B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i ch t T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T ri b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 20.11.2024 (2C_283/2023) Abteilung II B-4004/2021 U r t e i l v o m 30 . M ä r z 2 0 2 3 Besetzung Richter Francesco Brentani (Vorsitz), Richter Daniel Willisegger, Richter Jean-Luc Baechler, Gerichtsschreiber Diego Haunreiter. Parteien PostFinance AG, vertreten durch Dr. iur. Hans Kuhn, Rechtsanwalt, Wicki Partners AG, Beschwerdeführerin, gegen Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA, Vorinstanz. Gegenstand Zusätzliche Eigenmittel gemäss Eigenmittelverordnung. B-4004/2021 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Die PostFinance AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) ist eine pri- vatrechtlich organisierte Tochtergesellschaft der Schweizerischen Post AG. Ihr wurde am 6. Dezember 2012 eine Bewilligung als Bank und Effekten- händlerin der Schweizerischen Finanzmarktaufsicht FINMA (nachfolgend auch: Vorinstanz) erteilt. Die Vorinstanz ging in der Bewilligungsverfügung vom 6. Dezember 2012 unter anderem von einer durchschnittlichen Zins- bindungsdauer der Sicht- und Spargelder der Beschwerdeführerin von pauschal zwei Jahren aus. Mit Verfügung der Schweizerischen National- bank SNB vom 29. Juni 2015 wurde die Beschwerdeführerin als systemre- levant i.S.v. Art. 7 f. Bankengesetz vom 8. November 1934 (BankG, SR 952.0) eingestuft. A.b Zwischen der Vorinstanz und der Beschwerdeführerin bestehen seit Längerem Meinungsverschiedenheiten zur methodisch korrekten Messung von Zinsrisiken und deren Unterlegung mit Eigenmitteln. In diesem Zusam- menhang erliess die Vorinstanz am 22. Juli 2016 eine Verfügung und ver- pflichtete die Beschwerdeführerin unter anderem in Abhängigkeit eines de- finierten Schwellenwertes zusätzliche Eigenmittel im Umfang von Fr. 270 Mio. bzw. Fr. 540 Mio. zu halten . Die Beschwerdeführerin erhob gegen die Verfügung vom 22. Juli 2016 Beschwerde beim Bundesverwal- tungsgericht, das die Beschwerde mit Urteil B -5595/2016 vom 14. März 2018 abwies, soweit es darauf eintrat. Das Bundesgericht hiess die dage- gen erhobene Beschwerde mit Urteil 2C_387/2018 vom 18. Dezember 2018 gut, hob das bundesverwaltungsgerichtli che Urteil auf und wies die Sache zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die FINMA zu- rück. In seiner Begründung war das Bundesgericht zum Schluss gekom- men, dass die Verfügung der FINMA vom 22. Juli 2016 ein "Geschäft von grosser Tragweite" gemäss Art. 9 Abs. 1 Bst. b des Finanzmarktaufsichts- gesetzes vom 22. Juni 2007 (FINMAG, SR 956.1) darstelle und vom Ver- waltungsrat der FINMA anstatt von deren Geschäftsleitung hätte erlassen werden müssen. Laut Bundesgericht habe sich bei diesem Ausgang des Verfahrens eine Prüfung der materiellen Rügen der Beschwerdeführerin erübrigt. A.c Per 1. Januar 2019 trat das neue FINMA-Rundschreiben 2019/2 "Zins- risiken – Banken" (nachfolgend auch: FINMA-RS 2019/2) in Kraft. Es löste das bis dahin geltende FINMA -Rundschreiben 2008/6 "Zinsrisiken Ban- ken" ab. B-4004/2021 Seite 3 A.d Am 9. Dezember 2019 stellte die FINMA der Beschwerdeführerin ei- nen Entwurf der im vorliegenden Verfahren gegenständlichen Verfügung betreffend zusätzliche Eigenmittel zu. A.e Mit Stellungnahme vom 10. Februar 2020 zum Verfügungsentwurf be- treffend zusätzliche Eigenmittel beantragte die Beschwerdeführerin bei der Vorinstanz unter anderem, dass der Präsident sowie einzelne Mitglieder des Verwaltungsrats der FINMA in den Ausstand zu treten hätten. A.f Das Ausstandsgesuch der Beschwerdeführerin betreffend einzelne Mit- glieder des Verwaltungsrats der FINMA und deren Präsidenten wies die FINMA mit Verfügung vom 4. März 2020 ab. Die gegen diese Verfügung von der Beschwerdeführerin erhobene Beschwerde wies das Bundesver- waltungsgericht mit Urteil B-2381/2020 vom 23. September 2020 ab. Eine gegen dieses Bundesverwaltungsgerichtsurteil erhobene Beschwerde der Beschwerdeführerin wies das Bundesgericht mit Urteil 2C_909/2020 vom 8. März 2021 ab, soweit die Beschwerde nicht gegenstandslos geworden war. A.g Im Nachgang zum Urteil des Bundesgerichts vom 8. März 2021 sandte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin im Rahmen der Gewährung des rechtlichen Gehörs einen aktualisierten Verfügungsentwurf betreffend zu- sätzliche Eigenmittel zur Stellungnahme zu. Die Beschwerdeführerin nahm vor der Vorinstanz mit Schreiben vom 4. Mai 2021 dazu Stellung. B. Am 6. Juli 2021 verfügte die Vorinstanz wie folgt: "1. Der PostFinance AG wird auferlegt, zusätzliche Eigenmittel in CET1 - Qualitat zu halten, sobald die Eigenkapitalsensitivität auf der Basis der Zahlungsströme gemäss Datenerhebung nach Rz. 49 des FINMA - Rundschreibens 2019/2 "Zinsrisiken – Banken" unter den Parallel - Zinsschockszenarien gemäss Rz. 24 des Rundschreibens mindes- tens 15 % des anrechenbaren Kernkapitals beträgt. Für die Berech- nung der Eigenkapitalsensitivität wird die Zinsbindungsdauer für die Sicht- und Spargelder auf zwei Jahre festgelegt. 2. Basierend auf dem anrechenbaren Going -concern-Kernkapital per Dezember 2020 (CHF 5'972 Mio.) belaufen sich die Zuschläge auf fol- gende Beträge (berechnet jeweils auf die Mitte des Intervalls): a. Eigenkapitalsensitivität ist mindestens 15 % und kleiner oder gleich 20 %: CHF 149 Mio. B-4004/2021 Seite 4 b. Eigenkapitalsensitivität grösser als 20 % und kleiner oder gleich 25 %: CHF 448 Mio. c. Eigenkapitalsensitivität grösser als 25 % und kleiner oder gleich 30 %· CHF 747 Mio. d. Eigenkapitalsensitivität grösser als 30 % und kleiner oder gleich 35 %: CHF 1'045 Mio. e. Eigenkapitalsensitivität grösser als 35 % und kleiner oder gleich 37,5 %: CHF 1'269 Mio. Der Eigenmittelzuschlag wird im Sinne der Erwägungen aktuell auf […] Mio. festgelegt. 3. Die zusätzlichen Eigenmittel gemäss Ziff. 1 und 2 des Dispositivs sind bis auf Widerruf respektive Mitteilung einer Reduktion durch die FINMA zu halten. 4. Die Zuschläge gemäss Dispositivziffer 2 sind einmal pro Jahr an das anrechenbare Kernkapital anzupassen. Basis für die Anpassung ist jeweils das anrechenbare Kernkapital per 31. Dezember des jeweili- gen Jahres. Die neu bestimmten Zuschläge kommen jeweils auch auf diesen Abschluss hin zum ersten Mal zur Anwendung. 5. Die Obergrenze der Eigenkapitalsensitivität bei Anwendung einer Zinsbindungsdauer von zwei Jahren wird auf 37,5 % erhöht. Für die Überwachung der Einhaltung der Grenze sind die Parallel -Szenarien nach Anhang 2 des FINMA-Rundschreiben 2019/2 "Zinsrisiken – Ban- ken" massgebend. 6. Die Ziffern 1 bis 6 des vorliegenden Dispositivs sind sofort vollstreck- bar. Einer allfälligen diesbezüglichen Beschwerde wird die aufschie- bende Wirkung entzogen. 7. Der PostFinance AG wird eine Gebühr von CHF 50'000. -- auferlegt. Sie wird mit separater Post in Rechnung gestellt und ist innert 30 Ta- gen nach Eintritt der Rechtskraft zu bezahlen." Zur Begründung führt die Vorinstanz aus, dass die laufende Sicherstellung der Einhaltung von Vorschriften zur Ausübung einer Bankbewilligung eine Hauptaufgabe der FINMA darstelle. Im Rahmen der laufenden Aufsichtstä- tigkeit habe die FINMA dabei insbesondere die Einhaltung der Eigenmittel- vorschriften zu überwachen. Es gehöre somit zur Aufgabe der FINMA, die Eigenmittelausstattung von beaufsichtigten Banken wie der Beschwerde- führerin kritisch zu überprüfen und falls notwendig aufgrund ihrer Aufsichts- ziele und -aufgaben sowie ihres fachtechnischen Ermessens einzugreifen. Um eine institutsübergreifende Beurteilung zu ermöglichen, sei dabei die Einnahme einer Aussensicht durch die FINMA notwendig. B-4004/2021 Seite 5 Im Falle der Beschwerdeführerin, so die Vorinstanz weiter, würden beson- dere Umstände im Einzelfall im Sinne von Art. 131b i.V.m. 45 Bst. b der Eigenmittelverordnung vom 1. Juni 2012 (ERV, SR 952.03) vorliegen. Die Analyse der FINMA habe gezeigt, dass die Beschwerdeführerin erhöhten Zinsrisiken ausgesetzt sei und ein Ausreisserinstitut darstelle. Die an- schliessende Beurteilung habe ergeben, dass die Mindesteigenmittel und der Eigenmittelpuffer im Fall der Beschwerdeführerin im Verhältnis zu den eingegangenen Risiken keine ausreichende Sicherheit gewährleisten wür- den. Deshalb verlange die FINMA zusätzliche Eigenmittel. Diese zusätzli- chen Eigenmittel würden die erhöhten Zinsrisiken abdecken, welche die FINMA als signifikantes finanzielles Risiko betrachte und die nicht ander- weitig unterlegt seien. C. Gegen diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin am 7. September 2021 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie stellt folgende Rechtsbegehren und prozessuale Anträge: "1. Es sei die Verfügung der FINMA vom 6. Juli 2021 aufzuheben. 2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich MWST) zu Las- ten der Beschwerdegegnerin. 3. Es sei für die vorliegende Beschwerde superprovisorisch, d.h. ohne Anhörung der Beschwerdegegnerin, die aufschiebende Wirkung wie- derherzustellen. 4. Es sei für die vorliegende Beschwerde nach Anhörung der Gegenpar- tei die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen. 5. Es sei sicherzustellen (insbesondere bei der Publikation des Urteils), dass folgende Geschäftsgeheimnisse der Beschwerdeführerin nicht öffentlich gemacht werden: 5.1. Angaben über die Zinsbindung, welche die Beschwerdeführerin ihren internen Messungen zugrunde legt (vgl. Rz. 11 der Be- schwerde)." Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, dass sich die bei ihr aus Sicht der FINMA erhöhten Zinsrisiken einzig deshalb ergeben wür- den, weil die FINMA für deren Berechnung auf eine aufsichtsrechtlich vor- gegebene Duration von zwei Jahren abstelle. Für eine solche Vorgabe fehle es an einer Rechtsgrundlage, die Vorgabe stehe im Widerspruch zu internationalen Standards und sei willkürlich. Zudem habe die Vorinstanz B-4004/2021 Seite 6 Art. 45 ERV verletzt, auf den sie sich als Rechtsgrundlage berufe. Ferner habe sich die FINMA auch nicht an das Verfahren zur Identifikation, Beur- teilung und Behandlung von Instituten mit möglicherweise erhöhten Zinsri- siken (sog. "Ausreisserinstitute") gehalten, das in Anhang 1 des FINMA - Rundschreibens 2019/2 "Zinsrisiken – Banken" festgelegt sei. D. Mit Zwischenverfügung vom 10. September 2021 hiess das Bundesverwal- tungsgericht den Antrag der Beschwerdeführerin um superprovisorische Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Beschwerde vom 7. September 2021 gut und stellte die aufschiebende Wirkung in Bezug auf die Dispositiv-Ziff. 1 – 6 der angefochtenen Verfügung der Vorinstanz vom 6. Juli 2021 wieder her . Gleichzeitig wurde die Beschwerdeführerin unter Bezugnahme auf Rz. 95 der angefochtenen Verfügung der Vorinstanz vom 6. Juli 2021 verpflichtet, die dort aufgeführten Massnahmen (konkret: die Reservation von Eigenmitteln im Umfang von Fr. 300 Mio. für die Absiche- rung von Tail-Risiken im Zinsbereich und die Begrenzung von Risiken mit- tels intern installierten Limiten) aufrechtzuerhalten. E. Mit Vernehmlassung vom 9. November 2021 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Sie hält vollum- fänglich an der angefochtenen Verfügung und den dort gemachten Ausfüh- rungen fest und nimmt zum Gesuch der Beschwerdeführerin um Wieder- herstellung der aufschiebenden Wirkung Stellung. Die FINMA erläutert zudem, dass sie sich gemäss ihrer Praxis zur Identifi- kation von Ausreisserinstituten auf einen multikriteriellen Ansatz abstütze. Dieser bestehe u.a. aus Kennzahlen basierend auf den vom jeweiligen be- trachteten Institut verwendeten Zinsbindungsdauern, dem Durchschnitt der aktuell beobachteten bankinternen Zinsbindungsdauern in einer Ver- gleichsgruppe sowie historischen B eobachtungen bei einer pauschal un- terstellten Zinsbindung. F. Mit Zwischenverfügung vom 23. November 2021 bestätigte das Bundes- verwaltungsgericht die superprovisorischen Anordnungen vom 10. Sep- tember 2021, namentlich die Wiederherstellung der aufschiebenden Wir- kung der Beschwerde und die unter Bezugnahme auf Rz. 95 der angefoch- tenen Verfügung der Vorinstanz vom 6. Juli 2021 angeordnete Verpflich-B-4004/2021 Seite 7 tung der Beschwerdeführerin, einstweilen die Reservation vo n Eigenmit- teln im Umfang von Fr. 300 Mio. für die Absich erung von Tail-Risiken im Zinsbereich und die Begrenzung von Risiken mittels intern installierten Li- miten aufrechtzuerhalten. Zudem wurde der Schriftenwechsel von Amtes wegen unter Vorbehalt allfälliger Instruktionen und/oder Parteieingaben ab- geschlossen. G. Mit Schreiben vom 8. Dezember 2021 nahm die Beschwerdeführerin zur Vernehmlassung der Vorinstanz Stellung und hält an ihren mit der Be- schwerde vorgetragenen Rechtsbegehren fest. Sie wiederholt im Wesent- lichen, dass sich erhöhte Zinsrisiken in der Betrachtung der Vorinstanz aus- schliesslich deshalb ergeben würden, weil sie für deren Berechnung auf die Zinsbindung von zwei Jahren abstelle. H. Mit Stellungnahme vom 14. Januar 2022 hält die Vorinstanz unter Hinweis auf die angefochtene Verfügung und auf ihre Vernehmlassung an der Ab- weisung der Beschwerde fest. I. Mit Eingabe vom 20. Dezember 2022 stellt sich die Beschwerdeführerin auf den Standpunkt, dass die von der Vorinstanz in der angefochtenen Ver- fügung "an die Wand gemalten katastrophalen Auswirkungen einer starken Zinserhöhung" nicht eingetreten seien, obwohl bereits die zwischenzeitlich erfolgten Zinserhöhungen (der Marktzinsen und die Leitzinserhöhungen der Zentralbanken) stärker ausgefallen seien als sie die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung angenommen habe. Gemäss Ansicht der Be- schwerdeführerin erweise sich damit die von der Vorinstanz errechnete Ei- genkapitalsensitivität als ein theoretischer Wert ohne jede praktische Be- deutung. Entgegen der Befürchtung der Vorinstanz verbessere sich durch den deutlichen Zinsanstieg auch die Ertragslage der Beschwerdeführerin, was durch die Ratingagenturen anerkannt werde. Die Modellannahmen, welche die Vorinstanz der angefochtenen Verfügung zugrunde gele gt habe, seien damit falsifiziert, während die internen Replikationsmodelle der Beschwerdeführerin einmal mehr bestätigt worden seien. Damit sei auch erstellt, dass die vorhandenen Eigenmittel der Beschwerdeführerin eine ausreichende Sicherheit bieten würd en und dass das Vorgehen der Vor - instanz an der Realität vorbeigehe und weder notwendig