2001-2425 2087 01.072 Message concernant la continuation de l’aide humanitaire internationale de la Confédération du 14 novembre 2001 Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons, en vous proposant de les adopter, le présent message et le projet d’arrêté fédéral concernant la continuation de l’aide humanitaire interna- tionale de la Confédération. Nous vous proposons également de classer les interventions parlementaires suivantes: 1999 P 99.3292 Indemniser les Albanais du Kosovo pour leur participation à la reconstruction de la région (N 8.10.99, Groupe socialiste) 1999 P 99.3295 Renforcer la politique de paix dans la région des Balkans (N 8.10.99, Groupe socialiste) 1999 P 99.3162 Mesures visant à maîtriser les conséquences de la guerre dans les Balkans (N 8.10.99, Aeppli Wartmann) 2000 P 00.3091 Appui accru au CICR et à l’ASC (N 23.6.00, Günter) Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 14 novembre 2001 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz2088 Condensé Conformément à l’art. 9 de la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au développement et l’aide humanitaire internationales (RS 974.0), les Chambres fédé- rales approuvent, sous la forme de crédits-cadres portant sur plusieurs années, l’allocation de moyens financiers nécessaires à la coopération au d éveloppement et à l’aide humanitaire de la Confédération. L’actuel crédit-cadre de 1050 millions de francs concernant la continuation de l’aide humanitaire de la Confédération s’appuie sur le message du 20 novembre 1996 (96.092), approuvé le 3 juin 1997 pour une période de quatre ans au moins, entré en vigueur le 1 er février 1998, et qui sera épuisé à mi-2002. Le présent message propose l’allocation d’un crédit-cadre d’un montant de 1500 millions de francs s’étendant sur une période de quatre ans au moins. Le présent message est particulier parce qu’il intègre en fait deux messages. Pour la première fois, le financement par la Confédération des frais du Comité interna- tional de la Croix-Rouge (CICR) induits au siège, par ses activités de soutien aux opérations sur le terrain, est inclus dans le présent crédit-cadre. Depuis 1931, la Confédération participe au financement des frais du CICR induits au siège. Ceux-ci étaient cependant traités dans un arrêté fédéral séparé. Ces contributions au budget siège s’ajoutent à celles apportées dans le cadre de la continuation de l’aide huma- nitaire de la Confédération au titre du budget terrain du CICR et aux éventuelles contributions annuelles supplémentaires. Dès le présent message, les deux contri- butions sont regroupées en un seul crédit-cadre. La plus grande partie de la hausse du montant demandé pour le présent crédit-cadre s’explique donc par la présence des frais du CICR induits au siège. L’autre partie de la hausse s’explique par la volonté du Conseil fédéral d’augmenter les moyens financiers de l’aide humanitaire de la Confédération. Le présent message inaugure le 3 e millénaire. Loin du monde serein, tel que l’on avait pu l’envisager lors de la chute du Mur de Berlin - libéré pourtant de l’incertitude que faisait peser sur son devenir le duel atomique des deux Gr ands -, c’est au contraire à un monde marqué par une précarité croissante et une complexité accrue auquel la Confédération veut apporter son aide humanitaire. Depuis la mi-90, le nombre des conflits semble s’être stabilisé, à un niveau élevé cependant. Par contre, celui des catastrophes naturelles, écologiques et technolo- giques, est en forte hausse depuis les années 70. L’aide humanitaire de la Confédération dispose d’indéniables forces pour faire face à ces défis, et elle s’appuie sur des bases éthiques très solides. Témoignage de la solidarité et de la responsabilité du peuple suisse vis-à-vis des victimes, l’aide humanitaire, par son action et sa présence, contribue à forger un avenir durable, dans la dignité et la sécurité. Sur décision du Conseil fédéral du 28 septembre 2001, l’appellation “Corps suisse d’aide en cas de catastrophe (ASC)”, utilisée depuis la création de l’ASC en 1973, a été remplacée par l’ appellation “Corps suisse d’Aide humanitaire (CSA)”. Ce2089 changement vise à traduire plus précisément, à l’intention des partenaires suisses et étrangers, de la population suisse comme des victimes, la nature vaste et complexe des missions couvertes par le CSA. La première partie du message rappelle les chances offertes à l’aide humanitaire de la Confédération ainsi que les difficult és et les défis auxquels elle doit faire face. La deuxième partie pr ésente son cahier des charges. La troisi ème expose les axes de continuité et les axes de changement dans la strat égie de l ’aide humanitaire pour les quatre prochaines ann ées. La quatri ème partie est consacr ée aux questions fi- nancières et traite également des questions d ’organisation et de personnel. L’annexe comprend deux rubriques, le compte re ndu de l’utilisation du crédit-cadre en cours et les données statistiques. 2090 Introduction L’aide humanitaire de la Conf édération est l ’expression la plus visible et la plus connue de la solidarit é internationale de la Conf édération.1 Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, elle a été active et pr ésente à l ’étranger, en apportant son soutien aux victimes des crises et des catastrophes 2, en conduisant ses propres actions directes ou en se manifestant par l ’intermédiaire de ses nombreux parte- naires humanitaires, suisses et autres. L’aide humanitaire de la Conf édération a été - et a vocation à demeurer - ind épen- dante, neutre et impartiale. Elle n ’est pas subordonn ée à des conditions politiques. Sa pertinence et sa crédibilité sont largement reconnues. Dans le pr ésent contexte, l ’aide humanitaire reste d ’actualité et demeurera n éces- saire à l ’avenir. Au vu des besoins croissants dans le domaine, la Conf édération entend ainsi augmenter la performance et les moyens financiers de son aide huma- nitaire. Sa continuation et son financement font l ’objet du pr ésent message, le 19 e adressé au Parlement par le Conseil f édéral depuis la cr éation de l ’aide huma- nitaire de la Confédération. 1 La loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au développement et l’aide humanitaire internationales énonce le mandat de l’aide humanitaire comme suit: «L’aide humanitaire a pour but de contribuer, par des mesures de prévention et de secours, à la sauvegarde de la vie humaine lorsqu’elle est menacée ainsi qu’au soulagement des souffrances. Elle est notamment destinée aux populations victimes d’une catastrophe naturelle ou d’un conflit armé.» 2 Les catastrophes sont des crises trop fortes, par leur intensité et leur proportion, pour permettre aux populations et aux sociétés qu’elles frappent d’en maîtriser les effets par leurs propres forces. Les conflits armés équivalent à des catastrophes causées par l’homme. Les crises naissent d’une rupture d’équilibre. L’aide humanitaire se soucie avant tout de remédier aux déséquilibres sociopolitiques, écologiques, technologiques et alimentaires. Elle réagit aux crises causées par des catastrophes ou des conflits armés, qui menacent la vie en semant la souffrance et la misère.2091 Message 1 L’état du monde vu par les acteurs humanitaires à l’aube du 3e millénaire Des deux idéologies ayant profondément influencé le XXe siècle – le marxisme et le fascisme, – le marxisme se marginalisait encore plus avec la chute du Mur de Berlin en novembre 1989, alors que le fascisme avait d éjà presque cess é d ’exister. Elles devaient alors faire place à un nouvel ordre mondial, marqu é notamment par le rap- prochement de l ’Europe orientale et du monde occidental et l ’établissement d’une paix durable sur la plus grande partie de la planète. Les principes économiques et les instruments technologiques de l ’Occident étaient promis à un d éveloppement uni- versel, qui accompagnerait les pays du Sud vers un nouvel élan dans leur d évelop- pement. Plus d ’une d écennie plus tard, la r éalité est pr éoccupante: les conflits à caract ère politique, religieux ou ethnique, restent pr ésents sur chaque continent. La fin de la guerre froide a été suivie d ’une diminution des conflits à caractère international et d’une multiplication des crises internes. Ces derni ères ont contribu é à la destructu- ration des Etats les plus fragiles et à la prolif ération de nouveaux acteurs non étati- ques. Ces crises font des victimes surtout parmi les populations civiles, les principes humanitaires étant souvent ignorés. Le volume global de l ’aide publique internationale au d éveloppement a été r éduit ces derni ères ann ées. En revanche, l ’aide humanitaire a connu une augmentation sensible des montants alloués, au détriment des contributions attribuées au titre de la coopération au développement. Si certains estiment que ce n ’est pas le rôle de l’Etat de venir en aide aux plus défavorisés, les contributions de l’économie privée et de la société civile n’ont pas encore à ce jour remplacé l’aide publique au développement, qui reste toujours le plus grand fournisseur de fonds pour l’aide internationale. Dans le domaine des catastrophes naturelles, écologiques et technologiques, les pro- blèmes politiques li és à la r éponse humanitaire sont g énéralement moins aigus que lors des conflits. La solidarit é internationale y est aussi plus facilement mobilisable et la mise en œ uvre des secours est généralement moins politisée. Certains signes laissent à penser que les conflits pourraient avoir à l ’avenir pour objectif la pr édominance d ’un syst ème unique de valeurs, plut ôt que celle d ’une ethnie, d ’un nationalisme ou d ’une religion. Les pressions accrues exerc ées par l’évolution démographique à l’échelle planétaire, les inégalités de développement et de chances ainsi que la paup érisation continueront aussi à générer leur lot de crises et de catastrophes naturelles et écologiques. A l’avenir, une plus grande ma îtrise du d éveloppement humain passera par la mise en place d ’un cadre de r éférences commun et par une solidarit é accrue. Comme l’Etat-nation n’est plus aujourd’hui le seul acteur pertinent dans les crises, son auto- rité est en partie remplac ée par la d élégation volontaire de certaines de ses comp é- tences à une «gouvernance» plus large, favorisant la recherche collective de solu- tions aux probl èmes contemporains. De plus, un dialogue équitable et transparent doit être mis en place au sein des soci étés et entre elles, dialogue qui n ’exclue pas les voix dissidentes. Ce cadre de r éférences commun doit comprendre les r ègles et les valeurs fondamentales du droit international humanitaire (les Conventions de2092 Genève de 1949 et leurs Protocoles additionnels de 1977). Il convient aussi de faire en sorte que celles-ci conservent toute leur cr édibilité et soient pleinement appli- quées. Quant à la solidarité, elle implique un engagement accru, fruit d’un sentiment éthique de responsabilit é collective face aux victimes. Ceci signifie concr ètement la mise à disposition de ressources suppl émentaires pour l ’aide humanitaire. Par le passé, l’aide humanitaire de la Conf édération a d émontré sa capacité à apporter une contribution importante et de grande qualit é à l’action humanitaire internationale. Il devrait en aller de m ême à l’avenir. L’aide humanitaire de la Conf édération est por- teuse d’un message de solidarité vécue et d’espoir. 2 Les défis de l’aide humanitaire En ce d ébut de XXI e si ècle, l ’aide humanitaire est confront ée à des difficult és récurrentes et à des problèmes liés au développement des crises et des conflits. Aux bouleversements qui ont suivi la fin de la guerre froide s ’ajoutent les effets de la globalisation. Ceux-ci accentuent les cons équences de la surpopulation et de la paupérisation, celles de d épenses militaires excessives par rapport aux t âches sociales de l ’Etat, mais aussi la d étérioration de l ’environnement, le manque de ressources énergétiques et en eau. L ’aide humanitaire lutte contre les dommages causés par les catastrophes naturelles, écologiques et technologiques, aggrav és par l’exode rural, les migrations internationales et les grandes pand émies (VIH/SIDA, tuberculose et malaria en particulier). 2.1 La réalité Au seuil du XXI e si ècle, la guerre conventionnelle entre Etats n ’a pas disparu. Aujourd’hui cependant, c’est surtout la stabilité interne des Etats qui est devenue un enjeu. Les changements territoriaux sont toujours consid érés comme envisageables, puisque les fronti ères héritées de l ’époque coloniale sont contest ées et qu ’il existe une volont é de faire co ïncider l ’Etat avec des donn ées ethniques. Les tentatives d’universalisation du modèle occidental suscitent des réactions d’indigénisation. Aujourd’hui, le risque demeure que l ’aide humanitaire soit utilis ée comme un substitut de l ’action politique. Les r éalités du terrain ont également été confondues parfois par certains acteurs humanitaires, qui ont mélangé visibilité et pertinence. Un effort plus large est également attendu du secteur privé. D’autres facteurs se précisent aussi, contraignant les acteurs humanitaires à repenser sans cesse leur stratégie d’assistance et de protection. Notons, en particulier: La violence contre les populations civiles et les acteurs humanitaires: ces dernières années ont vu un nombre croissant de conflits se caract ériser par l ’instrumen- talisation de la population civile à des fins militaires et politiques, et par la violation des r ègles de droit prot égeant les populations civiles et les acteurs humanitaires. Aujourd’hui, 90 % environ des victimes de conflits sont des civils, et les conflits sont devenus la cause principale des mouvements de populations, à l ’intérieur et hors des fronti ères. Depuis quelques ann ées également, le nombre d ’acteurs huma- nitaires tués en mission est également très élevé.2093 La destruction des structures étatiques: les conflits actuels affaiblissent et mettent en p éril des Etats constitu és, tels que, par exemple, la Somalie ou l ’Angola. Il ne s’agit plus de guerre classique mais de l ’éclatement d ’une multitude de foyers de conflits dérégulés, où les causes de tensions sont multiples et complexes. Dans de telles situations, l ’aide humanitaire est difficile, car l ’accès aux victimes par les acteurs humanitaires est souvent interdit par les parties au conflit, ou s ’il est possible, il est soumis à des conditions. La criminalisation des conflits: la guerre id éologique d ’hier a été remplac ée par endroits par la guerre priv ée, pour des gains priv és et se d éroulant sur le territoire d’Etats souvent incapables d ’exercer leur autorit é. Les protagonistes de ces conflits «privés» ont intérêt à ce qu’ils perdurent afin de s ’accaparer des ressources (or, dia- mants, pétrole, stupéfiants, bois précieux) et de conserver leur pouvoir. De m ême, la capacité de frappe du terrorisme international aura des cons équences aujourd ’hui encore imprévisibles. La médiatisation des conflits et les m édias dans les conflits: en augmentant la visi- bilité d’une crise, les médias ont la capacit é d’inciter les acteurs politiques et huma- nitaires à l’action. De même, une utilisation perverse de l’information peut avoir des conséquences dévastatrices dans les conflits, tels les messages de haine incitant au génocide au Rwanda. Ce pouvoir conf ère aux médias une responsabilité politique et humanitaire qui devrait être exercée au service des plus vulnérables. Les acteurs nouveaux et leur multiplication: la multiplication des acteurs souhaitant participer à l’aide humanitaire – notamment les ONG, les entreprises multinationa- les, la soci été civile, les acteurs du d éveloppement, les forces arm ées et d ’autres acteurs encore – a entra îné des diminutions de l ’efficacité de l ’aide, en particulier dans la coordination humanitaire, et a souvent engendr é des impr écisions et des duplications. La guerre des mandats et la perte de l ’éthique humanitaire: la pr ésence sur le terrain de nombreux acteurs, agissant parfois en-dehors des principes humanitaires reconnus, a abouti à une certaine perte de l’éthique humanitaire, parfois au détriment des victimes elles-m êmes, tout en suscitant une concurrence entre acteurs pour la visibilité et l’accès aux ressources financières. Trois considérations supplémentaires sont encore nécessaires à ce stade. La première porte sur l ’appui de forces arm ées à l ’action humanitaire. Certains Etats se distin- guent à la fois par leur engagement en faveur de l ’aide humanitaire et par la mise à disposition de troupes pour les op érations de soutien à la paix. Celles-ci peuvent créer un environnement plus sûr, prévenir la violence, soutenir et faciliter la mission des organisations humanitaires. Une identification précise des tâches à accomplir par les acteurs politico-militaires et les acteurs humanitaires, selon leurs mandats respectifs, est donc n écessaire. L’appui des forces arm ées peut aussi concerner plus directement les prestations humanitaires. Dans ce cas, la responsabilit é de l ’apport d’aide humanitaire incombe à des autorités civiles, selon le principe de subsidiarit é, qui veut que les moyens de l ’armée ne soient utilis és que si les moyens civils ne suffisent plus et que la responsabilité de l’engagement revienne aux autorités civiles. Une réglementation différente risquerait d ’entamer l’impartialité et la neutralit é de l’aide humanitaire, tout en compromettant la s écurité des acteurs humanitaires. La deuxième considération rappelle qu’à ce jour le droit international humanitaire ne se prononce pas sur la l égitimité des interventions militaires mais sur la conduite des hostilités, les interventions militaires devant être bas ées sur la Charte des Nations2094 Unies. La troisième considération porte sur l ’utilisation de sanctions économiques. Pour la Conf édération, l ’aide humanitaire apport ée pendant et apr ès une situation d’urgence n’est pas subordonnée à des conditions politiques. Des progr ès apparaissent aussi au bilan des dix derni ères ann ées. La d émocratie s’est établie en Europe centrale et orientale et dans presque tous les pays d ’Amé- rique latine. L’Afrique du Sud a mis fin à l’apartheid. Des millions de r éfugiés sont rentrés chez eux. La situation au Rwanda et au Timor oriental laisse entrevoir des espoirs. Au terme des guerres qui ont accompagn é l’éclatement de l’ancienne You- goslavie, la Croatie, et, avec plus d ’incertitude, la Bosnie-Herzégovine, ont retrouvé la stabilité. Les opérations massives d’aide humanitaire dans la Province du Kosovo sont terminées et la reconstruction est bien engag ée. De nouveaux foyers de conflits restent par contre actifs, notamment en République Démocratique du Congo, dans la sous-région de l’Afrique de l’Ouest (Sierra Leone, Lib éria, Guinée) et en Tch étché- nie. D’anciens conflits perdurent et demeurent sans solution, tels l ’Afghanistan, la Somalie, l’Iraq, le Sri Lanka, le Soudan, l’Angola et la Palestine. 2.2 Les risques De multiples catastrophes naturelles ont n écessité une aide humanitaire internatio- nale sur tous les continents. Les pr évisions suggèrent qu’à l’avenir un nombre plus conséquent encore de personnes risque d ’être mis en danger. D ’une part, à cause d’une fréquence accrue du nombre de catastr ophes, dont l’être humain est lui-même parfois responsable , et, d ’autre part, à cause d ’une vuln érabilité plus grande, due aussi à une fragilisation croissante d’écosystèmes situés la plupart du temps dans les mêmes régions géographiques. La r éponse humanitaire internationale aux catastro- phes naturelles a été la plupart du temps rapide et g énéreuse. Les leçons tirées de ce type d’engagement mettent en évidence, au niveau de chaque Etat, un besoin r écur- rent de planification, au plan de la pr évention et de l ’état de préparation, de l ’alerte précoce, de la coordination et de la mise en place de structures r égionales d’assistance. A l’Est et au Sud, rares sont en effet les pays qui disposent des capaci- tés adaptées de préparation aux catastrophes, et des mécanismes d’action nécessaires pour faire face, sans aide extérieure, aux conséquences des catastrophes. L’aide humanitaire internationale devra am éliorer son impact et ses effets positifs. Toutefois, elle devra surmonter des obstacles tels que la sp écificité de chaque crise ou catastrophe, qui n écessite de rechercher une r éponse appropri ée et ajust ée aux besoins. Les tâches de l’aide humanitaire sont précises. Elles couvrent l’assistance et la protection. La confusion doit être évitée. Les acteurs humanitaires ne doivent pas non plus être poussés à d épasser leur mandat et à agir à la place d ’autres acteurs. Aussi, face à certaines crises qui ne s ’arrêtent pas, face à ces catastrophes naturelles récurrentes et à ces conflits qui s ’enfoncent dans des espaces de «non-droit», il ne peut exister de «conflits oubliés», même si l’aide humanitaire peut quelquefois être accusée de prolonger une crise plut ôt que de contribuer à la résorber. Lors de crises chroniques, durables et à épisodes multiples, la r éponse la plus pertinente reste le soutien constant à la résilience des individus, des communaut és locales et des insti- tutions.2095 /G19 /G24/G19 /G20/G19/G19 /G20/G24/G19 /G21/G19/G19 /G21/G24/G19 /G26/G19/G26/G21/G26/G23/G26/G25/G26/G27/G27/G19/G27/G21/G27/G23/G27/G25/G27/G27/G28/G19/G28/G21/G28/G23/G28/G25/G28/G27/G19/G19 /G38/G68/G87/G68/G86/G87/G85/G82/G83/G75/G72/G86/G3/G81/G68/G87/G88/G85/G72/G79/G79/G72/G86/G38/G68/G87/G68/G86/G87/G85/G82/G83/G75/G72/G86/G3/G87/G72/G70/G75/G81/G82/G79/G82/G74/G76/G84/G88/G72/G86 Catastrophes naturelles et catastrophes technologiques: Evolution générale Nombre: Swiss Re, sigma n° 2/2001 2.3 Les chances Les chances existent pour am éliorer l’impact positif de l ’aide humanitaire. Dans les secteurs de la r éflexion, de l ’approche fondamentale, de la formation des acteurs humanitaires, de l’action internationale humanitaire et de sa coordination, ainsi que du financement notamment, l’aide humanitaire possède des atouts considérables. L’aide humanitaire de la Conf édération participe activement, tant à la r éflexion internationale sur l’aide humanitaire qu’à sa mise en œ uvre, en y apportant une con- tribution pertinente et estim ée. Depuis 1998, à travers le «segment humanitaire» de l’ECOSOC (Conseil économique et social des Nations Unies) notamment, avec la participation des Etats du Sud, du Nord et de l ’Est, un dialogue a été mis en place visant à élaborer une perception commune des difficult és à affronter. Au sein du Comité permanent interorganisations de l ’ONU, pr ésidé par le Secr étaire g énéral adjoint aux affaires humanitaires, un m écanisme est offert aux principaux acteurs humanitaires afin d ’échanger et de formuler des recommandations sur les crises et problèmes humanitaires. Au sein du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, la mise en œ uvre de «l’Accord de S éville» a r éaffirmé avec succès les r ôles respectifs ainsi que l ’esprit dans lequel se d éroule la coop ération entre les composantes du mouvement.2096 Forte de l’expertise et de la flexibilité déjà acquises, l’aide humanitaire de la Conf é- dération s ’efforce constamment de s ’adapter aux changements et de ma îtriser les nouvelles situations, par l ’innovation, la formation accrue, la professi onnalisation, une plus grande coordination avec les autres acteurs et une multilat éralisation plus poussée. Les exigences requises en termes de connaissances et d ’expertise sont con- sidérables. L’aide humanitaire est dorénavant gérée, formée et équipée pour un envi- ronnement en évolution rapide, technologiquement avanc é et global. La d écentrali- sation de l ’organisation est cruciale, de m ême que les activit és de planification, de «controlling» et d’évaluation. La nécessité de formations conjointes pour les acteurs humanitaires et les questions de s écurité prennent de l ’ampleur. Les alliances, les réseaux, les coalitions, l ’échange et la mise à disposition de personnel, ainsi que le transfert de connaissances, sont devenus des instruments essentiels du succ ès. Les principes directeurs dans la gestion des ressources humaines tiennent compte de la performance et de l’exigence de rendre des comptes. L’expérience montre aussi qu ’une solution aux crises et aux catastrophes, pour être efficace et viable sur le long terme, doit porter sur les causes de fa çon globale, être concertée et coordonn ée, et agit ainsi sur les diff érents facteurs à l ’origine de la crise, c ’est-à-dire la pauvret é, l ’absence de d éveloppement et d ’opportunités, la haine ethnique ou religieuse, l ’injustice, la cupidit é et les violations des droits de l’homme. Les acteurs en charge des activités de protection, en particulier le CICR et le HCR, auront soin de les renforcer. Dans le domaine des catastrophes naturelles, une approche sur le long terme est mise en place, comprenant la pr évention et l’augmentation des capacités de gestion des risques potentiels, incluant la planifica- tion préalable aux catastrophes – notamment la formation de sp écialistes, le renfor- cement des institutions et les micro-projets à effet d ’entraînement – l ’assistance humanitaire régionale ainsi que la reconstruction ancrée dans des solutions durables. Ainsi, l’aide humanitaire s’inscrit dans une large perspective qui englobe la prise en considération de tous les acteurs à même d’y contribuer par leurs mandats respectifs. Des changements dans les syst èmes de financement de l ’aide internationale sont aussi envisagés, non seulement pour mieux répondre aux besoins spécifiques du lien «urgence-développement» lors des sorties de crises, mais également pour prendre en compte les besoins particuliers des victimes des crises durables. L’aide humanitaire de la Conf édération est guid ée par ses principes de coh ésion interne ainsi que par la coh érence et la compl émentarité avec les autres acteurs humanitaires. Des contacts sont d éveloppés avec les acteurs politiques et militaires, avec le secteur privé comme avec des organisations financières, telles que la Banque mondiale, pour promouvoir la recherche de solutions sur le long terme, tout en res- pectant le mandat, les principes et les critères distincts de chaque acteur. Le climat dans lequel évolue l’aide humanitaire de la Conf édération est marqu é par l’estime pour sa comp étence, un mandat clair et un appui prononc é des pouvoirs publics et de la population suisse pour ses t âches en faveur des victimes et des plus défavorisés. La solidarit é vécue du peuple suisse a continu é d’ailleurs de se mani- fester au cours de ces derni ères années, comme en t émoigne l’ampleur inégalée des dons priv és vers és aux victimes des r écents conflits et catastrophes. Sur la sc ène internationale, l’engagement de la Suisse est également apprécié, par les victimes et par ses partenaires. La confiance témoignée à l’aide humanitaire de la Confédération lui impose en retour des exigences très élevées de qualité et de pertinence. Pour faire face à ces défis, l’aide humanitaire entend ainsi renforcer ses capacit és d’action par2097 une amélioration qualitative et quantitative de ses moyens humains, logistiques et financiers. 