R É P U B L I Q U E E T C A N T O N D E G E N È V E P O U V O I R J U D I C I A I R E A/234/2006-DCTI ATA/358/2006 ARRÊT DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF du 27 juin 2006 dans la cause Monsieur H______ contre COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIÈRE DE CONSTRUCTIONS et DÉPARTEMENT DES CONSTRUCTIONS ET DES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION - 2/10 - A/234/2006 EN FAIT 1. Monsieur H______ est propriétaire de la parcelle_____, feuille no _____ de la commune de B_____, située en 5ème zone de construction, développement industrielle et artisanale. 2. Le 14 juillet 2000, le département de l'aménagement, de l'équipement et du logement, devenu depuis lors le département des constructions et des technologies de l'information (ci-après : DCTI) a refusé d'autoriser la construction d'une villa. Selon cette décision, la construction projetée n'était pas compatible avec la zone de développement industriel et artisanal; elle était de nature à en compromettre les objectifs, l'élaboration d'un plan directeur étant à l'étude. Par ailleurs, une dérogation conduisant à l'application des normes de la zone de fond n'était pas envisageable, les limites sonores admissibles dans le périmètre concerné étant largement dépassées pour admettre la construction d'habitations. De plus, la villa projetée était implantée à 20 mètres de la forêt, en lieu et place des 30 mètres prévus par l'article 11 de la loi sur les forêts du 20 mai 1999 (LFo - M 5 10). 3. Le 7 septembre 2001, la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : CCRMC) a rejeté le recours formé par M. H______ contre le refus d'autorisation de construire et l'a condamné à payer un émolument de CHF 700.-. La CCRMC a constaté que le projet de construction se trouvait à une distance de la forêt inférieure à celle prévue par la LFo et qu'aucune condition pour une autorisation dérogatoire n'était réalisée. Le recours étant rejeté pour ce motif déjà, les autres griefs soulevés n'ont pas été examinés. Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours. 4. Par une décision du 16 novembre 2001, la CCRMC a rejeté deux réclamations formées par M. H______ contre la décision du 7 septembre 2001. L'une concernant l'émolument et l'autre le fond. La réclamation au fond été jugé irrecevable. La réclamation sur émolument a été rejetée, notamment au motif que la dernière conclusion prise par M. H______ dans la procédure de recours contre la décision du DCTI du 14 juillet 2000 était irrecevable. Il avait demandé que la CCRMC lui délivre une autorisation de construire préalable assortie de l'obligation de modifier le projet de façon à ce qu'il soit compatible avec la LFo. - 3/10 - A/234/2006 M. H______ a été condamné à un émolument de CHF 200.-. 5. Par décision du 27 février 2002, la CCRMC a rejeté une réclamation de M. H______ formée contre les décisions de la CCRMC des 7 septembre et 16 novembre 2001. La réclamation portant sur l'émolument de CHF 700.-, fixé par décision du 7 septembre 2001, confirmé par la décision du 16 novembre 2001 rendue sur réclamation, était irrecevable, la CCRMC ayant déjà statué à son sujet. La réclamation contre l'émolument de CHF 200.- fixé par décision du 16 novembre 2001 devait être rejetée, car l'émolument était fixé dans la fourchette prévue par les dispositions réglementaires et apparaissait équitable. La décision indiquait qu'aucun émolument n'était perçu. 6. En date du 7 juillet 2005, M. H______ a déposé auprès de la CCRMC une demande en révision des décisions des 7 septembre, 16 novembre 2001 et 27 février 2002. Il concluait à l'annulation desdites décisions, à l'annulation du refus d'autorisation de construire du 14 juillet 2000 et à la délivrance d'une autorisation préalable de construire avec suite de frais et dépens. Une modification de l'article 11 alinéa 2 lettre c LFo, entrée en vigueur le 28 juin 2005, justifiait la révision des décisions rendues et la délivrance de l'autorisation de construire requise. 7. Lors de l'audience de comparution personnelle du 9 décembre 2005 par devant la CCRMC, M. H______ a refusé de signer le procès-verbal indiquant qu'il persistait dans son recours. Il a quitté la salle avant la fin de l'audience au motif que le DCTI refusait de lui indiquer quelle base légale fondait l'obligation de déposer une nouvelle requête en autorisation de construire, s'il estimait que le droit avait été modifié en sa faveur. 8. Par décision du 19 décembre 2005, la CCRMC a rejeté la demande en révision de M. H______ et a mis à sa charge un émolument de CHF 700.-. Une modification législative ne constituait pas un fait nouveau et ne pouvait motiver une révision des différentes décisions rendues. En outre, le nouvel article 11 alinéa 2 lettre c LFo avait pratiquement la même teneur que l'ancien. En particulier, s'agissant de la possibilité de déroger à la distance minimale pour une construction située à moins de 10m de la lisière de la forêt, il n'y avait pas de modification. La seule différence entre les deux dispositions consistait dans le fait que la nouvelle teneur avait supprimé l'exigence du caractère exécutoire du plan d'affectation dont l'alignement devait être respecté par la construction. - 4/10 - A/234/2006 9. Le 16 janvier 2006, M. H______ a déposé auprès de la CCRMC une réclamation contre l'émolument de CHF 700.-, fixé le 19 décembre 2005. Il faisait grief à la CCRMC de n'avoir pas respecté son droit d'être entendu et considérait qu'elle aurait dû rejeter son recours sans autre acte d'instruction. 10. Le 23 janvier 2006, M. H______ a recouru auprès du Tribunal administratif contre la décision de la CCRMC du 19 décembre 2005 en concluant principalement à son annulation et au renvoi de la cause à la CCRMC. Préalablement, il concluait à la suspension de la cause jusqu'à droit jugé par la CCRMC sur la réclamation sur émolument déposée le 16 janvier 2006. Le recours a été enregistré sous le no de cause A/234/2006. M. H______ invoquait la violation de son droit d'être entendu, celle de la loi et affirmait être victime d'un déni de justice. N'ayant pu savoir sur quelle base légale se fondait le DCTI pour affirmer qu'il devait déposer une nouvelle demande d'autorisation de construire, il avait été empêché de retirer son recours. Sa question n'avait même pas été inscrite au procès-verbal. 11. Par décision du 10 février 2006, la CCRMC a rejeté la réclamation sur émolument de M. H______ et l'a condamné à verser un émolument de CHF 300.- ainsi qu'une amende de procédure d'un montant de CHF 500.-. Un émolument pouvait être fixé même en cas de retrait d'un recours. L'amende était justifiée par le comportement de M. H______ qui avait été dûment averti par le Tribunal administratif, dans un arrêt du 30 août 2005, que l'emploi abusif de procédure serait sanctionné par une amende s'il devait continuer à saisir - comme il le faisait quasi systématiquement - le Tribunal administratif de demandes de révision/reconsidération et/ou de réclamation sur émoluments. 12. Le 20 février 2006, M. H______ a fait parvenir au Tribunal administratif copie d'un courrier qu'il avait envoyé le 12 janvier 2006 au président du département du territoire ainsi que la réponse de celui-ci du 16 février 2006. M. H______ cherchait confirmation de la possibilité d'implanter une villa à l'endroit projeté, vu la modification de l'article 11 alinéa 2 lettre c LFo. Le président du département du territoire indiquait que la réalisation d'une villa dans un secteur où les valeurs d'alarme dues au bruit aérien étaient dépassées n'était pas envisageable au regard du droit fédéral et cantonal. M. H______ a informé le Tribunal administratif qu'il entendait soumettre cette question au président du DCTI pour confirmation. Cas échéant, il retirerait son recours pendant devant la CCRMC. 13. Le 3 mars 2006, le département a déposé ses observations concernant la cause no A/234/2006 en concluant au rejet du recours. - 5/10 - A/234/2006 La voie de la révision n'était pas ouverte en l'espèce et c'est à juste titre que la CCRMC avait débouté M. H______ de sa demande. 14. Le 31 mars 2006, M. H______ a fait parvenir au tribunal copie de la réponse reçue du président du DCTI qui confirmait la position du président du département du territoire. 15. Le 4 avril 2006, M. H______ a recouru au Tribunal administratif contre la décision de la CCRMC du 10 février 2006, reçue le 2 mars 2006, en concluant à son annulation et préalablement, à la jonction avec la cause no A/234/2006. Le Tribunal administratif devait dire qu'il était inutile de déposer une nouvelle demande d'autorisation de construire la villa puis le libérer de tous les frais, émoluments et amendes. Le recours a été enregistré sous le no de cause A/1263/2006. C'est à tort que la CCRMC s'obstinait à vouloir l'engager à déposer une nouvelle demande d'autorisation alors qu'elle n'aurait aucune chance d'aboutir vu les arguments avancés par le département du territoire. Si, au cours de la procédure devant la CCRMC, le DCTI l'avait informé du fait que la construction envisagée n'était plus possible, il aurait pu retirer son recours, celui-ci devenant sans objet. 16. Le 17 mai 2006, dans la cause no A/1263/2006, le DCTI a fait part de ses observations en concluant au rejet du recours. Il avait peine à comprendre le sens de l'argumentation de M. H______ puisque la décision attaquée tranchait une réclamation sur émolument uniquement. Aucune des décisions de la CCRMC n'ordonnait à M. H______ de déposer une nouvelle requête en autorisation de construire. Cette possibilité avait été évoquée en audience, à titre de conseil, pour indiquer au recourant que la voie de la révision n'était pas adéquate. Le caractère autorisable ou non de la construction projetée n'avait pas à être examiné, l'objet des procédures ne portant pas sur l'examen d'une autorisation de construire. 17. Le 19 mai 2006, les parties ont été informées que les causes étaient gardées à juger. EN DROIT 1. Le Tribunal administratif est l'autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative. Le recours est ouvert contre les décisions des autorités et - 6/10 - A/234/2006 juridictions administratives sauf exception prévue par la loi (art. 56A al. 1 et 2 de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05). La loi ne prévoit pas d'exceptions s'agissant des décisions de la CCRMC en matière de réclamation sur émolument ou de révision. En conséquence, interjetés devant la juridiction compétente, les recours sont recevables à cet égard. En outre, interjetés en temps utile, les recours sont recevables à cet égard également (art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). En revanche, l'une des conclusions prises par le recourant doit être déclarée irrecevable d'entrée de cause. En effet, le tribunal de céans ne peut juger de l'utilité du dépôt d'une nouvelle demande d'autorisation de construire, celle-ci devant d'abord être déposée puis examinée par le département compétent. Cela étant, en tant qu'ils concluent à l'annulation des décisions de la CCRMC, les recours sont recevables. 2. Lorsque différentes affaires se rapportent à une situation identique ou une cause juridique commune, l'autorité peut d'office les joindre en une même procédure (art. 70 al. 1 LPA). Tel est le cas en l'espèce, de sorte que les causes seront jointes sous le no de cause A/234/2006. 3. Les recours portent sur une demande en révision de trois décisions, rejetée par la CCRMC, sur une réclamation contre un émolument également, rejetée par la CCRMC ainsi qu'une amende de procédure. Demande de révision rejetée par la CCRMC Le recourant estime que la CCRMC a rejeté à tort sa demande de révision en violation de son droit d'être entendu, de la loi et en commettant un déni de justice. 4. a. Il y a lieu à révision lorsque, dans une affaire réglée par décision définitive, la juridiction n'a pas statué sur certaines conclusions des parties, de manière à commettre un déni de justice formel (art. 80 let. d LPA). Il y a également lieu à révision lorsque, par inadvertance, la décision ne tient pas compte de faits invoqués et établis par pièces (art. 80 let. c LPA). Il y a encore matière à révision lorsque des faits ou des moyens de preuve nouveaux et importants existent, que le recourant ne pouvait connaître ou invoquer dans la procédure précédente (art. 80 let. b LPA). b. Par faits nouveaux, il convient d'entendre des faits qui se sont produits antérieurement à la procédure précédente, mais dont l'auteur de la demande de révision a été empêché, sans sa faute, de faire état dans la procédure précédente. - 7/10 - A/234/2006 Quant aux preuves nouvelles pour justifier une révision, elles doivent se rapporter à des faits antérieurs à la décision attaquée. Encore faut-il qu'elles n'aient pas pu être administrées lors du premier procès ou que les faits à prouver soient nouveaux, au sens où ils ont été définis (ATF 108 V 171 ss ; 99 V 191 ; 98 II 255 ; 86 II 386 ; A. GRISEL, Traité de droit administratif 1984, p. 944). La révision ne permet pas de supprimer une erreur de droit, de bénéficier d'une nouvelle interprétation, d'une nouvelle pratique, d'obtenir une nouvelle appréciation de faits connus lors de la décision dont la révision est demandée ou de faire valoir des faits ou des moyens de preuve qui auraient pu ou dû être invoqués dans la procédure ordinaire (ATF 111 Ib 211 ; 98 I 572). c. La révision ne permet pas de supprimer une erreur de droit, de bénéficier d'une nouvelle interprétation, d'une nouvelle pratique, d'obtenir une nouvelle appréciation de faits connus lors de la décision dont la révision est demandée ou de faire valoir des faits ou des moyens de preuve qui auraient pu ou dû être invoqués dans la procédure ordinaire (ATF 111 Ib 211; 98 Ia 572; B. KNAPP, op. cit. p. 235). De nouvelles réflexions de nature juridique ne sont pas des motifs de révision (F. GYGI, op. cit. p. 262). La révision n'est pas admise lorsqu'est alléguée, du point de vue du demandeur en révision, une appréciation juridique erronée de l'autorité qui a pris la décision (ATF 111 Ib 211; ATA/983/2004 du 21 décembre 2004; du 28 mai 1990 en la cause E.; du 24 juin 1992 en la cause F.). Le recourant a motivé sa demande en révision par une modification apportée par le législateur à la LFo qui permettait l'implantation de constructions à 10 mètres au moins de la lisière de la forêt, à certaines conditions. Selon lui, le nouvel article 11 alinéa 2 lettre c LFo permettait l'octroi de l'autorisation de construire qui lui avait été refusée le 14 juillet 2000 par le département; décision qui avait été confirmée par la CCRMC le 7 septembre 2001 et qui était devenue définitive. Or, le refus d'une autorisation de construire est considéré comme une décision négative et, en tant que telle, elle a des effets instantanés qui ne permettraient pas à l'autorité de la révoquer, même en cas de changement dans les faits. Si, comme en l'espèce, c'est un changement législatif qui est invoqué à l'appui d'une demande en révision d'une décision négative, cela ne saurait constituer un motif de révision en application du principe de non rétroactivité des lois (B. KNAPP, Précis de droit administratif, Bâle, 1991, p. 279 et p. 281). Au vu de ce qui précède, c'est à juste titre que la CCRMC a rejeté la demande en révision de sa dernière décision et par conséquent de celles rendues antérieurement. Le recours sera rejeté sur ce point. - 8/10 - A/234/2006 Réclamation contre émolument La CCRMC a rejeté la réclamation interjetée par M. H______ contre l'émolument de CHF 700.- fixé par décision du 19 décembre 2005 qui elle-même rejetait une demande en révision. A l'appui de son recours au Tribunal administratif, le recourant invoque un raisonnement touffu et peu clair qui, en substance, fait porter la responsabilité du maintien de son recours et du dépôt de ses diverses réclamations au DCTI qui n'aurait pas attiré son attention sur le fait que son projet n'était pas autorisable en raison des valeurs d'alarme dues au bruit aérien. Le raisonnement du recourant est fondé sur des faits inexacts. En effet, la décision initiale du 14 juillet 2000, rendue par le DCTI, rejetant la demande d'autorisation de construire, contenait trois motifs de refus, dont les limites sonores admissibles pour la construction d'habitations. Dès lors, ce motif avait déjà été invoqué par le DCTI contrairement à ce qu'affirme le recourant. 5. a. La juridiction administrative qui rend la décision statue sur les frais de procédure et émoluments dans les limites établies par le règlement du Conseil d'Etat et cela, conformément au principe de la proportionnalité (art. 87 al. 1 et 3 LPA). En cas de retrait du recours, la juridiction administrative fixe également les frais de procédure, émoluments et indemnités (art. 89 al. 3 LPA). b. Selon le règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (ci-après : le règlement - E 5 10.03), l'émolument n'excède généralement pas CHF 10'000.- (art. 2 al. 1 du règlement); dans certaines circonstances, telles que contestation d'une ampleur extraordinaire ou présentant des difficultés particulières, l'émolument peut être porté à CHF 15'000.- maximum (art. 2 al. 2 du règlement). La juridiction peut allouer à une partie pour les frais indispensables occasionnés par la procédure, y compris les honoraires éventuels d'un mandataire, une indemnité de CHF 200.- à CHF 10'000.- (art. 6 du règlement). La décision fixant le montant des dépens n'a, en principe, pas besoin d'être motivée. Cependant, elle doit échapper au grief d'arbitraire (ATF 111 Ia 1 consid. 2 p. 1-2; ATF 111 V 48 consid. 3 p. 49). En l'espèce, l'émolument de CHF 700.- mis à la charge de M. H______ par la CCRMC est justifié par le fait que ce dernier a mis en œuvre la justice et que son recours a été rejeté après instruction. En outre, aucun des éléments visés par le recourant ne sont aptes à modifier l'appréciation faite par la CCRMC. A cela s'ajoute que le retrait du recours n'entraîne pas de droit à la gratuité de la procédure. En conséquence, l’émolument de CHF 700.- sera confirmé. - 9/10 - A/234/2006 Amende 6. Le recours porte également sur l'amende de procédure de CHF 500.- prononcée par la CCRMC. La juridiction administrative peut prononcer une amende à l'égard de celui dont le recours, l'action, la demande en interprétation ou en révision est jugée téméraire ou constitutive d'un emploi abusif des procédures prévues par la loi. L'amende n'excède pas CHF 5'000.- (art. 88 al. 1 et 2 LPA). Toutes les décisions rendues par la CCRMC liées au projet de construction de villa de M. H______ ont donné lieu à des réclamations sur émolument et à des demandes en révision qui n'ont pas abouti. S'il considère l'instruction faite par la CCRMC comme inutile, estimant que sa demande aurait dû être rejetée sans instruction, le recourant ne fait que confirmer l'emploi abusif des procédures. Il en va de même lorsqu'il allègue avoir été empêché de retirer sa demande en révision, le DCTI ne l'ayant pas suffisamment informé. Au vu de ce qui précède, la décision de la CCRMC sera confirmée sur ce point également. 7. En tous points infondés, les recours seront rejetés, dans la mesure où ils sont recevables. 8. Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 800.- sera mis à charge du recourant (art. 87 LPA). * * * * * PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF préalablement : ordonne la jonction des procédures no A/234/2006 et no A/1263/2006 sous le no A/234/2006; au fond : rejette, dans la mesure où ils sont recevables, les recours interjetés par Monsieur H______ les 23 janvier et 4 avril 2006 contre les décisions de la commission cantonale de recours en matière de constructions des 19 décembre 2005 et 10 février 2006; met à la charge du recourant un émolument de CHF 800.- ; - 10/10 - A/234/2006 communique le présent arrêt à Monsieur H______ ainsi qu'à la commission cantonale de recours en matière de constructions et au département des constructions et des technologies de l'information. Siégeants : M. Paychère, président, Mmes Bovy et Hurni, M. Thélin, juges, M. Bonard, juge suppléant Au nom du Tribunal administratif : la greffière-juriste : C. Del Gaudio-Siegrist le président : F. Paychère Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. Genève, le la greffière :