2004 Strafvollzug 463 IV. Strafvollzug 123 Verfahren vor der Aargauischen Fachkommission zur Überprüfung der Gemeingefährlichkeit von Straftätern und Straftäterinnen im Freiheits- entzug; ausnahmsweise kassatorische Entscheidung des Regierungsrates zur Behebung von Verfahrensmängeln in der Vorinstanz. - Das Verfahren der Fachkommission richtet sich nach den verbindli- chen Richtlinien des Strafvollzugskonkordats. Für abweichende Vor- schriften im Geschäftsreglement besteht kein Raum (Erw. 1, 2 und 4 b/bb). - Bei der Verwaltungsbeschwerde handelt es sich grundsätzlich um ein reformatorisches und nicht um ein kassatorisches Rechtsmittel. Vor- liegend rechtfertigte es sich allerdings, den angefochtenen Entscheid aus formellen Gründen aufzuheben und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (Erw. 5 d). Entscheid des Regierungsrates vom 4. August 2004 in Sachen P.B. gegen Departement des Innern Aus den Erwägungen: 1. Der Beschwerdeführer rügt, die angefochtene Verfügung sei unter Missachtung von Ausstandsvorschriften zustande gekommen; er beantragt daher, sie sei unabhängig von ihrer inhaltlichen Richtig- keit aufzuheben und an die V orinstanz zurückzuweisen. (...) 2. a) Die Fachkommission beurteilt die Gefangenen aus dem Zuständigkeitsbereich der aargauischen Strafverfolgungs- und Straf- vollzugsbehörden, bei denen sich Grundsatzfragen der V ollzugspla- nung oder die Frage nach V ollzugslockerungen stellen (§ 59 Abs. 1 der Verordnung über den V ollzug von Strafen und Massnahmen [Strafvollzugsverordnung, SMV] vom 9. Juli 2003). Der V orsteher 464 Verwaltungsbehörden 2004 oder die V orsteherin des Departements des Innern ernennt die Mit- glieder der Fachkommission (§ 59 Abs. 2 SMV). Die Fachkommis- sion gibt eine schriftlich begründete Empfehlung an die anfragende Behörde ab, die daraufhin über die V ollzugsplanung oder die Gewäh- rung von V ollzugslockerungen entscheidet (§ 60 Abs. 3 SMV). Das Verfahren zur Beurteilung der Gemeingefährlichkeit von Gefangenen bestimmt sich dabei nach den verbindlichen Richtlinien des Straf- vollzugskonkordats betreffend gemeingefährliche Straftäter und Straftäterinnen im Freiheitsentzug (§ 60 Abs. 1 SMV); der V orsteher oder die V orsteherin des Departements des Innern erlässt das Ge- schäftsreglement der Fachkommission (§ 60 Abs. 2 SMV). b) Die Richtlinien betreffend Gemeingefährliche Straftä- ter/innen im Freiheitsentzug des Strafvollzugskonkordats der Nord- west- und Innerschweiz vom 3. Dezember 1999, in Kraft seit 1. Ja- nuar 2000, beinhalten unter Ziff. 3 („Verfahren vor der Fachkommis- sion“) folgende Bestimmung: „3.6 Ausstand Mitglieder der Fachkommission, welche mit einem/einer zu beurtei- lenden Täter/in in anderer Funktion (Untersuchung, Begutachtung, Anklage, Gerichtsverfahren, Strafvollzug usw.) bereits zu tun hatten oder bei denen ein Ausstandsgrund gemäss der Rechtsordnung ihres Kantons vorliegt, ha- ben bei der Beratung und der Beschlussfassung in den Ausstand zu treten.“ (Hervorhebung nicht im Original) Demgegenüber bestimmt Ziff. 8 des aargauischen Reglements der Fachkommission zur Überprüfung der Gemeingefährlichkeit von Straftäterinnen und Straftätern im Freiheitsentzug vom 23. August 2000 (nachfolgend: Reglement), erlassen vom V orsteher des Depar- tements des Innern: „Diejenigen Mitglieder der Fachkommission, welche aufgrund einer anderen Funktion einen persönlichen Kontakt mit einer bestimmten Straf- täterin bzw. einem bestimmten Straftäter pflegten bzw. pflegen, treten bei der Beschlussfassung betreffend deren bzw. dessen Gemeingefährlichkeit in den Ausstand.“ Das Verfahren der Fachkommission richtet sich wie vorerwähnt nach den Richtlinien des Strafvollzugskonkordats (nachfolgend: Richtlinien), welche § 60 Abs. 1 SMV als für den Kanton Aargau 2004 Strafvollzug 465 verbindlich erklärt. Damit aber kommt auch Ziff. 3.6 dieser Richtli- nien – die Ausstandsthematik bildet ohne weiteres eine Verfahrens- frage – direkt und verbindlich zur Anwendung, unabhängig von der Frage, ob es sich bei dieser Bestimmung um unmittelbar anwendba- res Konkordatsrecht handle oder ob es einer Transformation ins kantonale Recht bedürfe. Für abweichende V orschriften im Ge- schäftsreglement, welches sich mit Detail- bzw. Ausführungsvor- schriften zu befassen hat, besteht auf Grund der in § 60 Abs. 1 SMV statuierten Verbindlichkeit der Richtlinien kein Raum. Die Bestim- mungen des § 5 VRPG und der §§ 2 ff. ZPO, welche grundsätzlich gemäss § 1 Abs. 2 VRPG subsidiäres Recht darstellen, können allen- falls ergänzend zur Anwendung gelangen („... oder bei denen ein Ausstandsgrund gemäss der Rechtsordnung ihres Kantons vorliegt ...“). (...) 4. b) bb) Indes rügt der Beschwerdeführer einerseits, auch Dr.med. (...) hätte sich in den Ausstand begeben müssen, anderer- seits, die von ihm angeführten vier Kommissionsmitglieder hätten sich nicht nur bei der Beschlussfassung, sondern bereits bei der vor- gängigen Beratung in den Ausstand begeben müssen. Wie in Erw. 2 b hievor ausgeführt, hat sich gestützt auf Ziff. 3.6 der Richtlinien bei Beratung und Beschlussfassung in den Ausstand zu begeben, wer mit einem oder einer zu beurteilenden Täterin bzw. Täter in anderer Funktion (Untersuchung, Begutachtung, Anklage, Gerichtsverfahren, Strafvollzug usw.) bereits zu tun hatte oder wenn ein Ausstandsgrund gemäss der jeweiligen kantonalen Rechtsord- nung vorliegt. Der Beschwerdeführer führt zutreffend aus, dass Dr.med. (...) das psychiatrische Gutachten vom (...) verfasste, wel- ches sich u.a. zur Gefährlichkeit und zu V ollzugslockerungen im vorliegenden V ollzugsverfahren äussert. Damit hatte dieser mit dem Beschwerdeführer bereits „in anderer Funktion“ (Begutachtung) zu tun und er hat sich gemäss der verbindlichen Regelung der Richtli- nien tatsächlich in den Ausstand zu begeben. Auch ist gestützt auf den klaren Wortlaut der Bestimmung offensichtlich, dass sich Dr.med. (...), Dr.iur. (...) und lic.iur. (...) (aufgrund des Massnahmen- vollzugs des Beschwerdeführers bis [...] in [...]) sowie lic.iur. (...) (als 466 Verwaltungsbehörden 2004 in der Strafsache zuständiger Anklagevertreter) sowohl bei Beratung wie auch bei Beschlussfassung der Fachkommission hätten in den Ausstand begeben müssen. Damit wird auch dem in Art. 29 Abs. 1 BV verankerten Anspruch auf richtige Zusammensetzung der Be- hörde bzw. dem daraus abgeleiteten Mindestanspruch auf Unabhän- gigkeit und Unbefangenheit der Behörden nachgelebt (vgl. Häfe- lin/Müller, a.a.O., N 1668). (...) 5. (...) d) Da der Regierungsrat im verwaltungsinternen Beschwerde- verfahren den Entscheid in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht frei überprüfen kann und bei seinem Entscheid nicht an die Anträge der Parteien gebunden ist (§§ 43 Abs. 1 und 49 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG] vom 9. Juli 1968), hat er einen Entscheid in der Sache nach Mög- lichkeit selber zu treffen. Bei der Verwaltungsbeschwerde handelt es sich somit grundsätzlich um ein reformatorisches und nicht um ein kassatorisches Rechtsmittel. Im verwaltungsinternen Beschwerdever- fahren sind Rückweisungsentscheide nicht ausdrücklich vorgesehen, ihre Zulässigkeit ist aber unbestritten (vgl. Michael Merker, Kom- mentar zu den §§ 38-72 VRPG , Zürich 1998, N 63 zu § 58). So gilt denn auch § 58 VRPG , entgegen seiner systematischen Stellung im Gesetz, auch für das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren (vgl. Michael Merker, a.a.O., N 29 zu § 58). Der Regierungsrat darf die Streitsache ausnahmsweise an die V orinstanz zurückweisen, bei- spielsweise dann, wenn das vorinstanzliche Verfahrens an einem so wesentlichen rechtlichen Mangel leidet, dass es nicht mehr als ord- nungsgemässe Grundlage für die Verfügung oder Entscheidung der V orinstanz gesehen werden kann bzw. wenn – z.B. infolge Ver- letzung der Ausstandspflicht – nicht ausgeschlossen werden kann, dass die V orinstanz ohne diese Mängel anders entschieden hätte (vgl. AGVE 1978 S. 425 ff.; vgl. auch Michael Merker, a.a.O., N 31 zu § 58; vgl. auch Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Auflage, Zürich 1999, N 7 zu § 5a). 2004 Strafvollzug 467 V orliegend rechtfertigt es sich aus den folgenden Gründen, den angefochtenen Entscheid aus formellen Gründen aufzuheben und zur Neubeurteilung an die V orinstanz zurückzuweisen: Bei der dem an- gefochtenen Entscheid zugrunde liegenden Empfehlung der Fach- kommission vom (...) handelt es sich um ein Beratungsergebnis von einem durchwegs aus Fachleuten aus den verschiedenen Bereichen der Strafverfolgung, der Justiz, des Strafvollzugs, der Psychiatrie und der Opferhilfe zusammengesetzten Gremium. Diese Fachpersonen verfügen bezüglich der äusserst schwierigen Beurteilung der von Straftätern und Straftäterinnen ausgehenden Gefahren über das not- wendige Expertenwissen und über besondere Erfahrungswerte. Eine interdisziplinäre Diskussion ermöglicht es, gemeingefährliche Straf- täter und Straftäterinnen als solche zu erkennen und deren Entwick- lung während des V ollzugs zu beobachten und die notwendigen Massnahmen zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit abzu- klären. Diese Empfehlung bildet eine wichtige Beurteilungsgrund- lage für den anschliessenden Entscheid der Strafvollzugsbehörde z.B. über V ollzugslockerungen. Es ist daher wichtig, dass eine ent- sprechende Empfehlung der - korrekt zusammengesetzten - Fach- kommission vorliegt; der Regierungsrat kann und will hierauf nicht verzichten. Der Mangel in der Zusammensetzung des Fachgremiums kann nicht mit dem Hinweis auf die dem Regierungsrat zustehende Ermessenskontrolle geheilt werden.