A. Entscheide des Regierungsrates 1144, 1145 demnach nicht einfach, dass die technischen Mittel und Möglichkeiten vorhanden sein müssen, um ein Gebäude wieder herzustellen. Diese Frage hat auch der Experte nicht verneint. Vielmehr geht es darum, ob sich die Kosten einer solchen Sanierung noch lohnen, mithin ob sie verhältnismäs­ sig sind. RRB 4.11.1986 1145 Erlass und Ä n d erung von Plänen. Rechtssicherheit und Planbestän­ digkeit; Annahme und Genehmigung; Überprüfungsbefugnis des Re­ gierungsrates im Rechtsmittelverfahren (Art. 49 und 50 EG zum RPG; bGS 721.1). Aufgrund einer Auszonungsinitiative legte die Gemeinde H. für das Ge­ biet B eine Zonenplanänderung auf. Im Rahmen des Rekurses, welchen Grundeigentümer gegen diese Zonenplanänderung erhoben, erwog der Regierungsrat: Ein Grundeigentümer hat keinen unbedingten Anspruch darauf, dass sein Land dauernd in jener Zone bleibt, in die es einmal eingewiesen wor­ den ist. Dies hat das Bundesgericht in verschiedenen Entscheiden aus­ drücklich festgehalten (vgl. dazu BGE 109 la 114 mit Hinweisen). Da der Zonenplan nicht in materielle Rechtskraft erwächst, ist seine Änderung grundsätzlich jederzeit möglich. Die Rekurrenten bestreiten, dass im vorliegenden Fall eine Auszonung zulässig sei. Sie begründen dies mit raumplanerischen Argumenten, bestreiten das Vorliegen des öffentlichen Interesses an der Auszonung und machen einen Verstoss gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit, von Treu und Glauben sowie des Verbots widersprüchlichen Verhaltens geltend. Ausgehend von den Grundsätzen der Rechtssicherheit und der Plan­ beständigkeit, kommt der Zeitspanne zwischen dem Erlass und der Änderung eines Planes eine grosse Bedeutung zu. Im Interesse der Rechts­ sicherheit haben sich die zuständigen Planungsbehörden eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen. Je neuerein Plan ist, desto gewichtiger müs­ sen die Gründe sein, welche für die Planänderung sprechen (Dilger, Raum­ planungsrecht der Schweiz, Dietikon 1982, Seite 443; BGE 102 la 338). Der heute gültige Bebauungsplan der Gemeinde H. stammt aus dem Jahre 214 A. Entscheide des Regierungsrates 1145 1975. Die Auszonungsinitiative wurde 1984 angenommen. Der Bebau­ ungsplan war somit zu diesem Zeitpunkt neun Jahre alt. Nach dieser Zeit­ spanne kann ein Bebauungsplan ohne Verletzung der Grundsätze der Rechtssicherheit und Planbeständigkeit geändert werden, wenn dafür Gründe angeführt werden (vgl. dazu Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung, Band 79, S. 358, Band 81, S. 549, BGE 98 la 3 7 7 f.). Die Überarbeitung und allfällige Änderung eines fast zehnjährigen Zonenplanes entspricht aber auch den Bestimmungen des Raumplanungsgesetzes. Nutzungspläne sind periodisch zu überprüfen und allfällig veränderten Verhältnissen anzupassen (Dilger, a.a.O., S.444). Die Rekurrenten vertreten die Ansicht, massgebend für die Beurteilung, ob der angefochtene Entscheid des Gemeinderates den Grundsatz der Rechtssicherheit und damit auch den Grundsatz von Treu und Glauben sowie das Verbot widersprüchlichen Verhaltens verletze, sei der zwischen den Rekurrenten und den Behörden erarbeitete Quartierplan. Dieser A n­ sicht der Rekurrenten kann nicht beigepflichtet werden, denn es liegt kein rechtskräftiger Quartierplan vor. Gemäss Art. 50 EG zum RPG (bGS 721.1) bedürfen Quartierpläne der Genehmigung des Regierungsrates nach vor­ heriger Annahme durch die Stimmbürger resp. den Gemeinderat, sofern das Baureglement diese Zuständigkeit des Stimmbürgers an den Gemein­ derat überträgt. Genehmigung und Annahme können erst nach Ab­ schluss des Einspracheverfahrens erfolgen. Die Annahme des Quartierpla­ nes durch den Gemeinderat und die Genehmigung durch den Regierungs­ rat sind nicht erfolgt. Annahme und Genehmigung von Quartierplänen sind keine «reine Formsache», wie die Rekurrenten meinen. Vor Abschluss des Einspracheverfahrens ist nämlich ungewiss, ob der Quartierplan in der Form beibehalten wird, in welcher er öffentlich aufgelegt wurde. Die A n­ nahme durch die Stimmbürger oder den Gemeinderat bedeutet, dass das zuständige Organ seine Zustimmung zum Quartierplan nach erfolgtem Einspracheverfahren erteilt, wenn die endgültige Ausgestaltung des Quar­ tierplanes vorliegt. Die Annahme durch die Stimmbürger oder den Ge­ meinderat ist ein materielles Gültigkeitserfordernis. Der Gemeinderat H. hat nach Abschluss des Einspracheverfahrens den Quartierplan für das Ge­ biet B nicht im Sinne von Art. 50 EG zum RPG angenommen. Massgebend für die Beurteilung, ob die vorliegend zur Diskussion stehende Auszonung gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstösst, ist somit der rechts­ kräftige Zonenplan der Gemeinde H. und nicht der aufgelegte Quartier­ plan. Die Änderung eines aus dem Jahre 1975 stammenden Zonenplanes 215 A. Entscheide des Regierungsrates 1145 widerspricht aber nicht dem Grundsatz der Rechtssicherheit, wie oben ausführlich dargelegt. Die vom Gemeinderat beschlossene Änderung des Zonenplanes verstösst auch nicht gegen den Grundsatz von Treu und Glauben und das Verbot widersprüchlichen Verhaltens. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes gilt nur unter den von der Rechtsprechung entwickel­ ten Voraussetzungen; insbesondere kann eine Zusicherung den Staat nur soweit binden, als die betreffende Behörde hierfür zuständig ist. Gemäss Art. 50 EG zum RPG fällt der Entscheid über Zonenpläne in die Kompetenz des Stimmbürgers. Art. 10 der Bauordnung der Gemeinde bestimmt, dass Quartierpläne vom Gemeinderat erlassen werden. Der Gemeinderat hat demzufolge bei der Änderung und Festlegung des Zonenplanes keine Ent­ scheidungsbefugnis. Es lag daher nicht in seiner Macht, verbindlich über den Verbleib der Grundstücke der Rekurrenten in der Bauzone zu befin­ den. Er bemühte sich darum, dass eine Änderung des Zonenplanes im Gebiet B nicht erfolgte. Der Stimmbürger als zuständiges Organ für die Festlegung des Zonen planes hat jedoch anders entschieden. Der Gemein­ derat ist an diesen Entscheid gebunden. Von einer Verletzung des Grund­ satzes von Treu und Glauben und des Verbots widersprüchlichen Verhal­ tens kann unter diesen Umständen keine Rede sein (vgl. Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung, Band 81, S. 5451). Im übrigen muss darauf hingewiesen werden, dass eine Initiative jederzeit eingereicht werden kann. Das Initiativrecht ist ein elementares Recht des Stimmbürgers, und das Einreichen einer Initiative kann regelmässig nicht als Rechtsmissbrauch bezeichnet werden. Die heutige Kapazität der ausgeschiedenen Bauzonen der Gemeinde reicht bei einem Vollausbau für ca. 21 000 Einwohner. Die Gemeinde weist heute ca. 14 600 Einwohner auf, bis ins Jahr 2000 wird mit einer Einwoh­ nerzahl von 15000 bis 16000 Einwohner gerechnet. Das eidgenössische Raumplanungsgesetz verlangt, dass die Siedlungen nach den Bedürfnis­ sen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen sind (Art. 3 Abs. 3 RPG [SR 700]). Vorkehren, welche das Ausmass der Bau­ zone mit dem gesetzlich Zulässigen in Einklang bringen, stehen gemäss ständiger Rechtsprechung im öffentlichen Interesse (vgl. Leo Schürmann, Bau- und Planungsrecht, Bern 1984, S. 160 mit Hinweisen). Gemäss Art. 15 RPG haben Bauzonen Land zu umfassen, das voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Das EG zum RPG beauftragt die Gemeinden, innert fünf Jahren nach seinem Inkrafttreten ihre Zonenpla­ nung dem eidgenössischen und kantonalen Recht anzupassen. In diesem 216 A. Entscheide des Regierungsrates 1145 Sinne ist eine Änderung des Zonenplanes grundsätzlich zulässig und im öffentlichen Interesse. Ebenso muss, nachdem seit Inkrafttreten des gülti­ gen Zonenplanes der Gemeinde H. sowohl das eidgenössische als auch das kantonale Raumplanungsgesetz in Kraft getreten sind, das Vorliegen veränderter Verhältnisse bejaht werden. Allerdings sind bei einer Ände­ rung des Zonenplans auch die raumplanerischen Gesichtspunkte in Be­ tracht zu ziehen. Gemäss Art. 33 RPG sind Zonenpläne öffentlich aufzulegen und hat das kantonale Recht ein Rechtsmittel gegen Zonenpläne vorzusehen. Die­ ses Rechtsmittel hat die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde vorzusehen. Entsprechend dieser Bestimmung hat das EG zum RPG in Art. 49 das Einsprache- und Rekursverfahren beim Er­ lass und der Änderung von Zonenplänen geregelt. Gemäss Art. 49 Abs. 3 EG zum RPG entscheidet der Regierungsrat endgültig über abweisende Entscheide des Gemeinderates, und Abs. 4 dieses Artikels sieht vor, dass - sofern im Einsprache- und Rekursverfahren wesentliche Änderungen an Plänen vorgenommen werden - den Betroffenen vor dem Entscheid das rechtliche Gehör zu gewähren ist. Aus diesen beiden Absätzen von Art. 49 EG zum RPG ergibt sich, dass dem Regierungsrat als Rekursinstanz im Rechtsmittelverfahren beim Erlass von Zonenplänen die volle und uneinge­ schränkte Überprüfungsbefugnis zusteht. Der Regierungsrat auferlegt sich praxisgemäss beim Entscheid über Planrekurse eine gewisse Zurück­ haltung, insbesondere wenn es auf die besondere Kenntnis der örtlichen Gegebenheiten ankommt. Im vorliegenden Verfahren ist als eine der w ich­ tigsten Fragen diejenige der Abgrenzung zwischen Baugebiet und Nicht­ baugebiet zu beurteilen. Nach bisheriger Praxis entscheidet der Regie­ rungsrat darüber mit uneingeschränkter Überprüfungsbefugnis. Die Gemeinde hat gestützt auf die angenommene Auszonungsinitia- tive die Änderung des Zonenplanes eingeleitet, ohne eine umfassende Prüfung und Interessenabwägung im Sinne der vom eidgenössischen und kantonalen Raumplanungsrecht aufgestellten Planungsgrundsätze vorzu­ nehmen. Es sind, wie sich dem angefochtenen Entscheid entnehmen lässt, nur Teilaspekte überprüft worden. Auf wenigstens eine umfassende und volle Überprüfung im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens hat der Rekur­ rent jedoch Anspruch; die Überprüfung ist im vorliegenden Rekursverfah­ ren nachzuholen. Gemäss Art. 2 EG zum RPG haben sich die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden nach den Grundsätzen des eidgenössischen Raum- 217 A. Entscheide des Regierungsrates 1145 Planungsgesetzes zu richten und dafür zu sorgen, dass der Landwirtschaft das gut geeignete Kulturland erhalten bleibt, die natürlichen Lebens­ grundlagen bewahrt werden, die traditionelle Streusiedlung erhalten bleibt, ein angemessenes Baulandangebot sichergestellt wird sowie günstige Bedingungen für die Erhaltung und Schaffung von Wohn- und Arbeitsplätzen geschaffen werden. Die Parzellen der Rekurrenten liegen am Südhang des Gebietes B. Im- missionsmässig kann das Gebiet als ruhig bezeichnet werden, da die Schwellbrunnerstrasse als Hauptverkehrsträger keinen allzu grossen Ver­ kehr aufweist und grössere immissionsträchtige Betriebe fehlen. Die Eig­ nung als Wohnbauland muss somit grundsätzlich bejaht werden. Die Par­ zellen sind anlässlich der kürzlich vorgenommenen Ausscheidung der Fruchtfolgeflächen nicht in diese einbezogen worden. Sie weisen eine Hangneigung von ca. 1 6 -2 0 % auf und sind damit teilweise nur unter er­ schwerten Bedingungen zu bewirtschaften. Sie müssen nicht zwingend der Landwirtschaft erhalten bleiben. Die Erschliessungsplanung bezieht sich auf die bestehende Zonenfläche. Sämtliche Anschlussleitungen in der Schwellbrunnerstrasse sind vorhanden. Gemäss revidiertem GKP der Gemeinde ist die kanalisationsmässige Erschliessung auf das eingezonte Gebiet ausgerichtet. Sofern ein Teil der bestehenden Bauzone ausgezont wird, kann die Ver- und Entsorgung bezüglich der Kanalisation als ausrei­ chend angesehen werden. Der untere Teil der Einfangstrasse einschliess­ lich des Einlenkers ist bereits für eine mögliche Überbauung ausgebaut. Was fehlt, sind die Erschliessungsanlagen auf den Parzellen selbst. Die not­ wendige Infrastruktur ist weitgehend vorhanden, so z.B. das Schulhaus. Auch die Grundversorgung des Quartiers mit Gütern des täglichen Bedarfs ist sichergestellt. Ebenso ist das Gebiet mit dem öffentlichen Verkehrsmit­ tel erschlossen. Die umstrittenen Parzellen befinden sich im Grenzgebiet zwischen Bauzone und offener Landschaft. Die Landschaft ist schön und empfindlich und wurde deshalb dem Landschaftsschutzgebiet zugeteilt. Das heutige Siedlungsgebiet wird teilweise mit Mehrfamilienhäusern und einem kleinen Hochhaus begrenzt. Mit der von der Gemeinde vorgesehe­ nen Zonenplanänderung würde das so bleiben. Die Siedlungsbegrenzung wäre eher zufällig und nicht mit natürlichen Gegebenheiten zu begrün­ den. Der harte Übergang vom Baugebiet zum Nichtbaugebiet würde bestehen bleiben. Eine Grenzziehung gemäss dem heutigen Parzellen­ verlauf ist aus topographischer und landschaftlicher Sicht aber ebenso undenkbar, würde doch der Übergang vom Baugebiet zum Nichtbau­ 218 A. Entscheide des Regierungsrates 1145, 1146 gebiet nicht verbessert, sondern lediglich verschoben. Es ist aber Aufgabe der Raumplanung, für den Rand der Bauzone eine Abgrenzung zu finden, die sich gut ins Landschaftsbild und die Topographie einfügt. Ausserdem sind günstige Bedingungen für die Erhaltung und Schaffung von Wohn- und Arbeitsplätzen zu schaffen. Die Rekurrenten beabsichtigen, auf ihren Parzellen vorwiegend Wohnraum für die Betriebsangehörigen ihres Unter­ nehmens zu erstellen, um damit die Arbeitsplätze sicher und konkurrenz­ fähig zu machen. Sie haben eingehend dargelegt, dass sie im Interesse ihres Betriebes darauf angewiesen sind, ihren Angestellten günstige Woh­ nungen zur Verfügung stellen zu können. Auch dieser Aspekt ist bei der Beurteilung des vorliegenden Verfahrens zu berücksichtigen. Zusammen­ fassend kann festgehalten werden, dass die überprüften Kriterien für eine Änderung des Zonenplanes sprechen, aber nicht in dem von der Gemein­ de vorgesehenen Umfang. RRB 18.8.1987 1146 Planungszone. Voraussetzungen (Art. 52 EG zum RPG; bGS 721.1). Der Gemeinderat verhängte 1984 eine Planungszone über die Parzelle des Rekurrenten wegen einer notwendig gewordenen Quartierplanänderung. Im Jahre 1985 verhängte der Gemeinderat über die gleiche Parzelle w ie­ derum eine Planungszone aufgrund einer in der Volksabstimmung ange­ nommenen Auszonungsinitiative. Einen dagegen eingereichten Rekurs wies der Regierungsrat ab. Gemäss Art. 52 Abs.1 EG zum RPG kann eine Planungszone erlassen werden, wenn Nutzungspläne fehlen oder deren Abänderung oder Anpassung bevorsteht. Eine Planungszone kann sich somit auf zwei sachlich unabhängige und selbständige Gründe abstützen, einerseits auf das Fehlen von Nutzungsplänen, andererseits auf die bevorstehende Änderung solcher Nutzungspläne. Demgemäss besteht die Möglichkeit, eine Planungszone sowohl aufgrund fehlender Nutzungspläne oder deren bevorstehenden Abänderung als auch aus beiden Gründen zu erlassen. Art. 52 Abs. 1 EG zum RPG verwehrt es nicht, eine Planungszone zuerst aus dem einen und nachher aus dem anderen Grund zu erlassen, sofern beide 219