2019 Gemeinderecht 385 II. Gemeinderecht 62 Gemeindeversammlung Antragsrecht bei einer Revision der allgemeinen kommunalen Nutzungs - planung; Auslegung des Begriffs einer wesentlichen Änderung nach Bau - gesetz. Aus dem Entscheid des Departements V olkswirtschaft und Inneres, Ge - meindeabteilung, vom 15. April 2019 in Sachen Y . gegen die Einwohnerge- meinde B. (77384/23.3). Aus den Erwägungen 2.3. Die Gemeindever sammlung hat die Kompetenz, über die all - gemeine kommunale Nutzungsplanung abschliessende Beschlüsse zu fassen (vgl. § 25 des BauG). Insoweit ist nicht strittig, dass die Ge - meindeversammlung vom 22. November 2018 über den Antrag, die Landschaftsschutzzone auf die Parzelle 717 nicht nachträglich aus - zudehnen einen Beschluss fassen durfte. Es geht hier einzig um die Frage, ob dieser Beschluss ein dir ekter Entscheid ist, welcher sofort umzusetzen ist oder ob es sich dabei um einen Beschluss handelt, welcher an den Gemeinderat zur Überprüfung oder Überarbeitung geht, im Sinne einer Rückweisung nach § 25 BauG. Über die Frage, welcher Bezugspunkt für eine wesentliche Änderung in Relation zum Endresultat, also dem Gemeindeversammlungsbeschluss vom 22. November 2018 zu nehmen ist – die V orlage der öffentlichen Auflage oder die V orlage der Gemeindeversammlung – ist bisher noch nicht entschieden worden. 3.1. Nach § 25 Abs. 1 und 2 BauG werden allgemeine Nutzungsplä- ne durch das nach der Gemeindeorganisation zuständige Organ erlas-386 Verwaltungsbehörden 2019 sen. Die Einwendungsentscheide des Gemeinderats sind dem zustän - digen Organ bekannt zu geben, binden es aber nicht. Der Gemeinde - rat orientiert das zuständige Organ über die von ihm vorgeschlagenen Abweichungen vom öffentlich aufgelegten Entwurf und begründet sie. Das zuständige Organ erlässt die Planung gesamthaft oder in Tei- len. Will es wesentliche Änderungen anbringen, weist es den be- troffenen Teil zur Überprüfung oder Überarbeitung an den Gemein - derat zurück. Dieser letztere Teil der Bestimmung wurde im Rahmen der Revision von 2009 ins Baugesetz eingefügt und ist seit dem 1. Januar 2010 in Kraft. 3.2. Da bezüglich der Anwendbarkeit der massgeblichen Bestim - mungen unterschiedliche Auffassungen bestehen, sind diese auszule- gen. Die Gesetzesauslegung hat auch im Verwaltungsrecht zum Ziel, den rechtsverbindlichen Sinn eines Rechtssatzes zu ermitteln. Ausle - gung ist notwendig, wo der Ges etzeswortlaut nicht klar ist oder wo Zweifel bestehen, ob ein scheinbar klarer Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Für die Normen des Verwaltungsrechts gelten die üblichen Methoden der Gesetzesauslegung. Demnach bejahen Lehre und Rechtsprechung a uch für das Verwaltungsrecht den Me - thodenpluralismus, der keiner Auslegungsmethode einen grundsätzli- chen V orrang zuerkennt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, N 235 ff.). 3.3. Die Botschaft des Regierungsrats d es Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 5. Dezember 2007, Bericht und Entwurf zur 1. Be - ratung, stellt di e Änderungen zu § 25 Abs. 2 BauG unter die Kern - punkte der Qualitätssicherung und der Verfahrensvereinfachung und enthält dazu folgende Ausführungen. "Qualität der Nutzungspläne (Abs. 2): Ein abgesprochener V orstoss an der Gemeindeversamm - lung kann dazu führen, dass die Versammlung spontan eine in mehr - jähriger Arbeit erstellte Planung in wesentlichen Punkten abändert. Solche V orstösse können zu Rechtsungleichheiten führen, zum Bei - spiel bei Einzonung eines Grundstücks, während dem Grundstücke anderer Personen, die die Nutzungsplanung akzeptieren und keine Anträge an der Gemeindeversammlung stellen, nicht eingezont wer -2019 Gemeinderecht 387 den. Zudem werden durch solche Antr äge meist jahrelange Planun - gen abgeändert, die ein öffentliches Verfahren mit Mitwirkung durchlaufen haben. Diese Verfahren werden dadurch in Frage ge - stellt. Der Entwurf sieht daher vor, dass für solche wesentliche Ab - änderungen der Zonenplanung die Gemeindeversammlung das Ge - schäft künftig an den Gemeinderat ganz oder in Teilen zurückweisen muss, bevor sie darüber dann in einer zweiten Gemeindeversamm - lung beschliessen kann. Dies sichert die demokratischen Spielregeln und bedeutet eine Stärkung der Demokratie und eine Qualitätssteige- rung. Die zeitliche Verzögerung bei einer Rückweisung beträgt rund ein halbes Jahr". 3.4. In der Lehre wird die Frage der wesentlichen Änderungen im Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, in Randziffer 20 zu § 25 BauG aufgegriffen. Christian Häuptli äussert sich im Kommentar wie folgt: "Sollte es als Folge einer solchen Rückweisung zu einer Änderung der früher öffentlich aufgelegten Entwürfe kommen, hat eine neue öffentliche Auflage gemäss § 24 Abs. 1 BauG zu erfolgen. Kommt es zu keiner Änderung, hat keine Auflage zu erfolgen, sondern der frühere öffentlich aufgelegte Ent - wurf wird dem zuständigen Organ erneut zum Beschluss vorgelegt." Der Kommentator vertritt also den Standpunkt, dass es durchaus we - sentliche Änderungen gibt, welche zum Zustand zurückführen, wie er öffentlich aufgelegen hat. 3.5. Im Rahmen der Sachverhaltsabklärungen wurde der Fall dem BVU zur Stellungnahme unterbreitet. Die Fachleute des BVU äus - sern sich zum Fall wie folgt: "Die Grenze w esentlich/unwesentlich wird in § 11 BauV definiert. Danach sind unwesentliche Änderungen in der Regel Anpassungen im Plan, nicht in der BNO. Die zusam - menhängende Fläche ist nach BauV § 11 kleiner als 200 m2. Eine BNO-Änderung ist unwesentlich, wenn es sic h z.B. um eine rein sprachliche Präzisierung (Korrektur offenkundiger Versehen) han - delt. Besteht ein Zusammenhang zwischen beantragter Änderung und weiteren Inhalten der Nutzungsplanung, ist eine Änderung auch dann wesentlich, wenn sie unter den oben gena nnten Kriterien liegt (z.B. 388 Verwaltungsbehörden 2019 Bedeutung des V olumen-/Substanzschutzes eines Gebäudes für das Ortsbild; ferner Fragen der Rechtsgleichheit). Landschaftsschutzzo - nen werden zur Umsetzung übergeordneter oder kommunaler Schutzinteressen ausgeschieden, namentlic h zur Umsetzung der Landschaften von kantonaler Bedeutung und der Siedlungstrenngür - tel gemäss Richtplan (Kapitel L 2.3 und S 2.1). Weitere Zweckbe - stimmungen sind denkbar z.B. Vernetzungskorridore, wertvolle strukturierte Landschaftskammern und weitere k ommunale Interes - sen. Ob ein Grundstück mit einer Landschaftsschutzzone überlagert ist oder nicht, hat nebst der grundsätzlichen Bedeutung für die Land - schaft auch für die Grundeigentümer und die Nachbarschaft wesent - liche Auswirkungen, schliesst die Landschaftsschutzzone die Bebau- barkeit doch weitgehend aus. Mit dem Verzicht auf die Ausscheidung einer Landschaftsschutzzone stellen sich auch Fragen der Rechts - gleichheit. Ein Verzicht ist daher nur aufgrund einer umfassenden In- teressenabwägung möglich. Bei der beschlossenen Änderung der Nutzungsplanung an der Gemeindeversammlung handelt es sich da - her um eine wesentliche Änderung im Sinne von § 25 BauG." 3.6. Zu einer Abweisung der Beschwerde muss schliesslich auch die gemeinderechtliche Betrachtungsweise f ühren. Änderungsanträge in einer Gemeindeversammlung beziehen sich immer auf die V orlage des Gemeinderats. Die Versammlungsteilnehmenden können ihre Änderungsanträge stellen, ohne den baurechtlich öffentlich aufgeleg- ten Entwurf kennen zu müssen. Im Rahmen der Durchführung der Gemeindeversammlung erfolgt eine eigene Auflage der Akten (vgl. § 23 Abs. 1 GG). Ein Gemeindebeschwerdeverfahren kann sich sodann nur mit Verfahrensfragen befassen (vgl. § 106 Abs. 2 GG). Im vorliegenden Fall müsste die hier urteilen de Instanz eine materielle Prüfung der Frage vornehmen, welche Auswirkungen einem im Gesamtkontext der allgemeinen Nutzungsplanung der Gemeinde B. vorgenommenen Verzicht auf die Landschaftsschutzzone in Bezug auf die Parzelle 717 zuzumessen sind. Das BVU ä ussert sich zu dieser Problematik ebenso: "Ob ein Grundstück mit einer Landschaftsschutzzone über - lagert ist oder nicht, hat nebst der grundsätzlichen Bedeutung für die 2019 Gemeinderecht 389 Landschaft auch für die Grundeigentümer und die Nachbarschaft we- sentliche Auswirkungen , schliesst die Landschaftsschutzzone die Bebaubarkeit doch weitgehend aus. Mit dem Verzicht auf die Aus - scheidung einer Landschaftsschutzzone stellen sich auch Fragen der Rechtsgleichheit. Ein Verzicht ist daher nur aufgrund einer umfas - senden Interessenabwägung möglich." Es kann vorliegend aber nicht Aufgabe der Beschwerdeinstanz sein, eine solche Beurteilung vorzu - nehmen. Vielmehr ist dies gerade die Aufgabe des Gemeinderats. Im Rahmen eines Gemeindebeschwerdeverfahrens ist es durchaus mög - lich zu beurteilen, ob eine wesentliche Änderung von der gemeinde - rätlichen V orlage vorgenommen wurde. Hingegen ist es kaum mög- lich, bei einer allgemeinen Nutzungsplanung einen Vergleich zwi - schen jener in der öffentlichen Auflage befindlichen Fassung, mit der vom Legislativorgan später beschlossenen Endfassung vorzunehmen, ohne sich inhaltlich mit den damit verbundenen Auswirkungen aus - einanderzusetzen. Dies betrifft hier etwa die Frage der Rechtsgleich - heit des Verzichts. Der Gesetzgeber wollte aber keine materielle B e- urteilung von Streitsachen im Rahmen eines Gemeindebeschwerde - verfahrens. 3.7. Aufgrund dieser Erwägungen ist im vorliegenden Fall von einer wesentlichen Änderung im Sinne von § 25 Abs. 2 BauG auszugehen. Dass die Änderung der Nichtausdehnung der Landschaftsschutzzone auf die Parzelle 717 dem Zustand der öffentlichen Auflage ent - spricht, erscheint im Gesamtkontext der vorgenommenen Änderun - gen der kommunalen Nutzungsordnung als untergeordnet. Geht man vom Hauptanliegen der massgebenden baurechtlich en Revision aus, nämlich der Qualitätssicherung, dann ist für den vorliegenden Fall eine Rückweisung zur nochmaligen Überprüfung der beschlossenen Änderung durchaus angebracht. Die Parzelle 717 umfasst schliess - lich eine grösse re Fläche, als die in § 11 de r BauV festgelegten 200 m2. Damit ist die von der Gemeindeversammlung beschlossene Änderung betreffend der Parzelle 717 wesentlich.