2013 1 Art. 106 Abs. 2 KV; Art. 38 Abs. 1, Art. 52 Abs. 3, Art. 104 ff., Art. 113 f. und Art. 127 GG; Art. 82 bis f. WahlG; Art. 50 Abs. 1 VRG i.V.m. Art. 145 Abs. 1 ZPO; Art. 5 Abs. 2 AbPG; § 18 Abs. 1 AbPV; A rt. 5.5 Gemeinde- verfassung Hallau. Nichtzulassung eines Antrags zur Abstimmung an der Gemeindeversammlung; Zuständigkeit für den Abschlus s eines An- schlussvertrags im Rahmen der regionalen Spitex-Zus ammenarbeit (OGE 60/2012/56 vom 30. August 2013) Veröffentlichung im Amtsbericht. Die Nichtzulassung eines Antrags zur Abstimmung dur ch den Leiter der Gemeindeversammlung ist nicht mit Gemeindebeschwerd e nach Art. 127 GG anfechtbar, sondern kann gemäss Art. 82 bis f. WahlG mit Beschwerde an den Regierungsrat und anschliessend mit Verwaltungsgeri chtsbeschwerde ans Obergericht angefochten werden (E. 1b und c); im ge richtlichen Verfahren stehen die Fristen während der Gerichtsferien still (E. 1d). Zur Abstimmung an der Gemeindeversammlung zuzulasse n sind nur An- träge, die im Zuständigkeitsbereich der Gemeindever sammlung liegen (E. 2b/aa). Der zwischen den Klettgauer Gemeinden a bgeschlossene Leis- tungsvertrag über die Spitex-Zusammenarbeit ist ein Anschlussvertrag, wel- cher nicht zur Bildung eines Zweckverbands führt (E . 2b/bb). Zuständig für den Abschluss dieses Anschlussvertrags war grundsät zlich der Gemeinderat im Rahmen seiner Verwaltungsorganisations-Kompetenz (E. 2b/cc). Ein Stimmberechtigter beantragte an der Gemeindeve rsammlung der Gemeinde Hallau vom 30. November 2012, der Gemeinde rat sei zu beauftra- gen, eine rückwirkende Sistierung und Ungültigerklä rung bzw. eine vorsorg- liche Kündigung und neue Aushandlung des Leistungsv ertrags der Klettgauer Gemeinden für die regionale Spitex-Zusammenarbeit v orzunehmen. Der Ge- meindepräsident liess diesen Antrag nicht zur Absti mmung zu, da die ent- sprechende Beschlussfassung in den Kompetenzbereich des Gemeinderats fal- le. Gegen die Nichtzulassung des Antrags zur Abstim mung erhob der Stimm- berechtigte erfolglos Beschwerde an den Regierungsr at und anschliessend Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Obergericht. 2013 2 Aus den Erwägungen: 1.– a) Der Beschwerdeführer hat mit Eingabe an den Regieru ngsrat vom 1. Dezember 2012 gegen die Nichtzulassung seine r Anträge zur Ab- stimmung an der Gemeindeversammlung vom 30. Novembe r 2012 Be- schwerde erhoben und gleichzeitig beantragt, der Sp itex-Leistungsvertrag mit der Gemeinde Beringen sei als ungültig zu erklären sowie der Gemeinderat Hallau auf die in diesem Zusammenhang angeblich beg angenen Fehler hin- zuweisen (Verletzung der Finanzkompetenzen und der Grundsätze des Fi- nanzhaushaltgesetzes; Rechtswidrigkeit des Spitex-L eistungsvertrags mit der Gemeinde Beringen) und zur verzugslosen Korrektur d ieser Fehler anzuhal- ten. Der Beschwerdeführer machte somit einerseits e ine Stimmrechtsverlet- zung im Zusammenhang mit der Durchführung der Gemeindev ersammlung vom 30. November 2012 geltend und erhob andererseit s allgemeine bzw. auf- sichtsrechtliche Rügen . b) Der Regierungsrat behandelte die Eingabe vom 1. De zember 2012 als Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 82 bis Abs. 1 lit. c WahlG 1. Hierbei handelt es sich um das besondere Rechtsmittel mit verkürzter Rechts mittel- frist und besonderem Legitimationserfordernis (Stim m- bzw. Wahlberechti- gung), welches das Wahlgesetz für kantonale und kom munale Wahlen und Abstimmungen vorsieht. 2 Die Behandlung der Eingabe des Beschwerde- führers als reine Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 8 2 bis Abs. 1 lit. c WahlG wirft verschiedene Fragen auf. Zunächst hat der Reg ierungsrat in seinen Ein- tretenserwägungen zu Recht auf die besondere Beschw erde in Gemeinde- sachen nach Art. 127 GG 3 hingewiesen. Mit dieser sogenannten Gemeinde- beschwerde , welche mit dem Gemeindegesetz von 1998 eingeführt wurde, können Beschlüsse der Gemeinde und des Einwohnerrat s (nicht des Gemein- derats) innert 20 Tagen von den Gemeindebehörden, v on Stimmberechtigten und von weiteren Personen, die ein schutzwürdiges I nteresse daran besitzen, beim Regierungsrat angefochten werden, wobei dem Re gierungsrat aus Grün- den der Wahrung der Gemeindeautonomie eine gegenübe r dem allgemeinen 1 Gesetz über die vom Volke vorzunehmenden Abstimmu ngen und Wahlen sowie über die Ausübung der Volksrechte (Wahlgesetz, WahlG, SHR 160.100). 2 Vgl. zum Geltungsbereich der Vorschriften des Wah lgesetzes bzw. des besonderen Rechts- mittels nach diesem Gesetz Art. 1 und 2 WahlG (mit dem Vorbehalt zugunsten der Vorschrif- ten des Bundesrechts für eidgenössische Wahlen und Abstimmungen in Art. 2 Abs. 1 lit. a WahlG); vgl. dazu sowie zur Herkunft und Entstehung der besonderen Rechtsschutzregelung des Wahlgesetzes auch Arnold Marti , Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Schaff- hausen, Diss. Zürich 1986, S. 132 f. 3 Gemeindegesetz vom 17. August 1998 (GG, SHR 120.1 00). 2013 3 verwaltungsrechtlichen Rekurs nach Art. 16 ff. VRG 4 eingeschränkte Kogni- tion zukommt. 5 Mit der besonderen, dem Zürcher Recht nachgebildet en Ge- meindebeschwerde sollte sichergestellt werden, dass der frühere, bis zur Ein- führung des VRG bestehende, hinsichtlich Anfechtung sobjekten und Legiti- mation auch im Interesse einer umfassenden Gemeinde aufsicht sehr weit ge- fasste Rechtsschutz gegen Beschlüsse des Gemeindevo lks und des Gemein- deparlaments gegenüber den in dieser Hinsicht einsc hränkenderen Bestim- mungen des allgemeinen verwaltungsrechtlichen Rekur ses beibehalten bzw. wiederhergestellt werden kann. 6 Es stellt sich nun die Frage, ob die Nichtzulassung von Anträgen zur Ab- stimmung und andere mögliche Stimmrechtsverletzunge n im Rahmen von Gemeindeversammlungen mit der besonderen Gemeindebeschwerde oder aber mit der besonderen Beschwerde nach Art. 82 bis WahlG anfechtbar sein sollen. Der Regierungsrat hat in diesem Zusammenhan g auf den ausdrückli- chen Vorbehalt zugunsten der Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 82 bis WahlG in Art. 127 Abs. 2 GG hingewiesen. Dies führt aller dings deswegen nicht zu einem eindeutigen Resultat, weil die Umschreibung d er möglichen Stimm- rechtsverletzungen in Art. 82 bis WahlG eher auf Urnenwahlen und -abstimmungen zugeschnitten ist. 7 Aus den Materialien zum neuen Gemein- degesetz ergeben sich dazu ebenfalls keine Hinweise , da lediglich auf den entsprechenden Vorbehalt hingewiesen wird. 8 Im Zeitpunkt der Einführung der besonderen Gemeindebeschwerde im Schaffhauser R echt mussten im Kanton Zürich Stimmrechtsverletzungen auf kommunale r Ebene überdies – allerdings aufgrund einer ausdrücklichen Vorschrift – stets mit der Gemein- debeschwerde geltend gemacht werden, was den Vortei l hatte, dass für die Anfechtung von Sachbeschlüssen und Stimmrechtsverle tzungen ein einheit- liches Rechtsmittel zur Verfügung stand. 9 4 Gesetz über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 20. September 1971 (Verwaltungs- rechtspflegegesetz, VRG, SHR 172.200). 5 Vgl. zur eingeschränkten Ermessenskontrolle Art. 127 Abs. 1 lit. b GG. 6 Vorlage des Regierungsrats zur Revision der Kanto nsverfassung und des Gemeindegesetzes vom 1. April 1997 (Amtsdruckschrift 97-24), S. 33. Vgl. dazu auch die Hinweise bei Arnold Marti , Die Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege – vorbil dlicher Rechtsschutz seit 30 Jahren, in: Verein Schaffhauser Juristinnen und Juristen (H rsg.), Schaffhauser Recht und Rechtsleben, Festschrift zum Jubiläum 500 Jahre Schaffhausen im Bund, Schaffhausen 2001, S. 359 ff., S. 372 f.; zur besonderen Gemeindebeschwerde nach Z ürcher Recht Jaag/Rüssli , Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 2902 ff., S. 236 f. 7 Vgl. zu den einzelnen Arten von Stimmrechtsverlet zungen nach Art. 82 bis WahlG auch Marti (Fn. 2), S. 133 ff. 8 Vorlage des Regierungsrats (Fn. 6), S. 33. 