#ST# 88.001 Rapport sur le programme de la législature 1987-1991 du 18 janvier 1988 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Conformément à l'article 45bis de la loi sur les rapports entre les conseils et à l'article 23 de la loi sur les finances de la Confédération, nous avons l'honneur de vous soumettre le rapport sur le programme de la législature 1987-1991. Ce document réunit les Grandes lignes de la politique gouvernementale pour la période 1987-1991 et le plan financier de la législature 1989-1991. Nous vous proposons de prendre acte de ce rapport. Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération. 18 janvier 1988 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Stich Le chancelier de la Confédération, Buser 1988-130 353I MTRODUCTIOS Le Rapport sur le programme de la legislature 1987-1991 qui vous est soumis, presente de notables différences par rap- port aux Grandes lignes de la politique gouvernementale et aux plans financiers des législatures antérieures. Voici ces innovations : - Le rapport réunit en un seul et unique document les Gran- des lignes de la politique gouvernementale et le plan fi- nancier de la législature. Nous entendons ainsi mieux har- moniser planification des tâches et planification finan- cière . - La partie principale du rapport est consacrée aux grandes options de la législature. Elle ne contient pas de commen- taire sur le programme législatif. Pour chacune des gran- des options, nous exposons les objectifs que nous nous sommes fixés ces quatre prochaines années et les mesures que nous entendons prendre pour les atteindre. Les divers projets sont à la fois présentés dans un contexte assez large et ordonnés par domaine prioritaire. Nous avons dé- fini les sept grandes options suivantes qui sont réparties entre trois thèmes ou groupes de thèmes : - La Suisse dans le concert des nations Les grands défis mondiaux et l'intégration européenne Politique de sécurité - Economie - Milieu vital - Société Innovation - Travail - Culture Protection de l'environnement et du paysage. Infra- structure Sécurité sociale - santé publique - Bases de l'exécution des tâches de l'Etat Nouveau régime financier Efficacité des mesures prises par l'Etat. 354- L'idée majeure qui sous-tend l'ensemble du rapport est la croissance qualitative. Aussi, les principaux objectifs et mesures définis pour cette législature ont-ils été - lors- que cela paraissait judicieux - mis en relation avec la croissance qualitative. Portée politique et juridique du rapport Ainsi que le Conseil fédéral l'a souligné à réitérées repri- ses, le rapport sur le programme de la législature est une simple déclaration d'intention qui n'a donc, sur le plan ju- ridique, aucun caractère contraignant. Le Conseil fédéral doit, en effet, pouvoir s'écarter de ce programme quant au fond ou quant à l'ordre des priorités, selon l'évolution de la situation. Le rapport sur le programme de la législature permet au Par- lement et au public de prendre connaissance des objectifs que le Conseil fédéral s'est fixé pour la période 1987-1991, et d'en débattre. Les discussions auxquelles donneront lieu le dit rapport au sein des Conseils législatifs et les mo- tions relatives aux Grandes lignes qui pourraient s'ensuivre montreront au Conseil fédéral jusqu'à quel point il peut compter sur l'appui de l'Assemblée fédérale pour réaliser le programme d'action qu'il s'est fixé pour ces quatre prochai- nes années. Elles lui révéleront également les points sur lesquels il pourrait être nécessaire de compléter ou de mo- difier ce programme. Structure du rapport Le rapport se compose des chapitres suivants : Situation générale et aperçu des buts fixés pour la législa- ture; Dans ce chapitré nous brossons à grands traits le ta- bleau de la situation actuelle, sur le plan de la politique internationale ainsi que des points de vue économique, éco- logique et social. Suit, immédiatement après, un aperçu des 355principaux buts que nous nous sommes fixés pour la législa- ture. Rappelons que l'idée force.qui sous-tend ces objectifs est la croissance qualitative. La politique financière actuelle et ses objectifs t Dans ce chapitre nous faisons le point de la situation financière et exposons l'importance que revêt la politique financière et les tâches qui sont les siennes. Enfin nous dépeignons l'évolution de ceux des indicateurs économiques qui influent de manière déterminante sur la planification financière. Grandes options de la législature; Le lecteur trouvera dans ce chapitre le commentaire des sept grandes options que nous avons déjà mentionnées. Chacune d'entre elles est traitée selon le plan suivant:point de la situation, objectifs et mesures, enfin aspects financiers. Au chapitre des mesures, nous nous sommes bornés à mentionner les projets les plus importants. Le lecteur trouvera cependant en annexe le programme législatif complet, sous forme de listes. Résultats de la planification financière durant la législa- ture; Les résultats de la planification sont présentés dans le contexte plus large de la politique financière et écono- mique. Nous mettons en relief les principales tendances qui se dessinent et exposons les incidences qu'aura la situation des finances fédérales sur l'économie nationale. Enfin, nous esquissons, dans la mesure où elles sont prévisibles aujourd'hui, les évolutions que devraient subir les dépenses au-delà de 1991. Annexes; L'appendice 1 contient la liste des objets des Grandes lignes, subdivisés en deux catégories se- lon qu'ils seront soumis au Parlement au cours de la première ou de la seconde moitié de la législa- ture . 356A 1'appendice 2 sont énumérés d'autres projets qui seront soumis au Parlement au cours de la législa- ture: prorogation d'arrêtés fédéraux, modifica- tions législatives d'importance secondaire, arrê- tés de financement, etc.... L'appendice 3 renseigne sur les initiatives popu- laires pendantes devant le Conseil fédéral ou an- noncées . L'appendice 4 contient le plan financier de la lé- gislature, qui met en évidence la structure des dépenses et des recettes pour la période 1988-1991. Enfin 1'appendice 5 fait le point sur l'exécution des affaires mentionnées dans les Grandes lignes 1983-1987. Ensemble, les appendices 1, 2 et 3 constituent le programme législatif de la période 1987-1991. II SITUATION GÉNÉRALE ET APERÇU DES BUTS FIXÉS PODR LA LEGISLATURE Le développement de notre pays dépend dans une très large mesure de la situation politique et économique dans le mon- de. Or les relations internationales sont toujours placées sous le signe de divers antagonismes: l'opposition entre l'Est et l'Ouest, les différences de niveaux de vie entre le Nord et le Sud ainsi que toute une série de conflits armés régionaux. Dans le domaine économique, les imbrications à l'échelle mondiale se multiplient. Si ces interdépendances sont une chance à saisir pour renforcer la coopération au sein de la communauté internationale, elles rendent aussi l'économie mondiale plus vulnérable. On comprend donc 357les dangers potentiels que représentent l'endettement du tiers monde et l'important déficit extérieur des Etats-Unis qui, si d'autres crises venaient s'y ajouter, pourraient avoir des conséquences dont il est difficile d'évaluer la portée. Quant au phénomène de douche écossaise qui secoue les marchés boursiers, il ne fait qu'accroître l'incertitude qui plane sur l'avenir de l'économie mondiale. Les change- ments rapides et les profondes mutations qui interviennent dans tous les domaines se manifestent à travers deux phéno- mènes: la modification des structures de l'économie mondiale et l'aggravation des atteintes portées à l'environnement. Malgré la situation relativement favorable dans laquelle nous nous trouvons - la Suisse a jusqu'ici pu s'adapter aux changements constatés dans les structures de l'économie mon- diale et a enregistré des succès encourageants dans le do- maine de l'environnement - on peut se demander quel sera l'avenir de notre pays dans un monde en perpétuelle muta- tion . 1. SITUATION GENERALE 1.1 Modification des structures de l'économie mondiale Aujourd'hui, les structures de l'économie mondiale se modi- fient, entre autres, sous l'influence essentielle qu'exer- cent sur elles les nouvelles technologies fondamentales et technologies-clés. Nous pensons, en particulier, à la mi- croélectronique, à l'informatique, aux nouvelles techniques de l'information et de la communication, aux nouveaux maté- riaux synthétiques et à leurs applications, de même qu'à la biotechnique et aux manipulations génétiques. Ces nouvelles technologies modifient les procédés de production et permet- tent la mise au point de produits et de services nouveaux. Les nouvelles techniques appellent une multiplication des investissements dans le secteur recherche - développement. De plus, le laps de temps entre l'aboutissement des recher- ches et la commercialisation d'un produit ou d'un procédé 358compétitif est toujours plus court. Les nouveaux produits sont en effet de plus en plus vite dépassés, ce qui oblige les entrepreneurs à amortir leurs investissements plus rapi- dement. Pour être compétitif, il faut donc investir dans la recherche et le développement et accélérer le transfert de la technologie et des connaissances. Si elles veulent assurer leur existence et celle de leurs collaborateurs, nos entreprises doivent gagner la lutte pour la conquête de parts de marchés. La disparition d'emplois dans les secteurs traditionnels est compensée par la créa- tion de nouvelles capacités d'embauché dans les secteurs no- vateurs de l'économie. Les entreprises qui tardent à se restructurer le paient souvent cher. Pour se protéger de la concurrence étrangère, il est fré- quent que les Etats prennent des mesures protectionnistes, soit en obligeant les autres pays à limiter leurs exporta- tions, soit en mettant en place des obstacles au commerce. Ces mesures sont autant d'entraves au libre-échange, autant de ratés dans le moteur de la croissance économique, qui doit être à la fois dynamique et novatrice. On assiste pour- tant, malgré ces tendances, à une internationalisation croissante des activités économiques: les sociétés multina- tionales, par exemple, contrôlent une part de plus en plus grande du commerce mondial. Les mutations auxquelles nous assistons à l'échelle mondiale sont perceptibles notamment si l'on observe la croissance économique, qui, de l'Atlantique, s'est déplacée vers le Pa- cifique. Le Japon, par exemple, a réussi un tour de force sans précédant en venant se hisser au niveau des puissances économiques mondiales. Aux Etats-Unis, les centres économi- ques, naguère encore sur la côte est, se trouvent au- jourd'hui sur la côte ouest. Parallèlement, le nombre des régions du globe qui sont économiquement fortes s'est accru. De grands déséquilibres continuent de marquer l'évolution économique à l'échelle mondiale. Si certains pays d'Extrê- 359me-Orient et d'Amérique latine sont parvenus à rejoindre le groupe des pays nouvellement industrialisés, d'autres, en revanche, ont perdu les avantages que leur procurait leur main-d'oeuvre bon marché, qui leur a permis de s'industria- liser. Le poids des dettes accumulées et le pessimisme qu'inspiré, d'une manière générale, l'avenir de ces pays dé- couragent les créanciers, qui ne sont plus disposés à accor- der de nouveaux crédits à certains Etats. Les pays en développement dont l'économie, et surtout l'agriculture, produit essentiellement pour le marché natio- nal n'ont pas pu profiter des changements qu'ont connu les structures économiques à l'échelle mondiale. Le traditiona- lisme des structures agraires, l'inadaptation des stratégies de développement en raison de la pauvreté et les désavanta- ges que les règles du commerce international font souvent subir à ces pays sont autant d'entraves à un développement sain tant sur le plan social que sur le plan économique, dé- veloppement qui, pour ces pays, est le seul moyen d'échapper à la faim, à la misère et à la destruction de leur environ- nement. L'application des techniques de pointe leur pose encore de gros problèmes. Il est donc indispensables de trouver des solutions qui soient adaptées aux structures et à la situation sociale de ces pays. L'évolution sur les marchés financiers se caractérise par 1'apparition de nouveaux instruments de financement et par des mesures de déréglementation à l'échelle mondiale. Depuis le krach boursier, personne ne sait comment vont se compor- ter les parties présentes sur le marché. L'effondrement des cours des actions est, partiellement du moins, une réaction au mouvement de hausse excessive qui l'avait précédé. Les raisons profondes de cette baisse, cependant, sont les grands déséquilibres qu'accusent les balances du commerce extérieur de certaines puissances industrielles (Etats-Unis, RFA, Japon), l'important déficit budgétaire américain et l'effritement du cours du dollar. Personne ne peut encore dire dans quelle mesure ces événements influeront sur 1'évo- 360lution de l'économie mondiale. Quoi qu'il en soit, le krach boursier aura fait apparaître la nécessité qu'il y a pour les grands Etats industrialisés de mieux harmoniser leurs politiques économique, financière et monétaire. Le Conseil fédéral et la Banque nationale sont prêts à y apporter leur concours. 1.2 Aggravation des atteintes portées à l'environnement Notre société de consommation' porte atteinte à l'environne- ment. Les réserves de matières premières s'épuisent. De plus, les procédés de transformation appliqués par les usi- nes leur font produire des déchets et des substances nocives qui ne sont pas entièrement dêgradables et qui subsistent dans l'eau, dans le sol et dans l'air. La consommation con- tinue pourtant d'augmenter, de même que s'accroît notre be- soin de mobilité. Les atteintes à l'environnement qui en ré- sultent sont nuisibles non seulement à la santé de l'homme, mais aussi à celle de la faune et de la flore. Malgré les gros efforts qui sont déployés pour mettre au point des produits et des procédés plus respectueux de l'en- vironnement, les activités humaines continuent de porter gravement préjudice à notre milieu vital. Dans les années soixante et septante, notre principal problème était l'épu- ration des eaux. Aujourd'hui, c'est au bruit, à la pollution de l'air et du sol ainsi qu'aux difficultés posées par l'élimination des déchets qu'il convient de remédier. La pollution de l'air est étroitement liée à la consommation d'énergie. Le processus de combustion des carburants et des combustibles fossiles libère des gaz nocifs. Les principales sources de ces émanations nuisibles sont aujourd'hui le trafic motorisé, qui ne cesse de s'intensifier, les chauffa- ges et les foyers industriels, sans compter les installa- tions de production qui rejettent des solvants dans l'air. Ces émanations gazeuses polluent l'atmosphère et portent di- rectement atteinte à la santé de l'homme et de l'environne- ment. 26 Feuille fédérale. 140e année. Vol. I 361A une plus grande échelle, deux autres menaces planent sur l'écosystème de notre planète: les déboisements qui se pour- suivent dans les zones tropicales et les gaz propulseurs qui détruisent la couche d'ozone. Si l'on ne fait rien pour re- médier à ces abus, les retombées sur le climat et la végéta- tion pourraient être graves. Notre sol, lui, est de plus en plus pollué par des substan- ces nocives. Celles-ci proviennent principalement des gaz d'échappement rejetés par l'industrie et les véhicules à mo- teur, des engrais, des substances utilisées pour traiter les plantes ainsi que des déchets. Mais il n'y a pas que les substances nocives: les méthodes de culture menacent elles aussi la fertilité des terres. Pour rationaliser l'exploi- tation agricole, on sacrifie les haies vives, les prairies sèches, les marais et les prairies maigres, qui sont tous si importants pour l'équilibre écologique. En les éliminant, ce n'est pas seulement notre paysage que nous appauvrissons, mais aussi notre faune, dont nous grignotons l'espace vital. Dans les pays du tiers monde, la destruction de l'environne- ment est étroitement liée aux problèmes de la pauvreté et de la démographie. Si ces pays éprouvent autant de difficultés à se développer, c'est précisément parce que trois problèmes - crise de l'environnement, crise de l'énergie et crise éco- nomique - sont venus s'additionner. Au début des années soi- xante, la population de la planète était estimée à trois milliards de personnes. Aujourd'hui, le monde compte cinq milliards d'habitants, qui se concentrent de plus en plus dans les grandes agglomérations. Dans les pays les plus pauvres du globe, la misère ne cesse de gagner du terrain. On y manque de bois de feu et de terres arables et on conti- nue donc à déboiser, ce qui ne fait qu'accélérer la déserti- fication et l'érosion du sol. Les monocultures ainsi que l'augmentation de la production de matières premières sont génératrices de déséquilibres écologiques. De plus, les mar- chés sont engorgés et les cours chutent, ce qui n'incite pas les pays consommateurs, qui peuvent s'approvisionner à bon compte, à économiser les ressources naturelles. 362La majeure partie des agents polluants que nous retrouvons en Suisse proviennent de sources se situant à l'intérieur de nos frontières. Cependant, l'accident nucléaire de Tchernobyl et 1'incendie qui a ravagé des entrepôts chimi- ques à Schweizerhalle nous ont fait prendre conscience du fait que les problèmes de pollution ne connaissent pas de frontières. Il est bien clair que les dommages dus à des accidents, à des catastrophes ou simplement à une aggrava- tion de la pollution peuvent coûter cher. Nous devons donc les éviter. D'ailleurs, les mesures préventives sont non seulement plus efficaces, mais aussi moins onéreuses que les réparations. A long terme, les problèmes écologiques qui se posent à l'échelle mondiale ne pourront être résolus que si l'on par- vient à mettre au point des produits et des procédés de fa- brication qui permettent d'économiser l'énergie et les ma- tières premières ainsi que de réduire le volume des déchets produits. La croissance économique, nécessaire aux pays in- dustrialisés comme aux pays en développement, doit, en fin de compte, contribuer à améliorer la qualité de la vie. 1.3 Problèmes écologiques et mutations structurelles: les nouvelles techniques sont-elles une solution? Parmi les nouvelles techniques, beaucoup vont dans le sens d'une croissance qualitative. Les techniques de réglage par commande numérique permettent, par exemple, de réduire la consommation de matières premières non renouvelables. Il est en outre une "matière première" particulièrement respectueu- se de l'environnement qui permet une création de valeur im- portante. Il s'agit de la mise à disposition, du traitement, de la transmission et du stockage d'informations. Il y a longtemps que ces activités sont venues bouleverser les trois secteurs économiques traditionnels. De nouvelles pro- fessions sont apparues, alors qu'un certain nombre de mé- tiers ont été adaptés aux nouvelles techniques, qui permet- tent d'ailleurs de satisfaire plus facilement certaines re- 363vendications sociales. On a de plus en plus besoin de per- sonnes créatives qui soient capables de réfléchir ainsi que de chercher des solutions nouvelles et qui acceptent de se perfectionner en permanence. Les nouvelles techniques per- mettent d'assouplir les horaires de travail, parfois aussi de créer des formes de travail laissant une plus grande in- dépendance à l'employé, lui permettant ainsi de s'épanouir. Les nouvelles techniques ne sont toutefois pas sans présen- ter certains risques. D'aucuns craignent en effet que le terminal d'ordinateur soit utilisé pour mieux surveiller l'homme, qui pourrait ainsi se sentir constamment sous pres- sion. D'autres relèvent que les médias dits "nouveaux" nous submergent d'informations qui, selon eux, menacent tant l'individualité de la personne que la pluralité culturelle. Certains vont jusqu'à prédire une scission de la société: seul un petit nombre de privilégiés pourrait, selon eux, bé- néficier d'une réelle qualité de la vie, les autres étant les victimes des mutations structurelles. Le progrès technique, il est vrai, a non seulement son côté face, mais aussi son côté pile, présente non seulement des avantages, mais aussi des dangers. Or, la seule attitude raisonnable que l'on puisse adopter à son égard est d'aller de 1'avant. Nous devons à la fois saisir les chances que nous offrent les nouvelles techniques et échapper aux ris- ques qu'elles recèlent. Pour parvenir à la croissance quali- tative, il faut trouver le juste milieu entre l'enthousiasme aveugle que peut susciter la technique et la peur du pro- grès, qui incite à se retrancher dans une position défensi- ve . Le changement technique et économique n'est toutefois pas uniquement une question d'inventivité et de connaissances. Les idées novatrices ne peuvent en effet généralement pros- pérer que dans une société réceptive du point de vue tant politique que culturel et exigent souvent de cette société une certaine capacité d'adaptation. Aujourd'hui, la crois- 364sance économique entraîne une augmentation des atteintes à l'environnement. Or, il faut, pour parvenir à une croissance quantitative, rompre le lien existant actuellement entre la croissance économique et la pollution de l'espace vital. Mieux on réussira cette dissociation, plus grande sera la croissance économique que nous pourrons nous permettre d'avoir sans pour autant continuer de polluer notre environ- nement . 2. APERÇU DES BOTS FIXES POUR LA LEGISLATURE 2.1 Croissance qualitative, principe directeur de la législature Le Conseil fédéral a décidé de placer la présente législa- ture sous le signe de la croissance qualitative. Une commis- sion fédérale d'experts a récemment donné de cette crois- sance la définition suivante: "Par croissance qualitative, on entend toute amélioration durable de la qualité de la vie et de l'environnement obte- nue pour chaque individu et pour l'ensemble de la popula- tion, qui est acquise grâce à une réduction pu pour le moins au maintien de la somme nette de ressources non renouvela- bles ou non rêgénérables mises en oeuvre avec une diminution ou au moins sans augmentation des nuisances affectant l'en- vironnement." (cf. rapport "Croissance qualitative" du 13.2.86). La croissance qualitative ne peut pas être mesurée avec pré- cision. Si le produit national brut (PNB) fournit quelques indices, il est cependant loin d'être un indicateur idéal de la croissance qualitative. Le PNB est la somme des biens et des services produits par l'économie d'un pays, destinés à la consommation finale et évalués aux prix du marché. Or, si des accidents ou des catastrophes viennent gonfler la somme de ces biens et de ces services, le PNB s'en ressentira fa- vorablement. Inversement, les travaux ménagers et autres 365travaux exécutés pour son propre compte ne sont pas pris en considération dans le PNB, bien qu'ils contribuent de façon décisive à améliorer la qualité de la vie. Faut-il choisir la croissance zéro ou la croissance tout court? Le Conseil fédéral, quant à lui, estime que cette controverse est dépassée. Il a la conviction que la crois- sance .dont nous avons besoin est une croissance sélective, car s'il est des secteurs qui doivent se développer, il en est d'autres qui doivent restreindre leurs activités. Il est ainsi souhaitable que les techniques permettant d'économiser tant l'énergie que les matières premières viennent peu à peu supplanter les techniques polluantes et dépassées. Or, la croissance qualitative ne s'instaure pas automatiquement. Pour en bénéficier, il faut y travailler, en innovant dans tous les domaines. L'innovation, à son tour, exige que, dans tous les secteurs - personnel, économique, social et public - nous approfondissions la réflexion sur ce qui existe et ce que nous souhaiterions y changer. Elle exige que nous nous libérions d'un certain immobilisme et que nous laissions plus de place à notre esprit novateur. L'Etat à lui seul ne peut rien. Si nous voulons une croissance qualitative, toutes les forces qui forgent l'avenir de notre pays - l'in- dividu comme les organisations sociales ou économiques et les pouvoirs publics - doivent collaborer. L'Etat ne peut en effet que promouvoir cette réorientation vers une croissance qualitative en créant des conditions générales favorables. Il doit aussi veiller à ce que personne n'engage des proces- sus qui sont contraires à l'intérêt public et qui, s'ils ne sont pas stoppés à temps, doivent, après coup, être corrigés à grands frais. La croissance qualitative ne peut pas être encouragée au moyen d'une politique fragmentaire, qui risquerait d'anéan- tir d'une main les succès qu'elle a obtenus de l'autre. Le principe du saupoudrage n'est pas plus prometteur car les mesures prises sans aucune coordination sont rarement très efficaces. Conscient de ces problèmes, le Conseil fédéral a 366donc décidé de placer les projets qu'il entend présenter au cours de la présente législature dans un contexte plus vas- te. Dans l'aperçu qui suit - trois sujets généraux y sont traités - sept grandes options sont présentées, tant que possible, dans la perspective de la croissance qualitative. 2.2 La Suisse dans le concert des nations Les grands défis mondiaux et l'intégration européenne Malgré sa petite taille, la Suisse a différents moyens d'in- fluer sur la situation internationale. Elle doit défendre les valeurs et les grandes orientations qui lui paraissent fondamentales pour la paix dans le monde et pour la stabili- té de l'économie. Ainsi doit-elle se faire l'avocate, entre autres, des droits de l'homme, de l'aide humanitaire et de la solidarité internationale..Mais elle doit aussi contri- buer à répandre dans le monde l'idée de la croissance quali- tative, par exemple en participant aux efforts déployés pour protéger le milieu vital et pour aider tant les pays en dé- veloppement que les pays industrialisés à produire de façon plus respectueuse de l'environnement. La Suisse peut fournir une contribution active en prenant part aux travaux des or- ganisations internationales. Le Conseil fédéral s'emploiera à renforcer la position politique de la Suisse aux niveaux bilatéral et multilatéral ainsi qu'à préserver l'universali- té de nos relations avec l'étranger. La Suisse est une place financière relativement importante et fait partie des moyennes puissances commerciales. Etant donné que notre économie est fortement axée vers l'exporta- tion, notre pays est tributaire de la stabilité et de l'ou- verture de l'économie mondiale. Il est donc dans l'intérêt de la Suisse que le système multilatéral de réglementation du commerce mondial mis au point par le GATT soit renforcé, étendu et adapté aux nouvelles tendances. La coopération en- tre partenaires commerciaux, et la collaboration avec les pays en développement en particulier, doit aussi devenir 367plus active, plus équitable et plus équilibrée. Conscient de cette nécessité, le Conseil fédéral veillera à maintenir, voire à améliorer la compétitivité de la Suisse sur les mar- chés internationaux et souhaite aider les pays en développe- ment à devenir des partenaires commerciaux à part entière. Le destin de la Suisse est étroitement lié à celui de l'Eu- rope. Dans de nombreux domaines, dans celui de la collabora- tion scientifique et technique en particulier, la coopéra- tion avec les pays voisins ne cesse de gagner en importan- ce. De plus, la CE approche du but qu'elle s'était fixé, puisque le marché unique verra le jour en 1992. Ce processus d'intégration mis en route par la CE ne manquera pas d'avoir des retombées sur les pays de l'AELE et sur toutes les au- tres organisations actives à l'échelle européenne. Le Con- seil fédéral craint que la Suisse ne se retrouve isolée au milieu de l'Europe. Il entendintensifier sa collaboration avec la CE dans tous les domaines qui intéressent les deux parties. Nos relations avec les pays de l'AELE et avec les organisations actives à l'échelle européenne doivent, quant à elles, être développées de manière pragmatique. Forte de sa tradition humanitaire et compte tenu de ses liens politiques et économiques avec l'étranger, la Suisse prend part au destin des pays en développement dans un es- prit de solidarité. Le problème de l'endettement doit trou- ver une solution. Dans les pays du tiers monde, les crises sociales et économiques sont en effet souvent à l'origine de troubles politiques, qui incitent les gens à quitter leur patrie pour venir grossir les rangs des réfugiés venus cher- cher asile sous des cieux plus cléments. En aidant ces pays à se prendre en charge, on peut apporter une solution dura- ble au problème des réfugiés. Le Conseil fédéral entend ren- forcer sa politique humanitaire et veiller à une intensifi- cation progressive de la coopération suisse au développe- ment . 368Politique de sécurité La politique de sécurité comprend tous les efforts déployés pour désamorcer les conflits armés, pour réduire les ten- sions et pour assurer une paix durable. La solidarité inter- nationale est un élément important de la politique de paix car elle permet d'atténuer les inégalités économiques et d'apaiser les tensions sociales. L'instrument le plus effi- cace dont la Suisse dispose pour mener sa politique de sécu- rité est sa neutralité permanente et armée. Le Conseil fédé- ral a l'intention de continuer, dans toute la mesure de ses possibilités, d'oeuvrer en vue de la signature des conven- tions internationales sur le désarmement et la maîtrise des armements et de poursuivre sa participation au maintien de la paix dans le monde. Il continuera aussi d'offrir ses bons offices en vue du règlement pacifique des crises régionales et des conflits internationaux. Une armée bien équipée et bien entraînée, finalement, est le meilleur garant de notre neutralité car elle en assure la crédibilité. 2.3 Economie - Milieu vital - Société Innovation - Travail - Culture Assurer une croissance économique constante qui réponde aux exigences posées par l'environnement, tout en maintenant le plein emploi, la stabilité des prix ainsi que l'équilibre des échanges, tel est le but premier de la politique écono- mique de notre pays. Or, c'est là une entreprise qui exige d'un petit Etat à l'économie ouverte comme le nôtre, le meilleur de lui-même. Ce dont il a besoin, c'est une polique monétaire souple qui vise la stabilité des prix et une poli- tique financière axée sur l'équilibre budgétaire et la sta- bilité économique. Dans cette optique, nous devons non seulement mener une po- litique des échanges extérieurs qui ait pour but la suppres- 369sion des obstacles au commerce, mais aussi redoubler nos efforts dans le domaine de la recherche et du développement ainsi que dans celui de la formation et du perfectionnement professionnels. Nous contribuerons ainsi de manière essen- tielle à assurer une croissance qualitative. Cela vaut non seulement pour notre économie, qui doit produire de façon plus respectueuse de l'environnement, mais aussi pour l'Etat, qui doit accomplir ses tâches avec le plus d'effica- cité possible. Sans compter que les idées nouvelles peuvent aussi enrichir la vie sociale. En Suisse, la capacité pro- fessionnelle des personnes exerçant une activité lucrative a toujours été considérée comme le principal facteur du bien- être économique: l'inventivité, la créativité, la fiabilité et le savoir-faire sont et resteront les piliers de notre bien-être. Malgré sa petite taille, la Suisse fait partie, au niveau mondial, des huit pays qui investissent le plus dans la re- cherche; la qualité du travail accompli dans ses laboratoi- res de recherche et de développement est d'ailleurs mondia- lement reconnue. Pour obtenir une croissance qualitative, il faut accélérer les échanges de connaissances entre les ins- tituts de recherche et de formation, les entreprises et les services publics de notre pays, mais aussi intensifier les échanges d'informations au niveau international. L'importan- ce de la recherche et du développement interdisciplinaires s'est accrue, de même qu'il est devenu capital de considérer les problèmes non plus isolément, mais dans un contexte gé- néral. Le Conseil fédéral entend poursuivre la politique qu'il a menée jusqu'ici en matière de recherche et intensi- fier la coopération scientifique de la Suisse avec l'étran- ger. Les innovations qui ont vu le jour grâce aux nouvelles tech- niques ouvrent aux petites et moyennes entreprises de notre pays des perspectives nouvelles. Il est donc important que les connaissances détenues par les instituts publics de re- cherche et de formation puissent rapidement être appliquées 370dans l'industrie. L'Etat, quant à lui, a pour tâche de veil- ler à créer des conditions générales qui favorisent les ini- tiatives des entreprises et, plus particulièrement, à créer un climat propice aux innovations et aux investissements. Le Conseil fédéral se propose de prendre les mesures néces- saires pour encourager la coopération entre l'économie, les petites et moyennes entreprises en particulier, et les uni- versités ainsi que les écoles techniques supérieures de no- tre pays afin de promouvoir les transferts de technologie. En raison de l'évolution démographique que nous connaissons dans notre pays, le nombre des personnes actives qui au- raient besoin de rafraîchir leurs connaissances profession- nelles est en constante augmentation. En outre, les exigen- ces professionnelles évoluent de plus en plus vite. Pour bien des personnes, le perfectionnement est par conséquence devenu indispensable. Il convient donc d'encourager la mise en place de cycles de perfectionnement dans les universités et les écoles professionnelles. L'éventail des possibilités existant actuellement sera étendu et adapté aux nouveaux be- soins apparus au fur et à mesure du progrès technique. L'informatisation va sans aucun doute continuer de supprimer des emplois. Cette perte peut cependant être compensée par les emplois qui sont créés grâce à la mise au point de nou- veaux produits et de nouveaux procédés, tant dans les bran- ches nouvelles que dans les branches traditionnelles. Le rô- le de l'Etat et des partenaires sociaux est de veiller à ce que ces mutations, qui viennent modifier les structures de l'emploi, de la production et de l'administration, laissent autant de place que possible à l'épanouissement de la per- sonne et ne soient pas l'occasion de renforcer le contrôle et de dêresponsabiliser les travailleurs. Le Conseil fédéral entend proposer une révision de la loi sur le travail et jeter ainsi les bases qui permettront d'assouplir les horai- res de travail et de concrétiser l'égalité des droits entre hommes et femmes dans le travail. 371Juridiquement, l'homme et la femme sont encore loin d'avoir les mêmes droits. Or il est indispensable que l'égalité soit réalisée en droit si nous voulons qu'elle soit tout à fait admise dans la vie de tous les jours. Le Conseil fédéral s'emploiera à favoriser l'égalité des droits entre hommes et femmes et à éliminer de notre législation toutes les iné- galités de traitement qui y subsistent encore. Les idées et les valeurs se répandent par l'intermédiaire de la culture. Chaque activité doit avoir un sens et donner un sens à la vie de celui qui l'exerce. Les questions culturel- les intéressent de plus en plus nos concitoyens. Il est donc important que les particuliers, les institutions privées, les communes, les cantons et la Confédération allient leurs efforts pour encourager les activités culturelles. Il faut aider les minorités culturelles et linguistiques ainsi que préserver la pluralité culturelle de notre pays. Notre vie économique, sociale et culturelle subit l'influen- ce croissante d'une multitude de nouveaux médias. Le Conseil fédéral entend préparer des dispositions visant à mieux pro- téger la personne contre les abus que pourrait permettre le traitement électronique des données. Environnement - Paysage - Infrastructure Si nous voulons protéger notre milieu vital, il faut que l'initiative en soit prise par les pouvoirs publics - Confé- dération, cantons et communes - mais surtout aussi par le secteur privé et par les particuliers. Pour les entreprises, produire de façon respectueuse de l'environnement est par- fois synonyme de coûts supplémentaires, même si les produits "écologiques" peuvent, pour certains, représenter de nou- veaux créneaux. Si les entreprises doivent faire des sacri- fices pour protéger l'environnement, elles ne sont pas les seules puisque les particuliers doivent eux aussi adopter un comportement respectueux de l'environnement. La Confédéra- tion et les cantons ont déjà créé différentes bases légales. 372mais d'autres mesures s'imposent. Le Conseil fédéral a la conviction qu'il serait judicieux de compléter les interdic- tions et les contraintes étatiques par des instruments res- pectant les mécanismes du marché. En d'autres termes, celui qui protège l'environnement doit en tirer un avantage. Il convient maintenant de faire exécuter la législation en ma- tière de protection de l'environnement et de la compléter. Il reste plus particulièrement à mettre en oeuvre la straté- gie de lutte contre la pollution de l'air. La gamme des instruments de protection de l'environnement doit être com- plétée notamment par des moyens respectant les mécanismes du marché. Outre la législation sur la protection de l'environnement au sens strict, d'autres textes normatifs dans différents do- maines ont pour but de préserver notre milieu vital. Parmi ces autres domaines, on trouve notamment l'économie fores- tière, l'aménagement du territoire, l'agriculture ainsi que les transports et l'énergie. Différentes substances nocives polluent la forêt, l'affai- blissent et mettent en péril sa fonction protectrice. Les mesures d'entretien de la forêt peuvent être exécutées sans délai et peuvent améliorer efficacement son état de santé. Le Conseil fédéral entend proposer au parlement d'accorder des subsides pour l'entretien et l'exploitation des forêts menacées ainsi que pour la protection contre les catastro- phes naturelles. Pour mener une politique d'organisation du territoire, la Confédération, les cantons et les communes coordonnent les multiples activités à incidence spatiale qu'ils déploient dans le cadre de leur politique d'aménagement du territoire, de leur politique régionale et de leur politique de protec- 373tion de l'environnement. La structure federaliste de notre Etat favorise la décentralisation de l'habitat et de l'économie. Comme notre sol n'est pas extensible et qu'il faut l'organiser au mieux, il est important de rapprocher les zones résidentielles des zones commerciales et des zones de travail. La circulation s'en trouvera réduite. Par ail- leurs, les régions les moins favorisées doivent pouvoir te- nir le rythme du progrès technique. Le Conseil fédéral a l'intention de collaborer avec les cantons pour accélérer l'exécution de la législation en vigueur et de prendre des mesures supplémentaires en vue de promouvoir une utilisation parcimonieuse du sol et un meilleur développement de l'habi- tat. Il entend aussi favoriser l'utilisation des nouvelles techniques au service du développement des régions. Ainsi, toutes les parties de la Suisse doivent avoir accès aux nou- velles techniques de télécommunication. Depuis le 19ème siècle, le Conseil fédéral contribue à l'a- mélioration des terres cultivables, voire à la mise en cul- ture de terres en friche. Ces terres sont aujourd'hui mena- cées par les pluies acides et par certaines nouvellesmétho- des d'exploitation agricole. Le Conseil fédéral souhaite maintenir les grandes orientations de sa politique agrico- le en accordant toutefois plus d'attention aux problèmes écologiques notamment. Il prévoit de proposer une augmenta- tion de ses paiements compensatoires (paiements directs) ainsi que l'introduction de taxes d'orientation sur certains moyens de production. Les articles constitutionnels relatifs à la politique coor- donnée des transports (PCT) qui doivent encore être soumis au verdict du peuple et des cantons sont un pas en direction de la croissance qualitative dans le secteur des trans- ports. Il est en effet important que les transports publics et les transports individuels soient, dans toute la mesure du possible, organisés les uns en fonction des autres. Il convient de se fonder sur ces articles constitutionnels pour 374concrétiser la conception globale des transports et pour augmenter, notamment, 1'aide aux transports en commun. Pour parvenir à une croissance qualitative dans le domaine de 1'énergie, il importe de rompre le parallélisme qui exis- te entre la croissance économique et l'augmentation de la consommation d'énergie. Le Conseil fédéral entend assurer un approvisionnement en énergie qui soit à la fois suffi- sant, sûr et économique et qui porte le moins possible atteinte à notre environnement. Les différentes énergies doivent être utilisées de façon parcimonieuse et rationnel- le. Pour y parvenir, il conviendra, entre autres, de perce- voir un impôt sur l'énergie. La recherche et le développe- ment visant à promouvoir l'exploitation des sources d'éner- gie de remplacement et à mettre au point des techniques de production d'énergie respectueuses de l'environnement doivent être encouragés plus massivement. Quant au rôle de l'énergie nucléaire, il devra être redéfini dans le cadre d'une politique énergétique globale. Sécurité sociale - santé publique La hausse des coûts de la sécurité sociale et de la santé en particulier se poursuit. Le rapport entre le nombre des per- sonnes actives, qui contribuent à couvrir le coût de la sé- curité sociale, et celui des rentiers se détériore au fur et à mesure que la population vieillit. Si nous voulons que l'augmentation des coûts due à l'évolution démographique et la diminution des revenus de 1'AVS et des caisses de retrai- te puissent être compensées ne serait-ce que partiellement, une croissance économique de 2 à 3 pour cent par année en termes réels est indispensable. Le Conseil fédéral entend prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer l'avenir de nos institutions sociales et, plus précisément, pour adapter 1'AVS à l'évolution démographique. Dans le domaine de la santé, le progrès technique, l'amélio- ration de la qualité des soins prodigués aux personnes âgées 375et le traitement des nouvelles maladies (SIDA) continueront de faire augmenter les coûts. Les nouvelles techniques mises au point dans les domaines de la génétique et de la repro- duction humaines soulèvent en outre des questions éthiques et juridiques. 2.4 Bases de l'exécution des tâches de l'Etat Nouveau régime financier Dans l'optique d'une croissance qualitative, l'Etat doit lui aussi non pas multiplier ses interventions, mais en accroî- tre l'efficacité. Nous allons prochainement devoir assumer des tâches parfois nouvelles qui entraîneront des dépenses importantes. Le Conseil fédéral souhaite cependant - c'est là l'un des principaux objectifs de sa politique financière - que le rapport entre l'augmentation des dépenses de l'Etat et la croissance économique reste constant. Or, les tâches que la Confédération assume déjà ne peuvent pas être rédui- tes suffisamment pour compenser les nouvelles qui viennent s'y ajouter. Dans de nombreux domaines, il n'est d'ailleurs pas souhaitable que l'Etat réduise son activité. Si l'on veut que le budget fédéral soit équilibré à moyen terme, il faut pourtant que les recettes évoluent au même rythme que les dépenses. Certains indices, qui ne trompent pas, laissent toutefois prévoir que tel ne sera plus le cas à l'avenir. Le Conseil fédéral est conscient du fait que l'équilibre des finances fédérales est une condition essen- tielle au bon fonctionnement de notre économie sociale de marché. L'Etat doit en effet disposer d'une marge de manoeu- vre politique et financière suffisante pour permettre aux personnes faibles ou défavorisées de bénéficier elles aussi de notre bien-être. Le régime financier actuel devra être remplacé à fin 1994. Ce sera l'occasion de combler certaines lacunes et d'élimi- ner certaines faiblesses qu'accusé le système fiscal ac- tuel . Le nouveau régime financier devra en outre mieux tenir 376compte de certaines préoccupations économiques, écologiques et sociales. Il importe de développer la capacité qu'a la société de s'adapter et de progresser. On envisage de sup- primer l'impôt prélevé sur les investissements et sur les moyens de production (taxe occulte). Pour compenser le man- que à gagner, il est question d'introduire un impôt sur l'énergie et sur certains services. Les droits de timbres, quant à eux, doivent être revus. Globalement, ce train de réformes ne devrait entraîner aucune augmentation de la charge fiscale. Efficacité des mesures de l'Etat La Confédération doit se contenter d'assumer les tâches que les cantons, les communes, les particuliers ou certains groupements économiques ou sociaux ne sont pas en mesure d'accomplir avec autant d'efficacité. Il appartient à l'Etat de créer les conditions générales nécessaires au bon fonc- tionnement d'une économie sociale de marché qui respecte l'environnement. Pour assumer cette tâche, l'Etat est au- jourd'hui contraint de tirer un meilleur parti des moyens limités - personnel et ressources financières - dont il dis- pose, afin de les rendre plus efficaces. Le Conseil fédéral entend améliorer la performance de l'administration. La croissance qualitative ne peut être obtenue qu'au prix d'une interaction optimale entre les mesures étatiques - prescriptions, interdictions, taxes d'incitation ou autres dispositions ayant une incidence sur le marché - et les ten- dances induites par l'économie ou par la société. Différen- tes réglementations, dont des dispositions étatiques, mais aussi des règles propres à certaines branches de l'économie, doivent être assouplies, supprimées ou revues. Dans d'autres domaines, au contraire, les règles en vigueur sont insuffi- santes. Quelles qu'elles soient, les mesures de l'Etat in- terviennent toujours dans des mécanismes économiques ou so- ciaux complexes. Afin de pouvoir améliorer la législation et assurer l'efficacité de son exécution, il importe donc d'étudier les conséquences des mesures étatiques. 27 Feuille fédérale. 140e année. Vol. I 377Ili LR POLITIQUE FINANCIÈRE ACTUELLE ET SES OBJECTIFS 1. LA POLITIQUE FINANCIERE SOUS LE SIGNE DE LA CROISSANCE QUALITATIVE Du point de vue de la politique financière, nous sommes dans une position favorable pour aborder la nouvelle législatu- re. L'objectif prioritaire de la législature 1983-1987, qui était de rétablir l'équilibre budgétaire, a été atteint. Les résultats cumulés du compte financier sont en effet nette- ment positifs. Grâce à une politique conséquente de modéra- tion des dépenses, à plusieurs réadaptations d'impôts et à l'évolution exceptionnelle observée sur les marchés finan- ciers, le budget de la Confédération est à nouveau excéden- taire. Les excédents proviennent cependant aussi d'une si- tuation économique favorable et ne sauraient être interpré- tés comme résultant uniquement d'améliorations structurel- les. Les remboursements de dettes ont permis à la Confédéra- tion d'élargir sa marge de manoeuvre. Ce bilan positif est encore renforcé par des tendances similaires à l'échelon des cantons et des communes. Les finances publiques se présen- tent aujourd'hui sous un aspect réjouissant. Cette situation ne signifie toutefois nullement que notre pays peut affron- ter l'avenir sans problèmes majeurs en matière de politique financière. Le niveau de vie qu'on a atteint a été acquis au prix des efforts déployés durant des décennies tant sur le plan de la formation et de la recherche que sur celui des équipements collectifs et des installations de production. Les progrès rapides de la technique nécessitent d'accélérer le remplace- ment des équipements de 1'appareil de production. Les adap- tations, renouvellements et extensions des structures en place exigeront à l'avenir d'importantes ressources. Pour que la croissance soit qualitative, il importe au premier chef - c'est même la condition essentielle - de développer davantage encore les connaissances, les aptitudes et la créativité des générations actuelles et futures de notre 378pays. La multiplication des efforts à fournir dans le domai- ne de la formation et de la recherche est de haute actuali- té. L'utilisation aussi rationnelle que possible des moyens disponibles constituera ainsi l'une des préoccupations ma- jeures de la présente législature. Les problèmes qui en dé- couleront infléchiront aussi bien les dépenses portées au budget que le montant des ressources destinées à leur finan- cement et la manière de se les procurer. 2. Objectifs de la politique budgétaire Déjà en élaborant le budget de 1988, nous avions redéfini les objectifs de la planification financière. Le but princi- pal de la politique financière durant la législature 1987-1991 est de sauvegarder l'équilibre budgétaire et de stabiliser si possible la quote-part de l'Etat. Ces deux conditions supposent que les dépenses et les recettes crois- sent au même rythme que l'économie. En établissant le plan financier de la législature, nous avons à nouveau appliqué l'instrument de la régulation globale développé en 1987 pour faciliter la gestion financière. La régulation des deux par- ties du budget par des taux d'accroissement globaux afin d'obtenir une quote-part constante à moyen terme est préfé- rable à une politique axée essentiellement sur des excédents budgétaires annuels. L'application systématique de la régu- lation globale permet d'inclure plus fréquemment dans les décisions de politique financière certains objectifs et as- pects concernant le domaine social et l'ensemble de l'écono- mie. La stabilisation de la quote-part de l'Etat à environ 10 pour cent, envisagée à moyen terme, tient compte des efforts qui sont nécessaires pour maintenir la capacité de dévelop- pement et de renouvellement aussi bien dans l'économie pri- vée que dans le domaine public. Les tâches auxquelles devra faire face prochainement le secteur public sont telles que, selon notre conviction, la Confédération ne peut abaisser au-dessous de ce taux les moyens financiers qu'elle y consa- 379ere. Une exécution lacunaire des tâches entraînerait effec- tivement de sérieux inconvénients pour l'économie en parti- culier. L'équilibre budgétaire qu'on recherche revêt cependant aussi un grand intérêt du point de vue de la stabilité et de la politique monétaire. Pour que les ressources et les moyens financiers soient utilisés rationnellement, il faut que la croissance soit autant que possible exempte d'inflation. En essayant, par ailleurs, de recourir le moins possible au marché des capitaux, la Confédération facilite à la banque d'émission l'adoption d'une politique monétaire axée sur la stabilité des prix. Or une telle politique budgétaire décon- gestionne également le marché des capitaux, tout en exerçant un effet modérateur sur l'évolution des taux d'intérêt. Cela permet de freiner dans une certaine mesure la tendance à une surrêaction du cours du franc. La quasi-stabilité des cours en termes réels facilite grandement les processus d'adapta- tion nécessaires sur le plan social et économique. La poli- tique financière se gardera donc d'ignorer ces aspects. Une autre tâche de politique financière consiste à maintenir un rapport harmonieux entre les engagements financiers soli- daires et l'incitation à l'effort. Bien que le Conseil fédé- ral ne cherche pas à augmenter la quote-part de l'Etat, il estime que la manière d'obtenir les ressources nécessaires doit être modifiée. L'équilibre budgétaire ne saurait toutefois être compromis par des réformes fiscales. En période de bonne conjoncture, notamment, il faut éviter de créer de nouvelles hypothèques sur l'avenir. Le système fiscal devrait être équitable du point de vue social et efficace quant à son rendement. Au- trement dit, l'allocation efficiente des ressources précai- res ne devrait pas être entravée. De plus, on veillera à ce que le régime des recettes soit transparent et simple du point de vue administratif tant pour le contribuable que 380pour les autorités de taxation. Il conviendrait surtout de relier plus étroitement entre eux les requêtes d'ordre éco- nomique et financier avec les objectifs ayant trait à la protection de l'environnement. Il y aurait lieu d'éliminer les distorsions de concurrence et de modifier quelque peu le rapport entre les impôts indirects et les impôts sur le re- venu en faveur de ces derniers. Dans le chapitre concernant le nouveau régime financier, nous examinerons de plus près les exigences auxquelles doit satisfaire un régime fiscal moderne. L'équilibre des comptes ne constitue cependant pas un objec- tif autonome qu'il s'agirait de réaliser à tout prix. La po- litique financière doit au contraire se mettre au service de l'épanouissement et du renouvellement de la société. Loin de représenter un but en soi, elle vise à promouvoir le bien- être. Il y a toutefois lieu de s'en tenir à l'équilibre bud- gétaire si les conditions restent normales. Cela permet à la Confédération de conserver sa marge de manoeuvre, qui est souhaitable du point de vue conjoncturel. Les succès obtenus jusqu'à ce jour sur le plan budgétaire ne devraient pas être compromis. Il faudrait en tout cas éviter que, sous l'effet de l'abondance actuelle des recettes fédérales, on ne décide des allégements qui risquent de devenir par la suite un far- deau. Le plan financier indique que nous ne pouvons pas compter avec une longue période excédentaire. On entrevoit au contraire un écart grandissant entre les recettes et les dépenses. Le plan financier a pour tâche de déceler à temps les impas- ses financières. Les autorités politiques doivent être mises en état de prendre des mesures de régulation à un moment où il existe encore une marge de manoeuvre. Dans maints domai- nes, l'évolution des finances fédérales ne peut être diri- gée qu'à moyen terme. Il s'écoule en général un grand laps de temps entre la découverte d'un problème et l'effet des mesures palliatives. Comme nous le verrons plus loin, des évolutions se dessinent qu'il importe d'empêcher en interve- 381nant suffisamment tôt. C'est pourquoi le plan financier plu- riannuel de la législature est un instrument de gestion primordial. Nous avons donc préparé soigneusement la plani- fication, qui se concrétise aujourd'hui par le présent docu- ment. 3. Evolution économique En élaborant le plan financier pour les années 1989-1991, nous avons admis une croissance économique réelle de 1,5 pour cent en moyenne par an. Ce taux correspond environ à la croissance à long terme de l'économie suisse. Il est toute- fois légèrement inférieur à celui des dernières années. L'évolution récente sur les marchés financiers (krach bour- sier, dollar, chute des cours) ne devrait que peu modifier les perspectives économiques. A la rigueur, la croissance économique pourrait subir un certain ralentissement suite aux difficultés d'exportation croissantes. Les diminutions de revenus ne sont guère importantes du fait que la proprié- té d'actions n'est pas très répandue parmi les ménages. La consommation privée devrait continuer de s'accroître. Au vu des perspectives incertaines et des coûts plus élevés pour l'obtention de fonds propres supplémentaires, la croissance des investissements sera toutefois quelque peu freinée. Le potentiel économique est presque entièrement utilisé et les revenus disponibles augmentent. Il existe certes une profonde incertitude concernant l'évolution future des cours de change, en particulier celui du dollar, ainsi que l'éli- mination des déséquilibres des balances de revenus entre les grands pays industrialisés. Or on a connu précédemment des conditions semblables sans que la croissance économique se soit arrêtée pour autant. Le processus de restructuration de l'économie suisse a en outre fait d'importants progrès. Le nombre des personnes employées a augmenté, et de nombreuses entreprises ont réussi à consolider leur base en matière de fonds propres. C'est pourquoi l'amélioration moyenne réelle 382(selon la planification à moyen terme) de la valeur ajoutée produite par notre économie nous semble être réaliste. Le taux de renchérissement' est estimé à 2,5 pour cent en moyenne. Il n'est guère probable que le niveau des prix pourra être maintenu aussi bas que ces dernières années. Dans plusieurs pays, la politique suivie par la banque d'émission a été assouplie. Divers pays asiatiques ont en outre laissé monter le cours de leur monnaie par rapport au dollar, ce qui renchérit nos exportations. Aux Etats-Unis aussi, on a observé de plus en plus de majorations de prix ces derniers temps. Si la pression qu1exercent les importa- tions sur les prix s'atténue, il se peut que la concurrence des prix sur le marché intérieur faiblisse quelque peu vu le degré élevé d'utilisation des facteurs de production indigè- nes. La tendance à acheter davantage de biens de haute va- leur a légèrement réduit, depuis quelque temps déjà, l'im- portance d'une concurrence axée uniquement sur les prix. Si les taux de croissance en valeur réelle ou nominale de- vaient temporairement être sensiblement inférieurs aux pré- visions, on en ressentirait assez rapidement les effets sur l'accroissement du produit des impôts indirects et des res- sources des assurances sociales, qui sont financées essen- tiellement par une participation des cotisants en pour-cent du salaire. En pareil cas, il est probable que les dépenses aussi augmenteraient un peu plus rapidement, surtout au ti- tre des oeuvres sociales de la Confédération. L'aggravation consécutive des résultats du compte exercerait un effet sti- mulant sur la conjoncture. L'état des finances étant actuellement meilleur, le risque de voir s'établir une politique financière procyclique du- rant la nouvelle législature a diminué. Certes, la période de taxation bisannuelle à effet procyclique de l'impôt fédé- ral direct est maintenue. Dans les années de planification, pour lesquelles nous avons admis un taux de croissance 383réelle de 1,5 pour cent par an, seront encore versés les im- pôts basés sur des années à forte croissance économique. En cas de récession, les inconvénients de l'imposition selon le système praenumerando actuel se feront particulièrement sen- tir. Seule l'instauration du système postnumerando annuel permettrait de les éliminer. Même si notre économie continue de croître suivant la ten- dance à long terme, la situation financière de la Confédéra- tion ne cessera de se détériorer au cours de la période du plan. Il faut donc réagir, sinon la Suisse se retrouvera dans une situation qui entrave, voire empêche une politique financière propre à équilibrer la conjoncture. IV GRANDES OPTIONS DE LA LÉGISLATURE 1. LA SUISSE DANS LE CONCERT DES NATIONS 1.1 Les grands défis mondiaux et l'intégration européenne Le point de la situation La Communauté internationale doit faire face à de grands dé- fis qui touchent aussi notre pays. Seule une coopérationin- ternationale à tous les niveaux permet, eu égard à l'inter- dépendance économique et politique des nations, de résoudre judicieusement les problèmes qui se posent. Il est donc né- cessaire de créer des conditions générales propices et de pourvoir à leur maintien. Il faut partir de l'idée que les marchés des biens, des services ainsi que les marchés finan- ciers, en bref la vie économique dans son ensemble, s'inter- nationalisent de plus en plus. La lutte contre la faim, la croissance démographique incontrôlée, le sous-développement et la violation des droits de l'homme doit être poursuivie et intensifiée. Quant à la solution du problème des réfu- giés, elle exige des efforts soutenus. Les Etats doivent se préoccuper d'assurer la paix dans le monde et lutter plus intensément contre le terrorisme. 384Au niveau international comme au niveau national, notre pays doit lui aussi participer activement aux efforts déployés pour maîtriser ces problèmes. Il le fait dans son propre in- térêt mais aussi par solidarité envers les autres nations. C'est pour lui la seule façon de jouer le rôle qui lui est dévolu au sein de la communauté internationale. Dans les années qui viennent, le Conseil fédéral, le Parlement et les citoyens devront se préoccuper davantage de la position de la Suisse face au processus d'intégration européenne. La Communauté européenne (CE) fait preuve d'une vitalité et d'un dynamisme nouveaux; elle exerce un attrait croissant en tant que principale organisation d'"intégration en Europe: la troisième phase d'extension a été menée avec succès, de nou- velles demandes d'adhésion ont été présentées, les pouvoirs de la Communauté s'étendent, la procédure de décision se simplifie et la volonté politique s'est affirmée de créer d'ici la fin de 1992 un véritable marché intérieur étendu. Tous ces éléments ont contribué à relancer la discussion sur le processus d'intégration en Europe. Les Etats membres de la CE et de 1 'AELE ont décidé, en avril 1984 à Luxembourg, d'étendre et d'appronfondir leur collabo- ration en vue de créer un espace économique européen dynami- que. Les travaux qui visent à empêcher une scission de l'es- pace économique européen du fait de la force d'attraction nouvelle de la CE sont en cours sur un large front. L'intensification du processus d'intégration européenne ap- paraît également dans le renforcement de la collaboration au sein de 1"AELE et dans la mise en oeuvre de nouvelles ini- tiatives au niveau européen, par exemple dans les domaines de la technologie (EUREKA) et de la protection de l'environ- nement. Comme au cours de ces dernières années, la CE a étendu son champ d'action géographique et ses compétences, son rôle de partenaire économique de la Suisse devrait encore prendre une importance croissante à l'avenir. 385Objectifs et mesures Renforcer, au niveau bilatéral et multilatéral, la posi- tion de la Suisse dans le monde et préserver l'universa- lité de nos relations avec l'étranger Afin que la Suisse puisse continuer de défendre efficacement ses valeurs et ses intérêts au sein d'une communauté inter- nationale caractérisée par une interdépendance toujours plus marquée, il est indispensable de renforcer, au niveau bila- téral aussi bien que multilatéral, la position de notre pays dans le monde. L'accélération du processus d'intégration eu- ropéenne place la Suisse devant de nouveaux défis. Mais en même temps notre pays doit préserver le caractère universel de ses relations avec l'étranger. C'est pourquoi le Conseil fédéral envisage: - de renforcer la présence officielle de la Suisse à 1'étranger. Sur le plan multilatéral, le système de coopération interna- tionale instauré après la seconde guerre mondiale doit être adapté aux modifications qui sont intervenues depuis lors. Si le peuple et les cantons ont repoussé l'idée de l'adhé- sion de la Suisse à l'ONU, cela ne signifie pas que notre pays doive s'abstenir de continuer à jouer un rôle important en matière de collaboration internationale. La Suisse doit pouvoir compter sur un ordre mondial stable et juste. Il est donc nécessaire qu'elle coopère activement au sein des orga- nisations internationales. C'est pourquoi le Conseil fédéral prévoit : — de soutenir les efforts entrepris en vue d'améliorer l'ef- ficacité des organisations internationales à vocation uni- verselle ou régionale et de prendre lui-même des initiati- ves allant dans ce sens; 386- de renforcer l'importance de la Suisse en tant que pays hôte de grandes organisations et conférences internationa- les. Assurer et promouvoir la compétitivité de la Suisse et renforcer sa position dans un monde en pleine mutation politique et économique Le maintien et la promotion de la compétitivité est d'une importance capitale pour notre économie et pour la position de notre pays dans le monde. Pour pouvoir atteindre ce but, il faut davantage tenir compte de cet aspect dans toutes les décisions et mesures touchant les affaires intérieures comme dans nos activités au niveau international. Il faut utiliser pleinement et systématiquement tous les moyens de renforcer la compétitivité de nos produits et de nos services. Cette attitude revêt une importance toute particulière dans les domaines de l'encouragement de la recherche ainsi que de la formation et du perfectionnement professionnels. Comme les difficultés économiques augmentent au niveau mon- dial et que croissent les tendances protectionnistes, l'ac- cès de nos entreprises aux marchés étrangers est menacé. C'est pourquoi, le Conseil fédéral envisage: - d'oeuvrer, dans le cadre du GATT, au rétablissement d'un système multilatéral d'échanges commerciaux qui fonctionne bien. Les efforts porteront principalement sur la libéra- lisation dans le secteur des prestations de service et dans celui de l'agriculture. Le Conseil fédéral s'emploie- ra en outre à obtenir que le GATT s'insère mieux dans le système économique mondial et que les pays en développe- ment soient intégrés dans la division internationale du travail. Selon les résultats des cycles multilatéraux de négociations qui ont débuté en 1987, la révision de l'Ac- 387cord général sur les tarifs douaniers et le commerce cons- tituera un des objets importants de la présente législa- ture ; - d'assurer et de promouvoir l'accès de nos entreprises aux marchés étrangers par des négociations bilatérales, par l'action de nos représentations à l'étranger et par des contacts avec des délégations économiques et commerciales étrangères. Autre élément qui contribue de manière décisive à créer de bonnes conditions de compétitivité au niveau international : l'harmonisation de la politique économique et de la politi- que monétaire. Les taux d'intérêt, les fluctuations du cours du change et des difficultés de balance des paiements in- fluent sur la compétitivité tout autant que les mesures de politique commerciale. Les institutions de Bretton-Woods verront, dans cette optique, croître encore leur importan- ce. Le Conseil fédéral prévoit: - d'examiner l'opportunité de renforcer les relations de la Suisse avec les institutions de Bretton-Woods et de sou- mettre un rapport à ce sujet au Parlement pendant cette législature. Ce qui est décisif en l'occurrence pour le Conseil fédéral, c'est la possibilité que nous offrent ces institutions de contribuer à améliorer la coopération in- ternationale sur le plan économique et politique et de rétablir un système monétaire international stable, ainsi que, par là même, de mieux nous faire entendre. Renforcer l'intégration de la Suisse en Europe La Suisse ne doit pas perdre de vue le fait que, d'ici 1992, la CE progressera dans son dessein de devenir un véritable marché intérieur, que les pouvoirs dont elle dispose actuel- lement seront renforcés et qu'elle se verra peut-être même 388attribuer de nouvelles compétences. Si les réformes agraires et financières envisagées sont menées à bonne fin, il de- vrait en outre en résulter une extension des politiques ac- tuelles, voire l'amorce de nouvelles politiques. La coopéra- tion des Etats membres de la CE en matière de politique étrangère, qui se fondera sur la troisième partie de l'Acte unique européen, devrait se développer encore sans toutefois qu'une véritable politique étrangère propre à la CE ne voie le jour dans un proche avenir. Il ne faut pas s'attendre à ce que la composition de l'AELE subisse des changements au cours des quatre années à venir. Mais on ne peut exclure que quelques différences apparais- sent dans la manière dont certains pays membres de l'AELE aménageront leurs relations futures avec la CE. Les efforts entrepris par la CE et les pays de l'AELE en vue de créer un espace économique européen dynamique et homogène, dans l'esprit de la déclaration de Luxembourg, exigent aussi une collaboration renforcée au sein de l'AELE. Le rôle principal que joue la CE dans le processus d'intégration européenne mais encore l'importance croissante qu'elle attache à sa consolidation intérieure ne devraient pas rester sans effet sur les possibilités de coopération au sein des organisa- tions et conférences touchant l'ensemble de l'Europe. On pensera ici aussi bien à des organisations politiques comme le Conseil de l'Europe qu'à des conférences spécialisées comme la Conférence européenne des Ministres des trans- ports. Compte tenu de cette situation, le Conseil fédéral envisage, au cours de cette législature: - d'intensifier la collaboration avec la CE et de 1'étendre à tous les domaines où la Suisse et la Communauté ont des intérêts communs. On renforcera les mécanismes d'informa- tion et de consultation afin de faciliter cette collabora- tion ; - de développer de manière pragmatique la coopération au sein de l'AELE dans tous les domaines où les Etats membres ont des intérêts communs ; 389- d'intervenir au sein du Conseil de l'Europe pour que des priorités claires et précises soient fixées; — de collaborer activement au sein des organisations et con- férences européennes et de participer aux initiatives pri- ses dans ce.cadre. Dans sa réponse au postulat du Conseil national du 4 mars 1987 concernant la Suisse et l'intégration européenne, le Conseil fédéral a déclaré qu'il entendait: - présenter un rapport détaillé de la situation de notre pays, - analyser les scénarios de futurs développements possibles dans le domaine de l'intégration et l'importance qu'ils revêtent pour la Suisse, - examiner d'une manière approfondie les options qui s'of- frent à la politique d'intégration de la Suisse. Augmenter progressivement l'aide au développement, asso- cier plus étroitement coopération au développement et po- litique d'asile et renforcer notre politique humanitaire Conformément aux principes sur lesquels se fonde notre poli- tique étrangère, le Conseil fédéral entend soutenir davanta- ge les efforts internationaux en faveur des pays en dévelop- pement. Notre aide au développement contribue au maintien de la paix et à la sécurité internationale. Dans ce contexte, il est capital de résoudre le problème de l'endettement. Il faut créer les conditions permettant aux pays en développe- ment fortement endettés de s'acquitter du service de la det- te sans restreindre encore pour autant le niveau de vie de leur population. La conduite d'une politique économique adé- quate dans les pays endettés est une condition essentielle 390pour résoudre les problèmes d'endettement. Cela exige une collaboration encore plus étroite entre les gouvernements de ces pays d'une part et les Etats industrialisés, les insti- tutions financières internationales et les banques qui ont des activités internationales d'autre part. Il sera possible ainsi de ménager aux pays en développement une place appro- priée et durable au sein du système économique mondial. Le Conseil fédéral s'est donné pour objectifs: - de porter progressivement notre aide publique au dévelop- pement au niveau de la moyenne internationale. Il a déjà exposé son programme détaillé pour la coopération au déve- loppement dans les prochaines années dans son Message con- cernant la continuation de la coopération technique et de 1'aide financière en faveur des pays en développement (FF 1987 II 1); - de participer à la recherche de solutions au problème de l'endettement, solutions qui devraient surtout tenir comp- te des pays les plus pauvres. Dans nombre de pays du tiers monde, la situation politique et économique provoque une grande misère parmi la popula- tion, entraîne d'importantes migrations et incite un nombre croissant de personnes à partir vers les pays industrialisés y demander l'asile. Pour contribuer à résoudre ce problème, le Conseil fédéral prévoit: - de renforcer sa politique humanitaire et de mieux coordon- ner les différents moyens permettant d'atténuer encore da- vantage la détresse dans le monde; - de mieux coordonner coopération au développement et poli- tique d'asile; - de soutenir tous les efforts entrepris au niveau interna- tional pour offrir aux réfugiés une terre d.' asile dans un pays faisant partie du même espace culturel que le leur. 391d'intensifier encore sa collaboration avec le Haut Commis- sariat pour les réfugiés (HCR), la Croix-Rouge internatio- nale et d'autres organisations s'occupant des réfugiés et de l'aide humanitaire. Aspects financiers Total millions A% par rapport à l'année pré- cédente - Relations poli- tiques - Relations écono- miques - Aide au dévelop- pement - Autres presta- tions d' aide - Garantie contre les risques à 1' exportation (GRE) B 1988 PF 1989 PF 1990 PF 1991 en millions de francs/en % 1577 0 316 47 856 198 160 1668 1720 1768 + 5,8 +3,2 +2,7 349 369 372 41 53 58 913 979 1028 215 189 190 150 130 120 Aé % 87-91 + 2, 9 + 4,3 + 9,1 + 6,4 + 0,8 -15,5 Les dépenses pour 1'aide au développement ont fortement aug- menté en moyenne (+ 6,4%). Nos prestations d'aide au déve- loppement se rapprochent ainsi progressivement de la moyenne des autres pays industrialisés, exprimées en pour-cent du PNB (1986: 0,35%). On s'efforce d'atteindre cet objectif de- puis plusieurs législatures déjà. L'augmentation prévue de- vrait faire passer nos prestations d'aide de 0,01 à 0,33 pour cent du PNB par an en 1990. En 1991, le taux de crois- sance annuel moyen ne devrait pas suffire à lui seul pour faire passer notre part à 0,34 pour cent du PNB. Mais cet 392objectif devrait quand même pouvoir être atteint grâce à une participation de la Banque nationale suisse aux facilités d'ajustement structurel du Fonds monétaire international. En sus des dépenses au titre de la coopération au développe- ment, la Suisse est toujours appelée à participer à des ini- tiatives internationales, telles que des interventions en vue de maintenir la paix ou de résoudre pacifiquement des conflits internationaux et d'autres bons offices, opérations qui, compte tenu de leur caractère imprévisible, ne peuvent être chiffrées avec précision. Au chapitre des relations politiques, il faut relever une forte augmentation des prêts à la Fondation des immeubles pour les organisations internationales (FIPOI) pour financer la construction de nouveaux bâtiments destinés à des insti- tutions internationales (bâtiment administratif pour le HCR et parking pour le GATT). Plusieurs bâtiments seront en outre construits pour nos ambassades (à Kinshasa, Islamabad et au Caire). L'augmentation relativement forte de nos dépenses pour les relations économiques dans les années 1990 et 1991 s'expli- que surtout du fait que nous envisageons de participer aux expositions universelles de Sêville et de Chicago. Les dé- penses pour les autres prestations d'aide concernent surtout l'aide aux réfugiés. Pour la période couverte par le plan financier, ces dépenses devraient aller en diminuant. Un examen plus rapide des demandes d'asile en suspens devrait entraîner une diminution des dépenses en matière d'assistan- ce . Au cours des prochaines années, on peut escompter une dimi- nution des avances allouées par la Confédération au titre de la GRE. Cette évolution est induite à la fois par la diminu- tion des paiements pour dommage, due à la suspension de la garantie contre les risques monétaires, et par l'augmenta- tion des intérêts et des remboursements issus d'accords an- térieurs de consolidation de dettes. Les pronostics con- 28 Feuille fédérale. 140° année. Vol. I 393tiennent cependant une grande part d'incertitude; ils se fondent notamment sur un paiement des intérêts et un rem- boursement présumé des dettes conformément aux termes des accords. Le Conseil fédéral présentera au Parlement, au cours de cette législature, un rapport sur la situation et les perspectives de la GRE. 1. 2 Politique de sécurité Le point de la situation La situation dans le monde continue d'être caractérisée par des tensions et des conflits, par la misère surtout dans les pays du tiers monde ainsi que par la profusion d'armements. Cela ne touche pas directement la Suisse mais comme notre pays est étroitement lié avec l'étranger, gêographiquement et économiquement, il suit de près tous les efforts entre- pris au niveau mondial pour assurer la sécurité et la paix dans 1'indépendance. La maîtrise des armements et le désar- mement sont des moyens importants à cet égard. Mais ce ne sont pas les seuls. Il faut aussi élucider et éliminer les causes des tensions et des conflits. Notre pays ne joue pas un rôle de premier plan dans la politique internationale de sécurité mais il s'associe, dans les limites de ses possibi- lités, aux efforts de la communauté internationale, fournis- sant ainsi une contribution pour résoudre les conflits et en éliminer les causes.. Le traité, signé le 8 décembre 1987 par les Etats-Unis et l'Union soviétique, en vue de l'élimination de tous les mis- siles nucléaires à portée intermédiaire et à courte portée constitue un début prometteur en matière de politique du désarmement. Mais cet accord sur les INF ne touche qu'une faible part du potentiel nucléaire existant (moins de 5%) et ne suffit pas à lui seul pour créer, en Europe surtout, un nouvel équilibre des forces. Afin d'assurer, à long terme, le maintien de la paix et la stabilité dans le monde, il faudra compléter cet accord dans le domaine des armes con- 394ventionnelles et chimiques où il existe encore d'importants déséquilibres. Tant que d'énormes potentiels d'attaque sub- sisteront en Europe, le Suisse n'aura aucune raison de ré- duire ses efforts en matière de défense nationale. Notre état permanent de préparation à la défense et notre neutra- lité armée contribuent à la stabilité politique et militaire en Europe. C'est là une contribution à la paix que nous nous devons, de continuer à fournir. Mais pour préserver la paix, il ne suffit pas d'assurer la défense du pays. Notre conception de la défense générale exige que notre pays participe à l'établissement d'un ordre mondial stable et juste. C'est pourquoi la Suisse doit, par sa politique étrangère, contribuer notablement à l'élimina- tion des tensions et au règlement pacifique des conflits, dans le respect de l'indépendance et de la liberté de tous les Etats et de la dignité de l'homme. Objectifs et mesures Mener une politique active de sécurité par le contrôle de l'armement, le maintien de la paix, les bons offices, la protection des droits de l'homme La Suisse participe, sur un plan global, aux accords multi- latéraux sur la maîtrise des armements et le désarmement. Notre pays s'engage de manière continue en faveur de l'ap- plication générale et efficace de tels accords ainsi que de leur réexamen. Pour cette législature, le Conseil fédéral s'est fixé notamment les buts suivants: - participer activement aux conférences d'examen relatives à la Convention sur l'interdiction des armes biologiques ou à toxines, au traité sur la non—prolifération des armes nucléaires, au traité sur l'interdiction de placer des ar- mes nucléaires sur le fond des mers et à la convention sur 395la guerre de l'environnement. Les activités qui se dérou- lent, dans le cadre du traité sur la non-prolifération des armes nucléaires, en vue de fixer les conditions d'expor- tation pour les produits de l'industrie nucléaire et de les adapter au développement technologique sont d'un inté- rêt particulier pour notre pays: - soutenir les efforts entrepris en vue de la conclusion d'un accord sur l'arrêt des essais nucléaires, qui soit global et vérifiable. En outre le Conseil fédéral examine l'éventualité d'une participation de la Suisse à un systè- me mondial de surveillance; - s'employer en faveur d'une interdiction générale du déve- loppement, de la fabrication et du stockage des armes chi- miques ainsi qu'en faveur de l'élimination de celles qui existent, et participer aux efforts en vue d'un contrôle du commerce des substances de base nécessaires à la fabri- cation d'armes chimiques. L'interdépendance croissante des Etats et le danger d'une extension rapide de l'un ou l'autre conflits, de même que la traditionelle politique humanitaire de la Suisse militent en faveur d'un engagement accru dans le domaine du règlement des crises régionales et du maintien de la paix. C'est pour- quoi le Conseil fédéral entend: - continuer à participer activement aux travaux de la CSCE. Notre pays accorde une attention particulière à la Confé- rence sur les mesures de confiance et de sécurité, desti- née à réduire le risque de confrontation militaire en Europe. Dans ce cadre, la Suisse veillera tout particuliè- rement à ce que de nouvelles dispositions contribuent à une meilleure transparence, amenuisent le danger d'atta- ques-surprises et ne représentent pas un fardeau discrimi- natoire pour notre armée de milice; 396- fournir, en signant différents accords, une contribution au respect des droits de l'homme, condition essentielle de la sécurité nationale et internationale. Il faut aussi in- tensifier les mesures ponctuelles visant à protéger les individus qui subissent de graves violations des droits de 1'homme ; - participer activement au développement du droit interna- tional ainsi qu'à l'amélioration de son application, notamment pour ce qui est du droit international humani- taire en temps de guerre. Participer au règlement pacifique de conflits internationaux est l'une des constantes de notre politique étrangère. Le Conseil fédéral prévoit: - de continuer à mettre les bons offices de la Suisse à la disposition des parties à un conflit qui le souhaitent ou de proposer lui-même de tels mandats; - d'accroître la participation de la Suisse aux opérations menées par 1 'ONU pour le maintien de la paix et de soutenir les efforts entrepris sur le plan international en faveur du règlement pacifique de conflits internationaux; - de poursuivre le programme spécial pour la formation d'ex- perts en politique de sécurité et d'intensifier la recher- che dans les domaines du maintien de la paix, de la maî- trise des armements et du désarmement ainsi que des bons offices. Maintenir la crédibilité de la neutralité armée L'étape de réalisation de l'armée 1988-1991 fait partie d'une planification à long terme. Son but est de garantir à 397l'armée une grande efficacité initiale et de lui permettre de produire un effet dissuasif optimal. Comme le Conseil fé- déral l'a déjà exposé dans son "Dossier" du 19 août 1987, il prévoit, au cours de cette législature: de mettre notamment en oeuvre des mesures visant à amé- liorer notre degré de préparation à la défense, notre fa- culté de réaction ainsi que notre aptitude à lutter contre les dangers de la guerre indirecte; - de renforcer la défense anti-char à l'échelon tactique in- férieur, d'améliorer la puissance combative du char 68, de moderniser l'artillerie, de compléter la défense aérienne par une arme guidée de DCA légère et par un nouvel avion de combat, d'améliorer les moyens d'information et de direction ainsi que de doter les militaires d'un nouvel équipement de combat et d'un survêtement de protection C. Dans la politique d'armement, on s'efforce d'établir une collaboration entre l'industrie et les entreprises d'arme- ment de la Confédération. Les efforts entrepris depuis des années pour obtenir la participation de l'industrie suisse même lorsqu'il est décidé d'acquérir le matériel militaire à l'étranger ont été couronnés de succès à maintes reprises. Le Conseil fédéral entend: - développer la collaboration entre l'industrie et les en- treprises d'armement de la Confédération afin de mieux utiliser le potentiel disponible et surtout de coordonner les gros investissements effectués dans des secteurs spé- ciaux . Des impératifs économiques conduisent les entreprises d'ar- mement à collaborer au niveau international, comme cela se pratique dans l'industrie civile. Compte tenu de l'importan- ce que revêt l'application des nouvelles technologies dans le domaine militaire, la Suisse, qui est un petit pays, ne peut ni ne veut se soustraire à cette tendance. 398La nécessité d'assurer l'approvisionnement du pays On constate dans divers domaines des évolutions et tendances susceptibles de modifier l'image de la menace pour l'appro- visionnement du pays. Mentionnons par exemple l'accroisse- ment de la dépendance et de la vulnérabilité de notre pays dans les secteurs de l'énergie, de l'alimentation, des transports et des communications. L'objectif prioritaire consiste toujours à assurer un degré d'autoapprovisionnement aussi élevé que possible ainsi qu'à disposer d'importants stocks de biens d'importance vitale (réserves obligatoires). Dans le secteur des transports, on examine la possibilité d'accroître les efforts en vue de maintenir la flotte maritime suisse. Aspects financiers Les dépenses pour la politique de sécurité sont essentielle- ment affectées à la défense militaire et civile du pays. Elles se répartissent comme il suit: Total millions A % par rapport à 1' année pré- cédente - Défense nationa- le militaire - Défense nationa- le civile B 1988 PF 1989 PP 1990 PF 1991 en millions de francs/en % 4962 + 3, 2 4734 228 5305 5721 6028 + 6, 9 -1-7,8 +5,4 5065 5465 5763 240 256 265 A<6 % 87-91 -l- 5,8 + 5,9 + 4, 1 399Dans les dépenses pour la défense nationale militaire, la part du DMF constitue plus de 90 pour cent: Total millions A% par rapport à 1 ' année pré- - Investissements militaires - Dépenses cou- rantes . Dépenses pour le personnel . Dépenses pour le matériel B 1988 en r 4436 + 4, / 2292 2144 971 1173 PF 1989 PF 1990 PF 1991 allions de francs/en % 4732 5096 5365 2510 2830 3025 2222 2266 2340 995 1023 1056 1227 1243 1284 A* % 87-91 + 9,0 + 2,8 Les investissements militaires comprennent les dépenses pour les constructions militaires, pour des programmes de recher- che, de développement et d'essais, pour l'équipement person- nel et le renouvellement du matériel ainsi que pour le maté- riel d'armement. Si l'on considère les chiffres en faisant abstraction des pointes de paiements et des compensations (notamment le préfinancement du nouveau char de combat), il apparaît que les dépenses pour la défense militaire du pays augmenteront en moyenne de 4,5 pour cent par an (selon le plan financier 5,9%). Malgré la complexité technique crois- sante du matériel d'armement et l'augmentation des frais de maintenance, les dépenses courantes du DMF ne devraient aug- menter que de 2,8 pour cent en moyenne annuelle pour les an- nées 1987-1991. Elles doivent être maintenues à un niveau 400aussi bas que possible afin que les besoins indispensables dans le domaine des investissements militaires puissent être couverts. Pour les investissements, il en résulte donc une hausse nette de 6 pour cent (selon le plan financier 9%) en moyenne annuelle pour les années 1987-1991. Au total, une enveloppe de 11 milliards de francs est mise à disposition pour les investissements de 1988-1991. Il est ainsi répondu dans une large mesure aux demandes présentées par le DMF dans le Dossier du 19 août 1987 sur l'étape de réalisation 1988-1991 (taux d'accroissement 6,5%; cadre des investissements 11,2 milliards de francs). Les grandes acquisitions qui sont envisagées (notamment celle du nouvel avion de combat) pourraient conduire à des pointes de paie- ments vers la fin de la législature; le financement devrait être assuré - comme cela s'est fait pour l'acquisition du char Léopard 2 - par des compensations appropriées. 2. ECONOMIE - MILIEU VITAL - SOCIÉTÉ 2.1 Innovation - Travail - Culture Le point de la situation La notion d'innovation couvre la modernisation tant des structures techniques et de l'organisation que des structu- res sociales et culturelles. La faculté qu'a une société d'innover dépend du niveau de formation de la population, de la diffusion et surtout de la mise en valeur rapide des con- naissances, de la nature des marchés ainsi que des capitaux disponibles pour les investissements. Par la politique qu'il suit dans les domaines de l'économie, de la formation et de la recherche, l'Etat peut notamment contribuer à créer un climat propice aux investissements et à l'innovation. 401La recherche, facteur essentiel de l'innovation, jette d'im- portantes bases permettant une croissance qualitative. Une recherche compétitive sur le plan international joue, en particulier dans le domaine des nouvelles technologies, un rôle déterminant en stimulant la capacité concurrentielle de l'économie. Sans recherche, il est impossible de résoudre les nombreux problèmes que pose l'environnement. Quant aux sciences sociales et aux sciences humaines, elles auront, en cette période de rapide évolution, la lourde tâche d'aider les gens à se situer, contribuant ainsi à façonner la coexi- stance des individus au sein de l'Etat, de l'économie et de la société. La croissance qualitative exige un mode de concevoir et d'agir interdisciplinaire, embrassant l'ensemble des problè- mes. Capitaux sont les points de jonction qui permettent d'assurer de fructueux échanges d'informations: la coopéra- tion entre les divers domaines spécialisés et les institu- tions de recherche dans le pays et à l'étranger a pris une grande importance. De plus, les limites entre la recherche appliquée ou le développement ainsi qu'entre l'économie et la science sont devenues beaucoup plus floues. Pour la majorité des travailleurs, un perfectionnement con- tinu des connaissances professionnelles est indispensable. La faculté d'accélérer la mise en valeur de nouvelles con- naissances dans la production et dans l'organisation de l'entreprise contribue de manière décisive à la compétitivi- té de l'économie. Cependant, le perfectionnement profession- nel doit aussi contribuer à l'épanouissement de la personna- lité. Les nouvelles technologies permettent d'assurer une certaine souplesse dans l'aménagement de l'horaire des salariés et l'organisation du travail. Cette souplesse est d'abord in- dispensable pour des raisons d'ordre économique; en outre, elle répond aux besoins individuels des travailleurs. En 402elle répond aux besoins individuels des travailleurs. En effet, des horaires de travail plus souples permettent aux salariées et aux salariés de concilier plus facilement acti- vités professionnelles et obligations familiales. Il est ainsi possible de créer des conditions dont dépend dans une large mesure la mise sur pied d'égalité de l'homme et de la femme au sein de la société, même si, sur le plan juridique, il faut encore procéder à diverses révisions de la législa- tion pour parvenir à une parfaite égalité de traitement en- tre les deux sexes. Pour nombre de personnes, il est essentiel de pouvoir se réaliser dans le domaine professionnel, au sein de la famil- le et durant .les heures de loisir. On voudrait exercer da- vantage d'activités créatives et pouvoir mieux satisfaire ses besoins de caractère culturel. La diversité culturelle dans l'unité nationale, telle est la principale caractéris- tique de notre Etat de type fêdératif. Mais, à l'avenir, les nouvelles techniques d'information et de communication ne manqueront pas d'influer de manière encore plus forte sur la vie associative et la culture dans notre pays. Objectifs et mesures 2.11 Recherche Points forts de la politique en matière de recherche Les bases de la politique que suivra la Suisse en matière d'aide aux universités et de recherche au cours de la nou- velle législature ont déjà été jetées. Dans le document in- titulé "Objectifs de la politique de la Confédération en ma- tière de recherche" (FF 1985 III 237), le Conseil fédéral a, en se fondant sur les propositions du Conseil suisse de la science, défini trois axes principaux pour la politique en matière de recherche, à savoir "les nouvelles technologies 403et leurs diverses conséquences", "la protection de notre en- vironnement et du milieu naturel" ainsi que "l'individu, la société et l'Etat face au changement". Ainsi, le conseil fé- déral a fixé des priorités qui tiennent compte des problèmes de l'heure. Les universités cantonales et les hautes-écoles ont inscrit ces objectifs en tête de leur plan de coordination de carac- tère national pour les années 1988-1991. Se fondant sur cette planification, le Conseil fédéral et les conseils lé- gislatifs ont déjà accordé une partie des crédits nécessai- res à la réalisation des plans établis. Aux fins d'assouplir d'avantage la politique de la recherche et de la formation, il convient, au cours de la nouvelle législature: - de réviser la loi sur l'aide aux universités (répartition des tâches, 2e train de mesures, cf. IV, en. 3.2 Effica- cité des mesures prises par 1'Etat) et de donner au domai- ne relevant du Conseil des Ecoles polytechniques une structure satisfaisant aux exigences modernes, en élabo- rant une nouvelle loi sur les EPF; - de revoir les structures dans le domaine de la recherche et de la science pour pouvoir y apporter les améliorations qui se révéleraient nécessaires. Intensifier les échanges de connaissances En déterminant les objectifs de la politique en matière de recherche, le Conseil fédéral a fixé toute une série de principes qui définissent la méthode et la procédure à sui- vre pour atteindre ces objectifs. Nous avons voulu contribu- er à réaliser ces principes en établissant un programme pré- cis. Ces principes sont: 404La qualité de la recherche; Celle-ci constitue le critère le plus important pour chaque activité promotionnelle exercée par l'Etat. C'est par la concurrence entre chercheurs qu'el- le est le mieux assurée. Le caractère interdisciplinaire de la recherche; De nouvel- les percées dans la recherche peuvent notamment être atten- dues dans les domaines connexes aux diverses disciplines spécialisées ou réussir grâce à une efficace collaboration entre les chercheurs appartenant à des disciplines tradi- tionnellement distinctes. Il importe donc d'intensifier les échanges interdisciplinaires de connaissances. C'est ainsi que le développement de divers secteurs de l'informatique résulte des progrès réalisés dans la micro-électronique et de ses liaisons avec d'autres techniques, par exemple la mé- diatique et la cybernétique. A leur tour, ces progrès sont source de nouvelles évolutions dans les domaines des télé- communications, de la robotique et de l'intelligence artifi- cielle. Une optique globale; Etant donné que l'interdépendance et la complexité des problèmes ne cessent de croître, il est tou- jours plus important de replacer les divers aspects des cho- ses dans un cadre suffisamment large. Il s'agit de déceler les multiples interactions se produisant dans des systèmes en constante mutation. Des mesures d'organisation adéquates sont de nature à favo- riser une approche globale et interdisciplinaire des problè- mes, l'essentiel étant de prévoir des points de jonction permettant d'assurer un échange rapide des connaissances. Renforcer la collaboration internationale Le développement accéléré de divers domaines de la recherche pose de graves problèmes à notre petit Etat qui ne dispose 405que de moyens limités tant sur le plan financier qu'en ce qui concerne les ressources humaines. La Suisse est donc contrainte de coopérer étroitement avec des Etats jouant un rôle de premier plan en matière de technologie: les Etats- Unis d'Amérique, le Japon et les Etats européens. Divers problèmes se posant par exemple dans les domaines de la pro- tection de l'environnement et des transports exigent des so- lutions au niveau international; dans d'autres domaines, seule la compétition internationale entre chercheurs peut susciter la dynamique indispensable. De plus, les pays euro- péens ne disposent qu'en commun d'un grand espace économique leur permettant de mettre à l'épreuve de nouveaux produits de pointe et de les adapter aux exigences de la clientèle avant de les fabriquer en grandes séries et de les commer- cialiser dans le monde entier. La participation suisse à l'exécution de projets scientifiques internationaux doit donc tenir compte également de nos objectifs nationaux en matière de recherche. L'an dernier, le Parlement fédéral a voté un crédit d'enga- gement pour la participation de la Suisse à la coopération technologique en Europe. Il a ainsi créé les conditions per- mettant à notre pays de coopérer à des programmes européens (EUREKA), et plus particulièrement à des programmes des CE (Esprit, Race, Euram). Pour compléter cette coopération, des moyens financiers supplémentaires devront être mis à dispo- sition au cours de la présente législature pour la partici- pation à trois organisations internationales de recherche au sein desquelles la Suisse collabore depuis longtemps: - l'Agence spatiale européenne (ESA, Paris): participation de la Suisse à l'exécution de nouveaux projets; - 1'Organistion européenne pour la recherche nucléaire (CERN, Genève): agrandissement de l'accélérateur de parti- cules ; 406l'Organisation européenne pour les recherches astronomi- ques dans l'hémisphère austral (ESO, Garching): Cofinance- ment du grand télescope prévu. Développer la recherche du secteur public Pour s'acquitter de tâches toujours plus complexes, l'admi- nistration de l'Etat doit également pouvoir disposer de ba- ses scientifiques solides, cela aussi bien pour la prépara- tion de décisions que pour l'exécution et l'évaluation des mesures arrêtées. L'administration doit être en mesure d'axer son action sur le futur. Pour ce faire, elle doit s'occuper de détection avancée en matière de recherche et évaluer les effets possibles des nouvelles technologies. Dans quelques domaines, la recherche du secteur public a atteint un stade de développement satisfaisant. En revanche certains services fédéraux qui ne disposent que de faibles budgets pour des mandats de recherche ou d'étude ont besoin de ressources complémentaires. Il est en outre souhaitable d'instaurer une collaboration plus étroite entre les servi- ces de l'administration fédérale compétents en matière de recherche et les établissements annexes des deux EPF. Les besoins de recherche du secteur public doivent également être mieux pris en considération lors de la fixation des thèmes figurant dans les programmes nationaux de recherche (PNR). Le Conseil fédéral assurera: - la réalisation des programmes d'activité pluriannuels (pé- riode 1988-1991) - élaborés à la lumière de la loi sur la recherche - des organes du secteur public s'occupant de la recherche. Il importe également de développer l'évaluation des résultats donnés par la recherche du secteur public. 4072. 12 Transfert de technologie Encourager l'innovation grâce à des transferts accélérés de technologie et favoriser une collaboration plus étroi- te entre les entreprises petites ou moyennes notamment et les établissements de recherche et de formation Les échanges entre la science et l'économie qui servent à traduire en produits et procédés de production novateurs (transfert de technologie) des idées nouvelles et des con- • naissances intéressantes du point de vue technologique, sont les plus efficaces, lorsqu'ils ont lieu sous la forme de contacts directs entre les entreprises du secteur privé et les établissements de recherche et de formation. Dans ce contexte, les projets de recherche communs, un échange de personnel plus poussé et l'utilisation réciproque d'infra- structures, sont de la plus haute importance. Le Conseil fédéral veillera à stimuler cette collaboration, en particu- lier dans le cas des établissements publics de formation. Il incombe au Conseil des Ecoles polytechniques de faire connaître assez tôt à l'économie les applications que les résultats de la recherche fondamentale rendent possibles. Des parcs de technologie qui, par principe, devraient être pris en charge par le secteur privé, doivent permettre d'établir, avec l'étroite collaboration des milieux scienti- fiques et économiques intéressés, l'infrastructure nécessai- re à l'exécution de programmes prioritaires de recherche ap- pliquée. Dans le cadre de la réorganisation en cours du do- maine d'activité du Conseil des Ecoles polytechniques (nou- velle loi sur les EPF, fusion des deux établissements an- nexes IRN et IRR), il est tenu compte des nouvelles exigen- ces que pose cette coopération. Il importe, en l'occurrence, de prendre en considération les besoins des services publics qui sont tributaires de prestations en matière de recherche et de développement. Le Conseil fédéral: 408- contribuera, par des mesures appropriées, à développer les multiples contacts existant entre les milieux scientifi- ques, le secteur privé et les administrations publiques. Sur l'initiative des universités cantonales, des divers éta- blissements techniques supérieurs (ETS), d'organisations ré- gionales de promotion économique et des cantons, plusieurs centres de transfert de technologies d'envergure régionale ont été créés ou sont projetés. Un moyen d'action efficace dont la Confédération dispose pour stimuler les transferts de technologies par l'intermédiaire de projets communs est la Commission pour l'encouragement des recherches scientifi- ques (GERS). S'il y a lieu de continuer à soutenir les pro- jets de recherche des universités, il importe aussi d'ap- puyer dans une plus forte mesure ceux des ETS pour autant qu'ils satisfassent aux critères fixés par la GERS. Les di- rections des ETS peuvent, moyennant diverses adaptations ap- portées à leurs règlements administratifs et financiers, fa- voriser une coopération constructive avec l'économie. Elles doivent en particulier donner à leur personnel enseignant davantage de possibilités de s'occuper de travaux de recher- che orientés sur la pratique. Le Conseil fédéral s'emploiera à: - encourager le transfert régional de technologies par l'in- termédiaire des universités cantonales et des ETS. Assurer une coopération plus étroite des établissements de formation et une meilleure harmonisation des diverses mesures prises dans le domaine de la formation profes- sionnelle et de la promotion économique régionale Nous attendons de notables effets d'une coopération plus étroite des écoles dans le domaine de la formation profes- sionnelle et d'une harmonisation plus poussée des divers moyens d'action mis en oeuvre à tous les échelons de l'Etat 29 Feuille fédérale. 140e année. Vol. I 409pour promouvoir les activités économiques et l'innovation. Nous pensons en l'occurrence aux ETS, aux écoles techniques, aux services cantonaux et régionaux de conseil en matière d'innovation, aux moyens d'action mis en oeuvre sur le plan cantonal ou régional pour promouvoir l'économie ainsi qu'à ceux qui existent sur le plan fédéral, tels que l'aide à l'investissement, les subventions et l'octroi de cautionne- ments. Le Conseil fédéral examinera: - dans quelle mesure il serait possible d'établir en commun avec les milieux intéressés une conception résolument pro- gressiste de l'encouragement de l'innovation à tous les niveaux (cf. aussi IV, ch. 2.22 Protection du paysage). L'expérience prouve que ce sont non seulement des réglemen- tations étatiques rigides mais aussi des normes établies par les branches économiques qui dressent de plus en plus fré- quemment des obstacles à l'innovation. Soucieux d'assurer un climat favorable à l'innovation, le Conseil fédéral en- tend: - examiner la possibilité de lever les obstacles qui, dans les diverses branches économiques, barrent l'accès au mar- ché. 2.13 Formation Développer et adapter l'offre de perfectionnement au ni- veau des écoles professionnelles et des universités (sur- tout dans le domaine du développement technologique); per- mettre une collaboration plus poussée des entreprises et des établissements de formation S'il existe dans notre pays une offre très variée de possi- bilités de perfectionnement professionnel de la part d'ins- titutions tant publiques que privées, cette offre manque de 410transparence et n'obéit pas à une conception suffisamment unifiée. C'est pourquoi offre et demande ne convergent sou- vent pas. Grâce aux cours de perfectionnement, les centres de formation devraient bénéficier dans une plus large mesure d'une rètroinformation de la part de professionnels, don- nées qu'ils pourront mettre à profit pour améliorer la for- mation initiale. En outre, le perfectionnement professionnel devrait contribuer largement à diffuser une conception in- terdisciplinaire du travail qui soit davantage en prise sur la réalité, ainsi qu'une manière de penser globale. Il exis- te déjà divers services s'occupant des questions touchant la formation et le perfectionnement professionnels. Ces ser- vices auront à l'avenir davantage pour rôle de recenser les besoins de perfectionnement dont font état les entreprises, les associations et les groupements professionnels, pour les porter à la connaissance des écoles; celles-ci seront ainsi en mesure d'offrir des cours satisfaisant mieux aux exigen- ces de la pratique. Il s'agit en l'occurrence de prendre en considération divers groupes cibles, par exemple les femmes qui, ayant élevé leurs enfants, désirent exercer de nouveau leur première profession ou se reconvertir, les personnes actives ne justifiant que d'une première formation insuffi- sante ou de qualifications qui ne sont plus demandées sur le marché du travail. En outre, une attention spéciale doit être portée aux cadres que les petites et les moyennes en- treprises ont souvent de la peine à libérer, et surtout, aux formateurs eux-mêmes. Le Conseil fédéral veut obtenir: - que 1'encouragement donné aux organismes existants permet- te de créer des réseaux régionaux de responsables des questions de perfectionnement professionnel. Il faudra éventuellement disposer en sus pour des groupes spécifi- ques de personnes (p.dx. pour les femmes, les étrangers, les formateurs) des responsables ad hoc au sein des orga- nisations de faîte intéressées. Divers secteurs techniques clé souffrent d'un manque aigu de personnel qualifié. Par des mesures de durée limitée, la 411Confédération peut, avec l'étroite collaboration d'associa- tions économiques et de centres de formation, contribuer à remédier à cette carence. En étroite relation avec la forma- tion et le perfectionnement professionnels, il est en outre possible de stimuler la recherche appliquée ainsi que la diffusion d'information, plus particulièrement sur les thèmes suivants: mise au point et développement de program- mes de perfectionnement professionnel axés sur la pratique, développement de nouvelles formes de télêenseignement, for- mation et perfectionnement professionnels dans le domaine des nouvelles techniques de fabrication (productique), nou- velles techniques assurant des économies d'énergie et réno- vation de bâtiments existants. Le Conseil fédéral entend: — contribuer à stimuler le développement technologique ainsi que la formation et le perfectionnement professionnels dans les domaines-clé précités. Les universités développeront leur offre de perfectionnement pour les personnes actives. La Conférence universitaire suisse a déjà présenté ses thèses concernant l'intensifica- tion des actions de formation et de perfectionnement profes- sionnel organisées par les universités cantonales et les Ecoles polytechniques fédérales. Il existe, en outre, dans le cadre des CE, divers programmes de promotion de la mobi- lité de la main-d'oeuvre et du perfectionnement profession- nel (COMETT, Erasmus, etc.). Le Conseil fédéral entend: - soutenir de façon spécifique les efforts entrepris par les universités suisses en faveur du perfectionnement profes- sionnel ainsi que les mesures tendant à favoriser la mobi- lité de la main d'oeuvre par delà les limites des régions linguistiques. Il le fera dans le cadre du régime ordinai- re d'aide aux universités ou grâce à des mesures particu- lières prises en vertu d'un arrêté fédéral spécial dont le projet vous sera soumis; 412- oeuvrer à la conclusion avec les CE d'accords qui donne- raient à la Suisse la possibilité de participer à des pro- grammes européens de perfectionnement professionnel et de promotion de la mobilité de la main d'oeuvre. Le Conseil fédéral n'ignore pas que les objectifs fixés dans le domaine du perfectionnement professionnel ne sauraient être atteints uniquement par la mise en oeuvre de moyens fi- nanciers supplémentaires. Ce qui est décisif en l'occurrence c'est que la volonté de tirer parti des avantages offerts par le perfectionnement professionnel existe tant chez les employeurs que chez les salariés. Le Conseil fédéral entend stimuler cette motivation en prenant les mesures d'appoint suivantes : - il importe d'élaborer des contrats-types qui règlent la participation des salariés à des cours de perfectionnement professionnel. Le droit régissant les rapports de travail (qu'il s'agisse de contrats individuels ou de conventions collectives) permet d'adopter des réglementations qui as- surent une répartition judicieuse des frais de perfection- nement professionnel entre les entreprises et les em- ployés ; - il y a lieu d'introduire des certificats pour les études post-diplôme (formation professionnelle). Cela stimulerait la motivation chez les salariés; - mais les cours et autres manifestations ne constituent pas les seules formes de perfectionnement professionnel. En l'occurrence la "job rotation" peut aussi jouer un rôle utile. Nous envisageons d'étudier la possibilité de la dé- velopper au sein de l'administration fédérale (cf. IV, ch. 3.2 Efficacité des mesures prises par l'Etat); - nous entendons, en outre, faire préparer les bases statis- tiques nécessaires à la recherche sur les professions (Re- censements fédéraux de la population et micro-recensements ad hoc). 4132.14 Travail Assouplir les prescriptions générales régissant le travail et le temps de repos Durant la présente législature, nous soumettrons au Parle- ment le projet de révision de la loi sur le travail annoncé dans les Grandes lignes de la politique gouvernementale pour la période 1983-1987. Nous participerons en outre activement à la révision de la Convention n° 89 de l'Organisation in- ternationale du travail, qui interdit de façon générale le travail de nuit des femmes. A l'heure actuelle, de nombreux salariés désirent de plus en plus avoir un travail correspondant aux objectifs et aux va- leurs qu'ils approuvent, ainsi que des réglementations de l'horaire de travail qui leur permettent de l'aménager selon leurs besoins. L'évolution qui s'est poursuivie dans les do- maines de la technique et de l'économie a modifié le rapport entre l'activité lucrative (rémunérée) et le travail non payé exécuté pour son propre compte (tâches ménagères notam- ment) ou pour des organisations d'utilité publique. Elle a changé également le rapport entre temps de travail et temps 1ibre. Des horaires de travail plus souples et les emplois à temps partiel ont permis de mieux satisfaire les besoins in- dividuels des salariés. Ils offrent, par exemple, à des couples la possibilité de se répartir différemment les rôles ou de se vouer dans une plus large mesure à des activités extraprofessionnelles. Un assouplissement de l'horaire de travail est également in- dispensable pour des raisons d'ordre économique. Les nouvel- les technologies posent en partie des exigences plus élevées au niveau des postes de travail. C'est pourquoi les réduc- tions du temps de travail devraient aussi être utilisées dans une plus large mesure pour le perfectionnement profes- sionnel . 414Mais l'assouplissement de l'horaire de travail comporte aussi des dangers. Il est possible que la sécurité obtenue jusqu'alors grâce aux conventions collectives de travail ne puisse plus être autant garantie, puisqu'il sera plus diffi- cile de tenir compte de tous les aspects des rapports de travail dans ces conventions. La suppression de réglementa- tions rigides dans le domaine du droit du travail ne doit cependant pas avoir pour effet de défavoriser les salariés ("travail sur appel"). Les partenaires sociaux assument donc une grande responsabilité en l'occurrence. Il faut aussi re- lever qu'une demande d'heures de liberté plus nombreuses ac- compagnées d'une réduction proportionnelle du revenu, pour- rait mettre en péril le financement des prestations de l'Etat social, à savoir de 1'AVS et de la prévoyance profes- sionnelle. En élaborant un projet de révision de la loi sur le travail, le Conseil fédéral vise les objectifs suivants: - Assouplir les réglementations qui se sont révélées trop rigides dans les conditions actuelles de concurrence et de production. - Renforcer la protection de la santé et de la personne du salarié. — Mettre sur le même pied l'homme et la femme (dispositions spéciales assurant la protection des salariés de sexe fé- minin et masculin ayant des obligations familiales). 2.15 Mise sur un pied d'égalité de l'homme et de la femme Promouvoir l'égalité des droits entre l'homme et la femme Au cours de la législature passée, nous avons soumis au Par- lement le rapport sur le programme de législation intitulé 415"Egalité des droits entre hommes et femmes" (FF 1986 1 1132). Ce rapport recense les normes du droit fédéral trai- tant l'homme et la femme de manière différente et établit un programme d'élimination de ces dispositions discriminatoi- res. Diverses parties de ce programme ont été exécutées au cours de la législature passée (p.ex. révision de la loi sur la nationalité suisse, de la loi sur le statut des fonction- naires, des statuts de la caisse d'assurance). Quelques mo- difications n'ont pas encore été réalisées et devront l'être au cours de cette législature. La constitution exigeant que l'homme et la femme soient mis sur pied d'égalité, nous en- tendons que ce principe constitutionnel soit appliqué complètement dans les meilleurs délais. L'une des tâches les plus urgentes à accomplir est la mise sur pied d'égalité de l'homme et de la femme dans le domaine des assurances so- ciales. Le Conseil fédéral entend: - réaliser, dans le cadre de la 10e révision de l'AVS, l'égalité des droits entre l'homme et la femme dans toute la mesure où cela est possible (cf. IV, ch. 2.31 Sécurité sociale). Le but à atteindre à moyen terme est l'égalité complète de l'homme et de la femme dans l'AVS; - aménager dans le projet de révision de la loi sur le tra- vail les dispositions spéciales de protection de manière à les rendre aussi neutres que possible sur le plan des sexes (cf. IV, ch. 2.14 Travail); - soutenir les mesures visant à imposer ou à réaliser l'éga- lité de salaire entre hommes et femmes, et déterminer s'il est nécessaire d'adopter à cet effet des textes légaux ad hoc. Le Conseil fédéral sait toutefois que ce n'est pas parce que juridiquement l'homme et la femme ont été mis sur le même pied, que cette égalité est devenue réalité. Atteindre cet objectif dépend surtout de la conscience que chacun a de ses devoirs au sein de la société. Au cours de ces dernières dé- 416cennies, une importante évolution s'est produite dans la conception des rôles respectifs de l'homme et de la femme. L'égalité juridique des deux sexes peut contribuer à accélé- rer ce processus de remise en question. Mais sans nouvelles mesures d'accompagnement, l'objectif consistant à réaliser l'égalité des sexes ne pourra être atteint. Il importe donc de toujours déterminer soigneusement à tous les niveaux (Confédération, cantons et communes), lors de l'adoption de lois ou de réglementations ainsi que dans les activité jour- nalières de l'administration, comment il est possible d'as- surer au mieux l'égalité de l'homme et de la femme. En 1988, le Conseil fédéral : - créera un nouveau service fédéral auquel il incombera - outre la collaboration à l'élaboration de textes légaux - de faire oeuvre de vulgarisation et d'exercer une activité de conseil en la matière. 2.16 Culture Poursuivre la promotion des activités culturelles par la Confédération (renforcement du fédéralisme cultu- rel); aide aux minorités linguistico—culturelles (p.ex. protection du rhétoromanche) Les mesures que prend la Confédération pour encourager les activités culturelles sont toujours subsidiaires par rapport aux efforts entrepris par,les particuliers, les communes et les cantons. Au titre d'une péréquation de caractère fédéra- liste, la Confédération doit placer l'aide aux cantons à faible capacité financière et aux minorités culturelles au • centre de ses efforts. A l'heure actuelle, elle ne dispose pas de base constitutionelle pour ses activités de promotion culturelle. Le rejet de l'article sur la culture en 1986 ne doit toutefois guère être interprété comme un non de princi- pe du souverain aux activités culturelles de la Confédéra- tion. C'est pourquoi le Conseil fédéral entend: 417- soumettre à l'Assemblée fédérale au cours de cette légis- lature un nouvel article constitutionnel. Cette disposi- tion doit permettre de tenir compte de l'importance crois- sante que revêt la culture dans la société. Elle devra contribuer à consolider le fédéralisme culturel et, par- tant, à sauvegarder le pluriculturalisme de notre société. Le problème que posent la diversité linguistico-culturelle et les échanges entre les divers groupes linguistiques a ga- gné en actualité. Donnant suite à une motion, le Conseil fé- déral envisage de: - promouvoir plus fortement la diversité linguistico—cultu- relle dans notre pays. Il vous soumettra un nouvel article sur les langues (art. 116 de la constitution fédérale), qui tendra en particulier à renforcer le statut des mino- rités linguistiques, notamment, de la minorité rhétoroma- ne. Le Conseil fédéral entend en outre: - élaborer un projet de révision de la loi sur le cinéma aux fins se tenir compte de l'évolution d'ordre technique, économique et culturel qui s'est poursuivie ces dernières années. Il soumettra par ailleurs au Parlement un projet de nouvelle réglementation touchant la conservation des monuments historiques. 2.17 Télécommunications Assurer une protection juridique efficace de l'in- dividu lors du traitement de données personnelles L'offre de prestations médiatiques s'est fortement dévelop- pée au cours de ces dernières années. De nouvelles techni- ques de transmission (satellites, fibres optiques, appareils 418de radiocommunication mobiles) sont utilisées par les médias traditionnels tel que la radio et la télévision; elles ont permis de recourir à de nouveaux modes d'utilisation, p.ex. pour la stratovision. D'autres possibilités sont crées par la combinaison entre techniques de communication et informa- tique, p.ex. l'utilisation de banques de données par voie téléphonique (vidéotex). Quant à l'ensemble des diverses utilisations, comprises sous la désignation générique de "nouveaux médias", il s'agit de techniques modernes et de combinaisons nouvelles et multiples d'anciens médias. Ces nouveaux médias ont fortement élargi l'offre de programmes sur le plan international ou à l'échelon de la région lin- guistique, tout en provoquant l'essort de médias locaux ou régionaux (radios locales). Dans le domaine du financement, on constate aussi de nouvelles tendances. A côté de la taxe forfaitaire traditionnelle sont apparus le parrainage, les taxes d'abonnement par unité d'émission et les ressources tirées de la publicité. Enfin, grâce à un plus grand choix de programmes et à des innovations techniques, les médias tendront à être utilisés de manière beaucoup plus indivi- duelle. Deux textes de loi sont pendants devant les conseils légis- latifs; leur adoption permettra de créer les bases d'une po- litique moderne dans le domaine de la communication et des médias. La loi sur la radio et la télévision régira le do- maine des moyens de communication de masse (communication unidirectionnelle). Quant à la loi sur les télécommunica- tions, elle s'appliquera aux communications entre plusieurs usagers (communication bi-directionnelle). Les différences entre communication individuelle et communication de masse, mais aussi entre médias électroniques et médias imprimés ne cessent de s'amenuiser à divers égards. Au sein de l'Etat, de l'économie et de la société, 1'informatique est devenue un très important instrument de travail. Mais avec elle, de nouveaux risques d'atteintes à la personne sont nés, attein- tes contre lesquelles lé droit actuel n'offre pas une pro- tection suffisante. Aussi le Conseil fédéral tient-il à 419combler cette lacune durant cette législature. Il présentera aux conseils législatifs: - un projet de loi sur la protection des données établissant des principes généraux d'après lesquels les organes de la Confédération et les particuliers seront tenus de traiter les données personnelles. Les fichiers devront être enre- gistrés officiellement et chacun devra, en règle générale, pouvoir être renseigné sur les données le concernant. Le projet de loi contiendra aussi des dispositions à carac- tère organique sur la surveillance des traitements de don- nées personnelles et sur la protection juridique contre les atteintes pouvant être causées par de tels traite- ments. Il précisera les principes du droit international relatifs à la protection des données et, partant, contri- buera à créer des conditions générales sûres pour l'échan- ge international d'informations. Aspects financiers Recherche Total en millions A % par rapport à 1 ' année pré- cédente Recherche fonda- mentale Recherche appli- quée B 1988 PF 1989 PF 1990 PF 1991 en millions de francs/en % 745 + 15, 7 427 321 775 805 841 + 4, 0 + 3, 9 + 4, 5 427 436 453 348 369 388 i&A% 87-91 + 6,9 + 6, 6 + 7, 3 L'évolution des dépenses est caractérisée par une augmenta- tion sensible durant la première année de la législature et 420par le maintien des contributions à un niveau élevé les an- nées suivantes. Cette évolution est due en premier lieu aux décisions du Conseil fédéral et des Chambres fédérales créant des priori- tés dans le cadre des objectifs fixés en matière de politi- que de la recherche (encouragement de la recherche scienti- fique durant la période 1988-1991; participation de la Suisse au Laboratoire européen de rayonnement synchrotroni- que (ESRF) et à l'Institut de Laue-Langevin (ILL);coopéra- tion technologique en Europe pour la période 1988-1991. En outre, un engagement plus poussé dans le domaine de l'astro- nautique (contributions à l'Agence spatiale européenne, ESA) et de la recherche sur l'énergie est envisagé. Formation Total en millions A% par rapport à 1 ' année pré- cédente EPF de Zurich et Lausanne Contributions en faveur des univer- sités cantonales Contributions à la formation profes- sionnelle Autres dépenses B 1988 PF 1989 PF 1990 PF 1991 en millions de francs/en % 1644 + 3,0 809 384 338 114 1707 1738 1795 + 3,8 +1,8 + 3, 3 842 844 887 402 419 432 344 352 357 119 123 119 Ai& % 87-91 + 3, 0 + 4, 3 + 4,3 - 0,5 + 1,0 Dans l'état actuel des choses, les dépenses pour la forma- tion ne s'accroissent, à vrai dire, que modérément compara- 421tivement à l'évolution constatée pour d'autres tâches de la Confédération. Mais il ne faut pas perdre de vue que les ef- forts entrepris aux fins de renforcer l'enseignement et la recherche dans les deux EPF (train spécial de mesures tou- chant l'informatique, mesures Hayek) entre 1985 et 1987 ont causé des surplus de dépenses d'environ 15 pour cent. Aussi, suite à ces mesures exceptionnelles, la base de départ pour l'évolution des dépenses dès 1988 se trouve-t-elle placée à un niveau comparativement fort supérieur. Pour ce qui est des contributions de base aux universités cantonales, un accroissement de presque 5 pour cent par an est prévu; il résulte pour 1988/89 de l'arrêté fédéral du 9 octobre 1987 ouvrant des crédits pour la sixième période (bisannuelle) de subventionnement selon la loi fédérale sur l'aide aux universités et, pour les années suivantes, du plan financier de la législature. Le Conseil fédéral soumettra aux conseils législatifs diver- ses propositions tendant à promouvoir l'innovation et le perfectionnement professionnel. Pour l'heure, il n'est pos- sible que d'estimer très approximativement les effets finan- ciers des mesures envisagées; c'est la raison pour laquelle les chiffres y relatifs ne figurent pas encore dans le plan financier de la législature. 422Culture, loisirs et. sport Total en millions A * par rapport à 1' année pré- cédente Protection de la nature et du paysage Loisirs, sports Autres contribu- tions B 1988 PF 1989 PF 1990 PF 1991 en millions de francs/ en % 195 + 8,9 59 55 81 204 207 212 + 4, 6 +1,5 +2,4 67 66 63 57 60 64 80 81 85 * A% 87-91 + 4,3 + 4,4 + 3,4 + 5,0 Les textes les plus importants à adopter au cours de cette législature - nouveaux articles sur la culture et sur les langues - n'exerceront des effets financiers pour la Confé- dération qu'à partir de 1992. Les dépenses pour les activi- tés culturelles, les loisirs et le sport se maintiendront donc temporairement dans les limites actuelles et subiront, pour la période de planification 1987-1991, une augmenta- tion annuelle de 4,3 pour cent. Dans ces domaines, l'augmen- tation des dépenses est induite surtout par de plus fortes contributions destinées à soutenir la Fondation Pro Helvetia et d'autres organisations culturelles de faîte, le cinéma suisse, la protection de la nature et du patrimoine(conser- vation des monuments historiques et protection de biotopes), ainsi que par des prestations plus élevées dans le domaine de Jeunesse et Sports. 4232.2 Protection de l'environnement et du paysage. Infrastructure Le point de la situation Pour sauvegarder le milieu vital, la Suisse dispose d'un large éventail de lois, que l'on peut qualifier de progres- sistes si on les compare avec celles d'autres pays. Les ac- tes législatifs les plus anciens datent du 19e et du début du 20e siècle. A cette époque, on a dû, en édictant la loi de 1902 sur la police des forêts, qui est encore en vigueur aujourd'hui, protéger la forêt contre le déboisement à ou- • trance, celui-ci ayant été à l'origine de graves dégâts lors d'intempéries. Les mesures visant à protéger le paysage et les sites construits (protection de la nature et du paysage) et celles prises en matière d'aménagement national, régional et local du territoire ne datent pas non plus d'hier. Au- jourd'hui, nous devons notamment faire face aux problèmes de la pollution atmosphérique, du bruit, de la protection du sol, du maintien de la grande variété d'espèces végétales et animales ainsi que de l'élimination des déchets. Dans la législation en matière de protection de l'environne- ment, la priorité doit actuellement être accordée'aux mesu- res préventives. Il faut chercher à empêcher dans la mesure du possible que les dommages ne se produisent ou à les ré- duire à la source. Ces objectifs d'une protection préventive de l'environnement ne peuvent être atteints que grâce à une étroite collaboration entre les divers secteurs intéressés (forêt, agriculture, aménagement du territoire, politique régionale ainsi que transports et énergie) ainsi qu'avec l'industrie. Il n'est pas rare que les objectifs de la pro- tection de l'environnement entrent en conflit avec ceux fi- xés dans d'autres domaines, rendant encore plus difficile la conduite d'une politique globale et cohérente. La forêt, qui a un effet régulateur sur les eaux et qui exerce un rôle protecteur important, est aujourd'hui menacée 424de maintes parts. D'une façon générale, il y a raréfaction des terrains, la demande étant trop forte. La protection qualitative et la protection quantitative du sol doivent concourir au même but. Dans l'aménagement du territoire, l'utilisation mesurée du sol ne doit pas rester lettre morte et la tendance actuelle dans l'utilisation du sol doit être infléchie. Dans notre rapport du 14 décembre 1987 sur l'état et l'évolution de l'utilisation du sol et de l'urbanisation en Suisse (Rapport sur l'aménagement du territoire 1987), nous exposons en détail, pour le Parlement, quelles sont nos intentions pour la politique future en matière d'organisa- tion du territoire. La politique menée par la Confédération et les cantons en matière d'aménagement du territoire a pour but d'établir un équilibre judicieux entre les différents modes d'utilisation du sol. La politique régionale vise à protéger les régions économiquement faibles, de façon à pré- server la structure décentralisée de l'habitat et de l'éco- nomie de notre pays. Pour notre alimentation, le sol est es- sentiel. Il doit être protégé non seulement sur le plan quantitatif (perte de terres cultivées), mais également sur le plan qualitatif. La pollution atmosphérique et les pluies acides, mais aussi les méthodes de culture qui sont prati- quées nuisent à la fertilité du sol. Dans le domaine de la protection du milieu vital, la coopé- ration internationale prend une importance croissante. Elle n'est pas seulement nécessaire pour des raisons écologiques, les problèmes étant souvent transfrontière par nature; une stratégie commune dans le domaine de la protection de l'en- vironnement est aussi indispensable pour des raisons d'ordre économique, si l'on veut éviter des distorsions dans la con- currence internationale. Les imbrications internationales sont aussi l'une des caractéristiques du domaine des trans- ports, des communications et de l'énergie. Dans notre économie et notre société, la mobilité répond de plus en plus à un besoin et à une nécessité. Ce n'est qu'en coordonnant le mieux possible les transports publics avec 30 Feuille fédérale. 140e année. Vol. I . 425le trafic privé que l'on parviendra à maîtriser un volume du trafic en constante augmentation. Il convient de prendre des mesures appropriées afin de freiner cette tendance à tou- jours plus de mobilité. Les transports publics, qui répon- dent mieux aux exigences de la protection de l'environne- ment, doivent être rendus plus attrayants, dans les limites de notre système économique libéral. Dans le domaine de l'é- nergie également, la demande continue à augmenter chaque an- née. Pour mieux protéger l'environnement, il convient, grâce à une taxe sur la consommation d'énergie et à des mesures d'économie d'énergie, notamment des techniques énergétiques rationnelles, d'éviter tant que possible que la croissance économique aille de pair avec une augmentation de la consom- mation d'énergie. Objectifs et mesures 2.21 Protection de l'environnement Compléter et appliquer la législation sur la protection de l'environnement et prendre des mesures supplémentaires vi- sant à réduire la pollution atmosphérique La loi sur la protection de l'environnement (LPE) est entrée en vigueur le 1er janvier 1985. Une série d'ordonnances fon- dées sur cette loi ont été édictées: l'ordonnance sur la protection de l'air; les ordonnances sur les substances dan- gereuses pour l'environnement et sur les polluants du sol; l'ordonnance sur la protection contre le bruit ainsi que l'ordonnance sur les mouvements des déchets spéciaux. L'or- donnance relative à 1'étude d'impact sur 1'environnement (EIE) va être publiée prochainement. Conformément à la LPE, toutes les installations pouvant affecter sensiblement l'en- vironnement doivent faire l'objet d'une EIE. 426Les effets de ces dispositions, dont certaines sont très ré- centes, se feront sentir toujours davantage dans les années à venir, au fur et à mesure de leur application. L'exécution en incombe à la Confédération, aux cantons et aux communes. Le Conseil fédéral espère en outre que les industriels et artisans tenus de prendre des mesures ainsi que tous les particuliers le soutiendront dans ses efforts visant à pro- téger 1'environnement en adoptant un comportement adéquat. Le Conseil fédéral a arrêté de nombreuses mesures visant à réduire la pollution atmosphérique: l'ordonnance sur la pro- tection de l'air, qui prévoit une limitation des émissions pour divers polluants et installations, ainsi que des pres- criptions plus sévères sur les gaz d'échappement des véhicu- les à moteur et des motocycles. Il a en outre prorogé jus- qu'à la fin de 1989 les limitations de vitesse à 120 et 80 km/h. En outre, on continuera à promouvoir les transports publics. Il ressort de notre rapport sur la stratégie de lutte contre la pollution de l'air (FF 1986 III 253) que les mesures déjà prises et une série de nouvelles dispositions ne permettront pas d'atteindre l'objectif fixé, à savoir de ramener, d'ici à 1995, les émissions de certains polluants au niveau qu'elles avaient en 1960. Aussi, lors de l'examen de ce rap- port par les Chambres fédérales, d'aucuns ont demandé que l'on fasse davantage encore. Aujourd'hui, nous avons une liste comprenant 54 mesures supplémentaires qui ont été pro- posées. Nous sommes en train de les examiner quant à leur efficacité et à leur applicabilité et nous informerons le Parlement des résultats de cet examen. Les mesures qui sont applicables devront tant que possible être mises en oeuvre immédiatement. C'est ainsi que nous proposerons d'augmenter l'écart de prix qui existe entre l'essence avec plomb et l'essence sans plomb. En outre, on étudie notamment la pos- sibilité d'inclure les impôts cantonaux sur les véhicules à moteur et les primes d'assurance responsabilité civile dans le prix du carburant ainsi que de réviser la loi sur la cir- 427culation routière. Au surplus, nous prendrons, dans les do- maines de l'énergie et des transports, d'importantes mesures visant à améliorer la qualité de l'air (cf. IV, en. 2.23 Transports et en. 2.24 Energie). Le Conseil fédéral prévoit: - d'indiquer dans un rapport qui sera publié à la fin de 1990 le degré d'efficacité des mesures prises par la Con- fédération et les cantons en vue d'améliorer la qualité de 1 ' air . Lors de l'incendie qui a ravagé les entrepôts de la maison Sandoz à Schweizerhalle, des lacunes sont apparues dans le domaine de la protection en cas de catastrophe. Nous envisa- geons : - d'élaborer une ordonnance y relative, dans laquelle nous indiquerons quelles sont les installations qui pourraient mettre en danger la population et l'environnement et quel- les sont les obligations des exploitants d'installations et des autorités chargées de la surveillance (procédure d'autorisation et contrôles, devoir d'information, procé- dure d'alerte en cas de pollution accidentelle); - de contribuer à ce que les prescriptions et procédures du domaine de la protection de l'environnement soient harmo- nisées à l'échelle internationale. L'élimination et le recyclage des déchets sont de la compé- tence des cantons; cependant, la coordination et le suivi sont du ressort de la Confédération. Mais il faudrait sur- tout produire moins de déchets. En outre, ceux-ci doivent retourner, dans une plus forte mesure qu'aujourd'hui, dans les cycles naturels de la matière (assistance lors de la conclusion de conventions passées volontairement entre pro- ducteurs, grossistes et détaillants pour les emballages per- dus, les emballages de recirculation, le recyclage et les emballages peu polluants). Se fondant sur la LPE, le Conseil fédéral prévoit : 428d'édicter une ordonnance sur les déchets. Celle-ci com- prendra des prescriptions techniques et organisationnelles applicables aux décharges et aux installations recevant des déchets ainsi qu'au commerce et au transports des dé- chets dangereux. Associer les cantons à l'exécution des dispositions léga- les relatives à la protection de l'environnement et les assister dans cette tâche Mime dans les domaines où la Confédération dispose de compé- tences étendues, les cantons ont encore une grande liberté d'action. Souvent, la Confédération ne fixe que l'objectif (p.ex. en matière de protection de l'air), sans préciser les« diverses mesures à prendre pour l'atteindre. Les cantons peuvent et doivent faire preuve d'initiative, dans les limi- tes de leur compétence. Le Conseil fédéral prévoit: - de fournir une documentation détaillée sur les modificati- ons subies par l'environnement, afin d'inciter les can- tons, les communes et les particuliers à appliquer la lé- gislation. Il complétera, dans la mesure où cela paraît utile, les systèmes d'information existants (NABEL, NABO, NADUF, SANASILVA, etc.) et mettra en place un réseau d'ob- servation de l'environnement, répondant à l'état actuel des connaissances scientifiques. Cela permettra en outre de fournir des informations plus précises au sujet de 1'environnement ; - d'encourager la formation et le perfectionnement profes- sionnel dans le domaine de la protection de l'environne- ment ainsi que le développement de nouvelles techniques écologiques. 429Appliquer de façon plus stricte le principe du "pollueur- payeur" par l'introduction de taxes écologiques Prévenir les dommages à l'environnement par un comportement adéquat donne de meilleurs résultats et coûte moins cher que de devoir y remédier. On peut favoriser un tel comportement eh introduisant des taxes pour l'utilisation ou la détério- ration de biens communs, tels que le sol, l'eau et l'air, ou pour l'élimination des déchets. Grâce à ces taxes, ceux qui causent des dommages à l'environnement, qu'ils soient pro- ducteurs ou consommateurs, s'efforceront de produire le moins possible de nuisances, si bien que la collectivité de- vra finalement supporter des frais moindres. Les taxes d'in- citation et les autres mesures d'ordre réglementaire doivent se compléter, de façon qu'il ne soit pas nécessaire de fixer des taxes excessives ou d'imposer des obligations et des in- terdictions par trop nombreuses. Il est prévu de compléter la constitution et la législation sur la protection de l'environnement par des mesures confor- mes aux principes de l'économie de marché. Ceux qui provo- quent des nuisances devront cofinancer ces mesures. Dans cet esprit, le Conseil fédéral prévoit d'introduire ou de propo- ser les taxes suivantes : - une taxe sur les énergies importées et indigènes (cf. IV, ch. 3.1 Nouveau régime financier); — une consigne sur certains produits; - une taxe d'élimination des déchets, prélevée à l'avance; - des taxes d'incitation sur les solvants (p.ex. pour pein- tures) ; 430- des taxes d'incitation sur les produits auxiliaires utili- sés dans l'agriculture (cf. IV, en. 2.22 Protection du paysage). 2.22 Protection du paysage Protection de la nature et du paysage: renforcer la protection des biotopes; ménager la nature et le paysage à long terme Aujourd'hui, il est plus important que jamais de protéger les espèces végétales et animales, de créer des réserves na- turelles et, d'une manière plus générale, d'utiliser les paysages naturels et ruraux en recourant à des méthodes dou- ces et proches de la nature, de façon à conserver durable- ment leurs fonctions. Mais il n'est pas possible d'avoir une politique claire et efficace en matière de protection de la nature si l'on n'a pas une connaissance précise des valeurs qu'il s'agit de protéger. Il faut notamment apprendre à mieux connaître les mécanismes qui régissent l'existence des espèces végétales et animales, ainsi que les nuisances et atteintes qui peuvent les mettre en péril. C'est pourquoi le Conseil fédéral entend: - développer la recherche appliquée dans le domaine de la protection du paysage. Le rôle de la forêt: assurer la protection contre les ca- tastrophes naturelles et les dangers engendrés par la so- ciété moderne Les résultats des enquêtes SANASILVA effectuées chaque année sur les dégâts aux forêts montrent à l'évidence que 1'état de nos forêts se détériore d'année en année. La pollution de 431l'air et du sol ainsi que d'autres facteurs ont pour effet que la forêt est sujette aux maladies et qu'elle risque de ne plus pouvoir remplir sa fonction protectrice. Elle résis- te moins bien aux précipitations importantes, aux glisse- ments de terrain et aux avalanches. Les propriétaires fores- tiers, notamment dans les régions de montagne, ne disposent souvent ni des moyens financiers, ni du personnel nécessai- res pour assurer les soins culturaux dont la forêt aurait un urgent besoin. En vertu de l'arrêté fédéral du 4 mai 1984 sur des mesures extraordinaires contre les dégâts aux forêts, la Confédéra- tion alloue aux entreprises forestières des subventions pour les mesures visant à la protection de la forêt et pour les soins culturaux. C'est par exemple grâce à l'aide fédérale que les dégâts dus aux bostryches régressent. C'est pourquoi le Conseil fédéral va proposer de poursuivre les mesures vi- sant à soutenir les entreprises forestières. Il est prévu de remplacer l'arrêté fédéral en vigueur, qui expire à la fin de 1988, par un nouvel arrêté, qui reprend déjà certains éléments contenus dans la future loi sur les forêts (p.ex. les subventions pour les reboisements et le traitement des jeunes peuplements). Ces mesures et d'autres encore trouve- ront leur place dans le droit ordinaire, lorsque la nouvelle loi sur les forêts (révision totale de la loi sur la police des forêts), qui est en voie d'élaboration, entrera en vi- gueur . Des contributions de la Confédération y sont prévues pour le traitement et l'exploitation des peuplements mena- cés, pour la protection contre les catastrophes naturelles ainsi que pour un encouragement accru de la formation et de la recherche. Aménagement du territoire: prendre des mesures supplémen- taires pour assurer une utilisation mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire 432Dans le cadre de l'aménagement du territoire, la Confédéra- tion, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à une occupation rationnelle du territoi- re. Toutes les mesures de l'Etat à incidence spatiale de- vront être coordonnées. Dans son rapport sur l'aménagement du territoire 1987, le Conseil fédéral a résumé comme il suit les points forts de sa politique dans le domaine de l'aménagement du territoire: infléchir la tendance actuelle dans l'utilisation du sol, renforcer les moyens à disposi- tion pour préserver l'environnement naturel, encourager la réhabilitation et l'aménagement du milieu construit et de l'habitat, maintenir les villes vivables en tenant compte des transports publics, améliorer la coordination des tâches à incidence spatiale, compte tenu d'une conception commune du développement, approuvée par la population. Le Conseil fédéral entend: - renforcer la mise en oeuvre de la loi sur l'aménagement du territoire et concrétiser les nombreuses mesures actuelles et annoncées - qui figurent dans le rapport suri'aménage- ment du territoire 1987 - visant à préciser et à compléter les grandes lignes du développement souhaité de l'organi- sation du territoire, l'exécution des tâches de la Confé- dération, l'encouragement de l'aménagement du territoire dans les cantons et la collaboration dans le programme de réalisations; - proposer une modification de la loi sur 1'aménagement du territoire, afin de permettre une meilleure réalisation des objectifs et des principes de l'aménagement du terri- toire (p.ex. en ce qui concerne les dipositions relatives aux prescriptions de zones, l'équipement, les remembre- ments, la procédure et la protection juridique); - élaborer les grandes lignes du développement souhaité de l'organisation du territoire, qui serviront d'études de base précédant les conceptions et plans sectoriels de la Confédération et qui contribuent à la coordination des travaux des cantons. 433Politique régionale: tirer profit plus rapidement des in- novations technologiques (modernisation des infrastructu- res) La politique régionale vise à promouvoir le développement économique de diverses régions et parties du pays, contribu- ant ainsi à la décentralisation souhaitée de l'urbanisation. Dans un Etat fédéraliste, il est important de tendre à un meilleur équilibre entre les régions économiquement fortes et celles qui sont économiquement faibles, que ce soient les régions de montagne ou les régions industrielles qui con- naissent des problèmes. Il faut améliorer les conditions de vie dans les régions économiquement faibles, afin d'éviter que celles-ci ne se dépeuplent et perdent leur identité cul- turelle. Cela suppose qu'elles aient une structure économi- que souple et qu'elles s'adaptent à l'évolution technique. Mais il faut aussi relever qu'une meilleure qualité de l'en- vironnement augmente l'attrait de ces régions. Le Conseil fédéral se propose: - de tenir davantage compte de considérations touchant à la politique régionale lorsqu'il arrêtera des mesures dans un secteur particulier, par exemple dans les domaines des transports, des communications et de l'énergie et surtout dans ceux de la recherche et de la formation (transfert plus rapide des nouvelles technologies, amélioration de la formation et du perfectionnement professionnel; ch. IV, ch. 2.12 Transfert de technologie et ch.2.13 Formation); - de faire en sorte que le développement régional puisse bé- néficier des nouveaux moyens technologiques, notamment des systèmes de communication modernes. Lors de la planifica- tion et de la réalisation de réseaux de câbles, lors de la mise à disposition des services de télécommunication ainsi que lors de la fixation des tarifs, on tiendra équitable- ment compte des objectifs de la politique régionale; 434- de renforcer les secrétariats des régions, qui sont res- ponsables du développement régional. Nous préparerons à 1'intention de leur personnel des programmes de formation et de perfectionnement. En outre, il faudra donner à ces secrétariats les moyens de se consacrer davantage à leurs tâches de planification et à leur rôle en matière de con- seils; — de mieux harmoniser les objectifs de l'aménagement du ter- ritoire et ceux de la politique régionale en tenant compte des impératifs de la protection de l'environnement. Agriculture: développer le système des paiements directs et encourager les méthodes de production naturelles; main- tenir la propriété foncière paysanne; introduire des taxes d'orientation sur certains moyens de production Dans son 6e rapport sur l'agriculture, publié en 1984, le Conseil fédéral a fixé comme il suit les objectifs de la po- litique agricole; approvisionner la population en produits alimentaires de bonne qualité et en quantités suffisantes ; assurer le ravitaillement en période d'importations pertur- bées; protéger le milieux vital; maintenir la structure fa- miliale des exploitations agricoles. Grâce à une population paysanne qui est à la hauteur de la situation et dont le niveau de formation ne cesse de s'amé- liorer, ainsi qu'à la mise en oeuvre de techniques nouvelles (p.ex. machines, biotechnologie, etc.), la productivité con- tinue de s'améliorer, tant pour ce qui est de la production végétale qu'en ce qui concerne l'élevage du bétail. En re- vanche, la demande de denrées alimentaires ne peut guère augmenter, en raison de la stagnation de la population. Dans quelques secteurs importants de la production, on connaît actuellement des excédents. Cette tendance va persister. Il n'est cependant pas possible de renforcer indéfiniment 435les mesures visant à limiter les importations. Dans d'autres secteurs, la production indigène ne suffit pas à couvrir les besoins (pour les céréales fourragères, la volaille, les oeufs et le sucre). L'exploitation intensive du sol ne va pas sans poser des problèmes. De telles méthodes de culture peuvent entraîner un tassement du sol; en cas d'orage, la couche d'humus est plus fréquemment emportée par les eaux, ce qui nuit évidemment à la fertilité du sol. L'emploi ex- cessif d'engrais et de produits phytosanitaires peut entraî- ner une pollution de l'eau. Il devient toujours plus diffi- cile d'améliorer le revenu paysan par le biais des prix, car on aggrave ainsi les problèmes d'excédents et d'écoulement, sans parler des problèmes écologiques. Dans toute la mesure du possible, c'est la politique des prix qui devra, à l'avenir également, assurer 1'orientation de la production (y compris au moyen d'une limitation de la garantie des prix). Il faut poursuivre systématiquement les mesures prises jusqu'ici pour freiner la surproduction: li- mitation des importations de denrées fourragères par la per- ception de suppléments de prix et le contingentement des im- portations; contingentement laitier; fixation d'effectifs maximums pour le bétail et obligation de demander une auto- risation pour la construction d'étables; contingents pour la betterave sucrière et le colza; cadastre viticole. A l'ave- nir, on tiendra davantage compte, lors de la fixation de la structure des prix, des principes qui régissent l'économie de marché ainsi que des objectifs en matière d'orientation de la production. Cela implique toutefois une augmentation des paiements directs. Pour l'agriculteur, la source première de revenu doit rester les prix qu'il peut obtenir de ses produits. Il faut mainte- nir l'exploitation familiale paysanne, tant dans les régions de montagne qu'en plaine. La politique du Conseil fédéral vise depuis des années à améliorer les bases de production au moyen de mesures structurelles (subventions pour les amé- liorations foncières, prêts d'investissement, formation pro- 436fessionnelle et vulgarisation, recherche). Il faudra cepen- dant revoir la question des subventions en faveur du déve- loppement des bases de production. Afin de garantir aux agriculteurs un revenu équitable, la Confédération effectue divers paiements directs, notamment en faveur des régions défavorisées. Il module les diverses contributions et primes en fonction du revenu des bénéficiaires, notamment dans les régions de montagne. Le Conseil fédéral entend: - prêter davantage attention aux problèmes écologiques; - encourager les secteurs de production nouveaux et les pro- duits nouveaux, dans la mesure où la demande paraît inté- ressante à long terme; - favoriser une utilisation mesurée du sol, des méthodes de production écologiques respectant les cycles de la nature ainsi qu'une utilisation économe de l'énergie et des res- sources non renouvelables. Le Conseil fédéral est conscient du fait que les divers ob- jectifs de la politique agricole sont parfois inconcilia- bles. Il proposera de réviser plusieurs actes législatifs: - La révision partielle de la loi sur l'agriculture doit permettre de développer le système des paiements directs, qui pourraient, le cas échéant, remplacer les mesures existantes (contributions aux détenteurs de bétail, en vertu de la loi sur l'agriculture). On est en train d'exa- miner d'autre part la possibilité d'introduire un système de paiements directs généraux, indépendants de la produc- tion et liés à certaines conditions et, d'autre part, cel- le d'allouer des contributions spécifiques pour des pres- tations spéciales; il pourrait également s'agir de presta- tions souhaitables du point de vue écologique (p.ex. pour le maintien ou l'aménagement de haies vives, ainsi que de pâturages riches en espèces). Ces paiements directs doi- vent également permettre d'appliquer une politique des 437prix qui soit plus conforme aux principes de l'économie de marché. En outre, on examine la possibilité de prélever une taxe d'orientation non seulement sur les denrées four- ragères importées, mais également sur certains autres moyens de production; - Le système de calcul du revenu paritaire doit être revu et, le cas échéant, modifié. Il est prévu, dans la mesure où les données disponibles le permettent, de recourir à des critères supplémentaires pour déterminer avec davanta- ge de précision la situation de revenu du paysan (compa- raison du revenu annuel par famille); - La loi sur la propriété foncière rurale doit permettre de rassembler dans une seule et même loi des dispositions qui étaient jusqu'ici disséminées: il faut maintenir la pro- priété foncière paysanne, favoriser l'achat de terres agricoles par ceux qui les exploitent eux-mêmes et. empê- cher que les parcelles soient morcelées. Nous prévoyons en outre d'autres mesures visant à empêcher la concentration dans l'agriculture et l'accaparement des domaines. - En outre, deux arrêtés fédéraux devront être prorogés : l'arrêté fédéral sur l'économie sucrière indigène et l'ar- rêté fédéral instituant des mesures en faveur de la viti- culture. 2.23 Transports et communications - Améliorer la coordination des transports publics et pri- vés; promouvoir les transports publics - Appliquer plus strictement le principe de causalité par l'introduction de redevances Le 20 mars 1987, les Chambres fédérales ont adopté les arti- cles constitutionnels sur la politique coordonnée des trans- 438ports. Ces articles doivent encore être soumis au vote du peuple et des cantons. Cette politique des transports a pour but de permettre d'absorber d'une façon rationnelle un volu- me de trafic croissant tout en respectant le principe du li- bre choix du moyen de transport. A cet effet, il est néces- saire de disposer dans tout le pays d'un réseau de voies de communication performant, qui soit en outre raccordé au ré- seau européen. Il convient, ce faisant, de ménager l'envi- ronnement, le paysage et les ressources énergétiques. Ces nouveaux articles constitutionnels permettent d'assurer une répartition fonctionnelle des tâches entre la Confédéra- tion et les cantons, une meilleure coordination ainsi que le financement: indemnisation des entreprises de transport par les pouvoirs publics pour les prestations de service public qu'elles fournissent; les transports privés seront financés par le produit net des droits d'entrée sur les carburants et par la surtaxe sur les carburants ainsi que par des redevan- ces d'utilisation; il est prévu que les transports publics recevront une contribution de base, fixée pour une longue période, provenant des recettes fiscales et douanières et des versements effectués par les entreprises de transport pour l'utilisation des réseaux d'importance nationale. Les nouveaux articles constitutionnels sur la politique coordon- née des transports permettent à la Confédération d'aider fi- nancièrement les cantons à aménager les réseaux de transport public dans les agglomérations. Ces articles sont issus de la conception globale des trans- ports . Au cours de ces dernières années, diverses parties de cette conception ont déjà été mises en oeuvre (loi sur les transports publics, loi concernant l'utilisation des droits d'entrée sur les carburants, "RAIL 2000", mandat confié aux CFF, crédit de programme destiné au financement des entre- prises de transport concessionnaires, rêexamen de tronçons des routes nationales). 439Si le peuple et les cantons acceptent les articles constitu- tionnels susmentionnés, le Conseil fédéral soumettra au Par- lement plusieurs projets de nouveaux actes législatifs: - une loi sur la coordination des transports, qui concrétise les objectifs de la politique globale suisse des trans- ports et la nouvelle répartition des tâches entre la Con- fédération et les cantons dans le domaine des transports publics et privés et qui fixe les principes régissant les transports publics régionaux ainsi qu'une péréquation fi- nancière en faveur des cantons. Il faudra en outre préci- ser les méthodes à utiliser pour le calcul des coûts ainsi que la façon d'utiliser les moyens financiers ayant une affectation spéciale; - une loi fédérale sur les redevances routières. Il est pré- vu de remplacer la taxe forfaitaire actuelle sur les poids lourds, qui arrive à échéance en 1994, par une redevance sur les poids lourds qui soit proportionnelle aux presta- tions fournies et qui couvre les frais que ceux-ci entraî- nent. De mime, il faudra examiner sous quelle forme il convient de continuer à percevoir une redevance pour l'utilisation des routes nationales (vignette). Les nouveaux articles constitutionnels nécessiteront en ou- tre la révision de la loi concernant l'utilisation des droits d'entrée sur les carburants, de la loi sur les routes nationales, et des lois sur les chemins de fer et le service postal. Conformément à la stratégie de lutte contre la pol- lution de l'air, le réseau des routes nationales ne sera pas étendu. On ne dotera les routes nationales d'une voie sup- plémentaire que lorsque cela se révêlera absolument néces- saire; en revanche, on améliorera la qualité du réseau exis- tant (p.ex. protection contre les immissions). Les mesures prises dans le cadre de la politique coordonnée des trans- ports ne devront globalement pas constituer une charge sup- plémentaire pour le buget de la Confédération. 440Le trafic international augmente. La Suisse, qui est située au coeur de l'Europe, a un rôle important à jouer en matière de trafic de transit. Elle doit le jouer sans négliger tou- tefois ses propres intérêts. Le Conseil fédéral entend: - faire en sorte que la Suisse soit raccordée au système européen appelé Eurorail 2000 et qu'elle apporte sa con- tribution au réseau européen de trains à grande vitesse prévu pour le 21e siècle en construisant une nouvelle transversale ferroviaire performante sous les Alpes. L'aménagement de cette transversale ainsi qu'une politique tarifaire conforme aux données du marché favoriseront en même temps le ferroutage et le transport par conteneurs sur les grandes distances. Ces mesures sont destinées à ramener au rail le trafic de transit, qui est en pleine expansion. 2.24 - Assurer un approvisionnement en énergie suffisant, sûr, économique et ménageant l'environnement - Faire en sorte que la croissance économique n'entraîne pas automatiquement un accroissement de la consommation d'énergie, grâce à une utilisation rationnelle de l'é- nergie et à l'intensification de la recherche et du dé- veloppement dans le domaine des techniques énergétiques écologiques Les problèmes que posent les agents énergétiques actuels sont de nature diverse: les énergies fossiles et la force hydraulique n'existent qu'en quantité limitée et provoquent des nuisances lors de leur utilisation (émissions) ou lors de la production (débits minimums). Les centrales nucléaires entraînent des risques de nature différente ainsi que des problèmes d'élimination des déchets radioactifs. Dans le do- maine des énergies de substitution (énergie solaire, géo- 3l Feuille fédérale. 140e année. Vol. I 441thermie, etc.) ainsi qu'en matière d'économies d'énergie, il faut encore réaliser des progrès techniques pour que ces énergies puissent contribuer davantage qu'aujourd'hui à la sécurité de notre approvisionnement. La Suisse doit importer la plus grande partie des agents énergétiques traditionnels, ce qui rend son approvisionnement en énergie vulnérable. En 1983, un premier projet d'article constitutionnel sur l'énergie a été rejeté, faute d'avoir été accepté par la ma- jorité des cantons. La Confédération et les cantons n'ont pas abdiqué pour autant r en 1985, ils se sont mis d'accord sur un programme de politique énergétique qui permettra de tirer un meilleur parti des possibilités qu'offre l'appareil législatif existant, comme par exemple l'ordonnance sur la protection de l'air. La mise en oeuvre de ce programme cons- titue pour la Confédération et les cantons une tâche impor- tante. A cette fin, la Confédération devra notamment veiller à ce que soient remplies les conditions suivantes: - soutien apporté aux cantons par l'élaboration de modèles d'ordonnances pour les prescriptions cantonales relatives aux installations de chauffage, de préparation d'eau chau- de, de climatisation et de ventilation (y compris les comptes individuels de chauffage et d'eau chaude); - information, vulgarisation, recherche et développement, formation et perfectionnement professionnel (en collabora- tion avec les cantons); — introduction de l'expertise-type et de la déclaration de marchandise pour les instruments, les appareils, les véhi- cules et les luminaires; - recommandations concernant les tarifs et les conditions de raccordement, à l'intention des cantons et de l'économie énergétique; 442- contrôle,de l'exécution et suivi, en vue de l'établisse- ment d'un deuxième bilan intermédiaire au printemps 1988. Le nouvel article constitutionnel sur l'énergie, que le Con- seil fédéral a soumis au Parlement, permettra à la Confédé- ration et aux cantons de poursuivre et de parfaire leur col- laboration en matière de politique énergétique. Il consti- tuera en même temps une base légale pour les mesures visant à une utilisation économe et rationnelle de toutes les formes d'énergie, notamment de l'électricité, que l'on n'a- vait pas inclus dans le programme de politique énergétique. Se fondant sur ce nouvel article constitutionnel, le Conseil fédéral entend: - présenter dans les meilleurs délais les textes d'applica- tion et d'exécution. Des prescriptions devront être édic- tées concernant la consommation d'énergie des installati- ons, des véhicules et des appareils ainsi que les exi- gences minimums auxquelles doit obéir une utilisation ra- tionnelle de l'énergie dans les bâtiments. Il faut encou- rager la recherche et le développement (installations pi- lotes et de démonstration), de nouvelles techniques éner- gétiques. En outre, la Confédération prévoit d'édicter des principes relatifs à l'utilisation des énergies indigènes et renouvelables ainsi qu'à l'utilisation et à l'achat de l'énergie produite de manière décentralisée. Enfin, il faudra fixer la structure des tarifs et les conditions de raccordement pour l'énergie de réseau produite de façon décentralisée. Le Conseil fédéral partage en principe l'avis des cantons, qui estiment que la Confédération devrait introduire des me- sures non seulement pour l'électricité, mais pour tous les agents énergétiques, dans le cadre des textes d'application de l'article sur l'énergie. Si le programme énergétique et les mesures fondées sur ledit article ne devaient pas débou- cher sur les économies d'énergie escomptées, le Conseil fé- déral se réserve cependant de proposer au Parlement d'édic- ter une loi sur 1'économie électrique. 443La question de l'imposition de l'énergie ou des divers agents énergétiques touche à plusieurs domaines de la poli- tique; il faut donc continuer de 1'étudier dans un cadre plus large (cf. aussi IV, ch. 3.1, Nouveau régime finan- cier) . Dans un rapport sur les scénarios énergétiques, il est no- tamment prévu de mettre en évidence les possibilités, les conditions et les conséquences d'un abandon du nucléaire. Il faut notamment tenir compte des exigences de la protection de l'air et rappeler qu'il ne saurait être question de rem- placer l'énergie que nous ne produirions plus par l'importa- tion d'électricité. La question du rôle que doit jouer à l'avenir l'énergie nucléaire doit être réglée dans le cadre d'une politique énergétique globale, qui tienne compte de l'évolution à long terme, ainsi que de tous les développe- ments possibles. On s'est appuyé sur ces scénarios pour exa- miner l'article sur l'énergie et les deux initiatives rela- tives à l'énergie nucléaire ainsi que pour élaborer les actes législatifs touchant au domaine de l'énergie, notam- ment de la loi sur l'énergie nucléaire, qui doit remplacer la loi de 1959 sur l'énergie atomique et l'arrêté fédéral de 1978, qui a une durée de validité limitée. Le Conseil fédéral proposera en outre: - de réviser la loi sur l'utilisation des forces hydrauli- ques . Les installations existantes doivent être moderni- sées. Il faudra également fixer dans la loi des principes concernant le pompage-turbinage. 444Aspects financiers Protection de l'environnement Total raillions A* par rapport à 1 ' année pré- cédente B 1988 c 194 + 5,4 PF 1989 PF 1990 PF 1991 ;n millions de francs/en % 210 220 228 + 8, 3 +4,8 + 3,7 A,6 % 87-91 + 5,5 Les dépenses consacrées à la protection des eaux restent in- changées; on mettra cependant l'accent sur les mesures vi- sant à préserver la qualité de l'eau. La révision prévue de la loi sur la protection des eaux permettra à la Confédéra- tion, probablement à partir de 1990, de faire des économies sur les installations servant à la protection des eaux; les montants ainsi économisés seront utilisés en premier lieu pour réduire le nombre des demandes restées en suspens les années précédentes. En outre, il est prévu d'allouer des contributions prélevées sur les recettes provenant des droits d'entrée sur les carburants pour des mesures de pro- tection contre le bruit le long des routes (5 mio. de fr. en 1989; montant pouvant aller jusqu'à 20 mio de fr. en 1991). De plus, la Confédération utilise pour la protection de l'environnement d'autres moyens financiers, qui ne figurent toutefois pas sous ce chapitre. De telles dépenses sont ins- crites notamment sous les rubriques forêts, paravalanches, correction des eaux, protection de la nature et du paysage, promotion des transports publics (ferroutage, voies de rac- cordement, etc .) ainsi que recherche. Elles sont plus impor- tantes que les dépenses pour la protection de l'environne- ment au sens strict du terme. 445Protection du paysage Total millions A% par rapport à l'année pré- cédente - Forêts - Corrections des cours d'eau - Paravalanches - Aménagement du territoire/Dé- veloppement régional — Encouragement à la construction de logements - Industrie/Arts et métiers - Agriculture B 1988 en 2801 + 8, 1 103 74 58 54 71 55 2386 PF 1989 PF 1990 PF 1991 millions de francs/en % 2801 2864 2988 + 2, 2 -l- 4, 3 118 145 173 76 78 80 66 71 81 66 57 78 79 88 95 51 52 56 2345 2373 2425 A* % 87-91 + 3,6 +15, 3 + 9, 3 +15,2 +25,0 + 8,3 +10, 2 + 1,9 La progression des dépenses est particulièrement forte pour les forêts et les paravalanches. Il est prévu d'augmenter régulièrement les crédits inscrits au budget pour les pro- jets sylvicoles ainsi que pour les mesures qui devront être prises en vertu du nouvel arrêté fédéral concernant des me- sures extraordinaires contre les dégâts aux forêts - qui est en préparation - ainsi que de la nouvelle loi sur les fo- rêts. Depuis 1985, les dépenses peuvent être financées par des recettes à affectation spéciale tirées des droits d'en- trée sur les carburants, dans la mesure où il existe un rap- port avec le trafic routier. 446Les dépenses pour la réparation des dégâts dus aux intempé- ries de 1987 ne figurent pas encore dans le plan financier. La remise en état grèvera le budget de la Confédération de plus de 700 millions de francs, (routes: 420 mio. de fr.; transports publics: 120 mio. de fr.; contributions pour des corrections de cours d'eau ainsi que pour des projets forestiers et des améliorations foncières: 110 mio. de fr.; autres frais, selon le message du 14.févr.1987: 56 mio. de fr.). Les dépenses afférentes au développement régional compren- nent essentiellement les montants alloués au fonds pour l'aide en matière d'investissements dans les régions de mon- tagne. Les 54 régions de montagne disposent actuellement toutes d'un programme de développement approuvé; la phase préparatoire est donc terminée. La réalisation de ces pro- grammes exigera des moyens financiers importants. Conformé- ment à l'arrêté fédéral du 26 septembre 1984 (FF 1984 III 117), 300 millions de francs supplémentaires seront versés à ce fonds de 1986-1994 (versements 1989-1991: 155 mio. de fr.). Au chapitre de 1'encouragement à la construction de loge- ments, l'augmentation des dépenses résulte des efforts ac- crus qui sont consentis en faveur de l'amélioration du loge- ment dans les régions de montagne, de l'aide aux organismes d'utilité publique s'occupant de la construction de loge- ments ainsi que des abaissements supplémentaires des loyers et de l'encouragement de l'accession à la propriété de loge- ments . Etant donné que les dépenses pour l'industrie, les arts et métiers et le commerce feront en 1988 un bond de 17 millions de francs (+ 44,7%), les avances de la GRE non comprises, leur accroissement annuel moyen est très élevé (+ 10,2%). C'est le secteur du tourisme qui absorbe presque la totalité des moyens supplémentaires nécessaires, en raison d'une aug- 447mentation des contributions octroyées à l'Office national suisse du tourisme et à la Société suisse de crédit hôte- lier. Le taux d'accroissement des dépenses pour l'agriculture et 1'alimentation est relativement faible. On n'a cependant pas tenu compte, dans ces chiffres, des revendications de prix à venir. Total millions A % par rapport à 1 ' année pré- cédente - Administration - Mesures techni- ques - Mesures économiques - Mesures sociales B 1988 PF 1989 PF 1990 PF 1991 en millions de francs/en % 2386 + 4,9 21 343 1955 67 2345 2373 2425 + 0,8 +1,2 + 2, 2 21 21 24 340 346 351 1914 1933 1979 68 71 71 A* % 87-91 + 1,9 + 2, 2 + 1,8 + 2, 0 — Pour les contributions aux détenteurs de bétail, on a prévu 90 millions de francs par an de 1988 à 1990. Il s'agit là d'une solution transitoire. Elles devraient être remplacées, à partir de 1991, par des paiements directs généraux effec- tués - à certaines conditions - en vertu de nouvelles dispo- sitions légales? à cet effet, un montant de 130 millions de francs figure dans le plan financier. On a en outre prévu d'augmenter d'autres paiements directs (contributions pour l'exploitation agricole du sol à partir de 1990; contribu- tions aux détenteurs de bétail dans les régions de montagne dès 1991). A cet égard, il faudra examiner la possibilité d'instaurer un système unique de paiements directs. 448La Confédération devra continuer à affecter des sommes im- portantes pour assurer 1'écoulement de divers produits agri- coles (lait, céréales, vin, sucre ainsi que bétail d'élevage et bétail de rente). Le poste où figurent les mesures visant à faciliter l'écoulement du lait est particulièrement impor- tant (966 mio. de fr. en 1989). Pour ce qui est des céréa- les, on admet que les surfaces cultivées diminueront et qu'il y aura par conséquent moins de blé panifiable qui de- vra être vendu pour l'affouragement, ce qui réduira les frais que la Confédération devra prendre à sa charge pour le placement des excédents. Le nouvel arrêté sur l'économie su- crière ayant été rejeté en votation populaire, ce sont les dispositions actuelles (arrêté de 1979 sur l'économie sucri- ère), qui restent applicables jusqu'en 1989. Le système de financement de l'économie sucrière devra être réexaminé dans le cadre de l'arrêté de 1989 sur l'économie sucrière. L'amélioration des bases de production, notamment les amé- liorations foncières, continuera à exiger des moyens finan- ciers importants. Au vu des problèmes qui ont été exposés et étant donné que des changements sont envisagés dans les priorités de la politique agricole, il faudra faire preuve de circonspection lorsqu'il s'agira d'engager des moyens fi- nanciers. Pour ce qui est des mesures sociales, une nouvelle adapta- tion des allocations familiales dans l'agriculture est pré- vue pour 1990. 449Transports et. communications Total millions A % par rapport à 1 ' année pré- cédente dont - Routes - Transports B 1988 |PF 1989 PF 1990 PF 1991 en millions de francs/en % 3809 +11,3 1850 1789 4286 4513 4668 +12, 5 + 5. 3 +3,4 2052 2074 2096 2053 2248 2366 Afi % 87-91 + 8, 1 + 4,9 +11,7 Les dépenses pour les transports s'accroissent au total de 1247 millions de francs pour atteindre 4668 millions. Alors que les dépenses pour la circulation routière (+ 4,9%) aug- mentent dans les mêmes proportions que l'ensemble des dépen- ses, le taux d'accroissement des dépenses pour les trans- ports publics est nettement plus élevé (+ 11,7%). Ce qui fait qu'en 1991, 45 pour cent du total des crédits affectés aux transports iront aux routes (1987: 51%) et 51 pour cent aux transports publics (1987: 44%). Les 4 pour cent restants concernent principalement la navigation aérienne. Dans le domaine des routes, les montants affectés à la cons- truction des routes nationales atteindront de nouveau le ni- veau de 1,1 milliard de francs, comme cela a été le cas pen- dant de nombreuses années. Les dépenses pour l'entretien des routes nationales sont de plus en plus importantes, de même que les subventions pour la suppression de passages à niveau et pour les mesures visant à séparer les courants de trafic ainsi que pour la protection de l'environnement et du paysa- ge rendue nécessaire par le trafic routier. En revanche, il est prévu de réduire de 100 millions de francs les subven- tions routières générales (part extraordinaire), qui se- raient ainsi ramenées à 50 millions en 1990 et complètement supprimées en 1991, la planification financière pour les an- nées suivant 1991 montrant qu'il est indiqué de dissoudre la 450provision pour les subventions routières générales. Par rap- port à la fin de 1987, celle-ci diminuera de 16 pour cent d'ici à 1991. Selon des estimations, la provision devrait continuer à baisser, pour ne plus atteindre que 500 raillions de francs en 1995. Globalement, l'évolution se présente de la manière suivante: Evolution des dépenses routières affectées; PF 1989 PF 1990 PF 1991 E 1995 en millions de francs Dépenses routières affectées!) Droits d'entrée sur les carburants, à affectation spéciale Etat de la provi- sion à la fin de 1'année 2220 1990 1819 2265 2020 1694 2322 2020 1522 2480 2293 475 1) y compris les subventions dans d'autres domaines, ren- dues nécessaires par le trafic routier, mais non com- pris les frais pour réparer les dégâts dus aux entem- pêries de 1987. Ceux-ci devraient s'élever, pour ce qui est des routes, à quelque 400 millions de francs. L'augmentation relativement forte des dépenses consacrées aux transports publics est due notamment à des prestations financières nettement plus élevées en faveur des CFF (étof- fement de l'horaire, prévisions défavorables concernant les transports de marchandises, décisions en matière de rétribu- tion du personnel). En ce qui concerne les entreprises de transport concessionnaires (indemnisation, rapprochement ta- rifaire, réductions tarifaires, transport de voitures, cou- verture du déficit), les subventions pour les frais d'ex- ploitation évoluent, globalement, dans les mêmes proportions que l'ensemble des dépenses. Il faut cependant relever un 451net accroissement des dépenses au chapitre des investisse- ments, au fur et à mesure de la mise en oeuvre des projets adoptés (améliorations techniques, ligne de la Vereina, rac- cordement de l'EPF de Lausanne). Eh 1991, 100 millions de francs environ iront à "RAIL 2000". La nouvelle transversale ferroviaire sous les Alpes n'entraînera pas encore de frais de construction au cours de la présente législature. Elle occasionnera, selon la solution choisie, des dépenses uni- ques de l'ordre de 15 à 20 milliards de francs, dont il faut déduire les travaux réalisés à l'étranger. Total millions A % Par rapport à 1 ' année pré- cédente B 1988 er 28 +12,0 PF 1989 PF 1990 PF 1991 i millions de francs/en % 29 30 29 + 3,3 +3,4 - 3, 3 A)6 % 87-91 + 3,8 Dans ce domaine, les dépenses concernent principalement le personnel ainsi que l'information et la fonction de con- seil . Les dépenses pour la recherche énergétique ne sont pas comprises dans ces chiffres, puisqu'elles figurent déjà au chapitre de la recherche (cf. IV, ch. 2.1 Innovations - Tra- vail - Culture). Elles constituent un multiple des dépenses pour l'énergie proprement dites. De 1987-1991, les dépenses pour la recherche augmenteront en moyenne de 12,8 pour cent par an, pour atteindre environ 180 millions de francs en 1991. Ce fort accroissement est dû notamment à la recherche dans les domaines des techniques énergétiques, de l'utilisa- tion rationnelle de l'énergie ainsi que des agents énergéti- ques indigènes et renouvelables. 452 Energie2.3 Sécurité sociale - Santé publique Le point de la situation La Suisse connaît aujourd'hui un vaste réseau d'assurances sociales. Or il existe encore des lacunes qui doivent être comblées et il faut aussi procéder à des adaptations en fonction de situations nouvelles. Le Conseil fédéral a pré- senté, en automne 1986 un programme pour la 10e révision de 1'AVS mais celui-ci s'est heurté à l'opposition de certains milieux. Cette réaction a incité le Conseil fédéral a réexa- miner encore une fois son projet. Par la même occasion, il prendra en considération les prévisions les plus récentes sur le développement démographique de la Suisse. Comme l'es- pérance moyenne de vie s'améliore et que le nombre des nais- sances régresse, la structure de la population se modifie. La proportion entre le nombre des travailleurs et celui des rentiers évolue défavorablement, ce qui entraîne des problè- mes pour l'AVS. Pour que le financement des rentes soit as- suré, il faut une certaine croissance économique. Or pour des raisons relevant de l'écologie, il n'est pas souhaitable de voir 1'économie se développer sans aucune limite et uni- quement sur le plan quantitatif. Dans le domaine de la prévoyance professionnelle également, on va au devant de problèmes qu'il faudra résoudre durant la prochaine législature. Au vu des premières expériences fai- tes dans l'application de la loi relativement récente et de la situation sur le marché du travail (cf. IV, ch. 2.14 tra- vail), il faut procéder à un réexamen des dispositions ré- gissant la prévoyance professionnelle. Les coûts de la santé publique continueront à être une préoccupation importante au cours des années à venir. Il faut toutefois relever que les dépenses consenties par la Suisse pour la santé publique, par rapport au produit inté- rieur brut, sont à peine au-dessus de la moyenne des pays de l'OCDE. Mais de 1966 à 1985, les dépenses des caisses-mala- 453die se sont multipliées par six et demi. L'augmentation des dépenses dépasse donc nettement le taux de la croissance économique globale; une part toujours plus grande du revenu national est donc consacrée aux dépenses de santé. Les pro- jets de lois du 20 mars 1987 sur l'assurance-maladie et ma- ternité contenaient notamment des propositions en vue d'en- diguer l'explosion des coûts de la santé. Ces projets ayant été repoussés lors de la votation populaire du 6 décembre 1987, des problèmes restent à résoudre dans ce domaine, en particulier en ce qui concerne le financement de l'assuran- ce-maladie. Lorsque l'on constate l'apparition de maladies nouvelles comme le SIDA mais aussi, par exemple, la propagation rapi- de de drogues synthétiques bon marché, il faut mettre en oeuvre une protection plus efficace de la population et donc des mesures préventives supplémentaires. Le développement technologique rapide occasionne lui aussi des problèmes dans le domaine de la procréation artificielle et des techniques génétiques. L'Etat à tous ses niveaux. Confédération, can- tons, communes, doit faire face à de nouveaux problèmes et à de nouvelles tâches dans le domaine de la prévention et de la santé publique. En l'occurrence, il ne s'agit pas seule- ment de tâches nationales: une collaboration au niveau in- ternational est indispensable. Objectifs et mesures 2.31 Sécurité sociale Assurer l'avenir des institutions sociales L'égalité des droits entre l'homme et la femme, garantie par l'article 4, 2e alinéa, de la Constitution fédérale, n'est pas encore réalisée dans le réseau de nos assurances socia- les: c'est là une importante lacune qu'il convient de com- 454bler. Cette correction est d'ailleurs l'un des points forts de la 10e révision de l'AVS. Les propositions émises par le Conseil fédéral en 1986 en vue de la révision de la loi vi- saient surtout à rapprocher le statut de l'homme et de la femme. Ce projet prévoyait en outre les premières mesures permettant d'instaurer une limite d'âge flexible pour la re- traite ainsi que l'introduction d'allocations en cas d'impo- tence moyenne. Les réactions de l'opinion publique sur ce programme ainsi que 1'évolution démographique probable et les problèmes financiers qui en découleront ont incité le Conseil fédéral à soumettre son programme de révision à un réexamen approfondi. Les objectifs resteront sensiblement les mêmes. Cependant pour ce qui est de l'égalité des droits entre l'homme et la femme, on cherchera à la réaliser plei- nement et pas seulement à s'en approcher. Si les objectifs de la révision restent inchangés dans leur principe, il pourrait en revanche y avoir des modifications quant aux moyens à engager pour les atteindre. En l'état actuel des choses, il n'est pas encore décidé si l'on proposera une ex- tension du système actuel ou de nouvelles bases instaurant des rentes non différenciées selon l'état civil. Le Conseil fédéral entend : - présenter son nouveau programme pour la 10e révision de l'AVS dans la première moitié de 1988. Au vu de l'évolu- tion démographique probable et des problèmes financiers, il sera tenu compte dans la plus large mesure possible du principe, inscrit dans la constitution, de l'égalité des droits entre homme et femme. Dans le domaine de la prévoyance professionnelle, des pro- blèmes sont apparus ces dernières années. Ils touchent sur- tout le libre passage, la déduction de coordination et l'é- chelonnement des bonifications de vieillesse. Mais aussi les principes de la "retraite à la carte", le placement de la fortune des institutions de prévoyance, l'encouragement de l'accession à la propriété d'un logement et l'adaptation 455des rentes à l'évolution des prix doivent être réexaminés. Le Conseil fédéral prévoit: - d'élaborer, au cours de cette législature, un relevé sys- tématique de toutes les lacunes en matière de prévoyance professionnelle en vue de préparer une révision de la loi. Dans ce travail, il sera également tenu compte de la densité normative dans ce domaine. Selon le mode actuel de financement de l'assurance-maladie, on ne tient aucunement compte de la situation financière des assurés. Or, au cours des dernières années, les primes des caisses-maladie ont régulièrement augmenté plus vite que les salaires; ce sont surtout les personnes à revenu modeste qui sont touchées. Après le rejet par le peuple de la révision de la loi sur 1'assurance-maladie et maternité, il ne sera pas facile de trouver une solution - acceptable sur le plan politique - aux problèmes qui vont se poser dans le domaine de l'assurance-maladie. Le Conseil fédéral prévoit: - d'exposer, dans ses messages concernant les deux initiati- ves populaires "pour une assurance-maladie financièrement supportable" et "pour une saine assurance-maladie", ce que l'on peut encore envisager de faire pour lutter contre l'explosion des coûts de la santé. L'idée qui prévaut en l'occurrence est d'aménager le financement de l'assuran- ce-maladie en tenant compte de la situation financière des assurés. 2.32 Santé publique Pour lutter contre l'explosion des coûts: protéger plus efficacement la santé de la population Soutenir les cantons, les communes et les particuliers dans les efforts qu'ils entreprennent pour promouvoir la santé et 456prévenir les maladies est une des tâches importantes de la Confédération. Dans les limites de ses moyens, le Conseil fédéral veut contribuer à mieux protéger la santé de la po- pulation et collaborer ainsi à la lutte contre l'explosion des coûts dans le domaine de la santé. La coordination et l'information constituent ses principaux moyens d'action. La propagation rapide du SIDA est un problème qui se pose à l'échelle mondiale. Il est urgent de prendre des mesures pour endiguer cette épidémie. La Confédération, les cantons et les particuliers doivent unir leurs efforts et la Suisse doit participer activement, au niveau international, à la recherche de solutions. Dans les années qui viennent, le Conseil fédéral envisage surtout: - de suivre l'évolution de cette maladie dans le monde et en Suisse et de fournir des informations à ce sujet; - de renforcer sa collaboration avec les cantons et les cen- tres de recherche ; - de soutenir davantage les efforts entrepris par 1'OMS pour lutter contre le SIDA. Il faut en outre prendre d'urgence des mesures visant à pro- téger la santé de la population au vu de l'apparition de drogues synthétiques bon marché. Dans les limites de ses compétences, le Conseil fédéral prévoit: - d'organiser des campagnes d'information à l'intention des jeunes et des parents ; - de lutter contre le trafic illégal en utilisant au maximum tous les moyens que la législation lui donne; - de participer plus activement aux travaux des organisa- tions internationales qui s'occupent de lutter contre le commerce et la consommation de drogues. 32 Feuille fédérale. 140e année. Vol. I 457Pour promouvoir la santé publique, le Conseil fédéral entend en outre: - développer les indicateurs de santé; il conviendra d'amé- liorer les bases permettant de prendre des mesures dans le domaine de la santé, en établissant par exemple une sta- tistique de morbidité; - réviser des actes législatifs dans le domaine du contrôle des denrées alimentaires, de la radioprotection, des dro- gues et des médicaments. Résoudre des questions d'éthique et de droit dans le domaine de la génétique humaine et de la médecine de la reproduction Dans le domaine de la médecine de la reproduction de même que dans celui des techniques génétiques, des progrès impor- tants ont été réalisés ces dernières années. Mais ils soulè- vent de nombreux problèmes relevant à la fois du droit et de l'éthique. Est-il nécessaire de légiférer par exemple en ma- tière de fécondation artificielle, de commerce d'embryons, de pratique des mères porteuses ou de manipulations généti- ques? Pour pouvoir répondre aux questions qui se posent en l'occurrence et empêcher des abus de se produire, le Conseil fédéral a constitué une commission d'experts qui est char- gée, au cours de cette législature, de répertorier les do- maines dans lesquels des problèmes apparaissent et d'exami- ner dans quels secteurs il convient d'élaborer de nouvelles dispositions légales et dans lesquels celles en vigueur au- jourd'hui sont suffisantes pour empêcher les abus. Les ré- sultats des études menées par la commission d'experts du Conseil de l'Europe seront bien entendu pris en considéra- tion. Cette commission est en effet chargée de préparer des recommandations pour l'élaboration des législations nationa- 458les, dans le but notamment d'empêcher que se développe un certain "tourisme" visant à tourner les dispositions léga- les. Aspects financiers Total millions A % par rapport à 1 ' année pré- cédente - Assurances so- ciales dont . AVS . AI . Assurance- maladie - Santé - Autres dépenses B 1988 PF 1989 PF 1990 PF 1991 en millions de francs/en % 5604 + 7,2 5530 2882 1428 970 54 20 5697 6186 6263 + 1,7 +8,6 +1,2 5620 6107 6182 2920 3311 3356 1456 1535 1556 990 996 1001 57 58 60 20 21 21 A|6 % 87-91 + 4, 6 + 4,6 + 5,6 + 4,8 + 1,7 + 9,3 + 2,5 La sécurité sociale restera dans cette législature une des principales tâches de la Confédération. L'évolution des dé- penses dans le domaine des assurances sociales sera surtout marquée par l'adaptation périodique des rentes. Après l'augmentation, au 1er janvier 1988, des rentes AVS/AI et des prestations complémentaires, il est prévu pour 1990 une nouvelle adaptation générale des rentes de 6 pour cent, ce qui devrait entraîner pour la Confédération un accrois- sement des dépenses de quelque 300 millions de francs. On enregistrera en outre une augmentation des dépenses en rai- son de la révision de 1'assurance-invalidité qui entrera en vigueur au début de 1988 (environ 55 mio. de fr. par an) ainsi que du fait de l'évolution démographique et économique 459qui révèle une tendance à l'augmentation du nombre des ren- tiers et à une baisse du montant des rentes moyennes. Par ailleurs, le projet de transfert des charges financières élaboré dans le cadre du premier train de mesures concernant la nouvelle répartition des tâches est devenu caduque: ce projet prévoyait que les cantons participeraient pour moitié à la contribution allouée par la Confédération aux caisses- maladie reconnues et que la Confédération prendrait en re- vanche à son compte les contributions des cantons à l'AVS. Après le rejet de la révision partielle de la loi sur l'as- surance-maladie (programme d'urgence) lors de la votation populaire du 6 décembre 1987, la participation des cantons devient caduque et du même coup ceux-ci ne seront pas entiè- rement déchargés de leurs contributions à l'AVS. La contri- bution de la Confédération à l'AVS se montera donc à 17 pour cent à partir de 1990, celle des cantons à 3 pour cent (cf. art. 1er de l'AF du 4.oct.l985 fixant la contribution de la Confédération et des cantons au financement de l'AVS). Cependant, comme les cantons peuvent exercer une influence considérable sur les coûts de l'assurance-maladie, il est justifié de leur demander une participation financière. Il faudra examiner si la répartition des tâches en matière d'assurance-maladie et d'AVS pourrait, se fonder sur une nou- velle base légale. La nouvelle répartition prévue des contributions allouées par la Confédération aux caisses-maladie selon la situation financière des assurés ne devrait guère entrer en vigueur avant la fin de cette législature. Le montant total des prestations de la Confédération et des cantons ne devrait donc en principe pas être augmenté. Il n'a pas été tenu compte, dans le plan financier, des ef- fets des deux initiatives populaires déposées. En cas d'ac- ceptation de l'initiative du concordat des caisses-maladie, les contributions fédérales augmenteraient en vertu de la 460disposition transitoire, de plus d'un milliard à partir de 1991 et la participation des cantons serait supprimée. Celle-ci ne pourrait être allouée de nouveau que sur la base de nouvelles dispositions légales. L'initiative populaire du parti socialiste entraînerait pour la Confédération et les cantons un accroissement de dépenses de quelque 900 millions de francs (base 1991 ) . Ainsi que nous l'avons déjà indiqué, le Conseil fédéral pré- sentera au cours du premier semestre de 1988 son nouveau programme pour la 10e révision de l'AVS. Il n'est pas encore possible, actuellement, d'indiquer ses conséquences finan- cières . Le principe de la neutralité des coûts devrait con- tinuer à être respecté. Cependant, on ne peut exclure d'em- blée quelques dérogations qui devraient rester dans une me- sure supportable. Dans le domaine de la santé, des moyens financiers supplé- mentaires, de l'ordre de quelque 10 millions de francs par an, seront nécessaires à partir de 1988 pour la lutte contre le SIDA. 3. BASES DE L'EXÉCUTION DES TCHES DE L'ETAT 3.1 Nouveau régime financier 3.11 Régime financier et objectifs de la politique financière Les objectifs de la politique financière seront à la base des propositions du Conseil fédéral en matière financière: la stabilisation à moyen terme de la quote-part des dépenses et de la quote-part fiscale de la Confédération au niveau moyen des dernières années. Il doit y avoir concordance en- tre les objectifs déterminants pour l'ensemble des recettes et pour l'ensemble des dépenses de la Confédération afin d'éviter que celle-ci ne retombe dans une situation d'endet- 461tement chronique déjà en période d'évolution conjoncturelle favorable. Les expériences faites en Suisse et à l'étranger montrent, en effet, combien il est difficile de rétablir l'équilibre des finances publiques surtout si des déficits sont faits en période de conjoncture favorable. La réalisation des objectifs de la politique financière exi- gera des efforts soutenus durant la législature. Les allége- ments fiscaux déjà adoptés se traduiront par des pertes de recettes importantes au titre de l'impôt fédéral direct. Il faut également s'attendre à ce que le rendement de certains impôts indirects diminue. Les droits de douane ainsi que l'imposition de l'alcool et du tabac ont des taux fixés d'après le poids de la marchandise ou la quantité. Par con- séquent, si le renchérissement augmente à nouveau, le rende- ment de ces impôts indirects ne pourra pas suivre le rythme de l'évolution des prix. A l'avenir, l'érosion de ces rende- ments ne sera plus compensée par les augmentations de recet- tes de l'impôt fédéral direct liées au renchérissement. Pour atteindre néanmoins les objectifs de la politique budgétai- re, il est nécessaire de prendre des mesures visant à stabi- liser le rendement des impôts indirects comparé au produit intérieur brut. Bien que la durée de perception de l'impôt fédéral direct et de l'impôt sur le chiffre d'affaires soit limitée à la fin de 1994, le Conseil fédéral a l'intention de soumettre au Parlement, encore durant la législature, des propositions en vue d'un réaménagement des impôts indirects et des impôts sur les transactions en capital. Etant donné que, selon la constitution fédérale, la perception de l'impôt fédéral di- rect et celle de l'impôt sur le chiffre d'affaires sont couplées, nous sommes d'avis que l'impôt fédéral direct doit être inclus dans les projets même si la réforme de celui-ci est engagée (cf. message sur l'harmonisation fiscale du 25 mai 1983, FF 1983 III 1). 4623.12 Postulats en vue d'une réforme de l'imposition indi- recte Toute une série de postulats ont été présentés en vue de ré- former l'imposition indirecte. Une motion des Chambres fédé- rales demande l'élimination de la taxe occulte. L'accepta- tion de cette motion entraînerait, suivant son mode d'appli- cation, des pertes de rendement pouvant aller jusqu'à 1,6 milliard de francs. Ces pertes devront être compensées, fau- te de quoi les objectifs fondamentaux de la politique budgé- taire ne pourront pas être atteints. L'imposition de l'énergie représente une mesure de compensa- tion. Cette mesure est envisagée pour des motifs relevant de la politique de l'environnement et de l'énergie. Enfin, il y a lieu de considérer une extension de l'IchA aux prestations de service. A notre avis, il faudra s'atteler également à ce problème pour des raisons relevant notamment de la concur- rence. De plus, il est temps que soit prise en main la transformation des droits de douane en impôts de consomma- •tion internes, garantie dans le contrat de libre-échange passé avec la Communauté européenne. Ce qu'il convient d'écarter définitivement, c'est la trans- position, étudiée par notre administration, des droits de douane spécifiques au poids en droits de douane sur la va- leur. Il est vrai que tous les autres pays industrialisés appliquent les droits de douane sur la valeur. Mais à l'heu- re actuelle, un changement de système ne serait guère profi- table. A moyen terme, le prélèvement de droits de douane sur la valeur augmenterait certes les recettes de 70 à 100 mil- lions de francs par an. A cela s'opposent toutefois les con- sidérations d'ordre politique dans les domaines du commerce extérieur et de l'intégration. Lors des négociations que le changement de système nécessiterait dans le cadre du GATT, les concessions qu'on nous a faites antérieurement seraient probablement remises en cause et on nous imposerait peut- être de nouvelles exigences compensatoires. On risquerait en 463outre de discriminer les partenaires commerciaux qui ne jouissent pas des avantages du régime de libre-échange entre les pays de l'Europe de l'ouest ou de la réglementation douanière préférentielle avec les pays en voie de développe- ment. On pourrait aussi nous reprocher de faire du protec- tionnisme . Le Conseil fédéral a l'intention d'englober dans un seul et unique train de réformes toutes les modifications de la Constitution qu'impliqué le nouveau régime financier. Cela est nécessaire pour garantir la cohérence des articles fi- nanciers et la compensation intégrale des pertes fiscales dues aux réformes structurelles. Il conviendra d'examiner si les mesures permettant d'assurer à long terme l'équilibre financier de 1'AVS doivent être intégrées dans le projet. La décision dépendra avant tout de l'aménagement futur des ar- ticles financiers. Bien que l'adaptation des droits de timbre aux changements survenus dans les conditions du marché ne requière pas une modification de la Constitution, nous avons l'intention de proposer également, avec le message concernant la révision du régime financier, une modification de la loi sur les droits de timbre, car il faudra s'attendre à de sérieuses pertes de recettes. Cette réforme devrait donc être traitée dans la période la plus rapprochée possible de celle où il sera question des propositions de restructuration de l'impo- sition indirecte. 3.13 Rapports entre la réforme financière et les objectifs qualitatifs supérieurs Lors de l'établissement des points essentiels de la réforme financière, nous avons relégué à l'arrière-plan les considé- rations comptables, afin de mieux tenir compte des objectifs d'ordre supérieurs, des préoccupations écologiques que l'on ne peut plus ignorer et des problèmes relevant de la démo- graphie. 464Le mode de financement d'une quote-part de l'Etat fédéral de pas moins de 10 pour cent exerce une influence considérable sur l'utilisation des ressources. A la faveur de l'aménage- ment du régime financier, on pourra influer sur le processus de développement d'une manière plus conforme au marché que si l'on s'efforce de réaliser ces objectifs exclusivement à l'aide d'impératifs de comportement. Vu sous l'angle de la politique financière proprement dite, il n'y a aucune nécessité de supprimer la taxe occulte con- tenue dans 1'IChA. Mais on ne saurait oublier que la Suisse fait partie des pays où la part du capital par rapport au travail est la plus élevée. Cette caractéristique concerne aussi bien l'équipement technique de l'économie privée que les services publics et l'infrastructure. L'imposition des biens d'investissement par l'impôt sur le chiffre d'affaires n'encourage guère la modernisation des équipements techni- ques ni le développement de la productivité. C'est pourquoi nous envisageons de proposer la suppression de la taxe oc- culte dans le cadre de la réforme financière. Cette mesure n'est toutefois défendable, du point de vue politique, que si le manque à gagner qui en résulte peut être compensé. Les réformes structurelles ne sauraient à notre avis compromet- tre l'équilibre des finances. Le mode de compensation des pertes de recettes exerce éga- lement une influence sur l'utilisation des ressources. Nous pensons étendre 1'IChA aux prestations de services et impo- ser l'énergie. 3.14 Problèmes liés à l'imposition de l'énergie De larges milieux sont d'accord pour reconnaître que l'éner- gie ne devrait pas bénéficier d'une exemption générale de l'imposition indirecte. Trois variantes sont envisageables à ce sujet, à savoir l'assujettissement à 1'IChA, une taxe sur l'énergie de 4 ou de 10 pour cent. On a admis ci-après que la taxe occulte serait éliminée du fait que, contrairement à 465ce qui se passe aujourd'hui, les entreprises assujetties (grossistes) pourraient aussi acquérir leurs biens d'équipe- ment et d'exploitation sans acquitter l'impôt. IChA sur l'énergie Si les agents énergétiques actuellement exonérés de l'impôt (gaz, électricité et combustibles) étaient soumis à 1'IChA, les grossistes pourraient également les acquérir en franchi- se d'impôt. Par contre, la totalité des achats des entrepri- ses non contribuables ainsi que ceux des consommateurs pri- vés continueraient à être grevés de l'impôt. Il en résulterait, à différents égards, une situation nou- velle: a. Actuellement, de nombreux grossistes, qui vendent avant tout des marchandises de la liste franche, en particulier les boucheries, boulangeries, coopératives agricoles, fromageries, marchands de combustibles, sont libérés de l'obligation de remettre des décomptes pour l'ensemble de leur entreprise. Si l'impôt sur les investissements est supprimé et que l'énergie est soumise à l'IChA, il faut s'attendre à ce qu'une grande partie de ces entreprises désirent être réintégrées dans leur statut de grossiste, afin de profiter de l'exonération de l'impôt sur les biens d'investissement et d'exploitation, y compris l'énergie. Etant donné que les entreprises en cause sont en soi obligatoirement contribuables, de telles demandes ne pourraient pas être rejetées. b. De plus, il existe un nombre considérable d'entreprises qui ne sont pas grossistes obligatoires. Ce sont des en- treprises du commerce de détail qui, en vertu de l'arrêté sur l'IChA, ont le droit de demander leur inscription comme grossiste afin d'éliminer les distorsions de con- currence. Eu égard à la suppression envisagée de la taxe occulte et à l'assujettissement de l'énergie à l'IChA, 466une grande partie de ces entreprises seraient amenées à demander leur inscription volontaire. Elles pourraient ainsi obtenir, elles aussi, leurs biens d'investissement et d'exploitation en franchise d'impôt. Le souci de pré- server la neutralité de l'impôt, sur le plan de la con- currence, obligerait à accepter ces requêtes. c. Le droit actuel exclut de l'assujettissement les produc- teurs de produits naturels, c'est-à-dire les agricul- teurs, sylviculteurs, horticulteurs et viticulteurs. Tou- tes leurs acquisitions sont donc frappées de l'impôt. Si l'énergie devait être, à l'avenir, soumise à l'IChA, leurs charges s'en trouveraient encore accrues. Les ex- ploitations de ce secteur pourraient ainsi avoir intérêt, elles aussi, à être assujetties afin d'éviter que leurs achats ne soient grevés de l'impôt. En raison des compli- cations administratives que cela entraînerait, un tel as- sujettissement n'entre toutefois pas en ligne de compte. Pour les mêmes motifs, il ne saurait être question de prévoir le remboursement direct de l'IChA grevant les achats des producteurs de produits naturels. Il y aurait donc lieu d'envisager une procédure analogue à celle qui avait été proposée dans les anciens projets de TVA; elle se traduirait pratiquement par l'abrogation de la liste franche et son remplacement par l'imposition à un taux réduit des marchandises qui y sont énumérées. d. Les entreprises de prestations de services, actuellement non contribuables, dont les dépenses d'équipement et la consommation d'énergie atteignent un niveau élevé, pour- raient également trouver un avantage à être assujetties à l'impôt. D'ailleurs, dans certains secteurs, l'assujet- tissement à l'IChA devrait s'imposer. En effet, l'impôt sous-jacent que représente la taxe occulte défavoriserait en particulier, sur le plan de la concurrence, les entre- prises de transport de marchandises par rapport aux fir- mes industrielles, aux entreprises de construction et aux grandes maisons de distribution du commerce de détail qui 467effectuent leurs transports avec leurs propres véhicu- les . On ne pourrait remédier à cette inégalité qu'en dé- cidant d'assujettir également le trafic des marchandises à l'impôt. De cette manière, les entreprises qui effec- tuent le transport des marchandises obtiendraient aussi le droit d'acquérir en franchise d'impôt les biens d'in- vestissement, les produits auxiliaires et les carbu- rants. Les mêmes problèmes de compétitivité se posent dans les agences de publicité, les bureaux d'architectes et d'ingénieurs indépendants, ainsi que dans le domaine de l'informatique par exemple. Cela occasionnerait des problèmes supplémentaires de délimitation et de contrô- le. L'achat non assujetti de combustibles liquides, par exemple, ne serait autorisé qu'à des fins commerciales. La consommation à but privé du propriétaire de l'entre- prise serait par contre assujettie. L'IChA sur l'énergie contribuerait pour une part de 500 mil- lions de francs environ à la compensation de la perte de re- cettes - elle peut se monter à 1,6 milliard de francs - due à la suppression de la taxe occulte. Le trou restant ne pourrait être comblé que si, en plus des prestations de ser- vices englobées dans l'assujettissement pour des raisons de politique concurrentielle, par exemple le transport des mar- chandises, d'autres prestations de services fiscalement ren- tables étaient également soumises à l'impôt. Seules pour- raient entrer en ligne de compte les prestations de services fournies par le consommateur final, où la valeur ajoutée est importante, donc avant tout celles des hôteliers et des res- taurateurs. Quant aux prestations de services dispensées dans le cadre de la santé publique et des transports de per- sonnes, il serait exclu, pour des motifs de politique fisca- le, de les prendre en considération. D'autres mesures compensatoires possibles comme l'imposition au taux complet - au reste controversée - des travaux immo- biliers, ne suffiraient pas à couvrir la baisse des recettes résultant de l'élimination de la taxe occulte. L'assujettis- 468sèment d'autres prestations se heurterait d'ailleurs à des difficultés analogues - extension de l'assujettissement et de l'objet de l'impôt - à celles qui ont conduit au double rejet de la TVA. Il faut de plus relever qu'une solution de cet ordre conduirait à accroître considérablement le nombre des contribuables et aurait ainsi un effet fortement négatif sur la rentabilité de la perception. En cas d'imposition étendue des prestations de services, une part encore plus importante de la consommation d'énergie de- meurerait alors, globalement parlant, franche d'impôt. Dans l'optique de la protection de l'environnement et de la poli- tique énergétique, un tel privilège ne pourrait trouver de justification, car il en résulterait une notable distorsion dans l'utilisation des ressources énergétiques. Du point de vue économique, il ne serait guère crédible de prétendre que l'économie suisse ne pourrait prospérer que si l'on accor- dait le droit aux entreprises les plus performantes, dont font partie en règle générale les contribuables de l'IChA, d'acquérir des biens publics gratuitement, comme l'air par exemple. En raison des atteintes croissantes à l'environnement, la consommation d'énergie en étant en grande partie respon- sable, le Conseil fédéral considère que l'introduction de l'IChA sur l'énergie est incompatible avec les objectifs écologiques et la politique énergétique. Il faudrait en outre s'attendre à des complications sur le plan administra- tif, sans compter que la suppression de la liste franche rendrait très difficile un consensus politique. Principes applicables à l'aménagement de la taxe sur 1'énergie II importe en principe d'assujettir à la taxe toutes les énergies importées ou produites dans le pays. C'est la seule façon d'éviter que la taxe n'entraîne des effets de substi- tution entre les diverses énergies. Il est malaisé à l'heure 469qu'il est d'évaluer les conséquences à long terme de ces substitutions. Devraient être exonérés de la taxe - les énergies primaires qui servent à produire de l'énergie secondaire, comme par ex. la force hydraulique ou l'ura- nium destiné à la production d'électricité; - les énergies produites par transformation à partir d' éner- gies déjà taxées (chauffage à distance) et les énergies couplées (couplage chaleur/force, etc.); - les énergies peu abondantes et qui, pour être appréhen- dées, nécessitent des moyens disproportionnés, comme par exemple le biogaz, l'énergie solaire, la chaleur de l'en- vironnement, la chaleur géothermique; - les agents énergétiques utilisés dans le pays à des fins autres qu'énergétiques, par ex. comme matières de base pour des produits chimiques, des lubrifiants, des sol- vants, etc. Le calcul se fera sur la base du pouvoir calorifique (jou- le/kilowatt-heure) . De manière à éviter des distorsions de concurrence, nous envisageons de taxer tous les agents éner- gétiques au même taux. Comme chaque énergie - à quantité égale - a un pouvoir calorifique différent, il serait possi- ble de prévoir un échelonnement des taux en fonction de ce critère. Plus le pouvoir calorifique est élevé et plus la taxe, à quantité égale, serait élevée. Une taxe calculée en fonction du pouvoir calorifique offrirait en outre l'avanta- ge que la charge relative s'accroîtrait à mesure que le prix de l'énergie baisse et diminuerait à mesure que le prix aug- mente . 470La taxe serait perçue selon une procédure simple et auprès d'un minimum de contribuables. Le transit et l'exportation d'agents énergétiques seraient exonérés de la taxe. Au vu des études qui ont été faites, il semble qu'il y au- rait 1500 à 2000 contribuables obligatoirement soumis à la taxe. Si l'on instituait l'IChA sur l'énergie, le nombre des contribuables augmenterait dans une bien plus forte propor- tion . Conformément aux objectifs de la politique énergétique et de l'environnement, une taxe sur l'énergie toucherait toutes les catégories de consommateurs. Mais il faut bien se rendre compte que les entreprises pour lesquelles l'énergie de pro- duction représente une fraction extrêmement élevée des frais de production risqueraient de rencontrer de sérieuses diffi- cultés. Cela pourrait être le cas par exemple des raffine- ries, des briqueteries et des tuileries, des fabriques d'a- luminium, des usines à gaz et des fabriques de ciment ainsi que de l'industrie de la papeterie. Il faudrait en tenir compte de manière appropriée. Taxe de 4 pour cent sur l'énergie Par rapport à l'IChA sur l'énergie, une taxe de 4 pour cent sur l'énergie aurait l'avantage de toucher toutes les caté- gories de consommateurs. Eu égard'au rendement, elle rappor- terait autant que l'IChA sur l'énergie. Du point de vue de la perception, elle serait même plus avantageuse, car elle n'entraînerait pas une refonte aussi profonde de la fiscali- té indirecte que l'IChA sur l'énergie. Il ne serait pas né- cessaire de prévoir un régime spécial pour l'agriculture, pas plus qu'il n'y aurait lieu de supprimer la liste fran- che . Du fait toutefois du faible rendement de la taxe, il y au- rait lieu d'assujettir également l'industrie hôtelière à l'imposition indirecte, à l'instar de l'IChA sur l'énergie. 471Chez nos voisins, les prestations hôtelières sont, il est vrai, soumises à la T.V.A. Nos cantons alpestres étant toutefois fortement tributaires du tourisme et nos prix agricoles étant élevés, nous n'entendons pas, pour des rai- sons de politique régionale, soumettre l'industrie hôtelière à de nouvelles charges. Il faut en outre considérer que les charges imputables à la politique agricole ne sont pas rem- boursées aux restaurateurs et débitants de boissons comme elles le sont à l'industrie alimentaire d'exploitation. Dans l'optique de la protection de l'environnement et de la politique énergétique, une taxe de 4 pour cent sur l'énergie offre sans doute l'avantage de ne pas distordre l'allocation des ressources financières. Mais en revanche, elle n'incite- rait pas vraiment à utiliser l'énergie avec parcimonie. Taxe de 10 pour cent sur l'énergie Les enseignements tirés des chocs pétroliers ont montré que le renchérissement substantiel de l'énergie consécutif à ces deux crises n'a pas sensiblement modifié le comportement des consommateurs, parce que l'offre de produits énergétiques n'a pas connu de raréfaction durable. L'amélioration de l'approvisionnement qui ne tarda pas à se manifester modifia les prix escomptés, si bien que l'effet sur l'économie d'é- nergie s'en trouva réduit. Une taxe sur l'énergie serait plus efficace que des prix qui fluctuent en fonction de l'état du marché, car elle affecterait plus durablement le comportement des acheteurs. Les chocs pétroliers ont toutefois eu une assez forte inci- dence sur les investissements et sur les développements de la technique. C'est ainsi que, dans les domaines de la tech- nique automobile et des moteurs, de la technique domestique, des processus de production énergivores, mais aussi des ap- pareils ménagers électriques, ils ont créé de réelles inci- tations à économiser l'énergie. Ces transformations ont af- fecté durablement les techniques et il semble que ces effets 472bénéfiques se sont maintenus même après le recul des prix de l'énergie. En outre, on a constaté que les améliorations in- tervenues en matière de technique énergétique ont le plus souvent contribué à un renforcement général de la producti- vité. Au vu de ces expériences, nous sommes convaincus qu'une taxe de 10 pour cent sur l'énergie influerait favorablement tant sur l'évolution des techniques économisant l'énergie que sur le développement de la productivité. C'est pourquoi une taxe de 10 pour cent sur l'énergie renforcerait les impul- sions à la croissance consécutives à une suppression de la taxe occulte. Mais elle contribuerait par la même occasion à corriger les effets négatifs - du point de vue de la protec- tion de l'environnement et de la politique énergétique - de la suppression de la taxe occulte. Dans l'état actuel des choses, un développement de la croissance économique n'est acceptable qu'à condition de prendre parallèlement les mesu- res propres à réduire la consommation d'énergie ou tout au moins à freiner son taux d'accroissement. Il y a lieu de disjoindre autant que possible la croissance économique de la consommation d'énergie. Les conséquences qu'une telle mesure aurait sur le coût de la production ont été jusqu'ici le plus souvent suresti- mées. La suppression de la taxe occulte apporterait aux en- treprises industrielles un allégement fiscal de quelque 1,6 milliard de francs. Comme leur part à la consommation d'é- nergie ne représente qu'un cinquième environ - compte non tenu, il est vrai, des effets induits -, elles bénéficie- raient en dernière analyse d'une réduction sensible de leur charge fiscale indirecte. Un autre aspect positif, c'est que les deux mesures en question — suppression de la taxe occul- te et institution d'une taxe de 10 pour cent sur l'énergie - renforceraient la demande de biens d'équipement tout en amé- liorant la qualité. 33 Feuille fédérale. 140e année. Vol. I ' 473Si l'on pèse le pour et le contre des diverses mesures envi- sagées, les arguments qui militent en faveur d'une taxe de 10 pour cent sur l'énergie l'emportent à notre avis large- ment. Les frais de perception sont modestes par rapport au rendement. Parmi les trois solutions examinées, c'est celle qui répond le mieux aux impératifs écologiques et énergéti- ques et elle ne nous obligera pas à assujettir l'industrie hôtelière à l'imposition indirecte. Elle est aussi la seule des trois variantes qui permette réellement de disjoindre la croissance économique de la consommation d'énergie. Suite des opérations Par les considérations qui précèdent, nous avons exposé la manière à notre sens la plus favorable de combiner les ré- formes structurelles du point de vue de l'économie en géné- ral, de l'écologie et de la politique budgétaire. Nous réexaminerons cependant la situation une fois que les objectifs de la législature auront été débattus au Parlement et dans l'opinion publique. Il nous faudra alors non seule- ment évaluer les chances d'une acceptation des différentes variantes de l'imposition de l'énergie et d'un assujettisse- ment éventuel des prestations de services à l'IChA. Il im- portera également de savoir s'il y a lieu de craindre de sé- rieuses pertes de recettes au titre de l'impôt fédéral di- rect. Il conviendra en outre d'inclure dans l'analyse les conséquences financières d'une révision de la loi sur les droits de timbre. Ce n'est qu'au vu des résultats de cette appréciation que nous choisirons la solution qu'il convien- dra d'étudier plus en détail et que nous déciderons si nous pouvons maintenir notre intention de supprimer en même temps la taxe occulte. 3.15 AVS et réforme des finances Une réforme des finances ne saurait uniquement tenir compte des besoins de l'avenir immédiat. Ceux-ci devraient être re- 474censés sur une ou deux décennies afin que l'on puisse égale- ment y inclure les problèmes de financement, dont la nature et l'ampleur sont d'ores et déjà perceptibles. Il est notam- ment indispensable d'établir de telles perspectives pour évaluer les problèmes financiers de l'AVS. Cette institution doit faire face aussi bien à des difficultés structurelles (égalité de l'homme et de la femme) qu'au développement dé- mographique, de sorte qu'une augmentation de ses besoins fi- nanciers est prévisible. L'obtention de fonds supplémentaires devrait être planifiée à long terme et en tenant compte des critères macroéconomi- ques. Le maintien de l'actuelle clé de financement nous pa- raît être problématique pour diverses raisons. Avec la pré- sente clé de financement de 1'AVS, 80 pour cent des fonds supplémentaires requis devraient être fournis par le biais d'une participation accrue des cotisants, calculée en pour- cent du salaire, et 20 pour cent par les recettes fiscales générales de la Confédération et des cantons. Or les prélèvements sur les salaires, lorsqu'ils atteignent une certaine ampleur, exercent des effets fâcheux sur l'éco- nomie. Le facteur de production "travail" renchérit unilaté- ralement, ce qui défavorise les branches à haut coefficient de main-d'oeuvre et suscite des combinaisons de facteurs non optimales du point de vue économique. Les expertises scien- tifiques ont prouvé que les pertes de croissance enregis- trées par l'ensemble de l'économie sont plus grandes si l'on augmente la participation en pour-cent du salaire plutôt que l'IChA. Il est en particulier surprenant de constater qu'une majoration de la première se répercute davantage sur les prix qu'un relèvement de l'IChA. Il y a donc lieu d'examiner si les futurs besoins de financement de l'AVS ne peuvent pas être satisfaits par d'autres solutions plus conformes à la croissance, notamment par une surtaxe sur l'IChA. Nos considérations ont été confirmées par la votation popu- laire du 6 décembre sur 1'assurance-maternité. Sur le plan 475politique également, il devient de plus en plus difficile d'exiger une participation accrue des cotisants en pour-cent du salaire. La modification progressive envisagée de la clé de financement permettrait de faire participer aussi les rentiers, dans une modeste mesure, au financement de l'AVS. Il est d'ailleurs de leur propre intérêt de contribuer à la sécurité des rentes. La nécessité d'avoir ainsi des égards envers la population active est conforme au principe de la solidarité entre les générations et, partant, à la sagesse politique. Les futures rentes de vieillesse sont pour nombre de conci- toyennes et concitoyens un sujet de préoccupation existen- tiel . Il devrait également en être tenu compte dans les con- sidérations relatives à la conception du projet, car la fa- çon de se procurer les moyens financiers pour l'AVS a une influence non négligeable sur la capacité de développement future de la société et de l'économie. La solution de ce problème est tout aussi importante pour l'utilisation des ressources productives que pour l'élimination de la taxe oc- culte ou l'introduction d'une taxe sur l'énergie. Il sied donc à notre avis d'inclure autant que possible cette ques- tion dans la réforme structurelle de l'imposition indirecte. 3.2 Efficacité des mesures prises par l'Etat Le point de la situation L'économie, la société et les techniques sont soumises à une évolution rapide. L'Etat est donc appelé à faire sans cesse face à de nouvelles exigences. Celles que posent l'organisa- tion de l'administration et la direction des affaires s'ac- croissent car les tâches à accomplir sont devenues plus com- plexes et diverses alors que les ressources en personnel n'ont guère augmenté. En outre, l'action de l'Etat est da- vantage jugée au sein de l'opinion publique d'après les ré- sultats pratiques obtenus et l'efficacité des mesures pri- ses. Dans ces conditions, il est indispensable d'améliorer 476également l'efficacité des mesures appliquées par l'Etat dans les domaines social et économique. Pour parer à une trop forte densité des réglementations, au manque d'effica- cité des mesures étatiques et à une mise en oeuvre des res- sources disproportionnée aux résultats obtenus, l'Etat doit concentrer ses efforts sur l'essentiel et s'efforcer d'amé- liorer ses moyens d'action. Objectifs et mesures Rendre plus performant l'appareil administratif, condition dont dépend l'accroissement de l'efficacité des mesures prises par l'Etat Des tâches toujours plus diverses et complexes exigent que l'administration ait une structure assez souple pour s'adap- ter à l'évolution. En outre, il importe de tirer encore da- vantage parti des nouveaux moyens offerts par la technique. Le Conseil fédéral veut un appareil administratif plus per- formant et envisage donc: - de créer en réalisant le projet "EFFI - Mesures supradé- partementales" davantage de souplesse dans l'accomplisse- ment de nouvelles tâches toujours plus exigeantes. Il s'a- git en fait de poursuivre dans la ligne du projet "ac- croissement de l'efficacité", dont l'exécution est ache- vée. En l'occurrence on recherchera surtout les possibili- tés de rationaliser l'accomplissement des tâches dépas- sant le cadre du département. Dans ce contexte, le Conseil fédéral accordera également une attention spéciale à l'amélioration du contrôle exercé sur l'administration; - de mettre sur pied davantage d'organisations de projets qui permettent à la fois de traiter les problèmes d'une manière plus conforme à leur nature et de mieux coordonner 477les travaux, notamment lorsqu'il s'agit de tâches à assu- mer sur le plan interdépartemental; - d'accroître la "productivité" de l'administration en déve- loppant l'équipement informatique. Une conception de la bureautique et un plan d'ensemble de l'informatique doi- vent être établis aux fins d'assurer la coordination né- cessaire dans le domaine du traitement électronique des données. Pour être efficace, une administration doit disposer de per- sonnel qualifié. Il est, par conséquent, nécessaire de pren- dre également des mesures influant sur les qualifications et le recrutement du personnel. Le Conseil fédéral s'est donc fixé pour buts: - d'encourager la formation et le perfectionnement profes- sionnels au niveau de l'enseignement universitaire et de l'enseignement professionnel (cf. IV, ch. 2.13 Formation) afin de mettre un terme à la pénurie d'informaticiens tant des secteurs commerciaux et administratifs que des sec- teurs technique et scientifique; - de définir une nouvelle politique de la formation pour les fonctionnaires fédéraux et, surtout, de développer l'offre de formations. Les conceptions actuelles telles que celles de la politique de carrière des cadres, de la formation aux tâches de direction, sans parler de la conception- cadre de la formation dans les domaines de la technique et des sciences naturelles doivent être complétées par d'au- tres et réunies en un plan d'ensemble. En l'occurrence, l'accent doit être mis sur le perfectionnement en informa- tique; - de tirer parti au maximum des possibilités s'offrant dans le cadre de la politique suivie en matière d'engagement, de promotion et de rémunération pour maintenir la compéti- tivité de la Confédération en tant qu'employeur. Il s'a- 478git, par exemple, en se fondant sur la qualification du personnel récemment introduite, de récompenser plus large- ment qu'aujourd'hui les prestations méritoires fournies par les agents. En outre, le Conseil fédéral envisage d'a- ménager les postes de travail et les attributions de tâ- ches de manière à permettre à l'administration d'utiliser aussi souplement que possible les services de son person- nel (travail à temps partiel, "job rotation", recours à du personnel auxiliaire, etc.). Rendre plus efficaces l'élaboration et la diffusion des informations sur l'Etat, la société et l'économie Si elle veut atteindre les objectifs énumérés au titre des diverses grandes options de la législature, l'administration se doit de disposer d'informations suffisantes, objectives et régulières sur l'état de la société et sur l'évolution des principales caractéristiques et activités de celle-ci. Dans ce contexte, les statistiques revêtent une importance capitale tant au stade de la préparation des mesures à mettre en oeuvre par l'Etat, que lors de la prise de déci- sion concernant ces mesures et du contrôle de leur efficaci- té. Il est indispensable de pouvoir procéder à des comparai- sons de faits et appréhender les diverses données statisti- ques de manière interdisciplinaire, cela à l'échelle non seulement nationale, mais encore internationale. Il importe donc de renforcer dans ce dessein l'appareil statistique dont dispose la Confédération. Aussi le Conseil fédéral: - soumettra-t-il au Parlement un projet de loi sur la sta- tistique fédérale qui réunira en un texte unique toutes les dispositions sur lesquelles se fonderont les activités de la Confédération en la matière et qui régleront notam- ment l'organisation de la statistique, la compétence d'ordonner des relevés et la collaboration avec les cantons. 479Rendre plus efficaces les mesures de l'Etat dans les domaines social et économique II existe diverses possibilités d'améliorer qualitativement l'efficacité des mesures prises par l'Etat dans les domaines social et économique. A notre avis, deux mesures sont plus particulièrement de nature à atteindre cet objectif: déve- lopper l'évaluation législative tout en réduisant de manière sélective la densité normative. Une troisième possibilité consiste à lever les obstacles à la concurrence qui sont inutiles au regard des objectifs visés par 1 'Etat et qui em- pêchent un accomplissement efficace des tâches, et à stimu- ler la concurrence là où des solutions étatiques se révèlent impropres. Toutefois, il est également indispensable de tra- cer une nette séparation des attributions entre Confédéra- tion et cantons ainsi qu'entre pouvoirs publics et secteur privé. Le développement de l'évaluation législative est de nature à permettre de détecter et de paillier les insuffisances af- fectant l'exécution des normes légales et de remédier au manque d'efficacité de réglementations existantes, ainsi que d'améliorer l'élaboration de nouveaux textes légaux. Sans doute l'administration connaît-elle déjà divers mécanismes d'évaluation; mais l'on peut encore accroître la qualité des mesures étatiques en améliorant les connaissances que l'on a de leurs effets et de leur économicité. Durant l'été 1987, le Conseil fédéral a pris la décision d'intégrer le thème "Efficacité des mesures étatiques" dans la 5e série des pro- grammes nationaux de recherche, aux fins de disposer de plus larges bases scientifiques d'appréciation. En sus, il a chargé un groupe de travail d'élaborer des propositions con- crètes tendant à améliorer les prévisions touchant les ef- fets de la législation et le contrôle de l'efficacité des normes, ainsi que de déterminer comment réaliser ces propo- sitions. Le Conseil fédéral entend: 480- améliorer l'évaluation législative sur la base des données fournies par le Programme national de recherche et des conclusions du groupe de travail. La réduction de la densité normative vise à prévenir la pro-r lifêration de textes, à empêcher que nombre de réglementa- tions de l'Etat aient un caractère trop détaillé, enfin à éviter des révisions par trop fréquentes des textes légaux. A vrai dire, la critique selon laquelle l'Etat produirait trop de lois n'apparaît pas justifiée à tous égards si l'on . se réfère aux résultats d'études empiriques tout à fait ré- centes. Mais il importe de prendre cette critique au sé- rieux, car une trop forte densité normative perturbe les re- lations entre le citoyen et l'Etat. A cet égard, relevons que ce n'est pas seulement la Confédération mais aussi les cantons et les communes, ainsi que de nombreuses associa- tions et autres groupements qui contribuent à accroître la densité normative. De plus, un grand nombre de normes juri- diques ont une origine internationale. Le Conseil fédéral se propose de contribuer à endiguer l'inflation normative en prenant les mesures ci-après: - Il y a lieu de déterminer le degré 'de densité normative lors de toutes les révisions de textes législatifs et lors de l'élaboration de tout nouveau texte, ainsi que de ré- duire cette densité autant que faire se peut. - Dans quelques domaines spéciaux (p.ex. droit des assuran- ces sociales, législation agricole, prescriptions techni- ques et droit régissant la circulation routière), il im- porte, indépendamment de projets concrets de révision, de déterminer systématiquement les possibilités de réduire la densité normative. Dans les cas où des solutions étatiques se sont révélées inefficaces, il est possible, en intégrant des éléments de concurrence, d'obtenir davantage de qualité (déréglementa- tion) . La concurrence est un facteur de coordination de 481l'activité économique; elle est généralement considérée com- me un élément stimulant l'innovation. Elle contraint à re- chercher l'efficacité et assure une adaptation rapide à l'é- volution .- Entre réglementations étatiques et libre concur- rence il n'y a pas forcément antinomie. La concurrence ne peut fonctionner que dans des conditions générales détermi- nées qu'il appartient à l'Etat de fixer. Il importe d'aména- ger ces conditions générales de telle manière que la concur- rence puisse fonctionner normalement tout en étant compati- ble avec les objectifs supérieurs visés par l'Etat. Des élé- ments de concurrence peuvent être intégrés également dans le champ des activités de l'Etat et lui permettre d'accomplir ses tâches plus efficacement. Il convient donc: - d'intégrer, durant cette législature, davantage d'éléments de concurrence dans le domaine de l'agriculture. Cela sera possible si le revenu agricole n'est plus garanti par le seul jeu des prix, mais aussi par le versement de paie- ments directs (p.ex. abrogation de prescriptions sur les prix; davantage de mise aux enchères de contingents; cf. IV, ch. 2.22 Protection du paysage). Lors de l'élaboration et de la révision de textes légaux, il faut en outre constamment veiller à ce qu'une claire délimi- tation des tâches entre l'Etat et les particuliers ainsi qu'entre la Confédération et les cantons permette d'accroî- tre l'efficacité des mesures prises par l'Etat. Nous avons procédé ces dernières années à un réexamen systématique du partage des tâches entre Confédération et cantons. Les ré- sultats de ce réexamen ont été consignés dans notre message sur le "1er train de mesures au titre de la nouvelle répar- tition des tâches entre la Confédération et les cantons". Au début de cette législature, nous présenterons aux conseils législatifs un message relatif au "2e train de mesures", qui traitera, d'une part, de l'approbation de textes cantonaux par la Confédération et, d'autre part, de divers domaines d'activités de l'Etat (hautes écoles, assurance-invalidité, agriculture, aménagements hydrauliques, pêche, circulation routière, défense nationale militaire). 482Effets sur l'état du personnel et aspects financiers Le programme gouvernemental qui fait l'objet du présent rap- port ne saurait être réalise dans toute son ampleur qu'avec un personnel qualifié et bien motivé. Mais l'accomplissement des tâches de l'Etat est conditionné également par les élé- ments que sont les autorités, l'administration, la justice, les tâches de police et les dépenses du secteur financier. Dans ce chapitre, nous exposerons brièvement les incidences qu'auront ces divers éléments sur le plan financier. Pour ce qui est du personnel, la modification du 24 juin 1983 de la loi fédérale instituant des mesures destinées à améliorer les finances fédérales nous oblige à nous en tenir à l'effectif annuel moyen autorisé par les conseils législa- tifs dans le cadre du budget. Cet effectif est chaque fois diminué par rapport à l'année précédente lorsque les condi- tions le permettent. En revanche, il ne peut être accru que si le besoin de postes supplémentaires ne peut être satis- fait grâce à des mesures de rationalisation, à la suppres- sion de tâches ou encore à des transferts de personnel au sein des unités administratives à tous les échelons, voire entre les départements. Le Conseil fédéral mettra tout en oeuvre pour s'acquitter des tâches lui incombant avec l'effectif du personnel ac- tuellement autorisé. Toutefois, au cas où il ne parviendrait pas à faire face à des circonstances exceptionnelles, même en observant une stricte discipline dans la gestion des emplois, il se verrait contraint de demander l'octroi de nouveaux postes. L'accroissement des dépenses de personnel, notamment du mon- tant consacré aux traitements, doit être surtout attribué au renchérissement annuel de 2,5 pour cent sur lequel table le plan financier. Autres causes de cet accroissement: l'aug- mentation générale des salaires réels qui est envisagée et la révision de la classification des fonctions. Enfin les 483modifications d'ordre structurel que devrait subir le corps des agents devrait également induire l'accroissement des frais de personnel. A long terme, l'accroissement moyen pro- voqué par les promotions, les augmentations ordinaires de traitement, le reclassement de postes de travail et la né- cessité de pourvoir des postes vacants dans des fonctions supérieures, oscillera entre 0,5 et 0,7 pour cent par an. Compte a été tenu de cette évolution à raison de 0,5 pour cent par an dans l'estimation des dépenses de personnel. 10 à 11 millions de francs seront consacrés chaque année à la formation du personnel. Dans ce secteur, l'accroissement annuel moyen des dépenses pour la période 1987-1991 sera de l'ordre de 4,5 pour cent. Les prestations que la Confédération alloue à la Caisse fé- dérale d'assurance (CFA) sont planifiées selon les nouveaux statuts, entrés en vigueur le 1er janvier 1988. Le nouveau régime n'entraînera pas de dépenses supplémentaires pour la Confédération. La suppression de la participation au rachat d'années de cotisation, l'allégement des charges qu'entraî- nent les augmentations du gain assuré dues au rechêrisse- ment, de même que la meilleure rémunération des avoirs se- ront compensés par l'augmentation des cotisations périodi- ques. Le solde du compte de la CFA influe sur le compte financier de la Confédération. Les excédents de recettes élevés de la CFA durant la période de planification ne sont pas unique- ment dus à l'influence exercée par les nouveaux statuts. L'augmentation des traitements en termes réels et le réajus- tement de la classification des fonctions engendreront des cotisations uniques et périodiques plus élevées. En 1989, l'excédent de recettes se montera à environ 300 millions pour tomber à quelque 80 millions d'ici 1991. Le développement de l'informatique exige des moyens adé- quats . Dans ce secteur et dans celui du TED les dépenses s'accroîtront en moyenne de 13,6 pour cent par année. Elles 484atteindront quelque 360 millions de francs en 1991. La ma- jeure partie des crédits affectés à ce secteur sera consa- crée à l'acquisition de matériels et à l'exécution de man- dats de services TED. Les dépenses afférentes aux secteurs "autorités, justice, police et services spéciaux" évolueront comme il suit: Total en millions A% par rapport à l'année pré- cédente B 1988 er 1126 + 0, 6 PF 1989 PF 1990 PF 1991 i millions de francs/en % 1222 1278 1343 + 8, 5 + 4,6 + 5, 1 i6A % 87-91 + 4,7 Les dépenses afférentes à ces divers domaines s'accroissent dans une mesure légèrement inférieure à la moyenne. La forte augmentation qu'elles accusent en 1989 est due au premier chef aux facteurs que voici: frais de rémunération plus éle- vés dus à l'accroissement du nombre des postes de travail au sein de l'Administration des douanes, augmentation générale des salaires réels, mesures exceptionnelles prises en faveur de certaines catégories de personnel, engagement d'auxiliai- res supplémentaires dans les services de statistique, ac- croissement des prêts accordés à des coopératives de loge- ment, hausse des dépenses pour l'entretien et la construc- tion de bâtiments destinés à la douane, enfin augmentation sensible des besoins d'installations de traitement électro- nique des données et de bureautique. L'évolution de ces dé- penses est en outre déterminée en particulier par les be- soins croissants d'investissements dans le secteur de l'exé- cution des peines et des mesures, ainsi que par de nouvelles tâches de police dans les domaines de la protection de l'en- vironnement et de la sécurité routière. 485Les dépenses du service financier évolueront comme il.suit: Total en millions A % par rapport à 1' année précé- dente dont Parts des can- tons Intérêts passifs B 1988 PF 1989 PP 1990 PF 1991 en millions de francs/en % 3315 +15, 9 2243 1015 3165 3343 3269 -4.5 +5,6 - 2, 2 2154 2344 2256 961 941 966 *A % 87-91 + 3, 4 + 6,0 - 1,6 Les dépenses du service financier comprennent pour l'essen- tiel les parts des cantons au produit des impôts fédéraux directs et de l'impôt anticipé ainsi que les intérêts pas- sifs . Elles représentent environ 12 pour cent du total des dépenses. Les dépenses du service financier ne peuvent être influencées directement puisqu'elles sont étroitement liées à l'évolution des recettes et à l'endettement. Les taux d'accroissement desdites dépenses varient fortement d'une année à l'autre. Ces fluctuations sont imputables aux modes de taxation et de décompte pratiqués pour les deux impôts, qui ne manquent pas de se répercuter sur les parts des can- tons . Au début des années huitante, les dépenses pour le service de l'intérêt représentaient encore presque 6 pour cent des dépenses totales. En 1991, cette part ne sera plus que de 3,3 pour cent. Cette amélioration est due à une réduction planifiée de la dette ainsi qu"au niveau relativement bas du taux de l'intérêt supputé. La charge nette des intérêts qui résulte de la différence entre intérêts passifs et produit effectif du capital (sans les intérêts versés par les CFF) 486continuera de diminuer. Elle devrait tomber à 560 millions en 1991, pour ne plus représenter que 2 pour cent des recet- tes, s'inscrivant ainsi au niveau le plus bas enregistré de- puis 1974. V RÉSULTATS DE LA PLANIFICATION FINANCIÈRE DE LA LÉGISLATURE 1. Résultat et appréciation Carote financier 1988-91 Tableau 1 Dépenses . mio. A* année précédente Recettes. n1o. AX année précédente Résultat B 1988 26 000 7,3 27 219 11.6 1 219 PF 1989 27 068 4,1 27 356 0.5 288 PF 1990 28 624 5,7 28 537 4,3 - 87 PF 1991 29 432 2,8 28 446- 0,3 - 986 Avec des dépenses s'élevant à 29,4 milliards, le budget de la Confédération atteindra presque le cap des 30 milliards en 1991. Selon les prévisions, les recettes ne parviennent pas à suivre cette évolution. Elles sont estimées à 28,4 milliards pour la fin de la législature, le déficit présumé du compte financier étant ainsi de l'ordre d'un milliard. Si l'on admet une croissance économique annuelle de 4 pour cent en termes nominaux, la quote-part de l'Etat demeure in- férieure à 10 pour cent. Le but consistant à stabiliser qua- siment cette dernière serait dès lors réalisé. Il en va de 487même pour le second objectif, soit l'équilibre budgétaire, encore que la tendance va nettement dans le sens d'une aggravation de la situation financière. Un fait est néan- moins remarquable si l'on considère les pays qui nous en- tourent, c'est qu'après quinze ans de déficits, les finances fédérales auront présenté des excédents durant plusieurs an- nées. Après 1986 et 1987, les années 1988 et 1989 devraient en effet aussi accuser des résultats positifs. Nous profite- rons de cette période favorable pour reconquérir la marge de manoeuvre perdue. Les remboursements de dettes permettront de réduire encore les charges d'intérêts. On crée ainsi en quelque sorte une réserve-tampon pour les années de vaches maigres. Résultats du compte financier (en mio de fr.)Graphlaue l Ces constatations réjouissantes sont cependant troublées par les déficits prévisibles. L'excédent de 1,2 milliard budgété pour 1988 se transformera en un déficit de près d'un mil- 488liard en 1991, si les hypothèses se confirment. Il ne sau- rait hélas être question d'une consolidation durable des fi- nances fédérales. Au contraire, les faiblesses structurelles persistantes du budget de la Confédération - notamment le fait que de nombreuses recettes augmentent moins rapidement que la croissance économique — ont été masquées par la bonne marche de l'économie et la situation qui prévaut sur les marchés financiers. Le ralentissement présumé de la crois- sance économique et le réajustement induit sur les marchés financiers à la suite du krach boursier ont clairement fait réapparaître ces déficiences. Le compte financier se présen- terait sous un jour encore un peu moins favorable si la Caisse fédérale d'assurance ne versait pas, durant les an- nées du plan, d'importants excédents provenant de la révi- sion de ses statuts et des mesures envisagées en matière de traitements (cf. chap. IV, ch. 3.2, Efficacité des mesures prises par l'Etat). Le développement des recettes et des dépenses 1980-1991 Graphique 2 en mio de in. dépensesrecettes» Cl 980 C1981 Cl 9 82 C 1983 (19! C 1985 C 1986 PF 1989 PF 1990 PF 1991 34 Feuille fédérale. 140e année. Vol. I 489Le Conseil fédéral a arrêté un programme gouvernemental dont la réalisation implique une croissance moyenne des dépenses de plus de 5 pour cent par an. Il a notamment accordé une haute priorité à la protection de 1'environnement/sauvegarde des forêts, aux ouvrages paravalanches, aux transports pu- blics et à la recherche, en attribuant à ces domaines des fonds nettement plus importants que jusqu'ici. L'aide au dé- veloppement et la défense nationale croissent aussi de 2 à 3 pour cent par an en termes réels, soit plus fortement que les dépenses totales. Nous nous efforcerons de réexaminer périodiquement les tâ- ches et la façon de les exécuter. Il faut notamment considé- rer qu'avec le remplacement de la réduction linéaire des subventions par un démantèlement sélectif de celles-ci, opé- ré dans le cadre du programme complémentaire, mais également avec des projets visant à rationaliser l'administration tels qu'EFFI (administration fédérale) et GRAL (certains secteurs du DMF), ainsi qu'avec le premier volet de la nouvelle ré- partition des tâches entre la Confédération et les cantons, la législature écoulée a épuisé une bonne partie du poten- tiel d'allégement. Or l'attribution proposée des fonds aux divers groupes de tâches correspond aux priorités que s'est fixées le Conseil fédéral. Elle reflète en outre les besoins financiers qu'entraînent les mesures prévues dans les prin- cipaux domaines. Pour obtenir des réductions supplémentaires de dépenses, il faudrait procéder à la révision de certai- nes lois. L'évolution des recettes est par ailleurs un sujet de préoc- cupation. On craint un manque à gagner annuel de 1,3 mil- liard dès 1990 pour le seul impôt fédéral direct. Le pro- gramme urgent voté récemment, destiné à alléger la charge fiscale des familles, les pertes d'impôts résultant de la promotion des deuxième et troisième piliers de l'assurance- vieillesse ainsi que les moins-values dues à la compensation institutionnalisée de la progression à froid aggravent enco- re ces perspectives. Le dynamisme qui caractérisait l'impôt 490fédéral direct a ainsi été brisé. D'autres allégements, no- tamment dans le domaine de l'imposition des entreprises, sont encore à l'étude. Enfin, rappelons que l'IChA et les droits de timbre feront l'objet d'importantes propositions de réforme de notre part (cf. chapitre IV, chiffre 3.1, Nouveau régime financier). L'évolution satisfaisante des recettes annoncée pour la pre- mière moitié de la législature provient en partie de l'in- tense activité économique déployée durant les années 1985 et 1986. Un ralentissement se fera sentir pendant la seconde moitié. Alors que l'on prévoit d'abord une augmentation des recettes totales de 4,5 pour cent en moyenne par an au cours des deux prochaines années, cette croissance tombe à 2 pour cent en moyenne par an en 1990 et 1991. Ce recul est essen- tiellement imputable à la diminution précitée du produit de l'impôt fédéral direct. De plus, environ 17 pour cent de l'ensemble des recettes, soit celles de l'impôt anticipé et des droits de timbre, subissent de fortes variations et les rentrées comportent de nombreux impondérables. Au cas où ces deux impôts marqueraient un sérieux fléchissement, le défi- cit prendrait rapidement des proportions inadmissibles. En- fin, l'érosion d'importantes recettes de la Confédération, qui n'a pratiquement pas été perceptible ces dernières an- nées grâce au faible renchérissement, ne manquera pas de se faire sentir plus durement si la hausse des prix s'accen- tue. Ces évolutions dans la structure des recettes appellent à la prudence, voire à une extrême réserve. Nous ne saurions en outre les accepter sans réagir. La révision du régime fi- nancier, qu'il y a lieu d'entreprendre durant la prochaine législature, devra tenir compte de ces faiblesses structu- relles. 491Comme il ressort clairement du plan financier,.le budget de la Confédération ne parvient même pas à assumer tous les al- légements décidés jusqu'ici au titre de l'impôt fédéral di- rect. Or il est nécessaire de trouver des mesures de compen- sation équivalentes pour assainir durablement les finances fédérales. Le déficit pronostiqué pour 1991 en témoigne de façon éloquente. Rien ne serait dès lors plus faux que d'a- baisser la quote-part fiscale en prétextant que la caisse fédérale est actuellement saine. Il s'agit au contraire de maintenir aussi longtemps que possible la présente situation favorable, de manière à conférer une assise solide au nou- veau régime financier. Les finances de la Confédération ins- pirent confiance si elles sont équilibrées, ce qui est es- sentiel pour une réception favorable des propositions finan- cières. L'éclaircie budgétaire passagère n'est donc pas une raison valable pour faire preuve d'insouciance, elle doit au contraire être utilisée en vue d'une nouvelle réglementa- tion . 4922. Evolution des recettes Le tableau ci-après donne un aperçu de l'évolution des prin- cipales ressources. Recettes fiscales (mio de fr.) Tableau 2 Impôts sur le revenu et la fortune dont Impôt fédéral direct Impôt anticipé Droits de timbre Prélèvement sur la consommation dont Impôt sur le chiffre d'affaires Impôt sur le tabac Redevances routières Taxes d'orientation Droits d'entrée Droits sur les carburants Total recettes fiscales B 1988 11 524 6 500 2 700 2 200 13 896 8 350 800 291 762 970 2 630 25 420 PF 1989 11 083 6 300 2 400 2 250 14 183 8 700 800 299 740 980 2 570 25 266 PF 1990 12 030 6 800 2 800 2 300 14 598 9 050 800 309 744 990 2 610 26 628 PF 1991 11 589 6 600 2 500 2 350 14 949 9 400 800 318 725 1 000 2 610 26 538 0AX 1) 1987-91 4.7 6,1 5,7 0,5 3*4 5,3 - 4,3 1,0 1,6 - 0,2 4.0 0AX 1) 1983-87 Z*4 4,2 8,0 16,9 5.0 6,2 4,1 -1,90,5 2,0 6,0 1) croissance annuelle moyenne dans la période 19.. à 19.. 2.1 Impôt fédéral direct Les recettes provenant de l'impôt fédéral direct ont présen- té dans le passé des taux de croissance supérieurs à la moyenne. C'est pourquoi la part qui leur revenait dans les recettes fiscales globales passa de 16 pour cent en 1960 à plus d'un,quart selon le rendement budgété pour 1988 . Le dy- namisme de cet impôt s'amenuise toutefois d'une manière très 493perceptible. Alors que l'on enregistrait en moyenne entre 1960 et 1980 des taux de croissance annuels de plus de 10 pour cent, ils chutèrent de 1980 à 1986 jusqu'à un peu plus de 8 pour cent. Les années à forts revenus 1985 et 1986 constituent la base de rendement de l'impôt fédéral direct pour les années 1988 et 1989. Durant la période de taxation 1987/88, le revenu des personnes physiques a augmenté de près de 11 pour cent par rapport à la période précédente, et le produit réalisé par les personnes morales, de 30 pour cent. Pour le plan fi- nancier des années 1990 et 1991, l'impôt fédéral direct sera calculé d'après le revenu et le produit réalisés dans les années 1987 et 1988. On estime que .le revenu des personnes physiques augmentera de 10 pour cent par rapport à la pério- de précédente, et le produit des personnes morales, de 16 pour cent. Le rendement fiscal enregistrera toutefois les pertes de recettes précitées se chiffrant au total à quelque 1,3 milliard. Rappelons que les pertes de recettes dues aux possibilités de déduction offertes par la loi sur la pré- voyance professionnelle s'élèvent à 400 millions par année. Le "programme immédiat pour des impôts favorables à la fa- mille", décidé lors de la session d'automne du Parlement, réduira les recettes de 365 millions de francs par année. Il conviendra en outre de prendre en compte une compensation des effets de la progression à froid parce que le renchéris- sement accumulé entre le 31 décembre 1983 et le 31 décembre 1987 devrait dépasser les 7 pour cent prescrits dans la loi fédérale du 7 octobre 1983. Les pertes de recettes qui en résultent s'élèveront à 550 millions de francs par année. Aucune déduction n'a été prise en considération pour d'éven- tuels allégements à l'adresse des personnes morales. On prévoit que le produit de l'impôt fédéral direct augmen- tera de 6 pour cent en moyenne par an durant la période de 1987 à 1991. 4942.2 Impôt anticipé Le produit de l'impôt anticipé correspond au solde des ren- trées et des remboursements. Compte tenu de la procédure de remboursement dans des conditions d'intérêt normales, ce produit est tributaire du rythme bisannuel typique. Il est en forte augmentation les années paires, et en régression les années impaires. Durant la période de planification, les rentrées de 1'impôt anticipé augmenteront vraisemblablement de 7,5 pour cent en moyenne par an. En 1991, elles devraient dépasser nettement la limite des 15 milliards. Cet accroissement notable des recettes est dû essentiellement à l'augmentation des ren- trées provenant des dividendes des actions. La situation de rendement et la politique des dividendes de la plupart des entreprises ne devraient pas être foncièrement affectées par le récent effondrement boursier. On part en outre du fait que les obligations et les avoirs de la clientèle auprès des banques se développeront presque au même rythme que la croissance économique, alors que le niveau et la structure des intérêts devraient correspondre dans une large mesure aux valeurs actuelles. Les remboursements de l'impôt anticipé se sont inscrits ces dernières vingt années à la hausse par rapport aux rentrées (quota de remboursement). Ce développement doit surtout être mis sur le compte de l'augmentation exceptionnelle des rem- boursements à des requérants étrangers. De nombreuses con- ventions de double imposition ont été passées ces dernières années avec l'étranger. La dynamique de cette catégorie de- vrait se poursuivre sans interruption ces quatre prochaines années. On peut en outre admettre que 1'importance des in- vestisseurs institutionnels attachant une grande valeur au rendement sera de plus en plus marquée. C'est pourquoi le taux de croissance annuel des remboursements est en moyenne légèrement supérieur à celui des rentrées. Compte tenu de ce fait, le produit brut de l'impôt anticipé ne présentera plus 495les taux de croissance élevés que l'on enregistrait dans le passé. En moyenne, l'accroissement annuel sera probablement encore de 5,7 pour cent. 2.3 Droits de timbre Depuis les années quatre-vingt, le produit des droits de timbre s'est développé d'une manière extrêmement dynami- que. De 1980 à 1986, il a augmenté de plus de 20 pour cent par an. Les causes de cette évolution résident dans le chan- gement structurel des marchés financiers, dans l'intense ac- tivité boursière caractérisée par des cours à la hausse, ainsi que dans le remplacement du financement traditionnel à l'aide de crédits par l'émission de certificats de dettes ( securitization). Les droits de timbre contribuèrent ainsi dans une large mesure à l'équilibre du compte financier. La part qui leur revient dans les recettes fiscales globales passa d'un bon 4 pour cent en 1970 à plus de 9 pour cent en 1986. Ce quota aurait toutefois plutôt tendance à s'inscrire de nouveau à la baisse. Les prévisions relatives au produit des droits de timbre sont assombries par des difficultés particulières parce que lesévénements peuvent prendre rapidement une nouvelle tournuretant sur les marchés des émissions que sur les places boursières (marchés secondaires). Le récent krach boursier d'octobre 1987 le montre de nouveau clairement. L'effondrement des cours des actions réduit le droit de négociation sur chaque action. Il y a tout lieu de croire que cet effet a toutefois été partiellement compensé - du moins dans une période transitoire - par un plus grand volume du chiffre d'affaires. Lorsque, plus tard, ce volume se sera de nouveau stabilisé à un niveau inférieur, le produit des droits de négociation s'en trouvera diminué. Et ce produit-là constitue les deux tiers de l'ensemble des droits de timbre. En ce qui concerne les droits d'émission, le niveau actuel ne pourra guère être tenu, d'une part. 496parce que les besoins en capitaux auraient plutôt tendance à plafonner ou à régresser par suite d'une propension affai- blie à investir, et d'autre part, parce que les possibilités d'obtenir des agios élevés et de réaliser des bénéfices sur les cours se sont amenuisées. L'incertitude relative à l'évolution de la situation sur le marché des émissions et sur les places boursières - évolu- tion dépendant entre autres de l'attitude des gouvernements et des banques d'émission - rend extrêmement difficile l'établissement de prévisions quant aux droits de timbre pour la période du plan financier. En 1987, le produit des droits de timbre devrait s'élever à 2,3 milliards, chiffre qui se situe pratiquement au même niveau que l'année précé- dente . Vu le fléchissement des cours sur les places boursi- ères, les recettes de 1988 se situeront dans le meilleur des cas au même niveau qu'en 1987. Pour les années du plan fi- nancier, on compte avec un accroissement annuel de 50 mil- lions. Si le fléchissement des cours de la bourse devait ce- pendant s'aggraver par rapport au niveau actuel, il convien- drait alors de revoir les prévisions. 2.4 Impôt sur le chiffre d'affaires (IChA) Avec un tiers des recettes fiscales, l'IChA constitue la principale source de recettes de la Confédération. Pour com- penser la suppression en cours des droits de douane, les taux de l'impôt sur le chiffre d'affaires ont dû être aug- mentés à plusieurs reprises, si bien que depuis 1970 les re- cettes ont augmenté en moyenne de 10 pour cent par an. Cette augmentation est nettement plus forte que celle du produit national brut. L'IChA devrait continuer à être le pilier du budget de la Confédération parce qu'il bénéficiera d'une de- mande soutenue en biens de consommation et qu'il profitera - au moins durant la première moitié de la législature - d'un quota d'investissement encore satisfaisant. 497Pour la période de la législature, le produit de l'IChA cor- respondra à 1'estimation de la croissance économique. Vu l'importance que prennent de plus en plus les services ac- tuellement exonérés par rapport à la consommation de biens, l'IChA perdra peu à peu du terrain. Il est toutefois bien clair que l'on ne pourra pas renoncer indéfiniment à l'impo- sition d'au moins quelques prestations de services. L'élimi- nation de la taxe occulte sur les investissements, qui fut demandée par une motion, se chiffrera par une perte de re- cettes de 1,5 milliard par an au maximum. Il existe un large consensus pour que soit instaurée une compensation de ces pertes dans le cadre de l'imposition indirecte (cf. chap. IV, chif. 3.1, Nouveau régime financier). 2.5 Recettes douanières Les droits d'entrée stagnent depuis les années septante, plusieurs abaissements tarifaires (exemple: Tokio-round) ayant été opérés dans le cadre du GATT et des accords de libre-échange signés avec la CE. En outre, la Suisse est pratiquement le seul pays qui connaisse le système des droits calculés selon le poids et la quantité. C'est pour- quoi en période de fort renchérissement, notamment, les re- cettes douanières ne parviennent pas à suivre l'évolution économique. Aussi leur part dans l'ensemble des recettes fiscales est-elle tombée de près d'un quart en 1960 à moins de 5 pour cent aujourd'hui. On prévoit que les droits d'entrée croîtront d'un pour cent en moyenne par an durant la législature. Cela signifie que leur produit diminuera en termes réels, puisque l'on admet un renchérissement annuel de 2,5 pour cent. Le Tokio-round s'étant terminé en 1987, il ne faut plus s'attendre à des pertes de recettes à ce titre durant les années du plan fi- nancier. En revanche, le léger ralentissement présumé de la conjoncture freinera les importations. 498Les droits et la surtaxe sur les carburants subissent égale- ment une érosion. Non seulement sont-ils calculés en fonc- tion du poids et de la quantité, mais on assiste à un phéno- mène de saturation. Le parc des véhicules à moteur augmente beaucoup plus lentement que durant les années septante, et les moteurs consomment moins de carburants. La part de 1'im- position des carburants dans les recettes fiscales a baissé de 17 pour cent en 1970 à 11 pour cent en 1986. Telle qu'on l'envisage, la réduction de la surtaxe perçue sur l'essence sans plomb entraînerait encore une perte de recettes de quelque 150 millions par année. On compte avec une diminu- tion des rentrées de 0,2 pour cent en moyenne par an durant la législature. 3. ASPECTS ÉCONOMIQUES 3.1 Les investissements de la Confédération et de ses En procédant à des investissements, la Confédération contri- bue à développer et à renouveler le capital réel de notre économie. La modernisation constante des machines et des installations joue un grand rôle pour le maintien de sa com- pétitivité sur les marchés étrangers. Les nouvelles généra- tions de machines sont supérieures aux anciennes sur le plan de la qualité, de l'efficacité et de la productivité. Le re- nouvellement des bâtiments et des équipements suppose un taux d'investissement adéquat sur de longues périodes. Outre les dépenses figurant dans le compte d'Etat sous les inves- tissements, il importe de considérer également les presta- tions de la Confédératon dans le domaine de l'enseignement et de la recherche pour garantir une utilisation efficiente de l'appareil de production et assurer la compétitivité des fournisseurs suisses sur le marché mondial. Les investissements de la Confédération comprennent ceux qu'elle effectue pour ses propres besoins, les contributions 499d'investissement à des tiers, aux entreprises et établisse- ments fédéraux, aux cantons et aux communes ainsi que les prêts et les participations. Ce sont traditionnellement les contributions d'investissement qui prédominent, leur propor- tion dans les dépenses de la Confédération destinées aux in- vestissements approchant les 70 pour cent. La part du lion (plus de 90%) revient aux cantons, qui consacrent ces fonds essentiellement à la construction de routes. Les contributions étant accordées selon la capacité finan- cière des destinataires, la Confédération exerce un impor- tant rôle de redistribution. Les taux de subventionnement en partie élevés stimulent certes les investissements des can- tons et des communes, mais l'on ne saurait nier le risque de projets surdimensionnés et, partant, d'une utilisation non optimale des ressources. Avec 8,5 pour cent, les contributions d'investissement accu- sent également l'augmentation annuelle moyenne la plus forte durant la législature. Selon le plan financier, l'ensemble des dépenses d'investissement de la Confédération croissent de 6 pour cent en moyenne par an, dépassant ainsi d'environ une unité de pourcentage l'accroissement des dépenses totales de la Confédération. Pour mieux pouvoir apprécier les investissements sur le plan fédéral, il faut aussi prendre en compte ceux des CFF et des PTT. Pris ensemble, ces derniers dépassent nettement les in- vestissements de la Confédération, leur part dans les inves- tissements consolidés approchant 60 pour cent. D'après le plan d'investissement à moyen terme, les investissements des CFF présentent une croissance moyenne supérieure à ceux de la Confédération. Comme on s'y attendait, les investisse- ments prévus pour RAIL 2000 augmentent fortement. Budgétês à 30 millions pour 1988, ils devraient atteindre quelque 340 millions en 1991. 500Le volume des investissements des PTT est presque aussi éle- vé que celui de la Confédération. Leur taux de croissance moyen est toutefois inférieur à celui de la Confédération et des CFF durant la législature. Investissements Confédération - Investissements propres - Contributions d1 investissement - Prêts et participations CFF (montants nets)l) dont - Installations ferroviaires - Matériel roulant PTT dont - Equipements de té- lécommunications - Immeubles Total B 1988 PF 1989 PF 1990 PF 1991 millions de f r . / en % 3209 517 2197 495 1295 829 351 2952 2192 440 7456 3558 3718 3853 555 574 627 2493 2668 2789 510 476 437 1461 1495 1553 897 985 1141 427 362 281 3129 3229 3261 2385 2447 2508 397 436 427 8148 8442 8667 % 87-91 + 6,2 + 7,2 + 8, 7 - 5,7 + 8,3 + 10, 2 + 5,3 + 5,4 + 5,9 + 2,9 + 6,3 1 ) sans les contributions de tiers (p. ex. du canton de Zurich pour le chemin de fer urbain) L'ensemble des investissements inscrits au plan financier de 1987 à 1991 augmentent de plus de 6 pour cent en moyenne par an, taux supérieur de deux unités à l'accroissement présumé du produit intérieur brut. Les investissements des CFF ser- 501vent entre autres à rendre les transports publics plus at- trayants, contribuant de ce fait à la croissance qualitati- ve. Ces investissements sont également souhaitables du point de vue écologique puisqu'ils tendent à freiner l'extension du trafic privé. 3.2 Effets conjoncturels Entre les finances publiques et notre économie dans son en- semble, il existe un tissu complexe d'interactions. Or il y a lieu de distinguer les incidences à court terme de celles qui s'observent à long terme. L'Etat a par exemple la possi- bilité d'exercer une influence à long terme sur ses inves- tissements (dotation en capital réel), sur l'encouragement de la formation et de la recherche (niveau de qualification) et sur l'aménagement des conditions générales (densité nor- mative, structure du système fiscal, paix sociale). A court terme, l'Etat peut influer sur la demande globale par des mesures prises tant sur le plan des recettes comme des dé- penses afin d'assurer durablement un taux élevé de l'emploi (politique conjoncturelle). Il est naturellement très difficile de savoir quels effets conjoncturels émanent du budget 1988 et lesquels sont in- duits par le plan financier de la législature 1989-1991. Cela ne dépend pas seulement du résultat du compte financier et de ses variations pendant la période considérée, mais également de la structure des recettes et des dépenses. Sans vouloir entrer dans les détails, relevons à ce propos ce qui suit: Nous admettons que la croissance réelle sera modérée et qu'elle ralentira quelque peu au cours de la lé- gislature 1987-1991. A moins de subir d'importants chocs ve- nant de 1'extérieur, nous osons compter pratiquement avec le plein emploi. Le fait que les résultats des comptes financiers de la lé- gislature passent d'un excédent d'un milliard à un déficit 502du même ordre malgré la prévision du plein emploi indique un effet expansif du budget de la Confédération. Cette évolu- tion est acceptable au vu du ralentissement présumé de la croissance. On la doit en partie aux facteurs automatiques de stabilisation, en particulier à certains impôts fédéraux indirects et à des contributions aux assurances sociales.En raison du décalage entre la taxation et l'encaissement des impôts, l'impôt fédéral direct produit par contre un effet procyclique. Bien que les corrections apportées ces derniers temps aient quelque peu atténué cet effet, on ne peut pas à proprement parler d'un impôt adapté à la politique conjonc- turelle. 3.3 Evolution de la quote-part de l'Etat et de la quote part fiscale La quote-part de 1'Etat et la quote-part fiscale sont des indicateurs de la grandeur du secteur public et des charges que l'Etat impose au citoyen. Ils jouent à ce titre un rôle important dans le débat public. La quote-part de l'Etat dé- finit le rapport entre les dépenses publiques (y compris celles des entreprises et établissements fédéraux ainsi que des assurances sociales) et le produit intérieur brut. Quant à la quote-part fiscale, elle représente le rapport entre les recettes fiscales (contributions aux assurances sociales comprises) et le produit intérieur brut. La quote-part de 1'Etat indique dans quelle mesure les tâ- ches sont réparties entre l'Etat et l'économie. Une quote- part élevée signifie "davantage d'Etat" qu'une faible quote-part. Il convient toutefois d'interpréter cet indica- teur avec prudence. La quote-part de l'Etat est en effet uniquement un coefficient et ne constitue pas la fraction d'une entité. Elle comprend les doubles imputations telles que les subventions fédérales aux assurances sociales. 503De plus, elle ne renseigne pas sur le degré d'intervention des activités publiques. Une grande part de l'influence de l'Etat s'exerce par des normes juridiques, qui peuvent être aménagées de manière fort différente sans que la quote-part change pour autant. La structure des dépenses fédérales et la qualité des prestations publiques ne se répercutent pas non plus sur la quote-part de l'Etat, mais elles sont d'une importance eminente pour l'évaluation des activités publi- ques. La quote-part de l'Etat n'est donc pas un paramètre indiquant la contribution de l'Etat à la valeur ajoutée et au bien-être des citoyens, mais seulement un indice compor- tant une certaine valeur significative par rapport à une pé- riode donnée. En 1986, la quote-part de la Confédération ne s'élevait qu'à 9,5 pour cent. Elle est pratiquement demeurée stable depuis 1976, c'est-à-dire qu'elle a oscillé autour de cette va- leur. Durant la nouvelle législature également, le Conseil fédéral est déterminé à stabiliser la quote-part des dépen- ses de la Confédération dans le produit intérieur brut, bien que des nouvelles tâches nous attendent dans les domaines réputés prioritaires et que, vu la politique restrictive des dépenses pratiquée depuis plus de dix ans et les mesures de rationalisation prises par l'administration, il reste peu de marge de manoeuvre pour redimensionner les tâches. Si les hypothèses concernant l'évolution économique se réalisent plus ou moins, la quote-part des dépenses fédérales oscille- ra entre 9,5 et 10 pour cent durant la législature 1987- 1991. Pour obtenir ce taux, il a fallu comprimer sérieuse- ment les demandes de crédit des départements lors de l'éta- blissement du plan financier. Il importera cependant encore davantage de garder à l'esprit cet objectif lors de la réa- lisation du plan. Tout au plus serait-il justifié de s'en écarter en cas de difficultés économiques qui obligeraient la Confédération à prendre des mesures en faveur de l'em- ploi, pour les surmonter. 504Un autre critère dont il est beaucoup question dans les dé- bats politiques est la quote-part fiscale. Elle indique dans quelle mesure les revenus sont dérivés par les pouvoirs pub- lics et les organismes paraêtatiques pour l'exécution de tâches publiques. En 1986, la quote-part fiscale (impôts et contributions aux assurances sociales, sans la prévoyance professionnelle) atteignait 32,8 pour cent. La Confédéra- tion, les cantons et les communes ainsi que les assurances sociales y participaient avec respectivement 9,8, 12,6 et 10,4 pour cent. Si l'on y inclut la prévoyance profession- nelle, les taxes en faveur des assurances sociales s'élèvent à environ 15 pour cent. La forte augmentation de la quote- part fiscale observée depuis 1970, où elle se chiffrait à 23,8 pour cent, provient notamment des relèvements d'impôts, encore que les cantons et les communes les ont davantage ma- jorés que la Confédération. Mais la progression de la quote- part fiscale est principalement due à la hausse des contri- butions aux assurances sociales (1970: 5,6%; 1986: 10,4%; sans la prévoyance professionnelle). Tous les niveaux des administrations publiques ont décidé ces dernières années des mesures visant à alléger les impôts directs (compensation des effets de la progression à froid, possibilités de déductions accrues en vertu de la loi sur la prévoyance professionnelle, allégements en faveur des famil- les) . Ce sont avant tout les personnes physiques qui en bé- néficient. Ces mesures déploieront essentiellement leur ef- fet durant la nouvelle législature, de sorte que la quote- part fiscale risque de baisser légèrement à l'avenir. Après la révision de l'impôt fédéral direct, nous entendons proposer, durant la présente législature, de transformer le régime financier, notamment dans le domaine de l'imposition indirecte. Compte tenu de l'évolution démographique et des lacunes qu'il faut encore combler dans le système des assu- rances sociales, il sera difficile à moyen ou long terme de stabiliser la quote-part fiscale. Il importe d'autant plus de ne pas épuiser la quote-part acceptable lorsque les 35 Feuille fédérale. 140e année. Vol. I 505finances publiques sont équilibrées, en créant pour ainsi dire une réserve. Pour couvrir un éventuel besoin financier des assurances sociales, il existe toutefois d'autres solu- tions que celle qui consiste à exiger une participation ac- crue des cotisants en pour-cent du salaire. 4. PERSPECTIVES L'évolution que reflète le plan financier appelle à la pru- dence. Les recettes ne suivent plus la croissance économi- que. Nous tenterons d'éliminer ce défaut avec la réforme du régime financier. En revanche, malgré les mesures d'économie rigoureuses, les dépenses augmentent un peu plus rapidement que 1'essor économique. Vu la situation et les problèmes que nous réservent les an- nées nonante, il serait faut de s'abandonner à l'euphorie en considérant la santé actuelle des finances. Des charges sup- plémentaires nous attendent dans des secteurs importants et coûteux. La protection de l'environnement et la mise en oeu- vre de la stratégie de lutte contre la pollution atmosphéri- que exigeront des adaptations non seulement de la part de chaque individu. La Confédération sera sans doute également appelée à s'engager dans une plus forte mesure. La forêt est sérieusement menacée. La protection de l'habitat et des ar- tères vitales contre les avalanches devient toujours plus précaire. Nous devons compter avec la nécessité de construi- re des ouvrages de remplacement coûteux dans ce domaine. Les fonds requis à cet effet ont d'ores et déjà été augmentés considérablement. Nous ferons tout ce qui est en notre pou- voir afin de conserver aux populations leur habitat dans les vallées menacées. L'AVS connaît aujourd'hui encore une situation satisfaisan- te. Pour des raisons démographiques, celle-ci se détériorera toutefois dans les années nonante. Le vieillissement de la population entraînera une forte augmentation des rentes. 506Reste à savoir comment cette impasse financière pourra être résolue. Pour des raisons inhérentes au marché de l'emploi, il faudrait autant que possible éviter d'exiger de la part des cotisants une participation accrue en pour-cent du sa- laire. Il s'agit par ailleurs de maintenir le niveau actuel des prestations, voire de combler certaines lacunes. Les fi- nances fédérales risquent donc d'être grevées dans une plus large mesure par l'évolution démographique. Mais le vieil- lissement de la population n'aura pas pour seul effet de renchérir l'assurance-vieillesse. Il renforcera également l'explosion des coûts de la santé. Il convient notamment de mentionner à ce propos la maladie du SIDA. Les mesures vi- sant à la prévenir et à la combattre nécessiteront sans dou- te d'importants moyens financiers. Les transports publics sont un autre secteur en forte expan- sion. Dans le passé, nous avons par trop axé sur le trafic privé nos structures d'implantation, nos loisirs et nos for- mes de travail. Comme on ne lui a jamais imputé entièrement les coûts qu'il occasionnait, les données du marché ont été • faussées. Nous en payons aujourd'hui le prix. Cette évoluti- on pourra sans doute être corrigée quelque peu à long ter- me . Un pas important dans cette direction sera franchi avec RAIL 2000. Avec ce grand projet de communication et la nou- velle transversale ferroviaire à travers les Alpes, dont il est d'ores et déjà question, se dessinent des évolutions qui ne seront pas sans effet sur les dépenses de la Confédéra- tion . Enfin, l'avance irrésistible des nouvelles technologies ne s'arrête pas devant une armée, fût-elle de milice. Pour que notre défense soit crédible, il faut que l'armée suisse dis- pose toujours des meilleures armes. Les progrès fulgurants de la technique exigent des moyens financiers sans cesse ac- crus en termes réels pour maintenir le niveau de défense ou l'effet de dissuasion face à une ennemi potentiel. Nous avons déjà relevé les faiblesses structurelles des re- cettes. Le plan financier tient compte du manque à gagner 507provenant de la compensation de la progression à froid ainsi que des pertes de revenus résultant du programme urgent et de la prévoyance-vieillesse. Il ne contient en revanche pas les allégements proposés au titre de l'imposition des entre- prises ni les conséquences du nouveau régime financier. Ces mesures se répercuteront sur le plan financier dès 1992. Ces évolutions à moyen terme, dont les effets se feront sen- tir au-delà de 1991, nous appellent à la prudence. Une ré- duction de la quote-part de la Confédération nous paraît en tout cas irréaliste sous ces auspices. Nous devrons au con- traire mobiliser toutes nos forces pour obtenir au moins un consensus sur la manière de stabiliser tant soit peu cette quote-part. Conscients de ces faits et des conditions néces- saires à l'équilibre des finances, nous vous soumettrons par conséquent des propositions visant à réviser le régime fi- nancier de façon qu'il puisse durer au-delà de l'an 2000. 508Appendice 1 Liste des objets des Grandes lignes de 1987-1991 (Projets classés en deux catégories: ceux qui seront soumis au Parlement au cours de la première moitié de la législature et ceux qui le seront au cours de la deuxième moitié de la législature) 509Ü Liste des objets des Grandes lignes de 1987 - 1991o Objet Chiffre du rapport Répercussions financières (chapitre IV) dès en millions de francs par an I. Objets qui seront traités au cours de la première moitié de la législature - Rapport sur les relations de la Suisse 1.1 avec les institutions de Bretton Woods - Intégration européenne: divers rapports et conventions 1.1 - Garantie contre les risques à l'exportation: 1.1 rapport sur la situation actuelle et les perspectives (év. rapport) - Loi sur la statistique fédérale 1) - Révision de la loi sur 1'assurance-chômage 1) - Loi sur la protection des données 2.17 1990 1991 non encore chiffrables 1-2 1) Projet qui ne fait pas l'objet d'un commentaire particulier dans le rapport.- Révision de la loi sur la protection de 2.21 l'environnement - Introduction de taxes écologiques 2.21 - Loi sur les forêts (y compris AF urgent) 2.22 - Rapport sur les mesures actuelles et annoncées 2.22 en matière d'aménagement du territoire: programme de réalisation - Révision de la loi fédérale concernant 1) l'amélioration du logement dans les régions de montagne - Loi fédérale sur le droit foncier rural 2.22 - Arrêté fédéral sur l'économie sucrière 2.22 - Arrêté fédéral instituant des mesures en faveur 2.22 de la viticulture - Nouvelle transversale ferroviaire à travers 2.23 les Alpes - Révision de la loi sur la navigation aérienne 1) - Rapport sur les divers scénarios énergétiques 2.24 1990/91 1990/91 1990 1988 1991 1990 1990 non encore chiffrables non encore chiffrables 50-70 0,1-0,8 25 2 prochaines législatures 1) Projets qui ne font pas l'objet d'un commentaire particulier dans le rapport. 3 51151 - Loi sur l'énergie nucléaire - Révision de la loi sur l'utilisation des forces hydrauliques - 10e révision de TAVS - Révision de la loi fédérale sur l'assurance militaire - Loi sur les denrées alimentaires - Loi sur la protection contre les radiations - Révision du régime financier - Révision du statut de la monnaie - Nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (second train de mesures) - Décentralisation de l'administration fédérale - Révision de la loi sur la poursuite pour dettes et la faillite 2.24 2.24 2.31 1) aucune charge supplé- mentaire prévue aucune charge supplé- mentaire prévue prochaine législature sans effet sur le budget 40-602> 1) Projets qui ne font pas l'objet d'un commentaire particulier dans le rapport. 2) Investissements uniques pour l'achat de terrain et les constructions, répartis sur cinq ans. 1 3 1990 1989 1991 1990 2.32 2.32 3.1 1) 3.2 1) 1)Loi fédérale sur l'aide aux victimes d'infractions contre la vie et l'intégrité corporelle (loi sur l'aide aux victimes) 1) prochaine législature II. Objets qui seront traités au cours de la seconde moitié de la législature - Révision de l'Accord général sur les tarifs 1.1 douaniers et le commerce (GATT) ainsi que des accords négociés dans le cadre du Tokyo-Round - Encouragement du développement technologique et 2.12 ) du perfectionnement professionnel (y compris aux ) hautes écoles) ainsi que de la collaboration entre ) les petites et moyennes entreprises et les centres ) 1990 de formation et de recherche (rapport ou message) ) ) - Révision de la loi sur la formation professionelle 2.13 ) - Révision de la loi sur le travail 2.14 - Article constitutionnel sur la culture 2.16 1992 - Révision de l'article constitutionnel sur les langues env. 30 2.16 5-10 prochaine législature *£ 1) Projet qui ne fait pas l'objet d'un commentaire particulier dans le rapport <*>- Rapport sur la stratégie de lutte contre la pollution de l'air: état d'avancement de l'exécution des mesures 2.21 - Révision de la loi sur l'aménagement du territoire 2.22 - Rapport sur les grandes lignes du développement 2.22 souhaité de l'organisation du territoire - Révision de la loi sur l'agriculture 2.22 - Loi générale sur la coordination des transports 2.23 - Loi sur les redevances routières 2.23 - Révision de la loi concernant l'utilisation 2.23 du produit des droits d'entrée sur les carburants - Révision de la loi sur les routes nationales 2.23 - Révision de la législation sur les chemins 2.23 de fer et sur le service postal - Arrêté fédéral sur le réseau des routes 2.23 nationales - Loi sur l'énergie 2.24 - Révision de la loi sur T assurance-mal adie 2.32 1991 130 sans effet sur le budget 514Loi-cadre relative à la surveillance des 1) marchés financiers Révision du code pénal suisse et du code pénal 1) militaire: délits contre le patrimoine et faux dans les titres (y compris la révision de la loi sur l'approvisionnement du pays) 1) Projets qui ne font pas l'objet d'un commentaire particulier dans le rapport Remarque: Les travaux en vue de la révision totale de la Constitution fédérale se poursuivent au sein de l'administra- tion. Le projet de révision sera vraisemblablement soumis au parlement au cours de la législature 1991-1995. 515Appendice 2 Autres projets de la législature 1987-1991 La liste qui suit donne un aperçu des autres projets de lois et d'arrêtés fédéraux ainsi que des rapports qui sont prévus pour la présente législature. Il s'agit sans exception de projets de moins grande portée (prorogation d'arrêtés fédéraux, modification de lois, etc.) et d'arrêtés de financement. A noter que les messages relatifs aux constructions ne figurent pas sur cette liste. 51651» 7 Autres projets de la législature 1987-1991 A. Actes législatifs et rapports La Suisse dans le monde. Intégration européenne - Codification du droit des gens (tranfert à l'Etat sucesseur des droits et obligations découlant de traités: droit de Tachât international des biens) - Conventions de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, conclues sous l'égide de l'ONU (conventions internationales concernant les droits de l'homme; accord sur la lutte contre la torture) - Divers accords internationaux dans les domaines suivants: entraide judiciaire internationale en matière civile et pénale (convention relative à la lutte contre les enlèvements d'enfants, transfèrement des personnes condamnées, convention de la Haye, convention d'extradition, convention d'entraide judiciaire, protection des appellations d'origine); réfugiés; protection de l'environnement et des animaux (zones humides, protection des animaux, protection de la couche d'ozone); transports (trafic ferroviaire international, transport des conteneurs, navigation aérienne, accords sur les tarifs douaniers); navigation maritime et intérieure (règles concernant l'attitude à adopter lors des conférences sur la répartition des lignes), navigation sur le Rhin, navigation sur le lac Majeur et le lac de Lugano); postes et télécommunications (Actes du Congrès postal universel, accord international sur les telécommuniétions); énergie (énergie nucléaire, centrales hydroélectriques; conventions sur la sécurité sociale. - Participation aux accords internationaux sur les produits de base - Accord relatif aux transports combinés internationaux rail/route de marchandises (ATC) - Convention européenne sur les actes de violence et les excès commis par des spectateurs lors de manifestations sportives - Conventions de Vienne sur le droit régissant les traités - Protocole sur les privilèges et immunités d'EUMETSAT (organisation européenne pour l'exploitation de satellites météorologiques) ainsi que d'INMARSAT (organisation de télécommunications par satellites) - Convention sur l'entraide en cas de catastrophe ou d'accident grave - Traité de l'Antarctique - Divers accords d'indemnisation (RFA, URSS, etc.) - Divers prêts à la FIPOI - Participation aux facilités d'ajustements structurels du Fonds monétaire international - Accords entre la CE et l'AELE sur la compétence judiciaire et l'exécution de décisions judiciaires en matière civile et commerciale - Convention européenne relative au pays du premier asile- Modification de l'Acte constitutif du Comité intergouvernemental pour les migrations européennes Politique de sécurité - Révision de la loi fédérale sur l'organisation militaire - Réorganisation du Commandement des troupes d'aviation et de DCA - Révision de l'organisation des troupes - Rapport concernant l'intervention de la protection civile en cas de catastrophe - Rapport intermédiaire sur la politique de sécurité Innovation - Travail - Culture - Arrêté fédéral relatif à la participation aux programmes européens visant à encourager le perfectionnement professionnel et la mobilité de la main-d'oeuvre - Arrêté fédéral relatif à la participation aux programmes européens visant à encourager la recherche et la coopération scientifique - Loi sur le cinéma Protection de l'environnement et du paysage. Infrastructure - Révision de la loi sur la protection de la nature et du paysage (y compris les monuments historiques) - Révision de la loi sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne - Révision de la loi sur la protection des obtentions végétales - Arrêté fédéral relatif à des mesures visant à sauvegarder la navigation maritime sous pavillon suisse - Loi fixant la part des recettes fiscales et douanières revenant aux transports publics - Révision de la loi sur les chemins de fer - Loi concernant les voies de raccordement - Loi concernant la responsabilité civile des entreprises de transports - Rapport sur les énergies de substitution - Révision de la loi sur l'organisation des PTT (projet visant à doter les PTT d'un capital propre) Sécurité sociale - Santé publique - Loi concernant la pharmacopée - Approbation de l'accord sur les substances psychotropes/Révision de la loi sur les stupéfiants - Révision de la loi sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin 518Regime financier - Arrêté fédéral concernant l'émission d'emprunts - Révision de la loi sur les finances de la Confédération - Révision de la loi sur les douanes - Révision de la loi sur l'imposition du tabac - Révision de la loi sur le contrôle du commerce des métaux précieux et des ouvrages en métaux précieux - Arrêté fédéral concernant les allocations de renchérissement accordées au personnel fédéral Ordre juridique - Révision du code des obligations (abrogation de dispositions sur la vente par acomptes et la vente avec paiements préalables) - Arrêté fédéral concernant la participation aux frais des mensurations cadastrales - Arrêté fédéral concernant les prestations extraordinaires fournies par les cantons en faveur de la Confédération dans l'accomplissement de tâches relevant du droit international public - Arrête fédéral concernant la nouvelle organisation de protection dans l'administration fédérale - Révision de la loi sur les voyageurs de commerce - Loi concernant la protection des marques de fabriquer et de commerce - Révision de la loi sur les brevets d'invention - Révision tendant à harmoniser le code pénal avec les conventions internationales visant à éliminer toutes les formes de discrimination raciale - Loi sur la garantie des obligations assumées par les sociétés d'assurance non-vie - Révision de la loi sur les droits politiques des Suisses de l'étranger - Révision de la loi sur les droits politiques B. Arrêtés de financement - Participation de la Suisse aux expositions universelles de Séville et de Chicago en 1992 - Poursuite de l'aide humanitaire internationale de la Confédération - Poursuite de la coopération technique et de l'aide financière en faveur des pays en développement - Participation de la Suisse aux augmentations de capital des banques régionales de développement - Contribution de la Confédération au CICR - Coopération de la Suisse à des mesures monétaires internationales520 - Poursuite de mesures économiques et commerciales dans le cadre de la coopération internationale au développement - Encouragement de la recherche scientifique pour les années 1992-1995 - Financement de la recherche et du développement orientés vers la pratique (y compris la coopération européenne dans le domaine de la recherche technique) pour les années 1992-1995 - Collaboration avec la Bibliothèque cantonale et universitaire de Lausanne dans le domaine de l'informatique (système SIBIL/REBUS) - Informatisation de la bibliographie nationale et du catalogue général de la Suisse - 7e période de subventionnement, selon la loi sur l'aide aux universités - Allocation de subventions pour les dépenses des cantons en faveur de bourses d'études - Soutien de la Fondation Pro Helvetia pour les années 1992-1995 - Soutien de la Fondation "Bibliothèque pour tous" - 700e anniversaire de la Confédération suisse - Contribution à l'exploitation agricole du sol dans des conditions difficiles pour les années 1990-1994 Subsides aux détenteurs de bétail de la région de montagne et de la région préalpine des collines Crédits de programme pour la construction de 1ogements Rail 2000: régime spécial de finacement des entreprises de transport concessionnaires Prêts de la Confédération pour les programmes d'aménagement des aéroports de Baie et de Genève pour les années 1988-1993 Fixation des subsides fédéraux alloués aux caisses-maladie pour les soins médicaux et pharmaceutiquesAppendice 3 Liste des initiatives populaires pendantes ou annoncées: état au 31 décembre 1987 36 Feuille fédérale. 140e année. Vol. I 5218 INITIATIVES PENDANTES AU 31 DECEMBRE 1987 Titre (abrégé) Pour une protection des exploitations paysannes et contre les fabriques d'animaux (initiative en faveur des petits paysans) Pour une assurance-maladie financièrement supportable (Initiative des caisses-maladie) Pour l'encouragement des transports publics Halte au bétonnage - pour une stabilisation du réseau routier Pour une saine assurance-maladie Pour la suppression de la taxe sur les poids lourds Pour la suppression de la vignette routière Pour une Suisse sans armée et pour une politique globale de paix Pour une réduction stricte et progressive des expériences sur les animaux (Limitons strictement l'expérimentation animale!) Déposée le Publication Rapport du Conseil (aboutissement) fédéral (délai) 28. 2.1985 FF 1985 I 1226 27. 2.1988 - 30. 4.1985 FF 1985 II 515 29. 4.1988 24. 2.1986 FF 1986 I 1277 23. 2.1989 25. 2.1986 FF 1986 I 95 24. 2.1989 17. 3.1986 FF 1986 I 308 16. 3.1989 24. 6.1986 FF 1986 II 1302 23. 6.1989 8. 7.1986 FF 1986 II 1382 7. 7.1989 12. 9.1986 FF 1986 III 836 11. 9.1989 - 30.10.1986 FF 1987 I 695 29.10.1989En faveur d'Impôts fédéraux plus équitables 27. 2.1987 FF 1987 I 358 26. 2.1989 pour les couples mariés et pour la famille Contre l'application abusive des techniques 13. 4.1987 FF 1987 II 1233 12. 4.1989 de reproduction et de manipulation génétique à l'espèce humaine Halte à la construction de centrales 23. 4.1987 FF 1987 II 1401 22. 4.1989 nucléaires (Moratoire) Pour une région sans autoroute entre Morat 2. 7.1987 FF 1988 ... 1. 7.1989 et Yverdon Pour un district du Knonau sans autoroute 2. 7.1987 FF 1988 ... 1. 7.1989 Contre la construction d'une autoroute entre 2. 7.1987 FF 1988 ... 1. 7.1989 Bienne et Soleure/Zuchwil Pour un canton du Jura libre d'autoroute 2. 7.1987 FF 1988 ... 1. 7.1989 Sur la surveillance des prix et des intérêts 28. 9.1987 FF 1988 I 92 27. 9.1989 des crédits Pour un abandon progressif de l'énergie 1.10.1987 FF 1988 I 95 30. 9.1989 atomique 523INITIATIVES ANNONCEES AU 31 DECEMBRE 1987 Titre Publication Délai imparti pour la collecte des signatures Pour l'élimination des excréments de chiens 15. 7.1986 15. 1.1988 sur le domaine public FF 1986 II 726 Initiative suisse pour la paix 19. 5.1987 19.11.1988 FF 1987 I 486 Pour la limitation de l'accueil des demandeurs 2. 6.1987 2.12.1988 d'asile FF 1987 II 767 Contre l'exploitation mercantile de la violence 1. 9.1987 1. 3.1989 et de la sexualité dans les médias FF 1987 III 10 Pour l'éducation aux valeurs inhérentes à la 1. 9.1987 1. 3.1989 Déclaration Universelle des Droits de l'Homme FF 1987 III 7 dans l'enseignement public et privé 524Appendice 4 Plan financier de la législature - Dépenses par groupes de tâches - Dépenses par groupes spécifiques - Classification économique des dépenses - Recettes 525Plan financier de la législature 1 989-1 991 Dépenses par groupes de tâches Total des dépenses 10 Autorités, administration générale 11 Justice 12 Police 13 Services spéciaux 1 5 Relations avec l'étranger dont 150 Relations politiques 1 52 Assistance aux pays en développement 20 Défense nationale 30 Enseignement et recherche dont 301 Formation professionnelle 303 Etablissements universitaires 305/306 Recherche 35 Culture, loisirs et sports 40 Santé 45 Protection de l'environnement 50 Prévoyance sociale 60 Aménagement du territoire/politique régionale de développement 61 Communications et énergie dont 610 Routes 611 Transports publics 70 Agriculture et alimentation dont 701 Mesures techniques 702 Mesures économiques 71 Sylviculture, chasse, pèche 72 Corrections de cours d'eau et ouvrages paravalanches 75 Industrie, artisanat et commerce 80 Dépenses du service financier dont 800 Frais de capitaux 802 Parts cantonales Budget B 1988 mio de fr. 26000 756 208 57 105 1417 316 856 4962 2389 338 1 193 745 195 54 194 5621 54 3837 1850 1789 2386 343 1955 103 132 215 3315 1 033 2243 Plan financier de la législature PF 1989 mio de fr. 27068 820 231 60 111 1518 349 913 5305 2482 344 1 244 775 204 57 210 5719 66 4314 2052 2053 2345 340 1914 118 142 201 3165 983 2154 PF1990 miodefr. 28624 872 232 63 111 1590 369 979 5721 2543 352 1 263 805 207 58 220 £216 57 4542 2074 2248 2373 346 1933 145 149 182 3343 959 2344 PF1991 mio de fr. 29432 917 247 65 114 1648 372 1028 6028 2636 357 1 319 841 212 60 228 6298 78 4697 2096 2366 2425 351 1979 173 161 176 3269 983 2256 526Variations 1987/88 mio de fr. + 1775 + 17 + 8 1 18 + 77 + 1 + 55 + 157 + 149 27 •f 77 + 101 + 16 + 12 + 10 + 367 + 22 + 392 •f 121 + 267 + 134 + 16 + 122 + S * 30 58 f 456 16 + 459 1988/89 miodefr. + 1068 + 64 + 23 * 3 * 6 + 101 + 33 + 56 + 343 + 93 + 6 + 51 + 30 •f 9 •f 3 + 16 * 98 + 12 + 477 + 202 + 264 41 3 41 + 15 + 10 14 150 50 89 1989/90 miodefr. + 1556 * 52 » 1 * 3 1 + 72 + 20 + 66 •f 416 + 61 + 8 + 19 + 30 » 3 + 1 + 10 + 497 9 t 228 + 22 + 195 * 28 + 6 + 19 « 27 + 7 19 + 178 24 + 190 1990/91 miodefr. + 808 o 45 •f 14 * 2 * 4 « 58 f 3 + 49 + 307 + 93 + 5 + 56 + 36 + 5 t 2 + 8 t 82 •f 21 + 155 + 22 + 118 + 52 + 5 + 46 * 28 •f 12 6 74 + 24 88 Taux de croissance annuel moyen 1987-91 pour cent + 5,0 + 5.5 + 5.4 + 2,9 1,9 + 5,3 + 4,3 * 6,4 + 5,8 * 4,2 0,6 + 4,3 + 6,9 + 4,3 + 9,3 + 5,5 * 4.6 •f 25,0 + 8,1 + 4,9 + 11,7 + 1.9 + 1,8 + 1.9 + 15.3 + 12,1 10.4 + 3,4 1,6 + 6,0 1983-87 pour cent + 4,5 « 6,3 « 6,6 * 3,3 * 5,6 + 9.9 + 8,0 + 9,3 + 2,7 + 7,0 + 3,4 + 8,5 + 7,6 f 9,0 •f 0,6 + 2.6 + 5,0 15,9 + 2,1 + 4,5 0,3 + 8,0 + 6,9 + 8,2 t 23.6 + 16.7 1,1 + 3.0 + 0,6 + 4,5 527Plan financier de la législature 1989-1991 Dépenses par groupes spécifiques Dépenses 1 Intérêts 10 Intérêts de la dette 1 1 Service d'intérêts aux établissements fédéraux et aux fonds spéciaux 2 Autorités 2 Personnel 21 Rétribution du personnel 22 Mesures de prévoyance 3 Dépenses générales -Auxiliaires - Entretien des immeubles et du mobilier - Dépenses d'exploitation - Loyers, fermages, cantonnements, indemnités pour dommages - Engagements et prestations contractuelles 4 Parts des cantons aux recettes fédérales 4 Mesures sociales de la Confédération -AVS (total) -Al (total) - Assurance militaire 4 Subventions fédérales 41 Transports et communications 42 Industrie, artisanat et commerce 43 Agriculture et alimentation 44 Sylviculture, ouvrages de défense 44 Protection de l'environnement, de la nature etdu paysage, faune 45 Hygiène publique, assurance maladie 45 Politique sociale, construction de logements 45 Protection civile 46 Culture 46 Enseignement et recherche 47 Formation militaire hors service, gymnastique et sports 48 Justice, politique 48 Aménagement du territoire, développement 48 Divers 4 Œuvres d'entraide et institutions internationales 5 Immeubles et mobilier 50 Terrains et bâtiments 51 Mobilier 52 Matériel de protection civile 55 Matériel de guerre 5 Entreprises exécutées en communauté 6 Prêts et marchandises Budget B 1988 m io de fr. 26000 1015 871 144 36 2664 2493 171 2402 96 394 824 154 399 2243 4482 2855 1402 225 7433 2346 102 2086 180 240 975 71 126 86 1084 11 72 51 3 1 121 2873 608 271 41 1953 1226 505 Plan financier de la législature Vf 1989 miodefr. 27068 961 832 129 37 2807 2631 176 2S06 97 420 862 158 408 2154 4547 2891 1429 227 7820 2633 80 2074 192 258 996 76 126 93 1 131 11 85 62 3 1195 3143 650 291 48 2154 1379 519 PF 1990 miodefr. 28624 941 829 112 37 2909 2729 180 2605 104 438 876 158 439 2344 S 023 3281 1507 235 8071 2775 81 2094 210 281 1001 85 127 93 1 179 12 76 54 3 1249 3482 660 301 61 2460 1477 486 PF1991 miodefr. 29432 966 859 107 38 3021 2835 186 2698 112 458 902 168 437 22S6 S 088 3325 1 526 237 8297 2842 86 2 141 233 302 1006 92 127 90 1209 11 80 75 3 1339 3729 683 327 67 2652 1553 447 528Modifications 1987/88 mio de fr. + 1775 17 34 + 17 - * 75 + 78 3 + 24 + 3 + 22 + 21 + 1 + 34 * 459 + 333 + 184 + 137 + 12 + 562 + 305 + 32 + 89 + 24 + 22 t 34 + 2 - + 9 + 21 2 + 3 + 22 + 1 + 83 + 202 + 38 + 31 - + 133 + 112 58 1988/89 mio de fr. + 1068 54 39 15 » 1 + 143 + 138 + 5 + 104 + 1 + 26 + 38 + 4 + 9 89 + 65 + 36 + 27 + 2 * 387 + 287 22 12 + 12 + 18 + 42 + 5 - + 7 + 47 - + 13 + 11 - + 74 + 270 + 42 + 20 + 7 + 201 * 153 + 14 1989/90 mio de fr. + 1556 20 3 17 • + 102 * 98 + 4 + 99 + 7 + 18 + 14 - + 31 + 190 + 476 + 390 + 78 + 8 + 251 + 142 + 1 t 20 + 18 + 23 475 + 9 + t - + 48 + 1 9 8 - + 54 * 339 + 10 + 10 + 13 + 306 + 98 33 1990/91 mio de fr. + 808 o 25 + 30 5 + 1 o 112 + 106 + 6 « 93 + 8 + 20 + 26 + 10 2 88 + 65 + 44 + 19 + 2 * 226 + 67 + 5 + 47 + 23 + 21 + 30 + 7 - 3 + 30 1 + 4 + 21 - t 90 + 247 + 23 + 26 + 6 + 192 * 76 39 T«UK de croissance annuel moyen 1987-91 pour cent + 5,0 1.6 1,3 4,2 * 1,4 + 3.9 + 4,1 + 1,7 + 3.2 + 4,8 + 5,3 + 3,0 + 2,4 + 4,6 + 6,0 » 5,2 + 5,6 + 4,8 + 2,7 + 4,8 + 8,6 + 5,3 + 1,8 + 10,6 + 8,5 + 1,7 + 7,5 + 0,2 + 4,0 + 3,3 4,1 + 3,8 + 26,8 + 10,7 * 6.6 + 8.7 + 4,6 + 8,0 + 13,1 + 9,9 * 8,7 5.6 1983-87 pour cent + 4,5 » 0.8 + 0,6 + 2,1 * 4,7 + 3.2 + 2,8 •f 8,8 + 6.5 + 13,0 + 7,1 + 2,3 i- 6,9 + 5,8 » 4,5 + 5.7 + 5,8 + 5,8 + 3,0 » 4,7 + ' 3,1 + 0,4 + 7,2 + 16,7 + 9,3 + 2,5 + 4,4 + 0,8 + 13,1 + 5,0 + 2,0 + 5,4 17,3 - + 10.9 * 3.4 + 3.1 + 14,8 2,3 + 2,5 0,7 + 8,1 529Plan financier de la législature 1989-1991 Classification économique des dépenses Dépenses Rémunérations, prestations sociales ' - Rémunérations - Prestations sociales Consommation de biens et services dont investissements militaires Intérêts passifs Investissements dont - Bâtiments - Machines, installations, véhicules Transferts à des tiers pour dépenses courantes • Subventions aux producteurs - Contributions aux ménages privés - Contributions aux caisses-maladie - Contributions a des institutions privées - Contributions à l'étranger pour investissements dam le pays Transferts aux entreprises et établissements de la Con- fédération pour dépenses courantes - Contributions aux CFF - Contributions à l'AVS/AI pour investissements aux CFF Transferts aux cantons et communes pour dépenses courantes - Contributions aux dépenses courantes • Quotes-parts des cantons aux recettes fédérales pour investissements Prêts et participations - aux cantons et communes -à des tiers -à l'étranger - à des établissements fédéraux Dépenses courantes totales Dépenses d'investissement totales Dépenses pour besoins propres Transferts Dépenses courantes totales Dépenses d'investissement totales Dépenses pour besoins propres Transferts Budget B 1988 mio de fr. 26000 2764 2610 154 4456 2292 1015 517 214 285 4523 4356 1685 283 965 575 848 167 5201 5199 1 194 4005 2 7029 5001 2718 2283 2028 495 70 334 91 - 22773 3209 8751 17201 87.8 12,2 33,7 66,3 Plan financier de la législature PF 1989 miodefr. 27068 2908 2750 158 4796 2510 961 555 226 310 4670 4443 1 668 286 985 568 936 227 5427 5427 1 365 4062 - 7241 4975 2793 2182 2266 510 71 339 100 - 23531 3558 9220 17844 (•n ponr-ci 86,9 13,1 34,1 65,9 PF 1990 mio de fr. 28624 3017 2854 163 S 185 2830 941 574 221 333 4847 4596 1 704 296 990 576 1030 25 1 6033 6033 1 527 4506 7551 5134 2750 2384 2417 476 75 325 76 - 24984 37)8 97)7 »8 96) otdutoUl) 87,) 12,9 33,9 66,1 PF 1991 mio de fr. 29432 3136 2968 168 5470 3025 966 627 244 362 5031 4746 1 753 298 995 582 1 118 285 6175 6175 1612 4563 - 7590 5086 2800 2286 2504 437 76 312 49 - 25690 3853 )0)99 )93)9 87,0 )3,0 34,6 65,4 1 Y compris les dépenses pour les autoritées et le personnel! employé temporairement 530Variations 1987/88 mio de fr. + 1775 10 + 81 92 * 262 + 149 17 + 43 •f 18 + 27 + 293 + 243 + 99 + 1 + 35 + 75 + 33 + 50 * 529 + 535 + 238 + 297 12 + 733 + 571 + 97 + 474 + 162 58 + 5 81 + 18 - 1583 + »74 + 276 + 7450 1988/89 mio de fr. + 1068 + 144 + 140 + 4 + 340 + 218 54 * 38 + 12 + 25 + 147 + 87 17 + 3 + 20 7 + 88 + 60 » 226 + 228 + 171 + 57 2 + 212 26 + 75 101 + 238 * 15 + 1 + 5 + 9 + 758 + 349 + 469 + 643 1989/90 mio de fr. + 1556 + 109 + 104 + 5 + 389 + 320 20 * 19 5 + 23 + 177 + 1S3 + 36 + 10 + 5 + 8 + 94 + 24 + 606 + 606 + 162 + 444 - + 310 + »59 43 + 202 + 15» 34 + 4 14 24 + »453 •f »60 + 497 + » »»7 1990/91 mio de fr. + 808 + 119 + 114 + S t 285 •f 195 + 25 + 53 + 23 + 29 + 184 + »50 + 49 + 2 + 5 + 6 + 88 + 34 + 142 + »42 f 85 •f 57 - + 39 48 + 50 98 + 87 39 + 1 13 27 + 706 + »J5 •f 482 + 358 Taux de croissance annuel moyen 1987-91 pour cent + 5,0 + 3,1 + 4,1 9,1 * 6.9 + 9,0 1,6 * 7,2 + 5,6 + 8,8 + 4.4 + 3,6 + 2,5 + 1,4 + 1,7 + 3,9 + 8,2 + 24,9 + 7,2 + 7,3 + 14,0 + 5,3 - + 4,8 + 3.5 + 1,7 + 6,0 + 7,6 5,8 + 4,0 6,9 9,5 + 4,9 + 6,2 + 4,7 + 5,2 1983-87 pour cent + 4,5 * 3.9 + 3,1 + 14,7 + 3.9 + 2,5 * 0,7 * 8.3 + 4,7 + 12,7 + 6.0 * 6,1 + 7,9 + 5,2 + 2,7 + 8,6 + 5,8 + »,3 + 4,1 + 4,» 4,2 + 6,9 + »,9 * 4,8 + 7,4 + 9,7 + 4,5 0,3 + 8,5 + 12,9 + 8,9 + 3,8 + 4,9 + 8,8 + 3.7 + 5,0 531Plan financier de la législature 1989-1991 Recettes Recettes totales Recettes fiscales Impôts sur le revenu et sur la fortune (en % des recettes fiscales) dont -Impôt fédéral direct -Impôt anticipé - Taxe d'exemption du service militaire - Droits de timbre Prélèvements sur la consommation (en % des recettes fiscales) dont - Impôt sur le chiffre d'affaires -Impôt sur le tabac -Droits d'entrée - Droits sur les carburants - Droits supplémentaires sur les carburants - Redevance sur le trafic des poids lourds - Redevance pour l'utilisation des routes nationales - Taxes d'orientation - Droits supplémentaires sur le vin -Impôt sur la bière Prêts et marchandises dont - Prêts Produit de la fortune dont - Produits de capitaux - CFF, prêts et compte courant Autres recettes dont - Bénéfice de la régie des alcools - PTT, remise du bénéfice - CFA, excédent de recettes - Participations et remboursements de frais - Recettes administratives - Produit des ventes Budget B 1988 mio de fr. 27219 25 420 TI 524 (45,3) 6500 2700 124 2200 13 896 (54,7) 8350 800 970 1 120 1510 121 170 762 26 61 139 128 551 439 82 1 109 231 170 47 201 339 118 Plan financier de la législature PF 1989 miodefr. 27356 25266 11083 (43,9) 6300 2400 133 2250 I4T8.J (56,1) 8700 800 980 1 160 1 410 124 175 740 27 61 140 128 567 425 112 1383 235 170 301 208 346 120 PF1990 mio de fr. 28537 26628 (2030 (45,2) 6800 2800 130 2300 M 598 (54,8) 9050 800 990 1 180 1430 127 182 744 28 61 140 128 S93 4Q8 154 1176 226 150 111 213 353 120 PF1991 mio de fr. 28446 26538 r r 589 (43,7) 6600 2500 139 2350 14949 (56,3) 9400 800 1 000 1 180 1430 131 187 725 29 61 138 126 623 403 189 1 147 231 150 77 207 358 120 532Variations 1987/88 mio de fr. + 2823 + 2708 + 1893 + 1300 + 700 7 100 + 815 + 700 • - + 30 10 + 10 + 9 + 13 «• 66 7 + 4 + 13 + 13 * 60 + 47 + 16 * 42 5 - + 47 7 + 9 2 1988/89 mio de fr. + 137 154 441 200 300 + 9 + SO + 287 + 3SO - + 10 + 40 100 + 3 + 5 22 + 1 • + 1 - + 16 14 + 30 + 274 + 4 - + 2S4 + 7 + 7 + 2 1989/90 mio de fr. + 1181 + 1362 + 947 + 500 + 400 3 + 50 + 415 + 350 - + 10 + 20 + 20 + 3 + 7 + 4 + 1 - - - + 26 17 + 42 207 9 20 190 + 5 + 7 1990/91 mio de fr. - 91 90 441 200 300 + 9 + 50 + 351 + 350 - + 10 - - + 4 + 5 19 + 1 • 2 2 + 30 - . 5 + 35 29 + 5 - 34 6 •f 5 Taux de croissance annuel moyen 1987-91 pour cent + 3,9 + 4,0 + 6,1 + 6,1 + 5,7 + 1,5 + 0,5 + 3.4 + 5,3 . + 1,6 + 1,1 1,2 i- 4,0 + 4,5 + 1,0 3,2 + 1,7 * 2,3 + 2,3 + 6,1 + 0,7 + 30,1 + 13 0,5 3,1 . 0,1 + 2,1 1983-87 pour cent + 5,9 + 6,0 + 7,4 + 4,2 1,8 + 5,0 + 16,9 + 5,0 + 6,2 + 4,1 i- 0,5 + 2,0 + 2,1 . - + 1,9 + 6,1 + 3,3 « 12.0 + 12,8 + 5,3 + 6,7 - + 3,0 2,3 + 17,2 . + 1,9 + 2,8 + 3,6 533Appendice 5 EXECUTION DES OBJETS MENTIONNES DANS LES GRANDES LIGNES 1983-1987 La Uste suivante contient les projets annoncés dans les Grandes lignes de la politique gouvernementale 1983-1987, classés selon Tordre des priorités fixé dans le rapport du Conseil fédéral du 29 août 1984. 534EXECUTION DES OBJETS MENTIONNES DANS LES GRANDES LIGNES 1983-1987 Objet Etat de l'exécution Objets des Grandes lignes classés dans le 1er degré de priorité (Projets qu'il était prévu de soumettre aux Chambres fédérales au cours de la première moitié de la législature et dont l'examen devait être terminé à la fin de la législature) - Programme financier complémentaire - Garantie contre les risques à l'exportation (rapport ou message) - Révision partielle de la loi sur l'organi- sation militaire et du code pénal militaire (décrimlnallsation des vrais objecteurs de conscience) - Rapport sur la révision totale de la constitution - Révision + de la loi sur le travail et + de la loi sur la durée du travail (sous l'angle de l'égalité entre l'homme et la femme) - Rapport sur l'égalité des droits entre 1'homme et 1 a femme - Révision de la loi sur les droits politiques (procédure de vote) - Révision de la loi sur le droit de cité (nationalité suisse) - Loi sur la constitution de réserves de crise Message du 12.3.84 FF 1984 I 1281 Reporté à la législa- ture 1987-1991 Message du 27.5.87 FF 1987 II 1335 Rapport du 6.11.85 FF 1985 III 1 Reporté à la législa- ture 1987-1991 Message du 30.4.86 FF 1986 II 565 Rapport du 26.2.86 FF 1986 I 1132 Message du 28.3.84 FF 1984 II 345 Message du 18.4.84 FF 1984 II 214 et Message du 26.8.87 FF 1987 III 285 Message du 29.2.84 FF 1984 I 1147 535- Loi sur le service de l'emploi - Loi sur la surveillance des prix - Loi sur la protection des consommateurs - Révision du droit régissant le bail à loyer (modification de la constitution et du code des obligations) - Révision de la loi sur les banques - Loi sur les opérations boursières d'initiés - Sixième rapport sur l'agriculture - Arrêté sur l'économie laitière 1987 - Arrêté sur l'économie sucrière - Révision de la loi sur les crédits d'Investissement - Rapport sur les dommages causés aux forêts Modification de la loi fédérale sur l'utilisation des forces hydrauliques Message du 27.11.85 FF 1985 III 524 Message du 30.5.84 FF 1984 II 781 Message du 7.S.86 FF 1986 II 360 Message du 27.3.85 FF 1985 I 1369 D'Importants change- ments dans le secteur bancaire et sur les marchés financiers ont fait apparaître la révision comme inopportune. De plus la jurisprudence a tenu compte de divers besoins en matière de surveillance. Message du 1.5.85 FF 1985 II 70 Rapport du 1.10.84 FF 1984 III 469 Message du 16.6.86 FF 1986 II 994 Message du 29.8.84 FF 1984 II 1420 Message du 16.6.86 FF 1986 II 1150 Rapport du 21.11.84 FF 1984 III 1133 Message du 12.11.84 FF 1984 III 1445 - Révision de la loi sur les CFF (adaptation sur la'base des expertises) - Mandat CFF 1987 Nouvelles règles d'indemnisation des charges publiques des entreprises de transport concessionnaires (révision de la loi sur les chemins de fer) Reporté lorsque les priorités ont été fixées Message du 27.11.85 FF 1985 III 634 Approuvé par le Conseil fédéral le 18.11.87 536- Arrêté fédéral sur une liaison ouverte toute Tannée entre la Basse-Engadine et le Prättigau - Arrêté fédéral sur l'affectation des droits sur les carburants (lié à un arrêté fédéral sur le «financement par les cantons du transport régional des voyageurs par les CFF) - Réexamen de six tronçons de routes nationales - Révision de la loi sur T assurance-invalidité Révision de la loi sur les prestations complé- mentaires Révision totale de la loi sur le droit d'auteur Message du 19.2.86 FF 1986 I 805 Message du 13.3.84 FF 1984 I 993 Message du 17.12.84 FF 1985 I 541 Message du 21.11.84 FF 1985 I 21 Message du 21.11.84 FF 1985 I 104 Message du 29.8.84 FF 1984 III 177 Objets des Grandes lignes classés dans le 2e degré de priorfté (Projets qu'il était prévu de soumettre au Parlement avant la fin de la législature) - Nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (second train de mesures) - Loi sur les subventions Conversion des droits de douane en impôts (article constitutionnel) Révision de la loi sur l'imposition du tabac Reporté à la législa- ture 1987-1991 Message du 15.12.86FF 1987 I 369 Cet objet a été re- porté à la législature 1987-1991 afin d'être intégré dans le nouveau régime financier Reporté à la législa- ture 1987-1991 Arrêté fédéral d'adhésion aux institutions de Bretton Woods - Loi sur la protection des données Après le rejet par le peuple et les cantons de 1'adhésion de la Suisse à T ONU, le Conseil fédéral n'estime pas opportun de soumettre ce projet aux Chambres dans le délai prévu. Reporté à la législa- ture 1987-1991 37 Feuille fédérale. 140e année. Vol. I 537Révision du code pénal (ordinaire et militaire): délits contre l'intégrité corporelle, la vie, les moeurs et la famille Révision totale de la loi sur la poursuite pour dettes et la faillite Révision de la loi d'organisation judiciaire Loi sur le système d'information de la police criminelle (KIS) Loi de garantie dans les assurances autres que 1'assurance-vie Rapport sur l'état de l'utilisation du sol et de l'urbanisation - Révision du droit foncier rural - Révision totale de la loi sur l'énergie atomique - Arrêté fédéral sur la nouvelle transversale ferroviaire (NTF) des CFF - Loi sur les télécommunications - 10e révision de l'AVS - Révision totale de la loi sur le denrées alimentaires - Loi sur la radi oprotection - Arrêté fédéral sur les activités extrascolaires de la jeunesse - Révision de la loi sur le cinéma - Loi sur la radio et la télévision Message du 26.6.85 FF 1985 II 1021 Reporté à la législa- ture 1987-1991 Message du 29.5.85 FF 1985 II 741 Les chefs des départe- ments cantonaux de justice et police ayant renoncé au KIS, ce projet est devenu sans objet Reporté à la législa- ture 1987-1991 Approuvé par le Con- seil fédéral le 30.11.87 Reporté à la législa- ture 1987-1991 Reporté à la législa- ture 1987-1991 Message du 16.12.85 FF 1986 I 181 Approuvé par le Conseil fédéral le 7.12.87 Reporté à la législa- ture 1987-1991 Reporté à la législa- ture 1987-1991 Reporté à la législa- ture 1987-1991 Approuvé par le Conseil fédéral le 18.12.87 Reporté à la législa- ture 1987-1991 Message du 28.9.87 FF 1987 III 661 538Objets des Grandes lignes classés dans le 3e degré de priorité (Projets qui ne devaient pas être présentés au cours de la législature 1983-1987) - Révision du code civil (mariage et divorce) Modification du droit pénal (ordinaire et militaire): délits contre le patrimoine Réexamen des tâches fédérales en matière de sûreté Loi visant à préserver la stabilité conjoncturelle - Révision de la loi sur les voyageurs de commerce - Révision totale de la loi sur la protection des marques de fabrique et de commerce - Loi sur les barrages - Loi générale sur les transports Révision de la législation sur les chemins de fer et les postes (adaptation aux articles constitutionnels) Révision partielle de la loi sur la navigation aérienne Loi sur les Ecoles polytechniques fédérales (EPF) - Loi sur la statistique fédérale Reporté à la législa- ture 1991-1995 1 orque les priorités ont été fixées Reporté à la législa- ture 1987-1991 Reporté lorsque les priorités ont été fixées Reporté lorsque les priorités ont été fixées Reporté à la légis- lature 1987-1991 Reporté à la législa- ture 1987-1991 La responsabilité civile des proprié- taires de barrages doit être fixée dans le cadre de la révision des dispositions générales régissant la responsabilité civile. Reporté à la légis- lature 1987-1991 Reporté à la légis- lature 1987-1991 Reporté à la légis- lature 1987-1991 Approuvé par le Conseil fédéral le 14.12.87 Reporté à la légis- lature 1987-1991 539Institution d'un congé de formation pour jeunes travailleurs - Loi sur les médias Approuvé par le Conseil fédéral le 18.13.87 (cf. Message sur les activités extra- scolaires de la jeunesse) Après le rejet par le parlement (printemps 1986) de l'article sur l'encouragement de la presse, ce projet est en grande partie de- venu sans objet. Les problèmes de droit pénal et de procédure seront traités dans le cadre de la révision de la partie générale du Code pénal. 540Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Rapport sur le programme de la législature 1987-1991 du 18 janvier 1988 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 1988 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 07 Cahier Numero Geschäftsnummer 88.001 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 23.02.1988 Date Data Seite 353-540 Page Pagina Ref. No 10 105 352 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.