2006-2322 7133 06.436 Initiative parlementaire Mise en ligne des procès-verbaux des commissions ainsi que des documents liés à leurs travaux Rapport du Bureau du Conseil national du 1er septembre 2006 Mesdames et Messieurs, Par le présent rapport, nous vous soumettons un projet de modification de l’ordon- nance sur l’administration du Parlement. Le Conseil fédéral est simultanément invité à présenter son avis. Le Bureau vous propose d’approuver le projet ci-joint. 1er septembre 2006 Pour le Bureau: Le président, Claude Janiak 7134 Rapport 1 Genèse du projet 1.1 Le projet «e-parl» Les membres des conseils ainsi que les collaborateurs des secrétariats des groupes parlementaires et de l’administration fédé rale demandent de plus en plus souvent que les documents qui touchent au fonctionnement des commissions et des conseils leur soient remis sur support électronique. La grande majorité des documents adres- sés aux commissions étant confidentiels, il n’est toutefois pas possible d’accéder à ces demandes. En outre, les conditions nécessaires ne sont pas réunies, que ce soit au niveau de la technique, de l’organisation ou du droit, pour garantir un envoi et un accès sécurisé aux documents classés confidentiels. Conscients que ces demandes d’accès aux documents sur support électronique vont encore s’accroître, les Services du Parlement ont souhaité élargir les services en ligne proposés au Parlement afin de faciliter le travail des conseils et des commis- sions, proposition qui a été approuvée par la Délégation administrative en novembre 2004. La Direction des Services du Parlement a donc lancé le projet «e-parl» et développé, dans ce même cadre, un prototype permettant la consultation en ligne des documents portant sur les activités des commissions. Ce prototype a ensuite été testé en con- dition réelle par certains membres des Commissi ons de la science, de l’éducation et de la culture. Les échos recueillis suite à ce test ont généralement été favorables. Le 12 mai 2006, la Délégation administrative a approuvé le projet élaboré par les Services du Parlement, qui vise à accroîtr e l’éventail des documents disponibles sur support informatique pour les travaux des conseils et des sessions. En effet, si nom- bre de documents et d’informations concernant les affaires des conseils ou les tra- vaux effectués au cours des sessions peuvent déjà être consultés sur internet, le projet prévoit d’étendre cette offre de consultation à d’autres documents, tels que les tableaux synoptiques et les propositions. Ce service sera par ailleurs complété par des informations concernant les indemnités parlementaires, l’infrastructure et la logistique, ainsi que l’offre documentaire. L’élément principal de ce projet est la mise à disposition des procès-verbaux et des documents des commissions sur un support électronique sécurisé («extranet»). La remise sur support papier des procès-verbaux et autres documents de commission est régie par l’art. 6 en rel. avec l’art. 8 de l’ordonnance sur l’administration du Par- lement. L’art. 6 énumère de manière exhaustive les personnes autorisées à recevoir, automatiquement ou sur demande, les procès-verbaux et les documents selon les objets traités. Font toutefois défaut les ba ses juridiques nécessaires pour autoriser la mise en ligne des documents et des procès-verbaux liés aux travaux des commis- sions, qui sont confidentiels. De plus, les droits d’accès devant être partiellement étendus, la Délégation administrative a proposé aux Bureaux des Chambres fédé- rales d’élaborer une base légale répondant aux besoins du projet et de déposer une initiative de commission, ce que les Bureaux ont fait le 6 juin 2006. 7135 1.2 Création d’un réseau extranet Les documents nécessaires aux travaux des commissions et des délégations devront être disponibles sous forme électronique au moment du changement de législature en 2007. Dans un premier temps, l’envoi des documents papier aux membres des conseils se poursuivra. Dans le même temps, il sera créé un réseau extranet, dont l’accès sera limité à un nombre déterminé de personnes, en vue de la mise en ligne des procès-verbaux et des documents liés aux travaux des commissions, qui – contrairement aux documents des conseils – sont confidentiels (cf. art. 47 de la loi sur le Parlement, LParl, RS 171.10). L’accès à ce réseau sera soumis à une pro- cédure d’authentification (mot de passe) et à une autorisation (accès différencié par document) et se fera via une liaison sécurisée, comme l’exigent les prescriptions de sécurité pour les documents classés confidentiels. En principe, les bureaux, les commissions et les sous-commissions, de même que les délégations, devront avoir directement accès à tous les documents liés aux travaux des séances, qui sont aujourd’hui encore envoyés et distribués par la poste, sur le réseau extranet; il s’agit entre autres des invitations aux séances et des documents annexés sur les différents objets traités, tels que les listes de documents, les docu- ments de travail des secrétariats, les documents de l’administration fédérale ou de tiers. La mise à disposition de ces informations relèvera des compétences des secré- tariats. Elles devront être accessibles dès que l’invitation à une séance sera prête et que la version papier des documents aura été envoyée. Les propositions, les commu- niqués de presse ainsi que les procès-verbaux seront, quant à eux, mis en ligne sur le réseau soit au cours soit à la fin des séances. De même, les délégations auprès d’assemblées parlementaires internationales devront elles aussi avoir accès aux documents des organisations avec lesquelles elles travaillent. Cette mise en ligne suppose toutefois que tous ces documents soient disponibles sous forme électroni- que. C’est pourquoi les secrétariats devront exiger des services de l’administration fédérale, notamment, qu’ils envoient les documents de travail par voie électronique. Le secrétariat compétent pourra toutefois, après concertation avec le président de l’organe concerné, décider de ne pas mettre en ligne certains documents, lorsque des intérêts privés ou publics s’y opposent. Les documents de séance remis aux députés sur papier et ceux qui leur sont proposés sous forme électronique sont exactement les mêmes. Ce système garantit l’égalité de traitement entre les membres des conseils, qu’ils choisissent le support papier ou la consultation des documents en ligne. Une fois l’objet traité, les documents y ayant trait sont archivés et peuvent être consultés sur le réseau. Un métamoteur permet de faire des recherches en fonction des propriétés des documents et en plein texte. 2 Grandes lignes du projet La mise en ligne des textes et documents accroît les risques d’abus: les documents disponibles sur extranet peuvent, par exemple, être retransmis par courrier électroni- que à un tiers non habilité. De même, le moteur de recherche peut, via une recherche plein texte, permettre de consulter tous les documents auxquels les membres des conseils ont accès. Par conséquent, la Dé légation administrative et le Bureau consi- dèrent qu’il est important, d’une part, de créer une base légale pour réglementer la 7136 mise en ligne des procès-verbaux et des documents des commissions sur support électronique et, d’autre part, de régler de manière exhaustive les modalités des droits d’accès. Par ailleurs, et contrairement à ce qui est le cas pour les procès-verbaux sur papier, les droits d’accès aux procès-verbaux sous forme électronique sont étendus aux membres des commissions homologues, qui travaillent dans des domaines identiques ou analogues. Les présidents de commission conservent toutefois le droit de ne pas mettre certains documents en ligne sur l’extranet lorsque des intérêts privés ou publics s’y opposent. Les commissions et délégations de surveillance réglementent les droits d’accès pour ce qui est des questions relevant de la haute surveillance. Les réglementations propos ées s’appliquent également par analogie aux procès-verbaux et aux documents des bureaux et des délégations, conformément à l’art. 9 OLPA. 3 Commentaire des dispositions Art. 6, al. 4 Phrase introductive Les membres des conseils continueront à recevoir sur papier les procès-verbaux et les documents liés aux travaux des commissions. Ils peuvent toutefois également consulter ces documents sur le réseau extranet. Pour ce qui est des secrétariats des groupes parlementaires, le projet prévoit qu’ils ne recevront plus ces documents que sous forme électronique. Une réserve est toutefois apportée à l’al. 4 puisqu’il est précisé que cet envoi ne se fera que «pour autant que les documents ne soient pas disponibles sur l’extranet», ce qui est indispensable pour garantir la remise des documents qui ne sont pas enregistrés sur support électronique. Une exception est toutefois prévue pour les documents volumineux (cf. commentaire de l’art. 8, al. 2 du projet). Art. 6a (nouveau) Extranet L’al. 1 introduit le principe de la mise en ligne pour un public restreint des procès- verbaux et des documents liés aux travaux des commissions. Une exception est tou- tefois prévue lorsque les documents concernés ne sont pas disponibles sur support électronique ou qu’ils ne peuvent être mis en ligne pour des raisons techniques. Ce système implique que les Services du Parlement devront exiger de l’administration fédérale ou de tiers qu’ils leur envoient autant que possible sous forme électronique tous les documents qui leur sont destinés. Ils ne seront toutefois pas en mesure de garantir l’authenticité ni la fiabilité des documents reçus. Il est en effet possible, et l’expérience l’a d’ailleurs montré, que les documents enregistrés sous forme électro- nique diffèrent des documents originaux imprimés sur papier. L’al. 2 définit les autorisations d’accès aux documents en ligne. Cet accès ne devant être accordé qu’à un certain nombre de pers onnes déterminées, le projet ne peut pas être élargi aux collaborateurs de l’adminis tration fédérale qui prennent part aux séances des commissions, à la fois pour de s raisons pratiques et pour des raisons de sécurité. En principe, les membres des différentes commissions peuvent consulter l’ensemble des procès-verbaux et des documents concernant leur commission ( cf. al. 2, let. a ): ce droit leur est garanti tant qu’ils restent membres de la commission. Par contre, s’ils se retirent de l’organe dont ils font partie, leur droit d’accès est supprimé. De manière analogue, les membres des conse ils qui remplacent un de leurs collègues 7137 pour une séance donnée n’ont pas, eux non plus, le droit de consulter les procès-ver- baux et les documents mis en ligne. Afin de faciliter l’échange d’informations entre les différents organes, le projet d’ordonnance prévoit d’accorder aux différentes commissions des deux conseils qui travaillent dans des domaines identiques ou analogues («commissions homologues») un accès mutuel aux données les concernant ( al. 2, let. b ), alors que le droit actuel n’accordait ce droit aux membres de la co mmission de l’autre conseil que sur de- mande. Les droits d’accès extranet seront de plus définis en fonction des domaines de compétence et non plus selon que telle commission est compétente ou non pour l’examen préalable de tel objet. Ce droit de consultation réciproque s’applique, d’une part, aux commissions permanentes des deux conseils qui ont des attributions et des domaines de compétences identiques ou analogues conformément à l’art. 10 du Règlement du Conseil national daté du 3 octobre 2003 (RS 171.13) et à l’art. 7 du Règlement du Conseil des Etats du 20 juin 2003 (RS 171.14) et, d’autre part, aux commissions spéciales dans le cadre de l’examen d’un objet par les deux conseils. En cas de création d’une sous-commission, les membres des deux commis- sions concernées ont accès aux documents de la sous-commission. Par contre, les droits d’accès au réseau ne sont pas accordés dans les cas suivants: lorsque l’examen d’un objet est effectué par la commission permanente d’un conseil et par une com- mission spéciale dans l’autre conseil, et lorsque l’examen d’un objet est effectué par différentes commissions permanentes. De plus, les membres des commissions invi- tées à établir un co-rapport n’ont pas, eux non plus, l’autorisation de consulter les documents électroniques de la commission chargée du dossier. Ils ont toutefois la possibilité de demander qu’ils leur soient e nvoyés sur papier (cf. art. 6 en relation avec l’art. 8 OLPA). Le système proposé se fonde sur un principe qui veut que les commissions perma- nentes aient chacune une commission homologue dans l’autre conseil. Si les deux conseils ont institué à ce jour des commissions aux domaines de compétences ana- logues dans leurs règlements respectifs, il n’en faut pas moins relever que ces domaines de compétences respectifs ne se recouvrent pas toujours entièrement (cf. les attributions de la CSSS-N et de la CSSS-E). Chaque conseil est en effet libre de créer ses propres commissions permanentes et de modifier son système à tout moment de façon autonome. Font exception les commissions prévues par la loi, telles que la Commission de rédaction, la Commission judiciaire, la Commission des grâces, la Commission de gestion et la Commissions des finances. Le projet prévoit également, à l’al. 2, let. d, que les droits d’accès sont accordés aux collaborateurs des secrétariats des groupes parlementaires pour la consultation de tous les procès-verbaux et documents de toutes les commissions des deux conseils, pour autant que ces documents portent sur un objet visé à l’art. 6, al. 4, OLPA, ce qui restreint ces droits aux projets d’acte, aux initiatives parlementaires, aux initia- tives des cantons, aux motions traitées par le second conseil, aux pétitions et, enfin, aux rapports ne concernant pas la haute surveillance (let. a à f). Les documents concernant les affaires internes des différents organes ainsi que ceux concernant la haute surveillance sont exclus. Les secrétariats des groupes parlementaires se voient accorder des droits d’accès étendus, ce qui signifie a contrario qu’ils ne recevront plus aucun envoi sur papier, sauf exception. Les secrétaires des groupes parlemen- taires doivent donc communiquer aux Services du Parlement les noms des colla- borateurs qui ont besoin d’un droit d’accès. Ces derniers veillent, quant à eux, à ce que les procès-verbaux et les documents consultés soient utilisés uniquement aux 7138 fins prévues par la loi (cf. art. 62 LParl). Il faut rappeler ici que les membres des conseils, les collaborateurs des secrétariats des groupes et les collaborateurs des Ser- vices du Parlement sont soumis au secret de fonction (cf. art. 62, al. 4, LParl). Comme c’était le cas pour l’envoi et la distribution des procès-verbaux et des docu- ments sur papier, il est prévu (cf. projet al. 3) que les commissions et les délégations de surveillance règlent elles-mêmes la mise en ligne des procès-verbaux relatifs à la haute surveillance (cf. art. 6, al. 5, OLPA). Enfin, l’al. 4 habilite les présidents de co mmission à ne pas mettre en ligne certains procès-verbaux ou d’autres documents lorsque des intérêts privés ou publics s’y opposent. Ils sont toutefois tenus d’informer la commission de leur décision. Art. 8, al. 1 et 2 (nouveaux) L’art. 8, al. 1 prévoit que les dispositions de l’art. 6a concernant les procès-verbaux sont applicables par analogie aux autres documents liés aux travaux des commis- sions (invitations, documentation, rapports complémentaires, etc.). L’al. 2 garantit que les services, tels que les secrétariats des groupes parlementaires, qui ne se verront plus adresser les documen ts sur papier après l’instauration du sys- tème d’envoi électronique pourront, dans certains cas, recevoir les versions papier des documents, notamment des documents volumineux comme le compte d’Etat, le budget ou le rapport de gestion. Entrée en vigueur Le réseau extranet devrait être mis en place et accessible à tous les membres des conseils au commencement de la nouvelle légi slature. Il appartient à cet égard à la Conférence de coordination de faire en sorte que la modification concernée de l’ordonnance sur l’administration du Parlement entre en vigueur à la date prévue. 4 Conséquences 4.1 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel La réalisation de ce projet devrait coûter quelque 160 000 à 200 000 francs. Cette dépense a été inscrite au budget 2007. Du côté des Services du Parlement, si la mise en ligne des documents sur le réseau extranet entraînera un surcroît de travail, e lle devrait toutefois permettre de réduire, à terme, les dépenses et la charge de travail liées à l’envoi et la remise des docu- ments sur papier. 5 Bases légales L’art. 47 de la loi sur le Parlement affirme le principe de la confidentialité des séan- ces des commissions. L’accès aux procès-verbaux et aux documents des com- missions ainsi que la consultation de ces documents sont réglés par voie d’ordonnance (cf. art. 6 ss de l’ordonnance sur l’administration du Parlement). Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire. Mise en ligne des procès-verbaux des commissions ainsi que des documents liés à leurs travaux. Rapport du Bureau du Conseil national In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2006 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 37 Cahier Numero Geschäftsnummer 06.436 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 19.09.2006 Date Data Seite 7133-7138 Page Pagina Ref. No 10 139 883 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.