Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 15. August 2012 (810 12 163) ____________________________________________________________________ Politische Rechte Verletzung der Abstimmungsfreiheit Besetzung Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, Kantonsri chter Niklaus Ruckstuhl, Christian Haidlauf, Beat Walther, Edgar Schürmann , Gerichtsschreiber Marius Wehren Parteien A.____ , Beschwerdeführerin B.____ , Beschwerdeführer gegen Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft , 4410 Liestal, Be- schwerdegegner Betreff Kantonale Abstimmungen vom 17. Juni 2012 A. Am 30. Mai 2012 reichten A.____ und B.____ beim K antonsgericht, Abteilung Verfas- sungs- und Verwaltungsrecht, eine Abstimmungsbeschwerde be treffend die kantonalen Ab- stimmungen vom 17. Juni 2012 ein. Sie beantragen, es sei festzustellen, dass der Regierungs- rat mit einem an ausgewählte Stimmberechtigte des Kan tons Basel-Landschaft versandten Schreiben mit dem Titel "Es geht um das Gesamtwohl uns eres Baselbiets" das Stimmrecht der Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht Unterzeichneten verletzt hat. Es sei eventualiter festzust ellen, dass die vom Regierungsrat zu verantwortende Verletzung des Stimmrechts einen Mangel darstellt, der nach Art und Umfang geeignet ist, das Resultat der vier kantonalen Abstimmu ngen vom 17. Juni 2012 wesentlich zu beeinflussen. Eventualiter seien die vier kantonalen Abst immungen vom 17. Juni 2012 aufzu- heben und neu anzusetzen. In verfahrensrechtlicher Hinsi cht beantragten die Beschwerdefüh- rer, der Regierungsrat sei im Sinne einer vorsorgliche n Massnahme noch im Vorfeld der kanto- nalen Abstimmungen vom 17. Juni 2012 zu verpflichten, dafür besorgt zu sein, dass jede weite- re Verbreitung des erwähnten Schreibens sowie ähnlich er Schreiben unterbleibe. Ausserdem sei der Regierungsrat im Sinne einer vorsorglichen Massna hme anzuweisen, sich noch im Vor- feld der kantonalen Abstimmungen vom 17. Juni 2012 öffentlich zu dem erwähnten Schreiben zu äussern und sein Bedauern auszudrücken, dass dieses Schreiben geeignet war, das Stimm- recht der Stimmberechtigten des Kantons Basel-Landschaft zu verletzen. B. Mit Stellungnahme vom 7. Juni 2012 beantragte de r Regierungsrat, die Verfahrensan- träge der Beschwerdeführer seien abzuweisen. C. Mit Präsidialverfügung vom 12. Juni 2012 wurde der R egierungsrat angewiesen, dafür besorgt zu sein, dass die weitere Verbreitung des Schrei bens mit dem Titel "Es geht um das Gesamtwohl unseres Baselbiets" unterbleibt. Im Übrigen wurden die Verfahrensanträge der Beschwerdeführer abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde. D. Am 18. Juni 2012 erhob der Regierungsrat gegen di e Präsidialverfügung vom 12. Juni 2012 vorsorglich Einsprache bei der Kammer des Gerichts, welche er mit Eingabe vom 21. Juni 2012 zurückzog. E. Mit Präsidialverfügung vom 26. Juni 2012 wurde auf den Ausgang der kantonalen Ab- stimmungen vom 17. Juni 2012 verwiesen und die Beschwerd eführer wurden um Mitteilung ersucht, ob sie an ihrer Beschwerde festhalten. F. Mit Eingabe vom 3. Juli 2012 teilten die Beschwerdef ührer dem Gericht mit, dass sie im vorliegenden Verfahren ausschliesslich am Hauptantrag sowie am Kostenantrag festhalten würden. Demzufolge werde beantragt, es sei festzustelle n, dass der Regierungsrat mit einem an ausgewählte Stimmberechtigte des Kantons Basel-Land schaft versandten Schreiben mit dem Titel "Es geht um das Gesamtwohl unseres Baselbiets" das Stimmrecht der Unterzeichne- ten verletzt hat. G. Am 3. Juli 2012 reichte der Regierungsrat dem Geri cht seine Vernehmlassung ein, in welcher er beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einz utreten, eventualiter sei diese abzuwei- sen. H. Mit Präsidialverfügung vom 6. Juli 2012 wurde der Fa ll der Kammer zur Beurteilung überwiesen. Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g: 1.1 Gemäss § 88 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die politi schen Rechte (GpR) vom 7. September 1981 kann gegen Verfügungen, Handlunge n und Unterlassungen des Regie- rungsrates wegen Verletzung des Stimmrechtes oder wege n mangelhafter Vorbereitung und Durchführung von Abstimmungen und Wahlen beim Kantonsg ericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, Beschwerde erhoben werden. In analoger Weise regelt § 37 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessor dnung (VPO) vom 16. Dezem- ber 1993, dass wegen mangelhafter Vorbereitung und Du rchführung von Wahlen und Abstim- mungen beim Verfassungsgericht Beschwerde erhoben werd en kann. Die genannten Bestim- mungen geben dem Stimmbürger einen direkten Anspruch auf gerichtlichen Schutz vor Unre- gelmässigkeiten während der Vorbereitung und Durchführu ng von Wahlen und Abstimmungen (vgl. Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide [BLVGE] 1989 S. 25). Die Rüge, wo- nach der Regierungsrat mit dem Schreiben vom 23. Mai 2012 das Stimmrecht der Beschwerde- führer verletzt habe, kann demnach Gegenstand einer Stim mrechtsbeschwerde bilden. Das Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrec ht, ist somit zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. 1.2 Nach § 90 Abs. 1 GpR ist die Beschwerde innert drei Tagen seit Eröffnung des Ent- scheids bzw. der Verfügung dem Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungs- recht, einzureichen. Richtet sich die Beschwerde gegen e ine Tathandlung oder Unterlassung, so beginnt die Frist im Zeitpunkt zu laufen, in dem der Beschwerdeführer mit einer gewissen Zuverlässigkeit davon Kenntnis erhalten hat (vgl. BLVGE 1992 S. 23). Entsprechend regelt § 39 Abs. 1 VPO, dass die Beschwerde innert 10 Tagen seit der Eröffnung der Verfügung oder des Entscheids, seit der amtlichen Veröffentlichung oder de r Entdeckung des Beschwerdegrundes schriftlich beim Verfassungsgericht einzureichen ist. Betrifft die Beschwerde wie vorliegend den Geltungsbereich des Gesetzes über die politischen Rechte, so ist sie innert drei Tagen beim Verfassungsgericht einzureichen (§ 39 Abs. 2 VPO). Nach u nbestrittener Darstellung der Be- schwerdeführer haben sie am 28. Mai 2012 durch eine Pr essemeldung vom vorliegend stritti- gen Schreiben Kenntnis erhalten. Die vom 30. Mai 2012 datierende Beschwerde ist demnach innert der dreitägigen Frist gemäss § 39 Abs. 2 VPO erhoben worden. 1.3.1 Gemäss § 38 Abs. 1 VPO ist zur Beschwerde jede stimm berechtigte Person befugt. Die Legitimation zur Stimmrechtsbeschwerde setzt nicht vo raus, dass der beschwerdeführende Bürger durch den angefochtenen Entscheid in seinen per sönlichen Interessen tangiert wird. Durch das politische Stimm- und Wahlrecht nehmen die Bü rger nicht nur ein Recht, sondern zugleich eine Organkompetenz und damit eine öffentliche Funktion wahr. Eine Verletzung der politischen Rechte kann deshalb in Frage stehen ohne Rü cksicht darauf, ob der Bürger irgend- wie in seinen persönlichen Rechten betroffen ist, zumal mit der Stimmrechtsbeschwerde immer auch öffentliche Interessen verfolgt werden (vgl. BGE 119 Ia 167 E. 1d mit Hinweisen). Die Rechtsstellung des stimmberechtigten Bürgers wird deshalb schon dadurch als betroffen ange- sehen, dass einschlägige Vorschriften über die politischen R echte als verletzt gerügt werden (vgl. BGE 130 I 290 E. 1.3 mit Hinweisen). Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht 1.3.2 Die Stimmrechtsbeschwerde unterliegt dagegen dem allgemeinen Erfordernis des ak- tuellen praktischen Interesses. Mit diesem Erfordernis, welches der Prozessökonomie dient, soll sichergestellt werden, dass das Gericht konkrete und nicht bloss theoretische Fragen beurteilt. Das Interesse an der Beschwerdeführung ist aktuell und pra ktisch, wenn der erlittene Nachteil im Zeitpunkt der Beurteilung noch besteht und durch di e beantragte Aufhebung des angefoch- tenen Hoheitsaktes beseitigt würde (vgl. BGE 116 Ia 35 9 E. 2a). Vorliegend müssen die Be- schwerdeführer deshalb grundsätzlich ein aktuelles praktisc hes Interesse an der Überprüfung der von ihnen erhobenen Rügen haben, damit auf die B eschwerde eingetreten werden kann. Dazu ist festzustellen, dass die verfahrensgegenständliche n Abstimmungen am 17. Juni 2012 durchgeführt wurden. Die Beschwerdeführer haben ihr - als Eventualbegehren gestelltes - Be- gehren um Aufhebung und Neuansetzung der Abstimmunge n zurückgezogen und ersuchen einzig noch um gerichtliche Feststellung, dass der Regie rungsrat mit dem Schreiben vom 23. Mai 2012 ihr Stimmrecht verletzt habe. Liegt jed och nach durchgeführter Abstimmung we- der ein ausdrücklicher noch ein impliziter Antrag auf Aufhebung der Abstimmung vor, so fehlt es insofern an einem aktuellen Interesse an der Behandlun g der Beschwerde (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_541/2009 vom 7. Juli 2010 E. 1; 1C_28/ 2010 vom 9. November 2010 E. 1.2; 1C_127/2010 vom 20. Dezember 2010 E. 3.1, jeweils mit Hinweisen). 1.3.3 Vom Vorliegen eines aktuellen Interesses kann abge sehen werden, wenn sich die mit der Beschwerde aufgeworfene Frage jederzeit und unte r gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer Beantwortung wegen ih rer grundsätzlichen Bedeutung ein hin- reichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige gerichtliche Prüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_ 541/2009 vom 7. Juli 2010 E. 1; 1C_127/2010 vom 20. Dezember 2010 E. 3.1; BGE 104 Ia 226 E. 1b, jeweils mit Hinweisen). Unter diesen Voraussetzungen ist nach der Praxis des Bund esgerichts im Rahmen von Stimm- rechtsbeschwerden und in Bezug auf Vorbereitungshandlu ngen auch eine förmliche Feststel- lung möglich und die Beschränkung auf einen Feststellu ngsantrag zulässig (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_541/2009 vom 7. Juli 2010 E. 1; 1C_332 /2008 vom 15. Dezember 2008 E. 1.4; BGE 131 II 361 E. 1.2). Dasselbe muss im vorlieg enden Fall hinsichtlich des Schreibens vom 23. Mai 2012 respektive von behördlichen Information en im Vorfeld von Abstimmungen - und damit von Realakten - gelten. Es erscheint gerechtfe rtigt, diese jedenfalls unter den vorste- hend zitierten Voraussetzungen einer gerichtlichen Überprüfung zugänglich zu machen (restrik- tiver allerdings Urteil des Bundesgerichts 1C_385/2009 vom 29. September 2009 E. 1.2 mit Hinweisen). 1.3.4 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet d as von sämtlichen Mitgliedern des Regierungsrats unterzeichnete, in einem Flugblatt des überparteilichen Komitees "JA zum Ent- lastungspaket" abgedruckte Schreiben vom 23. Mai 2012 m it der Überschrift "Es geht um das Gesamtwohl unseres Baselbiets". Die Beschwerdeführer machen geltend, sie müssten befürch- ten, dass sich die gerügte "Kooperation" des Regierungsr ats mit einem privaten Abstimmungs- komitee und die damit verbundene unrechtmässige Beeinflu ssung des Willensbildungsprozes- ses im Vorfeld von Abstimmungen jederzeit wiederholen kön nte. Sie hätten dementsprechend ein hohes Interesse an der verfassungsgerichtlichen Klärun g der strittigen Frage. Überdies würden sie im Hinblick auf die Organfunktion der Stimm berechtigten auch ein spezifisch öffent- Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht liches Interesse an der Klärung der strittigen Rechtsfr age geltend machen. Sodann sei es zeit- lich kaum je möglich, dass ein Gericht eine Abstimmungsbeschwerde noch vor dem Urnengang verfassungsrechtlich prüfe. Der Regierungsrat führt im W esentlichen aus, es sei unwahrschein- lich, dass sich die strittige Frage erneut stellen werde, zu speziell sei der vorliegende Einzelfall. Es bestehe auch kein allgemeines Interesse an der Überp rüfung des Schreibens vom 23. Mai 2012 im Hinblick auf künftige Ereignisse. Eine Frage vo n grundsätzlicher Bedeutung liege hier nicht vor. 1.3.5 Vorab kann entgegen der Auffassung des Regierung srats nicht gesagt werden, dass sich die vorliegend strittige Frage nicht jederzeit un ter ähnlichen Umständen wieder stellen könnte. Der Regierungsrat führt in seiner Vernehmlassung aus, dass auch anderen Abstim- mungskomitees erlaubt worden wäre, den Wortlaut des Sch reibens vom 23. Mai 2012 zu verbreiten, es in dieser Beziehung jedoch keine entsprec hende Anfrage gegeben habe. Damit macht er gerade nicht geltend, dass von einem analogen Vorgehen bei künftigen Abstimmun- gen abgesehen werde. Im Weiteren handelt es sich bei de r Frage, ob im vorliegenden Fall von einem das Stimmrecht der Beschwerdeführer verletzenden Ei ngreifen des Regierungsrats in den Abstimmungskampf auszugehen ist, um eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung, welche über den Einzelfall hinausgeht und an deren Beantwortung deshalb ein gewichtiges öffentliches Interesse besteht. Wie die Beschwerdeführer zu Recht aus führen, wäre hinsichtlich einer ent- sprechenden Stimmrechtsverletzung eine gerichtliche Prüfun g kaum je rechtzeitig bzw. noch vor der Abstimmung möglich. Gestützt darauf sind vorlieg end die Voraussetzungen gegeben, unter denen vom Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses abgesehen werden kann. Da auch die weiteren formellen Voraussetzungen erfüllt sind, kann somit auf die Beschwerde ein- getreten werden. 2.1 In materieller Hinsicht rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung der in Art. 34 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 statuierten Garantie der politischen Rechte. Sie machen geltend, dass das an ausgewählte Stimmberech- tigte des Kantons Basel-Landschaft versandte Schreiben m it dem Titel "Es geht um das Ge- samtwohl unseres Baselbiets" nicht als sachliche Information verfasst sei, wie dies etwa im Fall von Abstimmungsbeilagen der Fall sei. Vielmehr sei das S chreiben als "persönliche Botschaft der Baselbieter Gesamtregierung" im Namen eines als übe rparteiliches Komitee "JA zum Ent- lastungspaket" firmierenden Abstimmungskomitees versandt w orden. Dieser regierungsrätliche Auftritt zugunsten eines überparteilichen Abstimmungskom itees stelle ein eigentliches Eingrei- fen des Regierungsrats in einen laufenden Abstimmungskam pf dar, welches fern von jeglicher Objektivität einem rein propagandistischen Anliegen ge schuldet sei. Die Mitglieder des Regie- rungsrats suggerierten im fraglichen Schreiben, dass sie die darin vertretenen Inhalte als ver- fassungsmässige Behörde vertreten würden und nicht als persö nliche Ansichten der individuel- len Mitglieder. Sie würden in corpore auftreten und von sich als "der Regierungsrat" sprechen, womit klarerweise nicht nur auf ihre Stellung als Mitg lieder der Regierung Bezug genommen werde, sondern vorgegeben werde, dass sich der Regierung srat als Behörde an die Stimmbe- rechtigten wende. Inhaltlich würden im Schreiben rein wertende Ansichten ohne jeglichen ob- jektiven oder sachlichen Informationsgehalt wiedergegeb en. Das Schreiben "Es geht um das Gesamtwohl unseres Baselbiets" genüge damit den Anford erungen an eine zulässige behördli- Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht che Information im Vorfeld von Abstimmungen in keiner Weise. Es handle sich um einen reinen Werbebrief auf einer privaten Plattform, welcher neb en wertenden Aussagen keine objektiven oder sachlichen Informationen enthalte. 2.2 Der Regierungsrat macht geltend, dass es sich bei de n Sparvorlagen, welche am 17. Juni 2012 dem Stimmvolk unterbreitet worden seien , um politisch einmalige Vorlagen von grosser Bedeutung für den Kanton gehandelt habe. Der Regierungsrat sei im Vorfeld der Ab- stimmungen und danach in corpore mit Rücktrittsforderun gen konfrontiert gewesen und die Gegner hätten während Monaten eine gut sichtbare Kampagne geführt, in welcher sie die regie- rungsrätliche Vorlage als verlogen bezeichnet hätten. D er Regierungsrat habe in dieser Situati- on seine Führungsfunktion und seine Informationspflichten wahrgenommen und seine Vorlagen verteidigt. Das Schreiben vom 23. Mai 2012 entspreche im Wesentlichen einer Zusammenfas- sung der Position der Regierung in kurzer, prägnanter Form. Die Regierung habe diese Position bereits zuvor bei verschiedenen Gelegenheiten vertreten, insbesondere in den Abstimmungser- läuterungen sowie anlässlich einer Medienorientierung vom 15. Mai 2012. Das Schreiben vom 23. Mai 2012 sei insofern nicht dazu geeignet gewesen , die Stimmberechtigten bei der Bildung ihres politischen Willens in unzulässiger Weise zu beeinfl ussen. Der Regierungsrat habe mit dem Schreiben vom 23. Mai 2012 vielmehr einen Beitrag zur demokratischen Diskussion ge- leistet. Dabei habe er sachlich informiert, auch wenn e r dabei klar eine Stellung vertreten habe. Aufgrund des Erscheinungsbildes des Schreibens habe den Emp fängern klar sein müssen, dass es sich hier nicht um eine offizielle Verlautbarung g ehandelt habe. Die Regierung habe ausserdem nicht als Behörde ihr Einverständnis zum Schreib en vom 23. Mai 2012 gegeben. Die Regierungsräte seien vom Komitee "JA zum Entlastungs paket" individuell angefragt wor- den, ob sie das fragliche Schreiben unterzeichnen würden. Diesen Entscheid hätten die einzel- nen Regierungsräte je für sich und voneinander unabhängig gefällt, ein formeller Beschluss des Gesamtregierungsrats sei dazu nie erfolgt. Ausserdem seie n keine staatlichen Mittel für das Schreiben aufgewendet worden. 3.1 Die in der Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgab e (Art. 34 Abs. 2 BV). Nach der Praxis des Bundesgerichts müssen Abstimmungs- und Wahlverfahren so ausgestaltet sein, dass die freie und unbeeinflusste Äusserung des Wählerwillens ge währleistet ist. Geschützt wird na- mentlich das Recht der aktiv Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in unzulä ssiger Weise beeinflusst zu werden. Die Stimmberechtigten haben Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht ihren freien Willen zuverlässig und unve rfälscht zum Ausdruck bringt. Sie sollen ihre politische Entscheidung gestützt auf einen gesetzesk onformen sowie möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können ( vgl. Urteil des Bundesgerichts 1P.136/2004 vom 28. Juli 2004 E. 3.1 mit Hinweisen). 3.2 Aus Art. 34 Abs. 2 BV folgt namentlich eine Verpf lichtung der Behörden auf korrekte und zurückhaltende Information im Vorfeld von Abstimmungen. Bei Wahlen ist die Praxis stren- ger als bei Abstimmungen, da den Behörden bei Sachentsch eiden auch eine (beschränkte) Beratungsfunktion zukommt. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind gewisse be- Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht hördliche Interventionen in den Meinungsbildungsproz ess vor Sachabstimmungen zulässig. Dazu gehören namentlich die Abstimmungserläuterungen der Exekutive, in denen eine Vorlage zur Annahme oder Ablehnung empfohlen wird. Es stellt dagegen eine unerlaubte Beeinflussung dar, wenn die Behörde ihre Pflicht zu objektiver Inf ormation verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert oder wen n sie in unzulässiger Weise in den Abstim- mungskampf eingreift und dabei (stimm- und wahlrechtli che) gesetzliche Vorschriften verletzt oder sich in anderer Weise verwerflicher Mittel bedient (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_221/2011 vom 24. Januar 2012 E. 3.1). Dabei ist d arauf abzustellen, ob die behördlichen Informationen in sachlicher, transparenter und verhält nismässiger Weise zur offenen Mei- nungsbildung beizutragen geeignet sind oder aber in dominanter und unverhältnismässiger Art im Sinne eigentlicher Propaganda eine freie Willensbi ldung der Stimmberechtigten erschweren oder geradezu verunmöglichen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_412/2007 Urteil vom 18. Juli 2008 E. 6.2). 3.3.1 Einzelnen Mitgliedern einer (Exekutiv-)Behörde ka nn weder die Teilnahme am Ab- stimmungskampf noch die freie Meinungsäusserung zu eine r Abstimmungsvorlage untersagt werden. Es ist ihnen nicht verwehrt, als Privatpersonen m it der Unterzeichnung von Aufrufen oder Verlautbarungen an die Öffentlichkeit zu treten und dabei ihren Namen und ihre Funktion zu nennen, um so ihr Engagement für die öffentlichen I nteressen und ihre besondere Sachkun- de hervorzuheben und der Stellungnahme ein zusätzliches Ge wicht zu verleihen. Als nicht zu- lässig wird es indes erachtet, wenn einzelne Behördenm itglieder ihren individuellen privaten Interventionen und Meinungsäusserungen einen unzutreff enden amtlichen Anstrich geben und so den Eindruck erwecken, dass es sich um eine offizielle Verlautbarung einer Behörde handelt. Der Abgrenzung rein privaten Handelns von behördlichem Auftreten einzelner Exponenten im Vorfeld von Abstimmungen kommt insoweit Bedeutung zu, a ls private Äusserungen nur dann als unzulässig bezeichnet werden, wenn mit ihnen in ein em so späten Zeitpunkt mit offensicht- lich unwahren und irreführenden Angaben in den Abstimmungskampf eingegriffen wird, dass es den Stimmberechtigten nach den Umständen nicht mehr mö glich ist, sich aus anderen Quellen ein zuverlässiges Bild von den tatsächlichen Verhältnissen zu machen. Demgegenüber unter- liegen Interventionen von Behördenmitgliedern, die einen öffentlichen Charakter aufweisen und deshalb der Behörde als solcher zuzurechnen sind, den V oraussetzungen der Sachlichkeit und Verhältnismässigkeit. Die Abgrenzung fällt im Einzelnen nicht immer leicht, weil nicht ohne Wei- teres von der amtlichen Stellung abstrahiert werden k ann. Die Rechtsprechung stellt dabei auf die Wirkung einer Mitteilung ab, die diese auf die A dressaten und den durchschnittlich aufmerk- samen und politisch interessierten Stimmbürger hat (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_379/2011 vom 2. Dezember 2011 E. 4.2 mit Hinweisen). 3.3.2 Das vorliegend strittige Schreiben vom 23. Mai 2 012 wurde von sämtlichen Mitgliedern des Regierungsrats unterzeichnet. Es werden darin abwechselnd die Formulierungen "wir", "wir als Mitglieder des Regierungsrates" oder "der Regierung srat" verwendet. Das Schreiben wird überdies in der Kopfzeile des Flugblatts als "persönlich e Botschaft der Baselbieter Gesamtre- gierung" vorgestellt. Vor dem Hintergrund des Gesagten kann das Schreiben vom 23. Mai 2012 nicht als private Intervention und Meinungsäusserung ei nzelner Behördenmitglieder zu einer Abstimmungsvorlage angesehen werden. Es ist vielmehr - im Hinblick auf seine Wirkung auf Seite 8 http://www.bl.ch/kantonsgericht den durchschnittlich aufmerksamen Stimmbürger - dem Regi erungsrat als Behörde zuzurech- nen. Dass es gemäss den Ausführungen des Regierungsrats ni cht als offizielle Verlautbarung ausgestaltet wurde und nicht auf einem formellen Besch luss des Gesamtregierungsrats beruht, ändert daran nichts. Treten sämtliche Mitglieder einer Behörde gemeinsam auf und empfehlen sie kollektiv ein bestimmtes Abstimmungsverhalten, so äussern sie diese Meinung nicht als Pri- vatpersonen, sondern machen ihre öffentliche Funktion al s Regierung geltend (vgl. Y VO HANGARTNER /A NDREAS KLEY , Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweize- rischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, S. 1037). Im Übr igen ist festzustellen, dass sich auch der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung an das Kanton sgericht auf das Schreiben vom 23. Mai 2012 als Schreiben des Regierungsrats bezieht un d insofern von Aussagen des Regie- rungsrats spricht. 3.4.1 Ist nach dem Gesagten das Schreiben vom 23. Mai 20 12 dem Regierungsrat als Be- hörde zuzurechnen, so hat es den Anforderungen an behö rdliche Informationen im Vorfeld von Abstimmungen zu genügen. Diesbezüglich ist wie bereits ausgeführt zu prüfen, ob die Informa- tionen in sachlicher, transparenter und verhältnismässig er Weise zur offenen Meinungsbildung beizutragen geeignet sind oder aber in dominanter und unverhältnismässiger Art im Sinne ei- gentlicher Propaganda eine freie Willensbildung der S timmberechtigten erschweren oder gera- dezu verunmöglichen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_412/2007 vom 18. Juli 2008 E. 6.2). 3.4.2 Unzulässig ist in jedem Fall eine Informationstät igkeit der Behörden, welcher eine pro- pagandistische Wirkung zukommt. Das Verbot behördlicher Propaganda trachtet danach, jeden Versuch einer staatlichen Lenkung der Meinung der Stimm berechtigten zu verhindern. Die Be- hörden dürfen im Abstimmungskampf einerseits keine führ ende Rolle übernehmen, sondern müssen sich auf ihre beratende Funktion beschränken. Anderseits darf staatliche Kommunikati- on, sei es im Rahmen einer Intervention, sei es im Rahm en einer aktiven Teilnahme am Dis- kurs, die Chancengleichheit keinesfalls gefährden und de shalb nie einseitig auf ein bestimmtes Abstimmungsergebnis zielen. Im Gegenteil muss mit staatlichen Informationen stets ein Beitrag zu einem offenen, unverzerrten und pluralistischen Meinu ngsbildungsprozess geleistet werden. Andernfalls wäre das Propagandaverbot verletzt, welches v erhindern soll, dass staatliche In- formation "in dominanter und unverhältnismässiger Art" die freie Willensbildung der Stimmbe- rechtigten nur schon erschwert (vgl. A NDREA MARCEL TÖNDURY , Intervention oder Teilnahme? Möglichkeiten und Grenzen staatlicher Kommunikation im V orfeld von Volksabstimmungen, in: ZBl 112/2011 S. 358 f.). Positiv formuliert bemisst sic h die Zulässigkeit der behördlichen Infor- mationstätigkeit an den Erfordernissen der Sachlichkeit, Transparenz und Verhältnismässigkeit. Letztere konkretisieren gleichzeitig das generelle Gebo t der Zurückhaltung der Behörden bei ihrer Information über Abstimmungen (vgl. J ÖRG PAUL MÜLLER /M ARKUS SCHEFER , Grundrechte in der Schweiz, Bern 2008, S. 626). Im Vordergrund st ehen im vorliegenden Fall die Erforder- nisse der Sachlichkeit sowie der Transparenz. 3.4.3 Nach der Praxis des Bundesgerichts, welche insbesonde re in Bezug auf Abstim- mungserläuterungen erarbeitet wurde, genügen Inform ationen dem Erfordernis der Sachlich- keit, wenn die Aussagen wohl abgewogen sind und beachtl iche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit Vor- und Nacht eilen abgeben und den Stimmberech- Seite 9 http://www.bl.ch/kantonsgericht tigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie tro tz einer gewissen Überspitzung nicht un- wahr und unsachlich bzw. lediglich ungenau und unvollstän dig sind. Hinsichtlich der Vollstän- digkeit der Informationen hat das Bundesgericht allgeme in ausgeführt, dass sich die Behörde nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und insbesondere nicht sämtliche Einwendun- gen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden können , erwähnen müsse. Das Gebot der Sachlichkeit werde nicht verletzt, wenn nicht umfassend a uf alle möglichen Konsequenzen hin- gewiesen werde. Unzulässig wäre, in den Abstimmungserl äuterungen für den Entscheid der Stimmberechtigten wichtige Elemente zu unterdrücken ( vgl. Urteil des Bundesgerichts 1P.131/2004 vom 14. Juli 2004 E. 2; M ICHEL BESSON , Behördliche Information vor Volksab- stimmungen, Bern 2003, 182 ff.). Behördliche Informa tionen müssen nicht nur vom Inhalt, son- dern auch von ihrer Form bzw. ihrer Aufmachung her sach lich sein (vgl. M ÜLLER /SCHEFER , a.a.O., S. 627; G EROLD STEINMANN , Interventionen des Gemeinwesens im Wahl- und Abstim - mungskampf, in: AJP 3/96 S. 259). In der Lehre wird i n diesem Zusammenhang festgehalten, dass es keine eigentlichen Formvorschriften für behördliche Interventionen gebe. Um sicherzu- stellen, dass den Stimmberechtigten klar sei, dass es sich u m eine behördliche Stellungnahme und nicht um politische Propaganda einer Interessengruppe oder die Einmischung eines einzel- nen Behördenmitgliedes in einen Abstimmungskampf handl e, solle eine solche Intervention jedoch immer in Form einer offiziellen Mitteilung oder Stellungnahme erfolgen. Wichtig sei, dass mittels der ergriffenen Massnahmen möglichst alle Stimmberechtigten erreicht werden könnten. Zu denken sei also etwa an das Verteilen von Druckschriften, Flugblättern, Plakaten, Veröffent- lichungen in der Tagespresse oder Bekanntgaben an Press ekonferenzen, am Radio oder im Fernsehen. Greife eine Behörde in einen Abstimmungskam pf ein, müsse sie sich jedenfalls an bestimmte die Mittel betreffende Grundsätze halten, die Gewähr dafür bieten, dass der Grund- satz der freien Meinungsbildung trotz behördlicher Intervention nicht verletzt werde (vgl. JEANNE RAMSEYER , Zur Problematik der behördlichen Information im Vor feld von Wahlen und Abstim- mungen, Basel 1992, S. 53). 3.4.4 Aus dem Grundsatz der Transparenz wird unter ande rem - und im vorliegenden Zu- sammenhang interessierend - ein Verbot der behördlichen Unterstützung von privaten Komitees abgeleitet. Dies beinhaltet die Forderung, dass Behörd en und Private stets getrennt voneinan- der informieren. Als mit der Wahl- und Abstimmungsfr eiheit nicht vereinbar erachtet wird na- mentlich, wenn Private im Vorfeld einer Abstimmung Druck und Vertrieb eines Flugblatts bezah- len, mit welchem die Behörden über eine Abstimmungsvor lage informieren (vgl. M ICHEL BESSON , a.a.O., S. 203 ff.). Umgekehrt ist es den Behörden untersagt, Personen, die sich im Abstimmungskampf zugunsten einer Behördenvorlage engagie ren, zu "munitionieren" (vgl. Ur- teil des Bundesgerichts 1P.555/1990 vom 4. September 19 91 E. 3d, in: ZBl 93/1992 S. 317). Die behördliche Information hat mithin stets eine selb ständige der Behörde zu sein. Die Behör- de hat Informationen mit anderen Worten selbst zielbezogen auszuarbeiten und abzugeben und darf nicht den Umweg über ein privates Komitee nehmen . Es lässt sich insofern auch von ei- nem Instrumentalisierungsverbot sprechen (vgl. C RISPIN HUGENSCHMIDT , Die behördliche Kom- munikation vor Abstimmungen - was ist Information, was Pr opaganda?, in: recht 2004, S. 188; HANGARTNER /KLEY, a.a.O., S. 1037). Seite 10 http://www.bl.ch/kantonsgericht 3.4.5 Das Schreiben vom 23. Mai 2012 vermag den vorst ehend zitierten Anforderungen an behördliche Informationen im Vorfeld von Abstimmungen nicht zu genügen. Dies gilt zunächst im Hinblick auf die Aufmachung des Schreibens, welches in einem Flugblatt des überparteili- chen Komitees "JA zum Entlastungspaket" abgedruckt und a uf diesem Weg verbreitet wurde. Das Flugblatt eines privaten Abstimmungskomitees zielt - a us Sicht des Komitees zulässiger- weise - auf ein bestimmtes Abstimmungsresultat. Einer Ver breitung von behördlichen Informati- onen in dieser Form muss damit jedoch von vornherein ein e propagandistische Wirkung unter- stellt werden. Es kann insofern jedenfalls nicht von ei ner sachlichen Aufmachung des Schrei- bens vom 23. Mai 2012 gesprochen werden. Das Schreiben verletzt sodann den Grundsatz der Transparenz, welcher eine behördliche Unterstützung von privaten Komitees untersagt. Den daraus resultierenden Anforderungen, wonach Behörden und Private getrennt zu informieren haben und die behördliche Information jeweils eine sel bständige der Behörde sein muss, ent- spricht das Schreiben vom 23. Mai 2012 aufgrund des ber eits genannten Umstands nicht, dass es in einem Flugblatt eines privaten Abstimmungskomitee s abgedruckt und auf dieser "Platt- form" verbreitet wurde. Darüber hinaus ist das Schreiben auch im Hinblick darauf, dass es an ausgewählte Stimmberechtigte versandt und damit ledigl ich einer "Teilöffentlichkeit" zugänglich gemacht wurde, mit dem Transparenz- wie auch dem Rech tsgleichheitsgebot kaum vereinbar (vgl. BESSON , a.a.O., S. 202 f.). Was den Inhalt des Schreibens vom 23. Mai 2012 anbelangt, so wird darin, wie der Regierungsrat grundsätzlich zutreff end ausführt, die Position der Regierung betreffend die Abstimmungen vom 17. Juni 2012 dargele gt. Soweit der Regierungsrat ausführt, dass er mit dem Schreiben vom 23. Mai 2012 einen Beit rag zur demokratischen Diskussion geleistet und sachlich informiert habe, kann ihm inde s nicht gefolgt werden. Zwar ist insbeson- dere im Zusammenhang mit Abstimmungserläuterungen vo n einem strengen Massstab auszu- gehen, was die Sachlichkeit von behördlichen Informati onen anbelangt (vgl. T ÖNDURY , a.a.O., S. 363). Über die Abstimmungserläuterungen hinausgeh ende behördliche Informationen haben jedoch grundsätzlich denselben Anforderungen an die Ob jektivität zu genügen. Auch hier ist jedenfalls eine minimale Ausgewogenheit der Informati on zu fordern (vgl. B ESSON , a.a.O., S. 191 ff.). Das Schreiben vom 23. Mai 2012 beschränk t sich jedoch - ohne inhaltlich unwahre Aussagen zu enthalten - im Sinne eigentlicher Werbung auf pauschale, einseitig zugunsten der Abstimmungsvorlagen ausgerichtete Aussagen. Verdeutlich t wird dies im Aufruf an die Stimm- berechtigten am Schluss des Schreibens: "Unterstützen S ie unseren Weg und sagen Sie am 17. Juni viermal Ja". Von einer objektiven behördlichen Information kann vor diesem Hinter- grund nicht gesprochen werden und das Schreiben vom 23. Mai 2012 vermag den Anforderun- gen an die Sachlichkeit damit auch in inhaltlicher Hin sicht nicht zu genügen. Gestützt darauf steht fest, dass das Schreiben vom 23. Mai 2012 gegen di e Grundsätze der Sachlichkeit und Transparenz verstösst. Es liegt insofern eine unzulässige b ehördliche Beeinflussung der Wil- lensbildung der Stimmberechtigten und damit eine Ver letzung der in Art. 34 Abs. 2 BV gewähr- leisteten Abstimmungsfreiheit vor. Gestützt darauf ist in Gutheissung der Beschwerde festzu- stellen, dass der Regierungsrat mit einem an ausgewählte Stimmberechtigte des Kantons Ba- sel-Landschaft versandten Schreiben mit dem Titel "Es g eht um das Gesamtwohl unseres Ba- selbiets" das Stimmrecht der Beschwerdeführer verletzt hat. Seite 11 http://www.bl.ch/kantonsgericht 4. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kant onsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmas s auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Den kantonalen Behörden werden in Fällen wie dem vorlieg enden keine Verfahrenskosten auferlegt (§ 20 Abs. 4 VPO). Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei kann gemäss § 21 Abs. 1 VPO für den Beizug eines Anwalts oder einer Anwältin ein e angemessene Parteientschädigung zu- lasten der Gegenpartei zugesprochen werden. Die Beschw erdeführer sind nicht anwaltlich ver- treten, weshalb die Parteikosten wettzuschlagen sind. Seite 12 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. In Gutheissung der Beschwerde wird festgestellt , dass der Regierungsrat mit einem an ausgewählte Stimmberechtigte des Kantons B asel- Landschaft versandten Schreiben mit dem Titel "Es geht um das Ge- samtwohl unseres Baselbiets" das Stimmrecht der Beschwerde führer verletzt hat. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'400.- - wird den Beschwerdeführern zurückbezahlt. 3. Die Parteikosten werden wettgeschlagen. Präsidentin Gerichtsschreiber