B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II B-8732/2010 U r t e i l v o m 2 2 . S e p t e m b e r 2 0 11 Besetzung Richter Frank Seethaler (Vorsitz), Richter Philippe Weissenberger, Richter Jean-Luc Baechler, Gerichtsschreiberin Marion Spori Fedail. Parteien A._______, Beschwerdeführer, gegen Eidgenössische Revisionsaufsichtsbehörde RAB, Postfach 6023, 3001 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Zulassung als Revisionsexperte. B-8732/2010 Seite 2 Sachverhalt: A. Der Beschwerdeführer erwarb am 3. Januar 1991 den Bachelor of Science in Business Administration der California State University. Am 28. Januar 1994 wurde ihm vom State Board of Public Accountancy des Bundesstaa- tes Kalifornien die Lizenz erteilt, als Certi fied Public Accountant (CPA) zu praktizieren. Gemäss den Angaben in seinem Gesuch machte der Be- schwerdeführer jeweils beaufsichtigte Fachpraxis auf den Gebieten des Rechnungswesens und der Rechnungsrevision im Rahmen seiner Tätig- keit vom 1. Januar 1990 bis zum 31. Dezember 1993 für die T._______AG unter B._______und vom 1. Januar 1993 bis zum 31. August 2000 für die U._______AG unter C._______ geltend sowie unbeaufsichtigte Fachpra- xis vom 1. September 2000 bis heute für die V._______AG. Am 11. November 2007 stellte der Beschwerdeführer bei der Vorinstanz ein Gesuch um Zulassung als Revisionsexperte. Nach einer summari- schen Prüfung wurde er mit Verfügung vom 20. November 2007 proviso- risch als Revisionsexperte zugelassen. Mit E-Mail vom 14. Juni 2010 informierte die Vorinstanz den Beschwerde- führer darüber, dass eine ausländische Ausbildung für die Zulassung als Revisionsexperte anerkannt werden könne, wenn der Herkunftsstaat Ge- genrecht halte oder mit diesem ein Staatsvertrag bestehe, der eine Aner- kennung vorsehe. Da dies bezüglich den USA nicht der Fall sei, werde sein Gesuch voraussichtlich abgelehnt. Hierzu nahm der Beschwerdeführer mit E-Mails vom 17. Juni und 15. Juli 2010 Stellung und hielt an seinem Zulas- sungsgesuch fest. Mit Entscheid vom 22. November 20 10 wies die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers um Zulassung zum Revisionsexperten ab. Sie hielt fest, gemäss Art. 4 Abs. 2 Bst. d des Revisionsaufsichtsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (RAG, SR 221.302) seien die Zulassungsvoraussetzun- gen erfüllt bei Personen, die eine den in den Buc hstaben a, b oder c auf- geführten vergleichbare ausländische Ausbildung abgeschlossen hätten, die entsprechende Fachpraxis aufwiesen und die notwendigen Kenntnisse des schweizerischen Rechts nachwiesen, sofern ein Staatsvertrag mit dem Herkunftsstaat dies so vorsehe oder der Herkunftsstaat Gegenrecht halte. Zwischen der Schweiz und den USA bestehe kein Staatsvertrag, aus dem sich die Anerkennung des CPA-Diploms oder der Anspruch auf Zulassung als Revisor oder Revisionsexperte in der Schweiz ergebe. Auch hielten die USA kein Gegenrecht für Personen mit einer Schweizer Ausbildung nach B-8732/2010 Seite 3 dem RAG. Ausländische Ausbildungen würden weder auf der Ebene des Bundesstaates noch auf der Ebene der Gliedstaaten anerkannt . Eine re- guläre Zulassung als Revisionsexperte sei somit nicht möglich. Auch eine Zulassung nach Art. 50 der Revisionsaufsichtsverordnung vom 22. August 2007 (RAV, SR 221.302.3) sei nicht möglich, da der Beschwerdeführer im Jahr 1992 nicht über eine dem Schweizer Hochschulstudium gleichwertige Ausbildung verfügt habe. Ihm habe zu diesem Zeitpunkt auch die notwen- dige praktische Erfahrung von 12 Jahren gefehlt und des Weiteren sei er erst ab Anfang 1993 in der Schweiz tätig. Der Grundsatz der Verhältnis- mässigkeit werde im Übrigen durch die Verweigerung der Zulassung als Revisionsexperte nicht verletzt. B. Gegen diesen Entscheid erhob der Beschwerdeführer am 21. Dezember 2010 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragte, der Ent- scheid der Vorinstanz sei aufzuheben und es sei ihm die Zulassung als Revisionsexperte zu erteilen, eventualiter sei die Sache zur Neubeurtei- lung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Subeventualiter sei dem angefoch- tenen Entscheid solange aufschiebende Wirkung zu gewähren, bis der Be- schwerdeführer seine Prüfung bei der englischen Association of Chartered Certified Accountants (ACCA) als akkreditierter Wirtschaftsprüfer erfolg- reich absolviert habe. Der Beschwerdeführer machte geltend, die Vo- rinstanz habe bei der Auslegung von Art. 50 RAV willkürliche und unange- messene Kriterien angewandt. Der angefochtene Entscheid verletze die Wirtschaftsfreiheit, da keine genügende gesetzliche Grundlage für die Ein- schränkung bestehe, das öffentliche Interesse fehle und auch der Grund- satz der Verhältnismässigkeit nicht erfüllt sei. C. Mit Eingabe vom 26. Januar 2011 führte der Beschwerdeführer auf Anfrage des Bundesverwaltungsgerichts hin aus, er werde die ersten Prüfungen bei der ACCA im Dezember 2011 ablegen. D. In ihrer Vernehmlassung vom 11. Februar 2011 beantragte die Vorinstanz, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen. Sie hielt zunächst fest, der Beschwerdeführer anerkenne, dass er die Voraussetzungen für eine regu- läre Zulassung nach Art. 4 RAG mangels Gegenrecht mit den USA nicht erfülle. Es gehe demnach einzig um die Frage, ob der Beschwerdeführer die Voraussetzungen für eine Zulassung aufgrund eines Härtefalls im B-8732/2010 Seite 4 Sinne von Art. 50 RAV erfülle. Für eine Zulassung nach Art. 50 RAV auf- grund eines Diploms nach Art. 1 Abs. 1 Bst. c der Verordnung ü ber die fachlichen Anforderungen an besonders befähigte Revisoren vom 15. Juni 1992 (AS 1992 1210; nachfolgend: Verordnung 1992) müsste der Be- schwerdeführer am 1. Juli 1992 über 12 Jahre Fachpraxis verfügt haben und ab dem 1. Juli 199 2 mehrheitlich und ohne wesentliche Unterbrüche auf den Gebieten des Rechnungswesens und der Rechnungsrevision tätig gewesen sein. Da der Beschwerdeführer seinen Universitätsabschluss am 1. Januar 1991 erlangt habe, sei es auch unter Berücksichtigung der Fach- praxis während seiner Ausbildung nicht möglich, dass er per 1. Juli 1992 eine Fachpraxis von 12 Jahren vorweise. Es werde demnach nicht die feh- lende Fachpraxis nach 1992, sondern jene vor 1992 bemängelt. Des Wei- teren erfüllten das Zulassungssystem und die Härtefallklausel vo n Art. 43 Abs. 6 RAG und Art. 50 RAV die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen an einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit. E. Mit Instruktionsverfügung vom 15. Februar 2011 lud das Bundesverwal- tungsgericht den Beschwerdeführer zur Einreichung einer Replik ein und ersuchte ihn um die Beantwortung verschiedener Fragen hinsichtlich sei- ner Ausbildung und der absolvierten Fachpraxis. Der Beschwerdeführer reichte am 14. April 2011 eine Stellungnahme sowie weitere Unterlagen ein. Mit Duplik vom 19. Mai 2011 hielt die Vorinstanz an ihrem Antrag fest und machte einige ergänzende Angaben zur Fachpraxis und zur Vergleichbar- keit der Ausbildung. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden Streitsache zuständig (Art. 31 f. sowie Art. 33 Bst. e des Verwaltungsge- richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32] i.V.m. Art. 28 Abs. 2 RAG). Der Entscheid der Vorinstanz vom 22. November 2010 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) dar. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen (Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG), ist durch die angefochtene Verfügung beson-B-8732/2010 Seite 5 ders berührt (Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG) und hat ein schutzwürdiges Inte- resse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG). Die Anforderungen an Beschwerdefrist (Art. 50 Abs. 1 VwVG) sowie Form und Inhalt der Beschwerdeschrift (Art. 52 VwVG) sind erfüllt. Der Kosten- vorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Auch die üb- rigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG). Auf die Be- schwerde ist daher einzutreten. 2. Das Revisionsaufsichtsgesetz ist am 1. September 2007 in Kraft getreten. Es regelt die Zulassung und die Beaufsichtigung von Personen, die Revi- sionsdienstleistungen erbringen und dient der ordnungsgemässen Erfül- lung und Sicherstellung der Qualität von Revisionsdienstleistungen (Art. 1 Abs. 1 und 2 RAG). 