#ST# 97.430 Initiative parlementaire Influence du Parlement sur les mandats de prestations du Conseil fédéral. Dispositions d'exécution de la nouvelle LOGA dans le RCN Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 29 août 1997 Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons le présent rapport concernant une modification du règlement du Conseil national et nous transmettons par la même occasion ledit rapport au Conseil fédéral pour avis. La commission propose d'approuver le projet d'arrêté ci-annexé. 29 août 1997 Au nom de la commission: La présidente, Fankhauser 1252 1997-495Rapport l Situation initiale Le 21 mars 1997, les Chambres fédérales ont approuvé la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA). Selon l'article 44 de cette loi, le Conseil fédéral peut confier des mandats de prestations à l'intention de certains groupes et offices en déterminant le degré d'autonomie nécessaire à l'exécution desdits mandats. Le Conseil fédéral dispose ainsi de nouveaux instruments pour une gestion efficace de l'administration (Nouvelle gestion publique). A la demande de leurs Commissions des institutions politiques (CIP), les Chambres fédérales ont introduit, lors de leurs délibérations sur la LOGA, deux éléments avec l'intention de mettre au point des instruments adéquats en vue de permettre au Parlement d'exercer une influence sur l'attribution de mandats de prestations: a. D'après l'article 44, 2e alinéa, de la LOGA, le Conseil fédéral est tenu de consulter la commission parlementaire compétente avant de confier un mandat de prestations. b. Le mandat en tant que nouvel instrument parlementaire figure désormais dans l'article 22quater de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC). L'Assemblée fédérale peut ainsi transmettre des directives au Conseil fédéral quant à l'aménagement d'un mandat de prestations selon l'article 44 de la LOGA. L'application de l'article 44, 2e alinéa, de la LOGA, ne nécessitera aucune disposition d'exécution au niveau des règlements et des ordonnances (à ce sujet, cf. ch. 2 ci-dessous). L'article 22qualcr de la LREC, en revanche, doit encore être mis en œuvre au niveau des règlements des deux conseils (à ce sujet, cf. ch. 3 à 5 ci-dessous). 2 La procédure de consultation lors de l'attribution de mandats de prestations La disposition de l'article 44, 2e alinéa, de la LOGA concernant la procédure de consultation parlementaire sur les mandats de prestations sera directement applicable et ne nécessitera donc aucune adaptation des règlements des Chambres, contrairement à la procédure pour l'introduction du mandat. La mise en œuvre sur le plan pratique de cette nouvelle disposition légale exige en l'occurrence une brève explication, ceci également en raison de la relation interne qui existe entre les deux nouvelles dispositions. L'article 44,2e alinéa, de la LOGA crée les conditions préalables à ce que les organes parlementaires compétents puissent prendre connaissance des mandats de prestations et réagir face à ceux-ci. L'article 22quater LREC dote par contre le Parlement d'un instrument lui permet- tant d'agir de manière ponctuelle. En l'occurrence, le mandat est exécuté généralement dé manière subsidiaire, notamment lorsque la procédure de consul- tation n'obtient pas le succès escompté. Idéalement, les mandats deviendraient superflus grâce à la procédure de consultation, sauf si un projet de mandat 1253exigeait un nouveau mandat de prestations que le Conseil fédéral n'avait pas encore prévu jusqu'ici. Déroulement d'une procédure de consultation sur un mandat de prestations, dont l'entrée en vigueur est prévue au 1er janvier de l'année suivante: - jusqu'au 15 mai: la Chancellerie fédérale annonce aux Chambres le nouveau mandat de prestations prévu; - session d'été: les bureaux des conseils attribuent le mandat de prestations en question aux commissions compétentes; - avant la pause estivale: adoption du projet de mandat de prestations par le Conseil fédéral; - 2° moitié du 3e trimestre (de la mi-août à la mi-septembre) éventuellement encore dans la lrc moitié du 4e trimestre (jusqu'à fin octobre); prise de position des commissions compétentes à l'intention du Conseil fédéral, éventuellement aussi à l'intention des Commissions des finances (effets sur le traitement du budget); - décembre: adoption du mandat de prestations définitif par le Conseil fédéral; - éventuellement année suivante: prise de connaissance du mandat de prestations définitif par les commissions compétentes; si le résultat est jugé insatisfaisant, un projet de mandat en vue d'une modification du mandat de prestations peut être alors déposé. 3 La nature juridique du mandat La création de l'article 22quatcr de la LREC est, entre autres, le fruit des travaux préliminaires circonstanciés, accomplis par les Commissions des institutions politiques (CIP), sur la répartition des compétences entre l'Assemblée fédérale et le Conseil fédéral. Ces travaux ont avant tout porté sur un domaine partiel. Dans leur rapport complémentaire sur la réforme de la constitution, les CIP proposent l'inscription générale du mandat dans la Constitution fédérale (FF 1997III 295 ss) sur la base des propositions de leur commission d'experts (FF 7996 II 452 ss), laquelle s'est à son tour inspirée de la constitution cantonale bernoise. Cette idée provient également de la Commission d'enquête parlementaire sur la Caisse de pensions de la Confédération (CEP-CFP), laquelle exige, par le biais d'une initiative parlementaire, que l'Assemblée fédérale puisse attribuer au Conseil fédéral, dans le cadre de son domaine de compétence, des mandats sous la forme de directives (FF 1996 V 453). De l'avis des CIP, dans le cadre de la réforme de la constitution, le mandat doit être conçu de manière à définir clairement les compétences et à ne pas porter atteinte à la liberté formelle de décision dont jouit le Conseil fédéral. Une distinction est par conséquent établie entre les différentes fonctions d'instruction ou de directive que peut revêtir un mandat: - Dans le domaine de compétence de l'Assemblée fédérale, le mandai a valeur d'instruction', en d'autres termes il est impératif. Le mandat charge donc le Conseil fédéral de soutenir l'Assemblée fédérale dans l'exercice de ses fonc- tions, par exemple dans l'élaboration d'un projet de loi. Le mandat correspond donc ici à l'acception de la motion actuelle. 1254- Dans le domaine de compétence du Conseil fédéral, le mandat a valeur de directive par le biais de laquelle l'Assemblée fédérale fixe les principes et les critères destinés à guider le Conseil fédéral dans l'édiction de certaines réglementations. Le mandat définit l'orientation de la politique à adopter sans que le Conseil fédéral y soit pour autant lié. Celui-ci peut donc, si les circonstances l'exigent, s'écarter des directives, mais il doit alors justifier son choix devant le Parlement. La valeur de l'instrument que représente le mandat réside avant tout dans le fait que celui-ci permet à l'Assemblée fédérale d'exercer une influence sur les compétences du Conseil fédéral. Quant à la question de savoir si la motion peut elle aussi, en l'occurrence, exercer une influence sur le domaine de compétence du Conseil fédéral, la doctrine est divisée sur ce point qui ne fait l'objet d'aucune application uniforme dans la pratique. Le mandat, quant à lui, supprime toute ambiguïté dans ce domaine. Pour les CIP et leur commission d'experts, le mandat s'applique avant tout aux fonctions de gouvernement et de législation exercées par le Conseil fédéral. Il n'en demeure pas moins que le mandat peut également jouer un rôle non négligeable dans le domaine financier, ceci dans la mesure où la délégation au Conseil fédéral de compétences budgétaires opérationnelles, lesquelles ne se- raient donc désormais plus du ressort direct du Parlement, est prévue avec l'introduction de la Nouvelle gestion publique. Lors de leurs délibérations sur la LOGA, les CIP ont par conséquent accepté la suggestion, émise par leur commission d'experts, d'introduire, compte tenu de l'attribution imminente de mandats de prestations à des offices fédéraux, le mandat déjà en même temps que l'entrée en vigueur de la nouvelle LOGA au niveau des lois et des règlements, le domaine d'application du mandat étant toutefois limité, dans un premier temps, aux mandats de prestations (FF 7996 II 493 ss). Les Chambres fédérales, approuvant cette proposition, ont introduit, en même temps que la LOGA, le mandat de portée restreinte à l'article 22qualcr de la LREC. L'Assemblée fédérale, qui pourra ainsi déjà exercer ses fonctions de surveillance et de contrôle dans le cadre de la Nouvelle gestion publique dès l'entrée en vigueur de la nouvelle LOGA à l'automne 1997, n'aura pas besoin d'attendre à cet effet la mise au point des dispositions d'exécution de la nouvelle Constitution fédérale que requiert l'inscription du mandat dans la législation. 4 Aménagement du mandat à l'article 22iuater de la LREC Le mandat selon l'article 22quatcr LREC est conçu de telle sorte que l'Assemblée fédérale ne peut intervenir directement dans les compétences du Conseil fédéral mais il lui est loisible de lui transmettre des directives concernant certains mandats de prestations selon l'article 44 de la LOGA (1er al.). Une directive permet à l'Assemblée fédérale de fixer les principes et les critères d'un mandat de prestations, sur la base desquels le Conseil fédéral devra édicter certaines réglementations. Si le Conseil fédéral s'écarte de la directive en question, il doit alors justifier son choix devant l'Assemblée fédérale (1er al., 3e phrase). 1255La transmission de même que le classement d'un mandat exigent l'accord des deux conseils (3e et 4e al.). Contrairement à la procédure en vigueur pour les autres interventions parlementaires, le mandat peut être modifié au cours des délibérations au sein des Chambres (2e al.). Afin de mettre en évidence le caractère modifiable du mandat, le terme de projet de mandat apparaît expressé- ment au 2e alinéa. En cas de différends entre les conseils, une brève procédure d'élimination des divergences avec la possibilité de réunir une conférence de conciliation est évoquée à l'alinéa 3. Art. 22i"'"f' (nouveau) 1 Le mandat charge le Conseil fédéral d'édicter ou de modifier un mandat de prestations qu'il aura confié en vertu de l'article 44 de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration. Le mandat a valeur de directives. 11 ne peut être dérogé de ces directives que dans des cas justifiés. 2 Le projet d'un mandat peut être modifié. 3 Le mandat doit être approuvé par l'autre Conseil. Si le premier Conseil saisi maintient une divergence au cours de la deuxième délibération, la Conférence de conciliation se réunit (art. 17 ss). 4 Les décisions relatives au classement d'un mandat doivent être approuvées par l'autre Conseil. Lors de l'aménagement de cette procédure, les CIP se sont fixé les objectifs suivants: «Pour que le mandat déploie ses effets à l'égard du Conseil fédéral, il doit être pris au sérieux par le Parlement lui-même et doit être traité en conséquence, à la différence de la motion, dont l'Assemblée fédérale ne fait pas grand cas aujourd'hui: nombreuses sont les motions qui ne sont traitées que selon une procédure expéditive, voire pas traitées du tout» (FF 7997 III 298). Les objectifs fixés doivent être atteints avant tout grâce à une modification de la procédure par rapport à la procédure en vigueur pour le traitement des motions et des postulats: contrairement aux motions et aux postulats, les projets de mandat peuvent être modifiés. L'Assemblée fédérale peut également fixer le contenu du mandat en s'écartant de la volonté de l'auteur. Les mandats deviennent ainsi les instruments de la majorité des conseils et ne se confinent pas, comme c'est aujourd'hui le cas pour nombre de motions et de postulats, à un rôle de simple instrument de communication écrit entre les différents parlementaires et le Conseil fédéral. La possibilité de modifier le projet de mandat présuppose, en particulier au sein du Conseil national, presque obligatoirement un examen préalable de la part d'une commission, cette opération revêtant à son tour la fonction de «filtre»: seul un nombre limité de projets de mandat soigneusement mûris et susceptibles d'emporter l'adhésion de la majorité des députés peut ainsi faire l'objet d'un traitement prioritaire et circonstancié au sein du Conseil national, ce qui introduirait un changement par rapport au nombre considérable d'interventions personnelles déposées actuellement. L'effet de l'examen préalable par une commission apparaît par ailleurs déjà clairement aujourd'hui dans le traitement des initiatives parlementaires. 12565 Adaptations nécessaires du règlement du Conseil national L'introduction de l'instrument «mandat» dans la LREC nécessite un certain nombre de modifications des règlements des conseils. L'énumération des inter- ventions à l'article 32 du règlement du Conseil national (RCN) doit être complétée par la mention du mandat. Les modalités concernant le dépôt, le traitement et le classement des interventionSj régies par les articles 33 à 41 du RCN, peuvent également s'appliquer dans une large mesure aux mandats. Le mandat doit être rajouté aux énumérations des interventions figurant dans les articles précités. Il convient de mentionner, aux articles 35 et 37, que le Conseil fédéral et les députés peuvent déposer des propositions de modifications concernant les projets de mandat. Il y a par ailleurs lieu de prévoir que les projets de mandat soient obligatoirement examinés au préalable par une commission chargée de faire rapport en la matière (art. 35, al. 4bls). L'examen préalable par une commission doit être également mis en relation avec la disposition de l'article 44, 2e alinéa, de la LOGA selon laquelle le Conseil fédéral est tenu de consulter les commissions parlementaires compétentes avant l'édiction de mandats de prestations, ce qui fournit à la commission concernée une base pour une prise de position fondée face aux projets de mandat déposés par les parlementaires. Le mandat peut ainsi devenir le propre instrument de la commission au cas où les considérations de celles-ci ne seraient pas prises en compte dans le cadre de la procédure de consultation. Afin que la commission dispose d'assez de temps pour l'examen préalable, les projets de mandat, contrairement aux autres interventions, doivent être traités au plus tard lors de la deuxième session suivant leur dépôt (art. 35, 2e al.), ce qui permet, le cas échéant, d'intégrer également la prise de position du Conseil fédéral aux délibérations de la commission. En ce qui concerne les débats au Conseil national, le temps de parole de l'auteur d'un mandat est limité à cinq minutes par analogie au temps de parole accordé aux auteurs d'autres inter- ventions (art. 71, 2e al.). L'examen préalable d'un projet de mandat par une commission a également des conséquences sur le droit de retrait dont jouit l'auteur d'une intervention (art. 33, 5e al.). Le retrait, possible à n'importe quel moment pour les autres interventions, ne devrait plus être autorisé, dans le cas d'un projet de mandat, aussitôt que la commission a approuvé celui-ci, le reprenant ainsi à son compte. En revanche, si un projet de mandat devait être rejeté par la commission, un retrait s'impose le cas échéant et devrait par conséquent demeurer possible. Les commissions peuvent, quant à elles, contrairement aux parlementaires, retirer en tout temps les projets de mandat qu'elles ont elles-mêmes déposés. L'article 39 régit l'exécution par le Conseil fédéral des interventions transmises par les Chambres. Le Conseil fédéral doit rendre compte, en l'espace d'une année, des mandats de prestations édictés tels quels ou modifiés, ce qui peut avoir lieu, en règle générale, dans le cadre de la procédure de consultation aux termes de l'article 44, 2e alinéa, de la LOGA. Etant donné que le mandat, contrairement aux autres interventions, devrait être davantage l'instrument des majorités des conseils et des commissions que celui des députés à titre individuel, les dispositions concernant le classement avant le 1257traitement au sein du conseil (art. 40,1er al.: classement lorsque les interventions n'ont pas été traitées dans un délai de deux ans; art. 40,2e al.: classement en raison du départ du conseil de l'auteur d'une intervention) ne peuvent être étendues au mandat. Le classement des interventions dont les exigences ont été remplies entre-temps est actuellement proposé par le Conseil fédéral et par le Bureau (art. 40, 3e al.); cette compétence peut non seulement être transférée aux commissions chargées du préavis en ce qui concerne les projets de mandat remplis dans l'intervalle, mais aussi, à l'occasion, pour ce qui est des motions et des postulats dont les exigences ont été satisfaites. N39576 1258Règlement du Conseil national (RCN) Projet Modification du Le Conseil national, vu les articles 8bis et 22quater de la loi sur les rapports entre les conseils 1) vu le rapport de la Commission des institutions politiques du 29 août 19972'; vu l'avis du Conseil fédéral du 19 novembre 19973'' arrête: I Le règlement du Conseil national du 22 juin 19904' est modifié comme suit: Art. 32, al. lbis (nouveau) 1bis Le mandat charge le Conseil fédéral d'édicter ou de modifier un mandat de prestations au sens de l'article 44 de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration5'. Le mandat a valeur de directives. Il ne peut être dérogé de ces directives que dans des cas justifiés. Art. 33, 5e al., deuxième phrase (nouvelle) 5... des cosignataires. Un projet de mandat déposé par un député ne peut plus être retiré par celui-ci dès lors que la commission chargée de l'examen préalable a approuvé ledit projet. Art. 34, 1er et 2e al. 1 Le texte des motions, projets de mandat, postulats et interpellations ... 2 Motions, projets de mandat, postulats et interpellations peuvent être brièvement développés par écrit. ') RS 171.11 2> FF 1997 IV ... 3> FF 1997 IV ... 4> RS 171.13 5> RS 172.010 1259Règlement du Conseil national Art. 35, 1er, 2e, 4e al. et al. 4bis (nouveau) 1... les accepte. Il peut déposer des propositions de modification des projets de mandat. 2 Les motions, postulats et interpellations sont en règle générale examinés au cours de la session suivante, les projets de mandat au plus tard au cours de la deuxième session après leur dépôt. 4 Les interpellations ... (biffer première phrase, cf. an. 68) 4bis Les projets de mandat sont examinés préalablement par une commission. Celle-ci fait rapport au conseil et présente des propositions. Art. 37, al. 1 et lbis (nouveau) 1 La teneur d'une motion, d'un postulat, d'une interpellation ou d'une question ordinaire ne peut être modifiée après son dépôt. lbls La teneur d'un projet de mandat peut être modifiée sur proposition écrite. Art. 38, 1er al. 1 Les motions et les projets de mandat adoptés par le conseil sont transmis au Conseil fédéral ... An. 39, titre médian, al. lb's (nouveau) Traitement des interventions transmises au Conseil fédéral lbls Dans un délai d'une année, le Conseil fédéral fait rapport sur le mandat de prestations édicté ou modifié à la suite d'un mandat transmis. Il doit justifier des dérogations du mandat. An. 40, 3e al. 3 Sur . proposition du Conseil fédéral, du Bureau ou d'une commission, les motions, projets de mandat et postulats sont classés lorsqu'une suite favorable leur a été donnée entre-temps. Art. 41, titre médian, 2e, 3e et 4e al. Classement des interventions transmises 2 ... des motions, mandats et postulats qui sont transmis ... 3... les motions, mandats et postulats transmis ... 4 Les décisions du conseil concernant le classement des motions et des mandats ne prennent effet ... 1260Règlement du Conseil national Art. 71, 2e al. 2 Pour le surplus, le temps de parole est au plus: - de 5 minutes pour les orateurs s'exprimant à titre personnel en général, pour les porte-parole des groupes dans les discussions par article ainsi que pour les auteurs de motions, de projets de mandat, de postulats ... II Le Bureau du Conseil national fixe la date d'entrée en vigueur. N39576 1261Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire Influence du Parlement sur les mandats de prestations du Conseil fédéral. Dispositions d'exécution de la nouvelle LOGA dans le RCN Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 29 août 1997 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 1997 Année Anno Band 4 Volume Volume Heft 48 Cahier Numero Geschäftsnummer 97.430 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 09.12.1997 Date Data Seite 1252-1261 Page Pagina Ref. No 10 109 255 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.