JAAC63.34 Décision du Conseil fédéral du 28 octobre 1998 Chemins de fer fédéraux. Services accessoires. Non-exécution de la décision d’approbation des plans. Avis comminatoire. Irrecevabilité du recours contre celui-ci. Art. 41 al. 2 PA. Art. 12 et 40 al. 1 let. g LCdF. - L’avis comminatoire de l’art. 41 al. 2 PA n’est pas sujet à recours, sauf si sa légalité propre est contestée. Il est en effet exclu de remettre en cause la validité de la décision à exécuter à l’occasion de son exécution forcée. - L’incompétence de l’autorité qui a pris la décision à exécuter peut être un motif de nullité. Il revient en premier lieu aux entreprises de chemins de fer de décider du besoin d’un service accessoire ainsi que des heures d’ouverture. Il n’en demeure pas moins que l’OFT, en tant qu’autorité de surveillance, est compétent pour statuer sur la nécessité d’installer des services accessoires et pour fixer les heures d’ouverture de ceux-ci dans la décision d’approbation des plans, et ce même en l’absence de toute contestation entre les intéressés (art. 40 al. 1 let. g LCdF). Schweizerische Bundesbahnen. Bahnnebenbetrieb. Nichtvollstreckung der Plangenehmigungsverfügung. Androhung eines Zwangsmittels. Unanfechtbarkeit. Art. 41 Abs. 2 VwVG. Art. 12 und 40 Abs. 1 Bst. g EBG. - Die Androhung eines Zwangsmittels im Sinne von Art. 41 Abs. 2 VwVG ist nicht anfechtbar, ausser wenn seine eigene Gesetzmässigkeit umstritten ist. Es ist in der Tat ausgeschlossen, die Gültigkeit der zu vollstreckenden Verfügung anlässlich ihrer Zwangsvollstreckung in Frage zu stellen. 1- Die Unzuständigkeit der Behörde, welche die zu vollstreckende Verfügung erlassen hat, kann ein Grund für deren Nichtigkeit sein. In erster Linie obliegt es der Bahnunternehmung, über das Bedürfnis von Bahnnebenbetrieben und über deren Öffnungszeiten zu entscheiden. Nichtsdestoweniger ist das BAV als Aufsichtsbehörde zuständig, über das Bedürfnis der Einrichtung von Bahnnebenbetrieben zu befinden und deren Öffnungszeiten in der Plangenehmigungsverfügung festzulegen, auch wenn unter den Beteiligten darüber kein Streit besteht (Art. 40 Abs. 1 Bst. g EBG). Ferrovie federali. Servizi accessori. Mancata esecuzione della decisione d’approvazione dei piani. Comminatoria di un mezzo coattivo. Inammissibilità del ricorso. Art. 41 cpv. 2 PA. Art. 12 e 40 cpv. 1 lett. g Lferr. - La comminatoria di un mezzo coattivo ai sensi dell’art. 41 cpv. 2 PA non è impugnabile, a meno che ne sia contestata la legalità. È infatti escluso che la validità della decisione da eseguire venga rimessa in questione in occasione della sua esecuzione coatta. - L’incompetenza dell’autorità che ha emanato la decisione da eseguire può essere un motivo di nullità. Spetta anzitutto alle imprese ferroviarie decidere in merito alla necessità di un servizio accessorio e all’orario di apertura. Nondimeno l’UFT, in quanto autorità di vigilanza, è competente per pronunciarsi, nella decisione d’approvazione dei piani, sulla necessità d’istituire servizi accessori e sull’orario d’apertura e di chiusura degli stessi. Tale competenza è data anche in assenza di controversie tra gli interessati (art. 40 cpv. 1 lett. g Lferr). Résumé des faits: A. Le16janvier1996,l’Officefédéraldestransports(OFT)aapprouvéleprojet présentéparlesCFFconcernantlacréationdesurfacescommercialesdans unepartiedelagaredeX.IlaoctroyéàlapharmacieP.lestatutdeservice accessoireetaautorisélesheuresd’ouverturede6à21hseptjourssursept pourtouslesservicesaccessoires. Ladécisiond’approbationdesplansn’apas étéattaquée. B. Le8juillet1996,laSociétédespharmaciensdelarégion(SP)aétéinformée parlettredelapharmacieP.del’ouverturedecelle-cidèsle1 er novembre 1996etdeshorairesfixésde6à23h,septjourssursept,toutel’année. Le 1er novembre1996,unepublicité paruedansla presserégionalefaisait étatdes mêmeshoraires. C. Le19novembre1996,laSPaadresséunerequêteàl’OFTtendantàce quelapharmacieP.soitouvertetouslesjoursde6à20h. L’OFTaentrepris l’instructiondecetterequête,instructionquisepoursuitaujourd’hui. Le 219juin1997,parallèlementàsarépliqueadresséeàl’OFT,laSParequis,«par voiedemesurestantprovisionnellesqued’extrêmeurgence,lafermeture decettepharmacieà21heures,cedesurcroîtsouslamenacedessanctions prévuesàl’art.292ducodepénal». Pardécisionditeincidentedu28octobre1997,l’OFTaoctroyélesmesures provisionnellesrequises,àsavoirlafermeturequotidiennedelapharmacie P.à21hetcedansundélaide30joursdèslanotification,impartiauxCFF, subsidiairementàlapharmacieP.,sousréserved’applicationdel’art.292du codepénalsuissedu21décembre1937(CP,RS311.0). LapharmacieP.etlesCFFontrecourucontrecettedécisionauprèsdu Départementfédéraldel’environnement,destransports,del’énergieetdela communication(DETEC),concluantchacun,ensubstance,àsonannulationet aurejetdesmesuresprovisionnelles. D. Pardécisiondu14avril1998,leDETECarejetélesrecoursetprononcé d’unepartqu’undélaide30joursdèslanotificationdesadécisionestimparti àl’administrateurdelapharmacieP.,pourramenerl’heuredefermeturede celle-cià21h,d’autrepartqu’encasd’insoumission,l’administrateursera,en vertudel’art.292CP,punidesarrêtsoudel’amende. E. LapharmacieP.etlesCFFontinterjetérecoursauConseilfédéralcontre ladécisionduDETECentempsutile,concluanttousdeuxàl’annulationde celle-ci. LapharmacieP.invoquenotammentqueleDETECatransformé àtortladécisiondemesuresprovisionnellesdel’OFT,renduesurlabase d’uneprocéduresommaire,endécisionexécutoireaufondetqu’unetelle transformationengendreraitdiversesviolationsdudroitfédéral. LesCFFont retiréleurrecours. Extraits des considérants: 1. L’art.101let.cdelaloifédéraled’organisationjudiciairedu16décembre 1943(OJ,RS173.110)disposequelerecoursdedroitadministratifauTribunal fédéraln’estpasrecevablecontrelesmesuresrelativesàl’exécutionde décisions. Envertudel’art.5al.2etdesart.44et72ssdelaloifédérale du20décembre1968surlaprocédureadministrative(PA,RS172.021),le Conseilfédéralestcompétentpourconnaîtredesrecourscontrelesmesures enmatièred’exécutionprescritesàl’art.41al.1let.aetbPA(voiraussi Fritz Gygi,Bundesverwaltungsrechtspflege,2 e éd.,Berne1983,p.77). A contrario, l’aviscomminatoiredel’art.41al.2PA-demêmequelapoursuitepénalepour insoumissionausensdel’art.292CP(art.41al.1let.d)-neconstituepasune décisionpouvantcommetelleêtredéféréeàl’autoritéderecours(Message du24septembre1965duConseilfédéralàl’Assembléefédéraleàl’appuid’un projetdeloisurlaprocédureadministrative,FF 1965 II1383ss,spéc.p.1405). Unetellesommationnepourraitêtresujetteàrecoursquesisalégalitéest contestée,parexempleencasdelitigesurlaproportionnalitédelamesure 3decontrainte( Pierre Moor,Droitadministratif,vol.II,Berne1991,p.68s.; Fritz Gygi,Verwaltungsrecht,EineEinführung,Berne1986,p.325). Enl’espèce, l’acteattaquéconstitueunaviscomminatoireausensdel’art.41al.2PA. 2. S’agissantdeladécisionàexécuter,àmoinsqu’ellenesoitentachée denullité,ilestexcluderemettreencausesavaliditéàl’occasionde sonexécutionforcée,puisqu’elleafaitouauraitpufairel’objetd’un recours(Message, ibidem;René Rhinow / Heinrich Koller / Christina Kiss , ÖffentlichesProzessrechtundJustizverfassungsrechtdesBundes,Bâle/ Francfort-sur-le-Main1996,n.984; Ulrich Häfelin / Georg Müller ,Grundrissdes AllgemeinenVerwaltungsrechts,Zurich1993,2 e éd.,n.768;Moor,p.69; Blaise Knapp,Précisdedroitadministratif,4 e éd.,Bâle/Francfort-sur-le-Main1991, p.343;Gygi1986,p.325). 2.1. Enl’occurrence,ladécisiond’approbationdesplansfixantlesheures d’ouvertureetdefermeturedelapharmacieP.n’afaitl’objetd’aucunrecours. Elleestdoncexécutoire. 2.2. Parailleursilyalieud’examiner,àtitrepréjudiciel,laquestionde l’éventuellenullitédecettedécision. Préliminairement,onrelèveraquetouteautoritéestcompétentepourdéclarer lanullité,laquellelecaséchéantdoitêtreconstatéed’office,sansquel’autorité aitàattendrequel’administrésoulèvelegrief(Häfelin/Müller,n.768;Moor, p.202s.). Audemeurant,larecouranteasansdoutevoulusouleverlaquestion delanullité,àtoutlemoinspartielle,deladécisiond’approbationdesplans lorsqu’ellemetendoutelaportéeetlecontenudecelle-ci,notammentson applicabilitéàlapharmacieP.,alorsquecettedécisionditclairementqueles surfacescommercialesauxquelleslestatutdeserviceaccessoireaétéaccordé, dontlapharmacieP.faitpartie,sontautoriséesàouvrirde6à21h. (...)L’incompétencepeutêtreunmotifdenullité(Häfelin/Müller,n.773;Moor, p.208). Enl’occurrence,laquestions’estposéedesavoirsi,enl’absencede toutdésaccordentrelesintéresséssurlaquestiondesheuresd’ouvertureet defermeture,l’OFTétaitcompétentàlaplacedesCFFpourfixercelles-ci- in casu dansladécisiond’approbationdesplans-,ou,end’autrestermes,siau regarddel’art.40al.1let.gdelaloifédéraledu20décembre1957surles cheminsdefer(LCdF,RS742.101),selonlequell’autoritédesurveillancerègle lescontestationsrelativesàlanécessitéd’installerdesservicesaccessoireset auxheuresd’ouvertureetdefermeturedeceux-ci,l’OFTn’esteffectivement compétentqu’encasdecontestation. LalecturedelaloimontredéjàquelesCFFnebénéficientpasd’unevéritable autonomiepourcequiestdesdécisionsenmatièred’installationdeservices accessoiresetd’heuresd’ouvertureetdefermeturedeceux-ci,puisqu’àcet égardilssontprécisémentsoumisàlasurveillancedel’OFT(art.12et40al.1 let.gLCdF;art.20del’ordonnancedu29juin1988surlesCheminsdefer fédéraux[OCFF],RS742.311). Lajurisprudence( ATF98Ib226 consid.5,97 I591consid.3=Journaldestribunaux[JdT]1973I118)confirmequel’OFT n’estpasincompétentetn’estpasnonplussortiducadredesespouvoirs. Elle considèreeneffetqu’ilrevientcertesauxentreprisesdechemindeferde déciderenpremierlieusilebesoind’unserviceaccessoiresefaitsentir,mais quesinécessaire,lesautoritésdesurveillancedoiventveillerd’officeàceque lesCFFprennentdetellesdécisionsenusantdeleurpouvoird’appréciationen 4conformitéaveclaloi. Ilenvademêmedesheuresd’ouverturedesservices accessoires(ATF98Ib226 consid.8). Ladoctrinevadanslemêmesensen disantquel’autoritédesurveillancealepouvoird’édicterdesrèglesdepolice ducommerceetdel’industriepropresauxexploitationsaccessoires( Jacques Meylan,Ledomaineferroviaireendroitcomparé,thèseLausanne1965,p.212; cf. aussip.202sset209). Onpeutajouterquedanslescasayantfaitl’objetdedécisionsduTribunal fédéral,ilétaittoujoursquestiondefermetureà20h( ATF123II317 consid.7, 117Ib114consid.5b[non-entréeenmatièresurlaquestion]=JdT1993I591; ATF98Ib226 consid.8). Ilétaitdoncnormalquel’OFTexamined’officedans ladécisiond’approbationdesplanslebien-fondédelafixationdelafermeture à21htellequeprojetéeparlesCFF.Audemeurantils’estborné,après motivation,àconfirmerl’heuredefermetureprévueparlesCFFeux-mêmes. (...) Endéfinitive,ladécisiond’approbationdesplansn’estpasfrappéedenullité. Ainsi,elledoitêtreexécutéenotammentencequiconcernel’heurede fermeturedesservicesaccessoiresetplusparticulièrementêtrerespectée parlapharmacieP. 3. Entantqu’autoritédesurveillance,l’OFTalepouvoiretledevoirdeveiller àcequelesheuresd’ouverturequ’ilafixéessoientrespectées(cf. art.12 LCdF).Acetégard,ilestindéniablequel’OFTdevaitprendreunemesure tendantàl’exécutiondesadécisiond’approbationdesplansdejanvier1996, etnonpasrendreunedécisiondemesuresprovisionnelles. D’ailleurs,cette décisionestavanttoutincorrectementintitulée. Elleconstitueenréalitéun acted’exécution,commeleditàjustetitreleDETEC.(...) Enrétablissantla qualificationexactedel’actedu28octobre1997etenremédiantauxvicesde formequil’entachaient,ledépartementn’acommisniillégalité,niexcèsou abusdesonpouvoird’appréciation. 4. L’aviscomminatoirecommeteln’estpassujetàrecours(cf. consid.1 ci-dessus). Dèslors,iln’yapaslieud’entrerenmatièresurlerecoursdela pharmacieP.Envertudel’art.57al.1PA a contrario,silerecoursestd’emblée irrecevable,iln’yapaslieudeprocéderàl’instruction. Auvudecequiprécède,dansledélaiimpartiparleDETEC,àsavoirdans les30joursdèslanotificationdelaprésentedécision,larecourantedevra respecterlesheuresd’ouverturefixéesdansladécisiond’approbationdes plans. IlestloisibleàlapharmacieP.dedéposerauprèsdel’OFTunedemande demodificationdesheuresd’ouverture. 5. Ilnesejustifiepasd’entrerenmatièresurlesautresgriefsdelarecourante, quinevisentpasl’éventuelleillégalitédel’aviscomminatoiremaistendenten faitàremettreenquestionladécisiond’approbationdesplans. (...) 5Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali JAAC 63.34 - Décision du Conseil fédéral du 28 octobre 1998 In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione Jahr 1999 Année Anno Band 63 Volume Volume Seite --- Page Pagina Ref. No 150 004 238 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.