2001-2876 5139 Problèmes d’exécution de la loi sur le blanchiment d’argent: la surveillance des intermédiaires financiers visés à l’art. 2, al. 3, LBA Rapport de la Commission de gestion du Conseil national du 29 juin 2001 Avis du Conseil fédéral du 16 janvier 2002 Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Nous vous remercions pour votre rapport et vos recommandations relatives à la mise en œuvre de la loi fédérale du 10 octobre 1997 concernant la lutte contre le blan- chiment d’argent dans le secteur financier (loi sur le blanchiment d’argent, LBA; RS 955.0), et en particulier à la surveillance des intermédiaires financiers visés à l’art. 2, al. 3, de la LBA. Ainsi que vous l’avez souhaité, nous vous transmettons ci-dessous notre avis sur le rapport et les onze recommandations qu’il comporte. Le Conseil fédéral tient, en préambule, à vous adresser sa reconnaissance pour la précieuse analyse et les propositions constructives que vous lui avez fait parvenir. Sur l’essentiel, il souscrit aux considérations contenues dans le rapport et approuve les recommandations formulées. Pour autant qu’elles n’aient pas déjà été mises en œuvre, ces recommandations le seront dans les meilleurs délais. Le Conseil fédéral attache en effet une grande importance à la suppression rapide des lacunes mises en évidence dans le rapport.5140 Avis 1 Situation de départ La loi sur le blanchiment d ’argent est entr ée en vigueur le 1 er avril 1998. Confor- mément à la volont é du l égislateur, tous les interm édiaires financiers qui r épondent aux critères de son art. 2 sont soumis à la loi. En comparaison internationale, la LBA a une port ée particuli èrement étendue en mati ère de lutte contre le blanchiment d’argent. Elle couvre un éventail très large de professions potentiellement expos ées aux activités de blanchiment d ’argent (avocats, notaires, bureaux de change, etc.). Elle met en place un dispositif anti-blanchiment r églant l ’autorisation et la surveillance par l ’autorité de contr ôle et comprend des obligations de diligence spéciales (identification de l ’ayant droit économique, obligation de clarification de certaines transactions, obligation d ’établir et de conserver les documents), une obli- gation de déclarer les soupçons et des sanctions en cas d’infraction. A l’échéance du d élai transitoire d ’adaptation de deux ans (31 mars 2000), la mise en œ uvre de la LBA s ’est heurt ée à diff érentes difficult és que la Commission de gestion du Conseil national a relat ées de façon circonstanciée dans son rapport. De telles difficultés ne sont pas inhabituelles lors de la mise en œ uvre d’une loi fonda- mentalement nouvelle; dans le cas particulier, les principales raisons en sont les sui- vantes: – Pour la premi ère fois avec la loi sur le blanchiment d ’argent, un nombre important et très diversifié de prestataires de services financiers sont soumis à une régulation de la part de l ’Etat. Alors que dans le domaine des banques et des assurances les acteurs sont au nombre de quelques centaines, c ’est par milliers qu’ils se comptent dans le domaine parabancaire. Tout aussi impres- sionnante est la multiplicité des activités financières soumises à la LBA (des affaires de cr édit à la gestion de fortune en passant par les op érations de change). Mais c’est également sur le plan des structures que ces branches se distinguent du domaine bancaire: dans leur grande majorit é, les acteurs sont de petites et moyennes exploitations qui éprouvent bien évidemment davan- tage de difficult és à faire face aux obligations de diligence que les états- majors professionnels d’instituts bancaires établis. – Avec la large couverture du domaine parabancaire, notre pays assume clai- rement un rôle de pionnier sur le plan international. De ce fait, des voyages d’études à l’étranger ne nous sont que d ’une utilité relative, dans la mesure où nous ne pouvons pas b énéficier d ’expériences qui font manifestement défaut à nos partenaires étrangers. – Enfin, la loi sur le blanchiment d ’argent est une loi relativement jeune. Le délai d’échéance de la phase transitoire pr évue à l’art. 42, al. 3, ne remonte qu’au 1 er avril 2000. Il appara ît dès lors pr ématuré de prononcer des juge- ments hâtifs sur le succès ou l’échec de la mise en œ uvre de la LBA. Dès son entrée en fonction en juillet 2000, le nouveau directeur de l ’Administration fédérale des finances (AFF), Peter Siegenthaler, a charg é une soci été de conseil de procéder à une large analyse de la situation et de soumettre des propositions de mesures concrètes et réalisables dans le cadre de l’actuelle loi en vigueur.5141 S’appuyant sur les conclusions du rapport de cette soci été de conseil re çu fin septembre, l’AFF a arrêté le train de mesures suivant: – revalorisation hi érarchique et renforcement en personnel de l ’Autorité de contrôle; – mise sur pied d’une Task Force pour traiter les 550 requêtes d’intermédiaires financiers demandant à recevoir une autorisation de l’Autorité de contrôle; – examen de mod èles d ’externalisation pour assurer la r évision des interm é- diaires financiers directement subordonnés à l’Autorité de contrôle; – examen de l’éventualité de l’introduction de seuils limites pour les activit és entrant dans le champ d’application de la loi; – définition d’une stratégie pour guider les activit és de l ’Autorité de contr ôle et cr éation d ’un Conseil consultatif pour la soutenir à titre d ’organe de conseil indépendant; – intensification des relations entre l ’Autorité de contr ôle et les organismes