B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I A-3141/2011 U r t e i l v o m 2 3 . A u g u s t 2 0 1 2 Besetzung Richter Christoph Bandli (Vorsitz), Richter André Moser, Richterin Marianne Ryter Sauvant, Gerichtsschreiber Stephan Metzger. Parteien A._______, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Nichteinhalten Vorschriften über Aircraft Security Search sowie Aircraft Protection. A-3141/2011 Seite 2 Sachverhalt: A. Am 29. April 2011 verfügte das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL), die A._______ bzw. deren Organe hätten umgehend die notwendigen Mas s- nahmen zu ergreifen, um eine lückenlo se Erfüllung der Ziff. 3.1.1.1. Abs. 1, Ziff. 3.1.2. sowie des Anhangs 3 -A des Natio nalen Sicherheitspr o- gramms Luftfahrt (NASP) und der Ziff. 3.2.1.1. des Anhangs der VO 185/2010 (Verordnung der EU-Kommission vom 4. März 2010) betreffend Aircraft Security Search und Aircraft Protection sicherzustellen. Einer al l- fälligen Beschwerde gegen d iese Verfügung wurde die aufschiebende Wirkung entzogen und für den Säumnisfall die Bestrafung mit einer Bu s- se von bis zu Fr. 20'000.-- in Aussicht gestellt. Zur Begründung legte das BAZL dar, dass verschiedene seit 2006 durch die schweizer, die deutsche sowie die e uropäische Aufsichtsbehörde durchgeführte Inspektionen, welche z.T. unbefriedigende oder ungenü - gende Resultate ergaben, zu einer Häufung von Beanstandungen geführt hätten und dass die im direkten Gespräch mit den für die angesproch e- nen Bereiche Verantwortlichen von A._______ erfolgten Erörterungen des Problems keine Verbesserung dieser Ergebnis se bewirkt hätten. Im Wei- teren macht das BAZL geltend, die mangelhafte Durchsetzung der Vo r- schriften betreffend Aircraft Security Search und Aircraft Protection beein- trächtige die Sicherheit im Luftverkehr. Ein sofortiges Handeln sei deshalb dringend nötig. B. Mit Eingabe vom 1. Juni 2011 erhebt die A._______ (nachfolgend B e- schwerdeführerin) b eim Bundesverwaltungsgericht Be schwerde und b e- antragt, es sei die a ngefochtene Verfügung vollumfäng lich aufzuheben, die aufschiebende Wirkung der Beschwerde sei wieder herzustellen und es sei ein zweiter Schriftenwechsel durchzuführen. Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen gel tend, die Gewähr - leistung der Sicherhei t und der Schutz der Bevölkerung seien zentrale Aufgaben des Staates, die von ihr eingesetzten Verfahren zur Durchse t- zung der Vorgaben in den Bereichen Aircraft Security Search und Aircraft Protection seien vom BAZL (nachfolgend Vorinstanz) geprüft und geneh- migt worden. Ausserdem sei die angefochtene Verfügung zu unbestimmt, als dass daraus konkrete Verhaltensweisen und Massnahmen zur Ve r- besserung der Bereiche Aircraft Security Search und Aircraft Protection abgeleitet werden könnten. Im Weiteren macht die Beschwerdeführerin A-3141/2011 Seite 3 geltend, die Vorinstanz habe das rechtliche Gehör verletzt und der Entzug der aufschiebenden Wirkung sei nicht gerechtfertigt, zumal ein sofortiger Vollzug der Verfügung aufgrund ihrer Unbestimmtheit nicht möglich sei und ihr die Vorstellung fehle, was sie nach der Meinung der Vorinstanz zu unternehmen habe, um die Vorgaben in den Bereichen Aircraft Security Search und Aircraft Protection zu erfüllen. C. Mit Zwischenverfügung vom 4. Juli 2011 weist das Bundesverwaltungsge- richt das Gesuch der Beschwerdeführerin um Wiederherstellung der au f- schiebenden Wirkung der Beschwerde ab. D. Mit Vernehmlassung vom 16. August 201 1 nimmt die Vorinstanz in der Hauptsache Stellung und beantragt, die Beschwerde sei unter Kostenfol- ge abzuweisen. Sie mach t im Wesentlichen geltend, das wiederholt vorgebrachte Ar gu- ment der Beschwerdeführerin, ihr sei aufgrund der zu wenig konkretisier- ten Verfügung nicht bekannt, welche Massnahmen ergriffen werden müssten, um die durch das BAZL über mehrere Jahre erhobenen ma n- gelhaften Resultate im Bereich Aircraft S ecurity Search sowie Aircraft Protection zu verbessern, verfange nicht, habe sie doch die in internati o- nalen Übereinkommen detailliert geschilderten – durch das Personal durchzuführenden – Tätigkeiten ins eigene Siche rheitsprogramm aufge- nommen. Im