2.1. Natürliche Personen und Revisionsunternehmen, die Revisionsdienst- leistungen erbringen, bedürfen einer Zulassung durch die Aufsichtsbe- hörde (Art. 3 Abs. 1 RAG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 RAV). Die Aufsicht obliegt gemäss Art. 28 Abs. 1 RAG der Vorinstanz. Diese entscheidet auf Gesuch hin über die Zulassung von Revisionsexpertinnen und Revisionsexperten, Revisorinnen und Revisoren sowie staatlich beaufsichtigten Revisionsun- ternehmen (Art. 15 Abs. 1 RAG). Eine natürliche Person wird gemäss Art. 4 Abs. 1 RAG als Revisionsexper- tin oder Revisionsexperte zugelassen, wenn sie die Anforderungen an Aus- bildung und Fachpraxis erfüllt und über einen unbescholtenen Leumund verfügt. Die Anforderungen an Ausbildung und Fachpraxis erfüllen gemäss Abs. 2 derselben Bestimmung: a. eidgenössisch diplomierte Wirtschaftsprüferinnen und Wirtschaftsprüfer; b. eidgenössisch diplomierte Treuhandexpertinnen und Treuhandexperten, Steuerexpertinnen und Steuerexperten sowie Expertinnen und Experten in Rechnungslegung und Controlling, je mit mindestens fünf Jahren Fachpraxis; c. Absolventinnen und Absolventen eines Universitäts - oder Fachhochschul- studiums in Betriebs -, Wirtschafts - oder Rechtswissenschaften an einer schweizerischen Hochschule, Fachleute im Finanz- und Rechnungswesen mit eidgenössischem Fachausweis sowie Treuhänderinnen und Tr euhänder mit eidgenössischem Fachausweis, je mit mindestens zwölf Jahren Fachpraxis; d. Personen, die eine den in den Buchstaben a, b oder c aufgeführten ver- gleichbare ausländische Ausbildung abgeschlossen haben, die entspre-B-8732/2010 Seite 6 chende Fachpraxis aufweisen und die notwendigen Kenntnisse des schwei- zerischen Rechts nachweisen, sofern ein Staatsvertrag mit dem Herkunfts- staat dies so vorsieht oder der Herkunftsstaat Gegenrecht hält. Vorliegend ist unbestritten, dass die USA kein Gegenrecht für Personen mit einer Schweizer Ausbildung nach dem RAG halten, sowie dass zwischen der Schweiz und den USA kein Staatsvertrag besteht, aus dem sich die Anerkennung des CPA-Diploms oder der Anspruch auf Zulassung als Re- visor oder Revisionsexperte in der Schweiz ergibt. Die Voraussetzung nach Art. 4 Abs. 2 Bst. d ist demnach nicht erfüllt . Eine reguläre Zulassung des Beschwerdeführers als Revisionsexperte nach Art. 4 RAG ist demnach nicht möglich, was auch vom Beschwerdeführer anerkannt wird. 2.2. Zu prüfen ist im Folgenden, ob der Beschwerdeführer nach Art. 50 RAV als Revisionsexperte zugelassen werden kann. 3. Art. 50 RAV bestimmt, dass n atürliche Personen in Anwendung von Arti- kel 43 Absatz 6 RAG als Revisionsexpertinnen oder Revisionsexperten o- der als Revisorinnen oder Revisoren zugelassen werden können, wenn sie nachweisen, dass sie: a. am 1. Juli 1992 über eine der Ausbildungen und die entsprechende Fach- praxis nach Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung vom 15. Juni 1992 über die fachlichen Anforderungen an besonders befähigte Revisoren verfügt haben; b. seit dem 1. Juli 1992 mehrheitlich und ohne wesentliche Unterbrüche auf den Gebieten des Rechnungswesens und der Rechnungsrevision tätig gewe- sen sind. Diesfalls ist der Nachweis von beaufsichtigter Fachpraxis nicht notwendig (Art. 50 Abs. 2 RAV). 3.1. Art. 1 der Verordnung 1992 bestimmte die Anforderungen an die Aus- bildung und die Fachpraxis. Danach galten als besonders befähigte Revi- soren im Sinne des OR a. diplomierte Bücherexperten; b. diplomierte Treuhandexperten, diplomierte Steuerexperten und diplomierte Buchhalter/Controller mit einer praktischen Erfahrung von fünf Jahren; B-8732/2010 Seite 7 c. Absolventen eines Hochschulstudiums in Betriebs -, Wirtschafts - oder Rechtswissenschaften sowie Absolventen einer vom Bund anerkannten Hö- heren Wirtschafts - und Verwaltungsschule mit einer praktischen Erfahrung von zwölf Jahren; d. Personen, die im Ausland einen Fähigkeitsausweis erworben haben, der den nach Buchstaben a –c geforderten Ausweisen gleichwertig ist, sofern sie die entsprechende Erfahrung und die für die Revision schweizerischer Unter- nehmen notwendigen Kenntnisse des schweizerischen Rechts besitzen; e. Personen, die gemäss der 8. EG -Richtlinie auf dem Gebiet des Gesell- schaftsrechts die Pflichtprüfung der