<!DOCTYPE html PUBLIC "-//W3C//DTD XHTML 1.0 Transitional//EN" "http://www.w3.org/TR/xhtml1/DTD/xhtml1-transitional.dtd"> <html lang="en" xml:lang="en" xmlns="http://www.w3.org/1999/xhtml"> <head><meta charset="utf-8"/> <title>Verwaltungsgericht des Kantons ZÃ¼rich: VB.2021.00697</title> <link href="/findinfo/stylesheets/main.css" rel="stylesheet" type="text/css"/> </head> <body> <!-- HEADER --> <table> <tr> <td colspan="5"> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0"> <tr> <td class="submenu_sel" nowrap="nowrap"><a href="/findinfo/xhtmltemplates/standard.htm">Standard Suche</a></td> <td> | </td> <td class="submenu" nowrap="nowrap"><a href="/findinfo/xhtmltemplates/advanced.htm">Erweiterte Suche</a></td> <td> | </td> <td class="submenu" nowrap="nowrap"><a href="/findinfo/help/index.htm">Hilfe</a></td> </tr> </table> </td> </tr> </table> <!-- /HEADER --> <br/> <!-- ZUM ERSTEN TREFFER --> <table width="100%"> <tr> <td width="20"> </td> <td> <br/><br/> </td> <td align="right"> <a href="/cgi-bin/nph-omniscgi.exe?OmnisPlatform=WINDOWS&amp;WebServerUrl=&amp;WebServerScript=/cgi-bin/nph-omniscgi.exe&amp;OmnisLibrary=JURISWEB&amp;OmnisClass=rtFindinfoWebHtmlService&amp;OmnisServer=JURISWEB,127.0.0.1:7000&amp;Parametername=WWW&amp;Schema=ZH_VG_WEB&amp;Source=&amp;Aufruf=getDocument&amp;cSprache=GER&amp;nF30_KEY=222274&amp;W10_KEY=13013465&amp;nTrefferzeile=1&amp;Template=standard/results/printviewdocument.fiw" target="_blank"><img align="bottom" alt="" src="/findinfo/images/icons/drucken.gif" title="Druckansicht"/><span> </span>Druckansicht</a> </td> <td width="20"> </td> </tr> </table> <!-- /ZUM ERSTEN TREFFER --> <!-- Metadaten --> <table width="100%"> <tr> <td width="20"> </td> <td> <table cellpadding="0" cellspacing="0"> <tr> <td nowrap="nowrap" width="180"><b>GeschÃ¤ftsnummer: </b></td> <td><b>VB.2021.00697</b></td> <td width="100%"> </td> </tr> <tr> <td>Entscheidart und -datum: </td> <td colspan="4">Endentscheid vom 12.04.2022</td> </tr> <tr> <td>SpruchkÃ¶rper: </td> <td colspan="4">3. Abteilung/3. Kammer</td> </tr> <tr> <td>Weiterzug: </td> <td colspan="4">Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in Ã¶ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 03.08.2022 abgewiesen.</td> </tr> <tr> <td>Rechtsgebiet: </td> <td colspan="4">Gesundheitswesen</td> </tr> <tr> <td><b>Betreff: </b><br/><br/></td> <td colspan="4"><b>Besuchsverbot in Alters- und Pflegeheimen</b><br/><br/></td> </tr> <tr> <td colspan="5"><br/><b>Unwirksamkeit eines unpublizierten Erlasses. [Die Gesundheitsdirektion ordnete im März 2020 ein befristetes generelles Besuchsverbot für Spitäler, Kliniken, Alters- und Pflegeheime sowie Invalideneinrichtungen an, das sie diesen sowie allen Gemeinden des Kantons elektronisch mitteilte. Der Regierungsrat trat nach Ausserkrafttreten dieser Regelung auf einen während ihrer Geltungsdauer dagegen erhobenen Rekurs wegen fehlenden aktuellen Interesses nicht ein.] Das Besuchsverbot ist prozessual als Erlass zu behandeln (E. 1.2). Die Anfechtung eines Erlasses setzt grundsätzlich ein aktuelles Interesse voraus. Darauf kann verzichtet werden, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlichen Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (E. 2.2). Hinsichtlich der Frage, welche Rechtsnatur ein generelles Besuchsverbot aufweist bzw. ob das offenbar nur gegenüber den betroffenen Institutionen eröffnete Besuchsverbot überhaupt Rechtswirkungen entfaltete, besteht ein (aktuelles) Rechtsschutzinteresse (E. 2.3). Abgrenzung von Erlass und (Allgemein-)Verfügung (E. 3.1). Das Besuchsverbot ist generell-abstrakter Natur (E. 3.2). Aufgrund der ihm zugedachten direkten Anwendbarkeit gegenüber Besucherinnen und Besuchern stellt es nicht bloss eine an die Heime gerichtete Verwaltungsverordnung dar (E. 3.3). Als rechtsetzender Erlass hätte das Besuchsverbot publiziert werden müssen (E. 4.1). Mangels Publikation erlangte es zu keinem Zeitpunkt Geltung (E. 4.2). Eine Prüfung seiner materiellen Rechtmässigkeit erübrigt sich (E. 4.3). Gutheissung und Feststellung, dass das streitgegenständliche Besuchsverbot nicht rechtswirksam erlassen worden ist.