Übrigen habe die Auswertung der Testresultate gezeigt, dass die Ausbildung des Personals auf den genannten Gebieten mange l- haft sei, wobei auch ein überarbeiteter Syllabus noch nicht zufriedenstel- lend sei und somit eine gewichtige Nichtkonformität mit gültigen Vorgaben bestehe. Im Weiteren habe zwischen der Vorinstanz und der Beschwe r- deführerin eine rege Kommunikation stattgefunden, weshalb von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs keine Rede sein könne. E. Mit Eingabe vom 5. S eptember 2011 reicht die Beschwerdeführerin ihre Schlussbemerkungen ein. Grundsätzlich hält sie an ihrer Beschwerde vom 1. Juni 2011 fest. Sie legt dar, dass sich das vorliegende Verfahren – der Vernehmlassung der Vorinstanz folgend – auf die Ausbildung (i nsbe- sondere die Nachschulung und den Syllabus) bezieht, anerkennt Defizite in diesem Bereich und zeigt sich mit der Vorinstanz kooperativ, diese Mängel zu beheben. Sie macht im Wesentlichen geltend, die Verfügung A-3141/2011 Seite 4 der Vorinstanz vom 29. April 2011 sei nicht genügend bestimmt und sei somit untauglich, um ihre Organe zur Rechenschaft ziehen zu können. Im Übrigen fehle es für die von der Vorinstanz geforderten Massnahmen an einer gesetzlichen Grundlage, weshalb auch die Strafbarkeit ihrer Organe mangels Widerrechtlichkeit nicht gegeben sei. Ausserdem macht die B e- schwerdeführerin gelten d, ihr rechtliches Gehör sei wiederholt verletzt worden und es liege ein Verfahrensfehler vor, hätte doch die Vorinstanz ein Verwaltungsverfahren einleiten müssen, weshalb sic h die Beschwe r- de nicht primär gegen eine Forderung der Anpassung der Ausbildung , sondern vielmehr gegen das Vorgehen der Vorinstanz richte. F. Auf weitergehende Begründungen in den Rechtsschriften wird, sofern entscheidrelevant, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern sie von einer Vorinstanz nach Art. 33 VGG stammen und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vor - liegt. Die angefochtene Verfügung wurde vom BAZL erlassen und stammt somit von einer Behörde nach Art. 33 Bst. d VGG. Art. 32 VGG sieht kei- ne Ausnahmen für Verfügungen vor, die sich auf das Bundesgesetz über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 (LFG, SR 748.0) stützen (vgl. auch Art. 6 Abs. 1 LFG). Das Bundesverwaltungsgericht ist somit zur Beurte i- lung der vorlie genden Beschwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). Zur Beschwerde nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist berechtigt, wer vor der Vor- instanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung beso n- ders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Au f- hebung oder Änderung hat (Bst. c). Die Beschwerdeführerin ist formelle Adressatin der angefochtenen Verfügung, welche aufgrund der Aufsichts- kompetenzen des Bundes erlassen wurde (vgl. Art. 3 LFG). A-3141/2011 Seite 5 Ein Rechtsschutzinteresse ist zu bejahen, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation der Beschwerdeführerin durch den Ausgang des Ve r- fahrens beeinflusst werden kann, eine erfolgreiche Beschwerde ihr also einen praktischen Nutzen einträgt oder einen materiellen oder ideellen Nachteil von ihr abwendet (BGE 131 II 361 E. 1.2; BVGE 2007/1 E. 3.4; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A -5155/2008 vom 4. November 2008 E. 4.2 und A -1813/2009 vom 21. September 2011 E. 2.2.1; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.67). Die Verpflichtung zur Umsetzung der durch die Vorinstanz verfügten Massnahmen (vgl. dazu unten E. 4) sowie die gegen ihre Organe gerichtete Androhung einer Geldstrafe stellen solche Nachteile dar. Die Beschwerdeführerin ist de m- nach von der Verfügung besonders berührt und auch beschwert. Sie ver- fügt über ein hinr eichendes schutzwürdiges Interesse und ist somit ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert. 1.2 Auf die im Übrigen form - und fristgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht übe rprüft den angefochtenen Entscheid mit voller Kognition auf Verletzungen von Bundesrecht – einschliesslich der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des Sachverhalts und Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens – sowie auf Ange - messenheit hin (Art. 49 VwVG). 3. Die Umsetzung von Bestimmungen im Bereich der Sicherheit in der Luf t- fahrt basiert in der Schweiz auf einem doppelten Vorgehen: Einerseits die Konkretisierung von rechtlichen Vorgaben in individuellen Sicherheitspro- grammen durch das Luftfah rtunternehmen selbst, wobei die Vorinstanz als Genehmigungsbehörde wirkt. Andererseits tritt die Vorinstanz als Auf- sichtsbehörde auf, indem sie den Betrieb der Luftfahrtunternehmen insp i- ziert und die Sicherheitsvorgaben durchsetzt. 3.1 Rechtsgrundlage für die von der Vorinstanz geforderte Erfüllung der Grundstandards in der Luftsicherheit im Bereich Aircraft Security Search und Aircraft Protection bilden die Verordnung (EG) Nr. 300 /2008 vom 11. März 2008 über gemeinsame Vorschriften für die Sicherheit in der Z i- villuftfahrt und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 (nach- folgend VO EG Nr. 300/2008) sowie die Verordnung (EU) Nr. 185/2010 A-3141/2011 Seite 6 vom 4. März 2010 zur Festlegung von detaillierten Massnahmen für die Durchführung der gemeinsamen Grundstandards in der Luftsicherheit der EU-Kommission (nachfolgend VO EU 185/20 10). Beide Verordnungen sind in der Schweiz in Kraft (vgl. Art. 2 des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemei n- schaft über den Luftverkehr vom 21. Juni 1999 [SR 0.748.127.192.68]) . Gestützt auf Art. 10 VO EG 300/2008 erliess die Schweiz das Nationale Sicherheitsprogramm Luftfahrt (NASP) vom 1. September 2010, welches die Zuständigkeiten für die in Art. 4 VO EG 300/2008 genannten Grun d- standards festlegt und die von den Betreibern und Stellen (Definition ge- mäss Art. 2 Ziff. 3 und 6 VO EG 300/2008) verlangten Massnahmen be- schreibt. Die Beschwerdeführerin betreibt ein Luftfahrtunternehmen i.S.v. Art. 3 Ziff. 4 VO EG 300/2008. Infolgedessen untersteht sie den B estim- mungen der VO EU 185/2010 sowie des NASP (vgl. Ziff. 0.6.2. NASP) . Die Umsetzung des NASP besteht in der Ausarbeitung eines individuellen Sicherheitsprogramms durch das Luftfahrtunternehmen, wobei dieses verpflichtet wird, die Einhaltung der Grundstan dards sicherzustellen (vgl. Art. 122b Abs. 1 der Verordnung über die Luftfahrt vom 14. November 1973 [LFV, SR 748.01] sowie Ziff. 0.6.6 NASP) . Die Beschwerdeführerin ist dieser Verpflichtung durch die Ausarbeitung des A._______ Security Programms (ASP) vom 30. November 2010 nachgekommen (vgl. Ziff. 1.1 ASP). Dieses Sicherheitsprogramm, welches die in Ziff. 3.1 und 3.2 sowie den Anhängen 3 -A und 3 -B des NASP festgehaltenen Präzisierungen betreffend Aircraft Security Search sowie Aircraft Protection übernommen hat (vgl. Ziff. 3.1, 3.2, Anhänge 3-A und 3-B ASP), wurde durch die Vorin- stanz mit Schreiben vom 30. November 2010 genehmigt (vgl. Art. 122b Abs. 2 LFV sowie Ziff. 0.6.6.2.1. NASP und Ziff. 18 ASP). 3.2 Das System der Durchsetzung der durch die in Art. 4 VO EG 300/2008 festgelegten – und ins Schweizer Recht übernommenen – ge- meinsamen Grundstandards sieht die Bezeichnung einer für die Koord i- nation und Überwachung der Durchführung des NASP zuständige Behö r- de vor (vgl. Art. 9 VO EG 300/2008). Gemäss Ar t. 2 der Verordnung des UVEK über die Sicherheitsmassnahmen im Luftverkehr vom 20. Juli 2009 (VSL, SR 748.122) wurden diese Aufgaben der Vorinstanz über tragen und die Grundlage für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten i.S.v. Art. 3 LFG geschaffen: Die Vorinstanz überprüft die Umsetzung und Einhaltung des NASP mittels Kontrollen und strebt im Fall von Defiziten eine Durc h- setzung mittels Verfügung von Massnahmen sowie der And rohung von Bussgeldern – welche im Säumnisfall zu verhängen sind – an (Art. 3 LFG i.V.m Art. 91 Abs. 2 Bst. a LFG). A-3141/2011 Seite 7 4. 4.