2001–0275 1311 01.020 Message relatif à l’initiative populaire «pour le versement au fonds AVS des réserves d’or excédentaires de la Banque nationale suisse (Initiative sur l’or)» du 28 février 2001 Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Nous avons l ’honneur de vous pr ésenter le message relatif à l ’initiative populaire «pour le versement au fonds AVS des r éserves d ’or exc édentaires de la Banque nationale suisse (Initiative sur l ’or) » et vous demandons de soumettre l ’initiative populaire à la votation du peuple et des cantons en leur recommandant de rejeter. Le projet de l’arrêté fédéral y relatif se trouve en annexe. Nous vous proposons en outre de classer les interventions parlementaires suivantes: 2000 P 98.3675 Les r éserves d’or pour financer une vaste offensive sur le front de la formation (N 4.10.00, [Hochreutner]-Heim) 2000 P 99.3165 Loi f édérale instituant la Fondation Suisse solidaire (N 4.10.00, groupe socialiste) Nous vous prions d ’agréer, Monsieur le Pr ésident, Madame la Pr ésidente, Mesda- mes et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 28 février 2001 Au nom du Conseil f édéral suisse Le président de la Confédération: Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération: Annemarie Huber-Hotz1312 Condensé A l’occasion de la réforme de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, la parité-or du franc a été supprimée sur le plan contstitutionnel. Au niveau de la loi, l’abandon de la parité-or du franc a été inscrit dans la nouvelle loi fédérale sur l’unité moné- taire et les moyens de paiement (LUMMP), entrée en vigueur le 1 er mai 2000. Cette réforme a créé de nouvelles conditions qui permettent d’une part de réévaluer les réserves d’or de la Banque nationale suisse (BNS) et d’autre part de vendre les réserves d’or superflues. Il s’ensuit que la BNS détient des réserves monétaires qui dépassent le montant dont elle a besoin pour remplir sa mission en matière de politique monétaire. Une partie des réserves d’or, à savoir 1300 tonnes, pourra être utilisée à d’autres fins publiques. Immédiatement après l’entrée en vigueur de la LUMMP, la BNS a commencé à vendre cet or excédentaire. Le Conseil fédéral a proposé de créer la Fondation Suisse solidaire en lui attri- buant la contre-valeur de la vente de 500 tonnes d’or, le montant mis à disposition ne devant cependant pa dépasser 7 milliards de francs. Le 17 mai 2000, il a soumis un message à ce propos aux Chambres. Celui-ci comprend un projet de loi relative à la fondation et une disposition transitoire de la Constitution fédérale (cst.) qui forme la base juridique permettant l’utilisation des 1 300 tonnes d’or excédentaires de la BNS à d’autres fins que celle de la politique monétaire et laissant au législa- teur la compétence décisionnelle pour ce qui est de l’affectation de cet or. Pour le reste de l’or excédentaire, soit 800 tonnes, le Conseil fédéral a organisé une con- sultation. Il a pris connaissance des résultats de cette procédure le 24 janvier 2001 et les a publiés. La Commission de l’économie et des redevances du Conseil des Etats (CER-E) s’est chargée de l’examen préalable du message du Conseil fédéral du 17 mai 2000. Le 2 février 2001, elle a concrétisé la disposition transitoire proposée. La CER-E a proposé de transférer le patrimoine de 1300 tonnes d’or à un fonds, de le gérer et de conserver son capital à sa valeur réelle. Pendant 30 ans, le projet prévoit de verser les intérêts provenant du fonds à parts égales à l’AVS, aux cantons et à une fondation instaurée par la loi. L’initiative populaire «pour le versement au fonds AVS des réserves d’or excéden- taires de la Banque nationale suisse (Initiative sur l’or)» déposée par l’Union dé- mocratique du centre (UDC) constitue une alternative aux propositions du Conseil fédéral et du Parlement. Elle prévoit de transférer les réserves monétaires de la BNS ou ses revenus au fonds de compensation de l’assurance-vieillesse et survi- vants (fonds AVS), dans la mesure où elles ne sont plus requises au titre de la politique monétaire. Pour les motifs suivants, le Conseil fédéral recommande aux Chambres fédérales, au peuple et aux cantons de rejeter l’initiative sur l’or: - L’initiative vise à empêcher la création de la Fondation Suisse solidaire. Elle est dirigée contre le projet qui prévoit de créer une œuvre humanitaire destinée à renouveler la solidarité et dont le concept a été présenté par le Conseil fédéral au Parlement dans son message du 17 mai 2000.1313 - De par sa formulation vague, l ’initiative pourrait porter atteinte à l’indépendance de la BNS. Elle permet non seulement le transfert de la for- tune spéciale de 1300 tonnes d ’or à l’AVS, mais également d’autres réser- ves monétaires de la BNS. - Elle met également en question les droits de la Conf édération et des cantons sur les bénéfices de la Banque nationale. - Enfin, elle donne l ’impression qu ’elle contribue de mani ère durable au fi- nancement d ’une œ uvre sociale en attribuant les r éserves d ’or au fonds AVS. Cela pourrait retarder les adaptations structurelles n écessaires des bases de financement de l’AVS. Dans les propositions qu ’il a transmises au Parlement, et que celui-ci a d évelop- pées, le Conseil f édéral prévoit une r églementation plus appropri ée de l ’utilisation des réserves monétaires qui ne sont plus n écessaires. Il soutient le Parlement dans ses efforts pour élaborer une contre-proposition directe à l ’initiative populaire à partir du projet en suspens.1314 Message 1 Partie formelle 1.1 Libell é L’initiative a la teneur suivante: La Constitution fédérale est complétée comme suit: Art. 99, al. 3a (nouveau) 3a Les réserves monétaires de la Banque nationale qui ne sont plus requises au titre de la politique monétaire ou les revenus qui en sont tir és, sont transférés au fonds de compensation de l’assurance-vieillesse et survivants. La loi règle les modalités. 1.2 Aboutissement L’initiative populaire «pour le versement au fonds AVS des r éserves d’or excéden- taires de la Banque nationale suisse (Initiative sur l ’or)» a été déposée le 30 octobre 2000 par l ’UDC. Le 23 novembre 2000, la Chancellerie f édérale a constat é que l’initiative populaire avait abouti, 125 372 signatures valables ayant été r écoltées (FF 2000, p. 5490 s.). 1.3 D élai de traitement En vertu de l ’art. 29, al. 1, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC, RS 171.11), le Conseil f édéral pr ésente son message sur l ’initiative à l ’Assemblée fédérale dans un d élai d’un an à compter du d épôt de l ’initiative. Dans le cas pr é- sent, ce délai échoit au 30 octobre 2001. L ’Assemblée fédérale est tenue de d écider dans les 30 mois suivant le d épôt de l ’initiative, soit en l ’occurrence jusqu ’au 30 avril 2003, si elle approuve ou non l’initiative en question (art. 27, al. 1, LREC). 