2001-0276 3045 01.015 Message concernant la 4e révision de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité du 21 février 2001 Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons, ci-joint, le projet de modification de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité (LAI) en vous proposant de l’approuver. Nous vous proposons en outre de classer les interventions parlementaires suivantes: 1995 M 94.3377 Assurance-invalidité (AI). Consolidation et exécution plus uniforme (E 14.12.94, Commission de la sécurité sociale et de la santé publique CE; N 28.9.95) 1995 P 95.3337 Insertion des handicapés. Evaluation des dispositions légis- latives et réglementaires fédérales (N 6.10.95, Ruf) 1999 P 97.3394 4 e révision AI. Réinsertion des handicapés (N 4.3.99, Commission de la sécurité sociale et de la santé publique CN 95.418) 2000 P 00.3285 Réinsertion des rentiers AI (N 6.10.00, Groupe de l’Union démocratique du Centre) Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 21 février 2001 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz3046 Condensé La situation financière de l’assurance-invalidité n’a cessé de se détériorer ces dernières années. A la fin de 1996, le compte de capital de l’AI présentait un solde négatif de 1,6 milliard de francs et à la fin de 1997, la dette s’élevait déjà à 2,2 milliards de francs. Soucieux de remédier à cette évolution, le Conseil fédéral a proposé en juin 1997, dans son message relatif à la première partie de la 4 e révi- sion de l’AI, une série de mesures rapidement applicables assurant un financement supplémentaire de l’assurance par le transfert de capitaux et de cotisations du Fonds de compensation du régime des allocations pour perte de gain [APG] à l’AI, des économies ciblées (la suppression des rentes complémentaires et des quarts de rente) ainsi que des premières mesures de maîtrise des coûts. Les Chambres n’ont adopté qu’une seule des deux mesures proposées de finance- ment supplémentaire: le transfert, le 1 er janvier 1998, de 2,2 milliards de francs du Fonds de compensation des APG à l’assurance-invalidité, ce qui a permis de sup- primer la dette de l’AI à la fin de 1997. Quant aux autres mesures proposées dans la première partie de la 4 e révision de l’AI, elles n’ont pas pu être mises en place puisque le projet échoua en votation populaire en juin 1999, essentiellement en raison de l’opposition que rencontra la suppression des quarts de rente. La 4 e révision de l’AI se présente aujourd’hui sous la forme d’un projet d’ensemble exposé dans ce document. Le Conseil fédéral a repris les mesures prévues dans le contexte de la première partie de la 4 e révision de l’AI, à l’exception de la suppres- sion des quarts de rente. Il y a adjoint les points de révision initialement prévus pour la deuxième partie de la révision. La 4 e révision de l’AI prévoit notamment: – la consolidation financière de l’AI Le transfert le 1 er janvier 1998 de capitaux des APG à l’AI n’a servi qu’à réduire ponctuellement la dette de cette dernière. A la fin de 1999, les dettes de l’AI atteignaient à nouveau 1,5 milliard de francs. C’est pourquoi la re- cherche à moyen et long terme d’un financement équilibré de cette assu- rance demeure prioritaire. La question des ressources supplémentaires né- cessaires au financement de l’AI est abordée dans le cadre de la 11 e révi- sion de l’AVS qui prévoit un relèvement de la TVA et un nouveau transfert de capitaux des APG à l’AI de 1,5 milliard de francs. La 4 e révision de l’AI prévoit, quant à elle, des mesures visant à comprimer les dépenses, comme la suppression des rentes complémentaires, la suppression des rentes pour cas pénibles et l’extension du droit aux prestations complémentaires (PC) pour les bénéficiaires de quarts de rente, ainsi que des mesures renforçant la maîtrise des coûts (planification des besoins des institutions pour person- nes handicapées, base légale pour le financement d’études scientifiques). – des adaptations ciblées des prestations L’introduction de l’allocation d’assistance constitue une adaptation ciblée des prestations destinée à accroître l’autonomie des personnes handicapées. L’allocation d’assistance permettra aux personnes handicapées de couvrir3047 (au moins partiellement) les frais résultant de leur prise en charge ou des soins r éguliers dont elles ont besoin. De plus, le syst ème d épassé des in- demnités journali ères de l ’AI est remplac é par un syst ème d ’indemnités journalières adapt é aux r éalités, transparent et ind épendant de l ’état civil des assurés. Enfin, la r évision crée les bases pour qu ’à l’avenir la prise en charge par l ’AI des co ûts suppl émentaires résultant de l ’invalidité dans le domaine du perfectionnement professionnel r éponde à des crit ères claire- ment définis, quel que soit le domaine d’activité professionnelle. – le renforcement de la surveillance de la Confédération En renforçant la surveillance de la Conf édération, le Conseil f édéral entend créer des conditions permettant d ’évaluer les demandes de prestations de manière aussi uniforme que possible dans toute la Suisse et de mieux ma îtri- ser l’évolution des dépenses dans l’AI (en particulier en ce qui concerne les rentes AI). Pour atteindre ce but, il est pr évu de mettre sur pied des services médicaux régionaux plac és sous la surveillance directe de l ’Office fédéral des assurances sociales (OFAS). Pour compl éter le dispositif, le Conseil f é- déral propose enfin que les offices AI soient soumis à un contrôle de gestion annuel (et pas seulement périodique). – l’amélioration et la simplification de la structure et de la proc édure de l’AI L’introduction d’un tribunal arbitral pour les litiges en mati ère de tarifs et l’amélioration de la collaboration entre les offices AI, les organes d ’exé- cution de l ’assurance-chômage et les organes d ’exécution cantonaux char- gés de promouvoir la r éadaptation professionnelle contribuent à simplifier et à améliorer la transparence et la coordination de la proc édure. Les incidences financi ères de la 4 e r évision de l ’AI varient, l ’horizon retenu. Les dépenses liées aux rentes compl émentaires ne baisseront pas d ’un coup mais pro- gressivement, puisque les bénéficiaires actuels ont la garantie des droits acquis. Les d épenses de l ’AI diminueront en tout de 55 millions de francs par an en moyenne durant les quinze premi ères années. Dès qu’il ne sera plus vers é de rente complémentaire, l ’AI b énéficiera des économies r ésultant de la r évision, soit 232 millions de francs par an. Les mesures de la r évision se répercuteront aussi sur les budgets de la Confédération et des cantons puisque selon les dispositions l égales, la contribution de la Conf édération aux dépenses annuelles de l ’AI se monte à 37,5 % et celle des cantons à 12,5 %. A long terme, et en fonction des effets des mesures de révision sur l ’AVS et sur les PC, il en r ésultera des économies annuelles de 86 millions de francs pour la Conf édération et pour les cantons de 14 millions de francs. Avec les mesures de fi nancement suppl émentaire propos ées dans la 11 e r évision AVS et les mesures de la 4 e révision AI, il sera possible de supprimer les dettes de l’AI en l’an 2008 et de retrouver l’équilibre entre les recettes et les dépenses.3048 Message 1 Partie générale 1.1 Point de la situation 1.1.1 Bases juridiques de l’AI 1.1.1.1 Mandat constitutionnel Selon l ’art. 111 de la Constitution en vigueur depuis le 1 er janvier 2000 (Cst.; RS 101) la Conf édération prend des mesures afin d ’assurer une pr évoyance vieillesse, survivants et invalidit é suffisante. Cette pr évoyance repose sur les trois piliers que sont l ’assurance-vieillesse, survivants et invalidit é f édérale, la pr é- voyance professionnelle et la pr évoyance individuelle. Selon l ’art. 112 de la Constitution, les rentes de l ’assurance-vieillesse, survivants et invalidit é doivent couvrir les besoins vitaux de mani ère appropri ée. La Conf édération encourage en outre l ’intégration des personnes handicap ées et soutient les efforts entrepris en faveur des personnes âgées, des survivants et des invalides. Elle peut utiliser à cette fin les ressources financi ères de l ’assurance-vieillesse, survivants et invalidit é (art. 111, al. 2, Cst.). La Conf édération veille à ce que le premier et le deuxi ème piliers puissent remplir leurs fonctions de manière durable. 1.1.1.2 Rôle et but de l’AI Le rôle principal de l ’AI est d’éliminer ou d’atténuer au mieux les effets pr éjudicia- bles d’une atteinte à la santé sur la capacité de gain de la personne assur ée. Ainsi, la réintégration dans la vie professionnelle active ou dans le secteur d ’activité initial constitue son objectif initial, le versement de prestations en esp èces étant au second plan. C ’est donc le principe de la «primauté d e l a réadaptation sur la rente » qui s’applique. Par ailleurs, il ne faut pas attendre que l ’incapacité de gain soit av érée pour accorder des mesures de r éadaptation, mais le faire d ès qu ’il appara ît que l’incapacité de gain est imminente, à savoir qu ’il faut s ’y attendre dans un proche avenir. La d élimitation de la notion d ’invalidité imminente prend une importance croissante, en particulier dans le contexte des probl èmes sociaux, qui, sans nécessai- rement conduire à une invalidit é, portent également atteinte à la capacit é de gain. Les probl èmes de d épendance, le ch ômage et l ’augmentation des co ûts de l ’aide sociale illustrent la complexit é de la situation. Le message relatif à un projet de loi sur l’assurance-invalidité (RS 831.20) établissait déjà que le champ d’application de l’AI devait être clairement circonscrit par rapport aux autres branches de la s écurité sociale. Cette circonscription de l ’assurance-invalidité sur ses t âches sp écifiques revêt aujourd ’hui une importance croissante. Une meilleure coordination entre les différentes branches de la sécurité est d’autant plus indispensable.3049 1.1.2 Nécessité et objectifs de la 4e révision de l’AI Depuis la fin des années 70, l’équilibre financier entre les recettes et les d épenses de l’AI est rompu. La n écessité et l ’urgence de prendre des mesures ad équates par le biais d’une révision de l’AI ont été renforcées par d’autres facteurs tels que la situa- tion conjoncturelle, les progr ès techniques et m édicaux ou encore la transformation de la structure d émographique. Des demandes de r évision ont été exprim ées non seulement par des parlementaires, mais aussi par les milieux de l ’aide aux handi- capés1. La motion de la Commission de la sécurité sociale et de la sant é publique du Conseil des Etats (CSSS-E) du 28 septembre 1994 (94.3377) demandait au Conseil fédéral «d’examiner en d étail la situation de l ’assurance-invalidité, qui se d égrade rapidement, en tenant compte de tous les facteurs sociaux et économiques et de soumettre dans les plus brefs d élais aux Chambres f édérales des propositions de mesures visant à: 1. simplifier radicalement le syst ème en général et les proc édures administrati- ves en particulier; 2. garantir une meilleure harmonisation ainsi qu ’une meilleure collaboration avec les autres branches des assurances sociales; 3. uniformiser les pratiques en mati ère d ’assurance-invalidité qui divergent considérablement selon les cantons et veiller à une ex écution plus rigou- reuse; 4. permettre une consolidation financi ère de l ’assurance-invalidité sans recou- rir simplement à des recettes supplémentaires; 5. permettre, également en p ériode de r écession économique, une int égration efficace des handicapés selon le principe «de la réadaptation prime la rente». En outre, le postulat Ruf du 23 juin 1995 (95.3337) et le postulat de la Commission de la s écurité sociale et de la sant é publique du Conseil national (CSSS-N) du 15 août 1997 (97.3394) demandent, l ’un, de favoriser une meilleure insertion des personnes handicapées, et l’autre, d’examiner des modèles d’incitation améliorant la réinsertion professionnelle des personnes handicapées dans le monde du travail. Globalement la 4 e révision de l’AI poursuit quatre objectifs: – La consolidation financière de l’AI La consolidation financi ère de l ’AI est prioritaire. Le financement suppl é- mentaire nécessaire, provenant d ’un rel èvement de la TVA, doit être traité dans le cadre de la 11 e révision de l ’AVS. Cette m ême révision doit aussi prévoir un transfert de 1,5 milliard de francs des APG à l’AI. De son côté, la 4e révision de l ’AI contient des mesures qui all ègent son budget. On peut citer ici la suppression des rentes complémentaires, la suppression des rentes pour cas p énibles et l ’extension du droit aux prestations compl émentaires pour les bénéficiaires de quarts de rente ainsi que des mesures qui devraient permettre une utilisation plus ciblée et plus efficace des fonds de l’assurance (mesures permettant de mieux maîtriser les coûts). 1 Cf. «Bericht der Dachorganisationenkonferenz der privaten Behindertenhilfe DOK zu einer 4. IVG-Revision vom Dezember 1992» (en allemand uniquement).3050 – L’adaptation ciblée des prestations L’introduction de l ’allocation d ’assistance constitue une adaptation cibl ée des prestations destin ée à accroître l’autonomie des personnes handicap ées. L’allocation d ’assistance doit aider à couvrir (au moins partiellement) les coûts résultant d’une prise en charge des personnes handicapées ou des soins réguliers dont elles ont besoin. De plus, le syst ème dépassé des indemnit és journalières de l’AI doit être remplacé par un nouveau syst ème d’indemnités journalières adapté aux r éalités actuelles, transparent et qui ne soit pas li é à l’état civil des assur és. Et enfin les bases sont cr éées pour qu ’à l ’avenir la prise en charge par l ’AI des co ûts suppl émentaires résultant de l ’invalidité dans le domaine du perfectionnement professionnel r éponde à des crit ères clairement définis, quel que soit le domaine d’activité professionnelle. – Le renforcement de la surveillance de la Confédération En renforçant la surveillance de la Conf édération, le Conseil f édéral entend créer des conditions permettant d ’évaluer les demandes de prestations de manière aussi uniforme que possible dans toute la Suisse et de mieux ma îtri- ser l’évolution des dépenses dans l’AI (en particulier en ce qui concerne les rentes AI). Pour atteindre ce but, il est pr évu de mettre sur pied des services médicaux régionaux placés sous la surveillance matérielle directe de l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS). Pour compl éter le dispositif, le Conseil fédéral propose enfin que les offices AI soient soumis à un contr ôle de gestion annuel (et pas seulement périodique). – L’amélioration et la simplification de la structure et de la proc édure de l’AI L’introduction d ’un tribunal arbitral pour les litiges en mati ère de tarifs et l’amélioration de la collaboration entre les offices AI, les organes d ’exé- cution de l’assurance-chômage et les organes d’exécution cantonaux chargés de promouvoir la r éadaptation professionnelle simplifieront et am élioreront la transparence et la coordination de la procédure. 1.1.3 Evolution des coûts de l’AI 1.1.3.1 Genèse du déséquilibre financier et relèvement du taux de cotisation à l’AI lors de la 2e révision de l’AI La 8 e révision de l ’AVS a étendu les prestations de base de l ’AVS et de l ’AI en vigueur jusqu’alors. Un relèvement du taux de cotisation à l’AVS et à l’AI en deux étapes (le taux de cotisation à l’AI a passé de 0,6 à 0,8 % en 1973, puis à 1,0 % en 1975) a permis d ’améliorer les prestations. Cependant, la forte augmentation des rentes, également fruit de la 8 e révision de l ’AVS, a eu pour cons équence que les dépenses de l’AI ont rapidement dépassé ses recettes. En 1974, pour la premi ère fois de son histoire, le compte de capital de l’AI avait un solde négatif. Lors de la 2e phase de la 2e révision de l’AI, entrée en vigueur le 1er janvier 1988, le Conseil fédéral a reçu la compétence de faire passer le taux de cotisation à l’AI de 1 à 1,2 % au plus. Cette mesure ne visait pas seulement à financer les am éliorations introduites par cette r évision, elle était aussi n écessaire pour compenser les d éficits enregistrés jusque-là. Le 1 er janvier 1988 d éjà, le Conseil f édéral a fait plein usage de sa comp étence en relevant le taux de cotisation à l ’AI de 0,2 point. Pour cette3051 raison en particulier, l ’AI a b énéficié en 1988 d ’une augmentation de 27,7 % des cotisations vers ées par les assur és et les employeurs par rapport à l ’année pr écé- dente. Pour réduire au minimum la variation du taux total de cotisation aux assuran- ces sociales f édérales, on a abaiss é simultan ément le taux de cotisation au r égime des APG de 0,6 à 0,5 %. L ’augmentation du taux de cotisation effectu ée dans le cadre de la 2e révision de l’AI a permis à cette dernière, à partir de 1990, de boucler à nouveau ses comptes avec un solde positif. A la fin de 1992, les dettes d ’un mon- tant de 770 millions de francs aupr ès du Fonds de compensation de l ’AVS ont pu être transformées en un avoir de 240 millions de francs2. 1.1.3.2 Transfert à l’AI au 1er janvier 1998 de ressources du Fonds de compensation des APG En raison de la situation financi ère de l ’AI, le Conseil f édéral a soumis dans le message relatif à la 4 e révision de l ’AI, 1re partie, (FF 1997 IV 141) deux mesures rapidement applicables pour lui procurer les ressources suppl émentaires nécessaires. Il a proposé, à partir de 1998, d ’une part un transfert de capital d ’un montant de 2,2 milliards de francs du Fonds de compensation du r égime des APG à l ’assurance- invalidité, et d ’autre part un transfert limit é des cotisations (1 ‰ ) du r égime des APG en faveur de l ’assurance-invalidité. Le 10 octobre 1997, les Chambres f édéra- les ont approuvé le transfert de capital qui a été réalisé le 1er janvier 1998 (RO 1998 685). Elles ont refusé par contre le transfert des cotisations. Le transfert de capital du Fonds de compensation du r égime des APG sur le compte de l’AI du Fonds de compensation de l ’AVS a permis de régler, au début de l’année 1998, les dettes accumulées par l’AI jusqu’à fin 1997. Mais l ’objectif d’un finance- ment équilibré de l’AI à moyen et à long terme n’était pas réalisé et, à la fin de 1998, les dettes de l ’AI se montaient d éjà à 690 millions de francs et, fin 1999, à environ 1,5 milliard de francs. 1.1.3.3 Arrêté fédéral sur le relèvement des taux de la taxe sur la valeur ajoutée en faveur de l’AVS/AI L’art. 41ter, al. 3 bis de la Constitution f édérale, en vigueur jusqu ’à la fin de l ’année 1999, donnait à la Conf édération la possibilit é de relever de 1 % au maximum le taux de la taxe sur la valeur ajout ée (TVA) au cas où le financement de l ’AVS et de l’AI ne serait plus assur é à cause de l ’évolution de la pyramide des âges3. Dans un message du 1er mai 1997, le Conseil fédéral demandait au Parlement de lui permettre de faire usage de cette comp étence. Le 20 mars 1998, les Chambres f édérales ap- prouvaient l’arrêté fédéral sur le relèvement des taux de la taxe sur la valeur ajout ée en faveur de l ’AVS/AI (RS 641.203). Cet arr êté f édéral est entr é en vigueur le 1er janvier 1999. La plus grande partie des recettes provenant du rel èvement des taux de TVA est affectée, il est vrai, à l’AVS. Le Conseil f édéral peut toutefois d écider que 10 % au 2 Cf. message du 29 novembre 1993 concernant l’augmentation du taux de cotisation de l’AI; FF 1994 I 1. 3 Cette compétence est également mentionnée dans la nouvelle constitution fédérale en vigueur depuis le 1er janvier 2000 (cf. art. 130, al. 3).3052 plus du total des recettes provenant du rel èvement des taux de TVA soient utilis és pour financer l ’augmentation des d épenses de l ’AI dues à l’évolution d émographi- que. 37,5 % de cette part sont crédités à la réserve de la Confédération pour l’AI. Les coûts supplémentaires supportés par l ’AI en raison de l ’évolution démographi- que n’atteindront qu’en 2002 un niveau justifiant l ’affectation d’une part des recet- tes supplémentaires de la TVA. Le transfert de 0,1 point de TVA procurerait des re- cettes annuelles additionnelles de 136 millions de francs 4. Ces fonds suppl émentai- res ne suffisent toutefois pas à établir un équilibre durable entre les recettes et les dépenses de l’AI. 1.1.4 Analyse de la situation financière actuelle 1.1.4.1 Evolution des coûts Le tableau ci-apr ès met en évidence l ’évolution des recettes et des d épenses et la variation annuelle du compte de capital de l’AI, de 1980 à 1999: Recettes et dépenses de l’AI et état du compte de capital de 1980 à 1999: Montants en millions de francs aux prix courants 1980 1990 1995 1996 1997 1998 1999 Total des recettes 2111 4412 6483 6886 7037 7269 7562 Cotisations des assurés et des employeurs 1035 2307 3131 3148 3120 3190 3285 Subventions des pouvoirs publics 1076 2067 3285 3657 3826 3983 4181 – Confédération 807 1550 2432 2742 2869 2987 3136 – Cantons 269 517 853 914 956 996 1045 Recettes de recours 0 38 67 82 91 97 96 Produit des placements, intérêts du capital – – – – – – – Total des dépenses 2151 4133 6826 7313 7652 7965 8362 Prestations en espèces 1440 2607 4238 4462 4707 4956 5199 Coûts des mesures individuelles 347 702 1136 1181 1249 1253 1274 Subventions aux institutions et aux organisations 288 684 1196 1367 1434 1504 1592 Coûts d’exécution et administration 59 127 200 229 167 225 236 Intérêts du capital 17 13 56 74 94 27 61 Résultat – 40 279 – 343 – 427 – 615 –696 –799 Compte de capital –356 6 –1148 –1575 –2190 –6865 –1485 4 Ce montant repr ésente les recettes effectives portées sur le compte de l’AI. Sur les 217 millions de francs du 0,1 point de TVA perçu pour faire face à la charge liée à la modification de la pyramide des âges, 37,5 %, soit 81 millions de francs, seront crédités à la Confédération. 5 Le 1er janvier 1998, 2,2 milliards de francs ont été transférés du Fonds des APG à l’AI.3053 Le tableau ci-après met en évidence l’évolution de divers postes des d épenses et du compte de capital de l ’AI par rapport aux cotisations et à la rente minimale de 1993 à 1999: Evolution des dépenses de l’assurance-invalidité par rapport aux cotisations et à la rente minimale de 1993 à 1999 Montants en millions de francs aux prix courants 1993 1999 Evolution moyenne par an en % Rentes 3264 4759 6,5 Indemnités journalières 277 301 1,4 Autres dépenses Allocations pour impotents 112 137 3,4 Mesures médicales 328 400 3,4 Mesures d’ordre professionnel 199 276 5,6 Subsides pour la formation scolaire spéciale et en faveur des mineurs impotents 293 322 1,6 Moyens auxiliaires 136 203 6,9 Frais de voyage 61 76 3,7 Subventions pour la construction 133 114 –2,5 Subventions pour frais d’exploitation 852 1283 7,1 Subventions aux associations centrales et aux organismes de formation 131 183 5,7 Gestion et administration 184 236 4,2 Divers 10 10 0 Total (sans les intérêts) 2439 3240 4,8 Total des dépenses AI, sans les intérêts 5980 8300 5,6 – Cotisations des assurés et des employeurs 2637 3285 3,7 – Subventions de pouvoirs publics 2881 4181 6,4 Compte de capital: état en fin d’année –180 –1485 Rente minimale mensuelle en francs (durée de cotisation complète) 940 1005 1,1 Alors que les cotisations des assurés augmentaient en moyenne annuelle de 3,7 % de 1993 à 1999, les dépenses de l’assurance (sans les intérêts de la dette) enregistraient une hausse annuelle de 5,6 %. Durant cette p ériode, les d épenses ont donc connu une hausse supérieure de 1,9 points à celle des cotisations, bien que le montant de la rente minimale n’ait augmenté que de 1,1 % par an. Relevons en particulier que les dépenses aff érentes aux rentes ont augment é dans une plus forte proportion que toutes les autres dépenses, soit de 6,5 % par an, contre 4,8 %.3054 1.1.4.2 Evolution des dépenses dans le domaine des rentes et causes possibles de l’augmentation 1.1.4.2.1 Remarques générales Les rentes forment le poste principal des d épenses de l ’AI. Entre 1993 et 1999 le nombre des personnes handicap ées b énéficiaires d ’une rente r ésidant en Suisse a augmenté de 4,3 % en moyenne par ann ée. 22 % de l ’augmentation annuelle pro- vient de l’évolution démographique. La part des personnes en passe d’atteindre l’âge de la retraite ne cesse de croître, et ce sont précisément ces personnes qui ont le plus de risques de devenir invalides 6. Le reste de l ’augmentation annuelle, c ’est-à-dire 78 %, provient du fait qu ’au cours des derni ères ann ées la probabilit é de devenir invalide s’est accrue dans toutes les classes d’âge et en particulier pour les personnes âgées de 30 à 44 ans 7. De plus en plus de rentes sont vers ées (nouveaux bénéficiai- res de rentes ou élévation du taux d ’invalidité) et de moins en moins de rentes ces- sent de l ’être (facteurs de la r éinsertion et de l ’espérance de vie des rentiers). L’augmentation des entrées, la diminution des sorties et l’allongement de la durée de perception des rentes AI que cela entra îne provoqueront durant des ann ées encore un accroissement des dépenses relatives aux rentes supérieur à la moyenne. La dimi- nution de l’âge moyen des personnes qui perçoivent une rente pour la 1 re fois génère des effets particulièrement négatifs. L’augmentation du nombre de rentiers AI est un ph énomène social et économique d’une grande complexit é. Un r ésumé des principaux r ésultats des études r éalisées récemment est présenté plus bas. 1.1.4.2.2 La Suisse comparée aux autres pays Une étude du Centre europ éen de recherche en politique sociale, consacr ée à l’évolution de l ’invalidité dans la population active 8, montre que dans toute l’Europe de l ’Ouest les d épenses dans le domaine de l ’assurance-invalidité sont élevées et, le plus souvent, en augmentation constante. Le niveau des d épenses, en Suisse, est comparativement faible. Il ressort de l ’analyse de la banque de donn ées de l ’OCDE que les d épenses globales pour le risque «invalidité», exprim ées en pour-cent du produit int érieur brut (PIB) repr ésentaient pour 1995 4,06 % du PIB 6 Du fait du rel èvement de l’âge de la retraite des femmes, une augmentation plus marquée encore du nombre de femmes âgées de 60 à 65 ans touchant une rente AI est à prévoir. 7 Entre 1985 et 1995, la probabilité de devenir invalide (risque d’invalidité) a augmenté dans toutes les classes d’âges. En termes absolus, les personnes âgées de plus de 60 ans sont celles qui ont le plus de risques de devenir invalides. En termes relatifs cependant, c’est dans la classe d’âge de 30 à 44 ans que l’accroissement a été le plus marqué. Le fait que le risque d’invalidité soit élevé dans les classes d’âge moyennes a deux conséquences: l’âge moyen auquel une rente est perçue pour la première fois est bas et la probabilité que la rente soit perçue durant de nombreuses années est plus élevée. 8 Cf. Centre européen de recherche en politique sociale: «Invalidenversicherung: Europäische Entwicklungstendenzen zur Invalidität im Erwerbsalter», édité par l’Office fédéral des assurances sociales (OFCL/EDMZ 318.010.7/99d). L’étude analyse la situation actuelle et le développement de l’invalidité durant les dernières décennies dans sept pays européens (Allemagne, Italie, Pays-Bas, Norvège, Autriche, Suède, Suisse). L’étude se base sur des profils nationaux établis par des experts et des critères qui sont retravaillés selon une trame homogène.3055 aux Pays-Bas, 2,67 % en Norvège, 2,42 % en Suède, 1,54 % en Autriche, 1,37 % en Italie, 1,28 % en Suisse (1,63 % avec la pr évoyance professionnelle) et 1,09 % en Allemagne. L’étude fournit des indices s érieux montrant qu ’en Suisse les rentes d ’invalidité ne constituent pas de rentes de vieillesses avant l’heure. Une comparaison avec les pays dans lesquels existent des syst èmes dits de pr éretraite montre qu ’en Suisse les per- sonnes des cat égories d’âge concernées qui touchent une rente AI sont proportion- nellement moins nombreuses. Il semble donc que l ’AI n’est pas instrumentalis ée et ne sert pas de «réservoir» pour personnes en préretraite. Il faut aussi tenir compte du fait que la d éfinition du concept d ’invalidité varie selon les pays. En Suisse, le con- cept d ’invalidité est de nature économique: la seule atteinte à la sant é n ’est pas suffisante pour le versement de prestations, celles-ci ne sont fournies que lorsqu ’il y a diminution de la capacit é de gain r ésultant d’une atteinte à la santé. Il n ’en va pas de même dans tous les pays. Selon l ’étude, en comparaison internationale, la part des rentiers AI en Suisse est encore relativement faible, de m ême que la part des nouveaux b énéficiaires de ren- tes. Cette appr éciation positive de la situation actuelle contraste avec une évolution plutôt défavorable. Dans la plupart des Etats de r éférence, le nombre actuel de nou- veaux b énéficiaires de rentes a recul é par rapport à celui de 1980. Par contre, ce nombre a augmenté en Suisse, surtout dans le groupe d ’âge des moins de 50 ans. On ne peut guère formuler que des hypoth èses pour expliquer ce ph énomène suisse. En Suisse, l ’assurance-invalidité est un r égime d ’assurance national, et non pas une assurance des salari és, comme cela est le cas des assurances correspondantes de la majorité des pays servant de base à la comparaison. C ’est pourquoi, en Suisse, les personnes handicap ées de naissance et pr écoces ont également droit à des presta- tions de l’AI, tout comme les personnes qui n’exercent pas d’activité lucrative. Une étude des publications existant dans le domaine, consacr ée aux facteurs d éter- minant le recours à une rente d ’invalidité9, a donn é d’autres indications int éressan- tes. Lorsque le nombre de rentes AI diff ère dans des pays aux facteurs exog ènes10 similaires, seuls des facteurs endogènes11 peuvent expliquer ces différences. L’étude des publications permet de faire ce premier constat important: en Suisse, les facteurs exogènes – le marché du travail, le chômage et un niveau de formation peu élevé par exemple – ont un impact beaucoup moins important sur l ’augmentation du nombre de bénéficiaires de rentes AI que certains facteurs inhérents à la structure et au mode de fonctionnement de l’assurance-invalidité. L’étude voit dans les éléments suivants des facteurs (endogènes) importants propres au syst ème suisse: l’échelonnement des 9 Cf. Centre européen de recherche en politique sociale : «Determinanten der Inanspruch- nahme einer Invalidenrente. Eine Literaturstudie», édité par l’OFAS (OFCL/EDMZ 318.010.10/00 d). La bibliographie est très importante, mais la source de certaines affir- mations est parfois trop vague («interprétation des auteurs»). Par ailleurs, l’accent a été mis sur les aspects économiques, et les résultats des recherches effectuées dans les do- maines médicaux, juridiques ou sociologiques ont été plutôt négligés. Il en va de même en ce qui concerne les études réalisées dans l’espace francophone. 10 Les facteurs exog ènes sont des facteurs qui ne relèvent pas de l’assurance-invalidité et incitent à demander des prestations de l’assurance-invalidité, comme le renforcement de la concurrence au niveau international, l’élimination de secteurs industriels entiers du fait du développement de nouveaux types de services, l’accroissement de la part des femmes salariées, des phénomènes démographiques, etc. 11 Les facteus endog ènes sont inhérents à l’assurance-invalidité, autrement dit, ils découlent du système de l’assurance.3056 rentes en fonction du degr é d’invalidité, le fait que des r ègles spéciales s’appliquent aux invalides de naissance et pr écoces, la structure de l ’AI (assurance populaire), la complexité de la définition de l’invalidité et la latitude relativement importante dont jouissent les offices AI en mati ère d’évaluation de l ’invalidité et de d écision. Mais, pour juger de l ’importance des diff érents facteurs, il faut toujours tenir compte du contexte national12. 1.1.4.2.3 La maladie, cause principale de l’invalidité Selon la LAI, une atteinte à la sant é entraînant une invalidit é peut provenir d ’une infirmité cong énitale, d ’une maladie ou d ’un accident. Aussi la statistique de l’assurance-invalidité classe-t-elle les rentes octroy ées selon ces diff érents facteurs. La maladie est responsable de 80 % des nouveaux cas de rentes13. Les maladies suivantes, conduisant à la perception d ’une rente, sont de plus en plus souvent diagnostiqu ées: atteinte aux os ou aux organes du mouvement (ligaments, muscles et tendons) et maladies psychiques (troubles li és à des facteurs psycholo- giques ou au milieu; n évroses, états-limite, anomalies psychiques simples, troubles fonctionnels du syst ème nerveux, troubles psychosomatiques). Les graphiques ci- dessous montrent que les taux de croissance de ces deux types de maladies sont tr ès élevés comparativement aux taux de croissance des autres maladies. En 1985, elles étaient à l’origine de la moiti é des nouveaux cas de rentes, mais 15 ans plus tard, deux tiers des nouveaux cas de rentes étaient liés à ces affections. 12 L ’élément suivant constitue notamment une particularité du contexte national suisse: le principe «la réadaptation prime la rente» a valeur de maxime suprême. La solidarité (entre les générations, les classes de revenus, les personnes bien portantes et les malades) est un impératif du système suisse de sécurité sociale. La définition de l’invalidité appliquée en Suisse est complexe et basée sur des critères économiques et non pas médicaux. Le degré d’invalidité est établi sur la base d’une comparaison entre les revenus qui peuvent être perçus en l’absence d’invalidité et la capacité de gain à laquelle on peut encore s’attendre après la survenance de l’invalidité et l’application d’éventuelles meusres de réadaptation. L’appréciation de la capacité de gain est basée sur une notion abstraite, on estime que le marché du travail est équilibré. 13 OFAS, F. Donini, N. Eschmann, «Quelques raisons à l’augmentation du nombre de bénéficiaires de rentes AI», Sécurité sociale 4/1998, pp. 202 à 207.3057 Nouvelles rentes pour cause de maladie en 1985 umeurs 8% Appareil circulatoire 17% utres 24% Maladies psychiques 24% Os, organes du mouvement 26% Nouvelles rentes pour cause de maladie en 1999 Maladies sychiques 36% Os, organes du mouvement 31% Appareil irculatoire 9% Tumeurs 8% Autres 18% La part des maladies des os et des organes du mouvement s ’élève à 31 %, ce qui en fait le deuxi ème motif d ’octroi d ’une rente pour cause de maladie. Des enqu êtes réalisées par des sp écialistes de l’OFAS montrent que ce sont surtout les personnes âgées de plus de 45 ans qui sont concern ées et que l ’incidence augmente massive- ment en fonction de l ’âge. Mais il faut aussi noter que 60 % seulement des rentiers souffrant d’une maladie de l’appareil locomoteur perçoivent une rente entière. Les maladies psychiques sont d ésormais la premi ère cause d ’invalidité provenant d’une maladie. Elles sont en effet à l ’origine de 36 % des nouveaux cas de rentes liés à une maladie. Si l ’on considère la probabilit é de devenir invalide dans les dif- férentes classes d ’âge, il est frappant de constater que, dans la classe d ’âge de 20 à 35 ans, plus de la moiti é des personnes qui deviennent invalides le deviennent pour cause de maladie psychique. Les co ûts des maladies psychiques dans l ’AI sont essentiellement liés au versement de rentes (447 millions de francs en 1999). Les coûts liés aux allocations pour impotent sont minimes (2 millions de francs), mais les PC ont augment é massivement. En 1994, les co ûts des PC s ’élevaient à 49 mil- lions de francs – un montant inférieur à celui des coûts des mesures individuelles de l’AI –, mais en 1999, ces co ûts s’élevaient à 115 millions de francs. Les mesures individuelles de l’AI ont occasionné des coûts de 74 millions de francs.3058 Les donn ées disponibles n ’expliquent que tr ès partiellement l ’accroissement du nombre de rentes AI. Particuli èrement en ce qui concerne les maladies d ’origine psychique. L ’analyse des publications existant dans le domaine mentionn é plus haut14 tente d ’apporter des éclaircissements à ce sujet. Du fait des transformations structurelles en cours, du recul de l ’industrie au profit des services, les capacit és physiques ont de moins en moins d ’importance. Des comp étences sociales et émo- tionnelles sont de plus en plus souvent demand ées. De nombreuses personnes ne sont plus à la hauteur des nouvelles exigences psychiques et deviennent invalides. Cette analyse correspond aux changements observables dans la composition de la population des personnes invalides, au sein de laquelle on d écèle un déplacement du profil du «bénéficiaire de rente AI type »: la jeune femme souffrant d ’une maladie psychique a remplacé l’homme plus âgé souffrant d’une maladie des muscles ou des os. Cela dit: il n ’existe pas jusqu ’ici d’étude approfondie sur les causes du taux de croissance élevé du nombre de maladies psychiques entraînant une invalidité. 1.1.4.2.4 Les connaissances des médecins relatives à l’AI ne sont pas assez solides et la conception de la maladie s’est modifiée Les données concernant la capacit é de travail et les possibilit és restantes d ’exercer une activité lucrative sont des crit ères de base de la proc édure de d écision de l ’AI. Une étude récente 15 indique que l ’évaluation de l ’incapacité de travail des person- nes assurées est fr équemment problématique pour les m édecins. Ils ne connaissent pas assez les exigences liées aux différentes places de travail et manquent de critères précis permettant de mesurer la capacit é de travail; en outre, leurs connaissances dans le domaine de la médecine du travail sont restreintes. De plus, l ’étude confirme l’existence de nombreuses confusions entre les diverses notions de capacit é de travail, de capacit é de gain et de degr é d’invalidité. Cette situation explique pour- quoi les offices AI prennent de moins en moins de d écisions basées uniquement sur le rapport du médecin de famille. Malgré le nombre restreint d’experts et les longues périodes d ’attente qui s ’ensuivent fr équemment, des expertises m édicales sont de plus en plus souvent requises. L’étude mentionnée aboutit aux r ésultats suivants: la notion de maladie sur laquelle les médecins se basent se modifie. Tout comme les m édecins, les assur és réagissent avec une sensibilit é accrue aux facteurs psychiques et sociaux de leur environ- nement. Les maladies psychiques ne sont plus un tabou dans notre société. Selon l ’étude cit ée dans un autre contexte, intitul ée «Determinanten des Inan- spruchnahme einer Invalidenrente »16, la modification de la mani ère dont la soci été considère la maladie est l’un des rares facteurs exogènes persistants qui joue un r ôle important en Suisse. L’étude constate que l’invalidité psychique est beaucoup moins stigmatisante qu’autrefois. L’accroissement du nombre de cabinets de psychiatres et de psychothérapeutes (augmentation de 72 % entre 1986 et 1995) pourrait indiquer 14 Cf. note 9. 15 Etude d ’Interface, «Die ärztliche Beurteilung und ihre Bedeutung im Entscheidverfahren über einen Rentenanspuch in der Eidg. Invalidenversicherung», 1999 (version allemande). 16 Cf. note 9.3059 que les personnes qui se plaignent de probl èmes psychiques sont prises plus au sérieux et que la maladie psychique est mieux acceptée socialement. La conception qu ’a le praticien de sa t âche face à son patient et à la soci été joue également un r ôle d éterminant. Les diagnostics r écents tiennent de plus en plus compte des facteurs psychiques et sociaux, ainsi que de leurs effets. Dans un tel con- texte, l ’élément suivant ne peut pas être pass é sous silence: plus les m édecins de famille 17 tiennent compte des intérêts de leurs patients, plus la tendance à l’octroi de rentes est grande. Il faut par ailleurs tenir compte du fait qu ’il est probablement plus difficile d’évaluer les cons équences professionnelles d ’une maladie psychique que les conséquences des probl èmes de sant é d’origine somatique. Etant donn é que les données médicales concernant l’incapacité de travail et les capacit és de travail r ési- duelles jouent un r ôle déterminant dans la proc édure décisionnelle de l ’AI, on peut présumer qu’en cas de doute, les offices AI comp étents ont plutôt tendance à répon- dre favorablement aux demandes de rente motivées par des raisons psychiques. 1.1.4.2.5 Efficacité des mesures professionnelles La réinsertion des personnes invalides dans le monde professionnel exerce elle aussi une influence sur l ’évolution des rentes. Une analyse des donn ées statistiques r éali- sée par l ’OFAS18 indique que 2/3 des assur és ayant b énéficié d ’une mesure professionnelle ne perçoivent pas de rente (56 %) ou uniquement une demi-rente ou un quart de rente (11 %) au cours des deux ann ées qui suivent. L ’efficacité dépend essentiellement de la cause de l ’invalidité. Elle s ’élève à 80 % dans les cas d ’acci- dents et à peine 50 % dans les cas de maladie cong énitale. Dans la cat égorie des maladies (efficacité 73 %), les maladies psychiques et les maladies du syst ème ner- veux sont les causes d ’infirmité accompagnées des plus basses chances de r éussite Depuis 1993, il y a eu peu de changements en ce qui concerne l’efficacité19. 17 L ’hypothèse selon laquelle les connaissances spécialisées des médecins en matière d’AI (médecine des assurances et médecine du travail) sont lacunaires s’applique tout particulièrement aux médecins de famille. 18 OFAS, M. Buri, «Le taux de réussite des mesures professionnelles de l’AI», Sécurité sociale 6/2000, p. 327 à 330. «L’étude part du principe suivant: une mesure d’ordre professionnel a été couronnée de succès lorsqu’une personne accomplit jusqu’au bout une mesure professionnelle et qu’elle ne perçoit pas de rente durant les deux années qui suivent. On n’a pas tenu compte des réadaptations en atelier protégé, dans la mesure où l’objectif visé était la réadaptation sociale. 19 Formation professionnelle initiale en 1993: 62,2 %; en 1997: 65,2 %. Reclassement : en 1993 72,3 %, en 1997 75,2 %.3060 0% 25% 50% 75% 100% Allergies Os. locomotion Autres Sens Tumeurs Circulation Psychisme Nerfs ø 73% Efficacité des mesures professionnelles selon les maladies en 1997 Pour l’ensemble des cat égories, le reclassement professionnel est la mesure la plus concluante. Au niveau individuel, plus une personne assur ée est qualifi ée ou pos- sède un potentiel de qualification élevé, plus les risques sont grands qu ’une mesure professionnelle réduise ou supprime sa rente. L ’efficacité des mesures de r éadapta- tion de l ’AI est comparable au taux de r éussite des étudiants de niveau comparable (trois étudiants sur quatre obtiennent, au terme de leurs études, une licence ou un diplôme). 1.1.4.2.6 Y a-t-il un lien entre l’invalidité et le chômage? Dans le passé, les dépenses afférentes aux rentes AI variaient fortement en fonction de l’évolution économique: plus la croissance du produit int érieur brut par rapport à l’année pr écédente était faible, plus l ’augmentation des d épenses li ées aux rentes était importante. De plus, si les d épenses de l’AI augmentaient significativement en période de croissance économique r éduite, elles ne diminuaient pas dans la m ême proportion lorsque la croissance économique redémarrait20. Du fait de cette relation asymétrique entre le ch ômage et l ’invalidité, l ’évolution cyclique du taux de ch ô- mage21 peut constituer une menace pour l’assurance-invalidité. Compte tenu de l ’évolution économique des dernières années, on est tent é de croire à l’existence d’un lien entre chômage et invalidité. Or, diverses études montrent que s’il existe un certain lien entre les deux ph énomènes, d ’autres facteurs sont aussi responsables de l’augmentation du risque d’invalidité dans la population. Il faut certes partir du principe que le ch ômage a des cons équences néfastes sur la santé. Mais dans les faits, des exp ériences22 montrent que la mise à l ’invalidité se produit souvent avant même que les personnes ne soient mises au ch ômage. Lorsque le ch ômage constitue une menace ( économique), un probl ème de sant é pr ésent depuis des années (p. ex un mal de dos) peut entra îner une maladie. La personne qui exerçait une activité lucrative (en étant certes menacée de se retrouver au ch ômage) devient donc malade et se retrouve à l’invalidité, sans avoir pour autant jamais perçu une seule indemnité journalière de chômage. 20 Cf. Rapport IDA FiSo de juin 1996 sur les perspectives de financement des assurances sociales (en français: version d’octobre 1996), p. 29. 21 Facteur exog ène ayant un impact sur les demandes de rentes. 22 H. Herzer, EMH Bulletin des m édecins suisses 2000; 81: Nr. 47, p. 2668 à 2672.3061 De 1985 à 1995, la probabilit é de devenir rentier AI pour une personne en âge de travailler (incidence) a subi une hausse d ’environ 30 %23. Sur le plan cantonal, cette évolution n ’est pas uniforme. Il s ’avère que les cantons à forte incidence affichent généralement aussi un taux de ch ômage élevé24. Inversement, les cantons dont le nombre d’invalides est inf érieur à la moyenne b énéficient d’un faible taux de ch ô- mage. Il existe ainsi un certain parall élisme entre taux de ch ômage et probabilité de devenir invalide. Le nombre de ch ômeurs en fin de droit était en forte augmentation jusqu ’en 1994, mais le pourcentage de ceux qui, par la suite, obtinrent une rente AI dans un d élai de 2 ans est resté stable, à un peu plus de 2 %. Cela réfute la thèse d’une croissance du nombre de b énéficiaires de rente imputable à un passage quasi institutionnalis é à l’AI du chômeur en fin de droit 25. On doit pourtant noter que le laps de temps con- sidéré par l ’étude – deux ans – est trop court pour saisir avec suffisamment de ri- gueur l’impact du chômage de longue durée. 1.1.4.2.7 Etudes planifiées Comme les donn ées r éunies jusqu ’ici ne permettent pas de comprendre dans sa globalité le phénomène de l’augmentation du nombre de b énéficiaires de rentes AI, d’autres études sont prévues. Il faut surtout s’interroger sur les causes psychiques de l’invalidité. Pour l’instant les données individuelles dont dispose l ’AI ne permettent pas de r épondre à cette question. Mais il est probable qu ’une r éponse puisse être apportée en analysant les tendances qui se manifestent dans la soci été. Si l ’on con- naît ces tendances (internationalisation, individualisation des parcours de vie, remise en cause g énérale de la solidarit é, affaiblissement de l ’identification avec l ’Etat et ses tâches, médicalisation de la vie), on comprendra plus facilement que l ’accrois- sement du nombre d ’invalides s’inscrit dans un contexte plus large, sur lequel il est difficile d’agir. Il est pr évu d ’examiner, au cours des prochaines ann ées, la motivation des em- ployeurs à engager des personnes handicap ées. L ’augmentation du risque d ’inva- lidité en Suisse et en particulier l ’accroissement de ce risque supérieur à la moyenne pour les personnes âgées de 30 à 44 ans feront également l’objet d’études approfon- dies. La population d ’invalides diffère selon les cantons en mati ère de taille et de croissance. Ces différences devraient également être analysées. Les analyses devront en outre tenir compte des évolutions dans d ’autres pays. Par ailleurs, il faudra aussi élaborer un syst ème d’assurance de la qualit é applicable à la proc édure de d écision en matière de rentes. L’OFAS a d éfini les trois th èmes prioritaires suivants pour la recherche à partir de 2001: l’analyse des processus conduisant à l’invalidité, la politique des entreprises à l’égard des personnes handicapées et l’analyse des différences des taux d’invalidisa- tion dans les cantons. Le projet est actuellement en voie d ’élaboration. Il sera con çu 23 OFAS, F. Donini, N. Eschmann, «Quelques raisons à l’augmentation du nombre de bénéficiaires de rentes AI», Sécurité sociale 4/1998, p. 202 à 207. 24 Cf. à propos du taux de chômage en 1995, «La situation sur le marché du travail en décembre 1995», OFIAMT, p. 7. 25 OFAS, F. Donini, N. Eschmann, «Quelques raisons à l’augmentation du nombre de bénéficiaires de rentes AI», Sécurité sociale 4/1998, p. 205.3062 en tenant compte des ressources financi ères actuelles de l ’OFAS et des personnes disponibles. Les travaux de recherche de l ’office seront coordonnés avec des projets de recherches du Secrétariat d’Etat à l’économie portant sur des thèmes comparables (seco; dans le cadre des travaux qui doivent être men és p ériodiquement dans le domaine de l ’analyse des effets de l ’assurance-chômage), ainsi qu ’avec les projets de recherche nationaux (PNR) en cours ou prévus. 1.1.4.3 Evolution des dépenses dans le domaine des prestations collectives On enregistre également une nette augmentation des d épenses dans le domaine des subventions aux frais d ’exploitation accordées aux institutions et aux organisations (entre 1993 et 1999: hausse annuelle moyenne de 7,1 % des subventions d ’exploita- tion aux institutions et de 5,7 % des subventions aux organisations; cf. tableau, ch. 1.1.4.1). La part des prestations collectives dans les d épenses totales de l ’AI est toutefois restée stable. L’augmentation des dépenses résulte de l’action combinée de différents facteurs. De 1993 à 1999, le rench érissement s ’est mont é au total à 4,9 %, soit à 0,8 % en moyenne annuelle. Dans la m ême période, le nombre de b énéficiaires de rentes a augmenté d ’environ 4,3 % par an. Cette augmentation est importante parce qu ’un accroissement du nombre de pers onnes handicap ées est synonyme d ’un certain ac- croissement des demandes de prestations collectives. Ces derni ères ann ées, l ’offre globale a été nettement étendue, notamment en ce qui concerne les ateliers et les homes pour handicapés. Cette extension de l ’offre a été essentiellement motivée par la raison suivante: les personnes handicap ées sont d ésormais placées dans des insti- tutions spécialement conçues pour elles plutôt que dans des cliniques psychiatriques, des établissements médico-sociaux ou des foyers pour personnes âgées. Une exten- sion de l ’offre a eu lieu dans le domaine des institutions pour personnes d épendan- tes. De très nombreuses demandes en souffrance provenant des ann ées 80 et 90 ont été traitées, décomptées et les subventions pay ées, ce qui constitue aussi un motif de la brusque hausse des d épenses constatée en 1996 et 1997 dans le secteur des subven- tions aux frais d’exploitation des institutions et des organisations. Différentes mesures ont été prises pour garder sous contrôle la hausse des coûts dans le domaine des prestations collectives. Il s ’agit notamment de la r éduction du taux des subventions vers ées pour la construction et les agencements des institutions et d’un examen plus strict des conditions d ’octroi des subventions entra înant des cor- rections sur le montant des subventions octroy ées. En outre, divers instruments de pilotage sont en voie d ’élaboration: sur la base de la planification cantonale ou intercantonale des besoins pour les homes et les ateliers, introduite par voie d’ordonnance en 1996, l ’OFAS n’a approuvé pour les ann ées 1998 à 2000 qu ’une augmentation de 12 % au lieu des 16 % souhait és initialement par les cantons. Par ailleurs, un changement de système est en cours: les subventions vers ées après coup sont remplacées par des contrats de prestations convenus d ’avance. Des contrats de prestations avec les premiers ateliers ont été conclus en 1999. En outre, le nouveau système de subventions devra être en place dès 2001 pour toutes les organisations de l’aide privée aux handicap és. Les contrats de prestations seront conclus exclusive- ment avec des organisations faîtières nationales ou couvrant une r égion linguistique.3063 Les organisations régionales ou locales ne recevront plus qu ’indirectement des sub- ventions, via les organisations faîtières. 1.1.5 Interventions parlementaires Nous proposons de classer quatre interventions. La motion de la Commission de la s écurité sociale et de la sant é du Conseil des Etats (CSSS-E; 94.3377) demandait au Conseil f édéral d ’examiner en d étail la situation de l ’AI, qui se d égrade rapidement, en tenant compte de tous les facteurs sociaux et économiques, et de soumettre dans les plus brefs d élais aux Chambres fédérales des mesures visant à: – une simplification du système et des procédures administratives; – une meilleure harmonisation et une meilleure collaboration avec les autres branches des assurances sociales; – une uniformisation des pratiques cantonales en mati ère d ’assurance- invalidité et une exécution plus rigoureuse; – une consolidation financière de l’assurance-invalidité et à – un accroissement de l ’efficacité des mesures de r éadaptation pour les per- sonnes handicapées. Le projet tient largement compte des pr éoccupations du motionnaire (tribunal arbi- tral, procédure d’opposition, simplification du droit dans le domaine des prestations collectives, service m édical r égional). Les mesures de consolidation financi ère de l’AI comprennent les transferts à l ’AI de capitaux du Fonds de compensation du régime des APG déjà effectués, les mesures d’épargne et de consolidation (en parti- culier la suppression de la rente compl émentaire, les mesures visant à maîtriser les coûts) et les mesures de financement suppl émentaire faisant partie de la 11 e révision de l’AVS. La requ ête concernant une r évision de la l égislation dans le but de favoriser une meilleure insertion des personnes handicap ées (Postulat Ruf; 95.3337), celle con- cernant l ’examen de mod èles d ’incitation en vue d ’une r éinsertion professionnelle plus efficace des pers onnes handicap ées dans le monde du travail (Postulat de la Commission de la s écurité sociale et de la sant é publique du Conseil national; 97.3394) et celle concernant l ’examen des possibilit és existant au niveau de la loi pour faciliter la r éinsertion des rentiers AI dans le monde du travail (Motion du Groupe de l ’Union d émocratique du centre; 00.3285) vont toutes les trois dans le même sens. Un travail d ’information à l ’échelle suisse (cf. ch. 2.6.3) et l ’élargis- sement des prestations gr âce à une prise en charge des co ûts supplémentaires résul- tant de l’invalidité dans le domaine du perfectionnement professionnel (cf. ch. 2.3.3) répondent aux demandes exprim ées dans les interventions mentionn ées. Pour des raisons de coûts, ce message ne propose pas d’autre système incitatif, plus généreux, financé par l ’AI. Mais la requ ête devrait toutefois être étudiée avant le milieu de l’année 2001, dans un cadre plus large, sous la houlette du D épartement fédéral de l’économie (ou du seco). Des mesures particuli ères visant à améliorer la r éadapta- tion ont par ailleurs été prises au niveau de l ’ordonnance, et d’autres mesures sont à l’étude (cf. ch. 2.7.1). Pour ce qui est des mesures l égislatives visant à favoriser l’égalité de traitement des personnes souffrant d’un handicap au sens très large, nous3064 renvoyons enfin au message du 11 d écembre 2000 relatif à l ’initiative populaire fédérale «droits égaux pour les personnes handicap ées» et à un projet de loi f édérale sur l’élimination des in égalités frappant les personnes handicap ées (loi sur l ’égalité en faveur des handicapés, Lhand; FF 2001 1609; cf. ch. 1.2.5). 1.2 Travaux préparatoires 1.2.1 Message relatif à la 1re partie de la 4e révision de l’AI Vu l ’évolution des comptes de l ’AI, le D épartement fédéral de l ’intérieur (DFI) a décidé, à la fin de l ’année 1995, d ’élaborer à l’attention du Conseil f édéral un rap- port sur les points essentiels et les mesures pr évues de la 4 e révision de l’AI (le DFI répondait aussi par l à à la motion de la Commission de la s écurité sociale et de la santé publique du Conseil des Etats du 28 septembre 1994). Par d écision du Conseil fédéral du 2 d écembre 1996, le DFI a été autorisé à ouvrir la proc édure de consul- tation relative au Rapport de novembre 1996 sur les caract éristiques et points essen- tiels de la 4e révision de l’AI. Après examen des r ésultats de la proc édure de consultation, le Conseil f édéral adoptait le 25 juin 1997 le message relatif à la 4 e r évision de la loi f édérale sur l’assurance-invalidité, première partie (FF 1997 IV 141). Ce message contenait des mesures concernant les recettes (transfert de capital et de cotisations des APG à l’AI) et des mesures d ’économie (suppression du quart de rente et des rentes com- plémentaires). Les Chambres fédérales ont d ébattu du message relatif à la 1 re partie de la 4 e révi- sion de l ’AI. Le 10 octobre 1997, l ’arrêté f édéral concernant le transfert à l’assurance-invalidité de capitaux du Fonds de compensation du r égime des alloca- tions pour pertes de gain (RO 1998 685) a été approuvé. Le 26 juin 1998, les Cham- bres ont également adopté la modification de la loi sur l ’assurance-invalidité (LAI), dans une version l égèrement modifiée par rapport au message (inclusion en particu- lier du service médical régional; FF 1998 3065). En octobre 1998, l ’Association suisse des parapl égiques et l ’Association suisse des invalides ont d éposé dans les d élais le r éférendum «Contre l’abolition du quart de rente AI». Le comité référendaire faisait valoir que l ’effet en termes d’économies de la suppression du quart de rente était très réduit, en comparaison des pertes subies par les personnes touch ées. Les autres mesures du projet n ’étaient en revanche pas mises en cause. La 1re partie de la 4 e révision de l’AI a été rejetée en votation popu- laire le 13 juin 1999. 1.2.2 Réunion des deux parties de la 4e révision de l’AI Le projet de 4 e révision rejeté en votation populaire le 13 juin 1999 formait le pre- mier volet d ’un train de mesures destin ées à r éformer l ’assurance-invalidité. Le Conseil f édéral pr évoyait ainsi d ’ouvrir au d ébut de l ’an 2000 une proc édure de consultation sur la seconde partie de la 4 e révision et d’adopter à la fin de l ’an 2000 le message. Après le rejet par le peuple de la 1 re partie de la 4e révision de la LAI, le Conseil fédéral juge raisonnable de r éunir dans un projet d ’ensemble les mesures de3065 la première partie qui n ’avaient pas été contestées et celles de la deuxi ème partie de la 4e révision de la LAI. 1.2.3 11e révision de l’AVS Le 2 février 2000, le Conseil f édéral a adopté le message concernant la 11 e révision de l’AVS (FF 2000 1771). Ce projet doit permettre de consolider l ’AVS à moyen terme et d’assurer du même coup le financement de l ’AI Le Conseil fédéral propose de relever le taux de TVA de 1 point en faveur de l ’AI le 1 er janvier 2003. Un transfert de 1,5 milliard de francs des APG à l ’AI doit acc élérer la r ésorption des dettes de l ’AI. Lorsqu ’il n ’y aura plus de dettes, la TVA pourra selon toute probabilité être réduite de 1 ‰ . Le ch. 1.1 du message concernant la 11 e révision de l ’AVS présente un aper çu de l’évolution financière des différentes assurances sociales et des mesures pr évues par le Conseil f édéral pour consolider l ’ensemble du syst ème. La situation de l’assurance-invalidité est présentée dans ce même chapitre. 1.2.4 La nouvelle loi et la loi sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) Le 6 octobre 2000, l ’Assemblée f édérale a approuv é la loi f édérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS … ; RO... (FF 2000 4657). Cette loi a été élaborée pour répondre à une initiative parlementaire de la conseill ère aux Etats Josi Meier, dat ée du 7 f évrier 1985. Le nouveau texte de loi a été édicté dans le but d ’uniformiser les lois relevant du domaine des assurances sociales, sans porter atteinte aux structures en place. La LPGA coor donne le droit f édéral des assurances sociales en d éfinissant les principes, les notions et les institutions du droit des assurances sociales, en fixant les normes d ’une procédure uniforme et en réglant l’organisation judiciaire dans le domaine des assurances sociales, en harmo- nisant les prestations des assurances sociales et en r églant le droit de recours des assurances sociales envers les tiers (cf. art. 1 LPGA). La LPGA n’est pas encore en vigueur, mais elle le sera selon toute probabilit é avant la 4e révision de l ’AI. C’est la raison pour laquelle le pr ésent message se base d éjà sur les dispositions pr évues par la LPGA. Il suit en particulier la conception l égisla- tive qui prévoit: – que la LPGA s ’applique aux domaines de la LAI qui sont d éfinis à l’art. 1 LAI (c’est pourquoi une nouvelle formulation de l ’art. 1 LAI est proposée et les nouvelles dispositions concernant la collaboration entre l ’assurance et les fournisseurs de prestations, les tarifs et la juridiction arbitrale (art. 27 et 27 bis LAI) sont exceptées du domaine d’application de la LPGA, parce qu’il s’agit là de mati ères qui, de par leur nature, ne doivent pas être soumises à la LPGA); – que dans le champ d ’application de la LPGA dans la LAI, chaque dérogation est expressément désignée comme telle (cf. Commentaire des diff érents arti- cles).3066 Certaines mesures de la r évision qui figuraient encore dans le projet de 4 e révision de l’AI mis en consultation sont d éjà prévues dans la LPGA. C ’est pourquoi il n ’est plus nécessaire de mentionner ces mesures dans la 4 e révision de l’AI. Les points de la révision concernés sont les suivants: l ’introduction d’une procédure d’opposition dans l’AI (cf. en particulier l ’art. 52 LPGA [opposition], qui s ’applique également dans l’AI), l’introduction de la Commission f édérale de recours en mati ère de pres- tations collectives de l’AI (cf. le nouvel art. 75bis LAI, introduit avec la LPGA), ainsi que la base légale permettant de verser des avances (cf. art. 19, al. 4, LPGA). Deux points de la 4 e révision de l’AI concernent des prestations ou des d éfinitions à propos desquelles la LPGA et d ’autres assurances sociales formulent aussi des r è- gles. C’est le cas de l ’allocation d’assistance, qui supprime notamment l ’allocation pour impotent (cf. ch. 2.3.1), et des pr écisions apportées au concept d ’invalidité (cf. ch. 2.6.1). L ’allocation pour impotent actuelle, qui est une prestation importante de différentes assurances sociales (AI, AVS, assurance-accidents et assurance mili- taire), joue aussi un r ôle dans la LPGA (cf. en particulier la d éfinition de l’impotence à l’art. 9 LPGA et les r ègles de coordination de l ’art. 66 LPGA). Par ailleurs la LPGA et d ’autres assurances sociales parlent dans de nombreux articles d’atteintes à la santé physique ou mentale, d ’atteinte à l’intégrité physique ou men- tale ou d’affections physiques ou psychiques (cf. art. 3 à 8 LPGA; art. 24, al. 1, de la loi fédérale sur l’assurance-accidents [LAA; RS 832.20]; art. 4, al. 1, et art. 48, al. 1, de la loi f édérale sur l ’assurance militaire [LAM; RS 833.1]). La LAI renvoie d é- sormais à la LPGA à propos du concept d ’invalidité, ce qui est nouveau. Depuis de nombreuses ann ées, la jurisprudence constante du Tribunal f édéral des assurances concernant le concept d ’invalidité de l’art. 4, al. 1, LAI inclut sous le terme g énéri- que d ’atteintes à la sant é «psychique» les atteintes à la sant é «mentale». Dans le présent message, le Conseil fédéral propose d’indiquer expressément dans la loi que les atteintes à la sant é psychique peuvent être une cause d ’invalidité, distincte des atteintes à la santé mentale et des atteintes à la santé physique. Etant donné l’importance fondamentale de ces deux nouveaut és, le Conseil f édéral juge que la modification ne doit pas être apport ée seulement dans l ’AI, mais dans l’ensemble du droit des assurances sociales. Pour une application cons équente de cette nouveaut é, des modifications doivent être apport ées tant dans la LPGA que dans les autres lois sociales (cf. à ce propos le ch. 4.4 en particulier). 1.2.5 La nouvelle loi et la loi sur l’égalité en faveur des handicapés (Lhand) Le Conseil f édéral a adopt é, le 11 d écembre 2000, le message relatif à l ’initiative populaire fédérale «Droits égaux pour les personnes handicap ées» et à un projet de loi fédérale sur l ’élimination des in égalités frappant les personnes handicap ées (loi sur l’égalité en faveur des handicap és, Lhand; FF 2001 ...). Cette loi constitue une réponse au mandat constitutionnel figurant à l ’art. 8, al. 4, selon lequel la Con- fédération est charg ée d ’éliminer, par des mesures l égislatives, les in égalités qui frappent les personnes handicap ées. Lorsqu ’on tient compte suffisamment t ôt des besoins des personnes handicap ées dans la planification, il est possible, dans la majeure partie des cas, de r éduire les in égalités sans accroissement (important) des charges. C ’est pourquoi il est tr ès important d ’être plus sensible aux besoins des personnes handicap ées. Le projet de Lhand mentionne, à titre d ’exemples, les do-3067 maines qui jouent un rôle clé pour que les personnes handicap ées puissent participer à la vie sociale et s ’intégrer: les contacts sociaux, la formation et l ’activité profes- sionnelle, domaines qui impliquent la faculté de communiquer et de se mouvoir sans obstacles. L’art. 2 du projet de Lhand d éfinit les concepts les plus importants pour l’application du projet de loi. L ’al. 1 définit la notion de «personne handicapée»: est handicapée «toute personne affect ée d ’un d ésavantage corporel, mental ou psychi- que pr ésumé durable, qui l ’empêche d ’accomplir les actes de la vie quotidienne, d’entretenir des contacts sociaux, de se mouvoir, de suivre une formation, de se perfectionner ou d’exercer une activité professionnelle». Le droit des assurances sociales ne d éfinit par contre pas le «handicap», mais il définit le concept plus restreint d ’«invalidité». Ce concept est d ésormais d éfini à l’art. 8 LPGA (RS ...; RO ... (FF 2000 4657). Tant la LAI que la LAA, la LAM et la loi sur l’assurance-chômage (LACI; RS 837.0) renvoient, pour ce qui est du concept d’invalidité, à la définition de la LPGA. Selon l’art. 8, al. 1, LPGA, il faut compren- dre par invalidit é «l’incapacité de gain totale ou partielle qui est pr ésumée perma- nente ou de longue dur ée». Selon l ’art. 7 LPGA, «est r éputée incapacit é de gain toute diminution de l ’ensemble ou d ’une partie des possibilit és de gain de l ’assuré sur un march é du travail équilibré dans son domaine d ’activité, si cette diminution résulte d’une atteinte à sa santé physique, mentale ou (nouveau) psychique et qu ’elle persiste après les traitements et les mesures de réadaptation exigibles». L’art. 8, al. 2 et 3, LPGA d éfinit l ’invalidité lorsque les personnes sont mineures (al. 2) ou qu’elles sont majeures, mais qu ’elles n ’exerçaient pas d ’activité lucrative avant d’être atteintes dans leur sant é et dont il ne peut être exig é qu ’elles exercent une activité lucrative (al. 3). Par ailleurs, le principe de l ’obligation de r éduire le dom- mage s’applique dans l ’ensemble du droit des assurances sociales. Il d écoule de ce principe que la personne assur ée ne peut demander une prestation que lorsqu ’elle a fait tout ce qui pouvait être exigé d’elle pour rem édier à son incapacit é de gain ou pour la r éduire («réadaptation par soi-m ême»). La personne assur ée doit de plus se soumettre aux mesures de r éadaptation prescrites. La r éadaptation prime la rente. Ainsi, l ’invalidité ne doit être évaluée qu ’après que d ’éventuelles mesures de r é- adaptation ont été prises (cf. en particulier art. 7 et art. 21, al. 4, LPGA). Le concept de «handicap» de la Lhand et le concept d ’«invalidité» de la LPGA, qui s’applique aussi à la LAI, recouvrent des r éalités tr ès diff érentes. Les domaines d’application des lois ne sont donc pas les mêmes. La LPGA définit une forme particulière d’incapacité de gain (une incapacit é de gain résultant d ’une atteinte à la sant é et de longue dur ée) et qualifie cette incapacit é d’invalidité. La Lhand par contre évoque la perte de certaines fonctions et qualifie cette perte de handicap. Les conséquences d’une atteinte à la santé sur la capacité de gain n’entrent pas dans la d éfinition du handicap. Le groupe des personnes handica- pées est ainsi plus large que celui des personnes invalides selon la LAI. La Lhand s’applique en effet également aux personnes handicap ées qui ont atteint l ’âge de la retraite et aux personnes dont la sant é a été atteinte, mais qui n ’ont pas subi de perte de gain, ce qui n ’est pas le cas pour la LAI. La LAI vise à rétablir, à améliorer ou à préserver la capacité de gain totalement ou partiellement perdue, gr âce à des mesu- res de réadaptation appropriées, et elle compense la perte de gain restante en versant une rente individuelle à des personnes bien pr écises. La Lhand par contre am éliore les conditions-cadre globales de la soci été, dont profitent un nombre ind éterminé de personnes (m ême si une personne handicap ée peut demander la mise en place de3068 telles conditions en engageant une action ou en d éposant un recours sur la base de l’art. 7 Lhand). 1.2.6 Avis de la Commission fédérale AVS/AI La Commission fédérale AVS/AI a d ébattu de l ’avant-projet destiné à la proc édure de consultation en d écembre 1999 et en avril 2000. Lors de la premi ère séance, la commission a traité des mesures contenues dans l ’avant-projet qui ne figuraient pas dans la 1 re partie de la 4 e révision de l ’AI (FF 1997 IV 141). La commission a ac- cueilli favorablement la majorit é des mesures pr évues dans la r évision. Une seule a été rejetée: la suppression des rentes pour cas p énibles et l ’extension du droit aux prestations compl émentaires pour les b énéficiaires de quarts de rente (cf. ch. 2.2.1.2). Plus de deux tiers des membres pr ésents de la commission se sont prononcés en faveur de l ’introduction d ’une allocation d ’assistance (cf. ch. 2.3.1). La commission a même recommandé une solution plus g énéreuse que celle qui était proposée par l ’administration. Elle a renvoy é l’affaire à l’administration en lui de- mandant d’élaborer un mod èle, et de le soumettre à la commission, qui permettrait de réinvestir entièrement en faveur de l’allocation d’assistance les fonds économisés grâce à la suppression de la rente compl émentaire. Par ailleurs, une demande a été formulée au sein de la commission: utiliser davantage de ressources pour renforcer la protection des familles avec des enfants gravement handicapés. Lors de sa seconde s éance, la commission a d ébattu les dispositions l égales prévues et les commentaires dont celles-ci font l ’objet. En outre, deux mod èles de base comportant chacun deux variantes d ’allocation d’assistance ayant des r épercussions financières différentes ont été soumis à la commission pour d élibération. Les deux variantes du premier modèle de base prévoyaient une prise en compte égale des trois domaines de correction pr évus (cf. ch. 2.3.1.5.2) et ne se distinguaient du syst ème actuel que par le montant de l ’allocation. Les deux variantes du second mod èle de base ne pr évoyaient pas seulement une augmentation g énérale de l ’allocation, mais mettaient en outre l ’accent sur le premier domaine de correction (mineurs à domi- cile). Après une discussion approfondie, la plupart des membres pr ésents de la commis- sion ont souhait é que les deux variantes du second mod èle de base figurent dans le projet mis en consultation. Les deux variantes demand ées par la commission se distinguent par le facteur de multiplication des montants. Alors que dans la premi ère variante, les montants actuels sont multipli és par deux, ces montants sont multipli és par 2,5 dans la seconde. Le choix de la deuxi ème variante a été essentiellement motivé par l ’objectif suivant: utiliser en faveur de l ’introduction de l ’allocation d’assistance toutes les économies réalisées en moyenne durant les quinze premi ères années dans l ’AI du fait de la suppression de la rente compl émentaire. Les deux variantes prévoyaient que les montants relev és ne devaient être versés qu’aux per- sonnes assur ées habitant chez elles et non pas à celles qui se trouvaient dans un home ou dans un h ôpital. Dans les deux variantes, les personnes souffrant d ’un handicap psychique ou mental l éger devaient recevoir une allocation d ’assistance de niveau limité. Finalement, les deux variantes pr évoyaient également que les mineurs qui ont un besoin d ’assistance étendu ou moyen et n écessitent, en plus, des soins particulièrement intensifs devaient recevoir un s upplément pour soins intensifs échelonné (deux niveaux). Les montants de ce suppl ément devaient être identiques3069 dans les deux variantes. La seconde variante pour laquelle avait opt é la commission (multiplication par un facteur 2,5) entra înerait en 2003 pour l ’AI des dépenses sup- plémentaires de 224 millions de francs au total par rapport à aujourd ’hui, ce qui représente 71 millions de francs de plus que la première variante. S’agissant du versement d ’acomptes, la commission a estim é qu’il suffisait ample- ment de fixer dans le r èglement le moment à partir duquel des acomptes pouvaient être versés. La possibilité d’exceptions resterait ainsi ouverte. Enfin, la commission a proposé que l ’on examine dor énavant la gestion des offices AI chaque ann ée (au lieu de le faire périodiquement comme jusqu’ici). Cette proposition a été reprise (cf. ch. 2.4.2). Par ailleurs, la commission a approuv é (avec 10 contre 0 voix et 4 abs- tentions) les dispositions légales présentées et le projet dans son ensemble. Au terme de la proc édure de consultation, la commission a d ébattu en janvier 2001 du projet de message. Les délibérations ont porté sur les recommandations (appelées «requêtes» ci-dessous) transmises à la commission par la Sous-commission des questions de l ’AI (commission consultative qui n ’était pas encore officiellement constituée), sur d’éventuelles autres requêtes formulées par les membres de la com- mission et surtout sur les dispositions l égales qui ne figuraient pas encore dans le projet mis en consultation ou qui ont été modifiées depuis. La commission a proposé un certain nombre de modifications portant sur la forme et elle a pris des d écisions importantes suivantes. Elle a ainsi refus é à une petite majorit é une requ ête de la Sous-commission des questions de l’AI demandant que l’augmentation des montants de l’allocation d’impotence d’un facteur de 2,5 plut ôt que de 2 qui avait été exigée précédemment soit maintenue (cf. ch. 2.3.1). Une autre requ ête de la sous- commission a également été refus ée: ne pas exclure la prise en charge des co ûts supplémentaires du perfectionnement professionnel li és à l’invalidité, si celui-ci est offert par les institutions et les organisations de handicap és (cf. ch. 2.3.3). La com- mission a par contre approuvé la requête suivante de la sous-commission: procéder à un examen fond é de l ’octroi de rentes AI extraordinaires à des personnes handi- capées de naissance ou pr écoces vivant à l’étranger ou d ’éventuelles prestations de remplacement ne relevant pas de l ’AI, pour les cas o ù de telles rentes ne pouvaient pas être versées (cf. ch. 2.7.2). Et enfin la majorit é de la commission a rejet é une requête de la Sous-commission des questions de l ’AI demandant que les co ûts des mesures d’intégration socioprofessionnelles soient pris en charge par l ’AI à l’avenir (cf. ch. 2.7.2). Les autres mesures de r évision (prise en consid ération ou non) et les dispositions l égales correspondantes propos ées furent approuv ées par une grande majorité de la commission. 1.2.7 Résultats de la procédure de consultation La procédure de consultation relative au rapport explicatif et projet de 4 e révision de l’AI de juin 2000 a été ouverte le 28 juin 2000, les gouvernements cantonaux, les tribunaux fédéraux, les partis repr ésentés à l ’Assemblée fédérale, les organisations faîtières de l ’économie et d ’autres organisations ayant une importance particuli ère pour l’AI furent invités à faire connaître leur position. La proc édure de consultation prit fin le 15 septembre 2000. Au total 100 participants ont pris position. 77 des 137 participants invit és à prendre position (participants officiels) se sont prononc és. En plus des participants officiels,3070 34 associations, organisations ou personnes individuelles ne figurant pas sur la liste officielle ont demandé à consulter le projet. 23 d’entre elles ont pris position. Les principales tendances des réponses se résument ainsi: Acceptation du concept et des priorités de la révision: Il est unanimement salu é que les deux volets pr évus lors de la premi ère partie de la 4e révision de l’AI soient unis sous un seul toit. Ceci facilite une conception globale et une appréciation à long terme. Il est également reconnu que la 4e révision a la tâche délicate de trouver un équilibre entre des exigences contradictoires. D ’une part, il faut consolider financi èrement l’AI, de l ’autre, il faut proc éder à des adaptations ponctuelles de prestations. Les cantons soulignent que le principe de la primaut é de la réadaptation sur la rente doit être garanti et une «médicalisation» de l’AI doit être évitée. Avis partagés sur les aspects financiers de la 4e révision de l’AI: Si tous les participants partagent la m ême préoccupation quant à la situation finan- cière de l’AI, les mesures de consolidation financi ère ne récoltent pas de consensus et sont vivement discut ées. Certains en effet les acceptent express ément, alors que d’autres ne sont pas convaincus de leur efficacit é. D’autres encore n ’admettent pas une d égradation de la situation des invalides. Pour les organisations fa îtières de l’économie, la consolidation financi ère de l ’AI doit être le point central de cette révision et les économies réalisées ne doivent pas être réinvesties dans une extension des prestations de l’assurance. Refus de la part d’une majorité d’intervenants de lier, dans le cadre de la 11e révision de l’AVS, le financement supplémentaire nécessaire à l’AI à la garantie de la base financière de l’AVS: Rares sont les avis approuvant ou tout au moins ne rejetant pas explicitement la proposition du Conseil f édéral de lier, dans le cadre de la 11 e révision de l ’AVS, le financement supplémentaire nécessaire à l’AI à la garantie de la base financi ère de l’AVS. En revanche, de nombreux participants ne sont pas d ’accord avec cette proposition. Ils consid èrent que le fait de reporter les actuelles questions de finan- cement dans le cadre de la r évision de l ’AVS, qui est encore ouverte tant au niveau du contenu que sur le plan politique, n ’est pas appropri é et que cela nuit à la trans- parence. Avis partagés sur le relèvement de 1 % du taux de TVA en 2003 pour l’AI: Les participants soutenant cette proposition soulignent que la consolidation finan- cière à venir ne doit pas se faire exclusivement par l ’augmentation des points de TVA. Les opposants à cette hausse pensent pour l ’essentiel qu ’une augmentation des recettes provenant des cotisations n’est pas le bon moyen de consolider financiè- rement l’assurance. C’est pourquoi ils proposent une stricte transposition des mesu- res d’économie au niveau des prestations. Les avis d éfavorables à une augmentation du taux de TVA vont en partie de pair avec ceux s ’élevant contre un financement supplémentaire de l ’AI associé à l ’AVS (dans le cadre de la 11 e r évision), ce qui donne plus de poids à l’argumentation des opposants à cette mesure.3071 Avis partagés sur le transfert de capitaux d’un montant de 1,5 milliard de francs des APG à l’AI: La plupart des cantons se sont exprim és pour le transfert de capitaux. Ils estiment que celui-ci doit s ’effectuer hors du cadre de la 11 e révision de l ’AVS. Les organi- sations faîtières de l’économie rejettent totalement cette possibilité de financement. Incitation à utiliser le pour-cent de salaire de l’assurance-chômage (AC) pour assurer le financement supplémentaire de l’AI: Un certain nombre d ’intervenants, dont neuf cantons, sugg èrent d’utiliser dès 2003 le pour-cent de salaire de l ’AC dont cette assurance n ’a plus besoin pour augmenter les recettes servant au financement de l’AI. Accord de principe sur la suppression de la rente complémentaire: La grande majorit é des intervenants approuve cette mesure d ’assainissement et estime que des prestations li ées à l ’état civil doivent être supprim ées. Par contre, cette large approbation est li és à une condition: l ’introduction d ’une allocation d’assistance substantielle. De nombreux intervenants partagent l ’avis de la commis- sion fédérale AVS/AI et demandent que la totalit é des économies réalisées par cette suppression soit investie dans l ’allocation d ’assistance. Les prises de position sont également partagées en ce qui concerne la garantie des droits acquis. Accord de principe sur la suppression de la rente pour cas p énibles: La grande majorité des intervenants approuve cette mesure d ’économie, nécessaire à la consolidation financière de l’AI. Les opposants minoritaires ne partageant pas cet avis craignent que cette mesure n ’entraîne pour les personnes dans une situation financière modeste des pertes substantielles de revenu. De plus, la l égitimité de la mesure est contest ée, car les économies escompt ées sont modestes et consistent surtout dans un simple transfert de coûts. Accord sur l’introduction d’une allocation d’assistance avec des réserves quant à sa mise en œ uvre et les moyens financiers: L’introduction de l ’allocation d ’assistance est ind éniablement la mesure qui a fait couler le plus d’encre. Si une grande majorité est d’accord sur le principe, la mise en œ uvre et les aspects financiers sont très contestés. La majorit é des participants estime que l ’introduction de la mesure apporte des améliorations significatives. Plus de la moiti é des participants officiels conteste sa mise en œ uvre et soulignent les défauts suivants: – Les montants de l’allocation d’assistance: La détermination des montants ne trouve pas de consensus, ou ils sont esti- més trop hauts ou trop bas. De nombreux intervenants reconnaissent certes que la situation financière de l’AI dicte des limites à l’aménagement du nou- veau système, cependant ils sont d ’avis que les économies r éalisées par la suppression de la rente compl émentaire doivent permettre l ’augmentation des montants d’un facteur de 2,5. A l’opposé, certains observent que la situation financi ère de l ’AI ne permet pas la multiplication par le facteur 2 des montants actuels.3072 – Diminution des prestations pour les enfants gravement handicapés: Les organisations d’aide aux handicapés souhaitent vivement que cette grave lacune soit combl ée et que leur postulat d ’augmenter les montants par un facteur de 2,5 soit suivi par le Conseil f édéral. Dans le cas contraire, ils de- mandent fermement l’introduction d’un 3e supplément pour soins intensifs. – AVS / AI: Des personnes invalides n écessitant une assistance qui arrivent en âge AVS vont toucher, en vertu des droits acquis, une allocation d ’assistance qui sera supérieure à celle d’un rentier AVS dont le besoin d ’assistance est n é après avoir atteint l’âge AVS. Par conséquent, il est jugé impératif de se pencher à nouveau sur ce point. – Echelonnement plus fin: Des participants proposent un mod èle à 4 ou 5 niveaux qui r épondrait de fa- çon plus équitable aux besoins individuels des personnes handicapées. – Discrimination des personnes malentendantes: Il est constat é que le vieux probl ème des personnes malentendantes n ’est toujours pas résolu. – Diminution des subventions pour l’accompagnement à domicile. – Diminution des subventions aux frais de transport pour les loisirs. Finalement, les opposants à l’introduction de l ’allocation d’assistance estiment que le but de l ’allocation d ’assistance est louable mais que son introduction d ébouche sur des hausses de coûts inacceptables. Accord sur le nouvel aménagement du système des indemnités journalières: Cette mesure rencontre une large approbation. Ses principaux avantages r ésident dans la simplification du syst ème et l ’alignement sur le syst ème des indemnit és journalières de l ’AA. A nouveau, les contestations reposent sur des consid érations financières, en ce sens que la situation financi ère actuelle de l ’AI ne permet pas un alignement sur l’AA et que son introduction n’est pas une priorité absolue. Avis très partagés sur l’introduction d’un service médical régional: L’idée d’organiser des examens m édicaux plus approfondis recueille l ’assentiment de tout le monde mais la majorit é s ’oppose à sa mise en œ uvre telle qu ’elle est prévue. Plus de la moitié des participants officiels n’approuvent pas la mise en œ uvre du ser- vice et objectent les défauts suivants: – Refus d’un centre fédéral: Intégrer un nouvel échelon administratif est jug é totalement inutile. Cela équivaudrait à faire marche arri ère et à réduire à néant les efforts entrepris pour rendre l ’administration plus rapide et transparente. Par ailleurs, en exerçant la surveillance d’un service qu’elle a elle-même organisé, la Confé- dération devient ainsi juge et partie, ce qui n ’est pas acceptable. Une appr é- ciation médicale plus approfondie – contrôlée comme à ce jour par la Con- fédération – doit être réalisée dans le cadre des structures actuelles. – Respect de la proximité: La proximité du m édecin de l ’office AI avec les assur és et le personnel de l’office sont des qualit és majeures de l ’organisation actuelle. L ’introduction3073 du service médical régional serait perçue comme une mesure bureaucratique supplémentaire, onéreuse et impersonnelle. – Respect de la pluridisciplinarité: Un autre atout à conserver est l ’approche pluridisciplinaire des offices AI. Un service médical régional ne devrait intervenir qu’à titre complémentaire. – Compétence de procéder à des examens médicaux: Actuellement, les médecins AI ne sont pas autoris és à examiner les assur és. Certains participants souhaitent que cette interdiction soit lev ée. Ils pensent ainsi qu ’une modification au niveau de l ’ordonnance et un d éveloppement du personnel spécialisé des offices AI, lié à un contrôle étroit de l’OFAS, se- raient des mesures plus efficientes. – Efficacité: L’efficacité du service est mise en doute. On craint qu ’il engendre des re- tards massifs et ne permette pas la transparence attendue. De plus, dans la mesure o ù la responsabilit é en mati ère d ’instruction des demandes et la compétence pour ordonner des examens m édicaux continueront d ’incomber aux offices AI, ces derniers auront encore besoin des m édecins actuellement en place pour pouvoir s’acquitter de ces tâches d’instruction. Au demeurant, ces services n’éviteront pas aux offices AI de devoir ordonner des expertises médicales. Accord sur la collaboration entre les offices AI, les organes d’exécution de l’assurance-chômage et les organes cantonaux d’application des mesures de réadaptation: Nul ne conteste la mesure en tant que telle et son financement. Toujours est-il qu ’un bon quart des participants ont exprim é des critiques quant à la collaboration propo- sée par le Conseil f édéral. La peur de ne pas arriver à une véritable amélioration du système est à la base de ce rejet. Les participants demandent que soient reprises les propositions discut ées à l’origine. Notamment la possibilit é de fonder la collabora- tion sur une base contractuelle et d ’améliorer ainsi efficacement la collaboration entre les assurances participantes et les institutions. Accord sur le renforcement de la surveillance de la Confédération: Presque tous les participants sont d ’accord avec la mesure. Il l ’approuvent, parce qu’ils esp èrent qu ’elle permettra d ’uniformiser le droit et qu ’elle contribuera à la consolidation financi ère de l ’AI. De nombreux cantons qui se sont exprim és en faveur d’une surveillance renforcée souhaitent par contre que des organes spécialisés externes et reconnus par la Confédération se chargent de la révision. Accord sur l’introduction d’une base légale pour les prêts auto-amortissables: Toutes les entit és approuvent le principe des pr êts auto-amortissables. Certains relèvent que la neutralité des coûts doit être respectée, ou encore que le reclassement professionnel serait plus ad équat et exigible lorsqu ’il s’agit d’installations très coû- teuses. D’autres font remarquer que les prêts auto-amortissables devraient être réser- vés aux personnes qui ont une exploitation agricole ou une entreprise artisanale. Accord sur le travail d’information à l’échelle nationale 43 % des participants ont émis une opinion sur la mesure. Les quatre cinqui èmes d’entre eux l ’ayant approuv ée, elle ne para ît pas contest ée. Tous ses opposants3074 insistent sur le fait que l ’actuel art. 57 LAI constitue d éjà une base suffisante et claire pour l ’information. L ’information incombe entre autres aux offices AI, la coordination et le financement de cette information rel èvent de la Conf édération, dans le cadre de son devoir de surveillance. Accord sur le droit aux mesures de réadaptation: mention des travaux habituels dans la loi: Tout juste un tiers des participants ont émis un avis sur cette mesure plus ou moins incontestée. Ce sont surtout les organisations d ’aide aux handicap és qui la sou- tiennent sans réserve. En effet, cette mesure permet d’améliorer, dans le domaine de l’AI, le r ôle des personnes accomplissant des travaux habituels, am élioration sou- haitée depuis longtemps. Les opposants à la m ise en œ uvre de cette mesure expli- quent qu’il faudrait mieux suivre une strat égie visant la mise en place d ’une réadap- tation pour l’activité actuelle (travaux habituels) et pour la capacité de gain (à venir). Avis partagés sur le refus de transférer les mesures médicales nécessaires à la réadaptation ou à l’amélioration de la capacité de gain dans le régime des prestations de l’assurance-maladie (suppression de l’art. 12 LAI): De nombreux cantons approuvent la suppression de l ’art. 12 LAI. Ils considèrent, en effet, qu’un transfert des mesures m édicales de l ’AI dans le r égime des prestations de l’assurance-maladie contribuerait à «démédicaliser» l’AI, ce qui est fort souhaita- ble. Majorité favorable à un élargissement de l’éventail des prestations dans le domaine du perfectionnement professionnel (art. 15 ss, LAI): Une majorité de participants plaide en faveur d ’un élargissement de l ’éventail des prestations dans le domaine du perfectionnement professionnel. Cette modification légale doit permette aux personnes handicap ées d’accéder à de nouveaux métiers. A leur avis, ceci constitue un pas de plus vers une am élioration durable du taux de réussite des mesures de r éadaptation. De plus, quelques intervenants avancent des arguments financiers: cette mesure doit r éduire à moyen et long terme les co ûts supportés par l’AI. Majorité favorable à un renoncement à l’examen de systèmes d’incitation fiscale ou relevant du marché de l’emploi destinés aux employeurs qui comptent des person- nes handicapées dans leurs effectifs: La majorité des participants approuve la d écision du Conseil f édéral de ne pas in- clure cette mesure dans la pr ésente révision. La raison principale à cet accord est, une fois de plus, la situation financi ère de l ’AI. Certains regrettent l ’absence d’incitations et souhaitent que des investigations dans ce sens soient poursuivies. Accord général concernant le refus de relever les rentes AI pour les personnes invalides de naissance ou dès l’enfance: La majorité approuve la non prise en consid ération de la mesure, certains pour ne pas mettre en p éril la mise en œ uvre de l ’allocation d’assistance et des mesures de réadaptation indispensables. Les opposants à la d écision du Conseil f édéral invo- quent que ces rentes sont trop basses et les co ûts supplémentaires sont peu élevés et supportables face aux bienfaits de la mesure.3075 2 Contenu de la 4e révision de l’AI 2.1 Remarque préliminaire Dans ce projet, le Conseil f édéral reprend, à l’exception de la suppression du quart de rente, la totalit é des modifications de la loi telles qu ’elles avaient été proposées dans la 1re partie de la 4 e révision de l’AI, dans la version adopt ée par les Chambres fédérales. Il les compl ète par d ’autres propositions de r évision, qui devaient initia- lement être présentées dans une 2e partie de la r évision. La 4e révision de l’AI cons- titue désormais un seul paquet. 2.2 Contributions à la consolidation financière de l’AI 2.2.1 Mesures d’économies pour l’AI 2.2.1.1 Suppression de la rente complémentaire Avec l’entrée en vigueur de la 10 e révision de l ’AVS, le 1 er janvier 1997, la rente complémentaire pour l’épouse a été supprimée dans l’AVS, mais maintenue et amé- nagée sans discrimination de sexe dans l ’AI. Le droit s’étend aux personnes mariées au bénéfice d’une rente qui ont exerc é une activit é lucrative imm édiatement avant leur incapacité de travail et dont le conjoint n ’a pas lui-m ême droit à une rente de vieillesse ou d ’invalidité. Le conjoint non handicap é doit de surcro ît présenter une durée de cotisation d ’une année complète ou avoir son domicile en Suisse (art. 34, 1er al., LAI). Lors de la 10e révision de l’AVS, la rente complémentaire a été maintenue dans l’AI et le droit étendu à d ’autres catégories de b énéficiaires pour les raisons suivantes. Une partie du revenu réalisé par un assuré marié est attribuée à l’entretien de l’union conjugale (art. 163 CC). La disparition totale ou partielle de cette part du revenu est compensée par la rente compl émentaire. Peu importe que ledit revenu ait été réalisé par l’épouse ou par l’époux. La rente complémentaire pour le conjoint s ’élève à 30 % de la rente principale. De- puis le d ébut de 2001, son montant se situe donc entre 309 et 618 francs par mois pour une rente enti ère correspondant à une dur ée compl ète de cotisations, con- formément à l’art. 38, al. 1, LAI. En janvier 1999, l ’AI a vers é approximativement 66 200 rentes compl émentaires pour le conjoint. En comparaison, le nombre de bénéficiaires de rentes AI s’élevaient à environ 227 800. La rente complémentaire pour l’un des conjoints – seule prestation li ée à l’état civil qui subsiste dans l’AI – doit aussi être supprimée dans l’AI. Depuis l’entrée en vigueur de la 10 e révision de l ’AVS, la rente compl émentaire de l’AI n’est attribuée qu’aux personnes qui exer çaient une activit é lucrative avant de devenir incapables de travailler. Une part non n égligeable de ces personnes peut désormais percevoir des prestations de la pr évoyance professionnelle. Le groupe de personnes handicap ées qui se trouvent dans la situation financi ère la plus difficile est celui des personnes invalides de naissance ou pr ématurément invalides. Ces personnes n’ont en effet droit ni à la rente compl émentaire (en raison de l ’absence de toute activité lucrative avant la survenance de l’invalidité) ni aux prestations de la prévoyance professionnelle. Gr âce aux prestations compl émentaires, les b éné-3076 ficiaires de rentes AI qui n’ont pas droit à une rente complémentaire ne se retrouvent cependant pas financièrement aux abois. La suppression pr évue ne doit – en vertu du droit transitoire – toucher que les per- sonnes qui ont acquis un droit à la rente apr ès l’entrée en vigueur de la 4 e révision de l ’AI. En d ’autres termes, toutes les rentes compl émentaires vers ées jusqu ’ici continueront donc à être versées aussi longtemps que les conditions d ’octroi seront remplies. La suppression de la rente compl émentaire dans l ’AI entraînera une augmentation des rentes compl émentaires de l ’assurance-accidents ou des rentes de l ’assurance militaire. Dans l ’assurance-accidents, au cours des quinze premi ères ann ées, les dépenses supplémentaires devraient s’élever à 18 millions de francs en moyenne et, à long terme, à quelque 31 millions de francs par ann ée. Dans l’assurance militaire, les d épenses devraient augmenter, à long terme également, de 1 à 2 millions de francs seulement (cf. ch. 5.3.2). 2.2.1.2 Suppression des rentes pour cas pénibles et extension du droit aux prestations complémentaires (PC) pour les bénéficiaires de quarts de rente Un degré d’invalidité de 40 % au moins, mais inf érieur à 50 %, ouvre le droit à un quart de rente de l’AI (art. 28, al. 1, LAI). Un quart de rente n ’ouvre pas le droit à la perception de prestations compl émentaires (art. 2 c, let. a de la loi f édérale sur les prestations compl émentaires à l ’assurance-vieillesse, survivants et invalidit é, LPC; RS 831.30). Selon le droit en vigueur, les rentes correspondant à un degré d’invali- dité inf érieur à 50 % (quart de rente) ne sont pas vers ées à l ’étranger (art. 28, al. 1ter)26. Dans les cas de rigueur clairement définis, les bénéficiaires de quarts de rente auront droit à une rente pour cas p énibles (art. 28, al. 1 bis, LAI). La rente pour cas p énibles se compose du quart de rente et de la part dite de «rigueur» (cette derni ère cor- respond au montant du quart de rente). Dans son ensemble, le montant de la rente pour cas pénibles équivaut au montant d’une demi-rente. En janvier 1999, environ 7000 personnes pr ésentaient un degr é d’invalidité de 40 à 50 %, près de 1700 d’entre elles touchaient une rente pour cas p énibles, en raison de conditions économiques difficiles. La rente pour cas p énibles (qui correspond au montant d ’une demi-rente) ouvre le droit à la perception de prestations compl émentaires, pour autant que les conditions d’obtention de celles-ci soient remplies. L’accord sur la libre circulation des personnes entre la Suisse et l’UE prévoit que les quarts de rente devront être versés dans les Etats membres de l ’UE. En ce qui con- cerne la rente pour cas p énibles, seule la partie repr ésentant le quart de rente sera exportée. La part dite de «rigueur» est exemptée de l’obligation d’exportation 27. 26 Seule la Principauté du Liechtenstein fait exception (en vertu de la convention de sécurité sociale). 27 Ce règlement s’applique aux Suisses ainsi qu’aux ressortissants des Etats de l’UE qui résident dans un Etat membre de l’UE.3077 La rente pour cas pénibles est supprimée et le droit aux prestations compl émentaires est étendu aux bénéficiaires de quarts de rente. Les personnes ayant droit à un quart de rente pourront d ésormais demander des prestations compl émentaires à la place d’une rente pour cas p énibles si elles se trouvent dans des conditions économiques difficiles. Les conditions applicables aux rentes pour cas p énibles et aux versements de prestations complémentaires sont très semblables28. Lors du changement de syst ème, on veillera à ce que les personnes qui touchent actuellement des rentes pour cas p énibles ne soient pas d ésavantagées sur le plan financier. Les rentes pour cas p énibles en cours seront principalement remplac ées par des quarts de rente. Les personnes qui reçoivent actuellement, en plus de la rente pour cas pénibles des prestations compl émentaires, recevront dans l ’avenir un quart de rente et des prestations compl émentaires appropri ées c ’est à dire r évisées à la hausse. Pour les personnes qui re çoivent actuellement une rente pour cas p énibles (sans prestations complémentaires), un calcul comparatif sera effectué. Si le quart de rente avec des éventuelles prestations complémentaires donnent un r ésultat inférieur à la rente pour cas p énibles actuelle, alors la rente pour cas p énibles continuera d’être versée aussi longtemps que certaines conditions seront remplies (cf. les expli- cations sous le ch. 42 à la let. b des dispositions transitoires). 2.2.2 Mesures concernant la maîtrise des coûts 2.2.2.1 Planification des besoins pour les ateliers, les homes et les centres de jour Le Conseil fédéral a introduit le 1 er avril 1996, par voie d ’ordonnance, l’obligation d’apporter la preuve du besoin pour les ateliers, les homes et les centres de jour (art. 100, al. 3, art. 106, al. 5, du r èglement sur l ’assurance-invalidité, RAI; RS 831.201). En vertu de ces dispositions, les cantons int ègrent les institutions men- tionnées à la planification cantonale ou intercantonale, selon des crit ères quantitatifs et qualitatifs. La planification est finalement soumise à l ’OFAS, qui d écide de l’approuver ou non. L ’OFAS peut aussi donner son approbation à la planification des besoins sous r éserve et/ou l ’assortir de conditions. La d écision selon laquelle une institution doit ou ne doit pas être admise dans la planification des besoins relève du canton d’établissement de cette institution. Ainsi, les subventions pour la construction et les subventions pour frais d ’ex- ploitation ne seront vers ées que si l ’institution est int égrée dans une planification cantonale ou intercantonale, et si cette dernière a été approuvée par l’OFAS. La nou- velle réglementation renforce la position des cantons. En d écidant quelles demandes seront transmises à l’office fédéral dans le cadre de la planification des besoins, les 28 Les ressortissants suisses qui ont leur domicile et leur r ésidence habituelle en Suisse de même que les étrangers qui remplissent certaines conditions ont un droit clairement défini aux prestations complémentaires si leurs dépenses reconnues par la loi sont supérieures à leurs revenus déterminants. Lorsque les accords bilatéraux entre la Suisse et l’UE entreront en vigueur, les ressortissants de l’UE seront assimilés aux citoyens suisses en ce qui concerne le droit aux prestations complémentaires. Même après l’entrée en vigueur de l’accord sur la libre circulation, les prestations complémentaires ne seront toutefois versées qu’en Suisse, car l’accord exempte ces prestations de l’obligation d’exportation, sans qu’aucune exception ne soit prévue.3078 cantons ont la possibilit é de centraliser l ’offre et donc de la ma îtriser. De plus, avec le temps, l ’OFAS disposera, à l’échelon national, d ’une vue d ’ensemble de l ’offre planifiée et, partant, d’un instrument de maîtrise des coûts29. Comme la planification des besoins a fondamentalement modifi é la proc édure con- cernant les subventions pour la construction et les subventions pour frais d’exploitation, il convient de l’inscrire dans la loi. Dans le cas o ù la planification des besoins des cantons n ’est pas approuv ée ou ne l’est que sous r éserve et/ou assortie de conditions par l ’OFAS, les cantons peuvent recourir directement aupr ès de la nouvelle Commission f édérale de recours en ma- tière de prestations collectives de l ’AI, créée lors de l ’introduction de la LPGA (cf. art. 75 bis de la version de LAI adaptée en fonction de la LPGA). 2.2.2.2 Base légale pour le financement d’études scientifiques L’AI ne dispose pas des moyens financiers qui lui permettraient de proc éder à des enquêtes statistiques par exemple dans le domaine des subventions aux organisa- tions et institutions pour personnes handicap ées, ou à des études scientifiques qui permettraient d’analyser et d’évaluer les effets de la loi. De tels instruments sont à la disposition d’autres assurances sociales. Par exemple, la loi fédérale sur l’assurance- chômage (LACI; RS 837.0) contient une disposition qui permet à l ’assurance d’allouer des subventions visant à promouvoir la recherche en mati ère de marché de l’emploi (art. 73 LACI). De même, la loi fédérale sur l’assurance-maladie, comprend des dispositions relatives à la surveillance et aux statistiques (LAMal; RS 832.10) (cf. l’art. 23 LAMal et en particulier l ’art. 32 de l ’ordonnance du 27 juin 1995 sur l’assurance-maladie [OAMal; RS 832.102], qui réglemente l’analyse des effets). Grâce à cette base l égale, l’AI pourra financer des études scientifiques permettant d’évaluer la loi et de la d évelopper. Cette base l égale permettra par exemple, en utilisant des fonds de l ’assurance, de mener des enqu êtes en vue de d évelopper des instruments de maîtrise des co ûts dans l ’AI. En outre, cette disposition rendra pos- sible la mise en oeuvre d ’analyses visant à déterminer les raisons de l ’augmentation du nombre de bénéficiaires de rentes à la charge de l’AI. Il s’agit de données fonda- mentales de l ’assurance qui doivent être relev ées ind épendamment de la situation budgétaire de la Confédération. Sans les ressources financières de l’assurance, un tel travail est difficilement réalisable. 29 En ao ût 1999, l’OFAS a approuvé la première planification des besoins pour les ateliers, les homes et les centres de jour, valant pour tous les cantons pour la période 1998 à 2000.3079 2.3 Amélioration des prestations 2.3.1 Introduction d’une allocation d’assistance 2.3.1.1 Généralités Le message relatif à la 1re partie de la 4 e révision de l ’AI (FF 1997 IV 141) annon- çait l ’introduction, dans la 2 e partie de la r évision, d ’une allocation d ’assistance conçue comme une cat égorie de prestations unique rempla çant l ’allocation pour impotent, les contributions aux frais de soins sp éciaux pour les mineurs impotents et les contributions aux frais de soins à domicile (art. 4 RAI). Le but recherch é est un élargissement modeste. On veillera en particulier «à ce que les assur és ne soient pas moins bien lotis que dans le système actuel». L’allocation d ’assistance vise à combler les lacunes actuelles. Son introduction permettra aux personnes handicap ées qui ont besoin d ’assistance d’être plus auto- nomes et de mieux s ’assumer. Cette mesure est destin ée à exaucer une demande cruciale des personnes handicap ées – le droit de disposer d ’elles-mêmes ou le droit de choisir librement la mani ère dont elles veulent vivre et se loger. Les moyens financiers susceptibles de servir à une extension des prestations de l’AI étant limités, ce qui est propos é ne constitue pas une modification fondamentale qui, elle, en- gendrerait des frais importants, mais une épuration du syst ème actuel, accompagnée de d épenses suppl émentaires modérées. En permettant aux personnes handicap ées de disposer plus librement d ’elles-mêmes, on accro ît leur autonomie et la libert é dont elles – et leurs proches – disposent non seulement dans leurs loisirs, mais également dans leur vie professionnelle. Dans cet esprit, l ’allocation d ’assistance constitue une condition importante leur permettant de réussir leur intégration. 2.3.1.2 Nécessité d’augmenter les prestations de soins et de prise en charge L’AI accorde aujourd ’hui diverses contributions dans le domaine des soins et de la prise en charge des personnes handicap ées. Les sommes vers ées s ’élèvent à 206 francs par mois en cas d’impotence faible, à 515 francs en cas d’impotence moyenne et à 824 francs en cas d ’impotence grave30. Le montant maximum de 824 francs par mois n’est octroyé que si ces deux types de conditions sont remplies: d ’une part la personne handicap ée doit avoir besoin de l ’aide de tiers pour accomplir tous les actes ordinaires de la vie (se vêtir, se dévêtir, se lever, s’asseoir, se coucher, manger, faire sa toilette, aller aux toilettes, se d éplacer, entretenir des contacts sociaux), et d’autre part ces soins ou cette surveillance doivent être durables (cf. ch. 2.3.1.3.1). Etant donné les montants actuels de l’allocation pour impotent, les personnes handi- capées ne peuvent manifestement pas se payer de soins à domicile, car les contribu- tions fournies sont largement insuffisantes pour rétribuer des professionnels de soins qualifiés. Mais les montants actuels sont également trop bas dans le cas o ù les soins sont effectués par des membres de la famille, des voisins ou d ’autres personnes qui ne le font pas à titre professionnel. M ême compte tenu d ’un modeste salaire horaire 30 Il n’est question ici que de l’allocation pour impotent et des contributions pour les mineurs impotents. Il faut y ajouter les contributions aux frais de soins à domicile, octroyées aux enfants et aux jeunes infirmes de naissance (cf. à ce sujet ch. 2.3.1.3.1).3080 de 30 francs, une personne gravement handicap ée qui reçoit l’allocation pour impo- tent maximale ne peut pas s’offrir une heure de soins par jour. A titre de comparaison, les montants des allocations pour impotent de l ’assurance- accidents obligatoire sont plus de deux fois plus élevés que ceux de l’AI31. Pour que l ’AI puisse remplir son r ôle dans le domaine des soins et de la prise en charge de personnes handicap ées, les montants des allocations doivent être revus à la hausse. L’augmentation du montant des contributions destin ées à couvrir les frais des soins r éduira certaines d épenses à la charge de l ’AI dans d ’autres domaines, comme les subventions pour l ’accompagnement à domicile (art. 74 LAI) et les sub- ventions pour les frais de transport (art. 109bis RAI). La planification des besoins des homes pour les ann ées 2004 à 2006 montrera si l ’introduction d ’une allocation d’assistance au montant plus élevé entraînera à long terme une baisse du nombre de (nouvelles) places à créer dans les homes. On verra aussi quelle est l ’importance de la baisse. Toutefois, il ne faut pas s ’attendre à de grandes économies dans ce do- maine, dans la mesure où une grande partie des personnes qui vivent dans des homes souffrent de handicaps graves ou tr ès graves. Même si les taux actuels étaient multi- pliés par deux, dans la majorit é des cas, ces personnes ne seraient pas en mesure d’assumer la charge financière liée à une vie indépendante, en dehors d’un home. Certaines économies devraient également être r éalisées au niveau des prestations complémentaires, notamment en ce qui concerne les prestations accord ées par cette assurance dans les domaines de l ’aide, des soins et de l ’accompagnement à domi- cile32. 2.3.1.3 Nécessité d’apporter de nouvelles améliorations 2.3.1.3.1 Le système en vigueur Actuellement, l’AI fournit les prestations suivantes dans le domaine des soins et de la prise en charge des personnes handicapées. – Selon l’art. 42, al. 1, LAI, les assur és impotents vivant en Suisse ont droit à une allocation pour impotent pour autant qu ’ils ne soient pas au b énéfice d’une allocation de ce type de l ’assurance-accidents obligatoire ou de l’assurance militaire. Est consid éré comme impotent l ’assuré qui, en raison de son invalidit é, a besoin de fa çon permanente de l ’aide d’autrui ou d ’une surveillance personnelle pour accomplir les actes ordinaires de la vie 31 Les montants de l’allocation pour impotent de l’assurance-accidents correspondent à 6 fois, 4 fois ou 2 fois le montant maximum du gain journalier assuré (293 francs depuis le 1.1.2000), soit 1758 francs, 1172 franc et 586 francs par mois, cf. art. 38 de l ’ordonnance sur l’assurance-accidents OLAA (RS 832.202). 32 Cf. art. 3d, al. 1, let. b, de la loi fédérale du 19 mars 1965 sur les prestations complémen- taires à l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité (LPC; RS 831.30) et les dispositions d’exécution qui lui sont liées. Les économies réalisées devraient être de 3 à 5 millions de francs.3081 (art. 42, al. 2, LAI) 33. L ’art. 36 RAI distingue entre l ’impotence grave, moyenne et de faible degr é, et d écrit plus pr écisément ces diff érents degrés d’impotence. L ’allocation pour impotent mensuelle est en fonction de la gravité de l’impotence et elle est proportionnelle au montant minimum de la rente de vieillesse 34. Pour une impotence grave, elle s ’élève à 80 % de la rente minimum, soit 824 francs, pour une impotence moyenne à 50 %, soit 515 francs et pour une impotence de faible degré à 20 %, soit 206 francs. – L’AI verse en outre des contributions aux frais de soins sp éciaux pour les mineurs impotents qui ont plus de deux ans et qui ne demeurent pas dans un établissement spécial (internat par exemple) pour b énéficier de mesures de réadaptation (notamment une formation scolaire sp éciale; art. 20 LAI, art. 13 RAI). Les contributions pour mineurs impotents sont également échelonnées en fonction des trois degrés d’impotence; elles sont allouées par journée de s éjour à la maison et s ’élèvent respectivement à 27, 17 et 7 francs. Lorsque l’assuré est placé dans une institution qui n ’est pas destinée à l ’application de mesures de r éadaptation, la personne assur ée re çoit, en complément de la contribution pour mineurs impotents, une contribution aux frais de pension de 56 francs par nuit pass ée dans l ’institution (ex- ception: séjours en établissement hospitalier ou de cure). – Les contributions aux frais de soins à domicile (art. 14, al. 3, LAI; art. 4 RAI) constituent une troisi ème catégorie de prestations de l ’AI dans le do- maine des soins et de la prise en charge des personnes handicap ées. Ces contributions diff èrent fondamentalement de l ’allocation pour impotent et des contributions pour mineurs impotents. Deux conditions doivent être remplies: d’une part, les mesures médicales de l’AI doivent être appliquées à domicile. Les mineurs atteints d ’une ou de plusieurs infirmit és congénitales remplissent cette condition, mais pas les enfants qui sont devenus invalides à la suite d’une maladie 35. D’autre part, les frais doivent être occasionnés par l’engagement de personnel d ’assistance suppl émentaire. L ’AI prend en charge les frais occasionn és jusqu ’à concurrence d ’une limite lorsque les soins à domicile dus à l’invalidité excèdent en intensit é et en temps, durant plus de trois mois, ce que l ’on peut raisonnablement exiger. L ’art. 4 RAI définit quatre degr és d’assistance: les plafonds mensuels du remboursement correspondent au montant maximal de la rente de vieillesse ou à une fraction 33 Selon la jurisprudence constante du Tribunal f édéral des assurances, les six actes ordinai- res de la vie déterminants sont: se vêtir, se dévêtir; se lever, s’asseoir et se coucher; manger; faire sa toilette; aller aux toilettes; se déplacer (dans la maison ou à l’extérieur), entretenir des contacts sociaux (voir ATF 107 V 136 et 145; confirmé dans 113 V 19, 117 V 148). 34 Depuis le 1er janvier 2001, le montant minimum de la rente de vieillesse compl ète s’élève à 1030 francs (cf. art. 34, al. 5, de la loi sur l’AVS (LAVS; RS 831.10) et ordonnance 01 du 18 septembre 2000 sur les adaptations à l’évolution des prix et des salaires dans le régime de l’AVS et de l’AI (RS 831.109)). 35 En l ’absence d’une infirmité congénitale nécessitant un traitement, le traitement médical est du ressort de l’assurance-maladie. En principe, les assurés ont droit aux mesures médicales nécessaires au traitement des infirmités congénitales jusqu’à l’âge de 20 ans révolus (art. 13, al. 1, LAI). Dans de très rares cas, des adultes peuvent également avoir droit à des prestations de soins à domicile: lorsque des mesures de réadaptation leur ont été octroyées au sens de l’art. 12 LAI et qu’un surcroît d’assistance à domicile est néces- saire et en relation durable avec les mesures médicales de l’AI.3082 (trois quarts, moitié ou un quart) de celle-ci et s ’élèvent à 2060 francs en cas d’assistance tr ès intense, à 1545 francs en cas d ’assistance intense, à 1030 francs en cas d’assistance d’intensité moyenne et à 515 francs par mois en cas d’assistance peu intense. L’AVS verse également des allocations pour impotent, mais uniquement en cas d’impotence grave ou moyenne (art. 43bis de la loi sur l’AVS, LAVS; RS 831.10)36. Bénéficiaires de prestations de soins / de prise en charge / de surveillance en janvier 1998 et coûts pour l’année 1997 Nombre de personnes Coûts (en millions de francs) Coûts Ø par personne par an (en francs) Coûts Ø par per- sonne par mois (en francs) Allocation pour impotent de l’AI 22 000 131 5955 496 Contributions aux soins spéciaux pour mineurs impotents 6 000 32 5333 444 Contributions aux soins à domicile 2 000 37 13 6500 542 Total AI 28 000 176 6285 526 Allocation pour impotent de l’AVS 37 000 340 9189 766 Total AI / AVS 65 000 516 7701 642 2.3.1.3.2 Les lacunes du système actuel La principale critique adress ée au syst ème en vigueur des prestations dans le do- maine des soins et de la prise en charge des personnes handicap ées porte sur les montants des allocations: d ’une mani ère g énérale, les montants actuels sont trop faibles. Cette critique a d éjà été exposée au ch. 2.3.1.2. Mais au fil des ans, le sys- tème actuel s’est également révélé insatisfaisant sur d’autres points. – Aux yeux des personnes handicapées – et c’est aisément compréhensible – le terme d’«allocation pour impotent » est stigmatisant. Le Conseil f édéral n’y est pas insensible. C ’est pourquoi, à l’avenir, le terme d ’«impotents» ne de- vrait plus être utilisé pour d ésigner les personnes tributaires de l ’assistance d’autres personnes dans différents domaines de leur vie quotidienne. – Le système de prestations actuel manque aussi de transparence et il est com- pliqué. Les groupes cibles sont distincts et les conditions donnant droit à 36 Il existe cependant une exception: les personnes qui étaient au bénéfice d’une allocation pour impotent de degré faible de l’AI continuent à percevoir cette prestation dans le cadre de l’AVS dans la mesure où les conditions d’octroi sont toujours remplies (droits acquis; art. 43bis, al. 4, LAVS). Les coûts sont pris en charge par l’AVS dès que les personnes atteignent l’âge de la retraite. 37 Parmi ces 2000, 400 mineurs bénéficiaient uniquement de contributions pour soins à domicile et pas de contributions pour mineurs impotents.3083 l’allocation pour impotent, aux contributions pour mineurs impotents et aux contributions aux soins à domicile divergent. Il s ’ensuit notamment que les enfants et les jeunes dont le handicap provient d ’une maladie non cong éni- tale per çoivent des prestations moins élevées que les enfants et les jeunes souffrant d’une infirmité congénitale reconnue et nécessitant un traitement38. Effectivement, les enfants souffrant d’une maladie n’ont pas droit aux mesu- res médicales de l ’AI ni, de ce fait, au remboursement des frais de traite- ments à domicile. – Dans la plupart des cas, les personnes handicap ées psychiques ou mentaux légers ne remplissent pas les conditions donnant droit aux prestations ac- tuelles39. – Enfin, la procédure actuelle est compliquée (examen du droit aux diff érentes prestations, facturation des frais de soins à domicile). 2.3.1.4 Les prestations d’autres organes de financement dans le domaine des soins et de la prise en charge Si l’on veut savoir quel est le montant des prestations financi ères accordées aux per- sonnes handicap ées pour couvrir l ’ensemble des co ûts et des charges suppl émen- taires qui résultent de l’invalidité dans les domaines les plus variés, on ne doit pas se limiter à l’AI. Toute une s érie d’organes de financement fournissent des prestations dans le domaine des soins et de la prise en charge. Le droit suisse des assurances sociales contient à lui seul de nombreux organes de financement. Les syst èmes de financement et les modes d ’indemnisation varient et les domaines d ’application et les conditions d’octroi définis par ces organes se basent sur des critères différents. C’est ainsi par exemple que l ’assurance-maladie obligatoire des soins prend en charge, à des conditions bien pr écises, des prestations étroitement définies, lorsque des soins sont fournis à domicile, en ambulatoire ou dans un établissement médico- social (cf. en particulier l’art. 7 ss de l ’ordonnance sur les prestations de l ’assurance des soins, RS 832.112.31). Tant l ’assurance-accidents que l ’assurance militaire fournissent certaines prestations lorsque les soins sont fournis à domicile ou en cas d’impotence ou, ce qui est neuf, s ’il existe un besoin d ’assistance (cf. en particulier les art. 10, 26 et 27 LAA [RS 832.20] et l ’art. 18 de l ’ordonnance sur l ’assurance- accidents [OLAA; RS 832.202]; art. 16 et 20 LAM). Les personnes qui touchent une prestation complémentaire annuelle ont droit au remboursement des frais de maladie et d’invalidité reconnus (cf. en particulier l ’art. 3d de la loi f édérale sur les presta- 38 Les enfants souffrant d ’une infirmité congénitale reçoivent en moyenne des prestations environ trois fois plus élevées, à condition toutefois que le montant maximum de la contribution aux frais de soins à domicile soit dépensé, c’est-à-dire que la totalité de ce montant serve à rétribuer les aides engagées. Actuellement, environ 70 % des enfants et des jeunes de moins de 20 ans nécessitant des soins et un accompagnement reçoivent uniquement des contributions pour mineurs impotents, mais aucune contribution aux frais de soins à domicile. La situation financière des 30 % restants est bien meilleure, car soit ils bénéficient, en plus, d’une contribution aux frais de soins à domicile (24 %), soit uniquement d’une contribution aux frais de soins à domicile (6 %). 39 Dans la plupart des cas, ces personnes n ’ont pas besoin d’aide pour les actes ordinaires de la vie tels qu’ils ont été définis (exception faite d’une indirecte), de plus, une surveillance personelle constante n’est requise que dans de très rares cas.3084 tions compl émentaires à l ’assurance-vieillesse, survivants et invalidit é [LPC, RS 831.30] et l ’ordonnance relative à la d éduction des frais de maladie et des frais résultant de l ’invalidité en mati ère de prestations compl émentaires [OMPC; RS 831.301.1]). Il existe par ailleurs, dans le droit des assurances sociales, à c ôté des prestations accord ées directement aux personnes concern ées qui ont besoin de soins ou d’une prise en charge, des prestations octroyées à des organisations. L’AVS verse par exemple des contributions aux services d ’aide et de soins à domicile (AVS; RS 831.10). En accordant des subventions aux institutions pour handicapés, l’AI finance aussi des mesures de soins et de prise en charge (cf. en particulier l ’art. 73 LAI). A c ôté de la Conf édération, les cantons et les communes fournissent eux aussi d ’autres prestations, qui sont encore une fois tr ès diff érentes les unes des autres. Cette présentation, bien que br ève et incompl ète, montre que les personnes handi- capées qui ont besoin de prestations financi ères se trouvent face à une juxtaposition de systèmes très différents, plus ou moins coordonn és entre eux. L ’ensemble man- que donc de transparence et il est difficile d’en avoir une vue d’ensemble. Il n’existe pas à l’heure actuelle de vue d ’ensemble des co ûts des soins de longue durée, dans le domaine ambulatoire comme dans le domaine hospitalier, ni des co ûts de prise en charge des personnes souffrant d ’un handicap. Les statistiques disponi- bles ne fournissent que des r éponses partielles. Ces problèmes ont aussi été évoqués dans le contexte de l ’assurance-maladie: dans le cadre des d ébats en commission (CSSS-N) à propos de l’initiative parlementaire Rychen (97.402), le Conseil f édéral a été chargé d’élaborer un concept de financement des prestations dans le domaine des soins. Pour réaliser un tel concept, il faudra d’abord délimiter les tâches relevant de l ’assurance-maladie, des cantons ou des communes et examiner la question du financement de ces prestations. Les prestations compl émentaires à l ’AVS/AI et l’allocation d’assistance prévue dans la 4e révision de l’AI devraient aussi être prises en compte dans le cadre de ces travaux. Ce concept des soins doit par ailleurs in- clure tant les soins prodigu és dans un établissement médico-social que les soins à domicile. Le Conseil fédéral entend le présenter au Parlement cette année encore. 2.3.1.5 L’allocation d’assistance 2.3.1.5.1 Le principe Les trois prestations en vigueur jusqu ’ici – allocation pour impotent, contribution aux frais de soins sp éciaux pour les mineurs impotents et contribution aux frais de soins à domicile – seront remplacées par une catégorie de prestations uniforme pour tous les groupes d ’âge: l ’allocation d ’assistance. La perception de cette allocation correspond à un droit. Les conditions d ’octroi sont d éfinies pratiquement de la même manière que pour l’allocation pour impotent. On ne parle d ésormais plus d ’impotence mais de besoin d ’assistance personnelle. Dans le cas de l’allocation d’assistance, on distingue également trois niveaux de be- soins40. Comme pour l’allocation pour impotent, le montant de cette allocation varie 40 La cr éation de plus de trois niveaux entraînerait une modification fondamentale du système. Une telle modification n’est pas discutée actuellement, car les coûts supplémentaires qu’elle engendrerait ne peuvent pas être évalués.3085 selon la r éponse apportée à la question suivante: quels actes ordinaires de la vie la personne assurée ne peut-elle accomplir, du fait de son invalidit é, qu’avec l’aide ou sous la surveillance d ’un tiers, et cela de mani ère durable, r égulière et importante? Une exception est faite pour les personnes handicap ées psychiques n écessitant un accompagnement leur permettant de faire face aux n écessités de la vie (cf. ch. 2.3.1.5.2.3). Comme cela est le cas actuellement, il n ’existe pas de droit à une pres- tation si la personne assurée est placée dans une institution pour b énéficier de mesu- res de r éadaptation. Conformément à l’art. 67, al. 2, LPGA, lorsque le b énéficiaire d’une allocation d’assistance séjourne dans un établissement hospitalier aux frais de l’assurance sociale, le droit à l ’allocation est également supprim é pendant cette période. Comme précédemment, le droit prend naissance après un délai d’une année. Une ex- ception est faite en faveur des mineurs qui n ’ont pas encore f êté leur premier anni- versaire. Dans leur cas, le droit peut prendre naissance plus t ôt, s’il y a de bonnes raisons de penser qu ’un besoin d ’assistance limité au moins existera durant plus de douze mois au minimum 41. Le d élai de carence d ’une année en principe se justifie par le fait que l ’AI est compétente pour les cons équences des atteintes à la santé de longue durée ou stables, tandis que les conséquences de problèmes de santé aigus ou de courte durée relèvent de la compétence de l’assurance maladie. Les allocations sont vers ées, pour les adultes, sous forme de montants forfaitaires mensuels et, pour les mineurs, pour chaque journ ée passée à la maison, comme cela se pratique actuellement pour les contributions pour mineurs impotents. La contri- bution aux frais de pension doit être maintenue sans changements pour les mineurs. Comme aujourd’hui, les montants de l ’allocation d’assistance sont d éfinis en pour- cent de la rente de vieillesse. Comme cela est le cas actuellement pour l ’allocation pour impotent, l ’allocation d’assistance n ’est vers ée qu ’en Suisse 42. L ’allocation d ’assistance sera exclusive- ment financée par les pouvoirs publics. Par cons équence, le versement à l’étranger de cette prestation demeure exclu apr ès l’entrée en vigueur des accords bilat éraux avec l’UE. Trois domaines n écessitent une correction au sens d ’une augmentation du montant ou d’un élargissement du cercle de b énéficiaires. Ces trois domaines sont pr ésentés ci-après séparément (ch. 2.3.1.5.2). 41 Par contre, en théorie, un nouveau-né peut avoir droit aujourd’hui à des contributions aux frais de soins à domicile trois mois déjà après sa naissance. 42 Pour éviter que la situation de certains mineurs ne se dégrade, des nouvelles exceptions concernant les conditions de domicile sont introduites (cf. art. 42bis).3086 2.3.1.5.2 Domaines d’application 2.3.1.5.2.1 Domaine d’application 1: Amélioration de la situation des enfants et des jeunes qui vivent dans leur famille Aujourd’hui, les enfants et les jeunes vivant dans leur famille et qui ont besoin de soins similaires sont financièrement traités différemment, selon que leur infirmité est congénitale ou non. L ’introduction de l ’allocation d ’assistance doit permettre d’éliminer cette in égalité de traitement. A l ’avenir, il n ’y aura plus que l ’allocation d’assistance pour l ’indemnisation des soins et de la surveillance. Pour que la situa- tion des mineurs souffrant d ’infirmités cong énitales ne se d égrade pas, un rel ève- ment global des montants de l’allocation s’impose. Même si le montant de l ’allocation d’assistance est supérieur au montant des contri- butions pour mineurs impotents actuelles, les prestations seront moins élevées pour certains mineurs du fait de la suppression des contributions aux frais de soins à domicile. Cette d égradation de la situation des enfants et des jeunes souffrant de graves infirmités congénitales n’est pas satisfaisante. Afin d ’atténuer la diminution des prestations vers ées actuellement, le Conseil f édéral propose une r églementation particulière pour les enfants et les jeunes vivant dans leur famille. Un suppl ément pour soins intensifs peut être ajouté au montant de l ’allocation d’assistance pour les mineurs ayant un besoin d ’assistance donnant droit à une allocation. En plus de l’aide n écessaire à l ’accomplissement des actes ordinaires de la vie, un besoin de soins liés à l’invalidité d’au moins quatre, six ou huit heures par jour doit être attes- té. Les dépenses liées aux traitements médicaux et aux soins de base sont imputables au titre des dépenses de prise en charge. Le supplément échelonné (trois niveaux) est alloué sous forme de forfait journalier jusqu ’à la majorit é. A partir de l ’âge de 18 ans, il est possible de demander des prestations complémentaires. 2.3.1.5.2.2 Domaine d’application 2: Amélioration de la situation des handicapés adultes qui ne résident pas dans un home Les personnes handicap ées ne peuvent d écider librement de leur mode de vie et de logement que si elles disposent de fonds leur permettant d ’«acheter» l ’assistance dont elles ont besoin. C ’est pourquoi le montant de l ’allocation d ’assistance versé aux handicap és adultes qui vivent chez eux doit être plus élevé que celui de l’allocation pour impotent. L’augmentation des montants versés à ces personnes doit leur permettre d’éviter un éventuel placement dans un home et de vivre de mani ère indépendante aussi longtemps que possible. Les personnes handicap ées qui ont droit à une allocation, mais vivent dans des homes, continueront de percevoir une somme identique à celle qu ’ils per çoivent aujourd’hui à titre d’allocation pour impotent. Il n ’est pas indiqué dans ce cas d ’ac- croître ce montant, parce que les soins et la prise en charge sont indirectement assu-3087 rés par les institutions essentiellement indemnis ées au moyen des prestations collec- tives de l’AI43. La mesure propos ée entraîne la suppression d ’une partie des subventions que l ’AI alloue en se fondant sur l ’art. 74 LAI pour l’accompagnement à domicile44. On peut également partir du principe qu’en relevant les montants de l’allocation d’assistance, qui est également versée pour favoriser les «déplacements» privés, les b énéficiaires pourront à l ’avenir financer eux-m êmes, dans une large mesure, les services de transport dont ils ont besoin. Les subventions de l ’AI aux frais de transport pour les loisirs des handicapés au sens de l’art. 109bis RAI peuvent donc être supprimées. 2.3.1.5.2.3 Domaine d’application 3: Amélioration de la situation des adultes handicapés psychiques ou mentaux légers qui ne résident pas dans un home Les personnes handicap ées psychiques ou mentaux l égers ont besoin d ’aide et d’assistance dans leur vie de tous les jours. Pour qu ’ils puissent choisir librement le genre de vie qu ’ils veulent mener, ils doivent eux aussi pouvoir b énéficier de l’allocation d’assistance. En r ègle g énérale, les personnes handicap ées psychiques et mentaux l égers ont surtout besoin de conseils leur permettant de faire face aux n écessités de la vie. Le système actuel est essentiellement con çu pour satisfaire aux besoins des personnes souffrant d’une atteinte à leurs fonctions physiques, de telle sorte que de nombreux handicapés psychiques ou mentaux l égers ne re çoivent pas d ’allocation pour impo- tent. Or, ces dernières peuvent également dépendre de l’aide apportée. Pour qu’elles puissent faire face aux n écessités de la vie, nous proposons l ’introduction d ’une allocation d’assistance leur permettant de recevoir une aide appropri ée. Cette allo- cation doit cependant être de niveau limit é et r éservée aux adultes, parce que les mineurs ont besoin de l ’accord de leurs parents, d ’un assistant ou d ’un tuteur pour tout acte important. Les conditions d ’octroi doivent être clairement décrites dans le r èglement. Un droit devrait être reconnu par exemple lorsqu ’une personne handicap ée ne peut pas vivre de mani ère ind épendante en raison de la maladie psychique dont elle souffre, ou lorsqu’elle n’est pas en mesure de sortir de la maison pour faire des courses ou pour effectuer des d émarches aupr ès des administrations ou du personnel m édical, ou lorsque, du fait de sa maladie psychique, il existe un risque qu ’elle s’isole durable- ment. En outre, seule peut être déterminante l’aide qui n’est pas déjà apportée par un tuteur, un conseil légal ou un curateur. Il faut aussi tenir compte du fait que l ’état de santé des personnes pr ésentant des handicaps psychiques est, en g énéral, sujet à d’importantes fluctuations. Une r églementation particuli ère est n écessaire notam- 43 Dans la pratique, les institutions pour handicapés ajoutent à leurs prix de pension le mon- tant de l’allocation pour impotent. Ce ne sont donc pas les assurés qui tireraient profit d’une augmentation des taux, mais les homes. 44 Les personnes qui ne peuvent pas ou pas encore faire valoir un droit à une allocation d’assistance auront toutefois encore besoin de services de conseil. La délimitation exacte entre l’allocation d’assistance et l’accompagnement à domicile, et les conditions de financement de ces services devront être précisées dans les directives.3088 ment pour la d étermination du besoin moyen d ’assistance pendant l ’année d’attente ainsi que pour la fréquence des révisions. 2.3.1.5.3 Montants de l’allocation d’assistance Les montants actuels de l ’allocation pour impotent doivent être doubl és pour tous les assur és qui ne vivent pas dans un home. De plus les personnes handicap ées physiques et mentaux l égers qui vivent chez elles ont d ésormais droit à une alloca- tion d ’assistance de niveau limit é. Les mineurs qui ont au moins un besoin d’assistance limit é, auquel s ’ajoute un besoin compl émentaire de prise en charge intensive (cf. ch. 2.3.1.5.2.1) re çoivent un suppl ément pour soins intensifs en plus de l’allocation d’assistance. Ce supplément se monte en cas de besoin de soins d ’au moins quatre heures à 309 francs, en cas de besoin de soins d ’au moins six heures à 618 francs et en cas de besoin d ’au moins huit heures à 927 francs par mois. Ce montant correspond à 15 %, 30 % ou 45 % de la rente vieillesse. Le droit au supplément s’éteint à 18 ans révolus. Le tableau ci-dessous compare les montants de l ’allocation pour impotent actuelle ou les contributions mensuelles pour mineurs impotents vivant à domicile, y com- pris les éventuelles contributions aux frais de soins à domicile selon l ’art. 4 RAI, avec les montants de l’allocation d’assistance.3089 Comparaison entre les prestations actuelles et les nouvelles prestations Montants en francs par mois Impotence/ besoin d’assistance + soins dus à l’invalidité Aujourd’hui Allocation pour impotent ou contribution aux frais de soins + évent. soins à domicile A l’avenir Allocation d’assistance avec trois types de suppléments pour soins intensifs Degré d’impotence/ besoin d’assistance Résidence/ séjour chez soi Résidence en institution faible/limité + au moins 2 heures + au moins 4 heures + au moins 6 heures + au moins 8 heures 206 max. 721 max. 1236* max. 1751* max. 2266* 412 412 721** 1030** 1339** 206 moyen + au moins 2 heures + au moins 4 heures + au moins 6 heures + au moins 8 heures 515 max. 1030* max. 1545* max. 2060* max. 2575* 1030 1030 1339** 1648** 157** 515 grave/étendu + au moins 2 heures + au moins 4 heures + au moins 6 heures + au moins 8 heures 824 max. 1339* max. 1854* max. 2369* max. 2884* 1648 1648 1957** 2266** 2575** 824 Accompagnement permettant de faire face aux nécessités de la vie –– 412*** –– * Les contributions aux frais de soins à domicile ne sont accordées que si – des mesures médicales sont appliquées à domicile (c’est-à-dire lorsqu’il y a in- firmité congénitale et que des soins sont prodigués à domicile); – du personnel auxiliaire est effectivement embauché; – il en résulte des coûts; – les montants sont des montants maximaux. Dans la plupart des cas, seuls des mineurs remplissent les conditions permettant de recevoir des contributions aux frais de soins à domicile. ** Suppl ément pour soins intensifs: uniquement pour les mineurs *** Allocation d ’assistance permettant de faire face aux nécessités de la vie: uniquement pour les assurés majeurs3090 1er exemple d’application45 Un enfant de neuf ans souffrant de graves troubles moteurs c érébraux vit chez ses parents. L ’enfant doit suivre diff érentes th érapies (physioth érapie, ergoth érapie), mais il a aussi besoin de soins intensifs. La prise en charge li ée à l’invalidité s’élève à six heures et demie par jour. L ’enfant a besoin de l ’aide de ses parents ou d ’autres personnes pour accomplir tous les actes vitaux quotidiens46. Il n écessite également une surveillance personnelle permanente. La prise en charge étant très intensive, les parents ont embauch é une voisine pour les d écharger dans les travaux du m énage. Les parents ont vers é 1400 francs à cette voisine pour son aide durant le mois de janvier, et 1600 pour son aide en février. Montant versé selon le droit en vigueur L’enfant a droit à une contribution aux frais de soins pour impotence grave. Cette contribution forfaitaire s ’élève à 824 francs par mois. L ’enfant a par ailleurs droit à un d éfraiement des co ûts prouv és des soins à domicile pour prise en charge im- portante, jusqu ’à un montant maximal de 1545 francs par mois. A ce titre, les pa- rents re çoivent de la part de l ’AI un d éfraiement de 1400 francs pour le mois de janvier et de 1545 francs pour le mois de f évrier (montant maximal). Au total, les parents reçoivent 224 francs en janvier et 2369 francs en février. Montant versé selon le nouveau droit L’enfant a droit à une allocation d’assistance pour besoin d’assistance étendu. Celle- ci est forfaitaire et s ’élève à 1648 francs par mois. L ’enfant a aussi droit à un sup- plément pour soins intensifs pour une prise en charge de plus de six heures. Le sup- plément est forfaitaire et s ’élève à 618 francs par mois (besoin moyen). C ’est ainsi que les parents reçoivent un montant forfaitaire total de 2266 francs par mois. 2e exemple d’application Le handicap de l ’enfant mentionn é dans le premier exemple n ’est pas li é à une infirmité congénitale, mais il est le r ésultat d’une maladie ou d’un accident. Dans ce cas, les d épenses liées à la prise en charge de l ’enfant sont exactement les m êmes que dans le premier exemple. Montant versé selon le droit en vigueur L’enfant n’a droit qu ’à une contribution forfaitaire aux frais de soins pour mineurs impotents de 824 francs par mois. Montant versé selon le nouveau droit Le montant des prestations est le même que dans le premier exemple. 45 Les exemples 1 et deux sont simplifi és. On part du principe que les enfants concernés séjournent durablement à la maison. On ne tient pas compte du fait que les prestations pour soins et prise en charge des enfants (selon le droit actuel et selon le nouveau droit) sont calculées par jour et ne sont octroyées que par jour de séjour à la maison. 46 Cf. note 33.3091 3e exemple d’application Une femme de 28 ans souffre depuis un certain temps d éjà de dépressions graves et d’angoisses. Comme elle n ’est plus en mesure de se d éplacer seule hors de son domicile, il faut qu ’une personne l ’accompagne pour faire ses courses, suivre ses thérapies, etc. Montant versé selon le droit en vigueur Cette femme n’a aujourd’hui droit à aucune prestation de l’AI. Montant versé selon le nouveau droit La femme a droit à une allocation d ’assistance pour lui permettre de faire f ace aux nécessités de la vie. Le montant de cette allocation est de 412 francs par mois. 2.3.1.5.4 Les liens avec les autres assurances sociales 2.3.1.5.4.1 Les liens avec l’AVS Dans l ’AVS, l ’allocation pour impotent change de nom, mais reste par ailleurs inchangée. Les personnes qui percevaient une allocation d ’assistance avant d’atteindre l ’âge de la retraite per çoivent une allocation du m ême montant lors- qu’elles sont à la retraite, aussi longtemps que les conditions n écessaires sont rem- plies (garantie des droits acquis). 2.3.1.5.4.2 Les liens avec l’assurance-accidents obligatoire (AA) et l’assurance militaire (AM) Comme déjà mentionné au ch. 1.2.4, les concepts actuels d ’ «impotence» et d’«allo- cation pour impotent» doivent être remplacés dans tout le droit des assurances socia- les par ceux de «besoin d ’assistance» et d ’«allocation d ’assistance». Cela signifie que des adaptations doivent être faites dans la LPGA (cf. surtout l ’art. 9 LPGA), comme, tout particulièrement, dans la LAA et dans la LAM (cf. aussi à ce propos le ch. 4.4). Dans l ’AA et dans l ’AM – comme dans l ’AVS (cf. plus haut ch. 2.3.1.5.4.1) –, l’adaptation ne concerne que la terminologie. Le concept d ’«allocation d’assistance» remplace partout l ’expression actuelle d ’«allocation pour impotent ». Du point de vue matériel, cela n ’entraîne aucune modification du syst ème actuel de l ’AA et de l’AM. Le droit aux prestations, leur montant et leur concept demeurent inchangés. L’assurance-accidents obligatoire verse également, outre l’allocation pour impotent, des prestations pour les soins à domicile. Les conditions d ’octroi des prestations pour les soins à domicile diffèrent toutefois fondamentalement de celles de l’AI. Les soins à domicile couverts par l ’AA obligatoire constituent une forme de traitement curatif et leur objectif est diff érent de celui de l ’allocation d ’assistance. C ’est la3092 raison pour laquelle cette prestation continuera à être offerte en plus de l ’allocation d’assistance de l’AA47. Selon l’art. 20 LAM, des indemnit és supplémentaires pour les soins à domicile ou les cures et des allocations pour impotent sont vers ées. Ces prestations sont plus généreuses que les prestations de l ’AI et ne peuvent donc pas être compar ées à celles-ci. Dans certains cas particuliers, l ’indemnisation ne se limite pas aux frais des soins et de la prise en charge; elle s ’étend aussi aux frais des aides au m énage. Malgré ces diff érences matérielles, il est possible d ’appeler désormais l’«allocation pour impotent» de l’AM «allocation d’assistance». Contrairement à l’AI, en vertu de l ’AA et l ’AM, l’accompagnement permettant de faire face aux n écessités de la vie ne donne pas droit à une allocation d ’assistance. Mais cela ne signifie pas pour autant que la situation des personnes assur ées selon l’AA et l ’AM soit moins favorable. Dans l ’AA et dans l ’AM, lorsque certaines conditions sont remplies, le conseil et l ’accompagnement accord és aux personnes souffrant d’une maladie psychique et mentale pour leur permettre de faire f ace aux nécessités de la vie sont indemnis és dans le cadre du traitement m édical. D’un autre côté, les personnes qui ont besoin d ’une assistance parce qu ’elles ont un probl ème de sant é d ’ordre psychique ou mental et qui, pour r épondre à ce seul besoin, ne peuvent pas faire valoir un droit à une allocation d ’assistance auprès de l’AA ou de l’AM, peuvent demander une allocation d ’assistance de l ’AI pour b énéficier de l’accompagnement dont elles ont besoin. 2.3.1.5.5 Dépenses supplémentaires de l’allocation d’assistance Le remplacement des prestations actuelles par une allocation d ’assistance uni- formisée selon la proposition faite aujourd ’hui (cf. ch. 2.3.1.5) entra înerait en 2003 un accroissement des d épenses de l ’AI de 162 millions de francs (aux prix de 2001)48. Cette somme se r épartit de la mani ère suivante dans les diff érents do- maines: – Domaine d’application 1 (mineurs vivant dans leur famille) Une multiplication par deux des montants des contributions pour frais de soins aux mineurs vivant à domicile et l ’introduction du suppl ément pour soins intensifs entra îne – si l ’on d éduit les économies r ésultant de la sup- pression des contributions au frais de soins à domicile – des d épenses sup- plémentaires d’environ 44 millions de francs par année en 2003. 47 L ’assurance-accidents obligatoire contribue au financement des traitements médicaux (traitements curatifs) dispensés par du personnel médical autorisé. Exceptionnellement, l’assureur peut contribuer au financement des soins à domicile prodigués par des person- nes non autorisées (art. 10, al. 3, LAA; RS 832.20; art. 18 OLAA; RS 832.202). 48 Une r éunion des montants des prestations actuelles (sans augmentation de montant, mais en tenant compte du supplément pour soins intensifs en faveur des mineurs et du nouveau droit en faveur des handicapés psychiques et mentaux légers) entraînerait des dépenses supplémentaires de l’ordre de 28 millions de francs. La suppression des dépenses pour soins à domicile se serait retrouvée dans les montants inhérents au supplément pour soins intensifs. Toutefois une telle conception de l’allocation d’assistance ne pourrait pas être réalisée car elle conduirait à une détérioration sensible des prestations accordées aux enfants atteints d’une infirmité congénitale et nécessitant des soins (pour les enfants gravement handicapés le préjudice serait supérieur à 1000 francs par mois!).3093 – Domaine d’application 2 (adultes vivant chez eux) La multiplication par deux des montants destin és aux adultes vivant chez eux entraîne des dépenses supplémentaires. Mais d’un autre côté, une partie des d épenses de l ’AI dans le domaine de l ’accompagnement à domicile n’existeraient plus. Les d épenses annuelles de l ’AI à titre de contributions aux frais de transport (environ 10 millions de francs aujourd ’hui) pourraient aussi être supprimées. Au total, on peut s ’attendre, en 2003, à des d épenses supplémentaires d’environ 62 millions de francs par année. – Domaine d ’application 3 (handicap és psychiques et mentaux l égers vivant chez eux) Si le droit à une allocation était étendu aux adultes handicap és psychiques ou mentaux légers qui ne vivent pas dans un cadre institutionnel, les d épen- ses supplémentaires s’élèveraient selon les estimations à quelque 56 millions de francs en 200349. Dans l’AVS, le renforcement pr évu dans les domaines 2 et 3 entra înerait une aug- mentation des coûts liés à la garantie des droits acquis. Le tableau ci-dessous pr ésente les d épenses suppl émentaires annuelles de l ’AI qui seraient g énérées par l ’introduction de l ’allocation d ’assistance par rapport à la situation actuelle. 49 Voir BRAINS, rapport «Projekt Assistenzentschädigung der IV: Erweiterung des Bezü- ger/innenkreises auf psychisch behinderte Erwachsene, welche ausserhalb des Heimes/Spitals wohnen» (Projet d’allocation d’assistance de l’AI: Extension du groupe des bénéficiaires aux adultes handicapés psychiques qui ne vivent pas dans des institutions ou des établissements hospitaliers), Zurich, octobre 1999. Si l’on table (à juste titre) sur un nombre de 180 000 rentières et rentiers, les estimations font état de dépenses supplémentaires allant de 34 à 63 millions de francs, soit en moyenne 49 millions de francs en 1999. Dans cette estimation, on n’a pas tenu compte des handicapés mentaux légers dont on a supposé que le nombre était relativement peu élevé. L’estimation a également été soumise à la Fédération suisse pour l’intégration des handi- capés (FSIH). Cette dernière trouve le montant estimé trop élevé. La FSIH apporte entre autres l’argument suivant: le groupe des handicapés psychiques nécessite dans une moin- dre mesure un besoin d’assistance constant et prévisible que les autres groupes d’handi- capés. Basée sur cette réflexion fondée, nous sommes d’avis que la moyenne de l’estima- tion doit être revue à la baisse, plus précisément de 49 millions à 45 millions (en 1999).3094 Dépenses supplémentaires de l’allocation d’assistance au total et selon les domaines d’application. En millions de francs Aux prix de 2001 Mesures Dépenses supplémentaires en 2003 Domaine d’application 1 Amélioration de la situation des enfants et des jeunes vivant dans leur famille 44 Domaine d’application 2 Amélioration de la situation des handicapés adultes qui ne résident pas dans un home 62 Domaine d’application 3 Amélioration de la situation des adultes handicapés psychiques ou mentaux légers qui ne résident pas dans un home 56 Total des dépenses supplémentaires de l’AI 162 Dépenses supplémentaires liées à la garantie des droits ac- quis dans l’AVS 63 2.3.2 Nouvel aménagement du système des indemnités journalières de l’AI L’indemnité journalière de l’AI a pour but de compenser, du moins partiellement, la perte de revenu que les assur és subissent durant l ’exécution d ’une mesure de r éa- daptation de l’AI. Selon la disposition l égale en vigueur, une personne a droit à une indemnité journali ère si les mesures de r éadaptation l ’empêchent d ’exercer une activité lucrative durant trois jours consécutifs au moins ou si elle présente, dans son activité habituelle, une incapacit é de travail de 50 % au moins. Une indemnit é jour- nalière est allou ée aux assur és en cours de formation professionnelle initiale et aux assurés âgés de moins de 20 ans r évolus qui n ’ont pas encore exerc é d ’activité lucrative, lorsqu ’ils subissent un manque à gagner d û à l ’invalidité (cf. art. 22, al. 1, LAI). Le syst ème actuel d ’indemnités journali ères de l ’AI se fonde en principe sur le système d’indemnités journalières, en vigueur jusqu ’en juin 1999, de la loi sur les allocations pour perte de gain (LAPG; RS 834.1). S’agissant de diverses sortes d’in- demnités journalières, de taux, du mode de calcul et de limites sup érieures, la LAI renvoyait jusqu’à présent à la LAPG50. La 6e révision de la nouvelle l égislation des APG est entr ée en vigueur le 1 er juillet 1999 (RO 1999 1571 ss) 51. Le syst ème des APG a été fondamentalement transform é avec l ’introduction d ’une allocation de 50 Le renvoi reste valable pour le mode de calcul et les limites sup érieures, autrement dit la LAI révisée renvoie à la LAPG désormais révisée (cf. art. 24, al. 1, LAI, en vigueur depuis le 1er juillet 1999). 51 A l ’exception des dispositions concernant l’allocation pour frais de garde (art. 7, 14, 16, al. 3, et 19, al. 2, let. b et c LAPG), en vigueur depuis le 1er janvier 2000 seulement.3095 base ind épendante de l ’état civil et d ’une allocation pour frais de garde ainsi que l’augmentation du taux unique pour les recrues. On a cependant maintenu l ’ancien système pour les indemnités journalières de l’AI, en reprenant dans la LAI les dispo- sitions correspondantes de l’ancienne LAPG. La LAPG en vigueur jusqu ’à la fin juin 1999 se fondait sur l ’idée du soutien de famille. En conséquence, la LAI, qui se base sur l ’ancienne LAPG, prévoit pour les personnes mari ées, qu ’elles aient des enfants ou non, des allocations plus élevées que pour les personnes seules. Ces derni ères n ’ont droit qu ’à une allocation équivalant à 45 % du gain r éalisé dans la derni ère activité exercée sans restriction due à des raisons de sant é, alors que les personnes mari ées touchent une allocation de 75 % du revenu pr écédent52. S’y ajoutent, selon les cas, l ’allocation pour enfant, l’allocation d ’assistance et l ’allocation d ’exploitation, pr évues également dans l’ancienne LAPG 53. Outre ces allocations, l ’AI accorde d ’autres suppl éments: les personnes seules ont droit à un supplément pour personnes seules et tous les assur és qui pourvoient eux-m êmes à leur nourriture ou à leur logement durant la r éadapta- tion touchent un supplément de réadaptation54. L’expérience a d émontré la fragilit é de la solution consistant à s ’inspirer, pour le système des indemnités journalières de l’AI, de celui des APG. Du fait que le régime des APG vise un autre but que l ’AI et que les situations des assur és ne sont gu ère comparables, il ne semble pas judicieux de maintenir ce lien 55. Dans son message relatif à la premi ère partie de la 4 e révision de l ’AI (FF 1997 IV 141), le Conseil fédéral avait donc pr évu de r éexaminer le syst ème des indemnit és journali ères de l’AI dans la 2e partie de la révision. Dans le pr ésent avant-projet, le Conseil f édéral propose un syst ème d ’indemnités journalières de l’AI qui s’inspire de celui de l ’assurance-accidents obligatoire (AA). Le syst ème propos é pour l ’AI est un syst ème relativement simple qui ne tient compte ni du sexe ni de l ’état civil. Tous les assur és touchent en principe la m ême indemnité de base. Celle-ci s ’élève à 80 % du gain r éalisé dans la derni ère activité exercée sans restriction due à l’état de sant é. Ce gain assur é se fonde sur le salaire déterminant selon la LAVS. A la diff érence du gain assur é dans l’AA obligatoire, il ne comprend pas les éventuelles allocations familiales et les allocations pour en- fants. Pour cette raison, il accorde une prestation pour enfant qui s ’ajoute à l’indemnité de base. L ’indemnité de base et l ’éventuelle prestation pour enfant constituent l’indemnité journalière. Comme dans l ’AA obligatoire, les indemnit és journali ères de l ’AI sont elles aussi plafonnées. Le montant maximal de l ’indemnité journalière ne peut pas d épasser le revenu de l’activité lucrative perçu avant que l’atteinte à la santé ne se produise (une exception est pr évue en cas de versement de la garantie minimale). Le montant de l’indemnité journalière ne peut pas non plus d épasser le montant maximum du gain assuré selon l ’AA obligatoire. Par jour, ce montant s ’élève actuellement à 52 Cf. art. 9 LAPG en vigueur jusqu ’au 1er juillet 1999, et art. 24bis LAI, en vigueur depuis le 1er juillet 1999. 53 Cf. art. 6 à 8 LAPG en vigueur jusqu’au 1er juillet 1999 , art. 23 LAI ainsi qu’art. 23quater à sexies et art. 24ter à quinquies LAI, en vigueur depuis le 1er juillet 1999. 54 Cf. art. 24 bis LAI en vigueur jusqu’au 1er juillet 1999, et art. 24bis, al. 3, LAI, en vigueur depuis le 1er juillet 1999, et art. 25 LAI. 55 Cf. également les explications à ce sujet dans le message du 1er avril 1998 concernant la 6e révision des APG (FF 1998 3013).3096 293 francs56. L ’indemnité de base s ’élève au minimum à 30 % et au maximum à 80 % de ce montant plafond, soit respectivement à 88 et à 235 francs par jour. Une prestation pour enfant est attribu ée pour chaque enfant. Son montant est fix é à 6 % du montant maximum de l’indemnité journalière (c’est-à-dire 18 francs par enfant et par jour) 57. En tenant compte des éventuelles prestations pour enfants, le montant total vers é ne peut pas être sup érieur au montant maximum de l ’indemnité jour- nalière. A la diff érence de l ’AA obligatoire, l ’AI garantit une indemnit é minimale aux personnes ayant de bas revenus ou n ’exerçant pas d ’activité lucrative. Pour les assurés qui n ’ont pas d ’enfant, cette indemnit é minimale correspond au montant minimum de l ’indemnité de base (soit 88 francs par jour ou 2640/2728 francs par mois). Pour les assurés qui ont des enfants, la garantie minimale se monte à 35 % du montant maximum de l ’indemnité journali ère (c ’est-à-dire 103 francs par jour ou 3090/3193 francs par mois). Le montant minimum de l ’indemnité journali ère est donc nettement sup érieur à celui de la rente maximale de l ’AI (2060 francs par mois). Le montant minimum de l’indemnité journalière est adéquat si l’on considère les salaires moyens des femmes (4144 francs par mois) et des hommes (5378 francs par mois) 58. Le rel èvement des indemnit és journali ères rend vains les suppl éments et les allo- cations accord és jusqu ’ici, donc les allocations d ’exploitation59 et les allocations d’assistance60 seront supprim ées. Comme toutes les personnes, quelle que soit leur situation familiale, toucheront d ésormais une indemnit é journali ère de base uni- forme de 80 % du gain assur é, les suppl éments spécifiques de l’AI pour les person- nes seules et pour la réadaptation ne seront plus nécessaires. L’indemnité journalière sera par contre r éduite, comme cela est aujourd ’hui le cas, lorsque l ’AI prend en charge la totalit é des frais d ’hébergement et de repas. La réduction correspondante sera d ésormais fixée en pour-cent du montant maximum (6 %, soit 18 francs par jour). Le principe du calcul de ce qu ’on appelle la «petite indemnité journalière» reste in- changé dans le nouveau syst ème. Les assur és qui suivent leur formation profes- sionnelle initiale et les assur és âgés de moins de 20 ans qui n ’ont pas encore exerc é une activit é lucrative continuent donc de percevoir une indemnit é journali ère qui correspond en r ègle générale au salaire moyen des apprentis. Cette indemnit é doit désormais également être fix ée en pour-cent du montant maximum (10 %, soit 891 francs par mois). Les assur és qui, s’ils n’étaient pas invalides, auraient d éjà ter- miné leur formation et exerceraient une activit é lucrative, touchent le montant mini- mal de l’indemnité de base. 56 Cf. OLAA du 28 septembre 1998, RO 1998 2588. 57 Ce montant correspond au triple de la moyenne des allocations familiales et des alloca- tions pour enfants de tous les cantons, ainsi que des allocations familiales dans l’agricul- ture réglées au niveau fédéral. Il correspond aussi au triple de l’allocation valable à l’échelle suisse dont il est question dans le cadre de la nouvelle péréquation financière (NPF). 58 Cf. l’Enquête sur la structure des salaires 1996, Office fédéral de la statistique, Neuchâtel 1998. 59 Compte tenu de la faible importance que rev êt l’allocation d’exploitation dans la réalité, nous estimons son abandon justifié. 60 Vu l ’importance extrêmement faible de l’allocation d’assistance dans la réalité et le travail important nécessaire à l’évaluation du droit à la prestation, nous considérons que son abandon se justifie. L’allocation d’assistance de l’APG a d’ailleurs également été supprimée lors de la 6e révision des APG.3097 Le montant maximum de l’indemnité journalière est adapté à l’évolution des salaires en suivant le rythme d’adaptation de l’AA. Une adaptation automatique est garantie, étant donné que les prestations pour enfant et tous les autres montants (le montant minimum, etc.) sont définis en pour-cent du montant maximum. Le tableau ci-dessous met en parall èle les principaux éléments du nouveau syst ème d’indemnités journalières et ceux du système en vigueur.3098 Comparaison entre le nouveau système d’indemnités journalières de l’AI et le système en vigueur Montants en francs par jour Système en vigueur (montants dès le 1.1.2001 Nouveau système Base de calcul (gain assuré) Salaire déterminant selon la LAVS (c.-à-d. sans alloc. fam./pour enfant) calculé sur 360 jours Salaire déterminant selon la LAVS (c.-à-d. sans alloc. fam/pour enfant) calculé sur 365 jours Indemnité de base 45 % du gain assuré pour les pers. seules; 75 % pour les pers. mariées 80 % du gain assuré pour tous les assurés Montants mini- mums (garantie minimale) 15 % / 25 % du montant maximum +suppléments, mais max. 43 % (94 fr.): 72 fr. personnes seules 81 fr. pers. mariées sans enfant 94 fr. pers. mariées avec enfant + évent. allocation d’exploitation 30 % du montant maximum+ prest. enfant; mais max. 35% (103 fr.): sans enfant: 88 fr. avec enfants: 103 fr. Montants maxi- mums 45 % / 75 % du montant maximum +suppléments: 136 fr. personnes seules 189 fr. pers. mariées sans enfant 209 fr. pers. mariées avec 1 enfant 229 fr. pers. mariées avec 2 enfants 242 fr. pers. mariées avec 3 enfants 242 fr. pers. mariées avec 4 enfants + évent. allocation d’exploitation 80 % du montant maximum +prest. enfant; mais montant max. 293 fr. sans enfant: 235 fr. avec 1 enfant: 253 fr. avec 2 enfants: 271 fr. avec 3 enfants: 289 fr. avec 4 enfants: 293 fr. Montant maximum de l’indemnité 215 fr. (indexé) 293 fr. (comme AA oblig., dès 1.1.2000) Prestations pour enfant 9 % du montant max. par enfant (20 fr.) 6 % du montant max. par enfant (18 fr. par enfant) Suppléments – Suppl. pour pers. seules (12 fr.) – Suppl. de réadaptation (30 fr.) – Alloc. d’exploit.: 27% du montant maximum (59 fr.) – Alloc. assist.(39 fr./ 20 fr.) Pas de suppléments Séjour en internat aux frais de l’AI Réduction du supplément de ré- adaptation de 20 fr. Réduction de l’indemnité journa- lière d’environ 6 % du montant maximum (soit 18 fr.) –> réglé dans l’ordonnance Montants pour les pers. sans activité lucrative Garantie minimale Garantie minimale «petite indemnité journalière» (pour les assurés qui sui- vent leur formation prof. initiale, n’ont pas exercé d’activ. lucrative et ont moins de 20 ans) En général ∅ des salaires des ap- prentis: 30 fr. 50 Le montant maximum correspond à la garantie minimale, c.-à-d. 72 fr. personnes seules 81 fr. personnes mariées En général environ 10 % du montant maximum: 29 fr. 70 –> réglé dans l’ordonnance Le montant maximum correspond à la garantie minimale, c.-à.-d. à 88 fr. Adapt. renchériss. Indexé en partie Rythme d ’adaptation de la LAA Prestations com- plémentaires (PC) Droit à des PC lorsque des indem- nités journalières ont été perçues sans interruption durant 6 mois au moins Droit à des PC lorsque des indem- nités journalières ont été perçues sans interruption durant 6 mois au moins3099 L’introduction du nouveau syst ème d ’indemnités journali ères éliminera certaines injustices. L’indemnité de base uniforme de 80 % du gain assuré améliorera en outre la situation de la plupart des assur és non mari és qui n ’ont pas d ’enfants61. Grâce à l’introduction des prestations pour enfants, la r éduction des prestations pour les assurés de la classe moyenne ayant un enfant est minime. Dans les situations de détresse financière, les assur és peuvent demander des prestations compl émentaires. Du fait que l ’on n’octroie plus qu ’une indemnité de base, à laquelle s ’ajoute éven- tuellement une prestation pour enfant, et que tous les éléments sp éciaux de l ’in- demnité journali ère actuelle sont supprim és, le nouveau syst ème des indemnit és journalières est consid érablement plus simple et plus transparent que le syst ème en vigueur. L’introduction du nouveau syst ème des indemnités journalières entraîne des d épen- ses supplémentaires d’environ 12 millions de francs62. 2.3.3 Elargissement des prestations dans le domaine du perfectionnement professionnel L’art. 16, al. 1, LAI r ègle le droit à une formation professionnelle initiale. Selon cet article, l’assuré qui n ’a pas encore eu d ’activité lucrative et à qui sa formation pro- fessionnelle initiale o ccasionne, du fait de son invalidit é, des frais beaucoup plus élevés qu’à un non-invalide a droit au remboursement de ses frais supplémentaires si la formation r épond à ses aptitudes. Le perfectionnement professionnel qui permet d’améliorer notablement la capacit é de gain est assimil é à la formation profes- sionnelle initiale (cf. art. 16, al. 2, let. c). Comme cela est le cas pour la formation professionnelle initiale, l ’AI prend en charge les frais suppl émentaires d’un perfec- tionnement professionnel liés à l’invalidité. Sont considérés comme des frais supplé- mentaires liés à l ’invalidité les co ûts de la formation qu ’une personne handicap ée doit assumer du fait de son invalidit é, mais qu ’une personne qui n ’est pas handica- pée ne doit pas assumer (par exemples des frais de traduction pour les personnes sourdes, des frais liés au grossissement des textes pour les personnes handicap ées de la vue, des frais de transport, etc.). Selon la jurisprudence constante du Tribunal f édéral des assurances (TFA), est con- sidéré comme un perfectionnement selon l ’art. 16, al. 2, let. c, LAI, toute formation professionnelle qui permet d’étendre sur des points essentiels des connaissances pro- fessionnelles déjà acquises. Un perfectionnement doit compl éter ou parachever une première formation professionnelle. Selon cette d éfinition, une formation profes- sionnelle dont l’objectif final est tout à fait différent de celui de la formation initiale ne constitue pas un perfectionnement, mais un reclassement au sens de l ’art. 17 LAI (cf. à ce sujet notamment ATF 96 V 32). Le TFA a consid éré par exemple que le perfectionnement ayant permis à un m écanicien en automobiles de devenir techni- cien sur automobiles diplômé ou à un électronicien de devenir ingénieur (technicien) étaient des perfectionnements professionnels au sens de la LAI. Le tribunal n ’a par contre pas consid éré comme un perfectionnement la formation d ’un employ é de 61 Environ 55 % des b énéficiaires d’indemnités journalières de l’AI ne sont pas mariés et n’ont pas d’enfants. 62 Cf. les d épenses des indemnités journalières de l’AI de l’année 1996: 310 mio., de l’année 1998: 286 mio. de francs. Source: compte exploitation de l’AI.3100 commerce devenu travailleur social ou d ’un m écanicien devenu animateur socio- culturel. La raison invoqu ée était la suivante: l ’objectif professionnel de la seconde formation différait fondamentalement de l’objectif de la formation initiale. Du fait de cette interpr étation restrictive de l ’art. 16, al. 2, let. c, par la juridiction suprême, dans le domaine du perfectionnement professionnel, certaines personnes souffrant de handicaps sont à certains égards désavantagées par rapport à des per- sonnes qui n’ont pas de handicap. Au cours de leur perfectionnement, les personnes handicapées peuvent avoir à assumer des frais liés à leur invalidité que les personnes qui ne sont pas handicap ées n’ont pas à assumer. Or, il est pr évisible qu’il faudra, à l’avenir, changer de plus en plus souvent de profession pour des raisons économi- ques ou personnelles. La charge financi ère à assumer durant un perfectionnement étant le plus souvent importante du seul fait des taxes à payer pour la formation et de l’éventuelle perte de salaire, de nombreuses personnes handicap ées ne sont pas en mesure de prendre en charge en plus les co ûts supplémentaires liés à l’invalidité. La seule voie qui leur reste ouverte est souvent de se procurer l ’aide financières dont ils ont besoin en s ’adressant à un fonds par exemple, ou alors de renoncer au perfec- tionnement. La pr ésente r évision doit permettre aux personnes atteintes d ’un handicap d ’avoir les m êmes possibilit és de perfectionnement professionnel que les personnes qui n’ont pas de handicap. Cela signifie qu ’à l ’avenir les frais suppl émentaires li és à l’invalidité, lors d’un perfectionnement professionnel doivent être pris en charge par l’AI, qu ’il s ’agisse du domaine professionnel habituel ou d ’un nouveau domaine professionnel. Il faut adoucir un peu la condition d ’octroi en vigueur jusqu’ici, selon laquelle l’amélioration de la capacité de gain doit être «notable». Le droit à une prise en charge des seuls frais suppl émentaires liés à l’invalidité, lors d’un perfectionnement professionnel, pr ésente une particularit é qui le distingue des autres mesures de r éadaptation de l ’AI: la prise en charge des seuls frais sup- plémentaires liés à l’invalidité, lors d ’un perfectionnement visant en tant que tel le maintien ou l ’amélioration de la capacit é de gain, sera reconnue sans pour autant examiner le crit ère de la «nécessité» du perfectionnement professionnel. Le crit ère de la nécessité est donc abandonn é en toute connaissance de cause. Par cons équent, les frais supplémentaires liés à l’invalidité, lors d’un perfectionnement professionnel visant le domaine d ’activités précédent ou une nouvelle activit é, doivent également être pris en charge m ême si la personne handicap ée concern ée est suffisamment réadaptée professionnellement sans que la n écessité d ’un perfectionnement profes- sionnel se fasse sentir. Autrement dit, des personnes assur ées qui sont d éjà réadap- tées comme il se doit et qui n ’ont pas besoin de mesures de r éadaptation du fait de leur invalidit é ont elles aussi droit à des prestations élargies selon l ’art. 16, al. 2, let. c. Mais cet élargissement des prestations doit s’accompagner d’une limitation claire du droit. C’est pourquoi les conditions d ’octroi sont clairement d éfinies dans la loi: le perfectionnement professionnel doit entra îner une am élioration ou un maintien durable de la capacit é de gain. Seuls les frais suppl émentaires li és à l ’invalidité (transports, frais de traduction) sont pris en charge. Mais par contre les frais usuels d’un perfectionnement que doivent aussi assumer les personnes qui ne sont pas handicapées (taxes de cours, fournitures, nuit ées, pertes de salaires, frais, etc.) ne sont pas pris en charge par l ’AI. Le perfectionnement professionnel doit par ailleurs être approprié et équitable, comme toutes les mesures de r éadaptation. Le caract ère approprié concerne d’une part la mesure (objectivement) et d ’autre part la personne3101 assurée (subjectivement). Le caract ère équitable se r éfère à l’objet, à la dur ée, aux conditions économiques et financi ères et à la personne. De plus, la prise en charge des frais supplémentaires liés à l’invalidité se limite aux offres de perfectionnement qui n’émanent pas des institutions ou des organisations pour handicapés. Les personnes qui suivront un perfectionnement professionnel n ’auront pas droit à des indemnités journali ères. Selon le droit actuellement en vigueur, un droit à des indemnités journalières pouvait certes exister lors d ’un perfectionnement exclusive- ment dans le domaine professionnel dans lequel la personne assur ée était active. En réalité, fort peu de personnes touchaient, durant leur perfectionnement, des indem- nités journali ères car les pertes de salaires, m ême avérées, étaient rarement dues à l’invalidité. La solution adopt ée se justifie au vu de la raret é des cas constat és sous l’empire de l ’ancien droit et surtout en raison de l ’ouverture du droit à des presta- tions lors d’un perfectionnement professionnel. Selon une estimation approximative, l ’amélioration des prestations dans le domaine du perfectionnement professionnel entraîne une augmentation des charges de l ’ordre de 4 millions de francs par an. 2.4 Renforcement de la surveillance de la Confédération 2.4.1 Des services médicaux régionaux placés sous la surveillance matérielle de l’OFAS Chaque évaluation du droit aux prestations de l’AI contient un examen médical de la personne assurée. Cet examen médical est généralement effectué par le médecin trai- tant. Comme énoncé dans le ch. 1.1.4.2.4, une des raisons de l ’augmentation des dépenses de l ’AI est le manque de connaissances des m édecins traitants des sp éci- ficités des notions de l ’AI. De plus, la modification de la conception de la maladie, notamment de la maladie psychique, peut conduire à des discordances avec les objectifs de l ’AI. Il est donc indispensable que les rapports des m édecins traitants soient vérifiés par le médecin de l’office AI. Le processus d’évaluation incombe aux offices AI. Pour accomplir cette tâche, chaque office AI emploie du personnel m édi- cal. Les petits offices AI engagent des m édecins à temps partiel. Le taux d ’occupa- tion de ceux-ci peut être de 5 à 10 %, en sus de l ’activité dans leur cabinet m édical. Ces médecins évaluent l’état de santé et la capacité de travail des assurés sur la base de leur dossier m édical. Lorsque le diagnostic est peu clair ou compliqu é, ils peu- vent proposer des examens compl émentaires aupr ès de sp écialistes ou dans des centres d ’observation m édicale (COMAI). Ils ne sont cependant pas habilit és à procéder eux-mêmes à des examens médicaux sur la personne assur ée (art. 69, al. 4, RAI). Il a été d émontré que la v érification des donn ées m édicales par les offices AI ne suffisait pas à maîtriser la forte augmentation des b énéficiaires de rentes AI. Un fait avéré depuis des années s’ajoute à cela: l’incidence (c’est-à-dire la probabilité, pour une personne en âge de travailler, de devenir invalide au point de toucher une rente) varie considérablement selon les cantons. Pour am éliorer cette situation, diff érents intervenants – en particulier de nombreux cantons et les offices AI (cf. ch. 1.2.6) – ont proposé, dans le cadre de la proc édure de consultation, d ’une part d’accorder au personnel m édical des offices AI la comp étence de proc éder à des examens et, d’autre part, de renforcer la collaboration entre les diff érents offices AI. Mais de3102 telles mesures ne permettraient de r ésoudre qu’une petite partie des probl èmes exis- tants. Il faut aussi renforcer les compétences accordées à l’OFAS en matière de droit de la surveillance, en faisant en sorte que la surveillance de l ’OFAS sur ce que font les médecins ne puisse pas seulement s ’exercer de mani ère indirecte – c’est-à-dire par le biais de la surveillance sur les offices AI –, mais aussi de mani ère directe et immédiate. Dans le cadre de la 1 re partie de la 4 e révision de l ’AI déjà, le Parlement avait sou- haité la création de services m édicaux régionaux (cf. art. 53, al. 2, LAI dans la ver- sion du 26 juin 1998 arr êtée par le Parlement; FF 1998 3065). Le Conseil f édéral reprend la mesure propos ée à l’époque concernant l ’introduction de services m édi- caux régionaux. A l’instar des offices AI, les services m édicaux doivent être soumis à la surveillance mat érielle directe de l ’OFAS. L ’objectif est de cr éer plusieurs régions et, dans chacune de ces r égions, de confier à un office AI l ’administration des services m édicaux. Cet office AI est charg é de choisir et d ’embaucher les per- sonnes travaillant au sein des services m édicaux (sous r éserve de l ’approbation par l’OFAS lors de l’engagement du responsable médical). La surveillance matérielle de l’OFAS inclut la compétence suivante: émettre des directives générales ainsi que, en cas de besoin, des directives portant sur des cas particuliers concrets. Les services médicaux seront financés par les fonds de l’assurance. Ces services m édicaux organisés par r égions assistent les offices AI en se pronon- çant sur les aspects médicaux du droit aux prestations de l ’AI lorsque des demandes sont déposées, notamment en ce qui concerne les mesures d ’ordre professionnel et les rentes. Cela ne signifie pas pour autant que les services m édicaux reçoivent la compétence de procéder à des examens ou de prescrire des examens m édicaux spé- ciaux ou des examens pluridisciplinaires. Au contraire, la responsabilit é globale concernant la réalisation des examens et la décision à propos de la demande de rente reste du seul ressort des offices AI (cf. art. 57, al. 1, LAI). Les services m édicaux régionaux sont entre autres charg és d ’examiner et de com- pléter éventuellement les dossiers médicaux que les offices AI lui font parvenir. Ces services peuvent, en cas de besoin, proc éder, à des examens m édicaux sur la per- sonne assurée. Il faudra par la suite établir au plan de l’ordonnance ou des directives quels cas devront obligatoirement être soumis aux services médicaux régionaux. La présente mesure structurelle conduira à une uniformisation des bases m édicales nécessaires à la proc édure de d écision et à une évaluation des demandes de presta- tions aussi uniforme que possible sur le plan suisse, une évaluation de meilleure qualité et rapide. Le Conseil f édéral espère que cette mesure freinera la forte aug- mentation des d épenses, notamment au niveau des d épenses provenant des rentes. Le potentiel des économies r éalisables par ce biais n ’est toutefois pas estimable. Pour les offices AI, il peut s ’ensuivre que l ’évaluation médicale des dossiers d ’as- surés se fera dor énavant à l’extérieur, du moins partiellement. En mati ère d’organi- sation, la charge suppl émentaire qui en r ésulte peut cependant être réduite au mini- mum par une logistique optimale et par l ’utilisation de l ’informatique. Selon une estimation approximative, il faut s ’attendre à des d épenses suppl émentaires d’environ 20 millions de francs par an à la charge de l ’assurance. A long terme, la mesure devrait aboutir à une limitation de l’octroi de rentes de l’AI.3103 2.4.2 Contrôles de gestion annuels Selon l’art. 64, al. 1, LAI, les offices AI – et, désormais, ce qui est nouveau, les ser- vices m édicaux également (cf. ch. 2.4.1) – ex écutent la loi sur l ’AI sous la sur- veillance de la Confédération. Cette surveillance est exerc ée par le D épartement ou, sur son ordre, par l ’OFAS (art. 92, al. 1, RAI). La LAI, dans sa version actuelle, spécifie également que la gestion des offices AI doit être examinée périodiquement par l’OFAS (art. 64, al. 2, LAI). La surveillance actuelle de la Conf édération sur les offices AI qui est exerc ée dans les faits par l’OFAS se compose, d’une part, d’une surveillance matérielle et, d’autre part, d’une surveillance administrative et financi ère. La surveillance mat érielle (art. 92 RAI) consiste à veiller à ce que le droit soit appliqu é de mani ère correcte et uniforme dans l ’ensemble de la Suisse. L ’OFAS édicte à cette fin des instructions générales ou dans des cas particuliers, il prend les mesures n écessaires pour garantir la formation du personnel sp écialisé des offices AI. Il contr ôle p ériodiquement la gestion des offices AI et reçoit chaque année leurs rapports de gestion. Pour sa part, la surveillance administrative et financi ère (art. 92 bis, RAI) se compose d ’une sur- veillance globale (approbation des r èglements et de l’organisation des offices AI, du tableau des postes de travail avec la classification finale du personnel) et d ’une surveillance particulière (contrôle et approbation du budget des offices AI, approba- tion de l’état des frais). Les contrôles de gestion qui sont aussi appel és révisions servent avant tout à l’exer- cice de la surveillance mat érielle. L’OFAS examine en particulier si, dans les dif- férents offices AI, lors du traitement des demandes de prestations, les conditions d’octroi sont examinées conformément aux dispositions en vigueur, si les d écisions sont prises en se fondant sur les dispositions l égales et si les r ègles de proc édure sont respectées. Dans de nombreux cas, les d écisions sont bas ées sur des appr écia- tions. Il appartient alors à l’OFAS de veiller à ce que les décisions des offices AI ne dépassent pas les limites qui leur sont octroy ées. En cas de manquements, l ’OFAS en informe les offices AI et leur enjoint d’y remédier. Jusqu’à la fin de l’année 1999, les contrôles de gestion des offices AI avaient lieu en règle générale tous les cinq ans. Depuis le d ébut de l’an 2000, les contr ôles ont lieu tous les trois ans. Il y a de bonnes raisons pour r accourcir cet intervalle. Si les r évi- sions avaient lieu à des intervalles plus rapproch és, l ’OFAS pourrait, en tant qu’organe de surveillance, d éceler plus tôt les manquements et le flou existant dans certains offices AI et y rem édier. Une modification de la p ériodicité des r évisions permettrait aussi d ’uniformiser autant que possible l ’application du droit, qui varie aujourd’hui en partie, selon les cantons. Le Conseil f édéral propose qu ’à l ’avenir une révision soit effectuée annuellement dans tous les offices AI. Mais il est vrai que cette mesure ne peut être r éalisée qu ’au moyen d ’un accroissement significatif du nombre de personnes travaillant à l’OFAS (cf. ch. 5.2). Un renforcement de ce type de surveillance de la Conf édération permettrait de mieux garantir que les d écisions soient juridiquement inattaquables et uniformes dans l’ensemble de la Suisse. A moyen terme, la mesure devrait permettre de mieux maîtriser les d épenses de l ’assurance dans le domaine des prestations individuelles (en particulier celui des rentes AI).3104 2.5 Amélioration et simplification de la structure et de la procédure de l’AI 2.5.1 Généralités En 1994, une motion a demand é au Conseil fédéral de soumettre dans les plus brefs délais aux Chambres f édérales des propositions de mesures visant à simplifier radi- calement le syst ème de l ’AI en g énéral et les proc édures administratives en parti- culier, à uniformiser les pratiques en mati ère d ’assurance-invalidité qui divergent considérablement selon les cantons et à veiller à une exécution plus rigoureuse (cf. à ce sujet le ch. 1.1.5). Dans son message relatif à la première partie de la 4 e révision de l’AI (FF 1997 IV 141), le Conseil f édéral a annoncé, pour la seconde partie de la révision, une clarification du statut juridique de l’AI. On visait également à rendre la structure de l ’assurance simple et efficace, à simplifier la proc édure et à utiliser des synergies avec d’autres assurances sociales. Toute assurance sociale doit rechercher des possibilit és d’améliorer la proc édure et la structure. C ’est également une priorit é de l ’AI. Il n ’est cependant pas toujours nécessaire de modifier les bases l égales pour optimiser la structure ou simplifier la procédure. Il convient plut ôt d ’examiner, lors de chaque am élioration, s ’il faut modifier la loi ou s ’il suffit de modifier les dispositions r églementaires ou la prati- que administrative. Les mesures indiqu ées ci-après visant à optimiser et à simplifier la proc édure et à améliorer la coordination de l ’AI avec d ’autres assurances sociales doivent être réalisées lors de la 4e révision de l’AI. 2.5.2 Introduction d’un tribunal arbitral pour les litiges en matière de tarifs L’OFAS conclut des conventions tarifaires avec le corps m édical, les associations des professions m édicales et param édicales, les institutions qui appliquent les me- sures de réadaptation et les fournisseurs de moyens auxiliaires (art. 27, al. 1, LAI). A condition d’inclure une clause dans la convention, les parties peuvent se doter d ’une commission paritaire de conciliation et/ou d ’un tribunal arbitral pour r égler les différends. Une telle clause fait d éfaut dans la plupart des conventions tarifaires actuelles, de sorte que la proc édure en cas de conflit n ’est pas claire. Dans les do- maines de l’assurance-maladie, de l’assurance-accidents et de l’assurance militaire – contrairement à celui de l ’assurance-invalidité – la comp étence et la proc édure de telles instances arbitrales sont r églementées en d étail dans la loi. Les dispositions à cet égard pr évoient la comp étence d ’un tribunal arbitral cantonal compos é d ’une présidence neutre et de repr ésentants en nombre égal de chaque partie. Au demeu- rant, le canton désigne le tribunal arbitral et règle la procédure. Une réglementation explicite de la juridiction arbitrale dans la loi sur l ’assurance- invalidité ne porterait pr éjudice ni à l’assurance-invalidité ni aux autres parties à la convention. Au contraire, elle contribuerait largement à améliorer la s écurité juridi- que, car le soin d ’aménager la procédure arbitrale ne serait plus laiss é aux parties. Il n’y aurait nul besoin de cr éer de nouvelles instances, car les tribunaux arbitraux qui existent déjà pour l’assurance-maladie, l’assurance-accidents et l’assurance militaire pourraient agir dans le domaine de l ’assurance-invalidité. Cette derni ère y serait représentée. Une harmonisation, notamment avec la l égislation sur l ’assurance-3105 accidents et l ’assurance militaire, serait également souhaitable du fait que l’assurance-invalidité conclut des conventions tarifaires dans le domaine des mesu- res médicales avec l ’assurance-accidents et l ’assurance militaire. La question de la juridiction arbitrale pourrait être réglée uniformément pour les trois assurances, et l’assurance-invalidité n ’aurait pas à pr évoir de r églementations conventionnelles particulières. Pour le cas particulier o ù des fournisseurs de prestations seraient des établissements intercantonaux de droit public, l ’art. 27bis n’empêcherait pas les cantons concern és d’instituer un tribunal arbitral intercantonal pour trancher les litiges entre ces éta- blissements et l’assurance-invalidité. Les coûts afférents à cette prise en charge supplémentaire par les tribunaux arbitraux seront, comme pour l ’assurance-accidents et l ’assurance militaire, support és par les cantons. 2.5.3 La collaboration entre les offices AI, les organes d’exécution de l’assurance-chômage et les organes cantonaux d’exécution des mesures de réadaptation Dans l ’application de l ’AI, de l ’assurance-chômage (ci-après AC) et de l ’aide so- ciale, on rel ève de nombreux points de convergence: les b énéficiaires d’indemnités journalières de l’AC, qui subissent, au cours de la p ériode de ch ômage, une atteinte à la santé qui limite totalement ou partiellement leur capacit é de gain peuvent d épo- ser une demande afin de bénéficier de prestations de l’AI. Les offices AI compétents effectuent alors un examen de la situation m édicale et économique, qui prend sou- vent beaucoup de temps. Du fait de ce d élai, les personnes aux revenus modestes peuvent se retrouver dans une situation financi ère difficile et être obligées de faire appel à l’aide sociale, qui leur verse alors des avances. Les raisons emp êchant une personne d ’exercer (totalement ou partiellement) une activité lucrative peuvent être diverses et cumulatives. Il faut prendre en compte non seulement les atteintes à la santé et la situation sur le march é de l’emploi mais aussi d’autres caractéristiques individuelles (par exemple la formation, l ’âge, la nationali- té, les probl èmes rencontr és sur le lieu de travail, la toxico-d épendance, etc.). On constate une augmentation du nombre de personnes pour lesquelles les raisons de la limitation de la capacit é de gain ne peuvent être mises clairement en évidence de prime abord. Suivant la cause à la base de l’incapacité de gain, ce sera l’AI, l’AC ou le canton (l ’aide sociale ou autre organe cantonal sp écialisé) qui sera comp étent. Cependant, il peut arriver que des personnes soient renvoyées d’un office à l’autre. Il faut à l ’avenir am éliorer la collaboration entre les offices AI, les organes d’exécution de l ’AC et les organes cantonaux d ’exécution des mesures de r éa- daptation. Le but de la collaboration est de faciliter aux personnes qui s ’inscrivent auprès des offices AI et dont la capacit é de gain fait l ’objet d ’une évaluation, une rapide intégration dans le milieu professionnel. Les personnes sans activit é lucrative totale ou partielle doivent b énéficier aussi rapidement que possible des mesures ap- propriées de l ’AC (mesures relatives au march é du travail), de l ’AI (mesures de3106 réadaptation) ou le cas échéant de mesures d ’intégration cantonales 63. Lorsque le droit à des prestations de l ’AC ou de l ’AI n’entre pas en ligne de compte, les co ûts devront être pris en charge par les cantons. Les dispositions l égales garantissent aux organismes ayant mis en place des mesures de r éadaptation64 que l ’un des or- ganismes qui supportent les co ûts (AI, AC ou canton) prendra en charge les co ûts inhérents à ces mesures. Les d écisions restent du ressort des organes d ’exécution de l’AI, de l’AC ou du canton. La loi dispose clairement, comme le veut la loi f édérale sur la protection des don- nées65, que les collaborateurs des offices AI et des organes d ’exécution de l ’AC (offices régionaux de placement, caisses de chômage) sont déliés entre eux de l’obli- gation de garder le secret. L ’obligation de garder le secret envers les organes canto- naux d’exécution des mesures de r éadaptation est également levée mais uniquement si ces derniers accordent la r éciprocité aux offices AI et aux organes d ’exécution de l’assurance-chômage. En revanche, envers des tiers, le secret professionnel est maintenu. Pour que la collaboration puisse s ’améliorer effectivement, le Conseil f édéral doit inscrire au niveau de l ’ordonnance les dispositions n écessaires relatives à un contrat de collaboration entre les différents organes. Le message concernant la r évision de la loi sur l ’assurance-chômage contient lui aussi une nouvelle disposition l égale visant à encourager la collaboration inter- cantonale et interinstitutionnelle (cf. message concernant la r évision de la loi sur l’assurance-chômage [LACI] du28 f évrier 2001, FF 2001 2123). Les al. 3 et 4 de l’art. 85 e LACI pr évu r èglent la collaboration entre les offices AI et les organes d’exécution de l’assurance-chômage par analogie. Une amélioration de la coordination entre l ’AI, l’AC et les cantons est dans l ’intérêt de toutes les parties concern ées. La mesure permettrait de r éduire considérablement le risque d ’exclusion sociale des personnes pr ésentant une incapacit é de gain. En libérant entre eux les organes d ’exécution de l ’obligation de garder le secret, on évite en outre des retards inutiles dans la procédure. 63 Les mesures d ’intégration cantonales envisageables varient beaucoup selon les cantons. Des mesures d’intégration prévues par certaines lois cantonales d’aide à l’emploi, certaines lois cantonales spéciales sur la réadaptation ou certaines lois sur l’aide sociale peuvent entrer en ligne de compte. 64 Les organisations, institutions et collectivit és en charge des mesures de réadaptation de l’AC sont mentionnées aux art. 14, al. 5bis, art. 62 al. 1, et art. 72 LACI (RS 837.0) (voir art. 89 OACI; RS 837.02): il s’agit des institutions publiques ou privées à but non lucratif visant à procurer un emploi à la personne assurée ou faciliter sa réinsertion dans la vie active; des entreprises et des administrations qui organisent des programmes d’occupation dans le cadre de stages professionnels; des organisations d’employeurs et de travailleurs, des institutions créées en commun par les partenaires sociaux, les cantons, les communes ainsi que d’autres institutions publiques ou privées. On entend par organismes chargés des mesures de réadaptation de l’AI, les institutions publiques ou reconnues d’utilité publique qui appliquent des mesures de réadaptation de l’AI dans une proportion importante (voir art. 73, al. 1, LAI). 65 Cf. la loi f édérale du 19 juin sur la protection des données (LPD; RS 235.1), ainsi que les lois cantonales concernant la protection des données.3107 2.6 Autres mesures 2.6.1 Précision de la notion d’invalidité L’article 4 LAI donne la d éfinition suivante de la notion d ’invalidité: une diminu- tion de la capacit é de gain, pr ésumée permanente ou de longue dur ée, qui r ésulte d’une atteinte à la santé physique ou mentale. Selon une jurisprudence constante, les atteintes à la sant é psychique sont rang ées dans la cat égorie des atteintes à la sant é mentale au sens large. Bien qu’elles ne soient pas expressément mentionnées dans la loi, les atteintes à la sant é psychique sont elles aussi reconnues aujourd ’hui comme des causes possibles d’invalidité. Les milieux des handicap és trouvent que cette pratique d ésavantage injustement les malades psychiques. Ils souhaitent que les atteintes à la sant é psychique soient reconnues comme une catégorie de maladies équivalente aux deux autres, et qu’elles soient explicitement mentionnées dans la loi à côté des atteintes à la santé physique et à la santé mentale. Cette requête se justifie, les atteintes à la santé mentale étant de nature complètement différente des atteintes à la santé psychique. Il y a atteinte à la santé mentale au sens propre lorsque le d éveloppement intellectuel est insuffisant et découle d’atteintes congénitales ou acquises (p. ex. débilité, déficience mentale). Il y a par contre atteinte à la santé psychique lorsque les troubles sont d ’ordre émotion- nel ou cognitif (troubles de la perception), comme cela est le cas pour les personnes atteintes de schizophrénie, de dépression ou de troubles de la personnalité. Concernant la notion d ’invalidité, la LAI renvoie d ésormais à l ’art. 8 LPGA (cf. art. 4, al. 1, LAI). La reconnaissance expresse des atteintes à la santé psychique – au même titre que les atteintes à la sant é physique ou mentale – comme causes pos- sibles d’une invalidité revêt une importance fondamentale. C ’est pourquoi elle doit figurer dans l ’ensemble du droit des assurances sociales et elle implique en parti- culier une modification de la LPGA (cf. à ce propos ch. 1.2.4 et ch. 4.4). La mention explicite des atteintes à la santé psychique au niveau de la loi ent érinera la pratique courante de l ’administration et des tribunaux. Le concept d ’invalidité en vigueur n’est pas élargi pour autant. Il n ’est pas nécessaire d’ajouter dans la loi une définition des atteintes à la sant é psychique. Tout comme les atteintes à la sant é physique et à la sant é mentale, les atteintes à la sant é psychique doivent, pour être reconnues, être invalidantes et compromettre la capacit é de gain pour une longue durée. 2.6.2 Introduction d’une base légale pour les prêts auto-amortissables L’AI prend en charge les moyens auxiliaires d ’un modèle simple et ad équat qu’elle remet aux assur és en toute propri été ou en pr êt (art. 21, al. 3, LAI). Les moyens auxiliaires coûteux qui, de par leur nature, pourraient aussi être utilisés pour d’autres assurés sont remis en pr êt; tous les autres sont remis en toute propri été (cf. art. 3 de l’ordonnance concernant la remise de moyens auxiliaires par l ’assurance-invalidité [OMAI], RS 831.232.51). Lorsque les conditions d ’octroi de moyens auxiliaires ne sont plus remplies, l’AI reprend généralement les moyens auxiliaires qu’elle a remis en prêt et les stocke dans ses propres dépôts jusqu’à ce qu’ils puissent être réutilisés.3108 Dans le cas de certains moyens auxiliaires co ûteux, une reprise par l ’AI et un stock- age dans les dépôts dans l’attente d’une nouvelle remise n’est pas possible. Une telle situation se pr ésente notamment pour les appareils ou les équipements coûteux qui sont remis à des assur és ayant des exploitations agricoles ou des entreprises arti- sanales afin qu ’ils puissent exercer leur m étier (tels que des installations d’évacuation mécanique du fumier ou de traite automatique, entre autres). Que ces assurés soient ind épendants ou non, cela n ’a alors pas d ’importance. Ces installa- tions étant con çues sp écialement en fonction des conditions particuli ères de l’exploitation ou de l ’entreprise, une utilisation ult érieure par d ’autres assur és s’avère pratiquement impossible. Toutefois, lorsque les conditions d ’octroi ne sont plus remplies, le fait que les personnes concern ées puissent conserver, sans contre- partie financière, ces installations co ûteuses partiellement financ ées par l ’AI, équi- vaudrait à un traitement de faveur tout à fait injuste. Afin de r ésoudre ce probl ème, une nouvelle forme de remise a été développée ces derni ères années: pour les assu- rés ayant des exploitations agricoles ou des entreprises artisanales qui, de par leur invalidité, ont droit à des installations coûteuses afin de pouvoir exercer leur m étier, l’AI prend en charge les investissements que n écessite l’invalidité en accordant un prêt auto-amortissable. Les appareils et les équipements sont achetés par la personne assurée. L’AI octroie à celle-ci un pr êt couvrant les co ûts suppl émentaires induits par son invalidité. Le montant du prêt diminue chaque année en fonction de la dur ée d’amortissement des installations. Si les conditions d ’octroi ne sont plus remplies avant le terme de la p ériode d’amortissement, la personne assur ée est tenue de rem- bourser le solde de la dette à l’AI. La base légale pour cette forme particulière de remise de moyens auxiliaires doit être créée dans le cadre de la pr ésente révision. Comme l’AI accorde déjà, dans le cadre des moyens auxiliaires, des pr êts auto-amortissables, cette mesure n ’occasionnera pas de dépenses supplémentaires. 2.6.3 Travail d’information à l’échelle nationale Comme l’AVS, l’AI doit constamment donner des informations sur ses conditions d’assurance, afin que les assur és puissent, le cas échéant, faire valoir leurs droits. Aux termes de l ’article 57, al. 1, let. f, LAI, il incombe à chaque office AI d’informer le public. Les co ûts afférents à cette tâche sont remboursés par l’AI. Or, il appara ît de plus en plus clairement que l ’information à fournir aux assur és au niveau cantonal ne permet pas de couvrir tous les besoins. Une assurance f édérale comprend des domaines o ù l’information du public par la Conf édération dans toute la Suisse se r évèle plus judicieuse et efficace que des informations données à l’échelon cantonal. Par ailleurs, une large information rev êt une importance crois- sante: elle ne s ’adressera pas exclusivement aux assur és, comme jusqu ’à pr ésent, mais sera destin ée également à toute une s érie de personnes, d ’autorités, d’organes et d ’employeurs qui sont confront és à des probl èmes relatifs aux handicap és et à l’AI. Une information sur le plan suisse serait notamment n écessaire pour ce qui est des possibilités de r éadaptation professionnelle des personnes handicap ées. A l ’heure actuelle, l’AI encourage d éjà cette r éadaptation par diff érents moyens. Il appartient aux offices AI d ’examiner si les assur és ont un potentiel de r éadaptation, de pour- voir à l ’orientation professionnelle et à la recherche d ’emplois (cf. art. 57, al. 1,3109 let b, LAI) ainsi que de d éterminer et de surveiller les mesures de r éadaptation (cf. art. 57, al. 1, let c LAI). Sur la base de l ’art. 21, al. 1, LAI et de l ’art. 2, al. 2, de l’OMAI en relation avec le ch. 13 de son annexe (Ordonnance concernant la remise de moyens auxiliaires par l ’assurance-invalidité; RS 831.232.51), les places de travail pour personnes handicap ées peuvent être modifiées et adapt ées en fonction des circonstances. Durant les p ériodes de mise au courant qu ’exigent les emplois procurés, il est possible de continuer à verser les indemnit és journali ères pour une durée limitée (art. 20 RAI). Afin que ces prestations de l ’AI déploient leur effet, il est indispensable de sensibiliser les employeurs à ces problèmes. Un meilleur niveau d’information permet de parer au manque de connaissances, aux doutes et aux in- certitudes des employeurs, des handicap és et des coll ègues de travail. En effet, il arrive que des employeurs licencient actuellement des handicapés ou ne les engagent pas parce qu ’ils ne sont pas suffisamment inform és des prestations allou ées aux assurés ou ne sont pas conscients qu ’ils bénéficient eux aussi indirectement, de ces prestations individuelles. Une information ciblée constituerait donc une contribution importante au succ ès de l ’intégration des personnes handicap ées dans le monde du travail. Par ailleurs, une information cibl ée sur la manière de constater et d ’évaluer l’invali- dité pourrait parer au manque d ’information que l ’on constate chez les m édecins traitants en ce qui concerne le droit des assurances et ses multiples applications pratiques (cf. à ce sujet le ch. 1.1.4.2.4). Une information sur le plan suisse serait également judicieuse comme mesure d ’accompagnement de projets de l égislation. D’une manière générale, on pourrait apporter des clarifications pr écieuses en expli- quant ce qui distingue l ’AI des autres assurances sociales ou de l ’aide sociale et de sa fonction sur le plan national. Dans ce contexte, on pourrait également envisager des cours destin és à certaines cat égories professionnelles et jug és n écessaires par l’AI. Afin d’effectuer ce genre de travail d ’information à l’échelle nationale en utilisant les ressources financi ères de l ’assurance, il est n écessaire d ’avoir une base l égale explicite. 2.6.4 Droit aux mesures de réadaptation: mention des travaux habituels dans la loi Aux termes de la loi, les assur és ont droit aux mesures de r éadaptation qui sont nécessaires pour r établir, maintenir ou am éliorer leur capacit é de gain (art. 8, al. 1, LAI). La notion d ’invalidité de la LPGA, qui s ’applique désormais à l’ensemble du droit des assurances sociales et à laquelle la LAI renvoie explicitement (cf. en parti- culier art. 4, al. 1 et art. 5, al. 1, LAI) assimile l ’impossibilité d ’accomplir les tra- vaux habituels (p. ex. les travaux du m énage, la formation) à une incapacité de gain (cf. art. 8, al. 3, LPGA). Dans la jurisprudence du TFA, la notion de capacit é de gain selon l ’art. 8, al. 1, LAI s ’entend au sens large; elle comprend également la r éa- daptation dans le domaine des travaux habituels exerc és précédemment (ATF 108 V 210, cons. 1c.). De plus, il n ’est pas d’emblée exclu de réadapter à une activité à but non lucratif une personne qui exer çait une activit é lucrative avant la survenance de l’invalidité, si le rapport entre le co ût des mesures et leur utilit é pratique est appro- prié. Ainsi, rien ne s ’oppose à ce que des mesures de r éadaptation (p. ex. un moyen auxiliaire) en vue d ’activités ménagères soient octroy ées à une personne qui a été3110 considérée, pour l ’évaluation de son invalidit é, comme personne exer çant une acti- vité lucrative. Du reste, l’octroi d’une mesure de réadaptation ne présuppose pas que cette mesure ait une influence sur le degr é d ’invalidité d éterminant le droit à la rente. Les directives administratives en vigueur 66 tiennent pleinement compte de cette interpr étation large de l ’art. 8 LAI qui est appliqu ée dans la pratique lors de l’examen et de l’octroi de mesures de réadaptation. Afin d’améliorer la transparence et de garantir, dans la loi, une égalité de traitement entre les assurés exerçant une activité lucrative et ceux qui n’en exercent pas, il con- vient de mentionner explicitement dans la loi la capacit é d ’accomplir ses travaux habituels à côté de la capacité de gain, non seulement dans le cadre de la description de l’invalidité dans des cas spéciaux (cf. l’art. 5, al. 1, LAI, compar é à l’art. 8, al. 3, LPGA), mais dans toutes les dispositions de la LAI qui r èglent les droits à des me- sures de réadaptation. La modification propos ée tient notamment compte d ’une des exigences formul ées dans une étude du fonds national r éalisée il y a quelques ann ées sur le th ème «Rol- lenfixierung in der Invalidenversicherung »67. Il s ’agit l à d ’une modification pure- ment formelle de la loi qui n’engendre aucune extension des prestations. 2.6.5 Règlement dans la loi des méthodes d’évaluation de l’invalidité pour les personnes n’exerçant pas d’activité lucrative et les personnes travaillant à temps partiel En ce qui concerne l ’évaluation de l ’invalidité des personnes qui exercent une acti- vité lucrative, l ’art. 28, al. 2, LAI renvoie d ésormais à l’art. 16 LPGA. La m éthode générale servant à déterminer le degré d’invalidité, en vigueur depuis l ’introduction de la LAI, est appel ée m éthode de comparaison des revenus. Elle s ’applique, en principe, à tous les assur és qui exerçaient une activité lucrative avant la survenance de l’invalidité et à ceux qui n ’en exerçaient pas mais desquels on pourrait raisonna- blement attendre qu ’ils en exercent une. La situation au moment de la d écision de l’office AI est ici d éterminante. Dans le cas d ’assurés n’exerçant pas d ’activité lu- crative, l’évaluation de l’invalidité détermine dans quelle mesure ils sont handicap és pour accomplir leurs travaux habituels. Les travaux habituels qui peuvent être assi- milés à l ’exercice d ’une activit é lucrative et que l ’on peut d ès lors prendre en compte selon le droit actuel pour l ’évaluation de l ’invalidité sont les travaux du ménage (y compris l ’éducation des enfants), le fait de suivre une formation et les travaux auxquels se consacrent les communaut és religieuses. Dans la jurisprudence et dans la pratique administrative, cette procédure d’évaluation de l’invalidité est ap- 66 Voir Circulaire concernant les mesures de r éadaptation d’ordre professionnel (CMRP), en vigueur depuis le 1er janvier 2000, notamment les ch. 2001, 3002, 4001; Circulaire concernant les mesures médicales de réadaptation de l’AI (CMRM), en vigueur depuis le 1er janvier 1994 (avec les annexes), notamment les ch. 33, Circulaire concernant la remise des moyens auxiliaires par l’assurance-invalidité (CMAI), en vigueur depuis le 1er février 2000, notamment les ch. 10016, 1018 ss, 1024. Diffusion: OFCL/EDMZ, 3003 Berne, www.admin.ch/edmz. 67 PNR 35, Katerina Baumann et Margareta Lauterburg: femmes face au droit et à la socié- té; voies vers l’égalité; projet de recherche «Rollenfixierung in der Invalidenversicherung», 1997.3111 pelée méthode spécifique ou encore méthode de comparaison des champs d ’activité. Dans le cas d’assurés qui, parallèlement aux travaux du ménage, exerçaient une acti- vité lucrative à temps partiel ou une activit é (rémunérée ou non) dans l ’exploitation de leur conjoint, l ’évaluation du degr é d ’invalidité s ’effectue selon la m éthode mixte: pour l’activité lucrative à temps partiel ou l’activité au service de l ’entreprise du conjoint, l ’invalidité est d éterminée selon la m éthode de comparaison des reve- nus et, dans le domaine des t âches ménagères, selon la méthode de comparaison des champs d’activité. Le degré d’invalidité est ensuite d éterminé en fonction du handi- cap mis en évidence dans les deux domaines. Alors que la comparaison des revenus est r églée au niveau de la loi, les dispositions qui s ’appliquent pour l ’évaluation du degr é d ’invalidité des personnes qui n’exercent pas d’activité lucrative, qui exercent une activit é lucrative à temps partiel ou qui travaillent dans l ’entreprise de leur conjoint sont actuellement r églées au niveau de l ’ordonnance (cf. art. 27 et art. 27 bis, al. 1, RAI), et la comp étence en ce qui concerne le r èglement de ces m éthodes d’évaluation a été déléguée au Conseil fédéral. Cette inégalité de traitement sur le plan formel doit maintenant être suppri- mée. D ésormais les principes de toutes les m éthodes d ’évaluation de l ’invalidité doivent être réglés dans la loi. La modification l égale proposée tient compte d ’une des exigences formul ées dans une étude du fonds national r éalisée il y a quelques années sur le thème «Rollenfixierung in der Invalidenversicherung»68. 2.6.6 Supplément à la 10e révision de l’AVS: extension du droit aux moyens auxiliaires de l’AVS aux bénéficiaires de prestations complémentaires Avant l’entrée en vigueur de la 10 e révision de l ’AVS, seuls les b énéficiaires d’une rente AVS avaient droit à une allocation pour impotent et aux moyens auxiliaires de l’AVS (cf. art. 43 bis et 43ter LAVS dans sa version avant la 10 e révision de l ’AVS). Suite à l’entrée en vigueur de la 10e révision de l’AVS, le 1er janvier 1997, les rentes extraordinaires de l ’AVS et de l ’AI soumises aux limites de revenu ont été trans- férées dans le r égime des PC. Pour que les personnes qui re çoivent uniquement des PC au lieu d ’une rente extraordinaire puissent continuer de pr étendre à une alloca- tion pour impotent, le droit à une telle allocation a été étendu. Depuis le 1 er janvier 1997, les b énéficiaires de PC qui sont domicili és et s éjournent habituellement en Suisse peuvent bénéficier d’une allocation pour impotent de l’AVS. L’adaptation des conditions d ’octroi des moyens auxiliaires de l ’AVS n ’avait par erreur pas eu lieu, mais cette omission est maintenant r éparée. Par cons équent, les bénéficiaires de PC auront également droit à l ’avenir aux moyens auxiliaires de l’AVS. La modification légale n’engendre aucune dépense supplémentaire. 68 Cf. note 67.3112 2.7 Demandes de révision non prises en considération 2.7.1 Mesures dont l’examen était prévu dans le message relatif à la 4e révision de l’AI, 1re partie Dans le message concernant la première partie de la 4e révision de l’AI (FF 1997 IV 141 ss), il avait été annoncé que d’autres mesures seraient examinées; elles n’ont pas été prises en considération pour les motifs suivants. Transférer les mesures médicales nécessaires à la réadaptation ou à l’amélioration de la capacité de gain dans le r égime des prestations de l ’assurance-maladie, donc supprimer l’art. 12 LAI. Un transfert des co ûts des mesures m édicales selon l ’art. 12 LAI à l ’assurance- maladie correspondrait, pour l ’AI, à un all égement financier d ’environ 80 millions de francs dont environ 51 millions seraient pris en charge par l ’assurance-maladie obligatoire, le reste incombant aux assur és ainsi qu ’aux cantons et aux communes. Cette mesure entra înerait, pour les assur és, une charge financi ère suppl émentaire notamment en raison de la participation aux co ûts (franchise et quote-part) qui serait requise. Il faut éviter un transfert des coûts d’une assurance financée selon des critè- res sociaux à une assurance sociale financ ée par des primes individuelles. C ’est pourquoi la suppression l’art. 12 LAI doit être rejetée. Examiner l’étendue de la prise en charge des prestations assum ées par l’AI pour le traitement médical des infirmités congénitales (art. 13 LAI) L’harmonisation des prestations de l ’AI concernant le traitement m édical des infir- mités congénitales (art. 13 LAI) avec celles de l ’assurance-maladie obligatoire con- duirait à un équilibre approximatif entre les économies et les d épenses suppl é- mentaires qui en d écouleraient pour l ’AI. Cependant, pour les assur és, une telle harmonisation signifierait une diminution des prestations. Actuellement, un transfert des mesures m édicales nécessaires au traitement des infirmit és congénitales à l’as- surance maladie obligatoire n ’est pas envisageable. On renonce donc aux mesures correspondantes dans ce domaine. Définir dans la loi la r épartition des t âches entre l’AI, la Conf édération et les can- tons dans les domaines suivants: formation scolaire sp éciale, ateliers, homes, orga- nisations de l ’aide aux handicap és et à la vieillesse (art. 19, art. 73 et art. 74 LAI, art. 101 bis RAVS) Le désenchevêtrement des tâches et la nouvelle organisation des flux financiers font partie de la nouvelle p éréquation financi ère. Les mesures entra înant une modifi- cation de la répartition des tâches entre l’AI, la Confédération et les cantons doivent être harmonis ées avec la nouvelle p éréquation financi ère dont il faut attendre les résultats. Le projet de législation était jusque fin novembre 1999 en consultation. Le message est pr évu pour la fin de l ’année 2001 et aucune d écision ne devrait inter- venir avant 2003 (cf. ch. 8). Clarifier le statut juridique de l ’AI. On visera une structure simple et efficace, des simplifications dans la proc édure et l ’utilisation de synergies avec d ’autres bran- ches des assurances sociales. La présente révision comporte aussi des mesures visant à améliorer la structure, la procédure et la coordination: l ’introduction d’un tribunal arbitral pour les litiges en3113 matière de tarifs (ch. 2.5.2) et l ’amélioration de la collaboration entre les offices AI, les organes d ’exécution de l ’assurance-chômage et les organes cantonaux d’exécution des mesures de réadaptation (ch. 2.5.3). Certaines mesures de révision prévues dans la procédure de consultation relative à la 4e révision de l ’AI ont d éjà été appliqu ée s l o r s d e l’introduction de la LPGA. Il s’agit de l’introduction d’une procédure d’opposition dans l’AI, de la création d’une Commission fédérale de recours en matière de prestations collectives de l’AI et de la création des bases juridiques permettant d’octroyer des avances sur prestations (cf. à ce propos ch. 1.2.4). Dans la procédure de consultation relative à la 4e révision de l’AI, cette autre mesure de révision avait été propos ée: la limitation du droit de demande de restitution de l’assurance-chômage (LACI) lors de la compensation des prestations de l ’AI avec des prestations de la LACI (cf. ch. 247 du rapport explicatif et projet pour la proc é- dure de consultation de juin 2000, ainsi que le nouvel al. 1 bis de l ’art. 95 LACI proposé dans ce projet). Mais le Conseil f édéral juge plus opportun d ’examiner d’une manière approfondie la limitation de ce droit et, le cas échéant, de la proposer dans le cadre de son message concernant la 3 e révision de la LACI. Deux raisons motivent un tel renvoi: d ’une part, les estimations concernant les d épenses supplé- mentaires à la charge de l’assurance-chômage nécessaires à l’examen de la demande de révision ne sont pas encore disponibles et, d ’autre part, une r évision de la LACI est en préparation. D’autres mesures enfin peuvent être réalisées sans modifier la loi. L à, on peut en- visager, par exemple, une adaptation des dispositions de la LACI aux dispositions relatives au paiement en mains de tiers dans l’AI (art. 85 bis RAI) et la suppression du taux privil égié d ’indemnités journali ères de la LACI pour les personnes invalides dont le droit à la rente n ’a pas encore été définitivement déterminé par l ’office AI (art. 33, al. 3, let. b, OACI). Examiner des systèmes d’incitation fiscale ou relevant du march é de l ’emploi pour les employeurs qui comptent des personnes handicapées dans leurs effectifs L’intégration des personnes handicapées dans le monde du travail est une priorit é de l’AI. Elle peut être favorisée par les mesures les plus diverses. L ’une d’entre elles, qui est proposée dans la présente révision, est une meilleure information des milieux concernés (les personnes et les organes confront és aux probl èmes li és aux handi- capés ou aux questions sp écifiques de l’AI, les employeurs, etc.; voir ch. 2.6.3). Un groupe de travail compos é de repr ésentants des partenaires sociaux, de la Con- férence des organisations fa îtières de l ’aide privée aux handicap és (DOK), des can- tons, de l ’aide sociale ainsi que de l ’administration fédérale a examiné les systèmes d’incitation envisageables actuellement. Dans son rapport69, ce groupe est arrivé à la conclusion qu’il faut renoncer à inclure dans la r évision des mesures allant au-del à de l’information mentionnée ci-dessus. Des syst èmes de bonus-malus ou de bonus uniquement, des incitations par le biais de la fiscalit é ou de subventions ne contri- buent à créer un nombre plus important de places de travail pour les handicapés que 69 «Mécanismes d’incitation à l’emploi des personnes handicapées», rapport du groupe de travail «Anreizsysteme», du 26 mars 1999. Il peut être obtenu à l’OFAS, section réadap- tation, Effingerstrasse 20, 3003 Berne. Un condensé du rapport a été publié dans le jour- nal Sécurité sociale du 6/1999, p. 293 ss. (OFAS, Benno Schnyder, «Mesures visant à promouvoir l’emploi des personnes handicapées»).3114 si les avantages financiers accord és aux employeurs sont sup érieurs aux d épenses supplémentaires occasionnées par l’engagement de personnes handicap ées. Un effet de ce type ne pourrait donc être obtenu qu ’en mettant en œ uvre des moyens finan- ciers tr ès importants. A titre d ’exemple, un syst ème de bonus équivaudrait, pour l’AI, à une charge de plusieurs centaines de millions de francs. Les r épercussions financi ères pr évisibles ne permettent pas l ’introduction dans la présente révision de mesures d ’incitation plus pouss ées, financées par l ’AI, mise à part une meilleure information. Mais l ’objet doit être étudié plus à fond dans un cadre plus large, c ’est-à-dire en fonction du mandat de l ’art. 8, al. 4, Cst. C ’est dans ce but que le D épartement fédéral de l ’économie (ou le seco), en collaboration avec le DFI, le D épartement fédéral de justice et police et le Département fédéral des finances, a été chargé par le Conseil f édéral de pr ésenter, avant l ’été 2001, un rapport compl émentaire sur l’introduction de systèmes d’incitation à l’embauche de personnes souffrant de han- dicaps, rapport qui doit également fournir une analyse économique et structurelle du marché du travail. Sur la base de ce rapport, le Conseil f édéral se prononcera sur d’éventuelles mesures législatives supplémentaires à soumettre au Parlement. Enfin, certaines mesures visant à améliorer la réadaptation ont d éjà pu être réalisées au niveau de l’ordonnance ou au niveau des contrats de prestations. La possibilit é de soutenir financièrement – en accordant des subventions aux frais d ’exploitation de l’AI – des places de travail prot égées, destin ées aux personnes handicap ées, dans l’économie libre, a d éjà été introduite au d ébut de l ’année 2001 (cf. art. 100, al. 1, let. a, art. 101, al. 3, art 106, al. 4, RAI). Un élargissement des mesures d ’accom- pagnement destinées aux personnes handicapées sur leur lieu de travail a par ailleurs pu être réalisé dans le cadre des contrats de prestations avec des organisations de l’aide privée aux handicapées selon l’art. 74 LAI. Harmoniser entre l ’AI et l ’AVS l ’offre et la structure des prestations dans le do- maine des moyens auxiliaires. Selon le rapport explicatif destin é à la proc édure de consultation, la pr ésente révi- sion devait étendre la garantie des droits acquis des personnes qui ont d éjà obtenu des moyens auxiliaires de l ’AI lorsqu’elles étaient au b énéfice d’une rente AI aux personnes domicili ées ou s éjournant habituellement à l ’étranger (cf. ch. 257 du rapport explicatif et projet pour la proc édure de consultation de juin 2000). Mais désormais, du fait de l ’entrée en vigueur de la r évision de l ’assurance facultative, la situation juridique se pr ésente sous un autre jour: en principe, des mesures de r éa- daptation de l ’AI ne sont accord ées que pour autant que la personne concern ée est affiliée à l’assurance obligatoire ou à l’assurance facultative. Pour continuer à béné- ficier de mesures de réadaptation à l’étranger, il faudrait donc être assujetti à l’assu- rance facultative. Mais, selon les nouvelles dispositions, une telle affiliation ne peut exister que dans certains cas très précis. Certes, l’assurance facultative est désormais aussi ouverte aux ressortissants des pays de l ’UE, alors que pr écédemment elle n’était ouverte qu ’aux Suisses. Mais à l’avenir seules les personnes qui ne r ésident pas dans un pays membre de l ’UE pourront s ’affilier. A cela s ’ajoute une autre condition: ces personnes doivent avoir été pr éalablement affiliées durant cinq ans, sans interruption, à l’assurances obligatoire. Les personnes en âge AI perdent in é- luctablement leur droit à des mesures de r éadaptation lorsqu ’elles élisent domicile dans un pays qui appartient à l ’UE. Une affiliation à l ’assurance facultative n ’est alors plus possible. Si une garantie des droits acquis était reconnue pour les person-3115 nes qui ont atteint l ’âge de la retraite, il y aurait in égalité de traitement entre les personnes qui ont atteint l’âge de la retraite et les personnes en âge AI. Une harmonisation peut être r éalisée au niveau des ordonnances. Une adaptation partielle des moyens auxiliaires de l ’AVS et de l ’AI est possible et judicieuse. Pour le reste, les diff érences de structure entre les prestations de l ’AI et celles de l ’AVS (généralement participation aux frais, pas de prestations de remplacement, pas de frais d ’exploitation, d ’entretien, de r éparation ni de frais accessoires, pas de for- mation à l ’utilisation) sont justifi ées, l ’AVS – au contraire de l ’AI – n ’ayant pas pour objectif une réadaptation professionnelle ou une réadaptation dans l’accomplis- sement des travaux habituels. Relever les rentes AI pour les personnes invalides de naissance ou dès l’enfance Les montants actuels des rentes vers ées aux personnes qui sont devenues invalides avant l’âge de 25 ans r évolus (handicap és de naissance ou pr écoces) sont tr ès bas. La proportion de b énéficiaires de PC est extr êmement élevée dans ce groupe, soit environ 50 %, si on la compare au reste des b énéficiaires de rentes AI (23 %). Une augmentation des rentes sans autre correction du syst ème des PC entra înerait, pour les bénéficiaires de PC, une r éduction correspondante, voire la suppression des PC, de sorte que le montant à disposition resterait dans l ’ensemble à peu pr ès le même. De plus, les frais suppl émentaires importants de logement, li és au handicap, aux- quels doivent faire face les pers onnes qui vivent seules, ne doivent pas être couverts par des prestations de compensation de gain (rentes), mais par des prestations de compensation de frais. Les moyens financiers à disposition doivent donc être utilisés de manière ciblée pour introduire une indemnité pour assistance. Prendre des mesures concr ètes dans le domaine du controlling et de la tarification des prestations d’assurance. Consolider l ’octroi et le versement de subventions aux organisations faîtières de l’aide privée aux invalides (art. 74 LAI). Toutes ces mesures ont pour but une utilisation aussi effi cace et transparente que possible des moyens financiers de l ’AI. Elles ne n écessitent toutefois pas une modi- fication de la loi. Au cours de ces derni ères ann ées, diff érentes mesures ont été introduites afin de mieux ma îtriser les co ûts. En 1998, la planification des besoins pour les ateliers et les homes fut introduite au niveau du r èglement (art. 100, al. 3, art. 106, al. 5, RAI; voir ch. 2.2.2.1). Depuis 1998, on a introduit progressivement un controlling pour les ateliers. A partir de l ’an 2001, les ateliers et les homes de- vront impérativement appliquer un syst ème de garantie de la qualit é. En 1999, une introduction par étapes d ’un nouveau syst ème de subventions aux associations de l’aide privée aux handicap és fut initi ée. Les bases l égales pour le nouveau syst ème de subventions furent adopt ées par le Conseil f édéral le 2 f évrier 2000 et sont en- trées en vigueur le 1 er janvier 2001 (voir les art. 108 ss RAI). Aucune de ces mesu- res ne n écessite une modification de la loi. Par ailleurs, il importe d ’attendre les résultats de la nouvelle p éréquation financière avant d ’entreprendre, le cas échéant, des modifications fondamentales. Une politique ciblée des tarifs devrait en outre augmenter la pression sur les fournis- seurs de prestations dans le domaine des moyens auxiliaires; pour ce faire, les bases légales existantes sont suffisantes.3116 2.7.2 Autres mesures dont l’examen a été demandé En outre, on renoncera à inclure les demandes suivantes dans la pr ésente révision, émises soit dans le cadre des d ébats parlementaires consacr és à la 1 re partie de la 4e révision de l ’AI, soit dans celui de la proc édure de consultation relative à la 4e révision de l’AI: Harmonisation des prestations en esp èces de l ’AI et de l ’assurance-accidents obli- gatoire (AA) Au cours des d élibérations relatives à la première partie de la 4 e révision de l ’AI, il est apparu que les personnes dont l ’invalidité r ésulte d ’un accident b énéficient de meilleures prestations d ’assurance que celles qui sont invalides à la suite d ’une maladie. Il avait été demandé que ce probl ème soit étudié dans le cadre de la suite des travaux préparatoires à la 4e révision de l’AI et que des mesures destin ées à une harmonisation soient propos ées. L’examen des diff érences que pr ésentent les pres- tations sous forme de rentes de l ’AI et de l ’AA a montr é que celles-ci se justifient parfaitement, du fait que ces deux assurances sociales visent des buts distincts: assurer le minimum vital, pour l ’une, et couvrir la perte de salaire, pour l ’autre. Les objectifs dissemblables de l’AI et de l’AA, le principe des trois piliers 70 et les struc- tures de financement actuelles des deux syst èmes d’assurance71 ne permettent pas l’adaptation ou l ’ajustement réciproque de l ’A I e t de l’assurance-accidents obliga- toire. En revanche, le renforcement des prestations fournies par d ’autres organismes d’assurance (p. ex., élargissement de la pr évoyance professionnelle ou cr éation de nouvelles catégories de prestations dans l ’assurance-maladie), ou l’aménagement de nouvelles sources de financement pourraient am éliorer la situation financi ère des bénéficiaires de rentes de l’AI. Nouvelle réglementation du suppl ément de carri ère applicable lors du calcul de la rente La fixation de la rente ordinaire de l ’AI dépend – comme pour la rente AVS – du rapport entre les années entières de cotisations accomplies par la personne assurée et les années entières de cotisations de sa classe d ’âge, d’une part, et du revenu annuel moyen déterminant (en tenant compte des éventuelles bonifications pour tâches édu- catives ou pour t âches d’assistance), d’autre part. Le degr é de l ’invalidité n’est que le second facteur déterminant (quart de rente, demi-rente ou rente enti ère, cf. art. 28, al. 1, LAI). Les dispositions de la LAVS sont applicables au calcul du revenu annuel moyen. L’AI pr évoit en outre qu ’un suppl ément exprimé en pour-cent, échelonné d’après l ’âge, soit ajout é au revenu annuel moyen d éterminant si l ’assuré n ’a pas encore atteint 45 ans révolus, c’est-à-dire le point culminant de sa carrière, lors de la survenance de l ’invalidité 72. Au cours des d élibérations relatives à la 4 e révision de l’AI qui se sont d éroulées dans l’une des commissions consultatives parlementaires, 70 Cf. ch. 1.1.1.1 71 L ’AI est financée par les cotisations des assurés et des employeurs et par les contributions des pouvoirs publics, alors que l’assurance en cas d’accidents professionnels est, elle, financée exclusivement par les employeurs. Les primes de l’assurance en cas d’accidents non professionnels sont à la charge des salariés. 72 À titre d’exemple, lorsque l’invalidité survient avant l’âge de 23 ans, l’augmentation du revenu annuel moyen s’élève à 100 %, à 23 ans à 90 % et à 24 ans à 80 %. Si l’invalidité survient entre 32 et 34 ans, cette augmentation atteint encore 20 %, entre 35 et 38 ans, 10 % et entre 39 et 45 ans, 5 % (cf. art. 33 RAI).3117 il a été souhait é que ce suppl ément de carri ère soit examin é. Ladite commission demandait en particulier que l’on évalue si, à des fins d’économies éventuelles, l’âge limite de 45 ans se justifie toujours. En se fondant sur les documents statistiques annexés 73, on constate qu’une adaptation des suppl éments de carrière s’avérerait né- cessaire. Aujourd’hui, lors de la survenance de l’invalidité, le supplément de carrière relève le revenu annuel moyen déterminant au même niveau que le revenu qui pour- rait être obtenu au sommet d ’une carrière. Pour respecter le d éroulement réel de la carrière professionnelle, il faudrait toutefois pr évoir une adaptation du suppl ément progressive et fixée en fonction de l ’âge. L’examen de cette question montre égale- ment qu ’il y aurait lieu, d ’une part, d ’augmenter sensiblement le suppl ément de carrière pour tous les groupes d ’âge, et en particulier pour les assur és plus jeunes (p. ex., à 150 % pour les assur és de moins de 22 ans), et, d ’autre part, de relever la limite d ’âge sup érieure (c ’est-à-dire de permettre aux assur és d ’obtenir encore un supplément de carrière de 5 % jusqu’à l’âge de 49 ans révolus). Concomitantes, ces deux améliorations respecteraient le principe de la neutralit é des coûts. En effet, les coûts supplémentaires découlant d’une adaptation du suppl ément de carrière vers le haut (55 millions de francs environ) seraient compens és par les économies r éalisées grâce à l ’adaptation progressive en fonction de l ’âge. Cepen- dant, aux termes du mandat constitutionnel, les rentes doivent couvrir les besoins vitaux dans une mesure appropri ée (art. 112, al. 2, nCst.; RS 101). Or, l ’adaptation progressive du suppl ément de carri ère entra înerait un abaissement des rentes, les- quelles ne seraient alors plus conformes au mandat constitutionnel – surtout à l’égard des assurés jeunes avec charge de famille. Aussi faut-il renoncer à adapter le système du supplément de carrière. Exportation des rentes extraordinaires de l’AI accordées aux personnes invalides de naissance ou dès l’enfance Conformément aux dispositions l égales, seuls les ressortissants suisses qui ont leur domicile en Suisse ont droit aux rentes extraordinaires 74. Elles sont destin ées aux personnes qui remplissent les conditions d ’invalidité ouvrant droit à une rente, mais qui n’ont pas cotis é pendant une ann ée au moins. La personne concern ée doit avoir été assurée sans interruption depuis le début de l’obligation de cotiser. Dans l’AI, les personnes qui sont devenues invalides avant d ’avoir atteint l ’âge de 20 ans r évolus et ne peuvent pas pr étendre à une rente ordinaire de l ’AI remplissent ces condi- tions75. La Conférence des organisations fa îtières de l ’aide privée aux handicap és (DOK) – et avec elle, dans le cadre de la proc édure de consultation relative à la 4e révision de l’AI, de nombreuses organisations de handicap és – souhaite que les rentes extraor- dinaires en faveur des personnes handicap ées à la naissance ou d ès l’enfance soient également versées à l’étranger afin d’accroître la mobilité de ces personnes. Cepen- dant, plusieurs raisons plaident en d éfaveur de l ’exportation de ces rentes. Ainsi, 73 Statistique des revenus AVS pour 1995. 74 Les invalides étrangers et apatrides qui remplissaient comme enfants les conditions fixées par l’assurance en matière de mesures de réadaptation peuvent aussi prétendre à de telles rentes. En outre, les étrangers n’ont droit aux rentes extraordinaires qu’en vertu des con- ventions bilatérales (cf. art. 39, al. 3, LAI). 75 Plus pr écisément, l’invalidité doit survenir avant le 1er décembre de l’année suivant celle au cours de laquelle la personne concernée atteint 20 ans révolus (cf. art. 40, al. 3, LAI).3118 comme les prestations compl émentaires et les allocations pour impotent, les rentes extraordinaires sont des prestations accord ées en cas de besoin et ne sont pas des prestations contributives. Ce genre de prestations est en principe vers é uniquement en Suisse. Si les rentes extraordinaires devaient être exportées, les étrangers invali- des à la naissance ou d ès l’enfance qui auraient droit à une rente extraordinaire en vertu de conventions internationales pourraient percevoir leur rente à vie m ême en cas de départ à l’étranger. L’accord sur la libre circulation des personnes avec l’UE76 astreint la Suisse à verser à l ’étranger toutes les rentes AVS/AI, y compris les rentes extraordinaires 77. Ce principe n ’est cependant valable que pour les personnes exer çant ou ayant exerc é une activité lucrative. Les personnes qui n ’ont pas encore d ’activité lucrative peu- vent uniquement pr étendre à un droit d érivé d écoulant d ’une personne active. Comme les rentes extraordinaires accordées aux personnes invalides de naissance ou dès l ’enfance sont des rentes autonomes, elles ne tombent pas dans le domaine d’application de l’ordonnance, relativement de la convention. Cela signifie que dans la situation juridique actuelle, ces rentes ne doivent pas être exportées. Mais, s’il n’est pas possible d ’exporter les rentes AI extraordinaires à l’étranger, les personnes concernées subiront des pertes financi ères considérables. Aussi la Com- mission fédérale de l ’AVS/AI a-t-elle demand é que l ’administration proc ède à un examen approfondi du sujet, en 2002, dans un autre cadre que celui de la 4 e révision de l’AI (cf. ch. 1.2.5). Autres demandes de révision formulées lors de la procédure de consultation relative à la 4e révision de l’AI Quatre nouveaux souhaits formulés lors de la proc édure de consultation relative à la 4e révision de l’AI méritent par ailleurs d’être mentionnés, bien qu’ils n’aient pas été pris en compte dans le présent projet. On renonce pour l ’instant à affiner l’échelle des rentes ou à introduire un deux tiers de rente, comme l ’ont demandé surtout les organisations de handicap és, les syndi- cats et le PSS. Pour l ’heure, les éléments prouvant qu’un affinement de l’échelle des rentes ou l’introduction d’un deux tiers de rente pousse effectivement les personnes handicapées à se réadapter ne sont pas assez nombreux. A moyen terme, cette ques- tion doit être étudiée de plus près. Des organisations de handicap és et de nombreux cantons ont demand é d’examiner quelle base légale pourrait être créée pour la réadaptation socioprofessionnelle. Mais le Conseil fédéral ne veut pas que ce type de r éadaptation soit considéré comme une mesure de r éadaptation individuelle, parce qu ’en subventionnant les ateliers et les homes protégés (art. 73 LAI), ainsi que les centres de consultation sociale (art. 74 LAI), et en fournissant des prestations individuelles (mesures professionnelles), l ’AI finance déjà une partie de la r éadaptation socioprofessionnelle. Par ailleurs, d ’autres organes de financement (comme par exemple l ’assurance-maladie et les cantons) 76 Ainsi la Suisse participe à l’application du règlement (CEE) 1408/71. 77 La rente pour cas p énibles ainsi que le quart de rente sont exceptés de l’obligation d’exportation (cf. ch. 2.2.1.2).3119 sont aussi tenus de fournir des prestations dans ce domaine 78. Une prise en charge de la r éadaptation socioprofessionnelle par l ’AI entra înerait un transfert de co ûts vers l ’AI, mais surtout alourdirait consid érablement la charge financi ère de l ’AI, parce que celle-ci devrait verser des indemnités journalières supplémentaires. La plupart des organisations de handicap és et des syndicats ont r éclamé un renfor- cement des services de placement et du suivi en cours d ’emploi de la part de l ’AI. Mais dans ce domaine également, il faut renoncer à modifier la loi. Les r ègles léga- les actuelles et le nouvel art. 68 bis LAI suffisent à satisfaire enti èrement les exigen- ces émises dans le cadre de la proc édure de consultation. Pour donner plus de poids à ces exigences, il est toutefois prévu de les faire figurer au niveau de la directive. Une grande partie des cantons et les organes d ’exécution de l ’AI avaient demand é une séparation des compétences décisionnelles des offices AI et des caisses de com- pensation. Mais on n ’a pas acc édé à cette demande non plus. Pour des raisons de transparence et de s écurité du droit des personnes handicap ées concernées, la com- pétence unique des offices AI en matière de décision doit être maintenue. Enfin, un certain nombre de participants à la proc édure de consultation avaient souhaité que les institutions de pr évoyance en faveur du personnel disposent d ’un droit de recours contre les décisions de l’AI. Or ce souhait sera réalisé grâce l’entrée en vigueur de la LPGA (cf. ch. 1.2.4)79. 3 Conséquences financières des mesures prévues par la révision 3.1 Conséquences financières de la révision sur l’AI, l’AVS et les PC 3.1.1 Conséquences durant les quinze premières années (avec les effets transitoires) La suppression de la rente compl émentaire, la suppression des rentes pour cas p éni- bles et l ’extension du droit aux prestations compl émentaires (PC) pour les b énéfi- ciaires de quarts de rente ainsi que l ’introduction de l ’allocation d ’assistance dans l’AI avec le maintien des droits acquis dans l ’AVS ont plusieurs cons équences. D’une part il y a un processus de diminution des d épenses (suppression de rente) et en m ême temps un processus inverse (droits acquis dans l ’AVS). C ’est la raison pour laquelle les cons équences financières de la r évision sont pr ésentées dans deux chiffres. Le premier contient les valeurs moyennes des quinze premi ères années (cf. 78 La r éadaptation socioprofessionnelle vise à rétablir la capacité de réadaptation professionnelle. Mais les mesures professionnelles de l’AI n’interviennent que lorsqu’une personne est capable de se réadapter. De plus, le contenu technique de la réhabilitation socioprofessionnelle n’est pas clair; il existe plusieurs définitions différentes du concept. Dès lors, des pratiques relevant du domaine médical ou paramédical, comme l’ergothérapie, la psychiatrie sociale, le travail social ou la pédagogie sociale, etc. – financées en partie par l’assurance-maladie ou l’assurance-accidents, par les cantons ou les communes –, pourraient elles aussi être considérées comme des mesures de réhabilitation sociale, ce qui entraînerait des transferts de coûts très importants. 79 Selon l ’art. 49, al. 4, LPGA, l’assureur qui rend une décision touchant l’obligation d’un autre assureur d’allouer des prestations est tenu de lui en communiquer un exemplaire. Cet autre assureur dispose des mêmes voies de droit que l’assuré.3120 tableaux figurant sous ce chiffre) et le second pr ésente les dépenses supplémentaires et les économies, sans tenir compte des effets transitoires (cf. tableaux figurant au ch. 3.1.2). Les effets financiers décrits ici et dans le chiffre suivant 3.1.2 rapportent à l’année 2003 (année prévue de l’entrée en vigueur de la révision). Des économies sur les rentes complémentaires de l’AI ne peuvent être réalisées qu’à long terme. Effectivement, les règlements concernant les droits acquis pr évoient que les rentes complémentaires déjà en cours continueront à être versées jusqu’à ce que les conditions d’octroi ne soient plus remplies. Cinq ans après l’entrée en vigueur, la moitié environ des rentes complémentaires accordées sur la base de l’ancien droit ne seront plus versées, cette part s’élèvera à 90 % 17 ans après l’entrée en vigueur de la révision. La suppression des rentes compl émentaires de l ’AI permet aussi de r éaliser des économies dans l’AVS, car la garantie des droits acquis qui existe aujourd ’hui entre le moment du d épart à la retraite et le moment o ù le conjoint per çoit une rente est supprimée80. Si on estime que dans ce domaine les d épenses devraient s ’élever à quelque 89 millions de francs en 2003, au cours des ann ées suivantes, ce montant devrait être encore plus élevé du fait de l ’élévation de l ’âge de la retraite des fem- mes, avant de diminuer. Conséquences financières moyennes de la 4e révision AI sur l’AI, l’AVS et les PC durant les quinze premières années Montants en millions de francs Base: 2003, aux prix de 2001 Mesures AI AVS PC Suppression des rentes complémentaires81 –244 –14 9 Suppression des rentes pour cas pénibles et extension du droit aux prestations complémentaires (PC) pour les bénéficiaires de quarts de rente – 8 – 4 Introduction de l’allocation d’assistance 162 29 – Remodelage de l’indemnité journalière de l’AI 12 – – Service médicaux régionaux 19 – – Elargissement des prestations dans le domaine du perfectionnement professionnel 4 – – Total – 55 15 13 80 Selon l ’art 22bis, al. 1, LAVS (RS 831.10) les hommes et les femmes qui ont bénéficié d’une rente complémentaire de l’assurance-invalidité jusqu’à la naissance du droit à la rente de vieillesse continuent de percevoir cette rente jusqu’au moment où leur conjoint peut prétendre à une rente de vieillesse ou d’invalidité. 81 La suppression des rentes compl émentaires a des conséquences sur l’assurance-accidents et sur l’assurance militaire. Dans l’assurance-accidents, on doit s’attendre à une augmen- tation des dépenses de 18 millions de francs par année en moyenne durant les quinze premières années. Dans l’assurance militaire par contre, les dépenses supplémentaires sont pratiquement insignifiantes (cf. à ce propos le ch. 5.1.3).3121 La suppression des rentes compl émentaires permet de r éaliser durant les quinze premières années des économies de 244 millions de francs par ann ée en moyenne dans l’AI. Dans l ’AVS, durant la m ême période, 14 millions de francs en moyenne sont économisés chaque année sur les dépenses. Mais d’un autre côté, la suppression des rentes compl émentaires devrait entra îner une augmentation des d épenses d’en- viron 9 millions de francs dans le domaine des prestations compl émentaires durant la même période. La suppression des rentes pour cas p énibles et la cr éation d’un droit à des PC pour les bénéficiaires de quarts de rente entraînent des économies d’environ 8 millions de francs dans l ’AI. En ce qui concerne les prestations compl émentaires, l ’opération occasionne des dépenses supplémentaires de la moitié de ce montant. L’introduction de l ’allocation d’assistance devrait faire peser sur l ’AI des co ûts de 162 millions de francs. La mesure entraîne aussi une augmentation des coûts liés à la garantie des droits acquis dans l ’AVS. Au cours des 15 premi ères années, ces coûts devraient s’élever à quelque 29 millions de francs par année en moyenne. Les conséquences financières du remodelage du système des indemnités journalières seront minimes: les d épenses suppl émentaires ne s ’élèveront en effet qu ’à 12 mil- lions de francs. L ’introduction des services m édicaux plac és sous la surveillance matérielle de l ’OFAS co ûtera 19 millions de francs à l ’AI. En ce qui concerne l’élargissement des prestations dans le domaine du perfectionnement professionnel, les dépenses supplémentaires à assumer seront de 4 millions de francs. Au total, la révision permettra de réduire les coûts à la charge de l’AI en moyenne de 55 millions de francs par ann ée durant les quinze premi ères années. Les mesures de la révision entraîneraient également des cons équences financières pour les parts de la Confédération et des cantons. Il ne reste pour les comptes de l ’AI que la moiti é des économies, soit d’environ 27 millions de francs par an. En ce qui concerne l ’AI, l’AVS et les PC, la Confédération réaliserait des économies nettes de 16 millions de francs par an, les cantons quant à eux auraient des d épenses suppl émentaires de 2 millions de francs par an.3122 3.1.2 Conséquences sans les effets transitoires Les conséquences financières de la 4e révision de l’AI sur l’AI, l’AVS et les PC, sans les effets transitoires Montants en millions de francs Base 2003, aux prix de 2001 Mesures AI AVS PC Suppression des rentes complémentaires82 –415 –89 15 Suppression des rentes pour cas pénibles et extension du droit aux prestations complémentaires (PC) pour les bénéficiaires de quarts de rente – 14 – 7 Introduction de l’allocation d’assistance 162 63 – Remodelage de l’indemnité journalière de l’AI 12 – – Services médicaux régionaux 19 – – Elargissement des prestations dans le domaine du perfec- tionnement professionnel 4 – – Total –232 –26 22 Lorsque plus aucune rente complémentaire ne sera versée, les économies s’élèveront à 415 millions de francs dans l ’AI et à 84 millions de francs dans l ’AVS. Les coûts supplémentaires qui s’ensuivront pour les PC s ’élèveront à long terme à 15 millions de francs par ann ée. La suppression des rentes pour cas p énibles et l ’extension du droit aux prestations compl émentaires (PC) pour les b énéficiaires de quarts de rente permettent à l ’AI d ’économiser environ 14 millions de francs. Des d épenses sup- plémentaires de quelque 6 millions de francs en r ésulteront dans le domaine des prestations complémentaires. A long terme, la révision réduirait globalement les dépenses de l’AI de 232 millions de francs par an. Sans les effets transitoires, les économies s ’élèvent à 116 millions de francs par année pour le compte de l’AI, et à 21 millions de francs pour le compte de l’AVS. Les conséquences financières de la r évision sur l ’AVS peuvent donc être considé- rées comme insignifiantes. 82 La suppression des rentes compl émentaires a des conséquences sur l’assurance-accidents et sur l’assurance militaire. Dans l’assurance-accidents, on doit s’attendre à long terme à une augmentation des dépenses d’environ 31 millions de francs par année. Dans l’assu- rance militaire par contre, même à plus long terme, les dépenses ne devraient augmenter que de 1 à 2 millions de francs par année (cf. à ce propos le ch. 5.1.3).3123 3.2 Le compte de l’AI Les calculs concernant les finances publiques (cf. tableaux 1 et 2 figurant en annexe) sont bas és sur le m ême scénario A-00-95 «tendance»83 concernant l ’évolution d é- mographique que celui qui a été utilisé dans le message concernant la 11 e révision de l’AVS (FF 2000 1771). Pour toutes les ann ées, le nombre de nouvelles rentes et de sorties de l ’effectif des assurés a été établi en fonction des probabilit és de 1996. Pour ce qui est de l ’évolution des salaires et des prix, les hypoth èses jusqu’en 2004 reprennent les donn ées de base utilis ées par l ’administration f édérale des finances pour le budget 2001 et la planification financi ère 2002 –2004. Pour ce qui est de l’évolution ult érieure, les donn ées correspondent à la 11 e r évision de l ’AVS. Les chiffres pris en considération pour 1999 sont ceux du compte d’exploitation de l’AI. L’inflation a été d éduite des chiffres post érieurs à 2001. En d ’autres termes, ces chiffres correspondent à l’indice des prix de 2001. Seule la croissance r éelle étant prise en compte, les dépenses n’augmentent que marginalement ou même diminuent au cours des années où il n’y a pas d’augmentation des rentes. Les comptes présentés ont été établis en partant de l’hypothèse que la 11e révison de l’AVS entrerait en vigueur le 1 er janvier 2003 (comme le pr évoit le message). Pour tenir compte des effets transitoires, les cons équences financi ères des diff érents points de la r évision sur le compte de l ’AI au cours des quinze premi ères ann ées sont présentées dans le tableau suivant. Les effets transitoires et le compte de l’AI Montants en millions de francs Aux prix de 2001 AnnéeR e n t e complémentaire Allocation d’assistance Cas de rigueur Autres points de la révision Total 2003 – 42 162 0 36 156 2004 – 97 164 – 4 35 99 2005 –148 165 – 4 35 48 2006 –208 176 – 5 36 – 1 2007 –243 175 – 6 36 – 38 2008 –290 185 – 7 36 – 75 2009 –322 184 – 7 37 –109 2010 –373 192 – 8 38 –151 2011 –390 190 – 9 38 –170 2012 –428 199 – 9 39 –200 2013 –439 196 –10 39 –214 2014 –447 193 –10 40 –224 2015 –495 208 –11 40 –258 2016 –498 204 –11 41 –265 2017 –532 213 –12 41 –289 83 Office f édéral de la statistique, tendances de l’évolution démographique de la Suisse, 1995–2050, Berne, 1996.3124 Il faut s ’attendre au total à des co ûts suppl émentaires d ’environ 100 millions de francs en moyenne dans les trois premi ères années. A partir de la cinqui ème année, l’effet des économies réalisées dans le domaine des rentes compl émentaires devient sensible. Des actes législatifs relatifs à l’assainissement de l’AI ont déjà été présentés dans le cadre de la 11 e révision de l ’AVS (cf. FF 2000 1771; arr êté fédéral sur le finance- ment de l’AVS/AI par le biais d’un relèvement de la taxe sur la valeur ajout ée et loi fédérale concernant le transfert de capitaux du Fonds de compensation du r égime des allocations pour perte de gain en faveur de l ’assurance-invalidité). L ’assainis- sement s’opère au moyen du pour-cent de TVA suppl émentaire en faveur de l ’AI et d’un nouveau transfert de 1,5 milliard de francs du Fonds des APG à l’AI (cf. ch. 1.2.3). Le tableau 1 figurant en annexe pr ésente cette situation de d épart sans les conséquences de la 4e révision de l’AI. L’état du compte de capital en pour-cent des dépenses est le meilleur indicateur de l ’état des finances de l ’AI. A la fin de l ’année 2007, le compte de capital de cette assurance se montera à environ 7 % des dépenses d’une année. A partir de 2008, la TVA pourra être réduite de 0,2 % point et l ’état du compte de capital restera stable à presque 7 % des dépenses. Le tableau 2 figurant en annexe met en évidence les conséquences de la 4 e révision de l’AI. En 2015, les économies s’élèveront à 258 millions de francs. Mais seule la moitié des économies se répercuteront sur le compte de l ’AI, si bien qu ’il n’est pas possible de procéder à une réduction de la TVA. Le compte de capital se montera à la fin de l’année 2015 à 10 % des dépenses annuelles. 4 Partie spéciale Commentaire des différentes dispositions 4.1 Remarque préliminaire La présente révision part du principe que la loi f édérale du 6 octobre 2000 (RS … ; RO … (FF 2000 4657) sur la partie g énérale du droit des assurances sociales (LPGA) s’appliquera lorsque la 4 e révision de l’AI entrera en vigueur. S ’agissant de la conception de la LPGA et du rapport entre celle-ci et la LAI, nous renvoyons aux explications générales du ch. 1.2.4. L’introduction de la LPGA entra îne la modification d ’un grand nombre de disposi- tions de la LAI. A ce sujet, nous renvoyons au rapport de la Commission de la s écu- rité sociale et de la sant é publique du Conseil national (CSSS-N), du 26 mars 1999, «Initiative parlementaire droit des assurances sociales» (FF 1999 4168 ss). Le ch. 51 du rapport de la CSSS-N explique les fondements des articles de la LPGA. Toute- fois, la chronologie et le contenu des dispositions de la LPGA ont été adapt és et modifiés à plusieurs reprises, de sorte que la numérotation des articles ne correspond souvent plus à celle de la LPGA désormais adoptée. Le ch. 6 du rapport de la CSSS- N contient le commentaire des modifications des lois particuli ères qui d écoulent de l’introduction de la LPGA. En ce qui concerne le commentaire des adaptations de la LAI, nous renvoyons au ch. 68 du rapport de la CSSS-N.3125 4.2 Modification de la LAI Art. 1, al. 1 L’art. 1 LAI contient le principe g énéral de l ’applicabilité des dispositions de la LPGA à moins que la LAI ne d éroge expressément à la LPGA. Lors de la r édaction de la LPGA, on n’a pas tenu compte du fait que le domaine de la collaboration entre les organes de l’assurance et les fournisseurs de prestations ainsi que celui des tarifs (art. 27 LAI) doivent également être exceptés du champ d ’application de la LPGA. La LPGA ne s ’applique pas non plus aux nouvelles dispositions pr évues par la révision concernant le tribunal arbitral cantonal (art. 27bis LAI). Art. 5, al. 1 Cas spéciaux L’art. 5 a été entièrement adapté en raison de l’introduction de la LPGA. Dans l’ensemble du droit des assurances sociales, c ’est-à-dire dans la LPGA et dans les lois particuli ères, les atteintes à la santé psychique sont express ément assimilées aux atteintes à la santé physique et mentale (cf. notamment art. 3, al. 1, art. 6, art. 7 et art. 8, al. 2 et 3, LPGA et le commentaire au ch. 4.4.2; art. 24, al. 1, LAA et le commentaire au ch. 4.4.5; art. 4, al. 1, et art. 48, al. 1, LAM et le commentaire au ch. 4.4.6). Il est donc également nécessaire d’adapter l’art. 5 al. 1 dans ce sens. Toutefois, la modification du texte ne change en rien le contenu mat ériel des dispo- sitions concernées de la LPGA et des autres lois sur les assurances sociales. En effet, le droit en vigueur classe déjà l’atteinte à la santé psychique sous le terme générique d’«atteinte à la santé mentale». Dorénavant, cette catégorie sera traitée séparément et regroupera tous les types de développements intellectuels déficients dus à une lésion congénitale ou à une l ésion survenue ult érieurement. La d éfinition de l ’invalidité psychique reste toujours valable. Il s ’agit d’une perturbation émotionnelle ou cogni- tive chronique, provoquée par des facteurs endogènes ou exogènes, qui se manifeste pendant une longue dur ée ou de fa çon permanente et qui se r épercute, sur les plans professionnel ou social, sous la forme d ’une d éficience centrale de commande ou d’adaptation (faiblesse de la capacité de commande et de la faculté d’adaptation). Art. 7 Réduction et refus de prestations L’introduction de la LPGA entra îne une adaptation compl ète de l’art. 7. Les princi- pes concernant la r éduction et le refus de prestations figurent d ésormais à l’art. 21 LPGA. Si la personne assur ée se soustrait ou s ’oppose, ou encore ne collabore pas spon- tanément, dans les limites de ce qui peut être exigé d’elle, à un traitement ou à une mesure de r éinsertion professionnelle raisonnablement exigible et susceptible d’améliorer notablement sa capacité de travail ou d’offrir une nouvelle possibilité de gain, l ’art. 21, al. 4, LPGA s ’appliquera. Cela signifie qu ’après une proc édure de mise en demeure et un délai de réflexion, les prestations peuvent être réduites ou re- fusées temporairement ou définitivement. L’al. 1 r ègle d ’abord l ’obligation des personnes assur ées de collaborer à la r éa- daptation. La premi ère phrase correspond à la r églementation actuelle de l ’art. 10, al. 2, premi ère phrase. S ’y ajoute la mention des travaux habituels qui d écoule de3126 l’assimilation expresse au niveau de la loi, de la vie professionnelle à l ’ac- complissement des travaux habituels (voir ch. 2.6.4 et le commentaire de l ’art. 4, al. 3). On pr écise en outre que les r ègles de l ’art. 21, al. 4, LPGA concernant la réduction et le refus de prestations s ’appliquent également lorsqu ’une personne a refusé de collaborer à la r éadaptation en vue de l ’accomplissement des travaux habituels. Le contenu de l ’art. 7 LAI dans la version selon la LPGA sera d ésormais l’al. 2. Il faut adapter le texte, car l ’allocation pour impotent est remplac ée par l ’allocation d’assistance (cf. le commentaire de l’art 42). Art. 8, al. 1, 2, 2bis (nouveau) et 3, let. c Principe Dans la nouvelle formulation de l ’al. 1, l’accomplissement des travaux habituels est assimilé à l’exercice d’une activité lucrative (voir ch. 2.6.4). La situation juridique en vigueur est ainsi explicitement reconnue dans la loi. La jurisprudence du TFA demeure déterminante pour l’interprétation de l’art. 8. La r éadaptation permettant d ’accomplir les travaux habituels est également men- tionnée à l’al. 2. Par ailleurs l ’art. 20 est retir é de la liste des dispositions l égales, puisque les contributions pour mineurs impotents sont supprim ées et transf érées dans l’allocation d’assistance (voir ch. 2.3.1). L’adjonction de l ’al. 2 bis est li ée à l ’extension des prestations dans le domaine du perfectionnement professionnel selon l ’art. 16, al. 2, let. c (cf. ch. 2.3.3 et le com- mentaire de l’art. 16). A la différence des autres mesures de réadaptation, les assurés ont droit à la prise en charge des co ûts supplémentaires induits par leur invalidit é, que leur perfectionnement professionnel soit n écessaire ou qu ’il ne le soit pas pour maintenir ou améliorer leur capacit é de gain. Il s ’agit là d’une dérogation délibérée au principe de la «nécessité» ou de l’«exigence» énoncée à l’art. 8, al. 1. En raison de l ’introduction de l ’allocation d ’assistance, les mesures de prise en charge des assur és impotents âgés de moins de 20 ans r évolus (appel ées contribu- tions pour mineurs impotents) ne figurent plus sur la liste de l ’al. 3. Ces contribu- tions sont int égralement remplacées par la nouvelle allocation d ’assistance. Ainsi l’allocation d’assistance pour mineurs ne sera à l’avenir plus une mesure de r éadap- tation. Art. 10, titre médian Naissance et extinction du droit L’introduction de la LPGA rend n écessaires une adaptation du titre m édian de l’art. 10, d’une part, et la suppression de son al. 2, d’autre part. Comme l’al. 1 ne r ègle pas seulement la naissance, mais aussi l ’extinction du droit, le titre médian est à nouveau élargi (même formulation qu’avant l’introduction de la LPGA). Art. 12, al. 1 Droit en général L’adjonction figurant à l’al. 1 découle de l’assimilation au niveau de la loi, de la vie professionnelle et de l ’accomplissement des travaux habituels (voir ch. 2.6.4 et le commentaire de l’art. 4, al. 3).3127 Art. 14, al. 3 Etendue des mesures La dernière phrase de l’al. 3 doit être supprimée, puisque les contributions aux frais de soins à domicile sont supprim ées et transf érées dans l ’allocation d ’assistance (voir ch. 2.3.1 et commentaire de l’art. 42). A l’avenir, seules pourront être prises en charge sur la base de l ’art. 14 LAI les mesures m édicales prescrites par un m édecin et appliquées à domicile par du personnel médical qualifié. Art. 16, al. 2, let. c Formation professionnelle initiale Nous renvoyons au préalable aux explications générales figurant au ch. 2.3.3. La nouveauté par rapport à la formulation actuelle de l ’al. 2, let. c, est l’assimilation expresse de nouveaux domaines professionnels aux domaines professionnels pr écé- dents. Il s ’agit donc d ’une extension d élibérée de la prise en charge des co ûts sup- plémentaires liés à l’invalidité dans le domaine du perfectionnement professionnel et d’une égalité de traitement entre les différentes sortes de perfectionnement. Le droit est clairement d élimité au niveau de la loi: le perfectionnement profes- sionnel doit être approprié (objectivement et subjectivement) et équitable (du point de vue matériel, temporel, économique, financier et personnel). Il doit servir à amé- liorer ou maintenir durablement la capacit é de gain de la personne concern ée. Ne sont pas pris en charge les coûts du perfectionnement proposé par des institutions ou des organisation pour personnes handicap ées selon les art. 73 ou 74 LAI. Il doit s’agir d’offres de perfectionnement du «marché libre». Art. 19, titre médian Formation scolaire spéciale des assurés aptes à recevoir une instruction Le titre médian de l ’art. 19 est superflu, car l ’art. 20 est abrog é (cf. le commentaire de l’art. 20) et le titre précédant l’art. 19 est adapté en conséquence. Art. 20 Mineurs impotents Les assurés mineurs qui ont un besoin de soins, d éfini dans la loi (ou le r èglement), auront droit à une allocation d’assistance (voir ch. 2.3.1 et commentaire de l’art. 42). L’art. 20 est abrogé en totalité. Art. 21, al. 2 Droit L’adjonction figurant à l’al. 2 découle de l’assimilation au niveau de la loi, de la vie professionnelle à l’accomplissement des travaux habituels (voir ch. 2.6.4 et le com- mentaire de l ’art. 4, al. 3). La jurisprudence du TFA concernant le droit à des moyens auxiliaires pour l’accomplissement des travaux habituels reste déterminante. Art. 21bis, al. 2bis et 3 Prestations de remplacement L’art. 21bis énumère les prestations de remplacement des moyens auxiliaires de l ’AI (indemnités d ’amortissement aux personnes qui acqui èrent un moyen auxiliaire à leurs frais, contributions aux personnes qui ont recours, en lieu et pl ace d’un moyen auxiliaire, aux services d ’un tiers). A l ’instar de ces prestations de remplacement, l’octroi d ’un pr êt auto-amortissable constitue une forme sp éciale de fourniture de moyen auxiliaire. C ’est pourquoi l ’art. 21bis est compl été par l ’adjonction d ’un3128 al. 2bis, fixant les conditions de ce pr êt. Les d étails comme le calcul du montant du prêt, la réduction annuelle de la somme pr êtée, l’obligation de restitution, etc., peu- vent être réglés au niveau du règlement. Nous renvoyons par ailleurs au ch. 2.6.2. Art. 22, al. 1, 1bis (nouveau), 1ter (nouveau), 2 et 2bis (nouveau) Droit Nous renvoyons au préalable aux explications générales figurant au ch. 2.3.2. Les conditions donnant droit à une indemnit é journali ère sont identiques à celles prévues dans la r églementation en vigueur jusqu ’ici. L ’al. 1 reste inchang é, à l’exception du renvoi à l’art. 6 LPGA (définition de l’incapacité de travail). Aux termes de l’al. 1bis l’indemnité journalière se compose de l’indemnité de base et des prestations pour enfant. Tous les assurés ont droit à l’indemnité de base. Un droit aux prestations pour enfant existe lorsque les conditions de l ’al. 1ter sont remplies. Les enfants recueillis par l ’assuré et pour lesquels il assume gratuitement et durablement les frais d ’entretien et d ’éducation sont assimil és à ses propres en- fants. Afin d ’éviter une confusion avec les allocations pour enfant cantonales, la terminologie de «prestations pour enfant» a été choisie. L’al. 2 est adapt é pour tenir compte du nouvel âge de retraite des femmes. La for- mulation de l’art. 10, al. 1, est reprise, car, lorsque le droit à des mesures de r éadap- tation s’éteint, le droit à une indemnité journalière s’éteint également. L’al. 2bis est nouveau: le droit à une indemnit é journalière est exclu en totalit é pour le perfectionnement professionnel dans le domaine professionnel de la personne assurée ou dans un autre domaine selon l ’art. 16, al. 2, let. c (cf. ch. 2.3.3 et le com- mentaire de l’art. 16). L’al. 3 de l’art. 22 reste inchangé. Art. 23 Indemnité de base L’al. 1 règle le montant de l ’indemnité de base et pr évoit en m ême temps une ga- rantie minimale et un montant maximum. Comme c ’est le cas aujourd ’hui, le calcul se fait sur la base du revenu de la derni ère activité lucrative exercée sans restriction due à des raisons de santé au sens de l’art. 22, al. 1. L’al. 2 r ègle le droit des assur és qui n ’exerçaient pas d ’activité lucrative avant la réadaptation. Ces r ègles s ’appliquent entre autres aux assur és qui accomplissaient des tâches ménagères avant leur r éadaptation. Ces assur és reçoivent 30 % du mon- tant maximum de l’indemnité journalière selon l’art. 24, al. 1. Selon l’al. 3, le revenu d éterminant est le revenu sur lequel sont per çues les cotisa- tions AVS et AI comme c ’est le cas aujourd ’hui. Lorsque le montant du salaire varie, une estimation du revenu moyen doit être faite. Les r ègles servant actuel- lement à calculer le revenu déterminant restent par ailleurs applicables. Art. 23 bis Prestation pour enfant Comme la prestation pour enfant est calcul ée en pour-cent du montant maximum de l’indemnité journalière, elle sera automatiquement adapt ée à l’évolution des salaires (voir le commentaire de l’art. 24).3129 Art. 23ter à 23sexies Ces articles sont biffés. Art. 24 Montant de l’indemnité journalière, montant maximum et minimum Selon l’al. 1, le montant maximum de l ’indemnité journali ère correspond au mon- tant maximum du gain assur é journalier d éfini dans l ’art. 22 OAA (RS 832.202). Depuis le 1er janvier 2000, ce dernier se monte à 293 francs par jour. Selon l ’art. 15, al. 3 LAA (RS 832.20), le montant maximum du gain assur é est adapt é lorsque la condition suivante n’est plus remplie: qu’en règle générale au moins 92 %, mais pas plus de 96 % des travailleurs assur és soient couverts pour le gain int égral84. Depuis 1984, le gain assuré dans l’assurance-accidents obligatoire a été adapté trois fois (en 1987, en 1991 et en 2000). L’ al. 2 règle la réduction de l’indemnité journalière. Celle-ci ne doit pas dépasser le revenu d éterminant selon l ’art. 23, al. 3. Le taux minimum de 35 % du montant maximum constitue la limite inférieure de la réduction. L’al. 3 prévoit une limite maximale de l ’indemnité journalière pour les assur és qui suivent une formation professionnelle initiale et pour les assur és âgés de moins de 20 ans révolus et qui n’ont pas encore exercé d’activité lucrative. Ceux-ci perçoivent au maximum le montant minimum de l ’indemnité de base (c ’est-à-dire 88 francs). Les détails sont fixés comme aujourd’hui au niveau du règlement. L’al. 4 correspond à l ’actuel art. 25 bis qui r ègle la coordination avec l ’assurance- accidents. L’al. 5 reprend le contenu de la r églementation de l’art. 24, al. 3, LAI et de l ’art. 22 RAI. Art. 24bis Déduction en cas de prise en charge des frais d’hébergement et de repas par l’assurance-invalidité Dans le syst ème de l ’indemnité journalière en vigueur, diff érents suppléments sont versés en complément de l’indemnité journalière. Désormais, une indemnité journa- lière plus élevée sera vers ée, mais une certaine d éduction pourra être faite de cette indemnité. Selon le droit actuel (art. 25), ind épendamment de l’état civil et de leurs obligations éventuelles d’entretien, les assurés qui pourvoient eux-m êmes à leur repas ou à leur logement durant la r éadaptation ont droit à un suppl ément pour la r éadaptation. Cette réglementation doit être conservée. Le syst ème prévoit désormais une d éduc- tion lorsque ce n ’est plus la personne assur ée qui prend en charge ces frais, mais l’AI. Le montant de la d éduction est identique au suppl ément de r éadaptation versé jusqu’ici. Le nouveau syst ème est semblable à la r églementation pr évue par la LPGA, qui s’applique en cas de s éjour dans un établissement hospitalier (cf. art. 67, al. 1, LPGA). Art. 24ter à 24quinquies Ces articles sont biffés. 84 Cette adaptation n ’est pas une adaptation directe au renchérissement.3130 Art. 25 Cotisations aux assurances sociales La formulation de cet article correspond à la nouvelle version proposée de l’art. 25ter du message de la 11e révision de l’AVS (FF 2000 1771). Dans l’al. 1, il ne sera désormais plus question d’«indemnités journalières, ainsi que sur les suppléments à ces indemnités» mais uniquement d’indemnités journalières. L’al. 2 correspond à l’al. 1bis de la nouvelle version du message de la 11e révision de l’AVS. L’al. 3 correspond matériellement à l’art. 25ter, al. 2, en vigueur. La comp étence du Conseil fédéral de régler les détails et la procédure découle de l’art. 86, al. 2, LAI et ne doit donc pas être mentionnée. Art. 25bis à 25ter Ces articles sont biffés. Art. 26, al. 4 Choix des médecins, dentistes et pharmaciens Un tribunal arbitral cantonal est actuellement comp étent en mati ère de privation de la faculté de traiter ou de dispenser des m édicaments. Ce th ème fait l ’objet d ’une nouvelle r églementation à l ’art. 27 bis. C ’est pourquoi un renvoi à l ’art. 27 bis peut figurer à l’al. 4. L’introduction de l’art. 27bis entraîne une adaptation du titre précédant l’art. 26. Art. 27, titre médian et al. 2 Collaboration et tarifs L’introduction, à l’art. 27bis, d’un tribunal arbitral charg é de juger les litiges tarifai- res supprime la possibilit é de cr éer par convention des commissions paritaires de conciliation ainsi que des tribunaux arbitraux pour r égler les litiges. Par cons équent, l’al. 2 doit être abrogé. Pour être conforme au nouveau contenu de l ’art. 27, le titre médian a été adapté en gardant l’analogie avec le titre précédant l’art. 56 LAA (RS 832.20). Art. 27bis (nouveau) Tribunal arbitral cantonal Le titre médian choisi pour cet article est le m ême que celui de l ’art. 89 LAMal (RS 832.10). L’al. 1 dispose que les litiges entre l ’assurance-invalidité et les fournisseurs de prestations sont port és devant un tribunal d ésigné par la loi. La notion de «fournis- seurs de prestations » englobe l ’ensemble des personnes, les offices, les institutions, les fournisseurs de moyens auxiliaires, etc. mentionn és à l’art. 27, al. 1, qui appli- quent des mesures de r éadaptation de l ’assurance-invalidité. Cette notion se trouve également dans la loi f édérale sur l ’assurance-maladie (art. 89 LAMal; RS 832.10). De m ême, le tribunal arbitral cantonal est comp étent en mati ère de privation de traiter, pour de justes motifs, ou de dispenser des m édicaments selon l’art. 26, al. 4, car il s’agit également dans ces cas de litiges entre l ’assurance et les fournisseurs de prestations. Le droit en vigueur attribue d éjà cette comp étence au tribunal arbitral cantonal.3131 La formulation des al. 2 à 7 ne se différencie que peu des dispositions sur le tribunal arbitral cantonal contenues dans la LAMal (art. 89; RS 832.10), la LAA (art. 57; RS 832.20) et dans la LAM (art. 27; RS 833.1). Art. 28, al. 1bis, 2, 2bis (nouveau), 2ter (nouveau) et 3 Evaluation de l’invalidité L’al. 1bis doit être abrogé en raison de la suppression des rentes pour cas p énibles de l’AI (voir ch. 2.2.1.2). L’al. 2, qui r églait jusqu ’ici l ’évaluation de l ’invalidité des assur és exer çant une activité lucrative, doit être abrogé en raison de sa teneur pratiquement identique à celle de l ’art. 16 LPGA. Comme l ’évaluation de l ’invalidité des personnes n’exerçant pas d ’activité ou exer çant une activit é lucrative à temps partiel est d é- sormais r églée au niveau de la loi (cf. al. 2 bis et 2 ter), le renvoi expr ès à l ’art. 16 LPGA figure à l’al. 2 pour des raisons de clarté et de transparence. Les principes de l’évaluation de l’invalidité des assurés qui n’exercent pas d’activité lucrative ou qui exercent une activit é à temps partiel sont r églés aux al. 2bis et 2ter. Ces principes sont inscrits aujourd ’hui au niveau du r èglement (art. 26 bis, art. 27, al. 1, et art. 27bis, al. 1, RAI) et doivent être inscrits au niveau l égal, de manière à ce que les personnes qui exercent une activit é lucrative, à temps complet ou partiel, et celles qui n’exercent pas d’activité lucrative soient traitées formellement de la même manière (voir ch. 2.6.5). Sont consid érées comme n’exerçant pas d’activité lucrative les personnes mentionn ées à l ’art. 8, al. 3, LPGA qui accomplissent des travaux habituels (pour les travaux habituels, cf. art. 27 LPGA). En ce qui concerne l ’ap- plication des diff érentes méthodes d ’évaluation de l ’invalidité, rien ne change par rapport à la réglementation actuellement en vigueur. Un certain nombre de pr écisions sont apport ées en ce qui concerne la collaboration non r émunérée au sein de l ’entreprise du conjoint: à partir du d ébut de 2001, ce genre de collaboration sera pris en compte au m ême titre qu ’une activité lucrative, dans le cadre de l ’évaluation de l ’invalidité (cf. art. 27 bis, al. 1, RAI). Cela signifie qu’à l’avenir, dans ce domaine, l’invalidité devra être déterminée selon la procédure d’évaluation extraordinaire. Cette m éthode d ’évaluation de l ’invalidité n ’est pas nouvelle. Selon la jurisprudence constante du TFA, il faut recourir à cette procédure chaque fois qu ’une évaluation fiable des deux revenus d éterminants à comparer ne s’avère pas possible. L ’activité lucrative concr ète de la personne est alors r épartie selon les domaines d ’activité (pour les ind épendants p. ex., il y aura une r épartition entre l ’activité commerciale et artisanale), afin que l ’on puisse évaluer ensuite les limitations dans chacun des domaines et faire une estimation des cons équences en termes de revenu. L’al. 3 est abrog é. La r églementation des m éthodes d ’évaluation de l ’invalidité au niveau de la loi rend superflue la d élégation accordée actuellement au Conseil f édé- ral. La compétence du Conseil fédéral de fixer le revenu du travail d éterminant pour l’évaluation de l ’invalidité figure d ésormais à l ’al. 2. Les prescriptions concernant les objets suivants continuent à figurer dans le règlement: l’évaluation de l’invalidité (art. 25 RAI), le revenu des assur és sans formation (art. 26 RAI), la d éfinition des travaux habituels des assurés travaillant dans le ménage (art. 27 RAI) et la pr ésomp- tion concernant les assur és exerçant une activité lucrative à temps partiel (art. 27 bis, al. 2, RAI).3132 Art. 34 Rente complémentaire Cet article est abrog é en raison de la suppression de la rente compl émentaire (voir ch. 2.2.1.1). En ce qui concerne la garantie des droits acquis, nous renvoyons au commentaire des dispositions transitoires (voir ch. 4.3). Art. 38, titre médian et al. 1 Montant des rentes pour enfant Vu l’abrogation de l’art. 34, l’art. 38 ne r églera dorénavant plus que le montant des rentes pour enfant. Le texte de l’al. 1 et le titre médian sont adaptés en conséquence. Art. 42 Droit L’allocation d’assistance constitue une cat égorie générique de prestations qui rem- place les trois catégories suivantes de prestations existant jusqu’ici: l’allocation pour impotent, les contributions aux frais de soins sp éciaux pour mineurs impotents et les contributions aux frais de soins à domicile (voir ch. 2.3.1). Les principales caract é- ristiques de cette prestation destin ée à financer les soins et la prise en charge des personnes handicapées sont pr ésentées dans trois articles de la r évision. Les condi- tions g énérales d’octroi de l ’allocation sont r églées à l ’art. 42, les conditions sp é- ciales applicables aux mineurs sont r églées à l’art. 42 bis. L’art. 42ter définit le mon- tant de la nouvelle prestation. Les al. 1 et 2 d écrivent les principes de base du droit. La d éfinition du droit à l’allocation d’assistance est très semblable à celle du droit à l’allocation pour impo- tent actuellement en vigueur. Il n ’est désormais plus question d ’impotence, mais de besoin d’assistance (personnelle). Concernant le besoin d ’assistance, on renvoie à la d éfinition g énérale figurant à l’art. 9 LPGA (cf. le commentaire de l ’art. 9 LPGA, ch. 4.4.2). Comme c ’est le cas jusqu’ici, l ’aide dont a besoin une personne handicap ée pour accomplir les actes ordinaires de la vie est d éterminante. C’est pourquoi les crit ères qui étaient appli- qués jusqu ’ici pour d éterminer le montant de l ’allocation pour impotent s’appliqueront aussi pour d éterminer le montant de l ’allocation d ’assistance. Il est également nécessaire que le besoin d ’aide découle de l ’atteinte à la sant é. Dans le cadre de l ’évaluation du besoin d ’assistance des mineurs, il faut être particuli ère- ment attentif au fait que plus l ’enfant est jeune, plus le besoin d ’un certain type d’aide et la n écessité d’une surveillance existent d éjà quand l ’enfant est en parfaite santé. C’est pourquoi, comme c ’est le cas aujourd ’hui lors de l ’examen du droit à des contributions pour mineurs impotents, l ’élément déterminant est le besoin sup- plémentaire d’aide et de surveillance par rapport à des mineurs du m ême âge qui ne souffrent pas d ’un handicap. Au cours des premiers mois de vie, un besoin suppl é- mentaire d’aide pourrait être indiqué du fait par exemple d ’un besoin permanent de soins particuli èrement astreignants, exig és par l ’infirmité de la personne assur ée (voir art. 36, al. 3, let. c. RAI). Le besoin d’assistance doit par ailleurs être de longue durée, c’est-à-dire qu ’en principe un d élai d’attente d’une ann ée doit être respecté (sauf pour les enfants âgées de moins d ’une année, voir al. 3). Enfin, l ’aide requise doit être importante. Cette condition et le crit ère précisant que l’aide nécessaire doit être r égulière doivent rester fix és au niveau du r èglement. Le Conseil f édéral se3133 réserve ainsi la possibilit é de r éexaminer la situation des personnes handicap ées de l’ouïe85. Le lien pr ésent dans l ’allocation pour impotent actuelle avec le domicile et la r ési- dence habituelle en Suisse a été maintenu. Concernant le domicile et la r ésidence habituelle, nous renvoyons à l’art. 13 LPGA. Des exceptions ont été introduites pour certains mineurs (voir art. 42bis al. 1 et al. 2). L’al. 2 élargit la définition générale du besoin d ’assistance de la LPGA: l ’AI consi- dère comme ayant besoin d’une assistance la personne qui, en raison d ’une atteinte à la santé, vit chez elle et a durablement besoin d ’un accompagnement lui permettant de faire face aux n écessités de la vie. Cet accompagnement ne constitue ni une aide permettant d’accomplir les actes ordinaires de la vie, ni une surveillance, c ’est pour- quoi une mention sp éciale est n écessaire. Le terme d ’«accompagnement» recouvre les notions d’accompagnement et de conseils permettant de faire face aux n écessités de la vie quotidienne. Tout comme l ’aide ou la surveillance, cet accompagnement doit être d ’une certaine dur ée. Un droit à l ’allocation d ’assistance est par ailleurs uniquement accord é aux personnes «qui vivent à la maison », c ’est-à-dire qui ne séjournent pas dans un home. D ésormais, les trois niveaux du besoin d ’assistance sont mentionn és dans la loi. Les handicap és psychiques et mentaux l égers qui ne séjournent pas dans un home et qui n écessitent uniquement un accompagnement leur permettant de faire face aux n écessités de la vie (c ’est-à-dire qui ne n écessitent pas d’assistance pour accomplir les actes ordinaires de la vie o ù alors uniquement sous la forme d ’une surveillance personnelle) ont toujours droit à une allocation d’assistance de niveau limit é. Cette r églementation est pr évue de mani ère expresse dans la loi, à l’al. 2. D ’ailleurs le droit à un accompagnement n ’est accordé qu’aux personnes majeures (voir art. 42bis, al. 5). L’al. 3 règle le d ébut et la fin du droit. L ’allocation d’assistance ne remplaçant pas uniquement l’allocation pour impotent, mais également les contributions aux frais de soins spéciaux pour mineurs impotents et les contributions aux frais de soins à do- micile, le début du droit doit être redéfini. Selon la jurisprudence du TFA, les r ègles concernant la naissance du droit à la rente s ’appliquent par analogie au d ébut du droit à une allocation pour impotent (cf. RCC 1980, p. 61). Cette r églementation est maintenant expressément indiquée dans la loi. En r ègle générale, le d élai d’attente d’une année doit rester en vigueur. Font exception à ce principe le groupe des en- fants de moins d ’un an, qui, en raison de leur âge, ne peuvent pas accomplir cette année d’attente. Afin que les enfants gravement handicap és puissent d éjà bénéficier de prestations pour les soins et l ’assistance durant les premiers mois de leur vie, leur droit aux prestations prend naissance d ès que l’on peut supposer à juste titre que ces enfants auront besoin d’assistance durant plus de douze mois. (cf. art. 42bis, al. 3). Le contenu de l ’al. 4 correspond au r èglement de l ’art. 20 actuel, qui est abrog é, ainsi que l ’art. 35, al. 2, RAI. Ainsi, lorsque des assur és s éjournent en institution dans le but d’effectuer des mesures de réadaptation de l’AI, le droit à une allocation d’assistance n’existe pas. Il faut pr éciser au niveau du r èglement que le terme «ef- fectuer un séjour» se réfère au fait de passer la nuit dans une institution. L’art. 35, al. 2, RAI précise que cette restriction ne s ’applique pas pour les allocations octroy ées 85 Selon la jurisprudence constante, une impotence de degr é faible, en cas de surdité sévère, ne saurait être reconnue d’office, contrairement à ce qui se passe dans la situation d’une personne très gravement atteinte de la vue (Pratique VSI 1998, p. 211 ss).3134 au sens de l ’art. 36, al. 3, let. d RAI (services de tiers permettant d ’entretenir des contacts sociaux dans le cas d ’atteinte grave des organes sensoriels ou de grave infirmité corporelle). Le TFA a établi que dans ces cas, il n’y avait en général pas de surindemnisation. Dans les situations mentionn ées à l’art. 36, al. 3, let. a à c, en cas de séjour en institution, le besoin d ’aide réduit devrait normalement d éjà être cou- vert par la prise en charge de l ’institution en question ou par l ’aide d’un tiers. De ce point de vue, la let. d serait fondamentalement diff érente des let. a à c. Le personnel de l’institution ne fournirait que rarement les prestations relatives à l’entretien des contacts sociaux (cf. RCC 1986, p. 618 ss). La loi accorde d ésormais au Conseil fédéral la compétence d’édicter une disposition dérogatoire pour ces cas. L’al. 5 est repris de l ’art. 42, al. 4, LAI existant: en cas de besoin d ’assistance (ac- tuellement «impotence») qui ne d écoule que partiellement d ’un accident, l ’assu- rance-accidents a droit à la part de l’allocation d’assistance (actuellement «allocation pour impotent») de l ’AI que cette assurance verserait si la personne assur ée n’avait pas eu d ’accident. Cette comp étence du Conseil f édéral doit être maintenue. Par ailleurs, le Conseil f édéral est autorisé, en vertu de l ’art. 86, al. 2, LAI, à édicter les dispositions d ’application n écessaires concernant l ’allocation d ’assistance (pour l’évaluation du besoin d’assistance, etc.). Art. 42bis (nouveau) Conditions spéciales applicables aux mineurs Les contributions aux soins sp éciaux pour les mineurs impotents selon le droit en vigueur (art. 20) et les contributions aux frais de soins à domicile selon le droit actuel (art. 14, al. 3, art. 4 RAI) constituent des mesures de r éadaptation et peuvent être octroyées aux mineurs m ême si le crit ère du domicile n ’est pas rempli. Depuis la révision de l ’assurance facultative, qui est entr ée en vigueur, à l’exception d’un petit nombre de dispositions, le 1 er janvier 2001 (cf. la modification de la LAVS du 23 juin 2000, RO 2000 2677), les mesures de r éadaptation ne sont g énéralement accordées que si la personne qui y a droit est assur ée et aussi longtemps qu ’elle le sera (activité lucrative ou domicile en Suisse; affiliation à l ’assurance facultative). Les personnes de moins de 20 ans auront cependant droit à des mesures de r éa- daptation, même lorsqu’elles ne seront pas assur ées ou qu ’elles ne le seront plus, à condition que l ’un des parents au moins soit affili é à l ’assurance facultative (art. 22quater, al. 2, RAI). L ’allocation d’assistance n’est pas consid érée comme une mesure de r éadaptation. Une disposition particuli ère est introduite en ce qui con- cerne les ressortissants suisses mineurs ayant leur domicile à l’étranger et séjournant en Suisse afin que leur situation ne se d étériore pas à l ’avenir pour cette raison: selon l’al. 1, ils auront droit à une allocation d’assistance. Les étrangers mineurs domicili és en Suisse ont actuellement droit, sur la base de l’art. 9, al. 3, aux contributions pour mineurs impotents (ou aux contributions aux frais de soins à domicile; jusqu’à l’âge de 20 ans). La situation de ces assurés ne doit pas non plus se d étériorer. Aussi, sur la base de l ’al. 2 – aux conditions leur per- mettant actuellement de recevoir des contributions pour mineurs impotents – ils pourront demander à l’avenir une allocation d’assistance. L’al 3 règle le cas particulier de la naissance du droit pour les mineurs qui n ’ont pas encore un an. Leur droit aux prestations prend naissance d ès que l’on peut supposer à juste titre qu’ils auront besoin d’assistance durant plus de douze mois. L’al. 4 retient que les mineurs n ’ont droit à une allocation d ’assistance que pour les jours qu’ils ne passent pas dans un établissement pour l ’exécution d’une mesure de3135 réadaptation ou dans un établissement hospitalier aux frais de l ’assurance sociale (cf. art. 67, al. 2, LPGA). Ainsi l ’allocation est d éterminée par jour et non au mois pour les mineurs. L’al. 5 exclut le droit à une allocation pour les mineurs n écessitant uniquement un accompagnement leur permettant de faire face aux nécessités de la vie. Art. 42ter (nouveau) Montant Le montant de l ’allocation d ’assistance varie dans une plus large mesure que cela n’était le cas jusqu ’ici pour l ’allocation pour impotent. C ’est que d ésormais les mineurs ont eux aussi droit à une telle allocation et que les taux ne sont pas les mêmes selon que la personne séjourne chez elle ou dans un home. C ’est pourquoi le montant de la prestation est réglé dans un article spécial. L’al. 1 r ègle les niveaux de l ’allocation d ’assistance destin ée aux assur és qui ne séjournent pas dans un home (voir al. 2, a contrario). Les trois niveaux de l’allocation sont d ésormais mentionnés dans la loi elle-m ême. Les montants corres- pondent au double des montants actuels de l ’allocation pour impotent (ou des con- tributions pour mineurs impotents). Ils d épendent désormais du montant maximum de la rente vieillesse au sens de l ’art. 34, al. 3 et 5, LAVS. Les montants pour les mineurs sont calculés sous forme d’indemnité par jour. Les montants selon l ’al. 2 sont vers és aux assur és s éjournant dans un home. Ils correspondent à ceux de l ’allocation pour impotent actuelle. Il ne s ’agit pas de «sé- jour dans un home » lorsque la personne concern ée s éjourne dans une institution pour l’exécution de mesures de r éadaptation de l ’AI ou dans un établissement hos- pitalier aux frais de l ’assurance sociale: dans ces deux cas, elle n ’a pas droit à l’allocation d ’assistance (cf. art. 42, al. 4, et art. 42 bis, al. 4, LAI et art. 67, al. 2, LPGA). Une réglementation particulière s’applique aux mineurs qui s éjournent dans un home. Ils re çoivent une allocation d ’assistance qui est augment ée d’une contri- bution aux frais de pension. La notion de «home» doit être d éfinie au niveau du r èglement, ce qui permet une plus grande souplesse et une adaptation rapide à l’évolution de la situation réelle. Aux conditions de l ’al. 3 l ’allocation d ’assistance est augment ée d ’un suppl ément pour soins intensifs. Ce suppl ément est uniquement accord é aux mineurs qui ne séjournent pas dans un home. Ils y ont droit si, en plus du besoin d ’assistance ou- vrant le droit aux prestations, un besoin d ’au moins quatre, six ou huit heures de soins intensifs par jour est attest é. Est d éterminante l’assistance due à l ’invalidité, qui peut comprendre les traitements m édicaux ou les soins de base. Le suppl ément est calcul é par jour et correspond à 45 % du montant maximum de la rente de vieillesse en cas de besoin d ’assistance d’au moins 8 heures par jour, c ’est-à-dire à l’heure actuelle 927 francs par mois, à 30 % dudit montant en cas de besoin d’assistance d’au moins 6 heures par jour, c ’est-à-dire actuellement 618 francs par mois, et à 15 % dudit montant en cas de besoin d ’assistance d’au moins 4 heures par jour, c’est-à-dire actuellement 309 francs par mois. Le suppl ément pour soins inten- sifs est octroyé jusqu’à la majorité, ensuite des prestations compl émentaires peuvent être demandées.3136 Art. 44 Relation avec l’assurance-accidents et l’assurance militaire Cet article est d éjà adapt é dans le contexte de la LPGA. Le terme d ’«obligatoire» peut être biffé, afin d’éviter des malentendus. La réglementation concerne la relation entre l ’AI et l ’assurance-accidents obligatoire ou facultative. Il s ’agit d ’une pr éci- sion purement terminologique. Art. 52 Limitation du droit de recours Les dispositions concernant le recours contre le tiers responsable figurent d ésormais aux art. 72 à 75 LPGA. L’art. 52 contient une dérogation pour les cas où l’AI octroie une rente pour cas pénible. Cette disposition doit être abrogée en raison de la suppression des rentes pour cas pénible (cf. ch. 2.2.1.2). Art. 57, al. 1, let. d Attributions Il faut adapter la let. d de l ’al. 1 en raison de l ’introduction de l ’allocation d’assistance. C’est le besoin d ’assistance qui doit d ésormais être évalué et non plus l’impotence (voir le commentaire de l’art. 42). Art. 59, al. 2 et 3 (nouveau) Composition L’art. 59, al. 1, prescrit que les offices AI doivent disposer de services capables de garantir que les t âches énumérées à l ’art. 57 seront ex écutées «rapidement et avec compétence». La formulation de l ’al. 2 est nouvelle. Les services m édicaux r égionaux à cr éer doivent être à la disposition des offices AI pour leur permettre d ’accomplir leurs tâches, comme le font de mani ère semblable les services d ésormais prévus à l’al. 3 (spécialistes de l ’aide privée aux invalides, experts, centres d ’observation médicale et professionnelle, etc.). Les services m édicaux sont charg és d’examiner les condi- tions m édicales n écessaires à l ’octroi de prestations. Comme les offices AI, les services médicaux sont soumis à la surveillance directe de l ’OFAS. Leur mise sur pied, le règlement de leur organisation et de leurs t âches concrètes ainsi que la d éfi- nition des compétences de l’OFAS incombent au Conseil fédéral. L’al. 2 actuel devient l’al. 3. Art. 60, al. 1, let. c Attributions Il faut adapter la let. c de l ’al. 1, car l ’allocation pour impotent est remplac ée par l’allocation d’assistance (voir le commentaire de l’art 42). Art. 64, al. 2 Autorité de surveillance L’al. 2 prévoit que l’OFAS sera désormais tenu, de par la loi, d ’effectuer le contrôle de la gestion des offices AI non plus p ériodiquement mais toutes les ann ées (cf. ch. 2.4.2).3137 Art. 68 (nouveau) Etudes scientifiques et information; remboursement des frais Cet article est enti èrement nouveau et rempl ace l ’art. 68, abrog é avec effet au 1er janvier 1985. L’al. 1 autorise la Confédération à demander à des tiers de réaliser des études scien- tifiques visant à développer la LAI et évaluer ses effets. La formulation restrictive de l’al. 1 permet uniquement la r éalisation de mandats externes qui sont n écessaires à une mise en œ uvre appropri ée, efficace et rati onnelle de l ’assurance. Cet alin éa pourrait par exemple permettre de financer, par les fonds de l ’assurance, des études en vue de cr éer des instruments de pilotage dans l ’AI. Les donn ées personnelles pour la recherche, la planification et la statistique seront trait ées conform ément à l’art. 22 de la loi sur la protection des données (LPD; RS 235.11). Dans l ’al. 2, la Conf édération est charg ée de veiller, à l ’échelle nationale, à l’information sur les prestations de l ’assurance. Le Conseil f édéral doit r égler les modalités de l’information. Selon l’al. 3, l’assurance rembourse à la Conf édération les frais li és à la r éalisation d’études scientifiques aux termes de l ’al. 1 et à l’information, à l’échelle nationale, au sujet de l ’AI et de ses prestations (al. 2). Les bases l égales existantes permet- traient en principe de prendre en charge les co ûts r ésultant de l ’information à l’échelle nationale (cf., jusqu ’à l’introduction de la LPGA: art. 81 LAI en relation avec l’art. 95, al. 1 bis, LAVS). La disposition de l ’art. 81 LAI concernant le renvoi est cependant abrogée par l’introduction de la LPGA. C ’est pourquoi la base l égale de la prise en charge des co ûts doit d ésormais figurer dans la LAI. La prise en charge des coûts selon les al. 1 et 2 doit s ’effectuer selon des critères financiers fixés au préalable. Art. 68bis (nouveau) Collaboration entre les offices AI, les organes d’exécution de l’assurance-chômage et les organes cantonaux d’exécution des mesures de réadaptation Cette disposition crée la base légale permettant une amélioration de la collaboration entre les offices AI, les organes d ’exécution de l’assurance-chômage (AC) et les or- ganes cantonaux compétents en matière de mesures de r éadaptation. Il s’agit d’amé- liorer cette collaboration sans pour autant créer de nouveaux postes. L’al. 1 décrit l’objectif de la collaboration. Le but est de faciliter aux personnes qui s’inscrivent auprès des offices AI et dont la capacit é de gain fait l ’objet d’une éva- luation, l’accès aux mesures d’ordre professionnel appropri ées, sans devoir attendre la décision relative à la mesure. Il s ’agit de permettre l’accès le plus rapide possible à la mesure appropri ée afin que la capacit é de gain soit maintenue ou rapidement rétablie. Les organismes de financement qui entrent en ligne de compte sont l ’AI, l’AC ou le canton. Les mesures en question sont des mesures de r éadaptation de l’AI, des mesures de r éintégration de l ’AC ou des mesures cantonales. Les mesures d’intégration cantonales diffèrent beaucoup selon les cantons. Il s ’agit généralement de mesures prévues par les lois cantonales d’assistance aux chômeurs, de réinsertion professionnelle ou d’aide sociale. L’al. 2 constitue la base l égale, nécessaire du point de vue du droit de la protection des donn ées, permettant un échange sans formalit és de donn ées concernant les assurés entre les organes d ’application de l ’AC et de l ’AI. Un tel échange de don- nées n’est permis que dans les cas o ù il n’est pas encore clairement établi quelle est3138 l’autorité compétente et si les informations et les documents servent à déterminer les mesures d’ordre professionnel appropriées et à clarifier la compétence de l’AI ou de l’AC. En outre, aucun intérêt privé prépondérant ne doit s’y opposer. Aux termes de l ’al. 3, les organes cantonaux d ’exécution des mesures de r éadapta- tion sont également déliés de l’obligation de garder le secret, mais uniquement s ’ils accordent la réciprocité aux offices AI et aux organes d’exécution de l’AC. Selon l’al. 4, l’échange de données ne nécessite pas de demande écrite et motivée, à la différence de ce que prévoient l’art. 32 LPGA et l’art. 50a, al. 1, let. a, LAVS. Les organes mentionnés peuvent échanger les données des cas d’espèces sans formalités dans les limites clairement d éfinies à l’al. 2. Après l’échange de donn ées il y a lieu d’informer les personnes concernées du contenu de celui-ci. Art. 69, al. 3 (nouveau) Particularités du contentieux Cet article est adapté en totalité dans le cadre de la LPGA, car les dispositions sur la procédure en mati ère d ’assurances sociales et de contentieux figurent en principe dans la LPGA. L’al. 3 est nouveau. Il d éfinit les voies de recours pour attaquer les jugements des tribunaux arbitraux selon l ’art. 27bis. Un recours de droit administratif peut être formé contre ces jugements auprès du Tribunal fédéral des assurances. Art. 73, al. 4 (nouveau) Etablissements, ateliers et homes L’al. 4 de cette disposition permet d’inscrire dans la loi la preuve du besoin pour les ateliers, les homes et les centres de jour. Celle-ci avait d éjà été introduite au niveau du règlement en date du 1 er avril 1996 (voir en particulier l ’art. 100, al. 3, et l ’art. 106, al. 5, RAI ainsi que le ch. 2.2.2.1). La planification des besoins effectu ée par les cantons devra être approuv ée par l ’OFAS. La d écision pourra être assortie de réserves et/ou d’obligations. L’OFAS statuera par voie de d écision, ce qui permettra aux cantons d’interjeter un recours. L’OFAS est en outre autoris é à régler la proc édure de d épôt de la planification des besoins des cantons et à définir les critères déterminants pour l’approbation de cette planification. Aux termes de l ’art. 48, al. 2, de la loi sur l ’organisation du gou- vernement et de l ’administration (LOGA, RS 172.010), la d élégation du pouvoir réglementaire aux groupements et aux offices n ’est autorisée que si une loi f édérale ou un arr êté fédéral de port ée générale le permet. Par la d élégation prévue à l’al. 6, le l égislateur conf ère à l ’OFAS la l égitimation expresse de r égler les domaines mentionnés par des directives administratives (cf. la circulaire sur la planification des besoins pour les ateliers et les homes). Art. 75, al. 1 Dispositions communes Selon la formulation actuelle de l ’al. 1, le Conseil f édéral fixe le montant des sub- ventions prévues aux art. 73 et 74. Il peut en subordonner l ’octroi à d’autres condi- tions encore ou à l ’accomplissement de certaines obligations. Le RAI d éfinit les conditions d ’octroi de subventions et leurs limites maximales (cf. art. 99 ss, RAI). La manière concrète de déterminer les subventions, le mode de calcul d étaillé et les conditions tr ès concr ètes du droit aux subventions (comme le nombre minimal de places dans une institution, etc.) sont actuellement r églés dans les directives admi-3139 nistratives à ce sujet (cf. circulaire [circ.] sur les subventions aux frais d ’exploitation des centres de r éadaptation pour invalides, circ. sur l ’octroi de subventions pour la formation et le perfectionnement des sp écialistes de la r éadaptation professionnelle des invalides, circ. sur les subventions aux frais d ’exploitation des ateliers d ’occu- pation permanente pour handicapés, circ. sur les subventions aux frais d’exploitation des homes et centres de jour pour invalides, circ. sur les subventions aux organi- sations de l’aide privée aux invalides). Conformément à l’art. 48, al. 2, de la loi sur l ’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA, RS 172.010), la d élégation du pouvoir r églementaire aux groupements et aux offices n’est autorisée que si une loi fédérale ou un arrêté fédéral de portée générale le permet. Au sens strict, la base l égale pour édicter les directives administratives mentionn ées fait d éfaut dans le droit en vigueur. La nouvelle for- mulation de l ’al. 1 cr ée maintenant une disposition juridiquement correcte con- cernant la délégation. Le législateur confère ainsi à l’OFAS la légitimation expresse de régler le mode de calcul des subventions et les d étails des conditions d ’octroi de subventions par des directives administratives. Art. 77, al. 2 (nouveau) Provenance des ressources L’allocation pour impotent selon l ’art. 42 n’est actuellement vers ée qu’aux assurés qui ont leur domicile et leur r ésidence habituelle en Suisse. Cette disposition doit dorénavant s’appliquer également à l’allocation d ’assistance (voir l ’art. 42 bis, al. 1; l’art. 42bis, al. 1, est réservé). Le droit de l ’UE à appliquer en vertu des accords bilat éraux entre la Suisse et l ’UE exige cependant que toutes les prestations p écuniaires en cas de vieillesse ou d’invalidité soient vers ées dans tous les Etats de l ’UE, m ême si le droit national limite leur versement à la Suisse. Une disposition particuli ère a été élaborée en ce qui concerne l ’allocation pour impotent. Pour éviter de devoir l ’exporter à l’avenir, les dispositions de la LAI pr évoient explicitement que l ’allocation pour impotent doit être exclusivement financ ée par les pouvoirs publics et non par les cotisations des employeurs et des salari és (voir la loi f édérale sur l ’accord entre, d ’une part, la Confédération suisse et, d’autre part, la Communauté Européenne et ses Etats mem- bres sur la libre circulation des personnes, du 8 octobre 1999, FF 1999 7841, qui n’est pas encore en vigueur). La disposition pr évue pour l ’allocation pour impotent (art 77, al. 2) doit être reprise par analogie pour l’allocation d’assistance. Art. 78 Contributions des pouvoirs publics Cette disposition introduite pour l ’allocation pour impotent doit être reprise par ana- logie pour l’allocation d’assistance. Nous renvoyons au commentaire de l’art. 77. Art. 79, al. 1 Tenue des comptes L’al. 1 est adapt é avec l ’introduction de la LPGA. Concernant le recours contre le tiers responsable, on renvoie aux dispositions correspondantes de la LPGA. Le Fonds de compensation doit d ésormais aussi être débité des d épenses liées à la réalisation d’études scientifiques et à l’information du public (art. 68). Les art. 71 et 72 ont d éjà été abrogés il y a plusieurs ann ées; ils ne sont donc plus mentionn és à l’al. 1.3140 Art. 86, al. 2 Entrée en vigueur et application Conformément à l’art. 48, al. 2, de la loi sur l ’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA, RS 172.010), la d élégation du pouvoir r églementaire aux groupements et aux offices n’est autorisée que si une loi fédérale ou un arrêté fédéral de portée générale le permet. Par le compl ément de l ’art. 86, al. 2, la loi donne au Conseil f édéral la possibilit é de d éléguer directement à l ’OFAS la comp étence d’édicter des dispositions d ’application. Cette d élégation serait p. ex. judicieuse lorsqu’un domaine déterminé nécessite une réglementation d’application détaillée. 4.3 Dispositions transitoires concernant la modification de la LAI a. Transformation des allocations pour impotent, des contributions aux frais de soins sp éciaux pour mineurs impotents et des contributions aux frais de soins à domicile en allocation d’assistance L’al. 1 prescrit que les prestations octroy ées selon l ’ancien droit (allocations pour impotent, contributions aux frais de soins sp éciaux pour mineurs impotents et con- tributions aux frais de soins à domicile) doivent être examinées dans l’année qui suit l’entrée en vigueur de la pr ésente modification. L ’office AI doit examiner dans ce délai si les conditions d ’octroi d’une allocation d ’assistance sont remplies et d éter- miner le droit à la nouvelle allocation d’assistance. Les conditions d’octroi d’une allocation pour impotent ou de contributions aux frais de soins sp éciaux, d ’une part, et celles d ’une allocation d ’assistance, d ’autre part, sont pratiquement identiques (à l’exception des conseils permettant de faire face aux nécessités de la vie). L ’assistance due à l’invalidité pour le suppl ément pour soins intensifs qui s ’ajoute à l ’allocation d ’assistance est d éterminée selon les m êmes règles que le temps supplémentaire pour les soins à domicile. Il faut ensuite proc éder à un calcul comparatif entre les prestations selon l ’ancien droit (allocations pour impotent ou contributions aux frais de soins sp éciaux pour mineurs impotents auxquelles s ’ajoutent, le cas échéant, des contributions aux frais de soins à domicile) et l’allocation d’assistance déterminée selon le nouveau droit. L’al. 2 règle cette comparaison pour les assurés qui peuvent prétendre selon l’ancien droit soit une allocation pour impotent soit des contributions aux frais de soins spéciaux pour mineurs impotents (sans contributions aux frais de soins à domicile). S’il ressort du calcul comparatif que le montant de l ’allocation d’assistance est égal ou sup érieur à celui de l ’indemnisation pr écédente, le droit à l ’allocation d’assistance est fix é avec effet r étroactif au moment de l ’entrée en vigueur de la présente modification. L’al. 3 règle cette comparaison pour les assurés qui peuvent prétendre selon l’ancien droit non seulement des contributions aux frais de soins à domicile conformément à l’art. 4 RAI au moment de l ’entrée en vigueur de la r évision mais encore des contri- butions aux frais de soins sp éciaux pour mineurs impotents ou une allocation pour impotent (ce dernier cas étant probablement très rare). S’il ressort de la comparaison que le montant de l ’allocation d ’assistance est inf érieur au total des prestations précédentes, celles-ci doivent être r éduites selon les dispositions g énérales sur la diminution ou la suppression de la rente ou de l ’allocation pour impotent, c ’est-à- dire seulement à partir du premier jour du deuxi ème mois qui suit la notification de3141 la décision (cf. art. 88 bis, al. 2, let. a, RAI). S ’il ressort du calcul comparatif que le montant de l ’allocation d ’assistance est plus élevé, le droit à celle-ci est fix é avec effet rétroactif au moment de l’entrée en vigueur de la présente modification, comme c’est le cas à l’al. 2. L’al. 4 définit ensuite les montants d éterminants pour le calcul comparatif. Dans le cas de l ’allocation pour impotent et des contributions aux frais de soins sp éciaux pour mineurs impotents, c ’est le montant fix é dans la d écision qui est d éterminant (converti en montant mensuel pour les derni ères, sans tenir compte de la contribu- tion aux frais de pension). Dans le cas des contributions aux frais de soins à domi- cile, qui ne sont pas octroy ées sous forme de forfait, mais à titre de couverture des coûts, c’est le montant mensuel moyen effectivement versé au cours des douze mois précédant l ’examen qui est d éterminant. Ces montants sont compar és au montant nouvellement calculé de l ’allocation d’assistance. Concernant les mineurs, le mon- tant mensuel d éterminant inclut un éventuel suppl ément pour soins intensifs, mais non la contribution aux frais de pension. b. Garantie des droits acquis pour les indemnit és journali ères vers ées pour des mesures de réadaptation cours En règle générale, pour les indemnités journalières versées alors que des mesures de réadaptation sont en cours, qui ont donc été octroyées selon l ’ancien droit, le nou- veau droit sera applicable. Apr ès l ’entrée en vigueur de la r évision, le calcul des indemnités journalières se fera selon les nouvelles prescriptions. Mais si l ’applica- tion du nouveau droit entra îne une diminution de l ’indemnité journali ère, l’indemnité journali ère pr écédente continuera d ’être vers ée jusqu ’à l ’achèvement des mesures de réadaptation concernées. c. Garantie des droits acquis lors de la suppression des rentes pour cas p énibles Cette disposition transitoire est n écessaire afin de ne pas d éfavoriser financièrement les personnes touchant une rente pour cas p énibles (rente en cours, c ’est-à-dire octroyée selon l’ancien droit). Pour les personnes touchant d éjà des prestations compl émentaires, la diminution de la rente (un quart de rente au lieu d ’une demi-rente) entraîne une augmentation de la prestation compl émentaire. Les prestations compl émentaires sont cens ées couvrir l’excédent de d épenses (dépenses moins recettes). Une diminution des ressources a pour effet un accroissement correspondant de l’excédent de dépenses. L’al. 2 règle la situation des ayant droit à une rente qui, avant l ’entrée en vigueur de la modification de la loi, n ’ont pas droit à une prestation compl émentaire annuelle, soit parce que les prescriptions de calcul sont diff érentes, soit parce que le d élai d’attente n’est pas écoulé. La baisse des ressources de ces personnes (un quart de rente au lieu d ’une demi-rente) n’est pas compensée par une prestation compl émen- taire proportionnellement plus élevée. Dans ce cas, on proc ède donc à une calcul comparatif et, si la personne devait subir un pr éjudice financier, on garantit les droits acquis (en accordant une demi-rente pour cas p énibles). Ce qui est important pour l’application de l’al. 2, c’est le fait de ne pas avoir droit à une prestation com- plémentaire annuelle, et non le fait de ne pas la toucher. Cette disposition est n éces- saire afin que l’on puisse garantir également les droits acquis en ce qui concerne les rentes AI octroyées rétroactivement.3142 Les droits acquis sont garantis tant que la personne concern ée remplit quatre condi- tions: Domicile et r ésidence habituelle en Suisse ( let. a): A l ’heure actuelle d éjà, la rente pour cas p énibles n’est octroyée qu’à cette condition. Celle-ci doit continuer d ’être remplie. Taux d’invalidité de 40 % au moins, mais inf érieur à 50 % (let. b): S’il est supérieur à 50 %, la personne a droit à une demi-rente de l ’AI et la garantie des droits acquis prévue pour la rente pour cas p énibles (une demi-rente au lieu d ’un quart de rente) n’est plus n écessaire. S’il est inf érieur à 40 %, il n ’y a plus de garantie des droits acquis. Dans ce cas, le droit en vigueur ne prévoit pas de rente pour cas pénibles non plus. La garantie des droits acquis ne doit pas entra îner une extension des presta- tions par rapport à l’heure actuelle. Condition économique du cas p énible selon l ’ancien droit ( let. c): le cas p énible est par définition de nature économique. Les règles de calcul pour les prestations com- plémentaires et celles pour le cas p énible ne sont pas tout à fait identiques. On ne peut donc pas simplement appliquer les r ègles valables pour les prestations compl é- mentaires. Montant inférieur à celui de la demi-rente ( let. d): Si la somme du quart de rente et de la prestation compl émentaire mensuelle d épasse la demi-rente, la garantie des droits acquis n ’est plus n écessaire. Dans ce calcul, on ne tient pas compte du rem- boursement des frais de maladie et d ’invalidité selon l ’art. 3, al. 1, let. b, LPC (RS 831.30), car il s’agit là de prestations uniques. L’al. 3 règle ce que l ’on appelle les cas transitoires relevant de l ’ancien droit. Lors de la 2e révision de l’AI, le taux d ’invalidité donnant droit à une rente de l ’AI avait été relevé de 33 1/3 % à 40 %. On avait alors garanti les droits acquis afin d ’éviter une d égradation de la situation financi ère des assur és (voir l ’al. 2 des dispositions transitoires du 9 octobre 1986). Cette garantie est maintenue. Elle concerne 46 cas (registre des rentes, état le 31 mars 1999). Ad al. 4: Actuellement, les rentes pour cas pénibles sont également octroyées par les caisses de compensation professionnelles. Mais comme ce sont les caisses de com- pensation cantonales qui fixent et versent les prestations compl émentaires dans presque tous les cantons ( à l’exception de ZH, BS et GE), il est judicieux qu ’elles fixent et versent aussi les rentes des personnes pr ésentant un taux d ’invalidité infé- rieur à 50 %. Elle peuvent ainsi effectuer également le calcul comparatif selon l’al. 2. Cette mani ère de proc éder facilite le transfert des rentes en cours pour cas pénibles dans le système des prestations complémentaires. La comp étence du Conseil f édéral de r égler d ’autres d étails de la proc édure est notamment requise à cause de trois cantons (ZH, BS et GE) o ù ce n’est pas la caisse de compensation cantonale qui fixe et verse les prestations complémentaires. d. Garantie des droits acquis pour les rentes complémentaires en cours Après l’entrée en vigueur de la pr ésente modification de la loi, on n ’octroiera plus de rentes compl émentaires. Les rentes compl émentaires octroy ées avant la date d’entrée en vigueur de cette modification seront vers ées aussi longtemps que les bénéficiaires rempliront les conditions d’octroi valables précédemment.3143 4.4 Modification d’autres lois fédérales 4.4.1 Modification de la loi fédérale sur la taxe d’exemption de l’obligation de servir (LTEO) Art. 4, al. 1, let. a, abis et ater Exonération de la taxe L’adaptation de l’al. 1, let. a, est liée à l’assimilation expresse des atteintes à la santé psychique aux atteintes à la santé physique et mentale qui a lieu dans l ’ensemble du droit des assurances sociales, c’est-à-dire dans la LPGA et dans les lois particulières. La modification est d’ordre purement formel (cf. à ce propos ch. 1.2.4 et 2.6.1; art. 5 LAI et le commentaire y relatif au ch. 4.2 ainsi que les renvois au même endroit). L’introduction d ’une allocation d ’assistance dans l ’AI et la nouvelle appellation correspondante dans l ’AA rend n écessaires des adaptations d ’ordre rédactionnel de l’al. 1, let. a bis et a ter (cf. ch. 4.2, commentaire de l ’art. 42 LAI, et ch. 4.4.5, com- mentaire de l’art. 26 LAA). 4.4.2 Modification de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) Art. 3, al. 1 Maladie L’adaptation du texte de l ’al. 1 découle de l ’assimilation expresse des atteintes à la santé psychique aux atteintes à la sant é physique et mentale qui s ’opère dans l ’en- semble du droit des assurances sociales, c ’est-à-dire dans la LPGA et dans les lois particulières. La modification est d ’ordre purement formel (cf. à ce propos ch. 1.2.4 et 2.6.1; art. 5 LAI et le commentaire y relatif au ch. 4.2 ainsi que les renvois au même endroit). Art. 4 Accident Nous renvoyons au commentaire de l’art. 3. Art. 6 Incapacité de travail Nous renvoyons au commentaire de l’art. 3. Art. 7 Incapacité de gain Nous renvoyons au commentaire de l’art. 3. Art. 8, al. 2 et 3 Invalidité Nous renvoyons au commentaire de l’art. 3. Art. 9 Besoin d’assistance L’introduction d ’une allocation d ’assistance, qui remplace dans l ’AI entre autres l’allocation pour impotent (cf. ch. 2.3.1), rev êt une importance fondamentale pour le droit des assurances sociales et ne doit donc pas se limiter à l ’AI. Dans l ’AI, on3144 procède à des modifications matérielles, dans le sens d ’une amélioration des presta- tions, alors que dans les autres assurances sociales qui connaissent actuellement aussi la cat égorie de prestations de l ’allocation pour impotent, seules les appella- tions sont adapt ées: les termes d ’«impotence» et d ’«allocation pour impotent » sont remplacés par ceux de «besoin d ’assistance» et d ’«allocation d ’assistance». Cette adaptation terminologique concerne en premier lieu la LPGA, mais également l’AVS, l’assurance-accidents et l’assurance militaire (cf. ch. 1.2.4 et 2.3.1.5.4). L’art. 9 définit donc désormais le besoin d’assistance et non plus l’impotence. Art. 15 Généralités Le remplacement de l’allocation pour impotent actuelle par l ’allocation d’assistance dans l ’ensemble du droit des assurances sociales rend n écessaire une adaptation d’ordre rédactionnel (cf. ch. 1.2.4 et 2.3.1.5.4 et commentaire de l’art. 9). Art. 19, al. 3 Versement de prestations en espèces Nous renvoyons aux commentaires des art. 9 et 15. Art. 66, titre médian et al. 3 Rentes et allocations d’assistance Nous renvoyons aux commentaires des art. 9 et 15. Art. 67, al. 2 Traitement et prestations en espèces Nous renvoyons aux commentaires des art. 9 et 15. Art. 69, al. 3 Surindemnisation Nous renvoyons aux commentaires des art. 9 et 15. Art. 74, al. 2, let. d Classification des droits Nous renvoyons aux commentaires des art. 9 et 15. 4.4.3 Modification de la LAVS Art. 29septies, al. 1 4. Bonifications pour tâches d’assistance Le fait de remplacer le terme d ’«allocation pour impotent » par celui d ’«allocation d’assistance» dans l ’AVS et de substituer la notion d ’«impotence» par celle de «besoin d ’assistance «implique des adaptations d ’ordre r édactionnel (voir le com- mentaire de l’art. 43bis LAVS). La formulation correspond à la version propos ée dans le message concernant la 11e révision de l’AVS (FF 2000 1771). Art. 43bis Allocation d’assistance S’agissant de l ’introduction d ’une allocation d ’assistance dans l ’AVS, nous ren- voyons au ch. 2.3.1.5.4.1. Dans l ’AVS, il s ’agit uniquement de remplacer «alloca-3145 tion pour impotent » par «allocation d ’assistance» et «impotence» par «besoin d’assistance». Pour le reste, aucune modification matérielle n’intervient dans l’AVS. Le droit aux prestations et leurs montants restent inchangés. Aux termes de l ’al. 4 les droits acquis pour des prestations per çues avant l ’atteinte de l’âge de la retraite AVS demeurent. Ainsi le montant de l ’allocation d’assistance de l’AI continuera d ’être versé, si les conditions (notamment le niveau d ’assistance nécessaire et le séjour hors institution) sont encore remplies. Le contenu de l ’al. 5 correspond à celui de l ’al. 4bis actuel. Le texte est adapt é, car «allocation pour impotent » est également remplac é par «allocation d ’assistance» dans l’assurance-accidents (cf. ch. 2.3.1.5.4.2). L’al. 6 correspond plus ou moins à l’al. 5 actuel. Mais le terme de «besoin d’assis- tance» est d ésormais défini à l ’art. 9 LPGA, de sorte qu ’il n ’est pas n écessaire de renvoyer à la LAI. Art. 43ter, al. 1 et 2 Moyens auxiliaires La modification de l’al. 1 ne fait qu ’ajouter un élément qui avait été omis lors de la 10e révision de l’AVS (voir le ch. 2.6.6). Selon l ’interprétation, la condition du domicile et de la r ésidence habituelle en Suisse vaut aussi pour l’al. 2. La nouvelle formulation est plus claire. Art. 44, titre médian et al. 1 Paiement des rentes et allocations d’assistance Le remplacement du terme d ’«allocation pour impotent » par celui d ’«allocation d’assistance» dans l ’AVS rend n écessaire une adaptation d ’ordre rédactionnel (voir le commentaire de l’art. 43bis LAVS). La 11e révision de l ’AVS (FF 2000, 1771) pr évoit une modification de cet article. Elle ne tient cependant pas encore compte des dispositions de la LPGA. Le pr ésent art. 44 correspond à une version remani ée de la 11e r évision de l ’AVS, harmonisée avec les dispositions de la LPGA. Art. 46, titre médian et al. 2 Réclamation de prestations non touchées Le remplacement du terme d ’«allocation pour impotent » par celui d ’«allocation d’assistance» dans l ’AVS rend n écessaire une adaptation d ’ordre rédactionnel (voir le commentaire de l’art. 43bis LAVS). Art. 63, al. 1, let. b, c et d Obligations des caisses de compensation Nous renvoyons au commentaire de l’art. 46. Art. 71, al. 2 Création et tâches Nous renvoyons au commentaire de l’art. 46. Art. 101bis, al. 2 Subventions pour l’aide à la vieillesse S’agissant des subventions pour l ’aide à la vieillesse, une disposition concernant la délégation analogue à celle de l’art. 75, al. 1, LAI doit être introduite dans la loi (cf.3146 le commentaire au ch. 4.2). Les consid érations figurant à cet endroit sont également valables pour l’AVS. Art. 102, al. 2 Principe L’allocation pour impotent de l ’AVS, conform ément à l ’art. 43bis LAVS, n ’est actuellement versée que si les personnes concern ées ont leur domicile et leur r ési- dence habituelle en Suisse. Cette condition doit d ésormais s ’appliquer aussi à l’allocation d’assistance dans l’AVS. Nous renvoyons par ailleurs au commentaire de l ’art. 77, al. 2, LAI (ch. 4.2). Les considérations sur l’allocation d’assistance dans l’AI sont valables par analogie dans l’AVS. Art. 103, al. 1 et 1bis Contribution des pouvoirs publics Nous renvoyons au commentaire de l ’art. 78 LAI (ch. 4.2). Les consid érations sur l’allocation d’assistance dans l’AI valent par analogie dans l’AVS. 4.4.4 Modification de la LPC Art. 2, al. 2, let. a Droit aux prestations complémentaires L’introduction d’une allocation d’assistance dans l’AI et dans l’AVS rend nécessaire une adaptation d ’ordre rédactionnel de l ’al. 2 (voir le commentaire de l ’art. 42 LAI au ch. 4.2 et le commentaire de l ’art. 43bis LAVS au ch. 4.4.3). Quant à l’exigence concernant les 18 ans révolus, nous renvoyons au commentaire de l’art. 2c. Art. 2c, let. a et c Invalides A la suite de la suppression des rentes pour cas p énibles et de l ’extension du droit aux prestations compl émentaires pour les b énéficiaires de quarts de rente, la let. a. doit être reformulée: auront droit aux prestations selon l ’art. 2 LPC les personnes qui ont droit à une rente d ’invalidité. Pour plus de pr écisions, nous vous renvoyons au ch. 2.2.1.2. L’introduction d’une allocation d’assistance dans l’AI et dans l ’AVS rend n écessai- res des adaptations d ’ordre rédactionnel à la let. c (voir le commentaire de l ’art. 42 LAI au ch. 4.2 et le commentaire de l ’art. 43 bis LAVS au ch. 4.4.3). En outre, la personne concern ée doit avoir 18 ans r évolus. Selon la l égislation actuelle, la per- sonne n ’a droit à une allocation pour impotent qu ’à partir de l ’âge de 18 ans. L’allocation d’assistance peut cependant être versée dès la naissance (art. 42, al. 3, et 42bis, al. 3, LAI). Mais aucune extension du droit aux prestations complémentaires n’est prévue et il n’en a jamais été question. Art. 3c Revenus déterminants L’introduction d’une allocation d’assistance dans l’AI et dans l ’AVS rend n écessai- res des adaptations d ’ordre r édactionnel (voir le commentaire de l ’art. 42 LAI au ch. 4.2 et le commentaire de l’art. 43bis LAVS au ch. 4.4.3).3147 4.4.5 Modification de la LAA Art. 24, al. 1 Droit L’adaptation du texte de l ’al. 1 découle de l ’assimilation expresse des atteintes à la santé psychique aux atteintes à la sant é physique et mentale qui a lieu dans l ’en- semble du droit des assurances sociales, c ’est-à-dire dans la LPGA et dans les lois particulières. La modification est d ’ordre purement formel (cf. à ce propos ch. 1.2.4 et 2.6.1; art. 5 LAI et le commentaire y relatif au ch. 4.2 ainsi que les renvois au même endroit). Art. 26 Droit L’introduction de l ’allocation d’assistance ne se limite pas à l’AI, mais entraîne des modifications terminologiques dans l ’ensemble du droit des assurances sociales. Dans les lois concern ées (LPGA, LAVS, LAA, LAM), les termes d ’«impotence» et d’«allocation pour impotent » sont remplac és par ceux de «besoin d ’assistance» et d’«allocation d’assistance». A la différence de la LAI, les autres lois (LAVS, LAA et LAM) font simplement l ’objet d ’adaptations r édactionnelles et non d ’adaptations matérielles (cf. à ce sujet les ch. 1.2.4 et 2.3.1.5.4 ainsi que le commentaire de l’art. 9 LPGA au ch. 4.4.2). Art. 27 Montant L’introduction de l’allocation d’assistance rend également nécessaire une adaptation d’ordre r édactionnel de la disposition dans l ’assurance-accidents. Nous renvoyons par ailleurs au commentaire de l’art. 26. Art. 36, al. 1 Concours de diverses causes de dommages Nous renvoyons au commentaire des art. 26 et 27. Art. 103, al. 1 Assurance militaire Nous renvoyons au commentaire des art. 26 et 27. Art. 118, al. 2, let. c Dispositions transitoires Nous renvoyons au commentaire des art. 26 et 27. 4.4.6 Modification de la LAM Art. 4, al. 1 Objet de l’assurance militaire L’adaptation du texte de l ’al. 1 découle de l ’assimilation expresse des atteintes à la santé psychique aux atteintes à la sant é physique et mentale qui s ’opère dans l ’en- semble du droit des assurances sociales, c ’est-à-dire dans la LPGA et dans les lois particulières. La modification est d ’ordre purement formel (cf. à ce propos ch. 1.2.4 et 2.6.1; art. 5 LAI et le commentaire y relatif au ch. 4.2 ainsi que les renvois au même endroit).3148 Art. 8, let. c Prestations L’introduction de l ’allocation d’assistance ne se limite pas à l’AI, mais entraîne des modifications terminologique dans l ’ensemble du droit des assurances sociales. Dans les lois concern ées (LPGA, LAVS, LAA, LAM), les termes d ’«impotence» et d’«allocation pour impotent » sont remplac és par ceux de «besoin d ’assistance» et d’«allocation d’assistance». A la différence de la LAI, les autres lois (LAVS, LAA et LAM) font simplement l ’objet d ’adaptations r édactionnelles et non d ’adaptations matérielles (cf. à ce sujet les ch. 1.2.4 et 2.3.1.5.4 ainsi que le commentaire de l’art. 9 LPGA au ch. 4.4.2). Art. 20, titre médian et al. 1 Indemnités supplémentaires pour les soins à domicile ou les cures et allocations d’assistance L’introduction de l ’allocation d ’assistance dans l ’assurance militaire aussi rend nécessaire une adaptation d ’ordre r édactionnel. Nous renvoyons par ailleurs au commentaire de l’art. 8, let. c. Art. 48, al. 1 Conditions et naissance du droit Nous renvoyons au commentaire de l’art. 4. Art. 76 Assurance-accidents L’introduction de l ’allocation d ’assistance dans l ’assurance militaire aussi rend nécessaire une adaptation d’ordre rédactionnel. Nous renvoyons par ailleurs au com- mentaire de l’art. 8, let. c. 5 Autres conséquences 5.1 Conséquences financières 5.1.1 Conséquences financières pour la Confédération Conformément à l ’art. 78 LAI, les contributions de la Conf édération s ’élèvent à 37,5 % des d épenses annuelles de l ’AI. Pour les PC, la participation de la Confédération aux frais des cantons se situe entre 10 et 35 % (21 % environ en moyenne) des d épenses cantonales annuelles (art. 9, al. 2, LPC). La participation aux dépenses de l’AVS se monte actuellement à 16,36 %86. L’évaluation des conséquences pour la Confédération à long terme doit se fonder sur les conséquences financières de la r évision en 2003. La Conf édération réalisera au total des économies de 86 millions de francs par ann ée (cf. le ch. 3.1.2). Les écono- mies de l’AI et de l’AVS ont un impact sur la Confédération à hauteur de 87 respec- tivement de 4 millions de francs par ann ée. Les d épenses suppl émentaires des PC entraînent un accroissement des d épenses de la Conf édération de 5 millions de francs par année. 86 Le programme de stabilisation 1998 a réduit la part de la Confédération de 17 à 16,36 % et relevé celle des cantons à 3,64 %. Un nouveau règlement remplacera cette mesure le 1er janvier 2005 au plus tard.3149 L’importance des conséquences durant les 15 premières années ressort du compte de l’AI (cf. le tableau au ch. 3.2 et le tableau à l’annexe 2). Pendant les trois premi ères années, la Conf édération devra encore assumer des d épenses supplémentaires d’en- viron 38 millions de francs en moyenne, alors qu ’elle pourra s ’attendre à une diminution des d épenses à partir de la cinqui ème année. Pour toute la p ériode con- sidérée, l ’allégement de ses charges sera de 42 millions de francs par an en moyenne. 5.1.2 Conséquences financières pour les cantons La participation des cantons aux dépenses annuelles de l’AI s’élève à 12,5 % (art. 78 LAI). 65 à 90 % des dépenses pour les prestations compl émentaires sont à la charge des cantons (art. 9, al. 2 LPC a contrario). La participation aux d épenses de l ’AVS s’élève pour l’instant à 3,64 %87. L’évaluation des conséquences pour les cantons doit se fonder sur les cons équences financières de la révision en 2003. Les cantons réaliseront au total des économies de 14 millions de francs par ann ée (cf. tableau figurant au ch. 3.1.2). Les économies de l’A I et de l’AVS ont un impact sur les cantons à hauteur de 30 millions respecti- vement de 1 million de francs par ann ée. Les d épenses suppl émentaires des PC entraînent un accroissement des dépenses des cantons de 17 millions de francs. L’importance des conséquences durant les 15 premières années ressort du compte de l’AI (cf. le tableau au ch. 3.2 et le tableau à l’annexe 2). Pendant les trois premi ères années, les cantons devront encore assumer des d épenses supplémentaires d’environ 13 millions de francs en moyenne, alors qu ’ils pourront s ’attendre à une diminution des dépenses à partir de la cinquième année. Pour toute la période considérée, l’allé- gement des charges cantonales sera de 14 millions de francs par an en moyenne. 5.1.3 Conséquences financières sur l’assurance-accidents obligatoire et l’assurance militaire Selon l ’art. 20, al. 2, LAA, l ’assurance-accidents verse une rente compl émentaire aux personnes qui, suite à un accident, per çoivent une rente AI. La rente compl é- mentaire correspond à la diff érence entre 90 % du gain assur é et la rente de l ’AI, mais au plus au montant pr évu dans l’assurance-accidents pour l’invalidité totale ou partielle. Concernant l ’assurance militaire, c’est la disposition g énérale relative à la surindemnisation de l ’art 69 LPGA qui s ’applique. Il y a surindemnisation dans la mesure où les prestations sociales l également dues d épassent, du fait de la r éalisa- tion du risque, à la fois le gain dont l ’assuré est pr ésumé avoir été priv é, les frais supplémentaires et les éventuelles diminutions de revenu subies par les proches (art 69, al. 2, LPGA). Lorsqu ’une personne ayant droit à une rente selon la LAM a simultanément droit à une rente de l ’AI, la rente de l ’assurance militaire est r éduite du montant de la surindemnisation (art 69, al. 3, LPGA, à l’exception des rentes de vieillesse pour assurés invalides selon l’art. 77 LAM). 87 Cf. note de bas de page 86.3150 La suppression dans l’AI de la rente complémentaire entraînera une augmentation de la rente compl émentaire versée par l ’assurance-accidents ou des prestations vers ées par l’assurance militaire. On peut s ’attendre à ce que les d épenses supplémentaires s’élèvent à 18 millions de francs en moyenne durant les quinze premières années et à environ 30 millions de francs à long terme dans l ’assurance-accidents. En ce qui concerne l’assurance militaire, l ’augmentation des co ûts devrait se limiter à 1 ou 2 millions par an, même à long terme. 5.2 Effets sur l’état du personnel L’introduction de services m édicaux r égionaux plac és sous la surveillance de l’OFAS (cf. ch. 2.4.1) n écessitera l’embauche de m édecins et d ’autres profession- nels. Selon les estimations qui ont été faites, 75 postes de m édecin devraient être créés et 31 autres postes (1 poste à l’OFAS, financé par la Confédération, et 74 + 30 postes qui devront être financés par l’assurance). Le renforcement de la surveillance de la Conf édération par les contr ôles annuels de la gestion des offices AI et des services médicaux (cf. ch. 2.4.2) implique une nette augmentation de l ’effectif de l’OFAS. L’exercice des contr ôles de gestion dans la langue officielle des cantons concernés requiert une équipe interdisciplinaire et plurilingue. Les contr ôles portent sur la totalit é des domaines des prestations individuelles de l ’AI. Ils devraient en- glober l ’examen annuel d ’une s élection repr ésentative de dossiers d ’assurés dans deux ou trois domaines au moins. Pour accomplir ces t âches de mani ère efficace et les accomplir d ésormais chaque ann ée, l’OFAS nécessite au moins dix postes sup- plémentaires. L ’amélioration de la collaboration entre les organes d ’exécution de l’AI, de l ’AC et de l ’aide sociale (cf. ch. 2.5.3) n ’a pas d ’impact sur le personnel dans le domaine de l’AI. 5.3 Conséquences sur l’informatique Le besoin de personnel suppl émentaire pour les services m édicaux à créer et pour l’OFAS (cf. le ch. 5.2) entraînera également un besoin supplémentaire d’outils infor- matiques. Les besoins en informatique des offices AI seront à la charge de l ’assu- rance, les outils informatiques suppl émentaires de l ’OFAS à l a c h a r g e d e l a C o n - fédération. 5.4 Conséquences économiques 5.4.1 Nécessité et possibilité d’une action étatique La 4e révision de l ’AI poursuit essentiellement les objectifs suivants: elle doit con- tribuer à consolider l’assise financière de l’AI et contenir des adaptations cibl ées en matière de prestations, des mesures destin ées à renforcer la surveillance de la Con- fédération ainsi que des am éliorations et des simplifications de la structure et de la procédure de l ’AI (cf. ch. 1.1.2). Le premier objectif est étroitement li é à la 11e révision de l ’AVS qui renferme notamment des mesures pour un financement additionnel de l ’AI, soit une augmentation de la TVA et un transfert des Fonds des APG vers l ’AI (cf. Message du Conseil f édéral, du 2 f évrier 2000, concernant la3151 11e révision de l ’assurance-vieillesse et survivants et le financement de l ’assurance- vieillesse, survivants et invalidit é, FF 2000 1771; cf. également ch. 1.2.3). Les commentaires figurant dans le message sur la 11 e révision de l ’AVS à propos des défis à venir et de l’évolution de la société, de l’économie et de la démographie sont également déterminants dans le cadre de la 4e révision de l’AI. Le projet de révision contient diverses mesures d’importance économique différente. La suppression de la rente compl émentaire ainsi que la suppression des rentes pour cas pénibles et l ’extension du droit aux prestations compl émentaires pour les b éné- ficiaires de quarts de rente d échargent le compte de l ’AI de manière efficace, à long terme surtout. Les mesures de contrôle agissent aussi dans le sens d’une maîtrise des coûts (planification des besoins pour les ateliers, les homes et centres de jour pour personnes handicap ées, financement d ’études scientifiques). On doit attendre des dépenses supplémentaires surtout à cause de l ’introduction d’une allocation d ’assis- tance, du remodelage du syst ème d’indemnité journali ère de l ’A I et de l’extension des prestations dans le domaine du perfectionnement professionnel. L ’introduction de services m édicaux r égionaux plac és sous la surveillance mat érielle de l ’OFAS devrait induire à court terme des d épenses supplémentaires, mais à long terme une diminution non quantifiable de l ’accroissement des d épenses inhérentes aux rentes. Au total la 4e révision de l’AI permet à longue échéance une réduction des dépenses annuelles de 2,7 %. Tant l ’introduction de services m édicaux r égionaux plac és sous la surveillance matérielle de l ’OFAS que la planification des besoins en vue du pilotage de l ’offre nationale d ’institutions pour personnes handicap ées pr ésupposent mat ériellement une augmentation des dispositions étatiques. Les services m édicaux r égionaux of- frent à l’AI, par rapport à la situation actuelle, un instrument renforc é et plus direct pour contr ôler les examens des m édecins traitants. La planification des besoins attribue clairement à la Confédération et aux cantons la compétence de piloter l’offre en institutions pour personnes handicap ées. Les effets incontest és de ces mesures qui, à long terme, permettront de ma îtriser les co ûts plaident en faveur d ’une inter- vention étatique dans les deux domaines. La simplification vis ée des r églementations matérielles et une coordination accrue avec les autres assurances sociales et l ’aide sociale facilitent l’utilisation du système de prestations de l ’AI aux b énéficiaires de prestation et aux autres milieux con- cernés. L’adaptation aux nouveaux besoins de la soci été (cf. l’indemnité journalière de l ’AI ind épendante de l ’état civil, l ’accroissement de l ’autonomie par l’introduction de l ’allocation d ’assistance, l’égalité des chances concernant le per- fectionnement professionnel) et l’uniformisation des prestations du même type (dans le domaine de l’allocation d’assistance) représentent des améliorations judicieuses et nécessaires. 5.4.2 Conséquences sur les différents groupes sociaux Les personnes handicapées et leurs proches Pour les personnes handicap ées et pour leurs proches, la r évision apporte – malgré la suppression de la rente compl émentaire et des rentes pour cas p énibles – surtout des avantages.3152 L’allocation d’assistance induit des am éliorations notables pour les personnes han- dicapées tributaires d ’une aide. L ’augmentation des montants per çus lorsque ces personnes vivent dans leur propre logement favorise leur autonomie et leur permet de recevoir plus d ’aide plus longtemps en dehors des institutions. Le syst ème de prestations est consid érablement simplifi é par rapport à aujourd ’hui. L ’allocation d’assistance contribue en outre au succ ès d’une insertion professionnelle et sociale. L’introduction d ’une allocation d ’assistance comble un besoin social fondamental, celui d’une plus grande autonomie des personnes handicapées. Le nouveau syst ème d’indemnité journalière offre aux personnes handicap ées con- cernées des avantages, car il est plus compréhensible, plus transparent et plus juste. L’extension des prestations dans le domaine du perfectionnement professionnel r éa- lise l’égalité des chances des handicapés par rapport aux personnes non-handicap ées en ce qui concerne les possibilités de perfectionnement et de carrière. L’encouragement de la collaboration entre les organes d ’application de l ’AI, de l’AC et de divers cantons dans le domaine de l ’insertion professionnelle acc élère la réinsertion dans la vie active des personnes handicap ées. Les personnes handica- pées, pour lesquelles une r éinsertion est possible, peuvent ainsi conserver plus faci- lement leur capacité de travail et la remettre en valeur. Institutions pour personnes handicapées L’introduction de la planification des besoin au niveau l égal n ’occasionne aucun coût supplémentaire aux ateliers, aux homes ou aux centres de jour, étant donné que cet instrument de planification, a été introduit au niveau de l ’ordonnance d éjà en mars 1996. L’accroissement de l’autonomie des personnes handicap ées obtenue par l’introduction de l ’allocation d’assistance pourrait même se traduire par un ralentis- sement de l’augmentation attendue du nombre d’entrées dans des homes. Employeurs La 4 e révision de l’AI n’affecte pas les charges salariales des employeurs. En fait, la révision permet de r éaliser, à long terme, des économies. Par ailleurs, les suppl é- ments de recettes que doit procurer la 11 e révision de l ’AVS sont n écessaires pour rétablir l’équilibre du budget (cf. ch. 1.2.3). Pour les employeurs ou les entreprises, les mesures de la révision qui sont particuliè- rement importantes sont celles qui visent une int égration efficace des pers onnes handicapées. Une am élioration des instruments d ’information devrait accro ître les aides et le soutien dont b énéficient les employeurs priv és et publics lorsqu ’ils se posent des questions ou ont des doutes sur l ’engagement de personnes handicap ées. Gr âce à cette mesure, les salariés handicapés pourront fournir des prestations de travail dans les limites du possible et du raisonnable et contribuer le mieux possible au succ ès de l’entreprise. Pour les employeurs, le nouveau système d’indemnité journalière a l’avantage d’être plus simple et plus compréhensible. L’extension des prestations dans le domaine du perfectionnement professionnel aura pour effet que des personnes handicap ées g énéralement mieux qualifi ées et plus motivées seront disponibles sur le marché du travail.3153 Salariés Les d éductions sociales pour les salari és demeurent inchang ées à la suite de la 4e révision de l’AI. L’amélioration de l’information à l’échelle nationale sur les questions concernant le travail des personnes handicapées est à l’avantage de la main d’œuvre handicapée et de leurs collègues de travail et elle a un effet positif sur la situation au travail. L’introduction de l ’allocation d’assistance devrait permettre qu ’à l’avenir le travail d’assistance soit accompli par du pers onnel non qualifié (p. ex. parenté, connaissan- ces) et qu ’il soit d édommagé financièrement en cons équence. Des places de travail devraient ainsi être créées. Un transfert d’engagement de personnel qualifié (par. ex. Spitex) vers un engagement de personnes non qualifiées serait également possible. Le système d’indemnités journalière simplifié est plus compréhensible pour les sala- riés handicapés. L’extension des prestations dans le domaine du perfectionnement professionnel permettra aux personnes handicap ées d ’améliorer leurs qualifications profession- nelles ou de changer de statut professionnel et, partant, de garder ou m ême d’améliorer leurs chances sur le marché du travail. L’exigence de la collaboration entre les organes d ’application de l’AI, de l’AC et de tous les cantons dans le domaine de l ’intégration professionnelle rend plus facile et accélère le retour à la vie professionnelle des salariés handicapés. Médecins L’introduction de services m édicaux r égionaux plac és sous la surveillance de l’OFAS permettra d ’améliorer l ’examen des rapports m édicaux effectu és par les organes de l’AI. Il devrait notamment s ’ensuivre qu’à l’avenir on pr êtera davantage attention à la qualité des rapports médicaux. 5.4.3 Alternatives Les alternatives à l ’introduction de services m édicaux r égionaux plac és sous la surveillance de l’OFAS ne sont pas judicieuses. On pourrait cependant envisager de déléguer une comp étence d ’examen médical aux m édecins actuels des offices AI. Une telle mesure ne pourrait cependant contribuer que de manière limitée à atteindre les résultats souhait és (en particulier une uniformit é plus grande lors de l ’examen des bases de décision médicales). D’autres mesures pour influencer l’accroissement des coûts concernant les rentes AI ne peuvent pas encore être prises, car les raisons et le contexte global de l’augmentation des dépenses ne sont pour l’heure pas assez connus. Pour encourager davantage l’insertion professionnelle des personnes handicap ées on examine, à c ôté d ’un travail d ’information à l ’échelle nationale, d ’autres mod èles également – comme par exemple des systèmes d’incitation dans le domaine du droit fiscal et du march é du travail pour les employeurs qui engagent des personnes han- dicapées (cf. le rapport mentionn é au ch. 2.7.1 «Mécanismes d’incitation à l’emploi3154 des personnes handicap ées»88). Ces mod èles ne doivent pas être r éalisés dans le cadre de la pr ésente révision, car leur introduction aurait été relativement coûteuse. Ils sont maintenant examin és de mani ère approfondie dans un contexte plus large sous l’angle de l ’égalité des personnes handicap ées. D’autres mesures pour am élio- rer l ’insertion, comme le soutien financier de places de travail pour handicap és externalisées dans l ’économie libre, ont pu être réalisées par des modifications du règlement ou par la conclusion de contrats de prestations avec les organisations de l’aide privée aux handicapés (cf. le ch. 2.7.1). Des solutions tirées de l’économie de marché relatives à la planification des besoins pour les institutions ne conduiraient pas au succ ès escompté. L’offre des institutions pour personnes handicap ées ne peut pas être d éterminée en se fondant en premier lieu sur des points de vue économiques, mais elle doit au contraire être axée sur les besoins des personnes handicap ées. La planification donne une vue d ’ensemble de l’offre eet permet de piloter les prestations de services destin ées aux personnes handicapées. 5.4.4 Adéquation Au niveau de l ’application, les mesures de r évision sont dans l ’ensemble adaptées à leur but. Les nouvelles réglementations sont plus compr éhensibles et transparentes. Elles oc- casionnent moins de charge dans l ’examen des droits aux prestations et le paiement des prestations (cf. notamment indemnit é journali ère, allocation d ’assistance, per- fectionnement professionnel). L’introduction d’un tribunal arbitral cantonal pour les litiges en mati ère de tarifs permet d ’uniformiser et de simplifier les voies de droit différentes et peu claires jusqu’ici. Les nouveaux services médicaux régionaux placés sous la surveillance mat érielle de l’OFAS n écessitent un investissement plus important pour l ’évaluation des condi- tions médicales d’octroi de prestations. Des mesures logistiques et organisationnel- les ainsi que la mise en place du TED permettent cependant de maintenir la charge administrative supplémentaire à un niveau relativement bas. 6 Programme de la législature Le projet est annonc é dans le rapport du 1 er mars 2000 sur le Programme de la l é- gislature 1999 –2003 (annexe 2 relative au chapitre 3.1, S écurité sociale: Sant é publique, rubrique «Objets des Grandes lignes», cf. FF 2000 2229). 88 Ce rapport du 26 mars 1999 a été rédigé en français. Il s’intitule «Mécanismes d’incitation à l’emploi des personnes handicapées. Rapport du groupe de travail «Systèmes d’incitation». Cf. aussi la note de bas de page 68.3155 7 Rapports avec le droit européen 7.1 Le droit de la Communauté européenne Le Traité d ’Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, a modifi é le Trait é sur l ’Union européenne et les trait és instituant les Communaut és europ éennes. Aux termes du nouvel art. 13, le Conseil peut prendre les mesures n écessaires en vue de combattre toutes les discriminations, et en particulier celles qui sont fond ées sur le handicap. Le Traité d’Amsterdam est entré en vigueur le 1 er mai 1999. Cela étant, on peut dire que le processus l égislatif communautaire en mati ère de protection sociale se con- centre toujours sur la mise en œ uvre des principes fondamentaux du Traité CE. L’art. 39 du Trait é CE, qui consacre le principe fondamental de la libre circulation des travailleurs, implique l ’établissement d’un système de coordination des r égimes nationaux de sécurité sociale (art. 42 du Trait é). Ce principe est établi dans le r ègle- ment du Conseil n o 1408/71 relatif à l ’application des r égimes de s écurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté et dans son r èglement d’application no 574/7289. Il ne vise pas l ’harmonisation des divers syst èmes de s écurité sociale dans la Communaut é, mais uniquement la coordination de ces syst èmes. Les Etats membres ont la libert é de d éterminer la structure et les caract éristiques de leur sys- tème de sécurité sociale, sous r éserve du respect de certaines conditions. Trois prin- cipes fondamentaux doivent notamment être garantis: l ’égalité de traitement entre les citoyens du pays et les ressortissants des autres Etats membres, ainsi que les réfugiés et les apatrides, la totalisation des p ériodes d’assurance effectuées dans les différents Etats et l ’exportation des prestations de s écurité sociale dans n ’importe quel Etat de la Communaut é. Le champ d ’application personnel du r èglement n o 1408/71 s’étend aux travailleurs salari és ou non, qui se d éplacent, à quelque titre que ce soit, à l ’intérieur de la Communaut é europ éenne, à condition qu ’ils soient ressortissants d’un Etat membre de l ’Union européenne, apatrides ou r éfugiés, ainsi qu’aux membres de leur famille et à leurs survivants. Tous sont couverts pendant leur vie active et également après la mise à la retraite ou la cessation de leur activit é. Le champ d ’application mat ériel englobe les branches classiques de la s écurité sociale. Il concerne notamment les prestations en cas d ’invalidité, y compris celles qui sont destin ées à maintenir ou à améliorer la capacit é de gain. La Suisse entrera dans ce syst ème de coordination lors de l ’entrée en vigueur des accords sectoriels conclus avec la Communaut é (cf. message du 23 juin 1999 relatif à l ’approbation des accords sectoriels entre la Suisse et la Communauté européenne; FF 1999 5440). Un autre principe fondamental du droit communautaire est l ’égalité entre hommes et femmes. En matière de sécurité sociale, deux directives ont été adoptées: la directive no 79/7 du 19 décembre 1978 relative à la mise en œ uvre progressive du principe de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale90 et la directive no 86/378 du 24 juillet 1986 relative à l a m i s e e n œ uvre du principe de l’égalité de traitement entre hommes et femmes dans les r égimes professionnels de 89 Codifiés par le règlement du Conseil no 118/97, JOCE no L 28 du 30.1.1997, p. 1; modifiés en dernier lieu par le règlement du Conseil no 1399/1999, JOCE no L 164 du 30.6.1999, p. 1 90 JOCE n o L 6 du 10.1.1979, p. 243156 sécurité sociale91. Cette dernière directive a été modifiée par la directive no 96/97 du 20 décembre 199692. Le Conseil a également adopté des recommandations dans le cadre de la politique sociale, notamment celle du 24 juin 1992 portant sur les crit ères communs relatifs à des ressources et prestations suffisantes dans les syst èmes de protection sociale 93, et celle du 27 juillet 1992 relative à la convergence des objectifs et politiques de pro- tection sociale 94. La premi ère recommandation vise à reconna ître le droit fonda- mental de la personne à des ressources et à des prestations suffisantes pour vivre conformément à la dignité humaine. Elle contient une s érie de principes g énéraux et d’orientations pratiques adress ées aux Etats membres, visant à organiser la recon- naissance et la mise en œ uvre de ce droit fondamental. La seconde recommandation énonce une s érie de principes et d ’orientations pour les Etats membres, dans le but de faire converger les politiques nationales dans les secteurs suivants: maladie, maternité, ch ômage, incapacit é de travail, vieillesse et famille. L à encore, ces re- commandations laissent les Etats libres de déterminer la conception, les modalités de financement et l’organisation de leur système de protection sociale. Enfin, le 17 juin 1999, le Conseil a adopt é une r ésolution sur l ’égalité des chances en matière d’emploi pour les personnes handicap ées 95. Aux termes de cette r ésolu- tion les Etats membres sont invit és, notamment, à élaborer des approches politiques préventives et actives ad équates pour favoriser tout particuli èrement l’insertion des personnes handicapées sur le marché du travail tant dans le secteur priv é que dans le secteur public. 7.2 Instruments du Conseil de l’Europe Le Code europ éen de s écurité sociale du 16 avril 1964 a été ratifié par la Suisse le 16 septembre 1977 (RO 1978 1491). Notre pays en a accepté notamment la partie IX, relative aux prestations d’invalidité. Le rôle du Code consiste en premier lieu à garantir que les l égislations nationales des Etats contractants assurent un certain niveau minimal de protection. C ’est ainsi, par exemple, que la rente d’invalidité allouée doit atteindre, pour le bénéficiaire-type (homme ayant une épouse et deux enfants) 40 % au moins de son gain ant érieur. Lorsque la l égislation nationale fixe un montant maximum pour la prestation ou pour le gain sur la base duquel est calcul ée la prestation (ce qui est le cas selon la LAI), le montant de la prestation servie au b énéficiaire-type ne peut toutefois pas être inférieur à la norme fixée par le Code pour un ouvrier masculin qualifi é, dont le Code donne la définition. Quant au financement, le Code pr évoit que les prestations et les frais d’administration doivent être financés par voie de cotisations ou d’impôts, ou par les deux voies conjointement, selon des modalit és qui évitent que les personnes dispo- sant de faibles ressources n ’aient à supporter une charge excessive et qui tiennent 91 JOCE n o L 225 du 12.8.1986, p. 40 92 JOCE n o L 46 du 17.2.1997, p. 20 93 JOCE no L 245 du 26.8.1992, p. 46 94 JOCE n o L 245 du 26.8.1992, p. 49 95 JOCE n o C 186 du 2.7.1999, p. 33157 compte de la situation économique de la partie contractante et de celle des personnes protégées. De plus, le total des cotisations d ’assurance à la charge des salari és pro- tégés ne doit pas d épasser 50 % du total des ressources affect ées à la protection des salariés, de leur épouse et de leurs enfants. En outre, le Code contient une disposition concernant la suspension (c ’est-à-dire le refus, la réduction ou le retrait) des prestations. En vertu de l ’art. 68, let. f, la r éduc- tion des prestations n’est admissible que si l’invalidité a été provoquée par une faute intentionnelle. Selon la let. g du m ême article, une prestation peut aussi être suspen- due lorsque l ’intéressé n églige d ’utiliser les services m édicaux ou les services de réadaptation qui sont à sa disposition. Le Code europ éen de s écurité sociale (r évisé) du 6 novembre 1990 constitue un accord distinct du Code de 1964 qu’il n’abroge pas. Le Code révisé va plus loin que les normes du Code europ éen de s écurité sociale, notamment par l ’extension du champ d’application personnel et l ’amélioration de la nature et du niveau des pres- tations; il introduit parall èlement une plus grande flexibilité: les conditions de ratifi- cation ont été assouplies, les normes sont formul ées d ’une mani ère suffisamment souple pour tenir compte au mieux des r églementations nationales. Le code r évisé n’a toutefois été ratifié par aucun Etat, de sorte qu ’il n’est pas encore entr é en vi- gueur. La Charte sociale europ éenne du 18 octobre 1961, sign ée mais non ratifi ée par la Suisse, est le pendant de la Convention europ éenne des droits de l ’homme pour ce qui est des droits économiques et sociaux. L ’art. 12 de la Charte qui fait partie des sept articles formant le «noyau dur» de la Charte, dont au moins cinq doivent être intégralement acceptés pour pouvoir ratifier la Charte, porte sur le droit à la sécurité sociale. Son par. 3 prévoit en particulier que les parties contractantes s ’efforcent «de porter progressivement le r égime de s écurité sociale à un niveau plus haut ». Par ailleurs, l ’art. 15 reconna ît le droit des personnes physiquement ou mentalement diminuées à la formation professionnelle et à la r éadaptation professionnelle et sociale. La Charte sociale européenne révisée du 3 mai 1996 met à jour et adapte le contenu matériel de la Charte de 1961. Elle constitue aussi un accord distinct de la Charte sociale europ éenne qu ’elle n ’abroge pas. Le droit à la s écurité sociale continue à figurer à l’art. 12 et l ’art. 15 établit également le droit des personnes handicap ées à l’autonomie, à l’intégration sociale et à la participation à la vie de la communaut é, ce qui est nouveau. La Charte r évisée est entr ée en vigueur le 1 er juillet 1999. La Suisse n’a pas ratifié cet instrument. 7.3 Compatibilité avec le droit européen Le projet de r évision est compatible avec le droit de la Communaut é europ éenne. L’amélioration de la collaboration entre les organes d ’exécution de l ’AI, l ’assu- rance-chômage et les cantons (cf. ch. 2.5.3) ainsi que l ’extension des prestations en matière de perfectionnement professionnel (cf. ch. 2.3.3) vont dans le sens de ce que recommande la résolution du Conseil sur l ’égalité des chances en mati ère d’emploi pour les personnes handicapées. Le projet de r évision est également compatible avec les obligations auxquelles il faudra satisfaire si l’accord avec la Communaut é européenne sur la libre circulation3158 des personnes entre en vigueur. En effet, cet accord conf ère à la Suisse, dans le cadre de la collaboration à la coordination des assurances sociales entre les Etats de l’UE, un droit illimit é pour am énager ses lois sur les assurances sociales (cf. ch. 7.1), pour autant que leur mise en œ uvre pratique respecte les principes de la coordination. Un de ces principes concerne le paiement des prestations à l ’étranger. Concernant les allocations pour impotents, lors des n égociations menées avec l ’UE la Suisse a pu obtenir qu ’elles échappent à l’obligation de paiement à l’étranger, à la condition que les pouvoirs publics financent enti èrement cette forme de prestations. Dans la loi fédérale du 8 octobre 1999 sur l ’accord de la libre circulation des pers onnes (FF 1999 7842) entre, d ’une part, la Conf édération suisse et, d ’autre part, la Commu- nauté europ éenne et ses Etats membres, les Chambres f édérales ont adopt é une modification dans ce sens du mode de financement. Les pouvoirs publics finance- ront de même les allocations d’assistance. Par conséquent, elles continuent de n ’être versées qu ’à des personnes r ésidant en Suisse. Une telle mesure est justifi ée: d’autres Etats participant à la coordination des assurances sociales pr évoient en effet des prestations identiques et ne les versent qu ’à l ’intérieur de leurs fronti ères. La part dite «de rigueur » de la rente pour cas p énibles, vers ée suite à une situation économique individuelle difficile, échappe de même à l’obligation d’exportation, en vertu de l’accord sur la libre circulation des pers onnes (cf. ch. 2.2.1.2). Son transfert dans les prestations compl émentaires ne change rien à la situation, vu que l’exception s’étend aux prestations complémentaires. Le projet de r évision est également compatible avec les instruments du Conseil de l’Europe. Malgr é la suppression de la rente compl émentaire pour le conjoint, le montant de la rente d’invalidité versée au bénéficiaire-type au sens du Code d épasse encore ce que prescrit cet instrument. Enfin, en introduisant une indemnit é pour assistance, on peut consid érer que le projet de r évision va dans le sens de ce que préconise l’art. 12, par. 3, de la Charte sociale européenne. 8 Compatibilité avec la nouvelle péréquation financière Globalement, la nouvelle p éréquation financi ère ne doit ni accro ître ni r éduire la charge financière pesant sur la Confédération ou sur les cantons. Pour ce qui est des prestations des assurances sociales, elle ne doit entra îner ni r éduction ni extension de ces prestations. En l ’état actuel des travaux concernant la nouvelle p éréquation financi ère, tant le financement que l ’application des prestations individuelles de l ’AI (rentes, alloca- tion pour impotent, indemnités journalières) doivent être intégralement du ressort de la Confédération. La Confédération doit désormais avoir la compétence de créer des offices AI dans les cantons. Par contre, les subventions à des institutions pour han- dicapés (ateliers, homes, ateliers de r éadaptation, écoles spéciales) doivent pour leur part être cantonalis ées et soumises à une collaboration intercantonale. Une autre proposition est faite: que l ’AI cesse de financer les centres de formation de person- nel spécialisé, car il s ’agit là de ce qu ’on appelle une t âche commune (hypoth èse: 1/3 de participation de la Conf édération). Enfin, dans le but de d écentraliser partiel- lement les subventions aux associations centrales de l ’aide privée aux invalides, la compétence doit en principe revenir aux cantons, m ême si la Conf édération ou l ’AI3159 doivent continuer à soutenir les organisations de l’aide aux invalides pour les presta- tions qu’elles fournissent à l’échelon suisse ou dans une région linguistique. Aucune modification structurelle de l’AI qui porterait atteinte à la nouvelle péréqua- tion financi ère n ’est propos ée dans la 4 e r évision. Un lien mat ériel existe entre la révision et la nouvelle péréquation financière sur les points suivants: Les dépenses supplémentaires liées à l’introduction d’une allocation d ’assistance, à la suppression des rentes pour cas p énibles et l ’extension du droit aux prestations complémentaires pour les b énéficiaires de quarts de rente et celles dues au nouveau système d’indemnité journali ère et à l’extension des prestations concernant le per- fectionnement professionnel seraient de 50 % au maximum (le pourcentage exact restant à être fixé) à la charge de la Confédération si les nouvelles propositions de la péréquation financi ère étaient réalisées. Par contre, si le syst ème actuel n ’était pas modifié, la part de la Confédération aux dépenses ne s’élèverait qu’à 37,5 %. La LAI devra peut-être être modifiée sur certains points lorsque auront été prises les décisions concernant la nouvelle p éréquation financière. A ce moment-là, le compte de l’AI devra faire l’objet d’un nouveau calcul. Il va de soi que si des d épenses sup- plémentaires apparaissaient lors du calcul des soldes impliquant la Conf édération et les cantons, une compensation devrait être faite. 9 Bases juridiques 9.1 Constitutionnalité Les modifications propos ées de la LAI et de la LAVS se basent sur l ’art. 112 Cst., celles de la LPC sur l ’art. 196, ch. 10, Cst. (dispositions transitoires relatives à l’art. 112 Cst.). 9.2 Délégation du droit de légiférer Les compétences nécessaires à la mise en œ uvre de l ’AI, de l ’AVS et des PC sont déléguées comme d’habitude au Conseil f édéral. Outre les comp étences qui lui sont attribuées, le Conseil f édéral pourra également édicter des dispositions dans les do- maines particuliers suivants: – le versement des pr êts auto-amortissables: fixer le montant des pr êts (art. 21bis, al. 3, LAI); – la d éduction sur l ’indemnité journali ère lorsque l ’AI prend en charge l’hébergement et les repas: fixer le montant de la déduction (art. 24bis LAI); – l’allocation d ’assistance: d éfinir le s éjour dans un établissement et r égle- menter les exceptions sp écifiques (art. 42, al. 4 LAI); fixer le montant des contributions aux frais de pension pour mineurs qui s éjournent dans un home (art. 42 ter, al. 2, LAI); r égler les d étails du suppl ément pour soins in- tensifs (art. 42ter, al. 3, LAI); – la réglementation concernant l ’organisation et les t âches des services m édi- caux r égionaux, ainsi que les comp étences de l ’office f édéral concern é (art. 59, al. 2, LAI);3160 – l’information générale à l’échelle nationale: édicter des dispositions concer- nant le mode d’information (art. 68, al. 2, LAI); – la possibilité de déléguer les compétences à l’office fédéral concerné: édicter des ordonnances d’application (art. 86, al. 2, LAI); – le maintien des droits acquis lors de la suppression des rentes pour cas p éni- bles: régler les particularit és de la proc édure (dispositions transitoires con- cernant la modification de la LAI); En outre, les comp étences suivantes seront d éléguées directement à l’office fédéral concerné (actuellement l’OFAS): – les indemnit és journali ères: établir des tables à usage obligatoire pour d é- terminer les indemnités (art. 24, al. 5, LAI); – la planification des besoins: r égler la procédure de remise des planifications cantonales et définir les critères d’approbation (art. 73, al. 4, LAI); – les subventions conform ément aux art. 73 et 74 LAI: r égler le calcul des subventions et les d étails concernant les conditions d ’octroi (art. 75, al. 1, LAI); – Edicter des ordonnances d ’application si le Conseil f édéral accorde la com- pétence en la matière (art. 86, al. 2, LAI); – les subventions vis ées à l’art. 101bis LAVS: régler le calcul des subventions et les détails concernant les conditions d’octroi (art. 101bis, al. 2, LAVS). 9.3 Forme de l’acte à adopter Selon l’art. 164, al. 1, Cst., toutes les dispositions importantes qui fixent des r ègles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. La modification de la LAI sera donc effectu ée selon la proc édure normale pour l ’adoption d ’actes légis- latifs.3161 Annexe 1 Budget de l’AI avec la 11e révision de l’AVS Montants en millions de francs aux prix de 2001 AnnéeD épenses Recettes Compte de capital de l ’AI Système 11e Int érêts Total Cotisa- Cotisa- TVA Pouvoirs Int érêts Total Variation Etat fin en pour- actuel r évision tions et tions 2) publics annuelle de l ’année cent des 1) de l ’AVS recours 11e r évi- 3) d épenses sion AVS 1999 8 301 61 8 362 3 381 4 181 0 7 562 - 800 -1 486 -17.8 2000 8 715 92 8 807 3 500 4 403 0 7 903 - 904 -2 390 -27.1 2001 9 442 135 9 577 3 589 4 788 0 8 377 -1 200 -3 590 -37.5 2002 9 471 182 9 653 3 618 4 826 0 8 444 -1 209 -4 737 -49.1 2003 9 912 0 138 10 050 3 646 27 1 707 5 024 0 10 404 354 -2 853 -28.4 2004 9 994 0 110 10 104 3 669 25 2 324 5 051 0 11 069 965 -1 839 -18.2 2005 10 197 0 69 10 266 3 716 22 2 354 5 133 0 11 225 959 - 835 -8.1 2006 10 716 0 35 10 751 3 762 20 2 377 5 375 0 11 534 783 - 32 -0.3 2007 10 760 0 3 10 763 3 798 23 2 400 5 381 0 11 602 839 808 7.5 2008 11 179 0 0 11 179 3 841 22 1 825 5 590 15 11 293 114 902 8.1 2009 11 173 90 0 11 263 3 875 24 1 842 5 631 18 11 390 127 1 007 8.9 2010 11 581 95 0 11 676 3 923 24 1 859 5 838 19 11 663 - 13 969 8.3 2011 11 543 94 0 11 637 3 952 22 1 875 5 818 19 11 686 49 994 8.5 2012 11 944 97 0 12 041 3 991 23 1 890 6 021 16 11 941 - 100 870 7.2 2013 11 884 94 0 11 978 4 019 23 1 906 5 988 13 11 949 - 29 820 6.8 2014 11 830 91 0 11 921 4 050 23 1 921 5 960 13 11 967 46 846 7.1 2015 12 435 96 0 12 531 4 092 24 1 937 6 265 7 12 325 - 206 619 4.9 2016 12 371 94 0 12 465 4 122 23 1 954 6 232 0 12 331 - 134 470 3.8 2017 12 778 99 10 12 887 4 161 23 1 970 6 443 0 12 597 - 290 169 1.3 1) Inclus les accords CH–UE dès 1.7.2001 2) Relèvement de la TVA (linéaire), part de la Confédération 0,1875 point 1.1.2003: 1,0 point 1.1.2008: –0,2 point Adaptation des rentes: 2001, 03, 06, 08, 10, 12, 15 3) 1.1.2003: transfert d ’un capital de 1500 mio. de fr. des APG OFAS / 15.2.2001 Prévisions concernant l’évolution économique en %: Année Salaires Prix 2000 2,0 1,5 2001–2004 2,0 1,75 dès 2005 3,5 2,53162 Annexe 2 Budget de l’AI avec la 11e révision de l’AVS et la 4e révision de l’AI Montants en millions de francs aux prix de 2001 AnnéeD épenses Recettes Compte de capital de l ’AI Système 4e Int érêts Total Cotisa- Cotisa- TVA Pouvoirs Int érêts Total Variation Etat fin en pour- actuel, inclus r évision tions et tions 2) publics annuelle de l ’année cent des 11e révision de l ’AI recours 11e r évi- 3) d épenses de l’AVS 1) sion AVS 1999 8 301 61 8 362 3 381 4 181 0 7 562 - 800 -1 486 -17.8 2000 8 715 92 8 807 3 500 4 403 0 7 903 - 904 -2 390 -27.1 2001 9 442 135 9 577 3 589 4 788 0 8 377 -1 200 -3 590 -37.5 2002 9 471 182 9 653 3 618 4 826 0 8 444 -1 209 -4 737 -49.1 2003 9 912 156 140 10 208 3 646 27 1 707 5 103 0 10 483 275 -2 932 -28.7 2004 9 994 99 114 10 207 3 669 25 2 324 5 103 0 11 121 914 -1 968 -19.3 2005 10 197 48 75 10 320 3 716 22 2 354 5 160 0 11 252 932 - 988 -9.6 2006 10 716 - 1 42 10 757 3 762 20 2 377 5 378 0 11 537 780 - 184 -1.7 2007 10 760 - 38 9 10 731 3 798 23 2 400 5 364 0 11 585 854 674 6.3 2008 11 179 - 75 0 11 104 3 841 22 1 825 5 552 10 11 250 146 804 7.2 2009 11 263 - 109 0 11 154 3 875 24 1 842 5 577 16 11 334 180 964 8.6 2010 11 676 - 151 0 11 525 3 923 24 1 859 5 762 19 11 587 62 1 002 8.7 2011 11 637 - 170 0 11 467 3 952 22 1 875 5 733 22 11 604 137 1 115 9.7 2012 12 041 - 200 0 11 841 3 991 23 1 890 5 921 23 11 848 7 1 095 9.2 2013 11 978 - 214 0 11 764 4 019 23 1 906 5 882 24 11 854 90 1 158 9.8 2014 11 921 - 224 0 11 697 4 050 23 1 921 5 848 28 11 870 173 1 303 11.1 2015 12 531 - 258 0 12 273 4 092 24 1 937 6 136 28 12 217 - 56 1 215 9.9 2016 12 465 - 265 0 12 200 4 122 23 1 954 6 099 27 12 225 25 1 210 9.9 2017 12 877 - 289 0 12 588 4 161 23 1 970 6 293 23 12 470 - 118 1 062 8.4 1) Inclus les accords CH–UE dès 1.7.2001 2) Relèvement de la TVA (linéaire), part de la Confédération 0,1875 point 1.1.2003: 1,0 point 1.1.2008: –0,2 point Adaptation des rentes: 2001, 03, 06, 08, 10, 12, 15 3) 1.1.2003: transfert d ’un capital de 1500 mio. de fr. des APG OFAS / 15.2.2001 Prévisions concernant l’évolution économique en %: Année Salaires Prix 2000 2,0 1,5 2001–2004 2,0 1,75 dès 2005 3,5 2,53163 Table des matières 1P a r t i e générale 3048 1.1 Point de la situation 3048 1.1.1 Bases juridiques de l ’AI 3048 1.1.1.1 Mandat constitutionnel 3048 1.1.1.2 R ôle et but de l’AI 3048 1.1.2 Nécessité et objectifs de la 4e révision de l’AI 3049 1.1.3 Evolution des co ûts de l’AI 3050 1.1.3.1 Gen èse du déséquilibre financier et relèvement du taux de cotisation à l’AI lors de la 2e révision de l’AI 3050 1.1.3.2 Transfert à l’AI au 1er janvier 1998 de ressources du Fonds de compensation des APG 3051 1.1.3.3 Arr êté fédéral sur le relèvement des taux de la taxe sur la valeur ajoutée en faveur de l’AVS/AI 3051 1.1.4 Analyse de la situation financière actuelle 3052 1.1.4.1 Evolution des co ûts 3052 1.1.4.2 Evolution des d épenses dans le domaine des rentes et causes possibles de l’augmentation 3054 1.1.4.2.1 Remarques g énérales 3054 1.1.4.2.2 La Suisse compar ée aux autres pays 3054 1.1.4.2.3 La maladie, cause principale de l ’invalidité 3056 1.1.4.2.4 Les connaissances des m édecins relatives à l’AI ne sont pas assez solides et la conception de la maladie s’est modifiée 3058 1.1.4.2.5 Efficacit é des mesures professionnelles 3059 1.1.4.2.6 Y a-t-il un lien entre l ’invalidité et le chômage? 3060 1.1.4.2.7 Etudes planifi ées 3061 1.1.4.3 Evolution des d épenses dans le domaine des prestations collectives 3062 1.1.5 Interventions parlementaires 3063 1.2 Travaux préparatoires 3064 1.2.1 Message relatif à la 1re partie de la 4e révision de l’AI 3064 1.2.2 Réunion des deux parties de la 4e révision de l’AI 3064 1.2.3 11e révision de l’AVS 3065 1.2.4 La nouvelle loi et la loi sur la partie g énérale du droit des assurances sociales (LPGA) 3065 1.2.5 La nouvelle loi et la loi sur l ’égalité en faveur des handicapés (Lhand) 3066 1.2.6 Avis de la Commission fédérale AVS/AI 3068 1.2.7 Résultats de la procédure de consultation 3069 2 Contenu de la 4e révision de l’AI 3075 2.1 Remarque préliminaire 30753164 2.2 Contributions à la consolidation financière de l’AI 3075 2.2.1 Mesures d’économies pour l’AI 3075 2.2.1.1 Suppression de la rente compl émentaire 3075 2.2.1.2 Suppression des rentes pour cas p énibles et extension du droit aux prestations complémentaires (PC) pour les bénéficiaires de quarts de rente 3076 2.2.2 Mesures concernant la maîtrise des coûts 3077 2.2.2.1 Planification des besoins pour les ateliers, les homes et les centres de jour 3077 2.2.2.2 Base l égale pour le financement d’études scientifiques 3078 2.3 Amélioration des prestations 3079 2.3.1 Introduction d ’une allocation d’assistance 3079 2.3.1.1 G énéralités 3079 2.3.1.2 N écessité d’augmenter les prestations de soins et de prise en charge 3079 2.3.1.3 N écessité d’apporter de nouvelles améliorations 3080 2.3.1.3.1 Le syst ème en vigueur 3080 2.3.1.3.2 Les lacunes du syst ème actuel 3082 2.3.1.4 Les prestations d ’autres organes de financement dans le domaine des soins et de la prise en charge 3083 2.3.1.5 L ’allocation d’assistance 3084 2.3.1.5.1 Le principe 3084 2.3.1.5.2 Domaines d ’application 3086 2.3.1.5.2.1 Domaine d ’application 1: Amélioration de la situation des enfants et des jeunes qui vivent dans leur famille 3086 2.3.1.5.2.2 Domaine d ’application 2: Amélioration de la situation des handicapés adultes qui ne résident pas dans un home 3086 2.3.1.5.2.3 Domaine d ’application 3: Amélioration de la situation des adultes handicapés psychiques ou mentaux légers qui ne résident pas dans un home 3087 2.3.1.5.3 Montants de l ’allocation d’assistance 3088 2.3.1.5.4 Les liens avec les autres assurances sociales 3091 2.3.1.5.4.1 Les liens avec l ’AVS 3091 2.3.1.5.4.2 Les liens avec l ’assurance-accidents obligatoire (AA) et l’assurance militaire (AM)3091 2.3.1.5.5 D épenses supplémentaires de l’allocation d’assistance 3092 2.3.2 Nouvel aménagement du système des indemnités journalières de l’AI 3094 2.3.3 Elargissement des prestations dans le domaine du perfectionnement professionnel 3099 2.4 Renforcement de la surveillance de la Confédération 3101 2.4.1 Des services médicaux régionaux placés sous la surveillance matérielle de l’OFAS 31013165 2.4.2 Contr ôles de gestion annuels 3103 2.5 Amélioration et simplification de la structure et de la procédure de l’AI 3104 2.5.1 Généralités 3104 2.5.2 Introduction d ’un tribunal arbitral pour les litiges en matière de tarifs 3104 2.5.3 La collaboration entre les offices AI, les organes d’exécution de l’assurance-chômage et les organes cantonaux d’exécution des mesures de réadaptation 3105 2.6 Autres mesures 3107 2.6.1 Pr écision de la notion d’invalidité 3107 2.6.2 Introduction d ’une base légale pour les prêts auto-amortissables 3107 2.6.3 Travail d’information à l’échelle nationale 3108 2.6.4 Droit aux mesures de réadaptation: mention des travaux habituels dans la loi 3109 2.6.5 Règlement dans la loi des méthodes d’évaluation de l’invalidité pour les personnes n’exerçant pas d’activité lucrative et les personnes travaillant à temps partiel 3110 2.6.6 Suppl ément à la 10e révision de l’AVS: extension du droit aux moyens auxiliaires de l’AVS aux bénéficiaires de prestations complémentaires 3111 2.7 Demandes de révision non prises en considération 3112 2.7.1 Mesures dont l ’examen était prévu dans le message relatif à la 4e révision de l’AI, 1re partie 3112 2.7.2 Autres mesures dont l’examen a été demandé 3116 3C o n séquences financières des mesures prévues par la révision 3119 3.1 Conséquences financières de la révision sur l’AI, l’AVS et les PC 3119 3.1.1 Conséquences durant les quinze premières années (avec les effets transitoires) 3119 3.1.2 Conséquences sans les effets transitoires 3122 3.2 Le compte de l’AI 3123 4P a r t i e s péciale Commentaire des différentes dispositions 3124 4.1 Remarque préliminaire 3124 4.2 Modification de la LAI 3125 4.3 Dispositions transitoires concernant la modification de la LAI 3140 4.4 Modification d’autres lois fédérales 3143 4.4.1 Modification de la loi f édérale sur la taxe d’exemption de l’obligation de servir (LTEO) 3143 4.4.2 Modification de la loi f édérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) 3143 4.4.3 Modification de la LAVS 3144 4.4.4 Modification de la LPC 3146 4.4.5 Modification de la LAA 3147 4.4.6 Modification de la LAM 31473166 5 Autres conséquences 3148 5.1 Conséquences financières 3148 5.1.1 Conséquences financières pour la Confédération 3148 5.1.2 Conséquences financières pour les cantons 3149 5.1.3 Conséquences financières sur l’assurance-accidents obligatoire et l’assurance militaire 3149 5.2 Effets sur l’état du personnel 3150 5.3 Conséquences sur l’informatique 3150 5.4 Conséquences économiques 3150 5.4.1 Nécessité et possibilité d’une action étatique 3150 5.4.2 Conséquences sur les différents groupes sociaux 3151 5.4.3 Alternatives 3153 5.4.4 Adéquation 3154 6 Programme de la législature 3154 7 Rapports avec le droit européen 3155 7.1 Le droit de la Communauté européenne 3155 7.2 Instruments du Conseil de l ’Europe 3156 7.3 Compatibilité avec le droit européen 3157 8 Compatibilité avec la nouvelle péréquation financière 3158 9 Bases juridiques 3159 9.1 Constitutionnalit é 3159 9.2 Délégation du droit de légiférer 3159 9.3 Forme de l’acte à adopter 3160 Loi fédérale sur l’assurance-invalidité (LAI) (projet) 3167Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant la 4e révision de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 29 Cahier Numero Geschäftsnummer 01.015 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 24.07.2001 Date Data Seite 3045-3166 Page Pagina Ref. No 10 125 526 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.