BRKE III Nr. 0010/2006 vom 15. Februar 2006 in BEZ 2006 Nr. 21 Die Baudirektion hat der Bauherrschaft unter dem Aspekt des Ortsbildschu tzes die Bewilligung für einen überdachten Dachgeschossbalkon an einem Gebäude in der Kernzone der Stadt X (Ortsbild von überkommunaler Bedeutung) ve rweigert (und für die übrigen geplanten Umbaumassnahmen erteilt). Gestützt hierauf hat die ko m- munale Baubehörde in ihrer rund zwei Monate später erteilten Baubewilligung für den Umbau angeordnet, dass nach Eintritt der Rechtskraft der fraglichen Teilverwe i- gerung der Baudirektion der kommunalen Baubehörde geä nderte Pläne über den fraglichen Balkon zur Bewilligung einzureichen sind. In den Erwägungen ihres B e- schlusses hält die komm unale Baubehörde fest, dass «aus kommunaler Sicht (…) die Ausbildung der geplanten Balkonüberdachung für eine Wertung als Dachaufba u- te» genüge (und der Balkon insoweit bewilligungsfähig ist). Strittig ist die Kompetenz der Baudirektion zum Erlass des baure chtlichen (Teil-)Entscheides. Aus den Erwägungen: 3.2. Ausgangspunkt bildet § 318 PBG, wonach die örtliche Baubehörde über Baugesuche entscheidet, soweit durch Verordnung nichts anderes bestimmt ist. Eine abweichende Regelung statuiert § 7 Abs. 1 BVV. Nach dieser Norm bedürfen die im Anhang der Bauverfahrensverordnung genannten Vorhaben neben oder anstelle der baurechtlichen Bewilligung der örtlichen Baubehörde «der Beurteilung (Bewilligung, Konzession oder Genehmigung) anderer, namentlich kantonaler St ellen». Für diese besonders bezeichneten Beurteilungen gilt nach § 19 Abs. 1 BVV eine abgekürzte Behandlungsfrist von 30 Tagen. Gemäss dem per 1. Juli 2005 aufgehobenen Absatz 3 von § 19 BVV galt die Zustimmung gemäss Absatz 1 als erteilt, sofern durch die zuständige Stelle innert der Behandlungsfrist keine andere Anordnung getroffen wo r- den war. 3.3. Die vorgenannten Regelungen waren bereits Gegenstand mehrerer Rechtsmittelverfahren. Im Entscheid BRKE IV Nrn. 38 und 39/2000 (= BEZ 2000 Nr. 30) vertrat die Rekursinstanz die Auffassung, dass der Baudirektion, welche Bauvo r- haben innerhalb von Ortsbildern von überkommunaler Bedeutung in gesta lterischer Hinsicht zu überprüfen habe, eine umfassende Beurteilungskompetenz zukomme. Hierbei habe sie auch die massgeblichen Kernzonenvorschriften anzuwenden. Ins o- weit bestehe für die örtliche Baubehörde kein Raum, die nämlichen Normen ebe n- falls anzuwenden und allenfalls einen abweichenden Entscheid zu treffen.- 2 - In gleicher Weise entschied die Rekursinstanz im Entscheid BRK E IV Nr. 123/2000 vom 12. Oktober 2000. In jenem Fall verweigerte die Baubehörde ein Ba u- vorhaben in einem Ortsbild von überkommunaler Bedeutung, welches übe rdies im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz aufgeführt ist, obgleich ihr die Baudirektion zuvor schriftlich das Einverständnis zum Projekt mi tgeteilt hatte. Die Rekursinstanz hob in der Erwägung, dass der kommunale Entscheid die geset z- liche Zuständigkeitsordnung verletze, den kommunalen Verwe igerungsentscheid auf und lud die Baubehörde zur Bewilligungserteilung ein. 3.4. Mit dem Entscheid VB.2000.00386 vom 6. April 2001 (= BEZ 2001 Nr. 19) hob das Verwaltungsgericht den vorerwähnten Rekursentscheid auf. Es g elangte im publizierten Resümee zu folgendem Schluss: «Die Zuständigkeit der Baudirektion zur Bewilligungserteilung für Bauvorhaben in einem überkommunal geschützten Ortsbild schliesst diejenige der kommunalen Bewilligungsbehörde zur Anwendung der Kernzonenvorschriften der Bau- und Zonenordnung nicht aus». Zur Begründung führte d as Gericht zur Hauptsache an, dass die Rechtsauffa s- sung der Baurekurskommission zur Folge hätte, dass die Beurteilung von Bauproje k- ten selbst in national geschützten Ortsbildern dadurch abgeschlossen werden kön n- te, dass nach unbenütztem Ablauf der Behandlu ngsfrist - gestützt auf den damals noch geltenden Abs. 3 von § 19 BVV - die «Zustimmung/Bewilligung» der kantonalen Baudirektion als erteilt zu gelten hätte. Dies widerspreche der von Art. 22 des Rau m- planungsgesetzes (RPG) mit Bezug auf die Errichtung von Bauten und Anlagen st a- tuierten behördlichen Bewilligungs- und Prüfungspflicht. 3.5. Am 16. August 2001 erging der aufgrund der verwaltungsgerichtlichen Rückweisung erforderliche Neuentscheid der Baurekurskommission IV. In dem in BEZ 2001 Nr. 42 auszugswei se publizierten Entscheid BRKE IV Nr. 93/2001 set zte sich die Rekursinstanz mit dem Entscheid VB.2000.00386 auseinander. Sie g elangte - soweit hier von Interesse - zum Schluss, dass die vom Verwaltungsgericht festg e- stellte Bunde srechtswidrigkeit des Verfah rens gemäss § 19 (insbes. Abs. 3) BVV keine Bewilligungskompetenz der örtlichen Baubehörde zu begründen ve rmöge. Der vom Verwaltungsgericht festgestellte Mangel könne vielmehr nur dazu führen, dass die Baudirektion zu einer mit dem Bundesrecht zu vereinbar enden Form der Bewill i- gungserteilung anzuhalten sei. Die Rekursinstanz hielt demen tsprechend an ihrer im Entscheid BRKE IV Nrn. 38 und 39/2000 (= BEZ 2000 Nr. 30) geäusserten Auffa s- sung fest, wonach innerhalb des Perimeters eines überkommunal geschützten O rts- bildes die Baudirektion umfassend zuständig sei zur Beurteilung der Einordnung und der Einhaltung der massgeblichen Gestaltungsvorschriften. Der Verweigerungsen t- scheid der kommunalen Baubehörde wurde demgemäss erneut aufgehoben. 3.6 Das von der Gemeind e wiederum angerufene Verwaltungsgericht hielt im Entscheid VB.2001.00287 (= BEZ 2001 Nr. 51) an seiner bisherigen Auffassung fest (vgl. vorstehend Erwägungsziffer 3.4) und hob den Rekursentscheid erneut auf. Das Gericht hielt in Erwägung 2.b zur Präzisier ung Folgendes fest: «Das Anze i- geverfahren gemäss § 19 BVV wäre nur dann bundesrechtswidrig, wenn die Zustä n- digkeit der Baudirektion im Perimeter überkommunal geschützter Ortsbilder entspr e- chend der Rechtsauffassung der Baurekurskommissionen (vgl. BEZ 2000 Nr. 30) als eine alleinige verstanden würde, welche die Zuständigkeit der örtlichen Baubewill i-- 3 - gungsbehörde zur Anwendung sogar (wie hier) ihrer kommunalen Kernzonenvo r- schriften ausschliessen würde. Es besteht aber kein Widerspruch zum Bundesrecht, wenn mit dem Verwaltungsgericht die gesetzlichen Bestimmungen so ausgelegt werden, dass die Zuständigkeit der Baudirektion diesbezüglich die Kompetenzen der örtlichen Baubewilligungsbehörden nicht ausschliesst, sondern vielmehr ergänzt und auf diese Weise die bund esrechtlich verlangte materielle Prüfung baubewilligung s- pflichtiger Massnahmen gesichert ist. Richtiger Ansicht nach lässt es das kantonale Recht zu, dass die Gemeindebehörden mit Bezug auf Bauvorhaben im Perimeter überkommunal geschützter Ortsbilder selber ihr kommunales Recht anwenden.» 4.1. Aufgrund der vorgenannten Verwaltungsgerichtsentscheide ist davon au s- zugehen, dass ungeachtet dessen, ob ein Bauvorhaben innerhalb eines Ort sbildes von überkommunaler Bedeutung liege oder nicht, auf alle Fälle eine ge stalterische Beurteilung durch die kommunale Baubewilligungsbehörde zu erfolgen habe. Ins o- weit sind diese Entscheide klar und unmissverständlich. Diese leuchten auch ein, erscheint es doch fraglich, ob die zuvor von den Baurekurskommissi onen vertretene Auffassung mit der Gemeindeautonomie vertretbar war. Offen liess das Verwaltungsgericht indessen, in welcher Hinsicht die nach Ziff. 1.4.1.4 des Anhangs der Bauverfahrensverordnung bei Bauvorhaben im Geltungsb e- reich eines überkommunalen Inventars gegebene Zuständigkeit der Baudirektion die- jenige der örtlichen Baubehörde «ergänzen» solle. Unklar ist daher, in welchem Ve r- hältnis die Zuständigkeit der örtlichen Baubehörde und diejenigen der Baudirektion zu sehen seien. Das vorliegende Rekursverfahren bietet die G elegenheit, hierzu Stellung zu nehmen. 4.2. Wenn, wie das Verwaltungsgericht festgestellt hat, die örtliche Baub ehörde auch innerhalb des Geltungsbereichs überkommunaler Inventare ihre Kernzonenb e- stimmungen (und wohl auch den in Kernzonen regelmässig anwendbaren § 238 Abs. 2 PBG) anzuwenden hat, so scheidet von vornherein aus, dass die nämlichen No r- men auf gleicher funktionaler Ebene auch von der Baudirektion a ngewendet werden. Dies trüge die Gefahr widersprüchlicher Entscheide in sich. Damit stellt sich d ie Frage, welcher Natur die Zuständigkeit der Baudirektion gemäss Ziff. 1.4.1.4 Anhang BVV in Verbindung mit § 7 BVV sei. Nachdem wie au s- geführt nicht zwei Behörden gleichgestellt zur Anwendung derselben Normen z u- ständig sein können und Bauvorhaben im Peri meter von überkommunal geschützten Ortsbildern keiner Konzession bedürfen, kann es sich bei der nach Ziff. 1.4.1.4 A n- hang BVV erforderlichen zusätzlichen Beurteilung durch die Baudirekt ion nach dem Wortlaut von § 7 BVV, wonach die im Anhang dieser Verordnu ng aufgeführten Bau- vorhaben der «Beurteilung (Bewilligung, Konzession der G enehmigung)» anderer, namentlich kantonaler Stellen bedürfen, offensichtlich nur noch um eine Genehm i- gung handeln. 4.3. Eine Genehmigungskompetenz setzt begrifflich einen zu genehmi genden Rechtsakt, konkret eine baurechtliche Bewilligung der kommunalen Baubehörde, voraus. In casu fehlt eine solche, weil der Stadtrat X keine eigenständige Anor dnung getroffen, sondern deren Wirksamkeit von der Rechtsverbindlichkeit der Baudirekt i- onsverfügung abhängig gemacht hat. Damit hat die Baudirektion, indem sie gestützt auf Art. 11 Abs. 3 BZO die Bewilligung für den in Frage stehenden Gebäudeteil ve r-- 4 - weigerte, nicht als Genehmigungsinstanz und dementsprechend in funktioneller U n- zuständigkeit gehand elt. Der baurechtliche Entscheid darüber, ob der geplante schleppgaubenähnliche Baukörper mit der genannten Kernzonenbestimmung ve r- einbar sei, wäre stattdessen von der örtlichen Baubehörde zu treffen gewesen. Die Kompetenz der Baudirektion hätte sich darau f zu beschränken gehabt, den komm u- nalen Bewilligungsentscheid daraufhin zu überprüfen, ob dieser unter ortsbildschut z- rechtlichen Gesichtspunkten genehmigt werden könne oder nicht. Die Baudirektion hätte daher lediglich - aber immerhin - verfügen dürfen, dass der fragliche Baukörper durch die kommunale Behörde nicht bewilligt werden dürfe. 4.4. Alldem kann nicht etwa entgegengehalten werden, dass die bundesrecht s- widrige Regelung von § 19 Abs. 3 BVV nunmehr aufgehoben worden sei und damit die seinerzeitige Be gründung des Verwaltungsgerichtes gegenstand slos geworden sei. Es wurde vorstehend bereits darauf hingewiesen, dass die vo rmalige Auffassung der Baurekurskommissionen, gemäss welcher der Baudirektion eine eigentliche B e- willigungskompetenz zukam, mit der Ge meindeautonomie kaum zu vereinbaren ist. Im Übrigen geht auch die Lehre, soweit sie sich hierzu geäussert hat, von einer re i- nen Genehmigungskompetenz der Baudirektion aus (vgl. E. Kull, PBG aktuell 4/2001, S. 31 ff.). 4.5. Damit ist Dispositivziffer I der vorliegend angefochtenen Verfügung der Baudirektion aufzuheben. Daran ändert nichts, dass die Baudirektion ihren En tscheid gemäss den vernehmlassungsweisen Angaben nicht ausschliesslich auf Art. 11 Abs. 3 BZO, sondern überdies auch auf § 238 Abs. 2 PBG ges tützt haben will. Die Frage, ob ein Bauvorhaben innerhalb des Perimeters eines überkomm unal geschützten Ortsbildes mit § 238 Abs. 2 PBG vereinbar sei, kann die Baudirektion ebenfalls ledi g- lich im Rahmen der ihr zustehenden (Nicht-)Genehmigungskompetenz prüfen. Bloss der Vollständigkeit halber ist festzuhalten, dass die Baudirektion bei der Wahrnehmung dieser Kompetenz den Ermessensspielraum, welcher Gemeinden bei gestalterischen Fragen ganz allgemein und bei der Auslegung kommunalen Rechts im Besonderen zusteht, zu berücksichtigen hat. (Mit dieser Begründung hebt die Baurekurskommission III die angefochtene Teilverweigerung der Baudirektion auf und weist das Geschäft an die in das Rekur s- verfahren beigeladene kommunale Baubehörde zur Wahrnehmung ihrer ortsb ild- schutzrechtlichen Bewilligungskompetenz zurück, mit dem Hinweis, dass die ko m- munale Baubehörde im Falle der Erteilung einer Baubewilligung für den Dachbalkon diese Bewilligung der Baudirektion zur Genehmigung vorzulegen und alsdann beide Entscheide koordiniert zu eröffnen haben wird.) 7.4 Weniger klar ist das Vorgehen im Fall, dass der Stadtrat X eine Bewill igung verweigern sollte. Dadurch, dass eine bauliche Veränderung innerhalb des Perim e- ters eines überkommunal geschützten Ortsbildes nicht bewilligt w ird, ist eine ort s- bildmässige Verunstaltung, welche mit der durch die Baudirektion erforderlichen (z u- sätzlichen) Beurteilung auf Genehmigungsstufe verhindert werden soll, ausgeschlo s- sen. Das zweckmässige Vorgehen dürfte in solchen Fällen wohl darin zu sehe n sein, dass die kommunale Behörde ihren Entscheid eröffnet. Wird dieser von der Bauher r-- 5 - schaft akzeptiert, hat es damit sein Bewenden. Wird dieser hingegen a ngefochten, wird die Rekursinstanz vor ihrem Entscheid die Baudirektion (wohl mi ttels Beiladung) anzuhören haben (in analogiam zu der Nutzungsplanungsverfa hren betreffenden Regelung von § 329 Abs. 4 PBG), um eine diesfalls mögliche Vorbefassung zu ve r- meiden. Eine solche träte dann ein, wenn die hierzu von der Rekursinstanz eingel a- dene örtliche Baubehörd e eine Bewilligung erteilt, dieser Entscheid von der Baud i- rektion jedoch nicht genehmigt und deren Verfügung angefochten würde. 8. Zur Verdeutlichung ist abschliessend festzuhalten, dass sich der vorliege nde Entscheid ausdrücklich nur auf die gemäss § 7 BV V in Verbindung mit Ziffer 1.4.1.4 des Anhangs der Bauverfahrensverordnung erforderliche (zusätzliche) B eurteilung durch die Baudirektion bezieht. Auf die im Anhang der Bauverfahren sverordnung überdies aufgelisteten Vorhaben, welche der Beurteilung «andere r, namentlich ka n- tonaler Stellen» bedürfen, lassen sich die vorstehenden Ausfü hrungen nicht ohne weiteres übertragen. Dies gilt insbesondere etwa für die sich aus Art. 25 RPG erg e- bende (Bewilligungs -)Zuständigkeit der Baudirektion, Bauvorhaben in Landwir t- schafts-, Freihalte- und Reservezonen daraufhin zu überprüfen, ob sie zonenkonform seien oder ob für diese eine Ausnahmebewilligung erteilt we rden könne (Art. 22 und 24 RPG).