noch geeignet sei. B-4004/2021 Seite 8 J. Mit Schreiben vom 26. Januar 2023 führt die Vorinstanz aus, dass die von der Beschwerdeführerin angesprochenen Zinserhöhungen entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht die Grundlage des in der angefoch- tenen Verfügung angeordneten Eigenmittelzuschlags seien. Die von der Beschwerdeführerin angesprochenen Zinserhöhungen würden nicht dem von der FINMA unterstellten Zinsschock-Szenario "paralleler Schock nach oben" entsprechen, da sie weder schockartig noch parallel für alle Laufzei- ten (wonach lang- und kurzfristige Zinsen gleichermassen betroffen gewe- sen wären) erfolgt seien. Es sei auch keinesfalls so, dass in der angefoch- tenen Verfügung behaupt et oder angenommen würde, dass bei der Be- schwerdeführerin im Falle einer Anhebung des Zinsniveaus sogleich eine Reduktion der Eigenmittel um [z] % bzw. "katastrophale Folgen" unmittel- bare eintreten würden. Bei der für den angeordneten Eigenmittelzuschlag massgeblichen Eigenkapitalsensitivitätsanalyse würde die Veränderung des Barwerts des Eigenkapitals gemessen, womit es sich gerade nicht um eine buchhalterische Erhebung resp. Rechnung handeln würde. Es werde nämlich die zukünftige Auswirkung einer sofortigen Zinsänderung gemäss der vertraglichen und modellierten Laufzeitst ruktur des bestehenden Ge- schäfts im Rahmen der Eigenkapitalsensitivitätsanalyse abgeschätzt, in- dem eine Neubewertung der künftigen Zahlungsströme aus Aktiven und Passiven des Bestand sgeschäfts unter dem Zinsszenario vorgenommen werde. Die von der Beschwerdeführerin erwähnte Bestätigung der Ratin- gagentur mit neu neutralem/stabilem statt negativem Ausblick sei primär das Ergebnis der gescheiterten Privatisierungsdiskussion und widerspie- gele die Erwartung der Ratingagentur, dass die Beschwerdeführerin von ihrer Eigentümerin, der Schweizerischen Post, im Bedarfsfall zeitnah Un- terstützung erhalten würde. K. Mit Schreiben vom 8. Februar 2023 stellt sich die Beschwerdeführerin im Wesentlich auf den Standpunkt, dass sich mit der Erhöhung der Leit - und Marktzinsen das Szenario verwirklicht habe, welches die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung der Begründung und Berechnung der zusätzli- chen Eigenmittelanforderungen zu Grunde gelegt habe. Die Zinswe nde führe zu deutlich verbesserten Ertragsaussichten bei der Beschwerdefüh- rerin; zugleich hätten sich die von der Vorinstanz befürchteten negativen Auswirkungen auf ihre Eigenmittel nicht realisiert. Die Vorinstanz verwei- gere die Auseinandersetzung mit diesen Fakten und berufe sich weiterhin auf rein theoretische Modelle und Verfahren ohne Bezug zur Realität. B-4004/2021 Seite 9 L. Mit Schreiben vom 8. März 2023 betont die Vorinstanz, dass sich aus der Erhöhung der Leitzinsen bzw. dem Ausstieg aus dem Negativzinsumfeld (Ende September 2022) im Moment keinerlei Anhaltspunkte ergäben, wel- che die Schlüsse und die daraus gefolgerten Massnahmen der angefoch- tenen Verfügung vom 6. Juli 2021 in Frage stellen würden. M. Mit Eingabe vom 15. März 2023 teilt die Beschwerdeführerin mit, dass sie auf eine weitere Stellungnahme verzichte. N. Auf weitere Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die eingereichten Ak- ten wird, soweit erforderlich, im Rahmen der folgenden Erwägungen ein- gegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht ist zuständig für die Beurteilung von Beschwerden gegen Entscheide der Eidgenössischen Finanzmarktauf- sicht FINMA (Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32] i.V.m. Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungs- verfahren vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021] und Art. 33 Bst. e VGG i.V.m. Art. 54 Abs. 1 FINMAG). 1.2 Die Beschwerdeführerin ist als Adressat in der angefochtenen Verfü- gung durch diese berührt und hat daher ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung (Art. 48 Abs. 1 Bst. a-c VwVG). Sie ist somit zur Beschwer- deführung legitimiert. Die Anforderungen an Form und Inhalt der Be- schwerde sind gewahrt (Art. 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG), d er Vertreter hat sich rechts- genüglich ausgewiesen und die übrigen Sachurteilsv oraussetzungen lie- gen vor (Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten. 2. 2.1 Der Beschwerdeführerin ist es durch das Postorganisationsgesetz vom 17. Dezember 2010 (POG, SR 783.1) untersagt, Kredite oder Hypotheken an Dritte zu vergeben (Art. 3 Abs. 3 POG). Ihr ist der gesetzliche Auftrag B-4004/2021 Seite 10 übertragen, eine landesweite Grundversorgung mit Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs sicherzustellen (Art. 3 Abs. 1 Bst. b und Art. 14 Abs. 1 POG i.V.m. Art. 32 Abs. 1 des Postgesetzes vom 17. Dezember 2010 [PG, SR 783]). Diese gesetzlich vorgegebenen Restriktionen und Besonderheiten würden gemäss Ausführungen der Parteien dazu führen, dass sich die Aktivseite der Bilanz der Beschwer deführerin im Wesentlichen aus liquiden Finanz- anlagen sowie einem umfangreichen Liquiditätspolster zusammensetzt . Der Anteil der nicht-verfallenden Kundengelder (sog. "non-maturity depo- sits" [NMDs] wie Sicht- und Spargelder) an der Gesamtsumme der Passi- ven sei bei der Beschwerdeführerin aufgrund ihres Geschäftsmodells im Vergleich zu anderen Banken überdurchschnittlich hoch, wobei insbeson- dere die Produkte "Postkonto Privatkunden" und "Postkonto Geschäftskun- den" von Bedeutung sind. Aufgrund dieser Bilanzstruktur stellen Erträge aus dem Zinsdifferenzgeschäft die wichtigste Ertragsquelle der Beschwer- deführerin dar. Entsprechend kommt der Frage des Zinsänderungsrisikos (oder kurz "Zinsrisiko") im Rahmen der Aufsicht üb er die Beschwerdefüh- rerin eine grosse Bedeutung zu. Als Zinsrisiko wird das Risiko bezeichnet, dass sich Veränderungen von Marktzinssätzen (steigende oder fallende Zinsen) negativ auf die Ertragslage einer Bank oder deren Eigenmittel aus- wirken. Die entsprechenden Risiken entstehen gemäss Vorinstanz insbe- sondere aufgrund einer ungleichen Zinsbindung der Produkte auf der Aktiv- und Passivseite der Bilanz. Zinsrisiken ergäben sich z.B. daraus, dass Banken langfristige Kredite oder Anlagen kurzfristig finanzieren (sog. Fris- tentransformation; vgl. zum Ganzen angefochtene Verfügung Rz. 2 ff. und 47 sowie Beschwerdeschrift Rz. 7 f.). 2.2 Für die Bemessung dieser Zinsrisiken sind die Modellannahmen für die Zinsbindung (auch "Zinsbindungsdauer" oder "Duration" genannt) nicht- verfallender Kundengelder zentral. Die Zinsbindung gibt den Zeitraum an, über den sich eine Veränderung von Marktzinsen nicht auf den Kundenzins auswirkt. Bei Produkten mit fixer Laufzeit (z.B. festverzinsliche Anleihen, Festgelder) ist die Zinsbindu ng vertraglich festgelegt und somit eindeutig feststellbar. Bei nicht-verfallenden Kundengelder, die vertraglich keine be- stimmte Endfälligkeit aufweisen, lässt sich die Zinsbindung nicht eindeutig feststellen (vgl. angefochtene Verfügung Rz. 4 und 52 sowie Beschwerde- schrift Rz. 9). B-4004/2021 Seite 11 2.3 Zinsrisiken werden, soweit es um die Auswirkungen auf die Bewertung der Eigenmittel geht, als sog. Eigenkapitalsensitivität ausgewiesen. Dieser Wert gibt die (positive oder negative) Veränderung des Barwerts der Eigen- mittel an, die bei einer bestimmten Veränderung der Marktzinsen eintreten würde. Eine Eigenkapitalsensitivität von 10 % in einem bestimmten Zins- schockszenario (zum Beispiel eine Parallelverschiebung der Marktzins- kurve um +100 Basispunkte [entspricht 1 Prozentpunkt] ) heisst m.a.W., dass ein Anstieg der Marktzinsen um einen Prozentpunkt zu einer Verän- derung des Barwerts des Eigenkapitals um 10 % führt. Die Höhe dieser Barwertveränderung ist unter anderem von der Duration der nicht -verfal- lenden Kundeneinlagen abhängig. Darüber hinaus können Zinsrisiken auch dahingehend beurteilt werden, wie sich Veränderungen der Marktzin- sen auf die Ertragslage eines Instituts auswirken (vgl. angefochtene Verfü- gung Rz. 47 und Beschwerdeschrift Rz. 10). 3. Streitgegenstand im vorliegenden Verfahren ist der gegenüber der Be- schwerdeführerin gestützt auf Art. 131b i.V.m. Art. 45 Bst. b ERV verfügte Eigenmittelzuschlag, weil nach Ansicht der Vorinstanz die Mindesteigen- mittel und der Eigenmittelpuffer der Beschwerdeführerin im Verhältnis zu den von ihr eingegangenen Risiken keine ausreichende Sicherheit gewähr- leisten würden. Insbesondere ist die Bewertung der von der Beschwerde- führerin "eingegangenen Risiken" streitig, welche in casu im Wesentlichen Zinsrisiken darstellen. Die Bemessung der Zinsrisiken der Beschwerdefüh- rerin hängt massgeblich davon ab, ob und inwieweit für die Zinsbindung von nicht-verfallenden Kundeneinlagen wie Sicht- und Spargelder auf die von der Beschwerdeführerin intern empirisch erhobenen, mithin instituts- spezifischen Werte abzustellen ist oder ob und inwieweit eine objektivierte Zinsbindungsdauer (mit) zu berücksichtigen ist. Die Vorinstanz vertritt den Standpunkt, dass für regulatorische Zwecke die Sicht- und Spargelder bei der Beschwerdeführerin zur Messung der Eigenkapitalsensitivität mit einer objektivierten Zinsbindungsdauer in die Berechnungen einfliessen müss- ten, welche mit zwei Jahren tiefer als die bankintern verwendeten Duratio- nen ausfalle (vgl. Dispositiv-Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung). Die Be- schwerdeführerin macht geltend, dass es für die Vorgabe einer objektivier- ten Zinsbindungsdauer durch die Vorinstanz an einer Rechtsgrundlage fehle, eine solche Vorgabe im Widerspruch zu internationalen Standards stehe und willkürlich sei. Ihre Messungen für alle nicht-verfallenden Einla- gen würden eine Zinsbindung von […] Jahren und für das Produkt "Post- konto Privatkunden" – aufgrund der Eigenheiten dieses Produkts – eine B-4004/2021 Seite 12 solche von […] Jahren ergeben. Zwischen den Parteien umstritten ist zu- dem, ob die Vorinstanz Art. 45 ERV verletzt, auf den sie sich unter anderem als Rechtsgrundlage beruft, und ob die Vorinstanz die Vorgaben des An- hangs 1 des FINMA-Rundschreibens 2019/2 "Zinsrisiken – Banken" einge- halten hat. Soweit das Zinsrisikomanagement der Beschwerdeführerin betroff en ist, stimmen die Parteien überein, dass dessen Qualität bzw. Angemessenheit im vorliegenden Verfahren nicht Streitgegenstand ist. Die Beschwerdefüh- rerin hält in dieser Hinsicht fest, es gehe längst nicht mehr darum, ob sie über ein angemessenes Zinsrisikomanagement verfüge, während die Vor- instanz ausführt, die angefochtene Verfügung habe keine grundsätzliche Beurteilung der Angemessenheit oder Unangemessenheit des Zinsrisiko- managements der Beschwerdeführerin zum Gegenstand. Soweit die Vor- instanz mit Bl ick auf die Eigenmittelunterlegung legitimiert ist, Ausreisser zu eruieren, vertritt das Bundesverwaltungsgericht ebenfalls die Ansicht, dass die Vorinstanz nicht die institutseigene Berechnung im Rahmen des Risikomanagements einer Bank als fehlerlos zu ve rifizieren hat, sondern, dass zu fragen ist, ob die vorinstanzliche Methodik zur Eruierung der Zins- risiken vertretbar ist und ob die hierzu herangezogenen Kriterien und An- nahmen auf einem korrekt festgestellten Sachverhalt beruhen. Im vorlie- genden Verfahren ist nach dem Gesagten also der Regulierungsbereich der Eigenmittelunterlegung und nicht jener des Zinsrisikomanagements ei- ner Bank betroffen, obschon Überschneidungen bestehen. 4. Für die Beurteilung der Rechtmässigkeit der Auferlegung der zusätzlichen Eigenmittel gemäss der angefochtenen Verfügung ist zunächst die schwei- zerische Regelung zur Eigenmittelunterlegung zu betrachten, die sich stark auf internationale Standards abstützt (vgl. zum Ganzen bereits das Urteil des BVGer B-5595/2016 vom 14. März 2018 E. 1.3 ff.). 4.1 Internationale Standards haben nur empfehlenden Charakter und er- langen keine Verbindlichkeit, sofern diese nicht durch die Umsetzung mit- tels einer völkerrechtlichen verpflichtenden Norm bzw. nationalem Recht gewährleistet wird. Insofern hande lt es sich um "soft law", das die "best practice" zusammenfasst (vgl. eingehend PETER NOBEL, Schweizerisches Finanzmarktrecht und internationale Standards, 4. Aufl. 2019, § 3 Rz. 99 ff.). B-4004/2021 Seite 13 In Bezug auf die Eigenmittelunterlegung hat der Basler Ausschuss für Ban- kenaufsicht die massgeblichen internationalen Standards erlassen. Diese sind als Basler Eigenkapitalvereinbarung zunächst unter "Basel I" bekannt geworden, bevor das Regelwerk durch "Basel II " und anschliessend "Basel III" abgelöst wurde. Die Vorschriften von "Basel III " sollen in der Schweiz voraussichtlich im Laufe des Jahres 2024 vollständig umgesetzt sein (vgl. www.sif.admin.ch [ Finanzmarktpolitik und -strategie, Finanz- marktregulierung, Regulierungsprojekte, Umsetzung Basel III]). Die Vorgaben der Basler Eigenkapitalvereinbarung basieren auf einem 3-Säulen-Konzept. In Säule 1 werden unter anderem die Mindestanforde- rungen betreffend Eigenmittel für Kredit- und Marktrisiken sowie für opera- tionelle Risiken definiert. Die S äule 2, die im vorliegenden Verfahren von Bedeutung ist, regelt unter anderem das Aufsichtsverfahren hinsichtlich der Eigenmittelunterlegung für ein Risikoprofil. Schliesslich verlangt die Säule 3 zur Stärkung der Marktdisziplin Transparenz hinsichtlich der Eigenmittel- ausstattung der Bank (NOBEL, a.a.O., § 3 Rz. 374). Die Schweiz hat im Vergleich zu den Vorgaben aus der Basler Eigenkapi- talvereinbarung seit jeher höhere Anforderungen an die Eigenmittelaus- stattung der Bank gestellt. Mit einem Eigenmittelnive au, das über diese Mindesteigenmittelanforderungen hinausgeht, soll erreicht werden, dass Banken auch bei substantiellen Verlusten nicht insolvent werden und hie- raus gegebenenfalls kein weiterer Schaden entsteht. Damit wird der gros- sen Bedeutung des schweizerischen Bankensystems, dessen Schutz ein wichtiges volkswirtschaftliches Anliegen ist, regulatorisch Rechnung getra- gen. Im Unterschied zu "Basel II" figurieren die höheren Eigenmittelanfor- derungen für die Schweizer Banken unter "Basel III" nicht mehr als "Swiss finish" in Säule 1, sondern in der Säule 2 als zusätzliche Eigenmittel. Die Höhe der zusätzlichen Eigenmittel als Verschärfung gegenüber den inter- nationalen Mindeststandards orientiert sich am Risikoprofil der Bank (vgl. EFD, Kommentar zur Totalrevision der Eigenmittelverordnung [ERV] vom 20. Juni 2012 [nachfolgend: Komment ar Totalrevision ERV], S. 9, S. 15 und S. 38; RETO SCHILTKNECHT, Umsetzung von Basel III in der Schweiz, in: von der Crone/Rochet [Hrsg.], Finanzstabilität: Status und Per- spektiven, S. 45 ff., S. 61 f.). Die Basler Eigenkapitalvereinbarung erfasst Zinsrisiken im Rahmen der Säule 2. Der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht hat in diesem Zusam- menhang die "Principles for the Management and Supervision of Interest Rate Risk" von 2004 nachgeführt und im April 2016 das Dokument "Interest B-4004/2021 Seite 14 Rate Risk in the Banking Book" erlassen. Die im Dokument "Interest Rate Risk in the Banking Book" enthaltenen Standards wurden per 15. Dezem- ber 2019 im Rahmen der Säule 2 als SRP31 ("SRP" steht für "Supervisory Review Process") in das konsolidierte Basler Rahmenwerk integriert. Die darin enthaltenen Prinzipien 10 – 12 betreffen die Aufsicht (vgl. SRP31.4 [10-12]). Die Prinzipien 10 (SRP31.71 ff.) und 12 (SRP31.82 ff.) eröffnen der Vorinstanz die Möglichkeit, eine Bank zum Halten zusätzlicher Eigenmittel zu verpflichten. Der Wortlaut ist auszugsweise wie folgt: Principle 10: "Supervisors should, on a regular basis, collect sufficient in- formation from banks to be able to monitor trends in banks’ IRRBB [interest rate risk in the banking book] exposures, assess the soundness of banks’ IRRBB management and identify outlier banks that should be subject to review and/or should be expected to hold additional regulatory capital." Principle 12: "Supervisors must publish their criteria for identifying outlier banks. Banks identified as outliers must be considered as potentially hav- ing undue IRRBB. When a review of a bank’s IRRBB exposure reveals inadequate management or excessive risk relative to c apital, earnings or general risk profile, supervisors must require mitigation actions and/or ad- ditional capital." 