d’autorégulation (OAR) et élaboration commune d ’un plan directeur per- mettant de d éfinir une unit é de doctrine sur la mani ère de concevoir et de mettre en œ uvre l’autorégulation; –é laboration d’un concept de communication pour l’Autorité de contrôle. Ce train de mesures a été porté à la connaissance de votre Commission par courrier du chef du D épartement fédéral des finances dat é du 30 octobre 2000. Pr ésenté par le directeur de l ’AFF à votre sous-commission DFF/DFE lors de sa s éance du 24 novembre 2000, il y a re çu un accueil tr ès favorable, ce qui ressort du commu- niqué de presse des Services du Parlement du 29 novembre 2000 («La sous- commission DFF/DFE de la CdG du Conseil national approuve les mesures prises par l’Administration des finances pour renforcer l’Autorité de contrôle en matière de blanchiment d’argent»). La mise en œ uvre de ce train de mesures a d ébuté en d écembre, une fois mise sur pied la direction de projet charg ée d ’assurer l ’attribution des divers mandats, de garantir le suivi et la coordination des travaux. Les premiers r ésultats concrets ont pu être enregistrés dès le début de l’année 2001: – L’Autorité de contrôle a été revalorisée hiérarchiquement le 1 er janvier 2001, passant du rang de section à celui de division, avec relèvement du nombre de postes de travail alloués à un total de 11,5. Cinq nouveaux collaborateurs ou collaboratrices avec formation de juriste ont rejoint l ’Autorité de contr ôle entre le 1er février et le 1er avril 2001. – Afin de traiter les 550 requ êtes d ’intermédiaires financiers demandant à recevoir une autorisation de l ’Autorité de contr ôle, une Task Force, consti- tuée pour l ’essentiel d’étudiants-juristes en deuxi ème cycle d ’études et en- cadrée par les collaborateurs les plus exp érimentés de l’Autorité de contrôle, s’est mise au travail dès le 1er mai 2001. – Institué fin janvier, le Conseil consultatif – destin é à conseiller et soutenir l’Autorité de contr ôle sur les questions strat égiques et les questions de fond – a tenu sa séance constitutive le 28 février 2001. – Sur la base d ’un mandat transmis le 22 d écembre 2000, le professeur Nobel de Zurich a remis le 17 avril 2001 une expertise sur la question de l ’intro-5142 duction de valeurs-seuil s ’agissant de l’obligation de se soumettre à la LBA (examen des bases légales et d’une éventuelle mise en œ uvre pratique). – Des efforts importants ont été déployés afin d ’améliorer le flux d ’informa- tions à l ’adresse des OAR ainsi que de mieux coordonner les mesures respectives en vue d’une mise en œ uvre crédible de la LBA: tenue r égulière de «conférences de coordination », information circonstanci ée et syst éma- tique des OAR avant la tenue de conf érences de presse du DFF sur les ques- tions touchant l ’Autorité de contr ôle ou la lutte contre le blanchiment d’argent en g énéral (lancement du plan de mesures le 29 novembre 2000, mise sur pied du Conseil consultatif le 31 janvier 2001, prise de position sur le rapport Peillon-Montebourg le 21 f évrier, changement de direction à l’Autorité de contrôle le 13 juin), enfin organisation d ’un premier Workshop en vue de l ’élaboration commune d ’un Plan directeur relatif à l ’autorégu- lation le 14 mai à Berne, avec participation du chef du D épartement fédéral des finances. Dès le mois de mars, et durant la majeure partie du 2 e trimestre 2001, le rythme de mise en œ uvre du train de mesures de novembre 2000 a toutefois été entravé – par l ’absence prolong ée, suite à un accident de sport, de l ’ancien chef de l’Autorité de contrôle (dès le 5 mars et jusqu’à son départ le 13 juin); – par le traitement du dossier du Pr ésident du Conseil national Peter Hess, lequel a li é une part substantielle des capacit és disponibles à l ’Autorité de contrôle; – et par la difficult é persistante à recruter de nouveaux collaborateurs ou de nouvelles collaboratrices dans le cadre général de cette situation. Dans ces circonstances, ce n ’est que d ès le changement de direction intervenu à la mi-juin, avec l’arrivée du nouveau responsable intérimaire de l’Autorité de contrôle, M. Armand A. Meyer, qu ’un nouvel élan a pu être donn é à la r éalisation des objectifs fix és en novembre 2000. Avec la nomination et l ’entrée en fonction le 15 octobre 2001 de la nouvelle cheffe de l ’Autorité de contr ôle, Mme Dina Balley- guier, suivie du passage à une nouvelle structure directionnelle, c ’est le retour à la normalité qui s’impose progressivement à l’Autorité de contrôle à l’aube de l’année 2002.5143 2 Réponses aux différentes recommandations de la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) 2.1 Autorité de contrôle: multitude de tâches et problèmes de ressources Recommandation no 1 de la CdG-N Le Conseil f édéral est invit é à garantir rapidement une meilleure r épartition du savoir-faire au sein de l ’Autorité de contr ôle. Dans ce but, il convient notamment de cr éer un encadrement de chefs de section et de former les titu- laires en conséquence. Mise en œ uvre Atteindre au plus vite une meilleure r épartition du savoir-faire au sein de l ’Autorité de contrôle constitue également l’une des préoccupations majeures du Conseil f édé- ral dans ce dossier. Cette volont é de «renforcement des structures de l ’Autorité de contr ôle», avec «mise en place de domaines sp écialisés et d ’une équipe de direction» ressortait par ailleurs d éjà du communiqu é de presse du DFF lors du changement de direction à l ’Autorité de contr ôle du 13 juin 2001. Faisant suite à une analyse d étail-lée des processus au sein de l ’Autorité de contr ôle, la nouvelle structure suivante a été décidée fin août 2001: Organigramme de l’Autorité de contrôle Direction Administration Etat-major Surv. du marché IF illégaux AQ Quest. juridiques IFDS Autorisations Assistance Surveillance OAR Reconnaissance Surveillance Assistance Révision OAR IFDS Surveillance IF interm édiaires financiers IFDS interm édiaires financiers directement subordonnés OAR organismes d ’autorégulation AQ assurance-qualit é Un échelon de conduite interm édiaire est ainsi intercal é entre la responsable (cheffe de division) et les collaboratrices et collaborateurs de l ’Autorité de contr ôle. Les quatre chefs de section qui constituent cet échelon de conduite interm édiaire ont été nommés fin octobre 2001; les deux derniers d ’entre eux sont entr és en fonction au 1er janvier 2002. La cr éation d’une Direction de l ’Autorité de contr ôle, comprenant5144 la cheffe de division ainsi que ces quatre chefs de section, contribuera de mani ère déterminante à une meilleure répartition du savoir-faire au sein de l’Autorité. Une attention sp éciale sera vou ée à la formation de base et à la formation continue de ce nouvel échelon interm édiaire. Alors que la formation de base sera princi- palement prise en charge par la cheffe de l ’Autorité de contr ôle elle-m ême, la formation continue sera assur ée aussi bien sur le plan interne que par la fr équen- tation de cours ou de séminaires externes. Recommandation no 2 de la CdG-N Au vu de l ’importance qu’il convient d ’accorder à une mise en œ uvre rapide et crédible de la LBA, la CdG-N estime que l ’effectif est encore insuffisant. Elle invite par conséquent le Conseil f édéral à procéder rapidement à une augmenta- tion substantielle du nombre de postes de l ’effectif, notamment aussi pour régler les cas de demande de subordination directe. Mise en œ uvre Une analyse détaillée des processus, prenant également en consid ération les domai- nes de la révision et de la surveillance du marché, a été entreprise dans le courant de l’été dernier au sein de l ’Autorité de contr ôle. Celle-ci a abouti à la conclusion que 25 postes de travail sont, en l ’état actuel, n écessaires à l ’accomplissement de l’ensemble des t âches de cette Autorit é. Faisant suite à une proposition du DFF du 17 août 2001, le Conseil f édéral a avalisé le relèvement de l’effectif de l’Autorité de contrôle à ce total de 25 postes de travail le 22 ao ût 2001. Une augmentation ult é- rieure de ce nombre, en fonction de l’évolution de la situation, demeure réservée. Le recrutement du personnel autoris é s’est poursuivi tout au long de l ’automne. Au 1er janvier 2002, 21 personnes (pour un total de 18,9 postes de travail) étaient occupées à l’Autorité de contrôle. Le plein effectif – à savoir 25,0 postes de travail – devrait être atteint dans le courant du premier semestre 2002. S’agissant de la Task Force charg ée du traitement des requ êtes de subordination directe, la CdG-N a exprim é des doutes sur la capacit é des étudiants engag és à maîtriser la complexité des dossiers (ch. 2.1.2, page 9). Ces craintes nous paraissent infondées: les étudiants de la Task Force, entour és par les collaborateurs de l’Autorité de contrôle, ont développé des instruments de travail et d ’analyse qui leur permettent de traiter tous les dossiers jusqu ’à la d écision sur l ’assujettissement. Ils sont en particulier en mesure de d éterminer si les conditions d ’assujettissement for- melles sont remplies en tout ou en partie, la d écision finale appartenant à l’Autorité de contrôle seule. Ces étudiants-juristes n ’assument ainsi qu ’une t âche d ’assistance; par ailleurs, les contacts avec les interm édiaires financiers sont du ressort exclusif des collabora- trices et collaborateurs de l’Autorité de contrôle.5145 L’achèvement des travaux demeure agendé pour la fin de l ’été 2002; le cas échéant, une partie du personnel de l ’Autorité de contr ôle sera engag ée pour que ce d élai puisse être respecté. Recommandation no 3 de la CdG-N Le Conseil fédéral est invité à faire en sorte que la t âche de r évision de l ’Auto- rité de contrôle soit assurée dans les faits cette année encore. Mise en œ uvre En août 2001, un groupe de travail a été mis sur pied avec l ’aide d’une société de conseil externe; ce groupe comprenait, outre des collaborateurs de l ’Autorité de contrôle, deux repr ésentants des OAR. Le mandat de ce groupe de travail était de vérifier dans quelle mesure il est possible de d éléguer à des r éviseurs externes les tâches de r évision de l ’Autorité de contr ôle, ainsi que de cr éer les bases requises pour que les contr ôles sur le terrain puissent d ébuter dès janvier 2002. Sur la base desdits travaux, les décisions suivantes ont été prises. Afin de permettre une mise en œ uvre rapide du concept de r évision et d ’offrir une possibilité de choix r éelle aux interm édiaires financiers assumant les co ûts de la révision, l ’Autorité de contr ôle a d écidé d ’accréditer des organes de r évision en matière de LBA, sur la base d ’un cahier des charges pr écis. En vue de garantir une activité de r évision impeccable, les r éviseurs et les organes de r évision consid érés doivent satisfaire à des exigences élevées sur les plans professionnel et personnel, de même qu’être indépendants des interm édiaires financiers dont ils assument la r évi- sion. Les réviseurs intéressés ayant eu jusqu’à la fin du mois de novembre 2001 pour présenter une demande d ’accréditation, l’Autorité de contr ôle disposera, d ès janvier 2002, d’un