7. März 1996 N 157 Kantonalbanken. Staatsgarantie Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Fünfte Sitzung – Cinquième séance Donnerstag, 7. März 1996 Jeudi 7 mars 1996 08.00 h Vorsitz – Présidence: Stamm Judith (C, LU) ___________________________________________________________ Sammeltitel – Titre collectif Kantonalbanken. Staatsgarantie Banques cantonales. Garantie de l’Etat ___________________________________________________________ 95.300 Standesinitiative Bern Einschränkung der Staatshaftung bei Kantonalbanken Initiative du canton de Berne Restriction de la garantie accordée par l’Etat aux banques cantonales Beschluss des Ständerates vom 6. Dezember 1995 Décision du Conseil des Etats du 6 décembre 1995 Kategorie III, Art. 68 GRN – Catégorie III, art. 68 RCN ___________________________________________________________ Wortlaut der Initiative vom 1. März 1995 Gestützt auf Artikel 93 der Bundesverfassung reicht der Grosse Rat des Kantons Bern eine Standesinitiative ein mit dem Inhalt, die Bankengesetzgebung des Bundes dahinge- hend zu ändern, dass eine durch kantonalen gesetzlichen Er- lass gegründete Bank auch dann als Kantonalbank aner- kannt werden kann, wenn der betreffende Kanton eine Ein- schränkung der Staatshaftung einführt. Texte de l’initiative du 1er mars 1995 Le Grand Conseil du canton de Berne, s’appuyant sur l’article 93 de la Constitution fédérale, demande aux autorités fédérales de modifier la législation fédérale sur les banques, de façon que toute banque fondée par un acte législatif can- tonal puisse être considérée comme une banque cantonale, même si le canton concerné ne garantit pas tous ses enga- gements. Nebiker Hans-Rudolf (V, BL) unterbreitet im Namen der Kommission für Wirtschaft und Abgaben (WAK) den folgen- den schriftlichen Bericht: Die Kommission hat an ihrer Sitzung vom 23. Januar 1996 die vom Kanton Bern am 1. März 1995 eingereichte Standes- initiative gemäss Artikel 21octies des Geschäftsverkehrsge- setzes vorgeprüft. Die Initiative verlangt, dass die Bankengesetzgebung des Bundes geändert wird, damit eine durch kantonales Gesetz gegründete Bank auch als Kantonalbank gilt, wenn die Staatshaftung eingeschränkt wird. Der Ständerat beschloss am 6. Dezember 1995, der Initiative keine Folge zu geben. Die Initianten verzichteten auf eine schriftliche Begründung und fragten an, ob sie ihren Standpunkt vor der Kommission vertreten könnten. 1. Stand der Arbeiten der Bundesversammlung und der Ver- waltung zum gleichen Gegenstand Am 25. Oktober 1993 reichte die WAK-NR ein Postulat «Prü- fung der Kantonalbanken im Bankengesetz» (93.122) ein. Der Nationalrat überwies den Vorstoss am 17. Dezember 1993, nachdem sich der Bundesrat bereit erklärt hatte, das Postulat entgegenzunehmen. Am 30. März 1995 veröffentlichte der Bundesrat in Erfüllung des Postulates in einem Bericht «Stel- lung der Kantonalbanken, insbesondere Beschränkung der Staatshaftung sowie Privatisierung» folgende Thesen: 1. Auf Bundesebene drängt sich zurzeit keine Gesetzesän- derung auf. Der Bundesrat wird indessen die Entwicklung der Kantonalbanken verfolgen und zu gegebener Zeit eine neue Evaluation vornehmen. 2. Den Kantonen ist zu empfehlen, die Kantonalbanken der Aufsicht der Eidgenössischen Bankenkommission (EBK) zu unterstellen. 3. Als Kantonalbanken gelten gemäss Bankengesetz nur Banken mit voller Staatsgarantie. 4. Der Leistungsauftrag ist nicht entscheidend für den Status einer Kantonalbank. 5. Den Kantonen steht es frei, die Organisationsform und die Trägerschaft der Kantonalbanken zu regeln. Diesbezüglich besteht auch bei Privatisierungen Gestaltungsfreiheit. Die WAK-SR nahm an ihrer Sitzung vom 12. Oktober 1995 vom Bericht in zustimmendem Sinne Kenntnis. Am 21. Juni 1995 reichte Nationalrat Vollmer eine Motion «Staatsgarantie der Kantonalbanken» (95.3285) ein, in wel- cher er eine Revision des Bankengesetzes forderte: «Die bis- herige vollumfängliche Staatsgarantie soll durch die kanto- nale Gesetzgebung auf Spar- und ähnliche Einlagen be- schränkt werden können, wobei auch für diese Einlagen eine Höchstgrenze für die Anwendung der Staatsgarantie vorge- sehen werden kann. Eine mögliche Beschränkung der Staatsgarantie muss den Kunden jedoch unter Beachtung bestmöglicher Information und Transparenz zur Kenntnis ge- bracht werden.» Der Motionär glaubt, dass eine volkswirt- schaftlich begründete Erhaltung einer Berner Kantonalbank unter den heutigen Vorgaben längerfristig in Frage gestellt ist, sofern nicht eine Differenzierung der bundesrechtlichen Staatsgarantiebestimmungen möglich wird. Am 22. Juni 1995 reichte Ständerat Gemperli eine Motion «Staatsgarantie Kantonalbanken» (95.3310) ein, in welcher er ebenfalls eine Revision des Bankengesetzes in dem Sinn forderte, dass «die Haftung der Kantone für die Verbindlich- keiten der Kantonalbanken nicht mehr vorgeschrieben wird. Die Kantone sollen damit die Möglichkeit erhalten, ihre Staatsgarantie in eigener Kompetenz auszugestalten, sie beizubehalten, zu beschränken oder auf einen von ihnen zu bestimmenden Zeitpunkt aufzuheben». Eine gleichlautende Motion wurde am 21. Juni 1995 von Nationalrat Rychen ein- gereicht (95.3297). In seiner gleichlautenden schriftlichen Stellungnahme vom 18. September 1995 auf die zwei Motionen Vollmer und Gemperli erklärt der Bundesrat, er sei nach wie vor der Mei- nung, dass sich eine Revision des Bankengesetzes in naher Zukunft nicht aufdränge. Die volle Staatsgarantie stelle heute die wichtigste Voraussetzung für die Sonderstellung der Kan- tonalbanken und die Beschränkung der Kompetenzen der EBK ihnen gegenüber dar. Das Infragestellen der Staatsga- rantie würde allerdings bedingen, dass man sich über den Status einer solchen Kantonalbank und über den Unter- schied zwischen ihr und einer Privatbank Gedanken mache. Der Bundesrat beantragt, die Motionen in Postulate umzu- wandeln. Die Verhandlungen in beiden Räten stehen aus (vgl. AB 1995 S 1140ff.; AB 1995 N 2187).Banques cantonales. Garantie de l’Etat 158 N 7 mars 1996 Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale 2. Anhörung und Beratung Die WAK-SR hörte am 12. Oktober 1995 zuerst zwei Vertre- ter des Standes Bern und den Präsidenten der EBK an. Grossrat Erb führte aus, dass der Kanton Bern seit 1992 ei- nige Fragen zum Umfeld seiner Kantonalbank – in bezug auf die Verantwortlichkeit, die Sanierung, eine Auffanggesell- schaft – zu klären hatte. Die Staatsgarantie beim Zusammen- bruch der Berner Kantonalbank kostet den Kanton gegen 2000 Millionen Franken. Die Sanierung umfasst entspre- chend auch die Frage nach der Fortführung der Staatsgaran- tie. Dabei war im Grossen Rat die Meinung vorherrschend, dass die Staatsgarantie missbraucht worden sei, was dazu geführt habe, dass ungewöhnlich hohe Risiken eingegangen worden seien. Die Regierung hätte in den letzten Jahren am liebsten eine zeitliche Befristung der Staatsgarantie im Ge- setz über die Berner Kantonalbank verankert. Nur die Be- stimmungen im Bankengesetz hätten dies verhindert. Es bleibe einzig der Weg einer Standesinitiative, um wenigstens eine klare Absichtserklärung zu formulieren. Regierungsrat Lauri gab bekannt, dass die bernische Regie- rung am 11. Oktober 1995 ein Gesetz in die Vernehmlas- sung gegeben hat, mit dem die Kantonalbank in eine Aktien- gesellschaft des privaten Rechts umgewandelt werden soll. Die Regierung verspricht sich von diesem neuen rechtlichen Kleid mehr Handlungsspielraum und günstige Vorausset- zungen, um das Entscheidzentrum im Kanton behalten zu können. Auch will sie eine klare Eigentümerstrategie aufstel- len und umsetzen. Vier Punkte umreissen diesen Prozess grob: Erstens soll die Kantonalbank in Zukunft ausschliesslich nach marktwirtschaftlichen Kriterien als Universalbank ge- führt werden. Zweitens soll sie unabhängig und erfolgreich in allen Regionen des Kantons sein, das Entscheidzentrum soll im Kanton bleiben. Drittens soll durch die marktwirtschaftli- che Ausrichtung ihre Kapitalmarktfähigkeit erreicht und mit einer angemessenen Ausschüttungspolitik ihre Attraktivität gefördert werden. Viertens soll kein eigentlicher Leistungs- auftrag mehr bestehen. Die Kantonsregierung sieht ihre Absichten im Einklang mit den Ausführungen der Kartellkommission. Diese hat dem Bundesrat in einem Bericht empfohlen, das für Kantonalban- ken als konstitutiv geltende Begriffsmerkmal der Haftung des Kantons aufzuheben. Für den Kanton Bern steht eine gezielte Vorbereitung der Kantonalbank auf eine allfällige Öffnung für weitere Aktionäre im Vordergrund, wenn das Unternehmen eine gute Marktposition und einen entspre- chenden Marktwert erreicht haben wird. Die Verbesserung der entsprechenden Erfolgsvoraussetzungen und damit das Erlangen der vollen Kapitalmarktfähigkeit muss deshalb das erste Ziel sein. Dabei will der Regierungsrat auf einen stabi- len Transformationsprozess achten. Das bedingt nebst den bestehenden gesetzlichen Rahmenbedingungen die Beibe- haltung der Staatsgarantie, die er allenfalls mit seinem neuen Gesetzentwurf aufheben lassen will. Es ist denkbar, dass in wenigen Jahren die Bank eine wirtschaftliche Grösse erhalten könnte, die es ermöglichen würde, sie als Kantonalbank zu behalten, aber ohne Staatsgarantie. Es würde der Regierung falsch scheinen, wenn im Verhältnis der Bank zum Kanton weitere Änderungen vorgenommen werden müssten, nur weil das Bundesrecht immer noch die Staatsgarantie fordert. «Einschränkung der Staatshaftung» gemäss Text der Initia- tive ist zu verstehen als «vollumfänglicher Wegfall der Staatshaftung». Der Kanton Bern würde es begrüssen, wenn er gänzlich freie Hand hätte und er – je nach Entwicklung sei- ner Kantonalbank – diese als solche, aber ohne Staatsgaran- tie, weiterführen könnte. Der kantonale Gesetzesentwurf sieht vor, dass der Kanton immer die Mehrheit am Aktienka- pital haben wird und dass er auch die Aufsicht wahrnehmen wird. Deshalb möchte er die Firma «Kantonalbank» behalten und dafür das Bankengesetz ändern. Herr Lauri vertrat die Auffassung, dass eine beschränkte Staatshaftung theoretisch rechtlich durchaus vertretbar, aber praktisch nicht gangbar ist: Es steht ihr der faktische Bei- standszwang entgegen. Das ist die Situation, in der es sich jemand nicht leisten kann, eine andere Gesellschaft in Kon- kurs gehen zu lassen, obwohl keine Rechtspflicht zur Hilfe- stellung besteht. Der Beistand wird durch wirtschaftlich-mo- ralische Werte erzwungen. Aus der Überzeugung, dass ein Kanton es sich letztlich nicht leisten könnte, diskriminierte Gläubiger zu haben (z. B. Sparer, Kassenobligationäre bis zu 100 000 Franken, Lohnkonti-Inhaber), gilt für den Kanton und seine Kantonalbank selbst dann der faktische Beistands- zwang, wenn im Gesetz die Staatshaftung beschränkt ist. Die Staatshaftung kommt erst zum Tragen, wenn eine Kantonal- bank sonst liquidiert werden müsste. Wenn einer Kantonal- bank der Konkurs droht, müsste der Kanton auch bei be- schränkter Staatshaftung neue Eigenmittel einschiessen oder dem Konkurs zustimmen. Wenn man die Staatshaftung beschränken würde, würde jede Privilegierung einer Kanto- nalbank entfallen, denn all die übrigen, nicht garantierten Gläubiger verdienen den gleichen Schutz wie irgendein Gläubiger irgendeiner rein privaten Bank. Die Mehrheit der WAK-SR ist der Auffassung, dass es keinen Mittelweg gibt: Entweder die Kantonalbanken bestehen mit ihren Besonderheiten und Auflagen bezüglich Haftung wei- ter, oder sie werden mit einer völligen Neuregelung in bezug auf Steuerprivileg, Firma und Haftung in den freien Wettbe- werb entlassen. Gerade nach den Krisen in Bern und Solo- thurn geht die Bevölkerung davon aus, dass Kantonalbank auch Staatsgarantie bedeutet. Die Staatsgarantie ist keine leere Floskel. Es reicht nicht, nur die Haftung zu ändern. Strukturen, konstitutive Grössen sowie Namen müssten ebenfalls zur Diskussion stehen. Die vier Besonderheiten kantonales Gesetz, politischer Leistungsauftrag, Staatsga- rantie und Aufsicht haben sich bis auf die Staatsgarantie reichlich abgenützt und sind heute in den Kantonen stark un- terschiedlich geregelt. Kantonalbanken sind nicht mehr über alle Zweifel erhaben. In den letzten fünf Jahren hatte sich die EBK mit neun Kantonalbanken mit besonderen Problemen verschiedener Tragweite zu befassen (ein Drittel aller Kanto- nalbanken). Vier Kantonalbanken haben die volle Aufsicht schon an die EBK übertragen, fünf oder sechs Gesuche sind hängig, bald werden es 16 bis 17 sein. Bei einzelnen Kanto- nalbanken ist die EBK noch nicht bereit, diese Aufsicht und damit die Verantwortung zu übernehmen. Es macht keinen Sinn, das wichtigste Element – die Staatsgarantie – aus die- ser Reihe herauszubrechen. 3. Verhandlungen des Ständerates Im Ständerat wurden die Verhandlungen zusammen mit der am 22. Juni 1995 eingereichten Motion Gemperli «Staatsga- rantie für Kantonalbanken» (95.3310; gleichlautende Motion Rychen 95.3297) und dem Bericht des Bundesrates vom März 1995 «Stellung der Kantonalbanken, insbesondere Be- schränkung der Staatshaftung sowie Privatisierung» zum Po- stulat WAK-NR (93.3529) geführt. Die WAK-SR hat diesen Bericht an ihrer Sitzung vom 12. Oktober 1995 behandelt und in zustimmendem Sinne davon Kenntnis genommen. Der Bundesrat war in seiner Antwort zur Motion Gemperli vor dem Ständerat bereit, diese als Postulat entgegenzuneh- men. Die Motion wurde in der Folge ohne Opposition als Po- stulat überwiesen. Die WAK-SR beantragte mit 7 zu 0 Stimmen, der Standesin- itiative Bern keine Folge zu geben. Der Ständerat folgte die- sem Antrag am 6. Dezember 1995 ebenfalls ohne Opposi- tion. Erwägungen der Kommission Am 23. Januar 1996 beriet die WAK-NR die Initiative im Bei- sein des Präsidenten der EBK, Herrn Hauri, und der Vizedi- rektorin der Eidgenössischen Finanzverwaltung, Frau Schaerer. Die Mehrheit der Kommission war der Auffassung, dass hauptsächlich die Kantone selbst gefordert sind und nicht der Bund. Der Begriff «Kantonalbank» ist zwingend mit einer Staatsgarantie verbunden, und diese ist unteilbar. Zweifel beim Gläubigerschutz sind kontraproduktiv. Die Kantone ha- ben die Möglichkeit, die Staatsgarantie aufzuheben – dann ist die Bank keine Kantonalbank mehr. Sie wird eine private Bank ohne Staatsgarantie, und der Name ist zu ändern. Die7. März 1996 N 159 Kantonalbanken. Staatsgarantie Amtliches Bulletin der Bundesversammlung totale oder teilweise Aufhebung der Staatsgarantie wäre ein Etikettenschwindel. Wird die Bank mit Staatsgarantie beibehalten, so ist vom Kan- ton ein Leistungsauftrag im Bereich der regionalen und kan- tonalen Wirtschaftsentwicklung zu formulieren. Dieser recht- fertigt die Staatsgarantie und in vielen Fällen das Steuerprivileg. In der Kompetenz der Kantone liegt es auch, die Aufsichts- und Kontrollstrukturen zu entpolitisieren und zu professiona- lisieren. Verwaltungsrat einer Kantonalbank zu sein bedingt die Übernahme entsprechender Verantwortung. Als weiteres offenes Betätigungsfeld ist die Zusammenarbeit von Kantonalbanken zu betrachten. Das Modell einer Kanto- nalbankenholding wird jedoch eher skeptisch beurteilt. Der Weg führt eher über regionale Kooperationen. Dem hielt die Minderheit der Kommission entgegen, dass die Staatsgarantie ein Hemmnis für die Entwicklung der Kanto- nalbanken ist. Eine Kantonalbank kann eine andere nicht übernehmen, weil sich daraus eine problematische Haf- tungssituation ergibt. Das schafft ein faktisches Übernahme- monopol für Grossbanken. Die Staatsgarantie verfälscht den Wettbewerb, weil die Kantonalbanken grössere Risiken ein- gehen können. Der Druck der Kantonsregierungen kann indi- rekte Auswirkungen auf die Kreditpolitik haben. Zudem kann die Verquickung von Staats- und Bankverantwortung durch die Vertretung von Finanzdirektoren im Verwaltungsrat zu ei- ner Verwischung der Verantwortlichkeiten führen. Mit dem Anschluss an eine Holding tritt der Kanton seine Ver- antwortung an externe Gremien ab. Die Weiterexistenz einer unbeschränkten Staatsgarantie ist nicht mehr möglich. Wer die Holdingstruktur will, hat vorgängig dafür zu sorgen, dass das Bankengesetz dahingehend geändert wird, dass die um- fassende Staatsgarantie kein zwingendes Erfordernis für Kantonalbanken mehr darstellt. Das ist nicht nur Sache der Kantone. Es sind die Artikel 5, 11b und 38 des Bankengeset- zes betroffen. In der Diskussion wurden einige wesentliche Punkte heraus- gestrichen: 1. Nach geltendem Recht kann heute jeder Kanton seiner Bank die Staatsgarantie entziehen. Die Folge ist, dass sich die Bank nicht mehr Kantonalbank nennen darf. 2. Die Kantonalbanken haben im Gegenzug zur Staatsgaran- tie wesentliche Privilegien, die ihnen im Wettbewerb Vorteile verschaffen. Wenn die Staatsgarantie ganz oder teilweise fällt, müssen konsequenterweise auch die Privilegien fallen (höhere Reservebildung, weniger Gewinnablieferung, Weg- fall des Eigenmittelrabatts, obligatorische Aufsicht durch die EBK). 3. Das Rechtsinstitut des faktischen Beistandszwangs ist vom Parlament mit dem neuen Börsengesetz auf gesetzliche Ebene erhoben worden. Es ist davon auszugehen, dass es sich auch ein Kanton mit einer nach kantonalem Gesetz be- schränkten Staatsgarantie faktisch nicht leisten könnte, nicht für alle Verluste geradezustehen. 4. Die Staatsgarantie kommt zum Tragen, wenn eine Kanto- nalbank liquidiert werden muss oder wenn sie schon in Liqui- dation ist. Solange die Kantonalbank noch bezahlt, spielt die Staatsgarantie nicht. Deshalb müsste ein Kanton auch bei beschränkter Staatsgarantie Geld einschiessen, um die Li- quidation zu vermeiden. Die beschränkte Staatsgarantie würde erst im Liquidationsfall spielen. 5. Würde der Standesinitiative Folge gegeben, so müsste das Bankengesetz teilrevidiert werden; die Namensgebung würde ändern, die Kantonalbanken würden neu ohne Staats- garantie definiert. Das müsste in der Firmenbezeichnung zum Ausdruck kommen. Alle Privilegien würden aufgehoben. Die WAK-NR war sich einig, dass das Problem der Staatsga- rantie im Zusammenhang mit den Fusionen speziell zu prü- fen ist. Mit 18 zu 0 Stimmen bei 3 Enthaltungen nahm sie einen Antrag an, mit einer Motion (96.3003) die Möglichkei- ten der Zusammenarbeit der Kantonalbanken bis hin zu Fu- sionen in das Bankengesetz einführen zu lassen. Nebiker Hans-Rudolf (V, BL) présente au nom de la Com- mission de l’économie et des redevances (CER) le rapport écrit suivant: Conformément aux dispositions de l’article 21octies de la loi sur les rapports entre les Conseils, la Commission de l’éco- nomie et des redevances a procédé le 23 janvier 1996 à l’examen préalable de l’initiative que le canton de Berne a adressée aux Chambres fédérales le 1er mars 1995. Ladite initiative vise à modifier la législation fédérale sur les banques, de façon que toute banque fondée par un acte lé- gislatif cantonal puisse être considérée comme une banque cantonale, même si le canton concerné limite sa responsabi- lité. Le Conseil des Etats a décidé le 6 décembre 1995 de ne pas donner suite à cette initiative. Les auteurs de l’initiative, qui ont renoncé à un développe- ment écrit, ont demandé à pouvoir défendre leur point de vue devant la commission. 1. Etat des travaux menés par l’Assemblée fédérale et l’ad- ministration fédérale sur le même sujet Le 25 octobre 1993, la Commission de l’économie et des re- devances du Conseil national (CER-CN) a déposé un postu- lat intitulé «Examen des banques cantonales dans le cadre de la loi sur les banques» (93.122). Le 17 décembre 1993, le Conseil national a transmis celui-ci au Conseil fédéral après que celui-ci s’était déclaré prêt à l’accepter. Le 30 mars 1995, suite à la transmission dudit postulat, le Conseil fédéral a pu- blié un rapport intitulé «Statut des banques cantonales, en particulier limitation de la responsabilité de l’Etat et privatisa- tion», dont les conclusions étaient les suivantes: 1. Aucune modification du droit ne s’impose à l’échelon fédé- ral pour le moment. Le Conseil fédéral suivra cependant l’évolution au niveau des banques cantonales et il procédera à une nouvelle évaluation en temps voulu. 2. Il y a lieu de recommander aux cantons de soumettre les banques cantonales à la surveillance de la Commission fédé- rale des banques (CFB). 3. En vertu de la loi sur les banques, seules les banques bé- néficiant de la pleine garantie de l’Etat sont considérées comme des banques cantonales. 4. Le mandat de prestation d’une banque cantonale ne con- ditionne pas son statut de manière déterminante. 5. Les cantons ont toute liberté pour décider de la forme d’or- ganisation des banques cantonales et du pouvoir auquel el- les sont soumises. Cette liberté subsiste en cas de privatisa- tion. Réunie le 12 octobre 1995, la CER-CE a pris acte de ce rap- port en l’approuvant. Le 21 juin 1995, M. Vollmer, conseiller national, a déposé une motion intitulée «Banques cantonales. Garantie de l’Etat» (95.3285) visant à réviser la loi sur les banques: «La garantie de l’Etat, qui est aujourd’hui totale, devra pouvoir être limitée par les législations cantonales pour ne porter que sur les dépôts faits au titre de l’épargne et sur les dépôts ana- logues, ces dépôts devant par ailleurs pouvoir être soumis à une garantie limite. Toute limitation de la garantie de l’Etat devra toutefois être annoncée aux clients de manière à ce que l’information et la transparence soient aussi complètes que possible.» L’auteur précisait notamment que «à suppo- ser que la Banque cantonale bernoise soit maintenue pour des raisons d’ordre économique, il faut s’attendre, compte tenu de la législation fédérale actuelle, à ce que son exis- tence soit remise en question à plus ou moins long terme s’il n’est pas possible d’assouplir les dispositions du droit fédéral portant sur la garantie de l’Etat». Le 22 juin 1995, M. Gemperli, conseiller aux Etats, déposait à son tour une motion également intitulée «Banques canto- nales. Garantie de l’Etat» (95.3310), visant elle aussi à révi- ser la loi fédérale sur les banques, de façon qu’elle ne pres- crive plus «qu’un canton doive se porter garant des engage- ments de sa banque cantonale. Tout canton aura ainsi la possibilité de définir en toute souveraineté la garantie qu’il souhaite lui accorder, autrement dit la maintenir, la restrein- dre (à l’épargne) ou la supprimer à la date fixée par lui». Une motion de teneur identique a par ailleurs été déposée le 21 juin 1995 par M. Rychen, conseiller national (95.3297). Dans sa réponse écrite du 18 septembre 1995 concernant les motions Vollmer et Gemperli, le Conseil fédéral a indiquéBanques cantonales. Garantie de l’Etat 160 N 7 mars 1996 Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale qu’il continuait d’être d’avis qu’une révision de la loi sur les banques ne s’imposait pas dans un avenir proche. Il a rap- pelé dans ce contexte que la garantie illimitée de l’Etat cons- tituait la condition principale du statut spécial dont jouissent les banques cantonales et des restrictions aux compétences de la CFB à leur égard, en ajoutant que la remise en cause de cette garantie exigerait de s’interroger sur le statut même d’une banque cantonale et sur ce qui la distinguerait d’une banque privée. Il a conclu en proposant de transformer les motions en postulats, ce dont les deux Conseils doivent en- core délibérer (cf. BO 1995 S 1140ss.; BO 1995 N 2187). 2. Auditions et discussion Le 12 octobre 1995, la CER-CE a entendu deux représen- tants de l’Etat de Berne ainsi que le président de la CFB. Selon M. Erb, député au Grand Conseil, le canton de Berne a dû éclaircir, depuis 1992, dans le contexte de sa banque cantonale, quelques questions telles que la responsabilité, l’assainissement ou une société supplétive. La garantie de l’Etat en cas d’effondrement de la Banque cantonale ber- noise coûte au canton environ 2000 millions de francs. L’as- sainissement pose également en conséquence la question du maintien de la garantie de l’Etat. Le Grand Conseil était en majorité d’avis que la garantie de l’Etat avait donné lieu à des abus, ce qui avait entraîné la prise de risques d’une ampleur exceptionnelle. Le Gouvernement aurait préféré inscrire une limitation de la garantie de l’Etat dans la loi sur la Banque cantonale bernoise, mais cela aurait été contraire aux dispo- sitions de la loi sur les banques. Parmi les moyens à disposi- tion, il ne restait plus que celui d’une initiative de canton, le- quel permettait tout au moins de formuler une déclaration d’intention claire. D’après les déclarations de M. Lauri, conseiller d’Etat, le 11 octobre 1995, le Gouvernement bernois a mis une loi en consultation permettant de transformer la Banque cantonale en une société anonyme de droit privé. Le Gouvernement es- père que cette nouvelle forme juridique lui permettra d’élargir sa marge de manoeuvre et lui fournira les conditions néces- saires afin de maintenir le centre de décision de la banque dans le canton. Elle tend également à élaborer et mettre sur pied une stratégie claire en ce qui concerne les actionnaires. Ce processus peut être brièvement exposé en quatre points: Premièrement, la Banque cantonale sera désormais gérée sous la forme d’une banque universelle exclusivement selon des critères d’économie de marché. Deuxièmement, ses suc- cursales devront être autonomes et rentables dans toutes les régions du canton, le centre de décision devant rester à Berne. Troisièmement, son orientation vers l’économie de marché devrait la doter d’une capacité concurrentielle sur le marché des capitaux et renforcer son attrait au moyen d’une politique de versement de dividendes appropriée. Quatriè- mement, plus aucun véritable mandat de prestation ne de- vrait lui être confié. Le Gouvernement cantonal considère que ses intentions vont dans le sens des déclarations de la Commission des cartels. Celle-ci a recommandé au Conseil fédéral, dans un rapport, de supprimer la notion de la responsabilité du can- ton, laquelle a une valeur constitutive pour les banques can- tonales. Le canton de Berne accorde une importance de pre- mier plan à une préparation ciblée de la banque cantonale à une éventuelle ouverture à d’autres actionnaires, lorsque la banque aura renforcé sa position dans le secteur bancaire et aura atteint une valeur en conséquence sur le marché. L’amélioration des conditions nécessaires à une gestion fruc- tueuse et à l’accession à une pleine capacité concurrentielle sur le marché des capitaux devrait par conséquent représen- ter un objectif prioritaire. En l’occurrence, le Conseil d’Etat entend veiller à ce que la reconversion de la banque canto- nale prenne la forme d’un processus de transformation sta- ble, ce qui présuppose, outre les conditions-cadres existan- tes, le maintien de la garantie de l’Etat, qu’il désire, le cas échéant, supprimer par le biais de son nouveau projet de loi. Il n’est pas exclu que dans quelques années la banque attei- gne une dimension sur le plan économique permettant le maintien de son statut de banque cantonale, mais sans la ga- rantie de l’Etat. De l’avis du Gouvernement, il serait erroné de procéder à d’autres modifications des rapports entre la ban- que et le canton pour l’unique raison que le droit fédéral con- tinue d’exiger la garantie de l’Etat. La «restriction de la responsabilité de l’Etat» mentionnée par l’initiative doit être comprise comme la «suppression totale de la responsabilité de l’Etat». Le canton de Berne désire avoir le champ complètement libre, afin de pouvoir – selon le développement de sa banque cantonale – la maintenir dans son statut actuel, toutefois sans la garantie de l’Etat. Le projet de loi cantonale prévoit que le canton possédera toujours la majorité du capital-actions de la banque dont il assurera éga- lement la surveillance. Il désirerait par conséquent lui conser- ver son statut de banque cantonale en demandant une modi- fication de la loi sur les banques. Selon M. Lauri, une responsabilité limitée de l’Etat, bien que théoriquement envisageable sur le plan du droit, se heurterait dans son application à des difficultés pratiques en raison de l’obligation d’assistance qui incomberait de fait à l’Etat. Il s’agit d’une situation dans laquelle nul ne peut se permettre de laisser une autre société faire faillite malgré l’absence de toute obligation légale d’assistance, l’obligation d’assistance étant dictée par des considérations à la fois d’ordre moral et économique. En effet, vu le fait qu’un canton ne peut se per- mettre en définitive de discriminer des créanciers (p. ex. épargnants, détenteurs d’obligations de caisse jusqu’à con- currence de 100 000 francs, titulaires de comptes-salaire), le canton est soumis de fait à une obligation d’assistance, même si la responsabilité de l’Etat est limitée par la loi. La responsabilité de l’Etat ne prend effet que pour prévenir la li- quidation inéluctable d’une banque cantonale. Si une banque cantonale est menacée de faillite, le canton doit alors lui «in- jecter» de nouveaux fonds propres, même en cas de respon- sabilité limitée, ou approuver la mise en faillite. Si la respon- sabilité de l’Etat était limitée, les banques cantonales per- draient tout privilège, tous les autres créanciers qui ne jouis- sent pas d’une garantie méritant la même protection que n’importe quel créancier de n’importe quelle banque privée. La majorité de la CER-CE estime qu’il n’y a pas de moyen terme, à savoir ou bien les banques cantonales conservent leur statut spécial et les modalités concernant la responsabi- lité de l’Etat sont maintenues, ou bien elles suivent le jeu de la libre concurrence avec une réglementation entièrement nouvelle du privilège fiscal, de la forme juridique et de la res- ponsabilité. C’est précisément à la suite des crises surve- nues à Berne et à Soleure que la population part du principe que banque cantonale veut dire garantie de l’Etat. Cepen- dant, la garantie de l’Etat n’est pas une formule vide de sens. Il ne suffit pas de se borner à modifier la responsabilité. Les structures, les entités constitutives ainsi que les dénomina- tions doivent être également remises en cause. Les quatre particularités que sont la loi cantonale, le mandat politique de prestation, la garantie de l’Etat, la surveillance sont des no- tions largement usées, à l’exception de la garantie de l’Etat, et sont soumises à des réglementations très diverses suivant les cantons. Aujourd’hui, les banques cantonales ne sont plus au-dessus de tout soupçon. Au cours des cinq dernières années, la CFB a dû se pencher sur les cas de 9 banques cantonales confrontées à des problèmes de portée diverse (un tiers de l’ensemble des banques cantonales). Quatre banques cantonales ont déjà transmis l’exercice de la pleine et entière surveillance à la CFB, cinq ou six requêtes sont en suspens, il y en aura bientôt seize ou dix-sept. La CFB n’est pas encore disposée à assumer l’exercice de la surveillance et donc la responsabilité de certaines banques cantonales. Détacher le principal élément de ces particularités – la garan- tie de l’Etat – n’aurait par conséquent aucun sens. 3. Délibérations du Conseil des Etats Le Conseil des Etats a débattu en même temps de l’initiative du canton de Berne, de la motion Gemperli «Banques canto- nales. Garantie de l’Etat» (95.3310) déposée le 22 juin 1995 et du rapport que le Conseil fédéral a établi suite au dépôt du postulat CER-CN (93.3529), intitulé «Statut des banques cantonales, en particulier limitation de la responsabilité de l’Etat et privatisation». La CER-CE avait pris acte de ce rap- port le 12 octobre 1995 en exprimant son approbation.7. März 1996 N 161 Kantonalbanken. Staatsgarantie Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans l’avis que le Conseil fédéral a émis relativement à la motion Gemperli, il s’est déclaré prêt devant le Conseil des Etats à accepter celle-ci sous forme de postulat. La motion lui a donc été transmise sous cette forme, sans opposition. La CER-CE ayant proposé, par 7 voix sans opposition, de ne pas donner suite à l’initiative du canton de Berne (95.300), le Conseil des Etats s’est rallié à cette proposition le 6 dé- cembre 1995, sans opposition non plus. Considérations de la commission Le 23 janvier 1996, la CER-CN a examiné l’initiative en pré- sence du président de la CFB, M. Hauri, et de la vice-direc- trice de l’Administration fédérale des finances, Mme Schae- rer. La majorité était d’avis que c’étaient les cantons qui étaient en premier lieu concernés, non la Confédération. La notion de banque cantonale est obligatoirement liée à une garantie indivisible de l’Etat. Les doutes quant à la protection des créanciers sont contre-productifs. Les cantons ont la possibi- lité de supprimer la garantie de l’Etat – dans ce cas, la ban- que n’est plus une banque cantonale. Elle devient une ban- que cantonale sans garantie de l’Etat et son appellation doit être modifiée. La suppression totale ou partielle de la garan- tie de l’Etat est une tromperie. Si la banque est maintenue comme telle avec la garantie de l’Etat, le canton doit formuler un contrat d’objectifs en matière de développement économique régional et cantonal. Celui-ci justifie la garantie de l’Etat et souvent le privilège fiscal. Il est également de la compétence des cantons de dépolitiser et de professionnaliser les structures de surveillance et de contrôle. Le fait d’être membre du conseil d’administration d’une banque oblige à assumer un certain nombre de res- ponsabilités. Il faut également considérer un autre champ d’action, à sa- voir la collaboration des banques cantonales. Le modèle d’un holding des banques cantonales est plutôt jugé avec scepti- cisme, car le canton de Zurich détiendrait environ 40 pour cent des actions. Il vaut donc mieux agir par le biais de co- opérations régionales. La minorité a rétorqué que la garantie de l’Etat constituait plu- tôt un obstacle au développement des banques cantonales. Une banque cantonale ne peut reprendre une autre banque, car cela entraîne une situation problématique du point de vue de la responsabilité. Cela donne en fait un véritable mono- pole de reprise aux grandes banques. La garantie de l’Etat fausse la concurrence, car les banques cantonales peuvent davantage se permettre. La pression exercée par les gouver- nements cantonaux peut avoir des conséquences indirectes sur la politique en matière de crédit. Par ailleurs, l’imbrication entre la responsabilité de l’Etat et celle des banques du fait que les directeurs des finances sont représentés au sein des conseils d’administration peut empêcher une définition claire des responsabilités. Par le rattachement à un holding, le canton confie sa respon- sabilité à des institutions extérieures. Le maintien d’une ga- rantie illimitée de l’Etat n’est, dans ce cas, plus possible. Qui veut la structure d’un holding doit veiller préalablement à ce que la loi sur les banques soit modifiée de façon à ce que la garantie totale de l’Etat ne soit plus obligatoire pour les ban- ques cantonales. Ce n’est pas seulement l’affaire des can- tons. Sont concernés les articles 5, 11b et 38 de la loi sur les banques. Au cours de la discussion ont été soulignés les points sui- vants: 1. D’après le droit en vigueur, tout canton peut retirer sa ga- rantie à sa banque. La conséquence en est que la banque n’a plus le droit de s’appeler banque cantonale. 2. En échange de la garantie de l’Etat, les banques cantona- les jouissent de certains privilèges qui leur procurent des avantages en matière de concurrence. Si la garantie de l’Etat est supprimée totalement ou partiellement, les privilèges sont par conséquent eux aussi supprimés (augmentation des ré- serves, moindre répartition des bénéfices, suppression de l’abattement sur les fonds propres, surveillance obligatoire par la CFB). 3. Avec la nouvelle loi sur les bourses, l’instrument juridique de l’assistance obligatoire a été introduit à l’échelon de la loi par le Parlement. Il faut s’attendre à ce que même un canton dont la garantie de l’Etat serait réduite aux termes de la loi cantonale ne pourrait se permettre de ne pas assumer toutes les pertes. 4. La garantie de l’Etat est mise en oeuvre lorsqu’une banque cantonale doit être liquidée ou qu’elle est en liquidation. Tant que la banque continue de payer, la garantie de l’Etat ne joue pas. C’est pourquoi un canton devrait injecter de l’argent même en cas de garantie restreinte de l’Etat pour éviter la liquidation. La garantie restreinte ne jouerait qu’en cas de liquidation. 5. S’il était donné suite à l’initiative du canton, il serait néces- saire de réviser partiellement la loi sur les banques, l’appel- lation serait modifiée, les banques cantonales seraient redé- finies sans garantie de l’Etat. Cela devrait être perceptible dans la raison sociale. Tous les privilèges seraient suppri- més. La CER-CN a été unanime à estimer que le problème de la garantie de l’Etat en relation avec les fusions devrait être exa- miné spécialement. Par 18 voix sans opposition et avec 3 abstentions, elle a accepté une motion (96.3003) visant à introduire dans la loi sur les banques des possibilités de col- laboration entre les banques pouvant aller jusqu’à la fusion. Antrag der Kommission Die Kommission beantragt mit 16 zu 4 Stimmen, der Initiative keine Folge zu geben. Proposition de la commission La commission propose, par 16 voix contre 4, de ne pas don- ner suite à l’initiative. 96.3003 Motion WAK-NR (95.300) Rechtliche Möglichkeiten der Zusammenarbeit von Kantonalbanken Motion CER-CN (95.300) Collaboration avec les banques cantonales. Possibilités légales __________________________________________________________ Wortlaut der Motion vom 23. Januar 1996 Der Bundesrat wird beauftragt, das Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen dahin- gehend zu revidieren, dass den Kantonen respektive den Kantonalbanken die Möglichkeit gegeben wird, unter der Firma «Kantonalbank» verschiedene Formen der Zusam- menarbeit bis hin zu Fusionen einzugehen. Texte de la motion du 23 janvier 1996 Le Conseil fédéral est chargé de procéder à la révision de la loi fédérale du 8 novembre 1934 sur les banques et les cais- ses d’épargne. Cette révision devra permettre aux cantons et aux banques cantonales de mettre en oeuvre sous la raison sociale de «Banque cantonale» différentes formes de colla- boration, pouvant aller jusqu’à la fusion. Schriftliche Begründung Die Urheber verzichten auf eine Begründung und wünschen eine schriftliche Antwort. Développement par écrit Les auteurs renoncent au développement et demandent une réponse écrite.Banques cantonales. Garantie de l’Etat 162 N 7 mars 1996 Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates vom 4. März 1996 Der Bundesrat hat wiederholt bestätigt, dass er die Entwick- lung der Kantonalbanken verfolgt und bereit ist, gesetzliche Massnahmen auf Bundesebene vorzuschlagen, falls sich dies als notwendig erweisen sollte. Der Bundesrat hat dies sowohl in den Thesen zum Kantonalbankenbericht vom März 1995 als auch in den Antworten auf die Motionen Vollmer (95.3285), Gemperli (95.3310) und Rychen (95.3297), die ebenfalls eine Gesetzesänderung auf Bundesebene verlan- gen, zum Ausdruck gebracht. Es muss allerdings vorausgeschickt werden, dass sowohl die Zusammenarbeit zwischen Kantonalbanken als auch Fusio- nen ohne Gesetzesänderung auf Bundesebene – zumindest rechtlich – grundsätzlich möglich wären. In diesem Sinne hat sich der Bundesrat auch schon im Kantonalbankenbericht (S. 32f.) geäussert. Auch der KB-Holding-Bericht des Ver- bandes der Schweizerischen Kantonalbanken vom 22. Sep- tember 1995 zeigt, dass Formen der Zusammenarbeit zwi- schen Kantonalbanken trotz Staatsgarantie grundsätzlich möglich wären, auch wenn längerfristig die Aufhebung der Staatsgarantie als konstitutives Begriffsmerkmal angestrebt werden soll. Die Staatsgarantie kann aber zugegebenermassen sowohl bei der Zusammenarbeit von Kantonalbanken als auch bei Fusionen ein Hemmnis darstellen. Der Bundesrat ist sich dessen durchaus bewusst. Die Frage, was für Erleichterun- gen im einzelnen vorgesehen werden sollen, muss allerdings noch einer genaueren Prüfung unterzogen werden. Geprüft werden muss auch, inwiefern ein diesbezügliches Bedürfnis von seiten der Eigentümer der Kantonalbanken, d. h. der Kantone, überhaupt besteht. Sollte ein entsprechendes Be- dürfnis bestehen und sich eine Gesetzesänderung auf Bun- desebene als nötig erweisen, müsste auf jeden Fall der Zu- sammenhang zwischen der Firma einer Kantonalbank und der vollen Staatsgarantie einer kritischen Überprüfung unter- zogen werden. Der Bundesrat ist demzufolge bereit, eine breitabgestützte Expertenkommission einzusetzen, die bis Ende 1996 sämtli- che in Zusammenhang mit den Kantonalbanken sich stel- lende Fragen prüfen und allfällige Gesetzesänderungen vor- schlagen wird. Rapport écrit du Conseil fédéral du 4 mars 1996 Comme il l’a rappelé à maintes reprises, le Conseil fédéral ne perd pas de vue la situation des banques cantonales et se ré- serve la possibilité de proposer une modification de la légis- lation fédérale, si les circonstances l’exigent. Il s’est exprimé à ce sujet dans le rapport du 25 mars 1995 sur les banques cantonales ainsi que dans ses réponses aux motions Vollmer (95.3285), Gemperli (95.3310) et Rychen (95.3297) qui de- mandaient toutes une révision de la loi sur les banques (RS 952.0). Il faut préalablement signaler qu’une collaboration voire une fusion entre banques cantonales ne requièrent, en principe, en tout cas du point de vue juridique, aucune modification de la législation. Le Conseil fédéral l’avait d’ailleurs déjà rappelé dans le rapport sur les banques cantonales (p. 32ss.). Dans son rapport du 22 septembre 1995 portant sur la création d’un holding des banques cantonales, l’Union des banques cantonales suisses note également que, nonobstant la ga- rantie de l’Etat, certaines formes de collaboration entre ban- ques cantonales sont en principe envisageables, et ce, même si, à long terme, l’abandon de la garantie de l’Etat comme caractéristique constitutive doit être visé. Sous certains aspects, il est vrai que la garantie de l’Etat peut constituer un obstacle à la collaboration entre banques can- tonales et à leur fusion. Le Conseil fédéral en est parfaite- ment conscient. Une analyse plus poussée est cependant nécessaire pour déterminer dans quelle mesure les disposi- tions doivent être assouplies. De même, l’intérêt que revêt un tel assouplissement pour les propriétaires des banques can- tonales, soit les cantons, doit aussi être déterminé. Si cet in- térêt devait se confirmer et nécessiter une modification de la législation fédérale, il conviendrait alors, dans tous les cas, de réexaminer sérieusement le rapport qui lie la raison so- ciale de banque cantonale et la garantie totale de l’Etat. En conséquence, le Conseil fédéral est prêt à mettre sur pied une commission d’experts en collaboration avec les milieux intéressés qui examinera d’ici la fin 1996 toutes les questions qui se posent dans le domaine des banques cantonales et qui proposera, le cas échéant, des modifications législatives. Schriftliche Erklärung des Bundesrates Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzu- wandeln. Déclaration écrite du Conseil fédéral Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en pos- tulat. 96.014 Prüfung der Kantonalbanken. Bericht des Bundesrates Examen des banques cantonales. Rapport du Conseil fédéral Bericht des Bundesrates vom 30. März 1995 (wird im BBl veröffentlicht) Rapport du Conseil fédéral du 30 mars 1995 (sera publié dans la FF) Beschluss des Ständerates vom 6. Dezember 1995 Décision du Conseil des Etats du 6 décembre 1995 Kategorie III, Art. 68 GRN – Catégorie III, art. 68 RCN ___________________________________________________________ Antrag der Kommission Kenntnisnahme vom Bericht Proposition de la commission Prendre acte du rapport Cavadini Adriano (R, TI), rapporteur: Nous traitons ce matin un thème qui est très important pour les cantons, pour la place financière suisse, très complexe, délicat, et sur lequel nous disposons soit d’un rapport approfondi de la part de la Commission des cartels, soit du rapport du Conseil fédéral, auxquels se sont ajoutées l’initiative du canton de Berne et la motion de la commission. On a décidé avec M. Strahm de se partager un peu les tâ- ches: j’essaierai de vous donner quelques renseignements qui sortent de ces rapports sur la situation des banques can- tonales et sur le problème de la garantie de l’Etat, tandis que M. Strahm essaiera d’approfondir les possibilités de coopé- ration entre banques cantonales, et entrera dans plus de dé- tails sur la question de la garantie et sur la motion de la com- mission. Il faut admettre qu’actuellement, en Suisse, nous assistons depuis quelques années, et à un rythme qui s’accélère cons- tamment, à deux phénomènes: d’une part à une concentra- tion assez poussée dans le secteur bancaire, liée à la dispa- rition régulière de banques sous forme d’acquisitions, de fu- sions et de clôtures, et, de l’autre côté, à une rationalisation accrue de l’activité qui se traduit par l’augmentation de la ren- tabilité de l’activité bancaire, la compression des coûts et la suppression de places de travail. Ceci est aussi une consé- quence d’une informatisation toujours plus poussée de l’acti- vité, même à l’intérieur de ce secteur. Le phénomène touche toutes les banques et a aussi été am- plifié par les difficultés économiques rencontrées au cours de ces cinq ou six dernières années, à cause de la récession, d’une politique du crédit parfois trop poussée et généreuse, et par l’effondrement du secteur immobilier que les banques avaient financé très largement. Des difficultés de manage- ment et des faiblesses dans les contrôles y avaient aussi leur7. März 1996 N 163 Kantonalbanken. Staatsgarantie Amtliches Bulletin der Bundesversammlung part. Les banques cantonales n’ont pas été épargnées par ces processus et par ces difficultés. Preuve en est que, dans certains cantons, la banque cantonale a pu être sauvée seu- lement grâce à des corrections drastiques dans sa gestion, à un effort financier supplémentaire du canton, ou au rachat par une grande banque. Actuellement, en Suisse, un peu plus de la moitié du marché est dans les mains des trois grandes banques. Le reste, un peu moins de 50 pour cent, se partage entre banques canto- nales, régionales, et privées. La moitié du marché se partage ainsi entre 427 instituts ban- caires, tandis que l’autre moitié est dans les mains des trois grandes banques. Les banques cantonales offrent au total en Suisse environ 20 000 places de travail sur les 110 000 pla- ces de travail du secteur bancaire. Elles disposent, à l’inté- rieur de leur canton, d’un réseau de guichets très développé et, en effet, les banques cantonales ont un peu moins de 1400 guichets contre les 5000 guichets qu’offre le secteur bancaire en Suisse. La part de marché des banques cantonales est assez forte dans le crédit hypothécaire, environ 36 pour cent, et dans les crédits aux collectivités de droit public, environ 60 pour cent. Les banques cantonales ont aussi une part importante dans la récolte des épargnes des ménages et dans le soutien de l’économie cantonale. C’est bien cette mission de soutien aux activités économiques cantonales des petites et moyen- nes entreprises qui a été le moteur des cantons pour les pousser à créer ces instituts dans le passé. Donc, cette mis- sion de soutien de l’économie cantonale a aussi eu comme conséquence de donner aux banques cantonales un statut juridique particulier. Il faut admettre que ces banques cantonales sont très liées à la réalité économique du canton. Dans une période où les centres de décision sont concentrés dans peu d’endroits en Suisse, la banque cantonale est celle qui garde ses organes de direction à l’intérieur d’une réalité cantonale bien définie, et qui remplit aussi le rôle de maintenir une certaine décen- tralisation des pouvoirs de décision du secteur bancaire au niveau suisse. La garantie de l’Etat est l’autre thème qui intéresse ces ban- ques. Selon l’article 31 de la Constitution fédérale, la Confé- dération a le droit de légiférer sur le régime des banques. Cette législation, selon la constitution, doit tenir compte du rôle et de la situation particulière des banques cantonales. La loi sur les banques, actuellement en vigueur, considère comme banques cantonales les banques créées en vertu d’un acte législatif cantonal et dont les engagements sont ga- rantis par le canton, ainsi qu’un certain nombre de banques qui avaient été créées avant 1883. En outre, ces banques jouissent de conditions particulières. Par exemple, elles sont dispensées de l’autorisation obliga- toire imposée à une banque pour commencer son activité, et qui est octroyée par la Commission fédérale des banques. El- les sont dispensées de prescription sur la constitution des ré- serves et elles ont des facilités en ce qui concerne l’ampleur des fonds propres, ceci parce que derrière les banques can- tonales, il y a la garantie des cantons. De plus, en cas de res- ponsabilité civile, ce sont les prescriptions cantonales qui sont réservées. Les banques cantonales sont exonérées de l’impôt fédéral direct et, au niveau cantonal, seulement six banques sont partiellement soumises à la fiscalité du canton, tandis que la plupart des banques cantonales ne paient pas non plus d’im- pôts aux cantons et aux communes. Il y a donc un privilège fiscal des banques cantonales par rapport aux autres ban- ques. Avec les bénéfices qu’elles réalisent, les banques cantonales doivent rémunérer le capital de dotation qui leur a été fourni par le canton et, si possible aussi, donner aux cantons des recettes pour les privilèges qu’elles reçoivent en tant que banques cantonales. La mission d’être des instituts assez proches d’une réalité cantonale, qui est quand même assez limitée du point de vue géographique, fait que le rendement des banques cantonales est en général inférieur à celui des autres banques présentes sur le marché. Mais cela est un peu la conséquence de ce statut particulier des banques cantonales. On constate que ces banques ont une situation privilégiée par rapport aux autres banques, c’est donc un argument de concurrence qu’elles peuvent uti- liser par rapport aux autres banques. Même s’il y a certaines limitations, un canton est, en fait, responsable de l’existence de sa banque cantonale. Si la garantie du canton devait tom- ber, on devrait alors supprimer le terme «cantonale» dans la raison sociale, et à ce moment-là les privilèges accordés lors de la constitution des banques cantonales tomberaient éga- lement. Une limitation partielle de la garantie, comme le de- mande l’initiative du canton de Berne, poserait pas mal de problèmes liés au statut particulier des banques cantonales et à la protection des créanciers prévue par la loi sur les ban- ques. Il faut en effet se rappeler que les gens qui sont en con- tact ou qui sont des clients des banques cantonales sont con- vaincus que ces banques ont une garantie totale du canton. Et une garantie partielle, comme nous aurons l’occasion de le voir encore plus avant, poserait vraiment beaucoup de pro- blèmes dans les contacts avec les clients. La situation n’est pas simple et il faut se rendre compte qu’avant d’entreprendre des modifications essentielles, voire privatiser, il faudrait encore en examiner les conséquences d’une façon très approfondie. Il est certain que, si nous vou- lons sauver les banques cantonales, nous devons les renfor- cer dans leur activité et dans leur rendement. N’oublions pas que si l’on enlevait la garantie de l’Etat, les banques cantona- les perdraient leurs privilèges et elles se trouveraient certai- nement en difficulté sur un marché très concurrentiel et diffi- cile, étant donné leur structure, leurs limitations géographi- ques, et leur faible rendement par rapport aux autres banques. Même une garantie partielle obligerait le canton à injecter de l’argent pour éviter que la banque n’entre en liquidation. Le président de la Commission fédérale des banques a dit clairement à la commission qu’il n’y a pas de solution mixte; il n’y a donc pas, selon lui, de possibilité d’avoir une limitation partielle de la garantie: ou l’on garde la garantie totale du canton, ou on la supprime avec tous les risques que cela comporte pour ces banques. En conclusion, la commission a examiné l’initiative du canton de Berne qui veut qu’on modifie la loi sur les banques afin de conserver le statut de banque cantonale sans obliger les can- tons à une garantie totale, mais seulement à une garantie li- mitée. Pour les motifs évoqués précédemment et par ailleurs très bien résumés à la page 6 du rapport de la commission, celle-ci a décidé, comme l’avait déjà fait le Conseil des Etats, de ne pas donner suite à l’initiative du canton de Berne. La commission a pris cette décision par 16 voix contre 4. Dans ce rapport de la commission, vous voyez au point 5 une phrase qui résume très bien ce principe. «S’il était donné suite à l’initiative du canton de Berne, il serait nécessaire de réviser partiellement la loi sur les banques. L’appellation se- rait modifiée, les banques cantonales seraient redéfinies, sans garantie de l’Etat; cela devrait être perceptible dans la raison sociale; tous les privilèges seraient supprimés.» Voilà donc les raisons qui ont poussé la commission à ne pas donner suite à cette initiative, mais à présenter une motion dans le but d’inviter le Conseil fédéral à approfondir encore ce problème et à examiner une modification de la loi sur les banques, dans le sens de permettre aux cantons et aux ban- ques cantonales de mettre en oeuvre des formes nouvelles et différentes de collaboration pouvant aller jusqu’à la fusion, solution qui devrait renforcer ces banques dans un contexte économique et commercial toujours plus compliqué, difficile et délicat. Strahm Rudolf (S, BE), Berichterstatter: Es geht hier um drei Dinge: 1. die Standesinitiative Bern zur Einschränkung der Staats- haftung von Kantonalbanken; hier beantragt Ihnen die WAK mit 16 zu 4 Stimmen, keine Folge zu geben; 2. die Motion der WAK-NR (96.3003), die den Bundesrat be- auftragt, eine Revision des Bankengesetzes vorzulegen und namentlich Kooperationen, bis hin zu Fusionen unter Kanto- nalbanken, zu ermöglichen; die Kommission beantragt IhnenBanques cantonales. Garantie de l’Etat 164 N 7 mars 1996 Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale mit 18 zu 0 Stimmen bei 3 Enthaltungen die Überweisung dieser Motion; 3. den Bericht des Bundesrates über die Stellung der Kanto- nalbanken: Hier gilt es, in zustimmendem Sinn Kenntnis zu nehmen. Die Diskussion in der WAK hat viele neue Aspekte zutage ge- fördert. Es ging um den Bericht des Bundesrates über die Stellung der Kantonalbanken und um die Empfehlungen der Kartellkommission in ihrem Bericht III/1995. Weil das Thema, das Herr Cavadini Adriano und ich vertreten, sehr weit ist, ha- ben wir uns geeinigt, dass wir die Kommissionsberichterstat- tung unter uns etwas aufteilen. Ich werde Ihnen nicht das- selbe sagen wie Herr Cavadini, sondern dort weiterfahren, wo er aufgehört hat. In der WAK ist man über alle Parteigrenzen hinweg mehr- heitlich der Überzeugung, dass die Kantonalbanken, als vierte Kraft im Bankwesen der Schweiz neben den drei Grossbanken, weiterbestehen sollen. Die Kantonalbanken stehen unter dem Druck des Konzentrationsprozesses. Der Bundesrat schreibt in seinem Bericht, ohne die Kantonalban- ken wäre die Konzentration vermutlich noch höher. Die zen- trale Frage – sie wird auch in der Standesinitiative Bern an- gezogen – betrifft die Sonderstellung der Kantonalbanken, besonders die Bedeutung der Staatshaftung. Ich fasse die Gesichtspunkte, über die man sich in der WAK einig war, in fünf Punkten zusammen: 1. Die unbeschränkte Staatsgarantie der Kantonalbank ist ein entscheidendes Begriffsmerkmal. Bisher wurde auch die Ausnahme von der eidgenössischen Bankenaufsicht mit der Staatsgarantie gerechtfertigt. Man kann darüber diskutieren, ob in Zukunft aus Gründen der Wettbewerbsneutralität die Kantonalbank dem Kanton die Garantie entschädigen soll, sei es in Form einer Abgeltung der Garantieleistung oder ei- nes Leistungsauftrages. Die Staatsgarantie gehört aber zu den konstitutiven Merkmalen der Kantonalbank. 2. Eine Teilprivatisierung durch die Übernahme von Eigentü- merrisiken durch Private ist mit der Grundidee der Kantonal- bank recht schwer zu vereinbaren. Besonders problematisch wäre es, wenn ein Kanton nicht mehr durch seine Beteiligung am Aktienkapital der Kantonalbank beherrschend wirken könnte und trotzdem noch die Staatsgarantie gewährleisten müsste. 3. Kantonalbanken können durch Leistungsaufträge zu be- sonderen Aufgaben im Kanton verpflichtet werden. Lei- stungsaufträge sind zwar nicht ein konstitutives Merkmal ei- ner Kantonalbank. Allenfalls könnten im Bankengesetz neue Grundlagen dazu eingeführt werden; auch die Kartellkom- mission verweist auf das Mittel der Leistungsaufträge. 4. Eine zentrale Feststellung, die in der WAK intensiv disku- tiert wurde, ist jene des Namens, der Firma «Kantonalbank». Der Name «Kantonalbank» ist konstitutiv für die Staatshaf- tung, und sie wird beim Publikum mit der Staatshaftung gleichgesetzt. Der Name «Kantonalbank» ist in der Schweiz beim breiten Publikum traditionell der Ausdruck der besonderen Sicher- heit und der besonderen Privilegierung durch die Staatshaf- tung. Der Bundesrat ist in seinem Bericht der Meinung – die WAK teilt diese Meinung grossmehrheitlich –, dass bei einer Aufhebung der Staatshaftung der Begriff «kantonal» im Na- men «Kantonalbank» nicht mehr weitergeführt werden könnte, weil der Begriff «Kantonalbank» mit der Staatshaf- tung verbunden sei. 5. Die WAK stützt die Empfehlung des Bundesrates und der Kartellkommission, dass die Kantone ihre Kantonalbank voll- umfänglich der bankenrechtlichen Aufsicht der Eidgenössi- schen Bankenkommission (EBK) unterstellen sollten. Wahr- scheinlich wären die grossen Schäden in einzelnen Kanto- nen nicht passiert, hätten die Kantonalbanken voll der Auf- sicht der EBK unterstanden. Wahrscheinlich hat die externe Aufsicht zuwenig gespielt. Aus diesen Mängeln sollten die Konsequenzen gezogen werden. Der Handlungsbedarf liegt allerdings bei den Kantonen. Zur Standesinitiative Bern: Wie gesagt, die WAK beantragt Ihnen mit 16 zu 4 Stimmen, dieser Initiative keine Folge zu geben. Die Initiative hat ihren Ursprung im Debakel der Berner Kan- tonalbank. Im bernischen Parlament war diese Standesinitia- tive sozusagen der Kompromiss zwischen jenen Kräften, die die Staatshaftung ganz aufgeben wollten, und jenen, die die Staatshaftung ganz weiterführen wollten. Was ist der gutber- nische Kompromiss? Man ist für eine Teilstaatshaftung oder eine Teilaufhebung der Staatsgarantie. Die EBK hat diese Teilaufhebung der Staatsgarantie sehr ausführlich und detail- liert geprüft, die Zusammenfassung dieser Prüfungen finden Sie auch im Bericht des Bundesrates. Die WAK ist grossmehrheitlich der Meinung, dass eine Teil- aufhebung nicht möglich und nicht praktikabel ist. Ich führe drei Gründe an: 1. Sie ist aus aufsichtsrechtlicher und -politischer Sicht nicht praktikabel, weil die Beschränkung der Staatshaftung eine Art Eingriff in die heute bestehenden Gläubigerrechte dar- stellt. Z. B. ist beim Obligationenbesitz, beim Kassenobliga- tionenbesitz usw. eine Beschränkung der Staatshaftung eine sehr problematische und kaum abgrenzbare Verschiebung oder Aufteilung des Risikos. Soviel ist aus aufsichtspoliti- scher Sicht zu sagen. 2. Die Aufteilung in staatlich garantierte und nicht garantierte Verpflichtungen ist schwierig, ja fast unmöglich. Möglicher- weise wäre sie noch zu bewerkstelligen. Man könnte z. B. Sparguthaben der Staatsgarantie unterstellen, ihr aber eine andere Anlageform, die risikobehafteter ist, nicht unterstel- len. Wie steht es aber z. B. mit Kassenobligationen? Im Falle eines Verlustes kann man die Kassenobligationen nicht auf- teilen in solche, die Staatshaftung haben, und in solche, die keine haben. 3. Der wichtigste Punkt: Die Beschränkung der Staatshaf- tung wäre nur dann wirklich wirksam, wenn ein Verlustfall zu einer Totalliquidation der Kantonalbank führen würde. Wenn ein Verlustfall eintritt, der nicht zu einer Liquidation der Bank führt, müsste der Staat ohnehin zahlen, auch bei einer Teil- haftung. Auch wenn eine Teilhaftung des Staates besteht, müsste der Staat unter Umständen voll garantieren. Klarheit hätte man erst bei der Aufteilung der Passivgelder in solche mit Staats- haftung und solche ohne Staatshaftung. Dieser Fall würde erst bei einer Totalliquidation der Bank eintreten. Fazit: Die Teilhaftung des Staates ist nicht praktikabel und nicht empfehlenswert; deshalb beantragt die WAK, der Stan- desinitiative Bern keine Folge zu geben. Zur Motion der WAK-NR: Die WAK beantragt die Änderung des Bankengesetzes. Wie Herr Cavadini Adriano ausführlich dargestellt hat, befinden sich die Kantonalbanken in einem Überlebenskampf. Es sollte möglich sein, Kooperationen un- ter den Kantonen bezüglich ihrer Kantonalbanken herzustel- len. Kooperationen können in verschiedener Form realisiert wer- den. Es ist eine Holdingstruktur möglich, möglicherweise braucht es ein Konkordat unter den Kantonen. Diese Holding- struktur wäre heute schon möglich, aber die anteilige Haftung des jeweiligen Kantons für seine Kantonalbank müsste im Rahmen einer Holding gesetzlich geregelt werden. Eine Hol- ding, das heisst ja, dass einer für alle haftet. Die anteilige Haf- tung eines Kantons in einer Holdingstruktur muss nochmals geprüft und bankengesetzlich geregelt werden. Es gibt andere Kooperationsformen, es gibt technische Ko- operationen bis hin zu Fusionen. Damit eine Staatsgarantie durch die Kantone weiterhin möglich ist und weitergeführt werden kann, braucht es bankengesetzliche Grundlagen – nach Ansicht der WAK und übrigens auch der EBK wahr- scheinlich auch bei solchen Kooperationen. Die Weiterfüh- rung der Aufteilung der Staatsgarantie wird bei der Lösung dieses Problems die Knacknuss sein. Wir beantragen Ihnen, dass der Bundesrat eine Bankenge- setzrevision vorlegt, die solche Kooperationen verschiedener Art bis hin zu Fusionen unter Kantonalbanken respektive Ko- operationen zwischen den Kantonen zulässt. Nun sagt der Bundesrat in seiner Stellungnahme auf die Mo- tion, er sei bereit, eine Expertenkommission einzusetzen, die diese Fragen bis Ende 1996 prüfen und allfällige Gesetzes- änderungen vorschlagen solle. Deswegen will der Bundesrat7. März 1996 N 165 Kantonalbanken. Staatsgarantie Amtliches Bulletin der Bundesversammlung den Vorstoss nur als Postulat entgegennehmen. Der Bun- desrat ist allerdings selber etwas widersprüchlich und hat seine Meinung geändert. In seinem Bericht über die Stellung der Kantonalbanken stellte der Bundesrat noch fest, dass kein Handlungsbedarf bestehe, aber jetzt sagt er in seiner Stellungnahme zur Motion, es bestehe doch ein Handlungs- bedarf. Ich muss dem Bundesrat allerdings zugute halten, dass der Bericht bereits ein Jahr alt ist. Er ist so lange liegen- geblieben. Die WAK war schon lange im Besitze dieses Be- richts. Weil die Kommission zur bundesrätlichen Stellungnahme zur Motion nicht Stellung nehmen konnte, beantragen wir Fest- halten. Die Motion wurde in der WAK mit 18 zu 0 Stimmen bei 3 Enthaltungen angenommen. Festhalten heisst: Wir möchten den Stein ins Rollen bringen. Die Motion ist sehr offen formuliert, sie hat eher eine Druck- macherfunktion. Wenn der Bundesrat wider Erwarten zum Schluss kommen sollte, dass für solche Kooperationen über- haupt keine gesetzliche Änderung nötig sei, dann kann man wieder darauf zurückkommen. Aber es besteht ein dringender Handlungsbedarf; das haben in der WAK alle anerkannt, und das hat auch Herr Cavadini Adriano eindrücklich gesagt. Wer interessiert ist an einer vierten Kraft im Bankenwesen – den Kantonalbanken – und wer interessiert ist am Überleben der Kantonalbanken, sollte dieser Motion zustimmen. Wir beantragen, vom Bericht des Bundesrates über die Stel- lung der Kantonalbanken in zustimmendem Sinne Kenntnis zu nehmen. Rychen Albrecht (V, BE): Der Strukturwandel, der zu Beginn der neunziger Jahre die schweizerische Bankenlandschaft zu erschüttern begann, überraschte teilweise sogar einge- fleischte Kenner der Bankenszene. Innerhalb von wenigen Jahren reduzierte sich die Zahl der Schweizer Banken und Finanzgesellschaften um gut ein Drittel. Die Deregulierung und Liberalisierung der weltweiten Finanzmärkte und auch das Entstehen neuer Wirtschaftsräume werden wahrschein- lich dafür sorgen, dass dieser Strukturwandel auch am Fi- nanzplatz Schweiz noch nicht beendet ist. Der Kampf um Marktanteile wird durch das vermehrte Auftre- ten branchenfremder Konkurrenten wie Fondsgesellschaf- ten, Versicherungen und auch unserer lieben PTT nichts an Schärfe einbüssen. Weitere Fusionen und auch neue Koope- rationen werden wahrscheinlich die Folge davon sein, wobei ich der festen Überzeugung bin, dass nicht einfach nur die absolute Unternehmensgrösse das alleinige Erfolgsrezept sein wird. Im Strukturwandel am weitesten fortgeschritten sind heute die dem internationalen Konkurrenzdruck besonders ausge- setzten Grossbanken. Sie waren schon früh zum Handeln gezwungen. Sie haben, um nur ein Beispiel zu nennen, ihr Fi- lialnetz bereits beträchtlich ausgedünnt. Relativ geringer Handlungsbedarf besteht bei der Gruppe der Darlehenskas- sen und Raiffeisenbanken, die nach dem altbewährten Grundsatz «Schuster, bleib bei deinen Leisten» einen ent- sprechenden Erfolg aufweisen. Auch die kleinen Privatban- ken und Auslandbanken, die sich speziell auf Vermögensver- waltung konzentriert haben, können sich recht gut behaup- ten. Bei den Regionalbanken war der Druck für strukturelle Anpassung besonders stark spürbar. Die Verminderung der Zahl der Institute spricht da eine deutliche Sprache. Wie sieht es nun bei den Kantonalbanken in diesem ganzen Umfeld aus? Die Kantonalbanken sehen sich mit einer so- wohl politisch wie wirtschaftlich bedingten Herausforderung konfrontiert. Die angestrebte Entstaatlichung und Entpoliti- sierung – so meine ich, ist der allgemeine Trend – ist auch politisch in diesem Parlament spürbar. Diese Herausforde- rung und die Forderung nach Entpolitisierung werden uns ge- wisse Probleme bieten. Wir müssen zu neuen Lösungen kommen, und wir dürfen das Problem nicht ewig vor uns herschieben. Die notwendige Neuorientierung setzt nämlich in vielen Fällen einen langwie- rigen Prozess des Umdenkens voraus, und der muss späte- stens heute und hier beginnen. Die Debatte darf nicht so en- den, dass man am Schluss sagt: Wir sind uns nicht in allen Teilen ganz einig, folglich warten wir jetzt wieder viele Jahre, bis etwas passiert. So kann es nicht gehen, da bin ich mit dem Sprecher der Kommission sehr einverstanden. Man muss jetzt an die Arbeit gehen und Lösungen für unsere Kan- tonalbanken suchen. Ich bin gleicher Meinung wie die Kom- mission, wenn sie sagt, dass wir mit den gesetzlichen Ände- rungen die Stellung der Kantonalbanken stärken und nicht schwächen wollen. Das können wir nur erreichen, wenn wir entsprechende Gesetzesänderungen ins Auge fassen. Als Motionär will ich zusammen mit den Unterzeichnern – ich betone es noch einmal – handlungsfähige, konkurrenzfähige Kantonalbanken erhalten. Wir brauchen dieses Segment an Banken. Sie sind sehr wichtig. Die neuen Rahmenbedingun- gen, die dazu nötig sind, schlage ich zusammen mit den Un- terzeichnern in meiner Motion vor. Wenn Sie diese Motion genau lesen, spüren Sie rasch einmal, dass sie ein Versuch ist, eine Kompromisslösung anzubieten. Der Bundesrat wird nämlich beauftragt, dem Parlament eine Revision des Bundesgesetzes über die Banken und Spar- kassen in dem Sinne zu beantragen, dass die Haftung der Kantone für die Verbindlichkeiten der Kantonalbanken im eidgenössischen Gesetz nicht mehr vorgeschrieben wird. Aber – und das ist entscheidend – die Motion will, dass die Kantone die Möglichkeit erhalten, ihre Staatsgarantie beizu- behalten, abzuschaffen oder vielleicht sogar auch Teillösun- gen zu suchen. Diese Lösungen müssen sondiert werden. In diesem Sinn möchten wir den unterschiedlichen Bedürfnis- sen in den Kantonen Rechnung tragen, indem das eidgenös- sische Gesetz die nötige Flexibilität bietet. Der grosse Streitpunkt ist offensichtlich der folgende – das kommt im Bericht des Bundesrates zum Ausdruck, auch in Stellungnahmen der Eidgenössischen Bankenkommission (EBK), Herr Strahm hat es wiederum erwähnt –: Kann man das Begriffspaar Kantonalbank/Staatsgarantie einfach so trennen? Die Antwort, die uns gegeben wird, lautet: Nein, man muss das zusammen betrachten. Ich betrachte diese Auffassung als eine sehr veraltete Sicht der Dinge. Wenn Sie nämlich heute wirklich eine Kantonal- bank und einen Kanton haben, der die Staatsgarantie ab- schaffen möchte, kann er das in diesem Umfang nicht tun, es sei denn, er würde die Bank verkaufen, sie umbenennen und privatisieren. Aber stellen Sie sich das in der heutigen Zeit vor: eine Bank umbenennen! Haben Sie das Gefühl, das sei eine realistische Sicht der Dinge? Das glaube ich nicht. Des- halb bleiben die Fesseln, weil die Freiheit fehlt, den Begriff «Kantonalbank» beizubehalten und trotzdem die Staatsga- rantie abzubauen und damit auch die volle Aufsicht durch die EBK einzuführen. Damit hat man überhaupt keine Vorteile mehr gegenüber anderen Banken, die privat auf dem Markt auftreten. Wenn man das sauber löst, gibt es für die Kanto- nalbanken keine Teilprivilegien mehr. Mit der Idee, der Bürger meine, das bleibe auf alle Ewigkeit so – Kantonalbank gleich Staatsgarantie, obschon es abge- schafft werde –, habe ich meine Mühe. Ich glaube nicht, dass der Bürger das nicht nachvollziehen kann. Ich habe manch- mal den Eindruck, man wolle mit dieser Politik bewusst Un- trennbarkeit von Kantonalbank und Staatsgarantie à tout prix beibehalten. Das widerspricht der Auffassung, die die Kom- mission und der Bundesrat vertreten, nämlich, dass man schon etwas machen wolle und müsse. Ich bitte Sie, sich von dieser Art und Weise der Begriffskoppelung zu trennen. 1. Ich möchte mich auch an die Äusserungen von Ständerat Gemperli halten, der die gleichlautende Motion im Ständerat eingereicht hat. Mit dem Wegfall eines speziellen Leistungs- auftrages der Kantone an die Kantonalbanken verliert die Staatsgarantie weitgehend die sachliche Rechtfertigung. 2. Die Staatsgarantie führt zu Wettbewerbsverzerrungen im Bankensektor. Hören wir damit auf! 3. Die Staatsgarantie ist unwirtschaftlich, weil sie tendenziell mehr Kosten verursacht als Nutzen stiftet. 4. Die Staatsgarantie lähmt die Entwicklung der Kantonal- banken. Davon sind wir fest überzeugt. Sie erschwert zu- kunftsträchtige Zusammenschlüsse von Kantonalbanken und hemmt auch das Eingehen neuer Risiken und Gewinn-Banques cantonales. Garantie de l’Etat 166 N 7 mars 1996 Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale chancen. Das Risiko der Staatsgarantie überfordert die Kan- tone in finanzieller Hinsicht. Ich möchte es nicht so verstanden haben, dass politische Gruppierungen auf Kantonsebene die Abschaffung der Staatsgarantie verlangen und hier drinnen dann doch wieder daran festhalten. So geht es natürlich nicht! Ich bitte Sie, dieser Motion genügend Beachtung zu schen- ken und sie zu überweisen. Baumann Ruedi (G, BE): Die grüne Fraktion wird der Stan- desinitiative Bern keine Folge geben und die Motion Rychen ablehnen. Wir sind hingegen mit der Überweisung der Motion der WAK-NR einverstanden. Der Kanton Bern verlangt eine Änderung der Bankengesetz- gebung, damit Kantonalbanken auch dann als solche aner- kannt werden können, wenn der betreffende Kanton eine Einschränkung der Staatshaftung einführt. Die Forderung des Kantons Bern ist an und für sich verständlich: Berner Steuerzahlerinnen und Steuerzahler mussten ihre Kantonal- bank schon dreimal sanieren. Die letzte Sanierung ist zurzeit noch im Gang und wird mit faulen Krediten von etwa 7 Milli- arden Franken schliesslich 3 Milliarden Franken kosten, was etwa 10 000 Franken pro Berner Steuerzahler entspricht. Derweil sonnen sich die Schuldigen auf den Bahamas, und die Verantwortlichen stehen in Amt und Würden oder bezie- hen hohe Staatspensionen. Dieser politische Skandal lässt sich nicht durch eine Standesinitiative aufarbeiten. Der Bericht des Bundesrates über die Stellung der Kantonal- banken kommt zum Schluss, dass nur Banken mit voller Staatsgarantie als Kantonalbanken gelten könnten, dass es den Kantonen aber freistehe, die Organisationsform und die Trägerschaft der Kantonalbanken zu regeln. Auch bezüglich Privatisierung hätten die Kantone volle Gestaltungsfreiheit. Wir haben keinen Anlass, von diesen Thesen abzuweichen. Der Leistungsauftrag ist für den Status einer Kantonalbank offensichtlich nicht entscheidend. Es ist einzig und allein Sa- che des Kantons, den Leistungsauftrag nach seinen Bedürf- nissen auszugestalten. Wenn es dabei um die Gewährung günstiger Kredite an die heimische Wirtschaft geht, wäre das noch diskutabel. Wenn bei dieser Wirtschaftsförderung aber so grosse Risiken eingegangen werden, die eine Grossbank nicht eingehen würde, dann kann das eben zu einem Deba- kel «à la bernoise» führen. Wir wollen ohne weiteres zugestehen, dass es gute Gründe zur Erhaltung von Regional- und Kantonalbanken in unserem Land gibt. Auch wir haben kein Interesse daran, dass sich die finanziellen Entscheidungszentren immer mehr in den Gross- raum Zürich verlagern. Mein persönliches Sparheft bei der Spar- und Leihkasse Lyss ist auch innert drei Jahren über die Seelandbank beim Schweizerischen Bankverein gelandet, ohne dass ich etwas dazu getan hätte. Die Aufhebung der Staatsgarantie zur Erhaltung von Kanto- nalbanken ist hingegen kein geeignetes Mittel. Sparer und Sparerinnen verbinden mit dem Begriff «Kantonalbank» die volle Staatsgarantie. Man wird sich in den Kantonen eben entscheiden müssen. Offensichtlich sind verschiedene Zu- sammenarbeitsformen zwischen kleineren Kantonalbanken möglich. Der Bundesrat erklärt sich bekanntlich bereit, durch eine breitabgestützte Expertenkommission die noch offenen Fragen im Zusammenhang mit möglichen Fusionen abzuklä- ren. Wir beantragen Ihnen, der Standesinitiative Bern keine Folge zu geben und die Motion Rychen abzulehnen; wir beantra- gen Ihnen hingegen, die Motion der WAK-NR zu überweisen. Stucky Georg (R, ZG): Wie komplex die Situation rechtlich ist, haben Ihnen die beiden Kommissionsreferenten darge- legt. Ich will im einzelnen nicht mehr darauf eingehen, son- dern darauf verweisen, dass die Kantonalbanken heute rein faktisch in einer schwierigen Position sind, erklärbar aus ihrer Sandwichlage zwischen den Grossbanken und den Regio- nalbanken, mit denen sie im Wettbewerb stehen. Die Grossbanken können ihre Dienstleistungen weltweit anbie- ten, die Regionalbanken haben wie die Kantonalbanken den Vorteil der Kundennähe. Aber – und das ist ein Nachteil für die Kantonalbanken – rein wettbewerbsmässig gesehen sind sie, obwohl sie eine Universaltätigkeit ausüben, geogra- phisch eingeschränkt. Ihre Tätigkeit im Ausland können sie nicht selbst, sondern nur über Korrespondenten ausüben, was natürlich in einer global verbundenen Wirtschaft nachtei- lig ist. Zudem unterliegen die Kantonalbanken einem kantonalen Leistungsauftrag, insbesondere bei der Vergabe von Hypo- theken, was oft zu einer Übergewichtung des Hypothekaran- teils geführt hat und damit zu einer gefährlichen Situation in einer Immobilienkrise, wie wir sie heute kennen. Das ist ja auch die Ursache für die Schwierigkeiten einer Reihe von Kantonalbanken wie die von Solothurn, Waadt, Appenzell Ausserrhoden und Bern. Natürlich haben die Kantonalbanken einen Wettbewerbsvor- teil: das Auffangnetz der Staatsgarantie. Man kann sich aller- dings fragen, ob diese Garantie tatsächlich spielt, ob sie nicht mehr und mehr zur Theorie wird, wenn nämlich Kantonalban- ken – wie in Solothurn und Appenzell Ausserrhoden gesche- hen – nicht die Garantie beanspruchen, sondern an andere Banken verkauft werden. Sollte man dazu kommen, die Ga- rantie abzuschaffen, so wird natürlich in erster Linie einmal der Kanton entlastet. Für die Kantonalbank selbst ergibt sich dadurch aber eher ein Nachteil – einmal in ihrer Werbung nach aussen, weil die kantonale Garantie in Hinsicht auf das Publikum in Zeiten, wo es wiederholt zu Bankkrächen ge- kommen ist, natürlich ein Vorteil ist. Ausserdem muss eine Kantonalbank, wenn sie keine Garan- tie hat, auf gewisse Privilegien verzichten, zum Beispiel auf den sogenannten Eigenmittelrabatt von 12,5 Prozent, wo sie also – mit anderen Worten – ihren Krediten weniger Eigen- mittel unterlegen muss. Deshalb ist die Aufhebung der Ga- rantie rein sachlich gesehen nicht eindeutig ein Vorteil für eine Kantonalbank. Es kommt noch der Zusammenhang mit der Firmierung «Kantonalbank» und der Staatshaftung. Herr Strahm hat dar- auf hingewiesen. Das führt dazu, dass gewisse Bedenken gegenüber der Berner Standesinitiative bestehen, aber un- sere Fraktion hat in ihrer Mehrheit den Weg über eine teil- weise Aufhebung der Staatsgarantie nicht verbauen wollen und wird deshalb der Initiative Folge geben. Es stellt sich dann natürlich sofort die Frage, ob die Garantie überhaupt teilbar ist und ob bei einer Teilgarantie die Firmierung «Kan- tonalbank» beibehalten werden kann. Im Grunde genommen will die Motion der WAK-NR, die von unserer Fraktion unterstützt wird, einen ähnlichen Versuch machen. Sie versucht, die grenzüberschreitende Zusam- menarbeit zu stimulieren, neue Wege zu gehen – bis hin zur Fusion. Auch dort wird wiederum die Garantie automatisch zur Diskussion gestellt. Uns allen geht es eigentlich in der grossen Linie nicht darum – das sehe ich jetzt aus den gehal- tenen Voten –, die Stellung der Kantonalbanken zu schwä- chen, im Gegenteil, es geht darum, sie als Kraft zu erhalten. Wir möchten auch nicht, obwohl die Mehrheit der Initiative zu- stimmt, die Frage verpolitisieren, sondern wir sind dem Bun- desrat dankbar dafür, wenn er wie angekündigt bereit ist, mit einer Expertengruppe die Frage umfassend zu prüfen und uns einen entsprechenden Bericht vorzulegen, nach dem wir möglicherweise neue Wege beschreiten können. Gusset Wilfried (F, TG): Die Fraktion der Freiheits-Partei wehrt sich konsequent gegen eine Verwässerung des Mar- kenzeichens «Kantonalbank». Nach unserem Verständnis ist eine Staatsbank mit uneingeschränkter Staatsgarantie aus- gestattet. Wenn dies nicht mehr der Fall ist, wird sie zur Pri- vatbank und hat keinen Anspruch mehr auf das Markenzei- chen «Kantonalbank» und auf die zugehörigen Vergünsti- gungen. Alles andere wäre Etikettenschwindel. Eine Teilgarantie ist aus verschiedenen Gründen strikte ab- zulehnen. Ich möchte Ihnen nur einen anführen: Mit einer Teilgarantie würde die Möglichkeit geboten, das gleiche Sy- stem zur Anwendung zu bringen, wie es bei uns im Thurgau mit den Förstern der Bürgergemeinden passiert. Diese sind meist zu 70 Prozent bei der Bürgergemeinde angestellt und zu 30 Prozent selbständig erwerbend. Das Resultat dieser7. März 1996 N 167 Kantonalbanken. Staatsgarantie Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Risikoverteilung ist, dass die Förster immer dann bei der Bür- gergemeinde arbeiten, wenn es regnet, schneit und das Wet- ter für die lukrativen Privataufträge ungeeignet ist. Mit einer entsprechenden Mechanik würde genau die gleiche Möglich- keit auch bei den Kantonalbanken geboten. Wie erwähnt, dies ist nur einer der gewichtigen Gründe, der gegen eine Aufweichung der zwingenden Verbindung des Markenzei- chens «Kantonalbank» mit der vollen Staatshaftung spricht. Wir bitten Sie deshalb, der Standesinitiative Bern keine Folge zu geben und auch die Motion Rychen abzulehnen. Diese Haltung hat aber nichts damit zu tun, dass unsere Fraktion nicht grundsätzlich der Meinung ist, dass die Kanto- nalbanken über kurz oder lang privatwirtschaftlich zu organi- sieren sind und dann aber den Namen zwingend ändern müssen. Alles andere – ich wiederhole es – wäre Etiketten- schwindel. Wir bitten Sie aber, die Motion der WAK-NR im Sinne einer Abklärung zu überweisen. Kühne Josef (C, SG): Die Kantonalbanken und ihr Umfeld sind in einer sehr starken Veränderung. Die Kantonalbanken sind kantonal verankert, geographisch ist ihr Betätigungsfeld aber beträchtlich ausgeweitet. Die Dynamik dieser Entwick- lung wird, so scheint mir, auch im Bericht des Bundesrates unterschätzt. Die CVP-Fraktion anerkennt die grosse Bedeutung der Kan- tonalbanken, die zusammen mit den Regionalbanken und den Raiffeisenkassen ein Gegengewicht zu den Grossban- ken bilden. Die Grossbanken allein würden ja gelegentlich zu einer Monopolstellung gelangen; deshalb ist es von grosser volkswirtschaftlicher Bedeutung, dass insbesondere auch die Kantonalbanken in einer bedeutenden Stellung die Zukunft meistern können. Die meisten Kantonalbanken geniessen Staatsgarantie und damit einen Wettbewerbsvorteil; dies ganz besonders bei den älteren Sparern. Der zweite Vorteil der Kantonalbanken liegt darin, dass sie weniger Gewinn abliefern müssen als ihre direkten Konkurrenten. Sie stehen – mindestens bis an- hin – auch nicht unter dem Druck, maximale Eigenmittelren- diten zu erwirtschaften. Diesen Privilegien stehen aber auch volkswirtschaftliche Lei- stungen der Kantonalbanken gegenüber. Kantonalbanken sind kantonal und regional verankert. Sie stehen in direktem, intensivem Kontakt mit ihren Kunden. Von ihnen werden gün- stige Konditionen und Rücksichtnahme auf volkswirtschaft- lich übergeordnete Ziele verlangt, zum Beispiel die Schaf- fung und Erhaltung von Arbeitsplätzen. Viele Kantonalban- ken pflegen vor allem die traditionellen Geschäfte des Spa- rens und der Anlage in Hypotheken. Entsprechend sind sie auch durch hohe Rückstellungen infolge tieferer Immobilien- preise betroffen. Was ist eigentlich die Staatsgarantie? Sie ist doch nichts an- deres als eine Nachschusspflicht fehlender Eigenmittel, so- fern das notwendig würde. Es müssen also weniger Eigen- mittel erarbeitet und ausgewiesen werden. Ich habe meiner- seits mit grosser Überraschung sehen können, dass die Eid- genössische Bankenkommission (EBK) dieser Staatsga- rantie doch einen bedeutenden Stellenwert zubilligt, auch heute noch. Es müssen folglich von den Kantonalbanken we- niger Eigenmittel erwirtschaftet werden, und das wird – min- destens aus heutiger Sicht der EBK – auch dann der Fall sein, wenn die Kantonalbanken der EBK-Aufsicht unterstellt werden. Die Standesinitiative Bern will ja faktisch eine Teilgarantie einführen. Das ist etwas, was nicht funktionieren kann. Eine Teilgarantie würde sich im Ernstfall trotz allem faktisch als volle Garantie auswirken. Der Kanton kann sich in einer sol- chen Situation aus volkswirtschaftlichen Gründen nicht teil- weise aus der Verantwortung ziehen. Eine Teilgarantie ist also die Vortäuschung von etwas, das es in Wirklichkeit in dieser Form nicht geben kann. Aus diesem Grund ist der Standesinitiative Bern keine Folge zu geben. Die Kantonalbanken haben unter dem heutigen Recht theo- retisch schon viel Gestaltungsspielraum. Sie können Koope- rationen eingehen und die Anpassungen an das zukünftige Umfeld vornehmen. Das Problem stellt sich jedoch bei der Beibehaltung des Namens «Kantonalbank». In der Vorstel- lung – da unterscheide ich mich von Herrn Rychen – vor al- lem der traditionellen, älteren und auch intensiveren Sparer ist «Kantonalbank» nach wie vor verbunden mit Staatsgaran- tie. «Kantonalbank mit beschränkter Staatsgarantie» oder ähnliches kann man als Name wohl nicht brauchen. Die Kantonalbanken brauchen in Zukunft also Veränderun- gen. Das Anliegen der WAK ist es, die Zukunft der Kantonal- banken rechtzeitig zu gestalten, ihnen rechtzeitig Handlungs- spielraum zu ermöglichen. Die WAK hat deshalb am 23. Ja- nuar 1996 eine entsprechende Motion beschlossen. Der Bundesrat hat mit seiner Antwort vom 4. März 1996 rea- giert. Herr Bundesrat Villiger, unsere Fraktion hatte noch keine Gelegenheit, zu Ihrer Antwort Stellung zu nehmen. Persönlich kann ich jedoch sagen, dass Ihr Text das Problem in der Gesamtheit und auf der ganzen Breite angeht. Womit ich Probleme habe, ist das Wort «allfällige». Wenn Sie die Zustimmung unserer Fraktion zur Umwandlung in ein Po- stulat wollen, müssen Sie die «allfälligen Gesetzesänderun- gen» noch etwas ausführen. Ich meine, in der Richtung, dass das «allfällig» nicht heissen kann, dass der Bundesrat, nach- dem eine breitabgestützte Expertenkommission am Werk ge- wesen ist, Ende 1996 vorschlägt, doch nichts zu tun. Ich beantrage Ihnen, der Standesinitiative Bern keine Folge zu geben, den Bericht des Bundesrates über die Stellung der Kantonalbanken zur Kenntnis zu nehmen und die Motion Ry- chen als Postulat zu überweisen. Bei der Motion der WAK-NR liegt es an Ihnen, Herr Bundes- rat Villiger, uns davon zu überzeugen, dass der Weg auch mit dem Postulat beschritten wird. Sonst würde ich beantragen, an der Motion festzuhalten. Ledergerber Elmar (S, ZH): Um es vorwegzunehmen: Die sozialdemokratische Fraktion empfiehlt Ihnen, der Standes- initiative Bern keine Folge zu geben, die Motion Rychen nicht zu überweisen und den Bericht des Bundesrates zur Kennt- nis zu nehmen. Gestatten Sie mir ein paar Ausführungen dazu. Die Standesinitiative Bern ist ein später Ausläufer des Berner Kantonalbankenskandals, der jetzt auch unseren Ratssaal erreicht. Ich möchte daran erinnern, dass dieser Kantonal- bankenskandal gewaltige Dimensionen hatte und die Berner Bevölkerung bis heute etwa 3 Milliarden Franken gekostet hat. Es muss hier auch einmal gesagt sein: Ebenso skanda- lös wie dieser Skandal war in unseren Augen die Bewältigung dieses Skandals durch den Kanton Bern. 3 Milliarden Fran- ken Verlust durch mehr als fahrlässiges Verhalten der Bank- leitung und keine Verantwortlichkeitsklage, keine Verantwort- lichkeiten. Ein Regierungsrat konnte nicht mehr in die Regie- rung gewählt werden, und die Direktion wurde sanft ausge- wechselt. Das war die ganze Konsequenz. Aber das ist eine Klammerbemerkung. Ich möchte Sie daran erinnern, dass das Anliegen des Kan- tons Bern bereits mit der heutigen Rechtslage erfüllt werden kann. Der Kanton Bern kann seine Kantonalbank in eine AG umwandeln; er kann sie ganz privatisieren; er kann die Staatshaftung aufheben, wenn er will. Aber dann heisst die Bank nicht mehr «Kantonalbank», sondern sie heisst dann Berner Bank oder so etwas. Das scheint uns nicht mehr als richtig zu sein. Denn mit dem Namen «Kantonalbank» ist in der Schweiz unauflösbar die Qualität Staatsgarantie verbun- den. Das ist bei den Schweizerinnen und Schweizern sozu- sagen im genetischen Material als Information abgespei- chert. Wenn sich jetzt eine Kantonalbank als Kantonalbank bezeichnet, aber die Staatsgarantie nicht mehr gewährt, so ist das eine Art Etikettenschwindel, den wir hier nicht fördern möchten. Ich erinnere Sie nochmals daran: Schon bei der heutigen Rechtslage ist es möglich, Kantonalbanken zu verkaufen – das haben wir miterlebt –, Kantonalbanken in privatrechtliche AG umzuwandeln, Kooperationen oder Fusionen einzuge- hen. Sobald die beherrschende Rolle des Staates aber weg- fällt, muss auch die Staatsgarantie wegfallen. Diese Lösung scheint uns eigentlich gar nicht so schlecht zu sein.Banques cantonales. Garantie de l’Etat 168 N 7 mars 1996 Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale Zu den Kantonalbanken im allgemeinen: Wir sind der Mei- nung, dass die Kantonalbanken heute in der Schweiz nach wie vor eine wichtige wirtschaftliche Rolle zu spielen haben und auch spielen könnten. In den regionalen Wirtschaften sind sie oft das einzige Instrument für die, die im Bereich Wirtschaftsansiedlung, Unterstützung von kleineren Unter- nehmungen, von KMU, etwas machen wollen. Die Grossban- ken scheuen diese Risiken zum Teil, oder sie suchen grös- sere Renditen. Hier sind die Kantonalbanken nach wie vor ein wesentliches Instrument der kantonalen Wirtschaftspoli- tik. Aber diese Kantonalbanken stehen heute vor gewaltigen Problemen. Die Kosten laufen ihnen davon, sie sind an vielen Orten heute zu klein, um zu operieren. Für viele Kantonal- banken hat sich das Konzept, in Richtung Universalbank zu gehen, als falsch erwiesen – ich meine, das ist nicht das rich- tige Konzept –, und sie sind heute zum Teil mit Kreditrisiken aus den achtziger Jahren belastet, die viele an den Rand des Ruins drängen könnten. Mit anderen Worten: Wir haben ei- nen gewaltigen Handlungsbedarf auf der Stufe Kantonalban- ken. Aber das ist unseres Erachtens nicht die Aufgabe des Bundes, sondern in dieser Frage sind die Kantone gefordert. Die Kantone müssen und werden in verschiedenen Berei- chen aktiv werden müssen: 1. Nach unserer Auffassung wäre es vordringlich, dass die Kantone die Leistungsaufträge für ihre Kantonalbanken über- denken, ganz klar formulieren, den Banken als Pflicht vorge- ben und in den Geschäftsberichten und von den überwa- chenden Gremien auch kontrollieren lassen. Diese Form von Leistungsauftrag rechtfertigt nämlich, dass sie in den Konkur- renzvorteil der Staatsgarantie kommen und an vielen Orten auch der Steuerprivilegien: Sie gelten diese Privilegien durch gemeinwirtschaftliche Leistungen ab, die die Kantone und Regionen tatsächlich benötigen. 2. Es ist aber von grösster Dringlichkeit, dass Kantonalban- ken vermehrt Kooperationen unter sich eingehen. Denn viele Kantonalbanken erreichen die kritische Grösse nicht, die es braucht, um in diesem Geschäft bestehen zu können und ins- besondere die anstehenden grossen Investitionen zu tätigen, die nötig sind, um konkurrenzfähig zu bleiben. Persönlich glaube ich nicht daran, dass das Holdingmodell, das von einzelnen Vertretern vorgeschlagen worden ist, je realisiert werden kann – das sage ich Ihnen als Zürcher: In ei- ner solchen Holding hätte der Kanton Zürich etwa 40 Prozent Anteil, und es wäre der Tod jedes eidgenössischen Projek- tes, wenn Zürich derart dominant auftreten würde. Die regionalen Kooperationen, mit denen bereits viele Kanto- nalbanken angefangen haben, sind aber ein gutes Mittel und müssen verstärkt werden. 3. Die Kantonalbanken brauchen dringend und schnell Ent- scheide in Richtung gemeinsame Informationsplattformen. Die Investitionen in diesem Bereich übersteigen die Möglich- keiten aller Kantonalbanken, wenn sie das einzeln machen müssen. Auf der andern Seite sind die Kostenersparnisse gewaltig, wenn gerade in diesem Bereich Kooperationen ge- funden werden. Zudem können die Kantonalbanken heute auch von Erfahrungen profitieren, die die Privatbanken in die- sem Bereich schon gemacht haben. 4. Ich möchte noch darauf hinweisen, dass die Kantonal- banken – auch wenn sie sich jetzt vermehrt den Kosten wid- men – nicht vergessen sollten, dass sie auch neue Produkte auf den Markt bringen müssen: Produkte im Interesse der Kleinsparer, im Interesse der KMU und insbesondere auch im Interesse der Hypothekarschuldner. Hier wäre ein Innova- tionsbedarf vorhanden. Möglichkeiten sind da. Es braucht in- novative Leute. 5. Ein letzter Punkt, der auch grosse Priorität hat: Die Kanto- nalbanken müssen ihre internen Aufsichtsfunktionen verbes- sern. Es geht nicht mehr an, dass verdiente Politiker, wie wir das alle sind, einfach auf ihren Lebensabend hin eine Kanto- nalbank zwar nicht führen, aber in deren Aufsichtsrat sitzen, obschon sie vom Banking nichts verstehen. Das ist ein knall- hartes Geschäft. Da braucht es professionalisiertere Auf- sichts- und Führungsstrukturen. Da ist sicher auch Hand- lungsbedarf angesagt. Ich bitte Sie, der Standesinitiative Bern keine Folge zu ge- ben, den Bericht des Bundesrates zur Kenntnis zu nehmen, die Motion Rychen abzulehnen und bei Ihnen zu Hause in den Kantonen dahin zu wirken, dass dieser Reform- und Handlungsbedarf bei Ihren Kantonalbanken zügig angepackt wird. Wyss William (V, BE): Wir von der SVP-Fraktion sind einig mit der WAK, die dringenden Handlungsbedarf feststellt. Der wirtschaftliche Druck bei verschiedenen Kantonalbanken kann zwar mit Gesetzesrevisionen nicht behoben werden – und auch mit Klammerbemerkungen ändern wir an der heu- tigen Situation nichts, Herr Ledergerber –, aber die Möglich- keit der Zusammenarbeit einzelner Institute über die Kan- tonsgrenze hinaus könnte die Situation unter bestimmten Be- dingungen für bestimmte Kantonalbanken etwas verbessern. Wir unterstützen die Absicht, das Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen zu revidieren. In dem Sinne beantrage ich Ihnen im Namen der SVP-Frak- tion, die Motion der WAK-NR zu unterstützen, die Motion Ry- chen als Postulat zu überweisen und der Standesinitiative Bern keine Folge zu geben. Vom Bericht des Bundesrates über die Stellung der Kantonalbanken haben wir Kenntnis genommen. Wiederkehr Roland (U, ZH): Die LdU/EVP-Fraktion wird der Standesinitiative Bern keine Folge geben, und sie lehnt auch die Motion Rychen ab. Wir teilen die Auffassung, dass der Begriff «Kantonalbank» mit einer Staatsgarantie verbunden ist. Die Kantone haben schon jetzt die Möglichkeit, diese Staatsgarantie aufzuhe- ben. Dann ist aber die Bank keine Kantonalbank mehr, son- dern sie wird eine private Bank ohne Staatsgarantie, und der Name ist entsprechend zu ändern. Die Kantonalbanken ha- ben im Gegenzug zur Staatsgarantie wesentliche Privilegien, die ihnen im Wettbewerb Vorteile verschaffen. Wenn die Staatsgarantie ganz oder teilweise fällt, dann müssen konse- quenterweise auch die Privilegien fallen. Wird die Bank mit Staatsgarantie beibehalten, so ist vom Kanton ein Leistungs- auftrag im Bereich der regionalen und kantonalen Wirt- schaftsentwicklung zu formulieren. Die Idee einer teilweisen Aufhebung der Staatsgarantie, ei- ner Teilgarantie, ist noch nicht durchdacht. Die Staatsgaran- tie kommt erst dann zum Tragen, wenn eine Kantonalbank li- quidiert werden muss oder wenn sie schon in Liquidation ist. Solange die Kantonalbank noch bezahlen kann, spielt die Staatsgarantie nicht, deshalb müsste ein Kanton auch bei beschränkter Staatsgarantie Mittel einschiessen, um die Li- quidation zu verhindern; die Steuerzahler würden so oder so zur Kasse gebeten. Der Bundesrat ist nun bereit, eine Expertengruppe einzuset- zen, um die noch anstehenden Fragen, insbesondere die der Fusionen, zu prüfen. Der Bundesrat will deshalb die Motion der WAK-NR nur als Postulat überweisen. Das verstehe ich eigentlich nicht. Wenn der Bundesrat die Probleme untersu- chen will, dann kann er doch die Motion akzeptieren! Wenn nicht, muss doch noch irgendwo ein Haken vermutet werden, z. B. beim Wort «allfällig» – wie von einem Vorredner er- wähnt. Herr Bundesrat Villiger, ich bitte Sie um eine Klärung. Cavadini Adriano (R, TI), rapporteur: Peut-être encore deux ou trois précisions: il est vrai que les banques cantonales jouent un rôle important dans certains cantons. Il est aussi vrai que la dimension et l’ampleur de ces banques varient d’un canton à l’autre, chose qui ne facilite pas les comparai- sons entre banques cantonales. Il est aussi vrai que les pro- blèmes qu’ont rencontrés certaines banques cantonales au cours de ces dernières années ont été des problèmes de gestion. Il y avait des personnes à la direction qui n’étaient pas compétentes, et ce manque de compétence s’est réper- cuté sur les difficultés financières de la banque. Le problème s’est posé aussi dans le secteur privé; seulement, quand le secteur privé a des problèmes, ce sont les actionnaires qui paient, alors que pour les banques cantonales, c’est le can-7. März 1996 N 169 Kantonalbanken. Staatsgarantie Amtliches Bulletin der Bundesversammlung ton. Donc, au bout du compte, ce sont les contribuables qui sont appelés à payer les conséquences d’une gestion qui n’a pas été correcte. Le premier remède à de telles situations au niveau des ban- ques cantonales, c’est de faire en sorte que les organes de direction des banques soient vraiment compétents et indé- pendants. C’est le seul moyen pour éviter que la politique des banques cantonales, leur politique de crédit, ne les mette dans une situation très difficile et n’aie de conséquences lour- des pour le canton qui a fourni la garantie. Les questions de la gestion, de la responsabilité, de la préparation des cadres, ce sont pour moi des éléments essentiels pour la survie de ces banques qui sont confrontées, comme on l’a déjà dit avant, à des problèmes qui ne sont pas indifférents. Une autre et dernière remarque: la question de la garantie partielle. L’initiative du canton de Berne croit qu’avec une ga- rantie partielle on arrive à résoudre le problème des banques cantonales au niveau cantonal. Qu’est-ce qui se passe en réalité avec une garantie partielle? Si la banque, à un mo- ment donné, se trouve en difficulté, la garantie partielle inter- vient seulement au moment où la banque a été mise en liqui- dation. A la fin de la liquidation, on pourra voir s’il y a encore des mancos à payer. C’est alors que le canton pourrait faire jouer cette garantie partielle en fonction des critères qui ont permis de l’octroyer à la banque. Mais est-ce que la mise en liquidation d’une banque canto- nale est possible et réalisable d’une façon pratique? On l’a vu dans les cas qui se sont présentés jusqu’à présent, le canton ne peut pas laisser tomber sa banque et permettre qu’elle soit mise en liquidation pour intervenir après avec sa garantie partielle. A un moment donné, le canton doit injecter de l’ar- gent ou trouver, comme cela a été le cas à Soleure ou à Ap- penzell, des acheteurs pour la banque, pour éviter qu’elle soit mise en liquidation, parce que le citoyen, l’épargnant, ne comprendrait jamais qu’une banque cantonale, même avec une garantie partielle, soit mise en liquidation. Cela signifie que même avec une garantie partielle, le canton, à un mo- ment donné, encore avant la liquidation, serait appelé à injec- ter de l’argent dans cette banque, de telle sorte que, dans la réalité, la garantie partielle se traduit par une garantie totale. C’est une des raisons pour lesquelles la commission a refusé l’initiative du canton de Berne de passer à une forme de ga- rantie partielle. Par contre, il est urgent de revoir tout ce pro- blème complexe, très délicat, parce que ces banques jouent un rôle important à l’intérieur des différents cantons. Il faut renforcer ces banques, leur donner les moyens pour pouvoir survivre et avoir une activité qui soit saine pour la banque, pour ses épargnants, pour ses créanciers et aussi pour les contribuables des cantons intéressés. Au nom de la commission, je vous invite encore une fois à re- pousser l’initiative du canton de Berne, mais à approuver la motion de la commission dont l’esprit assez large devrait per- mettre au Conseil fédéral, dans des délais restreints, d’ap- profondir encore ce problème et de revenir avec des propo- sitions concrètes pour renforcer et, dans la limite du possible, maintenir le rôle de ces banques cantonales à l’intérieur des différents cantons. Strahm Rudolf (S, BE), Berichterstatter: In drei Punkten sind wir uns einig: 1. In der Debatte hat sich unisono das Bild der Kommission widerspiegelt, dass nämlich die Kantonalbanken bedeutend sind und ihre Position gestärkt werden soll. 2. Wir sind uns einig, dass der Handlungsbedarf dafür, neue Lösungen zur Stärkung der Kantonalbanken herbeizuführen, dringend ist. 3. Es ist klargeworden, dass bei den Kantonalbanken für die Zukunft unterschiedliche Formen zugelassen werden sollen und dass für unterschiedliche Formen bankengesetzliche Möglichkeiten geschaffen werden sollen. Der Bund kann letztlich nicht vorschreiben, was die Kantone mit ihren Kanto- nalbanken tun. Wir sind uns uneinig in der Frage, ob die Staatsgarantie teil- bar ist oder nicht. Ich muss nochmals auf den Punkt bringen, was wir von der Eidgenössischen Bankenkommission über- nommen haben; die WAK hat sich dem angeschlossen: Bei der hypothetischen Liquidation einer Kantonalbank kommt der Kanton zur Kasse, und zwar voll zur Kasse – auch dann, wenn eine Teilgarantie besteht. Letztlich ist eine Teilhaftung durch den Staat nicht möglich; deswegen ist dieser Vor- schlag – es war ja ein Kompromissvorschlag des Standes Bern – bankengesetzlich und aufsichtsrechtlich auf bern- deutsch gesagt ein «Murks». Der Standesinitiative Bern sollte deswegen keine Folge ge- geben werden. Die Motion der WAK-NR ist eigentlich nicht bestritten wor- den. Sie signalisiert einen dringenden Handlungsbedarf; für die Kantonalbanken sollten bankengesetzlich die Möglichkei- ten geschaffen werden, sich selber zu reorganisieren, eine Stärkung oder Kooperationen bis hin zur Fusion vorzuneh- men. Die einzelnen Formen der Kooperation müssen von der Expertenkommission geprüft werden. Die Motion signalisiert, dass ein Handlungsbedarf besteht; sie signalisiert den Auf- trag, jetzt mit der Anpassung der gesetzlichen Grundlagen vorwärtszumachen. In dem Sinne bitte ich Sie namens der Kommission, der Stan- desinitiative Bern keine Folge zu geben, die Motion der WAK- NR zu unterstützen und sie zu überweisen. Villiger Kaspar, Bundesrat: Die Kantonalbanken sind, wie das mehrfach erwähnt worden ist, ein unverzichtbarer Be- standteil des gesamtschweizerischen Bankensystems. Wenn man ihre Bedeutung erfassen will, muss man das hi- storisch sehen. Wahrscheinlich gäbe es ohne den typischen schweizerischen Föderalismus und seine Geschichte keine Kantonalbanken, wie wir sie heute kennen. Sie wurden im letzten Jahrhundert geschaffen, natürlich zur Entwicklung der einzelnen Kantone. Aber sie waren auch Ausdruck kantona- ler Souveränität. In gewisser Weise spielen sie diese Rolle auch noch heute. Es ist auch so, dass man nicht alle Kantonalbanken über ei- nen Leisten schlagen kann. Sie haben für jeden einzelnen Kanton ihre spezifische Bedeutung, ihre spezifische Funk- tion, sie sind unterschiedlich und wären auch unterschiedlich zu beurteilen. Hinter der Errichtung der Kantonalbanken stand nicht die politische Idee der Sozialisierung des Ban- kensystems, sondern die halbstaatlichen und staatlichen Kantonalbanken sollten vielmehr im schweizerischen Ban- kensystem Lücken füllen, den Wettbewerb in der schweizeri- schen Bankenwelt beleben, die damals noch nicht von der heute an sich selbstverständlich gewordenen flächendecken- den Grundversorgung unseres Landes mit Bankdienstlei- stungen geprägt war. Die Kantonalbanken wurden zwar nicht als reine Hypothekar- banken gegründet, aber sie waren während langer Zeit die wichtigsten Anbieterinnen von Hypothekarkrediten. Die Grossbanken hatten im Vergleich dazu bis weit in die sechzi- ger Jahre hinein beim Hypothekargeschäft einen Marktanteil, der lediglich rund 10 Prozent betragen hat. Heutzutage betreiben die meisten Kantonalbanken sämtliche Sparten des Bankgeschäftes, sie haben sich mehrheitlich hin zu eigentlichen Universalbanken entwickelt. Der Schwer- punkt ihrer Aktivitäten liegt aber im engeren Wirtschaftsraum, was heute gewissermassen als eher nachteilig gewertet wer- den muss. Aber sie haben doch auch noch ihre wettbewerbs- politische, ihre gesamtpolitische Bedeutung; sie stellen eine Art Gegengewicht zu den Grossbanken dar, nicht ein Gleich- gewicht, sondern ein Gegengewicht! Die Kantonalbanken haben auch wirtschaftlich, von den Ar- beitsplätzen her gesehen usw., eine Bedeutung. Die Zahl ihrer Geschäftsstellen ist eher noch grösser als bei allen Grossban- ken zusammen. Das Total der Bilanzsumme liegt immerhin bei rund 20 Prozent, die Anzahl der Beschäftigten – ich habe nur die Zahl von 1993 – liegt bei 20 000. Sie sind ein wichtiger Wirtschaftszweig. Sie haben vergleichsweise eher mehr Be- schäftigte als die vielgepriesenen Holdings, über die wir in den letzten Jahren so häufig gesprochen haben. Der Bundesrat hat Ihnen einen Bericht unterbreitet. Hier muss ich leider Herrn Strahm korrigieren; er hat die Jahres- zahl nicht angeschaut. Der Bericht ist bereits ein Jahr alt, undBanques cantonales. Garantie de l’Etat 170 N 7 mars 1996 Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale in diesem Jahr haben sich möglicherweise einige Verände- rungen, auch aus der Sicht des Bundesrates, in der Haltung gegenüber den Kantonalbanken ergeben. Dieser Bericht weist auf die verfassungsrechtliche Sonderstellung der Kan- tonalbanken hin. Die Verfassung verpflichtet den Bundesge- setzgeber, der besonderen Aufgabe und Stellung der Kanto- nalbanken Rechnung zu tragen. Daraus zieht der Bundesrat in seinem Bericht den Schluss, dass die unbeschränkte Staatsgarantie das primäre Begriffsmerkmal und die ent- scheidende Rechtfertigung auch für Ausnahmen von der eid- genössischen Aufsicht darstellt. Im übrigen aber regelt das kantonale Recht die Rechts- und Organisationsform der Kan- tonalbanken, so die Trägerschaft, die kantonale Mitwirkung und vor allem auch den Leistungsauftrag. Es ist in diesem Bericht auch die Sonderbehandlung erläu- tert. Sie wissen, die wesentlichen Merkmale dieser Sonder- behandlung sind, dass die Kantonalbanken zur Aufnahme der Geschäftstätigkeit keine Bewilligung brauchen, dass die Bewilligungsvoraussetzungen deshalb auch nicht anwend- bar sind und nur die Kantonalbanken die Bezeichnung «Kan- tonalbank» führen dürfen. Weitere Sonderbestimmungen für die Kantonalbanken fin- den sich im Bankengesetz bei der Reservebildung, bei der Verantwortlichkeit, bei der Revision usw. Diese Sonderbe- handlung hat natürlich Folgen für die Aufsicht der Kantonal- banken: Nicht die Eidgenössische Bankenkommission (EBK), sondern die kantonalen Behörden sind für die Über- wachung und Einhaltung der Bewilligungsvoraussetzungen zuständig, und lediglich bei der freiwilligen Übertragung der Aufsicht an die EBK ist diese verpflichtet, die Einhaltung der Bewilligungsvoraussetzungen zu überprüfen. Ich teile aber die Meinung, dass ein Grossteil der Probleme – das wurde hier gesagt – durch personelle Probleme bei der Aufsicht der Kantonalbanken, durch Kompetenzprobleme, entstanden ist. Das muss man ganz klar und offen so deklarieren. Der Bundesrat kommt dann zu fünf Thesen. Er empfiehlt den Kantonen, die Kantonalbanken der Aufsicht der EBK zu un- terstellen, was bereits zunehmend der Fall ist und vielleicht am Schluss sogar bei allen der Fall sein wird. Das wäre z. B. etwas, das man gesetzlich vorschreiben könnte; aber es kommt ohnehin. Als Kantonalbanken gelten gemäss Banken- gesetz nur Banken mit voller Staatsgarantie. Der Leistungs- auftrag ist für den Status einer Kantonalbank nicht aus- schlaggebend, und dem Kanton steht es frei, die Organisa- tionsform und die Trägerschaft ihrer Banken zu regeln. Hier besteht beispielsweise auch Gestaltungsfreiheit für die Priva- tisierung. Der Bundesrat hat im Bericht gesagt, es dränge sich zurzeit keine Gesetzesänderung auf, er wolle aber die Entwicklung der Kantonalbanken weiterverfolgen und zu gegebener Zeit eine neue Evaluation vornehmen. Der Bundesrat ist heute der Meinung, die Zeit für eine solche Evaluation sei schon ge- kommen. Nun möchte ich auf die Probleme eingehen, die in diesen Mo- tionen und in der Standesinitiative aufgeworfen werden: Es wurde gesagt, dass die Kantonalbanken in der letzten Zeit Schlagzeilen gemacht haben, und zwar leider nicht immer nur positive. Wir alle haben angefangen, über die Probleme und den Status der Kantonalbanken nachzudenken. Die Frage ist tatsächlich legitim, ob nicht die Zeit gekommen ist, die gesetzlichen Grundlagen auf Bundesebene zu überden- ken, sie so zu gestalten, dass sie den heutigen Problemen, mit welchen die Kantonalbanken konfrontiert sind, gerecht werden. Es sind auch einige Berichte erschienen; ich darf sie kurz auf- zählen: Im März 1995 war es der Bericht des Bundesrates zur rechtlichen Stellung; kurz darauf, im Mai 1995, erschien der Bericht der Kartellkommission. Schliesslich im Septem- ber 1995 erschien der KB-Holding-Bericht des Verbandes der Schweizerischen Kantonalbanken. Alle diese Berichte untersuchen die Problematik der Kantonalbanken unter ver- schiedenen Blickwinkeln. Sie haben alle eine andere Haltung und kommen auch nicht zu einheitlichen Schlüssen. Der Bundesrat hat sich vor allem mit den gesetzlichen Grundla- gen auseinandergesetzt, die Kartellkommission mit der wett- bewerbspolitischen Stellung, der KB-Holding-Bericht mit der Frage der Zusammenarbeit. Mit diesen drei Berichten liegen an sich drei fundierte Untersuchungen auf dem Tisch, aber sie haben in diesem Sinne noch keine kohärente Schlussfol- gerung gebracht. Alle drei Berichte haben aber gezeigt, dass es nicht reicht, die Problematik der Kantonalbanken nur aus einem einzel- nen Blickwinkel heraus anzugehen. Ich habe selber gemerkt, dass ich, je mehr ich mich damit befasst habe, desto unsiche- rer wurde, wo der Stein der Weisen nun wirklich zu finden ist. Wenn eine befriedigende und politisch tragfähige Lösung ge- funden werden soll, muss diese Problematik ganzheitlich und nicht nur aus einem Blickwinkel heraus angegangen werden. Das ist der Grund, warum der Bundesrat bereit ist, eine breit- abgestützte Expertenkommission einzusetzen, in der die in- teressierten Kreise, die Wissenschaft, die Verwaltung usw. vertreten sind. Diese Expertenkommission soll den Auftrag erhalten, die Frage der Kantonalbanken umfassend anzugehen und dem Bundesrat dort, wo es nötig und zweckmässig ist, eine Ge- setzesrevision auf Bundesebene vorzuschlagen. Wir wollen damit nicht eine Verzögerung einleiten, sondern wir möchten es speditiv machen. Wir glaubten zuerst, ein solcher Bericht könne bis Ende Jahr vorliegen. Die schon angefragten Ex- perten sehen das jedoch als nicht realistisch an. Wir gehen davon aus, dass ein solcher Bericht frühestens im nächsten Frühjahr vorliegen wird. Wir werden alles daransetzen, das wirklich speditiv zu tun. Zu einigen konkreten Problemen – auf das von Herrn Kühne kritisierte «allfällig» komme ich am Schluss –: Es ist unbestrit- ten, dass zahlreiche Fragen im Moment noch offen sind. Im- mer wieder diskutiert worden – auch hier – ist die Frage des zwingenden Zusammenhanges zwischen der vollen Staats- garantie und der Firma, also der Bezeichnung als Kantonal- bank. Die volle Staatsgarantie als konstitutives Begriffsmerk- mal werden wir auf jeden Fall einer kritischen Überprüfung unterziehen müssen. Sollte auf die Staatsgarantie vollständig verzichtet werden – hier ist ein echtes Problem, das ich etwas anders beurteile als Herr Rychen –, dann müssen wir aber wirklich sicherstellen, dass es zu keiner Täuschung des Pu- blikums kommen kann. Ein solches Institut kann vielleicht Kantonalbank heissen, aber mit einer Zusatzbezeichnung. Wenn ich mit dem Volk am Biertisch rede – das gibt es noch in der Gegend, wo ich wohne –, dann stelle ich fest, dass für viele Bürgerinnen und Bürger mit dem Begriff Kantonalbank die Staatsgarantie so verbunden ist, dass das Vertrauen nicht mehr das gleiche wäre, wenn das anders gelöst werden würde. Das müssen wir durchaus ernst nehmen. Weiter müssten bei einer solchen Kantonalbank ohne Staats- garantie, rein wegen der Sicherheit, die Sonderbehandlun- gen fallen. Je nachdem müssten Übergangsfristen eingeführt werden. Man könnte gewiss keinen Eigenmittelrabatt gewäh- ren, auch die Befreiung von der Pflicht zur Reservenbildung dürfte sicherlich nicht mehr gelten. Wahrscheinlich müsste dann auch die Aufnahme der Geschäftstätigkeit einer Bewil- ligung der EBK bedürfen – die Aufsicht müsste sie sowieso haben –, aber das würde auch heissen, dass sie diese Bewil- ligung wieder entziehen kann. Das ist ein Problem, das für ei- nen Kanton gravierend sein könnte. Eine blosse Beschränkung der Staatsgarantie, wie das von Herrn Rychen verlangt wird, erscheint uns relativ problema- tisch. Das würde zahlreiche, recht heikle Fragen aufwerfen. Das können Sie auch im bundesrätlichen Bericht sehen. Schliesslich wird im Sinne der Motion der WAK-NR auch eine gesetzliche Regelung gesucht werden müssen, welche die Zusammenarbeit zwischen Kantonalbanken und die Möglich- keit allfälliger Fusionen erleichtert. Bekanntlich kann die volle Staatsgarantie bei einer Fusion ein Hemmnis darstellen. Hier stellen sich neue, heikle Fragen, weil dann zwangsläufig eine Art solidarische Haftung unter den Kantonalbanken und da- mit unter den Kantonen zum Tragen käme. All das ist an sich nicht gelöst. Das war nur eine kleine Auslegeordnung, die sich im Zusam- menhang mit diesen Fragen ergibt. Der Bundesrat geht da- von aus, dass es einer Expertenkommission sicherlich gelin-7. März 1996 N 171 Kantonalbanken. Staatsgarantie Amtliches Bulletin der Bundesversammlung gen dürfte, taugliche, auch politisch mehrheitsfähige Antwor- ten auf diese Fragen zu finden, wobei es uns durchaus be- wusst ist, dass die Antworten sehr stark auseinandergehen. Da die zur Diskussion stehenden Motionen, sowohl die Mo- tion Rychen als auch diejenige der WAK-NR, je lediglich ei- nen Teilaspekt der Kantonalbankenproblematik aufwerfen – Staatshaftung sowie die Frage der Zusammenarbeit –, bean- tragen wir Ihnen in beiden Fällen, sie als Postulat zu überwei- sen. Damit ermöglichen Sie uns, das Problem umfassend zu prüfen und Ihnen die gegebenen Vorschläge zu machen, ohne dass uns die Hände gebunden sind. Herr Kühne hat hier gesagt – auch Herr Wiederkehr hat die gleiche Frage aufgeworfen –, was in der Stellungnahme des Bundesrates zur Motion der WAK-NR mit dem Wort «allfäl- lige» gemeint sei. Allfällig heisst allfällig; wir können heute noch nicht mit letzter Präzision sagen, zu welchen Schlüssen die Experten kommen werden, sonst müssten wir sie gar nicht einsetzen. Das «allfällig» im Auftrag bedeutet nur, dass die Experten die Gesetzesänderung dort, wo sie sie als nötig erachten, vorschlagen, auch in der Richtung, die sie als rich- tig erachten. Ich gehe davon aus, dass mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit Gesetzesänderungen vorge- schlagen werden. Aber ob das nun genau die Stossrichtung der WAK-Motion sein wird, kann ich Ihnen nicht sagen. Wenn ich den Motions- text lese, lese ich, es solle die Möglichkeit geben, «unter der Firma ’Kantonalbank’ verschiedene Formen der Zusammen- arbeit bis hin zu Fusionen einzugehen». Da sind noch einige Fragezeichen, das muss man anschauen. Fusionen sind heute schon möglich; da ist kein Hindernis. Aber wenn die Firma «Kantonalbank» konstitutiv mit der Staatsgarantie ver- bunden bleiben soll, muss man untersuchen, wie sich eine Fusion von verschiedenen Kantonalbanken in verschiede- nen Kantonen mit verschiedenen Strukturen auf die Haftung der einzelnen Kantone auswirkt. Man kann nicht einfach sagen, diese Motion sei der Stein der Weisen. Das ist der Grund, weshalb ich Sie bitte, die Frage offenzulassen. Der Bundesrat wird die Sache anpacken und Ihnen Vorschläge unterbreiten. Wenn in der Motion nur ste- hen würde, der Bundesrat sei gebeten, gesetzliche Vor- schläge zu unterbreiten, würde ich sagen: Warum nicht Mo- tion? Aber ich habe Zweifel, weil ich nicht weiss, ob die Ex- pertenkommission die Stossrichtung als richtig erachten wird. Es scheint mir angemessen, der Standesinitiative Bern keine Folge zu geben, auch wenn die aufgeworfenen Probleme be- stehen. Es wird vor allem die Frage der Beschränkung der Staatshaftung aufgeworfen. Dazu ist an diesem Rednerpult schon einiges gesagt worden, was richtig ist, auch von Ihrem Kommissionssprecher. Eine teilweise Beschränkung der Staatsgarantie könnte durchaus auch reine Theorie bleiben. Denn kann es sich ein Kanton leisten, zu sagen: Die einen Ri- siken decken wir nicht ab, die anderen decken wir ab? Die Beschränkung der Staatshaftung wird erst wirksam, wenn es um die Liquidation einer Kantonalbank geht. Möglicherweise verursacht einem Kanton eine solche Liquidation höhere Ko- sten als eine Sanierung, so dass faktisch eben doch eine Be- standesgarantie besteht. Damit wird die ganze Diskussion über die Staatshaftung letztlich theoretisch. Der Status einer Kantonalbank mit beschränkter oder ohne Staatsgarantie ist unklar. Hier darf kein Element des unlaute- ren Wettbewerbes oder der Täuschung des Publikums ein- geführt werden. Ich sage nicht, es gebe keine Lösungen, aber man muss das alles mit aller Sorgfalt untersuchen. Das führt uns zur Schlussfolgerung, dass der Bundesrat Sie ersuchen möchte, der Standesinitiative Bern keine Folge zu geben und die beiden Motionen als Postulate zu überweisen. Initiative 95.300 Abstimmung – Vote Für den Antrag der Kommission (keine Folge geben) 120 Stimmen Für den Antrag Stucky (Folge geben) 32 Stimmen Motion 96.3003 Präsidentin: Der Bundesrat ist bereit, die Motion in der Form des Postulates entgegenzunehmen. Die Kommission hält an der Motion fest. Ledergerber Elmar (S, ZH): Frau Präsidentin, ich möchte Ih- nen nicht ins Geschäft pfuschen. Sie haben gesagt, dass die Kommission an der Motion festhalte. Ich möchte das präzi- sieren: Die beiden Kommissionssprecher haben an der Mo- tion festgehalten, und zwar aus persönlicher Sicht. Ich bin auch in der Kommission, und ich persönlich meine, dass die Postulatsform eigentlich richtig wäre, denn der Handlungsbe- darf liegt bei den Kantonen. Ich möchte Ihnen also aus meiner Sicht empfehlen, dem Po- stulat zuzustimmen. Präsidentin: Es ist lange genug bekannt, dass der Bundes- rat nur dazu bereit ist, den Vorstoss als Postulat entgegenzu- nehmen. Die Kommissionssprecher haben soeben deutlich erklärt, dass sie an der Motion festhalten wollen. Cavadini Adriano (R, TI), rapporteur: La commission avait discuté d’une motion, pas d’un postulat. Après les explications de M. Villiger, conseiller fédéral, on sait maintenant que le Conseil fédéral a la volonté d’examiner cette question à fond. Si la forme du postulat lui donne une liberté accrue pour l’examiner, il vaut mieux transmettre la motion sous forme de postulat plutôt que de n’avoir rien, étant donné qu’il y a nécessité d’approfondir encore cette question. De mon point de vue, je pourrais me rallier à la transmission sous forme de postulat, vu qu’il y la volonté de la part du Con- seil fédéral d’affronter cette matière à fond et rapidement. Strahm Rudolf (S, BE), Berichterstatter: Wir haben uns vor- hin bei den Fraktionssprechern ein bisschen umgehört. Ich muss sagen, dass die Kommission die Motion unter dem Ein- druck des bundesrätlichen Berichts einstimmig beschlossen hat. Dieser Bericht kam zum Schluss: kein Handlungsbedarf. Die Kommission wollte Druck machen. Wenn der Bundesrat in seiner Antwort auf die Motion nun zusichert, dass er jetzt auf eine Bankengesetzrevision einsteigen will, und wenn Herr Bundesrat Villiger sogar sagt, dass es mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit eine Gesetzesänderung brauche, dann ist es keine Prestigefrage, ob wir mit der Über- weisung als Postulat einverstanden sind. Ich möchte noch etwas beifügen: Ich sage das in meinem Na- men, aber ich glaube, dass ich damit auch die Meinung der Kommission wiedergebe. Herr Bundesrat Villiger, wir haben gehört, dass die Expertenkommission bis im Frühjahr 1997 tagen wird, weil einige Professoren vorher nicht Zeit haben. Erst Ende 1997 wird eine Botschaft kommen. Dann wird es 1998 oder 1999 – es werden also drei, vier Jahre verstrei- chen –, bis neue gesetzliche Grundlagen für die Kantonal- banken vorliegen. Eigentlich müsste man heute handeln. Man sieht heute die Situation, und jetzt sollte etwas passie- ren. Diese «Kommissionitis» im Milizsystem ist in solchen Fällen staatspolitisch ein Problem. Ich gebe den Eindruck der WAK wieder, wenn ich sage, dass rascher etwas passieren sollte. Wenn der Bundesrat dazu bereit ist, kann ich mich der Umwandlung in ein Postulat auch anschliessen. Wichtig ist, dass sehr rasch etwas passiert. Präsidentin: Die Kommissionssprecher akzeptieren damit die Umwandlung in ein Postulat. Überwiesen als Postulat – Transmis comme postulat Bericht 96.014 – Rapport 96.014 Angenommen – AdoptéBanques cantonales. Garantie de l’Etat 172 N 7 mars 1996 Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale 95.3297 Motion Rychen Staatsgarantie für Kantonalbanken Banques cantonales. Garantie de l’Etat __________________________________________________________ Wortlaut der Motion vom 21. Juni 1995 Der Bundesrat wird beauftragt, dem Parlament eine Revision des Bundesgesetzes vom 8. November 1934 über die Ban- ken und Sparkassen zu beantragen, in dem Sinne, dass die Haftung der Kantone für die Verbindlichkeiten der Kantonal- banken nicht mehr vorgeschrieben wird. Die Kantone sollen damit die Möglichkeit erhalten, ihre Staatsgarantie in eigener Kompetenz auszugestalten, sie beizubehalten, zu beschrän- ken oder auf einen von ihnen zu bestimmenden Zeitpunkt aufzuheben. Texte de la motion du 21 juin 1995 Le Conseil fédéral est chargé de soumettre aux Chambres fédérales un projet de révision de la loi fédérale du 8 novem- bre 1934 sur les banques et les caisses d’épargne, projet qui ne prescrira plus qu’un canton doive se porter garant des en- gagements de sa banque cantonale. Tout canton aura ainsi la possibilité de définir en toute souveraineté la garantie qu’il souhaite lui accorder, autrement dit la maintenir, la restrein- dre (à l’épargne) ou la supprimer à la date fixée par lui. Mitunterzeichner – Cosignataires: Allenspach, Aregger, Ber- ger, Binder, Bonny, Bührer Gerold, Eymann Christoph, Fehr Lisbeth, Fischer-Hägglingen, Fischer-Seengen, Frey Walter, Hari, Jaeger, Jenni Peter, Loeb François, Maurer, Mühlemann, Neuenschwander, Reimann Maximilian, Sandoz Suzette, Schenk, Schmid Samuel, Schmied Walter, Seiler Hanspeter, Vetterli, Wanner, Weyeneth, Wyss William, Zwygart (29) Schriftliche Begründung – Développement par écrit Seit ihrer Gründung vor rund 150 Jahren haben sich die Kan- tonalbanken selber sowie das wirtschaftliche und insbeson- dere bankenwirtschaftliche Umfeld grundlegend geändert. Die Kantonalbanken sind Universalbanken geworden. Das Bankengeschäft hat sich zu einem wichtigen und hochkom- plexen Wirtschaftszweig entwickelt. Internationalisierung und Globalisierung der entsprechenden Märkte, der anhaltende Strukturwandel des Bankengewer- bes bewirken eine zusätzliche Dynamik, der sich staatlich verwaltete Unternehmungen anpassen müssen. Die Ver- flechtung mit dem Staat behindert die freie wirtschaftliche Entfaltung der Kantonalbanken. Um der Anforderung der Zukunft zu genügen und eine le- bensfähige Kantonalbankenstruktur zu erhalten, müssen sich die Kantonalbanken möglichst frei entfalten können. Die Bestimmungen über die Kantonalbanken des geltenden Bankengesetzes sind vor 60 Jahren als Kompromiss aus ei- ner fundamental anderen Situation entstanden und genügen den künftigen Herausforderungen an die Kantonalbanken nicht mehr. Nach der mit der Motion verlangten Regelung sind die Kan- tone in der Ausgestaltung der Beziehung zu ihrer Kantonal- bank frei. Gerade im Bereich der sensiblen und nicht einheit- lich lösbaren Problematik der Staatsgarantie ermöglicht diese Regelung die notwendigen – von Kanton zu Kanton verschiedenen – Lösungen. Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates vom 18. September 1995 Rapport écrit du Conseil fédéral du 18 septembre 1995 Der Bundesrat hat im März 1995 den Bericht betreffend die Kantonalbanken «Stellung der Kantonalbanken, insbeson- dere Beschränkung der Staatshaftung sowie Privatisierung» zuhanden des Parlamentes verabschiedet. Am Schluss des Berichtes stellt der Bundesrat verschiedene Thesen auf. Die erste dieser Thesen lautet: «Auf Bundesebene drängt sich zurzeit keine Gesetzesänderung auf. Der Bundesrat wird in- dessen die Entwicklung der Kantonalbanken verfolgen und zu gegebener Zeit eine neue Evaluation vornehmen.» Der Bundesrat ist nach wie vor der Meinung, dass sich eine Re- vision des Bankengesetzes in naher Zukunft nicht aufdrängt. Was die Folgen einer Beschränkung bzw. Aufhebung der Staatsgarantie betrifft, kann auf die Ausführungen im Bericht des Bundesrates verwiesen werden. Diesbezüglich möchte der Bundesrat in Erinnerung rufen, dass die volle Staatsga- rantie heute die wichtigste Voraussetzung für die Sonderstel- lung der Kantonalbanken und die Beschränkung der Kompe- tenzen der Eidgenössischen Bankenkommission ihnen ge- genüber darstellt. Das Infragestellen der Staatsgarantie würde allerdings bedingen, dass man sich über den Status einer solchen Kantonalbank und über den Unterschied zwi- schen ihr und einer Privatbank Gedanken macht. Das geltende Bankengesetz hindert keinen Kanton daran, seine Kantonalbank zu privatisieren, d. h. in eine privat- rechtlich ausgestaltete Bank umzuwandeln, und gleichzeitig die Staatsgarantie aufzuheben oder einzuschränken. Eine solche Bank verliert allerdings den Status als Kantonalbank. Es stimmt – wie der Bundesrat in seinem Bericht unter- streicht –, dass der unauflösbare Zusammenhang zwischen der Firma einer Kantonalbank und der vollen Staatsgarantie nicht ganz zu befriedigen vermag. Die mit der Firma der Kantonalbanken verbundenen Bedingungen verdienen es jedenfalls, überdacht zu werden. Aus diesen Gründen und angesichts der Untersuchungen und Geschehnisse in letzter Zeit ist der Bundesrat bereit, wei- terhin die Entwicklung der Kantonalbanken zu verfolgen und die diesbezüglichen Fragen zu prüfen. Schriftliche Erklärung des Bundesrates Déclaration écrite du Conseil fédéral Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzu- wandeln. Rychen Albrecht (V, BE): Aufgrund der Ausführungen, die Herr Bundesrat Villiger gemacht hat, nämlich dass der Bun- desrat wirklich einen Handlungsbedarf sieht, kann ich der Umwandlung der Motion in ein Postulat zustimmen. Aller- dings mit der gleichen Bitte wie Herr Strahm, Herr Bundesrat, mit der Bitte nämlich, dass man alle Möglichkeiten aus- schöpft, möglichst rasch gesetzliche Änderungsvorschläge zu unterbreiten. Die Frage ist dringend, und Gesetze brauchen in unserem Land sowieso viel Zeit. Daher die dringende Bitte, möglichst alle Hebel in Bewegung zu setzen, damit rasch eine Geset- zesvorlage unterbreitet werden kann. Ich erinnere daran: Es geht ja nicht um eine Totalrevision des Bankengesetzes, sondern – zugegeben – um eine schwierige, aber doch ein- gegrenzte Frage, die irgendwann auch politisch, nicht nur ju- ristisch gelöst werden muss. In diesem Sinne bin ich bereit, der Umwandlung meiner Mo- tion in ein Postulat zuzustimmen. Überwiesen als Postulat – Transmis comme postulatSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Standesinitiative Bern Einschränkung der Staatshaftung bei Kantonalbanken Initiative du canton de Berne Restriction de la garantie accordée par l’Etat aux banques cantonales In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1996 Année Anno Band I Volume Volume Session Frühjahrssession Session Session de printemps Sessione Sessione primaverile Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 05 Séance Seduta Geschäftsnummer 95.300 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 07.03.1996 - 08:00 Date Data Seite 157-172 Page Pagina Ref. No 20 039 883 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.