2002-0705 4401 Message Partie I: Révision partielle de la loi sur l’agriculture (LAgr) Condensé Le mandat de r éexaminer le train de mesures de politique agricole découle notam- ment de l’art. 187, al. 13, LAgr et de diverses interventions parlementaires. Les propositions relatives à la révision partielle de la LAgr sont fondées sur des travaux préparatoires de la Commission consultative agricole et de trois groupes de travail, ainsi que sur le résultat d’évaluations scientifiques. Les adaptations contestées lors de la consultation concernaient surtout l’économie laitière. Les propositions revues tiennent compte des principales critiques. En référence à cinq axes d’action, des adaptations ponctuelles de portée variable sont proposées pour les divers titres de la LAgr. Les adaptations les plus importan- tes du point de vue de l’agriculture portent sur le domaine de la production et des ventes (titre 2 LAgr). Principes généraux (titre 1 er LAgr) Conformément à ce qui a été affirmé dans le projet, à savoir que les grandes lignes et les objectifs de PA 2002 gardent leur validit é pour PA 2007, il n ’est pas pr évu d’adapter les principes inscrits au titre premier LAgr. Conditions-cadre de la production et de l’écoulement (titre 2 LAgr) L’élément clé de PA 2007 consiste à assouplir davantage l ’organisation du march é laitier. Un grand pas dans cette direction a été fait avec PA 2002, mais il n ’est pas suffisant en consid ération des multiples d éfis à relever. Le Conseil f édéral esquisse notamment une solution pour la suppression progressive du contingentement laitier. Un autre point de la r évision concerne la r églementation des importations de viande, une mise aux ench ères de l’ensemble des contingents tarifaires étant prévue après une période transitoire. Une part des recettes tir ées de ce mode d ’attribution plus conforme aux règles de la concurrence permettra de financer l’incinération des déchets de viande. Autres propositions: extension des comp étences des interprofessions (fixation de prix indicatifs à certaines conditions), modification des dispositions relatives aux appellations d’origine contrôlée et aux indications g éographiques, soutien de dur ée limitée aux conversions dans les cultures sp éciales et suppression des derni ères af- fectations sp éciales (fonds «viande», caisse de compensation des prix des œ ufs et des produits à base d’œufs, fonds viticole). Paiements directs (titre 3 LAgr) Des considérations de principe (indemnisation des prestations), mais aussi les pos- sibilités concernant l’évolution des structures, nous am ènent à proposer une mise à jour des limites fix ées pour l ’octroi des paiements directs. Il s ’agit d ’abolir l’échelonnement des contributions, les valeurs minimales fix ées selon la surface ou le nombre d’animaux, ainsi que les limites de revenu et de fortune.4402 Mesures d’accompagnement social (titre 4 LAgr) Nous proposons une mesure temporaire pour accompagner les changements struc- turels dans l ’agriculture, à savoir l ’introduction d ’aides à la reconversion profes- sionnelle, qui seraient versées en cas d’abandon de l’exploitation. Amélioration des structures (titre 5 LAgr) On propose des possibilités supplémentaires d’octroyer des aides à l’investissement, qui visent à réduire les coûts de production, à multiplier les possibilit és de produire de la valeur ajoutée et à accroître la liberté d’action entrepreneuriale. Cette mesure est liée à une appr éciation r égionale et donc diff érenciée de la neutralit é concur- rentielle vis-à-vis de l’artisanat. Recherche et vulgarisation, encouragement de la sélection végétale et animale (titre 6 LAgr) A partir de 2004, les contributions vers ées par la Conf édération aux services de vulgarisation ne seront plus calcul ées en fonction des d épenses, mais d ’après les prestations fournies (conventions de prestations). Protection des végétaux et matières auxiliaires (titre 7 LAgr) Afin de renforcer la s écurité des denr ées alimentaires produites dans le pays et d’améliorer leur qualit é, le Conseil f édéral propose qu ’on lui accorde la comp é- tence de prendre des mesures de pr écaution en rapport a vec les moyens de pr oduc- tion et que l ’on étende celle d’édicter des prescriptions d ’utilisation dont il dispose déjà. Par ailleurs, il est pr évu de supprimer l ’affectation spéciale (fonds phytosani- taire) à l’instar de la proposition relative au titre 2 LAgr. Voies de droit, mesures administratives et dispositions pénales (titre 8 LAgr) Des adaptations ponctuelles devraient ici permettre d ’agir plus efficacement lors d’infractions aux prescriptions concernant l ’économie viti-vinicole et les importa- tions. Dispositions finales (titre 9 LAgr) Les propositions relatives à l’exécution ont pour objectifs d ’améliorer la coordina- tion des contr ôles dans les exploitations et celle de la r épression des fraudes dans les domaines des d ésignations protégées, des importations et des exportations ainsi que de la d éclaration. Par ailleurs, il est propos é d ’attribuer la comp étence d’approuver des accords agricoles techniques au Conseil f édéral ou, dans certains cas, à l ’Office f édéral de l ’agriculture, conjointement avec les autorit és f édérales intéressées.4403 1 Partie générale Dans la partie générale, nous commençons par un rappel de la réforme agricole en cours (ch. 1.1) et dressons le bilan de la politique agricole 2002 (ch. 1.2). Ensuite, nous présentons les travaux préliminaires effectués par la Commission consultative agricole et les groupes de travail ainsi que les résultats de la consultation (ch. 1.3). Nous concluons cette partie en résumant les interventions parlementaires (ch. 1.4) et en présentant des réflexions conceptuelles sur l’évolution future de la politique agri- cole (ch. 1.5). 1.1 Contexte La réforme fondamentale de la politique agricole dans les années 90 a exigé des ef- forts considérables de l’agriculture et du secteur alimentaire. La réorientation radi- cale de la politique agricole a été amorcée dans le Septième ra pport sur l’agriculture du 27 janvier 1992 1, les années suivantes ayant servi à sa réalisation par étapes. L’échelonnement dans le temps a permis aux milieux concernés de faire f ace pro- gressivement aux nouvelles conditions générales et de s’y adapter. Figure 1 Réforme de la politique agricole réalisée 1992 1993 1994 1996 1997 1998 1999 2000 2001 1re étape Diminution des prix Incitations pour prestations écologiques particulières Introduction de PD non liés à la production Transformation protection douanière 2e étape Lien paiements directs – prestations écol. requises Mise en oeuvre durabilité Déréglementation des marchés agricoles Enveloppes financières 2000-2003 1995 Aides à l’investissement forfaitaires Constitution fédérale Nouvelle base constitutionnelle (art. 104 Cst.) Séparation politiques prix / revenus (art. 31a/b aLAgr) GATT / OMC Mise en oeuvre des engagements de réduction Politique agricole 2002 Nouvelle LAgr Enveloppes fin. 1 FF 1992 II 1404404 1.1.1 Septième rapport sur l’agriculture Dans le Septième rapport sur l’agriculture, le Conseil f édéral posait les jalons d ’une réorientation de la politique agricole refl étant les profonds changements survenus dans le pays et à l’étranger. La politique menée depuis la Seconde Guerre mondiale, qui consistait à garantir le revenu par les prix des produits et à remplacer les impor- tations de denr ées alimentaires par une production suisse en extension, avait atteint ses limites. En outre, on s’attendait à ce que l’évolution internationale, notamment le cycle d’Uruguay du GATT, entra îne une intensification de la concurrence. Il était donc prévu de séparer davantage la politique des prix de celle des revenus, de suivre une stratégie incitative pour atteindre des objectifs écologiques et de r éduire les in- terventions de l ’Etat sur le march é pour am éliorer la comp étitivité du secteur agro- alimentaire. 1.1.2 Séparation de la politique des prix de celle des revenus Alors même qu’il approuvait le Septième rapport sur l’agriculture, le Conseil fédéral initiait la première étape de la r éforme par son message du 27 janvier 1992 concer- nant la modification de l ’ancienne loi sur l’agriculture (aLAgr)2. Le 9 octobre 1992, le Parlement adoptait les art. 31a et 31b LAgr, base légale des paiements directs non liés à la production. Au fil des ann ées suivantes et des d écisions qu ’il a prises, le Conseil fédéral n’a jamais cessé de séparer la politique des prix de celle des revenus, en ce sens qu ’il a r éduit les prix administr és et les paiements directs li és à la pro- duction pour augmenter les nouveaux paiements directs, sans incidence sur celle-ci. Figure 2 Dépenses de l’Office fédéral de l’agriculture 0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500 4 000 1990/92 1997 1998 1999 * 2000 2001 2002 mio. de francs Amélioration des bases de production Paiements directs Production et ventes Source: Compte d’Etat, OFAG * Sans les frais de liquidation de l ’Union suisse du fromage et de la Butyra. 2 Partie I: Politique agricole avec des paiements directs compensatoires, FF 1992 II 4.4405 Dans le courant des dix derni ères ann ées, la part des d épenses consenties pour la promotion de la production et des ventes a baiss é; elle ne repr ésente plus que 24 % des dépenses totales de l ’Office fédéral de l’agriculture (OFAG), contre 63 % aupa- ravant. Au contraire, celle des paiements directs a pass é de 29 à 69 %, alors que celle des dépenses pour l’amélioration des bases de production n ’a pratiquement pas changé. Les paiements directs versés en vertu de l’art. 31a aLAgr servaient avant tout à assu- rer un revenu appropri é aux agriculteurs, tandis que ceux pr évus à la let. b exigeaient des prestations écologiques particuli ères. La prescription l égale d ’un équilibre financier entre ces deux types de paiements a accéléré l’écologisation. 1.1.3 Remaniement des mesures de protection à la frontière Dans le cadre du cycle d ’Uruguay du GATT (1986–1994), la Suisse s ’est engagée à remplacer ses restrictions à l’importation par des droits de douane (tarification) et à réduire progressivement ces derniers sur une p ériode de six ans (1995 –2000), tout comme le soutien li é au produit dans le pays et les subventions à l’exportation. En 2000, elle a franchi la dernière étape de mise en œ uvre de ses engagements. Tableau 1 Engagements OMC de la Suisse de 1995 à 2000 Accès au marché Contraintes douanières R éduction de 36% en moyenne sur toutes les lignes du tarif douanier; réduction de 15% au moins sur cha- que ligne Contingents tarifaires Volume d ’importation de 1986/88 ou 5 % de la consommation suisse au minimum Soutien dans le pays Paiements directs indépen- dants de la production Pas d’obligation de réduire Soutien lié à la production Moins 20 % Quantités Moins 21 %Subventions à l’exportation Valeurs Moins 36 % 1.1.4 Nouvelle base constitutionnelle La voie vers une nouvelle base constitutionnelle a été marquée au début des ann ées 90 par des discussions parfois véhémentes concernant la réorientation de la politique4406 agricole. Expressions de la controverse, les diverses initiatives populaires 3, illustrant les tensions entre économie et écologie. Le 12 mars 1995, le peuple et les cantons ont rejet é à une faible majorité un contre- projet à l’initiative de l’Union suisse des paysans (USP). Le Parlement allait ensuite élaborer un contre-projet à une autre initiative, celle des paysans et consommateurs, à la lumi ère du reproche le plus couramment exprim é avant la votation du 12 mars 1995, soit celui de «trop peu de march é et trop peu d ’écologie». C ’est ce contre- projet que le peuple a approuv é le 9 juin 1996 par plus de 75 % des voix. Les t âches de l ’agriculture et de la Conf édération consacr ées par la Constitution doivent être comprises comme un contrat de société. En vertu de l’art. 104 Cst.4, l’agriculture est appelée à apporter une contribution substantielle à la s écurité alimentaire, au main- tien des bases naturelles de l ’existence, à l ’entretien du paysage rural et à l’occupation d écentralisée du territoire, par une production à la fois durable et orientée vers le march é. La multifonctionnalit é de l ’agriculture et le concept de la durabilité ont ainsi été inscrits comme principes fondamentaux dans le droit consti- tutionnel. 1.1.5 Politique agricole 2002 Aussitôt après l’adoption de cette nouvelle base constitutionnelle, le Conseil f édéral a soumis au Parlement son message concernant la r éforme de la politique agricole 5, dans lequel il exposait, sous forme d ’une nouvelle LAgr, sa mani ère de concr étiser le mandat dévolu par la Constitution. Au centre des propositions: l ’objectif d’un re- maniement de tout le secteur agro-alimentaire afin d ’en améliorer la compétitivité et de l’aligner sur l’économie de marché. Le 29 avril 1998, le Parlement adoptait la nouvelle LAgr, avec entr ée en vigueur au 1er janvier 1999 (lait: 1 er mai 1999), qui a mis un terme à toutes les garanties de l’Etat en mati ère de prix et de prise en charge. La loi pr évoyait par ailleurs que les moyens financiers destinés au soutien du march é seraient r éduits d’un tiers en cinq ans. Les paiements directs r étribuant des prestations d ’intérêt général (entretien du paysage rural et occupation d écentralisée du territoire, p. ex.) et des prestations écologiques particulières (culture biologique, surfaces de compensation écologique servant à préserver la biodiversité, p. ex.) n’ont depuis lors été alloués qu’en contre- partie des prestations écologiques requises. PA 2002 assure en outre un financement plus fiable des mesures, en ce sens que les dépenses prévues dans les principaux secteurs d ’activité sont fixées pour quatre ans, dans le cadre d ’enveloppes financi ères. Le 16 juin 1999, le Parlement a ainsi ap- prouvé trois enveloppes financi ères pour les ann ées 2000 à 2003 ( «Promotion de la production et des ventes », «Paiements directs» et «Amélioration des bases de pro- duction») pesant ensemble 14,029 milliards de francs. Un projet d ’arrêté fédéral sur 3 Initiatives populaires «pour une agriculture paysanne compétitive et respectueuse de l’environnement» (USP); «Paysans et consommateurs – pour une agriculture en accord avec la nature» (paysans et consommateurs); «pour des produits alimentaires bon marché et des exploitations agricoles écologiques» (VKMB). 4 RS 101 5 Deuxième étape (Politique agricole 2002); FF 1996 IV 1.4407 les moyens financiers destin és à l ’agriculture pour les ann ées 2004 à 2007 fait l’objet de la partie II du présent message. 1.2 Bilan intermédiaire de PA 2002 L’analyse des conséquences de PA 2002 forme une base importante pour appr écier l’action n écessaire en politique agricole (ch. 1.2.1). Pour ce faire, les d éveloppe- ments de l’agriculture et les effets des mesures de politique agricole dans les domai- nes de l ’économie (ch. 1.2.2), du social (ch. 1.2.3) et de l ’écologie (ch. 1.2.4) sont illustrés à l’aide d’indicateurs. Les principales conclusions à tirer du bilan interm é- diaire de PA 2002 sont résumées au ch. 1.2.5. 1.2.1 Evaluation des mesures de politique agricole Selon l’art. 170 Cst., les mesures prises par la Conf édération doivent être évaluées quant à leur efficacité. A l’art. 187, al. 13, la LAgr exige par ailleurs une évaluation des principales mesures cinq ans après l’entrée en vigueur de la loi. Le Conseil f édé- ral a r églé l ’évaluation de la politique agricole et celle des prestations de l’agriculture dans l’ordonnance du 7 décembre 1998 sur l’évaluation de la durabilit é de l’agriculture6. Selon cette ordonnance, l ’OFAG doit faire état des cons équences des mesures de politique agricole prises par la Conf édération ainsi que des presta- tions de l’agriculture dans les domaines de l ’économie, du social et de l ’écologie, et les apprécier sous l’angle de la durabilité. A cet effet, il publie annuellement un rap- port exhaustif, dont le deuxi ème est paru en novembre 2001 (Rapport agricole 20017). Deux approches permettent d’aborder cette tâche d’envergure: – Un inventaire p ériodique (monitoring) montre à l’aide d’indicateurs les d é- veloppements de l’agriculture et les effets des mesures de politique agricole dans les domaines de l ’économie, du social et de l ’écologie. Il fournit aussi les bases pour l ’évaluation de la durabilit é dans l ’agriculture. Celle-ci a été appréciée du point de vue qualitatif dans les rapports agricoles 2000 et 2001. Le dernier pr ésente un concept permettant d ’évaluer à l ’avenir le d évelop- pement durable à l’aide d’indicateurs. – Des études spécifiques sont en outre r éalisées afin d ’analyser et d’apprécier l’efficacité de mesures et de groupes de mesures. Cette t âche est le plus sou- vent confi ée à des mandataires externes. Les r ésultats devraient permettre d’établir si certaines mesures doivent être adaptées et, le cas échéant, dans quel sens, ou s ’il convient au contraire de les remplacer. Des études ont notamment été lanc ées dans le domaine des mesures écologiques et dans celui des mesures concernant le march é (lait, viande, œ ufs et c éréales; protection à la fronti ère; promotion des ventes). Elles ont été conclues au printemps 2002. 6 RS 919.118 7 Cf. www.blw.admin.ch; commande: OFCL/vente de publications de la Confédération, 3003 Berne.4408 Le bilan intermédiaire de PA 2002 ci-apr ès se fonde, d ’une part, sur les r ésultats de l’inventaire établi périodiquement dans les domaines économie, social et écologie et, d’autre part, sur les conclusions des études, dans la mesure o ù elles sont d éjà dispo- nibles. 1.2.2 Economie Marchés Les marges de man œ uvre créées par PA 2002 sont mises à profit. Pour preuve, les innovations en mati ère de produits et les restructurations aussi bien dans le secteur agricole que dans celui de la transformation. Les march és d ésormais moins r égle- mentés ont engendr é de plus fortes fluctuations des prix. Le passage des anciennes aux nouvelles organisations s ’est néanmoins effectué sans turbulences pour ce qui est des principaux marchés touchés par PA 20028. Depuis 1990/92, les prix à la pro- duction en Suisse ont baiss é de plus de 20%. Si l ’écart absolu par rapport à l’Union européenne (UE) s ’est restreint, la comp étitivité relative du secteur en matière de prix ne s ’est pas améliorée pour autant 9. En effet, la baisse des prix à la production s ’est accompagnée d’une hausse des prix pay és par les consommateurs pour les denr ées alimentaires. Cette hausse est particuli èrement marqu ée depuis 1996/98, bien que les prix des denr ées alimentaires import ées soient rest és stables dès 1999. Tableau 2 Evolution de l’indice des prix à la production, à la consommation et à l’importation de denrées alimentaires 1990/92 1996/98 1999 2000 2001 Indice des prix à la production, agriculture 100,0 82,2 77,2 80,7 75,3 Indice suisse des prix à la consommation, sous-groupe denrées alimentaires et boissons 100,0 102,6 103,3 104,9 106,9 Indice des prix à l’importation de denrées alimentaires * – 107,0 112,3 111,8 111,8 Source: OFS, USP * Base mai 1993 = 100 (des s éries de chiffres plus anciennes ne sont pas disponibles pour cet indice) D’une manière générale, l’agriculture a réussi à préserver ses parts de march é. Cela se reflète sur le taux d ’auto-approvisionnement, soit sur le rapport entre la produc- tion suisse et la consommation globale du pays. En 1999, le taux d ’auto- approvisionnement a été de 5 % inf érieur aux ann ées 1996/98. Ce recul s ’explique par les conditions climatiques difficiles, qui ont fait baisser les rendements en pro- duction végétale, surtout ceux des cultures de pommes de terre et de c éréales. Ledit 8 Cf. à ce propos les analyses des effets mentionnées au ch. 2.2 (parties I et II du message). Disponibles en ligne sous www.blw.admin.ch (rubrique Politique agricole > Evaluation). 9 Dans ses rapports agricoles, l’OFAG compare chaque année l’évolution des prix à la production en Suisse, dans l’UE et aux Etats-Unis.4409 taux est par contre resté stable en ce qui concerne les produits d ’origine animale. En l’an 2000, il a de nouveau d épassé 60%, atteignant ainsi la moyenne à long terme grâce à la bonne année en production végétale. Tableau 3 Taux d’auto-approvisionnement (en énergie; exprimé en pour-cent de la consommation totale) 1996/98 1999 2000 Denrées alimentaires végét a l e s 4 54 04 6 Denrées alimentaires animales 95 95 95 Total denrées alimentaires 62 58 62 Source: USP Revenu total L’appréciation sectorielle de la situation économique se fonde sur les comptes économiques de l’agriculture, établis par USP10. Tableau 4 Comptes économiques de l’agriculture Indications en prix courants, en millions de francs 1996/98 1999 2000 1 20012 Production finale 8013 7240 7627 7225 + contributions des pouvoirs publics (subventions) 2466 2427 2458 2679 – consommation intermédiaire 3866 3780 3911 3900 – impôts liés à la production, compensation TVA 284 219 170 167 Valeur ajoutée brute au coût des facteurs 6330 5668 6005 5837 – amortissements 1872 1837 1858 1899 – affermages et intérêts 724 696 738 753 – salaires de la main-d’œuvre non familiale 796 728 716 720 Revenu net tiré de l’activité agricole de la main-d’œuvre familiale 2937 2408 2692 2465 Source: USP 1 provisoires, état printemps 2002 2 estimation, état printemps 2002 Les résultats des comptes économiques peuvent se résumer comme suit: – En comparaison des trois années 1996/98, le revenu net sectoriel de la main- d’œuvre familiale a recul é de 18 % en 1999, essentiellement à cause d ’une baisse de la production finale. En raison de conditions m étéorologiques défavorables, la valeur des produits v égétaux surtout a été de 13 % inf é- rieure à celle de la p ériode de r éférence. La production finale plus faible a été partiellement compensée par une diminution des coûts. 10 Les comptes économiques de l’agriculture (diverses années), USP, Brugg.4410 – En 2000, le revenu net sectoriel de la main-d ’œuvre familiale était de 8 % inférieur à la moyenne des trois ann ées 1996/98. La production finale a augmenté de 5 % par rapport à 1999, ce qui s ’explique notamment par une bonne année en production v égétale et par des recettes accrues dans les sec- teurs des bovins et des porcs. En ce qui concerne les co ûts, on observe un recul substantiel de 10 % pour les salaires de la main-d ’œuvre non familiale par rapport à 1996/98. – En 2001, le revenu net sectoriel de la main-d ’œuvre familiale était de 16 % inférieur à la moyenne de 1996/98. De même, la production finale a diminué de 5 % par rapport à 2000, les r ésultats ayant été moins bons tant en production végétale (surtout céréales, betteraves sucrières, fruits) qu’en éco- nomie animale (surtout bovins). Ce recul a été partiellement compens é par des paiements directs plus élevés. Quant aux coûts, les amortissements et les intérêts ont augmenté en comparaison avec l’an 2000. – Pour appr écier l ’évolution du revenu net de la main-d ’œuvre familiale, il faut tenir compte de l ’évolution quantitative de cette main-d ’œuvre. Con- formément au recensement f édéral des exploitations agricoles de l ’Office fédéral de la statistique (OFS), la main-d ’œuvre familiale dans le secteur primaire a diminué de 15 000 personnes, soit de 8%, entre 1996 et 2000. Revenu par exploitation Pour évaluer la situation économique des exploitations, on se sert des r ésultats comptables du dépouillement centralisé effectué par la FAT. Les résultats des années 1999 à 2001 sont compar és avec la moyenne des ann ées 1996/98. Les chiffres de 2001, qui sont provisoires, donnent de premi ères indications concernant certaines tendances. Les seuls indicateurs disponibles à l’heure actuelle figurent au tableau 5 ci-dessous. Tableau 5 Revenu agricole par exploitation et revenu du travail par unité de main-d’œuvre familiale 1996/98 1999 2000 2001 1 Rendement brut (Fr.) 183 654 181 702 199 145 187 500 dont paiements directs (Fr.) 38 071 38 872 39 307 41 400 Charges réelles (Fr.) 130 151 127 912 134 470 134 200 Revenu agricole (Fr.) 53 503 53 789 64 675 53 300 Intérêts sur le capital propre de l’exploitation (Fr.) 11 908 11 089 15 192 14 000 Revenu du travail (Fr.) 41 595 42 701 49 483 39 300 Main-d’œuvre familiale (UTAF 2) 1,32 1,29 1,30 1,29 Revenu du travail par unité de main- d’œuvre familiale (valeur moyenne) (Fr./UTAF 2) 31 540 33 050 38 099 30 400 Source: FAT 1 provisoires, état printemps 2002 2 unités de travail annuel de la famille: base 280 journées de travail4411 Le revenu agricole correspond à la différence entre le rendement brut et les charges réelles. Il indemnise le travail de la main-d ’œuvre familiale et le capital propre investi. Alors qu ’il n ’a quasiment pas chang é en 1999 compar é à la moyenne des trois années 1996/98, il a atteint 21 % de plus en 2000, pour retrouver son niveau de 1996/98 l’année suivante. Le revenu du travail correspond au revenu agricole, d éduction faite des int érêts sur le capital propre investi. Par rapport à 1996/98, le revenu du travail par unit é de main-d’œuvre familiale a été supérieur de 5 % en 1999 et de 21 % en 2000. Cette dernière augmentation s’explique avant tout par une hausse du rendement brut, qui a toutefois rechuté en 2001. C ’est la raison pour laquelle le revenu du travail corres- pond de nouveau environ à la moyenne de 1996/98 cette ann ée ( –4 %), malgr é l’octroi de paiements directs plus élevés. Revenu des exploitations performantes Conformément à l’art. 5 LAgr, les mesures de politique agricole doivent permettre aux exploitations remplissant les crit ères de durabilit é et de performance économi- que de r éaliser, en moyenne pluriannuelle, un revenu comparable à celui de la population active dans les autres secteurs économiques d’une même région. Dans la région de plaine et celle des collines, la main-d ’œuvre familiale des exploitations du quartile supérieur a réalisé, voire dépassé, en 1998/2000, un revenu du travail équi- valant au salaire annuel brut moyen du reste de la population. En montagne, le reve- nu moyen du travail s ’est situ é, dans le m ême quartile, à quelque 7000 francs en dessous de la valeur comparative. Certaines exploitations atteignent ce salaire, mais leur part est plus faible que dans les autres r égions. Les exploitations remplissant les critères de performance économique et de durabilit é sont donc parvenues, notam- ment dans la région de plaine et des collines, à réaliser un revenu comparable à celui des autres groupes de la population. Tableau 6 Revenu du travail de la main-d’œuvre familiale et salaire comparatif 1998/2000 Revenu du travail1 en fr. par UTAF2 (valeurs moyennes)Région 1er quartile (0–25%) 2e quartile (25–50%) 3e quartile (50–75%) 4e quartile (75–100%) Salaire comparatif 3 en fr. par année Médiane Région de plaine 11 620 32 505 48 391 83 341 62 866 Région des collines 7 607 24 504 36 833 60 296 57 080 Région de montagne 5 156 17 987 26 956 46 094 53 163 Source: OFS, FAT 1 intérêts sur le capital propre au taux moyen des obligations de la Confédération; 1998: 2,81%, 1999: 3,02%, 2000: 3,95% 2 unités de travail annuel de la famille: base 280 journées de travail 3 médiane des salaires annuels bruts de tous les employés des secteurs secondaire et tertiaire Indicateurs micro-économiques Les investissements et la part de capital étranger des exploitations de r éférence FAT n’ont que tr ès peu changé en 1999 par rapport aux ann ées 1996/98. La constitution de capital propre a par contre augment é de 29%. Le rapport entre cash flow et investissements s’est légèrement amélioré, les derniers ayant quelque peu diminu é. C’est la formation de capital propre qui reflète en premier lieu l’amélioration des re-4412 venus enregistr ée en 2000. Elle a plus que doubl é depuis 1996/98. Gr âce à l’accroissement du cash flow et à une tr ès légère augmentation des investissements en 2000, le rapport entre ces grandeurs s ’est amélioré en comparaison des ann ées 1996/98. La part de capital étranger est, quant à elle, restée stable. Tableau 7 Formation de capital propre, investissements et part de capitaux étrangers Ensemble des régions 1996/98 1999 2000 Formation de capital propre (Fr.) 10 200 13 207 21 233 Investissements1 (Fr.) 43 669 41 856 44 964 Rapport entre cash flow et investissements2 (%) 96 101 102 Part de capital étranger (%) 42 41 41 Source: FAT 1 investissements bruts (sans prestations propres), moins les subventions et les désinvestis- sements 2 part du cash flow au total des investissements La combinaison de la part de capital étranger et de la formation de capital propre permet d’apprécier dans quelle mesure le fardeau de la dette est supportable. Une exploitation enregistrant une part élevée de capitaux étrangers et une formation n é- gative de capital propre n’est pas viable à la longue. En appliquant les deux critères, on peut distinguer quatre groupes d ’exploitations en fonction de leur stabilité financière. Tableau 8 Ventilation des exploitations en fonction de la stabilité financière Part de capital étranger faible (< 50%) élevée (> 50%) Formation de capital propre positive bonne situation financière autonomie financière restreinte négative revenu insuffisant situation financière précaire Source: De Rosa, La réorientation de la politique agricole suisse: Analyse financière et Endettement, Uni Fribourg, octobre 1999 En 1999 et en 2000, on a compt é davantage d ’exploitations avec une bonne situa- tion financière qu’en moyenne des années 1996/98. Si l ’on se fonde sur la moyenne de ces cinq ans, la part d ’exploitations enregistrant une formation de capital propre négative repr ésente environ un tiers. Ces exploitations doivent être consid érées comme étant en difficulté. La majorité d’entre elles sont en mesure de produire suf- fisamment de ressources financi ères pour leurs d épenses courantes, mais elles ne parviennent pas à assurer leur viabilité à long terme.4413 Tableau 9 Appréciation de la stabilité financière Exploitations dont 1996/98 1999 2000 la situation financière est bonne (%) 44 47 52 l’autonomie financière est restreinte (%) 21 21 25 le revenu est insuffisant (%) 19 17 12 la situation financière est précaire (%) 16 15 11 Source: FAT 1.2.3 Social Situation en matière de revenus Le revenu est un param ètre important servant à appr écier la situation sociale des agriculteurs. Alors que, selon l ’art. 5 LAgr, les exploitations économiquement per- formantes devraient r éaliser un revenu comparable à celui de la population active dans les autres secteurs économiques de la r égion (cf. ch. 1.2.2), on consid ère ici l’agriculture tout enti ère. Le revenu du travail (m édiane) de la main-d ’œuvre fami- liale a vari é, en moyenne des ann ées 1998/2000, entre 42 % (montagne) et 64 % (plaine) du salaire comparatif correspondant (cf. tab. 6). D ’une manière générale, on constate un écart considérable entre le revenu du travail agricole et les salaires tir és des autres activités économiques. Tableau 10 Revenu total1, revenu du travail2 et consommation privée de la famille en 1998/2000 Région Revenu total fr. Consommation privée fr. Main-d’œuvre familiale UTAF 3 Revenu du travail (médiane) fr./UTAF 3 Région de plaine 85 828 69 004 1,26 39 955 Région des collines 72 325 57 873 1,29 30 439 Région de montagne 61 994 51 207 1,38 22 157 Source: FAT 1 revenu agricole + revenu accessoire 2 intérêts sur le capital propre au taux moyen des obligations de la Confédération: 1998: 2,81 %, 1999: 3,02 %, 2000: 3,95 % 3 unités de travail annuel de la famille: base 280 journées de travail Puisque la situation sociale a trait surtout au m énage des agriculteurs et moins à l’exploitation elle-même, il faut ajouter le revenu non agricole à celui qui est tir é de l’agriculture. Avec une moyenne de 19 000 francs de revenu non agricole en 1998/2000, les exploitations agricoles ont dispos é d ’un suppl ément substantiel. Si l’on tient compte de ces recettes supplémentaires, la situation financière de la famille paysanne se présente sous un jour plus favorable. Cependant, les familles doivent en général travailler très dur pour réaliser les deux types de revenus précités.4414 Dans les années 1998/2000, le revenu total ne parvenait pas à couvrir entièrement la consommation privée dans les exploitations du quartile inf érieur. Celles-ci doivent donc puiser dans les ressources destin ées à l ’exploitation pour financer leur con- sommation, ce qui r éduit d ’autant leurs possibilit és de r éaliser des investissements ou encore d’assurer leur prévoyance vieillesse. Evolution du nombre d’exploitations agricoles Eu égard à la réorientation de la politique agricole et, partant, à l’importance accrue des marchés, l’évolution structurelle s ’est de nouveau acc élérée dans les ann ées 90, après avoir stagné pendant deux décennies. Tableau 11 Nombre d’exploitations agricoles par classe de grandeur 1990 1996 2000 0–3 ha SAU 19 819 12 167 8 371 > 3 ha SAU 72 996 67 312 62 166 Total 92 815 79 479 70 537 Source: OFS Le nombre de petites exploitations (< 3 ha SAU) qui, pour la plupart, sont g érées à titre de loisirs, diminue bien plus fortement que celui des autres. Ainsi, environ 11 000, soit à peu près la moitié, des quelque 22 000 exploitations dont la gestion a été abandonn ée entre 1990 et 2000, tombaient sous cette cat égorie. Malgr é l’accélération, l’évolution structurelle suit encore, en g énéral, le rythme des g énéra- tions. Tableau 12 Apprentis agricoles en première année 1990 1996 2000 Nombre de contrats de première année 1171 754 925 Source: OFFT Le nombre de nouveaux contrats d ’apprentissage peut servir d ’indicateur pour l’évolution probable de celui des exploitations agricoles. Apr ès avoir fortement diminué dans les ann ées huitante, il s ’est établi à quelque 900 contrats à la fin des années 90. S ’il reste constant pendant une g énération (30 ans), la succession est assurée dans près de 30 000 exploitations pendant cette p ériode. Cependant, comme jusqu’à présent, des exploitations seront également reprises par des personnes ayant suivi une autre formation. Perception subjective de la situation Aux mois de février et mars 2001, l’Institut de recherche SRS a effectué, sur mandat de l ’OFAG, un sondage concernant la perception subjective de la situation par la population agricole, en comparaison des autres groupes de la population dans4415 l’espace rural 11. Il a pos é des questions sur la satisfaction des interlocuteurs dans diverses sphères de la vie, sur leurs peurs, ainsi que sur les avantages et inconv é- nients de la profession d’agriculteur. Ce sondage a eu lieu à une p ériode où tant la population agricole que les consom- mateurs étaient captiv és par des sujets d ’actualité tels que l ’ESB et la fi èvre aphteuse. Il faut donc admettre que la perception des paysannes et des paysans inter- rogés en a été influencée. Voici en résumé les résultats obtenus: – La question concernant le degr é de satisfaction dans diverses sph ères de la vie a r évélé que la part d ’agricultrices et d ’agriculteurs satisfaits de leur niveau de vie (90 %) est aussi grande que celle des autres groupes sociaux. Leur satisfaction est m ême l égèrement plus grande en ce qui concerne l’activité professionnelle (84 et 79 % respectivement). Par contre, les agri- culteurs sont nettement moins satisfaits pour ce qui est de la stabilit é des conditions-cadre (30/57 %), le revenu (42/68 %) et les loisirs (61/79 %). Quant aux domaines formation, formation continue, famille, contexte social, santé et offre culturelle, il n’y a pas de différences notables. – Les réponses concernant les peurs ont, dans l ’ensemble, révélé que les agri- culteurs se sentent moins menac és que le reste de la population. Ils ont no- tamment moins peur de perdre leur emploi. – Lorsque les personnes interrogées sont confrontées à différentes affirmations concernant l ’environnement du travail, des diff érences assez consid érables apparaissent entre les paysans et les autres groupes sociaux. Les r éponses de la population agricole sont moins favorables (viabilit é de l ’exploitation à long terme, charges physiques, heures de travail, gain, surmenage occasion- né par les changements de l’environnement du travail). – On ne saurait affirmer que, globalement, la perception par la population pay- sanne de sa situation soit meilleure ou pire que celle de la population non agricole. Certes, les m énages agricoles sont moins satisfaits en ce qui con- cerne la stabilit é des conditions-cadre, le revenu et l ’environnement du tra- vail; en revanche, ils se sentent moins menac és et sont satisfaits de leur acti- vité professionnelle et de leur niveau de vie. 11 Institut de recherche SRS, Befindlichkeit der landwirtschaftlichen Bevölkerung im Vergleich zur übrigen Bevölkerung, rapport fondé sur un sondage représentatif de la population sur mandat de l’OFAG, mars 2001, en ligne sous www.blw.admin.ch (rubrique Politique agricole > Evaluation).4416 1.2.4 Ecologie Prestations écologiques Les prestations écologiques de l ’agriculture ont augmenté par rapport à la moyenne des années 1996/98. Tableau 13 Indicateurs retenus pour les prestations écologiques 1996/98 2000 PI/prestations écologiques requises (Part de la SAU) 70% 95% Exploitations biologiques (Nombre) 3 986 4 904 Surfaces de compensation écologique* (ha) 83 901 92 858 Animaux bénéficiant de sorties régulières en plein air (UGB) 348 274 618 000 Animaux gardés dans des systèmes particulièrement respectueux de l’espèce (UGB) 135 105 265 236 Source: OFAG * sans les arbres fruitiers haute-tige Nous présentons ci-après les résultats concernant les indicateurs sélectionnés. – En 2000, les entreprises biologiques ont exploité 8 % de la SAU. – 51 % des UGB ont eu la possibilit é de sortir conform ément au programme SRPA et 23 % des UGB ont b énéficié d’une garde particuli èrement respec- tueuse de l’espèce (programme SST). – Quant aux surfaces de compensation écologique (SCE) donnant droit aux contributions (arbres fruitiers haute-tige exclus), elles ont atteint, en 2000, une part de plus de 9 % de la SAU. En plaine, environ 47 000 ha ont été aménagés en SCE à ce jour. S ’y ajoutent les éléments qui sont imputables aux PER, mais pas rétribués. Il manque ainsi encore quelque 18 000 ha pour atteindre, d’ici à fin 2005, l’objectif de 65 000 ha fix é par le Conseil f édéral en rapport avec la Conception Paysage Suisse. L ’effet des SCE sur la biodi- versité fait l ’objet de plusieurs études de cas r éalisées pour l ’évaluation des mesures écologiques. Ces études ont r évélé un effet positif sur les indica- teurs examin és (carabid és, araign ées et papillons diurnes), dont l ’ampleur diverge toutefois selon le type de SCE. Des analyses approfondies compl é- mentaires sont encore n écessaires pour pr éciser ces r ésultats. Le 4 avril 2001, le Conseil f édéral a édicté l ’ordonnance sur la qualit é écologique 12, entrée en vigueur le 1 er mai 2001, qui devrait conduire à une am élioration régionale de la qualité des SCE et de leur mise en réseau. Pollution de l’environnement Depuis le d ébut des ann ées 90, la pollution de l ’environnement par l ’agriculture diminue continuellement. 12 Ordonnance du 4 avril 2001 sur la promotion régionale de la qualité et de la mise en réseau des surfaces de compensation écologique dans l’agriculture (ordonnance sur la qualité écologique OQE); RS 910.14.4417 Tableau 14 Indicateurs retenus pour la pollution de l’environnement Charge d’azote (bilan N) – 25 % depuis 1985 Excédents de phosphore (bilan P) – 55 % depuis 1990/92 Produits phytosanitaires (ventes de substances actives) – 30 % depuis 1990 Emissions de méthane par kg de lait – 26 % depuis 1980 Sources: OFAG, OFS, OFEFP, FAL, Société suisse de l’industrie chimique (les statistiques disponibles sont restreintes, et les années de référence diffèrent) Nous récapitulons ci-après les résultats concernant les indicateurs sélectionnés. – La charge d’azote a été réduite grâce au recul continu des apports (input) et à la stagnation simultan ée des sorties (output; azote contenu dans les pro- duits agricoles). L ’efficience de l ’utilisation de cette substance s ’est donc accrue. La diminution de la charge n ’est cependant pas égale pour toutes les composantes azotées; elle est, par exemple, inf érieure à la moyenne pour les émissions d’ammoniac. Les progr ès réalisés dans l ’agriculture permettent à la Suisse de respecter en partie les engagements internationaux qu ’elle a pris en rapport avec l ’accord OSPAR pour la protection du milieu marin de l’Atlantique du Nord-Est et avec la Convention CEE/ONU sur les pollutions atmosphériques transfrontali ères. Sur le plan national, l ’OFAG et l ’Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) ont fix é d’un commun accord une r éduction des exc édents d’azote influant sur l ’environ- nement de 22 000 t au total pendant la p ériode allant de 1994 à 2002. La réduction de 7,3 % n ’a pas suffi à r éaliser l ’objectif partiel de 14,6 % jusqu’à 1998. Les progr ès enregistr és jusqu ’à pr ésent s ’expliquent par la diminution des quantités d’engrais minéraux et par un recul des cheptels. La situation pourrait encore s ’améliorer si les engrais de ferme étaient utilis és de manière plus efficace et selon de nouvelles techniques d ’épandage. Une réévaluation de la situation concernant l ’ammoniac devrait fournir, en 2003, de plus amples connaissances sur l’évolution des émissions d’azote. – Les excédents de phosphore ont recul é de plus de la moiti é. Cette tendance résulte à la fois de la diminution des apports, notamment sous la forme d’engrais minéraux et d ’importations d ’aliments pour animaux. Une étude réalisée dans le cadre de l ’évaluation des mesures écologiques a r évélé une diminution de la charge de phosphore dans les eaux. L ’évaluation des don- nées de 1998, par exemple, permet de supposer une baisse de 13 % de la pollution du Lippenr ütibach (ct. de Lucerne) attribuable au phosphore pro- venant de l’agriculture, par rapport à la pollution du d ébut des ann ées 90. Il est vrai que l ’ampleur des précipitations et la p ériode où elles se produisent ont une grande influence. On ne pourra donc d éterminer la r éduction effec- tive que lorsqu ’on aura suffisamment de recul pour l ’analyse et l ’interpré- tation des donn ées. Quoi qu ’il en soit, on observe encore des exc édents de phosphore polluant l ’environnement dans les r égions comptant de gros effectifs d’animaux de rente. – La baisse des ventes de produits phytosanitaires (substances actives) la plus prononcée a été enregistrée pour les r égulateurs de croissance ( –77 %). Les deux groupes de substances appliqu ées le plus fr équemment, les fongicides4418 et les herbicides, ont recul é de 25 % chacun. On compte plus de 300 subs- tances actives qui pr ésentent des propri étés très diverses. C ’est pourquoi on ne saurait conclure que la diminution de la quantit é de produits vendue, bien que positive en soi, signifie automatiquement une r éduction quantitative du risque environnemental. Il convient de d évelopper des indicateurs de risques pour parvenir à un contrôle efficace et transparent des résultats, compte tenu évidemment des évolutions au plan international, surtout des travaux de l’OCDE. Le rapport du Conseil f édéral relatif à la motion de la CEATE-E (94.3005) indiquera la suite des opérations. – La part de l ’agriculture aux émissions totales de gaz à effet de serre a pass é d’environ 21 à 18 % entre 1980 et 2000 (pronostic). Elle se compose surtout de méthane et de gaz hilarant provenant de la garde d ’animaux. Alors que les émissions de gaz avec effet sur le climat ont diminu é, l’énergie contenue dans les produits agricoles a l égèrement augment é. A titre d ’exemple de cette efficience accrue, on peut menti onner la diminution des émissions de méthane par kg de lait, qui r ésulte de la performance laiti ère accrue des vaches. 1.2.5 Bilan Les principales conclusions à tirer du bilan interm édiaire de PA 2002 peuvent se résumer comme suit: – L’agriculture suisse est parvenue à préserver ses parts de march é. Elle n ’est pas seule à subir des changements; l’échelon de la transformation est lui aus- si soumis au processus de restructuration et d ’adaptation. Certes, le revenu sectoriel a baiss é, mais il ne faut pas oublier que le nombre d ’unités de main-d’œuvre familiale diminue et que ce revenu se r épartit donc sur moins de personnes. En moyenne des ann ées 1998/2000, les exploitations remplis- sant les crit ères de performance économique et de durabilit é sont donc parvenues, notamment dans la r égion de plaine et des collines, à réaliser un revenu comparable à celui des autres groupes de la population. Toutefois, on enregistre dans toutes les r égions une nette diff érence entre le revenu du travail et le salaire comparatif, si l ’on consid ère la moyenne de toutes les entreprises. Globalement, la situation économique de l ’agriculture ne s ’est pas détériorée depuis l’entrée en vigueur de la nouvelle LAgr. – L’écart de revenu par rapport aux autres groupes de la population se mani- feste dans la perception subjective des agriculteurs. Ils sont n éanmoins tout aussi nombreux à être satisfaits de leur niveau de vie et de leur activit é pro- fessionnelle. Cette satisfaction s ’explique probablement par les aspects positifs de la profession qui ne sont pas li és au revenu. En g énéral, l ’évo- lution structurelle suit toujours le rythme des g énérations, surtout pour ce qui est des exploitations gérées à titre principal. Les changements n’ont dans l’ensemble pas engendré de situations inacceptables du point de vue social. – L’incitation financière provenant des marchés et des paiements directs, ainsi que les efforts consentis dans les domaines de la formation, de la recherche et de la vulgarisation, produisent l ’effet souhaité: les prestations écologiques de l’agriculture se sont multipli ées, et le recours à des substances potentiel- lement nocives pour l ’environnement a diminu é. Les effets positifs sur la4419 qualité du sol ou de l ’eau, sur le bien- être des animaux ou la diversit é des espèces font actuellement l ’objet d ’évaluations. L ’analyse est difficile, car les rapports écologiques sont complexes, et il n ’est pas toujours possible de déterminer clairement les relations de cause à effet. Par ailleurs, les systèmes écologiques évoluent lentement en r ègle générale; les effets des mesures ne peuvent souvent être observés qu’après des années, voire des décennies. 1.3 Procédure préliminaire et consultation Des travaux pr éliminaires de grande envergure ont été effectu és en vue de l’évolution future de la politique agricole. Le coup d ’envoi a été donn é par un document stratégique (ch. 1.3.1). Par la suite, la Commission consultative et les trois groupes de travail ont approfondi le sujet (ch. 1.3.2). Du 21 septembre 2001 au 10 janvier 2002, le projet PA 2007 a finalement été mis en consultation aupr ès des cantons, des partis politiques et des organisations concernées (ch. 1.3.3). 1.3.1 Document stratégique «Horizon 2010» L’OFAG a donn é le coup d ’envoi des d ébats le 4 juillet 2000 en publiant le docu- ment stratégique «Horizon 2010»13. Il y présentait ses considérations et propositions quant à l’orientation pouvant être donnée à la politique agricole pendant la p ériode couverte par les deux prochaines enveloppes financières (2004/07 et 2008/11). La publication du document strat égique a suscit é des r éactions allant du rejet à l’approbation totale. M ême si des critiques parfois acerbes ont été exprimées, nous pouvons constater, aujourd ’hui, qu ’elle a été un moyen appropri é pour lancer le débat. 1.3.2 Commission consultative et groupes de travail En vertu de l’art. 186 LAgr, le Conseil fédéral a institué la Commission consultative et nommé ses 14 membres par d écision du 31 mai 2000. Cette commission a pour tâche de conseiller le Conseil fédéral dans l’application et l’adaptation de la LAgr. 1.3.2.1 Recommandations stratégiques Depuis son institution, la Commission consultative s ’est penchée sur des questions stratégiques liées à l’évolution de la politique agricole et a adopt é des recommanda- tions à ce sujet. Etablissant le bilan des étapes ant érieures de la r éforme, elle a constaté que de gros progr ès ont été réalisés grâce à la nouvelle politique agricole (PA 2002) dans les domaines de l ’écologie et des march és, et que l ’agriculture est sur la voie de la durabilité. 13 OFAG, Horizon 2010 – document stratégique sur le développement de la politique agricole, juin 2000, Berne; en ligne à l’adresse www.blw.admin.ch (rubrique «Politique agricole 2007»).4420 La Commission consultative fait aussi remarquer que l ’agriculture doit encore rele- ver de nombreux défis, notamment préserver ses parts de march é malgré l’ouverture des frontières et rester capable de fournir ses multiples prestations. En cons équence, elle estime qu’il faut développer systématiquement la politique agricole en suivant la voie empruntée. A cet effet, elle a fixé plusieurs repères stratégiques. – La base constitutionnelle en vigueur (art. 104 Cst.) ainsi que les grandes lignes et les objectifs de PA 2002 restent valables. Il convient de consolider la politique actuelle avant de proc éder à des changements fondamentaux. La prochaine étape de 2004 à 2007 consistera donc à perfectionner l’instrumentaire en vigueur. – Il est capital d ’améliorer encore la comp étitivité de l’agriculture suisse ainsi que celle du secteur alimentaire. C ’est pourquoi il convient d ’associer les partenaires contribuant à la valeur ajout ée, à tous les échelons du march é. Sur cette toile de fond, toutes les mesures de politique agricole doivent être examinées en vue d’une optimisation. – La réforme de la politique agricole doit ouvrir des perspectives d ’avenir aux agriculteurs. Il importe en particulier de renforcer les mesures d ’amélio- ration structurelle pour les exploitations dynamiques. Le rythme des ajuste- ments structurels et des r éformes doit autant que possible être supportable pour tous les acteurs concern és. Il est donc n écessaire de prendre des mesu- res destin ées à r éduire les frais de production, ainsi que des mesures d’accompagnement temporaires. 1.3.2.2 Institution de groupes de travail En coordination avec la Commission consultative, trois groupes de travail largement représentatifs ont été chargés, en octobre 2000, de formuler des propositions en vue d’une optimisation des mesures de politique agricole. C ’est ainsi qu ’on est parvenu d’emblée à lancer un processus transparent de formation des opinions. La Commis- sion consultative a évalué les propositions des groupes de travail 14 pr ésentées en mars 2001. De cette mani ère, la concrétisation du projet «PA 2007» s’est vue dotée d’un fondement solide. L ’Administration a eu ensuite pour t âche de ficeler un paquet regroupant les solutions propos ées. Le rapport mis en consultation est le résultat de ce processus intensif. Afin d ’assurer la transparence, nous y avons présenté dans les d étails les propositions faites par les groupes de travail, les recommandations de la Commission consultative et l ’appréciation de l ’Administra- tion fédérale. 14 Les rapports des trois groupes de travail «marchés», «paiements directs» et «facteurs de production et social» de mars 2001 sont disponibles en ligne sous www.blw.admin.ch (rubrique: «Politique agricole 2007»).4421 1.3.2.3 Appréciation des propositions de révision Fin f évrier 2002, la Commission consultative s ’est pench ée sur les r ésultats de la consultation relative à la Politique agricole 2007 (ch. 1.3.3) et a appr écié divers points importants du document de consultation. Sur cette toile de fond, elle a tir é les conclusions suivantes au sujet de la marche à suivre: – Vu les d éfis auxquels l’agriculture devra faire face, un d éveloppement de la politique agricole fond é sur l ’article constitutionnel (art. 104) et conforme aux grandes lignes et objectifs de PA 2002 est indispensable pour assurer à l’avenir l’accomplissement de ses multiples tâches par l’agriculture. De nou- velles mesures visant à accélérer l’évolution structurelle ne sont pas souhai- tées. La densité normative pose d’ores et déjà problème. – Pour que l ’économie laiti ère puisse maintenir ses parts de march é au moment où les fronti ères s’ouvrent davantage, la commission pr éconise un nouvel assouplissement de l ’organisation du march é laitier. Pour cela, le Conseil fédéral doit avoir la comp étence de r églementer le prix-cible et le contingentement laitier (dispositions potestatives). Le projet visant à un abandon éventuel du contingentement laitier doit être, dans un premier temps, soumis à un examen approfondi; par ailleurs, il faut corriger les développements inappropri és li és aux transferts de contingents (co ûts élevés). – Pour ce qui est des importations de viande, un changement de syst ème ne s’impose pas, selon la Commission consultative; en revanche, des alternati- ves devraient être étudiées. Vu le co ût de l ’élimination des d échets carn és liée à l’ESB, il convient de chercher des solutions impliquant une participa- tion financière des pouvoirs publics. – Etant donné que les paiements directs repr ésentent une r étribution des pres- tations d ’intérêt g énéral et des prestations écologiques fournies par l’agriculture, les limites d ’octroi devraient être adaptées, comme le propose le rapport de consultation. – La réforme de la politique agricole doit ouvrir des perspectives d ’avenir aux paysannes et aux paysans. Il est ainsi pr éconisé d’étendre les possibilit és de promotion dans le domaine des aides à l’investissement. – Souhaitant renforcer la confiance des consommateurs dans la qualit é et la sécurité des denrées alimentaires, la Commission consultative pr éconise une meilleure coordination de l ’exécution en ce qui concerne les contr ôles et la répression des fraudes dans les domaines d ésignations prot égées, importa- tion/exportation et déclaration. – Elle estime par ailleurs, pour des consid érations de politique structurelle, qu’il faut relever de mani ère appropri ée la limite inf érieure concernant la charge de travail exig ée pour la reconnaissance d ’une exploitation en tant qu’entreprise agricole. En outre, il convient d ’harmoniser les diff érentes notions de main-d ’œuvre dans le cadre des droits foncier et agraire et d’actualiser les bases de calcul. – Les moyens destinés au financement de l ’agriculture dans les ann ées 2004 à 2007 devraient augmenter, comme le proposait le rapport de consultation, de4422 quelque 350 millions de francs par rapport aux enveloppes financi ères 2000 à 2003. 1.3.3 Consultation A la suite de la d écision du Conseil f édéral du 27 mars 2002, le rapport sur les résultats de la consultation relative à l’évolution future de la politique agricole (PA 2007) a été publié. Ce document est annexé au présent message. Nous donnons ci-apr ès un aper çu des modifications contenues dans le message par rapport au document «Politique agricole 2007 ou comment la politique agricole poursuit son évolution», daté du 21 septembre 2001, qui a été mis en consultation. 1.3.3.1 Généralités Le Conseil fédéral juge important que, dans l’intérêt d’une agriculture productrice et de sa multifonctionnalité, le processus de réforme amorcé par PA 2002 se poursuive, même si, actuellement, la pression aux plans des politiques int érieure et ext érieure n’est plus aussi forte que dans les ann ées 90. En r évisant la partie g énérale du rapport, nous avons tenu compte de nombreuses critiques formul ées lors de la con- sultation. Le bilan interm édiaire de PA 2002 a été actualis é et pr écisé, sans que l’appréciation de la situation de l ’agriculture ne change fondamentalement. L’amélioration visée de la comp étitivité est plac ée dans le contexte de la durabilit é et de la multifonctionnalité. S’agissant des objectifs écologiques, nous soulignons le défi que repr ésente leur r éalisation. Nous avons par ailleurs revu le commentaire concernant les affaires internationales en y int égrant les derni ères évolutions. La question du «moratoire pour les charges» est abordée en tant que r éflexion générale. Enfin, les explications concernant l ’évolution structurelle sont, elles aussi, pr écisées et atténuées en ce sens que l ’on renonce à inscrire une d éfinition plus restrictive de l’entreprise agricole dans le droit foncier rural (cf. partie III du message). 1.3.3.2 Loi sur l’agriculture Principes généraux (titre 1er LAgr) Les milieux consultés souhaitent pour la plupart que les grandes lignes et les objec- tifs de PA 2002 restent d éterminants pour PA 2007. Il n ’est donc pas pr évu de modifier les principes inscrits à ce titre premier. Quant aux ajouts propos és par cer- taines organisations lors de la consultation, ils sont soit couverts par les dispositions en vigueur, soit contraires au principe de la subsidiarité de l’Etat. Dispositions économiques générales (titre 2, chapitre 1 er, LAgr) La modification de l’article de principe par l’adjonction de la sécurité des produits et la simplification des modalités de financement prévue pour les systèmes d’assurance qualité répondent à l’un des axes d’action fixés pour PA 2007, à savoir la promotion accrue de la qualité et de la s écurité des denrées alimentaires. Il est par ailleurs tenu compte d ’un v œ u souvent exprim é par la proposition d ’établir une base l égale habilitant les interprofessions et les organisations de producteurs à fixer des prix4423 indicatifs sous certaines conditions. Le projet pr écise aussi les conditions g énérales dans lesquelles il est possible d ’étendre aux non-membres certaines mesures d ’en- traide décidées par une organisation. Les adaptations et compl éments concernant les dispositions économiques générales de la LAgr sont une mesure d ’accompagnement importante de la d éréglementation des marchés agricoles. Par contre, la revendication d ’un cautionnement par l’Etat en ce qui concerne le financement des diverses réserves à constituer, et celle du soutien à des formules d’assurances, ne sont pas compatibles avec la conception de PA 2002 et son développement. Economie laitière (titre 2, chapitre 2, LAgr) La proposition d’attribuer au Conseil f édéral la compétence de supprimer le contin- gentement laitier a suscit é un rejet majoritaire. Tenant compte des principales criti- ques, le Conseil fédéral présente dès lors un concept pour l’abandon progressif de ce système et laisse au législateur le soin d’en fixer le calendrier. On renonce en outre à lier la suppression du contingentement au transfert, vers les paiements directs, des fonds jusqu’ici destinés au soutien du march é, afin d’assurer la souplesse n écessaire au processus d’adaptation. Pour des consid érations de principe et en vue de r éaliser nos propres objectifs, il n ’est pas non plus indiqu é de pr évoir, dans la loi, un lien avec la décision de l’UE en matière de quotas. L’économie laitière suisse doit pouvoir s ’adapter à temps aux nouvelles conditions- cadre. C ’est pourquoi il conviendra de poser les jalons aussi t ôt que possible. Le Conseil fédéral estime qu ’il est dans l ’intérêt des exploitations agricoles que le cap visé soit clairement indiqu é et que l ’on contribuera ainsi à r éduire au maximum l’insécurité institutionnelle. Production animale (titre 2, chapitre 3, LAgr) Avant de lancer la consultation sur PA 2007, le Conseil f édéral a été confront é à divers problèmes en rapport avec l ’organisation actuelle du march é de la viande. Il s’agit en particulier du faible effet qu ’ont produit en 2001 les mesures d ’allégement du marché financées par la Confédération, de la marge brute accrue des transforma- teurs et des commer çants, ainsi que des r éserves concernant le manque de concur- rence dans le syst ème actuel d ’importation de viande, formul ées notamment par Suisseporcs et la Commission de la concurrence. Lorsque ces probl èmes se sont posés, la fili ère a fait remarquer à plusieurs reprises qu ’elle en était parfaitement consciente, en annon çant que des propositions concr ètes seraient présentées dans le cadre de la consultation. C’est la raison pour laquelle le Conseil f édéral a finalement renoncé à formuler une modification de l ’art. 48 LAgr dans le rapport et s ’est limité à analyser la situation r ésultant de la r églementation actuelle des importations. Or, à quelques exceptions pr ès, les nombreuses prises de position ne contiennent aucune proposition pour résoudre les problèmes que connaît le secteur du b étail de bouche- rie et de la viande. Entre-temps, soit en novembre 2001, le Conseil f édéral a été contraint de modifier à court terme l’ordonnance sur le b étail de boucherie (taxe de rempl acement pour les importations de volaille) pour parer aux graves probl èmes occasionn és par l’exigence d ’une prestation en faveur de la production suisse. En outre, plusieurs interventions parlementaires concernant notamment l ’organisation du march é de la viande ont été déposées.4424 Dans ces conditions, le Conseil fédéral propose d’introduire progressivement la mise aux enchères des contingents tarifaires de viande. Il s ’attend à ce que cette mesure produise un effet favorable sur le marché. Les recettes tirées de la mise aux enchères devraient alimenter la caisse fédérale. En contrepartie, la Conf édération participerait davantage aux co ûts de l ’élimination des d échets carnés liée à l’ESB (cf. partie IV du message). Production végétale et économie viti-vinicole (titre 2, chapitres 4 et 5, LAgr) Le point fort des adaptations est l ’introduction de contributions de reconversion dans les cultures spéciales, qui a été largement approuvée dans la consultation. Paiements directs (titre 3 LAgr) Dans ses grandes lignes, le syst ème des paiements directs a fait ses preuves. Un changement fondamental, tel que l ’introduction de l ’unité de main-d ’œuvre comme critère d’octroi ou une r égionalisation accrue dans l ’allocation des contributions, ne s’impose donc pas. Les modifications correspondent à celles qui ont été présentées dans le rapport de consultation. Mesures d’accompagnement social (titre 4 LAgr) La conception concernant l ’accompagnement social de l ’évolution structurelle a suscité l’approbation de nombreux milieux consult és. Le présent projet ne comporte pas d’adaptations législatives supplémentaires. Amélioration des structures (titre 5 LAgr) Dans ce domaine non plus, il n ’est pas nécessaire de procéder à des adaptations par rapport à la version mise en consultation. En vue d ’assurer la neutralit é concurren- tielle vis- à-vis de l ’artisanat, il est toutefois pr évu d ’inscrire dans les dispositions d’exécution l’obligation des cantons de consulter les entreprises artisanales concer- nées ou leurs organisations locales ou cantonales, avant de d écider d ’octroyer des aides à l’investissement susceptibles d’avoir un effet à cet égard (commercialisation, diversification, entraide). Recherche et vulgarisation, encouragement de la sélection végétale et animale (titre 6 LAgr) Tel que nous l ’avons expliqu é dans le rapport de consultation, les modifications proposées pour le titre 6 LAgr portent exclusivement sur la vulgarisation, ce qui est en principe incontesté. La révision des dispositions de la LAgr relatives à la vulgari- sation dépend de l ’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur la formation profession- nelle, qui doit avoir lieu avant ou du moins à la même date. Protection des végétaux et matières auxiliaires (titre 7 LAgr) Aucune modification fondamentale ne s ’impose par rapport à la version mise en consultation. Conform ément aux axes d ’action de PA 2007, l ’article énonçant les principes est compl été par un alin éa concernant la s écurité des produits. Dans le chapitre consacré à la protection des v égétaux, les compétences de la Conf édération et des cantons concernant l ’indemnisation de d égâts résultant des mesures de lutte ordonnées par les autorités sont clarifiées.4425 Voies de droit, mesures administratives et dispositions pénales (titre 8 LAgr) En vue d ’uniformiser la pratique, la proc édure de recours pour l ’aide aux exploita- tions et les cr édits d ’investissements est adapt ée de telle sorte que les d écisions cantonales de derni ère instance puissent être attaqu ées par l ’office fédéral comp é- tent, même si le montant limite n’est pas atteint. Dispositions finales (titre 9 LAgr) Pour ce titre, nous proposons une nouvelle disposition transitoire permettant de pas- ser progressivement, en ce qui concerne la viande, du syst ème de la prestation en faveur de la production suisse au syst ème des contingents tarifaires. Cette dispo- sition r églemente par ailleurs la surveillance des march és dans le secteur de la viande. Ces modifications sont li ées aux adaptations du titre 2 LAgr. Par ailleurs, il est proposé d’attribuer la compétence d’approuver des accords agricoles techniques au Conseil fédéral ou, dans certains cas, à l’Office fédéral de l’agriculture, conjoin- tement avec les autorités fédérales intéressées. 1.3.3.3 Autres actes législatifs L’évaluation des résultats de la consultation relatifs aux autres actes l égislatifs (droit foncier rural et droit sur le bail à ferme agricole, l égislations sur les épizooties et la protection des animaux) fait l’objet des parties III, IV et V du message. 1.4 Interventions parlementaires 1999 P 99.3119 Rapport sur le d ésendettement dans l’agriculture (N 19.3.1999, Kunz Josef) Le Conseil f édéral est invit é à pr ésenter le plus t ôt possible un rapport sur l’endettement de l’agriculture suisse, assorti de propositions et de mesures concr ètes destinées à résorber cet endettement à moyen ou à long terme. La situation de l ’agriculture en mati ère d ’endettement ne s ’est pas d étériorée ces dernières ann ées (cf. ch. 1.2). Compte tenu des inconv énients, le Conseil f édéral juge inopportun de lancer une action g énérale de désendettement à l’heure actuelle. Il en r ésulterait en effet des injustices, car les raisons de l ’endettement des agricul- teurs sont fort diverses, et l’action nécessiterait beaucoup de moyens financiers. 1999 P 99.3121 Facilit és pour les agriculteurs désireux d’abandonner leur profession (N 19.3.1999, Oehrli Fritz Abraham) Le Conseil f édéral est invit é à pr ésenter le plus t ôt possible des mesures pr écises destinées à accorder des facilit és aux agriculteurs d ésireux d ’abandonner leur pro- fession avant l’âge de la retraite. Cette demande est satisfaite par l ’introduction propos ée d ’aides à la reconversion professionnelle (art. 86 a LAgr) et la nouvelle r églementation pr évue pour l ’impo- sition des gains de liquidation.4426 1999 P 99.3123 Agriculture. Programme de r éduction des coûts (N 19.3.1999, Brunner Toni) Le Conseil fédéral est invité à présenter le plus tôt possible un programme de r éduc- tion des co ûts, sous la forme d ’un catalogue de mesures, lequel servira à créer un environnement financier favorable pour l ’agriculture suisse. Il s ’agit en particulier de simplifier les prescriptions sur les constructions et de r éexaminer le système des taxes et les coûts. En ce qui concerne la protection des animaux et des eaux, des dispositions transitoi- res laissant une certaine marge de man œ uvre sont applicables jusqu ’en 2007. Pour ce qui est des constructions, la FAT dresse actuellement un catalogue de mesures et vérifie les co ûts et les taxes. En outre, un groupe de travail interd épartemental a examiné de mani ère approfondie, à fin 1997 d éjà, les possibilit és de r éduire les coûts de production dans l ’agriculture. Il est arriv é à la conclusion que les écono- mies les plus substantielles sont un corollaire de la lib éralisation des organisations de marché. 1999 M 99.3207 Aides pour la formation et la r éorientation professionnelle pour agriculteurs (N 18.5.1999, Commission de l’économie et des redevances N 98.069; E 16.12.1999) Le Conseil f édéral est charg é de proposer les dispositions l égales permettant de verser aux agriculteurs qui abandonnent l ’activité agricole des aides pour la forma- tion et la réorientation professionnelle. L’art. 86a répond à la revendication des motionnaires. 1999 P 99.3342 Paiements directs. Délai de carence pour les terres affermées récupérées par leur propriétaire (N 18.6.1999, Freund Jakob) Le Conseil fédéral est chargé de modifier l ’ordonnance du 7 d écembre 1998 sur les paiements directs versés dans l’agriculture (ordonnance sur les paiements directs) de sorte qu’un requérant qui commence à nouveau d’exploiter une entreprise agricole à titre accessoire et a, à cette fin, r ésilié le contrat d ’affermage de terres qui le liait à un autre exploitant ayant droit aux paiements directs, ne puisse toucher des paie- ments directs avant un délai de cinq ans. En principe, la prestation en faveur de la société est la même, qu’elle soit fournie par une entreprise exploit ée à titre principal ou accessoire. Il n ’y a donc aucune raison de faire une distinction de politique structurelle dans l ’ordonnance sur les paiements directs 15. La grande majorit é des milieux consult és a d ’ailleurs rejeté la proposition de modifier la législation sur le droit foncier rural et le bail à ferme agricole par une nouvelle définition de l’entreprise agricole, qui augmenterait la mobilité des surfaces et renforcerait les entreprises exploitées à titre principal. 15 Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les paiements directs dans l’agriculture (ordonnance sur les paiements directs, OPD); RS 910.13.4427 2000 P 99.3302 Nouvelle orientation des paiements directs dans l ’agriculture (N 17.6.1999, Tschuppert Karl) Conformément à l’art. 187, al. 13, LAgr, les mesures de soutien du march é seront évaluées cinq ans apr ès l’entrée en vigueur de la loi. Le Conseil f édéral est charg é, conjointement à cette évaluation, de pr éparer une r évision du titre 3 LAgr. Cette révision devra diff érencier plus clairement l ’indemnisation des prestations des critères sociaux pris en compte pour l ’octroi des paiements directs; elle devra en outre fonder ces derniers sur la base légale appropriée en fonction des buts visés. Conformément aux recommandations faites par la Commission consultative et en considération de l ’acceptation quasi g énérale du syst ème actuel, mise en évidence lors de la consultation, le Conseil f édéral propose de renoncer à une r éorientation des paiements directs dans le cadre de PA 2007. Cependant, la mise à jour des limi- tes d’octroi répond à un point important de l’intervention. 2000 P 99.3520 Assurance qualit é dans le domaine des aliments pour animaux (N 16.11.1999, Commission de l’économie et des redevances N) Le Conseil f édéral est pri é de veiller à ce qu ’un syst ème d ’assurance qualit é soit instauré pour le domaine des aliments pour animaux, conduisant à des normes acceptables au plan national et, si possible, international. L’art. 20 de l ’ordonnance sur les aliments pour animaux 16 et les commentaires à l’annexe 11 de cette ordonnance pr évoient d’ores et déjà une sorte d ’assurance qua- lité dans la fabrication de ces aliments. Cette ordonnance est du reste soumise à une révision ayant pour objectifs la conformit é avec l’UE et l’assurance qualité. Au plan international, le Conseil f édéral suit attentivement l ’évolution des travaux effectu és dans le cadre du Codex Alimentarius. 2000 P 00.3388 Aides publiques allou ées aux éleveurs de bétail des régions de montagne (N 23.6.2000, Decurtins Walter) Le Conseil fédéral est prié de porter à 20 le nombre minimum d’unités de gros bétail (UGB) donnant droit aux contributions aux frais. Cette demande va dans le m ême sens que la mise à jour des limites d ’octroi propo- sée pour les paiements directs. En modifiant l ’ordonnance sur les paiements directs17 avec effet r étroactif au 1 er janvier 2002, le Conseil f édéral a relev é à 20 UGB la limite d ’octroi des contributions pour la garde d ’animaux dans des conditions difficiles. 2000 P 00.3498 Egalit é de traitement entre les agriculteurs des diverses régions d’exploitation (N 04.10.2000, Meyer Thérèse) Le Conseil f édéral est charg é de r éintroduire le subventionnement des b âtiments ruraux en plaine afin de r établir une égalité de traitement entre les agriculteurs des diverses régions d’exploitation. 16 Ordonnance du 26 mai 1999 sur la production et la mise dans le commerce des aliments pour animaux (ordonnance sur les aliments pour animaux); RS 916.307. 17 Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les paiements directs dans l’agriculture (ordonnance sur les paiements directs, OPD); RS 910.13.4428 La LAgr n ’exclut pas l ’octroi de contributions pour les b âtiments d ’exploitation en région de plaine. De l ’avis du Conseil fédéral, il n’est toutefois pas n écessaire de recommencer à verser ces contributions, cette possibilit é ayant été abrogée à comp- ter du 1er janvier 1996. 2001 P 99.3122 Agriculture. Moratoire sur les charges (N 19.3.1999, Binder Max) Le Conseil f édéral est charg é de proposer le plus rapidement possible des mesures de façon à ce que, pendant une p ériode déterminée, on n’impose plus à l’agriculture suisse des charges supplémentaires qui renchériraient les coûts de production. Le projet r épond à cette demande, dans la mesure o ù on entend r éduire la densit é normative dans plusieurs domaines – par exemple contingentement laitier et limites d’octroi pour les paiements directs – et renoncer à proposer de nouveaux instru- ments notamment en rapport avec les paiements directs. 2001 M 99.3209 Viande bovine des Etats-Unis. Interdiction d ’importer (N 31.5.1999, Sandoz Marcel) Le Conseil fédéral est invité à rendre public le contenu des deux rapports europ éens mettant en cause les hormones utilis ées aux Etats-Unis et à rendre imm édiatement obligatoire la d éclaration de provenance et de toute m éthode de production non conforme aux exigences l égislatives appliquées dans notre pays et de faire en sorte que l’application de l’art. 18 LAgr ne souffre plus d’aucun retard. Les deux rapports en question peuvent être consultés sur le site Internet des offices concernés (OFAG et OVF). Quant à la mise en œ uvre de l’art. 18 LAgr, elle se fait par le biais de l’ordonnance agricole sur la déclaration18. 2001 M 00.3386 Prix cible du lait commercialis é (N 23.6.2000, Kunz Josef) Le motionnaire demande que l’art. 29, al. 1, LAgr soit r édigé comme suit: «Le Con- seil fédéral peut fixer un prix cible pour le lait commercialisé.» La suppression du prix-cible et l ’extension des comp étences des interprofessions (fixation de prix indicatifs à certaines conditions) satisfont à la demande. 2001 P 00.3719 OMC. Assurer le respect du consensus en mati ère agricole en Suisse (N 14.12.2000, Eberhard Toni) Ces dernières années, un consensus a été atteint en ce qui concerne les prestations de l’agriculture en faveur de la collectivit é et la politique agricole en g énéral. Le Con- seil fédéral est pri é d’œuvrer pour qu ’il soit tenu compte de ce consensus dans les négociations relatives à l’OMC. Cette demande a été prise en compte dans le mandat de n égociations défini pour la Conférence minist érielle au Qatar. La Suisse s ’engage particuli èrement dans trois domaines (désignations géographiques de provenance, d éclaration et durabilit é (cf. ch. 1.5.2.7.1). 18 Ordonnance du 3 novembre 1999 relative à la déclaration de produits agricoles issus de modes de production interdits en Suisse (ordonnance agricole sur la déclaration, OAgrD), RS 916.51.4429 2001 P 00.3724 Agriculture. Ordonnance sur les paiements directs. Surf aces de compensation écologique. Prise en compte des surfaces pour les arbres, notamment fruitiers à haute tige (N 14.12.2000, Eberhard Toni) Le Conseil f édéral est charg é d’abroger l’art. 7, al. 4, OPD 19 ou de le modifier de telle manière que les surfaces arborisées puissent être prises en compte, sans restric- tion, comme surfaces de compensation écologique. Si elle était concrétisée, cette proposition conduirait à un recul des surfaces de com- pensation écologique, sans que, pour autant, les arbres fruitiers haute-tige ne soient promus de manière efficace. L’objectif fixé pour 2005, à savoir une surface totale de compensation écologique de 65 000 ha sur la SAU en plaine (cf. ch. 1.5.2.6) serait ainsi contrecarré. La réglementation actuelle concernant la prise en compte d ’arbres dans les PER doit donc être maintenue, d ’autant que la d élimitation des surfaces impliquerait une charge administrative considérable. 2001 P 00.3736 Recherche pour une lutte biologique contre le feu bact érien (N 15.12.2000, Genner Ruth) Le Conseil fédéral est pri é de faire élaborer un programme de recherche interdisci- plinaire pour la lutte contre le feu bactérien. Une équipe de sp écialistes des stations f édérales de recherches agronomiques analyse actuellement le probl ème du feu bact érien, en examinant notamment des techniques de substitution et en entretenant des contacts au plan international, ainsi qu’avec des entreprises privées et des universités. 2001 P 01.3072 D ésendettement de l’agriculture (N 14.3.2001, Bader Elvira) 2001 P 01.3080 D ésendettement de l’agriculture (E 14.3.2001, Büttiker Rolf) Le Conseil f édéral est charg é, en pr évision du cr édit d ’engagement en faveur de l’agriculture pour les ann ées 2004 à 2007, de pr évoir une nouvelle mesure pour désendetter l’agriculture suisse. La situation de l ’agriculture en mati ère d ’endettement ne s ’est pas d étériorée ces dernières années (cf. ch. 1.2). Le Conseil f édéral juge donc inopportun de proposer des mesures suppl émentaires, d ’autant qu ’il existe d éjà un instrument permettant d’alléger le service de la dette sous la forme de l’aide aux exploitations (cf. ch. 2.4). 2001 P 01.3298 Relev é des troupeaux pour la statistique et l’octroi de paie- ments directs (N 14.6.2001, Decurtins Walter) Le Conseil fédéral est pri é d’examiner la possibilit é de mettre en place un recense- ment du bétail tout au long de l ’année (afin d’établir une moyenne annuelle) en lieu et place du relevé effectué aujourd’hui à un jour déterminé. Un groupe de travail de l ’Administration examine actuellement, tel que le demande l’auteur du postulat, dans quelle mesure il est possible de r éduire les chevauche- 19 Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les paiements directs dans l’agriculture (ordonnance sur les paiements directs, OPD), RS 910.13.4430 ments et la charge administrative g énérale. L ’examen concerne en particulier l’utilisation de la banque de donn ées sur le trafic des animaux (BDTA) pour d éter- miner les effectifs donnant droit aux paiements directs et pour établir des statis- tiques. 2002 P 00.3456 Donner une chance à l’agriculture biologique (N 26.9.2000, Baumann Ruedi) Le Conseil f édéral est charg é d ’augmenter les paiements directs en faveur de l’agriculture biologique de manière à ce qu’ils atteignent leurs objectifs. L’art. 70 LAgr stipule que les contributions écologiques doivent présenter un intérêt économique, et l’art. 76, al. 5, qu’il doit être tenu compte des recettes suppl émentai- res pouvant être r éalisées sur le march é. Le 10 janvier 2001, le Conseil f édéral a décidé de relever les taux des contributions destin ées à promouvoir l ’agriculture biologique de manière appropriée, soit de 200 francs pour les grandes cultures et de 100 francs pour le reste de la surface agricole utile. 1.5 Evolution future de la politique agricole La vérification permanente des mesures de politique agricole et leur adaptation s ’il y a lieu sont prescrites par le l égislateur (ch. 1.5.1) et r épondent à l’intérêt d’un sec- teur agro-alimentaire performant à long terme. Afin que les agriculteurs, en tant qu’entrepreneurs, puissent relever avec succ ès les d éfis de l ’avenir (ch. 1.5.2), il appartient à la politique de cr éer à temps les conditions g énérales appropri ées (ch. 1.5.3). 1.5.1 Mandats constitutionnel et législatif Conformément à l ’art. 170 Cst., l ’Assemblée f édérale doit veiller à ce que l ’effi- cacité des mesures prises par la Conf édération fasse l ’objet d’une évaluation. Pour ce qui est plus particuli èrement de l ’agriculture, l ’art. 187, al. 13, LAgr exige en outre que les cons équences des mesures importantes destin ées à promouvoir la pro- duction et les ventes soient évaluées cinq ans apr ès l ’entrée en vigueur de la loi. Dans sa r éponse à la motion Tschuppert (99.3302; Nouvelle orientation des paie- ments directs dans l’agriculture), que le Conseil national a transmise le 15 juin 2000 sous forme de postulat, le Conseil f édéral s’est déclaré disposé à évaluer le système des paiements directs en m ême temps que les mesures de soutien du march é et, si nécessaire, à proposer des changements. Il existe ainsi un mandat circonstanci é d’analyser l’instrumentaire de politique agricole, qui doit être conforme à l ’article constitutionnel sur l ’agriculture (art. 104). Par les explications donn ées dans le présent message (surtout la partie II), le Conseil f édéral fournit les bases de cette évaluation.4431 1.5.2 Défis à relever Les défis à relever par la soci été et par l ’économie deviennent de plus en plus com- plexes et leur dynamique s ’accroît. D ’où la complexit é des solutions envisag ées. L’évolution ne peut suivre la bonne voie que si ces d éfis sont analysés et appr éciés régulièrement. L ’agenda de politique agricole (fig. 3) met en évidence que les réformes amorcées par le lancement de PA 2002 dans les ann ées 90 ne marquent pas le terme du processus, m ême si le bilan interm édiaire est positif. A l ’avenir aussi, l’agriculture sera confront ée à des changements rapides, pour des raisons relevant des politiques int érieure et ext érieure. Afin que le dosage soit supportable pour les milieux concern és, il faut pr évoir des adaptations par étapes suivies et concises. C’est la raison pour laquelle les travaux pr éliminaires relatifs à l’évolution future de la politique agricole (PA 2007) ont été entam és d ès la phase de consolidation de PA 2002. Anticiper l ’avenir exige que l ’on agisse à t e m p s e t d e f açon offensive plutôt que de devoir réagir à retardement et sous la pression des échéances. Figure 3 Calendrier des prochaines étapes de la réforme agricole 2000 2001 2002 2004 2005 2006 2007 Phase de consolidation Evaluation des mesures Préparation de l’évolution future de la politique agricole (PA 2007) Mise en oeuvre Politique agricole 2002 (mesures, enveloppes financières 2000-2003) Ouverture progr. des marchés (OMC, UE) Evolution de la durabilité Accompagnement social Renforcement de la compétitivité Enveloppes financières 2004-2007 2003 Réalisation des objectifs écologiques Base constitutionnelle (art. 104 Cst.) Ratification Mise en oeuvre accord agricole bilatéral avec l’UE/Nouv. nég. Politique agricole 2007Révision part. LAgr / Enveloppes fin. Politique agricole 2002 ALE avec des tiers / nouv. cycle OMC commerce agricole 1.5.2.1 Durabilité et multifonctionnalité La conception d ’une agriculture suisse durable et multifonctionnelle est inscrite à l’art. 104 Cst. Selon cette disposition, l ’agriculture est appel ée à apporter une con- tribution substantielle à la s écurité de l ’approvisionnement de la population, au maintien des bases naturelles de l ’existence, à l ’entretien du paysage rural et à l’occupation décentralisée du territoire, par une production r épondant à la fois aux exigences du développement durable et à celles du march é. La durabilit é et la mul- tifonctionnalité sont ainsi des éléments essentiels du mandat constitutionnel.4432 L’OCDE20 constate que le concept de durabilit é se r éfère à l’avenir et met l ’accent sur l ’utilisation optimale des ressources dans les trois dimensions que sont l’économie, l’écologie et le social. La multifonctionnalit é, quant à elle, concerne les multiples tâches à accomplir par l’agriculture. Le but consiste à créer des conditions- cadre politiques qui, avec les moyens financiers mis à disposition pour l ’agriculture et l’alimentation, lui permettent de remplir ses tâches de manière durable. Evolution équilibrée des trois dimensions de la durabilité D’une part, une gestion durable doit permettre aux futures g énérations d ’atteindre un niveau de bien- être équivalant à celui d ’aujourd’hui, ce qui, d ’autre part, exige qu’elles disposent du potentiel de ressources requis. Par ressources, on entend les immobilisations (moyens financiers investis), les ressources naturelles et le capital humain (savoir). Comme les besoins quantitatifs et qualitatifs des g énérations à venir ne sont pas connus et comme il est difficile de pr évoir la manière dont le pro- grès technique influera sur la productivité dans l’utilisation des ressources et sur leur interchangeabilité, on ne peut d éterminer, à l ’heure actuelle, la quantit é des diff é- rents types de ressources qu’il convient de préserver. Il est dès lors indiqué d’accor- der une priorit é élevée aux mesures de pr écaution. Les ressources disponibles doivent être m énagées et utilis ées avec efficacit é. Cette r ègle est n écessaire, mais elle ne suffit pas à assurer la durabilit é. En effet, une utilisation efficiente des ressources, créant un maximum de bien- être, peut n éanmoins produire des d éséqui- libres en ce qui concerne la r épartition de ce bien- être. Un des éléments clés de la durabilité est donc la r épartition équitable des ressources, non seulement entre les générations actuelles et futures, mais aussi à l’intérieur de la présente génération. La complexit é du concept de durabilit é s ’explique aussi par son orientation vers l’avenir. Elle emp êche que l ’on puisse d éfinir un état durable final et des objectifs correspondants. On peut consid érer une évolution comme étant durable si, à long terme, les trois dimensions ( économie, écologie, social) se d éveloppent de mani ère équilibrée. Conformément à l’art. 104 Cst., la politique agricole doit conduire à cet équilibre. Il s ’agit là d ’un d éfi permanent, car dans un contexte caract érisé par de rapides changements, un progr ès technique continuel et des valeurs sociales en mutation, des conflits entre les trois dimensions sont fr équents. A l ’avenir, leur évolution sera illustr ée à l’aide d’indicateurs (cf. rapport agricole 2001, chap. 1.4). On disposera ainsi d’une base appropriée pour les décisions politiques. La production à la base d’une agriculture multifonctionnelle Une agriculture multifonctionnelle produit un grand nombre de biens et de presta- tions, contribuant ainsi à la r éalisation de divers objectifs de la soci été. D’après la Constitution, l’agriculture doit fournir les prestations que l ’on attend d ’elle en pro- duisant des denr ées alimentaires et des mati ères premi ères. Un certain volume de production est donc essentiel à la multifonctionnalit é. Dans les ann ées 90, lors des débats politiques men és en rapport avec la nouvelle Constitution, ce lien a été maintes fois soulign é. En consid ération de la croissance d émographique fulgurante au plan mondial, la production durable d ’une quantité suffisante de denr ées alimen- taires représente un défi planétaire majeur. C’est une raison de plus, pour le Conseil fédéral, de consid érer le maintien d ’une agriculture productrice en Suisse comme utile et nécessaire. 20 OCDE (2001), Multifonctionnalité: Elaboration d’un cadre analytique, Paris.4433 Pour assurer à long terme cette fonction productrice, il faut pouvoir écouler les pro- duits sur les march és suisses et étrangers. La comp étitivité est ainsi un facteur de succès important pour l ’accomplissement du mandat constituti onnel et pour la con- tribution de l ’agriculture à la cr éation de valeur ajout ée dans les secteurs situ és en amont et en aval. Comme le Conseil fédéral estime qu’il est encore nécessaire d’agir dans ce domaine, un des points forts de PA 2007, à l ’instar de PA 2002, est d’améliorer la compétitivité à tous les échelons de la filière. Accomplissement des tâches Voici comment le Conseil f édéral juge la mani ère dont l ’agriculture remplit ses multiples tâches (art. 104, al. 1, Cst.)21: – Sécurité de l’approvisionnement de la population Cette s écurité est assur ée par la production de denr ées alimentaires et de matières premières et par le maintien de la capacit é de production, en parti- culier dans le domaine de la culture des champs. Or, la production exige l’existence de d ébouchés et, partant, la sauvegarde des parts de march é. En assurant un taux d ’auto-approvisionnement stable de quelque 60 %, l’agriculture contribue substantiellement à la s écurité de l ’approvision- nement (cf. ch. 1.2.2). – Maintien des bases naturelles de l’existence et entretien du paysage rural En exploitant le sol, les agriculteurs conservent les terres cultivables comme potentiel de production de denr ées alimentaires. Le paysage rural ouvert of- fre des habitats aux plantes et aux animaux sauvages. Les surfaces exploitées de manière extensive sont indispensables à une flore et à une faune riches en espèces. Les instruments de politique agricole dans le domaine écologique ont conduit, dans les ann ées 90, à une augmentation consid érable des pres- tations liées à l’environnement (cf. ch. 1.2.4), bien que certains objectifs ne soient pas encore atteints (cf. ch. 1.5.2.6). L ’exploitation de l ’ensemble des terres se prêtant à l’agriculture, quant à elle, est toujours garantie. – Occupation décentralisée du territoire L’occupation décentralisée du territoire exige, elle aussi, des structures pay- sannes. Il ne suffit pas d ’offrir des emplois dans les r égions rurales, encore faut-il que les paysans et leurs familles y vivent et y apportent leur contribu- tion socio-culturelle. Cela implique l ’existence d ’infrastructures ad équates, de possibilités de production et de conditions-cadre sociales et économiques intéressantes. L ’agriculture continue de jouer un r ôle important dans l’espace rural, m ême si sa contribution à l’occupation décentralisée a dimi- nué en raison de l’évolution structurelle. Compétitivité et contribution de l’agriculture à l’occupation décentralisée du territoire L’amélioration nécessaire de la comp étitivité du secteur agro-alimentaire implique- ra, comme jusqu ’à présent, une r éduction de la main-d ’œuvre directement engag ée dans la production de denr ées alimentaires. Cela ne signifie pourtant pas que la contribution du secteur primaire à la prosp érité de l ’espace rural diminue dans la 21 Cf. aussi commentaire dans le message du 26 juin 1996 concernant la réforme de la politique agricole: Deuxième étape (Politique agricole 2002); FF 1996 IV 1.4434 même mesure. Ainsi, les heures de travail économisées gr âce à la collaboration interentreprises pourront être utilis ées ailleurs. Elles permettront, par exemple, d’exploiter de nouvelles sources de revenu par une innovation au niveau des pro- duits ou des prestations de services. Ou alors, elles seront consacr ées à l ’exercice d’une activit é accessoire en dehors de l ’exploitation. Les deux solutions sont susceptibles de favoriser l’essor de l’économie régionale. Il importe de trouver de nouvelles voies et solutions, en ce qui concerne tant la structure et l ’organisation des exploitations que les innovations en mati ère de produits et de prestations. La promotion r égionale des ventes et la d ésignation des produits donnent d ’ores et d éjà à l’agriculture les moyens de faire valoir ses atouts sur le marché. L’extension ponctuelle du champ d ’application des aides à l’investis- sement (cf. ch. 2.5) va dans ce même sens. Enfin, la politique r égionale de la Confé- dération revêt également une grande importance (cf. ch. 1.5.2.3). 1.5.2.2 Ouverture des marchés et compétitivité La Suisse dispose d ’une économie performante, orient ée vers l ’exportation. A moyen terme, le niveau des salaires et des co ûts y restera élevé en comparaison internationale. La pr éservation d’une agriculture productrice, en tant que condition pour l’accomplissement de ses multiples tâches, est à cet égard un défi majeur. Ouverture progressive des marchés L’évolution sur le plan international (accord bilat éral avec l ’UE, nouveau cycle de négociations agricoles au sein de l ’OMC; cf. ch. 1.5.2.7) conduit à une ouverture progressive des marchés. La conclusion de l ’accord bilatéral sur l ’agriculture par la Suisse et l ’UE22 a pos é les jalons d ’une amélioration progressive de l ’accès mutuel aux marchés de produits agricoles. Pour ce qui est de la Suisse, l ’ouverture conve- nue de ces marchés concerne surtout des produits relativement concurrentiels, soit le fromage, les fruits et l égumes ainsi que quelques sp écialités. Par ailleurs, l ’accord agricole contient une clause évolutive (art. 13), qui permet de r éduire davantage les entraves au commerce, compte tenu de la sensibilit é des march és agricoles et des politiques agricoles des deux parties. Non seulement, la concession réciproque d’un meilleur accès au marché est indiquée pour créer des débouchés supplémentaires; elle découle aussi d’exigences relatives à la politique de la concurrence. La d éréglementation des march és agricoles peut entraîner une concentration accrue dans les secteurs en amont et en aval de l’agriculture. Or, si l ’ouverture des march és n ’a pas lieu ou ne s ’effectue qu’à un rythme et dans une mesure insuffisants, l ’accumulation du pouvoir sur le march é peut provoquer des probl èmes de concurrence, au d étriment des consommateurs et de l’agriculture. Amélioration de la compétitivité Parallèlement à l’ouverture des marchés, la concurrence (internationale) sur les mar- chés agricoles s ’accroît. Afin que le secteur agro-alimentaire puisse maintenir son volume de production (ses parts de march és) dans ce contexte dynamique, il doit absolument devenir plus comp étitif. L’UE est un des principaux partenaires écono- 22 Message du 23 juin 1999 relatif à l’approbation des accords sectoriels entre la Suisse et la CE; FF 1999 VII 5440.4435 miques de la Suisse, y compris en ce qui concerne le commerce de denr ées alimen- taires. En mati ère de comp étitivité, l ’agriculture et le secteur alimentaire devront donc en premier lieu se mesurer avec les pays membres de l ’Union. A cet égard, il ne faut pas oublier que la Politique agricole commune de l ’UE évolue également (Agenda 2000, bilan intermédiaire de cet agenda, élargissement aux pays de l’Est). La comp étitivité comporte des crit ères relatifs aux prix et aux quantit és. Mieux l’agriculture et le secteur agro-alimentaire réussiront à persuader les consommateurs de la qualit é de leurs produits, moins la concurrence sera fond ée sur l ’avantage des prix. Ce dernier joue toutefois n éanmoins un r ôle dans le segment haut de gamme, notamment lorsque les consommateurs ont plus de choix. Subsidiarité de l’Etat La réforme agricole mise en œ uvre à partir des années 90 libéralise progressivement les marchés et réduit les interventions directes de l’Etat. