2015 Übriges Verwaltungsrecht 271 XV. Übriges Verwaltungsrecht 42 Familienausgleichskassen - Verfügungen, welche das DGS als Aufsichtsbehörde über die Fa mi- lienausgleichskassen erlässt, unterliegen der Beschwerde an das Ver - waltungsgericht. - Die Festsetzung und Erhebung der Beiträge obliegt gemäss Art. 15 Abs. 1 lit. b FamZG den Familienausgleichs kassen; der aargau ische Gesetzgeber hat auf einen Lastenausgleich verzichtet. - § 16 EG FamZG ist keine ausreichende gesetzliche Grundlage, um den Familienausgleichskassen einen einheitlichen Beitragssatz vorzu- schreiben. Urteil des Ver waltungsgerichts, 3. Kammer, vom 4 . März 2015 in Sachen Familienausgleichskasse A. gegen Regierungsrat (WBE.2014.213). Aus den Erwägungen 1. 1.1. (…) 1.2. Die Familienausgleichskassen stehen unter der Aufsicht der Kantone ( Art. 17 Abs. 2 Satz 1 FamZG). Die Kantone regeln die Aufgaben und Pflichten der Familienausgleichskassen und Arbeitge - ber (lit. f). Die Kantone haben somit das administrative Verfahren zur korrekten Durchführung des Familienzulage ngesetzes zu bestimmen (BGE 135 V 172, Erw. 7.2). Die Aufsicht über die Familienausgleichskassen wird durch das DGS ausgeübt (§ 18 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum Bundesge- setz über die Familienzulagen vom 24 . März 2009 [EG FamZG; SAR 815.200], § 1 der Verordnung zum EG Familienzulagengesetz vom 11. November 2009 [V EG FamZG; SAR 815.211]). Als Auf -272 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2015 sichtsbehörde ist das DGS insbeson dere zu Weisungen an die Kassenorgane, beispielsweise bei ungenügen der Schwankungs re- serve, befugt (UELI KIESER/MARCO REICHMUTH, Bundesgesetz über die Familienzulagen, Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2010, Art. 17 N 26). 1.3. Verfügungen, welche das DGS als Aufsichtsbehörde nach EG FamZG erlässt, können gemäss § 50 Abs. 1 lit. a VRPG beim Regie- rungsrat mit Beschwerde angefochten werden. Dessen Entscheid un - terliegt der Ver waltungsgerichtsbeschwerde ( § 54 Abs. 1 VRPG). Der Rechtsmittelweg der ordentlichen Verwaltungsrechtspflege wird durch das A TSG nicht berührt. Art. 17 Abs. 2 FamZG überträgt den Kantonen die Regelung der Aufsicht über die Familienausgleichskas- sen. Gelangt das A TSG wie vorliegend auf das Verfahren nicht zur Anwendung, ist nicht gestützt auf Art. 55 Abs. 1 ATSG das Verwal- tungsverfahrensgesetz des Bundes, sondern ein Rechtssystem insge - samt mass gebend. Dies hat zur Konsequenz, dass auf kantonaler Ebene grundsätz lich kantonales Recht zur Anwendung gelangt und von Bundesrechts we gen keine Zuständigkeit des kantonalen Versicherungsgerichts besteht (vgl. UELI KIESER, A TSG-Kommentar, 2. Auflage, Zürich 2009, Art. 55 N 11; BGE 130 V 215, Erw. 5 f.). 1.4. (…) 2.-3. (…) 4. 4.1. Nach Art. 17 Abs. 2 FamZG stehen die Familienausgleichskas - sen unter der Aufsicht der Kantone. Unter V orbehalt dieses Gesetzes und in Ergän zung dazu sowie unter Berücksichtigung d er Organisa- tionsstrukturen und des Verfahrens für die AHV erlassen die Kantone die erforderlichen Bestimmungen. Sie regeln die Finanzierung, insbesondere den allfälligen Verteilschlüssel für die Beiträge der Ar - beitgeber sowie der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer (lit. j), so- wie den allfälligen Lastenausgleich zwischen den Kassen (lit. k). Die Festsetzung und Erhebung der Beiträge ob liegt den Familienaus - gleichskassen (Art. 15 Abs. 1 lit. b FamZG). 