© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/16 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 23-3122 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 18.10.2023 Entscheiddatum: 27.09.2023 BUDE 2023 Nr. 084 Baurecht, Art. 137, 146 PBG, Art. 3, 12 Abs. 2, 14 Abs. 2, Anhang 1 Ziff. 63 NISV, Art. 11 USG. Die vorliegend strittige Mobilfunkanlage bezweckt den Einsatz von adaptiv betriebenen Antennen. Die Vollzugsempfehlung verlangt, dass im Standortdatenblatt für jeden Antennentyp mindestens ein horizontales und vertikales Antennendiagramm beigelegt wird. Technische Datenblätter zu den Antennen werden nicht verlangt und sind für die Berechnung auch nicht notwendig (Erw. 5). Mit Leitentscheid 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 hat das Bundesgericht die Anlagegrenzwerte bestätigt. Es sind keine Gründe ersichtlich, um hiervon abzuweichen (Erw. 6). Im strittigen Baugesuch sind Antennen mit weniger als acht Sub-Arrays vorgesehen. Der von den Rekurrenten kritisierte Korrekturfaktor kommt somit ohnehin nicht zur Anwendung (Erw. 7). Das «worst case»-Szenario ohne Anwendung eines Korrekturfaktors stellt eine mit Anhang 1 Ziff. 63 NISV vereinbare Berechnungsmethode dar (Erw. 8). Auch der Einwand der Strahlungsreflexion geht fehl (Erw. 9). Das Bundesgericht kam im Entscheid 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 zum Schluss, es könne nicht nachvollzogen werden, weshalb die von METAS und BAFU empfohlene Messmethode untauglich sein soll (Erw. 10). Sodann hält das Bundesgericht fest, dass im heutigen Zeitpunkt keine Veranlassung besteht, die Tauglichkeit der QS-Systeme zu verneinen (Erw. 11). Hinsichtlich der Rüge, die Antennendiagramme würden nicht der Realität entsprechen, kann auf den Amtsbericht des AFU sowie auf den bundesgerichtlichen Leitentscheid verwiesen werden (Erw. 12). Abweisung des Rekurses. BUDE 2023 Nr. 84 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.Kanton St.Gallen Bau- und Umweltdepartement 23-3122 Entscheid Nr. 84/2023 vom 27. September 2023 Rekurrenten A.___ und B.___ gegen Vorinstanz Gemeinderat Z.___ (Entscheid vom 5. April 2023) Rekursgegnerin C.___ AG Betreff Baubewilligung (Umbau Mobilfunkanlage) Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 84/2023), Seite 2/15 Sachverhalt A. Die D.___ AG , Bern, ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 001, Grundbuch Z.___, an der E.___strasse 21 in F.___. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan der Gemeinde Z.___ vom 8. Juni 1999 in der Wohnzone für dreigeschossige Bauten. Es ist mit einem zweigeschossig in Erscheinung tretendem Gebäude überbaut, auf dessen Dach die C.___ AG eine rund 20 m hohe Mobilfunkantenne betreibt. B. a) Mit Baugesuch vom 11. Mai 2020 beantragte die C.___ AG beim Gemeinderat Z.___ die Baubewilligung für den Umbau der Mobilfunk- anlage auf Grundstück Nr. 001. Gemäss Baubeschrieb sollen die be- stehenden Mobilfunkmodule durch adaptive Funkmodule ersetzt wer- den. b) Innert der Auflagefrist vom 14. bis 27. August 2020 erhoben unter anderem A.___ und B.___ Einsprache gegen das Bauvorhaben. c) Mit Beschluss vom 5. April 2023 erteilte der Gemeinderat Z.___ die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen und wies die Ein- sprache von A.___ und B.___ ab. C. Gegen diesen Beschluss erhoben A.___ und B.___ mit Schreiben vom 30. April 2023 Rekurs beim Bau- und Umweltdepartement. Es werden folgende Anträge gestellt: 1. Der Entscheid de s Gemeinderat Z.___ vom 5. April 2023 sei aufzuheben. 2. Das Baugesuch sei zur Neuberechnung der Anlage- grenzwerte an den OMEN zurückzuweisen und an- schliessend mit rechtgenügender Entscheidbegrün- dung neu zu eröffnen. 3. [Verfahrensantrag] 4. [Verfahrensantrag] 5. Subeventualiter sei im Bauentscheid festzuhalten, dass die Mobilfunkanlage keinen Korrekturfaktor an- wenden darf und der Anlagegrenzwert als Effektivwert ohne Sendeleistungserhöhung und gemittelter Mes- sung eingehalten werden muss. 6. [Verfahrensantrag] Zur Begründung wird geltend gemacht, dass bereits aufgrund des um- weltrechtlichen Vorsorgeprinzips die geplante Mobilfunkanlage nicht Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 84/2023), Seite 3/15 bewilligt werden dürfe, da die Belastungsgrenzwerte zu hoch ange- setzt seien. D ie Berechnung der Belastungsgrenzwerte sei sodann falsch durchgeführt worden. Durch die Anwendung des Korrekturfak- tors würden die Belastungsgrenzwerte um ein Vielfaches überschrit- ten. Die im Standortdatenblatt abgebildeten Antennendiagramme ent- sprächen sodann nicht der Realität. Die Einhaltung der Grenzwerte könne mangels eines geeigneten Messverfahrens auch nicht überprüft werden. Adaptive Antennen könnten schliesslich im bestehenden Qualitätssicherungssystem (QS-System) gar nicht abgebildet werden. D. a) Mit Vernehmlassung vom 29. Juni 2023 beantragt die Rekursgegnerin den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Begründung wird geltend gemacht, dass die rekurrentischen Ausfüh- rungen unberücksichtigt liessen, dass die vorliegend strittige Anlage über weniger als acht separat ansteuerbare Antenneneinheiten (sog. Sub-Arrays) verfüge und damit die Voraussetzungen für die Anwendung eines Korrekturfaktors ohnehin nicht erfülle. Die Behaup- tungen der falschen Berechnung des Belastungsgrenzwerts, der feh- lenden Kontroll - und Messmöglichkeiten sowie dem fehlenden QS-System würden somit ins Leere gehe n. Auch die übrigen Ein- wände ständen der Erteilung der Baubewilligung nicht entgegen. b) Mit Amtsbericht vom 7. August 2023 führt das kantonale Amt für Umwelt (AFU) aus, die von der strittigen Anlage ausgehenden Emmis- sionen würden nicht anhand eines Korrekturfaktors berechnet. Auch unter Berücksichtigung der weiteren rekurrentischen Einwände stellt das AFU fest, dass die geplante Mobilfunkanlage die geltenden Anfor- derungen der Umweltschutzgesetzgebung einhalte. E. Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensb eteiligten in den vor- genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. 1.1 Die Zuständigkeit des Bau - und Umwelt departementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP). 1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten. 2. Am 1. Oktobe r 2017 ist das Planungs - und Baugesetz (sGS 731.1; abgekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 84/2023), Seite 4/15 (nGS 8, 134; abgekürz t BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Der erstinstanzliche Einsprache - und Baubew illigungsent- scheid erging am 5. April 2023 . Mithin sind vorliegend grundsätzlich die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss Anhang zum Kreisschreiben «Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG» vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen gelan- gen weiterhin das Baugesetz und das entsprechende Baureglement zur Anwendung. 3. Die Rekurrenten beantragen die Sistierung des Verfahrens bis ein taugliches Messverfahren sowie QS -System für adaptive Antennen vorliege. Darüberhinaus sei eine Sisistierung angezeigt, bis das Bundesgericht den Betrieb von adaptiven Antennen beurteilt habe. 3.1 Liegen keine im öffentlichen Recht begründeten Hindernisse vor, so ist die Baubewilligung zu erteilen (Art. 146 PBG). Die Baube- willigung stellt eine sogenannte Polizeierlaubnis dar, mit der festge- stellt wird, dass dem zu Grunde liegenden Bauvorhaben keine öffent- lich-rechtlichen Hindernisse entgegenstehen. Sie muss erteilt werden, wenn alle Voraussetzungen ihrer Guthei ssung gegeben sind (S. STAUB, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 146 N 1 f.; B. HEER, St.Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 847). 3.2 Eine Sistierung hingegen bedeute t eine Abweichung vom Grundsatz einer möglichst beförderlichen Erledigung des Verfahrens und bedarf daher einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, wenn sie gesetzlich vorgeschrieben oder wenn ein anderes Verfahren anhängig ist, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zuläs- sig ist die Verfahrenssistierung ausserdem, wenn sie aus gewichtigen Gründen geboten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen ( CAVELTI/VÖGELI, Verwal- tungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen, St.Gallen 2003, N 1093). Eine Sistierung ist somit unter anderem dann begründet, wenn das Ergebnis des Verfahrens von jenem eines anderen Verfahrens abhängt oder wenn ein enger sachlicher Zusammenhang zu einem anderen Verfahren besteht. 3.3 Die vorliegend strittige Mobilfunkanlage bezweckt unter ande- rem den Einsatz von adaptiv betriebenen Antennen. Wie die nachfol- genden Ausführungen zeigen werden, liegen sämtliche für die Beur- teilung der Rechtmässigkeit notwendigen Grundlagen vor. Weiterge- hend ist das vorliegende Baugesuch von keinem weiteren Verfahren abhängig, zumal sich das Bundesgericht jüngst in einem Grundsatzur- teil ausführlich mit adaptiven Antennen auseinandergesetzt hat (Medi- enmitteilung des Bundesgerichtes vom 17. März 2023 z um Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023, abrufbar unter www.bger.ch, «Presse/Aktuelles», «Medienmitteilungen»). Insgesamt Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 84/2023), Seite 5/15 besteht keine Veranlassung für eine Sistierung. Die Begehren um Sistierung des Verfahrens sind daher abzuweisen. 