27. April 1993 N 725 Parlamentarische Initiative. Aussenwirtschaftspolitik sont conférées par la constitution, et auxquelles appartient la décision qu'il a prise le 18 mai 1992 de déposer une demande d'ouverture de négociations en vue de l'adhésion de la Suisse à la Communauté. On a également relevé au sein de la commission que s'il existe vraiment une contradiction entre la démarche du Conseil fédé- ral et l'article 2 de la Constitution fédérale, cet article devrait être modifié; car, même avec l'accord du peuple et des can- tons, toute démarche en vue d'une adhésion à une organisa- tion supranationale serait, dans la logique de l'initiative, con- traire à la disposition invoquée. Or, l'initiative ne demande pas de modifier l'article 2. A quoi bon servirait cependant l'accord du peuple et des cantons si l'auteur de l'initiative considère l'article 2 de la Constitution fédérale intangible? La majorité de la commission s'est insurgée aussi clairement contre le reproche fait à rencontre du Conseil fédéral d'avoir trahi le pays. Le Conseil fédéral a le droit d'entamer des négo- ciations en vue de l'adhésion dont le résultat serait ensuite soumis, en tout cas pour approbation au Parlement, au peuple et aux cantons. Vu que la présente initiative aurait un effet rétroactif, la commis- sion a traité aussi brièvement de cette question. L'avis exprimé avant tout a été qu'un consentement accru à de telles initiati- ves conduirait finalement à la paralysie de l'Etat. Antrag der Kommission Die Kommission beantragt mit 17 zu 2 Stimmen (beh Enthaltung): Mehrheit Der Initiative keine Folge geben Minderheit (Steffen, Moser) Der Initiative Folge geben Proposition de la commission La commission propose, par 17 voix contre 2 et avec 1 abstention: Majorité Ne pas donner suite à l'initiative Minorité (Steffen, Moser) Donner suite à l'initiative Ruf: Die parlamentarische Initiative «Für eine freie Schweiz. EG-Beitrittsverhandlungen vors Volk» ist die politische Antwort auf den Beschluss des Bundesrates vom Mai 1992, bei der EG ein Gesuch der Schweiz um Aufnahme von Beitrittsverhand- lungen einzureichen. Der Text dieser parlamentarischen Initia- tive ist weitgehend identisch mit demjenigen der Volksinitiative «EG-Beitrittsverhandlungen vors Volk», die in Bälde einge- reicht werden wird. Wir haben im Rahmen der verschiedenen Europadiskussio- nen in diesem Saal die Frage der Berechtigung des Bundesra- tes, das besagte Gesuch bei der EG einzureichen, eingehend erörtert Es ist Ihnen bekannt, dass die Fraktion der Schweizer Demokraten und der Lega dei Ticinesi sowohl einen EWR- als auch einen EG-Beitritt der Schweiz entschieden ablehnt, weil damit existenzbedrohende Nachteile für unser Land verbun- den wären. Mit der parlamentarischen Initiative und dem Volksbegehren wenden wir uns jedoch nicht bloss gegen den bundesrätli- chen EG-Kurs im allgemeinen, sondern besonders auch ge- gen die Verfassungsverletzung, die der Bundesrat durch die eigenmächtige Einreichung des Gesuchs begangen hat. Der Bund hat laut Artikel 2 der Bundesverfassung u. a die «Behauptung der Unabhängigkeit des Vaterlandes gegen aussen» zum Zweck. Der Kommentar Aubert zu Artikel 2 BV hält fest - ich zitiere diese Passage hier einmal mehr -: «Er (dieser Zweck) stellt.... den vordringlichsten Zweck des Staa- tes dar: Der Staat muss zuerst bestehen und nach Möglichkeit die Entscheidungsfreiheit über sein Schicksal bewahren, be- vor er sich andere Zwecke vornehmen kann. » Gemäss Artikel 102 Ziffer 9 der Bundesverfassung hat der Bundesrat «innert den Schranken der gegenwärtigen Verfas- sung» explizit «für die Behauptung der Unabhängigkeit und Neutralität der Schweiz» zu wachen. Der Beitritt zur supranationalen, zentralistischen EG, die eine politische Union anstrebt und aus den verschiedensten euro- päischen Völkern einen Eintopf machen will, würde für unser Land zwingend den Verlust der Unabhängigkeit - und damit der «Entscheidungsfreiheit über sein Schicksal» - bedeuten. Durch die Aufnahme von Verhandlungen, deren Ziel in der Auf- gabe der Unabhängigkeit liegt, hat der Bundesrat somit ganz klar die Bundesverfassung verletzt! Ob die Schweiz wirklich den Weg in Richtung Preisgabe der Unabhängigkeit beschreiten soll, darf aus verfassungsrechtli- chen und aus staatspolitischen Gründen keinesfalls die Regie- rung beschliessen. Eine für die Zukunft unseres Landes derart existentielle Entscheidung, die gleichzeitig eine Umgehung der Bundesverfassung bedeutet, darf nur vom Verfassungsge- ber selbst, d. h. von Volk und Ständen, getroffen werden. Die vorliegende parlamentarische Initiative schlägt daher ei- nen neuen Artikel 20 der Uebergangsbestimmungen der Bun- desverfassung vor, mit dem Inhalt, sämtliche vor der Abstim- mung über diese Uebergangsbestimmung eingeleiteten Ver- handlungen über einen Beitritt der Schweiz zur EG abzubre- chen und neue Verhandlungen nur mit Zustimmung von Volk und Ständen aufzunehmen. Der Bundesrat müsste also zuerst den Souverän befragen, ob dieser letztlich - dies wäre ja die Konsequenz des entspre- chenden Schrittes - den Grundsatz der Unabhängigkeit auf- geben wolle. Wir sind sicher - vor allem nach dem 6. Dezem- ber 1992 -, dass der Bundesrat mit einem solchen Ansinnen eine gewaltige Abfuhr erleiden würde. Wir bestreiten - dies möchte ich klar betonen - die grundsätzli- che Kompetenz des Bundesrates nicht, im Bereich der Aus- senpolitik federführend zu wirken. Nur muss er dies - ich halte dies mit aller Klarheit fest - im Rahmen der geltenden Bundes- verfassung tun, d. h. insbesondere unter Einhaltung des Un- abhängigkeitszieles! Uns ist klar, dass diese Initiative und ihr Anliegen in diesem Saale keine Chance haben. Aber glauben Sie mir, beim Sou- verän, wenn es um die Abstimmung über die Volksinitiative ge- hen wird, wird es anders sein! Abstimmung - Vote Für den Antrag der Mehrheit Für den Antrag der Minderheit offensichtliche Mehrheit Minderheit #ST# 89.241 Parlamentarische Initiative (Zbinden Hans) Schweizerische Aussenwirtschaftspolitik. Vermehrte parlamentarische Einbettung, Transparenz und öffentliche Abstützung Initiative parlementaire (Zbinden Hans) Politique économique extérieure. Participation du Parlement, transparence et formation de l'opinion publique Kategorie IV, Art. 68 GRN - Catégorie IV, art. 68 RCN Wortlaut der Initiative vom 6. Oktober 1989 Gestützt auf Artikel 93 Absatz 1 BV und auf Artikel 21 bis GVG reiche ich folgende parlamentarische Initiative in der Form ei- ner allgemeinen Anregung ein: Der Bund, das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement und das Bundesamt für Aussenwirtschaft (Bawi) haben zu- künftig in ihrer Aussenwirtschaftspolitik neben den partikulär wirtschaftlichen Interessen vermehrt auch allgemein gesamt- gesellschaftliche Aspekte zu berücksichtigen.Initiative parlementaire. Politique économique extérieure 726 N 27 avril 1993 In diesem Sinne sind - die Meinungsbildung und die Entscheidungsabläufe durch- sichtiger, - die Ankoppelung an das Parlament enger und - die Zusammenarbeit zwischen der Aussen- und Aussenwirt- schaftspolitik intensiver und umfassender auszugestalten. Diese allgemein formulierte Forderung müsste u. a folgende Auswirkungen zeigen: 1. Der Bundesrat ergänzt seine regelmässige Berichterstat- tung im Bereich der Aussenwirtschaft zuhanden des Parla- mentes mit Tätigkeitsprogrammen, die er zur Stellungnahme unterbreitet. 2. Das Parlament und seine vorbereitenden Aussenwirt- schafts- und Wirtschaftskommissionen des Stände- respek- tive des Nationalrates haben nicht nur wie bis anhin Staatsver- träge, Zolltarife und Kredite für handels- und wirtschaftspoliti- sche Massnahmen zu genehmigen. In Zukunft hätte der Bun- desrat - auf Begehren des Stände- und Nationalrates - auch wesentliche Verhandlungspositionen im Rahmen multilatera- ler Organisationen und bilateraler Gespräche vorgängig dem Parlament zur Bestimmung des Verhandlungsspielraums zu unterbreiten. 3. Die Kompetenzen, Arbeiten, zugewiesenen Mittel sowie die personellen Interessenvertretungen der wichtigen Organe des Bawi mit verwaltungsexternen Mitgliedern sind derart zu regeln, dass sie für das Parlament kontrollierbar werden. Diese Forderung bezieht sich namentlich auf die ständige Wirtschaftsdelegation und die Arbeitsgruppen (z. B. «Krisen-» und «Konjunkturstab»). Da die Aussenwirtschaftspolitik heute vermehrt als integraler Teil eines umfassenden ökonomi- schen, sozialen, kulturellen und ökologischen Ganzen ver- standen wird, sind bei ihrer Ausgestaltung auch breitere Per- spektiven zu entwickeln. Der Bogen der Interessen wäre dabei von kleineren und mittleren Exportunternehmen über den Konsumentenschutz bis zu den Entwicklungsorganisationen zu schlagen. Aemterkumulationen von verwaltungsexternen Mitgliedern in den Organen des Bawi sind zu vermeiden. 4. Sowohl im Parlament als auch in der Verwaltung sind die In- formationskanäle und Entscheidungsstrukturen der Organe in dem Sinne zu überprüfen und zu ändern, dass die Aussenwirt- schafts- und die Aussenpolitik stärker aufeinander abge- stimmt werden. Die EG-Frage zeigt die Notwendigkeit dieser wechselseitigen Abstimmung. 