Jahresrechn ung durchführen dürfen, so- fern sie die notwendigen Kenntnisse des schweizerischen Rechts besitzen. Die erforderliche praktische Erfahrung musste nach Art. 1 Abs. 2 der Ver- ordnung 1992 vorwiegend auf den Gebieten des Rechnungswesens und der Rechnungsrevisio n erworben worden sein, wobei mindestens zwei Drittel der Praxisdauer unter Beaufsichtigung durch eine Person, welche den Anforderungen dieser Verordnung genügte, erfolgt sein musste. Wäh- rend der Ausbildung absolvierte Praktika konnten angerechnet werden, so- fern sie diese Voraussetzungen erfüllten. Die Übergangsbestimmung in Art. 5 der alten Verordnung privilegierte Per- sonen dahingehend, dass sie keine beaufsichtigte Fachpraxis nachzuwei- sen brauchten, um als besonders befähigten Revisoren zu gelten, falls sie am Stichtag des 1. Juli 1992 eine der in Art. 1 aufgeführten Ausbildungen abgeschlossen hatten und bereits im Bereich der Rechnungsrevision tätig waren. Die entsprechende unbeaufsichtigte Fachpraxis musste aber am 1. Juli 1992 gegeben sein. 3.2. Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid aus, der Zweck von Art. 50 RAV bestehe darin, dass diejenigen Personen, die sich bis zum 1. Juli 1992 in der Schweiz als besonders befähigte Revisoren etabliert hät- ten, weiterhin von dieser Ausnahmebestimmung profitieren und als Härte- fall zugelassen werden könnten. Dies schliesse neben dem Privileg der fehlenden beaufsichtigten Fachpraxis (Art. 5 der Verordnung 1992) auch den Anwendungsfall des fehlenden Gegenrechts ein. Das so geschaffene Privileg solle allerdings nur auf diejenigen Personen Anwendung finden, welche die einschlägigen Voraussetzungen am 1. Juli 1992 erfüllt hätten. Das Ermessen der Aufsichtsbehörde sei auf Grund der Vorgaben des Ver- ordnungsgebers, die Ausnahmeregelung auf die Übergangsbestimmung der Verordnung 1992 zu beschränken, grundsätzlich erschöpft. Personen, die Mitte 1992 die Ausbildungs - und entsprechenden Fachpraxiskriterien B-8732/2010 Seite 8 nicht erfüllt hätten, könnten nur noch regulär in Erfüllung des Gegenrechts- kriteriums als Revisionsexperte oder als Revisor zugelassen werden. Demnach könnten Personen aus einem Staat, der kein Gegenrecht halte, in Anwendung von Art. 50 RAV als Revisionsexperten bzw. Revisoren zu- gelassen werden, wenn sie - am 1. Juli 1992 in der Schweiz als Prüfer tätig gewesen seien, - ihre ausländische Ausbildung zu diesem Zeitpunkt mit einer Ausbildung gemäss Art. 1 Abs. 1 Bst. a-c der Verordnung 1992 gleichwertig gewesen sei, - die Anforderungen an die Fachpraxis am 1. Juli 1992 erfüllt gewesen seien, - seither eine mehrheitliche Tätig keit auf den Gebieten des Rechnungs- wesens und der Rechnungsrevision ohne wesentliche Unterbrüche aus- geübt worden sei und - sie über die notwendigen Kenntnisse des Schweizer Rechts verfügten. Der Beschwerdeführer habe am […] die Ausbildung zum Bachelor of Sci- ence in Business Administration abgeschlossen und am […] die Lizenz zur Berechtigung der Ausübung der Tätigkeit als CPA erhalten. Das neue Recht mache betreffend Studien in Betriebs-, Wirtschafts- oder Rechtswis- senschaften an einer Universität oder Fachhochschule keinen Unterschied zwischen Bachelor und Master. Beide Titel gälten als abgeschlossene Hochschulstudien (Art. 4 Abs. 2 Bst. c RAG i.V.m. Art. 5 RAV). Nach der Verordnung 1992 hätten jedoch als "besonders befähigt" nur Absolventen eines Hochschulstudiums in Betriebs -, Wirtschafts - und Rechtswissen- schaften gegolten (Art. 1 Abs. 1 der Verordnung 1992). Dem damaligen Schweizer Bildungssystem entsprechend sei unter einem Hochschulstu- dium der Abschluss mit einem Lizentiat bzw. einem Master verstanden wor- den. Eine diesbezügliche Gleichstellung zwischen Bachelor und Master sei erst mit der Bologna-Deklaration im Jahr 2003 erfolgt. Daraus ergebe sich, dass der Beschwerdeführer im Jahr 1992 nicht über eine dem Schweizer Hochschulstudium gleichwertige Ausbildung verfügt habe. Im Übrigen habe dem Beschwerdeführer am 1. Juli 1992 auch die notwen- dige praktische Erfahrung von 12 Jahren gefehlt und er sei erst ab Anfang 1993 in der Schweiz tätig gewesen. Eine Zulassung nach Art. 50 RAV sei demnach nicht möglich. B-8732/2010 Seite 9 3.3. Der Vorinstanz ist zuzustimmen. Der Beschwerdeführer erwarb im Jahr 1991 einen Bachelor of Science in Business Administration. Ob dieser Titel dem Abschluss eines Schweizerischen Hochschulstudiums oder einer vom Bund anerkannten Höheren Wirtschafts - und Verwaltungsschule gleichzusetzen ist, kann vorliegend offen gelassen werden. Denn selbst im Falle einer Gleichwertigkeit würde der Beschwerdeführer die Anforderun- gen, um als besonders befähigter Revisor zu gelten, nicht erfüllen, müsste er doch nach Art. 50 Bst. a RAV i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Bst. c der Verordnung 1992 bereits zu diesem Zeitpunkt 12 Jahre praktische Erfah rung vorwei- sen, wobei nur Fachpraxis während einer Ausbildung, jedoch nicht zuvor angerechnet werden kann (Art. 1 Abs. 2 der Verordnung 1 992; vgl. Urteil des BVGer B-1350/2010 vom 29. April 2011 E. 4.1). Der Beschwerdeführer macht zwar geltend, er habe zwischen 1980 und 1990 verschiedene Positionen im Rechnungs - und Finanzwesen innege- habt. Indessen könnte davon – bei Vorliegen entsprechender Beweisunter- lagen – nach dem Gesagten lediglich die Fachpraxis während des Studi- ums, also maximal 5 Jahre Fachpraxis vor dem 3. Januar 1991 (Studien- abschluss) angerechnet werden. Das Erfordernis der 12 -jährigen prakti- schen Erfahrung ist demnach nicht erfüllt. Demnach kann der Beschwerdeführer nicht nach Art. 50 RAV als Revisi- onsexperte zugelassen werden. 4. Der Beschwerdeführer rügt, die angefochtene Verfügung verletze die Wirt- schaftsfreiheit. Es bestehe keine genügende gesetzliche Grundlage für die Einschränkung, das öffentliche Interesse fehle und auch der Grundsatz der Verhältnismässigkeit sei nicht erfüllt. 4.1. Von der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) erfasst ist jede auf Erwerb ge- richtete privatwirtschaftliche Tätigkeit. Die Tätigkeit als Revisionsexperte fällt in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (vgl. dazu Urteil des Bun- desverwaltungsgerichts B-2440/2008 vom 16. Juli 2008 E. 6.1). Mit der Verweigerung der Eintragung des Beschwerdeführers ins Revisorenregis- ter ist die Wirtschaftsfreiheit in ihrem Teilgehalt als Recht auf freien Berufs- zugang tangiert (Art. 27 Abs. 2 BV). Die Garantie des freien Berufszugangs schützt materiell insbesondere vor grundsatzwidrigen und vor grundsatz- konformen, aber unverhältnismässigen Marktzutrittsbarrieren (KLAUS A. VA- LLENDER, Art. 27 BV, Rz. 16, in: Bernhard Ehrenzeller/Philippe Mastro- nardi/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Die schweizerische B-8732/2010 Seite 10 Bundesverfassung, Zürich et. al. 2008; K LAUS A. V ALLENDER/PETER HET- TICH/JENS LEHNE, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 4. Aufl., Bern 2006, § 5 Rz. 31). Unter diesem Aspekt sind insbesondere Be- willigungspflichten für die Berufsausübung als schwere Eingriffe in die Wirt- schaftsfreiheit zu qualifizieren (BGE 123 I 212 E. 3a). Nicht relevant ist, ob die Tätigkeit haupt- oder nebenberuflich, selbständig oder unselbständig, dauernd oder gelegentlich ausgeübt wird. 4.2. Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit sind zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse o- der durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sowie ver- hältnismässig sind und den Kerngehalt des Grundrechts nicht ant asten (Art. 36 BV; BGE 131 I 223 E. 4.1). Schwerwiegende Eingriffe bedü rfen einer formalgesetzlichen Grundlage (Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV). Wie das BVGer bereits mehrfach festgestellt hat, erfüllt das Zulassungs- system des RAG die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen an einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit sowohl hinsich tlich der gesetzlichen Grundlage, des öffentlichen Interesses wie auch hinsichtlich der Eignung und Erforderlichkeit der Massnahmen (Urteile B-2807/2008 vom 19. Au- gust 2008 E. 5, B -7689/2009 vom 21. Juli 2010 E. 5.4 , B-5636/2009 vom 13. August 2010 E. 6, B-7348/2009 vom 3. Juni 2010 E. 13). 4.3. Vorliegend besteht indessen insofern eine besondere Konstellation, als der Grund für die Nicht-Zulassung des Beschwerdeführers in erster Li- nie im fehlenden Gegenrecht mit den USA liegt. Es ist demnach zu prüfen, ob die Voraussetzungen für die Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit dies- bezüglich erfüllt sind. 4.3.1. Das Gegenrechtserfordernis stützt sich auf Art. 4 Abs. 1 Bst. d RAG und hat somit eine Grundlage in einem formellen Gesetz. In dieser Bestim- mung wird ausdrücklich und klar festgelegt, dass eine Zulassung für den Inhaber eines gleichwertigen ausländischen Diploms grundsätzlich nur dann möglich ist, wenn ein Staatsvertrag mit dem Herkunftsstaat dies so vorsieht oder der Herkunftsstaat Gegenrecht hält . Der nötige Be- stimmtheitsgrad der gesetzlichen Regelung ist somit gegeben. Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers stützt sich die Vo- rinstanz demnach nicht lediglich auf die – nicht mehr in Kraft stehende – Verordnung 1992. Diese Verordnung wurde von der Vorinstanz in Zusam- menhang mit der Härtefallklausel von Art. 50 RAV angewandt, welche sich B-8732/2010 Seite 11 ihrerseits auf Art. 43 Abs. 6 RAG stützt und bezweckt, in Ausweitung der grundsätzlichen Zulassungsvoraussetzungen (Art. 3 - 5 RAG) Rechtssi- cherheit für diejenigen Personen zu schaffen, die bereits vor Mitte 1992 in der Revisionsbranche tätig waren und welche die Anforderungen der Über- gangsbestimmung der altrechtlichen Verordnung 1992 erfüllt haben. Es handelt sich bei Art. 50 RAV demnach um eine das Gesetz präzisierende Ausnahmeregelung zugunsten der altrechtlich zugelassenen besonders befähigten Revisoren. Die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage sind demnach erfüllt. 4.3.2. In Bezug auf das öffentliche Interesse an einer Nicht -Zulassung in der hier zu beurteilenden Konstellatio n führt d ie Vorinstanz aus, das Ge- genrechtserfordernis sei ein allgemeiner Grundsatz des Völkerrechts, der einem Staat gestatte, ein bestimmtes Verhalten gegenüber einem anderen Staat davon abhängig zu machen, dass sich dieser ihm gegenüber in der gleichen Situation ebenso verhalte. Vorliegend gehe es um den jeweiligen freien Zugang von Berufsleuten zum Markt für die Erbringung von Revisi- onsdienstleistungen. Das Verhältnis von Rechten und Pflichten müsse hin- sichtlich dieses Marktzugangs ausgeglichen sein. D as Gegenrechtserfor- dernis, das für die Zulassung zu staatlich regulierten Berufen im internati- onalen Verhältnis nicht unüblich sei, beabsichtige die Sicherung der Etab- lierungsmöglichkeiten für die Inhaber von Schweizer Ausbildungen im Aus- land. Diese Ausführungen überzeugen. Daraus wird ohne Weiteres ersichtlich, dass ein öffentliches Interesse daran besteht, einen Gesuchsteller aus ei- nem Staat, der nicht Gegenrecht gewährt, nicht zulassen. 4.3.3. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine behörd- liche Massnahme geeignet, erforderlich und für den Betroffenen zumutbar ist. Der angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. zu den zu seiner Verfolgung notwendigen Be- schränkungen stehen (vgl. BGE 133 I 77 E. 4.1, BGE 131 I 91 E. 3.3, BGE 130 II 425 E. 5.2, je mit weiteren Hinweisen; statt vieler U LRICH HÄFE- LIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 581 ff.). 4.3.3.1 Ungeeignet ist eine Massnahme dann, wenn s ie am Ziel vorbei- schiesst, d.h. keinerlei Wirkungen im Hinblick auf den angestrebten Zweck B-8732/2010 Seite 12 entfaltet oder die Erreichung dieses Zwecks sogar erschwert oder verhin- dert (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 587, mit Hinweisen). Wie die Vorinstanz zu Recht gel tend macht, ist die Nicht -Zulassung von Personen, die Ausbildungen in einem Staat abgeschlossen haben, der den Inhabern vergleichbarer Schweizer Ausbildungen keinen Marktzugang ge- währt, zweifellos ein geeignetes Mittel, um das oben dargestellte öffentli- che Interesse an der Sicherung der Etablierungsmöglichkeiten für die In- haber von Schweizer Ausbildungen im Ausland zu erreichen. 4.3.3.2 Nach dem Grundsatz der Erforderlichkeit darf die Behörde mit ihren Eingriffen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des gesetzli- chen Zwecks notwendig ist. Vorliegend wird vom Beschwerdeführer nicht dargelegt und ist auch für das Gericht nicht ersichtlich, inwiefern das hier zu erfüllende öffentliche Interesse mit einer milderen Massnahme erreicht werden könnte. Die Erforderlichkeit ist daher gegeben. 4.3.3.3 Nach dem Gebot der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn muss zwischen den eingesetzten Mitteln und dem anvisierten Ziel ein vernünfti- ges Verhältnis bestehen. Abzuwägen sind die geltend gemachten öffentli- chen Interessen gegenüber den betroffenen privaten Interessen. Zwar ist es – wie auch die Vorinstanz nicht bestreitet – möglich, dass die Verweigerung der Zulassung für den Beschwerdeführer mit wirtschaftli- chen Folgen verbunden ist. Jedoch hat der Beschwerdeführer trotz der Ab- lehnung des Zulassungsgesuchs weiterhin die Möglichkeit, an der Erbrin- gung von Revisionsdienstleistungen mitzuwirken. Er kann lediglich nicht mehr als leitender oder selbständiger Revisor tätig sein, welcher Revisi- onsberichte unterzeichnet. Weiter ist festzustellen, dass es dem Beschwer- deführer unbenommen bleibt, die verlangte Ausbildung im Sinne von Art. 4 Abs. 2 RAG oder eine ihr gleichgestellte Ausbildung (vgl. hierzu nachfol- gende E. 5) nachzuholen und gestützt auf einen erworbenen Ausbildungs- nachweis erneut ein Gesuch um Zulassung als Revisor zu stellen. Insofern ist die Verweigerung der Zulassung zeitlich beschränkt. Das öffentliche In- teresse an der Einhaltung des Gegenrechtserfordernisses ist demnach hö- her zu werten, als die hier betroffenen privaten Interessen. 4.3.3.4 Die Nichtzulassung des Beschwerdeführers zum Revisionsexper- ten hält nach dem Gesagten den Anforderungen an die Verhältnismässig- keit stand. B-8732/2010 Seite 13 4.3.4. Anzufügen ist, dass nicht bestritten wird, dass der Beschwerdeführer über eine langjährige Erfahrung als leitender Revisor und über die für diese Tätigkeit benötigten fachlichen Qualifikationen wie auch über – gemäss seiner Darstellung – spezielles Know-How in Bezug auf US-Rechnungsle- gungsvorschriften ("US-GAAP") verfügt. Dies ist aber im vorliegenden Zu- sammenhang, d.h. in Bezug auf die Nicht -Zulassung wegen fehlendem Gegenrecht, nicht ausschlaggebend. 4.4. Zusammenfassend kann demnach festgehalten werden , dass – da auch der Kerngehalt dieses Grundrechts gewahrt ist (Art. 36 Abs. 4 BV) – kein unverhältnismässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit vorliegt. 5. Der Beschwerdeführer stellt den Eventualantrag, dem angefochtenen Ent- scheid sei solange aufschiebende Wirkung zu gewähren, bis er seine Prü- fung bei der englischen Association of Chartered Certified Accountant s (ACCA) als akkreditierter Wirtschaftsprüfer erfolgreich absolviert und damit das Membership der ACCA erlangt habe. Mit der Erlangung der Membership der ACCA sowie dem Bestehen allfälli- ger zusätzlicher Prüfungen für den Erhalt der sog. "signing rights" in der EU können – gemäss den Ausführungen der Vorinstanz in ihrer Vernehm- lassung vom 11. Februar 2011 – Gesuchsteller mit einer Ausbildung als US-CPA die Zulassung als Revisionsexperte erhalten, sofern sie die übri- gen Bedingungen von Art. 4 Abs. 2 Bst. d RAG erfüllen. 5.1. Gemäss Art. 55 Abs. 1 VwVG hat die Beschwerde grundsätzlich auf- schiebende Wirkung. Die aufschiebende Wirkung kann von der Vorinstanz oder der Beschwerdeinstanz entzogen werden (Art. 55 Abs. 2 VwVG), was aber im vorliegenden Fall nicht geschehen ist. Aufschiebende Wirkung bedeutet, dass die in der angefochtenen Verfü- gung angeordnete Rechtsfolge oder Rechtswirkung vorläufig nicht eintritt, sondern gehemmt wird. Der bestehende Rechtszustand wird für die Dauer des Beschwerdeverfahrens erhalten; es verhält sich so, wie wenn die an- gefochtene Verfügung nicht erlassen worden wäre (HANSJÖRG SEILER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Zürich/Ba- sel/Genf 2009, Art. 55 N 8, mit Hinweisen). Eine Ausdehnung der aufschie- benden Wirkung auf die Zeit nach dem Beschwerdeverfahren ist demnach nicht möglich. B-8732/2010 Seite 14 5.2. Falls der Antrag des Beschwerdeführers in dem Sinne zu verstehen ist, dass er eine Sistierung des Verfahrens beantragt, bis er die Prüfung bei der ACCA erfolgreich absolviert hat, so wäre ein solcher Antrag aus folgen- den Gründen abzuweisen: Wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung zu Recht ausführt, entspricht es nicht dem Zweck der provisorischen Zulassung, einem Gesuchsteller die Möglic hkeit zu geben, sich während des Verfahrens mit den Zulas- sungsvoraussetzungen in Konformität zu setzen. Ansonsten könnte jeder Gesuchsteller geltend machen, dass er in den kommenden Jahren noch eine Ausbildung nach Art. 4 Abs. 2 RAG abschliessen oder die Vorausset- zungen an die Fachpraxis erfüllen werde. Vorliegend kommt hinzu, dass der Beschwerdeführer für das Membership der ACCA noch fünf "Professional Prüfungen" ablegen muss, worüber sich gegenwärtig keine hinreichend bestimmten Zeitangaben machen lassen. Der Beschwerdeführer macht geltend, er werde den ersten Teil der Prüfun- gen im Dezember 2011 ablegen. Gemäss den Ausführungen der Vo- rinstanz ist es aufgrund des umfangreichen Stoffes und des Schwierigkeits- grades der Prüfungen bei der ACCA kaum möglich, die fünf benötigten "Professional Prüfungen" gleichzeitig abzulegen, weshalb die ACCA emp- fehle, höchstens ein bis zwei "Professional Prüfungen" pro Prüfungsses- sion zu absolvieren. Dies bedeutet, dass die Erlangung des ACCA -Mem- bership durch den Beschwerdeführer voraussichtlich erst etwa im Dezem- ber 2013 erfolgen wird. Der Beschwerdeführer ist selbstverständlich be- rechtigt, zu diesem Zeitpunkt oder nach Abschluss eines nach Art. 4 Abs. 2 RAG anerkannten Diploms ein neues Gesuch um Zulassung als Revisi- onsexperte einzureichen. 6. Zusammengefasst ergibt sich, dass die Vorinstanz die Zulassung des Be- schwerdeführers als Revisionsexperte – zurzeit – zu Recht abgelehnt hat. Die Beschwerde ist daher abzuweisen. 7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Beschwerdeführer die Verfah- renskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 1 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Diese werden auf Fr. 2000.- fest-B-8732/2010 Seite 15 gesetzt und mit dem ge leisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe ver- rechnet. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen (Art. 64 Abs. 1 VwVG). 8. Nach Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht unzulässig gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Ge- bieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung. Das Bun- desgericht hat daher die Beschwerde in öffentlich -rechtlichen Angelegen- heiten gegen zwei Ur teile betreffend die Zulassung als Revisionsexperte als unzulässig beurteilt. In jenen Fällen ging es um die Frage der Anrech- nung der Berufspraxis bzw. um die Frage der Gleichwertigkeit einer schweizerischen Ausbildung (Urteile des Bundesgerichts 2C_438/20 08 vom 16. Oktober 2008 und 2C_136/2009 vom 16. Juni 2009). Ob es auch in einem Fall, in dem es um das Gegenrechtserfordernis sowie um die Er- füllung der Voraussetzungen nach Art. 50 RAV im Zusammenhang mit der Anerkennung einer ausländischen Ausbildung und der Anrechenbarkeit der Fachpraxis geht, zum gleichen Schluss kommen würde, ist eine Frage, deren Beantwortung nicht in der Kompetenz des Bundesverwaltungsge- richts liegt. Vielmehr wird das Bundesgericht gegebenenfalls selbst über die Zulässigkeit einer al lfälligen Beschwerde entscheiden. Diese Überle- gungen führen zu der offen formulierten Rechtsmittelbelehrung, wie sie dem nachfolgenden Entscheiddispositiv angefügt ist. Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.- werden dem Beschwerdeführer auf- erlegt. Sie werden nach Eintritt der Rechtskraft mit dem geleisteten Kos- tenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet. 3. Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet. B-8732/2010 Seite 16 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz ([…]; Gerichtsurkunde) – das Eidgenössische Justiz und Polizeidepartement EJPD (Gerichtsur- kunde). Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Frank Seethaler Marion Spori Fedail Rechtsmittelbelehrung Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss den Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache ab- zufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Be- weismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG). Versand: 27. September 2011