4. Die Rekurrenten bringen allgemeine Kritik gegen den Ausbau des Mobilfunknetzes im 5G-Standard vor. Soweit die Rekurrenten rügen, dass für den Mobilfunkstandard 5G kein Bedarf bestehe, sind sie nicht zu hören. Für den Bau einer Mobil- funkanlage innerhalb der Bauzone ist grundsätzlich kein Bedürfnis- nachweis erforderlich, und wird auch vom kantonalen und kommuna- len Recht kein solcher verlangt (Urteil des Bundesgerichtes 1C_329/2013 vom 23. Oktober 2013 Erw. 3 .1; BDE Nr. 22/2021 vom 5. März 2021 Erw. 12.1). Nicht weiter einzugehen ist sodann auf die Rüge, wonach mit den angegeben en Sendeleistungen kein 5G-Netz betrieben werden könne. Es ist der Mobilfunkbetreiberin zu überlas- sen, mit welchen Leistungen sie die Mobilfunkanlage be treiben will, sofern die im Standortdatenblatt deklarierten maximalen Sendeleistun- gen nicht überschritten wer den (Urteil des Bundesgerichts 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 7.1). Auch ist die Frage des Stromverbrauchs des 5G -Netzes für die Beurteilung der Baubewilli- gungsfähigkeit ei ner einzelnen Mobilfunkantenne nicht von Belang. Die Rügen erweisen sich von vornherein als unbegründet. 5. Die Rekurrenten beanstanden die Vollständigkeit der Baugesuchsun- terlagen. So gehe aus den Baugesuchsunterlagen nicht hervor, was für Antennen erstel lt werden sollten. Es fehle insbesondere an Angaben des Herstellers und der Typenbeschreibung. 5.1 Gemäss Art. 137 PBG werden Baugesuche sowie Gesuche um Erlass von weiteren für die Ausführung des Bauvorhabens notwendi- gen Verfügungen der Baubehörde eingerei cht, auf deren Gebiet die Baute oder Anlage errichtet werden soll. Die dazugehörige Verord- nung zum Planungs - und Baugesetz (sGS 731.11; abgekürzt PBV) enthält nähere Vorschriften über die notwendigen Unterlagen, die Form des Gesuchs und die Prüfungsmodalit äten desselben. Danach verwenden Gesuchstellende für das Baugesuch das Formular des Bau- und Umweltdepartementes (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 PBV). Das Bau- gesuch muss die für die Beurteilung notwendigen Unterlagen wie Situationsplan, Grundriss, Ansichten, Schni tte und Kanalisations- pläne enthalten (Art. 21 Abs. 1 Satz 2 PBV). Es wird von der Bauherr- schaft und den Grundeigentümerinnen oder Grundeigentümern unter- zeichnet (Art. 21 Abs. 1 Satz 3 PBV). Die Bewilligungsbehörden sind berechtigt, weitere für die Beurteilung erforderliche Unterlagen einzu- fordern (Art. 21 Abs. 2 PBV). Dazu können z.B. statische Berechnun- gen, Verkehrsgutachten, Modelle und Betriebskonzepte gehören (M. MÖHR, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons S t.Gallen, Basel 2020, Art. 137 N 6). Unvollständige Gesuche werden zur Ergänzung oder Verbesserung Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 84/2023), Seite 6/15 zurückgewiesen (Art. 21 Abs. 3 Satz 1 PBV). Unterbleibt die Verbes- serung innert der angesetzten Frist, tritt die Bewilligungsbehörde auf das Gesuch nicht ein (Art. 21 Abs. 3 Satz 2 PBV). 5.2 Welche Unterlagen und Angaben für die Beurteilung notwendig sind, hängt vom konkreten Bauvorhaben ab. Um die Baubewilligungs- verfahren von Mobilfunkanlagen zu vereinfachen, erarbeitete das da- malige Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (heute Bundes- amt für Umwelt [BAFU]) im Jahr 2002 eine entsprechende Vollzugs- empfehlung. Diese wurde im Laufe der Zeit mehrfach angepasst (ab- rufbar unter <www.bafu.admin.ch>, «Thema Elektrosmog und Licht», «Fachinformationen», «Massnahmen Elektrosmog», «Mobilfunk: Voll- zugshilfen»). Zentrales Element der Vollzugsempfehlungen ist das Standortdatenblatt (Anhang 1). Es wird vom Anlageinhaber ausgefüllt. Mit dem Standortdatenblatt gibt das für die Anlage verantwortliche Un- ternehmen der zuständigen Behörde die technischen Daten einer ge- planten Anlage und die in der Umgebung der Anlage zu erwartende Strahlung bekannt. Den Zusatzblättern 2 und 3a des vorliegend stritti- gen Standortdatenblatts können sowohl die Typenbezeichnung der verwendeten Antennenkörper «AOC4518», als auch die Frequenz des vom Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) für den Mobilfunk kon- zessionierten Frequenzbereich entnommen werden. Da die Mobilfunk- konzessionen technologieneutral ausgestaltet sind, können die Betrei- berinnen die verwendete Technologie zur Erbringung ihrer Leistungen – bei Einhaltung der massgebenden NIS-Grenzwerte – auch frei wäh- len (BDE Nr. 39/2021 vom 5. Mai 2021 Erw. 2 mit weiteren Hinweisen). Alle für die Berechnung der Feldstärke notwendigen Informationen finden sich im Standortdatenblatt. Die Vollzugsempfehlung verlangt, dass im Standortdatenblatt für jeden Antennentyp mindestens ein ho- rizontales und vertikales Antennendiagramm beigelegt wird, was vor- liegend geschehen ist. Technische Datenblätter zu den Antennen wer- den nicht verlangt und sind für die Berechnung auch nicht notwendig (Vgl. BUDE Nr. 77/2023 vom 6. September 2023 Erw. 7.2). Damit er- weist sich die rekurrentische Rüge der Unvollständigkeit des Bauge- suchs als unbegründet. 6. Die Rekurrenten rügen, die Anlagegrenzwerte seien zu tief angesetzt, um ausreichenden Gesundheitsschutz zu bieten. 