5. Den Verhandlungsdelegationen im Aussenwirtschaftsbe- reich, die aus Vertretern der Verwaltung und der Wirtschaft zu- sammengesetzt sind, können - auf Wunsch der Aussenwirt- schafts-oder Wirtschaftskommission-auch Parlamentarierin- nen und Parlamentarier im Beobachterstatus beigeordnet werden. Texte de l'initiative du 6 octobre 1989 En vertu des articles 93 alinéa premier de la Constitution fédé- rale et 21 bis de la loi sur les rapports entre les conseils, je dé- pose l'initiative parlementaire suivante conçue en termes gé- néraux: La Confédération, le Département fédéral de l'économie publi- que et l'Office fédéral des affaires économiques extérieures (OFAEE) poursuivront davantage dans leur politique écono- mique extérieure des buts tenant compte de l'intérêt de l'en- semble de la société et non seulement des intérêts spécifique- ment économiques. Dans cet esprit, ils s'efforceront: - d'améliorer la transparence dans la formation de l'opinion et le déroulement des processus de décision; -d'entretenir des rapports plus étroits avec l'Assemblée fédérale; -d'intensifier et d'élargir la collaboration entre la politique étrangère et la politique économique extérieure. Outre ces buts généraux, les efforts devront porter sur les points suivants: 1. Le Conseil fédéral complétera ses rapports périodiques au Parlement sur la politique économique extérieure en soumet- tant des programmes d'activité pour avis. 2. Les Chambres fédérales, la Commission des affaires éco- nomiques du Conseil national et la Commission du commerce extérieur du Conseil des Etats ne se borneront plus à approu- ver les traités internationaux, les tarifs douaniers et les crédits destinés au financement de mesures de politique commer- ciale ou économique. A l'avenir, le Conseil fédéral devra aussi soumettre, sur demande, ses intentions dans les négociations importantes, qu'elles soient entreprises dans le cadre d'orga- nisations multilatérales ou d'entretiens bilatéraux, de manière que le Parlement puisse déterminer la marge de manoeuvre des négociations. 3. Les attributions, les activités, les fonds alloués, ainsi que les intérêts représentés dans les principaux organes de l'OFAEE comprenant des membres extérieurs à l'administration, seront réglés de manière à pouvoir être contrôlés par le Parlement Cette exigence s'applique en particulier à la Délégation per- manente et aux groupes de travail (notamment «l'état-major de crise» et l'état-major interdépartemental pour les questions conjoncturelles). Etant donné que la politique économique ex- térieure est aujourd'hui davantage conçue comme partie inté- grante d'un tout comportant des aspects économiques, so- ciaux, culturels et écologiques, il convient d'établir sa concep- tion sur une assise plus large. L'éventail des intérêts pris en considération devra s'étendre des petites et moyennes entre- prises exportatrices aux organisations d'aide au développe- ment, en passant par les organisations de protection des consommateurs. Tout cumul de fonctions de la part des mem- bres de l'OFAEE extérieurs à l'administration devra être évité. 4. Les canaux d'information et les structures de décision des organes du Parlement et de l'administration seront réexami- nés et modifiés de manière à coordonner plus étroitement la politique étrangère et la politique économique extérieure. La nécessité de cette coordination est notamment mise en évi- dence par révolution de la Communauté européenne. 5. Aux délégations chargées des négociations en matière d'af- faires économiques extérieures, et qui sont composées de re- présentants de l'administration et de l'économie, peuvent éga- lement être incorporés - à la demande d'une des commis- sions mentionnées plus haut - un ou plusieurs députés ou dé- putées ayant le statut d'observateurs. Herr Rychen unterbreitet im Namen der Kommission den fol- genden schriftlichen Bericht: Die parlamentarische Initiative 89.241 wurde von der früheren Wirtschaftskommission vorberaten und mit Bericht vom 25. April 1990 dem Plenum zugeleitet Die Wirtschaftskommis- sion beantragte damals dem Plenum mit 8 zu 5 Stimmen (bei 1 Enthaltung), der parlamentarischen Initiative sei keine Folge zu geben. Im Hinblick auf dessen Traktandierung anlässlich der Sonder- session vom April 1993 befasste sich die Aussenpolitische Kommission als Nachfolgekommission der Wirtschaftskom- mission am 23. März 1993 noch einmal mit diesem Vorstoss und stellte fest, dass in der Zwischenzeit die meisten Punkte der parlamentarischen Initiative im Rahmen der Parlamentsre- form wie folgt erfüllt worden sind: - Der Bundesrat wurde im Zusammenhang mit der Einfüh- rung von Artikel 47bis (neu) GVG aufgefordert, den Bericht zur Aussenwirtschaftspolitik künftig zukunftsorientierterzu gestal- ten (Punkt 1); - Einführung generell von Artikel 47bis (neu) GVG (Punkt 2); -Zusammenlegung der Bereiche Aussen- und Aussen- wirtschaftspolitik in den Aussenpolitischen Kommissionen (Punkt 4). Die in Punkt 5 enthaltene Idee der Entsendung parlamentari- scher Beobachter in bundsrätliche Verhandlungsdelegatio- nen steht nach deren Ablehnung durch die Räte im Zusam- menhang mit der Parlamentsreform nicht mehr zur Diskus- sion. Begründung des Initianten Kommentar und Erläuterungen zum Vorstoss Im Bereich der Aussenwirtschaftspolitik ist der demokratische Einfluss des Parlamentes sehr beschränkt Die bestehenden27. Aprili 993 N 727 Parlamentarische Initiative. Aussenwirtschaftspolitik Referendumsmöglichkeiten (Staatsverträge, Zolltarife u. a.) haben im Verlaufe der Geschichte letztlich nicht das Parlament als Volksvertretung gestärkt, sondern