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe keine an- fechtbare Verfügung mit verbindlichen individuell-konkreten Anweisungen erlassen, weshalb die Verfügung als Grundlage für die angeordneten Massnahmen und eine angedrohte Busse ungenügend sei. Insbesondere bringt sie in ihren Rechtsschriften wiederholt vor, die Rechtsgrun dlagen sowie das NASP würden dem Luftfahrtunternehmen kei ne Anhaltspunkte bieten, wie es sich zu organisieren habe oder welche Vorkehren die Or- gane zu treffen hätten, um die korrekte Durchführung von Aircraft Security Search und Aircraft Protection durch ihr Personal und die Service Provi- der sicherzustellen. Die Erlasse und Dokumente würden sich nämlich nicht dazu äussern, welche Verfahren die Luftfahrtunternehmen einzufüh- ren hätte n, welche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Aircraft Security Search und Aircraft Protection durchzuführen hätten, wie Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auszubilden seien, welche Lerninhalte vermittelt werden müssten, was an der Methodik der Ausbildung nicht den Vorschriften ent- spreche oder sonst ungenügend sei, welchen Aufwand ein Luftfahrtunter- nehmen im Bereich der Security betreiben müsse und welche Kriterien erfüllt sein müssten, damit die Umsetzungsmassnahmen als g enügend qualifiziert werden könnten . Da durch sei letztendlich die Begründung s- pflicht verletzt. 4.2 Die Vorinstanz entgegnet in ihrer Stellungnahme, die gesetzlichen Grundlagen würden die Basis für das NASP bilden, welches durch den Staat aufgestellt worden sei , durch diesen fortentwickelt und durch die Vorinstanz überwacht sowie durchgesetzt werde. Dieses Programm lege u.a. die Zuständigkeiten für die Durchführung von Aircraft Security Search und Aircraft Protection fest und beschreibe die von den Luftfahrtgese ll- schaften verlangten Massnahmen. Zudem stelle jedes Luftfahrtunterne h- men ihr eigenes Sicherheitsprogramm auf, welches die Vorgaben der E r- lasse und des NASP umsetze und Methoden sowie Verfahren beschre i- be. Ob die Vorgaben dieses durch die Vorinstanz zu gen ehmigenden Si- cherheitsprogramms in der Praxis korrekt umgesetzt würden, überprüfe sie anhand von Inspektionen und Tests. Diese Inspektionen hätten im vor- liegenden Fall zur Erkenntnis geführt, dass die in den anwendbaren Vo r- schriften konkret beschriebenen Sicherheitsmassnahmen nicht konform aus- bzw. durchgeführt würden. Die Vorinstanz führt weiter aus, sie habe eine mangelhafte Ausbildung in den Bereichen Aircraft Security Search und Aircraft Protection erkannt, welche dazu führe, dass die gültigen Vor- gaben weiterhin nicht erreicht würden. Im Übrigen macht die Vorinstanz A-3141/2011 Seite 8 geltend, den im ASP der Beschwerdeführerin aus dem NASP überno m- menen Grundlagen könne ohne Weiteres entnommen werden, welche Vorkehren getroffen werden müssten, um den Vorgaben zu genügen. Es sei ausserdem nicht Aufgabe der Vorinstanz, der Beschwerdeführerin im Detail vorzugeben, welche Massnah men sie konkret zu treffen habe. Ein Bedürfnis zu solchem Vorgehen sei nicht nachvollziehbar, habe die B e- schwerdeführerin aufgrund der zahlreichen Inspektions- sowie Testberich- te und der aktiven Kommunikation doch genügend Anhaltspunkte b e- kommen, um zweckmässige Massnahmen ergreifen zu können. 4.3 Als Verfügungen gelten u.a. Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich au f öffentliches Recht des Bundes stützen und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten und Pflichten (Art. 5 Abs. 1 Bst. a VwVG) oder die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder U m- fangs von Rechten oder Pflichten (Art. 5 Abs. 1 Bst. b VwVG ) zum G e- genstand haben. Die Verfügung ist als individuell -konkreter Rechtsakt eine gängige Form des Verwaltungshandelns , wobei sie jeweils nach dem tatsächlichen rechtlichen Gehalt zu verstehen ist, nicht nach ihrem Wortlaut . Dabei kommt es auf den materiellen Verfügungscharakter an, nicht auf das Vor- liegen der formellen Verfügungsmerkmale. Die Individualität bezieht sich auf die R egelung eines Rechtsverhältnisses zwischen einer oder mehr e- ren bestimmten Personen. Eine Verfügung gilt dann als konkret, wenn sie sich auf einen bestimmten, räumlich und zeitlich abgegrenzten Leben s- sachverhalt bezieht und dermassen spezifiziert ist, dass sie sich unmitte l- bar und ohne weitere Konkretisierungsschritte vollziehen lässt . Da bei muss das Verfügungsdispositiv so formuliert sein, dass für den Verf ü- gungsadressaten und die verfügende Behörde gleichermassen klar und unmissverständlich wird, was zwischen ihnen genau gilt (betreffend Be- gründungspflicht vgl. unten E. 5.2). Nur so erfüllt die Verfügung die für sie spezifischen Kriterien der direkten Vollstreckbarkeit und der beschwe r- demässigen Anfechtbarkeit (vgl. BGE 133 II 450 E.2.1, BGE 132 V 74 E. 2; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.1 , 2.3 , 2.5 ; MARKUS MÜL- LER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bun desgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, Rz. 12, 19, 20 zu Art. 5). 4.3.1 Die Individualität des Rechtsaktes ist vorliegend unbestritten. Er richtet sich d irekt an die Beschwerdeführerin resp. an deren Organe, durch welche sie als juristische Person Handlungsfähigkeit erlangt (vgl. A-3141/2011 Seite 9 MÜLLER, a.a.O., Rz. 20 zu Art. 5, CLAIRE HUGUENIN, Art. 55, in: Hon- sell/Vogt/Geiser [Hrsg.], Basler Kommentar Zivilgesetzbuch I, Art. 1 -456 ZGB, 4. Auflage, Basel 2010, Rz. 1 f., 6-8). 4.3.2 Die Beschwerdeführerin macht i nsbesondere geltend, es fehle der Verfügung an Konkretisierung, da sie weder präzise Pflichten auferlege oder vorzunehmende Aktivitäten nenne, um die Inspektionen der Vori n- stanz zu erfüllen, noch darlege, was an der Methodik der Ausbildung nicht den Vorschriften entspreche oder sonst ungenügend sei. Mit Ihrer Verfügung vom 29. April 2011 handelt die Vorinstanz als Bu n- desbehörde im Rahmen ihrer oben (E. 3.2) beschriebenen Aufsichts- und Überwachungstätigkeit und hält fest, dass sich aufgrund der über mehre- re Jahre hinweg durchgeführten Inspektionen und Tests in den Bereichen Aircraft Security Search und Aircraft Protection ein Bild ergeben hat, we l- ches bei der Beschwerdeführerin Mängel in diesen Gebieten zeigt. Sie legt anhand der gesetzlichen Grundlag en und des NASP dar, dass die Beschwerdeführerin dazu verpflichtet ist, den durch sie selbst in ihr eige- nes Sicherheitsprogramm übernommenen Grundstandards nachzuko m- men. In diesem Sinne stellt die Vorinstanz – ihrem Auftrag als Aufsichtsbehörde gemäss – eine Abweichung von einem bereits durch gesetzliche Grun d- lagen angeordneten und geregelten Sollzustand resp. den Umfang von Verpflichtungen fest und verfügt i.S.v. Art. 5 Abs. 1 Bst. a VwVG, dass die Beschwerdeführerin umgehend die notwendigen Massnahmen zu ergrei- fen habe, um den gesetzlich festgeleg ten Sicherheitsstandard zu erre i- chen, d.h. Ziff. 3.1.1.1 Abs. 1, Ziff. 3.1.2 sowie Anhang 3-A des NASP und Ziff. 3.2.1.1 des Anhangs VO EU 185/2010 lückenlos zu erfüllen. Die gesetzlichen Grundlagen sowie insbesondere das NASP regeln die Bereiche Aircraft Security Search und Aircraft Protection bereits ausfüh r- lich: Es werden Auflistungen gemacht über die Tätigkeiten, die zu kontrol- lierenden Orte und Vorgehensweisen, es wird festgelegt, welche Flu g- zeuge zu kontrollieren sind und welches die Massnahmen sind, um unbe- fugte Personen von Flugzeugen fernzuhalten. Die Verfügung der Vori n- stanz verweist direkt und konkret auf diese detaillierten Regelungen. Die Einsicht in die vorgelegten Inspektionsberichte zeigt auf, dass die Testge- genstände an den gemäss NASP und ASP zu überprüfenden Orten pla t- ziert wurden und dass der Zutritt der Vorinstanz jeweils in einer Situation sowie Art und Weise erfolgte, welche r bei der Anwendung der aufgestell-A-3141/2011 Seite 10 ten Sicherheitsmassnahmen hätte verhindert werden müssen. Die Tes t- berichte zeigen verschiedentlich weitere Massnahmen oder Empfehlu n- gen auf, welche zu einer verbesserten Erfüllung der Sicherheitsstandards gemäss NASP und ASP beitragen würden. Aufgrund dieses Sachverhal- tes ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin ausreichende Kenntnis davon hatte, welche Massnahmen sie zu ergreifen hat, um die Erwartungen der Vorinstanz zu erfüllen und ein gutes Testergebnis zu er- zielen. Eine weitere Konkretisi erung der vorzunehmenden Tätigkeiten in der Verfügung erübrigte sich deshalb. Würde die Vorinstanz in ihrer Funktion als Aufsichtsorgan in ihrer Verf ü- gung – wie dies von der Beschwerdeführerin gefordert wird – Details betreffend die Strukturierung des Unt ernehmens, die inhaltliche und o r- ganisatorische Ausgestaltung der Ausbildung des Kabinenpersonals, die Instruktion der Service Provider oder sogar die Art und Weise der Organi- sationsführung anordnen, die Beschwerdeführerin also dazu verpflichten, ihre unte rnehmerische Freiheit staatlichen Vorgaben zu unterwerfen, so würde dies in der gegebenen Situation durch die Beschwerdeführerin mit Bestimmtheit – und wohl zu Recht – als Eingriff in ihre Autonomie wah r- genommen. Die Verfügung erweist sich als genügende Grundlage, um die Beschwerdeführerin zur Ergreifung von Massnahmen, welche zur E r- füllung der Grundstandards in den Bereichen Aircraft Security Search und Aircraft Protection führen, zu verpflichten. Sie erfüllt die Anforderungen des Art. 5 VwVG. Im Zusammenhang mit der Konkretisierung der Verfügung ist auch darauf hinzuweisen, dass die Ansicht der Beschwerdeführerin, das NASP ve r- lange einzig die Durchführung des Aircraft Security Search, eine Erfolg s- garantie sei jedoch nicht vorgesehen, in keiner Weise zu überzeugen vermag. Offensichtlich ist es der Wille des Gesetzgebers als Verfasser des NASP , auf europäischer Ebene einen gemeinsamen Sicherheitsstan- dard im Interesse der Luftfahrt zu schaffen. Dass die Tatsache, dass ein Security-Check durchgeführt wurde, allein diesen Anforderungen nicht zu genügen vermag, muss auch der Beschwerdeführerin selbst klar sein, hat sie doch die Bestimmungen des NASP in ihr eigenes ASP übernommen. Aus diesen beiden Reglementen geht eindeutig hervor, dass es Sinn und Zweck des Gr undstandards ist, sicherzustellen, dass sich keine verbote- nen Gegenstände an Bord befinden (Ziff. 3 Anhang VO EG 300/2008, Ziff. 3.1.1.1 NASP , Ziff. 3.1.1.1 ASP). Diese Vorgabe setzt durch eine Mas s- angabe einen klaren Standard und somit einen messbaren Erf olg fest. A-3141/2011 Seite 11 Gleiches gilt für die Reglementation betreffend Aircraft Protection, welche vorsieht, dass keine unbefugte Person an Bord eines Flugzeugs gelangt. 4.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz in ihrer Au f- sichtsfunktion die Umsetzung des von ihr genehmigten S i- cherheitsprogrammes der Beschwerdeführerin kontrolliert, Mängel fes t- gestellt, in der Folge die Problematik zusammen mit der Beschwerdefü h- rerin verschiedentlich erörtert und letztendlich eine Verfügung erlassen hat. Letztere genügt den Kriterien der direkten Vollstreckbarkeit und b e- schwerdemässigen Anfechtbarkeit. 5. Die Beschwerdeführerin macht verschiedentlich geltend, ihr rechtliches Gehör sei verletzt worden, insbesondere habe sie keine Gelegenheit e r- halten, sich zu den Test- und Inspektionsergebnissen zu äussern. 5.1 Aufgrund von Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizer i- schen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) – und im Ver- waltungsverfahren gemäss Art. 29 VwVG – haben die Parteien einen An- spruch auf rechtliches Gehör. Demnach hat die Behörde die Parteien a n- zuhören, bevor sie verfügt (Art. 30 Abs. 1 VwVG). In Ergänzung dazu b e- steht ein Anspruch der Parteien, Akten in ihrer Sache – insbesondere auch als Beweisstücke dienende Aktenstücke (Bst. b) – einzusehen (Art. 26 Abs. 1 VwVG). Diese Ansprüche bestehen nicht nur im nichtstre i- tigen Verwaltungsverfahren, sondern auch im vorliegenden Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht, das die Materie mit voller Kognition prüft (vgl. oben E. 2; Art. 26 Abs. 1 VwVG resp. Art. 29 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG, BGE 138 II 77 E. 4, 137 I 195 E. 2.3.2). Aus den Akten geht hervor, dass die Vorinstanz ihre Inspektionen über Jahre hinweg durchgeführt und die Beschwerdeführerin in den Prozess einbezogen hat. So hat zwischen der Vorinstanz und der Beschwerdefüh- rerin eine ergiebige Korrespondenz (z.B. Stellungnahme der Beschwe r- deführerin an die Vorinstanz vom 25. November 2009 und Schreiben der Beschwerdeführerin vom 25. Februar 2011) stattgefunden und anlässlich von Sitzun gen wurde n die Problematik sowie die zu treffende n Mass- nahmen wiederholt erörtert (z.B. 30. November 2009 und 9. März 2011). Dieser Austausch belegt, dass die Beschwerdeführerin genügend Gel e- genheit hatte, sich zur Materie zu äussern. Aus den Akten resp. Recht s- schriften sind im Übrigen keine Anzeichen ersichtlich, dass die Akten nicht