4.2 Die Schweiz hat die Vorgaben aus der Basler Eigenkapitalvereinba- rung im BankG und in der ERV umgesetzt. Banken müssen einzeln und auf konsolid ierter Basis über angemessene Eigenmittel verfügen (Art. 4 Abs. 1 BankG). Der Bundesrat bestimmt die Elemente der Eigenmittel und legt die Mindestanforderungen nach Mass- gabe der Geschäftstätigkeit und der Risiken fest (Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BankG). Die FINM A ist ermächtigt, Ausführungsvorschriften zu erlassen (Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BankG). Sie kann in besonderen Fällen auch Erleich- terungen von den Mindestanforderungen zulassen oder Verschärfungen anordnen (Art. 4 Abs. 3 BankG). Der Bundesrat hat die ERV in Ausübung seiner Kompetenz erlassen. Der Grundsatz in Art. 1 Abs. 1 ERV lautet wie folgt: "Zum Schutz der Gläubiger und der Stabilität des Finanzsystems müssen Banken und Effektenhändler entsprechend ihrer Geschäftstätigkeit und Risiken über angemessene Eigen mittel verfügen und ihre Risiken ange- messen begrenzen." B-4004/2021 Seite 15 Art. 1 Abs. 1 ERV wiederholt in Konkretisierung von Art. 4 Abs. 1 BankG das mit der Eigenmittelunterlegung verfolgte Ziel ("über angemessene Ei- genmittel verfügen"). Die angemessenen Eigenmittel setzen sich aus den Mindesteigenmitteln, dem Eigenmittelpuffer, dem antizyklischen Puffer, dem erweiterten antizyk- lischen Puffer und den hier relevanten zusätzlichen Eigenmitteln zusam- men (Art. 41 ERV). Gemäss Art. 131b ERV kann die FINMA unter besonderen Umständen im Einzelfall nach den Kriterien von Art. 45 ERV von systemrelevanten Ban- ken zusätzliche Eigenmittel verlangen oder höhere Qualitätsanforderungen an die Eigenmittel stellen. Art. 45 ERV über die zusätzlichen Eigenmittel führt aus: "Die FINMA kann die Banken unter besonderen Umständen im Einzelfall verpflichten, zusätzliche Eigenmittel zu halten, wenn die Mindesteigenmit- tel nach Artikel 42 und der Eigenmittelpuffer nach Artikel 43 keine ausrei- chende Sicherheit gewährleisten namentlich im Verhältnis zu: a. den Geschäftsaktivitäten; b. den eingegangenen Risiken; c. der Geschäftsstrategie; d. der Qualität des Risikomanagements; oder e. dem Entwicklungsstand der verwendeten Techniken." 4.3 Gemäss FINMA-Rundschreiben 2011/2 "Eigenmittelpuffer und Kapital- planung Banken" vom 30. März 2011 (nachfolgend: FINMA -RS 2011/2) Rz. 1 sieht die ERV neben den Mindesteigenmitteln für insbesondere Kre- dit-, Markt- und operationelle Risiken in Art. 42 ERV ( "Säule 1") vor, dass die Banken einen Puffer (d.h. Eigenmittelpuffer nach Art. 43 ERV, zuzüglich den antizyklischen Puffer nach Art. 44 ERV und zuzüglich den erweiterten antizyklischen Puffer nach Art. 44a bzw. Art. 131a ERV) sowie im Einzelfall zusätzliche Eigenmittel nach Art. 45 bzw. 131b ERV zu halten haben, um den von den M indesteigenmittelanforderungen nicht erfassten Risiken Rechnung zu tragen und die Einhaltung der Mindesteigenmittelanforderun- gen auch unter ungünstigen Verhältnissen sicherzustellen ("Säule 2"). Das FINMA-RS 2011/2 enthält ferner Ausführungen zu den antizyklischen Puf-B-4004/2021 Seite 16 fern nach Art. 44 und 44a ERV sowie zu den Leitlinien zur Umsetzung wei- terer Vorgaben unter Säule 2, insbesondere betreffend dem internen Kapi- talplanungsverfahren (Rz. 5). 4.4 Das per 1. Januar 2019 in Kraft getretene, auf den Basler Standards beruhende FINMA -Rundschreiben 2019/2 "Zinsrisiken – Banken" be- schreibt Mindeststandards zur Messung, Steuerung, Überwachung und Kontrolle von Zinsrisiken im Bankenbuch und konkretisiert u.a. Art. 45 ERV. Die Kriterien zur Definition und Behandlung von Ausreisserinstituten, wel- che die FINMA im Rahmen ihrer Bew ertung heranzieht und im vorliegen- den Verfahren von Bedeutung sind, werden im Anhang 1 des Rundschrei- bens beschrieben (FINMA-RS 2019/2 Rz. 50). 4.5 Von der Regulierung der Eigenmittelunterlegung zu unterscheiden ist – wie bereits angedeutet – das Risikomanagement einer Bank. Art. 1 Abs. 1 ERV bestimmt in diesem Zusammenhang, dass Banken ihre "Risiken an- gemessen begrenzen" müssen. Art. 1 Abs. 1 ERV definiert somit nicht nur das Ziel in Bezug auf die Eigenmittelunterlegung ("über angemessene Ei- genmittel verfügen"), sondern befasst sich auch mit dem Risikomanage- ment einer Bank. Dass sowohl das Risikomanagement als auch die Eigen- mittelunterlegung von dieser Bestimmung angesprochen werden, zeigt de- ren engen Konnex. Nicht nur ist die Eigenmittelunterlegung risikoorientiert (vgl. insb. Kapitel 2-5 des 3. Titels und der 4. Titel der ERV), sondern die Höhe der zusätzlichen Eigenmittel kann von der Qualität des Risikomana- gements abhängen (Art. 45 Bst. d ERV). Im vor liegenden Verfahren ord- nete die Vorinstanz die von der Beschwerdeführerin zusätzlich zu halten- den Eigenmittel jedoch, wie bereits erwähnt, nicht gestützt auf das Krite- rium der Qualität des Risikomanagements gemäss Art. 45 Bst. d ERV an, sondern gestützt auf Art. 131b i.V.m. Art. 45 Bst. b ERV, weil ihrer Ansicht nach, die Mindesteigenmittel und der Eigenmittelpuffer der Beschwerde- führerin im Verhältnis zu den von ihr eingegangenen Risiken nicht "ausrei- chend Sicherheit" gewährleisten würde. Die Angemessenheit bzw. Qualität des Risikomanagements der Beschwerdeführerin an sich ist, wie bereits in Erwägung 3 erwähnt, nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens. 4.6 Mit Bezug auf das anwendbare Recht ist davon auszugehen, dass die Rechtmässigkeit von auf die Zukunft gerichteten Verwaltungsakten grund- sätzlich mangels einer anderslautenden übergangsrechtlichen Regelung nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres Ergehens zu beurteilen ist (vgl. BGE 139 II 263 E. 6 und 7). Das Aufstellen zusätzlicher Eigenmittelanfor- derungen ist zukunftsgerichtet. Eine abweichende übergangsrechtliche B-4004/2021 Seite 17 Regelung und andere Vorbehalte bestehen im vorliegenden Fall nicht. Es ist daher auf den Zeitpunkt des Ergehens der angefochtenen Verfügung abzustellen. Diese datiert vom 6. Juli 2021, wes halb die ERV beim Stand vom 28. März 2020 zur Anwendung gelangt. Nach dem 6. Juli 2021 einge- tretene Änderungen der ERV bleiben unbeachtlich; sie betreffen Bestim- mungen, welche für das vorliegende Verfahren materiell ohnehin ohne Be- deutung sind. 5. Gestützt unter anderem auf das FINMA-RS 2019/2 beschreibt die FINMA in der angefochtenen Verfügung ihren Aufsichtsansatz, der auf Ausreisser- banken abzielt und ihrer Ansicht nach im vorliegenden Verfahren zur An- wendung kommt. Sie hält dazu Folgendes fest: Mit dem Ausreisseransatz verfüge die FINMA über ein Instrument im Rah- men einer objektiven Aussenbetrachtung, um eine Bank mit anderen Insti- tuten in Bezug auf ihre Zinsrisiken hin vergleichen zu können. Sie stütze sich in der Praxis zur Identifikation von Ausreisserinstituten auf einen mul- tikriteriellen Ansatz bestehend aus mehreren Kennzahlen. Die Eigenkapi- talsensitivität sei demnach unter Berücksichtigung der Annahmen der mel- denden Institute sowie mit marktüblichen Annahmen zu Vergleichszwe- cken zu berechnen. Unter ’' marktüblichen Annahmen" sei ein Spektrum von durchschnittlichen bankinternen und anderen marktüblichen Annah- men zu verstehen. Die Annahmen würden die Zinsbindungsdauer betref- fen, welche bei Sicht- und Spargeldern (nicht-verfallende Kundeneinlagen ohne vert raglich bestimmte Endfälligkeit) unbestimmt sei und geschätzt werden müsse. Für diese Produkte nähmen die Finanzinstitute entspre- chende Parameterschätzungen vor (sogenannte Replikationen). Die Rep- likationsannahmen beruhten in der Regel auf historischen Dat enreihen, Szenarioanalysen und Expertenmeinungen. Gemäss der Erläuterung der FINMA würden sich die auf eine Bank im Rah- men der Aussreisseranalyse angewendeten marktüblichen Annahmen je- weils auf Gruppen vergleichbarer Banken beziehen. Die FINMA teile dabei zu Vergleichszwecken die Bankenpopulation in folgende drei Vergleichs- gruppen ein: Retailbanken, Vermögensverwaltungsbanken und der Gruppe mit den restlichen Banken. Aus dem multikriteriellen Ansatz wür- den somit ver schiedene Kennzahlen resultieren. Di e FINMA erläutert die Kennzahlen wie folgt: B-4004/2021 Seite 18 • Die Kennzahl "Eigenkapitalsensitivität unter bankinterner Zinsbin- dung" basiere auf den vom jeweiligen betrachteten Institut verwen- deten Zinsbindungsdauern. • Die Kennzahl "Eigenkapitalsensitivität unter durchschnit tlicher Zinsbindung" basiere auf dem Durchschnitt der aktuell beobachte- ten bankinternen Zinsbindungsdauern der jeweiligen zu Vergleichs- zwecken gebildeten Gruppe von Banken. • Die Kennzahl "Eigenkapitalsensitivität unter einer pauschal unter- stellten Zinsbindung" basiere auf historischen Beobachtungen der FINMA der Jahre 2012 bis 2018 (Datenbasis: quartalsweise Zinsri- sikomeldung aller Banken). Die FINMA führt aus, dass sie neben den erwähnten Kennzahlen weitere Kennzahlen verwende, welche die absolute Eigenkapi talsensitivität nach den verschiedenen Annahmen in Relation zum Erfolg aus dem Zinsenge- schäft und zu den Eigenmittelüberschüssen setze. 6. Umstritten ist zunächst die Korrektheit der vorinstanzlichen Anwendung des FINMA-RS 2019/2. Das FINMA-RS 2019/2 führt im Anhang 1 "Ausreis- serinstitute: Identifikation, Beurteilung und allfällige Massnahmen" die vor- instanzlichen Grundsätze im Zusammenhang mit Ausreisserinstituten an- hand der drei Stufen (I.) Identifikation, (II.) Beurteilung und (III.) mögliche Massnahmen auf. Das FINMA-RS 2019/2 stellt eine Verwaltungsverordnung dar, mit welcher die Vorinstanz ihre Praxis für sich selbst kodifiziert und kommuniziert. Nach herrschender Ansicht sind Verwaltungsverordnungen keine Rechtsquellen des Verwaltungsrechts, da sie ke ine Rechtsnormen enthalten und insbe- sondere keine Pflichten oder Rechte der Privaten statuieren. Gerichte sind nicht an Verwaltungsverordnungen gebunden, berücksichtigen sie bei der Entscheidfindung freilich insoweit, als sie eine dem Einzelfall gerecht wer- dende Auslegung der massgebenden Bestimmung zulassen (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, N 81 ff. mit weiteren Hinweisen). B-4004/2021 Seite 19 6.1 6.1.1 Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz habe den Nachweis, dass sie ein Ausreisserinstitut gemäss Ziff. I des Anhangs 1 des FINMA- RS 2019/2 sei, nicht erbracht. Für die Beschwerdeführerin sei aufgrund der Verfügung nicht nachvollziehbar, wie die für sie angeblich relevante Ver- gleichsgruppe der "Retailbanken" festgelegt worden sei. Es sei nicht klar, wie sich die Vergleichsgruppe konkret zusammensetze und ob die beiden Grossbanken darin berücksichtigt worden seien, die im Zahlungsverkehr eine ähnlich starke Stellung wie die Beschwerdeführerin aufweisen wür- den. Überdies weise k eine andere Schweizer Bank eine vergleichbare Aktiv - und Passivstruktur wie die Beschwerdeführerin auf. Daher eigne sich die in der angefochtenen Verfügung anhand einer Grafik dargestellte Zinssen- sitivität des Eigenkapitals verschiedener Institute, die massgeblich durch die Bilanzstruktur der gezeigten Banken beeinflusst werde, nicht als Be- weis für erhöhte Zinsrisiken der Beschwerdeführerin. 6.1.2 Mit Blick auf die Identifikation von Ausreisserinstituten gemäss Ziff. 1 des Anhangs 1 des FINMA-RS 2019/2 führt die Vorinstanz aus, dass die Beschwerdeführerin aufgrund ihres Geschäftsmodells in die Gruppe "Retailbanken" eingeteilt worden sei. Die Definition der FINMA für Retail- banken baue auf Erfolgskomponenten auf und messe dem Erfolg aus dem Zinsengeschäft und somit dem Zinsdifferenzgeschäft eine massgebende Bedeutung zu. Ob das Zinsdifferenzgeschäft mittels Krediten (inkl. Hypo- theken) oder mittels zinstragenden Finanzanlagen wie bei der Beschwer- deführerin betrieben werde, sei nicht aussch laggebend. Des Weiteren zeichneten sich Retailbanken auch durch ihr Angebot im Bereich der Kon- toführung und dem Erbringen von Dienstleistungen im Anlagebereich aus. In beiden Bereichen sei die Beschwerdeführerin aktiv. Besonderheiten im Geschäftsmodell der Beschwerdeführerin würden nichts daran ändern, dass die FINMA eine vergleichende Analyse vorzunehmen habe und die Beschwerdeführerin der durchaus heterogenen Gruppe von Retailbanken zuzuordnen sei. Die Kennzahl "Eigenkapitalsensitivität unter bankinterner Zinsbindung" be- laufe sich bei der Beschwerdeführerin auf […] % (auf der Grundlage des "Flattener-Schock-Szenarios" [kurzfristige Zinssätze steigen und langfris- tige Zinssätze sinken; vgl. auch Anhang 2 des FINMA-RS 2019/2], das die B-4004/2021 Seite 20 grösste Eigenkapitalsensitivität aufweise). Bei der Kennzahl "Eigenkapi- talsensitivität unter durchschnittlicher Zinsbindung" resultiere gemäss Vor- instanz für die Beschwerdeführerin per 31. Dezember 2020 der Wert von [x] % (unter Berücksichtigung der sechs standardisierten Zinsschocksze- narien gemäss Anhang 2 des FINMA-RS 2019/2, wobei das Szenario "pa- ralleler Schock nach oben" die grösste Eigenkapitalsensitivität aufweise und die verwendeten Durationen für Verb indlichkeiten auf Sicht von 1,6 Jahre und für Spargelder von 2,1 Jahren auf dem Durchschnitt der be- obachteten bankinternen Zinsbindungsdauern der Vergleichsgruppe "Retailbanken" basiere). Bei der Kennzahl "Eigenkapitalsensitivität unter einer pauschal unterstellten Zinsbindung" resultiere gemäss Vorinstanz für die Beschwerdeführerin per 31. Dezember 2020 der Wert von [y] % (unter Berücksichtigung der sechs standardisierten Zinsschockszenarien gemäss Anhang 2 des FINMA-RS 2019/2, wobei das Szenario "Steepener-Schock" die grösste Eigenkapitalsensitivität aufweise und die verwendeten Duratio- nen für Verbindlichkeiten auf Sicht von 1,5 Jahren und für Spargelder von zwei Jahren auf historischen Beobachtungen der FINMA aller Banken der Jahre 2012 bis 2018 basiere ). Die Werte der Eigenkapitalsensitivität von [x] % und [y] % würden weit über 15 % liegen, was gemäss Anhang 1 Rz. 3 des FINMA-RS 2019/2 als Kriterium zur Identifikation möglicherweise un- angemessen hoher Zinsrisiken herangezogen werde. Aus der Grafik in der angefochtenen Verfügung zeige sich zudem, dass die Beschwerdeführerin bei durchschnittlichen Annahmen mit erheblichem Abstand die höchste Ei- genkapitalsensitivität aller Vergleichsbanken aufweise, während sie bei den internen Annahmen eine sehr tiefe Eigenkapitalsensiti vität zeige. Bei den übrigen Banken sei nicht nur die Eigenkapitalsensitivität bei durch- schnittlichen Annahmen deutlich geringer, sondern auch die Diskrepanz zwischen Eigenkapitalsensitivität nach internen und durchschnittlichen An- nahmen. 6.1.3 Ziff. 1 des Anhangs 1 des FINMA-RS 2019/2 (Rz. 1-6) regelt den Pro- zess zur Identifikation von sog. Ausreisserinstituten. Demnach seien Aus- reisserinstitute Institute mit möglicherweise unangemessen hohen Zinsrisi- ken im Bankenbuch oder unzureichendem Zinsrisikomanagement. Ein Kri- terium zur Identifikation möglicherweise unangemessen hoher Zinsrisiken sei gemäss FINMA-RS 2019/2 unter anderem die Barwertveränderung der Eigenmittel in Höhe von mindestens 15 % des Kernkapitals unter mindes- tens einem von sechs Standardzinsschocksze narien gemäss Anhang 2 des Rundschreibens (namentlich [i.] paralleler Schock nach oben, [ii.] pa- ralleler Schock nach unten, [iii.] Steepener -Schock [kurzfristige Zinssätze B-4004/2021 Seite 21 sinken und langfristige Zinssätze steigen], [iv.] Flattener -Schock [kurzfris- tige Zinssätze steigen und langfristige Zinssätze sinken], [v.] Schock der kurzfristigen Zinssätze nach oben und [vi.] Schock der kurzfristigen Zins - sätze nach unten). Die Eigenkapitalsensitivität (d.h. das Ausmass der Bar- wertänderung der anrechenbaren Eigenmittel) sei unter Berücksichtigung der Annahmen der meldenden Institute sowie mit marktüblichen Annahmen zu Vergleichszwecken zu berechnen (FINMA -RS 2019/2 Anhang 1 Rz. 3 und 4). 6.1.4 Bei der Identifikation von Ausreisserinstituten stützt sic h die Vor- instanz gemäss FINMA-RS 2019/2 – und in Übereinstimmung mit den in- ternationalen Vorgaben (vgl. SRP31.82 und SRP31.83) – auf die sechs standardisierten Zinsschockszenarien gemäss Anhang 2 des genannten Rundschreibens und wendet dabei eine im FINMA-RS 2019/2 statuierte Eigenkapitalsensitivität-Schwelle von 15 % an, um ein Institut als Ausreis- ser zu qualifizieren. Gemäss Berechnung der Vorinstanz per 31. Dezember 2020 in der angefochtenen Verfügung beträgt für die Beschwerdeführerin die Kennzahl "Eigenkapitalsensitivität unter durchschnittlicher Zinsbin- dung" [x] % und die Kennzahl "Eigenkapitalsensitivität unter einer pauschal unterstellten Zinsbindung" [y] %. Beide Werte liegen über 15 %, womit das Kriterium des FINMA-RS 2019/2 zur Identifikation möglicher Ausreisserin- stitute erfüllt ist. Die Beurteilung der Vorinstanz ist daher zutreffend, dass sie die Beschwerdeführerin aufgrund der genannten Kennzahlen als Aus- reisserinstitut taxiert, welche den Schwellenwert gemäss FINMA -RS 2019/2 überschreitet. Zur Bildung einer Vergleichsgruppe wie der Retailbanken enthält Anhang 1 des FINMA-RS 2019/2 keine Vorgaben. Entgegen den Vorbringen der Be- schwerdeführerin geht aus der angefochtenen Verfügung jedoch hervor, nach welchen Kriterien ein Institut in die Verglei chsgruppe der Retailban- ken eingeteilt wird (vgl. angefochtene Verfügung, Rz. 60). Demnach muss dem Zinsdifferenzgeschäft sowie dem Angebot im Bereich der Kontofüh- rung und dem Erbringen von Dienstleistungen massgebende Bedeutung zukommen. Diese von der Beschwerdeführerin nicht in Zweifel gezogenen Unterscheidungskriterien erfüllt die Beschwerdeführerin unbestrittener- massen. Das Zinsdifferenzgeschäft der Beschwerdeführerin stellt eine wichtige Ertragsquelle der Beschwerdeführerin dar und sie hat die Grund- versorgung mit Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs sicherzustellen . Der Beschwerdeführerin sind die grundlegenden Kriterien der Einteilung in die Vergleichsgruppe der Retailbanken aufgrund der Ausführungen in der B-4004/2021 Seite 22 angefochtenen Verfügung bekannt und die Kenntnis der konkreten Zusam- mensetzung der übrigen Banken der Vergleichsgruppe ist darüber hinaus- gehend nicht notwendig. Die Zuordnung der Beschwerdeführerin zur Ver- gleichsgruppe der Retailbanken ist nicht zu beanstanden, zumal es auf- grund des Geschäftsmodells der Beschwerdeführerin auch nicht nahelie- gend wäre und sie nicht geltend macht, dass die Zuteilung in eine andere Vergleichsgruppe (Vermögensverwaltungsbanken oder Gruppe mit den restlichen Banken, vgl. E. 5) geeigneter wäre. An dieser Beurteilung ändert das Vorbringen der Beschwerdeführerin, dass keine andere Schweizer Bank eine vergleichbare Aktiv- und Passivstruktur aufweise, nichts. Die Vorinstanz muss objektive Kriterien unter Wahrung der Gleichbehandlung der Banken heranziehen können, um Ausreisser- banken zu identifizieren und letztlich den Bedarf an zusätzlichen Eigenmit- teln zu bestimmen (vgl. auch den Erläuterungsbericht der FINMA "Basel III: Revision von Rundschreiben zu Zins - und Kreditrisiken, Eigenmitteln und zugehörigen Puffern sowie Offenlegung" vom 31. Oktober 2017, S. 27, wo- rin ebenfalls festgehalten wurde, dass d ie Aufsichtsbehörden zusätzliche Kriterien zur Identifikation von Ausreisserinstituten festlegen können, die über die Bankenpopulat ion einheitlich anzuwenden sind). Die Ein teilung der Beschwerdeführerin in die Gruppe der Retailbanken ist in casu – wie zuvor beschrieben – nach objektiven Kriterien erfolgt und ermöglicht der Vorinstanz eine objektive Aussenbetrachtung. Die aus der Grafik in der angefochtenen Verfügung ersichtliche und im Ver- gleich erhöhte Eigenkapitalsensitivität der Beschwerdeführerin ist mitunter – wie sie geltend macht – eine Folge der im Vergleich zu den anderen Retailbanken besonderen Bilanzstruktur. Nichtsdestotrotz bestätigt die be- sagte Grafik die Identifikation der Beschwerdeführerin als Ausreisserbank, da die Beschwerdeführerin im Vergleich zu den anderen in der Grafik dar- gestellten Retailbanken unter der Kennzahl "Eigenkapitalsensitivität unter durchschnittlicher Zinsbindung" eine deutlich höhere Eigenkapitalsensitivi- tät aufweist. Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz den Nachweis, dass die Beschwer- deführerin ein Ausreisserinstitut gemäss Ziff. 1 des Anhangs des FINMA- RS 2019/2 ist, in nicht zu beanstandender Weise erbracht und das ge- nannte Rundschreiben insoweit korrekt angewandt. B-4004/2021 Seite 23 6.2 6.2.1 Die Beschwerdeführerin rügt, dass die Vorinstanz die Beurteilung ge- mäss Ziff. II des Anhangs 1 des FINMA-RS 2019/2 nicht wie vorgeschrie- ben institutsspezifisch und im Einzelfall vorgenommen habe. Sie stellt sich auf den Standpunkt, dass die FINMA wie schon im ersten Verfahren versu- che, erhöhte Zinsrisiken nachzuweisen, indem sie die bankinternen Annah- men über die Zinsbindung von nicht -verfallenden Einlagen gestützt auf Art. 45 Bst. b ERV mit einer willkürlich festgelegten Zinsbindung übersteu- ere. Die Vorinstanz benenne in ihrer Verfügung keinen einzigen Umstand, der auf effektiv erhöhte Zinsrisiken hinweisen würde. So würde ihre Behaup- tung, dass sich die herausragende Stellung der Beschwerdeführerin im schweizerischen Ret ailzahlungsverkehr in Zukunft vermindern werde, durch nichts belegt und stehe im klaren Widerspruch zu einer Studie, wel- che BAKBASEL 2016 im Auftrag des UVEK erstellt habe. Selbst wenn die Beschwerdeführerin die führende Stellung im Zahlungsverkehr nach un d nach verlieren würde, wäre das ein Prozess, der sich über Jahre erstrecken würde und keinen unmittelbar spürbaren Einfluss auf die aktuelle Zinsbin- dung der Einlageprodukte hätte. Ebenso habe sich das Kundenverhalten seit dem Auslaufen der formellen Staat sgarantie Ende September 2017 nicht substanziell verändert, weshalb auch die Zinsbindung im gleichen Rahmen geblieben sei. Das lasse sich auch damit erklären, dass der Markt weiterhin von einer impliziten Staatsgarantie ausgehe. Diese Wahrneh- mung könnte sich allenfalls mit einer Privatisierung der Beschwerdeführe- rin ändern, wovon man aber noch weit entfernt sei. Auch mögliche Unter- schiede in der Duration zu anderen Banken mit einer expliziten Staatsga- rantie seien "aus diesen Gründen" nicht von Bedeutung. Schliesslich habe der Abzug von Kundengeldern im Nachgang zu Preismassnahmen Ende 2018 / Anfang 2019 explizit preissensitive Kunden angesprochen, die zum Abzug von Überschussliquidität veranlasst werden sollten. Die Volumenef- fekte hätten in etwa den Erwartun gen der Beschwerdeführerin entspro- chen, was für die Qualität der Verfahren für die Kundenmodellierung spre- che. Ausserdem, so die Beschwerdeführerin weiter, hätten die aufsichtsrechtli- chen Prüfgesellschaften nie erhöhte Zinsrisiken beanstandet. Die Vor- instanz gehe nicht darauf ein, wie es möglich sein solle, dass ein Zinsrisi- komanagement ohne Fehl und Tadel Ergebnisse produziere, die derart weit von der Realität, wie die FINMA sie sehe, abweichen würden. B-4004/2021 Seite 24 Zusammenfassend vermöge die Vorinstanz keinen einzi gen Umstand zu benennen und zu belegen, aus dem sich ergebe, dass die von der Be- schwerdeführerin mit empirischen Methoden erhobenen Werte zur Zinsbin- dungsdauer der nicht -verfallenden Einlagen fehlerhaft wären. Eine insti- tutsspezifische Auseinandersetzung, wie sie das Rundschreiben verlange (vgl. E. 6.2.3), habe somit nicht stattgefunden. 6.2.2 Die Vorinstanz erläutert, dass gemäss Ziff. II des Anhangs 1 des FINMA-RS 2019/2 unter anderem die Eigenmittelausstattung im Verhältnis zu den Zinsrisiken institutsspezifisch zu beurteilen sei und anhand der Ei- genkapitalsensitivität quantifiziert werde. Der Aufsichtsansatz der FINMA lasse kein alleiniges Abstellen auf d ie bankinternen Messungen der Be- schwerdeführerin bezüglich der Zinsbindungsdauer zu (in casu […] Jahren für das Produkt Postkonto für Retailkunden und […] Jahren für das Produkt Postkonto Corporates-Kunden). Die FINMA müsse bei der Wahrnehmung ihrer Aufsichtsaufgaben die institutseigenen Werte zusätzlich und objekti- viert validieren, indem die Annahmen anderer Banken berücksichtigt und auch marktbezogene Faktoren einbezogen würden. Auch der Umstand, dass die Beschwerdeführerin die gesetzlich vorgegebenen Res triktionen und Besonderheiten zu berücksichtigen habe (vgl. E. 2.1), könne nicht dazu führen, dass die FINMA im Rahmen von Ziff. II des Anhangs 1 des FINMA-RS 2019/2 auf Vergleiche zwischen der Beschwerdeführerin und der restlichen Retailbankenpopulation verzichte. Dass für regulatorische Zwecke zur Messung der Eigenkapitalsensitivität die Sicht- und Spargelder bei der Beschwerdeführerin mit einer objektivier- ten Zinsbindungsdauer in die Berechnungen einfliessen müssten, welche tiefer als die bankintern ve rwendeten Durationen ausfalle, begründet die Vorinstanz mit verschiedenen "Einschätzungen". Namentlich, (a) dass den Dienstleistungen der Beschwerdeführerin mit fortschreitender Digitalisie- rung und Harmonisierung im Zahlungsverkehr verstärkte Konkurrenz dr o- hen könne und ihre Dienstleistungen leicht austauschbar würden . (b) In den Jahren nach der Finanzkrise seien der Beschwerdeführerin vermehrt Kundengelder zugeflossen, von Kunden, die ihr Geld bei einem staatlichen Institut als sicherer aufgehoben angesehe n hätten. In der Zwischenzeit habe sich diese Entwicklung abgeschwächt. Der Wettbewerbsvorteil der in der Finanzkrise weit verbreiteten Wahrnehmung der Beschwerdeführerin als vergleichsweise besonders sicheres Institut gelte nicht mehr, zumal per Ende September 2017 der letzte Teil einer expliziten Staatsgarantie aus-B-4004/2021 Seite 25 gelaufen sei. (c) Die der FINMA zur Verfügung stehenden Daten zur Zins- bindungsdauer von anderen Banken würden auch für Banken mit einer ex- pliziten Staatsgarantie wie Kantonalbanken wesentlich tiefere Durationen für Sichtgelder als die von der Beschwerdeführerin verwendeten aufzei- gen. (d) Verschiedene von der Beschwerdeführerin ergriffene bzw. ange- kündigte Preismassnahmen hätten dazu geführt, dass Kundengelder ab- gezogen worden seien. Diese Abnahme sei ein starkes Anzeichen dafür, dass die Kunden der Beschwerdeführerin durchaus preissensitiv seien. Diese Preissensitivität der Kunden werde durch das gegenwärtige Markt- umfeld mit extrem tiefen oder gar negativen Zinsen tendenziell noch ver- stärkt. In casu nehme die FINMA für die Bestimmung der massgeblichen Zinsbin- dungsdauern die durchschnittlichen Durationen bei "Retailbanken" als Aus- gangspunkt. Diese betrage für Spargelder 2,1 Jahre und für Sichtgelder 1,6 Jahre. Die FINMA erachte aber bei der Beschwerdeführerin eine Dura- tion von zwei Jahren für Sicht- und Spargelder als gerechtfertigt und ver- hältnismässig. Die Anwendung einer Zinsbindungsdauer von zwei Jahren anstelle der durchschnittlichen Durationen von 1,6 Jahren (Sichtgelder) bzw. 2,1 Jahren (Spargelder) erfolge zugunsten der Beschwerdeführerin, da diese die Eigenkapitalsensitivität im Vergleich massgeblich verringere. Auf diese Weise werde die Bedeutung der Beschwerdeführerin im Zah- lungsverkehr in angemessener Weise berücksichtig t und trage der A n- nahme Rechnung, dass gewisse Einleger aus heutiger Sicht die Verfüg- barkeit auf dem Konto für die Abwicklung des Zahlungsverkehrs tendenziell noch stärker gewichten könnten als die Zinserträge und eher bereit seien, eine höhere Liquiditätsprämie in Kauf zu nehmen. Bei einer Zinsbindungsdauer von zwei Jahren ergebe sich per 31. Dezem- ber 2020 für das Zinsschockszenario "paralleler Schock nach oben" ge- mäss Anhang 2 des FINMA -RS 2019/2 eine Eigenkapitalsensit ivität von [z] %, die weit über 15 % gemäss FINMA -RS 2019/2 Rz. 3 liege. Die Be- schwerdeführerin weise somit in mindestens einem der Szenarien eine Ei- genkapitalsensitivität von über 15 % auf. Daraus könne gefolgert werden, dass die Beschwerdeführerin erhöhte Zinsrisiken aufweise. Sie beurteile somit die Beschwerdeführerin in einer Einzelfallbetrachtung gemäss Ziff. II des Anhangs 1 des FINMA-RS 2019/2 Rz. 8 als Ausreisserinstitut. Die Prü- fung der weiteren Kriterien gemäss Ziff. II des Anhangs 1 des FINMA -RS 2019/2 würden im Ergebnis nicht zu einer anderen Be urteilung der Zinsri- sikoexposition der Beschwerdeführerin führen. B-4004/2021 Seite 26 6.2.3 Ziff. II des Anhangs 1 des FINMA-RS 2019/2 (Rz. 7-12) schreibt eine institutsspezifische und einzelfallweise Beurteilung von Ausreisserinstitu- ten vor. Ein Kriterium sei demnach insbesonde re die Eigenmittelausstat- tung im Verhältnis zu den Zinsrisiken sowie der Ertragslage, aber auch die Reagibilität auf Zinsschock- und Stressszenarien und die Angemessenheit von Annahmen und Parametern zu Einlagen ohne feste Laufzeit. 6.2.4 Die Vorinstanz wendet in casu eine Zinsbindungsdauer von zwei Jah- ren für Sicht- und Spargelder der Beschwerdeführerin an. Die Unterstellung einer Zinsbindungsdauer von zwei Jahren führt entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht dazu, dass die Analyse des beschwerdeführeri- schen Risikoprofils durch die Vorinstanz nicht mehr als individuell und ein- zelfallspezifisch betrachtet werden könnte. Im Rahmen der Beurteilung der Angemessenheit der Eigenmittelausstattung müssen spezifisch von der je- weiligen Bank eingegangene Risiken auf objektive Art und Weise berück- sichtigt und verglichen werden können. Die Festlegung bzw. das Heranzie- hen einer Zinsbindungsdauer, die auf plausiblen Argumenten beruht und insoweit objektiviert ist (vgl. hierzu sogleich den nächsten Absatz), ermög- licht es der Vorinstanz, wie sie in der angefochtenen Verfügung festhält (vgl. Rz. 81), eine zu den internen Messungen der Beschwerdeführerin zu- sätzliche Validierung der Zinsrisikoexposition sowie einen Quervergleich mit anderen Banken vorzunehmen. Mit der vorinstanzlichen Festlegung ei- ner insofern standardisierten Zinsbindungsdauer werden Modellrisiken der bankinternen Messungen und Vorgaben durch einen zusätzlichen externen Parameter entschärft. Die vorinstanzliche Festlegung einer Zinsbindungs- dauer ist nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts somit auch ein Hilfsmittel, um die Widerstandsfähigkeit bzw. Verlusttragfähigkeit der Bank gegenüber unerwarteten und nicht vorhersehbaren Ereignissen, welche durch institutseigene Messungen nicht erfasst sein könnten, zu erhöhen. Die FINMA muss sicherstellen, dass Banken auch bei einer Zinsentwick- lung, welche durch die institutseigenen Messungen und Annahmen nicht oder nicht genügend abgedeckt ist, ausreichend mit Eigenmittel ausgestat- tet sind. Die von der Vorinstanz in Bezug auf die Einschätzung der Zinsbindungs- dauer der Sicht - und Spargelder der Beschwerdeführerin vorgebrachten Argumente ( Verstärkte Konkurrenz im Zahlungsverkehr, Auslaufen der Staatsgarantie, Unterschiede in der Duration zu anderen Banken mit einer expliziten Staatsgarantie und Abzug von Kundengeldern; vgl. E. 6.2.2, 2. Absatz) sind für das Bundesverwaltungsgericht insgesamt nachvollzieh-B-4004/2021 Seite 27 bar. Hingegen zeigen die von der Beschwerdeführerin dagegen vorge- brachten Einwände nicht auf, dass die Verwirklichung der vorinstanzlichen Argumente nicht im Bereich des Möglichen liegen könnte. Die vorinstanz- lichen Argumente beschreiben, weshalb die Vorinstanz im Vergleich zu den gegenwärtigen institutseigenen Messungen ([…] Jahre für alle nicht-verfal- lenden Einlagen bzw. […] Jahre für das Produkt "Postkonto Privatkunden") von kürzeren Zinsbindungsdauern der Produkte der Beschwerdeführerin ausgeht. Gleichzeitig erklären die vorgebrachten Argumente der Vo- rinstanz, weshalb der Durchschnitt der Zinsbindungsda uern der Ver- gleichsgruppe der Retailbanken (für Spargelder 2,1 Jahre und für Sichtgel- der 1,6 Jahre) nicht weiter zu Gunsten der Beschwerdeführerin abgeändert und über die in casu unterstellte Zinsbindungsdauer für Sic ht- und Spar- gelder von zwei Jahren verlängert werden kann. Die Argumente der Vo- rinstanz zeigen auch auf, dass die gegenwärtigen Messungen der Be- schwerdeführerin zukünftige Entwicklungen hinsichtlich der Zinsrisiken un- genügend abdecken könnten. Unbestritten ist die vorinstanzliche Berechnung, wonach die Beschwerde- führerin bei einer Duration von zwei Jahren für Sicht- und Spargelder für das Zinsschockszenario "paralleler Schock nach oben" gemäss Anhang 2 des FINMA -RS 2019/2 eine Eigenkapitalsensitivität von [z] % aufweist. Diese Berechnung durch die Vorinstanz erfolgt institutsspezifisch für die Beschwerdeführerin und weist mit dem Wert von [z] % im Vergleich zu den für sie erhobenen Kennzahlen gemäss Ziff. 1 des Anhangs 1 des FINMA - RS 2019/2 ("Eigenkapitalsensitivität unter durchschnittlicher Zinsbindung" von [x] % und "Eigenkapitalsensitivität unter einer pauschal unterstellten Zinsbindung" von [y] %, vgl. E. 6.1.2 und 6.1.4 ) eine tiefere Eigenkapi- talsensitivität aus. Die Eigenkapitalsensitivität von [z] % für das Zins- schockszenario "paralleler Schock nach oben" liegt aber unbestrittener- massen noch immer über der Ausreisser -Schwelle von 15 % gemäss FINMA-RS 2019/2 Rz. 3. Die Beschwerdeführerin legt mit Ausnahme kurzer Ausführungen zur Er- tragslage nicht dar und begründet nicht, dass die Prüfung der weiteren Kri- terien gemäss Ziff. II des Anhangs 1 des FINMA-RS 2019/2 (z.B. die Rea- gibilität auf Zinsschock - und Stressszenarien sowie die Angemessenheit von Annahmen und Parametern zu Einlagen ohne feste Laufzeit) die Iden- tifikation der Beschwerdeführerin als Ausreisserinstitut gemäss Ziff. II des Anhangs 1 des FINMA -RS 2019/2 widerlegen könnte. Insbesondere ver- mag die blosse Möglichkeit eines zukünftig verbesserten Zinsergebnisses infolge höherer Zinsen, die im Rahmen der Barwertperspektive (vgl. E. 2.3) B-4004/2021 Seite 28 festgestellte ungenügende Eigenmittelunterlegung der Beschwerdeführe- rin, die in casu für die angeordneten zusätzlichen Eigenmitt el ausschlag- gebend sind, nicht auszugleichen. Es ist mit der Vorinstanz festzuhalten , dass der auch von der Beschwerdeführerin angeführte Bericht der Rating- agentur S&P den verbesserten Ausblick (neutraler/stabiler statt negativer Ausblick) nicht primär auf die Ertragslage der Beschwerdeführerin stützt, sondern auf das Ergebnis der gescheiterten Privatisierungsdiskussion und die Erwartung widerspiegelt, dass die Beschwerdeführerin von ihrer Eigen- tümerin, der Schweizerischen Post, im Bedarfsfall zeitnah Unterstützung erhielte (vgl. Beschwerdebeilage 11). Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz institutsspezifisch und im Einzelfall aufgezeigt, dass die Beschwerdeführerin erhöhte Zinsrisiken aufweist und als Ausreisserinstitut zu qualifizieren ist. Die Anwendung von Ziff. II des Anhangs 1 des FINMA -RS 2019/2 durch die FINMA ist insoweit nicht z u beanstanden. 6.2.5 An dieser Beurteilung ändert sich entgegen der Ansicht der Be- schwerdeführerin nicht deshalb etwas, weil die Prüfgesellschaften das Zinsrisikomanagement der Beschwerdeführerin nicht beanstanden. Diese Nicht-Beanstandung ist für die individue lle Analyse des Risikoprofils der Beschwerdeführerin im Hinblick auf die Eigenmittelausstattung nicht al- leine massgebend. Die Säule 2 der Basler Eigenkapitalvereinbarung bein- haltet, wie bereits erwähnt , die beiden Ziele der Angemessenheit der Ei- genmittelausstattung im Verhältnis zu den tatsächlichen Risiken und die Sicherstellung eines mängelfreien Risikomanagements. Es ist mit anderen Worten möglich, dass das institutseigene Risikomanagement angemessen ist und zufriedenstellende Resultate liefert, während die Vorinstanz im Auf- sichtsverfahren mit Blick auf die Eigenmittelunterlegung andere objektive Parameter verwendet, welche nicht nur den Ist-Zustand der institutsspezi- fischen Messungen abbilden, sondern auch unvorhergesehene Ereignisse berücksichtigen. Damit werden die Regelungszwecke des Finanzmarktge- setzes gemäss Art. 5 FINMAG – die Sicherstellung der Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte (Funktionsschutz) einerseits bzw. die Gewährleistung des Schutzes der Gläubiger, der Anleger und der Versicherten andererseits (Individualschutz) – verwirklicht. Auch die seit Erlass der angefochtenen Verfügung eingetretenen Zinser- höhungen der Marktzinsen sowie der Leitzinsen der Nationalbanken ver- mögen an der Beurteilung gemäss E. 6.2.4, entgegen den Äusserungen der Beschwerdeführerin, nichts zu ändern. Die tatsächlic h eingetretenen B-4004/2021 Seite 29 Zinserhöhungen unterscheiden sich von den von der Vorinstanz unterstell- ten Modellannahmen, wonach im Rahmen einer Zeitpunktbetrachtung eine sofortige Zinsänderung der gesamten Zinsstrukturkurve angenommen wird. Dieses Szenario "paralleler Schock nach oben" ist sowohl im Anhang 2 des FINMA -RS 2019/2 als auch in den internationalen Vorgaben (SRP31.90 ff.) verankert. Die hierfür von der Vorinstanz zur Messung der Auswirkungen verwendete Kennzahl der Eigenkapitalsensitivität stellt eine ökonomische Barwertberechnung dar und ist somit auf die zukünftige Ent- wicklung ausgerichtet, indem die Auswirkungen einer Zinsänderung ge- mäss der vertraglichen und modellierten Laufzeitstruktur berechnet werden (vgl. die Stellungnahme der Vorinstanz vom 26. Januar 2023, Rz. 6). Inso- fern kann die Eigenkapitalsensitivität nach Ansicht des Bundesverwal- tungsgerichts durchaus als theoretischer Wert angeschaut werden, dem entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin eine praktische Bedeu- tung zukommt. Eine Eigenkapitalsensitivität eines gewissen Wertes (z.B. [z] %, vgl. zur Höhe des Beispielswerts vorne E. 6.2.4 und die angefoch- tene Verfügung, Rz. 75) besagt zwar eben nicht, dass sich die Eigenmittel des betroffenen Instituts sofort um diesen Wert (z.B. eben [z] %) reduzie- ren, falls sich das Zinsniveau entsprechend dem unterstellen Szenario ver- ändert. Es wird jedoch, wie bereits erwähnt, die Veränderung des Barwerts des Eigenkapitals des betroffenen Instituts gemessen, die sich zeitverzö- gert in der Bilanz zeigen könnte (vgl. vorne E. 2.2 f.). Der vorinstanzliche Ansatz spiegelt insofern also nicht einfach gegenwärtige Verhältnisse ab, sondern blickt in die Zukunft, um die Widerstandsfähigkeit eines Bankinsti- tuts langfristig zu beurteilen bzw. zu erhöhen. Die Modellierung v on Bar- wertveränderungen ist im Übrigen nicht realitätsfremd, sondern stellt ge- mäss internationalem Standard und auch in der schweizerischen Regulie- rung eine wesentliche Grundlage zur Erfassung und Steuerung von Zinsri- siken dar (vgl. SRP 31.1: Definition of IRRBB: "(...) When interest rates change, the present value and timing of future cash flows change. This in turn changes the underlying value of a bank's assets, liabilities and off - balance sheet items and hence its economic value"; FINMA-RS 2019/2 An- hang 1, Rz. 3 f. sowie Stellungnahme der Vorinstanz vom 26. Januar 2023 Rz. 9). Aus dem Ausbleiben von "katastrophalen Folgen" infolge der seit der angefochtenen Verfügung ergangenen Zinserhöhungen kann die Be- schwerdeführerin nach dem Gesagten nichts zu ihren Gunsten ableiten, da das von der FINMA verwendete Szenario andere Parameter verwendet und den Blick wie erwähnt auch in die Zukunft richtet. B-4004/2021 Seite 30 Die Beschwerdeführerin geht ferner davon aus, dass das von Vorinstanz angewandte Szenario "paralleler Schock nach oben" mit einer sofortigen Zinsänderung der gesamten Zinsstrukturkurve in der Realität nie beobach- tet worden sei und ökonomisch gar nicht möglich sein dürfte. Sie bestätigt mit dieser Aussage, dass die vergangenen starken Zinserhöhungen bzw. deren Auswirkungen, nicht dem von der Vorinstanz gewählten Modell ent- sprechen, mit welchem sie die in der angefochtenen Verfügung angeord- neten Eigenmittelzuschläge hauptsächlich begründet. Ihren darüber hin- ausgehenden Schluss, dass das Modell der Vorinstanz somit nicht falsifi- zierbar sei und ein Realitätscheck nicht möglich sei, belegt sie hingegen nicht weiter und scheint eine reine Behauptung darzustellen. Selbst wenn ein Modell der Vorinstanz nicht falsifizierbar wäre, so wie das die Be- schwerdeführerin darlegt, dürfte die Geeignetheit des Modells, um die Ei- genmittelbasis und damit die Widerstandsfähigkeit eines Instituts und des gesamten Finanzmarkts gegenüber unerwarteten Ereignissen zu stärken, deswegen nicht automatisch in Abrede gestellt werden. Ein Modell, dass auf extreme Ereignisse ausgerichtet ist, kann, solange diese nicht eins zu eins eintreten, wovon in der Regel auszugehen ist, nie einem eigentlichen Realitätscheck unterzogen werden. Einem solchen Modell kann entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin aber nicht deswegen per se seine Nützlichkeit abgesprochen werden. Nach dem bisher Gesagten bleibt es dabei, dass die Vorinstanz korrekt aufzeigt, dass und inwiefern die Beschwerdeführerin erhöhte Zinsrisiken aufweist und diese in Anwendung von Ziff. II des Anhangs 1 des FINMA - RS 2019/2 als Ausreisserinstitut zu qualifizieren ist. 6.2.6 Soweit die Beschwerdeführerin mit Blick auf die vorinstanzliche An- wendung von Ziff. II des Anhangs 1 des FINMA -RS 2019/2 auch geltend macht, die Vorinstanz übersteuere gestützt auf Art. 45 Bst. b ERV die bank- internen Annahmen über die Zinsbindung von nicht-verfallenden Einlagen mit einer willkürlich festgelegten Zinsbindungsdauer, gilt Folgendes: Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Ent- scheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zu- widerläuft (BGE 142 V 513 E. 4.2 m.H.). Der Entscheid muss offensichtlich unhaltbar sein (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 605 m.H.). B-4004/2021 Seite 31 Gemäss Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 6 Abs. 1 FINMAG ist die FINMA für die Einhaltung und Anwendung des FINMAG und der Finanzmarktgesetze, insbesondere des BankG zuständig. Die FINMA bezweckt dabei insbeson- dere den Schutz der Gläubigerinnen und Gläubiger sowie der Funktionsfä- higkeit des Finanzmarktes (Art. 4 FINMAG). Die laufende Sicherstellung der Einhaltung von Vorschriften zur Ausübung einer Bankbewilligung stellt eine Hauptaufgabe der FINMA dar. Im Rahmen der laufenden Aufsichtstä- tigkeit hat die FINMA dabei unter anderem die Einhaltung der Eigenmittel- vorschriften des BankG und der ERV zu überwachen. Es gehört somit zur Aufgabe der FINMA, die Eigenmittelausstattung v on beaufsichtigten Ban- ken wie der Beschwerdeführerin kritisch zu überprüfen und falls notwendig aufgrund ihrer Aufsichtsziele und -aufgaben sowie ihres fachtechnischen Ermessens einzugreifen. Der Wortlaut von Art. 45 Bst. b ERV, dass die Vorinstanz die Banken unter besonderen Umständen im Einzelfall zum Halten von zusätzlichen Eigen- mitteln verpflichten kann, wenn die Mindesteigenmittel nach Art. 42 ERV und der Eigenmittelpuffer nach Art. 43 ERV im Verhältnis zu den eingegan- genen Risiken keine ausreichende Sicherheit gewährleisten, ist offen for- muliert und lässt der Vorinstanz grundsätzlich Spielraum, um als Fachbe- hörde institutsspezifisch handeln und unter anderem ein e Zinsbindungs- dauer für Sicht- und Spargelder unterstellen zu können. Ferner handelt es sich bei den "eingegangenen Risiken" und der Frage der "ausreichenden Sicherheit" zwar um unbestimmte Rechtsbegriffe, deren Auslegung und Anwendung als Rechtsfrage grundsätzlich ohne Beschränkung der richter- lichen Kognition zu überprüfen ist (vgl. Urteile des BVGer B-4066/2010 vom 19. Mai 2011 E. 8.3.1 und B -5121/2011 vom 31. Mai 2012 E. 8.1.1) . Allerdings ist in Rechtsprechung und Doktrin anerkannt, dass eine Rechts- mittelinstanz, die nach der gesetzlichen Ordnung mit freier Prüfung zu ent- scheiden hat, ihre Kognition einschränken darf, wenn die Natur der Streit- sache dies sachlich rechtfertigt oder gebietet. Das ist regelmässig dann der Fall, wenn die Rechtsanwendung fachtechnische Kenntnis erfordert, über welche die verfügende Behörde verfügt und sich dabei Fra gen ergeben, die sie sachgerechter zu beurteilen vermag als die Beschwerdeinstanz. Im Rahmen des sog. "technischen Ermessens" darf der verfügenden Behörde bei der Beurteilung von ausgesprochenen Fachfragen daher ein gewisser Ermessens- und Beurteilungsspielraum belassen werden, soweit sie die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderli- chen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat. Die Rechts- mittelinstanz weicht in derartigen Fällen nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz ab und stellt im Zweifel nicht ihre eigene Einschätzung an B-4004/2021 Seite 32 die Stelle der für die kohärente Konkretisierung und Anwendung des Ge- setzes primär verantwortlichen Vor instanz (vgl. BGE 135 II 384 E. 2.2.2; 135 II 296 E. 4.4.3; 131 II 680 E. 2.3.2 m.H.). Die FINMA ist eine Vorinstanz mit besonderem Sachverstand und Beurteilungsnähe im vorerwähnten Sinne (vgl. Urteile des BVGer B-19/2012 vom 27. November 2013 E. 8.3.5 und B-2091/2014 vom 23. März 2015 E. 4.2). Bezüglich der Bestimmung der "eingegangenen Risiken" und der Frage, ob die bestehenden Eigen- mittel im Verhältnis zu den eingegangenen Risiken "keine ausreichende Sicherheit" gewährleisten, ist der FINMA nach dem Gesagten ein gewisser fachtechnischer Beurteilungsspielraum einzuräumen, der die Festlegung einer Zinsbindungsdauer für aufsichtsrechtliche Zwecke nicht ausschliesst (vgl. Urteil des BVGer B-19/2012 vom 27. November 2013 E. 9.3.6). Die zusätzlichen Eigenmittelanforderungen gemäss Art. 45 ERV sind aus- serdem, wie ber eits erwähnt, Bestandteil der Säule 2. Im Rahmen der Säule 2 hat die Aufsichtsbehörde die Pflicht, hinsichtlich der Eigenmittel- ausstattung einer Bank korrigierend einzugreifen, wenn diese nicht ange- messen erscheint. Müsste die Vorinstanz vollständig auf bankinterne Mes- sungen abstellen, hätte ihr Aufsichtsverfahren hinsichtlich der Eigenmittel- unterlegung im Rahmen der Säule 2 neben dem Risikomanagement der Bank keine eigenständige Berechtigung mehr. Eine Aussensicht , welche mittels objektivierter Kriterien e inen Vergleich ermöglichen soll, bringt selbstverständlich mit sich, dass von gewissen institutseigenen Parame- terschätzungen und Kalibrierungen abgesehen werden kann. Gleichzeitig werden mit dieser Methodik möglicherweise bestehende Modellrisiken der bankinternen Messungen und Vorgaben durch einen zusätzlichen externen Parameter entschärft. Es ist nach dem Gesagten nicht zu beanstanden, dass sich die Vorinstanz in Anwendung des von ihr beschriebenen multi - kriteriellen Ansatzes und von Ziff. II des Anhangs 1 des FINMA-RS 2019/2 nicht nur auf bankinterne Messungen abstützt, sondern für aufsichtsrecht- liche Zwecke eine Zinsbindungsdauer im Sinne eines Vergleichsparame- ters unterstellt. Die Vorinstanz hat sowohl in der angefochtenen Verfügung als auch in der Vernehmlassung ausgeführt, auf welche Weise sie die von ihr für aufsichts- rechtliche Zwecke unterstellte Zinsbindungsdauer hergeleitet hat (vgl. E. 6.2.2). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ist die von der Vor- instanz herangezogene Zinsbindungsdauer ni cht auf willkürliche Art und Weise zustande gekommen. B-4004/2021 Seite 33 Die Vorinstanz greift mit der Berücksichtigung einer von ihr nach objektiven Kriterien festgelegten Zinsbindungsdauer entgegen der Ansicht der Be- schwerdeführerin nicht über Gebühr in die Bankführung ei n. Die von der Vorinstanz in Anwendung von Ziff. II des Anhangs 1 des FINMA-RS 2019/2 gestützt auf Art. 45 Bst. b ERV herangezogene Zinsbindungsdauer ist keine aufsichtsrechtliche Vorgabe für die nicht verfallenden Kundeneinla- gen im Rahmen des Risikomanagements der Beschwerdeführerin. Die von der Vorinstanz festgelegte Zinsbindungsdauer dient lediglich zur Ver- gleichsanalyse des Zinsrisikos und zur Kalibrierung des Eigenmittelzu- schlags. Zusammenfassend hat die Vorinstanz in Anwendung von Ziff. II des An- hangs 1 des FINMA-RS 2019/2 die bankinternen Annahmen über die Zins- bindung von nicht -verfallenden Einlagen nicht gestützt auf Art. 45 Bst. b ERV mit einer willkürlich festgelegten Zinsbindungsdauer übersteuert. Die Anwendung von Ziff. II des Anhangs 1 des FINM A-RS 2019/2 durch die FINMA ist nach dem Gesagten insgesamt nicht zu beanstanden und es bleibt somit dabei, dass die Vorinstanz institutsspezifisch und im Einzelfall aufgezeigt hat, dass die Beschwerdeführerin erhöhte Zinsrisiken aufweist und als Ausreisserinstitut zu qualifizieren ist. 6.3 6.3.1 Die Beschwerdeführerin rügt mit Blick auf Ziff. III des Anhangs 1 des FINMA-RS 2019/2, dass ihre Zinsrisiken bereits durch den Eigenmittelpuf- fer erfasst seien. Die FINMA habe den Nachweis, dass die vorhandenen Eigenmittel die eingegangenen Risiken nicht ausreichend abdecken wür- den, nicht erbracht. Die Vorinstanz verkenne insbesondere, dass Zinsrisi- ken im Bankenbuch bereits durch den Eigenmittelpuffer nach Art. 43 ERV erfasst seien. Das ergebe sich unmissverständlich aus dem FINMA-RS 2011/2 "Eigenmittelpuffer und Kapitalplanung – Banken", das festhalte, dass der Eigenmittelpuffer "den von den Mindesteigenmittelanforderungen nicht erfassten Risiken Rechnung [...] trage und die Einhaltung der Minde- steigenmittelanforderungen auch unter ungünstigen Verhältnissen sicher- stellen [soll] ('Säule 2')" (FINMA-RS 2011/2, Rz. 1). Die Beschwerdeführe- rin halte als Eigenmittelpuffer Fr. […] Mrd. Die angefochtene Verfügung trage diesem Umstand nicht Rechnung und mache insbesondere keine Aussage zum Anteil, welcher zur Abdeckung von Zinsrisiken diene. Eine solche Aussage wäre im vorliegenden Zusammenhang umso dringender, als die Beschwerdeführerin aufgrund ihrer vergleichsweise einfachen B-4004/2021 Seite 34 Struktur und ihrer zwan gsläufig eng begrenzten Geschäftstätigkeiten we- niger Säule-2-Risken aufweisen dürfte als andere Banken; dementspre- chend grösser müsste der Anteil des Eigenmittelpuffers sein, der für Zins- risiken zur Verfügung stehe. Ebenfalls zu berücksichtigen sei, dass der Ri- sikoausschuss der Beschwerdeführerin Eigenmittel im Umfang von Fr. 300 Mio. für Tail-Risiken im Zusammenhang mit Zinsrisiken reserviert habe. 6.3.2 Die Vorinstanz führt im Zusammenhang mit Ziff. III des Anhangs 1 des FINMA-RS 2019/2 aus, dass die Deckung von nicht durch die Minde- steigenmittel erfassten Risiken nicht abschliessend durch den Eigenmittel- puffer gemäss Art. 43 ERV erfolge. Dies würde bereits dem Wortlaut von Art. 45 ERV widersprechen , wonach das Halten von zusätz lichen Eigen- mitteln angeordnet we rden könne, wenn die Mindesteigenmit tel und der Eigenmittelpuffer keine ausreichende Sicherheit gewährleisten würden. Im Rahmen der Ausreisseranalyse würden zudem die gesamten anrechen- baren Tier 1 -Eigenmittel (KernkapitaI) der Institute zugrunde liegen, d.h. der Tier 1-Anteil des Eigenmittelpuffers sei dabei bereits vollständig einge- rechnet. Der Ausreisseransatz gemäss Anhang 1 FINMA-RS 2019/2 greife erst ab einer Sensitivität von 15 %, womit der darunterliegende Betrag grundsätzlich als Freibetrag betrachtet werden könne, welcher durch den Puffer abgedeckt werden müsse. Der Eigenmittelpuffer sei grundsätzlich eine das Mindesteigenkapital verstärkende Komponente, welche tatsäch- lich verschiedene Risiken, wie zum Beispiel Kredit-, Markt-, Rechtsrisiken sowie operationelle Risiken oder eben Zinsrisiken abdecke. Er diene in- dessen nicht dazu, die vorliegend festgestellten zusätzlichen, überhöhten Zinsrisiken abzudecken. Die von der Beschwerdeführerin erwähnte Reser- vierung von Fr. 300 Mio. für die Abdeckung von Tail-Risiken könne jederzeit rückgängig gemacht werden, weshalb diese keine "ausreichende Sicher- heit" bieten würde. Insgesamt würden gemäss Vorinstanz die von ihr ver- langten zusätzlichen Eigenmittel die erhöhten Zinsrisiken der Beschwerde- führerin abdecken, welche nicht anderweitig unterlegt seien. 6.3.3 Ziff. III des Anhangs 1 des FINMA -RS 2019/2 (Rz. 13 -14) schreibt vor, dass die FINMA unter anderem zusätzliche Eigenmittel nach Art. 45 ERV verlangen könne, falls die institutsspezifische Beurteilung von Aus- reisserinstituten im Einzelfall ergebe, dass das Zinsrisikomanagement un- zureichend oder das Zinsrisiko im Verhältnis zu den Eigenmitteln, den Er- trägen oder der Risikotragfähigkeit unter Berücksichtigung aller Risiken un- angemessen sei. B-4004/2021 Seite 35 6.3.4 Die Mindesteigenmittel und der Eigenmittelpuffer nach Art. 42 und 43 ERV dienen dazu, die internationalen Mindeststandards zu erfüllen (Kommentar Totalrevision ERV, S. 38). Die Mindesteigenmittel stellen die absolut minimale Kapitalausstattung in Form dreier dauernd einzuhalten- der Mindestkapitalquoten in Bezug auf die nach Risiko gewichteten Aktiven bzw. Positionen dar (CET1 -Quote, Tier-1-Quote und die Gesamtkapital- quote). Der Eigenmittelpuffer dient dazu, in Krisenzeiten Verluste abfedern zu können. Die Höhe des Eigenmittelpuffers errechnet sich in Bezug auf das Total der risikogewichteten Positionen (Kommentar Totalrevision ERV, S. 39). Die Mindesteigenmittel und der Eigenmittelpuffer dienen der minimalen Ka- pitalausstattung. Diese minimalen Eigenmittelanforderungen müssen alle Banken erfüllen, also auch diejenigen, die keine erhöhten Zinsrisiken auf- weisen. Darin liegt der wesentliche Unterschied zwischen Art. 42 und 43 ERV auf der einen Seite und Art. 45 ERV auf der anderen Seite. Die An- wendung von Art. 45 ERV setzt im Gegensatz zu Art. 42 und 43 ERV das Vorliegen "besonderer Umstände im Einzelfall" voraus. In casu liegen die "besonderen Umstände im Einzelfall" in den von der Be- schwerdeführerin eingegangenen Zinsrisiken im Sinne von Art. 45 Bst. b ERV, die über dem üblichen Mass liegen. Sie sind deutlich höher als bei anderen Banken und führen gemäss FINMA-RS 2019/2 und den Prinzipien des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht dazu, dass die Beschwerde- führerin als Ausreisser-Bank zu taxieren ist. Der Schluss ist naheliegend, dass eine im Vergleich zu anderen Banken deutlich erhöhte Zinsrisikoex- position eine über die minimale Kapitalausstattung hinausgehende Eigen- mittelunterlegung erfordert, um die Angemessenheit der Eigenm ittelaus- stattung aufrechtzuerhalten. Weil die Beschwerdeführerin im Vergleich zu anderen Banken trotz zusätzlich eingegangener Zinsrisiken keine zusätzli- chen Eigenmittel hält, ist die Folgerung der Vorinstanz, die Mindesteigen- mittel nach Art. 42 ERV und der Eigenmittelpuffer nach Art. 43 ERV würden im Verhältnis zu den eigegangenen Risiken keine ausreichende Sicherheit gewährleisten, insgesamt nicht zu beanstanden. Daran ändert die zutref- fende Feststellung der Beschwerdeführerin, dass der Eigenmittelpuffer auch Zinsrisiken abdecke, nichts, denn die zusätzlichen Eigenmittel dienen der Absicherung der zusätzlichen bzw. erhöhten Zinsrisiken der Beschwer- deführerin, welche andere Banken nicht aufweisen und über der Ausreis- ser-Schwelle von 15 % gemäss FINMA -RS 2019/2 Rz. 3 liegen. Ebenso B-4004/2021 Seite 36 ist mit der Vorinstanz einig zu gehen, dass eine jederzeit aufhebbare Re- servierung von Fr. 300 Mio. für die Abdeckung von Tail -Risiken nicht als "ausreichende Sicherheit" gelten kann. Zusammenfassend ist die Anwendung von Ziff. III des Anhangs 1 des FINMA-RS 2019/2 durch die Vorinstanz nicht zu beanstanden. 6.4 6.4.1 Die Beschwerdeführerin wendet ferner ein, dass die Eigenmittelzu- schläge gemäss der zweiten Verfügung gegenüber der ersten, vom Bun- desgericht aufgehobenen Verfügung, deutlich verschärft worden seien, ob- wohl sich die möglichen Zinsrisiken der Beschwerdeführerin nicht massge- blich geändert hätten. Ein direkter Vergleich der Anforderungen gemäss erster Verfügung mit derjenigen in der zweiten Verfügung sei aufgrund der völlig unterschiedlichen Methodik schwierig, aber die Erhöhung des Eigen- mittelzuschlags bewege sich im Vergleich zur ersten Verfügung in einer Spanne von […] %. Die angefochtene Verfügung begründe diese substan- zielle Verschärfung in keiner Weise. 6.4.2 Die FINMA stellt sich auf den Standpunkt, dass im Vergleich zur Ver- fügung vom 22. Juli 2016 andere Berechnungseckwerte bestehen würden, an welche sie sich zu halten habe. So erfolge die Anpassung der Ober- grenze der Eigenkapitalsensitivität im Vergleich zur Verfügung vom 22. Juli 2016 (37,5 % statt 25 %) aufgrund der neuen Ausreisserschwelle gemäss FINMA-RS 2019/2, welche neu 15 % statt 10 % betrage. Gemäss den Bestimmungen in Anhang 1 des RS 2019/2 habe die FINMA einen Eigen- mittelzuschlag ab dieser Ausreisserschwelle von 15 % zu erheben und der Eigenmittelzuschlag werde praxisgemäss anhand einer pauschal unter- stellten Zinsbindung kalibriert, welche in casu zwei Jahre betrage. Grund- sätzlich solle mit einem Zuschlag also die absolute Eigenkapitalsensitivität (d.h. die absolute Veränderung des Barwertes), die den Wert von 15 % des anrechenbaren Kernkapitals übersteige, abgedeckt werden. Der Zuschlag werde anhand von Intervallen von 5 % erhoben. Basierend auf dem anre- chenbaren Going-concern-Kernkapital per Dezember 2020 (Fr. 5'972 Mio.) würden sich die Zuschläge auf die Beträge gemäss Dispositiv -Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung belaufen (vgl. E. B). Die Festlegung der Zuschläge unter Beizug des Mittelpunkts eines Zu- schlagsintervalls erfolge zugunsten der Besc hwerdeführerin. Ein konser- vativerer Ansatz wäre gemäss Vorinstanz gewesen, den Zuschlag auf die B-4004/2021 Seite 37 Obergrenze eines Intervalls festzulegen, was einen höheren Zuschlag zur Folge gehabt hätte. Die Beschwerdeführerin weise in zwei Szenarien eine Eigenkapitalsensitivität von über 15 % auf. Das Szenario mit einem paral- lelen Schock nach oben ergebe einen Wert von [z] % und es würde ein Zuschlag von Fr. […] Mio. resultieren. Das Szenario mit einem Steepener- Schock könnte je nach Verteilungsannahme eine Eigenkapitalsensitivität von bis zu […] % ergeben und würde daher in einem Zuschlag von bis zu Fr. […] Mio. resultieren. In Fortführung ihrer bisherigen Praxi s wende die FINMA für die Festlegung des Zuschlags weiterhin das Szenario mit einem parallelen Schock nach oben (in casu also den Wert [z] %) an. Die Zuschläge seien abhängig vom anrechenbaren Kernkapital. Dieses würde sich über die Zeit ändern und somit würden sich auch die nötigen Zuschläge mit der Zeit ändern. Die Bank sei auf eine gewisse Planungssi- cherheit angewiesen, weshalb die Zuschläge einmal pro Jahr anzupassen seien. Basis für die Anpassung sei das anrechenbare Kernkapital per 31. Dezember des jeweiligen Jahres. Die neu bestimmten Zuschläge kä- men jeweils auch auf diesen Abschluss hin zum ersten Mal zur Anwen- dung. Per 31. Dezember 2020 habe die Eigenmittelüberdeckung im Ver- hältnis zu den Mindesteigenmitteln und zum Eigenmittelpuffer der Be- schwerdeführerin Fr. […] Mio. (Risikogewichtete Anforderungen) bzw. Fr. […] Mio. (Nicht-risikogewichtete Anforderungen) betragen. Mit diesem Eigenmittelüberschuss sei die Bank in der Lage, den Eigenmittelzuschlag ohne Weiteres abzudecken. 6.4.3 Nachdem das Bundesgericht die Verfügung 22. Juli 20016 aufgeho- ben hat, ist die Vorinstanz nicht an die damals angeordneten Eigenmittel- zuschläge gebunden bzw. muss ein Abweichen nicht begründen. Es ge- nügt, dass die Vorinstanz, wie vorliegend, darlegt, wie die in der angefoch- tenen Verfügung konkret angeordneten Eigenmittelzuschläge zustande ge- kommen sind. Ihre differenzierte, auf das FINMA-RS 2019/2 gestützte Be- rechnung, wonach der Eigenmittelzuschlag die absolute Eigenkapitalsen- sitivität, die den Wert von 15 % des anrechenbaren Kernkapitals übersteigt, abzudecken hat, ist nachvollziehbar und berücksichtigt die Risikoexposi- tion der Beschwerdeführerin. Im Übrigen liegt der in der angefochtenen Verfügung auf Fr. […] Mio. festgelegte Eigenmittelzuschlag in der Band- breite der am 22. Juni 2016 verfügten Zuschlags -Schwellenwerte von Fr. 270 Mio. (für Sensitivitäten von über 10 %) und von Fr. 540 Mio. (für Sensitivitäten von über 15 %), zumal auch die Beschwerdeführerin einge- steht, dass die Berechnungsmethodik im Vergleich zur ersten Verfügu ng B-4004/2021 Seite 38 vom 22. Juli 20016 geändert habe und ein direkter Vergleich aufgrund der unterschiedlichen Methodik ohnehin schwierig sei. Zusammenfassend kann die Beschwerdeführerin aus dem Umstand, dass die Eigenmittelzuschläge gemäss der zweiten Verfügung gegenüber der ersten, vom Bundesgericht aufgehobenen Verfügung, abweichen und in der absoluten Höhe zumindest teilweise verschärft worden sind, nichts zu ihren Gunsten ableiten. 7. 7.1 Die Beschwerdeführerin begründet die Aufhebung der angefochtenen Verfügung mit dem Argument, dass die FINMA ohne Rechtsgrundlage für die Berechnung der Zinsrisiken auf eine aufsichtsrechtlich vorgegebene Duration für Sicht- und Spargelder abgestellt habe. Weder aus dem Wort- laut von Art. 45 ERV noch einer anderen Bestimmung des schweizerischen Rechts würden sich irgendwelche Hinweise darauf ergeben, dass die FINMA zur Bemessung der "eingegangenen Risiken" eine aufsichtsrecht- lich festgelegte Zinsbindung vorgeben dürfe. Eine Befugnis der FINMA, die "eingegangenen Risiken'' i.S.v. Art. 45 Bst. b ERV aufgrund von willkürlich vorgegebenen Zinsbindungen zu bemessen, verstosse gegen das Legali- tätsprinzip, weil die Annahmen bzw. Vorgaben zur Zinsbindung die bei wei- tem wichtigsten Inputfaktoren für die Berechnung von Zinsrisiken seien. 7.2 Nach Ansicht der Vorinstanz verkenne die Beschwerdeführerin, dass die FINMA keine Vorgabe für die Zinsbindungsdauer für Sicht - und Spar- gelder von zwei Jahren verfügt habe. Eigentlicher Gegenstand der Anord- nung in Ziff. 1 bis 6 des Verfügungsdispositivs der angefochtene n Verfü- gung sei die Vorgabe an die Beschwerdeführerin, unter bestimmten Vo- raussetzungen zusätzliche Eigenmittel zu halten, wobei hierfür mit Art. 45 i.V.m. Art 131b ERV eine genügende Rechtsgrundlage vorliege. Die auf- sichtsrechtlich vorgegebene Zinsbindungsdauer von zwei Jahren diene le- diglich als aufsichtsrechtliche Parameter-Annahme zur objektivierten Beur- teilung des Zinsrisikos bzw. zur Herleitung des Eigenmittelzuschlags. Im Übrigen stütze sich die Vorinstanz gemäss der angefochtenen Verfügung und der Vernehmlassung zur Identifikation von Ausreisserinstituten auf ei- nen multikriteriellen Ansatz und verwende sowohl die Annahmen der mel- denden Banken als auch marktübliche sowie pauschal unterstellte Zinsbin- dungen. Damit sei sie im Rahmen einer objektiven Aus senbetrachtung in der Lage, eine Bank mit anderen Instituten in Bezug auf ihre Zinsrisiken hin vergleichen zu können. B-4004/2021 Seite 39 7.3 Aus dem Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) folgt, dass die Staatstätig- keit, mithin auch die Aufsichtstätigkeit (vgl. Urteil des BVGer A-6603/2010 vom 21. April 2011 E. 2.3), nur aufgrund und nach Massgabe von generell- abstrakten Rechtsnormen ausgeübt werden darf, die genügend bestimmt und vorhersehbar sind. Grundanliegen des Bestimmtheitsgebots sind die Gewährleistung von Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit (vgl. HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 342 ff.). Der Grad der erforderlichen Be- stimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidungen, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachge- rechten Entscheidung ab (vgl. BGE 139 II 243 E. 10; 138 I 6 E. 5.3). 7.4 Die Beschwerdeführerin führt mehrfach aus , dass die Zinsbindungs- dauer der bei weitem wichtigste Inputfaktor für die Berechnung von Zinsri- siken ist. Die Zinsrisiken wiederum sind beim Geschäftsmodell der Be- schwerdeführerin (vgl. E. 2.1) unbestrittenermassen für die Höhe der ein- gegangenen Risiken im Sinne von Art. 45 Bst. b ERV (vgl. E. 2.2 f.) welcher Art. 4 Abs. 3 BankG konkretisiert (vgl. vorne E. 4.2), massgeblich. Dass die vorinstanzliche Beurteilung der von der Beschwerdeführerin "eingegange- nen Risiken" im Sinne von Art. 45 Bst. b ERV im Wesentlichen von der "unterstellten" Zinsbindungsdauer abhängt, ist nach dem Gesagten auf- grund des beschwerdeführerischen Geschäftsmodells voraussehbar. Ebenso ist vorhersehbar, dass die Vorinstanz im Rahmen ihrer Aufsichtstä- tigkeit Berechnungsmethoden anwenden muss, die eine Bestimmung und Messung der "eingegangenen Risiken" der Banken erlauben. Die Heran- ziehung einer aufsichtsrechtlich vorgegebenen Zinsbindungsdauer für Sicht- und Spargelder dient insoweit als aufsichtsrechtliche Parameter-An- nahme zur objektivierten Beurteilung der eingegangenen Zinsrisiken ge- mäss Art. 45 Bst. b ERV. Es handelt sich mit anderen Worten um ein vor - instanzliches Arbeitsinstrument unter vielen zur Berechnung der Zinsrisi- ken. Es bestehen innerhalb des multikriteriellen Ansatzes der Vorinstanz auch weitere Parameter-Berechnungen, die in Art. 45 Bst.b ERV ebenfalls nicht normiert sind. Diese Nicht-Normierung der einzelnen Arbeitsinstru- mente der FINMA, unter anderem der verfahrensgegenständlichen Unter- stellung einer aufsichtsrechtlich vorgegebenen Zinsbindungsdauer, ist un- ter anderem der technischen und komplexen Regulierung der Eigenmittel- unterlegung geschuldet. Die Technizität und Komplexität des Regulie- rungsbereichs der Eigenmittelunterlegung erfordert nach Ansicht des Bun- desverwaltungsgerichts Raum für die Entwicklung bzw. Anpassung der B-4004/2021 Seite 40 vorinstanzlichen Parameter-Berechnungen und die Einbettung der Thema- tik in einem internationalen Regulierungsumfeld, das sich rel ativ schnell wandelt und stehen einem allzu hohen Detaillierungsgrad der entsprechen- den Rechtsnormen eher im Weg. Ebenso ermöglicht die offene Normie- rung von Art. 45 Bst. b ERV, dem Einzelfall gerecht zu werden. Ausserdem sind Banken Adressaten von Art. 45 Bst. b ERV, die in einem institutionalisierten und ständigen Dialog mit der Vorinstanz stehen. Die Zinsrisiken bzw. eine aufsichtsrechtlich vorgegebene Zinsbindungsdauer waren bereits im Unterstellungsprozess ein wichtiges Thema (vgl. auch Ur- teil des BVGer B-5595/2016 vom 14. März 2018 E. 2.4). In der den Unter- stellungsprozess abschliessenden Verfügung betreffend Erteilung einer Bewilligung als Bank und Effektenhändler vom 6. Dezember 2012 wird Fol- gendes ausgeführt: "Grundlegend für das Geschäftsmodell d er Gesuchstellerin sind die aus der Fristentransformation erwirtschafteten Zinserträge. In der Vergangen- heit ging die Gesuchstellerin Zinsänderungsrisiken in einem Ausmass ein, das die FINMA bei einem von ihr überwachten Institut nicht akzeptieren kann. Die FINMA erteilt der Gesuchstellerin die Bewilligung unter der Be- dingung, dass eine Obergrenze für die Eigenmittelsensitivität (Barwertef- fekt) von 25 % bei einer vorgegebenen Duration von zwei Jahren der va- riablen Kundenprodukte der PF AG bei einer Parallel verschiebung der Zinskurve von +/ - 100 Basispunkten nicht überschritten wird. Die FINMA analysiert in ihrer Aufsichtspraxis entlang verschiedener Kriterien die ak- tuellen Zinsrisikoexpositionen der Banken. Erachtet sie die eingegange- nen Zinsrisiken als zu h och, erhebt sie als eine der möglichen Massnah- men zur Risikobegrenzung einen Eigenmittelzuschlag. Gemäss ihrer Pra- xis prüft die FINMA ab einer Eigenkapitalsensitivität von 10 % institutsspe- zifisch die Erhebung eines Zuschlags. Die Höhe des Zuschlags bestim mt sich durch die Höhe der absoluten und der relativen Sensitivität." Unter Berücksichtigung der genannten Umstände, insbesondere aufgrund der offensichtlichen Abhängigkeit der "eingegangenen Risiken" von der "angewandten" Zinsbindungsdauer, der Besonderheiten des Regulie- rungsfeldes der Eigenmittelunterlegung und der Kenntnisse der Normad- ressaten, ist die explizite Normierung des vorinstanzlichen Instruments der Unterstellung einer aufsichtsrechtlich herangezogenen Zinsbindungsdauer entgegen der beschwerdeführerischen Sichtweise nicht notwendig, um Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit zu gewährleisten. Zudem muss der Vorinstanz bei der Wahl der aufsichtsrechtlichen Parameter-Annahmen zur objektivierten Beurteilung d er eingegangenen Risiken gemäss Art. 45 Bst. b ERV ein gewisser Spielraum verbleiben, um internationale Entwick-B-4004/2021 Seite 41 lung nachvollziehen und institutsspeifisch agieren zu können. Eine Normie- rung der Arbeitsinstrumente könnten dem genannten Ziel entgegenstehen. Wichtig erscheint insgesamt, dass in Art. 45 Bst. b ERV die wesentliche Wertung (ausreichende Eigenmittel im Verhältnis zu den eingegangenen Risiken) und der Mechanismus (Verschärfung der Eigenmittelanforderun- gen) als generell-abstrakte Norm festgehalten sind. Nach dem Gesagten stellt Art. 45 ERV eine rechtssatzmässige Grundlage dar, die es der FINMA ermöglicht, gegenüber der Beschwerdeführerin zu- sätzliche Eigenmittel festzulegen, wofür als Hilfsmittel für die Berechnung der Eigenkapitalsensitivität das Heranziehen einer durch die Vorinstanz un- terstellten Zinsbindungsdauer nicht ausgeschlossen ist. Art. 45 Bst. b ERV seinerseits beruht auf einem Gesetz im formellen Sinn (Art. 4 Abs. 3 BankG) und konkretisiert dieses. Das Legalitätsprinzip ist gewahrt. 8. 8.1 Die Beschwerdeführerin begründet die Verletzung von Art. 45 Bst. b ERV auch noch mit dem Argument, dass es systemfremd sei, im Rahmen der Säule 2 der Basler Eigenkapitalvereinbarung Zinsrisiken aufgrund von vorinstanzlich festgelegten Standardrisikomassen zu messen. Säule 2 er- fasse Risiken, die sich – wie Zinsrisiken im Bankenbuch – einer Standardi- sierung entziehen würden. Der Basler Ausschuss habe daher immer daran festhalten wollen, dass Zinsrisiken im Bankenbuch ausschliesslich durch Säule 2 erfasst würden. Der Standardansatz sehe im Rahmen der Säule 2 immerhin einen sog. "standardisierten Ansatz" vor, den die nationalen Auf- sichtsbehörden vorschreiben oder Banken freiwillig anwenden könnten. Der standardisierte Ansatz umfasse auch Vorgaben für nicht -verfallende Einlagen und bestimme dafür nur, aber immerhin, Obergrenzen für die Zinsbindung. Die Obergrenze für die Zinsbindung belaufe sich dabei auf vier Jahre fü r Geschäftskonti (wholesale), 4, 5 Jahre für Privatkonti, die nicht Transaktionszwecken dienten (retai l/non-transactionaI), sowie fünf Jahre für Transaktionskonti von Retailkunden (retail/transactional). An kei- ner Stelle ergebe sich aus dem Basler IRRBB-Standard einen Hinweis auf eine Befugnis der Aufsichtsbehörde zur Festlegung einer Zinsbindung nach freiem Ermessen. Im Rahmen der Umsetzung des Basler IRRBB -Standards in der Schweiz habe die FINMA in einem (nicht -öffentlichen) Vorentwurf vom Frühjahr 2017 zunächst vorgeschlagen, den Standardansatz in der Schweiz flä-B-4004/2021 Seite 42 chendeckend einzuführen. Die Vorinstanz habe sich unter anderem des- halb dagegen entschieden, um der von den Banken geäusserten Befürch- tung entgegenzuwirken, dass "die FINMA durch die Pflicht zur Anwendung dieses Rahmenwerks die Preis - und Konditionengestaltung der Banken stark beeinflussen könnte''. Dass der Standardansatz für Kerneinlagen Obergrenzen von vier bis fünf Jahren vorsehe, erkläre sich gemäss der Beschwerdeführerin auch durch eine US-amerikanische Studie, die den Zeitraum von 1997 bis 2017 abde- cke und eine durchschnittliche Duration von 4,2 Jahren ausweise (vgl. Be- schwerdeschrift Rz. 71 m.H.). Auch die Europäische Bankenaufsicht habe im Rahmen eines Stresstests 2017 bei europäischen Banken eine durch- schnittliche Zinsbindung für Kerneinlagen von 4, 1 Jahren erhoben ( Be- schwerdeschrift Rz. 71 m.H.). 8.2 Die Vorinstanz führt aus, dass sie mit der angefochtenen Verfügung keine Mindestkapitalanforderungen (wie unter Säule 1 üblich) aufstelle und durchsetze, sondern vielmehr entlang der internationalen "best practice" einen Ausreisseransatz unter d er Säule 2 des Basler Ansatzes verfolge, bei welchem Institute mit möglicherweise unangemessen hohen Zinsrisi- ken im Bankenbuch oder unzureichendem Zinsrisikomanagement identifi- ziert und beurteilt würden und hiernach allenfalls Massnahmen ergriffen würden, worunter auch zusätzliche Eigenmittel gemäss Art. 45 ERV zähl- ten. Dabei handele es sich gerade nicht um einen generellen Standardan- satz. Im Gegenteil würden dadurch die Zinsrisiken der Institute gerade nicht mit einheitlichen Anforderungen reguliert, sonde rn die FINMA greife dort ein, wo sie bei einzelnen Instituten erhöhte Risiken identifiziert und beurteilt habe. Die im sog. "standardisierten Ansatz" enthaltenen Vorgaben für Obergren- zen für die Zinsbindungsdauer von "core deposits" müssten jeglichen Marktgegebenheiten und allen Finanzplätzen gerecht werden und seien entsprechend weit gefasst. Zudem dürften die Zinsbindungsdauern des standardisierten Ansatzes nicht mit den Gesamtdurationswerten aller nicht verfallenden Kundeneinlagen verwechselt werden. Im Rahmen des IRRBB-Standardansatzes würden quantitative Rahmenbedingungen zur Zinsrisikomessung von Einlagen ohne feste Laufzeit ("non -maturity depo- sits", NMDs) gesetzt. Zunächst sollen die NMDs in einen "stabilen" und einen "nicht stabilen" Anteil unterteil t werden. Die stabilen NMDs sollen weiter in "core deposits" (unwahrscheinliche Reaktion auf Zinsanpassun- gen, auch unter starken Marktzinsänderungen) und "non -core deposits" B-4004/2021 Seite 43 aufgeteilt werden. Dabei dürften die "core deposits" höchstens einen vor- gegebenen Anteil der stabilen NMDs ausmachen, und zudem würde eine Obergrenze für deren mittlere Zinsbindungsdauer vorgegeben, auf welche sich die Beschwerdeführerin beziehe (fünf Jahre für "retail / transactional" Positionen, 4,5 Jahre für "retail / non -transactional" bzw. vier Jahre für "wholesale" Positionen). Ebenso sei auch die im standardisierten Rahmen- werk verwendete Granularität ("retail/transactional", "retail/non-transactio- nal" und "wholesale") nicht vergleichbar mit den Replikaten der Beschwer- deführerin. Die von der Beschwerdeführerin zitierte durchschnittliche Zinsbindung von Kerneinlagen (von 4 ,1 Jahren) aus einem Stresstest der Europäischen Bankenaufsicht sei mit den Werten der Beschwerdeführerin ebenfalls nicht vergleichbar. Die zitierte durc hschnittliche Zinsbindung von 4, 1 Jahren würde sich nämlich nur auf denjenigen Teil der nicht verfallenden Einlagen beziehen, bei welchem Preisänderungen auch im Falle signifikanter Ver- änderungen des Zinsumfelds unwahrscheinlich seien. Die von der Be- schwerdeführerin erwähnten 4,2 Jahre aus einer US-amerikanischen Stu- die (mit einem wiederum anderen Modellansatz) würde sich sodann auf die Aktivseite der Bankbilanz beziehen. Die durchschnittliche Duration der Passiven werde in der besagten Studie mit 0, 4 Jahren angegeben, womit die Argumentation der Beschwerdeführerin gerade nicht gestützt werde. 8.3 Die bereits erwähnte n SRP31-Standards des konsolidierten Basler Rahmenwerks halten zu Zinsrisiken im Bankenbuch einleitend fest: "This chapter describes requirements on assessin g interest rate risk in the banking book, ie the current or prospective risk to a bank's capital and to its earnings, arising from the impact of adverse movements in interest rates on its banking book. Due to the heterogeneous nature of this risk, it is captured in Pillar 2." Weiter wird im konsolidierten Basler Rahmenwerk im Kapitel "Interest rate risk in the banking book" unter den Prinzipien 10 ff. Folgendes ausgeführt (vgl. auch vorstehend E. 4.1): "Excessive IRRBB can pose a significant threat to a bank’s current capital base and/or future earnings if not managed appropriately (SRP31.1)." "Supervisors should ensure that the collection of information is comparable and consistent across the banks that they supervise. Supervisors should have dis- cretionary powers to collect additional informa tion to assess banks’ IRRBB in line with Principle 11, including the sensitivity of the ir IMS calculations to B-4004/2021 Seite 44 changes in key assumptions. For example, supervis ors may collect infor- mation on: (1) the modelling of NMDs for IMS purposes and the sensitivity of a bank’s economic value and earnings to changes in NMD assumptions […] (SRP31.72)." "Supervisors should review regularly the outputs from the bank’s IMS, including the bank’s IRRBB exposures (both economic value and earnings-based measures) based on the internal calculations using at least the prescribed in- terest rate shock scenarios specified in SRP31.90 to SRP31.93, as well as any additional interest rate shock and stress scenarios they determine should be assessed. Supervisors may also form their evaluation of a bank’s IMS by ap- plying supervisory estimates which they have developed. Supervisors should also review the information disclosed by banks under Principle 8 (SRP31.76)." "Supervisors should assess the adequac y of a bank’s capital relative to its IR- RBB exposures (against expectations set out in Principle 9) to determine whether the bank requires more detailed examination and should potentially be subject to additional capital requirements and/or other mitigatio n actions. This assessment need not be limited to the outlier/materiality test set out in Principle 12 (SRP31.78)." "The supervisory evaluation should be undertaken both on a standalone basis and by making comparisons with peer banks – in particular, supervisors should compare the key behavioural and strategic assumptions being made by banks within their jurisdictions, to determine whether they can be justified with regard to the economic environment and business model. Supervisors should ensure that the information they review is comparable and consistent across the banks that they supervise (SRP31.79)." Die Aufsichtsbehörde kann die Anwendung des von der Beschwerdeführe- rin erwähnten Standardansatzes verlangen: "Supervisors could mandate their banks to follow the framework set out in this section ["The standardised framework "], or a bank could choose to adopt it (SRP31.94)." In den SRP31.106 ff. wird der Standardansatz weiter erläutert, im Wesent- lichen so, wie er von der Vorinstanz dargestellt wird. Die zitierten Bestimmungen zeigen auf, dass die Vorinstanz im Zusammen- hang mit Zinsrisiken im Bankenbuch einen grossen Spielraum hat, um in- stitutsspezifisch handeln zu können ("Supervisors should have discretio- nary powers to collect additional information to assess banks’ IRRBB", "Su- pervisors should review regularly the outputs from the bank’s IMS […] using […] any additional interest rate shock and stress scenarios they determine should be assessed. Supervisors may also form their evaluation of a bank’s IMS by applying supervisory estimates which they have developed", "This B-4004/2021 Seite 45 assessment need not be limited to the outlier/materiality test set out in Prin- ciple 12 ", " The supervisory evaluation should be undertaken both on a standalone basis and by making comparisons with peer banks"). Die Vor- instanz hat in casu sodann gerade keinen Standardansatz gewählt, son- dern hat gegenüber der Beschwerdeführerin individuelle Anforderungen aufgestellt. Die Anwendung von durch die Vorinstanz festgelegter und vom Standardansatz abweichender kürzerer Durationsannahmen ist im Rah- men der Säule 2 nach dem Gesagten nicht systemfremd, sondern erlaubt als eines von mehreren Arbeitsinstrumenten die Identifizierung von Aus- reisserinstituten innerhalb einer Vergleichsgruppe. Die Anwendung von durch die Vorinstanz festgelegter Durationsannahmen hat im Übrigen nicht einen Eingriff in die Preis- und Konditionengestaltung der Banken zum Ziel, sondern stellt im Rahmen der "individuellen Lösung" sicher, dass die Zins- risiken auch bei unvorhergesehen und möglicherweise drastischen Ände- rungen durch ausreichend Eigenmittel abgefedert werden. Insoweit stärkt das Vorgehen der Vorinstanz im Rahmen der Säule 2 nicht nur die Verlust- tragfähigkeit der Beschwerdeführerin, sondern auch systemische Risiken innerhalb des schweizerischen Bankensystems werden reduziert (vgl. E. 4.1). Ausserdem sind die im Standardansatz enthaltenen Obergrenze von vier bis fünf Jahren gemäss nicht widersprochener Darstellung der Vorinstanz ohnehin absichtlich weit gefasst, um jeglichen Marktgegebenheiten und al- len Finanzplätzen gerecht zu werden. Insgesamt kann daher auch aus ei- ner Obergrenze von vier bis fünf Jahren nicht geschlossen werden, die Un- terstellung einer kürzeren Zinsbindungsdauer durch die Vorinstanz sei im Rahmen der Basler Eigenkapitalvereinbarung bzw. mit Blick auf die Um- setzung in Art. 45 ERV systemfremd, zumal die Anwendung des Standar- dansatzes in der Schweiz nicht flächendeckend ist . Auch die von der Be- schwerdeführerin erwähnten Zinsbindungsdauern von 4,1 Jahren gemäss einem Stresstest der Europäischen Bankenaufsicht bzw. von 4 ,2 Jahren gemäss einer US-amerikanischen Studie sind in Bezug auf die Eigenmit- telunterlegung im Rahmen der Säule 2 nicht massgebend und schliessen jedenfalls eine andere, von der Vorinstanz herangezogene Zinsbindungs- dauer, welche kürzer ist, nicht aus. Die Vorinstanz weist in der Vernehm- lassung vom 9. November 2021 darauf hin, dass die Annahmen, welche zu den Zinsbindungsdauern von 4,1 und 4, 2 Jahren der genannten S tudien geführt haben, stark von den beschwerdeführerischen Replikationsmodel- len abweichen und auch insofern ohne Relevanz sind. Die Beschwerde- führerin hat sich im weiteren Verlauf des Verfahrens hierzu nicht einlässlich geäussert. B-4004/2021 Seite 46 Nach dem Gesagten ist die Heranziehung einer von der Vorinstanz eruier- ten Zinsbindungsdauer im Rahmen der Säule 2 der Basler Eigenkapital- vereinbarung sachgerecht. 9. Insgesamt erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie ab- zuweisen ist. 10. Zum Schutz von Geschäftsgeheimnissen beantragt die Beschwerdeführe- rin, insbesondere in Bezug auf eine allfällige Publikation des Urteils sei si- cherzustellen, dass Angaben über die Zinsbindung, welche die Beschwer- deführerin ihren internen Messungen zugrunde legt, nicht öffentlich ge- macht würden. Die Vorinstanz liess sich in diesem Punkt nicht vernehmen. Das Bundesverwaltungsgericht informiert die Öffentlichkeit über seine Rechtsprechung (Art. 29 Abs. 1 VGG). Die behördenseitige Veröffentli- chung von Entscheiden erschliesst dem Rechtssuchenden Information und Dokumentation der Rechtspraxis und ermöglicht unter anderem auch eine Kontrolle der Rechtsanwendung durch die Öffentlichkeit (vgl. PAUL TSCHÜMPERLIN, Die Publikation gerichtlicher Entscheide, Kommentar zum Publikationsgesetz, Editions Weblaw 2011, S. 69 ff., N 2 f. und 17). Die Veröffentlichung der Entscheide hat grundsätzlich in anonymisierter Form zu erfolgen (Art. 29 Abs. 2 VGG). Der Anspruch auf Schutz von Ge- schäftsgeheimnissen steht dem Grundsatz des öffentlichen Informations- interesses an publizierten Entscheiden entgegen. Geschäftsgeheimnisse, auf die sich ein Entscheid stützt, sind darum wenigstens in umschriebener Form, also mit Hilfe von Umschreibungen, Zusammenfassungen, Abde- ckung der geheimen Passagen oder ungefähren Angaben (Bandbreiten) anzudeuten, um den Entscheid wenn möglich dennoch verständlich zu ma- chen (vgl. Urteil des BVGer B -3588/2012 vom 15. Oktober 2014 E. 6.4 m.w.H.). Das Bundesverwaltungsgericht sieht auch in seinen eigenen Richtlinien die "Anonymisierung von Geschäftsgeheimnissen" vor. Es wird demnach bei einer allfälligen Publikation die konkreten Angaben über die Zinsbindung, welche die Beschwerdeführerin ihren internen Messungen zugrunde legt, nicht offenbaren. B-4004/2021 Seite 47 11. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind der unterliegenden Beschwerde- führerin die Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG und Art. 2 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Für Streitigkeiten mit Vermögensinteresse legt Art. 4 VGKE den Gebührenrahmen aufgrund des Streitwertes fest. Im vorliegen- den Fall wird die Spruchgebühr aufgrund des mit Sicherheit hohen, wenn auch schwierig bezifferbaren Streitwertes und unter Berücksichtigung der Komplexität der Streitsache auf Fr. 50'000.– festgelegt und der in gleicher Höhe geleistete Kostenvorschuss wird zu deren Bezahlung verwendet. Dem unterliegenden Beschwerdeführer ist keine Parteientschädigung zu- zusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE) und ebenso wenig der Vorinstanz (Art. 7 Abs. 3 VGKE). B-4004/2021 Seite 48 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 50'000. – werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird nach Eintritt der Rechts- kraft des vorliegenden Urteils zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwen- det. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz. Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Francesco Brentani Diego Haunreiter B-4004/2021 Seite 49 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 6. April 2023 B-4004/2021 Seite 50 Zustellung erfolgt an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde)