VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI V 17 4 5a Camera in qualità di Corte costituzionale presidenza Racioppi giudici Meisser, Audétat, von Salis, Pedrotti attuario Paganini SENTENZA del 12 luglio 2019 nella vertenza di diritto costituzionale A._____, rappresentata dall'avv. MLaw Tobias Brändli, ricorrente contro Comune di X._____, rappresentato dall'avv. lic. iur. Fabrizio Keller, San Roc, convenuto concernente regolamento per la gestione del suolo agricolo (controllo normativo astratto)- 2 - 1. Il 22 aprile 2016 il Comune di X._____ emanava un regolamento per la gestione del suolo agricolo dei comuni aggregati (qui di seguito: Regolamento) a sostituzione di tutte le disposizioni dei vecchi Comuni. All'art. 5 del Regolamento si prescriveva il divieto del vago pascolo (libera pascolazione senza obbligo di recinzione) su tutto il territorio comunale tranne che sugli alpi e sui maggesi non falciati a condizione che non vengano arrecati danni e disturbi a terzi. 2. In seguito alle critiche di vari contadini, il 23 giugno 2017 l'Assemblea comunale approvava una nuova versione del Regolamento, il quale, in particolare, permette il vago pascolo per il bestiame minuto (capre e pecore) su tutto il territorio comunale agricolo, escluso le zone abitate, a condizione che non vengano arrecati danni; escluso è invece il vago pascolo per i bovini. Inoltre, il nuovo Regolamento introduce una limitazione temporale del vago pascolo (tranne che per gli alpi e i maggesi) nonché delle deroghe risp. limitazioni che il Municipio può prevedere per motivi gravi. 3. Contro il nuovo Regolamento per la gestione del suolo agricolo il 21 agosto 2017 A._____ (ricorrente) inoltrava ricorso al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni, chiedendone l'annullamento. Ella sosteneva in sintesi che il nuovo Regolamento violerebbe il diritto superiore, ossia il diritto cantonale per quanto concernerebbe la reintroduzione del vago pascolo, siccome per la modifica del Regolamento non sarebbe dato il consenso necessario e mancherebbe ancora l'approvazione del Governo, nonché quello federale, concretamente l'ordinanza sui pagamenti diretti. 4. In seguito alla richiesta di entrambe le parti (della ricorrente e del Comune di X._____ [convenuto]), con decreto ordinatorio 28 settembre 2017 il Giudice istruttore sospendeva la procedura fino al 31 dicembre 2017.- 3 - 5. Il 6 ottobre 2017 si svolgeva un incontro tra i contadini, il direttore del settore misure agricole in seno all'Ufficio per l'agricoltura e la geoinformazione [UAG], il consulente agricolo del Plantahof, il direttore della consulenza del Plantahof, l'allora municipale B._____ e l'allora sindaco comunale C._____ in cui si discuteva, fra l'altro, la questione se con il nuovo Regolamento deliberato il 23 giugno 2017 si fosse reintrodotto il vago pascolo oppure se esso fosse stato soltanto regolato diversamente. 6. In seguito alla riunione del 6 ottobre 2017, il 21 dicembre 2017 l'UAG comunicava al convenuto che i chiarimenti sulle delibere dell'Assemblea comunale in merito al vago pascolo spetterebbero al convenuto, mentre la questione relativa al diritto ai sussidi per le superfici per la promozione della biodiversità (SPB) riguarderebbe l'UAG. 7. Su richiesta della ricorrente, il 20 dicembre 2017 il Giudice istruttore aveva prolungato la sospensione della procedura fino al 16 aprile 2018. Il 17 aprile 2018 il convenuto informava il Giudice istruttore che le parti non si erano accordate e chiedeva perciò la riattivazione della procedura. 8. Con presa di posizione del 14 maggio 2018 il convenuto postulava il rigetto del ricorso e smentiva una violazione del diritto superiore. 9. Con replica del 18 giugno 2018 la ricorrente riformulava i petiti di ricorso chiedendo la constatazione della violazione del diritto superiore e l'annullamento parziale, ovvero dell'art. 5, del nuovo Regolamento; per il resto ella approfondiva le proprie argomentazioni. 10. In sede di duplica il 26 giugno 2018 il convenuto confermava il petito di ricorso e completava le sue allegazioni.- 4 - Considerando in diritto: 1.1. Oggetto di impugnazione è l'art. 5 del Regolamento per la gestione del suolo agricolo (qui di seguito: Regolamento) deliberato dall'Assemblea comunale il 23 giugno 2017. Detto Regolamento è un atto normativo comunale di carattere generale e astratto. Sul ricorso contro di esso il Tribunale amministrativo giudica in veste di Corte costituzionale in composizione di cinque giudici (art. 57 cpv. 1 lett. a e cpv. 2 e 3 e contrario in combinato disposto con l'art. 43 cpv. 2 lett. b della legge sulla giustizia amministrativa [LGA; CSC 370.100]). 1.2. Contro atti legislativi è legittimato a ricorrere chiunque in un prossimo futuro potrebbe essere leso nei propri interessi tutelabili dall'applicazione della norma impugnata (art. 58 cpv. 1 LGA). Un interesse virtuale è sufficiente, a condizione che vi sia un minimo di probabilità che l'interessato possa prima o poi essere toccato direttamente dalla regolamentazione contestata. L'interesse degno di protezione non deve essere necessariamente giuridico; basta un interesse di fatto (cfr. sentenza del Tribunale federale 4C_1/2015 del 15 luglio 2015 cons. 1.3 con rinvii). La ricorrente ha diritto di voto nel Comune convenuto. Ella è proprietaria di 10.77 ettari di superficie agricola utile (SAU), di cui 5.4 ettari costituiscono superficie per la promozione della biodiversità (SPB), nella zona di Y._____ del Comune convenuto. La legittimazione al ricorso della ricorrente deriva quindi già dal fatto che l'addotta introduzione o reintroduzione del vago pascolo con il Regolamento impugnato potrebbe tangere la sua proprietà privata attuale o una possibile proprietà (agricola) futura nel territorio comunale, indipendentemente da un possibile danno a livello dei pagamenti diretti. La legittimazione al ricorso della ricorrente va quindi ammessa. - 5 - 1.3. Il ricorso è tempestivo (art. 60 cpv. 1 LGA) e risponde alle condizioni di forma (art. 38 LGA). Resta tuttavia da esaminare se il ricorso costituzionale è ammissibile. 1.4.1. Se un atto legislativo è soggetto all'approvazione del Governo o di un Dipartimento, il ricorso costituzionale contro l'emanazione è ammesso soltanto dopo la comunicazione del decreto di approvazione (art. 57 cpv. 2 LGA). 1.4.2. Giusta l'art. 128 cpv. 5 della legge d'introduzione al Codice civile svizzero (LICC; CSC 210.100) nei comuni dove il pascolo pubblico (cioè pascolo vago oppure vago pascolo [n.d.T.]) serve al bene comune, esso potrà essere introdotto con l'autorizzazione del Governo, se e in quanto non sia già stato revocato o redento mediante riscatto. La decisione del Governo è definitiva. L'introduzione può essere decisa solo con il consenso di due terzi di tutti i proprietari di fondi, ai quali appartengono almeno i due terzi del terreno soggetto al pascolo pubblico. 1.4.3. Il convenuto è del parere che l'art. 128 cpv. 5 LICC non sia applicabile al caso di specie mentre la ricorrente ne lamenta una violazione, visto che a suo avviso con l'art. 5 del Regolamento impugnato sarebbe stato reintrodotto il vago pascolo senza il consenso dei rispettivi proprietari e l'approvazione del Governo. La ricorrente sostiene che con l'introduzione del Regolamento del 22 aprile 2016 il vago pascolo sarebbe stato abolito su tutto il territorio comunale. Con l'art. 5 del Regolamento impugnato non solo si reintrodurrebbe il vago pascolo su tutto il territorio comunale, ma addirittura lo si estenderebbe. Giusta l'art. 128 cpv. 5 LICC l'assemblea comunale non sarebbe competente per la reintroduzione del vago pascolo. Competenti sarebbero soltanto i rispettivi proprietari con l'approvazione del Governo.- 6 - Il convenuto controbatte che il Regolamento in vigore del 22 aprile 2016 non abolirebbe il vago pascolo, ma lo consentirebbe sul territorio degli alpi e dei maggesi non falciati senza limitazioni temporali. L'art. 128 cpv. 5 LICC regolerebbe l'introduzione o la reintroduzione del vago pascolo e pertanto non troverebbe applicazione. In sede di replica la ricorrente sottolinea che con il Regolamento in vigore del 22 aprile 2016 in merito ai prati ("Heimwiesen") non sarebbe stato introdotto il vago pascolo, mentre con il nuovo Regolamento esso verrebbe introdotto per la prima volta. Gli alpi, quali pascoli d'estivazione, non rientrerebbero nella definizione di vago pascolo e i maggesi – sebbene quale superficie permanentemente inerbita verrebbero computati alla superficie agricola utile (SAU) – stando al concetto di transumanza non figurerebbero fra i prati. Ciò sarebbe ravvisabile anche dal Regolamento impugnato, in cui gli alpi e i maggesi vengono regolati separatamente. Nella duplica il convenuto risponde che a Y._____ non vi sarebbe una grande differenza tra i maggesi e le aree coltivate a ridosso dell'abitato. Siccome la frazione di Y._____ si troverebbe a 1'300 m.s.m., vi sarebbero addirittura maggesi situati sotto di essa ad un'altezza di ca. 1'200 m.s.m. Limitando il vago pascolo ai soli maggesi (e agli alpi [n.d.T.]) il Regolamento in vigore avrebbe sottratto al vago pascolo unicamente le aree agricole a ridosso delle frazioni abitate, che non sarebbero le aree più importanti. La contestata reintroduzione del vago pascolo riguarderebbe poi unicamente il bestiame minuto. In rapporto al Regolamento vigente, l'ampliamento del vago pascolo sarebbe proporzionale e avrebbe un impatto limitato sulla produzione di foraggio. 1.4.4. Secondo l'art. 5 del Regolamento vigente (doc. 5 ricorrente) il vago pascolo (libera pascolazione senza obbligo di recinzione) è vietato su tutto il territorio comunale tranne che sugli alpi e sui maggesi non falciati a condizione che non vengano arrecati danni e disturbi a terzi (lett. a). Secondo il nuovo, qui impugnato art. 5 del Regolamento (doc. 2 ricorrente) il vago pascolo nel bosco è proibito (lett. a). Il vago pascolo per il bestiame - 7 - minuto (capre e pecore) è ammesso su tutto il territorio comunale agricolo, escluso le zone abitate, a condizione che non vengano arrecati danni (lett. b). Il vagolo pascolo per il bestiame bovino è vietato su tutto il territorio comunale (lett. c). Sono poi previste delle limitazioni temporali (a partire dal 15 maggio il vago pascolo è vietato su tutte le superfici agricole altrui, tranne che sugli alpi e maggesi; a partire dal 15 ottobre è ammesso su tutte le superfici agricole) e delle possibilità di deroga e limitazioni da parte del Municipio. Il Regolamento in vigore definisce le zone ritenute alpi, mentre il nuovo Regolamento impugnato non si limita a definire gli alpi (art. 3 cpv. 1), ma specifica pure quali zone sono da ritenersi maggesi (art. 3 cpv. 4). 1.4.5. Da quanto sopra esposto emerge che per il bestiame minuto il vago pascolo è stato ampliato alle zone di prati (Heimwiesen), ovvero alle zone che non sono né maggesi né alpi o zone abitate. L'argomentazione del convenuto secondo cui, vista l'altezza della frazione di Y._____, non ci sarebbe una grande differenza tra i maggesi e le aree coltivate a ridosso dell'abitato (o prati ["Heimwiesen"] - n.d.T.]) non va approfondita, poiché qui si tratta di giudicare una norma nell'ambito di un controllo astratto. E la norma in questione comprende tutto il territorio comunale, quindi anche zone fuori Y._____, dove è dato parlare di prati nel senso di "Heimwiesen" senza che vengano intesi dei maggesi. Il Regolamento impugnato introduce quindi il vago pascolo alle zone di prati ("Heimwiesen"). Come l'estensione temporale (v. a tal proposito PASSINI, Die bündnerische Gemeinatzung, Zurigo 2004, pag. 119), anche l'estensione territoriale del vago pascolo deve essere parificata all'introduzione risp. reintroduzione del vago pascolo. Pertanto l'art. 128 cpv. 5 LICC è stato a torto inosservato. 1.4.6. Va ancora osservato che con il Regolamento in vigore del 22 aprile 2016 si è proceduti ad una limitazione del vago pascolo. Una limitazione può essere deliberata in qualsiasi momento non essendo esplicitamente regolata. Con l'espansione territoriale del vago pascolo attraverso il qui - 8 - impugnato art. 5 del (nuovo) Regolamento non si sono invece osservate le disposizioni di cui all'art. 128 cpv. 5 LICC. Ciò non significa tuttavia che la disposizione impugnata sia nulla, perché l'approvazione dei due terzi dei rispettivi proprietari può ancora venir richiesta e la modifica di cui all'art. 5 sottoposta al Governo per approvazione. 2. In base al summenzionato art. 57 cpv. 2 LGA, che per atti legislativi come quello di specie soggetti all'approvazione del Governo, ammette il ricorso costituzionale contro l'emanazione soltanto dopo la comunicazione del decreto di approvazione, il ricorso è dunque irricevibile. Tuttavia, contrariamente al parere del convenuto che ha chiaramente segnalato di non voler applicare l'art. 128 cpv. 5 LICC e quindi di non voler sottoporre al Governo la modifica del Regolamento, il Tribunale constata che l'art. 5 del Regolamento deliberato dall'Assemblea comunale del Comune di X._____ il 23 giugno 2017 deve rispettare le condizioni di cui all'art. 128 cpv. 5 LICC. 3. Giusta l'art. 73 cpv. 1 LGA nella procedura di ricorso e nella procedura d'azione la parte soccombente deve di regola assumersi le spese. Visto tuttavia che il convenuto, come eccepito dalla ricorrente, non ha rispettato (risp. non intende rispettare) le disposizioni per l'emanazione della disposizione impugnata e oltretutto non ha postulato l'irricevibilità del ricorso bensì il rigetto dello stesso, si giustifica in deroga alla citata regola l'accollamento dei costi di questa procedura al convenuto. Per lo stesso motivo, in deroga alla regola dell'art. 78 cpv. 1 LGA, secondo cui la parte soccombente viene di regola obbligata a rimborsare alla parte vincente le spese necessarie causate dalla procedura, appare corretto che il convenuto indennizzi la ricorrente con un importo forfettario pari a fr. 1'000.--. - 9 - Il Tribunale decide: 1. Il ricorso è irricevibile. 2. Vengono prelevate - una tassa di Stato di fr. 2'000.-- - e le spese di cancelleria di fr. 194.-- totale fr. 2'194.-- il cui importo sarà versato dal Comune di X._____ entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 3. Il Comune di X._____ versa ad A._____ fr. 1’000.-- a titolo di ripetibili. 4. [Vie di diritto] 5. [Comunicazioni]