A. Entscheide des Reqierunqsrates 1251 1251 Ausnützungsziffer (Art. 25 Abs. 2 lit. a EG RPG, bGS 721.1). Zweckmässigkeit. Den Entscheid des Gemeinderates Herisau, im Baureglement eine Ausnützungsziffer für die Zonen mit Wohnanteil einzuführen, fochten M. und C. beim Regierungsrat an. Dieser trat auf den Rekurs mit der Begründung ein, die Ausnützungsziffer sei eine Vorschrift, die als Be­ standteil der Nutzungsplanung gleich wie die Zonenzuweisung einer einzelnen Parzelle angefochten werden könne, wies den Rekurs aber mit folgenden Erwägungen ab: 2. Das zulässige Nutzungsmass innerhalb der einzelnen Bauzonen ist für die Ortsplanung von zentraler Tragweite. Dieses Mass definiert im wesentlichen die Siedlungsdichte in den einzelnen Quartieren, deren Struktur und Charakter ( WalterHaller/Peter Karlen, Raumplanungs­ und Baurecht, 2. Auflage, Zürich 1992, § 13 N. 647; Vernehmlassung des kantonalen Planungsamtes S. 2). Dass zu dichte Überbauungen in mehrfacher Hinsicht städtebaulich nachteilig sind, ist offenkundig. Sie können zu einer Verunstaltung des Orts- und Landschaftsbildes füh­ ren (BGE 111 la 134 E. 6b i.S. Hotelier-Verein Davos). Deshalb sieht Art. 25 Abs. 2 lit. a EG RPG vor, dass die Gemeinden Bestimmungen über "Art und Intensität der baulichen Nutzung (Ausnützungs-, Über- bauungs-, Baumassenziffer usw.)" vorsehen können. Der Gemeinderat Herisau leitet daraus ab, dass das Instrument der Ausnützungsziffer zulässig sei. Unbestritten ist, dass für Ausnützungsziffern eine gesetzli­ che Grundlage in einem formellen Gesetz besteht und dass solche Nutzungsbeschränkungen nicht in den Kerngehalt des Eigentums ein- greifen (vgl. dazu Felix Huber, Die Ausnützungsziffer, Diss. Zürich 1986, S. 146 ff. und S. 276 ff.). Die Rekurrenten gehen aber davon aus, dass Ausnützungsziffern grundsätzlich unzweckmässig sind, vor allem weil sie zu einem höhe­ ren Baulandverbrauch führten. Sie bestreiten damit das öffentliche In­ teresse an der Ausnützungsziffer und deren Angemessenheit. Da das umstrittene Baureglement Ausnützungsziffern nur für Wohn- und Wohn-/Gewerbezonen vorsieht, kann der Streitgegenstand darauf be- 22 A. Entscheide des Reqierunqsrates 1251 schränkt werden. Der Gemeinderat Herisau hat nämlich im angefoch­ tenen Entscheid dargelegt, dass bei der Ausnützungsziffer vor allem die "Erhaltung bzw. Gewährleistung der Wohnhygiene" im Vordergrund stehe. In Industrie- und Gewerbezonen könne deshalb darauf verzich­ tet werden. In den sehr dicht gewachsenen Kernzonen sei auf Ausnüt­ zungsziffern zu verzichten, weil diese der Erhaltung des Ortsbildes nicht gerecht würden. 3. Ursprünglich als blosse Grenze für Ausnahmebewilligungen vorge­ sehen, dann generell zum Schutz des jeweiligen Zonencharakters und für planerische Zwecke übernommen, wurden der Ausnützungsziffer "immer mehr, zum Teil wesensfremde Funktionen" zugedacht ( S. 270, Martin Steiger/Rudolf Stüdeli, Die Ausnützungsziffer, Schrif­ tenfolge der VLP Nr. 17, Bern 1974, S. 5f.). In den letzten Jahren ist nicht zuletzt deshalb die Kritik an der Ausnützungsziffer ständig ge­ wachsen. So wird etwa bemängelt, dass sie es weder schafft, die Ge­ bäudevolumen im Verhältnis zur Landfläche zu beschränken noch die Einwohnerdichte zu begrenzen (Hans Stoller, in: Planungs- und Bau­ gesetz des Kantons Zürich, Zürich 1989 ff., Teil 3.5 Kap. 3.2.1), son­ dern gar zum Landverschleiss beiträgt, weil nicht das ganze zulässige Bauvolumen genutzt werden darf (vgl. etwa Christian Gabathuler u.a., Siedlungsbegrenzung Schweiz, Bericht 57 zum NFP 22 "Boden“, Lie- befeld/Bern 1990, S. 100). Diese Kritik ist nicht unberechtigt (vgl. Ru­ dolf Kappeier, Die Ausnützungsziffer, Versuch einer Bilanz, in: ZBI 90/1989 S. 49 - 73). Die Rekurrenten bauen auf diesen Beanstandun­ gen auf und ergänzen sie in dem Sinn, dass die von der Gemeinde an­ gestrengten Auszonungen keinen langfristigen Bestand hätten, wenn nicht haushälterisch mit dem Boden umgegangen werde. Ein Verstoss gegen gesetzliche Normen ist mit der Ausnützungs­ ziffer jedenfalls nicht verbunden. Aus Art. 15 lit. b RPG ergibt sich, dass die Grösse der Bauzonen auf den voraussichtlichen Bedarf der näch­ sten fünfzehn Jahre auszurichten ist. Die Ortsplanung von Herisau er­ füllt diese Anforderung (...). 4. Damit bleibt zu prüfen, ob die Ausnützungsziffer als unzweckmäs­ siges Planungsinstrument aufzuheben ist. Es ist insbesondere das Ar­ gument zu prüfen, ob die Ausnützungsziffer einen Mehrverbrauch von Bauland erfordert. Die Rekurrenten führen dazu das Beispiel an, dass in einer zweigeschossigen Wohnzone weder das Dach- noch das 23 A. Entscheide des Reqierunqsrates 1251 Kellergeschoss zu Wohnräumen ausgebaut werden dürften, wenn die zulässige Ausnützung schon mit den Vollgeschossen erschöpft sei. Die Grenzabstände und Höhenbeschränkungen genügten durchaus zur Nutzungsbeschränkung von Wohnbauten, unter Umständen könne eine Belegungsziffer (Verhältnis von Gebäudegrundfläche zur Parzel­ lenfläche) eingeführt werden. Das Planungsamt hält dem entgegen, alle Bauziffern wiesen Vor- und Nachteile auf. Sie eigneten sich alle für bestimmte Bauweisen oder Nutzungen mehr, für andere weniger. Die Ausnützungsziffer sei vor allem für alle Arten des neueren Wohnungs­ baus geeignet. Im wesentlichen stehen sich bei der Festsetzung von Nutzungsbe­ schränkungen zwei gegensätzliche Zielvorgaben gegenüber: die Pflicht zu flächensparender Bodennutzung und die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft (Art. 1 Abs. 1 Sätze 1 und 3 RPG). In Bau­ zonen mit Wohnbauanteilen konkurrieren so etwa eine möglichst hohe Ausnützung mit den Ansprüchen an die Wohnqualität. So unbestritten es heute ist, dass eine zu tiefe Ausnutzung des Baugebietes nicht mehr zugelassen werden soll, so klar ist es auch, dass die gewünschte Siedlungsentwicklung "nicht einfach in einer Steigerung des Bauvolu­ mens auf gleicher Fläche (besteht). Dichtere Nutzung kann, wenn sie die Raumqualität belastet, Ersatzbedürfnisse schaffen, die den Flä­ chengewinn an Ort mehr als zunichte machen” (Rudolf Häberli u.a., Bodenkultur, Schlussbericht des Nationalen Forschungsprogrammes [NFP] 22 "Boden", Zürich 1991, S. 41 und Fn 26). "Ein Denken nur in maximalen Ausnützungen führt leicht zu architekturlosen Räumen ohne Erlebnisqualität" (Hans-Jörg Bernath/Werner Schlegel, Nut­ zungsreserven in Industrie- und Gewerbegebieten, NFP 22, Bericht Nr. 15, Bern-Liebefeld 1988, S. 15). Zu hohe Nutzungen "können ausser­ dem zu wohnhygienisch schlechten Verhältnissen führen, indem sie verstärkte Immissionen auslösen und die Besonnung, den Lichteinfall sowie die Belüftung der Neubauten und der bestehenden Nachbarge­ bäude verschlechtern" (BGE 111 la 134 E. 6b). Sie können aber auch soziale Nachteile verursachen (vgl. Günter Feilenberg, Lebensraum Stadt, Stuttgart/Zürich 1991, S. 96). Die Abschaffung der Ausnützungsziffer wird denn auch kaum je als sachgerechter Weg zu einer haushälterischen Bodennutzung angese­ hen: "Schliesslich wird immer wieder angeregt, die bisherige Ausnüt- 24 A. Entscheide des Regierunqsrates 1251 zungsziffer durch eine neue Art der Festlegung zu ersetzen, wozu al­ lerdings noch keine praktikablen Vorschläge vorliegen, die nicht auch auf eine bloss physische Definition herauslaufen" (Felix Stalder u.a., Das Bauen auf der grünen Wiese ist vorbei, NFP 22, Bericht Nr. 26, Bern-Liebefeld 1989, S. 77). Aber nicht nur die von den Rekurrenten gewünschte bessere Alternative zur Ausnützungsziffer fehlt, sondern es zeigt sich auch, dass die Ausnützungsziffer mehr zulässt, als heute genutzt wird: ”P. Strittmatter weist in seinen Untersuchungen u.a. in der Gemeinde Flawil (SG) nach, dass der durch die Ausnützungsziffern gegebene Rahmen kaum ausgenützt wird. Er schliesst daraus, dass im Hinblick auf eine haushälterische Nutzung des Bodens nicht in erster Linie die Ausnützungsziffern zu erhöhen sind” (Hans-Jakob Bernath u.a., Haushälterische Bodennutzung bei der Realisierung von Bauvor­ haben, NFP 22, Bern-Liebefeld 1991, S. 58). Dieses Resultat wird auch für Agglomerationsgemeinden bestätigt, wobei ungenutzte Reserveflä­ chen von 15 - 30 % genannt werden (Häberli, S. 38; Stalder u. a., S. 73; Alwin Suter, Innenentwicklung am Beispiel Illnau-Effretikon, in: DISP 98/1989, S. 13). Bernath u.a. (1991, S. 59) zweifeln auch am Sinn von baulichen Verdichtungen, die (etwa bei einer Abschaffung der Ausnützungsziffer) parzellenbezogen vorgenommen werden: Neben der Gefahr, dass le­ diglich ein erhöhter Flächenbedarf pro Bewohner befriedigt wird, werde auch die Qualität der Siedlungsstruktur kaum erhöht. Das Pla­ nungsamt hat denn in seiner Vernehmlassung auch zurecht darge­ stellt, dass eine generelle Freigabe der Ausnützung dazu führt, dass für jede Parzelle unterschiedliche Dichten zulässig werden, je nach Form und Grösse des Grundstückes. Auf grossen Parzellen dürften extreme Dichten realisiert werden, auf kleinen Flächen nur wenig: Dies verun­ möglicht gerade eine geordnete Besiedlung, unterläuft damit jede Nut­ zungsplanung und führt ohne plausiblen Grund zu einer Bevorzugung von Eigentümern grosser Bauparzellen. Gerade solche unbefriedi­ gende Zustände haben zunächst zu Ausnahmen ohne Regeln geführt und dann zur Einführung von Nutzungsziffern. Das von den Rekurrenten angeführte Beispiel zeigt ein zweige­ schossiges Mehrfamilienhaus, das am Hang gebaut und bei dem die Ausnützung im Parterre und im Obergeschoss vollständig ausge­ schöpft ist. Beim Verzicht auf eine Ausnützungsziffer könnten sowohl 25 A. Entscheide des Reqierunqsrates 1251 das Dachgeschoss wie auch das Kellergeschoss zu zwei weiteren Wohnungen ausgebaut werden. Indessen setzt dies eine einseitige Optimierung der Baute auf die Ausnützung voraus - einen möglichst grossen Grundriss und ein möglichst hohes Gebäude. Der mit der Ausnützungsziffer gewonnene gestalterische Freiraum, welcher der verpönten «Chlötzlibauweise» in den maximalen Gebäudemassen (Kappeier, S. 51) entgegengehalten wurde, bleibt ebenso ausser acht wie das Bedürfnis der Bewohner nach Hilfsflächen (Keller- oder Estrichabteil, Garageplätzen, Veloraum) oder nach gut nutzbaren Aus- senflächen (Kinderspielplätze, Gärten, Sitzplätze). Wie schon ausge­ führt, widerspricht diese einseitig auf maximale Nutzung ausgerichtete Optik dem Bedürfnis nach wohnlichen Siedlungen. "Ungeeignet ist auch eine generelle Freigabe der Ausnützung durch Abschaffung der Ausnützungsziffer. In der Regel sind für die Nachverdichtung massge- schneiderte Erlasse unumgänglich. Dies um so mehr, als eine höhere Dichte immer auch nach mehr Gestaltungsqualität ruft" (Alwin Suter, Der Fall Illnau-Effretikon, in: Hochparterre 1992 Heft 1, S. 34). Gerade aus diesem Grund kann auch die vorgeschlagene Belegungsziffer kei­ nen genügenden Ersatz für eine Ausnützungsziffer darstellen. Es ist aber falsch, daraus zu schliessen, die (sachgerecht ange­ setzte) Ausnützungsziffer verhindere einen haushälterischen Umgang mit dem Boden: Zahlreiche Beispiele für verdichtetes Bauen sind auf der Basis von Ausnützungsziffern erstellt worden (vgl. etwa die 55 Bei­ spiele in: Karin Renate Lischner, Siedlungsformen der Zukunft, Indivi­ duelles verdichtetes Wohnen, Schriftenfolge der VLP Nr. 39, Bern 1985). Als wichtiger Faktor für wenig haushälterischen Umgang mit dem Bauland wird aber angegeben, dass das öffentliche Baurecht parzellenübergreifendes Bauen vernachlässigt (Häberli, S. 41; Bernath u.a. 1991, S. 46; Stalder u.a., Massnahme 12 und 13; Martin Lendi, Die bestehende Baute - neue Probleme des Bau- und Planungsrechts, in: Baurechtstagung 1991 Bd. II, S. 38 bei Fn. 49). Es darf also zusammenfassend festgehalten werden, dass sich wohl zahlreiche Erwartungen an die Ausnützungsziffer nicht erfüllt ha­ ben, das Instrument als solches aber dennoch als zweckmässig be­ zeichnet werden kann. RRB 17.8.1993 26