Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 13. Januar 2016 (820 15 292) ____________________________________________________________________ Staatshaftung Instanzenzug bei Staatshaftungsklagen mit unmittelbarem Zusammenhang zum Zivil- recht Besetzung Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, K antonsrichter Claude Jeanneret, Markus Clausen, Niklaus Ruckstuhl, Stefan Schulthess , Gerichtsschreiber Stefan Suter Beteiligte A.____ , Kläger , vertreten durch Simon Brun und/oder Andreas Forrer, Rechtsanwälte gegen Kanton Basel-Landschaft , 4410 Liestal, Beklagter Betreff Schadenersatzforderung aus Staatshaftung A. Nach klägerischer Darstellung liess der in Spani en wohnhafte A.____ (Kläger) am 7. April 2014 durch seinen Rechtsvertreter Simon Br un, Rechtsanwalt, beim Betreibungsamt Basel-Landschaft (Betreibungsamt) ein Betreibungsbe gehren stellen. Das Betreibungsamt er- liess am 5. Juni 2014 einen Zahlungsbefehl für Ford erungen von insgesamt Fr. 256'240.30 Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht nebst Zins zu 5% ab Verfall sowie Kosten. In der Folge st ellte es das Gläubigerdoppel zu (Posteingang: 22. Juli 2014). Dieses enthielt den Ver merk "Kein Rechtsvorschlag". Im An- schluss daran reichte der Kläger am 23. September 2014 b eim Betreibungsamt das Fortset- zungsbegehren ein. Mit Schreiben vom 7. Oktober 2014 t eilte ihm das Betreibungsamt mit, sei- nem Begehren um Fortsetzung der Betreibung könne kein e Folge geleistet werden, da der Schuldner am 24. Juni 2014 fristgerecht Rechtsvorschlag erhoben habe. Dies habe man sei- tens des Betreibungsamts vergessen zu notieren. Der Kl äger verlangte daraufhin erfolglos vom Betreibungsamt Schadenersatz. B. Mit Klage vom 7. Oktober 2015 beim Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), stellt A.____, vertreten durch Simon Brun und/oder Andreas Forrer, Rechtsanwälte, das Begehren, der Kanton Basel-Landschaft (Beklagter) sei zu verpflich- ten, dem Kläger Fr. 5'688.35, zuzüglich Zins von 5% s eit 22. Juli 2014, zu bezahlen. Dies habe unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Be klagten zu erfolgen. Der Kläger macht im Wesentlichen einen Haftpflichtanspruch nach Mass gabe des kantonalen Haftungsge- setzes wegen behördlicher Falschauskunft geltend und verla ngt Ersatz des in der Form unnüt- zer Aufwendungen für Anwaltsdienstleistungen entstandenen Schadens. C. Mit Präsidialverfügung vom 9. Oktober 2015 wurde da s Verfahren von Amtes wegen auf die Frage des Eintretens beschränkt. Hierzu wurde a usgeführt, das im Haftungsgesetz vor- gesehene Verfahren erfülle bei Klagen aus Staatshaftu ng für den Bereich des Schuldbetrei- bungs- und Konkursrechts die bundesrechtliche Vorgabe des d oppelten kantonalen Instanzen- zugs nicht. Es erscheine deshalb angezeigt, die verfahrensrech tlichen Fragen vorab zu klären. Die Parteien erhielten die Möglichkeit, sich im Rahmen des beschränkten Prozessgegenstands vernehmen zu lassen. D. Der Kläger beantragt in seiner Stellungnahme vom 19. Oktober 2015, die Klage sei im Falle eines Nichteintretens an das zuständige Gericht zu überweisen. E. Der Beklagte hält mit Schreiben vom 5. November 20 15 dafür, dass das geltende Haftungsgesetz dem Bundesrecht zwar nicht entspreche, dass die ses aber aus Billigkeitsgrün- den dennoch anzuwenden und dementsprechend auf die Klage einzutreten sei. Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g : 1. Nach Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Schuldbe treibung und Konkurs (SchKG) vom 11. April 1889 haftet der Kanton für den Schaden, den die Beamten und Ange- stellten, ihre Hilfspersonen, die ausseramtlichen Konkur sverwaltungen, die Sachwalter, die Li- quidatoren, die Aufsichts- und Gerichtsbehörden sowie di e Polizei bei der Erfüllung der Aufga- ben, die ihnen dieses Gesetz zuweist, widerrechtlich verursachen. Die Staatshaftung ist für die- sen Bereich im Aussenverhältnis materiell abschliessend du rch das Bundesrecht geregelt (DOMINIK GASSER , in: Adrian Staehelin/Thomas Bauer/Daniel Staehelin [Hrsg.], Basler Kom- mentar zum SchKG, 2. Aufl., Basel 2010, Rz. 1 zu Art. 5 SchKG; BGE 126 III 431 E. 1b). Die Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht Ausgestaltung des Verfahrens ist den Kantonen überlassen, sie können den Zivil- oder den Verwaltungsweg vorsehen (G ASSER , a.a.O., Rz. 51 ff. zu Art. 5 SchKG). Der Kanton Ba sel- Landschaft hat sich mit dem Erlass des Gesetzes über die H aftung des Kantons und der Ge- meinden (Haftungsgesetz) vom 24. April 2008 für das Mod ell der Verwaltungsrechtspflege ent- schieden. Gemäss § 50 Abs. 1 lit. c des Gesetzes über die V erfassungs- und Verwaltungspro- zessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 i.V.m. § 7 Abs. 1 Haftungsgesetz beurteilt das Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, auf verwaltungsgerichtliche Kla- ge hin als einzige Instanz Haftungsforderungen Dritter nach Massgabe des Bundesrechts. 2.1 Obwohl materiell von öffentlich-rechtlicher Natur, sind Entscheide über die Staats- haftung im Sinne von Art. 5 SchKG gemäss Art. 72 Abs. 2 lit. a des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG) vom 17. Juni 2005 beim Bundesgericht mit der Beschwerde in Zivilsa- chen oder - bei ungenügendem Streitwert - der subsidiären Verfassungsbeschwerde anfechtbar (NICOLAS VON WERDT /ANDREAS GÜNGERICH , in: Hansjörg Seiler et al. [Hrsg.], Stämpflis Hand- kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl., Bern 2015 , Rz. 17 zu Art. 72 BGG; G ASSER , a.a.O., Rz. 59 zu Art. 5 SchKG; Urteil des BGer 5A_9 6/2011 vom 27. Juni 2011 E. 1; Urteil des BGer 5A_229/2009 vom 14. Juli 2009 E. 1). Art. 75 Abs . 2 BGG verpflichtet die Kantone, für solche mit Beschwerde in Zivilsachen weiterziehbaren Entsc heide als letzte kantonale Instan- zen obere Gerichte einzusetzen. Diese entscheiden - mit hier nicht interessierenden Ausnah- men - als Rechtsmittelinstanzen. Mit dieser Bestimmung w ollte der Bundesgesetzgeber das Prinzip des doppelten kantonalen Instanzenzugs gewährl eisten. Die Regelung schliesst aus, dass Kantone ihre oberen Gerichte als erste und einzige Instanzen einsetzen ( VON WERDT / GÜNGERICH , a.a.O., Rz. 2 zu Art. 75 BGG; B ERNARD CORBOZ , in: Bernard Corboz et al. [Hrsg.], Commentaire de la LTF, 2. Aufl., Bern 2014, Rz. 26 zu Art. 75 BGG; Botschaft zur Totalrevision des Bundesrechtspflege vom 28. Februar 2001, BBl 2001 4202, S. 4310 f.). Das im kantonalen Haftungsgesetz vorgesehene Verfahren mit dem Kantonsger icht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, als erste und einzige Instanz für die B eurteilung von Staatshaftungsklagen erfüllt die bundesrechtliche Vorgabe nicht. Als oberste rechtsprechende Behörde des Kantons (vgl. § 8 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation der Gerichte [GOG] vom 22. Februar 2002) und unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts muss das K antonsgericht als Rechtsmittel- instanz urteilen. 2.2 Der Beklagte anerkennt, dass es vorliegend am bundesre chtlich vorgeschriebenen doppelten Instanzenzug fehlt. Er beantragt unter Verwe is auf die in den erwähnten kantonalen Gesetzen enthaltenen Verfahrensbestimmungen, auf die Klage sei ungeachtet dessen einzutre- ten. Damit übersieht er, dass das Kantonsgericht im Anw endungsfall sämtliche kantonalen Er- lasse von Amtes wegen vorfrageweise auf ihre Rechtmässigk eit zu prüfen hat (§ 46 Abs. 2 VPO, inzidente bzw. akzessorische Normenkontrolle). Da na ch dem Grundsatz der derogatori- schen Kraft des Bundesrechts kompetenzgemäss erlassenes Bundesrecht entgegenstehendem kantonalem Recht vorgeht, ist bundesrechtswidrigen kantona len Normen im Einzelfall die An- wendung zu versagen (vgl. Art. 49 Abs. 1 der Bundesverfa ssung der Schweizerischen Eidge- nossenschaft [BV] vom 18. April 1999; R ENÉ RHINOW /MARKUS SCHEFER , Schweizerisches Ver- fassungsrecht, 2. Aufl., Basel 2009, Rz. 756). Mit Art. 75 BGG hat der Bundesgesetzgeber zwei kantonale Instanzen vorgeschrieben. Diese gesetzliche Reg elung entspricht den verfassungs- Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht rechtlichen Vorgaben, die sich aus den Bestimmungen zur Justizverfassung ergeben (Art. 188 ff. BV). Gestützt auf diese verfassungsmässige Kompetenzgrundlage kann der Bun- desgesetzgeber auch die Organisation der kantonalen Gerichtsbarkeit mitbestimmen (vgl. Urteil des BGer 4A_546/2013 vom 13. März 2014 E. 3.3.2). Art. 75 Abs. 2 BGG stellt kompetenzge- mäss erlassenes, direkt anwendbares und zwingendes Bundesrech t dar, das der vom Beklag- ten angerufenen kantonalgesetzlichen Zuständigkeitsregelu ng im vorliegenden Fall entgegen- steht, weshalb letztere unbeachtlich bleiben muss. Bei den entsprechenden Normen handelt es sich somit gerade nicht um eine Rechtswirkung entfaltende Zuständigkeitsordnung, auf welche das Kantonsgericht seine Entscheidbefugnis stützen könnte . Hinzu kommt, dass die vorliegend vom Beklagten aus Billigkeitsgründen geforderte materiel le Beurteilung der Klage durch das Kantonsgericht auch den Maximen der Rechtssicherheit und der Prozessökonomie wider- spricht, denn ein Urteil in der Sache hätte im Anfechtungsfall ohnehin keinen Bestand: Fehlt der doppelte kantonale Instanzenzug, so tritt das Bundesgericht in seiner Praxis auf entsprechende Beschwerden nicht ein und weist die Sache an das obere kantonale Gericht zur Gewährung des Rechtsweges mit doppeltem Instanzenzug zurück (vgl. B GE 139 III 252; Urteil des BGer 5A_927/2013 vom 11. Dezember 2013; Urteil des BGer 4A_ 185/2013 vom 17. Juni 2013; VON WERDT /GÜNGERICH , a.a.O., Rz. 5 zu Art. 75 BGG). 2.3 Nach dem Gesagten kann auf die Klage vom 7. Oktober 2015 nicht eingetreten werden. 3.1 Die gesetzliche Regelung der Staatshaftung erwei st sich als unvollständig, da das Gesetz in der vorliegenden Konstellation keine Antwort darauf gibt, welche Behörde als erste Instanz für die Behandlung einer Haftungsforderung zust ändig ist und in welcher Form das zweistufige kantonale Verfahren ausgestaltet ist. Ohne entsprechende Zuständigkeits- und Ver- fahrensbestimmungen ist die Durchsetzung des materiell en Rechts nicht möglich. Es liegt eine echte Gesetzeslücke vor (vgl. zum Lückenbegriff das Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Ver- fassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 16. Dezembe r 2015 [810 14 171] E. 6.3.3 ff. mit weiteren Hinweisen). Das Verbot der formellen Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV) ver- pflichtet die rechtsanwendenden Organe, derartige Lü cken zu füllen (BGE 141 IV 298 E. 1.5.4; BGE 139 I 57 E. 5.2; BGE 138 II 1 E. 4.2; U LRICH HÄFELIN /GEORG MÜLLER /FELIX UHLMANN , All- gemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich 2016, Rz. 207 ff.). Die Lücke ist - mangels Ge- wohnheitsrecht - nach derjenigen Regel zu schliessen, die das Gericht als Gesetzgeber aufstel- len würde (Art. 1 Abs. 2 des Schweizerischen Zivilgesetzb uches [ZGB] vom 10. Dezember 1907). Hierbei handelt es sich nicht um eine völlig fre ie richterliche Rechtsfortbildung, sondern das Gericht ist an die bewährte Lehre und Überlieferun g gebunden. Darüber hinaus hat es die Gesamtrechtsordnung und allgemeine Rechtsgrundsätze zu beachten. Die zu treffende Rege- lung soll den Charakter einer allgemein gültigen Regel tragen, sie muss sich widerspruchslos in das bestehende Gesetzesrecht einfügen und die Grundentscheidungen des betreffenden Erlas- ses respektieren. Eng verbunden mit dem Gedanken der System konformität ist der zusätzliche Entscheidungsaspekt, dass bei der richterlichen Gesetzesergänzung laufende Gesetzesrevisio- nen zu berücksichtigen sind (HEINRICH HONSELL , in: Heinrich Honsell/Nedim Peter Vogt/Thomas Geiser [Hrsg.], Basler Kommentar zum Zivilgesetzbuch, 5. Aufl., Basel 2014, Rz. 36 zu Art. 1 ZGB; SUSAN EMMENEGGER /AXEL TSCHENTSCHER , in: Heinz Hausheer/Peter Walter [Hrsg.], Ber- Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht ner Kommentar zum schweizerischen Privatrecht, Bern 2012, Rz. 333 und 459 zu Art. 1 ZGB; BGE 135 II 1 E. 3.5; BGE 118 II 139 E. 1a). 3.2.1 Die Problematik des fehlenden doppelten Instanzen zugs für Staatshaftungsverfah- ren, die gemäss Art. 72 ff. BGG zu einer Beschwerde in Zivilsachen an das Bundesgericht füh- ren könnten, ist auf Seiten des Regierungsrats erkannt worden. Am 3. November 2015 hat er einen Entwurf zur Teilrevision des Haftungsgesetzes in d ie Vernehmlassung geschickt. Darin sieht er vor, dass die gemäss Haftungsgesetz jeweils zuständi ge Stelle in erster Instanz eine beim Kantonsgericht anfechtbare Verfügung erlässt. Da es sich dabei erst um einen Vernehm- lassungsentwurf handelt und sich der Landrat in dieser Phase des Gesetzgebungsprozesses noch in keiner Form zum Gesetzgebungsvorhaben äussern konnte, darf im Rahmen der richter- lichen Rechtsfindung - anders als etwa bei einer unbest ritten gebliebenen, bereits verabschie- deten Gesetzesrevision - nicht in erster Linie auf den G esetzesentwurf abgestellt werden. Wie nachfolgend aufgezeigt wird, deckt sich die vom Regierun gsrat vorgeschlagene Lösung jedoch mit einer nach den Regeln der richterlichen Rechtsfortbildung vorgenommenen Gesetzesergän- zung, so dass für das Kantonsgericht kein Grund für eine davon abweichende Lückenfüllung besteht. 3.2.2 Das Bundesrecht schreibt den Kantonen nicht vor, welche Behörde als erste Instanz für die Beurteilung von Zivilsachen eingesetzt wird. Als erste kantonale Instanz kommt nicht nur ein unteres Gericht, sondern auch eine Verwaltungsbehör de in Betracht. Die von der erstin- stanzlichen Behörde erlassenen Entscheide müssen daher nich t ihrerseits Gerichtsurteile, son- dern können auch Verfügungen sein (K ATHRIN KLETT , in: Marcel Alexander Niggli/Peter Uebersax/Hans Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar zu m Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl., Basel 2011, Rz. 3 zu Art. 75 BGG; Botschaft zur Totalr evision der Bundesrechtspflege, a.a.O., S. 4310 f.). Im Kanton Basel-Landschaft hat sich der Ge setzgeber für ein öffentlich-rechtliches System der Staatshaftung entschieden, in dem Haftungsanspr üche gegen juristische Personen des öffentlichen Rechts im Rahmen von vorgängigen Verglei chsgesprächen von dieser selbst (vgl. § 7 Abs. 3 Haftungsgesetz) oder - auf Klage hin - von der Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht des Kantonsgerichts (§ 7 Abs. 1 Haft ungsgesetz) beurteilt werden. Dahinter steht die Überlegung, dass regelmässig die Frage der Rechtmässigkeit staatlichen Handelns im Zentrum steht und diese Problematik durch eine mit der Materie vertraute Behörde besser beur- teilt werden kann (vgl. Landratsvorlage Haftungsgesetz, a.a.O., S. 33). Diese gesetzgeberische Grundsatzentscheidung zugunsten des öffentlich-rechtlichen Weges hat das Kantonsgericht zu respektieren. Die Einsetzung eines Gerichts der Zivilgeri chtsbarkeit als erste Instanz fällt somit schon aus diesem Grund ausser Betracht. Es erscheint vielme hr sinnvoll, mit dem erstinstanzli- chen Entscheid eine Stelle zu betrauen, welche sich ohn ehin mit der Angelegenheit zu befas- sen hat. Gemäss § 7 Abs. 3 Haftungsgesetz können Forderu ngen gegen den Staat für Eini- gungsverhandlungen bei der im Gesetz aufgeführten jew eils zuständigen Instanz angemeldet werden. Diese nimmt die nötigen tatsächlichen und rech tlichen Abklärungen vor und macht das Dossier spruchreif. Gestützt darauf finden mit der geschädigten Person Verhandlungen statt mit dem Ziel, den Fall wenn möglich aussergerichtlich zu erledigen (vgl. Landratsvorlage Haftungs- gesetz, a.a.O., S. 33). § 52 VPO setzt für eine Klagee inreichung beim Kantonsgericht voraus, dass die klagende Partei der beklagten Person vorgängig die Begehren schriftlich mitgeteilt hat. Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht Die beklagte Person hat dazu innert angemessener Frist Stellung zu nehmen. Wenn das beste- hende Gesetz zuständige Instanzen für die Behandlung v on Forderungen gegen den Staat be- nennt, so ist es sachgerecht, diese nicht nur mit der Du rchführung eines Schriftenwechsels und einer allfälligen Vergleichsverhandlung, sondern im Fal le des Scheiterns der Verhandlungen auch mit dem erstinstanzlichen Entscheid in der Sache zu betrauen. Dadurch ist zusätzlich si- chergestellt, dass eine mit der Materie vertraute Behörde entscheidet. 3.2.3 Das im Haftungsgesetz vorgesehene Klageverfahren ist bei dieser Lösung aller- dings undurchführbar. Die dem Haftungsgesetz unterstehen den Organisationen mit öffentlich- rechtlichem Charakter entscheiden nach geltendem Recht a llgemein im ordentlichen Verwal- tungsverfahren mittels Verfügung (vgl. § 1 f. des Verwal tungsverfahrensgesetzes des Kantons Basel-Landschaft [VwVG BL] vom 13. Juni 1988). Es spri cht vorliegend nichts dagegen, dass die zuständigen Instanzen den Entscheid über die Haftung sforderung in der Form einer Verfü- gung erlassen (vgl. soeben E. 3.2.2), welche wiederum mittels verwaltungsgerichtlicher Be- schwerde (§§ 43 ff. VPO) an das Kantonsgericht, Abteilun g Verfassungs- und Verwaltungs- recht, weitergezogen werden kann. Es handelt sich bei ih nen durchwegs um in anderen Kon- stellationen gesetzlich vorgesehene direkte Vorinstanze n des Kantonsgerichts. Die Möglichkeit einer verwaltungsgerichtlichen Beschwerde ist auch für gru ndsätzlich einer Klage zugängliche Materien bereits heute in gewissen Fällen nicht ausgeschlossen (vgl. § 50 Abs. 2 VPO) und der Rechtsschutz durch das Kantonsgericht ist im Falle einer Kla ge wie einer verwaltungsgerichtli- chen Beschwerde gleichermassen gewährleistet. In verfahrensrechtlicher Hinsicht gilt es indes- sen zu beachten, dass der Gesetzgeber beim Erlass des Haft ungsgesetzes einen möglichst kurzen Instanzenzug anstrebte. Diesem Anliegen ist Rechnung zu tragen, weshalb es ange- zeigt erscheint, unabhängig von einem allfällig bestehe nden verwaltungsinternen Beschwerde- weg stets die direkte Anfechtbarkeit der entsprechen den Verfügungen beim Kantonsgericht vorzusehen. 3.3 Zusammenfassend ergibt sich für den vorliegenden Fal l was folgt: Der Beklagte hat in Form einer Verfügung über die vom Kläger in der Klage vom 7. Oktober 2015 gestellten Rechtsbegehren zu entscheiden. Die Zuständigkeit hierfür liegt bei der Sicherheitsdirektion des Kantons Basel-Landschaft (§ 7 Abs. 3 lit. a Haftungsgeset z). In der Rechtsmittelbelehrung ist der Kläger darauf hinzuweisen, dass der Entscheid mit ve rwaltungsgerichtlicher Beschwerde beim Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, angefochten werden kann. Die Angelegenheit ist in diesem Sinne zur Durchführun g eines Verwaltungsverfahrens an den Beklagten zu überweisen. 4. Auf die Erhebung von Verfahrenskosten ist umständehal ber zu verzichten (§ 4 Abs. 2 der Verordnung über die Gebühren der Gerichte [Gebüh rentarif] vom 15. November 2010). Im vorliegend auf die Eintretensfrage beschränkten kantons gerichtlichen Verfahren sind den Par- teien keine nach § 21 VPO entschädigungspflichtigen Ko sten entstanden, weshalb die Partei- kosten wettzuschlagen sind. Über die vom Kläger in der K lage vom 7. Oktober 2015 beantragte Parteientschädigung für die Geltendmachung seines Anspr uchs wird der Beklagte in der zu erlassenden Verfügung zu befinden haben. Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. Auf die Klage wird nicht eingetreten. 2. Die Angelegenheit wird zum Erlass einer Verfügung an den Beklagten überwiesen. 3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 4. Die Parteikosten für das kantonsgerichtliche Verfah ren werden wettge- schlagen. Präsidentin Gerichtsschreiber