R 11 21 5. Kammer URTEIL vom 6. September 2011 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Baueinsprache 1. Die Parzelle Nr. 26, …, im Gebiet …, …, steht im Eigentum von ... Dieses Grundstück liegt in der Wohnzone 0.5 und ist seit dem Jahre 1950 mit dem Chalet … überbaut. Offenbar war dieses Chalet in den Siebzigerjahren noch vor Inkrafttreten des ersten kommunalen Baugesetzes durch einen Anbau südlich und westlich erweitert worden. Ein zusätzlicher eingeschossiger Anbau an die Westfassade des Chalets war im Jahre 2007 realisiert worden. Am 29. April 2010 stellte …, der Ehemann der Grundeigentümerin, bei der Gemeinde ein neues Baugesuch für einen Um-/Aufbau des bestehenden Wohngebäudes. Geplant ist im Wesentlichen die Aufstockung des ursprünglichen Chalets um ein Dachgeschoss. Gegen das Bauvorhaben erhoben … und …, Eigentümer der benachbarten Parzellen Nr. 24 und 28, Baueinsprache. Am 8. Oktober 2010 reichte der Baugesuchsteller abgeänderte Baupläne ein, welche erneut öffentlich ausgeschrieben wurden. Wiederum erhoben … Baueinsprache. Am 1. Februar 2011 wies die Baubehörde der Gemeinde … die Baueinsprache ab und erteilte die Baubewilligung unter verschiedenen Auflagen und Bedingungen. Die Einwände gegen die Berechnung der Gebäudehöhe seien unbegründet. Entgegen der Annahme der Einsprecher sei beim Umbau im Jahr 2007 nur an der Westfassade des westlichen Baukörpers II in den Eckpunkten Nr. 7 und Nr. 8 eine Aufschüttung im Umfang von 1.05 Metern vorgenommen worden. Die Rüge, es müsse vom ursprünglich gewachsenen Terrain und nicht von aufgeschütteten Terrain aus gemessen werden, erfolge daher unbegründet. Auch die AZ-Berechnung sei korrekt erfolgt; denn bei gegliederten Bauten werde die massgebliche BGF für jeden Baukörper separat berechnet. Auch die Einwände betreffend Pflichtparkplätze seien unbegründet. Bei baulichen Erweiterungen müsse nur die durch die Erweiterung geforderte Parkfläche geschaffen werden. Hier müsse daher nur ein einziger Parkplatz zusätzlich geschaffen werden. 2. Dagegen erhoben … und … am 7. März 2011 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und die Baubewilligung zu verweigern; ausserdem sei eine angemessene Parteientschädigung für das Einspracheverfahren zuzusprechen. Die zulässige BGF sei falsch berechnet worden; denn die Baubehörde habe diese Berechnung für die Hauptbaute und die beiden Anbauten (bezeichnet als Anbau II und Anbau III) separat vorgenommen. Dabei heisse es in Art. 25 Abs. 2 BauG klar, dass Anbauten in die massgebende Grundrissfläche einberechnet würden. Die Baubehörde wende hier die Bestimmung von Art. 27 Abs. 2 BauG betreffend gegliederte Baute an. Diese Norm gelte jedoch nicht für Anbauten. Ein gegliederter Gebäudeteil sei ein Baukörper, der einen Vor- oder Rücksprung von mindestens 2 m aufweise, vom Terrain bis zum Dach reiche und somit mehr als eingeschossig sei. Ein Anbau sei demgegenüber ein Teil einer Hauptbaute, welcher nur eingeschossig in Erscheinung trete (Art. 46 Abs. 1 BauG). Die für die Ausnützungsziffer massgebliche Gebäudehöhe sei nach Art. 27 Abs. 1 BauG zu bestimmen. Die Planunterlagen seien im Übrigen unzureichend. Es sei nicht ersichtlich, von welchem Terrain aus die Gebäudehöhe gemessen werde. Das hänge damit zusammen, dass nicht nur im anerkannten Bereich, sondern auch an anderen Stellen bereits einmal Aufschüttungen gemacht worden seien. Das ergebe sich klar aus der Skizze der Südfassade. Wenn die Baubehörde hier von einer anderslautenden Praxis spreche, so sei eine solche nicht bewiesen und sie würde zudem dem klaren Wortlaut des Gesetzes widersprechen. Auch hier gelte das bereits zur AZ Gesagte, dass die Gemeinde zwar von zwei Anbauten ausgehe, um dann in rechtlicher Hinsicht von einer gegliederten Baute zu sprechen. Das sei aber falsch. Was die Pflichtparkplätze betreffe, anerkenne die Gemeinde, dass grundsätzlich 4 PP erforderlich wären. Tatsächlich gebe es aber nur einen einzigen PP (unter Berücksichtigung der erforderlichen Wendemöglichkeit). Dieser Parkplatz müsste zudem möglicherweise bei den früheren Anbauten II und III als Pflichtparkplatz angerechnet werden. Falsch sei auf jeden Fall die Kostenüberbindung an die Einsprecher; denn der Baugesuchsteller habe auf Grund der ersten Einsprache ein revidiertes Baugesuch einreichen müssen. 3. Die Gemeinde beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Der Einwand betreffend die falsche Berechnung der Gebäudehöhe beruhe auf einer falschen Interpretation der im Jahre 2007 bewilligten Baupläne. Die zwei grünen Linien im Planausschnitt der Südfassade zeigten keine Terrainaufschüttung. Vielmehr zeige die Linie 1 das gewachsene Terrain im Schnitt, welcher der Fassade vorgelagert sei. Die Linie 2 zeige das gewachsene Terrain entlang der Fassade. Beim Bauprojekt 2007 sei an der Westfassade eine Aufschüttung vorgenommen worden und zwar an den beiden Gebäudeecken des Anbaus (um 1.05 m). Bei den übrigen Gebäudeecken hätten keine Aufschüttungen stattgefunden. Die Aufschüttungen aus dem Jahre 2007 seien bei der Bemessung der Höhe klar berücksichtigt worden. Für die Berechnung der massgeblichen Gebäudehöhen seien hier drei Baukörper (Hauptbau I, Anabau II und Anbau III) zu unterscheiden und keiner dieser Baukörper überschreite die in der Wohnzone 0.5 geltende maximale Gebäudehöhe von 7.40 m. Die Besonderheit der BGF-Berechnung gemäss Art. 25 Abs. 2 BauG bestehe darin, dass die BGF nicht wie üblich für jede Etage einzeln berechnet werde, sondern schematisiert gestützt auf eine Multiplikation von Gebäudegrundfläche x Gebäudehöhe : 2.70 m. Bei gegliederten Bauten berechne die Gemeinde die AZ gemäss langjähriger Praxis pro Baukörper. Wenn die Beschwerdeführer diese Praxis rügten, übersähen sie, dass die Kognition des Verwaltungsgerichtes bei der Auslegung von selbständigem Gemeinderecht praktisch auf Willkür beschränkt sei. Rein appellatorische Kritik genüge daher nicht. Der Wortlaut und die Systematik von Art. 25 Abs. 2 BauG ergebe zwar noch kein eindeutiges Auslegungsresultat. Aus Sinn und Zweck der Vorschrift folge aber ohne weiteres, dass die Auslegung der Gemeinde richtig sei. Die Beschwerdeführer versteiften sich auf eine isolierte Betrachtung von Satz 3 des Art. 25 Abs. 2 BauG („Anbauten, Erker und Vorbauten in anderen Geschossen werden in die massgebene Grundrissfläche miteinberechnet.“). Sie übersähen, dass Anbauten bei Berechnung der Gebäudehöhe sowohl als Teil des Hauptbaus behandelt würden (nämlich wenn keine Gliederung gemäss Art. 27 Abs. 2 BauG vorliege) als auch Gegenstand einer eigenständigen Höhenberechnung bilden könnten (wenn eine Gliederung vorliege). Was gelte, wenn bei einer gegliederten Baute für verschiedene Baukörper unterschiedliche massgebliche Gebäudehöhen bestünden, werde in der AZ-Regelung in Art. 25 Abs. 2 BauG nirgends bestimmt. Sinn und Zweck der AZ bestünden darin, das Mass der baulichen Nutzung auf einem Grundstück zu begrenzen, indem die massgebliche BGF einen bestimmten Anteil der anrechenbaren Landfläche nicht übersteigen dürfe (BGF = AZ x ALF). Die spezielle BGF- Berechnungsmethode von Art. 25 Abs. 2 BauG (Abstellen nur auf eine einzige Grundrissfläche) habe zum Ziel, das tatsächliche Mass der Nutzung zu errechnen und zwar möglichst genau und möglichst einfach. Die Auslegung der Beschwerdeführer würde diesem Ziel diametral zuwiderlaufen. Wenn nämlich beispielsweise bei einer viergeschossigen Baute ein eingeschossiger Anbau über vier statt über ein Geschoss berechnet werde, würde damit nicht das effektive Mass der Nutzung ermittelt, sondern irgendeine hypothetische Grösse. Vorliegend ergebe die Berechnung der Gemeinde eine AZ von 0.45, womit die gesetzliche Ausnützung von 0.5 klar unterschritten werde. Wenn der Bauherr auf dem eigenen Grund nicht genügend Pflichtparkplätze realisieren könne, führe dies nicht zur Abweisung des Baugesuchs, sondern lediglich dazu, dass der Baugesuchsteller eine Ersatzabgabe zu leisten habe. Die Rüge fehlender Pflichtparkplätze sei aber auch materiell unbegründet. Das Gesetz sehe bei Erweiterungen nur die Deckung des durch den zusätzlichen Verkehr bedingten Mehrbedarfs vor (Art. 55 Abs. 1 BauG). In PVG 2007 Nr. 22 habe das Verwaltungsgericht zwar festgehalten, dass ausnahmsweise auch bei Umbauten und Erweiterungen für das vorbestehende Gebäude Pflichtparkplätze verlangt werden dürfen, wenn die baulichen Änderungen derart intensiv seien, dass die Umgestaltung praktisch einem Neubau gleichkomme. Das sei hier aber sicher nicht der Fall. Es genüge hier der Nachweis eines Pflichtparkplatzes. Das ursprüngliche Gebäude sei mit 167.80 m2 ohne Pflichtparkplätze erstellt worden. Jetzt werde die BGF-Fläche 253.60 m2 betragen. Dem Umstand, dass das Baugesuch nachträglich habe revidiert werden müssen, habe die Gemeinde dadurch Rechnung getragen, dass den Einsprechern für den ersten Teil des Einspracheverfahrens nur 1/3 der Kosten auferlegt worden sei, für den zweiten Teil 2/3 der Kosten. 4. Der Bauherr beantragte in seiner Vernehmlassung ebenfalls die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Zur Begründung werden die gleichen Argumente vorgebracht wie von der Gemeinde. 5. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest, ohne neue wesentliche Argumente vorzubringen. 6. Am 31. August 2011 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein an Ort und Stelle durch, an welchem die Beschwerdeführer, der Bauherr und Gemeindevertreter je mit ihrem Anwalt teilnahmen. Allen Anwesenden wurde dabei Gelegenheit geboten, sich anhand der Örtlichkeiten auch noch mündlich zu den aufgeworfenen Fragen zu äussern. Auf das Ergebnis des Augenscheines sowie die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Wie das Bundesgericht in den letzten Jahren wiederholt entschieden hat, fällt das öffentliche Baurecht im Kanton Graubünden grundsätzlich in den Autonomiebereich der Gemeinden. In Bezug auf all jene Fragen, die im kantonalen Gesetz keine abschliessende Regelung gefunden haben und bei denen den Gemeinden eine relativ erhebliche Gestaltungsfreiheit zusteht, stellen die Vorschriften der kommunalen Bauordnungen autonomes Gemeinderecht dar (BGE 128 I 3 E. 2b S. 8). Die Gemeindeautonomie bezieht sich dabei nicht nur auf die Rechtsetzung, sondern auch auf die Rechtsanwendung und -auslegung, wenn die anwendbare Bestimmung dem selbständigen Gemeinderecht angehört. Das Verwaltungsgericht hat sich dann bei der Anwendung und Auslegung solcher Normen Zurückhaltung aufzuerlegen, wenn ein Zweifelsfall vorliegt, die Auslegung schwierig ist oder in besonderem Masse örtliche Verhältnisse zu würdigen sind. Die Überprüfung durch das Verwaltungsgericht ist zwar grundsätzlich frei im Sinne von Art. 51 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG). Das bedeutet, dass die Ermessensausübung auf Missbrauch oder Überschreitung zu prüfen ist. Den Gemeinden kommt demnach im Sinne der konstanten Rechtsprechung ein geschützter Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu, in welchen das Gericht nur eingreift, wenn die Gemeinde diesen Spielraum missbraucht oder überschritten hat (statt vieler: VGU R 07 114). 2. Massgebend für die Bestimmung der zulässigen BGF ist Art. 25 Abs. 2 BauG, welcher eine vereinfachte Art der AZ-Berechnung vorsieht. Normalerweise wird die AZ so berechnet, dass aus den Bauplänen exakt die anrechenbare Nutzfläche ermittelt und diese durch die Grundstückfläche geteilt wird. In … bildet die grössere Gebäudehöhe Ausgangspunkt für die Berechnung. Diese wird durch die hypothetische Raumhöhe von 2.70 m geteilt und ergibt so den Etagendurchschnitt. Dieser Etagendurchschnitt wird nun mit der grössten Grundrissfläche multipliziert, woraus dann die AZ resultiert. Das Gesetz spricht von der grössten Grundrissfläche ohne jegliche Abzüge. Im Nachsatz heisst es dann: „Anbauten, Erker und Vorbauten in anderen Geschossen werden in die massgebende Grundrissfläche miteinberechnet.“ Über die Auslegung dieser Vorschrift besteht zwischen den Parteien Uneinigkeit. Die Beschwerdeführer weisen auf den soeben zitierten Satz hin und machen verkürzt geltend, dass Anbauten in die massgebende Grundrissfläche einzuberechnen seien. Die Bestimmung lautete jedoch anders, nämlich dass Anbauten, Erker und Vorbauten in anderen Geschossen miteinberechnet würden. Andere Geschosse sind jene neben dem Geschoss mit der grössten Grundrissfläche. Der gemäss den Beschwerdeführern vermeintlich klare Wortlaut sagt daher etwas anderes aus, als sie behaupten. Auf der anderen Seite spricht die Gemeinde von einem Hauptbau und zwei Anbauten. Sie geht dann aber im konkreten Fall von einer gegliederten Bauweise aus. Ob das richtig ist, erscheint zumindest zweifelhaft; denn in Art. 27 Abs. 2 BauG heisst es, dass als Gliederung nur ein Vor- oder Rücksprung von mindestens 2 m gelte, der vom Terrain bis zum Dach reiche. Davon kann hier wohl nicht die Rede sein. Nun räumt die Gemeinde selber ein, dass Art. 25 Abs. 2 BauG für den vorliegenden Fall – Hauptbaute und zwei Anbauten – keine ausdrückliche Regel vorsehe und dass daher versucht werden müsse, eine Lösung auf dem Auslegungsweg nach der allgemeinen Zweckbestimmung von Art. 25 BauG zu finden. Dem kann gefolgt werden. Die Gemeinde beruft sich hier auf eine geltende Rechtsanwendungspraxis und sie verweist auch darauf, dass eine andere Auslegung, als die von der Gemeinde geübte zu einem unhaltbaren Ergebnis führen würde. Diese beiden Argumente sind stichhaltig. Offenbar besteht in der Gemeinde eine entsprechende Praxis. Eine Auslegung, wie sie die Beschwerdeführer verlangen, würde demgegenüber zu einem geradezu willkürlichen Ergebnis führen. Sie hätte nämlich zur Folge, dass die geplante Baute gleich behandelt würde, wie ein Gebäude, das über alle Stockwerke die gleiche Wohnfläche hätte wie das Erdgeschoss. Damit müsste sich die Bauherrschaft eine wesentlich grössere BGF anrechnen lassen, als effektiv vorhanden ist. Dass dies nicht dem Sinn und Zweck der Ausnützungszifferbestimmung entspricht, liegt auf der Hand, geht es doch dabei darum, das tatsächliche Mass der Nutzung möglichst exakt zu bestimmen. Die Auslegung der Beschwerdeführer würde auch zu nicht hinnehmbaren Rechtsungleichheiten führen, indem Gebäude trotz unterschiedlicher tatsächlicher BGF gleich behandelt würden. 3. Im Zusammenhang mit der Gebäudehöhe rügen die Beschwerdeführer, dass die in den vergangenen Jahren vorgenommenen Aufschüttungen nicht berücksichtigt worden seien und daher das gewachsene Terrain falsch angenommen und damit auch die Gebäudehöhe falsch berechnet worden sei. Dazu ist zunächst festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht bei der Bestimmung des „gewachsenen Bodens“ grundsätzlich auf die Bodengestaltung im Zeitpunkt des Inkrafttretens der relevanten Zonenbestimmungen abstellt. Länger als 10 Jahre zurückliegende Terrainveränderungen bleiben in der Regel unberücksichtigt, ausser wenn eine Umgehungsabsicht nachgewiesen werden kann (vgl. dazu: PVG 1992 Nr. 10; Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Diss., Zürich 1991, S. 140). Damit ist vorliegend allein noch die im Jahre 2007 getätigte Aufschüttung relevant. Diese hat aber die Gemeinde in der Gebäudehöhenberechnung korrekt berücksichtigt, wie den Akten entnommen werden kann. 4. Können auf eigenem Grund mit vernünftigem Aufwand nicht genügend Pflichtparkplätze realisiert werden, so führt dies nicht zur Abweisung des Baugesuchs, sondern der Baugesuchsteller hat gemäss Art. 56 BauG eine Ersatzabgabe zu leisten. Die Rüge fehlender Pflichtparkplätze ist schon aus diesem Grund abzuweisen. Denn selbst wenn sie begründet wäre, führte dies nicht zur Abweisung des Baugesuches, sondern es würde allenfalls eine Ersatzabgabe zu leisten sein. Die Rüge betreffend angeblich fehlender Pflichtparklätze erweist sich im Übrigen auch materiell als unbegründet. So haben die Beschwerdeführer übersehen, dass das Gesetz bei Erweiterungen (und anderen baulichen Massnahmen) nur die Deckung des durch den zusätzlichen Verkehr bedingten Mehrbedarfs verlangt: “Bei Neubauten, Zweckänderungen sowie bei Umbauten und Erweiterungen, welche zusätzlichen Verkehr erwarten lassen, sind auf der Bauparzelle oder in nächster Nähe auf privatem Boden während des ganzen Jahres zugängliche Abstellplätze für Motorfahrzeuge zu erstellen und dauernd für die Parkierung offenzuhalten“ (Art. 55 Abs. 1 BauG). Gemäss verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung dürfen bei Umbauten und Erweiterungen ausnahmsweise (und entgegen dem Gesetzeswortlaut) zwar auch für das vorbestehende Gebäude Pflichtparklätze verlangt werden, wenn die baulichen Änderungen derart intensiv sind, dass die Umgestaltung praktisch einem Neubau gleichkommt (PVG 2007 Nr. 22). Der vorliegende Umbau erweist sich nun aber nicht als derart umfassend, dass das ganze Gebäude im Sinne der vorerwähnten Rechtsprechung als sogenannte Umgestaltung einem Neubau gleichgestellt werden müsste. Demnach ist vorliegend einzig der aus dem vorliegenden Bauvorhaben (inkl. Bauprojekt 2007) resultierende Mehrbedarf von 1 Pflichtparkplatz abzudecken, was auch geschehen ist. 5. Nachdem sich die Beschwerde als unbegründet erweist, hat die Baubehörde die Einsprache zu Recht abgewiesen. Damit ist auch die Kostenauflage korrekt, wobei die Tatsache, dass der Baugesuchsteller nachträglich ein revidiertes Gesuch eingereicht hat, hinreichend berücksichtigt wurde, indem nur 1/3 der anfänglich verursachten Kosten überwälzt wurde. 6. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Beschwerdeführer. Gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG wird die unterliegende Partei in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen. Die Beschwerdeführer haben daher die private, anwaltlich vertretene Gegenpartei aussergerichtlich zu entschädigen. Der mit der Kostennote geltend gemachte Aufwand von Fr. 4'471.85 erscheint als ausgewiesen. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 276.-- zusammen Fr. 3'276.-- gehen unter solidarischer Haftbarkeit zulasten von … und … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. … und … entrichten … unter gleicher Haftbarkeit eine Parteientschädigung von Fr. 4'471.85 (inkl. MWST).