die von starken wirt- schaftlichen Interessen geleitete korporatistische Verbands- macht. Trotz wachsender Wechselwirkungen zwischen der Aussenwirtschaft und anderen gesellschaftlichen Bereichen (z. B. Oekologie, Kultur, Medien, Entwicklungszusammenar- beit) blieben die Wahrnehmungs- und Problemlösungsoptik der schweizerischen Aussenwirtschaftspolitik auf das rein Wirtschaftliche eingeengt. Der Widerspruch zwischen der Bedeutung, den die Aussen- wirtschaft für unser Land einnimmt, und der geringen Kon- trolle durch die politischen Institutionen soll mit diesem Vor- stoss einmal grundsätzlich zur Diskussion gestellt werden. Nachfolgend werden Vorschläge unterbreitet, wie die Aussen- wirtschaftspolitik als Domäne der Verbände und parastaatli- cher Organe in der Verwaltung vermehrt transparent gemacht und demokratisiert werden könnte. Zurückgebliebene Demokratisierung In Anlehnung an das Modell des liberalen Ordnungsstaates wurde die früher praktisch ausschliesslich von Privaten ausge- übte Aussenwirtschaftspolitik seit Beginn unseres Jahrhun- derts vermehrt auch vom Bund mitgetragen. In die damalige Zeit fielen die Schutzzollbewegung -welche zu sogenannten Kampfzolltarifen führte, die weitgehend vom Vorort des Han- dels- und Industrievereins geprägt waren - und die nach ei- nem heftigen Referendumskampf ebenfalls in den Details fast ausschliesslich vom Vorort bestimmte Gründung der (priva- ten) Nationalbank. Regierung, Verwaltung und Exportwirt- schaft arbeiteten zunehmend informell zusammen, während ein gesetzgeberisch zurückhaltendes Parlament sie weitge- hend gewähren Hess. Zahlreiche Arbeitsgruppen, Kommissio- nen und Gremien operieren seither, weitgehend unabhängig von den eidgenössischen Räten, in staatlich und privatwirt- schaftlich gemischter Personenzusammensetzung bei inter- nationalen Verhandlungen und Kooperationen. Die auf Bun- desseite zuständige ehemalige Handelsabteilung und das heutige Bawi verstanden und verstehen sich als eine Art exter- ritoriale Zone mit parastaatlichem Charakter. So blieb die Aus- senwirtschaftspolitik stärker im Einflussbereich der Exportwirt- schaft als in demjenigen des Parlamentes. Bei allen zentralen Fragen kann dieses nur noch die Verhandlungsergebnisse sanktionieren, es sei denn, es handle sich um Staatsverträge, Zolltarife oder umfangreiche Kredite. Zudem waren und blie- ben öffentliche Aufgaben der Aussenwirtschaft bis heute beim Vorort ausgelagert Entscheidungen im vorparlamentarischen Raum Jahrzehntelang haben die in den namhaften aussenwirt- schaftspolitischen Gremien vertretenen Interessengruppen - vom Vorort, über die Bankiervereinigung und die Bauern, bis hin zu den oft mit Alibifunktionen völlig minoritär vertretenen Gewerkschaften - beinahe immer gleiche aussenwirtschaftli- che Standpunkte vertreten. Es ging nämlich dabei nicht um die binnenwirtschaftlich üblichen Verteilungskämpfe und da- mit um die Lösung von Konflikten, denn letztlich profitierten alle mehr oder weniger von einem stets wachsenden Export- volumen. Nach und nach bildete sich eine Art Verbandskon- kordanz mit korporatistischen Zügen heraus. In ihrem Schosse wird in vorparlamentarischen Verfahren - unter Aus- schluss der Oeffentlichkeit - das Wesen der Aussenwirt- schaftspolitik bestimmt Ihr machtmässiger Aufbau istoligarchisch: Die «grossen Vier», Vorort, Bankiervereinigung, Nationalbank und Bawi dominie- ren die Entscheidungen aufgrund ihrer eigenen Handlungska- pazitäten, während die «kleinen Drei», der Bauernverband, der Gewerbeverband und die Gewerkschaften effektiv nur konsul- tativ und aus Rechtfertigungsgründen beigezogen werden. Die Parteien, welche die demokratischen Institutionen des Bundesstaates ausfüllen und seine Politik nicht nur gegen aussen mittragen, sondern eigentlich auch umfassend prägen sollten, sind hier, wo so wesentliche Lösungen erarbeitet wer- den, völlig ausgeschlossen. So ist es denn auch nicht erstaun- lich, wenn Vernehmlassungen beinahe ausschliesslich in den erwähnten Gremien durchgeführt werden. Im Unterschied zu anderen Departementen agieren hier auch auffallend wenige Ad-hoc-Expertenkommissionen, die zur Bewältigung einzel- ner Probleme zum Einsatz gelangen. Auffallend ist im wei- teren, dass einflussreiche Verbandsvertreter gleichzeitig in mehreren Organen der Aussenwirtschaftspolitik Einsitz neh- men. Die praktizierte Entscheidungskultur der Gremien ba- siert in erster Linie auf Konsensfindung und weniger auf Mehr- heitsentscheidungen. Die formelle Verankerung und die Transparenz der wichtigen Managementinstitutionen (stän- dige Wirtschaftsdelegation, Arbeitsgruppen wie der «Krisen- stab») sind relativ klein. Notwendige Erweiterung des Blickwinkels Die von Partikularinteressen bestimmte und gegen das Parla- ment hin abgeschirmte Aussenwirtschaftspolitik konnte lange Zeit ihre gesamtwirtschaftlichen und gesellschaftlichen Aufga- ben in der Rolle eines Treuhänders gegenüber