BRKE III Nrn. 0216/2009 - 0253/2009 vom 2. Dezember 2009 in BEZ 2010 Nr. 8 6. Der Gemeinderat X hat mit dem angefochtenen Beschluss das Inventar u m- fassend überarbeitet und dabei neben Neuaufnahmen auch 51 Objekte aus dem Inventar entlassen. (…) 8. Es stellt sich die F rage, ob das von der Gemeinde X gewählte Vorgehen, bei der Überarbeitung i hres Inventars nicht mehr als (potentiell) schutzwürdig eingestu f- te Objekte aus dem Inventar zu entlassen, zulässig ist oder nicht. 8.1 Als bekannt kann vorausgesetzt werden, dass za hlreiche Gemeinden breit angelegte Inventare aufweisen. Dies auch deswegen, weil vor der Einführung des Verbandsbeschwerderechts die von den Gemeinden verfassten Inventare au s- schliesslich die Bedeutung behördeninterner Arbeitsinstrumente hatten. Nicht nur Inventaraufnahmen, sondern auch Inventarentlassungen konnten formlos erfolgen, was es unpro blematisch erscheinen liess, die Inventare vorsorglicherweise eher breit anzulegen. Seit der Einführung des Verbandsbeschwerderechts (§ 338a Abs. 2 PBG) am 1. Januar 1987 ist die Entlassung eines Objektes aus dem Inventar demgegenüber nicht mehr formlos möglich. Die Entlassung wird dem definitiven Verzicht auf Schutzmassnahmen gleichgesetzt, damit dergestalt das Verbandsbeschwerd erecht überhaupt zum Zuge kommen kann, indem die einschlägig legitim ierten Verbände gegen die Inventarentlassung Rekurs mit dem Ziel erheben können, dass das betre f- fende Objekt ganz oder teilweise unter Schutz gestellt wird. Daher hat die Entla s- sung aus dem Inventar mit einem formellen Beschlu ss zu erfolgen (RB 1990 Nr. 13); zudem sind diese Beschlüsse zur W ahrung des Verbandsbeschwerderechts zu pu b- lizieren. 8.2 Der III. Titel des Planungs - und Baugesetzes ist inhaltlich so konzipiert, dass – ein dem gesetzl ichen Auftrag der Erhaltung von Schu tzobjekten entspr e- chendes Verhalten des Gemeinwesens vorausgesetzt (vgl. § 204 PBG) – eine Be- einträchtigung inventarisierter Objekte ausgeschlossen ist, indem das Gemeinwesen bei drohender Beeinträchtigung vorsorgliche Schutzmassnahmen anordnen kann (§ 209 f. PBG). Dies kann etwa dann erforderlich sein, wenn ein Objekt durch W itte- rungseinflüsse beeinträchtigt werden könnte, namentlich aber dann, wenn ein Grundeigentümer beabsichtigt, ein Objekt baulich zu verändern oder gar zu beseit i-- 2 - gen. Der vo rsorglichen hat hernach die definitive Unterschutzstellung zu folgen, wenn das betre ffende Objekt im Sinne von § 203 Abs. 1 PBG schutzwürdig ist und auch die übrigen Voraussetzungen, namentlich jene der Verhältnismässigkeit der Unterschutzstellung, erfüllt sind. Die z uständige Behörde hat also rege lmässig dann einen definitiven Schutzentscheid zu fällen, wenn ein Schutzobjekt gefährdet ist, sei es, dass sie Schutzmassnahmen trifft oder aber hierauf verzichtet (RB 1991 Nr. 60; VB.1999.00128 = BEZ 2000 Nr. 22). Das Verbandsbeschwerderecht dient dazu, unrichtigen Negativentscheiden von Gemeinden auf dem W ege der Rechtsmittelergreifung entgegenzutreten und so die angemessene Erhaltung der Schutzobjekte zu gewährleisten. Die Interessen des Grundeigentümers werden verfahrens mässig dergestalt g e- wahrt, dass er unter Glaubhaftmachung eines aktuellen Interesses von der Gemei n- de jederzeit einen Entscheid über die Schut zwürdigkeit des Gebäudes verlangen kann (Provokationsbegehren). Das Gemeinwesen trifft den Schutzentscheid späte s- tens innert Jahresfrist; in Ausnahmefällen kann es die Behandlungsdauer um ein Jahr erstrecken (§ 213 PBG). 8.3 Vorliegend wurde von der Vorinstanz ein Entscheid über die Schutzwürdi g- keit der streitbetroffenen Objekte gefällt, ohne dass diesen irgendeine Be einträchti- gung gedroht hätte oder ein Provokationsbegehren gestellt worden wäre. Es stellt sich die Frage, ob dieses Vorgehen unter dem Aspekt des Verhältnismässigkeit s- prinzips zulässig ist. Staatliches Handeln, namentlich auch die Einschränkung von Grundr echten wie der Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung [BV]) oder der W irtschafts- freiheit (Art. 27 BV), muss verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV). Damit wird zunächst verlangt, dass staatliche Massnahmen notwendig und zwecktauglich sind (Verhältnismässigkeit im weiteren Sinne). Alsdann muss auch die Verhältnismässigkeit im engeren Sinne gewahrt sein. Dies bedeutet, dass ein ve r- nünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem mit der Massnahme verbundenen Eingriff in die Rechtsstellung der betroffenen Person bestehen muss (vgl. zum Ganzen U. Häfelin/G. Müller/F. Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., 2006, Rz. 581 ff.). Zunächst ist festzustellen, dass die Entlassung eines Objektes aus dem Inve n- tar für sich bet rachtet selbstverständlich noch keinen Eingriff in das Eigentum da r- stellt, sodass sich insoweit die Frage nach der Verhältnismässigkeit nicht stellen kann. Indes ist zu bedenken, dass durch eine Inventarentlassung die Mö glichkeit der Verbandsbeschwerde (un d nach neuerer Rechtsprechung im Übrigen auch des Nachbarrekurses; VB.2006.00067 = BEZ 2006 Nr. 45) eröffnet wird. So wurde denn auch vorliegend von der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz Rekurs erh o- ben. Dies mit der Konsequenz, dass sich die betro ffenen Grunde igentümer einem gerichtlichen Verfahren ausgesetzt sehen, welches die (teilweise) Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Unterschutzstellung des einen oder andern O b- jektes zur Folge haben könnte. Diese Folge, so sie denn eintritt, rührt daher, dass eine Inventarentlassung selbst dann, wenn sie nur der Nachfü hrung des Inventars dient, wie dargelegt einen endgültigen Verzicht auf Schutznahmen darstellt. Damit kann ein gegenteiliger materieller Rechtsmittelentscheid nicht in der blossen «Rü ck-- 3 - führung» des Objektes in das Inventar und damit in der W iederherstellung des st a- tus quo a nte, sondern nur in der Anordnung von Schut zmassnahmen bzw. in der Einladung der Gemeinde zu deren Anordnung bestehen. Solche Schutzmassna h- men stellen in a ller Regel einen erheblichen Eingriff in das Grundeigentums dar, was von der blossen Inventarisierung nicht gesagt werden kann; diese zeitigt für den Eigentümer keine unmittelbaren Rechtsfolgen (und kann daher auch nicht angefoc h- ten werden; RB 1992 Nr. 8). Ist eine Inventarüberarbeitung dergestalt geeignet, gegebenenfalls rechtskräftig in einen erheblichen Eingriff in das Eigentum zu münden, ist sie offenkundig auch unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit zu beurteilen. Damit ist insbesondere zu verlangen, dass di e förmliche Entlassung aus dem Inventar als Massnahme der I n- ventarüberarbeitung überhaupt notwendig ist, andernfalls die Gefahr eines nicht notwendigen und damit per se unverhältnismässigen Eigentumseingriffes besteht. An dieser Notwendigkeit fehlt es vorl iegend. Den aus dem Inventar entlassenen O b- jekten drohte weder eine Beeinträchtigung noch wurden seitens der Grundeigent ü- mer Provokationsbegehren gestellt. Es bestand daher keinerlei Notwendigkeit, die strittigen Entlassungen anzuordnen. Dass Schutzentsch eide nicht ohne Notwendigkeit zu fällen sind, zeigt alsdann auch die Überlegung, dass es andernfalls auch zulässig sein müsste, «flächend e- ckend» positive Schutzentscheide zu fällen, also Schutzmassnahmen anzuordnen. Solches würde dann nicht nur ohne Notwen digkeit erfolgen, sondern wäre zudem auch noch unzweckmässig, weil sich in der Praxis oftmals erst anhand von Umba u- absichten zeigt, wie die Schutzmassnahmen einschliesslich Vorschriften über die zulässigen baulichen Änderungen, welche ebenfalls zum notwend igen Inhalt von Schutzverfügungen gehören, im Einzelnen festzulegen sind. Ob allenfalls noch weitere Gründe als die genannten (Provokationsgesuch, G e- fährdung des Schutzo bjektes) für die Fällung von Schutzentscheiden denkbar sind, kann offen bleiben; zu erk ennen sind grundsät zlich keine. Dies jedenfalls nicht bei einem die Regeln des III. Titels respektierenden Vorgehen der Gemeinde, welches es ausschliesst, dass – wie vorliegend in der Gemeinde X indes effektiv geschehen – inventarisierte Gebäude ohne vorgä ngigen Schutzentscheid abgebrochen werden. Dass hernach, nach W egfall eines Gebäudes, dieses nicht länger im Inventar ve r- zeichnet sein muss, liegt auf der Hand; der W egfall des Gebäudes bildet gleichsam einen andauernden Anlass für dessen förmlich eröffnet e Streichung aus dem Inve n- tar. Der von der Vorinstanz getroffene Entscheid erweist sich schon aus diesem Grund als rechtsfehlerhaft. 8.4 Dieser Befund wird alsdann auch dadurch gestützt, dass andernfalls die Möglichkeit bestünde, Objekte auch in sehr gross er Zahl aus dem Inventar zu en t- lassen, wie es vorliegend denn auch geschehen ist. W ie eine quantitative Obe r- grenze zu ziehen wäre, ist nicht zu erkennen, womit die Anzahl nach oben offen ist. Auch grosse Gemeinden wie die Städte Zürich oder W interthur könnten ihre Inventa- re somit mit einem einzigen Entscheid umfassend «bereinigen». Eine sorgfältige Prüfung der Schutzwürdigkeit der einzelnen Objekte durch die Gemeinden ist bei solchen «Massenentlassungen» nicht mehr gewährleistet. Die Besti mmung von § - 4 - 209 Abs. 3 PBG statuiert eine einjährige Frist (mit zusätzlicher Verlängerungsoption; § 213 Abs. 3 PBG) ab Eröffnung des Inventars an den Grundeigentümer, um die no t- wendigen Schutzabklärungen vo rzunehmen und alsdann Anordnungen zu treffen oder aber hierauf zu ve rzichten. W enn die Gemeinden b ereits bei einem einzelnen Objekt, allenfalls bei mehreren gleichzeitig zu beurteilenden Objekten, mindestens ein Jahr Zeit für die Prüfung haben, ist es offensichtlich, dass bei «Massenentla s- sungen» eine sorgfältige Prüfung d er einzelnen Objekte auf ihre Schutzwürdigkeit hin illusorisch ist. So räumte die Vorinstanz ve rnehmlassungsweise denn auch selbst ein, es sei aus Zeit - und Kostengründen nicht möglich gewesen, die Schut z- würdigkeit aller Einzelobjekte im Detail zu überprüf en, weshalb für die Untersuchung ein vereinfachtes Verfahren mit primär visuellem Eindruck gewählt worden sei. Eine sachgerechte W ahrnehmung des den z uständigen Behörden mit dem III. Titel des Planungs- und Baugesetzes zugewiesenen Auftrages, dessen Au sführung mit einer genügenden sachverhaltlichen Untersuchung und einer umfassenden W ürdigung sämtlicher beschlussesgegenständlicher Objekte (vgl. § 7 VRG) verbunden wäre, kann in einem solchen Vorgehen nicht mehr erkannt werden. Hinzu kommt, dass mit einer gle ichzeitigen Entlassung einer Vielzahl von O b- jekten auch das Ve rbandsbeschwerderecht unterlaufen würde, ist es doch für einen Verband praktisch unmöglich, innert der Rekursfrist von 30 Tagen bezüglich zahlre i- cher Objekte substantiiert darzulegen, weshalb di ese schutzwürdig sein sollen und daher nicht aus dem Inventar entlassen werden dürfen. Mithin ist der angefochtene Beschluss auch mit Sinn und Zweck von § 338a Abs. 2 PBG nicht vereinbar und auch insofern gesetzeswidrig. 8.5 Dem Gesagten kann nicht eine Pf licht zur Überarbeitung und Aktualisierung der Inventare entg egengehalten werden, wie sie etwa bei Bau - und Zonenordnu n- gen besteht, kommt doch im Gegensatz zu pl anerischen Erlassen der Inventarisi e- rung wie dargetan keine grundeigentümerverbindliche W irkung zu. Die Bestimmung von § 8 der Natur - und Heimatschutzverordnung (NHV), welche besagt, die Invent a- re seien «nach Bedarf nachzuführen», steht dieser Auffassung nicht entgegen. B e- sagte Bestimmung stammt aus der Zeit vor der Einführung des Verbandsbeschwe r- derechts und der damit verbundenen Änderung der Rech tsprechung, als die Stre i- chung eines Objektes aus dem Inventar noch nicht einem Verzicht auf Schutzmas s- nahmen gleichzusetzen war. Davon, dass die Bestimmung von § 8 NHV nunmehr die Ausfällung von förml ichen Schutzentscheiden als Massnahme der Inventarnac h- führung verlangen würde, kann offenkundig keine Rede sein. Vielmehr will diese Bestimmung nach wie vor nicht mehr und nicht weniger, als dass die Inventare akt u- ell gehalten werden und damit ihre Zwecke als A rbeitsinstrument der Denkmalpflege erfüllen können; dies einerseits (und wohl vor allem) mit – vorbehältlich der Anor d- nung vorsorglicher Schutzmassnahmen (§ 209 PBG) nicht zu eröffnenden – Auf- nahmen von neu als potentiell schutzwürdig erkannten Objekten un d andererseits mit gleichermassen nicht zu eröffnenden Streichungen. Damit wird der Vorschrift von § 8 NHV unter allen Titeln vollumfänglich genügt. W eshalb Streichungen aus dem Inventar nicht intern gehalten we rden könnten, ist nicht zu erkennen. Auch Auf - oder Abstufungen im Rahmen der Inventarbewertungen, wie sie manche Gemeinden bei der Überarbeitung ihrer Inventare vornehmen, müssen nicht förmlich eröffnet we r- den. Die Streichung als potentiell schutzwürdiges Objekt kommt damit einer gröss t- möglichen Abstufung gleich.- 5 - 8.6 Auch der Einwand, Inventarentlassungen ohne Anlass seien deswegen g e- boten, weil dadurch Verzögerungen für den bauwilligen Grundeigentümer vermieden werden könnten, erweist sich nicht als stichhaltig. Indem das Gesetz den Grunde i- gentümer für «jederzeit» berechtigt erklärt, einen Schutzentscheid zu ve rlangen, wenn er ein aktuelles Interesse «glaubhaft» macht, sind die diesbezüglichen Anfo r- derungen zur E rlangung eines Schutzentscheides offenkundig sehr tief angesetzt. Dies umso mehr, als die fragliche Anforderung – die Glaubhaftmachung eines akt u- ellen Interesses – lediglich dem Schutz der Behörde dient, welcher damit unnötige Mühewaltung erspart werden soll. Nachdem nun Gemeinden dazu übergegangen sind, sogar schon von sich aus (negative) Sch utzentscheide zu fällen, ist dieser Schutz vollends niederschwellig zu veranschlagen. Damit erscheint der Grundeige n- tümer schon weitestgehend kraft seiner Rechtsstellung zum Schutzentscheid b e- rechtigt. Schutzmassnahmen stellen erhebliche Einschränkungen de s Grundeige n- tums dar, die gegebenenfalls sogar das Heimschlagrecht bewirken können (§ 214 PBG). Die Gemeinden müssen damit nur dann auf ein Provokationsgesuch nicht eintreten, wenn dieses überhaupt nicht begründet wird oder gar missbräuchlich e r- scheint. Liegt eine hinreichende interne Überarbeitung der Inventare im vorstehend da r- gelegten Sinne vor, kann alsdann im Falle eines Negativbefundes sehr rasch en t- schieden werden. Allfällige Zeitverluste zufolge eines nachfolgenden, verbandsseitig angestrengten Rech tsmittelverfahrens können damit weitestgehend kompensiert werden. Zugleich ist mit diesem Vorgehen gewährleistet, dass es (vorbehältlich seltener Fälle etwa witterungs - oder alterungsbedingter Einflüsse auf ein Objekt) richtige r- weise einzig der Grundeigent ümer in der Hand hat, ein Unterschutzstellungsverfa h- ren – mit prinzipiell offenem Ausgang und damit mit dem Risiko einer Unte rschutz- stellung – auszulösen, indem er ein Provokationsbegehren stellt. Da jede Form von drohender Verä nderung inventarisierter Obj ekte durch den Grundeigentümer die Gemeinde zum Einschreiten nicht nur berechtigt, sondern wie gesagt auch verpflic h- tet, ist j edenfalls bei gesetzmässigem Handeln der Gemeinde zugleich auch der e r- forderliche Schutz der Inventarobjekte vollumfänglich gewähr leistet. Soweit es um ein grundeigentümerverbindliches Einschreiten der Behörde geht, erweist sich der III. T itel des Planungs - und Baugesetzes mithin als ein System der «reaktiven» und nicht etwa der «proaktiven» Denkmalpflege; ein «proaktiver» Ste l- lenwert kommt einzig der (nicht grundeigentümerverbindlichen) Invent arisierung zu. Damit verstösst der angefochtene Beschluss auch unmittelbar gegen die einschläg i- ge Ordnung des III. Titels des Planungs - und Baugesetzes. 8.7 Die Gemeindeautonomie (Art. 85 der K antonsverfassung [KV]; Art. 50 der Bundesverfassung [BV]) steht dem vorliegenden Entscheid nicht entgegen. Zwar kommt den zürcherischen Gemeinden im Bereich des Natur - und Heimatschutzes ein geschützter Autonomiebereich zu, womit sich die Rekursinstanz bei der Überprü- fung diesbezüglicher Entscheide entgegen ihrer grundsätzlich umfassenden Kognit i- on (§ 20 Abs. 1 VRG) Zurückhaltung aufzuerlegen hat und somit nicht in eine ve r- tretbare Ermessensausübung eingreifen darf. Vorliegend ist indes auf Rechtswidri g- keit des angefochtenen Beschlusses zu schliessen, was auch u nter dem Aspekt der Gemeindeautonomie keinen Schutz verdient.- 6 - (Mit dieser Begründung wurde der angefochtene Beschluss in Gutheissung des R e- kurses aufgehoben.)