Bundeskanzlei BK Verwaltungspraxis der Bundesbehörden VPB Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération JAAC Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione GAAC VPB/JAAC/GAAC 2013, Ausgabe vom 18. September 2013 1 VPB 1/2013 vom 18. September 2013 2013.1 (S. 1–8) Vorzeitiger Ausstieg aus der Kernenergie EJPD, Bundesamt für Justiz Gutachten vom 12. September 2012 Stichwörter: Kernenergie; Kernkraftwerk; KKW; Stilllegung; Wirtschaftsfreiheit; Eigentumsgarantie; Rechtsgleichheit; Übergangsrecht Mots clés: Energie nucléaire; centrale nucléaire; désaffe ction; indemnisation; liberté économique; garantie de la propriété; égalité de traitement; droit transitoire Termini chiave: Energia nucleare; centrale nucleare; disattivazione; libertà economica; garanzia della proprietà; uguaglianza giuridica; diritto transitorio Regeste: 1. Wenn dargetan werden kann, dass es zum Schutz öf fentlicher Interessen erforderlich ist, die Lauf- zeit der bestehenden KKW zu begrenzen, kann der Gesetzgeber entsprechende Vorschriften erlas- sen. Zur Wahrung der Verhältnismässigkeit wäre eine Lösung vorzusehen, welche die Laufzeit für jedes KKW in Abhängigkeit von den Sicherheitsrisiken individuell begrenzt. 2. Wenn der Bau und Betrieb neuer KKW erlaubt bliebe, aber die bestehenden KKW vorzeitig still- gelegt werden müssten, könnte eine Entschädigungspf licht für die Betreiber der bestehenden Werke in Frage kommen. Wenn der Bau und Betrieb von KKW grundsätzlich verboten würde, wäre im Rah- men einer Übergangsregelung festzulegen, ob und in welchem Umfang nicht amortisierte Investi- tionen zu entschädigen sind. Regeste: 1. Si l’on peut démontrer que le raccourcissement de la durée d’exploitation des centrales nucléaires existantes s’avère nécessaire pour la protection d’intérêts publics, le législateur pourrait adopter des dispositions correspondantes pour ce faire. Pour sauvegarder la proportionnalité, il y aurait lieu de prévoir une solution qui limite individuellement la durée d’exploitation de chaque centrale en fonction des risques pour la sécurité. 2. Si la construction et l’exploitation de nouvelles centrales nucléaires restaient possibles mais que les centrales actuelles devaient être désaffectées de manière anticipée, la ques tion de devoir indemniser les exploitants de centrales existantes pourrait entrer en considération. Si la construction et l’exploita- tion de centrales nucléaires étaient interdites de manière générale, il y aurait lieu de prévoir dans le cadre d’une réglementation de droit transitoire si , et dans quelle mesure, les investissements non amortis doivent être dédommagés. Gutachten EJPD, Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2013, Ausgabe vom 18. September 2013 2 Regesto: 1. Se si può dimostrare che limitare la durata di vita delle centrali nucleari esistenti si rivela necessario per tutelare gli interessi pubblici, il legislatore p uò emanare le disposizioni perché ciò sia fatto. Per rispettare il principio di proporzionalità occorrerebbe prevedere una soluzione che limiti individualmen- te la durata di vita di ciascuna centrale nucleare in funzione dei rischi in materia di sicurezza. 2. Se la costruzione e l’esercizio di nuove centrali nucleari rimanessero possibili, ma le attuali centrali nucleari dovessero essere disattivate anticipatam ente, si potrebbe prendere in considerazione un obbligo di risarcimento dei gestori di queste ultime. Se la costruzione e l’esercizio di centrali nucleari fossero vietati per principio, occorrerebbe stabilire nel quadro di una normativa transitoria se e in qua- le misura gli investimenti non ammortizzati debbano essere indennizzati. Rechtliche Grundlagen: Art. 8, 9, 26, 27, 36 und 94 BV Base juridique: Art. 8, 9, 26, 27, 36 et 94 Cst. Basi giuridiche: Art. 8, 9, 26, 27, 36 e 94 Cost. Gutachten EJPD, Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2013, Ausgabe vom 18. September 2013 3 In der vorliegenden Stellungnahme gehen wir zuerst der Frage nach, ob ein vorzeitiger Ausstieg aus der Kernenergie mit der Wirtschaftsfreiheit und der Eigentumsgarantie zu vereinbaren ist. Sodann prüfen wir, ob die betroffenen Eigentümer einen Anspruch auf Entschädigung hätten. Dabei gehen wir davon aus, dass die vorzeitige Stilllegung der bestehenden KKW durch eine Ände- rung des Kernenergiegesetzes (KEG) vorgesehen wü rde. Der vorzeitige Ausstieg könnte indessen legislatorisch auf verschiedene Weise realisiert werden. Eine erste Möglichkeit wäre, nachträglich für den Betrieb aller existierenden KKW eine einheitliche, rechtlich verbindliche Maximalfrist festzulegen (z.B. 40 oder 50 Jahre). Eine andere Möglichkeit wäre , im Gesetz nur einen generellen Richtwert fest- zulegen (evtl. in Form eines Rahmens, z.B. 40–55 Jahre) und das UVEK gleichzeitig zu beauftragen, für jedes KKW unter Beurteilung bestimmter sicherheits relevanter Kriterien eine individuelle maximale Betriebsdauer festzulegen. Diese Bestimmung könnte etwa lauten: Das UVEK legt für jedes Kernkraftwerk die maximale Betriebsdauer fest. Dabei berücksichtigt es ins- besondere: a. den Reaktortyp und die spezif ischen Eigenschaften der Anlage; b. die ursprünglich vom Betreiber vorgesehen e und die tatsächliche bisherige Betriebsdauer; c. den Stand der sicherheitstechnischen Nachrüstung; d. … Selbstverständlich müsste das UVEK vorgängig die erforderlichen Auskünfte und Gutachten einholen. Das müsste man aber nicht ausdrücklich regeln; es ergibt sich schon aus Art. 12 VwVG (SR 172.021). Ebenso versteht es sich, dass die Festlegung vo n individuellen Maximalfristen die Befugnisse des ENSI nach Art. 72 KEG unberührt liesse. Wenn es di e Gewährleistung der nuklearen Sicherheit erfor- dert, könnte das ENSI auch weiterhin jederzeit anordnen, dass eine Anlage ausser Betrieb zu nehmen ist, auch wenn die maximale Betriebsdauer noch nicht erreicht wäre. Im Folgenden prüfen wir die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Regelung des vorzeitigen Aus- stiegs unter beiden Hypothesen (e inheitliche Maximalfrist oder indi viduell festgelegte Maximalfrist). Für die Beurteilung spielt es auch eine Rolle, ob die Regelung des vorzeitigen Ausstiegs mit einem grundsätzlichen Ausschluss von Bau und Betrieb neuer KKW kombiniert würde oder ob der Bau und Betrieb neuer KKW gesetzlich möglich bliebe. Im ersten Fall hätte die Regelung des vorzeitigen Ausstiegs den Charakter einer Ü bergangsregelung zu einem grunds ätzlichen Verbot des Bau und Betriebs von KKW. 1 Wirtschaftsfreiheit 1. Die Wirtschaftsfreiheit wird als Individualrecht in Art. 27 Abs. 1 BV gewährleistet. Ihr Schutzbereich umfasst namentlich die Freiheit der Berufswahl, den freien Berufszugang und die freie Ausübung einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit. (Art. 27 Abs. 2 BV). Dieses Freiheitsrecht erstreckt sich auf alle privatwirtschaftlichen Tätigkeiten, die beruflich und mit der Absicht ausgeübt werden, einen Gewinn oder ein Einkommen zu erzielen 1. Es schützt sowohl natürliche als auch juristische Personen 2. Die institutionelle Dimension der Wirtschaf tsfreiheit ist Gegenstand von Art. 94 BV 3. Diese Bestimmung legt die Grundlage für eine marktwirtschaftliche Wirtschaftsordnung, an die sich die Behörden grund- sätzlich halten müssen. Das Erstellen und Betreiben von KKW ist eine wirtsc haftliche Aktivität, die unter dem Schutz der Wirt- schaftsfreiheit steht. Die Wirtschaftsfreiheit kann auf zweierlei Art begr enzt werden: durch Einschränkungen oder durch Abweichungen. Von Abweichungen spricht man, we nn Bundesbehörden oder kantonale Behörden in die freie Konkurrenz eingreifen und den Markt regu lieren. Solche Abweichungen sind nur zulässig, 1 BGE 132 I 382, E. 3.2. 2 BBl 1997 I 177. 3 Für weitere Erläuterungen zur Unterscheidung der individ ualrechtlichen und institutionellen Wirtschaftsfreiheit vgl. Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Vol. II, Les droits fondamentaux, Berne, 2006, S. 421. Gutachten EJPD, Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2013, Ausgabe vom 18. September 2013 4 wenn sie in der BV vorgesehen oder durch kantonal e Regalrechte begründet sind (Art. 94 Abs. 4 BV)4. Der vorzeitige Ausstieg aus der Kernenergie wä re offensichtlich keine Abweichung von der Wirt- schaftsfreiheit, denn sein Ziel wäre nicht, den Mark t der Nuklearenergie zu regulieren oder in Konkur- renzverhältnisse einzugreifen, sondern diese Art der Energieproduktion zu beenden. 2. Wie alle Grundrechte kann die Wirtschaftsfr eiheit gestützt auf Art. 36 BV eingeschränkt werden. Nach dieser Bestimmung muss jede Grundrec htsbeschränkung auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen (Abs. 1), durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt (Abs. 2) und verhältnismässig sein (Abs. 3). Der Kerngehalt der Grundrechte ist unan- tastbar (Abs. 4). Es geht folglich darum zu prüfen, ob der vorzeitige Ausstieg aus der Kernenergie als Massnahme, welche die Wirtschaftsfreiheit der KK W-Betreiber erheblich beschränkt, die genannten Voraussetzungen für Grundrechtsbeschränkungen respektiert und somit gerechtfertigt werden kann oder nicht. a. Man kann davon ausgehen, dass der vorzeiti ge Ausstieg aus der Kernenergie durch eine gesetzliche Grundlage konkretisiert würde. Diese Voraussetzung wäre also erfüllt. b. Was das öffentliche Interesse betrifft, kann der vorzeitige Ausstieg aus der Kernenergie durch polizeiliche Interessen legitimiert werden. Gen auer gesagt kann man den Schutz der öffentli- chen Ordnung in Betracht ziehen; dieser schlie sst unter anderem auch den Schutz der Sicher- heit und Gesundheit mit ein 5. Neben polizeilichen Interessen stricto sensu können auch andere öffentliche Interessen eine Beschränkung der Wirt schaftsfreiheit rechtfertigen. Dazu gehören nach Rechtsprechung und Doktrin etwa der Um weltschutz und der Schut z des ökologischen Gleichgewichts6. Es ergibt sich also, dass mehrere ö ffentliche Interessen (Schutz von Sicher- heit und Gesundheit der schweizerischen Bevölk erung, aber auch Schutz von Natur und Um- welt) eine Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit der KKW-Betreiber rechtfertigen können. c. Die Verhältnismässigkeit als dritte Voraussetzung eine Grundrechtsbeschränkung umfasst drei Teilgehalte: das Gebot der Eignung, das Gebot der Erforderlichkeit und die Verhältnismässig- keit im engern Sinn. aa. Nach dem Gebot der Eignung muss eine Massnahme geeignet sein, um das angestrebte Ziel zu erreichen. Im vorliegenden Fall ersc heint die Massnahme, nämlich der Ausstieg aus der Kernenergie durch die Stilllegung der be stehenden KKW, allenfalls ergänzt mit einem Verbot des Baus neuer KKW, als geeignet, um inskünftig die Gefahr einer nuklearen Katatstrophe durch ein in der Schweiz gelegenes KKW zu vermeiden7. bb. Das Gebot der Erforderlichkeit verlangt, dass unter mehreren Massnahmen, die geeignet sind, das angstrebte Ziel zu erreichen, jene gewählt wird, welche das in Frage stehende Freiheitsrecht am wenigsten stark einschränkt. Der Staat muss sich also strikt auf das Not- wendige beschränken, wenn er Grundrechte beschränkt 8. Bei Erlass des geltenden Kern- energiegesetzes hat es der Gesetzgeber als genügend erachtet, ein Bewilligungs- und Aufsichtsregime zu etablieren, um die Interessen der Sicherheit, Gesundheit und Unver- sehrtheit der Umwelt zu schützen. Dies kann ihn jedoch nicht hindern, die Frage der Erfor- derlichkeit eines strengeren Regimes mit Blick auf die Folgen eines Unfalls in der Grössen- ordnung von Fukushima erneut zu prüfen und ander s zu beurteilen. Dabei gilt es allerdings zu differenzieren: – Würde der Gesetzgeber für alle KKW eine einheitliche Maximalfrist festlegen, müsste dargetan werden, dass nur diese Massnahme (nicht aber eine für jedes Werk individuell festgelegte Frist) die öffentlichen Interessen zu schützen vermöge. Wir sehen nicht, mit welchen Argumenten man diese Auffassung vertreten könnte. 4 BGE 136 I 1, E. 5.1. 5 Mahon, Droit constitutionnel, Vol. II, Les droits fondamentaux, Neuchâtel, 2008, S. 45; BGE 125 I 322, E. 3a. 6 Mahon, a.a.O., S. 45; Auer/Malinverni/Hotte lier, a.a.O., S. 461; BGE 125 I 182, E. 5c. 7 Ungeachtet dieser Feststellung muss man sich allerdings bew usst sein, dass die Schweiz auch von einem nuklearen Unfall im benachbarten Ausland betroffen sein kann. 8 Mahon, a.a.O., S. 46. Gutachten EJPD, Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2013, Ausgabe vom 18. September 2013 5 – Die Notwendigkeit würde sich hingegen besser begründen lassen, wenn der Gesetzge- ber für die maximale Betriebsdauer nur ei nen Richtwert festlegen würde und das UVEK für jedes Werk eine individuelle Maximalfrist anordnen würde. In diesem Fall würde sich die Prüfung der Notwendigkeit auf die Festlegu ng der individuellen Maximalfrist verla- gern. Man müsste aber auch bei dieser Lö sung dartun können, dass das heutige Bewil- ligungs- und Aufsichtregime nicht genügt, um den Schutz der öffentlichen Interessen zu gewährleisten. Diese wäre dann schwierig zu begründen, wenn der Bau und Betrieb neuer KKW trotz vorzeitiger Stilllegung der bestehenden KKW erlaubt bliebe. In diesem Fall müsste dargetan werden, dass die bestehenden KKW per se ein höheres Sicher- heitsrisiko darstellen als zukünftige KKW nach neuester Technologie. cc. Schliesslich muss eine Massnahme zur Wahrung der Verhältnismässigeit im engern Sinn dem angestrebten Ziel insofern angemessen se in, als man die beiden auf dem Spiel ste- henden Interessen, d.h. das Interesse am Sc hutz des Grundrechts und das öffentliche Inte- resse, gegeneinander abwägt. Im vorliegenden Fall ist die Beschränkung des Grundrechts erheblich: Die vorzeitige Stilllegung der KKW b eendet eine wirtschaftliche Tätigkeit, die bis- her erlaubt war, und führt unter Umständen daz u, dass getätigte Investitionen nicht mehr amortisiert werden können. Doch das angestr ebte Ziel und die dahinter stehenden öffentli- chen Interessen (Sicherheit, Schutz der Ges undheit und der Umwelt) sind ebenfalls von grossem Gewicht. Dass die öffentlichen Interessen, die der Nu tzung der Kernenergie gegenüberstehen, bisher nicht als so gewichtig eingeschätzt worden sind, dass sie jene an der nationalen nuklearen Energieproduktion überwiegen, hindert den Ge setzgeber nicht, diese Interessen neu zu be- urteilen und zu gewichten. Wie auch in Rech tsprechung und Doktrin dargetan wird, ist der Begriff des öffentlichen Interesses wandelba r und kann nicht zeitlos und ortsungebunden interpretiert werden9; vielmehr kann ein öffentliches Interesse unter zeitlichen und örtlichen Umständen variieren (BGE 108 Ia 41, E. 2b; BGE 106 Ia 267, E. 3a). Deshalb ist das öffentliche Interesse für jedes Gesetz und fü r jede Verfügung immer wieder neu zu prüfen, und zwar im Zeitpunkt, in dem darüber entsch ieden wird. Nachdem die Katastrophe von Fukushima gezeigt hat, dass selbst ein hochindu strialisiertes und sicherheitsorientiertes Land Opfer eines Nuklearunfalls mit dramat ischen Folgen werden kann, ist es mindestens vertretbar, heute den Akzent auf das öffentlic he Interesse, nicht auf die Wirtschaftsfreiheit zu legen. Das gilt jedenfalls für die Lösung, bei der für jedes KKW eine individuelle Maxi- malfrist festgelegt würde. Die Interess enabwägung zugunsten der öffentlichen Interessen könnte insbesondere dann gerechtfertigt werden, wenn zugleich im Gesetz vorgesehen würde dass bestimmte nicht amortisierte Invest itionen (z.B. solche für die letzten Nachrüs- tungen eines KKW) entschädigt würden. dd. Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Beurteilung der Verhältnismässigkeit davon abhängt, wie die vorzeitige Stilllegung bestehender KKW im Einzelnen reglementiert würde. Eine abschliessende Beuteilung wird deshalb erst auf der Grund lage eines konkreten Gesetzesvorschlags möglich sein. 2 Eigentumsgarantie 1. Die Eigentumsgarantie wird durch Art. 26 BV gewährleistet. Sie umfasst drei Aspekte 10: die Bestandesgarantie (Abs. 1), die Wertgarantie (Abs. 2) und die Institutsgarantie. Letztere fällt vorlie- gend ausser Betracht. 2. Die Bestandesgarantie gewährt dem Eigentümer ein Individ ualrecht, das nur unter den Vorausset- zungen nach Art. 36 BV beschränkt werden kann. De mgemäss müssten die drei oben im Zusammen- hang mit der Wirtschaftsfreiheit bereits erwähnten Voraussetzungen hinsichtlich der Eigentumsgaran- tie erneut geprüft werden. Weil es um unterschie dliche Grundrechte geht, könnte man theoretisch zu unterschiedlichen Ergebnissen kommen. Vorliegend darf man jedoch annehmen, dass man die Beschränkung der Eigentumsgarantie auf dieselbe Weise rechtfertigen kann wie die Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit. Dies umso mehr, als die Eigentumsgarantie nach der Doktrin aus den unter- schiedlichsten öffentlichen Interessen beschränkt we rden kann. Zum Beispiel kann man sich auf den 9 Mahon, a.a.O., S. 44. 10 Auer, Malinverni, Hottelier, a.a.O., S. 379–382. Gutachten EJPD, Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2013, Ausgabe vom 18. September 2013 6 Umweltschutz berufen11. In der Doktrin wird ferner betont, dass der Gesetzgeber bei der Frage, aus welchem öffentlichen Interesse die Eigentumsgarant ie beschränkt werden kann, einen weiten Beur- teilungsspielraum habe 12. Insbesondere ist er beim öffentlichen Interesse der Gewährleistung der Sicherheit nicht an die – unter Umständen diverg ierenden – Meinungen von Fachleuten gebunden, muss diese aber immerhin in Betracht ziehen. 3. Die Wertgarantie bedeutet, dass bei Enteigungen und Eig entumsbeschränkungen, die einer Ent- eignung gleichkommen, volle Entschädigung zu leist en ist (formelle und materielle Enteignung). Somit stellt sich die Frage, ob ein vorzeitiger Ausstieg aus der Kernenergie zu einer materiellen Enteignung führen würde, was den Bund verpflichten würde, die Eigentümer der KKW zu entschädigen. a. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundes gerichts liegt eine materielle Enteignung vor, wenn «l’usage actuel d’une chose ou son usage futur prévisible est interdit ou restreint de manière particulièrement grave, de sorte que l’inté ressé se trouve privé d’un attribut essentiel de son droit de propriété. Une atteinte de moi ndre importance peut aussi constituer une expro- priation matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires d’une manière telle que, s’ils n’étaient pas indemnisés, ils devraient supporter un sacrifice par trop considérable en faveur de la collectivité, incompatible avec le principe de l’égalité de traitement. Dans l’un et l’autre cas, la protection ne s’étend à l’usage futur prévisible que dans la mesure où il apparaît, au moment déterminant, comme très probable dans un proche avenir. Par usage futur prévisible d’un bien- fonds, on entend généralement la possibilité de l’affecter à la construction» 13. In der Doktrin 14 werden die Voraussetzungen der materi ellen Enteignung gestützt auf diese Rechtsprechung (die sich auf Fälle bezieht, in denen ein Grundstück noch nicht genutzt wird) wie folgt umschrieben: Erstens muss eine beson ders schwere Eigentumsbeschränkung vorlie- gen oder der betroffene Eigentümer müsste gegenü ber der Allgemeinheit ein Opfer erbringen, das mit der Rechtsgleichheit nicht zu vereinbaren wäre. Zweitens muss der künftige Gebrauch des Eigentums, der untersagt oder beschränkt wird, voraussehbar sein. Dabei ist auf alle recht- lichen und tatsächlichen Gegebenheiten abzustell en, um zu beurteilen, ob ein Grundstück in naher Zukunft hätte überbaut werden können 15. In Fällen, in denen eine Eigentumsbeschränk ung durch ein polizeiliches Interesse motiviert wird, ist indessen keine Entschädigung geschuldet 16. Darunter fallen z.B. Massnahmen zum Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherhei t; dazu gehört auch der Schutz von Leben und Gesundheit. Nach einem Teil der Doktrin 17 muss der Begriff der polizeilichen Massnahmen in diesem Zusammenhang restriktiv interpretier t werden; er erfasse nur Massnahmen gegen eine konkrete, ernsthafte und unmittelbar drohende Gefahr. Nach dieser Auffassung wären also Massnahmen, die lediglich einer grundsätzlichen, generellen und abstrakten Gefahr zuvorkom- men wollen, vom Prinzip der Entschädigungslosigkeit ausgenommen. Die Rechtsprechung lässt es jedoch zu, dass gewisse Eigentumsbeschränk ungen auch ausserhalb polizeilich motivierter Schranken entschädigungslos hingenommen werden müssen; dies gilt namentlich für Mass- nahmen im Bereich der Raumplanung und des Umweltschutzes18. b. Der vorzeitige Ausstieg aus der Kernenergie würde das Eigentum der KKW-Betreiber und der Eigentümer beschränken, denn sie wären in der Ausübung ihres Eigentums nicht mehr frei, sondern müssten die KKW vor dem Ablauf der vorgesehenen Betriebszeit stilllegen. Somit stellt sich die Frage, ob der vorzeitige Ausstieg aus der Kernenergie eine materielle Ent- eignung bewirken würde, was aufgrund der genannten Kriterien eine Entschädigungspflicht auslösen würde. Die Beurteilung dieser Frage ist auch davon abhängig, ob der Bau und Betrieb neuer KKW erlaubt bliebe oder nicht. 11 Auer/Malinverni/Hottelier, a.a.O., S. 105. 12 Vgl. Enrico Riva/Thomas Müller-Tschumi, Eigentumsgarantie , in: Thürer/Aubert/Müller, Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2011, § 48 N 18. 13 BGE 131 II 151, E. 2.; vgl. auch BG E 125 II 431 mit weiteren Hinweisen. 14 Hertig Randall, L’expropriation matérielle, in: La maîtrise publique du sol: expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix, Genève, Zurich, Bâle, 2009, S. 119–124. 15 BGE 122 II 455, E. 4c. 16 Auer/Malinverni/Hottelier, a.a.O., S. 398; BGE 122 II 17, E. 7b; BGE 120 Ib 76, E. 5a. 17 Z.B. Hertig Randall, a.a.O., S. 124; Kn app, Précis de droit administratif, Bâle, 1991, S. 461; vgl. auch BGE 105 Ia 330, E. 3b. 18 BGE 105 Ia 330, E. 3c. Gutachten EJPD, Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2013, Ausgabe vom 18. September 2013 7 aa. Wenn der Bau und Betrieb neuer KKW erlaubt bliebe, aber die bestehenden KKW vorzeitig stillgelegt werden müssten, könnte eine Entsc hädigungspflicht für die Betreiber der beste- henden Werke in Frage kommen. Es wäre in der Tat nicht einzusehen, weshal b sie in dieser Beziehung schlechter gestellt sein sollten als Unternehmen, die ein Werk erst geplant haben, dieses aber wegen eines nachträglich eingetretenen Verbots nicht rea lisieren konnten. Die Entschädigungspflicht würde sich auf Investitionen beziehen, die w egen der Verkürzung der Laufzeit nicht mehr amortisiert werden könnten. Allerdings wäre gegebenenfalls noch zu prüfen, ob die Entschädigungspflicht entfiele, weil sie polizeilich motiviert wäre. Nach der erwähnt en restriktiven Auffassung der Doktrin, wo- nach eine konkrete und unmittelbar drohe nde Gefahr vorliegen müsse, könnte man eine Pflicht zur Entschädigung der Eigentümer für ihre nicht amortisierten Investitionen nicht ausschliessen. Doch, wie oben dargelegt, vernei nt die bundesgerichtliche Rechtsprechung den Anspruch auf Entschädigung wegen mate rieller Enteignung auc h dann, wenn die Eigentumsbeschränkung durch andere als eng verstandene polizeiliche Gründe motiviert wird. So gesehen könnte eine Berufung auf den Umweltschutz, der den Schutz des Men- schen und seiner natürlichen Umwelt einschliesst (Art. 74 BV), einer Entschädigungspflicht entgegenstehen. Dabei müsste aber (unter de m Kriterium der Verhältnismässigkeit) dar- getan werden, dass der Betrieb der bestehenden Werke – selbst mit einem strengen Auf- sichtsregime – per se ein viel grössere Gefahr darstellt als der Betrieb künftiger Werke nach neuester Technologie. Weil anz unehmen ist, dass diesbezüglic h auch unter Experten kein Konsens hergestellt werden könnte, würde es sich empfehlen, die Frage der Entschädi- gungspflicht im revidierten Kernenergiegesetz positivrechtlich zu regeln. bb. Wenn der Bau und Betrieb von KKW grundsät zlich verboten würde, würde sich die Frage der Entschädigungspflicht infolge einer Verk ürzung der Laufzeit der bestehenden Werke anders stellen. Die Verkürzung der Laufzeit würde in diesem Fall als Massnahme der Anpassung an das neue Recht erscheinen. In dieser Hinsicht würde sich vorab die Fr age stellen, ob mit dieser Massnahme zur Anpas- sung an das neue Recht wohlerworbene Rechte verletzt würden. Wohlerworbene Rechte sind vertragliche Ansprüche der Privaten gegenüb er dem Staat, die sich aus Subventionen, Konzessionen oder Polizeibe willigungen herleiten können 19. Unerlässliche Voraussetzung ist, dass solche Rechte ausdrücklich unwiderruflic h erteilt wurden, sei es durch eine indivi- duelle Zusicherung oder durch Gesetz. Weder aus dem Grundeigentum, auf welchem ein KKW steht, noch aus dem Eigentum an der Anlage selbst ergibt sich indessen ein Anspruch auf Erteilung einer Betriebsbewilligung; es geht folglich nicht um ein wohlerworbenes Recht. Auch die Betriebsbewilligung selbst verleiht ke in wohlerworbenes Recht, das man mit Beru- fung auf die Eigentumsgarantie geltend mac hen könnte. Folglich sind die wohlerworbenen Rechte im Zusammenhang mit dem vorzeitigen Ausstieg aus der Kernenergie ohne Belang. cc. Hingegen ist der Gesetzgeber ganz allgemei n verpflichtet, neues Recht, das in bestehende Vermögensinteressen eingreift, möglichst schon end einzuführen, indem er ein Übergangs- recht erlässt 20. Das lässt sich aus der Bestandesgaran tie ableiten. Wörtlich meint das Bun- desgericht: «Eine Übergangsregelung kann erforderlich sein, wenn in empfindlichem Masse in getätigte Investitionen oder in andere wich tige Befugnisse eingegriffen wird. Unter Um- ständen fällt dabei auch eine fin anzielle Kompensation in Betracht, wenn die sofortige Gel- tung neuen Rechts zur Erreichung des angestr ebten Ziels unabdingbar ist (Alfred Kölz […], Beatrice Weber-Dürler […]). Dies zu regeln ist aber grundsätzlich Sache des Gesetzge- bers»21. Diese Verpflichtung ergibt sich auch aus dem Vertrauensschutz (Art. 9 BV). Eine übergangsrechtliche Regelung müsste folgende Elemente enthalten: – Sie müsste die Maximalfristen für die best ehenden Werke festlegen, sei es einheitlich für alle Werke oder individuell aufgrund von Verfügungen des UVEK. 19 Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrec ht, Zürich/St. Gallen, 2010, (6. Auflage.), S. 223 ff. 20 A. Kölz, Intertemporales Verwaltungsrech t, RDS 1983 II Heft 2 105, S. 123 ff., 145 ff. 21 BGE 118 Ib 241, E. 5e. Gutachten EJPD, Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2013, Ausgabe vom 18. September 2013 8 Sie müsste festlegen, ob und in welchem Umfang ni cht amortisierte Investitionen zu entschädigen sind. Dabei ist davon auszugehen, dass eine Entschädig ungspflicht so weit besteht, als die Befristung des weiteren Betriebs der bestehenden Werke nicht in erster Linie sicherheitspolizeilich motiviert wür- de. Je näher der Termin der angeordneten Ausser betriebnahme beim Termin läge, den der Betreiber für die Ausserbetriebnahme selber vorgesehen hat, umso weniger erschiene eine Entschädigung gerechtfertigt. Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali JAAC 2013.1 - Vorzeitiger Ausstieg aus der Kernenergie In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione Jahr 2013 Année Anno Band - Volume Volume Seite 1-8 Page Pagina Ref. No 150 000 266 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.