9 Vgl. dazu auch die Hinweise bei Marti (Fn. 6), S. 373 Fn. 88 mit kritischer Anmerkung zu ei- nem Schaffhauser Regierungsratsentscheid vom 28. De zember 2000 i.S. E., wo Stimmrechts- 2013 4 Allerdings werden in Art. 127 GG anders als im früh eren Zürcher Recht ausdrücklich nur "Beschlüsse der Gemeinde und des E inwohnerrates", nicht auch blosse Stimmrechtsverletzungen, als Anfechtung sobjekt der besonderen Gemeindebeschwerde genannt, weshalb die unmittelbar e Anfechtung von blossen Stimmrechtsverletzungen ausserhalb von vera bschiedeten Beschlüs- sen der Gemeindeversammlung mit der Gemeindebeschwe rde eine Erweite- rung des Anfechtungsobjekts durch Auslegung erforde rn würde. Inzwischen ist im Kanton Zürich sodann ebenfalls ein besondere r Gemeinde-Stimm- rechtsrekurs mit verkürzter Rechtsmittelfrist neben der Gemeindebeschwerde für die Anfechtung von Sachbeschlüssen eingeführt w orden, welcher – wie sich aus der Bestimmung über die unmittelbare Rügep flicht bei solchen Rechtsverletzungen ergibt – auch für die Geltendmac hung von Stimmrechts- verletzungen im Zusammenhang mit der Durchführung v on Gemeinde- versammlungen zur Verfügung steht. 10 Dies und der Umstand, dass das Schaffhauser Wahlgesetz grundsätzlich auch die Ausü bung des Stimm- und Wahlrechts im Rahmen von Gemeindeversammlungen regelt, 11 spricht für die vom Regierungsrat schon früher vertretene Auffassun g, wonach für die Gel- tendmachung von Stimmrechtsverletzungen im Zusammen hang mit der Durchführung von Gemeindeversammlungen – anders als für andere Be- schwerden gegen die in diesem Rahmen gefassten Sach beschlüsse und Wah- len – die Beschwerde nach Art. 82 bis WahlG zur Anwendung gelangt. 12 Die damit verbundene Spaltung des Rechtswegs im Zusamme nhang mit Streitig- keiten über Gemeindeversammlungsgeschäfte ist in Ka uf zu nehmen. Sie hat immerhin den Vorteil, dass über strittige Stimmrech tsfragen vorab Klarheit geschaffen werden kann. c) Mit der Beschwerde nach Art. 82 bis WahlG können nach ausdrückli- cher Vorschrift nur Stimmrechtsverletzungen gerügt werden, wobei im vor- liegenden Fall – wie der Regierungsrat zu Recht ann immt – der Beschwerde- grund von Art. 82 bis lit. c (Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung od er Durchführung einer Abstimmung) in Frage kommt, zuma l diese Umschrei- bung über die besonders genannten Fälle in Art. 82 bis Abs. 1 lit. a und b WahlG hinaus grundsätzlich alle denkbaren Stimmrechtsverletzungen von der Anordnung einer Wahl oder Abstimmung bis zur Veröff entlichung des Er- rügen im Zusammenhang mit einer Gemeindeversammlung im Rahmen einer Beschwerde nach Art. 82 bis WahlG behandelt wurden. 10 Vgl. dazu Jaag/Rüssli , Rz. 2911, S. 237, und Hans Rudolf Thalmann u.a., Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Ergänzungsband, Zürich 2011, § 151a Rz. 1, S. 147 f. 11 Vgl. etwa Art. 9, 11, 14, 30 WahlG. 12 Vgl. dazu den oben in Fn. 9 erwähnten Entscheid des Regierungsrats. 2013 5 gebnisses und auch blosse Unterlassungen erfasst. 13 Die Nichtzulassung eines Antrags zur Abstimmung durch den Gemeindepräsidenten als Versammlungs- leiter stellt ohne Zweifel einen entsprechenden Anf echtungsakt dar. Nicht mit der Beschwerde nach Art. 82 bis WahlG geltend gemacht werden kann aber je- de andere Rechtsverletzung im Zusammenhang mit eine m Gemeinde- versammlungsbeschluss, insbesondere die Verletzung von übergeordnetem kantonalem Recht. Hierfür steht vielmehr die Gemein debeschwerde nach Art. 127 GG zur Verfügung, soweit es sich nicht um eine direkt mit einem Normenkontrollgesuch anfechtbare generell-abstrakte Vorschrift handelt 14 oder nach besonderem Recht der allgemeine verwaltungsrechtliche Rekurs of- fensteht. 15 Ebenso können im Rahmen einer Beschwerde nach Art. 82 bis WahlG keine rein aufsichtsrechtlichen Rügen vorgebr acht werden. Dafür steht vielmehr die Aufsichtsbeschwerde nach Art. 31 VRG zur Verfügung. 16 … d) Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid nur die behauptete Stimmrechtsverletzung im Rahmen der Beschwerde nach Art. 82 bis WahlG behandelt und ist auf die Beschwerde insoweit zu Re cht eingetreten, zumal sie vom Beschwerdeführer als Stimmberechtigtem form - und fristgerecht er- hoben worden war. Auf die gegen diesen Beschwerdeen tscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist vorliegend ebenfa lls einzutreten, da der Beschwerdeführer die verkürzte Rechtsmittelfrist ge mäss Art. 82 ter Abs. 3 WahlG eingehalten hat und auch die Formerforderniss e erfüllt sind. Der Be- schwerdeführer rügt in diesem Zusammenhang, der Reg ierungsrat habe die 14-tägige Entscheidfrist gemäss Art. 82 ter Abs. 1 WahlG nicht eingehalten, doch lässt sich daraus nichts ableiten, da es sich um eine blosse Ordnungsfrist handelt. Entgegen der vom Beschwerdeführer erwähnte n Kanzleiauskunft muss im Übrigen davon ausgegangen werden, dass vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar für das verwaltungsgerichtlic he Verfahren – nicht da- gegen für das verwaltungsinterne Verfahren 17 – ein Fristenstillstand besteht, ist doch Art. 145 ZPO 18 sinngemäss anwendbar (Art. 50 Abs. 1 VRG) und be- 13 Vgl. Marti (Fn. 2), S. 134, und Christoph Hiller , Die Stimmrechtsbeschwerde, Diss. Zürich 1990, S. 181 f., 190 f., je mit weiteren Hinweisen. 14 Vgl. dazu den Vorbehalt in Art. 127 Abs. 2 GG. 15 Vgl. z.B. Art. 11 Abs. 5 des Gesetzes über die Ra umplanung und das öffentliche Baurecht im Kanton Schaffhausen vom 1. Dezember 1997 (Baugesetz , BauG, SHR 700.100) für die Ände- rung von Zonenplänen. 16 Vgl. den Hinweis in Art. 129 Abs. 2 GG. 17 Vgl. Art. 9 e contrario und zur entsprechenden Re chtslage im Kanton Zürich Kölz/Bosshart/ Röhl , Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des K antons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 11 Rz. 13, S. 222. 18 Schweizerische Zivilprozessordnung vom 19. Dezemb er 2008 (Zivilprozessordnung, ZPO, SR 272). 2013 6 steht anders als z.B. für das Steuerrekursverfahren oder das Submissions- verfahren keine Sondervorschrift, welche die Gerich tsferien ausschliesst. 19 Dem Beschwerdeführer ist jedoch aus der erwähnten A uskunft insofern kein rechtlicher Nachteil erwachsen, als er die Beschwer deschrift jedenfalls recht- zeitig eingereicht hat und sich auch nachträglich n ochmals zur Sache äussern konnte. e) … 2. – a) aa) An der Gemeindeversammlung vom 30. November 2012 liess der Gemeindepräsident als Versammlungsleiter über den bereits mit Eingabe vom 1. Oktober 2012 gestellten Antrag, es s ei an der Gemeinde- versammlung über die Zustimmung zum Spitex-Leistung svertrag mit der Gemeinde Beringen abzustimmen, bzw. über die an der Gemeindeversamm- lung zusätzlich gestellten Anträge 1 bis 3 (Auftrag an den Gemeinderat auf rückwirkende Sistierung und Ungültigerklärung bzw. vorsorgliche Kündigung des bisherigen Spitex-Leistungsvertrags und Aushand lung eines neuen Leis- tungsvertrags) nicht abstimmen, da die entsprechend en Entscheide nicht in die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung fielen. Der Regierungsrat hat diesen Entscheid des Versammlungsleiters ge- schützt unter Hinweis darauf, dass der Abschluss ei nes Zusammenarbeits- vertrags gemäss Art. 26 GG nicht in die Kompetenz d er Gemeindeversamm- lung falle, weshalb ihn der Gemeinderat nicht zwing end der Gemeinde- versammlung habe vorlegen müssen. Obwohl dieser Ver trag jährliche Kosten von ca. Fr. 140'000.– auslöse, liege keine Überschr eitung der gemäss Orts- verfassung für wiederkehrende Ausgaben auf Fr. 25'0 00.– beschränkten Fi- nanzkompetenz des Gemeinderats vor. Gemäss Art. 3 A bs. 1 und Art. 5 Abs. 2 AbPG 20 müssten die Gemeinden in gegenseitiger Absprache u nd Zu- sammenarbeit bedarfsgerechte Leistungsangebote für die Hilfe und Pflege zu Hause sicherstellen, und zwar in vom Regierungsrat bestimmten Ver- sorgungsregionen. Die Gemeinde Hallau gehöre gemäss § 17 Abs. 1 lit. c AbPV 21 zur Versorgungsregion Klettgau, deren Gemeinden si ch nicht für die Bildung eines Zweckverbands, sondern für eine bloss vertragliche Zusam- menarbeit entschieden hätten, wie dies nach § 18 Ab s. 1 AbPV ausdrücklich möglich sei. Im Rahmen dieser auch vom Departement des Innern akzeptier- ten Vertragslösung habe die Gemeinde Beringen als S itzgemeinde aufgrund einer Ausschreibung die Spitexorganisation Klettgau -Randen als Leistungs- 19 Vgl. Art. 39 Abs. 2 VRG und Art. 15 Abs. 2 bis der Interkantonalen Vereinbarung über das öf- fentliche Beschaffungswesen vom 25. November 1994/15. März 2001 (IVöB, SHR 172.510). 20 Altersbetreuungs- und Pflegegesetz vom 2. Juli 2007 (AbPG, SHR 813.500). 21 Verordnung zum Altersbetreuungs- und Pflegegesetz vom 10. Februar 2009 (AbPV, SHR 813.500). 2013 7 erbringerin eingesetzt. Es stehe somit nur diese Or ganisation zur Verfügung, welche die vom Regierungsrat geforderten Minimalsta ndards der Leistungs- angebote erfülle. Wenn die Gemeindeversammlung am 3 0. November 2012 über den Leistungsvertrag hätte entscheiden können, hätte sie gar keinen Ent- scheidungsspielraum gehabt, da mangels Alternativen nur der Abschluss eines Leistungsvertrags mit der Spitexorganisation Klettg au-Randen möglich ge- wesen wäre. Beim Betrag von Fr. 140'000.– handle es sich somit um eine ge- bundene Ausgabe, weshalb der Entscheid darüber nich t in die Kompetenz der Gemeindeversammlung gefallen sei. bb) Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, bei dem mit der Gemein- de Beringen abgeschlossenen Leistungsvertrag handle es sich in Wirklichkeit um einen Zweckverband, für dessen Abschluss und Kün digung die Gemein- deversammlung zuständig sei. Es sei offensichtlich nur darum gegangen, durch einen blossen Vertragsabschluss die Rechte de r Stimmberechtigten zu umgehen. Dafür spreche auch, dass die Gemeinde Beri ngen im Rahmen die- ses Vertrags alle anderen Klettgauer Gemeinden bei der Wahl der Spitex- organisation binden könne. Der Leistungsvertrag unt erstehe auch deshalb der Beschlussfassung der Gemeindeversammlung, weil mit jährlichen Kosten von rund Fr. 140'000.– die Finanzkompetenz des Gemeinde rats überschritten wer- de. Wenn der Regierungsrat argumentiere, es liege e ine gebundene Ausgabe vor, weil keine andere Spitex-Organisation eingeset zt werden könne, weise dies wiederum auf einen Zweckverband hin. Jedenfall s könne ein solches Konstrukt nicht zu einer gebundenen Ausgabe führen, zumal dafür auch keine gesetzliche Grundlage bestehe. Im Übrigen habe der Gemeinderat zu seinem Vorbringen, es liege offensichtlich ein Zweckverban d vor, nicht Stellung ge- nommen, was auch eine Verletzung des rechtlichen Gehörs darstelle. b) aa) Gemäss Art. 35 Abs. 1 GG kann jede stimmberechtigte Person an der Gemeindeversammlung Anträge zu den traktandiert en Geschäften stellen. Überdies kann sie gemäss Art. 38 Abs. 1 GG neue Ant räge stellen, allerdings nur, wenn diese in der Befugnis der Gemeindeversamm lung liegen; die Ge- meindeversammlung entscheidet dann über die Erhebli chkeit des Antrags (Art. 38 Abs. 2 GG) und überweist erheblich erklärt e Anträge zur Vorprüfung an den Gemeinderat, sofern dieser auf sein Vorprüfu ngsrecht nicht verzichtet (Art. 38 Abs. 3 und 4 GG). An der Gemeindeversammlu ng vom 30. Novem- ber 2012 war unter Ziffer 4 der Bericht des Gemeind erats zu den am 25. No- vember 2011 als erheblich erklärten Anträgen des Beschwerdeführers zur Spi- tex-Organisation traktandiert. Der Gemeinderat legt e darin dar, dass aufgrund der bestehenden Rechtslage – vorbehältlich des Ober gerichtsentscheids in Sa- chen Spitexorganisation Schleitheim und Beggingen – keine Änderung mög- lich sei und dem Begehren des Beschwerdeführers nic ht stattgegeben werden könne. Der Beschwerdeführer hat in diesem Zusammenhang aber die erwähn- 2013 8 ten neuen Anträge gestellt, weshalb sich die Frage stellt, ob diese in die Be- fugnis der Gemeindeversammlung fallen. Die fraglich en Anträge sind alle- samt darauf ausgerichtet, die Gültigkeit des Leistu ngsvertrags mit der Ge- meinde Beringen in Frage zu stellen bzw. diesen Ver trag vorsorglich zu kün- digen und einen neuen Vertrag auszuhandeln. Es stel lt sich somit die Frage, ob der entsprechende Vertragsabschluss bzw. dessen Kündigung in die Kom- petenz der Gemeindeversammlung falle. Nur dann hätt e der Gemeindepräsi- dent über diese Anträge abstimmen lassen müssen; an dernfalls hätte er ge- mäss Art. 38 Abs. 1 GG die Anträge zu Recht nicht z ur Abstimmung zugelas- sen. bb) Art. 3 Abs. 1 AbPG sieht vor, dass die Gemeinden in gegenseitiger Absprache und Zusammenarbeit die Verfügbarkeit beda rfsgerechter Leis- tungsangebote im Bereich der Hilfe und Pflege zu Ha use (Spitex-Dienste) und in Heimen für Betagte sicherstellen. Für die Sp itex-Dienste bestimmt Art. 5 Abs. 2 AbPG Folgendes: "Die benötigten Angeb ote der Hilfe und Pfle- ge zu Hause werden durch die Gemeinden im Rahmen vo n Versorgungs- regionen, welche die Bildung leistungsfähiger betri eblicher Einheiten er- lauben, ermittelt und festgelegt. Die Versorgungsre gionen sowie die Mini- malstandards der Leistungsangebote werden vom Regie rungsrat nach An- hörung der Gemeinden festgelegt." Der Regierungsrat hat gestützt auf diese Vorschriften die Versorgungsregion Klettgau gebilde t, welcher auch Hallau angehört. 22 In § 18 Abs. 1 AbPV wird sodann vorgesehen, dass d ie Zusam- menarbeit zwischen den Gemeinden in einer Versorgun gsregion durch die Bildung eines Zweckverbands oder durch Vertragsabsc hluss erfolgen kann, welche beiden Zusammenarbeitsformen auch im Gemeind egesetz und grund- sätzlich bereits in der Kantonsverfassung 23 vorgesehen sind. 24 Die Gemeinden der Versorgungsregion Klettgau haben sich für eine öf- fentlich-rechtliche Vertragslösung entschieden, wor auf der Gemeinderat Hal- lau entgegen der Darstellung des Beschwerdeführers zumindest sinngemäss bereits bei der Beratung des an der Gemeindeversamm lung vom 25. Novem- ber 2011 gestellten Antrages hingewiesen hat. 25 Die Motive für die Wahl der Vertragslösung anstelle eines Zweckverbands spielen hierbei grundsätzlich keine Rolle, zumal nach den massgebenden kantonalen Vorschriften beide Lösungen möglich sind. Eine solche Vertragslösung k ann entweder in einem 22 § 17 Abs. 1 lit. c AbPV. 23 Verfassung des Kantons Schaffhausen vom 17. Juni 2002 (KV, SHR 101.000). 24 Vgl. Art. 100 ff., insbesondere Art. 104 ff., und Art. 113 f. GG; vgl. auch Art. 106 Abs. 2 KV und dazu Dubach/Marti/Spahn , Verfassung des Kantons Schaffhausen, Kommentar, S chaff- hausen 2004, S. 301. 25 Vgl. Protokoll der Gemeindeversammlung vom 25. No vember 2011, S.6 (Votum von Sozial- referentin Gabriela Buff zur Entstehung des Leistungsvertrags). 2013 9 Zusammenarbeitsvertrag oder in einem Anschlussvertr ag bestehen. 26 Bei dem am 4. Juli 2011 abgeschlossenen Leistungsvertrag zw ischen der Gemeinde Beringen als Sitzgemeinde und den übrigen Gemeinden als Anschluss- gemeinden handelt es sich um einen Anschlussvertrag i.S.v. Art. 100 Abs. 1 lit. b GG, was sich nicht nur aus dem Titel des Ver trags, sondern auch aus dessen Inhalt klar und eindeutig ergibt. So übertra gen die Anschlussgemein- den gemäss ausdrücklicher Vorschrift in Art. 1 des Vertrags die Sicher- stellung des Spitex-Dienstes nach Art. 3 AbPG und § § 17 ff. AbPV an die Sitzgemeinde Beringen. Zwar wird eine Spitexkommiss ion gebildet, welcher je ein Gemeinderatsmitglied jeder Anschlussgemeinde und zwei Gemeinde- ratsmitglieder der Sitzgemeinde angehören, doch hat diese Kommission nur beratende Funktion (Art. 3 des Vertrages). Die Sitz gemeinde ist Ansprech- und Informationsstelle, welche die Interessen der V ertragsgemeinden vertritt, nach Anhörung der Spitexkommission die nötigen Vert räge mit den Leis- tungserbringern abschliesst und durch ihren Gemeind erat die Aufsicht gegen- über diesen Leistungserbringern wahrnimmt (Art. 4 d es Vertrags). Sie verein- bart mit den Leistungserbringern auch das jährliche Budget, prüft die Jahres- rechnung und gewährt den Leistungserbringern nach A nhörung der Spitex- kommission die nötigen Kredite (Art. 5 und 6 des Ve rtrags). Die Kosten der Spitex-Dienste werden von den Vertragsgemeinden ant eilig im Verhältnis zur Einwohnerzahl finanziert (Art. 7 des Vertrags). Das Controlling gegenüber den Leistungserbringern obliegt ebenfalls der Sitzg emeinde, wobei den An- schlussgemeinden aber Informations- und Einsichtsrechte zustehen (Art. 8 des Vertrags). Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers liegt somit kein Zweck- verband vor, mit welchem sich mehrere Gemeinden zur gemein samen Er- füllung einer Aufgabe zusammenschliessen und hierzu eine neue öffentlich- rechtliche Körperschaft mit Rechtspersönlichkeit bi lden. 27 Es fehlt insbeson- dere das Merkmal der Bildung einer selbständigen öf fentlich-rechtlichen Körperschaft als neue Rechtsträgerin und die Schaff ung gemeinsamer Ent- scheidungsorgane. Vielmehr wird die Erfüllung der i m Altersbetreuungs- und Pflegegesetz vorgesehenen Aufgabe der Spitex-Dienst e an eine Sitzgemeinde übertragen, welche in eigenem Namen handelt und für die Aufgabenerfüllung auch gegenüber den Angehörigen der andern Gemeinden verantwortlich ist, 28 wobei den Anschlussgemeinden lediglich gewisse Mits prache- und Kontroll- 26 Vgl. dazu Jaag/Rüssli , Rz. 2304 ff., S. 183, und zu den unterschiedliche n Verantwortlich- keiten auch Art. 114 GG. 27 Vgl. zum Zweckverband Art. 104 ff. GG und Jaag/Rüssli , Rz. 2306 ff., S. 183 ff. 28 Art. 114 Abs. 1 GG. 2013 10 rechte zustehen. Gemeinsame Einrichtungen werden – abgesehen von der Spitexkommission mit rein beratender Aufgabe – kein e geschaffen. 29 cc) Es stellt sich nun die Frage, welches Gemeindeorgan für den Ab- schluss eines solchen Anschlussvertrags zuständig i st. Während für die Grün- dung eines Zweckverbands bzw. die Verabschiedung de r entsprechenden Verbandsordnung sowie für den Beitritt, Austritt od er die Auflösung eines solchen Verbandes angesichts der grossen Bedeutung eines solchen Akts (Schaffung einer neuen öffentlich-rechtlichen Körpe rschaft, welche die Er- füllung bestimmter gemeinsamer Aufgaben übernimmt) von Gesetzes wegen die Gemeindeversammlung oder das Gemeindeparlament unter Vorbehalt des fakultativen Referendums zuständig ist, 30 regelt das Gemeindegesetz die Zu- ständigkeit für den Abschluss von blossen Anschluss - und Zusammenarbeits- verträgen nicht ausdrücklich. Die Zuständigkeit ric htet sich daher nach der Kompetenzordnung, welche für die betreffende Sache gemeindeintern gilt; nur wenn nicht an eine Sachzuständigkeit angeknüpft werden kann, bestimmt sich die Zuständigkeit nach der finanziellen Tragwe ite des betreffenden Ver- tragsinhalts (Finanzkompetenz). 31 Die Aufgabe der Erfüllung von Spitex- Dienstleistungen ist den Gemeinden durch die kanton ale Gesetzgebung weit- gehend vorgegeben. 32 Insoweit handelt es sich bei den Gegenstand des er - wähnten Leistungsvertrags bildenden Spitex-Diensten nicht um eine neue Aufgabe, die durch einen kommunalen Akt begründet u nd ausgestaltet wer- den muss. Lediglich die Organisation und konkrete D urchführung der den Gemeinden aufgetragenen Spitex-Dienste muss von den Gemeinden noch ge- regelt werden, wobei überdies die Vorgaben der § 17 ff. AbPV für die regio- nale Spitex-Zusammenarbeit zu beachten sind. 33 Selbständig je für sich zu entscheiden haben die einzelnen Gemeinden einer Spi tex-Versorgungsregion grundsätzlich nur noch, ob sie die vorgeschriebene Zusammenarbeit im Rah- men eines Zweckverbands oder eines blossen Gemeinde vertrags erbringen wollen. Während für die Gründung und den Beitritt z u einem Zweckverband – wie dargelegt – von Gesetzes wegen die Gemeindeve rsammlung bzw. das Gemeindeparlament zuständig ist, handelt es sich be i der Übertragung von 29 Vgl. zur Unterscheidung von Anschlussverband und Zweckverband auch Dubach/Marti/ Spahn , S. 301, Jaag/Rüssli , Rz. 2305, S. 183, und Vittorio Jenni in Häner/Rüssli/Schwarzen- bach (Hrsg.), Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassu ng, Zürich/Basel/Genf 2007, Art. 91 Rz. 12, S. 855. 30 Art. 105 Abs. 2 i.V.m. Art. 43 Abs. 1 und Art. 26 Abs. 1 lit. k GG. 31 Vgl. dazu Jenni , Art. 91 Rz. 14, S. 856, mit weiteren Literaturhinweisen. 32 Vgl. Art. 5 Abs. 2 AbPG und §§ 17 ff. AbPV. 33 Vgl. zur heutigen Kompetenzsituation im Spitexwes en des Kantons Schaffhausen auch den Entscheid des Obergerichts vom heutigen Datum zur V erwaltungsgerichtsbeschwerde Nr. 60/2011/12 der Gemeinden Schleitheim und Beggingen, insbesondere E. 3b/cc. 2013 11 Gemeindeaufgaben im Rahmen eines Anschlussvertrags um eine reine Frage der Organisation der Gemeindeverwaltung , wofür nach ausdrücklicher Vor- schrift des Gemeindegesetzes der Gemeinderat zustän dig ist. 34 Dementspre- chend sieht denn auch Art. 5.5 der geltenden Gemein deverfassung 35 unter dem Marginale "Übertragung von Verwaltungsaufgaben" ausdrücklich vor, der Gemeinderat bestimme, welche Verwaltungsaufgabe n durch Gemeinde- mitarbeiter und welche durch Beauftragte ausgeführt würden. Für den Ab- schluss und damit auch für die Kündigung eines Ansc hlussvertrags, mit wel- chem die Erfüllung einer bestehenden Aufgabe an eine andere Gemeinde de- legiert wird, ist somit – unabhängig von dessen bes chränkter Finanzkompe- tenz 36 – grundsätzlich allein der Gemeinderat zuständig, wie dies der Ge- meindepräsident anlässlich der Gemeindeversammlung vom 30. November 2012 zutreffend festgehalten hat. Der Gemeinderat k önnte zwar entsprechen- de Geschäfte wegen ihrer besonderen Bedeutung der G emeindeversammlung unterbreiten, 37 doch ist er hierzu nicht verpflichtet. Die untersc hiedliche Kompetenzsituation bezüglich der Schaffung eines Zw eckverbands bzw. des Abschlusses eines Anschlussvertrags mag unbefriedig end sein, doch ent- spricht sie – wie dargelegt – dem geltenden Recht u nd der langjährigen Praxis im Kanton Schaffhausen. Es kann in diesem Zusammenh ang auch darauf hin- gewiesen werden, dass im Kanton Zürich das Mitbesti mmungsrecht von Ge- meindevolk und Gemeindeparlament beim Abschluss von blossen Gemeinde- verträgen aufgrund der neuen Kantonsverfassung verb essert werden soll. Al- lerdings sieht die nun vom Zürcher Regierungsrat vo rgeschlagene Neurege- lung vor, dass der Abschluss oder die Änderung von Anschluss- oder Zu- sammenarbeitsverträgen nur dann zwingend der Volksa bstimmung unter- liegen soll, wenn die Gemeinde hoheitliche Befugnis se abgibt oder der Ver- trag für die Gemeinde Ausgaben zur Folge hat, die a n der Urne bewilligt wer- den müssen, was beides beim vorliegend zur Diskussi on stehenden An- schlussvertrag für die Spitex-Versorgungsregion Kle ttgau nicht der Fall ist. 38 Nach der vorgesehenen Neuregelung im Kanton Zürich würde dieser Vertrag 34 Art. 52 Abs. 3 und 4 GG. Eine grundsätzliche Zust ändigkeit des Gemeinderats für den Ab- schluss solcher Verträge wurde bereits unter dem fr üheren Gemeindegesetz von 1892 ange- nommen; vgl. Gion Hendry , Die öffentlich-rechtliche Zusammenarbeit der Geme inden im Kanton Schaffhausen, Diss. Zürich 1979, S. 148; and ers die Rechtslage im Kanton Zürich (subsidiäre Organisationskompetenz der Gemeindevers ammlung bzw. des Gemeindeparla- ments; vgl. Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wä- denswil 2000, § 7 Rz. 3.6.2, S. 22). 35 Gemeindeverfassung Hallau vom 30. Juni 2000. 36 Vgl. dazu Art. 5.3 Abs. 1 der Gemeindeverfassung Hallau. 37 Art. 26 Abs. 1 lit. o GG. 38 Vgl. den Antrag des Zürcher Regierungsrates an de n Kantonsrat vom 20. März 2013, § 80 Abs. 1, und dazu Jenni , Art. 91 Rz. 15 ff., S. 856 f. 2013 12 somit auch nur dann der Volksabstimmung unterstehen , wenn dies in der Gemeindeverfassung vorgesehen ist. 39 dd) Aufgrund der detaillierten kantonalgesetzlichen Vor gaben für die regionale Spitex-Zusammenarbeit und des vom Gemeind erat im Rahmen sei- ner Organisationskompetenz abgeschlossenen Leistung svertrags mit den an- dern Klettgauergemeinden steht sodann auch fest, da ss die anfallenden Ge- meindebeiträge – wie der Finanzreferent an der Gemeindeversammlun g vom 30. November 2012 zutreffend ausgeführt hat – gebundene Ausgaben sind, welche von der Gemeindeversammlung nicht mehr in Fr age gestellt werden können. 40 Angesichts dieser Sach- und Rechtslage aber brauch ten die frag- lichen Anträge des Beschwerdeführers, welche einen verpflichtenden Auftrag an den Gemeinderat zur Sistierung und Ungültigerklä rung bzw. vorsorglichen Kündigung und Aushandlung eines neuen Leistungsvert rags zum Gegenstand hatten, der Gemeindeversammlung entsprechend der Re gelung von Art. 38 Abs. 1 GG nicht zur Abstimmung unterbreitet zu werden. Dies umso weniger, als der Gemeinderat bereits aufgrund des an der Gem eindeversammlung vom 25. November 2011 erheblich erklärten Antrags des B eschwerdeführers in seinem der Gemeindeversammlung vom 30. November 201 2 vorgelegten Be- richt dargelegt hatte, dass ein entsprechendes Vorg ehen einstweilen nicht möglich sei, womit sich auch eine weitere Prüfung d er Angelegenheit durch den Gemeinderat i.S.v. Art. 38 Abs. 3 GG erübrigte. ee) Zusammenfassend ergibt sich, dass das Stimmrecht des Beschwerde- führers durch die an der Gemeindeversammlung vom 30 . November 2012 er- folgte Nichtzulassung der fraglichen Anträge zur Ab stimmung nicht verletzt wurde, weshalb die gestützt auf Art. 82 ter Abs. 3 WahlG erhobene Verwal- tungsgerichtsbeschwerde abzuweisen ist. 39 Vgl. § 80 Abs. 2 der Vorlage vom 20. März 2013. 40 Vgl. zum Begriff der gebundenen Ausgaben auch Thalmann, 3. A., § 121 Rz. 1 ff., S. 358 ff., mit weiteren Hinweisen.