2015 Übriges Verwaltungsrecht 273 Art. 17 FamZG regelt die Kompetenzen der Kantone. W ährend der Bund im Wesentlichen die materiell -rechtlichen Bereiche regelt, bleibt die Durchführung grundsätzlich weiterhin Sache der Kantone; zu dieser gehö ren die Fragen der Organisation, der Aufsicht und Finanzierung. Art. 17 FamZG ist dabei als Zustän digkeitsnorm zu verstehen, Ausführungsbestimmungen insbesondere in den in diesem Artikel genannten Bereichen zu erlassen ( KIESER/REICHMUTH, a.a.O., Art. 17 N 6 ff. mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts vom 7. Mai 2010 [8C_931/2009], Erw. 3.1). Mit Art. 17 Abs. 2 lit. k FamZG besteht eine genügende gesetz - liche Grundlage für die Kantone, einen Lastenausgleich zwischen den Kassen einzuführen (BGE 135 V 172, Erw. 6.2). Der aargauische Gesetzgeber hat auf die Einführung eines Lastenausgleichs verzichtet (Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 28. Januar 2009, Bericht und Entwurf zur 2. Beratung [Bot - schaft 2], GR.09.30, S. 2). 4.2. Nach Art. 15 Abs. 1 lit. b FamZG obliegt die Festsetzung und Erhebung der Beiträge den Familienausgleichskassen. Als deren Hauptaufgabe, welche im Bundes - und kantonalen Recht nicht explizit genannt, sondern vorausgesetzt werde, nennen KIESER/REICHMUTH den Lastenausgleich zwischen den der Kasse angeschlossenen Arbeitgebern. Der Zweck einer Fami lienausgleich- kasse be stehe darin, die unterschiedlichen Belastungen der ange - schlossenen Arbeitgeber auszugleichen und diese zu einer Risiko ge- meinschaft zu vereinigen. Dadurch verlören die Arbeitgeber das Inte- resse, Arbeitnehmer ohne Familienlaste n denjenigen mit Lasten vorzuziehen ( KIESER/REICHMUTH, a.a.O., Art. 15 N 6 mit Hin wei- sen). Unter den Parteien ist zu Recht unumstritten, dass das Bundes - recht den anerkannten Familienausgleichskassen nicht verbietet, branchenspezifische Risikogemeinsc haften zu bilden und für ange - schlossene Branchen unterschiedliche Beitragssätze anzuwenden. Der Kanton kann einen ein heitlichen Beitragssatz mit einem Lasten - ausgleich unter den Familienausgleichskassen vorschreiben oder wie 274 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2015 bisher unterschiedliche Beitragssätze zulassen (DIETER WIDMER, Die Sozialversicherung in der Schweiz, 9. Auflage, Zürich 2013, S. 311). Art. 12 Abs. 1 FamZV enthält die Einschränkung, dass Be - triebskassen bzw. Familienausgleichskassen eines einzelnen Arbeit - gebers nicht als Familienausgleichskassen im Sinne von Art. 14 lit. a FamZG anerkannt werden dürfen (vgl. KIESER/REICHMUTH, a.a.O., Art. 14 N 32; Wegleitung des BSV zum Familienzulagen gesetz [FamZWL], Fassung 1. Januar 2015, Rz. 533). 5. 5.1.-5.2. (…) 5.3. Nach der Botschaft 1 (Botschaft des Regierungsrats des Kan - tons Aargau an den Grossen Rat vom 29 . Oktober 2008, Bericht und Entwurf zur 1. Beratung, GR.08.316, S. 20) sollen die Familien aus- gleichskassen ihren Beitragssatz selber festlegen, wobei wie im Ge - setzestext, der Singular verwendet wird. Dabei darf nicht über sehen werden, dass sich die Ausführungen der Botschaft 1 am ursprünglich vorgeschlagenen (und vom Grossen Rat abgelehnten) Lasten aus- gleich ausrichteten ( S. 8 ff.). Der Grosse Rat lehnte diesen ab (Bot - schaft 2, S. 2), stimmte aber dem Ge setzestext von § 16 EG FamZG entsprechend der V orlage zu (Protokoll des Grossen Rats vom 16. Dezember 2008, Art. 2116, S. 2). Aus der Botschaft 2 ergibt sich, dass § 16 EG FamZG aufgrund des abgelehnten Lasten ausgleichs redaktionell angepasst wurde ( S. 2). Diese Anpas sung be schränkte sich auf die Streichung des Lastenausgleichs in Satz 2 von § 16 EG FamZG (keine Berücksichtigung des Lastenaus gleichs bei der Festlegung der Höhe des Beitragssatzes; vgl. Beilage zur Bot schaft 09.30, Synopse EG Familienzulagengesetz). Im Hinblick auf die Interpretation des Gesetzestextes ist somit relevant, ob ein einheitlicher Beitragssatz, wie ihn die V orinstanzen als vorgeschrieben erachten, im Zusammenhang mit dem verworfe - nen Lastenausgleich stand und ob sich der Verzicht darauf auswirkte. Gemäss Botschaft 1 wurde dem Grossen Rat kein sog. "reiner Las- tenausgleich", sondern "eher eine Form des Risikoausgleichs " vor- geschlagen (Botschaft 1, S. 9; vgl. hierzu KIESER/REICHMUTH, Art. 17 N 101 ff.). Danach sollten die Familienaus gleichskassen "die 2015 Übriges Verwaltungsrecht 275 Höhe ihres Beitragssatzes weiterhin selber festlegen". Der Mechanis- mus des Lastenausgleichs beruhte indessen (einem reinen Lastenaus- gleich entsprechend) auf der Ausgleichung des Verhältnisses von individuellem Risikosatz der Ausgleichskasse und dem (für den ge - samten Kanton ermittelten) Risikoausgleichssatz. Der individuelle Risikosatz ergab sich aus dem Verhältnis von Einkommens - und Zulagensumme der Kasse, der Risikoausgleichssatz aus dem Verhält- nis der ge samten Einkommens - und Zulagensumme (Botschaft 1, S. 10; § 17 f. gemäss Entwurf vom 29 . Oktober 2008 [Beilage 1 zur Botschaft 1]; KIESER/REICHMUTH, a.a.O., Art. 17 N 103; vgl. hierzu den vergleichbaren Lastenausgleich im Kanton Basel -Landschaft: §§ 25 ff. des Einführungs gesetzes zum Bundesgesetz über die Fa - milienzulagen vom 5. Mai 2009 [SGS 838]; und im Kanton Luzern: §§ 19 ff. des Gesetzes über die Fami lienzulagen vom 8 . September 2008 [SRL 885]). Eine Beschränkung hin sichtlich der Lohnsumme oder Modifikationen waren nicht vorgesehen (vgl. UELI KIESER, Strukturen von Familienausgleichskassen, in: AJP 2013, S. 1180). Der vorgeschlagene Lastenausgleich hätte zum vollständigen Risikoausgleich im Kanton geführt und unterschiedliche Beitrags- sätze innerhalb der Familienausgleichskasse wären kaum sinnvoll bzw. realistisch gewesen (zu den versicherungsmathematischen Kon- sequenzen vgl. KIESER/REICHMUTH, a.a.O., Art. 17 N 104, wonach ein einheitlicher Bei tragssatz zwingend ist; vgl. auc h KIESER, Strukturen von Familienaus gleichskassen, a.a.O., S. 1178). Die Ent - scheidungen über internen Beitragssatz und externen Lastenausgleich liessen sich beim vorgeschlage nen Mechanismus nicht voneinander trennen. Mit dem Verzicht des Ge setzgebers auf das Lasten aus- gleichssystem unter den Familienzulagenkassen stellte sich die Frage eines einheitlichen Beitragssatzes der Aus gleichskassen neu (zu den Regelungen anderer Kantone vgl. hinten Erw. 7.3). Nach der Ablehnung des Lastenausgleichs durch den Grossen Rat mit bloss redaktioneller Anpassung des Gesetzeswortlautes kann nicht auf einen Willen des Gesetzgebers geschlossen werden, dass § 16 EG FamZG den Familienausgleichskassen einen einheitlichen Beitragssatz vorschreibt. 6. 276 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2015 6.1.-6.2. (…) 6.3. (…) Das Familienzulagengesetz ist ein Rahmengesetz, bei welchem der Bund nicht alle Fragen regelt, sondern den Kantonen einen gewissen gesetz geberischen Freiraum lässt ( MARIE-PIERRE CARDINAUX, Umsetzung des Familienzulagengesetzes: Standpunkt der kantonal en Ausgleichskassen, in: Soziale Sicherheit [CHSS] 2/2008, S. 97; Parlamentarische Initiative, Leistungen für die Fami - lie, Zusatzbericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 8 . September 2004, 91.411, in: BBl 2004 69 00). Den Kantonen steht dabei ein grosser Rege - lungsspielraum zu, welcher durch das Bundesrecht nur punktuell ein- geschränkt wird, zum Beispiel durch die Unterstellung sämtli cher Arbeitgeber ohne Befreiungsmöglichkeit sowie die Pflicht, die von AHV-Ausgleichskassen geführten Familienausgleichskassen anzuer- kennen (KIESER/REICHMUTH, a.a.O., Art. 17 N 6). Dass das FamZG als Rahmengesetzgebung mit punktuellen bundesrechtlichen Einschränkungen ausgestaltet ist, bedeutet für sich alleine nicht, dass § 16 EG FamZG im Verhältnis zum Bundesrecht eigenständige Bedeutung zukommt. Wie die V orinstanz festhielt, ergibt sich aus den Materialien nicht, dass der kantonale Gesetzgeber von seiner Kom petenz Gebrauch machen wollte und im Verhältnis zum Bundesrecht eine Einschränkung statuierte (vgl. vorne Erw. 5.3). Unter diesen Umständen kann – wie die Beschwerdeführe- rin zu Recht ausführen lässt – eine Wiederholung bundesrechtlicher V orschriften nicht ausgeschlossen werden. Indessen ergibt sich aus der Kompetenzordnung im Bundesge - setz, dass der Kanton insbesondere die Finanzierung der Fami - lienausgleichskassen regelt ( Art. 17 Abs. 2 lit. j FamZG). Auf grund der den Kassen zustehenden Befugnis zur Festsetzung und Erhebung der Beiträge nach Art. 15 Abs. 1 lit. b FamZG steht fest, dass beim Fehlen konkretisierender kantonaler V orschriften im Verhältnis von Bundes- und kantonalem Recht keine zu füllende Geset zeslücke be- steht. Aufgrund der Stellung des EG FamZG und dessen § 16 ist da- von auszugehen, dass die Befugnis der Kasse zur Beitragsfestsetzung 2015 Übriges Verwaltungsrecht 277 beim Fehlen expliziter Gesetzesvorschriften nicht einge schränkt ist (anders im Bereich der [obligatorischen] Krankenversi cherung: Ur- teil des Bundesgerichts vom 14 . Oktober 2014 [9C_8/2014 und 9C_9/2014], Erw. 4.3.2 zu Art. 62 Abs. 1 KVG, wel cher abschlies - send sei und auch nicht stillschweigend die Bildung besonderer Risi - kogemeinschaften zulasse). 6.4. (…) 7. 7.1.-7.2. (…) 7.3. 7.3.1. Die Hauptaufgabe der Familienausgleichskassen wird von KIESER/REICHMUTH darin gesehen, die Lasten zwischen den der Kasse angeschlossenen Arbeitgebern auszugleichen (vgl. KIESER/ REICHMUTH, a.a.O., Art. 15 N 6 f.). Das Bundesrecht hat ein Verbot von B etriebskassen aufgestellt und die Befreiungsmöglichkei ten abgeschafft (vorne Erw. 4.2, 6.3). 7.3.2. Fraglich ist, inwieweit ein einheitlicher Beitragssatz der Zielset- zung von § 16 EG FamZG immanent ist. Die Auslegung, wonach für die einer aner kannten Ausgleichskasse angeschlossenen Arbeitgeber ein einheitlicher Beitragssatz gilt, erscheint im interkantonalen Ver - gleich nicht zwingend: In den anderen Kantonen, welche ebenfalls keinen Lastenaus - gleich ein geführt haben, bestehen folgende Gesetzesvorschr iften: Nach § 5 Abs. 2 des Einführungsgesetzes über die Familienzulagen des Kantons Zürich vom 19 . Januar 2009 (LS 836.1) legt jede Fami- lienausgleichskasse die Höhe der Beitragssätze fest. Gemäss Art. 15 Abs. 1 des bernischen Ge setzes über die Familienzu lagen vom 11. Juni 2008 (BSG 832.71) hat die Familienausgleichskasse auf ei- nen während längerer Zeit gleich bleibenden Beitragssatz zu achten. In den Kantonen Basel -Landschaft und Luzern, welche einen reinen Las tenausgleich eingeführt haben, bestehen folgende V or- schriften: Nach § 20 Abs. 1 lit. b des Baselbieter Einführungsge set- zes zum Bundesgesetz über die Familienzulagen vom 5 . Mai 2009 (SGS 838) haben die Famili enausgleichskassen folgende Aufgaben: 278 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2015 Ausrichtung der Familienzulagen sowie Festsetzung und Erhebung der Beiträge. § 9 Abs. 1 lit. b des luzernischen Gesetzes über die Fa- milienzulagen vom 8. September 2008 (SRL 885) lautet: Die Famili- enausgleichskassen setzen die Beiträge generell fest (…). 