence de toute signalisation. (… ) Les possibilit és de jouir de son temps libre sont limit ées. A Delhi, il est pratique- ment impossible de se promener à pied. Les espaces verts sont peu nombreux. Les destinations touristiques (par exemple Agra ou Jaipur) sont à quelque six heures de route. Les d éplacements sont lents et difficiles. Sur le plan culturel, les possibilit és de se divertir sont assez rares. L ’Inde poss ède certes une industrie cin ématogra- phique importante, mais les go ûts des Indiens diff èrent passablement de ceux des Européens. Une des personnes entendues a dit ‹Delhi est un v éritable no man ’s land au niveau du climat, de l ’hygiène, des distances, de la culture et des paysages ainsi qu ’au niveau de la mentalité›». Ce qu’il faut retenir, c ’est que seul 40 % de l ’ensemble des représentations est situ é dans des pays pr ésentant des conditions de vie jug ées normales. Ces postes se trou- vent majoritairement en Europe, en Am érique du Nord et en Oc éanie. Copenhague (Danemark), Vienne (Autriche), Francfort et Munich (Allemagne) sont les villes o ù les conditions se rapprochent le plus de celle de Berne. Le reste des postes, soit environ 60 %, est localis é dans des villes pr ésentant des conditions difficiles, voire très difficiles. C’est le cas de la plupart des postes en Am érique Centrale, en Améri- que du Sud et en Asie et de tous les postes en Afrique (tableau 8). Les conditions de vie dans ces r égions se sont consid érablement dégradées ces derni ères années. Les conditions de vie sont particuli èrement difficiles dans des postes tels que Bagdad (Irak), Khartoum (Soudan), Tbilissi (G éorgie) et Pristina (Kosovo). Cette liste n ’est pas exhaustive. Tableau 8 Conditions de vie existant pour les différentes représentations suisses de carrière dans le monde 38 Conditions de vie normales difficiles tr ès difficiles Total Europe 38 (73 %) 9 (17 %) 5 (10 %) 52 Amérique du Nord 12 (100 %) 0 (0 %) 0 (0 %) 12 Amérique Centrale et du Sud 2 (11 %) 12 (63 %) 5 (26 %) 19 Asie 4 (10 %) 13 (33 %) 22 (57 %) 39 Afrique 0 (0 %) 7 (32 %) 15 (68 %) 22 Océanie 4 (100 %) 0 (0 %) 0 (0 %) 4 T o t a l 6 04 14 7 1 4 8 38 Tableau établi sur la base de l’annexe 4 du règlement d’exécution I (RE I), du 21 décembre 2001.2704 On oublie parfois que la Suisse pr ésente un des niveaux de qualit é de vie le plus élevé au monde: dans un classement r écent, établi pour 215 villes à travers le monde, les villes de Zurich, Gen ève et Berne ont été plac ées parmi les dix meil- leures villes en termes de qualit é de vie, la ville de Zurich ayant obtenu la premi ère place avec Vancouver au Canada 39. Cela étant, il est pratiquement impossible de retrouver la même qualité de vie à l’étranger. Comme l’a souligné une des personnes entendues: «Les conditions de vie à Berne sont paradisiaques par rapport au smog de Mexico City!». Pour la commission, il est important lorsque l ’on veut juger des conditions de vie des agents à l’étranger de les comparer à la situation particulière existant en Suisse. Le DFAE compense les désagréments liés aux postes difficiles en accordant diverses indemnités plus ou moins élevées selon la difficult é du poste (indemnit és pour inconvénients, indemnités de mobilit é). La difficulté des postes est également com- pensée partiellement par la prise en charge de certaines d épenses d’habitation afin de permettre aux agents d’avoir des logements agréables et spacieux. De l’avis du groupe de travail, ces indemnités sont pleinement justifiées et n’ont rien de somptuaires par rapport à ce qui existe dans le secteur priv é notamment. Elles sont d ’ailleurs mesur ées au plus juste depuis la derni ère r éforme du r égime des indemnités. Quant aux commodit és domestiques (personnel de maison, chauffeur, etc.) dont bénéficient certains agents à l’étranger, on notera qu ’elles ne sont r éservées généra- lement qu’à l’échelon supérieur de la hi érarchie. S’agissant finalement des privil è- ges et immunit és diplomatiques qui, aux yeux du grand public, constituent encore une source indirecte de revenus, ils se sont consid érablement amoindris. Ils se réduisent à quelques privilèges douaniers ou exemptions fiscales et sont d ûment pris en compte dans la fixation des traitements. Les difficult és li ées à certains postes pourront dor énavant justifier une mise à la retraite anticipée. Les collaborateurs ayant passé au moins douze ans dans des postes répondant à ce critère pourront partir à la retraite à 59 ans r évolus. Ce système a été introduit à la faveur de la nouvelle loi sur le personnel f édéral (art. 10, al. 3, LPers; art. 34 OPers). Dans sa politique des transferts, le DFAE essaie d ’alterner les postes difficiles avec des postes moins expos és, ce qui permet de r éduire les incidences sur le plan physi- que et psychique. Dans les faits, la commission a pu constater que l ’équité des transferts n’était pas toujours respect ée, notamment pour les postes diplomatiques. La commission a d éjà relevé plus haut que certains agents n ’avaient jamais occup é des postes ailleurs qu’en Europe, en Océanie ou en Amérique du Nord. D’autres, au contraire, ont pass é l ’essentiel de leur carri ère dans des postes difficiles. Est-ce le fait du hasard ou des circonstances? La commission n ’a pas étudié les raisons de cette situation, estimant qu ’il n’était pas dans son mandat d ’examiner des situations particulières. Pour la commission, l’équité des transferts doit être appliquée de manière systémati- que. Dans l’organisation des transferts, le DFAE veillera à ce que tous les agents de tous les niveaux alternent les postes difficiles avec des postes moins exposés. 39 Cité in: Financial Times, 11 septembre 2001, Financial Times survey, p. I.2705 2.8 Personnes accompagnantes Les difficultés d’ordre familial constituent pour la grande majorit é des agents l ’un des principaux probl èmes des carri ères diplomatique et consulaire. En effet, la discipline des transferts ne touche pas seulement les agents du d épartement, mais affecte également leur entourage social proche, en premier lieu leurs enfants, mais aussi leur conjoint ou leur partenaire40. 2.8.1 Les enfants Les enfants sont les premiers concern és par les transferts. Si le fait de les transplan- ter d’un pays à l’autre peut certes donner aux plus dou és une ouverture au monde et une grande facult é d ’adaptation, il pose des probl èmes importants à la majorit é d’entre eux, notamment au moment de l ’adolescence. A chaque nouveau poste, les enfants doivent se refaire des amis, s ’intégrer à une nouvelle culture, entrer dans un nouveau syst ème scolaire, etc. Les transferts impliquent des ruptures qui peuvent être difficiles. A cela s ’ajoutent, dans un grand nombre de postes, des probl èmes en raison du climat, de l ’instabilité politique ou de l ’inexistence de lieux de rencontres ou de loisirs. Pour beaucoup d ’enfants, les contacts avec la population locale sont limités, voire impossible. Ils évoluent en vase clos, coup és de certaines r éalités. Il existe ainsi un risque de «ghettoïsation» qui peut poser des probl èmes plus tard. Souvent, dans les grandes villes, l ’école est éloignée de plusieurs kilom ètres du lieu de domicile. Cela signifie des trajets quotidiens de plusieurs heures. La situation est encore plus difficile pour les enfants handicap és qui n écessitent des soins ou un encadrement scolaire particuliers. De telles situations obligent souvent les parents à faire des choix douloureux comme de placer leurs enfants en internat. Certains enfants vivent mal de telles s éparations. A Moscou, par exemple, sur les 7 couples d ’expatriés suisses avec enfants, seules deux familles vivent réunies. Les probl èmes pos és par les enfants sont examin és avec beaucoup de soin par le DFAE lorsqu’il s’agit de d éterminer une affectation à l’étranger. Il est tenu compte non seulement des possibilit és de scolarisation des enfants, mais aussi, dans la mesure du possible, de leur état de sant é. Sur le plan financier, le DFAE prend en charge les frais de scolarisation des enfants à l’étranger jusqu’à 25 ans r évolus ainsi que d ’autres frais. Les enfants ont droit également à un voyage annuel pay é en Suisse. Les enfants constituent un probl ème réel dans les services de carri ère et cela impose souvent des choix difficiles. Il semble que les agents n ’en ont pas toujours con- science au début de leur carri ère. Pour la commission, il faut que le DFAE informe clairement les candidats aux carri ères diplomatiques et consulaires des difficult és posées par les enfants dans certains postes à l’étranger. Afin de limiter les change- ments de systèmes scolaires, le DFAE veillera également à proposer des affectations plus longues, à l ’étranger ou en Suisse, aux agents ayant des enfants en âge de scolarité. 40 Personnes vivant en union libre (même si elles sont de même sexe). Par conjoint, nous entendons le conjoint marié.2706 2.8.2 Conjoints et partenaires Parmi les autres probl èmes, il faut mentionner celui pos é par les conjoints et parte- naires, notamment lorsqu ’ils exercent une activit é professionnelle. Dans la plupart des cas, ils doivent renoncer à toute activité professionnelle lors d ’une affectation à l’étranger. Il y a quelques années, la tradition voulait que le conjoint/partenaire d ’un diplomate ou d ’un membre de la carri ère consulaire ne travaille pas. Cette concep- tion ne correspond plus à l’évolution de la soci été, notamment chez les jeunes cou- ples. Aujourd’hui, la grande majorit é des femmes en Suisse travaillent m ême après leur mariage et d ésirent poursuivre leur carri ère professionnelle à l ’étranger si cela est possible. Or, ces possibilit és sont extr êmement restreintes, soit que le pays de r ési- dence n’accorde pas de permis de travail, soit parce qu ’il est difficile d’y trouver un emploi correspondant aux qualifications professionnelles de la personne ou encore pour des raisons linguistiques. A moins d ’être artiste, traducteur ou écrivain, il est pratiquement impossible à un conjoint/partenaire d ’exercer une activit é profession- nelle à l’étranger. Avec la pr ésence de plus en plus nombreuse de femmes dans les rangs des corps diplomatique et consulaire, le probl ème n’en devient que plus ai- gu 41. Rares sont encore les hommes qui abandonnent leur carri ère pour suivre leur femme à l’étranger. Cette quasi-impossibilit é de travailler pour le conjoint ou le partenaire prive la grande majorité des couples d ’un second revenu. Selon une analyse effectu ée par le DFAE, il appert que moins de 1 % des couples d ’agents transf érables peuvent compter sur deux salaires, alors que cette proportion s ’élève à 70 ou 80 % pour les personnes occupées dans l’administration fédérale. Il en résulte un manque à gagner important notamment pour les classes de salaire inférieures. En outre, l’impossibilité d’exercer une activité professionnelle empêche le conjoint ou le partenaire de cons- tituer une pr évoyance professionnelle. En cas de divorce ou de s éparation, cette question peut devenir très importante. Mais l ’impossibilité de travailler n ’engendre pas seulement des probl èmes finan- ciers. Elle pose également toute sorte de probl èmes humains. En effet, une activit é professionnelle est également un moyen de s ’épanouir. La privation d ’une telle activité peut provoquer chez certains des frustrations importantes et un sentiment d’inutilité. Tous ces probl èmes créent des situations difficiles qui fragilisent les couples et se répercutent inévitablement sur le bien- être des agents et leur productivit é au travail. Chacun le résout à sa manière. Certains couples vivent s éparés, chacun poursuivant sa carri ère de son c ôté; d ’autres couples prennent leur mal en patience attendant meilleure fortune; d ’autres couples se s éparent définitivement, ce qui n ’est pas rare semble-t-il. Un dernier point m érite aussi d ’être relev é. Il concerne le r ôle des conjoints ou partenaires en mati ère de repr ésentation. Il est d ’usage au DFAE que les conjoints des agents diplomatiques et consulaires participent activement à des tâches de repré- sentation et qu ’ils s ’investissent dans des activit és caritatives. Ces travaux, non 41 On rappelera que jusqu’en 1974, il était interdit au personnel transférable féminin du DFAE de se marier.2707 rémunérés, ont longtemps été considérés comme allant de soi. Ce rôle de faire-valoir ou de «dames patronnesses»42 ne convient plus à la nouvelle génération qui l’estime peu valorisant. De plus en plus de conjoints et de partenaires ont d ’autres aspirations que celles de concourir à la carrière des agents du DFAE. La commission estime que le DFAE ne peut plus attendre sans autres des conjoints et partenaires qu ’ils assument volontairement des t âches de repr ésentation ou d’autres activités de ce type (d éjeuners, thé de dames, cocktails, participation à des événements culturels, etc.). Les conjoints et partenaires doivent avoir le droit de ne pas y participer et de se consacrer à d ’autres activités de leur choix sans que cela n’ait en aucune manière de répercussions sur la carrière des agents. La commission a connaissance de cas o ù des agents ont été critiqu és parce que leur conjoint ne s’impliquait pas suffisamment dans la vie sociale de l ’ambassade. De telles situa- tions sont inacceptables. Le DFAE doit donc veiller à ne pas formuler d ’attentes implicites ou explicites à l’égard des conjoints ou partenaires. Ces derniers doivent avoir le choix de partici- per ou non à des activités de représentation. Si un conjoint participe r égulièrement à de telles t âches, son engagement doit faire l ’objet d’un cahier des charges pr écis et devra être rémunéré. Les problèmes posés par les conjoints et partenaires ont longtemps été considérées comme relevant de la sph ère privée des agents. Cela n ’est heureusement plus le cas aujourd’hui. Le DFAE a pris r écemment conscience que s ’il veut r éussir les trans- ferts de ces agents, il doit aussi se préoccuper des personnes accompagnantes. Le 22 août 2001, le Conseil fédéral a décidé différentes mesures pour pallier certains problèmes liés aux transferts des personnes accompagnantes. Il a décidé entre autres de r éduire de 25 % la d éduction pour exon ération d ’impôt afin de compenser l’impossibilité d’obtenir un deuxi ème salaire pour l ’agent affecté à l’étranger et de rémunérer la collaboration des personnes accompagnantes qui sont actives en matière de représentation. Il a aussi d écidé de contribuer, en partie, à la constitution d’un 2e pilier pour les personnes empêchées de travailler et a débloqué à cet effet un montant de pr ès de 5 millions de francs. Finalement, le Conseil f édéral a d écidé d’assimiler aux conjoints mari és les partenaires vivant en union libre et de leur accorder les mêmes indemnités et allocations. Cela suppose qu ’ils prouvent la stabi- lité du couple et qu’ils en informent le département. Toutes ces mesures sont entrées en vigueur au 1er janvier 2002. La commission se félicite des mesures prises par le Conseil f édéral et le DFAE pour résoudre un problème lancinant. Il espère que ces mesures ne seront pas limitées aux seuls personnels transf érables, mais qu ’elles seront élargies à l ’ensemble des con- joints expatriés (agents de la DDC, attach és de défense, etc.). Il n’y pas de raison de les en exclure au motif qu’ils ne sont pas soumis à la discipline des transferts. Il est important aussi de ne pas en rester l à, sans quoi le DFAE aura toujours plus de peine à recruter des collaborateurs comp étents et à les fid éliser. La commission estime que d’autres mesures non financières devraient être examinées. Il y aurait lieu notamment d’ouvrir des négociations avec certains pays pour obtenir des possibilités 42 On se référera, toutes proportions gardées, à la description qui en est donnée dans une brochure éditée en juillet 1998 par le DDPS à l’intention des attachés de défense et dont un extrait figure à l’annexe 4.2708 de travail pour les conjoints à l’étranger. De telles facilit és sont d éjà partiellement accordées par la Suisse, sur une base unilat érale, pour les conjoints de repr ésentants d’Etat étrangers43. La commission estime aussi qu ’il serait judicieux de mettre en place, au sein du service du personnel du DFAE, une structure d ’appui sp écialement destin ée aux personnes accompagnantes. Cette structure pourrait travailler étroitement avec les associations déjà existantes, telles que l’Association des conjoints des fonctionnaires transférables du DFAE (ACF) et l ’Association du personnel non mari é du DFAE (INEDA), et aurait pour mandat de r épondre spécifiquement aux préoccupations des personnes accompagnantes. Elle pourrait donner des informations en mati ère de scolarisation, offrir son appui pour l ’obtention d ’autorisations de s éjour et de visas pour les partenaires concubins, appuyer les conjoints et partenaires lors de la recher- che d ’un emploi à l ’étranger, etc. Aux Pays-Bas, par exemple, un bureau des familles a été créé au sein du service du personnel et il entretient des contacts avec des organisations internationales ainsi qu ’avec des firmes n éerlandaises interna- tionales susceptibles d’offrir des places de travail à l’étranger. Cette nouvelle structure serait non seulement comp étente lors des transferts à l’étranger, mais interviendrait également lors du retour des agents en Suisse. En effet, les expériences faites tendent à montrer que la réintégration en Suisse après un long séjour à l’étranger est souvent plus compliqu ée pour les personnes accompa- gnantes que l ’expatriation 44. De nombreux conjoints/partenaires éprouvent beau- coup de difficult és à se r éintégrer dans la vie professionnelle en Suisse apr ès plu- sieurs ann ées pass ées à l ’étranger. Ce bureau pourrait aider les conjoints et partenaires dans la recherche d ’un travail en Suisse, mais également offrir son sou- tien lors de la recherche d ’un logement en Suisse ou proposer des informations sur les possibilités de scolarisation. Finalement, la commission est d ’avis qu ’il faudrait inviter les repr ésentations à examiner dans certains cas la possibilité d’engager les conjoints et partenaires sur les postes d ’employés locaux. Dans de tels cas, la diff érence entre le traitement de l’employé local et celui du conjoint ou du partenaire devrait être prise en charge par le DFAE afin que l ’opération reste neutre au niveau des co ûts de la repr ésentation. La règle qui veut que deux membres d ’une même famille ne soient pas en subordi- nation hiérarchique directe pourrait également être assouplie. 2.9 Logements des agents du DFAE à l’étranger Mis à part les chefs de mission qui disposent statutairement d ’un logement de ser- vice (r ésidence), la plupart des agents du DFAE transf érés à l ’étranger doivent généralement chercher eux-mêmes leur logement. 43 Voir notamment les art. 27 et 40 de l’Accord du 2 juin 1995 entre la Confédération suisse et l’Organisation mondiale du commerce en vue de déterminer le statut juridique de l’Organisation en Suisse (RS 0.192.122.632). 44 De nombreuses études scientifiques ont confirmé ce phénomène. Voir à ce propos Hammer, M. R.; Hart, W., Rogan, R., «Can you go home again? An analysis of the repatriation of corporate managers and spouses», dans: Management International Review, vol. 38, 1998/1, pp. 67 à 88, et les nombreuses références citées.2709 Dans certains pays, la recherche d ’un logement ne pose pas de probl èmes particu- liers et les agents peuvent y louer l ’objet qui convient le mieux à leurs besoins et à ceux de leur famille. Dans d’autres pays, la situation peut s ’avérer plus difficile, soit qu’il n’existe aucun marché libre du logement, soit que l ’offre est réduite ou que les loyers sont exorbitants. La recherche d ’un logement peut devenir alors extr êmement compliquée et être accompagn ée de toutes sortes de tracasseries, ce qui mobilise l’énergie des personnels transférés. Il n’est pas rare aussi que certains agents passent plusieurs semaines à l’hôtel avant de trouver un logement adéquat. A titre d’exemple, le 1er collaborateur de l ’ambassade de Suisse à New Delhi a mis plus d ’un mois pour trouver un logement qui soit proche de son lieu du travail et assez spacieux pour lui permettre d ’assurer ses t âches de repr ésentation. Le prix du loyer est extrêmement élevé pour une maison plut ôt modeste (6900 francs par mois pour une maison ind épendante, sans climatisation). Dans un tel cas, le DFAE prend en charge la différence de loyer par rapport à un objet équivalent en Suisse. Il arrive parfois que la somme des loyers d épasse le montant capitalis é correspondant à un achat. Vu cette situation, la commission est d ’avis que le DFAE devrait proc éder à une analyse de la situation et chercher à acqu érir plus r égulièrement des logements de service plut ôt que de payer des loyers excessifs. Une telle solution éliminerait du même coup, pour les collaborateurs concern és, toute la tension li ée à la recherche d’un logement lors d ’un transfert. Ainsi, ils seraient plus rapidement op érationnels lors de leur entrée en fonction. 