nombre suffisant d’organes de révision en matière de LBA qualifiés pour vérifier l’activité des intermédiaires financiers et pourra commencer à ce moment-là les contrôles sur le terrain. L ’Autorité de contr ôle invitera les interm édiaires finan- ciers directement subordonnés en voie d’accréditation à mandater un organe de révi- sion en matière de LBA. Quant aux révisions annuelles, elles seront effectuées sur la base de documents de travail élaborés par l’Autorité de contrôle elle-même. Grâce au syst ème d’autorégulation, l ’activité de surveillance l égale exercée sur les intermédiaires financiers a été largement déléguée aux OAR. Du fait de ses contacts permanents avec les OAR, seule l ’Autorité de contrôle est en mesure de dresser une analyse des risques appropri ée pour chaque OAR et d ’effectuer des comparaisons pertinentes entre les OAR. Par ailleurs, elle recueille des informations non filtr ées importantes, lors de son propre contr ôle sur place. Ainsi, l ’Autorité de contr ôle a décidé de procéder à la révision des OAR avec l ’aide de ses propres collaborateurs. Vu les effectifs dont elle dispose, l ’Autorité de contr ôle devrait être en mesure de débuter la révision des OAR vers la fin du 1er trimestre 2002. L’analyse des rapports de gestion d éjà entreprise pourra cependant donner lieu à des v érifications extraor- dinaires, lesquelles pourraient n écessiter la prise de mesures ult érieures. Le contrôle des OAR, qui constitue un pilier fondamental du principe d ’autorégulation, devrait contribuer consid érablement à l a m i s e e n œ uvre de la loi sur le blanchiment d’argent, dans le cadre de la coopération avec ces organismes.5146 Par ces mesures, des étapes importantes ont été franchies dans le cadre de la sur- veillance des OAR et des intermédiaires financiers. L’année prochaine, il conviendra de se concentrer prioritairement sur une augmentation des effectifs consacr és à l’activité de révision au sein de l’Autorité de contrôle. 2.2 Assujettissement à la LBA Recommandation no 4 de la CdG-N Le Conseil f édéral est invit é à veiller à ce que les questions d ’assujettissement soient traitées rapidement avec les ressources nécessaires. Recommandation no 5 de la CdG-N Le Conseil fédéral est invité à garantir une exécution de la loi respectant le prin- cipe de la bonne foi ainsi que l ’égalité de traitement pour tous les interm édiaires financiers et tous les OAR. Les pr écisions et les modifications éventuelles de la pratique en matière d’exécution de la LBA doivent être transparentes et rendues publiques. Mise en œ uvre A l’exception des activit és particulières énumérées à l’art. 2, al. 3, let. a à g, LBA, qui sont relativement bien d éfinies, la clause générale de l’art. 2, al. 3, LBA est tr ès vague et laisse la porte ouverte à des interprétations contradictoires. Afin de clarifier ces questions et de contribuer à la s écurité du droit, l ’Autorité de contr ôle entend publier une circulaire d écrivant, d’une part, son interpr étation de la clause g énérale, et, d’autre part, une typologie des activités assujetties à la loi. Cette interpr étation se fondera sur le texte et le but de la loi et s ’inspirera en particulier des d éfinitions et exemples donnés par le Groupe d ’action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI) et du risque de blanchiment inh érent à chaque activit é. Cette circulaire devrait être publi ée au printemps 2002 au plus tard. Elle servira de d épart pour la résolution de tous les cas pendants. Pour cr éer les bases n écessaires au d éveloppe- ment et à la publication de cette circulaire, l ’Autorité de contrôle procédera en outre à un relev é complet des questions d ’assujettissement ouvertes ou contest ées. Ce relevé permettra par ailleurs, d ès la publication de la circulaire, de r épondre rapide- ment aux nombreuses demandes en suspens. Dans le cas o ù, malgr é cette pr écision de l ’interprétation, des questions resteront ouvertes ou l ’interprétation donn ée par l ’Autorité de contr ôle contestée, cette auto- rité rendra les d écisions d ’assujettissement n écessaires à bref d élai, ouvrant aux contestataires les voix de recours.5147 L’Autorité de contr ôle envisage également la publication de certaines de ses d éci- sions et des d écisions rendues sur recours afin de rendre la jurisprudence d ’intérêt général rendue en relation avec le champ d’application de la LBA accessible à tous. Recommandation no 6 de la CdG-N Le Conseil f édéral est invit é à accélérer la mise en place d ’une réglementation des cas de peu d ’importance pour que l ’Autorité de contr ôle puisse concentrer ses ressources de façon à optimiser l’exécution de la LBA en fonction des inter- médiaires potentiellement concernés par le blanchiment d’argent. Mise en œ uvre Sous la pr ésidence de la cheffe de l ’Autorité de contr ôle, un groupe de travail a été mis en place avec pour mission d ’examiner dans quelle mesure une r églementation des cas de peu d ’importance est compatible avec la LBA et les recommandation du GAFI. Le groupe de travail devra également définir les valeurs seuils en de çà des- quels il est possible de renoncer à un assujettissement. Enfin, le groupe de travail devra se prononcer sur la meilleure forme pour rendre publique cette r églementa- tion. Le groupe de travail a commenc é ses travaux à la mi-novembre 2001 et devrait pouvoir les achever au printemps 2002 au plus tard. Si elle peut être introduite, cette r églementation des cas de peu d ’importance per- mettra de rendre caduques un certain nombre de requ êtes d’assujettissement auprès de l ’Autorité de contr ôle. Elle lib érera en outre certains interm édiaires financiers affiliés à des OAR de leur obligation d’affiliation. Parallèlement à la discussion de cette réglementation, l’Autorité de contrôle accélère le traitement de requ êtes d ’assujettissement des entit és dont l ’activité entre mani- festement dans le champ d’application de la LBA. 2.3 Pratique du service juridique/voie de droit/ sanctions en cas d’infraction à la LBA Recommandation no 7 de la CdG-N Le Conseil f édéral est invit é à répondre d éfinitivement à la question relative à l’atttribution des comp étences en mati ère d ’assujettissement des interm édiaires financiers dont l ’exercice de l ’activité à titre professionnel est contest é, d ’une part, et d ’autre part en mati ère d’établissement des faits et d ’administration des preuves. Il veillera à tenir compte des effets de la r éponse à cette question sur l’effectif des services concernés et à mettre en œ uvre les diverses possibilit és de rationalisation des procédures administrative et pénale administrative.5148 Prise de position Dans le cadre de l ’exécution de la LBA, le service juridique du DFF agit aussi bien comme instance de recours contre les décisions de l’Autorité de contrôle que comme autorité de poursuite pénale de première instance intervenant sur dénonciation dépo- sée par l’Autorité de contrôle. Désormais, une commission de recours ind épendante doit être mise sur pied comme instance de recours contre les dispositions de l ’Autorité de contr ôle. Le probl ème évoqué dans le rapport de la CdG-N et concernant la double fonction du service juridique, qui agit à la fois en qualit é d ’instance de conseil et d ’instance de juge- ment, sera ainsi largement résolu. Le rapport de la CdG-N évoque également le probl ème de la double fonction du service juridique, qui intervient à la fois comme organe de poursuite p énale et comme instance de recours. Avec la cr éation d ’une commission de recours, cette difficulté devrait également être surmontée, étant donné que le service juridique ne sera plus impliqu é dans l ’application de la LBA qu ’en tant qu ’organe de poursuite pénale. A cet égard, il convient de souligner que les cas jug és ne concernent pas la condam- nation de personnes coupables du d élit de blanchiment d ’argent (art. 305 bis CP), mais d’intermédiaires financiers qui ont d épassé de quelques jours le d élai imparti pour la demande d’autorisation ou qui ont exerc é leur activité durant une très courte durée après l’entrée en vigueur de la LBA. Le montant des amendes est fix é dans chaque cas d ’après la culpabilit é et la situation financi ère de la personne condam- née, ind épendamment de la question de la pr évention g énérale. Il n ’est donc pas possible d’imposer une amende plus élevée uniquement dans un but de pr évention générale. Par ailleurs, il est probable qu’à l’avenir – pour des activités illicites qui se seront étendues sur une plus longue durée ou de dimension supérieure – les amendes infligées atteignent des montants plus élevés. Au sujet des remarques de la CdG-N relatives à la pratique du service juridique en matière de procédure pénale administrative, il convient de préciser ce qui suit: Les appréciations émises quant aux sentences prononc ées sont ambigu ës et parfois contradictoires. Par exemple, le rapport de la CdG-N indique qu ’un renvoi à l’Auto- rité de contr ôle de la question de l ’assujettissement ne doit être envisagé qu’en cas de doute manifeste. Or, la pratique constante du service juridique, dans le cadre des sentences prononc ées, suit exactement cette r ègle puisque des renvois n ’ont été décidés qu’en cas de doute patent. Au sujet d ’une expertise de l ’Office fédéral de la justice (OFJ) qui n ’a malheureu- sement pas été mise à disposition du DFF, le rapport rel ève que le principe de la séparation entre les proc édures de recours du droit administratif et du droit p énal administratif exclut le fait que l’obligation d’assujettissement puisse être contrôlée à titre pr éjudiciel dans le cadre d ’une proc édure de droit p énal administratif. Mais l’Autorité a la possibilit é de d époser une d énonciation aupr ès du service juridique avant la fin de la proc édure administrative. La CdG-N a n éanmoins critiqué la pra- tique de suspension du DFF. Cette critique ne nous para ît pas justifi ée. Une proc é- dure administrative en cours relative à l ’obligation d ’assujettissement n ’empêche pas la d éposition d ’une d énonciation p énale et donc l ’ouverture d ’une proc édure pénale administrative par le service juridique, elle s ’oppose en revanche à la clôture de cette proc édure par un jugement p énal en cas de controverse relative à l ’obli- gation d’assujettissement. Il est en effet exclu de clore une proc édure par un juge-5149 ment pénal avant que la question de l ’obligation d’assujettissement ait été tranchée au pr éalable. L ’Autorité de contr ôle et le service juridique risqueraient sinon de prendre des d écisions diff érentes quant à la question de l ’obligation d ’assujet- tissement au détriment de la partie concern ée. Le service juridique pourrait en effet décider de l ’obligation d ’assujettissement et infliger une amende devenue irr évo- cable au moment o ù l ’Autorité de contr ôle conclurait qu ’il ne s ’agit pas d ’une activité soumise à l’obligation d ’assujettissement. La prononciation d ’un jugement pénal n’est, de ce fait, possible qu ’une fois la d écision d’assujettissement entrée en vigueur ou la question de l ’obligation d ’assujettissement tranchée par un jugement de droit administratif passé en force. Cela signifie que la d écision d’assujettissement doit tomber avant la d écision p énale. La proc édure p énale ne peut donc être close qu’après coup. Le rapport de la CdG-N approfondit la question de la responsabilit é en mati ère d’administration des preuves. C ’est à l’Autorité de contr ôle et non au service juri- dique qu ’il incombe de trancher la question de l ’obligation d ’assujettissement et donc de recueillir les preuves correspondantes. Cela est notamment d û au fait que les intermédiaires financiers concernés sont tenus de collaborer en vertu de l ’art. 13 LPA, alors qu ’ils b énéficient du droit de se taire dans le cadre d ’une proc édure administrative. Ainsi, ce n ’est pas faute de preuves que le service juridique a aban- donné les proc édures mentionnées dans le rapport de la CdG-N, mais parce que la question de l ’assujettissement, fondamentale pour d écider de l ’existence éventuelle d’un d élit, n ’avait pas encore été tranch ée. S ’il était n écessaire de garantir la présence de preuves, le service juridique ouvrirait d éjà une proc édure et prescrirait les mesures requises par le droit p énal avant m ême qu ’une d écision concernant l’assujettissement ne soit exécutoire. Ainsi, le mandat confi é au Conseil f édéral en vertu de la recommandation 7 de la CdG-N, mandat consistant à trancher la question de la comp étence relative à l’établissement des faits et à l’administration des preuves, est d éjà remplie du point de vue juridique. Il n’est donc pas nécessaire, compte tenu de la clarté des termes de la loi, que le Conseil fédéral précise comment la question doit être tranchée. Enfin, il d écoule en outre de l ’expertise de l ’OFJ mentionnée dans le rapport de la CdG-N que la rationalisation des proc édures administrative et p énale administrative n’est possible de lege lata que dans d ’étroites limites. La CdG-N, pour sa part, constate à cet égard que le d épôt d’une dénonciation avant le prononc é d’un juge- ment sur l ’assujettissement représente l’unique possibilit é de rationalisation proc é- durale. Or, m ême cette unique possibilit é de rationalisation n ’est que difficilement applicable, vu les obstacles procéduraux mentionnés plus haut. Recommandation no 8 de la CdG-N Le Conseil fédéral est invité à examiner l’opportunité d’une révision de la LBA pour instituer une voie de recours en faveur de l ’Autorité de contrôle afin de lui permettre d’attaquer les décisions du service juridique du DFF qui lui paraissent insatisfaisantes.5150 Prise de position Une possibilité de recours de ce type s’oppose aussi bien au système de la procédure pénale qu ’à celui de la proc édure de recours administratif. Dans le cadre d ’une procédure de recours, l ’Autorité de contr ôle est toujours en mesure d ’exposer son point de vue juridique de mani ère exhaustive (pr ésentation des faits par les parties conforme à l’art. 57 de la LPA). Le Tribunal fédéral et la doctrine sont unanimement d’avis que les autorités appartenant à une même administration ne sauraient intenter de procédure les unes contre les autres (cf. notamment ATF 123 II 375 s.). De plus, l’Autorité de contr ôle étant hiérarchiquement subordonn ée au DFF, un litige oppo- sant de telles parties ne saurait se justifier. Les m êmes principes s ’appliquent en procédure p énale administrative. Il serait peu opportun de faire de l ’Autorité de contrôle une sorte de procureur ayant le pouvoir de s ’opposer à sa propre autorit é hiérarchique. Dans le cadre d ’une proc édure p énale administrative, l ’Autorité de contrôle a pour seule t âche de d énoncer les infractions, sans pouvoir exercer d’influence sur la proc édure (en fait, sa position est la m ême que celle de la Com- mission f édérale des banques en cas d ’infraction à la loi sur les banques). C ’est pourquoi la recommandation de la CdG-N ne peut être suivie, pour ces motifs juri- diques de nature fondamentale. Toutefois, avec la cr éation d ’une commission chargée de traiter les recours interjet és contre les d écisions (d ’assujettissement) de l’Autorité de contr ôle, la recommandation de la CdG-N est d éjà largement prise en compte, du moins dans le cadre de la procédure du recours administratif. 2.4 Conseil consultatif Recommandation no 9 de la CdG-N En raison des exp ériences négatives faites à ce jour, le Conseil f édéral est invité à examiner l ’utilité e t l a nécessité du Conseil consultatif et, le cas échéant, à supprimer cette institution. Prise de position Conformément à l’acte du chef du D épartement fédéral des finances du 29 janvier 2001 relatif à l’institution du Conseil consultatif, ce dernier n ’a envers l’AFF qu’un mandat de conseil. Il traite les questions de principe et de strat égie lors de l’application de la LBA, sans se prononcer sur des cas concrets ou des aspects op é- rationnels de l ’activité de l ’Autorité de contr ôle. Le Conseil consultatif n ’a aucun droit de donner des instructions à l’Autorité de contr ôle. Ces principes étant claire- ment d éfinis, le Conseil f édéral n ’estime pas qu ’il ait pu y avoir un quelconque risque de collusion d ’intérêts en rapport avec l ’un ou l ’autre de ses membres. Par ailleurs, le fait qu ’aucun repr ésentant des OAR ne si égeait au sein du Conseil consultatif résultait d’une volonté délibérée de la part du DFF, dans la mesure o ù les OAR avaient d éjà l’occasion de faire entendre leur voix dans le cadre des s éances régulières de la «Conférence de coordination » mise en place par l ’ancien chef de l’Autorité de contrôle.5151 Jusqu’à la publication du rapport de la CdG-N du 29 juin 2001, le Conseil consulta- tif n’a siégé qu’à deux reprises, à savoir le 28 février 2001 (séance constitutive) et le 1er juin 2001. Conform ément aux ordres du jour fix és dans les invitations, les thèmes suivants ont été discutés au sein du Conseil au cours de ces deux s éances: Stratégie de l ’Autorité de contr ôle (1 re et 2 e séances), Plan d ’action «lignes directrices en mati ère d ’autorégulation» (1 re séance), Questions controvers ées en matière d’assujettissement au sens de l ’art. 2, al. 3, LBA (1re et 2e séances) et Intro- duction de valeurs seuil dans le cadre de l ’art. 2, al. 3, LBA (2e séance). Pour cha- cun de ces thèmes, les membres du Conseil ont reçu en préalable une documentation substantielle sur l ’état du dossier à l ’Autorité de contr ôle (r ésultats d ’expertises, notes internes, correspondance, etc.); il n ’est donc pas exact de pr étendre que les discussions du Conseil ne s ’appuyaient pas sur les connaissances pratiques accu- mulées par l ’Autorité de contr ôle. Par ailleurs, au-del à du mandat g énéral contenu dans l’acte d’institution du 29 janvier 2001, aucune liste de priorit és n’a été élaborée par le DFF à l’intention du Conseil consultatif pour la conduite de ses travaux; le Conseil lui-même n’a jamais adopté de telle liste. La «liste de priorités» à laquelle le rapport de la CdG-N fait r éférence n’est en fait qu ’un document informel r éunissant les idées émises par certains de ses membres au titre de contribution à la d éfinition d’une stratégie pour l’Autorité de contrôle. Le Conseil f édéral s ’étonne des diff érentes critiques émises à l ’encontre de cet organe, alors même que celui-ci n’a eu qu’à peine le temps d’entrer dans les dossiers depuis son institution. Si certains probl èmes de communication auraient sans doute pu être évités, il n’en demeure pas moins que le Conseil consultatif, dans la conduite de ses travaux, s ’en est strictement tenu au mandat re çu; son intention n ’a par ailleurs jamais été de s ’immiscer dans les affaires courantes de l ’Autorité de contrôle. Tenant compte du contexte g énéral dans lequel cet organe aurait d û poursuivre ses travaux ainsi que du retour à une large normalisation de la situation à l’Autorité de contrôle, le chef du D épartement fédéral des finances – en accord avec le directeur AFF, la nouvelle cheffe de l ’Autorité, le Pr ésident et les membres du Conseil con- sultatif – a pris la d écision de renoncer au maintien de cet organe. La derni ère séance du Conseil a eu lieu le 6 d écembre 2001. A l ’avenir également toutefois, le savoir-faire et les connaissances de certains experts externes ind épendants continue- ront à se r évéler indispensables dans l ’approche de certaines questions strat égiques ou de fond pour l ’Autorité de contr ôle. Il y sera fait recours, ponctuellement, par d’autres canaux. 2.5 Indépendance de l’Autorité de contrôle Recommandation no 10 de la CdG-N Le Conseil f édéral est invit é à veiller à ce que les services de l ’administration fédérale concernés donnent une image homog ène en mati ère de lutte contre le blanchiment d ’argent. Il convient également d ’accorder plus d ’attention à l’aspect de l’exécution de la LBA à l’échelon du département.5152 Mise en œ uvre Le Conseil fédéral est pleinement conscient de l ’importance, pour la bonne r éputa- tion de la place financi ère suisse sur le plan international, d ’une lutte efficace et concertée contre le fléau du blanchiment d’argent dans notre pays. A cet égard, il est indispensable que les services concern és de l ’administration fédérale unissent leurs efforts pour assurer une mise en œ uvre de la LBA conforme à la volont é du l égis- lateur. Au sein du D épartement fédéral des finances, aucune divergence n ’est apparu entre l’ancien chef de l’Autorité de contrôle et ses supérieurs en ce qui concerne les ques- tions centrales, à savoir l ’application syst ématique de la LBA et la n écessité d’élaborer un plan de mesures. Il est vrai par contre que certaines positions de l’Autorité de contr ôle, en rapport avec la pratique à adopter lorsque la question de l’obligation de se soumettre était contestée, ont fait l ’objet d’une décision contraire de la part du service juridique du DFF, lequel statuait en qualit é d’autorité de droit pénal administratif. Dans cette situation toutefois, il n ’appartient nullement aux supérieurs hiérarchiques au sein du DFF de trancher les diff érends, mais la proc é- dure – cas échéant – doit se poursuivre sur le terrain du droit pénal administratif. S’agissant des contacts pris par des associations de branches ou certaines OAR avec les supérieurs de l’Autorité de contr ôle, le Conseil f édéral regrette que l ’impression a été donnée à la CdG-N que des tentatives de peser sur les d écisions aient eu lieu. Cela n’était pas le cas. La lettre de l ’AFF adressée à la Soci été suisse des h ôteliers ne saurait pour sa part être consid érée comme un affaiblissement de la position de l ’Autorité de contr ôle par ses sup érieurs puisque celle-ci avait pr éalablement été convenue avec son chef, qui l’avait par ailleurs cosignée. Comme la CdG-N toutefois, le Conseil f édéral juge essentiel que les services de l’administration fédérale concernés, notamment au sein du DFF, donnent une image homogène en mati ère de lutte contre le blanchiment d ’argent. A cet égard, la mise en place d ’une structure de conduite élargie à l ’Autorité de contr ôle ainsi que la décision du chef du DFF de cr éer une commission de recours ind épendante, traitant les questions soumises à son arbitrage et les recours contre les d écisions de l ’Auto- rité de contr ôle, contribueront à cr éer les conditions favorables à l ’atteinte de cet objectif. 2.6 Information et communication Recommandation no 11 de la CdG-N Le Conseil fédéral est invité à faire en sorte que les informations en provenance du DFF, de l’AFF et de l’Autorité de contrôle tiennent mieux compte des acquis positifs atteints gr âce à l’exécution de la LBA. Ces principes r égissant l’infor- mation doivent être intégrés dans un concept d’information.5153 Mise en œ uvre Cette recommandation a été et continue à être suivie. La communication au sein du DFF est r égie par des principes valables pour l ’ensemble du d épartement, qui peu- vent être, le cas échéant, adaptés aux besoins spécifiques de certains services. Le but général poursuivi est celui d ’une information rapide et continue en ce qui concerne les décisions, l’appréciation de la situation et la mise en œ uvre. Ces principes visent d’une part la transparence et d ’autre part la pr évisibilité. A cet égard, le caract ère positif ou n égatif des événements ne joue aucun r ôle, étant donn é que seule une information honnête et authentique est susceptible d’engendrer à terme un niveau de savoir et de confiance approprié. Et du fait qu’il s’agit justement d’un domaine où la pratique nationale et internationale n ’est pas encore fix ée dans tous les cas, la com- munication joue ici un r ôle particulièrement important. Dans ce sens, l ’information portant sur les progr ès accomplis dans le cadre de la mise en œ uvre, de la clarifica- tion des questions fondamentales et de la r ésolution des questions en suspens cons- titue un élément important aussi bien pour le public national qu ’international, que pour les personnes chargées d’appliquer la LBA. Certains aspects de l’activité de l’Autorité de contrôle sont décrits dans un document complémentaire consacré au concept d étaillé. Il s ’agit principalement d ’une infor- mation sur les jugements et les principes jurisprudentiels, la collaboration avec les autres autorités et les organismes d ’autorégulation, ainsi que la pratique en mati ère de recours. Ce concept d étermine également les comp étences applicables à l’information et à la coordination des activit és à l’échelon des services (principale- ment au niveau de l ’Autorité de contr ôle) et du d épartement (liens avec des sujets supra-départementaux, des questions concernant la place financi ère et les l égisla- tions analogues). La dimension internationale de la LBA et de son ex écution forme une autre priorité dans le domaine de l ’information. A ce propos, la communication fait de plus en plus souvent l’objet d’une coordination avec les autorités de justice et de surveillance, comme dernièrement lors de la lutte contre le financement du terro- risme. En dehors de l ’information aux m édias et de celle diffus ée sur Internet (http://www.admin.ch/efv/efv/f/index_gwg.htm), d’autres outils d ’information peu- vent être utilisés, lorsque certains groupes cibles sp écifiques sont vis és (circulaires, bulletins, séminaires, etc.). 3 Conclusion Le Conseil fédéral accorde au dossier de la lutte contre le blanchiment d ’argent une très haute importance politique. Suite aux premières difficultés de mise en œ uvre qui ont surgi d ès l’échéance du d élai transitoire du 1 er avril 2000, un premier train de mesures a été décidé à l’automne de la même année. Des premiers résultats concrets ont pu être enregistrés dès le début de l’année 2001. Mais ce n ’est qu’une fois inter- venus le changement de direction, r éalisé en deux temps, et la mise en place de nouvelles structures à l ’Autorité de contr ôle – marquant le retour progressif à la normalisation de la situation au sein de cette autorit é – qu’un véritable élan a pu être insufflé à la mise en œ uvre de ce paquet de mesures. Les nouvelles d écisions prises suite à la transmission du rapport de la CdG-N du 29 juin 2001 d ’une part, mais également suite aux conclusions de l ’enquête admi- nistrative commandée par le chef du DFF à l ’ancien juge f édéral Karl Sp ühler au début juillet, permettront tout à la fois d ’enrichir ce train de mesures et d ’accélérer5154 sa réalisation. L’objectif final demeure d’assurer, dans les meilleurs délais, une mise en œ uvre en bonne et due forme de la LBA, dans le sens et l ’esprit voulus par le législateur. Le Conseil fédéral continuera, au cours de ces prochains mois, à accorder une atten- tion particuli ère au d éveloppement de ce dossier. Si l ’évolution de la situation le commande, il ne manquera pas de prendre toutes les mesures compl émentaires qui s’imposent afin de garantir la réalisation des objectifs fixés. Nous vous prions d ’agréer, Monsieur le Pr ésident, Mesdames et Messieurs, l ’assu- rance de notre très haute considération. 16 janvier 2002 Au nom du Conseil f édéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-HotzSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Problèmes d'exécution de la loi sur le blanchiment d'argent: la surveillance des intermédiaires financiers visés à l'art. 2, al. 3, LBA. Rapport de la Commission de gestion du Conseil national du 29 juin 2001 Avis du Conseil fédéral In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 32 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 13.08.2002 Date Data Seite 5139-5154 Page Pagina Ref. No 10 126 538 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.