1.4 Validit é 1.4.1 Unit é de la forme L’art. 139, al. 2, cst, stipule que les initiatives populaires tendant à la r évision par- tielle de la Constitution peuvent revêtir la forme d’une proposition conçue en termes généraux ou celle d ’un projet r édigé. L’initiative populaire «pour le versement au fonds AVS des r éserves d’or excédentaires de la Banque nationale suisse (Initiative sur l’or)» est con çue sous forme de projet r édigé. L’unité de la forme est donc res- pectée.1315 1.4.2 Unit é de la matière Les initiatives populaires ne peuvent porter que sur une mati ère unique. L ’unité de la mati ère est respect ée lorqu ’il existe un rapport intrins èque entre les diff érentes parties de l’initiative. L’initiative sur l’or a pour objet ce qui suit: – elle pr évoit de transf érer les r éserves mon étaires de la Banque nationale (BNS) qui ne sont plus requises au titre de la politique mon étaire ou les re- venus qui en sont tirés au fonds de compensation de l ’assurance-vieillesse et survivants (AVS); – les détails de la procédure sont à régler par la législation fédérale. Les requ êtes formul ées dans cette initiative populaire forment manifestement un ensemble logique; le souverain peut donc se forger une opinion sans risque de mal- entendu. L ’unité de la mati ère, seconde condition de la validit é d ’une initiative populaire, est donc respectée. 1.4.3 Autres crit ères de validité Outre l’unité de la forme et de la mati ère, l’art. 194, al. 2, cst, stipule qu ’une révi- sion partielle de la Constitution ne doit pas violer les r ègles imp ératives du droit international. Pour qu’une initiative populaire soit valable, la pratique des autorités fédérales exige enfin que la clause constitutionnelle pr évue soit ex écutable. L’initiative sur l ’or ne viole aucune règle impérative du droit international; elle est également exécutable. L’initiative populaire est donc valable. 2 Historique 2.1 Origine des r éserves d’or excédentaires de la Banque nationale La modification de l’article sur la monnaie (art. 99, cst), dans le cadre de la r éforme de la Constitution, et l ’entrée en vigueur, le 1er mai 2000, de la loi f édérale sur l’unité mon étaire et les moyens de paiement (LUMMP, RS 941.10) ont aboli la parité-or formelle du franc suisse. En r éalité, cette parité avait cessé d’exister depuis un quart de si ècle. Mais vu les dispositions l égales relatives à la parité-or, à la con- vertibilité en or et à la couverture-or, la BNS était tenue d ’inscrire ses réserves d’or au bilan à un prix bien inf érieur à celui du march é. Elle n ’était pas non plus autori- sée à procéder à des achats ou des ventes d’or. La suppression de la parit é-or permet désormais à la BNS de chiffrer ses r éserves d’or à une valeur conforme au march é. Etant donné la plus-value ainsi g énérée, il a fallu r éexaminer le niveau des r éserves monétaires dont la BNS a besoin pour assumer ses tâches de politique monétaire. Les réserves monétaires de la BNS se composent d ’or, de devises, de la position de réserve au Fonds monétaire international et des moyens de paiement internationaux. Les r éserves mon étaires servent principalement à renforcer la confiance dans la monnaie nationale, à prévenir les turbulences mon étaires et à constituer une tirelire de secours pour des situations de crise. Toutefois, le montant n écessaire des réserves1316 affectées à ces fins ne peut être calculé à un denier pr ès par des m éthodes scientifi- ques. Il d épend de divers facteurs, comme la taille de l ’économie et l ’intensité des liens entre le pays concerné et l’étranger. Dans le cas de la Suisse, d’autres particula- rités entrent en ligne de compte, comme par exemple son statut de place financi ère internationale et le fait qu ’elle ne fasse pas partie de l ’Union monétaire européenne. Du point de vue de la politique mon étaire, la pond ération de ces facteurs dans la stratégie de constitution des réserves doit être adaptée en fonction de l’évolution des conditions financières générales. Sur la base des études men ées lors de la pr éparation du message concernant un nouvel article constitutionnel sur la monnaie, et d ’entente avec la BNS, le Conseil fédéral est arriv é à la conclusion qu ’en plus de ses r éserves en devises, la BNS devrait détenir des r éserves monétaires complémentaires de l ’ordre de 1300 tonnes d’or1. Comme, au jour de la suppression de la parit é-or, la BNS disposait de 2600 tonnes de r éserves d ’or, 1300 tonnes environ – ou le produit de la vente de ces dernières – peuvent être utilisées à d’autres fins. Estimer la valeur de cette fortune de 1300 tonnes d ’or est chose incertaine. Il faut tenir compte du fait que l’évolution du prix de l’or a connu de fortes fluctuations par le passé. Comme les ventes d ’or sont g énéralement effectuées en dollars, la valeur en francs suisses de la fortune-or d épend en outre du cours de cette monnaie. Au prix de 15 000 francs le kilo d ’or, les 1300 tonnes d égageraient 19,5 milliards de francs. A 2000 francs de moins le kilo, on r éaliserait encore 16,9 milliards. Le reve- nu d égagé par cette fortune sp éciale est également difficile à estimer. A un taux d’intérêt réel de 2,5 %, une fortune de 19,5 milliards de francs produirait un revenu annuel de l ’ordre de 490 millions de francs. A un taux d ’intérêt r éel de 3,5 % le résultat serait de 680 millions de francs. A un taux d ’intérêt r éel de 2,5 %, 16,9 milliards produiraient quelque 420 millions de francs, alors qu ’à un taux de 3,5 % le résultat atteindrait environ 590 millions de francs. Le 26 septembre 1999, la BNS, la Banque centrale europ éenne et pratiquement toutes les banques centrales de l ’UE ont conclu un accord. Les ba nques centrales se sont ainsi engagées à ne pas vendre plus de 2000 tonnes d ’or durant les cinq ann ées suivantes (2000–2004), soit pas plus de 400 tonnes par an. Cette limitation conve- nue des ventes d ’or à 2000 tonnes comprend l ’intégralité des ventes pr évues par la Suisse (1300 tonnes). Les banques centrales des Etats-Unis, du Japon, de l’Australie, ainsi que la BRI et le FMI ont d éclaré ne pas vouloir vendre d ’or ces prochaines ann ées. Cette auto-limitation des banques centrales et des institutions concernées par l’accord contribue à empêcher les soubresauts des prix sur le march é de l’or. 2.2 Message du Conseil f édéral du 17 mai 2000 Le 17 mai 2000, le Conseil f édéral a adopt é à l’intention du Parlement le message concernant l’utilisation des r éserves d’or et une loi f édérale sur la Fondation Suisse solidaire2. Deux projets d ’actes législatifs ont donc été soumis aux Chambres: une nouvelle disposition transitoire relative à l’art. 99 de la Constitution f édérale d’une 1 Message concernant un nouvel article constitutionnel sur la monnaie, FF 1998, p. 3542 s. 2 Message concernant l’utilisation des réserves d’or et une loi fédérale sur la Fondation Suisse solidaire, FF 2000, p. 3664 s.1317 part, et la loi sur la Fondation Suisse solidaire, de l ’autre, loi qui r ègle l’aménage- ment de l’œuvre de solidarité envisagée. La question de savoir