Initiative législative. Initiatives parlementaires 674 N 3 juin 1987 den Botschaft des Bundesrates zur sozialdemokratischen Volksinitiative 1961 vorgetragen worden sind. Zu bemerken ist, dass mit der Gesetzesinitiative allerdings keine Lösung desjenigen Problems erreicht werden kann, dass die BV in ihrer Systematik überholt ist. Ein Argument, das in der Diskussion gegen die Einführung der Gesetzesinitiative immer wieder vorgebracht wurde, lau- tet, die Initiativenflut werde dadurch noch grösser. Wir haben unseren Vorstoss gezielt darauf ausgerichtet, dass genau dieser Einwand entkräftet wird. Die erforderliche Unterschriftenzahl soll mit 100000 derjenigen der Verfas- sungsinitiative gleichgestellt sein. Wir wollen nämlich kei- nen quantitativen, sondern einen qualitativen Ausbau der Volksrechte sowie eine qualitative Verwesentlichung der Demokratie. Diese Gleichstellung der erforderlichen Unter- schriftenzahl scheint mir sehr wesentlich, denn auf diese Weise wird es möglich, Dinge, welche bis heute auf dem Wege der Verfassungsinitiative verlangt worden sind, unter- schriftenmässig mit den gleichen Bedingungen auf dem Wege der Gesetzesinitiative vorzutragen. Es wird dadurch keine einzige zusätzliche Volksinitiative eingereicht werden, sondern es wird vielmehr eine vernünftige Verlagerung von der Verfassungs-zur Gesetzesinitiative stattfinden. Auf diese Weise kann der Initiant - der Bürger- seine Vorstellungen viel konkreter und detaillierter vortragen. Bei der angenom- menen Verfassungsinitiative (bzw. verfassungsmässigem Gegenvorschlag) muss das Parlament in der Gesetzgebung noch interpretieren; das führt zu den bekannten Diskussio- nen, ob etwas verfassungskonform sei oder nicht (vgl. z. B. die Verabschiedung des Preisüberwachungsgesetzes: Die eine Seite sagte, diese Gesetzgebung sei verfassungskon- form, und wenn die Initianten mehr oder Konkreteres gewollt hätten, hätten sie das in der Verfassung formulieren sollen. Hätte man das aber in der Verfassung formuliert, hätten die gleichen Personen den Einwand vorgebracht, das gehöre nicht auf Verfassungs-, sondern auf Gesetzesstufe. Man kann es machen, wie man will; es ist nie richtig). Diesem Einwand kann man dadurch entgehen, dass man die Möglichkeit der Volksrechte auf die Gesetzesebene erwei- tert. Ganz besonders wichtig erscheint mir folgendes: Mit der Gesetzesinitiative wäre es möglich, dank der besseren Arti- kulierungsmöglichkeit der Initianten zu verhindern, dass im Nachgang eine zweite, dritte und vierte Initiative gestartet werden muss, wenn die Initianten zur Auffassung gelangen, mangels einer Verfassungsgerichtsbarkeit sei ihren Begeh- ren nicht genügend Rechnung getragen worden. Ich bin überzeugt - und man hört das auch von den Initianten selber -, dass z. B. die jetzt lancierte Preisüberwachungsin- itiative nicht lanciert worden wäre, wenn es möglich gewe- sen wäre, alle die konkreten Anliegen der Preisüberwa- chung auf der Stufe der Gesetzgebung mittels Gesetzesin- itiative zu ordnen. Solche Initiativen würden also wegfallen. Zu erwarten wären also nicht mehr, sondern weniger Initiati- ven, und dies mit einer vernünftigen Verlagerung. Die Frage stellt sich, ob allenfalls weniger Volksabstimmun- gen nötig wären (Schlagwort: «Abbau des Abstimmungs- leerlaufes»). Auch da verspreche ich mir einiges, denn gemäss Absatz 5 (Text) wäre bei einem ausgearbeiteten Entwurf und Zustimmung des Parlamentes nur das fakul- tative Referendum nötig. Ein weiteres Argument, das den Anstrengungen von früher entgegengebracht worden ist, ist eine Umgehung der Ver- fassung selber. In unserem Vorschlag haben wir mit Absatz 3 vorgeschlagen, dass die Konformität mit überge- ordnetem Recht sichergestellt werden muss: - Vereinbarkeit mit unserer Verfassung (Verfassungskonfor- mität) -Vereinbarkeit mit geltendem Völkerrecht -Vereinbarkeit mit geltenden Staatsverträgen. Ich habe allerdings bewusst darauf verzichtet, die Zustän- digkeit für die Konformitätsprüfung zu regeln und habe - unter anderem - dafür den Absatz 6 vorgesehen. Ich wollte hier nichts vorwegnehmen, denn denkbar wären hier ver- schiedene Modelle, z. B.: - Prüfung durch das Bundesgericht - Prüfung durch das Parlament - Prüfung durch einen gemischten Ausschuss (parlamenta- rische und ausserparlamentarische Juristen). Es wäre Ihre Aufgabe, zu konkretisieren, welches Prüfungs- modell sinnvoll wäre. Zum Schluss ein Zitat aus dem Bericht des Bundesrates vom 8. Dezember 1952 (BBI 1952 III 779, 789): «Vom theoretischen Standpunkt aus betrachtet, anerken- nen wir, dass die Einführung der Volksinitiative auf dem Gebiete der Bundesgesetzgebung dem demokratischen Ideal und dem Grundsatz der Volkssouveränität entspre- chen würde. Sie würde die Volksrechte ergänzen. Ueberdies könnte es als logisch erscheinen, diese Einrichtung, die nunmehr in allen kantonalen Verfassungen verankert ist, auch auf eidgenössischem Boden vorzusehen.» Und weiter unten (S. 794): «Zusammenfassend anerkennen wir, dass die Gesetzesin- itiative theoretische Vorteile vor allem idealer und gefühls- mässiger Art zu bieten vermag. Sie wäre die logische Krö- nung unserer demokratischen Organisation; sie würde es den herrschenden Meinungen und Wünschen des Volkes erlauben, sich in wirksamer Weise zur Geltung zu bringen, selbst dann, wenn sich die beiden Räte nicht einigen könn- ten. Neben dem fakultativen Referendum würde sie ein Ventil für die immer mögliche Unzufriedenheit des Volkes bilden.» Eine schönere Begründung könnte ich nicht geben. #ST# 86.224 Parlamentarische Initiative (Ruf-Bern) Einführung der Gesetzesinitiative Initiative parlementaire (Ruf-Berne) Institution de l'initiative législative Wortlaut der Initiative vom 20. März 1986 Die eidgenössischen Räte werden ersucht, die Bundesver- fassung dahingehend zu ergänzen, dass das Volksrecht der Initiative auf Gesetzesstufe eingeführt wird. Texte de l'initiative du 20 mars 1986 Les Conseils législatifs sont priés de compléter la Constitu- tion fédérale par une disposition qui permette d'introduire l'initiative législative. Schriftliche Begründung - Développement par écrit Meines Erachtens würde dieses zusätzliche Instrument eine entscheidende Stärkung der Volksrechte in der direkten Demokratie mit sich bringen. Verglichen mit den Kantonen, in denen die Gesetzesinitiative überall vorhanden ist, stehen dem Bürger auf Bundesebene wesentlich weniger Möglich- keiten der direkten Mitwirkung zur Verfügung: Initiativrecht auf Verfassungsstufe und Referendumsrecht bei Gesetzes- vorlagen. In den Kantonen hat sich das Initiativrecht auf Gesetzesstufe jm Grossen und Ganzen sehr gut bewährt. Eine bekannte Folgeerscheinung der heutigen Situation im Bund ist die Tatsache, dass zahlreiche Volksinitiativen zwangsweise Vorschläge für Verfassungsnormen enthalten müssen, die eigentlich vom Inhalt her Gesetzescharakter haben. Gelegentlich wird von einer eigentlichen Verunstal- tung der Verfassung durch zuviele untergeordnete, von der Systematik her betrachtet auf Gesetzesstufe zu regelnde Materien gesprochen. Dieser Tatsache könnte durch das Instrument der Gesetzesinitiative massgeblich und entschei- dend begegnet werden, indem Verfassungsinitiativen nur noch Fragen, die wirklich Verfassungsrang aufweisen, behandeln könnten und würden. Die durchwegs guten Erfahrungen in den Kantonen beweisen, dass kaum mitS.Juni 1987 N 675 Gesetzesinitiative. Parlamentarische Initiativen einer Initiativenflut zu rechnen wäre (z. B. im Kanton Bern hält sich die Zahl der Gesetzesinitiativen in Grenzen). Als Hauptargument gegen die Einführung der Gesetzesin- itiative auf Bundesebene wird immer wieder behauptet, die ohnehin nicht mehr zu bewältigende Initiativenflut werde noch vergrössert. Als Entgegnung ein Zitat aus den Ausfüh- rungen von Herrn alt Kollege Reiniger im Nationalrat 1975 zur Begründung seines Vorstosses (Amt. Bull. N 1975, 1869): «Das Volksrecht der Initiative ist ein Ventil, das immer dann anspricht, wenn der Druck in der Bevölkerung ein gewisses Mass übersteigt, d. h. wenn die Behörden einer im Volk verbreiteten Stimmung nicht oder nicht genügend rasch Rechnung tragen. Will man die Initiativenflut eindämmen, so muss man in erster Linie versuchen, den Druck in der Bevölkerung abzubauen, d. h. Regierungs- und Verwal- tungstätigkeit wieder in Einklang mit den Gefühlen und Empfindungen des Volkes zu bringen. Gelingt dies nicht, so wird die Initiativenflut trotz aller Erschwerungen des Initia- tivrechtes weiter ansteigen, gleichgültig, ob nur die Mög- lichkeit der Verfassungsinitiative oder daneben auch dieje- nige der Gesetzesinitiative gegeben ist. Bestehen beide Möglichkeiten, so werden künftig einfach anstelle von Ver- fassungsinitiativen, die, wie erwähnt, sehr oft gar keine Materien der Verfassungsgesetzgebung beinhalten, konfor- mere Gesetzesinitiativen eingereicht. Diese haben gegen- über den Verfassungsinitiativen unter anderem den grossen Vorteil, dass unter Umständen eine Volksabstimmung gar nicht erforderlich wird. Entspricht die Bundesversmamlung nämlich dem Begehren, so untersteht der betreffende Erlass wie ein gewöhnliches Bundesgesetz nur dem fakultativen Referendum. Es ist also bei Einführung der Gesetzesinitia- tive zwar nicht mit einem Rückgang der Initiativbegehren, wohl aber unter Umständen mit einem solchen der Abstim- mungen zu rechnen.» Von entscheidender Bedeutung ist meines Erachtens insbe- sondere die Tatsache, dass mit Hilfe der Gesetzesinitiative dem Volkswillen erheblich mehr Nachachtung verschafft werden könnte, als dies heute der Fall ist. Der Grundsatz der Volkssouveränität würde gestärkt. Der Umweg über die Ver- fassungsinitiative, der heute bei an sich auf Gesetzesstufe zu regelnden Materien in Kauf genommen werden muss, hat die nachstehenden Folgen: 1. Erheblicher Zeitverlust, bis ein greifbares Resultat vor- liegt; denn eine durch Verfassungsinitiative entstandene Verfassungsnorm bedarf praktisch immer konkreter Ausfüh- rungsbestimmungen. 2. Die Gefahr der Verwässerung der Gesetzgebung durch das Parlament. Dies kann wenigstens teilweise zu einer Missachtung des Volkswillens führen (z. B. Preisüberwa- chungsgesetzgebung). Die Initianten und das Volk (der Souverän) haben in einem solchen Falle keine Möglichkeit, dagegen anzugehen, aus- ser der Ergreifung des Referendums. Diese ist aber wie- derum mit enormem administrativem und finanziellem Auf- wand und erneutem Zeitverlust verbunden. Die Verfas- sungsgerichtsbarkeit fehlt bei uns auch: Man kann ein ver- fassungswidriges Bundesgesetz nicht auf rechtlichem Weg einklagen, sondern höchstens das Referendum dagegen ergreifen (mit den obengenannten Nachteilen). Die Gesetzesinitiative stünde zudem ganz offensichtlich in ' Analogie zum Referendumsrecht bei Gesetzesvorlagen; die- ses hat sich auch bestens bewährt. Eigentlich sprechen keine wirklich stichhaltigen Gründen gegen einen Ausbau der Volksrechte. Vor dem Volk - dem obersten Souverän unseres Landes - sollte niemand Angst haben müssen. Ich erinnere Sie an die zahlreichen Vorstösse gleichen oder ähnlichen Inhaltes der vergangenen Jahrzehnte und weise darauf hin, dass bedeutende Staatsrechtler (z. B. Stände- ratskollege Aubert) für die Einführung der Gesetzesinitiative im Bund plädieren. Kollege Aubert hat bekanntlich in den siebziger Jahren selber einen Vorstoss eingereicht. Meine Initiative habe ich bewusst in der Form einer allgemei- nen Anregung abgefasst, um ihnen alle Möglichkeiten der Ausgestaltung offen zu lassen. Frau Weber Monika unterbreitet im Namen der Kommission den folgenden schriftlichen Bericht: Wir unterbreiten Ihnen hiermit gemäss Artikel 21ter des Geschäftsverkehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden Kommission über die von den Nationalräten Jaeger und Ruf in der Frühjahrssession 1986 eingereichten parlamentari- schen Initiativen. Herr Jaeger verlangt mit einem ausgear- beiteten Entwurf und Herr Ruf mit einer allgemeinen Anre- gung die Einführung der Gesetzesinitiative auf Bundese- bene. Zu diesem Zweck soll die Bundesverfassung ergänzt werden. Die Kommission hat an ihrer ersten Sitzung vom 17. Sep- tember 1986 die Initianten sowie zwei Experten angehört und zu ihren Beratungen einen Vertreter des Bundesamtes für Justiz beigezogen. Die Kommission hat mit 9 zu 8 Stimmen bei einer Enthal- tung beschlossen, dem Nationalrat zu beantragen, den bei- den parlamentarischen Initiativen keine Folge zu geben. Die Kommission hat festgestellt, dass zahlreiche Volksinitia- tiven eine Aenderung oder Ergänzung der Bundesverfas- sung verlangen, obwohl das Anliegen auch auf Gesetzes- stufe geregelt werden könnte. Immer häufiger fügen Initian- ten dem Initiativtext ausserdem direkt anwendbare Ueber gangsbestimmungen an, damit der gewünschte Effekt sofort und ohne konkretisierende Gesetzgebung des Parla- mentes eintreten kann. Dadurch wird die Bundesverfassung zu einem Sammelbecken detaillierter Normen, und die Gefahr besteht, dass die wesentlichen staatspolitischen und organisatorischen Grundsätze für den Bürger nicht mehr sichtbar sind. Die Kommission anerkennt zwar, dass die Einführung der Gesetzesinitiative eine gewisse Entlastung der Bundesver- fassung bringen könnte. Sie befürchtet aber mehrheitlich, dass die Qualität und die Konsistenz der Gesetzgebung beeinträchtigt würden, wenn mit einer Volksinitiative die Revision einzelner Bestimmungen eines Gesetzes verlangt und auch gegen den Willen der Bundesversammlung dem Volk vorgelegt werden könnte. Durch diese Ausdehnung der Volksrechte wäre die Autorität des Parlamentes als Gesetz- geber geschwächt. Ausschlaggebend ist für die Mehrheit der Kommission vor allem, dass Verfassungsrevisionen von Volk und Ständen, Gesetzesänderungen aber nur vom Volk gutgeheissen wer- den. Die Gesetzesinitiative würde zu einer Einschränkung der Mitsprache der Kantone führen, was die Kommission namentlich bei Volksinitiativen mit überregionalen Anliegen ablehnt. Die Kommission ist einverstanden, dass das Initiativrecht gesamthaft, allenfalls im Rahmen der Arbeiten an der Total- revision der Bundesverfassung überprüft wird. Eine isolierte Einführung der Gesetzesinitiative hält sie aber für verfehlt. Die Kommissionsminderheit möchte nicht auf die Totalrevi- sion der Bundesverfassung warten, deren Zustandekommen noch ungewiss, jedenfalls aber in weiter Ferne ist. Die sepa- rate Entscheidung über einige grundsätzliche Revisions- punkte scheint ihr sogar sinnvoll, um die Kumulation von Oppositionen zu vermeiden. Vor allem unterstützt die .Kommissionsminderheit das Bestreben der Initianten, die Volksrechte qualitativ auszu- bauen. Die Gesetzesinitiative wäre ein Instrument für Min- derheiten, deren Anliegen vom Parlament oder vom Bundes- rat nicht aufgegriffen werden. Sie würde die Gesetzge- bungskompetenz des Parlamentes nicht schmälern sondern ergänzen, vor allem auch weil die Bundesversammlung jederzeit einen Gegenentwurf beschliessen und dem Volk gleichzeitig zur Abstimmung vorlegen könnte. Einzelne Mitglieder der Kommissionsminderheit unterstüt- zen in diesem Vorprüfungsverfahren die beiden parlamenta- rischen Initiativen, weil sie die sogenannte Einheitsinitiative befürworten, bei der die Bundesversammlung jeweils entscheiden würde, ob das Anliegen der Initianten einerInitiative législative. Initiatives parlementaires 676 N 3 juin 1987 Volksinitiative auf Verfassungs- oder Gesetzesebene ver- wirklicht werden soll. Antrag der Kommission Mehrheit 1. Der Initiative Jaeger keine Folge geben. 2. Der Initiative Ruf-Bern keine Folge geben. Minderheit (Fehr, Ammann-St. Gallen, Bircher, Humbel, Robbiani, Weber Monika) Den beiden Initiativen Folge geben. Proposition de la commission Majorité 1. Ne pas donner suite à l'initiative Jaeger. 2. Ne pas donner suite à l'initiative Ruf-Berne. Minorité (Fehr, Ammann-Saint Gali, Bircher, Humbel, Robbiani, Weber Monika) Donner suite aux deux initiatives. Jaeger: Ihre vorberatende Kommission empfiehlt diese Initiative tatsächlich nicht zur Ueberweisung. Aber es ist vielleicht noch interessant zu wissen, mit welchem Stim- menverhältnis das Geschäft abgelehnt worden ist. Die Kom- mission hat diesen Beschluss nämlich mit nur einer Mehr- stimme gefasst. Das ist ein Zufallsergebnis. Es hätte genau so gut anders herauskommen können, nämlich so, dass Ihre vorberatende Kommission meine Initiative zur Weiterbe- handlung überwiesen hätte. Eine zweite Vorbemerkung: Ich betone, dass es jetzt nicht darum geht, unseren Vorschlag materiell zu behandeln, sondern es geht darum, darüber zu befinden, ob wir die Idee einer Gesetzesinitiative, zum Beispiel im Rahmen der von uns vorgeschlagenen parlamentarischen Initiative, zur Behandlung an eine Kommission überweisen sollten. Heute geht es um eine Eintretensdebatte. Sie können also nicht mit dem Argument gegen diese Initia- tive fechten, man sei mit dem Vorschlag nicht einverstan- den, so, wie wir ihn präsentieren. Ich will, dass man das Grundanliegen weiter berät, unseren Vorschlag allenfalls abändert und dann durch die Kommission eine eigene Variante vorschlägt. Mit anderen Worten: Auch die Einheits- initiative, die immer wieder erwähnt wird, kann durchaus mit in die Beratungen einbezogen werden. In diesem Sinne ist mein Antrag also sehr offen. Bereits die Verfassungsvorlage, welche 1872 verworfen wurde, sah das Volksrecht der Gesetzesinitiative vor. In der Zeit zwischen 1873 und 1950 sind im Parlament nicht weni- ger als sechs Vorstösse eingereicht und behandelt worden, die sinngemäss die Verankerung der Gesetzesinitiative auf Bundesebene verlangt haben. Sie wissen, dass in den mei- sten Kantonen die Gesetzesinitiative bereits besteht, und zwar in der Regel mit einem kleineren Unterschriften- quorum, als für die Verfassungsinitiative jeweils nötig ist. Diese sechs Vorstösse sind übrigens aus ganz verschiede- nen politischen Richtungen lanciert worden. 1961 hat das Parlament eine Initiative der Sozialdemokratischen Partei behandelt. Die Initiative ist allerdings in der Volksabstim- mung von Volk und Ständen abgelehnt worden. Aber schon damals hat man dem Anliegen von verschiedener Seite sehr viel Sympathie entgegengebracht und grosse staatspoliti- sche Bedeutung, aber auch sehr viel Logik zugemessen. Bei unserem Vorschlag handelt es sich nicht etwa um etwas Neues, sondern um ein sehr altes Anliegen, das schon von verschiedenen politischen Gruppen und Richtungen vorge- tragen worden ist. 1973 wurde der Bericht zur Totalrevision der Bundesverfas- sung durch die Arbeitsgruppe unter der Leitung von alt Bundesrat Wahlen veröffentlicht. Auch diese Arbeitsgruppe ist zum Schluss gekommen, dass die Gesetzesinitiative zumindest in der Form der allgemeinen Anregung unbe- dingt eingeführt werden müsse, «dass damit ein Nachteil des geltenden Rechts behoben werden könnte». Die Expertenkommission unter dem damaligen Justizmini- ster Kurt Furgler schlug dann - wie ich bereits angedeutet habe - die sogenannte «Einheitsinitiative» vor, in der die Verfassungs- und Gesetzesinitiative in einem vorgesehen war. Die Einheitsinitiative wäre sowohl möglich als allge- meine Anregung als auch als ausgearbeiteter Entwurf. Der Bericht der Expertenkommission von 1977 hat eine Idee aufgenommen, die auch seither Gegenstand zahlreicher Vorstösse geblieben ist. Es sind in diesem Rat allein zwi- schen 1974 und 1982 sechs weitere Vorstösse aus sämtli- chen politischen Lagern zum gleichen Thema eingebracht worden. Was wollen wir mit unserer parlamentarischen Initiative? Wir wollen mit der Gesetzesinitiative das Volksrecht der Verfassungsinitiative auf die Gesetzgebung ausdehnen. Wir sind nämlich der Auffassung - was heute in der Diskussion immer wieder durchschimmerte -, unsere Verfassung enthalte zuviele Regeln, die an sich nicht in eine Verfassung, sondern auf Gesetzesstufe gehören. Sie wäre von solchen Regeln nicht nur zu befreien, etwa im Rahmen einer Totalre- vision, sondern die Verfassung sollte künftig vor solchen Gesetzes n orme n verschont werden. Die Reformvorschläge können auch nach unserer Version in der Form der allgemeinen Anregung oder in derjenigen des ausgearbeiteten Entwurfes eingebracht werden. Ich habe bereits angetönt: In den meisten Kantonen ist das bereits so geregelt. Wir verlangen mit unserer Initiative nicht, dass ein ganzes integrales Gesetzeswerk vorgeschlagen wird. Wir haben in unserem Text ganz klar festgehalten, dass auch bestehende Gesetze punktuell abgeändert werden können, dass einzelne Artikel abgeändert, ergänzt oder gestrichen werden können. Es ist also nicht stichhaltig, wenn jemand gegen unseren Vorschlag argumentiert, wir verlangten mit der Gesetzesinitiative die Unterbreitung ganzer integraler Gesetzeswerke. Wir glauben auch nicht, dass das Argument sticht, mit der Einführung der Gesetzesinitiative werde die Initiativenflut noch grösser. Erstens einmal gibt es einschlägige gegentei- lige Erfahrungen aus den Kantonen, und zweitens haben wir, gerade um diesem Argument zu begegnen, die erforder- liche Unterschriftenzahl gleich hoch angesetzt wie für die Verfassungsinitiative. Es gibt also keine Privilegierung der Gesetzesinitiative vom Quorum her. Es ist natürlich durch- aus möglich und auch sicher erwünscht - es ist ja auch das Ziel dieses Reformvorschlages-, dass eine gewisse Verlage- rung von den Verfassungs- zu den Gesetzesinitiativen statt- finden könnte. Diese Verlagerung ist vernünftig, denn nur so ist es möglich, dass Initianten ihre Vorstellungen konkreter, detaillierter und auch verbindlicher formulieren können, als das eben in einem Verfassungstext möglich und auch op- portun ist. Kommt hinzu, dass das Parlament bei der Gesetzesinitiative nicht interpretieren muss, handelt es sich doch normaler- weise um einen ausformulierten Text. Es kann die Initiative entweder ablehnen oder ihr einen Gegenvorschlag gegen- überstellen. Es ist im Zusammenhang mit der Beratung der Gesetzesin- itiative, wie übrigens auch schon im Zusammenhang mit der Beratung der Verfassungsgerichtsbarkeit, verschiedentlich darauf hingewiesen worden, dass eine solche Reform nur in einem grösseren Kontext an die Hand genommen werden könnte. Man hat auch da auf die Totalrevision der Bundes- verfassung verwiesen. Angesichts des miserablen Entscheides, den wir heute mit relativ schlechter Beteiligung und mit einem sehr schlech- ten Ergebnis getroffen haben, können wir uns etwa vorstel- len, wie harzig diese Totalrevision weitergehen wird. Ich bin überzeugt, dass es - aufgrund der Stimmung hier in diesem Rat - kaum je möglich sein wird, Reformen, wie die Verfas- sungsgerichtsbarkeit oder die Gesetzesinitiative, im Rah- men einer Totalrevision verwirklichen zu können. Deshalb glaube ich, dass es nicht fair und nicht ganz ehrlich wäre, wenn man solche Vorschläge einfach auf die lange Bank einer Totalrevision verweisen würde. Ich möchte hinzufügen, dass von selten des Bundesrates schon früher immer wieder positive Signale ausgesandtS.Juni 1987 677 Gesetzesinitiative. Parlamentarische Initiativen worden sind, positive Signale, die sich auch in der Botschaft des Bundesrates von 1952 niedergeschlagen haben. Ich möchte, wenn Sie gestatten, einige Sätze daraus zitieren: «Zusammenfassend anerkennen wir, dass die Gesetzesin- itiative theoretische Vorteile, vor allem idealer und gefühls- mässiger Art, zu bieten vermag. Sie wäre aber auch die logische Krönung unserer demokratischen Organisation. Sie würde es den herrschenden Meinungen und Wünschen des Volkes erlauben, sich in wirksamer Weise zur Geltung zu bringen, selbst dann, wenn sich die beiden Räte nicht einigen könnten, denn im fakultativen Referendum würde sie ein Ventil über die immer mögliche Unzufriedenheit des Volkes bilden.» Das waren 1952 die recht positiven Erläute- rungen und Aussagen des Bundesrates zum Thema Geset- zesinitiative. Es ist in der Kommission -das wird auch hier wieder der Fall sein - das Argument aufgetaucht, es gehe lediglich um einen quantitativen Ausbau der Volksrechte. Dagegen möchte ich mich wehren. Es geht hier vielmehr um einen qualitativen Ausbau der Volksrechte, der mittel- und länger- fristig auch der Verfassung zugute kommen würde. Ein zweites Argument, das auch immer wieder vorgebracht worden ist, besteht darin, dass die föderalistische Struktur durch die Gesetzesinitiative zu wenig berücksichtigt würde. Die föderalistische Struktur kommt aber schon dadurch zum Tragen, dass auch der Ständerat über Gesetzesinitiativen beraten muss. Ferner ist diesem Argument entgegenzuhalten, dass jede Gesetzesinitiative - das steht auch explizit in unserem Vor- schlag - verfassungsmässig sein muss. Verfassungsände- rungen müssen bekanntlich nicht nur das Volks-, sondern auch das Ständemehr erreichen. Also auch den föderalisti- schen Ansprüchen vermag das Instrument der Gesetzesin- itiative durchaus gerecht zu werden. Ein weiteres Argument, das immer wieder angeführt wird, lautet, dass sich die Gesetzgebung qualitätsmässig ver- schlechtern würde. Wenn das der Fall wäre, ist dies noch immer besser, als wenn schwerfällige Uebergangsbestim- mungen mehr und mehr die Verfassung überwuchern. Das Argument ist auch deshalb nicht stichhaltig, weil mit einer schlecht formulierten Gesetzesinitiative heute wohl nie- mand 100 000 Unterschriften sammeln wird. Wenn es darum geht, so viele Unterschriften für ein Anliegen zu sammeln, wird man sich auch die Mühe geben, einen sehr sorgfältigen Gesetzestext auszuarbeiten. Wiegesagt, man kann auch nur einzelne Bestimmungen ändern, so wie das in den Kantonen auch gemacht wird. Wir kennen zahlreiche konkrete Fälle, bei denen im Rahmen von Gesetzesinitiativen einzelne Arti- kel ergänzt oder zur Streichung beantragt oder einzelne neue Artikel geschaffen worden sind. Die Gesetzesinitiativen sind zum Teil mit relativ bescheidenen juristischen Kennt- nissen korrekt formuliert worden. Dann gibt es noch ein letztes Argument, das gegen die Initiative vorgebracht wird, nämlich das der Abwertung des Parlamentes: die Kompetenzen des Parlamentes würden eingeschränkt. Ich glaube, es gibt viele andere Bereiche, in denen die Kompetenzen unseres Parlamentes einge- schränkt werden. Ich denke da etwa an das Vernehmlas- sungsverfahren, in dem heute sehr viele Entscheide durch vernehmlassungsberechtigte Organisationen im vorparla- mentarischen Verfahren vorgespurt werden. Es ist sicher nicht so, dass durch eine Gesetzesinitiative die parlamenta- rischen Rechte eingeschränkt werden, im Gegenteil. Ich bin überzeugt, dass gerade die Gesetzesinitiative wertvolle Reformimpulse ins Parlament hineintragen kann. Das Parla- ment sollte bei seiner gesetzgeberischen Tätigkeit in der Lage sein, allenfalls einen Gegenvorschlag auszuarbeiten, und so im wahrsten Sinne des Wortes seiner legislativen Funktion gerecht werden. Ich bitte Sie also, stimmen Sie der Ueberweisung unserer parlamentarischen Initiative zu. Es geht nicht um die endgül- tige Beratung und Behandlung des einen oder des anderen Vorschlages, sondern es geht darum, die parlamentarischen Initiativen an die vorberatende Kommission zur Weiterbe- handlung zu überweisen. Ich würde es äusserst bedauern, wenn man diesem - ich würde sagen sehr bescheidenen - Ansinnen widersprechen und es ablehnen würde. Die Kom- mission hat, wie gesagt, sehr knapp entschieden. Ich hoffe, dass dieses Ergebnis hier im Plenum korrigiert werden kann. Ruf-Bern: Die wichtigsten Gründe für die Einführung des Initiativrechts auf Gesetzesstufe sind seit Jahrzehnten die- selben geblieben, und daraus erklärt sich wohl auch die Tatsache, dass immer neue Anläufe in diese Richtung im Parlament unternommen werden. Herr Jaeger ist bereits ausführlich auf die Materie und die geschichtliche Entwick- lung in den letzten Jahrzehnten eingegangen. Meines Erachtens würde dieses zusätzliche Instrument eine entscheidende Stärkung der Volksrechte in der direkten Demokratie mit sich bringen. Verglichen mit den Kantonen, in denen die Gesetzesinitiative überall eingeführt ist, stehen dem Bürger auf Bundesebene wesentlich weniger Möglich- keiten der direkten Mitwirkung zur Verfügung, nämlich das Initiativrecht auf Verfassungsstufe und das Referendums- recht bei Gesetzesvorlagen. In den Kantonen hat sich das Initiativrecht auf Gesetzesstufe im grossen und ganzen sehr gut bewährt; zudem besteht in den Kantonen noch, im Unterschied zum Bund, das Referendumsrecht bei Finanz- vorlagen. Eine bekannte Folgeerscheinung der heutigen Situation im Bund ist die Tatsache, dass zahlreiche Volksinitiativen zwangsweise Vorschläge für Verfassungsnormen enthalten müssen, die vom Inhalt her Gesetzescharakter haben. Gele- gentlich wird von einer eigentlichen Verunstaltung - wir haben dies heute zu r Genüge gehört-der Verfassung durch zu viele untergeordnete, von der Systematik her betrachtet auf Gesetzesstufe zu regelnde Materien gesprochen. Dieser Tatsache könnte durch das Instrument der Gesetzesinitia- tive massgeblich und entscheidend begegnet werden, indem Verfassungsinitiativen nur noch Fragen, die wirklich Verfassungsrang aufweisen, behandeln könnten. Die durch- wegs guten Erfahrungen in den Kantonen beweisen, dass kaum mit einer Initiativenflut zu rechnen wäre. Im Kanton Bern zum Beispiel hält sich die Zahl der Gesetzesinitiativen in relativ engen Grenzen. Als Hauptargument gegen die Einführung der Gesetzesin- itiative auf Bundesebene wird immer wieder behauptet, die ohnehin kaum mehr zu bewältigende Initiativenflut würde noch vergrössert. Als Entgegnung möchte ich Herrn alt Kollege Reiniger zitieren, der hier 1975 in der Begründung seiner Motion für die Einführung der Gesetzesinitiative wört- lich ausgeführt hat: «Das Volksrecht der Initiative ist ein Ventil, das immer dann anspricht, wenn der Druck in der Bevölkerung ein gewisses Mass übersteigt, d. h. wenn die Behörden einer im Volk verbreiteten Stimmung nicht oder nicht genügend rasch Rechnung tragen. Will man die Initia- tivenflut eindämmen, so muss man in erster Linie versu- chen, den Druck in der Bevölkerung abzubauen, d. h. Regie- rungs- und Verwaltungstätigkeiten wieder in Einklang mit den Gefühlen und Empfindungen des Volkes zu bringen. Gelingt dies nicht, so wird die Initiativenflut trotz aller Erschwerungen des Initiativrechtes weiter ansteigen, gleich- gültig, ob nur die Möglichkeit der Verfassungsinitiative oder daneben auch diejenige der Gesetzesinitiative gegeben ist. Bestehen beide Möglichkeiten, so werden künftig einfach anstelle von Verfassungsinitiativen, die, wie erwähnt, sehr oft gar keine Materien der Verfassungsgesetzgebung bein- halten, konformere Gesetzesinitiativen eingereicht. Diese haben gegenüber den Verfassungsinitiativen unter anderem den grossen Vorteil, dass unter Umständen eine Volksab- stimmung gar nicht erforderlich wird. Entspricht die Bun- desversammlung nämlich dem Begehren, so untersteht der betreffende Erlass wie ein gewöhnliches Bundesgesetz nur dem fakultativen Referendum. Es ist also bei Einführung der Gesetzesinitiative zwar nicht mit einem Rückgang der Initia- tivbegehren, wohl aber unter Umständen mit einem solchen der Abstimmungen zu rechnen.» Von entscheidender Bedeutung ist insbesondere die Tatsa- che, dass mit Hilfe der Gesetzesinitiative dem VolkswillenInitiative législative. Initiatives parlementaires 678 N 3 juin 1987 eine erheblich vermehrte Nachachtung verschafft werden könnte, als dies heute der Fall ist. Der Grundsatz der Volks- souveränität würde entscheidend gestärkt. Der Umweg über die Verfassungsinitiative, der heute bei an sich auf Gesetzes- stufe zu regelnden Materien in Kauf genommen werden muss, bringt ja die bekannten negativen Konsequenzen mit sich: erstens einen erheblichen Zeitverlust, bis ein greifba- res Resultat vorliegt, denn eine durch Verfassungsinitiative entstandene neue Verfassungsnorm bedarf praktisch immer konkreter Ausführungsbestimmungen auf Gesetzesebene; zweitens besteht die Gefahr der Verwässerung der Gesetz- gebung durch das Parlament. Dies kann - wenigstens teil- weise - zu einer Missachtung des Volkswillens führen; ich erinnere an das Preisüberwachungsgesetz. Die Initianten und das Volk, der Souverän, haben in einem solchen Falle keine Möglichkeit, dagegen anzugehen, ausser das Refe- rendum zu ergreifen, was mit einem weiteren Zeitverlust und unter Umständen einem Neuanfang der ganzen Uebung verbunden ist. Die Ergreifung eines Referendums bedeutet aber wiederum auch einen erheblichen administrativen und finanziellen Aufwand. Die Verfassungsgerichtsbarkeit fehlt bei uns ebenfalls: man kann ein verfassungswidriges Bun- desgesetz, das in Fehlinterpretation eines aufgrund einer Volksinitiative angenommenen Verfassungsartikels entstan- den ist, nicht auf rechtlichem Wege einklagen, sondern höchstens das Referendum dagegen ergreifen, erneut ver- bunden mit den obgenannten Nachteilen. Die Gesetzesinitiative stünde zudem ganz offensichtlich in Analogie zum Referendumsrecht bei den Gesetzesvorlagen. Dieses hat sich auch bestens bewährt. Bereits 1906 hat der Bundesrat, der damals, wie auch noch bis in die fünfziger Jahre, dem Begehren positiv gegenüber gestanden ist, aus- geführt: «Das Prinzip der Volkssouveränität verlangt daher neben dem Referendum auch die Initiative. Während das Referendum nie positiv schaffend, sondern verneinend, im besten Fall nur bestätigend wirkt, soll die direkte Volksge- setzgebung in der Initiative ein Mittel zum gesetzgeberi- schen Fortschritt gewinnen. Im weiteren darf darauf hinge- wiesen werden, dass die Initiative auch diejenigen Anschau- ungen in wirksamer Weise zu Worte kommen lässt, welche in den Räten nicht vertreten sind. Der Volkskörper kann politisch nur dann gesund bleiben, wenn er Leben und Bewegung behält.» Die damalige Einsicht ist dem Bundesrat leider inzwischen - allerdings erst in den letzten beiden Jahrzehnten - abhanden gekommen. Eigentlich sprechen keine wirklich stichhaltigen Gründe gegen einen Ausbau der Volksrechte. Vor dem Volk, dem obersten Souverän unseres Landes, sollte eigentlich nie- mand Angst haben müssen. Ich erinnere Sie an die zahlrei- chen Vorstösse gleichen oder ähnlichen Inhaltes der ver- gangenen Jahrzehnte und weise darauf hin, dass bedeu- tende Staatsrechtler, z. B. die Professoren Kölz und Müller, für die Einführung der Gesetzesinitiative im Bund plädieren. Der heutige Bundesrat Aubert hat zudem bekanntlich in den siebziger Jahren selbst einen entsprechenden Vorstoss im Ständerat eingereicht. Meine Initiative habe ich bewusst in der Form einer allgemei- nen Anregung abgefasst, um nach einem positiven Grund- satzentscheid dieses Rates, auf den ich sehr hoffe, der Kommission alle Möglichkeiten der Ausgestaltung offen zu lassen. Der Vorschlag der Initiative Jaeger ist eine Möglich- keit; es gibt weitere. Auf Details sollten wir uns nicht zum vorneherein festlegen, sondern den Grundsatz als solchen bejahen. Auch die Einheitsinitiative als Mittellösung - sie stiess in der Kommission auf gewisse Zustimmung - wäre durchaus denkbar. Bitte geben Sie Ihrer Kommission doch die Möglichkeit, einen konkreten Vorschlag auszuarbeiten, und stimmen Sie der vorliegenden parlamentarischen Initia- tive zu. Ich bin davon überzeugt, dass dies ein echter Dienst an unserem Volke wäre. Frau Weber Monika, Berichterstatterin: Zu den bedeutend- sten Rechten des Schweizer Bürgers gehört sicher das Initiativrecht, und es bedeutet zweierlei. Einerseits gibt es dem Bürger oder Minderheiten des Volkes, die zu Mehrhei- ten werden können, die Gelegenheit, Vorschläge zur Gestal- tung einer gerechten Gesellschaftsordnung zu lancieren. Es lässt also den Bürger kreativ an der ordnenden Machtausü- bung teilhaben. Andererseits - und daran denken wir viel- leicht zuwenig-drücken wir mit diesem Recht aus, dass wir Toleranz üben wollen. Wir zeigen damit, dass wir bereit sind, als Volk und auch als Parlament uns eventuell auch unbe- queme Meinungen anzuhören. Das Initiativrecht bedeutet somit ein echt liberales Einge- ständnis, dass zum Etablierten, Festgelegten oder Ueber- kommenen notwendigerweise auch die Möglichkeit gehört, frei zu wirken, frei zu denken und frei zu gestalten; Verände- rung ist damit dem System immanent. Dieser Gedanke, diese Ueberzeugung, dass solche Prinzipien letztlich das Gemeininteresse repräsentieren, hat nun Jahrhunderte überdauert, trotz der Sprunghaftigkeit der öffentlichen Mei- nung. An diesem Grundgedanken wollen wir auch heute nichts ändern. Die Frage ist lediglich, ob wir dieses Volks- recht qualitativ noch etwas ausbauen und damit gleichzeitig unsere Verfassung entlasten wollen. Unsere Kommission hat sich sowohl mit der Initiative Jaeger wie mit der Initiative Ruf beschäftigt. Beide fordern die Einführung der Gesetzesinitiative. Der eine Vorschlag ist in Form eines ausgearbeiteten Entwurfes vorgelegt worden, der andere Vorschlag in Form einer allgemeinen Anregung. Die Gesetzesinitiative war erstmals im Entwurf zu einer Totalrevision der Bundesverfassung von 1872 vorgesehen. Dieser Entwurf wurde von Volk und Ständen knapp abge- lehnt. 1906 widersetzte sich die Bundesversammlung zwei vom Bundesrat unterstützten Standesinitiativen der Kantone Zürich und Solothurn, welche die Einführung der Gesetzes- initiative im Bund verlangten. 1961 lehnten das Volk mit 409000 Stimmen zu 170000 Stimmen und alle Stände ein entsprechendes Volksbegehren der Sozialdemokratischen Partei ab. Im Jahre 1975 wurden mehrere Postulate überwie- sen, die alle die Ueberprüfung des Initiativrechts und die Schaffung der Gesetzesinitiative verlangten. Der Bundesrat sicherte zu, ihnen im Rahmen der Vorarbeiten für die Total- revision der Bundesverfassung Rechnung zu tragen. Die Expertenkommission schlug dann in ihrem Verfassungsent- wurf von 1977 die sogenannte Einheitsinitiative vor, bei der die Bundesversammlung darüber entscheiden würde, ob das Volksbegehren auf Verfassungs- oder Gesetzesstufe verwirklicht werden soll. Im Bericht des Bundesrates vom 6. November 1965 über die Totalrevision der Bundesverfas- sung bezeichnet der Bundesrat die Volksrechte als reform- bedürftig. In der beigefügten Modellstudie des EJPD wird ein Kompromiss vorgeschlagen. Bei Volksinitiativen in Form der allgemeinen Anregung soll es ebenfalls Sache der Bun- desversammlung sein, die geeignete Rechtsstufe zu bestim- men, während ausgearbeitete Entwürfe, wie heute, nur eine Revision der Bundesverfassung bewirken können. Der von der Kommission beigezogene Vertreter des Bundesamtes für Justiz bestätigte, dass der Bundesrat die Volksrechte im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung behandeln möchte und dass er einer isolierten Einführung der Geset- zesinitiative skeptisch bis ablehnend gegenübersteht. Wir haben vorher ein Geschäft behandelt, das sich ja auch mit solchen Fragen beschäftigte. Die Kommission hat zu Beginn ihrer Beratungen zwei Exper- ten angehört, die Staatsrechtsprofessoren Etienne Grisel und Alfred Kölz. Ganz kurz: Professor Grisel ist ein Gegner der Gesetzesinitiative; er befürchtet namentlich, dass die Stellung der Kantone geschwächt würde, weil zu einer Gesetzesänderung bloss die Zustimmung des Volkes und nicht auch das Ständemehr nötig wäre. Ferner ist er der Auffassung, dass sich Gesetze nicht dazu eignen, von Ein- zelpersonen oder Initiativkomitees verfasst zu werden. Gute Gesetzgebung setze umfassende Untersuchungen, Ver- nehmlassungen, Kompromisse und Sachkenntnisse voraus. Professor Kölz andererseits geht im Gegensatz dazu von den Mängeln des heutigen Systems aus. Es stört ihn, dass mangels einer Gesetzesinitiative halbe Bundesgesetze in die Verfassung gelangen und dass die Initianten, zum Beispiel bei der Stadt/Land-Initiative, dazu übergehen, direkt3.Juni 1987 N 679 Gesetzesinitiative. Parlamentarische Initiativen anwendbare Uebergangsbestimmungen zu beantragen. Dadurch wird das Parlament als Gesetzgeber ausgeschaltet und die Verfassung mit Detailbestimmungen überladen. Er befürwortet die Gesetzesinitiative auch mit Blick auf die guten Erfahrungen in den Kantonen und namentlich als notwendige Ergänzung des Referendums, welches seiner Natur nach ein bremsendes Instrument und kein Instrument zur Schaffung neuen Rechts ist. Die Kommission hat ausführlich über das Für und Wider der Gesetzesinitiative diskutiert. Sie finden die Argumente in unserem schriftlichen Bericht vom 30. Januar 1987, der Ihnen am Montag ausgeteilt worden ist. Im Vordergrund stand die Frage, ob die Volksrechte qualitativ ausgebaut werden sollten. Die knappe Mehrheit der Kommission hat sich dagegen ausgesprochen. Sie ist der Auffassung, dass die Minderheiten in unserem Lande genügend Instrumente besitzen, um ihre Anliegen vorzubringen. Dank des Propor- zes können sie auch Vertreter in den Nationalrat wählen. Gerade die Stellung der Bundesversammlung würde geschwächt, ebenso die Mitwirkungsrechte der Kantone. Die Kommissionsminderheit, zu der auch ich gehöre, setzt sich mit den Initianten für einen Ausbau der Volksrechte ein. Es gibt Anliegen, die vom Bundesrat und Parlament nicht aufgegriffen werden und die keine Verfassungsrevision brauchen. Die Rechte der Bundesversammlung sind nicht eingeschränkt, weil sie die Initiative ja behandelt und beide Räte - auch der Ständerat - einen Gegenentwurf beantra- gen und beschliessen können. Die Kommissionsmehrheit hat sich zwar gegen eine sofor- tige Einführung der Gesetzesinitiative ausgesprochen. Sie ist aber durchaus einverstanden, dass die Volksrechte gesamthaft im Rahmen der Totalrevision überprüft werden. Das ist natürlich jetzt eine Frage, die noch diskutiert werden muss. Die Kommissionsminderheit befürwortet ein rascheres Vor- gehen. Die Kommission beantragt Ihnen mit 9 gegen 8 Stimmen bei einer Enthaltung, den beiden parlamentarischen Initiativen keine Folge zu geben. Die Kommissionsminderheit, vertreten durch Herrn Fehr, stellt dann nachher den Gegenantrag. M. Darbellay, rapporteur: Le problème en discussion ce soir n'est pas nouveau. Deux fois déjà le peuple a eu l'occasion de s'exprimer: en 1872, dans le cadre d'une révision géné- rale de la constitution, on prévoyait déjà l'initiative législa- tive. En 1961, à la suite d'une initiative du Parti socialiste, le peuple a également eu l'occasion de s'exprimer et il a refusé, à une très forte majorité - quasiment trois contre un - l'initiative législative. Chacun sait que le système actuel ne donne pas entière satisfaction puisque nous ne connaissons que l'initiative constitutionnelle. Il n'y a cependant pas de loi qui indique ce qui peut figurer dans la constitution, par conséquent pas de limite et on peut y mettre hélas un peu n'importe quoi. On voit aujourd'hui des initiatives qui seraient d'un niveau législatif, venir s'inscrire dans la consti- tution. On voit également des domaines qui seraient du ressort d'une ordonnance, faire l'objet d'une initiative cons- titutionnelle. C'est en fonction de ces soucis que MM. Jae- ger et Ruf que vous avez entendus ont présenté chacun une initiative législative: La première, rédigée de toutes pièces, la deuxième formulée d'une manière générale. La commission a entendu les auteurs des initiatives. Ensuite, deux experts, MM. les professeurs Grisel et Kolz, qui étaient d'ailleurs d'avis opposé - M. Grisel étant contre une initiative législative alors que M. Kölz y était favorable - se sont exprimés, après quoi la commission a décidé de proposer au Conseil de ne pas donner suite à ces deux initiatives. Elle y voyait pourtant un certain nombre d'avan- tages, par exemple le fait que l'initiative législative est de nature à étendre les droits populaires, à décharger la consti- tution, puisque les initiatives constitutionnelles pourraient être plus légères et plus claires, et qu'elle existe dans l'en- semble des cantons suisses. Les personnes qui s'y opposent font remarquer que les articles constitutionnels les plus indigestes de notre charte fondamentale n'ont pas été ins- crits à la suite d'initiatives mais ont bien été décidés libre- ment par le Parlement. D'autre part, on fait remarquer que laisser rédiger des lois entières à des personnes qui ne font pas partie d'un parlement, ce serait ouvrir la porte à des lois qui risqueraient d'être fort compliquées et fort difficiles à appliquer. Enfin, on craint, pour la souveraineté, en quelque sorte, du Parlement, puisqu'aujourd'hui aucune loi ne peut être proposée au peuple sans que le Conseil national ni le Conseil des Etats l'aient votée. Avec l'initiative législative, le pouvoir du Parlement serait quelque peu réduit: le peuple aurait à se prononcer même sur des lois qui n'auraient pas été acceptées par les deux Chambres. On craint d'autre part que le pouvoir des cantons soit également réduit puisqu'au- jourd'hui toute loi acceptée l'a été par le Conseil des Etats. Demain, le Conseil des Etats n'ayant pas son mot à dire sur une initiative populaire, la voix des cantons risquerait d'être moins forte. Les arguments contre ont donc prévalu et, à 9 voix contre 8 et une abstention, la commission a décidé de recommander de ne pas donner suite à ces initiatives. Parmi ceux qui voulaient y donner suite, plusieurs pensaient qu'à partir de ces initiatives on pourrait traiter également le problème de l'initiative unique qui risquerait de ne pas avoir les mêmes inconvénients. Au nom de la commission, je vous propose de suivre la majorité. Fehr, Sprecher der Minderheit: Wie Sie vernommen haben, ist die Kommissionsminderheit nur sehr knapp mit einer Stimme unterlegen. Sie beantragt Ihnen, den beiden Initiati- ven Folge zu leisten. Es geht uns genau wie den Initianten darum, die Volksrechte auf Bundesebene qualitativ auszu- bauen. Das demokratische Instrumentarium im Bund ist unvollständig. Es kennt wohl ein bremsendes Instrument in der Form des fakultativen Gesetzesreferendums. Es fehlt aber das gestaltende Instrument, die Gesetzesinitiative, und das ist unbefriedigend. Unbefriedigend ist ebenfalls, das haben Sie bereits gehört, dass die Verfassungsinitiative teil- weise die Funktion der Gesetzesinitiative übernommen hat- und das in grossem Ausmass. Von 36 Initiativen, die im Zeitraum 1980 bis 1985 hängig waren, beschlugen drei Vier- tel ganz oder teilweise Gesetzesmaterie, und nur bei einem Viertel ging es klar nur um Verfassungsrecht. Die Gesetzesinitiative hat sich in sämtlichen Kantonen bewährt, und es wird für die Stimmberechtigten je länger desto unverständlicher, dass ein Instrument direkt demokra- tischer Einflussnahme, das auf kantonaler Ebene keinerlei Probleme bietet, ihnen auf Bundesebene vorenthalten wird. Ich will mich noch mit drei Ueberlegungen auseinanderset- zen in Ergänzung zu bereits gefallenen Voten, die gegen die Gesetzesinitiative gelegentlich geltend gemacht werden. Zunächst mit der manchmal geäusserten Behauptung, die Qualität der Gesetzestexte könnte ungenügend sein, falls die Gesetzesinitiative eingeführt würde. Diese Ueberlegung findet sich auch bereits in der Botschaft des Bundesrates von 1959. Ich halte sie für geradezu beleidigend an die Adresse von Initianten. Sie kann nur von jemandem geäus- sert werden, der die absurde Vorstellung mit sich trägt, eine Initiative werde im Hinterzimmer einer Gaststube, möglichst im Dämmerlicht, in aller Eile redigiert. Die Realität sieht aber doch entschieden anders aus. Initiativtexte werden in aller Regel sehr sorgfältig formuliert - die Experten der Kommission haben dies auch ausdrück- lich bestätigt-, und es wird der Rat kompetenter Fachleute eingeholt. Ein Experte wird nicht deshalb schlechter, weil er für ein Initiativkomitee arbeitet oder tätig wird, statt für den Bundesrat oder die Verwaltung. Zudem stünde es dem Par- lament ja jederzeit frei, einem unbefriedigenden Initiativtext einen eigenen, besser formulierten Gegenvorschlag gegen- überzustellen. Schliesslich: Sollte diese Behauptung, Initianten könnten den Ansprüchen an die hohe Kunst der Gesetzesredaktion nicht genügen, irgendwo doch einen Kern von Berechti- gung enthalten, so bedenken Sie bitte, dass dies erst rechtInitiative législative. Initiatives parlementaires 680 N 3 juin 1987 für die Verfassungsinitiative, deren Existenz wohl kaum jemand in Frage stellt, gelten müsste. Die Verfassung erträgt mangelhafte Texte zweifellos noch weniger als ein Gesetz. Dann zum Föderalismusargument, das schon bei der Bekämpfung der SP-lnitiative vor über 25 Jahren eine zen- trale Rolle spielte. Ich möchte ihm zweierlei entgegenhalten: In Bereichen, in denen eine Zuständigkeit des Bundes exi- stiert - nur dort hat die Gesetzesinitiative ja Platz -, stellt es für die Initianten, die nichts anderes anstreben als die Schaf- fung oder eine Aenderung eines Bundesgesetzes, eine Zumutung dar, ein Instrument benützen zu müssen, nämlich die Verfassungsinitiative, welches erneut der Hürde des Ständemehrs unterliegt. Hier zeigt sich erneut die Benach- teiligung des gestaltenden Volksrechts in der heutigen Situation. Für das bremsende Instrument, das Referendum, wird ja auch kein Ständemehr verlangt. Weiter ist in diesem Zusammenhang von Bedeutung, dass mit jeder Uebertragung von Kompetenzen von den Kanto- nen auf den Bund - es gibt deren über 100 seit der Schaf- fung unserer Verfassung - die Schweizerinnen und Schwei- zer aller Kantone sozusagen auf kaltem Wege Mitwirkungs- rechte eingebüsst haben, weil sie im Unterschied zum Kan- ton im Bund über weniger weitgehende demokratische Rechte verfügen. Der Bundesrat, der seinerzeit für die Gesetzesinitiative war, hat dies schon 1906 erkannt und es als eine politische Ungerechtigkeit bezeichnet, wenn durch die Ausdehnung der Bundeskompetenzen das Initiativrecht der Stimmberechtigten der Kantone materiell eingeschränkt werde. Deutlicher kann man wohl kaum darlegen, wo die föderalistischen Probleme effektiv liegen: nicht bei der Ein- führung der Gesetzesinitiative, sondern im Umstand, dass sie fehlt. Was schliesslich die Haltung der Kommissionsmehrheit anbelangt, die Einführung der Gesetzesinitiative allenfalls im Rahmen der Arbeiten zur Total revision der Bundesverfas- sung zu prüfen, so hat die heutige Diskussion eine wesentli- che Klärung gebracht. Bezüglich der Gesetzesinitiative bleibt alles offen. Nicht nur der zeitliche Rahmen der Verfas- sungsrevision ist nicht abgesteckt, sondern es steht auch keineswegs fest, ob der Bundesrat die Gesetzesinitiative als Variante tatsächlich zur Diskussion stellen wird. Er hat die Möglichkeit, die Sicherheit haben wir nicht. Die Kommissionsminderheit möchte aber diesbezüglich einen Pflock einschlagen oder, wenn wir im Jargon des heutigen Tages bleiben: eine weitere Leitplanke aufstellen und dafür sorgen, dass das Institut der Gesetzesinitiative in jedem Fall Gegenstand einer Verfassungsvorlage wird. Ich ersuche Sie, dazu beizutragen, dass eine empfindliche Lücke im demokratischen Instrumentarium des Bundes geschlossen wird, und gemäss Antrag der Minderheit den beiden Initiativen Folge zu geben. Hier wird die Beratung dieses Geschäftes unterbrochen Le débat sur cet objet est interrompu Schluss der Sitzung um 20.45 Uhr La séance est levée à 20 h 45Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Parlamentarische Initiative (Ruf-Bern) Einführung der Gesetzesinitiative Initiative parlementaire (Ruf-Berne) Institution de l'initiative législative In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1987 Année Anno Band II Volume Volume Session Sommersession Session Session d'été Sessione Sessione estiva Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 04 Séance Seduta Geschäftsnummer 86.224 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 03.06.1987 - 16:00 Date Data Seite 674-680 Page Pagina Ref. No 20 015 440 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.