B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II B-4976/2010 U r t e i l v o m 2 9 . M ä r z 2 0 1 2 Besetzung Richter Philippe Weissenberger (Vorsitz), Richter Ronald Flury, Richter Stephan Breitenmoser, Gerichtsschreiberin Patricia Egli. Parteien A._______, vertreten durch Dr. Silvan Hauser und Dr. Ernst Inderbitzin, Rechtsanwälte, SwissLegal (Zürich) AG, Alfred Ulrich-Strasse 2, Postfach 575, 8702 Zollikon, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Landwirtschaft BLW, Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Verwaltungsmassnahmen. B-4976/2010 Seite 2 Sachverhalt: A. A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) ist ein Verein mit Sitz in B._______ (Art. 1 und 2 der Statuten vom 4. April 2005 ). Er wurde im Jahre 2005 gegründet und stellt einen Zusammenschluss von Milchpr o- duzenten mit einem Milchverarbeiter zu einer Produzenten - Milchverarbeiter-Organisation dar. Der Zweck bei Gründung des Vereins war der Ausstieg der zusammengeschlossenen Milchproduzenten ab dem 1. Mai 2006 aus der Milchkon tingentierung des Bundes (Art. 3 d er Statuten vom 4. April 2005). Das Bundesamt für Landwirtschaft (nachfolgend: Vorinstanz, BLW) hat die in der Beschwerdeführerin zusammengeschlossenen Milchproduze n- ten mit Verfügung vom 4. Januar 2006 per 1. Mai 2006 vorzeitig aus der Milchkontingentierung entlassen. Mit Verfügung vom 4. Juni 2010 stellte die Vorinstanz fest, dass die B e- schwerdeführerin für das Milchjahr 2008/2009 über ein Produktionspoten- tial von 103'994'827 kg Milch verfügte, jedoch 109'836'732 kg Milch ve r- marktete un d damit eine Überschreitung des Pro duktionspotentials um 5'841'905 kg Milch stattfand. Unter Berücksichtigung eines Toleranzwe r- tes von 2 % überschritt die Beschwerdeführerin ihr Produktionspotential für das Milchjahr 2008/ 2009 um 3'762'008 kg, wofür sie vo n der Vori n- stanz zur Bezahlung einer Sanktion in der Höhe von Fr. 376'200.–, zuzüg- lich Gebühren von Fr. 300.–, verpflichtet wurde. B. Gegen diese Verfügung hat die Beschwerdeführerin am 7. Juli 2010 B e- schwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben. Sie beant ragt, die Verfügung der Vorinstanz vom 4. Juni 2010 sei vollumfänglich aufzuh e- ben. Eventualiter sei eine den Umständen angemessene Verwaltung s- massnahme anzuordnen . Weiter seien die gesamten Akten der Vori n- stanz beizuziehen und es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen. C. Die Vorinstanz liess sich mit Eingabe vom 27. August 2010 vernehmen. Sie beantragt, die Beschwerde sei unter Kostenfolge zu Lasten der B e- schwerdeführerin abzuweisen. B-4976/2010 Seite 3 D. Die B eschwerdeführerin reichte am 6. Oktober 2010 eine weitere Ste l- lungnahme ein, in der sie an ihren Anträgen und Begründungen festhält. E. In ihrer Stellungnahme vom 29. November 2010 hält die Vorinstanz ihrer- seits an den bisherigen Anträgen und Ausführungen fest. F. Am 15. März 2011 verlangte der Instruktionsrichter von der Vorinstanz Auskunft über ihre Sanktionspraxis bei Überschreitung des Produktion s- potentials im Milchjahr 2008/2009, insbesondere über den Ansatz für die Grundsanktion sowie die Erhöhungs- und Minderungsgründe für die A b- weichung von diesem Ansatz. G. Die Vorinstanz nahm mit Eingabe vom 24. März 2011 zu diesen Fragen Stellung. H. Die Beschwerdeführerin liess sich mit Eingabe vom 15. April 2011 zur vor- instanzlichen Darlegung ihrer Sanktionspraxis bei Überschreitung des Produktionspotentials im Milchjahr 2008/2009 vernehmen. Dabei hielt sie an ihren Anträgen und bisherigen Ausführungen vollumfänglich fest. I. Am 12. Mai 2011 reichte die Vorinstanz eine Ergänzung zu ihrer Stellung- nahme vom 24. März 2011 bezüglich ihrer Sanktionspraxis bei Üb er- schreitung des Produktionspotentials im Milchjahr 2008/2009 ein. J. Mit Eingabe vom 15. April 2011 beantragt die Beschwerdeführerin, die Eingabe der Vorinstanz vom 12. Mai 2011 sei aus dem Recht zu weisen und es sei der Beschwerdeführerin die Frist für eine allfällige Stellun g- nahme bis zum Entscheid des vorstehenden Antrags abzunehmen. Even- tualiter sei der Beschwerdeführerin Frist für eine allfällige Stellungnahme anzusetzen. K. Die Vorinstanz führt mit Schreiben vom 30. Mai 2011 aus, ih re Eingabe vom 12. Mai 2011 sei nicht aus dem Recht zu weisen und beantragt die Abweisung des entsprechenden Antrags der Beschwerdeführerin. B-4976/2010 Seite 4 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gestützt auf Art. 31 des Verwa l- tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwer- den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Die Beschwerde ist u.a. zulässig gegen Verfügungen der den Departementen unterstellten Dienststellen der Bundesverwaltung (Art. 33 Bst. d VGG). Das Verfahren richtet sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz, soweit das Verwa l- tungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.1. Bei der angefochtenen Verfügung handelt es sich um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. a VwVG und das Bundesamt für Landwirt- schaft ist eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts gemäss Art. 33 Bst. d VGG. Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Behandlung der Beschwerde zuständig. 1.2. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilg e- nommen, sie ist als Adressatin vom Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Än derung. Sie ist damit nach Art. 48 Abs. 1 VwVG beschwerdeberechtigt. 1.3. Die Beschwerde wurde f rist- und formgerecht eingereicht (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) und der Kostenvorschuss wurde gelei s- tet (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Damit ist auf die Beschwerde einzutreten. 1.4. Die angefochtene Verfügung betrifft einen Sachverhalt, der sich im Milchjahr 2008/2009 zugetragen hat. Gemäss Art. 36a Abs. 1 des Lan d- wirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1) waren die Art. 30 - 36 LwG bis zum 30. April 2009 anwendbar. Die Übergangsb e- stimmung von Art. 187 Abs. 1 LwG sieht vor, dass die aufgehobenen Be- stimmungen auf alle während ihrer Geltungsdauer eingetretenen Tats a- chen anwendbar bleiben, mit Ausnahme der Verfahrensvorschriften. Di e- se übergangsrechtliche Bestimmung gilt ebenfalls für die Verordnung vom 10. November 2004 über den Ausstieg aus der M ilchkontingentierung (aVAMK, AS 2004 4915), welche per 30. April 2009 aufgehoben wurde. 2. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt d ie Beschwerdeführerin, die gesamten Akten der Vorinstanz seien beizuziehen und der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen. B-4976/2010 Seite 5 2.1. Soweit sich das Begehren auf den Beizug der gesamten Akten der Vorinstanz bezieht, stellt es einen Beweisantrag dar. Im Rahmen des Be- schwerdeverfahrens, das vom Untersuchungsprinzip ( Art. 12 VwVG) b e- herrscht wird, ist über Beweisanträge nich t in allgemeiner, von konkreten Sachfragen losgelöster Weise zu befinden. Vielmehr sind Beweisanträge immer nur bezogen auf bestimmte Fragestellungen und konkret zu b e- zeichnende Unterlagen zu prüfen, wenn die Erwägungen zur Sache a n- zustellen sind. Im Übrigen ist festzuhalten, dass das Bundesverwaltung s- gericht die gesamten Akten der Vorinstanz im Sinne des Beweisantrags der Beschwerdeführerin beigezogen hat, womit dem Antrag entsprochen worden ist. 2.2. Nach Art. 55 Abs. 1 VwVG kommt der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu. Vorbehalten bleiben die Bestimmungen anderer Bundesg e- setze, nach denen eine Beschwerde keine aufschiebende Wirkung hat (Art. 55 Abs. 5 VwVG). Spezialgesetzliche Regelunge n im Sinne von Art. 55 Abs. 5 VwVG sind vorliegend nicht einschlägig, weshalb die Be- schwerde von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung hat. Einer b e- sonderen Anordnung bedarf es hierzu nicht (vgl. HANSJÖRG SEILER, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], VwVG, Praxisko m- mentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsv erfahren, Z ü- rich/Basel/Genf 2009, Art. 55, N. 7). 