B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I A-1773/2018 U r t e i l v o m 1 5 . J a n u a r 2 0 1 9 Besetzung Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Richterin Kathrin Dietrich, Gerichtsschreiberin Rahel Gresch. Parteien Verkehrs-Club der Schweiz VCS, Aarbergergasse 61, Postfach 8676, 3001 Bern, vertreten durch VCS Sektion beider Basel, Gellertstrasse 29, 4052 Basel, und durch VCS Sektion Aargau, Pfrundweg 14, 5000 Aarau, beide vertreten durch lic. iur. Ursula Ramseier, Rechtsanwältin, Anwaltsbüro Martin Pestalozzi, Seefeldstrasse 9a, 8630 Rüti ZH, Beschwerdeführer, gegen Bundesamt für Strassen ASTRA, 3003 Bern, Beschwerdegegnerin, Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK, Bundeshaus Nord, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Plangenehmigung betr. N02 / N03 Pannenstreifenumnut- zung (PUN) Pratteln - Rheinfelden. A-1773/2018 Seite 3 Sachverhalt: A. Das Bundesamt für Strassen (ASTRA) reichte am 18. Mai 2017 das Aus- führungsprojekt „TP 2 – PUN Pratteln – Rheinfelden“ (nachfolgend: Aus- führungsprojekt) bezüglich der Pannenstreifenumnutzung auf der N02/N03 beim Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) ein und ersuchte um dessen Genehmigung. Das Ausführungsprojekt sieht vor, die im Abschnitt Pratteln bis Rheinfelden bestehenden Kapazitätsengpässe in den Spitzenstunden zu verringern. Dazu sollen zwischen Liestal und der Verzweigung Augst (in Fahrtrichtung Zürich) sowie zwischen der Verzweigung Augst und Rheinfelden West (in beide Fahrtrichtungen) die Pannenstreifen permanent zu Fahrstreifen um- genutzt werden, indem die entsprechenden Ein- und Ausfahrten verlängert werden. B. Die öffentliche Auflage des Ausführungsprojekts erfolgte vom 19. Juni 2017 bis am 19. August 2017 im Kanton Basel Landschaft bzw. vom 3. Juli 2017 bis am 4. September 2017 im Kanton Aargau. C. Der Verkehrsclub der Schweiz (VCS) liess durch die Sektionen beider Ba- sel und Aargau am 19. August 2017 bzw. am 4. September 2017 je Ein- sprache gegen die öffentliche Auflage erheben. Die Einsprachen enthielten identische Anträge und folgten in der Begründung mehrheitlich den glei- chen Argumentationen. Darin beantragten sie unter anderem, dass die Plangenehmigung nicht zu erteilen sei sowie die Durchführung einer formellen Umweltverträglichkeits- prüfung (UVP), da eine wesentliche Erweiterung oder Betriebsänderung vorliege. Die geplante zusätzliche Fahrspur der Nationalstra sse gelte als wesentlicher Bestandteil des Generellen Projekts im Sinne von Art. 12 des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen vom 8. März 1960 (NSG, SR 725.11) in Verbindung mit Art. 10 der Nationalstrassenverordnung vom 7. November 2007 (NSV, SR 725.111), weshalb deren Änderung von Vorn- herein wesentlich sei. Des Weiteren würden Abklärungen der Auswirkun- gen auf das untergeordnete Strassennetz in den Auflagedokumenten feh- len. Es müsse bei Verhältnissen und Änderungen wie den vorliegenden davon ausgegangen werden, dass die Anlageänderung zu wesentlichen Auswirkungen auf das un tergeordnete Strassennetz führe . Schliesslich A-1773/2018 Seite 4 hänge die Wesentlichkeit der Umweltauswirkungen (Luftschadstoff - und Lärmbelastung) unter anderem mit der Kapazitätserweiterung durch die Pannenstreifenumnutzung zusammen, welche gemäss ASTRA maximal um 3 % zunehmen werde. Dies werde jedoch nicht nachvollziehbar darge- stellt. Insbesondere sei unklar, welche A nnahmen und welches Simulati- onsmodell mit welchem Betrachtungsperimeter dieser Annahme zugrunde lägen. D. Mit Verfügung vom 15. Februar 2018 genehmigte das Eidgenössische De- partement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) das Ausführungsprojekt mit verschiedenen Auflagen. Auf die Einsprache des VCS trat es nicht ein. Zur Begründung führte es aus, dass den Umweltschutzorganisationen ge- mäss Art. 55 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) unter gewissen Voraussetzungen gegen Verfügungen von Bun- desbehörden über die Planung, Errichtung und Änderung von Anlagen, für die eine Umweltverträglichkeitsprüfung (nachfolgend auch UVP) erforder- lich ist, das Beschwerderecht – und daraus abgeleitet auch das Recht auf Teilnahme am erstinstanzlichen Verfahren – zustehe. Gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Ok- tober 1988 (UVPV, SR 814.011) würden der Prüfung Änderungen beste- hender Anlagen unterstehen, wenn die Änderung wesentliche Umbauten, Erweiterungen oder Betriebsänderungen betreffe. Änderungen seien dem- nach nur d ann UVP-pflichtig, wenn sie wesentlich seien. Es sei deshalb von zentraler Bedeutung, ob eine Änderung zu einer wesentlichen Verstär- kung bestehender Umweltbelastungen, zu eine r wesentlich anderen Ver- teilung der bestehenden Umweltbelastungen oder zum Auftre ten von neuen erheblichen Umweltbelastungen führe. Der Technische Bericht, der von spezialisierten und vom ASTRA unabhän- gigen Verkehrsingenieuren verfasst worden sei, führe aus, dass die Kapa- zität mit der Massnahme einer Pannenstreifenumnutzung um ca. 2-3 % er- höht werde. Eine Kapazitätserhöhung während den Spitzenzeiten sei auf- grund der sehr stark belasteten und daher limitierten Anschlussknoten nicht zu erwarten. Die grosse Nachfrage könne lediglich im Übergangsbe- reich kurz vor und nach den Spitzen durch das etwas grössere Angebot leicht gesteigert werden. Weder das BAFU noch der VCS würden in ihren Stellungnahmen substantiiert darlegen, inwiefern die darin getroffenen An- nahmen nicht dem Stand der Technik entsprechen sollen. Vielmehr würden A-1773/2018 Seite 5 für das UVEK ke ine Anhaltspunkte vorliegen, die darauf hinweisen, dass der Berichterstatter von falschen Annahmen ausginge. Auch das BAFU als Fachbehörde komme schliesslich zum Ergebnis, dass bei einer Kapazitäts- steigerung von 2 -3 % keine wesentliche Änderung der bestehe nden An- lage zu erwarten sei und somit keine UVP -Pflicht bestehe. Demgemäss handle es sich beim vorliegenden Projekt nicht um ein UVP-pflichtiges Vor- haben, weshalb der VCS nicht als einspracheberechtigt zu betrachten sei und auf seine Einsprache nicht eingetreten werden könne. E. Gegen diese Verfügung erhebt der VCS (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 23. März 2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und bean- tragt deren Aufhebung und die Rückweisung der Angelegenheit an das UVEK (nachfolgend: Vorinstanz) zur Durchführung einer formell und mate- riell korrekten Umweltverträglichkeitsprüfung und Anordnung der sich dar- aus ergebenden Massnahmen. Eventualiter sei festzustellen, dass das Projekt der Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung unterliege, und die Sache sei zur materiellen Behandlung der Einsprache an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zur Begründung bringt er vor, die durch das Projekt verursachten oder ver- änderten Umweltbelastungen seien sehr wohl wesentlich oder könnten sich als wesentlich herausstellen, wenn sie rechtsgenügend abgeklärt wür- den. Er ist der Meinung, dass im Zweifelsfall eine UVP durchzuführen sei. Allein der Umfang der Untersuchungen und Abklärungen zeige, dass kei- neswegs ohne Weiteres klar gewesen sei, dass durch das Vorhaben keine bestehenden Umweltbelastungen verstärkt würden oder gewichtige Um- weltbelastungen neu oder an anderer Stelle auftreten würden. Dies sei im Rahmen einer UVP abzuklären. Indem das ASTRA eine UVP-Pflicht auf- grund einer 91 -seitigen Umweltnotiz verneinte, habe es auf rechtsmiss- bräuchliche Weise die Vorschriften zur UVP und insbesondere das Ver- bandsbeschwerderecht nach Art. 55 USG umgangen. Bezüglich der Um- weltnotiz bemängelt der Beschwerdeführer die unzureichenden und nicht nachvollziehbaren Abklärungen zur möglichen K apazitätssteigerung des Nationalstrassenabschnitts durch die Pannenstreifenumnutzung (nachfol- gend auch PUN). Schliesslich rügt er die fehlende Koordination des vorlie- genden Projekts mit dem Kreiselprojekt (Rheinfelden Ost) und die in die- sem Zusammenhang zu erwartenden gesamtheitlichen Auswirkungen. A-1773/2018 Seite 6 Die geplante Änderung der Nationalstrasse könne auf jeden Fall die Um- welt erheblich belasten, dies sei nicht von vornherein ausgeschlossen. Ent- sprechend sei die Änderung UVP -pflichtig und demzufolge sei der Be- schwerdeführer nach Art. 55 USG zur Erhebung einer Einsprache legiti- miert. F. In ihrer Vernehmlassung vom 24. April 2018 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde und verweist vollumfänglich auf die Ausfüh- rungen in der Plangenehmigungsverfügung vom 15. Februar 2018, an der sie unverändert festhalte. Da der Beschwerdeführer keine neuen Argu- mente vorbringe, verzichte sie auf weitere Ausführungen. G. Mit Beschwerdeantwort vom 2. Mai 2018 beantragt das ASTRA (nachfol- gend: Beschwerdegegnerin) die Abweisung der Beschwerde. Sie verweist auf die Erläuterun gen der Vorinstanz unter Ziffer 2.1 der angefochtenen Verfügung sowie auf die im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens eingereichte Stellungnahme vom 16. Oktober 2017 zur Einsprach e des VCS Sektion Aargau. Ihre bisherige Erfahrung habe gezeigt, dass Pannen- streifenumnutzungen zur Verflüssigung des Verkehrs beitragen und keine erheblichen negativen, sondern sogar positive Auswirkungen auf die Um- welt hätten, wie das Pilotprojekt „PUN Morges – Ecublens“ gezeigt habe. Die Aufnahme von zusätzlichem Verkehr, der zu erheblichen Umweltaus- wirkungen führen könnte, sei bereits aufgrund der Dimensionierung der be- stehenden Anschlüsse nicht zu erwarten. Um den Nachweis zu erbringen, dass mit dem vorliegenden Projekt nicht mit erheblichen negativen Auswir- kungen auf die Umwelt zu rechnen sei, erstelle sie in derartigen Projekten immer eine Umweltnotiz. Unabhängig davon sei sie verpflichtet, die bun- desrechtlichen Umweltvorschriften einzuhalten. Dass die Umweltnotiz aus Sicht des Beschwerdeführers offensichtlich zu umfangreich ausgefallen sie, könne ihr jedenfalls nicht zum Nachteil gereichen. Aus Si cht der Beschwerdegegnerin lasse sich der Grundsatz des Be- schwerdeführers „im Zweifelsfall für eine UVP-Pflicht“ weder aus den ein- schlägigen Rechtsgrundlagen noch der Rechtsprechung entnehmen. Es sei davon auszugehen, dass das vorliegende Projekt im Sinne der Recht- sprechung des Bundesgerichts nicht zu einer wesentlichen Verstärkung bestehender Umweltbelastungen oder gar zum Auftreten vo n neuen Um- weltbelastungen führe. Inwiefern die Auswirkungen auf die Umwelt in der Umweltnotiz ungenügend und fehlerhaft ermittelt worden sein sollen, lege A-1773/2018 Seite 7 der Beschwerdeführer nicht substantiiert dar. Der Kreisverkehr an der Riburgstrasse liege im Bereich der Ausfahrt Rheinfelden Ost und somit nicht im Projektperimeter und sei auch nicht Bestandteil des vorliegenden Projekts. Dieses stehe weder zeitlich noch räumlich bzw. verkehrstech- nisch in einem direkten Zusammenhang. H. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) nahm in seiner Vernehmlassung vom 7. Mai 2018 zur Beschwerde Stellung. Es erachtet die vorgesehenen nöti- gen Umbauten für die Realisierung der Pannenstreifenumnutzung als nicht wesentlich. Ob die durch die PUN bedingte Erweiterung der Anlage bzw. Betriebsänderung als wesentlich einzustufen ist, hänge weitgehend von der durch das Projekt bedingten Kapazitätserhöhung und deren Auswir- kungen auf die Umwelt ab. Grundsätzlich gelte, dass eine zusätzliche Fahr- spur eine wesentliche Änderung einer Anlage darstelle, wenn damit die Ka- pazität der Anlage wesentlich erhöht werde und die Umweltauswirkungen entsprechend zunehmen. Das BAFU bringt vor, o bwohl die von der Be- schwerdegegnerin dargelegte Kapazitätserhöhung von 2 -3 % nicht nach- vollziehbar belegt worden sei, es deren Ansicht stütze, dass es sich um keine wesentliche Änderung der bestehenden Anlage handle. Es erachtet die Kapazitätserhöhung von 2-3 % deshalb dennoch für plausibel. I. In seinen Schlussbemerkungen vom 15. November 2018 hält der Be- schwerdeführer an seinen Rechtsbegehren vollumfänglich fest. Er weist darauf hin, dass das Thema der Auswirkungen auf das umliegende Stras- sennetz in sämtlichen Vernehmlassungen nicht vorkomme. Ob und in wel- chem Ausmass erhebliche Verlagerungen stattfänden, wisse er nicht. Die Wahrscheinlichkeit dafür sei jedoch hoch und da sich die Frage offensicht- lich stelle, müsste diese im Rahmen einer UVP abgeklärt werden. Ein Ver- gleich zu anderen Pannenstreifenumnutzungsprojekten könne diesbezüg- lich keine Auskunft geben, da diese Frage doch sehr von der lokalen Situ- ation und dem umliegenden Strassennetz abhänge. J. Auf weitere Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befinden- den Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgenden Er- wägungen eingegangen. A-1773/2018 Seite 8 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Als Verfügungen gelten Anord- nungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bun- des stützen und unter anderem die Abweisung von Begehren auf Begrün- dung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten, oder Nichteintreten auf solche Begehren zum Gegenstand haben (Art. 5 Abs. 1 lit. c VwVG). Das UVEK ist eine Vorinstanz nach Art. 33 lit. d VGG. Es entschied über das Gesuch des ASTRA vom 18. Mai 2017 im Plange- nehmigungsverfahren nach Art. 27 ff. des Bundesgesetzes über die Natio- nalstrassen vom 8. März 1960 (NSG, SR 725.11) mittels Verfügung im Sinne des VwVG. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist nicht ersichtlich (Art. 32 VGG). Demnach ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. 1.2 Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Die Vorinstanz hat in der angefochtenen Ver- fügung das Ausführungsprojekt der Beschwerdegegnerin genehmigt und ist auf die Einsprache des Beschwerdeführers nicht eingetreten. Letzterer ist durch den Nichteintretensentscheid ohne Weiteres materiell beschwert, d.h. er kann unabhängig davon, ob seine Berechtigung zur Anfechtung des Entscheides in der Sache selbst gegeben ist oder nicht und ohne zusätzli- chen Nachweis eines Rechtsschut zinteresses über seinen prozessualen Anspruch auf Zulassung zum Verfahren einen Rechtsmittelentscheid des Bundesverwaltungsgerichtes herbeiführen (für Verfügungsadressaten vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs- gericht, Basel 2013, Rz. 2.77 m.H.; BGE 124 II 502 E. 1b; Urteil des BVGer A-2992/2017 vom 27. November 2018 E. 1.2). 1.3 Der Beschwerdeführer beantragt die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Rückweisung der Angelegenheit zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung, eventualiter die Feststellung, dass das Pro- jekt der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt und die Rückweisung der Sache zur materiellen Behandlung der Einsprache an die Vorinstanz. A-1773/2018 Seite 9 1.3.1 Wird ein Nichteintretensentscheid angefochten, prüft das Bundesver- waltungsgericht nur die Rechtsfrage, ob die Vorinstanz auf die bei ihr erho- bene Einsprache zu Recht nicht eingetreten ist. Es kann folglich nur gel- tend gemacht werden, die Vorinstanz habe zu Unrecht das Bestehen einer Eintretensvoraussetzung verneint. Damit wird das Anfechtungsobjekt auf die Eintretensfrage beschränkt, deren Verneinung als Verletzung von Bun- desrecht mit Beschwerde gerügt werden kann. Die beschwerdeführende Partei kann entsprechend nur die Anhandnahme beantragen, nicht abe r die Aufhebung oder Änderung der Verfügung verlangen; auf materielle Be- gehren kann mithin nicht eingetreten werden (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜH- LER, a.a.O., Rz. 2.8 und 2.164 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung ; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verw altungsrechts- pflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 685 ff.; BGE 132 V 76 E. 1.1; Urteile des BVGer A-2992/2017 vom 27. November 2018 E. 1.3 und A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 1.6). 1.3.2 Das Bundesverwaltungsgericht hat demnach ohne Bindung an die Vorbringen der Parteien (Art. 62 Abs. 4 VwVG) einzig zu prüfen, ob die Vorinstanz die Einsprachebefugnis des Beschwerdeführers zu Recht ver- neint hat. Eine materielle Beurteilung der Angelegenheit durch die Rechts- mittelbehörde hat der Beschwerdeführer nicht verlangt. 1.4 Auf die im Übrigen frist - und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist somit einzutreten. 2. Wer nach den Vorschriften des VwVG oder des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG, SR 711) Partei ist, kann während der Auflagefrist gegen das Ausführungsprojekt beim Departement Einspra- che erheben (Art. 27d Abs. 1 NSG). Nach Art. 6 VwVG gelten als Parteien im Verwaltungsverfahren Personen, deren Rechte oder Pflichten die Ver- fügung berühren soll, und andere Personen, Organisationen oder Behör- den, denen nach Art. 48 VwVG ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zu- steht. Es ist daher nachfolgend zu prüfen, ob der Beschwerdeführer in der Sache selber (und nicht nur bezüglich des Nichteintretensentscheides) be- schwerdelegitimiert ist. Ist dies zu bejahen, steht ihm im vorinstanzlichen Plangenehmigungsverfahren ein Einspracherecht zu. 2.1 Der Beschwerdeführer zählt zu den gesamtschweizerischen Organisa- tionen, die nac h Art. 55 USG zur Erhebung von Beschwerden berechtig t A-1773/2018 Seite 10 sind (vgl. Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Be- reich des Umweltschutzes sowie des Natur - und Heimatschutzes be- schwerdeberechtigten Organisationen [V BO, SR 814.076], Anhang 1 Ziff. 20). Voraussetzung für die Beschwerdeerhebung nach Art. 55 Abs. 1 USG ist, dass sie sich gegen eine Verfügung einer Bundesbehörde über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen richtet, für die eine Umweltverträglichkeitsprüfung nach Art. 10a USG erforderlich ist. Die be- treffenden Anlagen sind vom Bundesrat zu bezeichnen (Art. 10a Abs. 3 USG), was mit der Verordnung über die Umwelt verträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 (UVPV, SR 814.011) erfolgt ist. Art. 2 Abs. 1 UVPV erklärt, dass Änderungen bestehender Anlagen, die im Anhang aufgeführt sind, der Prüfung unterliegen, wenn die Änderung wesentliche Umbauten, Erweiterungen oder Betriebsänderungen betrifft. Darunter fallen gemäss Ziff. 11.1 Anhang UVPV Genehmigungen von Nationalstrassen (vgl. Urteil des BVGer A-6524/2015 vom 14. November 2016 E. 1.2.3). 2.2 Im vorliegenden Fall hängt die Legitimation des Beschwerdeführers im Einspracheverfahren vor der Vorinstanz davon ab, ob beim Ausführungs- projekt gestützt auf Art. 10a Abs. 2 USG eine UVP durchzuführen gewesen wäre oder nicht, da das Verbandsbeschwerderecht nach Art. 55 Abs. 1 USG nur bei UVP -pflichtigen Vorhaben besteht. Es ist unbestritten, dass es sich beim Beschwerdeführer grundsätzlich um eine nach Art. 55 Abs. 1 USG beschwerdeberechtigte Organisation handelt. 2.3 Dem mit dem Plangenehmigungsgesuch eingereichten Technischen Bericht und der Umweltnotiz lässt sich entnehmen, dass die Beschwerde- gegnerin zwischen Liestal und der Verzweigung Augst in Fahrtrichtung Zü- rich über 700 m sowie zwischen der Verzweigung Augst und Rheinfelden West in beide Fahrtrichtungen je über 1‘300 m eine permanente Pannen- streifenumnutzung plant, um die Kapazitätsengpässe bei den Ein - und Ausfahrtsspuren zu eliminieren und so die Kapazitäten zu erhöhen. Als weitere Massnahmen im Zusammenhang mit der Pannenstreifenumnut- zung sollen drei neue Signalportale gebaut, eine Nothaltebucht erstellt und die Notaus-/einfahrt beim Sagerweg optimiert werden. Ausserdem würde im Bereich der Brücke Challereweg mit einer Verschwenkung der Fahr- bahn in Fahrtrichtung Basel und mit der Versetzung der Mittelleitschranke das notwendige Lichtraumprofil eingehalten werden. 2.3.1 Die Vorinstanz geht in ihrer Verfügung davon aus, dass es sich beim vorliegenden Projekt um keine wesentliche Änderung der Nationals trasse handle und es daher nicht der UVP -Pflicht unterliege. Entsprechend sei A-1773/2018 Seite 11 auch kein Umweltverträglichkeitsbericht gemäss Art. 7 UVPV zu erstellen. Um die Einhaltung der Umweltvorschriften zu prüfen, habe es deshalb eine Umweltnotiz eingereicht, welche die Darstellung der Auswirkungen auf die Umwelt sowie die im Rahmen des Projekts vorgesehenen Massnahmen zur Einhaltung des Umweltrechts beinhalte. Anlageänderungen ohne oder ohne wesentliche Kapazitätserhöhung sowie Anlageänderungen, die we- der geeignet seien, die Umweltbelastung erheblich zu erhöhen, die Vertei- lung bestehender Umweltbelastungen wesentlich zu ändern oder zu kei- nen neuen erheblichen Umweltbelastungen führen würden, seien nicht UVP-pflichtig. Dabei stützt sie sich im Wesentlichen auf den Tech nischen Bericht, den die Beschwerdegegnerin von spezialisierten und von ihr un- abhängigen Verkehrsingenieuren erstellen liess. Die Frage der UVP-Pflicht bei Pannenstreifenumnutzungen hätte bereits bei verschiedenen Projekten zur Diskussion gestanden. Im Ent scheid „Pannenstreifenumnutzung N01/42 Verzweigung Zürich Ost – Effretikon“ sei die Frage vertieft abge- klärt worden und dabei sei ein Mehrverkehr von +0.2 % bis 2.8 % ausge- wiesen worden. Das BAFU als Fachbehörde habe sowohl bei diesem also auch beim Projekt „N06.32 PUN Wankdorf – Muri“, wo die Auswirkungen nicht genauer beziffert werden konnten, jeweils eine UVP-Pflicht verneint. 2.3.2 Aus dem Technischen Bericht ist weiter ersichtlich, dass mit dem vor- liegenden Projekt nur eine geringe Kapazitätserhöhung von 2 -3 % des durchschnittlichen Tagesverkehrs (auch DTV) auf der Autobahn erwartet wird. Eine Kapazitätssteigerung in den Spitzenzeiten, d.h. gewöhnlich am Morgen- und/oder am Abend während insgesamt etwa drei bis vier Stun- den (Pendlerverkehr) sei aufgrund der bereits sehr stark belasteten und dadurch limitierenden Anschlussknoten nicht zu erwarten. Hingegen könne im Übergangsbereich, als o kurz vor und nach den Spitzen die grosse Nachfrage durch das etwas grössere Angebot leicht gesteigert werden. 2.3.3 Das BAFU, d.h. die Umweltschutzfachstelle des Bundes, äussert sich in seiner Ver nehmlassung vom 7. Mai 2018 sowie bereits in seiner Stel- lungnahme vom 29. November 2017 im vorinstanzlichen Verfahren zum Bauvorhaben bezüglich der Zahlen zur Kapazitätserhöhung dahingehend, dass diese Prozentzahlen Schätzungen zu sein schienen und für sie nicht nachvollziehbar belegt seien, diese jedoch aufgrund sein er Erfahrung für plausibel halte. Insgesamt geht das BAFU davon aus, dass das Vorhaben keine wesentlichen Umweltbelastungen verursacht und somit zu keiner wesentlichen Änderung der Umweltbelastungen führen werde. A-1773/2018 Seite 12 2.4 2.4.1 Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist eine Änderung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 UVPV dann wesentlich, wenn die der Anlage zuzu- rechnenden Umweltbelastungen eine ins Gewicht fallende Änderung er- fahren können. Diese Voraussetzung ist dann erfüllt, wenn die Änderung dazu führt, dass entweder b estehende Umweltbelastungen verstärkt wer- den oder gewichtige Umweltbelastungen neu oder an neuer Stelle auftre- ten können (vgl. BGE 133 II 181 E. 6.2, BGE 115 Ib 472 E. 3; HERIBERT RAUSCH / PETER M. KELLER, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zü- rich 2001, N. 47 zu Art. 9 USG). Eine Änderung gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a UVPV ist auch dann wesentlich, wenn die Änderung zu zusätzlichen oder neuen Einwirkungen führt, die voraussichtlich auch wahrnehmbar sein wer- den. Oder mit anderen Worten: Eine Änderung ist wesentlich, wenn die Umweltbelastungen (hypothetisch/möglicherweise und nicht etwa konkret) eine ins Gewicht fallende Veränderung erfahren können (Urteil des BVGer A-2657/2011 vom 9. Oktober 2012 E. 6.12.1). 2.4.2 Vorliegend ist unbestritten, dass durch die zusätzliche Fahrspur, die durch die Pannenstreifenumnutzung auf einer Länge von 1‘300 m in zwei Fahrtrichtungen sowie von 700 m in eine Fahrtrichtung geschaffen würde, eine Kapazitätserhöhung von mindestens 2-3 % zu erwarten ist. Es ist so- mit nicht ausgeschlossen, dass eine solche Kapazitätserhöhung möglich- erweise zu einer ins Gewicht fallenden Veränderung der Umweltbelastun- gen führen könnte. Dies insbesondere deshalb, weil die im Technischen Bericht dargestellten Werte zur Kapazitätserhöhung für das BAFU als Fachbehörde des Bundes im Umweltschutz nicht nachvollziehbar belegt werden konnten. Darin zeigt sich auch der Unterschied zum Projekt „Pan- nenstreifenumnutzung N01/42 Verzweigung Zürich Ost – Effretikon“, bei dem nach vertieften Abklärungen offensichtlich Mehrverkehr von 0.2 % bis 2.8 % ausgewiesen wurde. Vorliegend entsteht jedoch der Eindruck, dass die Abklärungen der Beschwerdegegnerin für das BAFU ungenügend vor- genommen wurden, sodass die Werte nicht nachvollziehbar sind und es deshalb die Angaben der Beschwerdegegnerin nicht als belegt betrachtet. Gleichzeitig bringt das BAFU aber auch nicht zum Ausdruck, dass es zum vorliegenden Projekt unmöglich ist, allfällige Kapazitätserhöhungen zu prognostizieren. Im Übrigen ist dem vom BA FU in Auftrag gegeben en Rechtsgutachten von Peter M. Keller aus dem Jahr 2007 (abrufbar unter https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/uvp/publikationen/uvp- pflicht-bei-aenderung-bestehender-uvp-pflichtiger-anlagen.html, zulet zt A-1773/2018 Seite 13 besucht am 7. Januar 2019) zu entnehmen, dass unter anderem der Aus- bau einer Teilstrecke von mehr als 1‘000 m mit einer oder mehreren zu- sätzlichen Fahrspuren als wesentliche Änderung betrachtet werden könne und dies somit als Argument für eine UVP -Pflicht spreche. Dementspre- chend ist nicht auszuschliessen, dass beim vorliegenden Projekt aufgrund der Länge der zusätzlichen Fahrspur von je 1‘300 m in beide Fahrtrichtun- gen eine wesentliche Änderung vorliegen könnte. Die Vorinstanz führt selbst aus, dass zwar nicht (alleine) die Län ge der Umnutzung des Pan- nenstreifens massgebend sei, „dies jedoch auf eine intensive Benutzung und somit auf eine wesentliche Kapazitätssteigerung mit entsprechend we- sentlichen Auswirkungen auf die Umweltbeeinträchtigung hindeuten könne“. 2.4.3 Schliesslich äussern sich weder die Vorinstanz noch die Beschwer- degegnerin zum Vorwurf des Beschwerdeführers, dass sich alle Annahmen auf Prognosen stützen würden, die unter der Prämisse eines Modalsplits von 35 % für das Projekt „Salina Raurica“ berechnet worden seien, dieser Modalsplit und die damit zusammenhängenden Berechnungen zurzeit je- doch in Frage stünden. Auch die Frage der Auswirkungen allfälliger Ver- kehrsumlagerungen wurde nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts nur rudimentär abgeklärt, sodass auch in dieser Hinsicht Änderungen der Umweltbelastungen nicht ausgeschlossen werden können. Im Zusammen- hang mit der in E. 2.4.1 zitierten Rechtsprechung könnte somit die Kapazi- tätserhöhung der Nationalstrasse N02/03 durch die Pannenstreifenumnut- zung durchaus Auswirkungen auf die Umwelt haben. Folglich ist die UVP- Pflicht zu bejahen, weshalb auch die Einsprachelegitimation des Be- schwerdeführers im vorinstanzlichen Verfahren gegeben ist. Im Rahmen der UVP sind allenfalls auch die Einflüsse des Kreiselprojekts an der Riburgstrasse beim Anschluss Rheinfelden Ost auf das vorliegende Aus- führungsprojekt im Sinne einer Gesamtbetrachtung gemäss Art. 8 USG miteinzubeziehen. 3. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz auf die Einsprache des Beschwerdeführers hätte eintreten müssen. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und die Sache zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. 4. Abschliessend bleibt über die Verfahrenskosten und eine allfällige Partei- entschädigung zu befinden. A-1773/2018 Seite 14 4.1 Die Verfahrenskosten sind in der Regel der unterliegenden Partei auf- zuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbe- hörden auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). In der Verwaltungsrechtspflege des Bundes gilt die Rückweisung in der Sache an die Vorinstanz zu weite- ren Abklärungen und neuem Entscheid (mit noch offenem Ausgang) pra- xisgemäss als volles Obsiegen der beschwerdeführenden Partei (vgl. BGE 132 V 215 E. 6.1; Urteile des BVGer A-2366/2018 vom 24. Mai 2018 E. 5.2 und A-1344/2015 vom 28. Juni 2018 E. 19.2). Der Beschwerdeführer hat demzufolge keine Verfahrenskosten zu tragen. Der von ihm geleistete Kos- tenvorschuss in der Höhe von Fr. 1‘500.– ist ihm nach Eintritt der Rechts- kraft des vorliegenden Urtei ls zurückzuerstatten. Nachdem auch der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin als Bundesbehörden keine Ver- fahrenskosten auferlegt werden können (Art. 63 Abs. 2 VwVG), sind keine Verfahrenskosten zu erheben (vgl. auch Urteil des BVGer A -5871/2016 vom 21. Februar 2018 E. 5.1). 4.2 Der obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten zuzusprechen (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Feb- ruar 2008 über die Kosten un d Entschädigungen vor dem Bundesverwal- tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Entschädigung umfasst die Kos- ten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei (vgl. Art. 8 ff. VGKE). Das Gericht setzt die Entschädigung aufgrund der Kostennote oder, sofern keine solche eingereicht wird, der Akten fest (vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE). Es liegt keine Kostennote des Beschwerdeführers vor. Un- ter Berücksichtigung des mutmasslichen Arbeits- und Zeitaufwands für das vorliegende Beschwerdeverfahren erscheint eine Parteientschädigung von pauschal Fr. 3‘000.– als angemessen. Diese wird der Beschwerdegegnerin zur Bezahlung auferlegt (Art. 64 Abs. 3 VwVG). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und die Sache wird zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen. A-1773/2018 Seite 15 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der gele istete Kostenvor- schuss von Fr. 1‘500.– wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet. 3. Dem Beschwerdeführer wird eine Parteientschädigung von Fr. 3‘000.– zu- gesprochen, die von der Beschwerdegegnerin zu bezahlen ist. 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 622.2-00241; Gerichtsurkunde) – das Bundesamt für Umwelt BAFU (Einschreiben) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Maurizio Greppi Rahel Gresch A-1773/2018 Seite 16 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die be- schwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: