Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Cour III C-7437/2009 Arrêt du 21 juin 2011 Composition Blaise Vuille (président du collège), Antonio Imoberdorf, Bernard Vaudan, juges, Fabien Cugni, greffier. Parties A._______, représentée par Me Bastien Reber, avocat, recourante, contre Office fédéral des migrations (ODM), Quellenweg 6, 3003 Berne, autorité inférieure. Objet Extension à tout le territoire de la Confédération d'une décision cantonale de renvoi. C-7437/2009 Page 2 Vu la décision prononcée par le Service des migrations du canton de Neuchâtel (ci-après: le SMIG) le 29 septembre 2006, rejetant la demande de prolongation d'autorisation de séjour présentée par A._______, née le 30 octobre 1966, ressortissante de la République démocratique du Congo, aux motifs, d'une part, que la prénommée ne pouvait plus se prévaloir d'un droit fondé sur son mariage avec un compatriote titulaire d'une autorisation d'établissement dans le canton de Neuchâtel à la suite de la séparation du couple intervenue le 4 août 2005 et, d'autre part, qu'elle ne remplissait pas les conditions requises pour se voir octroyer une autorisation de séjour basée sur l'existence d'un cas de rigueur, le délai de départ imparti à l'intéressée dans cette même décision pour quitter le territoire cantonal, la décision du 18 septembre 2007 par laquelle le chef du Département de l'économie du canton de Neuchâtel a confirmé cette décision, l'arrêt rendu le 8 juillet 2008 par la Cour de droit public du Tribunal administratif neuchâtelois, rejetant le recours formé par l'intéressée contre la décision cantonale précitée, la décision rendue par le SMIG le 4 février 2009 déclarant irrecevable une demande de reconsidération déposée le 4 décembre 2008 par A._______, décision confirmée sur recours par décision du chef du Département de l'économie du 17 août 2009, la proposition cantonale adressée le 9 février 2009 à l'ODM, tendant à étendre la décision cantonale de renvoi du 29 septembre 2006 à l'ensemble du territoire suisse, la décision d'extension de la décision cantonale de renvoi à tout le territoire de la Confédération rendue par l'office fédéral le 2 novembre 2009 impartissant à l'intéressée un délai immédiat pour quitter la Suisse, la demande d'autorisation de séjour pour raisons médicales déposée par A._______ auprès du SMIG le 26 novembre 2009, la requête datée du même jour, intitulée "demande de révision", par laquelle l'intéressée requiert de la part de l'ODM de revoir la décision du 2 novembre 2009 en raison de son état de santé,C-7437/2009 Page 3 la transmission de cette requête le 30 novembre 2009 au Tribunal administratif fédéral (ci-après: le Tribunal ou le TAF), pour raison de compétence, l'ODM ayant estimé que cette demande devait être examinée sous l'angle d'un recours formé contre sa décision du 2 novembre 2009, dans la mesure où celle-ci n'était pas encore en force et exécutoire, les moyens invoqués à l'appui de ce pourvoi, à savoir: - que A._______ est en traitement auprès d'un médecin, à La Chaux- de-Fonds, "pour des problèmes d'intenses douleurs abdominales", - que ce médecin affirme qu'il est important que sa patiente puisse rester en Suisse jusqu'à la fin des investigations, afin de pouvoir poser un diagnostic clair, - que dans la mesure où les investigations médicales envisagées demandent du temps, la recourante requiert d'être autorisée, à titre provisoire au moins, à demeurer sur le territoire suisse, la décision rendue par le SMIG le 1er février 2011 refusant d'octroyer à A._______ une autorisation de séjour pour traitement médical, au motif que les problèmes de santé invoqués ne nécessitent pas de traitement médical en Suisse et qu'il n'y a en l'espèce aucune garantie de départ à l'issue du traitement envisagé dans ce pays, le préavis de l'ODM du 26 avril 2011 proposant le rejet du recours, les déterminations déposées le 26 mai 2011 aux termes desquelles la recourante affirme, pour l'essentiel, qu'elle doit faire face à de nombreuses pathologies, ainsi qu'à des maux persistants - même si aucun médecin n'a réussi à ce jour à poser un diagnostic clair - qui nécessitent un traitement médical en Suisse, de sorte qu'un renvoi s'avérerait extrêmement choquant, voire contraire à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH, RS 0.101), les autres pièces figurant au dossier de la cause, et considérant que sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal C-7437/2009 Page 4 connaît, selon l'art. 31 LTAF, des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), prises par les autorités citées à l'art. 33 LTAF, qu'en particulier, les décisions en matière d'extension à tout le territoire suisse d'une décision cantonale de renvoi prononcées par l'ODM - lequel constitue une unité de l'administration fédérale telle que définie à l'art. 33 let. d LTAF - sont susceptibles de recours au Tribunal, qui statue définitivement (cf. art. 1 al. 2 LTAF en relation avec l'art. 83 let. c ch. 4 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]), que l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2008, de la loi fédérale sur les étrangers du 16 décembre 2005 (LEtr, RS 142.20) a entraîné l'abrogation de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE, RS 1 113), conformément à l'art. 125 LEtr, en relation avec le chiffre I de son annexe 2, ainsi que celle de certaines ordonnances d'exécution (cf. art. 91 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative [OASA, RS 142.201]), tel notamment le règlement d'exécution de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers du 1er mars 1949 (RSEE, RO 1949 I 232), que s'agissant des procédures qui sont antérieures à l'entrée en vigueur de la LEtr, l'ancien droit (matériel) est applicable, conformément à la réglementation transitoire de l'art. 126 al. 1 LEtr (cf. en ce sens ATAF 2008/1 consid. 2), que tel est le cas en l'occurrence, qu'en revanche, conformément à la réglementation de l'art. 126 al. 2 LEtr, la procédure relative aux demandes déposées avant l'entrée en vigueur de la LEtr, le 1er janvier 2008, est régie par le nouveau droit, qu'à moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le Tribunal est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF), que A._______ a qualité pour recourir (cf. art. 48 al. 1 PA), que, présenté dans la forme et les délais prescrits par la loi (cf. art. 50 et 52 PA), le recours est recevable,C-7437/2009 Page 5 que la recourante peut invoquer devant le Tribunal la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents ainsi que l'inopportunité de la décision entreprise, sauf lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours (cf. art. 49 PA), qu'à teneur de l'art. 62 al. 4 PA, le Tribunal n'est pas lié par les motifs invoqués à l'appui du recours et peut donc admettre ou rejeter le pourvoi pour d'autres motifs que ceux invoqués, que, dans son arrêt, il prend en considération l'état de fait et de droit (sous réserve des dispositions transitoires mentionnées plus haut) régnant au moment où il statue, que, cela étant, l'étranger qui n'est au bénéfice d'aucune autorisation peut être tenu en tout temps de quitter la Suisse (art. 12 al. 1 LSEE), que l'étranger est tenu de quitter le canton à l'échéance de l'autorisation (art. 12 al. 2 LSEE), qu'en vertu de l'art. 12 al. 3 phr. 3 LSEE, l'étranger est tenu de partir notamment lorsqu'une autorisation ou une prolongation d'autorisation lui est refusée, l'autorité lui impartissant dans ce cas un délai de départ, que s'il s'agit d'une autorité cantonale, l'étranger doit quitter le territoire du canton, tandis que si c'est une autorité fédérale, il doit quitter le territoire suisse (art. 12 al. 3 phr. 2 et 3 LSEE), que l'autorité fédérale peut transformer l'ordre de quitter un canton en un ordre de quitter la Suisse (art. 12 al. 3 phr. 4 LSEE), que l'ODM étendra, en règle générale, le renvoi à tout le territoire de la Suisse, à moins que, pour des motifs spéciaux, il ne veuille donner à l'étranger la possibilité de solliciter une autorisation dans un autre canton (art. 17 al. 2 in fine RSEE), que s'agissant de la nature des décisions d'extension à tout le territoire de la Confédération d'une décision cantonale de renvoi, il suffit de relever que de telles décisions constituent la règle générale, ainsi que le spécifie l'art. 17 al. 2 in fine RSEE, que cette extension est, en effet, considérée comme un automatisme (cf. C-7437/2009 Page 6 sur cette question l'arrêt du TAF C-8088/2007 du 7 mars 2008 consid. 3.1 et la doctrine citée), qu'en l'espèce, il appert du dossier que, par décision du 29 septembre 2006, le SMIG a rejeté la demande de prolongation d'autorisation de séjour de A._______ et lui a imparti un délai pour quitter le territoire cantonal, aux motifs, d'une part, que la prénommée ne pouvait plus se prévaloir à la suite de la séparation du couple intervenue le 4 août 2005 d'un droit fondé sur son mariage avec un compatriote titulaire d'une autorisation d'établissement dans le canton de Neuchâtel et, d'autre part, que la prénommée ne remplissait pas les conditions mises par la législation sur les étrangers pour se voir octroyer une autorisation de séjour basée sur l'existence d'un cas de rigueur, que cette décision a été confirmée le 18 septembre 2007 par le chef du Département de l'économie du canton de Neuchâtel, puis par le Tribunal administratif cantonal par arrêt du 8 juillet 2008, que dans la mesure où ce dernier arrêt n'a pas fait l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, la décision prononcée par le SMIG le 29 septembre 2006 a ainsi acquis force de chose jugée, qu'en outre, la demande de reconsidération de la décision cantonale précitée déposée par l'intéressée le 4 décembre 2008 a été définitivement écartée par les autorités cantonales compétentes, les 4 février et 17 août 2009, qu'au demeurant, le SMIG, par décision du 1er février 2011, a refusé d'octroyer une autorisation de séjour en faveur de A._______ pour raisons médicales, estimant que les problèmes de santé invoqués n'étaient pas de nature à nécessiter un traitement médical en Suisse, cela d'autant moins qu'il n'y avait en l'espèce aucune garantie de départ à l'issue du traitement envisagé dans ce pays, que l'autorité cantonale précitée a considéré, principalement, que "des douleurs lombaires et des problèmes digestifs, suivi de la découverte d'un fibrome utérin", ne nécessitaient pas forcément un traitement médical en Suisse, qu'il résulte de ce qui précède que l'intéressée, à défaut d'être en possession d'un titre de séjour, n'est plus autorisée à résider légalement sur le territoire neuchâtelois,C-7437/2009 Page 7 qu'à ce stade, il convient de souligner que le cadre du présent litige est exclusivement circonscrit par la décision de l'ODM du 2 novembre 2009 à l'extension à tout le territoire de la Confédération de la décision cantonale de renvoi prononcée le 29 septembre 2006 et qu'il n'entre pas dans la compétence du Tribunal de remettre en cause la décision cantonale précitée en tant qu'elle refuse la prolongation de l'autorisation de séjour en faveur de l'intéressée, ni d'ailleurs celles rendues les 4 février 2009 et 11 février 2011, cette dernière rejetant sa demande d'autorisation de séjour pour l'autoriser à poursuivre son traitement médical dans le canton de Neuchâtel (cf. à ce propos l'art. 18 al. 1 LSEE), que le Tribunal ne saurait en effet contraindre ce canton à tolérer la présence sur son territoire d'étrangers qui y font l'objet d'une décision de renvoi, que, partant, compte tenu du fait que l'extension à tout le territoire suisse de la décision cantonale de renvoi constitue la règle générale, l'autorité fédérale de recours doit se borner à examiner, à ce stade, s'il existe des motifs spéciaux justifiant de renoncer à l'extension en application de l'art. 17 al. 2 in fine RSEE, en vue de permettre à l'étranger de solliciter une autorisation de séjour dans un autre canton (cf. ATF 129 II 1 consid. 3.3), que l'autorité inférieure n'a pas jugé nécessaire de renoncer à l'extension du renvoi à tout le territoire de la Suisse, ce qui ne saurait être contesté dans la mesure où il ne ressort pas du dossier que la recourante, qui ne s'est jamais prévalue d'attaches particulières avec un canton autre que celui de Neuchâtel, aurait engagé, à la suite de la décision négative rendue par les autorités neuchâteloises, une nouvelle procédure d'autorisation de séjour dans un canton tiers qui se serait déclaré disposé à régler ses conditions de séjour sur son propre territoire (cf. Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération [JAAC] 62.52 consid. 