3. Die Beschwerdeführerin beantragt in verfahrensrechtlicher Hinsicht mit Eingabe vom 15. April 2011 weiter, die Eingabe der Vorinstanz vom 12. Mai 2011 sei aus dem Recht zu weisen und es sei ihr die Frist f ür ei- ne allfällige Stellungnahme abzunehmen. Eventualiter sei der Beschwe r- deführerin eine neue Frist zur Stellungnahme anzusetzen. Zur Begrü n- dung führt sie im Wesentlichen aus, die Vorinstanz sei aufgefordert wo r- den, bis 24. März 2011 ihre Sanktionspraxis bei Überschreitung des Pro- duktionspotentials im Milchjahr 2008/2009 darzulegen. Die Vorinstanz habe sodann nach Ablauf der gerichtlich angesetzten Frist mit Eingabe vom 12. Mai 2011 Ergänzungen zu ihrer Sanktionspraxis vorgenommen, die ohne Wei teres mit ihrer Eingabe vom 24. März 2011 hätten vorg e- bracht werden können. Es sei nicht zu erkennen, weshalb die Ergänzu n- gen der Vorinstanz verspätet und trotz Verspätung zu berücksichtigen seien. Die Ergänzungen der Vorinstanz seien für die Abklärung des Sachverhalts oder die richtige Rechtsanwendung zudem nicht aus- schlaggebend. B-4976/2010 Seite 6 3.1. Die Behörde würdigt gemäss Art. 32 Abs. 1 VwVG alle erheblichen und rechtzeitigen Vorbringen der Parteien , bevor sie verfügt . Verspätete Parteivorbringen, die ausschlaggebend erschei nen, kann sie gestützt auf Art. 32 Abs. 2 VwVG trotz der Verspätung berücksichtigen. Ob verspätet eingereichte Parteivorbringen ausschlagg ebend im Sinne von Art. 32 Abs. 2 VwVG sind, ist im Licht e der vom Untersuchungsgrundsatz gefo r- derten richtigen und vollstä ndigen Sachverhaltsabklärung sowie des Grundsatzes der richtigen Anwendung des objektiven Rechts zu beurte i- len ( BERNHARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, in: Waldmann/Weissenberger, a.a.O., Art. 32, N. 15). 3.2. Mit Eingabe vom 24. März 2011 führt die Vorinstanz im Wesentlichen aus, der Ansatz von 10 Rappen pro Kilogramm zu Unrecht vermarkteter Milch stütze sich auf den Ansatz für die Überlieferungsabgabe für Sö m- merungsbetriebe. Als Minderungsgründe habe sie die vom Bundesve r- waltungsgericht mit Urteil vom 4. März 2010 (B -2625/2009) als zu lang beurteilte Behandlungsdauer von Mehrmengengesuchen, das Vorliegen von speziellen Bemühungen zur Verwertung der überschüssigen Milch (insbesondere Käseersatzprojekte im Export) oder nicht voraussehbare Exportschwierigkeiten (höhere G ewalt) anerkannt. In der Eingabe vom 12. Mai 2011 legt die Vorinstanz zum einen dar, dass im vorliegenden Fall der Betrag von 10 Rappen ein angemessener Ansatz zur Berechnung der Verwaltungsmassnahme darstelle. Zum anderen führt sie aus, in welchen Fällen der Minderungsgrund der speziellen Bemühungen zur Verwe rtung der überschüssigen Milch anerkannt wurde. Mit Blick auf die Rechtspr e- chung des Bunde sverwaltungsgerichts, nach der bei der Sanktionsb e- messung im Falle einer Überschreitung des vorgängig definierten Produk- tionspotentials von einem Grundansatz von 10 Rappen pro zu Unrecht vermarktetem Kilogramm Milch auszugehen ist (vgl. Urteile des Bunde s- verwaltungsgerichts B-5839/2010 vom 28. Februar 2012 E. 5.1 sowie B-6848/2008 vom 2. Juni 2010 E. 6.1.1 und B -6199/2007 vom 15. Oktober 2008 E. 8.3.2), und den bereits in der Eingabe vom 24. März 2011 vorgebrachten Angaben zur Sanktionspraxis sind die lediglich e r- gänzenden Ausführungen der Vori nstanz in der Eingabe vom 12. Mai 2011 für das vorliegende Urteil nicht ausschlaggebend, weshalb sie a n- tragsgemäss nicht zu berücksichtigen sind. 4. 4.1. Mit der Revision des Landwirtschaftsgesetzes im Rahmen der Agra r- politik 2007 wurde beschlossen, die seit 1977 eingeführte öffentlich -B-4976/2010 Seite 7 rechtliche Milchkontingentierung aufzuheben. Di eser Ausstieg aus der Milchkontingentierung sollte schrittweise abgewickelt werden, um die Mengenanpassung sowie die Umstrukturierung von Betrieben leichter zu gestalten (vgl. Botschaft des Bundesrats zur Weiterentwicklung der A g- rarpolitik [Agrarpolitik 2007] vom 29. Mai 2002, BBl 2002 4721 ff., 4800 ff. [nachfolgend: Botschaft AP 2007] sowie Zusatzbotschaft vom 16. Oktober 2002, BBl 2002 7234 ff.). Das Konzept für den Ausstieg aus der Milchkon- tingentierung wurde in Art. 36a LwG konkretisiert (vgl. Botschaft AP 2007 4803). 4.2. Nach Art. 36a Abs. 2 LwG kann der Bundesrat Produzenten und Pro- duzentinnen, die Mitgli ed einer Organisation nach Art. 8 LwG "oder z u- sammen mit einem bedeutend en regionalen Milchverwerter in einer O r- ganisation zusammengeschlossen sind, frühestens auf den 1. Mai 2006 von der Milchkontingentierung ausnehmen, wenn die Organisation: a. eine Mengenregelung auf Stufe der Milchproduktion beschlossen hat; b. Sanktionen für den Fall festgelegt hat, dass die individuell vereinbarten Mengen überschritten werden; und c. Gewähr dafür besteht, dass das Wachstum der produzierten Milchmenge nicht grösser ist als jenes des Mengenbedarfs der hergestellten Produkte." 4.3. Mit der aVAMK erliess der Bundesrat die entsprechenden Ausfü h- rungsbestimmungen zum Ausstieg aus der Milchkontingentierung. Der 3. Abschnitt der aVAMK umfasst die Bestimmungen zur Milchmenge. Die Milchmenge, die eine Organisation vermarkten darf (Produktionspoten - tial), setzt sich aus der Basismenge (Art. 6 aVAMK), den Anpassungen der Basismenge nach Art. 7-10 aVAMK und allfälliger Mehrmengen (Art. 12 aVAMK) zusammen. Art. 6 Abs. 1 aVAMK bestimmt als Basi s- menge die Summe der Kontingente, welche den Produzentinnen und Produzenten im letzten Milchjahr vor dem Ausstieg zugeteilt waren, wobei die Zusatzkontingente nach Art. 11 der Milchkontingentierungsverordnung vom 7. Dezember 1998 ( aMKV, AS 1999 1209) nicht angerechnet we r- den. Die so definierte Basismenge erhöht oder vermindert sich durch A n- passungen bei Zukauf zusatzko ntingentsberechtigter Tiere (Art. 7 aVAMK), bei Kontingentsübertragung (Art. 8 aVAMK), beim Ablauf eines Aufzuchtvertrages (Art. 9 aVAMK) und bei Austritt oder Ausschluss aus der Organisation (Art. 10 aVAMK). Gemäss Art . 12 Abs. 1 aVAMK kann die Organisati on mit Zustimmung des Bundesamtes eine zusätzliche Milchmenge (Mehrmenge) vermarkten. Das Bundesamt erteilt die Z u-B-4976/2010 Seite 8 stimmung, wenn die Organisation den Bedarf für die Mehrmenge auswe i- sen kann. Die Zustimmung gilt für ein Milchjahr (Art. 12 Abs. 2 aVAMK). Im 4. Abschnitt der aVAMK werden sodann die Mengenaufteilung und Aufgaben der Organisation geregelt. Art. 14 Abs. 1 aVAMK bestimmt, dass die Organisation die Basis - und die Mehrmenge auf ihre Mitglieder aufteilt und die Anpassungen vornimmt. Zusätzlich oblie gen ihr nach Art. 14 Abs. 2 aVAMK das Erfassen, Kontrollieren, Weiterleiten und Archi- vieren der Daten über die vermark tete Milch der Mitglieder (Bst. a), das Nachführen der Basismenge nach den im Laufe eines Milchjahres vorg e- nommenen Anpassungen (Bst. b), das Bereitstellen der Unterlagen je Quartal für das Controlling der Mehrmenge (Bst. c) und das Erfassen, Nachführen und Weiterleiten von Vertragsmenge und -dauer der Mitgli e- der, mit denen die Organisation Milchkaufv erträge abgeschlossen hat (Bst. d). Zur D urchsetzung ihrer Bestimmungen muss die Organisation die von ihr beschlossenen Sanktionen ergreifen, die in einem Reglement enthalten sein müssen (Art. 15 aVAMK). Art. 16 Abs. 2 aVAMK auferlegt der Organisation zudem eine Meldepflicht. Sie hat der vom Bund esamt beauftragten Stelle bis zum 10. Tag des folgenden Monats die in einem Monat vermarktete Milch je Produzentin und Produzent (Bst. a), zu B e- ginn eines Milchjahres die mit den Produzentinnen und Produzenten ve r- einbarten Mengen und die Laufzeit der abges chlossenen Milchkaufve r- träge (Bst. b) sowie die im Laufe des Milchjahres vereinbarten Änderu n- gen und die neuen Milchkaufverträge (Bst. c) zu melden. 4.4. Als Auslegungshilfe und zur Erläuterung der aVAMK hat die Vori n- stanz die Weisungen und Erläuterungen zur Ve rordnung über den Au s- stieg aus der Milchkontin gentierung vom 1. Juli 2005 (nachfolgend: We i- sungen zur aVAMK) erlassen. Bei diesen Weisungen handelt es sich dem Inhalte nach, wie bei Merkblättern oder Kreisschreiben, um Verwaltung s- verordnungen. Verwaltungsverordnungen sind für die Durchführungso r- gane verbindlich, begründen indessen im Gegensatz zu Rechtsveror d- nungen keine Rechte und Pflichten für Private. Ihre Hauptfunktion besteht vielmehr darin, eine einheitliche und rechtsgleiche Verwaltungspraxis – vor allem im Ermessensbereich – zu gewährleisten. Auch sind sie in der Regel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung einer Fachstelle. Das Bundesverwaltungsgericht ist als verwaltungsunabhängige Instanz (Art. 2 VGG) nicht an Verwaltungsverordnungen gebunden, son dern bei deren Anwendung frei. In der Rechtspraxis werden Verwaltungsverordnungen von den Gerichten bei der Entscheidfindung in der Regel gleichwohl mi t- berücksichtigt, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht B-4976/2010 Seite 9 werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen er- möglichen (vgl. BGE 132 V 200 E. 5.1.2., BGE 130 V 163 E. 4.3.1.; PI- ERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwal- tungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 41 N . 11 ff.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Grundriss des Al lgemeinen Verwaltungsrechts, 6. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2010, N. 123 ff.). 5. Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, die Vorinstanz habe das Legalitätsprinzip verletzt . Unbestritten sei z war, dass Art. 169 LwG eine generell-abstrakte, genügend bestimmte Rechtsnorm darstelle und damit dem Erfordernis des Rechtssatzes entspreche. Diesem Erfordernis würden jedoch Art. 6, Art. 14 und Art. 16 aVAMK nicht genügen, welche die Beschwerdeführerin mit ihrem Verhalten nach Auffassung der Vori n- stanz verletzt habe . Diesen Bestimmungen sei nicht – und schon gar nicht genügend bestimmt – zu entnehmen, dass das Produktionspotential insgesamt, befristet auf das entsprechende Milchjahr und ohne Möglic h- keit der Übertragung einer amtlich genehmigten "Rollmenge" eingehalten werden müsse. Nachdem die im Reglement der Beschwerdeführerin st a- tuierte Bestimmung über die "rollende Menge" von der Vorinstanz nicht nur mit Feststellungsverfügung bewilligt, sondern im Rahmen des in den Weisungen und Erläuterungen zu r VAMK abgedruckten Musterregl e- ments selbst noch ein Jahr vor der vollständigen Aufhebung der Milc h- kontingentierung geradezu ausdrücklich empfohlen worden sei, erwiesen sich die der Verwaltungsmassnahme zugrunde gelegten Rechtsnormen in keiner Weise derart präzise formuliert, dass es der Organisation mö g- lich gewesen wäre, ihr Verhalten danach einzurichten und die Folgen e i- nes bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit zu erkennen. 5.1. Aus dem Legalitätsprinzip folgt, dass di e Staatstätigkeit nur auf Grund und nach Massgabe von generell -abstrakten Rechtsnormen au s- geübt werden darf, die genügend bestimmt und vorhersehbar sind. Grundanliegen des Bestimmtheitsgebotes ist die Gewährleistung von Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 386 ff.). Das Gebot nach Bestimmtheit rechtlicher Normen darf jedoch nicht in absoluter Weise verstanden werden. So kann der Gesetz- und Verordnungsgeber nicht völlig darauf verzichten, allgemeine Begriffe zu verwenden, die formal nicht eindeutig generell umschrieben werden können. Darüber hinaus sprechen die Komplexität der im Einzelfall erfo r- derlichen Entscheidung, die Notwendigkeit einer erst bei der Konkretisi e-B-4976/2010 Seite 10 rung möglichen Wahl sowie die nicht abstrakt erfassbare Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte im Einzelfall für eine gewisse Unbestimmtheit der Normen (vgl. BGE 109 Ia 284 E. 4d mit Hinweisen). Verlangt ist eine den jeweiligen Verhältnissen angemessene optimale Bestimmtheit bzw. eine unter Berücksichtigung aller massgebenden Gesichtspunkte, n a- mentlich auch der Voraussehbarkeit der Verhältnisse, optimale Determ i- nierung (vgl. BGE 127 V 431 E. 2b.aa). 5.2. Bei der Beurteilung der Bestimmtheit von Normen ist zu beachten, dass Sinn und Tragweite derselben im Verfahren der Auslegung zu ermit- teln sind. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der B e- stimmung. Ist der Text nicht eindeutig und sind verschie dene Interpreta- tionen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungseleme n- te nach seiner wahren Tragweite gesucht werden. Nach der Rechtspr e- chung des Bundesgerichts ist dabei namentlich abzustellen "auf die En t- stehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt" (BGE 131 II 697 E. 4.1 mit Hinweisen). Eine verbindliche Rangfolge der zu berüc k- sichtigenden Auslegungselemente ist weder in der Rechtsprechung noch in der Lehre erarbeitet worden (vgl. ERNST A. KRAMER, Juristische Metho- denlehre, 3. Aufl., Bern 2010, S. 170 ff. mit Hinweisen). Vielmehr beken- nen sich das Bundesgericht und die herrschende Lehre zum Methoden- pluralismus, der keiner Auslegungsmethode einen grundsätzlichen Vor- rang zuerkennt (vgl. BGE 134 I 184 E. 5.1 , BGE 134 II 249 E. 2.3, BGE 133 V 57 E. 6.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N . 216 ff.; UL- RICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bunde s- staatsrecht, 7. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, N. 127 ff.). Es sollen jene Methoden kombiniert werden, die für den konkreten Fall im Hinblick auf ein vernünftiges und praktikables Ergebnis am meisten Überzeugung s- kraft haben (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N . 217 mit Hinwe i- sen). 5.3. Die von der Vorinstanz der Verwaltungsmassnahme zu Grunde g e- legten Art. 6 und Art. 14-16 aVAMK weisen eine den konkreten Verhäl t- nissen angemessene Bestimmtheit auf. Insbesondere ist diesen Normen entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin nach den im Rahmen des Methodenpluralism us zu berücksichtigenden Auslegungselementen zu entnehmen, dass eine Organisation ihr Produktionspotential insg e- samt, befristet auf das entsprechende Milchjahr und ohne Möglichkeit der Übertragung einer "Rollmenge" einhalten muss. B-4976/2010 Seite 11 5.3.1. Die Verpflichtung der Organisation, ihr Produktionspotential insg e- samt einzuhalten, ergibt sich zwar nicht aus dem Wortlaut von Art. 6 und Art. 14-16 aVAMK. Jedoch geht bereits aus der Entstehungsgeschichte der aVAMK hervor, dass ein vorzeitiger Ausstieg von Produzenten und Produzentinnen aus der Milchkontingentierung nur dann ermöglicht we r- den sollte, wenn ein Beschluss zur Mengenregelung vorlag, der innerhalb der Organisation mittels festgelegter Sanktionen auch durchgesetzt we r- den k onnte und Gewähr dafür bestand, dass keine M ehrproduktion zu Lasten der nicht über die betreffende Organisation laufenden Milchve r- wertung entst and (vgl. Botschaft AP 2007 4805). Nach dem Willen des Gesetzgebers blieben die von der Milchkontingentierung ausgenomm e- nen Produzenten und Produzentinnen daher während der drei Übe r- gangsjahre bis zur endgültigen Aufhebung der Milchkontingentierung per 30. April 2009 in Bezug auf ihre Milchmengen gewissen Einschränkungen unterworfen, um eine unkontrollierte Milchmengenausdehnung zu ve r- meiden (vgl. PAUL RICHLI, in: Heinrich Koller et al. [Hrsg.], Schweizer i- sches Bundesverwaltungsrecht, Band XIII, Wirtschaftsstrukturrecht, B a- sel/Genf/München 2005, § 25, Rz. 547). Die Erreichung dieses Ziels b e- dingt jedoch, dass die Organisation, in der die Produzenten zusamme n- geschlossen sind, das ihr zugeteilte Produktionspotential strikte einhält und nicht überschreitet. Diese bereits den Materialien zu entnehmende Zielsetzung fand sowohl in Art. 36a Abs. 2 LwG als auch in den diese Norm weiter konkretisierenden Artikeln der aV AMK ihren Ausdruck. Ziel der im 3. Abschnitt der aVAMK verankerten Normen besteht darin, die gesamte Milchmenge einer Organisation (Produktionspotential), be ste- hend aus der Basismenge (Art . 6 aVAMK) , An passungen (Art. 7-10 aVAMK) und einer allfälligen Mehr menge (Art. 12 aVAMK) klar festzul e- gen. Im 4. Abschnitt der aVAMK werden sodann der Organisation in Art. 14 und Art. 16 aVAMK vielfältigste Aufgaben zum Erfassen, Kontro l- lieren und Melden von Daten auferlegt, um die Einhaltung der in Art. 6-12 aVAMK definierten gesamten Milchmenge der Organisation zu überprüfen und damit die vom Gesetzgeber formulierte Zielsetzung der Verhinderung einer unkontrollierten Ausdehnung der Milchmenge zu gewährleisten. Diese in Art. 14 und Art. 16 aVAMK statuierten Kontroll- und Meldepflich- ten in Bezug auf die Milchmenge einer Organisation würden jedoch ke i- nen Sinn ergeben, wenn nicht eine Verpflichtung der Organisation zur Einhaltung der ihr zugeteilten Milchmenge vorausgesetzt wäre. Vielmehr ergibt sich mit einem Schluss vom Kleineren auf das Grössere (argumen- tum a minori ad maius), dass die Organisation erst recht verpflichtet ist, die ihr zugeteilte Milchmenge einzuhalten, wenn sie schon zum Erfassen, Kontrollieren und Melden von Daten in Bezug auf die Milchmenge ve r-B-4976/2010 Seite 12 pflichtet ist. Unter Einbezug der Materialien und einer vorwiegend an Sinn und Zweck der Bestimmungen orientierten Ausle gung ergibt sich daher aus Art. 6 und Art. 14-16 aVAMK eine hinreichend bestimmte Verpflich- tung der Organisation, die ihr zukommende Mil chmenge strikte einzuhal- ten. Ohne eine solche Verpflichtung der Organisationen könnte die vom Gesetzgeber bezweckte Verhinderung einer unkontrollierten Ausdehnung der Milchmenge nicht verwirklicht werden. 5.3.2. Dass die Verpflichtung der Organisation zur Einhalt ung ihrer Milchmenge insgesamt auf das entsprechende Milchjahr befristet ist, e r- gibt sich bereits aus dem Wortlaut und einer systematischen Auslegung der entsprechenden Normen der aVAMK . So definiert Art. 6 Abs. 1 aVAMK die Basismenge als Summe der Konting ente, welche den Prod u- zentinnen und Produzenten im letzten Milchjahr vor dem Ausstieg zug e- teilt waren. Aus dieser Formulierung kann bereits der Schluss gezogen werden, dass sich die im 3. Abschnitt in Art. 6-12 aVAMK festgelegte Milchmenge einer Organisati on analog auf den Zeitraum eines Milchja h- res bezieht. Diese Schlussfolgerung wird zum einen durch Art. 12 Abs. 2 aVAMK bestätigt, nach dem die Zustimmung des Bundesamtes für eine Mehrmenge explizit nur für ein Milchjahr gilt. Zum andere n bezieht sich auch die in Art. 14 Abs. 2 Bst. b aVAMK verankerte Verpflichtung der O r- ganisation zum Nachführen der Basismenge auf die Anpassungen, die im Laufe eines Milchjahres vorgenommen werden. Ebenso stellt die Meld e- pflicht in Art. 16 Abs. 2 Bst. b und c aVAMK wesentlich auf die Dauer e i- nes Milchjahres ab. Da sich die vorerwähnten Normen alle auf den Zei t- raum eines Milchjahres beziehen, ist a minori ad maius zu folgern, dass sich auch die Verpflichtung der Organisation zur Einhaltung der Milc h- menge insgesamt auf ein Milchjahr bezieht. 5.3.3. Im Weiteren ergibt sich aus dem Wortlaut von Art. 6-12 aVAMK und ihrer Bedeutung im Kontext mit den anderen Normen der aVAMK, dass für eine Organisation keine Möglichkeit der Übertragung einer "Rollmen- ge" von einem Milchjahr auf das nächste besteht. So setzt sich die im 3. Abschnitt definierte Milchmenge einer Organisation (Produktionspoten- tial) nur aus der Ba sismenge (Art. 6 aVAMK), Anpassungen der Basi s- menge (Art. 7-10 aVAMK) und einer allfälligen vom Bundesamt zu bewilli- genden Mehrmenge (Art. 12 aVAMK) zusammen. In den Bestimmungen des 3. Abschnitts der aVAMK findet sich jedoch kein Verweis auf eine "übertragbare Rollmenge", die ein en zusätzlichen Bestandteil der Milc h- menge einer Organisation bilden würd e. Da sich auch in anderen A b- schnitten der aVAMK keine weiteren Nor men zur Bestimmung der Milch-B-4976/2010 Seite 13 menge einer Orga nisation finden, muss die im 3. Abschnitt der aVAMK durch Art. 6-12 definierte Milchmenge als abschliessend verstanden we r- den. Für diese Auslegung der aVAMK spricht zudem, dass eine Organisa- tion mit einer übertragbaren Rollmenge ihr Produktionspotential pro Milchjahr im Ergebnis erhöhen und damit faktisch eine unbewilligte Mehr- menge generieren könnte. Eine solche faktische , unbewilligte Mehrmen- ge steht jedoch klar im Widerspruch zu Art. 12 aVAMK, nach dem die Or- ganisation eine Mehrmenge nur mit Zustimmung des Bundesamtes ve r- markten darf. Aus dem Vorstehenden ergibt sich somit, dass eine Organi- sation gestützt auf die aVAMK keine Möglichkeit hat, ein e "Rollmenge" von einem Milchjahr auf das nächste zu übertragen. 5.3.4. An diesem Auslegungsergebnis vermag der Einwand der B e- schwerdeführerin, die Vorinstanz habe die in ihrem Mengenreglement enthaltene Bestimmung über die "rollende Menge" mit Feststellungsver- fügung nicht nur bewilligt, sondern in ihren Weisungen und Erläuterungen zur aVAMK eine solche Bestimmung geradezu empfohlen, nichts zu ä n- dern. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das Mengenreglement einer Organisation nach Art. 13 Abs. 1 und Abs. 2 aVAMK lediglich zur Reg e- lung der Milchmenge innerhalb der Organisation bestimmt ist. Das Re g- lement bestimmt für das Innenverhältnis die Kriterien für die Aufteilung der Basis - und der Mehrmenge auf die Mitglieder der Organisation und umfasst Bestimmungen zur Ü bertragung und Anpassung von Anteilen an der Basis- und der Mehrmenge innerhalb der Organisation (Art. 13 Abs. 1 Bst. a und b aVAMK). Das Mengenreglement enthält darüber hinaus j e- doch keine Rechte und P flichten der Organisation im Aussenverhältnis ; diese werden allein von der aVAMK festgelegt. Dies ergibt sich im Übr i- gen auch aus der Auslegung der von der Beschwerdeführerin herang e- zogenen Bestimmung im Musterreglement (vgl. Anhang 3 der Weisungen zur aVAMK, S. 28 ff.), die folgenden Wortlaut aufweist: "Art. 10 Übertragungen 1 Wird der Anteil überschritten, so wird die zuviel gelieferte Menge, höch s- tens jedoch 5'000 kg, als Einlieferung auf das nächste Milchjahr übertragen. 2 Schöpfen Produzenten das Kontingent nicht aus, so steht ihnen die nicht ausgeschöpfte Milchmenge, höchstens jedoch 5'000 kg, als zusätzliche Ei n- lieferung im folgenden Milchjahr zur Verfügung. 3 Wechselt auf einem Betrieb am 1. Mai der Produzent, so wird die sich nach Absatz 1 ergebende Menge nur mit Einwilligung des neuen Produzenten auf das neue Milchjahr übertragen." B-4976/2010 Seite 14 Aus dem Wortlaut und einer systematisch en Auslegung dieser Besti m- mung ergibt sich , dass sich die darin geregelten Übertragungen von Milchmengen von einem Milchjahr auf das nächste nur auf die einzelnen Produzentinnen und Produzenten bezieht und nicht auf die Organisation als Ganzes. So richten sich Art. 10 Abs. 2 und Abs. 3 des Musterregle- ments explizit nur an Produzenten . Mit Bli ck auf Art. 10 Abs. 3 des Mus- terreglements kann auch Abs. 1 der entsprechenden Bestimmung nur dahingehend verstanden werden, dass einzelne Produzenten bei Übe r- schreitung ihres Anteils berechtigt sind, die zu viel gelieferte Menge, höchstens 5'000 kg, auf d as nächste Milchjahr zu übertragen. Wie die Vorinstanz daher zu Recht ausführt, bezieht sich d ie von der Beschwe r- deführerin erwähnte Bestimmung im Musterreglement nur auf die Übe r- tragung von "rollenden Mengen" auf der Ebene der einzelnen Produze n- ten, nicht jedoch auf der Ebene der Organisation. Gleiches hat für Art. 12 des Mengenreglements der Beschwerdeführerin betreffend "r ollende Menge" zu gelten, der nach den Ausführungen der Beschwerdeführerin in Anlehnung an Art. 10 des Musterreglements formuliert wurde. Weder aus ihrem Mengenreglement noch aus dem Musterreglement kann die B e- schwerdeführerin daher eine Berechtigung der Organisation zur Übertr a- gung einer "rollenden Menge" von einem Milchjahr auf das nächste her- leiten. Im Übrigen gilt es in diesem Zusamm enhang zu erwähnen, dass die Vorinstanz allfälligen Schwankungen im Mengenmanagement inne r- halb der Organisation dadurch Rechnung getragen hat , dass sie eine Überproduktion von 2% des Produktionspotentials toleriert und der Ve r- waltungsmassnahme eine entsprechend reduzierte Milchmenge zu Grun- de gelegt hat (vgl. E. 10.2). 5.4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich nach den allgem einen Auslegungsregeln aus Art. 6 sowie Art. 14-16 aVAMK mit genügender Bestimmtheit ergibt, dass eine Organisation ihre Milchmenge insgesamt, befristet auf das entsprechende Milchjahr und ohne Möglichkeit der Über- tragung einer Rollmenge einhalten muss. Der Beschwerdeführerin wäre es daher möglich gewesen, die Folgen ihres Vorgehens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit zu erkennen. Eine Ve r- letzung des Legalitätsprinzips liegt dementsprechend nicht vor. 6. Die Beschwerdeführerin stellt zwar nicht in Abrede, dass sie ihr Produk- tionspotential für das Milchjahr 2008/2009 um 5'841'905 kg überschritten habe. Allerdings macht sie geltend, bei ihrem Vorgehen sämtliche zu b e- achtenden rechtlichen Bestimmungen eingehalten zu haben. B-4976/2010 Seite 15 6.1. Zusätzlich zu den bereits in E. 5 behandelten Rügen bringt die Be- schwerdeführerin vor, sie habe in ihrem Reglement Bestimmungen zur Übertragung von Unter- und Überlieferungen der Vertragsmenge auf das jeweils nächste Milchjahr aufgenommen, die von der Vorinstanz bewilligt worden seien. Da kein Ende der Geltung des Reglements f estgehalten worden sei, habe sie von einer über das Ende des staatlich kontrollierten Ausstiegs aus der Milchkontingentierung ausgehende n Geltung der Roll- mengen-Bestimmung ausgehen dürfen. Dies insbesondere vor dem Hi n- tergrund der politischen Stossrichtung einer kontinuierlichen Ausdehnung der Milchmenge und weil die Produzenten, welche durch den Anschluss an eine Ausstiegsorganisation von der Milchkontingentierung ausgeno m- men worden seien , bereits im Rahmen der rechtlich vorgesehenen Schlussabrechnung eine Abgabe auf der gesamten , das damalige Ko n- tingent übersteigenden Menge geleistet hätten. 6.2. In Bezug auf die von der Beschwerdeführerin geltend gemachte , von der Vorinstanz bewilligte unbefristete Bestimmung zur Übertragung von Unter- und Überlieferungen auf das nächste Milchjahr ist mit Blick auf das vorstehende Auslegungsergebnis davon auszugehen, dass nicht die O r- ganisation, sondern lediglich der einzelne Produzent Adressat der B e- stimmung ist (v gl. E. 5.3.4.). Die Organisation als Ganzes kann sich d a- her nicht auf diese Bestimmung berufen, um eine Übertragung von Unter- und Überlieferungen auf das nächste Milchjahr zu rechtfertigen. Insbe- sondere gilt es darauf hinzuweisen, dass die von der Beschwerdeführerin betonte kontinuierliche Ausdehnung der Milchmenge lediglich Folge, nicht aber Zweck der aVAMK darstellt und somit für die teleologische Interpr e- tation der Bestimmungen der aVAMK unbeachtlich ist. Überschreitet die Organisation die ihr zugeteilte Milchmenge, verstösst sie gegen ihre Ve r- pflichtung aus der aVAMK. Weder die unbefristete Geltung des Mengen- reglements, das lediglich zwischen der Organisation und ihren Mitgliedern Anwendung findet, noch der Umstand, dass die Produzenten bei Ausstieg aus der Milchkontingentierung auf Grund einer Schlussabrechnung eine Abgabe auf der das Kontingent übersteigenden Milchmenge zahlen mussten, vermögen an dieser Rechtslage etwas zu ändern. 6.3. Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, d ie Rechtmässigkeit der Überschreitung ihres Produktionspotentials ergebe sich aus der Durc h- lässigkeit des Sanktionensystems. Sie weist darauf hin, dass weder im Musterreglement der Vorinstanz noch in ihrem Mengenreglement eine Sanktionsmöglichkeit für den Fall vorgesehen gewesen sei, dass per 30. April 2009 eine Überlieferung der "rollenden Menge " verbliebe. Zu-B-4976/2010 Seite 16 dem sei im Mengenr eglement der Beschwerdeführerin lediglich für den Fall der Einstellung der Milchablieferung eines Produzenten eine Schlussabrechnung vorgesehen. Nach dieser Bestimmung sei nur eine Abgabe für den die Rollmenge übersteigenden Anteil geschuldet. Der Sanktionskatalog auf Stufe Organisation habe zudem die Grundlage für die Erfüllung einer allfälligen Verwaltungsmassnahme gebildet. 