hätten eingesehen werden können. Auch im Rahmen des vorliegen-A-3141/2011 Seite 12 den Beschwerdeverfahrens erhielt die Beschwerdeführerin die Möglic h- keit, sich zu den Erwägungen der Vorinstanz in ihre r Verfügung vom 29. April 2011 zu äussern. Demzufolge wäre – insofern als ein Aktenei n- sichtsrecht nicht gewährt und das rechtliche Gehör verletzt worden wäre – ein solcher Mangel mit Blick auf die volle Kognition des Bundesverwa l- tungsgerichts ohnehin als geheilt zu betracht en. Selbst wenn ein solcher Mangel erkannt würde, wäre er vorliegend nicht als schwerwiegend ei n- zustufen (vgl. BGE 137 I 195 E. 232, 2.4; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜL- LER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1710). 5.2 Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches G ehör kann auch dadurch verletzt werden, dass eine Verfügung nicht ausreichend begrü n- det wird. Die Begründungspflicht ist in Art. 35 Abs. 1 VwVG insbesondere in Bezug auf erstinstanzlich verfügende Behörden niedergelegt und ver- langt, dass sich die Behörde mit dem konkret zu beurteilenden Sachve r- halt auseinandersetzt sowie die Motive, von denen sie sich bei ihrem Ent- scheid leiten liess, nennt und sachlich belegt (vgl. MOSER/BEUSCH/ KNEU- BÜHLER, a.a.O, Rz. 3.103 ff.). In ihrer Verfügung vom 29. April 2011 hat die Vorinstanz eingehend da r- gelegt, auf welche Rechtsgrundlagen sie ihren Entscheid stützt, welche Prüfungsergebnisse sowie deren Bewertungen sie ihren Erwägungen zu Grunde legt und welche Überlegungen sie zum gefällten Entscheid g e- führt haben. Insofern war für die Beschwerdeführerin stets aus den Erw ä- gungen ersichtlich, welche Anforderungen an sie gestellt werden. Die B e- gründungsdichte des angefochtenen Entscheides ist genügend und die Begründungspflicht wurde nicht verletzt. 6. Die Beschwerdeführerin macht ausserdem geltend, ihre Organe könnten nicht aufgrund des Bundesgesetzes über das Verwaltungsstrafrecht vom 22. März 1974 (VStrR , SR 313.0) zur Rechenschaft gezogen werden, da ihnen weder ein schuldhaftes und rechtlich verpöntes Fehlverhalten noch ein Organisationsmangel als Folge mangelnder Sorgfalt vorgeworfen werden könne. 6.1 Art. 1 VStrR legt dar, dass das Verwaltungsstrafrecht zur Anwendung kommt, sofern Verfolgung und Beurteilung von Widerhandlungen einer Verwaltungsbehörde des Bundes übertragen sind. Das LFG bestimmt die Vorinstanz als Aufsichtsbehörde des Bundes in Luftfahrtbelangen (Art. 3 A-3141/2011 Seite 13 LFG) und überträgt ihr die Kompetenz, Übertretungen i.S.v. Art. 91 LFG nach den Verfahrensvorschriften des VSt rR zu verfolgen und zu beurte i- len (Art. 98 Abs. 2 LFG), so auch Verstösse gegen die ins Schweizer Recht übernommenen Bestimmungen betreffend Sicherheitsstandards im Rahmen von Aircraft Protection und Aircraft Security Search (vgl. oben E. 3.2 sowie Art. 122b Abs. 1 LFV). 6.2 Art. 6 Abs. 3 VStrR bezieht sich auf die Strafbarkeit von Organen. Steht eine juristische Person in der Verantwortung, so ist aufgrund dieser Bestimmung auf die dahinter stehende natürliche Person durchzugreifen, wobei Art. 6 Abs. 2 VStrR zur Anwendung gelangt. Die in dieser Besti m- mung festgehaltene Regelung statuiert eine Geschäftsherren - bzw. Ga- rantenhaftung als eine Art Unterlassungsdelikt. Demnach wird zur Ve r- antwortung gezogen, wer es vorsätzlich oder fahrlässig in Verletzung e i- ner Rechtspflicht unterlässt, eine Widerhandlung des Untergebenen, B e- auftragten oder eines Vertreters abzuwenden oder in ihren Wirkungen aufzuheben. Demnach ist es – entgegen der Auffassung der Beschwerde- führerin – sehr wohl möglich, Organe für die Handlungen von Mitarbeitern ihres Unternehmens zur Verantwortung zu ziehen , und zwar ohne dass ihnen ein Organisationsfehler oder eine Sorgfaltspflichtverletzung zur Last gelegt werden müsste (vgl. ANDREAS EICKER/FRIEDRICH FRANK/JONAS ACHERMANN, Verwaltungsstrafrecht un d Verwaltungsstra f- verfahrensrecht, Bern 2012, S. 50 f., 58 f.) 6.3 Die Rechtspflicht der Beschwerdeführerin besteht vorliegend in der Umsetzung und Durchsetzung der letztendlich im NASP und ihrem eig e- nen Sicherheitsprogramm festgelegten Sich erheitsstandards be treffend Aircraft Protection und Aircraft Security Search. Dass sie diese Recht s- pflicht nicht erfüllt, hat die Beschwerdeführerin selbst impl izit anerkannt. Wiederholt hat s ie – mit unterschiedlichem Erfolg – Massnahmen ergrif- fen, Defizite in der Ausbildung erkannt und Schritte unternommen, um i h- re Testresultate zu verbessern. Der Einblick in die Dokumentation der I n- spektionen zeigt, dass offenbar auch Organisationsmängel vorliegen, wenn aus Zeitnot ein Sicherheitscheck durch das Kabinenpersonal nur mangelhaft durchgeführt werden kann oder wenn der ungehinderte Zutritt zu Flugzeugen möglich ist, obwohl diese verschlossen sein müssten. Wenn es die Organe der Beschwerdeführerin versäumen, Rahmenbedi n- gungen zu schaffen, welche eine Durchsetzung der Grundstandar ds betreffend Aircraft Protection und Aircraft Security Search ermöglichen, so kann in diesem Verhalten ein Verschulden – ob vorsätzlich oder fahrlässig kann dahingestellt bleiben – gesehen werden, welches durch das Verwal-A-3141/2011 Seite 14 tungsstrafrecht sanktioniert wird (vgl. CHRISTOF RIEDO/MARCEL ALEXAN- DER NIGGLI, in: Häner/Waldmann [Hrsg.], Verwaltungsstrafrecht und sank- tionierendes Verwaltungsrecht, Zürich 2010, S. 43 und S. 52 f.; EI- CKER/FRANK/ACHERMANN, a.a.O., S. 53 f.). Da die Vorinstanz im Rahmen ihrer Aufsichtsfunktion gemäss Art. 91 Abs. 2 Bst. a LFG eine Busse für den Fall, da der rechtskräftigen Verfügung keine Folge geleistet wird, l e- diglich angedroht hat, ist im Übrigen das Vorgehen der Vorinstanz in B e- zug auf die Anwendung des Verwaltungsstrafrechts als verhältnismässig und somit insgesamt als rechtens zu beurteilen. 7. Die Beschwerde erweist sich demnach insgesamt als unbegründet und ist abzuweisen. 8. 8.1 Die Beschwerdeführerin ist im Beschwerdeverfahren mit keinem ihrer Rechtsbegehren durchgedrungen; sie gilt bei diesem Ausgang des Ver - fahrens als unterliegende Partei und hat gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG grundsätzlich die gesamten Verfahrenskosten zu tragen. Vorliegend wur- de im Rahmen des Verfahrens vor Bundesverwaltungsgericht mittels Zwi- schenverfügung vom 4. Juli 2011 auch über ein Gesuch der Beschwer - deführerin betreffend Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung entschieden, wobei diese mit ihrem Begeh ren nicht durchdringen konnte. Die vollumfänglich unterliegende Beschwerdeführerin hat deshalb die Kosten für das Ve rfahren sowie für die Zwischenverfügung im Umfang von Fr. 5'000.-- zu tragen. Diese sind mit dem geleisteten Kostenvo r- schuss in derselben Hö he zu verrechnen (Art. 5 Abs. 3 der Verordnung über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren vom 10. September 1969 [SR 172.041.0]). 8.2 Als unterliegende Partei hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG ). Es ist ihr deshalb keine solche zuzusprechen. Der Vorinstanz steht als obsiegender Partei angesichts ihrer Stellung als eidgenössischer Behörde (vgl. Art. 3 LFG) von vornherein keine Parte i- entschädigung zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 3 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsg e- richt vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2 ]; MOSER/BEUSCH/ A-3141/2011 Seite 15 KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.66; BEUSCH, ART. 64, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], a.a.O., Rz. 10). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 5'000.-- werden de r Beschwerdeführerin auferlegt und mit dem bereits geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 5'000.-- verrechnet. 3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 1/18/18-02.04-D11-0170; Gerichtsurkunde) – das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Christoph Bandli Stephan Metzger A-3141/2011 Seite 16 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14 , Beschwerde in öffentlich -rechtlichen An- gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesg e- richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rech tsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren B e- gründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthal ten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: