16. Dezember 1986 783 Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision #ST# Neunte Sitzung - Neuvième séance Dienstag, 16. Dezember 1986, Vormittag Mardi 16 décembre 1986, matin 8.00h Vorsitz - Présidence: Herr Dobler Mitteilung - Communication Präsident: Zum Anlass Ihres heutigen Geburtstages, Frau Bundesrätin Kopp, haben wir einen Blumenstrauss auf Ihr Pult stellen zu lassen, um so unseren Glück- und Segens- wünschen Ausdruck zu geben. Im Namen des Ständerates wünsche ich Ihnen alles Gute. (Beifall) #ST# 85.065 Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale Bericht des Bundesrates vom 30. Oktober 1985 (BBI III, 1) Rapport du Conseil fédéral du 30 octobre 1985 (FF III, 1) Antrag der Kommission Mehrheit Eintreten Minderheit (Bürgi, Schmid, Schönenberger, Steiner) Nichteintreten Proposition de la commission Majorité Entrer en matière Minorité (Bürgi, Schmid, Schönenberger, Steiner) Ne pas entrer en matière Binder, Berichterstatter: Als Präsident der Kommission «Totalrevision der Bundesverfassung» schliesse ich mich den Geburtstagswünschen des Herrn Ratspräsidenten an Sie, Frau Bundesrätin Kopp, herzlich an. Wir wissen heute genau, und das ist nicht selbstverständ- lich, was wir Ihnen schenken können. Sie brauchen heute keine weiteren Blumen und kein Gold; das haben Sie ohne- hin, oder werden es heute noch bekommen. Das schönste Geschenk, das wir Ihnen heute machen können, davon bin ich überzeugt, ist unser Beschluss, die Bundesverfassung total zu revidieren. Wenn wir diesen Beschluss fassen, wer- den Sie sicher einen schönen und glücklichen Tag erleben, und das wünsche ich Ihnen von Herzen. Wir sind ins Zeitalter der dritten industriellen Revolution eingetreten. Ein neuer Technologieschub führt zu gewalti- gen Veränderungen in Technik, Wissenschaft, Wirtschaft, Gesellschaft und nicht zuletzt auch in der staatlichen Gemeinschaft. Der Umdenkungs- und Umsteuerungspro- zess hat eingesetzt. In einer solchen Zeit des Umbruchs müssen wir auch an die grossen staatspolitischen Aufgaben unseres Landes denken. Wir dürfen unseren Geist und unsere Kraft nicht allzu stark mit politischen Alltagsgeschäf- ten belasten, sondern wir müssen uns auch die Frage stel- len, ob denn in dieser neu hereinbrechenden Zeit unser Kleinstaat Schweiz staatsrechtlich noch richtig verfasst sei. 1. Ein Blick zurück: Vom Staatenbund zum Bundesstaat: Ignaz Paul Vital Troxler, der als Arzt, Philosoph, Politiker und Pädagoge den grössten Schweizern des 19. Jahrhun- derts zuzurechnen ist, gehört zu den Vätern der Grundstruk- turen der heutigen Bundesverfassung. In der Zeit der Verfas- sungskämpfe veröffentlichte er in geistvoller und glänzen- der Dialektik seine Schrift: «Lieber Verderbnis und Heil der Eidgenossenschaft». Er geisselte in herber Kritik die damali- gen staatsrechtlichen Schwächen des Staatenbundes und verlangte eine neue Verfassung für einen eigentlichen Bun- desstaat, nach dem Vorbild und dem Muster der Vereinigten Staaten von Nordamerika. Im Jahre 1833 entwarf er eine Skizze dieser Verfassung, die bereits die entscheidenden Grundlagen der Eidgenossenschaft von 1848 aufzeichnete. So sah er zum Beispiel für die Legislative zwei Kammern vor, die eine als Vertreterin der Nation und die andere als Vertre- terin der Kantone. Die heftigen Auseinandersetzungen zwischen Föderalismus und Zentralismus führten schliesslich, nach dem Sonder- bundskrieg, zur Bundesverfassung vom Jahre 1848. Der Altmeister des schweizerischen Bundesstaatsrechtes, Prof. Dr. Giacometti, schreibt in seinem Bundesstaatsrecht: «Die Bundesverfassung des Jahres 1848 stellt ein Werk von gros- ser, politischer Einsicht dar. Die zentralistischen, unitari- schen Tendenzen und die althergebrachten Ansprüche der Kantone auf Erhaltung ihrer Existenz sind darin in glückli- cher Weise ausgeglichen. In dem nach dem amerikanischen Vorbild eingeführten Zweikammersystem - Nationalrat und Ständerat-gelang es, die zwei grossen politischen Richtun- gen, die seit 1832 im Leben des Bundes miteinander rangen, organisch zu verbinden und sie in den Dienst der nationalen Sache zu stellen. Die Abgrenzung der Kompetenzen zwi- schen Bund und Kantonen bot ein zweites Mal den Anlass, die Kantone durch einen Kompromiss für die Interessen des Bundes zu gewinnen. Zentralismus und Föderalismus sind seither lebendige, sich unterstützende Elemente unseres nationalen Lebens geworden.» Gemäss der Bundesverfassung von 1848 war die Schweiz noch eine repräsentative Demokratie. Die gesetzgebende Gewalt lag praktisch ausschliesslich beim Parlament. Ende der sechziger Jahre des letzten Jahrhunderts feierte die neue, demokratische Bewegung in vielen Kantonen grosse politische Erfolge. Auch im Bund machte sich eine Revi- sionsbewegung stark und setzte, nach der Verwerfung der neuen Bundesverfassung von 1872, schliesslich die heute noch gültige Bundesverfassung vom Jahre 1874 politisch durch. Diese neue Verfassung sah wohl das fakultative Gesetzesre- ferendum, nicht aber die Gesetzesinitiative vor, und die Einführung der Verfassungsinitiative erfolgte erst im Jahre 1891, also vor nicht einmal hundert Jahren. Seit 1874 hat keine Totalrevision der Bundesverfassung mehr stattgefun- den. Die Fortbildung des Verfassungsrechtes fand auf dem Wege der Partialrevisionen der Bundesverfassung statt. Seit 1874 ist die Bundesverfassung sehr oft und mit immer grös- serer Hektik geändert worden. So wurden in dieser Zeit 54 neue Artikel in die Bundesverfassung aufgenommen und 63 Artikel geändert oder aufgehoben. Allein in den letzten 20 Jahren fanden über 40 Partialrevisionen der Bundesverfas- sung statt. Zur Zeit - das scheint mir sehr wichtig zu sein - sind Partialrevisionen angekündigt, zustande gekommen oder stehen bereits beim Bundesrat oder beim Parlament in Beratung, die praktisch die Hälfte aller Verfassungsbestim- mungen betreffen. Vor rund 20 Jahren, am 15. und 28. Juni 1966, haben die beiden Räte einstimmig die Motionen von Ständerat Obrecht und Nationalrat Dürrenmatt angenommen, wonach eine Totalrevision der Bundesverfassung an die Hand zu nehmen sei. Die Motion Dürrenmatt habe ich noch als junger Nationalrat mitunterzeichnet. Der geltenden Verfassung von 1874 wurde vor allem vorge- worfen, sie sei unübersichtlich, unsystematisch, wider- sprüchlich, kaum lesbar, enthalte völlig nebensächliche undConstitution fédérale. Rapport sur la révision totale 784 16 décembre 1986 überholte Bestimmungen und weise in wichtigen und wesentlichen Fragen Lücken auf. 2. Auf dem Weg zur Totalrevision der Bundesverfassung: Im Jahre 1959 verlangte Professor Dr. Max Imboden, Verfas- ser der aufrüttelnden Schrift über das «helvetische Malaise», eine Totalrevision der Bundesverfassung, um das «Notwendige vom Beiläufigen» zu trennen. Er entwarf mit seinen Studenten eine Bundesverfassung, wie sie sein könnte. Gestützt auf die bereits erwähnten und von den eidgenössi- schen Räten einstimmig angenommenen Motionen Obrecht und Dürrenmatt setzte der Bundesrat eine Kommission unter dem Vorsitz von alt Bundesrat Wahlen ein. In den Jahren 1967 bis 1973 trug diese Kommission Material zusammen und führte eine breit angelegte Befragung der Kantone, Parteien, der Wirtschaft, der Hochschulen und überhaupt al er interessierten Kreise durch. Der Schlussbericht Wahlen ist ein umfassendes und impo- nierendes Werk über Möglichkeiten und Grenzen einer Ver- fassungsrevision. Hier werden die tragenden Fundamente einer neuen Bundesverfassung aufgezeigt. In den Jahren 1974 bis 1977 hat die Expertenkommission unter dem Vorsitz von Bundesrat Furgler, welche aus 46 Mitgliedern aus allen Kreisen der Bevölkerung, der Wissen- schaft, der Wirtschaft und der Politik bestand, einen Verfas- sungsentwurf samt Begleitbericht ausgearbeitet, welcher- was vielfach übersehen wird - auch Minderheitsanträge enthält. Dieser Verfassungsentwurf, der Grundlage für inter- essante und spannungsgeladene Auseinandersetzungen wurde, stellte einen helvetischen Bestseller dar und erreichte einen Bestellungseingang von rund 250 000 Exem- plaren, was wohl kaum von einem anderen Produkt der Eidgenössischen Drucksachen- und Materialzentrale behauptet werden kann! Aber dieser Verfassungsentwurf, der auch nach Meinung der Kommission nie tel quel in Kraft treten sollte, löste in bestimmten Kreisen tiefsitzende Aeng- ste aus, die bis heute offenbar noch nicht überall überwun- den sind. In den Jahren 1978 bis 1979 wurde das Vernehmlassungs- verfahren durchgeführt. Es gingen 885 Vernehmlassungen ein. Die überwiegende Mehrheit der Vernehmlasser bekennt sich zu einer Totalrevision der Bundesverfassung. Mit jeweils einer Ausnahme treten alle Kantone und alle Parteien für die Totalrevision ein. Skeptisch ist hingegen die Wirt- schaft. In den Jahren 1981 bis 1985 arbeitete das Justiz-und Polizei- departement im Auftrag des Bundesrates eine Modellstudie für eine neue Bundesverfassung aus, die der Botschaft vom 6. November 1985 beigeheftet ist. Diese Modellstudie besitzt - das wurde auch in der Kommission erklärt - keinen ver- bindlichen Charakter und ist insbesondere kein Entwurf des Bundesrates für eine neue Bundesverfassung. Im Verlaufe der letzten Jahre sind sodann weitere Entwürfe für neue Bundesverfassungen erschienen, so etwa der Entwurf der Freisinnig-demokratischen Partei der Schweiz und der Entwurf der Professoren Alfred Kölz und Jörg Paul Müller. Mit Bericht über die Totalrevision der Bundesverfassung vom 30. Oktober 1985, richtig 6. November 1985, gibt der Bundesrat bekannt, dass er die feste Ueberzeugung vertritt, die Totalrevision der Bundesverfassung sei einzuleiten. Nach 20-jährigen Vorarbeiten möchte der Bundesrat hinge- gen keine «Fahrt ins Blaue» antreten. Er will deshalb den Willen des Parlamentes kennenlernen. Er schlägt den eidge- nössischen Räten vor, vom Bericht Kenntnis zu nehmen; zu beschliessen, dass die Bundesverfassung total zu revidieren sei; den Bundesrat zu beauftragen, dem Parlament Bot- schaft und Entwurf zu einer total revidierten Bundesverfas- sung vorzulegen. 3. Die Arbeiten der ständerätlichen Kommission: Die aus 15 Mitgliedern bestehende Kommission klärte zunächst die Möglichkeiten des weiteren Vorgehens ab. Sie gelangte dabei zu folgenden Ergebnissen: Der Grundsatzentscheid zur Totalrevision kann in der Form einer Motion oder in der Form eines einfachen Bundesbe- schlusses gefasst werden. Die Kommission entschied sich einstimmig - sofern die Totalrevision überhaupt beschlos- sen wird-für den einfachen Bundesbeschluss. Der einfache Bundesbeschluss signalisiert mehr die Bedeutung des Entscheids als eine blosse Motion. Ferner ist beim einfachen Bundesbeschluss - im Gegensatz zur Motion - ein Diffe- renzbereinigungsverfahren zwischen beiden Räten möglich. Eine zweite Möglichkeit: Die Kommission des Erstrates, allenfalls eine gemeinsame Kommission beider Räte, erar- beitet den Entwurf einer total revidierten Bundesverfassung zuhanden der Bundesversammlung (Analogie zum Gesetz- gebungsverfahren aufgrund einer parlamentarischen Initia- tive). Dieses Vorgehen wurde einstimmig abgelehnt. Wenn die Totalrevision beschlossen wird, soll der Bundesrat den Entwurf zu einer neuen Bundesverfassung ausarbeiten. Dritte Möglichkeit: Ein Verfassungsrat- und nicht das Parla- ment - berät den Verfassungsentwurf zuhanden von Volk und Ständen (Analogie zum Vorgehen bei den Totalrevisio- nen der Kantonsverfassungen, z. B. der Kantone Obwalden, Aargau, Uri, Basel-Landschaft, Solothurn und Jura). Die Kommission ist mit dem Bundesrat einverstanden, dass über die Einführung eines Verfassungsrates erst entschie- den werden soll, wenn der bundesrätliche Verfassungsent- wurf vorliegt. Sobald das Parlament im Besitze des Verfassungsentwurfes ist, können die eidgenössischen Räte oder allenfalls der Verfassungsrat auch entscheiden, ob stark umstrittene Neuerungen Volk und Ständen separat vorzulegen seien, ob sich eine Aufteilung in Sachbereichspakete aufdränge usw. In der ständerätlichen Kommission bildeten sich über die zentrale Frage der Totalrevision im Grunde genommen drei Gruppen: Die erste Gruppe, die sich im Verlaufe der Beratungen dann mit der dritten Gruppe zusammenschloss und so zur beacht- lichen Kommissionsmehrheit wurde, setzte sich aus Anhän- gern des bundesrätlichen Vorschlages zusammen (Kennt- nisnahme; Beschluss, die Bundesverfassung sei total zu revidieren; Auftrag - ohne Rahmenbedingungen - an den Bundesrat, dem Parlament Botschaft und Entwurf zu einer total revidierten Bundesverfassung vorzulegen). Die zweite Gruppe, die bis zum Schluss der Beratungen an ihrem Standpunkt festhielt und aus vier Kommissionsmit- gliedern bestand, wollte vom Bericht lediglich Kenntnis neh- men und dann das sogenannte Unternehmen «Totalrevision Bundesverfassung» vorbehaltlos abbrechen. Die dritte Gruppe bekannte sich zu einer sogenannten «mitt- leren Lösung» (Kenntnisnahme; Beschluss, die Bundesver- fassung sei total zu revidieren; Konkretisierung des Auftra- ges an den Bundesrat für den Verfassungsentwurf). In der Eintretensdebatte blieb unbestritten, dass die gel- tende Bundesverfassung erhebliche formale und inhaltliche Mängel aufweist, sowie unvollständig, unübersichtlich, unsystematisch, teilweise überholt und veraltet, wider- sprüchlich, sprachlich schwerfällig und schwer verständlich ist. Verfassungstext und Verfassungwirklichkeit klaffen aus- einander. Der Bürger, der die Verfassung in die Hand nimmt, legt sie sehr bald wieder zur Seite, weil sie kaum lesbar ist und unser Staatswesen in seinen wichtigen Grundstruktu- ren weder sichtbar noch verständlich macht. Trotz dieser schwerwiegenden Mängel gab sich die Kom- missionsmehrheit Rechenschaft, dass ein sogenannter «grosser Wurf» einer neuen Bundesverfassung in der heuti- gen Zeit politisch kaum realisierbar ist. Deswegen wurde das Justiz- und Polizeidepartement beauftragt, einen Zusatzbe- richt über die Möglichkeiten, die Probleme und die Konse- quenzen einer formalen Totalrevision vorzulegen. Dieser höchstinteressante Zusatzbericht vom Juli 1986 bildete die Grundlage für die weiteren Beratungen und Beschlussfas- sungen der Kommission. Der Zusatzbericht des Justiz- und Polizeidepartementes vom Juli 1986 belegt, dass eine formale Totalrevision im engen Sinne nicht viel bringt und reine Kosmetik wäre. Die mangel- hafte Systematik der geltenden Bundesverfassung müsste beibehalten werden. Man könnte die Sprache etwas verbes- sern, die einzelnen Artikel umstellen und durchnummerie-16. Dezember 1986 785 Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision ren sowie einige gegenstandslos gewordene Bestimmungen aufheben. Aber diese formale Revision im engen Sinn würde es dem Verfassungsgesetzgeber nicht einmal erlauben, einen umfassenden Grundrechtskatalog und staatsleitende Grundsätze in die neue Bundesverfassung aufzunehmen, bestehende Lücken zu schliessen, eine klare Kompetenzab- grenzung zwischen Bund und Kantonen vorzunehmen oder notwendige Verbesserungen und Anpassungen in der Orga- nisation des Bundes einzuführen (z. B. Einheitsinitiative). Die Kommission lehnte deshalb einhellig diese Variante einer Totalrevision der Bundesverfassung ab. Nachdem aber die geltende Verfassung unbestritten die in der Botschaft aufgeführten formalen und materiellen Män- gel aufweist, suchte die Kommissionsmehrheit einen mittle- ren Weg zwischen den Vorschlägen des Bundesrates und dem Abbruch der Bemühungen um eine neue Bundesver- fassung. Sie orientierte sich dabei - was guter eidgenössi- scher Tradition entspricht - am Vorbild der Kantone, die im Verlaufe der letzten Jahre ihre eigenen Verfassungen erfolg- reich total revidiert haben oder die im Begriffe stehen, solche Totalrevisionen durchzuführen. Seit dem Jahre 1958 haben acht Kantone- Genf, Nidwaiden, Tessin, Obwalden, Aargau, Uri, Basel-Landschaft und Solo- thurn - ihre Verfassungen total revidiert, mit meistens punk- tuellen inhaltlichen Neuerungen. In vier Kantonen - in den Kantonen Glarus, Thurgau, Tessin und Bern-sind Totalrevi- sionen der Kantonsverfassungen eingeleitet; und der Kan- ton Jura besitzt seit seiner Neugründung und seiner Auf- nahme in die Eidgenossenschaft eine vollständig neu konzi- pierte Verfassung. Die Kommission war mehrheitlich der Meinung, die Bundes- verfassung sollte nachgeführt, weiter entwickelt, in Ordnung gebracht werden. Sie bekannte sich, was in Artikel 3 des einfachen Bundesbeschlusses formuliert wird, zu einer for- malen Totalrevision im weiteren Sinne des Wortes. Das heisst konkret: Die Bundesverfassung soll das ganze gel- tende geschriebene und ungeschriebene Verfassungsrecht enthalten und bestehende Lücken schliessen. Die Bundes- verfassung soll nachgeführt und in Ordnung gebracht wer- den, so dass Verfassungstext und Verfassungswirklichkeit gegenseitig wieder übereinstimmen. Die Bundesverfassung soll das Verfassungsrecht verständlich darstellen, so dass der Bürger, der die Verfassung in die Hand nimmt, das sogenannte Koordinatensystem unseres Staatswesens wie- der mühelos und klar feststellen kann. Die Bundesverfas- sung soll das Verfassungsrecht systematisch ordnen. Hier sind bereits grosse Vorarbeiten geleistet worden. Ich könnte mir vorstellen, dass die neue Bundesverfassung, zum Bei- spiel wie der Verfassungsentwurf vom Jahre 1977, drei Teile aufweisen würde: Erster Teil: Grundrechte und staatslei- tende Grundsätze; zweiter Teil: Bund und Kantone; dritter Teil: Organisation des Bundes. Die neue Bundesverfassung soll sodann - das können Sie dem Artikel 3 des Beschlusses entnehmen - in Dichte und Sprache vereinheitlicht werden. Hier ist ein Missverständnis auszuräumen. Unsere Formulie- rung will nicht bewirken, dass alle Verfassungsbestimmun- gen die gleiche Regelungsdichte aufweisen müssen. Auch in die neue Bundesverfassung sind sehr wichtige Verfas- sungsbestimmungen aufzunehmen, die ganz bestimmt eine grössere Regelungsdichte benötigen als weniger wichtige Bestimmungen. Hingegen soll die völlige Unausgewogen- heit einzelner Verfassungsbestimmungen der heutigen Ver- fassung in Sprache und Dichte beseitigt werden. So enthält heute zum Beispiel der Artikel 32bis BV über die gebrannten Wasser im Handbuch der Bundesversammlung rund 56 Zei- len, während in Artikel 24quinquies BV der Gesetzgebung über die Atomenergie lediglich 4 Zeilen gewidmet werden. Die ganze Kulturpolitik des Bundes besitzt - mit Ausnahme des Denkmalschutzes- meines Erachtens überhaupt keine verfassungsrechtliche Grundlage. Die Kommission hat mich ausdrücklich beauftragt und ermächtigt, hier in diesem Rat die Erklärung abzugeben, dass der Bundesrat im Entwurf zur neuen Bundesverfas- sung auch materielle Aenderungen gegenüber dem gelten- den geschriebenen oder ungeschriebenem Verfassungs- recht als sogenannte Varianten vorschlagen kann. Dabei soll jedoch der substantielle Gehalt der geltenden Bundesver- fassung unangetastet bleiben. Der Föderalismus, der heute viel unangefochtener ist als vor etwa 20 Jahren bei Einlei- tung der Revisionsbemühungen, ist wiederum als wichtiges Strukturprinzip unseres Staatswesens in die neue Bundes- verfassung aufzunehmen. Der Bund soll im Sinne des gel- tenden Artikels 3 BV nur dort zuständig sein, wo dies die Verfassung express/s verbis sagt. Die bisherige Kompetenz- vermutung zugunsten der Kantone soll also bestehen blei- ben. Die Volksrechte sind beizubehalten und allenfalls im Sinne einer Variante als Einzelinitiative auszubauen. Ferner soll das bisherige Zweikammersystem, das sich seit Gründung des Bundesstaates bewährt und viel zur inneren Befriedung des Landes beigetragen hat, integral beibehal- ten werden. Im Sinne dieser Richtlinien ist der einfache Bundesbe- schluss über die Totalrevision der Bundesverfassung formu- liert worden. Eintreten auf den Bundesbeschluss wurde mit 11 zu 4 Stimmen beschlossen. Eine Kommissionsminder- heit, bestehend aus den Herren Kollegen Aubert und Jag- metti, wollte die von mir skizzierten Leitlinien in Artikel 3a noch detaillierter in den Bundesbeschluss aufnehmen. Ich werde in der Detailberatung zu diesem Minderheitsantrag Aubert und Jagmetti Stellung nehmen. In der Schlussabstimmung stimmte die Kommission dem einfachen Bundesbeschluss mit 10 zu 4 Stimmen bei einer Enthaltung zu. 4. Ein totaler Abbruch des Unternehmens «Totalrevision Bundesverfassung» wäre eine totale Resignation der eidge- nössischen Räte: In der Kommission hat niemand bestritten, dass die in der Botschaft aufgeführten Mängel der geltenden Verfassung tatsächlich bestehen. Während mehr als 20 Jahren ist mit einem ungewöhnlichen geistigen und zeitlichen Aufwand an der Vorbereitung der Totalrevision gearbeitet worden. Dabei war die Jugend unseres Landes besonders aktiv und mass- gebend beteiligt. In unzähligen Versammlungen, Jugendver- anstaltungen, Seminarien an den Universitäten usw. wurde die Verfassungsrevision besprochen und heftig diskutiert. Das notwendige Material für eine neue Bundesverfassung ist im Laufe der vielen Jahre gesammelt und aufbereitet worden. Die Kommissionsmehrheit möchte die Verantwor- tung nicht dafür übernehmen, dass wir jetzt unüberlegt, mutlos und kleingläubig resignieren. Das mit viel Begeiste- rung und Schwung begonnene Werk soll realistisch vollen- det werden. Dabei sind wir keine Gipfelstürmer und greifen nicht nach den Sternen. Wir bleiben nüchtern und wirklich- keitsnah und möchten in dieser Zeit des geistigen Umbruchs lediglich das Mögliche tun. Die neue Bundesver- fassung muss zumindest in drei Bereichen Klarheit schaf- fen: Im Grundrechtskatalog, im Verhältnis zwischen Bund und Kantonen und in der Organisation des Bundes. Die Kommissionsminderheit, bestehend aus vier Mitglie- dern, möchte hingegen tabula rasa machen und beantragt Nichteintreten auf den Bundesbeschluss. Zu den Argumenten der Kommissionsminderheit nehme ich hier nur kurz Stellung, behalte mir jedoch eine Erwiderung nach der Begründung des Minderheitsantrages allenfalls vor. Die Kommissionsminderheit sagt, unser politischer Apparat sei heute schon überfordert. Deshalb seien unsere Kräfte auf wichtigere Aufgaben als auf die Totalrevision der Bundes- verfassung zu konzentrieren. Ich gebe zu, dass wir wahr- scheinlich vor einer grossen geistigen und politischen Wende stehen; aber unsere wichtigsten politischen und wirtschaftlichen Probleme sind gegenseitig so vernetzt, dass sie auch nur in gegenseitiger Abstimmung gelöst wer- den können. Ich denke dabei an Umwelt, Energie und Wirt- schaft. Gerade in diesen Bereichen drängt sich eine Gesamtschau auf, weil wir sonst nur «Flickschusterei» betreiben. Allfällig vorgezogene Teilrevisionen, die notwen- dig werden können, sind unverändert in den endgültigen Entwurf für eine neue Verfassung einzubauen.Constitution 'fédérale. Rapport sur la révision totale 786 16 décembre 1986 Die Kommissionsminderheit traut sodann dem Bundesrat nicht und behauptet, unser Beschluss würde schliesslich in eine eigentliche materielle Totalrevision der Bundesverfas- sung ausmünden. Dieses Misstrauen ist unberechtigt. Frau Bundesrätin Kopp hat in der Kommission ausdrücklich erklärt, der Bundesrat werde unsere Debatte und jedes einzelne Votum genau verfolgen und sicher nur einen reali- tätsbezogenen Verfassungsentwurf ausarbeiten. Schliess- lich ist das Parlament auch noch da. Gemäss Verfassung kann das Parlament mit dem Verfassungsentwurf machen, was es will. Wir können und wollen heute die Freiheit und den Gestaltungswillen eines zukünftigen Parlamentes in kei- ner Weise vorbestimmen oder präjudizieren. Vielleicht herrscht bei der Beratung des Verfassungsentwurfes ein ganz anderer Zeitgeist und auch mehr Zuversicht gegen- über einer neuen Bundesverfassung als heute. Es gilt hier die lateinische Sentenz: tempera mutantur et nos mutamur in illis. Die Kommissionsminderheit behauptet, in der Abstimmung von Volk und Ständen würde eine neue Bundesverfassung keine Mehrheit finden. Hier bestaune ich geradezu die Weit- sichtigkeit und die Prophétie der Gegner der Totalrevision. Wenn wir uns gemäss Vorschlag der Kommissionsmehrheit an den Grundsatz halten: «In der Beschränkung zeigt sich der Meister», dann gehen wir genau den Weg, den die Kantone gegangen sind und deren neue Verfassungen zum Teil mit grossen Mehrheiten angenommen wurden. Wir befinden uns in einer Phase des Abwartens, in der auch der Bürger eher stillesteht, zuschaut, nachdenkt und sich fragt, wie denn die Zukunft zu gestalten sei. Diese Chance sollten wir nützen und als Politiker vorangehen. Damit komme ich zum Schluss. Die Kommissionsmehrheit tritt für eine «realitätsgebundene Verfassungsrevision» ein, wie sie vom bekannten Staatsrechtslehrer Prof. Dr. Kurt Eichenberger in der «NZZ» vom 12. Mai 1986 vorgezeichnet worden ist. Wir sind bewusst bescheiden. Aber wir sind nicht mut- und nicht hoffnungslos. Wir möchten nicht für zukünftige Zeiten handlungsunfähig sein. Wir gehen den Weg der «politisch praktischen Vernunft». Prof. Dr. Eichen- berger sagt dazu: «Die Bundesverfassung in Ordnung zu bringen, ihre Mängelliste abzubauen und sie gegenwarts- nah zu formen, sie also nachzuführen und aufzubereiten, das wäre, von Stand des Verfassungsrechtes her betrach- tet, bereits viel. Es wäre das Mögliche. Und es wäre doch eine politische Tat, auch wenn sie sich, historisch bewertet, vielleicht derjenigen von 1872/74 nicht an die Seite zu stellen vermöchte.» Ich bitte Sie, der Kommissionsmehrheit zuzustimmen. Ich danke Ihnen, Frau Bundesrätin Kopp, und allen Mitgliedern der Kommission, insbesondere den Kollegen Aubert und Jagmetti, die uns geholfen haben, den einfachen Bundesbe- schluss sorgfältig zu formulieren. Es wäre meines Erachtens ein sinnvoller Beitrag an die Siebenhundertjahrfeier unseres Landes, wenn wir im Jahre 1991 Volk und Ständen eine neue, nachgeführte Bundesverfassung unterbreiten könnten. Bürgi, Sprecher der Minderheit: Als Sprecher der Minderheit möchte ich mich zunächst vorbehaltlos den Geburtstags- wünschen für Frau Bundesrätin Kopp anschliessen. Ich beeile mich indessen beizufügen: Wir haben Frau Bundesrä- tin Kopp auch ohne totalrevidierte Bundesverfassung gern. Nun zu meinen eigentlichen Ausführungen. Im Jahre 1965 setzte ich als damaliges Mitglied des Nationalrates meine Unterschrift unter eine Motion zur Totalrevision der Bundes- verfassung. Der Grundgedanke der beiden Motionäre Obrecht und Dürrenmatt war damals einleuchtend: in einer durch unablässigen wirtschaftlichen Aufschwung gezeich- neten Zeit eine zündende staatspolitische Idee zu setzen. Die beiden parlamentarischen Vorstösse lösten in der Folge eine starke Bewegung in fast allen politischen Kreisen des Landes aus. Nicht minder deutlich fiel indessen eine starke Ernüchterung in den siebziger Jahren aus. Dafür gibt es vor allem zwei Gründe: Zum ersten löste der Entwurf der Exper- tenkommission Furgler nach seiner Veröffentlichung im Jahre 1977 starke bis heftige Kritik aus; vor allem wurde ihr eine zentralistische Grundtendenz und eine Schwächung der föderalistischen Grundstruktur der Eidgenossenschaft nachgesagt. Zum zweiten fand Ende der siebziger Jahre ein einschneidender wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Szenenwechsel statt. Grosse Teile der schweizerischen Wirtschaft sahen sich mit einer technologischen Herausfor- derung konfrontiert, die einen permanenten, heute noch bestehenden Anpassungsdruck geschaffen hat. Zu Beginn der achtziger Jahre gesellte sich die beunruhigende Erkenntnis über das Ausmass der bestehenden Umweltge- fährdung dazu. Sodann musste das Energieproblem als eine der zentralen Fragen auf die nationale Traktandenliste gesetzt werden. Schliesslich ist auch die langfristige Siche- rung des Netzes der sozialen Sicherheit eine anspruchsvolle Aufgabe unserer Zeit geworden, die keineswegs als gelöst bezeichnet werden kann. Die Bewältigung dieses Aufgabenkatalogs beansprucht die volle Kapazität des bestehenden politischen Apparates. Es bestehen grossie Zweifel, ob daneben noch genügend Kapazität für ein so anspruchsvolles Werk wie die Totalrevi- sion der Bundesverfassung besteht. Diese kritische Betrach- tung gilt insbesondere auch für die chronische Ueberla- stung des schweizerischen Milizparlamentes, die vor allem im Nationalrat kaum tragbare Ausmasse angenommen hat. Auf jeden Fall sollte ein zeitraubender Sonderaufwand, wie ihn eine Totalrevision der Bundesverfassung darstellt, eine faire Chance des Gelingens haben. Lassen Sie mich darüber mit Ihnen zusammen eine kurze Evaluation vornehmen. Es sei zunächst anerkannt, dass die Anträge der Kommis- sionsmehrheit ein höheres Ausmass an Realismus erkennen lassen, als es 1977 mit dem Bericht der Expertenkommis- sion der Fall war, indem für die Totalrevision einschrän- kende Leitplanken gesteckt werden sollen. Das gilt sowohl für den Kommissionsantrag in Artikel 3 des Beschlusses wie für den Minderheitsantrag Aubert/Jagmetti. Doch - das muss ich mit allem Nachdruck unterstreichen - haben sol- che einschränkende Beschlüsse keinerlei Rechtsverbind- lichkeit für das einzelne Ratsmitglied. Jedermann kann in den Beratungen der beiden Räte auf die Vorstellungen des Entwurfes 1977 oder auf anderes Gedankengut zurückgrei- fen. Nehmen wir einmal an, diese Kreise vermöchten sich in den Beratungen nicht durchzusetzen; dann bilden sie die erste enttäuschte Minderheit, die am Gelingen des Revi- sionswerkes wenig Interesse mehr hat. Ich wage vorauszu- sagen, dass sich weitere enttäuschte Minderheiten dazu gesellen werden. Das steht mit dem Programmpunkt irn Zusammenhang, welcher darauf hinzielt, die neue Verfas- sung, ich zitiere hier wörtlich aus dem Antrag der Kommis- sion: «.... in Dichte und Sprache zu vereinheitlichen.» Kon- kret bedeutet dies, dass die zum Teil langen Artikel der jetzigen Verfassung mit Bezug auf Inhalt und Sprache stark gekürzt werden. Diese detaillierten Artikel enthalten bekanntlich Fixpunkte zuhanden der späteren Gesetzge- bung. Sie erwiesen sich jeweils als notwendig, um über- haupt eine Mehrheit in Volk und Ständen zusammenzubrin- gen. Die Konzentration der Verfassung auf knappe Grund- sätze stellt deshalb eine hochpolitische und klippenreiche Rückzugsoperation dar. Das sei anhand von drei konkreten Artikeln näher dargelegt. Der Vorsorgeartikel 34quater ist zu Beginn der siebziger Jahre in anspruchsvoller politischer Situation als Kompro- miss der Sozialpartner entstanden. Er umfasst im Handbuch der Bundesversammlung 64 Zeilen, wozu sich noch 23 Zei- len in den Uebergangsbestimmungen der Verfassung gesel- len. In der Modellstudie des Justiz- und Polizeidepartemen- tes - ich muss sie anführen, da sie doch ein Bestandteil der bundesrätlichen Botschaft darstellt - enthält der Artikel 40 über sozialpolitische Ziele, über AHV, IV und BVG, ganze acht Zeilen. Sie können sich nun leicht vorstellen - und ich wende mich hier besonders auch an die Vertreter der Sozial- politik in diesem Rate-, welches Gerangel in den Beratun- gen der Kommissionen und des Plenums entsteht, welche Jalons aus der Verfassung zu entfernen und welche darin zu belassen sind.16. Dezember 1986 787 Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision Der Strassenbau und dessen Finanzierung ist in den Arti- keln 36bis und 36ter geordnet, welche im Handbuch der Bundesversammlung zusammen 49 Zeilen umfassen. Das Modell des Justiz- und Polizeidepartementes weist über den ganzen Fragenkomplex in Artikel 36 insgesamt 4 Zeilen auf. Der jetzige Artikel 36ter über die Verteilung des Treibstoff- zolles ist dabei erst drei Jahre alt. Er enthält unter anderem Bestimmungen über die Förderung des öffentlichen Ver- kehrs und zugunsten von Umweltschutzmassnahmen. Die Verfechter des öffentlichen Verkehrs und des Umweltschut- zes werden sich kaum kampflos aus der Verfassung ver- drängen und auf die Gesetzgebung verweisen lassen. Grosse Zweifel sind darüber wohl angebracht. Einen besonderen Fall stellen in der geltenden Verfassung die Bundesfinanzen dar. In Artikel 43 der Modellverfassung Justiz- und Polizeidepartement sind diesem zentralen Kapi- tel eines Bundesstaates 10 Zeilen gewidmet. Der jetzt beste- hende Artikel 41ter umfasst demgegenüber 57 Zeilen. Dazu kommen 47 Zeilen in Artikel 8 der Uebergangsbestimmun- gen der Verfassung, total also 104 Zeilen. Darin ist eine Befristung der Finanzordnung und sind Höchstsätze der Bundessteuern enthalten. Das ist mit Bezug auf Verfas- sungsästhetik gewiss nicht schön, aber von Volk und Stän- den ausdrücklich so gewollt. Der Verfasser der Zusammen- fassung der bundesrätlichen Botschaft macht es sich allzu leicht, wenn er schreibt: «Die Finanzordnung stolpert von einem Provisorium ins andere.» Der politische Sinn der heutigen Regelung liegt doch darin, den Steuerzahlern die Gelegenheit zu verschaffen, ihre Steuerlast periodisch zu überprüfen. All jenen, die dies im Rahmen einer Totalrevision ändern möchten, sei schon heute Glück gewünscht. Sie wenden sich einem der anspruchvollsten Unterfangen in der schweizerischen Eid- genossenschaft zu. Das wage ich aufgrund meiner langjäh- rigen Erfahrung mit der Gestaltung solcher Vorlagen zu sagen. Es könnten weitere Artikel genannt werden, deren Verdich- tung in Sprache und Inhalt gleiche Schwierigkeiten bereitet. Aus Gründen der Zeitökonomie sei darauf verzichtet. Entscheidend sind indessen die Schlussfolgerungen für die Abstimmungskonstellation einer neu gestalteten Bundes- verfassung. Wie schon dargelegt, sind verletzte Minderhei- ten unvermeidlich, die sich am Abstimmungstag leicht zu einer Mehrheit vereinigen werden. Ihnen kommt der Zeit- geist in der schweizerischen Eidgenossenschaft zugute, der grossen Würfen abgeneigt ist und dem begrenzten und überblickbaren Kompromiss den Vorzug gibt. Es ist eine Illusion zu glauben, dass das Stichwort Totalrevision der Bundesverfassung die aufrüttelnde Wirkung ausüben wird, um diese Konstellation grundlegend zu verändern. Kommissionspräsident Jules Binder und ich bekamen unlängst an einer Versammlung in St. Gallen einen lebhaf- ten Eindruck vom brennenden Interesse der Oeffentlichkeit für die Totalrevision. Der Chefredaktor der «Ostschweiz», Marco Volken, selber ein Befürworter der Totalrevision, schrieb über den Anlass: «Trotz der Qualität der beiden Referenten» - ich möchte dieses Kompliment vor allem an Herrn Binder weitergeben -, «mussten die Veranstalter, so auch die CVP des Kantons St. Gallen, einen übermageren Aufmarsch des Publikums feststellen.» Deshalb ist es ein Akt der Realpolitik, sich einzugestehen, dass eine Totalrevision der Bundesverfassung ein mit zu hohem Risiko ausgestatte- tes Unternehmen ist. Entscheidend ist die Tatsache, dass die dringenden Probleme unserer Zeit gelöst werden können, und dafür genügt das bis anhin angewandte System der Partialrevisionen vollauf. Partialrevisionen waren ja recht eigentlich die Garantie dafür, dass die politischen, gesell- schaftspolitischen und wirtschaftlichen Probleme in diesem Lande rechtzeitig angepackt werden konnten und können. Für den Umweltschutz beispielsweise gibt es die Rechts- grundlage. Es gilt nur, sie jetzt zu verwirklichen. Eine Total- revision ist dafür nicht notwendig. Aus all den genannten Gründen bitte ich Sie, dem Nichtein- tretensantrag der Kommissionsminderheit zuzustimmen. M. Aubert: A mon tour, je vous engage à voter l'arrêté que la commission vous propose. Je vous demande donc de décré- ter la révision totale de la Constitution fédérale et de charger le Conseil fédéral de faire un projet, dans un cadre que vous aurez défini d'avance. Ainsi que j'essaierai de le montrer tout à l'heure, l'entreprise me paraît justifiée pour deux raisons principales, qui en marquent d'ailleurs les limites. La vieillesse n'est pas un défaut. Mais la vieillesse, à elle seule, n'est pas une qualité non plus. D'une vieille Constitu- tion, il faut donc examiner, sans préjugé, sans mépris, mais sans nostalgie, si elle est encore en mesure de remplir la fonction pour laquelle elle a été faite. Notre Constitution est l'une des plus vieilles du monde. Elle n'est surpassée en âge que par celles du Canada, de la Belgique et des Etats-Unis. Mais les Constitutions de la Belgique et du Canada ont été profondément bouleversées au cours des quinze dernières années. Quant à celle des Etats-Unis: on la cite souvent en exemple, on a raison. C'est une Constitution majestueuse et vénérée. Mais il faut voir combien elle diffère de la nôtre. Elle est plus courte, trois fois plus courte. Elle est plus ouverte, c'est-à-dire qu'elle donne un champ plus large à l'interprétation. La preuve, c'est qu'en deux cents ans, elle a pu ne subir que dix-sept révisions partielles. La nôtre en a connu cent dix-sept en un siècle. Autant dire qu'indépendamment de la dimension des pays, les deux systèmes de pensée ne sont pas du tout comparables. Après l'avoir lue, relue, expliquée, pratiquée, je suis arrivé à la conviction que la Constitution suisse de 1874 ne répond plus que très imparfaitement à ce qu'on peut attendre de la loi fondamentale d'un Etat. Elle garde assurément tout son intérêt pour l'historien, qui se plaît à montrer, dans la super- position des styles, les strates de cinq générations. Elle est devenue très malcommode pour le citoyen, qui pense y découvrir les règles essentielles sur les libertés, les pouvoirs et les compétences, et qui ne les y trouve plus. La Constitution de 1874 souffre, en effet, de deux défauts majeurs, dont aucun, sans doute, ne peut être entièrement supprimé, et dont aucun, par conséquent, n'est totalement rédhibitoire, mais qui, par leur combinaison et leur intensité, ont atteint au cours des années un degré qui nécessite une correction. Ces deux défauts sont l'obscurité et la disparité. C'est d'eux que j'aimerais vous entretenir ici. Je dis d'abord que la Constitution est obscure. Plusieurs de ses parties essentielles ne se comprennent tout simplement plus. Chacun l'admet, quand il est sincère. Mais une vérité, si reconnue soit-elle, gagne à être illustrée par des exem- ples. J'en donnerai donc deux, tirés de domaines impor- tants. Le premier se rapporte à la liberté économique. Vous con- naissez le principe qui a été énoncé il y a une cinquantaine d'années: la liberté économique peut subir des dérogations quand une disposition spéciale de la Constitution le permet. Eh bien, les situations sont si compliquées, la pratique si inconstante, la doctrine si contradictoire, le structurel et le conjoncturel si mêlés que nous ne sommes plus capables, aujourd'hui, de définir ce que sont les dérogations, non plus que de dresser l'inventaire des règles particulières qui les autorisent. L'autre exemple vise, généralement, le partage des compé- tences entre la Confédération et les cantons. Il est devenu illisible. Je conviens volontiers qu'on n'en pourra jamais faire un tout à fait bien tranché. Ce genre de problème sera toujours difficile et les phrases que nous pourrons écrire ne lui apporteront pas de solution absolument parfaite. Mais le langage de la Constitution actuelle, avec ses lacunes et ses redondances, son mélange aléatoire de critères matériels et formels et de finalités, a produit un véritable gâchis. Naturellement, la question capitale est de savoir si l'obscu- rité est, en elle-même, un défaut. C'est vrai qu'on prétend qu'un jour Bonaparte aurait dit: il faut qu'une Constitution soit courte et obscure. Mais Bonaparte s'est toujours moqué des constitutions. Je ne vois pas qu'en cette matière nous le choisissions pour guide. Ceux donc qui, en Suisse, repre- nant à leur compte une partie de sa formule, se réjouissentConstitution fédérale. Rapport sur la révision totale 788 16 décembre 1986 que le brouillard enveloppe notre loi fondamentale, ne sont que des esthètes de fin de siècle ou des cyniques au petit pied. Voyez-vous, la vérité simple, normale, évidente, c'est que la Constitution, pour atteindre son but d'ordre, de justice et de paix, doit être compréhensible. Toute autre proposition n'est qu'une boutade médiocre. D'ailleurs, à ceux d'entre vous qui sont adeptes d'un gouvernement efficace, je rappellerai que l'ombre, dans une Constitution, loin d'être une vertu, signifie le doute, les arguties, les querelles d'experts, l'énergie dépensée dans de vaines controverses. J'ai parlé de l'obscurité. Je parlerai maintenant de la dispa- rité, qui est une notion un peu plus complexe. La Constitu- tion de 1874, cent fois révisée en cent ans, présente une étrange variété de formes, de genres et de proportions. Commençons par des exemples de caractère technique. Certains articles rappellent expressément la nécessité d'une base légale, d'autres l'ignorent. Certains articles demandent que les cantons soient consultés dans la préparation des lois fédérales, d'autres l'oublient. Et ces différences sont fortuites. Elles tiennent à l'époque où chacun de ces textes a été rédigé. Elles sont, en quelque sorte, le reflet de modes littéraires: on écrivait comme ceci en 1910, comme cela en 1930, encore autrement en 1960. Avec le résultat qu'un même principe, une même procédure, ont un fondement constitutionnel dans un domaine et n'en ont pas dans un autre qui lui est tout à fait semblable. Et encore: si le style seul était disparate. Mais c'est l'épais- seur des règles qui varie, sans autre explication que de pure circonstance. Nous avons cinquante lignes sur les boissons distillées, plus vingt lignes sur les boissons fermentées, plus encore douze lignes, fort malvenues, sur l'absinthe. En tout quatre-vingts lignes sur l'alcool. Mais seulement quatre lignes sur l'atome. Nous avons soixante lignes sur la pré- voyance sociale, mais seulement six lignes sur l'assurance- maladie et accidents. Et qu'on ne nous dise pas - j'ai soupçonné cette idée dans le discours de M. Bürgi - que les longs paragraphes sont nécessaires pour protéger les can- tons. Les cantons n'ont pas plus à craindre de l'AVS que de l'assurance-maladie, la législation fédérale sur les boissons alcooliques ne les menace pas davantage, et peut-être moins, que celle sur l'énergie nucléaire. Il y a pire: si les longs paragraphes n'étaient qu'inutiles. En réalité, ils sont souvent nuisibles, car leurs rigidités, inégale- ment placées, poussent au mépris du droit. Par exemple, la loi sur la prévoyance professionnelle n'a pas pu obéir en tous points à l'article 34quater, qui était beaucoup trop exigeant. Nous ne l'avons donc suivi qu'en partie et nous avons dit: pour le reste, on verra une autre fois. La semaine dernière, nous avons fait encore mieux, quand nous avons révisé la loi sur les finances de la Confédération. Nous avons délégué au Conseil fédéral le pouvoir d'emprunter, contre le texte formel de l'article 85. La Constitution serait adaptée plus tard, le Conseil fédéral l'a dit et l'a répété, et le président Schönenberger avec lui. Nous avons ainsi appris que la Constitution n'est plus une charte qu'on respecte, mais un document qu'on adapte. Ce n'est plus la loi qui doit être accordée à la Constitution, c'est maintenant la Constitution qui doit être ajustée à la loi. Et ce n'est pas tout. Si la Constitution est trop détaillée en de nombreux dOTiaines, il arrive aussi qu'elle tombe dans le défaut contra re, restant muette quand elle devrait parler. Elle a consacré quelques grandes libertés. Mais il y en a d'autres, non moins importantes, qu'elle a oublié de garan- tir. Il a fallu que le Tribunal fédéral le fît à sa place. De sorte qu'aujourd'hui une partie essentielle de notre Constitution s'est égarée dans les rayons de la jurisprudence. Notre devoir démocratique est de la rapatrier. Les adversaires de la révision totale nous font, essentielle- ment, deux objections qui méritent une réponse. La première consiste à dire qu'une suite de révisions par- tielles vaut mieux qu'une révision totale, parce qu'elle ménage la liberté des citoyens. Cette objection, qui s'inspire d'une certaine manière de pratiquer la démocratie directe, n'est pas méprisable. Mais il nous semble qu'elle n'est pas appropriée à notre affaire. La révision partielle est excellente pour résoudre des problèmes distincts. C'est elle qui nous a donné le suffrage féminin et le canton du Jura. Mais si c'est à la disparité de la Constitution que nous voulons porter remède, il est clair qu'une trentaine de révisions partielles, loin de la corriger, ne ferait que l'accentuer. Et si c'est l'obscurité de la Constitution que nous cherchons à dissi- per, il est évident que nous n'y parviendrons pas tant que nous n'aurons pas une vue sur l'ensemble de l'ouvrage. Ceux qui prônent les révisions partielles nous font alors penser à ces spécialistes de l'architecture qui, pour avoir trop étudié les chapiteaux, ont oublié la cathédrale. Bien entendu, si une révision totale devait introduire des nou- veautés substantielles dans nos institutions, la critique de nos adversaires prendrait un poids considérable et nous obligerait à examiner soigneusement les modalités de la procédure finale, en particulier la question de savoir si la Constitution révisée doit être soumise au référendum en un seul bloc ou en plusieurs morceaux. Cette remarque nous mène à la seconde objection, qui est de nature tout à fait politique. C'est ce que nous appellerons l'argument du «dérapage». Certains adversaires nous tien- nent à peu près ce langage: s'il ne s'agissait que de rendre la Constitution moins obscure et moins disparate, l'opération serait acceptable. Mais les imprudents qui l'entreprennent seront bientôt dépassés. L'annonce d'une révision totale fera naître toute sorte de revendications, qui engendreront toute sorte de surenchères, et ce qui aura commencé dans la sérénité finira dans le désordre. En termes simples: «On ne sait pas où tout cela nous conduira». J'aimerais ici leur rappeler que la révision dont nous parlons sera l'affaire de l'Assemblée fédérale, du Conseil fédéral et, pour finir, du peuple et des cantons suisses. J'aimerais leur faire observer qu'à en juger par les décisions qu'ils ont prises depuis plusieurs années, le Conseil fédéral est modéré, l'Assemblée fédérale prudente, le corps électoral franchement conserva- teur. A l'adresse de nos adversaires radicaux et démocrates- chrétiens, à l'adresse, en particulier, de M. Bürgi, je souli- gnerai même que leurs partis disposent, dans ce conseil, d'une majorité confortable. Rien ne peut se faire contre eux. Rien ne peut se faire sans eux. Si donc vous redoutez un dérapage, ce sont vos propres forces que vous craignez. Car c'est vous qui ferez la révision. Enfin, si d'aventure, le peuple cessait d'être conservateur, si vos partis cessaient d'être prudents, si un esprit de nouveauté se mettait à souffler sur la Suisse, la négation anxieuse que vous exprimez aujour- d'hui ne leur opposerait qu'une fragile barrière. Les citoyens de ce pays ont le droit d'avoir une Constitution claire et cohérente. Notre Constitution, qui a bien servi, est devenue obscure et disparate. Nous vous demandons d'en décréter la révision totale. Jagmetti: Sie erinnern sich zum Teil persönlich an den Schwung, mit dem das Parlament 1965 und 1966 erstmals an diese Frage herangetreten ist. Wir alle haben an unserem Ort die Entwicklung miterlebt, an Hochschulen, wo der Fragebogen Wahlen und dann der Entwurf Furgler disku- tiert worden sind, in den Parteien unter breiter Beteiligung vieler an der Diskussion und in manchen anderen Kreisen. Diesem Schwung scheint Skepsis gefolgt zu sein. So stellt sich für uns die Frage, ob wir im Zug der Entwicklung einfach der Skepsis folgen sollen oder ob wir das tun müs- sen, was wir für richtig halten. Für mich habe ich den Entscheid getroffen, und ich möchte Sie einladen, sich den Arbeiten für die Totalrevision anzuschliessen. Bevor ich auf die Begründung selbst eintrete, erlaube ich mir, einige Hin- weise auf Bemerkungen zu geben, die von selten der Skepti- ker stammen. Die Totalrevision wird uns in der Tat nicht durch tiefgrei- fende Meinungsverschiedenheiten in der Schweiz aufge- zwungen, die zu einer völligen Neuorientierung des Staates führen müssten. Aber wird denn die Schweiz nicht immer als Willensnation geschildert, die nicht aus dem Herrschaftsbe- reich irgendeines Machthabers herausgewachsen und nicht Ausdruck einer kulturellen Einheit ist, sondern auf dem16. Dezember 1986 789 Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision freien Entscheid der Bürger beruht? Diese Bürger waren sicher nicht nur in früheren Jahrhunderten zu einem sol- chen Entscheid fähig, sondern sind es auch heute. Grosse Probleme stellen sich in unserer Zeit, zum Teil sind es neue, zum Teil bisherige Probleme in veränderter Form. Das ist auch von den Gegnern der Totalrevision anerkannt worden. Solche Probleme erfordern nicht nur, aber eben auch rechtsetzende Massnahmen. Entsprechende Beschlüsse sind auf der Verfassungsstufe gefasst worden, manchmal konzentriert in wegweisender Form. In Ergän- zung dessen, was Herr Aubert gesagt hat, erlaube ich mir, nur auf die Entwicklung in den Jahren 1971 und 1972 hinzuweisen, als in drei Partialrevisionen ganz grundle- gende Verfassungsentscheide getroffen worden sind: Die Einführung des Frauenstimmrechts und damit die volle Ver- wirklichung der Demokratie, die Anerkennung des Umwelt- schutzes als Staatsaufgabe und die verfassungsmässige Verankerung des Drei-Säulen-Prinzips der Alters-, (-unterlas- senen- und Invalidenvorsorge. Ein Wandel fand also laufend statt, aber er war bei allem Gewicht der getroffenen Entscheide sektoriell ausgerichtet und wurde nicht aus einer Gesamtsicht der Staatsaufgaben und der Staatsorga- nisation heraus getroffen. Das Fehlen einer grossen Idee, einer Grundwelle, anerkenne ich. Vergessen wir aber nicht, dass unsere Gesellschaft nicht unstrukturiert ist und unser Staat seine Identität nicht wie im 19. Jahrhundert erst sucht. Die Schweiz hat sich über die Jahrzehnte hinweg bei aller Verschiedenheit zur Einheit entwickelt, und die Gesellschaft steht allen Unkenrufen zum Trotz im Gleichgewicht. Aber müssen wir denn warten, bis dieses Gleichgewicht gestört ist, um an die Ueberprüfung unserer Verfassung heranzutreten? Ist zunächst eine Ver- wirrung der Geister nötig, bevor wir uns an die Grundlagen unserer Staatsordnung heranmachen? Auch ein stabiler Staat entwickelt sich fort: Er braucht keine Grundwelle, um zu neuen Ufern zu gelangen, sondern kann aus eigener Kraft und gestützt auf die anerkannten Grundsätze seine Verfas- sung den Herausforderungen der Zeit anpassen. Dazu besteht nach 112 Jahren und weit über 100 Partialrevisionen der Verfassung wahrhaft Anlass. Damit komme ich zu den Gründen für das Eintreten. Es gilt, Bilanz zu ziehen und die Verfassung daraufhin zu überprüfen, in welchem Masse sie insgesamt geeignet ist, Grundlage für einen Staat zu bilden, der bei Bewahrung der bleibenden Werte die ihm übertragenen, neuen Probleme bewältigen kann. - Seit dem Beschluss über die Verfassung von 1874 haben sich die Verhältnisse grundlegend gewan- delt, wer wüsste es nicht! Damals stand die als zweite industrielle Revolution bezeichnete Entwicklung der Elek- trotechnik, des Verbrennungsmotors und der industriellen Chemie erst bevor. Zu jener Zeit wohnten nur zehn Prozent der Bevölkerung in Städten und arbeitete ein Drittel der Beschäftigten in der Landwirtschaft. Mobilität und wirt- schaftliche Lage der ganzen Bevölkerung waren völlig anders als heute. Damals herrschten auch ganz andere soziale Zustände. Wer dazu eine Illustration will, muss gar nicht unbedingt Romane lesen, es reicht, die Tatbestand- schilderungen in Bundesgerichtsentscheiden aus der Jahr- hundertwende nachzuschlagen. - Dass Veränderungen ein- getreten sind, wird denn auch durchwegs anerkannt. Den Gegnern der Totalrevision vermag ich aber nicht zu folgen, wenn sie deswegen die Verfassung in Ruhe lassen wollen. Herausforderungen rufen nach einer Antwort. Solche sind immer wieder gut und häufig auch zeitgerecht gegeben worden. In grösseren Abständen aber drängt sich die Syn- these auf. Es gilt, die Verfassung einer Gesamtschau zu unterziehen, die Hauptelemente auf ihre Gültigkeit in unse- rer Zeit zu überprüfen. Das betrifft die verfassungsmässigen Rechte der Bürger, die in der Literatur von umstrittener Tragweite sind. Es gilt für die Aufgabenteilung Bund/Kan- tone, deren Ueberprüfung, wie wir alle wissen, äusserst heikel, deswegen aber nicht überflüssig ist. Es trifft auch zu für die Tätigkeit des Bundes, die laufend zur Diskussion steht und auch zu Verfassungsänderungen geführt hat. Ich denke etwa an den Umweltschutzartikel, den eine Kommis- sion, seinerzeit unter der Leitung von Herrn Aubert, entwik- kelt hat und der keineswegs, Herr Bürgi, gekürzt werden muss. Die Gesamtschau muss sich ferner auf die Organisa- tion sowie die politischen Rechte beziehen, die ausgeprägt auf die Rechtsetzungsdemokratie ausgerichtet sind und deren Tauglichkeit in unserer Zeit doch einmal geprüft wer- den kann, auch beim Bekenntnis zum Bestehenden. Ausser der Bilanz, die es zu ziehen gilt, muss aber auch die Lesbarkeit der Verfassung wiederhergestellt werden. Ein- zelne Bestimmungen in unserm Grundgesetz sind Restpo- sten aus dem 19. Jahrhundert. Wer es bestreitet, möge ein- mal die Artikel 62 und 68 lesen und sich dann überlegen, ob sie heute noch etwas bedeuten. Wir wissen, dass die Verfas- sung Lücken aufweist; solche bestehen gerade bei den verfassungsmässigen Rechten, deren Tragweite in ganz erheblichem Masse ausschliesslich vom Bundesgericht umschrieben worden ist. Die Systematik ist schwer erkenn- bar. Man findet die Bestimmungen nicht ohne Mühe, weil die vielen Partialrevisionen den Aufbau kaum mehr erken- nen lassen - den Aufbau, der auf der Verfassung von 1848 und den Entwürfen aus der Regenerationszeit beruht. Ver- fassungen sind aber nicht einfach Lektüre für Juristen oder Grundlagen für ein staatsrechtliches Seminar. Unsere Bun- desverfassung sollte den Staatsgedanken wiedergeben und nicht nur einem Kreis von Eingeweihten, sondern dem Bür- ger zugänglich sein. Oeffnen wir doch diese sieben Siegel unserer Verfassung und machen wir den Inhalt unserer staatsrechtlichen Grundordnung wieder verständlich! Zur Diskussion steht heute nicht die Frage - das möchte ich betonen -, ob unser Verfassungsrecht in Ruhe gelassen oder zur Unruhe geführt werden soll. Zur Diskussion steht, wer und in welchem Verfahren über die Entwicklung des Verfassungsrechts entscheidet. Unsere Verfassung ist lau- fend einer solchen Entwicklung unterzogen, und zwar auf zwei Wegen, nämlich durch Volk und Stände und die erwähnte Praxis des Bundesgerichts. Im Verfahren der for- mellen Verfassungsrevisionstimmen wir laufend über Vorla- gen ab. Wir haben in den Jahren 1984 und 1985 über nicht weniger als je 10 Verfassungsvorlagen Volk und Stände befragt, und 1986 standen - Uno-Abstimmung eingeschlos- sen - 5 Verfassungvorlagen zur Abstimmung. Man kann das alles als Beweis der Flexibilität unserer Verfassung betrach- ten, als Hinweis darauf, dass wir gar keine Totalrevision brauchen. Aber Hand aufs Herz: Wer von uns ist in der Lage, diese 25 Verfassungsvorlagen, über die Volk und Stände in den letzten drei Jahren abgestimmt haben, aufzuzählen? Und wenn wir es nicht können, wie sollen denn Volk und Stände den Ueberblick über all das, was geschehen ist (oder durch negativen Entscheid nicht geschehen ist), wahren? Verliert der Bürger auf diesem Weg nicht den Ueberblick? Und geht nicht am Ende seine Gestaltungsfreiheit in der Fülle der Einzelvorlagen verloren? Damit werden aber auch die Grundlagen unserer Demokratie angetastet. Nach 112 Jahren ist es Zeit zur Synthese. Es ist Zeit zum Ueberlegen, ob das alles noch ein Ganzes bildet. Es gilt nicht, eine revolutionäre Aenderung vorzunehmen, sondern auf der Grundlage der bleibenden Werte unserer Verfassung insgesamt den Anforderungen der Zeit anzupassen. Ich lade Sie in diesem Sinne ein, auf die Vorlage einzutreten. M. Meylan: Je n'ai jamais été qu'un modeste artisan du droit. Je n'ai jamais été un jurisconsulte et ce ne sont pas mes mérites qui m'ont amené à m'occuper de cette révision totale depuis vingt ans. Je sais comment je me suis retrouvé dans cette aventure depuis qu'un jour- il y a déjà bien des années - le conseiller fédéral Tschudi a rendu visite au gouvernement neuchâtelois. Il expliquait qu'un jour de 1966 son collègue, M. von Moos, lui a dit: «Je termine mes tra- vaux en vue de constituer cette commission Wahlen. Mais, je désire y introduire M. Louis Guisan, conseiller aux Etats, en tant que Romand. Par conséquent, le deuxième Romand doit être l'antithèse. Il me faut quelqu'un de jeune, qui ne soit pas professeur, car nous en avons assez, qui ne soit pas catholique, parce que nous en avons aussi suffisamment, et qui soit socialiste de gauche puisque M. Guisan est libéralConstitution fédérale. Rapport sur la révision totale 790 16 décembre 1986 de droite.» M. Tschudi, qui me connaissait par le biais du comité de notre parti, lui a répondu qu'il avait son affaire et lui a donné mon nom, au grand étonnement des gens. Ce n'est donc pas par mérite que j'ai été mêlé à cette longue aventure. C'est la conséquence des moeurs politiques en usage dans notre pays. Je le dis en toute modestie et humilité. De ces vingt ans d'expérience dans ce domaine, j'aimerais relever quelques aspects, qui je le répète encore une fois ne sont pas de haute juridiction ou de science, mais qui sont en relation avec la politique. Un des souhaits des motionnaires, MM. Obrecht et Dürrenmatt à l'époque, auquel il faut ajouter le professeur Imboden malheureusement décédé, mais qui a joué un rôle décisif dans l'engagement de ce processus, n'était pas seulement de mettre de l'ordre formel, voire matériel, dans la Constitution. Ils pensaient, à une période où la Suisse était riche - comme l'a dit M. Bürgi - mais où elle s'assoupissait quelque peu, intéresser les citoyens, notamment les jeunes, au fondement de notre Etat démo- cratique et libéral. Aujourd'hui, on oublie peut-être un peu, après toutes ces années passées, que le but des motion- naires a été en grande partie atteint. Il y a eu de très nombreuses contributions de la part de citoyens, lorsque le rapport de la commission Wahlen a été publié. Cela est indiscutable et incontestable. Les membres de la commis- sion Wahlen ont été appelés à participer à de très nombreux séminaires, en particulier au sein de la jeunesse universi- taire. Ce projet de révision de la Constitution suisse n'a pas été impopulaire, contrairement à ce que l'on aimerait parfois nous faire croire dans ce pays. Deuxième observation. Ce projet a probablement perdu un peu de son actualité en raison des méthodes de travail des deux commissions présidées par MM. Wahlen et Purgier et s'est étalé sur une trop longue période. Nous aurions du nous imposer un rythme différent. J'ai gardé des contacts très étroits avec M. Fritz Wahlen jusqu'à sa mort. Chaque fois que j'allais lui rendre visite, il me répétait que la prési- dence de cette commission avait été la plus belle qu'il ait jamais eu, mais qu'il se repentait de ne pas avoir coupé plus souvent la parole aux membres. Je pense qu'il avait raison. Il en est allé de même avec la commission Furgler. Mais enfin, les choses sont là et le travail de base a été accompli. Les spécialistes ont eu l'occasion de s'exprimer. Maintenant il faut conclure cette longue histoire et confier à quelques personnes qualifiées le soin de mettre en oeuvre tout ce qui a été longuement réfléchi et préparé. Certaines choses sont impossibles à faire comprendre, même lorsqu'elles sont justes. Le projet de la commission Furgler a été très attaqué devant l'opinion publique. Recon- naissons qu'il n'est pas très populaire, car il a introduit des notions qui ont suscité la défiance d'une grande partie des citoyennes et citoyens de notre pays. Que voulez-vous faire contre elle? Rien! C'est ce que je tire de mon expérience politique. Je donnerai deux exemples. J'ai essayé à cinq reprises, depuis bientôt dix ans que j'appartiens au groupe socialiste de ce Parlement, d'expliquer à mes amis politi- ques que les impôts directs ne sont pas bons et sociaux et les impôts indirects mauvais et antisociaux par définition. J'ai dans ma bibliothèque une brochure rédigée par M. Max Weber, ancien conseiller fédéral, qui a été une des grandes figures du Parti socialiste suisse, qui expose noir sur blanc comment un impôt indirect peut être tout aussi social qu'un impôt direct. Tout dépend des modalités. J'ai tenté cinq fois de faire comprendre cela aux socialistes siégeant dans ce Parlement. Plusieurs l'ont compris, mais la grande majorité, aujourd'hui encore, persiste à croire qu'un impôt indirect est nécessairement antisocial. Je ne recommencerai plus cet exercice. Je finirai mes jours à Berne en sachant qu'un bon socialiste doit considérer un impôt indirect comme antisocial. Dans mon canton, au début de la crise économique, il m'est arrivé une autre aventure. J'ai eu beaucoup de travail à préparer les lois sur la promotion économique et à trouver les voies et les moyens pour les soumettre au Grand Conseil, de manière à refaire ce canton gravement atteint. Un jour où j'étais un peu fatigué, j'ai dit devant le Grand Conseil à propos d'économie: «Ce qui doit mourir mourra.» Cela était tout à fait juste, la suite l'a démontré. J'avais raison sur le fond. Mais, durant des années, on m'a resservi cette phrase en disant: «On paie quelqu'un pour être chef du départe- ment de l'économie publique et c'est tout ce qu'il trouve à dire.» Or, il est faut de prétendre que je me suis borné à cela, car j'ai tout de même été à l'origine de quelques lois de promotion économique qui sont actuellement exécutées. Cette phrase a traîné si longtemps derrière moi, que je me souviens avoir convenu que j'aurais dû m'exprimer différem- ment. Je cite ces exemples pour vous montrer que nous sommes dans la même situation face à deux dispositions du projet de la commission Furgler qui ont fait grand bruit. On a été scandalisé, notamment en Suisse romande, que l'on ose parler «d'Etat suisse». C'est-a-t-on dit- la suppres- sion du fédéralisme. Lors des travaux de notre commission, M. Schaffter a bien voulu reconnaître que tel n'était pas le cas. Mais, il a dit: «Les gens n'ont plus le goût de le dire comme cela et nous, fédéralistes, ne voulons pas que l'on parle d'Etat suisse. Parlons de Confédération». Je veux quand même souligner que c'est par pur goût du compro- mis helvétique que je fais cette concession, car l'Etat suisse existe. Notre Confédération n'est pas une confédération d'Etats, comme avant 1848, elle est un Etatfédératif. Il y a un Etat fédéral et des Etats cantonaux. C'est peut-être scanda- leux de le dire, mais c'est tout de même ainsi et il faut l'affirmer. L'autre aspect qui a fait bondir du projet de Constitution de la commission Furgler, c'est l'idée de remplacer l'article 3 de la Constitution par les articles 48 et suivants du projet, qui attribuent des responsabilités principales, selon les domaines, soit à la Confédération, soit aux cantons. On a dit: «Horreur, damnation, on voit bien que M. Furgler est un centralisateur et qu'il veut détruire les pouvoirs des can- tons». Relisez ce projet de Constitution et vous verrez que cette répartition de responsabilités principales ou secon- daires entre Confédération et cantons existe déjà actuelle- ment dans l'application de notre législation. Il n'innove pas en cette matière et ne fait que constater ce qui existe et mettre en ordre sur le plan juridique la pratique en vigueur issue de votre volonté de législateur fédéral. Certes, ils ne le veulent peut-être pas, mais les faits sont là. Après avoir parlé de l'historique de ce projet, qui est un peu le présent, puisque les travaux ont été basés sur lui, j'en viens maintenant à trois remarques sur l'avenir. Au cours de ma réflexion, moi qui ne suis pas un savant, je me suis personnellement enrichi. J'ai constaté que, dans ces matières, le fond était inséparable de la forme. Je ne le savais pas et je l'ai appris. Aujourd'hui, nous devrions tous savoir que l'on ne peut pas dire: «Nous faisons une révision formelle ou matérielle de la Constitution». Cela n'est pas possible. Si vous touchez - à ce propos je donne raison à M. Bürgi - à la forme, vous touchez également au fond, dans une mesure plus ou moins grande. On ne peut pas séparer l'une de l'autre. Nous venons d'en faire l'expérience avec une loi (l'harmonisation fiscale) où nous avons constaté - d'autres collègues que moi l'ont dit ici - que la disposition constitutionnelle nous obligeant à engager une révision purement formelle était inapplicable. Nous n'avons donc pas pu discuter de l'harmonisation fiscale sans toucher au fond. Par conséquent, à propos de la Constitution, nous devons aussi être conscients que nous ne pouvons pas dissocier le fond de la forme. Si notre conseil décide de suivre MM. Aubert et Jagmetti et de garder comme principe fondamental la répartition des compétences entre Confédé- ration et cantons, telle qu'elle existe aujourd'hui, passons par là s'il le faut, mais cela sous-entendrait que l'opération est condamnée à réussir. A ce propos, je souhaite bien du plaisir à Mme Kopp, car plus les paquets avancent, plus les résistances s'accroissent. Admettre dans une nouvelle Constitution le même principe que celui appliqué aujour- d'hui en matière de répartition des tâches, sans avoir simul- tanément réussi la remise à jour des compétences respec-16. Dezember 1986 791 Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision tives de la Confédération et des cantons, c'est arriver à quelque chose de totalement artificiel. J'en ai acquis per- sonnellement la conviction. Je ne sais pas du tout ce que décidera notre Chambre, ni le Conseil national, mais en tout état de cause, pour des raisons déjà exposées, même si notre génération politique devait renvoyer cette étude dans un tiroir et le fermer à clef, la révision de la Constitution se fera tout de même une fois. Certains éléments dépendent de notre volonté et d'autres sont indépendants. Il est impossible d'éviter à longue échéance une remise en ordre de notre Constitution dans laquelle on fera la part de ce qui est constitutionnel et de ce qui revient au législateur. Qu'on le veuille ou non aujour- d'hui dans ce Parlement, cette tâche s'accomplira. De même qu'en 1848 la Constitution a pu être rédigée rapidement à un moment où on en avait besoin, parce que des années durant elle avait été préparée en vain et dans le scepticisme géné- ral, tous les travaux que nous avons entrepris depuis long- temps - j'en ai la conviction - ne seront pas inutiles. Si j'ai le bonheur de vivre normalement, selon la durée habituelle d'une vie, je suis de ceux qui verront la nouvelle Constitution fédérale. Frau Meier Josi: Weit über 200 Verfassungsentwürfe gab es zwischen der französischen Revolution und 1848 in unse- rem Land. Was schliesslich 1847 nach kriegerischen Ereig- nissen innert kurzen Wochen zu einer neuen Verfassung wurde, beruhte im wesentlichen auf jahrzehntelangen Vor- bereitungen, besonders aber auf dem Entwurf des «Asylan- ten» Rossi aus Italien (von 1832), der 16 Jahre lang in den Schubladen geruht hatte. Der Luzerner Troxler,' welcher 1833 das Zweikammersystem stark propagierte, war eben- falls kein willkommener Prophet im eigenen Land. Schon unsere Verfassungsgeschichte erlaubt daher den Schluss, dass neue Verfassungen bei uns sehr lange erdau- ert werden müssen. Erdauern gehört ohnehin zu den politi- schen Wesenszügen der Eidgenossenschaft. In einem Land, wo es vom ersten Vorstoss für einen Umweltartikel bis zur Verabschiedung des betreffenden Gesetzes rund 20 Jahre braucht, ist eine Verfassungstotalrevision angesichts unse- res Milizsystems auch kein eintägiges Heu. Es wäre übri- gens falsch anzunehmen, dass in der Schweiz seit 20 Jahren ununterbrochen an einer Totalrevision gearbeitet wird. Viel- mehr haben die Arbeitsgruppe Wahlen und die Kommission Purgier je über relativ kurze Perioden Thesen und einen Entwurf erarbeitet. Die Zwischenzeiten dienten dazu, Ver- nehmlassungen einzuholen, die übrigens ein erstaunlich positives Echo seitens der Kantone, Parteien, Wissenschaft und Sozialpartner ergaben. Lassen Sie mich die drei folgenden Sätze lesen: «Ich darf mich nach Alter, politischer Erfahrung und verbliebenem Temperament eher zur besonnenen Generation zählen. Ich teile mit dieser Altersstufe auch die Erkenntnis, dass über dem sorgsamen Bewahren des Ueberkommenen oft mehr Gnade liegt als über dem stürmischen Umwerfen aller Werte. Mein Entschluss wurde gefasst in Ernst und Verant- wortungsgefühl und gestützt auf die Erfahrung in 20 Jahren parlamentarischer Mitarbeit im Bunde.» Diese Sätze sprach Ständerat Obrecht anlässlich seiner Motionsbegründung für eine Totalrevision der Verfassung aus. Das Anliegen kommt also nicht aus einer revolutionären Küche. Ich kann diese Sätze auch zu meinem persönlichen Bekenntnis machen, wenn ich mich heute vorbehaltlos hin- ter die Weiterführung des Unternehmens Totalrevision stelle. Denn inzwischen habe ich selbst 20 Jahre lang Erfah- rungen zu diesem Thema gesammelt, seitdem ich 1967 zusammen mit Kollege Meylan in die Arbeitgruppe Wahlen kam, weil der Bundesrat auch Frauen in diesen Prozess einbeziehen wollte. Sich mit einer Verfassung beschäftigen bedeutet, über Staatsgrundlagen nachdenken. Es lässt uns nach dem Wesentlichen in diesem Staat suchen. Das Wesentliche ist aber im Dickicht der quinquies-, sexties-, septies-, octies- und novies-Artikel oft nur noch schwer zu erkennen. Was soll ein Normalbürger nur schon mit solchen Kreuzworträts- elzahlen anfangen? Was ist das für ein Staat, der seine Finanzgrundlage seit Beginn von einem Provisorium zum ändern wackeln lässt? Was hat denn eine Enzianwurzel oder die «fée verte» neben der Vereinsfreiheit, was haben fünf Franken Spieleinsatz im Kasino neben der Gewissensfrei- heit, was haben zwei Liter Branntwein neben der Behaup- tung der Unabhängigkeit des Vaterlandes zu suchen? Grundfreiheiten und Verordnungstexte sind in der gelten- den Verfassung längst wie Kraut und Rüben unentwirrbar durcheinander geraten. Haben Sie schon versucht, Ihren Kindern zu erklären, wie sich die Sportförderung zum auf- rechtstehenden Schuldner verhält? Das Wildgewächs hat nicht nur im Text von Artikel 32bis BV Eingang gehalten, es erdrückt bald das ganze Verfassungsgebäude. Bald werden nur noch Parlamentarier und Advokaten wissen, ob es darin noch begehbare Verbindungswege gibt. Wir müssen uns bald vorkommen wie die Priester der Pharaonen; sie besas- sen die Macht, weil sie allein wussten, wie man eine Sonnen- finsternis vorausberechnet. Wer behauptet, unsere Verfassung sei das getreue Spiegel- bild unserer gewachsenen Staats- und ordnungspolitischen Wirklichkeit und deshalb unantastbar, der irrt sich übrigens gewaltig. Neben der Verfassung gibt es noch und noch Recht der gleichen Stufe, das gar nicht darin enthalten oder daraus ersichtlich ist, man denke nur etwa an die Entwick- lung von Verfassungsrecht durch das Bundesgericht. Was Wunder, schliesslich wurde die heutige Verfassung in einer Zeit gschaffen, als man noch mit der Kerze und nicht mit dem Laserstrahl hantierte, als man mit der Kutsche und nicht mit der Rakete grosse Strecken überwand. Was inzwi- schen an Problemen auftauchte, brauchte notgedrungen neuen Verfassungsraum. Wir haben dafür neben dem alten Palast Baracke um Baracke aufgerichtet. Es ist an der Zeit, das Fundament so zu verstärken, dass es die neuen Lasten auch tragen kann. Heute sind bekanntlich ein Grossteil aller Bestimmungen revisionsträchtig. Die drängenden langfristigen Zukunfts- probleme scheinen in der Verfassung kaum deutlich auf, ebensowenig wie etwa unsere Stellung in der Völkergemein- schaft. Was erstaunt es, dass der Bürger sich je länger je weniger an dieser Verfassung orientiert! Sie ist in der Tat für ihn unlesbar geworden. Das mindeste, was geschehen sollte: sie müsste wieder lesbar gemacht werden. Der Bür- ger muss sein Land und sich selbst wieder darin erkennen können. Was Verfassung ist, sollte darin zu finden sein, und was nicht Verfassung ist, sollte daraus verschwinden, damit für Wichtiges und Neues Platz geschaffen wird. In diesem Sinne hat sich die vorberatende Kommission auf den Weg und das Ziel einer nachführenden, aber werterhaltenden Ueberarbeitung der bestehenden Verfassung geeinigt nach dem Motto: «Was du ererbt von deinen Vätern, erwirb es, um es zu besitzen.» Die Zeit, die wir für eine Totalrevision aufwenden werden, wird sich jedenfalls lohnen. Die bisherigen Vorarbeiten haben sich auch gelohnt. In der Kommission wies ich leise schmunzelnd darauf hin, dass zahlreiche der von den Kom- missionen Wahlen und Furgler erarbeiteten Vorschläge inzwischen längst Verfassungs- und Gesetzesrecht gewor- den sind. Ich erinnere an das Frauenstimmrecht und die Untersuchungen zur Aufhebung der Ausnahmeartikel. Der Bericht Wahlen verhalf beiden Anliegen zu schnellerem Durchbruch. Ich erinnere an den Gleichberechtigungsarti- kel, der wörtlich entnommen wurde. Eine Reihe weiterer teils verwirklichter Vorstösse greifen auf die Vorschläge der Expertenkommission Furgler zurück, so zum Beispiel zur Aenderung im Bestand des Gebiets der Kantone, zur Ein- heitsinitiative, zur Offenlegung der Interessenbindungen, zur Mitwirkung des Parlaments bei der politischen Planung oder zum Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit. Nicht wenige unter uns haben sich bei der Formulierung von Vorstössen dieses «Nachschlagewerkes» bedient. Denen, die eine Totalrevision ablehnen, weil sie meinen, der Apparat werde überlastet, möchte ich erwidern, dass viel- mehr der Apparat zusammenbrechen wird, wenn wir uns die Zeit für grundsätzliche Ueberlegungen nicht endlich neh-Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale 792 16 décembre 1986 men und gönnen. Die Besinnung auf Wesentliches hat sich noch immer gelohnt. Wer sich die Müsse nimmt, über unse- ren freiheitlich-demokratischen und föderalistischen, aber auch sozialen Rechtsstaat nachzudenken, Sinn und Zweck der Staatstätigkeit kritisch zu durchleuchten, dem fallen nachher Sachentscheide bedeutend leichter. Dieses Nach- denken lohnt sich deshalb nicht nur, es tut heute vielmehr not. Lassen Sie uns daher ja sagen zum Beschlussesent- wurf, der uns zu einer entschlackten, für den Normalbürger wieder lesbaren und verständlichen Verfassung führen wird. Piller: Im letzten Magazin «Politik und Wirtschaft» stand mit Blick auf die «CH91» zu lesen: «Weh dir, Helvetia, Ideen sind keine da.» Und im gleichen Heft schreibt dann der Schriftsteller Muschg: «Das sinnvollste Geschenk, das sich die Schweiz zu ihrem Geburtstag machen könnte, bleibt für mich immer noch eine Totalrevision der Bundesverfassung als Beweis unserer Gestaltungsfähigkeit in eigener Sache.» In meiner Partei habe ich mich immer positiv zu einer Totalrevision der geltenden Verfassung geäussert, und ich habe viele Erwartungen in die Arbeiten der Expertenkom- mission Fugler gesteckt. Den damals vorgelegten Entwurf konnten wir grundsätzlich gutheissen, und es war auch sehr erfreulich zu sehen, wie das breit angelegte Vernehmlas- sungsverfahren, die Diskussion in Verbänden, Vereinen und Schulen positive Echos auslösten. Man hätte sagen können. «Wohl dir, Heivetia, Ideen sind viele da.» Leider folgte aus unverständlichen Gründen ein Auslaufen dieser Grundwelle insbesondere bei den politisch Verantwortlichen, und heute verspürt man kaum mehr einen echten und starken politi- schen Willen, dieses Werk zu verwirklichen. Keine Bundes- ratspartei hat sich bereits klar dahingehend geäussert, die ganze Uebung abzubrechen, und in der ständerätlichen Kommission war auch nicht mehr besonders viel von einer echten volonté politique zu verspüren. Der Bundesrat soll, wenn überhaupt, einen sehr eng abgegrenzten Spielraum zur Ausarbeitung eines Verfassungstextes eingeräumt er- halten. Wenn ich heute trotz der engen Grenzen, der engen Leit- planken, die die Kommissionsmehrheit dem Bundesrat set- zen will, für Eintreten bin, dann deshalb, weil ich nicht möchte, dass die Arbeiten abgebrochen werden. Ich ver- binde allerdings mein Ja mit der Hoffnung, dass die optimi- stischen politischen Kräfte im Laufe der nächsten Jahre in unserem Staate wieder wachsen und dass dann ein besse- res Resultat aus den Beratungen fliessen wird, ein Resultat, das den Namen «Totalrevision» verdient. Für mich gibt es verschiedene Gründe, warum ich eine Totalrevision für vor- dringlich einstufe. Ich möchte dazu kurz einige Ausführun- gen machen. Für den Durchschnittsbürger dieses Staates- nicht alle sind Juristen - sollte die Verfassung lesbar sein, das heisst, sie sollte übersichtlich aufgebaut, in einer einfachen Sprache abgefasst und den Problemen unserer Zeit angepasst sein. Sie sollte einerseits die Rechte und Pflichten eines jeden klar festhalten und das Zusammenwirken von Bund und Kantonen in unserer modernen Gesellschaft mit den vielfäl- tigen neuen Herausforderungen festlegen. Unsere Verfas- sung stammt aus dem letzten Jahrhundert, wurde mit einer Vielzahl von Zusätzen angereichert und ist wohl nur noch von Spezialisten echt lesbar. Aufbauend auf dieser Verfas- sung verabschiedeten und verabschieden wir eine Unzahl von Gesetzen, die ihrerseits wiederum eine gewaltige Flut von kantonalen Gesetzen und bundesrätlichen wie kantona- len Verordnungen auslösen. Uebertriebene Staatstätigkeit, zu grosse Regelungsdichte und viele andere Schlagwörter wurden in den letzten Jahren geprägt, die eigentlich die Folge eines für die meisten Bür- gerinnen und Bürger undurchsichtig gewordenen Geset- zesdschungels sind. Wieviele parlamentarische und verwal- tungsseitige Arbeit muss aufgewendet werden, um soge- nannte Gesetzeslücken trotzdem noch zu schliessen, Lük- ken, die immer wieder von schlauen Gesetzesgelehrten her- ausgefunden werden. Manchmal kommt mir unser umfang- reiches und kaum mehr überblickbares Gesetzeswerk vor wie ein riesiger, komplizierter Legokasten, mit dem nur noch die Juristen zu spielen vermögen. Dabei kommen doch in der Regel die Menschen immer noch mit einem Kopf auf die Welt und nicht mit einem Gesetzbuch. In diesen Köpfen wächst dann normalerweise mit der Zeit auch der soge- nannte gesunde Menschenverstand, der eigentlich viele Paragraphen zu ersetzen vermöchte. Eine neue, für alle Bürgerinnen und Bürger dieses Staates gut lesbare Verfas- sung, mit der anschliessenden Aufforstung unseres Geset- zes- und Verordnungswaldes würde sicher wesentlich dazu beitragen, der gegenwärtigen zweifellos vorhandenen Staatsverdrossenheit entgegenzuwirken. Der Bürger sollte meines Erachtens ohne ständige Betreu- ung durch Juristen den Staatsapparat, die Institutionen, anrufen und mit den Gesetzen und Verordnungen arbeiten können. Diese Widerlesbarmachung unserer Verfassung und der darauf aufbauenden Gesetzgebung ist nur ein Grund für die Bejahung der Totalrevision. Es gibt noch einen weiteren, ebenso bedeutungsvollen Grund. Kürzlich las ich, dass in einer der neuesten Bibelübersetzun- gen der Spruch Salomos, 29. Kapitel, 18. Vers: «Wenn es an Offenbarung fehlt, verwildert das Volk, aber wohl dem, der das Gesetz beachtet», wie folgt neu formuliert wurde: «Ein Volk ohne Vision geht zugrunde; wohl dem, der das Gesetz hält.» Vision und Gesetz treten in dieser Uebersetzung nicht als Gegensätze auf. Es stehen nicht auf der einen Seite die visionären Träumer und auf der anderen Seite jene, die die reale Machbarkeit repräsentieren. Im Gegenteil. Hier wird gesagt, wenn wir glauben, ohne Visionen leben zu können, um dauernd einem Pragmatismus das Wort zu reden, dann ist es um unsere Zukunft schlecht bestellt. Unser Land, unser Staat und unsere Welt brauchen Visio- nen, und dies sollte sich auch in der Totalrevision unserer Verfassung niederschlagen. Darum mehr Visionen und weniger Pragmatismus! Die Menschheit im allgemeinen und unser Land im speziellen haben immer wieder grosse politi- sche und gesellschaftliche Umwälzungen erlebt und mei- stens auch überlebt. Denken wir an die gewaltigen Umwäl- zungen, hervorgerufen durch die französische Revolution, die letztlich unserem Lande auch die heute noch geltende Verfassung brachte. Diese Zeit war für unser Land und das damalige Volk sehr, sehr schmerzhaft. Doch Ideen und Kräfte waren vorhanden, um einen modernen Bundesstaat zu schaffen. Es brauchte dazu sicher auch Visionen. Die Industrialisierung und die Entwicklung unseres Landes vom Agrarstaat zum modernen Industrie- und Sozialstaat verlief ebenfalls nicht schmerzlos und nicht ohne Not und Elend. Denken wir an die Notwendigkeit der Fabrikgesetze, des Verbots für Kinderarbeit, an die Probleme, die zum Generalstreik führten usw. Heute, an der Schwelle des drit- ten Jahrtausends, sehen wir uns neuen, gewaltigen Proble- men ausgesetzt, die es zu lösen gilt, in unserem Lande, in Europa und weltweit. Die Erfindung des Transistors und die darauffolgende Entwicklung des Mikroprozessors führen uns unweigerlich und unaufhaltsam ins Automaten- und Informatikzeitalter. Unser Kommissionspräsident Binder hat bereits darauf hin- gewiesen. Die Umwälzungen in Staat und Gesellschaft haben bereits eingesetzt, und ein Ende ist noch nicht abzu- sehen. Die enorme industrielle Güterproduktion, ermöglicht durch die mikroprozessorgesteuerten Automaten, rationali- siert groteskerweise Arbeitsplätze weg. Immer mehr wird mit immer weniger arbeitenden Menschen produziert, was letzt- lich unsere Sozialwerke in starke Bedrängnis bringen kann. Unsere Umwelt wird trotz allen Beteuerungen immer mehr zerstört, die Energieversorgung ist für die Zukunft nicht gesichert. Es könnten viele andere Beispiele angeführt wer- den. Wir alle hatten bereits mehrmals Gelegenheit, diese Probleme zu diskutieren, insbesondere dann, wenn wir von den Ereignissen überrollt wurden. Ich darf an die Debatten um den Wald, Tschernobyl, Sandoz, aber auch an die Dis- kussionen um einen Energieartikel und die Kernenergie erinnern. Diese Probleme werden die Parlamentsdebatten in den16. Dezember 1986 793 Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision nächsten Jahren stets begleiten und wohl auch stark prä- gen. Unser Land muss die notwendigen Kräfte mobilisieren, um angepasste Lösungen zu erarbeiten. Es braucht meines Erachtens dazu Visionen, Pragmatismus wird nicht genü- gen. Und was es ganz sicher braucht: der Föderalismus in unserem Staat muss eine neue Sinngebung erhalten. Heute beschränkt sich der Föderalismus darauf, dass der Zentral- staat zahlt und verpflichtet, während die Kantone sich dar- auf beschränken, eine hypothetische Souveränität und Autonomie zu verteidigen. So viel wird von Kompetenz und so wenig von Verantwortung gesprochen. Für mich ist der Vorschlag der Expertenkommission Fugler im Bereich Bund und Kantone, also im zweiten Teil, eine gute und notwen- dige Antwort auf die Frage: Wie wird unser Land die grossen Probleme der Zukunft lösen? Die von verschiedenen Seiten geäusserten Befürchtungen, damit würde unser Föderalis- mus geschwächt, vermag ich nicht zu teilen. Das Gegenteil wäre der Fall. Der Föderalismus würde einen neuen Sinn und mehr Gehalt bekommen. Einerseits würden die Kantone die Mittel besitzen, sich gegenüber dem Bundesstaat überall dort zu behaupten, wo sie nicht nur kompetent wären, sondern auch die Verantwortung zu tragen hätten. Anderer- seits Seite würde dem Bund klar die Verantwortung dort Überbunden, wo nur er wirklich die Probleme zufriedenstel- lend lösen kann. Ich betone, dass der Bund die Verantwortung und nicht nur die Kompetenz zur Rechtsetzung übernehmen muss. Darf ich erinnern, woran da gedacht wird? An Energiepolitik, Landesplanung, Umweltschutz usw.; die Gebiete sind in Artikel 5 des Entwurfes aufgelistet. Mut zum Ausbruch aus einem etwas erstarrten und meines Erachtens doch auch falsch verstandenen Föderalismus hin zu mehr Lebendigkeit und Gestaltungsfähigkeit, gepaart mit dem Willen, die gros- sen Probleme des auslaufenden zwanzigsten Jahrhunderts zu lösen, führen zwangsläufig auch zur Bejahung der Total- revision unserer Verfassung. Die Totalrevision, wie ich sie verstehe, ist nicht einfach eine immense juristische Kleinarbeit, sie muss vor allem dazu dienen, politische Antworten und Lösungen auf neue Pro- bleme und Herausforderungen zu geben. In diesem Sinne bitte ich Sie, der Totalrevision zuzustimmen. Persönlich hätte ich dem Bundesrat einen Blankocheck zur Erarbei- tung des Entwurfes gegeben. Ein solcher Vorschlag käme aber nach gewalteter Diskussion in der Kommission hier im Rate kaum zum Tragen, deshalb verzichtete ich auf einen diesbezüglichen Antrag. Ich hoffe aber, dass trotzdem mehr Visionen und weniger Pragmatismus zu Gevatter stehen werden. Gönnen wir unserem Lande und unserem Volk dieses wohl schönste Geburtstagsgeschenk für das Jahr 1991. Affolter: Ich habe mir die Frage nach einer Fortsetzung der Bemühungen um die Totalrevision der Bundesverfassung nicht leicht gemacht. Ich habe etwas Mühe, den hochgemu- ten Optimismus zu teilen, von dem sich einige meiner Vor- redner tragen Messen, von Geburtstagsgeschenken zu reden, von Gipfelstürmen, grossen Visionen usw. Ich war lange Zeit sehr skeptisch, dies vor allem aus reichen Erfah- rungen heraus, die jeder von uns hier in diesem Saal mit Gesamtkonzeptionen minderen Umfanges auf Bundese- bene gemacht hat. Sie sind häufiger, als uns lieb war, unter dem Zusammenprall oder dem Anstrum von Partikularinter- essen gestorben, oder wir haben ihre traurigen Ueberbleib- sel mühsam zusammenkratzen müssen. Ich bin Realist geworden und gestehe das in diesem Saal ohne Hemmungen. Ich bin sogenannten grossen Würfen gegenüber, die so leicht und so schnell zu Wegwerfobjekten werden, Realist geworden. So sträubt sich alles in mir, wenn ich zu einem Unternehmen ja sagen müsste, das mit grosser Wahrscheinlichkeit in einem Fiasko enden oder auf eine gigantische Sandkastenübung hinauslaufen würde, zu einer Uebung, die auf Jahre hinaus enorm viel Energien in diesem Lande binden und möglicherweise verpuffen lassen würde. Bei dem, was uns bis jetzt an Bundesverfassungsentwürfen vorliegt - und es sind einige -, ist diese Wahrscheinlichkeit gegeben. Die Widerstände gegen Verfassungsschöpfungen solchen Zuschnitts sind manifest, sind uns vielleicht entge- gengeschleudert worden, sind heute schon auszumachen, wenn man die Augen nicht verschliessen will. Sie streben schlicht und einfach Unerreichbares an. Der Zusammen- bruch solcher Höhenflüge - ich zähle den Furglerschen Bundesverfassungsentwurf dazu - ist unter der Kumulation der Widerstände vorprogrammiert. Das ist die eine Seite. Auf der anderen Seite sträubt sich aber auch alles in mir, zu einer Verfassungsrevision rundweg nein zu sagen, nachdem ich weiss, es täglich bestätigt finde und nachdem es heute auch hier ausgezeichnet dargelegt worden ist, dass das geltende Grundgesetz unübersichtlich, schwer verständlich, veraltet in Sprache und Systematik, überholt - Sie kennen alle diese Prädikate, ich brauche sie nicht zu wiederholen -, kurz, tatsächlich revisionsbedürftig geworden ist. Ich anerkenne, dass das Ueberdenken der 1874er Verfas- sung zu den grossen Aufgaben unserer Zeit gehören müs- ste, vor der wir uns nicht zur Hintertür hinausstehlen dürfen. Ein völliger Abbruch der Uebung bedeutete Kapitulation vor dem eigenen Unvermögen, bedeutete Eingeständnis von Schwäche und fehlendem Erneuerungswillen und bedeu- tete Verharren und Versinken in Bewegungslosigkeit und Lethargie. In diesem Zwiespalt zwischen erkannter Notwendigkeit der Reform einerseits und der offensichtlichen Fiaskogefahr des Unternehmens Totalrevision andererseits komme ich zum Schluss, dass ein Ja meinerseits - und ich sage heute ja dazu - an die Bedingung geknüpft sein muss, dass Voraus- setzungen für einen potentiell konsensfähigen Entwurf geschaffen werden. Dies bedeutet in erster Linie - das sage ich allen, die sich heute in Höhenflügen ergangen haben - Selbstbescheidung, einmal seitens der bedingungslosen Befürworter der Totalrevision, aber auch seitens des Bun- desrates, der noch in der Botschaft bedeutend weitergehen wollte, als es dem Ständerat heute von seiner Kommission vorgeschlagen wird. Der Zusatzbericht über die Möglichkeiten einer formellen Bundesverfassungsrevision bestätigte zumindest die - übri- gens schon vorher vorhandene - Erkenntnis, dass eine formale Totalrevision im engen Sinn, also eine bloss kosme- tische Operation, die Mühe nicht lohnen würde. Hingegen rang man sich in der Kommission mit recht viel Mühe zur Idee einer sogenannten Nachführungsrevision durch, die nun auch der vorliegenden Kommissionsfassung zugrunde liegt. Ich brauche sie nicht mehr zu schildern. Es werden nun einige Leute die Nase rümpfen über diese auf den ersten Blick bescheiden anmutende Zielsetzung einer solchen Totalrevision. Für mich ist es, wenn schon, der einzig gangbare Weg, der zum erklärten Ziel führt, die Bun- desverfassung in Ordnung, Verfassungswirklichkeit und Verfassungsrecht in Uebereinstimmung zu bringen und vor allem das Grundgesetz dem Bürger wieder näherzubringen. Ich bin übrigens auch froh, dass diese Auffassung von namhaften Staatsrechtlern, die auf dem Boden der Wirklich- keit stehen, geteilt wird. Eine realitätsgebundene Verfas- sungsrevision anzustreben und durchzusetzen, ist tatsäch- lich auch eine politische Tat, die den Schweiss der Edlen wert scheint, bei der aber auch die von Herrn Piller vorhin so schmerzlich vermisste «volonté politique» sich zu entfalten vermag. Es bedarf hiezu nicht immer der grossen, nach den Sternen greifenden Visionen. Auch so - dessen können wir sicher sein - wird der Weg zu einer total revidierten Verfas- sung zu einer sehr klippenreichen Fahrt zwischen Skylla und Charybdis. Ich weiss, dass mir niemand den erfolgrei- chen Ausgang dieser Reise garantieren kann. Mir muss heute schon genügen, dass eine gute Chance besteht, dass sie nicht in einem Scherbenhaufen endet. M. Jelmini: Un poète du monde latin, qui s'appelait Phèdre, composa une très jolie fable, intitulée «Morts peperit mus», la montagne a accouché d'une souris. Je ne voudrais pas qu'un événement semblable se produise dans une phase importante d'un travail qui est destiné à marquer l'histoire de cette deuxième moitié de notre siècle,Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale 794 16 décembre 1986 un travail que le Parlement, la science, l'opinion publique ont désiré, demandé, exigé et pour lequel le gouvernement a fait preuve d'un engagement louable. En commençant son travail par l'analyse du texte de la Constitution en vigueur, le gouvernement s'est aperçu - si besoin était-de l'existence d'un «large écart entre norme et réalités d'une incapacité de la Constitution de répondre au défi de notre époque.». J'ai cité le sous-titre d'un chapitre, No 521.4, du rapport, qui résume le malaise qu'éprouvé celui qui doit lire ou appliquer les dispositions de notre magna Charta. C'était aussi le point de départ du long travail de recherche et de réflexion dans lequel ont été engagés pendant plusieurs années des juristes éminents, des com- missions, le département et le Conseil fédéral. Ce travail était destiné à. jeter les bases qui ont conduit à l'élaboration du rapport qui nous est soumis et qui conclut clairement «à l'opportunité de donner suite à la révision totale de notre Constitution», Le gouvernement n'a pas fermé les yeux devant la réalité. Les passages d'une génération à l'autre sont devenus plus brusques, le passé s'éloigne plus rapidement et sa valeur d'exemple paraît toujours moins acceptable. Or, l'image simpliste d'un Etat qui se borne à établir les règles du jeu et à instituer un arbitre qui exerce en somme une fonction essentiellement conservatrice, ne paraît plus apte à considé- rer et à satisfaire les exigences du citoyen. On a en effet beaucoup demandé à l'Etat fédéral. Les compétences et les tâches ont sans cesse augmenté, surtout lorsque les nuages apparaissaient à l'horizon et continuent à augmenter. On a alors dû adapter la loi, la base constitutionnelle, aux nou- velles exigences, en modifiant leurs caractéristiques fonda- mentales. Par rapport aux normes de conduite, les normes d'organisation ont augmenté, car l'Etat, qui intervient dans des secteurs réservés aux privés, doit régler ultérieurement l'action de ses organes. En plus, le caractère de protection de la Constitution et de la loi s'est transformé dans le sens de promotion des valeurs et des activités. Cela correspond au fond à l'évolution des fonctions de l'Etat, qui dépasse la définition classique de la répartition des pouvoirs. En effet, l'Etat est appelé à plani- fier, à intervenir, à promouvoir, à contrôler. La modification profonde des rapports entre,individus et communauté étati- que exige un aménagement nouveau qui va certainement au-delà des corrections purement formelles. Nous avons constaté que, surtout au cours des années les plus récentes, le Tribunal fédéral s'est vu obligé à combler des lacunes cans la Constitution fédérale. On reconnaît au juge et au tribunal l'importante fonction d'interpréter la loi. C'est une condition nécessaire pour la rendre vivante. Mais l'interprétation du juge doit rester une activité secondaire par rapport à l'activité créatrice du législateur, surtout lors- qu'il s'agit de définir les principes importants tels que les droits fondamentaux. Ces réflexions devraient nous amener à opter pour une révision totale de la Constitution, ouverte aux exigences et aux attentes des générations futures. La commission vous propose de donner au Conseil fédéral le mandat de procéder à l'élaboration d'un projet qui soit une expression claire et ordonnée du droit constitutionnel actuel. Je comprends les hésitations qui ont amené la com- mission à réduire la portée du mandat. Je suis prêt à accep- ter cette limitation en tant que conseil, de directive générale, mais cela ne coit pas constituer une expression définitive de volonté. Le terme «actuel» devra être interprété comme point de départ et non comme objectif à atteindre. On risquerait autrement de mettre sur pied une constitution qui reflète les exigences du passé, qui ne présente pas d'ouver- ture vers l'avenir, qui ne contribue pas à corriger les défauts de notre démocratie, et parmi les conséquences plus graves, on devrait rappeler l'indifférence et l'abstention des citoyens. La Constitution pose en effet un principe de dyna- misme, un engagement à une perpétua reformatio de la société, qui est confié à tous les organes et institutions de l'Etat. Elle est en même temps un gardienne des libertés et promotrice de justice. Je veux donc interpréter les limites apportées au mandat donné au Conseil fédéral dans le sens que le président de notre commission vient de rappeler. Nous ne voulons pas lier le Conseil fédéral, et surtout, nous ne voulons pas lier le futur Parlement dans leur pouvoir d'appréciation et de déci- sion. Le moment donné, le Parlement, la constituante éven- tuellement, devant le projet élaboré par le Conseil fédéral, pourra ne pas entrer en matière, modifier le projet, le ren- voyer au Conseil fédéral pour un examen ou une élaboration ultérieure. Il devra se rendre compte des possibilités de trouver dans le peuple et les cantons le consentement nécessaire - M. Affolter l'a d'ailleurs rappelé ici - afin que cette oeuvre de renouvellement ne soit pas gaspillée. En ce moment, je ne voudrais pas qu'on donne un mandat au gouvernement mélangé de conseils et de défiance; défiance qui n'est pas motivée ni justifiée. Le gouvernement dispose des éléments suffisants qui lui permettent de tenir compte de la réalité. Le projet qu'il présentera au Parlement ne sera pas révolutionnaire: il conservera tout ce qui doit être conservé et proposera les changements nécessaires. On sait bien qu'une autre conception ne serait pas réaliste. Il faut d'ailleurs se rendre compte que le Conseil fédéral reçoit nos idées et les apprécie, mais qu'il ne doit pas se sentir lié. Nous n'avons d'ailleurs pas le droit de l'exiger, c'est le jeu de notre démocratie. Nous avons tout intérêt à procéder, dans ce travail à n'en pas douter nécessaire, dans une atmosphère de confiance réciproque entre le Parlement et le gouvernement, sans oublier que tout ce qui a été fait jusqu'à présent et sera fait à l'avenir nous concerne, mais pas exclusivement. En effet, ce sont le peuple, et les cantons qui ont aussi et surtout le droit de disposer d'une base constitutionnelle claire et moderne. Qu'il me soit permis de déclarer ici que le parti auquel j'ai l'honneur d'appartenir a toujours appuyé l'idée d'une révi- sion totale de la Constitution fédérale et que le groupe démocrate-chrétien de ce Parlement, après de longues dis- cussions, a décidé à une très large majorité d'accepter le projet proposé par la commission et que je vous engage à soutenir et à accepter. Je ne suis cependant pas prêt à accepter des limitations ultérieures telles que celles contenues dans la proposition de MM. Jagmetti et Aubert, que je vous prie de refuser. Schmid: Ouidquid agis, prudenter agas et respice finem. Diesen Satz, auch wenn er von einem «cynique aux petits pieds» ausgesprochen wird, sollen Sie beherzigen, wenn Sie sich daranmachen, über den Bericht des Bundesrates betreffend die Totalrevision der Bundesverfassung und den entsprechenden Bundesbeschluss abzustimmen. Sorgfalt und Vorsicht müssen uns leiten, wenn wir eine Totalrevision der Bundesverfassung beschliessen, denn das Ergebnis, das aus einer solchen Unternehmung hervorgehen soll, ist höchst ungewiss, weil uns allen gemeinsame Zielvorstellun- gen, wie diese Verfassung herauskommen soll, nicht zu sehen sind. Wir fragen uns tatsächlich: «Wohin führt diese Unternehmung, was wird ihr Ende sein?» Wenn wir vor der Frage stehen, ob wir die Bundesverfas- sung total revidieren wollen, gibt es keine Frage nach der Wünschbarkeit, sondern nur eine nach der Notwendigkeit. Ist die jetzige Verfassung änderungsbedürftig? In dieser Form ist die Frage zu bejahen. Selbstverständlich ist sie zu ändern. Aber was zu ändern ist, kann und muss in Einzel- schritten, in Partialrevisionen geschehen. Eine Totalrevision drängt sich nicht auf, weil, wie ich bereits erwähnt habe, keine allgemeine, alle Kreise des Volkes ergreifende Bewe- gung besteht, die in grundlegenden Dingen eine Aenderung unseres Verfassungssystems erforderlich machen würde. Es gibt keine Grundwelle für eine Totalrevision der Bundesver- fassung. Im grossen und ganzen - dies ist ein Ausdruck der Zufrie- denheit - hat diese Verfassung eine durchaus taugliche Grundlage für das Zusammenleben der Schweizer unterein- ander und der Schweiz mit anderen Völkern und Staaten abgegeben. Probleme, die sich heute stellen, sind auf der bestehenden und immer wieder - semper reformanda - zu16. Dezember 1986 795 Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision revidierenden Grundlage der Verfassung durchaus zu lösen. Dies war mit Bezug auf eine materielle Totalrevision einhel- lige Auffassung der Kommission. Eine materielle Totalrevi- sion sollte nicht weiterverfolgt werden. Dieser Beschluss der ständerätlichen Kommission ist leider nicht konsequent durchgezogen worden. Ich gebe Herrn Kollegen Meylan recht, wenn er sagt: «On ne peut pas séparer le fond de la forme.» Die Unterscheidung in Totalre- vision formeller Art und Totalrevision materieller Art ist nicht möglich. Was wir in Kenntnis dessen getan haben, hat Herr Affolter als eine Nachführungsrevision bezeichnet. Man darf das anders sagen: Die Mehrheit hat sich auf einen nicht ganz eindeutig bestimmbaren Zwitter festgelegt: Weder materielle noch formelle Totalrevision. Kein Mensch weiss eigentlich, was da herauskommen soll; nur Herr Jelmini weiss es: Der Berg hat eine Maus geboren. Man will - so sagt man - antiquierte Formulierungen ausmerzen und damit erreichen, dass die Verfassung wieder verständlich wird und dem Volk nähergebracht wird, als ob die Verfas- sung allgemeinverständlich sein könnte! Man sagt, man wolle Ueberflüssiges streichen, und was nicht in ihr stehe und wichtig sei, in sie hineinschreiben. Man geht offenbar davon aus, dass es uns gelingen könnte, eine vollständige Verfassung zu machen. Man will im Grund- satz aber überhaupt nichts ändern. Dem, was man will, sagt man nachführen, weiterentwickeln oder in Ordnung brin- gen. Was sich dahinter verbirgt, muss sich zeigen. Wenn wir daran gehen, die Verfassung nachzuführen, sie in Ordnung zu bringen, so werden wir- Herr Bürgi hat darauf hingewie- sen - recht bald merken, dass wir dabei zu einer absolut materiellen Verfassungstotalrevision kommen. Sie können hingehen und lang geratene Artikel kürzen, unverständliche Formulierungen verständlich machen. Sie werden immer denjenigen treffen, der die Kürzung, der die verständlichere Formulierung als eine Veränderung in der Sache betrachten wird. Wir werden deswegen in materielle Diskussionen hineingeraten, und wir werden uns auf der ganzen Breite der Verfassung in den materiellen Diskussio- nen festlaufen. Das Ergebnis muss eine Ablehnung des Totalrevisionsentwurfessein. Denn Gegner einzelne Bestim- mungen werden sich «summieren», und als Ergebnis wird das Nein festzustellen sein. Ich wage es heute schon, wie seinerzeit bei der Uno, das Nein von Volk und Ständen zu prognostizieren, wenn wir die Verfassung tatsächlich beschliessen und Volk und Ständen vorlegen werden. Das ist für mich der Entscheid über diese Totalrevision. Wir wollen doch nicht in ein derart umfangrei- ches Unternehmen einsteigen, das uns und die Verwaltung während langer Zeit in Anspruch nehmen wird und dessen Scheitern heute schon feststeht. Man darf und man muss heute abbrechen, auch wenn während 20 Jahren wertvolle Vorarbeiten geleistet worden sind. Man ist nicht undankbar; man ist in keiner Art und Weise undankbar gegenüber all jenen , die ihr Bestes gege- ben haben, um verschiedene Entwürfe dieser Bundesverfas- sung auszuarbeiten. Wir wollen dankbar sein dafür, denn sie haben während 20 Jahren den Status quo - aber auch mehr als diesen, nämlich wie sie sich die Schweiz vorstellen könnten - aufgenommen, aufgearbeitet, und ein Resultat ist möglich. Das Resultat: Wir brauchen keine totalrevidierte Bu ndesverf assu ng. Es ist nicht kleingläubig, Herr Binder, es ist nicht resignativ, vielmehr realistisch, wenn wir diese Unternehmung heute abbrechen. Denn wir müssen uns Rechenschaft darüber geben, dass wir es uns in der heutigen Zeit nicht erlauben können, akademische Fingerübungen und a priori zum Scheitern verurteilte Unternehmen an die Hand zu nehmen. Wir haben nicht Verfassungskosmetik zu betreiben, sondern drängende Probleme zu lösen. Probleme aber haben wir in Fülle. Es kommen weittragende Entscheide im aussenpoliti- schen Bereich auf uns zu. Ich verweise auf die faktischen Integrationsmechanismen in Europa, die wir normativ in den Griff bekommen müssen, wozu es aber keine Verfassungs- änderung braucht. In der Landwirtschaft werden wir weittra- gende Entscheide zu fällen haben, wozu es ebenfalls keine Verfassungsänderung braucht. Im Bereich Umweltschutz und Gesundheitspolitik kommen im wahrsten Sinne des Wortes Katastrophen apokalyptischen Ausmasses auf uns zu, und wir reden von Totalrevision einer Bundesverfas- sung! Da muss ich sagen: «Mensch werde wesentlich!» Wir leiden nicht an Normdefiziten, im Gegenteil. Wir leiden an einer Normenhypertrophie und an gewaltigen Vollzugsdefi- ziten. Es ist nicht die Zeit der Verfassungsgebung, es ist die Zeit der unspektakulären, unprätentiösen, aber treuen und effizienten Vollziehung der bestehenden Regelungen. Ver- zetteln wir unsere Kräfte nicht in verschiedensten Unterneh- men. Konzentrieren wir unsere Kraft vielmehr auf die drän- genden Probleme unserer Zeit. Tun wir was getan werden muss, und zwar recht: Age quod agis\ In diesem Sinne beantrage ich Ihnen Nichteintreten. M. Schaffter: Après la déclaration de M. Aubert, il semble difficile d'apporter de nouveaux arguments à l'appui du projet de révision totale. La critique acérée qui a été faite du texte actuel suffit à nous convaincre. Cependant, il est bien clair que le problème de la révision totale pose des données matérielles et politiques et que les choix seront faits en vertu de ces données-là. C'est à nous de trouver le chemin. Or, il est vrai que ce chemin, comme ce fut le cas pour M. Affolter, n'a pas été facile à suivre, et que si, au début, l'idée d'une révision totale semblait digne d'animer tout homme politi- que qui prend son travail au sérieux, il a été ensuite assez difficile de suivre le cheminement du projet. Et j'ai, moi- même, été ballotté entre le oui et le non, le oui principale- ment à cause de la séduction du travail à faire, et le non à cause des premiers projets qui semblaient renverser l'ordre des choses, du moins dans nos concepts politiques fédéra- listes, et conférer à l'Etat central des compétences primaires qu'il ne possède pas et qui doivent rester entre les mains des cantons. Puis, il y a eu recul dans ce domaine-là, et ce recul m'a de nouveau engagé à entrer dans le rang des partisans de la révision. La dernière proposition de notre commission, d'ailleurs, prévoit une procédure, qui, comme M. Aubert l'a affirmé, ne menace plus personne, mais laisse ouvertes un certain nombre de portes. Permettez-moi d'ajouter, en tant qu'ancien membre de l'As- semblée constituante jurassienne, de dire que j'ai pu appré- cier l'esprit et la langue de l'avant-projet de constitution du Jura, dont les auteurs s'étaient inspirés des travaux prépara- toires à la nouvelle Constitution fédérale. On a fait l'honneur à la constitution jurassienne de la considérer comme un modèle de clarté et de concision. Les Jurassiens n'en tirent eux-mêmes nul orgueil, car il ne s'agissait que d'une consti- tution cantonale, dont la simplicité rendait plus facile la tâche des constituants. Cependant, si le travail qui nous est proposé présente des difficultés supérieures, cette refonte de notre Constitution ne doit pas nous paraître comme un obstacle insurmontable. Renoncer à affronter ces difficultés est un aveu de faiblesse. Même le risque de dérapage doit être assumé et contrôlé. Renoncer à répondre à une aspira- tion largement répandue, parce que l'exercice est difficile, me semble indigne de notre Parlement. Permettez-moi de dire que je rêve d'une Constitution digne de notre temps et de l'avenir de notre pays, où les droits et les devoirs des cantons et des citoyens seront clairement catalogués et nettement exprimés. Une Constitution qui, sans ébranler nullement les fondements de l'Etat, parlera la langue de notre temps et s'ouvrira aux préoccupations de notre jeunesse. Je vous demande, avec la majorité de la commission, de décréter la révision totale. M. Fliickiger: En intervenant au cours de la première ses- sion parlementaire, à laquelle j'ai l'honneur de rendre part, j'ai bien conscience d'enfreindre quelque peu une règle non écrite. C'est pourquoi je tiens à m'en excuser auprès de celles et de ceux d'entre vous qui, non sans pertinence, restent d'avis que la meilleure façon d'apprendre consiste d'abord à écouter. Soyez bien persuadés que ce n'est pasConstitution fédérale. Rapport sur la révision totale 796 16 décembre 1986 sans motif valable que je me résous à malmener, sans en avoir l'intention, la tradition. C'est qu'en effet j'ai estimé nécessaire d'assurer la continuité de la ligne choisie par mon prédécesseur, M. Gaston Brahier, favorable à la révi- sion de la Constitution fédérale. En ne prenant pas le relais d'une option avec laquelle je suis, par ailleurs, en parfaite concordance, j'aurais eu l'impression de manquer à mes devoirs. J'espère que vous ne me garderez pas rigueur de mon initiative et je vous sais gré par avance de votre indul- gence. Or donc, je suis favorable à l'entrée en matière sur la révision totale de la Constitution fédérale. Schématisées, mes motivations se rangent dans deux catégories. La pre- mière englobe des considérations d'ordre général, où la subjectivité a sa part, j'en conviens. Par exemple, considé- rant l'assoupissement civique d'un trop grand nombre de nos concitoyennes et de nos concitoyens, illustré notam- ment par une forte abstention lors des votations et élections, je me dis que le temps est venu de susciter, d'instituer un débat national autour du thème mobilisateur - je le souhai- terais - de la rénovation de la Constitution fédérale. J'ob- serve que la période est propice en l'absence de vague de fond opposée à la conception de l'Etat de droit socio- politique que nous connaissons. En outre, je crois que l'évolution de la société n'est pas insensible aux grands rendez-vous du calendrier, ainsi que nous l'enseigne l'his- toire. Nous touchons à la fin du XXe siècle. Quatre-vingt-six ans ont passé, qui ont vu une révolution technologique sans précédent, l'exploitation des forces économiques de notre pays, telle qu'on n'aurait osé le rêver au siècle passé, mais aussi notre imbrication dans le monde et notre dépendance écologique, sinon économique précisément. Tout cela, rapidement évoqué, pour dire qu'une nouvelle Constitution moderne constituerait d'une certaine façon le le catalyseur ou encore la somme de tous les éléments de la société suisse de l'an 2000, elle-même aboutissement des extraordinaires mutations du siècle. On aura compris que la révision de la Constitution, que j'appelle de mes voeux, n'est pas destinée à remettre en cause les grands principes aux- quels le peuple suisse est fermement attaché: la liberté, l'indépendance, l'égalité en droit, la paix, le fédéralisme, l'économie de marché. Et c'est ici qu'interviennent les raisons plus rationnelles ou plus pragmatiques, selon ce que vous préférez, de la posi- tion que j'ai l'honneur d'exposer. Nous avons besoin d'une Constitution cohérente, dotée d'une systématique claire, où les attributions de la Confédération autant que celles des cantons soient délimitées sans ambiguïté ni entrelacs de textes. En l'espèce, la Chambre des cantons a un rôle, me semble-t- il, important, sinon primordial, à jouer en s'engageant avec confiance dans une oeuvre exigeante, qui doit aboutir à une restructuration de la Constitution fédérale sans rien précipi- ter et dans l'esprit du consensus helvétique, deux conditions pour réussir l'opération en y associant largement le peuple suisse. On a bien voulu reconnaître - et M. Schaffter le rappelait il y a peu - à la constitution du canton du Jura des qualités de clarté autant que de densité. Si la Charte fondamentale du dernier-né des cantons suisses pouvait servir tant soit peu de référence à la future Constitution fédérale, l'ancien cons- tituant jurassien qui vous parle, et ses concitoyens à n'en point douter, puiseraient un motif de satisfaction et de fierté dans ce constat objectif. Gadient: Ob das Schweizervolk die Totalrevision der Bun- desverfassung als sinnvollstes Geschenk zum Geburtstag der Eidgenossenschaft auffassen wird, ist eine offene Frage. Sicher ist keine Grundwelle für eine Totalrevision im Volk erkennbar. Es wird kein übermässiger Sturm von Begeiste- rung zu erwarten sein. Immerhin war man in acht Kantonen bereit, den rnassgeblichen Schritt der Verfassungsrevision zu tun. In Anbetracht der sichtbaren, unbestreitbaren forma- len und inhaltlichen Mängel muss es Aufgabe dieses Parla- mentes sein, mit Umsicht und Sorgfalt zu prüfen, ob der Weg der Totalrevision beschritten werden soll oder nicht. Dafür sprechen gewichtige Gründe. Unser Grundgesetz - ich will das nicht wiederholen - ist für Laien auf weite Strecken unlesbar und unverständlich geworden. Herr Schmid glaubt, das sei sozusagen unver- meidlich. Ich frage Sie aber: Wenn ein Erlass für den Bürger in diesem Staate noch verständlich und lesbar sein sollte, welcher andere denn, wenn nicht die Bundesverfassung? Es darf doch nicht so bleiben, wie es heute ist und wie vom Herrn Kommissionspräsidenten einleitend gesagt worden ist, dass der Bürger diese Verfassung wieder zur Seite legt, weil sie für ihn unverständlich geworden ist, weil er nicht einmal mehr die Grundstrukturen dieses Staates im Grund- gesetz erkennen kann, geschweige denn das Koordinaten- system unserer institutionellen staatlichen Eckpfeiler. Die formalen, inhaltlichen und sprachlichen Mängel unserer Verfassung sind derart gravierend, dass deren Umsetzung und Anwendung unbestreitbar auch für den Fachmann mühsam und ärgerlich geworden ist. Der Zeitgeist spreche gegen das Vorhaben, meinte Kollege Bürgi. Friedrich Karl von Savigny, der grosse Rechtsge- lehrte, hat 1814 die Frage nach dem «Beruf» seiner Zeit für die (Verfassungs)-Gesetzgebung gestellt. Schon damals war diese Berufung vielfach verneint worden, und dennoch hat man den Schritt gewagt. Selbst wenn dieser «Beruf» auch heute verschiedentlich verneint wird, ändert dies nichts daran, dass die Bundesverfassung hochgradig revisionsbe- dürftig ist. Wir haben gehört: 40 Partialrevisionen in den letzten 20 Jah- ren, mit anderen Worten : Das Parlament ist schon seit vielen Jahren mit Flickarbeit beschäftigt, eine Partialrevision folgt der anderen. Die unerledigten Verfassungsinitiativen stauen sich. Zwar haben sich die formalen Strukturen des Bundesstaates weit- gehend bewährt. Sie sind dem Bürger auch einigermassen geläufig, aber der Inhalt seiner Rechte und Pflichten ist ihm vielfach unklar. Die Bundesverfassung wird nicht verstan- den. Das ist dann im Alltag die Ursache dafür, dass der Kontakt zwischen dem Staat und dem einzelnen nicht zur offenen Begegnung, sondern oft zur unfruchtbaren Kon- frontation führt. Darin, in diesem staatspolitischen Moment, liegt für mich ein Kernpunkt der Einsicht in die Notwendig- keit einer Totalrevision. Eine Klärung ist überfällig. Sie kann nur durch die Totalrevision, das heisst durch ein Ueberden- ken im Gesamtzusammenhang, herbeigeführt werden. Ein solches Unterfangen bleibt immer anspruchsvoll. Es ist den Kollegen Bürgi und Schmid und der Kommis- sionsminderheit beizupflichten, dass das Risiko des Misslin- gens nicht ausgeschlossen werden kann und dass wir ihre Glückwünsche zum Gelingen des grossen Unterfangens in der Tat werden gebrauchen können. Das Parlament hat indessen diese Aufgabe auch dann an die Hand zu nehmen, wenn der Erfolg ungewiss ist. Wie einfach wäre es, wenn die Zielvorstellungen übereinstimmen wür- den. Aber, Herr Schmid, es ist bekannt, dass das auch 1848 mitnichten der Fall war. Im Gegenteil, was waren doch damals für Gegensätze aufeinandergestossen! Und den- noch hat man sich entschlossen, diesen massgeblichen historischen Schritt zu tun. Ich frage: Wo wären wir heute, wenn damals nicht dieser Wagemut bewiesen worden wäre? Ob dem Bundesrat für die Vorarbeit materielle Weisungen zu erteilen seien oder nicht, ist für mich eine Nebenfrage und deswegen nicht von entscheidender Bedeutung, weil sich der Bundesrat nicht über die grundlegenden Errungen- schaften des geltenden Rechtes und die offensichtliche Abneigung des Schweizervolkes gegenüber verfassungs- rechtlichem Experimentieren wird hinwegsetzen können und wollen. Andernfalls wäre es dann Sache der Räte, die erforderlichen Korrekturen anzubringen. Etwas Wagemut steht auch der heutigen Zeit nicht schlecht an. Mit blossem Beharren auf Bestehendem lassen sich Probleme höchstens hinausschieben. Auf beschaulichere Zeiten zu warten ist aber wohl müssig. Wiesoll das Volk-besonders die Jugend - in das Parlament Vertrauen haben, wenn dieses vor der16. Dezember 1986 797 Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision nötigen, aber anstrengenden Aufgabe des Neudurchden- kens des Grundgesetzes einfach zurückschreckt? Aus all diesen Gründen bin ich für Eintreten auf die Vorlage. M. Reymond: L'exercice tendant à une révision totale de la Constitution fédérale devient long, trop long et je suis sincè- rement admiratif envers ceux qui y croient encore. J'ai cependant le sentiment qu'ils font fausse route et que la poursuite des travaux ne peut pas aboutir, quel que soit le modèle proposé, à un vote positif du souverain, le peuple et les cantons. Nous avons déjà eu deux modèles de nouvelles Constitu- tions en moins de dix ans! Le premier, celui de 1977, issu de la commission présidée par M. Furgler, a suscité tant de critiques et d'oppositions de tous bords qu'il faut bien le considérer comme définitivement abandonné. En niant la structure fédéraliste du pays, en lui substituant un Etat nouveau de type centralisé, en donnant à ce dernier des moyens d'intervention considérables pouvant aller jusqu'à la mise sous tutelle de l'économie privée, les auteurs de ce premier modèle pensaient forcer le passage en séduisant en contre-partie le citoyen grâce à la part belle réservée à ce qu'ils appellent les «droits fondamentaux et sociaux». Or, le citoyen contribuable n'est pas dupe: l'Etat ne peut donner que ce qu'il a. Les proclamations relatives aux droits de chacun d'entre nous ne font que mieux accentuer la nécessité de devoirs parallèles, personnels et matériels, sans lesquels les droits ne sont rien. Bref, le projet de 1977 est bien abandonné. C'est un échec, même si le temps efface les souvenirs. La meilleure preuve que c'est un échec consiste en ceci que, dans son nouveau rapport du 30 octo- bre 1985, le Conseil fédéral signale et présente l'existence d'un autre texte qu'il désigne lui-même sous le nom d'«essai de modèle». A lire le commentaire, cette nouvelle esquisse devrait apaiser les craintes de ceux que le projet de 1977 hante encore. Dans l'arrêté fédéral que nous propose notre commission, il n'est nullement fait allusion à ce nouveau modèle, ce que je comprends fort bien. La commission nous demande simple- ment de donner au Conseil fédéral l'ordre de soumettre à l'Assemblée fédérale le projet d'une nouvelle Constitution. Même si cet essai de modèle 1985 émane du département et non pas du Conseil fédéral, il n'est pas inutile, aujourd'hui déjà, d'en faire une petite critique. Je ne crois pas en effet, contrairement à ce qui a été dit parfois dans la presse, qu'il s'agisse d'un texte équilibré et expurgé des excès idéologi- ques du projet de 1977. Je ferai personnellement trois remarques sur cet «essai de modèle». Première remarque: la répartition des compétences entre Confédération et cantons. Le nouveau modèle prévoit des compétences fédérales générales dans certains domaines, ainsi que des compétences fédérales dites «limitées». Or, après l'énoncé de ce principe, excellent, le texte ajoute: «Dans les domaines où la Confédération a une compétence limitée, elle peut notamment poser dans des lois-cadres des règles de principe.» Et aussi, «elle peut soumettre certaines parties du domaine à une réglementation générale». Au vu de cette définition, il est bien évident qu'il n'y a aucune limitation à la compétence fédérale. Deuxième remarque: l'interventionnisme économique. Selon le modèle proposé, la Confédération serait notam- ment compétente, sans restrictions, pour légiférer sur la participation et pour prendre des mesures propres à préve- nir la concentration de la propriété foncière ainsi qu'à ren- dre plus difficile la réalisation de profits lorsque cette concentration ou ces profits sont nuisibles d'un point de vue économique ou social. Elle serait, de plus, compétente en matière de politique aussi bien conjoncturelle que structu- relle, régionale ou sectorielle. En résumé, la Confédération disposerait de bases constitutionnelles pour intervenir, à tous propos, dans le domaine économique. Troisième remarque: l'extension des pouvoirs de l'Etat cen- tral. En relisant ce modèle 1985, nous constatons que la Confédération disposerait de compétences nouvelles ou, à tout le moins, étendues, générales ou dites «limitées», dans les domaines suivants qui, aujourd'hui, sont de la compé- tence cantonale: les allocations familiales, la procédure civile et pénale, l'exécution des peines, la formation conti- nue, la mise en réserve et le transport de l'énergie et des sources d'énergie, le commencement de l'enseignement des langues étrangères, l'organisation et la structure de l'enseignement secondaire, les conditions d'admission aux hautes écoles et diplômes qui y sont décernés, la création culturelle et la transmission de la culture, la presse, l'aména- gement du territoire, la production d'énergie provenant d'autres sources que le combustible nucléaire et l'eau, la prévention des maladies et des accidents, l'établissement de la planification financière, du budget et du compte des cantons eux-mêmes. Voilà ce que j'y ai trouvé en une seule lecture et je suis sûr que d'autres, plus avisés que moi, y trouveraient encore plus de manifestations de la volonté centralisatrice des auteurs. En résume, dans tous ces secteurs, les cantons perdraient non seulement leur actuelle souveraineté totale ou partielle, mais encore leur voix souveraine, à côté de celle du peuple, puisqu'il n'est pas prévu - à tort à mon avis - de soumettre les actes législatifs importants découlant des principes constitutionnels de base à la double majorité du peuple et des cantons. En d'autres termes, cet essai de modèle démontre, comme en 1977, que toute proposition de révision totale de la Constitution apparaît comme le moyen de bouleverser l'équilibre des compétences au profit de la Confédération. Dans ces circonstances, je préfère renoncer. Pourtant, avec optimisme, la majorité de notre commission croit à la possi- bilité d'une réforme, à une mise à jour formelle, une unifica- tion de la langue et de la densité normative. Personnelle- ment, je ne crois pas que la sagesse d'une constituante puisse se contenter de refaire la Constitution actuelle avec d'autres mots. Comme certains l'ont dit, la forme et le fond se confondent. On se rendra en effet très vite compte que, derrière chaque terme du texte actuel, il y a une motivation et de réels pouvoirs limitant, étendant ou au contraire inter- disant l'intervention de la puissance publique. Dès lors, chaque abandon d'une définition, d'une apposition ou d'une précision, ou même d'une explication, apportera son lot d'opposants à un texte nouveau. Ainsi, personnellement, je crois que l'article actuel interdi- sant l'absinthe ou celui relatif à la limitation à 5 francs de la mise dans les casinos n'ont rien à faire dans une Constitu- tion nouvelle-ils ne figurent d'ailleurs pas dans les projets- c'est la loi qui doit régler ces problèmes. Il n'en demeure pas moins certain que la suppression de tels textes dans une nouvelle charte fondamentale suscitera à elle seule des opppositions, peut-être restreintes, mais des oppositions quand même qui, ajoutées aux autres, ne donnent guère de chance à une entreprise généralisée de renouvellement total de notre charte fondamentale. Quant à l'argument relatif aux contradictions et à l'obscurité existant dans le texte actuel, il faut reconnaître honnêtement qu'elles existent mais qu'elles sont précisément là pour satisfaire une frange importante de l'opinion publique et des citoyens. Ne vaudrait-il pas mieux prendre résolument ces cas l'un après l'autre et les résoudre pas à pas? C'est le meilleur moyen, me semble-t-il, de voir si, chez le souverain, la contradiction des textes est si profonde. En tout état de cause, s'il y a dix contradictions dans notre Constitution et qu'on veut les supprimer toutes en une seule fois, alors ou bien on noie le poisson et on n'est pas sérieux, ou bien on va au-devant d'un échec certain. En conclusion, j'aimerais constater que notre Constitution est en perpétuelle révolution, en incessante amélioration. Tous les trois mois environ, le souverain helvétique s'ex- prime sur un ou plusieurs articles constitutionnels. Cette démocratie directe, de concordance, en mouvement continu, s'articule de telle sorte que nous avons une Consti- tution résolument ouverte, qui est tout le contraire de celle qui nous est proposée. Lorsqu'il y a plus de cent modifica- tions en cent ans, c'est vraiment une Constitution ouverte. Cette dernière qualité n'existerait plus selon les modèles quiConstitution fédérale. Rapport sur la révision totale 798 16 décembre 1986 nous sont proposés, et qui sont des modèles de Constitu- tions précisément fermées puisqu'elles tendent à fixer les compétences une fois pour toutes et que, dans ces cas-là, ce sont les lois qui, elles, sont grandes ouvertes! De ce fait, le recours obligatoire au souverain actuel, donc à la majorité des cantons, a totalement disparu. Enfin, d'une manière toute générale, la réforme fondamen- tale d'une constitution fait le plus souvent suite à l'étranger à un changement profond de régime. Sous cet angle-là, les exemples du Conseil fédéral, citant entre autres les nou- velles Constitutions d'Espagne ou du Portugal, ne sont pas très concluants. En effet, c'est à la suite de réformes fonda- mentales, parfois de guerres ou d'importants troubles sociaux, que ces Constitutions-là ont été révisées. Nous ne vivons heureusement pas une telle situation. C'est pourquoi il serait préférable, à mon avis, de poursuivre laborieuse- ment, session après session, pas à pas, à coups de votation du souverain tous les trois mois, la révision et l'amélioration de notre charte fondamentale. C'est dans ces sentiments que, quant à moi, je vous recom- mande de ne pas entrer en matière. M. Genoud: J'interviens pour soutenir la minorité de la commission et sa proposition de ne pas entrer en matière. A première vue, il peut paraître déraisonnable de s'opposer à la révision de notre Constitution. Les défauts qui la carac- térisent, qui sont largement exposés par le Conseil fédéral et qui ont du reste été repris par nombre d'orateurs, sont bien réels. La révision s'imposerait sans hésitation si les circons- tances de la réaliser étaient favorables. Toutefois, même si ces conditions étaient réunies, je tiendrais l'exercice pour nécessaire mais en tout cas pas pour urgent, comme on l'a affirmé de divers côtés. Malgré les défauts du texte actuel, on ne peut pas prétendre qu'il y ait péril en la demeure. Au contraire, notre pays connaît un niveau exemplaire de res- pect des libertés fondamentales dans la réalité et dans les faits, et notre législation a pu se développer de manière au moins satisfaisante et suffisante, sur la base des disposi- tions constitutionnelles en vigueur. Le problème n'est donc pas celui de l'urgence de l'opéra- tion, mais des conditions plus ou moins favorables à sa réalisation. Or, les circonstances présentes ne permettent pas d'être considérées comme propices à une entreprise de cette nature et de cette importance. Pour faire une oeuvre de qualité, nous aurions besoin d'une période de relative tranquillité politique. Or, le nombre d'ini- tiatives populaires, cantonales et parlementaires dénote un climat d'insatisfaction et même de revendication dans les domaines les plus divers. Certains de ceux-ci constituent des problèmes d'une extrême importance et qui restent durables en dépit de l'évolution de notre politique intérieure. On voit mal comment une révision de la Constitution pour- rait laisser sans réponse ces courants profonds qui traver- sent le pays. Leur donner une réponse consisterait à cristal- liser des oppositions irréductibles à l'ensemble du projet qui, par l'addition des points particuliers, compromettraient les chances de son ensemble. Or, ces «points chauds» sont nombreux. Et comment imaginer qu'ils ne soient pas traités si nous révisons l'ensemble de la Constitution? Pourrez- vous obtenir une adhésion silencieuse si vous passez comme chat sur braises, par exemple, sur le problème du service civil? Si vous lui apportez une réponse par un texte trop général et laissant beaucoup de marge au législateur, n'allez-vous pas braquer l'opposition des deux camps contre le projet? Je ne veux pas multiplier ces exemples. D'autres ont fait une recension de toutes les difficultés majeures qui sont présentes en ce moment même. Elles sont trop nombreuses pour que je les reprenne. Je reste persuadé que ces circonstances déjà nous com- mandent de procéder patiemment par des révisions ponc- tuelles et que c'est seulement lorsque ces points durs auront trouvé une solution qu'on pourra envisager de remanier l'ensemble. La nature et l'importance des points majeurs soulevés dans le cadre de notre Constitution font que la comparaison avec les exercices réussis, il est vrai, dans quelques cantons, est boiteuse et ne doit pas faire illusion. Je me permettrai encore une remarque au sujet d'un défaut signalé du document en vigueur. En effet, le Conseil fédéral nous dit que la Constitution est encombrée de règles mineures qui ne sont pas dignes d'y figurer. C'est bien vrai, hélas, et qui plus est, c'est que nous ne sommes vraisembla- blement pas au bout de cette conception de «fourré-tout» pour bonnes intentions du moment. Depuis que des initiatives populaires sont lancées, pour interdire tel ou tel tracé de route ou pour prescrire le ramassage de la crotte des chiens, on doit admettre que l'imagination la plus fertile n'arrive plus à tenir la tête du peloton dans ce marathon étrange. Mais je n'ose imaginer qu'une nouvelle Constitution contienne des dispositions pour maintenir à leur place ces débordements toujours plus fréquents. Elle s'exposerait à une autocondamnation sous l'accusation de restriction des droits démocratiques qu'on affirme vouloir développer par ailleurs. Le bel aspect, bien net, bien propre et bien ordonné du nouveau document, combien de temps résisterait-il à l'assaut de nouvelles initia- tives très populaires et portant sur des règles mineures qui ne sont pas dignes de fiqurer dans une Constitution. Non, vraiment, les circonstances présentes ne se prêtent pas à l'exercice très grave et très important de la révision de notre Constitution. Ces opérations sont possibles, soit dans une situation de crise où une majorité doit imposer sa loi à la minorité - ce fut le cas en 1848 et en 1874 - soit dans une situation de tranquillité et de sérénité générale. La première condition n'est heureusement pas réalisée aujourd'hui, la seconde ne l'est malheureusement pas en ce moment. Dans ces conditions, poursuivons donc l'amélioration progressive de notre Constitution par des amendements ponctuels, patiemment élaborés et acquis, et pour l'exercice général attendons des temps plus favorables. C'est la raison pour laquelle je m'oppose à l'entrée en matière. Schoch: Ich habe es gelegentlich schon bedauert, in diesem Rat nicht mit der Fachkunde und dem Prestige eines Staats- rechtslehrers votieren zu können. Heute bin ich froh dar- über, weil ich so in die für einmal beneidenswerte Lage versetzt werde, rein pragmatisch zu argumentieren. In diesem Sinne stelle ich vorerst fest, dass ich die zur Diskussion stehende Verfassungsrevision mit der Kommis- sionsmehrheit befürworte. Ich lege um so grösseren Wert auf diese Feststellung, als ich mich im Kreise der übrigen Standesvertreter aus der engeren Ostschweiz leider einem gewissen Vereinsamungseffekt ausgesetzt sehe. Aus der Fahne ersehe ich, dass neben Herrn Schmid auch gleich beide Ratskollegen aus dem Kanton St. Gallen zur Kommis- sionsminderheit gehören. Da braucht es offenkundig einen Gegenpol! Die Gründe, die mich zu meiner Haltung bewegen, sind im Verlaufe der Debatte bereits ausführlich dargelegt worden; umfassender, schöner und überzeugender, als ich selbst das tun könnte. Da ist man dann doch wieder dankbar, dass man Staatsrechtslehrer hat. Ich will deshalb darauf verzich- ten, den bereits vorgetragenen Ueberlegungen für die Total- revision, für das Eintreten auf die Vorlage, weitere Ueberle- gungen anzufügen. Dagegen will ich ganz kurz auf die Gründe und Ueberlegun- gen eintreten, die gegen eine Revision vorgebracht worden sind. Wenn ich versuche, diese Gründe zu gliedern, zu katalogisieren, dann komme ich auch beim besten Willen nur gerade auf zwei Argumente, die geltend gemacht wor- den sind. Alles lässt sich auf diese beiden Argumente zurückführen. Zum einen nämlich auf das Argument, die heutige Verfassung tue es noch lange, und zum zweiten, es fehle in der Bevölkerung an einer Grundwelle für eine Tota!- revision der Verfassung. Ich will mich kurz mit diesen beiden Argumenten beschäftigen. Zuerst zur Behauptung, die heutige Verfassung genüge den Anforderungen noch lange: Ich kann dieses Argument nur als Befürchtung verstehen, unsere staatlichen Strukturen würden im Zusammenhang mit einer Totalrevision der Ver-16. Dezember 1986 799 Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision fassung grundlegend verändert. Ich gebe zu, dass der Ver- fassungsentwurf der Expertenkommission Purgier von 1977 eine derartige Veränderung in manchen Bereichen gebracht hätte. Heute steht der Verfassungsentwurf aus dem Jahre 1977 aber überhaupt nicht zur Diskussion, sondern ein Grundsatzentscheid ohne materielle Weichenstellung. Heute gilt es, abzuwägen zwischen den manifesten, völlig unbestreitbaren und im Verlaufe der Diskussion mehrfach aufgelisteten Mängeln der geltenden Verfassung und der da und dort vorhandenen Ungewissheit - oder sogar Angst - davor, was eine revidierte Verfassung bringen könnte oder bringen wird. Wer bei dieser Abwägung trotz allen Mängeln der geltenden Verfassung die Chance einer Totalrevision nicht ergreift, der vermag nach meiner Beurteilung nicht zu abstrahieren, sondern lässtsich von einem Feindbild leiten, das es - jedenfalls heute - gar nicht mehr gibt. Ich bin überzeugt davon, dass unsere heutige Verfassung nicht mehr genügt; aus den mehrfach aufgezählten Gründen bedarf sie einer Revision. Zum zweiten Grundargument der Gegner, das Volk würde einer total revidierten Verfassung sowieso nicht zustimmen; eine solche Verfassung hätte vor dem Volk keine Chance: Vor allem Herr Schmid hat sich mit diesem Argument beson- ders intensiv befasst. Wer so argumentiert, vergisst aber offenkundig, dass wir im Parlament doch zweifellos auch die sicher nicht immer dankbare, gelegentlich sogar unpo- puläre Rolle von Vordenkern erfüllen müssen. Wir dürfen uns nicht vom Gedanken leiten lassen, was wohl das Volk zu einer Vorlage sagen wird, oder jedenfalls nicht ausschliess- lich nach diesem Gedanken handeln. Gefragt ist vielmehr das klare Einstehen für eine überzeugende Sache, und die Mehrheiten bei Volk und Ständen werden sich, wenn wir uns klar für eine Sache aussprechen, fast von selbst ergeben. In diesem Zusammenhang drängt sich mir fast zwangsläufig ein Querbezug zu unseren innerkantonalen Verhältnissen auf, zu den Verhältnissen in Appenzell-lnnerrhoden und Appenzell-Ausserrhoden, zu den Verhältnissen nämlich im Zusammenhang mit der Frage nach der Einführung des Frauenstimmrechtes. Sie wissen, dass Ausserrhoden sechs Versuche unternommen hat, die Frauenstimmrechtsfrage zu lösen, und doch immer wieder gescheitert ist. Es ist also keine Grundwelle vorhanden, und wir laufen Gefahr, mit jeder weiteren Vorlage wieder auf dem Bauch zu landen. Trotzdem erwarten gerade jene, die heute geltend machen, es fehle an der Grundwelle für eine Verfassungsrevision, dass wir uns in unserem Kanton mit jenem Problem beschäf- tigen, neue Vorlagen ausarbeiten und sie dem Stimmvolk unterbreiten. Es ist also nicht ausschlaggebend, ob eine Grundwelle vorhanden ist oder nicht, sondern wir müssen sie schaffen; wir müssen sie erarbeiten. Genauso wie für unsere kantonalen Verhältnisse gilt, dass wir uns nicht allzu- sehr danach richten dürfen, wie das Stimmvolk möglicher- weise entscheiden wird, genauso gilt der Schluss, den ich Ihnen aufzuzeigen versucht habe, auch für die heutige Vor- lage. Ich meine deshalb, dass es richtig ist, auf die Vorlage einzu- treten und ihr zuzustimmen. Masoni: Wie schön, wenn es uns vergönnt wäre, in einer neuen, knappen Verfassung auch einige reelle Probleme unserer Zeit zu lösen, eine bessere Gewaltentrennung durch zusätzliche Kontrollen und Gegengewichte für die neuarti- gen Gewalten zu schaffen, die sich herausgebildet haben, eine neue Verfassung, um den Menschen wieder ins Zen- trum unserer Sorge rücken zu lassen, seine Stärkung von innen und von aussen anzustreben, seine Freiräume, seine Umwelt besser zu wahren. Warum nicht ein Kampf für eine kürzere, prägnantere Ver- fassung, für einfacheres Recht, das allen zugänglich und verständlich ist, nach einer Neugründung der Beziehungen Staat/Bürger unter dem Grundsatz der Verantwortung des Masses, der Subsidiarität, der Autonomie, der Freiheit? Warum nicht mindestens dieser erste Schritt der totalen, formellen Revision? Ich möchte weder diejenigen entmutigen, die sich voller Hoffnungen ans Werk setzen wollen, noch diejenigen enttäuschen, die mit dem heutigen historischen Entscheid ein schönes Geburtstagsgeschenk koppeln möchten. Der Widerstand, der sich hier zeigt, macht das erkämpfte, aber sichere Geschenk noch schmackhafter und wertvoller. Ich werde nach gründlicher Ueberlegung mich diesem Wider- stand anschliessen. Ich fasse Ihnen zuerst meine Meinung zusammen. Für eine umfassende Reform, die jene wichtigen Probleme des Gleichgewichts und der Gewalten zu lösen versucht, scheinen mir die Zeiten nicht reif, die Zeichen eher ungün- stig zu sein. Für eine formelle Revision, wie wir sie imTessin 1967 erlebten, scheinen mir die Anstrengungen gegenüber dem Ergebnis unverhältnismässig, wobei selbst das ästheti- sche Problem kaum durch die Revision eine dauerhafte Lösung erfahren könnte. Zuerst zur rein formellen Revision: Das Unterfangen wäre zweckmässig, wenn dadurch ein dauerhaftes Ergebnis erreicht werden könnte. In zweierlei Hinsicht scheint mir dies zweifelhaft: 1. Man hat von vielen Seiten her den inhaltlichen Wert der heutigen Verfassung, ihrer Grundgedanken zu Unrecht sehr stark heruntergespielt, so dass damit zu rechnen wäre, dass viele unsere Arbeit, die sich darauf beschränken würde, die heutigen Grundgedanken in der neuen Verfassung knapper und besser zu formulieren, ohnehin abschätzig beurteilen würden. Dies würde die rein formelle Revisionsarbeit dau- ernd belasten und das Selbstvertrauen und Selbstbewusst- sein der damit Beauftragten dauernd herunterspielen und erniedrigen. Dies würde es verunmöglichen, jene Grund- welle zu schaffen, die-wie Kollege Schoch zugegeben hat- heute nicht besteht und die es zu schaffen gälte; gerade, wenn eine knappe Verfassung zur Diskussion stehen wird, die die heutigen Grundgedanken zusammenfasst, werden sehr wahrscheinlich einige derjenigen, die heute für die Revision stimmen, enttäuscht sein. 2. Durch eine solche formelle Reform wäre das sogenannte ästhetische Problem, das Formproblem, nur scheinbar und auf kurze Zeit gelöst. Wir haben erfahren, dass heute vierzig oderfünfzig Revisionen hängig sind. Gelingt unsdie ästheti- sche Verjüngung der Bundesverfassung, so wäre beim heu- tigen Tempo, das in der Zukunft noch zuzunehmen droht, damit zu rechnen, dass das Gesicht dieser neuen Verfas- sung innert weniger Jahre wiederum entstellt sein wird. Damit sich eine solche Revisionsarbeit lohnt, wäre es erfor- derlich, dass sich nachher am Grundgesetz möglichst wenig ändert. Dafür wären wiederum Reformen nötig, die heute leider fast undenkbar scheinen. Eine Möglichkeit würde darin bestehen, dass man zwischen Verfassung im engeren Sinne und Kompetenzzuteilungsgesetz auf Verfassungs- stufe unterscheidet. Diesem zweiten wären alle jene Normen zuzuweisen, die die wichtigen Kompetenzzuteilungen und Kompetenzabgrenzungen regeln: Zur Wahrung des Födera- lismus würden die Beschlussfassung und die Abänderung eines solchen Gesetzes die doppelte Mehrheit von Volk und Ständen erfordern. Es ist nämlich so, dass die beanstande- ten Bestimmungen der heutigen Verfassung, die ihrer Länge wegen mit der Prägnanz der Bundesverfassung am wenig- sten vereinbar sind, nicht aus dem letzten Jahrhundert, sondern aus den letzten zehn bis fünfzehn Jahren stammen. Glauben wir, dass eine Zeit, die diese Entstellungen einer an sich sehr schön und knapp formulierten Verfassung reali- sierte, geeignet ist, das von ihr verursachte Uebel zu heilen? Eine zweite Lösung, diese Entstellung zu vermeiden, könnte darin bestehen, dass man die Gesetzesinitiative einführt, sie jedoch zurWahrung des Föderalismus immermitdem Erfor- dernis des doppelten Mehrs, wie bei Verfassungsinitiativen, verbindet und unter Umständen die Möglichkeit einer rich- terlichen Ueberprüfung einführt. Durch die Gesetzesinitia- tive könnte man vielleicht die zukünftige Entstellung der neuen, knappen Verfassung vermeiden. Aber für solche Reformen, wir wissen es alle, sind die Voraussetzungen heute kaum gegeben. Lohnt sich die grosse gesetzgeberische Arbeit, die schliess-Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale 800 16 décembre 1986 lieh zulasten anderer Probleme geht, wenn eine formelle Reform nur so kurzlebig ist, dass innerhalb von zehn Jahren vielleicht fünfzig Aenderungen die Verfassung wieder entstellen? Ich komme nun zur Problematik einer materiellen Revision: Warum scheint mir für eine umfassende, materielle Totalre- vision die Zeit nicht reif, die Zeichen sehr ungünstig? Ich versuche, Ihnen meine diesbezügliche Auffassung zu skizzieren. Man kann sagen, dass jede Zeit eine Ueber- gangszeit ist. In dieser unserer faszinierenden Zeit jedoch ist das Umbruchs- und Uebergangsmoment besonders betont. Die Bewältigung der technologischen Revolution steht bevor. Insbesondere verfügen wir über eine bis jetzt unbe- kannte Inforrnationsfülle. Das Problem ist, diese Informa- tionsfülle zu beherrschen, zu meistern, zu bewerten, zu bearbeiten. Die Information scheint uns fast zu erdrücken, ohne dass wir ihre Ergebnisse adäquat nützen und genies- sen können. Dieser dauernde Informationsreiz sensibilisiert uns hinsichtlich so vieler Lücken und Probleme, die bald einer Lösung entgegenzuführen unmöglich wäre. Diese all- gemeine, fast grenzenlose Sensibilisierung auf alle Pro- bleme unserer Gesellschaft und der ganzen Welt macht uns aber auch sehr verletzlich. Wir fühlen uns überall getroffen, wir sind dementsprechend verunsichert und dann zu schnell bereit, Gesetze zu verlangen oder zu erlassen, Eingriffe und Einschränkungen zu verlangen oder zu dulden. Wir leben somit in einer Zeit der vielen kleineren Triebe und Impulse und der zu kleinen Würfe. Man könnte fast sagen, wir leben in einer Zeit des Details, einer Zeit, die die grossen Verbin- dungen weniger sieht und auch deswegen dazu tendiert, kontradiktorisch oder sogar schizophren zu agieren, einer Zeit, die für grössere Würfe nicht sehr geeignet scheint. Es geht unserer Epoche der Sinn der Geschichte und der grossen Zusammenhänge ab. Einige andere Völker sind heute noch sehr stolz darauf, eine sehr alte Verfassung zu haben. Das hohe Alter der Verfas- sung wurde und wird bei diesen Völkern gepriesen als ein Zeichen der Güte, der Beständigkeit, der Sicherheit. Heute ist es in unserem Lande leider gelungen, uns fast wegen des Alters unserer Verfassung beschämen zu lassen. Ich weiss nicht, ob es ein grosser Vorteil ist. Ich glaube, dass wir dabei etwas verloren haben. Die Väter der grossen Verfassungs- zeit, die die Entartung der Demokratie in Terror erlitten und die Verfassung als eine Garantie gegen beide Mächte, die Macht des Absolutismus und die Massengewalt, verstanden haben wollten, haben folgendes gesagt - ich zitiere aus Benjamin Constant, «Reflexions sur les constitutions et les garanties»: «.... les constitutions se font rarement par la volonté des hommes, le temps les fait. Elles s'introduisent graduellement et d'une manière insensible. Cependant, il y a des circonstances qui rendent indispensable de faire une constitution, mais alors ne faites que ce qui est indispensa- ble. Laissez de l'espace au temps et à l'expérience pour que ces deux puissances réformatrices dirigent vos pouvoirs déjà constitués dans l'amélioration de ce qui est fait et dans l'achèvement de ce qui reste à faire.» Es scheint fast, dass Benjamin Constant damals bereits den heutigen Schweizer Verfassungszustand vor Augen hatte. Aber wo lebt heute in unserer Gesellschaft dieser Sinn für die Geschichte? Das Tägliche, das Momentane, das Laufende, das «Feuilletoni- sche» verdrängt Schritt für Schritt das Geschichtliche. Und wo ist heute der Sinn für grosse Zusammenhänge? Hört man nicht die gleichen Stimmen, die sich wegen der zu vielen Verfassungsinitiativen beklagen, nach Erleichterun- gen verlangen, damit jene leichter zum Ziele kommen? Hört man nicht die gleichen Stimmen, die in der Regel für Föde- ralismus und Aufgabenteilung plädieren, bei jeder Panne nach Interventionen des Bundes rufen? Es geht aber unserer Zeit auch der Sinn für das Recht immer mehr ab. Die Eigendynamik der grossen Kodifikationen engt den Spielraum für Moral und Selbstverantwortung des ein- zelnen, für Auslegung und Weiterbildung von Recht durch den Richter immer mehr ein. Die Richterfigur verblasst. Die Frage des Gesetzgebers ist leider nicht mehr die, wie man am besten das Recht wahrt, sondern wie man sich des Rechtes am besten bedient, wie man es den eigenen Wün- schen am meisten gefügig macht. Rechtsumfang verdrängt Rechtsbewusstsein, Rechtsnorm verdrängt Rechtsgeist. Im rechtsbewusstseinsleeren Raum rücken immer mehr Zwang, Busse und Strafe vor. Oeffentliches Recht verdrängt Privatrecht, Strafrecht verdrängt Zivilrecht. Aus diesen Gründen scheint mir leider unsere Zeit weder für eine umfassende Totalrevision noch für eine formelle Revi- sion besonders geeignet. Keine eindeutige Grundwelle würdedie Reform tragen. Mit anderen Worten: Es wäre auch gar nicht sicher, wohin, nach welchen Zielen, mit welchen Kräften eine Verfassungsrevision in dieser unserer Zeit füh- ren würde. Deswegen kann ich sie heute nicht befürworten und würde Ihnen empfehlen, unsere Zeit für andere Aufga- ben zu nutzen: ganz zuerst für die Rückgewinnung des historischen und rechtlichen Bewusstseins, dafür, das Ver- trauen in unsere alte Verfassung zu fördern. Ich weiss, dass Sie in Ihrer Mehrheit heute der Hoffnung huldigen, es gelinge uns das grosse Unternehmen der Totalrevision zur Jahrhundertwende. Ich empfinde es gerade deswegen noch als stärkere Pflicht, Ihnen die Gründe dieser ablehnenden Haltung darzulegen. Ich empfehle Ihnen, für den Nichtein- tretensantrag der Minderheit zu stimmen. Binder, Berichterstatter: Ich danke Frau Josi Meier und allen Kollegen, die das Wort ergriffen haben, den Befürwortern und den Gegnern einer Totalrevision. Ich glaube, es war eine gute Diskussion, die sicher auch dem Bundesrat die notwendigen Signale für den Verfassungsentwurf geben wird. Die Zeit ist fortgeschritten. Es wäre zu einzelnen Voten viel zu sagen. Verschiedene Kollegen - das ist mir aufgefallen - haben sich immer wieder auf frühere Verfassungsentwürfe gestützt und dann klargestellt, dass sie solche Bestimmun- gen nicht wünschen. Ich will hier nochmals klarstellen: Die Kommission hat diese Verfassungsentwürfe nicht diskutiert und nicht bejaht. Es beteht auch nicht die Meinung, dass eine Verfassung entste- hen soll wie zum Beispiel die Modellstudie, die der Botschaft angeheftet ist. Ich staune immer wieder darüber, dass verschiedene Geg- ner genau wissen, was das Volk sagen wird. Das ist eine alte Methode, die man anwendet, wenn man gegen etwas ist. Sie wissen doch heute nicht, was das Volk in fünf oder sechs Jahren sagen wird, wenn die endgültig vom Parlament gestaltete Verfassung Volk und Ständen unterbreitet wird. Die gleiche Methode ist übrigens auch in den Kantonen angewendet worden. Auch dort haben die Gegner immer wieder behauptet: Die Zeit ist nicht reif, es gibt keine Grund- welle der Erneuerung usw. Das Volk wird nein sagen. Die politische Wirklichkeit war aber anders. Die Kantone haben - ich habe das im einleitenden Referat gesagt - in einer grossen Zahl heute bereits neue Verfassungen und sind genau den Weg gegangen, den wir Ihnen vorschlagen. Lediglich zu drei Voten will ich mich kurz äussern. Herr Bürgi, Sprecher der Minderheit, hat erklärt: Es ist seit dem Verfassungsentwurf 1977 eine Ernüchterung eingetreten. Das stimmt, dieser Ernüchterung haben wir Rechnung getragen, indem wir expressis verbis in Artikel 3 sagen: Wir wollen eine formale Totalrevision, wobei der Bundesrat natürlich die Freiheit und die Möglichkeit haben muss-die er ohnehin hat -, in Varianten auch materielle Aenderungen vorzuschlagen. Aber es ist insbesondere nicht daran gedacht - das habe ich auch gesagt -, das Gleichgewicht zwischen Bund und Kantonen zu verschieben. Herr Bürgi hat weiter auf die Vereinheitlichung und Verdich- tung der Sprache hingewiesen und gesagt, das werde zu grossen Auseinandersetzungen führen. Ich möchte dazu einfach erwidern: Man kann sehr oft in wenigen Sätzen mehr sagen als in vielen Sätzen. Der dritte Vorwurf, es bestehe heute kein grosses Interesse, stimmt auch. Aber es wird ja kein konkreter Verfassungsentwurf zur Debatte gestellt. Herr Bürgi, Sie haben gesagt, es gebe bei der Beratung der neuen Verfassung verletzte Minderheiten. Wenn es verletzte Minderheiten gibt, werden sie sich im16. Dezember 1986 801 Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision entsprechenden Zeitpunkt sicher zum Wort melden. Dann wird die grosse Diskussion beginnen. Herr Schmid hat mit seiner gewaltigen Rhetorik zwar positiv, im Sinne der Kommissionsmehrheit, zugegeben, dass die Verfassung änderungsbedürftig sei, aber er war dann als Jurist nicht konsequent, indem er die Totalrevision ablehnte. Er hat auch von der mangelnden Grundwelle gesprochen. Wir brauchen gar keine Grundwelle. Wenn wir feststellen, dass die Verfassung nicht mehr in Ordnung ist, dann genügt das, um sie wieder in Ordnung zu bringen. Herr Schmid hat ferner von einem Zwitter gesprochen. Das ist natürlich voll- ständig falsch. Die Formulierung der Kommission ist ganz klar und eindeutig. Wir wollen eine formale Revision im weiten Sinne des Wortes. Wenn der Bundesrat materielle Aenderungen vorschlagen will, kann er das in Varianten tun. Das ist der Weg der Kantone; die Kommissionsmitglieder haben alle diese neuen Kantonsverfassungen erhalten und haben feststellen müssen, dass in diesen neuen Verfassun- gen materiell keine revolutionären Aenderungen enthalten sind. Schliesslich hat Herr Schmid den wunderbaren Satz zitiert, der auf deutsch endet: «.... und bedenke das Ende.« Das haben wir getan, indem wir unsere Fronten zurückge- nommen haben, indem wir nicht einfach dem Bundesrat zustimmen, sondern dem Bundesrat sagen, was für eine Totalrevision wir wünschen. Herr Reymond, natürlich ein Urföderalist - das sind wir ja alle - hat, glaube ich, die Anträge der Kommission nicht richtig verstanden, wenn er von dieser Modellstudie als einer neuen Verfassung spricht. Dabei habe ich doch klar und deutlich gesagt: Diese Modellstudie ist nicht Grundlage unserer Anträge. Zusammengefasst: Was wir vorschlagen, ist wirklich das Minimum, um das Werk Totalrevision weiterzuführen. Wir waren uns klar, dass wir bescheiden sein müssen. Wir haben uns an den Grundsatz gehalten: In der Beschränkung zeigt sich der Meister. Aber etwas Selbstvertrauen und etwas Mut dürfen wir doch auch noch haben, nämlich dazu, dass der Bund eine solche Totalrevision durchführen kann, nachdem dies beinahe die Hälfte der Kantone getan hat! In diesem Sinn bitte ich Sie, den Anträgen der Kommissions- mehrheit zuzustimmen. Bundesrätin Kopp: Ich danke Ihnen für Ihre hochstehende und ausführliche Diskussion, welcher der Bundesrat bei der Ausarbeitung des Verfassungsentwurfes - sofern Sie den Auftrag erteilen - gebührend Beachtung schenken wird. Was hat vor 20 Jahren zwei Parlamentarier bewogen, Motio- nen einzureichen mit dem Auftrag, eine Totalrevision der Bundesverfassung an die Hand zu nehmen? Die Grundprin- zipien der Eidgenossenschaft seien - so betonte damals Herr Dürrenmatt vor dem Nationalrat-unbestritten, und ich halte fest: sie sind es auch heute noch. Dagegen gebe es veraltete Bestimmungen in der Verfassung, die gestrichen oder neu umschrieben werden sollten. Auch finde eine Reihe von Problemen in der Verfassung keinen Nieder- schlag. Herr Ständerat Obrecht forderte vor Ihrem Rat eben- falls eine Anpassung der Verfassung an die veränderten Verhältnisse. Mit immer neuen Partialrevisionen werde blos- ses Flickwerk betrieben. Beide Motionäre unterstrichen in eindrücklichen Worten die Revisionsbedürftigkeit der Bun- desverfassung. Sie verlangten vom Bundesrat gründliche Vorarbeiten. Das gewaltige Material solle zusammengetra- gen werden. Alle interessierten Kreise seien anzuhören. Jeder solle sich beteiligen können. Beide Räte haben die Motionen ohne Gegenstimme überwiesen. Heute sind wir so weit. Die Vorarbeiten sind geleistet wor- den. Der Bundesrat hat Ihnen in seinem Bericht vom 6. November 1985 ausführlich darüber berichtet. Ich erinnere zunächst an die Arbeitsgruppe Wahlen, die mit ihrer breit angelegten Befragung der Kantone, der Parteien, der Hochschulen und weiterer Kreise das ganze Spektrum der Meinungen einfangen konnte, was an unserer Verfas- sung geändert werden sollte und wie es zu geschehen habe. Ihr Schlussbericht, der eine umfassende Bestandesauf- nahme der verfassungsrechtlichen Probleme bietet, hat ein tragfähiges Fundament für das ganze Unternehmen Totalre- vision gelegt. Mit ihren eigenen Vorschlägen hat die Arbeits- gruppe Wahlen entscheidende Impulse gegeben. Nach- drücklich bejahte sie die Notwendigkeit einer Totalrevision der Bundesverfassung. Auf Empfehlung der Arbeitsgruppe setzte der Bundesrat eine grosse Expertenkommission ein. Unter dem Vorsitz von Bundesrat Kurt Furgler sollte sie eine ausformulierte Verfas- sung entwerfen. Den Experten ist ein vielbeachtetes Werk gelungen. Der Verfassungsentwurf von 1977 stiess auf gros- ses Interesse und löste eine breite Diskussion aus. In ihrem Bericht betonte auch die Expertenkommission die Notwen- digkeit einer Totalrevision. Das anschliessende Vernehmlassungsverfahren war in sei- ner Breite einmalig. Es stand jedermann offen. Die Anzahl und die Vielfalt der Teilnehmer sprengten den gewohnten Rahmen. Die Ergebnisse, 1981 veröffentlicht, sind eindeutig. Eine grosse Mehrheit der Vernehmlasser erachtet die gel- tende Bundesverfassung für reformbedürftig und wünscht eine Total revision. Mit jeweils nur einer Ausnahme bejahen sämtliche Kantone und alle Landesparteien die Totalrevi- sion, ebenso sämtliche Arbeitnehmerverbände, alle Bil- dungsorganisationen, die Kirchen, die Jugendorganisatio- nen und die Frauenvereinigungen. Die einzige Vernehmlas- sergruppe, die der Totalrevision skeptisch gegenübersteht, sind die Arbeitgeberverbände und die Wirtschaftsvereini- gungen. Die Reformbedürftigkeit unserer Bundesverfas- sung wird aber auch von diesen nicht in Zweifel gezogen. Von allen Vernehmlassern unbestritten ist die Notwendig- keit einer formalen Bereinigung der Verfassung. Eine Total- revision mit inhaltlichen Neuerungen wird ebenfalls mehr- heitlich befürwortet. Die Vernehmlasser begrüssen die ver- ständliche Sprache, die klare Systematik und die einheitli- che Regelungsdichte, sie sind einverstanden, dass sich die Verfassung auf das Wesentliche und das Grundsätzliche besinnt, dass sie Lücken schliesst, dass das Verfassungs- recht der Wirklichkeit angepasst und für die Zukunft gewappnet ist. Begrüsst werden vor allem der Katalog der Grundrechte, die Stärkung der politischen Rechte und die Organisation der Behörden. Die Kantone kritisieren nament- lich das vorgeschlagene System der Aufgabenteilung zwi- schen Bund und Kantonen. Der Bundesrat sah sich in seiner festen Ueberzeugung bestätigt, dass die Revisionsarbeiten fortgesetzt werden müssen. Er will die neue Verfassung aber nicht ohne aus- drückliche Zustimmung der eidgenössischen Räte entwer- fen, dies um so mehr, als die Bundesversammlung seit Ueberweisung der Motionen Obrecht und Dürrenmatt keine Gelegenheit mehr gehabt hat, sich mit dem Problem der Totalrevision auseinanderzusetzen, das Dafür und das Dagegen abzuwägen - in Kenntnis und im Lichte der Män- gel der geltenden Verfassung und der bereits geleisteten Vorarbeiten. Aus diesen Ueberlegungen hat er Ihnen einen ausführlichen Bericht erstattet und Sie eingeladen, ihn mit der Fortsetzung der Revisionsarbeiten zu beauftragen. Wie schon die Motionäre, die Arbeitsgruppe Wahlen und die Expertenkommission Furgler betont auch der Bundesrat in seinem Bericht, dass die bewährten Grundprinzipien unse- rer Verfassung durch eine Totalrevision nicht preisgegeben werden sollen. Sie haben sich in unseren Institutionen, in unserem Bewusstsein und in unserem Selbstverständnis derart verfestigt, dass sie unbestritten sind. Aber ebenso unbestritten weist unsere Verfassung Mängel auf, formale und inhaltliche. Um sie zu beheben, ist eine Totalrevision nötig; denn nur eine Gesamtreform kann die Summe dieser Mängel «sanieren». Unsere Verfassung stammt aus dem Jahre 1848; sie ist 1874 total revidiert worden. Seither hat unser Staat, unsere Gesellschaft einen tiefgreifenden Wandel erlebt. Ständig musste die Verfassung den neuen Gegebenheiten und Bedürfnissen angepasst werden. Insgesamt sind Volk und Ständen 247 Partialrevisionen zur Abstimmung unterbreitet worden. Rund die Hälfte (126) sind angenommen worden. Es ist erstaunlich, was alles geändert wurde - 54 Verfas-Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale 802 16 décembre 1986 sungsartikel sind neu aufgenommen und 63 geändert oder aufgehoben worden -, wie unterschiedlich die Revisionen ausfielen, wie punktuell sie notgedrungen bleiben mussten und wie zeitgebunden sie oft waren. Diese zahlreichen Revi- sionen, die der Bericht ausführlich darstellt, zeigen uns eindrücklich, dass unsere demokratischen Institutionen lebendig sind, rege benützt werden und taugliche Instru- mente zur Bewältigung anstehender Probleme bieten. Eine derartige Häufung von Teiländerungen, über mehr als 100 Jahre verstreut und nach ganz unterschiedlichen Krite- rien vorgenommen, hatte aber unweigerlich zur Folge, dass der Gesamtzusammenhang zu wenig beachtet wurde und die Systematik verlorenging. Unsere Verfassung wurde immer uneinheitlicher, blieb lückenhaft und verlor sich im Detail. Trotz ständiger Revisionen konnte sie mit der Wirk- lichkeit nicht Schritt halten. Von obscurité und disparité hat - zu Recht - Herr Aubert in seinem brillanten Votum gespro- chen. Wer als Bürger seine Verfassung lesen will, wird sie bald ratlos und verwirrt zur Seite legen. Sie spricht eine veraltete, unklare und oft eine juristisch-technische Sprache. Wie wol- len Sie einem Bürger erklären, dass seine Verfassung unter dem Wort «Schweizer» einmal nur die Männer, an anderer Stelle die Männer und die Frauen und schliesslich in einer weiteren Bestimmung sogar Schweizer und Schweizerin- nen, Ausländer und Ausländerinnen versteht? Zudem ver- misst er in seiner Verfassung einen klaren Aufbau und eine systematische Ordnung. Sogar die Numerierung verwirrt. Die Verfassung zählt 174 Artikel, numeriert sind sie nur bis 123; zwei Artikel fehlen. Die restlichen Bestimmungen tra- gen als Einschaltartikel lateinische Bezeichnungen, die dem Bürger unverständlich sind. Frau Josi Meier hat darauf hin- gewiesen. Weiter wird er kaum begreifen, warum seine Verfassung ausgerechnet den Alkohol derart eingehend regelt, bei aller Sympathie für den Alkohol, und ihm siebzig- mal mehr Platz einräumt als der Atomenergie. Wie soll er verstehen, dass ganze Bereiche mit einem einzigen Satz dem Bunde zugewiesen werden, während sich die Verfas- sung bei anderen Bestimmungen in Details verliert, die in ein Gesetz oder in eine Verordnung gehörten? Der Bürger ist vollends verunsichert, wenn er erfährt, dass es ihm nicht genügt, die Bundesverfassung zu lesen, um seine Grundrechte zu kennen, sondern dass er daneben noch Bundesgerichtsentscheide und Internationale Men- schenrechtskonventionen konsultieren müsste. Die Verfas- sung weist Lücken auf; wichtige Grundrechte fehlen, so die persönliche Freiheit, die Meinungsäusserungsfreiheit oder die Versammlungsfreiheit. Das Bundesgericht hat diese Lücken gefült. Die Schranken der Grundrechte werden in der Verfassung bei den einen genannt, bei den anderen nicht. Auch da müsste die Rechtsprechung einspringen. Erst aus ihr erfahren wir, dass gewisse Rechtsgrundsätze aus der Verfassung abgeleitet und als Verfassungsrecht garantiert werden. Neben der lückenhaften Grundrechtsord- nung müsste auch in den übrigen Teilen der Verfassung manches ergänzt werden: Der Vollzug des Bundesrechts durch die Kantone ist unvollständig und uneinheitlich gere- gelt, ebenso die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kan- tonen. Es fehlen eine abschliessende Regelung der Stimm- berechtigung in Angelegenheiten des Bundes, die Veranke- rung der parlamentarischen Kommissionen, der politischen Parteien, des Vorverfahrens der Gesetzgebung und des nichtreferendumspflichtigen allgemeinverbindlichen Bun- desbeschlusses. All diese Lücken beeinträchtigen die Rechtssicherheit und die unentbehrliche Verfassungsklar- heit. Neben diesen Lücken müssen den Bürger die vielen verfas- sungsunwürdigen Details ganz besonders stören, etwa die antiquierte Regelung des Heerwesens oder die ellenlangen Bestimmungen über das Brotgetreide, die Wasserwirtschaft oder die Spielbanken, für die unsere Verfassung festhält, dass der Einsatz bei Unterhaltungsspielen in Kursälen fünf Franken nicht übersteigen darf. Daneben stösst der Leser unserer Verfassung auf histori- sche Relikte, die heute gegenstandslos geworden sind und die er nicht versteht. Er weiss nicht, was er mit Abzugsrech- ten, Zugrechten, Militärkapitulationen und Brauteinzugsgo- bühren anfangen soll. Unsere Verfassung enthält noch immer Bestimmungen, die auf die Verhältnisse von 1874 zugeschnitten sind. Ich erwähne als Beispiel die Auswande- rungsagenturen, die es schon lange nicht mehr gibt, oder etwa das Problem der Kinderarbeit in den Fabriken. Die Verhältnisse haben sich grundlegend geändert. Durch die wissenschaftlich-technische Revolution sind dem Staat neue Aufgaben erwachsen, die dem Zeitgenossen von 1874, unserem Verfassungsgeber, völlig unvorstellbar gewesen wären. Denken wir doch nur an die Probleme des Verkehrs und der Energie, der sozialen Sicherheit, der Gesundheit, der Bildung und Wissenschaft, der Medien, der Arbeit, der modernen Technologie, der Wirtschaft und der Gesamtver- teidigung sowie an die Probleme der Oekologie, der Bedro- hung unserer Lebensgrundlagen oder an die globalen Her- ausforderungen des Hungers, der Armut, der Unterentwick- lung, der Ueberschuldung oder der Friedenssicherung. Unsere Verfassung, die auf die Gegebenheiten des 19. Jahr- hunderts angelegt ist, müsste ständig angepasst und geän- dert werden. Walter Burckhardt hielt schon im Jahre 1931 angesichts der vielen Revisionen eine Totalrevision der Bun- desverfassung für wünschenswert. Damals waren es 35, heute sind es 126. Und tatsächlich beschleunigt sich der Revisionsrhythmus ständig. Allein in den letzten 20 Jahren haben wir über 40 Partialrevisionen erlebt, und auch in Zukunft ist keine Beruhigung in Sicht; ganz im Gegenteil! Zur Zeit sind Partialrevisionsbestrebungen im Gange, die die Hälfte aller Verfassungsbestimmungen betreffen. Wir stehen also faktisch - gezwungenermassen - schon mitten in einer Gesamtreform unserer Verfassung, ohne aber rechtlich von den Vorteilen einer Totalrevision profitieren zu können. Ich brauche wohl nicht eigens zu betonen, dass eine Verfas- sung, die schon über hundertmal geändert worden ist und deren halber Normbestand im gegenwärtigen Zeitpunkt zur Diskussen steht, nicht mehr durch eine Unzahl weiterer Partialrevisionen saniert werden kann, sondern einer kohä- renten Reform bedarf, um den Gesamtzusammenhang wie- der zu finden und sich auf das Wesentliche, das Verfas- sungswürdige und das Beständige zu besinnen. Mit Partial- revisionen lassen sich die Mängel unserer Bundesverfas- sung nicht beheben, im Gegenteil. Der Problemdruck steigt ständig. Die Verfassungsreform ist zu einer Aufgabe gewor- den, der wir uns nicht mehr entziehen können. Wie soll man sich nun den Inhalt einer neuen Verfassung vorstellen? Eines steht fest; An den Grundprinzipien gibt es nichts zu rütteln. Das Schweizerhaus wird sanft renoviert und nicht auf den Kopf gestellt werden. Die neue Verfassung wird die Mängel der geltenden beheben und das Verfas- sungsrecht aus einer Gesamtschau und nach einheitlichen Kriterien umschreiben können. Die neue Verfassung wird also eine verständliche Sprache sprechen und systematisch geordnet sein, keine veralteten und gegenstandslosen Bestimmungen mehr enthalten, Lücken schliessen, Fehlen- des ergänzen, Mangelhaftes verbessern; Details wird sie auf die Gesetzesebene verweisen. Sie wird das Verfassungs- recht der Wirklichkeit anpassen und sich schliesslich auf das Wesentliche beschränken, um weniger revisionsanfällig zu sein. Dass die geltende Bundesverfassung Mängel aufweist und dass diese nur durch eine Totalrevision ausgemerzt werden können, war in der vorberatenden Kommission Ihres Rates unbestritten. Sie hat sich aber die Frage gestellt: Ist es möglich, die Mängel durch eine rein formale Revision ohne jede materielle Aenderung der Rechtsordnung, ohne inhalt- liche Neuerung zu beheben? Der Zusatzbericht meines Departementes kommt zu folgendem Ergebnis: - Nur eine geringfügige Verbesserung der äusseren Form wäre zu erreichen, wenn jede materielle Aenderung strikte ausgeschlossen würde. Mit einer solchen formalen Totalre- vision im engen Sinn könnten einige veraltete Ausdrücke durch zeitgemässe ersetzt werden, könnten alle Artikel durchnumeriert und ein paar gegenstandslose Bestimmun- gen aufgehoben werden; dies betrifft einige längst über-16. Dezember 1986 803 Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision holte Uebergangsbestimmungen. Es wäre also reine Kosme- tik. Alles bliebe beim alten; der Text und die Systematik würden weitgehend übernommen. Eine solche Revision würde keinerlei Probleme stellen; nur würde sie ebenfalls keine lösen. Das beste Beispiel liefert der Kanton Tessin. 1967 ist die Verfassung rein formal revidiert worden. Schon 10 Jahre später mussten die Arbeiten für eine Totalrevision von neuem begonnen werden, um die ungelösten Probleme in Angriff zu nehmen. Mit einem solchen Revisonstypus können die Mängel nicht behoben werden; das ganze Unter- nehmen verliert seine Berechtigung. Die vorberatende Kom- mission Ihres Rates hat denn auch eine rein formale Revi- sion im engen Sinn von allem Anfang an ausgeschlossen. Sie hat sich vielmehr für einen Revisionstypus entschieden, der auch materielles Verfassungsrecht nachführt. Ein sol- cher Revisionstypus will die formalen und inhaltlichen Män- gel möglichst weitgehend mit geltendem Recht beheben, doch lässt er auch materielle Aenderungen zu. Diese sind schon allein dadurch unvermeidlich, dass die Rechtsstufe geändert wird. Die Lücken im Grundrechtskatalog können mit den vom Bundesgericht anerkannten ungeschriebenen Grundrechten geschlossen werden. Die Gerichtspraxis wird damit zu formellem Verfassungsrecht erhoben, was eine materielle Aenderung bedeutet - Herr Schmid hat darauf hingewiesen. -Schliesslich können sich auch inhaltliche Neuerungen aufdrängen, um Probleme zu lösen oder Mängel mit institu- tionellen Neuerungen zu beheben. Etwa durch die Einfüh- rung der Gesetzesinitiative oder der Einheitsinitiative, damit Vorschriften über die Hundekotentfernung nicht mehr not- wendigerweise in der Bundesverfassung verankert werden müssen, falls sie in einer Volksinitiative - wie eben lanciert - vorgebracht werden! Nach den Vorstellungen Ihrer vorbera- tenden Kommission könnten solche Neuerungen durchaus zur Diskussion gestellt werden, doch mussten sie klar als solche gekennzeichnet sein. Lassen Sie mich an dieser Stelle zu einigen Argumenten des Sprechers der Minderheit, Ständerat Bürgi, Stellung neh- men. Herr Bürgi hat zu Recht darauf hingewiesen, dass wir heute in einer Zeit der Ernüchterung lebten und dass die Zeit der grossen Würfe vorbei sei. Er hat am Verfassungsent- wurf von 1977 Kritik geübt. Ich habe Ihnen dargelegt, dass dieser Verfassungsentwurf eine breite Diskussion ausgelöst hat, teils war sie zustimmend, teils kritisch; aber jetzt steht nicht mehr dieser Verfassungsentwurf oder die Modellstudie meines Departementes zur Diskussion! Wenn der Bundesrat beauftragt wird, einen Verfassungsentwurf auszuarbeiten, wird er selbstverständlich nicht nur Ihren Voten, sondern auch dem Vernehmlassungsverfahren Rechnung tragen müssen. Wir hätten -so haben mehrere Sprecher ausgeführt- Drin- genderes zu tun; neue Probleme (Stichworte Umwelt, Energie, soziale Sicherheit) seien zu lösen, unsere Kapazitä- ten mussten wir für wichtigere Dinge verwenden. Ich weise darauf hin, dass eben gerade komplexe Themen wie diejeni- gen, die ich soeben angesprochen habe, auch eine kohä- rente Lösung brauchen und nicht einzeln aufgegriffen wer- den können. Artikel 3 sei, wie ihn Ihre Kommission vorschlage, für die Räte nicht bindend: Da muss ich Herrn Bürgi wirklich fra- gen, vor wem er denn schliesslich Angst hat. Es ist ja wieder die Bundesversammlung - Ihr Rat, der Nationalrat -, die über eine dannzumalige Verfassung beschliessen wird. Ich nehme nicht an, dass Sie vor sich selber Angst haben - selbst wenn eine materielle Erneuerung von einer Mehrheit des dannzumaligen Rates angenommen wird! Wir leben in einer Gesellschaft, die dem Wandel unterworfen ist, ich würde sogar so weit gehen, zu behaupten, dass gerade ein solch steter Wandel auch Vorbedingung für Konstanz ist. Die Beispiele, die Sie, Herr Bürgi, gebracht haben - Artikel 34quater und Artikel 36ter über die Treibstoffzölle-, bewei- sen doch gerade, dass unsere Verfassung mit Details ange- reichert ist, die nicht auf Verfassungsstufe gehören. Zu diesen wesentlichen Verfassungsartikeln gibt es ja bereits Ausführungsgesetze, so dass auch da von einer etwas knap- peren Formulierung nichts mehr zu befürchten ist. Der Entwurf Ihrer vorberatenden Kommission zu einem Bun- desbeschluss über die Totalrevision der Bundesverfassung konkretisiert den Auftrag an den Bundesrat: Der Entwurf zu einer neuen Bundesverfassung soll das geltende geschrie- bene und ungeschriebene Verfassungsrecht nachführen, also Lücken schliessen und Unvollständiges ergänzen. Er soll es verständlich darstellen, systematisch ordnen sowie Dichte und Sprache vereinheitlichen. Herr Gadient hat zu Recht darauf hingewiesen, dass diese Bestimmung an sich gar nicht nötig gewesen wäre, denn - wie ich ja darlegte - der Bundesrat denkt nicht daran, unsere Institutionen auf den Kopf zu stellen. Aber nachdem das Konzept der Kommission auch das Konzept des Bun- desrates ist, steht nichts dem entgegen, dass wir dem Bun- desbeschluss so, wie die Kommission ihn vorschlägt, auch von selten des Bundesrates zustimmen können. Wie ich bereits gesagt habe: Wir wollen sanft renovieren, damit das Schweizerhaus wohnlicher wird; wir wollen zwar nicht nur den Rasen mähen, aber auch keinen futuristischen Neubau errichten. Wir haben in einem Papier an Ihre vorbe- ratende Kommission gezeigt, wie Entwurf und Botschaft konzipiert werden könnten. Ein Haupttext würde jeweils das geltende materielle Verfassungsrecht darstellen, während Neuerungen in Varianten zur Diskussion gestellt würden. Die Botschaft würde für alle Bestimmungen den geltenden Rechtszustand, die bisher geleisteten Vorarbeiten und die Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens darstellen. Damit Messen sich die materiellen Auswirkungen jeder ein- zelnen Bestimmung, jeder Neuformulierung genau abschät- zen und am geltenden Recht messen. Die Bedenken der Minderheit, die Nichteintreten beantragt, vermögen den Bundesrat nicht zu überzeugen. Das Parla- ment sei überfordert, ein Konsens sei schwierig, ja unmög- lich zu erreichen, wir hätten wichtigere Probleme zu lösen, die Zeit sei noch nicht reif, es fehle eine Grundwelle, wir hätten ja schliesslich keine Staatskrise. Ist es denn nicht-so frage ich Sie - ein Privileg, ruhig, besonnen und ohne äusseren Druck die Mängel der geltenden Verfassung behe- ben und eine neue erarbeiten zu können? Worauf wollen wir denn eigentlich noch warten? Wie kleinmütig stünden wir im historischen Rückblick da, wenn man feststellen müsste: Sie haben die Reformbedürftigkeit ihrer Verfassung zwar erkannt, haben sich aber davor gescheut, die Reform über- hauot in Angriff zu nehmen, weil ein Konsens ohnehin nicht zu erreichen sei, weil man anderes zu tun habe. Zur gleichen Zeit gibt sich ein Kanton nach dem anderen eine neue Verfassung! Ich bin der festen Ueberzeugung: Was die Kan- tone können, das kann auch dem Bund gelingen, also wagen wir den Versuch! Im Namen des Bundesrates beantrage ich Ihnen daher, auf das Geschäft einzutreten, die Totalrevision zu beschliessen und den Bundesrat mit der Ausarbeitung eines Verfassungs- entwurfs im Sinne der Kommissionsmehrheit zu beauf- tragen. Präsident: Damit darf ich die Eintretensdebatte als geschlossen erklären. Anhand Ihrer Diskussion darf ich fest- stellen, dass Sie vom Bericht des Bundesrates vom 30. Okto- ber 1985 Kenntnis genommen haben. Abstimmung - Vote Für den Antrag der Mehrheit (Eintreten) 30 Stimmen Für den Antrag der Minderheit (Nichteintreten) 9 StimmenConstitution fédérale. Rapport sur la révision totale 804 16 décembre 1986 Detailberatung - Discussion par articles Titel und Ingiess Antrag der Kommission Bundesbeschluss über die Totalrevision der Bundesver- fassung vom Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenos- senschaft, nach Einsicht in einen Bericht des Bundesrates vom 6. November 1985 beschliesst: Titre et préambule Proposition de la commission Arrêté fédéral sur la révision totale de la Constitution fédérale du L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu le rapport du Conseil fédéral du 6 novembre 1985, arrête: Angenommen - Adopté Art. 1 Antrag der Kommission Die Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 wird total revidiert (Art. 120 BV). Art. 1 Proposition de la commission La révision totale de la Constitution fédérale du 29 mai 1874 est décrétée (art. 120 est.). Jagmetti: Artikel 1 enthält zweifellos den entscheidenden Beschluss über die Einleitung des Verfahrens gemäss Bun- desverfassung. Erlauben Sie mir noch einen Hinweis auf seine Tragweite, und zwar im Zusammenhang mit Ausfüh- rungen, die gemacht worden sind. Indem wir diesen Entscheid treffen, haben wir das Verfahren eingeleitet. Wir haben damit aber nicht endgültig entschieden, dass wir den heute von der Verfassung vorgezeichneten Weg bis zum Schluss weiter beschreiten. Es wäre für mich denkbar, dass wir prüfen würden, ob nicht zum Beispiel einzelne Teile getrennt dem Bürger zur Abstimmung unterbreitet werden könnten, um das demokratische Prinzip voll zum Tragen zu bringen. Das würde freilich bedingen, dass wir uns rechtzei- tig auch über den einzuschlagenden Verfahrensweg Gedan- ken machen würden. Die Vorarbeiten dafür wären parallel zu jenen für den Verfassungsinhalt an die Hand zu nehmen. Ich glaube mich mit dem Präsidenten einig, dass wir mit dem Entscheid zu Artikel 1 die Verfahrensdiskussion nicht abgeschlossen haben, sondern dass wir allenfalls noch andere Wege als jene, die heute massgebend sind, beschrei- ten könnten. Vorläufig steht ja nur dieser Einleitungsent- scheid zur Diskussion. Binder, Berichterstatter: Ich möchte die Frage von Herrn Jagmetti bejahen. Ich habe in meinem Eintretensvotum gesagt, dass das Parlament, sobald der Verfassungsentwurf vorliegt, machen kann, was es will. Es kann also paketweise revidieren, es kann auch einzelne umstrittene Bestimmun- gen zur separaten Abstimmung bringen usw. Das ist alles möglich, sobald der Verfassungsentwurf vorliegt. Angenommen - Adopté Art. 2 Antrag der Kommission Der Bundesrat unterbreitet der Bundesversammlung den Entwurf zu einer neuen Bundesverfassung. Art. 2 Proposition de la commission Le Conseil fédéral soumettra à l'Assemblée fédérale le projet d'une nouvelle Constitution. Binder, Berichterstatter: Diesen Artikel habe ich bereits begründet. Die Kommission ist einhellig der Meinung, dass der Entwurf zur neuen Verfassung nicht von einer parlamen- tarischen Kommission auszuarbeiten sei. Und die Kommis- sion ist weiter der Auffassung, dass zuerst der Verfassungs- entwurf vorliegen muss und erst dann entschieden wird, ob allenfalls die neue Verfassung vom Parlament oder von einem Verfassungssrat beraten wird. Wenn das Parlament beschliessen würde, die Verfassung sei von einem Verfas- sungsrat zu beraten, würde das eine Teilrevision der Bun- desverfassung voraussetzen. Angenommen - Adopté Art. 3 Antrag der Kommission Der Entwurf wird das geltende geschriebene und unge- schriebene Verfassungsrecht nachführen, es verständlich darstellen, systematisch ordnen sowie Dichte und Sprache vereinheitlichen. Art. 3 Proposition de la commission Le projet mettra à jour le droit constitutionnel actuel, écrit et non écrit, le rendra compréhensible, l'ordonnera systémati- quement et en unifiera la langue ainsi que la densité norma- tive. Binder, Berichterstatter: Ich habe diesen Artikel ebenfalls schon begründet. Hier wollen wir ganz klar signalisieren - wie das insbesondere auch Herr Affolter gesagt hat -, wel- che Richtung bei der Totalrevision einzuschlagen ist. Wir wollen eine formale Revision im weiten Sinn. Die heutige Verfassung soll in der Grundstruktur und in den Grundsäu- len erhalten bleiben. Der Bundesrat hat aber die Möglichkeit - ich bin beauftragt worden, das hier expressis verbis zu sagen -, materielle Aenderungsvarianten vorzuschlagen. Dann wird das Parlament oder der Verfassungsrat zu diesen Varianten Stellung nehmen. Die Kommission hat dieser Formulierung mit 14 zu 1 Stim- men zugestimmt. Hefti: Die Artikel 3 und 3a stehen in engem Zusammenhang. Aber ich kann mich auch hier schon äussern. Meines Erach- tens ist das, was in Artikel 3a gesagt wird, schon in Artikel 3 enthalten - ausser der Möglichkeit des Bundesrates, noch Varianten zu bringen. Artikel 3 der Kommission harmoniert schon heute nicht mit der sogenannten Modellstudie des Departementes, die mit ihrer zentralistisch- dirigistischen Fassung über Artikel 3 hinausgeht. Das darf man klar sagen. Dann möchte ich bezüglich dieser Modellstudie auf zwei Punkte hinweisen. Gemäss Verfassung liegt heute die ober- ste Gewalt im Bund bei der Bundesversammlung, aus- schliesslich und ungeteilt. Die Modellstudie will das verwäs- sern. Ich halte das für einen ganz entscheidenden Punkt, dem nicht zuzustimmen ist. Heute wird in der Bundesverfas- sung auf die Souveränität der Kantone hingewiesen. Man mag sagen, das Wort Souveränität sei nur ein Wort und es sei wissenschaftlich nicht einmal unbedingt richtig. Aber es hat eine grosse protokollarische Bedeutung für die kantona- len Instanzen. Wenn das wegfällt, werden die kantonalen Instanzen wesentlich tiefer rangieren, was sich früher oder später auch materiell auswirken wird. Dass sich die bundesstaatliche Wirklichkeit gewandelt habe, mag teilweise stimmen. Wir dürfen aber die bei einem Teil der Bundesverwaltung gewachsenen Ambitionen nicht ohne weiteres mit einer Aenderung der bundesstaatlichen Wirklichkeit gleichsetzen. Ein Hauptpfeiler einer bundes- staatlichen Verfassung ist die Ausscheidung der kantonalen Kompetenzen und derjenigen des Bundes. Man wird nicht darum herumkommen, in der neuen Verfassung auch Details zu haben, sonst geht das rein auf Kosten der Kan- tone, und wir haben ja ausdrücklich gesagt, das Bewährte sei zu wahren.16. Dezember 1986 805 Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision Der Entwurf von 1977 wurde erwähnt; von diesem kann ganz eindeutig gesagt werden, dass er vom Bewährten und Bestehenden weg will. Wir sind zwar stets einem gewissen Wandel unterworfen, aber meines Erachtens - das geht auch aus Artikel 3 der Kommissionsfassung hervor- nie in dem Sinne, wie es der 77er-Entwurf meint und will, sowenig wie die départementale Modellstudie. Angenommen - Adopté Art. 3a Antrag der Kommission Mehrheit Ablehnung des Antrages der Minderheit Minderheit (Aubert, Jagmetti) Der Entwurf wird namentlich nach folgenden Grundsätzen ausgearbeitet: a. Als verfassungsmässige Rechte werden Rechte aner- kannt, die unmittelbar gerichtlich durchgesetzt werden können; b. Die Abgrenzung der Kompetenzen des Bundes gegen jene der Kantone wird weiterhin durch positive Umschrei- bung der Bundeskompetenzen in der Verfassung vorge- nommen; c. Die Tätigkeit des Bundes wird entweder als solche durch Verfassungsbestimmungen umschrieben oder durch Gesetzgebungsaufträge in der Verfassung festgelegt; d. Die politischen Rechte und die Behördenorganisation werden auf die bestehenden Institutionen abgestützt, die weiterentwickelt werden können (z. B. durch Neuerungen beim Initiativrecht). Art. 3a Proposition de la commission Majorité Rejeter la proposition de la minorité Minorité (Aubert, Jagmetti) Le projet s'inspirera, en particulier, des principes suivants: a. Seront garantis, comme droits constitutionnels, des droits qui peuvent être directement invoqués en justice; b. Le partage des compétences entre la Confédération et les cantons se fera, comme aujourd'hui, par l'attribution posi- tive, dans la Constitution, de compétences à la Confédéra- tion; c. L'activité de la Confédération sera définie soit par des règles constitutionnelles précises, soit par des mandats que le constituant donnera au législateur; d. Les droits politiques et l'organisation des autorités se régleront sur les institutions actuelles, qui pourront être développées (par exemple, par une rénovation du droit d'initiative populaire). Jagmetti, Sprecher der Minderheit: Zwanzig Jahre sind ver- flossen, seit das Parlament die beiden Motionen annahm. Grosse gedankliche Arbeit ist geleistet worden und viele Bände - von der Kommission Wahlen allein sechs - sind veröffentlicht worden. Ueber Jahre hinweg haben sich Parla- mentarier, andere Politiker und Bürger in der Sache engagiert, und nun stehen wir mit dem Entscheid über das weitere Vorgehen gleichsam am Ende dieser gedanklichen Arbeit. Die Kommission schlägt Ihnen vor, diese ganze gedankliche Arbeit, die über zwanzig Jahre geleistet worden ist, in den zweieinhalb Zeilen des Artikels 3 zusammenzufas- sen und dort festzulegen, was nun aus all dem Vorbereiteten werden soll. Meines Erachtens kann man aber die Totalrevi- sion nicht einfach so vornehmen, wie man einen neuen Text aus einem Textautomaten herausholt - das ist ja auch nie- mandes Meinung -, sondern es soll innerhalb bestimmter Grenzen etwas neu gestaltet werden. Diese Gestaltung sollte sich auf eine breite politische Meinungsbildung abstützen. Meines Erachtens sollte daher die Hauptarbeit vom Parla- ment geleistet werden. Das hätte zur Konsequenz, dass ich Ihnen schon zu Artikel 2 hätte vorschlagen müssen, das Parlament solle mit der Vorbereitung betraut werden. Abklä- rungen in dieser Richtung haben aber gezeigt, dass hier kaum mit einem positiven Ergebnis zu rechnen wäre und dass die Ansicht vorherrscht, diese Arbeit solle eher vom Parlament dem Bundesrat übertragen werden. Das hat Herrn Aubert und mich veranlasst, uns auf ein Minimalpro- gramm zurückzuziehen. Statt hier eine inhaltliche Diskus- sion über die Ausrichtung der neuen Verfassung durchzu- führen, schlagen wir Ihnen vor, einige wenige Wegmarken zu setzen. Diese möchte ich Ihnen ganz kurz erläutern. Litera a besagt, dass die verfassungsmässigen Rechte der Bürger nicht als blosse Programme, als Zielvorstellungen konzipiert werden sollen, sondern als durchsetzbare Rechte, dass wir also bei den subjektiven Rechten bleiben möchten, die der Bürger durchsetzen kann. Das ist nach unserer Auffassung deshalb wichtig, weil damit der Bürger weiterhin eigentliche Ansprüche geltend machen kann. Eine Vermengung mit Programmen und undurchsetzbaren Richt- linien hätte zur Konsequenz, dass am Schluss auch der eigentliche Anspruch in seinem Gehalt abgewertet würde. Das ist der Grund für den Wunsch, die verfassungsmässigen Rechte in dieser Form verankert zu sehen. Um eine Diskus- sion über die Kompatibilität dieses Vorschlages mit Arti- kel 27 der Bundesverfassung auszuschliessen, die sonst allenfalls wiederaufgenommen würde, möchte ich sagen, dass die Bestimmung von Artikel 3a sich nicht dagegen wendet, dass man den Kantonen zum Beispiel einen Auftrag für ausreichenden Primarschulunterricht erteilt. Im übrigen wird mit dieser Bestimmung ja auch nicht ausgesagt, dass die Verfassungsrechtsprechung des Bundesrates in dieser Materie beibehalten werden soll. Mit ändern Worten: ich glaube nicht, dass diese Formulierung irgendwelche Schwierigkeiten macht, das geltende Recht in die neue Ordnung umzusetzen. Buchstabe b nimmt - das muss ich sagen - Bezug auf den Entwurf von 1977 und enthält, abweichend von ihm, eine Lösung für die Kompetenzaufteilung, wie sie heute in unse- rer Verfassung enthalten ist. Das gilt selbstverständlich nicht für den Inhalt, aber für die Methode. Nach wie vor würde also die Abgrenzung der Kompetenzen durch die Verfas- sung selbst erfolgen. Damit hätten Volk und Stände Gele- genheit, sich zu einer Kompetenzverschiebung zu äussern. Das war 1977 anders vorgesehen. Nach dem Antrag würde also die Zuständigkeitsordnung in der heutigen Form, wenn auch nicht notwendigerweise mit dem heutigen Inhalt, fest- gelegt. Die Staatstätigkeit würde nach Litera c in der Verfassung umgrenzt, natürlich auch dies nicht bis in alle Details, son- dern in den Grundzügen. Das würde in ähnlicher Weise erfolgen, wie das heute geschieht - denken Sie etwa an die Umweltschutzbestimmung von Artikel 24septiesoderan die Bestimmung über das Dreisäulenprinzip der AHV, wo die Verfassung mit Gesetzgebungsaufträgen arbeitet und umschreibt, was der Staat in dieser Richtung vorkehren soll. Das muss nicht in aller Ausführlichkeit und nicht in gleicher Weise geschehen wie heute. Die Darstellungsform aber würde beibehalten. Schliesslich sollen die politischen Rechte und die Behör- denstruktur auf dem heutigen System aufbauen - auch hier nicht ohne Aenderung, sondern angepasst an die Bedürf- nisse der Zeit und an die Entwicklung, aber gestützt auf das bisherige System und das damit verbundene Gedankengut. Natürlich würde eine solche Bestimmung das Parlament nicht binden. Dieses könnte nachher auch andere Entscheide treffen. Aber das Parlament muss heute dem Bundesrat nicht nur in der Diskussion, sondern auch in seinem Beschluss sagen, in welche Richtung es die Verfas- sungsänderung wünscht - nicht nur vom Gehalt her, der in Artikel 3 genannt wird, sondern auch von der Methode her, die wir in Artikel 3a umschreiben möchten. Möglicherweise wird man uns sagen, das sei alles schon etwa so gemeint, nur möchte man es in der Diskussion ausgesprochen haben und nicht in einem Text. Es entspreche, wird man vielleicht auch sagen, ungefähr den Auffassungen des Bundesrates und weiche im Gehalt nicht davon ab. Wenn ich aber dieConstitution fédérale. Rapport sur la révision totale 806 16 décembre 1986 Seiten 97 bis 103 des Berichtes lese, dann habe ich den Eindruck, dass wir mit dem Minderheitsantrag mindestens Akzente anders setzen, und darauf lege ich einigen Wert. Die Verfassungsrevision ist zweifellos ein hochpolitischer Akt. Der Wille, der in diesem Artikel 3a zum Ausdruck kommt, ist der, dass das Parlament hier mitwirkt. Ich muss Ihnen offen gestehen: Nach zwanzig Jahren Diskussion über die Totalrevision, ihren Inhalt, ihre Gestalt und ihre Funktion ist mir ein reiner Auftrag an den Bundesrat zu wenig; das Parlament sollte den Weg weisen. Ich bitte Sie, diesem Artikel 3a zuzustimmen. Binder, Berichterstatter: Ich möchte zu diesem Minderheits- antrag fünf Bemerkungen machen. 1. Materiell ist die Kommission mit dem Inhalt von Artikel 3a weitgehend einverstanden. Das hat auch die heutige Diskus- sion gezeigt. 2. Artikel 3a ist nach unserer Auffassung praktisch - wie das Herr Kollege Hefti vorhin gesagt hat-im bereits beschlosse- nen Artikel 3 enthalten und deshalb nicht notwendig. 3. Nach Meinung der Kommission sollte die Gestaltungsfrei- heit des Bunclesrates jetzt nicht ausdrücklich eingeschränkt werden. Das Parlament wird später zum Zug kommen. Wir haben genau gesagt, was wir wollen: eine formale Totalrevi- sion im weiteren Sinne des Wortes mit inhaltlich punktuellen Aenderungen. 4. Der Bundesbeschluss sollte nach Auffassung der Kom- missionsmehrheit nicht überladen werden, weil sonst das Differenzbereinigungsverfahren zwischen den beiden Räten zu viel Zeit beansprucht. 5. Aus diesen Gründen ist der Antrag Aubert-Jagmetti in der Kommission mit 8 zu 4 Stimmen bei 3 Enthaltungen abge- lehnt worden. M. Aubert: Permettez-moi de répliquer en quelques mots à ce qui a été dit au nom de la commission. Je soutiens la proposition de M. Jagmetti pour deux raisons principales. D'abord une raison qui tient au rôle du Parle- ment dans le système politique de notre pays, et ensuite une raison qui tient à la dialectique du processus d'élaboration d'une Constitution. En ce qui concerne le rôle du Parlement dans le système politique de notre pays, la Constitution prévoit simplement que nous prenions parti sur le principe de la révision totale. Mais il me semble que la dignité du Parlement nous com- mande d'aller plus loin, de dire dans quel sens nous enten- dons que la révision se fasse, et de le dire maintenant. M. Affolter nous rappelait tout à l'heure que nous ne ferions jamais assez d'efforts pour nous assurer un consensus en temps utile. Je crois que c'est maintenant que nous pour- rions, en posant un certain nombre de règles précises, favoriser ce consensus. Ma seconde raison tient à ce que j'appelais tout à l'heure, dans un langage peut-être un peu prétentieux, la «dialecti- que du processus d'élaboration d'une nouvelle Constitu- tion». Il faut que nous rappelions comment les choses se sont passées depuis une vingtaine d'années. En 1966, deux motions ont été adoptées, en termes analogues, par les deux Chambres. C'était, avouons-le, deux motions qui venaient de la droite de l'éventail politique de ce pays; MM. Dürrenmatt et Obrecht étaient des hommes de droite. Ensuite, en 1977, est sorti des travaux de la commission présidée par M. Furgler un projet qu'on a pu considérer orienté à gauche, c'est le deuxième pas. Le troisième pas, ça été un concert de critiques de la droite contre ce projet de 1977. Il nous paraît qu'il appartient maintenant au Parle- ment, à l'Assemblée fédérale, dans un quatrième moment, de dire à peu près ceci: «Nous avons compris ces critiques, nous en tirons la leçon et nous envisageons désormais une révision totale qui cherche surtout à apporter la clarté et la cohérence dans nos institutions». Voilà pourquoi nous avons pensé que c'était à ce Parlement, ici, de prendre des décisions, plutôt que de renvoyer en silence au Conseil fédéral le soin de le faire à sa place. M. Hefti a raison de dire que l'article 3a est déjà inclus dans l'article 3, c'est vrai. Mais vous savez qu'il y a des choses qui vont sans dire, et encore mieux quand on les dit. Affolter: Ich habe mich in der Kommission gegen die Auf- nahme von Artikel 3a gemäss Antrag der Minderheit gestellt und bitte Sie auch hier, in Uebereinstimmung mit Kommis- sionsmehrheit und Bundesrat, um Ablehnung. Die Antragsteller erachten es als notwendig oder zumindest nützlich, dem Bundesrat ein paar Wegmarken oder Kern- sätze als Beitrag des Parlamentes zur Ausgestaltung des Entwurfes mit auf den Weg zu geben. Ich betrachte dies als unnötig und glaube, es könnte sich sogar kontraproduktiv auswirken, quasi eine Nachführungs- philosophie des Parlamentes hier hineinzupflanzen. Hier Schaden anzurichten, wäre wohl das Letzte, was unsere Kollegen von der Staatsrechts'akultät, die die Revisionsbe- dürftigkeit so überzeugend nachgewiesen haben, bewirken wollen. Warum? Solche Vorstellungen, Wegmarken oder Grundsätze können an sich bloss fragmentarischen Charak- ter, nur den Charakter einer Auswahlsendung haben. Dies geht übrigens aus dem Wortlaut selbst hervor, man spricht von «namentlich». Es ist ohne weiteres vorstellbar, dass der Bundesrat für sich noch weitere solche Grundsätze, Ein- grenzungen, Wegmarken aufstellt und ihnen folgt. Der Ein- grenzungseffekt, der entscheidend hier eine Rolle spielt, ist also fragwürdig, und die klare Aussage von Artikel 3 scheint mir relativiert. Ein zweiter Punkt: Die hier entwickelten Grundsätze basie- ren auf dem Verfassungsverständnis der Antragsteller - sicherlich ein ausgezeichnet entwickeltes Verfassungsver- ständnis, aber ein persönliches, ein individualistisches. Schon ich selbst würde diesen oder jenen Schwerpunkt anders setzen oder da und dort ein Fragezeichen anbringen; z. B. scheint mir bei Absatz c! ein klarer Widerspruch zu Artikel 3 zu bestehen, auch Absatz a gibt schon zu Ausle- gungsschwierigkeiten Anlass. Mein verfassungsrechtliches Denken entspricht in etwa demjenigen der Antragsteller. Wie aber werden solche Wegmarken dann von denjenigen goutiert, deren verfassungsrechtliche Vorstellungen sich in ganz anderen politischen und gesellschaftlichen Denkge- bäuden bewegen? Man wird sich nicht auf einen gemeinsa- men Nenner einigen können. Hier setzen auch - so hat sich jedenfalls Frau Bundesrätin Kopp geäussert - mit Recht die Bedenken von bundesrätli- cher Seite ein. Jeder Versuch des Parlamentes, bei dieser Sachlage selbstgestalterisch und materiell an die Revision heranzugehen, wenn auch nur in einem Kurzprogramm, führt - jedenfalls ist das im Nationalrat mit Sicherheit zu erwarten - zu Auslegungsschwierigkeiten und ruft sofort ideologische und politische Auseinandersetzungen hervor. Schon Herr Jagmetti musste heute seine Kernsätze uns gegenüber auslegen. Wir geraten damit in ein langwieriges Differenzbereinigungsverfahren mit dem Nationalrat, das in der gegenwärtigen Legislatur nicht mehr zu Ende geführt würde. Neue Räte hätten den Faden wieder aufzunehmen; die Uebung wäre, schon bevor sie begonnen hätte, mit unnötigen Hypotheken und einer unfruchtbaren Präliminar- diskussion befrachtet. Wenn wir uns schon für die Totalrevi- sion im jedermann verständlichen Rahmen von Artikel 3 entscheiden, sollte jetzt vorwärts gemacht und der Auftrag, aber auch die volle Verantwortung unmissverständlich dem Bundesrat übertragen werden. Herr Jagmetti möchte das Parlament und den Bundesrat einschalten. Das sollte man nicht tun. Man sollte die Verant- wortlichkeiten klar ausscheiden, es geht hier um ein Entwe- der-Oder, wir wollen keinen Zwitter. Die paar Sätze in Arti- kel 3a bedeuten ohnehin keine Einschaltung des Parlamen- tes. Wenn schon, dann musste man das ganz anders ausdis- kutieren. Der Kommissionspräsident hat ebenfalls sehr deut- lich gesagt, das Parlament werde später frei darüber entscheiden können, ob das herausgekommen ist, was ich als potentiell konsensfähigen Eintwurf bezeichnet habe. Ich würdige den Versuch unserer Kollegen und Staatsrechts- spezialisten durchaus, etwas mehr Fleisch um den Knochen zu legen, aber ich muss aus den dargelegten Gründen sehr16. Dezember 1986 807 Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision bitten, es beim blossen Knochen, der jetzt dem Bundesrat zugeworfen werden soll, bewenden zu lassen. Ich bitte Sie, den Minderheitsantrag abzulehnen. Hefti: Herr Affolter sagte, Verantwortung, Gestaltung und Materielles lägen beim Bundesrat. Es ist klarzustellen, dass dies nur für eine Vorstufe gilt, und auch das nur beschränkt, nämlich beschränkt durch Artikel 3. Gegenüber dem bun- desrätlichen Entwurf sind wir nachher frei, und dann kann unsere eigene Gestaltung zum Durchbruch kommen. Wir tragen auch die Verantwortung. Jagmetti: Darf ich noch kurz replizieren? Ich bin mit Herrn Affolter völlig einig, dass dieser Artikel 3a ein Verfassungs- verständnis umschreibt. Ich frage Sie einfach: sind wir nach 20 Jahren Diskussion in der Lage, uns über unser Verfas- sungsverständnis zu äussern oder nicht? Ich bitte Sie um Unterstützung dieses Antrages. Bundesrätin Kopp: Herr Hefti hat mit Recht darauf hingewie- sen - und der Kommissionspräsident hat es bestätigt-, dass Artikel 3a inhaltlich deckungsgleich ist mit Artikel 3. Beide Artikel wollen dasselbe, nämlich - ausgehend von der gel- tenden Verfassung, von den bestehenden Institutionen und Ideen - der Verfassung ein neues Kleid geben. Vom Inhalt her ergänzen sich die beiden Anträge nicht, sondern sie enthalten dasselbe. Was spricht gegen den Antrag von Herrn Jagmetti? Herr Jagmetti möchte das Parlament schon zum jetzigen Zeit- punkt materiell Einfluss nehmen lassen. Ich glaube, dass dieser Zeitpunkt verfrüht ist; denn wir werden uns mit der Formulierung, wie sie uns die Herren Jagmetti und Aubert vorschlagen, hier in diesem Saale und dann im Nationalrat bereits mitten in eine materielle Verfassungsdiskussion hin- einbegeben und diskutieren, was für das Verfassungsver- ständnis - wie es Herr Jagmetti nennt - jedes einzelnen massgebend ist. Aber dieser Zeitpunkt ist ganz einfach verfrüht. Das Parlament soll mitnichten ausgeschaltet wer- den, im Gegenteil! Das Parlament beschliesst aufgrund eines Entwurfes, den der Bundesrat ausarbeitet, die neue Verfassung, und dann wird sie von Volk und Ständen sank- tioniert. Um die neue Verfassung beurteilen zu können, müssen wir aber zuerst einmal einen Entwurf haben. Sie können doch nicht jetzt im Vorverfahren und bei der Auftragserteilung an den Bundesrat einige wenige einzelne Punkte festlegen und den Bundesrat darauf verpflichten. Das Parlament wird zum Zug kommen, es soll zum Zug kommen. Aber es fragt sich, welches der richtige Zeitpunkt dafür ist. Im übrigen muss ich Sie darauf aufmerksam machen, dass der Wortlaut des Minderheitsantrages Interpretations- schwierigkeiten bietet; solche sollten nicht bereits vorpro- grammiert werden. Buchstabe a zum Beispiel bindet die verfassungsmässigen Rechte an das Kriterium der Justitiabi- lität. Sie müssen also unmittelbar durchsetzbar sein. Ich nenne nur dieses eine Beispiel, um auf die Problematik hinzuweisen. Es gibt Verfassungsrechte, die zuerst einer gesetzlichen Ausgestaltung bedürfen, bevor sie überhaupt durchsetzbar sind. Es gibt überdies Verfassungsrechte, die sich nicht an die Justiz, sondern direkt an den Bundesrat, die Exekutive, wenden. Sie sehen allein aus dieser knappen Bemerkung, dass der Text, so wie er vorliegt, nicht ohne weiteres umge- setzt werden könnte. Ich bitte Sie deshalb, dem Mehrheitsantrag der Kommission, dem ich zustimme, zu folgen; denn dieser ist allgemeiner, zugleich aber auch präziser formuliert und gibt zu weniger Interpretationsschwierigkeiten Anlass als der Minderheits- antrag. Abstimmung — Vote Für den Antrag der Minderheit Für den Antrag der Mehrheit 13 Stimmen 27 Stimmen Art. 4 Antrag der Kommission Dieser Beschluss ist nicht allgemeinverbindlich; er unter- steht nicht dem Referendum. Art. 4 Proposition de la commission Cet arrêté n'est pas de portée générale; il n'est pas soumis au référendum. M. Aubert: J'ai trois remarques à faire au sujet de l'article 4. Tout d'abord, il est exact que l'arrêté n'est pas soumis au référendum, dans l'hypothèse où il reçoit l'assentiment concordant des deux Chambres. Nous savons bien, en revanche, que, s'il y a divergence sur le principe de la révision totale, la Constitution fédérale nous oblige à organi- ser un référendum, mais c'est un autre problème. Si nous faisons l'arrêté, l'exclusion du référendum est correcte. Je me demande maintenant - ceci à l'intention de la com- mission du Conseil national-s'il faut vraiment préciserqu'il n'est pas de portée générale. J'ai l'impression que nous sommes dans une procédure qui ne relève pas de la typolo- gie: loi, arrêté de portée générale et arrêté simple. C'est probablement, excusez-moi cette expression facile, un arrêté sui generis. Il n'est pas sujet à référendum, mais pourquoi dire qu'il n'est pas de portée générale? Il n'est pas simple non plus. Quant à ma dernière remarque, elle a été annoncée quand certains d'entre vous combattaient vaillamment la proposi- tion de M. Jagmetti. Qu'arriverait-il s'il y avait divergence entre le Conseil national et le Conseil des Etats, non pas sur l'article premier, mais sur d'autres dispositions de l'arrêté, particulièrement sur l'article 3? Par exemple, le Conseil national ne voudrait pas d'un mandat limité, alors que le Conseil des Etats l'a accepté. Il ne faudrait pas qu'une divergence sur une partie secon- daire de l'arrêté, telle que le contenu du mandat, conduise aux conséquences assez spectaculaires et dramatiques de l'article 120, le vote populaire préalable, avec le risque de dissolution des deux Chambres. C'est pourquoi, s'il devait y avoir une divergence entre le Conseil national et le Conseil des Etats, non pas au sujet de l'article premier, mais au sujet d'un autre article, ce serait le moment, me semble-t-il, de diviser l'arrêté en deux. Il y aurait un arrêté A sur le principe, article premier et un arrêté B sur le mandat au Conseil fédéral et son contenu, articles 2 et 3. Mais la particularité de la situation, c'est que certains de nos collègues n'ont accepté le principe que parce qu'il y avait le mandat limité, de sorte que nous devrions nous prononcer, conditionnelle- ment, sur l'arrêté B avant de pouvoir nous prononcer défini- tivement sur l'arrêté A. J'entends simplement dire qu'il fau- drait envisager cette possibilité au cas où le Conseil national s'écarterait du Conseil des Etats sur le contenu du mandat. Bundesrätin Kopp: Die Frage, welches Differenzbereini- gungsverfahren durchzuführen wäre, wurde gestellt. Wenn sich Differenzen ergeben in bezug auf Artikel 3, also den zusätzlichen Auftrag, wie die neue Verfassung zu erarbeiten sei, dann spielt das normale Differenzbereinigungsverfah- ren, wie wir es bei jeder Gesetzesvorlage kennen. Nur beim Grundsatzentscheid (Art. 1) spielt das abgekürzte Verfahren, wonach das Volk zu entscheiden hat, wenn eine Einigung zwischen den Räten nicht zustande kommt. Es wäre also denkbar, dass beide Räte zum Grundsatz (Art. 1) ja sagen, aber während einiger Zeit noch eine Diffe- renz in bezug auf Artikel 3 bestehen bliebe. Ob es zweck- mässig wäre, was Herr Aubert vorschlägt, nämlich zwei Bundesbeschlüsse zu erlassen, weckt gewisse Zweifel. Wenn der Bundesrat schon keine Leitplanken erhalten soll, beziehungsweise wenn über Artikel 3 keine Einigung erzielt werden könnte, dann schiene mir für die Leitplanken die Motion der geeignetere Weg zu sein als ein separater Bun- desbeschluss. Aber Sie brauchen nicht jetzt zu entscheiden. Die FrageOuvrages militaires et acquisitions de terrain 808 17 décembre 1986 stellt sich frühestens dann, wenn sich der Nationalrat nicht mit Artikel 3 befreunden kann. Angenommen - Adopté Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble Für Annahme des Beschlussentwurfes Dagegen Abschreibung - Classement 28 Stimmen 6 Stimmen Präsident: Der Bundesrat beantragt, die Motionen Obrecht und Dürrenmatt abzuschreiben. Wird ein Gegenantrag gestellt? - Das ist nicht der Fall, sie sind abgeschrieben. Zustimmung - Adhésion An den Nationalrat - Au Conseil national Präsident: Aus Zeitgründen sehe ich mich veranlasst, Ihnen vorzuschlagen, das nächste Traktandum, die Europäische Menschenrechtskonvention, nicht mehr zu behandeln. Wir würden dieses Traktandum anlässlich der nächsten Session auf die Traktandenliste nehmen. Wird ein Gegenantrag gestellt? - Das ist nicht der Fall. Ich schlage Ihnen vor, dass wir heute noch die zwei näch- sten Traktanden, nämlich die Motion von Herrn Schoch und die Interpellation von Herrn Schönenberger, behandeln. Hefti: Ich möchte den Herrn Präsidenten fragen, ob es angesichts der Wichtigkeit dieser beiden Vorstösse ange- messen ist, diese jetzt noch zu behandeln? Schmid: Ich beantrage Unterbruch der Sitzung. Abstimmung - Vote Für den Ordnungsantrag Schmid offensichtliche Mehrheit Schluss der Sitzung um 12.45 Uhr La séance est levée à 12 h 45 #ST# Zehnte Sitzung - Dixième séance Mittwoch, 17. Dezember 1986, Vormittag Mercredi 17 décembre 1986, matin 8.00h Vorsitz - Présidence: Herr Dobler 86.011 Militärische Bauten und Landerwerbe Ouvrages militaires et acquisitions de terrain Siehe Seite 517 hiervor - Voir page 517 ci-devant Beschluss des Nationalrates vom 6. Dezember 1986 Décision du Conseil national du 6 décembre 1986 Antrag der Kommission Eintreten und Zustimmung zum Beschluss des National- rates Proposition de la commission Entrer en matière et adhérer à. la décision du Conseil na- tional Kündig, Berichterstatter: Im Herbst dieses Jahres hat der Ständerat als Zweitrat die Kreditbegehren für militärische Bauten und Landerwerbe behandelt. Dabei wurde der Ver- suchsschiessplatz in der Val Cristallina ausgeklammert, weil die Militärkommission des Nationalrates noch zusätzliche Abklärungen verlangt. Der Nationalrat hat nun gestern in einer mehr als zweiein- halbstündigen Debatte dieser Vorlage zugestimmt, und zwar in der Eintretensfrage mit 89 zu 40 Stimmen und in der Gesamtabstimmung mit 94 zu 31 Stimmen. Die Militärkommission konnte sich davon überzeugen las- sen, dass die Gruppe für Rüstungsdienste Versuchsschies- sen durchführen muss und dass besonders für die neuen Waffensysteme mit Schussdistanz von 3,5 km ein neuer Platz notwendig ist. Das Projekt scheint in technischer Hin- sicht vernünftig zu sein, und auch die Forderungen des Landschaftsschutzes sowie weitere Verbesserungsmöglich- keiten, die im Bericht über die Umweltverträglichkeit darge- legt sind, können realisiert werden. Der geplante Schiessplatz liegt teilweise am Rande eines Gebietes, das bei der Inventarisation schweizerischer Land- schaften von nationaler Bedeutung als schützenswert bezeichnet wurde. Die Eidgenössische Natur- und Heimat- schutzkommission musste deshalb aufgrund des Artikels 7 des Bundesgesetzes von 1966 über den Natur- und Heimat- schutz Stellung zum vorgesehenen Projekt nehmen. Mit Schreiben vom 4. Oktober 1985 teilte diese Kommission mit, dass sie keine grundsätzlichen Einwände gegen das Vorha- ben habe, jedoch gewisse Projektverbesserungen wünsche. Die Militärkommission teilt die Auffassung, dass die gerin- gen Eingriffe am äussersten Rand dieses Inventargebietes verantwortet werden können. Im Zonenplan der Gemeinde Medel liegt die Val Cristallina in der Landschaftsschutz- und Ruhezone. Die Regierung des Kantons Graubünden hat die Gemeinde Medel aufgefordert, das Schiessplatzgebiet in das übrige Gemeindegebiet umzuzonen. Der Gemeinderat kam diesem Begehren nach. Die Gemeindeversammlung lehnte aber die Umzonung im Jahre 1986 mit 196 zu 43 Stimmen ab. Diesem BeschlussSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1986 Année Anno Band IV Volume Volume Session Wintersession Session Session d'hiver Sessione Sessione invernale Rat Ständerat Conseil Conseil des Etats Consiglio Consiglio degli Stati Sitzung 09 Séance Seduta Geschäftsnummer 85.065 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 16.12.1986 - 08:00 Date Data Seite 783-808 Page Pagina Ref. No 20 014 933 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.