2003-0138 937 9.2.4 Message concernant l’Accord international de 2001 sur le cacao du 15 janvier 2003 9.2.4.1 Partie générale 9.2.4.1.1 Condensé L’Accord international de 2001 sur le cacao a été approuvé lors de la conférence de la CNUCED qui s’est tenue à Genève du 26 février au 2 mars 2001. Il remplace l’accord de 1993 (RS 0.916.118.1; RO 1996 61), arrivé à échéance le 30 septembre 2001. Celui-ci reste néanmoins en vigueur jusqu’à ce que les exigences formelles pour l’entrée en vigueur du nouvel accord soient remplies 1, notamment jusqu’à ce qu’un minimum d’Etats contractants s’engagent formellement à adhérer au nouvel accord. Ce dernier constitue la base de la collaboration internationale dans le do- maine du cacao. Il vise à promouvoir un dével oppement durable de l’offre et de la demande. A l’image de l’accord de 1993, mais contrairement aux accords plus an- ciens, il ne prévoit pas de mécanismes éc onomiques visant à stabiliser les prix du cacao. 9.2.4.1.2 Le marché du cacao 9.2.4.1.2.1 Condens é La production de cacao se concentre aujourd ’hui dans une petite douzaine de pays. La Côte d ’Ivoire est traditionnellement le plus grand producteur. Pour l ’année de production 2001/2002, elle a fourni 43 % du cacao mondial (1,2 million de tonnes). Les trois principaux pays producteurs – outre la Côte d’Ivoire, son voisin, le Ghana, et l’Indonésie – ont fourni à eux seuls plus de 70 % des f èves de cacao. Les autres producteurs importants sont le Nig éria, le Cameroun, le Br ésil, l’Equateur (l’un des pays d’où le cacao est originaire), la Colombie, la R épublique dominicaine, la Ma- laisie et la Paouasie-Nouvelle-Guin ée. Ils fournissent 22 % de la production mon- diale. La tendance à la baisse de la production de cacao, qui s ’était manifestée en 1999/2000, a perdur é en 2001/2002; avec 2,8 millions de tonnes, la production est retombée au niveau de 1998/1999. Le cacao est traditi onnellement cultivé dans de nombreuses petites plantations. La Côte d’Ivoire, à elle seule, en compte plus de 600 000. Sur le march é, on distingue principalement entre deux vari étés de cacao: le «Crioll» ou cacao de luxe (surtout planté en Amérique centrale et dans le nord de l ’Amérique du Sud), qui est princi- palement utilisé pour la fabrication du chocolat haut de gamme, et le «Forastero» ou cacao de grande consommation, qui domine le marché avec une part de 90 %. 1 En juillet 2001, lors d’une session du Conseil du cacao à Londres, l’Accord sur le cacao de 1993 a été prorogé de deux ans, le 30 septembre 2003 étant fixé comme date butoir (RO 2002 2594).938 9.2.4.1.2.2 Evolution des prix La deuxième moitié des ann ées 90 a été marquée par l ’augmentation de la produc- tion, qui ne d épassait que légèrement la croissance de la demande. C ’est en particu- lier l’augmentation de la production des principaux pays producteurs (surtout celle de la Côte d’Ivoire) qui a entraîné une offre excédentaire, à la suite de quoi les cours sur les march és des produits de base ont chut é de 50 % à Londres et à New York entre 1998 et fin 2000. De nombreux producteurs ne parvenaient plus à couvrir leurs coûts. Dans plusieurs Etats africains, la chute des cours du cacao s ’est pour la pre- mière fois r épercutée directement sur les petites exploitations (majoritaires). En effet, les monopoles étatiques qui garantissaient auparavant un prix d ’achat aux pro- ducteurs avaient été supprimés. La production de cacao étant la principale source de revenu pour six millions de personnes en C ôte d’Ivoire, cette évolution a engendr é des protestations massives dans ce pays. Grâce à la baisse de la production entre 1999 et 2001, les prix se sont nettement raffermis depuis le d ébut de 2001. Cette tendance s ’est fortement renforc ée au deuxième semestre de 2002. Le prix du cacao en septembre 2002 équivalait à envi- ron 230 fois celui de la fin de 2000. Mais ce niveau record (le plus élevé en 15 ans) ne s’explique pas uniquement par le recul de la production mondiale; les sp écula- tions des n égociants en cacao sur les achats en gros et la crise politique en C ôte d’Ivoire ont également joué un rôle. L’évolution du marché du cacao est difficilement pr évisible. En effet, on ne sait pas encore comment sera la récolte dans le plus grand pays producteur. Les troubles qui ont éclaté à la mi-septembre 2002 ont entra îné des conditions particuli èrement diffi- ciles pour la premi ère partie de la r écolte; de plus, cette production n ’a pu être acheminée qu’avec peine vers les ports du Sud du pays. Sur les march és, les cours ont augmenté en conséquence à l’automne 2002. A la fin de l ’année 2002, il est dif- ficile de pr évoir comment les prix évolueront. Si la situation se normalise en C ôte d’Ivoire, le marché devrait regagner en confiance. On ne sait pas si les producteurs profitent r éellement des cours mondiaux élevés, ni si les prix élevés les incitent à mettre en œ uvre les instruments n écessaires pour augmenter leur production et pour r énover les plantations qui, pour une bonne part, sont obsolètes. Une nouvelle reprise de la production remettrait toutefois rapidement les prix sous pression. Les anciens accords sur le cacao tentaient de stabiliser les prix du march é par le biais d’instruments interventionnistes afin de procurer un revenu garanti aux plan- teurs de cacao. Cette méthode, souvent inefficace, a été abandonnée avec l’accord de 1993 sur le cacao, tout comme avec les autres accords sur les produits de base. 9.2.4.1.2.3 La Suisse sur le march é mondial Malgré la r éputation des chocolats suisses, notre pays est un importateur de cacao relativement peu important. Il importe seulement 1 % de la r écolte totale de fèves de cacao et 4 % de la pr oduction mondiale de beurre de cacao. Seul 0,7 % de la r écolte mondiale de cacao est moulue en Suisse. S ’agissant des exportations de chocolat, la part de la Suisse aux exportations mondiales atteint toutefois 3,2 %. A titre de com- paraison, on peut citer la Belgique, dont les exportations de chocolat repr ésentent une part mondiale de plus de 13 %. En revanche, pour ce qui est de la consomma-939 tion de chocolat par habitant, la Suisse occupe le premier rang mondial avec 12,3 kg (données 2001). Les deux tiers du chocolat produit en Suisse y sont également écoulés. La demande suisse en cacao de qualit é (en particulier en provenance du Ghana et de l’Equateur) est par ailleurs largement supérieure à la moyenne. 9.2.4.1.3 Les int érêts suisses en la matière Les int érêts de la Suisse n ’ont gu ère chang é depuis l ’approbation de l ’Accord de 1993 sur le cacao. Ils vont dans le sens d’une adhésion au nouvel accord. La Suisse se donnerait ainsi les moyens de d éfendre ses intérêts, au sein du Conseil international du cacao, tant sur le plan économique que sur celui de sa politique de développement. Cette adh ésion lui permettrait par ailleurs de marquer son soutien aux pays en d éveloppement producteurs de cacao. L’industrie suisse aurait ainsi la possibilité de s ’engager dans la nouvelle commission consultative destin ée au sec- teur privé. 9.2.4.2 Partie sp éciale 9.2.4.2.1 D éroulement des négociations La Suisse était déjà partie aux accords internationaux sur le cacao de 19722, 19753, 19804, 19865 et 19936 et, depuis 1973, elle est membre de l ’Organisation internatio- nale du cacao (OIC). Au cours des négociations, plusieurs options ont été évoquées: (1) le retour à un ac- cord impliquant des interventions sur le march é; (2) la fin de la coop ération institu- tionnalisée entre les producteurs et les consommateurs, accompagnée d’un rattache- ment des pays producteurs à une alliance des pays producteurs de cacao; (3) la suppression de l ’OIC sous sa forme actuelle et sa transformation en un groupe d’étude; (4) un nouvel accord sans intervention sur le march é, mais avec de nouvel- les fonctions. Après que les Etats consommateurs eurent clairement refus é un nouvel accord com- prenant des m écanismes d ’intervention sur le march é et que les pays producteurs eurent préféré poursuivre la coop ération internationale plut ôt que de faire cavalier seul, le choix s’est porté sur la dernière option. En signant l ’Accord international de 2001 sur le cacao, la Suisse confirme sa volont é de poursuivre ses efforts en vue de régler les problèmes de l’économie mondiale du cacao. 2 Cf. Message du 21 février 1973 concernant l’Accord international de 1972 sur le cacao (FF 1973 I 769). 3 Cf. Message du 21 janvier 1976 concernant l’Accord international de 1975 sur le cacao (FF 1976 I 933). 4 Cf. Message du 25 février 1981 concernant l’Accord international de 1980 sur le cacao (FF 1981 II 1). 5 Cf. Message du 14 janvier 1987 concernant l’Accord international de 1986 sur le cacao (FF 1987 I 600). 6 Cf. Message du 19 janvier 1994 concernant l’Accord international de 1993 sur le cacao (FF 1994 I 1031).940 9.2.4.2.2 Contenu et objectifs de l ’accord Sur le fond, le nouvel accord est semblable à celui de 1993. L ’objectif premier reste l’amélioration de la transparence du march é. Celle-ci comprend la collecte et la pu- blication de donn ées concernant la production, les prix, les exportations, les impor- tations, les stocks, la distribution et la consommation de cacao. L ’organisation est toujours charg ée d ’effectuer des analyses de march é et des études concernant les conditions économiques de production, de traitement et de distribution. Ce r ôle est devenu encore plus important au lendemain de la lib éralisation du secteur qui a eu lieu ces derni ères années dans de nombreux pays producteurs. En effet, les risques économiques ont été reportés sur les producteurs de cacao, petits et grands, et sur les organisations commerciales locales, qui sont d ésormais encore plus d épendants d’informations et de directives fiables pour prendre les bonnes d écisions par rapport au marché. L’internet joue un rôle important à cet égard. Le nouvel accord établit une nouveauté importante sous la forme de la Commission consultative sur l ’économie cacaoyère mondiale (Private Sector Consultative Board). Il s’agit d’un organe consultatif constitu é de dirigeants et experts du secteur privé, qui est charg é d’intensifier le dialogue et la coop ération avec les milieux du cacao (art. 30 ss). Le nouvel accord met en outre l ’accent sur le développement du- rable du secteur du cacao par le biais de: – la prise en compte des objectifs d ’une gestion durable des ressources natu- relles (art. 39), l’amélioration des conditions de travail dans le secteur du ca- cao (art. 52), l’attention portée à la qualité du cacao et au d éveloppement de la demande; – la promotion de ces objectifs au moyen d ’études et d ’informations, mais aussi de projets sur place. La Suisse souhaitait notamment que l ’OIC soit investie, en sa qualit é d’organe cen- tral, de la mise en place d ’une économie cacaotière durable. C ’est chose faite: le Conseil est explicitement invit é à adopter et à examiner p ériodiquement les pro- grammes et les projets relatifs à une économie cacaoyère durable (art. 39, al. 3). Il devra à cet égard respecter les principes et les objectifs fix és en 1992 dans l ’Agenda 21 par la Conf érence des Nations Unies pour le commerce et le d éveloppement (CNUCED). Enfin, le nouvel accord prévoit une structure un peu moins lourde. Les comit és exé- cutifs et des finances sont regroup és (art. 15 à 18) et le Comit é du marché remplace les comités de production et de la consommation (art. 34). L’accord est valable pour cinq ann ées cacaoyères complètes (1er oct. au 30 sept.) à compter de son entrée en vigueur. Le Conseil peut d écider à la majorité qualifiée de mettre pr ématurément un terme à l ’accord, de le ren égocier ou de le proroger au maximum pour deux périodes de deux années (art. 63).941 9.2.4.3 Cons équences pour les finances et le personnel Les frais de participation sont minimes pour la Suisse. La contribution annuelle de notre pays pour la gestion de l ’OIC s’élevait à moins de 50 000 francs au cours des dernières années. L’application de l ’accord à titre provisoire peut d éjà entraîner le paiement d ’une contribution avant sa ratification. La mise en œ uvre du nouvel accord n’entraîne pas de personnel supplémentaire. 9.2.4.4 Programme de la l égislature Le projet ne figure pas express ément dans le programme de la l égislature 1999 – 2003. Il correspond n éanmoins à la teneur de l ’objectif 2 (Elargissement de la politique étrangère dans les domaines de la promotion de la paix, de la d éfense des droits de l ’homme et de la coop ération au d éveloppement – Renforcement de la position de la Suisse sur la sc ène internationale et amélioration de la façon dont elle est perçue à l’étranger) (FF 2000 2168). 9.2.4.5 Relation avec les autres instruments de la politique commerciale et avec le droit européen L’accord est compatible aussi bien avec les r ègles de l ’OMC qu’avec le droit euro- péen et notre politique d’intégration européenne. L’UE a indiqué qu’elle envisageait d’adhérer à l’accord. 9.2.4.6 Constitutionnalit é Aux termes de l’art. 54, al. 1, de la Constitution, les affaires étrangères relèvent de la compétence de la Conf édération. La comp étence de l ’Assemblée f édérale d’approuver les traités internationaux découle de l’art. 166, al. 2, de la Constitution. La Suisse a signé le 17 décembre 2002, sous réserve de ratification, l’accord soumis à la signature le 1 er mai 2001 à New York. En vertu de l ’art. 2 de la loi f édérale sur les mesures économiques ext érieures (RS 946.201), le Conseil f édéral a d écidé d’appliquer provisoirement l ’accord en ce qui concerne la Suisse d ès son entr ée en vigueur provisoire ou d éfinitive conformément à ses dispositions, cela afin de per- mettre à l’Organisation internationale du cacao de continuer à fonctionner. Lors de la signature de l ’accord, la Suisse s ’est d éclarée pr ête à appliquer provisoirement l’Accord sur le cacao 2001 avant sa ratification, à condition qu ’il soit d éjà entré en vigueur. Si tel n’est pas le cas, il sera appliqu é provisoirement à compter de son en- trée en vigueur jusqu ’à sa ratification. Si la ratification a lieu avant que l ’Accord de 2001 sur la cacao ne soit entr é en vigueur, l ’accord sera appliqu é définitivement à partir de son entrée en vigueur. L’accord peut être dénoncé à tout moment moyennant un court pr éavis et n’entraîne pas une unification multilat érale du droit. Par contre, il est administr é par l’Organisation internationale du cacao, express ément dotée de la personnalité juridi- que propre et pourvue d ’organes au sein desquels sont prises des d écisions en partie à la majorit é qualifi ée. De plus, l ’organisation a la comp étence de souscrire à des obligations internationales. Il s ’agit donc d ’une organisation internationale au sens942 de l’art. 141, al. 1, let. d (ch. 2), de la Constitution. L ’Accord international de 2001 sur le cacao sera toutefois administr é par l ’Organisation internationale du cacao, créée en 1973, dont la Suisse est membre depuis la m ême année. Le pr ésent accord ne modifie pas les objectifs initiaux ni les activit és de cette organisation d ’une ma- nière telle que l ’on puisse parler ici d ’une «nouvelle adhésion». Il y a donc lieu de n’approuver que l’accord, non l’adhésion à une organisation internationale. L ’arrêté fédéral soumis à approbation n ’est donc pas sujet au r éférendum au sens de l’art. 141, al. 1, let. d, de la Constitution.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant l'Accord international de 2001 sur le cacao In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2003 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 06 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 18.02.2003 Date Data Seite 937-942 Page Pagina Ref. No 10 127 014 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.