2003-1341 5597 03.049 Message concernant l’utilisation de 1300 tonnes d’or de la Banque nationale suisse et l’initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour l’AVS» du 20 août 2003 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons, par le présent message, deux projets d’arrêtés fédéraux, l’un concernant l’utilisation de 1300 tonnes d’or de la Banque nationale (projet A) et l’autre l’initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour l’AVS» (pro- jet B), en vous proposant de les adopter. Nous vous proposons également de classer l’intervention parlementaire suivante: 2003 P 03.3000 Réserves d’or. Deux tiers directement aux cantons (E 02.06.2003, Commission des finances) Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 20 août 2003 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Pascal Couchepin La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz5598 Condensé Par le présent message, nous vous soumettons deux projets: une disposition consti- tutionnelle transitoire, qui règle l’utilisation des actifs de la Banque nationale (BNS) d’une valeur de 1300 tonnes d’or («actifs libres») (projet A) et l’initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour l’AVS», qui demande le verse- ment de la majeure partie des bénéfices de la BNS au fonds AVS. Suite à l’abolition de la parité-or du franc, la BNS s’est retrouvée avec des réserves monétaires excédant celles dont elle a besoin pour mener sa politique monétaire. En 1997, un groupe d’experts a établi sur la base de projections et de comparaisons internationales qu’il serait possible d’exclure du bilan de la BNS un capital d’une valeur de 1300 tonnes d’or et de l’affecter à d’autres fins publiques. La comparai- son des réserves d’or et des devises détenues par la BNS avec celles dont disposent d’autres banques centrales confirment cette estimation aujourd’hui encore et mon- trent que la BNS disposerait encore de réserves monétaires amplement suffisantes après l’exclusion du bilan de 1300 tonnes d’or. La disposition constitutionnelle transitoire qui vous est proposée exige que les actifs libres soient conservés à leur valeur réelle. Pour éviter des conflits d’intérêts entre la conduite de la politique monétaire d’une part et la gestion de fortune d’autre part, ce capital sera géré séparément des comptes de la BNS. Le rendement réel de la fortune sera versé selon la clé de répartition applicable au bénéfice de la BNS, soit à raison d’un tiers à la Confédération et de deux tiers aux cantons. La durée de validité du fonds est fixée à trente ans. S’il n’est pas reconduit au terme de cette pé- riode, le capital sera distribué à raison d’un tiers à la Confédération et de deux tiers aux cantons. Contrairement à la disposition transitoire qui vise les avoirs de la BNS générés dans le passé et dont la distribution est rendue possible en raison de l’adaptation du droit monétaire, l’initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour l’AVS» s’applique aux revenus futurs et périodiques de la Banque nationale. L’initiative propose de modifier la clé de répartition actuelle fi xée à l’art. 99, al. 4, Cst., qui prévoit que les bénéfices de la BNS doivent être versés à raison d’un tiers à la Confédération et de deux tiers aux cantons. L’initiative demande que les bénéfi- ces de la BNS soient désormais versés au fonds AVS, sauf une part annuelle d’un milliard de francs qui reviendra aux cantons. Par cette modification de la clé de répartition des bénéfices, les auteurs de l’initiative visent à assurer le financement de l’AVS. Le Conseil fédéral reconnaît certes le bien-fondé de l’initiative, à savoir la garantie du financement de l’AVS, mais il n’en demande pas moins son rejet, car elle ne permettra pas d’atteindre l’effet escompté par les initiants: à supposer que l’initiative soit acceptée, cela permettrait tout au plus de reporter de quelques an- nées l’augmentation de la TVA en faveur de l’AVS. Elle n’assurerait donc pas l’assainissement à long terme de l’AVS, notamment en raison du fait que dès 2013 – et peut-être avant selon l’évolution des revenus – le versement des bénéfices de la BNS n’atteindra plus qu’un montant de l’ordre d’un milliard, montant que les ini-5599 tiants prévoient précisément de verser aux cantons. En introduisant le financement de l ’AVS dans l ’article constitutionnel sur la banque centrale, l ’initiative risque surtout de remettre en question la cr édibilité de la BNS et d ’accroître sa d épen- dance vis-à-vis des milieux politiques, ce qui irait à l’encontre de l’autonomie de la banque centrale, inscrite dans la Constitution. Les deux projets constituent des propositions ind épendantes. Ils peuvent être acceptés ou refusés séparément. Comme ils concernent tous les deux l ’utilisation du patrimoine de la Banque nationale au sens large, le Conseil f édéral a toutefois d é- cidé de les soumettre au Parlement dans le m ême message, par la voie de deux ar- rêtés fédéraux distincts.5600 Message 1 Introduction Par le pr ésent message, nous vous soumettons deux projets distincts: un projet de base constitutionnelle relatif à l ’utilisation des avoirs de la BNS qui ne sont plus nécessaire pour la politique mon étaire d ’une valeur de 1300 tonnes d ’or ( «actifs libres»; projet A) ainsi que la prise de position relative à l ’initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour l’AVS» (projet B). Le projet relatif à l’utilisation des actifs libres porte sur les r éserves d’or de la Ban- que nationale, r éserves qui étaient immobilis ées depuis le d ébut des ann ées 70 et jusqu’au milieu de l ’an 2000 à la BNS en raison des dispositions l égales. Suite à l’abolition de la parit é-or du franc au 1 er mai 2000, la partie exc édentaire de ces r é- serves d’or peut être vendue et utilis ée à d’autres fins d ’utilité publique (ch. 2.1.1). Comme il s ’agit d’une op ération unique, l ’utilisation de ce patrimoine devrait être réglée sous la forme d ’une disposition transitoire introduite dans l ’article constitu- tionnel sur la politique monétaire. Alors que la disposition transitoire s ’applique aux actifs en or accumul és jusqu ’à présent par la banque centrale, et dont il ne pourra être fait usage qu ’une seule fois, l’initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour l ’AVS» vise les b éné- fices futurs dégagés chaque année par la Banque nationale. Selon cette initiative, ces bénéfices devraient non plus être versés à raison d ’un tiers à la Conf édération et de deux tiers aux cantons, mais – après déduction d ’un milliard de francs destin é aux cantons – être crédités au fonds AVS. L ’initiative populaire propose une modifica- tion de la clé de répartition des bénéfices de la banque centrale fixée à l’art. 99, al. 4, Cst. Les deux projets soumis constituent des propositions ind épendantes. Ils peuvent être acceptés ou rejetés séparément. Comme ils concernent tous les deux l ’utilisation du patrimoine de la Banque nationale au sens large, le Conseil f édéral a toutefois d éci- dé de les soumettre au Parlement dans un seul message, avec deux arr êtés fédéraux distincts. 2 Utilisation du patrimoine de la Banque nationale 2.1 Partie générale 2.1.1 Origine des actifs dont la banque centrale n’a plus besoin («actifs libres») Pendant plus d’un quart de si ècle, le droit suisse en mati ère monétaire a conservé la parité-or du franc: la monnaie était un substitut de l’or et pouvait à tout moment être échangée contre de l ’or. En r éalité, cette parit é-or n’existait plus depuis longtemps. L’or était devenu un bien ordinaire et le franc suisse le moyen de paiement ayant cours légal. Dans le cadre de la réforme de la constitution fédérale, entrée en vigueur au 1er janvier 2000, la parité-or du franc a donc été supprimée dans le droit constitu- tionnel (art. 99 Cst., politique mon étaire). Au niveau l égislatif, la suppression de la5601 parité-or du franc a été concrétisée dans la nouvelle loi fédérale sur l’unité monétaire et les moyens de paiement, entrée en vigueur le 1er mai 2000. Du fait de cette harmonisation du droit et de la pratique en mati ère mon étaire, la Banque nationale d étient plus de r éserves mon étaires qu ’elle n ’en a besoin pour mener sa politique mon étaire. Mais vu les dispositions l égales concernant la parit é- or du franc (parit é-or, convertibilit é en or et couverture-or), la BNS était tenue d’inscrire ses r éserves d ’or au bilan en utilisant un prix bien inf érieur à celui du marché. Elle n ’était pas non plus autoris ée à proc éder à des achats ou des ventes d’or. La suppression de la parit é-or au 1 er mai 2000 a permis d ’évaluer les r éserves d’or de la Banque nationale à un prix proche de celui du march é et de les g érer de manière plus souple. Les r éserves d’or de la BNS ont ainsi retrouv é leur fonction de réserves mon étaires «utilisables normalement ». A la suite de la suppression de la parité-or du franc, il a fallu r éexaminer le niveau des r éserves mon étaires dont la BNS a besoin pour assumer ses tâches de politique monétaire. Il est vrai qu’il n’y a pas de m éthode absolue pour d éterminer le niveau optimal des réserves monétaires. En 1997, un groupe d ’experts1 a établi sur la base de diverses hypothèses et de comparaisons avec d ’autres pays similaires (taille, d épendance vis- à-vis de l ’étranger, existence d ’une place financi ère internationale) que les place- ments en devises étrangères de la BNS ainsi que la moiti é des r éserves d ’or, qui s’élevaient à 2590 tonnes, pouvaient être considérés comme suffisants pour mener la politique monétaire. L’autre moitié – soit les «actifs libres» de la BNS d ’une contre- valeur de 1300 tonnes d ’or – était disponible pour d ’autres fins. Une comparaison actualisée du montant des r éserves monétaires de différentes banques centrales con- firme l’avis du groupe d ’experts et montre que la BNS disposera encore, en compa- raison internationale, de r éserves d’or et de devises amplement suffisantes apr ès la sortie de 1300 tonnes d’or (annexe 3).2 La valeur des actifs libres d épend du prix obtenu lors des ventes d ’or. Avec un prix moyen de 14 000 fr/kg, les actifs libres se chiffreraient à environ 18 milliards de francs; avec un prix moyen de 15 000 fr/kg, ce montant atteindrait juste 20 milliards de francs. Si le patrimoine doit être conservé à sa valeur r éelle, il serait possible de redistribuer un montant qui se situerait, avec un taux d ’intérêt réel de 2,5 %, entre 450 et 500 millions de francs par an. Pour éviter de faire fluctuer trop fortement le prix de l ’or par des ventes massives, les banques centrales européennes ont conclu un accord en septembre 1999. Elles se sont engagées à coordonner les ventes et à ne pas vendre plus de 2000 tonnes d ’or durant les années 2000 à 2004, c’est-à-dire 400 tonnes par an. Ces chiffres int ègrent la vente de 1300 tonnes d’or par la BNS. Fin juin 2003, la BNS avait d éjà vendu 812 tonnes d ’or. La valeur des actifs libres comprend le produit de la vente de cet or ainsi que le prix du marché des tonnes d’or restantes (488 tonnes). Les provisions constitu ées par la BNS pour la cession de ce patrimoine, qui figurent sous «Provisions pour la cession des actifs libres » 3, corres- 1 Groupe d’experts «Réforme du régime monétaire», «Le nouvel article constitutionnel sur la monnaie», 24 octobre 1997. 2 Les réflexions et les calculs qui ont conduit à ce résultat sont présentés en détail dans le message du 27 mai 1998 concernant un nouvel article constitutionnel sur la monnaie; FF 1998 3529 ss. 3 Voir p. ex. Rapport de gestion BNS 2002, p. 83.5602 pondent à la valeur cumul ée du produit des ventes d ’or (politique de couverture comprise) et à la valeur sur le march é de l’or qui n’a pas encore été vendu. Les ven- tes d’or ne sont pas li ées à une fluctuation de la monnaie de la banque centrale et n’ont donc pas de r épercussions directes sur l ’évolution des taux d ’intérêt ni sur le renchérissement. 2.1.2 Projets précédents portant sur l’utilisation des actifs libres 2.1.2.1 Proposition de nouvel article constitutionnel sur la monnaie Le 27 mai 1998, le Conseil f édéral a adopté le message et le projet de nouvel article constitutionnel sur la monnaie (FF 1998 3485 ss). Dans le m ême temps, le Parle- ment délibérait sur la r évision totale de la constitution f édérale. La réforme des dis- positions constitutionnelles sur la monnaie pr évue par le Conseil f édéral allait plus loin que le nouvel article constitutionnel sur la politique mon étaire adapt é dans le cadre de la révision totale. Elle proposait non seulement de supprimer la parit é-or du franc, ce que pr évoyait également la r évision, mais aussi d ’ancrer dans la constitu- tion l’obligation de rendre compte en contrepartie de l ’indépendance de la banque centrale ainsi que de pr éciser le mandat de cette derni ère. Le message relatif à la révision des dispositions constitutionnelles sur la monnaie traitait en outre de manière exhaustive la question du montant des r éserves mon étaires dont la BNS avait besoin pour mener à bien sa politique mon étaire et de l ’utilisation du patri- moine de la Banque nationale dont cette derni ère n’avait plus besoin en raison de la suppression de la parit é-or du franc. La proposition du Conseil f édéral prévoyait à l’époque de ne consacrer ce patrimoine de la BNS qu ’à la Fondation Suisse soli- daire. La base l égale de ce versement devait être créée dans le cadre de la loi sur la fondation. Les autres réserves d’or non requises pour la politique mon étaire devaient rester propri été d e l a B N S e t être converties en actifs producteurs de revenus. La gestion de ces avoirs aurait été confiée par la BNS à des gérants de fortune externes. Les recettes découlant de la gestion de ces avoirs auraient été versées pour deux tiers aux cantons et pour un tiers à la Confédération, conformément à la clé de répartition en vigueur et indépendamment de toute affectation spéciale. A la faveur de leurs d élibérations, le Conseil national et le Conseil des Etats ont estimé qu ’une r églementation diff érente de la cl é de r épartition en vigueur pour l’utilisation des réserves d’or nécessitait une base constitutionnelle explicite. Ils ont donc complété le nouvel article constitutionnel par une disposition transitoire pr é- voyant que la l égislation devait r égler l ’utilisation des r éserves d ’or qui n ’étaient plus utilisées pour la politique mon étaire et les recettes ainsi g énérées et que cette législation pouvait s’écarter de la clé de répartition en vigueur. Lors du vote final du 18 juin 1999, le Conseil des Etats approuva à une large majo- rité le nouvel article sur la monnaie. Au Conseil national par contre, les voix des adversaires d’un ordre de priorit é privilégiant la stabilité des prix dans le mandat de la banque centrale se sont ajout ées à celles des adversaires de la disposition transi- toire proposée, qui aurait cr éé une base constitutionnelle pour le financement de la Fondation Suisse solidaire au moyen des r éserves d’or non utilis ées. Cet article fut5603 donc rejeté de justesse par le Conseil national4, ce qui explique l’échec de la réforme des dispositions constitutionnelles sur la monnaie et de la première tentative de créer une base constitutionnelle concernant l ’utilisation des actifs libres, qui aurait confi é au législateur le pouvoir de décider de cette utilisation. 