B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i ch t T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T ri b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung VI F-3010/2021 U r t e i l v o m 1 3 . J u n i 2 0 2 4 Besetzung Richter Sebastian Kempe (Vorsitz), Richter Daniele Cattaneo, Richterin Regula Schenker Senn, Gerichtsschreiberin Aisha Luisoni. Parteien A._______, vertreten durch Derya Özgül, AD Consultancy, Beschwerdeführer, gegen Staatssekretariat für Migration SEM, Vorinstanz. Gegenstand Reiseausweis für Flüchtlinge; Verfügung des SEM vom 28. Mai 2021. F-3010/2021 Seite 2 Sachverhalt: A. Der Beschwerdeführer (geb. 1988) ist türkischer Staatsangehöriger kurdi- scher Ethnie. Im Jahr 2017 gelangte er in die Schweiz und ersuchte um Asyl. Am 4. Dezember 2020 lehnte die Vorinstanz sein Asylgesuch ab und wies ihn aus der Schweiz weg. Aufgrund exilpolitischer Aktivitäten nach seiner Ausreise aus der Türkei wurde er jedoch als Flüchtling anerkannt und als solcher wegen Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs vorläufig aufgenommen (Akten des SEM betr. Asylverfahren [SEM-1-act] A58). B. B.a Am 9. Dezember 2020 ersuchte der Beschwerdeführer die Vorinstanz um Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge (Akten des SEM betr. Reisedokument [SEM-2-act] 1). B.b Mit Schreiben vom 2. Februar 2021 teilte die Vorinstanz dem Be- schwerdeführer mit, dass sein Gesuch zum gegenwär tigen Zeitpunkt ab- gelehnt werden müsse. Ein neuer Antrag könne frühestens in 12 Monaten gestellt werden. Der Beschwerdeführer wurde darauf hingewiesen, dass er innerhalb der ihm gesetzten Frist eine beschwerdefähige Verfügung ver- langen könne, ansonsten sein Gesuch als gegenstandslos abgeschrieben werde (SEM-2-act. 3). B.c Mit Eingabe vom 2. März 2021 und Erinnerungsschreiben vom 3. Mai 2021 verlangte der Beschwerdeführer den Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung (SEM-2-act. 4, 5). B.d Mit Verfügung vom 28. Mai 2021 lehnte die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers um Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge ab (SEM-2-act. 6). C. Gegen die vorgenannte Verfügung erhob der Beschwerdeführer am 29. Juni 2021 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. In der Sache beantragte er deren Aufhebung und die Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge. In prozessualer Hinsicht ersuchte der Beschwerdeführer um unentgeltliche Prozessführung nach Art. 65 Abs. 1 VwVG und Bestel- lung seiner Rechtsvertreterin zur unentgeltlichen Rechtsbeiständin nach Art. 65 Abs. 2 VwVG (Akten des BVGer [Rek-act] 1). F-3010/2021 Seite 3 D. Mit Zwischenverfügungen vom 27. Juli 2021 und 19. August 2021 wurde dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Prozessführung nach Art. 65 Abs. 1 VwVG gewährt. Sein Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeistän- dung durch seine Rechtsvertreterin nach Art. 65 Abs. 2 VwVG wurde hin- gegen abgewiesen (Rek-act. 3, 5). E. Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 3. September 2021 die Abweisung der Beschwerde (Rek-act. 6). F. Per 1. März 2023 hat der vorsitzende Richter das vorliegende Verfahren aus organisatorischen Gründen vom vormaligen Instruktionsrichter über- nommen. G. Auf den weiteren Akteninhalt wird – soweit erheblich – in den Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Verfügungen der Vorinstanz, welche die Ausstellung von Reisedoku- menten für ausländische Personen betreffen, sind mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar (Art. 31 ff. VGG i.V.m. Art. 5 VwVG). 1.