2.10 Organisation de la fonction personnel La Direction des ressources et du r éseau ext érieur (DRRE) est responsable de la gestion de l ’ensemble du personnel du DFAE, et ce pour toutes les cat égories de personnel (art. 10 a de l ’ordonnance du 29 mars 2000 sur l ’organisation du D épar- tement fédéral des affaires étrangères, Org DFAE; RS 172.211.1). Mis à part la Direction du d éveloppement et de la coop ération (DDC) qui est auto- nome et dispose de sa propre section du personnel, les autres directions et services du DFAE (direction politique, direction du droit international public, repr ésenta- tions diplomatiques et consulaires) rel èvent tous de la DRRE pour les affaires de personnel. A l ’exception de la DDC, la gestion du personnel est ainsi assur ée de manière centralis ée pour tout le d épartement, ind épendamment qu ’il s ’agisse de personnel transférable ou non. La division du personnel est placée sous les ordres du directeur de la DRRE. Elle est composée de cinq sections et de deux services d’état-major. La gestion du personnel du DFAE, et singuli èrement celle du personnel de carri ère, est particulièrement complexe en raison des diff érents statuts existants, du syst ème d’allocations, de l’organisation des transferts et des concours d’admission. Elle n’est pas seulement compliqu ée sur le plan administratif, mais également sur le plan humain. L’organisation des transferts avec tous les probl èmes y aff érents n’est pas une entreprise facile et n écessite de l ’entregent de la part des collaborateurs du service du personnel. La distance g éographique qui s épare la division du personnel2710 des postes ext érieurs emp êche souvent le contact direct et rend plus difficile la gestion des ressources humaines. Actuellement, les questions de personnel sont g érées par des responsables qui sont tous issus de la carri ère diplomatique ou de la carri ère consulaire. Le chef de la Direction des ressources et du r éseau ext érieur, son suppl éant et en m ême temps chef de la division du personnel et les cinq chefs de section sont tous soumis à la discipline des transferts. Ils occupent g énéralement leur poste pendant quatre ans. Passée cette durée, ils sont pour la plupart mutés à l’étranger. Pour la commission, il serait pr éférable que les affaires de personnel soient confi ées à des personnes expérimentées et rompues à la gestion du personnel et non pas à des diplomates. En effet, ces derniers n ’ont g énéralement pas re çu de formation ad é- quate et leurs connaissances du domaine des ressources humaines sont souvent limitées. Certes, leurs exp ériences de diplomates sont pr écieuses car elles leur per- mettent de comprendre, pour les avoir v écus personnellement, les probl èmes d’un transfert à l ’étranger. Cette exp érience est certainement profitable à leur activit é, mais elle n ’est pas suffisante pour garantir une certaine continuit é dans la gestion des ressources humaines. De plus, les agents du service du personnel sont à la fois juge et partie et il est douteux qu ’ils aient la distance n écessaire dans les affaires qui les concernent directement (notamment lorsqu ’il s ’agit d ’organiser leur propre transfert). Les changements réguliers dus aux transferts entra înent à chaque fois des pertes de savoir-faire importants au sein de la division du personnel. Ces modifications affec- tent également la continuité des contacts que le service du personnel devrait pouvoir assurer avec les agents tout au long de leur carri ère. Avec le syst ème actuel, ces derniers sont chaque fois confront és avec d ’autres interlocuteurs. Finalement, les changements réguliers empêchent le DFAE d ’avoir le poids n écessaire vis-à-vis des autres départements et de faire valoir ses spécificités. La gestion des ressources humaines est un travail à long terme et doit être plac ée entre les mains de professionnels. C ’est vrai pour les agents des services de carri ère, mais également pour tous les autres agents du DFAE indépendamment de leur statut. C’est pourquoi la commission est d ’avis qu’il faudrait confier la responsabilit é de la gestion des ressources humaines à des personnes qui ne sont pas ou plus soumises à la discipline des transferts et qui ont acquis des comp étences particuli ères en la matière. Cela permettrait également d’écarter le reproche que le corps diplomatique et consulaire se dirige lui-même pour se mettre à l’abri des nominations extérieures. 2.11 Autres constatations 2.11.1 Situation du personnel local Outre les agents expatri és, les repr ésentations suisses à l ’étranger disposent de personnel local pour l ’exécution de certaines t âches. C’est notamment le cas pour des activités de maintenance (concierge, nettoyeur, ouvrier manuel, gardien, jardi- nier, etc.), pour des travaux de bureau (t éléphoniste, collaborateur du secteur des visas) ou pour des activit és plus sp écialisées (attaché commercial ou culturel, inter- prète, etc.).2711 La part de personnel local a augment é ces dernières années au détriment du person- nel transférable. Entre 1990 et 2000, les effectifs de recrutés locaux ont augmenté de 7 % pour passer de 705 à 754 postes. Dans le m ême temps, les effectifs des services de secrétariat et des services spécialisés diminuaient d’environ 10 % reculant de 316 à 262 postes. Cette évolution est justifiée essentiellement par des raisons financières. En effet, le personnel local – même s’il est de nationalit é suisse – est en r ègle géné- rale moins on éreux que le personnel transf érable, sans compter qu ’il ne touche aucune indemnit é d ’expatriation. La diff érence entre le salaire d ’un agent local et celui d’un agent transf érable peut être, à qualifications identiques, dans un rapport de un est à cinq suivant les pays45. La part de personnel local est variable suivant les repr ésentations. Dans de nom- breux cas, elle d épasse la part de personnel expatri é. C ’est le cas dans les petits postes qui sont occup és par deux ou trois membres des services de carri ère. Il n ’est pas rare que le personnel local reste plusieurs années dans une représentation et qu’il assure la continuit é des affaires. Il constitue souvent la seule m émoire institution- nelle d’une représentation face à des agents expatriés qui changent régulièrement. Les modalités pour l’engagement du personnel local sont fixées dans une instruction qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2000 (instruction 240). Les rapports de travail sont ceux s ’appliquant dans le pays h ôte. Le personnel local n ’est donc pas soumis aux dispositions de l ’ordonnance sur le personnel de la Conf édération46. Dans certains cas particuliers, un accord peut être conclu en faveur du droit suisse. L’engagement et le licenciement de personnel local rel ève de la comp étence exclu- sive du chef de mission ou de poste47. Ce dernier exerce la fonction d’employeur sur le marché local de l ’emploi. Les salaires émargent au cr édit global de la repr ésen- tation (crédits FINKOMP [Finanzielle Kompetenz]). Le DFAE prend aussi en charge une partie de la couverture sociale des agents locaux dans les pays où la sécurité sociale est insuffisante ou inexistante. Le Conseil fédéral a d ’ailleurs pris en mars 2001 la d écision de cr éer un fonds de pr évoyance pour le personnel local et le personnel de maison de mani ère à ce qu ’ils puissent recevoir un petit capital lors de leur départ à la retraite. Pour la commission, le système de recrutement d’agents locaux a fait ses preuves. Il permet aux représentations de r éguler de manière souple leurs besoins en personnel en fonctions des circonstances et sans en devoir en référer à la centrale48. Mais le système des recrutés locaux a aussi ses limites et ne peut pas être reproduit ad libitum . Dans certains pays, il est difficile de trouver sur place les pers onnes disposant du niveau de qualifications ad équat. Cela entraîne une baisse de la qualit é des prestations et n écessite un encadrement plus important par les agents suisses. 45 On constate le phénomène inverse aux Etats-Unis où le personnel local est bien plus cher que le personnel transférable. 46 L’art. 1, al. 2, let. b, OPers, exclut du champ d’application de l’ordonnance «le personnel du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) employé à l’étranger sur la base d’un contrat de droit privé et non transférable». 47 Cf. art. 7 du règlement du Service diplomatique et consulaire suisse du 24 novembre 1967; RS 191.1. 48 L’embauche d’assistants commerciaux constitue une exception et doit recevoir l’approbation du secrétariat général du DFAE parce qu’il doit correspondre au nouveau dispositif de promotion des exportations mis en place par l’Office suisse d’expansion commerciale (OSEC).2712 Certains travaux ne peuvent pas non plus être confiés à du personnel local ne serait- ce qu’en raison de leur caract ère confidentiel ou parce qu ’ils impliquent un contact avec de grosses sommes d ’argent. D ’autres travaux n écessitent de conna ître la Suisse ou de ma îtriser nos langues nationales. Le personnel local peut poser égale- ment un problème sous l’angle de la sécurité. Dans certains pays, il n ’est pas possi- ble de faire délivrer des visas par des recrutés locaux, car ces derniers pourraient être l’objet de pressions. Lors de ses visites à l’étranger, le groupe de travail a constat é qu’il existait, parfois au sein de la m ême repr ésentation, des grandes diff érences dans les statuts et niveaux de r émunération du personnel local selon sa nationalit é et selon qu ’il est engagé par la repr ésentation, par la r ésidence, par un service de la DDC ou par d’autres services (attachés de défense, etc.). Il existe également des particularités au niveau de l’affiliation à un régime de sécurité sociale. Voici en quelques traits, sans être exhaustif, un tableau des différentes situations que la commission a rencontrées: – employés locaux de nationalit é suisse engag és par l ’ambassade sur la base d’un contrat de droit suisse et payés en monnaie locale ou en francs suisses; – employés locaux de nationalit é suisse engag és par l ’ambassade sur la base d’un contrat de droit local et payés en monnaie locale ou en francs suisses; – employés locaux étrangers engagés par l’ambassade sur la base d ’un contrat de droit local; – employés locaux étrangers engagés comme personnel domestique de la r ési- dence sur la base d’un contrat de droit local; – employés locaux engagés par la DDC sur la base d’un contrat de droit local. Il n’y a pas que les statuts, les niveaux de rémunérations, les monnaies et les régimes de couverture sociale qui diff èrent. Le règlement de la DDC pour le personnel local prévoit une adaptation automatique des salaires au rench érissement alors qu ’elle n’est pas accord ée syst ématiquement aux employ és engag és par l ’ambassade. Les modes de paiement peuvent aussi varier: en Inde, par exemple, les employ és locaux de la DDC sont payés par chèques, et doivent ainsi s ’acquitter de leurs impôts, alors que les employ és de l ’ambassade sont pay és au comptant, sans que personne ne sache s’ils paient des impôts ou non. Pour la commission, ces diff érences de statuts et la disparit é des traitements vers és au personnel local d ’un même lieu par l ’administration d ’un même Etat sont criti- quables sur le plan des principes. Elles cr éent des unités administratives «à plusieurs vitesses» et entra înent parfois des tensions entre les agents au sein des repr ésenta- tions. L’idée de recruter davantage de personnel local n ’est pas contest ée en soi. Par contre, il semble probl ématique de continuer à faire travailler sur un m ême lieu, à des t âches souvent identiques (immatriculation, d élivrance de pi èces d ’identité, secrétariat des chefs de postes, service des visas, etc.) et faisant appel à des comp é- tences analogues, des personnes r émunérées de mani ère aussi diff érente. Il ne faut pas perdre de vue que nos représentations à l’étranger ne pourraient plus fonctionner aujourd’hui sans les recrutés locaux.2713 Pour la commission, la situation des recrut és locaux m érite un examen approfondi. Ce dernier doit d éboucher sur une solution globale qui s ’applique à l’ensemble des personnels locaux en postes dans les repr ésentations ind épendamment qu ’ils tra- vaillent pour la chancellerie de l ’ambassade, la r ésidence du chef de mission, un bureau de coordination de la DDC ou d’autres services de la Confédération. 2.11.2 Octroi de titres diplomatiques La doctrine et la pratique du droit international connaissent toute une s érie d’agents diplomatiques. Les chefs de missions sont r épartis en trois classes, à savoir les ambassadeurs, les ministres et les charg és d’affaires49. L’octroi des titres diplomati- ques est de la comp étence du Conseil f édéral (art. 3 OPers). Le DFAE conf ère le titre d’ambassadeur, après accord avec le D épartement fédéral des finances (DFF), dans le cadre des missions sp éciales approuvées par le Conseil fédéral (participation à des cérémonies solennelles en qualité de délégué du Conseil f édéral, négociations, conférences internationales, etc.). Le DFAE attribue également à son personnel les titres en usage dans les relations internationales, à l ’exception de ceux qui corres- pondent au rang de chef de mission. Si la grande majorit é des chefs de mission diplomatique porte le titre d ’ambassa- deur, la commission a pu constater que la r éciproque n ’était pas vraie. En effet, il existe un grand nombre d ’ambassadeurs qui n ’exercent pas la fonction de chef de mission. Sur les quelque 130 ambassadeurs que compte la Suisse, seuls 96 sont accrédités aupr ès d ’Etats étrangers ou sont des repr ésentants permanents aupr ès d’organisations internationales. Les autres ambassadeurs, soit pr ès du quart de l’effectif total, travaillent dans diff érentes unit és de l ’administration en Suisse (cf. tableau 9). Tableau 9 Agents de l’administration fédérale en Suisse portant le titre d’ambassadeur (état: juillet 2002) Département Fonction 1. Chef de la direction politique, Berne 2. Chef du centre d ’analyse et de prospective et service historique, Berne 3. Chef de l ’inspectorat diplomatique, Berne 4. Chef du protocole, Berne 5. Chef de la division politique I (Europe/Am érique du Nord), Berne DFAE 6. Chef de la division politique II (Asie, Afrique, Oc éanie, Amérique latine), Berne 49 Art. 14 de la convention de Vienne sur les relations diplomatiques, du 18 avril 1961; RS 0.191.01.2714 Département Fonction 7. Chef de la division politique III (Nations Unies, organisations internationales, désarmement), Berne 8. Chef de la division politique IV (paix, droits de l ’homme, politique humanitaire), Berne 9. Ambassadeur en mission sp éciale, Berne 10 Chef de la division politique V (division des affaires économi- ques et financières), Berne 11. Chef de la division politique VI (Suisses à l’étranger), Berne 12. Chef de la direction du droit international public (DDIP), Berne 13. Suppl éant du chef de la DDIP, Berne 14. Chef de la direction du d éveloppement et de la coopération (DDC), Berne 15. Suppl éant du chef de la DDC, Berne 16. Repr ésentant permanent de la Suisse près les organisations internationales, Genève 17. Repr ésentant permanent de la Suisse auprès de la conférence du désarmement, Genève 18. Chef de la division Etat h ôte, Genève 19. Chef de «Présence suisse», Berne 20. Chef de la direction des ressources et du r éseau extérieur, Berne DFAE/DFE 21. Chef du bureau de l ’intégration, Berne 22. Suppl éant du Secrétaire d’Etat pour les questions politiques, seco, Berne 23. Chef du centre de prestations «domaines spécialisés», seco, Berne 24. Chef du centre de prestations «promotion de la place économique», seco, Berne 25. Conseiller scientifique à la direction du travail, seco, Berne DFE 26. Adjoint scientifique à la direction du travail, seco, Genève 27. Chef du centre de prestations «développement et transition», seco, Berne 28. Chef du centre des prestations «politique par pays», seco, Berne 29. Suppl éant du chef du centre de prestations «commerce mondial», seco, Berne 30. Repr ésentant permanent de la Suisse auprès de l’OMC et de l’AELE (CEE/ONU, CCI, CNUCED), seco, Genève2715 Département Fonction 31. Secr étaire général suppléant, Berne 32. Chef du Centre international de d éminage humanitaire, Genève 33. Chef du Centre d émocratique pour le contrôle des forces armées, Genève DDPS 34. Chef du Centre de politique de s écurité, Genève DFF 35. Chef de l ’unité d’organisation «Questions financières internatio- nales et politique monétaire», Berne DETEC 36. Chef de la division des affaires internationales de l ’Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP), Berne/Ittigen Il y a lieu de distinguer ici deux cas de figure. Il y a tout d ’abord, c ’est le plus grand nombre, les chefs de certaines divisions et services du DFAE et du seco qui re çoivent par tradition des titres diplomatiques. Il s’agit parfois d ’anciens chefs de mission qui conservent leur titre d ’ambassadeur même s’ils n’exercent plus la fonction correspondante. Rappelons, à titre de compa- raison, que les chefs de poste consulaire ne conservent pas leur titre de consul g éné- ral une fois de retour à Berne, à l’exception des agents du service du protocole. Il y a ensuite les agents qui cultivent des contacts internationaux fr équents, et à qui sont octroyés des titres d ’ambassadeur ou de ministre. Il semblerait que ce genre de titre soit de plus en plus consid éré comme une n écessité, même si ces agents n ’ont pas de fonctions dirigeantes dans l ’administration fédérale. Le fait de porter un titre diplomatique semble conf érer à celui qui en b énéficie un cr édit accru, lui m énager des relations plus pr écieuses et facilite l ’accès aux plus hautes personnalit és. La commission se pla ît à relever a contrario que certains d épartements, et pas des moindres (DFI, DFJP), ne disposent pas d ’ambassadeurs ou de ministres, alors qu’ils déploient des activités internationales importantes. Pour la commission, cette inflation de titres est critiquable. Elle gagne de proche en proche tous les d épartements et a pour cons équence la d épréciation des titres diplo- matiques. Au DFAE, le titre d ’ambassadeur est devenu avec le temps pratiquement un droit acquis, voire une sorte de dignit é, pour les anciens chefs de mission selon l’adage «ambassadeur un jour, un ambassadeur toujours ». Cela fige l ’organisation du département et complique par ailleurs la gestion des carri ères et les possibilit és de transferts à l’étranger. La situation actuelle est accentuée par la tendance à doter toujours plus de fonctions administratives du titre d ’ambassadeur ou de ministre, ne serait-ce que pour leur donner quelque lustre ou les rendre plus attractives. La commission est d ’avis qu’il faudrait revenir à une pratique plus restrictive. Les titres diplomatiques devraient être réservés uniquement aux agents qui repr ésentent la Suisse à l’étranger ou auprès d’une organisation internationale, à l’instar de ce qui se fait en Allemagne, en France ou en Grande-Bretagne. En effet, on cherchera en vain des ambassadeurs au Werderschen Markt à Berlin, au Quai d ’Orsay à Paris ou au Foreign Office à Londres.2716 Les titres diplomatiques devraient être conférés pour la dur ée d’exercice des fonc- tions à l’étranger. Cela correspond d’ailleurs au concept que le Conseil f édéral avait développé en 1955 lorsqu ’il proposa aux Chambres f édérales de r éserver le titre d’ambassadeur aux chefs de mission diplomatiques50. Pour les agents travaillant dans l ’administration centrale, la collation de titres diplomatiques devrait être réservée exclusivement aux agents du DFAE et du seco et pour autant qu ’ils exercent des activit és permanentes en relation avec des Etats étrangers ou des organisations internationales (ambassadeur en mission sp éciale, délégué aux accords commerciaux). La commission est d ’avis que l ’on pourrait renoncer sans probl èmes particuliers à l’ensemble des titres diplomatiques pour les autres postes du DFAE, du seco ainsi que du DDPS et du DETEC. En effet, un directeur ou un chef de division dans l ’administration a autant de poids vis- à-vis de ses collègues diplomates étrangers en poste en Suisse que s ’il porte le titre d ’ambas- sadeur ou de ministre. Il faut en revanche maintenir la possibilit é pour le Conseil f édéral d ’accorder des titres diplomatiques, de mani ère temporaire, aux personnes charg ées à l ’étranger d’une mission officielle aupr ès d’un gouvernement étranger, d’une organisation ou d’une conf érence intergouvernementale. Le syst ème existant pour l ’attribution temporaire du titre de secr étaire d’Etat pourrait servir de mod èle (cf. art. 46 in fine de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur l ’organisation du gouvernement et de l ’admi- nistration, LOGA; RS 172.010). Quant à la pratique de l ’attribution de titres ad personam, elle doit aussi être aban- donnée. 2.11.3 Agents diplomatiques et consulaires: image et culture Les activités diplomatiques et consulaires donnent lieu à toute une s érie de st éréo- types et de clich és. La litt érature, la publicit é, les m édias et le cin éma fournissent toute une galerie de diplomates et de consuls qui sont inscrits dans la m émoire collective. Comme le disait lui-m ême le chef du d épartement: «Aux yeux du grand public, le monde de la diplomatie est celui des cocktails et du glamour. La fonction de diplomate exerce une fascination certaine: l ’image qu’en a l’homme de la rue est faite de rencontres int éressantes avec des hommes politiques et des capitaines d’industrie, d’apparitions en public et de résidences prestigieuses» 51. Certaines de ces id ées ne sont pas fond ées, d ’autres pr ésentent des éléments de vérité. Pour la commission le constat reste le m ême: le corps diplomatique et, dans une moindre mesure, le corps consulaire pr ésentent un probl ème d’image évident et sont mal perçus par l’opinion publique. Cela s’explique en partie certainement par le pass é aristocratique de la diplomatie, par le lustre attaché à la fonction d’un ambassadeur ou d’un consul, par le protocole, par le respect de la tradition, mais aussi par un mode de gestion en vase clos. Les 50 Voir à ce propos le message du Conseil fédéral du 5 décembre 1955 concernant la transformation de légations en ambassades; FF 1955 II 1381. 51 «Entre cocktails et natel: une diplomatie en pleine mutation», discours prononcé par le conseiller fédéral Joseph Deiss, chef du DFAE, à l’occasion de l’ouverture de la conférence des ambassadeurs à Berne, le 27 août 2001.2717 agents de la carri ère forment une sorte de «noblesse d ’Etat», avec une hi érarchie précise de titres où chacun est appelé à jouer un rôle. Ce problème d’image tient aussi aux circonstances dans lesquelles le public, souvent par médias interposés, est informé du travail de nos agents à l’étranger. On retiendra mieux en effet l’inauguration spectaculaire d’une ambassade, les ind élicatesses d’un chef de chancellerie ou les exub érances d’un ambassadeur que le travail quotidien des agents qui font antichambre dans des minist ères étrangers, d élivrent des visas, sont actifs dans l ’aide au d éveloppement, assistent des Suisses en difficult és, s’occupent de requ érants d’asile refoulés ou r èglent l’intendance de visites de d élé- gations parlementaires. En bref, la repr ésentation du travail diplomatique et consu- laire reste décalée par rapport à une réalité qui a profondément changé. Cette perception des choses s’explique finalement par la psychologie des Suisses qui se pr ête fort peu à la politique étrangère. Les enjeux de politique étrangère sont difficiles à faire comprendre car ils n ’ont pas d ’effets immédiats. La politique ext é- rieure reste au mieux quelque chose d ’abstrait, au pire quelque chose d ’inutile. Les citoyens s ’intéressent davantage aux sujets concrets qui les touchent directement qu’aux problèmes internationaux qui tiennent d ’ailleurs une place modeste dans les débats politiques et électoraux. Les citoyens sont d ’ailleurs rarement appel és à se prononcer sur ces sujets puisque la tr ès grande majorité des débats politiques et des scrutins populaires portent sur des questions de politique int érieure: sur les 320 projets qui ont été soumis à votation populaire entre 1945 et 1999, seuls 18 (5,8 %) concernaient des objets de politique étrangère52. Dans ces conditions, il est difficile d’expliquer pourquoi il est indispensable que la Suisse dispose d ’agents partout dans le monde53. Pour la commission, il est n écessaire de corriger cette image un peu vieillotte de la diplomatie et de «démythifier» les professions diplomatiques et consulaires. Il con- vient de mieux expliquer la nature et l’importance des tâches des agents du DFAE. Il s’agit aussi de montrer que les agents du DFAE ne forment pas une cat égorie parti- culière d’agents, mais qu’ils sont des fonctionnaires comme les autres qui travaillent à défendre les intérêts de la Suisse et de ses citoyens à l’étranger. C’est un travail ni plus ni moins prestigieux qu ’un autre. Les diplomates et autres membres de la car- rière consulaire sont au service des citoyens et il est normal de savoir qui ils sont et ce qu’ils font. Pour modifier cette image, il faut aussi changer la culture des services de carri ère. Celle-ci est encore impr égnée de certaines valeurs tels le sens de la hi érarchie, le respect des traditions et un certain sentiment de sp écificité. Ces valeurs sont jug ées pesantes par bien des agents et notamment par les nouvelles g énérations. Elles conditionnent aussi bien la mani ère de travailler que de se comporter et poussent à un certain conformisme intellectuel au d étriment de la cr éativité. Comme l ’a relevé lors de son audition un ambassadeur exp érimenté: «… l ’organigramme me para ît 52 Voir Bonfadelli, H.; Nyffeler, B.; Blum, R.; Helvetisches Stiefkind. Schweizerische Aussenpolitik als Gegenstand der Medienvermittlung , Institut für Publistikwissenschaft und Medienforschung der Universität Zürich, 2000, p. 244. 53 Dans article intitulé «Supprimez les diplomates – ou peut-être pas?» et publié dans la Neue Zürcher Zeitung, Laurent Goetschel, directeur du PNR 42, s’étonnait que personne en Suisse n’était encore venu à l’idée de lancer une initiative populaire pour la suppression des diplomates. Il ajoutait qu’une «telle proposition ne choquerait vraisemblablement personne», in: NZZ, 5.1.1998, nº 2, p. 11.2718 beaucoup trop hi érarchisé et pyramidal et il devrait y avoir beaucoup plus d’autonomie entre les diff érents services. ( … ) C’est plutôt dans ce domaine que je vois une réforme qui donnerait plus de responsabilit és et donc moins de frustrations. L’intérêt au travail, m ême à la centrale, augmenterait ( … ). On aurait ainsi dans le fonctionnement de la maison un peu plus d’air et d’autonomie». La commission partage ce point de vue. Elle estime qu ’il est temps d ’aplatir les structures du d épartement et de supprimer certains niveaux hi érarchiques. Il con- vient également de favoriser, par une politique volontariste, les échanges de person- nel entre les diff érents niveaux et services du DFAE, et particuli èrement entre la direction politique et la DDC. La commission est d ’avis aussi que la r éforme du département de 1995 a donn é trop de poids à la direction politique et qu ’elle a introduit un clivage entre cette derni ère et la DDC. D’ailleurs de moins en moins de diplomates viennent travailler à la DDC et inversement. Un renforcement de la «mixité» entre agents des services de carri ère et autres agents contribueraient certainement, de l ’avis de la commission, à d écloisonner les diff é- rents services et à éliminer certains pr éjugés à l’endroit des agents des services de carrière. 3 Le service extérieur du DFAE 3.1 Généralités La Suisse compte un important r éseau de représentations diplomatiques et consulai- res. Ce dernier s ’est particulièrement développé après la deuxi ème guerre mondiale à la faveur de la d écolonisation et du d éveloppement multilatéral. L’éclatement de l’URSS au d ébut des ann ées nonante, puis la dissolution de la Yougoslavie ont parachevé l’extension du réseau de représentations à l’étranger54. La carte diplomatique et consulaire se pr ésente actuellement comme suit ( état au 1er janvier 2002)55: – 93 ambassades bilatérales, – 10 missions et d élégations permanentes aupr ès d ’organisations interna- tionales, – 45 consulats généraux, – 3 consulats professionnels, – 2 chancelleries détachées (Lagos [Nigeria], Saint-Pétersbourg [Russie]), – 2 bureaux de liaison (Bagdad [Irak], Pristina [Kosovo]), – 1 bureau de représentation (Ramallah [Cisjordanie]), 54 Pour une vue synthétique, voir la brochure éditée par le Département fédéral des affaires étrangères, Deux siècles de représentations extérieures de la Suisse 1798–1998, DFAE, Berne, 1998. 55 Pour plus de détails, voir le tableau à l’annexe 2.2719 – 39 bureaux de coordination de la Direction du d éveloppement et de la coopération (DDC), dont 25 sont intégrés au sein d’une représentation suisse et 14 se trouvent dans des pays o ù la Suisse ne dispose pas de repr ésentation de carrière, – 154 postes consulaires honoraires 56 (dont 18 consulats g énéraux, 85 consu- lats et 51 agences consulaires) La Suisse reconna ît actuellement 188 Etats. Elle entretient des relations diplomati- ques avec la majorit é d ’entre eux conform ément au principe d ’universalité de la politique étrangère. La Confédération suisse est accr éditée directement auprès de 85 Etats et indirectement auprès de 94. Dans huit cas, elle n ’entretient que des relations consulaires. Vu sous l ’angle du droit d ’organisation de l ’administration, les repr ésentations suisses à l’étranger sont des subdivisions de la direction politique du DFAE 57. Elles sont plac ées sous la responsabilit é du secr étaire d ’Etat (art. 11, al. 5, de l ’ordon- nance du 29 mars 2000 sur l ’organisation du Département fédéral des affaires étran- gères, Org DFAE; RS 172.211.1), sous r éserve des attributions de la Direction des ressources et du r éseau extérieur dans les affaires de personnel ainsi que dans les domaines consulaires, administratifs, financiers, logistiques et t élématiques (art. 10a Org DFAE). Le secrétaire général surveille la conduite des affaires diplomatiques des repr ésenta- tions suisses à l ’étranger (art. 5, let. d, Org DFAE). Il dispose à cet effet de l’inspectorat diplomatique (cf. ch. 3.5 ci-dessous). La surveillance dans les domai- nes financiers, consulaires et administratifs est exercée par l’inspectorat consulaire et financier. La comp étence de cr éer une mission diplomatique appartient au Conseil f édéral (art. 184, ch. 1, cst.) sous r éserve des attributions budg étaires des Chambres f édéra- les58. Le DFAE décide de l’ouverture et de la fermeture des postes consulaires ainsi que du transfert, d ’une mission à l ’autre, des comp étences diplomatiques dans un pays donné (art. 3 Org DFAE). 56 Un consul honoraire représente la Suisse à titre honorifique et extraprofessionnel dans des endroits où aucun personnel de carrière n’est en poste. En règle générale, les repré- sentations honoraires ne se chargent pas de tâches consulaires ou administratives, mais se consacrent entièrement à la sauvegarde des intérêts de la Suisse et à l’assistance des tou- ristes suisses. Dans certains cas, ils peuvent être habilités à délivrer des visas. Les repré- sentants honoraires perçoivent une indemnité annuelle de 6000 francs en moyenne. 57 Voir à ce propos la prise de position conjointe de l’Office fédéral de la justice et de la Direction du droit international public, janvier 1992 (Jurisprudence des autorit és admi- nistratives de la Confédération, JAAC, 1992, fascicule 56/IV, nº 49, p. 425 ss). 58 Voir à ce propos le rapport de la Délégation des finances des Chambres fédérales aux Commissions des finances du Conseil national et du Conseil des Etats sur son activité en 1992/1993, ch. 421; FF 1993 II 58. Cf. également le ch. 2.4.2. du message du Conseil fédéral du 5 juin 2001 sur l’adaptation de dispositions du droit fédéral en matière d’organisation; FF 2001 3670.2720 3.2 Fonctions des représentations suisses à l’étranger 3.2.1 Généralités Les représentations suisses à l’étranger exercent des t âches de sauvegarde des int é- rêts et offrent diverses prestations de service. Il est utile de citer ici un extrait du rapport sur la politique extérieure 2000: «La tâche principale des repr ésentations suisses à l ’étranger est la sauvegarde des intérêts sur place. Il s ’agit en premier lieu de mettre en place et d ’entretenir un réseau de contacts étendu, d ’améliorer l ’image de notre pays et de faire valoir les demandes suisses aupr ès des instances d écisionnelles étrangères. A cela s ’ajoute le fait de se procurer des informations sur les changements dans la politique int érieure et sur les strat égies et activit és de politique ext érieure ainsi que sur les d éveloppe- ments économiques, technologiques, sociaux, environnementaux et culturels dans l’Etat d’accréditation. (… ) La Suisse est également chargée de s’occuper administrativement des ressortis- sants suisses domicili és à l ’étranger, de renforcer les liens qui les unissent à la Suisse et d ’assister ceux qui sont dans le besoin. Actuellement, environ 600 000 personnes (598 934 à la fin juin 2000), soit pr ès de 10 % de tous les ressortissants suisses, sont annonc és aupr ès de nos repr ésentations. Ce chiffre correspond à une ville virtuelle qui d épasse de loin la taille de Zurich. Nos ambassades, consulats généraux, consulats et repr ésentations honoraires remplissent à cet égard des t âches semblables à celles d’une administration communale en Suisse.»59 3.2.2 Fonction consulaire Les représentations suisses à l’étranger offrent une vaste palette de prestations dans le domaine consulaire. S ’il fallait les d éfinir d ’une phrase, il conviendrait de dire qu’elles consistent en un r ôle fondamental de protection des droits et int érêts de la Suisse et de ses citoyens à l’étranger. Les activités consulaires sont fix ées en partie dans le R èglement du service diplo- matique et consulaire suisse 60. Ce dernier concr étise les fonctions consulaires définies par la convention de Vienne sur les relations consulaires61. Le règlement prévoit que les repr ésentations suisses à l’étranger exercent les activi- tés suivantes dans le domaine consulaire: – Participation au renforcement des liens qui unissent les Suisses de l ’étranger entre eux et avec la Suisse, d éveloppement de l ’esprit de solidarit é62 (art. 10), 59 Rapport du Conseil fédéral du 15 novembre 2000 sur la politique extérieure 2000. Pré- sence et coopération: la sauvegarde des intérêts dans un monde en cours d’intégration, annexe, ch. 4; FF 2001 331. 60 Règlement du Service diplomatique et consulaire suisse, du 24 novembre 1967; RS 191.1. 61 Convention de Vienne sur les relations consulaires, du 24 avril 1963; RS 0.191.02. 62 Arrêté fédéral du 22 juin 1962 concernant l’octroi d’une garantie à la société coopérative «Fonds de solidarité des Suisses à l’étranger»; RS 852.8.2721 – Tenue d’un registre d’immatriculation pour les Suisses de l ’étranger (art. 11 à 14), – Demandes de confirmations de droit de cité (art. 15), – Activités de protection consulaire (aide aux Suisses de passage, assistance aux Suisses priv és de libert é, aide au rapatriement, aide en cas d ’enlève- ments, etc.) (art. 16 à 17), – Appui au recouvrement de créances (art. 18), – Conservation de dépôts (art. 19), – Etablissement de lettres de protection (en cas de guerre, de danger de guerre, de troubles graves, etc.) (art. 20), – Protection d’intérêts étrangers (art. 22), – Fonctions officielles (fonctions d ’état civil, l égalisations de signatures offi- cielles, etc.) (art. 23 à 30). Certaines activités sont fondées sur d’autres lois et ordonnances. C’est le cas dans le domaine de l ’AVS/AI facultative 63, pour l ’aide aux Suisses de l ’étranger qui se trouvent dans le besoin64, pour la surveillance des écoles suisses65, pour les activités dans le domaine de l ’asile, pour l ’établissement des visas 66, pour les contr ôles militaires ainsi que pour les affaires liées aux passeports et aux cartes d’identité67. Les attributions traditionnelles sont extr êmement variées et complexes. Il est rare qu’un m ême poste consulaire exerce pratiquement la totalit é des attributions évo- quées plus haut. Le degr é de sollicitation des services consulaires varie consid éra- blement selon l ’implantation géographique des postes et l ’importance de la colonie suisse. Par exemple, dans les pays d ’Afrique l’accent est mis sur les questions de migration et d’asile ainsi que sur l ’aide aux touristes suisses en difficult és. En Rus- sie l’essentiel des ressources est mobilis é par le service des visas. Les repr ésenta- tions en France sont plut ôt occupées par les activit és liées à la colonie suisse et par les activités dans le domaine de la sauvegarde des intérêts. 63 Cf. art. 3 de l’ordonnance du 26 mai 1961 concernant l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité facultative (OAF); RS 831.111. 64 Loi fédérale du 21 mars 1973 sur l’assistance des Suisses de l’étranger (LASE); RS 852.1; Ordonnance du 26 novembre 1973 sur l’assistance des Suisses de l’étranger (OASE); RS 852.11. 65 Cf. art. 8 de la loi fédérale du 9 octobre 1987 concernant l’encouragement de l’instruction de jeunes Suisses et Suissesses de l’étranger (Loi sur l’instruction des Suis- ses de l’étranger, LISE); RS 418.0; voir aussi l’art. 17 de l’ordonnance du 29 juin 1988 concernant l’encouragement de l’instruction de jeunes Suisses et Suissesses de l’étranger (O sur l’instruction des Suisses de l’étranger, OISE); RS 418.01. 66 Ordonnance du 14 janvier 1998 concernant l’entrée et la déclaration d’arrivée des étran- gers (OEArr); RS 142.211. 67 Ordonnance du 17 juillet 1959 relative aux passeports; RS 143.2; Ordonnance du 18 mai 1994 relative à la carte d’identité suisse; RS 143.3.2722 Un projet pilote men é en 1997/1999 pendant 24 mois aupr ès de 29 repr ésentations en Amérique du Nord, en Italie et en Espagne, dans les pays de l ’ASEAN, à Paris et à Moscou a permis de recueillir des informations pr écieuses sur la sollicitation des consulats68. Pour les 29 repr ésentations, des moyennes ont été déterminées. Elles sont d écrites dans le tableau ci-dessous (tableau 10). Tableau 10 Sollicitation des prestations consulaires dans 29 représentations (moyennes, 1997–1999) Produits/activités du domaine de prestations Temps consacr é69 UP70 Visas 29,3 % 39.2 AVS/AI facultative, aide aux cotisants, aide aux rentiers, taxations 15,9 % 21.3 Cas d’état civil 12,2 % 16.1 Immatriculation 11,9 % 16.0 Service de passeports, cartes d’identité 11,4 % 15.2 Cas de protection consulaire 3,3 % 4.3 Assistance 2,3 % 3.0 Entraide administrative et juridique, cas d’asile 2,0 % 2.6 Légalisations, dépôts, successions 1,8 % 2.3 Contrôle des obligations militaires, taxe militaire 1,5 % 1.8 Autres prestations 8,4 % 11.1 Total des prestations 100,0 % 132.9 Le travail consulaire a connu des évolutions considérables ces dernières années. Les travaux administratifs ont été fortement rationalis és par l ’introduction de diff é- rentes mesures techniques, telles que: – la connexion en ligne des représentations, – la mise en place du projet VERA destin é à saisir sur un serveur central à Berne l ’ensemble des donn ées concernant le demi million de Suisses de l’étranger et auquel les représentations auront directement accès, – l’introduction du système EVA de délivrance automatisée de visas, – la mise en place pr évue de la banque de donn ées centrale pour l ’état civil (projet Infostar). Des mesures de simplification des proc édures ont également été prises dans le domaine des visas (suppression de l ’obligation d ’un visa pour les étrangers qui séjournent de mani ère durable dans les Etats de l ’UE ou de l ’AELE, d’Andorre, de 68 Jeannet, E.-S., Expériences et développements d’un controlling opérationnel au Départe- ment fédéral des affaires étrangères (DFAE), séminaire de contrôle de gestion publique, IDHEAP, décembre 1999 (non publié). 69 En % du temps total consacré au domaine des prestations. 70 UP=unités de personnel (postes à plein temps calculés sur la base de la saisie du temps de tous les collaborateurs).2723 Monaco, de Saint-Marin, du Canada ou des Etats-Unis). Certaines t âches ont aussi été transférées à d ’autres services. C ’est notamment le cas en mati ère d ’assurance AVS/AI où les activit és consulaires ont été déléguées à des bureaux ext érieurs mis en place par la Caisse suisse de compensation 71. L’introduction du nouveau passe- port dès 2003 facilitera également le travail des représentations dans la mesure où la production des passeports sera centralisée en Suisse. Toutes ces mesures ont permis d ’augmenter la productivit é des services consulaires et ont supprimé par ailleurs bon nombre d ’activités routinières. Sans ces mesures, il n’aurait pas été possible, à budgets et effectifs constants, d ’absorber l’augmentation des tâches dans le domaine consulaire. Quelques chiffres comparatifs permettent d’illustrer cela: – En 1990, les repr ésentations comptaient 450 000 immatriculations de citoyens suisses; en 2002, le chiffre est de l ’ordre de 590 000, soit une aug- mentation de plus de 30 %. En 1994, 46 000 personnes étaient inscrites dans le registre des électeurs; en 2002, elles sont d éjà pr ès de 83 000, soit une augmentation de 80 %. – La globalisation entraîne également, depuis quelques années, une augmenta- tion du nombre des voyages de touristes étrangers en Suisse, ce qui a des répercussions directes sur le nombre de demandes de visas qui sont adres- sées à nos repr ésentations. A elle seule, l ’ambassade de Suisse à Moscou et son antenne ext érieure à Saint-Pétersbourg délivrent chaque ann ée quelque 56 000 visas, ce qui correspond à environ 220 visas par jour, avec des poin- tes de l’ordre de 400 visas par jour. – De m ême, le nombre des demandes de regroupement familial émanant de personnes désireuses de retrouver leur famille vivant en Suisse a beaucoup augmenté. Si l ’augmentation de certaines activit és consulaires a pu être compens ée par des mesures de rationalisation ou des mesures techniques, il en est d ’autres qu’il n’est pas possible de rationaliser. C’est notamment le cas dans le domaine de la protection consulaire o ù les consuls apportent aide et soutien à des citoyens suisses qui se trouvent en difficult és à l’étranger. Ces cas n ’ont cessé de s ’accroître ces derni ères années à raison d’environ 10 % par ann ée. Chaque ann ée, on compte plus de douze millions de passages de fronti ères étrangères de Suisses. La mobilit é croissante confronte les repr ésentations à un nombre toujours plus élevé de cas de protection consulaire. En 2001, plus d ’un millier de cas ont été suivis, dont 90 accidents gra- ves, 350 emprisonnements et 170 recherches, plus de 30 enl èvements et un peu moins de 200 décès. Ces dossiers deviennent de plus en plus lourds et complexes et exigent des qualités humaines et professionnelles certaines. Les événements majeurs – par exemple l ’attentat perpétré contre un groupe de touristes suisse à Louxor, le crash d ’un avion de Swissair à Halifax ou les attentats du 11 septembre 2001 – peuvent mobiliser toutes les forces d ’une repr ésentation pendant plusieurs jours. Quant aux exigences des personnes concern ées et de l ’opinion publique, elles aug- mentent également72. 71 Des bureaux ont été créés à Lyon, Düsseldorf, Milan, Londres, Barcelone, Montréal, Buenos Aires, Rio de Janeiro et Sydney. 72 Cf. rapport du Conseil fédéral sur les points essentiels de la gestion de l’administration, du 20 février 2002, 02.016/II, p. 27 ss.2724 Outre ces tâches, les représentations consulaires exercent également des tâches dans le domaine de la sauvegarde des intérêts de la Suisse. Elles sont appel ées à favoriser le développement de relations commerciales, économiques, culturelles et contribuent également à la promotion de l ’image de la Suisse à l’étranger. C’est par exemple le cas dans le contexte de la mise en œ uvre de la loi sur la promotion des exporta- tions73 où plusieurs postes d ’expansion commerciale ( «Swiss Business Hubs ») ont été intégrés dans des consulats g énéraux (Mumbai [Bombay], à Chicago ou à Stutt- gart). Au plan de la repr ésentation, bien des chefs de postes et leurs collaborateurs consa- crent une partie non n égligeable de leur temps à l’accueil de pers onnalités de pas- sage, à animer la colonie suisse ainsi qu ’à développer des contacts avec les autorit és de leur circonscription. La commission trouve remarquable les mesures prises par le DFAE dans le domaine consulaire. Ces mesures ont permis d’améliorer l’efficacité de nos représentations en matière consulaire et de d égager des moyens qui ont pu être utilisés pour d ’autres tâches. Les mesures prises ont toutefois laiss é des traces prof ondes dans le r éseau des repr ésentations consulaires (fermeture de plusieurs consulats de carri ère, cf. ch. 3.3. ci-dessous) et ont augment é les exigences posées aux agents consulaires. Le travail consulaire devient aussi de plus en plus difficile. La commission estime que cette évolution n ’est pas encore suffisamment valoris ée au DFAE. Cette question sera abordée au ch. 3.2.4, ci-dessous. La commission est d ’avis que le DFAE a exploit é en grande partie toutes les pos- sibilités de rationalisation envisageables dans le domaine consulaire. A l ’heure actuelle, il semble difficile d ’obtenir des gains de productivit é supplémentaires sans toucher à la substance m ême des activités consulaires traditionnelles. Si l ’on consi- dère que le nombre des Suisses à l’étranger va continuer d ’augmenter, et avec lui le nombre de cas de protection consulaire, il para ît difficilement concevable que la Suisse puisse maintenir, à budget constant, le r éseau consulaire actuel sans revoir à la baisse les missions qui lui sont attribuées. En comparaison internationale, la Suisse offre dans le domaine consulaire des pres- tations consid érables qui sont beaucoup plus larges que celles de nombreux pays. On notera par exemple que ni la France, ni l ’Italie, ni la Grande-Bretagne, ni l’Irlande, ni la Norv ège n’exigent une immatriculation obligatoire. Pour la commis- sion, il appara ît indispensable de remettre en question de mani ère critique la n éces- sité de certaines activités consulaires, notamment en ce qui concerne l ’obligation de s’immatriculer (notamment dans les pays de niveau de d éveloppement comparable à celui de la Suisse ainsi que pour les binationaux), les contr ôles militaires, les con- firmations du droit de cité, la surveillance des écoles suisses, l’assistance durable sur place ou l ’aide aux Suisses de l ’étranger qui se trouvent dans le besoin. On peut légitimement se poser la question également si l ’organisation de manifestations du 1 er août et d’autres fêtes de Noël entre véritablement dans les domaines d’attribution fondamentaux d’une représentation suisse. Une r évision du r èglement du Service diplomatique et consulaire suisses appara ît également nécessaire dans ce contexte. En effet, ce texte n ’est plus à jour et n ’a pas subi de modifications depuis 1978. 73 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la promotion des exportations; RS 946.14.2725 3.2.3 Fonction diplomatique Les représentations suisses ont pour mission, dans le domaine diplomatique, de faire valoir les int érêts de la Suisse à l’étranger et dans les organisations internationales (tâches de sauvegarde des int érêts). «Elles sont des centres de savoir sur le pays de résidence concernée, des avant-postes en vue de la consolidation des relations bilaté- rales ainsi que des centres de promotion pour la Suisse, sa culture, ses institutions et son économie» 74. Contrairement au domaine consulaire, l’activité diplomatique des représentations est peu codifiée. Le r èglement du Service diplomatique et consulaire est pratiquement muet sur la question. L ’ordonnance sur l ’organisation du DFAE est un peu plus explicite (art. 11, Org DFAE), mais c’est finalement la convention de Vienne sur les relations diplomatiques qui est la plus claire. Elle reconna ît aux diplomates les trois fonctions suivantes: – une fonction d’observation et d’information, – une fonction de représentation, – une fonction de négociation. Le diplomate exerce d ’abord une fonction d ’observation et d ’information. Les postes à l’étranger doivent rédiger, à intervalles réguliers ou sur demande, diff érents types de rapports (rapports politiques, rapport annuel concernant la situation des droits de l ’homme dans le pays, rapports concernant l ’économie, la culture, l ’envi- ronnement, etc.) Pour élaborer ces rapports, les diplomates se basent sur les infor- mations disponibles dans le pays de r ésidence ainsi que sur leur r éseau de relations avec les organes gouvernementaux et avec les repr ésentants de la soci été civile (parlementaires, organisation non gouvernementales, forces de l ’opposition, etc.). Etant donn é que les sources d ’informations sont multiples, les repr ésentations doi- vent y apporter une valeur ajout ée. Au-del à de l ’information brute, la centrale est intéressée par la synth èse, la mise en perspective et la hi érarchisation des informa- tions. La fonction de repr ésentation est la t âche la plus visible, et aussi la fonction la plus indiscutée, d’un diplomate. Elle est exercée en premier lieu par le chef de mission et par son suppl éant. Cette activit é s ’exerce souvent dans ces mondanit és qui sont critiquées ou enviées par l’opinion publique. Ces activit és constituent, de l ’avis des concernés, des occasions de rencontres et des sources d ’informations précieuses. La cordialité des rapports avec certains repr ésentants de l ’élite d’un pays permet, dans certaines situations, le succ ès d’une intervention politique. La fonction de repr ésen- tation n’est pas axée uniquement sur les autorités gouvernementales, elle porte aussi, et de plus en plus, sur l’opinion publique et la société civile du pays de résidence. La fonction de n égociation s ’est consid érablement amenuis ée avec le temps, notamment pour les repr ésentations bilat érales. Une part importante des n égocia- tions est maintenant conduite par des repr ésentants des d épartements envoyés spé- cialement à cet effet. Les diplomates sont donc moins actifs qu ’auparavant dans la négociation. Ils agissent davantage en amont et en aval des n égociations. Ils pr épa- 74 Réponse du Conseil fédéral à l’interpellation Spuhler du 27 septembre 2000, «Représentations suisses à l’étranger. Renforcement de l’efficacité» (00.3474).2726 rent la négociation en informant les d élégués des dernières nouvelles à leur disposi- tion et se chargent ensuite du suivi des négociations. Contrairement aux prestations consulaires, les activités en matière de sauvegarde des intérêts (politique, économie, culture, droits de l ’homme, environnement, etc.) ne sont souvent pas quantifiables ni mesurables, tant pour ce qui est de la charge de travail qui en d écoule que pour ce qui est de leur effi cacité. Aussi est-il difficile d’isoler les r ésultats individuels et de comparer les performances des uns et des autres. La qualit é des contacts ( «networking») et le travail de repr ésentation sont également difficiles à appr écier. La fr équence des r éceptions auxquelles un diplo- mate assiste ou qu’il organise ne donne en effet aucune indication sur la qualit é des informations obtenues et des contacts réalisés. Pour la commission, l ’activité diplomatique ne peut certainement porter ses fruits qu’à long terme ou lors d ’une crise majeure. Comme l ’a indiqué une des personnes auditionnées par le groupe de travail, le travail d ’un diplomate est comparable parfois à celui d ’un pompier: «Le r éseau qu ’un diplomate peut tisser à l ’étranger n’est g énéralement pas sollicit é en situation normale, mais seulement en cas d’urgence (prise d ’otage, catastrophe naturelle) – lorsqu ’un tel cas survient, il est trop tard pour se faire des contacts». C’est pourquoi il est difficile pour la commission de porter un jugement sur la qualité du travail diplomatique fourni par les ambassades. La commission tient néanmoins à faire deux observations: – La première observation concerne le travail d ’information et d ’observation. Pour la commission, cette t âche est essentielle dans les pays o ù la presse et les médias ne sont pas libres ainsi que dans les pays o ù la langue est diffi- cile. En revanche, dans les pays o ù la libert é d’information est garantie, la commission estime que cette fonction est moins essentielle. On peut effecti- vement se demander en quoi des rapports sur la situation des droits de l’homme en Autriche, en France et en Norv ège ou des analyses sur la situa- tion en mati ère d ’environnement en Belgique et au Canada ou encore des rapports sur la culture au Japon – à supposer par ailleurs qu ’ils soient néces- saires ou qu’ils soient lus – diffèrent des informations qui paraissent dans les journaux ou qui sont disponibles à Berne sur Internet ou dans des banques de données. Cet exemple montre surtout la n écessité d ’intégrer les nouvelles technolo- gies de l ’information dans le travail diplomatique. De l ’avis de la commis- sion, le travail diplomatique ne tire pas encore suffisamment profit de la révolution technologique en cours. On est bien loin pourtant de l ’époque où le président américain Thomas Jefferson écrivait à son ministre des affaires étrangères James Madison: «Nous n ’avons rien entendu de notre ambassa- deur à Paris depuis deux ans. Si nous n’avons pas de nouvelles de lui d’ici la fin de l’année, alors il faudra que nous lui écrivions une lettre » 75. Les sour- ces d’information à disposition sur Internet ou dans des banques de donn ées doivent être exploit ées plus syst ématiquement par la centrale. Il s ’agit 75 Cité dans DIZARD, W., «Digital diplomacy, U.S. foreign policy in the information age», Praeger Publishers (Westport) and the Center for Strategic and International Studies (CSIS, Washington D.C.), 2001, p. 100 (traduction de l’anglais).2727 d’éviter de demander aux repr ésentations des informations disponibles à Berne et de ne solliciter ces derni ères uniquement que lorsqu ’il s ’agit de valider une information ou de rechercher des informations précises. La commission est d ’avis qu ’une r éflexion de fonds devrait être menée au DFAE sur les possibilit és et les incidences des nouvelles technologies de l’information dans la conduite des relations internationales. Une telle réflexion doit également intégrer la fonction que peuvent jouer les nouvelles technologies de l ’information dans la projection de l ’identité suisse dans le cyberespace. Pour l ’instant, on notera que seules trente repr ésentations sont présentes sur le Web. – La deuxième observation concerne les possibilit és de nos repr ésentations à l’étranger. La commission a pu constater que les chefs de mission disposent d’une assez grande marge de manœ uvre dans la conduite de leur ambassade, mais que leurs ressources sont restreintes. Mis à part les grandes ambassades et missions multilat érales, la majeure partie de nos missions est de tailles réduites. Certains postes ne comptent qu ’un seul diplomate. Comment un ambassadeur pourrait-il dans ces conditions mener à bien sa t âche et infor- mer régulièrement Berne sur les affaires politiques, économiques, sociales, juridiques, culturelles, environnementales etc. de son pays de r ésidence autrement qu’en synthétisant la presse locale? Pour la commission, il ne faut pas se faire d’illusions. La Suisse s’enorgueillit de posséder un réseau diplomatique et consulaire étendu, mais les moyens de fonc- tionnement sont faibles. Dans de nombreux pays et domaines, la Suisse n ’a sou- vent pas les moyens de sa politique. La commission est d ’avis que la Suisse ne peut pas être omnipr ésente et être active dans tous les domaines et sur tous les terrains. Il est indispensable de faire des choix clairs et de fixer des priorit és th ématiques fortes pour orienter le travail de nos repr ésentations. A l’instar de ce qui existe pour la coop ération au développement ou pour les activit és de «Présence suisse », le Conseil f édéral devrait fixer pour chaque pays d ’accréditation des domaines d ’action priori- taires. Dans certains pays, l ’accent serait mis essentiellement sur la politique scientifique ou sur la politique commerciale. Dans d ’autres pays, la Suisse pour- rait se concentrer exclusivement sur la coop ération au d éveloppement, les ques- tions d’environnement, la promotion des droits de l ’homme ou les questions de migration. Une telle approche permettrait de concentrer les moyens et les com- pétences du DFAE et de rendre l ’action ext érieure de la Suisse plus lisible et plus efficace. La commission est d ’avis que, mis à part les grandes ambassades et certaines représentations multilatérales, nos représentations ne peuvent pas tout faire, ni a fortiori tout faire bien. Il est important de d éfinir, pays par pays, r égion par région, ce qui est n écessaire pour la d éfense des int érêts de la Suisse et de renoncer à tout ce qui n’est que souhaitable.2728 3.2.4 Digression: déclin ou renouveau de la fonction consulaire? Les services de carri ère du DFAE connaissent une s éparation nette entre la carri ère diplomatique d’une part et la carri ère consulaire d’autre part. Cela se traduit par des conditions d’admission différentes, par des concours diff érents, par des possibilit és professionnelles et salariales distinctes. Cette s éparation part du principe que les activités diplomatiques sont fondamentalement différentes des activités consulaires. Autrefois, les rôles étaient clairs: les diplomates s ’occupaient des relations d ’Etat à Etat, les consuls étant appel és à s ’occuper des Suisses à l ’étranger ainsi que de diverses activit és administratives (immatriculation, l égalisation, octroi de visas, etc.). D’un côté les tâches nobles dans des locaux parfois prestigieux, de l ’autre côté l’intendance parfois ingrate au service des particuliers. Pendant longtemps, l ’activité consulaire a été le parent pauvre des services ext é- rieurs de la Suisse et ses agents op éraient dans l’ombre des diplomates. Aujourd’hui la r éalité est toute diff érente. Avec l ’introduction des nouvelles technologies, une grande partie des travaux administratifs des consulats ont été supprimés. Certaines activités ont été transf érées à d ’autres services (gestion de l ’AVS facultative, production des passeports et des pi èces d’identité, etc.). De nouvelles t âches, plus complexes, sont apparues. Dans certains domaines, les consuls g énéraux doivent représenter les int érêts de la Suisse sur le terrain. Dans de nombreuses m étropoles économiques (Stuttgart, Francfort, Sao Polo, Mumbai, Melbourne, etc.), ils sont amenés à assumer la promotion de l ’économie suisse ou à traiter d’affaires commer- ciales. Lorsque des probl èmes politiques surviennent, les consuls sont souvent également aux avant-postes comme l’a montré l’affaire des fonds en d éshérence. En outre, dans de nombreuses représentations à l’étranger, le premier collaborateur d’un chef de mission diplomatique est souvent un agent de la carrière consulaire. Les collaborateurs consulaires ne sont pas toujours assez bien préparés pour assumer ce genre de tâches. Cela touche à leur formation et aux conditions d’admission. Pour combler cette lacune, le DFAE a mis sur pied un programme de perfectionnement. Quiconque a travaillé dix ans dans le service consulaire et a particip é avec succès à une évaluation de carrière peut se porter candidat. Le programme pr évoit des études par correspondance d ’une durée de deux ans, men ées en cours d ’emploi. A l ’issue de cette formation, l ’agent peut devenir premier collaborateur dans une ambassade ou consul général. La commission appuie cette d émarche de perfectionnement permettant aux agents consulaires de remplir leurs t âches dans un environnement toujours plus complexe. A terme, le DFAE devra r éfléchir s ’il est toujours n écessaire et opportun d ’avoir deux filières distinctes. Certes, des passerelles existent entre le corps consulaire et le corps diplomatique: il arrive qu ’un agent consulaire exerce les fonctions diplomati- ques de premier collaborateur, voire m ême de chef de mission (c ’est le cas actuelle- ment à Harare, à Tirana et à Dhaka); les cas inverses o ù un diplomate occupe un poste de consul g énéral se produisent également de temps en temps (c ’est le cas actuellement à Lyon, à Marseille, à Hong-Kong, à Shanghai, etc.). Il s ’agit cepen- dant de cas exceptionnels et qui ne concernent que des postes élevés de la hi érar- chie. Aux échelons hiérarchiques inférieurs, les deux corps vivent en bonne intelli- gence, se c ôtoient, mais ne se m élangent pas. On notera d ’ailleurs que les activit és consulaires ne font pas partie du cursus d ’un diplomate et que les diplomates ont2729 tendance à ne se pr éoccuper de ces questions que lorsqu ’ils y sont accul és par une impérieuse nécessité. Pour la commission, les t âches diplomatiques et consulaires s ’interpénètrent tou- jours plus et la d élimitation entre les deux secteurs d ’activités ne para ît plus aussi nette qu’auparavant. La direction d ’un consulat g énéral dans une grande m étropole économique nécessite certainement des qualités diplomatiques aussi importantes que celles qui sont attendues d’un chef de mission dans une petite de représentation. Pour la commission, il est n écessaire de clarifier tout d ’abord l’ambiguïté qui carac- térise la fonction consulaire. Cette derni ère consiste à la fois en des travaux admi- nistratifs, mais comprend également des activités plus exigeantes dans le domaine de la protection consulaire et de la défense des intérêts. Il convient de s éparer ces deux activit és au niveau du personnel. Pour la commis- sion, les activit és administratives ne demandent pas l ’existence d’un corps profes- sionnel soumis à la discipline des transferts. Ces activit és pourraient être prises en charge par du personnel administratif expatri é qui ne serait pas soumis à la disci- pline des transfert ou par du personnel local. Quant au reste des activit és consulaires (protection consulaire et de d éfense des int érêts), elles vont poser des exigences toujours plus élevées qui se rapprocheront à terme de celles des diplomates. Dans ce contexte, la commission est d ’avis que la séparation entre carrière diploma- tique et carri ère consulaire n ’a plus beaucoup de sens et qu ’il conviendrait de les fondre au sein d’un seul cursus professionnel. 3.3 Carte diplomatique et consulaire Le réseau des représentations à l’étranger est l’un des moyens permettant à la Suisse de poursuivre ses objectifs en mati ère de politique extérieure, tels qui sont pr ésentés dans le Rapport sur la politique extérieure du 15 novembre 2000. Avec 151 repr ésentations, la Suisse dispose d ’un réseau diplomatique et consulaire étendu. En comparaison internationale, il se situe derri ère la France, la Grande- Bretagne, l ’Allemagne et l ’Italie, mais devant la Belgique, l ’ensemble des pays scandinaves et l’Irlande (cf. tableau 11). Le r éseau suisse est comparable en taille à celui des Pays-Bas qui compte un nombre l égèrement plus élevé d ’ambassades bilatérales, mais moins de postes consulaires.2730 Tableau 11 Réseau diplomatique et consulaire de quelques pays76 Pays Ambassades bilatérales Missions multilatérales Postes consulaires Total France 149 17 106 272 Grande-Bretagne 145 10 69 224 Allemagne 142 12 58 219 Italie 122 11 116 195 Pays-Bas 108 19 31 158 Suisse 77 93 10 48 151 Belgique 89 13 28 130 Suède 92 7 10 109 Norvège 78 7 15 100 Autriche 77 6 15 100 Finlande 79 7 11 97 Danemark 74 17 17 78 98 Irlande 45 6 9 60 Sources: Ministères des affaires étrangères français, britannique, allemand, italien, néerlandais, belge, norvégien, autrichien, irlandais et finnois (2001). Le réseau diplomatique et consulaire suisse a connu des modifications importantes ces douze derni ères ann ées. De nombreuses repr ésentations de carri ère ont été fermées ou transform ées en repr ésentations honoraires (cf. tableau 12). C ’est ainsi que les ambassades de Suisse à Conakry (Guin ée), Monrovia (Lib éria), Panama (Panama) et Luanda (Angola) ont été fermées et remplac ées par des consulats ou consulats généraux honoraires. L’ambassade de Suisse à Yaoundé (Cameroun) a été transformée en consulat g énéral honoraire avec du personnel de carri ère. L’ambassade de Suisse à Berlin-Est a été d éfinitivement ferm ée à la suite de la réunification allemande. L ’ambassade de Suisse à Bagdad a été fermée provisoire- ment. Plusieurs consulats de carri ère ont également été transformés en postes honoraires. C’est le cas des consulats de Casablanca (Maroc), de Lom é (Togo), de Curitiba (Brésil), de Windhoek (Namibie) ainsi que de nombreux postes en France (5 postes), en Espagne (2 postes), en Autriche (1 poste), en Italie (1 poste) et en Allemagne (1 poste). 76 Représentations dirigées par du personnel de carrière uniquement, sans les postes hono- raires. Les chiffres ne sont pas toujours comparables du fait que les systèmes de dénomi- nation et de répartition des tâches entre les représentations des différents pays ne sont pas les mêmes. Les chiffres permettent tout de même d’avoir une bonne idée de la question. 77 Sans les chancelleries détachées, les bureaux de liaison et le bureau de représentation. 78 A ce nombre s’ajoutent encore 27 missions commerciales.2731 Tableau 12 Transformations de représentations de carrière en représentations honoraires (1990–2002) Lieu (pays) Ann ée Avant Apr ès Conakry (Guinée) 1992 Ambassade Consulat honoraire Monrovia (Libéria) 1992 Ambassade Consulat honoraire Panama (Panama) 1995 Ambassade Consulat g énéral honoraire Luanda (Angola) 1996 Ambassade Consulat g énéral honoraire Yaoundé (Cameroun) 1996 Ambassade Consulat g énéral honoraire* Lomé (Togo) 1993 Consulat g énéral Consulat honoraire Windhoek (Namibie) 1996 Consulat g énéral Consulat g énéral honoraire Annecy (France) 1998 Consulat g énéral Consulat honoraire Casablanca (Maroc) 1992 Consulat Consulat honoraire Bregenz (Autriche) 1995 Consulat Consulat honoraire Curitiba (Brésil) 1995 Consulat Agence consulaire Dijon (France) 1995 Consulat Consulat honoraire Le Havre (France) 1995 Consulat Consulat honoraire Freiburg i. Br. (All.) 1996 Consulat Consulat honoraire Besançon (France) 1998 Consulat Consulat honoraire Malaga (Espagne) 1998 Consulat Consulat honoraire Nice (France) 1998 Consulat Consulat honoraire Palma de Mallorca (Esp.) 1998 Consulat Consulat honoraire Venise (Italie) 2000 Consulat Consulat honoraire *R e p r ésentation de carrière Dans le même temps (1990 à 2002), la Suisse a ouvert 18 nouvelles repr ésentations de carri ère à Riga (Lettonie), à Tirana (Albanie), à Kiev (Ukraine), à Tachkent (Ouzbékistan), à Sarajevo (Bosnie-Herz égovine), à Skopje (Mac édoine), Bratislava (Slovaquie), à Tbilissi (G éorgie), à Ljubljana (Slov énie), à Abuja (Nigeria), à Ko- weït (Kowe ït, r éouverture), à Shanghai (Chine, consulat g énéral), à Saint-P éters- bourg (Russie, consulat g énéral), à Almaty (Kazakhstan, consulat g énéral) et à Las Palmas (consulat, Espagne) ainsi que deux bureaux de liaison à Pristina (Kosovo) et Bagdad (Irak) et un bureau de représentation à Ramallah (Cisjordanie). Elle a ouvert également plus de 60 nouveaux consulats honoraires, par exemple à Bali (Indon é- sie), Djibouti (Djibouti), Calcutta (Inde), Tallin (Estonie), Minsk (Bi élorussie), Phnom Penh (Cambodge), Durban (Afrique du Sud), Ho Chi Minh Ville (Vietnam), Montpellier (France), Klagenfurt (Autriche), Padoue (Italie), etc. Le réseau évolue au gr é des événements du monde, des besoins de l ’économie ou encore de l ’évolution des colonies suisses à l’étranger. Les éléments qui entrent en jeu pour l’ouverture d’une représentation sont nombreux. Par ordre d ’importance, il faut citer l’importance politique d’un Etat, les intérêts économiques de la Suisse, les relations politiques d ’un Etat au niveau r égional (poste d ’observation pour toute la région), l’importance de la communaut é suisse dans l ’Etat en question, l ’existence de dossiers bilat éraux importants, le nombre et l ’importance des organisations2732 internationales à couvrir par la repr ésentation ainsi que la pr ésence à Berne d ’une ambassade du pays en question (principe de la réciprocité de représentation). Les moyens financiers et en personnel restent n éanmoins le paramètre essentiel pour l’ouverture d’une représentation. Les d épenses occasionnées par le r éseau diploma- tique et consulaire à l ’étranger s’élèvent à quelque 250 millions de francs (2001), dont 60 % environ concernent les frais de personnel. Cette somme repr ésente approximativement 10 % des dépenses consacrées par la Confédération aux relations avec l’étranger. Ce montant, est rest é stable durant ces dix derni ères ann ées, alors que les t âches ont nettement augment é. Par comparaison, la DDC dispose d ’un budget annuel de l’ordre de 1,2 milliard de francs. Tableau 13 Evolution des dépenses pour le service extérieur (1992 à 2001), (en millions de francs) Personnel Biens et services Total 1992 179,5 73,2 252,7 1993 181,5 67,4 248,9 1994 189,0 63,9 252,9 1995 182,5 63,0 245,5 1996 184,7 65,6 250,3 1997 196,3 68,6 264,9 1998 151,9 103,5 255,4 1999 151,3 95,3 246,6 2000 156,0 101,5 257,5 2001 158,2 96,8 255,0 Pour autant qu’elle puisse en juger, la commission estime que les mesures prises par le DFAE dans la r éorganisation du réseau diplomatique et consulaire sont justifi ées. Les modifications sont d’ailleurs intervenues à la marge et les ouvertures et fermetu- res se sont plus ou moins équilibrées. La commission a pu constater les tendances et mouvements suivants: – Tendance à privil égier la cr éation de postes diplomatiques en les compen- sant par la fermeture de postes consulaires de carrière. – Ouverture de nouveaux consulats et ambassades cons écutivement à la dis- solution du bloc de l ’Est. Rappelons que ce qui constituait en 1990 trois pays et donc trois ambassades de Suisse (URSS, Yougoslavie, Tch écoslova- quie) repr ésente maintenant 22 Etats ind épendants79, ce qui a conduit la Suisse à créer notamment onze ambassades supplémentaires80. – Fermeture de consulats de carrière dans des pays où existent plusieurs postes consulaires (Italie, Allemagne, France, Espagne, Brésil). 79 La dissolution de l’URSS a donné naissance à 15 nouveaux Etats et celle de la Yougosla- vie à cinq nouveaux Etats. La Tchécoslovaquie s’est scindée en deux Etats. 80 Représentations diplomatiques en Lettonie, en Albanie, en Ukraine, en Ouzbékistan, en Macédoine, en Slovaquie, en Bosnie-Herzégovine, en Croatie, en Slovénie, en Géorgie et au Kosovo.2733 Bien que des ajustements ponctuels soient toujours n écessaires, la commission est d’avis que le r éseau diplomatique et consulaire a atteint aujourd ’hui son extension maximale, à budgets constants. Si le DFAE a pu stabiliser ses d épenses dans une p ériode où les changements g éo- politiques ont été aussi considérables, cela n’est pas allé sans affecter le fonctionne- ment des postes à l ’étranger. Un examen critique du r éseau montre que la plupart des représentations suisses sont de taille réduites. 90 % des représentations comptent moins de trois diplomates (cf. tableau 14). Pour avoir une id ée des dimensions d ’une repr ésentation-type, citons le cas de l’ambassade de Suisse au Portugal. Outre le chef de mission, elle compte un diplo- mate, 3 agents consulaires, une secr étaire expatri ée ainsi que 10 agents recrut és localement. Les frais d ’exploitation annuels s ’élèvent à environ 1,7 million de francs, dont la moitié est constituée par les salaires du personnel expatrié. Tableau 14 Nombre de diplomates dans les représentations et missions Nombre de représentations En % Uniquement personnel consulaire 55 36,4 1 diplomate 35 23,2 2–3 diplomates 47 31,1 3–5 diplomates 10 6,6 6 diplomates (max.) 4 2,6 Total 151 100 La commission est convaincue que certaines repr ésentations ne disposent pas aujourd’hui de la taille critique pour garantir une pr ésence efficace et durable. Par exemple, l ’ambassade de Suisse à Kuwa ït est compos ée, hormis le personnel de secrétariat et le personnel local, d ’un diplomate et d ’un membre de la carri ère con- sulaire. Il en va de m ême par exemple à Bratislava, à Abu Dhabi, à Montevideo et à Maputo. Le consulat g énéral suisse à Almaty compte deux agents consulaires. Le DFAE consid ère lui-m ême que le chiffre de quatre unit és de personnel cor- respond à un minimum critique pour assurer la continuit é des activit és de sauve- garde des intérêts suisses (notamment en cas d ’absence pour raisons de sant é ou de vacances)81. Selon la commission, il convient de remettre en question l ’opportunité et la viabilité de tr ès petites structures dans certains pays et de concentrer le cas échéant les moyens dans des représentations plus grandes situ ées dans le pays le plus important de la r égion. Dans cet ordre d ’idée, il serait possible, par exemple, de fermer l’ambassade de Suisse à Montevideo et d ’étoffer l’ambassade de Suisse en Argen- tine. Une solution analogue serait également envisageable pour le Sri Lanka (trans- 81 Rapport du DFAE au groupe de travail des Commissions de gestion concernant le réseau de représentations, du 16 mars 2001, p. 3 (non publi é).2734 fert dans la sphère d’accréditation de l’ambassade de Suisse en Inde) ou la Nouvelle- Zélande (transfert dans la sphère d’accréditation de l’ambassade en Australie). Il ne s’agit pas en l ’occurrence, pour la commission, de faire des économies82, mais d’accroître l’efficacité de la pr ésence suisse à l’étranger en recourant à une concen- tration des moyens. Le principe d ’universalité qui est à la base de la politique étran- gère ne signifie pas que la Suisse soit pr ésente partout dans le monde. Pour la com- mission, il faut que le Conseil f édéral fixe des priorit és g éographiques claires en matière de politique étrangère et qu’il détermine les Etats et r égions du monde dans lesquels il entend concentrer les moyens diplomatiques et consulaires. Le Conseil fédéral l ’a d ’ailleurs reconnu dans son rapport sur la politique ext érieure 2000: «Dans l’esprit d’une politique d ’intérêts plus d éterminés, et au regard des moyens disponibles, le Conseil fédéral ne pourra toutefois pas éviter à l’avenir de définir des points forts en matière géographique également (… )» 83. Des concepts ont déjà été élaborés pour l’Europe du Sud-est (Balkans) 84 et le bassin méditerranéen85, mais ils n ’ont pas encore eu de cons équences concr ètes sur le déploiement des moyens diplomatiques et consulaires dans ces pays. Parmi d’autres solutions envisageables, la commission estime qu ’il vaudrait la peine d’examiner la possibilit é d ’engager des ambassadeurs itin érants86 pour couvrir certains groupes de pays, Cette solution est fr équente dans les pays scandinaves. C’est le cas, par exemple, de la Su ède qui compte six ambassadeurs itin érants cou- vrant 30 pays, avec des r ésultats tr ès positifs. La Finlande dispose également de quatre ambassadeurs itin érants qui sont responsables depuis Helsinki de dix-huit pays87. La France assure aussi ses relations avec l ’Erythrée, la Moldavie et la Mon- golie avec des ambassadeurs itinérants. La commission est d ’avis également que la politique d ’implantation de nos repr é- sentations devrait tirer davantage partie des potentialit és et des infrastructures des bureaux de coordination de la DDC et d ’autres organisations actives à l ’étranger (antennes extérieures de Pro Helvetia, repr ésentations auprès d’organisations inter- nationales). Cela est particuli èrement vrai pour les structures de coordination au développement. En effet, il existe de nombreux pays dans lesquels la Suisse ne 82 On aurait tort de surestimer les économies de la fermeture de petites représentations, qui sont des candidats tout désignés à la fermeture. Une partie des tâches de ces représenta- tions doit être reprise par une autre représentation, dont les effectifs doivent par consé- quent être augmentés. 83 Rapport du Conseil fédéral du 15 novembre 2000 sur la politique extérieure 2000. Pré- sence et coopération: la sauvegarde des intérêts dans un monde en cours d’intégration, ch. 3.4.1.1; FF 2001 297. 84 Stratégie de politique extérieure de la Suisse pour l’Europe du Sud-est, Politorbis, nº 30, 1/2002, DFAE, Berne, pages 4 ss. 85 Stratégie de politique extérieure de la Suisse pour le bassin sud et est de la Méditerranée, Politorbis, nº 28, 3/2001, DFAE, Berne, p. 32 ss. 86 «Chef de mission diplomatique qui représente son Etat auprès d’une pluralité d’autres Etats constituant, en règle générale, un ensemble homogène. Il n’est donc pas affecté dans une ambassade et conserve sa résidence dans la capitale de son Etat.». Définition tirée de PANCRACIO, J.-P., Dictionnaire de la Diplomatie , Editions Micro Buss – G. de Bussac, Clermont-Ferrand, 1998, p. 85. 87 Un ambassadeur itinérant pour l’Amérique centrale (Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Haïti, Costa Rica et Panama); un ambassadeur pour la Bosnie-Herzégovine et la Macédoine; un ambassadeur itinérant pour l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Géorgie et un ambassadeur pour le Kazakhstan, le Kirghizstan, la Mongolie, le Tadjikistan, le Turkménistan et l’Ouzbékistan.2735 dispose pas d’une ambassade de plein exercice, mais d’un bureau de coordination de la DDC. C’est le cas notamment au Honduras, au Nicaragua, au Salvador, au Mali, au Niger, au B énin, au Burkina Fasso, au Tchad, au N épal, au Bangladesh et au Kirghizstan. Dans ces pays, les relations au niveau diplomatique ne sont pas assu- rées par un ambassadeur r ésidant, mais par un chef de mission ayant sa r ésidence dans un Etat voisin. Par exemple, les relations diplomatiques avec le Mali sont prises en charge par l ’ambassadeur de Suisse à Dakar. Les relations diplomatiques avec le Honduras et le Salvador sont assum ées par l ’ambassadeur de Suisse au Guatemala. La commission a constaté que dans les pays où la Suisse est très active en matière de développement (pays de concentration de la DDC 88), mais o ù elle ne dispose pas d’une ambassade de plein exercice, le repr ésentant de la DDC joue de facto le r ôle de représentant de la Suisse aupr ès des autorités. La commission est d’avis que dans ces cas le chef bureau de coordination de la DDC devrait se charger non seulement de la coop ération au d éveloppement strictu senso , mais également des relations diplomatiques et consulaires, par exemple au niveau d ’un charg é d ’affaires en pied 89. Cela apporterait n écessairement un progr ès dans la rapidit é d ’accès aux décideurs locaux et dans le suivi des principaux dossiers. Une telle solution a d éjà été expérimentée à Madagascar et au Mozambique, mais n’a pas été poursuivie. Cette mesure permettrait à de s a g e nt s de l a D D C d’assumer des t âches diplomati- ques et consulaires et contribuerait à rapprocher les agents de la DDC de ceux de la direction politique. La commission a également cherché à savoir s ’il était possible de rationaliser nos implantations diplomatiques et consulaires en d éveloppant des collaborations avec d’autres Etats. Une telle possibilit é existe déjà avec l’Autriche qui assure la protec- tion et l ’assistance consulaires aux ressortissants suisses dans les Etats ou archipels où la Conf édération ne dispose d ’aucune représentation consulaire90. C’est le cas à Tahiti, en Gambie, en Crète et à Madère. La Suisse, de son côté, assure la protection consulaire des ressortissants autrichiens au Gabon, en Guin ée, à Bali, au Niger, au Tchad et en Corse. La commission a pu se rendre compte, à l ’exemple de la Gambie, que ce type de collaboration est souvent plus on éreux et plus compliqu é que de disposer d ’un consul honoraire sur place 91. Un consul honoraire pr ésente également l ’avantage qu’il peut offrir une gamme plus large de prestations consulaires et être actif dans la sauvegarde des intérêts de la Suisse. Pour la commission, seule une participation de la Suisse à l’Union européenne (UE) ou pour le moins une int égration dans le dispositif de s écurité de Schengen permet- trait de rendre utile et efficace une collaboration avec d ’autres Etats, notamment 88 Une telle solution n’est pas envisageable pour les pays dans lesquels la Suisse mène des programmes spéciaux (p. ex. Rwanda), car ces engagements sont limités dans le temps. 89 Un chargé d’affaires en pied (ou chargé d’affaires avec lettres) est nommé en tant que tel à titre permanent comme chef de mission diplomatique. Sa fonction se distingue de celle du chargé d’affaires ad intérim. 90 Accord entre la Suisse et l’Autriche sur la collaboration dans le domaine consulaire, du 3 septembre 1979; RS 0.191.111.631. 91 Un consul honoraire touche une indemnité forfaitaire de l’ordre de 6000 frs par année.2736 dans les domaines de la protection consulaire 92 et des visas. Il appara ît donc peu réaliste, à l’heure actuelle, de chercher des collaborations avec d ’autres Etats93 que ceux de l’UE. Il est utile de souligner qu ’une participation à l ’UE permettrait de coop érer avec d’autres Etats également en matière d’infrastructures. Les pays de UE ont d écidé, en 1995, de développer la coopération entre leurs repr ésentations accréditées auprès de pays tiers. L’accord prévoit notamment l’utilisation commune de locaux, de mobilier ainsi que d ’autres services auxiliaires aux fins d ’une gestion plus économique et plus pratique des représentations diplomatiques et consulaires94. C’est sur cette base que les pays de l ’UE ont crée un complexe d ’ambassades commun dans la nouvelle capitale du Nigeria, à Abuja. D ’autres projets communs existent à Minsk entre la Grande-Bretagne et l’Italie, à Almaty (Allemagne, Grande-Bretagne et France) ainsi qu’à Reykjavik (Allemagne et Grande-Bretagne). La France et l ’Allemagne dispo- sent d’un poste diplomatique commun en Ouzbékistan. Dans le domaine consulaire, la commission est d ’avis que les moyens existant dans l’espace européen pourraient être concentrés davantage. Il semblerait possible de ne maintenir qu ’un seul consulat g énéral de carri ère par pays, à condition toutefois qu’il dispose des effectifs suffisants. Pour la commission il est discutable que la Suisse entretienne encore 4 consulats g énéraux de carri ère en France, 6 en Allema- gne et 3 en Italie. La majeure partie des affaires administratives ne demande plus en effet de se pr ésenter personnellement au consulat et se r ègle par courrier ou par téléphone, voire m ême par courrier électronique. Quant aux cas de protection con- sulaire, ils sont peu nombreux en Europe et peuvent être réglés le cas échéant direc- tement depuis Berne. S’agissant des consulats dans les Etats extra europ éens, la commission n ’a pas de remarque particulière à faire. 3.4 Collaboration entre les différents services de l’administration fédérale implantés à l’étranger Plusieurs services de l ’administration f édérale d étachent du personnel sp écialisé dans les représentations suisses à l’étranger (tableau 15): – Le Département fédéral de la d éfense, de la protection de la population et des sports (DDPS) dispose de deux sp écialistes auprès d’organisations inter- nationales (Gen ève et New York), de deux sp écialistes pour les questions 92 Cf. l’art. 20 (ex-art. 8 C) du Traité instituant la Communauté européenne – introduit par le traité de Maastricht de 1992 – qui prévoit: «Tout citoyen de l’Union bénéficie, sur le territoire d’un pays tiers où l’Etat membre dont il est ressortissant n’est pas représenté, de la protection de la part des autorités diplomatiques et consulaires de tout Etat membre, dans les mêmes conditions que les nationaux de cet Etat.» 93 Pour un avis différent, cf. le rapport de la Délégation des finances aux commissions des finances du Conseil national et du Conseil des Etats concernant la haute surveillance sur les finances de la Confédération en 1998, du 26 février 1999, ch. 422; FF 1999 3519, ainsi que le rapport de la Délégation des finances aux commissions des finances du Conseil national et du Conseil des Etats concernant la haute surveillance sur les finances de la Confédération en 1999, du 29 février 2000, ch. 4.1.1; FF 2000 3213. 94 Mémorandum d’entente général concernant le regroupement des missions diplomatiques et consulaires, du 20 novembre 1995.2737 d’armement à Washington et d ’un spécialiste à la mission suisse aupr ès de l’OTAN à Bruxelles ainsi que de 26 attach és de défense et adjoints int égrés dans les repr ésentations suisses à Ankara, Beijing, Berlin, Bruxelles, Buda- pest, Le Caire, Kiev, Londres, Moscou, Madrid, Paris, Rome, Stockholm, Tokyo, Washington et Vienne. – Le Département fédéral de l ’économie (DFE), comp étent pour la politique économique extérieure de la Suisse, compte 20 collaborateurs r épartis dans différentes missions et d élégations permanentes aupr ès d ’organisations in- ternationales (mission aupr ès de l ’UE, de l ’OMC, de l ’AELE, de l ’OCDE, de la FAO) ainsi que dans certains postes bilat éraux (Ankara, Hanoi, Lagos, Londres, Moscou, Tokyo et Washington). – Le Département fédéral de l ’intérieur (DFI) dispose de conseillers scientifi- ques en France (Paris), en Afrique du Sud (Pretoria), au Japon (Tokyo), aux Etats-Unis (Washington, Boston, San Francisco) ainsi qu ’à la mission suisse auprès de l’OTAN à Bruxelles. – Le Département fédéral de justice et police (DFJP) occupe cinq agents de liaison à Francfort, Lyon, Prague et Washington et trois sp écialistes pour les questions de migration à Ankara, Colombo et Pristina. – Le Département fédéral des finances (DFF) dispose d ’un agent à la mission suisse aupr ès de l ’UE à Bruxelles et d ’un collaborateur à Washington. La Banque nationale suisse (BNS) dispose également d’un agent à Washington et d’un agent auprès de la délégation permanente auprès de l’OCDE (Paris). – Le Département fédéral de l ’environnement, des transports, de l ’énergie et de la communication (DETEC) dispose d ’un collaborateur aupr ès de la mis- sion suisse auprès de l’UE à Bruxelles. Tableau 15 Agents d’autres départements détachés auprès de représentations suisses à l’étranger Département Fonctions DDPS 2 attach és auprès de missions multilatérales (New York, Genève) 3 attachés pour les questions d’armement (Washington, mission auprès de l’OTAN à Bruxelles) 26 attachés de défense et assistants DFE 19 attach és pour les questions économiques 1 conseiller auprès de la représentation FAO DFI 8 attach és pour les questions scientifiques (Washington, Boston, San Francisco, Pretoria, Tokyo, Bruxelles, Paris) DFJP 5 agents de liaison (Lyon, Francfort, Washington, Prague), 3 attachés pour les questions de migration (Ankara, Colombo, Pristina) DFF 2 attach és pour les questions financières (mission auprès de l’UE à Bruxelles, Washington)2738 Département Fonctions BNS 2 attach és pour les questions financières (Washington, OCDE Paris) DETEC 1 attach é pour les questions de communication (mission auprès de l’UE à Bruxelles) Total 72 agents Les agents des autres d épartements ne font g énéralement pas partie des services de carrière. Ils sont recrut és par le d épartement ou l’office qui les envoie et sont g éné- ralement r étribués par eux. Vis- à-vis du pays de r ésidence, ces agents sont des membres de la repr ésentation suisse et sont dot és d ’un statut diplomatique (par exemple comme attach és d ’ambassade, attach é consulaire ou conseiller d ’ambas- sade). Ils communiquent en r ègle g énérale directement avec leur d épartement ou office de tutelle et informent le chef de la repr ésentation (chef de mission, chef de poste) lorsque ce dernier le demande. Sur le plan administratif, ils sont subordonn és au chef de la repr ésentation. Ce dernier n ’a en revanche pas de pouvoir d ’instruc- tions clairement établi à l’égard des agents des autres départements. Hormis ces agents, certaines repr ésentations abritent également des services de la Direction pour le d éveloppement et la coop ération (DDC). Sur les 39 bureaux de coordination au développement de la DDC, 25 sont int égrés au sein d ’une représen- tation suisse, alors que 14 sont situ és dans des pays o ù la Suisse ne dispose pas de représentation diplomatique. La commission a constat é que l ’intégration de ces sp écialistes dans les repr ésenta- tions se passe généralement bien et que ces agents compl ètent utilement le dispositif diplomatique et consulaire du DFAE à l’étranger. La collaboration entre ces agents et le DFAE fait dans certains cas l’objet d’accords entre les départements concernés. C’est le cas pour les attach és scientifiques du DFI 95 et pour les agents de liaison du DFJP96. La r épartition des t âches entre la DDC et les repr ésentations est r églée quant à elle dans une directive interne du DFAE97 du 1er novembre 1986. La commission a relev é n éanmoins qu ’il existe, dans certains cas, des chevauche- ments entre les activit és des spécialistes des départements ou de la DDC d ’une part et les services des repr ésentations d ’autre part. C ’est par exemple le cas pour les attachés de d éfense. On compte dans certaines ambassades des attach és de d éfense affectés à l ’observation de la politique de s écurité dont les activit és empi ètent en partie sur le travail effectu é par les diplomates de l ’ambassade. C’est notamment le cas à Moscou. 95 Accord entre la direction politique du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) et le Groupe de la science et de la recherche du Département fédéral de l’intérieur (DFI) concernant l’intégration administrative et organisationnelle d’agents chargés des questions scientifiques (attachés scientifiques) dans les représentations suis- ses à l’étranger, en vigueur depuis le 1er janvier 1999 (existe seulement en allemand). 96 Accord entre le secrétariat général du Département fédéral des affaires étrangères (SG DFAE) et l’Office fédéral de la police (OFP) concernant l’intégration dans les représen- tations suisses à l’étranger d’agents de liaisons suisses en matière de police, du 15 février 2000 (existe seulement en allemand). 97 Tâches et collaboration des chefs de missions et des coordinateurs de la DDC en matière de coopération internationale au développement et d’aide humanitaire (directive 642.1, existe seulement en allemand).2739 Plus généralement, la commission est d ’avis que le fonctionnement et l ’opportunité des attachés de d éfense mériteraient un examen particulier qui n ’a pas sa place ici. La commission se saisira de cette question dans un prochain rapport. Il y a parfois également des doubles emplois entre les activit és d éployées par les bureaux de coordination DDC, en mati ère de promotion du respect des droits de l’homme par exemple, et les projets soutenus par les ambassades. Pour la commission, ces chevauchements constituent une d éperdition importante de ressources et peuvent porter atteinte à l’unité et à la coh érence de la politique ext é- rieure de la Suisse. La commission est d ’avis que ces doubles emplois pourraient être éliminés si tous les agents de la Conf édération détachés dans les repr ésentations étaient placés sous la responsabilit é hi érarchique du chef de mission. En effet, le chef d ’une mission diplomatique n ’est pas seulement l ’agent du DFAE dans l ’Etat accr éditaire. Il y représente le Conseil f édéral ainsi que tous ses d épartements et offices f édéraux. Pour pouvoir jouer ce r ôle et assurer la coh érence de la politique ext érieure de la Suisse98, le chef de mission doit être l’unique dépositaire de l ’autorité de la Conf é- dération dans son secteur d ’accréditation et disposer d ’un pouvoir d ’instructions étendu à l’égard de tous les agents de la Confédération. Pour la commission, l ’autorité du chef de mission doit s ’étendre à tous les agents des d épartements ainsi qu ’à tous les collaborateurs de la DDC actifs à l ’étranger. Actuellement les bureaux de coordination au d éveloppement intégrés dans les repré- sentations sont largement autonomes dans l’exercice de leurs activités. Ils dépendent directement de la DDC à Berne qui leur donne les instructions n écessaires. Cela entraîne parfois des situations difficiles lorsque les projets de la DDC ne co ïncident pas avec la ligne politique d éfendue par l’ambassade. Dans certains pays de concen- tration de l ’aide au d éveloppement, il peut arriver que le coordinateur de la DDC fasse concurrence à l’ambassadeur étant donn é qu ’il dispose de moyens financiers très importants. Pour la commission, cette situation de concurrence n ’est pas satisfaisante. Il estime que tous les services de la Conf édération doivent d éfendre à l’étranger une seule et même position, ce qui n ’est possible que si les agents de la DDC sont plac és for- mellement sous l’autorité des chefs de mission. Il ne s ’agit pas pour la commission de remettre en question la n écessaire autonomie des agents de la DDC dans l’exécution des projets, mais de garantir l ’intégration de leurs activit és dans celles des ambassades. Il peut certes être tentant d ’accorder à la politique de coop ération une sp écificité particulière du fait qu ’elle a pour vocation «d’améliorer les conditions de vie des (… ) populations (des pays en d éveloppement)»99 plut ôt que de participer à la défense des intérêts de la Suisse. Il reste que la politique de coop ération joue un rôle important dans le rayonnement de la Suisse et qu ’elle est partie int égrante de sa politique ext érieure. Il n ’y a aucune raison d ès lors qu ’elle soit soustraite des domaines de responsabilités des chefs de mission. 98 Cf. art. 1, al. 2, let. b, org DFAE. Voir également les instructions du Conseil fédéral du 29 mars 2000 sur le maintien et l’approfondissement des relations internationales de l’administration fédérale; FF 2000 2705. 99 Art. 5, al. 1, de la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au développement et l’aide humanitaire internationales; RS 974.0.2740 La collaboration entre la DDC et les repr ésentations suisses est rendue compliqu ée également par le fait qu ’il n’y a pas toujours d ’unité entre la sph ère d’accréditation d’une ambassade et le champ couvert par la DDC100. C’est le cas notamment dans le sous-continent indien. L ’ambassadeur de Suisse à Delhi est accr édité en Inde, au Bangladesh, au Népal et au Bhoutan. Dans tous ces pays, il existe des structures de la DDC qui sont ind épendantes entre elles et qui rel èvent directement de Berne. Alors que l ’ambassadeur de Suisse est responsable de d éfendre les int érêts de la Suisse en Inde, au N épal, au Bangladesh et au Bhoutan, la coop ération au d évelop- pement dans ses quatre pays est le fait de quatre structures diff érentes qui plus est dépendent de deux sections diff érentes au sein de la DDC à Berne (section Asie I et section Asie II). Pour la commission, il serait judicieux que le maillage des implantations de la DDC corresponde au r éseau d’accréditation d ’un ambassadeur et que les structures de la DDC soient organis ées en cons équence. La commission estime qu ’à l ’instar des accréditations multiples d ’un ambassadeur, il conviendrait d ’examiner la possibilit é de créer des d élégués régionaux de la DDC qui couvriraient les activit és de coop é- ration dans les diff érents pays d ’accréditation d’une ambassade. On pourrait imagi- ner la cr éation, au sein de l ’ambassade de Suisse à Delhi, d ’un délégué régional de la DDC qui couvrirait les activit és de la DDC en Inde, au Bangladesh, au N épal et au Bhoutan. Une solution analogie serait également envisageable à Abidjan pour coordonner les activités de la DDC au Burkina Fasso et au Niger ainsi qu ’à Maputo pour les activit és de la DDC au Mozambique et en Angola. Une telle solution per- mettrait d’assurer plus facilement la coh érence entre les activit és diplomatiques des chefs de mission et celles liées à la coopération au développement. La commission est d’avis qu’une meilleure collaboration entre la DDC et les ambas- sades à l’étranger est indispensable. Cela ne concerne pas seulement les probl èmes de fonds, mais également parfois des questions d ’intendance. La commission a été frappée de constater que les bureaux de coordination int égrés dans des repr ésenta- tions diplomatiques disposaient souvent de leur propre comptabilit é ainsi que de leurs propres infrastructures administratives «en doublon» avec celles des ambassa- des. Cette organisation est peu rationnelle et g énère des frais suppl émentaires en matière de personnel et de moyens de fonctionnement. La commission est d ’avis que lorsque plusieurs services de la Conf édération sont implantés au même endroit, il conviendrait de regrouper en une seule unité toutes les structures administratives et comptables et de mettre en commun certaines facilit és (parc immobilier, standards t éléphoniques, salles de r éunion, moyens de communi- cation, équipements informatiques, parcs automobiles, dispositifs de s écurité et de 100 Un problème analogue existe également, sous une forme atténuée, pour les attachés de défense. Ces derniers sont souvent accrédités dans des pays qui ne font pas partie du domaine d’accréditation de l’ambassade à laquelle ils sont rattachés. C’est le cas par exemple de l’attaché de défense au Caire qui est accrédité en Egypte, mais aussi en Libye, au Pakistan, en Arabie Saoudite et aux Emirats arabes unis alors que l’ambassadeur de Suisse en Egypte est également accrédité en Erythrée et au Soudan. Un autre exemple est donné par l’attaché de défense à Moscou qui est accrédité dans des pays qui ne font pas partie de la sphère d’accréditation de l’ambassadeur (Ouzbékistan, Tadjikistan, Géorgie et Kirghizstan), mais n’est pas accrédité en Azerbaïdjan, quand bien même l’ambassade de Moscou couvre ce pays. L’Azerbaïdjan fait partie de la sphère d’accréditation de l’attaché de défense à Ankara. De tels arrangements ne facilitent pas la collaboration.2741 gardiennage, achats locaux, etc.). Un tel regroupement permettrait de r éaliser des économies de fonctionnement importantes. Figure 3 Relations entre la DDC et l’ambassade de Suisse à New Delhi La commission a constat é que les probl èmes de collaboration entre les bureaux de coordination et les ambassades à l’étranger reflètent pour une grande part la situa- tion existant à Berne entre la direction politique du DFAE et la DDC. Tout s épare ces deux services: budgets séparés, modes de recrutement des agents et perspectives Inde Népal BhoutanBangladesh Ambassadeur résident à New Dehli Division politique II du DFAE, Berne BuCo New Delhi BuCo Kathmandu BuCo Thimpu (Helvetas) BuCo Dacca Volet politique et consulaireVolet de la coopération Section Asie I, DDC, Berne Section Asie II, DDC, Berne2742 de carri ère diff érents, autres échelles de traitement, autres r èglements101, etc. La commission a également constaté que peu d ’agents de la DDC travaillent au sein de la direction politique et que rares sont les diplomates qui passent une partie de leur carrière à la DDC. La commission a été frapp ée également par la tendance qu’avaient, qui les diplomates, qui les agents de la DDC, de d éfinir leur travail en stigmatisant celui des autres, souvent de manière péjorative. Il est utile de citer ici ce que le directeur de la DDC a dit lors de son audition: «Nous avons une autre culture que le DFAE et nous sommes mesur és à l’aune des effets de nos prestations et non en fonction de loyaut és personnelles. ( … ) Cela fait plus de quarante ans que les services de carri ère pensent être supérieurs aux autres ». De tels propos sont symp- tomatiques d’un réel problème et révèlent l’existence de deux cultures qui éprouvent beaucoup de peine à dialoguer. La commission déplore cette situation qui est d ’autant plus pr éoccupante qu’elle se manifeste au sein du m ême d épartement. Pour la commission, il est important de rapprocher ces deux cultures, notamment en permettant à des agents de la DDC d’exercer des fonctions diplomatiques et en encourageant à l’inverse des diplomates à exercer des fonctions au sein de la DDC. La commission reste persuad ée aussi que la coop ération au d éveloppement devrait faire partie int égrante du cursus de tout diplomate. On notera au passage que l ’actuel secr étaire d ’Etat ainsi que l ’ancien secrétaire général ont débuté leur carrière au sein de la DDC. 3.5 Rôle de l’inspectorat diplomatique L’inspectorat diplomatique (ID) a été introduit en 1995 lors de la r éorganisation du DFAE. Initialement subordonn é au secr étaire d ’Etat, il a été rattach é, depuis le 1er juin 2002, au secrétariat général du DFAE (art. 5, let. d, Org DFAE). L’ID comprend deux inspecteurs provenant du service diplomatique ainsi que du personnel administratif. Il a pour mission de surveiller la conduite des affaires diplomatiques par les repr ésentations suisses à l’étranger. Il examine notamment la manière avec laquelle le chef d’une représentation dirige son personnel et le motive. Le champ d ’activités de l ’ID porte avant tout sur le service ext érieur du DFAE. Il peut exceptionnellement être appelé à contrôler des unit és de l ’administration cen- trale en Suisse, ce qui n’est arrivé qu’une seule fois jusqu’à présent. En principe, toutes les repr ésentations diplomatiques devraient faire r égulièrement l’objet d’une inspection. Etant donné que l’ID fait quelque douze inspections par an, cela signifie qu’un poste est inspect é en moyenne tous les huit ans. L ’ID coordonne son travail avec les activit és de l ’inspectorat consulaire et financier du secr étariat général du DFAE (ICF) ainsi qu ’avec les inspections effectuées par le DDPS aupr ès des attachés de défense. Des inspections conjointes ont déjà eu lieu. Les inspections couvrent l ’ensemble des activit és diplomatiques de l ’ambassade. Elles portent sur l ’organisation de l ’ambassade, les t âches accomplies par celle-ci ainsi que son fonctionnement et sa gestion. A l ’issue des travaux, l’inspecteur consi- gne ses constatations dans un rapport assorti de recommandations. Le rapport con- tient également des appréciations sur les membres de l’ambassade (qualifications). 101 C’est notamment le cas en ce qui concerne l’engagement et la rémunération du personnel local. Voir à ce propos le ch. 2.11.1 du présent rapport.2743 La commission estime que l ’inspectorat diplomatique est un instrument indispen- sable à la conduite du service ext érieur. Il permet au d épartement d’avoir une vue actualisée des activités du service extérieur. Plusieurs problèmes ne sont toutefois pas r ésolus. Le premier concerne la fr équence des inspections qui est insuffisante. Avec l’effectif actuel, les représentations ne sont soumises à une inspection que tous les huit ans. Vu que le mandat d ’un chef de mission est en moyenne de quatre ans, il est tout à fait possible qu ’un ambassadeur ne soit jamais inspecté. De l’avis de la commission, une périodicité plus courte serait souhaitable comme elle existe d éjà pour les inspections consulaires qui ont lieu en moyenne tous les trois à quatre ans. Une p ériodicité raccourcie permettrait de juger chaque chef de mission au moins une fois pendant la dur ée de son affectation à l’étranger. Cela donnerait une appr éciation de ses comp étences dont on sait par ailleurs qu’elles ne font l’objet d’aucun examen systématique. La commission voit deux solutions pour augmenter la fr équence des inspections. La première consisterait à doter l’ID de moyens supplémentaires, ce qui semble diffici- lement r éalisable vu les probl èmes actuels d ’effectifs du DFAE. Une deuxi ème solution serait de r éunir en un seul corps d ’inspection – et sous un m ême toit – l’inspectorat diplomatique avec l ’inspectorat consulaire et financier. Ce dernier service constitue un service de r évision interne et a pour mandat de v érifier l’ensemble de la gestion administrative, consulaires et financi ère des représentations suisses, en particulier sous l ’angle de l ’application correcte des lois et des r ègle- ments qui régissent ces activités. La commission a pu réaliser au cours de ses auditions et de ses visites qu ’une stricte délimitation des activités diplomatiques et consulaires n ’est pas toujours possible. Il existe d’ailleurs des chevauchements entre les activit és de l ’ID et de l ’ICF notam- ment dans l ’analyse des frais de repr ésentation, dans le contr ôle de la gestion des immeubles ainsi que dans l ’examen de l ’organisation des repr ésentations et de leur dotation en personnel. Il arrive aussi que l ’ICF examine les activit és «diplomati- ques» des postes consulaires en mati ère de d éfense des int érêts102. Lors de ces inspections, l’ICF porte des appréciations sur l’activité des postes dans les domaines économique, commercial, culturel ou en mati ère de relations publiques. Ce type de travail fait appel aux m êmes compétences et aux m êmes méthodes de travail que celles de l’ID. La commission est d’avis que la séparation actuelle des activités d’inspection est artifi- cielle étant donné l’imbrication croissante des fonctions diplomatique et consulaire. En définitive, c’est l’ensemble des activités d’une représentation qui est d éterminante, et non pas seulement l’une ou l’autre de ses composantes. D’ailleurs, le chef de mission est responsable de l ’ensemble de la gestion d ’une représentation, des questions de haute politique jusqu’aux questions d’intendance. Pour la commission, la dispersion actuelle des compétences entre l’inspectorat diplomatique d’une part et l ’inspectorat consulaire d’autre part ne correspond plus à la réalité du travail des représentations et affaiblit la surveillance sur ces dernières plus qu’elle ne la renforce. Une fusion des deux structures d ’inspection semble n écessaire. Elle permettrait d’exploiter les synergies, de disposer au niveau du personnel de la masse critique suffisante et de rapprocher les cultures des corps diplomatique et consulaire. Une 102 Cf. l’art. 5, let. b, c et m, de la convention de Vienne sur les relations consulaires, du 24 avril 1963; RS 0.191.02.2744 fusion avait d’ailleurs déjà été envisagée en 1997 et 1998, mais à l’époque le chef du département ne l ’avait pas jug ée prioritaire 103. On pourrait également imaginer de rattacher à ce nouvel ensemble l ’inspectorat de la DDC. Cela permettrait de cr éer une équipe polyvalente et pluridisciplinaire. On notera que dans la plupart des Minist ères des affaires étrangères, il n ’existe qu’un seul service d’inspection. C’est notamment le cas en Allemagne, en Autriche, en France, en Belgique, aux Etats-Unis et aux Pays-Bas. La commission est d ’avis que les inspectorats devraient également intégrer davan- tage dans leur d émarche la notion d ’efficacité. En effet, il para ît de plus en plus important de savoir si une repr ésentation d éfend avec efficacit é les int érêts de la Suisse à l ’étranger que de conna ître si une mission diplomatique remplit sa t âche conformément aux directives de la centrale ou si un consulat applique correctement le recouvrement des émoluments en matière d’état civil. Mis à part la DDC qui dispose d ’outils performants, la commission estime que l’évaluation de l ’efficacité des mesures de politique étrangère est encore insuffi- samment développée à l’heure actuelle au DFAE. Dans la perspective de la mise en œ uvre de l’art. 170 de la constitution fédérale, il conviendra d’y remédier. Finalement, la commission estime que la composition actuelle de l ’ID n ’est pas satisfaisante. En effet l ’inspecteur et son adjoint sont issus de la carri ère diploma- tique. Ils ont d éjà été en postes à l ’étranger soit comme ambassadeur soit comme conseiller d ’ambassade, ce qui leur permet de juger le travail d ’une mission en connaissance de cause. En revanche, soumis qu’ils sont à la discipline des transferts, il est probable qu ’ils se retrouveront apr ès plusieurs ann ées sous les ordres de ceux qu’ils avaient inspect és auparavant ou qu ’ils soient eux-m êmes contrôlés par ceux qu’ils avaient jug és quelques ann ées plus t ôt. L ’indépendance de l ’ID est certes garantie par sa subordination directe au secr étaire g énéral. Il reste que cette ind é- pendance ne vaut que par la capacit é des inspecteurs de la d éfendre, ce qui semble difficile dans un milieu marqu é par la proximit é professionnelle et culturelle entre contrôleurs et contrôlés. Sans remettre en question l’intégrité et le professionnalisme des membres de l’ID, la commission estime qu’il serait pr éférable que les travaux d ’inspection puissent être confiés à des agents qui disposent de la distance critique n écessaire vis- à-vis des organes à contrôler. C’est pourquoi la commission recommande de confier les tâches d’inspection à des agents qui ne sont pas (plus) soumis à la discipline des transferts. 4 Conclusions De tout temps, la diplomatie a été le domaine de l ’administration inspirant le plus grand nombre de clich és. Les m édias, la publicit é, la litt érature et le cin éma se plaisent ainsi à véhiculer l’image de diplomates passant le plus clair de leur temps dans des réceptions aux frais du contribuable. L ’opinion publique a d ’autant plus de mal à d épasser cette image que la diplomatie a d éveloppé – certains diront par 103 Voir à ce propos le rapport annuel 1996 de l ’inspectorat diplomatique, du 24 janvier 1997, p. 4, ainsi que le rapport annuel 1997 de l ’inspectorat diplomatique, du 28 janvier 1998, p. 2.2745 nécessité, d ’autres par inclination naturelle – une culture du secret qu ’alimente l’éloignement géographique de certains postes, et qui est une v éritable invitation à l’idéalisation. L’inspection de la commission avait pour but de percer une partie du myst ère qui enveloppe ce secteur, somme toute assez mal connu, de l’administration fédérale. La commission tient à relever d’emblée qu’elle a rencontré, au DFAE et dans les repr é- sentations, des agents ouverts et désireux œ uvrer dans l’intérêt de la Suisse. Les conclusions de la CdG-N sont l ’aboutissement d’une analyse complexe et nuan- cée de l ’appareil diplomatique et consulaire. Elles peuvent être r ésumées en six points principaux: 1. Pour la CdG-N, la Suisse ne saurait se passer d ’un appareil diplomatique et consulaire. Bien que les moyens de communication et les technologies de l’information se modernisent sans cesse, la vie internationale continue à se tisser par contacts personnels et relations informelles et les antennes à l’étranger restent encore le meilleur moyen de conna ître un pays, les m œ urs de ses habitants ainsi que les sensibilit és et les humeurs de ses dirigeants politiques. Les contacts que nouent les agents diplomatiques et consulaires dans leur pays de r ésidence sont des investissements à long terme valoris és lors de crises. Ces contacts permettent également à la Suisse d ’être informée des d écisions prises dans les organisations internationales ou intergouver- nementales dont elle est absente. Du fait de sa non appartenance à l’Union européenne, la Suisse a besoin d ’un réseau particulièrement dense de repr é- sentations bilat érales pour faire valoir ses int érêts de mani ère directe et immédiate, notamment dans le domaine commercial. L ’existence d ’un tel réseau est d’autant plus importante que, contrairement aux Etats membres de l’UE, la Suisse n’a pas la possibilité de se faire représenter indirectement par une autre représentation de l’UE, par exemple dans le domaine de la protec- tion consulaire et des visas. 2. De l ’avis de la CdG-N, le r éseau diplomatique et consulaire r épond, pour l’essentiel, aux besoins de la politique étrangère de la Suisse. Il est certes étendu, mais n ’est dot é que de moyens assez r éduits: pratiquement neuf représentations diplomatiques sur dix comptent moins de trois diplomates et les dépenses occasionnées chaque année par le service extérieur, soit environ 250 millions de francs (2001), sont équivalentes aux sommes allou és par la Confédération à la sylviculture, à l’assurance militaire ou encore à l’encou- ragement à la construction de logements. La commission voit une contradic- tion flagrante entre cette faiblesse de moyens et le principe d ’universalité de la politique étrangèr e d e l a S u i s s e . S’il n ’est pas possible d ’accorder des moyens supplémentaires à l’appareil diplomatique et consulaire, il appara ît urgent de concentrer davantage les ressources disponibles. Mais cela pr é- suppose une d éfinition claire des priorit és dans la pr ésence suisse à l’étranger, l’identification, pour chaque pays ou r égion, des domaines clefs d’intervention, la r éduction de certaines prestations consulaires aux ressor- tissants suisses à l ’étranger et le redimensionnement du r éseau consulaire, particulièrement en Europe.2746 3. Dans la majorit é des postes à l’étranger les conditions de vie sont nettement plus difficiles qu’en Suisse et n’ont cessé de se détériorer au cours des derniè- res ann ées. Les agents du DFAE r épondent aux nombreuses servitudes du métier (fr équence des changements de domicile, étendue des obligations sociales et mondaines, manque de continuité dans la scolarisation des enfants, contrainte pour le conjoint ou le partenaire d’abandonner une profession, etc.) en déposant des revendications toujours plus pr écises et sur un ton toujours plus ferme. La commission a le sentiment que le décalage entre les attentes des agents et la réalité des postes à l’étranger va grandissant. La commission craint qu’à terme les garanties offertes par le système de carrière, le prestige encore intact de la diplomatie et l’exotisme indiscutablement lié aux postes à l’étran- ger ne représenteront plus une source de motivation suffisante pour les agents en place et n ’amèneront plus les meilleurs éléments de chaque g énération à s’inscrire aux concours d ’admission. Pour attirer les meilleurs éléments, le DFAE est en effet soumis à une concurrence toujours plus forte d ’autres secteurs de l ’administration fédérale et du priv é qui proposent parfois de meilleures perspectives financières et des conditions de vie et de travail plus favorables, notamment pour les familles. 4. Suite aux profondes mutations subies par la soci été et le monde du travail, les principes traditionnellement à la base des services de carri ère, à savoir le respect de la hi érarchie, l’ancienneté et la loyaut é ont peu à peu fait place à de nouvelles valeurs telles que les comp étences, l ’égalité des chances, le mérite et la comp étitivité avec le secteur priv é. Ces changements ont natu- rellement provoqué de nouvelles attentes chez les agents du DFAE: égalité de traitement avec les autres agents de l ’administration fédérale, davantage d’autonomie, plus de satisfaction au travail, d éveloppement des possibilit és de concilier harmonieusement vie professionnelle et vie priv ée, etc. Les jeu- nes agents, souvent bard és de dipl ômes, veulent acquérir le plus rapidement possible de nouvelles comp étences et se voir confier de v éritables responsa- bilités avant l ’âge de 40 ans. Toutes ces nouvelles attentes doivent être pri- ses extrêmement au s érieux, car la flexibilit é, l ’efficacité et l ’avenir d ’une institution reposent avant tout sur la qualit é des agents qui la servent et qui lui permettent de remplir sa mission. La commission d éduit de tous ces élé- ments que, dans les services de carri ère, la gestion des ressources humaines doit se lib érer de la tutelle qu ’exerce traditionnellement le corps, la hi érar- chie, les solidarit és obligées et l ’ancienneté et ob éir davantage à des princi- pes tels que l’utilisation optimale des compétences, la capacité à prendre des risques et la mise en valeur des performances. Un tel changement de cap présuppose toutefois des méthodes modernes de gestion ainsi qu’un effort de sélection et de formation tout au long de la carri ère professionnelle. Cela implique également des structures d’organisation moins hiérarchiques où les fonctions exercées sont plus importantes que les titres. 5. Selon la CdG-N, la politique du personnel men ée par le DFAE doit être repensée. Une professionnalisation devrait permettre un gain en transpa- rence, en prévisibilité et en continuité. Elle devrait également favoriser le jeu de la concurrence au sein du march é de l ’emploi. Actuellement, les agents diplomatiques et consulaires sont s électionnés sur concours et effectuent l’essentiel de leur parcours professionnel au sein du m ême département. Les systèmes du recrutement par concours et de la carri ère à vie ont certes fait2747 leurs preuves, mais cela ne suffit pas à en faire des principes immuables. La commission estime que les limites d ’âge pour l ’admission dans les services diplomatiques et consulaires devraient être assouplies, tout comme d’ailleurs l’ensemble du syst ème de carri ère. La CdG-N est également d’avis que les filières de recrutement devraient être diversifi ées et que le DFAE devrait confier plus r égulièrement des fonctions limit ées dans le temps à des per- sonnes extérieures au d épartement et qui ne sont pas diplomates de m étier. Cela permettrait en effet de mieux tenir compte des transformations du mar- ché du travail et d ’apporter de nouvelles comp étences dans les services du DFAE. Inversement, la commission invite le DFAE à encourager ses agents à exercer des fonctions dans d ’autres secteurs de l ’administration f édérale, dans des organisations internationales, voire dans le secteur priv é. La com- mission est enfin d ’avis qu ’une r éflexion devrait être men ée sur l ’oppor- tunité de maintenir à terme une distinction entre la carri ère diplomatique et la carrière consulaire. 6. Le manque de coh érence de la politique suisse à l ’étranger s ’explique notamment par la prolif ération des services f édéraux actifs sur le plan inter- national. Peu à peu, les d épartements dits techniques se sont mis à dévelop- per leurs activit és à l’étranger et à négocier pour leur propre compte, avec leurs propres agents, mais malheureusement en fonction de consid érations sectorielles et sans tenir compte du cadre global de la politique étrangère de la Suisse. L ’extension des comp étences des chefs de mission – qui repr é- sentent non seulement le gouvernement suisse, mais également l’ensemble de l’administration fédérale – à l’ensemble des services qui mènent des acti- vités dans leur secteur d’accréditation permettrait une meilleure coordination des ces activit és et partant une efficacit é accrue de la pr ésence suisse à l’étranger. Au terme de ses travaux, la commission est d ’avis que l ’appareil diplomatique et consulaire doit faire l ’objet, non pas de simples r éformes ponctuelles ou «cosméti- ques», mais d ’une v éritable r éflexion en profondeur. Les recommandations émises par la commission pourraient d ès lors para ître modestes. Elles jettent cependant les bases d’un programme ambitieux qui doit conduire à un changement d ’état d’esprit dans le corps diplomatique et consulaire ainsi que dans sa conduite. Le pragmatisme qu’il inspire constitue la seule chance pour qu’il soit mis en œ uvre. 5 Recommandations et suite des travaux Sur la base de ses observations, la Commission de gestion du Conseil national propose au D épartement fédéral des affaires étrangères ainsi qu ’au Conseil f édéral d’examiner les recommandations suivantes: Recommandation 1 Ouverture des fili ères de recrutement La commission recommande au DFAE d’assouplir et de diversifier les filières de recrutement de ses agents et de faire appel plus r égulièrement, pour certains postes, à des personnes extérieures au département.2748 Recommandation 2 R éexamen de la hiérarchie des postes et fonctions La commission recommande au DFAE de procéder à un réexamen complet de la hiérarchie des postes et fonctions existant dans le service ext érieur et à la cen- trale. Les postes seront repositionnés en fonction de leur importance réelle et des exigences qui leur sont li ées. Dans ce contexte, le DFAE veillera à appliquer le principe de «réversibilité» pour mettre fin à la pratique qui veut qu ’une fois nommé ambassadeur, un agent le reste jusqu’à la fin de sa carrière. Recommandation 3 Nouvelle orientation du syst ème de carrière La commission recommande au DFAE de mettre en place un système de carrière qui soit conçu de manière moins verticale et linéaire qu’aujourd’hui. Il examine- ra notamment la possibilit é de cr éer des fili ères de sp écialisation permettant de valoriser certaines comp étences (affaires bilat érales, questions économiques, intégration européenne, coopération, gestion, etc.). Il encouragera activement les agents à exercer d ’autres fonctions dans l ’administration f édérale, dans des organisations internationales ou dans le secteur priv é et veillera à ce que ce type d’engagement soit valorisé dans la carrière des agents. Recommandation 4 Mise en place de bilans professionnels r éguliers La commission recommande au DFAE d ’offrir à tous les agents transf érables la réalisation de bilans professionnels r éguliers destinés à planifier le d éroulement de leur carrière professionnelle et à évaluer leurs besoins en formation. Recommandation 5 Adaptation du syst ème de rétribution La commission recommande au DFAE d ’introduire au niveau salarial un système de r étribution combinant un traitement de base et une indemnit é de fonction. Cette derni ère serait acquise uniquement pour la dur ée d ’occupation du poste.2749 Recommandation 6 Am élioration de l’organisation, de la transparence et de l’équité des transferts 6.1 La commission recommande au DFAE d ’organiser les transferts de façon à ce que les agents soient inform és de leur nouvelle affectation au moins six mois à l’avance. On assurera également que l ’agent en poste puisse personnellement faire connaître à son successeur tous ses contacts et lui remettre ses dossiers. 6.2 La commission recommande au DFAE d ’introduire un seul mouvement de transferts par année à date fixe. Les mises à la retraite seront adapt ées en conséquence. 6.3 La commission recommande au DFAE de mettre en place un syst ème de règles destiné à encadrer les proc édures de transferts et visant à assurer une plus grande transparence des m écanismes de d écision et à garantir, pour tous les agents, un équilibre entre les postes difficiles et les postes moins difficiles. Recommandation 7 R éduction du personnel transférable engagé à la centrale La commission recommande au DFAE de proc éder à une r éduction des postes occupés à la centrale par du personnel transférable. Recommandation 8 Am élioration de la représentation des femmes 8.1 La commission invite le DFAE à éliminer toutes les barri ères discrimi- natoires existant pour les femmes dans les services de carri ère, notam- ment le ralentissement des promotions et carri ère en cas de d étachement dans d ’autres services de l ’administration f édérale, de cong é parental prolongé et de travail à temps partiel. 8.2 La commission invite le DFAE à mettre en place des fili ères plus spéci- fiquement destin ées aux femmes et qui permettent à ces derni ères d’exercer des postes à responsabilités. Recommandation 9 Affectations plus longues pour les agents a vec enfants La commission invite le DFAE à proposer des affectations plus longues, à l’étranger ou en Suisse, aux agents ayant des enfants en âge de scolarité obliga- toire, et ce pour limiter les changements de systèmes scolaires.2750 Recommandation 10 T âches de représentation des conjoints et partenaires La commission recommande au DFAE de conclure des contrats avec l ’ensemble des conjoints ou partenaires qui exercent des activit és de repr ésentation. Le DFAE donnera également des instructions aux chefs de mission diplomatique afin que ces derniers ne formulent aucune exigence, implicite ou explicite, à l’égard des agents dont le conjoint ou le partenaire ne voudrait pas assumer des tâches de représentation ou des activités analogues. Recommandation 11 Am élioration de la situation des personnes accompagnantes 11.1 La commission recommande au Conseil f édéral d’élargir également aux conjoints et partenaires du personnel non transf érable les mesures prises en 2001 pour venir en aide aux personnes accompagnantes. 11.2 La commission recommande au Conseil f édéral d ’ouvrir des n égocia- tions avec certains pays pour obtenir des possibilit és de travail pour les conjoints et partenaires qui accompagnent des agents en postes à l’étranger. 11.3 La commission recommande au Conseil f édéral d’examiner la possibilité de mettre en place un service interd épartemental de contact destin é aux personnes accompagnantes. Cette structure aurait pour mandat de les conseiller et de les appuyer lors des transferts à l ’étranger, mais égale- ment lors des retours en Suisse. Recommandation 12 Analyse de la situation en mati ère de logement des agents à l’étranger La commission recommande au DFAE de proc éder à une analyse de la situation existant en matière de logement pour les agents transf érés à l’étranger et de re- courir plus syst ématiquement qu ’aujourd’hui à l ’acquisition de logements de service, notamment dans les pays où les loyers sont très élevés. Recommandation 13 Professionnalisation du service du personnel La commission invite le DFAE à confier la responsabilit é de direction ainsi que la responsabilité opérationnelle de la gestion des ressources humaines à des per- sonnes ext érieures aux corps diplomatique et consulaire ou qui ne sont plus soumises à la discipline des transferts. Le DFAE veillera également à ce que ces agents disposent de la formation et des comp étences nécessaires à la gestion des ressources humaines.2751 Recommandation 14 Uniformisation des r ègles applicables au personnel local La commission recommande au DFAE de proc éder, en collaboration avec les autres départements concernés, à une analyse de la situation des recrut és locaux. Cette analyse doit d éboucher sur une solution globale pour tous les agents lo- caux qui travaillent dans les diff érences services des repr ésentations suisses à l’étranger. Recommandation 15 Pratique restrictive en mati ère de titres diplomatiques La commission invite le Conseil f édéral à adopter une pratique plus restrictive en matière d’octroi de titres diplomatiques et de r éserver ces derniers aux chefs de mission à l ’étranger. Il supprimera notamment tous les titres diplomatiques pour les agents exer çant des fonctions de direction ou d ’exécution en Suisse et renoncera aux titres conférés ad personam. Recommandation 16 R éduction des prestations consulaires à l’étranger La commission recommande au DFAE de soumettre à examen l ’ensemble des prestations consulaires offertes par nos repr ésentations à l’étranger et de propo- ser un plan de réduction. Le DFAE soumettra dans un délai de deux ans au Con- seil fédéral et aux Chambres f édérales les modifications r églementaires et légis- latives nécessaires. Recommandation 17 Concentration des moyens consulaires en Europe La commission recommande au DFAE de proc éder à une concentration plus poussée des moyens consulaires dans les pays de l ’espace europ éen et de ne conserver qu’un seul consulat général de carrière dans ces pays. Recommandation 18 Concentration des moyens diplomatiques et consulaires dans certains Etats et régions du monde La commission recommande au Conseil f édéral de fixer pour chaque pays et r é- gion du monde les domaines d ’action prioritaire de la politique étrangère de la Suisse et de d éterminer les Etats et r égions du monde dans lesquels il entend concentrer les moyens diplomatiques et consulaires. Dans ce contexte, il exami- nera également l’opportunité de maintenir des ambassades qui comptent moins de deux agents diplomatiques ainsi que des consulats g énéraux de carri ère qui comptent moins de deux agents consulaires.2752 Recommandation 19 Fusion des carri ères diplomatique et consulaire La commission recommande au DFAE d’examiner l’opportunité de fusionner les carrières diplomatique et consulaire au sein d ’un seul cursus professionnel et de faire en sorte que les fonctions administratives des repr ésentations soient dor é- navant confiées à des agents suisses ou locaux qui ne sont pas soumis à la disci- pline des transferts. Recommandation 20 Cr éation d’ambassadeurs itinérants La commission recommande au DFAE d ’examiner l’opportunité d’engager des ambassadeurs itinérants pour couvrir, depuis Berne, certains groupes de pays. Recommandation 21 Renforcement de l ’autorité du chef de mission à l’étranger La commission recommande au Conseil fédéral de faire en sorte que les chefs de mission soient dotés de l’autorité sur l’ensemble des agents de la Conf édération détachés auprès de représentations diplomatiques à l’étranger, y compris sur les agents des services de la DDC. Recommandation 22 Engagement des chefs des bureaux de coordination de la DDC en tant que chefs de mission La commission recommande au DFAE de charger les chefs des bureaux de co- ordination d’assurer des fonctions diplomatiques et consulaires dans les pays de concentration de la DDC dans lesquels la Suisse ne dispose pas d ’une ambas- sade de plein exercice. Les chefs des bureaux de coordination seront dot és à cet effet des titres diplomatiques nécessaires. Recommandation 23 Cr éation de délégués régionaux de la DDC La commission recommande au DFAE d ’examiner la cr éation de d élégués r é- gionaux de la DDC qui auraient pour mandat de coordonner, au sein d ’une re- présentation diplomatique, l’ensemble des activités de coopération exercées dans les pays d’accréditation de ladite représentation. Recommandation 24 Rapprochement de la DDC et de la direction politique La commission recommande au DFAE de prendre des mesures visant à rappro- cher les activités, les personnels et les cultures de la DDC et de la direction po- litique du DFAE. Le DFAE favorisera activement les échanges de personnel en- tre ces deux directions et veillera notamment à int égrer la coop ération au développement dans le cursus des agents diplomatiques.2753 Recommandation 25 Concentration des moyens d ’inspections 25.1 La commission recommande au DFAE de fusionner en un seul service d’inspection l ’inspectorat diplomatique avec l ’inspectorat consulaire et financier, et de subordonner ce nouveau service au chef du d épartement. Le DFAE examinera également l ’opportunité de rattacher à ce nouvel ensemble l’inspectorat de la DDC. 25.2 La commission recommande au DFAE d ’intégrer la notion d ’efficacité dans les activit és des inspectorats diplomatique et consulaire. Il invite également le DFAE à développer des instruments et programmes de re- cherche destinés à évaluer l’efficacité des mesures prises par la Confédé- ration en matière de politique étrangère (art. 170 cst.). 25.3 La commission recommande au DFAE de confier les t âches d’inspection à des agents qui ne sont pas (plus) soumis à la discipline des transferts. La Commission de gestion prie le Conseil f édéral de l ’informer, d ’ici à la fin de l’année 2002, de la suite que ce dernier entend donner au pr ésent rapport et à ses recommandations. 22 août 2002 Au nom de la Commission de gestion du Conseil national: La présidente de la commission: Brigitta M. Gadient, conseillère nationale Le président du groupe de travail: Alexander Tschäppät, conseiller national Le secrétaire des Commissions de gestion: Philippe Schwab2754 Abréviations ACF Association des conjoints des fonctionnaires transf érables du DFAE AELE Association Europ éenne de Libre Echange AFD Administration f édérale des douanes AI Assurance-invalidit é al. Alin éa APC Association du personnel de la Conf édération art. Article AVS Assurance-vieillesse et survivants BNS Banque nationale suisse CCI Centre du commerce international CdG-E Commission de gestion du Conseil des Etats CdG-N Commission de gestion du Conseil national CEE Commission économique des Nations Unies pour l’Europe ch. Chiffre CICR Comit é international de la Croix-Rouge CNUCED Conf érence des Nations Unies sur le commerce et le développement CSIS Center for Strategic and International Studies DDC Direction du d éveloppement et de la coopération DDIP Direction du droit international public DDPS D épartement fédéral de la défense, de la protection, de la population et des sports DFAE D épartement fédéral des affaires étrangères DFE D épartement fédéral de l’économie DFF D épartement fédéral des finances DFI D épartement fédéral de l’intérieur DFJP D épartement fédéral de justice et police DRRE Direction des ressources et du r éseau extérieur etc. Et cetera EUFASA European Union Foreign Affairs Spouses ’ Association EVA Etablissement électronique des visas (Elektronische Visa Ausstel lung) FAO Food and Agriculture Organisation FINKOMP Comp étence financière (Finanzielle Kompetenz) frs. Francs ICF Inspectorat consulaire et financier ID Inspectorat diplomatique IDHEAP Institut de hautes études en administration publique INEDA Association du personnel non mari é du DFAE LASE Loi f édérale sur l’assistance des Suisses de l’étranger let. Lettre2755 LISE Loi f édérale sur l’instruction des Suisses de l’étranger lit. Lettre LOGA Loi f édérale sur l’organisation du gouvernement et de l’administration LPD Loi f édérale sur la protection des données LPers Loi f édérale sur le personnel de la Confédération LREC Loi sur les rapports entre les conseils max. Maximum No Num éro NZZ Neue Z ürcher Zeitung OAF Ordonnance concernant l ’assurance-vieillesse, survivants et invalidité facultative OASE Ordonnance sur l ’assistance des Suisses de l’étranger OCDE Organisation de coop ération et de développement économiques OEArr Ordonnance concernant l ’entrée et la déclaration d’arrivée des étran- gers OFEFP Office f édéral de l’environnement, des forêts et du paysage OFP Office f édéral de la police OI-DDPS Ordonnance du DDPS sur le corps des instructeurs OISE Ordonnance sur l ’instruction des Suisses de l’étranger OMC Organisation mondiale du commerce ONG Organisation non gouvernementale ONU Organisation des Nations Unies OPers Ordonnance sur le personnel de la Conf édération Org DFAE Ordonnance sur l ’organisation du Département fédéral des affaires étrangères OSEC Office suisse d ’expansion commerciale OTAN Organisation du trait é de l’Atlantique Nord PNR 42 Programme national de recherche 42 RE I R èglement d’exécution I RE II R èglement d’exécution II RS Recueil syst ématique du droit fédéral seco Secr étariat d’Etat à l’économie SG DFAE Secr étariat général du Département fédéral des affaires étrangères ss. Pages suivantes tabl. Tableau UE Union europ éenne UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation UP Unit és de personnel VERA Administration des Suisses de l ’étranger sur réseau (Vernetzte Verwaltung der Auslandschweizer ) vol. Volume % Pour-cent2756 Annexe 1 Personnes entendues (fonctions exercées au moment de leur audition) 1. Ammann-Fiechter Silvia, repr ésentante de l ’Association des conjoints des fonctionnaires transf érables du DFAE (ACF) aupr ès de l ’European Union Foreign Affairs Spouses’ Association (EUFASA), Berne 2. Balzaretti Roberto, pr ésident de la section DFAE de l ’Association du per- sonnel de la Conf édération (APC), chef de la section du droit international public, Direction du droit international public, DFAE, Berne 3. Br ügger Gerhard, chef de la section des affaires financi ères au personnel, Secrétariat général, DFAE, Berne 4. Chenaux-Repond Dieter ( †), ancien ambassadeur de Suisse en R épublique fédérale d’Allemagne, Bâle 5. Comtesse Colette, manager international employment conditions, Nestec, Nestlé SA, Vevey 6. von D äniken Franz, secrétaire d’Etat, Direction politique, DFAE, Berne 7. Davison Alistair, director human ressources headquarter and international assignments, Philip Morris Europe SA, Lausanne 8. Deiss Joseph, conseiller f édéral, chef du DFAE, Berne 9. D ürler Reto, chef de la section des affaires internationales, Office f édéral de la santé publique, DFI, Berne 10. Frenkel Max, journaliste, Neue Z ürcher Zeitung (NZZ), Zurich 11. Frey Nakonz Regula, d éléguée à l’égalité, Secrétariat général, DFAE, Berne 12. Fust Walter, directeur, Direction du d éveloppement et de la coop ération, DFAE, Berne 13. Goetschel Laurent, directeur du programme national de recherche (PNR 42) «Fondements et possibilit és de la politique ext érieure suisse », Fondation suisse pour la paix, Berne 14. Haffner Walter, chef de la section affectation et gestion du personnel, Se- crétariat général, DFAE, Berne 15. Knoblauch Rudolf, ambassadeur de Suisse au Nigeria, au B énin et dans les Républiques du Tchad et de Guinée équatoriale, Abuja 16. Krauer M üller Anne-Pascale, section concepts et t âches spéciales, Secréta- riat général, DFAE, Berne 17. Krieg Polejack Catherine, chef de l ’Inspectorat diplomatique, Secr étariat d’Etat, DFAE, Berne 18. Lardi Arnoldo, d élégué aux questions de s écurité du d épartement, Secréta- riat général, DFAE, Berne2757 19. Lebet Jean-Hubert, chef de la section recrutement et formation, Secr étariat général, DFAE, Berne 20. Litscher Thomas, secr étaire général, Secrétariat général, DFAE, Berne 21. Marfurt Bernhard, secr étaire général adjoint, chef des ressources, Secr étariat général, DFAE, Berne, puis: directeur, Direction des ressources et du r éseau extérieur, DFAE, Berne 22. Mi éville S. Daniel, journaliste, Le Temps, Berne 23. M ühlhauser Roby, chef du personnel «étranger», SAir Group, Zurich 24. Nordmann Fran çois, ambassadeur, repr ésentant permanent de la Suisse au- près des organisations internationales, DFAE, Genève 25. N ützi Sulpizio Gabriela, division multilatérale, représentation permanente de la Suisse auprès des organisations internationales, DFAE, Genève 26. Pfirter Didier, Centre d ’analyse et de prospective et Service historique, se- crétariat d’Etat, DFAE, Berne 27. Reinhardt Monika, pr ésidente de l ’Association des conjoints des fonction- naires transférables du DFAE (ACF), Berne 28. Rossi Michele, ancien diplomate, Lugano 29. Rossini Lorenza, ancienne diplomate, Lugano 30. Sieber Ivo, chef de la section environnement, division politique V, DFAE, Berne 31. Sigg Ueli, entrepreneur, ancien ambassadeur de Suisse en R épublique po- pulaire de Chine, en R épublique d émocratique de Cor ée et en Mongolie, Mauensee 32. Tagliavini Heidi, repr ésentante du président en exercice de l ’OSCE pour les missions dans le Caucase, DFAE, Berne 33. Th évoz Lagast Barbara, rapporteuse, Secrétariat général, DFJP, Berne 34. Volkart Heinz, assignment manager, UBS, Zurich 35. Walt Siri, co-pr ésidente de l ’Association du personnel non mari é du DFAE (INEDA), division politique III, DFAE, Berne 36. Weichelt Krupski Marion, division politique II, DFAE, Berne 37. Zubler Georg, chef de la division du personnel, Secr étariat général, DFAE, Berne Les membres du groupe de travail ont eu des entretiens avec le personnel des repr é- sentations et bureaux de coordination suivants: – Ambassade de Suisse à Paris, France – Délégation suisse près l’OCDE à Paris, France – Délégation permanente de la Suisse auprès de l’UNESCO à Paris, France – Ambassade de Suisse à Moscou, Russie – Bureau de coordination DDC/seco à Moscou, Russie2758 – Ambassade de Suisse à Dakar, Sénégal – Ambassade de Suisse à New Delhi, Inde – Bureau de coordination DDC à New Delhi, Inde – Koordinationsbüro DEZA in New Delhi, Indien2759 Représentations diplomatiques et consulaires ainsi que de la DDC a l’étranger au 1.1.2002 Dirigées par Types de représentation Ambas- sadeurs Ministres Charg és d’affaires a.i. Consuls généraux de carrière Consuls de carrière Consuls généraux honoraires Consuls honoraires Agents consulaires avec titres de consuls Agents consulaires avec titres de vice- consuls Coordinateurs de la DDC (pour les bureaux qui ne sont pas intégrés) c) Total Ambassades 85 7 1 93 Missions auprès d’org. Internationales* 9 1 10 Consulats généraux 2 38 5 45 Consulats 3 3 Chancelleries détachées 2 2 Bureau de liaison 1 1 2 Bureau de représentation 1 1 Bureaux de coordination DDC 14 14 a) Représentations professionnelles 170 Consulats généraux** 17 1 18 Consulats** 85 85 Agences consulaires** 1 48 2 51 b) représentations honoraires 154 Total des représentations 96 2 9 40 3 22 87 48 2 15 324 * La mission à Vienne et la mission auprès de l’OSCE à Vienne comptent pour une seule représentation ** Disposent de compétences réduites Nombre d’Etat reconnus: 188 / Accréditations: 187 (85 directement/94 indirectement/8 seulement sur le plan consulaire) / aucune accréditation: 1 (Iraq) c) La Direction pour le développement et la coopération (DDC) compte en tout 39 bureaux de coordination 14 bureaux de coordination se trouvent dans des Etats dans lesquels la Suisse ne dispose d’aucune représentation de carrière. 25 bureaux sont intégrés dans des représentations suisses disposant de personnel de carrière.2760 Annexe 3 Tableau comparatif entre le réseau diplomatique et consulaire bilatéral suisse et certains réseaux européens (France, Grande-Bretagne, Irlande, Allemagne et Italie) Pays R éseau suisse Réseau français Réseau britannique Réseau irlandais Réseau allemand Réseau italien Afghanistan – Kaboul Sect. int. AMB 104 AMB – Sect. int. AMB 105 Afrique du Sud – Pretoria AMB AMB AMB AMB AMB AMB – Durban –– C –– C – Johannesburg CG CG CG –– CG – Le Cap CG CG Ch. D ét. – CG C – Port Elisabeth –– C ––– Albanie – Tirana AMB AMB AMB – AMB AMB – Scutari ––––– C – Valona ––––– CG Algérie – Alger AMB AMB CG AMB – AMB AMB – Annaba – CG –––– – Oran – CG –––– Allemagne – Berlin AMB AMB AMB AMB – AMB – Brême –– C ––– – Cologne ––––– CG – Dortmund ––––– C – Dresde CG ––––– – Düsseldorf CG CG CG ––– – Francfort-sur-le Main CG CG CG –– CG – Fribourg ––––– C – Hambourg CG CG ––– CG – Hanovre –– C –– CG – Kiel –– C ––– – Leipzig ––––– CG – Munich CG CG CG –– CG – Nuremberg –– C –– C – Sarrebruck – CG ––– C – Stuttgart CG CG CG –– CG Andorre – Andorre-la-Vieille – AMB C –– CG Angola – Luanda – AMB AMB – AMB AMB Antigua-et-Barbuda – Saint-John’s –– AMB ––– Arabie Saoudite – Riyad AMB AMB AMB AMB AMB AMB – Dhahran –––––– – Djedda CG C CG – Ch. dét. CG 104 Chargé d’affaires en mission à Kaboul, mais résidant à Islamabad. 105 Actuellement en sommeil.2761 Pays R éseau suisse Réseau français Réseau britannique Réseau irlandais Réseau allemand Réseau italien Argentine – Buenos Aires AMB AMB CG AMB AMB AMB AMB CG – Bahia Blanca ––––– CG – Cordoba ––––– CG – La Plata ––––– CG – Mar del Plata ––––– C – Mendoza ––––– C – Rosario ––––– CG Arménie – Erevan – AMB AMB – AMB AMB Australie – Canberra AMB AMB AMB AMB AMB AMB – Adelaide –– C –– C – Brisbane –– CG –– C – Melbourne CG – CG – CG CG – Perth –– CG –– C – S y d n e y C GC GC GC GC GC G Autriche – Vienne AMB AMB AMB AMB AMB AMB C – Bregenz –– C ––– – Graz –– C ––– – Klagenfurt ––––– CG – Innsbruck –– C –– CG – Salzburg –– C ––– Azerbaïdjan – Bakou – AMB AMB – AMB AMB Bahamas – Nassau –– AMB ––– Bahreïn – Manama – AMB AMB – AMB – Bangladesh – Dacca AMB AMB AMB – AMB AMB Barbade – Bridgetown –– AMB ––– Belgique – Bruxelles AMB AMB CG AMB AMB AMB AMB C – Anvers – CG CG ––– – Charleroi ––––– CG – Liège – CG C –– CG – Mons ––––– VC Belize – Belmopan –– AMB ––– Bénin – Cotonou – AMB C –– AMB – Biélorussie – Minsk – AMB AMB – AMB AMB Birmanie – Rangoon – AMB AMB – AMB AMB Bolivie – La Paz AMB AMB AMB – AMB AMB Bosnie-Herzégovine – Sarajevo AMB AMB AMB – AMB AMB2762 Pays R éseau suisse Réseau français Réseau britannique Réseau irlandais Réseau allemand Réseau italien Botswana – Gaborone – AMB AMB – AMB – Brésil – Brasilia AMB AMB AMB – AMB AMB – Belém –– C ––– – Belo Horizonte –– C –– C – Curitiba ––––– CG – Fortaleza –– C ––– – Porto Alegre –––– CG CG – Recife – C –– CG C – Rio de Janeiro CG CG CG – CG CG – Salvador –– C ––– – Santos –– C ––– – Sao Paulo CG CG CG – CG CG Brunei – Bandar Seri Begawan – AMB AMB – AMB – Bulgarie – Sofia AMB AMB AMB – AMB AMB – Varna –– C –– Burkina Faso – Ouagadougou – AMB C –– AMB – Burundi – Bujumbura – AMB –––– Cambodge – Phnom Penh – AMB AMB – AMB – Cameroun – Yaoundé– AMB CG AMB – AMB AMB – Douala – CG C ––– – Garoua – C –––– Canada – Ottawa AMB AMB AMB AMB AMB AMB – Calgary –––––– – Edmonton ––––– C – Moncton et Halifax – CG C ––– – Montréal CG CG CG – CG CG – Québec – CG C ––– – Saint John’s –– C ––– – Toronto CG CG CG – CG CG – Vancouver CG CG CG – CG CG – Winnipeg –– C ––– Cap-Vert – Praia – AMB –––– – Sao Vincente –– C ––– Centrafricaine (République) – Bangui – AMB CG –––– Chili – Santiago AMB AMB AMB – AMB AMB Chine – Beijing AMB AMB AMB AMB AMB AMB – Canton – CG CG – CG CG – Chengdu –––––– – Chongqing –– CG ––– – Hong-Kong CG CG CG – CG CG – Macau –– CG –––2763 Pays R éseau suisse Réseau français Réseau britannique Réseau irlandais Réseau allemand Réseau italien – Shanghai CG CG CG – CG CG – Shenyang –––––– – Wuhan – CG –––– Chypre – Nicosie AMB AMB AMB – AMB AMB Colombie – Bogota AMB AMB AMB – AMB AMB – Cali –– C ––– – Medellin –– C ––– Comores – Moroni – AMB C ––– Congo – Brazzaville – AMB ––– AMB – Pointe Noire – C –––– Congo (République démocratique du) – Kinshasa AMB AMB AMB – AMB AMB Cook (Îles) – Rarotonga –– C ––– Corée (République de) – Séoul AMB AMB AMB AMB AMB AMB Corée (République populaire démocratique de Corée) – Pyongyang –– AMB – AMB – Costa Rica – San José AMB AMB AMB – AMB AMB Côte d’Ivoire – Abidjan AMB AMB CG AMB – AMB AMB Croatie – Zagreb AMB AMB AMB – AMB AMB – Fiume ––––– CG – Dubrovnik –– C ––– – Split –– C –– VC Cuba – La Havane AMB AMB AMB – AMB AMB Danemark – Copenhague AMB AMB AMB AMB AMB AMB – Aabenraa –– C ––– – /c79/c69/c82/c85/c74 –– C ––– – /c85/c75/c88/c86 –– C ––– – Esbjerg –– C ––– – Fredericia –– C ––– – Herning –– C ––– – Odense –– C ––– – Torshavn –– C ––– Djibouti – Djibouti – AMB CG C ––– Dominicaine (République) – Saint-Domingue – AMB AMB – AMB AMB – Puerto Plata –– C ––– Dominique – Roseau –– AMB C –––2764 Pays R éseau suisse Réseau français Réseau britannique Réseau irlandais Réseau allemand Réseau italien Egypte – Le Caire AMB AMB CG AMB AMB AMB AMB C – Alexandrie – CG CG –– CG Emirats Arabes Unis – Abou Dhabi AMB AMB AMB – AMB AMB – Dubaï CG CG Ch. d ét. – CG – Equateur – Quito AMB AMB AMB – AMB AMB – Guayaquil –––––– Erythrée – Asmara – AMB 106 AMB – AMB AMB Espagne – Madrid AMB AMB CG AMB CG AMB AMB AMB CG – Alicante Ch. dét.107 C ––– – Barcelone CG CG CG – CG CG – Bilbao – CG CG ––– – Grenade –– C – Ch. dét. – – Ibiza –– VC ––– – Las Palmas C – C ––– – Malaga –– C – CG – – Minorque –– VC ––– – Palma –– C – Ch. dét. – – Santa Cruz de Tenerife –– C ––– – Santander –– C ––– – Séville – CG C – Ch. dét. – – Vigo –– C ––– Estonie – Tallinn – AMB –– AMB AMB Etats-Unis – Washington AMB AMB CG AMB AMB AMB AMB – Anchorage –– C ––– – Atlanta CG CG CG – CG – – B o s t o n C C GC GC GC G – – Charlotte –– C ––– – C h i c a g o C GC GC GC GC GC G – Dallas –– C ––– – Denver –– C ––– – Detroit ––––– C – Houston CG CG CG – CG CG – Kansas City –– C ––– – La Nouvelle Orléans – CG C ––– – Los Angeles CG CG CG – CG CG – Miami – CG C – CG CG – Minneapolis –– C ––– – Nashville –– C ––– – Newark ––––– VC – New York CG CG CG CG CG CG – Orlando –– C ––– – Philadelphie –– C –– CG – Pittsburgh –– C ––– – Portland –– C ––– 106 Ambassadeur itinérant. 107 Jusqu’à sa transformation en antenne consulaire à l’été 2002.2765 Pays R éseau suisse Réseau français Réseau britannique Réseau irlandais Réseau allemand Réseau italien – Puerto Rico –– C ––– – Saint-Louis –– C ––– – S a n F r a n c i s c o C GC GC GC GC GC G – Seattle –– C ––– Ethiopie – Addis-Abeba AMB AMB AMB AMB AMB AMB Fidji – Suva – AMB AMB ––– Finlande – Helsinki AMB AMB AMB AMB AMB AMB –Î les Åland –– C ––– – Jyväskylä– – C ––– – Kotka –– C ––– – Kuopio –– C ––– – Oulu –– C ––– – Pori –– C ––– – Tampere –– C ––– – Turku –– C ––– – Vaasa –– C ––– France – Paris AMB – AMB CG AMB AMB AMB CG – Bastia ––––– C – Bordeaux CG – CG – CG – – Chambéry ––––– C – Le Havre –– C ––– – Lille –– CG –– C – Lorient –– C ––– – Lyon CG – CG – CG CG – Marseille CG – CG – CG CG – Metz ––––– CG – Mulhouse C –––– C – Nice ––––– CG – Rennes –––––– – Saumur –– C ––– – Strasbourg CG ––– CG – – Toulouse ––––– C – Tours –– C ––– Gabon – Libreville – AMB C C – AMB AMB – Port-Gentil – CG –––– Gambie – Banjul –– AMB ––– Géorgie – Tbilissi AMB AMB AMB – AMB AMB Ghana – Accra AMB AMB AMB – AMB AMB Grèce – Athènes AMB AMB CG AMB AMB AMB AMB C – Corfou –– C ––– – Héraklion –– C ––– – Kos –– VC ––– – Patras –– VC ––– – Rhodes –– C ––– – Syros –– VC ––– – Thessalonique –– C – CG CG2766 Pays R éseau suisse Réseau français Réseau britannique Réseau irlandais Réseau allemand Réseau italien – Zakynthos –– VC ––– Grenade – Saint-Georges –– AMB ––– Guatemala – Guatemala AMB AMB AMB – AMB AMB Guinée – Conakry – AMB C – AMB – Guinée-Bissao – Bissao – AMB C ––– Guinée équatoriale – Malabo – AMB –––– Guyana – Georgetown –– AMB ––– Haïti – Port-au-Prince – AMB C – AMB – Honduras – Tegucigalpa – AMB AMB – AMB AMB – San Pedro Sula –– C ––– Hongrie – Budapest AMB AMB AMB AMB AMB AMB Marshall (Îles) – Majuro –––––– Inde – New Delhi AMB AMB AMB AMB AMB AMB – Calcutta –– CG – CG CG – Goa –– C ––– – Mumbai (Bombay) CG CG CG – CG CG – Pondichéry et Chennai – CG CG – CG – Indonésie – Jakarta AMB AMB AMB CG – AMB AMB – Bali –– C ––– – Medan –– C ––– – Surabaya –– C ––– Iran – Téhéran AMB AMB AMB AMB AMB AMB Irak – Bagdad Bureau li. Sect. int.108 –– AMB109 Sect. int. Irlande – Dublin AMB AMB AMB – AMB AMB Islande – Reykjavik – AMB AMB – AMB – – Akureyri –– VC ––– Israël – Tel-Aviv AMB AMB C AMB CG AMB AMB AMB – Eilat –– C ––– – Haïfa – C –––– – Jérusalem CG CG –– CG 108 Section d’intérêt auprès de l’ambassade de Roumanie. 109 Actuellement en sommeil.2767 Pays R éseau suisse Réseau français Réseau britannique Réseau irlandais Réseau allemand Réseau italien Italie – Rome AMB AMB AMB AMB AMB – – Bari –– C ––– – Brindisi –– C ––– – Cagliari –– C ––– – Catane –– C ––– – Florence –– C ––– – Gênes CG – C ––– – Milan CG CG CG – CG – – Naples CG CG C – CG – – Palerme –– C ––– – Trieste –– C ––– – Turin – CG C ––– – Venise –– C ––– Jamaïque – Kingston – AMB AMB – AMB – Japon – Tokyo AMB AMB AMB CG AMB AMB AMB – Fukuoka –––––– – Nagoya –– C ––– – Naha –––––– – Osaka CG CG –– CG CG – Sapporo –––––– Jordanie – Amman AMB AMB AMB – AMB AMB Kazakhstan – Almaty CG AMB AMB – AMB AMB Kenya – Nairobi AMB AMB AMB – AMB AMB Kirghizistan – Bichkek –––– AMB – Kiribati – Tarawa –– AMB ––– Koweït – Koweït AMB AMB AMB – AMB AMB Laos – Vientiane – AMB AMB – AMB – Lesotho – Maseru –– AMB AMB –– Lettonie – Riga AMB AMB AMB – AMB AMB Liban – Beyrouth AMB AMB CG AMB – AMB AMB – Tripoli –– C ––– Liberia – Monrovia –––––– Libye – Tripoli AMB AMB AMB – AMB AMB CG – Bengazi ––––– CG2768 Pays R éseau suisse Réseau français Réseau britannique Réseau irlandais Réseau allemand Réseau italien Liechtenstein – Vaduz AMB 110 ––––– Lituanie – Vilnius – AMB AMB – AMB AMB Luxembourg – Luxembourg AMB AMB C AMB AMB AMB AMB – Esch-sur-Alzette ––––– C Macédoine – Skopje AMB AMB AMB – AMB AMB Madagascar – Antananarivo AMB AMB CG AMB – AMB – – Diego Suarez – CG –––– – Majunga – Ch. dét. –––– – Tamatave – Ch. dét. –––– – Toamasina –– C ––– Malaisie – Kuala Lumpur AMB AMB AMB AMB AMB AMB Malawi – Lilongwe –– AMB – AMB – Maldives – Malé –––––– Mali – Bamako – AMB CG C – AMB – Malte – La Valette – AMB AMB – AMB AMB Maroc – Rabat AMB AMB CG AMB – AMB AMB – Agadir – CC ––– – Casablanca – CG CG –– CG – Fès – CG –––– – Marrakech – CG C ––– – Tanger – CG C –– VC Maurice – Port-Louis – AMB AMB ––– Mauritanie – Nouakchott – AMB –– AMB – Mexique – Mexico AMB AMB CG AMB C AMB AMB AMB – Ciudad Juarez –––––– – Guadalajara –––––– – Hermosillo –––––– – Matamoros –––––– – Merida –––––– – Monterrey –– C ––– – Nogales –––––– – Nuevo Laredo –––––– – Tijuana –––––– Moldavie – Chisinau – AMB111 –– AMB – 110 Avec siège à Berne. 111 Ambassadeur itinérant.2769 Pays R éseau suisse Réseau français Réseau britannique Réseau irlandais Réseau allemand Réseau italien Monaco – Monaco – CG C –– AMB Mongolie – Oulan-Bator – AMB 112 AMB v AMB – Mozambique – Maputo AMB AMB AMB AMB AMB AMB – Beira –– C ––– Namibie – Windhoek – AMB AMB – AMB AMB Népal – Katmandou – AMB AMB – AMB – Nicaragua – Managua – AMB AMB – AMB AMB Niger – Niamey – AMB VC ––– Nigeria – Abuja AMB AMB AMB AMB AMB AMB – Lagos Ch. d ét. CG CG ––– Norvège – Oslo AMB AMB AMB AMB AMB AMB –Å lesund –– C ––– – Bergen –– C ––– – Harstad –– C ––– – Kristiansand –– C ––– – Kristiansund –– C ––– – Stavanger –– C ––– – Tromsø– – C ––– – Trondheim –– C ––– Nouvelle-Zélande – Wellington AMB AMB AMB – AMB AMB – Auckland –– CG ––– Oman – Mascate – AMB AMB – AMB AMB Ouganda – Kampala – AMB AMB AMB AMB AMB Ouzbékistan – Tachkent AMB AMB AMB – AMB AMB Pakistan – Islamabad AMB AMB AMB – AMB AMB – Karachi CG CG CG – CG CG – Lahore –– Ch. dét. ––– – Peshawar –––––– Palau – Koror –––––– Panama – Panama – AMB AMB – AMB AMB Papouasie-Nouvelle-Guinée – Port-Moresby – AMB AMB ––– 112 Ambassadeur itinérant.2770 Pays R éseau suisse Réseau français Réseau britannique Réseau irlandais Réseau allemand Réseau italien Paraguay – Assomption AMB AMB AMB – AMB AMB Pays-Bas – La Haye AMB AMB AMB AMB AMB AMB – Amsterdam CG CG CG – CG CG – Willemstad (Antilles néer- landaises-Curacao) –– C ––– Pérou – Lima AMB AMB AMB – AMB AMB Philippines – Manille AMB AMB AMB – AMB AMB – Cebu –– C ––– Pologne – Varsovie AMB AMB AMB AMB AMB AMB – Breslau –––– CG – – Cracovie – CG C – CG – – Gdansk –– C – CG – – Katowice –– C ––– – Opole –––– Ch. dét. – – Poznan –– C ––– – Szczecin –– C ––– – Wroclaw –– C ––– Portugal – Lisbonne AMB AMB CG AMB AMB AMB AMB – Portimao –– C ––– – Porto – CG C ––– Qatar – Doha – AMB AMB – AMB AMB Roumanie – Bucarest AMB AMB AMB – AMB AMB – Sibiu –––– CG – – Timisoara –––– Ch. dét. – Royaume-Uni – Londres AMB AMB CG – AMB AMB AMB CG – Bedford –– – – VC – Cardiff – CG – CG CG CG – Edimbourg – CG – CG CG CG – Manchester CG –––– C Russie (Fédération de) – Moscou AMB AMB C AMB AMB AMB AMB – Iekaterinbourg –– CG ––– – Novossibirsk –––– CG – – Saint Pétersbourg Ch. d ét. CG CG – CG CG – Saratov –––– CG – – Vladivostok –––––– Rwanda – Kigali – AMB AMB – AMB – Saint-Kitts-et-Nevis – Basseterre –– AMB C ––– Saint-Marin – Saint-Marin –– CG –– AMB2771 Pays R éseau suisse Réseau français Réseau britannique Réseau irlandais Réseau allemand Réseau italien Saint-Siège – Rome AMB 113 AMB AMB AMB AMB AMB Saint-Vincent-et-les-Grenadines – Kingstown –– AMB ––– Sainte-Lucie – Castries – AMB AMB ––– Salomon (Îles) – Honiara –– AMB ––– Salvador – San Salvador – AMB AMB – AMB AMB Samoa occidentales (Îles) – Apia –– AMB ––– Sao Tomé-et-Principe – Sao Tomé– – C ––– Sénégal – Dakar AMB AMB CG AMB – AMB AMB – Saint-Louis – CG –––– Seychelles – Victoria – AMB AMB ––– Sierra Leone – Freetown –– AMB ––– Singapour – Singapour AMB AMB AMB AMB AMB AMB Slovaquie – Bratislava AMB AMB AMB – AMB AMB Slovénie – Ljubljana AMB AMB AMB – AMB AMB – Capodistria ––––– CG Somalie – Mogadiscio –– AMB –– AMB114 Soudan – Khartoum AMB AMB AMB – AMB AMB Sri Lanka – Colombo AMB AMB AMB – AMB AMB Suède – Stockholm AMB AMB AMB AMB AMB AMB – Göteborg –– CG ––– – Malmö– – C ––– – Sundsval –– C ––– Suisse – Berne – AMB AMB AMB AMB AMB C – Bâle –– VC –– CG – Genève – CG CG – CG CG – Lausanne – Ch. dét. ––– CG – Lucerne ––––– VC – Lugano –– VC –– CG – Montreux –– C ––– – Saint-Gall ––––– C 113 Ambassadeur en mission spéciale auprès du Saint-Siège, avec résidence à Prague. 114 Délégation diplomatique spéciale.2772 Pays R éseau suisse Réseau français Réseau britannique Réseau irlandais Réseau allemand Réseau italien – Valais –– VC ––– – Zurich – CG VC –– CG Suriname – Paramaribo – AMB C ––– Swaziland – Mbabane –– AMB ––– Syrie – Damas AMB AMB AMB – AMB AMB – Alep – Ch. dét. C ––– Tadjikistan – Douchanbe –––– AMB – Tanzanie – Dar-es-Salam AMB AMB AMB AMB AMB AMB Tchad – Ndjamena – AMB C ––– Tchèque (République) – Prague AMB AMB AMB AMB AMB AMB Thaïlande – Bangkok AMB AMB AMB – AMB AMB – Chiang Mai –––––– Togo – Lomé– AMB C C – AMB – Tonga – Nuku’alofa –– AMB ––– Trinité-et-Tobago – Port-d’Espagne – AMB AMB – AMB – Tunisie – Tunis AMB AMB CG AMB – AMB AMB – Sfax – Ch. dét. –––– Turkménistan – Achkhabad – AMB AMB – AMB – Turquie – Ankara AMB AMB AMB AMB AMB AMB – Adana –––––– – Antalaya –– VC ––– – Istanbul CG CG CG – CG CG – Izmir –– C – CG C – Mersin –– C ––– Ukraine – Kiev AMB AMB AMB – AMB AMB Uruguay – Montevideo AMB AMB AMB – AMB AMB C Vanuatu – Port-Vila – AMB AMB ––– Venezuela – Caracas AMB AMB AMB – AMB AMB CG – Maracaibo –– C –– C – Margarita –– C ––– – Mérida –– C ––– – Puerto La Cruz –– C ––– – San Cristobel –– C ––– – Valencia –– C –––2773 Pays R éseau suisse Réseau français Réseau britannique Réseau irlandais Réseau allemand Réseau italien Vietnam – Hanoi AMB AMB AMB – AMB AMB – Ho-Chi-Minh-Ville – CG CG – CG – Yémen – Sanaa – AMB AMB – AMB AMB – Aden –– CG ––– – Hodeidah –– C ––– Yougoslavie – Belgrade AMB AMB AMB – AMB AMB – Bar ––––– CG Zambie – Lusaka – AMB AMB AMB AMB AMB Zimbabwe – Harare AMB AMB AMB – AMB AMB Légende: AMB: ambassade Bureau li. Bureau de liaison CG: consulat g énéral. C: consulat. VC: vice-consulat. Ch. dét.: chancellerie d étachée. Sect. int.: section d ’intérêt. Sources: Assemblée nationale fran çaise, Commission des finances, de l ’économie et du plan, rapport d’information sur le r éseau diplomatique et le r ôle des ambassadeurs, du 20 f évrier 2002; Ministère irlandais des affaires étrangères (Department of foreign affairs), avril 2001; D épar- tement fédéral des affaires étrangères.2774 Annexe 4 Extrait de la brochure «L’attaché de défense», DDPS, Berne, juillet 1998, page 9 Le rôle de l’épouse «Par sa personnalit é et sa pr ésence dont on ne saurait assez appr écier l’importance, la femme tient un r ôle prédominant aux côtés de son époux. Comme pour son mari, il lui tiendra à cœ ur de d écouvrir les us et coutumes d ’une population, son hospita- lité et les attraits culturels de sa civilisation. Pour lui faciliter l ’intégration au pays d’accueil, elle organisera son m énage de sorte à être disponible de jour et d écon- tractée le soir afin de faire face aux nombreuses obligations officielles et m ondaines qui l’attendent. Elle se fera donc seconder pour le m énage par un personnel adéquat. Il existe d ’ailleurs dans la plupart des pays des écoles et des clubs de toutes sortes qui prennent en charge les enfants de diplomates. Dans certains cas il est pourtant préférable de mettre les enfants en pension ou dans un bon internat; au besoin la Confédération octroie sur demande les subsides nécessaires. Le doigt é d ’une ma îtresse de maison lors du choix de ses invit és, un placement judicieux à table et les soins apport és à la composition du menu sont d ’une grande importance et peuvent contribuer de manière décisive au succès d’une invitation. Ce sont ailleurs souvent des rencontres entre femmes qui profitent aux époux en permettant à ces derniers d ’établir par la suite des contacts fructueux avec des per- sonnalités importantes. L’épouse qui ne saurait renoncer à une activit é professionnelle alors qu ’il lui in- combe d’épauler son mari dans l ’exercice de ses fonctions, ne r épond pas aux exi- gences du service diplomatique fut-il temporaire à l ’étranger; elle compromet en revanche le devoir du couple qui est appelé à travailler en team. De nombreuses femmes exerçant un métier ont de la peine à renoncer à leur activité professionnelle. La disponibilit é déclarée tout au long du concours ayant pour but d’appuyer son mari en contribuant au succ ès d’un travail en équipe se heurte sou- vent à un conflit d’intérêt. Le sacrifice des épouses est pourtant r émunéré par les biais d ’un ‹petit contrat › valable pour la dur ée de la formation; tandis que le service à l’étranger est r écom- pensé par un r èglement des indemnit és très sophistiqu é. L’allocation diplomatique prévoit d’ailleurs un montant destiné à l’épouse. Une fonction d ’attaché est souvent l ’unique occasion dans la vie d ’un couple d’accomplir ensemble et pour une dur ée prolong ée une mission fascinante. Cette chance est un privilège et un enrichissement qui n’a pas de prix!».2775 Table des matières Résumé 2668 1 Introduction 2673 1.1 Contexte général 2673 1.2 Mandat et buts de l ’inspection 2674 1.3 Limites 2675 1.4 Démarche et organisation des travaux 2676 2 Personnel diplomatique et consulaire 2679 2.1 Généralités 2679 2.2 Sélection et recrutement 2680 2.3 Système de carrière 2684 2.4 Promotions 2691 2.5 Affectation du personnel et discipline des transferts 2695 2.6 Egalité des chances dans les services de carrière 2699 2.7 Conditions de vie à l’étranger 2702 2.8 Personnes accompagnantes 2705 2.8.1 Les enfants 2705 2.8.2 Conjoints et partenaires 2706 2.9 Logements des agents du DFAE à l’étranger 2708 2.10 Organisation de la fonction personnel 2709 2.11 Autres constatations 2710 2.11.1 Situation du personnel local 2710 2.11.2 Octroi de titres diplomatiques 2713 2.11.3 Agents diplomatiques et consulaires: image et culture 2716 3 Le service extérieur du DFAE 2718 3.1 Généralités 2718 3.2 Fonctions des repr ésentations suisses à l’étranger 2720 3.2.1 Généralités 2720 3.2.2 Fonction consulaire 2720 3.2.3 Fonction diplomatique 2725 3.2.4 Digression: déclin ou renouveau de la fonction consulaire? 2728 3.3 Carte diplomatique et consulaire 2729 3.4 Collaboration entre les différents services de l’administration fédérale implantés à l’étranger 2736 3.5 Rôle de l’inspectorat diplomatique 2742 4 Conclusions 2744 5 Recommandations et suite des travaux 2747 Abréviation 2754 Annexes 2756Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Politique du personnel de carrière et organisation du service extérieur au Département fédéral des affaires étrangères. Rapport de la Commission de gestion du Conseil national In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2003 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 13 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 08.04.2003 Date Data Seite 2667-2775 Page Pagina Ref. No 10 127 176 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.