9), que dans ces circonstances, le Tribunal est amené à considérer qu'il n'existe pas, in casu, de motifs spéciaux susceptibles de justifier une exception à la règle générale posée par l'art. 17 al. 2 in fine RSEE, de sorte que l'extension à tout le territoire de la Confédération de la décision cantonale de renvoi prononcée par l'ODM le 2 novembre 2009 s'avère parfaitement fondée quant à son principe,C-7437/2009 Page 8 que dans la mesure où le renvoi de Suisse de A._______ doit être confirmé dans son principe, il convient encore d'examiner s'il existe d'éventuels empêchements à l'exécution de cette mesure, que si l'exécution du renvoi ou de l'expulsion n'est pas possible, n'est pas licite ou ne peut être raisonnablement exigée, l'ODM décide d'admettre provisoirement l'étranger (cf. art. 14a al. 1 LSEE), qu'à cet égard, le Tribunal relèvera que l'admission provisoire est une mesure de remplacement se substituant à l'exécution du renvoi (ou refoulement proprement dit), lorsque la décision de renvoi du territoire helvétique ne peut être exécutée, que cette mesure de substitution, qui se fonde sur l'art. 14a al. 2 à 4 LSEE, existe donc parallèlement au prononcé du renvoi, qu'elle ne remet pas en question dès lors que ce prononcé en constitue précisément la prémisse (cf. Message du Conseil fédéral à l'appui d'un arrêté fédéral sur la procédure d'asile [APA] et d'une loi fédérale instituant un Office fédéral pour les réfugiés du 25 avril 1990 [ci-après: Message APA], in FF 1990 II 605ss; cf. également WALTER KAELIN, Grundriss des Asylverfahrens, Bâle/Francfort-sur-le-Main 1990, p. 200; NICOLAS WISARD, Les renvois et leur exécution en droit des étrangers et en droit d'asile, Bâle/Francfort- sur-le-Main 1997, p. 89ss), que d'éventuels obstacles à l'exécution du renvoi au sens de l'art. 14a al. 2 à 4 LSEE ne sauraient donc remettre en cause la décision d'extension en tant que telle, que la recourante est en possession de documents suffisants pour rentrer dans son pays ou, à tout le moins, est en mesure d'entreprendre toute démarche nécessaire auprès de la Représentation de son pays d'origine en vue de l'obtention d'un document de voyage lui permettant de quitter la Suisse, qu'il s'ensuit que l'exécution du renvoi ne se heurte pas à des obstacles insurmontables d'ordre technique et s'avère possible (art. 14a al. 2 LSEE), que l'exécution du renvoi doit être considérée comme licite (art. 14a al. 3 LSEE), l'intéressée n'ayant ni rendu vraisemblable, ni même allégué, au cours de la présente procédure, qu'elle encourait un risque concret et sérieux d'être victime de tortures ou de traitements inhumains ou C-7437/2009 Page 9 dégradants au sens de l'art. 3 CEDH en cas de renvoi en République démocratique du Congo (cf. s'agissant de la jurisprudence de la Commission européenne des droits de l'homme sur cette question l'arrêt du TAF E-663/2008 du 11 janvier 2010 consid. 6.2; voir également ATF 121 II 296 consid. 5a/aa, ainsi que KAELIN, op. cit., p. 245 et réf. cit.), qu'il reste encore à examiner la question de savoir si l'exécution du renvoi de l'intéressée est raisonnablement exigible au sens de l'art. 14a al. 4 LSEE, que selon l'article précité, l'exécution du renvoi ne peut pas être raisonnablement exigée si elle implique une mise en danger concrète de l'étranger, que cette disposition, rédigée en la forme potestative, n'est pas issue des normes du droit international, mais procède de préoccupations humanitaires qui sont le fait du législateur suisse (cf. Message APA, in FF 1990 II 668), qu'elle vise ainsi les personnes qui, sans être individuellement victimes de persécutions, tentent d'échapper aux conséquences de guerres civiles, de tensions, de répressions ou a d'autres atteintes graves et généralisées aux droits de l'homme (KÄLIN, op. cit., p. 26), qu'à cet égard, la situation régnant actuellement en République démocratique du Congo ne permet pas à l'autorité de céans de conclure à une mise en danger concrète de l'intéressée en cas de renvoi de Suisse, que la recourante fait cependant valoir que les diverses pathologies dont elle est atteinte nécessitent un suivi médical en Suisse, laissant par-là entendre qu'un traitement médical ne serait pas envisageable dans son pays d'origine, qu'elle considère dans ces circonstances, au vu également de la durée de son séjour et de sa parfaite intégration en Suisse, que son renvoi de ce pays s'avérerait "extrêmement choquant, voire contraire à la CEDH" (cf. déterminations du 26 mai 2011, p. 2), que le Tribunal ne saurait partager ce point de vue, dès lors qu'il n'appert aucunement des pièces versées au dossier que l'état de santé de C-7437/2009 Page 10 l'intéressée - au sujet duquel aucun diagnostic clair n'a pu être posé à ce jour malgré les nombreuses consultations auxquelles la recourante s'est soumise (cf. déterminations du 26 mai 2011) - nécessite impérativement un traitement médical ne pouvant être poursuivi qu'en Suisse, sous peine d'entraîner une dégradation de son état de santé en cas de retour dans son pays d'origine, que dite opinion se trouve confortée par la demande de visa de retour que la recourante a récemment adressée au SMIG aux fins d'être autorisée à effectuer une visite familiale à l'étranger du 16 au 27 mai 2011 (cf. requête adressée au SMIG le 17 mars 2011), cet élément démontrant manifestement que son état de santé ne constitue pas un obstacle à voyager, qu'il paraît utile de rappeler ici que l'art. 14a al. 4 LSEE, disposition exceptionnelle tenant en échec une décision d'exécution du renvoi, ne saurait être interprété comme une norme qui comprendrait un droit de séjour, lui-même induit par un droit général d'accès en Suisse à des mesures médicales visant à recouvrer la santé ou à la maintenir, au simple motif que l'infrastructure hospitalière et le savoir-faire médical dans le pays d'origine ou de destination de la personne concernée n'atteint pas le standard élevé qu'on trouve en Suisse (cf. les arrêts du TAF E-6374/2009 du 3 septembre 2010 consid.8.3.3.1 et D-1717/2007 du 6 juillet 2010 consid. 7.2.1 et réf. cit.; voir également en ce sens l'arrêt du Tribunal fédéral 2A.732/2005 du 16 décembre 2005 consid. 3.1), que, sur un autre plan, le Tribunal constate que A._______ ne sera pas dépourvue de tout soutien lors de son retour en République démocratique du Congo, dans la mesure où elle y bénéficie d'un réseau familial, notamment à Kinshasa où résident plusieurs frères et sœurs, selon ses propres déclarations (cf. p.-v. d'audition du Centre d'enregistrement de Bâle du 2 juillet 2001, p. 3), qu'il sied encore de noter, à titre superfétatoire, que les motifs résultant de difficultés consécutives à une crise socio-économique (pauvreté, conditions d'existence précaires, difficultés à trouver un emploi et un logement, revenus insuffisants, absence de toute perspective d'avenir) ou à la désorganisation, à la destruction des infrastructures ou à des problèmes analogues auxquels, dans le pays concerné, chacun peut être confronté, ne sont pas en tant que tels déterminants en la matière (cf. parmi d'autres l'arrêt du Tribunal administratif fédéral D-483/2007 du 26 mars 2007 et la jurisprudence citée),C-7437/2009 Page 11 qu'en conséquence, l'examen de l'ensemble des éléments de la présente cause amène le Tribunal à la conclusion que l'exécution du renvoi de la recourante dans son pays d'origine apparaît raisonnablement exigible au sens de l'art. 14a al. 4 LSEE, qu'il ressort de ce qui précède que, par sa décision du 2 novembre 2009, l'ODM n'a ni violé le droit fédéral ni constaté des faits pertinents de manière inexacte ou incomplète, cette décision n'étant en outre pas inopportune (art. 49 PA), qu'en conséquence, le recours est rejeté, que les mesures superprovisionnelles accordées par le Tribunal le 22 décembre 2009 sont rendues caduques par le présent arrêt, que vu l'issue de la cause, il y a lieu de mettre les frais de procédure à la charge de la recourante (cf. art. 63 al. 1 PA en relation avec les art. 1 à 3 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]), (dispositif page suivante) le Tribunal administratif fédéral prononce : 1. Le recours est rejeté.C-7437/2009 Page 12 2. Les frais de procédure, d'un montant de 700 francs, sont mis à la charge de la recourante. Ce montant est compensé par l'avance versée le 18 janvier 2010. 3. Le présent arrêt est adressé : – à la recourante (Recommandé) – à l'autorité inférieure, dossier ODM en retour – au Service des migrations du canton de Neuchâtel (en copie), pour information et dossier cantonal en retour. Le président du collège : Le greffier : Blaise Vuille Fabien Cugni Expédition :