si l ’utilisation des r éserves d ’or exc édentaires de la BNS à d’autres fins n écessitait ou non une disposition constitutionnelle expresse a été discutée aux Chambres en été 1999, dans le cadre de la r évision de l ’article sur la monnaie qui a échoué. Les Chambres avaient clairement fait savoir qu ’à leur avis l’utilisation des r éserves d’or excédentaires ou du produit de celles-ci exigeait une base constitutionnelle. Elles pr éconisaient la cr éation de cette derni ère afin qu ’on puisse déroger à la cl é de r épartition des b énéfices de la BNS (deux tiers aux can- tons, un tiers à la Conf édération) fix ée à l ’art. 99, al. 4, cst. Le Conseil f édéral a suivi cet avis et proposé, dans son message du 17 mai 2000, la disposition transitoire suivante, relative à l’art. 99, cst: Disposition transitoire ad art. 99, cst La loi r ègle l’utilisation du produit de la vente de 1 300 tonnes d ’or de la Banque nationale suisse. L’idée d’une fondation suisse de solidarit é a été présentée à l’Assemblée fédérale le 5 mars 1997 par le pr ésident de la Conf édération en exercice, Arnold Koller. Il est prévu de transf érer à cette fondation le produit de la vente de 500 tonnes faisant partie des r éserves d ’or exc édentaires de la BNS (le montant transf éré ne devant cependant pas exc éder 7 milliards de francs). L ’activité de la fondation est cens ée être financ ée par les int érêts r ésultant de la gestion du capital de la fondation, la valeur de ce capital devant être maintenue à long terme. 2.3 Proc édure de consultation quant à l’utilisation des réserves d’or excédentaires de la Banque nationale 2.3.1 Propositions soumises à discussion lors de la procédure de consultation Dans son message relatif à la Fondation Suisse solidaire, le Conseil fédéral proposait aux Chambres l ’utilisation de 500 des 1300 tonnes d ’or disponibles. En ce qui concerne l’utilisation des 800 tonnes restantes, il a lanc é une procédure officielle de consultation auprès des cantons, des partis, des associations patronales et de salariés, ainsi qu’auprès d’autres organisations int éressées. La proc édure a été ouverte le 28 juin et a duré jusqu’au 31 octobre 2000. Le dossier mis en consultation par le Conseil f édéral d écrivait deux affectations possibles du produit de la vente des 800 tonnes d ’or restantes: il proposait soit de l’utiliser par tranches successives pour des mesures visant à promouvoir la forma- tion, puis pour des prestations transitoires dans le domaine de l ’AVS, soit de le consacrer à la réduction de la dette publique. La première proposition comprend d ’abord le financement de mesures de formation dans le domaine des nouvelles technologies de l ’information et de la communica- tion. Trois champs d ’action sont envisag és: le perfectionnement des enseignants, la mise au point de didacticiels, enfin la formation de personnes ayant un d éficit dans la formation de base. Il est pr évu de consacrer à cette campagne de formation les revenus g énérés par la fortune sp éciale ( à hauteur d ’au moins 600 millions de1318 francs) entre le moment où elle aura été retranchée des avoirs de la BNS jusqu ’à fin 2004 ou fin 2005. Par la suite, ces revenus seront affect és au financement de prestations transitoires dans le domaine de l ’AVS. Ces prestations sont cens ées atténuer les inconv énients qui pourraient résulter des nécessaires adaptations structurelles de l ’AVS. Destinées à faire le pont jusqu ’à l ’entrée dans l ’âge AVS ordinaire ou jusqu ’à la r éinsertion professionnelle, elles seraient r éservées expressément aux personnes dont les chan- ces d’emploi sont moindres en raison de leur âge, d’un handicap, d ’un chômage de longue durée ou d’une interruption prolongée de l’activité lucrative. La durée de ces prestations serait limitée à douze ans. La seconde proposition pr évoit d ’affecter la fortune sp éciale à la r éduction de l’endettement de la Conf édération et des cantons. Les ressources seraient partag ées selon la clé de répartition appliquée aux bénéfices de la BNS: un tiers à la Confédé- ration, deux tiers aux cantons. La r éduction des dettes pourrait consister à rembour- ser immédiatement des emprunts publics pour assainir les bilans. Il est également concevable d ’investir le produit de la vente de l ’or dans un fonds, avec pour but d’obtenir un rendement sup érieur au taux d ’intérêt des emprunts publics, ce qui permettrait ultérieurement une réduction d’une grande ampleur de la dette. 2.3.2 R ésultats de la procédure de consultation La procédure de consultation a donn é lieu à 88 avis. Des 111 organisations invit ées à s’exprimer, 63 ont fait usage de la possibilit é de se prononcer sur l ’utilisation des 800 tonnes d’or. 25 avis émanent de milieux qui ont réagi de leur propre chef. Voici, en résumé, les avis qui se dégagent quant à l’utilisation de l’or excédentaire. Les cantons sont unanimes à d éclarer qu ’en vertu de la cl é de r épartition que la constitution pr évoit pour les b énéfices de la Banque nationale, ils ont droit à deux tiers du produit de la vente des 800 tonnes d’or, sans que le législateur ne puisse leur imposer la moindre affectation. Le Parti d émocrate-chrétien (PDC) est également d’avis que les deux tiers de la fortune sp éciale reviennent aux cantons, mais recom- mande qu’une partie de cette somme soit consid érée comme contribution à la cou- verture des co ûts qui pourraient incomber aux cantons dans le domaine des presta- tions complémentaires à la suite de l’assouplissement de l’âge de la retraite. Des deux propositions d ’utilisation soumises par le Conseil f édéral, les cantons soutiennent nettement la variante «réduction de la dette ». C’est également le choix du Parti radical-d émocratique (PRD), du Parti lib éral suisse et des associations patronales (economiesuisse, Union suisse des arts et métiers, Union patronale suisse, Fédération romande des syndicats patronaux, Association suisse des banquiers, entre autres). Le Parti socialiste suisse (PSS), l ’UDC, l’Union syndicale suisse (USS) et la F édé- ration des soci étés suisses d ’employés (FSE) soutiennent en revanche le versement direct, au fonds de l ’AVS, du produit de la vente de l ’or ou des rendements obtenus à partir de celui-ci. Le Parti suisse du travail (PST) ainsi que des organisations d ’assurés et de b énéfi- ciaires de prestations (les tait és, avant tout) se prononcent en faveur de l ’affectation1319 aux prestations transitoires dans le domaine de l ’AVS telle que l’a proposée le Con- seil fédéral. La campagne de formation, quant à elle, recueille les suffrages du PST ainsi que des associations et organisations oeuvrant dans le domaine de la formation. Le PDC estime que cette campagne pose un probl ème politique du point de vue du f édéra- lisme. Mais comme il reconna ît une certaine n écessité d’agir, il admet que le tiers des 800 tonnes d’or revenant à la Confédération pourrait être investi dans des mesu- res de formation. Les Verts, le Parti chr étien-social et la Conf édération des syndicats chr étiens de Suisse aimeraient que les revenus d égagés par la fortune sp éciale servent à financer une rente pour enfant ou à augmenter les allocations familiales. Les femmes du PSS et le Conseil suisse des activit és de jeunesse souhaitent qu ’en plus des prestations transitoires proposées, qui profiteront surtout aux personnes âgées, on finance d éli- bérément des prestations en faveur des enfants et des familles. Sont également propos és le financement de prestations en faveur des femmes en- ceintes ou des cotisations à une caisse de retraite des agriculteurs. Quant aux œ uvres d’entraide, elles souhaitent surtout qu ’on parvienne rapidement à un accord afin de ne pas compromettre ni retarder davantage la cr éation de la Fondation Suisse soli- daire. Dans le cadre de la consultation, les cantons ainsi que la plupart des partis ont r éaf- firmé leur soutien quant à la création de la Fondation Suisse solidaire. 2.4 Interventions parlementaires Une série d’interventions ont été faites aux Chambres quant à l’utilisation des réser- ves d’or excédentaires de la BNS. Certaines concernaient le calendrier et la concep- tion du projet «Fondation Suisse solidaire» et peuvent donc être considérées comme satisfaites et classées3. Concernant l ’utilisation des r éserves d’or de la BNS devenues superflues, les mo- tions suivantes ont été déposées: - Le groupe de l ’Union démocratique du centre a d éposé le 26 juin 1998 une motion (98.3335 N) pr évoyant «de transférer au fonds de compensation de l’assurance-vieillesse et survivants les r éserves monétaires qui ne sont plus utilisées pour la politique mon étaire». Elle a été rejetée par le Conseil natio- nal le 17 décembre 1998. 3 Il s’agit des motions suivantes: motion «Fondation de solidarité: durée limitée à 30 ans» de Christoph Eymann (97.3109 N); cette motion a été retirée le 19 mars 1997. Motion «Pour une «Fondation Suisse solidaire» prometteuse» de Hans Danioth (98.3034 E). Les points 1 à 6 ont été transmis par le Conseil des Etats sous forme de postulat par le 25 juin 1998. Dans son message du 17 mai 2000 concernant l ’utilisation des réserves d’or et une loi fédérale sur la Fondation Suisse solidaire, le Conseil fédéral a proposé de classer le postulat. Le point 7 de la motion est encore en suspens au Conseil national: «La responsabilité de la fondation doit être confiée à un organe doté d'une assise sociale et politique très large dans toute la collectivité. Elle doit être rigoureusement séparée du Fonds en faveur des victimes de l’holocauste dans sa thématique, dans son organisation et dans son personnel.»1320 - Une motion du conseiller national Norbert Hochreutener (98.3675 N) du 18 décembre 1998 proposait de consacrer une partie des r éserves mon étaires devenues superflues au lancement d ’une campagne de formation. Elle a été transmise par le Conseil national le 4 octobre 2000 sous forme de postulat. - Le point 2 d ’une motion du 21 avril 1999 du groupe socialiste (99.3165 N), exigeant que les r éserves d’or excédentaires de la Banque nationale soient affectées à la Fondation Suisse solidaire et aux assurances sociales, a été transmise par le Conseil national le 4 octobre 2000 sous forme de postulat. - Une motion du 15 mars 2000 du groupe d émocrate-chrétien (00.3053 N) prévoyait de verser au Comité international de la Croix-Rouge la part des r é- serves d’or excédentaires de la BNS que le Conseil f édéral entendait affecter au financement de la Fondation Suisse solidaire. Cette motion a été rejetée par le Conseil national le 4 octobre 2000. 2.5 Droit des cantons (cl é actuelle de répartition des bénéfices) En vertu de l ’art. 99, al. 4, cst. (politique mon étaire), et de l ’art. 27, al. 3, de la loi sur la Banque nationale, les cantons ont droit aux deux tiers du b énéfice net de la BNS. Du point de vue historique, cette participation des cantons aux b énéfices de la banque centrale s ’explique par le fait qu ’à la cr éation de la BNS, les cantons ont cédé leur monopole d ’émission à la Conf édération. Comme les 1 300 tonnes d ’or dont il est question peuvent aussi être considérées comme des b énéfices retenus par la banque centrale, les cantons font valoir qu ’en vertu de la r ègle constitutionnelle, deux tiers des 800 tonnes d ’or excédentaires de la BNS leur reviennent (voir chap. 2.3.2.). Parall èlement, la Conf érence des gouvernements cantonaux a fait savoir à maintes reprises qu ’elle approuvait la cr éation d ’une Fondation Suisse solidaire et qu’elle renoncerait à sa part de deux tiers des 500 tonnes d’or prévues à cet effet. 3 Analyse de l ’initiative et de sa portée 3.1 Interpr étation du texte Le texte de l ’initiative sur l ’or pr évoit que les r éserves mon étaires de la Banque nationale qui ne sont plus requises au titre de la politique mon étaire, ou les revenus qui en sont tir és, soient transf érés au fonds de compensation de l ’assurance- vieillesse et survivants et que les modalités soient réglées par la loi. Le texte de l ’initiative ne porte donc uniquement sur la fortune sp éciale de 1 300 tonnes d’or dégagée par la suppression de la parit é-or du franc. Pour qualifier les ressources financières à transférer au fonds AVS, l ’initiative utilise l ’expression plus vague de «réserves n’étant plus requises pour la politique mon étaire», et élude ainsi aussi bien la question portant sur la nature de ces ressources (or, r éserves de devises, moyens de paiements internationaux) que celle relative à leur montant. Il faut donc partir du principe que l ’initiative ne tient pas seulement compte du mon- tant unique de 1 300 tonnes d ’or des r éserves excédentaires, résultat de la suppres- sion de la parit é-or du franc, mais qu ’elle s’applique également aux futures réserves monétaires. pour autant qu’elles ne soient plus requises pour la politique monétaire.1321 Le libellé de l ’article constitutionnel propos é par les auteurs de l ’initiative est pro- blématique et soul ève deux questions. Il faut d ’abord d éterminer si ce texte est compatible avec l’indépendance de la BNS, fondée sur l’art. 99, al. 2, cst (voir chap. 3.2.1). Se pose ensuite la question de la cl é de r épartition des b énéfices de la BNS fixée à l’art. 99, al. 4, cst (voir chap. 3.2.2). 3.2 Potentiel conflictuel relatif à l’indépendance de la BNS et à la distribution des bénéfices 3.2.1 Ind épendance de la BNS L’art. 99, al. 2, cst, stipule express ément que, pour remplir sa mission, qui est de mener une politique mon étaire servant les int érêts g énéraux du pays, la BNS est indépendante. Une condition primordiale de la r éalisation de cette mission est que la BNS dispose de réserves monétaires suffisantes. L’art. 99, al. 3, cst, astreint donc la BNS à constituer de telles r éserves à partir de ses revenus. Or, du moment que la détention de r éserves mon étaires fait partie de la mission de la banque centrale – mission qui doit être accomplie en toute ind épendance – il est indispensable que la fixation du montant des r éserves nécessaires relève de la comp étence de la BNS. Et comme ce montant dépend avant tout de la taille de l ’économie et de l ’intensité des liens entre le pays et l ’étranger, la révision de la loi sur la Banque nationale pr évoit d’astreindre celle-ci à tenir compte de l ’évolution de l ’économie suisse lorsqu ’elle aura à fixer le montant de ses r éserves mon étaires. Elle sera en outre tenue d’expliquer ses décisions, en vertu de l ’obligation qu’elle aura également de rendre des comptes à la Conf édération et au grand public. La transparence de la constitu- tion de réserves par la BNS sera ainsi assurée. Si l’on veut respecter l ’indépendance de la BNS fond ée sur l ’art. 99, al. 2, cst, la décision sur le montant des r éserves nécessaires doit revenir à la Banque nationale. L’art. 99, al. 3, cst, part explicitement du principe que la Banque nationale elle- même constitue des r éserves mon étaires suffisantes gr âce à ses propres revenus. L’initiative ne s ’exprime toutefois pas clairement sur la comp étence d écisionnelle, mais règle seulement la question de l’affectation des réserves monétaires excédentai- res non requises pour la politique mon étaire. Le fait qu ’elle attribue en outre au législateur le devoir de fixer les « modalités » ne doit pas signifier que le l égislateur sera habilité à décider du montant des r éserves monétaires nécessaires. Cette d éci- sion repr ésente une partie essentielle de la politique mon étaire ind épendante de la Banque nationale et ne constitue donc pas une simple « modalité ». Cependant le texte de l ’initiative se pr ête également à une interpr étation différente. L’initiative risque d ’être comprise octrogent une comp étence d écisionnelle au l é- gislateur, afin qu’il fixe lui-même, à la place de la Ba nque nationale, le montant des réserves. Comme le texte de l ’initiative laisse la question du montant des r éserves non requises ouverte, cette interpr étation offre au l égislateur la possibilit é de d écla- rer que certaines r éserves de la BNS ne sont plus requises au titre de la politique monétaire et doivent donc être transférées au fonds de l ’AVS. Si, en cas d ’adoption de l’initiative, le l égislateur en profitait pour d écider du transfert au fonds AVS de réserves considérées comme exc édentaires, il serait beaucoup plus difficile pour la BNS de mener une politique mon étaire servant les int érêts g énéraux du pays. De plus cela pourrait affaiblir nettement la confiance dans le franc suisse. D ’un point de vue politique le simple fait que le l égislateur ait la possibilit é de « puiser » réguliè-1322 rement dans les réserves monétaires de la BNS porterait atteinte à la crédibilité de sa politique mon étaire. Il est prouv é empiriquement que le taux d ’inflation des pays dotés de banques centrales indépendantes est moindre. On peut donc craindre que la simple possibilit é d ’une atteinte à l ’indépendance de la BNS n ’attise les anticipa- tions de l ’inflation. Ces derni ères devraient être combattues par une politique mo- nétaire plus restrictive, ce qui se traduirait par le recul de la croissance économique et de l’emploi. 3.2.2 Rapport de l ’initiative avec les droits des cantons aux bénéfices de la Banque nationale Le texte proposé par l’initiative soulève en outre la question de la compatibilit é avec l’art. 99, al. 4, cst, selon lequel deux tiers du b énéfice net de la BNS reviennent aux cantons. Le processus de calcul du bénéfice se déroule en effet de la façon suivante: Sur la base des r ésultats de l’année, la BNS commence par verser un dividende aux actionnaires, alimenter le fonds de r éserve prescrit par la loi et payer aux cantons l’indemnité proportionnelle au nombre d ’habitants. Ces montants sont d éclarés former le b énéfice net. Ensuite, la BNS compare le niveau effectif de ses r éserves monétaires avec le niveau vis é. Basé sur le niveau à fin 1990, le niveau vis é prévoit que les r éserves augmentent au m ême taux que la croissance économique nominale moyenne. Si les r éserves mon étaires effectives sont inf érieures au niveau vis é, le manque est compens é par les revenus restants. Si elles lui sont sup érieures, l’excédent est d éclaré b énéfice net et r éparti entre la Conf édération et les cantons conformément à l’art. 99, al. 4, cst. De cette fa çon, le montant effectif des r éserves monétaires suit d’assez près le niveau visé. Le bénéfice annuel net d éclaré par la BNS d épend directement du niveau des r éser- ves monétaires. Si l ’iniative se limitait aux 1 300 tonnes d ’or non requises par la politique mon étaire, l ’attribution de cet or au fonds AVS pourrait être consid érée comme une disposition sp éciale et unique, qui suivrait la r églementation g énérale sur la distribution des b énéfices de l’art. 99, al. 4. Il est toutefois possible, comme il a été expos é plus haut, que l ’initiative ait un autre dessein et qu ’elle s ’applique également aux r éserves excédentaires futures. Il faut donc se demander si un éven- tuel excédent de r éserves monétaires sera d éclaré bénéfice net et r éparti conformé- ment à l’art. 99, al. 4 pour un tiers à la Confédération et pour deux tiers aux cantons ou si celui-ci sera transféré au fonds AVS, au d étriment des cantons, comme réserve non requise selon le nouvel art. 99, al. 3. L ’initiative ne r épond pas à cette impor- tante question. La clarification de cette question incomberait donc au l égislateur. Si le législateur faisait primer la disposition de l ’initiative plutôt que la r épartition des bénéfices en faveur des cantons de l’art. 99, al. 4, cst, cela entraînerait une réduction de la quote-part des b énéfices destinée aux cantons. Il est difficile d ’estimer si une autre disposition plus favorable au droit des cantons sur les b énéfices pourrait être adoptée. Les électeurs ne sauront donc pas au moment de la votation si l ’initiative conduira à une r éduction des droits cantonaux ou dans quelle mesure le droit aux bénéfices pourra être pr éservé. Du point de vue juridique, il est regrettable que l’initiative manque de clart é sur une question aussi importante. Du point de vue politique, l’initiative représente une menace pour les parts des b énéfices de la Ban- que nationale auxquelles les cantons et la Confédération ont droit.1323 3.3 Incidences sur l ’AVS 3.3.1 Le point de la situation en mati ère d’AVS Le système suisse de s écurité sociale favorise la stabilit é sociale et économique, et contribue de fa çon décisive à la paix sociale dans le pays. Il est donc un atout im- portant de la place économique suisse. Comme le financement de l ’AVS repose sur le syst ème dit de la r épartition, le rap- port entre le nombre des b énéficiaires de rente et celui des cotisants joue un r ôle crucial dans l ’équilibre financier de l ’AVS. Cet équilibre va se modifier de plus en plus dans les d écennies à venir. Les sc énarios d émographiques admettent en effet que l ’augmentation du nombre des personnes de plus de 65 ans par rapport à la population totale de Suisse continuera à s’accélérer au cours de la première décennie du XXIe si ècle. Alors qu ’en l’an 2000, la proportion des b énéficiaires par rapport aux cotisants de rentes AVS était de un contre quatre, elle sera de un contre trois d’ici 2020. Ce ph énomène n’est pas seulement dû à l’allongement de l’espérance de vie, mais aussi au recul de la natalit é. Ce n ’est qu’à partir de 2035 que le rapport entre la population active et les retraités se stabilisera à un haut niveau. Ces tendances de l ’évolution d émographique jouent un r ôle décisif dans les pr évi- sions concernant les d épenses de l ’AVS. Il est cependant tr ès difficile de calculer à l’avance quels seront les besoins financiers à long terme. Ceux-ci dépendent en effet de l’évolution des recettes, qui sont à leur tour fonction du d éveloppement écono- mique. Le syst ème suisse des trois piliers, o ù le premier pilier est constitu é par l ’AVS (prestations complémentaires comprises), financée selon le système de la répartition, alors que le deuxi ème et le troisi ème piliers sont financ és par la capitalisation, per- met une distribution optimale des risques financiers. Le premier pilier, qui comprend l’assurance-vieillesse et survivants et l’assurance-invalidité, est cependant le seul qui touche la population enti ère. Il serait donc tr ès difficile de proc éder à un transfert des charges du premier vers le deuxi ème pilier tout en respectant le mandat consti- tutionnel qui exige le maintien de conditions d ’existence d écentes pour toutes les personnes âgées domiciliées en Suisse. M ême si, dans l ’incertitude actuelle, on ne peut dire avec pr écision quels seront les besoins financiers suppl émentaires, les profonds bouleversements démographiques permettent d’affirmer que ces besoins ne sauraient être couverts uniquement par la croissance économique. 3.3.2 Effets possibles Il est pourtant difficile d’estimer la portée d’un transfert de fortune – ou des revenus de celle-ci – sur le financement de l ’AVS, étant donné que celle-ci d épend de nom- breux facteurs économiques, d émographiques, financiers et politiques. Toutefois, sur la base des hypoth èses et des calculs utilis és dans le message sur la 11e r évision de l’AVS, on peut esquisser les scénarios suivants.4 4 Message concernant la 11 e révision de l’assurance-vieillesse et survivants et le financement à moyen terme de l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité du 2 février 2000, FF 2000, p. 1771 s.1324 En admettant que le prix moyen d ’un kilo d ’or est 15 000 francs, la vente de 1 300 tonnes rapporterait 19,5 milliards de francs. Cette fortune pourrait être placée à un taux réel de l’ordre de 2,5 à 3,5 %. Le revenu annuel se situerait donc entre 0,5 et 0,7 milliard de francs. D’après les hypoth èses et les calculs effectu és pour r édiger le message sur la 11e révision de l ’AVS, les d épenses totales de l ’AVS s ’élèvent en moyenne à 30 milliards de francs suisses par an (chiffres de 1999). Par cons équent, le produit de la vente des 1 300 tonnes, à savoir environ 20 mil- liards, correspondrait aux d épenses de l ’AVS sur une dur ée de 8 mois. Les int érêts dégagés par la vente de 1 300 tonnes d ’or permettraient donc de couvrir entre 1,6 et 2,3 % des d épenses annuelles de l ’AVS, ce qui correspond, apr ès conversion, à environ un quart ou un cinquième de point de la taxe à la valeur ajoutée (TVA).5 Au lieu de maintenir à long terme la valeur réelle du produit de la vente des r éserves d’or excédentaires et de ne d épenser que les intérêts dégagés, il est aussi concevable d’engager le capital m ême de ces r éserves pour financer l ’AVS. La question qui se pose alors est de savoir si l ’utilisation des réserves d’or excéden- taires permettrait de subvenir aux besoins financiers croissants de l ’AVS, tels que les prévoit l’évolution des prochaines décennies. En utilisant les 1 300 tonnes d ’or, on pourrait repousser le rel èvement d’un point de la TVA de 6 à 7 ans. En engageant le capital, le produit de la vente des r éserves excédentaires serait toutefois épuisé en 2010 au plus tard. Une impasse financi ère, estimée à environ 1,5 point de TVA, apparaîtrait alors. Etant donn é l ’évolution d émographique d écrite plus haut, le besoin d ’un finance- ment supplémentaire continuera à exister et augmentera encore jusqu ’en 2035. Cela signifie que le produit de la vente de 1 300 tonnes d ’or permettrait certes de repous- ser le relèvement de la TVA de 1,5 point, mais non d ’éliminer les besoins financiers «cumulés». Sur la base des donn ées déjà disponibles, il est en effet permis d ’estimer qu’à part le rel èvement de la TVA de 1,5 point propos é par le Conseil f édéral jus- qu’en 2010 (11e r évision de l ’AVS), il faut tabler sur des besoins suppl émentaires de l’ordre de 3,1 points de TVA jusqu ’en 2025. En d ’autres termes, il faudrait de- mander à partir de 2010 non seulement le rel èvement «repoussé» de 1,5 point de TVA, mais aussi une partie de l’augmentation nécessaire supplémentaire de la TVA. Un tel rel èvement de la TVA aurait des r épercussions d éfavorables encore plus considérables sur l ’évolution du rench érissement et pourrait porter pr éjudice à l’attrait de la place économique suisse. R ésoudre un probl ème de politique finan- cière de cette ampleur susciterait aussi des r ésistances politiques consid érables et allongerait le débat sur la 12e révision de l’AVS. 3.3.3 Calculs des auteurs de l ’initiative Dans le cadre de son initiative, l ’Union d émocratique du centre a émis à diverses reprises des hypothèses sur le montant des r éserves monétaires non requises, qu ’elle 5 Cette estimation part de l ’idée que le relèvement d’un point de la TVA correspond approximativement à 2,5 milliards de francs. Ce chiffre est fondé sur un relèvement linéaire des taux de TVA et tient compte de la part prévue de la Confédération.1325 chiffre à environ 20 milliards de francs 6. L ’UDC suppose qu ’à partir de cette somme, «il serait possible d’obtenir, entre 1,5 et 2 milliards de francs par an par des placements sûrs», ce qui équivaut à un rendement net de 7,5 à 10 %. Si l ’on voulait encore maintenir la valeur r éelle de la fortune, le taux de rendement devrait être pondéré selon le rench érissement. Les estimations de l ’UDC correspondraient alors encore au double ou au triple de celles de l’administration fédérale (voir les considé- rants au chap. 3.3.2.). L’UDC émet encore l ’hypothèse qu’avec un revenu annuel de 1,5 à 2 milliards, le relèvement de la TVA pourrait être retardé jusqu’en 2008. D’après les calculs et les hypothèses de l’administration fédérale, cet objectif ne pourrait être atteint que si le capital de 20 milliards de francs résultant des réserves excédentaires était engagé. Il faut clairement tenir compte du fait que tous les param ètres sur lesquels reposent les calculs des auteurs de l’initiative sont supérieurs môme aux suppositions les plus optimistes de l’administration fédérale. Par conséquent, le Conseil fédéral doute que les effets sur le financement de l ’AVS recherch és par les auteurs de l ’initiative puissent être atteints. 3.4 Appr éciation de l’initiative L’objectif déclaré des auteurs de l ’initiative est d’empêcher la création de la Fonda- tion Suisse solidaire. L ’initiative s ’oppose à la volont é du Conseil f édéral d’encourager la solidarit é et de cr éer, en poursuivant la tradition humanitaire de la Suisse, une œ uvre qui contribue à combattre la violence, la mis ère et l’exclusion en Suisse et à l’étranger. La proposition d’utiliser les réserves monétaires qui ne sont plus n écessaires au titre de la politique monétaire en faveur de l’AVS peut paraître admisible à première vue. L’AVS est en effet une œ uvre sociale reconnue qui jouit d ’un grand soutien et de la confiance de la population. Assurer le financement de l ’AVS fait partie des t âches importantes de la politique sociale. Or, l’initiative pourrait avoir des répercussions dans d’autres domaines. En offrant la possibilité de transférer des réserves monétaires de la BNS au fonds AVS qui d épas- sent le patrimoine distinct de 1300 tonnes d ’or, elle accepte pour le moins que l’indépendance de la BNS, garantie par la constitution, puisse être limitée par une modification de la loi. Le Conseil fédéral craint donc que l’acceptation de l’initiative soit interprétée par les milieux financiers comme une restriction de l’autonomie de la BNS. Une telle appr éciation aurait certainement des r épercussions n égatives pour l’économie. En outre, l ’initiative est formul ée de telle mani ère, qu ’elle pourrait entra îner des conflits avec les droits qu ’ont notamment les cantons, selon la l égislation en vi- gueur, sur les bénéfices de la BNS. L’initiative donne également l’impression, à tort, qu’elle contribue de manière durable au financement de l’AVS. Il se pourrait qu’elle soit utilisée comme un prétexte pour retarder les adaptations structurelles nécessaires du financement de l ’AVS. Elle aurait alors pour effet de rendre n écessaire à plus 6 Conférence de presse du 28 septembre 2000 de l’Union démocratique du centre à l’occasion de l’aboutissement de l’initiative sur l’or, exposé du conseiller national Toni Bortoluzzi.1326 longue échéance une adaptation qui serait beaucoup plus difficile à supporter pour l’économie. En conclusion, le Conseil f édéral constate que l ’initiative sur l ’or comprend de nombreux d éfauts; elle veut affecter l ’ensemble des r éserves monétaires à un seul but et elle est en premier lieu un instrument pour emp êcher la création de la Fonda- tion Suisse solidaire. Pour ces motifs, le Conseil fédéral refuse l’initiative. Il est cependant disposé à encourager l’élaboration d’une solution qui bénéficie d’un large appui politique et qui pr évoit l’utilisation d’une partie des r éserves monétaires excédentaires en faveur de l’AVS. Il est tout à fait envisageable d’utiliser une partie des revenus provenant des r éserves monétaires comme source de financement sup- plémentaire de l’AVS afin d’en arriver à une solution politiquement équilibrée. 4 Autres affectations 4.1 Point de la situation A l’heure actuelle, l ’utilisation des r éserves d’or excédentaires de la Banque natio- nale suisse fait l ’objet d ’une multitude de projets qui se trouvent à des stades d’élaboration différents: - Le 17 mai 2000 d éjà, le Conseil f édéral a approuv é à l’intention du Parle- ment le message concernant la disposition transitoire relative à l’art. 99, cst., et le projet de loi concernant la fondation. - Fin octobre, la consultation ayant pour objet les propositions du Conseil f é- déral de juin 2000 pour l ’utilisation des 800 tonnes d ’or restantes a été clô- turée. Le 24 janvier 2001, le Conseil fédéral a pris connaissance des résultats de cette procédure. -L ’initiative sur l’or dépose par l ’ UDC repr ésente par cons équent une alter- native aux propositions du Conseil f édéral et du Parlement au sujet de l’utilisation des r éserves de la Banque nationale qui ne sont plus requises pour la politique monétaire. - En outre, plusieurs propositions concernant l ’utilisation des r éserves d ’or excédentaires ont êté déposés à l’occasion de l’examen préalable du message relatif à la 11e révision de l’AVS. 4.2 Examen pr éalable du message du Conseil fédéral du 17 mai 2000 par la Commission de l’économie et des redevances du Conseil des Etats La Commission de l ’économie et des redevances du Conseil des Etats (CER-E), chargée de l ’examen pr éalable du message du Conseil f édéral de mai 2000, est entrée en matière le 11 septembre 2000. Dans sa d écision du 19 octobre 2000, elle a exprimé le désir de développer la simple norme de comp étence telle que la propose le Conseil f édéral dans sa disposition transitoire relative à l’art. 99, cst, pour r égir, par la Constitution, l ’utilisation de l ’ensemble des réserves d’or de 1300 tonnes. La CER-E souhaite soumettre cette disposition transitoire élaborée au vote du peuple en tant que contre-projet direct comprenant une question subsidiaire.1327 Le 2 février 2001, la CER-E a adopt é à l’unanimité une premi ère décision de prin- cipe concernant l ’utilisation des r éserves d ’or exc édentaires. La proposition de la CER-E prévoit que les 1300 tonnes d ’or que la Banque nationale consid ère comme excédentaires seront transférées dans un fonds ind épendant relevant du droit public. La valeur réelle de cette fortune doit être maintenue. Il est pr évu de g érer cette for- tune pendant 30 ans. Les rendements qui en d écoulent doivent être versés à parts égales à l’AVS, aux cantons et à une fondation instaurée par la loi. La CER-E est d ’avis qu’il faut laisser aux g énérations futures le choix concernant l’utilisation de ce patrimoine une fois les 30 ans écoulés. Le peuple et les cantons seront alors libres de décider s’il faut conserver le fonds et son utilisation ou s’il faut les red éfinir. A d éfaut, la d écision de principe de la CER-E pr évoit de r épartir le capital du fonds à la Conf édération et aux cantons selon la cl é de r épartition des bénéfices fixée à l’art. 99, al. 4, cst. 4.3 Propositions et position du Conseil f édéral En raison des intentions exprim ées au Parlement de concr étiser la disposition tran- sitoire relative à l’art. 99, cst., le Conseil fédéral renonce pour l’instant à préparer un acte législatif concernant l ’utilisation des 800 tonnes exc édentaires. Il exposera son point de vue à l’occasion des débats parlementaires. Si le Parlement devait revenir sur l ’intention initiale du Conseil f édéral de r égler l’utilisation au niveau de la loi, le Conseil f édéral élaborera les messages et les projets de loi nécessaires. Le Conseil fédéral accueille favorablement la volont é du Parlement de r éunir en un seul projet les différents aspects de la question de l ’utilisation de la fortune sp éciale de 1300 tonnes d ’or. Le Conseil fédéral approuve également la direction choisie par la CER-E dans les d écisions qu ’elle a prises lors de ses s éances du 1er et du 2 février 2001 en premi ère lecture. L ’idée que l ’AVS et les cantons ainsi que la Fondation Suisse solidaire, soient, dans le cadre d ’une solution globale, les b énéfi- ciaires des revenus dégagés par la fortune de 1300 tonnes d ’or lui paraît convenable. Cependant, il estime qu ’une r épartition en faveur de trois b énéficiaires ne signifie pas nécessairement que les rendements doivent être attribués à parts égales. A son avis, il faut tenir compte des conditions-cadres suivantes lors de l ’élaboration de la nouvelle solution: - Le Conseil f édéral maintient son intention de cr éer une Fondation Suisse solidaire et de la doter de moyens financiers qui correspondent au rendement de la gestion d ’une fortune de 500 tonnes d ’or, sans toutefois d épasser 7 milliards de francs. - Le Conseil f édéral approuve la proposition de maintenir le capital de la for- tune spéciale de 1 300 tonnes d ’or et de limiter l’utilisation des revenus à 30 ans. Il a déjà prévu ce principe dans le projet de loi sur la fondation. - Le Conseil f édéral s’oppose à régler dès à présent l’utilisation de la fortune après échéance du d élai de 30 ans. Il ne faut pas limiter la libert é d’action des générations futures. Les actes juridiques devront être conçus de manière à permettre aussi la continuation de la Fondation Suisse solidaire.1328 - Le Conseil f édéral est d’avis que tant l ’AVS que les cantons devraient pou- voir être, ceci dans une certaine mesure, parties prenantes dans le cadre de la solution globale. - Le Parlement devra d écider du montant et de l ’utilisation de la part de la fortune spéciale destinée à l’AVS. Le Conseil f édéral est d ’avis que les r é- glementations correspondantes pourraient être prévues au niveau de la loi. Il faut éviter de rattacher la disposition transitoire relative à l’art. 99, cst., à des dispositions concernant la 11e révision de l’AVS. 5R éforme de la péréquation et de la répartition des tâches (RPT, ex-NPF) Ni l ’initiative sur l ’or ni le projet du Conseil f édéral concernant l ’utilisation des réserves d ’or exc édentaires de la BNS n ’affectent les buts de la RPT, qui sont d’éclaircir la r épartition des comp étences au sein de l ’Etat fédéral, de favoriser de nouvelles formes de coop ération et de financement entre la Conf édération et les cantons, enfin de promouvoir la collaboration intercantonale. 6C o n s équences financières et effets sur l’état du personnel 6.1 Cons équences financières Si l ’art. 99, al. 3a, cst, ou une disposition transitoire relative à l ’art. 99, cst, était accepté, la clé de répartition des b énéfices de la banque centrale (art. 99, al. 4, cst), qui accorde deux tiers aux cantons et un tiers à la Conf édération, serait invalid ée pour ce qui est du montant non requis pour la politique mon étaire voire pour le volume des r éserves d’or dont il est question. L ’ampleur du manque à gagner subi par les cantons et la Conf édération dépendent du choix de l ’affectation de l’or excé- dentaire. Si l’iniative sur l’or est acceptée, les cantons seront perdants. 6.2 Effets sur l ’état du personnel L’approbation de l ’initiative sur l ’or n ’aura pas de cons équences directes sur l’effectif du personnel de la Conf édération. Des effets pourraient se faire sentir dans un deuxi ème temps, mais ils d épendent de la loi d ’exécution. Ces cons équences doivent être exposées dans le cadre de messages. 7C o n s équences économiques Si le transfert des r éserves mon étaires au fonds AVS est limit é à un montant qui équivaut à la contre-valeur de 1300 tonnes d ’or, la libert é d ’action en mati ère de politique mon étaire n ’est pas entrav ée, car ce montant repr ésente les r éserves mo- nétaires que la Banque nationale a express ément désignées comme étant superflues. Si la disposition transitoire propos ée par les auteurs de l ’initiative devait cependant entraîner des transferts répétés de réserves monétaires au fonds AVS, d écidés par le1329 législateur, l’indépendance de la BNS et sa libert é d’action en mati ère de politique monétaire seraient restreintes, ce qui aurait des r épercussions n égatives sur l’économie. La vente des 1300 tonnes d ’or ne devrait pas entra îner d ’ effets majeurs sur l’évolution des cours de changes et de l’inflation, car la BNS écoule pas ces réserves d’or non à une fois, mais petit à petit en réinvestissant le produit de la vente en titres suisses et étrangers. Comme le transfert de la fortune au fonds AVS pourrait se faire sous la forme d ’un portefeuille de titres avec des placements en Suisse et à l’étranger, cette transaction n ’aurait aucune incidence sur les cours de changes et le développement de la masse monétaire. 8 Conclusions Les réserves monétaires qui ne sont plus requises au titre de la politique mon étaire représentent un patrimoine dont l ’utilisation doit être d écidée par le peuple et les cantons. Il s ’agit d’une fortune appartenant au peuple, accumul ée par les anciennes générations et qui est maintenant disponible pour servir d ’autres buts publics. Avec ses propositions, le Conseil f édéral recherche une solution équilibrée qui tient compte des besoins des différentes couches de la population. Selon l ’opinion du Conseil f édéral, la Fondation Suisse solidaire doit marquer le renouveau de la solidarit é e t d e l a c o hésion sociale pour l ’avenir. Par ailleurs, le Conseil f édéral estime qu ’il est appropri é d ’inclure l ’AVS et les cantons dans la répartition des revenus provenant des r éserves monétaires. Il recherche une solution globale équitable incluant la Confédération et les cantons, tenant compte des int érêts des différents groupes d ’âge et laissant également une libert é d’action aux g énéra- tions futures. Une telle solution mérite l’approbation du peuple et des cantons. Par contre, le Conseil f édéral rejette l ’initiative populaire «pour le versement au fonds AVS des r éserves d’or excédentaires de la Banque nationale suisse (Initiative sur l’or)» déposée par l’UDC, car elle cherche à attribuer unilatéralement l’ensemble des réserves monétaires, en incluant aussi les réserves futures, et parce qu’elle repré- sente un danger pour l ’indépendance de la BNS et partant, pour la stabilit é de la Suisse du point de vue de la politique financière et monétaire.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message relatif à l'initiative "pour le versement au fonds AVS des réserves d'or excédentaires de la Banque nationale suisse (Initiative sur l'or)" In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 14 Cahier Numero Geschäftsnummer 01.020 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 10.04.2001 Date Data Seite 1311-1329 Page Pagina Ref. No 10 125 298 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.