3 L’aide humanitaire de la Confédération Le mandat de l ’aide humanitaire de la Conf édération est d éfini dans la loi f édérale du 19 mars 1976 sur la coop ération au développement et l’aide humanitaire interna- tionales (RS 974.0). La formulation de cette loi garantit à l’aide humanitaire de la Confédération un cadre lui permettant de donner toute la pertinence et la qualit é nécessaires à l’aide apportée. Elle lui permet de d évelopper et d ’adapter son action aux changements, de mani ère à ce qu ’elle r éponde de mani ère ad équate aux nou- veaux besoins. Au début de 2000, la DDC a charg é une équipe d’experts indépendants d’examiner les expériences faites dans le contexte de l ’aide humanitaire de la Conf édération au cours des dix dernières années, afin notamment d’obtenir des enseignements utiles à l’élaboration du pr ésent message. Cet examen a port é en outre sur l ’avenir et sur la mise en œ uvre d’instruments correspondant aux besoins du futur. Une attention par- ticulière a été portée à l’évolution du contexte humanitaire et des strat égies globales. Le résultat de cet examen a été intégré dans la rédaction du présent message. Les formes: Les moyens Les domaines Interventions directes Contributions aux organisations partenaires Personnel (CSA) Prestations en nature Espèces Vivres Toute autre forme propre à atteindre les buts Prévention Aide d'urgence (sauvetage et survie) Reconstruction Activités de plaidoyer en faveur des victimes Aide humanitaire de la Confédération 3.1 Le cahier des charges L’aide humanitaire est destinée aux populations victimes d’une catastrophe naturelle ou d’un conflit armé, lorsque les ressources propres d ’un pays ou d’une région frap- pés par une crise d ’une grande ampleur et intensit é ne lui permettent pas d ’y faire face sans aide ext érieure. Elle donne la priorit é aux groupes les plus vuln érables et les plus démunis socialement, en particulier les femmes et les enfants, les malades et les personnes âgées, les réfugiés et les personnes déplacées. Elle a pour priorit é la sauvegarde de la vie humaine lorsqu ’elle est menac ée ainsi que le soulagement des souffrances. Sa deuxi ème priorité est de faciliter la r éinté- gration et la r éhabilitation. Sa troisi ème priorité enfin, consiste à renforcer, avec le concours de la population concern ée, les m écanismes locaux de d éfense et de pr é- vention afin de parer à l ’éventualité de crises ult érieures. Cette troisi ème priorit é implique le transfert de connaissances ainsi que le renforcement des capacit és et des mécanismes locaux et régionaux de réponse aux crises.2098 L’aide humanitaire peut prendre la forme de prestations en nature, notamment la fourniture de denrées alimentaires, de contributions en espèces, la mise à disposition de spécialistes et d ’équipes de secours, notamment en cas de catastrophe naturelle, ou de toute autre forme propre à atteindre ses objectifs. Son mandat montre l’étendue des domaines couverts: – Les conflits: les guerres, guerres civiles, conflits analogues à des guerres civiles, affrontements. – Les crises: l ’effondrement des structures étatiques, l ’absence de r éseaux sociaux pour les victimes. – Les catastrophes naturelles: les séismes, les inondations et les sécheresses. – Les catastrophes technologiques: les sinistres d’origine nucléaire, biologique et chimique, les ruptures de digues ainsi que d ’autres destructions massives et d’importance majeure constituant une menace pour la vie humaine. L’aide humanitaire de la Conf édération fait partie de la politique ext érieure de la Suisse. Comme telle, elle contribue à la r éalisation des cinq objectifs de politique extérieure initialement fixés dans le «Rapport sur la politique extérieure de la Suisse dans les ann ées 90 » (93.098), reformul és dans la nouvelle Constitution f édérale entrée en vigueur le 1er janvier 2000 et repris dans le «Rapport sur la politique ext é- rieure 2000» (00.091). L ’aide humanitaire de la Conf édération int ègre les «Lignes directrices Nord-Sud» (FF 1994 II 1217). Elle repose sur les cr édits de programme adoptés par les Chambres fédérales dans le cadre de la coop ération internationale de la Suisse, en particulier le «Message concernant la continuation de la coop ération technique et de l ’aide financière en faveur des pays en d éveloppement» (98.072) et le «Message sur la poursuite de la coop ération renforcée avec l ’Europe de l ’Est et les pays de la CEI» (98.049). 3.2 Les dimensions humanitaires de la politique extérieure de la Suisse Dans son «Rapport sur la politique ext érieure 2000 » (00.091) du 15 novembre 2000, le Conseil f édéral fait part de sa volont é de conduire une politique humani- taire suisse indépendante et disposant d ’un profil marqué afin d’exprimer sa solida- rité internationale. Il souhaite encourager particuli èrement les deux domaines-cl és de la politique extérieure humanitaire, à savoir le d éveloppement, la promotion et la pleine mise en œ uvre du droit international humanitaire, et l ’aide humanitaire de la Confédération. La politique humanitaire s ’étend au-delà de ces domaines et couvre l’action d’autres départements de l’administration fédérale. Des composantes humanitaires se retrouvent en effet dans tous les domaines de la politique extérieure de la Suisse, notamment la politique de coop ération, des droits de l’homme, de s écurité, de migration et de l ’environnement ainsi que la politique économique ext érieure. La politique humanitaire de la Conf édération ne s ’inscrit donc pas dans un vacuum, mais dans un dispositif de mesures propres à renforcer globalement la sécurité humaine. Dans le cadre de la s écurité humaine, la politique de promotion de la paix, de l ’Etat de droit, de la d émocratie, des droits de l ’homme et du droit international humani- taire contribue à la prévention des crises et des conflits et à la recherche de solutions2099 durables à ces derniers. La politique humanitaire est partie int égrante de ce disposi- tif: elle a pour objectif de promouvoir les valeurs humanitaires (par le d éveloppe- ment et l’application du droit international humanitaire, le dialogue avec les acteurs – étatiques et non étatiques – la diffusion, la communication et la sensibilisation aux valeurs humanitaires). La politique humanitaire contribue également à la recherche de solutions durables aux probl èmes politiques entravant l ’action humanitaire internationale, notamment l’accès aux victimes de crises et de conflits, la sécurité des populations civiles et des acteurs humanitaires, la responsabilisation des acteurs non étatiques et la question de l’intervention humanitaire. La relation entre l ’action humanitaire, l ’action politi- que et l’action militaire ne peut non plus être ignorée3. 3.3 L’aide humanitaire de la Confédération en tant que partie de la politique extérieure de la Suisse L’aide humanitaire de la Confédération constitue l’une des divisions de la Direction du développement et de la coop ération (DDC) au sein du D épartement fédéral des affaires étrangères (DFAE). Le Corps suisse d ’aide humanitaire (CSA) 4 – instru- ment visant notamment à l’engagement direct des moyens – fait partie de la DDC. L’aide humanitaire de la Conf édération est accordée avec indépendance et impartia- lité et n’est soumise à aucune condition politique. Elle n ’est pas remboursable. Elle peut résulter d’une offre spontanée de la Confédération ou d’une demande des auto- rités du pays sinistr é. Elle intervient avec l ’appui des autorit és constituées du pays sinistré. La Confédération fournit une aide humanitaire à la fois par le biais d’actions directes et par l ’appui accordé aux organisations partenaires, suisses et internationales, les deux formes d’aide pouvant aussi se combiner. Les actions directes constituent la premi ère forme d ’engagement de l ’aide humani- taire. Celles-ci recouvrent plusieurs dimensions et sont pluridisciplinaires. Elles s’effectuent à l’aide du Corps suisse d ’aide humanitaire (CSA) ou avec l ’appui des spécialistes nécessaires. Les engagements durent entre quelques jours et, au maxi- mum, le temps n écessaire à la r éalisation du projet, qui peut durer sur le moyen terme. Le CSA peut op érer sur plusieurs modes, individuellement, par petites équi- pes spécialisées, par équipe d’engagement rapide ou par l’intermédiaire de la Chaîne suisse de sauvetage. Celle-ci, utile surtout en cas de s éisme, est composée des mem- bres d’organisations partenaires et du CSA. Le CSA est un corps de milice qui compte environ 700 personnes pr êtes à interve- nir. L’admission est ouverte à toute personne comp étente, de nationalit é suisse ou étrangère établie en Suisse ou en Principaut é de Liechtenstein, qui est au b énéfice des compétences nécessaires et d ’une expertise dans des domaines tels que la con- naissance de langues et de cultures sp écifiques. Ses membres sont s électionnés et formés par la division Aide humanitaire + CSA de la DDC sur une base r écurrente. 3 Voir «Die Humanitären Dimensionen der Schweizerischen Aussenpolitik», Schlussbericht der Arbeitsgruppe «Humanitäre Politik der Schweiz», (Bern, Januar 1999) 4 L ’appellation «Corps suisse d’aide en cas de catastrophe (ASC)», utilisée depuis la création de l’ASC en 1973, a été remplacée dès le 28 septembre 2001 par l’appellation «Corps suisse d’aide humanitaire (CSA)».2100 Ils sont affect és, selon leur formation, leur exp érience professionnelle et leurs con- naissances, à l’un des neuf groupes sp écialisés du CSA (construction, information, logistique, médecine, prévention et pr éparation, sauvetage, eau potable et hygi ène, transmission, environnement/ABC). La mise sur pied de groupes sp écialisés offrant de nouvelles expertises est envisag ée. Un engagement sur le long terme de certains membres du CSA est également en voie de mise en œ uvre, dans le cadre d ’une pro- fessionnalisation accrue. L’aide humanitaire possède sa propre centrale du mat ériel, où sont entreposés les équipements nécessaires à ses activités opérationnelles. Le soutien accord é aux organisations partenaires, suisses et internationales, consti- tue la deuxième forme d’engagement de l’aide humanitaire. Ce soutien peut prendre les formes mentionn ées auparavant. Conform ément à ses objectifs, l ’aide humani- taire de la Conf édération intervient dans les domaines de la pr évention, de l ’aide d’urgence et de la reconstruction, ainsi qu ’au travers d ’activités de protection pas- sive et de plaidoyer en faveur des victimes et de leurs droits. Ces quatre domaines d’engagement se conjuguent et se renforcent mutuellement, de mani ère compl é- mentaire et cohérente. Engagements des membres du CSA 1996 - 2000 (sans la Chaîne suisse de sauvetage) 192 215 359 406 278 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 1996 1997 1998 1999 2000 Personnes La prévention, surtout des catastrophes naturelles, écologiques et technologiques et la préparation: l’aide humanitaire a mis en place une strat égie visant à limiter les dommages causés par les catastrophes naturelles, écologiques et technologiques au moyen de mesures planifiables de pr évention, de pr éparation et d ’aide d ’urgence. Celles-ci s’appuient alors sur des capacit és op érationnelles – locales, nationales et régionales – conçues pour faire face aux catastrophes potentielles. S’agissant de la pr évention des conflits arm és (c ’est-à-dire de la pr évention op é- rationnelle à court terme, lorsqu ’un conflit est imminent, et de la pr évention struc- turelle, à plus long terme, afin de traiter en profondeur les causes du conflit), la responsabilité principale incombe en premier lieu aux composantes suivantes de la politique ext érieure: la diplomatie pr éventive, les bons offices, l ’ensemble des mesures propres à favoriser la paix, la coop ération au d éveloppement durable, la promotion civile et militaire de la paix, les activit és économiques, commerciales et financières, etc. Toutes ces mesures visent notamment à prévenir le recours à l’aide humanitaire et à lui permettre d’agir en renforçant l’impact de ses activités.2101 L’aide d ’urgence: cette phase comprend les actions de sauvetage et de survie. Au cours de cette phase, l ’aide humanitaire peut compter sur la Cha îne suisse de sauve- tage – en particulier sur ses équipes rompues au sauvetage des personnes ensevelies sous les décombres – et sur ses équipes d’engagement rapide, mises sur pied r écem- ment afin de r épondre à des besoins sans cesse diff érents. Les mesures de survie visent à détacher sur les lieux de la catastrophe des équipes chargées de soigner les victimes, de fournir les biens de premi ère n écessité et d ’assister sur place les personnes affectées. Ces mesures sont prises, notamment à la suite de catastrophes naturelles, et incluent l ’identification des dommages, le sauvetage et les premiers secours aux bless és. Il arrive également que des situations de d étresse – surtout lorsqu’elles sont r écurrentes et chroniques – n écessitent la mise en place d ’une action humanitaire sur le plus long terme, telle que l ’aide aux r éfugiés et aux personnes d éplacées, ainsi qu ’une assistance aux plus vuln érables. Les structures actuelles de l ’aide humanitaire permettent la mise en œ uvre de ce type d ’action à plus long terme. La reconstruction: il s ’agit d ’une phase de dur ée limit ée, apr ès les conflits et les catastrophes naturelles, visant au r établissement des infrastructures de base, au retour des r éfugiés et des personnes d éplacées ainsi qu ’à la consolidation du r éseau social et des fondements tant sociaux qu ’économiques de la soci été. Cette phase comprend notamment des mesures limit ées de reconstruction servant à cr éer les conditions-cadres facilitant la mise en œ uvre d’un développement durable bas é sur la communauté. La reconstruction sur le long terme rel ève du cahier des charges de la coopération au développement et de la coopération technique. Les activités de protection passive et de plaidoyer en faveur des victimes et de leurs droits: il s ’agit d ’activités mises en œ uvre tout au long de chaque domaine des tâches de l ’aide humanitaire. Par son action et sa pr ésence sur le terrain, l ’aide humanitaire exerce une fonction de protection passive des victimes. L ’aide humani- taire de la Conf édération rapporte également la situation sur le terrain afin de témoigner, d ’attirer l ’attention des autorit és et de faire des recommandations en faveur des victimes. A travers ses propres canaux, bilat éraux et multilatéraux, l’aide humanitaire de la Conf édération plaide pour les causes humanitaires au sein des forums appropriés, en d éfendant les victimes et leurs droits. Les efforts de d éfense, de promotion et de diffusion du droit international humanitaire vont dans le m ême sens. Le CICR et le HCR, tout particuli èrement, ont reçu de la communauté interna- tionale le mandat général de protéger les victimes et les r éfugiés. Par son mandat, le BCAH (Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies) mène en partie des activités de plaidoyer en faveur des victimes. L’aide humanitaire de la Conf édération tient compte, dans son action, des aspects liés à l’environnement, aux droits de l’homme, aux questions d’égalité, notamment à la répartition des rôles et à la disparité des besoins de la femme et de l ’homme, et à la bonne gouvernance. Des efforts sont mis en œ uvre afin de renforcer la compr é- hension entre les acteurs humanitaires et ceux du d éveloppement, de faciliter leur étroite collaboration et d ’optimiser les ressources par le biais d ’actions complémen- taires sur la base des avantages comparatifs de chacun.2102 Direction: Département: Division: Section Multilat érale + Tâches spéciales Section Europe + CEI Section Asie, Am ériques Section Afrique CSA : Corps suisse d'aide humanitaire Section Personnel CSA Section Matériel, technique d'engagement et transports Aide humanitaire et CSA DDC DFAE 3.4 L’aide humanitaire de la Confédération en relation avec d’autres instruments et d’autres acteurs de la politique extérieure de la Suisse La complexité des situations humanitaires à affronter implique que l ’aide humani- taire de la Conf édération ait les moyens d ’agir avec efficacité. Une vision claire en matière de politique ext érieure est requise, ainsi qu ’une interaction constante entre l’aide humanitaire et les diff érents instruments de la politique ext érieure de la Suisse. Un lien continu est également nécessaire avec les organisations humanitaires suisses et internationales si l ’on veut pouvoir apporter les r éponses ad équates aux crises. L’aide humanitaire de la Conf édération définit et remplit son mandat au sein de la DDC, qui collabore étroitement avec la Direction politique et la Direction du droit international public du DFAE. Elle consulte également les offices concernés des six autres départements de l’administration fédérale, notamment le D épartement fédéral de l’environnement, des transports, de l ’énergie et de la communication (DETEC) pour la prévention des catastrophes naturelles et la r éponse internationale aux catas- trophes environnementales et technologiques, le D épartement fédéral de l ’intérieur (DFI) pour la recherche scientifique et son application, le D épartement fédéral de l’économie (DFE) pour la fourniture de c éréales et de denrées alimentaires destinées à l’aide humanitaire et pour les mesures de politique économique et commerciale au titre de la coopération internationale au développement et l’aide financière en faveur des pays de l ’Europe de l ’Est et de la CEI, le D épartement f édéral de justice et police (DFJP) pour les questions d ’asile et de migration - dont la mise en œ uvre des programmes de retour volontaire - et le D épartement f édéral de la d éfense, de la protection de la population et des sports (DDPS) pour les activit és de sauvetage (des troupes de sauvetage du DDPS participent aux actions de la Cha îne suisse de sau- vetage), du soutien logistique, du transport, de l ’instruction et pour l ’échange d’information, ainsi que pour les activit és qui s ’inscrivent dans le cadre du volet civil du «Partenariat pour la Paix » de l ’OTAN. L ’appui aux prestations d ’aide humanitaire à l’étranger est fourni par l ’armée de mani ère subsidiaire. La responsa- bilité de l’engagement incombe au DFAE. S ’agissant des unités militaires appelés à2103 collaborer avec les organisations civiles, la responsabilit é du commandement appar- tient au DDPS. Leur mission est limit ée en principe aux domaines de la protection, de la logistique (transports inclus), communications et sauvetage, s ’il s’agit de pres- tations qui ne peuvent pas, ou plus, être fournies par d’autres institutions en Suisse. L’aide humanitaire de la Conf édération entretient des contacts suivis avec les auto- rités à même de faciliter la mise en œ uvre de son mandat, en Suisse et à l’étranger. Citons à cet égard les Missions permanentes de la Suisse pr ès les organisations internationales à Gen ève, New York, Rome et Vienne, la Mission pr ès l ’Union européenne et la Mission suisse aupr ès de l ’OTAN à Bruxelles, les ambassades et consulats de Suisse à l ’étranger ainsi que les repr ésentations étrangères en Suisse, ambassades à Berne et Missions permanentes à Gen ève. L ’aide humanitaire de la Confédération entretient des relations avec les organisations humanitaires interna- tionales, les œ uvres d’entraide suisses actives dans l ’action humanitaire, les ONG et l’économie priv ée. En Suisse, l ’aide humanitaire de la Conf édération informe le gouvernement, le Parlement, l ’administration, la presse, la soci été civile ainsi que les repr ésentants des communaut és immigr ées de ses activit és, afin de favoriser l’échange d’information, les contacts et la concertation. 3.4.1 La politique extérieure de la Suisse Le Conseil f édéral est convaincu que la fa çon la plus efficace de sauvegarder nos intérêts est de mettre les activit és de politique ext érieure au service de l ’objectif visant à pr éserver l ’indépendance et la prosp érité d e l a S u i s s e , g râce au maintien d’une marge de manœ uvre aussi large que possible. Il est conscient de la responsabilit é internationale et des obligations de notre pays, notamment dans la défense et la promotion des principes humanitaires qui se retrou- vent dans chaque composante de la politique ext érieure de la Suisse. Dans ce cadre, il encourage particuli èrement deux domaines-clés, à savoir l ’aide humanitaire et le droit international humanitaire. L ’aide humanitaire n ’est donc pas une action gou- vernementale isolée, mais fait partie d’un large engagement de la Suisse consistant à prévenir les crises, à en limiter les cons équences et les d égâts, à mettre en place les bases d’un développement durable et à créer ainsi les conditions d ’un avenir porteur d’espérance. Le Conseil f édéral détermine les buts et les moyens de sa politique gouvernemen- tale, et il appartient au DFAE d ’assurer la cohérence de la politique ext érieure de la Suisse, en collaboration avec les autres d épartements fédéraux, et de coordonner les activités de politique extérieure. Dans la Constitution fédérale du 18 avril 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000, les cinq objectifs de politique ext érieure de la Suisse ont été reformulés, l’objectif suprême étant la préservation de l’indépendance et de la prospérité de la Suisse: – Promouvoir la coexistence pacifique des peuples: le Conseil f édéral fournit une contribution essentielle à la pr évention des conflits dans des r égions géographiques déterminées (Europe du Sud-Est et de l ’Est, région méditer- ranéenne) sur des th èmes sp écifiques (notamment la mise en place de la démocratie et de l ’Etat de droit, la promotion du dialogue en cas de conflit, les efforts en vue de la reconstruction). Il veut renforcer au niveau national et international l’ouverture de la Suisse au dialogue et le respect de la diver-2104 sité culturelle, gr âce au dialogue interculturel et à la Fondation Suisse solidaire. – Promouvoir le respect des droits de l ’homme et la d émocratie: le Conseil fédéral souhaite renforcer par des mesures appropri ées ses efforts en vue du respect et de la promotion des droits de l ’homme, de la d émocratie et de l’Etat de droit. – Soulager les populations dans le besoin et lutter contre la pauvret é: le Con- seil fédéral place la lutte contre la pauvret é au centre de sa coop ération au développement, en fixant les points forts suivants: accroissement des reve- nus et de l ’emploi, bonne gestion des affaires publiques, encouragement du secteur privé, gestion durable des ressources naturelles, int égration dans le commerce mondial, d ésendettement, égalité sociale, pr évention et gestion des crises. – Préserver les ressources naturelles: le Conseil f édéral veut s ’engager en faveur du développement et de la mise en œ uvre d’instruments juridiques de nature à créer un syst ème international fort de d éfense de l ’environnement. Le développement des accords existants, en particulier dans le domaine du climat, de la diversit é biologique et des produits chimiques, ainsi que la création de r ègles internationales sur la protection des for êts et l ’eau, constituent ses priorités. – Sauvegarder les int érêts de l’économie suisse à l’étranger: le Conseil f édé- ral s ’engage bilat éralement et multilat éralement en faveur de conditions- cadres mondiales favorables. La Suisse s ’efforce notamment de mieux faire participer le secteur privé aux mécanismes de gestion des crises, met l’accent sur l ’impact social et environnemental du d éveloppement économique et soutient une augmentation des programmes du Fonds mon étaire internatio- nal et de la Banque mondiale pour la lutte contre la pauvreté. Il importera au cours des prochaines ann ées de poursuivre les efforts entrepris afin d’assurer une coordination toujours plus performante de la politique ext érieure de la Suisse. Cette volont é de coordination implique une étroite coop ération entre les différents acteurs de la Conf édération. Politique ext érieure et politique int érieure visent à interagir, à se compléter et à s’appuyer mutuellement. 3.4.2 La politique de sécurité L’aide humanitaire de la Confédération est une partie de la politique ext érieure de la Suisse. La politique ext érieure vise à garantir activement nos int érêts et permet d’atteindre nos objectifs en mati ère de politique de s écurité. L ’aide humanitaire soutient la mise en œ uvre des cinq objectifs de la politique ext érieure de la Suisse décrits précédemment. Contrairement à la politique de s écurité, qui sert principalement les int érêts de la Suisse, dans le domaine de l ’aide humanitaire, ce sont les besoins des victimes qui sont au premier plan. La sph ère d’action de l ’aide humanitaire de la Conf édération est plan étaire. Cela signifie notamment que l ’aide humanitaire peut être fournie également là où il n’y a pas d’intérêt politique particulier. Cette derni ère ne peut de ce fait être perçue comme un instrument en soi de la politique de sécurité.2105 Lorsque l’aide humanitaire est efficace, elle constitue un facteur de la s écurité poli- tique de l ’Etat dans lequel elle est mise en œ uvre. En s ’efforçant de pr évenir catas- trophes et conflits et de contribuer à la solution de ces derniers, l ’aide humanitaire de la Confédération améliore la sécurité des pays affectés. Ces mesures servent éga- lement à r éduire le potentiel belliqueux, lors de conflits en cours, ou apr ès tout affrontement armé. Parmi les mesures que l ’aide humanitaire de la Conf édération peut mettre en œ uvre figurent l ’aide aux r éfugiés et aux personnes d éplacées ainsi que l’aide à la reconstruction. Dès lors que l’aide humanitaire parvient à accroître la sécurité dans les Etats o ù elle est active, en particulier dans les Etats de notre r égion, ses effets sont g énéralement favorables pour la s écurité de la Suisse. La s écurité dans l’Etat où elle est à l’œuvre sert aussi les intérêts de l’aide humanitaire elle-même. De façon générale en effet, on constate que la s écurité amoindrit les besoins en aide humanitaire et augmente parallèlement la possibilité de fournir l’aide en question. L’aide humanitaire fait partie de trains de mesures qui sont souvent n écessaires au lendemain d’une crise, notamment les mesures relevant de la politique de sécurité au sens large. Dans de nombreux pays (Afghanistan, Angola p. ex.) cependant, o ù l’aide humanitaire est engagée, de telles mesures font d éfaut, faute de solution poli- tique, de sorte qu ’un développement durable ne peut intervenir. Ceci maintient ces pays dans la d épendance de l ’aide humanitaire. Dans certains cas m ême, cet état de fait est d’ailleurs malheureusement utilisé pour justifier l ’absence de mesures politi- ques concrètes. Soucieuse de défendre et de promouvoir ses objectifs, l ’aide humanitaire de la Con- fédération entretient de bonnes relations avec les acteurs impliqu és dans le domaine de la s écurité au sens étroit, à savoir notamment le DDPS, et plus particuli èrement son Secr étariat g énéral (SG), l ’Etat-major g énéral (EMG), l ’Office f édéral de la protection civile (OFPC), ainsi que l ’Office fédéral pour l ’approvisionnement éco- nomique du pays (OFAE) du DFE. En outre, l ’aide humanitaire de la Conf édération travaille de concert avec certaines organisations de s écurité internationale, dont les organes comp étents de l ’ONU en la mati ère, le Conseil de Partenariat euro- atlantique (CPEA) du «Partenariat pour la Paix » (PPP) de l ’OTAN et l’OSCE. Elle est aussi active dans le domaine des relations entre civils et militaires. 3.4.3 La politique de développement Traditionnellement, l’aide humanitaire a été conçue pour le court terme et les pro- grammes de d éveloppement pour le long terme. Tous deux sont l ’expression de la même solidarit é et poursuivent le m ême objectif: pr évenir les crises, apporter des secours et mettre en œ uvre les bases d ’un d éveloppement durable; programme ambitieux que seule une étroite collaboration leur permet de réaliser. Les crises qui n écessitent une aide humanitaire sont souvent r évélatrices de l’existence de problèmes de fond rongeant le tissu social de soci étés qui ne sont pas à même de faire r égler par des institutions repr ésentatives et responsables les ten- sions dont elles sont porteuses et qui ne cessent de grossir. La préoccupation de la politique du d éveloppement est d’encourager les pays parte- naires à chercher en eux-mêmes les moyens de résoudre les problèmes, ce qui impli- que une v éritable mutation sociale de longue haleine. Outre un partenariat avis é, ce2106 processus exige des négociations suivies sur les objectifs et les normes poursuivis en commun ainsi que le respect des clauses contractuelles. Tous les acteurs de la politique de coop ération participent à cette mutation; la tradi- tionnelle coop ération au d éveloppement et aide financi ère au b énéfice des pays du Sud, les relations avec les pays de l’Est, l’aide humanitaire aussi, bien entendu. Tous cautionnent l ’aide à l ’auto-prise en charge, ainsi que la cr éation et le soutien des structures locales; et tous évitent aussi bien la consolidation des contraintes existan- tes que l ’apparition de d épendances nouvelles. Faire retrouver la vie normale aux victimes de conflits tout en évitant de nouveaux affrontements exige une étroite coopération de tous les acteurs; quant aux instruments, ils sont mis en œ uvre afin que l’on en tire le meilleur parti. L’aide humanitaire se caract érise par une intervention d ’urgence; il s’agit de sauver des vies et soulager les souffrances, rapidement, avec efficacit é et flexibilité. Face à l’imprévisible, elle doit rester disponible pour les victimes. D ’où la n écessité de concevoir et mettre en œ uvre des stratégies de retrait rapide, de prendre ses distances par rapport aux engagements à long terme et d ’éviter ainsi l ’utilisation de ses moyens plus longtemps que nécessaire. Concertation étroite et coopération sont de mise entre l’aide à court terme et l’aide à long terme. Pour satisfaire à cette exigence, il faut mettre en place un concept qui prenne en compte la situation réelle du pays ou de la région partenaire et qui prévoie l’engagement simultané des deux formes de prestations. Ce concept devrait adopter une approche globale et comprendre toutes les mesures garantissant ou r établissant un d éveloppement durable et effi cace, et également prendre en compte les indica- teurs non seulement humanitaires et spécifiques au développement mais aussi politi- ques, de s écurité, économiques et sociaux. C ’est dire que la transition du stade de conflit au stade de d éveloppement décrit une courbe non lin éaire, mais soumise aux fluctuations d’un réseau de relations complexe. L ’aide humanitaire travaille étroite- ment avec les autres divisions de la DDC et avec d ’autres partenaires nationaux et internationaux pour assurer la mise en œ uvre du principe du continuum/contiguum (soit les relations entre aide d ’urgence, reconstruction et d éveloppement à long terme). Le DFAE réunit, au sein de la m ême Direction, l’aide humanitaire internationale, la coopération technique et l’aide financière en faveur des pays en développement ainsi que la coop ération technique en faveur des pays de l ’Europe de l ’Est et de la Com- munauté des Etats Indépendants (CEI). Le DFE réunit au sein du Secrétariat d’Etat à l’économie (seco) les mesures de politique économique et commerciale au titre de la coopération internationale au d éveloppement et l’aide financière en faveur des pays de l’Europe de l ’Est et de la CEI. Ce regroupement de l ’aide à court terme et de la coopération au d éveloppement facilite la planification commune et l ’engagement combiné des moyens et leur modulation au gr é des exigences propres à chaque si- tuation de crise ainsi que la coordination des activit és sur place. Elle pr ésente en outre, surtout dans les pays qui b énéficient le plus de la coop ération au d éveloppe- ment et de la coopération avec l’Europe de l’Est et la CEI, l’avantage de profiter des synergies et de faire preuve de flexibilit é et de continuit é en portant les efforts l à où les priorités l’exigent. En faisant passer cette priorité, par exemple, de la coopération au d éveloppement à l ’aide d ’urgence, puis de celle-ci à l ’aide à la reconstruction pour en revenir ensuite à la coopération au développement, le Mozambique ou l ’ex- Yougoslavie sont des exemples de ces transferts de priorit é lors d ’interventions de l’aide humanitaire et de la coopération technique.2107 Le chemin menant de l’aide d’urgence à la solution durable d’un problème doit tenir compte de nombreux éléments: – Premièrement, toutes les activit és de l ’aide humanitaire ne d ébouchent pas nécessairement sur un engagement à long terme de la coop ération au d éve- loppement. – Deuxièmement, le transfert de priorité de l’aide humanitaire à la coopération au développement ne se fait pas exclusivement au sein de la DDC. L ’aide humanitaire de la Confédération intervient aussi dans les pays ne b énéficiant pas en priorit é de la coop ération suisse au d éveloppement, et une coop éra- tion en continu peut également être réalisée avec d ’autres acteurs du d éve- loppement, suisses ou internationaux. – Troisièmement, le transfert de priorit é ne concerne pas n écessairement l’un des instruments à l ’exclusion de l ’autre. L’engagement simultané de l ’aide humanitaire de la Confédération et de la coopération au développement pour une certaine dur ée n ’est pas rare, surtout dans les conflits latents ou les situations instables d ’origine non conflictuelle, les deux instruments oeuvrant alors dans le continuum/contiguum. – Quatrièmement, du fait de ses moyens limit és et de sa politique de concen- tration, la coop ération suisse ne peut être pr ésente partout o ù des besoins existent. Elle s ’engage cependant à travers des programmes sp éciaux de coopération technique, parfois li és à l ’aide humanitaire – par exemple en Bosnie-Herzégovine et en Palestine –, lorsque son action de courte dur ée a pris fin et que les conditions-cadres d ’un développement durable ne sont pas encore réunies. – Enfin, la coop ération au d éveloppement doit prendre en consid ération les conditions politiques. Si celles-ci ne sont pas ad équatement remplies, le cadre nécessaire est à créer pour répondre aux exigences de succ ès. La fina- lité du d éveloppement requiert une base positive pour un d éveloppement durable. 3.4.4 La politique de migration Aujourd’hui, la part de r éfugiés, de personnes déplacées et de migrants, à l’intérieur ou à l ’extérieur de fronti ères nationales, repr ésente plus de 3 % de la population mondiale. Le dénominateur commun des migrations forcées est le manque de s écurité humaine au sens large du terme: pauvret é, accès insuffisant à l’éducation, aux soins, à l’eau potable, mauvaise situation g énérale, non-respect des droits de l ’homme, de l ’Etat de droit et de la d émocratie, exploitation à courte vue des ressources, et surtout, violences, guerres, catastrophes, qui obligent les femmes, les enfants et les person- nes âgées en particulier à abandonner leurs habitations, m ême si les migrants éco- nomiques sont, la plupart du temps, des hommes. Lorsque la s écurité humaine fait défaut chez soi, on va la chercher ailleurs, d’où les migrations. Chacun des cinq objectifs de la politique ext érieure de la Conf édération prend en perspective la probl ématique de la migration. Dans un cadre g énéral de pr évention, la poursuite cohérente de ces cinq objectifs vise à lutter contre le manque de sécurité2108 humaine et à contribuer ainsi à atténuer la nécessité d’émigrer. L’aide humanitaire, à travers ses efforts visant à réduire les risques de catastrophes naturelles et de conflits et ses travaux de reconstruction, permet le maintien sur place des populations, leur auto-prise en charge dans les r égions affectées et la reconstitution du milieu naturel. De m ême, l ’aide d ’urgence – bilat érale et multilat érale – contribue à limiter les déplacements des populations affect ées en leur permettant de rester chez elles, ou du moins à proximité. Les programmes d’aide au retour volontaire associent de fa çon intense et fructueuse la probl ématique du d éveloppement à celle des migrations. Le retour volontaire, dans la s écurité et la dignit é, est consid éré en effet comme la solution la plus sou- haitable aux probl èmes des r éfugiés ou des requ érants d ’asile d éboutés. Dans le cadre de mesures prises au plan national, l ’aide au retour des populations – sous forme de mesures globales comprenant le conseil, la formation, le soutien individuel ainsi que l ’appui collectif sur pl ace – contribue au maintien des populations dans leur pays. En mettant à disposition une aide au retour volontaire organis ée, en accroissant le niveau d ’expertise sur place et en favorisant la r éinsertion, l ’aide au retour volontaire permet de meilleures conditions de r éintégration et de meilleures perspectives d’avenir. L’aide au retour volontaire implique la participation d ’un large éventail d ’acteurs, regroupés sous l ’égide du Groupe de direction interd épartemental pour l ’aide au retour (ILR). L ’ensemble des activit és est coordonn é par l ’Office fédéral des r éfu- giés (ODR), qui d étermine également les buts de ces programmes à l ’étranger. D’entente avec l ’ODR, la DDC est responsable de la planification et de la mise en œ uvre des programmes. Les autorit és cantonales ainsi que la Mission en Suisse de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) y participent également. Sur le plan international, rem édier au manque de s écurité et aux migrations qui en résultent constitue un problème global qui dépasse les possibilités d’un seul Etat. La solution, qui ne peut être que de longue dur ée, passe par la mise en commun de toutes les ressources nationales et internationales. 3.4.5 Le commerce extérieur et les sanctions économiques Le Conseil f édéral souhaite garantir à l’économie suisse les meilleures conditions- cadres possibles afin d ’assurer son succès au niveau international. L ’absence de ces conditions-cadres réduit la sécurité humaine. Le Conseil fédéral sait qu’un soutien à la croissance économique implique l’accès au travail pour les populations et donc un nombre accru d’opportunités. Un système économique, commercial et financier international qui n égligerait des pans entiers de la population mondiale ne pourrait être viable. Un large consensus existe en faveur d’un développement humain durable, s’appuyant sur la participation démocratique, la justice sociale, l ’efficacité économique et le respect de l ’environ- nement. Le seco du DFE met en œ uvre les mesures commerciales et économiques destinées à soutenir les efforts des pays en d éveloppement, des pays de l ’Est et de ceux de la Communauté des Etats Ind épendants (CEI), dont les cr édits mixtes, l ’aide à la balance des paiements, les efforts de promotion commerciale, les actions pour les produits de base et les strat égies de désendettement. Le DFE a pris en compte, dans ses lignes directrices pour le commerce ext érieur de la Suisse, les éléments qui2109 apportent un soutien à la mise en œ uvre des cinq objectifs de la politique ext érieure, notamment le développement durable, la lutte contre la pauvret é, l’intégration dans le commerce mondial, la bonne gestion des affaires publiques ainsi que la pr éven- tion et la gestion de crises. A travers ses projets bilat éraux et sa participation aux interventions des institutions internationales, la DDC contribue par des mesures innovatrices – notamment d ’ajustement structurel, d ’environnement global et de cohérence à large échelle – à mettre en place les bases de dispositifs permettant de dégager des énergies nécessaires au développement. La Suisse a pos é des jalons en vue d ’éviter l’usage abusif de sa place financi ère et participe aux efforts internationaux en la mati ère. L ’adoption d ’un programme d’action visant à donner un coup d’arrêt au trafic illégal des armes légères va dans le sens du maintien de la paix et de la s écurité. La mise en œ uvre et le respect des ins- truments relatifs aux droits économiques et sociaux permettent une am élioration des conditions-cadres afin de renforcer la société civile. La Suisse s ’efforce de promouvoir le respect des principes humanitaires, y compris dans l’usage par la communauté internationale de moyens non militaires de pression visant le rétablissement du droit, en particulier l ’imposition de régimes de sanctions. L’aide humanitaire ne saurait être assujettie à des conditions politiques. Qu ’elles soient imposées ou non en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, les sanctions constituent un instrument économique utilisé dans un but politique par la communauté internationale pour contraindre le pays – ou le r égime – qui en est la cible à respecter le droit international. Elles sont donc temporaires et doivent être levées dès que la paix n ’est plus menac ée, que l ’agression a cess é ou que le droit international est à nouveau respecté. Les sanctions impos ées par des groupes r égio- naux n ’ont pas un caract ère universel. Depuis le d ébut des ann ées 90, la Suisse s’associe r égulièrement «à titre autonome » à des sanctions économiques adopt ées par le Conseil de s écurité de l ’ONU, ou par l ’Union Europ éenne (p. ex. contre la République fédérale de Yougoslavie en 1999, contre le Myanmar en 2000). Pour la Suisse cependant, il est important que les objectifs vis és soient atteints sans qu ’il en résulte des conséquences négatives pour la population civile. C’est pourquoi, lors de l’imposition de sanctions, il est n écessaire de pr évoir des m écanismes d’exemption humanitaire et un suivi des cons équences des sanctions. Pour cette raison, la Suisse est également associée aux efforts de la communaut é internationale visant le d éve- loppement de r égimes de sanctions cibl ées ( «smart sanctions ») dont l ’objectif est notamment de limiter les incidences n égatives des r égimes de sanctions sur la population civile. La mise en œ uvre de sanctions auxquelles la Suisse se serait associ ée de fa çon autonome, en particulier de r égimes globaux de sanctions, ne peut violer les autres obligations contractées par la Suisse dans le cadre du respect des principes du droit international humanitaire, des instruments relatifs aux droits de l ’homme, du Pacte international relatif aux droits économiques sociaux et culturels ainsi que des consi- dérations élémentaires d’humanité. De même, les sanctions doivent être proportion- nelles: elles ne doivent pas d étruire volontairement le tissu social et humain d ’un pays nihypothéquer son avenir et son développement sur le long terme.2110 3.5 Les partenaires suisses de l’aide humanitaire de la Confédération L’aide humanitaire de la Conf édération consacre le tiers environ de ses ressources à soutenir les œ uvres d’entraide suisses et à mettre en œ uvre ses propres actions. Les œ uvres d’entraide suisses actives dans l ’action humanitaire jouent un r ôle im- portant de mise en œ uvre de projets sur le terrain. Elles partagent leurs exp ériences avec la DDC, et des synergies sont ainsi possibles. Selon leurs affinit és et leurs champs d ’action, elles sont également bien ancr ées dans la population suisse, qui soutient leurs efforts. En mati ère d’information et de sensibilisation du public aux problèmes de l’action humanitaire, les œ uvres d’entraide suisses se font souvent les porte-parole des victimes. Elles sont un partenaire de qualit é, et des relations de grande confiance existent entre elles et l ’aide humanitaire de la Conf édération. Celle-ci leur confie des t âches chaque fois que cela s ’avère opportun, en particulier lorsqu’elle n’est pas elle-même sur place ou ne dispose pas de l’expertise nécessaire, lorsqu’une œ uvre d ’entraide dispose d ’un avantage comparatif ou encore lorsque l’action humanitaire envisagée revêt une grande importance. L’aide humanitaire est sans cesse à la recherche des meilleurs partenaires et des meilleures fili ères pour la mise en œ uvre de ses programmes. Elle recherche les expériences novatrices. Pour elle, l ’efficacité op érationnelle des œ uvres d ’entraide suisses ainsi que leur conformit é avec ses principes et son organisation du travail constituent des crit ères déterminants. En principe, le financement d ’un projet d ’une œ uvre d ’entraide par l ’aide humanitaire ne d épasse qu ’exceptionnellement 50 %, élément qui renforce l ’ancrage des œ uvres d’entraide suisses au sein de la popula- tion suisse. L’aide humanitaire de la Conf édération bénéficie d’un statut d ’observateur au sein du Conseil de fondation et de la Commission nationale de financement des pro- grammes d’aide de la «Chaîne du Bonheur », le r éseau de collecte de fonds le plus important sur le territoire suisse. La «Chaîne du Bonheur » est membre du Comit é consultatif pour l ’aide humanitaire de la Conf édération. Dans ce cadre, un dialogue a lieu avec les œ uvres d’entraide suisses, notamment sur les principes et la coordi- nation humanitaires ainsi que sur le transfert de connaissances des œ uvres d’entraide du Nord à celles du Sud et de l’Est. 3.6 Les acteurs de l’aide humanitaire internationale L’aide humanitaire de la Conf édération consacre 60 % environ de son budget pour soutenir l ’action humanitaire internationale, en particulier le CICR et les agences humanitaires du système onusien. Elle est un partenaire important, comp étent et fiable dans la r éflexion, la conception et la mise en œ uvre de l ’action humanitaire internationale. Un Etat, m ême le plus puissant, ne peut faire face seul, aujourd’hui, à la complexité des crises humanitaires internationales. Le renforcement de l ’action multilat érale humanitaire – également sur le plan politique au moment de la formulation des objectifs humanitaires – et la recherche de combinaisons performantes dans l ’action humanitaire visent à optimi- ser l’impact de l ’aide humanitaire par une meilleure concertation, une coordination renforcée et un pilotage optimal. A travers la r éflexion conceptuelle et par des actions ciblées, l’aide humanitaire de la Confédération appuie les efforts des organi-2111 sations humanitaires internationales afin qu ’elles puissent mieux se concentrer sur leur mandat. Avec d’autres donateurs partageant les m êmes vues, elle leur demande d’améliorer leur état de pr éparation et d ’accroître la rapidit é de leur action. Cet effort de la Suisse porte sur les acteurs humanitaires, tant à l ’intérieur qu ’à l’extérieur du système onusien. En r ègle générale, la Suisse accorde la moiti é environ des montants de sa coop é- ration multilat érale humanitaire aux projets et programmes de l ’ONU et l ’autre moitié au CICR (si ège et activit és sur le terrain). Dans l ’ordre d ’importance des contributions financi ères attribu ées par la Suisse, ses cinq principaux partenaires humanitaires multilatéraux sont: Le CICR (Comité international de la Croix-Rouge) : son mandat porte en particulier sur les activités de protection et d’assistance en faveur des victimes des conflits et de leurs suites directes et sur la promotion et la mise en œ uvre du droit international humanitaire. Le CICR poss ède également un droit d ’initiative lui permettant d’étudier toute question dont l’examen par une institution neutre s’impose. Le PAM (Programme alimentaire mondial des Nations Unies) : les objectifs du PAM consistent à promouvoir le d éveloppement économique et social au moyen de l’aide alimentaire, à répondre aux besoins alimentaires des r éfugiés et des victimes d’autres situations d ’urgence et de crises exigeant des secours prolong és et à promouvoir la s écurité alimentaire mondiale conform ément aux recommandations formulées par l’Organisation des Nations Unies. Le HCR (Haut Commissariat des Nations Unies pour les r éfugiés): le HCR a pour mission premi ère de garantir les droits et le bien- être des r éfugiés. A cette fin, il s’efforce d’obtenir que chacun puisse b énéficier du droit d ’asile dans un autre pays, et de celui de retourner de son plein gr é dans son pays d ’origine, dans la s écurité et dans la dignit é. Le HCR cherche à apporter une solution durable au sort des réfugiés. L’UNRWA (Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les r éfugiés de Palestine au Proche-Orient) : l’UNRWA fournit des services d ’éducation et de san- té, des secours et des services sociaux aux quelque 3,8 millions r éfugiés de Palestine enregistrés en Jordanie, au Liban, en Syrie, en Cisjordanie et dans la Bande de Gaza. Le BCAH (Bureau de la coordination des affaires humanitaires) : le BCAH fait par- tie du Secr étariat de l ’Organisation des Nations Unies. Il a pour mission de conju- guer et de coordonner les efforts de l ’ensemble de la communaut é internationale, notamment du syst ème des Nations Unies, pour r épondre de mani ère coh érente et rapide aux besoins des victimes de catastrophes et de situations d ’urgence, aux fins de les rendre moins vulnérables, de s’attaquer aux racines des problèmes et de favo- riser une transition sans heurt de la phase des secours d ’urgence à celle du rel ève- ment et du d éveloppement. Le BCAH plaide pour les causes humanitaires en se faisant le porte-parole des victimes et veille à ce que les vues et les pr éoccupations des acteurs humanitaires soient prises en compte dans les efforts de redressement et de consolidation de la paix. L’aide humanitaire de la Confédération soutient d’autres acteurs du système onusien œ uvrant dans le domaine humanitaire, à savoir notamment l ’UNICEF (Fonds des Nations Unies pour l ’enfance), l’UNITAR (Institut des Nations Unies pour la for- mation et la recherche), l’ONUSIDA (Programme commun des Nations Unies sur le VIH/SIDA) et l’OMS (Organisation mondiale de la santé).2112 A l’extérieur du système des Nations Unies, l ’aide humanitaire de la Conf édération collabore étroitement avec l’OIM (Organisation internationale pour les migrations), notamment dans la mise en œ uvre des programmes d ’aide au retour volontaire de l’ODR. La Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant- Rouge est également soutenue par la Suisse, de m ême que l’Organisation Internatio- nale de Protection Civile (OIPC). Depuis 1998, l ’aide humanitaire de la Conf édéra- tion participe à certaines activités du Conseil de Partenariat euro-atlantique (CPEA) du «Partenariat pour la Paix » a u s e i n d e l’OTAN, notamment pour les questions portant sur les plans civils d ’urgence et l ’état de pr éparation aux catastrophes. L’ouverture à l’Est a également permis l ’émergence de relations et de partenariats avec des acteurs gouvernementaux, tels que les Minist ères des situations d ’urgence (EMERCOM) de la Fédération de Russie, du Belarus et d ’Ukraine, et non étatiques, telles que diverses soci étés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, la Croix-Verte et des ONG locales. Ces relations vont encore être élargies et renforcées à l’avenir. 3.7 La Genève internationale La Genève internationale abrite aujourd ’hui 19 organisations internationales, dont huit appartenant au système onusien, et près de 200 ONG. 148 Etats maintiennent en permanence une repr ésentation à Gen ève. L ’humanitaire, le d ésarmement et les questions économiques occupent une pl ace centrale dans leurs activit és. Cette pr é- sence témoigne de l’intérêt et de l’ouverture de la Suisse sur l ’extérieur ainsi que de sa tradition de bons offices pour la communauté internationale et contribue à créer et renforcer l’image de notre pays dans le monde. L’esprit de Genève est souvent perçu comme porteur d ’espérance pour l ’humanité. La fin du deuxi ème millénaire a été marquée par une intensification de l ’activité des organisations internationales. Le renforcement de Gen ève en qualit é de premier centre mondial pour l ’humanitaire opérationnel est également perceptible. Cette forte pr ésence humanitaire internatio- nale sur territoire helv étique permet à l ’aide humanitaire de la Conf édération de soutenir et de promouvoir l ’action humanitaire et d ’influencer également le d ébat sur la doctrine humanitaire. Les autorit és fédérales et cantonales ont r éaffirmé leur attachement à cette politique d ’accueil et d ’hospitalité à Gen ève. Dans l ’action humanitaire, Gen ève pourra encore se renforcer, notamment dans le domaine du droit international humanitaire, de la coop ération interorganisations et de la forma- tion conjointe des acteurs humanitaires. 4 Axes principaux des engagements pour les prochaines années Le défi de l’aide humanitaire consiste à tenter d’apporter assistance et protection aux victimes, sur la base de ressources limit ées, tout en appliquant les m êmes principes pour tous, en tout temps et en tout lieu. L ’aide humanitaire de la Conf édération vise à l’excellence et à la pertinence. Dans les années à venir, l’aide humanitaire de la Confédération se concentrera sur la prévention des catastrophes naturelles, écologiques et technologiques, sur l ’aide d’urgence, la reconstruction ainsi que sur les activit és de protection passive et de2113 plaidoyer en faveur des victimes et de leurs droits. Continuit é et changement marqueront l’engagement de l’aide humanitaire de la Confédération. 4.1 Axes de continuité Premièrement, la complexité des situations continuera de marquer l ’action humani- taire et d ’en d éterminer le cadre et le fonctionnement: nombre de conflits s’établissant à un niveau toujours plus élevé, catastrophes naturelles en augmenta- tion, violence accrue contre les populations civiles et les acteurs humanitaires, diffi- culté d ’accès aux victimes, criminalisation des conflits et difficult é d ’opérer dans des Etats effondr és. Des visions diff érentes sur le r ôle de l ’aide humanitaire et son mandat continueront à s’affronter, compliquant sa mission et sa coordination. Deuxièmement, des facteurs additionnels continueront d ’accroître la difficult é sp é- cifique de l ’action humanitaire; l ’impact des nouvelles technologies de l ’infor- mation, la perte de ma îtrise des Etats sur de nombreux domaines r égaliens, les avancées et découvertes dans les sciences ainsi que le rôle croissant des acteurs de la société civile. Certains de ces facteurs pourront également avoir des cons équences positives. Troisièmement, la paup érisation au Sud et à l ’Est, une d émographie in également maîtrisée, la croissance de villes d éjà surdimensionnées dans ces r égions, les cliva- ges économiques Est-Ouest et Nord-Sud ainsi que l ’absence d’opportunités dans de vastes espaces humains, produiront de nouveaux flux migratoires, avec des opportu- nités et des risques pour les pays de départ, de transit et d’accueil. Quatrièmement, la distribution future des ressources de l ’aide humanitaire de la Confédération devrait être similaire au passé. L’Afrique continuera de mobiliser une partie substantielle du budget de l ’aide humanitaire, alors que l ’importance de cette dernière dans les Balkans, le Caucase et dans les r épubliques de l’ex-Union Soviéti- que pourrait se stabiliser, voire diminuer. L ’Asie a vu de nouvelles r égions de ten- sion apparaître récemment. D’anciens conflits perdurent, notamment en Afghanistan et au Proche-Orient, laissant entrevoir la n écessité d ’une croissance des activit és dans cette région. La part de l ’Amérique latine et des Cara ïbes devrait se stabiliser à son niveau actuel. Cinquièmement, tout en conservant l ’expertise, la flexibilit é et la disponibilit é déjà acquises, l ’aide humanitaire de la Conf édération s ’efforcera d ’engager les instru- ments disponibles l à où ils sont le plus utiles, tout en les d éveloppant et en recher- chant les services du personnel au talent nécessaire pour leur mise en œ uvre. Enfin, continuer de renforcer les proc édures et directives pratiques d éjà utilisées par l’aide humanitaire dans la mise en œ uvre de son mandat, directives portant notam- ment sur l’efficacité et la qualit é de l’aide, la concentration sur des objectifs à prio- rité sectorielle ou g éographique, l ’apport d ’une aide r épondant aux besoins des victimes, ainsi que l ’intégration de l ’aide humanitaire dans l ’ensemble de la politique extérieure de la Conf édération, tout en maintenant son ind épendance et la nécessité d’une cohérence nationale et internationale de l’aide.2114 4.2 Axes de changement L’aide humanitaire de la Conf édération construit l ’avenir à la fois sur ses forces et ses valeurs traditionnelles et travaille à améliorer ses performances afin de r épondre le plus ad équatement aux besoins des victimes. Cette évolution constante la place dans une perspective dynamique et pro-active, afin qu ’elle puisse atteindre les objectifs fixés, retenir l ’attention et marquer sa pr ésence. Au cours des prochaines années, elle mettra un accent plus particulier sur les six axes suivants: Premièrement, l ’aide humanitaire de la Conf édération ne peut accomplir seule sa mission. Sur le plan national, elle a besoin, en particulier, du soutien renforc é de la population et des autorités suisses. Conduire l’aide humanitaire de la Confédération à l’écoute de l ’opinion publique suisse et des nombreux acteurs de politique int é- rieure afin de lui donner un ancrage interne aussi large que possible, notamment par le renforcement du travail d’information, de diffusion et de sensibilisation. Deuxièmement, l’aide humanitaire de la Conf édération a besoin de partenaires. Sur le plan national et international, elle a besoin du soutien accru de ses divers parte- naires – en particulier multilat éraux – et de nouveaux partenariats. Conduire l’aide humanitaire de la Conf édération en renfor çant toutes ses dimensions et ses poten- tialités multilatérales afin de contribuer de fa çon déterminante à la r ésolution des crises humanitaires locales, r égionales et globales. A travers un engagement mul- tilatéral constructif privil égiant les acteurs de qualit é (au vu de leur mandat, de leurs avantages comparatifs, de la qualit é de leurs prestations, de leur gestion) et visant un renforcement multilat éral dans l ’appui conceptuel, op érationnel et finan- cier, par un dialogue sur les politiques, la mise à disposition et l ’échange de per- sonnel, le transfert de connaissances, une coordination accrue, le d éveloppement des alliances, des r éseaux et des coalitions ad hoc avec les acteurs multilat éraux à même d’apporter une contribution de substance et de qualit é. Troisièmement, l’aide humanitaire de la Conf édération s’efforce de faire évoluer la qualité et la pertinence de ses moyens. Sur le plan op érationnel et conceptuel, bilaté- ralement et multilat éralement, elle vise à am éliorer ses instruments d ’action. Conduire l ’aide humanitaire de la Conf édération avec imagination, cr éativité, originalité et efficacit é, en d éveloppant les instruments et les r éponses les plus appropriés, par la recherche de l ’excellence et de la pertinence dans la r éflexion et l’action humanitaire. Quatrièmement, l’aide humanitaire de la Conf édération accorde une attention égale à toutes les facettes de son champ de responsabilit é. Elle met en œ uvre des instru- ments additionnels d ’action. Conduire l ’aide humanitaire de la Conf édération sur la scène internationale, en particulier, les activit és de protection passive ainsi que les activités de plaidoyer et de t émoignage en faveur des victimes et de leurs droits, à travers une pr ésence et une action accrues, en concertation avec les autres servi- ces du DFAE compétents et actifs en la matière. Cinquièmement, l ’aide humanitaire de la Conf édération recrute et pr épare son personnel afin de faire f ace aux exigences accrues et changeantes de l ’action huma- nitaire. A la Centrale et sur le terrain, elle vise la mise en œ uvre d’une profession- nalisation accrue de son pers onnel et s ’efforce d ’incorporer dans son action et sa doctrine l ’ensemble de son exp érience acquise aux plans bilat éral et multilat éral. Conduire l’aide humanitaire de la Conf édération en renfor çant son expertise et sa pertinence, par une s élection pouss ée de son personnel, une formation ad équate dans les domaines des comp étences professionnelles et interculturelles et de la2115 sécurité, et par le renforcement de l ’échange et du transfert des connaissances avec tous ses partenaires. Sixièmement, l’aide humanitaire de la Conf édération, en sa qualit é de division de la DDC, s ’efforce d ’accroître sa visibilit é sur le plan national et international en mettant en valeur la qualit é de ses activit és. Conduire l ’aide humanitaire de la Confédération en transmettant des connaissances sur son action, en renfor çant la perception de son action et de sa pr ésence sur le terrain par une sensibilisation systématique et accrue du public, des d écideurs et des m édias nationaux et interna- tionaux, afin d’accroître sa visibilité et l’impact de ses efforts. 5 Le nouveau crédit-cadre La continuation de l ’aide humanitaire de la Conf édération exige l ’ouverture d ’un crédit-cadre de 1500 millions de francs pour une dur ée de quatre ans au moins à compter du milieu de 2002 environ. 5.1 Durée et montant Les cr édits-cadres approuv és par les Chambres f édérales pour la continuation de l’aide humanitaire de la Conf édération ont vari é depuis leur origine en 1947, dans leur durée, suivant les périodes: deux ans de 1947 à 1957; trois ans de 1958 à 1991; quatre ans enfin depuis 1991, ce qui s ’est révélé une dur ée adéquate. Le nouveau crédit-cadre doit permettre à nouveau à la Confédération, après épuisement du crédit en cours – soit dès le milieu de 2002 selon les pr évisions – de contracter de nouvel- les obligations pour une dur ée de quatre ans au moins. La n écessité, pour l ’aide humanitaire, d ’agir souvent imm édiatement, a pour effet que les obligations con- tractées et les paiements qui en d écoulent ont lieu le plus souvent au cours de la même année. De même, des événements dont l ’ampleur est impr évisible ne cessent souvent de brouiller les plans d ’affectation des moyens et vont jusqu ’à exiger une réorientation des prestations d ’aide humanitaire. Pour pouvoir r éagir dans ces situations, il est n écessaire de pouvoir modifier la r épartition g éographique des moyens et la nature de l’aide. L’augmentation par rapport à l’ancien crédit-cadre est motiv ée pour l ’essentiel par les trois éléments suivants: premièrement, le fait que la contribution de la Suisse au budget siège du CICR est intégrée pour la première fois dans le présent crédit-cadre; deuxièmement, l’objectif du Conseil f édéral d ’augmenter le montant allou é par la Suisse à l’aide publique au développement afin de le voir accéder progressivement à 0.4 % du produit national brut à la fin de la d écennie; troisi èmement, la prise en compte d ’une demande qui a souvent été formul ée ces derni ères ann ées dans le cadre du débat – au Parlement et hors de celui-ci – concernant une augmentation de l’engagement humanitaire de la Suisse. Cette augmentation devrait signaler qu ’en cette période où de plus en plus de populations se trouvent en situation de d étresse, la Suisse demeure un partenaire fiable sur le plan international et qu ’elle souhaite s’engager davantage encore dans le domaine humanitaire. Cet engagement humani- taire permet aussi à la Suisse de soutenir favorablement la comparaison avec d’autres Etats européens de taille analogue à la sienne. A la diff érence de la Suisse,2116 ces Etats consacrent, en plus de leur aide humantaire, des sommes importantes à des actions visant au maintien de la paix. La part de l’aide humanitaire dans l’aide publique au d éveloppement de la Confédé- ration représente depuis des années un cinquième environ des fonds allou és. Afin de pouvoir continuer à fournir les prestations d ’aide humanitaire au cours des quatre prochaines ann ées et r éagir avec flexibilit é, comme jusqu ’ici, aux situations de détresse imprévues, un nouveau cr édit-cadre de 1500 millions de francs destin é à l’aide humanitaire de la Conf édération est demand é. La r épartition des moyens figure dans le tableau ci-dessous, modifiable par transfert interne de priorit é en fonction de l’évolution des besoins au cours de l’engagement: Moyens* Nouveau cr édit-cadre pour au moins quatre ans en millions de francs Ancien crédit-cadre pour au moins quatre ans en millions de francs Interventions directes avec des membres du CSA 180 110 CICR 420 91 Assistance financière à des opérations huma- nitaires 550 489 5 Aide alimentaire en produits laitiers d’origine suisse 140 140 Aide alimentaire en céréales 100 110 Réserve obligatoire pour les catastrophes et situations de détresse dont le financement ne peut être absorbé par les crédits de paiement 110 110 Total 1500 1050 * Explications du tableau: 1. Les interventions directes représentent les actions menées directement par les collabora- teurs du CSA, ses équipes d’engagement rapide, la mise à disposition de personnel spécialisé ainsi que lors d’engagements spécifiques (voir en particulier pages 52 et suivantes, «9.1.7 Actions directes»). 2. La contribution au CICR comprend nouvellement l ’ensemble des montants versés au CICR, c’est-à-dire à la fois les contributions au budget siège du CICR et les contribu- tions pour son action sur le terrain. La contribution au budget siège se monte à 280 mil- lions de francs et la contribution pour les actions sur le terrain s’élève à 140 millions de francs. 3. L ’assistance financière à des opérations humanitaires comprend les moyens prévus pour le soutien de la Confédération à l’aide internationale mise en œ uvre par des organisations partenaires suisses et internationales (voir en particulier pages 55 et suivantes, «9.1.8 Collaboration organisations internationales»). 4. L ’aide alimentaire en produits laitiers d’origine suisse couvre les moyens qu’il est prévu d’engager pour l’aide alimentaire spéciale de base en produits laitiers d’origine suisse (voir en particulier page 57 et suivantes , «9.1.9 Aide alimentaire»). 5 Ce montant était, jusqu’au 31 décembre 1994, réparti en deux rubriques: 451 millions de francs pour «Oeuvres d’entraide internationales» et 125 millions de francs pour «Autres formes d’aide alimentaire» Depuis le 1er janvier 1995, les deux rubriques n’en forment plus qu’une: «Assistance financière à des actions humanitaires».2117 5. L ’aide alimentaire en céréales couvre les moyens qu’il est prévu d’engager pour l’aide alimentaire spéciale de base en céréales (voir en particulier page 57 et suivantes, «Aide alimentaire»). 6. La r éserve obligatoire pour les catastrophes et situations de détresse est une mesure de prévoyance qui permet l’utilisation de crédits supplémentaires nécessaires au versement de fonds dépassant le cadre des crédits de paiement annuels. Cette mesure est nécessaire car elle donne au Conseil fédéral les moyens de réagir à une situation de crise sans devoir pour autant modifier la structure annuelle du budget de l’aide humanitaire de la Confédé- ration. Cette réserve extraordinaire est planifiée dans chaque «Message concernant la continuation de l’aide humanitaire internationale de la Confédération», depuis 1981. Il convient de préciser que le montant effectif des moyens dont dispose l ’aide huma- nitaire de la Conf édération ne d épend pas du cr édit-cadre mais des cr édits de paie- ment accord és annuellement par le Parlement. Des coupures budg étaires entra îne- raient une prolongation proportionnelle de la dur ée du cr édit-cadre en cours. Sous réserve de telles coupures, nous partons de l ’idée que le nouveau cr édit-cadre sera entièrement utilisé dans le laps de quatre ans au moins prévu pour sa durée. 5.2 Incorporation du budget siège du CICR et augmentation des contributions pour ses actions sur le terrain La Confédération a, par le passé, versé des contributions à la fois au budget siège du CICR et pour ses actions sur le terrain. Les montants destin és au budget terrain étaient issus du crédit-cadre concernant l’aide humanitaire de la Confédération, alors que ceux alloués au budget siège étaient attribués selon un rythme de quatre ans par le biais d ’un arrêté fédéral spécifique, le plus r écent étant le «Message concernant l’aide financière de la Confédération au budget si ège du Comité international de la Croix-Rouge 1998 –2001» (97.047). Ces modalit és sont un produit de la mani ère dont, historiquement, la Conf édération a soutenu financi èrement le CICR. L’ensemble de cet engagement a toujours été consid éré comme une aide humani- taire. En pratique, la Conf édération l ’a aussi trait é en tant que tel puisque, depuis longtemps, les contributions au budget siège du CICR sont intégrées dans le système des rubriques budg étaires de la DDC. La nouvelle fa çon de proc éder permettra de regrouper les deux types de contribution, d ’augmenter leur visibilité et de souligner la place privil égiée accord ée au CICR par l ’aide humanitaire de la Conf édération d’une part, et, d’autre part, de financer l’ensemble des contributions au CICR à par- tir du crédit-cadre ouvert à l’aide humanitaire. D’un point de vue l égal, le recours à un arrêté fédéral séparé pour le budget si ège du CICR ne s ’impose pas; y renoncer permet d ’alléger le travail aussi bien du Parlement, du Conseil f édéral que de l’administration. L’actuel arrêté fédéral concernant les contributions au budget si ège du CICR arrive à échéance à fin 2001. A partir de 2002, la contribution au budget siège du CICR, pr évue et contenue dans la planification financi ère du budget de la Confédération 2002, fera donc partie int égrante du cr édit-cadre de l ’aide humani- taire de la Confédération. Le CICR joue un r ôle unique dans le contexte des grandes organisations humanitai- res. Les Conventions de Gen ève de 1949 et leurs Protocoles additionnels de 1977 – dont la Suisse est d épositaire – lui attribuent une responsabilit é de garant du main- tien et du respect du droit international humanitaire. La Suisse entretient donc une relation privilégiée et unique avec le CICR, du fait qu ’il est situ é à Genève – ber-2118 ceau du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, – et que tous les membres du Comit é sont de nationalit é suisse, tout comme la majorit é de ses d élégués. Il est donc justifi é que la Suisse, qui entretient des rapports étroits avec le CICR, notamment par rapport à l’élaboration du droit international humani- taire, renforce encore le soutien qu ’elle apporte à cette organisation. Comme par le passé, ceci doit se faire sous forme de contributions en esp èces destinées au budget siège et à celui des actions sur le terrain. En l ’an 2000, la Suisse était le plus impor- tant bailleur de fonds du CICR apr ès les Etats-Unis. Un renforcement de l’engagement financier de la Suisse refl ète son int érêt constant au bon fonctionne- ment de l ’organisation. Il conforte simultan ément la coresponsabilit é assum ée par notre pays en rapport avec les possibilit és qu’a le CICR d ’accomplir ses t âches en demeurant indépendant. 5.3 Aspects spécifiques Les contributions en esp èces répondent au mieux aux besoins r éels des personnes touchées. Elles donnent une flexibilité permettant de combiner les différents moyens engagés dans une action humanitaire (personnel, mat ériel, denr ées alimentaires, infrastructure, etc.). C ’est pourquoi le nouveau cr édit-cadre accorde lui aussi la priorité aux contributions en espèces. Afin de conserver la flexibilit é nécessaire dans l ’action humanitaire, il s ’agit de se concentrer sur les missions men ées par le CSA. Celles-ci vont prendre encore plus d’ampleur à l’avenir. Cet instrument op érationnel permet à la Suisse de fournir une aide de qualité. Il permet aussi de r éagir positivement à la demande exprim ée par le Parlement et la population suisses de renforcer les actions directes. Les contributions de la Conf édération à l ’aide internationale gagnent également en visibilit é. Les moyens prévus à cet effet sont portés au crédit de la rubrique «assistance financière à des actions humanitaires,» ce qui permet une adaptation particulièrement adéquate à l’intérieur de cette rubrique. L’aide alimentaire continuera de rev êtir une grande importance dans le cadre de l’aide humanitaire de la Conf édération. L à o ù elle est n écessaire, il importe d ’en faire profiter les b énéficiaires aussi vite que possible tout en évitant d’influencer la structure des prix en vigueur sur le march é local. Les moyens qu ’il est pr évu d’engager pour l’aide alimentaire en céréales et en produits laitiers d ’origine suisse sont maintenus au même niveau environ. Leur attribution se base sur les exp ériences faites au cours de ces dernières années quant aux possibilités d’utilisation de ce type d’aide; elle prend aussi en consid ération les réductions en pourcentage décidées ces dernières années par le Parlement. Ces r éflexions tiennent compte de l ’évolution de la demande en aide humanitaire, qui exige des cr édits aussi peu li és que possible. Pour cette raison, l ’utilisation de l ’article budgétaire «céréales» a été rendue aussi flexible que possible au cours de ces dernières années. L’aide humanitaire de la Conf édération utilise traditionnellement des «produits lai- tiers suisses», en particulier le lait en poudre, qui est acquis dor énavant par appels d’offres publics, garantissant les meilleures conditions du marché. Si les contributions en esp èces doivent continuer d ’être le support de l ’aide alimen- taire de base, c’est qu’elles permettent, d’une part, d’acheter d’autres denrées que les céréales et les produits laitiers d ’origine suisse et, d ’autre part, de soutenir les orga- nisations partenaires dans ce genre d ’achat. Tout comme les produits du cr édit2119 céréalier, les denr ées alimentaires de base sont achet ées autant que possible sur les lieux du sinistre ou dans les pays voisins. Cette méthode stimule la production locale (achats triangulaires) tout en assurant, chez les b énéficiaires, le seuil de tol érance pour les produits livr és. Il n’en faudra pas moins continuer d ’éviter l’affectation des contributions en esp èces au transport d ’excédents de production envoy és par d’autres pays industrialisés aux populations en détresse. 6 Conséquences 6.1 Conséquences financières Les obligations contract ées dans le contexte du pr ésent crédit-cadre entra înent des dépenses qui seront imput ées au budget de la Conf édération sur une p ériode s’étendant de mi-2002 à mi-2006 environ. A l’exception des fonds servant à soutenir les victimes de catastrophes extraordinaires, les moyens n écessaires sont pr évus au budget 2002 et dans le plan financier 2002 –2005 de la Conf édération. Ils seront soumis chaque année à l’approbation des Chambres f édérales dans le cadre du bud- get annuel. Sur la base de l ’art. 159, al. 3, de la nouvelle Constitution, l ’arrêté fédéral proposé est soumis au frein aux d épenses et requiert ainsi pour son adoption une majorit é qualifiée des membres de chaque Chambre. 6.2 Conséquences économiques Comme l’a fait remarquer une étude scientifique6, l’aide publique au d éveloppement (APD) de la Confédération, qui comprend également le paiement de salaires, l’achat de mat ériel et de produits alimentaires, le paiement de frais inh érents à l’infrastructure et d ’autres d épenses r éalisées en Suisse, a des r épercussions sur l’économie suisse et profite également à notre pays. Cette étude d émontre en effet que chaque franc d épensé par la Conf édération pour l ’APD entraîne une augmenta- tion du produit int érieur brut situ ée entre 1 fr. 40 et 1 fr. 60. Ainsi, un budget de 1500 millions peut avoir un impact de 2100 à 2400 millions de francs sur notre éco- nomie, et 14 000 à 20 000 emplois en Suisse peuvent en d épendre. Il est n écessaire d’affirmer cependant que, si les retomb ées de l ’APD sont positives pour la Suisse, elles le sont encore plus pour les personnes qui en sont bénéficiaires. 6.3 Conséquences pour le personnel Les défis à relever au cours des années à venir ne manqueront pas d ’avoir des réper- cussions sur le personnel de la division Aide humanitaire + CSA de la DDC. Ils soumettront une fois de plus l ’ensemble de son personnel à de fortes pressions tant physiques que psychiques. 6 Voir prof. Jacques Forster, prof. Guido Pult, «Les effets de l’aide publique au développement sur l’économie suisse» (Berne: DDC, document de travail 4/2000, novembre 2000)2120 La structure organisationnelle de la division AH + CSA a été modifiée entre 1996 et 2001. Pour permettre une plus grande proximit é par rapport au terrain, les sections géographiques, dont le nombre a pass é de deux à trois, ont été redéfinies; en vue de renforcer la collaboration multilat érale, l ’état-major a été dissous et une «Section multilatérale + T âches sp éciales (MUSA) » a été cr éée . D a n s l e même temps, la méthode de travail par processus s’est imposée, entraînant avec elle le recyclage des collaborateurs dans les domaines de la conduite et de la gestion. L ’efficacité du personnel s’en est trouv ée améliorée. Il est devenu possible de d éfinir les objectifs avec plus de nettet é en améliorant du m ême coup à la fois le suivi (gestion assist ée par ordinateur) et le pilotage du travail par processus. En outre, la d élégation de certaines comp étences a renforc é le sens des responsabilit és chez tous les participants. Pour ses actions directes, l ’aide humanitaire de la Conf édération recrute au sein du CSA et à l ’extérieur, le personnel requis pour leur mise en œ uvre et leur soutien. Afin de remplir au mieux son mandat, comme elle l ’a toujours fait, lors d ’accrois- sements des besoins humanitaires, l ’aide humanitaire de la Conf édération recourra, comme par le pass é, au personnel suppl émentaire appropri é, dont les co ûts seront portés à la charge du présent crédit-cadre. 6.4 Conséquences pour les cantons et les communes L’exécution de l ’arrêté fédéral proposé incombe exclusivement à la Conf édération; elle n’entraînera aucune charge pour les cantons et les communes. 7 Programme de la législature Le texte soumis comprend les objets cit és dans le rapport du 1 er mars 2000 sur le programme de la l égislature 1999 –2003 (FF 2000 2168) à la rubrique des cr édits d’engagement et plafonds de dépenses dans le domaine des relations internationales, à savoir le «Crédit de programme pour la poursuite de l ’aide humanitaire interna- tionale de la Conf édération de 2002 à 2005 » et le «Message concernant l ’aide financière de la Conf édération au budget si ège du Comité international de la Croix- Rouge (2002–2005)». De plus, ces deux objets, qui constituent ensemble le pr ésent message, ont été annoncés dans les objectifs du Conseil fédéral pour l’année 2001. 8 Bases juridiques L’arrêté fédéral que nous soumettons à votre approbation se fonde sur l ’art. 9, al. 1, de la loi f édérale du 19 mars 1976 sur la coop ération au d éveloppement et l ’aide humanitaire internationales (RS 974.0), qui prescrit que les moyens n écessaires au financement de la coop ération au d éveloppement et de l ’aide humanitaire interna- tionales sont alloués sous forme de cr édits-cadres ouverts pour plusieurs ann ées. La compétence financière de la Confédération se fonde sur l ’art. 167 de la Constitution fédérale. Etant donné qu’il s’agit d’une décision à caractère financier, qui ne contient pas de règles de droit, elle doit rev êtir la forme d’un arrêté fédéral simple, conformément à2121 l’art. 4, al. 2, de la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils. En tant que tel, l’arrêté n’est pas sujet au référendum. 9 Annexes (présentant des exemples d’activité) 9.1 Rapport d’activité sur l’utilisation du crédit-cadre pour la période 1996–2000 Le présent chapitre décrit les priorités géographiques et sectorielles de l ’aide huma- nitaire de la Confédération pour la période allant du 1er janvier 1996 au 31 décembre 2000. Cette description est illustr ée d’exemples empruntés à des projets d éjà réali- sés, choisis d’après les régions, les contenus des programmes et les partenaires. L’aide humanitaire de la Conf édération a contribu é à soulager la mis ère, souvent indescriptible, de dizaines de milliers de personnes. Elle a permis à des milliers de victimes de la guerre de rester dans leur patrie et d’y trouver les conditions d’une vie nouvelle. Elle a apport é une fois de plus, ces derni ères ann ées, une contribution essentielle à l’aide humanitaire internationale. Ces dernières années ont vu augmenter les besoins en aide humanitaire provoqu és par des catastrophes de nature conflictuelle. L’Angola, l’ex-Yougoslavie, l’ex-Union soviétique, le Soudan, la Sierra Leone et l ’Afghanistan, autant d ’exemples de pays ayant entraîné une forte augmentation de l ’aide humanitaire, en particulier depuis le début des années 90. Les importantes mesures de survie et de reconstruction prises dans le cadre des cri- ses en cours se sont ajout ées à l’obligation de r épondre à des besoins toujours plus urgents, consécutifs à l’éclosion de conflits nouveaux ou impr évisibles. Le nombre des catastrophes naturelles a également augmenté depuis 1970. Cette situation a exi- gé des moyens de renfort libérés par l’ouverture de crédits supplémentaires. Le tableau ci-dessous pr ésente les dépenses de l ’aide humanitaire (sans compter les contributions au budget siège du CICR et de l’OIM7 en millions de francs): Crédits de paiement Cr édits supplémentaires Total 1996 124 5 129 1997 126 –– 124 1998 126 –– 126 1999 127 80 207 2000 144 20 164 Total 647 105 752 2001 144 112 156 7 Contribution au budget si ège du CICR, 1996–2000, 328,5 millions de francs. Contribution au budget siège de l’OIM, 1996–2000, 3,05 millions de francs.2122 9.1.1 Priorités géographiques Des contributions attribuées, 35 % ont bénéficié à l’Afrique, 26 % à l’Europe et à la CEI, 19 % à l ’Asie et au Moyen Orient et 7 % aux Am ériques. Les moyens non- distribuables géographiquement, eux, d ’un taux de 13 %, comprennent à la fois les contributions non li ées à des programmes et vers ées aux organisations internationa- les, telles que le HCR et le PAM ou encore le BCAH, et garantissent à la fois le bon fonctionnement du CSA (en termes de personnel et de matériel). Les 913 millions de francs allou és entre 1996 –2000 (en comptant les contributions au budget siège du CICR et au budget siège de l’OIM) se répartissent comme suit: Afrique Am ériques Asie/Moyen- Orient Europe + CEI B énéficiaires non classés par région Total 315.7 67.3 175.9 237.7 116.6 913.2 34.6 % 7.4 % 19.3 % 26.0 % 12.8 % 100 % Répartition géographique des moyens 1996-2000 Afrique Asie/ Moyen-Orient Bénéficiaires non classés par région Europe + CEI Amériques 9.1.2 Europe et CEI (Communauté des Etats indépendants): contexte général Au cours des ann ées 90, l ’aide humanitaire de la Conf édération s ’est engag ée de manière intensive dans les Balkans. A ce jour, les suites des guerres qui ont accom- pagné l’éclatement de l ’ancienne Yougoslavie ne sont pas enti èrement effacées. La reconstruction de la Bosnie-Herzégovine, le processus de normalisation dans la Pro- vince du Kosovo et l’apaisement des tensions ethniques dans l ’ancienne République yougoslave de Mac édoine prennent beaucoup de temps. La disparition de l ’Union soviétique a mis au jour des conflits arm és localisés, dont l ’un, en Tch étchénie, est2123 encore actif, et d ’autres sont soit fragilement r églés, comme au Tadjikistan, ou sim- plement suspendus (Nagorno-Karabakh, Abkhazie). Les programmes de rapatriement en Bosnie-Herz égovine et dans la Province du Kosovo, réalisés avec succès en collaboration avec l ’ODR, ont obtenu aussi bien la reconnaissance internationale qu ’un haut niveau d ’appréciation en Suisse, et sur place. Ils ont durablement influenc é les prestations d ’assistance fournies en ex-Yougoslavie depuis 1996. Jamais auparavant en effet autant de ressources de la Confédération n ’avaient été engagées dans une m ême région, en si peu de temps, dans le cadre d ’une action humanitaire. Les activit és en question se sont concen- trées, d ’une part sur les programmes d ’aide d ’urgence – notamment l ’initiative humanitaire FOCUS men ée conjointement par la Suisse, la Russie, la Gr èce et l’Autriche, qui visait à faire parvenir une aide imm édiate aux personnes dans le besoin, alors que la guerre dans la r égion battait encore son plein – et, d ’autre part, sur les domaines de la reconstruction, de l ’énergie et de l ’écologie, ainsi que sur la collaboration avec le HCR pour l ’hébergement collectif ainsi que des projets d’intégration et d’aide au retour. Même si des ressources humanitaires moins consid érables ont été engag ées en faveur de l ’Europe de l ’Est, la zone d ’action initialement d éfinie par l ’aide huma- nitaire de la Conf édération a été étendue à une zone g éographique plus vaste, en raison de besoins croissants, notamment à Chisinau (R épublique de Moldova) et à Minsk (B élarus), o ù des bureaux humanitaires de la DDC ont été ouverts. Tandis que les projets soutenus prioritairement en R épublique de Moldova portaient sur les domaines de la sant é et de l ’eau potable, les actions d éployées en B élarus se con- centraient, quant à elles, sur les victimes de la catastrophe de Tchernobyl. Gr âce à ses programmes novateurs «cash for shelter», l’aide humanitaire de la Confédération a également acquis, ces dernières années, une compétence dans ce domaine salu ée à l’échelon international. Entre 1999 et 2001, aussi bien dans les Balkans (Albanie, ancienne R épublique yougoslave de Mac édoine, Province du Kosovo, Sud de la République de Serbie) que dans le Nord-Caucase (Ingouchie), plus de 40 000 familles d’accueil ont re çu une compensation financi ère pour avoir spontan ément accueilli et h ébergé 270 000 personnes d éplacées de l ’intérieur ou r éfugiées. De cette mani ère, une forme d ’hébergement relativement digne dans un contexte des plus conflictuels a été encouragée de manière ciblée, et des mouvements migratoires ont pu être endigu és. Malheureusement, il a fallu renoncer en grande partie à un engagement direct en Tch étchénie même, à cause de la situation de s écurité hasar- deuse (instabilité et risques d ’enlèvement importants). Toutefois, la Suisse peut tout de même continuer à fournir son aide à la Tch étchénie par des voies multilat érales, en passant par des organisations humanitaires telles que le HCR, le PAM et le CICR. L’aide humanitaire de la Confédération s’est aussi engagée en Europe, ces derni ères années, lors de catastrophes naturelles. Depuis 1997, plusieurs grandes inondations en Pologne, Hongrie et en Ukraine (Transcarpates) ont suscit é des actions d’urgence et le lancement de programmes de soutien dans le domaine pr éventif, qui se pour- suivent encore à l ’heure actuelle. Par ailleurs, en 1999, apr ès les graves tremble- ments de terre intervenus en Gr èce et en Turquie, la Cha îne suisse de sauvetage est entrée en action à trois reprises dans cette région. Dans le cadre de la mise en œ uvre des programmes mentionn és, dont environ 70 % relevaient d ’actions directes du CSA, la coh érence qui a caract érisé l ’intervention des différents acteurs suisses (œ uvres d’entraide suisses, offices fédéraux concernés,2124 soutien de la «Chaîne du Bonheur»), ainsi que la coopération étroite entretenue avec les organisations partenaires et les autorités locales, ont joué un rôle essentiel. 9.1.2.1 Exemple 1: Programme d’aide au retour volontaire: Province du Kosovo Pendant le conflit dans la Province du Kosovo, la Suisse a fourni abri, assistance et protection à quelque 52 000 victimes de la guerre. Par son arr êté du 11 août 1999, le Conseil f édéral a estim é possible le retour dans leur pays des personnes admises provisoirement en Suisse. Il a charg é le DFJP et le DFAE de la mise en œ uvre d’un vaste programme d ’aide au retour volontaire, semblable à celui que la Suisse avait réalisé en Bosnie-Herzégovine. Placé sous la pr ésidence conjointe ODR/DDC, le Groupe de direction interd éparte- mental pour l ’aide au retour, qui regroupe les diff érents offices de l ’administration fédérale responsables en la matière et l’OIM, s’est chargé de l’élaboration de la con- ception, de la planification et de la coordination du programme en question. Ce pro- gramme d’aide au retour volontaire reposait sur deux volets distincts: une aide indi- viduelle aux rapatri és volontaires et une aide structurelle sur place. Ce dernier type d’aide n’était pas ax é sur les besoins propres à chaque personne rapatri ée, mais te- nait compte des besoins collectifs de la population vivant dans la r égion de rapa- triement. Par ce biais, il a été possible d ’augmenter le niveau d ’adhésion général au programme d’aide au retour volontaire. La r éalisation des programmes structurels sur place a été confi ée à la DDC. L ’ensemble des activit és a été coordonn é par l’ODR, qui a financ é ce programme d ’un montant d ’environ 100 millions de francs avec le concours de la Division politique IV du DFAE (pour les mesures de promo- tion de la paix), du DDPS (pour les activit és de la «SWISSCOY»), du seco du DFE (pour les mesures d ’aide financière et structurelle) et avec l ’appui de plusieurs œ u- vres d’entraide suisses. Les projets li és à l’aide humanitaire de la Conf édération se sont concentr és notam- ment sur la construction de maisons locatives et d ’infrastructures sociales, telles que des écoles ou des foyers d ’accueil, et sur la reconstruction de ponts. Dans le cadre d’un programme de soutien à l ’élevage, 1700 veaux ont également été transport és par avion depuis la Suisse dès 1999, pour être confiés à des familles de paysans dans le besoin, au même titre que des plantons de pommes de terre. En collaboration avec le Ministère des situations d’urgence de la Fédération de Russie (EMERCOM) et en coordination avec d ’autres agences, un programme de d éminage a également été mené à bien. En outre, il existe d ’autres projets visant à soutenir les minorités ethni- ques de manière ciblée. Les programmes prévus par l’aide humanitaire sont r éalisés pour la plupart de mani ère autonome (Action directe du CSA). En 2000 – année de travail intensif dans la Province du Kosovo – jusqu’à 25 membres du CSA étaient simultanément actifs sur place. Aussi bien le programme de soutien à l’élevage que celui relatif à l’eau ont fait l ’objet d’une évaluation externe en 2001. De la sorte, la transmission syst ématique des exp ériences enregistr ées et des constats tir és sera assurée dans le cadre d’activités humanitaires similaires ou de même type à l’avenir. Le principe de l ’action conjointe, caract érisée par une collaboration échappant au cloisonnement départemental, a constitué la base du succ ès de la mise en œ uvre du programme d’aide au retour volontaire. Celui-ci a d ’ailleurs nettement d épassé les2125 attentes de la Conf édération et des cantons puisque 32 700 personnes ont particip é au programme et sont rentr ées volontairement avant la fin du d élai fixé pour leur retour. Aussi bien la Mission d ’administration intérimaire des Nations Unies au Ko- sovo (MINUK) que le HCR ont attest é du caract ère exemplaire du programme suisse, en mettant en avant à la fois la cohésion des actions déployées et les résultats obtenus. 9.1.2.2 Exemple 2: «cash for shelter»: Ingouchie Suite au second conflit tchétchène, plus de 230 000 personnes ont fui la Tch étchénie (Fédération de Russie) depuis l ’automne 1999 pour gagner la R épublique voisine d’Ingouchie, dont les habitants sont culturellement tr ès proches. Le printemps der- nier, quelque 150 000 personnes d éplacées de l ’intérieur (soit 70 % de l ’ensemble des personnes d éplacées) étaient ainsi h ébergées par des familles d ’accueil en Ingouchie. Les autres ont trouv é refuge, notamment dans des campements de tentes ou dans des wagons de chemin de fer désaffectés. La communauté internationale s’est associée aux autorités locales dans leur initiative visant à distribuer rapidement du mat ériel de survie et à créer des camps pour per- sonnes déplacées de l ’intérieur. A cette occasion, les familles d ’accueil qui avaient hébergé la majorité des personnes d éplacées – dans un acte exemplaire de solidarit é caucasienne – ont été exclues de la plupart des prestations d ’assistance. Nombre d’entre elles ne sont ainsi plus parvenues à régler des factures d ’eau et d ’électricité exorbitantes, rencontrant de graves probl èmes financiers. C ’est pourquoi parmi les premiers réfugiés tchétchènes arrivés, certains durent quitter leur logement d ’accueil pour rejoindre des camps d éjà surpeupl és. Comment faire pour emp êcher que d’autres Tch étchènes h ébergés par des particuliers ne se retrouvent à la rue avant l’hiver 2000? Au terme d’une analyse exhaustive de la situation sur place, l ’aide humanitaire de la Confédération a opté, en dépit des nombreuses mises en garde re çues (craintes liées aux malversations possibles, à la situation pr écaire en termes de s écurité notam- ment), en faveur de la r éalisation d ’un programme «cash for shelter », de concert avec le HCR. Ce programme de compensation financi ère en échange d’un abri était initialement prévu pour le règlement des factures d’eau et d’électricité en souffrance. Cependant, au moment de son élaboration, le facteur s écurité et le souci d ’éviter la perte des montants engag és ont pris la premi ère place. C ’est ainsi que la liste des bénéficiaires a été r étroactivement établie sur la base des donn ées existantes, afin d’exclure toute manipulation frauduleuse. Une trentaine de surveillants locaux ont été engagés pour effectuer des contrôles par échantillonnage. Chaque chef de famille n’a reçu qu ’un seul versement, ind épendamment du nombre de r éfugiés accueillis, de l’espace mis à leur disposition, ainsi que du loyer exig é – autant de facteurs ob- jectifs difficilement v érifiables. Gr âce au soutien sans r éserve manifesté envers le programme par le Président Aushev d’Ingouchie, ainsi qu’au niveau de transparence élevé de l’opération (notamment à travers des comptes rendus t élévisuels réguliers), pas un seul incident f âcheux n’a été enregistré. Les versements ont été effectués au- près des 35 bureaux de poste du pays sans heurts particuliers. Les mesures de s écu- rité très rigoureuses prises par les Nations Unies (p. ex. surveillance 24 heures sur 24 des experts du CSA par un corps de police sp écial) ont permis d ’enrayer tout in- cident potentiel.2126 Grâce au programme «cash for shelter », en l ’espace d’une demi-année, un montant unique de l ’ordre de 150 francs a pu être vers é à chacune des 15 000 familles d’accueil concernées, pour une somme totale de 2,3 millions de francs. Ainsi, quel- que 100 000 personnes d éplacées de Tch étchénie ont pu être indirectement soute- nues. En comparaison de la distribution classique de mat ériel de survie, les co ûts de fonc- tionnement d’un tel programme paraissent avantageux, puisque les frais de transport et de stockage sont évités. Par ailleurs, les versements en liquide permettent aux familles d’accueil de se procurer les biens qui leur font le plus cruellement d éfaut sur le moment, pour assurer la survie de leur famille et des réfugiés qu’ils hébergent. Vu les expériences très positives et bien document ées qui ont été faites avec ce type de programme, la distribution d ’argent liquide fait d ésormais partie int égrante des mesures d’assistance prévues par l’aide humanitaire de la Confédération. 9.1.3 Afrique: contexte général Au cours des derni ères ann ées, le continent africain a surtout fait les gros titres dramatiques de la presse. Les efforts d éployés par la communaut é internationale n’ont pas apport é les résultats espérés. Les ressources inestimables et la tr ès grande richesse culturelle du continent n ’ont pu être mises à profit pour le d éveloppement de la population africaine. La «renaissance africaine» proclamée dans les ann ées 90 n’a pas réellement eu lieu, donnant suite à une période de grande désillusion. Il con- vient cependant de souligner que l ’Afrique semble vouloir reprendre son destin en main, comme le t émoigne l ’adoption r écente de la «Nouvelle Initiative pour l’Afrique» (NIA). Cet ambitieux projet de relance a en effet été avalisé par le G8 et devrait permettre à l’Afrique subsaharienne de disposer des instruments n écessaires pour faire f ace à la globalisation à l ’instar de l ’Afrique du Nord. Cependant, les défis sont énormes. Du point de vue humanitaire, l ’Afrique conna ît des trag édies humaines d émesurées, des violations des droits de l ’homme innombrables et une grande pauvreté – due au non-respect des droits politiques, sociaux et économiques – et elle abrite des Etats faibles et des élites corrompues. Dans l’ensemble, les probl èmes humanitaires en Afrique sont principalement dus à des situations de conflit. Les catastrophes naturelles sont également à l ’origine de situations d’urgence humanitaire. La combinaison de ces deux facteurs est suscep- tible d ’engendrer des trag édies immenses, rendant n écessaire une intervention massive de type humanitaire. Sur l ’ensemble des ressources d égagées par la communauté internationale, environ la moiti é a été utilisée pour répondre aux crises qu’a connues le continent africain. Afin d’utiliser au mieux ses ressources limit ées tant d’un point de vue financier que sons l’angle du personnel, il est n écessaire que l ’aide humanitaire de la Conf édéra- tion se concentre, en-dehors d ’une focalisation par type de probl ématique, sur la création de zones géographiques prioritaires, dotées de bureaux sur place. Pendant la période sous revue, ces régions étaient:2127 – la Corne de l’Afrique (notamment le Soudan, l’Ethiopie et l’Erythrée); – la région des Grands lacs (le Rwanda, le Burundi et les territoires environ- nants); – l’Angola; – la Sierra Leone, la Guinée et le Libéria. Ces régions sont d ’ailleurs aussi les principales zones de conflit du continent. Des déplacements de populations d’envergure ont été nécessaires à cause de l’éclatement et de la r ésurgence de conflits. La r éponse aux catastrophes naturelles a été prise en charge temporairement, et rapidement rel éguée ou transmise à d ’autres instances. Dans les r égions d’Afrique du Nord, du Sahel et du Sud-Est africain (le Mozambi- que, Madagascar, etc.), les relations avec les principales organisations d ’entraide nationales et internationales ont été de ce fait entretenues en permanence (par des accords de «stand-by»), pour disposer d ’organisations partenaires comp étentes en prévision de catastrophes naturelles majeures, telles que les crues ou les sécheresses. Pour l ’accomplissement de ses activit és, le dialogue sur les lignes politiques et la coordination, l ’aide humanitaire de la Conf édération s ’appuie en Afrique sur un réseau de partenaires. Ce r éseau est adapt é aux circonstances en pr ésence et comprend des acteurs et organisations actives aux échelons les plus différents: ONU, ONG (locales, internationales, suisses), autorit és et d épartements fédéraux (DFAE, DFJP, DDPS, DFE) et organes internes à la DDC. 9.1.3.1 Exemple 3: assistance médicale: Soudan Le conflit qui a éclaté en 1983 entre les troupes gouvernementales et les rebelles se poursuit avec une intensit é variable. Ces derniers mois, les hostilit és opposant le Nord et le Sud se sont amplifi ées, acquérant d’une nouvelle dimension li ée au p é- trole. La guerre civile, le d éplacement forcé de centaines de milliers d ’habitants des régions rurales, ainsi que les perturbations climatiques rendent la vie difficile aux populations civiles, surtout celles du Sud. Les m écanismes d’entraide traditionnelle propres à une grande partie des groupes ethniques ne fonctionnent plus que partiel- lement, lorsqu’ils ne sont pas entièrement détruits. Plusieurs centaines de milliers de personnes ne peuvent plus retourner dans leur r égion d’origine et sont contraintes de poursuivre leur existence dans des camps temporaires. L’aide humanitaire de la Conf édération s’est fixé comme but de r éduire le taux de mortalité parmi les personnes déplacées de l’intérieur et la population locale, grâce à des mesures appropri ées. MEDAIR est une œ uvre d ’entraide suisse avec si ège à Lausanne. Depuis mars 1995, cette ONG est active dans le Soudan du Sud. Elle concentre son activit é sur six r égions g éographiques. Sous l ’égide de l’UNICEF/OLS ( «Operation Lifeline Sudan ») et en étroite collaboration avec des intervenants locaux, ce sont prioritairement des projets dans le secteur de la sant é et de l’eau qui sont réalisés par MEDAIR. En effet, l ’expérience a montré qu’un grand nombre de maladies sont transmises à travers l’eau potable contamin ée. C’est pour- quoi, en étroite collaboration avec le programme sp écifique de l ’UNICEF, des points d’eau sûrs sont mis sur pied, l à où cela se r évèle possible (puits creus és à la main et munis d ’une pompe manuelle). En fonction de la situation cependant, des moyens de production sont parfois aussi fournis aux communaut és villageoises, tels que des outils de pêche, des semences et des engins de labour.2128 En 2001, les objectifs globaux suivants ont été mis en œ uvre: – trois centres de sant é et 25 antennes de sant é ont commencé à être exploités par du personnel local, permettant à 300 collaborateurs locaux d’être formés, à plus de 450 000 malades d ’être traités et à plus de 6000 enfants d ’être vac- cinés; – plus de 20 000 moustiquaires, 14 000 couvertures de laine et articles de m é- nage et d’hygiène de première nécessité ont été distribués; – 18 puits ont été creusés à la main et quinze forages équipés d’une pompe à main et prêts à fonctionner ont été installés; – avant la période des pluies, 25 tonnes de semences c éréalières et légumineu- ses ont pu être distribuées. Depuis 1995, l ’aide humanitaire de la Conf édération finance le programme sant é de MEDAIR au Soudan du Sud à hauteur de 3,4 millions de francs. 9.1.3.2 Exemple 4: reconstruction: Mozambique Le Mozambique, un des pays de concentration de la coop ération au d éveloppement de la Confédération, est tr ès vulnérable aux catastrophes naturelles. Le pays a souf- fert, dans un passé récent, de nombreuses s écheresses, d’inondations et de cyclones, qui ont eu des effets extr êmement négatifs sur son d éveloppement social et écono- mique. Depuis décembre 1999, de très fortes pluies au Mozambique et dans les pays voisins ont causé des crues importantes des rivi ères Umbeluzi et Incomati, crues qui ont atteint des niveaux inconnus depuis 1937. Le r ésultat s’est traduit par des inon- dations catastrophiques en f évrier 2000, alors que la situation était encore très criti- que dans diverses provinces à cause des effets du cyclone «Eliane». Les mesures d’urgence avaient pour but de contribuer au sauvetage et à la survie de plus de 4 millions de personnes directement affectées par les inondations. L’approvisionnement en eau potable et l ’amélioration des conditions sanitaires font partie des domaines prioritaires déjà fixés par le gouvernement dans le cadre du pro- gramme de d éveloppement régulier, auquel la coop ération au d éveloppement de la Confédération participe d éjà. L’un des probl èmes les plus aigus li é aux inondations était l’approvisionnement rapide en eau potable des populations touch ées, les points d’eau étant détruits ou contenant pour la plupart de l ’eau impropre à la consomma- tion. Les autorit és responsables de l ’eau se sont retrouv ées au premier plan, vu la nécessité impérative de fournir de l’eau potable aux victimes. En guise d’aide immédiate directe, l’aide humanitaire de la Confédération a mis à la disposition de l ’agence gouvernementale responsable un expert en gestion dans le but de mettre sur pied une unit é d’urgence s’occupant de trouver de l ’eau potable pour les victimes. Du personnel additionnel du CSA a été engagé dans la distribu- tion de l’eau et dans la prévention du choléra. Dans l’ensemble, il est permis de conclure que l ’aide humanitaire n’a pas seulement été rapide, ciblée et efficiente, mais que cette action a pu être rendue encore plus ef- ficace encore – et cela de mani ère décisive – grâce au bureau de coordination de la DDC sur place, à ses connaissances locales, à ses contacts avec les partenaires et à ses programmes en place de longue date dans le secteur de l ’eau autant d’atouts qui ont pu être immédiatement mis à profit. En outre, les r éactions observées dans cette2129 situation de crise ont pu être intégrées au programme à long terme de coopération au développement. L’aide humanitaire de la Confédération a mis 5 millions de francs à la disposition de ses partenaires en 2000. Outre ce soutien, la soci été civile suisse a apport é une con- tribution importante aux mesures d ’urgence et de reconstruction. La «Chaîne du Bonheur» et les ONG suisses ont en effet r éussi à r écolter, en 2000, pr ès de 18 millions de francs en faveur des victimes des inondations au Mozambique. 9.1.3.3 Exemple 5: réfugiés et personnes déplacées: Sierra Leone, Libéria et Guinée L’explosion d’affrontements dans le Sud-Est de la Guin ée en septembre 2000, l ’une des principales r égions abritant les r éfugiés de Sierra Leone à proximité du Libéria, a encore compromis l ’équilibre d éjà pr écaire de la r égion, qui s ’est retrouv ée au bord d’une catastrophe humanitaire sous-r égionale. Cette crise, caract érisée notam- ment par les pillages successifs, les intimidations et l ’enlèvement de personnel hu- manitaire, constituait une nouvelle men ace, en particulier pour les 450 000 r éfugiés du Libéria et de Sierra Leone, dont le destin vacille depuis d éjà dix ans. Une aide internationale devenait urgente afin d ’endiguer la crise politique et humanitaire. Dans le domaine humanitaire, il convenait: – de soulager la situation insupportable des r éfugiés dans le Sud-Est de la Guinée; – d’augmenter la capacité d’accueil pour les rapatriés en Sierra Leone. Une assistance concrète de l’aide humanitaire de la Confédération a donc été fournie à travers une rapide contribution en faveur du programme d ’urgence du HCR à hauteur de 3 millions de francs. En compl ément, une autre contribution de 2,5 mil- lions de francs a été vers ée au Programme alimentaire mondial (PAM). De cette manière, l’approvisionnement des réfugiés en biens de première nécessité devait être garanti. Des contributions ult érieures ont été faites au b énéfice d’actions d’urgence mises sur pied par des organisations humanitaires (CICR, OIM) et des œ uvres d’entraide suisses ayant acc ès aux populations de r éfugiés dans la r égion. La colla- boration avec le HCR a assum é un r ôle important, ce dernier ayant adress é une demande urgente à la DDC en vue d ’obtenir du personnel sp écialisé du CSA. Ainsi, depuis début 2001, le HCR dispose d ’équipes de planificateurs de camps et de sp é- cialistes de l’eau potable du CSA, aussi bien en Sierra Leone qu ’en Guinée. Grâce à ce soutien et aux efforts redoubl és de la communauté internationale, une aide rapide ciblée a pu être apportée, permettant d’éviter un désastre humanitaire d’envergure. L’aide humanitaire de la Confédération a notamment permis: – d’ériger des camps de r éfugiés en Guin ée, à distance suffisante de la fron- tière, et de les équiper. Ainsi, 60 000 r éfugiés ont pu être mis à l’abri et pris en charge jusqu’à la fin du mois de mai 2001. – d’ériger quatre nouveaux camps d ’accueil temporaire pour les personnes rapatriées, deux camps permanents suppl émentaires et un grand nombre d’installations d’approvisionnement en eau dans les zones de recolonisation2130 en Sierra Leone. Ainsi, plus de 110 000 rapatri és ont pu être accueillis jusqu’au second semestre 2001. La contribution de l ’aide humanitaire de la Conf édération en 2001 pour cette crise sévère liée aux r éfugiés s’élève à plus de huit millions de francs et aura repr ésenté plus de trois personnes/ann ée en expertise du CSA. Pour faire le point sur cette action d’urgence couronnée de succ ès, l’aide humanitaire de la Conf édération aura joué son r ôle avec efficacit é, en combinant des contributions financi ères ciblées et l’engagement de spécialistes selon les besoins. 9.1.4 Amérique latine et Caraïbes: contexte général L’ouragan «Mitch» a été l ’un des ph énomènes naturels les plus d évastateurs dans l’histoire du continent am éricain. Il a travers é l’Amérique centrale fin 1998, semant sur son passage mort et destruction. Le Honduras et le Nicaragua ont été le plus s é- vèrement touchés, mais le Guatemala et le Salvador ont également payé un lourd tri- but. On a déploré environ 10 000 morts et 8000 disparus. Des villages entiers ont été rayés de la carte. Des centaines de milliers de personnes sont rest ées sans-abri. Au total, 2,3 millions de personnes ont souffert directement ou indirectement des re- tombées de la catastrophe. Le Honduras, pays le plus touché par l’ouragan «Mitch», était aussi le moins préparé à apporter une réponse efficace. Il a ainsi dû faire face à une remise en cause fonda- mentale de ses structures et de ses m écanismes institutionnels. Il a d û également ap- prendre à gérer du jour au lendemain une notori été mondiale et un afflux extr ême- ment important de coop ération étrangère et de ressources, sans poss éder la capacit é d’absorption n écessaire. Le Nicaragua – b énéficiaire sporadique de la coop ération internationale depuis 1979 – était mieux préparé. Pour le Salvador et le Guatemala, «Mitch» a repr ésenté un coup dur, il est vrai, mais qui n ’a pas affect é la machine économique. Au d ébut de 2001, le Salvador a encore été frapp é par deux graves tremblements de terre, qui ont d éclenché de gigantesques glissements de terrain, fai- sant plus de 1000 morts, de nombreux bless és et sans-abri. Plus d ’un tiers des quel- que 6 millions d’habitants du Salvador ont été touchés par la catastrophe. Le conflit qui perdure depuis plus de 35 ans en Colombie ne cesse de s ’aggraver, de sorte qu’aujourd’hui ce pays compte pr ès de 3 millions de personnes d éplacées de l’intérieur, vivant la plupart du temps dans les conditions les plus pr écaires. L’aide humanitaire de la Conf édération a doubl é d ’ampleur ces trois derni ères ann ées. C’est surtout gr âce à la coop ération entretenue avec le CICR, le HCR et des ONG suisses et locales qu’une aide efficace a pu être apportée à ces personnes. Une grande partie de la population de Ha ïti est victime des troubles politiques permanents de l ’île et de ses constantes difficult és économiques. Le secteur de la santé, en particulier, est gravement touché. L’aide humanitaire de la Confédération a apporté une contribution substantielle sur place, par le biais de la r énovation d ’un hôpital régional ainsi que par un soutien à l’amélioration structurelle du secteur de la santé dans son ensemble. Les catastrophes naturelles n ’ont pas non plus épargné l ’Amérique du Sud. Apr ès les violentes inondations au Venezuela, qui ont fait plus de 20 000 morts et disparus ainsi que deux millions de sans-abri, l ’aide humanitaire de la Conf édération a offert2131 son soutien lors des tremblements de terre en Bolivie et au P érou et après l’éruption volcanique en Equateur. Le nombre croissant des enfants livr és à la rue dans les villes d ’Amérique latine est un problème social imputable à différentes causes. En collaboration avec des ONG suisses spécialisées, l’aide humanitaire contribue à la prise en charge de ces enfants, en particulier au Brésil, au Pérou et en Colombie. Ce sont environ 10 % des ressources de l ’aide humanitaire de la Conf édération qui ont été engagées, ces cinq dernières années, en Amérique latine et dans les Caraïbes. 9.1.4.1 Exemple 6: prévention et état de préparation: Amérique centrale La strat égie «prévention et pr éparation en cas de catastrophe naturelle (PP) » de l’aide humanitaire de la Conf édération en Amérique centrale a été élaborée en mars 2000. Elle est pr évue pour une dur ée de trois à quatre ans. Elle s ’appuie sur les résolutions du «Sommet de Stockholm » au sujet de la lutte contre la vuln érabilité. Elle vise à contribuer à la réduction des risques naturels par un soutien à la gestion du territoire en s’appuyant sur trois axes: – la sensibilisation aux risques naturels («awareness building»); – les meilleures pratiques («best practices»); – l’appui institutionnel aux organisations gouvernementales naissantes et en charge de la prévention. Les programmes de prévention se concentrent sur le Nicaragua – où l’aide humani- taire possède déjà une exp érience dans ce domaine – et sur le Honduras. Suite aux tremblements de terre du d ébut de 2001, la strat égie a été révisée et étendue égale- ment au Salvador. Le programme de prévention de l’aide humanitaire s’est déroulé en trois phases dis- tinctes et continues: – De août 1999 à décembre 1999, par l ’organisation d’un cours r égional dans les zones instables ainsi que la conduite de quatre études pilotes au sein de quatre municipalités afin de dresser des cartes de zones à risques. – De janvier 2000 à avril 2000, par l ’analyse complète de l’environnement en Amérique centrale sous l’angle de la gestion des catastrophes naturelles afin de dégager des lignes d’action permettant l’élaboration d’une stratégie. – Dès mai 2000, par la mise en pl ace de la strat égie approuvée. Trois projets ont été mis en œ uvre jusqu’à présent: – ALARM: ou l’assistance locale pour l ’analyse et la gestion des risques naturels, qui consiste à venir en aide aux municipalit és par une analyse participative des dangers naturels li és à leur environnement et la mise en place d’un plan d ’endiguement des catastrophes. Le projet concerne 21 municipalités. – MAESTRIA: ou la cr éation d’une formation postgrade de deux ans en gestion des risques naturels, en collaboration avec l ’Université natio- nale autonome du Nicaragua.2132 – FORMATION: ou la formation continue de l ’administration nationale. Soutien du syst ème national de pr évention, de r éduction et de sur- veillance des catastrophes du Nicaragua. Ce projet est g éré par le PNUD et consiste à soutenir la nouvelle structure gouvernementale par la mise en place d’un programme de formation sur l’ensemble du pays à trois niveaux (central, départemental et local). Parallèlement, un expert en mati ère de pr évention a été mis à la disposition du PNUD au Honduras. Suite aux tremblements de terre de d ébut 2001 au Salvador, un projet d’intervention rapide en mati ère d’évaluation de zones à risques a également permis de dresser des cartes de risques et d’élaborer des recommandations pour trois zones géographiques. Gr âce à ces études, les municipalit és et populations concer- nées ont pu être sensibilisées aux risques qu’elles encourent. De même, des mesures adéquates sont en passe d ’être prises, comprenant notamment l ’évacuation des per- sonnes vivant dans les zones à haut risque. La mise en œ uvre de la strat égie «prévention et pr éparation en cas de catastrophe naturelle (PP) » implique des ressources annuelles moyennes de 1,2 million de francs. 9.1.4.2 Exemple 7: personnes déplacées de l’intérieur: Colombie Depuis plus de 40 ans, un conflit interne s évit en Colombie. Celui-ci a d éjà coûté la vie à au moins 40 000 personnes. Les principaux acteurs arm és sont les troupes gouvernementales, les organisations guérillas FARC («Fuerzas Armadas Revolucio- narias de Columbia ») et ELN ( «Ejercito de Liberaci ón Nacional ») et les groupes paramilitaires d’extrême droite. En dépit des efforts de paix renouvel és déployés par le gouvernement du pr ésident Pastrana et la communauté internationale, le conflit s ’est encore aggravé ces derniè- res années. La Suisse fait partie à la fois des repr ésentants des dix pays encadrant le processus de paix avec les FARC et du groupe des cinq pays assistant les n égocia- tions avec l ’ELN. Même si le dialogue est pouss é en avant avec d étermination, les expériences enregistr ées jusqu ’ici d émontrent cependant que la paix en Colombie n’interviendra que dans un avenir lointain. Les victimes de cette guerre civile se comptent en grande partie parmi la population civile. Menaces, assassinats, enl èvements, demandes de ran çons et impunit é consti- tuent une r éalité quotidienne. Ces fl éaux provoquent non seulement des exodes individuels mais également des d éplacements massifs de population. Avec plus de deux millions de personnes déplacées de l’intérieur, la Colombie affiche le plus haut pourcentage de personnes déplacées de l’intérieur de tout l’hémisphère occidental. L’aide humanitaire de la Conf édération en Colombie combine les engagements tra- ditionnels orientés sur le court terme, tels que la distribution d ’aide alimentaire, des prestations de soins de sant é et la construction de lieux d ’hébergement, avec des types de soutien à moyen terme au b énéfice des personnes d éplacées de l ’intérieur. Elle comprend également des mesures à plus long terme relatives au processus de paix, relevant du domaine de la prévention des conflits et de la promotion de la paix. Cette aide humanitaire vise essentiellement les personnes d éplacées de l’intérieur et en particulier la g énération qui déterminera l’avenir de la Colombie, soit les enfants2133 et les jeunes. Avec des programmes en mati ère d’instruction, de r éinsertion profes- sionnelle et d ’éducation des adultes notamment, une contribution à l ’amélioration des conditions de vie des personnes d éplacées de l ’intérieur est fournie. L ’aide humanitaire de la Confédération travaille également de plus en plus avec des organi- sations locales, en-dehors de ses partenaires traditionnels que sont le HCR, le CICR et certaines œ uvres d’entraide suisses. La Colombie dispose en effet d ’un immense potentiel en initiatives locales, potentiel qu ’il s’agit d’exploiter et de renforcer. Le coordonnateur humanitaire de la DDC, r écemment mis en place aupr ès de l’ambassade de Suisse à Bogota, permet non seulement une collaboration plus étroite avec les partenaires locaux, mais aussi une coh érence plus large entre les divers instruments de la politique ext érieure de la Suisse, notamment dans les domaines des droits de l’homme et de la promotion de la paix. Pour atteindre ses objectifs, l ’aide humanitaire de la Conf édération engage chaque année trois millions de francs. 9.1.5 Moyen-Orient: contexte général Au cours des trois derni ères années, le Moyen-Orient a souffert sur le plan humani- taire du fait des trois raisons principales suivantes: – Les conflits assortis de conséquences pour la population civile – en Palestine/Isra ël: (r éfugiés et personnes d éplacées de l ’intérieur à Jérusalem-Est, dans la Bande de Gaza, en Cisjordanie, en Jordanie, en Syrie et au Liban). – en Iraq: (cons équences de la guerre Iran-Iraq et de la guerre du Golfe, affrontements internes avec des groupes arm és kurdes et autres; r éfu- giés en Jordanie et en Syrie, personnes d éplacées de l ’intérieur dans le Nord de l’Iraq). – au Liban: (cons équences de la guerre civile avec personnes d éplacées de l’intérieur). – L’embargo international contre l ’Iraq et ses retombées sur une grande partie de la population, mais touchant le plus gravement les enfants. – La d étresse humanitaire due à la pauvret é dans les pays de la r égion, dépourvus également de r éseaux efficients d ’aide sociale étatique (en premier lieu au Yémen, en Syrie, en Jordanie, au Liban et en Palestine). Les réfugiés palestiniens sont pris en charge par l ’UNRWA et des organisations non gouvernementales, notamment dans le cadre de prestations de services li ées à l’instruction, à la santé et à l’aide sociale. En octobre 2000, suite à l’éclatement de la seconde «Intifada», des projets d ’aide d ’urgence et de cr éation d ’emplois ont été financés par l ’aide humanitaire de la Conf édération. D ’importants montants ont aussi été dégagés à l’intention du CICR, qui a additionnellement fourni une contri- bution, salu ée de toutes parts, aux activit és du Croissant-Rouge palestinien, pour soutenir ses activités régulières découlant de son mandat. Enfin, le D épartement des réfugiés de l ’Organisation de Lib ération de la Palestine (OLP) a aussi b énéficié du soutien de la Suisse dans le cadre d ’aménagements institutionnels et lors de l’élaboration de principes r égissant les n égociations de paix dans le domaine des réfugiés.2134 En Iraq, l ’aide humanitaire de la Conf édération s ’est principalement concentr ée, entre 1993 et 1997, sur l ’aide alimentaire. Lorsque la situation alimentaire s ’est quelque peu stabilis ée en 1998, gr âce à l ’accord onusien «Oil for Food », le programme s’est alors concentré sur la lutte contre les carences alimentaires chez les enfants. Depuis dix ans, environ 13 % des enfants en Iraq meurent avant l ’âge de cinq ans. Les raisons de cette mortalit é relèvent d’une part de maladies diarrh éiques dues à la mauvaise qualit é de l ’eau potable et, d ’autre part, de l ’insuffisance des soins m édicaux. Les mesures m édicales et d ’hygiène li ées à la pr évention des carences alimentaires (p. ex. les services de conseils m ère/enfant) sont trop peu développés, et le secteur des soins curatifs, quant à lui, souffre de l’effondrement des infrastructures. Au Liban, le programme d ’aide sociale et de r éinsertion, lanc é au terme de la guerre civile, s’est achevé en 2000. Au cours des cinq derni ères années, ce sont environ 10 % des ressources de l ’aide humanitaire de la Confédération qui ont été engagées au Moyen-Orient. 9.1.5.1 Exemple 8: réfugiés de Palestine Le probl ème des r éfugiés de Palestine est unique. D ’une part du fait de la dur ée inhabituelle du probl ème – plus de cinquante ans – et, d ’autre part, du fait que les réfugiés palestiniens au Moyen-Orient sont express ément exclus du mandat du HCR. Suite aux différentes guerres entre Israël et les Etats arabes depuis 1948, l ’UNRWA (Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les r éfugiés de Palestine au Proche-Orient) d énombre aujourd’hui environ 3,8 millions de r éfugiés palestiniens officiellement inscrits et pr ès d’un million et demi de r éfugiés palestiniens non ins- crits. Ces réfugiés vivent dans la Bande de Gaza (20 %), en Cisjordanie (15 %), en Jordanie (40 %), en Syrie (10 %), au Liban (10 %) et un peu partout dans le reste du monde. L’UNRWA fut fondée en 1950 comme agence onusienne spécialisée dans la prise en charge des r éfugiés palestiniens. Elle compte aujourd ’hui approximative- ment 21 000 employ és, dont 99,5 % sont eux-m êmes des r éfugiés. L’UNRWA est responsable d ’une prise en charge de base des r éfugiés dans les domaines de l’instruction, de la sant é e t d e l’aide sociale, ce qui repr ésente un co ût annuel d’environ 310 millions de dollars am éricains. En outre, chaque ann ée, 500 millions de dollars am éricains environ sont encore consacr és par les pays d ’accueil, princi- palement au bail des terrains qui abritent les 59 camps de r éfugiés de l’UNRWA. De surcroît, plusieurs centaines d ’ONG mettent en œ uvre des projets au b énéfice des réfugiés, par exemple dans les domaines de la pr éscolarisation, de la promotion des femmes, du développement des revenus, etc. Dans l’ensemble, la prise en charge des réfugiés – qui représentent aujourd’hui plus de 5 millions de personnes – se chiffre à un milliard de dollars américains par année. Le soutien de l ’aide humanitaire de la Conf édération porte principalement sur les secteurs suivants: – Prestations de services dans les domaines de l ’instruction, de la sant é et de l’aide sociale: contribution au financement des syst èmes scolaires, de la santé et de l’aide sociale gérés par l’UNRWA en Palestine. – Aide d ’urgence et cr éation d ’emplois au moment de l ’éclatement de la seconde «Intifada»: suite à l’explosion renouvelée de la violence une grande2135 partie des Palestiniens s ’est retrouvée au ch ômage. L’aide alimentaire a d û être renforcée, et des programmes voués à l’emploi ont dû être mis sur pied. – Amélioration de la coop ération entre pays d ’accueil, pays donateurs et UNRWA: la promotion de la coordination entre les diff érents donateurs et le renforcement du lien avec les pays d ’accueil et l ’UNRWA représentent une contribution importante de la Suisse. – Soutien au d épartement des r éfugiés de l ’OLP à travers le financement de diverses études et analyses portant sur la question des réfugiés. Par le biais de l ’aide humanitaire de la Conf édération, la Suisse a soutenu l’UNRWA depuis sa création, à raison de plus de 150 millions de francs, soit de huit à dix millions de francs par an en moyenne, ces dernières années. En outre, le CICR, diverses ONG ainsi que l ’OLP ont re çu ponctuellement le soutien financier de la Suisse pour leurs activités en faveur des réfugiés palestiniens. 9.1.6 Asie: contexte général La situation humanitaire en Asie s ’est consid érablement aggrav ée ces derni ères années. Les conflits r écurrents depuis plusieurs d écennies ne progressent que diffi- cilement vers une solution. Ainsi, le nombre de r éfugiés et de personnes d éplacées de l’intérieur a encore beaucoup augmenté. En Afghanistan, aujourd’hui, sur un total d ’environ 22 millions d ’habitants, la moi- tié de la population est directement touch ée par un conflit qui dure depuis plus de vingt ans. Parmi ces personnes, six millions sont en fuite. La guerre civile au Sri Lanka a fait pr ès d’un million de personnes d éplacées de l ’intérieur. De m ême, on estime que la politique du gouvernement du Myanmar face aux minorit és a jet é sur les routes un demi-million d’habitants, dont environ 120 000 vivent comme r éfugiés en Thaïlande. Quant au N épal, ce sont toujours quelque 100 000 r éfugiés du Bhou- tan qui y vivent encore dans des camps. En Indon ésie, tout comme dans la vall ée du Ferghana – triangle situ é entre le Tadjikistan, l ’Ouzbékistan et le Kirghizistan – la situation demeure peu stable et pourrait d éboucher sur des drames comparables à celui que connaît le Timor oriental, ou sur des conflits armés. L’Asie n’a pas non plus été épargnée par les catastrophes naturelles ces derni ères années. Combin ées aux r épercussions des conflits, les cons équences des catastro- phes naturelles ont engendr é une souffrance consid érable. La sécheresse qui s’étend de l ’Iran jusqu ’en Inde et qui a culmin é en l ’an 2000 a encore aggrav é, dans une large mesure, la situation d éjà effroyable des r éfugiés afghans et de toutes les per- sonnes déplacées de l’intérieur. De même, en Cor ée du Nord, les cons équences des inondations et des s écheresses de la derni ère décennie se sont superpos ées aux pro- blèmes du pays, engendrant d ’immenses carences alimentaires. En Inde, en particu- lier à Orissa en 1999, un cyclone a frapp é, s ’accompagnant encore d ’un raz-de- marée en 2000, alors qu ’un tremblement de terre particuli èrement violent a d étruit une vaste région du Gujarat. Ces deux derniers hivers, la Mongolie a enregistr é des températures extr êmement basses. Elle a été frapp ée par des temp êtes de neige meurtrières, qui ont compromis gravement les conditions de subsistance des noma- des et décimé le bétail. Au Cambodge, au Vietnam et au Bangladesh, les inondations qui réapparaissent année après année ont encore gagné en intensité récemment.2136 L’aide humanitaire de la Confédération a culminé dans le soutien fourni aux réfugiés et aux personnes d éplacées de l ’intérieur en Afghanistan. Deux tiers environ de l’ensemble des moyens engagés ont été consacrés à des contributions aux organisa- tions onusiennes – notamment le HCR et le PAM – ainsi qu’au CICR, qui représente souvent la seule organisation encore active lors de conflits graves, et cela dans les conditions les plus difficiles. Des sp écialistes du CSA ont également été mis à la disposition des organisations internationales à un rythme plus soutenu qu’auparavant. En fonction des situations, les autres partenaires de l ’aide humani- taire dans la r égion sont des ONG suisses et locales ou encore des organismes gou- vernementaux. Des actions directes du CSA sont encore organis ées ponctuellement, là où des avantages comparatifs sont évidents. L’aide humanitaire de la Conf édération a engagé près de 20 % de ses ressources en Asie ces cinq dernières années. 9.1.6.1 Exemple 9: urgence complexe: Afghanistan A l ’origine d ’une des crises humanitaires aujourd ’hui les plus complexes, l’Afghanistan a connu 22 ans de conflits quasi ininterrompus depuis 1979. On estime qu ’un million de personnes ont perdu la vie en relation directe avec ce conflit. Les Talibans contr ôlent, en ao ût 2001, la majeure partie du territoire, alors que l ’Alliance du Nord en contr ôle encore quelque 15 %, dont de nombreuses poches de résistance au centre et dans l ’ouest du pays. Chacune des deux parties en conflit est déterminée à ne pas laisser gagner l’autre. Déjà très rudimentaire avant le conflit, l’infrastructure socio-économique du pays est réduite à néant. Les perspectives de d éveloppement sont nulles, et la population est occupée à tenter d ’assurer sa propre survie au milieu de ruines. A cela s ’ajoute depuis bientôt trois ans une s écheresse aiguë, qui a progressivement affect é tout le pays, limitant l ’accès à l ’eau potable et r éduisant drastiquement le niveau de pro- duction agricole. La sécheresse, combinant ses effets avec ceux du conflit, a pouss é en un an plus d’un million de personnes à quitter leur r égion et a aussi aggrav é une crise migratoire déjà énorme: quatre millions de r éfugiés afghans résident déjà en Iran et au Pakistan, plus d ’un million de personnes sont d éplacées à l ’intérieur de l’Afghanistan, et des milliers d ’autres sont des personnes d éplacées de l ’intérieur potentielles. Les sanctions d écidées il y a deux ans à l’encontre du r égime de Kaboul ont rendu encore plus pr écaire l’aide humanitaire internationale, qui a vu les conditions dans lesquelles elle travaille se d étériorer. Confront ées aux besoins croissants de la population, les agences sp écialisées des Nations Unies, le CICR et les ONG butent sur de nombreux obstacles (harc èlement par les autorit és, corruption, difficult és sur le terrain, probl èmes de s écurité, infrastructures d éficientes, manque de ressources, coordination insuffisante, comp étition entre agences, etc.). L ’absence de perspec- tives d’avenir et l’insuccès répété des tentatives de médiation constituent peut-être la plus grave des difficult és rencontr ées. La vuln érabilité des populations est ainsi devenue extrême. Leur dépendance face à l’aide extérieure est quasi-totale. Dans un tel environnement, la marge de manœ uvre de l’action humanitaire est de plus en plus réduite.2137 L’aide humanitaire de la Conf édération s’attache à venir en aide aux personnes les plus vuln érables, notamment les personnes d éplacées de l ’intérieur et les r éfugiés. En Afghanistan, l ’accent géographique est mis sur les r égions les moins couvertes du pays (centre, nord et ouest du pays). En Iran et au Pakistan, l ’aide se concentre sur les réfugiés. 75 % du budget de l ’aide humanitaire est concentr é sur les agences multilatérales spécialisées (CICR, PAM et HCR). Le reste du programme Afghanis- tan consiste en un soutien à diverses ONG et en la mise à disposition de personnel spécialisé du CSA. En 2000, la contribution de l ’aide humanitaire s’est élevée à 9,3 millions de francs (aide alimentaire d ’urgence incluse). Budg étisée à 7,3 millions de francs pour 2001, l ’aide humanitaire de la Conf édération sera probablement augmentée de fa çon substantielle en raison de la d étérioration continuelle de la situation humanitaire dans la région. 9.1.7 Actions directes: contexte général Face à des besoins humanitaires croissants au cours des quatre derni ères années et afin de répondre à la demande pressante exprim ée par le Parlement et la population suisses de voir l ’aide humanitaire de la Conf édération accroître – bilatéralement et multilatéralement – son action et sa pr ésence aux c ôtés des victimes, la Conf édéra- tion a d û augmenter les actions directes men ées avec le soutien des membres du CSA. La diversité et la complexité de ses tâches ont également augmenté, reflétant la vaste étendue de la mission remplie. L ’étendue de cette mission explique également d’ailleurs la nouvelle appellation du Corps suisse d’aide humanitaire (CSA). Les actions directes constituent la premi ère forme d ’engagement de l ’aide humani- taire. Elles b énéficient souvent d ’une grande visibilit é m édiatique. Elles font aujourd’hui appel à la collaboration d ’un large r éseau de sp écialistes comp étents dans de multiples domaines. Les membres du CSA peuvent op érer individuellement ou par équipe d ’engagement rapide, notamment dans des actions de survie et de reconstruction. Ces actions directes sont étroitement coordonn ées et concert ées, à la fois sur le plan national et sur le plan international. Cette demande faite à l’aide humanitaire d’accroître son action aux côtés des victimes, et l’octroi par le Parlement de cr édits supplémentaires pour mener à bien ces actions directes, ont poussé l’aide humanitaire de la Confédération à augmenter ses interven- tions directes dans le cadre des conflits, en particulier dans les domaines de l’aide sur place et de la reconstruction, domaines qui ont mobilis é les deux tiers des moyens engagés dans les actions directes. Sous la direction conjointe de l’ODR et de la DDC, des programmes d’aide au retour volontaire ont été mis en œ uvre – avec la partici- pation d’un large éventail d’acteurs suisses et internationaux – en Bosnie-Herzégovine (dès 1996) et dans la Province du Kosovo (d ès 1999). Ces programmes – nouveaux, originaux et adaptés aux besoins – ont reçu un très large appui, à la fois sur la sc ène suisse et sur la sc ène internationale. De m ême, son programme «cash for shelter » (compensation financière en échange d’un abri) en Ingouchie (dès 1999) et en Serbie (dès 2000), faisant suite à un projet de nature similaire testé et mis en place en Albanie à l ’occasion des conflits dans la r égion, a largement innov é dans ce domaine et a dorénavant valeur de r éférence auprès des acteurs humanitaires internationaux. Ces programmes ont permis en particulier le maintien sur place des populations et leur auto-prise en charge dans les régions affectées.2138 Dans le même temps, l’aide humanitaire de la Conf édération a maintenu son niveau d’actions directes en r éponse aux catastrophes naturelles, en particulier dans les domaines de l ’aide d ’urgence et de la reconstruction, que ce soit à travers ses programmes d’aide à la reconstruction au Mozambique (depuis 1999), de pr évention en Amérique centrale (depuis 2000), ses actions de soutien aux populations et au bétail en Mongolie (2000) ou son appui aux populations de Yakoutie en F édération de Russie (2001), notamment. L à également, l’aide humanitaire de la Conf édération a fait preuve de créativité, d’à-propos et de pertinence dans ses actions directes. Placée sous la direction de l ’Aide humanitaire, la Cha îne suisse de sauvetage spécialisée dans la localisation, le sauvetage et l ’aide m édicale d ’urgence aux personnes ensevelies à la suite d ’un s éisme ou de l ’effondrement de structures d’habitation, est intervenue pour sa part à six reprises durant cette p ériode: en Iran (1997), en Turquie (à deux reprises en 1999), en Grèce (1999), à Taïwan (1999) et à Gujarat, en Inde (2001), o ù une action complexe int égrant aide d ’urgence, recons- truction et d éveloppement à long terme a pu être mise en place avec succ ès. A l’occasion de son intervention à Taiwan, la Cha îne suisse de sauvetage a d ’ailleurs mené, pour la premi ère fois, une action directe conjointe avec l ’appui de sauveteurs allemands et autrichiens, opérant sur place au sein d ’une seule unité intégrée, placée sous commandement suisse. Cette intervention a d émontré avec succès les capacités de coordination opérationnelle entre différents acteurs humanitaires internationaux. Les actions directes de l’aide humanitaire de la Confédération ont ainsi augmenté au cours des cinq derni ères années, non seulement quantitativement mais aussi quali- tativement. Leur qualit é est en effet tr ès largement reconnue. Environ 20 % des ressources de l ’aide humanitaire ont été engag ées durant cette p ériode dans des actions directes, pour un montant total de 192 millions de francs. 9.1.7.1 Exemple 10: Chaîne suisse de sauvetage: Inde/Gujarat Le vendredi 26 janvier 2001, à 08h 46 heure locale, un tremblement de terre d ’une magnitude de 7,9 sur l’échelle de Richter frappe deux minutes durant l’Etat du Guja- rat en Inde occidentale. L’épicentre du tremblement se situe à 20 km au Nord-Est de Bhuj (150 000 habitants), chef-lieu du district de Kutch, et s ème la destruction dans un rayon de 100 km. Ahmedabad, la plus grande ville de cet Etat de 41 millions d’habitants, est également gravement touchée. L’ampleur du tremblement de terre, et en particulier le nombre des victimes pi égées sous les gravats, a pouss é l’aide humanitaire à engager la Cha îne suisse de sauve- tage, après que l’offre d’assistance de la Suisse eut été acceptée par le gouvernement indien. Un module moyen de la Cha îne, composé de 54 membres, de neuf chiens et de dix tonnes de mat ériel, s ’est ainsi envol é le samedi 27 janvier 2001, dans un avion gros porteur mis à disposition par SAir Group, directement pour Ahmedabad, arrivant sur place avant toute autre équipe internationale de sauvetage. Deux heures plus tard, les premières victimes pouvaient être retirées des décombres. Le dimanche matin, une équipe de douze personnes a également été envoy ée à Bhuj, pr ès de l’épicentre du tremblement de terre, o ù trois personnes ont pu être sauvées. Les tra- vaux de sauvetage et de d éblaiement se sont prolong és jusqu’au mercredi 31 janvier 2001: ils ont permis en tout huit sauvetages. De m ême, un grand nombre de locali- sations a été effectué ainsi que de nombreux travaux de déblaiement.2139 Ce tremblement de terre a vraisemblablement coûté la vie à quelque 30 000 à 50 000 personnes, faisant aussi plus de 200 000 bless és et environ 500 000 sans-abri. Les constructions ont été d étruites jusqu ’à 90 % dans les centres urbains de Bhuj, d’Anhar et de Bhachau, et des villages entiers ont été rayés de la carte. C ’est ainsi qu’en parallèle aux travaux de sauvetage et de d éblaiement, la Suisse a également fourni une aide d ’urgence par le biais d ’une organisation locale partenaire de la DDC, ainsi qu’à travers la Croix-Rouge suisse. Du mat ériel de survie indispensable à la population d émunie a aussi été distribu é, et les premi ères analyses visant la reconstruction ont pu être menées à bien. Au terme de cinq jours et cinq nuits de dur labeur, les membres de la Cha îne suisse de sauvetage sont rentrés en Suisse. Trois autres membres de l’aide humanitaire sont par contre restés sur place – une coordonnatrice de programme, un logisticien et un spécialiste de la construction du CSA – afin de lancer sans tarder le programme de la DDC d’aide à la survie et à la reconstruction. Le Premier ministre indien, M. Atal Behari Vajpayee, a re çu la direction de l ’équipe de la Cha îne suisse de sauvetage en vue d ’exprimer ses remerciements pour l’efficacité des sauveteurs suisses et la solidarit é d émontrée envers la population indienne dans le cadre de cette action. Ses remerciements officiels ont encore gran- dement accru la rec onnaissance ressentie par l ’opinion publique indienne à l’égard de la prestation de l ’aide humanitaire de la Conf édération. L ’engagement de l’ambassade de Suisse et du bureau de coordination de la DDC à La Nouvelle Delhi et leur vigoureux appui aux activit és de la Cha îne suisse de sauvetage ont grande- ment facilité la mise en œ uvre de cette action d’une célérité hors du commun. 9.1.7.2 Exemple 11: l’initiative humanitaire FOCUS Le 23 mars 1999, le Secr étaire général de l ’OTAN autorise les attaques a ériennes contre la République fédérale de Yougoslavie (RFY). Elles débutent le 24 mars 1999 et prennent fin le 9 juin 1999, suite à la signature de l’Accord Technico-Militaire (ATM) entre l’OTAN et les forces armées yougoslaves. Entre mars et juin 1999, la préoccupa- tion est grande quant à la détresse dans laquelle pouvait se trouver la population civile dans la Province du Kosovo et ailleurs en RFY. En effet, aucune organisation humani- taire extérieure n’est alors sur place, et les nouvelles parvenant de différentes sources sont alarmantes. En outre, l’approche «pertes zéro» adoptée par les forces de l’OTAN fait qu’en réduisant à un minimum les risques encourus par ses soldats, l’OTAN expose plus fortement encore les populations civiles. Le droit de recevoir une assistance médicale et humanitaire et d’être protégé, ainsi que le respect de l’intégrité physique et morale de tout être humain lors des conflits armés constituent l ’essence m ême des dispositions contenues dans les Conventions de Genève. L’initiative humanitaire FOCUS visait à mettre en œ uvre ces dispositions. Mise en place en avril 1999 à l’initiative de la Suisse, bientôt rejointe par la Fédération de Russie et la Grèce, elle recevra le soutien explicite de plusieurs membres de l’OTAN et du Secrétaire général des Nations Unies. Le 16 février 2001, une résolution (55/169) de l’Assemblée générale de l ’ONU exprimera d’ailleurs sa profonde reconnaissance pour cette initiative. L’Autriche la rejoint plus tard et le Canada lui accorde un soutien financier. FOCUS opère alors en RFY avec le consentement de tous les acteurs concer- nés, à savoir les autorités de la RFY, les groupes impliqués dans le conflit et les autres gouvernements. Les acteurs traditionnels de l’aide humanitaire sont tenus au courant2140 des activités entreprises et y participent parfois. FOCUS visait à combler les lacunes existantes sur le plan humanitaire en mettant en œ uvre surtout des activités de secours (livraison de biens de premi ère n écessité, de nourriture, de m édicaments, d’abris et autres) mais également en fournissant une protection passive aux populations civiles, de façon neutre, ind épendante et impartiale. En l ’absence des acteurs humanitaires traditionnels de la région, il était en effet nécessaire de tout entreprendre pour assister et protéger les victimes du conflit en RFY, soit en R épublique de Serbie, dont relève la Province du Kosovo, et en République du Monténégro. Lorsque l ’ensemble des acteurs traditionnels de l ’aide humanitaire internationale purent retourner en RFY apr ès le 9 juin 1999, FOCUS leur transf éra ses activit és humanitaires pour tourner son attention vers des secteurs non couverts par d ’autres acteurs, tels que l ’approvisionnement en énergie, la livraison de produits pharma- ceutiques, le d éminage ou la protection de l ’environnement. FOCUS s ’occupa également de soulager la d étresse des nouveaux d éplacés de l ’intérieur venus de la Province du Kosovo pour s ’établir provisoirement en R épublique de Serbie. FOCUS mit fin à ses activit és en RFY en d écembre 1999. Ses quatre pays parte- naires ont repris depuis lors leurs activit és humanitaires et autres dans la r égion par le biais de leurs canaux bilatéraux et multilatéraux usuels. Trois le çons principales peuvent être tir ées de l ’initiative humanitaire FOCUS: d’abord et surtout, lorsque des crises éclatent, la seule option r éaliste consiste à tout faire pour tenter d’assister et de protéger les victimes. Ensuite, il n’y a pas de mono- pole dans l ’action humanitaire. En l ’absence des acteurs humanitaires traditionnels, des instances qui normalement ne mettent pas en œ uvre des activités humanitaires – les Etats par exemple – peuvent se charger d ’activités d’assistance et de protection, surtout lorsqu ’il leur est plus facile d ’accéder aux victimes. Enfin, il serait sage à l’avenir que les Etats et les acteurs humanitaires mènent conjointement une réflexion sur la manière avec laquelle, face à une crise, ils peuvent mettre en œ uvre les activi- tés humanitaires nécessaires avec efficacité. L’initiative humanitaire FOCUS fut tr ès bien accueillie en RFY, à la fois par les autorités et par la population. Elle a également permis à la RFY de maintenir le dia- logue avec la communaut é internationale afin de pouvoir, par la suite, la r éintégrer ainsi que ses institutions, avec l ’appui de la Suisse notamment. Dans ce cadre, la RFY a pris la décision le 5 décembre 2000, avec le soutien technique et financier de la Suisse pour faciliter son adh ésion, de rejoindre le groupe de vote dirig é par la Suisse au sein du Fonds mon étaire international (FMI), de la Banque mondiale (BM) et de la Banque europ éenne pour la reconstruction et le d éveloppement (BERD). La Suisse soutient par diff érents projets d ’aide financière et technique le processus de d émocratisation en RFY et la r éinsertion de ce pays dans l ’économie mondiale. FOCUS permit ce rapprochement entre la RFY et la Suisse. Ce sont environ neuf millions de francs au total qui ont été engagés dans l’initiative humanitaire FOCUS par ses quatre partenaires. Le gouvernement du Canada a fourni une contribution additionnelle à l’initiative FOCUS d ’un million de dollars Canadiens.2141 9.1.8 Collaboration organisations internationales: contexte général Organisations internationales (en millions de francs et en pourcentage) HCR BCAH PAM CICR* UNRWA Autres Total 142.4 19.9 154.3 110.6 42.9 27.8 497.9 28.6 % 4.0 % 31.0 % 22.2 % 8.6 % 5.6 % 100 % * Sans compter une contribution suppl émentaire de 328,5 millions de francs au budget siège du CICR, prévue dans un arrêté fédéral séparé. Utilisation des moyens 1996 - 2000 (organisations internationales) AutresUNRWA (Réfugiés: Palestine) CICR * (Assistance et protection) PAM (Aide alimentaire) UNHCR (Assistance et protection aux réfugiés) BCAH (Coordination) 9.1.8.1 Exemple 12: la coordination humanitaire sous la responsabilité du BCAH (Bureau de la coordination des affaires humanitaires) L’action humanitaire internationale recouvre plusieurs dimensions et est pluridisci- plinaire. Elle doit à la fois pr évenir, sauver, aider à la r éhabilitation et faciliter la mise en place des bases d ’un d éveloppement durable entre des communaut és sou- vent blessées et divisées. L’action humanitaire internationale doit aussi renforcer les capacités locales et régionales de préparation et de réaction aux situations d’urgence. Elle doit contribuer à jeter des ponts entre l ’aide humanitaire et la coop ération au développement afin de g énérer des effets durables. Pour r épondre à tous ces d éfis, aucun gouvernement, aucune organisation internationale ne peut agir isol ément. Il est donc nécessaire d’impliquer activement tous les acteurs humanitaires de la com- munauté internationale au travers notamment du syst ème des Nations Unies. Pour cette raison, le mécanisme mis en place sous le nom de BCAH («OCHA» en anglais) est un instrument très précieux de coordination des affaires humanitaires.2142 Fondé sous le nom de D épartement des affaires humanitaires (DAH) des Nations Unies en 1992 et rebaptis é Bureau de la coordination des affaires humanitaires en 1998, le BCAH a pour mandat de coordonner l ’assistance internationale en cas d’urgence, d’aider les organismes d’assistance humanitaire à élaborer des politiques communes et de plaider pour les causes humanitaires aupr ès de la communaut é internationale. Le BCAH est le principal conseiller du Secr étaire général de l ’ONU pour les affaires humanitaires. Il coordonne les activités des agences humanitaires de l’ONU et assure le lien avec le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et d ’autres partenaires comme les principales ONG humanitaires. Le BCAH fait rapport annuellement au Conseil économique et social (ECOSOC) de l’ONU, lors de son «Segment humanitaire» , et à l’Assemblée générale des Nations Unies. Le BCAH est un partenaire central de l ’aide humanitaire de la Confédération. Celle- ci lui fournit un soutien financier par des contributions non affect ées et affectées (au processus d’appels consolidés notamment). La mise à disposition d’experts de l’aide humanitaire de la Conf édération forme le deuxi ème axe de ce soutien, dans des domaines aussi divers que l ’élaboration de la doctrine humanitaire des Nations Unies ou la participation aux missions des équipes des Nations Unies pour l’évaluation et la coordination en cas de catastrophe (UNDAC). Au travers du BCAH, du mat ériel militaire et de d éfense civile mis à disposition par des Etats donateurs peut être déployé sur le terrain en cas de catastrophes naturelles ou tech- nologiques. L’aide humanitaire de la Conf édération a également soutenu le BCAH dans le lancement de diverses initiatives, tel que le «Fribourg Forum », visant à accroître la coordination dans le domaine humanitaire lors de crises r égionales en Europe, ou dans le renforcement de ses capacit és de r éponse d ’urgence. La Suisse est membre du groupe de travail informel «Working Group on OCHA», qui se réunit régulièrement afin d ’échanger perspectives et recommandations sur les crises et les problèmes humanitaires. La Suisse a également facilité à plusieurs reprises la tenue des débats du «Segment humanitaire» de l’ECOSOC dans le but de voir se cristalli- ser des positions normatives communes. A travers son partenariat avec le BCAH, l ’aide humanitaire de la Conf édération appuie la formulation et la mise en œ uvre d ’une action humanitaire coordonn ée, efficace et basée sur des principes universels. L ’expertise et le soutien de la Suisse apportent une contribution positive au BCAH en vue de renforcer la cr édibilité de son action sur le terrain ainsi qu ’au sein des forums internationaux. En retour, le BCAH est un relais nécessaire pour l’aide humanitaire de la Conf édération, en agis- sant sur les causes des catastrophes et des conflits de fa çon globale et coop érative. L’action et la présence de l’aide humanitaire de la Confédération en faveur et au sein du BCAH seront encore renforcées à l’avenir. Au cours de ces ann ées, l’aide humanitaire de la Conf édération a contribu é chaque année en moyenne pour environ 4 millions de francs au BCAH. 9.1.9 Aide alimentaire: contexte général Au cours de la p ériode passée en revue, l ’aide alimentaire a une fois encore consti- tué un domaine important de l ’aide humanitaire de la Conf édération. Cela continue- ra à être le cas ces prochaines ann ées, car les situations d ’urgence ayant des cons é- quences n égatives dans le domaine de la survie alimentaire ne manqueront sans2143 doute pas. La Suisse, à travers son aide alimentaire, tient avant tout à répondre au besoin fondamental de l ’alimentation dans les situations de crise o ù les individus touchés ne sont plus en mesure d ’y répondre eux-mêmes. Dans ce cadre, elle distri- bue des produits suisses ou étrangers, lorsqu’elle ne finance pas leur achat. Les be- soins et les habitudes alimentaires des populations d émunies d éterminent dans la mesure du possible la nature des produits fournis, leur provenance, ainsi que les modalités de mise en œ uvre des projets en question. L’aide alimentaire de la Suisse est d éfinie en accord avec l ’Office f édéral de l’agriculture. Elle n’est pas un instrument de r éutilisation des surplus à l’usage de la politique agricole, mais constitue un moyen de r éagir aux situations de crise ayant des répercussions dans le domaine alimentaire. La Suisse est partie à la Convention internationale pour l ’aide alimentaire ( «Food Aid Convention ») de 1999 (RS 0.916.111.311), et elle s ’est engag ée à fournir dans ce cadre 40 000 tonnes d’équivalents de froment 8 par ann ée, engagement tenu jusqu ’ici. Cette convention sert également d’outil d’assurance de qualit é et d ’augmentation de l ’efficacité pour les livraisons d’aide alimentaire. Les pays donateurs les plus importants ( à savoir les Etats-Unis, le Canada, l ’Union européenne, l’Australie, etc.) se rencontrent r éguliè- rement ainsi qu ’avec les organisations humanitaires telles que le PAM, afin d’échanger des informations sur la coordination internationale de l ’aide d’urgence et de l’aide à plus long terme, d ’apporter un appui à la collaboration internationale et d’éviter des tâches faisant double emploi. En ce qui concerne l’aide alimentaire de production suisse, seuls des produits laitiers sont utilisés. Sur demande du gouvernement nord-cor éen, des livraisons de produits carnés d ’origine suisse ont exceptionnellement été effectu ées à destination de ce pays. Les crit ères qui d éterminent la distribution de produits laitiers sont d éfinis dans les «principes d’utilisation des produits laitiers dans le cadre de l ’aide alimen- taire». Ainsi, ces produits ne sont utilis és que ponctuellement, lors de situations d’urgence, et principalement par le biais d ’œuvres d’entraide suisses ou par le Pro- gramme alimentaire mondial (PAM) des Nations Unies. En l ’occurrence, c’est sur- tout du lait en poudre – écrémé, partiellement écrémé, vitaminé ou des combinaisons de ces trois types – qui est distribu é, après avoir été préparé sur place, aux enfants sous-alimentés, aux mères qui allaitent ou aux jeunes, dans le cadre de programmes alimentaires bien organis és. Dans certains cas, du fromage peut également être distribué, en fonction du climat et des habitudes nutritionnelles. La part du fromage dans l ’ensemble des produits laitiers concern és ne s ’élève toutefois qu ’à environ 10 %. L’aide portant sur d’autres aliments (céréales, légumes secs, autres aliments de base) est acquise pour les deux tiers sur pl ace ou dans la r égion environnante (par op éra- tions triangulaires). De cette mani ère, il est permis de garantir l ’acceptabilité des aliments en question, de stimuler la production locale et de venir en aide encore plus rapidement aux personnes dans le besoin. Souvent, une distribution d ’aliments com- binée avec celle de semences (p. ex. au Mozambique) est recherch ée, afin d ’éviter des phénomènes de dépendance à moyen terme. A l’avenir, l’aide humanitaire de la Conf édération va encore intensifier son action – déjà en cours – consistant à fournir une aide alimentaire par le biais d ’un soutien fi- nancier. Cette méthode permet en effet d’avoir recours aux produits locaux dans une 8 Sont consid érés comme équivalents du froment des produits tels que des céréales de toute sorte, des haricots, de l’huile comestible, du lait en poudre, du sucre, etc.2144 plus large mesure et de les distribuer plus efficacement. Associées à une aide techni- que appropriée, des infrastructures de transport sont en outre mises sur pied, et en- tretenues, ce qui permet de maintenir en fonction les syst èmes d’approvisionnement des pays concernés. Par exemple, à Djibouti, deux ing énieurs civils du CSA ont été mis à la disposition du PAM pour permettre la r éparation des infrastructures de transport et permettre également aux produits alimentaires d ’atteindre l ’Ethiopie plus rapidement et plus efficacement. Au niveau de la r éalisation concrète, l’aide alimentaire fournie par la Conf édération repose sur l’intervention d’organisations partenaires. A cet égard, le PAM représente le partenaire le plus important (55 %). Parmi les autres, notons diff érentes œ uvres d’entraide suisses (p. ex. Caritas). La Suisse d épense pr ès d ’un quart de son budget d ’aide humanitaire dans le do- maine alimentaire (incluant les coûts des produits, du transport et de la distribution). Le montant en question s ’est élevé à 163,6 millions de francs pour la p ériode sous revue. (en millions de francs et en pourcentage) Produits laitiers C éréales Total 89,1 74,4 163,5 54,5 % 45,5 % 100 % Utilisation des moyens 1996 - 2000 (Aide alimentaire) Produits laitiers Céréales 9.1.10 Œ uvres d’entraide suisses Les organisations partenaires furent avant tout des œ uvres d’entraide suisses tradi- tionnellement liées à la «Chaîne du Bonheur » en raison de leur appartenance à un réseau mondial d ’institutions para- étatiques (Croix-Rouge suisse), religieuses (Caritas et EPER), syndicales ( Œ uvre suisse d ’entraide ouvri ère); parmi elles, «Enfants du Monde », repr ésentant, au sein de la «Chaîne du Bonheur », le groupe2145 des œ uvres d ’entraide suisses aux moyens les plus modestes. En outre, une cinquantaine d’autres organisations reçurent elles aussi un soutien à leurs projets. Utilisation des moyens 1996 - 2000 par acteurs opérationnels Org. int./ CICR Interventions directes avec membres CSA Oeuvres d’entraide suisses Autres Acteurs opérationnels Utilisation des moyens 1996–2000 (en millions de francs et pourcentage) par acteurs opérationnels Org. int./CICR Œ uvres d’entraide suisses Interventions directes avec membres CSA Autres Total 497,9 173,0 192,3 50,0 913,2 54,5 % 18,9 % 21,1 % 5,5 % 100 %2146 9.2 Annexes statistiques 9.2.1 Répartition géographique Aide alimentaire sous forme de produits laitiers suisses et céréales 1996 1997 1998 1999 2000 Total 1996 –2000 Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. (en milliers de francs) Afrique 53 323 16 824 43 457 13 065 44 874 18 750 46 871 12 795 50 029 15 676 238 554 77 110 Amériques 4 866 3 363 4 740 6 760 8 928 5 835 9 384 6 279 12 291 4 828 40 209 27 065 Asie/Océanie 9 157 4 880 15 180 5 325 13 606 5 649 17 289 4 267 19 073 3 909 74 305 24 030 Moyen-Orient 10 884 5 922 12 867 2 659 10 755 14 230 900 16 078 3 320 64 814 12 801 Europe + CEI 26 238 5 057 25 584 4 513 26 400 2 105 99 639 7 614 37 314 3 264 215 175 22 553 Contributions ordinaires et autres 24 238 22 322 21 253 19 461 29 301 116 575 0 Total général 128 706 36 046 124 150 32 322 125 816 32 339 206 874 31 855 164 086 30 997 749 632 163 5592147 9.2.2 Répartition par acteurs opérationnels Aide alimentaire sous forme de produits laitiers suisses et céréales a. Organisations Organisations 1996 1997 1998 1999 2000 Total 1996 –2000 Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. (en milliers de francs) 1) Organisations internationales HCR: Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés – Contributions en espèces 27 935 27 079 27 438 36 334 23 630 142 416 0 – Interventions directes avec membres CSA 1 049 1 325 993 3 866 984 8 217 0 BCAH: Bureau de la coordination des affaires humanitaires – Contributions en espèces 5 173 5 635 1 947 2 615 4 529 19 899 0 – Interventions directes avec membres CSA 382 480 446 1 308 0 PAM: Programme alimentaire mondial – Contributions en espèces 15 519 17 303 11 428 14 116 12 115 17 549 16 007 19 717 10 601 19 899 65 670 88 584 – Interventions directes avec membres CSA 130 105 619 72 926 0 UNRWA: Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine au Proche-Orient – Contributions en espèces 4 500 5 029 7 300 411 7 824 8 431 9 421 37 476 5 440 Autres - Contributions en espèces 5 441 4 511 2 750 5 667 12 017 480 30 386 480 - Interventions directes avec membres CSA 49 38 283 539 909 0 Total 60 178 22 332 57 901 14 527 54 132 17 549 73 275 19 717 61 721 20 379 307 207 94 504 Dont contr. aux coûts d’administration1 654 634 604 609 541 3 042 0 Dont interv. directes avec membres CSA 1 610 0 1 948 0 2 058 0 4 221 0 1 523 0 11 360 02148 Organisations 1996 1997 1998 1999 2000 Total 1996 –2000 Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. (en milliers de francs) 2) CICR: Comité international de la Croix-Rouge – Contribution budget siège2 65 000 65 000 65 325 65 960 67 221 328 506 0 – Contributions en espèces 18 186 37 14 800 1 184 16 500 27 444 32 456 109 386 1 221 – Interventions directes avec membres CSA 20 20 0 Total 83 206 37 79 800 1 184 81 825 0 93 404 0 99 677 0 437 912 1 221 3) Œ uvres d’entraide suisses – Contributions en espèces 20 228 11 650 21 745 11 176 25 943 11 281 26 232 10 806 24 204 9 750 118 352 54 663 – Interventions directes avec membres CSA 0 0 Total 20 228 11 650 21 745 11 176 25 943 11 281 26 232 10 806 24 204 9 750 118 352 54 663 1 à charge de la rubrique 202.3600.205 (montant n ’est pas compris dans le total général a–c) 2 à charge de la rubrique 202.3600.204 (montant n ’est pas compris dans le total général a–c)2149 9.2.3 Membres du Corps en mission b. Interventions directes (bilatérales et multilatérales) avec des membres du Corps suisse d’aide humanitaire (CSA) Régions 1996 1997 1998 1999 2000 Total 1996 –2000 Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. (en milliers de francs) Afrique 12 973 14 001 12 773 7 597 6 089 53 433 Amériques 1 271 1 035 3 551 3 133 4 948 13 938 Asie/Moyen-Orient 1 337 3 435 2 271 3 604 2 167 12 814 Europe + CEI 12 579 8 556 9 319 60 324 21 338 112 116 Total 28 160 27 027 27 914 74 658 34 542 192 301 c. Interventions des représentations suisses et des bureaux de coordination de la DDC Régions 1996 1997 1998 1999 2000 Total 1996 –2000 Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. Contr. en espèces Aide alim. (en milliers de francs) Afrique 3 154 1 630 3 234 1 521 2 218 1 531 2 808 527 5 401 331 16 815 5 540 Amériques 401 244 233 315 367 274 1 869 314 1 279 421 4 149 1 568 Asie/Moyen-Orient 184 1 349 2 323 1 253 1 526 2 201 170 4 037 53 9 024 4 072 Europe + CEI 479 153 443 1 276 151 178 3 217 321 2 510 63 6 800 1 991 Total 4 218 2 027 5 259 5 435 3 989 3 509 10 095 1 332 13 227 868 36 788 13 171 Total général (a–c) 128 706 36 046 124 150 32 322 125 816 32 339 206 874 31 855 164 086 30 997 749 632 163 5592150 9.2.4 Aide alimentaire (en tonnes) (en milliers de francs) 1996 1997 1998 1999 2000 Total 1996–2000 1996 1997 1998 1999 2000 Total 1996–2000 a. Produits laitiers suisses Lait entier en poudre 818 704 815 840 597 3 774 Lait écrémé en poudre 913 1 246 1 340 1 271 921 5 691 Lait pour nourrissons 14 60 26 45 24 169 Lait en poudre avec céréales et soja 342 750 1 092 Fromage fondu 260 167 217 422 266 1 332 Fromage à pâte dure 146 146 Total produits laitiers suisses 2 493 2 177 2 398 2 578 2 558 9 646 19 491 17 622 17 639 17 375 17 000 89 127 b. Aide en céréales Céréales suisses: – Farine de blé suisse 5 000 5 000 – Blé suisse 4 150 8 006 2 000 2 000 16 156 Achats locaux ou régionaux: – Farine de blé 4 540 3 327 2 000 8 910 2 016 20 793 – Blé 2 500 6 157 5 669 3 685 9 463 27 474 – Riz 14 725 9 736 5 556 2 650 4 721 37 388 – Maïs/farine de maïs 5 559 12 700 10 717 8 356 5 396 42 728 – Sorgho 3 000 2 053 3 284 366 8 703 – Céréales diverses (y compris semences) 400 1 200 1 600 Total aide en céréales 39 874 43 179 29 226 25 601 21 962 159 842 16 555 14 700 14 700 14 480 13 997 74 432 Total général (a + b) 36 046 32 322 32 339 31 855 30 997 163 55968 Table des matières Condensé 2088 Introduction 2090 1L ’état du monde vu par les acteurs humanitaires à l’aube du 3e millénaire2091 2L e s défis de l’aide humanitaire 2092 2.1 La réalité 2092 2.2 Les risques 2094 2.3 Les chances 2095 3L ’aide humanitaire de la Confédération 2097 3.1 Le cahier des charges 2097 3.2 Les dimensions humanitaires de la politique extérieure de la Suisse 2098 3.3 L’aide humanitaire de la Confédération en tant que partie de la politique extérieure de la Suisse 2099 3.4 L’aide humanitaire de la Confédération en relation avec d’autres instruments et d’autres acteurs de la politique extérieure de la Suisse 2102 3.4.1 La politique extérieure de la Suisse 2103 3.4.2 La politique de s écurité 2104 3.4.3 La politique de d éveloppement 2105 3.4.4 La politique de migration 2107 3.4.5 Le commerce extérieur et les sanctions économiques 2108 3.5 Les partenaires suisses de l’aide humanitaire de la Confédération 2110 3.6 Les acteurs de l’aide humanitaire internationale 2110 3.7 La Genève internationale 2112 4 Axes principaux des engagements pour les prochaines années 2112 4.1 Axes de continuité 2113 4.2 Axes de changement 2114 5 Le nouveau crédit-cadre 2115 5.1 Durée et montant 2115 5.2 Incorporation du budget si ège du CICR et augmentation des contributions pour ses actions sur le terrain 2117 5.3 Aspects spécifiques 2118 6C o n séquences 2119 6.1 Conséquences financières 2119 6.2 Conséquences économiques 2119 6.3 Conséquences pour le personnel 2119 6.4 Conséquences pour les cantons et les communes 2120 7 Programme de la législature 2120 8 Bases juridiques 212068 9 Annexes 2121 9.1 Rapport d’activité sur l’utilisation du crédit-cadre pour la période 1996– 2000 2121 9.1.1 Priorit és géographiques 2122 9.1.2 Europe et CEI (Communaut é des Etats indépendants): contexte général 2122 9.1.2.1 Exemple 1: Programme d’aide au retour volontaire: Province du Kosovo 2124 9.1.2.2 Exemple 2: «cash for shelter»: Ingouchie 2125 9.1.3 Afrique: contexte général 2126 9.1.3.1 Exemple 3: assistance médicale: Soudan 2127 9.1.3.2 Exemple 4: reconstruction: Mozambique 2128 9.1.3.3 Exemple 5: r éfugiés et personnes déplacées: Sierra Leone, Libéria et Guinée 2129 9.1.4 Amérique latine et Caraïbes: contexte général 2130 9.1.4.1 Exemple 6: pr évention et état de préparation: Amérique centrale 2131 9.1.4.2 Exemple 7: personnes d éplacées de l’intérieur: Colombie 2132 9.1.5 Moyen-Orient: contexte général 2133 9.1.5.1 Exemple 8: r éfugiés de Palestine 2134 9.1.6 Asie: contexte général 2135 9.1.6.1 Exemple 9: urgence complexe: Afghanistan 2136 9.1.7 Actions directes: contexte général 2137 9.1.7.1 Exemple 10: Cha îne suisse de sauvetage: Inde/Gujarat 2138 9.1.7.2 Exemple 11: l ’initiative humanitaire FOCUS 2139 9.1.8 Collaboration organisations internationales: contexte g énéral 2141 9.1.8.1 Exemple 12: la coordination humanitaire sous la responsabilité du BCAH (Bureau de la coordination des affaires humanitaires) 2141 9.1.9 Aide alimentaire: contexte général 2142 9.1.10 Œ uvres d’entraide suisses 2144 9.2 Annexes statistiques 2146 9.2.1 Répartition géographique 2146 9.2.2 Répartition par acteurs opérationnels 2147 9.2.3 Membres du Corps en mission 2149 9.2.4 Aide alimentaire 2150 Arrêté fédéral concernant le financement de l’aide humanitaire inter- nationale de la Confédération (projet) 2153Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant la continuation de l'aide humanitaire internationale de la Confédération In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 12 Cahier Numero Geschäftsnummer 01.072 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 26.03.2002 Date Data Seite 2087-2152 Page Pagina Ref. No 10 126 150 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.