#ST# 97.078 Message relatif à l'initiative populaire «visant à réduire de moitié le trafic routier motorisé afin de maintenir et d'améliorer des espaces vitaux (initiative pour la réduction du trafic)» du 29 octobre 1997 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Nous vous présentons le message relatif à l'initiative populaire «visant à réduire de moitié le trafic routier motorisé afin de maintenir et d'améliorer des espaces vitaux (initiative pour la réduction du trafic)» et vous proposons de la soumettre sans con- tre-projet au vote du peuple et des cantons, en leur recommandant de la rejeter. Le message est accompagné d'un projet d'arrêté fédéral. Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération. 29 octobre 1997 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Koller Le chancelier de la Confédération, Couchepin 1997-564 205Condensé L'initiative populaire «visant à réduire de moitié le trafic routier motorisé afin de maintenir et d'améliorer des espaces vitaux», ou «initiative pour la réduction du trafic» dans son intitulé bref, a été déposée le 20 mars 1996 auprès de la Chancelle- rie fédérale, munie de 108 841 signatures valables et présentée sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces. Elle constitue la dernière en date d'une longue série d'initiatives ayant pour objet la diminution du trafic motorisé individuel ou, tout au moins, la limitation des effets négatifs de ce trafic. Ce qui est nouveau dans cette . initiative, c 'est la démarche qu 'elle prescrit et qui consiste à réduire de moitié les prestations kilométriques du trafic motorisé individuel en Suisse. Il est vrai qu'il reste encore des efforts à faire dans la lutte contre les effets négatifs du trafic routier motorisé, qu 'il s'agisse du bruit, de la pollution atmosphérique, du risque d'accident, du bétonnage croissant du paysage, etc. Mais l'initiative pour la réduction du trafic ne tient pas compte des mesures engagées entre-temps, ni des répercussions politiques, économiques et sociales que son acceptation entraînerait. L'objectif même de cette initiative, à savoir la diminution de moitié des prestations kilométriques en l'espace de dix ans seulement, est des plus problématiques et ex- cessifs. Une acceptation de cette initiative aurait un impact négatif sur la croissance éco- nomique et - eu égard à la brièveté du délai fixé pour sa mise en œuvre — sur l'emploi, avec comme conséquence inévitable une aggravation du chômage. Le système de financement des transports actuellement en vigueur (et, partant, le finan- cement des grands projets relevant des transports publics) serait fondamentalement remis en question. Les transports publics présenteraient des insuffisances de capa- cité considérables, que seuls de très gros investissements permettraient de pallier. De plus, cette initiative, en ce qu'elle s'applique uniquement au trafic routier, favo- riserait (indirectement) le transport aérien, qui, pourtant, pose lui aussi des pro- blèmes écologiques. Et puis, elle serait une nouvelle source de difficultés dans les relations entre la Suisse et l'étranger. Des accords bilatéraux tels que ceux qui sont négociés aujourd'hui avec l'UE dans le domaine des transports terrestres "ne se- raient plus guère envisageables en pratique. Pour mettre en œuvre cette initiative, la Suisse serait contrainte de dénoncer des accords internationaux qu 'elle a signés, ou alors de créer des réglementations spéciales et complexes qui discrimineraient ses propres citoyennes et citoyens. En raison de ces inconvénients, l'initiative pour la réduction du trafic ne constitue pas une alternative valable à la politique menée par le Conseil fédéral. Cette politi- que tend à produire, au moyen de mesures ciblées, le plus grand bénéfice possible pour la population sans que cela ne compromette ni ne remette en cause fondamen- talement les effets positifs de la motorisation. Un changement d'orientation s'impose d'autant moins que les réussites de cette politique sont tout à fait palpables, tout particulièrement en ce qui concerne l'amélioration de la qualité de l'air et de la sécurité routière. De nouvelles améliorations résultant de cette politique sont en outre possibles et attendues. Citons à cet égard les mesures destinées à transférer le trafic marchandises sur le rail (redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations, article constitutionnel sur la protection de la zone alpine), l'abaissement prévu de la consommation spécifique de carburant des voitures de 206tourisme, de nouvelles prescriptions en matière de qualité de l'air (EURO III), ou encore le programme d'assainissement phonique et ses interventions spécifiques dans les zones soumises à des niveaux de bruit excessifs. Le Conseil fédéral entend donc s'en tenir scrupuleusement à la politique qu'il pour- suit dans le domaine des transports et recommande le rejet de l'initiative pour la réduction du trafic, sans lui opposer de contreprojet. 207Message I Partie générale II Considérations de forme III Libellé L'initiative populaire fédérale «visant à réduire de moitié le trafic routier motorisé afin de maintenir et d'améliorer des espaces vitaux (initiative pour la réduction du trafic)» été déposée le 20 mars 1996 auprès de la Chancellerie fédérale, munie de 108 841 signatures valables et présentée sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces. Elle a la teneur suivante: La constitution est modifiée comme il suit: Art. 37*", al. lbis (nouveau), 2e al., deuxième, troisième et quatrième phrases (nouvelle) et 3e al. (nouveau) lbis La Confédération, les cantons et les communes réduisent de moitié le trafic routier motorisé dans les dix ans à compter de la date à laquelle l'initiative pour la réduction du trafic a été acceptée par le peuple et les cantons. Le volume de trafic ainsi atteint ne peut être dépasse. Le volume total du trafic routier en Suisse est déterminant. Les transports publics ne sont pas soumis à la présente disposition et ne sont pas pris en compte. 2 ... Les communes peuvent ordonner des restrictions du trafic sur toutes les routes de leur territoire, à l'exception des routes nationales, pour autant que ces restric- tions répondent aux exigences de l'alinéa lbis ou qu'elles visent à maintenir ou à améliorer des espaces vitaux. La fermeture complète des routes désignées comme routes de transit par la Confédération n'est admissible qu'en accord avec celle-ci. L'usage des routes par les véhicules au service des collectivités publiques est ré- servé. 3 Les moyens utilisés pour réduire de moitié le trafic routier motorisé sont détermi- nés par la loi. Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme il suit: Art. 23 (nouveau) Si la législation d'exécution visée à l'article 37b's, 3e alinéa, n'est pas entrée en vi- gueur trois ans après l'acceptation de l'initiative pour la réduction du trafic, le Con- seil fédéral édicté les dispositions nécessaires par voie d'ordonnance. 112 Aboutissement Par sa décision du 2 mai 1996, la Chancellerie fédérale a constaté que l'initiative populaire fédérale «visant à réduire de moitié le trafic routier motorisé afin de maintenir et d'améliorer des espaces vitaux (initiative pour la réduction du trafic)» a abouti sur le plan formel (FF ^996 II 879). 113 Délai fixé pour le traitement de l'initiative En vertu de l'article 29, 1er alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC; RS 171.11), le délai dont dispose le Conseil fédéral pour présenter aux Chambres fédérales le message relatif à cette initiative populaire échoit le 19 mars 1998. Les Chambres fédérales ont jusqu'au 19 mars 2000 pour se prononcer (art. 27 LREC). 20812 Validité 121 Unité de la forme En vertu de l'article 121, 4e alinéa, est., une initiative portant sur une révision par- tielle de la constitution fédérale n'est recevable que si elle est présentée sous la forme d'une proposition conçue en terme généraux ou sous celle d'un projet rédigé de toutes pièces. Les formes mixtes ne sont pas admises (art. 75, 3e al., de la loi fédérale du 17 déc. 1971 sur les droits politiques [LDP] ; RS 161.1). La présente initiative revêt exclusivement la forme d'un projet rédigé de toutes pièces. L'unité de la forme est donc respectée. Le texte des initiatives rédigées de toutes pièces doit exprimer de manière claire et précise l'objectif visé, de sorte que le corps électoral puisse voter en toute connais- sance de cause. La question de savoir si la présente initiative satisfait à ces exigences de clarté et de précision pourrait prêter à discussion dans la mesure où le texte de l'initiative prescrit un objectif mais ne dit rien sur la manière de l'atteindre. L'examen sous l'angle de l'unité de la forme ne permet toutefois pas de contester cette option qui laisse au législateur le choix des moyens à mettre en œuvre pour appliquer l'initiative. 122 Unité de la matière L'unité de la matière contribue également à garantir l'expression libre et authentique de la volonté populaire, comme le stipule l'article 121, 3e alinéa, est., aux termes duquel une initiative ne peut porter que sur un seul objet. En vertu de l'article 75, 2e linea, LDP, cette exigence est satisfaite lorsque les différents éléments d'une initiative sont liés entre eux sur le plan matériel. Si, pour évaluer l'unité de la matière, on applique les critères issus de la doctrine, on ne peut contester la recevabilité de l'initiative pour la réduction du trafic: quand bien même cette initiative traduit une motivation écologique, son objectif déclaré est la réduction de moitié des prestations kilométriques du trafic motorisé individuel en l'espace de dix ans. De ce point de vue, l'initiative se rapporte bien à un seul objet. Le maintien et l'amélioration d'espaces vitaux ne seraient rien d'autre que des con- séquences issues de la mise en œuvre de l'initiative. Tout au plus pourrait-on voir dans les préoccupations écologiques qui sous-tendent l'initiative un objectif secon- daire ne remettant toutefois pas en cause l'unité de la matière, étant donné qu'il existe un lien direct entre le volume de trafic et les charges sur l'environnement. 123 Conformité avec le droit international Outre les exigences posées par la constitution fédérale elle-même en ce qui concerne l'unité de la forme et de la matière, il est universellement reconnu que certaines obligations découlant du droit international peuvent constituer des obstacles à une révision constitutionnelle. La primauté des dispositions imperatives du droit interna- 209tional sur le droit national est aujourd'hui un principe fondamental du droit fédéral1 . Selon la doctrine suisse, le droit international et le droit national forment un ordre juridique uniforme. Par conséquent, un conflit entre une norme de droit international et une norme de droit national peut en général être évité en conciliant le droit natio- nal et le droit international par la voie de l'interprétation2. Si cela n'est pas possible, les autorités chargées de l'application du droit n'ont cependant pas d'autre choix que de reconnaître la primauté des règles de droit international et de refuser l'applicabilité des normes de droit national qui ne sont pas conformes à celles-ci. C'est le cas lorsque des dispositions imperatives du droit international (ius cogens) ou du droit des traités sont en cause et que la Suisse ne peut, de sa propre initiative, se soustraire aux obligations qui en découlent. La présente initiative ne touche à aucune disposition imperative du droit international. Elle entre néanmoins dans le champ de plusieurs accords internationaux par lesquels la Suisse s'est notamment engagée à autoriser la libre circulation de véhicules étrangers sur son territoire ou à ne pas entraver le transport de marchandises d'une façon qui nuirait à la libre con- currence. Ces accords ne peuvent cependant être invoqués pour invalider l'initiative sous l'angle du droit international. D'une part parce que, dans la pratique, les orga- nes fédéraux n'ont jusqu'à présent pas tenu compte des obstacles que le droit des traités oppose à la révision constitutionnelle3. D'autre part parce que l'ensemble des accords bilatéraux ou multilatéraux dans le champ desquels entre la présente initia- tive sont dénonçables ou ont été conclus pour une durée limitée et que les dénoncia- tions éventuellement nécessaires pourraient intervenir dans le délai de dix ans fixé pour la mise en œuvre de l'initiative, et que, de surcroît, le droit découlant des traités conclus pour une durée limitée devra de toute façon être renégocié d'ici là. A la lumière du droit international également, la présente initiative doit donc être déclarée recevable. 