2000-1020 3261 97.417 Initiative parlementaire Droit du travail. Augmentation de la valeur litigieuse pour les procédures gratuites (Thanei) Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil national du 8 mai 2000 Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, En vertu de l’art. 21quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils, nous vous soumettons le présent rapport et le transmettons parallèlement au Conseil fédéral pour avis. La commission propose, par 17 voix contre 0, d’approuver le présent projet de loi (une proposition de minorité est jointe au rapport). 8 mai 2000 Au nom de la commission: Le président, J. Alexander Baumann3262 Rapport I Partie générale 1 Situation initiale Le 28 avril 1997, M me Thanei, conseillère nationale, a d éposé une initiative parle- mentaire visant à modifier des dispositions du titre dixi ème du code des obligations (CO)1, afin que toute proc édure d ’un litige r ésultant du contrat de travail dont la valeur litigieuse ne dépasse pas 30 000 francs, soit gratuite. Le 12 janvier 1998, la Commission des affaires juridiques du Conseil national a procédé à l’examen préalable de l ’initiative parlementaire. Par 10 voix contre 9, la commission a proposé de donner suite à l’initiative. Le 16 mars 1998, le Conseil national, se ralliant à la proposition de la majorit é de la Commission des affaires juridiques, a d écidé de donner suite à l ’initiative par 79 voix contre 782. Conformément à l’art. 21quater, al. 1, de la loi sur les rapports entre les conseils 3, le Conseil national a chargé la Commission des affaires juridiques d ’élaborer un projet d’acte législatif. 2 Travaux de la commission La Commission des affaires juridiques du Conseil national a examin é le 25 janvier 1999 l ’avant-projet qu ’elle a d écidé de mettre en consultation. Le 8 mai 2000, la commission a pris connaissance des résultats de la consultation. Elle a approuv é, par 17 voix contre 0, le projet de loi. Une minorit é de la commission ne veut pas modi- fier la réglementation actuelle de l’art. 343 CO4 et propose donc de ne pas entrer en matière sur le projet de révision (cf. commentaire sous ch. 4.2). 2.1 Consultation Conformément à l’art. 21quater, al. 2, de la loi sur les rapports entre les conseils 5, la commission a d écidé de charger le Conseil f édéral de proc éder à une consultation permettant aux milieux concern és de prendre connaissance de l ’avant-projet et de donner leur avis avant les d élibérations dans le premier conseil. La modification proposée concernant une question de proc édure, la commission a restreint le cercle des milieux consult és aux cantons, aux partenaires sociaux ainsi qu ’au Tribunal fédéral. Le d épartement chargé de la consultation, en l ’occurrence le D épartement fédéral de justice et police, a recueilli 37 avis, dont 26 avis des cantons, huit des partenaires sociaux ainsi que celui du Tribunal fédéral. 1 RS 220 2 BO 1998 N 588 3 RS 171.11 4 RS 220 5 RS 171.113263 L’avant-projet a re çu un écho favorable de la majorit é des milieux consult és: 18 cantons ainsi que sept organisations (essentiellement syndicales) se sont d éclarés favorables à l’augmentation de la valeur litigieuse de 20 000 à 30 000 francs. Les principaux arguments en faveur du projet ont été les suivants: La pratique montre que souvent les travailleurs fixent d élibérément trop bas leurs créances ressortant du droit du travail afin de pouvoir b énéficier des avantages procéduraux d écoulant de l ’art. 343 CO. La pression toujours plus forte de l’économie renforce l ’importance de l ’accès facilité aux tribunaux. L ’augmentation de la valeur litigieuse se justifie tout particuli èrement dans l ’optique des licencie- ments abusifs. Certains cantons, tels le cantons du Valais ou le canton de Vaud, ont fait des exp ériences positives en augmentant la valeur litigieuse, ou en pr évoyant comme à Gen ève une assistance judiciaire gratuite en premi ère instance pour les litiges relevant du droit du travail. Certains cantons soulignent que les craintes de voir augmenter le nombre de litiges sont infond ées. Certains cantons se prononcent même pour une augmentation de la valeur litigieuse à 40 000 francs. Huit cantons ainsi que trois organisations se sont prononc és contre une augmenta- tion de la valeur litigieuse. Les arguments avanc és sont notamment les tensions financières supplémentaires que ne manquerait pas d ’engendrer une telle augmenta- tion. De plus, l’assistance judiciaire gratuite permet déjà aujourd’hui d’éviter les cas de rigueur. On craint également une surcharge des tribunaux. Trois cantons et une organisation oppos és à l ’augmentation de la valeur litigieuse à 30 000 francs se déclarent favorables à une augmentation qui ne dépasserait pas 25 000 francs. II Partie sp éciale 3 Droit en vigueur L’art. 343 CO établit des r ègles de proc édure sp éciales, obligatoires pour les can- tons, en matière de contestations découlant du contrat de travail. Selon son al. 2, les cantons sont tenus de soumettre à une procédure simple et rapide tous les litiges résultant du contrat de travail dont la valeur litigieuse ne d épasse pas 20 000 francs. C ’est le montant de la demande qui d étermine la valeur litigieuse, sans égard aux conclusions reconventionnelles. L’al. 3 de l ’art. 343 CO pr écise que dans les litiges au sens de l ’al. 2, les parties n’ont à supporter ni émoluments, ni frais judiciaires. Toutefois, le juge peut infliger une amende à la partie téméraire et mettre à sa charge tout ou partie des émoluments et frais judiciaires. En 1972, la valeur litigieuse donnant droit à une procédure simple, rapide et gratuite avait été fixée à 5000 francs. En 1988, lors de la r évision de la réglementation sur la protection contre les cong és, le montant de la valeur litigieuse a été augment é à 20 000 francs. Cette augmentation avait comme objectif d ’adapter le montant au renchérissement intervenu depuis 1972 6. Dans sa version actuelle, l ’art. 343 CO fixant à 20 000 francs la valeur litigieuse est entré en vigueur le 1er janvier 1989. 6 FF 1984 II p. 6383264 4 Commentaire du projet 4.1 Majorit é de la commission 4.1.1 Toutes les personnes élevant des pr étentions sur la base d ’un contrat de travail de- vraient pouvoir saisir le tribunal dans les m êmes conditions, ind épendamment de leurs ressources financières. Il s’agit là d’une condition indispensable à une mise en oeuvre effective de la l égislation sociale, dont le droit du travail fait partie. La pers- pective d’être confronté à des frais de justice repr ésente, surtout pour la partie faible au litige, un obstacle qu ’il ne faut pas n égliger et qui contredit le sens et le but des dispositions mat érielles de protection sociale. Or, le danger d ’une «justice de classe», à laquelle seuls ceux qui en ont les moyens pourraient recourir, se fait tou- jours plus réel. 4.1.2 Une bonne protection juridique pour les travailleuses et les travailleurs est au- jourd’hui particuli èrement importante. Les conditions de la gratuit é de l ’accès aux tribunaux pour des pr étentions d écoulant du droit du travail ne permettent plus de régler de mani ère satisfaisante le probl ème. En effet, les demandes d ’un travailleur dépassent trop souvent le seuil de gratuité fixé à 20 000 francs. Pour illustrer le problème, on peut citer l’exemple des demandes formées sur la base de l ’art. 336 a CO 7. En cas de r ésiliation abusive du contrat de travail, cet article prévoit une indemnit é pouvant atteindre l ’équivalent de six mois de salaire. Une indemnité maximum au sens de cette disposition pour un salaire mensuel moyen de 5000 francs d épasse donc d éjà de 10 000 francs la limite sup érieure permettant de bénéficier de la gratuité de la proc édure. Dans ce contexte, si on analyse les deman- des introduites aupr ès des tribunaux, on constate que, dans beaucoup de cas, la valeur litigieuse ne d épasse pas 20 000 francs. Cela tient au fait que la partie de- manderesse diminue volontairement ses pr étentions pour éviter des frais de proc é- dure, d’autant plus que les risques, et particuli èrement les conséquences financières, sont difficiles à estimer et à pr évoir. On le constate, la limite de la gratuit é de la procédure fixée aujourd’hui à 20 000 francs peut entraîner des effets pervers. 4.1.3 Les effets négatifs induits par l ’actuelle disposition sont cependant att énués du fait que les parties, lorsque cela est n écessaire, peuvent demander à b énéficier d ’une procédure gratuite pour des cas où la valeur litigieuse est supérieure à 20 000 francs. Mais la pratique relative à l ’octroi de la gratuit é de la proc édure varie fortement selon les tribunaux. Par ailleurs, la classe moyenne et les personnes n ’ayant pu économiser qu’avec peine ne peuvent b énéficier d’une procédure judiciaire gratuite. Une adaptation du montant de la valeur litigieuse permettrait d ’éviter des in égalités dans l’octroi de cette gratuité. 7 RS 2203265 4.1.4 Certaines caisses de chômage exigent de leurs assurés qu’ils engagent une procédure devant un tribunal, lorsque leur a été signifiée la fin de leurs rapports de travail. Si les assurés n’introduisent pas cette procédure, des caisses risquent de partir de l ’idée que c’est le travailleur qui est responsable de son renvoi. Les caisses adaptent alors en conséquence les prestations, au d étriment de l ’assuré. Il importe d ès lors de ga- rantir aux travailleurs un acc ès simple et gratuit au tribunal pour éviter que ces derniers ne soient ensuite pénalisés. 4.1.5 Lors de la révision du droit du travail entr ée en vigueur le 1er janvier 1989, le projet mis en consultation renon çait à fixer une valeur litigieuse: tout litige r ésultant du contrat de travail était donc soumis à une procédure simple, rapide et gratuite, ind é- pendamment de la valeur litigieuse. Mais cette solution souleva une vive opposition des cantons qui craignaient la multiplication des proc ès et qui redoutaient une sur- charge insupportable des tribunaux 8. La disposition finalement adopt ée proc éda à une simple adaptation à l ’augmentation du co ût de la vie de la valeur litigieuse déterminante qui fut port ée à 20 000 francs, au lieu des 5000 francs pr écédemment en vigueur depuis 1972. Si l’on tient compte de l ’augmentation du coût de la vie, et de l ’évolution des salai- res, le montant de la valeur litigieuse correspond actuellement à 25 000 francs envi- ron. En effet, en 1989, l ’indice suisse des prix à la consommation est en moyenne annuelle de 115,4 9 et en 1998 de 144. Le rench érissement intervenu entre 1989 et 1998 est donc sup érieur à 25 %. Ainsi, l ’augmentation propos ée de la valeur liti- gieuse n ’est pas exag érée. Elle porte à 30 000 francs la valeur litigieuse donnant droit à une procédure simple, rapide et gratuite. C ’est donc à peine plus que la sim- ple augmentation du co ût de la vie. Lors des discussions sur l ’initiative parlemen- taire Rechsteiner Paul (Droit du travail. Augmentation de la valeur litigieuse d éter- minante; 96.430) le 6 octobre 1997 10, le Conseil national n ’avait pas voulu porter la valeur litigieuse à 50 000 francs, estimant que l ’augmentation était alors excessive. Il paraît aujourd’hui raisonnable de porter ce montant à 30 000 francs. 4.2 Minorit é de la commission Une minorité de la commission ne désire pas modifier la réglementation de l’al. 2 de l’art. 343 CO 11. Elle propose en cons équence de ne pas entrer en mati ère sur le projet. Elle constate que l ’augmentation proposée dépasse de 5000 francs l ’augmen- tation du co ût de la vie intervenue depuis la derni ère adaptation de l ’art. 343 CO. Cette dernière adaptation d éjà allait bien au-del à du rench érissement du co ût de la vie. La minorit é souligne en outre qu ’une telle augmentation ne manquerait pas de poser des problèmes financiers aux cantons qui verraient le nombre de proc ès où les 8 FF 1984 II p. 638 9 Indice suisse des prix à la consommation, base décembre 1982=100 10 BO 1997 N 1968 11 RS 2203266 frais sont à leur charge augmenter. Enfin, la minorit é craint que cette augmentation n’incite les demandeurs à gonfler artificiellement leurs pr étentions jusqu’à atteindre le nouveau plafond de 30 000 francs. A tout cela s ’ajoute qu ’un certain nombre d’éléments permettent d ’atténuer les cas dits de rigueur, à savoir, la possibilit é de déposer une plainte partielle, la possibilit é de b énéficier d’une assistance juridique gratuite, ou encore la protection juridique dont b énéficie actuellement la plupart des employés. On peut donc affirmer que l ’accès à la justice est aujourd ’hui générale- ment garanti. 5 Cons équences financières et effets sur l’état du personnel Il est à prévoir que la modification pr évue de l’art. 343 CO entra îne pour la Conf é- dération (Tribunal f édéral) et pour les cantons des d épenses suppl émentaires. En effet, la valeur litigieuse donnant un accès gratuit aux tribunaux étant augmentée, on peut s’attendre à ce que s’élève le nombre de procès où les cantons et la Conf édéra- tion devront prendre en charge les frais. Mais il convient toutefois de tenir compte du fait qu ’à l ’heure actuelle, la partie demanderesse abaisse souvent de sa propre initiative ses conclusions en dessous de 20 000 francs. 6 Constitutionnalit é La compétence de la Conf édération pour édicter des dispositions relatives au droit du travail se fonde sur les art. 110 et 122 de la Constitution fédérale.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali 97.417 Initiative parlementaire. Droit du travail. Augmentation de la valeur litigieuse pour les procédures gratuites (Thanei). Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil national du 8 mai 2000 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2000 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 25 Cahier Numero Geschäftsnummer 97.417 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 27.06.2000 Date Data Seite 3261-3266 Page Pagina Ref. No 10 124 621 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.