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.3 Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsadressat zur Beschwerde le- gitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf das frist- und formgerecht eingereichte Rechtsmittel ist daher einzutreten (Art. 50 Abs. 1 und 52 Abs. 1 VwVG). 2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht können vorliegend die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Miss- brauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und die Unangemessenheit gerügt wer- den (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im F-3010/2021 Seite 4 Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an und ist nicht an die Begründung der Begehren gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Mass- gebend ist grundsätzlich die Sachlage im Zeitpunkt seines Entscheids (BVGE 2020 VII/4 E. 2.2 m.H.). 3. Der Beschwerdeführer ist anerkannter Flüchtling und hat daher gestützt auf Art. 59 Abs. 2 Bst. a AIG (SR 142.20) in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 Bst. a der Verordnung vom 14. November 2012 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (RDV, SR 143.5) grundsätz- lich einen Anspruch auf einen Reiseausweis für Flüchtlinge. Strittig ist, ob er seinen Anspruch nach Massgabe von Art. 59 Abs. 3 AIG verwirkt hat. Nach dieser Bestimmung fällt der Anspruch dahin, wenn eine ausländische Person erheblich oder wiederholt gegen die öffentliche Sicherheit und Ord- nung in der Schweiz oder im Ausland verstossen hat oder diese gefährdet oder die innere oder die äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet oder wenn gegen sie rechtskräftig eine Landesverweisung ausgesprochen wurde. 4. 4.1 Der Nachrichtendienst des Bundes (NDB) verfasste am 5. November 2019 einen Bericht über den Beschwerdeführer zuhanden seines damals noch hängigen Asylverfahrens (SEM-1-act. A32, SEM-2-act. 8). Der NDB gelangte darin gestützt auf eine Auswertung der Aussagen des Beschwerdeführers im Asylverfahren und der eigenen Erkenntnisse zu dessen exilpolitischer Betätigung für die Sache der Kurden zum Ergebnis, dass der Beschwerdeführer einem «Risikoprofil» entspreche. Langfristig stärkten solche Flüchtlinge mit Zugehörigkeit zur PKK (Arbeiterpartei Kur- distans) die hier bereits existierende Parallelgesellschaft dieser Organisa- tion und würden so zu einer «möglichen» Bedrohung der inneren Sicher- heit, da sie die Zugehörigkeit zur PKK höher gewichte ten als die rechts- staatlichen Strukturen der Schweiz. Im Einzelnen führte der NDB aus, der Beschwerdeführer sei seinen eige- nen Aussagen im Asylverfahren zufolge im Juni 2013 freiwillig von Istanbul nach Syrien gereist und habe sich dort der YPG (kurdische Volksverteidi- gungseinheiten in Syrien) angeschlossen. Nach zwei schweren Verletzun- gen, unter anderem im Kampf g egen den Islamischen Staat (IS), habe er nicht mehr weiterkämpfen können. Deshalb und wegen seiner schlechten F-3010/2021 Seite 5 psychischen Verfassung habe er Syrien Ende 2015 verlassen und sei in die Türkei zurückgekehrt. Der Beschwerdeführer habe im Weiteren ausgesagt , dass er sich in der Schweiz nicht mehr politisch betätige. Er besuche aber einen Verein in (…) und nehme gerne an dessen Anlässen teil. Zudem habe er als Kurde an verschiedenen Demonstrationen teilgenommen. Im Rahmen einer polizei- lichen Befragung vom 30. Okt ober 2019 habe der Beschwerdeführer be- stätigt, Mitglied eines kurdischen Vereins in (…) zu sein und regelmässig an Demonstrationen teilzunehmen. Er habe zwar in Syrien auf der Seite der YPG gekämpft, werde aber diesen Konflikt nicht in die Schweiz tragen. Hier werde er keine Gewalt anwenden und die Gesetze befolgen. Auf seinem Facebook-Profil habe der NDB jedoch ein Foto vom 22. Sep- tember 2019 feststellen können, dass ihn und eine weitere Person in Maas- tricht/NL zeige. Im Hintergrund seien diverse Fahnen, u nter anderem mit dem Bild von B._______, zu sehen. Gemäss OSINT (Open Source Intelli- gence) habe am Tag zuvor eine Veranstaltung des europäischen Dachver- bandes KCDK-E (Kongress der kurdisch -demokratischen Gesellschaft in Europa) in Maastricht stattgefunden. Dies würde bedeuten, dass er die Schweiz unerlaubt verlassen habe und folglich die schweizerischen Ge- setze nicht respektiere. Zudem veröffentliche der Beschwerdeführer auf Facebook beinahe täglich Beiträge mit Bezügen zum Konflikt in der Türkei und dem Krieg in Syrien. Dabei zeigten die Posts klar seine Unterstützung und aktive Propaganda zugunsten der PKK beziehungsweise der YPG. 4.2 Am 29. Dezember 2020 gelangte die Vorinstanz an den NDB und er- suchte um Mitteilung, ob dem Beschwerdeführer ein Reiseausweis ausge- stellt werden könne oder ob Verweigerungsgründe aufgrund einer Gefähr- dung der inneren und äusseren Sicherheit bestünden (SEM-2-act. 2). 4.3 Der NDB teilte der Vorinstanz am 13. Januar 2021 mit, dass er am 5. November 2019 bereits eine Stellungnahme verfasst habe und darin zum Schluss gekommen sei, dass der Beschwerdeführer aufgrund seiner Kampfeinsätze auf Seiten der YPG in Syrien sowie der Verbreitung von Propaganda auf Facebook einem «Risikoprofil» entspreche (siehe vorste- hend E. 4.1). Deshalb sei es aus der Sicht des NDB «problematisch», wenn er einen Reiseausweis erhalte. Es liege jedoch in der Zuständigkeit der Vorinstanz zu entscheiden, ob diese Information ausreiche, um die Ausstellung eines Reisedokuments zu verweigern (SEM-2-act. 2). F-3010/2021 Seite 6 4.4 Mit der angefochtenen Verfügung lehnte die Vorinstanz gestützt auf Art. 59 Abs. 3 AIG das Gesuch des Beschwerdeführers um Ausstellung ei- nes Reiseausweises für Flüchtlinge ab. Zur Begründung nahm sie explizit Bezug auf den Be richt des NDB vom 5. November 2019 und führte aus, aufgrund seiner Kampfeinsätze auf Seiten der YPG in Syrien sowie der Verbreitung von Propaganda auf Facebook entspreche der Beschwerde- führer einem «Risikoprofil». Die Ausstellung eines Reisedokuments an ihn werde daher zum jetzigen Zeitpunkt als «problematisch» angesehen und sei zu verweigern. 4.5 Der Beschwerdeführer beanstandet in seiner Rechtsmitteleingabe, die Beurteilung seines Gesuchs hätte aufgrund der aktuellen Sachlage erfol- gen müssen und nicht gestützt auf einen am 5. November 2019 verfassten Bericht des NDB. Die Vorinstanz habe insoweit ihre Abklärungspflicht ver- letzt. In der Sache führt er aus, dass sein Kampfeinsatz in Syrien mittler- weile sechs Jahre zurückliege (Stand 2021). Damals habe er in Syrien die YPG gegen die grauenhaften und unmenschlichen Taten des IS unter- stützt. Seither habe er sich weder im Ausland noch in der Schweiz an ei- nem Krieg oder einem anderweitigen Kampfeinsatz beteiligt . Auch sei er nicht straffällig g eworden. Mit Ausnahme eines einmaligen unerlaubten Grenzübertritts habe er stets die schweizerische Rechtsordnung beachtet und zu keinem Zeitpunkt die öffentliche Ordnung und Sicherheit gefährdet. In den sozialen Medien habe er vor allem Weblinks auf Nachrichtenseiten gepostet. Das solches als Propaganda oder Unterstützung zugunsten der PKK oder der YPG bewertet werde, sei von der türkischen Justiz zu erwar- ten, nicht jedoch vom NDB und später von der Vorinstanz. Die Schlussfol- gerung des NDB, dass Flüchtling e mit PKK -Zugehörigkeit diese Zugehö- rigkeit höher gewichten würden, als die rechtsstaatlichen Strukturen, sei «zu kurz» und nicht belegt. Zusammenfassend könne keine Rede davon sein, dass er, der Beschwerdeführer, einem Risikoprofil entspreche. Dass er sich von jeglicher Gewalt distanziert habe, sei offensichtlich, und die Teil- nahme an bewilligten Demonstrationen in der Schweiz oder die Besuche von legalen kurdischen Vereinen könnten ihm nicht vorgeworfen werden. Das wäre rechtsverletzend. 