124 Praticabilité En 1955, l'Assemblée fédérale invalidait l'initiative Chevallier4, qui demandait une réduction des dépenses pour des exercices qui auraient déjà été clos lors de l'entrée en vigueur de la disposition. Depuis lors, les initiatives problématiques sont égale- ment examinées sous l'angle de leur praticabilité de fait. Les obstacles à une invalidation pour cause d'impraticabilité sont élevés. Si l'on s'en réfère tant à la jurisprudence qu'à la pratique du Conseil fédéral (message du Conseil fédéral relatif à l'initiative «Halte au bétonnage» (FF 1988 III 708), la décision relative à une initiative ne peut être soustraite au vote du peuple lorsque l'on peut, sur la base des règles reconnues de l'interprétation, attribuer au texte de l'initiative en question une signification qui ne permet pas de la considérer de toute évidence et sans aucun doute possible comme impraticable. Dans le cas de la présente initiative, la possibilité de réduire de moitié les véhicules-kilomètres (prestations kilométri- 1 Cf. message relatif à une nouvelle constitution fédérale, FF 1997 1 136 et 447, de même que le message relatif à l'initiative populaire «pour une politique d'asile raisonnable», qui est à ce jour la seule initiative ayant été invalidée pour cause de non-conformité avec le droit international, FF 1994 III 1471 ss. 2 «Rapports entre le droit international et le droit interne au sein de l'ordre juridique suisse», in Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération, vol. 53, fase. IV, N° 54. 3 Cf. notamment initiative populaire pour la protection des sites depuis les chutes du Rhin jusqu'à Rhcinau (initiative de Rhcinau), FF 19541 726. 4 Initiative populaire pour une trêve de l'armement, FF 19S5 II 348 ss. 210ques) effectués par le trafic motorisé individuel sur le territoire suisse, les problèmes de délimitation des compétences en ce qui concerne la mise en œuvre de l'initiative, la problématique de la discrimination, les capacités insuffisantes des transports publics pour faire face à un éventuel transfert du trafic routier, tout comme les gra- ves répercussions économiques et sociales que l'initiative entraînerait, ne changent rien à sa praticabilité de fond. La question de savoir si la Suisse est prête à assumer ces difficultés et ces répercussions doit être réglée dans le cadre du débat politique. Dès lors, cette initiative doit également être déclarée recevable au terme de son examen sous l'angle de la praticabilité. 2 Partie spéciale 21 Importance du trafic routier motorisé Le trafic motorisé individuel fait partie intégrante de notre vie. Il permet la desserte et l'approvisionnement des régions rurales et favorise le tourisme, qui est au- jourd'hui une activité économique importante et très répandue, particulièrement dans les régions de montagne. Dans des secteurs comme l'agriculture, le trafic des véhi- cules à moteur est devenu irremplaçable en raison des changements structurels inter- venus. La voiture améliore l'accessibilité de zones jusqu'alors périphériques dans les bassins urbains. Les régions rurales sont mieux reliées aux centres. Les services, davantages regroupés que l'industrie sur le plan spatial, tirent avantage de la mobi- lité élevée des voyageurs d'affaires et des pendulaires. La simple énumération des différents avantages concrets que procure le trafic routier motorisé à notre société ne rend toutefois pas suffisamment compte de l'importance prépondérante que celui-ci revêt. Cette importance est surtout déterminée par le degré élevé de mobilité individuelle que le trafic routier motorisé a permis d'atteindre, et elle trouve par exemple son reflet dans la forte expansion du trafic lié aux loisirs. A côté de ces effets positifs, le trafic routier motorisé exerce indéniablement des effets négatifs qui induisent des coûts élevés. Citons en particulier les charges sur l'environnement dues aux polluants et au bruit, le nombre encore et toujours trop élevé d'accidents, ou les encombrements et leurs répercussions socio-économiques négatives. En outre, les entreprises publiques de transport connaissent des difficultés financières de plus en plus sérieuses, auxquelles la concurrence de la voiture n'est évidemment pas étrangère. Par ailleurs, il apparaît que les systèmes de transport n'ont pas pu être développés au même rythme que la croissance du trafic: que ce soit sur la route, sur le rail ou dans les airs, l'écart se creuse entre les capacités de transport disponibles et la demande. En plus d'occasionner des pertes de temps, ces insuffisances dans les capacités de transport engendrent des problèmes d'exploitation et de sécurité, entraînant à leur tour une augmentation des inconvénients socio-économiques. Etant donné ces tendance contraires, il convient de mener une politique des trans- ports qui tende à diminuer les inconvénients cités sans compromettre les progrès qu'a autorisés le trafic motorisé individuel. La panoplie d'instruments à la disposi- tion de la Confédération est présentée au chiffre 5. 21122 But et moyens de l'initiative Comme son libellé l'indique clairement, l'initiative a pour but la réduction de moitié des prestations kilométriques du trafic motorisé individuel dans les dix ans à comp- ter de la date de son acceptation. Les véhicules-kilomètres effectués par les trans- ports publics ne sont pas pris en compte. Cette précision, de même que la référence à la protection des espaces vitaux qui figure aussi bien dans le titre qu'au deuxième alinéa du texte de l'initiative, traduit la motivation écologique de ses auteurs. Cet aspect ressort également des explications que les auteurs ont données tant par écrit que de vive voix (une audition a eu lieu le 18 mars 1997), de sorte qu'il convient de le prendre dûment en considération dans le cadre de ce message. Le texte de l'initiative ne dit rien ou presque sur les moyens à utiliser pour parvenir à cette réduction de moitié du trafic routier motorisé. La compétence donnée aux communes (cf. 2e alinéa) d'ordonner des mesures de restriction du trafic indique certes un domaine d'intervention possible, mais ce type d'intervention ne peut avoir une influence directe sur les prestations kilométriques. Le choix des mesures à adopter est donc largement délégué au législateur (art. 371"", 3° al., nouveau). Le texte de l'initiative (cf. complément aux dispositions transitoires de la constitution fédérale) stipule que le Conseil fédéral est chargé de décréter les dispositions nécessaires par voie d'ordonnance - donc sans possibilité de référen- dum - si aucune législation d'exécution ordinaire n'entre en vigueur dans les trois ans suivant l'acceptation de l'initiative (par le peuple et les cantons). 23 Situation du trafic et de l'environnement 231 Situation actuelle 231.1 Prestations kilométriques Le développement de la motorisation depuis la fin de la seconde guerre mondiale a entraîné une croissance fulgurante du trafic routier privé (voitures de tourisme, autocars, camions, voitures de livraison, motocycles, cyclomoteurs). Par rapport à l'année 1950, les prestations kilométriques de ce trafic ont été multipliées par 15; aux alentours de 1965/70, elles représentaient la moitié de ce qu'elles sont au- jourd'hui. Durant l'année 1993, ce trafic a effectué au total quelque 52 milliards de véhicules-kilomètres (vkm) en Suisse, ce qui équivaut à 130'OOQ fois la distance de la Terre à la lune. La majeure partie de ces véhicules-kilomètres (84%) est le fait des voitures de tourisme. 212Evolution des prestations kilométriques entre 1950 et 1995 (Source: Service d'étude des transports, SET, 1995) Figure 1 60000 50000 40000 o 30000 - - ° 20000 10000 O-M. Evolution des prestations kilométriques en mio. de vkm ip rsonnesii 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 année Contrairement aux prestations kilométriques, le coefficient moyen d'occupation (personnes transportées) ou de chargement (tonnes transportées) des véhicules a baissé continuellement. Il se situe aujourd'hui à 1,6 personne pour les Voitures de tourisme, à 3,85 t pour les camions et à 0,3 t pour les voitures de livraison. Il est intéressant de noter que le coefficient d'occupation varie fortement en fonction du motif de déplacement: alors que ce coefficient n'est que de 1,1 personne pour les trajets pendulaires en voiture durant la semaine, il se situe entre 2,1 et 2,4 personnes pour les trajets liés aux loisirs durant les week-ends. Une forte part des prestations kilométriques correspond à du trafic interne, c'est-à- dire à du trafic qui se déroule à l'intérieur du territoire suisse. Pour les voitures de tourisme, la part du trafic interne se monte à 90 pour cent. Les proportions sont semblables en ce qui concerne les voitures de livraison. Pour ce qui est des camions, la part du trafic transfrontière n'est qu'un tout petit peu plus élevée (à peine 13%). La part des véhicules étrangers aux prestations kilométriques en Suisse s'élève à 14 pour cent pour les voitures de tourisme et à 13 pour cent pour les camions. Les prestations kilométriques des voitures de tourisme sont réparties à peu près à part égale (à raison d'un tiers environ) entre l'intérieur des localités, l'extérieur des localités et les autoroutes et semi-autoroutes. S'agissant des camions, la part du trafic à l'intérieur des localités représente 21 pour cent, alors que celle du trafic sur les autoroutes et semi-autoroutes approche les 50 pour cent. 213La ventilation des prestations kilométriques en fonction du motif de déplacement met en évidence l'importance considérable du trafic lié aux loisirs. Près de la moitié (49%) des kilomètres parcourus dans le trafic des personnes le sont dans le cadre d'activités de loisirs. Le reste se répartit entre le travail/la formation (23%), les achats (15%) et le trafic utilitaire (13%). 231.2 Situation de l'environnement et accidents L'impact du trafic routier motorisé sur l'environnement s'est considérablement renforcé ces dernières décennies, en raison de l'énorme accroissement des presta- tions kilométriques. Les problèmes les plus aigus sont ceux causés par les émissions de polluants atmosphériques (notamment le CO2), par le bruit et par la consomma- tion de surfaces. Durant l'année 1993, le trafic routier privé a consommé 3,13 millions de tonnes d'essence et 0,95 million de tonnes de diesel. Au total, cela représente approximati- vement 5 milliards de litres de carburant, ou encore 25 pour cent de la consomma- tion globale d'énergie en Suisse. La part du trafic routier à la pollution de l'air et, consécutivement, aux atteintes climatiques est donc particulièrement élevée: 33 pour cent du CO2, 61 pour cent des oxydes d'azote (NO X), 24 pour cent des hydrocarbures (HC) et 15 pour cent des émissions de particules sont issus des gaz d'échappement des véhicules à moteur. Grâce aux prescriptions sur les gaz d'échappement intro- duites dans les années 80 et renforcées depuis lors, les émissions de polluants atmo- sphériques (à l'exception toutefois de celles de CO2) tendent à baisser (cf. graphi- ques ci-après). Evolution des émissions dues au trafic des personnes et au trafic des marchandises entre 1950 et 1995 (chiffres indexés, 1950 = 100) Source: Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage [OFEFP] 1995, Office fédéral de la statistique [OFS] 1996 Figure 2 ! 1 5 Evolution des émissions des voitures de tourisme j, — . ^»-— *" ^Zi~&-.m /"* ~\ /* \^ \.••-*•• S 19 19 19 19 19 19 19 19 1 0 55 60 65 70 75 60 85 90 9 -»-CO2 ••••»••• HC NO« 9 5 VOOO 900 600 700 600 400 300 200 100? 1 5 Evolution des émissions du trafic routier dans son ensemble ,/•"•-, „r-V / *--* Ì— «^ /"_.,<# «" '- "»•-a „»ftf""!" ! | , 9 19 19 19 19 19 0 55 60 65 70 75 , i l -»-C02 -U-HC ••••a—NOx i 19 19 19 19 60 85 90 95 La contribution du trafic aux émissions phoniques est considérable. Durant l'année 1993, 871'000 logements (soit un tiers du nombre total de logements en Suisse) étaient exposés à des niveaux de bruit excessifs (c'est-à-dire supérieurs aux valeurs limites, voire aux valeurs d'alarme). 214Environ un quart de la consommation globale de surfaces est dévolu aux transports. Divers facteurs ont conduit à un recul de cette consommation dans un passé récent: achèvement du réseau des routes nationales, diminution de l'activité de desserte et absorption croissante des moyens disponibles pour l'entretien des routes. La situation dans le domaine des accidents se présente comme suit: en 1996, 81 900 accidents de la route (recensés) se sont produits, faisant 26'500 blessés et 616 tués. Ce bilan est encore trop lourd. A cet égard, il convient de ne pas oublier qu'au cours de ces 25 dernières années, la sécurité du trafic a beaucoup augmenté face à la forte croissance des prestations kilométriques. Alors qu'en 1971 le nombre de personnes tuées s'établissait encore à 1773, le chiffre actuel a été pratiquement divisé par 3. Durant ce laps de temps, le nombre des personnes tuées pour un milliard de person- nes-kilomètres a été ramené de 35 à 7. Pour les blessés également, on constate une amélioration en termes relatifs. Evolution du nombre d'accidents, de blessés et de tués entre 1950 et 1996 (chiffres indexés, 1950 = 100) (Source: OFS 1996b) Figure 3 19 Evolution du nombre d'accidents, de blessés et de tués -rA -^~-/rfs* .A^A n**fl X--** ^^'•••i"-^^*^..,..A,,p~ . - , J* 50 1 955 1 960 1 965 1 970 1 975 1 980 1 985 1 990 1 99E 1 — • — accidents •-VA-- blessés 215232 Tendance Les études prospectives actuelles donnent à penser que le trafic va poursuivre sa croissance. Dans l'optique de l'initiative pour la réduction du trafic, la période qui s'étend jusqu'à 2010 est d'un intérêt tout particulier, puisque si cette initiative est acceptée en l'an 2000, il s'agira de réduire de moitié les prestations kilométriques du trafic motorisé individuel jusqu'à cette échéance 2010. Comme le montre le tableau ci-après tiré d'une étude du Service d'étude des transports (SET), le trafic des per- sonnes devrait progresser d'environ 11 pour cent et celui des marchandises de plus de 35 pour cent durant ce laps de temps. Ces calculs sont fondés non seulement sur un scénario d'évolution correspondant à un statu quo (en particulier, maintien de la limite des 28 t), mais également sur une continuité dans la croissance économique. Vu la récession persistante, on peut supposer que la croissance sera quelque peu atténuée, en particulier dans le trafic des marchandises. Evolution des prestations kilométriques du trafic routier privé entre 1993 et 2010 dans le scénario d'évolution envisagé (en mio. vkm) (Source: SET 1995, plus les adaptations dans le trafic des marchandises selon OFS 1997b et Ecoplan 1997) Tableau 1 Millions de véhicules-kilomètres Trafic des personnes Voitures de tourisme Motocycles Cyclomoteurs Autocars Trafic des marchandises Camions Voitures de livraison 1993 44116 1384 1302 109 2136 2670 2000 47827 1662 950 134 2597 3509 2010 53274 1823 828 185 ' 3664 4770 Modification 2000/2010 + 11,4% + 9,7% -12,8% +38,1% + 41,1% + 35,9% Total 51717 56 679 64544 + 13,9% En raison de la baisse de la consommation de carburant des véhicules à moteur et du renforcement des normes sur les gaz d'échappement, la situation de l'environnement continuera d'évoluer d'une manière non parallèle aux prestations kilométriques. S'il est prévisible que le trafic des marchandises poursuivra une forte croissance, on peut s'attendre, dans le trafic des personnes, tout au plus à un léger accroissement de la consommation d'énergie et des émissions de CO,, et même à un recul des émissions de dioxyde d'azote et d'hycrocarbures. Pour ce qui est de la lutte contre les nuisan- ces phoniques, vu que celle-ci consiste principalement en l'adoption de mesures anti-bruit passives (et locales), aucune tendance significative à la baisse n'est per- ceptible pour l'instant. 216233 Engagements prioritaires S'agissant des prestations kilométriques, le Conseil fédéral a défini un objectif quantitatif uniquement pour le trafic des marchandises franchissant les Alpes, cela dans le cadre de la mise en œuvre de l'article constitutionnel sur la protection de la zone alpine. En vertu de cet objectif, le trafic des poids lourds empruntant les passa- ges alpins devra avoir été transféré sur le rail d'ici à 2005 dans une mesure corrres- pondant au volume du trafic de transit de frontière à frontière. Par rapport à l'objectif ambitieux visé par les auteurs de l'initiative (réduction de moitié du trafic), il s'agit d'une quantité de trafic négligeable puisqu'elle représente moins de 1 pour cent du volume de trafic que l'initiative entend supprimer. L'engagement dans le domaine du trafic motorisé individuel est également détermi- né par différents objectifs relevant de la politique de l'environnement. Des déficits d'application existent notamment dans la stratégie de lutte contre la pollution de l'air; en particulier, l'objectif visé en matière de réduction des émissions d'oxydes d'azote ne pourra de loin pas être atteint sans des mesures complémentaires (le déficit atteindra les 53 000 t en l'an 2000, soit 45% des émissions attendues cette année-là). Cet écart est encore plus important si on le compare aux objectifs définis par les ministres de l'environnement de plusieurs pays (dont la Suisse) en vue de protéger la couche d'ozone. Au chapitre du bruit également, on doit supposer qu'en dépit des mesures engagées, les objectifs fixés (respect des valeurs limites) ne pourront pas être tenus sur l'ensemble du territoire, tout au moins pas dans le délai imparti (c'est-à-dire jus- qu'en 2002). Conformément aux objectifs du programme d'action Energie 2000, le projet de loi sur le CO, (FF 7997 III 395 ss) demande une réduction de 10 pour cent des émis- sions de gaz carbonique d'ici à l'an 2010 par rapport à leur niveau de 1990. Cet objectif doit être atteint prioritairement par des mesures librement consenties et, si nécessaire, par une taxe sur le CO, qui induirait à tout le moins un ralentissement de la progression des prestations kilométriques. En résumé, on peut affirmer qu'en vertu de certains objectifs relevant essentielle- ment de la politique de l'environnement (respect des valeurs limites en vigueur pour les NOx et l'ozone), une nécessité d'agir supplémentaire existe aussi dans le domaine du trafic motorisé individuel. 24 Répartition des compétences dans la législation sur la circulation routière 241 Historique La constitution fédérale de 1848 plaçait les routes sous la souveraineté des cantons et confiait à la Confédération un droit de haute surveillance en matière de ponts et chaussées. La croissance fulgurante de la motorisation amorcée au début du siècle mit en évidence les inconvénients résultant des très grandes disparités qui existaient parfois entre les règlements de police des différents cantons et fit naître l'idée d'une harmonisation de la législation sur la circulation routière. Une réglementation uni- forme devait permettre de remédier à certains désagréments causés par l'automobile, entre autres: les dangers auxquels elle exposait le public, la poussière qu'elle soule- vait, les vitesses excessives pratiquées par de nombreux conducteurs, ainsi que le 217manque de lisibilité de la réglementation pour les automobilistes étrangers et les inconvénients qui en résultaient pour l'industrie et le commerce suisses. Pour parve- nir à cette uniformisation, on eut tout d'abord recours à la voie du concordat. Mais comme tous les cantons n'adhérèrent pas à ce concordat et que, pour d'autres raisons (notamment à cause de l'insuffisance des dispositions pénales), celui-ci n'apportait pas l'harmonisation souhaitée, le Conseil fédéral demanda aux Chambres, via une motion parlementaire, de compléter la constitution fédérale par un article 37bis. Cette proposition prévoyait, d'une part, que la Confédération était habilitée à «édicter des prescriptions de police pour les automobiles et les cycles» et, d'autre part, que les cantons avaient le droit de limiter, voire d'interdire sur leur territoire la circulation de ces véhicules. Ainsi, on parvint à concrétiser cette idée d'uniformisation tout en tenant compte des conditions propres aux différentes régions du pays. La teneur actuelle de l'article 37bis a été finalement adoptée par le peuple et les cantons le 22 mai 1921. Le développement et l'augmentation du trafic motorisé après la seconde guerre mondiale donna lieu à une nouvelle adaptation du droit routier. La construc- tion routière helvétique fut soumise à un réexamen approfondi et, avec les nouveaux articles 36bis (construction, exploitation et entretien des routes nationales), 36ler (financement des routes nationales et principales) et 37 (haute surveillance de la Confédération sur les routes et les ponts), acceptés en 1958, on posa dans la consti- tution fédérale les bases nécessaires à réalisation d'un réseau de routes nationales. Ce réseau fut défini en détail par décision de l'Assemblée fédérale du 21 juin 1960 et n'a subi depuis que peu de modifications. 242 Droit en vigueur L'évolution évoquée ci-dessus a déterminé le dispositif constitutionnel actuel en matière de circulation routière: la compétence d'édicter des prescriptions au sujet des automobiles et des cycles est transférée à la Confédération (art. 37bis est.). La Confé- dération détient par ailleurs des attributions particulières en ce qui concerne la cons- truction des routes nationales (art. 36bis est.). En outre, elle exerce la haute sur- veillance sur les routes et les ponts (art. 37 est.) et peut légiférer en matière de che- mins et sentiers pédestres (art. 37iuater est.). Pour l'essentiel toutefois, la souveraineté en matière routière est restée entre les mains des cantons5. Les cantons sont compé- tents pour la construction, l'entretien et le financement des routes, pour régir l'utilisation collective croissante des routes et pour définir l'affectation des routes. En particulier, les cantons conservent - sous certaines conditions - le droit de limiter ou d'interdire la circulation des automobiles et des cycles (art. 37bis est.). La réparti- tion des compétences entre la Confédération et les cantons dans le domaine de la circulation routière, telle qu'elle est inscrite dans la constitution, trouve sa concréti- sation dans les articles 2 et 3 de la loi sur la circulation routière (LCR; RS 741.01). Aux termes de l'article 3, 3e alinéa LCR, les cantons et les communes peuvent or- donner, sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit6, c'est-à-dire sur toutes les routes qui ne sont pas signalées au moyen des panneaux 4.01 (autoroutes), 4.03 (semi-autoroutes) ou 3.03 (routes principales), des interdictions complètes de circulation ou des restrictions temporaires de circulation (interdictions de circuler de nuit dûment signalées ou interdictions de circuler le week-end, par exemple). Dans 5 II en va autrement du financement, puisqu'une grande partie des recettes provenant du trafic routier vont à la Confédération. A l'inverse, les communes ne reçoivent quasiment rien (cf. ch. 431). 6 Une liste des routes ouvertes au grand transit figure dans l'ordonnance du 18 décembre 1991 sur les routes de transit; RS 741.272. 218un cas comme dans l'autre, il s'agit d'interdictions complètes de circulation; dans le premier cas, elles sont limitées dans le temps, dans le second cas, elles ne concernent que certaines heures du jour ou de la nuit. Les autorités sont en principe libres d'ordonner des interdictions complètes de circulation, dans le cadre des limites fixées par le droit constitutionnel. En vertu de l'article 3, 4e alinéa LCR, les cantons sont en outre habilités à édicter d'autres limitations ou prescriptions. Il s'agit de ce que l'on appelle des mesures fonctionnelles, qui n'interdisent pas la circulation mais la limitent d'une manière ou d'une autre (circulation à sens unique, limitation de la vitesse ou du poids autorisés, interdiction de dépasser, prescriptions sur le stationnement, règles de priorité, etc.). La loi soumet l'admissibilité de telles mesures à certaines conditions; ainsi, «d'autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu'elles sont néces- saires pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière com- parable contre le bruit et la pollution de l'air, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales». Par conséquent, des res- trictions de circulation sont aussi possibles pour des motifs liés à la protection du patrimoine bâti, à l'aménagement local du territoire ou au développement touristi- que. Les autorités cantonales et locales disposent donc, aujourd'hui déjà, d'un large éventail de possibilités d'intervention. L'exemple de la Löwenstrasse, à Zurich (cf. croquis ci-dessous), montre que les bases légales en vigueur permettent déjà le ré- aménagement de l'espace routier. A. ja. A. M (3* es, W ffl ra : Bui l NW i Tram JP» 1 i" ' 3-" _- 51» Profil transversal de la Löwenstrasse de Zurich. A gauche la situation avant, à droite la situation après les travaux de transformation. (Source: rapport 59 du PNR Ville et Transport, p. 151) II convient de prêter une attention particulière à l'article 37, 2e alinéa est., qui stipule qu'aucune taxe ne peut être perçue pour l'usage des routes ouvertes au trafic public dans les limites de leur destination. Dans des cas spéciaux, l'Assemblée fédérale peut autoriser des exceptions. Sur un plan historique, cette clause fut introduite par le Conseil fédéral et le Parlement principalement dans le but de permettre le prélè- vement de taxes pour la traversée de tunnels et pour l'utilisation d'ouvrages coûteux tels que ponts et galeries7. BSt. 1958 N 249 219243 Répercussions de l'initiative sur le droit en vigueur Le texte de l'initiative énonce un but précis, à savoir la réduction de moitié du trafic routier motorisé, mais dit très peu de choses sur les moyens à mettre en œuvre pour y parvenir. Au lieu de cela, il renvoie à une législation d'exécution qui reste à pro- mulguer (cf. 3e al.). Si une telle législation d'exécution devait ne pas entrer en vi- gueur dans les trois ans, le Conseil fédéral serait contraint d'édicter les dispositions nécessaires par voie d'ordonnance (art. 23, disp.trans. est.8). Pour ce faire, il pourrait recourir aux mêmes instruments que ceux dont dispose le législateur ordinaire. Mais il pourrait également utiliser des moyens nécessitant l'élaboration d'une base légale au sens formel, pour autant que ces moyens soient indispensables pour atteindre le but visé. Le 2e alinéa précise en outre que les communes peuvent ordonner des restrictions du trafic sur toutes les routes de leur territoire, à l'exception des routes nationales, pour autant que ces restrictions répondent aux exigences de l'alinéa lbis ou qu'elles visent à maintenir ou à améliorer des espaces vitaux. Etant donné toutefois le contenu très extensif de l'article 3, 4e alinéa LCR, lequel autorise déjà de telles restrictions de circulation de nature fonctionnelle, la portée pratique de cette attribution de compé- tences est faible. C'est surtout l'orientation donnée qui est nouvelle (contribution à la réduction du trafic). Les moyens dont dispose d'ores et déjà la Confédération en matière de législation sur la circulation routière lui demeureraient acquis (art. 37bis, 1er al., est.). En outre, la Confédération a la possibilité de percevoir des impôts sur les huiles minérales et, le cas échéant, de prélever des péages pour l'utilisation de certains tunnels et ponts. Des taxes incitatives (voir FF 1993 II 1433 et 1435) sous la forme d'une surtaxe sur les huiles minérales seraient également admises. De telles taxes incitatives pour- raient entrer en ligne de compte pour autant que leur produit soit redistribué à la population, comme le préconise le système de l'écobonus. Il est moins aisé de déterminer si le législateur serait habilité à prévoir des péages routiers à grande échelle en vue de diminuer le trafic dans les agglomérations im- portantes (road pricing). Comme indiqué plus haut, l'utilisation des routes ouvertes au trafic public ne peut être soumise à des taxes. Etant donné la nature particulière des taxes incitatives, on peut se poser la question de leur admissibilité. Il n'est guère possible pour l'instant de donner une réponse tranchée à cette question. A vrai dire, la législation en vigueur manque de cohérence, puisqu'elle admet sans réserve des mesures sévères (interdiction générale de circuler) tout en n'autorisant que de ma- nière limitée des mesures plus douces (orientation du trafic au moyen de redevan- ces). Si l'initiative était acceptée, il y aurait lieu d'examiner de manière plus appro- fondie la conformité des taxes incitatives avec le principe de la non-taxation. 25 Mise en œuvre pratique Comme nous l'avons relevé, les auteurs de l'initiative s'en remettent expressément au législateur en ce qui concerne le choix des moyens à utiliser pour mettre en œuvre l'initiative. Les répercussions de celle-ci seront très variables en fonction du paquet de mesures choisi. Dans le cadre des travaux préparatoires au présent message, une étudeg a été commandée en vue de l'élaboration d'un scénario de mise en œuvre et 8 Le Conseil fédéral procéderait à un éventuel changement de numérotation après l'acceptation de l'initiative, v. RO 1994 1101. ' Trafic individuel motorisé: mesures de réduction, Infras, Zurich juillet 1997. 220en vue aussi de mieux cerner les répercussions prévisibles de l'initiative sur le trafic, l'environnement et l'économie10. Pour le Conseil fédéral, les résultats de cette étude, exposés ci-après dans les grandes lignes, ne représentent qu'une base de décision parmi d'autres, car le scénario envisagé n'est pas le seul qui soit imaginable. En se fondant sur les propositions du comité d'initiative et en admettant que les mesures prévues par la Confédération - lesquelles devraient pratiquement stabiliser les pres- tations kilométriques dans le délai prescrit - soient également mises en place, les auteurs de l'étude en question ont proposé un paquet de mesures que l'on peut résu- mer comme suit: Introduction d'un écobonus dans le secteur du transport des personnes. Comme pour la redevance sur les poids lourds liée aux prestations, cet écobonus serait calculé de manière à assurer l'internalisation des coûts externes de cette catégo- rie de trafic tels qu'ils sont aujourd'hui connus et calculés. Une perception via le prix de l'essence renchérirait le litre de carburant dans un ordre de grandeur de 1 franc à 1,70 franc. En outre, pour faire payer de manière sélective l'utilisation des tronçons névralgiques particulièrement coûteux, des péages dif- férenciés (road pricing) seraient introduits. Augmentation de l'efficacité du trafic motorisé individuel, en particulier par l'encouragement du covoiturage (car pooling) et de l'auto-partage (car sharing). Il s'agit, d'une part, d'accroître le taux d'occupation des véhicules et, d'autre part, de diminuer l'attrait que revêt la propriété et l'usage des véhicules à mo- teur. Hypothèses envisagées: le car-pooling absorberait 25 pour cent du trafic pendulaire et 5 pour cent du trafic lié aux achats; jusqu'en 2010, 700 000 per- sonnes (scénario 1), respectivement 2 millions de personnes (scénario 2) se- raient membres d'une organisation d'auto-partage. Augmentation de l'efficacité et de l'attractivité des transports publics, en parti- culier par une offensive en matière d'investissements destinée à accroître la productivité, ainsi que par des baisses de tarifs différenciées (diminution du prix des abonnements généraux et demi-prix, par exemple). En elles-mêmes, ces mesures ne comportent pas de potentiel de réduction du trafic, mais elles conditionnent l'efficacité d'autres mesures. - Création de villes à faible trafic. Il s'agit de réduire encore davantage l'usage de la voiture en combinant de manière souple certaines mesures (régime restrictif en matière de stationnement, aménagement de périmètres sans voitures, road pricing, amélioration de l'offre des transports publics). Mesures envisagées: - Redistribution de l'espace au profit des transports publics et du trafic indi- viduel non motorisé, dans un ordre de grandeur de 20 pour cent. - Interdiction de circuler dans le centre des villes et aménagement de péri- mètres sans voitures dans le cadre de la réaffectation de zones industriel- les. - Perception d'une taxe de stationnement sur les places de parc publiques et privées, de l'ordre de 2 à 4 francs par place utilisée (avec des exceptions), et réduction simultanée de 20 pour cent du nombre des places de parc pu- bliques. - Baisse de 30 pour cent des tarifs dans les transports urbains de personnes. 10 Pour le Conseil fédéral, les résultats de cette étude, exposés ci-après dans les grandes lignes, ne représentent qu'une base de décision parmi d'autres, car le scénario envisagé n'est pas le seul qui soit imaginable 221- Aménagement de lieux touristiques à faible trafic. Il s'agit ici de parvenir à la réduction visée des prestations kilométriques en portant à une trentaine le nom- bre de lieux touristiques sans voitures, d'une part, et en édictant des restrictions de stationnement et d'accès dans les lieux touristiques où la voiture est admise, d'autre part. - Introduction de quatre dimanches sans voitures. Se fondant sur les expériences réalisées lors des dimanches sans voitures décrétés dans les années 70, les au- teurs de l'étude préconisent une interdiction générale de circuler quatre diman- ches par année dans tout le pays. Cette mesure comporte toutefois un potentiel de réduction de trafic passablement restreint. Le tableau ci-après donne un aperçu de l'efficacité prévisible de ces différentes mesures et de leur conjugaison. Evaluation approximative de l'efficacité des différentes mesures proposées par le comité d'initiative en vue de réduire les prestations kilométriques Tableau 2 Mesures Stratégie nationale en matière de politique des prix: écobonus fondé sur les prestations kilométriques, hausse de la redevance sur les poids lourds, road pricing Amélioration de l'efficacité des transports motorisés individuels Amélioration de l'efficacité des transports publics Potentiel de réduction sur un laps de temps de 10 ans, en Interactions avec chiffres absolus (mio. vkm/an) et en chiffres relatifs (% des d'autres mesures prestations kilométriques en l'an 2000) Motos/cyclomoteurs 0,3-0,9 Voitures de tourisme 6-17 Autocars max. 0,02 Camions 0,2-0,3 Voitures de livraison max. 0,5 Total 7-18,7 Voitures de tourisme 2,3-7,2 Camions • 0,125 Voitures de livraison 0,125 Total 2,5-7,5 (13-35%) Mesures (13-35%) principales (10%) (8-12%) (15%) (12-33%) (5-15%) Efficacité liée (1%) aux mesures (1%) principales (4-13%) relevant de la politique des prix dans les transports motorisés individuels et les transports publics, efficacité directe faible Aucun potentiel de réduction direct Conditionne (mesures tarifaires): transport des personnes 0,2-0,3 l'efficacité des (0,5%) autres mesures 222Mesures Villes à faible trafic Lieux touristiques à faible trafic Dimanches sans voitures Potentiel de réduction sur un laps de temps de 10 ans, en chiffres absolus (mio. vkm/an) et en chiffres relatifs (% des prestations kilométriques en l'an 2000) Motos/cyclomoteurs Voitures de tourisme Camions Voitures de livraison Total Transport des personnes env. 0,7 Transport des personnes env. <0,1 2,8-3,8 <0,1 <0,1 3-4 (1%) (6-8%) (< 1%) (< 1%) (5-7%) (1,4%) 0,3 (0,6%) Interactions avec d'autres mesures Renforcement de l'efficacité des mesures ci-dessus dans les régions concernées Renforcement de l'efficacité des mesures ci-dessus dans les régions concernées En conjugaison avec les mesures ci- dessus En évaluant l'efficacité globale en fonction des effets prévisibles des différentes mesures, on obtient un potentiel de réduction compris entre 16 et 40 pour cent (cf. tableau 3). En d'autres termes, le dispositif proposé ici est susceptible de satisfaire à hauteur de moitié environ, et tout au plus à hauteur de 80 pour cent, à l'objectif de réduction de trafic prescrit par l'initiative. Efficacité du paquet de mesures proposé par les auteurs de l'initiative par rapport à l'objectif (réduction de moitié du trafic) Tableau 3 Mia. de vkm jusqu'en 2010 En % du volume de prestations kilométriques servant de référence (an 2000) Ecart par rapport à l'objectif Total Total 50% Objectif prescrit par l'initiative pour la réduction 28,3 du trafic Efficacité conjuguée de toutes les Motos/cyclomoteurs mesures Voitures de tourisme Autocars max. Camions Voitures de livraison 0,4-1 8-20,5 0,02 0,3-0,4 0,5-0,7 9,2-22,6 5,8-19,2 15-38% 17-43% 15% 11-15% 14-20% 16-40% 10-34% 223Pour obtenir une réduction effective de moitié du trafic, il serait donc indispensable d'envisager des mesures additionnelles. Les mesures additionnelles qu'il faudrait adopter en priorité consistent en des hausses de redevances (augmentation de l'écobonus et de redevance poids lourds liée aux prestations, RPLP) et en l'introduction de nouvelles interdictions'de circuler, étant donné que, dans les autres domaines d'intervention, il ne serait guère possible d'accroître notablement le po- tentiel de réduction de trafic dans le délai prescrit par l'initiative sans prendre des mesures plus draconiennes (interdictions). Parmi ces mesures plus draconiennes figurent la limitation de l'âge légal pour la conduite d'un véhicule, le contingente- ment du kilométrage, des interdictions de circulation à plus grande échelle et des prescriptions relatives au taux d'occupation des véhicules. 3 Répercussions d'une réduction de moitié du trafic routier motorisé 31 Répercussions sur le trafic lui-même Concernant l'impact qu'aurait sur le trafic une réduction de moitié des prestations kilométriques, l'étude dont il est fait référence précédemment conclut que la baisse de trafic se répartirait à peu près à part égale (c'est-à-dire à raison d'un tiers environ) sur les segments suivants: - Réduction réelle de la mobilité (motorisée): les déplacements seraient raccour- cis ou effectués à pied ou à vélo, quand on n'y renoncerait pas carrément. - Augmentation de l'ordre de 30 à 40 pour cent du taux d'occupation des véhi- cules. - Transfert de trafic en direction des transports publics. Le tableau ci-après donne un aperçu de l'impact prévisible de cette réduction de trafic sur les différentes catégories de véhicules et les différentes catégories de dé- placements. 224Répartition de la réduction des v km entre les différentes catégories de véhicules et les différentes catégories de déplacements (ordres de grandeur se rapportant à Tan 2000) Tableau 4 Catégories de véhicules Catégories de déplacements Part à la Réduc- Recul de tion du trafic prestations kilométriques Parta la Recul de Réduction du prestations trafic kilométriques Voiture de tourisme1 Moto/cyclo- moteur Autocar 2 Camion Voiture de livraison Total = 28,3 mia 89% 3% ~0 3% 5% 100% . Vkm -55% -45% -0 -20% -30% Pendulaire Achats Utilitaire Loisirs/ tourisme = 28,3 20% 10% 10% 60% 100% mia. vkm -45% -35% -35% -60% Les mesures prévues ne devraient pas modifier la composition du parc automobile entre voitures diesel et voitures à essence, pour autant évidemment que l'écobonus sur le carburant, s'il venait à être introduit, entraîne également une augmentation du prix du diesel. Dans ce cas, il serait nécessaire de mettre en place des systèmes de remboursement pour les poids lourds (dans le cadre de la RPLP). Les prestations kilométriques effectuées par les autocars resteront probablement stables, car on peut supposer qu'en raison du transfert de trafic de la voiture individuelle vers les transports collectifs, les voyages de vacances en autocar connaîtront une croissance qui, grosso modo, annulera l'effet des mesures de réduction de trafic pour cette catégorie de véhicules. La baisse du trafic serait la plus importante dans les villes (moins 65%) et la plus faible dans les régions de montagne (moins 20%). C'est dans les agglomérations que la baisse la plus forte en kilomètres parcourus devrait intervenir (60% de la réduction totale). Les répercussions qu'entraînerait l'acceptation de l'initiative sur les transports pu- blics sont incertaines. Si le transfert de trafic reste dans les limites définies par l'étude, il induira en l'espace de dix ans un accroissement d'au moins 85 pour cent dans le transport des personnes et d'environ 15 pour cent dans les transport des marchandises. Comme cette nouvelle demande ne se répartira pas uniformément tout au long de la journée, il faut s'attendre à ce qu'elle se concentre sur les heures de pointe. Pour y répondre, il faudra consentir des investissements supplémentaires, notamment sur les lignes principales et dans les agglomérations, afin d'augmenter le matériel roulant (trains plus longs ou à deux étages), d'améliorer les techniques de régulation du trafic ferroviaire et de construire des infrastructures ad hoc, passable- ment coûteuses. Compte tenu des investissements en faveur de RAIL 2000 et des NLFA, les CFF évaluent à quelque 50 milliards de francs la dépense nécessaire pour l'ensemble des transports publics, sans prendre en considération les modifications 225spécifiques de comportement qui pourraient intervenir, ni les interventions ciblées sur le marché. Si, pour faire face au transfert de trafic, les transports publics devaient non seulement doubler, mais tripler leurs prestations, il faudrait investir 50 milliards supplémentaires. Il s'agit là de chiffres maximum, qui s'imposent toutefois si les transports publics veulent conserver leur niveau de service. L'acceptation de l'initiative devrait avoir une incidence positive sur l'offre des transports publics sur l'ensemble du territoire, en contribuant au maintien de celle-ci. Indépendamment de l'ampleur de l'augmentation du trafic, il est d'ores et déjà cer- tain qu'une mise en œuvre de l'initiative dans le délai prescrit conduira d'une ma- nière ou d'une autre à des problèmes de capacité, en particulier sur les lignes princi- pales et dans les agglomérations, étant donné que tous les investissements requis ne pourront pas être réalisés dans un laps de temps aussi court. Le fait que l'initiative ne vise que le trafic routier motorisé devrait conduire au trans- fert d'une partie du trafic touristique et de loisirs vers l'avion, car le niveau des prix dans le transport aérien ne sera pas modifié. Cela aura comme corollaires, d'une part, une aggravation des atteintes à l'environnement et, d'autre part, un affaiblissement de la motivation de la population à passer les vacances à l'intérieur du pays, en raison des restrictions de stationnement dans et aux alentours des lieux touristiques. Les répercussions d'une réduction de moitié du trafic motorisé indidivuel sur le financement du système de transport seraient considérables. Tout d'abord, le volume des recettes de la Confédération et des cantons au titre des droits de douane sur les carburants et des impôts sur les véhicules à moteur serait diminué de moitié environ. Même en admettant que la mise en œuvre de l'initiative ne rendra plus nécessaire la réalisation de nouvelles routes, on peut se demander si les fonds restants suffiront à financer l'entretien du réseau routier existant, étant donné le coût croissant de cet entretien. Cela devrait dépendre largement de l'affectation des recettes supplémen- taires, notamment celles issues de l'écobonus (seront-elles redistribuées à la popula- tion ou réinvesties dans le secteur des transports?). 32 Répercussions sur l'environnement et la sécurité routière Dans le domaine de l'environnement, on peut escompter des effets positifs d'une réduction de moitié des prestations kilométriques. Néanmoins, l'importance de ces effets devrait être atténuée par l'impact contraire dû au développement des transports publics. Le tableau ci-après donne un aperçu des répercussions prévisibles sur diffé- rents secteurs de l'environnement. 226Vue d'ensemble des répercussions d'une réduction de moitié du trafic routier privé sur différents secteurs de l'environnement Tableau 5 Secteurs de l'environnement Polluants atmo- sphériques Climat Bruit Consommation de surfaces Effets positif Réduction des émissions de polluants atmosphéri- ques du trafic routier dans une proportion à peu près égale à la réduc- tion des prestations kilo- métriques. Amélioration de la situation sur le front des immissions (NO2, ozone) dans une pro- portion inférieure à la réduction des prestations kilométriques. Réduction des émissions de CO2 dans une propor- tion à peu près égale à la réduction des prestations kilométriques. Baisse des émissions de N2O. Réduction du bruit dans une proportion inférieure à la réduction des presta- tions kilométriques, per- ceptible surtout dans les zones urbaines. Ralentissement du com- pactage des sols (emprise moins forte des trans- ports motorisés indivi- duels sur le territoire) Effets secondaires négatifs possibles Besoin accru de courant pour les transports pu- blics, selon la structure de l'alimentation électrique (effet relativement faible) Besoin accru de courant pour les transports pu- blics, selon la structure de l'alimentation électrique Augmentation du bruit des chemins de fer (surtout dans les corridors sensibles) Consommation accrue de surfa- ces en faveur des nouvelles infra- structures des transports publics Effet global Réduction des émissions pol- luantes': NOx: 40-45 % COV: 45-50% Particules: 20-30% Réduction de 45-50% des émissions de C02 Bilan positif Bilan positif, non pas en ce qui concerne les surfaces com- pactées, mais en raison de l'emprise moins forte des trans- ports motorisés individuels sur le territoire 227Secteurs de Effets positif Effets secondaires Effet global 1'cnvironncmenl négatifs possibles Autres effets Abaissement des charges Accroissement Bilan globale- sur l'environnement dues des charges dues ment positif aux processus en amont aux processus en amont dans les chemins de fer ' II faut tenir compte du fait que la part à ces émissions n'est pas la même pour toutes les catégories de véhicules. Dans l'ensemble, les objectifs fixés dans le domaine de l'environnement (ch. 233) devraient être largement atteints avec une réduction de moitié du trafic routier moto- risé. Une perspective analogue se dessinerait en ce qui concerne la consommation d'énergie, qui devrait reculer de moitié environ, et cela malgré un accroissement de la consommation dans le secteur des transports publics. Ce sera le cas surtout si la quantité d'énergie utilisée pour fabriquer les véhicules (énergie grise) recule elle aussi largement, à la suite de la réduction du nombre de véhicules en circulation. Des dépassements des valeurs limites ne devraient plus intervenir que pour le bruit et l'ozone, de manière ponctuelle. Le fait que le nombre des accidents et des victimes de la route a tendance à diminuer ou, tout au moins, à stagner en dépit de l'accroissement constant du trafic montre que la sécurité routière n'est que partiellement fonction du volume des prestations kilométriques. Ainsi, l'impact en soi positif d'un recul du trafic sur la sécurité rou- tière serait en partie compensé par l'élévation du taux d'occupation des véhicules (gravité potentiellement plus élevée des accidents) et par l'élévation probable des vitesses moyennes de circulation (les routes étant plus dégagées). Les auteurs de l'étude «Trafic individuel motorisé: mesures de réduction» estiment donc que la diminution du nombre des accidents et des victimes de la route ne serait que de l'ordre de 20 à 30 pour cent. 33 Conséquences économiques Une mise en œuvre de l'initiative dans le délai prescrit entraînerait des conséquences dont l'ampleur dépasse le cadre ordinaire des analyses effectuées à ce jour. Dès lors, il n'a pas été possible de se référer à des modèles empiriques pour analyser les con- séquences économiques d'une réduction de moitié du trafic routier motorisé. La marge d'incertitude des considérations ci-après est donc passablement importante. Les effets sur l'économie ne seraient pas tous négatifs. Ainsi, la redistribution des ressources libérées dans des secteurs économiques à forte intensité de main-d'œuvre pourrait, sous certaines conditions, avoir un impact économique positif. C'est ce que confirment les résultats de calculs fondés sur certains scénarios de fiscalité écologi- que (cf. p. ex. INFRAS/Ecoplan 1996, Ecoplan/Université de Berne 1996). S'agissant des différents segments de trafic, les conséquences prévisibles sont les suivantes: - La réduction du trafic routier individuel privera ce secteur d'environ 20 mil- liards de francs par année. 228- Une partie de ces ressources sera redistribuée, au profit notamment des trans- ports publics et des activités innovatrices dans le domaine du trafic privé. Le secteur du transport routier connaîtra un recul qui ne sera que partiellement compensé par l'augmentation de la demande dans le transport ferroviaire. - Des changements structurels interviendront dans le trafic pendulaire et dans le trafic lié aux achats et aux loisirs, dont l'effet sur l'emploi, quoique difficile à évaluer, devrait être négligeable. - Les activités de sous-traitance pour l'industrie automobile (étrangère) seront touchées, mais les données détaillées manquent pour chiffrer la création de va- leur ajoutée de ce secteur. Pour mettre en place les mesures prévues d'une manière qui ne soit pas trop brutale pour l'économie, il faut du temps. Or, dans le cas de l'initiative pour la réduction du trafic, le temps manque, justement, puisque le délai prescrit pour sa mise en œuvre n'est que de dix ans. Quand bien même le comité d'initiative estime que le processus de réflexion que celle-ci doit susciter compte davantage que le respect strict d'un délai, le texte de l'initiative n'en est pas moins clair à ce sujet et le délai qu'il pres- crit est juridiquement contraignant". Etant donné la nécessité de prendre des mesures coercitives pour pouvoir mettre en œuvre l'initiative dans le délai prescrit, les conséquences prévisibles seraient négati- ves tant sur la croissance économique que - selon toute probabilité - sur l'emploi. Les agglomérations seraient touchées au premier chef, car elles regroupent la ma- jeure partie des places de travail. Le ralentissement de la croissance économique dans les centres économiques du pays freinerait également la production dans les zones rurales. Les régions touristiques seraient elles aussi fortement touchées. Les avantages concurrentiels dont bénéficient certaines localités touristiques - aisément accessibles au moyen des transports publics - ne suffiraient certainement pas à compenser les inconvénients découlant d'une politique touristique isolationniste au plan international (faible présence de touristes étrangers en Suisse, «fuite» de tou- ristes suisses à l'étranger). Structurellement, certains secteurs seraient perdants, d'autres seraient gagnants. Outre le transport routier, les grands perdants seraient la construction routière, l'industrie pétrolière, le commerce automobile, la réparation automobile (garages) et écoles de conduite. Les grands gagnants seraient les transports publics et les secteurs qui leur sont liés (au bout du compte, le secteur du génie civil en retirerait lui aussi des effets positifs). Mais il y aurait également des gagnants dans le domaine du transport routier et des branches annexes (entreprises d'auto-partage, de taxis et de location de voitures). 1 ' L'étude «Trafic individuel motorisé: mesures de réduction» examine également un scénario dans lequel le délai de mise en œuvre de l'initiative est notablement plus long que celui qui est prescrit. Avec ce scénario, les conséquences sur l'économie et l'emploi sont nettement moins sévères. 22934 Conséquences pour la Confédération, les cantons et les communes Pour la Confédération, les cantons et les communes, les conséquences seraient avant tout financières. La perte de recettes au titre des impôts sur les huiles minérales et des impôts sur les véhicules à moteur serait particulièrement sévère. La clé de répar- tition des nouvelles recettes déterminera si et dans quelle mesure des compensations pourraient intervenir. De nouvelles possibilités de financement devraient s'ouvrir aux communes, qui ont jusqu'ici financé leurs dépenses routières essentiellement par le biais des recettes fiscales (taxes de stationnement plus élevées, road pricing). Les pertes d'emplois dans le domaine de la mise en application du droit de la circu- lation routière (police de la circulation par exemple) devraient être largement com- pensées par les créations d'emplois dans le domaine des transports publics (CFF) et dans le domaine administratif (mise en œuvre de l'initiative). 4 Evaluation de l'initiative 41 Appréciation globale L'initiative répond à certaines attentes exprimées par une grande partie de la popu- lation: protection contre les effets négatifs du trafic motorisé individuel tels que bruit, pollution de l'air, dangers d'accident, bétonnage croissant du paysage, attein- tes à la qualité de vie. Il est vrai qu'il reste encore des efforts à faire dans la lutte contre les effets négatifs du trafic routier motorisé. Mais l'initiative ne tient pas compte des mesures engagées entre-temps, ni des répercussions politiques, écono- miques et sociales que son acceptation entraînerait. L'objectif même de cette initia- tive, à savoir la diminution de moitié des prestations kilométriques en l'espace de dix ans seulement, est des plus problématiques et excessifs. 42 Comparaison avec d'autres initiatives antérieures ayant trait aux transports L'initiative pour la réduction du trafic constitue la dernière en date d'une longue série d'initiatives ayant pour objet la diminution du trafic motorisé individuel ou, tout au moins, la limitation des effets négatifs de ce trafic. Initiative «contre la pollution atmosphérique causée par les véhicules à moteur» (initiative Albatros, rejetée le 25 sept. 1977) Initiative «pour démocratie dans la construction des routes nationales» (rejetée le 26 fév. 1978) Initiative «pour douze dimanches par année sans véhicules à moteur ni avions» (rejetée le 28 mai 1978) Initiative «pour sauver le Simmental des routes nationales» (retirée le 15 déc. 1986) Initiative «pour une juste imposition du trafic des poids lourds» (redevance sur les poids lourds, rejetée le 7 déc. 1986) Initiative «pour l'encouragement des transports publics» (rejetée le 3 mars 1991) Initiative «Halte au bétonnage - pour une stabilisation du réseau routier» (rejetée le 1" avril 1990) 230Initiatives dites «Trèfle» (initiative «contre la construction d'une autoroute entre Bienne et Soleure /Zuchwil», initiative «pour une région sans autoroute entre Moral et Yverdon», initiative pour un district du Knonau sans autoroute», toutes rejetées le 1er avril 1990, et l'initiative «pour un canton du Jura libre d'autoroute» (retirée le 21nov. 1989). Initiative «pour la protection des régions alpines contre le trafic de transit» (acceptée le 20 fév. 1994) Comme le montre cette énumération, ces initiatives populaires ont été refusées par le peuple, à l'exception de l'initiative des Alpes et de deux initiatives qui furent reti- rées. Elles ont été rejetées surtout parce qu'entre-temps, des mesures destinées à combattre les lacunes qu'elles dénonçaient à juste titre furent mises en place. Citons par exemple les mesures prises au titre de la protection de l'air, lesquelles ont con- duit à un abaissement graduel des concentrations de substances nocives dans l'atmosphère, ou les projets visant à développer les transports publics, tels que RAIL 2000 et les NLFA. Dans ce contexte, le lancement d'une initiative qui, dans ses exigences, va bien au-delà de ce que demandaient les initiatives antérieures du même type, n'est guère opportun. 43 Lacunes de l'initiative 431 Approche inadéquate On peut certes tirer des parallèles entre les objectifs de la politique des transports officielle et les intentions des auteurs de l'initiative (voir ch. 51). Il convient néan- moins de rejeter celle-ci sans réserve, notamment en raison de l'approche choisie, qui porte sur les prestations kilométriques du trafic motorisé individuel: - Aussi bien en matière de diverses charges sur l'environnement qu'en matière de sécurité routière, une réduction des prestations kilométriques n'est de loin pas le meilleur moyen d'améliorer la situation. - Des potentiels importants tels que ceux résultant des progrès technologiques ne sont pas pris en considération; ils risquent même d'être moins bien exploités qu'actuellement, puisqu'une partie des efforts de recherche seront reportés dans d'autres secteurs. - L'initiative encourage le développement des transports publics et du transport aérien sans remettre en question les avantages (et les dommages) écologiques inhérents à ce développement, ni les investissements qu'il impliquerait. - Le traitement indifférencié des véhicules-kilomètres parcourus par des catégo- ries de véhicules fondamentalement différentes (cyclomoteurs et camions par exemple) est matériellement inapproprié. L'approche qui sous-tend la seule mesure concrète figurant dans le texte de l'initiative, à savoir l'attribution de compétences supplémentaires aux communes pour ordonner des restrictions de circulation, n'est pas convaincante non plus. Comme indiqué au ch. 23 et comme le montrent diverses mesures prises par les cantons et les communes en vue de modérer et restreindre la circulation (harmonisation des vitesses vers le bas, régimes de stationnement, réservation de voies de circulation aux transports publics, etc.), le droit en vigueur octroie déjà de telles compétences aux collectivités locales. A ce jour, l'usage de ces compétences par les communes n'a d'ailleurs donné lieu qu'à peu de conflits sur la scène publi- 231que. Les cas les plus connus concernent un domaine que l'initiative laisse explicite- ment de côté (limitations de vitesse sur les routes nationales). Un problème beaucoup plus grave pour les communes serait l'insuffisance des moyens financiers nécessaires à la mise en œuvre des mesures de circulation qu'elles seraient amenées à prendre, vu qu'elles ne participent qu'indirectement et de ma- nière minime à la perception des catégories de recettes les plus importantes (impôts sur les huiles minérales et impôts sur les véhicules à moteur). La possibilité qui leur resterait de financer les projets routiers en puisant dans les recettes fiscales générales ne constituerait pas une solution appropriée (violation du principe de causalité) et, eu égard aux difficultés financières des collectivités publiques, ne serait envisageable que de manière très restreinte. Le droit fédéral en vigueur tient un peu plus compte de ces lacunes, en finançant, via les impôts sur les huiles minérales, des mesures destinées notamment à séparer les courants de trafic. 432 Conséquences indésirables Le fait que l'initiative ne peut être considérée comme impraticable au sens juridique du terme ne doit pas faire oublier que sa mise en œuvre et les répercussions qu'elle entraînerait placeraient notre pays devant d'énormes problèmes de nature politique, économique et sociale. L'expérience montre que l'acceptation d'une initiative dont le texte ne dit rien sur les conséquences qu'elle pourrait avoir pour les individus ne signifie en aucune façon l'acceptation des mesures concrètes qui seront prises dans le cadre de la législation d'exécution. La solution prévue par le texte d'initiative en cas d'échec de la législation d'exécution (promulgation des dispositions nécessaires par voie d'ordonnance) n'est pas susceptible de résoudre le problème: soit le Conseil fédéral ordonnerait, pour des raisons pratiques, les mêmes mesures que celles qui ont échoué dans le cadre de la procédure ordinaire et se verrait alors reprocher un com- portement arbitraire, soit il s'efforcerait d'édicter d'autres mesures qui, forcément, seraient encore moins bien acceptées que celles prévues initialement. Dans le domaine économique, l'initiative, étant donné surtout la brièveté du délai imparti pour sa mise en œuvre, entraînerait dans tout le pays des conséquences net- tement négatives sur l'emploi et la croissance économique. Cela tout particulière- ment dans les régions périphériques: bien qu'ici le trafic baisserait dans une propor- tion certainement inférieure à la moyenne, ces régions seraient particulièrement touchées par les effets d'une acceptation de l'initiative puisqu'elles sont générale- ment moins bien desservies par les transports publics. Le fait que le transport aérien et les régions touristiques des pays limitrophes feraient précisément partie des ga- gnants témoigne du manque de cohérence de l'initiative. Enfin, il est à craindre que l'initiative se révèle discriminatoire et, dès lors, préjudi- ciable à la paix sociale. Ainsi, les incidences négatives sur la croissance économique se répercutent avant tout sur les couches sociales les plus défavorisées. Il est vrai qu'en fonction des modalités choisies, cet effet pourrait être compensé (par exemple à travers une redistribution des taxes incitatives par tête d'habitant). Mais le débat en vue de déterminer quelles régions, quels groupes de population, etc. devraient four- nir tel ou tel sacrifice, ne manquerait pas d'être source de conflits. Il faut s'attendre à des frictions avec l'étranger au chapitre des transports, qui de- vraient être une fois de plus particulièrement délicates. Pour mettre en œuvre cette initiative, la Suisse serait contrainte de dénoncer des accords internationaux qu'elle a signés, ou alors de créer des réglementations spéciales et complexes qui discrimine- raient ses propres citoyennes et citoyens. Dans ce contexte, le tourisme des pompes à 232essence inévitablement engendré par une hausse du prix des carburants représente un oroblème suDoIémentaire.problème supplémentaire 433 Problèmes de délimitation Plusieurs notions contenues dans le texte de l'initiative soulèvent des problèmes de définition et de différenciation. Ainsi, les auteurs de l'initiative estiment que la notion de «trafic routier motorisé» ne s'applique pas aux véhicules légers dont le poids total est inférieur à une limite donnée et que, bien au contraire, l'utilisation de ces véhicules peut même contribuer à la mise en œuvre de l'initiative. Cette vision des choses n'est pas conforme à l'énoncé de l'initiative. On peut également se de- mander si et dans quelle mesure les prestations kilométriques fournies dans l'agriculture sont touchées par l'initiative. Concerne-t-elle la totalité des kilomètres parcourus dans le cadre des activités agricoles, ou seulement les kilomètres parcou- rus sur la route? La notion de transports publics mériterait elle aussi d'être précisée. Par exemple, les taxis doivent-ils être considérés comme des moyens de transport publics? La disposition selon laquelle les communes sont habilitées à ordonner des restric- tions de trafic «pour autant que ces restrictions répondent aux exigences de l'alinéa Ibis ou qu'elles visent à maintenir ou à améliorer des espaces vitaux» pose problème également. Par exemple, le réaménagement en giratoire d'une intersection réglée par des feux, en améliorant la fluidité de la circulation, conduit à une augmentation du débit possible dans le périmètre de cette intersection et agit donc plutôt à sens con- traire de l'objectif visé par l'initiative. Mais, d'un autre côté, la création d'un gira- toire entraîne une amélioration notable de la situation locale sur le plan des émis- sions nocives et a donc un effet positif sur la qualité de vie (espaces de vie). Ainsi, la transformation en giratoire du carrefour du «Bären», à Zollikofen (cf. illustration), a eu pour conséquence un baisse des émissions de NOX de l'ordre de 35 à 40 pour cent. C'est là un cas de figure qui met en évidence de manière éloquente le caractère discutable du choix du critère des prestations kilométriques. 233Si les ronds-points (ci-dessus à Zollikofen) correspondent à la philosophie de l'initiative - ils améliorent l'espace vital-, ils lui sont également contraires car, en général, ils augmentent le rendement des routes. C'est là l'exemple flagrant d'une remise en question de cette démarche, qui vise uniquement les prestations kilométri- ques, et des problèmes d'application qui se poseront si l'initiative est acceptée. La notion de prestations kilométriques pose non un problème de définition mais un problème de mesurabilité. Cette notion recouvre indéniablement le nombre total de véhicules-kilomètres parcourus durant un laps de temps donné, généralement une année, sur le territoire suisse. La provenance des véhicules ne joue là aucun rôle. Alors que le nombre de kilomètres parcourus peut être assez facilement calculé, il n'en est pas de même des effets des mesures prises sur les prestations kilométriques. 44 Pas de contreprojet Au vu des parallèles que l'on peut tirer entre les objectifs de la politique des trans- ports officielle et les intentions des auteurs de l'initiative (réduction des effets néga- tifs du trafic motorisé individuel), la question se pose de savoir s'il y a lieu d'élaborer un contreprojet à l'initiative. Le fait que l'approche choisie par les auteurs de l'initiative - la réduction des pres- tations kilométriques - n'ait jusqu'ici pas représenté une priorité de la politique des transports gouvernementale, est un argument qui milite contre l'élaboration d'un contreprojet. En particulier le Conseil fédéral ne s'est jamais fixé d'objectif quanti- tatif à cet égard. Un changement d'orientation qui irait dans le sens prôné par l'initiative, par exemple sous la forme d'une réduction du trafic de 10 pour cent, s'impose d'autant moins que les effets négatifs du trafic routier ont été reconnus et que des mesures supportables ont été mises en place pour y remédier. Les améliora- tions d'ores et déjà intervenues confirment la justesse de la politique choisie. D'autres mesures allant dans le même sens sont en outre prévues (voir ch. 5) et elles seront au besoin complétées. 234Il n'est pas nécessaire non plus d'élargir fondamentalement les compétences des communes. Des améliorations ponctuelles peuvent être entreprises dans le cadre du droit en vigueur. Il faut donc renoncer à élaborer un contreprojet à cette initiative. 5 Politique de la Confédération 51 Caractéristiques de la politique de la Confédération dans le domaine du trafic motorisé individuel II existe des parallèles entre la politique des transports menée par la Confédération et les motivations des auteurs de l'initiative, dans la mesure où la Confédération comme les auteurs de l'initiative souhaitent réduire les effets négatifs du trafic moto- risé individuel. Les deux approches s'opposent fondamentalement. Tandis que l'initiative demande une cure radicale et épuisante, tant économiquement que politi- quement, la politique fédérale tend à produire, au moyen de mesures ciblées, le plus grand bénéfice possible pour la population sans que cela ne compromette ni ne remette en cause fondamentalement les effets positifs de la motorisation. Dans les domaines de la protection de l'air et de la sécurité routière tout particulièrement, ces mesures ont permis des améliorations substantielles: - Les mesures mises en place ont entraîné, en dépit de l'accroissement des pres- tations kilométriques, un recul perceptible des concentrations de polluants dans l'atmosphère (moins de dioxydes de soufre, moins d'hydrocarbures et, depuis peu, une tendance à la baisse également en ce qui concerne les oxydes d'azote). - Alors que le trafic a continué de croître fortement, le nombre des accidents de la circulation et des blessés de la route est resté stable au cours de ces dernières années, et le nombre des personnes tuées sur la route a même baissé continuel- lement. La hausse du montant des amendes d'ordre intervenue au 1er septembre 1996, laquelle a induit, du moins à court terme, un recul du nombre des acci- dents et des blessés, illustre l'efficacité des mesures ciblées. Les exemples mentionnés ci-dessus montrent que la Confédération a su réagir de manière adéquate et efficace aux effets négatifs du trafic motorisé individuel. Il est indéniable que les progrès accomplis ne sont pas encore satisfaisants dans tous les domaines et que de nouvelles améliorations doivent absolument intervenir. Ce sera d'ailleurs le cas, puisque le Conseil fédéral entend s'en tenir scrupuleusement à sa politique. Cela signifie en particulier que12: - la croissance des transports doit être contenue dans des limites données; - le développement des modes de transport doit être coordonné; - les transports doivent être efficaces, respectueux de l'environnement, économes en énergie et nécessiter un minimum d'espace; l'équilibre financier des transports doit être amélioré et leur subventionnement direct et indirect doit diminuer. Les mesures suivantes (les parenthèses indiquent l'état de leur réalisation) contri- buent à atteindre cet objectif: 12 Ct. à ce sujet le message relatif à l'initiative populaire «pour la protection des régions alpines contre le trafic de transit», FF 1992 II 865. 235- Mesures destinées à abaisser la consommation de carburant (ordonnance du 18 déc. 1995 sur la réduction de la consommation spécifique de carburant des au- tomobiles [ORCA], RS 741 421). - Renforcement des prescriptions sur les gaz d'échappement, en conformité avec l'Union européenne (arrêté du Conseil fédéral du 21 avril 1993). L'UE prévoit l'introduction des normes EURO III pour l'an 2000 et des normes EURO IV pour 2005. - Actions dans le cadre du programme «Energie 2000» (sur la base de l'art. 24oclies cst ) - Relèvement des droits de douane sur les carburants (message relatif à la cons- truction et au financement des transports publics, FF 7996 IV 648 ss). - Introduction d'une redevance sur les poids lourds liée aux prestations, RPLP (message relatif à une loi fédérale sur la RPLP, FF 1996 V 505 ss). - Introduction d'une taxe sur le transit alpin, TTA (sur la base de l'art. 36sexies est., projet en consultation jusqu'au 15 sept. 1997). - Offre faite par le Conseil fédéral, dans le cadre des négociations bilatérales avec l'UE, consistant à lever progressivement la limite des 28 t (arrêté du Conseil fédéral du 3. Avril 1996). — Mesures visant à réduire les émissions de gaz carbonique, en particulier l'option d'une taxe sur le CÛ2 inscrite dans la loi du même nom (en cours de consultation, FF 1997 III 395 ss). Le tableau 6 donne un aperçu des mesures planifiées et de l'efficacité que l'on peut en attendre sur la réduction des prestations kilométriques et l'abaissement des char- ges sur l'environnement. Ce tableau ne tient pas compte du relèvement à 40-70 pour cent (30-50% auparavant) des taux des contributions versées au titre des mesures nécessitées par le trafic routier en vertu de l'ordonnance sur la protection de l'air, relèvement intervenu au 1er juillet 1997 dans le cadre de la révision de la loi sur la protection de l'environnement, ni des programmes d'impulsion de la Confédération dans le cadre d'Energie 2000. 236Aperçu de l'efficacité des mesures planifiées Tableau 6 Réduction de la consomma- tion spécifique de carburant (ORCA) Prescriptions sur les gaz d'échappement (EURO III) Segmenl et domaine de référence Voitures de tourisme (voitures neuves) Tous les véhicules (véhicules neufs) Effet dans le domaine des prestations kilométriques (tendance) Négligeable Négligeable Effet dans le domaine des charges sur l'environnement (tendance) Réduction de 15% de la consommation de carbu- rant et des émissions de CO2 des voitures neuves entre 1996 et 2001 Réduction des polluants atmosphériques: NOx: 18 500 t/an (2010) HC: 10 900 t/an (2010) (OFEFP 1996) Actions entrant Transport des Potentiel initial mi- Complémentaire à dans le cadre personnes et nime (mais potentiel du programme des marchan- élevé à long terme)1 «Energie dises 2000» l'abaissement de la con- sommation d'énergie et des émissions de CO2 (surtout pour les voitures de tou- risme) Augmentation de l'imposition des carburants (essence/diesel) en faveur des NLFA RPLP/TTA conjointement avec la levée de la limite des 28 tonnes Transport des personnes et des marchan- dises Camions Voitures de tourisme: mesure favorable à la réduction de la con- sommation de carbu- rant, réduction de 1- 2% des prestations kilométriques Camions: négligeable Trafic interne: - 31% Trafic origine/ destination: - 42% Trafic de transit: - 80% Total: -35% Voitures de tourisme: réduction de 2—4% de la consommation de carbu- rant Camions: négligeable (INFRAS 1996a) Réduction de l'ordre de 40 à 50% de la consommation d'énergie, des émissions de CO2 et des émissions de polluants atmosphériques 237Taxe sur le CO2 Scgmcnl et domaine de référence Transport des personnes et des marchan- dises Effet dans le domaine des prestations kilométriques (tendance) Taxe sur les carbu- rants: (50 ct./litre) Voitures de tourisme: -4-7% Trafic dans son en- semble: négligeable (INFRAS 1996a) Effet dans le domaine des charges sur l'environnemenl (tendance) Taxe sur les carburants: Consommation d'énergie/émissions de CO2 -9-15% Polluants atmosphériques -4-7% Trafic total: négligeable 1 Par exemple auto-partage, promotiorrdu transport combiné. En résumé, on peut dire qu'en admettant que la taxe sur le CO2 soit introduite (elle ne figure dans la loi sur le CO2 que sous forme d'option) et que la limite de 28 ton- nes en vigueur dans le trafic des marchandises soit levée, on peut escompter à l'horizon 2010 une nouvelle baisse sensible des atteintes l'environnement dues au trafic, par rapport à la tendance 2000 (énergie - 7,1%, C02 - 6^8%, NOX - 4,7%). 52 Options Pour que les améliorations présentées au chiffre 51 interviennent effectivement, il faut bien entendu qu'aucune mesure produisant des effets contraires ne soit prise. Plus encore, l'opportunité de nouveaux progrès conformes à l'évolution de la situa- tion doit être examinée. A l'heure actuelle, les projets suivants sont à l'ordre du jour: Nouveau renforcement des prescriptions sur les gaz d'échappement (introduction des normes EURO IV). Introduction facilitée de péages (road pricing) au sens de la motion Vollmer « Introduction du télépéage dans les villes » (transformée en postulat par le Conseil national le 24 mars 1995). - Introduction facilitée de la signalisation par zones à travers la simplification de la procédure ; éventuellement extension du périmètre de la zone. Amélioration du financement des tâches transférées aux cantons et aux commu- nes en vertu de la loi sur la protection de l'environnement. La possibilité d'accorder des subventions globales est examinée dans le cadre de la nouvelle péréquation financière. - Encouragement des moyens de locomotion non motorisés. - Réaménagement des espaces de circulation en vue de modérer le trafic. - Poursuite des mesures destinées à abaisser la consommation spécifique de carburant des voitures de tourisme. - Financement des mesures de protection contre le bruit en conformité avec le principe de causalité (les communes doivent encore et toujours financer une grande partie de leurs dépenses dans ce domaine en puisant dans les recettes fiscales générales). 2386 Rapport avec le droit européen 61 Problèmes juridiques L'initiative entre dans le champ de plusieurs accords bilatéraux ou multilatéraux en vertu desquels la Suisse s'est notamment engagée à autoriser la libre circulation de véhicules étrangers sur son territoire ou à ne pas entraver le transport de marchandi- ses d'une façon qui nuirait à la libre concurrence (cf. eh. 123)13. Si la Suisse entend tenir ses engagements dans le cadre des accords en question même en cas d'acceptation et de mise en œuvre de l'initiative, elle ne doit soumettre les ressortis- sants étrangers à aucune restriction. En fonction des modalités de mise en œuvre choisies, cela pourrait conduire à une «autodiscrimination» considérable, puisque la réduction de moitié du trafic en Suisse devrait intervenir alors que, dans les pays étrangers, le volume de trafic demeurerait le même, voire augmenterait. La mise en œuvre pratique de l'initiative (voir ch. 25) en serait rendue encore plus difficile. Une autre possibilité consisterait en la dénonciation des accords bilatéraux ou mul- tilatéraux concernés. Du point de vue juridique, ce serait tout à fait possible, mais cela entraînerait dans la pratique des problèmes très graves, compte tenu en particu- lier de l'évolution actuelle dans les transports en Europe. 62 Considérations générales L'acceptation de l'initiative serait en contradiction avec le droit européen en vigueur et avec les autres tendances d'évolution qui se dessinent. L'objectif visé par l'initiative, à savoir la réduction de moitié du trafic routier, est trop rigide. Il prive la Suisse de la possibilité de réagir avec souplesse aux évolutions à venir en Europe. Par exemple, un accord tel que celui qui est négocié actuellement avec l'UE dans le domaine des transports terrestres ne serait plus guère envisagea- ble. L'acceptation de cette initiative ferait également subir à la Suisse des handicaps dans le trafic international et la désavantagerait sur le plan géographique par rapport à d'autres pays européens. On peut aussi se demander dans quelle mesure les Etats voisins seraient touchés par les mesures que nécessiterait la mise en œuvre de l'initiative. Ainsi, la Suisse pour- rait se voir reprocher de générer un trafic de contournement dans les pays limitro- phes en entravant le transit sur son sol. L'acceptation de l'initiative porterait donc atteinte à la crédibilité de la Suisse dans la politique internationale des transports. S'il s'avérait impossible de mettre en œuvre l'initiative d'une manière non discriminatoire, notre pays devrait même s'attendre à des mesures de rétorsion. 13 Cf. par ex. Accord du 2 mai 1992 entre la Confédération helvétique et la Communauté économique européenne sur le transport de marchandises par route et par rail (RS 0.740.71); Accord du 26 mai 1982 relatif aux services occasionnels internationaux de voyageurs par route effectués par autocars ou par autobus (RS 0.741.618); Accord de libre échange du 22 juillet 1972 entre la Confédération helvétique et la Communauté économique européenne (RS 0.632.401). 23963 Tendances La politique des transports de l'Union européenne et de ses Etats membres est mar- quée par des tendances analogues à celle de la politique suisse. D'une part, il s'agit d'instaurer la vérité des coûts, comme le propose le Livre vert de l'UE intitulé «Vers une tarification équitable et efficace dans les transports». D'autre part, il importe de lutter contre les effets négatifs du trafic au moyen de mesures ciblées. Le renforce- ment progressif des prescriptions sur les gaz d'échappement (EURO III en l'an 2000 et EURO IV cinq ans plus tard déjà) est exemplaire à cet égard14. Si la Suisse se rallie à ce calendrier, comme elle l'envisage, il devrait être possible de respecter en grande partie les valeurs limites également en ce qui concerne les oxydes d'azote. Pour illustrer d'autres tendances, voici deux exemples relevant des domaines d'action national et local: Pour pouvoir libérer le centre des villes du trafic, l'Italie a créé les bases légales nécessaires à l'introduction de péages aux centres-ville (road pricing). - En Allemagne, on a fait avancer considérablement l'introduction des zones 30 km/heure, mais on réaménage et modère également des rues à fort trafic. La photo ci-après montre une réalisation exemplaire dans la ville d'Hennef. La Frankfurter Strasse à Hennef, après son réaménagement. Avec un trafic de l'ordre de 12 000 à 15 000 véhicules à moteur par jour, le volume de circulation est resté à peu près le même, mais la transformation de cette artère et l'abaissement important de la vitesse moyenne de circulation qui en est résulté ont entraîné une amélioration considérable de la qualité de vie. Photo: Metron Brugg .Cf. Directive No 70/220 (maintes fois modifiée) du Conseil du 20 mars 1970 sur l'ajustement des prescriptions légales des Etats membres relatives aux mesures de lutte contre la pollution de l'air engendrée par les émissions des véhicules automobiles (FO No L 76 du 6 avril 1970, p. 2). Pour la révision en cours, cf. notamment COM (96)248. 2407 Conclusion et proposition Le Conseil fédéral rejette l'initiative populaire «visant à réduire de moitié le trafic routier motorisé afin de maintenir et d'améliorer des espaces vitaux (initiative pour la réduction du trafic)». La réduction de moitié du trafic motorisé individuel est en contradiction avec notre politique des transports et mettrait là Suisse face à des problèmes de nature, politique, économique et sociale des plus sérieux. Le système de financement des transports en vigueur et, partant, le financement des grands projets des transports publics, seraient compromis. Les relations internationales en seraient davantage alourdies, et des accords tels que ceux qui sont négociés au- jourd'hui avec l'UE dans le domaine des transports terrestres ne seraient plus guère envisageables. Une réorientation de la politique des transports au sens de l'initiative est d'autant moins indiquée que les effets négatifs du trafic routier sont reconnus et que des mesures supportables ont été mises en place afin de réduire ces effets. Les améliora- tions d'ores et déjà intervenues confirment la justesse de la politique choisie. Le Conseil fédéral entend s'en tenir scrupuleusement à sa politique des transports et demande donc aux Chambres fédérales qu'elles recommandent au peuple et aux cantons le rejet de ('«initiative pour la réduction du trafic». 39720 241Arrêté fédéral projet relatif à l'initiative populaire «visant à réduire de moitié le trafic routier motorisé afin de maintenir et d'améliorer des espaces vitaux (Initiative pour la réduction du trafic)» du L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, après examen de l'initiative populaire «visant à réduire de moitié le trafic routier motorisé afin de maintenir et d'améliorer des espaces vitaux (initiative pour la réduction du trafic)», déposée en date du 20 mars 1996'; vu le message du Conseil fédéral du 29 octobre 19972, arrête: Article premier ' L'initiative populaire du 20 mars 1996 «visant à réduire de moitié le trafic routier motorisé afin de maintenir et d'améliorer des espaces vitaux (initiative pour la réduction du trafic)» a été déclarée recevable; elle est soumise au vote du peuple et des cantons. 2 Elle a la teneur suivante: La constitution fédérale est modifiée comme il suit: Art. 371"', al. l"" (nouveau), 2' al, deuxième, troisième et quatrième phrases (nouvelle) et 3" al. (nouveau) ""' La Confédération, les cantons et les communes réduisent de moitié le trafic routier motorisé dans les dix ans à compter de la date à laquelle l'initiative pour la réduction du trafic a été acceptée par le peuple et les cantons. Le volume de trafic ainsi atteint ne peut être dépassé. Le volume total du trafic routier en Suisse est déterminant. Les transports publics ne sont pas soumis à la présente disposition et ne sont pas pris on compte. :... Les communes peuvent ordonner des restrictions du trafic sur toutes les routes de leur territoire, à l'exception des routes nationales, pour autant que ces restrictions répondent aux exigences de l'alinéa l1"' ou qu'elles visent à maintenir ou à améliorer des espaces vitaux. La fermeture complète des routes désignées comme routes de transit par la Confédération n'est admissible qu'en accord avec celle-ci. L'usage des routes par les véhicules au service des collectivités publiques est réservé. ' Les moyens utilisés pour réduire de moitié le trafic routier motorisé sont déterminés par la loi. 1 FF 1996 II 879 2 FF 1998 205 242Initiative populaire. AF Dispositions transitoires art. 23 (nouveau) Si la législation d'exécution visée à l'article 37 ", 3" alinéa, n'est pas entrée en vigueur trois ans après l'acceptation de l'initiative pour la réduction du trafic, le Conseil fédéral édicté les dispositions nécessaires par voie d'ordonnance. Art. 2 L'Assemblée fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative. 39720 243Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message relatif à l'initiative populaire «visant à réduire de moitié le trafic routier motorisé afin de maintenir et d'améliorer des espaces vitaux (initiative pour la réduction du trafic)» du 29 octobre 1997 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 1998 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 05 Cahier Numero Geschäftsnummer 97.078 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 10.02.1998 Date Data Seite 205-243 Page Pagina Ref. No 10 109 325 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.