«I_NAM» «I_ALI» «I_BEM» Urteil vom 1. Juli 2025 ReferenzVR1 24 91 InstanzErste verfassungs- und verwaltungsrechtliche Kammer BesetzungAudétat, Vorsitz Pedretti und von Salis Engler, Aktuarin ad hoc ParteienA._____ B._____ Beschwerdeführer vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Christian Fey, gegen Gemeinde C._____ Beschwerdegegnerin vertreten durch Rechtsanwältin MLaw Michelle Mehli, und D._____ Beigeladener GegenstandAusstand2 / 17 Sachverhalt A. Vom 11. März bis 10. Mai 2024 fand die erste Mitwirkungsauflage der Ortsplanungsrevision der Gemeinde C._____ statt. Am 8. Mai 2024 reichte B._____ eine Mitwirkungseingabe ein, in deren Rahmen sie u.a. den Ausstand von Gemeindepräsident D._____ beantragte im Hinblick auf die Bearbeitung von Ortsplanungsmassnahmen und -vorlagen im Zusammenhang mit dem Grundstück Nr. Z.1._____ (Fraktion E._____). B. Das Ausstandsbegehren wurde damit begründet, dass der Gemeindepräsident D._____ Eigentümer des Grundstücks C._____ Nr. Z.2._____ (Fraktion E._____) sei, welches schräg vis-à-vis und nur durch die Dorfstrasse getrennt vom Grundstück C._____ Nr. Z.1._____ (Fraktion E._____) liege. Letzteres steht im Eigentum von B._____. D._____ habe ein eigenes Interesse daran, das beschwerdeführerische Grundstück Nr. Z.1._____ mit möglichst restriktiven Planungsmassnahmen zu überziehen, um seine bestehende Aussicht zu wahren. C. Am 13. August 2024 erfolgte die Beschlussfassung des Gemeindevorstandes zur ersten Mitwirkungsauflage. Dabei begab sich der Gemeindepräsident D._____ gemäss Protokoll bei den Traktanden 25 'E._____ F._____ Zonenplan', 26 'E._____ F._____ GEP', 27 'E._____ G._____ und 29 'E._____ H._____ in den Ausstand. D. Gestützt auf diese Beschlüsse des Gemeindevorstandes beantwortete die Raumplanerin die Mitwirkungseingaben, welche mit einem Begleitbrief der Gemeinde am 29. Oktober 2024 versandt wurde. In der Beantwortung der Stellungnahme betreffend das Ausstandsgesuch gegen D._____ für planerische Massnahmen im Zusammenhang mit dem Grundstück Nr. Z.1._____ steht, dass dieser Antrag nicht berücksichtigt werden könne, weil keine Ausstandspflicht bestehe. E. Vom 31. Oktober 2024 bis 30. Dezember 2024 fand die zweite Mitwirkungsauflage statt. F. Gegen das Schreiben vom 29. Oktober 2024 erhob B._____ (nachfolgend: Beschwerdeführerin 1) und A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer 2) am 22. November 2024 Beschwerde beim damaligen Verwaltungsgericht und heutigen Obergericht des Kantons Graubünden und stellte folgende Rechtsbegehren:3 / 17 "1. Es sei der Entscheid der Gemeinde C._____ vom 29.10.2024 über den Ausstand von Gemeindepräsident D._____ im Ortsplanungsrevisionsverfahren der Gemeinde C._____ aufzuheben und die Gemeinde C._____ sei anzuweisen, Gemeindepräsident D._____ in Bezug auf die Ausarbeitung von Planungsmassnahmen für die Grundstücke C._____ Nrn. Z.1._____ und Z.3._____ in den Ausstand zu versetzen und diesbezüglich bereits gefällte Beschlüsse im Ausstand des Gemeindepräsidenten zu wiederholen. 2. Es sei die Gemeinde C._____ anzuweisen, den Gemeindepräsidenten in Bezug auf sämtliche planerischen Entscheide und Festlegungen im Zusammenhang mit seinem Grundstück Nr. Z.2._____ sowie allen weiteren in seinem Eigentum oder im Eigentum von Verwandten und Verschwägerten in gerader Linie, Geschwister, Ehegatten und Personen, die zusammen in eingetragener Partnerschaft oder faktischer Lebensgemeinschaft leben, stehenden Parzellen in den Ausstand zu versetzen und diesbezüglich bereits gefällte Beschlüsse im Ausstand des Gemeindepräsidenten zu wiederholen. 3. Vorsorglicher Verfahrensantrag: Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen und es sei der Gemeinde C._____ vorsorglich zu untersagen, in der Gemeinde C._____ Ortsplanungsrevisionsvorlagen zur Abstimmung zu unterbreiten, die Planungsmassnahmen für die Grundstücke C._____ Nrn. Z.1._____ und Z.3._____ zum Gegenstand haben, an denen Gemeindepräsident D._____ mitgearbeitet hat. 4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Gemeinde C._____." Begründend führten die Beschwerdeführer aus, dass der Gemeindepräsident D._____ Eigentümer des Grundstücks C._____ Nr. Z.2._____ sei und dieses, nur durch die Dorfstrasse getrennt, schräg gegenüber dem beschwerdeführerischen Grundstück Nr. Z.1._____ liege. Zusammenfassend sei in der Mitwirkungseingabe vom 8. Mai 2024 bereits geltend gemacht worden, D._____ habe ein eigenes Interesse daran, das beschwerdeführerische Grundstück Nr. Z.1._____ mit möglichst restriktiven Planungsmassnahmen zu überziehen, um seine bestehende Aussicht zu wahren. In der Tat habe die erste Mitwirkungsauflage beträchtliche planerische Einschränkungen für das Grundstück Nr. Z.1._____ aufgewiesen, die im Vergleich zum heute geltenden Zonenplan wesentliche bauliche Einschränkungen mit sich bringen würden. Weiter habe auch I._____, der Eigentümer des Nachbargrundstücks Nr. Z.4._____, gleichgelagerte Interessen wie sein Bruder D._____. Der Gemeindepräsident stehe zudem der Arbeitsgruppe für 4 / 17 die Ortsplanungsrevision in der Gemeinde C._____ vor und sei zum Beispiel auch persönlich bei den Sprechstunden während der Mitwirkungsauflage zugegen gewesen. In Bezug auf das Grundstück Nr. Z.1._____ vermische D._____ offensichtlich private und öffentliche Interessen. Sodann stelle der angefochtene Entscheid der Gemeinde C._____ eine anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG dar. Der Beschwerdeführer 2 habe kein Ausstandsbegehren gegen D._____ in der ersten Mitwirkungsauflage gestellt. Dazu habe es auch keinen Anlass gegeben, da sich erst im Rahmen der zweiten Mitwirkungsauflage der Gemeinde C._____ ergeben habe, dass das Grundstück Nr. Z.3._____ des Beschwerdeführers 2 im Vergleich zur ersten Mitwirkungsauflage eine neue Planungsmassnahme gefasst habe. Es sei ein Erschliessungspunkt geplant, welcher dazu führen soll, dass das dahinterliegende Grundstück Nr. Z.4._____ erschlossen werde. Dieses stehe im je hälftigen Miteigentum von D._____ und seinem Bruder I._____. Die Stellung eines entsprechenden Ausstandsbegehrens gegen D._____ in der zweiten Mitwirkungsauflage für dieses Grundstück sei ein prozessualer Leerlauf, da die Antwort der Gemeinde C._____ darauf gleich ausfallen würde. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragten die Beschwerdeführer, dass der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt werde und der Gemeinde C._____ vorsorglich zu untersagen sei, Ortsplanungsrevisionsunterlagen zur Abstimmung zu unterbreiten, die Planungsmassnahmen für die Grundstücke C._____ Nrn. Z.1._____ und Z.3._____ zum Gegenstand hätten, an denen der Gemeindepräsident D._____ mitgearbeitet habe. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Gemeinde C._____. G. Die Gemeinde C._____ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 9. Dezember 2024 hinsichtlich des Antrags auf Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung dessen Abweisung, unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge. H. Mit prozessleitender Verfügung vom 12. Dezember 2024 wies der Instruktionsrichter das Gesuch um aufschiebende Wirkung ab. Zudem wurde der Beschwerdegegnerin nicht vorsorglich untersagt, in der Gemeinde C._____ Ortsplanungsrevisionsunterlagen zur Abstimmung zu unterbreiten, die Planungsmassnahmen für die Grundstücke C._____ Nrn. Z.1._____ und Z.3._____ zum Gegenstand haben, an denen der Gemeindepräsident D._____ mitgearbeitet hat. I. Mit Vernehmlassung vom 17. Dezember 2024 beantragte die Beschwerdegegnerin die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, soweit 5 / 17 darauf einzutreten sei. Sie machte geltend, dass für die vorliegende Beschwerde höchstens die Anwendung von Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG in Frage käme. In Bezug auf Ausstandsbegehren würde ein solcher Entscheid bzw. eine Verfügung einer Gemeinde voraussetzen, dass ein Ausstandsgesuch gestellt wird. Der Beschwerdeführer 2 habe dies jedoch nie getan, folglich sei auch keine Verfügung betreffend einen Ausstand in Bezug auf sein Grundstück Nr. Z.3._____ erlassen worden. Ein fehlendes Anfechtungsobjekt könne offensichtlich auch nicht mit der Begründung, dass die Stellung eines Ausstandsbegehrens einen prozessualen Leerlauf darstellen würde, konstruiert werden. Folglich könne auf die Beschwerde des Beschwerdeführers 2 nicht eingetreten werden. Weiter sei weder von der Beschwerdeführerin 1 noch vom Beschwerdeführer 2 ein Ausstandsgesuch betreffend Grundstück Nr. Z.2._____ des Gemeindepräsidenten sowie in Bezug auf alle weiteren in seinem Eigentum oder im Eigentum von Verwandten und Verschwägerten in gerader Linie, Geschwister, Ehegatten und Personen, die zusammen in eingetragener Partnerschaft oder faktischer Lebensgemeinschaft leben, stehenden Grundstücke gestellt worden. Folglich sei auch keine diesbezügliche Verfügung erlassen worden, weshalb ebenfalls ein Anfechtungsobjekt fehle und auf die Beschwerde nicht eingetreten werden könne. In Bezug auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin 1 hält die Beschwerdegegnerin fest, dass diese zwar ein Ausstandsgesuch gestellt habe, die Beantwortung der Mitwirkungseingabe vom 29. Oktober 2024 jedoch keinen Verfügungscharakter habe. J. Am 3. Februar 2025 reichten die Beschwerdeführer ihre Replik ein. Darin hielten sie an ihren Rechtsbegehren der Beschwerde vom 22. November 2024 unverändert fest und vertieften ihren Standpunkt. Bezüglich der Ausführungen der Beschwerdegegnerin, dass der Gemeindepräsident in Bezug auf Gemeindevorstandsbeschlüsse für die Fraktion E._____ bezüglich der Beschlüsse Nrn. 25, 26, 27, 29 im Ausstand gewesen sei, stelle sie als bemerkenswert fest, dass die Beschwerdegegnerin sich gleichzeitig auf den Standpunkt stelle, es bestehe gar kein Ausstandsgrund. Weiter reiche die Bemerkung "AUSSTAND D._____" im betreffenden Protokoll mit Sicherheit nicht. Es müsse für diejenigen Beschlüsse, in denen sich der Gemeindepräsident im Ausstand befunden habe, ein separates Protokoll verfasst werden. Mindestens müsse man aber aus dem Protokoll lesen können, dass der Gemeindepräsident den Raum während der Diskussion und Beschlussfassung über die ihn betreffenden Punkte tatsächlich verlassen habe. Da ein solches Protokoll hierzu offensichtlich nicht angefertigt worden sei, seien die übrigen damals anwesenden Mitglieder des Gemeindevorstandes als Zeugen darüber zu befragen, wie dies 6 / 17 vonstattengegangen sei. Zudem werde die Richtigkeit des Protokolls bezweifelt sowie die Unterzeichnung durch den Gemeindepräsidenten. Dies seien alles Indizien, dass der Ausstand durch den Gemeindepräsidenten nicht eingehalten worden sei. K. Duplizierend hielt die Beschwerdegegnerin unverändert an ihren Rechtsbegehren in der Vernehmlassung vom 17. Dezember 2024 fest und vertiefte ihre Vorbringen. Bezüglich der Handhabung des Ausstandes begründete die Beschwerdegegnerin, dass es für die Verfassung eines separaten Protokolls und die Unterzeichnung durch ein anderes Vorstandsmitglied an der Notwendigkeit fehle. Die Bezeichnung "AUSSTAND D._____" impliziere bereits den Umstand des korrekten Verlassens des Raumes. Auch die von den Beschwerdeführern geäusserten Zweifel in Bezug auf die Richtigkeit des Protokolls seien unbegründet. Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften, die angefochtene Mitwirkungsantwort vom 29. Oktober 2024 sowie die eingereichten Beweismittel wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. Am 1. Januar 2025 trat im Kanton Graubünden die Justizreform 3 in Kraft. Das Kantons- und das Verwaltungsgericht wurden zum neuen Obergericht des Kantons Graubünden zusammengeführt, welches ab diesem Datum die Verwaltungsgerichtsbarkeit ausübt (vgl. Art. 55 Abs. 1 Ziff. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden; BR 110.100). Gemäss Art. 122 Abs. 5 GOG (BR 173.000) werden Verfahren, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes am 1. Januar 2025 beim Kantons- oder Verwaltungsgericht hängig sind, mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes dem Obergericht übertragen. 2.1. Das Obergericht prüft gemäss Art. 4 Abs. 2 VRG (BR 370.100) seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen. 2.2. Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG beurteilt das Obergericht Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Mitwirkungsantwort der Gemeinde C._____ vom 29. Oktober 2024. Zu prüfen ist zunächst, ob diese Mitwirkungsantwort ein gültiges Anfechtungsobjekt gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG darstellt.7 / 17 2.3. Die Beschwerdeführer bringen vor, dass die Mitwirkungsbeantwortung an sich noch keinen Entscheid darstelle, der einer Planungsbeschwerde zugänglich wäre, da es hier an der durch die Gemeindeabstimmung genehmigten Ortsplanung fehlen würde. Beim hier konkret gestellten Ausstandsbegehren gehe es aber gerade nicht um eine Beschwerde gegen eine Ortsplanung, sondern um den Ausstand eines Behördenmitglieds in einem öffentlich-rechtlichen Verfahren. Eine andere Rechtsmittelinstanz stehe dafür nicht zur Verfügung; insbesondere auch nicht die Regierung des Kantons Graubünden, der die Genehmigung von Ortsplanungsrevisionen und die Beurteilung von Planungsbeschwerden obliege, nicht aber die Beurteilung von Ausstandsbegehren. Damit sei nicht die Regierung, sondern das damalige Verwaltungsgericht (heutige Obergericht) für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Dieses Ausstandsbegehren sei rechtzeitig bei der Gemeinde selber gestellt und hinreichend begründet worden. 2.4. Die Beschwerdegegnerin entgegnet, dass die Beschwerdeführer geltend machen würden, bei der Beantwortung der Mitwirkungseingabe vom 29. Oktober 2024 handle es sich um ein Anfechtungsobjekt im Sinne von Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG. Dies sei unzutreffend. Die Beschwerdeführerin 1 habe zwar im Rahmen ihrer Mitwirkungseingabe ein Ausstandsgesuch gestellt, die Beantwortung der Mitwirkungseingabe vom 29. Oktober 2024 habe jedoch keinen Verfügungscharakter. Wie in der Beschwerde korrekt ausgeführt worden sei, stelle die Mitwirkungsbeantwortung keine anfechtbare Verfügung dar. Bei allen im Rahmen der Mitwirkungsbeantwortung gemachten Ausführungen handle es sich lediglich um eine Stellungnahme zur Mitwirkungseingabe im Sinne von Art. 13 KRVO. Unglücklich bzw. missverständlich sei lediglich, dass im Rahmen der Mitwirkungsbeantwortung ausgeführt worden sei, dass der Antrag der Beschwerdeführerin 1 in Bezug auf den Ausstand des Gemeindepräsidenten nicht berücksichtigt werde. Diese Aussage beinhalte allerdings keine Regelung einer konkreten verwaltungsrechtlichen Rechtsbeziehung in verbindlicher und erzwingbarer Weise, sondern sei lediglich eine Stellungnahme der Beschwerdegegnerin gewesen. Dies zeige auch das Protokoll der Sitzung des Gemeindevorstands vom 13. August 2024, anlässlich welcher sich der Gemeindepräsident in den Ausstand begeben habe, obwohl die Beschwerdegegnerin der Ansicht sei, dass dies gestützt auf Art. 33 GG bzw. Art. 16 GV in Bezug auf die Grundstücke Nrn. Z.1._____ und Z.3._____ nicht erforderlich wäre. Es sei der Beschwerdeführerin 1 freigestanden, nach Erhalt der Stellungnahme der Beschwerdegegnerin eine anfechtbare Verfügung zu verlangen. Diesfalls wäre seitens der Beschwerdegegnerin klargestellt worden, dass der 8 / 17 Gemeindepräsident (freiwillig) in den Ausstand treten werde. Diesbezüglich könne auf die Beschwerde nicht eingetreten werden. 2.5. Was eine Verfügung ist, definiert das VRG nicht; es überlässt die Umschreibung des Begriffs der Rechtsprechung, die ihrerseits in erster Linie auf die Definition von Art. 5 Abs. 1 VwVG (SR 172.021) und die dazu ergangene Bundesgerichtspraxis abstellt (Urteile des Verwaltungsgerichts R 2023 24 vom 3. September 2024 E. 4.1, A 22 35 vom 7. März 2023 E. 1.1, U 16 27 vom 20. Februar 2017 E. 2b; vgl. auch HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 852). 2.6. Nach der Legaldefinition von Art. 5 Abs. 1 VwVG handelt es sich bei der Verfügung um einen individuellen, an den Einzelnen gerichteten Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 849). Werden also durch die Anordnung oder den Beschluss einer Behörde keine individuellen Rechte oder Pflichten gestaltend oder feststellend geregelt bzw. werden keine Rechtsfolgen verbindlich festgelegt, mangelt es an einem wesentlichen Verfügungselement. Insbesondere Meinungsäusserungen, Mitteilungen, Empfehlungen und Orientierungen sind mangels Rechtsverbindlichkeit keine anfechtbaren Hoheitsakte (zum Ganzen: Urteil des Verwaltungsgerichts A 22 35 vom 7. März 2023 E. 1.1.1 m.H.). 2.7. Verfügungen werden in einer bestimmten Form erlassen. Sie müssen als solche bezeichnet werden und sind den Adressatinnen und Adressaten schriftlich, begründet und mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen zu eröffnen (vgl. für das Verwaltungsverfahren auf Bundesebene Art. 34 f. VwVG). Die Frage nach der Form der Verfügung ist aber vom materiellen Verfügungsbegriff zu trennen. Auch eine den Formvorschriften widersprechende Verfügung ist nach Lehre und Rechtsprechung eine Verfügung. Formfehler führen nicht zum Wegfall des Verfügungscharakters (BGE 143 II 268 E. 4.2.1 m.w.H.). Die Missachtung von Formvorschriften stellt lediglich einen Eröffnungsmangel dar, aus der den Parteien kein Nachteil erwachsen darf (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 871 f.; TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, Rz. 655). 2.8. Gemäss Art. 4 Abs. 2 RPG (SR 700) sorgen die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann. Die Mitwirkung im Sinne von Art. 4 RPG stellt eine Einflussmöglichkeit dar, die von den Instrumenten der direkten Demokratie und des Rechtsschutzes zu unterscheiden ist. Sie gehört wie das 9 / 17 Vernehmlassungsverfahren zu jenen institutionellen Formen, die keine rechtliche Bindung, sondern blosse politische Einflussnahme bewirken. Information und Mitwirkung ermöglichen die notwendige Breite der Interessenabwägung, bilden eine wichtige Grundlage für den sachgerechten Planungsentscheid und tragen damit zu einer qualitativ guten Planung bei. Deshalb verlangt deren Durchführung einen Zeitpunkt, in welchem die abschliessende Interessenabwägung noch offen ist. Der Zweck des Mitwirkungsrechts dient höchstens indirekt dem Rechtsschutz, in erster Linie soll es der politischen Meinungsbildung einem breiten Personenkreis offenstehen (BGE 135 II 286 E. 4.2.3 m.H.). Art. 4 Abs. 1 KRG übernimmt dies auf kantonaler Ebene, indem die Behörden die Öffentlichkeit angemessen über Grundlagen, Ziele und Ablauf von Planungen informieren und dafür sorgen, dass Interessierte bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken können. 2.9. Die in Art. 13 KRVO (BR 801.110) i.V.m. Art. 47 Abs. 3 KRG (BR 801.100) statuierte Mitwirkungsauflage konkretisiert dabei das von Art. 4 RPG vorgegebene, generell für Planungen geltende bundesrechtliche Minimum an behördlicher Information und Mitwirkung der von einer Planung Betroffenen. Der Gemeindevorstand legt nach Abschluss des Vorprüfungsverfahrens den Entwurf für die neuen Vorschriften und Pläne zusammen mit dem Planungsbericht, einem allfälligen Umweltverträglichkeitsbericht und eventuellen Gesuchen für Zusatzbewilligungen in der Gemeinde während 30 Tagen öffentlich auf und gibt die Auflage im amtlichen Publikationsorgan der Gemeinde und im Kantonsamtsblatt bekannt (Art. 13 Abs. 1 KRVO). Während der öffentlichen Auflage kann jedermann beim Gemeindevorstand Vorschläge und Einwendungen einbringen. Dieser prüft die Eingaben und nimmt dazu gegenüber den Mitwirkenden Stellung. Das Ergebnis des Mitwirkungsverfahrens wird zuhanden des beschlussfassenden Organs zusammengefasst (Art. 13 Abs. 2 KRVO). In der Arbeitshilfe zum KRG/zur KRVO wird festgehalten, dass Personen, die im Mitwirkungsverfahren eine Eingabe eingereicht haben, einen Anspruch auf eine Antwort bzw. Stellungnahme der Gemeinde haben, auch wenn es sich bei Eingaben im Rahmen des Mitwirkungsverfahrens nicht um förmliche Einsprachen handelt (Arbeitshilfe zum Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden vom 6. Dezember 2004 und zur Raumplanungsverordnung vom 24. Mai 2005; Stand 1. Dezember 2010; herausgegeben vom Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden [DVS] S. 51). Die Mitwirkungsauflage stellt – wie sich auch der gesetzlichen Konzeption leicht entnehmen lässt – kein förmliches Rechtsmittelverfahren dar. Im Zuge der Mitwirkungsauflage gestellten Anträgen und Begründungen kommt entsprechend keinerlei – über den Rahmen eines Vorschlages hinausgehende - 10 / 17 Bedeutung zu (Urteil des Verwaltungsgerichts R 2007 86 vom 17. Januar 2008 E. 1c). 2.10. Während der ersten Mitwirkungsauflage beantragte die Beschwerdeführerin 1 in ihrer Mitwirkungseingabe vom 8. Mai 2024 unter anderem, dass der Gemeindepräsident D._____ bei der Ausarbeitung von Planungsmassnahmen für das Grundstück Nr. Z.1._____ in den Ausstand zu versetzen sei. Mit Schreiben vom 29. Oktober 2024 beantwortete die Beschwerdegegnerin die Mitwirkungseingabe der Beschwerdeführerin 1 und lehnte die Berücksichtigung des Ausstandsbegehrens ab, da kein Grund für eine Ausstandspflicht von D._____ betreffend das Grundstück Nr. Z.1._____ vorliege. Es ist vorliegend nicht weiter von Belang, dass das Schreiben vom 29. Oktober 2024 nicht als Verfügung bezeichnet ist und keine Rechtsmittelbelehrung enthält. Die Beschwerdeführer bringen dies in der Beschwerde zu Recht vor. Zu prüfen ist, ob die Beantwortung des im Rahmen der Mitwirkungseingabe gestellten Ausstandsbegehrens materiell eine Verfügung darstellt. 2.11. Vorliegend fehlt es am Verfügungsmerkmal der Verbindlichkeit bzw. Erzwingbarkeit der Mitwirkungsantwort, wie nachfolgend aufgezeigt wird. Die Mitwirkungsantwort vom 29. Oktober 2024 bzw. das Begleitschreiben enthält keine Rechtsmittelbelehrung. Des Weiteren qualifiziert Art. 13 Abs. 2 KRVO die Mitwirkungsantwort nur als Stellungnahme. Auch mit Blick auf den Zweck des Mitwirkungsverfahrens, wie bereits unter Erwägung 2.8 hiervor ausgeführt wurde, kann festgehalten werden, dass die Mitwirkung gemäss Art. 4 RPG zu den institutionellen Formen gehört, die keine rechtliche Bindung, sondern blosse politische Einflussnahme bewirken. Information und Mitwirkung ermöglichen die notwendige Breite der Interessenabwägung und bilden eine wichtige Grundlage für den sachgerechten Planungsentscheid. Dementsprechend ist die Stellungnahme der Beschwerdegegnerin im Mitwirkungsverfahren nicht verbindlich und es fehlt an einem wesentlichen Element einer Verfügung. Zudem ist das Mitwirkungsverfahren kein förmliches Rechtsmittelverfahren. Wie bereits dargelegt, stellen gemäss verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung insbesondere Meinungsäusserungen, Mitteilungen, Empfehlungen und Orientierungen mangels Rechtsverbindlichkeit keine anfechtbaren Hoheitsakte dar. Darunter ist auch die vorliegende Stellungnahme einzuordnen. Das Ausstandsbegehren bleibt somit eine Einwendung im unverbindlichen Mitwirkungsverfahren. 2.12. Eine Verfügung muss eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend regeln. Die Mitwirkungsantwort vom 29. Oktober 2024 betrifft das von der Beschwerdeführerin 1 gestellte Ausstandsbegehren gegen 11 / 17 D._____ bzw. dessen Nichtberücksichtigung im laufenden Ortsplanungsverfahren. Darin hielt der Gemeindevorstand fest, dass das Ausstandsbegehren nicht berücksichtigt werde, da kein Grund für eine Ausstandspflicht des Gemeindepräsidenten D._____ bestehe (act. B.8). Vorliegend ist nicht ersichtlich, inwiefern das Schreiben bzw. die Mitwirkungsantwort vom 29. Oktober 2024 Rechte und Pflichten der Beschwerdeführerin 1 festlegt, ändert oder feststellt. Es geht einzig um die potenziellen persönlichen Interessen, die der Gemeindepräsident in Bezug auf die verfahrensrelevanten Grundstücke haben könnte bzw. um dessen Ausstand. Es besteht diesbezüglich weder ein Rechtsverhältnis noch liegt ein Verfahren auf Erlass einer Verfügung vor, welche verbindlich ein Rechtsverhältnis regeln würde. Vielmehr geht es um das Mitwirkungsverfahren, in welchem nicht verbindliche Stellungnahmen abgegeben werden. Daran ändert auch nichts, dass das Ausstandsbegehren in der Mitwirkungseingabe gestellt wurde. Dessen Nichtberücksichtigung teilte die Beschwerdegegnerin mit der Begründung mit, dass vorliegend keine Ausstandspflicht bestehe. Diese Begründung wurde im Rahmen der unverbindlichen Stellungnahme zur Mitwirkungseingabe abgegeben, womit das Ausstandsbegehren und die unverbindliche Stellungnahme das gleiche rechtliche, nicht justiziable Schicksal teilen. Die vorliegende Stellungnahme greift nach dem Gesagten nicht in die Rechte und Pflichten der Beschwerdeführerin 1 ein, mithin werden erst im Rahmen der Abstimmung in der Gemeinde Regelungen verbindlich festgelegt werden. 2.13. Somit ist der materielle Verfügungsbegriff nicht erfüllt. Das Schreiben vom 29. Oktober 2024 betreffend das Ausstandsbegehren ist daher nicht als Verfügung zu qualifizieren. Dies hat zur Folge, dass kein Anfechtungsobjekt für die vorliegende Beschwerde im Sinne von Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG vorliegt und auf die Beschwerde nicht eingetreten werden kann. Dasselbe gälte im Übrigen mit Blick auf Art. 49 Abs. 4 VRG, da die Mitwirkungsantwort – wie aufgezeigt – weder eine verfahrensleitende Anordnung noch einen anderen Zwischenentscheid darstellt. 2.14. Schlussendlich bleibt zu erwähnen, dass gemäss Rechtsprechung des angerufenen Gerichts (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts U 04 123 vom 18. Februar 2005 E. 2b; R 04 80/81 vom 25. April 2005 E. 4b) bei der Beschlussfassung über den Erlass oder die Abänderung kommunaler Bauordnungen oder Zonenpläne an Gemeindeversammlungen die Ausstandsvorschriften von Art. 23 GG (BR 175.050) (bzw. jene des kommunalen Rechts) nicht zur Anwendung gelangen, weil es sich um ein Gesetzgebungsverfahren handelt, in welchem die Ausübung des Stimmrechts gewährleistet sein muss. Eine neue Grundordnung unterliegt gemäss Art. 48 Abs. 1 12 / 17 KRG der Abstimmung in der Gemeinde. Folglich hat der Gemeindevorstand keine Gesetzgebungskompetenz im Bereich der Ortsplanung. Demzufolge können Betroffene im Beschwerdeverfahren nach Beschlussfassung der Stimmberechtigten ihre Rügen betreffend die Ortsplanung mit Planungsbeschwerde nach Art. 101 KRG geltend machen. Vorliegend kann zu diesem Zeitpunkt eine ungleiche Behandlung der Grundstücke geltend gemacht werden. Zudem entscheidet gemäss Art. 101 Abs. 1 KRG die Regierung des Kantons Graubünden über eine Planungsbeschwerde. Folglich wäre das angerufene Gericht für die vorliegend erhobene Beschwerde mangels Ausschöpfung des Instanzenzugs nicht zuständig. 3.1. Wie nachfolgend aufgezeigt wird, kann auf die Beschwerde ebenso wenig gestützt auf Art. 49 Abs. 3 VRG eingetreten werden. Zwar gelten danach als Entscheide u.a. auch Realakte, doch müssen auch diese nach dem klaren Wortlaut der erwähnten Bestimmung in Rechte und Pflichten von Personen eingreifen. Als Realakte („actes matériels“) gelten Verwaltungsmassnahmen, die primär und unmittelbar einen Taterfolg herbeiführen wollen. Nicht selten bewirken aber auch Realakte mittelbar eine Veränderung der Rechtslage (vgl. auch Urteil des Verwaltungsgerichts U 2020 69 vom 13. August 2020 E. 8.2; TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., Rz. 1061). Es versteht sich von selbst, dass man von einem Realakt erst sprechen kann, wenn die entsprechende Handlung von Dritten wahrnehmbar ist und dem Verwaltungsträger funktional zugerechnet werden kann. Dabei fallen nur solche Verwaltungsrealakte in Betracht, die im öffentlichen Recht gründen (TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., Rz. 1062). Die nach diesen Bestimmungen anfechtbaren Realakte unterscheiden sich von formellen Entscheiden (Verfügungen) darin, dass die Verfügung im betreffenden Realakt bereits enthalten ist bzw. der Realakt eine (formelle) Verfügung ersetzt (vgl. Urteil des Bundesgerichtes 2C_330/2007 vom 27. Juli 2007 E. 1.3; WIEDERKEHR/RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Eine systematische Analyse der Rechtsprechung, Band I, 2012, § 6 Rz. 2919). 3.2. Es ist fraglich, inwiefern hier ein Eingriff in die Rechte und Pflichten der Beschwerdeführerin 1 vorliegt. Beim Ausstandsbegehren gegen D._____ werden seine persönlichen Interessen hinsichtlich der Planungsmassnahmen in Bezug auf das Grundstück Nr. Z.1._____ geprüft, d.h. ob er diesbezüglich in Ausstand zu treten hat oder nicht. Zudem ist die Mitwirkungsantwort vom 29. Oktober 2024 als Stellungnahme zum Ausstandsbegehren unverbindlich, was wiederum keinen Eingriff in die Rechte und Pflichten der Beschwerdeführerin 1 darstellen kann (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts U 2020 69 vom 13. August 2020 E. 8.2). Die 13 / 17 Planungsmassnahmen hinsichtlich der Ortsplanungsrevision betreffend das Grundstück Nr. Z.1._____ werden erst durch die Gemeindeversammlung festgesetzt bzw. würde ein Eingriff in die Rechte und Pflichten der Beschwerdeführerin 1 bezüglich des Grundstücks Nr. Z.1._____ erst ab diesem Zeitpunkt definitiv bestehen. Demzufolge wurde vorliegend erst eine behördliche Verbindlichkeit geschaffen, aber noch keine für Private (vgl. PVG 2018 Nr. 22). Die strittige Mitwirkungsantwort vom 29. Oktober 2024 kann demnach auch nicht im Sinne eines Realaktes nach Art. 49 Abs. 3 VRG angefochten werden. Auf die Beschwerde kann daher auch aus dieser Sicht nicht eingetreten werden. 4.1. Gemäss Art. 50 Abs. 1 KRG ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu ermächtigt ist. Die Parteien können Rechtsbegehren, welche sie im vorinstanzlichen Verfahren gestellt haben, nicht ausdehnen (Art. 51 Abs. 2 VRG). 4.2. Die Beschwerdeführer halten fest, dass der Beschwerdeführer 2 in der ersten Mitwirkungsauflage kein Ausstandsbegehren gegen D._____ gestellt habe. Dazu habe kein Anlass bestanden, da auf seinem Grundstück Nr. Z.3._____ in der ersten Mitwirkungsauflage keine planerischen Massnahmen ersichtlich gewesen seien, die der Gemeindepräsident D._____ zum eigenen persönlichen Vorteil und zum Nachteil des Beschwerdeführers 2 hätte einführen können. Im Rahmen der zweiten Mitwirkungsauflage der Gemeinde C._____ habe sich ergeben, dass das Grundstück Nr. Z.3._____ des Beschwerdeführers 2 eine neue Planungsmassnahme fasste. Es solle ein Erschliessungspunkt an der Zonengrenze von der Bauzone zur Landwirtschaftszone gesetzt werden. Mit dem Erschliessungspunkt solle ein dahinterliegendes Grundstück in der Landwirtschaftszone erschlossen werden, nämlich Grundstück Nr. Z.4._____. Dieses stehe im je hälftigen Miteigentum des Gemeindepräsidenten D._____ und dessen Bruder I._____. Somit habe D._____ im Rahmen der zweiten Mitwirkungsauflage zum Ausdruck gebracht, dass er sich auch hier als privater Grundeigentümer weitere Vorteile zuschanzen wolle. Damit sei ein weiterer Ausstandsgrund auch für Planungsmassnahmen gegenüber dem Beschwerdeführer 2 bzw. dessen Grundstück Nr. Z.3._____ manifest geworden. Da die Stellung eines entsprechenden Ausstandsbegehrens gegen D._____ in der zweiten Mitwirkungsauflage für dieses Grundstück einen prozessualen Leerlauf darstellen würde, weil die Antwort der Beschwerdegegnerin darauf genau gleich ausfallen würde, wie in der angefochtenen Mitwirkungsantwort, werde deshalb auch 14 / 17 in der vorliegenden Beschwerde der Ausstand von D._____ in Bezug auf Planungsmassnahmen gegenüber dem Grundstück Nr. Z.3._____ beantragt. 4.3. Die Beschwerdegegnerin entgegnet, dass Ausstandsbegehren einen Entscheid bzw. eine Verfügung der Gemeinde gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG voraussetzten, um überhaupt gestellt werde zu können. Dies habe der Beschwerdeführer 2 nie getan, sodass selbstredend auch keine Verfügung betreffend einen Ausstand in Bezug auf sein Grundstück Nr. Z.3._____ erlassen wurde. So werde in der Beschwerde in Bezug auf den Beschwerdeführer 2 bzw. sein Grundstück Nr. Z.3._____ das Vorliegen eines Anfechtungsobjektes nicht einmal behauptet. Nicht von Relevanz sei, dass für das Grundstück im Rahmen der zweiten Mitwirkungsauflage eine neue Planungsmassnahme getroffen worden sei. Ein fehlendes Anfechtungsobjekt könne offensichtlich nicht mit der Begründung, dass die Stellung eines Ausstandsbegehrens einen prozessualen Leerlauf darstellen würde, konstruiert werden. Folglich könne auf die Beschwerde des Beschwerdeführers 2 nicht eingetreten werden. 4.4. Der Beschwerdeführer 2 wurde erst im Rahmen der vorliegenden Beschwerde als Beschwerdeführer aufgeführt (act. A.1). Dieser macht geltend, dass er in Bezug auf sein Grundstück Nr. Z.3._____ vom Ausstand betroffen sei. Jedoch wurde in Bezug auf das Grundstück Nr. Z.3._____ kein Ausstandsbegehren während der Mitwirkungsauflage gestellt, was von beiden Parteien nicht bestritten wird. Infolgedessen nahm die Beschwerdegegnerin auch nie dazu Stellung, weshalb hier kein Realakt erkennbar ist. Die Aussage der Beschwerdeführer, dass eine erneute Mitwirkungseingabe betreffend das Grundstück Nr. Z.3._____ ein formaler Leerlauf gewesen wäre, weil die Beschwerdegegnerin gleich entschieden hätte, kann nicht als Vorwand genommen werden, um direkt an das Obergericht zu gelangen bzw. um kein Ausstandsbegehren stellen zu müssen. Demzufolge ist der Beschwerdeführer 2 nicht zur Beschwerde legitimiert, da überhaupt kein Anfechtungsobjekt vorliegt. 5.1. Wie bereits unter Erwägung 4.1 hiervor dargelegt, können die Parteien Rechtsbegehren, welche sie im vorinstanzlichen Verfahren gestellt haben, nicht ausdehnen (Art. 51 Abs. 2 VRG). 5.2. In der Beschwerde vom 22. November 2024 beantragen die Beschwerdeführer unter Ziffer I.2, dass die Gemeinde C._____ anzuweisen sei, den Gemeindepräsidenten in Bezug auf sämtliche planerischen Entscheide und Festlegungen im Zusammenhang mit seinem Grundstück Nr. Z.2._____ sowie allen weiteren in seinem Eigentum oder im Eigentum von Verwandten und 15 / 17 Verschwägerten in gerader Linie, Geschwister, Ehegatten und Personen, die zusammen in eingetragener Partnerschaft oder faktischer Lebensgemeinschaft leben, stehenden Grundstücke in den Ausstand zu versetzen und diesbezüglich bereits gefällte Beschlüsse im Ausstand des Gemeindepräsidenten zu wiederholen seien (act. A.1). 5.3. Die Beschwerdegegnerin stellt fest, dass nie ein Ausstandsbegehren in Bezug auf das Grundstück Nr. Z.2._____ des Gemeindepräsidenten sowie in Bezug auf alle weiteren in seinem Eigentum oder im Eigentum von Verwandten und Verschwägerten in gerader Linie, Geschwister, Ehegatten und Personen, die zusammen in eingetragener Partnerschaft oder faktischer Lebensgemeinschaft leben, stehenden Grundstücke gestellt worden sei und keine diesbezügliche Verfügung erlassen worden sei, weshalb auch diesbezüglich ein Anfechtungsobjekt fehle und auf Ziffer I.2 der Beschwerde offensichtlich nicht eingetreten werden könne. 5.4. In der Mitwirkungseingabe vom 8. Mai 2024 (act. B.9) beantragte die Beschwerdeführerin 1 unter Ziffer 7 einzig, dass der Gemeindepräsident bei der Bearbeitung von Ortsplanungsmassnahmen und -vorlagen im Zusammenhang mit dem Grundstück C._____ Nr. Z.1._____ (Fraktion E._____) in den Ausstand zu versetzen sei. Demzufolge wurde nie ein Ausstandsbegehren betreffend das Grundstück Nr. Z.2._____ im Mitwirkungsverfahren gestellt und die Beschwerdegegnerin hat dazu auch nicht Stellung genommen, womit es von vornherein an einem Anfechtungsobjekt fehlt. Daher kann auf die Beschwerdeziffer I.2 nicht eingetreten werden. 6. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass auf die Beschwerde einerseits aufgrund eines untauglichen Anfechtungsobjektes betreffend das Grundstück Nr. Z.1._____, andererseits aufgrund eines gänzlich fehlenden Anfechtungsobjektes betreffend das Grundstück Nr. Z.2._____ nicht eingetreten werden kann. Zudem besteht auch kein Anfechtungsobjekt bezüglich des Grundstücks Nr. Z.3._____, womit der Beschwerdeführer 2 nicht zur Beschwerde legitimiert ist. Auch in dieser Hinsicht ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. 7.1.Gemäss Art. 73 Abs. 1 VRG hat im Rechtsmittel- und im Klageverfahren die unterliegende Partei die Kosten zu tragen. Gemäss Art. 73 Abs. 2 VRG tragen mehrere Parteien ihre Kosten zu gleichen Teilen, soweit die Behörde nicht anders entscheidet. Folglich haben vorliegend die Beschwerdeführerin 1 und der Beschwerdeführer 2 als unterliegende Parteien die Kosten (Staatsgebühr: CHF 1'500.-) je hälftig und unter solidarischer Haftung gemeinsam zu tragen. 16 / 17 7.2. Dem obsiegenden Gemeinwesen ist nach Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zuzusprechen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.17 / 17 Es wird erkannt: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Die Gerichtskosten, bestehend aus – einer Staatsgebühr von CHF 1'500.00 – und den Kanzleiausgaben von CHF 390.00 Total CHF 1'890.00 gehen je hälftig zulasten von A._____ und B._____. 3. Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet. 4. [Rechtsmittelbelehrung] 5. [Mitteilungen]