VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 17 37 3a Camera Giudice unico Racioppi e attuaria Krättli-Keller SENTENZA del 24 maggio 2017 nella vertenza di diritto amministrativo A._____, ricorrente contro Comune di X._____, convenuto concernente assistenza sociale- 2 - 1. Il cittadino svizzero A._____ e la moglie, detentrice di un permesso C, erano domiciliati in Ticino e dal novembre 2016 erano posti al beneficio dell'assistenza sociale pubblica. Nel calcolo dell'assegno mensile veniva fino al dicembre 2016 computato anche il salario di fr. 700.-- realizzato dalla moglie in qualità di babysitter. Il 19 dicembre 2016 tale rapporto d'impiego veniva disdetto a causa della gravidanza della lavoratrice. Dal 1. gennaio 2017 i coniugi si trasferivano a X._____ in un appartamento di 3 ½ locali per un affitto mensile – senza le spese – di fr. 950.--. 2. Su istanza del servizio sociale Y._____, con decisione 21 marzo 2017 il comune di X._____ riconosceva alla famiglia di A._____ per il forfait di mantenimento una prestazione assistenziale mensile di fr. 1'509.-- dal 1. febbraio al 30 giugno 2017. Per contro il comune decretava che "L'affitto di fr. 950.00, non viene corrisposto e resta a carico della proprietaria della casa". 3 Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo dei Grigioni in data 6 aprile 2017, A._____ chiedeva in sostanza che anche i costi dell'affitto venissero computati nel calcolo del fabbisogno esistenziale della sua famiglia. 4. Il 28 aprile 2017, il comune di X._____ confermava il ben fondato del provvedimento preso. La locatrice – pur essendo a conoscenza dello stato di indigenza della famiglia e quindi della loro impossibilità di corrispondere la pigione – avrebbe comunque affittato l'appartamento. Giustamente pertanto il canone non andrebbe a carico dell'ente pubblico bensì della proprietaria dell'immobile. 5. Replicando e duplicando le parti si riconfermavano essenzialmente nelle loro precedenti allegazioni e proposte. - 3 - Considerando in diritto: 1. Qualora un rimedio giuridico sia evidentemente inammissibile o evidentemente fondato o infondato, il presidente della camera competente decide, in virtù dell’art. 18 cpv. 3 della legge sull’organizzazione giudiziaria (LOG; CSC 173.000), in qualità di giudice unico. 2. Formalmente, nella decisione impugnata, il comune riconosceva all'istante l'aiuto sociale a partire del 1. febbraio 2017, senza i costi dell'affitto. La decisione indica testualmente "L'affitto di fr. 950.00, non viene corrisposto e resta a carico della proprietaria della casa". In principio, il comune è legittimato ad agire in via decisionale nell'ambito delle sue competenze derivanti dal diritto pubblico. È però escluso che un'autorità comunale possa constatare in via decisionale chi debba assumersi i costi della pigione di un privato, non vantando alcuna base legale per poter procedere in questo senso. Ne consegue che la costatazione di chi debba assumere i costi dell'affitto – in quanto presa in un ambito nel quale il comune non era in alcun modo competente a decidere – è nulla e non esplica di conseguenza alcun effetto giuridico (DTF 138 II 501 cons. 3.1, 137 I 273 cons. 3.1 e 133 II 366 cons. 3.2). Del resto, alla proprietaria dell'immobile la decisione non è neppure stata intimata per cui non può neppure esercitare un qualsivoglia effetto nei di lei confronti. Non si giustifica neppure allora convocare la locatrice nell'ambito del presente procedimento, non potendo la stessa subire alcuno scapito da un atto nullo e opponendosi a tale modo di procedere considerazioni inerenti alla sfera privata del richiedente. Per questo motivo, la presente sentenza non verrà neppure intimata alla locatrice. Oggetto di ricorso resta pertanto unicamente il rifiuto del comune di corrispondere alla famiglia beneficiaria dell'assistenza sociale pubblica le spese dell'affitto. - 4 - 3. a) L'art. 24 cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.; RS 101), sancisce il principio della libertà di domicilio. Giusta questo disposto ogni persona di cittadinanza svizzera può stabilirsi in qualsiasi luogo del Paese. Questo diritto fondamentale include la libertà di prendere domicilio in qualsiasi luogo del Paese ai sensi delle disposizioni del Codice civile (CC; RS 220) o di soggiornare semplicemente in un determinato luogo. La libertà è quella di poter creare, conservare o lasciare un determinato domicilio o un luogo di soggiorno (JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, La liberté d'établissement, in: THÜRER/AUBERT/ MÜLLER, Droit constitutionnel Suisse, § 47 marginale 5). Per l'ente pubblico questa libertà impone ai comuni ed ai cantoni di tollerare sul loro territorio la presenza di cittadini svizzeri e vieta loro di rendere difficile o di ostacolare un trasferimento in un altro comune, cantone o all'estero (MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. edizione, 2008, pag. 317). In principio pertanto, ogni comune è tenuto ad accordare il domicilio a qualsiasi persona svizzera ne faccia richiesta. Il cittadino che intende prendere domicilio non è pertanto tenuto a farne richiesta, ma esso deve semplicemente annunciarsi quale domiciliato. b) Per il resto la libertà di cui sopra non può essere fatta dipendere dalle personali condizioni economiche, dal fatto di aver sempre onorato i propri debiti o dall'esistenza di una fedina penale pulita. Se la libertà di domicilio è stata iscritta nella Costituzione era propriamente anche per ovviare a simili selezioni. Infatti, prima che la libertà di domicilio venisse garantita per la prima volta nella Costituzione federale nel 1975, motivi religiosi, dipendenza economica e condanne penali rappresentavano dei validi motivi per rifiutare, a coloro che volevano insediarsi, il domicilio sul territorio comunale (cfr. sulla questione HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches Bundessataatsrecht, 9a edizione 2016, marginali 573 ss.). Con la garanzia della libertà di domicilio e il principio dell'assistenza agli indigenti da parte del comune di domicilio sancito nella vecchia Costituzione federale del 1874 all'art. 48 (attualmente art. 115 Cost.) anche - 5 - i disagiati erano ormai considerati poter beneficiare di tale libertà (MÜLLER/SCHEFER, op. cit., pag. 307). Attualmente la libertà di domicilio è divenuta una componente necessaria dello Stato moderno in quanto ha in primo luogo prevalso sulle preoccupazioni che avevano originariamente i cantoni di dover prendere a carico le spese di assistenza sociale di cittadini provenienti da altrove. In quest'ottica, l'assistenza pubblica non può essere considerata poter ingerire sulla libertà di domicilio in quanto né i cantoni né i comuni possono "espellere" dal loro territorio un confederato non desiderato (vedi sul tema JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, op. cit., § 47 marginali 3 e 5). c) Giusta l'art. 23 CC, il domicilio di una persona è nel luogo dove essa dimora con l'intenzione di stabilirvisi durevolmente. Il principio basilare a fondamento dell'art. 23 cpv. 1 CC è che i cittadini abbiano il loro domicilio dove mantengono il centro delle loro relazioni personali (DTF 127 V 238 cons. 1, 120 III 8 cons. 2b, 97 II 3 cons. 3, 85 II 322 cons. 3). Quest'ultimo si trova abitualmente nel luogo di abitazione, vale a dire dove si dorme, si trascorre il tempo libero, dove si trovano gli effetti personali, dove solitamente esiste un allacciamento telefonico e un recapito postale. Vi è residenza quando la persona soggiorna per una certa durata in un determinato posto e crea rapporti di intensità tale da far apparire questo posto come il centro delle proprie relazioni personali (RDAT II-1999 no. 3). In generale, una persona dimora e ha il proprio domicilio nel luogo in cui ha un appartamento per dormire (CHRISTIAN BRÜCKNEr, Das Personenrecht des ZGB, Zurigo 2000, pag. 92, marginale no. 319). 4. a) Non è contestato che il ricorrente sia un cittadino svizzero e che il contributo assistenziale che esso ha richiesto al comune riguardi la sua famiglia, i cui membri hanno evidentemente diritto di vivere congiuntamente. Rifiutandosi di assumere i costi dell'affitto dell'istante, il comune convenuto intende prima di tutto penalizzare la locatrice che ha dato l'appartamento in affitto - 6 - ad una famiglia indigente. Poiché però in Svizzera vige la libertà di trasferirsi dove un cittadino meglio crede, il necessario corollario di questa libertà è che a nessuno possa essere svantaggiato dal fatto di mettere a disposizione di un terzo una possibilità di alloggio. In altri termini, l'istante è libero di stabilirsi dove vuole e la locataria dell'appartamento è parimenti libera di affittare l'abitazione a chi desidera senza che per questo fatto possa aspettarsi delle ritorsioni da parte dell'ente pubblico. Che quindi la locataria sapesse o meno dello stato di indigenza dell'istante è del tutto ininfluente ai fini del giudizio. b) Rifiutando poi di assumersi le spese d'affitto, l'autorità comunale priva l'istante dalla concreta possibilità di stabilirsi dove vuole, essendo chiaro che la mancanza di mezzi finanziari per far fronte all'affitto porterà la famiglia del ricorrente allo sfratto. La libertà di cui all'art. 24 cpv. 1 Cost. vuole propriamente ovviare anche a questo stato di cose. Un'autorità non può allora penalizzare o indirettamente censurare l'esercizio di questo diritto costituzionale del cittadino, senza che vi siano i presupposti per farlo (vedi art. 36 Cost. e MÜLLER/SCHEFER, op. cit., pag. 317), invocando semplicemente il loro stato di indigenza. Già per questo motivo il ricorso merita accoglienza. 5. a) Il rifiuto deciso viola poi l'art. 12 Cost., giusta il quale chi è nel bisogno e non è in grado di provvedere a se stesso ha diritto d'essere aiutato e assistito e di ricevere i mezzi indispensabili per un'esistenza dignitosa. La Cost. garantisce solo il diritto a un minimo d'esistenza, lasciando al legislatore federale, cantonale o comunale il compito di fissarne la portata e le modalità. Nei Grigioni, l'aiuto sociale è segnatamente disciplinato dalla legge sull'assistenza alle persone nel bisogno (LCAss; CSC 546.250). Ai sensi dell'art. 1 LCAss, è persona nel bisogno chi non possa provvedere sufficientemente o tempestivamente con mezzi propri al suo sostentamento e a quello dei membri della sua famiglia che ne condividono - 7 - il domicilio (cpv. 1). Per prestazioni assistenziali si intendono quelle prestazioni in denaro o in natura concesse alle persone nel bisogno e i provvedimenti atti ad evitare l'indigenza incombente o ad eliminarla qualora fosse già subentrata (cpv. 2). Il calcolo dell'assegno, che tende a coprire il minimo vitale, viene effettuato giusta le disposizioni esecutive della legge cantonale sull'assistenza (DELCAss; CSC 546.270) che concretizza e limita gli aiuti ispirandosi alle indicazioni della Conferenza svizzera delle istituzioni dell'azione sociale per il calcolo dell'aiuto sociale (COSAS). b) Ai sensi dell'art. 2 cpv. 1 lett. b DELCAss, nel calcolo del minimo vitale determinante per la valutazione dell'assistenza devono essere considerate le spese di alloggio. Nel calcolo del minimo vitale deve essere considerato l'affitto medio sul mercato locale di un appartamento economicamente vantaggioso per la rispettiva grandezza del nucleo familiare, più le spese accessorie. Spese di alloggio giudicate eccessivamente elevate devono essere finanziate soltanto fino al prossimo termine di disdetta, al massimo tuttavia per sei mesi (art. 8 DELCAss). Se quindi un comune dovesse ritenere che un affitto già vigente sia eccessivamente elevato rispetto ai prezzi vigenti sul mercato locale e usuali per abitazioni analoghe, le spese di locazione vanno finanziate fintanto che non venga trovata una soluzione abitativa più idonea ed economica. Il comune deve però poter comprovare che sul territorio comunale siano reperibili delle concrete possibilità di alloggio più modeste e imporre ai beneficiari dell'aiuto sociale il cambiamento di alloggio entro i termini di disdetta ordinari. Se alla richiesta non viene dato seguito, è dato assumere i costi dell'alloggio ritenuto eccessivo per un massimo di 6 mesi (vedi sulla questione la sentenza del Tribunale amministrativo U 16 101 del 7 aprile 2017 e numerosi riferimenti ivi citati). Gli uffici d’assistenza sociale hanno il dovere di aiutare attivamente il beneficiario a trovare un alloggio più modesto. - 8 - c) Nel caso in oggetto, anche se le spese d'affitto non sono state concretamente contestate nel provvedimento impugnato, in base alle argomentazioni di ricorso occorre concludere che il comune abbia indirettamente criticato le dimensioni dell'alloggio, i costi della pigione e l'accollamento delle spese accessorie. Al momento del trasloco sul territorio comunale, la moglie dell'istante era già incinta. In principio, per una famiglia di tre persone, un appartamento di 3 ½ locali non dà adito a critiche quanto alle dimensioni dell'abitazione. Per quanto riguarda le spese d'affitto che l'aiuto sociale è tenuto a garantire, esse sono comprensive delle spese accessorie come sancito all'art. 8 DELCAss. Se il comune dovesse ritenere che i costi siano troppo elevati, spetta allo stesso dimostrare che sul suolo comunale siano reperibili abitazioni a prezzi più contenuti. Per un cambiamento di abitazione vanno poi in ogni caso rispettati i regolari termini di disdetta (vedi sulla questione degli affitti esigibili e sul modo di procedere la decisione del Tribunale amministrativo già citata in precedenza U 16 101). In base alla documentazione di ricorso, non vi sono elementi concreti per ritenere che l'affitto preteso sia eccessivo in base a quanto esposto in precedenza, per questo le spese d'affitto e quelle accessorie vanno incluse nel calcolo dell'aiuto sociale. 6. In conclusione, il ricorso va accolto e la decisione impugnata riformata nel senso che nel calcolo del contributo assistenziale dell'istante vanno inclusi anche i costi dell'affitto e le spese accessorie. In base alla richiesta presentata dal servizio sociale, il fabbisogno della famiglia, comprensivo della spese d'affitto, ammonta a fr. 2'459.--. La decisione del 21 marzo 2017 viene pertanto riformata nel senso che l'istante ha diritto dal 1. febbraio al 30 giugno 2017 ad un assegno mensile di fr. 2'459.--. L'esito della controversia giustifica l'accollamento dei costi occasionati dal presente procedimento al comune resistente in conformità a quanto stabilito all'art. 73 cpv. 1 della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100). - 9 - Il giudice unico decide: 1. Il ricorso è manifestamente fondato e va accolto. La decisione 21 marzo 2017 è riformata nel senso che l'istante ha diritto dal 1. febbraio al 30 giugno 2017 ad un assegno mensile di fr. 2'459.--. 2. Vengono prelevate - una tassa di Stato di fr. 500.-- - e le spese di cancelleria di fr. 194.-- totale fr. 694.-- il cui importo sarà versato dal Comune di X._____ entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 3. [Vie di diritto] 4. [Comunicazioni]