5. 5.1 Dem Wortlaut der angefochtenen Verfügung kann nicht entnommen werden, ob die Vorinstanz dem Beschwerdeführer eine Störung bezie- hungsweise Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Sinne von Art. 59 Abs. 3 AIG oder die Gefährdung der inneren oder äusseren Si- cherheit der Schweiz im Sinne derselben Bestimmung vorhält. Die F-3010/2021 Seite 7 Bezugnahme auf den NDB-Bericht und die Verwendung der gleichen Be- grifflichkeit machen jedoch deutlich, dass sich die Vorinstanz die Schluss- folgerung des NDB zu eigen macht, wonach vom Beschwerdeführer eine mögliche Bedrohung für die innere Sicherheit der Schweiz ausgeht, weil Flüchtlinge mit PKK-Zugehörigkeit langfristig die bereits existierende Pa- rallelgesellschaft dieser Organisation stärkten und die Zugehörigkeit zu ihr höher gewichteten als die rechtsstaatlichen Strukturen der Schweiz. 5.2 Welche Verhaltensweisen im Anwendungsbereich des Ausländer- rechts als Gefährdung beziehungsweise Bedrohung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz zu verstehen sind, ist Art. 77b der Ver- ordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbs- tätigkeit (VZAE, SR 142.201) zu entnehmen. Danach ist eine konkrete Be- drohung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz gegeben, wenn ein bedeutendes Rechtsgut wie Leib und Leben oder die Freiheit von Per- sonen oder der Bestand un d das Funktionieren des Staates betroffen ist, indem die betroffene Person an Aktivitäten in den Bereichen nach Art. 6 Abs. 1 Bst. a Ziff. 1–5 des Nachrichtendienstgesetzes vom 25. September 2015 (NDG, SR 121) oder an Aktivitäten der organisierten Kriminalität teil- nimmt, solche Aktivitäten unterstützt, fördert oder dazu anwirbt. Die in Art. 6 Abs. 1 Bst. a Ziff. 1–5 NDG genannten Bereiche umfassen Terrorismus, verbotenen Nachrichtendienst, Verbreitung von Massenvernichtungswaf- fen, illegalen Handel mit Rüstungsgütern, Angriffe auf kritische Infrastruk- turen und gewalttätigen Extremismus. 5.3 Das Bundesverwaltungsgericht weist darauf hin, dass – soweit Perso- nen mit Flüchtlingseigenschaft betroffen sind – der Vorbehalt des Art. 59 Abs. 3 AIG (in Verbindung mit Art. 77b VZAE und Art. 6 Abs. 1 Bst. a Ziff. 1–5 NDG) im Lichte des Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Flüchtlingskonvention, FK, SR 0.142.30) auszulegen ist. Deren Art. 28 Abs. 1 verpflichtet die vertragsschliessenden Staaten, Flüchtlingen, die sich rechtmässig auf ihrem Gebiet aufhalten, Reiseausweise auszustellen, es sei denn, der Ausstellung stehen zwin- gende Gründe der Staatssicherheit oder der öffentlichen Ordnung entge- gen (vgl. die authentische englische und französis che Textfassung: «un- less compelling reasons of national security or public order otherwise re- quire», « à moins que des raisons impérieuses de sécurité nationale ou d’ordre public ne s’y opposent»). Wortlaut, Zweck und Entstehungsgeschichte des in Art. 28 Abs. 1 FK ver- ankerten Vorbehalts zeigen, dass es sich hierbei um eine F-3010/2021 Seite 8 Ausnahmebestimmung handelt, die nur in schwerwiegenden und ausser- ordentlichen Fällen zur Anwendung gelangen soll (vgl. dazu STEPHAN KLAMMER in: Constantin Hruschka [Hrsg.], Genfer Flüchtli ngskonvention, Handkommentar, 2022, Art. 28 N. 14 ff. m.H.; JAMES C. HATHAWAY, The Rights of Refugees under International Law, 2. Aufl. 2021, Kap. 6.6 bei Rz. 1112 m.H.; JENS WEDSTED-HANSEN, in: Andreas Zimmermann [Hrsg.], The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Pro- tocol - A Commentary, 2011, Art. 28 N. 70 m.H.). Das Gleiche gilt für Art. 59 Abs. 3 AIG, soweit Personen mit Flüchtlingseigenschaft betroffen sind. 5.4 Es ist offensichtlich, dass vorliegend die strengen Eingriffsvorausset- zungen des völkerrechtskonform ausgelegten Art. 59 Abs. 3 AIG nicht er- füllt sind. Der allgemeine und vage Hinweis auf eine «mögliche» Bedro- hung der inneren Sicherheit durch Flüchtlinge mit PKK -Zugehörigkeit, da diese ihre Zugehörigkeit zur PKK höher gewichteten als die rechtsstaatli- chen Strukturen der Schweiz, genügt nicht. Es tritt hinzu, dass der Kampf- einsatz des Beschwerdeführers in Syrien gegen die Terrororganisation IS mittlerweile acht Jahre zurückliegt und angesichts der damaligen Situation unter anderem im syrischen Kobanê auf nachvollziehbaren Gründen be- ruhte. Belastbare Anhaltspunkte dafür, dass er bei seinem späteren Enga- gement im Exil für die kurdische Sache den Rahmen des Zulässigen über- schritten hätte – illegaler Grenzübertritt als vorläufig aufgenommene Per- son ohne Reisedokumente ausgenommen – oder auch nur der PKK be- sonders nahegestanden wäre, sind den Akten nicht zu entnehmen. Unter den gegebenen Umständen kann keiner der in Art. 77b VZAE in Verbin- dung mit Art. 6 Abs. 1 Bst. a Ziff. 1–5 NDG genannten Tatbestände erkannt werden. Insbesondere kann nicht angenommen werden, dass der Be- schwerdeführer a n Terrorismus oder gewalttätigem Extremismus teilge- nommen, ihn unterstützt, gefördert oder dazu angeworben habe. 6. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Vorinstanz dem Beschwerdeführer zu Unrecht die Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge verweigerte. Die angefochtene Verfügung ist daher in Gutheis- sung der Beschwerde aufzuheben und die Vorinstanz unte r Vorbehalt neuer, nach Massgabe von Art. 59 Abs. 3 AIG relevanter Erkenntnisse an- zuweisen, dem Beschwerdeführer einen Reiseausweis für Flüchtlinge aus- zustellen. F-3010/2021 Seite 9 7. 7.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). 7.2 Dem rechtskundig vertretenen Beschwerdeführer ist für die ihm not- wendigerweise erwachsenen Kosten eine Parteientschädigung zu Lasten der Vorinstanz zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun- desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Höhe der Parteient- schädigung ist unter Berücksichtigung des aktenkundigen Aufwands, der Bedeutung und der Komplexität der Sache und in Anwendung der gesetz- lichen Bemessungskriterien (Art. 8 ff. VGKE) auf Fr. 1'000.– festzusetzen. In diesem Zusammenhang ist insbesondere auf Art. 10 Abs. 2 VGKE zu verweisen, der für nichtanwaltliche Vertreter und Vertreterinnen einen re- duzierten Stundenansatz vorsieht. 8. Dieses Urteil ist endgültig (Ar t. 83 Bst. c Ziff. 6 BGG ; vgl. dazu THOMAS HÄBERLI, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, Art. 83 N. 127). (Dispositiv nächste Seite) F-3010/2021 Seite 10 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, die angefochtene Verfügung aufgeho- ben und die Vorinstanz im Sinne der Erwägungen angewiesen, dem Be- schwerdeführer einen Reiseausweis für Flüchtlinge auszustellen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführer für das Verfahren vor dem Bun- desverwaltungsgericht mit Fr. 1'000.– zu entschädigen. 4. Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer und die Vorinstanz. Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Sebastian Kempe Aisha Luisoni Versand: