R 09 109 5. Kammer URTEIL vom 2. März 2010 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Ortsplanungsrevision 1. a) Im Rahmen einer langfristigen touristischen Entwicklungsplanung und in Übereinstimmung mit den übergeordneten Raumentwicklungszielen und dem kommunalen Siedlungsentwicklungskonzept aus dem Jahre 2004 will die Gemeinde … die nutzungsplanerischen Voraussetzungen für den Bau einer grösseren Hotelanlage schaffen. Für das beabsichtigte Hotelprojekt suchte die Gemeinde den Kontakt mit professionellen Projektentwicklern im Hotelbereich. Es zeigte sich, dass das Potential für ein Hotel im gehobenen Segment vorhanden ist, wenn ein besonderes Angebot geschaffen werden kann. Aus dieser Vorgabe entstand seitens des Architekten … die Idee für einen Hotelstandort unterhalb der "…". Die Anlage wird danach aus dem Ort und seinen Werten entwickelt und soll für das Ortsbild und die Bevölkerung langfristig prägend sein. Sie wird die Siedlungsgrenze von … neu definieren. Markant und gleichzeitig sensibel werden die neuen Gebäudestrukturen in die Landschaft und in das Ortsbild eingefügt, woraus ein wirkungsvolles Spannungsfeld zwischen der langgestreckten Hotelanlage mit klösterlichen Gängen und mystischen Kirchenanlage auf der „…“ entsteht. b) Im Sinne eines ersten Planungsschrittes erliess die Gemeinde … am 12. Juni 2009 im Rahmen einer Teilrevision der Ortsplanung den Plan 1:2'000 "Änderung Zonenplan, Arealplanpflicht Hotelanlage …". Dem Plan liegen folgende Zielsetzsetzungen zugrunde: - Festlegung einer Arealplanpflicht nach Art. 46 des kantonalen Raumplanungsgesetzes (KRG) für ein Planungsgebiet, das sowohl die neuen Bauten und Anlagen als auch genügend Ersatzland für Realersatz zugunsten privater Grundeigentümer umfasst; - Festlegung einer Landumlegungspflicht gemäss Art. 65 KRG, um die eigentumsmässigen Voraussetzungen für den Erlass der projektbezogenen Nutzungsplanung herbeiführen zu können; - Hinreichende Festsetzung des Nutzungs-, Gestaltungs-, Erschliessungs- und Bebauungskonzepts für die Sicherstellung einer orts- und landschaftsverträglichen Lösung, die in ihren Ansätzen und Auswirkungen von der Einwohnerschaft, der breiten Öffentlichkeit und von den interessierten Kreisen getragen wird. Entsprechend diesen Zielsetzungen unterstellte die Gemeinde im fraglichen Zonenplan ein rund 4,11 ha umfassendes Beizugsgebiet einer Areal- und Landumlegungspflicht. Die zonenplanerische Grundordnung blieb hingegen unverändert: das ganze Beizugsgebiet liegt gemäss rechtskräftigem Zonenplan vom 12. April 1996 in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (ZöBA) mit Hochbauverbot (ca 2,78 ha) sowie in der Landwirtschaftszone (LWZ; ca 1,33 ha im Bereich von Parzelle Nr. 1241). Im Sinne eines "verbindlichen Konzepts" für die (später noch vorzunehmende) Anpassung der Grundordnung legte die Gemeinde im erwähnten Zonenplan verschiedene Bereiche fest, so einen "Hochbaubereich Hotel", einen "Hochbaubereich Wohnungen", einem Bereich "Parkierung und weitere Nebenanlagen", einen "Grünflächenbereich", einen "Grünflächen- und Landwirtschaftsbereich" als Manövriermasse für die Landumlegung, sowie einen "Hochbauverbotsbereich". Zudem enthält der Zonenplan ein "verbindliches Konzept" für die vorgesehenen Bauten und Anlagen. Dieses sieht einen lang gestreckten Hotelbau sowie vier dazugehörige Wohngebäude mit Ferien- und Personalwohnungen vor. c) Dagegen erhob … - als Eigentümer der im Beizugsgebiet für die Arealplan- und Landumlegungspflicht gelegenen, rund 1117 m² messenden und gemäss verbindlichem Konzept der Bauten und Anlagen unmittelbar vom geplanten Hotelbau betroffenen Parzelle Nr. 416 - innert Frist Planungsbeschwerde an die Regierung. Er bemängelte zum einen, dass die rechtskräftige nutzungsplanerische Grundordnung mit der Teilrevision nicht geändert worden sei; ein (privates) Hotel oder (private) Zweitwohnungen in einer ZöBA seien aber unzulässig. Zum andern führte er aus, dass er damit rechnen müsse, im Rahmen der vorgesehenen Landumlegung minderwertiges Land zu erhalten. Er sei überhaupt nicht bereit, sein Land zu verkaufen. Es scheine, die Gemeinde wolle mit der Arealplan- und Landumlegungspflicht geltendes Recht umgehen. d) Mit Regierungsbeschluss (Protokoll-Nr. 1059) vom 3./11. November 2009 wies die Regierung die Beschwerde ab. Sie stellte klar, dass rechtskräftige zonenplanerische Grundordnung weiterhin gelte; das der Arealplan- und Landumlegungspflicht unterstellte Gelände liege daher nach wie vor in der ZöBA, bzw. in der Landwirtschaftszone. Es bedürfe daher in jedem Fall noch eine Änderung der Grundordnung, welche im ordentlichen Nutzungsplanverfahren mit Abstimmung in der Gemeinde zu erfolgen habe, wobei die Instrumente durchaus gleichzeitig erarbeitet und erlassen werden könnten. Das gewählte Vorgehen sei zulässig und verständlich, weil die Gemeinde zunächst Gewissheit darüber erlangen habe wollen, wo es grundsätzlich überhaupt zulässig sei, das erforderliche Land notfalls mittels Landumlegung verfügbar zu machen, bevor die Nutzungsplanung durchgeführt werde. Diese Gewissheit sei dann gegeben, wenn die Landumlegungspflicht rechtskräftig werde. Entsprechend habe die Gemeinde den Perimeter der Landumlegungspflicht bewusst so festgelegt, dass genügend geeignetes Tauschland als Realersatz zur Verfügung stehe. Den "verbindlichen Konzepten" für die Anpassung der Grundordnung und für Bauten und Anlagen käme aber lediglich der Charakter eines kommunalen Richtplanes gemäss Art. 20 KRG zu, weshalb sie von der Regierung nur zur Kenntnis genommen würden. Grundeigentümerverbindlich würden sie erst, wenn sie in der Grundordnung festgesetzt würden. Mit der Landumlegungspflicht würde kein geltendes Recht umgangen, da gemäss Art. 20 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG) und Art. 65 Abs. 1 KRG diese für den Erlass von Nutzungsplänen oder für die Verwirklichung einer festgelegten Benutzungsordnung möglich sei. Sie könne entsprechend als selbstständiges Verfahren oder in Verbindung mit einem Nutzungsplanverfahren durchgeführt werden. Vorliegend sei offensichtlich, dass der Erlass einer projektbezogenen Nutzungsplanung für eine Hotelanlage eine gleichzeitige Landumlegung erfordere, sofern die Hotelanlage gemäss Projektidee entstehen solle. Soweit er vermute, dass er als Ersatz für seine Parzelle Nr. 416 minderwertiges Land erhalten werde, seien seine Einwände ins Landumlegungsverfahren zu verweisen. Gleichentags genehmigte die Regierung (Protokoll-Nr. 1060) die Teilrevision der Ortsplanung unter Auflagen und Vorgaben für die weitere Planung. Unter anderem wurde ausdrücklich festgehalten, dass die von der Gemeinde im Sinne eines zweiten Planungsschrittes vorgesehene projektbezogene Nutzungsplanung u.a. eine weitere Teilrevision der Grundordnung zu umfassen habe, weil die Erstellung der geplanten Hotelanlage mit zugehörigen Wohnbauten in der heute noch rechtskräftigen ZöBA nicht zonenkonform wäre und der Ersatz der ZöBA durch eine andere Bauzone die Möglichkeiten einer Arealplanung übersteige (Ziff. 1 lit. a des Dispositivs). 2. Dagegen liess … beim Verwaltungsgericht am 14. Dezember 2009 frist- und formgerecht Beschwerde erheben mit dem Antrag auf Aufhebung des angefochtenen Beschwerdeentscheides sowie des Genehmigungsentscheides betreffend die Teilrevision der Ortsplanung. Ferner verlangte er die Erteilung der aufschiebenden Wirkung. Der mit der Teilrevision ausgeschiedene Perimeter "Landumlegungspflicht" beschlage Land in einer ZöBA mit überlagertem Hochbauverbot bzw. in der LWZ, was keinen Sinn mache, zumal es zur Verwirklichung des festgelegten Zonenzwecks keiner Landumlegung bedürfe. Der Gemeinde gehe es mit der Festlegung der Landumlegungspflicht vorab darum, seine Parzelle Nr. 416 übernehmen und hernach in eine Hotelzone mit Ferienwohnungen überführen zu können. Ihr Vorgehen stehe im Widerspruch zu Art. 65 KRG. Die Gemeinde hätte vorneweg oder parallel dazu die Revision der Grund- und Zonenordnung durchführen müssen. Als selbstständiges Verfahren sei das Instrument der Landumlegung nur dann zulässig, wenn es um die Verwirklichung einer festgelegten Nutzungsordnung (Art. 65 Abs. 1 KRG) gehe. Die Gemeinde gehe nun aber den umgekehrten Weg, indem sie mittels Landumlegungen eine spätere Nutzungsänderung verwirklichen möchte, was durch Art. 65 KRG nicht gedeckt sei. Die Teilrevision habe entsprechend denn auch von der Regierung nur unter völlig unüblichen Auflagen und Vorbehalten genehmigt werden können. Deren Umsetzung sei heute ungewiss und unterliege in Teilpunkten auch noch einer Gemeindeabstimmung. Ebenso wenig mache die Arealplanpflicht derzeit für die rechtskräftige Zonenzuordnung einen Sinn. Es gehe nicht an, im Hinblick auf eine allenfalls zukünftige Zonenplanänderung ein Gebiet der Arealplanpflicht unterstellen, was sich unschwer aus Art. 46 KRG ableiten lasse. Die Arealplanung sei eine Folgeplanung, womit gesagt sei, dass diese erst dann festgelegt werden könne, wenn die Grundvoraussetzung (Bauzone) vorliege. Mit seinen weiteren Darlegungen vertiefte er seine bereits im Planungsbeschwerdeverfahren vor der Regierung vorgebrachten Einwände und Überlegungen. 3. Die Regierung des Kantons Graubünden liess unter Verweis auf die Erwägungen im angefochtenen Beschwerdeentscheid Abweisung der Beschwerde beantragen. Ergänzend hielt sie fest, die Argumentation des Beschwerdeführers hätte dann etwas für sich, wenn die geplante Landumlegung tatsächlich als separates Verfahren vorgängig des noch erforderlichen Verfahrens zur Änderung der Grundordnung durchgeführt würde. Dies entspreche aber nicht der gemeindlichen Absicht. Diese bestehe vielmehr darin, die Landumlegung zusammen (gleichzeitig) mit der noch nötigen Änderung der Grundordnung durchzuführen. Mit der in Ziff. 1 lit. a des Dispositivs des Genehmigungsentscheides gemachten Vorgabe sei gewährleistet, dass die Landumlegung nicht separat, sondern zusammen mit dem Verfahren zur Änderung der Grundordnung i.S. von Art. 65 Abs. 2 KRG durchgeführt werde. Mit der vorliegend angefochtenen Teilrevision werde die Landumlegung erst angekündigt. Es bestehe keineswegs die Absicht, eine Arealplanung auf der Basis der heutigen ZöBA durchzuführen. 4. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 7. Januar 2010 erteilte der Instruktionsrichter der Beschwerde die anbegehrte aufschiebende Wirkung. 5. Die Gemeinde … beantragte ebenfalls Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung ihres Abweisungsbegehrens bekräftigte und vertiefte sie die bereits von der Regierung im angefochtenen Beschwerdeentscheid und in deren Vernehmlassung vorgebrachten Überlegungen.Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Angesichts des Verfahrensausganges wie auch dem Umstand, dass im vorliegenden Verfahren lediglich Rechtsfragen zu beurteilen sind, kann auf den vom Beschwerdeführer beantragten Augenschein verzichtet werden. 2. a) Vorweg ist festzuhalten, dass die rechtskräftige zonenplanerische Grundordnung im vorliegend zur Diskussion stehenden Gebiet durch die streitige Ortsplanungsvorlage vom 12. Juni 2009 nicht verändert worden ist. Fest steht daher, dass das der Arealplan- und Landumlegungspflicht unterstellte Gelände nach wie vor in der ZöBA - bzw. - in Bezug auf die Parzelle Nr. 1241 - in der Landwirtschaftszone liegt (vgl. Zonenplan 1:2'000 vom 12. April 1996). Entsprechend ist mit den Parteien davon auszugehen, dass die mit der Revisionsvorlage letztlich (nach Durchführung weiterer Planungsschritte) angestrebte Hotelanlage sowie die Wohnhäuser in der ZöBA derzeit nicht zonenkonform wären, weshalb es in jedem Falle noch einer Änderung der zonenplanerischen Grundordnung im ordentlichen Nutzungsplanverfahren (und nicht wie die Gemeinde meinte, im Arealplanverfahren nach Art. 46 KRG) bedarf. Fest steht ferner auch, dass die konkrete Festlegung der Arealplanungs- wie auch der Landumlegungspflicht, nicht zwecks Verwirklichung der bestehenden Nutzungsordnung (im Sinne von Art. 65 Abs. 1 KRG; ZöBA, LWZ) durchgeführt wurde bzw. für deren Verwirklichung (ZöBA, LWZ) nicht notwendig ist. Im angefochtenen Beschwerdeentscheid hat die Vorinstanz entsprechend auch zutreffend erkannt, dass die zur Verwirklichung der angestrebten Hotelanlage erforderliche Zonenplanrevision mit gleichzeitigem Arealplanerlass und integrierter Landumlegung an sich auch ohne die nunmehr angefochtene, vorgeschaltete Ortsplanungsteilrevision mit Festlegung einer Arealplan- und Landumlegungspflicht hätte erfolgen können. Nicht gefolgt werden kann der Vorinstanz hingegen, wenn sie das gemeindliche Vorgehen (mit vorgeschalteter Teilrevision) als „dennoch nicht unzulässig“ taxiert hat; dies aus folgenden Überlegungen. b) Wie seitens der Beschwerdegegner übereinstimmend dargelegt worden ist, soll die konkrete Arealplanung mit Landumlegung erst mit dem Erlass der in einem zweiten Planungsschritt geplanten Änderung der Grundordnung (Umzonung der bisherigen ZöBA in eine für die Erstellung einer privaten Hotelanlage und Wohnungen bestimmte Nutzungszone) durchgeführt werden. Mit der angefochtenen Teilrevision der Ortsplanung seien lediglich die Verpflichtung zur Arealplanung mit Landumlegung festgelegt worden, damit Gewissheit darüber entstehe, ob es grundsätzlich zulässig sei, das für die Realisierung eines konkreten Hotelprojektes erforderliche Land notfalls über das Instrument der Landumlegung verfügbar zu machen, bevor eine unter Umständen sehr aufwändige und teure Nutzungsplanung (Nutzungsplanung; Arealplanung mit Baustandorten etc.) durchgeführt werde. Diese Argumentation hätte dann etwas für sich, wenn die Festlegung der Arealplanpflicht mit Landumlegungspflicht im teilrevidierten Zonenplan zum Erlass von Nutzungsplänen oder zur Verwirklichung der festgelegten Nutzungsordnung (vgl. Art. 65 Abs. 1 KRG) erforderlich wäre. Solches ist nun aber vorliegend weder mit Blick auf den Erlass von Nutzungsplänen - solches wird auch seitens der Beschwerdegegner weder dargetan noch behauptet - noch für die Verwirklichung der bestehenden Nutzungsordnung (oben 2.a) der Fall. Hinzu kommt, dass es sich z.B. bei der im Plan aufgenommenen Verpflichtung zur Landumlegung faktisch bereits um den formellen Einleitungsbeschluss für das Landumlegungsverfahren gemäss Art. 66 Abs. 1 KRG handelt, denn er begründet die Verpflichtung zur Landumlegung. Hält man sich nun aber in verfahrensmässiger Hinsicht vor Augen, dass der Einleitungsbeschluss der Landumlegung Bestandteil des Landumlegungsverfahrens i.S. von Art. 66 ff. KRG bildet und zieht man zudem in Betracht, dass das vorgesehene Landumlegungsverfahren gerade mit Blick auf die angestrebten Ziele der Bereitstellung von Bauland für ein konkretes Projekt nicht als selbstständiges Verfahren vor der Durchführung der geplanten Änderung der Grundordnung (Erlass des entsprechenden Nutzungsplanes zur Umzonung), sondern nur zusammen mit dieser durchgeführt werden darf und soll, so versteht es sich von selbst, dass der Einleitungsbeschluss zur Landumlegung einer offenkundig notwendigen Zonenplanrevision nicht vorgezogen werden darf. Mit einem planerischen Vorgehen, wie dem von der Gemeinde gewählten, werden zudem die den Beteiligten zustehenden verfahrens- und materiellrechtlichen Mitwirkungs- und Verteidigungsrechte in unzulässiger Art und Weise ausgehebelt, was keinen Rechtsschutz verdient. Entsprechend bleibt festzuhalten, dass die Gemeinde - unbesehen der von ihr geltend gemachten, durchaus verständlichen Motive - mit dem von ihr gewählten planerischen Vorgehen in Bezug auf die vorgesehene Landumlegungspflicht Art. 65 Abs. 2 KRG verletzt hat, was bereits per se die Gutheissung der Beschwerde rechtfertigen würde und zur Aufhebung der streitigen Planung führen muss. c) Diese Aufhebung rechtfertigt sich umso mehr, als das Gesagte letztlich auch mit Blick auf die streitige Anordnung einer Arealplanpflicht i.S. von Art. 46 ff. KRG gilt. Auch diesbezüglich ist zu verlangen, dass vorgängig einer solchen planerischen Festlegung (oder zumindest gleichzeitig auch) die Nutzungsordnung angepasst wird. Solches ergibt sich im Übrigen auch aus den Materialien. So wurde denn auch in der Botschaft der Regierung an den Grossen Rat (Heft Nr. 3/2004-2005, S. 322) zu Art. 48 E-KRG (heute Art. 46 KRG) diesbezüglich ausgeführt: "Der Arealplan (AP) ist ein neues, im Rahmen der vorliegenden KRG-Revision entwickeltes Instrument der kommunalen Nutzungsplanung. Der Arealplan stellt wie der Quartierplan gemäss Art. 53 ff. E-KRG ein fakultatives Planungsmittel dar, welches einen Zonenplan voraussetzt. Bei der Arealplanung handelt es sich daher wie bei der Quartierplanung um eine „Folgeplanung“, die von den Gemeinden nicht zwingend, sondern nur bei Bedarf durchgeführt wird." d) Setzen aber - wie dargelegt - sowohl ein Arealplan i.S. von Art. 46 ff. KRG als auch eine Landumlegung i.S. von Art. 65 ff. KRG einen Zonenplan (bzw. eine festgelegte Nutzungsordnung) voraus, so ist mit anderen Worten zwingend zu verlangen, dass vorgängig (oder gleichzeitig) des Erlasses einer Arealplan- und Landumlegungsverpflichtungen auch die Voraussetzungen in der Grundordnung (i.c. im Rahmen einer projektbezogenen Nutzungsplanung/Zonenplanrevision) geschaffen werden. In Gutheissung der Beschwerde sind daher sowohl der Planungsbeschwerdeentscheid als auch der Genehmigungsentscheid betreffend Teilrevision Ortsplanung aufzuheben. 3. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Beschwerdegegnerin 2 (Art. 73 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; VRG), welche überdies zu verpflichten ist, dem obsiegenden Beschwerdeführer alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen (Art. 78 Abs. 1 VRG). Der mit der vom Rechtsvertreter des Beschwerdeführers eingereichten Kostennote geltend gemachte Betrag von Fr. 3'479.45 (inkl. MWST) erscheint als angemessen. Demnach erkennt das Gericht: 1. In Gutheissung der Beschwerde werden sowohl der Planungsbeschwerdeentscheid (Protokoll Nr. 1059) als auch der Genehmigungsentscheid betreffend Teilrevision Ortsplanung (Protokoll-Nr. 1060), beide vom 3./11. November 2009, aufgehoben. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 304.-- Zusammen Fr. 3'304.-- gehen zulasten der Gemeinde … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. Die Gemeinde … hat … eine Parteientschädigung von Fr. 3'479.45 (inkl. MWST) zu bezahlen.