2002-0633 4187 02.040 Message sur l’initiative populaire «Avanti – pour des autoroutes sûres et performantes» du 15 mai 2002 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Nous vous présentons le message sur l’initiative populaire «Avanti – pour des auto- routes sûres et performantes», et vous proposons de soumettre cette initiative au vote du peuple et des cantons en leur recommandant de la rejeter et d’adopter le contre- projet de l’Assemblée fédérale. Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 15 mai 2002 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 4188 Condensé L’initiative populaire «Avanti – pour des autoroutes sûres et performantes» a été déposée le 28 novembre 2000 a vec 105 024 signatures valables sous forme d’un projet rédigé de toutes pièces. Elle présente trois axes princi paux: d’une part, la Confédération doit s’employer de manière générale à ce que la capacité des infra- structures de transport soit appropriée (art. 81 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, Cst.). D’autre part, pour renforcer la sécurité routière et la fluidité du trafic, les routes qui font partie intégrante des liaisons internationales et des ré- seaux nationaux doivent être exclues de l’article sur la protection des Alpes (art. 84 Cst.). Enfin, l’initiative populaire exige, dans une disposition transitoire, que dans les dix ans à compter de l’a cceptation de l’initiative, les travaux de construction visant à résoudre les problèmes de capacité aient été entrepris sur les tronçons de routes nationales suivants: Gen ève–Lausanne, Berne–Zurich et Erstfeld–Airolo. Les auteurs de l’initiative visent à assurer une performance appropriée des infra- structures destinées au transport routier et ferroviaire ainsi qu’à préserver la valeur des routes nationales. Les autoroutes ne peuvent, selon eux, assumer la fonction qui est la leur que si elles réussissent à absorber le trafic actuel et futur. Ainsi, au- jourd’hui déjà, les tronçons Genève–Laus anne et Berne–Zurich sont pratiquement arrivés quotidiennement aux limites de leurs performances. Pour la rampe d’accès au Gothard et le tunnel lui-même, c’est le cas pour le moins en haute saison. Des routes engorgées entravent la mobilité de notre société et entraînent des coûts im- menses pour l’économie publique. Enfin, l’initiative populaire vise à réunir les con- ditions permettant de construire la deuxième galerie du Gothard censée contribuer à augmenter la sécurité routière et à améliorer la fluidité de la circulation. Ces 40 dernières années, les prestations de circulation ont connu une augmentation considérable. Le besoin croissant de mobilité individuelle, l’interaction toujours plus forte des marchés, la réduction générale des frais réels des véhicules et des carburants, les progrès de la technologie et de l’infrastructure des transports ainsi que l’importance accrue du trafic motorisé ont massivement influé sur le volume du trafic en Suisse. Actuellement, les divers modes de transport ne parviennent plus à répondre à ces besoins de mobilité d’une manière sûre, économique et respectueuse de l’environnement. C’est ainsi que plusieurs exigences légales en matière de pro- tection de l’environnement ne sont actuellement pas respectées (valeurs limites d’immission en ce qui concerne le niveau sonore, l’ozone et les poussières fines af- fectant les voies respiratoires). Des études ont montré que le réseau des routes na- tionales est déjà surchargé sur certains tronçons assurant des liaisons importantes et que cette situation s’aggravera encore a vec l’intensification du trafic. Par com- paraison avec d’autres pays, les transports publics occupent déjà une part impor- tante du trafic. Malgré tout, il existe encore un potentiel d’amélioration qu’il con- vient d’exploiter par le biais de diverses mesures. C’est dans les agglomérations que se rencontrent les plus importants problèmes de transport, qui tiennent à l’évolution démographique, sociale, urbanistique et économique de ces dernières décennies. C’est aussi là que le système des transports – individuels ou publics – est 4189 fortement surchargé. Cela a également des r épercussions sur les autoroutes, o ù les transports sur de longues distances s ’ajoutent au trafic d ’agglomération. Cette si- tuation met à rude épreuve non seulement les riverains, mais aussi l ’ensemble des usagers de la route. Le Conseil fédéral aspire à garantir la mobilit é d’une manière durable, c’est-à-dire écologique, économique et sociale, ce qui ne peut être réalisé que grâce à une poli- tique des transports coordonn ée. Cela signifie que les divers modes de transport doivent être utilisés et reliés les uns aux autres en fonction de leurs avantages com- paratifs et qu’il s’agit de r éduire les atteintes qu ’ils portent à l’environnement. Les routes nationales, épine dorsale du r éseau routier suisse, doivent rester op ération- nelles. Il s’agit de pr éserver la substance et d ’accroître les capacités grâce à la té- lématique. En outre, des am énagements ponctuels sont n écessaires à des endroits névralgiques. Dans les transports publics, une planification d ’ensemble est entre- prise autour de trois axes: il s ’agit de supprimer les goulets d ’étranglement affec- tant le trafic des marchandises, d ’optimiser le principe des n œ uds pour le trafic sur de longues distances et d ’améliorer le trafic d ’agglomération. Enfin, le projet Nou- velle péréquation financi ère pose le principe du soutien au trafic d ’agglomération et jette les bases constitutionnelles de la participation financi ère de la Conf édéra- tion en sa faveur. Certes, l’initiative vise un but l égitime. Mais son contenu est trop peu diff érencié. Elle fait porter l’accent principal sur l’augmentation des capacités de certains tron- çons de routes nationales en négligeant les autres modes de transport. Mais surtout, elle n ’apporte aucune r éponse aux grands probl èmes de circulation dans les ag- glomérations, où il convient d ’encourager en premier lieu les transports publics et les déplacements non motoris és. C’est pourquoi le Conseil f édéral soumet un con- tre-projet qui reprend les points incontestés de l’initiative tout en prévoyant, dans le sens d ’une politique coordonn ée des transports, l ’aménagement du rail et de la route en fonction de leurs avantages respectifs. Il pr ésentera, un an apr ès l’adoption du contre-projet, un programme int égré tant pour les routes nationales que pour le trafic d ’agglomération. Si les mesures qui y sont propos ées devaient dépasser le cadre du financement sp écial des dépenses routières ou les capacités fi- nancières générales de la Conf édération, le Conseil f édéral demanderait au Parle- ment de relever la surtaxe sur les huiles min érales. Un tel relèvement pourrait, pour les mêmes raisons, s’avérer nécessaire en cas d’acceptation de l’initiative. Le Conseil fédéral rejette l’idée d’un deuxième tunnel routier à travers le Gothard: ce tunnel n ’est pas prioritaire sur le plan des capacit és; les ressources disponibles doivent être investies plus utilement dans d ’autres projets. En outre, ce tunnel por- terait préjudice à la rentabilité de la NLFA et donnerait un signal erron é quant à la politique de transfert de la route au rail. Enfin, ce projet viderait de son sens l’article sur la protection des Alpes approuvé par le peuple et les cantons.4190 Message 1 Partie générale 1.1 Questions formelles 1.1.1 Texte de l’initiative L’initiative populaire «Avanti – pour des autoroutes s ûres et performantes» a été dé- posée auprès de la Chancellerie f édérale le 28 novembre 2000 1 avec 105 024 signa- tures valables sous la forme d ’un projet r édigé de toutes pi èces. L’initiative a la te- neur suivante: I La Constitution fédérale du 18 avril 1999 est modifiée comme suit: Art. 81, al. 2 (nouveau) 2 Elle s’emploie à ce que la capacit é des infrastructures de transport soit appropri ée. Dans les limites de ses comp étences, elle encourage le d éveloppement et l’entretien des infrastructures de la circulation routi ère et du transport ferroviaire et contribue à résoudre les problèmes de capacité. Art. 84, al. 3, 2e phrase 3 ... Ne sont pas soumises à cette disposition: a. les routes qui font partie int égrante des liaisons internationales et des r é- seaux nationaux, pour renforcer la sécurité routière et la fluidité du trafic; b. les routes de contournement qui d échargent les localités du trafic de transit. II Les dispositions transitoires de la Constitution fédérale sont complétées comme suit: Art. 197 (nouveau) 1. Disposition transitoire ad art. 81, al. 2 (Travaux publics) (nouveau) Dix ans au plus tard après l’acceptation de l’art. 81, al. 2, les travaux de construction visant à r ésoudre les probl èmes de capacit é doivent avoir été entrepris sur les tronçons de routes nationales suivants: a. entre Gen ève et Lausanne; b. entre Berne et Zurich; c. entre Erstfeld et Airolo. 1 FF 2000 1074191 1.1.2 Aboutissement Par décision du 22 janvier 2001, la Chancellerie f édérale a constat é que l ’initiative populaire «Avanti – pour des autoroutes s ûres et performantes » avait formellement abouti (FF 2001 1102). 1.1.3 Délai de traitement Le délai de traitement est de 18 mois lorsque le Conseil f édéral propose un contre- projet (art. 29, al. 2, de la loi sur les rapports entre les conseils, LREC; RS 171.11). Tel est le cas en l ’occurrence. Le message du Conseil f édéral relatif à «l’initiative Avanti» doit donc être soumis aux Chambres fédérales au plus tard le 27 mai 2002. 1.2 Validité 1.2.1 Unité de la forme Selon l’art. 139, al. 2 et 3, et l ’art. 194, al. 3, Cst., une initiative visant à la révision partielle de la Constitution f édérale n’est recevable que sous la forme d ’une propo- sition générale ou d’un projet rédigé de toutes pièces. Les formes mixtes ne sont pas admises. La présente initiative «Avanti – pour des autoroutes s ûres et performantes» est rédigée sous forme de projet rédigé de toutes pièces. L’unité de la forme est donc garantie. 1.2.2 Unité de la matière Le principe de l’unité de la matière (art. 139, al. 3, et 194, al. 2, Cst.) doit emp êcher que la consultation populaire porte sur plusieurs questions qui ne sont pas objecti- vement liées, interdisant de ce fait une manifestation claire et sans ambigu ïté de la volonté populaire. L’initiative populaire se propose en premier lieu d ’éliminer les goulets d ’étrangle- ment sur des tron çons pr écisément désignés du r éseau des routes nationales: entre Genève et Lausanne, entre Berne et Zurich ainsi qu ’entre Erstfeld et Airolo. Par ailleurs, la Confédération doit intervenir de mani ère générale en faveur d’infrastruc- tures de transport performantes (art. 81, al. 2, Cst.). Or, cette initiative mentionne en parallèle et sur un pied d ’égalité des infrastructures destin ées au transport routier et au transport ferroviaire, de sorte que l ’on peut se demander si l ’unité de la mati ère est respectée. Cependant, l ’initiative vise notamment à mieux faire face à la charge de trafic en recourant aux deux modes de transport; d ès lors, le rapport mat ériel en- tre ces deux éléments est établi. En outre, la disposition pr ésente simplement un ca- ractère programmatique et ne poss ède pas une signification autonome par rapport à la Constitution en vigueur. En effet, l’art. 83, al. 1, Cst., stipule d éjà que la Confédé- ration doit garantir la création d’un réseau de routes nationales et veiller à ce que ces routes soient utilisables. Cette obligation inclut tout ce que r éclame la première par- tie de l’initiative. Il en va de m ême pour l’infrastructure ferroviaire, pour laquelle la4192 Confédération est également compétente (art. 87 Cst.). Par cons équent, le principe de l’unité de la matière est respecté. 1.2.3 Praticabilité Il convient également d’examiner la praticabilit é factuelle de chaque initiative po- pulaire (FF 1997 I 452, 1998 I 210). L’initiative réclame, dans la disposition transitoire relative à l’art. 81, al. 2, Cst., que dix ans au plus tard après l’acceptation de l’art. 81, al. 2, les travaux de construction visant à résoudre les probl èmes de capacit é aient été entrepris sur les tron çons de routes nationales entre Gen ève et Lausanne, Berne et Zurich et Erstfeld et Airolo. Cette disposition pourrait entra îner certaines difficult és sur le plan temporel, finan- cier et juridique. Cela ne change cependant rien au fait qu’elle est fondamentalement praticable. A l’art. 84, al. 3, 2 e phrase, l’initiative populaire exclut de l ’article sur la protection des Alpes les routes qui font partie des liaisons internationales et des r éseaux natio- naux. Comme aujourd’hui déjà, le Parlement désignera avec précision dans la loi f é- dérale du 17 juin 1994 sur le transit routier dans la r égion alpine (RS 725.14) les liaisons routi ères touch ées par l ’article sur la protection des Alpes, de sorte qu ’a contrario, il sera possible d ’en d éduire les tron çons non touch és. Par cons équent, l’application de la nouvelle disposition au niveau de la loi reste possible à l’avenir. 1.2.4 Compatibilité avec le droit international public L’art. 139, al. 3, ainsi que l ’art. 194, al. 2, Cst. prescrivent que les initiatives popu- laires visant à la r évision partielle de la Constitution f édérale ne doivent pas violer les dispositions du droit international public contraignant (jus cogens). Le jus co- gens inclut par exemple les principes essentiels du droit international humanitaire, à savoir l ’interdiction de la violence, de l ’agression ainsi que du g énocide et de la torture. La pr ésente initiative vise exclusivement des buts li és à la politique des transports. Le droit international contraignant n’est donc manifestement pas touché. L’Accord europ éen sur les grandes routes de trafic international (AGR; RS 0.725.11) désigne un «réseau international E», qui doit r épondre à certaines exigen- ces minimales et être doté d’une signalisation correspondante. Les principales liai- sons du r éseau des routes nationales suisses font partie int égrante de ce r éseau de routes E. La Suisse a ratifi é l’accord le 5 ao ût 1988 sans r éserves; celui-ci est entr é en vigueur le 3 novembre 1988. L ’initiative ne s ’oppose pas à cet accord. Aucun autre accord international n’est touché. 2 Problèmes de circulation Ces 40 dernières années, les prestations de trafic ont connu une augmentation consi- dérable. Le besoin croissant de mobilit é individuelle, l ’interaction toujours plus forte des marchés, la diminution générale du coût réel des véhicules et du carburant, les progr ès de la technologie et des infrastructures des transports ainsi que4193 l’importance accrue du trafic motoris é individuel ont entra îné une augmentation massive du trafic en Suisse. Ainsi, par exemple, le nombre de kilom ètres parcourus en trafic individuel motorisé a plus que quadrupl é entre 1960 et 1997. Pendant cette même période, le nombre de kilomètres parcourus pour le transport de marchandises sur la route était multiplié par huit, et celui du transport de marchandises par le rail par deux. Une telle augmentation est assortie d ’inconvénients tant pour l ’être hu- main que pour l’environnement. 2.1 Routes nationales 2.1.1 Capacité routière et embouteillages Se fondant sur divers pronostics et perspectives d ’avenir concernant le trafic, l’Office fédéral du développement territorial (ODT) a réalisé en liaison avec l’Office fédéral des routes (OFROU) une analyse du trafic concernant les probl èmes de ca- pacités futurs sur le r éseau des routes nationales. Cette analyse repose sur une mo- délisation du trafic. Un tel modèle constitue un bon outil permettant de d épeindre au mieux la situation future en mati ère de circulation ainsi que les probl èmes de capa- cité auxquels il faut s ’attendre. D ès lors qu ’il s ’appuie sur un nombre tr ès élevé d’hypothèses, il est naturellement grevé d’une certaine imprécision. L’analyse du trafic établie par l ’administration peut être décrite de la mani ère sui- vante: L’analyse porte sur la p ériode qui s ’étend jusqu ’à l ’horizon 2020. S ’agissant de l’augmentation du trafic escomptée, on envisage deux scénarios: – Scénario BAS: selon ce scénario, on table sur une augmentation du trafic de + 24 % en moyenne sur les routes nationales. Ce taux d ’accroissement ré- sulte d’une croissance globale de + 16 % du trafic routier en Suisse (routes nationales, routes principales et autres routes) et, contrairement à la tendance actuelle, il est fond é sur l ’hypothèse d’un transfert du trafic de la route au rail et sur une extension de l’offre des transports publics. – Scénario HAUT: le sc énario HAUT, en revanche, table sur une croissance moyenne de + 40 % sur les routes nationales d ’ici à 2020 (+ 31 % pour l’ensemble du trafic routier en Suisse), ce qui correspond plus ou moins à la poursuite de la tendance actuelle. Pour chacun des deux sc énarios, on a pris en compte les tron çons de routes natio- nales sur lesquelles les capacit és seront nettement d épassées ou tout juste atteintes d’ici à 2020. A cet effet, on a choisi pour critère celui de la 50e heure de pointe. – On consid ère qu ’un tron çon de route nationale constitue un goulet d’étranglement permanent, en termes de capacit é lorsque, dans l ’ensemble, le volume de circulation y dépasse durant plus de 50 heures par ann ée la li- mite de capacité disponible (densit é du trafic > 105 % de la limite de capa- cité) – Un tronçon de route nationale est proche de la limite de capacit é lorsque le volume de circulation atteint durant plus de 50 heures par ann ée la limite de capacité disponible (densité du trafic > 100 % de la limite de capacité).4194 Ont fait l’objet d’une analyse spéciale les tronçons routiers qui, tout en r épondant au critère de la 50e heure de pointe, pr ésentent des surcharges qui se limitent à certains jours de pointe durant l ’année, tels que les jours f ériés et les jours de vacances (sur- charge saisonnière). Les priorit és sont fix ées par comparaison de la charge de trafic actuelle et de la charge future probable. Une croissance faible de la circulation peut suffire à provo- quer des surcharges. A la lumière des résultats obtenus par la mod élisation du trafic, les tronçons surchargés peuvent être classés de la manière suivante (cf. la figure 1 et le tableau 1 ci-après): – 1re priorité (cf. tableau, 1 re colonne): en se fondant sur le sc énario BAS, on constate qu’en 2020 environ, 200 km du r éseau actuel des routes nationales seront nettement surcharg és selon le crit ère de la 50 e heure de pointe. La majeure partie de ces tron çons (env. 160 km) sont situ és dans des agglom é- rations urbaines et dans des villes. Les quelque 40 km restants sont consti- tués d’un certain nombre de tron çons de routes nationales isol és, situés sur le Plateau. – 2 e priorit é (cf. tableau, 2 e colonne): outre ces tron çons, le sc énario BAS comprend 85 km sur lesquels la limite de capacit é est juste atteinte ou à peine d épassée pendant 50 heures et plus par ann ée, sans qu ’il en r ésulte obligatoirement un embouteillage. La plupart de ces tron çons supplémentai- res sont, eux aussi, situ és dans des agglom érations urbaines et dans des vil- les. – 3e priorité (cf. tableau, 3 e colonne): selon l ’hypothèse du scénario HAUT, il convient d ’y ajouter environ 130 km de tron çons surcharg és situ és tant à l’extérieur qu ’à l ’intérieur des agglom érations. Cette 3 e priorit é concerne également des tron çons qui subissent une surcharge saisonni ère (env. 70 km), le tronçon de l’A2 entre Göschenen et Airolo notamment (tunnel du Gothard).4195 Figure 1 Goulets d’étranglement sur le réseau des routes nationales 2020 Lausanne Genève Berne Bâle Lucerne Zurich St-Gall Lugano Gothard /c47/c76/c80/c76/c87 /c72/c3/c71/c72/c3/c70/c68 /c83/c68 /c70/c76/c87/c112 /c3/c11/c33/c20/c19/c24 /c8/c12 /c3/c71/c112/c83 /c68/c86/c86/c112/c72 /c3/c33/c24/c19/c3/c75 /c18/c68/c81 /c3/c3/c54/c70/c112/c81 /c68/c85/c76/c82 /c3/c37/c36/c54/c15/c3/c55/c44/c48/c3/c14/c21/c23/c8/c3/c86/c88/c85/c3/c68/c88/c87/c82/c85/c82/c88/c87/c72/c86/c3 /c3/c3/c86/c68/c81/c86/c3/c86/c88/c85/c70/c75/c68/c85/c74/c72/c86/c3/c86/c68/c76/c86/c82/c81/c81 /c76/c113/c85/c72/c86 /c3/c11/c20 /c3/c83/c85/c76/c82/c85/c76/c87/c112/c12 /c113/c85/c72 /c53/c82/c88 /c87/c72/c86 /c3/c81/c68 /c87/c76/c82/c81/c68/c79/c72/c86 /c47 /c76/c80/c76/c87 /c72 /c3/c71/c72/c3/c70/c68 /c83/c68 /c70/c76/c87/c112 /c3/c68/c83/c83 /c85/c82/c91/c17 /c3/c68/c87/c87/c72/c76/c81/c87/c72/c3/c11/c33/c20/c19/c19/c8/c12 /c3/c3/c54/c70/c112/c81 /c68/c85/c76/c82 /c3/c37/c36/c54/c15/c3/c55/c44/c48/c3/c14/c21/c23/c8/c3/c86/c88/c85/c3/c68/c88/c87/c82/c85/c82/c88/c87/c72/c86/c3 /c3/c3/c86/c68/c81/c86/c3/c86/c88/c85/c70/c75/c68/c85/c74/c72/c86/c3/c11/c21 /c12 /c72 /c3/c83/c85/c76/c82/c85/c76/c87/c112 /c47/c76/c80/c76/c87 /c72/c3/c71/c72/c3/c70/c68 /c83/c68 /c70/c76/c87/c112 /c3/c11/c33/c20/c19/c19 /c8/c12 /c3/c71/c112/c83 /c68/c86/c86/c112/c72 /c3/c33/c24/c19/c75/c18/c68/c81/c3 /c3/c3/c54/c70/c112/c81 /c68/c85/c76/c82 /c3/c43/c36 /c56/c55/c15 /c3/c55/c44/c48/c3/c14/c23/c19/c8/c3/c86/c88/c85/c3/c68/c88/c87/c82/c85/c82/c88/c87/c72/c86/c3 /c3/c3/c82/c88/c3/c86/c88/c85/c70/c75/c68 /c85/c74/c72/c86 /c3/c86/c68/c76/c86/c82/c81 /c81/c76/c113/c85/c72/c86 /c3/c11/c22 /c12 /c72/c3 /c83/c85/c76/c82/c85/c76/c87/c112 16 4 5 6 19 1 2 7 8 10 11 139 18 15 12 14 20 3 17 21 > 50 h/an4196 Tableau 1 Goulets d’étranglement sur le réseau des routes nationales 2020 Scénario BAS TIM +24% sur autoroutes 1 Scénario HAUT TIM +40% sur autoroutes 1 1ère priorité Utilisation >105% de la limite de capacité, sans surcharges saisonnières 2e priorité Utilisation autour de la limite de capacité (>100%), sans surcharges saisonni ères 3e priorité Utilisation >100% de la limite de capacit é ou surcharges saisonni ères Région A1/A2: H ärkingen – Wiggertal A1: Luterbach – Oensingen A4: Andelfingen – Schaffhouse Nord (8) (7) (14a) A4: Schaffhouse Nord - Bargen (14b) A1: Nyon – Rolle A2: G öschenen – Airolo A3: Landquart – Sargans A5: Bienne Ouest – Ligerz A8: Faulensee – Interlaken Ouest A8: Interlaken Est – Iseltwald A8: Sarnen Sud – Sachseln Sud (1b) (17) (21) (20) (19a) (19b) (16e) A l’ext. des agglom érations A1: Dietikon – Limmattal – Zurich Nord A1: Effretikon – Winterthur Est A3: Wallisellen – Brunau A4: Brunau – Fildern (10a) (11a) (12a) (12b) A3: Brunau – Thalwil (12c) A1: Neuenhof – Dietikon A1: Wallisellen – Effretikon (10b) (11b) Zurich/Winterthur A2: Basel Sud/Ost – Augst (9) Bâle A1: Morges Ouest – Cossonay A9: Villars-Ste-Croix – La Croix/Belmont (2a) (3a) A1: Cossonay – La Sarraz A1: Rolle – Morges Ouest (2b) (2c) A1: La Sarraz – Chavornay (2d) Lausanne A1: Meyrin – Le Vengeron – Nyon (1a) Genève A1: Neufeld – Wankdorf A6: Muri – Wankdorf (4) (5a) A1: Wankdorf – Schönbühl (6a) A1: Sch önbühl – Kirchberg A6: Rubigen – Muri (6b) (5b) Berne A2: Emmen Nord – Lucerne Sud A2: Horw – Lopper (16a) (16b) A2: Lucerne Sud – Horw A8: Sarnen – Lopper (16c) (16d) Lucerne A2: Lugano Sud – Melide (18a) A2: Melide – Mendrisio (18b) Lugano A1: St-Gall Kreuzbleiche – St-Gall- St.Fiden (13a) A1: Neudorf – Meggenhuus (13b) St-Gall A4: Rütihof (Rotkreuz) – Blegi A9: Montreux – Villeneuve (15a) (3b) A9: La Croix/Belmont – Montreux (3c) A4: Fildern – Affoltern a. A. (12d) autres agglom érations et villes isol ées 1 Capacité dépassée durant plus de 50 heures par an4197 Quant à la question de savoir à partir de quelle pointe de trafic un tron çon de route nationale constitue un goulet d ’étranglement à traiter en priorit é, elle dépend du de- gré de confort exig é et est donc de nature politique. C ’est la raison pour laquelle l’analyse du trafic établie par l’ODT désigne en outre, à titre d’analyse plus fine, les goulets d’étranglement dans les cas où des surcharges n’apparaîtraient effectivement qu’à partir de la 300 e heure de pointe (au lieu de la 50 e heure d éjà). Cette analyse plus fine peut notamment permettre de d éterminer la plupart des tron çons surchar- gés. Lors de l’évaluation politique des aménagements nécessaires, les possibilités fi- nancières devraient en effet jouer un r ôle déterminant en plus des solutions souhai- tables en matière de transport. Il est d ès lors certain qu ’il s’agit de traiter en priorit é les tronçons les plus surcharg és (densité du trafic sup érieure aux capacit és disponi- bles pendant plus de 300 heures par année). Les résultats de l ’analyse précitée peuvent être résumés comme suit (cf. fig. 2): Si l’on part de l ’idée qu’un tronçon n’est surchargé chroniquement qu ’à partir du mo- ment où la densité du trafic dépasse la capacité disponible durant 300 heures et plus par ann ée, le nombre des tron çons surcharg és diminue nettement. Fond é sur cette hypothèse, le sc énario BAS atteste que les tron çons surcharg és en permanence re- présentent à peine 90 km (50 e heure de pointe: environ 200 km) et le sc énario HAUT 220 km (50e heure de pointe: environ 420 km). La figure 2 illustre les d étails de cette analyse. Figure 2 Goulets d’étranglement sur le réseau des routes nationales 2020 /c47/c76/c80 /c76/c87/c72/c3/c71/c72 /c3/c70/c68 /c83/c68/c70 /c76/c87 /c112 /c3/c11/c33 /c20/c19 /c24/c8 /c12 /c3 /c71/c112 /c83/c68 /c86/c86/c112 /c72/c3/c33 /c22 /c19/c19/c3/c75/c18/c68/c81 /c15 /c3 /c3 /c86 /c70 /c112/c81 /c68/c85 /c76/c82/c3 /c37 /c36/c54 /c3 /c11/c55 /c44 /c48 /c3 /c14/c21/c23 /c8 /c3 /c86 /c88/c85 /c3/c68 /c88/c87 /c82 /c85/c82 /c88/c87 /c72/c86 /c12 /c53 /c82 /c88/c87 /c72/c86 /c3 /c81/c68 /c87 /c76 /c82/c81 /c68/c79 /c72 /c86 /c47/c76/c80 /c76/c87/c72/c3/c71/c72 /c3/c70/c68 /c83/c68/c70 /c76/c87 /c112 /c3/c11/c33 /c20/c19 /c24/c8 /c12 /c3 /c71/c112 /c83/c68 /c86/c86/c112 /c72/c3/c33 /c22 /c19/c19/c3/c75/c18/c68/c81 /c15 /c3/c3/c86/c70/c112 /c81/c68 /c85 /c76 /c82 /c3 /c43 /c36/c56/c55 /c40/c3/c11 /c55/c44/c48 /c3/c14/c23 /c19/c8 /c3 /c86 /c88/c85 /c3 /c68/c88 /c87/c82 /c85 /c82 /c88/c87/c72 /c86/c12 Lausanne Genève Berne Bâle Lucerne Zurich St-Gall Lugano Gothard > 300 h/an4198 2.1.2 Situation au Gothard 2.1.2.1 Capacités L’analyse du trafic de l ’ODT révèle que, dans aucun des sc énarios ayant fait l ’objet des calculs, le tunnel routier du Gothard ne figure parmi les tron çons prioritaires sur lesquels des goulets d ’étranglement risquent de survenir. Dans le cadre des études faites en rapport avec l ’initiative Avanti, il est en effet apparu que ce tunnel consti- tue un cas particulier. Des pointes de circulation particuli èrement marqu ées les week-ends de vacances ainsi que le r étrécissement de la chaussée à deux voies dans le tunnel provoquent des bouchons extr êmement longs durant certains week-ends de l’année. Cela étant, lorsque l ’on dimensionne les routes, pour des raisons économiques, on ne part pas de l ’idée qu’il faut éliminer jusqu’à la moindre heure d ’embouteillage. Les bouchons aux p ériodes de pointe absolues telles que P âques, l’Ascension, Pen- tecôte, ou les bouchons dus à des travaux d’entretien ou à des accidents continueront à exister. Toutefois, m ême sans l ’aménagement de l ’A2, le Gothard ne conna îtra toutefois de «bouchon permanent » assorti de tr ès nombreuses surcharges comme dans les agglomérations ou sur certains tron çons du Plateau que si le trafic continue à croître fortement. Ce constat se fonde sur l’hypothèse que le transfert visé du trafic et les mesures d ’accompagnement seront int égralement mis en œ uvre et que, de ce fait, le trafic de marchandises à travers les Alpes sera ramené à moins de la moitié de son volume actuel. Le volume du trafic empruntant le tunnel les jours de surcharge sur les axes d ’accès varie consid érablement. La capacit é moyenne constat ée, compte tenu de l ’éventail des variations les jours fortement charg és, donne environ 850 v éhicules par heure dans le sens nord-sud et 900 v éhicules dans le sens sud-nord. Les valeurs de pointe mesurées montrent qu’une gestion du trafic intelligente sur les axes d ’accès permet- trait d’augmenter nettement le débit dans le tunnel. Le transfert du transport de personnes et de marchandises sur la NLFA ainsi que l’optimisation de la gestion du trafic cr éeront de nouvelles capacit és au Gothard pour le reste du trafic. Une augmentation suppl émentaire d’environ 150 v éhicules par heure serait en outre possible gr âce à l’exploitation d ’un chargement des auto- mobiles entre G öschenen et Airolo. C ’est la raison pour laquelle on poursuivra l’étude de cette solution, comme option possible pour les p ériodes o ù le trafic des personnes est élevé. L’augmentation des capacit és fond ées sur des mesures techniques et organisation- nelles repose sur l ’hypothèse que le tunnel du Gothard est ouvert au trafic bidirec- tionnel de tous les v éhicules. Or, le r égime introduit depuis d écembre 2001, qui im- pose aux camions une circulation en sens unique et une distance minimale entre eux dans le tunnel, en r éduit la capacit é. Toutefois, ce syst ème ne cesse d ’être affiné et est appliqué – il convient de le souligner – les jours ouvrables o ù la circulation est relativement peu dense pour une autoroute. Le faible trafic des camions le samedi et l’interdiction de circuler le dimanche permettent donc d ’augmenter la capacit é le week-end. C’est précisément ces jours-là et pratiquement exclusivement pendant les vacances que se posent les problèmes de bouchons bien connus.4199 2.1.2.2 Sécurité Des sondages réalisés par les polices cantonales de la circulation tendent de mani ère générale à prouver que la probabilit é d’accidents dépend sensiblement du trafic rou- tier moyen (TJM = total annuel des véhicules circulant sur un tronçon routier donné, divisé par 365 jours). Sur les autoroutes, la probabilit é d’accidents est sensiblement inférieure à ce qu’elle est sur les routes à double sens de circulation. Au niveau des échangeurs, des jonctions, des tron çons pr ésentant de fortes d éclivités et dans la zone des entr ées de tunnels, la probabilit é d ’accidents augmente à nouveau. La quantité d ’accidents sur les diverses routes peut être compar ée à l ’aide du taux d’accidents (nombre d’accidents par million de véhicules-kilomètres). De nombreux tunnels routiers ont été construits pour servir d ’alternative à des fran- chissements de montagnes, des travers ées de localit és ou des contournements de sections routières dangereuses. Les tunnels présentent d’ailleurs des taux d’accidents sensiblement moins élevés que de nombreux tron çons de montagne ou travers ées de localités. En outre, les tunnels de montagne sont souvent plus courts que les cols al- pins, ce qui r éduit également le nombre d ’accidents. En ce sens, ils ont a pporté une importante contribution à la sécurité du trafic motorisé ainsi que de la population et de la nature. Si la construction des tunnels n ’a pas permis d ’éliminer totalement les risques de la circulation routi ère, c’est moins en raison des ouvrages construits pro- prement dits qu’à cause du facteur humain. Comparaison des taux d’accidents 0.00 0. 1 0 0.20 0.30 0.40 0. 50 0.60 0. 70 0.80 1 990 1 991 1 992 1 993 1 994 1 995 1 996 1 997 1 998 1 999 2000 2001 Année Nombre d’accidents par millions de km- véhicules Gothard Seelis berg Si l’on compare les taux d’accidents du tunnel du Seelisberg avec ceux du tunnel du Gothard au cours des ann ées 1990 à 2001, force est de constater que le taux d’accidents dans le t unnel du Gothard, à trafic bidirectionnel, est presque exacte- ment le double de celui du tunnel du Seelisberg, à chaussées séparées. Selon les sta- tistiques d’exploitation, il y a eu entre 1980 et 2000, dans le tunnel du Gothard, 16 morts dus à des accidents de la route, contre 9 dans le t unnel du Seelisberg. L’ampleur des dégâts en cas d ’accidents est elle aussi sans doute sensiblement plus élevée dans le tunnel du Gothard que dans celui du Seelisberg. Quoi qu ’il en soit, le système de régulation du trafic susmentionn é appliqué aux poids lourds apporte un4200 gain de s écurité. Par ailleurs, les taux d ’accidents dans le t unnel du Gothard ne s’écartent pas sensiblement des valeurs observ ées sur les autoroutes et semi- autoroutes. Cette présentation ne tient pas compte de l ’accident grave du 24 octobre 2001. Cet événement à lui seul a fait onze morts et provoqu é des d égâts de pr ès de 14 millions de francs dans l’infrastructure du tunnel. 2.1.2.3 Problèmes d’assainissement Les cantons d’Uri et du Tessin assurent ensemble l ’entretien du tunnel du Gothard, par le biais d ’une commission d ’exploitation. Celle-ci se fonde, à cet effet, sur un plan d’entretien élaboré au d ébut des ann ées 90, qui regroupe l ’ensemble des seg- ments du tunnel en une documentation g énérale et contient des indications sur leur état et leur dur ée de vie probable. Cet outil de travail est constamment compl été et permet de fixer le moment le plus favorable pour les interventions. L ’entretien se fait donc selon le principe de la pr évoyance, c’est-à-dire que les diverses parties de l’installation sont constamment rénovées en fonction de leur âge et de leur état. Cela vise à éviter que des parties importantes de l ’installation cessent de fonctionner en cours d’exploitation et que le tunnel doive être fermé pour des raisons techniques. Autrefois, l ’entretien du tunnel était assur é la nuit et sans interruption du trafic. Avec l ’introduction de la nouvelle strat égie d ’entretien, tous les travaux dans l’espace de circulation sont regroupés dans le temps et réalisés actuellement sur trois semaines d’entretien à raison de quatre nuits par an, o ù le tunnel doit être fermé à tout trafic de 20h00 à 05h00. Jusqu ’ici, il a été possible de r éparer dans le m ême temps les d égâts occasionn és par des accidents. Bient ôt, les besoins d ’entretien croissants exigeront quatre semaines par an. Toutefois, l ’entretien devrait ainsi être garanti pour les 20 à 30 prochaines années. Les fermetures nocturnes ne suffisent plus pour remplacer le revêtement. A cet effet, le tunnel devrait être fermé pendant sept à dix jours. Dans l ’état actuel des connais- sances, cela devrait être le cas pour la premi ère fois dans environ 10 ans. Des tra- vaux de rénovation tels que le remplacement du plaf ond intermédiaire, exigeant une fermeture du tunnel pendant des mois, ne sont pas à escompter, pour autant qu ’on puisse en juger aujourd ’hui, avant environ 30 ans. Il semble donc superflu de dis- cuter dès aujourd’hui des problèmes liés à une fermeture aussi prolong ée du tunnel. Ces problèmes devront plutôt être abordés ultérieurement, mais à temps, sur la base de la situation du trafic observée à ce moment-là (p.ex. exploitation de la NFLA). 2.2 Transport ferroviaire/transports publics En Suisse, par comparaison avec tous les autres pays d ’Europe, les transports pu- blics repr ésentent une part tr ès importante du trafic. La Suisse, pays relativement petit et à forte densit é de population, est desservie par un r éseau ferroviaire tr ès dense. Les transports publics mettent à disposition une offre de qualit é. Des am éliorations doivent néanmoins être entreprises en vue d ’obtenir une offre r épondant à des exi- gences élevées en termes de qualit é et aux besoins de la client èle. A cet égard, les chemins de fer se doivent de relever le d éfi. Quant au r éseau ferroviaire, dont la4201 Confédération assume la responsabilit é pour l ’aménagement et le financement, il doit lui aussi être adapté aux besoins futurs du transport des personnes et des mar- chandises, en termes de qualité et de capacité. Cela concerne en premier lieu les axes principaux du trafic est-ouest et nord-sud ainsi que les grandes agglom érations et les nœ uds importants. Des insuffisances de capacit é et de qualit é sur les trajets princi- paux ou les grands n œ uds de trafic ont des r épercussions négatives sur l ’ensemble du r éseau ferroviaire, puisque les chemins de fer mettent à disposition une offre coordonnée sur l’ensemble du réseau et assortie d’horaires cadencés. Les aménagements et investissements qui ont d éjà été réalisés ou planifi és augmen- tent sensiblement les performances du rail, tant en ce qui concerne le transport des personnes que celui des marchandises. Toutefois, s ’agissant notamment du transport de marchandises, et si tant est que le transport par poids lourds est transf éré de la route au rail dans la mesure voulue, on voit se dessiner à moyen et à long termes des déficiences de capacités dans le trafic nord-sud. Celles-ci n ’affecteront pas les tron- çons actuels de montagne sur le Lötschberg/Simplon et le Gothard, où les tunnels de base de la NFLA garantiront les capacit és requises. Les probl èmes de capacit és se rencontreront surtout au franchissement des fronti ères, dans les terminaux ainsi que dans les nœ uds ferroviaires. 2.3 Déplacements non motorisés Aujourd’hui d éjà, dans les villes et agglom érations suisses, 35 à 47 % des étapes d’itinéraires sont faites à pied et 7 à 17 % à vélo. Des exp ériences comparables à l’étranger montrent que, d ’ici 10 ans environ, cette part peut être relevée, gr âce à une politique d ’encouragement équilibrée, à 50 % en moyenne pour les pi étons et à environ 15 % pour les v élos. Sur l ’ensemble de la Suisse et surtout dans les agglo- mérations aujourd ’hui congestionn ées, les d éplacements non motoris és pr ésentent donc des potentiels inexploit és considérables permettant de faire face à la mobilit é croissante de la population. Les usagers de la route non motoris és se plaignent de l ’absence de r éseaux de che- mins sûrs, complets et attrayants. En outre, les installations ad équates d’arrêt ou de stationnement des v éhicules, par exemple les places de stati onnement de v élos pro- tégées des intempéries, font souvent défaut en début ou en bout de parcours. Les lacunes du r éseau des chemins, l ’absence de s écurité routière, surtout pour les enfants et les personnes âgées, ainsi que l ’absence de s écurité des personnes (pro- tection contre les agressions), les d étours inutiles et les temps d ’attente (p.ex. aux feux de signalisation), la mauvaise qualité, voire l’absence totale de signalisations et d’aides à l ’orientation, la complexit é des correspondances, l ’aménagement peu at- trayant des espaces routiers, l’absence d’équipements (p.ex. places de stati onnement des vélos protégées contre les intemp éries, installations pour les bagages, ou bancs pour s ’asseoir) d écouragent aujourd ’hui bien des gens à utiliser davantage les moyens de déplacement non motorisés. Enfin, l’interconnexion insuffisante des r éseaux affectés aux d éplacements non mo- torisés avec les autres moyens de transport – tant avec les transports publics qu ’avec le trafic individuel motorisé – entrave elle aussi le d éveloppement des modes de d é- placement non motorisé. En fin de compte, l ’accès aux diverses informations sur la mobilité, qui sont n écessaires pour passer de mani ère simple et rapide à d ’autres4202 moyens de transport (p.ex. horaires, propositions d ’itinéraires attrayants et s ûrs, of- fre de location de vélos et d’automobiles), reste insuffisant et peu convivial pour les usagers. 2.4 Trafic d’agglomération Les problèmes de circulation dans les agglomérations concernent le trafic individuel et les transports publics. Ils ont en outre de graves r épercussions sur le r éseau auto- routier national et international, du fait que le trafic sur longues distances et le trafic d’agglomération se cumulent dans la zone des agglom érations. A certains endroits, le trafic d ’agglomération représente jusqu’à 80 % de la circulation sur les autorou- tes. Les problèmes de circulation dans les agglom érations tiennent à l’évolution de ces dernières décennies sur le plan de la d émographie, de la soci été, de l ’urbanisme et de l ’économie. Les agglom érations se sont fortement étendues en superficie et in- cluent un nombre croissant de communes de plus en plus éloignées de la ville qui en constitue le noyau. En cons équence, la part des habitants des agglom érations est passée d ’environ 50 % en 1960 à 69 % en 1990. Les modifications survenues à l’intérieur des agglomérations sont encore plus marqu ées: en 1960, pr ès de 1,1 mil- lion de personnes vivaient dans les cinq plus grandes villes de Suisse, et 0,5 million dans les communes avoisinantes. En 1990, encore 1 million de personnes environ vivaient dans ces villes, alors que d éjà près de 1,4 million d ’individus vivaient dans les communes constituant ces agglom érations. Dans le m ême temps, de nombreux emplois, centres commerciaux et de loisirs s ’implantaient dans les communes avoi- sinantes des agglom érations en dehors du centre urbain. L ’évolution économique a entraîné un changement plus fr équent des lieux de travail, qui ne se trouvent plus à proximité du domicile, ou inversement. Cette dissociation spatiale dans les agglomé- rations a suscit é davantage de trafic diagonal ou tangentiel, assum é principalement par les «autoroutes de contournement » et non par les transports publics, principale- ment axés sur le transport radial. Un autre probl ème découle des distances de plus en plus grandes. Les trajets à par- courir quotidiennement sont souvent tels qu ’un véhicule privé est aujourd ’hui plus efficace grâce aux autoroutes et malgré les bouchons qu ’une chaîne de transport uti- lisant les transports publics. Les autoroutes favorisent la r épartition dispers ée des lieux de travail et d’habitation, ce qui nuit à la compétitivité des transports publics. La forte augmentation du trafic routier et l ’absence partielle de possibilit és de cr éer des aires de circulation et des places de stati onnement supplémentaires provoquent parfois une surcharge de l ’ensemble du trafic dans certaines agglom érations, où les transports publics se d éroulent d’ailleurs essentiellement sur la route. Alors que na- guère ces surcharges touchaient surtout les rues des centres-villes et des centres ur- bains, elles touchent aujourd ’hui les contournements autoroutiers et les routes de ceinture des agglomérations. La surcharge du syst ème des transports dans les agglom érations est ressentie non seulement par les riverains, mais aussi par tous les usagers de la route, y compris ceux qui recourent aux transports publics ou aux déplacements non motorisés. Ainsi, toute la chaîne des transports publics en p âtit, même si les chemins de fer sont utili- sés pour une partie du trajet.4203 2.5 Circulation et environnement 2.5.1 Pollution atmosphérique et émissions de CO2 Les émissions spécifiques de polluants atmosphériques dues à la circulation routi ère ont fortement r égressé ces vingt derni ères ann ées grâce aux progr ès techniques et aux réglementations sur les gaz d’échappement. En particulier, de bons r ésultats ont été obtenus pour l ’oxyde d ’azote, les hydrocarbures, la suie et le plomb. Malgr é tout, les valeurs limites d ’immission consacrées par l ’ordonnance sur la protection de l’air pour l ’ozone (O3) et les poussi ères fines respirables (PM 10) sont bien sou- vent dépassées: au milieu des années 90, 6,8 millions de personnes vivaient dans des zones présentant une pollution excessive par l’ozone et 4,3 millions d’individus, soit plus de 60 % de la population, dans des zones ind ûment polluées par les PM10. Cela provoque des troubles de la sant é: c’est ainsi qu ’à cette époque on d énombrait an- nuellement 1 760 d écès prématurés et plus de 24 000 cas de bronchite aigu ë chez des enfants, dus à la pollution de l’air causée par le trafic. La production de poussi è- res fines affectant les voies respiratoires et d ’oxyde d ’azote, un pr écurseur de l’ozone, doit donc encore être considérablement diminuée. La nécessité d’agir se fait particulièrement sentir dans les agglomérations et dans les zones fortement touch ées par le trafic. En outre, la circulation routi ère est responsable de plus de 30 % des émissions de CO2 en Suisse. Le CO2, le plus important gaz anthropog ène à effet de serre, est pro- duit également lors de la combustion de carburants. L ’augmentation de la concen- tration de gaz à effet de serre dans l ’atmosphère modifie l’équilibre thermique de la Terre et détruit un équilibre fragile. L’effet de serre influencé par l’être humain porte atteinte, dans le monde entier, à la stabilité des écosystèmes, accroît la fréquence des intempéries extr êmes, menace dans certaines r égions la production alimentaire et entraîne une raréfaction des ressources en eau dans des r égions qui sont d éjà mena- cées par une p énurie. La Suisse, pays de montagnes, a un int érêt vital à éviter les risques suppl émentaires que pourraient entra îner les modifications climatiques es- comptées. C’est pourquoi, afin d ’endiguer ce danger, elle a sign é la Convention des Nations Unies sur le climat de 1992. En 1997, dans la ville japonaise de Kyoto, a été adopté un protocole additionnel qui, en droit international, oblige les pays indus- trialisés, principaux responsables, à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre. Selon le protocole de Kyoto, la Suisse, tout comme l ’UE, doit atteindre d ’ici 2008 à 2012 un objectif de r éduction de moins 8 % par rapport à 1990. La loi suisse sur le CO2 satisfait à ces engagements. Au mois de janvier 2001, le Conseil f édéral a lancé le programme SuisseEnergie en vue de réaliser ces objectifs. 2.5.2 Bruit La pollution par le bruit a également fortement augment é ces 40 derni ères ann ées par suite de la circulation routi ère: ainsi, environ un quart de la population est expo- sé, de jour comme de nuit, à des niveaux de bruit qui d épassent les valeurs limites d’immission applicables aux quartiers d’habitation. Selon le cadastre de la pollution par le bruit, plus de 2 600 km de routes pr ésentent un besoin d ’assainissement. Sur ce total, 290 km concernent les routes nationales, 390 km les routes principales et environ 2 000 km les autres routes. Pr ès de 550 000 personnes b énéficient de4204 l’assainissement du bruit d û aux routes, mais jusqu ’ici seul un tiers des assainisse- ments ont été effectués. Pour l’assainissement des chemins de fer, 270 km de parois antibruit sont nécessaires le long de tout le réseau. En combinaison avec les mesures de réduction du bruit concernant les v éhicules sur rails, ces parois doivent prot éger les quelque 265 000 personnes touch ées par des nuisances sonores sup érieures aux valeurs limites d’immission. Les assainissements sont actuellement en cours. 2.5.3 Protection du sol, de la nature et du paysage Pour les sols ainsi que pour la nature et le paysage, les cons équences de la circula- tion sont graves: la construction des infrastructures de transport d étruit parfois cer- tains biotopes. En dehors des agglom érations, pr ès de 45 000 ha de sol sont au- jourd’hui couverts par des routes. Celles-ci coupent en deux des ensembles écologi- ques cohérents, constituent un danger pour la biodiversit é et diminuent la valeur de l’ensemble de la zone concern ée pour d’autres utilisations. Le bruit du trafic, les vi- brations et la pollution atmosph érique portent atteinte aux c œ urs historiques et aux biens culturels des localit és. Le r éseau de circulation extr êmement dense rend la plupart des r égions de Suisse ais ément accessibles. Du fait de leur accessibilit é, même des paysages naturels recul és et des espaces vitaux d ’animaux et de plantes protégés ou dignes de protection sont expos és à des pollutions excessives dues au trafic. Le trafic contribue à la disparition des esp èces. En outre, les métaux lourds et les hydrocarbures aromatiques polycycliques réduisent la fertilité des sols voisins. 2.5.4 Pronostics concernant les incidences du trafic sur l’environnement Les répercussions futures sur l’environnement dépendent du pronostic de croissance du trafic entre 2000 et 2020. M ême dans un «scénario BAS », les valeurs limites d’immission de la protection de l’air pour les poussières fines (PM10) continueront à être dépassées malgré des am éliorations techniques et les prescriptions sur les gaz d’échappement. Il est à prévoir que la consommation d ’énergie augmentera et que les atteintes à l’environnement dues au trafic continueront à croître dans les domai- nes du climat, du bruit, du paysage, du sol et de la sant é. Dans un sc énario HAUT, les répercussions seraient sans doute encore sensiblement plus critiques. 2.6 Trafic et territoire Le trafic et le territoire se d éterminent et se conditionnent l ’un l ’autre. Gr âce à l’attrait et à l’amélioration de la performance du syst ème des transports, en particu- lier grâce à l ’extension de l ’infrastructure routi ère et au d éveloppement de l ’auto- mobilité, on favorise une évolution des zones urbanis ées qui entra îne un accroisse- ment des prestations de trafic. Ces dernières décennies, alors que le besoin de superficie pour les logements, le tra- vail, la distribution et les loisirs s ’accroissait par suite de l’augmentation des exigen- ces, les am éliorations du syst ème des transports permettaient une extension dispro-4205 portionnée des zones urbanis ées, accompagnée d’une réduction de la densit é cons- truite. Par suite de cette évolution, les zones r ésidentielles et les postes de travail ainsi que les installations de distribution et de loisirs se sont de plus en plus éloi- gnées les unes des autres, ce qui a entraîné de plus fortes augmentations du trafic. Etant donn é que la plus grande partie de ce trafic est assur ée par l ’automobile, ce sont surtout les villes, o ù se concentrent le plus de lieux de travail et de r ésidence et d’équipements de distribution, ainsi que de nombreuses zones d ’agglomérations le long des axes d ’accès, qui sont confront ées à des probl èmes de circulation de plus en plus aigus: la pollution de l ’air et les émissions de bruit augmentent, l ’espace pu- blic est occupé par des routes et des moyens de transport. Ces probl èmes rendent la vie et le travail dans les centres urbains moins attrayants, ce qui encourage la crois- sance accrue des zones r ésidentielles p ériphériques. Cette évolution provoque de nouveaux besoins d ’infrastructures de transport, aboutissant ainsi à une augmenta- tion des frais d’équipement, d’exploitation et de rénovation globaux et par habitant. 2.7 Aspects financiers de la mobilité 2.7.1 Généralités Dans le budget routier, les charges provoqu ées par le trafic automobile priv é sont saisies comme des co ûts. Outre les frais de construction et d ’entretien, il s ’agit des coûts liés à la régulation du trafic et à la signalisation, des frais administratifs et des coûts en capital. Les recettes imputables incluent l ’impôt sur les huiles min érales, l’impôt sur les v éhicules automobiles, les droits à l’importation sur les pi èces déta- chées de véhicules, les impôts cantonaux sur les v éhicules à moteur, les autres taxes routières ainsi que la vignette autorouti ère, la redevance sur les poids lourds et la part de la taxe sur la valeur ajout ée. Depuis plusieurs ann ées, le compte routier est excédentaire. Selon les calculs de l ’OFS, celui de 1998 pr ésente, pour le compte en capital, un exc édent de 805 millions de francs et un degr é de rentabilit é propre de 112,5 %. L’excédent du compte des dépenses se monte à 665 millions de francs et le degré de couverture à 110,1 %. Ces chiffres n’incluent pas les frais externes ni les co ûts des embouteillages. La cir- culation entraîne aujourd’hui d’importants frais non couverts relevant de la protec- tion contre le bruit, de la sant é (accidents, maladies des voies respiratoires, maladies circulatoires et allergies), de l ’entretien des b âtiments (notamment des monuments historiques) ainsi que des dégâts provoqués à la nature et aux paysages, qui sont à la charge de la collectivit é. Les frais annuels non couverts du trafic routier ont été es- timés pour 1995 à 6,8 milliards de francs et ceux du trafic ferroviaire (y compris les frais d ’exploitation et d ’infrastructure non couverts) à environ 2,95 milliards de francs. Selon un rapport commandé par l’OFROU en 1999, les frais dus aux embouteillages routiers sont estimés à un montant situ é entre 750 millions et 1,2 milliard de francs par an. Cette estimation quantitative repose sur diverses approches et hypoth èses. Les résultats divergent sensiblement et d épendent notamment de la question de sa- voir si l’on inclut également les retards «légers». Les bouchons entra înent essentiel- lement des pertes de temps.4206 2.7.2 Réseau des routes nationales Les d épenses destin ées aux routes nationales sont prises en charge conjointement par la Conf édération et par les cantons. Pour la construction des routes nationales, on a dépensé jusqu’à la fin de l’an 2000 environ 48 milliards de francs. La part fédé- rale se montait à environ 41 milliards, la part cantonale à tout juste 7 milliards. On estime que, pour compl éter le réseau actuel, il faudra encore y investir 18 milliards. L’entretien a coûté environ 4,4 milliards et l’exploitation 2,7 milliards, y compris les services de protection li és aux routes nationales. Si l ’on y ajoute les frais adminis- tratifs et les intérêts passifs, le total des dépenses pour les routes nationales atteignait à fin 2000 la somme d’environ 56,6 milliards de francs. 2.7.3 Agglomérations 2.7.3.1 Trafic routier Aujourd’hui, les autoroutes assument une fonction importante dans les agglom éra- tions. Elles y assument une partie du trafic d ’agglomération. Elles sont particuli ère- ment lourdement chargées du fait du cumul entre le trafic sur de longues distances et les trajets à courte distance. L ’essentiel des dépenses est payé par la Conf édération, le reste par les cantons et une partie par les villes. Une partie du trafic d ’agglomération emprunte des routes principales, à la construc- tion desquelles la Confédération contribue. Dans l’ensemble, les ressources affectées à cet effet entrent peu en ligne de compte. Les routes qui ne sont pas des routes na- tionales ni des routes principales occupent, de loin, la plus grande part du r éseau routier. Elles sont financées par les cantons et les communes, en partie gr âce aux re- cettes des impôts sur les véhicules automobiles et aux contributions sans affectation obligatoire issues de l ’impôt sur les huiles min érales, mais aussi dans une large part grâce aux ressources budg étaires générales. Faute de base constitutionnelle, la Con- fédération ne peut aujourd ’hui verser aucune contribution à affectation obligatoire issue du financement sp écial «trafic routier » pour ces routes, dont l ’aménagement dans diverses agglomérations est souvent très coûteux. 2.7.3.2 Trafic ferroviaire/transports publics Dans ses contributions aux transports publics, la Conf édération distingue entre le trafic local, le trafic régional et le trafic à longue distance. S’agissant du trafic local, la Conf édération ne verse que des contributions d’investissement au sens de l ’ordonnance sur la s éparation des courants de trafic. Celles-ci ont été limitées à 28 millions par an pour des projets d éjà décidés dans des agglomérations, conformément au programme de stabilisation des dépenses arrêté en 1998. Dans le cadre des propositions du Conseil f édéral concernant la nouvelle p é- réquation financière (NPF), ces contributions liées à des projets doivent être rempla- cées par des contributions globales allou ées à des associations de droit public g érant le trafic d’agglomération. Dans les agglomérations, les transports publics relèvent en majeure partie du trafic r égional. La Conf édération participe aux co ûts générés par4207 ce dernier en versant des contributions à titre d’indemnisations et pour des investis- sements. Le financement de toute l ’infrastructure des CFF incombe à la Conf édération. Elle est destinée non seulement au trafic à longue distance mais également au trafic r é- gional. M ême à cet égard, la Conf édération participe au financement du trafic d’agglomération. Dans le contexte du contrat de prestations 2003 à 2006 des CFF, les investissements pr évus en faveur de projets concernant des agglom érations, no- tamment à Bâle, Berne, Gen ève, Zurich et Zoug s ’élèvent à 330 millions de francs. S’agissant des projets des chemins de fer priv és à réaliser dans des agglom érations, le Conseil fédéral a décidé, le 22 ao ût 2001, d ’augmenter le 8e crédit-cadre (2002 à 2005) de 155 millions de francs. Cette rallonge permet d ’effectuer des investisse- ments supplémentaires concernant des projets difficiles à financer, notamment dans les agglomérations de Genève, Lausanne, Berne, Zurich, Aarau et B âle, projets dont bénéficient également le trafic local (p. ex. les trams). Ces contributions financi ères ne suffisent toutefois de loin pas à couvrir les besoins. Il incombe d ès lors à la Con- fédération de renforcer de mani ère appropri ée son engagement en faveur du trafic d’agglomération. 3 Politique des transports de la Confédération 3.1 Bases juridiques 3.1.1 Routes nationales Les routes nationales rel èvent conjointement de la Conf édération et des cantons. La Constitution (art. 83) oblige la premi ère à créer un r éseau de routes nationales. Les seconds construisent et entretiennent ces routes selon les prescriptions de la Conf é- dération, qui en exerce la haute surveillance. Le financement est assur é en commun. La loi f édérale du 8 mars 1960 sur les routes nationales (RS 725.11) délimite plus précisément les tâches entre ces deux collectivités, fixe les compétences des diverses autorités, règle la manière dont sont établis plans et projets et traite enfin de l ’acqui- sition des terrains ainsi que de la construction, de l ’entretien et de l ’exploitation de ces art ères. Dans son message sur la NPF, le Conseil f édéral propose de confier l’aménagement, l’entretien et l’exploitation des routes nationales exclusivement à la Confédération. Celle-ci pourra transmettre ces t âches en tout ou en partie à des res- ponsables étatiques, privés ou mixtes. Aujourd’hui, la Confédération assume sa part des d épenses des routes nationales en puisant dans des recettes li ées (art. 86, al. 3 et 4, Cst.), dont la moiti é de l’impôt sur les huiles minérales, l’intégralité de la surtaxe sur ce même impôt et le produit net de la redevance pour l ’utilisation des routes nationales (vignette autorouti ère). La loi fédérale concernant l ’utilisation de l ’impôt sur les huiles min érales à affectation obligatoire (LUMin; RS 725.116.2) fixe la fourchette de la participation f édérale et décrit les frais imputables pour la construction, l ’entretien et l ’exploitation des rou- tes nationales. Le montant de la part fédérale est mesuré en fonction de la charge su- bie par les cantons du fait des routes nationales, de leur int érêt pour ces derni ères et de leur capacité financière. Sur la base des ces donn ées, le Conseil f édéral fixe, par voie d’ordonnance, le taux de contribution de chaque canton.4208 3.1.2 Transport ferroviaire/transports publics La Constitution f édérale attribue à la Conf édération la comp étence l égislative en matière de trafic ferroviaire (art. 87 Cst.). Sont également importants l ’art. 84 Cst. (article sur la protection des Alpes), qui exige notamment le transfert de la route au rail du trafic de marchandises transitant à travers les Alpes, et l ’art. 196, ch. 3, qui contient la base constitutionnelle détaillée du financement des transports publics. Les transports publics sont également régis par divers textes l égislatifs. Outre la loi du 20 d écembre 1957 sur les chemins de fer (RS 742.101) et la loi du 8 octobre 1999 sur le transfert du trafic (RS 740.1), il s’agit essentiellement de la loi f édérale du 4 octobre 1985 sur les transports publics (RS 742.40), de la loi du 20 mars 1998 sur les Chemins de fer f édéraux (RS 742.31), de la loi du 18 juin 1993 sur le trans- port de voyageurs (RS 744.10) et des arr êtés fédéraux ou lois f édérales du 18 juin 1998 concernant RAIL 2000, le transit alpin (NLFA; RS 742.014) et la mise aux normes acoustiques des chemins de fer (RS 742.144). Au plan international, il faut notamment citer l ’accord du 2 mai 1992 entre la Con- fédération suisse et la CEE sur le transport de marchandises par route et par rail (RS 0.740.71) et l ’accord sur les transports terrestres CH/UE du 23 juin 1999. A cela s’ajoutent les trois accords visant à relier la Suisse au r éseau européen de li- gnes à grande vitesse, conclus avec l ’Allemagne le 6 septembre 1996 (RS 0.742.140.313.69), avec la France le 5 novembre 1999 et avec l ’Italie le 2 novembre 1999. 3.1.3 Environnement Les modes de transport que sont la route et le rail sont int égrés dans la l égislation globale sur les transports. Celle-ci inclut non seulement les normes juridiques édic- tées sous un titre particulier (par ex. l égislation sur la circulation routi ère, sur les chemins de fer), mais aussi l ’ensemble des normes qui sont importantes pour le mode de transport concern é, y compris le droit de l ’environnement. Selon la Cons- titution f édérale, ce dernier est une t âche pluridisciplinaire qui touche à de nom- breux autres mandats constitutionnels. L ’élément central de la politique suisse des transports est le principe du d éveloppement durable (art. 73 Cst., art. 2, al. 2, Cst.). Le droit de l ’environnement englobe non seulement la l égislation sur la protection de l’environnement au sens strict (art. 74 Cst.), mais aussi toutes les prescriptions servant à protéger l’environnement; il inclut donc aussi les articles constitutionnels relatifs au trafic de transit à travers les Alpes et à la redevance sur les poids lourds (art. 84 et 85 Cst.). Ces deux articles sont des jalons importants de la politique des transports durable men ée par le Conseil f édéral. Les principes fondamentaux du droit de l ’environnement, notamment les principes constitutionnels de la durabilit é, de la prévention et de la responsabilité causale (art. 73 et 74, al. 2, Cst.), doivent être pris en considération pour l’ensemble des modes de transport par les autorit és appli- quant le droit aux stades de la planification, de l ’établissement des projets et de l’octroi des autorisations.4209 3.2 Coordination de la politique des transports Le Conseil fédéral se fixe comme objectif de garantir une mobilit é durable. Cela si- gnifie que la mobilité requise doit être assurée d’une manière aussi respectueuse que possible de l ’environnement et ne pas augmenter de fa çon illimitée au d étriment de ce dernier (durabilité écologique), que les besoins de mobilit é doivent être satisfaits avec une efficacit é optimale sur le plan de l ’économie publique et à des co ûts qui restent supportables pour l ’Etat (durabilité économique) et que tous les groupes de la population et toutes les r égions du pays doivent avoir acc ès à la mobilité (durabi- lité sociale). Une mobilit é durable ne peut être assur ée que par une politique des transports coordonn ée. Les divers modes de transport (rail, route, air) doivent être utilisés selon leurs avantages comparatifs et être judicieusement reli és les uns aux autres (transport multimodal ou combin é). Une politique des transports coordonn ée implique également une harmonisation avec la politique europ éenne et un meilleur rapprochement entre l ’aménagement du territoire et la planification des transports. C’est pourquoi la Conf édération élabore et harmonise les grands projets en cours dans le domaine des transports, à savoir l’extension du r éseau des routes nationales et la 2e étape de RAIL 2000, à l’aide des mêmes bases et données de planification. 3.3 Routes nationales Le réseau décidé en 1960 a été complété depuis lors à quatre reprises: en 1965 par le tunnel routier du Gothard, en 1971 par le contournement nord et ouest de Zurich, en 1984 par la Transjurane et en 2001 par la route du Pr ättigau. En revanche, l ’A6 à travers le Simmental et le Rawil jusqu ’à Sion/Sierre a été supprim ée du r éseau en 1986. Le r éseau des routes nationales totalise aujourd ’hui 1888 km, dont 1668 km étaient en service fin 2000 et 112 km se trouvaient en construction. Le programme à long terme de construction des routes nationales est, pour le Con- seil fédéral, l’instrument central de planification et de financement. Il harmonise le degré de maturit é des projets, l ’avancement des travaux et les besoins financiers et les représente sur l ’axe du temps. Selon le 6 e programme de construction actuelle- ment en vigueur, le r éseau doit être achevé vers 2015. Les principaux tron çons de l’A5 doivent toutefois être mis en service avant 2004; le contournement ouest de Zurich et le tron çon jusqu’à Knonau ainsi que les lacunes restantes de l ’A9 dans le Haut-Valais et de l’A16 dans le Jura seront inaugurés entre 2006 et 2012. L’augmentation constante du transport motoris é individuel a notamment pour effet que la capacit é de certains tron çons du r éseau des routes nationales se heurte à ses limites, voire les a d éjà dépassées. De ce fait, le niveau de s écurité baisse et on voit apparaître des effets n égatifs sur l’économie publique, parce que la disponibilit é du réseau routier diminue. C ’est pourquoi l ’OFROU est en train d ’élaborer un plan sectoriel des routes, qu’il soumettra vers la fin de 2003 au Conseil f édéral pour déci- sion. Ce plan vise d ’une part à déterminer un r éseau de routes f édérales à l’aide de critères uniformes, d’autre part, à faire ressortir les points faibles du r éseau et la ma- nière dont on peut y rem édier. Bien entendu, cet instrument d ’aménagement du ter- ritoire doit être harmonisé avec les autres modes de transport. Les mesures à envisa- ger sont les suivantes: utilisation de syst èmes de gestion du trafic, am énagement et extension du r éseau, routes de contournement des localit és et de d élestage, etc. Les conditions générales applicables veulent que le r éseau routier soutienne une évolu-4210 tion durable et contribue utilement au d éveloppement escompté du territoire, et que les routes soient intégrées dans un réseau global de transports. Voici les objectifs qui en découlent: les besoins de mobilit é de la société et de l’économie doivent être pris en compte; la demande de transports en 2020 doit être satisfaite dans des conditions sûres, économiques et écologiques; la sécurité routière doit être sensiblement accrue et le réseau doit être coordonné avec les pays voisins. Comme nous l’avons expliqué, le réseau des routes nationales tel qu ’il a été décidé est en phase d ’achèvement. Les principaux tron çons manquants seront mis en ser- vice dans les six à huit années à venir. Il s’agit donc d’une tâche qui touche à sa fin. Dès lors, l ’accent principal doit porter sur la conservation des ouvrages r éalisés et sur une meilleure utilisation des capacit és existantes grâce à la t élématique. A cette fin, davantage de ressources sont requises pour les années qui viennent. En parallèle, l’extension du r éseau est envisag ée à l’aide du plan sectoriel des routes. Cette pro- cédure vise à éviter une absence de planification tout en garantissant le passage sans heurt de l ’achèvement à l’extension. Le contre-projet soumis par le Conseil f édéral tient compte de ces travaux (cf. ch. 5.2.3). 3.4 Transport ferroviaire/transports publics Le but de la politique suisse des transports est notamment d ’assurer une desserte par les transports publics plus respectueuse de l ’environnement, plus efficace et suscep- tible d’être financée. La mobilité, qui n’a cessé de croître ces dernières décennies en Suisse et qui continuera sans doute à le faire, ne pourra être assum ée de mani ère écologiquement et économiquement d éfendable que si l ’on renforce les transports publics par rapport aux transports individuels. Le peuple suisse a plusieurs fois con- firmé cette politique ces derni ères années. De même, la Suisse a assur é cette politi- que des transports durable envers l ’UE. Avec l’accord sur les transports terrestres, l’UE reconnaît expressément les objectifs et les instruments (p. ex. la RPLP) de no- tre politique des transports. Cet accord garantit la coordination de la politique des transports dans l’Arc alpin. Un des éléments centraux de notre politique des transports est le transfert du trafic . Une part essentielle du transport de marchandises traversant les Alpes doit être transférée de la route au rail. Selon la loi sur le transfert du trafic, d ’ici 2009, un maximum de 650 000 camions pourra encore traverser les Alpes sur la route, soit moins de la moiti é du volume de trafic actuel, ce qui doit entra îner un all égement considérable des axes routiers – en particulier du Gothard. Sur le plan de l’infrastructure, la construction de la Nouvelle ligne ferroviaire alpine (NLFA) et les installations de transbordement n écessaires sont les conditions pr éalables de ce transfert. La NLFA améliorera les capacités et la qualit é du transport de marchandi- ses et r éduira les frais d ’exploitation pour les chemins de fer. Le tunnel de base du Lötschberg doit être ouvert en 2006/2007, le Gothard en 2013/2014. Afin que le transfert du trafic commence à se concrétiser le plus rapidement possible, un train de mesures d’accompagnement concernant la route et le rail été décidé en sus. La réforme des chemins de fer , processus permanent, modifie les conditions cadres afin que le rail reste comp étitif sur un march é des transports en constante mutation et qu ’il puisse contribuer à mettre en œ uvre la politique du transfert du trafic. La réforme des chemins de fer 1 a introduit de nouveaux éléments de concurrence dans4211 l’ensemble du syst ème ferroviaire. Les chemins de fer doivent d ésormais se com- porter davantage en entreprise, épuiser le potentiel du march é et proposer des offres adaptées à la client èle. Dans l ’optique de cet objectif, la fonction d ’entreprise a été clairement dissociée de la fonction politique, et les comp étences ont été r éaména- gées. La réforme des chemins de fer 2 est en pr éparation; elle vise à harmoniser en premier lieu le financement des infrastructures et des investissements entre les CFF et les autres entreprises de transport. RAIL 2000 est un projet destin é à améliorer l’attrait des transports publics. Le point central en est le principe des n œ uds, qui implique des liaisons plus fr équentes, des correspondances optimales assorties de battements minimaux et une meilleure int é- gration du transport r égional au trafic de longue distance. La première étape se con- centre sur l’amélioration des liaisons entre les grands centres et comprend les projets les plus profitables. Le noyau en est constitu é par la construction du tron çon entre Mattstetten et Rothrist ainsi que par l ’augmentation sensible des capacit és sur la li- gne du pied du Jura. Les travaux pour la deuxième étape sont en cours. Le coup d’envoi d’une planification d ’ensemble des transports publics pour 2020 a été don- né; elle inclut des projets inscrits dans le cadre du budget ordinaire (notamment conventions de prestations Conf édération/CFF) ainsi que les raccordements aux lignes à grande vitesse. En s’appuyant sur des analyses de la demande, on établit un plan national de l’offre sur lequel on se fonde pour fixer les modules d’infrastructure nécessaires. Le trafic d’agglomération ainsi que le traitement des flux de circulation sur les axes ouest-est et nord-sud rev êtiront à cet égard une priorité élevée. Pour co- ordonner tous ces projets et plans dans les transports publics, la Conf édération éla- bore actuellement un instrument de planification d ’ensemble appelé plan sectoriel Rail/transports publics. La Suisse dispose d ’un système de transports publics bien am énagé qui – par com- paraison à d’autres pays – assure une part importante de la mobilit é globale. Cela plaide en faveur de ce r éseau. Les mesures et projets d écrits plus haut rendront les transports publics encore plus attrayants. Ceux-ci remplaceront donc davantage les transports privés et pourront ainsi d ésengorger les routes. Le financement est assur é par l ’arrêté relatif à la construction et au financement des projets d ’infrastructure des transports publics , les conventions de prestations conclues avec les CFF et le 8 e crédit-cadre ou ses r églementations subséquentes concernant les chemins de fer privés. 3.5 Déplacements non motorisés Circuler à pied et à vélo consomme peu d ’énergie et ne cause que de tr ès faibles at- teintes à l’environnement (durabilité écologique). En outre, cette locomotion douce offre – si l’on dispose de routes et de chemins s ûrs – à pratiquement toutes les cou- ches et tranches d ’âge de la population une mobilit é pratiquement illimit ée (durabilité sociale). Enfin, ce mode de transport r épond à la revendication d ’une qualité de vie et de logement aussi élevée que possible, tout en contribuant à réduire les coûts de la sant é, provoqués notamment par la s édentarité d’une bonne partie de la population. De ce fait, le Conseil f édéral envisage d ’élaborer un concept pour l ’encouragement des déplacements non motorisés, énumérant quelles priorit és et strat égies la Conf é-4212 dération est habilitée à fixer dans le cadre de ses comp étences constitutionnelles. Ce document mentionnera à quelles conditions juridiques et financi ères les int érêts des déplacements non motoris és, ceux du transport individuel motoris é et ceux des transports pourront être pris en consid ération lors des divers travaux visant à résou- dre les problèmes des transports d’agglomération. 3.6 Trafic d’agglomération Le trafic d’agglomération inclut les transports publics et priv és ainsi que les d épla- cements non motorisés. Comme il a été dit plus haut (cf. ch. 2.4), les agglom érations connaissent à l’heure actuelle de gros probl èmes de circulation. Si la Conf édération finance les autoroutes urbaines, les routes principales et le transport r égional en tant que partie intégrante du trafic d’agglomération, ce sont les cantons et les communes qui sont eux-mêmes financièrement responsables du trafic local. Le groupe d’experts Bieri institué par le DETEC a étudié la situation dans les villes et les agglomérations et élaboré des propositions visant à résoudre les probl èmes de circulation rencontrés. Il importe de relever que les cantons et les communes ne sont pas en mesure de financer seuls les investissements n écessaires dans l’infrastructure des transports. En r éalité, la Conf édération doit y renforcer sensiblement sa partici- pation. Le Conseil fédéral partage en principe l’évaluation de la situation faite par le groupe d’experts et reconna ît qu ’il est n écessaire d ’agir dans les agglom érations. C ’est pourquoi il a ordonn é divers travaux d’approfondissement. En particulier, il est con- vaincu que la Conf édération doit renforcer son engagement dans le trafic d’agglomération. Pour cette raison, le message sur la NPF pr évoit une nouvelle base constitutionnelle (art. 86, al. 3, let. b bis, Cst.), selon laquelle la Conf édération utilise les recettes routières à affectation obligatoire (impôt sur les huiles min érales y com- pris surtaxe et vignette autoroutière) notamment pour des mesures visant à améliorer le déroulement du trafic dans les villes et les agglom érations. L’article constitution- nel proposé permettrait de r éaliser les mesures pr évues dans le projet NPF qui con- cernent le trafic local et doivent remplacer en partie celles de l ’ordonnance sur la sé- paration des courants de trafic. Cette disposition constitutionnelle ouvrira également la voie à une utilisation partielle du produit li é de l ’impôt sur les huiles min érales pour des investissements dans les infrastructures ferroviaires du trafic r égional dans les agglomérations, par exemple l ’extension des RER. En outre, des contributions pourront d ésormais être vers ées à l ’aménagement des routes dans les agglom éra- tions, même si celles-ci ne font pas partie du r éseau des routes nationales ou princi- pales, ce qui n ’est pas possible d ’après la Constitution actuelle. A l ’avenir, les con- tributions à ces investissements dans la route et le rail pour le trafic d ’agglomération devront être versées par le biais d ’un financement combiné incluant les projets con- cernant le transport routier, le transport ferroviaire et les d éplacements non motori- sés dans les agglom érations, dans la mesure o ù ils am éliorent l ’efficacité du trans- port en général.4213 Comme il l’a annoncé dans le message sur la NPF, le Conseil f édéral, par le pr ésent message, soumet ses propositions concernant les investissements dans le trafic d’agglomération ainsi que les ressources n écessaires à cet effet. Cela fait partie int é- grante du contre-projet, qui pr évoit pr écisément, entre autres éléments, un pro- gramme int égré de mesures pour les transports publics et priv és (cf. ch. 5.2.2 et 5.2.3). 3.7 Trafic et environnement Il est bien connu que la mobilit é motorisée porte atteinte à l’environnement. C’est pourquoi le Conseil f édéral s’efforce d’en limiter les r épercussions défavorables. Il dispose à cet effet d’un large éventail de mesures et d’instruments. Les polluants atmosph ériques lib érés par la circulation routi ère constituent un do- maine critique. Un objectif important consiste à les r éduire. En derni ère analyse, c’est à cela que visent toutes les mesures et tous les projets d ’encouragement des transports publics et des d éplacements non motorisés. Citons à cet égard non seule- ment les investissements dans la NLFA et dans RAIL 2000, mais aussi le transfert de la route au rail du transport de marchandises, lié aux mesures d’accompagnement, surtout l’introduction de la RPLP, de m ême que les contributions aux dispositions à prendre en mati ère de trafic routier en vertu de l ’ordonnance sur la protection de l’air. D ’autres mesures d ’encouragement, efficaces, concernent le domaine de l’énergie et le renforcement des prescriptions relatives aux gaz d ’échappement. Il convient de mentionner, enfin, les études d’impact sur l ’environnement et les plans de mesures mis en place en cas de pollution atmosphérique excessive. Tout aussi importante est la loi sur le CO 2, qui contient des objectifs de r éduction contraignants. Dans l ’ensemble, les émissions de CO 2 issues de l ’utilisation d’énergies fossiles devront être ramenées d’ici 2010 à 10 % au-dessous de leur ni- veau de 1990. La diminution de la consommation de carburant devra être obtenue en premier lieu par des mesures volontaires prises par l ’économie et les particuliers. A cet effet, une convention a été conclue avec les importateurs automobiles en f évrier 2002, visant à réduire la consommation sp écifique de carburant des voitures de tou- risme neuves de 0,25 litre par 100 km en moyenne annuelle d ’ici à 2008. Une éti- quette Energie a été introduite à titre compl émentaire pour les automobiles l égères. Enfin, le principal plan d ’action pour diminuer la consommation d ’énergie est le programme EnergieSuisse, qui encourage le d éveloppement de v éhicules plus effi- caces et de technologies d’entraînement plus écophiles ainsi que la mise sur pied de cours destinés aux conducteurs. La technique de conduite Ecodrive  permettra de réduire la consommation de carburant de 10 à 15 %. En matière de bruit, le droit de l ’environnement mise en premier lieu sur la limita- tion des émissions, d’une part par des mesures directes à la source (techniques anti- bruit, exploitation et circulation limit ées), d’autre part par des ouvrages emp êchant la propagation du son, par exemple des parois antibruit. Si ces dispositions ne suffi- sent pas, il y a lieu d ’intervenir au niveau des immissions en prenant des mesures d’insonorisation dans les b âtiments existants ou, à titre préventif, dans les b âtiments nouveaux et en imposant des restrictions à la construction de b âtiments dans les r é- gions exposées au bruit ou en posant des exigences à la délimitation ou à la viabili- sation de zones constructibles dans de telles régions.4214 La protection du sol et du paysage conna ît également des mesures contribuant à ré- duire la pollution de l ’environnement. Citons notamment la reconstitution ou le remplacement des biotopes touch és par la construction ou l ’aménagement de routes et de lignes de chemins de fer, la revalorisation des paysages ou des sites pollu és par la circulation routière ou ferroviaire et la reconstitution des couloirs faunistiques. 3.8 Circulation et territoire La politique des transports soutient la politique en mati ère d’organisation du terri- toire en aidant en particulier à améliorer les conditions cadres de l ’évolution des zo- nes urbanis ées vers l ’intérieur et la consolidation du syst ème urbain r éticulé de Suisse. C’est lorsque les transports publics et les d éplacements non motorisés réussissent à absorber une part maximale du trafic dans les zones urbanis ées que le syst ème des transports contribue au d éveloppement de ces derni ères vers l ’intérieur, développe- ment qui comprend les éléments suivants: la rénovation et le renforcement des villes, la limitation de l ’extension et de la structuration territoriale des agglom érations, la concentration et le développement des zones urbanisées autour des nœ uds des trans- ports publics, le raccordement des zones de lieux de travail aux transports publics, le déroulement des transports m énageant l’environnement, l’organisation économe en surface et l’utilisation efficace de l’espace destiné aux transports ainsi que la protec- tion du paysage contre la construction excessive et les nouvelles pollutions. Le système urbain réticulé de Suisse postule l’accès à une gamme complète de fonc- tions urbaines sur l ’ensemble du territoire, une bonne connexion de la Suisse avec les pays voisins et des régions de Zurich, Genève et Bâle entre elles ainsi que la pr é- servation des villes de moyenne et petite taille comme p ôles du d éveloppement et centres de d élestage pour les grandes agglom érations. Il exige de trouver une solu- tion différenciée à la mobilité: l’amélioration des liaisons avec les transports publics entre les centres et à l’intérieur des zones d ’agglomération, une bonne desserte par les transports publics des autres zones de m ême que la mise en place de n œ uds de correspondance performants. Dans les zones en dehors des agglom érations, la con- centration spatiale et la mise en commun des infrastructures doivent limiter autant que possible la d égradation du paysage et l ’emprise sur le sol agricole, ce qui pr é- suppose, surtout pour l ’utilisation durable de la r égion alpine – espace vital et éco- nomique écologiquement sensible et touristiquement attrayant – une r éduction des nuisances liées à la circulation (trafic à travers les Alpes). 3.9 Constat Le Conseil fédéral entend ma îtriser durablement la mobilit é croissante. Cet objectif ne peut être atteint que par une politique des transports coordonn ée. Il s ’agit de mieux utiliser les avantages comparatifs de chaque mode de transport en tenant compte des contraintes de la politique de l ’environnement et de l ’organisation du territoire. Avec l’élaboration coordonnée des plans sectoriels Rail/transports publics et Routes et avec le plan sectoriel de l ’infrastructure aéronautique, des efforts sont déjà déployés dans cette direction.4215 La politique pratiquée dans le domaine des routes nationales, qui a fait ses preuves, comprend deux éléments centraux, à savoir l’achèvement du réseau décidé, qui con- tient toujours des lacunes, et la conservation des ouvrages. Elle doit en outre assurer le bon fonctionnement de ces routes à long terme. Des am énagements ciblés sont nécessaires dans cette optique, mais plut ôt que d ’être réalisés isolément, ils doivent être coordonnés avec les mesures prises en mati ère de transports publics, plus parti- culièrement avec la politique menée en matière d’agglomérations et RAIL 2000, qui vise à améliorer l’attrait des transports publics. Pour l’essentiel, les bases et les instruments permettant d’atteindre les objectifs fixés par la politique des transports existent d éjà. Dans l’état actuel des connaissances, ils sont efficaces et conviennent pour influencer durablement la mobilit é future es- comptée. Leur mise en œ uvre va toutefois encore prendre un certain temps. Par contre, les probl èmes de circulation dans les agglom érations ne sont pas encore r é- solus. Sur ce point, les travaux pr éparatoires nécessaires sont en cours (base de fi- nancement dans le cadre de la NPF; projet concernant les d éplacements non motori- sés, élaboration de programmes d’agglomération). 3.10 Interventions parlementaires Une motion de la CTT-CE (99.3456: examen de l ’arrêté fédéral sur le r éseau des routes nationales) exige du Conseil fédéral qu’il soumette dans un rapport un aper çu exhaustif de l’état des travaux de construction des routes nationales. Ce rapport doit indiquer les moyens qui permettraient une transition sans heurts de la phase d’achèvement à la phase d’extension du réseau ainsi que les modifications de loi n é- cessaires, et proposer un calendrier et les ressources financi ères requises. Deux as- pects doivent être particulièrement pris en compte: – complètement du r éseau des routes nationales par certains tron çons impor- tants et exigés par le trafic; – planification exhaustive de l ’aménagement des tron çons à fort trafic du r é- seau actuel (par exemple transformation de certains d ’entre eux en routes à six voies). Dans son avis, le Conseil fédéral a tout d’abord rappelé l’ordre de priorités connu en matière de construction de routes nationales (ach èvement du r éseau décidé, conser- vation des ouvrages, exploitation des applications t élématiques, éventuelle exten- sion). En revanche, il s ’est montr é pr êt à accepter, quant au f ond, l ’exigence de l’intervention parlementaire dans le sens d ’une planification à long terme, et à attri- buer les mandats n écessaires. A cet égard, il a signal é clairement que ces travaux conceptuels devraient aussi int égrer le transport ferroviaire, d ’autant que les inves- tissements dans l ’infrastructure ferroviaire (NLFA et RAIL 2000) d élesteront l’échangeur autoroutier A1/A2. Sur le plan de la politique des transports, une plani- fication isolée et limitée à la route ne serait pas judicieuse. Parallèlement, diverses interventions parlementaires ont demand é ces derni ères an- nées le reclassement de certaines routes en routes nationales ou l ’extension du r é- seau des routes nationales par de nouvelles liaisons. Le Conseil f édéral s’est montré disposé à accepter les diverses pr opositions et à les étudier dans le cadre d ’un exa- men d’ensemble. L’instrument à cet effet est le plan sectoriel des routes.4216 Plusieurs initiatives parlementaires ont demand é l’aménagement à six voies du tron- çon Berne–Zurich ou de certaines de ses sections. Aucune suite ne leur a été donnée, ou bien elles ont été retirées ou classées. Une motion a réclamé l’aménagement à six voies du tunnel du Gubrist. Cette intervention parlementaire a été transmise sous forme de postulat. Il n’a pas été donné suite à deux initiatives parlementaires portant sur un deuxi ème tube au Gothard. En revanche, l ’initiative parlementaire Giezen- danner (99.421), qui demande que la planification d ’un second tunnel soit entreprise sans délai, est actuellement débattue. A sa session de juin 2000, le Conseil national a accepté d ’entrer en mati ère, invitant sa commission des transports et des t élécom- munications à élaborer un projet. En janvier 2002, la commission a adopt é un arrêté fédéral modifiant l ’art. 84 al. 3, Cst. et son rapport explicatif. Elle a ensuite pri é le Conseil fédéral d’organiser une proc édure de consultation à ce sujet. Cette derni ère est en cours. Le Conseil f édéral a en outre été prêt à accepter un postulat r éclamant un plan de mise aux normes et de mesures en cas de catastrophe pour le tunnel rou- tier du Gothard. Le 13 juin 2000, le conseiller national Pedrina a d éposé une motion chargeant le Conseil fédéral de d éterminer les causes des bouchons qui se forment sur l ’A2 et d’examiner toutes les possibilit és – à l’exception du percement d ’un second tube – pour améliorer la situation sur l ’axe Bâle–Chiasso en ce qui concerne la protection de l’environnement et le trafic et de prendre les mesures qui s ’imposent. Le Conseil fédéral a propos é de transformer cette motion en postulat et de traiter l ’affaire dans le cadre d’un mandat d’examen global faisant appel à la coordination des offices f é- déraux concern és, ce que le Parlement a accept é le 5 mars 2001. Cet examen s’effectuera dans le cadre de divers travaux en cours, notamment des organisations de projet «Comité de pilotage A2 » et «Groupe de travail Gothard » constituées dans le sillage du blocage du Gothard. Les mesures opportunes seront mises en œ uvre ré- gulièrement. 4 L’initiative 4.1 Contenu et objectifs L’initiative présente trois points principaux: dans une premi ère partie, elle propose un deuxi ème alin éa à l ’art. 81 Cst., qui porte le titre marginal «travaux publics ». Selon cette disposition, la Conf édération doit s ’employer de mani ère générale à ce que les infrastructures de transport soient performantes. Concr ètement, elle doit en- courager le développement et l’entretien des infrastructures de la circulation routi ère et du transport ferroviaire et contribuer à r ésoudre les probl èmes de capacit é. La deuxième partie se rapporte à l’article en vigueur sur la protection des Alpes (art. 84 Cst.). Les routes qui font partie int égrante des liaisons internationales et des r éseaux nationaux doivent être exemptées de l’interdiction d’accroître la capacité des routes de transit, cela afin de renforcer la s écurité routière et la fluidit é du trafic. Troisi è- mement, l’initiative populaire exige dans une disposition transitoire que, dix ans au plus tard apr ès son acceptation, les travaux de construction visant à r ésoudre les problèmes de capacité aient été entrepris sur trois tronçons bien précis du réseau des routes nationales. Il s’agit de l’A1 entre Genève et Lausanne, de l’A1 entre Berne et Zurich et de l’A2 entre Erstfeld et Airolo.4217 Selon leurs propres indications, les auteurs de l ’initiative veulent par ce biais assurer une performance adapt ée des infrastructures routi ères et ferroviaires tout en pr éser- vant la valeur des routes nationales. Ils estiment que notre syst ème de transports ne fonctionnera convenablement au XXIe siècle que si l’Etat investit dans les deux mo- des de transport. Par ailleurs, il ne suffit pas d ’achever le réseau de routes nationales prévu. Au contraire, toujours selon eux, nos autoroutes ne peuvent atteindre leur objectif que si l ’Etat met à disposition les ressources n écessaires à l’entretien et au développement du réseau et donc à la conservation des ouvrages, dans lesquels des milliards ont été investis. Les autoroutes ne peuvent assumer la fonction qui leur est dévolue que si elles r éussissent à absorber le trafic suppl émentaire actuel et futur. Ainsi, les tron çons Gen ève–Lausanne et Berne –Zurich atteignent presque quoti- diennement les limites de leurs capacités, et la rampe d’accès au Gothard ainsi que le tunnel sont satur és pendant les principales p ériodes de d éplacements. De l ’avis des auteurs de l ’initiative, les embouteillages sur les routes figent notre soci été mobile, provoquent des coûts énormes pour l’économie publique et irritent de plus en plus la population. Dans ces circonstances, il n ’est que raisonnable de mettre en œ uvre un développement adapté aux besoins. Enfin, selon eux, l ’initiative crée les conditions préalables à la construction de la deuxi ème galerie du Gothard. Celle-ci contribue- rait à augmenter la sécurité du trafic et à en améliorer la fluidit é, préservant l’attrait de la Suisse en tant que destination touristique. 4.2 Conséquences 4.2.1 Pour l’économie Les projets d’aménagement au sens de l’initiative impliquent des investissements fi- nanciers élevés. Du point de vue économique, les ressources doivent être investies dans les infrastructures de transport l à où elles présentent les avantages les plus im- portants. A cet effet, il est n écessaire d’avoir une vision globale, incluant à la fois la route et le trafic ferroviaire/les transports publics. Cette vue d ’ensemble fait défaut à l’initiative, qui pr évoit des am énagements ponc- tuels du r éseau des routes nationales sans tenir compte des autres besoins. L’aménagement des trois tron çons d ésignés dans l ’initiative devrait, selon les esti- mations, entraîner un volume d ’investissements de pr ès de 6,4 milliards de francs (prix de 2000, sans TVA). Selon une estimation actuelle, le financement des mesu- res d’aménagement de cet ordre de grandeur devrait être possible pour une dur ée de réalisation de 20 à 25 ans et en supposant des r ecettes constantes. En effet, les d é- penses pour la construction de routes nationales diminuent avec la r éalisation du programme de ces derni ères et, malgr é une hausse probable, les co ûts d ’entretien n’augmenteront sans doute pas dans la m ême mesure. Des provisions issues de res- sources à affectation obligatoire ont d éjà été constitu ées et pourraient y être affec- tées. Leur montant s’élevait à 3,462 milliards de francs fin 2001. Une infrastructure de transport performante – qui est l’une des exigences principales de l’initiative – représente un facteur important pour l’attrait de la place économique suisse et a des répercussions positives sur l’ensemble de l’économie. L’aménagement des trois tron çons autoroutiers cit és dans l ’initiative et la suppres- sion des goulets d ’étranglement profiteraient à l’économie publique, surtout sous la4218 forme de gains de temps de d éplacement. Le confort des c onducteurs augmenterait, mais principalement sur ce r éseau de grandes art ères, ce qui profiterait en premier lieu aux usagers des trois tron çons en question. Aux gains de temps, d ’importance variable, s’ajouterait une plus grande fiabilité quant à la durée des trajets et la possi- bilité de prévoir moins de marge. Vu le mode de production économique actuel (flux tendus, production rationalis ée, etc.), ces deux facteurs repr ésentent des critères im- portants dans la concurrence nationale et internationale que se livrent les entreprises. Les agglomérations ne pourraient profiter que faiblement de ces mesures. Selon di- verses études, l’aménagement des trois tron çons de routes nationales ne permettrait pas de diminuer sensiblement les bouchons quotidiens dans les agglom érations. Du fait que pr ès des deux tiers des embouteillages se produisent dans ces zones, c ’est aussi là que sont induits les co ûts, qu’une adoption de l ’initiative ne permettrait pas de réduire. Par cons équent, il convient de renoncer à aménager unilatéralement ces trois tronçons de routes nationales. 4.2.2 Pour la société L’aménagement des trois tron çons de routes nationales cit és dans l ’initiative n ’est pas indispensable sous l ’angle de la desserte de base (service public). M ême s’il ne se réalise pas, la Suisse dispose d ’un réseau routier et ferroviaire dense et librement accessible à toutes les régions du pays et à toutes les couches de la population. Toute la société ne profiterait pas identiquement de l’aménagement proposé pour les trois tronçons en question. Les usagers de ces derniers en seraient les principaux b é- néficiaires. En revanche, les personnes qui vivent et travaillent essentiellement dans les villes et les agglomérations ainsi qu’en région de montagne n’en tireraient aucun avantage direct. L ’attrait des zones centrales diminuerait en cons équence. Et cela d’autant plus que l ’aménagement précité bloquerait des ressources financi ères qui pourraient, par ailleurs, être affectées à l’amélioration de l ’infrastructure des trans- ports dans les villes et les agglomérations. 4.2.3 Pour l’environnement La pollution du milieu naturel augmenterait avec l ’aménagement des trois tron çons autoroutiers. En outre, l ’initiative provoquerait une plus grande croissance du trafic sur les routes. Sur le plan de l ’environnement, les trois projets qu ’elle propose doi- vent donc être jugés négativement. En particulier, les émissions de polluants atmosphériques et de gaz à effet sur le cli- mat augmenteraient. La production de CO 2, d’oxydes d’azote (NOx) et de particules (PM10) progresserait, selon les zones étudiées et suivant le tron çon, de 1 à 3 % par rapport à la r éférence ( état en 2020 sans Avanti). L ’augmentation du CO 2 et des PM10 doit être considérée comme critique car, pour ces substances, les valeurs limi- tes prescrites aujourd’hui par la loi risquent de ne pas pouvoir être atteintes en 2020, même sans l ’aménagement des trois tron çons autoroutiers. Les projets Avanti, qui augmenteraient l’emprise sur le terrain d ’environ 120 ha au total, poseraient égale- ment problème en matière d’imperméabilisation des sols.4219 L’aménagement des trois tron çons autoroutiers ne cr éerait aucune infrastructure fondamentalement nouvelle. Grâce à la mise aux normes acoustiques et au r établis- sement de corridors faunistiques, il n ’aurait certes que de faibles incidences en ter- mes de nuisances phoniques et de morcellement des biotopes. En revanche, la phase de construction aurait des r épercussions négatives dans ces deux domaines ainsi que sur les eaux. 4.2.4 Pour le développement territorial La volonté des auteurs de l ’initiative de résorber constamment les probl èmes de ca- pacités de l’infrastructure des transports est en soi louable. Elle ne doit toutefois pas se concentrer uniquement sur un mode de transport particulier, mais au contraire s’appuyer sur une vue d ’ensemble qui les englobe tous et tenir compte des objectifs de l’organisation du territoire. L’aménagement unilatéral et complet des routes nationales entre les centres princi- paux encouragerait une nouvelle extension des zones d ’agglomération et donc une nouvelle augmentation des prestations de transport. Par cons équent, les probl èmes de circulation mentionn és s ’amplifieraient dans les agglom érations, ce qui serait contraire au d éveloppement territorial recherch é (essentiellement r énovation et d é- veloppement interne des villes) et pourrait n écessiter de nouveaux am énagements à l’échelon des routes nationales elles-m êmes (contournement de villes et d ’agglo- mérations) ou du réseau routier secondaire. 4.2.5 Pour les chemins de fer L’aménagement des trois tronçons de l’initiative Avanti ne serait pas sans incidences sur la comp étitivité du trafic voyageurs. Cela toucherait l ’ensemble de la cha îne de transport, des bus municipaux au trafic de longue distance en passant par le trafic régional. Selon le sc énario envisagé, le manque à gagner serait de 10 à 19 millions de francs par ann ée pour les CFF par rapport à l’offre ferroviaire actuelle. En outre, l’aménagement int égral des routes nationales entre Berne et Zurich ainsi qu ’entre Genève et Lausanne concurrencerait les offres ferroviaires suppl émentaires de la 1 re et de la 2 e étape de RAIL 2000, et l ’aménagement entre Erstfeld et Airolo serait en concurrence directe avec la NLFA. Fixé dans la Constitution f édérale, le transfert de la route au rail du trafic des mar- chandises à travers les Alpes constitue un objectif prioritaire de la politique suisse des transports. En soi, l’aménagement étroitement limité du tronçon entre Erstfeld et Airolo sur l’axe nord-sud ne devrait gu ère avoir d’incidence marquée sur la comp é- titivité du trafic ferroviaire international de marchandises à travers la Suisse. Mais le percement d’un second tunnel au Gothard contribuerait à accroître l’attrait pour le trafic lourd transalpin et serait per çu, par les milieux europ éens du transport combi- né et du ferroutage, comme un signal indiquant que la Suisse mise davantage sur la route que sur le rail. Cette option ferait sans doute obstacle à la réorientation, néces- saire à moyen et à long termes, des conceptions de logistique vers le transport com- biné ou le trafic lourd exclusivement ferroviaire et se répercuterait ainsi sur la politi- que de transfert du trafic.4220 4.3 Évaluation de l’initiative Si l’on compare les revendications de l ’initiative populaire avec les objectifs de la politique des transports du Conseil f édéral, on constate quelques points communs, mais aussi d’importantes différences. Alors que l ’initiative se limite essentiellement à accroître la capacité d’axes importants du r éseau des routes nationales, le Conseil fédéral poursuit une politique globale qui tient compte des avantages de l ’ensemble des modes de transport ainsi que des intérêts de l’environnement et de l’organisation du territoire. Il partage l ’avis des auteurs de l’initiative selon lequel notre pays a be- soin d’un réseau de routes nationales performantes et selon lequel il faut éliminer les goulets d ’étranglement. Il ne veut toutefois pas am énager les m êmes tron çons qu’eux et renonce pour l ’instant à la construction d ’un second tube au Gothard. Il entend en revanche encourager plus fortement le trafic d ’agglomération. Dans le détail, l’évaluation de l’initiative est la suivante: La Conf édération a d éjà pour mission de garantir un r éseau de routes nationales performant et d’en assurer l’entretien. Sur ce plan, l’initiative n’apporte rien de nou- veau. Par ailleurs, elle formule des revendications trop peu diff érenciées. Elle ne concorde pas avec la situation réelle du trafic et celle qu’il y a lieu d’escompter pour l’avenir. Le Conseil f édéral veut lui aussi accro ître les capacit és, mais uniquement en fonction des besoins effectifs et compte tenu des autres modes de transport, de l’environnement et du développement territorial. Au demeurant, il n ’est pas resté in- actif, puisque les capacit és sur le r éseau des routes nationales ont été relevées dans l’intervalle en divers points. Ainsi, le contournement de Lausanne et le tron çon de Grauholz ont été aménagés à six voies il y a des ann ées. Au Baregg, les travaux de construction en vue d ’une augmentation des capacit és battent leur plein, et le tron- çon Härkingen–Wiggertal est en cours de planification. Les ressources consid érables que la Conf édération a investies et continue à investir dans l’infrastructure ferroviaire, surtout dans la NLFA et les projets de RAIL 2000, entraîneront des am éliorations sensibles de l ’offre tant sur l ’axe est-ouest que sur l’axe nord-sud. La r éalisation des lignes de base du L ötschberg et du Gothard, qui seront exploitées à l’aide de technologies ultramodernes et dot ées d’installations de transbordement en cons équence, est un élément fondamental du transfert requis de la route au rail pour le trafic de marchandises à travers les Alpes. Plusieurs mesures (réforme des chemins de fer, redevance sur le trafic des poids lourds li ée aux presta- tions, mesures d’accompagnement) ont déjà été mises en œ uvre pour compléter cette stratégie. Dès lors, il serait politiquement peu judicieux de concurrencer aujourd ’hui directement ces investissements en augmentant les capacit és routi ères, ce qui met- trait en danger la rentabilité des chemins de fer. Par ailleurs, il est important de relever que les plus grands probl èmes de circulation se présentent dans les agglom érations et doivent être résolus d ’urgence. Alors que l’initiative populaire ne s ’occupe pas de cette question, c ’est précisément là que le Conseil fédéral tient à renforcer l’engagement de la Confédération, à créer les bases constitutionnelles n écessaires et à soutenir, par un programme global, essentielle- ment les transports publics, mais aussi le trafic priv é. L ’existence de syst èmes de transport efficaces dans les agglomérations est une condition pr éalable déterminante pour permettre aux pôles urbains et à ces mêmes agglomérations de remplir leur rôle de centres économiques de Suisse.4221 Enfin, et contrairement à l’initiative, le Conseil fédéral ne considère pas la construc- tion d’un deuxième tube au Gothard comme prioritaire par rapport à d’autres tron- çons. La charge de trafic actuelle et son évolution escomptée n’obligent aucunement à réaliser un tel ouvrage. Les probl èmes des files d ’attente de camions sur l ’A2 ne tiennent pas aux capacit és limitées du tunnel. Ils ne sont pas non plus dus à la cir- culation alternée imposée pour des raisons de s écurité. En effet, si ce syst ème de ré- gulation était supprimé, les difficultés réapparaîtraient au niveau du dédouanement à la frontière. De plus, il ne faut pas oublier que les poids lourds circulent les jours ouvrables, o ù le trafic des autres v éhicules est plut ôt modeste. En r éalité, les bou- chons sont provoqu és par le transport de personnes. Ils se limitent à quelques jours par an, essentiellement le week-end en haute saison touristique. Le reste du temps, le Gothard n’est pas saturé. C’est pourquoi il n ’est ni judicieux sur le plan de la politi- que des transports, ni défendable sur le plan de la politique financi ère, d’agencer des infrastructures de transports on éreuses en fonction d ’un petit nombre de jours de pointe par an, donc de construire pour ainsi dire des routes en stock, qui plus est peu utiles à l ’économie suisse. En outre, l ’aménagement du tron çon Erstfeld –Airolo donnerait un signal erron é en matière de politique des transports à l’UE et aux pays voisins, du soutien desquels la Suisse est tributaire pour l ’encouragement du trafic international de marchandises par le rail. Le percement d ’un second tunnel au Go- thard nuirait à la politique de transfert poursuivie depuis des ann ées et ent érinée, entre autres, dans l ’accord de 1992 sur le transit et celui de 1999 sur les transports terrestres. Il pourrait faire croire, à l’étranger, à un affaiblissement de la politique de transfert. Enfin, des consid érations politiques militent également contre une telle réalisation: le peuple et les cantons ont adopt é en 1994 l’article sur la protection des Alpes, contre la volont é du Conseil f édéral et du Parlement. Or, cet article interdit précisément l’accroissement de la capacit é routi ère au Gothard. Le Conseil f édéral n’estime pas opportun de remettre cette d écision populaire en question apr ès si peu de temps. L’initiative populaire pose en outre des probl èmes juridiques. Elle exige dans la dis- position transitoire qu ’au plus tard dix ans apr ès l’acceptation de l’art. 81, al. 2, les travaux de construction visant à supprimer les goulets d ’étranglement sur les tron- çons Genève–Lausanne, Berne–Zurich et Erstfeld –Airolo ait été entrepris. Ce d élai contraignant ne tient pas compte des proc édures d’autorisation et de recours pr évues par la l égislation sur les routes nationales, proc édures qui garantissent que les pro- jets concern és seront conformes au droit f édéral. L ’expérience a montr é que l’élaboration et la mise au point des projets g énéraux et des projets d éfinitifs, à elles seules, prennent d éjà quelques ann ées. Les seconds doivent ensuite faire l ’objet d’une mise à l’enquête publique afin que soient pr éservés les droits de participation des personnes concern ées. Les autorit és de planification n ’ont aucune influence sur le temps requis pour trancher les éventuelles oppositions et franchir toutes les étapes des voies de recours. Pour pouvoir respecter les d élais fixés dans l’initiative, il fau- drait le cas échéant restreindre les droits de participation des parties dans le cadre des procédures d’autorisation ainsi que la protection juridique. Cela serait difficile- ment justifiable du point de vue d’un Etat de droit. En résumé, il convient de relever que si certaines des revendications de l ’initiative sont justifiées, d’autres sont contraires à la politique menée par le Conseil fédéral en matière de transports. Les trois projets d ’aménagement apporteraient certes des avantages à l’économie publique, essentiellement au niveau des temps de d éplace- ment. Mais ils ne r éduiraient quasiment pas les entraves au trafic dans les agglom é-4222 rations, où se produisent les deux tiers des embouteillages. Les énormes ressources financières que requerrait l’aménagement des tronçons mentionnés doivent donc être utilisées là o ù elles seront le plus profitables. Sur le plan de l ’environnement, ces aménagements auraient des effets d éfavorables, notamment du fait de l ’accroisse- ment de l ’émission de polluants atmosph ériques et de gaz ayant un effet sur le cli- mat. L’initiative populaire met unilat éralement l’accent sur l ’augmentation des capacit és des routes nationales. Pour sa part, la politique des transports du Conseil f édéral vise à présenter globalement les probl èmes de transport et à les r ésoudre dans une opti- que d’ensemble. Dans le domaine des routes nationales, il s ’agit de veiller à la con- servation des ouvrages et d ’accroître la capacité existante à l’aide de la t élématique. Cette dernière permet des am éliorations de l ’ordre de 5 à 10 %. Les am énagements n’ont leur raison d ’être que l à où l’existence de goulets d ’étranglement est établie. L’initiative contrevient par ailleurs à la politique ferroviaire, qui am éliore l’offre et adapte les infrastructures en engageant des moyens consid érables. C’est pourquoi il n’est pas judicieux, sur le plan financier, de concurrencer le rail par la route. Pour résoudre les problèmes de circulation dans les agglomérations, les objectifs poursui- vis par l ’initiative ne suffisent pas, tant s ’en faut. A cet égard, il n ’est possible d’assurer la mobilit é recherch ée qu ’en am éliorant les transports publics sur de courtes distances et sur le reste du réseau routier ainsi qu’en épuisant le potentiel des déplacements non motorisés. Dans ce sens, il faut étendre les offres visant une mo- bilité combin ée, notamment dans le domaine des informations, et d évelopper les prestations supplémentaires. Enfin, l’initiative revient à abolir l’article sur la protec- tion des Alpes, ce qui va à l’encontre de la volonté exprimée par le peuple et par les cantons en 1994. 5 Contre-projet 5.1 But L’initiative populaire vise un objectif l égitime dans la mesure où il est avéré que les limites de capacités sont d éjà atteintes, voire d épassées sur certains tron çons du r é- seau des routes nationales. Mais ses revendications sont trop peu diff érenciées. Le contre-projet a pour but d ’éliminer les goulets d ’étranglement sur ledit r éseau, mais de manière coordonnée avec les autres modes de transport, notamment RAIL 2000, en tenant compte de l ’aménagement du territoire et de la protection de l ’environne- ment ainsi que dans le respect des proc édures légales. Enfin, il s ’intéresse à ce qui constitue actuellement le plus grand probl ème de circulation, à savoir le trafic dans les agglomérations, auquel l’initiative n’apporte pas de réponse satisfaisante. 5.2 Contenu Le contre-projet contient trois éléments: – Il reprend la partie programmatique de l ’initiative concernant les infrastruc- tures routières et ferroviaires (cf. ch. 5.2.1);4223 – Il jette les bases d ’un engagement accru de la Conf édération en mati ère de trafic d’agglomération (cf. ch. 5.2.2); – I l v i s e l a réalisation d ’un programme int égré propre à éliminer les goulets d’étranglement sur le réseau des routes nationales et dans les agglomérations (cf. ch. 5.2.3). 5.2.1 Principes de politique des transports L’art. 81, al. 2, Cst. propos é correspond enti èrement au texte de l ’initiative. Il pr é- voit que la Conf édération doit s ’employer de mani ère générale à assurer des infra- structures performantes. Concr ètement, elle doit encourager l ’aménagement et l’entretien du trafic routier et ferroviaire et éliminer les goulets d ’étranglement. Cette prescription n ’apporte rien de nouveau par rapport à la Constitution en vi- gueur, du moins en ce qui concerne les routes nationales, et elle s ’inscrit dans le droit fil de la politique men ée jusque-là par le Conseil f édéral. Quant au fond, elle s’inspire de l’actuel art. 83, al. 1 et 2, Cst. Elle pr ésente cependant l’avantage de ré- sumer dans une seule disposition les principales th èses en mati ère de politique des transports. 5.2.2 Engagement de la Confédération en faveur du trafic d’agglomération Les principaux probl èmes de circulation de la Suisse tiennent non seulement aux goulets d ’étranglement des routes nationales, mais aussi et surtout au trafic d’agglomération. C’est là que la législation et les moyens financiers disponibles pr é- sentent des lacunes. L ’urgence concerne les projets touchant la route et le rail ainsi que – dans la mesure o ù ils améliorent l’efficacité du transport en g énéral – les d é- placements non motoris és (pi étons et cyclistes). Si aucun investissement ad équat n’est effectué, il faut s’attendre, dans les prochaines ann ées, à des surcharges massi- ves de trafic dans de nombreuses villes et agglomérations, avec toutes les incidences négatives que cela entra îne en termes de bouchons, de pertes de temps, de surco ûts pour l’économie, de bruit et de pollution atmosph érique. Le financement de projets de circulation dans les agglom érations incombe en premier lieu aux cantons et aux communes concern és. Ce principe doit être maintenu. N éanmoins, au vu de l’ampleur des fonds requis et du fait que les villes et les agglom érations assument à bien des égards des fonctions essentielles également dans l’intérêt de tout le pays, le Conseil fédéral est disposé à renforcer sensiblement l’engagement financier consenti jusqu’ici par la Conf édération. La base constitutionnelle n écessaire est pr évue dans la NPF. Mais ce soutien fédéral doit rester subsidiaire. A l ’avenir, l ’engagement accru de la Conf édération dans le domaine du trafic d’agglomération devra se faire non pas par des contributions à des projets ponctuels, mais par des montants allou és à des programmes visant à am éliorer le trafic d’agglomération. Le but de cette forme de financement est de mieux coordonner la planification des divers modes de transport et de l ’adapter, sur le plan de l’aménagement du territoire, au d éveloppement urbain. A cette fin, les agglom éra- tions devront, avant de pouvoir b énéficier des contributions financières de la Confé-4224 dération, se constituer en associations d ’intérêts qui regrouperont souvent plusieurs cantons, d ’où la n écessité d ’une coop ération intercantonale telle que la pr évoit le message sur la NPF. Ces organismes pourront d éterminer eux-m êmes leur forme d’organisation et les conditions d ’affiliation de leurs membres pour trouver des so- lutions sur mesure. Par le biais des cotisations de leurs membres et des cantons, par la perception de taxes de stationnement, etc., les associations d ’intérêts s’autofinanceront en grande partie. Il s’agit toutefois de chercher d’autres sources de financement, par exemple le «road pricing». Le message sur la NPF propose une base constitutionnelle à cet ef- fet. Lesdites associations sont tenues d ’élaborer des programmes comportant au moins une planification coordonn ée du d éveloppement urbain et de l ’ensemble du trafic d’agglomération, en s ’efforçant non seulement d ’optimiser l’offre, mais aussi de veiller à ce que les structures du tissu b âti permettent un d éveloppement durable du trafic. En leur qualit é d’organismes responsables des programmes, elles peuvent bénéficier d’une aide financière fédérale à titre subsidiaire, à condition de pratiquer une forme adéquate de collaboration intercantonale ou intercommunale. Les bases et les exigences imposées aux programmes précités doivent être préparées en étroite collaboration entre la Conf édération, les cantons et les communes. Dans ce contexte, les points suivants vont notamment devoir être éclaircis: fondements et critères pour les contributions aux programmes, agencement et ancrage juridique de ces derniers, cod écision ou contr ôle de la part de la Conf édération, r ôle des orga- nismes responsables et délimitation du financement de programmes par rapport à de grands projets tels que RAIL 2000, 2 e étape. En guise de mesure immédiate, le Con- seil fédéral a d écidé d ’augmenter le cr édit destin é aux projets d ’agglomération les plus urgents. Les ressources que n écessiteront les extensions requises pour le trafic d ’agglomé- ration ne peuvent être évaluées que de manière très approximative à l’heure actuelle. D’ici à 2020, elles devraient d épasser 10 milliards de francs. Une plus grande pr éci- sion ne sera possible que lorsque l ’on disposera des programmes visant à améliorer le trafic d’agglomération. Les premières estimations sommaires relatives aux contri- butions f édérales qui seront n écessaires pour construire les projets d ’infrastructure dans les agglomérations partent d’un surcoût annuel de 300 à 350 millions de francs environ. Les prestations effectives de la Conf édération devront cependant se situer dans le cadre de la marge financière du budget fédéral. Il sera alors possible de d éci- der de l ’étendue de l ’engagement financier suppl émentaire de la Conf édération. Si les subventions n écessaires devaient d épasser le cadre du financement sp écial des dépenses routi ères ou les capacit és financi ères g énérales de la Conf édération, le Conseil fédéral demanderait au Parlement de relever la surtaxe sur les huiles min é- rales. Un tel relèvement pourrait, pour les m êmes raisons, s’avérer nécessaire en cas d’acceptation de l’initiative.4225 5.2.3 Programme intégré 5.2.3.1 Orientation Comme nous l’avons exposé, certains tron çons du r éseau des routes nationales sont d’ores et déjà surchargés. L’accroissement du trafic aggravera encore cette situation. En outre, la circulation pose de gros probl èmes dans les agglomérations. Certes, ces dernières années, d’importants investissements ont été consentis pour les transports publics, et de nombreux efforts ont été entrepris pour r ésorber les goulets d’étranglement sur les routes nationales. Mais ces mesures ne suffisent pas à satis- faire les besoins de mobilit é futurs sur ces art ères, et l’extension de celles-ci ne per- met pas, à elle seule, de r ésoudre les probl èmes de circulation dans les agglom éra- tions. Pour cela, des am énagements seront n écessaires en mati ère de transports pu- blics, de déplacements non motorisés et de circulation privée sur le réseau des routes secondaires. A cet effet, il est pr évu de porter l ’accent principal sur les projets con- cernant le premier de ces trois volets. L’élimination des goulets d ’étranglement sur le r éseau des routes nationales, un ob- jectif fondamental de l’initiative, doit être engagée rapidement. Il faut un programme classant les projets d’extension les plus urgents par ordre de priorit é. En tête de liste figurera l’aménagement des parties du r éseau des routes nationales et des agglom é- rations qui sont reconnues comme étant les plus chargées. Dans la mesure où la NPF n’est pas encore en vigueur, le programme doit en outre être adapté aux possibilit és financières de la Confédération et des cantons. Le mandat constitutionnel de ce programme figurera à l’art. 197, ch. 1, des disposi- tions transitoires. Selon cet article, la Conf édération soumet, un an apr ès l’accepta- tion de l’art. 81, al. 2, un programme destin é à accroître les capacités du réseau des routes nationales et à améliorer la fluidité du trafic dans les zones urbaines. Le con- tre-projet pr évoit lui aussi un d élai pour sa mise en œ uvre. Cependant, à la diff é- rence de l ’initiative, il ram ène cette échéance de dix à huit ans, calcul és non pas à compter du début des travaux, mais à partir de la mise à l’enquête publique. Par ce biais, les proc édures l égales relatives à l ’approbation des projets peuvent être res- pectées. 5.2.3.2 Contenu du programme Le programme int égré désigne les tron çons pr écis de routes nationales qu ’il s’agit d’aménager dans le cadre de la mise en œ uvre du contre-projet. La mod élisation de l’ODT donne toutefois les premi ères indications sur les priorit és et sur les zones et les tronçons concrets (voir tableau ci-après).4226 Goulets d’étranglement sur le réseau des routes nationales 2020 Scénario BAS TIM +24% sur autoroutes 1 Scénario HAUT TIM +40% sur autoroutes 1 1ère priorit é Utilisation >105% de la limite de capacit é, sans surcharges saisonni ères 2e priorit é Utilisation autour de la limite de capacit é (>100%), sans surcharges saisonni ères 3e priorit é Utilisation >100% de la limite de capacit é ou surcharges saisonni ères Région A1/A2: H ärkingen – Wiggertal A1: Luterbach – Oensingen A4: Andelfingen – Schaffhouse Nord (8) (7) (14a) A4: Schaffhouse Nord - Bargen (14b) A1: Nyon – Rolle A2: Göschenen – Airolo A3: Landquart – Sargans A5: Bienne Ouest – Ligerz A8: Faulensee – Interlaken Ouest A8: Interlaken Est – Iseltwald A8: Sarnen Sud – Sachseln Sud (1b) (17) (21) (20) (19a) (19b) (16e) A l’ext. des agglom érations A1: Dietikon – Limmattal – Zurich Nord A1: Effretikon – Winterthur Est A3: Wallisellen – Brunau A4: Brunau – Fildern (10a) (11a) (12a) (12b) A3: Brunau – Thalwil (12c) A1: Neuenhof – Dietikon A1: Wallisellen – Effretikon (10b) (11b) Zurich/Winterthur A2: Basel Sud/Ost – Augst (9) Bâle A1: Morges Ouest – Cossonay A9: Villars-Ste-Croix – La Croix/Belmont (2a) (3a) A1: Cossonay – La Sarraz A1: Rolle – Morges Ouest (2b) (2c) A1: La Sarraz – Chavornay (2d) Lausanne A1: Meyrin – Le Vengeron – Nyon (1a) Genève A1: Neufeld – Wankdorf A6: Muri – Wankdorf (4) (5a) A1: Wankdorf – Schönbühl (6a) A1: Sch önbühl – Kirchberg A6: Rubigen – Muri (6b) (5b) Berne A2: Emmen Nord – Lucerne Sud A2: Horw – Lopper (16a) (16b) A2: Lucerne Sud – Horw A8: Sarnen – Lopper (16c) (16d) Lucerne A2: Lugano Sud – Melide (18a) A2: Melide – Mendrisio (18b) Lugano A1: St-Gall Kreuzbleiche – St-Gall- St.Fiden (13a) A1: Neudorf – Meggenhuus (13b) St-Gall A4: R ütihof (Rotkreuz) – Blegi A9: Montreux – Villeneuve (15a) (3b) A9: La Croix/Belmont – Montreux (3c) A4: Fildern – Affoltern a. A. (12d) autres agglom érations et villes isol ées 1 Capacité dépassée durant plus de 50 heures par an4227 Les tronçons figurant dans la liste de la premi ère priorité doivent être traités en tout premier lieu. Vu sous l ’angle actuel, ceux qui sont situ és en dehors des agglom éra- tions doivent impérativement être aménagés. Ce sont les suivants: – A1: Härkingen–Wiggertal – A1: Luterbach–Oensingen – A4: Andelfingen–Schaffhouse Nord. Le revêtement de la route nationale entre H ärkingen et Wiggertal a besoin d ’être complètement refait dans les plus brefs d élais. L’aménagement de ce tron çon sera avancé et réalisé ces prochaines ann ées, en même temps que cette r éfection. La pla- nification de ces travaux a déjà commencé. Plusieurs tronçons de première priorité situés à l’intérieur des agglomérations néces- sitent également une intervention rapide. Ils concernent les zones suivantes: – Les cinq grandes agglomérations de Suisse: Zurich, B âle, Lausanne, Genève et Berne. – En outre, les agglom érations de Lucerne et de Lugano d ’une part, de Win- terthour et de St-Gall d’autre part, touchées respectivement par la circulation sur l’axe nord-sud et sur l’axe est-ouest. Les tronçons stratégiques de ces zones doivent être examinés avec le concours des cantons et des villes dans une approche englobant les transports et l ’aménagement du territoire. Sur la base de cette analyse, il faudra d écider quels sont les investisse- ments nécessaires dans le rail ou dans la route. Le r ésultat sera repris dans le pro- gramme intégré, dont les échéances doivent être fixées de manière à ce que les pro- jets urgents puissent être mis à l ’enquête publique au plus tard huit ans apr ès l’acceptation du contre-projet. Les tronçons de deuxi ème et de troisi ème priorité seront examinés dans le cadre du plan sectoriel des routes. A cet égard, il s ’agira de pr évoir une étroite coordination avec le plan sectoriel du rail et une harmonisation avec les extensions pr évues de l’offre pour les transports publics dans le cadre de RAIL 2000, 2e étape. 5.2.3.3 Avis de la DTAP La Conférence des directeurs cantonaux des travaux publics, de l ’aménagement du territoire et de la protection de l ’environnement (DTAP) a eu l ’occasion de se pro- noncer sur le contre-projet mis en consultation. La DTAP appuie l ’approche globale par laquelle le contre-projet cherche à lier et à coordonner au mieux la politique des transports, celle de l ’organisation du territoire et celle de l ’environnement. Elle salue express ément l ’engagement accru dont la Confédération entend faire preuve en faveur du trafic d ’agglomération. A son avis, c’est bel et bien à ce niveau que les transports posent les probl èmes les plus aigus, qu’il s’agit de r ésoudre en am énageant les infrastructures en cons équence. La con- ception du contre-projet b énéficie d’un soutien majoritaire explicite assorti de cer- taines réserves. C’est ainsi que l ’accent mis sur les cinq grandes agglom érations ne doit ni empêcher les plus petites d’en tirer également profit, ni négliger les zones ru- rales et les r égions de montagne. En outre, il ne faut pas lier les agglom érations et4228 les routes nationales de mani ère à cr éer une interd épendance. Il convient au con- traire d’achever sans tarder le r éseau desdites routes et de poursuivre son entretien. En tout état de cause, les cantons souhaitent être int égrés à la mise en forme des programmes d’agglomération. La conférence est également unanime à estimer que le percement d ’un second tube au Gothard n’est pas urgent. Seul le canton du Tessin approuve le contre-projet uni- quement si cet ouvrage se réalise. 5.2.4 Conséquences 5.2.4.1 Pour l’économie Par comparaison avec l ’initiative, le contre-projet pr ésente des avantages plus im- portants sur le plan économique. Une extension des routes nationales limit ée aux tronçons nécessaires permettrait de r éduire de mani ère ciblée les embouteillages et les coûts qu’ils entraînent. Des ressources limitées seraient utilisées de manière effi- cace. Dans le même temps, la plus forte priorit é accordée aux agglomérations et aux problèmes de circulation qui y sont rencontr és entraînerait dans l ’ensemble une r é- duction sensiblement plus importante du coût des encombrements, puisqu’une partie considérable des embouteillages actuels se produit dans les agglom érations. Une bonne infrastructure des transports dans les villes et les agglom érations accro îtrait l’attrait des zones centrales du fait de leur emplacement et am éliorerait la position économique de la Suisse par rapport à l’étranger. 5.2.4.2 Pour la société Une amélioration de la situation du trafic dans les villes et les agglom érations profi- terait à environ 70 % de la population. Par rapport à l ’initiative, le contre-projet permettrait de renforcer sensiblement l ’attrait de ces r égions, et donc de l ’ensemble de la Suisse, grâce à leur emplacement et à la qualité de vie qu’elles offrent. L’accès général à la mobilit é pour toutes les couches de la population et toutes les régions du pays demeure également garanti avec le contre-projet de la Conf édéra- tion. 5.2.4.3 Pour l’environnement Le contre-projet aurait vraisemblablement moins d ’incidences n égatives sur l’environnement que l ’initiative. Partant de l ’hypothèse qu ’une circulation plus fluide sur les autoroutes engendre un surcro ît de trafic motoris é, les avantages de la suppression des bouchons seraient partiellement annihil és. Cependant, les program- mes d’agglomération envisag és r éduiraient probablement ces effets n éfastes. Cette stratégie pourrait contribuer à compenser, du moins partiellement, l ’augmentation des émissions de polluants atmosphériques, de CO2 et de bruit sur les autoroutes.4229 5.2.4.4 Pour le développement territorial En aspirant à supprimer les goulets d ’étranglement dans les zones d ’agglomération par le biais de solutions globales qui int ègrent les possibilit és d’une extension des transports publics et les mesures d ’aménagement du territoire, le contre-projet r é- pond aux impératifs de la politique menée en matière de développement territorial. 5.2.4.5 Pour les transports publics Le contre-projet propose d’aménager le réseau des routes nationales en fonction des besoins et en harmonie avec les am éliorations pr évues de l ’offre de transports pu- blics. L’abandon de l’aménagement intégral des routes nationales entre Berne et Zu- rich ainsi qu’entre Genève et Lausanne tient compte de la position de force occup ée par les transports publics sur le march é pour ce qui est du d éplacement des person- nes entre ces villes, tout en garantissant que les ressources routi ères seront investies là où elles sont requises avec la plus grande urgence, dans l ’intérêt du fonctionne- ment optimal d ’un système de transport global. En effet, l ’accroissement ciblé des capacités de la route dans les agglom érations profite aussi aux transports publics routiers dans les villes. L’abandon de l’aménagement de la route nationale entre Erstfeld et Airolo prend en considération le transfert du transport de marchandises à travers les Alpes de la route au rail, confirme la volonté affichée par la Suisse face à l’UE de s’en tenir à sa poli- tique de transfert et évite les investissements en parallèle dans la route et le rail. 6 Conséquences en matière de finances, d’économie et de personnel Ni l’initiative, ni le contre-projet n ’auraient des r épercussions notables directes sur le personnel de la Conf édération et des cantons. Les am énagements décidés seraient tout d’abord intégrés au programme pluriannuel, puis planifiés, projetés et construits en fonction des échéanciers. Les charges administratives internes pourraient être as- sumées par les effectifs actuels, d ’autant que les travaux proprement dits – comme aujourd’hui déjà – seraient de toute façon assurés par le secteur privé. Il en irait dif- féremment de l’exploitation ultérieure des tronçons aménagés, surtout si l’on perçait un deuxième tunnel au Gothard. A cet égard, une augmentation de personnel serait probable, mais d’une ampleur impossible à chiffrer. Les cons équences économiques de ces deux projets sont d écrites aux ch. 4.2.1 et 5.2.4.1. Tant l’initiative que le contre-projet ont des cons équences financières importantes, en particulier pour la Conf édération. Le Conseil f édéral s’efforcera, en ce qui con- cerne celles qui d écoulent des mesures expos ées aux ch. 5.2.2 et 5.2.3, d ’atteindre un seuil acceptable, qu ’il s’agisse du financement sp écial des d épenses routières ou des finances générales de la Conf édération. Si les mesures requises devaient d épas- ser le cadre du financement sp écial de la circulation routi ère ou les capacit és finan- cières générales de la Confédération, le Conseil fédéral demanderait au Parlement de relever la surtaxe sur les huiles min érales. Un tel rel èvement pourrait, pour les m ê-4230 mes raisons, s ’avérer n écessaire en cas d ’acceptation de l ’initiative. Consid érées actuellement, les d épenses générées par l ’initiative et le contre-projet seraient sup- portables pour le financement sp écial des dépenses routières. Elles ne le seraient en revanche pas, à la lumi ère des dispositions constitutionnelles relatives au frein à l’endettement, pour les finances g énérales de la Conf édération, aux prises avec une surcharge structurelle. 7 Conclusions Manquant de vision globale, les am énagements proposés par l’initiative ne sont pas suffisamment nuancés. Le Conseil f édéral, quant à lui, poursuit une politique glo- bale qui tient compte de tous les modes de transport. La plupart des bases et des instruments permettant de ma îtriser durablement la mobilit é future existent d éjà. Il convient désormais de les mettre en œ uvre progressivement. Dans son contre-projet, le Conseil f édéral reprend les points non controvers és de l’initiative, en élimine les insuffisances et cr ée de nouvelles bases pour r ésoudre les difficiles problèmes de circulation dans les agglom érations. L’instrument percutant que le Conseil f édéral soumettra à cet effet un an apr ès l ’approbation du contre- projet est un programme int égré couvrant le transport dans son ensemble et énumé- rant les tron çons de routes nationales m éritant d’être aménagés d’urgence ainsi que les projets de circulation nécessaires dans les agglomérations.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message sur l'initiative populaire «Avanti - pour des autoroutes sûres et performantes» In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 28 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.040 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 16.07.2002 Date Data Seite 4187-4230 Page Pagina Ref. No 10 126 441 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.