der Oeffentlich- keit erfolgreich wahrnehmen. Die in den letzten Jahren stark forcierte Dynamik der internationalen Waren-, Geld- und Per- sonenströme mit ihren Nebenwirkungen nahm Dimensionen an, die über das Aussenwirtschaftliche hinaus weit in das aus- senpolitische (EG- und Efta-Entwicklungen), in die Entwick- lungszusammenarbeit (Verteilung der Direktinvestitionen, Schuldenkrise, Exportrisikogarantie, usw.), in das Oekologi- sche (z. B. Zollvergünstigung für tropische Hölzer) und in den Medienbereich (transnationale TV-Programme) hinausrei- chen. Zudem fühlen sich vermehrt kleinere und mittlere Ex- portunternehmen und Banken im Auslandgeschäft durch die politisch einflussreichen Grossexporteure und Universalban- ken benachteiligt. Alle diese Konflikte bahnen sich erst richtig an. Mit den bestehenden Entscheidungsstrukturen - verengt in der Optik und losgelöst vom Parlament - wird der Aussen- wirtschaftsbereich zukünftige Probleme weder befriedigend sachgerecht noch auf demokratische Art lösen können. Wohl wächst der Druck der von der Aussenwirtschaft tangierten Gruppen in den Räten. Sie deponieren dort ihre Anliegen. Doch fehlen dem Parlament, wie beschrieben, die notwendi- gen Transmissionsriemen, um diesen Druck erfolgreich in die Aussenwirtschaftspolitik hineinzutragen. Besonders deutlich wird das zurzeit in der Europa-Frage, wo es kaum möglich ist, über die aussenwirtschaftlichen Interessen hinaus eine umfas- sende Europa-Aussenpolitik zu definieren. Zum Schluss sei noch eine Bemerkung angefügt: Mit den bisherigen Strukturen und Entscheidungsverfahren ver- mochte die Aussenwirtschaftspolitik flexibel und kompetent auf die binnen- und weltwirtschaftlichen Entwicklungen zu reagieren. Diese Merkmale müssten auch bei einer demokra- tischen, transparenten Entscheidungsfindung mit breiterem Gesichtswinkel bestehen bleiben. Mehr Interessenberück- sichtigung, mehr Konfliktverarbeitung und mehr Koordination bedingen wohl mehr Mittel und mehr Zeit. Längerfristig gese- hen ist dies aber ebenso ökonomisch, weil weniger Rei- bungsverluste mit Nachbarverwaltungen (EDA, EDI, EVED, usw.) erzeugt werden und sich durch ganzheitlichere Lösun- gen Folgeprobleme, die früher externalisiert wurden, verhin- dern lassen. Vor allem aber vergrössert sich die demokrati- sche Legitimität. Erwägungen der Kommission Die Wirtschaftskommission ist einhellig der Meinung, dass dem Parlament mehr Mitwirkungsrechte in der Ausgestaltung der schweizerischen generellen Aussen-, Europa- und Aus- senwirtschaftspolitik einzuräumen sind. Nur so könne sie breit abgestützt und ins Volk getragen werden. Dennoch hat die Kommission mit 8 zu 5 Stimmen (bei 1 Enthaltung) beschlos- sen, dem Nationalrat zu beantragen, der Initiative keine Folge zu geben. Zweifel erhoben sich bei der Kommissionsmehrheit, ob der vom Initianten vorgezeichnete Weg zu mehr Mitbestimmung geeignet sei, um das angestrebte Ziel zu erreichen. Als proble- matisch wurde z. B. die Vermengung zwischen Exekutiv- und parlamentarischer Kontrollfunktion (Punkt 2 der Initiative) empfunden. Ebenfalls als problematisch wurde die Einfüh- rung eines Beobachterstatus für Parlamentarier bei Verhand- lungsdelegationen des Bundesrates im Aussenwirtschaftsbe- reich (Punkt 5 der Initiative) bewertet; die Gefahr ist gross, dass damit die Verhandlungsposition des Bundesrates institu-Initiative parlementaire. Politique économique extérieure 728 N 27 avril 1993 tionell geschwächt und eine Kompetenzvermischung ge- schaffen werden könnte. Es wurde auch die Befürchtung geäussert, dass mit einer An- nahme der Initiative der jetzt schon langsame Entscheidungs- prozess im Integrationsbereich noch verlängert würde. Die Kommissionsmehrheit ist der Auffassung, dass mehr Mit- wirkungsrechte in der Ausgestaltung der schweizerischen Aussen-, Europa- und Aussenwirtschaftspolitik über die fol- genden Wege erreicht werden können: - Das Parlament ist besser, und nicht erst im nachhinein, über aussenwirtschaftliche und integrationspolitische Belange zu orientieren. - Die Funktionsweise der betroffenen Kommissionen (Wirt- schaftskommission/Kommission für auswärtige Angelegen- heiten) muss verbessert und eine vermehrte Koordination zwi- schen diesen beiden Gremien erreicht werden. - Die Anzahl der Sitzungen ist den aktuellen Gegebenheiten und der Bedeutung des Problembereichs anzupassen. Die Kommissionsmehrheit verkennt die Aufgabenteilung zwi- schen Parlament und Bundesrat nicht. Ebensowenig über- sieht sie die Tatsache, dass in wichtigen aussen- als auch aus- senwirtschafts- sowie entwicklungspolitischen Fragen das Volk entscheidet Darauf ist vermehrt Rücksicht zu nehmen. - Mit der Anpassung der Arbeitsmethoden von Parlament, Re- gierung und Verwaltung, dann aber auch der stärkeren Be- achtung der Stellung des Volkes - Initiativ- und Referendums- recht-sollten wir in der Lage sein, die Aufgaben zu erkennen und zu lösen. M. Rychen présente au nom de la commission le rapport écrit suivant: L'initiative parlementaire 89.241, traitée en son temps par la Commission des affaires économiques, a été transmise au Conseil national accompagnée du rapport du 25 avril 1990. Ladite commission avait décidé par 8 voix contre 5 (et avec 1 abstention) de proposer au plénum de ne pas donner suite à l'initiative parlementaire. Vu que cette initiative figurera à l'ordre du jour de la session spéciale d'avril 1993, la Commission de politique extérieure, en tant que successeur de la Commission des affaires écono- miques, a examiné à nouveau cet objet et a constaté que, dans l'intervalle, la plupart des points de l'initiative parlementaire ont été réalisés par l'intermédiaire de la réforme du Parlement de la manière suivante: 1. Le Conseil fédéral a été invité, dans le contexte de l'introduc- tion du nouvel article 47bis LREC, à mettre à l'avenir dans son rapport de politique économique extérieure davantage l'ac- cent sur les développements futurs dans ce domaine (point 1); 2. application générale du nouvel article 47bis LREC (point 2) ; 3. fusion des domaines de politique étrangère et de politique économique extérieure au sein des commissions de politique extérieure (point 4). L'idée, contenue dans le point 5, d'envoyer des parlementai- res en mission d'observation dans les négociations conduites par des délégations du Conseil fédéral n'est plus d'actualité après son refus par les conseils dans le cadre de la réforme du Parlement. Développement de l'auteur de l'initiative En matière de politique économique extérieure, l'influence dé- mocratique du Parlement est très restreinte. Les possibilités de référendum (traités internationaux et tarifs douaniers, entre autres) n'ont finalement pas conduit au renforcement du rôle du Parlement en tant que représentant du peuple, mais plutôt à celui de la puissance des associations corporatives dans la défense de leurs intérêts économiques. Malgré la multiplica- tion des synergies entre l'économie extérieure et d'autres sec- teurs de la société (p. ex l'écologie, la culture, les médias, la coopération au développement), la perspective dans laquelle sont appréhendés et résolus les problèmes de politique éco- nomique extérieure reste strictement économique. La contradiction entre l'importance que l'économie extérieure revêt pour notre pays et le contrôle restreint que les institutions politiques peuvent exercer devrait, suite à la présente interven- tion, faire l'objet d'un débat de fond. Les propositions suivan- tes indiquent de quelle manière la politique économique exté- rieure, en tant que domaine des associations et des institu- tions paraétatiques, peut être rendue plus transparente dans l'administration et plus démocratique. Démocratisation oubliée Parallèlement à l'émergence du modèle de l'Etat libéral, la Confédération a pris un nombre croissant de responsabilités vis-à-vis d'une politique économique extérieure qui, jusqu'à la fin du siècle dernier, était presque exclusivement conduite par les milieux privés. Le début de ce siècle a été marqué par les droits de douane protecteurs - qui ont abouti aux trafics dits de combat largement influencés par le Vorort de l'Union suisse du commerce et de l'industrie - et l'instauration de la Banque nationale (privée) dont la création et les caractéristi- ques ont également été presque exclusivement définies par le Vorort suite à un dur combat référendaire. De plus en plus, le gouvernement, l'administration et l'économie d'exportation ont collaboré de manière informelle, alors que la retenue légi- slative du Parlement leur laissait une grande marge de ma- noeuvre. Depuis lors, de nombreux groupes de travail, com- missions et organes - réunissant des représentants de l'Etat et de l'économie privée - affichent une large indépendance vis-à-vis des Chambres fédérales dans les négociations et de la coopération internationales. Au sein de l'administration fé- dérale, l'ancienne division du commerce et l'actuel OFAEE se considéraient et se considèrent encore comme une sorte d'enclave extraterritoriale à caractère paraétatique. La politi- que économique extérieure est ainsi demeurée plus fortement soumise à la zone d'influence de l'économie d'exportation qu'à celle du Parlement. Ce dernier en est réduit à entériner les résultats des négociations portant sur des questions vitales, sauf s'il s'agit de traités internationaux, de tarifs douaniers ou de crédits importants. En outre, des tâches publiques impor- tantes concernant l'économie extérieure ont été et sont encore assumées par le Vorort Décisions extraparlementaires Durant des décennies, les groupements d'intérêts représen- tés dans les organes importants de la politique économique extérieure - du Vorort, en passant par l'Association des ban- quiers et les paysans, jusqu'aux syndicats tout à fait minoritai- res qui servent souvent d'alibi - ont défendu des avis presque invariables sur l'économie extérieure. Il ne s'agissait pas, en effet, du combat habituel au sein de l'économie nationale, vi- sant une répartition équitable et la solution de conflits, puisqu'on fin de compte tout le monde profite plus ou moins de l'accroissement du volume des exportations. En réalité, il s'est peu à peu formé une sorte d'association d'intérêts de type consensuel à caractère corporatiste, au sein de laquelle l'essentiel de la politique économique extérieure est décidé lors de procédures extraparlementaires qui excluent du même coup le peuple. Il s'agit d'un pouvoir de type oligarchique. Les «quatre grands» - le Vorort, l'Association suisse des banquiers, la Ban- que nationale et l'OFAEE - orientent les décisions du fait de leur marge de manoeuvre, alors que les «trois petits» - l'Union suisse des paysans, l'Union suisse des arts et métiers, les syn- dicats - ne sont associés qu'à titre consultatif et en tant qu'alibi. Les partis sont totalement exclus de ces procédures de décision importantes, alors qu'ils constituent les institu- tions démocratiques de la Confédération et qu'ils devraient in- fléchir l'ensemble de la politique de la Suisse au lieu de n'en partager la responsabilité que vis-à-vis de l'extérieur. Il n'est dès lors pas surprenant que les procédures de consultation s'adressent presque exclusivement aux organes cités. Contrairement aux habitudes en vigueur dans d'autres dépar- tements, il est rarement fait appel à des commissions d'ex- perts ad hoc chargées de résoudre des problèmes particu- liers. De plus, il est frappant de constater que des représen- tants influents d'associations siègent simultanément dans plu- sieurs organes en charge de la politique économique exté- rieure. Les processus de décision de ces organes recherchent d'abord le consensus et non la majorité. L'institutionnalisation formelle et la transparence des organes27. April 1993 N 729 Petitionen de gestion importants (délégation permanente, groupes de travail tels l'état-major de crise) sont relativement faibles. Pour une optique élargie Longtemps, la politique économique extérieure - déterminée par des intérêts particuliers et abritée de l'influence du Parle- ment - a pu assumer vis-à-vis du public ses tâches économi- ques et sociales nationales comme l'aurait fait une fiduciaire. Ces dernières années, l'augmentation marquante des flux de biens, de capitaux et de personnes, ainsi que les effets se- condaires qui ont accompagné cette dynamique, ont pris une dimension telle qu'ils dépassent largement le cadre de l'éco- nomie extérieure pour toucher la politique extérieure (évolu- tion au sein de la CE et de l'AELE), la coopération au dévelop- pement (répartition des investissements directs, crise de l'en- dettement, garantie des risques à l'exportation, etc.), l'écolo- gie (p. ex. tarifs douaniers préférentiels en faveur des bois tro- picaux) et les médias (programmes de télévision transfrontiè- res). En outre, les petites et moyennes entreprises d'exporta- tion et les banques de moindre importance se sentent de plus en plus fréquemment désavantagées, dans leurs relations commerciales avec l'étranger, par l'influence politique consi- dérable qu'exercent les grands exportateurs et les grandes banques. De véritables conflits se préparent. Les processus de décision en vigueur - s'inspirant d'un point de vue trop étroit et échappant à l'influence du Parlement - ne pourront ré- pondre de manière adéquate et démocratique aux problèmes qui se présenteront dans le secteur de l'économie extérieure. Certes, les groupes concernés par l'économie extérieure aug- mentent leur pression sur les conseils, auxquels ils font connaître leurs préoccupations. Toutefois, comme indiqué, le Parlement ne dispose pas des courroies de transmission in- dispensables qui lui permettraient d'infléchir la politique éco- nomique extérieure dans le sens de ces pressions. La ques- tion européenne est significative à cet égard: il n'est en effet guère possible de définir une véritable politique extérieure eu- ropéenne d'ensemble au-delà des intérêts de l'économie ex- térieure. Une dernière remarque en guise de conclusion: les structures et processus de décision en vigueur ont permis à la politique économique extérieure de réagir de manière souple et adé- quate aux évolutions des économies nationale et mondiale, ces caractéristiques devront se retrouver dans une solution démocratique, basée sur la transparence et se plaçant dans une perspective élargie. Une meilleure prise en compte des in- térêts en présence, davantage d'efforts visant à régler les conflits et une coordination accrue nécessitent certainement plus de temps et de moyens. Toutefois, à long terme, une telle solution sera tout aussi économique du fait qu'elle produira moins de frictions avec les administrations apparentées (DFAE, DPI, DFEP, etc.); d'autre part, des solutions globales éviteront des effets secondaires dont les conséquences étaient auparavant exportées. Mais avant tout, la légitimité dé- mocratique en sera renforcée. Considérations de la commission La Commission des affaires économiques est unanimement d'avis que le Parlement devrait participer plus largement à la définition générale de la politique étrangère de la Suisse, no- tamment quant aux relations avec l'Europe, ainsi qu'en ma- tière de politique économique extérieure, car ce n'est qu'à cette condition que ces politiques auront une véritable assise populaire. La commission a cependant décidé, par 8 voix contre 5 et avec une abstention, de ne pas donner suite à l'ini- tiative. La majorité doute que la voie proposée par l'initiateur permette vraiment d'atteindre le but souhaité, à savoir un plus grand pouvoir de codécision du Parlement. Elle juge problématique l'imbrication des fonctions de contrôle par l'exécutif et le légis- latif qui résulte du point 2 de l'initiative. De même, l'institution d'un statut d'observateur pour les députés (point 5) auprès de délégations gouvernementales chargées de négocier dans le domaine des relations économiques extérieures a suscité des objections au sein de la commission. En effet, on craint par là d'affaiblir le pouvoir de négocier conféré au Conseil fédéral en accroissant la confusion des compétences. On craint aussi que l'acceptation de l'initiative ralentisse encore plus le pro- cessus de décision déjà laborieux en rapport avec l'intégration européenne. La majorité estime possible de renforcer la participation de l'assemblée fédérale à la définition de la politique extérieure par les voies suivantes: - meilleure information préalable du Parlement sur les ques- tions de politique économique extérieure et d'intégration; - meilleur fonctionnement des commissions concernées (af- faires économiques, affaires étrangères) et coordination ren- forcée entre ces deux organes; - ajustement du nombre de séances aux nécessités du mo- ment et à l'importance du problème traité; la majorité ne conteste pas le partage des tâches entre exécutif et législatif, pas plus qu'elle n'ignore le fait que la décision dans les ques- tions de politique étrangère, de relations économiques exté- rieures et de coopération au développement appartient en fin de compte au peuple; il convient d'en tenir mieux compte; - l'adaptation des modes de travail du Parlement, du gouver- nement et de l'administration et une plus grande prise en considération de l'opinion publique (droit d'initiative et de réfé- rendum) devrait permettre une meilleure appréciation et exé- cution des tâches. Antrag der Kommission Die einstimmige Kommission beantragt Ihnen, die parlamen- tarische Initiative abzuschreiben. Proposition de la commission La commission, à l'unanimité, vous propose de classer l'initia- tive parlementaire. Angenommen -Adopté #ST# Petitionen - Pétitions 92.2013 Petition Aktionskomitee «Euro-Initiative» Unterstützung der Europapolitik des Bundesrates Pétition Comité d'action «Euro-Initiative» Soutien de la politique du Conseil fédéral à l'égard de l'Europe Kategorie V, Art 68 GRN - Catégorie V, art. 68 RCN Herr Rychen unterbreitet im Namen der Kommission den fol- genden schriftlichen Bericht: Im Oktober 1991 kündigte der Bundesrat eine aktive Beteili- gung der Schweiz am Aufbau Europas und namentlich auch das Fernziel eines Beitritts unseres Landes zur Europäischen Gemeinschaft an. Im Anschluss an diese Erklärung stellte das Aktionskomitee «Euro-Initiative» (diese Initiative verlangte als Kernpunkt die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen der Schweiz mit der Europäischen Gemeinschaft) die Unterschrif- tensammlung mit der Begründung ein, das Ziel der Initiative vorzeitig erreicht zu haben. Das Aktionskomitee «Euro-Initiative» überreichte dann am 21. November 1991 der Bundesversammlung die bis Ende Oktober 1991 gesammelten 62 355 Unterschriften als Petition zur Unterstützung der Europapolitik des Bundesrates. Die Kommission befasst sich mit der Petition am 15. Oktober 1992.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Parlamentarische Initiative (Zbinden Hans) Schweizerische Aussenwirtschaftspolitik. Vermehrte parlamentarische Einbettung, Transparenz und öffentliche Abstützung Initiative parlementaire (Zbinden Hans) Politique économique extérieure. Participation du Parlement, transparence et formation de l'opinion publique In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1993 Année Anno Band II Volume Volume Session Aprilsession Session Session d'avril Sessione Sessione di aprile Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 02 Séance Seduta Geschäftsnummer 89.241 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 27.04.1993 - 08:00 Date Data Seite 725-729 Page Pagina Ref. No 20 022 644 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. 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