2.1.2.2 Votation populaire de septembre 2002 Avec le message du 17 mai 2000 concernant l’utilisation des réserves d’or et une loi fédérale sur la Fondation Suisse solidaire (FF 2000 3664 ss) ainsi que l ’initiative populaire «pour le versement au fonds AVS des r éserves d’or exc édentaires de la Banque nationale suisse (Initiative sur l ’or)» de l ’Union d émocratique du centre (UDC)5, le Parlement s ’est vu soumettre deux nouvelles propositions d ’utilisation. Le Parlement a décidé de concrétiser la proposition du Conseil f édéral, qui ne r ègle que l ’utilisation d ’une partie des r éserves d ’or en faveur de la fondation de soli- darité, tout en laissant provisoirement ouverte l ’utilisation des r éserves d’or restan- tes, et de la pr ésenter au souverain comme contre-projet à l’initiative populaire. Le 22 septembre 2002, le peuple a donc eu l ’occasion de se pr ononcer sur deux projets d’utilisation des actifs exc édentaires de la BNS d ’une contre-valeur de 1300 tonnes d’or: l’«initiative sur l’or» de l’UDC et le contre-projet du Parlement, qui était sou- tenu par le Conseil fédéral. L’initiative sur l ’or de l ’UDC prévoyait de transf érer les r éserves monétaires de la BNS, ou les recettes générées, au fonds de compensation de l ’assurance vieillesse et survivants (fonds AVS), dans la mesure o ù elles n’étaient plus requises pour mener à bien la politique monétaire. Le contre-projet du Conseil f édéral et du Parlement envisageait quant à lui de trans- férer les actifs libres dans un fonds en vue d ’une gestion rentable et de conserver ce capital à sa valeur r éelle. Les recettes du fonds devaient être versées pendant trente ans à raison d’un tiers à l’AVS, d’un tiers aux cantons et d ’un tiers à la «Fondation Suisse solidaire» qui devait être constituée par la loi.6 Ni l’initiative sur l ’or ni le contre-projet n ’ont obtenu la majorit é du peuple et des cantons requise en votation populaire: l ’initiative sur l’or a été rejetée par 52,4 % de non contre 47,6 % de oui, le contre-projet par 51,8 % de non contre 48,2 % de oui. Si les deux projets avaient été accept és, 52,0 % des votants auraient opt é pour le contre-projet. Une analyse VOX des résultats de la votation établie par l’Institut des sciences poli- tiques de l’Université de Zurich sur la base d’un sondage réalisé à l’issue du vote est arrivée à la conclusion que la position à l’égard de la Fondation de solidarit é avait fortement influencé le résultat. Se fondant sur les réponses des personnes interrogées à la sortie des bureaux de vote, l ’analyse VOX conclut en outre que l ’utilisation de 4 BO 1999 E p. 598; BO 1999 N p. 1403. 5 Message du 28 février 2001 relatif à l’initiative populaire «pour le versement au fonds AVS des réserves d’or excédentaires de la Banque nationale suisse (Initiative sur l’or)»; FF 2001 1311. 6 Message du 28 février 2001 relatif à l’initiative populaire «pour le versement au fonds AVS des réserves d’or excédentaires de la Banque nationale (Initiative sur l’or)»; FF 2001 1311 ss et message du 17 mai 2000 concernant l’utilisation des réserves d’or et une loi fédérale sur la Fondation Suisse solidaire; FF 2000 3664 ss.5604 l’intégralité des actifs libres à une seule fin ne correspond pas aux attentes de la majorité des votants. En revanche, 71 % des personnes consult ées considéraient que la volont é de conserver la valeur r éelle des actifs libres était une bonne id ée. La majorité des personnes interrogées était en outre favorable à ce que les recettes géné- rées par ce capital soient utilis ées à des fins d éterminées et oppos ée à ce que ce ca- pital soit encaissé par la Banque nationale. 2.1.3 Solution transitoire 2.1.3.1 Situation initiale Après le double non sorti des urnes le 22 septembre 2002, les actifs libres sont rest és provisoirement à la BNS. Avant la votation d éjà, le Conseil f édéral avait exclu que ce capital soit réparti, faute de légitimation démocratique, selon la clé applicable aux bénéfices nets de la Banque nationale, tant il est vrai que cette cl é de r épartition ne se fonde que sur une convention entre la BNS et le DFF, sans int égration du Parle- ment et/ou du peuple et des cantons.7 L’or déjà vendu et réinvesti génère des recettes qui sont pour l ’instant inscrites avec les recettes «ordinaires» de la BNS dans le compte de r ésultats de la BNS. La BNS présente un b énéfice convenu à l ’avance et constant sur plusieurs ann ées. Lors de l’estimation des revenus pour le versement d ’un bénéfice de 2,5 milliards de francs par an actuellement, ces recettes suppl émentaires n’ont pas été prises en consid éra- tion; en effet, au moment de la conclusion de l ’accord (avril 2002, annexe 1), on tablait encore sur l ’acceptation de l ’un des deux projets soumis en votation popu- laire en septembre 2002 et sur une exclusion rapide des actifs libres du bilan. Sans convention additionnelle concernant la distribution des b énéfices, les recettes sup- plémentaires ne peuvent pas être distribu ées. Les autres conditions-cadres restant inchangées, les recettes suppl émentaires entraînent une hausse plus forte que pr évu des provisions monétaires de la BNS. C ’est pourquoi le Conseil f édéral a chargé, le 30 janvier 2003, le Département fédéral des finances d’engager des pourparlers avec la BNS en vue de conclure une convention suppl émentaire à titre de solution tran- sitoire. Le 12 juin 2003, la BNS et le DFF ont conclu une convention additionnelle ad hoc (annexe 2). 2.1.3.2 Contenu de la convention additionnelle La convention additionnelle autorise, d ès le printemps 2004, à verser chaque ann ée les revenus tirés des actifs libres selon le droit en vigueur, soit à raison d’un tiers à la Confédération et de deux tiers aux cantons. Cette convention additionnelle s ’appli- quera jusqu’à l’entrée en vigueur de la pr ésente (ou d ’une autre) base constitution- nelle relative à l’utilisation des actifs libres. Pour tenir compte de la volont é des cantons de pouvoir pr évoir les ressources dont ils disposeront, la convention pr évoit également une stabilisation des montants dis- tribués chaque ann ée. Cette stabilisation rend n écessaire – comme dans la conven- 7 Réponse du Conseil fédéral à l’interpellation Merz du 29 mai 2002 (02.3089).5605 tion concernant la distribution «ordinaire» des bénéfices – une estimation des recet- tes futures générées par les actifs libres. Le produit de l ’or déjà vendu est placé prin- cipalement dans des obligations d ’institutions de droit public ainsi que, marginale- ment, dans des d épôts à terme aupr ès de banques suisses et étrangères. Fin 2002, 11 % du portefeuille était constitu é d ’obligations en francs; 57 % étaient couverts contre les risques de change. Le reste du portefeuille était placé en euros (21 %), en dollars américains (4 %) et en d’autres monnaies (7 %). Comme la BNS n’arrivera au terme des ventes d ’or qu’à fin 2004, les premi ères re- cettes seront générées par la totalit é des actifs libres en 2005 et pourront être distri- buées au printemps 2006. Les montants distribu és augmenteront donc continuelle- ment du printemps 2004 jusqu’en 2006. Avec un prix moyen de l’or de 15 000 fr/kg, le capital de gestion disponible s ’élèvera à 10 milliards de francs au d ébut de 2003, à 15 milliards au début de 2004 et à presque 20 milliards au début de 2005. Avec un rendement nominal moyen de 2,5 %, ce sont donc environ 300 millions qui pour- raient être distribu és au printemps 2004, 400 millions au printemps 2005 et 500 millions à partir du printemps 2006. Le rendement nominal de 2,5 % correspond à une estimation qui tient compte du niveau actuel des taux d ’intérêt, et du fait qu ’il s’agit d’une solution transitoire. Les prévisions de recettes pour la convention additionnelle seront soumises à un con- trôle en 2007, en m ême temps que le niveau de la distribution «ordinaire» du b éné- fice de 2,5 milliards de francs, pour autant que l ’on ne dispose à cette date d’aucune base légale pour l’utilisation des actifs libres. Se fondant sur un prix moyen de l ’or de 15 000 fr/kg, sur un rendement de 2,5 % et sur la conclusion des ventes d ’or à fin 2004, la BNS et le DFF ont fix é les montants à distribuer comme suit: Exercice de la BNS Versement au printemps Montant (en millions de francs) 2003 2004 300 (Conf édération 100; cantons 200) 2004 2005 400 (Conf édération 133; cantons 266) A partir de 2005 A partir de 2006 500 (Conf édération 166; cantons 333) Comme les écarts entre les recettes effectivement g énérées par les actifs libres et le montant à distribuer seront compens és par les provisions mon étaires, il n ’est pas nécessaire de fixer des limites inf érieures et sup érieures distinctes pour la distribu- tion découlant des actifs libres. Ce sont donc les limites fix ées dans la convention concernant la distribution «ordinaire» du b énéfice conclue au printemps 2002 qui s’applique à ces provisions: dès que les provisions d épassent de plus de 10 milliards de francs l’évolution souhaitée, la distribution «ordinaire» du bénéfice (2,5 milliards par an) est adaptée. En 2007, un contr ôle des deux conventions concernant la distribution des b énéfices permettra en outre de tenir compte à temps des écarts qui se dessineraient par rap- port aux prévisions (ch. 3.2.2.3). Comme elle op ère pour la distribution «ordinaire» du b énéfice, la BNS versera le montant total à l’Administration fédérale des finances. Cette derni ère redistribuera deux tiers du b énéfice net aux cantons, conform ément à l’art. 99, al. 4. Cst.; selon l’art. 27, al. 4, de la loi du 23 d écembre 1953 sur la Banque nationale (RS 951.11),5606 la part revenant aux cantons est r épartie à raison de 5/8 en fonction de leur popula- tion de résidence ordinaire et à raison de 3/8 en fonction de leur capacité financière. Le 30 janvier 2003, le DFF a fait part de la d écision de principe du Conseil f édéral de conclure une convention additionnelle. La Conférence des directeurs des finances a quant à elle été informée le 12 juin 2003 du contenu de la convention additionnelle par une lettre du chef du DFF. 2.1.4 Propositions pour l’utilisation des actifs libres 2.1.4.1 Tableau des interventions parlementaires en cours A la suite de la votation populaire de septembre 2002, diff érentes propositions ont de nouveau été présentées concernant l’affectation de la part des avoirs de la Banque nationale qui n ’est plus n écessaire pour la politique mon étaire. La liste ci-dessous donne un aperçu général des interventions parlementaires pendantes. Intervention Utilisations propos ées 02.3451 Motion Favre 23.09.02 – Répartir selon art. 99, al. 4 – Rembourser la dette publique avec la part de la Confédération 02.3452 Motion Merz 23.09.02 – Répartir selon art. 99, al. 4 – Rembourser la dette publique avec la part de la Confédération 02.445 Init. parl. Fasel 25.09.02 – Conserver le capital à sa valeur réelle au moyen d’un fonds – Produit utilisé pour financer une augmentation des allocations pour enfants 02.446 Init. parl. Grobet 25.09.02 – 2/3 au fonds de compens. AVS, à charge de conserver la valeur réelle du capital et d’investir en immeubles de logements locatifs et en obligations des pouvoirs publics – 1/3 aux cantons 02.447 Init. parl. Dupraz 25.09.02 – Conserver le capital à sa valeur réelle au moyen d’un fonds – Répartir les revenus à raison de 1/3 aux cantons, 1/3 à l’AVS et 1/3 à la formation et à la recherche 02.449 Init. parl. groupe UDC 26.09.02 – Conserver le capital à sa valeur réelle au moyen d’un fonds – Répartir le produit pendant 30 ans à raison de 2/3 à l’AVS et 1/3 aux cantons5607 Intervention Utilisations propos ées 02.3620 Interpellation Studer 04.10.02 – Réunir une «table ronde» – Prendre en considération la Confédération et les cantons – Evaluer les variantes: rembourser la dette, projets dans le domaine de la formation, de la famille et similaires 02.316 Init. cant. Obwald 29.11.02 – Répartir selon l’art. 99, al. 4, Cst. à raison de 2/3 au moins aux cantons 02.3705 Motion groupe UDC 11.12.02 – Solution transitoire: comptabiliser séparément les actifs libres de la BNS; accumuler les revenus du capital jusqu’à la décision d’utilisation 02.3713 Motion groupe soc. 11.12.02 – Solution transitoire: comptabiliser séparément les actifs libres de la BNS; accumuler les revenus du capital jusqu’à la décision d’utilisation 03.3000 Postulat commission des finances 13.01.03 – Répartir selon l’art. 99, al. 4, Cst. à raison de 2/3 au moins aux cantons 03.400 Init. parl. groupe socia- liste 13.03.03 – Conserver le capital à sa valeur réelle au moyen d’un fonds – Produit à raison de 1/3 aux cantons, 1/3 à l’AVS et 1/3 à une offensive en faveur de la formation 03.305 Init. cant. Soleure 14.03.03 – Répartir selon l’art. 99, al. 4, Cst. à raison de 2/3 au moins aux cantons 03.3213 Interpell. Abate 07.05.03 – Affecter 1/3 du produit des actifs libres au fonds pour les grands projets ferroviaires pendant 10 ans 03.309 Init. cant. Berne 17.06.03 – Répartition selon l’art. 99, al. 4, Cst. à raison de 2/3 au moins pour les cantons – Sans affectation obligatoire pour les cantons 03.3299 Interpell. Bignasca 17.06.03 – Demande s’il ne faut pas cesser provisoirement les ventes d’or et les reprendre plus tard à de meilleurs prix Le Conseil national s ’est occup é, le 21 mars 2003, de l ’interpellation Studer (02.3620), celui-ci se déclarant partiellement satisfait de la réponse du Conseil fédé- ral du 7 mars. Le Conseil des Etats a adopt é la motion Merz (02.3452) le 19 mars5608 2003 et l’a transmise au Conseil national. Il a également adopté, le 2 juin, le postulat de la Commission des finances (03.3000). Les autres interventions n ’ont pas encore été traitées en séance plénière. 2.1.4.2 Evaluation des options d’utilisation 2.1.4.2.1 Situation initiale Les diff érentes propositions concernant l ’utilisation des actifs libres peuvent être classées fondamentalement en trois catégories, à savoir: – la libre utilisation pour financer des tâches publiques, – l’utilisation avec affectation (AVS, formation, allocations pour enfants), – le remboursement de la dette publique. Ci-après, le message examine bri èvement dans quelle mesure les diff érentes catégo- ries permettent d ’utiliser les actifs libres ou leurs revenus en vue d ’atteindre le mieux possible les objectifs d ’une politique budg étaire responsable, à savoir une répartition équitable des ressources, des finances saines, une place économique attrayante et une utilisation efficace des moyens disponibles.8 Par «répartition équitable», on entend ici d ’une part que le patrimoine national accumulé pendant plusieurs g énérations ne doit pas être consommé d ’un coup par une seule g énération à une date fix ée arbitrairement. D ’autre part, une r épartition équitable doit également éviter la prise en consid ération unilatérale d’intérêts parti- culiers. L’objectif des «finances saines » exige d ’examiner que l ’utilisation propos ée des moyens financiers ne conduise pas à une hausse incontr ôlée des dépenses et, par-là, à une augmentation de la quote-part de l ’Etat. Des finances saines impliquent en outre une dette supportable à long terme. L’«utilisation efficace des moyens dis ponibles» doit garantir que ceux-ci sont g érés aussi efficacement que possible et qu ’ils sont susceptibles d ’augmenter le potentiel de croissance. Enfin, à propos de l ’«attrait de la place économique suisse», il importe, dans le cas présent, d’examiner spécialement si l’utilisation des moyens risque de compromettre l’indépendance de la BNS et la stabilité des prix. En ce qui concerne l ’utilisation de la part revenant aux cantons, seules des recom- mandations peuvent être formulées. L’affectation éventuelle des moyens disponibles ne se rapporte donc qu’à la part de la Confédération. 8 Voir à ce sujet les Lignes directrices des finances fédérales. Objectifs, principes et instruments de la politique budgétaire du Conseil fédéral, du 4 octobre 1999, http://www.efd.admin.ch/f/dok/grundlagenpapiere/finanzleitbild/flb.pdf.5609 2.1.4.2.2 Libre utilisation pour financer des tâches publiques Les actifs libres ou les revenus g énérés chaque ann ée par ceux-ci sont utilis és sans affectation obligatoire pour financer des tâches courantes. Sous l’aspect d’une répartition équitable dans le temps, cette proposition impose de n’utiliser que le produit annuel dégagé, tout en conservant la valeur réelle du capital. En renonçant à une affectation sp écifique, cette utilisation r épond au crit ère d’une répartition équitable entre les diff érents groupes de la population, car aucun int érêt particulier n ’est favorisé. Le Parlement d écide de l ’utilisation des revenus suppl é- mentaires dans le cadre du budget normal. Tant que les recettes suppl émentaires ne provoquent pas une augmentation des dépenses, le transfert sans affectation à la Conf édération et aux cantons n ’entraîne pas d’augmentation de la quote-part de l’Etat. La contribution apportée par les actifs libres pour financer des t âches existantes de l ’Etat aurait, dans ce cas, le caract ère d’une baisse d ’impôts (baisse effective ou renoncement partiel à des hausses pr é- vues). Pour analyser les effets des baisses d ’impôts, il faudrait commencer par déterminer les impôts qui devraient être diminués le cas échéant (TVA, impôt fédé- ral direct, imp ôt sur les soci étés, etc.). La charge fiscale jouant un r ôle important dans la concurrence internationale en mati ère d’implantations et les impôts exerçant souvent des distorsions, des baisses d ’impôt durables sont judicieuses du point de vue économique. Même si la totalité des revenus du capital était utilisée pour réduire les impôts fédéraux (sans tenir compte des cantons), le montant annuellement dispo- nible n’équivaudrait qu’à environ 500 millions de francs, soit à peine à ¼ de point de pourcentage de TVA ou tout juste 4,5 % des r ecettes de l’impôt fédéral direct en 2002. Des effets sensibles sur le potentiel de croissance seraient donc pratiquement exclus. En revanche, la variante de la r éduction des impôts serait neutre du point de vue de la quote-part de l’Etat. Toutes ces consid érations ne sont pertinentes que si les revenus suppl émentaires engendrés par les actifs libres sont utilis és pour financer des t âches existantes. Les expériences passées ont toutefois montr é que des augmentations de recettes tendent à affaiblir la discipline en matière de dépenses. En ce qui concerne l ’efficacité des moyens utilis és, le versement, sans affectation obligatoire, des revenus annuels aux budgets publics repr ésente l’utilisation la plus efficace du point de vue de la politique budgétaire. En effet, les affectations obliga- toires limitent la marge de manœ uvre pour fixer des priorités en matière de politique budgétaire et conduisent souvent, en outre, à une utilisation non optimale des moyens. Comme les recettes suppl émentaires engendrées par la gestion des actifs libres ne sont pas li ées à des dépenses déterminées, si l’on renonce à des affectations obliga- toires, il n ’existe pas de danger qu ’une croissance des d épenses conduise directe- ment à des demandes adress ées à la BNS en vue d ’augmenter les sommes distri- buées. L’indépendance de la banque centrale est donc garantie. Tel est également le cas si l ’accroissement des recettes permet des baisses d ’impôts. Certes, des modifi- cations du taux de la TVA se traduisent par un effet unique sur le niveau des prix. Mais en raison de la modicit é de la baisse d ’impôts possible, il ne faudrait pas s’attendre à des baisses de prix sensibles. Pour l ’indépendance de la BNS, il est important que la conservation du capital à sa valeur réelle et la gestion de la fortune ne lui soient pas confi ées de mani ère durable, faute de quoi des conflits d ’intérêts5610 avec la politique mon étaire pourraient se produire (ch. 2.1.5.2). Si l ’utilisation se limite aux revenus, il n ’existe aucun risque, vu la faiblesse du montant en jeu, de voir les prix monter en raison d’une augmentation de la demande de consommation. 2.1.4.2.3 Affectation obligatoire aux fins de financer des dépenses courantes Différentes interventions proposent une affectation obligatoire du produit engendr é par les actifs libres. De même que cela vaut pour une affectation non obligatoire, le principe d ’une ré- partition équitable dans le temps veut également que le capital soit conserv é à sa valeur réelle en cas d ’affectation obligatoire. L’AVS constitue ici une exception: en effet, si les actifs libres devaient servir à financer l’AVS, la totalit é du capital pour- rait être transférée directement dans son fonds de compensation. Du point de vue de l’efficacité, le transfert au fonds de l ’AVS présenterait l’avantage d’utiliser un fonds existant, évitant la mise en place de structures s upplémentaires. Toutefois, le trans- fert au fonds de l’AVS ne garantirait pas la conservation du capital à sa valeur réelle en l’absence de toute condition suppl émentaire. Pour garantir la conservation de la valeur réelle à l’intérieur du fonds de l ’AVS, il faudrait modifier certaines lois, les actifs libres devant être saisis séparément des autres sources de revenus du fonds de l’AVS. Pour ce qui est de la r épartition équitable entre les diff érents groupes de la popula- tion, l ’effet sur la quote-part de l ’Etat et l ’efficacité de l ’utilisation des moyens, il faut op érer une distinction selon que l ’affectation obligatoire vise à financer des dépenses courantes, des tâches nouvelles ou des opérations de transfert. Si les moyens financiers sont transf érés, sans spécification supplémentaire, au fonds de l’AVS, ils contribueront à financer les coûts croissants de cette assurance sociale. Ils permettront de retarder les augmentations n écessaires de la TVA dans l ’avenir. Toutes les couches de la population en profitent dans la mesure o ù elles achètent des biens et des services soumis à la TVA. Un transfert des moyens financiers au fonds de l’AVS sans extension simultanée des prestations n’augmente pas la quote-part de l’Etat. Il en va autrement si l’attribution à l’AVS devait être liée à une extension des prestations de cette derni ère. Suivant l ’aménagement des prestations suppl émentai- res, les groupes de la population en profiteraient de mani ère variable et la quote-part de l’Etat serait augmentée proportionnellement aux prestations suppl émentaires. En ce qui concerne les effets sur le potentiel de croissance, le report d ’augmentations d’impôts exerce en principe un effet positif. En comparant les moyens financiers disponibles avec les besoins de financement de l ’AVS, cet effet positif devrait tou- tefois être assez modeste. Le revenu annuel r éel généré par les actifs libres (pr ès de 500 millions de francs) repr ésente environ 1,7 % des recettes totales de l ’AVS, soit un quart de point de pourcentage de TVA. Les motions proposant d ’investir les revenus des actifs libres dans la formation de base et dans la formation continue visent toutes à augmenter l’offre de formation et, partant, à accroître la quote-part de l ’Etat. Suivant l ’aménagement de la proposition et le choix des mesures retenues, certains groupes de la population pourraient profi- ter directement des nouvelles offres de formation et seraient donc nettement avanta- gés. Toutefois, une main-d ’œuvre bien form ée est un atout important pour le site5611 économique suisse. En admettant que les mesures supplémentaires pour la formation contribuent, à long terme, à augmenter la productivit é, toute la population en profi- terait finalement. Concernant l’utilisation efficace des moyens financiers, le probl ème qui se pose est que des investissements suppl émentaires dans la formation ne conduisent pas automatiquement à un meilleur savoir-faire. En outre, le financement des mesures considérées comme nécessaires pour la formation devrait être assuré par le biais du budget normal et ne devrait pas devenir tributaire de ressources extraordinaires. En- fin, une grande partie de la formation et de l ’éducation est du ressort des cantons, raison pour laquelle il faudrait commencer par trouver des créneaux où le revenu des actifs libres pourrait être investi dans le domaine de comp étence de la Conf édé- ration. Pour ces raisons, le danger de voir les moyens disponibles investis d ’une ma- nière non optimale est relativement grand s’ils servent à financer des investissements supplémentaires dans le secteur de la formation. Enfin, l’utilisation des moyens financiers pour verser des allocations pour enfants ne satisfait pas au crit ère d’une répartition équitable des ressources, puisque seules les familles ayant des enfants profiteraient du produit des actifs libres. Les allocations pour enfants conduisent à augmenter les opérations de transfert de l’Etat. Cette utili- sation des revenus ne permet pratiquement pas d ’espérer un effet économique. Lors de l’introduction de cette mesure, une partie de ce revenu suppl émentaire inattendu sera sans doute utilisée par les familles pour couvrir des dépenses de consommation, animant ainsi un peu l ’économie. Toutefois, le volume est tr ès faible. Bien que les auteurs de cette proposition mettent en avant que les enfants forment la base du développement économique, les allocations pour enfants ne modifieront pas le potentiel de croissance, car la d écision d’avoir ou non des enfants ne d épend guère du niveau des allocations. Il importe encore d ’examiner les effets sur l ’indépendance de la banque centrale et la stabilit é des prix. Si des moyens financiers sont utilis és dans un but concret, comme, par exemple, pour l ’AVS, le risque existe de voir na ître de nouvelles pr é- tentions à l’égard de la Banque nationale en cas d ’augmentation des besoins de fi- nancement; cela serait fortement pr éjudiciable à l ’indépendance de la banque cen- trale. Ce risque peut toutefois être nettement diminu é si les actifs libres sont g érés par un fonds extérieur à la Banque nationale, de telle sorte qu ’il n’existe plus aucun lien entre eux apr ès le transfert du capital. Le risque d ’une inflation induite par la demande est inexistant si les d épenses à affectation obligatoire ou les transferts ne sont financés que par le revenu annuel dégagé par les actifs libres. 2.1.4.2.4 Remboursement de la dette publique L’amortissement de la dette des pouvoirs publics est aussi une proposition souvent présentée. L’endettement de la Conf édération s’élevait, à fin 2002, à 122 milliards de francs. Si la totalit é des actifs libres (environ 20 milliards de francs) était utilisée pour amortir la dette de la Confédération, celle-ci diminuerait d’environ 16 %. En ne faisant appel qu ’au «tiers revenant à la Conf édération», une r éduction de quelque 5 % serait possible. Au taux d’intérêt moyen de 3 %, les intérêts de la dette diminue- raient respectivement de 620 ou de 207 millions de francs par an. En n ’utilisant que le produit réel d’environ 500 millions de francs par an pour l ’amortissement, la dette5612 de la Conf édération se r éduirait respectivement de 0,4 (totalit é du produit) ou de 0,1 % (1/3 du produit). Les cantons pourraient également être invités à réduire leur dette, mais il serait pratiquement impossible de les y obliger. Pour permettre une réduction substantielle de la dette, il faudrait utiliser la substance des actifs libres.9 Il ne serait donc pas possible de les conserver à leur valeur r éelle au sens habituel. Toutefois, si la dette était stabilisée à un niveau inf érieur, la con- servation pour ainsi dire indirecte de la valeur serait garantie et les g énérations futu- res pourraient également profiter des actifs libres. Le revenu ne serait pas d égagé sous la forme d ’intérêts sur la fortune, mais sous la forme d ’une réduction des int é- rêts payés sur la dette. Cette solution assurerait une sorte de r épartition équitable dans le temps. Contrairement aux propositions exigeant la conservation du capital à sa valeur réelle, le remboursement de la dette permet de renoncer à la création d’un fonds de gestion; la BNS serait en outre rapidement et compl ètement libérée de sa tâche de gestionnaire de fortune des pouvoirs publics, si le capital était versé en une seule fois à la Confédération et aux cantons après la fin des ventes d’or. Sur le plan de la r épartition entre les diff érents groupes de la population, le fait de décharger le budget en r éduisant les int érêts passifs correspond à une baisse d’impôts. L’effet de la r épartition varie selon le but dans lequel les fonds devenus disponibles seront utilisés. D’un point de vue économique, la proposition de rembourser la dette a des aspects positifs. Une bonne gestion financi ère et une charge fiscale mod érée sont des atouts importants pour le site économique suisse. Différentes études montrent en outre que des déficits et des dettes importants des pouvoirs publics entra înent des effets indi- rects négatifs (taux d’intérêt élevés, étouffement des investissements privés). Il n’est pas possible de dire dans quelle mesure ces effets indirects sont valables pour la Suisse compte tenu de l’excédent élevé de sa balance des transactions courantes. Dans la mesure où la réduction des intérêts payés décharge le budget sans affecter la volonté de r éaliser des économies ni entra îner des d épenses suppl émentaires, le remboursement de la dette se traduit par le maintien de la quote-part de l’Etat (si elle évite des hausses d’impôts projetées), voire par une réduction de cette quote-part (en cas de baisse d ’impôts). Du point de vue économique toutefois, le facteur d étermi- nant est la dette nette des pouvoirs publics et de la banque centrale. Cette dette reste constante lors d’un remboursement de la dette de l’Etat au moyen de la fortune de la banque centrale. Concernant l’indépendance de la banque centrale et la stabilit é des prix, le rembour- sement de la dette d éploie des effets positifs dans la mesure o ù le risque de recourir à la planche à billets pour financer la dette des pouvoirs publics diminue à mesure que la charge de la dette baisse. 9 Un argument qui plaide pour le maintien et la gestion de la valeur du capital dans le cadre d’un fonds et l’utilisation des revenus pour réduire la dette, serait que la Confédération pourrait s’endetter à des conditions relativement avantageuses sur le marché des capitaux. Le produit dégagé par la gestion du capital pourrait alors dépasser le montant des intérêts à payer sur la part correspondante de la dette. En revanche, il faudrait y ajouter le coût de la gestion de la fortune. En outre, les effets du remboursement de la dette seraient extrêmement minimes, vu le faible montant en jeu.5613 2.1.5 Projet du Conseil fédéral 2.1.5.1 Maintien de la valeur réelle du capital 2.1.5.1.1 Projet Après le double non de septembre 2002, les actifs libres auraient pu, en principe, être consid érés comme des «réserves mon étaires exc édentaires». A ce titre, ils auraient pu être reversés à la Conf édération pour un tiers et aux cantons pour deux tiers sur la base de la Constitution (art. 99, al. 4, Cst.) et par le biais d ’une adapta- tion de la convention concernant la distribution des b énéfices de la BNS ou, au be- soin, d’une nouvelle disposition légale. Toutefois, différents arguments parlent en faveur d ’une conservation du capital que représentent les actifs libres à sa valeur réelle: – les actifs libres repr ésentent une fortune accumul ée par plusieurs g énéra- tions. Il n ’existe aucune raison pour que ce capital soit consomm é précisé- ment par la génération actuelle. La distribution de ce capital à une date fixée au hasard serait vue comme une mesure arbitraire. En conservant le capital à sa valeur r éelle, on garantit que la fortune accumul ée pendant plusieurs décennies reste également à la disposition des générations futures; – la conservation du capital à sa valeur r éelle est soutenue par une large part de la population; – du point de vue de la politique budg étaire, il est peu judicieux de financer des dépenses courantes au moyen d’une réduction de la fortune; – le fait de renoncer à conserver le capital à s a v a l e ur réelle et d ’utiliser les actifs libres à brève échéance produirait, suivant la destination choisie, diff é- rents effets économiques indésirables. Si la fortune est utilis ée en une seule fois pour financer des d épenses publiques ou priv ées (dans le cas de baisses d’impôts), le risque existe que la hausse de la demande économique corres- pondante entra îne une augmentation des prix. Enfin, une r éduction unique de la dette pourrait laisser des traces sensibles sur le march é des capitaux durant l’année concernée. Le volume net des emprunts de la Conf édération en 2003 s’élève, par exemple, à environ 8 milliards de francs. Actuellement, la Conf édération émet de nouveaux emprunts à un rythme mensuel. Une réduction unique de la dette aurait presque obligatoirement pour cons é- quence que la Conf édération devrait se retirer pendant assez longtemps du marché des capitaux. Le march é des obligations de la Conf édération en souffrirait, voire s’assécherait, et de nombreux investisseurs, surtout institu- tionnels, seraient confront és à des probl èmes de placement. Les obligations de la Confédération remplissent également des fonctions importantes comme titres livrables sur des contrats de futures et leur rendement sert g énérale- ment de r éférence (benchmark) sur le march é des int érêts en francs suisses. Une r éduction unique de la dette de la Conf édération pourrait fortement entraver cette fonction. En revanche, ce probl ème ne serait pas aussi grave en cas de conservation du capital à sa valeur réelle, puisque seuls les int érêts serviraient à rembourser la dette.5614 La conservation du capital à s a v a l e u r réelle pr ésente en revanche le d ésavantage d’exiger la mise en place de nouvelles structures (ch. 2.1.5.2). Dans l’ensemble, toutefois, les avantages de la conservation du capital à sa valeur réelle prévalent nettement, raison pour laquelle le Conseil f édéral défend ce point de vue. La conservation du capital à sa valeur r éelle est garantie dans la mesure o ù l’on ne dépense que le revenu r éel obtenu. La valeur nominale des actifs libres est augmen- tée chaque année en fonction du renchérissement. 2.1.5.1.2 Base légale Pour conserver la valeur réelle des actifs libres, c’est-à-dire pour l’augmenter chaque année en fonction du rench érissement, il est nécessaire, du point de vue de la Cons- titution, de créer une base constitutionnelle sp écifique. Dans son message du 17 mai 2000 concernant l ’utilisation des r éserves d’or et une loi f édérale sur la Fondation Suisse solidaire, le Conseil fédéral a en effet exposé que les réserves d’or non néces- saires, qui s ’élèvent à environ 1300 tonnes, constituent en principe des b énéfices retenus par la banque centrale. Il admet donc le point de vue du l égislateur, selon lequel il convient de cr éer une base constitutionnelle expresse pour une utilisation de réserves excédentaires, qui s ’écarte de la r ègle de r épartition des b énéfices ins- crite dans la Constitution fédérale (FF 2000 3671). L’art. 99, al. 4, Cst. en vigueur pr évoit la distribution d ’au moins deux tiers des bénéfices de la Banque nationale aux cantons. Une telle r épartition suppose natu- rellement que ses b énéficiaires puissent disposer librement des fonds. En y ajoutant l’obligation de conserver le capital à sa valeur r éelle, la libre disponibilit é n’existe plus. Si la dur ée du fonds de gestion est en outre limit ée, comme il est pr évu de le faire, la Conf édération et les cantons ne pourraient avoir recours aux revenus des actifs libres que pendant un temps restreint. De plus, le destin du capital resterait incertain une fois le délai échu. L’obligation de conserver le capital à sa valeur réelle s’écarte donc de l’art. 99, art. 4, Cst. en vigueur, m ême si le produit est r éparti selon la clé fixée dans cette disposition, comme le propose le Conseil f édéral. Pour cette raison, une modification de la Constitution est n écessaire (complément aux disposi- tions transitoires de l’art. 197 Cst.). 2.1.5.2 Gestion par un fonds 2.1.5.2.1 Renonciation à une gestion par la BNS Les actifs libres seront transférés dans un fonds indépendant. Il convient, en effet, de renoncer à la gestion de la fortune par la BNS pour les raisons suivantes: un double mandat de la BNS, comme autorit é monétaire d’une part et comme ges- tionnaire de fortune de l ’autre peut conduire à des conflits d ’intérêts. En effet, si la BNS devait d écider une politique de restriction mon étaire, de nombreuses entrepri- ses suisses devraient supporter un recul temporaire de leur chiffre d ’affaires et une baisse de leurs b énéfices, ce qui se r épercuterait négativement sur le cours de leurs actions. Si la BNS d étenait des actions de ces entreprises, son activit é comme auto-5615 rité chargée de la politique mon étaire nuirait au r ésultat de son activit é de gestion- naire de fortune. En outre, la BNS d étiendrait, au moins pour son portefeuille de titres suisses, une avance par rapport aux autres gestionnaires dans le domaine de l’information; il faudrait également s’attendre à des conflits d ’intérêts entre la colla- boration de la BNS en vue de promouvoir la stabilit é du syst ème et son activit é en tant que gestionnaire de fortune. Dans le cadre de la promotion de la stabilit é du système, la BNS collabore étroitement avec la Commission f édérale des banques dont elle re çoit également des informations sur la situation financi ère et la s écurité de différents instituts financiers. Si la BNS utilisait ces informations de mani ère ci- blée dans le cadre de son activit é de gestionnaire de fortune, elle s ’exposerait à des accusations de délit d’initié; la création d’un fonds ind épendant permettrait de d écharger la BNS de la t âche de gestionnaire de fortune des pouvoirs publics. 2.1.5.2.2 Mise en place et aménagement du fonds Le nouveau fonds à cr éer sera charg é de la gestion des actifs libres. Comme les cantons, qui sont les principaux b énéficiaires des revenus, devraient également faire partie des organes responsables du fonds, la cr éation d’un fonds en vertu d ’une loi spéciale, juridiquement ind épendant, s ’impose. Un fonds sans personnalit é juridi- que, selon l ’art. 12 de la loi sur les finances de la Conf édération10, n’aurait pu être envisagé que si la Confédération avait été le seul organe responsable. Comme pour le contre-projet à l ’initiative sur l ’or, le fonds devra être cr éé par la voie d’une ordonnance du Conseil f édéral s’appuyant directement sur la Constitu- tion. Le détail de la mise en place de l ’organisation de la gestion du portefeuille par le fonds sera r églé dans le cadre de cette ordonnance. Pour cette raison, nous n ’en donnerons que les grandes lignes ici. Organes de gestion du fonds: les organes qui s ’imposent sont un conseil d ’admini- stration, un secrétariat et un organe de révision. La tâche du conseil d ’administration consistera principalement à définir la strat égie et les directives en mati ère de placement. Il se composera de repr ésentants de l’administration f édérale et des cantons ainsi que de sp écialistes de la gestion de fortune. Si aucun organe de nomination n ’est créé, le Conseil f édéral assumera cette fonction. Le secrétariat appliquera les d écisions du conseil d ’administration, c’est-à-dire qu’il sera responsable de la gestion de la fortune. L’organe de révision contrôlera l’activité du fonds selon les critères de la conformité aux règles et usages en la matière, de la légalité et de la bonne gestion économique. 10 Loi fédérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération (LFC); RS 611.0.5616 Organisation des placements: en ce qui concerne l ’organisation des placements, il s’agit essentiellement de savoir si la responsabilit é de la gestion de la fortune doit être support ée par un secr étariat à créer ou si cette t âche peut être assumée par la Trésorerie fédérale (comme pour la Caisse fédérale de pensions). L’avantage de la mise en place d ’un secrétariat du fonds ind épendant, assumant la pleine responsabilité, serait la faible probabilit é de s’exposer à des influences politi- ques et à des conflits d’intérêts. En revanche, la question se pose de savoir si la con- tinuité peut être assurée au sein d’une équipe de spécialistes aussi restreinte. Si la responsabilit é de la gestion de la fortune est confi ée à la Tr ésorerie fédérale, l’expérience de celle-ci et les synergies avec la gestion de la fortune de la CFP et des placements financiers de la Conf édération pourraient profiter au fonds. La gestion par la Tr ésorerie f édérale pourrait en outre repr ésenter la solution la plus avanta- geuse, parce que la gestion de fortune se baserait en principe sur une organisation existante possédant des structures en place, susceptibles d ’être étendues. La limita- tion prévue de la dur ée du fonds à trente ans parle également en faveur de la Tr éso- rerie f édérale. En revanche, cette solution est davantage expos ée aux risques d’influences politiques et de conflits d’intérêts. Indépendamment de la décision ayant trait au secrétariat, la gestion pratique du por- tefeuille devrait être confiée au moins en partie à des gestionnaires ext érieurs. Des indices de référence permettent ainsi de contr ôler le succès de la gestion de fortune. Une partie de la fortune pourrait toutefois être g érée par le secr étariat du fonds, comme c’est le cas pour la Caisse fédérale de pensions. Le Contrôle fédéral des finances pourrait servir d’organe de révision. Distribution/conservation du capital à sa valeur réelle. Pour terminer, l’ordonnance relative au fonds doit fixer des r ègles concernant la distribution des revenus et la manière d’assurer la conservation du capital à sa valeur r éelle. La question de prin- cipe se pose de savoir comment conserver le capital à sa valeur r éelle et si les mon- tants distrubu és doivent être stabilis és dans le temps ou non. Pour simplifier l’établissement du budget et la planification financi ère, les sommes vers ées devraient être constantes. Toutefois, la stabilisation des revenus dans le temps pose le problème suivant: durant les ann ées de faibles rendements, la conservation du ca- pital à sa valeur réelle pourrait être menacée. Ce risque pourrait conduire à faire des estimations de rendement extr êmement prudentes et à accumuler des r éserves géné- reuses. Par analogie avec la convention concernant la r épartition des b énéfices con- clue avec la BNS, ce risque pourrait être réduit en fixant des limites sp érieures et inférieures à la fortune du fonds et en r éexaminant périodiquement le montant dis- tribué. 2.1.5.3 Distribution des revenus à la Confédération et aux cantons Le Conseil fédéral est d’avis qu’en ce qui concerne la distribution des revenus de la fortune, les pr étentions des cantons devront être respectées. Le produit annuel r éel dégagé devrait revenir à raison d ’un tiers à la Conf édération et de deux tiers aux cantons. Cette proposition correspond à la règle de r épartition fixée dans la Consti-5617 tution pour le bénéfice net de la BNS. Elle est compatible avec la conception que les actifs libres représentent une retenue de bénéfices de la banque centrale. Entre les cantons, la r épartition devra s ’effectuer conformément à l’art. 27, al. 4, de la loi sur la Banque nationale 11, soit en tenant compte de la population de r ésidence ordinaire et de la capacité financière (ch. 2.2.3). Le produit étant versé au budget ordinaire de la Conf édération et des cantons, les affectations problématiques sous l’angle de la politique budg étaires sont évitées. Du point de vue économique, la solution la plus judicieuse consiste à utiliser le produit généré par les actifs libres non grev és d’affectations obligatoires pour financer des tâches existantes. En renonçant à financer des tâches supplémentaires, cette solution permettrait de contribuer à rembourser les dettes ou d ’abaisser les imp ôts (ch. 2.1.4.2.2). 2.1.6 Procédure de consultation Suite à l’adoption du message concernant l ’utilisation des r éserves d’or et à la loi fédérale sur la Fondation Suisse solidaire, le Conseil f édéral a d éjà organis é une procédure de consultation entre juin et octobre 2000 portant sur l ’utilisation des 800 tonnes d’or restant en dehors de la fondation. Dans cette proc édure de consulta- tion, il a mis en discussion deux propositions: une utilisation limit ée dans le temps en faveur de mesures de formation combin ées avec des prestations transitoires dans le secteur de l ’AVS ou, alors, la r éduction de la dette publique. L ’éventail des avis était large et a montré différentes préférences. Les cantons ont insist é sur leur droit aux deux tiers des 800 tonnes d ’or à disposi- tion. Le PDC était également favorable à ce que les deux tiers de ces avoirs soient versés aux cantons, mais voulait simultanément qu’une partie de ces avoirs soit con- sidérée comme une contribution aux frais incombant aux cantons dans le secteur des prestations complémentaires par suite de la flexibilitation de l’âge de la retraite. La proposition ayant trait à une r éduction de la dette de la Conf édération et des cantons a trouv é un écho favorable non seulement aupr ès des cantons, mais égale- ment auprès du PRD, du parti libéral et des associations patronales. Le PS ainsi que les syndicats souhaitaient que le produit de la gestion des r ecettes tirées de la vente des 800 tonnes d ’or soit utilis é en premier lieu pour le fonds de l’AVS. Ils étaient donc – au moins en partie – d ’accord avec l ’UDC, qui avait l’intention de transférer à l’AVS la totalité des réserves monétaires devenues dispo- nibles. La proposition de lancer une initiative sur la formation a été bien accueillie non seulement par le Parti du Travail, mais surtout par les organisations du secteur de la formation. Malgr é quelques r éserves de nature politique, le PDC a également approuvé cette proposition. Bien qu ’elles ne nient pas la n écessité de mesures de formation dans le secteur des nouvelles technologies, la plupart des organisations interpellées ont proposé d’autres sources de financement pour ces mesures. 11 Loi du 23 décembre 1953 sur la Banque nationale (LBN); RS 951.11.5618 L’utilisation des ressources pour financer des prestations transitoires a été soutenue par le Parti du Travail, mais en premier lieu par des associations de retrait és. Les écologistes, le Parti chr étien-social et la Conf édération des syndicats chr étiens sou- haitaient affecter les revenus courants tir és de la fortune au financement d ’une rente pour enfants ou pour augmenter les allocations actuelles. Dans l’ensemble, les expériences faites lors de la proc édure de consultation qui a eu lieu durant l’été 2000 ont montr é qu’une telle procédure portant sur l ’utilisation des actifs libres était capable de susciter une s érie de propositions diverses sans pour autant faciliter la prise de d écisions. Le Conseil fédéral a donc d écidé de renoncer à une deuxième procédure de consultation. 2.2 Partie spéciale 2.2.1 Définition du montant des actifs libres; création du fonds, transfert de la fortune (art. 197, al. 1, P-Cst.) L’al. 1 de l ’art. 197 fixe d ’abord clairement le volume des actifs libres. Ceux-ci comprennent le produit de la vente des 1300 tonnes d ’or. La fortune transf érée sera donc un avoir composé du produit de la vente effective, r éalisée par la BNS, de cha- cune des tranches, et non de la contre-valeur de 1300 tonnes d ’or évaluées au prix du marché à une date fixe. Au bilan de la BNS, une position intitul ée «provision pour la cession des actifs libres» représentera la totalité du montant à transférer après la fin de toutes les ventes d’or.12 En m ême temps, l ’al. 1 conf ère au Conseil f édéral la comp étence, bas ée sur une ordonnance, de créer un fonds de droit public ayant sa personnalité juridique propre. Enfin, le premier alin éa des dispositions transitoires r ègle le transfert des actifs libres dans le fonds. 2.2.2 Conservation de la valeur réelle; distribution des revenus; limitation dans le temps (art. 197, al. 2 et 3, P-Cst.) L’art. 197, al. 2, Cst. stipule que la fortune du fonds doit être conservée à sa valeur réelle. Cela signifie que la fortune (nominale) transf érée dans le fonds doit être aug- mentée chaque année à raison du rench érissement. Seul le revenu net d égagé en ter- mes réels peut être réparti. Chacun des éléments de la conservation du capital devra être défini dans le cadre de l ’ordonnance relative au fonds. En particulier, l ’ordon- nance sur le fonds devra dire si la conservation du capital doit être garantie en tout temps ou si le crit ère de la conservation du capital peut subir des entorses durant certaines années au bénéfice d’une uniformisation de la distribution du revenu, et si la conservation du capital ne doit être garantie que durant une certaine période. 12 Actuellement, la valeur de cette provision se compose encore de deux éléments: le produit exact de la partie déjà vendue des 1300 tonnes d’or et l’évaluation trimestrielle aux prix du marché de l’or non encore vendu.5619 Simultanément, l’al. 2 règle la distribution du revenu: de manière analogue à la règle régissant la répartition du bénéfice de la BNS, les 2/3 du revenu doivent être transfé- rés aux cantons et un tiers à la Confédération. Les al. 2 et 3 limitent enfin la conservation du capital à sa valeur r éelle et la distri- bution proposée entre la Confédération et les cantons à trente ans. Si le peuple et les cantons ne demandent pas, en temps utile, avant l ’échéance du délai de trente ans, la prorogation de cette r églementation ou une autre utilisation des actifs libres ou de leurs revenus, le fonds sera dissous et le capital composant la fortune du fonds transféré à raison d’un tiers à la Confédération et de deux tiers aux cantons. 2.2.3 Répartition entre les cantons (art. 197, al. 4, P-Cst.) Lors de la r épartition, entre les cantons, du revenu et, dans le cas d ’une dissolution du fonds après trente ans, du capital, la règle de répartition qui ressort de la loi sur la Banque nationale (art. 27) sera applicable. Le produit sera vers é à raison de 5/8 en fonction de la population résidente et à raison de 3/8 en fonction de la capacité finan- cière. Cette clé de r épartition est reprise dans le projet de la nouvelle loi sur la Banque nationale (FF 2002 5791). Après l’entrée en vigueur de la r éforme de la péréquation financière et de la r épartition des t âches entre la Conf édération et les cantons, cette clé de répartition devra être adaptée. Selon la proposition faite par le Conseil f édéral dans le message sur la RPT, la distribution entre les cantons ne se fera plus, à l’avenir, que d’après le critère de la population résidente (ch. 3.2.1). 3 Initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour l’AVS» 3.1 Aspects formels 3.1.1 Teneur L’initiative populaire a la teneur suivante: I La Constitution fédérale du 18 avril 1999 est modifiée comme suit: Art. 99, al. 4 4 Le b énéfice net de la Banque nationale est vers é au fonds de compensation de l’assurance-vieillesse et survivants, sauf une part annuelle d ’un milliard de francs qui est versée aux cantons. La loi peut prévoir une indexation de ce montant.5620 II Les dispositions transitoires de la Constitution fédérale sont complétées comme suit: Art. 197, ch. 2 (nouveau) 2. Disposition transitoire ad art. 99, al. 4 (nouvelle) L’art. 99, al. 4, entre en vigueur au plus tard deux ans apr ès son acceptation par le peuple et les cantons. Si les adaptations l égislatives ne sont pas intervenues à cette date, le Conseil fédéral édicte les dispositions d’exécution. 3.1.2 Aboutissement L’initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour l ’AVS» a été déposée par le Comité pour la Sécurité AVS le 9 octobre 2002 à la Chancellerie fédérale. Par décision du 7 novembre 2002, celle-ci a constaté que l’initiative populaire, munie de 116 023 signatures valables, a formellement abouti (FF 2002 6823 ss). 3.1.3 Délais Conformément à l’art. 29, al. 1, de la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils (LREC, RS 171.11), le Conseil f édéral soumet à l ’Assemblée fédérale un message concernant cette initiative au plus tard une ann ée après son d épôt, soit le 9 octobre 2003. De leur c ôté, les Chambres fédérales doivent d écider, dans un d élai de 30 mois à partir du d épôt de l ’initiative, soit jusqu ’au 9 avril 2005, si elles acceptent ou non l’initiative (art. 27, al. 1, LREC, art. 100 loi sur le Parlement du 13 décembre 2002). 3.1.4 Validité 3.1.4.1 Unité de la forme Selon l’art. 139, al. 2, Cst., l ’initiative populaire tendant à la révision partielle de la Constitution peut rev êtir la forme d ’une proposition con çue en termes g énéraux ou celle d ’un projet r édigé. L ’initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour l’AVS» est un projet rédigé de toutes pièces. L’unité de la forme est garantie. 3.1.4.2 Unité de la matière Une initiative populaire tendant à la r évision partielle de la Constitution (art. 194, al. 2, Cst.) doit avoir une seule mati ère pour objet. Cette exigence est respect ée lors- qu’il existe un rapport intrins èque entre les diff érentes parties de l ’initiative. Le contenu de l ’initiative «Bénéfices de la Banque nationale pour l ’AVS» est le sui- vant:5621 – elle prévoit que les bénéfices de la Banque nationale sont vers és au fonds de compensation de l’AVS, sauf une part annuelle d ’un milliard de francs des- tinée aux cantons. La loi peut prévoir une indexation de ce montant; – si les adaptations l égislatives ne sont pas intervenues au plus tard deux ans après l ’acceptation de l ’initiative par le peuple et les cantons, le Conseil fédéral édicte les dispositions d’exécution. L’initiative populaire en question a clairement un seul th ème pour objet, à savoir la modification de la cl é de r épartition actuelle des b énéfices de la Banque nationale. La volont é du souverain peut se former librement. Le principe de l ’unité de la matière, qui est une condition formelle de validit é de l’initiative populaire, est donc respecté dans le cas présent. 3.1.4.3 Autres exigences de validité En plus de l ’unité de la forme et de la mati ère, l’art. 194, al. 2, Cst., mentionne le respect des règles impératives du droit international et fait de la non-violation de ces règles une condition de validité d’une initiative. Conformément à la pratique des autorit és fédérales, l’applicabilité d’une disposition constitutionnelle constitue également une condition de validit é d ’une initiative populaire. L’initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour l ’AVS» ne viole pas les règles du droit international et elle est applicable. L’initiative est donc valable. 3.2 Situation actuelle 3.2.1 Clé de répartition actuelle des bénéfices de la Banque nationale Dans le droit en vigueur, la r épartition des b énéfices de la Banque nationale est r é- glementée de la mani ère suivante: l ’art. 99, al. 4, Cst. stipule que les deux tiers au moins du b énéfice net de la BNS sont vers és aux cantons. L ’art. 27 de la loi sur la Banque nationale apporte les pr écisions suivantes: apr ès dotation du fonds de réserve (2 % au maximum du capital social, soit 1 million de francs) et paiement d’un dividende aux actionnaires (au maximum 6 % du capital social vers é, soit 1,5 million de francs), les cantons re çoivent une indemnit é de 80 centimes par t ête de population (au total 5,5 millions de francs). Le surplus revient pour un tiers à la Confédération et pour deux tiers aux cantons. Les cantons se partagent la part leur revenant à raison de 5/8 en fonction de leur population r ésidente et à raison de 3/8 en fonction de leur capacit é financière. Le Conseil fédéral a fixé les modalités par voie d’ordonnance.13 Les éléments essentiels de cette r épartition ( 1/3 Conf édération, 2/3 cantons, r épartition des parts des cantons selon leur population r ésidente et leur capacité financière) figurent également dans le projet de r évision totale de la loi sur 13 Ordonnance du 7 décembre 1992 sur la répartition des parts des cantons au bénéfice net de la Banque nationale suisse; RS 951.181.5622 la Banque nationale (message du 26 juin 2002 concernant la r évision de la loi sur la Banque nationale; FF 2002 5645 ss). Dans le cadre de la r éforme de la péréquation et de la r épartition des t âches entre la Confédération et les cantons (RPT), la capacit é financière en tant qu ’instrument de gestion de la péréquation financière est supprimée. Cette suppression aura également des incidences sur la r épartition des b énéfices de la Banque nationale entre les can- tons. Dans son message du 14 novembre 2001 (FF 2002 2250 à 2252), le Conseil fédéral a propos é d ’adapter la loi sur la Banque nationale en m ême temps que l’entrée en vigueur de la RPT et d ’effectuer la répartition entre les cantons en tenant uniquement compte de la population résidente. 3.2.2 Règles applicables à la détermination des bénéfices et stabilisation de la distribution annuelle des bénéfices au moyen de conventions 3.2.2.1 Détermination des bénéfices Alors que la r épartition des b énéfices de la BNS est r églée de mani ère exhaustive par le droit en vigueur (ch. 3.2.1), l ’art. 99, al. 3, Cst., pr évoit simplement, en ce qui concerne la d étermination des b énéfices, que la Banque nationale constitue des réserves mon étaires suffisantes à partir de ses revenus. Des normes relatives à la mise en oeuvre concrète de cette disposition constitutionnelle font d éfaut dans la loi actuelle sur la Banque nationale; la question de savoir quelle part des revenus de la Banque nationale doit être affectée à la constitution de r éserves et quelle part doit être distribuée en tant que bénéfice n’est notamment pas résolue. La révision totale de la LBN am ène des clarifications dans ce domaine: le projet de loi stipule que la Banque nationale constitue des provisions suffisantes afin de main- tenir les réserves monétaires au niveau requis par la politique mon étaire. Le produit restant repr ésente le b énéfice pouvant être distribu é. En d éterminant les r éserves monétaires au niveau requis par la politique mon étaire, la BNS se fonde sur l ’évolu- tion de l’économie suisse (art. 30 P-LBN; FF 2002 5865). Dans la pratique, la d étermination des bénéfices a été réglée jusqu’à présent comme suit: jusqu’en 1991, la Banque nationale a produit un b énéfice net annuel d ’environ 8 millions de francs, qui couvrait la dotation du fonds de r éserve, le versement du dividende aux actionnaires et l’indemnité par habitant aux cantons. Les revenus nets supplémentaires servaient exclusivement à constituer des provisions; en 1992, la BNS et le DFF ont conclu pour la premi ère fois une convention concer- nant la distribution des bénéfices de la BNS. Cette première convention, tout comme les suivantes, instituait une r ègle d’or qui servait à pallier l ’absence de base l égale concernant la détermination du bénéfice: la BNS devait augmenter ses provisions au même rythme que la croissance économique moyenne nominale. Cette r ègle régis- sant la d étermination du b énéfice constituait ainsi un élément important de ladite convention et des suivantes.5623 3.2.2.2 Distribution constante des bénéfices (stabilisation) En raison des fluctuations des cours de change et des taux d’intérêt, les revenus de la BNS peuvent varier fortement d ’une année à l’autre. Cet état de fait complique sin- gulièrement la t âche de la Conf édération et des cantons dans l ’établissement du budget et de la planification financi ère. C’est pourquoi les conventions concernant la distribution des b énéfices de la BNS contiennent toujours un dispositif de lissage (stabilisation): le volume du montant distribu é est estim é sur la base de pr évisions des revenus et il est maintenu constant durant une certaine période. Ainsi, dès l’année 1991, la BNS a distribu é un montant maximal de 600 millions de francs à la Confédération (1/3) et aux cantons (2/3). A l’occasion des renouvellements successifs de la convention, ce montant a été porté, dès l’année 1998, à 1,5 milliard de francs, et d ès l’année 2002, à 2,5 milliards de francs par an. Ces augmentations importantes ne s ’expliquent pas uniquement par les revenus sup érieurs attendus pour la p ériode suivante. Ce sont plut ôt des estimations trop prudentes durant la période pr écédente qui ont conduit à un exc édent de provisions, lequel a pu être redistribué durant les périodes suivantes. 3.2.2.3 Contenu de la convention actuelle concernant la distribution des bénéfices de la BNS La convention concernant la distribution des b énéfices de la BNS a été renouvelée pour la derni ère fois au printemps 2002. En raison de revenus plus élevés que pr é- vus, la BNS disposait à fin 2001 de provisions pour risques de march é, de crédit, de liquidité et d ’exploitation qui d épassaient de 13 milliards de francs le montant visé.14 Le DFF et la BNS ont donc d écidé, en mars 2002, de r ésorber sur une période de dix ans ce surplus qui doit être considéré comme un b énéfice non distri- bué de la Banque nationale. Le montant actuel des bénéfices distribués comprend donc deux éléments: il englobe d’une part les revenus courants que la BNS tire annuellement de ses actifs. Les pr é- visions se basent en l ’occurrence sur un revenu moyen de presque 3 %. Le montant actuel distribué englobe d’autre part une certaine somme visant à résorber, jusqu’en 2012, les b énéfices non distribu és durant la p ériode précédente s’élevant au total à 13 milliards de francs, r ésultant de la r ègle instituant la distribution constante des bénéfices. C’est en particulier gr âce à cet élément de «résorption du surplus » que, d ès le prin- temps 2003, le montant distribu é a pu être port é à 2,5 milliards de francs par an. Dans dix ans, le montant effectif des provisions aura à nouveau atteint le niveau visé. L’élément de «résorption du surplus» sera supprimé de telle sorte que la distri- bution des b énéfices de la BNS s ’effectuera simplement en fonction des revenus effectifs réalisés. A l ’heure actuelle, on peut estimer ce montant à 900 millions de francs par an. 14 Rapport de gestion 2002 de la BNS, p. 106.5624 Au-delà d’une période de dix ans, les pr évisions de revenus sont tr ès aléatoires. La convention fixe une limite inf érieure aux provisions effectives pour que, en cas de baisse inattendue des revenus de la BNS, le niveau des réserves monétaires ne tombe pas au-dessous d ’un certain minimum requis par la conduite de la politique mon é- taire. Si celui-ci est atteint, les distributions de b énéfices doivent être r éduites. A l’inverse, une limite sup érieure a été introduite dans la convention pour que, si les revenus de la BNS d épassent ce qui est attendu, la r éduction prévue des provisions excédentaires ne soit pas inutilement ralentie. De plus, en 2007 la convention sera automatiquement soumise à r éexamen. L ’objectif est de prendre en compte suffi- samment tôt les écarts entre les estimations de revenus et les revenus effectivement réalisés et d’éviter des réductions ou des augmentations abruptes du montant annuel distribué. De l’avis de la BNS, les rendements attendus sur lesquels se fonde la con- vention concernant la distribution des b énéfices de la BNS doivent être considérés aujourd’hui comme optimistes. Dans un proche avenir, le niveau de rendement des marchés financiers devrait rester bas. La Banque nationale estime donc qu ’une dis- tribution annuelle des bénéfices de 2,5 milliards de francs (sans les revenus tir és des actifs libres) n’est pas assurée à partir de 2007. 3.3 Appréciation de l’initiative et de ses effets 3.3.1 Calculs des auteurs de l’initiative Les auteurs de l ’initiative présentent sur leur site internet 15 des calculs relatifs aux bénéfices de la Banque nationale et à la contribution attendue de la BNS à l’assai- nissement de l ’AVS. Ils partent de l ’idée qu’après avoir aliment é ses provisions, la BNS est durablement en mesure de distribuer un b énéfice annuel net de 3 milliards de francs. En cas d’acceptation de l’initiative, 1 milliard de francs seraient donc ver- sés aux cantons et 2 milliards de francs au fonds AVS. Selon la convention actuelle concernant la distribution des b énéfices de la BNS, passée entre la Banque nationale et le D épartement f édéral des finances, la BNS verse chaque année un montant de 2,5 milliards de francs à la Confédération et aux cantons. Au premier coup d ’œil, les chiffres fournis par les auteurs de l ’initiative et ceux du DFF/BNS ne divergent pas fondamentalement. Ils cachent néanmoins une différence de taille: dans les calculs du DFF/BNS, seule une partie de la distribution des b éné- fices est financ ée par les revenus courants de la BNS. L ’autre partie provient de la résorption de surplus de provisions résultant d’estimations de revenus trop prudentes effectuées dans le cadre des pr écédentes conventions (ch. 3.2.2.3). Lorsque ces pro- visions «excédentaires» auront été redistribu ées – ce qui devrait être le cas à fin 2012 – la distribution des b énéfices se limitera aux revenus nets courants r éalisés après déduction du montant pr évu servant à alimenter les provisions. Compte tenu de nos estimations actuelles, le b énéfice distribu é pourrait s ’élever, d ès l ’année 2013, à 900 millions de francs par an en chiffres ronds. En revanche, les calculs des auteurs de l’initiative ne comportent aucun élément de résorption de surplus de pro- visions; la distribution annuelle des b énéfices de la BNS de 3 milliards de francs est exclusivement financée par les revenus courants de la BNS. De plus, les hypoth èses 15 www.sichereahv.ch5625 de la BNS/DFF divergent de celles des auteurs de l ’initiative en particulier en ce qui concerne les points suivants: – dans les calculs de la BNS/EFD, la r ègle actuelle selon laquelle les r éserves monétaires de la BNS doivent augmenter au m ême rythme que la croissance économique moyenne nominale a été respectée. Une croissance nominale de 3 % nécessite une augmentation des provisions de la BNS de 1 milliard de francs par an. En revanche, les auteurs de l ’initiative partent d ’une augmen- tation annuelle des provisions de 1 % seulement (dans la mesure du rench é- rissement). De plus, les calculs de la BNS/DFF se basent sur un montant visé des provisions de 36 milliards de francs à fin 2002, montant dans lequel est également contenue la provision pour fluctuations du prix de l ’or 16, conformément à la convention concernant la distribution des b énéfices de la BNS. Les auteurs de l ’initiative partent d’un montant visé des provisions de 28 milliards de francs seulement. Ce montant plus bas ainsi que l ’accroisse- ment plus faible en pour cent des provisions, contribuent de mani ère essen- tielle aux distributions de b énéfices plus élevées attendues par les auteurs de l’initiative; – les auteurs de l ’initiative partent de rendements sup érieurs à ceux calcul és par la SNB/EFD, aussi bien pour les pl acements en devises qu ’en francs suisses. Les calculs de la BNS/DFF se basent sur les hypoth èses de rende- ment suivantes: devises: 4,7 %, titres en francs suisses: 3,0 % et cr éances ré- sultant de pensions de titres: 2,5 %. En revanche, les auteurs de l ’initiative admettent un rendement de 6,0 % sur les placements en devises, de 3,0 % (créances résultant de pensions de titres) et 5,0 % (titres) sur les placements en francs suisses; – en admettant une d épréciation du dollar par rapport à un prix constant de l’or exprimé en dollar US, la BNS et le DFF tablent sur un rendement n éga- tif des stocks d ’or d’une contre-valeur de 19 milliards de francs restant à la BNS. A l ’inverse, les auteurs de l ’initiative ne tiennent pas compte de l ’or dans leurs calculs de rendement. Ils partent de l’idée d’un rendement nul; – les auteurs de l ’initiative partent d ’un volume des actifs de la BNS un peu supérieur à celui calculé par la BNS/EFD car ils incluent la contre-valeur de l’or déjà vendu provenant des actifs libres dans leurs calculs de rendement. Les actifs libres ont été totalement exclus des calculs de la BNS/EFD puis- qu’ils doivent aussi vite que possible être transférés hors de la BNS (Annexe 4: aperçu des actifs productifs de la BNS); – les calculs des auteurs de l ’initiative ne tiennent pas compte des charges d’exploitation de la BNS (en gros 300 millions de francs par an). Comme les auteurs de l ’initiative affirment qu’ils ne visent pas à obtenir des verse- ments plus importants de b énéfices de la BNS mais uniquement une nouvelle r épar- tition des b énéfices existants, toutes les donn ées chiffrées présentées par la suite se basent sur les calculs du DFF et de la BNS. 16 Cf. rapport de gestion 2002 de la BNS, p. 106 et communiqué de presse du DFF du 8 mars 2002.5626 3.3.2 Conséquences sur l’indépendance de la banque centrale Les auteurs de l’initiative affirment expressément qu’ils ne veulent pas faire pression sur la BNS pour la contraindre à distribuer des bénéfices mais qu’ils souhaitent sim- plement modifier la r épartition actuelle des b énéfices de la BNS. Pourtant, on ne peut s ’empêcher de penser que le texte constitutionnel propos é par les auteurs de l’initiative suggère indirectement que la BNS verse un b énéfice annuel minimal de 1 milliard de francs. Cette indication, m ême si elle ne correspond pas aux intentions des auteurs de l ’initiative, est en contradiction avec l ’indépendance financière de la BNS et avec le principe que celle-ci doit remplir sa mission de banque centrale en toute indépendance et sans obligation de faire des bénéfices. Si un objectif de politique sociale – le financement de l ’AVS – est introduit dans l’article constitutionnel sur la banque centrale, la cr édibilité de celle-ci est mise en question. L’initiative se basant sur des estimations de b énéfice non r éalistes, le ris- que existe qu’après son acceptation, une pression politique massive soit exerc ée sur la BNS pour qu’elle augmente ses versements en faveur de l ’AVS. L’indépen-dance de la BNS s ’en trouverait gravement compromise. Ce probl ème s’accentuera encore si les distributions de b énéfices de la BNS doivent être réduites compte tenu de sa capacité bénéficiaire à long terme, évaluée à 900 millions de francs (et qu’il ne reste- ra donc rien pour l ’AVS). Ce retour à une distribution des b énéfices au «niveau normal» s’imposera au plus tard d ès 2013, au moment du renouvellement de la con- vention principale concernant la distribution des b énéfices de la BNS. Les estima- tions de revenus sur lesquelles repose la convention – qui se base sur un rendement moyen de 2,9 % – sont plut ôt optimistes compte tenu du bas niveau de rendement actuel des marchés financiers. Il ne faut donc pas exclure que le surplus disponible des provisions de la BNS soit r ésorbé plus rapidement qu ’initialement pr évu. Le montant distribu é pr évu par la convention, soumis à r éexamen en 2007, pourrait donc être revu à la baisse. 3.3.3 Répercussions sur l’AVS 3.3.3.1 Le point de la situation en matière d’AVS L’AVS est actuellement financée aux trois quarts par les cotisations des assur és. Le quart restant se compose des contributions des pouvoirs publics (20 % des d épenses) ainsi que des recettes provenant de la TVA (depuis 1999 un pour cent en faveur de l’AVS) et des recettes d ’intérêts. Les prestations de l ’AVS sont financ ées selon le système dit de r épartition. Dans un tel syst ème, les recettes encaiss ées au cours d’une p ériode sont utilis ées pour financer les prestations dues durant la m ême période. La loi en vigueur pr évoit que le fonds AVS doit couvrir le volume des dépenses d’une période de un an. Dans le cadre de la 11 e révision de l ’AVS, cette limite sera abaissée à 70 %. En vertu d’une évolution démographique prévisible, un nombre toujours plus grand de personnes à l’âge de la retraite fera face à un nombre toujours plus restreint de personnes cotisant à l ’AVS. En 2002, nous comptons une personne retrait ée pour5627 3,6 personnes soumises à l’obligation de cotiser; en 2010 ce rapport sera de 1 à 3,4 et en 2020 de 1 à 2,9. Cette évolution d émographique entraîne pour l ’AVS des besoins financiers accrus. A moyen terme, il faudra couvrir les besoins financiers au moyen de mesures tou- chant aux prestations et aux cotisations, pr évues dans le cadre de la 11 e révision de l’AVS, ainsi que par une éventuelle augmentation de la TVA de un point de pour- centage. D’après les calculs actuels, il faudra proc éder à cette augmentation de la TVA en faveur de l ’AVS, pr évue par le Parlement, en 2009 afin d ’éviter que le fonds AVS ne descende au-dessous de la limite de 70 % des d épenses annuelles qu’il est cens é couvrir. Ces recettes suppl émentaires assureraient le financement de l’AVS jusqu’en 2013. Il faut s’attendre à de nouveaux besoins financiers correspon- dant à la valeur d ’un point de pourcentage de TVA jusqu ’en l’an 2015 environ. Si l’on ne proc ède à aucune correction du c ôté des prestations dans le cadre de la 12e révision de l ’AVS, à partir de 2019, le fonds AVS descendra au-dessous de la barre des 70 % de couverture obligatoire des d épenses annuelles. En revanche, si des corrections interviennent, le financement de l’AVS se trouvera considérablement amélioré. 3.3.3.2 Incidences de l’initiative L’initiative prévoit qu’après déduction de la part des cantons de 1 milliard de francs par an, le b énéfice net de la Banque nationale sera vers é au fonds de compensation de l’assurance vieillesse et survivants. Sur la base de la nouvelle convention entre le DFF et la BNS concernant la distribution des b énéfices de la BNS, datant d ’avril 2002 (ch. 3.2.2.3), la BNS distribue, depuis le printemps 2003 jusqu ’au printemps 2013 au plus tard, un montant de 2,5 milliards de francs par an. Selon les estima- tions actuelles, l’excédent des réserves sera résorbé à partir de 2013 et la distribution des bénéfices de la BNS aura lieu uniquement en fonction de sa capacité bénéficiaire annuelle nette (apr ès d éduction de l ’attribution aux provisions). D ’après les pr é- visions actuelles, celle-ci s’élèvera à environ 900 millions de francs par an. Selon le texte de l’initiative, ce montant serait int égralement versé aux cantons et il ne reste- rait rien pour l’AVS. En tenant compte des montants actuellement vers és, il reste, sur les 2,5 milliards de francs qui doivent être distribués annuellement et apr ès déduction de la part de un milliard due aux cantons, un solde de 1,5 milliard de francs cens é alimenter le fonds de compensation de l ’AVS au maximum jusqu ’en 2013. Ces r ecettes annuelles, de l’ordre d’un demi point de pourcentage de TVA, couvrent environ 4,5 % des d épen- ses de l’AVS. En admettant que ce montant soit vers é pour la première fois en 2006 à l ’AVS, les recettes suppl émentaires pour l ’AVS se chiffreraient au total à 12 milliards et auraient pour effet que le fonds ne tomberait pas, jusqu’en 2013, sous la barre de la couverture de 70 % des d épenses annuelles de l ’AVS. La hausse de la TVA prévue pour 2009 ne s ’imposerait qu’en 2014. Ce financement suppl émentaire n’ayant toutefois aucun caractère durable, le même besoin financier se fera ressentir à partir de 2014, au moment de la suppression de ces ressources suppl émentaires, exactement comme si ces recettes temporaires n ’avaient jamais existé. Il en r ésulte- rait un besoin financier suppl émentaire de deux points de pourcentage de TVA pour ne pas laisser le fonds descendre en dessous des 70 % jusqu ’en 2019. Demeurent5628 toutefois r éservées des mesures de correction dans le cadre de la 12 e r évision de l’AVS, qui pourraient influencer favorablement le financement de celle-ci. Ces recettes supplémentaires alimentant l’AVS au plus tard jusqu ’en 2013, le d ébut des versements en faveur de l ’assurance influence la date à laquelle il faudrait pro- céder à un éventuel rel èvement du taux de la TVA. Si le versement à l ’AVS de 1,5 milliard de francs n ’a lieu pour la premi ère fois qu ’en 200917, une hausse de la TVA d’un demi-point de pourcentage s ’impose en 2010, et une hausse de 1,5 point de pourcentage en 2014 pour assurer le financement de l’AVS jusqu’en 2019. En résumé, l’initiative n’influencerait que la date à laquelle s’imposent des mesures de financement suppl émentaires. Dans tous les cas, des mesures visant à améliorer les perspectives de financement de l ’AVS, qu’elles portent sur les prestations ou les recettes, seraient nécessaires. 3.3.4 Répercussions sur la Confédération et les cantons En cas d ’acceptation de l ’initiative, depuis l ’entrée en vigueur de celle-ci jusqu ’à l’échéance de la convention actuelle concernant la distribution des b énéfices de la BNS (2012), la Conf édération sera priv ée de recettes d ’une valeur de 833 millions de francs par an et les cantons de 666 millions de francs.18 Du point de vue des finances fédérales, la suppression de la part de la Conf édération au bénéfice net de la BNS repr ésente une diminution de recettes permanente, com- parable à une baisse d ’impôt. Selon le principe du frein à l’endettement, l’initiative entraînerait une correction équivalente au niveau des dépenses. Le besoin d’assainis- sement actuel augmenterait du même montant. De plus, le fait de reporter la hausse de la TVA entra înerait un manque à gagner pour la Conf édération, pour autant qu ’une part continue à lui être versée. Simulta- nément, la participation de la Conf édération aux d épenses de l ’AVS augmente. Il faudra donc nécessairement économiser dans d’autres domaines. Si l’initiative est acceptée avant que l ’utilisation des actifs libres soit r églée (ch. 2), il serait difficile de garantir la conservation de leur substance et d ’affecter les reve- nus à d’autres buts. Dans ce cas, il faudrait plut ôt s’attendre à ce que les actifs libres soient également affectés à l’AVS. Le droit des cantons à la distribution des deux tiers des b énéfices de la Banque nationale a des origines historiques: avant la fondation de la Banque nationale, les cantons jouissaient de leur propre monopole d ’émission des billets de banque, auquel ils ont renonc é en faveur d’une monnaie nationale unique. En faisant partici- per les cantons à la distribution des b énéfices de la Banque nationale à raison de deux tiers, on entendait les d édommager de la perte de recettes li ée à l’abandon de leur monopole cantonal. On peut certes, 100 ans apr ès le retrait du monopole, se demander si la participation traditionnellement élevée des cantons aux b énéfices de 17 La votation populaire sur l’initiative doit avoir lieu au plus tard en février 2006; l’initiative elle-même prévoit un délai de mise en œ uvre de deux ans au maximum, c.à d. jusqu’en février 2008. En cas d’acceptation de l’initiative, le versement des bénéfices de la BNS selon les nouvelles règles aurait lieu au plus tard au printemps 2009. 18 En se basant sur le bénéfice convenu de 2,5 milliards de francs par an.5629 la Banque nationale se justifie. Cependant, une r éduction des parts cantonales aurait incontestablement des répercussions financières importantes pour les cantons. De m ême, si l ’initiative était accept ée, le report de l ’augmentation du taux de la TVA en faveur de l’AVS entraînerait pour la Confédération, durant la p ériode diffé- rée, la perte de sa part (correction possible: r éduction du taux de contribution). Du fait de la suppression de la part de la Conf édération aux bénéfices de la BNS, en cas de première distribution du montant de 1,5 milliard de francs à l’AVS en 2006, la Confédération enregistrerait des diminutions de recettes de 500 millions de francs environ durant les ann ées 2009 à 2013, soit au total 2,5 milliards de francs. Si le montant de 1,5 milliard de francs était distribu é pour la premi ère fois à l ’AVS en 2009, les diminutions de recettes de la Confédération s’élèveraient à 300 millions de francs environ durant les années 2009 à 2013, soit au total 1,5 milliard de francs. 3.3.5 Appréciation de l’initiative En conclusion, il faut constater que l ’initiative ne parvient pas à contribuer, comme le souhaitent ses auteurs, à assurer le financement de l’AVS. Si, comme le disent les auteurs de l’initiative, ils n ’ont pas l ’intention d’affaiblir la Banque nationale et re- noncent donc à des distributions plus élevées de b énéfices, l ’initiative ne peut finalement que repousser de quelques ann ées la n écessité de prendre des mesures supplémentaires de financement. Des mesures touchant les prestations ou des recet- tes visant à améliorer le financement de l’AVS restent néanmoins indispensables. Parallèlement, une acceptation de l ’initiative entra înerait des pertes de recettes importantes pour la Conf édération et les cantons. L ’initiative ne procure aucune source de financement suppl émentaire à l ’AVS; elle pr évoit simplement une nou- velle répartition des bénéfices en détournant les recettes existantes de la Conf édéra- tion et des cantons au profit de l ’AVS. Pourtant, tant les cantons que la Conf édéra- tion ont besoin de ces recettes pour financer leurs t âches courantes; en fin de comp- te, l ’initiative remplace des hausses d ’impôts en faveur de l ’AVS par des hausses d’impôts en faveur du financement d’autres tâches publiques. Enfin, et m ême si ce n ’était pas l ’intention des auteurs de l ’initiative, celle-ci com- porte de sérieux risques quant à l’indépendance de la Banque nationale. Dans aucun autre pays industrialis é, un but de politique sociale – tel que le financement de la prévoyance vieillesse – ne figure dans un article constitutionnel relatif à la politique de la banque centrale. L’acceptation de l’initiative compromettrait la crédibilité et la renommée de la Banque nationale, qui exerce un r ôle stabilisateur. Parallèlement, en cas d’acceptation de l’initiative, le risque serait grand qu ’en cas de futurs probl èmes de financement de l’AVS, on envisage à la fois des hausses de la TVA et des distri- butions supérieures de bénéfices de la BNS, ce qui conduirait à exercer une pression politique considérable sur la Banque nationale.5630 4 Conséquences 4.1 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel 4.1.1 Conséquences financières L’utilisation proposée des revenus tirés des actifs libres assure à la Confédération et aux cantons les recettes suppl émentaires qu’ils reçoivent dès le printemps 2004 en vertu de la convention additionnelle concernant la distribution de revenus tir és des actifs libres, qui fait office de solution transitoire (2004: 300 mio. fr.; 2005: 400 mio. fr.; d ès 2006: 500 mio. fr.; ch. 2.1.3). En partant d ’actifs libres d ’une va- leur de 20 milliards de francs (prix de vente moyen de l ’or de 15 000 fr/kg) et d ’un taux d ’intérêt r éel de 2,5 %, les revenus annuels r éels s ’élèvent à 500 millions de francs. De cette somme, durant le d élai prévu de trente ans, 167 millions de francs par an seront distribu és à la Conf édération et 333 millions aux cantons (r épartition par cantons: annexe 5). L’acceptation de l ’initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour l’AVS» entraînerait une baisse des recettes pour la Conf édération et les cantons. La distribution actuelle des bénéfices de la BNS s’élève à 2,5 milliards de francs par an; la Conf édération re çoit annuellement 833 millions, les cantons 1667 millions. En cas d ’acceptation de l ’initiative, la part des cantons aux b énéfices de la BNS se réduirait annuellement à 1 milliard de francs et la part de la Conf édération serait totalement supprimée. En revanche, le fonds de l ’AVS serait aliment é à hauteur de 1,5 milliard de francs par an. Le montant actuel des bénéfices distribués est cependant bien sup érieur aux revenus nets courants de la BNS et conduit à une résorption des provisions (ch. 3.2.2.3). D ès l’exercice 2013 au plus tard, la r ésorption pr évue de ces provisions exc édentaires (appelées «surplus disponible ») devrait être achevée et la distribution de b énéfices ne comprendra plus que les revenus nets. 19 On peut les estimer aujourd ’hui à 900 millions de francs par ann ée. En vertu du droit en vigueur, les cantons rece- vraient 600 millions, la Conf édération 300 millions. En cas d ’acceptation de l’initiative, la totalité des 900 millions serait vers ée aux cantons; la Confédération et l’AVS ne recevraient rien. 19 La convention en vigueur entre le DFF et la BNS concernant la distribution des bénéfices de la BNS est valable jusqu’à fin 2012. Les explications sur les conséquences financières se basent sur l’hypothèse qu’en cas d’acceptation de l’initiative «Bénéfices de la Banque nationale pour l’AVS», la convention concernant la distribution des bénéfices de la BNS soit maintenue et que seule la clé de répartition soit modifiée. Mais il serait également concevable de décider, dans le cadre des dispositions légales d’application de l’initiative, que les provisions excédentaires au moment de l’entrée en vigueur de l’initiative soient transférées en une seule fois au fonds AVS, ce qui aurait pour conséquence une réduction immédiate des distributions futures effectuées à partir de la capacité bénéficiaire à long terme d’environ 900 millions de francs.5631 4.1.2 Effets sur l’état du personnel Le Conseil fédéral a prévu que la substance des actifs libres soit maintenue dans un fonds séparé géré en dehors de la BNS. La gestion de ce fonds entraîne des dépenses de personnel. Dans l ’hypothèse où la Tr ésorerie fédérale assume la gestion de cette fortune, il serait possible de b énéficier de ses infrastructures, de son savoir-faire et de ses ressources. Les besoins en personnel suppl émentaire se chiffreraient entre trois à six postes. 4.2 Conséquences économiques Comme ces actifs libres d ’une contre-valeur de 1300 tonnes d ’or repr ésentent des réserves dont la Banque nationale n ’a plus besoin, la marge de manoeuvre dont elle doit disposer pour mener sa politique mon étaire n’est pas entravée par le transfert de cette fortune hors de la BNS et par sa cession à un fonds de gestion. Les ventes d ’or n ’ont elles-m êmes aucune influence sur l ’évolution de la masse monétaire et donc sur le rench érissement. De plus, les ventes d ’or sont coordonn ées dans le cadre d ’un accord entre les ba nques centrales europ éennes et se d éroulent sur une longue p ériode; leurs r épercussions sur le prix de l ’or et les variations des cours de change peuvent donc être consid érées comme n égligeables (ch. 2.1.1.2). Du point de vue de l ’évolution de la masse mon étaire et des cours de change, l ’ex- clusion des actifs libres du bilan de la BNS ne pr ésente également aucun probl ème puisque le porte-feuille de titres d étenu par la BNS, comprenant des placements suisses et étrangers, peut être cédé directement au fonds de gestion. Dans la mesure où les recettes supplémentaires ne conduisent pas à une augmentation des d épenses, la distribution non affectée des bénéfices à la Confédération et aux cantons n ’est pas liée à une augmentation de la quote-part de l ’Etat. Même si les recettes suppl émen- taires conduisaient à une augmentation des d épenses de l ’Etat, il ne faut pas s’attendre à une accélération de l’inflation étant donné le montant en question. L’acceptation de l ’initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour l’AVS» permettrait certes de diff érer provisoirement une hausse de la TVA. Ce report n’étant cependant possible que pour une p ériode assez limitée, il ne faut donc guère en attendre des effets positifs sur le plan économique. De plus, l ’initiative porte en elle le risque de compromettre l ’indépendance de la banque centrale (ch. 3.3.2). Le projet d ’utilisation des actifs libres aussi bien que l ’initiative populaire «Béné- fices de la Banque nationale pour l ’AVS» n ’entraînent aucune charge suppl émen- taire pour les entreprises.5632 5 Programme de la législature Le «message concernant l’utilisation des réserves d’or et une loi f édérale sur la Fon- dation Suisse solidaire » figure dans le programme de la l égislature 1999 –2003, au chap. 2.6 «Institutions de l ’Etat». La pr ésente base constitutionnelle pour l ’utilisa- tion de 1300 tonnes d ’or de la Banque nationale fait suite au projet qui a échoué en votation populaire au mois de septembre 2002. 6 Relation avec le droit européen L’initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour l ’AVS» propose d’inscrire dans l ’article constitutionnel sur la politique mon étaire une affectation concrète des b énéfices de la Banque nationale. Cette proc édure est inhabituelle en droit europ éen et international applicable aux banques centrales et peut mettre en péril l’indépendance et la crédibilité de la BNS. En droit europ éen, la r épartition des b énéfices est r églée de la mani ère suivante: le bénéfice net de la Banque centrale europ éenne (BCE) est d ’abord attribu é, jusqu’à un certain plafond, au fonds de r éserve. L’éventuel bénéfice net restant est distribu é aux pays europ éens d étenteurs de parts de la BCE, proportionnellement aux parts qu’ils ont lib érées (art. 33 du protocole sur les statuts du syst ème européen de ban- ques centrales et de la Banque centrale europ éenne; «statuts du SEBC »). Dans l’espace europ éen, les «revenus mon étaires» des banques centrales nationales, à savoir les revenus annuels tir és des actifs que les banques centrales d étiennent en contrepartie des billets en circulation et des engagements r ésultant des d épôts cons- titués par les établissements de cr édit, sont également distribués selon cette cl é de répartition (art. 32 des statuts SEBC). En droit europ éen, il n ’y a pas de prescrip- tions sur l ’utilisation des autres revenus que les banques centrales nationales tirent de leurs actifs. En revanche, leur gestion doit se faire en accord avec la BCE (art. 31 des statuts SEBC).5633 Annexe 1 Convention du 5 avril 2002 concernant la distribution des bénéfices de la BNS Convention entre le DFF et la BNS concernant la distribution des bénéfices de la BNS Le D épartement f édéral des finances (DFF) et la Banque nationale suisse (BNS) conviennent, apr ès que le Conseil f édéral a pris connaissance du projet le 8 mars 2002, de ce qui suit: 1. La BNS augmente ses provisions pour risques de march é, de liquidit é, d’exploitation et de prix sur l ’or au m ême rythme que la croissance moyenne, pendant les cinq ann ées pr écédentes, du produit int érieur brut nominal. 2. Au titre des exercices 2003 à 2012, la BNS verse annuellement le montant de 2,5 milliards de francs, tir é de son b énéfice annuel, à la Confédération et aux cantons (art. 27, al. 3, let. b, LBN). Ce montant est constitu é d’une part découlant des revenus que la BNS attend dans le futur et d ’une autre part destinée à r éduire l ’écart (appel é «surplus disponible »), constat é en 2002, entre le niveau r éellement atteint par les provisions de la BNS et le niveau qui est visé. 3. Au printemps 2003, une distribution extraordinaire et unique de 1 milliard de francs sera faite en plus de la distribution ordinaire au titre de l ’exercice 2002 (1,5 milliard de francs). 4. Les provisions de la BNS ne doivent pas passer à un montant inf érieur de plus de 10 milliards de francs au niveau vis é. Au besoin, la distribution de bénéfices à la Conf édération et aux cantons sera r éduite, voire supprim ée, même pendant la période sur laquelle porte la convention. 5. Les provisions de la BNS ne doivent pas exc éder de plus de 10 milliards de francs le sentier pr évu pour la r ésorption totale, en dix ans, du surplus dis- ponible. Au besoin, la distribution de b énéfices à la Conf édération et aux cantons sera relevée, même pendant la p ériode sur laquelle porte la conven- tion. 6. Apr ès cinq ans, la convention sera soumise à un réexamen pour éviter autant que possible des coupures abruptes dans la distribution ou une r éduction insuffisante du surplus disponible. 7. Apr ès approbation par l ’Assemblée générale ordinaire de l ’emploi du b éné- fice, la BNS transf ère le montant à l ’Administration fédérale des finances. Celle-ci verse ensuite deux tiers du montant aux cantons, conform ément à la clé de répartition prévue à l’art. 27, al. 4, LBN.5634 8. La pr ésente convention remplace la convention pass ée en avril 1998 entre le DFF et la BNS. Berne, le 21 mars 2002 Zurich, le 5 avril 2002 Département fédéral des finances: Banque nationale suisse: Le chef du département, K. Villiger Le pr ésident du Conseil de banque, E. Belser Le président de la Direction générale, J.-P. Roth5635 Annexe 2 Convention additionnelle du 12 juin 2003 Convention additionnelle entre le DFF et la BNS concernant la distribution de revenus tirés des actifs libres Le D épartement f édéral des finances (DFF) et la Banque nationale suisse (BNS) conviennent, apr ès que le Conseil f édéral a pris connaissance du projet le 6 juin 2003, de ce qui suit: 1. La pr ésente convention additionnelle compl ète la convention conclue le 5 avril 2002 entre le DFF et la BNS concernant la distribution des b énéfices de la BNS («convention principale»). Elle est limitée dans le temps et appli- cable jusqu ’à l ’entrée en vigueur d ’une base juridique sp éciale r égissant l’utilisation des actifs libres ou de leurs revenus. 2. Les actifs libres de la BNS sont constitu és du produit de la vente des 1300 tonnes d ’or qui ne sont plus n écessaires à la conduite de la politique monétaire (les actifs libres productifs) et de la part non encore vendue de cet or. Leur valeur correspond au montant de la «Provision pour la cession des actifs libres», au passif du bilan de la BNS. 3. Les revenus tir és des actifs libres productifs sont distribu és chaque ann ée à la Conf édération ( 1/3) et aux cantons ( 2/3). La distribution est liss ée. Elle augmente, jusqu’à l’achèvement des ventes d ’or, avec l ’accroissement de la part des actifs productifs. 4. Les montants distribu és annuellement sont fixés comme suit: Exercice annuel de la BNS Versement au printemps Montant (en millions de francs) 2003 2004 300 2004 2005 400 dès 2005 d ès 2006 500 5. Si les revenus effectivement obtenus sont sup érieurs ou inf érieurs au mon- tant convenu, la diff érence est attribu ée à la provision pour risques de mar- ché, de crédit et de liquidité ou prélevée sur cette provision; sont applicables le plafond et le seuil concernant les provisions tels qu ’ils sont fix és dans la convention principale. 6. Au printemps de 2007, le montant convenu de la distribution fera l ’objet d’un réexamen, en m ême temps que le r éexamen prévu dans la convention principale concernant la distribution des bénéfices de la BNS.5636 7. Apr ès approbation par l ’Assemblée g énérale ordinaire de l ’emploi du bénéfice, la BNS transf ère le montant convenu à l ’Administration fédérale des finances. Celle-ci verse ensuite deux tiers du montant aux cantons, con- formément à la clé de répartition prévue à l’art. 27, al. 4, LBN. Berne, le 12 juin 2003 Berne, le 12 juin 2003 Département fédéral des finances: Banque nationale suisse: Le chef du département, K. Villiger Le pr ésident du Conseil de banque, H. Raggenbass Le président de la Direction générale, J.-P. Roth5637 Annexe 3 Réserves monétaires en comparaison internationale Comparaison internationale des réserves monétaires (Etat: mars 2003) Pays Or Réserves sans l’or Total des réserves en tonnes en % du PIB en % des import. en mio. $ en % du PIB en % des import. en mio. $ en % du PIB en % des import. Zone Euro 12’372 1.82% 5.10% 235’808 3.17% 8.87% 371’288 4.99% 13.96% Danemark 62 0.34% 0.89% 28’292 14.20% 37.04% 28’973 14.54% 37.93% Suède 185 0.74% 1.98% 17'321 6.30% 16.92% 19'351 7.03% 18.90% GB 314 0.21% 0.75% 38'330 2.33% 8.42% 41'763 2.53% 9.18% Norvège 37 0.19% 0.71% 20'244 9.68% 35.71% 20'647 9.87% 36.43% E.-U. 8'135 0.85% 6.19% 69'010 0.66% 4.80% 158'091 1.51% 10.99% Canada 16 0.02% 0.06% 35'757 4.60% 12.42% 35'931 4.62% 12.48% Japon 765 0.20% 2.04% 487'943 11.65% 118.69% 496'322 11.85% 120.73% Malaisie 36 0.45% 0.46% 34'519 39.20% 40.02% 34'918 39.66% 40.48% Singapour 127 1.58% 1.18% 82'089 93.09% 69.58% 83'484 94.67% 70.76% Suisse* 1 ’290 4.59% 12.75% 25 ’951 8.43% 23.42% 40 ’077 13.02% 36.17% * après le transfert prévu de 1 300 tonnes d’or et en admettent que les provisions de la BNS aient atteint le niveau visé (la BNS assurant une distribution constante des bénéfices à la Confédération et aux cantons, des écarts temporaires sont possibles)5638 Annexe 4 Etat des actifs productifs de la BNS à fin 2002 Actifs productifs au 31.12.2002 en mio. de fr. Or à caractère monétaire 19’762 Or "actifs libres" 9 ’795 Placement de devises à caractère monétaire 43’097 Placement de devises "actifs libres" 10 ’034 Créances résultant de pensions de titres 27’977 Titres CHF à caractère monétaire 5 ’892 Titres CHF "actifs libres" 1’126 Autres actifs productifs 3 ’1195639 Annexe 5 Répartition par canton de la distribution additionnelle de revenus tirés des actifs libres Hypothèses: – Valeur du capital: 20 milliards de francs (prix de vente moyen de l ’or de 15 000 fr/kg) – Taux d’intérêt réel de 2,5 % par an – Population résidante 2001 – Indice de la capacité financière 2002/03 /c38/c68 /c81/c87 /c82/c81/c86 /c44/c81 /c71/c76/c70/c72/c3 /c71/c72/c3/c79 /c68 /c51/c82/c83 /c88/c79/c68/c87/c76/c82 /c81 /c48/c82/c81/c87 /c68 /c81/c87/c3 /c72/c81 /c3/c73/c85 /c68/c81/c70/c86 /c48/c82/c81/c87 /c68 /c81/c87/c3 /c72/c81 /c3/c73/c85 /c68/c81/c70/c86/c3/c86 /c72/c79/c82 /c81 /c48/c82/c81/c87/c68/c81/c87 /c3 /c87/c82/c87 /c68/c79/c70/c68/c83 /c68/c70/c76/c87/c112 /c85/c112/c86/c76/c71/c68 /c81/c87 /c72 /c86/c72/c79/c82/c81 /c3/c79/c68/c3 /c83/c82 /c83 /c88/c79/c68/c87/c76/c82 /c81 /c79/c68/c3/c70/c68 /c83/c68/c70/c76/c87 /c112/c3/c73/c76 /c81/c68 /c81/c70/c76/c113/c85/c72 /c72/c81 /c3 /c73/c85/c68/c81 /c70 /c86 /c73/c76/c81/c68 /c81/c70/c76/c113/c85/c72 /c80/c82/c92/c72 /c81/c81 /c72/c3 /c21/c19 /c19 /c20 /c85/c112/c86/c76/c71/c68 /c81/c87 /c72 /c71/c10/c68 /c83/c85 /c113/c86/c3/c79/c68/c3 /c73/c82/c85/c80 /c88/c79/c72 /c21/c19 /c19/c21 /c18/c21 /c19 /c19/c22 /c11/c72/c81/c3 /c20 /c19/c19 /c19/c12 /c71/c72 /c3/c85/c112 /c74/c85/c72/c86/c86/c76/c82 /c81 /c61/c43 /c20 /c25/c19 /c3 /c20 /c3/c21 /c22/c28 /c22 /c24/c3 /c24/c22 /c28/c3 /c20/c20 /c27 /c20 /c3/c28 /c22/c21 /c3/c26 /c20/c21 /c3 /c22/c26 /c3 /c23/c26/c20 /c3 /c27/c22 /c19 /c3 /c37/c40 /c24/c26 /c3/c3/c28 /c24/c22 /c21/c26 /c3/c22 /c24/c23 /c3/c28 /c24/c24 /c22/c19 /c3/c28 /c21/c24 /c3/c19 /c22/c24 /c3 /c24/c27 /c3 /c21/c26/c28 /c3 /c28/c28 /c19 /c47/c56 /c25/c26 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/c19/c3 /c19/c19 /c19 /c3 /c22/c22 /c22 /c3 /c22/c22 /c22 /c3 /c22/c22 /c22Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant l'utilisation de 1300 tonnes d'or de la Banque nationale suisse et l'initiative populaire «Bénéfices de la Banque nationale pour l'AVS» In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2003 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 36 Cahier Numero Geschäftsnummer 03.049 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 16.09.2003 Date Data Seite 5597-5639 Page Pagina Ref. No 10 127 622 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.