Swisslex. Crédit à la consommation 202 18 mars 1993 #ST# 93.110 Folgeprogramm nach der Ablehnung des EWR-Abkommens (Swisslex) Konsumkredit. Bundesgesetz Programme consécutif au rejet de l'Accord EEE (Swisslex) Crédit à la consommation. Loi fédérale Botschaft und Gesetzentwurf vom 24. Februar 1993 (BBI1805) Message et projet de loi du 24 février 1993 (FF 1757) Antrag der Kommission Eintreten Proposition de la commission Entrer en matière Frau Simmen, Berichterstatterin: Das Bundesgesetz über den Konsumkredit ist eines jener Gesetze, die im Zusammenhang mit der Frage eines EWR-Beitrittes neu geschaffen worden sind, denn wir haben ja bis heute noch keine Gesetzgebung auf diesem wichtigen Gebiet Allerdings war Eurolex nicht der erste Anlauf, den wir genom- men haben; es hat bereits einmal ein fertiges Gesetz bestan- den, das dann aber - wie in den Materialien steht - in einem einmaligen «Betriebsunfall» 1986 in der Schlussabstimmung im Ständerat gescheitert ist Kurz darauf reichte Ständerat Max Affolter eine Motion auf erneute Schaffung eines Konsum- kreditgesetzes (89.501, Kleinkreditgeschäft Bundesgesetz) ein, die auch mit grossem Mehr überwiesen wurde (AB 1990 S 258). Die heutige Vorlage, die nun im Swisslex-Paket vorliegt, ent- spricht im wesentlichen der im letzten Sommer verabschiede- ten Eurolex-Fassung, wie sie das Parlament erarbeitet und ver- abschiedet hatte. Hauptpunkte sind die Formulierung der Be- griffe, des Geltungsbereiches, von Form und Inhalt des Vertra- ges und von Rechten und Pflichten der Parteien. Es gibt zu Eu- rolex einen einzigen Unterschied, und die Kommission bean- tragt Ihnen, auch dort auf die Eurolex-Fassung zurückzukom- men - im Unterschied zum bundesrätlichen Entwurf. Es betrifft dies Artikel 6. Ich werde diesen Artikel in der Detailberatung kurz begründen. Die Swisslex-Fassung, wie sie Ihnen hier vorliegt, erfüllt die An- forderungen der Motion Affolter nicht Es muss also ohnehin eine Anschlussgesetzgebung beziehungsweise eine Erweite- rung des Gesetzes vorgenommen werden. Ein umfassendes Gesetz kann aber nicht im Rahmen der Swisslex-Uebung er- folgen. Deshalb beantragt Ihnen die Kommission, auf diese Minifas- sung, wie sie jetzt vorliegt, einzutreten. Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen L'entrée en matière est décidée sans opposition Detailberatung - Discussion par articles Titel und Ingress, Art. 1-5 Antrag der Kommission Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates Titre et préambule, art. 1-5 Proposition de la commission Adhérer au projet du Conseil fédéral Frau Simmen, Berichterstatterin: Ich würde Ihnen vorschla- gen, dass wir die Artikel 1 bis 5, die in der Kommission völlig unbestritten geblieben sind, in globo genehmigen. Angenommen -Adopté Art. 6 Antrag der Kommission Abs. 1-3 Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates Abs. 4 (neu) Der Bundesrat kann die Beträge gemäss Absatz 1 Buchstabe f den veränderten Verhältnissen anpassen. Art. 6 Proposition de la commission Al. 1-3 Adhérer au projet du Conseil fédéral Al. 4 (nouveau) Le Conseil fédéral peut adapter aux circonstances nouvelles les montants prévus à l'alinéa premier lettre f. Frau Simmen, Berichterstatterin: Zu Artikel 6 Absatz 4 finden Sie einen Antrag der Kommission. Ursprünglich war vorgese- hen, dass der Bundesrat die Zahlen an veränderte Verhält- nisse im EWR hätte anpassen können. Der Bundesrat hat nun an und für sich richtigerweise diese Bestimmung aus der Swisslex-Vorlage herausgenommen, um sich nicht dem Vor- wurf auszusetzen, durch irgendeine Hintertüre wieder EWR- Recht einschmuggeln zu wollen. Die Kommission ist aber der Meinung, dass man dem Bundesrat in diesem doch sehr be- schränkten Feld die Kompetenz einräumen könnte, die Be- träge einer Entwicklung im EWR allenfalls anzupassen, damit wir nicht gezwungen wären, für eine Veränderung von ein paar Franken eine Gesetzesrevision einzuleiten. Wir beantragen Ihnen deshalb, als Absatz 4 (neu) einzufügen: «Der Bundesrat kann die Beträge gemäss Absatz 1 Buch- stabe f den veränderten Verhältnissen anpassen.» Was Sie in diesem Antrag nicht finden, was vergessen gegan- gen ist, aber meines Erachtens ebenfalls behandelt werden kann, das ist das Analogon in Artikel 15 Buchstabe e; es geht dort um dieselben Beträge. Ich möchte Sie bitten, das entsprechend anzupassen. Angenommen -Adopté Art. 7-14 Antrag der Kommission Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates Proposition de la commission Adhérer au projet du Conseil fédéral Angenommen -Adopté Art. 15 Antrag der Kommission Abs. 1 Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates Abs. 2 (neu) Der Bundesrat kann den Betrag gemäss Absatz 1 Buchstabe e den veränderten Verhältnissen anpassen. Art. 15 Proposition de la commission AI.1 Adhérer au projet du Conseil fédéral Al. 2 (nouveau) Le Conseil fédéral peut adapter aux circonstances nouvelles le montant prévu à l'alinéa premier lettre e. Angenommen -Adopté Art. 16-18 Antrag der Kommission Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates Proposition de la commission Adhérer au projet du Conseil fédéral Angenommen -Adopté18. März 1993 203 Swisslex. Konsumkredit Art. 18bis(neu) Antrag der Kommission Der Bund regelt die Konsumkreditverträge abschliessend. Die Kompetenz der Kantone zum Erlass kantonaler Normen über Konsumkreditverträge ist damit aufgehoben. Antrag Meier Josi Ablehnung des Antrages der Kommission Art. 18bis (nouveau) Proposition de la commission La Confédération régit de manière exhaustive les contrats de crédit à la consommation. La compétence des cantons d'adopter des dispositions can- tonales sur les contrats de crédit à la consommation est ainsi supprimée. Proposition MeierJosi Rejeter la proposition de la commission Frau Simmen, Berichterstatterin: Das Ziel des Gesetzes, wie es hier vorliegt, ist eine einheitliche schweizerische Regelung des Konsumkredites in Uebereinstimmung mit den europäi- schen Normen. Eine solche Uebereinstimmung ist aber nur zu erreichen, wenn wir eine einheitliche schweizerische Rege- lung haben und nicht 26 verschiedene kantonale Regelungen für jene Punkte, die nicht im Bundesgesetz geregelt sind. Denn wir wollen ja nicht Binnenschranken aufbauen, während wir gleichzeitig daran sind, nationale Begrenzungen abzu- bauen. Deshalb schlägt Ihnen die Kommission einen neuen Artikel 18bis vor, der besagt, dass der Bund die Konsumkreditver- träge abschliessend regelt und dass damit die Kompetenz der Kantone zum Erlass kantonaler Normen über Konsumkredit- verträge aufgehoben ist. Artikel 18bis bezieht sich lediglich auf privatrechtliche Regelungen in diesem Sektor und nicht auf öf- fentlich-rechtliche und ist damit als verfassungskonform zu be- trachten. Die Kommission hat - allerdings nicht gerade mit einer über- wältigenden Mehrheit - beschlossen, Ihnen diesen Artikel 18bis zur Annahme zu empfehlen. Frau Meier Josi: Ich unterbreite Ihnen meinen Antrag, diese Bestimmung zu streichen und damit der bundesrätlichen Ver- sion zuzustimmen, weil die vorgeschlagene Ergänzung zur- zeit übers Ziel hinausschiesst und weil es völlig falsch wäre, ausgerechnet im Ständerat stillschweigend über diese Frage hinwegzugehen. Mit Artikel 18bis beantragte Kollege Collier, die bisherige und die zukünftige Gesetzgebung der Kantone auf dem Gebiel des Konsumkreditwesens radikal zu unterbinden. Wie er bin auch ich froh darüber, dass mit dieser Vorlage eine echte und oft schmerzlich empfundene Lücke im Privatrechl insoweit ge- schlossen wird, als endlich eine europafähige, Iransparente und saubere Wettbewerbsordnung Platz greift. Soweit der an sich zuständige Bund hier seine Kompetenz ausnützt, enlfälll automatisch das Recht der Kantone, selbsl zu legiferieren. Es stellt sich dann eben die Frage, ob diese Bundesregelung ab- schliessend sei. Soweit Bundeskompetenzen nicht voll aus- genützt werden, können den Kantonen Restkompetenzen bleiben. Vorliegend ist davon auszugehen, dass dieses Ge- setz den privatrechtlichen Kompetenzrahmen nicht voll aus- nützt. Es wären noch andere Vertragsinhalte möglich. Es wäre sogar wünschenswert, dass der Vertragsinhalt eidgenössisch einheitlich geregelt würde. Die überwiesene Motion Affolter (89.501) weist in diese Rich- tung. Solange aber diese Vorlage, die wir - gestützt auf die Motion Affolter - erwarten, noch aussteht, gibt es noch mini- male Kompetenzen der Kantone. Es scheint mir nicht Sache einer Ständekammer zu sein, den Kantonen mit einem Handstreich die bestehende Restkompe- tenz wegzunehmen. Gravierender ist allerdings etwas ande- res: In der überwiesenen Motion Affolter ging es, nach seiner eigenen Begründung, im wesentlichen um einen einheitli- chen, eidgenössischen Sozialschutz gegen Missbräuche im Konsumkreditwesen. Da überwiegt die öffentlich-rechtliche Komponente, und die Kompetenz der Kantone hier zu be- schneiden bedeutet schon eine handstreichartige Kompe- tenzverschiebung von den Kantonen auf den Bund. Damit werden die Kantone ausserstande gesetzt, ihren Auttrag zu er- füllen, solange er eben nicht durch die Bundesgesetzgebung erfüllt wird. Sie schaffen damit, ohne es zu wollen, einen rechts- und schutzfreien Raum. Das zu tun, ohne vorher ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen, scheint mir im Wi- derspruch mit dem, was gestern im Zusammenhang mit dem Thema Erneuerung und gleichzeitiger Rücksicht auf die Kan- tone in diesem Saal recht feierlich verkündet wurde. Dabei würden wir in der Tat auch bedeutend weiter gehen, als es die Europafähigkeit verlangt, die solche Schutzbestimmungen ohne weiteres noch zulassen würde. Soweit die Kantone ihre verfassungsmässige Kompetenz im Einzelfall überschreiten - und das schien eine Sorge des An- trages Cottier zu sein -, ist das Bundesgericht da, um Streitfra- gen zu klären. Es kann aber kaum am Ständerat liegen, hier mit einem Hüftschuss die Kantonskompetenz einfach zu elimi- nieren. Ich bitte Sie daher, diesen Artikel im jetzigen Zeitpunkt abzu- lehnen. Wie Sie hörten, war er offenbar sogar in der Kommis- sion nicht ganz unbestritten. M. Cottier: Ce n'est ni par un coup de main, ni par une action d'enlèvement de compétences cantonales que cette disposi- tion a été introduite dans le projet de loi. Nous avons claire- ment dit en commission que le Conseil national devait appro- fondir et améliorer cette disposition. La Confédération est seule compétente dans le domaine du droit privé. Aussi, avec la nouvelle disposition, les cantons gardent tous leurs pou- voirs en matière de droit public. Les cantons continueront donc, même avec ces réserves, à émettre des restrictions rele- vant du droit public cantonal. Ceci n'a jamais été contesté en commission et nous avons souhaité qu'une étude plus appro- fondie se fasse en vue du débat au Conseil national. Pour Swisslex, nous avons voulu légiférer de façon accélérée, au risque d'avoir des solutions imparfaites. Quelle est la légis- lation cantonale en matière de crédits à la consommation? Pas moins de vingt cantons sont sollicités pour émettre de nouvel- les prescriptions et restrictions dans des domaines qui dépas- sent largement le droit public cantonal et qui concernent la ré- siliation, la publicité, la durée du prêt, la question des frais, la répétition des crédits. Je pourrais vous citer de nombreux au- tres exemples. Quelle sera la conséquence de ces régimes cantonaux dans un domaine où nous tentons aujourd'hui de légiférer au plan fédéral? Cette multitude de législations conduira indubitable- ment à un véritable trafic dans l'octroi des prêts. Personne ne pourra empêcher le consommateur de se procurer le crédit là où les conditions lui conviendront le mieux. La transparence nécessaire aura disparu. Le projet Swisslex veut protéger le consommateur. Nous agis- sons exactement à fins contraires. Si la Confédération légifère, elle doit avoir la compétence dans l'ensemble du domaine privé relatif à cette matière. On doit la lui attribuer. C'est là l'uni- que but de cette disposition qui - nous l'admettons - doit être améliorée. Le Conseil national devra réexaminer le problème. Dans le même ordre d'idée, la motion Affolter (89.501 ) deman- dait que la protection des consommateurs soit assurée, ce que nous pouvons faire maintenant en vertu du droit fédéral. Toutefois, laissons aux cantons ce qui est de leur compétence et attribuons définitivement à la Confédération ce qui lui re- vient, c'est-à-dire l'ensemble du droit privé. C'est cette répartition des domaines que nous voulions impo- ser par cette disposition. Plattner: Ich möchte nur ganz kurz diesen Antrag doch in ein Verhältnis zu den wirklichen Bedürfnissen der betroffenen Konsumentinnen und Konsumenten stellen. Die Kantone ha- ben ja diese verschiedenen gesetzlichen Bestimmungen nicht aus reiner Freude und aus Spass am Legiferieren erlassen, sondern weil ein wirklich gravierendes soziales Problem be- steht, welches auch die öffentlichen Hände, gerade in denInitiative du canton de Lucerne 204 18 mars 1993 Kantonen, via die Fürsorge, betrifft Da wird also nicht leichtfer- tig legiferiert Ich stimme mit Herrn Cottier und der Kommission so weit über- ein, dass ich den Vereinheitlichungsbedarf anerkenne, aber diese Vereinheitlichung kann und darf erst im Rahmen einer umfassenden, vollständigen Regelung in einem zukünftigen Konsumkreditgesetz vorgenommen werden. Der Moment scheint mir falsch zu sein, dieses Minimalprogramm, das wir aufgrund des EWR anzunehmen bereit waren, zum Anlass zu nehmen, um diese ganzen sozialen Absicherungen in den Kantonen mit einem Schlag aufzuheben. So berechtigt also das Anliegen grundsätzlich ist, so falsch ist der Moment, das nun hier durchzuführen. Man wird das auf eine spätere, ge- samtheitliche Regelung verschieben müssen, die auf Bun- desebene erfolgen soll. Sie muss dann aber auch umfassend sein. Bundesrat Koller: Der von Ihrer Kommission vorgeschlagene Artikel 18bis (neu) wirft in der Tat sehr heikle Rechtsprobleme auf, wie eine erste Prüfung bei uns zeigt. Auf der einen Seite ist es nach Artikel 64 BV so, dass der Bund auf dem Gebiete des gesamten Zivilrechts zur Gesetzgebung befugt ist, und dies bedeutet, dass die Kantone nur so lange und so weit zivilrecht- liche - ich betone: zivilrechtliche - Bestimmungen erlassen dürfen, als der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz nicht Gebrauch gemacht hat. Das hat das Bundesgericht in ei- nem neueren Entscheid (108 Ib 397) ausdrücklich so festge- halten. Diese Aufteilung der Gesetzgebungskompetenzen auf dem Gebiete des Zivilrechts wird für den Bereich des ZGB mit Einschluss des OR in Artikel 5 ZGB und in Artikel 51 des Schlusstitels ZGB ausdrücklich bestätigt. Insofern könnte man, was das Zivilrecht anbelangt, sagen, dieser Artikel halte eigentlich nur etwas fest, was von Verfassung wegen und auf- grund der genannten Bestätigung im ZGB bereits gelte. Die Frage ist natürlich, ob wirklich nur das gemeint ist, weil im An- trag Ihrer Kommission davon nicht die Rede ist. Es könnte nämlich an sich sogar noch mehr gemeint sein, denn nach Ar- tikel 6 Absatz 1 ZGB werden die Kantone in ihren öffentlich- rechtlichen Befugnissen durch das Bundeszivilrecht an sich nicht beschränkt Aber Lehre und Rechtsprechung anerken- nen sogar, dass der Bundesgesetzgeber eine bestimmte Re- gelung - beispielsweise eben jene über den Konsumkreditver- trag - auch gegenüber dem öffentlichen kantonalen Recht als abschliessend erklären darf. Ich verweise auch hier auf einen Bundesgerichtsentscheid (113 la 311). Es bestände also an sich sogar diese weiter gehende Interpretationsmöglichkeit, von der aber Herr Cottier gesagt hat, dass das eigentlich nicht der Wille Ihrer Kommission war. Würde nun diese weiter ge- hende Interpretation tatsächlich bedeuten, dass damit auch die öffentlich-rechtlichen Gesetzgebungskompetenzen der Kantone aufgehoben wären, dann hätten wir ein offensichtli- ches Problem mit Artikel 73 Absatz 2 OR, wonach es eben dem öffentlichen Recht vorbehalten bleibt, Bestimmungen gegen Missbräuche im Zinswesen - vor allem auch sogenannte Höchstzinsvorschriften - aufzustellen. Diese Swisslex-Vorlage enthält eben - in Analogie zur Euro- lex-Vorlage - keinerlei Höchstzinsvorschriften; der europa- rechtliche Konsumentenschutz basiert vielmehr mit guten Gründen in erster Linie auf Information und auf Berechnungs- vorschriften des effektiven Jahreszinses. Wenn man nun Artikel 18bis die Auslegung beimässe, dass auch die öffentlich-rechtlichen Kompetenzen ausschliesslich Bundessache wären, dann hätten wir natürlich mit diesem Ge- setz die Möglichkeit der Kantone, Höchstzinsvorschriften zu erlassen - im entsprechenden Konkordat sind es bekanntlich heute 18 Prozent-, auch aufgehoben. Wenn ich das richtig sehe, ist das auch nicht der Wille der Kommission. Ich bin daher der Meinung, dass wir die Frage von Artikel 18bis zuhanden des Zweitrates noch einmal ganz gründlich klären müssen. Der Kommissionsantrag enthält nämlich ein berechtigtes Anliegen, indem man sagt, mit die- sem Bundesgesetz über die Konsumkreditverträge solle der Bund zivilrechtlich abschliessend reglementieren. Hingegen ist es ja offenbar auch nicht der Wille Ihrer Kommission, dass man beispielsweise Höchstzinsvorschriften ausschliessen will - wie sie jetzt aufgrund des Konkordates gelten und wie sie Ihnen der Bundesrat allenfalls einmal in Ausführung der Mo- tion Affolter oder der Standesinitiative Luzern präsentieren wird. Ich glaube also, die Formulierung hat einen berechtigten Kern, ist aber missverständlich und bedarf daher auf jeden Fall der Bereinigung im Zweitrat. Frau Meier Josi: Genau hier, Herr Bundesrat, hake ich ein. Ich habe mich bemüht, auch die Unterlagen der Kommission an- zuschauen, und habe dabei festgestellt, dass dieser Antrag genau mit der Begründung der 15 Prozent eingegeben wurde. Das bedeutet eben die Beschneidung der öffentlich-rechtli- chen Kompetenzen der Kantone, und dagegen wehre ich mich. Ich habe gar nichts dagegen, wenn im Zweitrat ein ent- sprechend reduzierter Antrag aufgenommen wird, aber so- lange der Antrag hier konkret mit der Reduktion von öffentlich- rechtlichen Möglichkeiten begründet wird, kann ich mich nicht damit einverstanden erklären, dass er stehenbleibt Deshalb möchte ich darüber abstimmen lassen. Frau Simmen, Berichterstatterin: Sie haben der Diskussion jetzt entnommen, dass sich hier sehr berechtigte Anliegen ge- genüberstehen. Wir sind Erstrat, und ich möchte Ihnen des- halb nochmals im Namen der Kommission beantragen, hier nun diesen Artikel 18bis einzufügen, damit die Diskussion auch im Zweitrat bereits von Anfang an stattfinden kann. Abstimmung - Vote Für den Antrag Meier Josi 20Stimmen Für den Antrag der Kommission 13 Stimmen Art. 19 Antrag der Kommission Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates Proposition de la commission Adhérer au projet du Conseil fédéral Angenommen -Adopté Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble Für Annahme des Entwurfes 32 Stimmen (Einstimmigkeit) An den Nationalrat-Au Conseil national #ST# 92.301 Standesinitiative Luzern Schaffung eines Konsumkreditgesetzes Initiative du canton de Lucerne Création d'une loi sur le crédit à la consommation Wortlaut der Initiative vom 3. Juli 1992 Der Grosse Rat des Kantons Luzern, gestützt auf Artikel 93 Ab- satz 2 der Bundesverfassung, beschliesst: Die eidgenössischen Räte werden ersucht, mit Ordnungs- und Schutzbestimmungen, baldmöglichst dafür zu sorgen, dass die Risiken des Konsumkredits auf ein Minimum be- schränkt und Missbräuche verhindert werden, insbesondere mit verbindlichen Regelungen wie: - Herabsetzung des Höchstzinssatzes; - Festlegung der maximalen Laufzeit; - WiderrufsrechtSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Folgeprogramm nach der Ablehnung des EWR-Abkommens (Swisslex) Konsumkredit. Bundesgesetz Programme consécutif au rejet de l'Accord EEE (Swisslex) Crédit à la consommation. Loi fédérale In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1993 Année Anno Band I Volume Volume Session Frühjahrssession Session Session de printemps Sessione Sessione primaverile Rat Ständerat Conseil Conseil des Etats Consiglio Consiglio degli Stati Sitzung 10 Séance Seduta Geschäftsnummer 93.110 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 18.03.1993 - 08:00 Date Data Seite 202-204 Page Pagina Ref. No 20 022 606 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.