</b></td> </tr> </table> </td> <td> </td> <td align="right" class="stiwos" nowrap="nowrap" rowspan="6" width="203"> <table cellpadding="0" cellspacing="0" width="100%"> <tr> <td>Stichworte:</td> </tr> <tr> <td> <span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: AKTUELLES RECHTSSCHUTZINTERESSE">AKTUELLES RECHTSSCHUTZINTERESSE</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: ALLGEMEINVERFÃGUNG">ALLGEMEINVERFÃGUNG</acronym></span><br/><span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: AMTLICHE VERÃFFENTLICHUNG">AMTLICHE VERÃFFENTLICHUNG</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: AUSSENWIRKUNG">AUSSENWIRKUNG</acronym></span><br/><span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: COVID-19">COVID-19</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: ERLASS">ERLASS</acronym></span><br/><span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: GELTUNGSDAUER">GELTUNGSDAUER</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: GENERELL-ABSTRAKT">GENERELL-ABSTRAKT</acronym></span><br/><span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: HANDLUNGSFORMEN">HANDLUNGSFORMEN</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: PUBLIKATION">PUBLIKATION</acronym></span><br/><span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: RECHTSVERBINDLICHKEIT">RECHTSVERBINDLICHKEIT</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: RECHTSWIRKSAM">RECHTSWIRKSAM</acronym></span><br/><span class="ungerade"><acronym title="HR: Urteile: Verwaltungsrecht UR: Gesundheit ST: ÃBRIGES FÃRSORGE UND GESUNDHEIT">ÃBRIGES FÃRSORGE UND GESUNDHEIT</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: VERFÃGUNG">VERFÃGUNG</acronym></span><br/><span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: VERWALTUNGSVERORDNUNG">VERWALTUNGSVERORDNUNG</acronym></span><br/> </td> </tr> <tr><td height="2px"></td></tr> <tr> <td>Rechtsnormen:</td> </tr> <tr> <td> <span class="gerade">§ 40 EPG</span><br/><span class="ungerade">§ 1 PublG</span><br/><span class="gerade">§ 3 Abs. I PublG</span><br/><span class="ungerade">§ 6 PublG</span><br/><span class="gerade">§ 14 Abs. I PublG</span><br/><span class="ungerade">§ 10 Abs. II VRG</span><br/><span class="gerade">§ 19 Abs. I lit. d VRG</span><br/><span class="ungerade">§ 21 Abs. I VRG</span><br/><span class="gerade">§ 38a Abs. I VRG</span><br/> </td> </tr> <tr><td height="2px"></td></tr> <tr> <td>Publikationen:</td> </tr> <tr> <td> - keine - </td> </tr> <tr> <td>Gewichtung:<br/> (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)</td> </tr> <tr> <td> Gewichtung: 2 </td> </tr> </table> </td> <td width="20"> </td> </tr> </table> <!-- /Metadaten --> <!-- Dokument --> <table width="100%"> <tr> <td width="20"> </td> <td> <br><br/> <div class="WordSection1"> <table border="1" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable" width="0"> <tr> <td valign="top"> <p class="Kopf1"><span> Verwaltungsgericht</span></p> <p class="Kopf1"><span>des Kantons ZÃ¼rich</span></p> <p class="Kopf1"><span>3. Abteilung</span></p> </td> <td valign="top"> <p class="Kopf1"> </p> </td> <td valign="top"> <p class="Kopf1"><span><img alt="" height="78" id="Bild 1" src="/cgi-bin/nph-omniscgi.exe?OmnisPlatform=WINDOWS&amp;WebServerUrl=&amp;WebServerScript=/cgi-bin/nph-omniscgi.exe&amp;OmnisLibrary=JURISWEB&amp;OmnisClass=rtFindinfoWebHtmlService&amp;OmnisServer=JURISWEB,127.0.0.1:7000&amp;Parametername=WWW&amp;Schema=ZH_VG_WEB&amp;Source=&amp;Aufruf=getImage&amp;nF38_KEY=56785" width="123"/></span></p> </td> </tr> </table> <p class="MsoNormal">VB.2021.00697</p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"><b><span>Urteil</span></b></p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="Zwischentitel"> </p> <p class="MsoNormal"><span>der 3. Kammer</span></p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal">vom <a id="VF_DAT_ENTSCHEID">12. April 2022</a></p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal">Mitwirkend: AbteilungsprÃ¤sident AndrÃ© Moser<span> (Vorsitz)</span>, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Reto HÃ¤ggi Furrer, <a id="TN_AUTOTEXT_RICHTER"></a><a id="TN_AUTOTEXT_GS"></a>Gerichtsschreiber Yannick Weber.</p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal">In Sachen</p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>1. A, vertreten durch Nr. 2 </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>2. lic. iur. B, </span></p> <p class="MsoNormal"><b><span>BeschwerdefÃ¼hrerinnen, </span></b></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="Zwischentitel">gegen</p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Gesundheitsdirektion des Kantons ZÃ¼rich, </span></p> <p class="MsoNormal"><b><span>Beschwerdegegnerin, </span></b></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><b>betreffend Besuchsverbot in Alters- und Pflegeheimen,</b></p> <p class="Zwischentitel">hat sich ergeben: </p> <p class="Sachverhalt1"><b>I. </b> </p> <p class="Sachverhalt2">Am 12. MÃ¤rz 2020 ordnete die Gesundheitsdirektion ein ab dem Folgetag bis zum 30. April 2020 geltendes Besuchsverbot fÃ¼r SpitÃ¤ler, Kliniken, Alters- und Pflegeheime sowie Invalideneinrichtungen an. Nach dieser spÃ¤ter unverÃ¤ndert in Ziffer 1.1 ihrer VerfÃ¼gung vom 20. MÃ¤rz 2020 (ergÃ¤nzt am 3. April 2020) Ã¼bernommenen Regelung waren Besuche allen Personen untersagt, wobei die Leitung der Institution "in sachlich begrÃ¼ndeten FÃ¤llen (z.<span> </span>B. Palliativcare) Ausnahmen vom Besuchsverbot bewilligen" durfte. In Ziffer 1.3 letzterer VerfÃ¼gung regelte die Gesundheitsdirektion die Kontaktaufnahme mit dem Spital vor der Verlegung einer Heimbewohnerin oder eines Heimbewohners, in Ziffer 2.2 statuierte sie Empfehlungen zur Regelung des Ausgangs fÃ¼r Heimbewohnerinnen und Heimbewohner in der jeweiligen Hausordnung.</p> <p class="Sachverhalt1"><b>II. </b> </p> <p class="Sachverhalt2"><b>A. </b>Mit Eingabe vom 17. April 2020 erhob B in eigenem Namen sowie im Namen ihrer Mutter, A, Rekurs an den Regierungsrat und beantragte, es seien Ziffer B.1. der Anordnung vom 12. MÃ¤rz 2020 und Ziffer 1.1 der VerfÃ¼gung vom 3. April 2020 dahingehend zu Ã¤ndern, dass der Besuch von Verwandten ersten Grades und eingetragenen Partnerinnen bzw. Partnern mit Schutzmaske und Desinfektion der HÃ¤nde unter Einhaltung des nÃ¶tigen Abstands zu erlauben sei. Zudem ersuchte sie um Aufhebung der Anordnung, vor der Verlegung einer an Covid-19 erkrankten Person aus einem Heim in ein Spital die Aussicht auf Behandlungserfolg zu prÃ¼fen. Eventualiter sei die Empfehlung hinsichtlich der Regelung des Ausgangs in Ziffer 2.2 aufzuheben. Am 29. Mai 2020 stellte sie ein Begehren auf Feststellung, dass ein striktes Besuchsverbot in SpitÃ¤lern und Heimen eine unzulÃ¤ssige BeschrÃ¤nkung der Grundrechte darstelle, die entsprechende Anordnung als eine Verordnung qualifiziert werden mÃ¼sse, diese mangels Publikation nie in Kraft getreten und Ã¼berdies nichtig sei. Eventualiter sei die Besuchsregelung dahingehend zu Ã¤ndern, dass Besuche einer wichtigen Bezugsperson erlaubt seien und Heimbewohnerinnen und -bewohner die Heimanlage unter Einhaltung von verhÃ¤ltnismÃ¤ssigen Schutzmassnahmen fÃ¼r mindestens zwei Stunden tÃ¤glich verlassen dÃ¼rften. Die AntrÃ¤ge seien als AntrÃ¤ge in der Sache und auf superprovisorische Massnahmen zu verstehen. Am 22. Juli 2020 passte B ihre Rechtsbegehren dahingehend an, dass die UnzulÃ¤ssigkeit, Unwirksamkeit und Nichtigkeit des Besuchsverbots festzustellen sei sowie dass nur eine Besuchsregelung, wonach Besuche einer wichtigen Bezugsperson unter Einhaltung der gleichen Schutzmassnahmen wie das Personal erlaubt seien, die minimalen Anforderungen des VerhÃ¤ltnismÃ¤ssigkeitsprinzips erfÃ¼lle. </p> <p class="Sachverhalt2"><b>B. </b>Der Regierungsrat trat auf den Rekurs mit Beschluss vom 25. August 2021 nicht ein und auferlegte B und A die Verfahrenskosten.</p> <p class="Sachverhalt2"><b>C. </b>Das Verwaltungsgericht stellte mit inzwischen rechtskrÃ¤ftigem Urteil VB.2021.00429 vom 2. September 2021 auf entsprechende Beschwerde vom 11. Juni 2021 hin fest, dass der Regierungsrat im Rekursverfahren das RechtsverzÃ¶gerungsverbot verletzt hatte. </p> <p class="Sachverhalt1"><b>III. </b> </p> <p class="Sachverhalt2"><b>A. </b>Gegen den Beschluss des Regierungsrats vom 25. August 2021 gelangten B und A am 30. September 2021 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, den regierungsrÃ¤tlichen Beschluss aufzuheben und die Sache zur materiellen Behandlung an den Regierungsrat zurÃ¼ckzuweisen. Zudem sei eine ParteientschÃ¤digung auszurichten. A sei Ã¼berdies die unentgeltliche ProzessfÃ¼hrung zu gewÃ¤hren.</p> <p class="Sachverhalt2"><b><span>B. </span></b>Der Regierungsrat beantragte am 15. Oktober 2021 die Abweisung der Beschwerde. Die Gesundheitsdirektion reichte am 5. November 2021 eine Beschwerdeantwort ein und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. B nahm innert erstreckter Frist am 29. Dezember 2021 dazu Stellung.</p> <p class="Einzug1"><span>Die Kammer</span><span> erwÃ¤gt:</span></p> <p class="Erwgung1"><b>1. </b> </p> <p class="Erwgung2"><b><span>1.1 </span></b>Umstritten ist das von der Gesundheitsdirektion am 12. MÃ¤rz 2020 angeordnete generelle Besuchsverbot in Alters- und Pflegeheimen. Im Verlauf des Verfahrens <span>zogen die BeschwerdefÃ¼hrerinnen </span>m<span>it den mehrfachen Ãnderungen ihrer Rechtsbegehren ihre AntrÃ¤ge teils zurÃ¼ck und beschrÃ¤nkten den Verfahrensgegenstand auf dieses Besuchsverbot bzw. dessen mÃ¶gliche Ausgestaltung.</span></p> <p class="Erwgung2"><b>1.2 </b>Wie nachfolgend (E. 3) aufgezeigt, entspricht das mit der streitgegenstÃ¤ndlichen "Anordnung" der Beschwerdegegnerin bezweckte <span>Besuchsverbot von seiner ihm zugedachten Wirkung her einer rechtsetzenden Norm und ist daher prozessual als </span>Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zu behandeln. Gegen den dazu ergangenen Rekursentscheid steht die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen (§ 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d VRG). Ãber Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in FÃ¼nferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).</p> <p class="Erwgung2"><b>1.3 </b>Tritt eine Vorinstanz auf ein Rechtsmittel nicht ein, weil sie eine Prozessvoraussetzung (hier ein aktuelles Interesse an der Beschwerdeerhebung) als nicht erfÃ¼llt erachtet, ist die formell unterlegene Person legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons ZÃ¼rich [VRG], 3. A., ZÃ¼rich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19â28a N. 58).</p> <p class="Erwgung1"><b>2. </b> </p> <p class="Erwgung2"><b>2.1 </b>Zum Rekurs ist legitimiert, wer durch die angefochtene Anordnung berÃ¼hrt ist und ein schutzwÃ¼rdiges Interesse an deren Ãnderung oder Aufhebung hat (§ 21 Abs. 1 VRG). Das Rechtsschutzinteresse muss dabei aktuell sein, d.<span> </span>h. sowohl im Zeitpunkt der Rechtsmittelerhebung als auch des Entscheids vorliegen (Bertschi, § 21 N. 24). Auch das Eintreten auf einen Feststellungsantrag setzt ein aktuelles und praktisches Interesse voraus (VGr, 11. November 2021, VB.2021.00536, E. 1.2). Das erfolgreiche Rechtsmittel mÃ¼sste der rechtsmittelfÃ¼hrenden Partei einen praktischen Nutzen eintragen bzw. einen Nachteil abwenden, den der negative Entscheid zur Folge hÃ¤tte (Bertschi, § 21 N. 15). Vom Erfordernis des aktuellen Interesses kann abgesehen werden, wenn sich die aufgeworfenen Fragen jederzeit unter gleichen oder Ã¤hnlichen UmstÃ¤nden wieder stellen kÃ¶nnten, wenn kaum je rechtzeitig eine PrÃ¼fung im Einzelfall stattfinden kÃ¶nnte und wenn aufgrund der grundsÃ¤tzlichen Natur der Fragen ein hinreichendes Ã¶ffentliches Interesse an deren Beantwortung besteht (Bertschi, § 21 N. 25 mit Hinweisen).</p> <p class="Erwgung2"><b>2.2 </b>Zur Anfechtung eines Erlasses ist nach § 21b Abs. 1 VRG berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwÃ¼rdigen Interessen berÃ¼hrt werden kÃ¶nnte. Ein aktuelles Interesse ist auch im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle insoweit erforderlich, als ein geeignetes Anfechtungsobjekt vorliegen muss, dessen Aufhebung der beschwerdefÃ¼hrenden Person den angestrebten Nutzen bringt. Dies bedeutet vor allem, dass der angefochtene Erlass im Zeitpunkt des Entscheids noch bestehen muss (VGr, 21. Januar 2021, AN.2020.00018, E. 1.2 mit Hinweis auf Bertschi, § 21 N. 33, sowie Alfred KÃ¶lz/Isabelle HÃ¤ner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., ZÃ¼rich 2013, Rz. 1690). Am aktuellen Rechtsschutzinteresse fehlt es, wenn der angefochtene Erlass inzwischen aufgehoben worden ist. Das Verwaltungsgericht verzichtete in mehreren Urteilen <span>analog zu den fÃ¼r die Einzelaktanfechtung entwickelten GrundsÃ¤tzen </span>auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses bei Beschwerden gegen Erlasse. Massgeblich war dabei, dass <span>eine rechtzeitige ÃberprÃ¼fung von kurzzeitig befristeten und in fortwÃ¤hrender Anpassung befindlichen Normen</span> in einem dynamischen <span>Regelungsumfeld schwerlich zu bewerkstelligen war und sich die aufgeworfenen grundsÃ¤tzlichen Rechtsfragen jederzeit unter gleichen oder Ã¤hnlichen UmstÃ¤nden erneut hÃ¤tten stellen kÃ¶nnen, etwa weil ohne Weiteres denkbar schien, dass die umstrittene Bestimmung dereinst wieder in Kraft gesetzt werden kÃ¶nnte (VGr, </span>29. April 2021,<span> AN.2021.00003, E. 1.4; 21. Januar 2021, AN.2020.00018, E.1.2; 3. Dezember 2020, AN.2020.00015, E. 1.3; 22. Oktober 2020, AN.2020.00011, E. 1.2; je unter Hinweis auf Ralph David Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, ZÃ¼rich etc. 2019, S. 660). </span>Das Bundesgericht tritt ausnahmsweise unter Verzicht auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses auf eine Beschwerde gegen einen Erlass ein, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder Ã¤hnlichen UmstÃ¤nden jederzeit wieder stellen kÃ¶nnen, eine rechtzeitige ÃberprÃ¼fung im Einzelfall kaum je mÃ¶glich wÃ¤re und die Beantwortung wegen deren grundsÃ¤tzlichen Bedeutung im Ã¶ffentlichen Interesse liegt (BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021, E. 1.2; 8. Juli 2021, 2C_793/2020, E. 1.4, nicht publ. in BGE 147 I 393). Dabei beschrÃ¤nkt es die ÃberprÃ¼fung auf diejenigen Streitfragen, die sich in Zukunft mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit wieder stellen werden (BGE 147 I 478 E. 2.2). </p> <p class="Erwgung2"><b>2.3 </b>Der Regierungsrat erwog im angefochtenen Beschluss, das Besuchsverbot sei per 30. April 2020 gelockert und die Heime seien verpflichtet worden, Schutzkonzepte auszuarbeiten, die den Bewohnerinnen und Bewohnern ein mÃ¶glichst hohes Mass an persÃ¶nlicher Freiheit gewÃ¤hrten. Auch mit steigenden Infektionszahlen im Herbst und Winter 2020/2021 sei das Besuchsverbot nicht wiedereingefÃ¼hrt worden. Die Gesundheitsdirektion verweist auf die besondere Situation zu Beginn der Pandemie und bringt vor, die aufgeworfenen Fragen wÃ¼rden sich in Zukunft nie mehr in dieser Form stellen, weil inzwischen die Ãbertragungsweise von Covid-19 sowie die Wirksamkeit einzelner Schutzmassnahmen bekannt seien. Auf eine allfÃ¤llige massive Zunahme von InfektionsfÃ¤llen kÃ¶nne heute anders als mittels eines Besuchsverbots reagiert werden. Mit Blick auf den sich fortlaufend weiterentwickelnden Kenntnisstand zur Ãbertragungsweise von SARS-CoV-19 und zur Wirksamkeit verschiedener Schutzmassnahmen erscheint tatsÃ¤chlich kaum wahrscheinlich, dass die beanstandete Massnahme unverÃ¤ndert erneut in Kraft gesetzt werden und sich die aufgeworfenen Fragen damit unter gleichen oder Ã¤hnlichen UmstÃ¤nden erneut stellen kÃ¶nnten. Das aktuelle Interesse an der Beschwerde fiel indessen erst wÃ¤hrend der in rechtsverzÃ¶gernder Weise verschleppten Behandlungsdauer des Rekurses dahin. Allerdings kann offenbleiben, ob vor diesem Hintergrund auf eine materielle PrÃ¼fung der RechtmÃ¤ssigkeit des Besuchsverbots verzichtet werden durfte, weil dieses â wie die folgenden ErwÃ¤gungen zeigen â mangels Publikation gar nie rechtswirksam angeordnet worden war. Hinsichtlich der Frage, welche Rechtsnatur ein generelles Besuchsverbot hat bzw. ob das offenbar nur gegenÃ¼ber den betroffenen Institutionen erÃ¶ffnete Besuchsverbot Ã¼berhaupt Rechtswirkungen entfaltete, ist ein (aktuelles) Rechtsschutzinteresse jedenfalls zu bejahen, zumal dies eine Frage von grundsÃ¤tzlicher Bedeutung beschlÃ¤gt, die sich jederzeit wieder stellen kÃ¶nnte.</p> <p class="Erwgung1"><b>3. </b> </p> <p class="Erwgung2"><b>3.1 </b>Erlasse im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG sind generell-abstrakte Rechtsakte, die fÃ¼r eine unbestimmte Vielheit von Menschen gelten und eine unbestimmte Vielheit von TatbestÃ¤nden regeln, ohne RÃ¼cksicht auf einen bestimmten Einzelfall oder auf eine Person (JÃ¼rg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 72; vgl. auch BGE 147 II 300 E. 2.1 mit Hinweisen). Im Gegensatz zu VerfÃ¼gungen erfassen RechtssÃ¤tze eine unbestimmte Vielzahl gleicher oder gleichartiger Sachverhalte und sind damit abstrakt; zudem sind sie generell, indem ihr Adressatenkreis unbestimmt und allenfalls auch von einer zukÃ¼nftigen Entwicklung abhÃ¤ngig ist (VGr, 14. Dezember 2010, VB.2010.00484, E. 1.2 mit Hinweis auf Max Imboden/RenÃ© Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 6. A., Basel/Frankfurt a.M., 1986, Nr. 5 B II; siehe auch Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus MÃ¼ller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 13 N. 6). DemgegenÃ¼ber richtet sich die VerfÃ¼gung als individuell-konkrete Anordnung einer BehÃ¶rde an eine bestimmte Zahl von Adressaten und regelt als Einzelakt eine konkrete Rechtsbeziehung (Martin Bertschi/Kaspar PlÃ¼ss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4â31 N. 18, 21). Zwischen <span class="exactmatch">Rechtssatz</span> und VerfÃ¼gung steht die AllgemeinverfÃ¼gung, die zwar einen konkreten Sachverhalt regelt, sich aber an einen mehr oder weniger grossen, offenen oder geschlossenen Adressatenkreis richtet (BGE 147 II 300 E. 2.2; Ulrich HÃ¤felin/Georg MÃ¼ller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., ZÃ¼rich 2020, Rz. 933 ff.). Die Ã¤ussere Form des Verwaltungshandelns, etwa dessen Bezeichnung als VerfÃ¼gung, ist fÃ¼r die Abgrenzung zwischen Erlassen und (Allgemein-)VerfÃ¼gungen nicht massgeblich; entscheidend ist, ob die typischen materiellen Merkmale vorliegen (Bosshart/Bertschi, § 19 N. 73).</p> <p class="Erwgung2"><b>3.2 </b>Als generell ist jede Anordnung mit offenem Adressatenkreis zu qualifizieren (Tobias Jaag, Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, ZÃ¼rich 1985, S. 51). Abstrakt ist sie, wenn sie nicht im Hinblick auf und mit ausschliesslicher GÃ¼ltigkeit fÃ¼r individuell bestimmte Anordnungsobjekte â und damit fÃ¼r den Einzelfall â erlassen worden ist (Jaag, S. 103 f.). Wie die Vorinstanz zutreffend erwog, ist das umstrittene Besuchsverbot generell-abstrakter Natur. Nach seinem Wortlaut â "Allen Personen ist untersagt, die Bewohnerinnen und Bewohner der Institution zu besuchen" â richtet es sich an eine unbestimmte Vielzahl von Personen und regelt eine unbestimmte Vielzahl von FÃ¤llen. Ob sich eine Regelung auf die BewÃ¤ltigung eines individuell bestimmten Ereignisses beschrÃ¤nkt oder deren unbestimmt viele bewÃ¤ltigen soll, Ã¤ndert an ihrer generell-abstrakten Struktur nichts (Jaag, S. 101). FÃ¼r die Qualifikation des Besuchsverbots als Erlass ist mithin bedeutungslos, dass es als Massnahme zum Schutz von Personen in Heimen vor Covid-19 im FrÃ¼hling 2020 angeordnet worden war. Auch die zeitliche Befristung schliesst das Vorliegen eines Erlasses nicht aus (Bosshart/Bertschi, § 19 N. 73). Beim angefochtenen Besuchsverbot handelt es sich demnach zufolge seiner generell-abstrakten Struktur um einen Erlass.</p> <p class="Erwgung2"><b>3.3 </b>Zu prÃ¼fen ist weiter, ob es sich bei der infrage stehenden Regelung um einen eigentlichen Rechtssatz und damit Aussenrecht oder aber â wie die Vorinstanz annimmt â um blosses Innenrecht in Form einer sog. Verwaltungsverordnung handelt. Dabei ist wiederum nicht von der Ã¤usseren Form des Akts auszugehen, sondern die Regelung â hier das Besuchsverbot â daraufhin zu prÃ¼fen, ob sie die Rechtsstellung des Einzelnen (im VerhÃ¤ltnis zwischen Staat und BÃ¼rger) unmittelbar prÃ¤gen will oder lediglich Rechtsbindungen im InnenverhÃ¤ltnis eines VerwaltungstrÃ¤gers bewirken mÃ¶chte (vgl. zur diesbezÃ¼glichen Abgrenzung auch Tschannen/Zimmerli/MÃ¼ller, § 41 Rz. 15 ff.). Als Verwaltungsverordnungen werden generelle Dienstanweisungen einer BehÃ¶rde an ihre untergeordneten BehÃ¶rden bezeichnet (HÃ¤felin/MÃ¼ller/Uhlmann, Rz. 81). Verpflichtende Wirkung entfalten Verwaltungsverordnungen grundsÃ¤tzlich nur im verwaltungshierarchischen VerhÃ¤ltnis zwischen Ã¼bergeordneter und untergeordneter Verwaltungseinheit, d.<span> </span>h. es kÃ¶nnen nicht allein gestÃ¼tzt auf sie VerwaltungsrechtsverhÃ¤ltnisse zum BÃ¼rger geregelt werden (VGr, 18. MÃ¤rz 2021, VB.2020.00246, E. 6.3.2.1). Als Normen des Innenrechts gelten Verwaltungsverordnungen nicht als Rechtsquellen im herkÃ¶mmlichen Sinn, vermÃ¶gen keine VerfÃ¼gungsgrundlage zu bilden und unterliegen keiner Publikationspflicht (vgl. Pierre Tschannen, Systeme des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Bern 2008, Rz. 117 und 153). </p> <p class="Urteilstext">Anders als die Vorinstanz annimmt, ist die streitige Regelung nicht nur auf Innenwirkungen bedacht. Die umstrittene Anordnung enthielt nicht blosse Anweisungen an untergeordnete BehÃ¶rden und richtete sich nicht nur an der Beschwerdegegnerin unterstellte Verwaltungseinheiten, sondern bezweckte, allen Personen Besuche in Heimen "unbesehen ihres rechtlichen Status (Ã¶ffentliche/private EigentÃ¼merschaft)" zu untersagen. Die Heime wurden nurmehr mit dem Vollzug dieser Regelung betraut. Der von der Vorinstanz angefÃ¼hrte Umstand, dass die Heime in sachlich begrÃ¼ndeten EinzelfÃ¤llen, z.<span> </span>B. bei Palliativbewohnern, Ausnahmen vom Besuchsverbot bewilligen durften, Ã¤ndert nichts an dessen direkten Anwendbarkeit gegenÃ¼ber Besucherinnen und Besuchern. Das Besuchsverbot will nicht wie eine Verwaltungsverordnung mittels Kodifikation einer Praxis den einheitlichen Gesetzesvollzug sicherstellen (vgl. HÃ¤felin/MÃ¼ller/Uhlmann, Rz. 82 f.). Die umstrittene Anordnung enthÃ¤lt keine MeinungsÃ¤usserung der BehÃ¶rde Ã¼ber die Auslegung des anwendbaren Verfassungs-, Gesetzes- und Verordnungsrechts (vgl. Tschannen/Zimmerli/MÃ¼ller, § 41 N. 16 mit Hinweisen), sondern begrÃ¼ndet eigenstÃ¤ndige, neue, gestÃ¼tzt auf das Epidemienrecht erlassene Regeln, die in die Grundrechte von Personen eingreifen. Das Besuchsverbot, welches formal als "Anordnung" bezeichnet wird und konzeptionell im Kleid einer an Heime und SpitÃ¤ler adressierten Weisung daherkommt, richtet sich bei Lichte besehen unmittelbar an die Besucherinnen und Besucher solcher Einrichtungen und statuiert damit ihnen gegenÃ¼ber eine Massnahme, welche als Rechtserlass hÃ¤tte angeordnet werden mÃ¼ssen und nicht auf der alleinigen Grundlage einer Verwaltungsverordnung Rechtswirksamkeit beanspruchen konnte. Daran vermÃ¶chte auch der Umstand nichts zu Ã¤ndern, dass Art. 40 des Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 (EpG; SR 818.101) eine mÃ¶glicherweise tragfÃ¤hige formell-gesetzliche Grundlage hÃ¤tte bilden kÃ¶nnen, um ein entsprechendes Besuchsverbot seitens des Kantons zu dekretieren (vgl. VGr, 16. Dezember 2021, AN.2021.00023, E. 2.2.1). Um von einer Verbotsregelung ausgehen zu kÃ¶nnen, deren Handhabung den betreffenden Institutionen durch vollzugslenkende Verwaltungsverordnung hÃ¤tte vorgegeben werden kÃ¶nnen, hÃ¤tte das Besuchsverbot selber im Rahmen eines rechtsetzenden kantonalen Erlasses vorgesehen sein mÃ¼ssen. Entsprechende, an Besucherinnen und Besucher gerichtete Regelungen schuf der Regierungsrat zu einem spÃ¤teren Zeitpunkt denn auch jeweils mit einer befristeten, in der amtlichen Rechtssammlung aufgenommenen Rechtsverordnung (vgl. die Verordnung Ã¼ber Massnahmen zur BekÃ¤mpfung der Covid-19-Epidemie im Gesundheitsbereich vom 22. September 2021 [OS 76, 341; nicht mehr in Kraft]). An einer solchen (formellen) Regelung fehlte es jedoch vorliegend. Auch wenn es â wie erwÃ¤hnt â auf die Ã¤ussere Form eines Rechtsakts an sich nicht ankommt und sich eine Verwaltungs- theoretisch auch in eine Rechtsverordnung umdeuten liesse, vermochte die im streitigen Akt enthaltene Besuchsverbotsregelung die ihr angedachte Rechtswirkung gegenÃ¼ber den Besucherinnen und Besuchern mangels Publikation (sogleich E. 4) nicht zu entfalten.</p> <p class="Erwgung1"><b>4. </b> </p> <p class="Erwgung2"><b>4.1 </b>Es ist ein Gebot der Rechtsstaatlichkeit, dass rechtsetzende Erlasse grundsÃ¤tzlich vor ihrem Inkrafttreten publiziert werden mÃ¼ssen (BGE 125 I 182 E. 2b/cc). Im Kanton ZÃ¼rich werden Erlasse, ausgenommen die Kantonsverfassung und kantonale Gesetze, mit einer Rechtsmittelbelehrung verÃ¶ffentlicht (§ 10 Abs. 2 VRG). Erlasse und rechtsetzende Vereinbarungen gelten nur, wenn sie nach den Bestimmungen des Publikationsgesetzes vom 30. November 2015 (PublG; LS 170.5) verÃ¶ffentlicht worden sind (§ 3 Abs. 1 PublG), das die rechtswirksame VerÃ¶ffentlichung von Erlassen, Anordnungen, BeschlÃ¼ssen und anderen amtlichen Texten regelt, die Pflichten auferlegen oder Rechte einrÃ¤umen (§ 1 PublG). Die rechtswirksame VerÃ¶ffentlichung erfolgt unter Vorbehalt abweichender Bestimmungen in der Regel einmalig und ausschliesslich im Amtsblatt und nach Massgabe von § 6 PublG in der Offiziellen Gesetzessammlung (§ 14 Abs. 1 PublG). </p> <p class="Erwgung2"><b>4.2 </b>Das umstrittene Besuchsverbot wurde weder im Amtsblatt noch in der Offiziellen Gesetzessammlung publiziert, sondern den Gemeinden des Kantons, allen SpitÃ¤lern und Kliniken, Pflege- und Altersheimen sowie Invalideneinrichtungen im Kanton elektronisch mitgeteilt. Eine blosse Mitteilung per E-Mail genÃ¼gt den Anforderungen an eine gemÃ¤ss § 3 Abs. 1 PublG die Rechtswirksamkeit eines Erlasses begrÃ¼ndende Publikation jedoch nicht. Das als Erlass zu qualifizierende Besuchsverbot wurde demzufolge nie rechtswirksam angeordnet und erlangte somit zu keinem Zeitpunkt Geltung, was im Dispositiv dieses Urteils festzustellen ist. Damit unterscheidet sich das streitgegenstÃ¤ndliche Verbot von den im spÃ¤teren Verlauf der Epidemie angeordneten Regeln betreffend Besuche in Heimen, die der Regierungsrat am 22. September 2021 mit der Verordnung Ã¼ber Massnahmen zur BekÃ¤mpfung der Covid-19-Epidemie im Gesundheitsbereich (V Covid-19 Gesundheitsbereich; LS 818.13; OS 76, 341) erlassen und am 29. September 2021 im Amtsblatt publiziert hatte <span class="markedcontent"><span>(ABl 2021-09-29; Meldungsnummer</span></span> RS-ZH03-0000000411). </p> <p class="Erwgung2"><b>4.3 </b>Nach der Feststellung, dass das Besuchsverbot nicht rechtswirksam angeordnet worden ist, erÃ¼brigt sich eine PrÃ¼fung dessen materieller RechtmÃ¤ssigkeit sowie der ZustÃ¤ndigkeit der anordnenden BehÃ¶rde zu dessen Erlass. Insbesondere kann offenbleiben, ob dem Besuchsverbot, das erheblich in die Grundrechte der Heimbewohnerinnen und Heimbewohner sowie ihrer Besucherinnen und Besucher, namentlich in deren persÃ¶nliche Freiheit eingreift, eine umfassende und rechtskonforme InteressenabwÃ¤gung zugrunde lag. Auch die beantragte RÃ¼ckweisung der Sache an den Regierungsrat fÃ¤llt vor diesem Hintergrund ausser Betracht. </p> <p class="Erwgung1"><b>5. </b> </p> <p class="Urteilstext">AusgangsgemÃ¤ss sind die Verfahrenskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Das Gesuch der BeschwerdefÃ¼hrerin 1 um unentgeltliche ProzessfÃ¼hrung wird damit gegenstandslos. Den BeschwerdefÃ¼hrerinnen ist eine angemessene ParteientschÃ¤digung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).</p> <p class="Einzug1"><span>DemgemÃ¤ss erkennt <span>die Kammer</span>:</span></p> <p class="Einzug2"><span>1. In Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Regierungsrats vom 25. August 2021 aufgehoben und es wird festgestellt, dass das streitgegenstÃ¤ndliche Besuchsverbot nicht rechtswirksam erlassen worden ist. </span></p> <p class="Einzug2"><span>2. Die Kosten des Rekursverfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. </span></p> <p class="Einzug2"><span>3. Die GerichtsgebÃ¼hr wird festgesetzt auf <br/> Fr. 3'000.--; die Ã¼brigen Kosten betragen:<br/> <u>Fr. 170.--</u> Zustellkosten,<br/> <u>Fr. 3'170.--</u> Total der Kosten.</span></p> <p class="Einzug2"><span>4. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. </span></p> <p class="Einzug2"><span>5. Das Gesuch um unentgeltliche ProzessfÃ¼hrung der BeschwerdefÃ¼hrerin 1 wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.</span></p> <p class="Einzug2"><span>6. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den BeschwerdefÃ¼hrerinnen eine ParteientschÃ¤digung von insgesamt Fr. 1'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils. </span></p> <p class="Einzug2"><span>7. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in Ã¶ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.</span></p> <p class="Einzug2"><span>8. Mitteilung an â¦</span></p> </div> <br/><br/> </br></td> <td width="20"> </td> </tr> </table> <!-- /Dokument --> <!-- FOOTER --> <p class="fusszeile"></p> <!-- /FOOTER --> </body> </html>