6.4. Aus de n Vorbringen der Beschwerdeführerin kann nicht auf die Rechtmässigkeit ihres Vorgehens geschlossen werden. Sowohl im Mu s- terreglement der Vorinstanz als auch im Mengenr eglement der B e- schwerdeführerin sind Sanktionsmöglichkeiten für den Fall vorgesehen, dass die vermarktete Milch eines Produzenten seinen Anteil übersteigt (Art. 11 des Musterreglements; Art. 13 des Reglements der Beschwerd e- führerin vom 4. April 2005). Wie die Beschwerdeführerin selber ausführt, wurde keine Befristung der entsprechenden Regelungen vorgesehen. Es ist daher nicht ersichtlich, weshalb diese Sanktionsmöglichkeiten nicht auch für das Ende des Milchjahres 2008/ 2009 per 30. April 2009 gelten sollten. Aus dem Umstand, dass nach dem Mengenreglement der B e- schwerdeführerin im Fall der Einstellung der Milchablieferung eines Pr o- duzenten eine Abgabe lediglich für eine die Rollmenge überschreitende Milchmenge gezahlt werden muss , kann die Beschwerdeführerin zudem nichts zu ihren Gunsten ableite n, da d as Mengenreglement lediglich das Verhältnis zwischen der Organisation und ihren Mitgliedern regelt (vgl. E. 5.3.4.). Aus demselben Grund können aus der Sanktionsbestimmung des Reglements auch keine Schlüsse in Bezug auf die Verwaltungs- massnahmen gegen die Organisation ge zogen werden. In den Weisu n- gen zur aVAMK wird zudem betreffend Sanktionen explizit Folgendes ausgeführt (Weisungen zur aVAMK, S. 16): "Bei den in der Verordnung genannten Sanktionen geht es um die Ahndung von Verstössen der Mitgli eder gegen Beschlüsse ihrer Organisation. Gegen welche Verstösse die Organisation Sanktionen ergreifen will, ist ihr grun d- sätzlich frei gestellt. Der Bund verlangt lediglich, dass die Organisation mit geeigneten Massnahmen dafür sorgt, dass ihre Basis - und Mehrmenge ein- gehalten wird. Die im Reglement vorgesehene n Sanktionen müssen von der Organisation durchgesetzt werden. Der Bund greift auf dieser Stufe nicht ein." Aus diesen Er läuterungen wird klar, dass allein die Organisation für die Anwendung und Durc hsetzung ihrer Sanktionen verantwortlich ist und keine Abhängigkeit oder Durchlässigkeit zwischen den Sanktionen der Organisation gegenüber ihren Mitgliedern und den Verwaltungsmas s- nahmen der Vorinstanz gegen die Organisation besteht. Aus dem U m-B-4976/2010 Seite 17 stand, dass die Organisation Sanktionen gegen ihre Mitglieder lediglich auf die die Rollmenge übersteigende Milchm enge erhebt, kann daher nichts für die Verwaltungsmassnahmen gegen die Organisation abgeleitet werden. 6.5. Die Beschwerdeführerin führt zudem an, die Geltung der Rollme n- gen-Bestimmung für die Beschwerdeführerin sei systemimmanent. Das gleichförmige Verhalten der Produzenten wirke sich logischerweise direkt auf die Milchmenge der Organisation aus. Die Vorinstanz sei zudem noch mit Rundschreiben vom 25. Februar 2008 von einer zwischen den Milc h- jahren bestehenden Übertragungsmöglichkeit der Rollmenge auf Stufe der Organisation ausgegangen. Es könne daher gar nicht anders sein, als dass die Übertragung der aus den Rollmengen der einzelnen Produze n- ten resulti erende "Gesamtrollmenge" auch für die Organisation Geltung haben müsse. Hierfür spreche weiter, dass weder in ihrem Musterregl e- ment noch im Mengenr eglement der Beschwerdeführerin irgendeine R e- gelung vorgesehen worden sei für die Schaffung eines Ausgleichs bzw. einer Kompensation zwischen den Produzenten. Ebenso sei kein Anreiz für die Produzenten geschaffen worden, per 31. Mai 2009 [recte: 30. April 2009] keine Rollmenge mehr zu haben. 6.6. Die Auslegung der einschlägigen Bestimmung en der aVAMK ergibt, dass eine Organisation die ihr zugewiesene Milchmenge pro Milchjahr einzuhalten und keine Möglichkeit hat, eine "rollende Menge" von einem Milchjahr auf das nächste zu übertragen ( vgl. E. 5.3.). Die Geltung einer Rollmengen-Bestimmung für die Beschwerdeführerin ka nn sich daher nicht aus dem von der aVAMK geschaffenen rechtlichen System ergeben, weshalb dem Vorbringen der Beschwerdeführerin, die Geltung der Rol l- mengenbestimmung sei "systemimmanent", nicht gefolgt werden kann. Allein aus dem allfällig gleichförmigen Verhalten der Produzenten einer Organisation, d.h. aus rein faktischen Gegebenheiten, kann keine rechtli- che Geltung hergeleitet werden. Vor dem Hintergrund des von der aVAMK errichteten rechtlichen Systems kann auch das etwas unklar for- mulierte Rundschreiben der Vorinstanz vom 25. Februar 2008 nur dahi n- gehend verstanden werden, dass die Produzenten einer Organisation be- stimmte Milchmengen von einem Milchjahr auf das nächs te übertragen können, nicht jedoch die Organisation selbst. Die Organisation ist nach dem durch die aVAMK geschaffenen System vielmehr verpflichtet, für die Einhaltung der ihr zugeteilten Milchmenge zu sorgen. Diese Verpflichtung der Organisation ergibt sich nicht nur aus den Bestimmungen der aVAMK, sondern wurde auch in den Weisungen zur aVAMK explizit betont, nach B-4976/2010 Seite 18 der "die Organisation mit geeigneten Massnahmen dafür sorgt, dass ihre Basis- und Mehrmenge eingehalten wird" (Weisungen zur aVAMK, S. 16). Aus dem Fehlen von Vorschlägen für Massnahmen zur Schaffung eines Ausgleichs bzw. einer Kompensation zwischen den Produzenten und für Anreize zum Abbau von Rollmengen im Musterreglement und den and e- ren einschlägigen Grundlagen kann daher nicht auf die Geltung einer Rollmengen-Bestimmung für die Beschwerdeführerin geschlossen we r- den. 6.7. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin nicht darzulegen vermochte, dass sie bei der Überschreitung ihres Produk - tionspotentials alle zu beachtenden rechtlichen Bestimmungen eingeha l- ten hat. Vielmehr ist festzuhalten, dass sie mit der Überschre itung ihres Produktionspotentials ihre Verpflichtung zur Einhaltung der ihr zugeteilten Milchmenge für das Milchjahr 2008/2009 nach der aVAMK verletzt hat. 7. Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, für die von der Vorinstanz am 30. April 2009 vorgenommene Schlussabrechnung bestehe keine ausdrückliche gesetzliche Grundlage. Für die Produzenten, die von dem vorzeitigen Ausstieg aus der Milchkontingentierung Gebrauch gemacht hätten, sei in Art. 17 Abs. 3 aMKV klar geregelt worden, dass eine Schlussabrechnung erstellt und eine Abgabe auf der gesamten, das Kon- tingent übersteigende Menge geschuldet sei. Die Abgabe habe für die bis zu einer Menge von 5 '000 kg zu viel vermarktete Milch 10 Rappen je K i- logramm betragen. Eine analoge Bestimmung für eine Sc hlussabrech- nung bei der kompletten Aufhebung der Milchkontingentierung am 30. April 2009 fehle jedoch. 7.1. Die Organisationen, in denen die von der Milchkontingentierung aus- genommenen Milchproduzenten zusammengeschlossen sind, unterste- hen gemäss Art. 22 Abs. 4 aVAMK der Aufsicht der Vorinstanz. Verstösse der Organisation en gegen die Bestimmungen der aVAMK werden g e- stützt auf Art. 21 Abs. 2 aVAMK mit Verwaltungsmassnahmen geahn det. Art. 169 LwG bestimmt weiter die allgemeinen Verwaltungsmassnahmen bei Widerhandlungen gegen d ie Ausführungsbestimmungen zum LwG. Werden unrechtmässige Produkte in Verkehr gebracht, kann ge stützt auf Art. 169 Abs. 2 LwG ein Betrag erhoben werden, der höchstens de m Brutto-Erlös der zu Unrecht in Verkehr gebrachten Produkte entspricht. B-4976/2010 Seite 19 7.2. Die Vorinstanz kann sich für die Kontrolle der Organisationen und insbesondere für die Erstellung der Schlussabrechnung, ob die Organisa- tionen ihre Milchmengen am Ende eines Milchjahres eingehalten haben, auf Art. 22 Abs. 4 aVAMK stützen. Die auf Grund der Kontrolle allenfalls ergriffenen Verwaltungsmassnahmen stützen sich zudem auf Art. 21 Abs. 2 aVAMK und Art. 169 Abs. 2 LwG. Es liegt daher sowohl für die Kontrolle der Einhaltung der Milc hmenge der Beschwerdeführerin durch die Vorinstanz am Ende des Milchjahres 2008/ 2009 als auch für die Au s- fällung einer Verwaltungsmassnahme auf Grund der Verletzung der Ver- pflichtung aus der aVAMK eine ausreichende gesetzliche Grundlage vor (vgl. dazu ausführlich Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-5839/2010 vom 28. Februar 2012 E. 4). 8. Die Beschwerdeführerin rügt im W eiteren, die Vorinstanz verletze mit i h- rem Vorgehen den verfassungsmässigen Grundsatz der Rechtsgleichheit. Während jene Produzenten, welche sich nicht gemäss Art. 36a LwG einer Organisation angeschlossen und den anforderungsreichen Weg des staatlich kontrollierten Ausstiegs aus der Milchkontingentierung beschri t- ten hätten, lediglich einmal abgerechnet und mit einem Betrag von 10 Rappen pro Kilo Rollmengenmilch belastet worden seien, hätten die Pr o- duzenten der Beschwerdeführerin auf Grund der vorinstanzlichen Verf ü- gung bereits zum zweiten Mal innerhalb von drei Jahren diese erhebliche finanzielle Belastung zu gewärtigen. 8.1. Das Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV gebietet den B e- hörden, Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Der allg e- meine Gleichheitssatz verbietet den Behörden bei der Rechtsanwendung, zwei gleiche tatsächliche Situationen ohne sachlichen Grund unterschied- lich zu behandeln ( vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 507 ff.; RE- GINA KIENER/WALTER KÄLIN, Grundrechte, Bern 2007, S. 352). 8.2. Im vorliegenden Fall fehlt es bereits an der Voraussetzung von zwei gleichen tatsächlichen Situationen, um das Gleichbehandlungsgebot zur Anwendung zu bringen. Die von der Beschwerdeführerin genannte Situa- tion der Produzenten, die sich nicht vorzeitig von der Milchkontingenti e- rung ausnehmen liessen und für welche die Vorinstanz daher erst bei der endgültigen Aufhebung der Milchkontingentierung per 30. April 2009 eine Abrechnung erstellte, unterscheidet sich sowohl in Bezug auf die a n- wendbaren Rechtsgrundlagen als auch in Bezug auf d ie Adressaten von B-4976/2010 Seite 20 der Situation der Beschwerdeführerin. Während die Vorinstanz bei den Produzenten, die sich nicht vorzeitig aus der Milchkontingentierung au s- nehmen liessen, eine Abrechnung gestützt auf die aMKV vornimmt, stützt sie sich bei der von der Beschwerdeführerin angefochtenen Verfügung auf die aVAMK. Erstere richtet sich an die von der Milchkontingentierung nicht ausgenommenen Produzenten, Letztere an die Beschwerdeführerin als Organisation, in der sich aus der Milchkontingentierung ausgeno m- mene Produzenten zusammengeschlossen haben. Da die Beschwerde- führerin als Organisation Adressatin der Abrechnung und Sanktionierung der Vorinstanz ist, trifft die Argumentation der Beschwerdeführerin, die Produzenten der Beschwerdeführerin würden bereits zum zweiten Mal einer Abrechnung und einer Abgabe im Falle einer Rollmengenüberlief e- rung unterstellt, nicht zu. Dabei handelt es sich im Übrigen nicht um eine formalistische Betrachtungsweise, wie die Beschwerdeführerin geltend macht, sondern um die Beachtung rechtlich relevanter Unterschiede. Eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots liegt daher nicht vor. 9. Die Beschwerdeführerin macht des Weiteren eine Verletzung des Will- kürverbots und des Gebots von Treu und Glauben geltend. Sie weist ins- besondere dar auf hin, dass die a uf Stufe Organisation eingereichten Mehrmengengesuche in den Milchjahren 2006/ 2007 und 2007/ 2008 ge- stützt auf die jeweiligen "Muttergesuche" des an der Organisation tei l- nehmenden Milchverwerters lediglich noch "formell" behandelt und al s- dann bewilligt word en seien . Sie habe daher auch für das Milchjahr 2008/2009 davon ausgehen können, dass ihr Mehrmengen gesuch bewil- ligt werde. Die Vorinstanz habe zudem mit Schreiben vom 28. August 2008 die Verteilung der dem Milchver werter für das Milchjahr 2008/ 2009 bewilligte Mehrmenge auf die einzelnen Organisationen an geordnet, womit offensichtlich eine rechtlich verbindliche Abmachung bestanden habe. In der Folge habe die Vorinstanz der Beschwerdeführerin mit Ver- fügung vom 1. Dezember 2008 jedoch lediglich eine erheblich reduzierte Mehrmenge von 2.5 Mio. kg bewilligt. Die entsprechende Verfügung sei zudem erst im achten von zwölf Milchproduktionsmonaten erlassen wor- den. Die Beschwerdeführerin sei daher in ihrer Erwartung an ein loyales und vertrauenswürdiges Verhal ten der Vorinstanz im Rechtsverkehr e r- heblich getäuscht worden. Mit der Haltung der Vorinstanz und der Ergrei- fung der verfügten Verwaltungsmassnahme sei sie in ihrem Vertrauen auf die behördliche Praxis in den beiden vorhergehenden Milchjahren, im Vertrauen auf die durchlässige Zustimmungserteilung gegenüber Milc h- verarbeiter und Milchverwerter -Produzenten-Organisation im Milchjahr B-4976/2010 Seite 21 2008/2009, im Vertrauen auf die Berücksichtigung der in Anbetracht der fortgeschrittenen Zeit bereits gemolkenen Milchmenge und im Vertrauen auf die ursprünglich genehmigte Rollmengenüberlieferung erheblich ve r- letzt. Die Beschwerdeführerin weist schliesslich darauf hin, dass seit der Einführung des vorzeitigen Ausstiegs aus der Milchkontingentierung bis zum Jahre 2009 praktisch die gesamte Garde der für diesen Bereich z u- ständigen Schlüsselpersonen bei der Vorinstanz ausgewechselt worden sei. Eine mangelnde Verlässlichkeit der Behörden infolge von Wechseln bedeutender Schlüsselpersonen dürfe sich keinesfalls zu Lasten von Pr i- vaten auswirken. 9.1. Der Grundsatz von Treu und Glauben gebietet ein loyales und ve r- trauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/ UHLMANN, a.a.O., N . 622). Der Vertrauensschutz als Teilgehalt des Grundsatzes von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusagen oder sonst i- ges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden (vgl. BGE 126 II 377 E. 3a). Damit der Vertrauensschutz greift, müssen alle r- dings verschiede ne Vorausset zungen erfüllt sein. Zunächst muss eine Vertrauensgrundlage vorhanden sein. Darunter ist auch die Praxis einer rechtsanwendenden Behörde zu verstehen, die bei den betroffenen Priva- ten bestimmte Erwartungen auslöst. Neben der Existenz einer Vertra u- ensgrundlage muss das Vertrauen in das Verhalten der staatlichen B e- hörden berechtigt sein, der Private muss gestützt auf sein Vertrauen eine Disposition getätigt haben, und schliesslich muss immer eine Interesse n- abwägung zwischen den verschiedenen betroffenen Inter essen stattfi n- den (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 631 ff.). 9.2. Willkür im Sinne von Art. 9 BV liegt bei der Auslegung und Anwe n- dung von Gesetzesnormen nicht schon vor, wenn eine andere Auslegung ebenfalls vertretbar oder sogar zutreffender erscheint, sondern erst, wenn ein Entscheid offensichtlich unhaltbar ist. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn der Entscheid zur tatsächlichen Situation in klarem Wide r- spruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stos sender Weise dem Gerechtigkeits gedanken zuwiderläuft (vgl. BGE 127 I 54 E. 2b, BGE 127 I 60 E. 5a, BGE 123 I 1 E. 4a mit weiteren Hinweisen). 9.3. Insoweit sich die Rüge der Beschwerdeführerin darauf bezieht, dass die Vorinstanz das Gebot von Treu und Glauben v erletzt habe, indem sie – entgegen ihrer Praxis in den Milchjahren 2006/2007 und 2007/ 2008 – B-4976/2010 Seite 22 mit Verfügung vom 1. Dezember 2008 der Beschwerdeführerin eine vom "Muttergesuch" abweichende Mehrmenge bewilligte, ist sie nicht zu h ö- ren. Eine entsprechende Rüge hätte die Beschwerdeführerin gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 1. Dezember 2008 vorbringen müssen. Diese Verfügung ist jedoch in Rechtskraft erwachsen. Das Anfechtungs- objekt der vorliegenden Beschwerde, das gleichzeitig den möglichen Um- fang des Strei tgegenstandes begrenzt, bildet die Ver fügung vom 4. Juni 2010. Inwieweit die Vorinstanz mit dieser Verfügung gegen den Grun d- satz von Treu und Glauben verstossen hat, bringt die Beschwerdeführerin nicht substantiiert vor. Insbesondere entspricht diese Verfü gung der Pr a- xis der Vorinstanz in den vorhergehenden Milchjahren 2006/2007 und 2007/2008, der Beschwerdeführerin mitzuteilen, ob sie ihre Milchmenge eingehalten hat oder nicht und ob daraus Massnahmen nötig werden (vgl. dazu E-Mails der Vorinstanz vom 19. Juli 2007 und vom 4. Juli 2008). Die Beschwerdeführerin macht zudem nicht substantiiert geltend, inwiefern die personellen Wechsel bei der Vorinstanz die Praxis der Behörde beein- flusst hätten. Insbesondere legt sie nicht dar, ob und inwiefern die Vorin- stanz auf Grund der personellen Wechsel ihre Praxis geändert und die Beschwerdeführerin damit in ihrem Vertrauen verletzt habe. Ein Verstoss gegen den Grundsatz von Treu und Glauben ist daher zu verneinen. 9.4. Wie aus den vorstehenden Ausführungen erhellt, hat sic h die Vorin- stanz bei Erlass der angefochtenen Verfügung vom 4. Juni 2010 ihrer Praxis entsprechend verhalten. Ihr Vorgehen kann nicht als offensichtlich unhaltbar und damit als willkürlich bezeichnet werden. Eine Verletzung des Willkürverbots ist von der B eschwerdeführerin zudem weder weiter substantiiert noch rechtsgenüglich belegt worden. 10. Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich eine Verletzung des Verhältnis- mässigkeitsprinzips. Zunächst sei festzuhalten, dass eine Verw altungs- massnahme im Betrag von Fr. 376'200.– mit Blick auf die finanziellen Mit- tel in keinem Verhältnis zur Belastung des Vereins stehe und daher die Insolvenz der Beschwerdeführerin zur Folge hätte. Mit einer solchen Massnahme lasse sich zudem die Einhaltung der Vorschriften über den vorzeitigen Ausstieg aus der Milchkontingentierung nicht mehr durchse t- zen, da solche künftig nicht mehr anzuwenden seien. Die Massnahme könne damit einzig der Sanktionierung von Verstössen gegen das Ve r- waltungsrecht dienen. Weiter halte sich die Vorinstanz auch bei der B e- messung der Sanktion in keiner Weise an ihre eigenen verwaltungsrecht- lichen Vorgaben. Wenn überhaupt von einem Verstoss auszugehen sei, B-4976/2010 Seite 23 so sei dieser keinesfalls schwer, sondern durch das unberechenbare Verhalten der Vorinstanz veranlasst. Auch die von der Beschwerdeführ e- rin getroffenen Massnahmen zur Vermeidung eines allfälligen Verstosses seien nicht in die Beurteilung der Verwaltungsmassnahme mit einbez o- gen worden. 10.1. Gemäss Art. 169 Abs. 2 LwG kann, wenn unrechtmässig Produkte in Verkehr gebracht oder Beiträge verlangt oder bezogen werden, ein Bei- trag erhoben werden, der höchstens dem Brutto -Erlös der zu Unrecht in Verkehr gebrachten Produkte oder der Höhe der unrechtmässig verlan g- ten oder bezogenen Beiträge entspricht. In seinem Urteil B -5839/2010 vom 28. Februar 2012 hat das Bundesverwaltungsgericht in Bestätigung und Präzisierung seiner bisherigen Rechtsprechung (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-6199/2007 vom 15. Oktober 2008 E. 8.3.2 sowie B-6848/2008 vom 2. Juni 2010 E. 6.1.1) unter anderem festgeha l- ten, dass bei der Sanktionsbemessung im Falle einer Überschreitung des vorgängig definierten Produktionspotentials von einem Grundansatz von 10 Rappen pro zu Unrecht vermarktetem Kilogramm Milch auszugehen ist (vgl. E. 5.1 des erwähnte n Urteils). Dieser Ansatz ist in der Milchwir t- schaft bestens bekannt und vertraut. Diese Abgabe für Überliefer ungen war auch im früheren Art. 36 LwG festgeschrieben und entsprach somit dem Branchen-Usus. Vorliegend besteht kein Anlass, von dieser Rech t- sprechung abzuweichen. 10.2. An dieser Beurteilung vermag der Einwand der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz halte sich nicht an ihre eigenen verwaltungsrechtlichen Vorgaben, nichts zu ändern . Die Weisungen zur aVAMK sind als Verwa l- tungsverordnungen für die Vorinstanz zwar verbindlich, jedoch beinhalten sie für die Vorinstanz in Bezug auf die Wahl und Bemessung von Verwal- tungsmassnahmen keine strikten Vorgaben (vgl. E. 4.4.). Des Weiteren gilt es darauf hinzuweisen, dass die Vorinstanz bei der Bemessung der fi- nanziellen Belastung die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Fak- toren weitestgehend berücksichtigt hat. Da die Einhaltung des Produkt i- onspotentials die zentrale Vollzugsaufgabe der Beschwerdeführerin ist und zudem die natürl ichen Schwankungen in der Milchproduktion bereits im praxisgemässen Toleranzabzug von 2% des Produktionspotentials be- rücksichtigt sind, sieht das Bundesverwaltungsgericht vorliegend keinen Grund für eine Minderung des branchenüblichen Ansatzes von 10 Rap- pen pro zu Unrecht vermarktetem Kilogramm Milch. B-4976/2010 Seite 24 11. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin durch das Überschreiten ihres Produktionsp otentials für das Milchjahr 2008/ 2009 um 5'841'905 kg Milch ihre Verpflichtung aus der aVAMK verletzt hat. Die Vorinstanz hat daher zu Recht eine Sanktion in der Höhe von Fr. 376'200.– verfügt, die sich insgesamt als verhältnismässig erweist. Der angefochtene Entscheid wird dementsprechend bestätigt und die Beschwerde im Haupt- und Eventualantrag abgewiesen. Bei diesem Verfahrensausgang sind der Beschwerdeführerin als unterli e- gende Partei die Verf ahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese setzen sich zusammen aus der Gerichtsgebühr sowie den Ausl a- gen (Art. 63 Abs. 5 VwVG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bu n- desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Stehen, wie hier, Vermö- gensinteressen auf dem Spiel , bemisst sich die Gerichtsgebühr grun d- sätzlich nach dem Streitwert sowie nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finan zieller Lage der Parteien (Art. 2 i.V.m. Art. 4 VGKE). In Anbetracht der Streitsumme und des Um- fangs der Akten wird die geschuldete Gerichtsgebühr auf Fr. 6'000.– fest- gesetzt und mit dem von der Beschwerdeführerin geleisteten Kostenvo r- schuss von Fr. 5'000.– verrechnet. Der den Kostenvorschuss überste i- gende Betrag von Fr. 1'000.– hat die Beschwerdeführerin innert 30 Tagen nach Eröffnung des Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen. Eine Parteientschädigung ist ihr als unterliegende Partei nicht zuzuspr e- chen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE). 12. Dieser Entscheid kann nicht mit Beschwerde in öffentlich -rechtlichen An- gelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden. Er ist en d- gültig (Art. 83 Bst. s Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Art. 83 lit. s Ziff. 1 BGG erfasst sämtliche En t- scheide, welche die Milchkontingentierung betreffen, und schliesst En t- scheide im Zusammenhang mit dem Ausstieg aus der Milchkontingenti e- rung ein (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C.845/2008 vom 18. Juni 2009 E. 2.4 und 3.5; THOMAS HÄBERLI, in: Marcel Alexander Niggli/Peter Ue- bersax/Hans Wiprächtiger [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl., B a- sel 2011, Art. 83, N. 290). B-4976/2010 Seite 25 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 6'000. – werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 5'000.– verrechnet. Der den Kostenvorschuss übersteigende Betrag von Fr. 1'000. – hat die Beschwerdeführerin innert 30 Tagen nach Eröf f- nung des Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen. 3. Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Einschreiben; Beilagen zurück, Beilage: Einzahlungsschein); – die Vorinstanz ([…]; Einschreiben; Vorakten zurück). Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Philippe Weissenberger Patricia Egli Versand: 3. April 2012