6.1 Für den Schutz von Menschen vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat die eidgenössische Verordnung über den Schutz vor nichtionisieren- der Strahlung (SR 814.710; abgekürzt NISV) erlassen. Diese regelt insbesondere die Emissionsbegrenzungen sowie die Immissions- grenzwerte für Mobilfunksendeanlagen und drahtlose Teilnehmeran- schlüsse, unabhängig von der verwendet en Mobilfunktechnologie. Nicht geregelt wird darin die durch die Mobiltelefone selber erzeugte Strahlung (Art. 2 Abs. 2 Ingress und Bst. d NISV). Zum Schutz vor den wissenschaftlich erhärteten, thermischen Wirkungen der Strahlung von Mobilfunkanlagen sieht die NISV Immissionsgrenzwerte vor, die Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 84/2023), Seite 7/15 überall eingehalten sein müssen, wo sich Menschen aufhalten können (vgl. Art. 13 Abs. 1 und Anhang 2 NISV). Ausserdem setzte der Bun- desrat zur Konkretisierung des Vorso rgeprinzips gemäss Art. 11 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (SR 814.01; ab- gekürzt USG) als vorsorgliche Emissionsbegrenzungen sog. Anlage- grenzwerte (im folgenden AGW) fest (Art. 3 Abs. 6, Art. 4 Abs. 1 sowie Anhang 1 Ziff. 64 NISV). Die AGW weisen keinen direkten Bezug zu nachgewiesenen G esundheitsgefährdungen auf, sondern wurden nach Massgabe der technischen und betrieblichen Möglichkeit sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgelegt, um das Risiko schädlicher Auswirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht absehbar sind, möglichst gering zu halten. Mit den AGW hat der Bun- desrat im Hinblick auf nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen eine Sicherheitsmarge geschaffen (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 5.3.1 mit weiteren Hinwei- sen). An Orten mit empfindlicher Nutzung (im folgenden OMEN) im Sinne von Art. 3 Abs. 3 NISV haben Mobilfunkanlagen im massgeben- den Betriebszustand den AGW für den Effektivwert der elektrischen Feldstärke von 5,0 V/m einzuhalten, soweit sie weder ausschliesslich in Frequenzbereichen von 900 MHz und darunter noch ausschliesslich um 1'800 MHz und darüber senden (Anhang 1 Ziff. 64 f. NISV). Soweit die gesetzlichen Vorschriften (insbesondere die Strahlengrenzwerte) eingehalten sind, kann die Baubewilligung für eine M obilfunkanlage nicht mit der Begründung verweigert werden, das allgemeine, im Be- reich des Immissionsschutzes durch Art. 11 USG konkretisierte Vorsorgeprinzip sei verletzt (VerwGE B 2019/22 vom 16. August 2019 Erw. 3.3, 3.5 und 4.1). 6.2 Die für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung in der NISV festgelegten Grenzwerte beruhen auf wissenschaftlich erhärteten Erkenntnissen über die von Mobilfunkantennen ausgehende Gesund- heitsgefährdung. Der Bundesrat bzw. seine Fachbehörde, das BAFU, verfolgt die wissenschaftliche Entwicklung permanent mit der Beraten- den Expertengruppe NIS (BERENIS) und hat die Grenzwerte gegebe- nenfalls dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung anzupassen (vgl. dazu auch Art. 19b NISV). Da dem Bundesrat bei der Festlegung der Grenzwerte in der NISV ein gewisses Ermessen zusteht und ge- mäss bisherigem Wissensstand konkrete Anhaltspunkte dafür fehlen, dass diese Grenzwerte abgeändert werden müssten, hat das Bundes- gericht die in der NISV fest gelegten Grenzwerte in konstanter Praxis als verfassungs- und gesetzeskonform beurteilt (vgl. dazu Art. 14 USG und Urteil des Bundesgerichtes 1C_375/2020 v om 5. Mai 2021 Erw. 3.2.5 mit Hinweisen). Zuletzt mit Leitentscheid 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 hat das Bundesgericht hinsichtlich einer streitgegen- ständlichen adaptiven Mobilfunkantenne die AGW bestätigt (Erw. 5). Die von den Rekurrenten ins Feld geführten Argumente waren auch Gegenstand des genannten Leitentscheids (Pulsation und Variabilität der Mobilfunksignale, Bioinitiaive usw.). Damit besteht kein Anlass, die gefestigte Rechtsprechung grundlegend zu überprüfen. Die Rekurren- ten verkennen sodann, dass es in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden – und nicht der Rekursinstanz – ist, die entsprechende Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 84/2023), Seite 8/15 internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfol- gen und beim Bundesrat gegebenenfalls eine Anpassung der Grenz- werte der NISV zu beantragen. Die Rüge erweist sich als unbegründet. 7. Die Rekurrenten beanstanden, dass es durch die Anwendung eines Korrekturfaktors zu einer Sendeleistungserhöhung komme und dadurch an den OMEN eine Überschreitung der AGW resultiere. 7.1 Die bisher in der Schweiz eingesetzten Mobilfunkantennen wei- sen eine Abstrahlcharakteristik auf, die räumlich konstant ist oder nur innerhalb begrenzter Bereiche manuell oder ferngesteuert bei Bedarf angepasst werden kann. Insbesondere im Frequenzband von 3,5 GHz bis 3,8 GHz gelangen seit kurzem und in Zukunft vermehrt adaptiv be- triebene Antennen oder Antennensysteme zum Einsatz, die ihre Sen- derichtung und/oder ihr Antennendiagramm automatisch in kurzen zeitlichen Abständen ohne Veränderung der Montagerichtung anpas- sen können (sog. beamforming). Dadurch soll die Strahlung bevorzugt in jene Richtungen übertragen werden, wo sie durch die Endgeräte angefordert wird. Richtungen, in denen keine Endgeräte Daten anfor- dern, werden tendenziell weniger bestrahlt (VerwGE B 2021/5 0 vom 16. November 2021 Erw. 4.2 mit weiteren Hinweisen). 7.2 Am 17. April 2019 hat der Bundesrat eine Änderung der NISV verabschiedet, mit der die Beurteilung von adaptiven Antennen gere- gelt werden soll. Gemäss der revidierten Ziff. 63 von Anhang 1 NISV (Stand am 1. Juni 2019) galt auch bei adaptiven Antennen als mass- gebender Betriebszustand der maximale Gesprächs - und Datenver- kehr bei maximaler Sendeleistung. Zusätzlich sollte aufgrund der spe- ziellen Eigenschaften von adaptiven Antennen die Variabilität der Sen- derichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt werden. Mit Schreiben vom 17. April 2019 («Mobilfunk und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz») und 31. Januar 2020 (« Informationen zu adaptiven Antennen und 5G») stellte das BAFU den Kantonen sodann einen Nachtrag zur Vollzugsempfehlung betreffend adaptiver Anten- nen in Aussicht. Gleichzeitig empfahl es ihnen, die Strahlung von adaptiven Antennen bis zur Publikation des Nachtrags wie bei konven- tionellen (statischen) Antennen nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und basierend auf Anten- nendiagramme zu beurteilen, die für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen (sog. «worst case»-Sze- nario). Dadurch werde deren tatsächliche Strahlung überschätzt, und die Beurteilung sei für die betroffene Bevölkerung auf der sicheren Seite. Am 23. Februar 2021 veröffe ntlichte das BAFU den Nachtrag «Adaptive Antennen» zur Vollzugsempfehlung (im Folgenden: Nach- trag zur Vollzugsempfehlung, abruf bar unter <www.bafu.admin.ch>, «Thema Elektrosmog und Licht», «Fachinformationen», «Massnah- men Elektrosmog», «Mobilfunk: Vollzugshilfen»). Damit adaptive Antennen gegenüber konventionellen Antennen nicht (mehr) benach- teiligt werden, wird demgemäss ein Korrekturfaktor auf die maximale Sendeleistung angewendet. Dieser Faktor ist abgestuft je nach Anzahl Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 84/2023), Seite 9/15 Sub-Arrays (separat ansteuerbare Antenneneinheiten, die physisch fest zusammengeschaltet sind, um eine Richtwirkung der ausgesen- deten Strahlung, einen sogenannten Beam, zu erzeugen). Wenn kurz- zeitige Leistungsspitzen über der im Standortdatenblatt deklarierten Sendeleistung ERPn auftreten, wird die Leistung (un d damit die zur Verfügung gestellte Kapazität) mittels einer automatischen Leistungs- begrenzung soweit gedrosselt, dass die über einen Zeitraum von sechs Minuten gemittelte Sendeleistung die deklarierte Sendeleistung nicht überschreitet (vgl. VerwGE B 2021/115 vom 16. November 2021 Erw. 4.2 mit Hinweisen). 7.3 Die Bau-, Planungs- und Umweltdirektoren-Konferenz (BPUK) liess in der Folge mit einem Gutachten abklären, ob die neuen Grund- lagen ausreichen, um die neue 5G-Technologie im kantonalen Bewil- ligungsverfahren auch gemäss Bagatellverfahren zu handhaben. Gestützt auf das Gutachten (abrufbar unter <www.bpuk.ch>, «Doku- mentation», «Berichte, Gutachten und Konzepte», «Bereich Umwelt») ist die BPUK zum Schluss gekommen, dass der Nachtrag zur Voll- zugsempfehlung den Kantonen zu wenig Rechtssicherheit für die Anpassung ihrer Bewilligungsverfahren biete. Der Bundesrat hat des- halb die NISV auf den 1. Januar 2022 angepasst. So definiert An- hang 1 Ziff. 63 Abs. 2 NISV den massgebenden Betriebszustand neu – in Anlehnung an den Nachtrag zur Vollzugsempfehlung – dahinge- hend, dass bei adaptiven Sendeantennen mit acht oder mehr separat ansteuerbaren Sub-Arrays auf die maximale ERP ein Korrekturfaktor KAA angewendet werden kann, wenn die Sendeantennen mit einer au- tomatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet werden. Diese muss sicherstellen, dass im Betrieb die über sechs Minuten gemittelte ERP die korrigierte ERP nicht überschreitet (zum Ganzen: BAFU, Erläute- rungen zur Änderung der NISV vom 17. Dezember 2021, abrufbar un- ter <www.bafu.admin.ch>, «Thema Umwelt», «Umweltrecht: Mitteilun- gen», «Adaptive Antennen: Der Bundesrat schafft Klarheit und erhöht die Rechtssicherheit»). 7.4 Im strittigen Baugesuch sind Antennen mit weniger als acht Sub- Arrays im 3600 MHz Band vorgesehen. Gemäss N achtrag zur Voll- zugsempfehlung beträgt der Korrekturfaktor K AA bei ein bis sieben Sub-Arrays 1 (Ziffer 3.3.2, Seite 9). Die adaptiven Huawei Antennen AOC4518 können somit nicht mit einem Korrekturfaktor betrieben wer- den. Entsprechend ist der Korrekturfaktor im Standortdatenblatt nicht vermerkt. Der sechs Minuten Mittelwert kommt vorliegend nicht zur Anwendung. Die strittige Anlage wird somit gleich behandelt wie eine konventionelle Anlage («worst case»-Szenario). Die zahlreichen den Korrekturfaktor betreffenden Rügen erweisen sich somit von vornhe- rein als unbegründet. 8. Die Rekurrenten rügen eine nicht gerechtfertigte Gleichbehandlung von adaptiven und konventionellen Antennen. Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 84/2023), Seite 10/15 Die Gleichstellung mit konventionellen Anlagen erfolgt vorliegend be- reits aus dem Grund, weil die projektierte Antenne weniger als acht Sub-Arrays aufweist und deshalb kein Korrekturfaktor nach Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 2 NISV zur Anwendung gelangen kann, mithin vorliegend ohnehin nach Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 1 NISV eine «worst case»-Be- trachtung erfolgen muss (vgl. Amtsbericht AFU S. 2). Dies ist weiter nicht zu beanstanden, wird – wie das AFU in seinem Amtsbericht schlüssig ausführt – die tatsächliche Strahlung von adaptiven Anten- nen bei «worst case»-Betrachtungen überschätzt. Das oben beschrie- bene «worst case»-Szenario ohne Anwendung eines Korrekturfaktors stellt deshalb grundsätzlich eine mit Anhang 1 Ziff. 63 NISV vereinbare Berechnungsmethode dar, um die Einhaltung der AGW einer Mobil- funkanlage sicherzustellen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 6 und VerwGE B 2021/123 vom 13. De- zember 2021 Erw. 5.3 mit Hinweisen). Die Rüge erweist sich als unbegründet. 9. Die Rekurrenten bringen vor, die Strahlungsreflexion von adaptiven Antennen stände der Erteilung der Baubewilligung entgegen. In seinem Amtsbericht verweist das AFU auf die Vernehmlassung des BAFU im neusten Leitentscheid des Bundesgericht es 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 (Erw. 7.2). Demnach reflektiere die Strahlung von adaptiven und konventionellen Antennen genau gleich an Ober- flächen; vorausgesetzt, sie treffe aus derselben Richtung auf die Ober- fläche auf und habe auch sonst dieselben Eigenschaften (Frequenz, Polarisation). Eine konventionelle Antenne strahle dauerhaf t – ihrem Antennendiagramm entsprechend – in die Umgebung. Demzufolge seien auch Reflexionen dauerhaft vorhanden. Eine adaptive Antenne hingegen erzeuge nur dann eine Reflexion an dieser Oberfläche, wenn einer ihrer Beams auf diese auftreffe. Sowohl bei ko nventionellen als auch bei adaptiven Antennen könne es sein, dass das beste Signal via eine Reflexion zu einem Endgerät (oder einem OMEN) gelange und nicht auf gerader Linie direkt von der Antenne. Letzteres wäre ohnehin nur bei Sichtkontakt zur Antenne der Fall. Der einzige diesbezügliche Unterschied zwischen konventionellen und adaptiven Antennen sei der, dass eine adaptive Antenne ihr Abstrahlungsmuster auf die beste Signalübertragung – auch unter Ausnutzung von Reflexionen – aus- richten könne. Solche Reflexionen liessen sich aber nicht voraussehen und berechnen. Es seien höchstens statistische Aussagen aus wis- senschaftlichen Modellen möglich, worauf letztlich der Korrekturfaktor für adaptive Antennen basiere. Vor diesem Hintergrund wie auch auf- grund der T atsache, dass bei der vorliegend strittigen Antenne der Korrekturfaktor nicht zur Anwendung gelangt, erweist sich die Rüge der Strahlungsreflexion als unbegründet. 10. Die Rekurrenten rügen weiter, es fehle an einem geeigneten Messver- fahren, um im Rahmen des Vollzugs die Einhaltung der Grenzwerte zu überprüfen. Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 84/2023), Seite 11/15 10.1 Im Gegensatz zur von den Rekurrenten vertretenen Ansicht besteht ein Messverfahren b zw. eine Messempfehlung für adaptive Antennen. Eine Messmethode für die Strahlung von 5G -Basisstatio- nen und adaptiven Antennen bis 6 GHz ist vom Eidgenössischen Insti- tut für Metrologie (METAS) erarbeitet und am 18. Februar 2020 veröf- fentlicht worden (METAS, Technischer Bericht: Messmethode für 5G- NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz vom 18. Februar 2020 [im Folgenden METAS-Bericht vom 18. Februar 2020], abrufbar unter <www.metas.ch>, «Dokumentation», « Rechtliches», « Messen im Bereich nichtionisierender Strahlung [NISV]»). Das METAS schlägt dabei zwei verschiedene Messmethoden vor: Die codeselektive und die frequenzselektive Messmethode. Die codeselektive Messmethode ermögliche die Beurteilung der Konformität einer Anlage mit dem AGW und gelte deshalb als Referenzmethode. Die frequenzselektive Me- thode erlaube dagegen keine Unterscheidung zwischen zwei verschie- denen Zellen eines gleichen Betreibers oder einer gleichen Anlage. Ausserdem tendiere sie zu einer Überschätzung der hochgerechneten Feldstärke im massgebenden Betriebszustand. Sie könne zwar die Konformität einer Anlage mit den Vorgaben bestätigen, scheitere letzt- lich jedoch an der abschliessenden Be urteilung der Nichtkonformität. Die ersten Anwendungen der frequenzselektiven Methode hätten in der Praxis in gewissen Situationen sodann auch eine deutliche Über- schätzung gezeigt. Diese Überschätzungen seien zurückzuführen auf die Kombination von zwei Effekten: Erstens könne die frequenzselek- tive Methode die Zellen nicht unterscheiden. Zweitens sei bei gewis- sen adaptiven Antennen der Antennenkorrekturfaktor extrem vom Azi- mut und von der Neigung abhängig (zum Teil bis zu einem Faktor von 10). Die Kombination der beiden Effekte führe zur Bestimmung eines «worst case »-Antennenfaktors, der die el ektrische Feldstärke über- schätze. Um diese Überschätzung zu vermeiden, hat das METAS mit Nachtrag vom 15. Juni 2020 Anpassungen an der frequenzselektiven Messmethode vorgenommen. Namentlich wurden Hochrechnungsfak- tor sowie die Auflösungsbandbreite angepasst. Durch die Anpassun- gen würden die Überschätzungen der frequenzselektiven Methode zum Teil verhindert, aber in keinem Fall unterschätzt (METAS, Nach- trag vom 15. Juni 2020 zum Technischen Bericht Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz, abrufbar un- ter <www.metas.ch>, Rubriken «Dokumentation», «Rechtliches», «Messen im Bereich nichtionisierender Strahlung [NISV]»). 10.2 Entgegen der rekurrentischen Rüge besteht somit ein Messver- fahren bzw. eine Messempfehlung für adaptive Antennen. Mit der fre- quenzselektiven Messmethode lässt sich zwar lediglich die Konformi- tät einer Anlage mit den Vorgaben bestätigen, nicht hingegen die Nichtkonformität, womit das METAS diese Messmethode nur als ori- entierende Messung empfiehlt ( METAS-Bericht vom 18. Februar 2020, S. 4, 14 und 16). Dies bedeutet, dass bei einem grenzwertkon- formen Messergebnis einer bestimmten Anlage diese die Grenzwerte in jedem Fall einhält. Der Schwachpunkt der frequenzselektiven Mes- sung, dass die Nichtkonformität einer Anlage nicht abschliessend be- urteilt werden kann, zeigt sich erst, wenn der Beurteilungswert über Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 84/2023), Seite 12/15 dem einzuhaltenden AGW liegt, da nicht auszuschliessen ist, dass weitere Zellen miterfasst werden. In diesem Fall darf die Anlage nicht mit den ursprünglichen Sendeleistungen weiterbetrieben werden. Die Behörde hat eine Reduktion der Sendeleistung oder eine sonstige Anpassung der Anlage zu verfügen. Damit ist die Einhaltung der Grenzwerte wiederum sichergestellt (BRGE II Nr. 0206/2020 vom 20. Dezember 2020 Erw. 16.2; Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons Bern 100.2020.27U vom 6. Januar 2021 Erw. 5.7). In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass auf dem Markt zwischenzeitlich auch Messgeräte für das codeselektive Verfahren erhältlich sind (wei- tere Infos auf der Seite des Herstellers Narda Safety Test Solutions GmbH, abrufbar unter <www.narda-sts.com/de/, «News», «16.06.2021 – SRM-3006 Option 5G NR jetzt verfügbar!»). Das Bun- desgericht kommt im neu sten Le itentscheid 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 zum Schluss, es könne nicht nachvollzogen werden, weshalb die von METAS und BAFU empfohlene Messmethode un- tauglich sein soll (E rw. 8). Die Rüge, es fehle an einem geeigneten Messverfahren, ist somit unbegründet. 11. In Zusammenhang mit dem Vollzug rügen die Rekurrenten, das QS- System der Rekursgegnerin würde adaptive Antennen nicht korrekt abbilden. Das Bundesgericht sah bis anhin ke ine Anhaltspunkte, die Tauglich- keit der QS-Systeme zu verneinen (vgl. Urteil 1C_97/2018 vom 3. Sep- tember 2019 Erw. 7 mit Hinweisen). Im genannten Urteil erwog es, dass die in einem Kanton bei Mobilfunkantennen festgestellten Abwei- chungen von bewilligten Ei nstellungen keine genügende Grundlage schufen, um auf das generelle Versagen der QS-Systeme zu schlies- sen. Das Ausmass der Abweichungen sowie deren Auswirkungen auf die Belastung durch nichtionisierende Strahlung an OMEN seien nicht bekannt und entsprechen de Feststellungen bezüglich anderer Kan- tone fehlten. Damit bestehe zur Zeit keine Veranlassung, bezüglich der Höhe und Senderichtung von Mobilfunkantennen eine Kontrolle durch bauliche Massnahmen (Plombierungen) zu verlangen (Urteil 1C_97/2018 vom 3. Septe mber 2019 Erw. 8.3). Mit dem genannten Urteil forderte das Bundesgericht das BAFU jedoch auf, erneut eine schweizweite Kontrolle des ordnungsgemässen Funktionierens der QS-Systeme durchführen zu lassen oder zu koordinieren. Diese Kon- trolle wird auch die für adaptive Antennen neu integrierten Parameter umfassen müssen, um eine möglichst vollständige Abdeckung der QS-Systeme zu erreichen. Die schweizweite Kontrolle wird zeigen, ob die QS -Systeme ordnungsgemäss funktionieren . Im heutigen Zeit- punkt besteht gemäss Bundesgericht jedoch keine Veranlassung, die Tauglichkeit der QS-Systeme zu verneinen (Urteil des Bundesgerich- tes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 9.5.5). Die Rüge erweist sich somit als unbegründet. Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 84/2023), Seite 13/15 12. Die Rekurrenten bestreiten, dass die im Standortdatenblatt ausgewie- senen Antennendiagramme dem «worst case»-Szenario entsprechen. Bei konventionellen Anlagen sei die Form des Antennendiagramms konstruktionsbedingt vorgegeben gewesen. Dagegen könnten a dap- tive Antennen Antennendiagramme in der Form ändern. 12.1 Wie das AFU in seinem Amtsbericht ausführt, seien die der Berechnung zugrundeliegenden adaptiven Antennendiagramme zu- sammengesetzte Diagramme der einzelnen Beams. Für jeden mögli- chen Beam werde ein Diagramm mit dem jeweils möglichen maxima- len Antennengewinn erstellt. Um diese einzel nen Diagramme werde dann anschliessend eine umhüllende Kurve gelegt. Dies geschieht so- wohl für die horizontale als auch vertikale Ausbreitung. Der maximale Antennengewinn entspreche der gezieltesten Ausrichtung auf e in- zelne Endgeräte. Erfolge der maximal mögliche Antennengewinn bei maximaler Sendeleistung, resultiere daraus der «worst case» mit der höchsten elektrischen Feldstärke, was dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr entspreche. Sind mehrere Beams gleichzeitig aktiv, so werde die Leistung unter den Beams aufgeteilt. Wenn sich bei- spielsweise acht Mobiltelefone gleichmässig und optimal verteilt im Sendebereich einer Antenne b efänden, würde jedes Endgerät ein Achtel der maximal möglichen effektiven (= bewilligten) Sendeleistung erhalten. Die Berechnung berücksichtig e diese Leistungsaufteilung unter den Beams jedoch nicht, womit die Beurteilung für die betroffene Bevölkerung einer Mobilfunkanlage auf der sicheren Seite liege. Würde ein Antennendiagramm für den kon kreten Fall erstellt, dass mehrere Beams gleichzeitig aktiv sein würden, würde dieses gegen- über dem rechtlich massgebenden Diagramm erheblich weniger Flä- che beanspruchen (BDE Nr. 39/2021 vom 5. Mai 2021 Erw. 3.2.2). 12.2 Die Ausführungen der kantonalen Fachstelle zu den Antennen- diagrammen sind überzeugend und decken sich mit der Auffassung des Bundesgerichtes. Im Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 wiedergibt das Bundesgericht die Ausführungen des BAFU, wonach die Antennendiagramme von der Herstellerin im Labor gemessen wür- den und das BAFU im Jahr 2018 im Rahmen einer Pilotstudie das räumliche Abstrahlungsmuster einer bestehenden Mobilfunkanlage in realer Umgebung mittels einer Flugdrohne habe ausmessen lassen. Die Resultate hätten gezeigt, dass die gemesse nen Antennendia - gramme mit den Originaldiagrammen gut übereinstimmten . Diese Ausführungen sind vom Bundesgericht unbeanstandet geblieben (Erw. 7.1). Die Rüge erweist sich als unbegründet. 13. Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Rügen der Rekurrenten nicht stichhaltig sind. Der Rekurs erweist sich deshalb als unbegründet und ist abzuweisen. Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 84/2023), Seite 14/15 14. 14.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Ent scheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons - und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten den Rekurrenten zu überbinden. 14.2 Der von den Rekurrenten am 31. Mai 2023 geleistete Kosten- vorschuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen. 15. Die Rekursgegnerin stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramtli- chen Kosten. 15.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272; abgekürzt ZPO) finden sachgemäss An- wendung (Art. 98ter VRP). 15.2 Nicht anwaltlich vertretene Verfahrensbeteiligte haben grund- sätzlich mangels eines besonderen Aufwands keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 Bst. c ZPO). Dass ihnen gleichwohl ersatzfähige Kosten für Umtriebe erwachsen, ist ungewöhnlich und bedarf deshalb einer besonderen Begründung. Eine Umtriebsentschädigung erfolgt somit nur ausnahmsweise, insbesondere wenn es sich um eine komplizierte Sache mit hohem Streitwert handelt, wenn der getätigte Aufwand er- heblich ist und zwischen dem betrieblichen Aufwand und dem Ergeb- nis der Interessenwahrung ein vernünftiges Verhältnis besteht. Nich t anwaltlich vertretenen Personen spricht das Bau - und Umweltdepar- tement lediglich eine Umtriebsentschädigung ohne Bezugnahme auf den Anwalts- oder einen anderen Branchentarif zu, und zwar praxis- gemäss in der Höhe von Fr. 300.– bis Fr. 500.– (vgl. VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 4.3 ff. und 5 ff., zusammenge- fasst in: Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2014/I/6). 15.3 Die Rekursgegnerin obsiegt mit ihren Anträgen. Sie ist durch ihren eigenen Rechtsdienst vertreten und der Aufwand für das Rekursverfahren übersteigt das übliche Mass nicht. Sodann fehlt es vorliegend an einer Begründung, weshalb gleichwohl ersatzfähige Kosten entstanden wären. Vor diesem Hintergrund hat die Rekursgegnerin vorliegend keinen Anspruch auf eine Umtriebsentschädigung. Ihr Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten ist abzuweisen. Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 84/2023), Seite 15/15 Entscheid 1. Der Rekurs von A.___ und B.___ wird abgewiesen. 2. a) A.___ und B.___ wird eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.– auferlegt. b) Der am 31. Mai 2023 von A.___ geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– wird angerechnet. 3. Das Begehren der C.___ AG um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen. Die Vorsteherin Susanne Hartmann Regierungsrätin