Abteilung II B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2006 {T 0/2} U r t e i l v o m 1 . A p r i l 2 0 0 8 Richterin Maria Amgwerd (Vorsitz), Richter Hans Urech, Richter Claude Morvant, Gerichtsschreiberin Beatrice Brügger. im Beschwerdeverfahren 1 (B-2141/2006 und B- 2142/2006) H._______, vertreten durch Fürsprecher Lorenz Strebel, Hermann Suter-Strasse 8, Postfach 134, 5080 Laufenburg, Beschwerdeführer 1, Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) , Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern, Beschwerdeführer 2, gegen R._______, vertreten durch Fürsprecher Andreas Wasserfallen, c/o Luginbühl Wernli & Partner, Länggassstrasse 7, Postfach 7161, 3001 Bern, Beschwerdegegner 1, B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l Besetzung ParteienB-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 im Beschwerdeverfahren 2 (B-1697/2007) R._______, vertreten durch Fürsprecher Andreas Wasserfallen, c/o Luginbühl Wernli & Partner, Länggassstrasse 7, Postfach 7161, 3001 Bern, Beschwerdeführer 3, gegen H._______, vertreten durch Fürsprecher Lorenz Strebel, Hermann Suter-Strasse 8, Postfach 134, 5080 Laufenburg, Beschwerdegegner 2, in den Beschwerdeverfahren 1 und 2 Administrationsstelle Milchkontingentierung der LOBAG , Forelstrasse 1, Postfach, 3072 Ostermundigen 1, Erstinstanz, Regionale Rekurskommission Nr. 1 für die Milchkontingentierung, Herrn Peter Leiser-Moser, Niederriedstrasse 51, 3282 Bargen BE, Vorinstanz. Milchkontingentierung Seite 2 GegenstandB-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 Sachverhalt: A. A.a R._______ und H._______ schlossen am 27. November 1997 ei- nen Vertrag über die Errichtung einer Betriebszweiggemeinschaft. Das Amt für Landwirtschaft des Kantons Bern anerkannte mit Entscheid vom 19. Januar 1998 den Zusammenschluss der Betriebe von R._______ und H._______ auf den 1. Mai 1998 als Betriebszweigge- meinschaft. R._______ brachte ein Milchkontingent von 64'328 kg, H._______ ein solches von 87'128 kg ein. Diese Kontingente wurden mit Entscheiden der Lobag Management AG vom 4. September 1998 rückwirkend auf den 1. Mai 1998 der Betriebszweiggemeinschaft über- tragen. Mit Verfügungen vom 16. November 1999 löste die Administrationsstel- le Milchkontingentierung der Lobag Management AG (Administrations- stelle) die Betriebszweiggemeinschaft auf den 30. April 1999 auf be- ziehungsweise wandelte sie in ein sogenanntes "Mietverhältnis" um. H._______ erhielt sein in die Betriebszweiggemeinschaft eingebrach- tes Kontingent von 87'128 kg zurück sowie ein Zusatzkontingent für die aktuelle Periode von 3'000 kg. Weiter wurde ihm "gemäss einge- reichtem Vertrag über die nicht endgültige Übertragung von Milchkon- tingentsmengen (Miete)" das Milchkontingent von R._______ von 64'328 kg übertragen. A.b Am 24. Februar 2005 kündigte R._______ den "Mietvertrag" für sein Milchkontingent von 64'328 kg rückwirkend auf den 30. April 2004 beziehungsweise auf den frühestmöglichen Termin. Gleichzeitig forder- te er H._______ auf, das Formular für die Rückübertragung des Milch- kontingentes unterzeichnet und fristgerecht (bis 28. Februar 2005) der Administrationsstelle zu übergeben. Dieser Aufforderung kam H._______ nicht nach. A.c Mit Eingabe vom 21. Dezember 2005 ersuchte R._______, vertre- ten durch Fürsprecher Andreas Wasserfallen, die Administrationsstelle um Rückübertragung des Milchkontingentes von 64'328 kg per 1. Mai 2006. Eventualiter beantragte er, es sei festzustellen, was mit dem nicht endgültig übertragenen Milchkontingent bei einem vorzeitigen Ausstieg aus der Milchkontingentierung auf den 1. Mai 2006 durch Seite 3B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 H._______ geschehe. In der Begründung verwies er auf die am 24. Fe- bruar 2005 aus wichtigen Gründen erfolgte Kündigung des Vertrags. Aufgrund von mündlichen Äusserungen gehe er davon aus, dass H._______ auf den 1. Mai 2006 vorzeitig aus der Milchkontingentie- rung aussteigen wolle. Mit Verfügung vom 17. Februar 2006 wies die Administrationsstelle das Gesuch von R._______ um Rückübertragung einer Kontingents- menge von 64'328 kg ab. In der Begründung wurde ausgeführt, die Administrationsstelle passe ein Kontingent nur an, wenn ein entspre- chendes Gesuch des Kontingentsinhabers vorliege. Dies gelte auch nach einer Beendigung einer "Miete". Der Kontingentsinhaber H._______ habe kein entsprechendes Gesuch eingereicht. Ein Aus- nahmefall im Sinne von Art. 5 der Verordnung über die Kontingentie- rung der Milchproduktion vom 7. Dezember 1998 (Milchkontingentie- rungsverordnung, MKV, SR 916.350.1) liege nicht vor. Auf das Eventu- albegehren, es sei festzustellen, was mit dem nicht endgültig übertra- genen Milchkontingent bei einem vorzeitigen Ausstieg aus der Milch- kontingentierung durch H._______ geschehe, trat die Administrations- stelle nicht ein, mit der Begründung, es bestünde hierfür kein schüt- zenswertes Interesse. Mit Eingaben an die Administrationsstelle vom 6. Februar 2006 sowie 27. Februar 2006 bestätigte R._______, dass er nicht aus der staatli- chen Milchkontingentierung aussteigen und das Kontingent wieder sel- ber nutzen wolle und dieses spätestens per 1. Mai 2008 auf ihn zurück zu übertragen sei. Als Mitglied einer Betriebszweiggemeinschaft gelte er rechtlich als aktiver Milchproduzent. In der Verfügung vom 6. März 2006 stellte die Administrationsstelle fest, der Betrieb von R._______ sei nicht als aktiver Milchproduzenten- betrieb registriert. Die Frage nach einem Verbleib in der staatlichen Milchkontingentierung oder betreffend vorzeitigem Ausstieg erübrige sich demnach. Da eine Rechtsgrundlage fehle, könne R._______ auch keine Bestätigung für eine Zuteilung eines Milchkontingentes per 1. Mai 2008 ausgestellt werden. Im Weiteren verwies die Administrations- stelle auf ihre Verfügung vom 17. Februar 2006. A.d R._______ erhob mit Eingabe vom 20. März 2006 bei der regiona- len Rekurskommission Nr. 1 in Sachen Milchkontingentierung (regio- Seite 4B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 nale Rekurskommission Nr. 1) Beschwerde und beantragte die Aufhe- bung der Verfügungen vom 17. Februar 2006 und 6. März 2006 und die Rückübertragung des nicht endgültig übertragenen Milchkontingentes von 64'328 kg auf den 1. Mai 2006. Weiter beantragte er die Anord- nung von vorsorglichen Massnahmen zur Verhinderung eines allfälli- gen vorzeitigen Ausstieges des Kontingentmieters aus der Milchkontin- gentierung. A.e Die regionale Rekurskommission Nr.1 hiess die Beschwerde mit Entscheid vom 22. Mai 2006 (Versand am 19. Juni 2006) gut, hob die Verfügungen der Administrationsstelle vom 6. März 2006 und 17. Feb- ruar 2006 auf und entschied, auf den 1. Mai 2006 sei das Milchkontin- gent von 64'328 kg an R._______ zurückzuübertragen und das Milch- kontingent von H._______ um diese Menge zu kürzen. Der vorzeitige Ausstieg des Mieters aus der Milchkontingentierung stelle einen wichti- gen Grund dar, der zur vorzeitigen Kündigung des Vertrages berechti- ge. Mit dem vorzeitigen Ausstieg habe H._______ konkludent erklärt, dass er den Vertrag mit R._______ nicht mehr weiterführen wolle. Vor- liegend hätten beide Parteien den Vertrag gekündigt. Die Vorinstanz habe im Übertragungsentscheid vom 16. November 1999 festgehalten, das Kontingent sei an H._______ vermietet. Sie dürfe sich nun nicht widersprüchlich verhalten. Die Weigerung der Vorinstanz, das Milch- kontingent nach Ablauf des Vertrages auf den Beschwerdeführer zu- rückzuübertragen, verstosse somit gegen das Vertrauensschutzprinzip. Der Anspruch auf Rückübertragung bestehe auch dann, wenn der Mie- ter des Kontingentes vorzeitig aus der Milchkontingentierung ausstei- ge. A.f Gegen diesen Entscheid erhob H._______, vertreten durch Für- sprecher Lorenz Strebel, am 18. Juli 2006 Beschwerde bei der Rekurs- kommission EVD. Er beantragt, der Entscheid der regionalen Rekurs- kommission vom 22. Mai 2006 sei aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen, eventualiter in Bestäti- gung der Verfügungen der Administrationsstelle vom 17. Februar 2006 und 6. März 2006. Sollte das Bundesamt ebenfalls Beschwerde einrei- chen, seien die Verfahren zu vereinigen. Er rügt zunächst, die Vorins- tanz habe das rechtliche Gehör verletzt, indem sie ihm die Beschwer- de von R._______ nicht zur Stellungnahme zugestellt habe. Er bestrei- tet des Weiteren die Umwandlung der Betriebszweiggemeinschaft in ein "Mietverhältnis" und macht zudem geltend, die Kündigung auf 1. Mai 2004 sei wirkungslos, allenfalls gültig auf den 1. Mai 2008. Ferner Seite 5B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 beruft er sich auf Art. 3 Milchkontingentierungsverordnung, wonach der Kontingentsinhaber ein entsprechendes Gesuch um Kontingents- übertragung stellen müsse. Falls ein Dritter der Ansicht sei, der Kontin- gentsinhaber sei verpflichtet, das Kontingent zu übertragen, habe er dies im Streitfall zivilgerichtlich feststellen zu lassen. Am 15. August 2006 erhob das Bundesamt ebenfalls Beschwerde ge- gen den Entscheid der regionalen Rekurskommission Nr. 1 vom 22. Mai 2006 und beantragt die Aufhebung dieses Entscheids. Es führt aus, ein Milchkontingent könne nur übertragen werden, wenn der aktu- elle Kontingentsinhaber die Übertragung beantrage. Dies gelte auch für die Rückgabe eines nicht endgültig übertragenen Kontingentes nach Beendigung einer "Miete". Im vorliegenden Fall habe der Kontin- gentsinhaber, H._______, kein solches Gesuch eingereicht. Die regionale Rekurskommission Nr. 1 nahm mit Eingabe vom 31. Au- gust 2006 Stellung zu den Beschwerden und verweist auf die Ausfüh- rungen in ihrem Entscheid vom 22. Mai 2006. H._______ beantragt mit Stellungnahme vom 1. September 2006 die Gutheissung der Beschwerde des Bundesamtes sowie die Vereinigung oder Koordination mit der von ihm eingereichten Beschwerde. Er ver- weist auf die Ausführungen in seiner Beschwerde vom 18. Juli 2006 und erklärt diese zum integralen Bestandteil der Beschwerdeantwort. R._______ reichte am 2. und 3. Oktober 2006 Beschwerdeantworten – sowie am 6. Oktober 2006 einen Nachtrag – zu den beiden Beschwer- den ein und beantragt die Abweisung dieser Beschwerden. Er macht geltend, die Betriebszweiggemeinschaft sei von der Administrations- stelle aufgehoben und in ein Mietverhältnis umgewandelt worden. Ein schriftlicher Mietvertrag sei nie abgeschlossen worden. Aus dem Ver- trag der Betriebszweiggemeinschaft gehe hervor, dass das Milchkon- tingent nach Ablauf des Vertrags oder einer Kündigung wieder an ihn zurück gehe. Daran habe auch die Umwandlung in ein Mietverhältnis nichts geändert. Die Kündigung sei vorzeitig aus wichtigen Gründen – dem geplanten Ausstieg des Kontingentmieters aus der Milchkontin- gentierung – erfolgt. Die Rückübertragung der vermieteten Kontingen- te sei vorrangig, da er aufgrund neuer Gegebenheiten wieder in die Milchproduktion einsteigen werde. Seite 6B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 H._______ beantragt am 25. Oktober 2006 die Beschwerdeantwort von R._______ vom 3. Oktober 2006 sei, da verspätet, nicht zu beach- ten. In seiner Eingabe vom 12. Dezember 2006 hält er – nachdem ihm Einsicht in die vorinstanzlichen Akten gewährt worden war – an den Ausführungen in seiner Beschwerde vom 18. Juli 2006 fest. R._______ verweist in seiner Stellungnahme vom 15. Januar 2007 auf die Ausführungen in der Beschwerdeantwort vom 3. Oktober 2006. H._______ lässt sich hiezu am 21. Februar 2007 vernehmen. Am 27. Februar 2007 macht R._______ geltend, die Eingabe von H._______ vom 21. Februar 2007 sei uneinverlangt und somit nicht rechtzeitig eingereicht worden. Es handle sich nicht um erhebliche Vor- bringen im Sinne von Art. 32 Verwaltungsverfahrensgesetz. Er bestrei- te diese Vorbringen vorsorglicherweise, soweit er sie nicht ausdrück- lich als richtig anerkannt habe. B. B.a Am 26. Juli 2005 unterzeichnete H._______ das Formular "Bestä- tigung des vorzeitigen Ausstiegs aus der Milchkontingentierung" wo- nach er als Mitglied der Produzentenorganisation (PO) Lobag per 1. Mai 2006 vorzeitig aus der Milchkontingentierung aussteigen will. B.b Mit Verfügung vom 9. Juni 2006 nahm die Administrationsstelle – gestützt auf den Entscheid des Bundesamtes für Landwirtschaft vom 15. März 2006 – H._______ per 1. Mai 2006 vorzeitig aus der Milch- kontingentierung aus. Sie verfügte, das Milchkontingent von 163'464 kg, das H._______ im Milchjahr 2005/2006 zugeteilt war, werde aufge- hoben und die entsprechende Menge werde der Basismenge der PO Lobag angerechnet. B.c Gegen diese Verfügung erhob R._______, vertreten durch Für- sprecher Andreas Wasserfallen, am 7. Juli 2006 Beschwerde bei der regionalen Rekurskommission Nr. 1. Er beantragte die Aufhebung der Verfügung der Administrationsstelle vom 9. Juni 2006, eventuell die Feststellung der Nichtigkeit dieser Verfügung. Er habe das Milchkontin- gent von 64'328 kg H._______ "nicht endgültig" übertragen. Die regio- nale Rekurskommission Nr. 1 habe mit Entscheid vom 22. Mai 2006 verfügt, dass diese Kontingentsmenge ihm per 1. Mai 2006 zurückzu- Seite 7B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 übertragen sei. Diese Kontingentsmenge sei Teil der mit der angefoch- tenen Verfügung aus der Milchkontingentierung ausgenommenen Kon- tingentsmenge. B.d Die regionale Rekurskommission Nr. 1 wies mit Entscheid vom 7. November 2006 (Versand am 30. Januar 2007) die Beschwerde ab. Sie erwog, dass es im vorliegenden Fall um die gleichen Parteien und das gleiche Anliegen wie in ihrem Entscheid vom 22. Mai 2006, näm- lich um die Frage der Rückübertragung des vermieteten Milchkontin- gentes an R._______ gehe. Aufgrund der gegen diesen Entscheid beim Bundesverwaltungsgericht hängigen Beschwerden sehe sie sich nicht befugt, noch erachte sie es als nötig, durch eine allfällige Gut- heissung der Beschwerde in jenes Verfahren einzugreifen. B.e Am 14. Februar 2007 teilte H._______, vertreten durch Fürspre- cher Lorenz Strebel, der regionalen Rekurskommission mit, er habe den Entscheid am 1. Februar 2007 erhalten, sei jedoch über das Ver- fahren weder orientiert noch angehört worden. Dieses Vorgehen wider- spreche fundamentalen Rechtsprinzipien. B.f R._______ erhob am 1. März 2007 Beschwerde beim Bundesver- waltungsgericht. Er beantragt die Aufhebung des Entscheids der regio- nalen Rekurskommission vom 7. November 2006 und die Rückweisung an die Erstinstanz zur Neubeurteilung der Sache, eventualiter die Feststellung, es sei ihm trotz der Anrechnung der von ihm vermieteten Milchmenge an die Basismenge der PO Lobag, eine Milchkontingents- menge von 64'328 kg zu übertragen. Er rügt Rechtsverweigerung und Verletzung des rechtlichen Gehörs, da sich die Vorinstanz mit den vor- gebrachten Beschwerdegründen nicht auseinandergesetzt habe. In materieller Hinsicht begründet er seinen Anspruch auf Rückübertra- gung des nicht endgültig übertragenen Milchkontingentes. Bei der Rückübertragungspflicht gemäss Art. 3 Abs. 5 MKV handle es sich um öffentliches Recht, welches nicht nur das privatrechtliche Verhältnis zwischen Vermieter und Mieter betreffe. B.g Mit Eingabe vom 25. April 2007 ersuchte H._______ um Einsicht- nahme in die Verfahrensakten inklusive der Vorakten. Er führte – mit Verweis auf sein Schreiben vom 14. Februar 2007 an die regionale Re- kurskommission Nr. 1 – aus, dass er erst durch die Zustellung des nun von R._______ angefochtenen Entscheides Kenntnis vom bei der Vor- Seite 8B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 instanz hängigen Verfahren erhalten habe. Dementsprechend habe er seinen Anspruch auf rechtliches Gehör nicht wahrnehmen können. B.h Mit Vernehmlassung vom 18. Mai 2007 weist die regionale Re- kurskommission Nr. 1 die Vorwürfe der Verletzung des rechtlichen Ge- hörs und der Rechtsverweigerung zurück. Mit Beschwerdeantwort vom 25. Juni 2007 beantragt H._______ die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. R._______ habe kein rechtlich schützenswertes Interesse an der Anfechtung des Entscheides der regionalen Rekurskommission Nr. 1 vom 9. Juni 2006. Er macht geltend, die Kündigung vom 24. Februar 2005 durch R._______ sei lediglich ein Antrag auf vorzeitige Beendigung des Ver- trags. Der privatrechtliche Vertrag laufe erst 2008 aus. Ohne Einwilli- gung des aktuellen Kontingentsinhabers könne die Administrations- stelle das Kontingent nicht übertragen. Das Recht zur Erklärung des vorzeitigen Ausstiegs stehe dem Produzenten jederzeit zu. R._______ reichte am 8. August 2007 weitere Unterlagen ein, unter anderem die Baubewilligung der Gemeinde Rapperswil BE vom 2. Au- gust 2007 betreffend des am 22. Dezember 2006 publizierten Bauge- suches für einen Neubau Milchviehstall inkl. Aufzucht und Milchraum. Mit Stellungnahme vom 14. August 2007 beantragt das Bundesamt die Sistierung des Beschwerdeverfahrens bis zum Entscheid in den Be- schwerdeverfahren B-2141/2006 und B-2142/2006. R._______ nimmt dazu mit Eingabe vom 12. September 2007 Stel- lung. Er widersetzt sich einer Sistierung. C. Auf die dargelegten und weiteren Eingaben und Vorbringen der Partei- en wird, soweit sie rechtserheblich sind, in den Erwägungen eingegan- gen. Seite 9B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Gegen den Beschwerdeentscheid der regionalen Rekurskommission Nr. 1 vom 22. Mai 2006 haben sowohl H._______ als auch das Bun- desamt für Landwirtschaft Beschwerde erhoben. Beide Beschwerden betreffen denselben Sachverhalt, richten sich gegen den nämlichen vorinstanzlichen Entscheid und beinhalten die gleichen Rechtsfragen. Die Beschwerde von R._______ richtet sich gegen den Beschwerde- entscheid der regionalen Rekurskommission Nr. 1 vom 7. November 2006. Diese Beschwerde und die beiden zuvor erwähnten Beschwer- den betreffen die gleichen Parteien und hängen sachlich eng zusam- men. Es rechtfertigt sich daher, die drei Verfahren zu vereinigen und in einem gemeinsamen Urteil zu erledigen (vgl. Art. 24 des Bundesgeset- zes vom 4. Dezember 1947 über den Zivilprozess [BZP, SR 273] i.V.m. Art. 4 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwal- tungsverfahren [VwVG, SR 172.021]; BGE 128 V 124 E. 1 S. 126 mit Hinweisen, BGE 113 Ia 390 E. 1). Damit wird der Antrag des Bundes- amtes auf Sistierung des Beschwerdeverfahrens (betreffend vorzeiti- ger Ausstieg des Kontingentsinhabers) hinfällig. 2. Die entscheidende Instanz hat von Amtes wegen und mit freier Kogni- tion zu prüfen, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Beschwerde einzutreten ist (vgl. BGE 130 I 312 E. 1; ALFRED KÖLZ /ISABELLE HÄNER , Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspfle- ge des Bundes, Zürich 1998, Rz. 410). 2.1 Die Beschwerdeentscheide der Regionalen Rekurskommission Nr. 1 vom 22. Mai 2006 (Versand am 19. Juni 2006) und 7. November 2006 (Versand am 30. Januar 2007) stellen Verfügungen im Sinne von Art. 5 Abs. 2 VwVG dar. Diese Verfügungen wurden bei der Rekurs- kommission EVD beziehungsweise beim Bundesverwaltungsgericht angefochten. Die Rekurskommission EVD war bis zum Inkrafttreten des Bundesge- setzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwal- tungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS 2006 1069) zur Beurteilung vorliegender Streitsache sachlich und funktionell zuständig (vgl. Art. 167 Abs. 1 LwG œ [zitiert in E. 6.1] in der bis zum 31. Dezember 2006 gültigen Fassung, AS 1998 3075; aufge- Seite 10B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 hoben gemäss Anhang Ziff. 125 zum VGG, AS 2006 2283). Mit Inkraft- treten des VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide der regionalen Rekurskommissionen in Sachen Milchkontingentierung, und zwar auch dann, wenn sie vor dem 1. Ja- nuar 2007 bei der Rekurskommission EVD eingereicht wurden (vgl. Art. 31 VGG i.V.m. Art. 53 Abs. 2 VGG und Art. 167 Abs. 1 LwG in der ab 1. Januar 2007 gültigen Fassung, SR 910.1). Die Beurteilung erfolgt somit nach neuem Verfahrensrecht. 2.2 Zur Beschwerdeführung ist berechtigt, wer am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhal- ten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG). H._______ als Kontingentsinhaber und R._______ als Kontingentsvermieter sind durch die angefochtenen Verfügungen berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an de- ren Aufhebung oder Änderung. Sie sind daher zur Beschwerdeführung legitimiert. Das Bundesamt ist gemäss Art. 167 Abs. 2 LwG zur Beschwerdefüh- rung berechtigt. 2.3 Die Eingabefristen sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschriften sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), die Vertreter haben sich rechtsgenüglich ausgewiesen (Art. 11 VwVG), die Kostenvorschüsse wurden fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 47 ff. VwVG). Auf die Beschwerden ist somit einzutreten. 3. H._______ beantragt, die Beschwerdeantwort von R._______ vom 3. Oktober 2006 sei, da verspätet eingereicht, nicht zu beachten. Nach Art. 32 Abs. 2 VwVG kann die Behörde verspätete Parteivorbringen, die ausschlaggebend erscheinen, trotz der Verspätung berücksichti- gen. Gleiches gilt für die (unaufgefordert) eingereichte Stellungnahme von H._______ vom 21. Februar 2007. Auch sie kann im Rahmen von Art. 32 Abs. 2 VwVG berücksichtigt werden (VPB 68.148 E. 6a, VPB 65.94 E. 1d). Seite 11B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 4. H._______ sowie R._______ machen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs in den vorinstanzlichen Verfahren geltend. 4.1 H._______ rügt in seiner Beschwerde vom 18. Juli 2006, dass er sich im vorinstanzlichen Verfahren (Rückübertragung des Kontingen- tes) nicht beteiligen konnte. Die regionale Rekurskommission Nr. 1 habe die Beschwerde von R._______ gutgeheissen und die Kürzung seines Milchkontingentes um 64'328 kg angeordnet, ohne dass ihm die Beschwerde zur Stellungnahme zugestellt worden sei. Auch be- züglich des Entscheides der regionalen Rekurskommission Nr. 1 vom 7. November 2006 (vorzeitiger Ausstieg des Kontingentinhabers) wen- det er ein, dass er im vorinstanzlichen Beschwerdeverfahren weder angehört noch orientiert worden sei. Dieses Vorgehen widerspreche fundamentalen Rechtsprinzipien. R._______ rügt, die regionale Rekurskommission Nr. 1 habe sich im Entscheid vom 7. November 2006 mit den von ihm vorgebrachten Be- schwerdegründen nicht auseinandergesetzt. Dies stelle eine Rechts- verweigerung und eine Verletzung der Begründungspflicht dar. 4.2 Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, BV, SR 101) kommt gemäss Art. 29 VwVG den Parteien zu und dient einerseits der Sachverhaltsabklärung und stellt andererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Par- teien dar. Er beinhaltet eine ganze Reihe von Verfahrensgarantien, die in Art. 26 ff. VwVG konkretisiert worden sind. So umfasst der Anspruch auf rechtliches Gehör die Rechte der Parteien auf Teilnahme am Ver- fahren und auf Einflussnahme auf den Prozess der Entscheidfindung. Bevor die Behörde einen Entscheid trifft, der in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift, hat sie ihn davon in Kenntnis zu setzen und ihm Gelegenheit zu geben, sich vorgängig zu äussern (Art. 30 VwVG; BGE 126 V 130 E. 2b, BGE 120 IB 379 E. 3b mit Hinweisen). Aus dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs leitet das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung auch die Pflicht der Behörden ab, ihre Verfügungen und Entscheide zu begründen. Der Grundsatz des rechtli- chen Gehörs als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechts- stellung Betroffenen auch tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft Seite 12B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen. Der Bürger soll wissen, warum die Behörde entgegen seinem Antrag entschieden hat. Die Begründung eines Entscheids muss deshalb so abgefasst sein, dass der Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überle- gungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt (BGE 129 I 232 E. 3.2 mit Hinwei- sen). 4.2.1Vorliegend kam H._______ Parteistellung in den beiden vorins- tanzlichen Beschwerdeverfahren zu. Dies wird von keiner Seite bestrit- ten und die regionale Rekurskommission Nr. 1 hat H._______ denn auch ihre Entscheide vom 22. Mai 2006 und 7. November 2006 mitge- teilt. Sie hat es aber unterlassen, H._______ vor Erlass ihrer Entschei- de anzuhören und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme einzuräumen. Dieses Vorgehen der Vorinstanz wird den obgenannten Anforderungen an das Anhörungsverfahren gemäss Art. 29 und Art. 30 Abs. 1 VwVG nicht gerecht. 4.2.2Was den Beschwerdeentscheid der regionalen Rekurskommis- sion Nr. 1 vom 7. November 2006 (Entscheid betreffend vorzeitiger Ausstieg aus der Milchkontingentierung) angeht, bestreitet H._______ die Parteistellung (die Beschwerdelegitimation) von R._______ im vor- instanzlichen Verfahren. Er macht geltend, R._______ habe nicht über ein schutzwürdiges Interesse verfügt, denn er sei nicht Adressat der Verfügung der Administrationsstelle betreffend Ausstieg aus der Milch- kontingentierung und in den einschlägigen Verordnungen sei nicht vor- gesehen, dass der Entscheid über den vorzeitigen Ausstieg auch dem Kontingentsvermieter eröffnet werden müsse. Als schutzwürdiges Interesse im legitimationsrechtlichen Sinne gilt je- des praktische oder rechtliche Interesse, welches eine von einer Verfü- gung betroffene Person an deren Änderung oder Aufhebung geltend machen kann. Ein Dritter ist neben dem Verfügungsadressaten dann zur Beschwerde legitimiert, wenn er durch den angefochtenen Ent- scheid stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht und selber unmittelbar einen rechtlichen oder faktischen Nachteil erleidet (BGE Seite 13B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 133 V 188 E. 4.3.1, BGE 131 II 361 E. 1.2, BGE 127 II 264 E. 2c). R._______ als Kontigentsvermieter verfügt über die geforderte Bezie- hungsnähe, da der Entscheid der Administrationsstelle betreffend Aus- stieg aus der Milchkontingentierung und Zuteilung dieser Menge an die Basismenge der PO Lobag auch das von ihm an H._______ "ver- mietete" Kontingent umfasst. Die regionale Rekurskommission Nr. 1 hat daher zu Recht die Beschwerdelegitimation von R._______ bejaht und ist auf seine Beschwerde eingetreten. Die regionale Rekurskommission Nr. 1 hat die Abweisung der Be- schwerde einzig damit begründet, dass es im vorliegenden Beschwer- deverfahren um die gleichen Parteien und dieselben Anliegen gehe wie im Beschwerdeentscheid vom 22. Mai 2006 und dieses Verfahren beim Bundesverwaltungsgericht hängig sei. Daher sei sie "nicht befugt in das laufende Verfahren durch eine allfällige Gutheissung der vorlie- genden Beschwerde einzugreifen". Damit erfüllt der vorinstanzliche Beschwerdeentscheid vom 7. November 2006 die vorgenannten Anfor- derungen an eine rechtsgenügliche Begründung nicht. Zu Recht wen- det R._______ ein, dass die Vorinstanz die vorgebrachten Beschwer- degründe nicht geprüft und gewürdigt hat und damit ihrer Begrün- dungspflicht nicht nachgekommen ist. 4.3 Das Recht, angehört zu werden, ist formeller Natur. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Be- schwerde in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfü- gung. Es kommt mit anderen Worten nicht darauf an, ob die Anhörung im konkreten Fall für den Ausgang der materiellen Streitentscheidung von Bedeutung ist, d.h. die Behörde zu einer Änderung ihres Entschei- des veranlasst wird oder nicht (BGE 127 V 431 E. 3d, BGE 126 V 132 E. 2b mit Hinweisen). Nach der Praxis des Bundesgerichts kann eine – nicht besonders schwer wiegende – Gehörsverletzung geheilt werden, wenn die Betroffenen die Möglichkeit erhalten, sich vor einer Be- schwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie die Rechtslage frei überprüfen kann. Die Heilung eines – allfälligen – Man- gels soll aber die Ausnahme bleiben (BGE 127 V 431 E. 3d, BGE 126 V 132 E. 2b mit Hinweisen; kritisch: U LRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER /FELIX U HLMANN , Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich 2006, N. 1711 mit Hinweisen). Von einer Rückweisung der Sache zur Gewäh- rung des rechtlichen Gehörs ist im Sinne einer Heilung des Mangels allerdings selbst bei einer schwer wiegenden Verletzung des rechtli- Seite 14B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 chen Gehörs dann abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem gleichgestellten Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu verein- baren wären (BGE 132 V 387 E. 5.1 mit Verweis auf BGE 116 V 187 E. 3d). Dem Bundesverwaltungsgericht kommt in den vorliegenden Beschwer- deverfahren volle Überprüfungsbefugnis zu (Art. 49 VwVG). Es verfügt damit über dieselbe Kognition wie die Vorinstanz. Das Bundesverwal- tungsgericht beziehungsweise die Rekurskommission EVD hat alle Parteien in das Verfahren einbezogen, H._______ wurde Einsicht in alle Verfahrensakten gewährt und es wurde ein zweifacher Schriften- wechsel durchgeführt. Damit konnten H._______ und R._______ in den vorliegenden Beschwerdeverfahren ihren Standpunkt umfassend darlegen. Eine Rückweisung an die Vorinstanz würde folglich einem formalistischen Leerlauf gleichkommen. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Verletzung des rechtlichen Gehörs in den vorinstanzlichen Verfahren im Rahmen der vorliegenden Beschwerdeverfahren als geheilt zu betrachten ist. 5. Die Milchkontingentierung ist eine Massnahme zur Beschränkung der Produktion von Verkehrsmilch, die dadurch erfolgt, dass für die einzel- nen Produzenten Kontingente vorgesehen werden (Art. 30 Abs. 1 LwG, zitiert in E. 6). Ein Kontingent ist eine wirtschaftspolitische Bewilligung (PAUL RICHLI, Rechtsfragen der Milchkontingentierung, in: Blätter für Ag- rarrecht 1985, S. 1 ff, Ziff. 2.2). Mit der Zuteilung eines Milchkontingen- tes wird dem Bewirtschafter eines Betriebes das Recht erteilt, Milch zu produzieren und zu vermarkten (Weisungen zur MKV [zitiert in E. 6.1] zu Art. 1 MKV). Das Kontingent ist demzufolge ein "Produktionsrecht" oder "Vermarktungsrecht" (M ANUEL M ÜLLER , Milchkontingent und Grund- eigentum, in: Blätter für Agrarrecht 2002, S. 176, ANDREAS WASSERFALLEN , Aktuelles zur Milchkontingentierung, in : Der bernische Notar, Septem- ber 2006, S. 268). Es handelt sich nicht um ein wohlerworbenes Recht (R ICHLI, a.a.O., Ziff. 2.3, Bundesamt für Justiz, 24. Februar 1988, in:VPB 53.53 E. 2.2, PHILIPP SPÖRRI , Milchkontingentierung – die Ge- schichte der Einschränkung der Milchproduktion in der Schweiz, in: Blätter für Agrarrecht 2002 S. 169 f.) Seine Existenz hängt eng zu- sammen mit der Steuerungsmassnahme, der es sein Entstehen ver- Seite 15B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 dankt. Das Kontingent verliert jede Bedeutung, wenn die Produktions- beschränkung, aufgrund derer es entstanden ist, dahinfällt. Es kann deshalb von den Behörden ohne Entschädigung entzogen oder aufge- hoben werden. Mit der Aufhebung der Milchkontingentierung auf den 1. Mai 2009 entfällt die staatliche Produktionsbeschränkung und mit ihr fallen auch die Bestimmungen zur Übertragung von Kontingenten dahin (Weisungen zur VAMK [zitiert in E. 8.3] zu Art. 2). 6. 6.1 Nach Art. 30 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.1) be- schränkt der Bundesrat die Produktion von Verkehrsmilch, indem er für die einzelnen Produzenten und Produzentinnen Kontingente vorsieht. Der Bundesrat regelt, wieweit Kontingente veränderten Betriebsver- hältnissen angepasst werden können. Er kann vorsehen, dass Kontin- gente unter Produzenten und Produzentinnen übertragen werden kön- nen. Er legt die Voraussetzungen fest. Er kann Kontingente, die nicht genutzt werden, von der Übertragung ausschliessen und für die über- tragenen Kontingente Kürzungen vorsehen (Art. 32 Abs. 1 und 2 LwG). Für flächenunabhängige Kontingentsübertragungen gelten gemäss Art. 32 Abs. 3 LwG folgende Einschränkungen: Wer ein Kontingent übernimmt, muss den ökologischen Leistungsnachweis nach Art. 70 Abs. 2 erbringen (Bst. a). Es dürfen keine Kontingente vom Berggebiet ins Talgebiet übertragen werden; der Bundesrat kann Ausnahmen vor- sehen (Bst. b). Gestützt auf diese Bestimmungen und Art. 177 Abs. 1 LwG hat der Bundesrat die Verordnung über die Kontingentierung der Milchproduk- tion vom 7. Dezember 1998 (Milchkontingentierungsverordnung, MKV, SR 916.350.1), die am 1. Mai 1999 in Kraft trat, erlassen. Im Gegen- satz zu der Regelung, die bis 30. April 1999 galt, in dessen Rahmen die Milchverbände über die Kontingentsübertragung entschieden, wer- den nun die Kontingente von verwaltungsexternen Stellen (Administra- tionsstellen) verwaltet (Art. 2 MKV). Das Bundesamt legt die Aufgaben der Administrationsstelle in einem Leistungsauftrag fest: es regelt dar- in Umfang, Bedingungen und Abgeltung der verlangten Leistungen so- wie die Verfahren (Art. 24 Abs. 1 MKV). Abschnitt 2 der MKV behandelt die Anpassung der Kontingente. Art. 3 MKV mit der Überschrift "Kontingentsübertragung" regelt die Übertra- Seite 16B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 gung von endgültigen und nicht endgültig übertragenen Kontingenten. Als nicht endgültig übertragen gilt diejenige Menge, die mit der Ver- pflichtung übertragen wird, dass sie der Kontingentsabgeberin oder dem Kontingentsabgeber rückübertragen werden muss. Im Gesuch ist anzugeben, welche Menge nicht endgültig übertragen wird (Art. 3 Abs. 5 MKV). Für endgültig und nicht endgültig übertragene Kontingente werden in der Praxis vereinfachend die Begriffe "Kauf" (endgültige Übertragung) und "Miete" (nicht endgültige Übertragung) verwendet (vgl. Weisungen und Erläuterungen des BLW vom 15. Juli 2005 zur MKV [Weisungen zur MKV]). Nach Art. 3 Abs. 1 und 2 MKV muss, wer ein Kontingent auf einen andern Produzenten übertragen will, die zu- ständige Administrationsstelle ersuchen, sein Kontingent um die Men- ge, die übertragen werden soll, zu kürzen und das andere Kontingent entsprechend zu erhöhen. Die Kontingente werden angepasst, wenn die Kontingentsübernehmerin oder der Kontingentsübernehmer: einen Betrieb bewirtschaftet und den ökologischen Leistungsnachweis nach Art. 16 der Direktzahlungsverordnung vom 7. Dezember 1998 (SR 910.13) erbringt; oder einen Sömmerungsbetrieb bewirtschaftet und die Voraussetzungen nach Art. 10 der Sömmerungsbeitragsverord- nung vom 29. März 2000 (SR 910.133) erfüllt. Die Änderung, der Ent- zug oder die Neuzuteilung von Kontingenten werden von der zuständi- gen Administrationsstelle verfügt (Art. 10 Abs. 1 MKV). Aus den vorstehenden Bestimmungen folgt, dass ein Produzent (Kon- tingentsabgeber) ein Kontingent für eine bestimmte Dauer einem an- dern Produzenten "vermieten" kann (Art. 3 Abs. 1 MKV, Weisungen zur MKV zu Art. 3) und dieses Kontingent mit der Verpflichtung übertragen wird, dass es dem Kontingentsabgeber rückübertragen werden muss (Art. 3 Abs. 5 MKV). Sämtliche Kontingentsanpassungen sind durch die Administrationsstelle zu verfügen. Erst durch diesen Entscheid er- hält die im Mietvertrag vereinbarte Mengenübertragung ihre Rechts- wirkung (Art. 3 Abs. 1 MKV). Diese "Mietverträge" gliedern sich in ei- nen öffentlich-rechtlichen und einen privatrechtlichen Teil. Im öffentlich- rechtlichen Teil vereinbaren die Parteien die zu übertragende Kontin- gentsmenge sowie den Zeitpunkt der Übertragung. Der privatrechtliche Teil enthält Vereinbarungen zum Preis, zu den Konditionen sowie wei- teren, allenfalls mit der Übertragung verbundenen Leistungen (ANDREAS W ASSERFALLEN , Aktuelles zur Milchkontingentierung, in: Der bernische Notar, September 2006, S. 270). Seite 17B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 6.2 H._______ und R._______ haben mit Vertrag vom 27. November 1997 (mit Wirkung ab 1. Mai 1998) die Errichtung einer Betriebszweig- gemeinschaft vereinbart. Dieser Vertrag legt eine Vertragsdauer von 10 Jahren fest und die jeweilige stillschweigende Verlängerung um 2 Jahre, sofern nicht unter Einhaltung der Kündigungsfrist von einem Jahr auf Ende der laufenden Periode eine Kündigung erfolgt (Ziff. 2). Der Vertrag sieht im weitern vor, dass bei dessen Auflösung jeder Partner sein ursprüngliches Einzelkontigent zurück erhält, es sei denn, das Gesamtkontingent sei aufgrund von Flächenänderungen des Be- triebes oder bewirtschaftsunabhängigen Faktoren (z.B. allgemeine Kontingentskürzung) angepasst worden (Ziff. 3.4). Er regelt die Ent- schädigung, die der Kontingentsübernehmer dem Kontingentsabgeber entrichten muss (Ziff. 3.2). Bezüglich der Regelung von Streitigkeiten sieht der Vertrag folgendes vor (Ziff. 8): "Entstehen aus diesem Vertrag Streitigkeiten zwischen den Parteien, so ist vorerst die landwirtschaftli- che Beratungsstelle als Schlichtungsstelle anzurufen. Streitigkeiten, die von der Schlichtungsstelle nicht bereinigt werden können, sind vor dem ordentlichen Gericht geltend zu machen." Seit Inkraftreten der neuen Milchkontingentierungsverordnung am 1. Mai 1999 können Kontingentsübertragungen auch flächenunabhän- gig erfolgen. Infolgedessen wurde bezüglich der bestehenden Be- triebszweiggemeinschaften Art. 30 MKV (AS 1999 1209) eingeführt, der wie folgt lautet: "1Die bestehenden Verträge zur Zusammenlegung der Milchkontingente im Rahmen einer Betreibszweiggemeinschaft (...) werden als Vereinba- rung zur nicht endgültigen Übertragung des Milchkontingents (Art. 3) aner- kannt. 2Sofern nicht bereits ein Gesuch für eine Übertragung eingereicht wurde, erhebt die Administrationsstelle die erforderlichen Angaben, um die Über- tragung nach Absatz 1 verfügen zu können. 3Die Administrationsstelle verfügt die Übertragung des Kontingents rück- wirkend auf den 1. Mai 1999." Gestützt auf Artikel 30 MKV und Artikel 3 MKV verfügte die Administ- rationsstelle am 16. November 1999 gegenüber H._______ und R._______, dass die Betriebszweiggemeinschaft auf den 30. April 1999 aufgelöst beziehungsweise in ein Mietverhältnis umgewandelt werde und die vertraglich festgelegte Kontingentsmenge von 64 238 kg an H._______ "nicht endgültig" übertragen werde. Seite 18B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 6.3 Im vorliegenden Fall hat der Kontingentsabgeber, H._______, mit eingeschriebenem Brief vom 24. Februar 2005 den Mietvertrag für sein Milchkontingent von 64'328 kg rückwirkend auf den 30. April 2004 be- ziehungsweise auf den frühest möglichen Termin gekündigt und bei der Administrationsstelle ein Gesuch um Rückübertragung des Milch- kontingentes auf 1. Mai 2006 beantragt. Im Weiteren ist aktenkundig, dass R._______ wieder die Milchproduktion aufnehmen wird (vgl. auch Baubewilligung Neubau Milchviehstall vom 2. August 2007). H._______, der "Mieter" des Kontingentes, macht im Beschwerdever- fahren geltend, die (vorzeitige) Kündigung auf 1. Mai 2006 verletze die im Vertrag vereinbarte Kündigungsregelung und sei daher unwirksam, allenfalls könnte sie als Kündigung auf Ende April 2008 gelten. Diesem Einwand entgegnet R._______, dass im vorliegenden Fall der vorzeiti- ge Ausstieg des Mieters aus der Milchkontingentierung einen wichti- gen Grund darstelle, der zur vorzeitigen Kündigung des Vertrages be- rechtige. 6.3.1Die Frage, ob das "vermietete Kontingent" vorzeitig gekündigt werden konnte, wird durch das Privatrecht geregelt und ist grundsätz- lich im Zivilprozess zu beurteilen. Nach Art. 266g des Bundesgesetzes vom 30. März 1911 betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zi- vilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht) (Obligationenrecht, OR, SR 220) können die Parteien das Mietverhältnis aus wichtigen Gründen, welche die Vertragserfüllung für sie unzumutbar machen, mit der gesetzlichen Frist auf einen beliebigen Zeitpunkt kündigen (Abs. 1). Die berechtigte Partei ist somit weder an einen gesetzlichen noch an einen vertraglichen Kündigungstermin gebunden (vgl. Schweizeri- sches Mietrecht, Kommentar, hrsg. vom Schweizerischen Verband der Immobilien-Treuhänder SVIT, Zürich 1998, Rz. 1ff. zu Art. 266g OR). Will eine Partei die Kündigung anfechten, so muss sie das Begehren innert 30 Tagen nach Empfang der Kündigung der Schlichtungsbehör- de einreichen (Art. 271 Ziff. 1 Abs. 1 und Art. 273 Abs. 1 OR). Liegt ein solches Begehren nicht vor oder ist es nicht rechtzeitig (innert der 30- tägigen Verwirkungsfrist nach Art. 273 Abs. 1 OR) erhoben worden, so ist die Kündigung als gültig zu erachten. Auch eine offensichtlich rechtsmissbräuchliche Kündigung muss innerhalb der Verwirkungsfrist von 30 Tagen angefochten werden (Kommentar Mietrecht, a.a.O., Vor- bemerkungen zu Art. 266-266o OR, Rz. 23 ff.; PETER HIGI, das Obligati- onenrecht, Zürcher Kommentar, V2b, 1995, Rz. 162 f. der Vorbemer- Seite 19B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 kung zu Art. 266-266o OR, Rz. 63 ff. der Vorbemerkung zu Art. 271-273c OR und Rz. 13 zu Art. 271 OR; BGE 133 III 175 E. 3.3.4, BGE 121 III 156 E. 1c/bb). 6.3.2Es ist unbestritten, dass H._______ die (vorzeitige) Kündigung des gemieteten Kontingentes beim Zivilrichter nicht angefochten hat und diese daher mit Wirkung auf 1. Mai 2006 zustande gekommen ist. 7. Aktenkundig ist, dass H._______, der Kontingentsinhaber, bei der Ad- ministrationsstelle kein Gesuch um Rückübertragung des nicht endgül- tig übertragenen Kontingentes an R._______, wie dies Art. 3 Abs. 1 MKV vorsieht, eingereicht hat. Vielmehr wurde die Administrationsstel- le von R._______ über die Kündigung des Vertrags informiert. Es stellt sich zunächst die Frage, ob die Rückübertragung des Kontingentes aufgrund des Gesuches durch den "Vermieter" des Kontingentes erfol- gen kann oder ob ein Antrag des "Mieters" vorliegen muss. Art. 3 Abs. 1 MKV hält fest, dass, wer ein Kontingent auf einen ande- ren Produzenten übertragen will, die zuständige Administrationsstelle ersuchen muss, sein Kontingent um die Menge, die übertragen werden soll, zu kürzen und das andere Kontingent entsprechend zu erhöhen. Diese Bestimmung regelt die Rückübertragung eines Kontingentes nach Ablauf des "Mietvertrages" nicht ausdrücklich. Es könnte deshalb geschlossen werden, die gleiche Regelung wie im Falle der Vermie- tung sei anwendbar, d.h. nur der aktuelle Inhaber des Kontingentes, der Kontingentsübernehmer bzw. "Mieter", könne die Administrations- stelle um Rückübertragung ersuchen. 7.1 Die Kontingentsübertragung erfährt dahingehend eine Einschrän- kung, als ein nicht endgültig übertragenes Kontingent, das nach dem 1. Mai 2004 dem Kontingentsabgeber zurückübertragen wird, grund- sätzlich nicht weiterübertragen werden kann (Art. 3a Abs. 1 MKV). Eine Weiterübertragung ist in diesen Fällen nur möglich, wenn die Kontingentsinhaberin oder der Kontingentsinhaber den Übertragungs- vertrag gekündigt hat oder wenn das Kontingent nur für die Dauer ei- ner Kontingentierungsperiode übertragen wurde (Art. 3a Abs. 2 Bst. a und b MKV). 7.2 Das Bundesverwaltungsgericht hatte sich in einem Grundsatzurteil vom 5. September 2007 (BVGE B-335/2007) mit der Problematik der Seite 20B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 Rückübertragung "vermieteter" Kontingente beim vorzeitigen Ausstieg des Kontingentsmieters aus der Milchkontingentierung auseinanderzu- setzen. In diesem Fall hatten die Vertragspartner einen Formularver- trag unterschrieben. Dieser enthielt eine Klausel, wonach eine Kopie der Kündigung der Administrationsstelle zuzustellen ist und diese als Gesuch zur Rückübertragung des Milchkontingentes an den ursprüng- lichen Abgeber gilt. Dabei stellte sich die Frage, ob mit dieser Klausel der Vermieter des Kontingentes ermächtigt wurde, in Vertretung des Mieters den Antrag an die Administrationsstelle zu stellen. Das Bun- desverwaltungsgericht kam in Bestätigung seiner Rechtsprechung (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-2149/2006 und B-2150/2006 vom 7. Mai 2007 jeweils E. 5.3) zum Schluss, diese Klau- sel stelle einen Vertrag mit direkter Vertretungsmacht zugunsten des Vermieters dar. Wenn der Vermieter der Administrationsstelle eine Ko- pie der Kündigung des Vertrags über die nicht endgültige Übertragung des Kontingent zustelle, könne diese dem Vermieter das Kontingent zurückübertragen, ohne dass ein schriftlicher Antrag des Mieters um Rückübertragung vorliege (BVGE B-335/2007 vom 5. September 2007 E. 3.2.1 ff.). 7.3 Nicht anders verhält es sich im vorliegenden Fall. Der zu beurtei- lende Sachverhalt ist weitgehend identisch. Auch hier beantragte der Vermieter des Milchkontingentes die Rückübertragung des Kontingen- tes, weil er selber die Milchproduktion wieder aufnehmen will. Zwar enthält der Vertrag über die Betriebszweiggemeinschaft – anders als im obzitierten Grundsatzentscheid des Bundesverwaltungsgerichtes – keine Klausel, wonach die der Administrationsstelle zugestellte Kopie der Kündigung als Gesuch zur Rückübertragung des Milchkontingen- tes an den ursprünglichen Kontingentsabgeber gilt. Jedoch haben die Parteien im vorliegenden Fall im Vertrag über die Errichtung einer Be- triebszweiggemeinschaft eine Rückübertragung des Kontingentes an den Vermieter bei Auflösung des Vertrages vereinbart (vgl. Ziff. 3.3. des Vertrages). Die bestehenden Verträge zur Zusammenlegung der Milchkontingente im Rahmen einer Betriebszweiggemeinschaft wurden mit Inkraftreten der neuen Milchkontingentierungsverordnung am 1. Mai 1999 von Gesetzes wegen als Vereinbarung zur nicht endgülti- gen Übertragung des Milchkontingentes anerkannt (vgl. Art. 30 Abs. 1 MKV, AS 1999 1209). Hätten die Parteien zu diesem Zeitpunkt aber ei- nen neuen Mietvertrag abgeschlossen – was möglich gewesen wäre, aber aktenkundig nicht der Fall war – hätten sie, gleich wie im erwähn- Seite 21B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 ten Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes, das Standardformular des Verbandes der Schweizer Milchproduzenten für die Miete von Kontin- genten benutzen können, welches eine Klausel enthält, wonach eine Vertragskündigung für die Administrationsstelle als Gesuch zur Rück- übertragung des Kontingentes auf den Vermieter gilt. Es ist kein Grund ersichtlich, den vorliegenden Sachverhalt anders zu beurteilen als die Vertragsklausel im erwähnten Urteil des Bundesver- waltungsgerichts vom 5. September 2007. Der zwischen den Parteien vereinbarte Vertrag über die Errichtung einer Betriebszweiggemein- schaft, welcher weiterhin seine Gültigkeit behält, beinhaltet nämlich eine Verpflichtung zur Rückübertragung des Kontingentes bei Auflö- sung des Vertrages. Nebst der vertraglichen Verpflichtung sieht Art. 3 Abs. 5 MKV auch eine gesetzliche Verpflichtung auf Rückübertragung des Kontingentes vor. Demnach ist im Gesuch anzugeben, welche Menge nicht endgültig übertragen werden soll und diese Menge wird mit der Verpflichtung übertragen, dass sie dem Kontingentsabgeber rückübertragen werden muss (vgl. Verfügungen der Lobag vom 16.11.1999 an H._______ und R._______, welche den Hinweis aus "nicht endgültige Kontingentsübertragung" im Sinne von Art. 3 MKV enthalten). Damit wird der Anspruch auf Rückübertragung auch durch das öffentliche Recht verliehen. In Anbetracht dieser Gegebenheiten zu verlangen, dass bei Auflösung des Vertrages ein Gesuch um Rück- übertragung des Kontingentes ausschliesslich durch den Kontingents- inhaber erfolgen kann, verstösst gegen das aus Art. 29 Abs. 1 BV flie- ssende Verbot des überspitzten Formalismus. Dieses wendet sich ge- gen prozessuale Formstrenge, die als exzessiv erscheint, durch kein schutzwürdiges Interesse gerechtfertigt ist, und die Verwirklichung des materiellen Rechts in unhaltbarer Weise erschwert oder gar verhindert (vgl. BGE 128 II 139 E. 2a, BGE 127 I 31 E. 2a/bb mit weiteren Hinwei- sen). Infolgedessen konnte im konkreten Fall auch der Vermieter des Kontingentes mit dem Hinweis auf die erfolgte Kündigung bei der Ad- ministrationsstelle einen gültigen Antrag auf Rückübertragung des Kontingentes stellen. Daraus folgt, dass aufgrund der Bestimmungen der Milchkontingentie- rungsverordnung und der vertraglichen Vereinbarungen das vermietete Milchkontingent von 64'328 kg im Prinzip auf R._______ mit Wirkung per 1. Mai 2006 zurückzuübertragen gewesen wäre, wie dies die regio- nale Rekurskommission Nr. 1 zu Recht festgestellt hat. Seite 22B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 8. 8.1 Im vorliegenden Fall hat die Administrationsstelle mit Verfügung vom 9. Juni 2006 in Anwendung von Art. 6 VAMK H._______ per 1. Mai 2006 vorzeitig von der Milchkontingentierung ausgenommen, sein gesamtes Milchkontingent von 163'464 kg – inklusive des "gemieteten" Kontingentes von 64'328 kg – aufgehoben und diese Menge der Basis- menge der Organisation PO Lobag angerechnet. Die regionale Rekurskommission Nr. 1 hingegen verfügte mit Ent- scheid vom 22. Mai 2006, das nicht endgültig übertragene Milchkontin- gent von 64'328 kg sei per 1. Mai 2006 an R._______ zurück zu über- tragen. H._______ macht sinngemäss geltend, er sei auf den 1. Mai 2006 vor- zeitig aus der Milchkontingentierung ausgestiegen. Dadurch sei das von ihm "gemietete" Kontingent untergegangen. Es stellt sich daher die Frage, ob die (vertragliche und öffentlich-rechtliche) Rückgabever- pflichtung aufgehoben wird durch die Bestimmungen im Zusammen- hang mit dem vorzeitigen Ausstieg. 8.2 Im Rahmen der Agrarpolitik 2007 strebte der Bundesrat eine Flexi- bilisierung der Milchmarktordnung an. In diesem Kontext unterbreitete der Bundesrat u. a. ein Konzept für eine schrittweise Aufhebung der Milchkontingentierung (vgl. Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrar- politik [Agrarpolitik 2007] vom 29. Mai 2002, BBl 2002 4721 ff.). Am 20. Juni 2003 wurde Art. 36a LWG erlassen, welcher auf den 1. Janu- ar 2004 in Kraft gesetzt wurde. In Abs. 1 ist der Grundsatz verankert, dass die Milchkontingentierung am 30. April 2009 aufgehoben wird. Mit Abs. 2 wird der schrittweise Ausstieg aus der Milchkontingentierung geregelt. Nach Art. 36a Abs. 2 LwG kann der Bundesrat Produzenten, die Mitglied einer Produzenten- oder Branchenorganisation (Art. 8 LWG) sind oder zusammen mit einem bedeutenden regionalen Milchverwerter in einer Organisation zusammengeschlossen sind, frü- hestens auf den 1. Mai 2006 von der Milchkontingentierung ausneh- men, wenn die Organisation eine Mengenregelung auf Stufe der Milch- produktion beschlossen hat (Bst. a), Sanktionen für den Fall festgelegt hat, dass die individuell vereinbarten Mengen überschritten werden (Bst. b) und Gewähr dafür besteht, dass das Wachstum der produzier- ten Milchmenge nicht grösser ist als jenes des Mengenbedarfs der hergestellten Produkte (Bst. c). Abs. 3 sieht unter gewissen Bedingun- Seite 23B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 gen eine Möglichkeit der Verschiebung der in Abs. 1 und 2 festgeleg- ten Termine um höchstens zwei Jahre vor. In Ergänzung zu den ge- nannten Bestimmungen regelt Art. 36b LwG die Milchkaufverträge. Der vorzeitige Ausstieg aus der Milchkontingentierung erfolgt somit unter der Bedingung, dass die Produzenten Mitglied einer Organisation sind, die eine Mengenregelung auf Stufe der Milchproduktion hat, d.h. er er- folgt nicht ohne den Übergang in eine private Mengenregelung. 8.3 Gestützt auf Art. 36a und 177 LwG erliess der Bundesrat am 10. November 2004 die Verordnung über den Ausstieg aus der Milch- kontingentierung (VAMK, SR 916.350.4), welche am 1. Januar 2005 in Kraft trat und bis 30. April 2009 gilt (Art. 23 VAMK). Diese Verordnung regelt die Voraussetzungen, die eine Organisation nach Artikel 36a LwG erfüllen muss, damit Produzenten, die Mitglied dieser Organisation sind, von der Milchkontingentierung ausgenom- men werden können sowie die Pflichten der Organisationen bis zur Aufhebung der Milchkontingentierung (Art. 1 VAMK). Demnach können Produzenten von der Milchkontingentierung ausgenommen werden, wenn sie Mitglied einer Branchenorganisation, einer Produzentenorga- nisation oder einer Produzenten-Milchverwerter-Organisation sind (Art. 2 Abs. 1 VAMK). Art. 2 Abs. 2 VAMK sieht vor, dass Produzenten auf 1. Mai 2006, 1. Mai 2007 oder 1. Mai 2008 von der Milchkontingentie- rung ausgenommen werden können. Der zweite Abschnitt der Verord- nung regelt die Anforderungen an die Organisationen, der dritte Ab- schnitt die Milchmenge. Art. 6 Abs. 1 VAMK definiert die Basismenge als Summe der Kontingente, welche den Produzenten im letzten Milch- jahr vor dem Ausstieg zugeteilt waren. Die Zusatzkontingente nach Art. 11 MKV werden dabei nicht angerechnet. Gemäss Art. 6 Abs. 2 VAMK erhöht oder vermindert sich die Basismenge durch Anpassungen nach den Artikeln 7-10 VAMK. Art. 7 VAMK regelt die Anpassung bei Zukauf zusatzkontingentsberechtigter Tiere, Art. 8 VAMK bei Kontingentsüber- tragung, Art. 9 VAMK beim Ablauf eines Aufzuchtvertrages und Art. 10 VAMK bei Austritt oder Ausschluss aus der Organisation. Die Vermark- tung einer Zusatzmenge wird in Art. 12 VAMK geregelt. In seinen Weisungen und Erläuterungen vom 1. Juli 2005 zur VAMK (Weisungen zur VAMK, Stand 1. Juli 2006) hat das Bundesamt im Zu- sammenhang mit Art. 2 VAMK unter dem Titel "Folgen des Entzugs "gemieteter" Kontingente" folgendes festgehalten: Seite 24B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 "Für die Milchproduzenten stellt das Milchkontingent ein Produktionsrecht dar, das ihnen der Bund ursprünglich gratis zur Verfügung gestellt hat. Wollte ein Produzent dieses Produktionsrecht nicht mehr selber nutzen, so konnte er es (seit dem 1. Mai 1999) einem anderen Produzenten "verkau- fen" oder "vermieten". Weil die Kontingente keine wohlerworbenen Rechte darstellen, handelt es sich bei den abgeschlossenen Übertragungsverein- barungen nicht um Miet- und Kaufverträge im Sinne des Obligationen- rechts (OR; SR 220). Der Bund kann den Produzenten die Kontingente je- derzeit entschädigungslos entziehen. In den entzogenen Kontingenten können auch gemietete Kontingente enthalten sein. Das Produktionsrecht, für das der Mieter bis anhin eine Miete entrichtet hat, existiert nach dem Ausstieg nicht mehr. Folglich schuldet er fortan auch keine Entschädigung (Mietzins) mehr. Nach dem Entzug des Kontingentes kann der Mieter das gemietete Kontingent nicht mehr zurückgeben.(...)" Diesen Prinzipien entsprechend präzisieren die Weisungen zu Art. 6 VAMK, dass sich die Basismenge zusammensetzt aus den Grundkon- tingenten, die den Produzenten am 30. April vor dem Ausstieg zuge- teilt waren. Nebst dem ursprünglich zugeteilten Kontingent sind darin die mit Flächen übernommenen, die gekauften und die gemieteten Kontingente enthalten. 8.4 Wie bereits erwähnt, ergibt sich nach Art. 6 VAMK die Basismenge einer Organisation, deren Produzenten von der Milchkontingentierung ausgenommen sind, aus der Summe der Kontingente, welche diesen Produzenten im letzten Milchjahr vor dem Ausstieg zugeteilt waren, mit Ausnahmen der Zusatzkontingente nach Art. 11 MKV. Die Weisungen zu Art. 6 VAMK sehen eine "Umwandlung der Kontingente" vor. Die von der Milchkontingentierung ausgenommen Kontingente scheiden aus dem System der staatlichen Milchkontingentierung aus und gehen über in ein privates Milchkontingentierungssystem, das von den Orga- nisationen verwaltet wird. Art. 6 VAMK regelt somit nichts anderes als die Zusammensetzung der Basismilchmenge der Organisationen. Die VAMK regelt hauptsächlich die Übertragung der Milchmenge vom staatlichen Kontingentierungssystem zum liberalisierten System. Mit Ausnahme von Art. 9 VAMK, wonach nach Ablauf eines Aufzuchtver- trags das entsprechende Kontingent an den Vermieter zurückgeht, un- abhängig davon, ob dieser von der Milchkontingentierung ausgenom- men ist oder nicht, enthält die VAMK keine Regelungen bezüglich der Konsequenzen des Ausstiegs aus der Milchkontingentierung auf die Seite 25B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 vermieteten Kontingente, ausser dass diese Kontingente in die Be- rechnung der Milchmenge der Organisation einbezogen werden. Es sind somit nur die Weisungen zur VAMK, die festhalten, dass für die in der Basismenge enthaltenen vermieteten Kontingente keine Entschä- digung (Miete) zu entrichten ist und diese nach Ablauf die Miete auch nicht zurückerstattet werden können. 8.5 Das Bundesamt hat die Weisungen zur VAMK mit dem Ziel einer einheitlichen Anwendung der Verordnungsbestimmungen erlassen. Bei diesen Weisungen handelt es sich dem Inhalt nach, wie bei Merk- blättern oder Kreisschreiben, um eine Verwaltungsverordnung. Verwal- tungsverordnungen sind für die Durchführungsorgane verbindlich, be- gründen indessen im Gegensatz zu Rechtsverordnungen keine Rechte und Pflichten für Private. Ihre Hauptfunktion besteht vielmehr darin, eine einheitliche und rechtsgleiche Verwaltungspraxis – vor allem im Ermessensbereich – zu gewährleisten. Auch sind sie in der Regel Aus- druck des Wissens und der Erfahrung einer Fachstelle. Das Bundes- verwaltungsgericht ist als verwaltungsunabhängige Gerichtsinstanz (Art. 2 VGG) nicht an Verwaltungsverordnungen gebunden, sondern bei deren Überprüfung vielmehr frei. In der Rechtspraxis werden Ver- waltungsverordnungen vom Richter bei der Entscheidfindung mitbe- rücksichtigt, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen (BGE 132 V 200 E. 5.1.2., BGE 130 V 163 E. 4.3.1.; PIERRE TSCHANNEN /ULRICH ZIMMERLI , Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 41 Rz. 12 ff., R ENÉ R HINOW /BEAT KRÄHENMANN , Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, 6. Aufl., Basel 1990, Nr. 9; KÖLZ /HÄNER , a.a.O., Rz. 628). Es ist zu prüfen, ob die Weisungen zur VAMK (insbesondere die Wei- sungen zu Art. 2 VAMK) mit dem übergeordneten Recht vereinbar sind und die Auslegung zulassen, nämlich dass für die in der Basismenge enthaltenen vermieteten Kontingente keine Entschädigung (Mietzins) zu entrichten ist und nach dem Entzug des Kontingentes der Mieter das gemietete Kontingent nicht mehr rückübertragen kann. 8.5.1Gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine Gesetzesbestimmung in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. An einen klaren und unzweideutigen Gesetzeswortlaut ist die rechts- anwendende Behörde gebunden, sofern dieser den wirklichen Sinn Seite 26B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 der Norm wiedergibt (BGE 125 III 57 E. 2b, BGE 120 II 112 E. 3a). Ist eine Bestimmung trotz ihres scheinbar klaren Wortlauts unklar, so ist nach dem wahren Sinn und Zweck der Norm zu suchen. Dieser ergibt sich in erster Linie aus der Entstehungsgeschichte und dem Willen des Gesetzgebers. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Rechtsnorm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten angewandte und konkretisierte Ge- setz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis aus der ratio le- gis. Massgebend ist damit der Rechtssinn des Rechtssatzes (BGE 122 V 362 E. 4a; vgl. zur Auslegung allgemein: H ÄFELIN /MÜLLER /UHLMANN , a.a.O., Rz. 214 ff., mit weiteren Hinweisen; ERNST A. KRAMER , Juristische Methodenlehre, 2. Auflage, Bern 2005, S. 47 ff.). Bei der Auslegung gelangen die grammatikalische, historische, zeitge- mässe, systematische und teleologische Auslegung zur Anwendung. Nach herrschender Meinung kommt keiner dieser Auslegungsmetho- den ein grundsätzlicher Vorrang zu. Vielmehr befolgt das Bundesge- richt einen "pragmatischen Methodenpluralismus“. Die teleologische Auslegungsmethode steht gemäss bundesgerichtlicher Praxis jedoch im Vordergrund (BGE 128 I 34 E. 3b, BGE 125 II 206 E. 4a, BGE 124 III 266 E. 4, mit weiteren Hinweisen auf die Rechtsprechung; H ÄFELIN /MÜLLER /UHLMANN , a.a.O., Rz. 214 ff., HANS PETER W ALTER , Der Me- thodenpluralismus des Bundesgerichts bei der Gesetzesauslegung, recht 1999, S. 157 ff.). Durch Auslegung ist vorab zu ermitteln, ob das Fehlen einer Anord- nung eine bewusst negative Antwort des Gesetzgebers, ein sog. quali- fiziertes Schweigen, darstellt. Kann dies verneint werden und erweist sich eine gesetzliche Regelung als unvollständig, da sie auf eine be- stimmte Frage keine (befriedigende) Antwort gibt, so liegt eine Lücke des Gesetzes vor. Die bisher herrschende Lehre und die bundesge- richtliche Rechtsprechung unterscheiden echte und unechte Lücken und behandeln sie unterschiedlich. Eine echte Gesetzeslücke liegt dann vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat, was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz weder nach seinem Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift entnommen werden kann. Von einer unechten oder rechtspolitischen Lücke ist demgegenüber die Rede, wenn dem Gesetz zwar eine Ant- wort, aber keine befriedigende zu entnehmen ist, namentlich, wenn die vom klaren Wortlaut geforderte Subsumtion eines Sachverhalts in der Seite 27B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 Rechtsanwendung teleologisch als unhaltbar erscheint. Echte Lücken zu füllen, ist dem Richter aufgegeben, unechte zu korrigieren ist ihm nach traditioneller Auffassung grundsätzlich verwehrt, es sei denn, die Berufung auf den als massgeblich erachteten Wortsinn der Norm stelle einen Rechtsmissbrauch dar (BGE 128 I 34 E. 3b, BGE 121 III 219 E. 1d/aa, mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Literatur; H ÄFELIN /MÜLLER /UHLMANN , a.a.O., Rz. 233 ff.). Eine neuere Auffassung in der juristischen Methodenlehre verzichtet auf eine Unterscheidung in echte und unechte Lücken und bezeichnet eine Lücke in allgemeiner Weise als sog. planwidrige Unvollständigkeit des Gesetzes, die von den rechtsanwendenden Organen behoben werden darf (H ÄFELIN /MÜLLER /UHLMANN , a.a.O., Rz. 243, U LRICH H ÄFELIN , Die Lückenfüllung im öffentlichen Recht, in: Festschrift zum 70. Ge - burtstag von Hans Nef, Zürich 1981, S. 91-124, S. 108 f., 113 f.; KRAMER , a.a.O., S. 162 ff.). Auch in der Praxis wird vermehrt von der genannten Unterscheidung abgesehen und eine vom Gericht zu füllen- de Lücke angenommen, wenn die gesetzliche Regelung aufgrund der dem Gesetz zugrunde liegenden Wertungen und Zielsetzungen als un- vollständig und daher ergänzungsbedürftig erachtet werden muss (BGE 131 V 233 E. 4.1, BGE 129 II 438 E. 4.1.2, BGE 123 II 69 E. 3c.). 8.5.2Aus dem Wortlaut von Art. 36a Abs. 1 LWG geht hervor, dass der Gesetzgeber entschieden hat, die Milchkontingentierung bis am 30. April 2009 aufrechtzuerhalten und diese ab dem Milchjahr 2009/2010 aufzuheben unter Vorbehalt einer allfälligen Verschiebung um zwei Jahre (Art. 36a Abs. 1 und 3 LwG). In Art. 36 Abs. 2 LwG hat der Gesetzgeber die Möglichkeit eines freiwilligen vorzeitigen Aus- stiegs aus der Milchkontingentierung vorgesehen für Produzenten, die Mitglied einer Organisation sind. Das Gesetz enthält jedoch keine Re- geln über das Verhältnis zwischen den Systemen der staatlichen Milchkontingentierung und der privaten Mengenregelung, die während der Übergangszeit gleichzeitig bestehen. Es hat, mit Ausnahme von Art. 36b LwG, auch keine Regeln betreffend die Konsequenzen des vorzeitigen Ausstiegs vorgesehen, insbesondere auch nicht betreffend die Milchmengen, die im Moment des Ausstiegs "nicht endgültig" an aussteigende Produzenten übertragen sind. 8.5.3Das Bundesverwaltungsgericht hat im bereits oben erwähnten Urteil vom 5. September 2007 festgestellt, dass der Bundesrat in sei- Seite 28B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 ner Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik (Agrarpolitik 2007) vom 29. Mai 2002 (BBl 2002 4721 ff.) sowie in der Zusatzbot- schaft vom 16. Oktober 2002 (BBl 2002 7234 ff.) nicht auf die Konse- quenzen eingeht, die sich während der Übergangszeit aus dem Ne- beneinander der staatlichen Milchkontingentierung und der privaten Basismengenregelung ergeben, und insbesondere nicht auf die Folgen der Vereinbarungen zwischen den Produzenten über die "nicht endgül- tige" Übertragung von Milchkontingenten. Aus der Botschaft ergibt sich auch keine Anwort auf die Frage, ob die von der Milchkontingentierung ausgenommenen Produzenten von ihren Vertragspflichten, die sie auf- grund von Art. 3 MKV eingegangen sind, befreit sind (BVGE B-335/2007 vom 5. September 2007 E. 6.1.3). 8.5.4Das Bundesverwaltungsgericht ging im zitierten Urteil im Weite- ren ausführlich auf die parlamentarischen Debatten ein (vgl. BVGE B-335/2007 vom 5. September 2007 E. 6.1.4 ff. mit Hinweisen). Diese zeigen, dass der Gesetzgeber die Milchkontingentierung aufheben wollte, vor allem um den Kontingentshandel zu beenden, da dieser die Produktionskosten erhöht und einer raschen Anpassung der Struktu- ren an den Markt entgegensteht. Der Kontingentshandel und die da- durch entstandenen Kontingentsrenten stellten Gründe für den Aus- stieg aus der Milchkontingentierung dar. Der Gesetzgeber hat jedoch entschieden, die Aufhebung der Milchkontingentierung erst für 2009 vorzusehen, um den Produzenten die rechtzeitige Planung der Folgen des Ausstiegs und der Investitionskosten, die sich daraus ergeben könnten, zu ermöglichen. Auch die vorzeitige Aufhebung des Kontin- gentshandels wurde im Parlament diskutiert. Es wurde jedoch be- schlossen, diesen nicht vor dem endgültigen Ausstieg aus der Milch- kontingentierung im Jahre 2009 beenden zu wollen, da dessen Vorteile gegenüber den Nachteilen überwiegen. Aus den parlamentarischen Debatten geht ferner hervor, dass der Ge- setzgeber die notwendige Strukturanpassungen nicht bremsen und den privaten Organisationen die Möglichkeit geben wollte, von der un- ternehmerischen Freiheit zu profitieren und dabei Erfahrungen für die Zeit nach dem definitiven Ausstieg zu sammeln. Er war sich bewusst, dass sich während der Übergangszeit gewisse Fragen betreffend das Verhältnis der beiden parallel existierenden Systeme stellen, die nicht geregelt sind. Dabei hat er sich auf den Verordnungsgeber verlassen. Seite 29B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 Aus den Beratungen im Parlament ergibt sich nicht, dass der Gesetz- geber den vorzeitigen Ausstieg besonders fördern wollte und Produ- zenten, die vorzeitig aussteigen, bevorzugt werden sollen gegenüber Produzenten, die in der Kontingentierung verbleiben (vgl. BVGE B-335/2007 vom 5. September 2007 E. 7.5 mit Hinweisen). 8.5.5Art. 3a MKV setzt dem Kontingentshandel während der Über- gangszeit Grenzen. Er verhindert, dass Kontingente von Vermietern zurück genommen werden können, wenn diese selbst nicht Milch pro- duzieren wollen (vgl. BVGE B-335/2007 vom 5. September 2007 E. 7.5). 8.5.6Die Gründe welche den Bundesrat veranlasst haben, Art. 6 VAMK (Basismenge) zu erlassen, erläutern Autoren aus dem Bundes- amt für Landwirtschaft in einer Studie (JACQUES CHAVAZ /ANDREAS GALLER ,/ R AHEL SCHELBERT , Vorzeitiger Ausstieg aus der Milchkontingentierung: Zur Frage der Schadenersatzpflicht von Produzenten " gemieteter" Kontingente, in : Blätter für Agrarrecht 2006 S. 191 ff). Sie stellten fest, dass während des Milchjahres 2004/2005 rund die Hälfte der Kontin- gente "gemietet" oder "gekauft" waren, wobei drei Mal mehr "gemietet" als "gekauft" wurde. Falls die Produzenten, die bei einem vorzeitigen Ausstieg aus der Kontingentierung verpflichtet worden wären, das "ge- mietete" Kontingent zu kaufen oder zurückzugeben, wäre dies für viele ein Grund gewesen, bis 2009 in der Kontingentierung zu verbleiben. Dies hätte die Idee des flexiblen Ausstiegs unterlaufen. Dieses Kon- zept ist nicht zu beanstanden. Jedoch lassen weder Art. 6 VAMK noch dieses ihm zu Grunde liegende Konzept den Schluss zu, dass ein Pro- duzent, in dessen Basismenge ein gemietetes Kontingent enthalten ist, seine unter der MKV eingegangenen Verpflichtungen nicht mehr einhalten müsste. 8.5.7Das Bundesverwaltungsgericht kommt in seinem Urteil vom 5. September 2007 zum Schluss, die übereinstimmenden Eigenschaf- ten der beiden Systeme, der staatlichen Milchkontingentierung und der privaten Milchmengenbeschränkung, und die Tatsache, dass das Par- lament den Kontingentshandel während der Übergangszeit beibehal- ten wollte, könnten im Zusammenhang mit der Frage des vorzeitigen Ausstiegs nicht unberücksichtigt bleiben und nicht einseitig zu Guns- ten des aussteigenden Produzenten interpretiert werden. Letzteres wäre eine Ungleichbehandlung, die durch kein öffentliches Interesse zu rechtfertigen wäre. Die These, welche in den Weisungen des Bun- Seite 30B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 desamtes festgehalten sei, wonach der Mieter nach dem Entzug des Kontingentes (vorzeitiger Ausstieg) das gemietete Kontingent nicht mehr zurück zu geben habe, könne sich weder auf das Gesetz noch auf die Materialien stützen, noch ergebe sich dies aus den genannten Auslegungsmethoden. Daraus folge, dass die Weisung, dass ein Pro- duzent, der vorzeitig aussteige, fortan dem Vermieter keine Entschädi- gung (Mietzins) mehr schulde und er das gemietete Kontingent nicht mehr zurückzuübertragen habe, nicht auf einer genügenden gesetzli- chen Grundlage basiere und somit nicht gesetzeskonform sei (BVGE B-335/2007 vom 5. September 2007 E. 7.5 und 7.6). 9. 9.1 Im Übrigen erkannte das Bundesverwaltungsgericht im zitierten Entscheid, dass eine Prüfung unter dem Blickwinkel des Vertrauens- schutzes (Art. 9 BV) nicht zu einem andern Ergebnis führt (vgl. BVGE B-335/2007 vom 5. September 2007 E. 8). Gleich verhält es sich auch hier. 9.1.1Der Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV) verschafft ei- nen Anspruch auf Schutz berechtigten Vertrauens in behördliche Zusi- cherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Ver- halten, sofern sich dieses auf eine konkrete, den betreffenden Bürger berührende Angelegenheit bezieht. Der entsprechende Schutz entfällt in der Regel bei Änderungen von Erlassen, da gemäss dem demokra- tischen Prinzip die Rechtsordnung grundsätzlich jederzeit geändert werden kann. Der Vertrauensgrundsatz vermag einer Rechtsänderung nur entgegenzustehen, wenn diese gegen das Rückwirkungsverbot verstösst oder in wohlerworbene Rechte eingreift. Nach der Rechtspre- chung kann es aus Gründen der Rechtsgleichheit, der Verhältnismäs- sigkeit und des Willkürverbots sowie des Vertrauensschutzes verfas- sungsrechtlich zudem geboten sein, gegebenenfalls eine angemesse- ne Übergangsregelung zu schaffen. Damit soll verhindert werden, dass gutgläubig getätigte Investitionen nutzlos werden (BGE 130 I 26 E. 8.1, H ÄFELIN /MÜLLER /UHLMANN , a.a.O., N. 628, 640bb und 143 mit Hin- weisen). Greift der Staat im Rahmen seiner wirtschaftslenkenden Tä- tigkeit zu derart einschränkenden Massnahmen, wie das bei der Auf- hebung der Milchkontingentierung geschieht, kann von ihm verlangt werden, dass er dies nicht überfallartig tut (BGE 118 IB 241 E. 9b). Seite 31B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 9.1.2Die Aufhebung der Milchkontingentierung bzw. die Möglichkeit eines vorzeitigen Ausstiegs aus der Kontingentierung wurde in der Botschaft des Bundesrates im Jahre 2002 erwähnt. Nichts deutete dar- auf hin, dass während der vorgesehenen Übergangszeit die Verpflich- tungen aus den Verträgen über die nicht endgültige Übertragung von Kontingenten nicht mehr hätten eingehalten werden müssen. Das Ge- setz enthält keine Regelung dieser Frage. Das Parlament hat sich nicht mit der Frage der Gültigkeit dieser Verträge auseinandergesetzt (vgl. dazu BVGE B-335/2007 vom 5. September 2007E. 8.3 mit Hinwei- sen). Die VAMK und deren Weisungen sind am 1. Januar 2005 bezie- hungsweise 1. Juli 2005 in Kraft getreten. Der Ausstieg aus der Milch- kontingentierung war erstmals auf den 1. Mai 2006 möglich. Die Fol- gen des Ausstiegs aus der Milchkontingentierung, die bei nicht entgül- tig übertragenen Kontingenten für den "Vermieter" besonders ein- schränkend waren, waren somit nicht voraussehbar und hätten den Er- lass von Übergangsbestimmungen verlangt. 9.2 Es ist Aufgabe des Bundesrates, die Ausführungsbestimmungen zu schaffen. Die in der parlamentarischen Debatte aufgeworfenen Fra- gen bezüglich dem Nebeneinander der staatlichen Milchkontingentie- rung und der privaten Milchmengenregelung riefen nach einer Rege- lung durch den Bundesrat und schliessen ein qualifiziertes Schweigen aus. Wie erwähnt, hat der Bundesrat die Anpassung der Basismenge im dritten Abschnitt der VAMK nur für bestimmte Fälle geregelt. Bereits die Rekurskommission EVD stellte in einem Urteil vom 12. September 2006 (8B/2006-8 E. 5.3, im Internet publiziert unter www.reko-evd.ch) fest, dass entweder Art. 6 VAMK oder aber die nachfolgenden Artikel, welche die Anpassung der Basismenge regeln, lückenhaft erscheinen. Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte in seinem Urteil vom 5. September 2007 das Vorliegen einer Lücke. Es stellte fest, dass keine Regelung besteht bezüglich derjenigen Milch- kontingente, welche den aus der Milchkontingentierung aussteigenden Produzenten aufgrund eines Mietvertrags nicht endgültig übertragen sind, und welche im Verlaufe des dem Ausstieg aus der Milchkontin- gentierung vorgehenden Milchjahres rechtsgültig gekündigt wurden oder bis zum 30. April 2009 – dem Zeitpunkt des endgültigen Aus- stiegs aus Milchkontingentierung – noch gekündigt werden. Es ging davon aus, dass die in Art. 9 VAMK enthaltene Regelung dem Willen des Gesetzgebers entspricht, die Gleichbehandlung der Produzenten garantiert, unabhängig davon, ob sie aus der Milchkontingentierung Seite 32B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 ausgestiegen sind oder nicht, und überdies auch dem Prinzip des Ver- trauensschutzes gerecht wird. Art. 9 VAMK regelt die Anpassung der Basismenge beim Ablauf eines Aufzuchtvertrages wie folgt: Wird einer Produzentin oder einem Produzenten im Berggebiet nach Ablauf eines Aufzuchtvertrages nach Art. 4 Abs. 1 Bst. b MKV ein Kontingent zu- rückübertragen, so verringert sich die Basismenge der Organisation im gleichen Ausmass. Sind beide betroffenen Produzenten von der Kon- tingentierung ausgenommen, so werden die Basismengen der beteilig- ten Organisationen entsprechend angepasst. Das Bundesverwaltungs- gericht hat im erwähnten Urteil die festgestellte Lücke durch die analo- ge Anwendung von Art. 9 VAMK geschlossen (BVGE B-335/2007 vom 5. September 2007 E. 9). Auf den vorliegenden Fall angewendet bedeutet dies, dass der Aus- stieg des "Mieters" aus der Milchkontingentierung auf den 1. Mai 2006 der Rückübertragung auf den gleichen Zeitpunkt des "vermieteten" Kontingentes von 64'328 kg an den "Vermieter" nicht entgegensteht. Bei einer sinngemässen Anwendung vom Art. 9 VAMK verringert sich dabei die der PO Lobag zu übertragende Kontingentsmenge um die Menge des rückübertragenen Kontingentes. 10. Auf Grund der vorstehenden Ausführungen kommt das Bundesverwal- tungsgericht zum Schluss, dass das Milchkontingent von 64'328 kg per 1. Mai 2006 auf R._______ zurückzuübertragen ist und die von H._______ auf den 1. Mai 2006 in die PO Lobag eingebrachte Milch- menge um die entsprechende Menge zu kürzen ist. Somit sind die Beschwerde des Bundesamtes wie auch die Beschwer- de von H._______ abzuweisen. Die Beschwerde von R._______ er- weist sich hingegen als begründet und ist gutzuheissen. Der Entscheid der Vorinstanz vom 7. November 2006 sowie Ziffer 2 und 3 der Verfü- gung der Erstinstanz vom 9. Juni 2006 sind insoweit aufzuheben, als das Milchkontingent von H._______ per 1. Mai 2006 aufgehoben und auf 99'136 kg festgesetzt wird und diese Menge der Basismenge der Organisation PO Lobag anzurechnen ist. 11. Bei diesem Verfahrensausgang gilt R._______ als obsiegende Partei. Deshalb sind ihm keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Die Beschwer- deinstanz auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegen- Seite 33B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 den Partei. Vorinstanzen oder Bundesbehörden haben keine Verfah- renskosten zu tragen, auch wenn sie unterliegen (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Gemäss Art. 6 Bst. b des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsge- richt (VGKE, SR 173.320.2) können einer Partei die Verfahrenskosten ganz oder teilweise erlassen werden, wenn Gründe in der Sache oder in der Person der Partei es als unverhältnismässig erscheinen lassen, sie ihr aufzuerlegen. Da H._______ in den beiden vorinstanzlichen Verfahren das rechtliche Gehör jeweils nicht gewährt worden ist, sind ihm die Verfahrenskosten für die vorliegenden Verfahren zu erlassen. Die obsiegende Partei hat Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m.Art. 7 Abs. 1 VGKE). Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere notwendige Auslagen der Partei (Art. 8 VGKE). Das Anwaltshonorar ist nach dem notwendigen Zeitauf- wand des Vertreters zu bemessen. Der Stundenansatz beträgt für An- wälte mindestens 200 und höchstens 400 Franken (Art. 10 Abs. 1 und 2 VGKE). Das Gericht setzt die Parteientschädigung auf Grund der von der Partei eingereichten detaillierten Kostennote fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Da der Rechtsvertreter von R._______ eine angemes- sen erscheinende Kostennote eingereicht hat, ist die Entschädigung für die vorliegenden Beschwerdeverfahren auf Grundlage des geltend gemachten Betrages für die in diesem Entscheid behandelten Verfah- ren auf Fr. 6'187.75 (inkl. Mehrwertsteuer) festzusetzen. Da die Vorinstanz Verfahrensfehler begangen sowie in Berücksichti- gung der gesamten Umstände dieses Falles erscheint es dem Bundes- verwaltungsgericht angebracht, die Parteientschädigung in ständiger Rechtsprechung der Rekurskommission EVD als Vorgängerorganisati- on des Bundesverwaltungsgerichts zu Lasten des Bundesamts für Landwirtschaft – als für die Vorinstanz zuständige Bundesbehörde – zuzusprechen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-577/2007 vom 11. Oktober 2007 E. 6.2 mit weiteren Hinweisen, Urteil des Bundesver- waltungsgerichts B-784/2007 vom 15. Januar 2008 E. 5 ). 12. Dieser Entscheid kann nicht an das Schweizerische Bundesgericht weitergezogen werden; er ist somit endgültig (Art. 83 Bst. s Ziff. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundes- Seite 34B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 gerichtsgesetz, BGG, SR 173.110, in Kraft seit 1. Januar 2007, AS 2006 1205]). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Verfahren B-2141/2006, B-2142/2006 und B-1697/2007 werden vereinigt. 2. Die Beschwerde von H._______ (B-2141/2006) sowie die Beschwerde des Bundesamtes für Landwirtschaft (B-2142/2006) werden abgewie- sen. 3. Die Beschwerde von R._______ (B-1697/2007) wird gutgeheissen. Der Beschwerdeentscheid der Vorinstanz vom 7. November 2006 be- treffend vorzeitiger Ausstieg von H._______ aus der Milchkontingentie- rung wird aufgehoben. Der Entscheid der Erstinstanz vom 9. Juni 2006 wird in Bezug auf Zif- fer 2 und 3 insoweit aufgehoben, als das Milchkontingent von H._______ per 1. Mai 2006 aufgehoben und auf 99'136 kg festgesetzt wird und diese Menge der Basismenge der Organisation PO Lobag anzurechnen ist. 4. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der von H._______ geleistete Kostenvorschuss von Fr. 900.- und der von R._______ geleistete Kostenvorschuss von Fr. 700.- ist ihnen aus der Gerichtskasse zurückzuerstatten. 5. H._______ wird keine Parteientschädigung zugesprochen. Seite 35B-2141/2006 B-2142/2006 B-1697/2007 6. R._______ wird für das vorliegende Verfahren zu Lasten des Bundes- amtes für Landwirtschaft eine Parteientschädigung von Fr. 6'187.75 (inkl. MWST) zugesprochen. 7. Über die Kostenfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens betreffend vor- zeitiger Ausstieg aus der Milchkontingentierung (Ref. Nr. 166/06) hat die Vorinstanz neu zu entscheiden. 8. Dieses Urteil wird eröffnet: - dem Beschwerdeführer 1 (eingeschrieben, Beilagen zurück) - dem beschwerdeführenden Bundesamt (eingeschrieben, Beilagen zurück) - dem Beschwerdeführer 3 (eingeschrieben; Beilagen zurück) - der Vorinstanz (Ref- Nr. 166/06 und 44/06; eingeschrieben; Beilagen zurück) - der Erstinstanz (eingeschrieben; Beilagen zurück) - den Schweizer Milchproduzenten (zur Kenntnis) Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Maria Amgwerd Beatrice Brügger Versand: 4. April 2008 Seite 36