7.3.3. Durch die Bildung von branchenspezifis chen Arbeitgebergrup- pen innerhalb der Kasse entstehen zusätzliche Risikogemeinschaften. Es obliegt dem kantonalen Gesetzgeber, über das bundesrechtliche Verbot der Be triebskasse hinaus weitere V orschriften aufzustellen, um einen aus rechtspolitischer Si cht unzureichenden Ausgleich innerhalb der Kasse zu unterbinden (vgl. hierzu: CARDINAUX, a.a.O., S. 97; STEFAN ABRECHT, Das BG über Familienzulagen aus der Sicht der Verbandsausgleichskassen, in: CHSS 2/2008, S. 99). Auf- grund des Gesetzmässigkeitsprinzips be dürfen entsprechende Anforderungen einer klaren Regelung im Gesetz selbst, welche nach dem Gesagten nicht vorliegt. § 6 Abs. 1 lit. a EG FamZG setzt für die Anerkennung einer Fa- milienausgleichskasse eine minimale Anzahl von acht angeschlosse- nen Arbeitge bern mit insgesamt mindestens 600 Arbeitnehmenden voraus, weshalb sich das Problem der Betriebskassen nicht mehr stellt (vgl. KIESER/REICHMUTH, a.a.O., Art. 14 N 33). Diese Rege - lung ermöglicht in der Praxis auch Zusammenschlüsse von Arbeitge- bern einer Branche. Unter Berücksichtigung des Gesetzgebungs - verfahrens ist nicht anzuneh men, dass der aargauische Gesetzgeber eine zusätzliche Entscheidung über einheitliche Beitrags sätze getrof- fen hat (vgl. vorne Erw. 5.3). Der Bot schaft 1 lässt sich zu § 6 EG FamZG lediglich entnehmen, die bisherigen Anerkennungsvorausset- zungen würden mit der bundesrechtlichen Bezeichnung übernommen (S. 18). Angesichts dessen und des verhältnismässig jungen Gesetzes ist eher von einem qualifiz ierten Schweigen auszugehen, als von ei - ner auf gesetzgeberischem Verse hen beruhenden Lücke (vgl. BGE 130 V 546, Erw. 4.3 = Pra 95 [2006] Nr. 23). Weiter ist zu beachten, dass das Verwaltungsgericht mit der Ableitung ei nes Ver- bots unterschiedlicher Beitragssätze aus § 16 EG FamZG eine Ent - scheidung mit (rechts)politischem Charakter treffen würde, was nicht seine Aufgabe ist, sondern diejenige des Gesetzgebers. Das Prinzip 2015 Übriges Verwaltungsrecht 279 der Gewaltenteilung schützt die Einhaltung der verfassungsmässigen Zuständigkeitsordnung. Für den Be reich der Rechtssetzung bedeutet der Grund satz, dass generell -abstrakte Normen vom zuständigen Organ in der dafür vorgesehenen Form zu erlassen sind ( § 68 Abs. 2 KV; BGE 128 I 327, Erw. 2.1). 8. In der Konsequenz besteht mit § 16 EG FamZG keine ausrei - chende ge setzliche Grundlage, um einer anerkannten Familienaus - gleichskasse un terschiedliche (risikogewichtete bzw. branchenbezo - gene) Beitragssätze zu untersagen. (…) 43 Kostenbeteiligung nach § 50 des Kulturgesetzes - Die Höhe der Kostenbeteiligung bestimmt sich nach deren Zu - mutbarkeit und der Vermeidbarkeit des Bauvorhabens (§ 50 Abs. 4 Satz 1 KG). - Das Kriterium der Zumutbarkeit konkretisiert das Verhältnis - mässigkeitsprinzip und bezieht sich auf die Kostenbeteiligung an ar - chäologischen Untersuchungen im konkreten Fall, die Ver meidbar- keit zielt auf die jeweilige archäologische Untersuchung ab. - Das Fehlen eines Kriteriums kann zum Entfallen der Kosten beteili- gung führen. Urteil des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 15. September 2015 in Sa- chen Stadt A. gegen Regierungsrat (WBE.2014.96). Aus den Erwägungen 2.3. In Art. 4 des europäischen Übereinkommens zum Schutz des ar- chäologischen Erbes vom 16 . Januar 1992 (SR 0.440.5) hat sich die Schweizerische Eidgenossenschaft verpflichtet, Massnahmen zum