#ST# 98.032 Message concernant un nouvel article constitutionnel sur la monnaie du 27 mai 1998 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l'adopter, un projet de modification des articles 38 et 39 de la constitution fédérale (est.) du 29 mai 1874. Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération. 27 mai 1998 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Cotti Le chancelier de la Confédération, Couchepin 1998-256 3485Condensé A l'origine, la révision des articles constitutionnels sur la monnaie (art. 38 et 39 est.) devait intervenir dans le cadre de la réforme globale de la constitution. Le dépôt de deux initiatives parlementaires (Constitution fédérale. Article monétaire [CER-CN] et 96.404 Révision de la loi sur la Banque nationale [Ledergerber]) a toutefois incité le Conseil fédéral à traiter séparément la réforme des articles cons- titutionnels sur la banque centrale et sur la monnaie. La présente révision vise à rétablir l'harmonie entre le droit monétaire suisse et la réalité monétaire, comme cela avait déjà été proposé dans le contexte de la mise à jour de la constitution (art. 89 projet 96); le rattachement du franc à l'or, inscrit pour l'heure dans la constitution, sera supprimé. Il s'agit de créer un régime moné- taire moderne en conférant à la Banque nationale suisse (BNS) un mandat clair et un statut indépendant. Le nouveau régime permettra en outre d'affecter une partie des réserves d'or de la BNS à d'autres fins. Il s'agit enfin de simplifier les disposi- tions constitutionnelles sur la monnaie en les ramenant à l'essentiel. A l'heure qu'il est, le fossé entre les textes régissant le système monétaire et la réalité est très large. Les dispositions constitutionnelles sur le franc suisse sont encore fondées sur l'étalon-or. Dès lors, les billets de banque ne sont qu'un substitut de l'or et peuvent être convertis en or à tout moment. En réalité, la parité-or n'est plus appliquée depuis longtemps. L'or est devenu une marchandise comme les au- tres, le franc suisse un moyen de paiement légal. Comme le proposait déjà la ré- forme de la constitution fédérale, la révision actuelle de l'article sur la monnaie prévoit l'abolition de la parité-or du franc. Cela permettra d'évaluer les réserves d'or de la Banque nationale à un prix proche du marché et de les exploiter de ma- nière plus souple. Il ne sera ainsi plus nécessaire de disposer de la totalité des ré- serves d'or de la BNS pour mener la politique monétaire et la moitié de celles-ci pourront être converties en actifs plus rentables. Abstraction faite de l'éventuel transfert de 7 milliards de francs à la Fondation Suisse solidaire, ces avoirs non requis pour la politique monétaire resteront propriété de la BNS et leur gestion, visant la rentabilité, sera confiée à des gérants de fortune externes. Conformément à la règle actuelle de répartition des bénéfices, les revenus obtenus à partir de ces avoirs reviendront pour un tiers à la Confédération et pour deux tiers aux cantons. Une fois la parité-or abolie, la valeur de la monnaie ne dépendra plus de la rareté des ressources naturelles, de sorte qu'il deviendrait possible, en théorie, de financer les déficits publics par la création monétaire. Afin de prévenir ce risque, le contrôle de la création monétaire est transféré dans la plupart des pays à une banque cen- trale jouissant d'une indépendance qui la met à l'abri de l'ingérence du gouverne- ment. Aussi la présente réforme consacre-t-elle formellement, dans la constitution, l'indépendance de la Banque nationale suisse, qui est déjà une réalité juridique. Il convient par ailleurs de donner également une assise constitutionnelle au principe fondamental de l'obligation, pour la BNS, de rendre compte: la Banque nationale sera tenue de rendre compte à la Confédération et au public de sa politique moné- taire. La forme exacte et la périodicité de l'information seront définies dans la loi et devront être différentes selon que cette information s'adresse au Conseil fédéral, au Parlement ou au public. 3486// importe enfin de formuler avec davantage de précision le mandat de la banque centrale, qui restait relativement vague («. . . pratiquer. . . une politique de crédit et une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays»). Une définition précise du mandat de la banque centrale s'impose en particulier dans le contexte de la mention expresse, dans la constitution, de l'indépendance de la BNS. Une telle indépendance doit en effet se référer à un objectif explicite. Cependant, le nouveau mandat de la banque centrale doit en même temps continuer d'exprimer de façon tout à fait claire que la BNS a sa part de responsabilité dans la politique économi- que en général. La Banque nationale doit mener une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays, tout en accordant la primauté à la stabilité des prix. La politique monétaire constitue un instrument efficace de la politique économique. Mentionner d'emblée les intérêts généraux du pays indique clairement que la BNS, lorsqu'elle définit l'orientation à donner à sa politique monétaire, doit tenir compte de la situation conjoncturelle et des caractéristiques de la Suisse en tant que petite économie ouverte aux échanges avec l'étranger. L'obligation faite à la BNS d'avoir pour objectif prioritaire la stabilité des prix tient par ailleurs compte d'un fait lar- gement admis par les économistes, à savoir que là politique monétaire peut avoir une influence durable sur le niveau des prix uniquement. Privilégier la stabilité des prix signifie en l'occurrence que la banque centrale a pour tâche aussi bien de combattre le renchérissement que de prévenir la déflation. En menant une politique monétaire axée sur la stabilité des prix, la BNS contribue à stabiliser la conjoncture et concourt de la manière la plus efficace à prévenir des périodes de surchauffe ou de récession économique. La présente réforme a enfin pour but de simplifier les dispositions constitutionnelles sur la monnaie en les ramenant à l'essentiel. Les actuels articles 38 et 39 est. sont ainsi notablement élagués et regroupés en un seul nouvel article 39 qui, dans la constitution mise à jour, portera l'intitulé «Monnaie». A la suite de la révision des dispositions constitutionnelles sur la monnaie, il s'agira de modifier les lois et ordonnances concernées, de manière à supprimer définitive- ment, dans la législation aussi, le rattachement du franc à l'or. La présente réforme constitue la condition préalable à ces adaptations et offre la base nécessaire à la création d'un régime monétaire moderne et clair. 3487Message I Partie générale II Historique III Fossé entre le droit monétaire et la réalité De nos jours, l'écart entre le régime monétaire tel qu'il résulte des textes et la réalité est si grand que la doctrine parle parfois d'une fiction juridique1, d'une «rupture entre le droit monétaire et la réalité»2. Ce divorce provient de ce que les textes lé- gaux définissent la valeur de la monnaie par référence à une certaine quantité d'or. Cependant, l'or ne remplit plus cette fonction aujourd'hui; il a en effet été réduit au rang de simple marchandise, de matière première. Pour illustrer ce divorce, les chif- fres 112 et 113 contiennent une analyse comparative portant d'une part sur le droit monétaire - qui comprend aussi bien des normes de rang constitutionnel que des dispositions législatives et réglementaires - et d'autre part sur la situation réelle. 112 Le droit monétaire 112.1 Article sur la monnaie et textes d'application Le contenu de l'actuel article 38 est. sur la monnaie figurait déjà dans la constitution de 1848, ce que trahit d'ailleurs sa rédaction. Il comprend notamment quelques dispositions devenues désuètes, qui proviennent encore de l'époque de l'Union monétaire latine (par exemple la «tarification de monnaies étrangères», art. 38, 3e al., est.)3. Il énumère aussi des compétences qui ont dû être réinterprétées considérable- ment au cours du temps. Selon l'article 38, 3e alinéa, est., la Confédération fixe le «système monétaire». On entendait autrefois par là le fait de fixer le poids et le titre des monnaies frappées dans l'exercice de son monopole. Selon la doctrine dominante, cette compétence comprend aussi celle de fixer la parité du franc suisse4. Conformément au droit en vigueur, il s'agit de la parité-or. Ceci résulte d'une part de l'article 21, 1er alinéa, de la loi du 23 décembre 1953 sur la Banque nationale (LBN; RS 951.11) en vertu duquel la BNS est tenue de rembourser ses billets en or «au taux monétaire légal»5, et d'autre part de l'article 2, 1er alinéa, de la loi fédérale du 18 décembre 1970 sur la monnaie (RS 941.10; RO 1997 2755; ci-après «loi sur la monnaie»), selon lequel le Conseil fédéral établit la parité-or du franc «après avoir pris l'avis de la Direction générale de la Banque nationale suisse». La parité a été fixée pour la dernière fois par l'arrêté du Conseil fédéral du 9 mai 1971 (RS 941.102). La parité du franc 1 Junod, Commentaire est., art. 39, nos 65, 69, 73. 2 Richli Paul, «Zur internationalen Verflechtung der schweizerischen Währungsordnung», in: ZBJV (revue de la Société des juristes bernois) 124bis, 1988, Festgabe zum Schweize- rischen Juristentag 1988, p. 339 ss, 341. 3 Junod, Commentaire est., art. 38, nos 8, 9, 16 et 25. 4 Junod, Commentaire est., art. 38, n° 4; Nobel Peter, «Notenbank und Banknoten», in: Staat und Gesellschaft, Festschrift für Leo Schürmann, Fribourg 1987, p. 295. 5 Voir à ce sujet Schürmann Leo, La loi sur la Banque nationale - Commentaire, Berne 1980, art. 21, n° 4. 3488s'établit depuis lors sans modification à 0,21759 gramme d'or fin, c'est-à-dire 459535/47 francs par kilogramme d'or. Or, à la fin de 1997, le prix de l'or sur le marché était supérieur de 3 fois environ à la parité. 112.2 Article sur la banque centrale et textes d'application L'article 39 est., qui, dans sa version actuelle de 1951, résulte du contre-projet oppo- sé à l'initiative dite «pour la monnaie franche»6, comprend au 6e alinéa un autre élément du système monétaire suisse, à savoir l'obligation de rembourser - en or - les billets de banque émis. Les billets de la BNS sont en principe remboursables à la parité-or. Cette obligation n'a cependant été effective que pendant quelques années, soit de 1907 à 1914 et de 1930 à 1936. Mais même si l'obligation de remboursement n'a été appliquée que brièvement, la constitution n'entendait pas exclure définitive- ment le retour à l'étalon-or; le 6e alinéa précise que la suspension de l'obligation de remboursement en or («cours forcé») n'est possible qu'en «temps de guerre» ou de «perturbations de la situation monétaire»7. Dans ce cas, la loi sur la Banque natio- nale de 1953 préservait l'obligation faite à la BNS «de maintenir la valeur du franc à la parité prescrite par la loi» (art. 22, deuxième phrase, LBN). On permettait ainsi au franc suisse - par la fixation de la parité-or - de se rattacher unilatéralement au système des taux de change fixes institué à Bretton Woods en 1944. Il était pourtant déjà manifeste, au début des années cinquante, que les autres Etats ne se servaient plus de l'or que comme moyen d'établir la valeur externe de leur monnaie (étalon de change-or ou gold exchange standard) et qu'ils n'envisageaient plus de remettre des pièces d'or en circulation comme moyen de paiement ayant cours légal. En rétablis- sant unilatéralement la convertibilité en or de ses billets de banque, la Suisse aurait risqué de voir les réserves d'or de la BNS partir à l'étranger dès l'instant où le prix de l'or sur le marché libre se serait écarté de la parité fixée pour les transactions en or entre les autorités monétaires. Peu avant l'entrée en vigueur de la loi du 23 décembre 1953 sur la Banque nationale, le Conseil fédéral institua donc le cours légal des billets de banque et suspendit l'obligation faite à la BNS de les rembourser en or («cours forcé», ACF du 29 juin 1954 concernant le cours légal des billets de banque et la suppression de leur rem- boursement en or; RS 951.171). Depuis cette date, les billets de banque ont pouvoir libératoire sur tout le territoire suisse8, et la Suisse vit de manière permanente en période de «perturbations de la situation monétaire». Un autre élément important du régime monétaire institué par les textes est l'article 39, 7e alinéa, est., qui prescrit la couverture-or des billets en circulation. Les auteurs du texte constitutionnel voulaient apaiser ainsi les craintes des partisans de l'étalon- or, selon lesquelles les billets pourraient n'être bientôt plus qu'une pure monnaie- Rapport du Conseil fédéral sur l'initiative populaire concernant la révision de l'art. 39 de la constitution fédérale (initiative pour la monnaie franche) du 21 avril 1950: FF 1950 I 845 ss, 869. La notion de «perturbation de la situation monétaire» n'a pas de signification juridique précise (message relatif à la révision de la loi sur la Banque nationale du 21 avril 1953: FF 1953 1 941). Selon Schürmann (Commentaire LBN, art. 22, n° 5), il y a «perturbation de la situation monétaire» chaque fois que les intérêts nationaux de la Suisse sont compromis par l'obligation isolée de rembourser la monnaie. Ils sont considérés comme la «monnaie du pays» au sens de l'art. 84 CO: cf. Weber Rolf H., Berner Kommentar zum Obligationenrecht, art. 84, n° 102 ss. 3489papierg. Le taux de couverture de 40 pour cent (art. 19, 2e al., LBN) fut considéré comme suffisant pour permettre de remplir l'obligation de remboursement - qui n'était d'ailleurs plus que théorique depuis 1936. Lors de la révision partielle de la loi sur la Banque nationale du 20juin 1997'°, entrée en vigueur le 1er novembre 1997, ce taux a été réduit à 25 pour cent (cf. ci-après, ch. 113.2). 112.3 Etalon-or pur selon la constitution — étalon de change-or selon les textes législatifs Les articles constitutionnels sur la monnaie et sur la banque centrale sont dans leur ensemble fondés sur le régime de l'étalon-or pur (circulation des pièces d'or). Mais par le jeu d'amples clauses d'exception, le système monétaire helvétique d'après- guerre s'était en réalité transformé en régime d'étalon de change-or: à l'intérieur des frontières, l'or n'était plus un moyen de paiement, mais restait déposé à la banque centrale à titre de couverture partielle des billets émis". Il servait en outre de moyen de paiement international entre banques centrales, qui pouvaient ainsi corriger dans une certaine mesure le déséquilibre des balances des paiements. Combinée avec la parité-or, qui déterminait la valeur externe du franc suisse dans le système des taux de change fixes de Bretton Woods, la couverture-or minimale prescrite pour les billets en circulation servait ainsi de frein contre une création monétaire excessive par l'institut d'émission - du moins aussi longtemps que les Etats-Unis, dont le dollar servait de monnaie directrice, suivaient une politique monétaire axée sur la stabilité. 113 La réalité monétaire 113.1 Suppression de la convertibilité du dollar en or et passage aux taux de change flottants Seule l'évolution historique de la monnaie permet d'expliquer le régime monétaire effectivement appliqué aujourd'hui à la lumière des textes constitutionnels sur la monnaie. Le système des taux de change fixes, institué en 1944 à Bretton Woods, resta en vigueur pendant plus de vingt ans. Dans ce système, le dollar, convertible en or, était la principale monnaie d'intervention et de réserve. Dans les années soixante toutefois, les déficits gigantesques de la balance américaine des paiements et la politique monétaire expansionniste des Etats-Unis affaiblirent le dollar. Par la suite, les dollars furent de plus en plus échangés contre de l'or auprès de la banque centrale américaine, ce qui fit fondre les réserves d'or des Etats-Unis de façon inquiétante. A l'apogée de la crise du dollar, les Etats-Unis abolirent, le 15 août 1971, la converti- bilité du dollar en or. Les banques centrales n'avaient désormais plus la possibilité d'échanger leurs avoirs en dollars contre de l'or auprès des autorités monétaires américaines. Le glas de l'ère de Bretton Woods avait sonné. Le système des taux de change fixes s'effondra définitivement en février 1973, lorsque les principaux pays industrialisés renoncèrent à maintenir le taux de change fixe de leurs monnaies par rapport au dollar. Le 23 janvier 1973, d'entente avec le Conseil fédéral, la BNS avait 9 Junod, Commentaire est., art. 39, n° 6 et les textes cites; Nobel (note 4), p. 309. 10 RO 1997 II 2252. ' ' Cf. Klauser Peter, in: Schürmann Leo, Wìrtschaftsvenvaìtungsrecht, 3e éd., Berne 1994, p. 437 s. 3490déjà suspendu ses interventions sur le marché des changes et laissé ainsi flotter le franc. Par là même, le système monétaire suisse se trouvait privé de son fondement. Désormais, la parité-or du franc ne détermine plus la valeur externe de notre mon- naie, parce qu'aucune autre monnaie n'est plus fixée par rapport à l'or. Ce n'est plus le Conseil fédéral qui fixe la valeur externe de la monnaie en définissant la parité-or (art. 2 de la loi sur la monnaie), mais le libre jeu de l'offre et de la demande, que la BNS a quelquefois essayé d'influencer en intervenant sur le marché des changes. La parité officielle ne sert plus aujourd'hui que comme règle d'évaluation des réserves d'or dans le bilan de la BNS. En raison des prix limites imposés par le Conseil fédé- ral à la BNS pour ses achats et ses ventes d'or (art. 22 LBN et art. 3 ACF du 29 juin 1954), ces réserves sont en outre immobilisées12. 113.2 Déclin de la couverture-or des billets en circulation L'obligation de maintenir une couverture-or minimale des billets émis (art. 19, 2e al., LBN) est toujours en vigueur. Or, la quantité de billets en circulation a augmenté en moyenne de 2,3 pour cent par an au cours de ces deux dernières décennies. En raison de l'immobilisation des réserves d'or - qui, au prix de 4595 francs le kilogramme correspondant à la parité, figurent pour 11,9 milliards de francs dans le bilan de la BNS -, la couverture des billets en circulation s'est rapprochée ces dernières années du plancher légal de 40 pour cent. En 1997, la couverture-or était effectivement de 40 pour cent en moyenne. Entrée en vigueur le 1er novembre 1997, la révision par- tielle de la loi sur la Banque nationale a permis d'abaisser le taux de couverture-or minimale des billets en circulation de 40 à 25 pour cent. Le taux de couverture-or obligatoire pourra ainsi être respecté jusqu'au moment de la révision des disposi- tions constitutionnelles sur la monnaie, proposée par le présent message. La BNS s'est également vu accorder davantage de liberté (FF ^997II 890 s.) pour investir de manière plus rémunératrice une partie de ses réserves d'or dans des opérations de pension («gold lending»). 113.3 Adhésion de la Suisse au Fonds monétaire international A l'heure actuelle, le retour de la Suisse à l'étalon-or est inconcevable, et pas seule- ment pour des raisons pratiques: le rattachement du franc à l'or serait également contraire au droit international public. Depuis 1978, les statuts du Fonds monétaire international (FMI) n'autorisent en effet plus le recours à l'or pour la fixation des taux de change. Selon l'article IV, section 2b, des statuts du FMI, modifiés à cette date, les Etats membres sont libres de déterminer la valeur de leur monnaie de toutes les manières, sauf— et ceci diffère fondamentalement de la réglementation antérieure — par rapport à l'or. Ainsi, l'or a été démonétisé sur le plan du droit international public. Au printemps 1992, la Suisse est devenue membre des institutions de Bretton Woods (RO 1992 2571). Si le FMI a accepté que les règles internes sur la fixation du taux de change du franc suisse soient en contradiction avec ses statuts, c'est qu'il s'est fondé sur le régime monétaire effectivement appliqué pour déterminer si la Suisse remplissait les conditions d'admission. Il n'en demeure pas moins qu'il est '2 De l'avis des experts (Junod, Commentaire est., art. 39, n° 69; Nobel, note 4, p. 306), la vente et l'achat d'or contre des devises étrangères (au prix du marche) devraient être considérés comme une fraude à la loi. 3491désormais exclu, sur le plan juridique, de déterminer le cours de change du franc au moyen d'une parité-or13. En résumé, on constatera que des notions constitutionnelles autrefois essentielles comme la parité-or (appelée «système monétaire» à l'art. 38, 3e al., est.) et l'obligation de rembourser (art. 39, 6e al., est.) ne remplissent plus aucune fonction effective dans le système monétaire suisse. Il est donc temps de combler le fossé entre les textes de droit constitutionnel et la réalité des faits par une refonte du ré- gime monétaire. 12 Refonte du régime monétaire et réforme de la constitution fédérale 121 Projet de nouvelle constitution fédérale de 1995 A l'origine, harmoniser les dispositions constitutionnelles sur la monnaie avec la réalité était inclus dans le mandat de mise à jour relatif au projet de réforme de la constitution fédérale. Il s'agissait d'établir les principes du système monétaire de manière claire, complète, structurée et compréhensible pour le citoyen. Par souci de concision et de simplification du texte constitutionnel, il était prévu de renvoyer à l'échelon des lois tous les détails ne méritant pas d'être réglés au niveau de la cons- titution. 121.1 Mise à jour de l'article constitutionnel sur la politique monétaire (art. 79 AP 95) Dans le projet de constitution de juin 1995, l'article 79 remplace les articles 38 et 39 est. Sous le titre «politique monétaire», il reprend sous une forme très condensée les éléments encore valables des articles de la constitution relatifs à la monnaie et à la banque centrale. Il mentionne en outre expressément la souveraineté monétaire de la Confédération, qui était jusqu'ici reconnue tacitement. En revanche, les dispositions régissant le rapport du franc suisse avec l'or («système monétaire», remboursement obligatoire, couverture des billets en circulation) sont abandonnées purement et simplement. Le projet suit à cet égard la pratique constitutionnelle actuelle, qui tient compte du fait que la Suisse se voit exposée de façon permanente, depuis des an- nées, à des «perturbations de la situation monétaire»14. L'article 79 AP 95 s'inspire de l'article 39, 3e alinéa, est. («. . . a pour tâche ... de pratiquer ... une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays») pour définir le mandat de la banque centrale. En outre, le projet de constitution innove en mentionnant dans le texte la Banque nationale suisse en tant que telle, définie comme banque centrale indépendante. Enfin la règle actuelle de répartition des bénéfices (art. 39, 4e al., est.) a été réduite à l'essentiel, en ce sens que seule demeure la participation des cantons d'au moins deux tiers aux bénéfices de la BNS. Les règles résultant des traités internationaux l'emportent sur le droit national: Hà'fclin Ulrich/Haller Walter, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3e éd., Zurich 1993, n° 1050 ss; JAAC 53/IV (1989), n° 54. Commentaire du projet de constitution 1995, p. 113. 3492121.2 Résultats de la procédure de consultation concernant la mise à jour de l'article constitutionnel relatif à la politique monétaire (art. 79 AP 95) Les avis émis lors de la consultation concernant le texte mis à jour de l'article 79 AP 95 relatif à la politique monétaire, avis peu nombreux mais émanant d'autorités en la matière, ont été dans l'ensemble positifs. La Banque nationale suisse considérait l'approche du projet comme propre à préciser, au niveau de la constitution, les prin- cipes du système monétaire tel qu'il est appliqué. Elle a notamment approuvé l'inscription, dans la constitution, du principe de la souveraineté monétaire de la Confédération ainsi que de celui de l'indépendance de la banque centrale. L'Association suisse des banquiers a fait remarquer qu'en adhérant aux institutions de Bretton Woods, la Suisse a assumé des obligations empêchant le retour à la pari- té-or; la réforme de la constitution fournissait ainsi l'occasion de rétablir l'harmonie entre droit et réalité. Dans le cadre de la procédure de consultation, le nouvel article 79 AP 95 a cepen- dant aussi suscité des critiques. La Banque nationale et l'Association suisse des banquiers considéraient toutes deux que la suppression pure et simple de tous les éléments qui garantissaient la stabilité de la valeur de la monnaie sous le régime de l'étalon-or équivalait à une modification matérielle allant au-delà d'une simple mise à jour de la constitution. C'est pourquoi la BNS proposait, afin de maintenir la con- fiance dans la monnaie, de remplacer la couverture-or obligatoire des billets de banque par l'obligation constitutionnelle faite à la banque centrale de former des réserves suffisantes à partir de ses bénéfices. L'Association suisse des banquiers a suggéré de prescrire à la BNS de couvrir ses engagements et les billets émis «par des réserves monétaires appropriées». La BNS aurait en outre souhaité inscrire dans la constitution le mandat de maintenir la stabilité de la monnaie à titre d'objectif mo- derne de la politique monétaire, mais n'a pas insisté sur ce point dans le cadre d'une simple mise à jour du texte constitutionnel. L'Association suisse des banquiers a demandé, en soumettant une proposition de texte, que le mandat de la banque cen- trale soit élargi, en ce sens que «l'objectif de la stabilité des prix est prioritaire». Le Mouvement pour la liberté de l'économie suisse s'est prononcé également en faveur de l'inscription de la stabilité des prix en tant qu'objectif constitutionnel de la politi- que de la banque centrale. 122 Projet 1996 de nouvelle constitution fédérale Dans son message du 20 novembre 1996, le Conseil fédéral soumettait aux Cham- bres un projet de nouvelle constitution (FF 79971 I ss). Sous le titre de Projet A, ce message comporte un arrêté fédéral concernant la mise à jour de la constitution (FF 7997 I 597 ss). Dans le projet de constitution, la disposition sur la politique moné- taire figure à l'article 89. 122.1 Nouvel article constitutionnel sur la politique monétaire (art. 89 projet 96) L'article 89 projet 96 se distingue sur deux points de l'article 79 AP 95: formelle- ment, la définition du mandat de l'institut d'émission suit encore plus étroitement l'énoncé de l'article 39, 3e alinéa, est. («En sa qualité de banque centrale indépen- 3493dante, la Banque nationale suisse mène une politique monétaire .. .» au lieu de «.. . est responsable, en tant que banque centrale, de . . .»); matériellement, le Conseil fédéral y a ajouté un alinéa supplémentaire, conformément au vœu de la BNS: «La Banque nationale constitue, à partir de ses revenus, des réserves monétaires suffi- santes.» (FF 1997 I 617). Selon le message, cette norme «est appelée à prendre le relais de la couverture-or (art. 39, 7e al., est.)» (FF 7997 I 308). En revanche, le souhait exprimé dans la procédure de consultation de faire de la stabilité des prix l'objectif constitutionnel prioritaire de la politique monétaire n'a pas été repris. Dans son message, le Conseil fédéral estimait que le cadre d'une simple mise à jour serait dépassé si la stabilité de la valeur de la monnaie était introduite dans la constitution comme objectif prioritaire de la politique de la banque centrale (FF 79971 308). 122.2 Appréciation du nouvel article constitutionnel sur la politique monétaire (art. 89 projet 96) Les travaux préparatoires en vue de la révision de la constitution fédérale ont permis de progresser de façon décisive dans la réforme des dispositions sur le régime mo- nétaire. L'article 89 projet 96 mettait fin à la fiction d'un état d'exception permanent («perturbations de la situation monétaire») et fournissait une base légale claire pour le système des taux de change flottants, pratiqué actuellement par la Suisse. L'inscription, dans la constitution, de l'indépendance de la banque centrale et de son obligation de constituer des réserves monétaires suffisantes était destinée à compen- ser l'abolition de la parité-or du franc. En outre, l'article monétaire proposé était transparent et formulé de façon compréhensible. La doctrine a cependant critiqué la formulation du mandat de la banque centrale, formulation considérée comme trop vague à la suite de l'abolition de Pétalon-or. Les «intérêts généraux du pays» ne désignent pas assez clairement les buts essentiels que la politique monétaire est censée viser15. Au demeurant, le peu de réponses reçues à propos de l'article 79 AP 95 permet de conclure que la formulation proposée quant au mandat de la banque centrale n'a pas suscité d'opposition sérieuse. 122.3 Traitement du nouvel article constitutionnel sur la politique monétaire (art. 89 projet 96) par les Chambres fédérales 122.31 Traitement par les Chambres fédérales Le nouvel article 89 projet 96 a été traité le 4 mars 1998 par le Conseil des Etats et le 6 mai 1998 par le Conseil national et approuvé sans divergences par les deux Cham- bres. Aux 1er, 2e et 4e alinéas, les Chambres ont repris la version du Conseil fédéral du 20 novembre 1996. Au 3e alinéa, elles ont en revanche introduit, par rapport à la version du Conseil fédéral («La Banque nationale constitue, à partir de ses revenus, Cf. Giovanoli Mario, Vers l'abolition du principe constitutionnel de la stabilité moné- taire? Quelques réflexions sur les dispositions sur la monnaie dans le projet de la mise à jour de la Constitution fédérale du 20 novembre 1996, dans «Problèmes actuels de droit économique, Mélanges en l'honneur du Professeur Charles-André Junod», Genève 1997, p. Ili ss; Lusscr Markus, Auf dem Weg zu einer neuen schweizerischen Geldvcrfassunj. — Prcisstabilität und Unabhängigkeit: die Anker der Notenbank, in: Bulletin trimestriel BNS 2/1996, p. 155 ss. 3494•f des réserves monétaires suffisantes»), une phrase précisant qu'une partie de ces réserves monétaires doit être maintenue sous forme d'or. Ce complément a été motivé par le fait que l'abolition de la parité-or du franc était possible dans le cadre de la mise à jour, puisque cette parité ne correspondait plus à la réalité depuis longtemps. Supprimer dans la constitution l'or en tant que réserve monétaire sortirait par contre du cadre de la mise à jour. Il a par ailleurs été souligné que la population attachait toujours une importance particulière à l'or en tant que réserve monétaire. A la suite de la décision des Chambres fédérales de mentionner dans la constitution l'or en tant que réserve monétaire, le Conseil fédéral a décidé que ce complément ferait partie de la présente révision partielle. Comme la Banque nationale continuera de détenir une partie de ses réserves monétaires sous forme d'or après la suppression du lien entre le franc et l'or (ch. 257.31 ci-après), la mention expresse de l'or ne » réduit pas sa marge de manoeuvre. Cette mention tient compte du fait que le métal jaune revêt encore une importance particulière sur le plan émotionnel. En temps de crise, il constitue une valeur refuge et un gage de solvabilité. Des réserves d'or d'un certain niveau peuvent par conséquent renforcer la confiance dans le franc, même si un taux de couverture minimal n'est plus défini. 122.32 Différences par rapport au nouvel article 39 est. L'article 89 adopté par les Chambres fédérales se distingue du nouvel article 39 est. par les points suivants: La teneur de l'article 89, 1er alinéa, concorde avec celle de l'article 39, 1er alinéa (première phrase) et 2e alinéa (deuxième phrase). La deuxième phrase du 1er alinéa de l'article 39 précise que la Confédération fixe l'unité monétaire et désigne les moyens de paiement ayant cours légal. L'essentiel de la souveraineté monétaire de la Confédération est ainsi exposé (cf. ch. 214 ci-après). L'article 39, 2e alinéa (deuxième phrase), précise également par rapport à l'article 89, 1er alinéa, que le droit d'émettre des billets de banque est délégué à la Banque nationale suisse. Le renouvellement périodique du monopole des billets de la BNS par les Chambres fédérales n'a plus de sens, car ce monopole est absolument indis- pensable pour mener la politique monétaire (cf. ch. 221 et 224 ci-après). La première partie de Varticle 89, 2e alinéa, mentionne l'indépendance de la BNS. Il » y a donc concordance avec la première phrase de l'article 39, 4e alinéa. Par rapport à la mise à jour, l'article 39, 4e alinéa, contient une nouveauté. La BNS doit en contrepartie de son indépendance rendre compte à la Confédération et au public (cf. ch. 243 ci-après). En matière d'administration de la BNS, le concours et la surveillance de la Confédé- ration (art. 89, 2e al., deuxième phrase) se réduisent, à l'article 39, 4e alinéa (troisième phrase), à la participation de la Confédération car la compétence de sur- veillance est remplacée par le principe plus moderne de l'obligation de rendre compte (cf. ch. 244 ci-après). L'article 89, 2e alinéa, décrit par ailleurs la mission de la BNS: celle-ci doit mener une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays. Sur ce point, l'article 39, 3e alinéa, diffère nettement de la mise à jour, il précise en effet que la BNS mène une politique monétaire servant les intérêts du pays et donne la priorité à l'objectif 3495de stabilité des prix. Les motifs de cette précision sont exposés en détail au chiffre 23 du présent message. L'article 89, 3e alinéa, figure dans la première partie de l'article 39, 5e alinéa. Toute- fois, la Banque nationale doit en vertu de ce dernier avoir des réserves monétaires suffisantes et pas seulement les alimenter comme l'exige l'article 89, 3e alinéa. Cela signifie qu'il s'agit de réfléchir au montant des réserves monétaires que la BNS doit conserver pour remplir sa mission (cf. ch. 257 ci-après). L'article 39, 5e alinéa, fournit en outre une précision supplémentaire, à savoir que la BNS doit accroître les réserves monétaires au moyen de ses revenus courants. Le mode de répartition du bénéfice s'accompagne d'une norme de détermination du bénéfice formulée de manière très générale (cf. ch. 263 ci-après). L'article 89, 4e alinéa, contient la clé de répartition en vigueur, selon laquelle deux tiers du bénéfice de la BNS sont versés aux cantons. L'article 39, 5e alinéa (troisième phrase), reprend cette clé de répartition. Il est toutefois formulé de ma- nière plus précise afin que les dividendes versés aux actionnaires de la BNS puissent comme jusqu'ici être déduits du bénéfice net avant la répartition à la Confédération et aux cantons et qu'il ne faille pas les prélever sur le tiers destiné à la Confédéra- tion. En outre, comme exactement (pas au moins) deux tiers du bénéfice sont attri- bués aux cantons, il est tenu compte du fait que l'actuelle indemnité par tête d'habitant versée aux cantons n'a pratiquement plus d'importance et pourrait par conséquent être abolie à l'occasion de la révision de la LBN qui suivra, sans modi- fier notablement la situation financière des cantons (voir ch. 264). 123 Réévaluation des réserves d'or de la BNS et réforme des dispositions constitutionnelles sur la monnaie, traitée séparément de la révision totale de la constitution 123.1 Réévaluation des réserves d'or de la BNS Tel qu'il est proposé dans la mise à jour de la constitution fédérale (art. 89 projet 96), l'abandon de la parité-or du franc ouvre la voie à une gestion plus rentable des réserves d'or de la BNS. La modification des dispositions constitutionnelles sur la monnaie permet en outre au législateur de consacrer à d'autres objectifs publics la part des réserves dont la BNS n'a plus besoin, dans les circonstances actuelles, pour mener sa politique monétaire. Si les quelque 2600 t d'or fin de la BNS ne figuraient plus au bilan de l'institut d'émission au prix de 4595 francs le kilogramme correspondant à la parité, mais à un prix plus proche du marché, il en résulterait un gain comptable appréciable. Aug- menter durablement la masse monétaire en circulation dans une proportion égale à ce gain créerait un risque d'inflation. Mais si la quantité d'or dont la BNS peut se passer était convertie progressivement en actifs rentables, le volume monétaire en circulation n'augmenterait pas. En lançant le 5 mars 1997 l'idée d'une Fondation Suisse solidaire, le Conseil fédéral a fait une proposition quant à l'emploi d'une partie du produit de ces actifs rentables. La fondation envisagée a pour but de prévenir et de soulager la détresse humaine et la pauvreté, en Suisse et à l'étranger. Elle contribuera, au niveau national et interna- tional, à favoriser la solidarité et la prise de conscience des responsabilités des uns envers les autres. 3496Ce n'est toutefois pas la proposition du Conseil fédéral concernant une "fondation de solidarité« qui est à l'origine du projet de modifier les dispositions constitutionnelles sur la monnaie. En effet, la réforme proposée a pour but principal d'établir un ré- gime constitutionnel moderne en matière monétaire, en donnant un objectif clair et un statut d'indépendance à la banque centrale. En raison du changement du rôle de l'or dans le nouveau régime monétaire, une partie des réserves d'or peut être affectée à d'autres fins. C'est à la législation ultérieure qu'il incombera de déterminer s'il convient d'affecter à la création du capital de base de la Fondation Suisse solidaire une part des réserves d'or pour une contre-valeur de 7 milliards de francs. 123.2 Réforme des dispositions constitutionnelles sur la monnaie, traitée séparément de la révision totale de la constitution Le 29 janvier 1997, la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national (CER-CN) décidait que l'article constitutionnel sur la monnaie devait être traité séparément de la réforme de la constitution fédérale (initiative parlementaire Constitution fédérale. Article monétaire). La CER-CN approuvait en outre le même jour une initiative parlementaire Ledergerber, qui visait également une gestion plus rentable des réserves de devises de la BNS et la réévaluation de ses réserves d'or (96.404 initiative parlementaire Révision de la loi sur la Banque nationale). Le Conseil fédéral s'est déclaré disposé à détacher la révision des dispositions constitu- tionnelles sur la monnaie du projet de mise à jour de la constitution. Lors de la ses- sion d'été 1997, le Conseil national a approuvé l'initiative Ledergerber. Traiter séparément de la révision totale de la constitution la réforme des dispositions constitutionnelles sur la monnaie offre une marge de manœuvre supplémentaire pour la modernisation du système monétaire. Les conséquences en sont doubles: d'une part les limitations imposées en 1987 par les Chambres au mandat de mise à jour (FF 1987 II 977), qui excluaient presque entièrement les innovations juridiques en ma- tière monétaire, ne sont plus imperatives; d'autre part, il devient possible de mieux se consacrer à la mise en place d'un régime constitutionnel clair et cohérent en ma- tière monétaire, tout en simplifiant et en condensant les textes légaux et réglementai- res. L'article constitutionnel sur la politique monétaire (art. 89 projet 96) continuera d'être traité dans le cadre de la réforme de la constitution, parallèlement à la présente réforme des dispositions constitutionnelles sur la monnaie. Cette façon de procéder permet de garantir que la constitution mise à jour contienne au moins un article concernant la monnaie qui reflète la réalité monétaire sans devoir reprendre les articles 38 et 39 est. actuels, mentionnant le rattachement du franc à l'or. 13 Le nouvel article constitutionnel sur la monnaie (nouvel art. 39 est.) 131 Rapport du groupe d'experts «Réforme du régime monétaire» La décision de détacher la réforme des articles constitutionnels sur la monnaie de la réforme de la constitution permet d'ouvrir plus largement le débat sur les principes constitutionnels appelés à régir la monnaie suisse, et de tenir davantage compte de 3497l'intégration monétaire européenne. Par décision du 18 avril 1997, le chef du Dé- partement fédéral des finances a constitué un groupe d'experts «Réforme du système monétaire», dirigé par M. U. Gygi, directeur de l'Administration fédérale des finan- ces, et M. P. KJauser, directeur de la Banque nationale suisse. Le groupe a été chargé d'élaborer un projet de message relatif à de nouvelles dispositions constitutionnelles sur la monnaie - sur la base des travaux préparatoires effectués dans le cadre de la réforme de la constitution (art. 89 projet 96). Le groupe d'experts a reçu en outre le mandat d'examiner toutes les questions qui se posent au niveau législatif et régle- mentaire dans le contexte de l'abandon de la parité-or du franc, et de revoir égale- ment les dispositions sur la Banque nationale relevant du droit des sociétés anony- mes ainsi que celles concernant son organisation. En soumettant son rapport du 24 octobre 1997, intitulé «Nouvel article constitutionnel sur la monnaie», le groupe d'experts a rempli la première partie de son mandat. Ce rapport contient une propo- sition concrète et détaillée pour un nouvel article 39 de la constitution fédérale. Comme cela avait été prévu pour la réforme des dispositions constitutionnelles sur la monnaie, la révision proposée par le groupe d'experts vise à rétablir l'harmonie entre le droit monétaire suisse et la réalité monétaire, en supprimant dans les textes le rattachement obsolète du franc à l'or. Cela permettra d'évaluer les réserves d'or de la Banque nationale à un prix plus proche de celui du marché et de les gérer de manière plus souple. Le groupe d'experts a constaté que la Banque nationale disposera alors de plus de réserves qu'elle n'en a besoin pour remplir son mandat de politique mo- nétaire. Il a donc proposé de transférer à la Confédération, en vertu d'une disposition transitoire applicable jusqu'à l'entrée en vigueur de la modification constitution- nelle, un stock de 1400 tonnes d'or dont la Banque n'aura plus besoin pour conduire sa politique monétaire. La législation ultérieure réglerait les questions relatives à la propriété et à l'utilisation de ces avoirs. Comme il n'est plus nécessaire de se borner à une simple mise à jour, le groupe d'experts a proposé de formuler avec davantage de précision le mandat de la banque centrale, qui restait relativement vague («. . . pratiquer . . . une politique de crédit et une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays»). La formulation proposée par le groupe d'experts est la suivante: «La Banque nationale suisse conduit la politique monétaire en ayant pour objectif prioritaire la stabilité des prix. Dans la mesure où cela est possible sans préjudice de cet objectif, la Banque nationale suisse soutient la politique économique générale de la Confédération.» Le groupe d'experts a estimé que cette définition précise s'impose tout particulière- ment dans le contexte de l'inscription de l'indépendance de la Banque nationale dans la constitution, dès lors qu'une telle indépendance doit se référer à un objectif expli- cite. Il considère que la primauté accordée à la stabilité des prix n'implique pas que d'autres objectifs, tels la croissance ou l'emploi, soient sacrifiés sur le plan constitu- tionnel; la primauté de la stabilité des prix oblige au contraire la BNS à prévenir l'inflation et la déflation. Une politique axée sur la stabilité des prix devrait ainsi contribuer à stabiliser la conjoncture. 132 Avis du Conseil fédéral Le Conseil fédéral a examiné la question de la réforme des dispositions constitution- nelles sur la monnaie le 1er décembre 1997. Il a estimé que le rapport du groupe 3498d'experts constituait un document de base très complet. Sur deux points cependant, il a opté pour un ordre des priorités différent. En ce qui concerne le mandat de la banque centrale, la priorité absolue de la stabilité des prix telle qu'elle ressort de la formulation du groupe d'experts pourrait faire craindre que la BNS n'axe sa politique monétaire trop unilatéralement sur la lutte contre l'inflation et qu'elle ne tienne pas suffisamment compte de la situation con- joncturelle. La politique monétaire étant indubitablement un instrument important de la politique économique, le Conseil fédéral a proposé une formulation plus équili- brée (voir également ch. 233 ci-après), soit: «La Banque nationale suisse mène la politique monétaire, dans l'intérêt général du pays, tout en donnant la priorité à la stabilité des prix.» Pour ce qui est des réserves d'or excédentaires, le Conseil fédéral juge que seule la part prévue pour la Fondation Suisse solidaire doit être exclue du bilan de la BNS. Il conviendra encore d'examiner si une base constitutionnelle spéciale s'impose à cet effet, ou si la question peut être réglée au niveau de la loi. Afin de mieux dissocier les deux projets, celui de la réforme des dispositions constitutionnelles sur la mon- naie, d'une part, et celui de la création de la fondation, d'autre part, cette question ne doit pas s'inscrire dans le cadre de la présente modification constitutionnelle. Quant au reste de la fortune qui n'est pas requis pour la politique monétaire, il doit rester propriété de la BNS. A l'exception de ces deux points, le Conseil fédéral souscrit à la proposition du groupe d'experts. 133 Procédure de consultation relative au nouvel article constitutionnel sur la monnaie (nouvel art. 39 est.) 133.1 Introduction En janvier 1998, le Conseil fédéral a invité les cantons, les groupements politiques ainsi que les associations d'employeurs et d'employés à prendre part à un cycle de conférences consultatives concernant le nouvel article constitutionnel sur la mon- naie. La Commission pour les questions conjoncturelles (CQC) a donné par écrit son avis sur l'article constitutionnel proposé. Le débat portait non seulement sur la sup- pression du rattachement du franc à l'or, mais aussi et surtout sur la teneur du man- dat de la banque centrale, sur l'inscription dans la constitution de l'indépendance de la BNS, ainsi que sur la gestion des réserves monétaires non utilisées pour la politi- que monétaire. 133.2 Suppression du rattachement du franc à l'or Tous les participants à la consultation approuvent le projet de supprimer le rattache- ment du franc à l'or. La CQC, le Parti suisse de la liberté, l'Union démocratique fédérale et les Démocrates suisses attirent l'attention sur la dimension psychologique de l'or et insistent sur le fait que la confiance dans le franc doit être assurée égale- ment après la suppression du lien entre le franc et l'or. D'autres éléments telle l'obligation de conserver des réserves monétaires suffisantes, de même que l'indépendance de la Banque nationale devront assumer le rôle que joue à cet égard le rattachement du franc à l'or. L'Union suisse des arts et métiers et les Démocrates suisses suggèrent en outre de maintenir dans la constitution la mention de l'or en tant 3499qu'élément des réserves monétaires. Pour les Démocrates suisses, il importe au moins que la BNS continue de détenir une part de ses réserves monétaires dn or. Le Parti évangéliste populaire évoque de manière générale la nécessité de disposer de réserves d'or généreusement dotées. La Confédération des syndicats chrétiens de Suisse ainsi qu'une minorité de la CQC recommandent de dissocier la suppression du rattachement du franc à l'or de la question de la formulation du mandat de la banque centrale et de ne supprimer, dans le cadre de la présente révision, que la couverture-or. De l'avis de la minorité de la CQC, un report de la discussion sur les objectifs de la politique monétaire serait d'autant plus judicieux que les relations de la Suisse avec l'Union monétaire euro- péenne ne sont pas encore réglées. 133.3 Formulation du mandat de la banque centrale A l'exception du Parti socialiste suisse (PSS), des syndicats et d'une minorité de la CQC, les participants à la consultation approuvent la proposition du Conseil fédéral, selon laquelle la BNS doit mener la politique monétaire dans l'intérêt général du pays, tout en donnant la priorité à l'objectif de stabilité des prix. L'Union démocra- tique du centre (UDC), les associations d'employeurs et la majorité de la CQC esti- ment pour leur part très important que la primauté conférée à la stabilité des prix apparaisse dans la constitution, car cette primauté représente elle aussi un élément propre à créer la confiance après l'abandon du rattachement du franc à l'or. L'Association suisse des banquiers juge à cet égard la proposition du groupe d'experts plus claire que celle du Conseil fédéral, tandis que l'UDC souligne qu'elle- même ne tolérerait aucun assouplissement du mandat de la banque centrale ni au- cune adjonction - concernant d'autres objectifs de politique monétaire - à la propo- sition du Conseil fédéral. Le Parti évangéliste populaire approuve également la priorité donnée à l'objectif de stabilité des prix, cette formulation étant en accord avec le droit de l'Union européenne. Le Parti suisse de la liberté et l'Alliance des indépendants relèvent que la notion de «stabilité des prix» doit être interprétée de manière souple et qu'elle ne signifie aucunement une inflation nulle. La CQC souli- gne qu'il faut tenir compte des caractéristiques de la Suisse en tant que petite éco- nomie ouverte aux échanges avec l'étranger et que, par le passé, certaines situations ont posé au secteur international de notre économie (entreprises orientées sur l'exportation ou dépendantes des importations) de grands problèmes liés au cours du franc. Dans de tels cas, il pourrait s'avérer opportun d'axer temporairement la politi- que monétaire sur le cours du franc, quitte à courir le risque de certains écarts par rapport à l'objectif de stabilité des prix. L'Union suisse des arts et métiers, le Vorort (Union suisse du commerce et de l'industrie) et le Parti radical-démocratique suisse (PRD) estiment que la notion d'«intérêts généraux du pays» est un peu vague et préféreraient que le texte stipule «dans l'intérêt d'une évolution conjoncturelle équilibrée». Le PSS, l'Union syndicale suisse, la Fédération des sociétés suisses d'employés (FSE), la Confédération des syndicats chrétiens de Suisse (CSC) ainsi qu'une mino- rité de la CQC se disent opposés à un ordre des priorités privilégiant la stabilité des prix et demandent que le mandat de la banque centrale considère le plein emploi et une croissance économique stable comme des objectifs d'importance au moins équivalente. Ils proposent la formulation suivante: 3500«La BNS a pour tâche de créer des conditions monétaires stables, afin de favoriser le plein emploi, une croissance économique stable et la stabilité des prix.» ou: «La Banque nationale suisse conduit une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays, tout en donnant la priorité à la stabilité des prix, à une crois- sance économique stable et/ou au plein emploi.» De l'avis du PSS, ces formulations tiennent compte du fait que la stabilité des prix doit en définitive n'être qu'un moyen permettant d'atteindre l'objectif consistant en une croissance économique stable et par là même un taux de chômage peu élevé. L'Union syndicale suisse estime quant à elle qu'une ligne de conduite trop stricte- ment axée sur la stabilité des prix est en partie responsable des problèmes de crois- sance et des pertes d'emplois, survenus ces dernières années. A ses yeux, la proposi- tion du Conseil fédéral est néanmoins meilleure que celle du groupe d'experts; selon elle toujours, les deux variantes se fondent toutefois sur une conception monétariste erronée de la politique monétaire. Les syndicats invitent donc le Conseil fédéral à faire un pas de plus et à choisir l'une des deux solutions mentionnées ci-dessus. 133.4 Inscription, dans le droit constitutionnel, de l'indépendance de la BNS Tous les participants à la consultation approuvent l'inscription de l'indépendance de la Banque nationale dans le droit constitutionnel. La CQC et l'Union syndicale suisse estiment que la mention de l'indépendance de la BNS doit être assortie d'une obligation, pour cette dernière, de rendre compte. Il convient en outre de maintenir l'obligation faite à la BNS et au Conseil fédéral de se concerter lors de décisions importantes. Du point de vue de l'UDC, il serait aussi souhaitable que la Direction générale de la BNS soit tenue de publier régulièrement un rapport officiel des acti- vités de la Banque nationale. D'une part, cela permettrait de renforcer la confiance dans la politique de la BNS et, d'autre part, de tels rapports offriraient aux milieux économiques de précieuses indications quant à l'évolution future de la conjoncture et des taux d'intérêts, sans compter qu'ils seraient utiles à l'appréciation des prestations de la Banque nationale. 133.5 Utilisation des réserves monétaires non requises à des fins de politique monétaire Le Conseil fédéral propose que la BNS reste propriétaire des réserves dont elle n'a pas besoin pour mener sa politique monétaire et qu'elle les confie à des gérants de fortune externes. L'ensemble des milieux consultés souscrit à cette proposition. Les cantons soulignent que le fait d'exclure les réserves excédentaires de la fortune de la BNS pourrait éveiller de nouvelles convoitises et remettre en question l'attribution aux cantons de leur part de deux tiers aux bénéfices de la BNS. Vu leur intérêt à ce que les versements s'effectuent avec le plus de constance possible, ils suggèrent d'envisager la création d'un fonds de compensation. La CQC fait remarquer que l'on ne peut objectivement définir le volume de réserves monétaires dont un pays a besoin pour faire face à toutes sortes d'éventualités. L'Association suisse des banquiers précise pour sa part que la définition du volume des réserves nécessaires à des fins de politique monétaire relève des décisions 3501d'ordre stratégique incombant à la BNS. Pour éviter des conflits d'intérêts, il im- porte que la gestion des avoirs dont la BNS n'a plus besoin soit confiée à des orga- nes externes. La question d,e savoir s'il serait également judicieux de procéder à un transfert de propriété devra être débattue plus tard. Les Verts et le Parti du travail saluent expressément l'intention de gérer enfin les réserves d'or. L'Union syndicale suisse juge que le volume des réserves monétaires dont dispose la BNS suffit à assurer une distribution annuelle de quelque deux mil- liards de francs. Les Démocrates suisses en appellent à la prudence lors de ventes d'or, en raison des répercussions possibles sur les prix. A noter encore que les participants à la consultation, en particulier l'UDC et les Démocrates suisses, sont unanimes à penser que la réforme des dispositions consti- tutionnelles sur la monnaie ne doit en aucun cas préjuger de la création de la Fonda- tion Suisse solidaire. 14 Objectifs de la réforme 141 Contexte Le contexte de la réforme des dispositions constitutionnelles sur la monnaie peut être brièvement exposé comme suit. Sous le régime de l'étalon-or, qu'il s'agisse de la fixation du poids et du titre des monnaies nationales (remboursement obligatoire) ou de celle des taux de change (parité-or), la souveraineté nationale en matière de création de monnaie était limitée par des contraintes externes. Ces limitations résultaient de pénuries naturelles, par- tiellement en liaison avec des accords internationaux (étalon de change-or). Elles avaient pour objet d'assurer la valeur de la monnaie et de préserver ainsi la confiance du public dans le pouvoir d'achat de la monnaie étatique. De nos jours, ces con- traintes techniques externes font défaut. Depuis le passage aux taux de change flot- tants, la Banque nationale suisse peut déterminer à sa discrétion l'offre monétaire en francs. La valeur de la monnaie résulte de sa politique monétaire, à savoir, plus précisément, du volume de la création monétaire. Selon l'opinion dominante, la croissance exagérée de la masse monétaire aboutit à l'inflation, ce qui diminue la valeur réelle de la monnaie. Les dispositions constitutionnelles modernes sur la monnaie doivent donc assujettir la création monétaire par l'Etat à un cadre propre à inspirer la confiance. L'effondrement du système des taux de change fixes n'a pas débouché sur un flot- tement universel. Il se pratique aujourd'hui des systèmes monétaires très différents: taux de change liés à une monnaie déterminée, aux droits de tirage spéciaux du FMI ou à une autre corbeille de devises; systèmes amenant une flexibilité plus ou moins grande des cours; taux de change variant librement16. Dans le cadre de la Commu- nauté européenne, des mesures ont été prises - dès 1972, avec le «serpent moné- taire», puis dès 1979 avec le Système monétaire européen (SME) - pour garantir une plus grande stabilité monétaire. L'apogée de cette évolution est la création, annoncée le 7 février 1992 dans le traité de Maastricht, d'une Union monétaire européenne, qui marquera l'achèvement du marché intérieur commun. Etant donné que la Suisse ne deviendra pas membre de l'UE dans un avenir rapproché, il n'est pas question Pour une vue d'ensemble: message du 24 avril 1996 à l'appui du renouvellement du droit exclusif de la Banque nationale suisse d'émettre des billets de banque, FF 1996 III 24. 3502aujourd'hui d'un transfert de la souveraineté nationale en matière monétaire à l'Union européenne. Les dispositions constitutionnelles suisses sur la monnaie de- vraient cependant rester accessibles à des évolutions ultérieures qui pourraient se produire sur le plan interne ou à l'extérieur. C'est justement parce qu'il n'est pas possible d'exclure que l'intégration monétaire européenne ait des retombées indési- rables sur notre pays, que les principes directeurs des dispositions constitutionnelles sur la monnaie doivent être conçus de façon suffisamment souple pour autoriser des stratégies différentes en matière de politique monétaire. Plus précisément, la pré- sente réforme des dispositions constitutionnelles suisses sur la monnaie vise les objectifs suivants: - supprimer le lien juridique entre le franc et l'or; - formuler le mandat de la banque centrale de façon claire et compréhensible; - mentionner expressément dans la constitution l'indépendance de la Banque na- tionale ainsi que l'obligation, pour cette dernière, de rendre compte; - simplifier la rédaction en se limitant à l'essentiel. 142 Suppression du lien constitutionnel entre le franc et l'or Affranchir la monnaie suisse de son lien constitutionnel avec l'or est indispensable pour tenir compte de la situation monétaire internationale et pour donner une base légale au système des taux de change flottants que la Suisse applique actuellement (cf. ch. 113.1 ci-dessus). Mais cette suppression s'impose aussi pour que la Suisse puisse remplir les obligations juridiques qu'elle a contractées en adhérant aux insti- tutions de Bretton Woods (cf. ch.113.3). La suppression du lien juridique entre le franc et l'or entraîne deux mesures: d'une part, il faut supprimer, au niveau constitutionnel, la compétence fédérale de fixer le contenu-or du franc (système monétaire au sens de l'art. 38, 3e al., est.), l'obligation de rembourser en or les billets émis par la BNS (art. 39, 6e al., est.) ainsi que la couverture obligatoire des billets en circulation par de l'or et des avoirs à court terme (art. 39, 7e al., est.), à quoi s'ajoute la radiation de compétences fédérales désuètes et datant de l'Union latine (p. ex. la «tarification des devises étrangères», art. 38, 3e al., est.); il faut d'autre part adapter les lois en conséquence en abolissant la parité-or du franc (art. 2, loi sur la monnaie), la couverture minimale des billets en circulation (art. 19, 2e al., LBN) et les obligations de la BNS en matière de remboursement en or et de maintien de la parité (art. 21 et 22 LBN). L'arrêté du Conseil fédéral du 29 juin 1954 concernant le cours légal des billets de banque et la suppression de leur rem- boursement en or (RS 951.171), ainsi que celui du 9 mai 1971 sur la fixation de la parité-or du franc (RS 941.102) deviennent caducs. L'or se trouve ainsi «démoné- tisé» également à l'intérieur du pays, c'est-à-dire qu'il devient juridiquement un poste ordinaire de l'actif de la banque centrale. Il est cependant nécessaire de rem- placer les dispositions abrogées par des mécanismes appropriés, qui permettent d'assurer les fonctions précédemment remplies par la parité-or et par l'obligation du remboursement en or. 143 Formulation claire du mandat de la banque centrale La monnaie ne peut remplir ses fonctions de moyen de paiement, d'unité de compte et de réserve de valeur que si sa valeur reste stable. Tant l'inflation que la déflation provoquent diverses sortes de coûts. L'inflation entraîne directement la dépréciation 3503en termes réels des avoirs monétaires. Les agents économiques s'efforcent de dimi- nuer ces pertes en limitant autant que possible l'utilisation de la monnaie, au détri- ment toutefois de l'efficacité de l'économie. Inversement, la déflation aboutit à l'appréciation des avoirs monétaires. Les agents économiques se voient incités à accumuler des réserves trop élevées, qu'ils prélèvent sur leurs maigres ressources, au lieu d'investir de manière profitable en biens économiques réels. L'inflation et la déflation accroissent en outre la fragilité de l'économie. Elles com- promettent la fonction d'indicateurs ou de repères que remplissent les prix, sans laquelle l'économie de marché ne peut pas fonctionner de manière satisfaisante. Les agents économiques ne sont plus en mesure d'évaluer l'évolution des prix de façon efficace. Cette observation s'applique autant à la variation des prix relatifs (c'est-à- dire des prix des biens et services par rapport au niveau général) qu'à l'évolution globale des prix dans le temps. Les agents économiques courent ainsi un risque accru de prendre de mauvaises décisions. Ainsi, l'inflation incite les investisseurs à se rabattre sur des biens réels, ce qui provoque souvent des hausses spéculatives sur le marché immobilier et une expansion artificielle de l'industrie du bâtiment. En cas de déflation par contre, les opérateurs sur les marchés s'attendent à de nouvelles baisses de prix. Or cette attitude freine l'investissement et provoque le recul de la production. Il s'ensuit une récession. L'inflation provoque aussi des distorsions du système fiscal. Parmi celles-ci, on mentionnera la «progression à froid», par laquelle les bénéficiaires de revenus pas- sent dans des taux de progression supérieurs à cause de l'inflation, ainsi que l'imposition des intérêts nominaux et celle des gains apparents des entreprises. Quant à la déflation, elle produit les effets fiscaux inverses. Enfin l'inflation et la déflation causent une modification indésirable de la répartition des revenus et des fortunes. L'inflation frappe avant tout les retraités et les autres bénéficiaires de revenus nominaux fixes, qui subissent une diminution de leur niveau de vie, alors que les débiteurs profitent de la dévaluation de leurs dettes. Les classes peu favorisées de la population souffrent en général beaucoup de l'inflation. Quand elle atteint un niveau insupportable, l'inflation peut provoquer une véritable perte de confiance dans les institutions officielles de l'Etat. Il èst aujourd'hui universellement admis que tant l'inflation que la déflation résultent d'un approvisionnement monétaire inadapté à l'économie. A partir du moment où la création monétaire n'est plus soumise à une discipline externe contraignante, il convient d'établir un principe qui permette d'en contrôler le processus par un méca- nisme d'autodiscipline. Dans le cadre des systèmes monétaires variés pratiqués aujourd'hui, la solution la plus logique est de confier à l'organe de l'Etat chargé de la création monétaire un mandat spécifique et indépendant auquel cet organe puisse se référer en cas de conflit entre divers objectifs de politique économique. Le carac- tère primordial de ce mandat sera d'autant mieux assuré s'il est inscrit dans la cons- titution. Pour toute une série de raisons (voir plus loin, ch. 23), il paraît logique de formuler le mandat de la banque centrale plus précisément qu'il ne l'est aujourd'hui. La banque centrale doit mener la politique monétaire dans l'intérêt général du pays, tout en donnant la priorité à l'objectif de stabilité des prix. Cette formulation tient compte de l'importance de la politique monétaire pour l'économie. Le fait que le texte mentionne d'abord l'intérêt général du pays indique clairement que la BNS doit se préoccuper de la situation conjoncturelle lorsqu'elle définit l'orientation de sa politique monétaire. L'obligation d'avoir pour objectif prioritaire la stabilité des prix traduit de manière concrète une vérité communément admise, à savoir que la politi- 3504que monétaire peut avoir une influence durable sur le niveau des prix uniquement, et qu'en luttant contre l'inflation de même qu'en prévenant la déflation, la Banque nationale contribue de la manière la plus efficace à stabiliser la conjoncture (cf. ch. 23 ci-après). 144 Inscription, dans le droit constitutionnel, de l'indépendance de la Banque nationale et de l'obligation, pour cette dernière, de rendre compte Dans la mesure où la valeur de l'argent n'est plus liée à des pénuries naturelles, le financement des déficits des budgets publics par la planche à billets devient possible. Pour prévenir ce risque, le contrôle de la création monétaire est dans la plupart des pays une tâche confiée de manière permanente à un organe étatique - banque cen- trale - indépendant du gouvernement. Selon la doctrine et les expériences faites, une banque centrale placée sous l'autorité directe de l'Etat manifeste dans une moindre mesure une dynamique propre à combattre l'inflation17 et parvient moins bien à empêcher le financement inflationniste des déficits publics qu'une banque centrale dotée d'un statut indépendant. C'est ainsi que la BNS - de même que le Fédéral Reserve System américain et la Deutsche Bundesbank, qui bénéficient aussi d'une autonomie relativement élevée vis-à-vis de leur gouvernement - fait partie des ban- ques centrales qui, à long terme, peuvent se targuer de bons résultats en matière de lutte contre l'inflation. Entre 1978 et 1997, le taux moyen du renchérissement annuel a été de 5,0 pour cent aux Etats-Unis, de 2,9 pour cent en Allemagne et de 3,0 pour cent en Suisse. Que le taux d'inflation à long terme soit inversement proportionnel au degré d'indépendance de la banque centrale est tenu aujourd'hui pour une vérité empiriquement établie. La lutte contre l'inflation entraîne certes fréquemment un recul passager de la production. Le coût économique de la réduction du taux de renchérissement n'est toutefois pas parfaitement clair. Il est cependant établi que, dans les pays dotés de banques centrales indépendantes, il est moins nécessaire de lutter contre l'inflation, étant donné le niveau inférieur de cette dernière. C'est pour- quoi il y a lieu d'ancrer expressément dans la constitution l'indépendance de la banque centrale, principe aujourd'hui reconnu comme fondamental pour tout régime monétaire. L'inscription, dans la constitution, de l'indépendance de la banque centrale et la formulation concrète du mandat de cette dernière sont étroitement liées. Ancrer cette indépendance dans le texte constitutionnel a pour but de faciliter à la banque centrale la poursuite d'un objectif de politique économique précis. L'indépendance est donc fonction d'un objectif; autrement dit, elle atteint ses limites si elle ne sert plus à remplir la tâche principale de la banque centrale. Avant d'accorder cette indépen- dance visant un but déterminé, il faut donc formuler clairement le mandat de la Banque nationale. Parallèlement à cette indépendance, il convient d'introduire aussi dans la constitu- tion le principe fondamental qu'est l'obligation, pour la BNS, de rendre compte: la Banque nationale sera tenue de rendre compte à la Confédération et au public de sa politique monétaire. Dès lors que la BNS doit régulièrement expliquer sa politique et Hcise Arne, «Geldpolitik im Disput», in: Konjunkturpolitik, cahier 4/1992, p. 175 ss et renvois. 3505rendre compte de ses décisions, son statut d'organe indépendant acquiert la légiti- mation nécessaire dans un Etat démocratique. 145 Simplification et réduction à l'essentiel Un autre objectif de la réforme est de simplifier et de ramener à l'essentiel les dispo- sitions constitutionnelles suisses sur la monnaie. Ce n'est que lorsque les principes du système monétaire auront été formulés clairement et pourront être compris dans leur ensemble que le droit constitutionnel reflétera vraiment le système monétaire tel qu'il est pratiqué. En vue de cet objectif, les huit alinéas de l'article 39 est. sur la banque centrale doivent être notablement élagués. Ainsi le 5e alinéa, selon lequel «la banque et ses succursales seront exemptes de tout impôt dans les cantons», ne fait pas partie des principes fondamentaux du régime monétaire qui méritent de figurer dans la consti- tution. D'après les conceptions actuelles, le 8e alinéa, selon lequel «la législation fédérale édicté les dispositions relatives à l'exécution de cet article», est également superflu. L'attribution d'au moins deux tiers du bénéfice de la Banque nationale aux cantons ne devrait pas non plus compter absolument parmi les principes constitu- tionnels fondamentaux du système monétaire (art-. 39, 4e al., est.); pour des raisons découlant du fédéralisme, il n'est toutefois guère probable que cette disposition à caractère hautement politique puisse être reléguée à l'échelon des lois et ordonnan- ces. Quant à l'article sur la monnaie (art. 38 est.), seul le monopole fédéral relève vraiment de la constitution. La division de la matière «monnaie» en un article sur la monnaie et un second sur l'institut d'émission - selon le support matériel (pièces ou billets) utilisé pour les espèces - n'a plus aucun sens aujourd'hui. Il convient plutôt de condenser l'énoncé des principes constitutionnels du régime monétaire dans un seul article. Le nouvel article constitutionnel devrait ainsi figurer dans la constitution en tant qu'article 39, car ce nouvel article reprend nettement plus d'éléments de l'actuel article 39 est. que de l'article 38 est. Une fois introduit dans la constitution mise à jour, il portera le titre «Monnaie», qui en résume mieux le contenu que le titre de «politique moné- taire» figurant en tête de l'article 89 projet 96. 2 Partie spéciale 21 La monnaie, une compétence fédérale (nouvel art. 39,1er al., est.) 211 Introduction La monnaie constitue la condition préalable au bon fonctionnement d'une économie basée sur le partage du travail. Il incombe à l'Etat de créer le système monétaire. La souveraineté de la Confédération en cette matière faisait d'ailleurs partie jusqu'ici du droit constitutionnel non écrit. La banque «investie du monopole des billets de ban- que» ne pourrait remplir son mandat actuel «de servir de régulateur du marché de l'argent» (art. 39, 3e al., est.) si la Confédération ne disposait pas de la souveraineté en matière monétaire. Dans la constitution actuelle, la «monnaie» ne se trouve éga- lement mentionnée qu'indirectement («. . . une politique monétaire servant les inté- rêts généraux du pays»). Ce n'est qu'avec des notions d'histoire que l'on compren- dra que le droit de déterminer l'unité monétaire du pays est implicite dans «tous les 3506droits compris dans la régale des monnaies» (art. 38, 1er al., est.)18. Une version moderne de la constitution devrait énoncer clairement la souveraineté de la Confédé- ration en matière monétaire, afin de bien prendre en compte la métamorphose de la monnaie - des pièces métalliques aux billets de papier, puis à la monnaie scripturale dématérialisée19. 212 La notion de monnaie La Confédération revendique d'abord la compétence de légiférer dans le domaine de la monnaie {Geldhoheli). La notion de monnaie doit être entendue ici sous l'angle juridique et non fonctionnel. Car tout ce qui «a valeur d'argent»20 ne tombe pas forcément sous le coup de la définition constitutionnelle! Il s'agit effectivement de la monnaie que l'Etat reconnaît comme moyen de paiement - qualité qui sera définie au niveau de la loi. Du point de vue de l'apparence, la première chose qui entre dans la notion constitutionnelle est le numéraire, c'est-à-dire les pièces et les billets; l'argent y prend corps dans des objets matériels. Il est plus difficile de décider si la monnaie scripturale - créance qui ne se manifeste que sous forme d'une écriture manuelle ou électronique - entre aussi dans la notion constitutionnelle de la mon- naie. La doctrine la plus récente distingue entre la monnaie scripturale de la banque cen- trale (c'est-à-dire les avoirs auprès de la banque centrale du pays) et celle des ban- ques (avoirs auprès des banques commerciales, y compris les avoirs sur comptes de chèques ou de virement postal). Les avoirs sur un compte de virements auprès de la banque centrale sont aujourd'hui indispensables à la conduite d'une politique mo- nétaire nationale; ils peuvent être échangés en tout temps contre des billets de ban- que et ne sont pas exposés au risque d'insolvabilité de la débitrice21. La monnaie scripturale de la'banque centrale est donc comprise dans la notion constitutionnelle de la monnaie, au même titre que le numéraire. Il en va autrement des avoirs auprès des banques commerciales. Etant donné les différences de solvabilité entre établis- sements gérant des comptes, il manque à ces avoirs la standardisation et le caractère fongible de la monnaie scripturale de la banque centrale. C'est aussi le cas, mais à un degré encore plus élevé, des cartes de débit et de crédit émises par ces banques et d'autres organisations, ainsi que des nouvelles cartes à prépaiement («porte-monnaie électronique») et de l'argent virtuel utilisé dans les réseaux électroniques («cyber- cash»). De même l'argent WIR (moyen de paiement spécial de la Wirtschaftsring- Genossenschaft) ne peut être comparé à la monnaie créée par l'Etat, étant donné que les avoirs en WIR ne sont pas négociables librement. La centrale WIR crée bien de la monnaie, mais le volume en est trop restreint pour compromettre le monopole étatique de la création monétaire (cf. ch. 143 ci-dessus). En 1997, la masse moné- taire en WIR représentait nettement moins d'un pour cent de la masse monétaire Ml. On ne considérera donc pour le moment aucune de ces formes de monnaie comme «de la monnaie» au sens de la constitution. 18 Junod, Commentaire est., art. 38, n° 7. 19 Cf. Giovanoli Mario, «Bargeld - Buchgcld - Zcntralbankgeld: Einheit oder Vielfalt im Geldbegriff?», in: Festschrift für Beat Kleiner, Banken und Bankrecht im Wandel, Zürich 1993, p. 89 et 106 ss. 20 Definition de l'argent de Weber Rolf H. in: Berner Kommentar zum Obligationenrecht, Berne 1983, art. 84 CO, n° 13. 21 Cf. message du 24 avril 1996 à l'appui du renouvellement du droit exclusif de la Banque nationale suisse d'émettre des billets de banque: FF 1996 III 34. 3507Selon le code suisse des obligations22, «le paiement d'une dette qui a pour objet une somme d'argent se fait en monnaie du pays». Les normes du droit public précisent ce qu'il faut entendre par «monnaie du pays». Elles désignent les «moyens de paie- ment légaux». La qualité de «moyen de paiement légal» est attribuée à la monnaie que chacun doit accepter comme libératoire23. La constitution attribuera explicite- ment à la Confédération la compétence de déterminer les moyens de paiement lé- gaux valables en Suisse. 213 La notion de monnaie au sens d'unité de compte et d'étalon de valeur La Confédération revendique ensuite le droit de légiférer en matière de monnaie au sens d'unité de compte et d'étalon de valeur (Währungshoheit). Cette notion de «monnaie» n'est pas concrète comme les moyens de paiement, mais recouvre l'idée abstraite d'unité de compte et d'étalon de valeur. Le système monétaire officiel est la condition préalable de l'existence de la monnaie en tant que moyen de paiement. Il comprend aussi la monnaie scripturale, puisque celle-ci se réfère à l'unité monétaire dans laquelle elle est libellée. L'expression principale de la souveraineté monétaire sous cet angle est le droit de déterminer l'unité monétaire. Ce droit recouvre divers éléments qui seront réglés au niveau de la loi (nom et subdivision de la monnaie). La souveraineté monétaire comporte ici encore le droit de fixer les rapports du système monétaire national avec d'autres Etats ou organisations internationales. De nos jours, cela implique surtout le choix fondamental entre des changes fixes ou des changes flottants. 214 Souveraineté monétaire de la Confédération (nouvel art. 39,1er al., est.) Le nouvel article 39, 1er alinéa, première phrase, est. attribue la souveraineté moné- taire à la Confédération, lui conférant la compétence exclusive de légiférer en la matière; les dispositions cantonales en matière monétaire sont exclues. Le nouvel article 39, 1er alinéa, deuxième phrase, est. énumère les principales com- pétences fédérales qui découlent de la souveraineté monétaire. Il s'agit de la fixation de l'unité monétaire et de la désignation des moyens légaux de paiement (cf. ch. 212 et 213 ci-dessus). L'essentiel de la souveraineté monétaire de la Confédération est ainsi exposé. Dû au mandat de mise à jour, l'énoncé très laconique de l'article 89, 1er alinéa, deuxième phrase, projet 96 sera ainsi étoffé quelque peu. La compétence législative fédérale en matière monétaire y gagne en relief, sans s'arrêter aux détails, lesquels seront précisés dans des lois. 22 Art. 97 dans la version de 1881, art. 84 dans la version (en vigueur) de 1911. 23 Junod, Commentaire est., art. 39, n° 3. 350822 Monopole d'émission du numéraire (nouvel art. 39,2e al., est.) 221 Introduction Les monopoles fédéraux doivent se baser sur une autorisation constitutionnelle24. Si l'émission de numéraire (billets de banque et pièces de monnaie) est censée être réservée à la Confédération, à l'exclusion des particuliers et des cantons, la chose doit être énoncée dans l'article constitutionnel sur la monnaie. L'article 89, 1er ali- néa, deuxième phrase, projet 96 reprenait déjà le monopole d'émission du numé- raire, presque sans changement, mais dans une langue plus claire. Cet énoncé sera repris. Contrairement à l'article 39, 2e alinéa, est., l'article 89 projet 96 ne confiait pas le droit exclusif d'émettre des billets de banque (monopole des billets) à une banque centrale indépendante de l'administration fédérale. Le message du 20 novembre 1996 concernant une nouvelle constitution fédérale (FF 1997 I 309) exprime l'avis que cette attribution ne relève pas nécessairement de la constitution. Le contrôle de la création monétaire apparaît toutefois comme un principe si important dans les systèmes monétaires modernes (cf. en. 144 ci-dessus) que son inscription dans l'acte fondamental se justifie. La logique plaide d'ailleurs en faveur de ce qu'on délègue durablement le monopole des billets à la Banque nationale suisse (cf. ch. 224 ci- après). 222 Monopole des espèces métalliques (nouvel art. 39,2e al., première phrase, est.) Le 2e alinéa, première phrase, du nouvel article monétaire cite d'abord comme mo- nopole fédéral le droit exclusif de la Confédération d'émettre des pièces de monnaie. Le terme un peu désuet de «régale des monnaies» (art. 38, 1er al., est.) a disparu du texte. Par pièces de monnaie, on entend avant tout la monnaie divisionnaire, c'est-à- dire les espèces métalliques qui ont pour fonction de servir de moyen de paiement limité25. Mais cette notion recouvre aussi des frappes spéciales auxquelles le Conseil fédéral confère pouvoir libératoire (pièces du «700e anniversaire de la Confédération suisse» et autres monnaies commémoratives). Au nouvel article 39, 2e alinéa, est., on a renoncé à parler du droit exclusif de la Confédération de «battre monnaie», ce droit étant compris dans le monopole des espèces métalliques, comme l'admet la doctrine constitutionnelle à propos de l'actuel article 38, 2e alinéa, est.26. 24 Häfelin Ulrich/Hallcr Walter, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3e éd., Zurich 1993, n° 1492 ss. 25 Comme, en vertu de l'art. 6 de la loi sur la monnaie, personne n'est tenu d'accepter plus de 100 pièces pour un paiement, sauf les caisses de la Confédération et la BNS, les piè- ces n'ont plus qu'un cours légal limité: Junod, Commentaire est., art. 38, n° 10; Weber (note 20), art. 84 CO, nos de 113 à 117. 26 Junod, Commentaire est., art. 38, n° 16 et renvois. 3509223 Monopole des billets (nouvel art. 39,2e al., première phrase, est.) En second lieu, le nouvel article 39, 2e alinéa, première phrase, est. nomme le mono- pole des billets de banque. Les billets de banque, aujourd'hui la principale compo- sante du numéraire en circulation27, sont des signes monétaires de papier, donc des imprimés. Ils deviennent de la monnaie dans la mesure où l'Etat leur confère la faculté de servir de moyen de paiement légal (acceptation obligatoire de la part des détenteurs de créances en argent). Du point de vue historique, on constatera que l'ancien succédané de l'argent, le «billet de banque», s'est transformé aujourd'hui en moyen universel de paiement, vu qu'il doit être accepté sans réserve dans sa zone monétaire. D'après l'énoncé toujours en vigueur de l'article 39, 1er alinéa, est., le monopole des billets comporte aussi le droit d'émettre «toute autre monnaie fiduciaire». On enten- dait autrefois par là les bons de caisse, par exemple, que la Confédération émit pen- dant la Première Guerre mondiale, titres inconvertibles qui avaient cours légal28. Il n'est guère vraisemblable que la Confédération émette encore pareils instruments de paiement. Sont également considérés «autre monnaie fiduciaire» au sens de l'article 39, 1er alinéa, est. les «certificats d'or émis sous forme de papiers-valeurs, de titres au porteur ou qui peuvent être endossés comme des titres au porteur, et auxquels s'incorpore un droit de propriété ou une créance sur de l'or monnayé ou non» (art. 65, 2e al., LBN). Or l'abolition de la parité-or du franc dispense de la nécessité de placer les certificats d'or sous la protection du monopole des billets. Pour toutes ces raisons, les «autres monnaies fiduciaires» n'ont plus leur place dans le monopole des billets de la Confédération. Même dans la perspective du développement d'instruments de paiement électroniques - sans numéraire ou assimilés à du numé- raire —, le maintien de ce monopole ne s'impose pas. Le constituant peut et doit laisser le marché mettre au point et offrir d'autres instruments de paiement qui as- sumeront des tâches comparables au numéraire dans la «cashless society» (cf. ch. 212 ci-dessus). La compétence législative fédérale en matière monétaire (nouvel art. 39, 1er al., est.) suffit pour intervenir juridiquement contre toute tendance qui menacerait la haute main de la banque centrale sur la création monétaire ou qui compromettrait d'une façon ou d'une autre la confiance dans la monnaie créée par l'Etat. 224 Transfert du monopole des billets à la Banque nationale suisse (nouvel art. 39,2e al., deuxième phrase, est.) Selon la constitution actuelle, «la Confédération peut exercer le monopole des billets de banque au moyen d'une banque d'Etat placée sous une administration spéciale, ou en concéder l'exercice, sous réserve du droit de rachat, à une banque centrale par actions, administrée avec le concours et sous le contrôle de la Confédération» (art. 39, 2e al., est.). La loi sur la Banque nationale a transféré le droit d'émettre des billets à une banque centrale dotée de la personnalité juridique, la société anonyme 27 En moyenne, les pièces de monnaie en circulation représentaient 2,043 milliards de francs en 1997, alors que la circulation des billets atteignait 29,556 milliards (rapport de un à quatorze). 28 Burckhardt Walther, Kommentar der Schweizerischen Bundesverfassung, 3e ed., Berne 1931, p. 33 s. 3510appelée «Banque nationale suisse» (art. 1er et 5 LBN). Le droit de rachat de la Con- fédération est réservé à l'article 66 LBN sous la forme d'une clause précisant que l'Assemblée fédérale confère à la BNS le droit d'émettre des billets pour une pé- riode, renouvelable, de vingt ans. Cet acte doit être précédé d'une décision de l'Assemblée générale des actionnaires de la BNS; en vertu de l'article 38, chiffre 6, LBN, l'Assemblée générale est tenue de décider du maintien ou de la dissolution de la société au moins un an avant l'expiration du monopole. Le 28 novembre 1996, l'Assemblée fédérale a renouvelé le droit de la BNS d'émettre des billets de banque. Ce renouvellement porte effet jusqu'au 20 juin 2017 (FF 7996 III 24 ss, 79971 792). Le renouvellement périodique du monopole des billets de la BNS - par quoi les Chambres fédérales confirment également la forme de la société anonyme choisie par le législateur - n'a plus de sens à l'heure actuelle. Comme le déclarait le Conseil fédéral dans son message du 24 avril 1996 à l'appui du renouvellement du droit exclusif de la BNS d'émettre les billets de banque (FF 1996 III 314), ces derniers forment la principale composante de la monnaie centrale. Même si le contrôle de la masse monétaire est assuré aujourd'hui en premier lieu par la gestion des avoirs que les banques détiennent en comptes de virements à la BNS, il est indispensable que l'instance chargée de mener la politique monétaire exerce aussi le monopole des billets. En effet, les avoirs en comptes de virements à la banque centrale du pays et les billets de banque sont d'étroits substituts. L'émission de billets et le contrôle de la masse monétaire sont au fond indissociables. Si la Banque nationale suisse est chargée par la constitution de mener la politique monétaire du pays (cf. ch. 23 ci- après), il est logique de lui conférer aussi, et dans la constitution, le droit d'émettre les billets. D'ailleurs, lors des dernières prorogations de ce droit, les Chambres fédérales n'avaient aucune marge de manœuvre. Si le droit de la BNS d'émettre des billets n'avait pas été renouvelé, celle-ci n'aurait pas été en mesure d'assumer son mandat constitutionnel actuel, qui est de servir de régulateur du marché de l'argent et de pratiquer une politique de crédit et une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays. C'est pour cela que le nouvel article 39, 2e alinéa, deuxième phrase, est. octroie définitivement le monopole des billets à la Banque nationale suisse. La forme juridi- que exacte de l'établissement peut en revanche rester indéfinie dans la constitution29. La mention explicite de la «Banque nationale suisse» - raison sociale inchangée, depuis la loi fédérale du 6 octobre 1905 (RO 22 47), de la société anonyme créée à l'époque - ne change rien à ce caractère indéfini. 23 La mission de la banque d'émission (nouvel art. 39,3e al., est.) 231 Introduction Dans sa teneur actuelle, la constitution (art. 39, 3e al.) définit la mission de la Ban- que nationale en citant plusieurs tâches («. . . a pour tâche principale de servir en Suisse de régulateur du marché de l'argent, de faciliter les opérations de paiement et de pratiquer, dans les limites de la législation fédérale, une politique de crédit et une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays»). Cette énumération s'est constituée par étapes. Les termes «d'une politique de crédit et d'une politique mo- nétaire servant les intérêts généraux du pays» ont été introduits lors de la révision, en 29 Cette solution a été retenue également à l'art. 89 projet 96: FF 1997 I 309. 35111951, de l'article 39 de la constitution, introduction qui répondait à la volonté de compléter le 3e alinéa «selon lequel la banque d'émission a pour tâche principale de servir de régulateur du marché de l'argent et de faciliter les opérations de paiement» en y mentionnant expressément «les autres tâches qui, au cours des temps, ont passé au premier plan des opérations...»30. La loi sur la Banque nationale n'apporte pas de précision quant au mandat constitutionnel de l'institut d'émission, puisqu'elle se borne, à l'article 2, 1er alinéa, à reprendre textuellement le contenu de l'article cons- titutionnel. Le projet de constitution 96 s'attachait, par son article 89, 2e alinéa, à donner une définition plus moderne de la mission de la BNS, et axée sur l'activité centrale: la conduite de la politique monétaire. L'idée était de se limiter à l'essentiel et de renon- cer par conséquent à mentionner dans le texte constitutionnel d'autres fonctions caractéristiques d'une banque centrale (faciliter le trafic des paiements sans numé- raire, fournir des prestations bancaires à la Confédération, conseiller les autorités fédérales sur les questions monétaires internationales, apporter son concours dans l'application des traités internationaux [FF 1997 I 309]). Cette approche demeurant valable, il s'agit dès lors de concrétiser le nouveau mandat constitutionnel dans la perspective des tâches actuelles de la BNS. 232 Conduite de la politique monétaire (nouvel art. 39,3e al., est.) Dans le contexte actuel, le contrôle du processus de la création de monnaie constitue la tâche principale de la BNS. Celle-ci doit veiller à un approvisionnement adéquat de l'économie en monnaie (cf. ch. 143 ci-dessus). En ajustant l'augmentation de la masse monétaire au potentiel de croissance réelle de l'économie, la BNS s'attache à stabiliser le niveau des prix à moyen terme. Etant dans un régime de changes flot- tants, le franc suisse tend à réagir assez violemment aux turbulences qui secouent les marchés des changes. Aussi est-il indiqué de s'écarter du sentier de croissance prévu, en cas de fluctuations excessives - vers le haut ou vers le bas - du cours du franc. . Depuis un certain temps, la BNS tient en outre davantage compte de la conjoncture économique, sachant que cette dernière donne des indications sur l'évolution future de l'inflation. La manière dont la BNS s'est acquittée de sa mission depuis le pas- sage aux changes flottants met bien en lumière le fait que la conduite de la politique monétaire («Geld- und Währungspolitik») est le cœur de son activité. Avec le passage aux changes flottants, un transfert de compétence s'est opéré, de fait, entre le Conseil fédéral et la Banque nationale pour ce qui concerne la fixation de la valeur extérieure du franc suisse. S'il incombait autrefois au Conseil fédéral de fixer la parité du franc après avoir pris l'avis de la Direction générale de la BNS (art. 2 de la loi sur la monnaie), la valeur extérieure du franc entre, en régime de changes flottants, dans la sphère d'influence de la banque centrale. La politique monétaire forme une unité, bien qu'elle puisse prendre diverses orientations. Si l'accent devait être mis davantage sur le cours du franc, une étroite coordination entre la Banque nationale et le Conseil fédéral serait nécessaire en vertu de l'obligation qui leur est faite de s'informer de leurs intentions et de se concerter préalablement lors 30 Message du Conseil fédéral du 21 avril 1950 concernant la révision de l'article 39 de la constitution FF 19SO I 858. Voir à ce sujet: Schürmann, Commentaire LBN, n° 6, relatif au titre et au préambule. 3512«d'importantes décisions en matière de politique conjoncturelle et monétaire» (art. 2, 2e al., LBN; cf. également ch. 233.6 ci-après). Le rattachement durable du franc suisse à une autre monnaie, par un traité international, serait de la compétence de l'Assemblée fédérale (art. 85, ch. 5, est.). A l'intérieur des conditions-cadres fixées, la conduite de la politique monétaire doit demeurer du ressort de la Banque nationale (nouvel art. 39, 3e al., est.). Dans le texte en vigueur (art. 39, 3e al., est.), il est encore question de mener «une politique de crédit et une politique monétaire». Historiquement, la «politique de crédit» concernait essentiellement la stratégie de la BNS en matière de crédits d'escompte et d'avances sur nantissement. Or, depuis le passage aux changes flot- tants, ce domaine d'activité de la BNS joue, en tant qu'instrument de gestion de l'offre de monnaie, un rôle qui est devenu quasiment insignifiant. Les swaps devises contre francs, les opérations de prise en pension de titres (repo) et celles d'open market ont pris le relais des crédits traditionnels de l'institut d'émission que sont les crédits d'escompte et les avances sur nantissement. La «politique de crédit» n'est plus qu'une forme, parmi d'autres, de maîtrise de la création de monnaie. Il convient par conséquent de remplacer dans le texte constitutionnel l'expression quelque peu surannée de «politique de crédit» par la notion plus large de «politique monétaire». 233 Les objectifs de la politique monétaire (nouvel art. 39,3e al., est.) 233.1 Une situation nouvelle En ce qui concerne les objectifs de politique monétaire de la Banque nationale, le projet 1996 de nouvelle constitution fédérale reprenait, à l'article 89, 2e alinéa, la formulation du mandat actuel de l'institut d'émission: «En sa qualité de banque centrale indépendante, la Banque nationale suisse mène une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays». Le fait de détacher la révision des dispositions constitutionnelles sur la monnaie de la révision totale de la constitution supprime l'obligation de se limiter à une simple mise à jour de ces dispositions. Il devient dès lors possible de reconsidérer la for- mulation du mandat de la banque centrale. Aussi le groupe d'experts «Réforme du régime monétaire» a-t-il recommandé dans son rapport de préciser la notion quelque peu vague d'«intérêts généraux du pays». A son avis, ce mandat devrait stipuler que la Banque nationale suisse conduit sa politique monétaire avec pour objectif priori- taire la stabilité des prix. Dans la mesure où cela est possible sans préjudice de cet objectif, la Banque nationale suisse devrait soutenir la politique économique géné- rale de la Confédération. La priorité absolue de la stabilité des prix telle qu'elle ressort de la formulation proposée par le groupe d'experts a toutefois suscité la crainte de voir la BNS axer sa politique monétaire trop unilatéralement sur la lutte contre l'inflation, sans tenir suffisamment compte de la conjoncture. Les résultats des conférences consultatives de janvier ont montré de façon très nette que la for- mulation des objectifs doit certes définir clairement le mandat de la Banque natio- nale quant à la politique monétaire, mais également tenir compte de manière équili- brée des intérêts de la politique économique (cf. ch. 133 ci-dessus). Le Conseil fédéral estime que la formulation suivante répond à ces exigences (nouvel art. 39, 3e al., est.): 3513«La Banque nationale suisse mène la politique monétaire dans l'intérêt général du pays, tout en donnant la priorité à la stabilité des prix.» D'une part, la mention de l'intérêt général du pays indique que la Banque nationale participe à la politique économique générale de la Confédération. D'autre part, l'obligation faite à la Banque nationale d'avoir pour objectif prioritaire la stabilité des prix correspond à l'opinion selon laquelle en maintenant la stabilité des prix - soit en luttant contre l'inflation et la déflation -, une banque centrale contribue de la manière la plus efficace à stabiliser la conjoncture. 233.2 Une politique monétaire axée sur l'intérêt général du pays (nouvel article 39,3e al., première partie, est.) La nouvelle formulation des objectifs de politique monétaire de la Banque nationale reprend, en première partie de phrase, les termes actuels du mandat de l'institut d'émission. Mentionner d'emblée l'intérêt général du pays met l'accent sur la res- ponsabilité de la BNS dans le contexte de la politique économique en général. Pour la Banque nationale, la politique monétaire constitue à cet égard un instrument de choix, permettant de stabiliser la conjoncture (cf. ch. 233.31 et 233.4 ci-après). L'obligation faite à la BNS d'axer sa politique sur l'intérêt général du pays signifie que la Banque nationale doit, avec les moyens dont elle dispose à cet effet, faire en sorte que le domaine monétaire offre à l'économie des conditions-cadres optima- les31. A cet égard, il importe de tenir compte du fait que la Suisse est une petite économie, ouverte aux échanges avec l'étranger et dotée d'une monnaie forte. Pour une politique monétaire servant l'intérêt général du pays, il peut paraître indiqué d'accorder temporairement une plus grande importance au cours du franc dans des situations où les taux de change posent de grands problèmes au secteur international de notre économie notamment, c'est-à-dire aux entreprises orientées sur l'expor- tation ou dépendantes des importations. De nouvelles appréciations de la situation sur les marchés financiers provoquent souvent une vague de restructurations de portefeuilles, pouvant se traduire par de fortes variations des taux de change, avec toutes les conséquences qui en résultent pour l'économie. En tenant compte de la conjoncture lorsqu'elle définit sa politique monétaire, la Banque nationale conduit précisément la politique monétaire en servant les intérêts généraux du pays. La mention de l'intérêt général du pays indique en outre que la Banque nationale est tenue d'orienter sa politique sur les besoins de l'économie suisse considérée comme un tout, et non pas en fonction des problèmes de certaines régions ou de certaines branches économiques. Prendre en considération des facteurs particuliers ne serait d'ailleurs guère possible dans un pays disposant d'une monnaie et d'un marché financier uniques. 31 Cf. Schürmann (note 5), Commentaire LBN, art. 2, n° 4. 3514^c 233.3 Priorité accordée à l'objectif de stabilité des prix (nouvel article 39,3e al., deuxième partie, est.) 233.31 Importance Le 3e alinéa du nouvel article 39 est. accorde formellement, en seconde partie de phrase, la priorité à la stabilité des prix. Il définit ainsi plus clairement le mandat de la BNS que ne le faisait l'article 89 du projet 96 de réforme de la constitution fédé- rale. La primauté de la stabilité des prix ne signifie nullement que la croissance et l'emploi sont relégués au second plan. La mention, avant toute chose, de l'intérêt général du pays en témoigne. Plusieurs raisons plaident en faveur de la primauté de la stabilité des prix en matière de politique monétaire. Du point de vue économique, la priorité donnée à la stabilité des prix indique claire- ment que la politique monétaire est l'instrument par excellence pour atteindre cet »objectif de politique économique. En assurant la stabilité des prix, la Banque natio- nale contribue de la manière la plus efficace à stimuler la croissance économique en Suisse. L'inflation comme la déflation induisent en effet des coûts pour l'économie. L'une et l'autre résultent d'un approvisionnement inadéquat de l'économie en mon- naie (cf. ch. 143 ci-dessus). L'accent mis sur la stabilité des prix tient en même temps compte du fait que, dans une économie fermée, la politique monétaire n'a d'influence durable que sur le niveau des prix. Les instruments de la politique monétaire ne permettent pas d'amé- liorer l'emploi à long terme. En Suisse, petite économie ouverte aux échanges avec l'étranger, la BNS contribue à modérer les variations conjoncturelles de la produc- tion et de l'emploi en pratiquant une politique monétaire axée sur la stabilisation des prix. Si un repli de la conjoncture à l'étranger ou une forte appréciation du franc affaiblit la demande de biens et de services, la BNS doit, selon les circonstances, corriger le cap en assouplissant sa politique monétaire. Dans une phase de stabilité des prix, le ralentissement de la demande peut induire aussi un repli de la conjonc- ture en Suisse, couplé à un recul de la production et de l'emploi. De plus, le niveau des prix risque de baisser, et l'économie suisse peut basculer dans un mouvement de déflation. Face aux pressions déflationnistes, la BNS doit relâcher les rênes monétai- res. Plus généreuse, sa politique monétaire contribue alors à maintenir les prix à un niveau stable, mais également à atténuer les effets du recul de la demande sur la production et sur l'emploi. Du point de vue historique, l'obligation faite à la banque centrale de maintenir la » stabilité des prix permet de suppléer à l'abandon du rattachement du franc à l'or: sous le régime de l'étalon-or, l'obligation de rembourser les billets de banque en or (art. 39, 6e al., est.) servait à assurer la stabilité de la valeur de la monnaie créée par l'Etat. Si le détenteur d'un billet de banque perdait confiance dans le pouvoir d'achat de ce moyen de paiement, il pouvait l'échanger contre une certaine quantité de métal précieux qui, lui, a une valeur intrinsèque. Sous le régime des changes fixes du système de Bretton Woods, la couverture-or minimale (art. 39, 7e al., est.) consti- tuait, combinée avec la parité-or du franc (art. 38, 3e al., est.) un garde-fou approprié contre une création excessive de monnaie de la part de l'institut d'émission. Ces dispositions ont permis de stabiliser aussi la valeur intérieure du franc durant de longues années (cf. ch. 112 ci-dessus). On peut voir là un ancrage dans la constitu- tion du principe de la stabilité des prix32. Que la BNS soit en mesure, en régime de 32 Cf. Giovanoli (note 15), p. 116 ss. 3515changes flottants, de créer de nouveaux francs en tout temps contre l'achat d'actifs suisses ou étrangers n'infirme en rien la validité de ce principe. Aussi la mention de la stabilité des prix dans le mandat de la banque centrale permet-elle de créer dans les dispositions constitutionnelles un équivalent fonctionnel de Pétalon-or. Du point de vue de la systématique, le remaniement des dispositions constitution- nelles sur la monnaie doit respecter les principes de la logique et de la cohérence. Un rapport logique existe entre l'autonomie de la banque centrale et l'objectif assi- gné à la politique que celle-ci conduit. L'indépendance de la banque centrale trouve ses limites dans le mandat attribué à l'institut (cf. ch. 144 ci-dessus). Avec un man- dat formulé en termes vagues, l'inscription de l'indépendance de la BNS dans la constitution apparaît problématique du point de vue constitutionnel. L'autonomie de la banque d'émission risque en effet d'être interprétée comme une indépendance vis- à-vis des organes de la Confédération, alors qu'elle devrait être comprise comme un moyen permettant d'atteindre un objectif déterminé de la politique économique. Cette indépendance axée sur un objectif précis exige donc que le mandat de la ban- que d'émission soit formulé le plus clairement possible. Ceci est particulièrement important pour ce qui concerne l'obligation faite à la BNS de rendre compte («accountability»). 233.32 La notion de stabilité des prix Qui dit stabilité des prix sur le territoire national ne dit pas forcément que les prix de tous les biens et services demeurent inchangés: même si, prise globalement, la valeur du panier de la ménagère ne varie pas, les prix de certains biens et services peuvent augmenter ou diminuer. En contribuant à faire converger l'offre et la demande de biens et services, les fluctuations des prix relatifs, à savoir de certains prix par rap- port à la valeur du panier, exercent une fonction régulatrice importante dans une économie de marché. Aussi la politique monétaire ne doit-elle pas entraver ce rôle des prix relatifs. La tâche de la BNS consiste en effet à faire en sorte que le niveau moyen -judicieusement défini - de l'ensemble des prix observés dans l'économie suisse soit stable. Pour juger de la stabilité des prix, la BNS s'appuie sur l'indice des prix à la con- sommation, lequel - abstraction faite de certaines distorsions - offre une image fiable de l'évolution moyenne des prix, telle qu'elle est déterminante pour les con- sommateurs suisses. Cet indice des prix tend toutefois à surestimer légèrement le renchérissement réel. Les statisticiens ne peuvent neutraliser qu'une part des hausses de prix dues à des améliorations de la qualité des produits pris en considération dans l'indice et à des modifications des habitudes de consommation. Des études étrangè- res33, qui s'appliquent sans doute aussi à la réalité suisse, indiquent que les distor- sions - pour peu qu'elles puissent être évaluées - sont de l'ordre d'un point de pour- centage par année. Ainsi, selon les critères actuels, on considère que la stabilité des prix est obtenue en Suisse si l'inflation, mesurée à l'indice des prix à la consomma- tion, se limite à environ un pour cent par année. C'est pourquoi la BNS part d'un taux d'inflation annuel de un pour cent lorsqu'elle arrête son objectif monétaire à 33 Gordon, Robert J., Measuring thé Aggregate Price Level: Implications for Economie Performance and Policy, Cambridge, MA, 1992 (NBER Working Paper Séries No. 3969). Toward a More Accurate Measure ofthe Cost ofLiving, Final report of thé Senate Finance Committee from thc Advisory Commission to study thé consumer priée index, Stanford Univcrsity, 1996 (Boskin Report). 3516moyen terme. Dans la pratique toutefois, le renchérissement observé ne correspond souvent pas au taux visé par la BNS. Bien que l'inflation soit un phénomène avant tout monétaire, elle dépend aussi d'autres facteurs, notamment de la situation con- joncturelle, des prix déterminés par les institutions, des fluctuations des prix de l'énergie et de l'alourdissement de la fiscalité indirecte. Mais seule la politique monétaire détermine la tendance de l'évolution des prix à long terme. Pour toutes les raisons mentionnées, il est toutefois difficile de prévoir de manière fiable la dynami- que de l'évolution du renchérissement à court terme sur la base de la politique mo- nétaire conduite par la BNS. Celle-ci tolère par conséquent de légers écarts entre l'inflation et l'objectif de stabilité, soit un renchérissement de un pour cent. En ce sens, stabilité des prix n'est pas synonyme d'inflation zéro, mais de hausse maîtrisée de l'indice des prix à la consommation. Tant qu'il s'agit de fluctuations ponctuelles, les écarts par rapport à l'objectif de stabilité n'engendrent aucun coût macro-économique notable. Par contre, si l'évo- lution des prix menace de diverger de l'objectif de stabilité sur une période prolon- gée, la BNS doit corriger le cap le plus tôt possible. Sa tâche consiste à juguler aussi bien les périodes d'inflation que celles de déflation, c'est-à-dire les phases durant lesquelles les prix s'écartent durablement de l'objectif de stabilité. Les coûts de l'inflation et de la déflation sont en principe les mêmes. Actuellement toutefois, il n'est pas exclu que les coûts réels d'un processus déflationniste soient à court terme plus élevés que ceux d'un épisode d'inflation. Cela tient au fait que l'ensemble de la structure de notre système économique - en particulier les mécanismes d'indexation - est essentiellement axé sur l'inflation et non sur la stabilité des prix. La Banque nationale prend cette asymétrie en considération lorsqu'elle définit sa politique monétaire. Elle tient compte du fait que jusqu'ici, l'indice des prix à la consommation n'a que rarement reculé en valeur absolue. Au niveau des biens de consommation précisément, les fournisseurs font souvent preuve de beaucoup de réticence à réduire les prix en termes absolus. Une pression déflationniste se mani- feste ainsi moins par une diminution des prix que par un recul de la demande et par conséquent de la production. Par ailleurs, l'indice des prix à la consommation ne réagit en Suisse qu'avec un retard d'environ trois ans aux impulsions de la politique monétaire. C'est la raison pour laquelle la politique monétaire ne peut s'axer uni- quement sur l'évolution de l'indice des prix à la consommation. Plusieurs facteurs entrent en jeu lorsqu'il s'agit d'apprécier quelle sera l'influence de la politique mo- nétaire sur le renchérissement: si le rôle des agrégats monétaires est important, il en va en effet de même de l'évolution des taux de change et des taux d'intérêt, ainsi que de la tendance momentanée des prix des actifs réels, tels les biens immobiliers. Dans certaines situations, la Suisse, en tant que petite économie ouverte aux échanges avec l'étranger, peut être confrontée à de véritables conflits d'objectifs en ce qui concerne sa politique de stabilité des prix. 233.4 Conflits d'objectifs de la politique monétaire A court terme, la recherche de la stabilité des prix n'est pas toujours en harmonie avec une situation optimale sur le front de l'emploi et une évolution conjoncturelle équilibrée. Le risque de conflits d'objectifs est largement tributaire de la nature des perturbations qui agissent sur l'économie. Lorsque, en cas de fluctuations inattendues de l'offre de biens et de services, une montée du niveau des prix s'accompagne d'un recul de la production, la BNS se 3517trouve face à d'évidents conflits d'objectifs. Ces perturbations côté offre peuvent prendre la forme de variations du prix du pétrole et d'autres matières premières, mais aussi des impôts indirects et d'autres taxes. Si, par exemple, l'Etat relève les taux de la taxe sur la valeur ajoutée, les entreprises sont amenées à répercuter cette hausse sur le prix des biens et des services qu'elles proposent. Si la BNS tentait de juguler cette hausse des prix en menant une politique monétaire restrictive, les entre- prises devraient accepter de rogner sur leurs profits. Elles seraient dès lors contrain- tes de restreindre la production et peut-être, de réduire leur personnel. Compte tenu de ce conflit d'intérêts, la conduite d'une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays oblige la BNS, dans ce genre de situations, à veiller au maintien de l'emploi et de la production et à autoriser une montée des prix limitée, de manière que les entreprises ne soient pas seules à supporter un alourdissement de la fiscalité. Ainsi, les répercussions de l'augmentation des impôts sur la production et sur l'emploi peuvent être contenues. La BNS doit cependant empêcher en même temps que la hausse de la fiscalité n'enclenche une spirale inflationniste et son cortège de conséquences néfastes pour l'économie. Cette contrainte résulte de l'obligation de veiller en priorité à la stabilité des prix. Il est à noter que la BNS n'a jusqu'ici pas agi autrement en cas de perturbation de l'offre, comme en témoigne notamment l'introduction de la taxe sur la valeur ajoutée. En revanche, lors de fluctuations inattendues de la demande de biens et services (p. ex. brusque modification de la demande étrangère), le renchérissement et la crois- sance de la production vont de pair. Dans de tels cas, il est souvent plus aisé de concilier les différents objectifs de la politique économique. En Suisse, de telles fluctuations sont souvent dues aux variations de la conjoncture à l'étranger. Ainsi, la reprise vigoureuse et inattendue de la conjoncture mondiale du milieu de 1988 est venue aggraver les signes de surchauffe au sein de l'économie suisse et, partant, les pressions poussant les prix à la hausse. A l'inverse, le ralentissement conjoncturel imprévu qui a touché l'Europe occidentale en 1996 est venu freiner la demande étrangère de biens et de services suisses, prolongeant ainsi la phase de stagnation de l'économie intérieure qui perdurait depuis 1991. La Banque nationale a réagi aux pressions inflationnistes et déflationnistes en adoptant une politique monétaire soit plus restrictive, soit plus souple. L'activité sur les marchés financiers internationaux prend aujourd'hui une impor- tance croissante. Le franc suisse est non seulement une monnaie servant d'unité de valeur pour le commerce intérieur, mais aussi une monnaie de placement d'importance internationale. Ceci présente pour le franc des risques particuliers, qui pourraient encore augmenter en raison de la prochaine intégration monétaire en Europe. Des restructurations de portefeuilles au niveau international peuvent con- duire à un dérapage des taux de change, assorti de toutes les conséquences qui en résultent pour l'exportation et une économie intérieure exposée à la concurrence des importations. La politique monétaire peut tenter de compenser jusqu'à un certain point les perturbations répercutées par les marchés financiers internationaux, en se faisant soit plus souple, soit plus restrictive. Elle agit ainsi en servant les intérêts généraux du pays, en l'occurrence celui d'une évolution conjoncturelle équilibrée. De telles situations peuvent générer des conflits d'objectifs, dès lors que la stabilité des prix n'est pas toujours compatible avec le désir de conserver un cours du franc stable. Il convient d'écarter l'idée de se servir de la politique monétaire pour stimuler avant tout la production et l'emploi. La politique monétaire ne peut pas totalement exclure les fluctuations conjoncturelles. Si l'on s'en tient aux expériences faites à l'étranger, 3518on s'aperçoit que la perspective d'une politique monétaire soutenant l'emploi peut conduire à des revendications salariales injustifiées, source de déséquilibre dans le secteur économique des échanges extérieurs. Si la politique monétaire persiste à se montrer accommodante, ce déséquilibre débouche sur la dépréciation de la monnaie et l'inflation. Or l'inflation, dès qu'elle a pris pied dans un système économique, est extrêmement difficile à éradiquer. Il faut des années pour persuader les marchés que l'on renonce durablement à une politique monétaire inflationniste et que l'on n'y recourra pas en fin de compte, sitôt qu'une baisse de l'emploi se fait jour. L'inflation aussi bien que la lutte contre l'inflation impliquent de graves inconvénients écono- miques et sociaux se manifestant notamment sur le marché du travail. Il importe donc de renoncer, dès l'abord, à mener une politique monétaire orientée sur le main- tien de l'emploi. Pour autant que sa politique reste axée sur la stabilité des prix, la Banque nationale doit néanmoins utiliser la marge de manoeuvre dont elle dispose pour stabiliser la production et l'emploi. 233.5 La nouvelle formulation de l'objectif de la banque centrale, à la lumière de l'article sur la conjoncture (art. 3 li"iniuies est.) L'article 3lquinquies cst. habilite la Confédération à prendre des mesures tendant à assurer l'équilibre de l'évolution conjoncturelle, en particulier à prévenir le chômage et le renchérissement. Cet article demeure une base constitutionnelle de la politique monétaire dans la mesure où il autorise, au besoin, des dérogations au principe de la liberté du commerce et de l'industrie dans le domaine de la monnaie et du crédit et constitue le fondement des mesures autoritaires que peut prendre la banque centrale (moyens d'action relevant des pouvoirs souverains [art. 16a ss LBN))34. Pour ce qui est de la base constitutionnelle des opérations passées par la BNS sous forme d'actes juridiques (art. 14 LBN), le nouvel article sur la monnaie prendra le relais de l'article sur la banque d'émission. Ainsi, les deux dispositions constitutionnelles se complè- tent35. L'article conjoncturel ne doit pas subir de modification matérielle dans le projet de mise à jour de la constitution (FF 79971 618 s.). La formulation du mandat de la Banque nationale, telle qu'elle figure dans le nouvel article 39, 3e alinéa, est., est, dans son principe, compatible avec l'article sur la conjoncture. Ce dernier est la base de la politique de stabilité de la Confédération36. Comme l'a souligné le Conseil fédéral dans son message de 1976 concernant l'article conjoncturel, les objectifs de la stabilité des prix, du plein emploi et de l'équilibre de la balance des paiements ne doivent pas être interprétés en termes absolus, vu que dans la pratique ils ne peuvent être tous réalisés simultanément et intégralement et qu'ils peuvent même être parfois contradictoires (FF 7976 III 702). L'accent est donc mis sur des mesures appartenant à des domaines divers selon la situation économique. Dès lors que la Banque nationale doit mener sa politique monétaire en servant l'intérêt général du pays, elle est tenue, dans le domaine politi- que qui est le sien, de ne pas perdre de vue l'objectif que lui assigne la constitution, soit un développement conjoncturel équilibré. Inscrire dans les dispositions consti- tutionnelles sur la monnaie que la Banque nationale doit axer sa politique sur les 34 Cf. Junod, Commentaire est., art. 39, n° 46 ss; KJauscr (note 11), p. 438 s. et 456 ss. 35 Rhinow, Commentaire est., art. 3iquinquies> no 32 ss. 36 Gygi, Wirtschaftsverfassungsrecht, Berne 1981, p. 122; Rhinow, Commentaire est., art. 311uinquics, n° 6. 3519intérêts généraux du pays souligne par conséquent clairement le lien étroit qui existe entre l'article constitutionnel sur la monnaie et l'article sur la conjoncture. Donner la priorité à la stabilité des prix signifie que la Banque nationale a pour tâche aussi bien de lutter contre le renchérissement que de prévenir la déflation. La capacité de la politique monétaire à remplir une telle fonction justifie que, parmi les tâches visant à assurer la stabilité conjoncturelle au sens de l'article Siquinquies cst ; l'objectif de stabilité des prix figure en tête de liste du cahier des charges de la BNS. Pour autant qu'elle tienne compte d'un éventail suffisamment large d'indicateurs monétaires en poursuivant cet objectif, la BNS contribue au maintien de l'emploi, à la croissance et à l'équilibre de l'économie extérieure. 233.6 Le nouveau mandat de la banque centrale, à la lumière de l'intégration monétaire européenne L'avènement de l'Union monétaire européenne, prévu pour le 1er janvier 1999, aura des conséquences qui dépasseront largement le cadre de la zone monétaire régie par l'euro. La disparition du risque de change pour les participants à l'Union monétaire européenne, une plus grande transparence des prix d'un pays à l'autre, une simplifi- cation de la planification et du calcul des coûts en matière de gestion industrielle et commerciale ainsi que des possibilités de compression des coûts transformeront de manière décisive le paysage concurrentiel dans toute l'Europe. L'économie suisse elle-même ne pourra échapper à cette évolution. La transformation de l'environnement monétaire impliquera de nouveaux défis pour la politique monétaire suisse également. Aussi convient-il de garantir que le nouveau mandat constitutionnel de la Banque nationale permettra de réagir avec promptitude et souplesse face aux modifications des conditions-cadres en matière monétaire et à l'évolution rapide des estimations des opérateurs sur les marchés. Le mandat de la banque centrale doit en outre laisser la voie ouverte à toutes les options qui s'offrent pour le choix du régime monétaire. De l'avis du Conseil fédéral, la formulation proposée dans le présent message répond à ces exigences. Durant la phase de transition menant à l'Union monétaire, les incertitudes du marché liées à l'introduction de l'euro risquent de provoquer des turbulences dans les taux de change ainsi qu'une appréciation excessive du franc, accompagnée de toutes ses fâcheuses conséquences pour l'économie suisse. En pareil cas, le mandat de con- duire la politique monétaire en servant les intérêts généraux du pays obligerait la BNS à empêcher dans la mesure du possible l'appréciation excessive du franc. Elle devrait ainsi assouplir sa politique monétaire, voire, en cas de dérapage du cours du franc, envisager un rattachement temporaire du franc à l'euro. Cette possibilité est évoquée notamment dans un rapport de la Commission pour les questions conjonctu- relles37. Le mandat de la banque centrale ne doit en outre pas exclure que les autorités mo- nétaires suisses puissent dans le futur abandonner une part de leur autonomie en matière de politique monétaire. Ce serait le cas notamment si la Suisse adhérait à l'UE et, partant, à l'Union économique et monétaire (UEM) ou si elle retournait à des changes fixes. Il serait envisageable d'ancrer le cours du franc si, dans 37 Commission pour les questions conjoncturelles, groupe de travail UEM, La Suisse et l'Union économique et monétaire européenne. Une analyse des aspects économiques, août 1996. 3520l'éventualité d'une adhésion à l'UE, la Suisse bénéficiait comme le Danemark et la Grande-Bretagne d'une clause dite d'opting-out pour la participation à l'Union monétaire et devait maintenir le franc dans les marges de fluctuation d'un SME II. Même sans adhésion à l'UE, le franc suisse pourrait, sur la base d'une décision unilatérale, être rattaché à l'euro. En fixant ainsi le taux de change du franc, la BNS ne pourrait plus influer directement sur le niveau des prix en Suisse et devrait axer sa politique monétaire sur la stabilisation des changes. Elle abandonnerait alors toute autonomie monétaire à la Banque centrale européenne. L'évolution des prix en Suisse dépendrait de la politique monétaire pratiquée par cette dernière. Dans l'hypothèse de l'adoption d'une nouvelle monnaie ou du rattachement durable du franc à une autre monnaie, le mandat constitutionnel portant sur la stabilité des prix prendrait une autre signification que dans un régime de changes flottants. Pour qu'une telle décision réponde aux intérêts généraux du pays et qu'elle ne compro- mette pas la stabilité des prix il faudrait choisir - comme nouvelle monnaie ou comme point d'ancrage — la monnaie d'un pays ou d'une zone monétaire offrant, du point de vue de la stabilité monétaire, des conditions-cadres semblables à celles de la Suisse. 233.7 La nouvelle formulation de l'objectif de la banque centrale, en comparaison du droit étranger Du point de vue du droit comparé, il importe que les dispositions de la constitution suisse n'accusent pas de retard par rapport aux réglementations étrangères et no- tamment européenne. Aujourd'hui, la stabilité des prix en tant qu'objectif prioritaire de la politique monétaire est un principe largement répandu à l'échelle internatio- nale38. L'exemple le plus connu se trouve dans le traité de Maastricht (art. 105 du traité sur l'Union européenne), qui fixe la stabilité des prix comme objectif principal du Système européen de banques centrales (SEBC). La teneur de l'article 105, 1er alinéa, première et deuxième phrases, du traité de Maastricht est en effet la sui- vante: L'objectif principal du SEBC est de maintenir la stabilité des prix. Sans préju- dice de l'objectif de stabilité des prix, le SEBC apporte son soutien aux politi- ques économiques générales dans la Communauté, en vue de contribuer à la réalisation des objectifs de la Communauté, tels que définis à l'article 2. Nombre de pays européens ont entre-temps repris la formulation du traité de Maas- tricht pour la faire figurer dans leur droit national. Il en va ainsi notamment des pays membres de l'UE qui participeront probablement à l'Union monétaire européenne dès son instauration (tels l'Allemagne, la France, l'Espagne, l'Autriche)39. Cepen- dant, même des pays membres de l'UE qui préfèrent rester dans un premier temps à l'écart de l'Union monétaire (Grande-Bretagne et Suède, p. ex.) ont préparé des projets de lois de manière à accorder leur régime monétaire à la norme européenne. Hors d'Europe également, plusieurs banques centrales disposent déjà d'une base juridique qui fixe la stabilité des prix comme objectif prioritaire, voire unique, ou ont convenu avec le gouvernement de la création d'une telle base (Canada, Nou- velle-Zélande, p. ex.). Au Japon, la «Bank of Japan Law» de 1997 charge la banque 38 Une comparaison exhaustive des différentes législations figure dans le rapport du groupe d'experts «.Réforme du régime monétaire», du 24 ocobre 1997, p. 32. 39 La décision concernant les pays qui participeront à l'Union monétaire européenne dès son instauration sera prise au début du mois de mai 1998. 3521centrale de contribuer à une saine évolution de l'économie en ayant pour objectif la stabilité des prix. Aux Etats-Unis, le Fédéral Reserve Act (confirmé pour la dernière fois en 1978) fixe un objectif plus large encore, puisqu'il prescrit à la banque cen- trale d'axer la politique monétaire à la fois sur le plein emploi, la stabilité des prix et l'adéquation des taux d'intérêt à long terme. Sur le long terme, les résultats atteints par les banques centrales des pays de l'OCDE montrent que l'inflation n'a cessé de décroître. Ainsi, la moyenne du taux annuel d'inflation dans les pays de l'OCDE40 se situait à 7,25 pour cent sur la période de 1977 à 1986, alors qu'elle était de 3,4 pour cent, soit inférieure de plus de moitié, sur la période de 1987 à 1996. Malgré la diversité des objectifs fixés dans les législations nationales, les banques centrales axent de plus en plus, de facto, leur politique moné- taire sur la stabilité des prix. En mentionnant explicitement la stabilité des prix comme objectif prioritaire, l'article constitutionnel proposé par le Conseil fédéral tient compte de cette évolution. Par rapport au contexte international, cette formulation du mandat de la Banque nationale représente aussi une solution équilibrée et garante, dans l'ensemble, d'une équivalence avec le droit européen et le droit étranger. 24 Le statut de la banque d'émission (nouvel art. 39,4e al., est.) 241 Introduction Aux termes du texte en vigueur (art. 39, 2e al., est.), la Confédération peut charger «une banque d'Etat placée sous une administration spéciale» de la conduite de la politique monétaire ou confier cette tâche «à une banque centrale par actions, admi- nistrée avec le concours et sous le contrôle de la Confédération». Avec la fondation, en 1907, d'une banque d'émission dotée de la personnalité juridique et constituée en société anonyme41, le législateur a opté pour la variante constitutionnelle qui permet de réaliser au mieux le principe de l'indépendance de la banque centrale. Ce choix s'explique par la genèse du système monétaire helvétique. Une première loi sur la banque d'émission, qui prévoyait l'institution d'une banque fédérale sous la déno- mination de «Schweizerische Bundesbank» (Banque fédérale), fut rejetée en con- sultation populaire en 1897. On craignait «l'amalgame du crédit de l'Etat avec celui de l'institut d'émission, les conséquences de la responsabilité illimitée de l'Etat, la forte immixtion des autorités politiques dans la gestion de la banque et le manque de contact avec les milieux économiques»42. L'autonomie juridique de la banque centrale organisée sous la forme d'une société anonyme a fait ses preuves. Aussi le Conseil fédéral a-t-il souligné en 1996, à l'occasion du renouvellement du monopole de l'émission des billets de la BNS, que la variante, prévue par la constitution, d'une banque d'Etat n'était plus guère envisa- geable: «Une banque d'Etat placée sous une administration spéciale serait sans doute soumise à des influences politiques bien plus fortes qu'une banque centrale organi- sée sous la forme d'une société par actions et administrée sous le contrôle et avec le concours de la Confédération» (FF 7996 III 35). Pour s'en tenir à l'essentiel, la forme juridique de la banque centrale suisse ne doit pas être définie au niveau cons- titutionnel (cf. ch. 224 ci-dessus). Eu égard aux expériences faites et à l'évolution du 40 Sans la Grèce, la Hongrie, le Mexique, la Pologne, la République tchèque et la Turquie. 41 Loi fédérale du 6 octobre 1905 sur la Banque nationale suisse (RO 22 50) 42 La Banque nationale suisse 1907-1932, Zurich 1932, p. 11 du texte en langue alle- mande. 3522droit international et européen en particulier, il apparaît néanmoins logique d'inscrire l'indépendance de la Banque nationale suisse dans la constitution. Ainsi, le statut de la banque d'émission en tant qu'organe autonome de la Confédération chargé de la conduite de la politique monétaire serait garanti par une norme organisationnelle au plus haut niveau. 242 Indépendance dans l'exercice de sa mission (nouvel art. 39,4e al., première phrase, est.) 242.1 La situation L'expérience montre que seules les banques centrales vraiment indépendantes sont aptes à assurer la stabilité des prix à terme (cf. ch. 144 ci-dessus). Dans le projet 96 de nouvelle constitution (art. 89, 2e al., première phrase), la Banque nationale suisse est désignée comme une «banque centrale indépendante». Cette notion ne dit cepen- dant pas à quoi se rapporte cette indépendance. Or il n'est pas de banque centrale qui opère dans le vide. Cette indépendance appelle - la chose va de soi dans un Etat de droit démocratique - des limites clairement définies et doit se rapporter à la réalisa- tion d'un mandat concret. C'est dans cette acception que l'indépendance de la ban- que centrale est retenue dans le monde entier comme principe directeur d'un régime monétaire moderne43. La notion est en outre juridiquement définissable: l'indépen- dance de la banque centrale est importante à quatre titres: d'un point de vue fonc- tionnel, financier, institutionnel et sous l'angle du statut des membres de l'organe dirigeant. 242.2 Indépendance fonctionnelle L'indépendance fonctionnelle signifie avant tout que la banque centrale doit pouvoir remplir sa mission sans être soumise aux directives du gouvernement ou du Parle- ment. Cette liberté trouve son fondement dans le fait que la politique - même la politique économique - est souvent axée sur le court terme, alors que la banque d'émission doit alimenter le marché en monnaie dans une perspective à moyen et à long termes. Du point de vue de l'organisation juridique de l'Etat, l'indépendance fonctionnelle implique que l'exécutif et le législatif ne peuvent pas édicter des actes qui annulent l'action de la banque centrale ou s'y substituent. Dans l'Union monétaire européenne, le traité sur l'Union européenne (traité de Maastricht) fixe de manière exemplaire l'indépendance fonctionnelle de la Banque centrale européenne (BCE) et des banques centrales nationales. L'article 107, pre- mière phrase, de ce traité a pour libellé: Dans l'exercice des pouvoirs et dans l'accomplissement des missions et des devoirs qui leur ont été conférés par le présent traité et les statuts du SEBC, ni la BCE, ni une banque centrale nationale, ni un membre quelconque de leurs organes de déci- sion ne peuvent solliciter ni accepter des instructions des institutions ou organes communautaires, des gouvernements des Etats membres ou de tout autre orga- nisme44. 43 A ce propos: Lastra Rosa Maria, Central Banking and Banking Régulation, 1996, p. 13 ss; Eijffinger Sylvester/van Keulen Martijn, Central Bank Independence in Another Eleven Countries, BNL Quarterly Revicw, n° 192/mars 1995, p. 39 ss. 44 Cf. également l'art. 7 du protocole (n° 3) du traité sur l'Union européenne (traité de Maastricht) concernant les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne, du 7 février 1992 (ci-après: statuts SEBC). 3523Cette disposition a pour but de garantir que le Système européen de banques centra- les (SEBC) s'acquitte de la mission qui consiste à conduire la politique monétaire de la Communauté à l'abri des influences nationales ou d'autres groupes d'intérêts. En Suisse, l'indépendance fonctionnelle de la BNS est actuellement assurée pour l'essentiel par l'article 2, 2e alinéa, LBN. Aux termes de cette disposition, le Conseil fédéral et la Banque nationale s'informent de leurs intentions et se concertent préa- lablement lorsqu'il s'agit de prendre d'importantes décisions en matière de politique conjoncturelle et monétaire. En 1978, lors de la révision de la loi sur la Banque nationale, les Chambres fédérales ont rejeté à une large majorité les propositions selon lesquelles l'institut d'émission ne pourrait agir qu'avec l'accord du Conseil fédéral45. Actuellement, la situation juridique est caractérisée par le fait que la BNS peut conduire la politique monétaire sans instructions et décider de manière auto- nome du recours aux instruments usuels de la politique monétaire. L'obligation de coordination énoncée à l'article 2, 2e alinéa, LBN concerne les décisions d'ordre stratégique, telles que la définition d'objectifs en matière de masse monétaire ou de taux de change46. Par ailleurs, même si elle n'est pas réglementée expressément par la loi, l'action de la BNS en qualité de prêteur en dernier recours («lender of last resort») doit aussi être à l'abri de toute influence des autorités politiques. Lorsqu'il s'agit de fournir des liquidités pour venir en aide au système bancaire dans son ensemble ou à des établissements en particulier, la Direction générale de l'institut d'émission décide librement des critères et des modalités de son intervention en tant que prêteur en dernier recours. Dans la perspective de l'inscription de l'indépen- dance de la BNS dans le nouvel article 39, 4e alinéa, est., il faudra toutefois exami- ner si la loi sur la Banque nationale ne devrait pas fixer expressément que la Banque nationale s'acquitte de sa mission en toute indépendance par rapport aux organes politiques. 242.3 Indépendance financière L'interdiction d'octroyer des crédits directs à l'Etat est un des éléments clés de l'indépendance financière d'une banque centrale. Cette interdiction a pour but de couper court à toute tentative des pouvoirs publics de financer leurs déficits par la planche à billets. Dans l'Union européenne, l'article 104 du traité de Maastricht47 interdit expressément à la BCE et aux banques centrales nationales d'accorder des découverts ou tout autre type de crédit aux organismes publics aux niveaux national et communautaire ou de leur acheter directement des instruments de leur dette. En Suisse, aux termes de l'article 15, 1er alinéa, LBN, la BNS peut effectuer des paiements pour le compte de la Confédération «jusqu'à concurrence de l'avoir dont celle-ci dispose chez elle». Par cette disposition, le législateur a cherché à réaliser le principe de «la stricte séparation entre le crédit de l'Etat et celui de l'institut d'émission»48. Dans la foulée de la réforme des articles constitutionnels sur la mon- naie, il faudra examiner les moyens de traduire en Suisse, de manière plus systéma- tique encore, l'interdiction légale de l'octroi de crédits directs à la Confédération. Sont visés surtout le recours par la Confédération aux avances sur nantissement de la BNS (art. 14, ch. 2, LBN), qui est actuellement autorisé dans certaines limites, ainsi 45 BÖ E 1978 585; BÖ N 1978 784. 46 Schürmann, Commentaire LBN, art. 2, n° 7. 47 Cf. également l'art. 21 statuts SEBC (note 44). 48 Schürmann, Commentaire LBN, art. 15, n° 5. 3524que l'escompte - en pratique peu important - de rescriptions (bons du trésor) de la Confédération, des cantons et des communes (art. 14, ch. 1, LBN). Il conviendrait en outre d'adopter des dispositions légales excluant encore plus résolument, pour la BNS, l'octroi de crédits relais à très court terme aux pouvoirs publics ainsi que l'achat de titres de l'Etat sur le marché primaire. L'indépendance financière d'une banque centrale se mesure en outre à l'aune de son autonomie financière et budgétaire, qui facilite la libération optimale des ressources nécessaires à l'exécution du mandat de l'institut d'émission. En tant que société anonyme dotée d'une personnalité juridique et d'organes propres, la BNS jouit aujourd'hui déjà d'une large autonomie financière et budgétaire. La compétence attribuée au Conseil fédéral d'approuver le rapport de gestion et les comptes annuels avant leur adoption par l'Assemblée fédérale ne change rien sur le fond. A la suite de l'inscription de l'indépendance de l'institution dans le nouvel article 39, 4e alinéa, est., il faudra toutefois examiner s'il convient de lever certaines restrictions de l'autonomie financière et budgétaire de la BNS découlant (directement ou indirec- tement) de la loi sur la Banque nationale. 242.4 Indépendance institutionnelle Par indépendance institutionnelle d'une banque centrale, il faut entendre une person- nalité juridique et une organisation propres. L'émancipation juridique - soit l'acquisition de la personnalité juridique et l'indépendance des organes - de la ban- que d'émission est une condition importante pour éviter un financement des tâches de l'Etat par la création de monnaie. La séparation institutionnelle de la banque centrale et du gouvernement devrait être le plus complète possible. D'ailleurs, l'attribution d'un siège à un représentant du gouvernement au sein de l'organe de direction ou de supervision de la banque centrale est considérée avec raison comme un empiétement sur l'indépendance institutionnelle49. Cela posé, diverses formes juridiques sont aptes à satisfaire au principe de l'indépendance institutionnelle d'une banque centrale. Dans l'Union européenne, l'article 106 du traité de Maastricht consacre l'organisation de la Banque centrale européenne (BCE) en entité dotée de la person- nalité juridique et d'organes propres. La BCE jouit, dans chacun des Etats membres, «de la capacité juridique la plus large reconnue aux personnes morales par la légis- lation nationale»50. Les organes de décision de la BCE sont le conseil des gouver- neurs et le directoire. Le conseil des gouverneurs se compose des six membres du directoire et des gouverneurs des banques centrales nationales. Il adopte un règle- ment intérieur déterminant l'organisation interne de la BCE51. La Banque nationale suisse est aussi une société anonyme dotée d'une personnalité juridique et d'organes propres. Elle dispose d'une Direction générale et d'organes de contrôle et de surveillance. Les membres de ces organes sont pour une part élus par l'Assemblée générale des actionnaires (dans laquelle la Confédération n'est pas représentée) et, pour l'autre, par le Conseil fédéral (art. 40, 51, 52 et 54 LBN). Sous sa forme actuelle déjà, le statut juridique de la BNS satisfait à des exigences élevées 49 Cf. Eijffinger/van Keulen (note 43), p. 41; Report on Convergence in thé European Union 1996, adopted by thé European Commission on 6 November 1996, in: European Economy (Supplément A) n° 1, janvier 1997, p. 4. 50 Art. 9 statuts SEBC (note 44). 51 Art. 10.1 et 12.3 statuts SEBC (note 44). 3525sur le plan de l'autonomie institutionnelle. La nomination par le Conseil fédéral de la majorité des membres du Conseil de banque est compatible avec le principe d'indépendance pour autant que les membres en question, comme c'est le cas dans la pratique actuelle, votent sans instructions. Après l'inscription de l'indépendance dans la constitution, qui sera sanctionnée par l'adoption du nouvel article 39, 4e alinéa, est., il suffira d'examiner s'il convient de donner une base légale à la garantie de la liberté d'opinion des membres du Conseil de banque dans l'exercice de leurs fonctions de surveillance. 242.5 Indépendance des membres de l'organe dirigeant On garantit l'indépendance des membres de l'organe dirigeant d'une banque centrale en attribuant à ceux-ci un mandat d'une durée déterminée et en interdisant toute destitution pendant la durée du mandat. Donc, les dirigeants de la banque centrale ne peuvent être destitués pour cause de divergences de vues avec le gouvernement quant à la politique à suivre, ils sont protégés personnellement contre les influences politiques. L'autre aspect de l'indépendance des membres de l'organe dirigeant d'une banque centrale réside dans le fait que ceux-ci doivent se consacrer exclusi- vement à leur mission et ne pas exercer d'autre activité professionnelle. Dans l'Union européenne, les statuts du SEBC et de la BCE52 précisent que les membres du directoire assurent leurs fonctions à temps plein et sont nommés pour un mandat non renouvelable de huit ans, d'un commun accord par les gouverne- ments des Etats membres, sur recommandation du Conseil européen. Un membre du directoire ne peut être démis d'office que s'il ne remplit plus les conditions nécessai- res à l'exercice de ses fonctions ou s'il a commis une faute grave. La décision in- combe à la Cour de justice des CE, qui statue à la requête du conseil des gouver- neurs. La durée minimale du mandat des gouverneurs des banques centrales natio- nales ne doit pas être inférieure à cinq ans, les mandats étant reconductibles53. Comme pour le directoire de la BCE, un gouverneur ne peut être relevé de ses fonc- tions au niveau national que pour des motifs graves; il peut former recours devant la Cour de justice des CE. En Suisse, les membres de la Direction générale de la BNS sont nommés par le Conseil fédéral, sur proposition du Conseil de banque, pour une période de six ans (art. 53 LBN). Ils peuvent être destitués par le Conseil fédéral sur la foi d'une «décision motivée» (art. 60 LBN). La destitution d'un membre de la Direction géné- rale n'implique donc pas nécessairement un comportement illicite. Cette compétence discrétionnaire du Conseil fédéral (dont il n'a jamais été fait usage dans la pratique) est en contradiction avec l'indépendance à accorder aux membres de l'organe diri- geant de la BNS. Cet état de fait doit être corrigé après la réforme des articles cons- titutionnels sur la monnaie, par l'adoption d'une nouvelle réglementation qui réserve la destitution d'un membre de la Direction générale aux cas d'incapacité d'exercer une charge ou une fonction officielle. 52 Art. 11.2 et 11.4 statuts SEBC (note 44). 53 Art. 14.2 statuts SEBC (note 44). 3526243 Obligation de rendre compte à la Confédération et au public (nouvel art. 39,4e al., deuxième phrase) La banque centrale exerçant une tâche étatique importante dans la mesure où elle gère l'offre de monnaie, comment concilier son indépendance et une légitimité démocratique? Cette question est abordée dans plusieurs ouvrages54. Il va de soi que même une indépendance clairement axée sur un mandat ou un objectif ne doit pas conduire à un «Etat dans l'Etat». Pour sortir de ce dilemme, d'aucuns préconisent la notion d'indépendance liée à l'obligation de rendre compte («accountable indépen- dance»): dès lors que la BNS doit régulièrement expliquer sa politique et rendre compte de ses décisions, son statut d'organe indépendant acquiert la légitimation nécessaire dans un Etat démocratique55. Aussi l'obligation faite à la banque centrale de rendre compte a-t-elle été introduite dans le droit européen. L'article 1090 (3e al.) du traité sur l'Union européenne (traité de Maastricht) oblige ainsi la BCE à présenter un rapport annuel sur l'activité du SEBC et sur la politique monétaire pratiquée durant l'année écoulée et l'année en cours. Le président de la BCE soumet ce rapport au Conseil et au Parlement euro- péen qui, sur cette base, peut engager une discussion générale. Les commissions compétentes du Parlement européen peuvent en outre exiger une audition du prési- dent ou des autres membres du directoire de la BCE. En Suisse également, l'inscription dans la constitution de l'indépendance de la BNS doit être assortie d'une obligation de rendre compte. C'est pourquoi le nouvel article 39, 4e alinéa (deuxième phrase), oblige formellement la Banque nationale à rendre compte de sa politique monétaire à la Confédération et au public. La loi devra définir la forme exacte et la périodicité de l'information, en veillant à ce que l'obligation de rendre compte ne limite en rien l'indépendance de la banque centrale, et en précisant le caractère différent de l'information selon que celle-ci s'adresse au Conseil fédéral, au Parlement ou au public. Aujourd'hui déjà, la Banque nationale suisse rend compte en détail de sa politique monétaire au Conseil fédéral, lors des échanges de vues que la Direction générale et la délégation du Conseil fédéral pour la politique économique générale ont plusieurs fois par an sur la situation économique et monétaire. Dans le cadre de son rapport de gestion annuel, la Banque nationale publie par ailleurs un compte rendu exhaustif de sa politique monétaire durant l'année écoulée. En approuvant le rapport de gestion de la BNS, le Conseil fédéral souscrit - en vertu de son droit de participer à l'administration de la BNS (cf. à ce sujet le ch. 244) - à la gestion de la banque proprement dite et approuve la conduite de la politique monétaire de l'année écou- lée. Il exerce ainsi une partie des compétences que l'article 39, 2e alinéa, de la cons- titution lui attribue, en l'occurrence celle de contrôle. La coordination entre la politi- que monétaire et la politique économique générale de la Confédération (art. 2, 2e al., LBN) a lieu à la fin de l'année, quand le président de la Direction générale et l'ensemble du Conseil fédéral délibèrent des intentions en matière de politique mo- nétaire. Jusqu'à présent, la Banque nationale et le Conseil fédéral ont toujours pu accorder leurs points de vue. L'obligation de rendre compte au Conseil fédéral con- tinuera de s'exercer de la même manière que jusqu'ici, celle-ci ayant fait ses preu- ves. 54 Cf. Paul Richli, Zur Leitung der Wirtschaftspolitik durch Verfassungsgrundsätze, Borne 1983, p. 162 s. 55 Lastra (note 43), p. 24; p. 49 ss et la littérature citée. 3527Le droit actuel ne mentionne pas d'obligation pour la BNS de rendre compte aux Chambres fédérales56. D'aucuns estimaient en effet qu'une telle obligation n'irait pas sans problème, étant donné qu'elle pourrait très facilement entrer en conflit avec l'objectif qui consiste à mettre la banque centrale à l'abri d'instructions ou d'inspections. Toute influence des acteurs politiques sur les décisions de la banque centrale doit effectivement être évitée. Ceci n'exclut pas que la Banque nationale rende régulièrement compte au Parlement. Les rapports présentés par la BNS aux Chambres fédérales doivent néanmoins commenter exclusivement la période écoulée car, si ces rapports portaient sur le futur, les membres du Parlement bénéficieraient d'informations dont le public et les marchés ne disposent pas. Commenter réguliè- rement la stratégie monétaire de l'année écoulée et en exposer les motifs ne com- porte en revanche pas un tel risque. La forme et la périodicité de l'information seront définies de manière concrète au niveau de la loi. La Banque nationale pourrait par exemple expliquer sa politique monétaire au Parlement deux fois par an, lors de séances des commissions, et répondre dans le cadre d'un dialogue aux questions concernant la situation économique et monétaire. Vis-à-vis du public aussi, la banque centrale doit veiller à la transparence de sa politique monétaire. En l'occurrence, cette obligation de rendre compte ne doit pas se limiter à une information sur la politique monétaire de l'année écoulée mais évo- quer également les intentions de la banque. Seul l'exposé de ces intentions peut permettre aux agents économiques de prévoir au mieux l'évolution de l'appro- visionnement de l'économie en monnaie. Contrairement à ce qui concerne l'obli- gation de rendre compte au Parlement, cette forme d'information axée sur le futur ne pose aucun problème puisque tous les opérateurs sur les marchés ont accès aux mêmes informations. Pour s'acquitter de son obligation de rendre compte au public, la BNS pourra également procéder comme elle l'a fait jusqu'ici. La banque centrale doit faire en sorte que sa politique monétaire soit prévisible. Aussi publie-t-elle régulièrement ses prévisions économiques, notamment sur l'évolution de l'inflation. Elle doit également être tenue d'informer le public des éventuels indicateurs de la politique monétaire et des objectifs intermédiaires qu'elle se fixe pour assurer la stabilité des prix. Une information orientée sur le futur offre au public les moyens de juger si la banque centrale tient véritablement le cap annoncé. Dans ces conditions, la banque centrale doit justifier régulièrement les écarts éventuels par rapport au cap prévu. Rendre compte au public est une condition nécessaire mais non suffisante pour que la banque centrale soit pleinement crédible dans la poursuite de sa politique axée sur la stabilité des prix. 244 Administration avec le concours de la Confédération (nouvel art. 39,4e al., troisième phrase) Aujourd'hui, l'article 39, 2e alinéa, est., prescrit qu'une banque centrale par actions à laquelle la Confédération aurait concédé le monopole des billets de banque doit être administrée «avec le concours et sous le contrôle de la Confédération». L'article 63 de la loi sur la Banque nationale (LBN) précise la nature et l'étendue du concours et du contrôle de la Confédération. 56 Le Conseil national a rejeté, le 12 juin 1997, l'initiative parlementaire du groupe socialiste, portant le n° 96.439 n, intitulée Banque nationale. Obligation de rendre des comptes. 3528Le nouvel article 39, 4e alinéa (troisième phrase), diffère de l'article 39, 2e alinéa, est., en ce sens qu'il ne mentionne que la participation de la Confédération à l'administration de la Banque nationale. A la compétence de contrôle, d'origine historique, se substitue le principe plus moderne de l'obligation, pour la BNS, de rendre compte à la Confédération et au public (cf. à ce sujet le en. 243 ci-dessus). Le fondement démocratique de la politique monétaire et de la gestion de la banque proprement dite est ainsi garanti. Défini en détail à l'article 63 LBN, le concours de la Confédération à l'administration de la Banque nationale comprend la compétence du Conseil fédéral en matière de nomination. Il appartient ainsi à ce dernier de nommer la majorité des membres du Conseil de banque ainsi que la direction de la banque. L'approbation du rapport de gestion - pour ce qui concerne la gestion interne de la banque - et du compte annuel relève également de la participation de la Confédération, de même que l'approbation d'importants règlements d'ordre organisationnel. Ces droits de participation ont fait leurs preuves et garantissent le fondement démocratique néces- saire de l'administration de la Banque nationale. Dans le cadre de la révision de la loi sur la Banque nationale, il sera toutefois possi- ble d'élaguer notablement l'énoncé des compétences de la Confédération en matière de participation, tel qu'il figure actuellement à l'article 63 LBN. Une fois le ratta- chement du franc à l'or supprimé, le Conseil fédéral n'aura plus à libérer la Banque nationale de l'obligation de rembourser les billets de banque, ni à fixer les limites de prix pour l'achat et la vente de l'or (art. 63, ch. 2, let. e, LBN). Il faut aussi le dé- charger de responsabilités réglées par des dispositions techniques portant sur l'accomplissement de tâches d'une banque centrale, telles que l'approbation de la valeur nominale des billets à émettre (art. 63, ch. 2, let. d, LBN). On pourra par ailleurs renoncer à mentionner explicitement la compétence de la Confédération d'approuver l'augmentation du capital social de la Banque nationale (art 63, ch. 1, LBN). Le montant du capital social de la BNS est en effet fixé légalement par l'article 63, chiffre 1, LBN, et tout changement à cet égard exige l'approbation des Chambres fédérales. Enfin, il faut aménager la participation de la Confédération concernant l'administration de manière à ne pas entraver l'autonomie budgétaire et financière de la BNS, ce qui devrait pouvoir se faire sans bouleversement notable des relations de la banque centrale avec les pouvoirs de l'Etat (Assemblée fédérale, Conseil fédéral, Tribunal fédéral)57. 25 Les réserves monétaires de la banque centrale 251 Introduction La constitution (art. 39, 7e al., est.) définit deux types de réserves monétaires, «l'or et les avoirs à court terme», qui doivent couvrir les billets de banque émis. Comme indiqué précédemment (ch. 141), l'obligation de couvrir les billets en circulation n'est cependant plus nécessaire dans un régime monétaire moderne. D'une part, limiter la couverture à un seul élément des avoirs d'une banque centrale, soit aux billets de banque, n'a guère de sens. D'autre part, même une couverture de tous les avoirs de la Banque nationale (billets de banque et avoirs en comptes de virement) par des réserves monétaires (p. ex. or et devises) ne pourrait empêcher la banque centrale de créer trop de monnaie que si le taux de change de la monnaie était fixe. 57 Cf. Klauscr(notell), p. 440s. 3529Dans un régime de changes variables, la Banque nationale peut en effet toujours créer de nouveaux francs en acquérant des avoirs en monnaies étrangères (devises) à court terme. En dépit du changement de la situation, il est apparu lors de la révision de la loi sur la BNS en 1978 qu'une grande partie de la population restait encore convaincue de la nécessité de garantir les billets de banque par une contre-valeur réelle. Le Conseil des Etats avait donc refusé à cette époque la proposition du Conseil fédéral de sup- primer la couverture-or minimale (art. 19, 2e al., LBN)58. Comme aujourd'hui en- core la monnaie dépend de la confiance du public et que les réserves monétaires d'une banque centrale continuent de remplir des fonctions importantes, le Conseil fédéral avait préconisé, dans le cadre de la mise à jour de la constitution, que la BNS soit expressément tenue de constituer, à partir de ses revenus, des réserves monétai- res suffisantes (cf. ch. 121.2). L'article 89, 3e alinéa, est., projet 96 formule une telle obligation (FF 19971 617). Cette norme constitutionnelle devrait, d'une part, asseoir la confiance dans la monnaie et, d'autre part, protéger la BNS de demandes exagé- rées quant à la distribution de son bénéfice59. L'ouverture de l'économie suisse à l'étranger justifie également la nécessité, pour la BNS, de détenir des réserves mo- nétaires suffisantes. On peut voir dans l'article 89, 3e alinéa, projet 96 une norme de détermination du bénéfice, s'inscrivant à côté d'une norme de répartition du bénéfice, énoncée à l'article 89, 4e alinéa, projet 96 (attribution de deux tiers au moins du bénéfice net aux cantons). Toutefois, l'article 89, 3e alinéa, projet 96 paraît essentiellement orienté vers l'avenir, puisque la norme proposée se réfère davantage à la constitution (. . . tirée des revenus de la BNS) qu'à la détention de réserves monétaires suffisan- tes. Il faut donc réexaminer cette norme de manière critique, du point de vue de la conformité à son but, comme de celui de son caractère exhaustif. 252 Définition, fonction et montant approprié des réserves monétaires 252.1 Notion de réserves monétaires Par réserves monétaires, il faut comprendre ici les actifs d'une banque centrale qui peuvent être utilisés pour des paiements internationaux, c'est-à-dire qui peuvent être engagés dans le but d'influencer les taux de change ou dans un but de coopération monétaire internationale. Font partie des réserves monétaires: l'or, les devises, la position de réserve au FMI et les moyens de paiement internationaux. N'en font pas partie les actifs nationaux de la banque centrale, par exemple les titres nationaux. 252.2 Fonction des réserves monétaires Les agents économiques privés ont trois raisons principales de détenir de la mon- naie, soit des motifs de transaction, de spéculation et de précaution. Les avoirs déte- nus à des fins de transaction le sont du fait que les encaissements et les paiements ne sont pas parfaitement synchronisés. En ce qui concerne le motif spéculatif, les anti- 58 BO E 1978 585 ss; BÖ N 1978 1731 s.; Schürmann, Commentaire NBG, art. 19, n° 12. 59 Cf. Klauscr Peter, Wie sichert der Staat die Geldwertstabilität? in «Problèmes actuels de droit économique», Mélanges en l'honneur du Professeur Charles-André Junod, Genève 1997, p. 208 s. 3530cipations concernant le prix futur des biens financiers - et donc le rendement à terme de ces biens - jouent un grand rôle. Enfin, le motif de précaution est justifié par le fait que les prévisions sur le montant et la répartition temporelle des transactions comportent des risques. Par analogie, on peut identifier les fonctions des réserves monétaires détenues par la banque centrale: le motif concernant les transactions ne joue pas un grand rôle, car les banques centrales ne sont pas impliquées en général dans le commerce interna- tional. Mais c'est un motif qui peut expliquer en partie la part élevée du dollar dans les réserves monétaires de nombreux pays. Etant donné que les interventions sur le marché des devises se font essentiellement en dollars, la banque centrale devrait changer d'autres devises contre des dollars, ce qui entraînerait des coûts de transac- tion. Le motif de spéculation ne représente pas non plus une raison importante pour une banque centrale de détenir des réserves monétaires car il n'appartient pas aux ban- ques centrales de participer aux spéculations portant sur les cours et les taux d'intérêt. En outre, des études empiriques montrent que le souci de rentabiliser les réserves monétaires joue un moins grand rôle dans les pays industrialisés que dans les pays en voie de transition ou de développement60. Etant donné que la détention de réserves monétaires engendre des coûts, les efforts en vue d'en tirer un rendement convenable ont cependant augmenté ces dernières années, même dans les pays in- dustrialisés, ce qui tend à accroître l'importance du souci spéculatif. La détention de réserves monétaires se justifie cependant essentiellement dans les mesures de précaution61. Les réserves monétaires servent à amortir et à surmonter d'éventuelles crises et contribuent ainsi à la stabilité. Elles sont nécessaires pour égaliser les déséquilibres temporaires de la balance des paiements, amortir les ajus- tements en cas de changement durable, aplanir des flux de capitaux imprévus et maintenir la confiance dans la monnaie. Elles contribuent ainsi à éviter des fluctua- tions des taux de change économiquement indésirables62. D'une manière très géné- rale, elles servent à affermir la crédibilité de la monnaie et de la politique monétaire. 252.3 Montant approprié des réserves monétaires 252.31 Considérations historiques Avec les systèmes de change fixe, il est nécessaire de maintenir des réserves moné- taires d'un certain montant pour, le cas échéant, être en mesure de défendre le cours de la monnaie et le maintenir dans la fourchette voulue. Les systèmes de cours flot- tant, quant à eux, compensent automatiquement les déséquilibres de la balance des paiements et évitent les tentatives de spéculation visant à tester la solidité de la parité. Dans les systèmes monétaires à cours entièrement flexibles, les banques centrales n'ont aucun besoin de garder des réserves monétaires. Après 60 Bcn-Bassat Avraham, The Optimal Composition of Foreign Exchange Reserves, Journal of Economies 10 (1980), p. 285-295. 61 Landel-Mils J.M., The Demand for International Reserves and Their Opporlunity Costs, IMF Staff Papers, vol. 36, n° 3, septembre 1989, p. 709 62 Cf. pour beaucoup d'autres: Lctho Taru, The Level of a central Bank's International Reserves; Theory and Cross-Country Analysis, Bank of Finland Discussion Papers 15/94, p. 10 ss, ou Hcpperle Bastian, Porfoliomanagcmcnt offizieller Währungsbchördcn unter Währungsrisikcn, Europäische Hochschulschriften, Frankfurt a. Main, Berlin, Bern, New York, Paris, Wien 1982, p. 38 ss. 3531l'effondrement du système des changes fixes de Bretton Woods, et le passage aux changes variables au début des années septante, on pouvait s'attendre à un recul considérable des besoins en réserves monétaires. Cela n'a cependant pas été le cas. En effet, certains pays industrialisés ont encore augmenté leurs réserves. On peut trouver plusieurs explications à cette augmentation: tout d'abord, il faut considérer que le système monétaire mondial actuel n'est pas un système de changes entière- ment flexibles mais qu'il est limité par un grand nombre d'accords monétaires tels que le SME. Les banques centrales continuent donc de garder des réserves afin de pouvoir maintenir le taux de change dans les limites fixées par les accords. Un retour à un système général de taux de change fixes n'est d'ailleurs pas à exclure. Enfin, les taux de change sont devenus de plus en plus volatils depuis l'effondrement du sys- tème de Bretton Woods63. C'est pourquoi les banques centrales continuent de détenir des réserves relativement élevées qui leur permettent d'influer sur le taux de change à court terme pour contrer les variations dont les effets seraient nuisibles à l'économie. En outre, le montant optimal des réserves monétaires dépend de l'utilité de celles-ci, d'une part, et des coûts qu'elles entraînent, d'autre part. L'utilité des réserves réside principalement dans la stabilisation des conditions monétaires. On peut considérer que les coûts correspondent à la différence entre les faibles produits des réserves liquides et les produits plus élevés d'autres placements. Les réserves d'or, quant à elles, ne produisent aucun intérêt. Or, les réserves en devises (qui rap- portent des intérêts) étant de plus en plus importantes, les coûts d'opportunité occa- sionnés par les réserves monétaires ont en général baissé. Devant les revenus plus élevés découlant du transfert de plus en plus fréquent de l'or en devises, les réserves monétaires ont tendance à s'accroître au niveau mondial64. 252.32 Détermination du montant des réserves monétaires II est difficile de définir théoriquement le volume de réserves monétaires nécessaires à une banque centrale pour remplir ses tâches sur le plan de la politique monétaire. En effet, comme le montrent les deux chapitres précédents, plusieurs facteurs entrent en jeu dans la détermination du montant optimal des réserves (particularités du pays, degré de développement, politique monétaire et motivations concernant la constitu- tion de réserves). Il est par conséquent difficile d'établir une règle générale pour définir le volume optimal des réserves monétaires d'une banque centrale. Les réserves monétaires seront analysées ci-après sur la base de leurs fonctions principales, qui sont la prévention des crises par le renforcement de la confiance dans la monnaie nationale, la prévention des turbulences monétaires et la constitu- tion d'une tirelire de secours pour des situations de crise. Il est largement admis que le volume des réserves monétaires dépend principalement de la taille de l'économie et du degré d'interdépendance du pays concerné avec l'étranger65. Ainsi, les petits pays entretenant des liens très étroits avec l'étranger disposent en général de réserves monétaires plus importantes par rapport à leur PIB que les grands pays. Le problème est de déterminer quel instrument de mesure peut être utilisé pour mesurer le degré d'ouverture d'une économie nationale. 63 Cf. Roger Scott, The Management of Foreign Exchange Rate Reserves, BIS Economie Papcrs, juillet 1993, p. 16. 64 Cf. Letho (note 62), p. 18. 65 Voir: message relatif à la révision de la loi sur la Banque nationale, FF 1997 II 866. 3532L'instrument de mesure le plus simple est le volume des importations et des expor- tations. Selon de nombreuses recommandations formulées dans le contexte des programmes du FMI, les réserves monétaires d'un pays devraient permettre de cou- vrir trois mois d'importation. Bien que cette règle constitue un point de départ pour le calcul du montant absolu des réserves, il convient de relativiser son application, en ce sens que, dans des circonstances normales, les pays industrialisés ayant un accès aisé aux marchés internationaux des capitaux pourraient sans problème finan- cer ces importations en contractant un emprunt. Par conséquent, le FMI limite l'application de cette règle à certains pays en développement ou en voie de transi- tion. Il a de plus renoncé à émettre des recommandations concernant le montant des réserves monétaires des pays industrialisés. Comme l'ont montré certaines études empiriques66, une modification des flux de capitaux à court terme constitue, en tant que mesure de la variabilité de la balance des paiements, un bon indicateur du volume des réserves monétaires détenues par les banques centrales. Le montant net des engagements envers les pays étrangers peut également être considéré comme un indicateur du volume nécessaire des réserves monétaires. Ce chiffre est particulièrement important dans les cas où les banques centrales doivent maintenir le taux de change fixe face à des opérations spéculatives sur la monnaie. Pour la Suisse, place financière internationale, le montant des créan- ces et des engagements à court terme des banques nationales par rapport à l'étranger constitue un facteur prépondérant (cf. ch. 257). Enfin, on se sert également de la part des importations dans le PIB, communément appelée propension à l'importation, comme élément d'évaluation du degré d'interdépendance de l'économie d'un pays avec l'étranger. Mis à part l'ouverture des marchés économiques, le montant des réserves monétaires dépend également de l'offre monétaire. Ceci s'explique par le fait que de nombreux pays renforcent la confiance dans la monnaie nationale en fixant un taux de couver- ture de la masse monétaire en circulation ou, plus généralement, en maintenant les réserves à un niveau aussi élevé que possible. Toutefois, l'expérience montre que la spéculation est plutôt déclenchée par une forte fluctuation des réserves dans le temps que par leur montant absolu. Certaines études indiquent de plus que les réserves monétaires dépendent du niveau de vie, mesuré en fonction du revenu du pays. Les pays riches sont ainsi plus enclins à conserver d'importantes réserves monétaires, du fait que le financement d'autres besoins est déjà mieux couvert qu'il ne l'est dans les pays pauvres. Bien que ces études mentionnent différents facteurs de détermination du volume des réserves monétaires, elles ne fournissent cependant aucune mesure exacte pour la détermination précise du montant de ces réserves. Dans de nombreux pays, le vo- lume des réserves monétaires a été déterminé par les interventions effectuées sur les marchés. Si l'on veut définir un critère de détermination des réserves monétaires de la BNS, il paraît raisonnable de comparer, en se basant sur quelques-uns des indica- teurs mentionnés, les réserves actuelles de la BNS avec celles que détiennent d'autres banques centrales: les pays dont les structures et le développement sont identiques au nôtre devraient en effet détenir un stock de réserves similaire en prévi- sion de la gestion d'une situation de crise. 66 Voir Roger (note 63) ou Lctho (note 62). Cf. également condense des études empiriques dans Bahmani-Oskooee Mohscn, Dcmand for International Reserves: Survey of Récent EmpiricalStudies, Applied Economies 1985, 17, p. 359 à 375. 3533253 Composition des réserves monétaires actuelles de la BNS Les réserves monétaires de la BNS sont constituées par de l'or, des devises, la posi- tion de réserve au FMI et des moyens de paiement internationaux. A la fin du mois de décembre 1997, les réserves en devises atteignaient 53,3 milliards de francs, dont la majeure partie (près de 80%) était constituée d'investissements en dollars, 17 pour cent d'investissements en marks allemands et 3 pour cent de yens. Depuis 1981, les réserves d'or se montent à 2590 t; leur valeur est inscrite au bilan de la BNS, d'après le cours paritaire de 4595 francs le kilogramme, à 11,9 milliards de francs. La posi- tion de réserve au FMI se montait à 2,8 milliards de francs. Enfin, les moyens de paiement internationaux, constitués par des droits de tirages spéciaux du FMI et l'ECU, représentaient près de 0,5 milliard de francs à la fin de 1997. Composition des réserves monétaires de la BNS (Bilan à la fin de 1997; en millions de francs) Composition des réserves monétaires de la BNS (Bilan à la fin de 1997; en millions de francs) Position de resero au FMI 2765 La composition des réserves monétaires s'est considérablement modifiée lors des trente dernières années: alors que les réserves en devises n'atteignaient pas, avec 1 milliard de francs, 10 pour cent des réserves en or au milieu des années soixante, ce rapport a changé du tout au tout pendant les années qui ont suivi. Au début des années septante, l'importance des achats de dollars avant comme après l'effondre- ment du système de changes fixes de Bretton Woods a eu pour résultat une aug- mentation constante des réserves en dollars de la BNS jusqu'à la fin de 1976, où elles ont atteint 11,9 milliards de francs. Dans le même temps, la valeur comptable des réserves en or stagnait également à 11,9 milliards de francs. Les années suivan- 3534tes, les réserves en devises ont continué d'augmenter et, à la fin de 1997, elles étaient environ quatre fois et demie plus élevées que les réserves en or estimées au cours paritaire. Si l'on calcule la valeur des réserves en or au prix du marché en décembre 1997 (soit 13 400 fr. le kg), la valeur des réserves en devises équivalait à une fois et demie celle des réserves en or. Les différentes composantes des réserves monétaires ainsi que leur fonction sont présentées dans les chapitres suivants. 254 Les réserves d'or de la BNS 254.1 Fonction actuelle de l'or en tant qu'actif d'une banque centrale La position de l'or dans le domaine de la politique monétaire a beaucoup évolué au cours des années. Au 19e siècle, l'or était au coeur du système monétaire internatio- nal: dans les pays où la monnaie or avait cours, les banques centrales devaient pou- voir convertir les billets de banque en or à un taux fixe - la parité-or — en tout temps. Les différentes monnaies, dont la valeur était déterminée par la parité-or, pouvaient ainsi s'échanger à un taux fixe sur le marché. Après la Première Guerre mondiale, la plus grande partie des banques centrales ont pu être libérées de l'obligation de con- vertibilité en or. La crise économique mondiale des années trente scella le destin de la monnaie or: à partir de 1931, de nombreux pays abandonnèrent l'étalon-or. Il fut cependant reconsidéré en 1944, lors de la Conférence de Bretton Woods, dans le cadre des discussions pour l'instauration d'un nouveau système monétaire interna- tional à taux de change fixes. Les pays fixèrent la valeur de leur monnaie par rapport au dollar, qui était lui-même convertible en or: la position du dollar en tant que monnaie de réserve mondiale devint ainsi prépondérante. Même après l'abandon de la convertibilité en or du dollar et l'effondrement du système de taux de change fixes au début des années septante, le rôle du dollar en tant que monnaie de réserve fut renforcé alors que l'or perdait de l'importance sur le plan monétaire. Pourtant, la plupart des banques centrales ont conservé leurs réserves d'or. Aujourd'hui, la part de l'or dans les réserves monétaires des pays du G-10 et de l'Autriche atteint en moyenne 29 pour cent (cf. annexe 2), ce qui s'explique par les raisons suivantes. L'or, s'il a perdu ses fonctions monétaires, est toujours un moyen de réserve: con- trairement aux monnaies étrangères, il est l'unique moyen de paiement international indépendant des Etats. En effet, les réserves d'or détenues par un pays ne peuvent être bloquées par décision des autorités et leur utilisation ne peut être limitée. Elles sont en quelque sorte «une réserve de dernier recours». Cette fonction pourrait bien renforcer à l'avenir l'importance de l'or par rapport au dollar. Une deuxième raison incite les banques centrales à détenir des réserves en or: la diversification de leur portefeuille. En principe, la marge de manoeuvre des banques centrales en ce qui concerne la diversification de leur portefeuille est beaucoup plus étroite que celle des investisseurs privés, car les banques doivent considérer les risques ainsi que les problèmes de garantie et de liquidités. L'or leur offre une possi- bilité de diversifier leur portefeuille, car il est difficile de le comparer avec d'autres investissements en capitaux. En effet, si, en temps normal, les réserves en or génè- rent des coûts dus au maintien des stocks et au fait qu'elles ne produisent aucun intérêt, en temps de crise financière et d'instabilité, leur valeur augmente. La valeur 3535de l'or effectue donc le mouvement inverse de la valeur des devises, ce qui en fait un précieux instrument de diversification pour les banques centrales. De plus, on remarque que la confiance en la solvabilité et dans la monnaie d'un pays se trouve renforcée lorsque l'on sait que l'Etat dispose de réserves d'or suffisantes comme moyen de paiement international à l'épreuve des crises. Même si, objective- ment, ce sont les performances économiques d'un pays qui déterminent une monnaie forte plutôt que le montant de ses réserves en or, émotionnellement, la disponibilité des stocks d'or aide à consolider la crédibilité de la politique monétaire; en effet, l'or étant toujours dans la conscience populaire une valeur sûre (cf. ch. 251), une certaine couverture-or même en l'absence d'un taux de couverture officiel - renforce la confiance dans la monnaie nationale. Enfin, le fait de détenir des réserves d'or suffisantes pourrait ouvrir à la Suisse les portes de l'adhésion au Système monétaire européen. L'article 30 du Protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et la Banque centrale euro- péenne prévoit que la future Banque centrale européenne sera dotée par les banques centrales nationales d'avoirs de réserves monétaires autres que les monnaies des Etats membres, d'ECU, de positions de réserve auprès du FMI et de DTS jusqu'à concurrence d'un montant équivalent à 50 milliards d'ECU. Ce montant pourra être augmenté ultérieurement sur décision du conseil des gouverneurs de la BCE. On peut donc penser que l'or jouera lui aussi, parallèlement au dollar, un rôle dans la constitution des réserves de la BCE. 254.2 Evolution des réserves d'or des banques centrales des pays du G-10 et de l'Autriche Bien que l'importance de l'or soit limitée sur le plan monétaire, la plupart des ban- ques centrales des pays du G-10 et celle de l'Autriche n'ont pas renoncé à maintenir des réserves d'or. Les USA, le Canada, la Belgique et les Pays-Bas continuent à vendre de l'or. L'estimation des réserves d'or se fait toutefois différemment d'un pays à l'autre. Ainsi, alors que les USA, le Canada, le Japon, l'Allemagne, la Suède, l'Autriche et la Suisse évaluent leurs réserves sur la base d'un cours fixe, les autres pays du G-10 utilisent des taux proches du prix du marché. Cependant, la fluctuation du prix de l'or n'influe pas sur les bénéfices enregistrés par les banques centrales dans les pays étudiés. Les pays et les banques centrales dont les estimations se ba- sent sur des prix historiquement bas ou sur le prix d'acquisition ont des réserves latentes élevées et ne sont pas touchés par les fluctuations du marché. Les pays dont les estimations sont basées sur le prix du marché compensent les fluctuations du prix de l'or en maintenant un compte de réserve inscrit au passif du bilan. Ce compte de réserve est ouvert au moment de la réévaluation des réserves à un prix proche de celui du marché, étant donné que le bénéfice comptable de la réévaluation n'est ni transformé en liquidités, ni payé. On ne fait que rajouter un poste au bilan. Bien qu'il existe différentes méthodes d'évaluation des réserves d'or, il est néces- saire de pouvoir procéder à des comparaisons. C'est pourquoi, dans les paragraphes suivants, les réserves en or seront estimées en tonnes ou au prix moyen du marché pour l'année 1997 (328 dollars par once d'or fin). Comme on peut le constater dans l'annexe 2, ce sont les USA qui possèdent, de loin, les plus grandes réserves d'or, soit 8000 t. L'Allemagne arrive en deuxième position, avec 2960 t. Viennent ensuite les pays qui détiennent plus de 2000 t: la Suisse 3536(2590 t), la France (2547 t) et l'Italie (2074 t). Le Canada arrive en dernière position avec les réserves les plus faibles, soit 96 t. Si l'on considère les réserves d'or par rapport au produit intérieur brut en tant qu'échelle de mesure de l'importance d'un pays, le classement est quelque peu différent: dans ce cas-là, c'est la Suisse qui détient les plus importantes réserves d'or par rapport au PIB, la proportion étant de 11 pour cent. Pour les autres pays du G-10, y compris l'Autriche, ce pourcentage est compris dans une fourchette allant de 2,6 pour cent (Pays-Bas) à 0,2 pour cent (Japon, Canada). Le montant des réserves d'or n'est toutefois pas déterminé uniquement par l'importance d'un pays. L'ouverture de l'économie sur l'extérieur est un autre ins- trument de mesure (cf. ch. 252.32). Si l'on compare les réserves d'or par rapport aux importations annuelles, la Suisse arrive de nouveau en tête avec 40 pour cent. Vien- nent ensuite l'Italie, la France et les USA avec plus de 10 pour cent, suivis par l'Allemagne avec un peu moins de 8 pour cent. Les Pays-Bas (5,6%), l'Autriche (4,4%), la Belgique (3,3%) et la Suède (2,6%), qui ont le même niveau de dévelop- pement et le même degré d'intégration dans l'économie mondiale que la Suisse, détiennent pourtant des réserves d'or sensiblement moindres par rapport à leurs importations. Enfin, si l'on considère les réserves d'or par rapport à la circulation des billets ou d'un agrégat monétaire plus large (comprenant les billets, les placements facilement négociables, les dépôts à terme, d'épargne et en monnaie étrangère), la Suisse est de nouveau au premier rang avec une couverture-or des billets en circulation de plus de 120 pour cent, et de 7,5 pour cent de l'agrégat plus largement défini. Dans des pays comme l'Autriche, la Belgique, les Pays-Bas et la Suède, avec lesquels on peut effectuer une comparaison, la couverture-or des billets en circulation se situe entre 15 et 44 pour cent, alors que celle de l'agrégat mentionné se situe entre 1,4 et 2,9 pour cent. 255 Les réserves de devises de la BNS 255.1 Réserves de devises couvertes et réserves de devises non couvertes La BNS détient des réserves de devises couvertes et des réserves de devises non couvertes. Les réserves non couvertes se composent de placements en monnaies étrangères, qui sont soumis au risque de change. Par contre, les réserves de devises couvertes contre ce risque, détenues par la BNS sous la forme de swaps de liquidité dénommés en dollars, ont déjà été vendues à terme. En fait, de telles devises assu- rées contre le risque de change correspondent à des placements en francs suisses et produisent le même rendement que des actifs correspondants en francs suisses. A la fin de 1997, parmi les 53,3 milliards de réserves de devises de la BNS, des place- ments en dollars d'une valeur de 12,4 milliards de francs étaient couverts sur le marché à terme. La distinction entre des réserves de devises couvertes et celles qui ne le sont pas a son importance, car ces deux types de réserves remplissent des tâ- ches différentes en matière de politique monétaire et de stabilité de la monnaie. Les réserves non couvertes permettent à la BNS d'intervenir sur le marché des devises en cas de turbulences en matière de taux de change et de veiller à maintenir une situa- tion monétaire ordonnée. La BNS utilise par contre les réserves de devises couvertes comme instrument pour gérer la monnaie centrale. Comme nous l'avons mentionné 3537plus haut, les réserves de devises couvertes ont déjà été vendues sur le marché à terme, et des interventions avec ces réserves ne seraient pas crédibles. Pour cette raison, la BNS et d'autres banques centrales détiennent sous une forme non couverte les réserves de devises dont elles ont besoin pour des interventions67. 255.2 Les réserves de devises couvertes comme instrument de gestion de la monnaie centrale La BNS détient ses réserves de devises couvertes sous forme de swaps de liquidité, libellés en dollars. Les swaps de liquidité en dollars jouent un rôle important pour gérer la monnaie centrale, car la Suisse dispose d'un marché bien développé pour cet instrument. Le volume des réserves de devises couvertes que souhaite détenir la BNS est fonc- tion des besoins en matière de gestion de la monnaie centrale. Le volume actuel de devises couvertes devrait suffir pour assurer une gestion efficace de la monnaie centrale. Selon les prévisions de la BNS, la monnaie centrale devrait progresser à long terme à un rythme d'environ un pour cent par année, de sorte que le volume des réserves de devises couvertes devrait également avoir tendance à augmenter légère- ment. Depuis l'entrée en vigueur, le 1er novembre 1997, de la révision partielle de la loi sur la Banque nationale, les opérations de pension ont été incluses comme ins- trument de la BNS en tant que type autonome d'opération à marché ouvert. La BNS peut donc avoir davantage recours à des opérations de pension sur titres avec des obligations indigènes pour gérer la monnaie centrale. Pour cette raison, le montant des créances comptables et des titres indigènes devrait augmenter par rapport aux réserves de devises couvertes. Le montant total des réserves de devises couvertes, des créances comptables et des titres indigènes se développera cependant dans la même proportion que la monnaie centrale. Une augmentation supplémentaire du montant total n'est pas nécessaire pour gérer la monnaie centrale. 255.3 Les réserves de devises non couvertes comme vraies réserves monétaires Personne ne conteste le fait qu'un petit pays qui, comme la Suisse, est étroitement lié à l'économie mondiale et doté d'une importante place financière internationale devrait disposer d'un volume suffisant de réserves de devises non couvertes. Le volume d'intervention et donc le besoin en réserves de devises non couvertes dépen- dent avant tout de la taille de l'économie et de ses liens avec l'étranger (cf. ch. 252.32 ci-dessus). Selon des études scientifiques, le besoin en réserves de devises non couvertes s'accroît en fonction du développement du commerce extérieur et des flux de capitaux. Comme le commerce extérieur et les flux de capitaux ont tendance à progresser plus rapidement que le produit national brut nominal, la BNS applique la règle empirique suivante: les réserves de devises non couvertes devraient croître au moins au même rythme que le produit national brut nominal. Comme point de départ pour le calcul de la croissance souhaitée, la BNS a choisi le montant de ses provisions fin 1990. Cette approche apparaît comme raisonnable, car à cette époque, 67 Une description détaillée de la différence entre les placements en devises couverts et non couverts se trouve dans le message relatif à la révision de la loi sur la Banque nationale, FF 1997 II 866. 3538les réserves de devises de la BNS se trouvaient à un niveau adéquat par rapport à d'autres petits pays européens (Pays-Bas, Belgique, Suède et Autriche)68. 255.4 Les réserves de devises non couvertes de la BNS, en comparaison internationale Si l'on compare les réserves de devises des différents pays du G-10 et de l'Autriche (annexe 3), on constate de très fortes différences entre les montants des réserves exprimés en chiffres absolus. Avec 223 milliards de dollars, le Japon détient de loin les réserves de devises les plus importantes. Le montant le plus faible se trouve en Suède: 8,6 milliards de dollars. La Suisse, avec 28,3 milliards de dollars, détient à peu près autant de réserves de devises non couvertes que l'Angleterre (25,5 mrd de $). Dans ce cas également, une comparaison des réserves de devises exprimées en pourcentage du produit intérieur brut donne des résultats plus significatifs que les chiffres absolus: on constate nettement que les petits pays détiennent des réserves plus élevées par rapport au produit intérieur brut que les pays plus importants. Ainsi, le montant des réserves de devises en Suisse et en Autriche correspond à dix pour cent du produit intérieur brut. Aux Pays-Bas et en Belgique, il est de 5 pour cent, et en Suède, il représente à peine 4 pour cent. En comparaison, l'Allemagne ne détient des réserves de devises que pour un montant de 2,5 pour cent, la France pour un montant de 1 pour cent, les Etats-Unis ne disposant, eux, que d'un volume corres- pondant à moins de 0,5 pour cent du produit intérieur brut. Si l'on fait une comparaison par rapport aux importations, c'est de nouveau le Japon qui détient, avec plus de 70 pour cent, la part la plus importante de réserves de devi- ses. A la deuxième place on trouve la Suisse, avec des réserves correspondant à plus de 40 pour cent des importations, suivie par l'Autriche avec 34 pour cent. La Suède détient, elle, des réserves de devises correspondant à 15 pour cent de ses importa- tions. Aux Pays-Bas, la proportion passe à 12 pour cent et en Belgique à 8 pour cent des importations. Les Etats-Unis ont des réserves encore plus modestes, de moins de 4 pour cent par rapport à leurs importations. Si l'on examine enfin les réserves de devises par rapport à un agrégat monétaire large (cf. ch. 254.2 ci-dessus), on constate que cette masse monétaire au sens large est le mieux couverte en Autriche, avec des réserves de devises de près de 11 pour cent. Le taux de couverture le plus bas, moins d'un pour cent, se trouve aux Etats- Unis. En Suisse, cette masse monétaire est couverte à raison de 7,7 pour cent par des devises. Ce taux de couverture est moins élevé qu'en Suède (8,3%), mais légèrement plus élevé qu'en Belgique (6,4%) et aux Pays-Bas (6,0%). 255.5 Les effets de l'Union monétaire européenne sur les portefeuilles de devises des banques centrales L'introduction de l'Union monétaire européenne (UME) et la création de la nouvelle monnaie unique, l'«euro», au cœur de l'Europe aura des effets sur le volume des réserves de devises des banques centrales des futurs participants. Cependant, il est difficile d'évaluer dans quelle mesure l'euro fera varier les portefeuilles des réserves de pays tiers. 68 Cf. le rappport du groupe de travail DFF/BNS «Politique de placement et distribution des bénéfices de la Banque nationale suisse» du 18 novembre 1996, p. 6 ss. 3539Les réserves de devises des banques centrales des pays membres de l'UEM auront tendance à diminuer, car tous les participants actuels à l'UEM détiennent des mon- tants relativement élevés en DM. Avec le passage vers une monnaie unique, tous les placements en devises que les banques centrales des pays membres détiennent entre elles deviendront des actifs domestiques. En même temps, le besoin en réserves de devises va cependant diminuer, car l'UEM forme un espace économique clos d'une certaine importance. Il est difficile d'évaluer si l'euro deviendra une monnaie de réserve internationale importante; cette évolution dépendra de différents facteurs. D'une part, l'étendue du futur espace monétaire ainsi que la part à la production et au commerce mondial des économies qui y participeront sont des éléments favorables pour un développement de l'euro vers une monnaie de réserve mondiale importante qui, dans cette fonction, fera concurrence au dollar. D'autre part, l'attrait du dollar repose en grande partie sur l'importance, la capacité et la liquidité des marchés américains des capitaux. Le manque, jusqu'ici, de capacités et de liquidités des euromarchés indique plutôt que le dollar pourra d'abord maintenir sa position dominante. La confiance dans la sta- bilité de la valeur d'une monnaie est elle aussi un facteur important. Pour l'euro, cette confiance devra d'abord être gagnée et dépendra fortement de l'organisation de PUEM et de la politique monétaire de la future Banque centrale européenne. La rapidité avec laquelle l'euro gagnera en importance dépendra également dans une large mesure de la détermination de la BCE d'encourager l'euro en tant que monnaie internationale. 256 La position de réserve au FMI et les moyens de paiement internationaux (DTS et ECU) Outre les réserves d'or et de devises, on compte également parmi les réserves mo- nétaires de la BNS la position de réserve au FMI, les droits de tirage spéciaux (DTS) et les avoirs en ECU. Avec un montant de 3,2 milliards de francs au total, ces va- leurs représentent toutefois moins de 5 pour cent des réserves de devises figurant au bilan de la BNS. La position de réserve au FMI, qui résulte de la différence entre la part au capital (quota) de la Suisse auprès du Fonds monétaire et les avoirs en francs suisses du FMI, n'est en principe pas disponible pour des interventions sur les marchés des changes. En cas de difficultés au niveau de la balance des paiements, la BNS pour- rait toutefois, en tout temps et sans devoir fournir de justification, avoir recours à la position de réserve. Actuellement cependant, seuls les pays en développement et en transition utilisent cette possibilité. Les pays industrialisés renforcent en revanche leur influence auprès du fonds par la reprise de positions de créanciers. Cette politi- que a été l'un des arguments qui ont permis à la Suisse d'entrer au Conseil exécutif du FMI. Fin 1996, la position de réserve auprès du FMI était de 2,8 milliards de francs environ. Les DTS sont des moyens de réserve émis par le FMI, qui sont attribués aux pays membres en fonction de leurs quotas. Comme les DTS se composent des cinq mon- naies fortes les plus importantes, ces réserves offrent une assurance particulièrement efficace contre des fluctuations des monnaies. Cependant, il n'est pas possible de les acquérir sur le marché, ni de les utiliser directement pour des interventions sur les marchés des changes. Fin 1997, la BNS détenait des DTS pour un montant de 350 millions de francs environ. 3540Parmi les moyens de paiement internationaux, on compte également les avoirs en ECU qui ont été acquis par des opérations de swap et qui sont placés à court terme auprès de l'Institut monétaire européen. Jusqu'à présent, cet ECU «officiel» ne joue cependant qu'un rôle mineur en tant que monnaie de réserve internationale. Depuis 1985, les banques centrales d'Etats qui ne font pas partie du système monétaire européen (SME) peuvent détenir des avoirs officiels en ECU, pour autant qu'elles aient le statut d'«other holder». Comme l'utilisation de l'ECU officiel est toutefois fortement restreinte pour les «other holders», les pays tiers ne placent qu'une faible partie de leurs réserves de devises en ECU. Mais ces placements leur permettent de manifester leur intérêt pour le SME et les préparatifs en vue de l'UME. La BNS a obtenu le statut d'«other holder» pour l'ECU en janvier 1989. Fin 1997, elle détenait un montant de 102 millions de francs en ECU. Avec l'entrée en vigueur de l'UME, l'ECU officiel cessera d'exister. Ainsi, le niveau de la position de réserve au FMI et des moyens de paiement inter- nationaux est déterminé par des facteurs externes. Il découle des besoins de la coopé- ration internationale en matière de monnaies et ne peut être planifié à l'avance. Il n'est par conséquent pas nécessaire de débattre du montant souhaité de cet élément des réserves de devises. 257 Le volume futur des réserves de devises de la BNS 257.1 Remarques générales Comme nous l'avons exposé (ch. 252.3 et 255.3), le volume des réserves de devises nécessaire pour mener une politique monétaire dépend principalement de la taille de l'économie et de ses liens avec l'étranger. On peut en déduire comme règle générale que les réserves de devises devraient se développer dans la même proportion au moins que le produit national brut nominal. La stratégie de répartition des bénéfices que la BNS a élaborée avec le Conseil fédéral au début de 1992 était basée sur cette règle (cf. le ch. 262.2 ci-après). Cette stratégie permet à la BNS d'augmenter ses réserves de devises non couvertes en harmonie avec la croissance du produit national brut nominal. La règle concernant l'augmentation convenue avec le Conseil fédéral n'a toutefois un sens que si l'on admet qu'au début des années nonante, lorsque la stratégie actuelle de répartition des bénéfices est entrée en vigueur, les réserves de devises se trouvaient à un niveau de départ adéquat par rapport à la politique moné- taire. La détermination d'un niveau de départ approprié des réserves de devises se heurte à plusieurs difficultés. Dans le cadre des dispositions constitutionnelles actuelles sur la monnaie, la BNS ne dispose normalement que des réserves de devises non couvertes pour intervenir sur le marché. Ce n'est qu'avec une nouvelle réglementation des dispositions constitutionnelles sur la monnaie que la BNS pourra, si nécessaire, vendre des réserves d'or contre des devises et les utiliser à des fins d'intervention. Comme nous l'avons exposé sous chiffre 255.3, les réserves de devises non couver- tes de la BNS fin 1990 étaient, en comparaison avec d'autres petits pays européens, à un niveau adéquat du point de vue de la politique monétaire. L'annexe 3 montre que - par rapport au produit national brut - la BNS détient ac- tuellement des réserves de devises non couvertes plus élevées que celles dont dispo- sent les autorités monétaires d'autres petits pays européens. En faisant une telle comparaison, il faut toutefois tenir compte du fait qu'à la fin de 1997, les réserves de 3541devises non couvertes de la BNS étaient particulièrement importantes. Il s'agit d'une conséquence de la stratégie actuelle de répartition des bénéfices. La BNS utilise une partie de ses bénéfices pour augmenter les réserves de devises non couvertes dans la proportion convenue. Pour ce faire, elle constitue des provisions. Si les provisions effectives dépassent le niveau visé par la BNS, la différence est en principe disponi- ble et peut être versée à la Confédération et aux cantons. Une limite supérieure de 600 millions de francs par année a cependant été fixée pour la distribution (ch. 262.2). C'est la raison pour laquelle les provisions effectives peuvent dépasser provisoirement le niveau souhaité. A la fin de 1997, les provisions dépassaient (avant la répartition du bénéfice) de quelque 9,7 milliards de francs le niveau visé. Il conviendra de tenir compte de ce fait à l'heure des prévisions de bénéfice en vue de la nouvelle procédure de répartition du bénéfice de la BNS (cf. ch. 262.2 ci-après). Si la BNS versait les provisions excédentaires, les réserves de devises non couvertes se trouveraient à un niveau moins élevé et ne représenteraient plus que 8,6 pour cent du produit intérieur brut. Elles resteraient pourtant plus importantes que celles de la Suède, mais sensiblement inférieures à celles de l'Autriche. La BNS ne dispose donc pas de réserves de devises non couvertes particulièrement élevées. Cependant, les réserves d'or, très bien fournies, se situent hors du cadre habituel (annexe 2). Avec la révision des dispositions constitutionnelles sur la mon- naie, l'encaisse-or de la BNS retrouve sa fonction de réserve de devises librement disponible. Reste donc à savoir si la BNS a besoin d'un encaisse-or de près de 2600 t pour remplir son mandat de politique monétaire. Il est compréhensible que cette question ait été laissée de côté lors de la définition de la stratégie de répartition des bénéfices de la BNS. 257.2 Nécessité de réserves de devises supplémentaires II existe des raisons plausibles pour que la BNS ne se contente pas de détenir des réserves de devises d'un montant comparable à celles des banques centrales d'autres places économiques similaires, ouvertes sur les échanges extérieurs. La Suisse dis- pose d'une place financière internationale importante, qui joue un rôle dominant, en particulier dans la gestion de fortune. Des places financières bien cotées sur le plan international ont besoin d'une banque centrale forte, qui dispose d'importantes réserves de devises. Jusqu'à présent, c'était l'encaisse-or - toutefois immobilisée - de la BNS qui four- nissait des réserves généreuses en comparaison de celles des autres pays. Si la BNS peut de nouveau utiliser son encaisse-or à des fins de politique monétaire, il faut examiner la question du volume de réserves de devises non couvertes - or inclus - dont la BNS devrait disposer pour continuer de remplir son mandat efficacement. Comme nous l'avons déjà démontré, les réserves de devises non couvertes de la BNS se situent à un niveau confortable. Il suffit donc de déterminer le besoin sup- plémentaire en réserves monétaires que la BNS devrait détenir en plus de ses réser- ves de devises non couvertes. Ces réserves supplémentaires, actuellement sous forme d'or, contribueraient à assurer la stabilité de la place financière suisse. Cepen- dant, la BNS serait désormais libre de modifier la composition de ses réserves mo- nétaires à son gré et de convertir une partie de son encaisse-or en devises non cou- vertes. La nécessité de réserves de devises supplémentaires découle du fait que les places financières internationales - tout comme les systèmes bancaires nationaux - opèrent 3542des transformations d'échéances dans une modeste mesure. Les banques actives sur les places financières internationales acceptent des fonds à court terme de la part d'étrangers et les prêtent à plus long terme à des étrangers également. Elles créent ainsi des liquidités pour les investisseurs étrangers69- La création de liquidités implique un risque considérable pour les banques. Si les clients des banques retirent leurs dépôts sans prévenir, ces dernières doivent disposer d'actifs liquides en quantité suffisante pour garantir leur solvabilité. Les banques qui gèrent leurs risques de manière responsable devraient pouvoir éviter des problèmes de liquidité, au moins dans des conditions normales. Toutefois, en cas de crise finan- cière internationale, la création de liquidités pourrait être lourde de conséquences pour les banques, en particulier si les investisseurs étrangers retirent massivement leurs dépôts. En cas de ruée sur les banques domestiques, il serait effectivement possible que des banques en principe saines soient acculées à un manque de liquidi- tés. Il est cependant hors de question que la banque centrale sauve des banques insolvables. Même s'il n'existe pas d'obligation de soutien, l'existence même d'une banque centrale forte dotée de réserves de devises confortables contribue à renforcer la confiance des investisseurs étrangers dans les banques domestiques. La stabilité du système financier de toute la Suisse s'en trouve elle aussi renforcée. Le tableau suivant donne des indications au sujet des dettes et des créances à court terme des banques suisses envers des étrangers70. Les chiffres y figurant se réfèrent aux banques en tant qu'entreprises, c'est-à-dire qu'ils incluent les créances et les engagements envers des étrangers auprès de succursales étrangères non indépen- dantes du point de vue juridique. Créances et dettes de banques suisses envers l'étranger (à vue et à terme jusqu'à 90 jours) Fin 1996 (en milliards de francs) Créances Dettes Résultant de papiers monétaires 38 Résultant de papiers monétaires 24 Envers des banques 218 Envers des banques 197 Envers des clients 190 Total 256 Total 411 Ce tableau démontre nettement l'ampleur de la transformation des échéances: les engagements à court terme envers l'étranger dépassaient les créances correspondan- tes de 155 milliards de francs fin 1996. Au début des années huilante, les engage- ments nets étaient de 70 milliards de francs et représentaient donc moins de la moitié du chiffre de 1996. Il faut toutefois user de prudence pour interpréter ce tableau. Les banques ont en effet à leur actif d'autres créances que l'on peut considérer comme liquides. En font partie les créances à court terme envers des clients étrangers et les 69 Despres, E., Kindlcberger, C.P., et Salant, W.S. (The Dollar and World Liquidity: a Minority View, The Brookings Institution, Reprint No. 115, 1966) ont déjà décrit, dans les années soixante, le rôle que joue la place financière américaine en tant que source internationale de liquidités. A l'origine, leur article a été public dans 1''Economisé 70 Cf. Banque Nationale Suisse, Les banques suisses, 1996, tableaux 24.0 et 24.1, ainsi que des données non publiées de la BNS. 3543positions de titres étrangers. Il n'est toutefois pas certain que ces deux postes puis- sent être liquidés sans grandes difficultés en cas de ruée sur les banques suisses. Les créances envers des clients — même les créances à court terme - sont probablement en grande partie peu liquides. Selon les banques, les positions de titres servent à couvrir dans une large mesure des positions ouvertes d'instruments dérivés. Les risques qu'encourent les banques en raison de leurs opérations avec des instruments dérivés sont difficiles à chiffrer et ne figurent donc pas dans ce tableau. Les réserves de devises non couvertes détenues par la BNS fin 1996 n'auraient pas été suffisantes pour couvrir les engagements nets à court terme des banques suisses envers l'étranger, même si l'on avait évalué l'encaisse-or au prix du marché. Aux engagements nets à court terme des banques, s'élevant à 155 milliards de francs, on aurait pu opposer, fin 1996, des réserves de devises non couvertes et évaluées au cours du marché, d'un montant de 78 milliards de francs. Bien entendu, le rôle de la BNS n'est pas et ne doit pas être de détenir des réserves de devises couvrant entiè- rement le montant des engagements nets à court terme des banques envers l'étranger. Du point de vue de la BNS, des réserves de devises supplémentaires de 10 milliards de francs environ, soit quelque 7 pour cent des engagements nets des banques envers l'étranger, et qui s'ajouteraient aux réserves de devises non couvertes, seraient suffi- santes pour contribuer efficacement à la stabilité de la place financière suisse. Le fait que la Suisse ne fasse pas partie de l'Union européenne plaide également pour que la BNS détienne des réserves monétaires largement dotées par rapport à celles d'autres pays européens: au début de 1999 en effet, la Suisse n'introduira pas la monnaie unique prévue, l'euro, mais elle continuera à mener une politique moné- taire autonome. Contrairement aux banques centrales des pays membres de l'Union européenne, la BNS ne peut pas compter sur un soutien automatique de ses collègues étrangères en cas de crises financières et d'autres turbulences. Elle ne peut donc compter que sur ses propres moyens. Si elle veut rester crédible en tant que banque centrale pouvant faire face à des crises, elle doit détenir des réserves de devises d'un montant qui soit adapté aux liens étroits de l'économie suisse avec l'étranger et qui tienne en particulier compte de l'importance de la place financière suisse. 257.3 Montant et utilisation des réserves d'or 257.31 Réserves d'or nécessaires à des fins de politique monétaire II ressort du chiffre 257.2 que la BNS doit disposer, à des fins de politique moné- taire, de réserves monétaires supplémentaires d'un montant de quelque 10 milliards de francs, s'ajoutant aux réserves de devises. Ces réserves supplémentaires seront dans un premier temps conservées en or. Après l'abandon du rattachement du franc à l'or, la question de la composition exacte des réserves d'or et de devises, de même que l'évaluation des réserves d'or relèveront du domaine de compétence exclusif de la Banque nationale. Afin de tenir compte du fait qu'une grande partie de la popula- tion attache toujours une importance particulière aux réserves d'or de la Banque nationale, le nouvel article 39, 5e alinéa, est. précise qu'une partie des réserves mo- nétaires doit être maintenue sous forme d'or. En raison des incertitudes quant au prix de l'or, la Banque nationale devra évaluer ses réserves d'or avec prudence. En décembre 1997, le prix de l'or était de 13 400 francs le kilogramme. En l'évaluant à environ 60 pour cent du prix du marché, soit à 8000 francs le kilogramme, une quantité d'or de 1300 t représenterait des réserves 3544monétaires supplémentaires d'un montant de 10,4 milliards de francs. La BNS maintiendrait des réserves d'or relativement généreuses et contribuerait ainsi à la sécurité de la place financière suisse. La responsabilité principale de gestion des risques découlant des opérations bancaires resterait cependant du ressort des institu- tions bancaires elles-mêmes. Les réserves de devises non couvertes de la BNS ga- rantiraient par ailleurs les besoins découlant, d'une manière générale, des rapports étroits de la Suisse avec l'étranger et tiendraient compte du fait que la Suisse fait cavalier seul en Europe. L'augmentation des réserves de devises convenue dans le cadre de la stratégie de répartition des bénéfices garantirait que la BNS soit, à l'avenir également, en mesure de remplir efficacement son mandat sur le plan de la politique monétaire (cf. ch. 262.2 et 263 ci-après). 257.32 Réserves monétaires non utilisées pour la politique monétaire A la suite de l'abandon du rattachement du franc à l'or, la BNS détiendra des réser- ves monétaires plus élevées que ce dont elle a besoin pour remplir son mandat quant à la politique monétaire. Il deviendra donc possible d'employer à d'autres fins la moitié environ de ses réserves d'or (cf. ch. 257 ci-dessus). Une question fondamen- tale se pose dès lors, à savoir si ces réserves non utilisées à des fins de politique monétaire doivent rester propriété de la BNS ou être exclues du bilan de cette der- nière. De l'avis du Conseil fédéral, il ne convient d'exclure du bilan de la BNS que l'équivalent de 7 milliards de francs destinés à la Fondation Suisse solidaire. L'acte législatif requis pour ce transfert ne doit cependant pas être créé dans le cadre de la présente révision des dispositions constitutionnelles sur la monnaie, mais ultérieu- rement, par exemple dans le cadre d'une loi fédérale sur la Fondation. C'est là la meilleure manière de dissocier les deux projets (réforme des dispositions constitu- tionnelles sur la monnaie, d'une part, et Fondation Suisse solidaire, de l'autre). La réforme des dispositions constitutionnelles sur la monnaie a pour objet principal d'abolir la convertibilité en or du franc, qui est périmée, et de mettre ainsi fin à l'immobilisation actuelle des réserves d'or de la BNS. La décision quant à l'exclusion éventuelle d'une partie de ces réserves du bilan de la BNS et à leur em- ploi sera prise ultérieurement. La réforme des dispositions constitutionnelles sur la monnaie et la création de la Fondation (financement compris) sont en effet deux projets distincts, qui doivent être traités séparément. Le seul lien entre les deux est le fait que la démonétisation légale de l'or est la condition indispensable pour verser une partie des réserves excédentaires d'or de la BNS à la Fondation. Les autres réserves d'or non requises pour la politique monétaire doivent rester propriété de la BNS et être converties en actifs producteurs de revenus. Les recettes découlant de la gestion de ces avoirs seront versées pour deux tiers aux cantons et pour un tiers à la Confédération, conformément à la clé de répartition actuelle et indépendamment de toute affectation spéciale. La raison de cette proposition est d'empêcher qu'à la suite de l'abrogation de la couverture-or du franc ne surgissent une multitude de demandes exigeant le verse- ment répété des bénéfices pour financer tel ou tel projet. L'or constitue un patri- moine national accumulé sur une longue période. Actuellement, seule une petite partie de cette fortune peut être engagée sous forme de prêts en or («gold lending»). A l'avenir, la gestion active de cette fortune rapportera davantage à la BNS. Les 3545rendements qui en résultent seront répartis entre la Confédération et les cantons, dans le cadre de la distribution ordinaire du bénéfice de la BNS. En laissant en main de la Banque nationale les réserves qui ne seront pas attribuées à la Fondation Suisse solidaire et en n'en distribuant que le produit, on s'assure que la fortune dont la BNS n'a plus besoin pour conduire sa politique monétaire reste intacte. Le nouvel article 39, 5e alinéa (première phrase), est. est compatible avec cette solution: l'obligation faite à la Banque nationale de maintenir et d'alimenter les réserves monétaires né- cessaires pour remplir sa mission n'exclut pas que la BNS détienne d'autres réser- ves, pouvant être considérées comme patrimoine national. La fortune obtenue à partir des réserves d'or non utilisées à des fins de politique monétaire doit être gérée en appliquant les principes de l'analyse moderne du porte- feuille. La BNS devra confier cette tâche à des gérants de fortune externes, qui assu- reront une gestion conforme à des directives générales, applicables à long terme. Il convient de renoncer à ce que la BNS gère elle-même ces avoirs, car cette activité la gênerait dans sa tâche principale, qui est de conduire la politique monétaire. Une combinaison entre les activités en matière de placements et la tâche principale de la BNS pourrait en effet déboucher sur des conflits. Plus précisément, face aux autres gérants de fortune, la BNS disposerait d'une avance au niveau de l'information concernant les taux d'intérêts domestiques. Elle pourrait utiliser cet avantage pour déterminer la «duration» de son portefeuille de placements domestiques à rendement fixe. Si elle essayait de tirer profit de cette avance au niveau de l'information, les autres acteurs sur le marché suivraient vrai- semblablement de très près la politique de placement, dans l'espoir de pouvoir en déduire les prévisions de la BNS en matière de taux d'intérêt. Dans tous les cas, un avantage de la BNS au niveau de l'information pourrait fausser la concurrence dans le secteur de la gestion de fortune. Une grande partie de la fortune non utilisée à des fins de politique monétaire devrait par ailleurs être placée en actions afin qu'elle produise un rendement convenable. En tant que banque centrale de la Suisse, la BNS ne dispose pas pour l'instant du savoir- faire nécessaire à des opérations de placements hors des marchés financiers sur lesquels elle utilise ses instruments de politique monétaire. Si la BNS devait détenir des positions importantes en actions suisses, d'autres conflits pourraient se produire. La BNS pourrait - en raison des moyens dont elle disposerait - exercer une in- fluence prédominante, pour le moins sur de petites entreprises. Cela équivaudrait à une étatisation partielle de ces entreprises, tout à fait discutable du point de vue institutionnel. De plus, la BNS pourrait souffrir d'un conflit d'intérêts entre son rôle d'autorité monétaire et son rôle de gérant de fortune. Si elle devait appliquer une politique monétaire restrictive, beaucoup de sociétés domestiques subiraient une chute momentanée de leur chiffre d'affaires et une réduction de leurs bénéfices. Les cours de leurs actions baisseraient. Si la Banque nationale vendait des actions de telles entreprises pour des raisons de rendement, elle deviendrait probablement la cible d'une double critique: on lui reprocherait d'abord de nuire aux entreprises par une politique monétaire restrictive et, ensuite, de leur causer un deuxième dommage par la vente d'actions. En confiant à des gérants de fortune la gestion des réserves monétaires non requises pour la politique monétaire, on évite de tels problèmes. 354626 Constitution de réserves monétaires et répartition du bénéfice (nouvel art. 39, 5e al., est.) 261 Introduction En vertu de la constitution actuelle (art. 39, 4e al., est.), le bénéfice net de la banque - déduction faite d'un intérêt ou d'un dividende équitable à servir au capital de dotation ou au capital-actions et après prélèvement des versements à opérer au fonds de réserve - revient au moins pour les deux tiers aux cantons. Cette disposition est inchangée depuis 1891. A l'époque, la question de la répartition du bénéfice était une question politique très importante, car en transférant le monopole des billets de banque à la Confédération, les cantons se privaient du bénéfice qu'ils réalisaient avec leurs propres instituts d'émission71. Ainsi s'explique que l'attribution du béné- fice aux cantons, «au moins pour les deux tiers», soit définie au niveau constitution- nel. En 1950, un projet de réforme pour un nouveau régime des finances fédérales avait prévu de verser l'ensemble des bénéfices de la Banque nationale à la Confédé- ration72; le projet a toutefois été refusé lors de la votation populaire du 4 juin 195073. Par la suite, on s'est contenté de faire figurer expressément, à l'article 42, lettre f, est. (accepté en votation populaire le 11 mai 1958), dans la liste des ressources de la Confédération, la part de cette dernière au bénéfice net de la Banque nationale. L'article 27 LBN précise la clé de répartition prévue par la constitution. Après une attribution au fonds de réserve (d'un montant maximal de 2% du capital social no- minal de 50 mio. de fr.) et le versement d'un dividende (de 6% au plus du capital social libéré de 25 mio. de fr.), le solde du bénéfice de la Banque nationale est ré- parti à deux niveaux: en premier lieu, les cantons touchent «une indemnité de 80 centimes par tête d'habitant»; le surplus, s'il y en a un, revient «pour un tiers à la Confédération et pour deux tiers aux cantons» (art. 27, 3e al., let. a et b, LBN). Comme le démontrent les documents, l'indemnité par tête d'habitant est une indem- nité supplémentaire, destinée à compenser le manque à gagner des cantons ensuite de la perte de leurs monopoles en matière de billets74. Initialement, cette indemnité était de 50 centimes par tête d'habitant, les calculs se basant, eux, sur la population dénombrée dans chaque canton lors du dernier recensement. Depuis 1922, elle est de 80 centimes. Selon la LBN de 1905, le dividende était de 4 pour cent au plus du capital social versé; lors de la révision de la loi en 1921, il a été fixé à 5 pour cent, et, à l'occasion de la révision de 1953, à 6 pour cent75. Les bénéfices et les pertes enregistrés sur les réserves d'or et de devises de la BNS en cas de modifications de la parité-or du franc sont soumis à un régime spécial. Selon l'article 3 de la loi sur la monnaie (RS 941.10), l'Assemblée fédérale se pro- nonce au sujet de la destination de ces bénéfices ou de ces pertes. La clé de réparti- tion prévue par la constitution ne s'applique donc pas à des bénéfices résultant de modifications de la parité. En ce sens, l'article 3 de la loi sur la monnaie apparaît comme une «lex specialis» par rapport à l'article 27 LBN. La présente réforme des dispositions constitutionnelles sur la monnaie rendra toutefois caduque cette régle- mentation spéciale figurant dans la constitution. 71 Cf. Junod, Commentaire de la constitution, art. 39, n°58 et les auteurs cités. 72 Arrêté fédéral du 21 mars 1950; FF 1950 I 700 ss. 73 FF 1950 II 405 74 Schürmann, Commentaire LBN, art. 27, n° 6; FF 1904 IV 470 ss. 75 Schürmann, Commentaire LBN, art. 27, n° 5. 3547262 Pratique suivie en matière de répartition des bénéfices et stratégie arrêtée en 1991 262.1 La pratique de la répartition jusqu'en 1991 A l'origine, le législateur prévoyait que la Banque nationale n'enregistrerait que de modestes bénéfices. Il s'attendait à ce que la BNS détienne la majeure partie de ses actifs sous forme d'or, dont la valeur resterait constante et ne dégagerait donc pas de bénéfices76. Dès 1907, en effet, les excédents après versement du dividende et de l'indemnité par tête d'habitant se révélèrent modestes. A partir de 1914, la BNS a cependant été en mesure de rembourser, à partir du bénéfice net restant, les avances - intérêts inclus - que la Confédération avait dû consentir durant les années de 1908 à 1913 pour financer l'indemnité fixe allouée aux cantons. De 1918 à 1932 enfin, la BNS versa régulièrement des gains excédentaires à la Confédération et aux cantons, quoique ces montants fussent parfois très faibles. En 1933, la situation financière de la BNS se détériora et la distribution de bénéfices fut par la suite suspendue. Le versement aux cantons de l'indemnité par tête d'habitant causait également des difficultés considérables. C'est pour cette raison qu'en 1953 fut introduite dans la loi une clause permettant de réduire l'indemnité si les bénéfices étaient insuffisants, et d'effectuer le versement dans les cinq années suivantes (art. 27, 3e al., let. a, LBN). Il n'a cependant jamais été nécessaire de re- courir à cette possibilité. La situation financière s'est stabilisée et des résultats posi- tifs ont été régulièrement obtenus jusque dans les années septante. Le bénéfice comptable net correspondait toujours à un montant suffisant pour verser le dividende et l'indemnité par tête d'habitant. Le solde était attribué à la création de provisions et aux réserves. Dans un premier temps, on a ainsi pu compenser les pertes sur les réserves de devises, qui découlaient du système des changes variables. Au cours de l'exercice 1978, les pertes sur les réserves de devises furent plus im- portantes que les revenus provenant d'intérêts et les provisions cumulées pour ris- ques de change et de cours. En faisant passer ces pertes à l'actif et en utilisant les réserves latentes liées à l'or, il fut cependant possible de réaliser un bénéfice net suffisant pour verser aux cantons le dividende et l'indemnité par tête d'habitant. Au cours des exercices 1977, 1979, 1985, 1986, 1987 et 1990, les pertes sur devises ont également dépassé les revenus provenant d'intérêts. Toutefois, la différence a pu être couverte par des prélèvements sur les provisions pour risques de change et de cours qui avaient pu être accumulées entre-temps. 262.2 La stratégie 1991 de répartition des bénéfices et les versements effectués par la suite Au début des années nonante, les provisions de la BNS résultant de bénéfices comptables non distribués ont atteint un niveau jugé suffisant pour couvrir les im- portants risques liés aux taux de change et d'intérêt auxquels une banque centrale est actuellement exposée. La question s'est alors posée de savoir s'il fallait procéder à la distribution de gains supplémentaires dépassant le dividende et l'indemnité par tête d'habitant, et selon quelles modalités il convenait de procéder. 76 Message du Conseil fédéral à l'appui d'un projet de loi créant une banque centrale d'émission; FF 1904 IV 482. 35484v Si la constitution fédérale et la loi règlent entièrement la répartition des bénéfices de la Banque nationale, des dispositions concernant la détermination du bénéfice de la Banque nationale font défaut. Début 1992, le Conseil fédéral et la Banque nationale ont comblé cette lacune en adoptant une stratégie de répartition des bénéfices de la BNS. En partant du principe que la Banque nationale doit être en mesure de remplir son mandat de politique monétaire sans être contrainte à réaliser des bénéfices, on a fixé comme règle que les provisions seraient augmentées dans la même proportion que le produit national brut nominal. L'augmentation en pour cent recherchée est alors calculée en fonction de la croissance moyenne du produit national brut nominal au cours des cinq dernières années. Si les provisions effectives dépassent le niveau recherché, on est en présence d'un excédent qui peut être distribué et qui est de ce fait disponible pour la répartition en faveur de la Confédération et des cantons. Les versements annuels à la Confédération et aux cantons ont été limités à 600 millions de francs, afin d'obtenir des paiements réguliers à long terme77. ^k Depuis l'exercice 1991, la BNS verse à la Confédération et aux cantons, en plus du ^^ dividende (1,5 mio. de fr.) et de l'indemnité par tête d'habitant (5,5 mio. de fr.), des gains supplémentaires d'un montant de 600 millions de francs. A partir de l'exercice 1998, ce montant devrait sensiblement augmenter. Avec l'entrée en vigueur, le 1er novembre 1997, de la révision partielle de la loi sur la Banque nationale, la limi- tation de la durée des placements de devises négociables a été supprimée et la BNS est désormais autorisée à procéder à des opérations de pension («gold lending»). La Banque nationale devrait ainsi réaliser des recettes supplémentaires d'environ 400 millions de francs par année78. Comme les variations annuelles des recettes de la BNS s'amplifieront sensiblement suite à l'augmentation de la durée moyenne des placements de devises, un nouveau mode de stabilisation sera créé. Selon le Dépar- tement fédéral des finances et la BNS, ce mode de stabilisation consisterait à verser chaque année pendant cinq ans, à la Confédération et aux cantons, une somme cal- culée à partir des prévisions de gains pour cette période. Si, à la fin d'une période, les provisions effectives sont supérieures (ou inférieures) au niveau visé, le montant de la distribution pour la période suivante sera augmenté (ou réduit) en fonction de la différence79. 263 Constitution régulière de réserves de devises (nouvel art. 39,5e al., première et deuxième phrases, est.) L'argent ne peut remplir sa fonction que s'il inspire confiance. Autrefois, le taux ^k monétaire, l'obligation de remboursement et la couverture-or minimale des billets en ^^ circulation garantissaient la confiance du public dans la solidité de la monnaie de l'Etat. Dans le système des cours fixes de Bretton Woods, la couverture-or mini- male, combinée avec la parité-or fixant la valeur extérieure du franc, servait encore de frein à une création monétaire excessive par la banque centrale (cf. ch. 233.32 ci- dessus). A ces mécanismes de sécurité devrait désormais se substituer un contrôle du processus de la création monétaire assumé par une banque centrale indépendante. En 77 Cf. le 84e rapport de gestion de la BNS 1991, p. 64-67. A ce sujet Klauser (note 11), p. 440. 78 Cf. le message du 17 mars 1997 relatif à la révision de la loi sur la Banque nationale; FF 1997 II 866 ss. 79 Cf. à ce sujet le rapport du groupe de travail «Politique de placement et distribution des bénéfices de la Banque nationale suisse» du 18 novembre 1996, p. 22 s. 3549ce sens, la mention dans le droit constitutionnel de l'objectif de stabilité des prix permet en quelque sorte de suppléer à l'abandon du rattachement du franc à l'or. Toutefois, l'or en tant que composante des réserves monétaires que doit avoir la BNS est mentionné dans le nouvel article 39, 5e alinéa (première phrase), est. Pour diverses raisons, il est judicieux que la BNS continue de détenir une partie de ses réserves monétaires sous forme d'or lorsque le rattachement du franc à l'or aura été aboli (cf. ch. 254.1 ci-dessus). Une disposition constitutionnelle à ce sujet ne réduit par conséquent pas la marge de manoeuvre de la BNS en matière de politique de placement. Elle tient compte du fait qu'une grande partie de la population attache toujours une importance particulière à l'or. En cas de crise, ce dernier constitue une valeur refuge et un gage de solvabilité. Des réserves d'or d'un certain niveau peu- vent par conséquent renforcer la confiance dans le franc, même si un taux de cou- verture minimal n'est plus défini. En dépit de ces éléments propres à susciter la confiance, d'autres dispositions visant le même objectif sont nécessaires pour compenser l'abandon de la couverture-or des billets de banque émis par la BNS (art. 39, 7e al., est.). Selon le nouvel article 39, 5e alinéa, deuxième phrase, est., «la Banque nationale doit avoir les réserves monétaires nécessaires pour remplir sa mission; elle les alimente au moyen de ses revenus». Cette disposition part avant tout de l'idée que l'obligation faite à la banque centrale de détenir des réserves de devises suffisantes est de nature à donner confiance, même si elle ne se réfère pas à la couverture des billets de banque. Elle crée également «des liens d'identification et de tradition» (Eichenberger80) avec la «couverture (de l'argent) par des valeurs réelles». Mais ce n'est pas tout. Cette disposition signifie aussi que la BNS doit viser une croissance des réserves de devises à partir des recet- tes courantes avant de verser des bénéfices. Elle protège ainsi la banque centrale des demandes d'augmentation de la distribution de bénéfices dans une mesure qui n'est plus compatible avec la politique monétaire. Les réserves de devises doivent servir en premier lieu aux tâches incombant à la banque centrale en matière de politique monétaire. La banque centrale doit pouvoir remplir son mandat sans être soumise à des contraintes de rentabilité. La stratégie 1991 de répartition des bénéfices définie par le Conseil fédéral et la Banque nationale est basée sur ces considérations (cf. ch. 262.2 ci-dessus). C'est pour cette raison que le projet de constitution concernant la norme de répartition du bénéfice, qui reprend au nouvel article 39, 5e alinéa, troisième phrase, est., l'article 39, 4e alinéa, est., sous une forme condensée (cf. ch. 264 ci-après), est précédé d'une norme - en termes très généraux - concernant la détermination du bénéfice au nouvel article 39, 5e alinéa, deuxième phrase, est. Nous avons déjà exposé (ch. 257) quels doivent être le montant et la composition des réserves de devises pour permettre à la Banque nationale de remplir son mandat dans les conditions actuelles. Le nouvel article 39, 5e alinéa, deuxième phrase, est., doit permettre de garantir que la BNS puisse poursuivre à long terme sa stratégie visant la constitution régulière de réserves de devises dans le cadre de la croissance économique. La manière de déterminer le bénéfice devra être concrétisée au niveau de la loi, afin que la pratique, décidée d'un commun accord entre le Conseil fédéral et la Banque nationale en 1991, dispose d'une base juridique claire. 80 Cité chez Koller Heinrich, Die Nachführung der Bundesverfassung, PJA 8/95, p. 983. 3550264 Répartition des bénéfices en principe inchangée au niveau de la constitution (nouvel art. 39,5e al., troisième phrase, est.) 264.1 Principe Pour des raisons relevant du fédéralisme, le principe de l'attribution des bénéfices de la Banque nationale au niveau de la constitution ne devrait pas être touché. Cepen- dant, il est justifié de simplifier le texte constitutionnel actuel et de préciser certains détails. 264.2 Réserve concernant une rémunération appropriée des bailleurs de fonds Le texte actuel de l'article 39, 4e alinéa, est., est lourd, dans la mesure où la consti- tution réserve la rémunération des bailleurs de fonds tant sous la forme d'un divi- dende (société anonyme) que sous la forme d'un intérêt versé sur le capital de dota- tion (établissement). Les versements au fonds de réserve de la Banque nationale sont également réglementés au niveau de la constitution. A l'article 89, 4e alinéa, projet 96, on a essayé de simplifier ces règles détaillées en ne retenant que le principe suivant: la Banque nationale «verse au moins deux tiers de son bénéfice net aux cantons». En renvoyant la fixation des modalités de la répartition du bénéfice au niveau de la loi81, on ne tenait toutefois pas compte du fait que le tiers attribué à la Confédération serait alors diminué du montant de l'attribution annuelle au fonds de réserve légal et du montant du dividende. A l'avenir, seule une réserve concernant la rémunération appropriée des bailleurs de fonds figurera dans le texte constitutionnel (nouvel art. 39, 5e al., troisième phrase, est.). On ne crée ainsi aucun précédent en faveur de la forme juridique de la Banque nationale au niveau de la constitution (cf. également ch. 224 ci-dessus). La formula- tion «rémunération appropriée des bailleurs de fonds» permet, au niveau de la loi, de comprendre aussi bien le versement du dividende aux actionnaires que - à la suite d'une éventuelle transformation de la forme juridique de la banque en établissement — les intérêts versés sur le capital de dotation. La constitution de provisions et de réserves suffisantes ressort de la deuxième phrase du nouvel article 39, 5e alinéa, et devra être réglementée à l'avenir au niveau de la loi également (cf. ch. 263 ci- dessus). 264.3 Précisions au sujet de l'attribution des bénéfices à la Confédération et aux cantons Comme nous l'avons exposé, l'indemnité par tête d'habitant versée aux cantons est un vestige provenant de l'indemnisation des monopoles de billets cantonaux. Quant à son montant, elle est pratiquement insignifiante, si l'on considère les bénéfices supplémentaires versés à la Confédération et aux cantons depuis 1991 et leur aug- mentation prévue (cf. ch 262.3 ci-dessus). Cette partie du bénéfice de la Banque nationale pourrait être supprimée lors de la prochaine révision de la LBN, sans que la situation financière des cantons en soit sérieusement aggravée. Ainsi, il ne serait 81 Cf. message relatif à la nouvelle constitution fédérale; FF 1997 I 309. 3551plus nécessaire d'inclure dans la constitution une disposition imposant d'attribuer aux cantons «au moins les deux tiers» du bénéfice de la Banque nationale. On pour- rait alors distribuer directement - après prélèvement de la rémunération des bailleurs de fonds - le bénéfice restant à raison de deux tiers aux cantons et d'un tiers à la Confédération. Aussi cette solution figure-t-elle également dans le nouvel article 39, 5e alinéa, troisième phrase, est. 3 Entrée en vigueur La présente modification de la constitution fédérale entre automatiquement en vi- gueur dès l'instant où elle est acceptée par le peuple et les cantons. La suppression du rattachement du franc à l'or voulue par le présent article constitu- tionnel sur la monnaie nécessitera toutefois, au niveau de la loi, la modification de plusieurs dispositions de la loi sur la monnaie et de celle sur la Banque nationale (cf. ch. 142 ci-dessus). C'est donc seulement après l'entrée en vigueur de ces modifica- tions au niveau de la loi que les réserves d'or de la Banque nationale seront démoné- tisées du point de vue juridique également. 4 Conséquences financières et effets sur l'état du personnel 41 Conséquences financières La présente réforme des dispositions constitutionnelles sur la monnaie offre la base nécessaire à la conversion, sous la forme de placements plus rentables, de 1300 t d'or dont la BNS n'a plus besoin pour mener sa politique monétaire. Au prix de 13 400 francs le kilogramme d'or (en décembre 1997), cette fortune correspond à un montant d'environ 17,4 milliards de francs. Abstraction faite de l'éventuel transfert de 7 milliards de francs à la Fondation Suisse solidaire, cette fortune restera pro- priété de la BNS. Les revenus découlant de la gestion de cette fortune reviendront pour deux tiers aux cantons et pour un tiers à la Confédération, conformément à la clé de répartition prévue par la constitution. Dès lors que les ventes d'or ne pourront avoir lieu qu'à la suite des modifications requises au niveau de la loi, que ces ventes devront être réparties sur une longue période et que l'évolution future du prix de l'or est incertaine, les recettes supplémentaires escomptées pour la Confédération et les cantons ne peuvent être quantifiées à l'heure actuelle. 42 Effets sur l'état du personnel De par sa nature même, la présente modification de la constitution n'entraîne pas d'effets directs sur l'état du personnel de la Confédération. 5 Programme de la législature Le projet ne figure pas en tant que tel dans le programme de la législature 1995- 1999, la réforme des articles constitutionnels sur la banque centrale et sur la monnaie devant à l'origine intervenir dans le cadre de la réforme de la révision totale de la constitution (objet des Grandes lignes de la politique gouvernementale RI). Le dépôt de deux initiatives parlementaires (Constitution fédérale. Article monétaire [CER- 3552CN] et 96.404 Révision de la loi sur la Banque nationale [Ledergerber]) justifie toutefois que l'on traite la réforme des articles constitutionnels sur la Banque natio- nale et sur la monnaie séparément de la révision totale de la constitution et parallè- lement à celle-ci. 6 Relation avec le droit international La Suisse fait partie du Fonds monétaire international (FMI) depuis 1992. La sup- pression du rattachement du franc à l'or tient compte des statuts du FMI qui, depuis 1978, n'acceptent plus l'or comme moyen pour fixer la parité (cf. ch. 113.3 ci- dessus). 7 Relation avec le droit européen La présente modification de la constitution est compatible avec le droit communau- taire européen. La mention, dans le mandat de la banque centrale, de la stabilité des prix en tant qu'objectif prioritaire de la politique monétaire s'appuie sur l'article 105, 1er alinéa, du traité sur l'Union européenne (traité de Maastricht). Une reprise textuelle de l'article 105, 1er alinéa, du traité de Maastricht (cf. ch. 233.7 ci-dessus) n'est cepen- dant pas nécessaire Dans l'Union monétaire européenne, l'indépendance de la banque centrale est par ailleurs garantie par les articles 106 et 107 du traité de Maastricht, ainsi que par l'article du protocole (n° 3) au traité de Maastricht sur le statut du Système européen de banques centrales et le statut de la Banque centrale européenne. L'insertion de l'indépendance de la BNS dans la constitution concorde avec ces dispositions (cf. ch. 242 ci-dessus). L'obligation faite à la BNS de rendre compte (cf. ch. 243 ci- dessus) vise également une harmonisation avec le modèle de la Banque centrale européenne (art. 1096, 3e al., du traité de Maastricht). 40073 3553Composition des réserves de devises des pays du G-10 et de l'Autriche (état: décembre 1997) Annexe 1 3554Annexe 2 Réserves d'or dans les pays du G-10 et en Autriche (état: décembre 1997) Pays Autriche Belgique Canada France Allemagne Italie Japon Pays-Bas Suède Suisse Royaume Uni USA Réserves d'or en tonnes 245 477 96 2547 2960 2074 754 842 147 2590 573 8138 en mio. de $ 2581 5025 1013 26861 31219 21868 7946 8878 1549 27315 6042 85820 en pour-cent du PIB 1,34 2,07 0,17 1,99 1,53 1,99 0,19 2,59 0,70 10,90 0,50 1,12 en pour-cent des importations 4,42 3,25 0,60 11,28 7,89 11,66 2,53 5,57 2,64 40,99 2,01 10,44 en pour-cent deM3" 1,40 2,47 0,26 2,83 2,30 3,58 0,17 2,88 1,50 7,47 0,44 1,84 Prix de l'or: 328 $ l'once (moyenne des valeurs de fin de mois en 1997) Pays de l'UE: sans les réserves d'or échangées contre des ECU, par des opérations de swap auprès de l'EMI * Cet agrégat monétaire comprend les billets en circulation, les dépôts facilement négociables, ainsi que les avoirs à terme, d'épargne et en monnaies étrangères. Dans les statistiques du FMI, cette masse monétaire est désignée comme M2. 3555Annexe 3 Réserves de devises dans les pays du G-10 et en Autriche (état: décembre 1997) Pays Réserves de devises* en mio. de $ en pour-cent en pour-cent en pour-cent du PIB des importations de M3+ Autriche Belgique Canada France Allemagne Italie Japon Pays-Bas Suède Suisse Royaume Uni USA 19653 12934 15609 18053 51444 41278 223 327 18503 8575 28324 25463 30809 10,20 5,33 2,63 1,34 2,52 3,75 5,41 5,41 . 3,88 11,30 2,10 0,40 33,65 8,35 9,27 7,58 13,01 22,01 71,12 11,61 14,60 42,50 8,45 3,75 10,64 6,35 3,98 1,90 3,79 6,77 4,88 6,01 8,32 7,74 1,85 0,66 * Réserves de devises en Suisse: sans les réserves en dollars couvertes contre le risque de change, d'un montant de 8583 millions de $ + Cet agrégat monétaire comprend les billets en circulation, les dépôts facilement négociables, ainsi que les avoirs à terme, d'épargne et en monnaies étrangères. Dans les statistiques du FMI, cette masse monétaire est désignée comme M2. 3556Annexe 4 Réserves de devises en pour-cent du PIB (état: décembre 1997) 3557Annexe 5 Réserves de devises en pour-cent des importations (état: décembre 1997) Réserves sans or Indication des sources pour les annexes de 1 à 5: BRI, Monthly Surveillance Statistics, février 1998 (or en onces; réserves sans or) FMI International Finance Statistics, février 1998 (taux de change, M2) Bulletin mensuel de la BNS, janvier 1988 (prix de l'or) OCDE Main Economie Indicatori, février 1998 (PIB, importations) 3558Arrêté fédéral Projet relatif à un nouvel article constitutionnel sur la monnaie du L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu le message du Conseil fédéral du 27 mai 19981, arrête: I La constitution fédérale est modifiée comme suit: Art. 38 Abrogé Art. 39 1 La monnaie relève de la compétence de la Confédération; celle-ci fixe l'unité mo- nétaire et désigne les moyens de paiement ayant cours légal. 2 Le droit d'émettre des pièces de monnaie et des billets de banque appartient exclu- sivement à la Confédération. Le droit d'émettre des billets de banque est délégué à la Banque nationale suisse. 3 La Banque nationale suisse mène la politique monétaire, dans l'intérêt général du pays, tout en donnant la priorité à la stabilité des prix. 4 Elle remplit sa mission de manière indépendante. Elle rend compte à la Confédéra- tion et au public de sa politique monétaire. La Confédération participe à son admi- nistration. 5 La Banque nationale suisse doit avoir, en partie sous forme d'or, les réserves mo- nétaires nécessaires pour remplir sa mission. Elle les alimente au moyen de ses revenus. Le bénéfice, après versement d'une rémunération appropriée aux bailleurs de fonds, est attribué à concurrence de deux tiers aux cantons et d'un tiers à la Con- fédération. II Le présent arrêté est soumis au vote du peuple et des cantons. 40073 1 FF 1998 3485 3559Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant un nouvel article constitutionnel sur la monnaie du 27 mai 1998 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 1998 Année Anno Band 4 Volume Volume Heft 31 Cahier Numero Geschäftsnummer 98.032 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 11.08.1998 Date Data Seite 3485-3559 Page Pagina Ref. No 10 109 539 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.