#ST# 97.088 Message concernant les initiatives populaires «pour un assouplissement de l'AVS - contre le relèvement de l'âge de la retraite des femmes» et «pour une retraite à la carte dès 62 ans, tant pour les femmes que pour les hommes» du 15 décembre 1997 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous vous présentons ci-après le message concernant les deux initiatives populaires «pour un assouplissement de l'AVS - contre le relèvement de l'âge de la retraite des femmes» et «pour une retraite à la carte dès 62 ans, tant pour les femmes que pour les hommes». Nous vous proposons de les soumettre sans contre-projet au vote du peuple et des cantons en leur recommandant de les rejeter. Un projet d'arrêté fédéral pour chaque initiative est joint au message. Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération. 15 décembre 1997 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Koller Le chancelier de la Confédération, Couchepin 1997-692 965Condensé L'initiative populaire «pour un assouplissement de l'AVS - contre le relèvement de l'âge de la retraite des femmes», déposée par un comité formé de représentants de la Société suisse des employés de commerce (SSEC) et de la Fédération des sociétés suisses d'employés (FSE), vise à rendre les conditions d'accès à l'AVS plus souples et à réaliser l'égalité entre hommes et femmes en ce qui concerne l'âge de la re- traite. Elle prévoit l'institution d'un droit à une rente dite de retraite dès l'âge de 62 ans révolus pour les hommes comme pour les femmes. Une rente non réduite pour- rait être perçue en cas de cessation de l'activité lucrative ou lorsque celle-ci ne permet de réaliser qu'un revenu modeste. Le législateur aurait à déterminer l'âge à partir duquel l'AVS pourrait être touchée sans condition, donc sans considération d'un revenu éventuel. L'initiative populaire «pour une retraite à la carte dès 62 ans, tant pour les femmes que pour les hommes», déposée par des représentants du Parti écologiste suisse (PES), a également pour but un assouplissement de la réglementation sur la prise de la retraite et la réalisation de l'égalité de traitement entre femmes et hommes en matière d'âge de la retraite AVS. Cette initiative prévoit elle aussi l'introduction d'une rente de retraite dès l'âge de 62 ans pour les femmes et pour les hommes. Si la cessation de l'activité lucrative permet, à l'instar de l'autre initiative, de percevoir une rente de vieillesse non réduite, cette initiative prévoit cependant une rente par- tielle en cas d'exercice d'une activité lucrative à temps partiel. Il appartiendrait au législateur de fixer l'âge à partir duquel la rente de vieillesse AVS serait touchée sans condition, c'est-à-dire sans qu'il ne soit nécessaire de cesser toute activité lu- crative. La loi devrait pouvoir en outre abaisser cet âge et prévoir, à certaines con- ditions, la perception anticipée de la rente. La nouvelle réglementation de l'âge de la retraite figure parmi les points principaux de la 1T révision de l'AVS. Les travaux pour cette prochaine révision de l'AVS, pré- vue dans le programme de législature 1995 - 1999, sont en cours. Ils doivent in- clure, comme l'exige une motion de la Commission du Conseil des Etats pour la 10" révision de t'AVS («11° révision de l'AVS. Même âge de la retraite», du 24 mai 1994, é 94.3175), une uniformisation de l'âge de la retraite pour les hommes et les femmes. Le Conseil fédéral entend remplir cette exigence tout en assouplissant l'âge de la retraite grâce à une réglementation équilibrée, soucieuse de remplir les pos- tulats de politique sociale autant que de garantir les bases du financement de l'AVS. Le Conseil fédéral prévoit de mettre en consultation le projet relatif à la IV révision de l'AVS en été 1998. Le Conseil fédéral recommande le rejet de ces deux initiatives populaires, dont les objectifs sont voisins, sans présenter de contre-projet. La proposition des auteurs des initiatives conduirait à terme à un abaissement général de l'âge de la retraite, mesure d'une portée financière considérable. Le Conseil fédéral envisage une alter- native plus différenciée, dont le financement puisse être assuré malgré la progres- sion constante de l'espérance de vie. 966Message I Partie générale II Aspects formels III Texte de l'initiative Le 13 mai 1996, le comité d'initiative de la Société suisse des employés de com- merce (SSEC) et de la Fédération des sociétés suisses d'employés (FSE) a déposé l'initiative populaire «pour un assouplissement de l'AVS - contre le relèvement de l'âge de la retraite des femmes». L'initiative a la teneur suivante: La constitution fédérale est complétée comme suit: Art. 34^'"", 2' al, sixième et septième phrases (nouvelles) ". .. Le droit à la rente de vieillesse prend naissance après 62 ans révolus si aucune activité lucrative n'est exercée ou si le revenu perçu est inférieur à une fois et de- mie la rente minimale. La loi fixe l'âge donnant inconditionnellement droit à la rente. ... Le 22 mai 1996, le comité d'initiative du parti écologiste suisse (PES) a déposé l'ini- tiative populaire «pour une retraite à la carte dès 62 ans, tant pour les femmes que pour les hommes». L'initiative a la teneur suivante: I La constitution fédérale est complétée comme suit: Art. 54*°°"'', S" al. ( nouveau) "Le droit à la rente de vieillesse est reconnu dès l'âge de 62 ans révolus. La loi fixe l'âge auquel la rente est versée en cas de poursuite de l'activité lucrative et règle le droit à une rente partielle lorsque l'activité est abandonnée en partie. La loi peut abaisser l'âge ouvrant droit à la rente et prévoir, à certaines conditions, la percep- tion anticipée de celle-ci. II Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme suit: Art. 23 (nouveau) Si l'Assemblée fédérale n "édicté pas la législation correspondante dans les cinq ans suivant l'acceptation de l'article 34*""'', 8'' alinéa, le Conseil fédéral arrête les dispositions d'exécution nécessaires. 112 Aboutissement Par décision du 5 juillet 1996, la Chancellerie fédérale a constaté que l'initiative dé- posée le 13 mai 1996 par la SSEC/FSE avait recueilli 143 405 signatures valables et qu'elle avait donc formellement abouti (FF 7996 III 303). La Chancellerie fédérale a également constaté que l'initiative du PES relative à l'âge de la retraite, déposée le 22 mai 1996, avec 116 636 signatures valables, a formellement abouti, dans une dé- cision du 4 novembre 1996 (FF 7996 V 119). 967113 Délai de traitement Selon l'article 29, 1" alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils (LRC; RS 171.liy, le Conseil fédéral doit soumettre son message à l'Assemblée fédérale dans un délai de deux ans après le dépôt de l'initiative. Conformément à l'article 27, 1" alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils, lorsque l'initiative réclame une révision partielle de la constitution fédérale et qu'elle est présentée sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces, l'Assemblée fédérale décide, dans le délai de quatre ans à compter du jour où l'initiative a été déposée, si elle l'approuve ou non (est réservée la possibilité conférée à l'Assemblée fédérale de prolonger ce délai d'un an si l'un des conseils au moins a pris une décision sur un contre-projet ou sur un acte législatif qui a un rapport étroit avec l'initiative popu- laire, art. 27, al. 5hiN, LRC). Lorsque plusieurs initiatives populaires traitant de la même matière constitutionnelle sont déposées à des intervalles rapprochés, comme c'est le cas en l'espèce, l'article 28 de la loi sur les rapports entre les conseils prescrit de traiter d'abord, dans les dé- lais légaux (art. 26 et 27 LRC), la première initiative déposée, puis de la soumettre à la votation populaire. Les autres initiatives seront traitées ensuite successivement par l'Assemblée fédérale par ordre de dépôt, dans le délai d'un an depuis la votation po- pulaire sur la dernière initiative traitée. Pour se conformer à cette disposition, l'As- semblée fédérale devrait se déterminer sur l'initiative du PES dans le délai d'un an à compter du jour de la votation sur l'initiative de la SSEC/FSE. En raison de la pa- renté de leur contenu - elles postulent toutes deux un assouplissement de la prise de la retraite dès 62 ans - ces deux initiatives font l'objet d'un seul message, bien qu'elles doivent être traitées séparément par l'Assemblée fédérale (une telle procé- dure a déjà été suivie; on se référera au message du Conseil fédéral, du 18 août 1992 (FF 1992 VI 284), relatif aux initiatives populaires «pour une agriculture paysanne compétitive et respectueuse de l'environnement» et celle intitulée «paysans et con- sommateurs - pour une agriculture en accord avec la nature», et aux délibérations subséquentes des conseils). L'Assemblée fédérale veillera donc à les examiner par ordre chronologique. 12 Validité 121 Unité de la forme et de la matière D'après l'article 121, 4e alinéa, de la constitution (est.), l'initiative peut revêtir la forme d'une proposition conçue en termes généraux ou celle d'un projet rédigé de toutes pièces. Les formes mixtes ne sont pas admises (art. 75, 3"al., de la loi fédérale sur les droits politiques; RS 161.1). Dans le cas présent, l'unité de la forme est res- pectée pour les deux initiatives; dans les deux cas, celles-ci se présentent sous forme d'un projet rédigé de toutes pièces. L'article 121, 3" alinéa, est. définit l'exigence de l'unité de la matière: une initiative demandant une révision partielle de la constitution fédérale ne peut avoir pour objet qu'une seule matière. L'unité de la matière est préservée lorsqu'il y a une étroite re- 1 Parla modification de la LRC du 21 juin 1996 (RO 1997 753), ce délai a été ramené à un an. Toutefois, pour l'examen des présentes initiatives, ce sont les délais en vigueur sous l'ancienne réglementation qui restent déterminants. 968lation entre les différentes parties de l'initiative (art. 75, 2' al., de la loi fédérale sur les droits politiques). Du fait que les initiatives n'ont chacune qu'un seul objet, à sa- voir une nouvelle réglementation de l'âge de la retraite dans le cadre de l'AVS, l'unité de la matière est manifestement réalisée. 122 Réalisation Les deux initiatives accordent le droit à une rente de vieillesse non réduite, dès l'âge de 62 ans révolus, à la condition de ne plus exercer d'activité lucrative. Avec l'initiative de la SSEC/FSE, la rente serait également octroyée si l'activité est pour- suivie, mais ne permet de réaliser qu'un revenu inférieur à une fois et demie le montant de la rente minimale; avec l'initiative du PES, une rente partielle serait per- çue en cas d'exercice d'une activité lucrative à temps partiel. Ces critères de prise de la retraite (partielle) revêtent une importance décisive pour l'octroi de la rente. La mise en oeuvre d'une telle «rente de retraite» dès l'âge de 62 ans révolus, en cas d'abandon complet ou partiel de l'activité lucrative, impliquerait une procédure d'instruction et l'organisation de contrôles pour vérifier périodiquement, tant que l'âge ordinaire de la retraite n'est pas atteint, si les conditions du droit à la rente de retraite sont toujours remplies. En Suisse, cette vérification pourrait s'effectuer en reliant le registre des rentes au registre des assurés de l'AVS, bien que ce procédé ne permette pas de détecter les infractions aux prescriptions relatives au droit à la rente sous la forme de travail au noir; un certain potentiel d'abus subsisterait. S'agissant des rentes versées à l'étranger, un tel contrôle exigerait des moyens administratifs considérables. Selon une pratique constante, seules les initiatives à l'évidence inapplicables doivent être soustraites au verdict populaire. Les deux initiatives en cause ne sauraient être considérées comme telles. 2 Partie spéciale 21 But des initiatives Les initiatives visent à introduire ce qu'il est convenu d'appeler la «rente de retraite» dans l'AVS. L'introduction de l'âge flexible de la retraite permettrait aux hommes et aux femmes qui cessent complètement de travailler, de percevoir une rente de re- traite sous forme d'une rente de vieillesse non réduite, dès l'âge de 62 ans révolus. L'initiative de la SSEC/FSE accorde en outre le droit à la rente de vieillesse non ré- duite aux assurés qui travaillent encore, pour autant que leur gain reste inférieur à une fois et demie le montant de la rente minimale (soit à l'heure actuelle 1493 fr. par mois). Quant à l'initiative du PES, elle prévoit l'octroi d'une rente partielle en cas d'activité lucrative à temps partiel. Il appartiendrait au législateur de fixer l'âge donnant droit à la rente de vieillesse sans condition. L'initiative du PEÌS impose cependant une condition supplémentaire: l'âge ainsi fixé ne pourrait à l'avenir qu'être abaissé. De plus, elle évoque la possi- bilité d'ajourner le versement de la rente, dont les modalités seraient laissées à l'appréciation du législateur. 96922 Révisions pendantes 221 Aperçu Une nouvelle réglementation relative à l'âge de la retraite, de même que des mesures destinées à garantir le financement à long terme de l'AVS constitueront le noyau de la 11° révision de l'AVS. La fixation - par une 11" révision de l'AVS élaborée dans les meilleurs délais - d'un âge de la retraite identique pour les femmes et les hommes est l'objectif d'une mo- tion de la Commission du Conseil des Etats («11° révision de l'AVS. Même âge de la retraite», du 24 mai 1994, E 94.3175). Les travaux relatifs à cette prochaine révi- sion de l'AVS, annoncés dans le programme de législature 1995-1999, sont en cours. Comme l'explique le rapport sur les trois piliers du Département fédéral de l'intérieur (DFI) («Rapport du Département fédéral de l'intérieur concernant la structure actuelle et le développement futur de la conception helvétique des trois pi- liers de la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité», oct. 1995, p. 65), l'uni- formisation de l'âge de la retraite pour les hommes et les femmes sera examinée dans le cadre d'un système flexible. Le Conseil fédéral va proposer un régime qui prendra en considération aussi bien des préoccupations relevant de la politique sociale que la nécessité de consolider les ba- ses financières de l'AVS et d'harmoniser les réglementations de l'AVS et de la pré- voyance professionnelle sur la prise de la retraite. Il est prévu de mettre en consultation le projet de 11" révision de l'AVS en été 1998. Une fois cette procédure de consultation terminée, le message relatif à la 11" révision de l'AVS pourrait être soumis au Parlement en mars 1999. La motion Schiesser du 5 octobre 1995 relative au «financement à long terme de l'AVS» (95.3534) exige du Conseil fédéral qu'il présente au Parlement un projet relatif à la 11° révision à la ses- sion parlementaire d'été 1998, au plus tard. Le Conseil fédéral entend en tenir compte en organisant la procédure de consultation d'ici le milieu de l'année 1998. Une procédure de consultation pour la 11° révision de l'AVS apparaît en effet indis- pensable. Il sied au surplus d'attendre les conclusions du groupe de travail interdé- partemental «Financement des assurances sociales», IDA FiSo 2. Le groupe IDA FiSo 2 procédera d'ici fin 1997 à une analyse des prestations des as- surances sociales et évaluera, notamment, les conséquences sociales et financières d'un éventuel élargissement ou d'une éventuelle réduction de certaines prestations d'assurance (dans cette optique, l'examen portera également sur des modifications de l'âge de la retraite). Au surplus, l'âge de la retraite n'est pas traité seulement par les initiatives de la SSEC/FSE et du PES. Le comité d'initiative commun à l'Union syndicale suisse (USS) et à la Confédération des syndicats chrétiens (CSC) a déposé le 21 juin 1995 l'initiative populaire «pour la 10" révision de l'AVS sans relèvement de l'âge de la retraite». Le Conseil fédéral a soumis au Parlement son message relatif à cette ini- tiative le 29 janvier 1997 (FF 1997 II 593). Le Parti écologiste suisse (PES) a, en outre, déposé le 22 mai 1996 une autre initiative, sur un sujet apparenté, intitulée «pour garantir l'AVS - taxer l'énergie et non le travail!» (FF 1996 V 121, 1994 V 402). 970222 La 11' révision en tant que contre-proposition indirecte? Les travaux relatifs à la 11° révision de l'AVS doivent énumérer les possibilités de départ à la retraite anticipé sans réduction actuarielle du montant de la rente AVS, ou avec une réduction minime, de façon à tenir compte de la situation personnelle des assurés. 11 importe avant tout d'améliorer le système en vigueur par des mesures de politique sociale judicieuses, qui ne préjudicient pas le financement à long terme de l'assurance. La réalisation de ces travaux de longue haleine ne permet pas de présenter la 11" ré- vision de l'AVS comme contre-proposition indirecte à ces initiatives. En effet, pour respecter le délai de traitement des présentes initiatives, le Conseil fédéral doit pré- senter son message avant l'achèvement des travaux relatifs à la 11e révision de l'AVS. D'un point de vue matériel, les préoccupations des auteurs de l'initiative se- ront reprises et examinées dans le cadre de la 11°révision de l'AVS. 23 Appréciation des initiatives 231 Les mesures préconisées 231.1 Rente de retraite Avec le système de rentes de retraite prôné par les initiatives, il n'y aurait plus de li- mite d'âge fixe de la retraite. La rente pourrait être touchée dans un intervalle d'un certain nombre d'années sans réduction ni majoration. Cela signifierait que, durant ces années, toucher une rente anticipée (avec une réduction actuarielle de la rente) ou une rente ajournée (avec majoration de la rente) ne serait plus possible. Dans cet in- tervalle, les assurés pourraient choisir librement, en fonction de leurs inclinations et besoins personnels, le moment où ils cesseraient leur activité lucrative et prendraient leur retraite. Cette souplesse dans la prise de la retraite existe déjà pour de nombreu- ses institutions de prévoyance professionnelle dans le domaine surobligatoire; elle existe également dans certains systèmes étrangers d'assurance de rentes. Là, toute- fois, le droit à la rente est fréquemment subordonné à des conditions supplémentai- res, par exemple, à un nombre minimal relativement élevé d'années de cotisation, ce qui limite le nombre de bénéficiaires potentiels et atténue les conséquences financiè- res de ces mesures. Aujourd'hui, l'âge de la retraite de l'AVS n'est pas fixé dans la constitution, mais dans la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur Passurance-vieillesse et survivants (LAVS; RS 831.10). En vertu de la 10e révision de l'AVS (modification du 7 oct. 1994, en vigueur depuis le T'janv. 1997; RO 7996 2466), les hommes ont droit à une rente de vieillesse dès l'âge de 65 ans révolus alors que l'âge de la retraite des femmes sera relevé progressivement de 62 à 63 ans, en l'an 2001, puis à 64 ans en 2005 (art. 21 LAVS, let. d, 1" al., disp. trans, de la 10e révision de l'AVS, du 1" janv. 1997). En donnant la possibilité à tous les assurés de toucher une rente anticipée, la lOf révision de l'AVS a introduit un certain assouplissement de l'âge de la retraite. Sur demande, les personnes assurées pourront percevoir leur rente de vieillesse une année ou deux avant d'avoir atteint l'âge ordinaire de la retraite. Elles devront néanmoins, en contrepartie, s'accommoder d'une réduction de leur rente (art. 40 LAVS, let. d, T al., disp. trans, de la 10' révision de l'AVS, du 1" janv. 1997, rela- tive à l'introduction progressive de la rente anticipée). La rente mensuelle sera dimi- nuée de 6,8 pour cent par année d'anticipation (art. 56 du règlement du 31 oct. 1947 sur l'assurance-vieillesse et survivants, RAVS; RS 831.101). Pour les femmes béné- 971ficiant de la rente anticipée entre le 1" janvier 2001 et le 31 décembre 2009, les ren- tes seront diminuées de la moitié du taux de réduction, c'est-à-dire de 3,4 pour cent par année d'anticipation (let. d, 3e al., disp. trans, de la 10" révision de l'AVS, du l" janv. 1997). L'usage massif du droit à la rente de retraite concédé par les initiatives aurait pour l'AVS des conséquences financières majeures (et subséquemment pour les autres branches des assurances sociales). Les exemples étrangers démontrent au besoin que la majorité des ayants droit prennent leur retraite surtout au début du délai de flexi- bilité, et non à la fin, lorsque la rente de vieillesse anticipée n'est soumise à aucune réduction. Il convient de relever à ce sujet que le prolongement de la vie active et de l'obligation de cotiser jusqu'à l'âge ordinaire de la retraite n'entraîne aucune majo- ration de la rente. En revanche, celui qui ajourne aujourd'hui sa rente de cinq ans au plus après avoir atteint l'âge ordinaire de la retraite, touche une rente augmentée de la contre-valeur actuarielle de la prestation non touchée (art. 39 LAVS, art. 55'", RAVS). Vu sous cet angle, les initiatives n'incitent pas à attendre la limite d'âge in- conditionnelle pour toucher la rente. A l'étranger, un système d'incitation existe dans certains cas; ainsi, par exemple, en Autriche (G. Reday-Mulvey, L'âge de la retraite dans l'Union Européenne, Association Internationale pour l'Etude de l'Economie de l'Assurance, Genève 1996, p. 21), en Italie et en Suède («Evolutions et tendances dans la sécurité sociale 1993-1995», Rapport du secrétaire général de l'Association internationale de sécurité sociale, Genève, à l'intention de la 25e as- semblée générale du 13 au 19 nov. 1995, p. 39, 41). Il semble dès lors peu probable que Page-limite ordinaire supérieur de la retraite tel qu'admis par les auteurs des initiatives, entre 65 et 67 ans, ait un effet significatif sur le plan pratique. De plus, la situation sur le marché du travail continuera certaine- ment à favoriser la tendance vers un abaissement général de l'âge d'octroi de la rente. Bien que les travailleurs devraient pouvoir déterminer eux-mêmes la date de leur retrait de la vie active, à 62 ans ou plus tard, ce choix est cependant limité lors- que, comme c'est le cas maintenant, les entreprises exercent une pression croissante à mettre un terme aux rapports de travail dès l'âge de 62 ans en raison des difficultés économiques. Pour les personnes assurées, l'attrait d'une éventuelle rente de retraite dès 62 ans dé- pend essentiellement du montant de leurs revenus constitués par les prestations du premier et du deuxième pilier. Cela implique que la caisse de pension (à bien plaire ou conformément au règlement) accorde elle aussi une rente anticipée - le nombre d'années de cotisation est alors en général décisif pour le montant du capital de re- traite - et que le taux de la rente par rapport au dernier salaire touché soit suffisant ou puisse être complété par d'éventuelles épargnes du troisième pilier. Pour la Suisse, une prévision fiable du pourcentage de personnes qui profiteraient d'une rente de retraite AVS sans réduction n'est pas possible. On ne dispose pas en- core de chiffres significatifs sur le nombre d'assurés ayant fait usage de la possibilité d'anticiper le versement de leur rente (assortie d'une réduction actuarielle), possibi- lité crée en 1997. Dans les systèmes de prévoyance étrangers, un pourcentage considérable de per- sonnes assurées optent en faveur d'une rente anticipée le plus tôt possible lorsque l'anticipation n'implique aucune réduction des prestations. C'est le cas, notamment, chez nos voisins, l'Autriche et l'Allemagne: en Autriche, 77 pour cent, en Allema- gne 69 pour cent des hommes ont fait usage, en 1986, de la possibilité de toucher une rente anticipée non réduite après 35 ans de cotisations (Revue internationale de 972sécurité sociale 1989, Genève, p. 498). En 1994, en Allemagne, l'âge moyen de la retraite s'établissait à59.9 ans pour les hommes, preuve de l'intérêt porté par ceux-ci aux diverses possibilités de retraite anticipée qui leur étaient offertes (assurance- invalidité comprise). Dans la tranche d'âge comprise entre 60 et 64 ans, seuls 26 pour cent des hommes et 10 pour cent des femmes exerçaient encore une activité lucrative (G. Reday-Mulvey, op. cit. p. 16). En 1994, en Autriche, «78 pour cent de toutes les nouvelles admissions interviennent avant l'âge légal d'accession à la re- traite. Chez les hommes, par exemple, 63 pour cent recourent aux diverses formes de retraite anticipée, 22 pour cent accèdent à une pension d'invalidité et seulement 15 pour cent prennent leur retraite après 65 ans révolus.» (G. Reday-Mulvey, op. cit. p. 20). L'institution d'une rente de retraite aurait des conséquences financières considé- rables. Son coût pourrait s'élever à environ 1618 millions de francs, en prenant en compte un surcroît de dépenses dans l'AVS de 2460 millions de francs et un allége- ment des charges de l'Ai et de l'AC de 490 et 365 millions de francs respectivement. Ces prévisions tiennent également compte de la diminution des cotisations dues aux régimes de l'AVS, de l'Ai, des APG et de l'AC. Si l'on considère encore l'évolution démographique, dont les effets sur l'AVS, s'ils étaient couverts par la TVA, se tra- duiraient par un relèvement de cet impôt de 2,5 points jusqu'en 2010 (comme l'a exposé le Conseil fédéral au début de son message du 1" mai 1997 relatif au relève- ment des taux de la taxe sur la valeur ajoutée en faveur de l'AVS/AI; FF 7997 III 681), il faut bien admettre que la rente de retraite proposée par les initiatives entraîne des charges supplémentaires insupportables pour l'AVS. Par conséquent, faute de moyens financiers, nous ne saurions approuver ce modèle de retraite. 231,2 La rente en cas de revenu modeste provenant d'une activité lucrative Les initiatives proposent également d'octroyer la rente de retraite dès l'âge de 62 ans révolus lorsque l'assuré réalise encore un certain revenu. Avec l'initiative de la SSEC/FSE, l'assuré obtiendrait une rente de vieillesse entière et non réduite si son gain résiduel reste inférieur à une fois et demie le montant de la rente minimale. Ce revenu accessoire, autorisé dans certains limites, doit permettre aux personnes de condition modeste et titulaires de rentes peu élevées, d'améliorer ainsi leur situation. Cette réglementation, justifiée au plan de la politique sociale, tra- cerait toutefois une frontière très rigide entre le droit à une rente entière et l'absence de droit à une rente, et se révélerait insatisfaisante pour les personnes dont les reve- nus dépassent de peu la limite. En outre, il faudrait s'attendre à quelques difficultés dans la pratique, notamment pour traiter le cas des indépendants: leur revenu est en effet: soumis à des fluctuations parfois prononcées et n'est connu qu'avec retard par le biais des données fiscales. La loi devrait mieux préciser les conditions du droit à la rente de retraite pour les personnes qui continuent de travailler et gagnent peu. L'initiative du PES prévoit, elle, dès 62 ans, l'allocation d'une rente de retraite par- tielle en cas d'exercice d'une activité lucrative à temps partiel. Le législateur serait appelé à régler le droit à la rente et à mieux définir la notion d'activité résiduelle. Il lui incomberait notamment d'indiquer quel est le critère déterminant: la réduction du taux d'occupation ou la réduction du revenu. Dans ce cas, également, les difficultés d'appréhension des revenus des indépendants devraient être surmontées. 973231.3 Droit inconditionnel à la rente Selon les deux initiatives, il revient au législateur de déterminer l'âge ouvrant droit à une rente sans cessation totale ou partielle de l'activité lucrative. Les auteurs des initiatives retiennent un âge fixé entre 65 et 67 ans et affirment que le législateur pourrait adapter cette limite en fonction de l'évolution de la population et de la con- joncture, et conduire ainsi une politique de l'emploi. Toutefois si le retrait anticipé de la vie active, assorti de l'octroi d'une rente de vieillesse intégrale, devenait de plus en plus fréquent, un déplacement de la limite ordinaire de l'âge de la retraite n'aurait en pratique que des effets restreints. 232 Prestations de retraite et âge de la retraite en comparaison avec d'autres systèmes européens Des systèmes de rentes de retraite sont prévus par les législations sur les assurances de rentes de divers Etats européens; cependant, les réglementations y relatives se bornent en règle générale, contrairement à l'AVS, à n'assurer que les salariés (ainsi que les apprentis et, parfois, les indépendants). Dans ces systèmes de retraite étran- gers, le droit à une rente anticipée de vieillesse non réduite lors de la cessation de l'activité lucrative est souvent soumis à d'autres conditions, alternatives ou cumula- tives, telles que: réalisation d'une certaine durée de cotisations ou d'assurance, capa- cité de gain diminuée pour raisons de santé, chômage (dans cette dernière hypothèse, avec obligation le cas échéant de repourvoir le poste: Belgique, Espagne). Ces conditions d'octroi supplémentaires sont parfois devenues plus restrictives en- core au cours de ces dernières années, afin de garantir l'équilibre financier des sys- tèmes de rente concernés (p. ex. Allemagne, Autriche). Certains Etats ont préféré adapter l'âge flexible de la retraite de manière à motiver les cotisants à reporter le début du droit à leur rente de vieillesse (p. ex. de 57 à 65 ans en Italie, et de 61 à 70 ans en Suède). Enfin, d'autres Etats ont progressivement relevé l'âge de la retraite des femmes et/ou des hommes jusqu'à 65 ans, comme l'Allemagne, l'Autriche, la Grande-Bretagne et le Portugal. En général, les modifications des conditions d'octroi ont été décidées en même temps que d'autres mesures. Par exemple, la réforme des rentes opérée en Allemagne en 1992 a non seulement supprimé la possibilité d'octroi d'une rente de vieillesse sans réduction (à 60 ans pour les femmes et les chômeurs et à 63 ans pour les assurés disposant d'une longue durée de cotisation), mais a également porté l'âge légal de la retraite à 65 ans pour les hommes et les femmes, selon un plan de mise en oeuvre progressif, échelonné jusqu'en l'an 2005. La retraite flexible fut elle aussi revue et corrigée. Il est désor- mais possible d'en bénéficier à partir de 62 ans, avec une réduction de 0,3 pour cent pour chaque mois d'anticipation; la rente peut également être ajournée au-delà de l'âge de 65 ans; dans ce cas, elle est majorée de 0,5 pour cent pour chaque mois d'ajournement. En Autriche, les conditions d'accès à une rente anticipée ont elles aussi été modifiées dans un sens plus restrictif, par une réforme introduite en 1993. On a en effet prolongé la durée de cotisation à l'assurance exigée pour bénéficier des différentes possibilités d'anticipation et introduit un système de bonus qui encourage la poursuite de l'activité lucrative entre l'âge ouvrant le droit à la rente de retraite et l'âge ordinaire de la retraite. L'Autriche ajuste du reste elle aussi progressivement 974(entre 2024 et 2033) l'âge de la retraite des femmes (60 ans) sur celui des hommes (65 ans). En définitive, force est de relever que bon nombre de systèmes d'assurance de rentes étrangers ont décidé, si ce n'est déjà mis en oeuvre, des mesures de réforme dras- tiques destinées à maîtriser l'évolution du coût des rentes de vieillesse, évolution im- putable à la conjugaison d'un abaissement des limites d'âge ordinaires de la retraite ou d'une extension des possibilités de retraite anticipée d'une part, et d'une augmen- tation croissante de l'espérance de vie, d'autre part (p. ex. Suède, Finlande, Italie, Grande-Bretagne, Allemagne, Autriche). 233 Adoption des dispositions d'exécution conformément à l'initiative du PES L'initiative du PES impartit un délai de cinq ans à l'Assemblée fédérale, délai inscrit dans les dispositions transitoires de la constitution fédérale, à compter de l'acceptation de l'initiative, pour édicter les dispositions légales nécessaires. Si ce délai n'est pas respecté, le Conseil fédéral arrêtera les dispositions d'exécution re- quises. La concrétisation rapide de l'initiative est manifestement l'objectif de cette nonne. Du fait que les dispositions adoptées par le Conseil fédéral ne sont pas sou- mises au référendum, on s'écarterait ainsi sérieusement de la procédure législative usuelle tout en risquant de porter atteinte aux droits populaires. 3 Effets des initiatives 31 Conséquences financières 311 Aperçu des conséquences financières dans les domaines concernés en l'an 2005 Le tableau suivant donne un aperçu, par domaine, des conséquences financières de l'institution d'une rente de retraite; il chiffre les coûts supplémentaires, les écono- mies, ainsi que les pertes de cotisations. Les incidences financières sur l'assurance- maladie, l'assurance-accidents, les APG et les allocations familiales ne sont pas mentionnées, car elles sont minimes et se compensent d'une branche d'assurance à l'autre. Les conséquences financières sur le 2" pilier sont examinées au chapitre 314, alors que celles sur les rentrées fiscales et l'aide sociale le sont aux chapitres 316 et 317. Les montants indiqués sont valables pour l'an 2005, en fonction de la valeur du franc en 19972. Hypothèses d'évolution économique jusqu'en 2005, en pour-cent: année 1997 1998 1999-2001 dès 2002 salaires 0,0 1,0 2,5 4,5 prix 1,0 1,5 2,0 3,5 975(Montants en millions de francs) Domaine AVS AI PC AVS+AI+PC AC AVS+AI+PC+ AC Dépenses supplémentaires (+) ou économies (-) +2095 - 550 + 13 +1558 - 475 +1083 Pertes de cotisations 365 60 - 425 110 535 Total 2460 ^90 13 1983 -365 1618 A charge de l'assurance 2041 -215 - 1826 -341 1485 A charge des pouvoirs publics 419 -275 13 157 -24 133 Si on la compare avec les recettes de la taxe à la valeur ajoutée, la charge supplé- mentaire de 1618 millions de francs correspond à 0,7 pour cent environ. 312 Répercussions sur PAVS/AI Les répercussions des initiatives peuvent être chiffrées en juxtaposant les recettes et les dépenses issues du système en vigueur à celles qui résulteraient des initiatives. La 2° partie de la 10e révision de l'AVS est en vigueur depuis le 1"janvier 1997. En d'autres termes, le passage du concept du couple au système du Splitting s'accomplit progressivement. En l'an 2001, les dernières rentes pour couple en cours seront soumises au système du Splitting. En outre, l'âge de la retraite des femmes sera porté à 63 ans en l'an 2001 et à 64 ans en l'an 2005. L'abolition des rentes complémentai- res s'inscrit également parmi les points de la révision. Enfin, la réglementation con- cernant la prise de la retraite s'assouplira d'abord pour les hommes et, dès l'an 2001, aussi pour les femmes. Cette mesure se singularise par une longue période transi- toire. Pour éviter que cette période transitoire ne préjudicie une analyse financière comparative entre le régime proposé par l'initiative et le système actuel, nous admet- tons, dans nos calculs, que la période transitoire est déjà achevée et qu'il n'y a plus de frais transitoires. Les chiffres indiqués correspondent aux réalités de l'an 2005, mais sont exprimés en francs à la valeur actuelle3. Cette évolution des coûts dans l'AVS est comparée à l'évolution effective dans le graphique 1. Comme on le cons- tate, les coûts supplémentaires pour la rente de retraite augmentent progressivement, ce qui s'explique par le fait que la retraite anticipée instituée par la 10e révision de l'AVS génère aussi un accroissement de coûts durant la phase transitoire. Ces coûts, toutefois, disparaissent ultérieurement grâce à la réduction actuarielle. Selon le scénario "Trend" de l'OFS (Les scénarios de l'évolution démographique de la Suisse 1995-2050, OFS, Berne, 1996) 976Dépenses supplémentaires de l'AVS occasionnées par une rente de retraite à 62/65 ans, par comparaison au régime actud Graphique 1 2000 2005 2010 année 2015 2020 La rente de retraite serait octroyée aux hommes et aux femmes dès l'accomplis- sement de leur 62° année. L'âge à partir duquel le droit à la rente prendra naissance sans être lié à l'exigence d'une cessation d'activité lucrative sera fixé dans la loi. Nous partons de l'idée qu'un droit à la rente affranchi de toutes conditions devrait exister, tant pour les hommes que pour les femmes, dès l'accomplissement de leur 65" année. Par manque d'expérience, il convient d'estimer le taux de prise de retraite. Le pourcentage d'assuré(e)s susceptibles d'anticiper leur retraite parmi les hommes encore actifs et parmi toutes les femmes est indiqué au tableau ci-dessous. Pourcentages estimés des ayants droit optant pour une rente de retraite Age 62 63 64 Hommes En pour-cent 30 50 70 Femmes En pour-cent 75 80 85 En fonction de ces hypothèses, la somme des rentes AVS après l'institution d'une rente de retraite excéderait de 2095 millions de francs la somme des rentes versées conformément au régime actuel. La somme des cotisations, elle, resterait inférieure de 365 millions à celle encaissée actuellement. Comme les pouvoirs publics partici- pent au financement de l'AVS à raison de 20 pour cent des dépenses, les assurés de- vraient supporter des dépenses supplémentaires de 1676 millions de francs et une diminution des cotisations de 365 millions de francs. Si la totalité de ces coûts, soit 2460 millions de francs, devait être couverte par un relèvement de la taxe à la valeur ajoutée, le taux de cet impôt devrait être majoré de 1,1 pour cent. Pour le calcul des économies réalisées dans l'Ai, on est parti du principe qu'aucune rente d'invalidité ne serait plus versée à partir de la 62° année, les personnes concer- 977nées étant transférées dans l'AVS dès cet âge. Il semble en effet peu indiqué d'exiger de l'Ai qu'elle instruise une demande si la rente correspond de toute ma- nière à la rente de retraite de l'AVS. Compte tenu de ces hypothèses, la somme des rentes versées par l'Ai diminuerait de 550 millions de francs, dont une moitié serait à la charge des pouvoirs publics. L'instauration d'une rente de retraite entraînerait en outre pour l'Ai une perte de cotisations de 60 millions de francs. Dans l'ensemble, les économies de l'Ai s'élèveraient à 490 millions de francs, dont 215 millions de francs au profit de l'assurance et 275 millions de francs au profit des pouvoirs pu- blics. 313 Répercussions sur les prestations complémentaires Avec l'adoption des initiatives, le nombre des bénéficiaires de rente AVS âgés de 62 à 65 ans augmenterait et, par conséquent, le cercle des personnes susceptibles de bé- néficier de prestations complémentaires aussi. Etant donné que seuls 3 pour cent des bénéficiaires de cet âge sont tributaires des prestations complémentaires, les coûts supplémentaires ne devraient pas dépasser 13 millions de francs par année. 314 Répercussions sur la prévoyance professionnelle A l'heure actuelle, la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP; RS 831.40) prévoit, de manière générale, le même âge de la retraite que la LAVS. Toutefois, conformément à l'article 13, 2e ali- néa, LPP, les institutions de prévoyance peuvent déroger à ce principe et édicter des dispositions réglementaires aux termes desquelles le droit aux prestations de vieillesse - d'un montant toutefois réduit - prendra naissance dès le jour où l'activité lucrative cessera entièrement ou partiellement. Comme de nombreuses institutions de prévoyance ont fait usage de cette possibilité, cette disposition sur le droit aux prestations instaure en fait un régime de rente de retraite. On part du principe qu'indépendamment de l'âge légal de la retraite (65 ou 67 ans), la rente de vieillesse octroyée par la LPP pour une durée complète de cotisations (à savoir de la 25" année à l'âge normal de la retraite) équivaut au 36 pour cent du der- nier salaire LPP coordonné, ce qui correspond au but fixé actuellement par la LPP. On admet les taux de bonification suivants: Bonifications de vieillesse Bonifications en cas d'Age Bonifications en cas d'âge selon les dispositions en vigueur de la retraite à 65 ans de la retraite à 67 ans (art. 15 LPP) pour les hommes et les femmes pour les hommes et les femmes Age Taux en pour-ccnl du s<ila Jrc coordonné Age Taux en Age pour- cent du salaire coordonné Taux en pour-cent du salaire coor- donné Hommes Femmes 25-34 35-44 45-54 55-65 25-31 32-41 42-51 52-62 7 10 15 18 25-34 35-44 45-54 55-65 7 10 15 18 25-36 37-46 47-56 57-67 6 10 14 16 978Les répercussions financières des initiatives sur la prévoyance professionnelle se font sentir d'abord dans le secteur des cotisations. Ainsi, le montant des cotisations versées aux institutions de prévoyance (tant d'épargne que de risque) viendrait à di- minuer si les assurés touchaient des prestations de vieillesse de manière anticipée. En retenant un taux d'anticipation égal à celui établi dans l'AVS, et nonobstant le fait que les cercles de personnes assurées ne sont pas les mêmes dans la prévoyance professionnelle et dans l'AVS, les cotisations encaissées par la prévoyance profes- sionnelle obligatoire seraient inférieures de 430 millions de francs (âge de la retraite 65 ans), voire de 1700 millions de francs (âge de la retraite 67 ans) en l'an 2005, en valeur actuelle. A long terme, il faut compter sur des pertes de cotisations de la même importance qu'en 2005. Ces pertes de cotisations seraient donc quatre fois plus grandes si l'âge de la retraite était fixé à 67 ans plutôt qu'à 65 ans, cela parce que les taux de bonification, pour un âge de la retraite à 67 ans, doivent nécessaire- ment être plus bas que pour un âge de la retraite fixé à 65 ans. On observera que des départs à la retraite anticipés réduisent le nombre des forces de travail disponibles sur le marché de l'emploi. Une telle conséquence peut toutefois être neutralisée par l'arrivée de nouvelles forces de travail. Dans la mesure où ces nouvelles forces de travail verseront elles aussi des cotisations, l'importance des pertes de cotisations susindiquées pourrait être fortement relativisée. Les répercussions sur les prestations diffèrent selon le genre de celles-ci. Par rapport au régime actuel, les prestations allouées en couverture d'un risque (en cas de décès ou d'invalidité de l'assuré) ne subiront aucun changement, si ce n'est pour les fem- mes assurées qui bénéficieront d'une légère amélioration de prestations, d'environ quatre pour cent. Les prestations de vieillesse, ou celles qui en sont dérivées (rentes de veuvage, d'orphelin, d'enfant), seront réduites en cas d'anticipation de la retraite. Ces réductions s'expliquent par une plus longue durée de perception d'une part, et, d'autre part, par une durée de cotisations plus courte. Il en résulte les taux de rentes ci-après: Rente de vieillesse en pour-cent du dernier salaire coordonné Age de la Age de la retraite 65 ans Age de la retraite 65 ans Age de la retraite 67 ans pour retraite pour les hommes/ pour les hommes et les femmes les hommes et les femmes 62 ans pour les femmes, selon le régime actuel Femmes 62 63 64 65 66 67 29,3 34,5 31,5 33,7 36 29,3 (8 1,5% de 36) 3 1,5 (87,5% de 36) 33,7 (93,5% de 36) 36 25,9 (72 % de 36) 27,8 (77% de 36) 29,7 (82,5% de 36) 31,7 (88% de 36) 33,8 (94% de 36) 36 II convient de signaler que 40 années sont nécessaires pour que toutes les rentes de vieillesse de la LPP représentent le 36 pour cent du dernier salaire coordonné LPP. Ce sera le cas dès l'année 2025. Une rente de vieillesse qui prendra naissance en 2005 ne correspondra qu'au 24 pour cent du dernier salaire coordonné LPP. Ce phé- 979nomène démontre que, dans une assurance financée par capitalisation, les change- ments se répercutent immédiatement sur les cotisations, mais bien plus tard sur les prestations. En considérant l'ensemble de la prévoyance professionnelle (obligatoire et surobli- gatoire), la diversité des règlements des caisses de pension ne permet pas de quan- tifier précisément les répercussions des initiatives sur la somme des cotisations. De même, il n'est pas possible de dire comment seront adaptés les plans de prévoyance à la nouvelle réglementation sur l'âge de la retraite de l'AVS. Par conséquent, une description un tant soit peu détaillée de ses effets sur les prestations allouées aux as- surés n'est guère envisageable. Les pourcentages des taux de rente pour l'âge de la retraite ordinaire dans la prévoyance professionnelle obligatoire, indiqués entre pa- renthèses au tableau ci-dessus, peuvent cependant être repris à titre indicatif pour l'ensemble de la prévoyance professionnelle. 315 Répercussions sur l'assurance-chômage Nous admettons qu'à partir de la 62* année, plus aucune indemnité journalière ne peut être touchée. En tenant compte du nombre réel des sans-emplois âgés de 62 à 64 ans en janvier 1996, et de l'accroissement de la population d'ici l'an 2005, les économies réalisées seraient de l'ordre de 225 millions de francs. Les personnes actives partant à la retraite ne seront que partiellement remplacées, en raison de la nécessité de supprimer des emplois. Les postes de travail disponibles suite à ces départs à la retraite ne vont pas nécessairement être repourvus par des bé- néficiaires d'indemnités journalières de l'assurance-chômage. En effet, les nouveaux arrivants peuvent également provenir des cercles de personnes en fin d'ap- prentissage, de personnes désirant reprendre une activité lucrative, voire de per- sonnes qui auraient déjà épuisé leur droit aux indemnités. En admettant que seule- ment la moitié des emplois occupés par des personnes prenant une retraite anticipée soient maintenus après leur départ, et que les deux tiers de cette moitié soient re- pourvus par des chômeurs, les économies atteindraient 250 millions de francs. L'abandon de l'activité lucrative entraîne une perte de cotisations de 110 millions de francs. Au total, les économies de l'assurance-chômage pourraient donc s'élever à 365 millions de francs.4 316 Répercussions sur la Confédération La part de la Confédération aux dépenses de l'AVS s'élève à 17 pour cent. Elle at- teint 37,5 pour cent dans l'Ai, 22 pour cent pour les prestations complémentaires et 5 pour cent pour l'assurance-chômage. La mise en oeuvre des initiatives occasionne- rait à la Confédération des dépenses supplémentaires de 129 millions de francs, ré- parties comme suit: dépenses supplémentaires pour l'AVS: 356 millions de francs; pour les PC: 3 millions de francs; pour l'Ai: économies de 206 millions de francs et pour l'assurance-chômage: économies de 24 millions de francs. 4 Ces estimations se fondent sur des analyses de Stefan Spycher, rapport sommaire d'une modification d'une année de l'âge de la retraite, Büro für arbcits- und sozialpolitische Studien, Berne 1997 980L'impôt fédéral direct devrait compter sur une diminution de ses rentrées de l'ordre de 17 millions de francs, imputable au changement de situation financière des per- sonnes concernées. 317 Répercussions sur les cantons La part des cantons aux dépenses de l'AVS s'élève à 3 pour cent. Elle est de 12,5 pour cent pour l'Ai et de 78 pour cent pour les PC. Au regard de cette répartition, les dépenses des cantons pour les assurances sociales et l'aide sociale diminueraient de 4 millions de francs grâce aux initiatives. Ainsi, les coûts supplémentaires attein- draient 63 millions de francs pour l'AVS et 10 millions de francs pour les PC, alors que dans l'Ai, les économies s'élèveraient à 69 millions de francs. Des économies de l'ordre de 8 millions de francs pourraient être réalisées sur les dépenses de l'aide so- ciale.5 La faiblesse de ce montant s'explique par la mise en vigueur de la 10° révision de l'AVS, qui permet maintenant aux hommes de condition modeste de prétendre dès l'accomplissement de leur 63e année (pour les femmes, dès leur 62" année) à l'octroi d'une rente anticipée non réduite dans les faits, puisque les prestations com- plémentaires compensent la réduction légale. L'aide sociale s'en trouve soulagée d'autant. Les pertes sur les recettes fiscales des cantons se chiffrent à environ 90 roulions de francs. 318 Conséquences de la rente die retraite si la limite d'âge pour l'octroi d'une rente de vieillesse inconditionnelle est fixée à 67 ans pour les hommes et les femmes Les calculs précédemment établis partent de la prémisse que les femmes et les hom- mes percevraient une rente de vieillesse dès l'âge de 65 ans, lors même que lesdites personnes continueraient d'exercer une activité lucrative. Si cette limite d'âge était portée à 67 ans, les coûts supplémentaires seraient inférieurs de 340 millions de francs au total, pour s'élever finalement à 2120 millions de francs. Ces chiffres repo- sent sur l'hypothèse qu'à partir de l'accomplissement de leur 65e année, 20 pour cent des hommes capables de travailler et 10 pour cent de toutes les femmes pour- suivraient l'exercice d'une activité lucrative. En comparaison du système en vigueur, les coûts supplémentaires occasionnés aux régimes de l'AVS/AI/PC s'élèveraient alors à 1635 millions de francs. Dans l'ensemble, les frais supplémentaires se chif- freraient à 1260 millions de francs. Par rapport à une limite d'âge fixée à 65 ans, les effets sur l'assurance-chômage sont négligeables. 319 Budget de l'AVS Le tableau reproduit à l'Annexe 1 décrit l'évolution du budget de l'AVS après la mise en vigueur de la 10e révision de l'AVS. Sa lecture permet d'observer que no- nobstant la majoration d'un pour cent du taux de la taxe sur la valeur ajoutée, desti- née à compenser le vieillissement démographique, le compte de l'AVS en capital se- ra épuisé d'ici l'an 2010. Sur la base des analyses de Stefan Spycher, rapport sommaire d'une modification d'une année de l'âge de la retraite, Büro für arbeits- und sozialpolitische Studien, Berne 1997, et de Hanspctcr Rüst, Sozialbericht Kanton Zürich 1995 98132 Effets sur l'état du personnel L'acceptation des initiatives contraindrait la Confédération à augmenter son person- nel auprès de la Caisse fédérale de compensation et de la Caisse suisse de compensa- tion. Des besoins supplémentaires en personnel seraient ressentis dans la même me- sure par les caisses cantonales de compensation, ainsi que par les caisses de compen- sation professionnelles. L'ampleur desdits besoins dépendrait essentiellement des mécanismes mis en place pour contrôler l'application des critères de retraite et de mise en valeur de la capacités de gain résiduelle, ainsi que de la manière dont se- raient appliqués les correctifs qu'il y aurait lieu d'opérer sur les rentes durant toute la période d'anticipation. Les inconnues sont encore trop nombreuses pour donner une estimation chiffrée définitive des coûts. 4 Relations avec le droit européen 41 Le droit de la Communauté européenne Le droit de la Communauté européenne, dans son état actuel, ne contient aucune prescription régissant l'âge de la retraite. Les Etats membres ont par conséquent toute latitude pour fixer cet âge. La directive 79/7 du Conseil, du 19 décembre 1978, relative à la mise en oeuvre pro- gressive du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale6 - directive dont le but est d'éliminer toute discrimination directe ou indirecte basée sur le sexe dans les régimes légaux de sécurité sociale - permet aux Etats membres d'exclure de son champ d'application la fixation de l'âge de la retraite; de plus, dans un arrêt du 7 juillet 19927, la Cour de justice des Communau- tés européennes a jugé que l'article 7, lettre a), de cette directive «doit être interprété en ce sens qu'il autorise la fixation d'un âge légal de la retraite différent selon le sexe aux fins de l'octroi des pensions de vieillesse et de retraite ainsi que des discri- minations (...) qui sont nécessairement liées à cette différence». La proposition de directive présentée par la Commission le 27 octobre 1987 vise à compléter la mise en oeuvre du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes dans les régimes légaux et professionnels de sécurité sociale. Sur la question de l'âge de la retraite, deux solutions y sont retenues: - soit un âge de la retraite uniforme pour les hommes et les femmes, une mise en oeuvre progressive étant proposée pour faciliter la transition; - soit une limite flexible, les conditions - notamment celles relatives au nombre d'années d'assurance - devant être les mêmes pour les deux sexes. Tant le Comité économique et social que le Parlement ont émis des avis favorables quant au contenu de cette proposition. Pourtant, celle-ci demeure bloquée au niveau du Conseil depuis 1989. La Commission réfléchit à la possibilité de préparer une nouvelle proposition. Dans sa recommandation 82/857 du 10 décembre 1982 relative aux principes d'une politique communautaire de l'âge de la retraite, le Conseil invite les Etats membres à reconnaître comme un des objectifs de leur politique sociale la réalisation de la re- 6 BÖ n° L 6, du 10 janvier 1979, p. 24 7 Rs C-9/91, The Qucen v./ Sccrctary of State for Social Security, ex parte thé Equal Opportunitics Commission, Slg 1992 1-4297 982traite à la carte, c'est-à-dire, dans les conditions prescrites par leur législation, le li- bre choix du moment auquel les travailleurs salariés au sens de la législation natio- nale peuvent bénéficier de leur pension de retraite. Suivent une série de principes dont il est recommandé aux Etats de s'inspirer afin de réaliser progressivement ce but. 42 Les instruments du Conseil de l'Europe Le Code européen de sécurité sociale, du 16 avril 1964, a été ratifié par la Suisse le 16 septembre 1977 (RO 1978 1491). Notre pays en a accepté, en particulier, la partie V relative aux prestations de vieillesse, laquelle ne fixe pas un âge de la retraite dé- terminé, ni n'impose un âge égal pour les hommes et les femmes. L'article 26 dis- pose simplement que l'âge ouvrant droit aux prestations de vieillesse ne doit en principe pas dépasser 65 ans. Par ailleurs, la législation nationale peut suspendre les prestations si la personne qui y aurait eu droit exerce certaines activités rémunérées ou les réduire lorsque le gain du bénéficiaire excède un montant prescrit (art. 26, par. 3). Le Code européen de sécurité sociale (révisé), du 6 novembre 1990, qu'aucun Etat n'a ratifié jusqu'à présent, prévoit bien, à son article 3, paragraphe 6, que toute «Partie s'efforce de prendre les mesures appropriées pour assurer l'égalité de traite- ment aux personnes protégées des deux sexes dans l'application des parties du pré- sent Code (révisé) dont elle a accepté les obligations». Mais ce paragraphe se borne à concrétiser la déclaration, figurant dans le Préambule, relative à l'égalité entre femmes et hommes. Elle constitue une obligation pour les Parties de s'efforcer d'as- surer la mise en oeuvre du principe d'égalité entre femmes et hommes. Il ne s'agit que d'une disposition programmatoire laissant en fait une grande marge de manoeu- vre aux Parties contractantes. Aux termes de l'article 26 du Code (révisé), l'âge prescrit «ne peut dépasser 65 ans que si des critères démographiques, économiques et sociaux appropriés le justifient». En outre, si cet âge est égal ou supérieur à 65 ans, il doit être abaissé pour certaines catégories de personnes, comme par exemple celles qui étaient occupées à des travaux pénibles ou insalubres. Cependant, un Etat peut déroger à cette exigence lorsque sa législation prévoit des modalités d'assouplissement de l'âge donnant droit à pension, sous la forme d'anticipation et d'ajournement (art. 27). Parmi les instruments du Conseil de l'Europe, il faut encore mentionner une résolu- tion et une recommandation du Comité des Ministres aux Etats membres: - la Résolution (76) 32 du 21 mai 1976 sur les mesures de sécurité sociale en fa- veur des pensionnés ou des personnes qui demeurent actives après l'âge d'admission à pension de vieillesse, qui vise notamment à favoriser l'instauration de limites flexibles de l'âge de la retraite dans les législations nationales; — la Recommandation n° R (89) 3 du 6 mars 1989 sur la flexibilité de l'âge de la re- traite. 43 Compatibilité des initiatives avec le droit européen Les initiatives prévoient un âge de la retraite égal pour les hommes et les femmes. Le droit européen actuellement en vigueur ne l'impose pas, mais cela va dans le sens 983du principe d'égalité de traitement entre hommes et femmes et est conforme à la proposition de directive communautaire, pendante depuis 1987. Quant à l'assouplissement de la réglementation concernant l'âge de la retraite pro- posé dans les initiatives, tant le droit communautaire que les instruments du Conseil de l'Europe en recommandent l'introduction dans les législations nationales. Enfin, les instruments normatifs ne s'opposent pas à ce que l'octroi de la pension de vieillesse dépende de la cessation totale ou partielle de l'activité lucrative. 5 Avis de la Commission fédérale AVS/AI La Commission fédérale de l'AVS/AI, lors de sa séance du 16 octobre 1997, a invité le Conseil fédéral à recommander l'acceptation des deux initiatives, à chaque fois par 7 voix contre 6. Si l'objectif des initiatives, à savoir la création d'un régime de retraite à la carte, a été positivement apprécié d'une manière générale, des doutes, en revanche, ont été émis sur le financement et la conception des modèles prônés. Pour la majorité de la commission, les rentes de retraite telles que proposées tiennent compte des réalités du marché de l'emploi (facteur décisif pour la prise d'une retraite anticipée) et évitent à d'autres branches d'assurance de subir un report choquant des charges induites par les travailleurs vieillissants qui quittent la vie active contre leur gré avant l'accomplissement de l'âge ordinaire de la retraite. L'âge de la retraite ef- fectif est nettement plus bas que l'âge de la retraite légal. D'autre part, de nombreux pays connaîtraient un âge de la retraite sensiblement plus bas que la Suisse. L'acceptation des initiatives déchargerait l'assurance-chômage et l'assurance- invalidité considérablement plus que ne l'indiquent les calculs du Conseil fédéral. 11 y aurait lieu, également, de tenir compte des conséquences des initiatives sur l'assurance-maladie et l'assurance-accidents. Etant donné que les votations sur les initiatives ne sont pas liées à la 11e révision de l'AVS, et qu'elles n'y font pas obsta- cle, il ne faut pas concevoir la 11° révision de l'AVS comme contre-projet indirect aux initiatives. La minorité de la commission, au contraire, approuve la position du Conseil fédéral et partage son opinion selon laquelle un meilleur aménagement et un meilleur finan- cement de la retraite à la carte seront trouvés avec la 11' révision de l'AVS. A l'étranger, tous les pays qui connaissent la retraite à la carte ont dû introduire des restrictions en raison du nombre important de bénéficiaires, et cela indépendamment des difficultés rencontrées sur le marché du travail. Par ailleurs, le pourcentage d'ac- tifs de plus de 60 ans reste plus élevé en Suisse qu'à l'étranger; l'âge de la retraite effectif est ainsi moins éloigné de l'âge de la retraite légal qu'on ne l'admet généra- lement. 39775 984Budget de l'AVS avec taxe sur la valeur ajoutée Annexe Revenus provenant de la taxe sur la valeur ajoutée: 83% en faveur de l'AVS, 17% en faveur de la Confédération Effets transitaires inclus (Montants en millions de francs) Aux prix de 1997 Année 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Dépenses Total 26031 26249 26783 26817 28445 27915 29129 28709 30547 29897 31881 31568 33787 33254 Revenus Cotisations et recours 18814 18786 18965 19 157 19335 19623 19892 20141 20392 20596 20784 20965 21 145 21339 Capital de l'AVS Pouvoirs publics 5206 5249 5358 5364 5688 5583 5973 5883 6247 6113 6505 6439 6877 6766 Taxe sur la valeur ajou- tée 1262 1729 1747 1772 1797 1820 1841 1860 1877 1894 1909 1926 Intérêts 1008 908 816 775 706 632 548 482 383 295 173 51 -112 -276 Total 25028 24943 26401 27025 27476 27610 28210 28326 28863 28864 29339 29349 29819 29755 Modification -1003 -1306 - 382 208 - 969 - 305 - 919 - 383 -1684 -1033 -2542 -2219 -3968 -3499 Etat en fin d'année 22803 21 160 20363 20172 18807 17866 16343 15407 13202 11 723 8785 6269 2089 -1481 En pour- cent des dépenses 87.6 80.6 76.0 75.2 66.1 64.0 56.1 53.7 43.2 39.2 27.6 19.9 6.2 -4.5 Taux d'équilibre 9.2 9.3 8.8 8.6 9.0 8.7 8.9 8.7 9.1 8.8 9.4 9.2 9.8 9.6 Hypothèses de l'évolution économique en %: Année Salaires Prix 1997 0,0 1,0 1998 1,0 1,5 1999-2001 2,5 2,0 dès 2002 4,5 3,5 985Arrêté fédéral Projet concernant l'initiative populaire «pour un assouplissement de l'AVS - contre le relèvement de l'âge de la retraite des femmes» du L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, après l'examen de l'initiative populaire du 13 mai 1996' «pour un assouplissement de l'AVS - contre le relèvement de l'âge de la retraite des femmes»; vu le message du Conseil fédéral du 15 décembre 19972, arrête: Article premier ' L'initiative populaire «pour un assouplissement de l'AVS - contre le relèvement de l'âge de la retraite des femmes» est valable et est soumise au vote du peuple et des cantons. : L'initiative a la teneur suivante: La constitution fédérale est complétée comme suit: Art. 34""'", 2' al., sixième et septième phrases (nouvelles) '... Le droit à la rente de vieillesse prend naissance après 62 ans révolus si aucune activité lucrative n'est exercée ou si le revenu perçu est inférieur à une fois et de- mie la rente minimale. La loi fixe l'âge donnant inconditionnellement droit à la rente.... Art. 2 L'Assemblé fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative. 39775 1 FF 1996 III 303 2 FF 1998 965 986Arrêté fédéral Projet concernant l'initiative populaire «pour une retraite à la carte dès 62 ans, tant pour les femmes que pour les hommes» dû L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, après l'examen de l'initiative populaire du 22 mai 1996' «pour une retraite à la carte dès 62 ans, tant pour les femmes que pour les hommes»; vu le message du Conseil fédéral du 15 décembre 19972, arrête: Article premier 1 L'initiative populaire «pour une retraite à la carte dès 62 ans, tant pour les femmes que pour les hommes» est valable et est soumise au vote du peuple et des cantons. 2 L'initiative a la teneur suivante: I La constitution fédérale est complétée comme suit: Art. 34^°"', g al. ( nouveau) "Le droit à la rente de vieillesse est reconnu dès l'âge de 62 ans révolus. La loi fixe l'âge auquel la rente est versée en cas de poursuite de l'activité lucrative et règle le droit à une rente partielle lorsque l'activité est abandonnée en partie. La loi peut abaisser l'âge ouvrant droit à la rente et prévoir, à certaines conditions, la percep- tion anticipée de celle-ci. II Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme suit: Art. 23 (nouveau) Si l'Assemblée fédérale n'édicte pas la législation correspondante dans les cinq ans suivant l'acceptation de l'article 34*""", 8e alinéa, le Conseil fédéral arrête les dispositions d'exécution nécessaires. Art, 2 L'Assemblée fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative. 39775 1 FF 1996V 119 2 FF 1998 965 987Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant les initiatives populaires «pour un assouplissement de l'AVS - contre le relèvement de l'âge de la retraite des femmes» et «pour une retraite à la carte dès 62 ans, tant pour les femmes que pour les hommes» du 15 décembre 1997 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 1998 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 10 Cahier Numero Geschäftsnummer 97.088 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 17.03.1998 Date Data Seite 965-987 Page Pagina Ref. No 10 109 353 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.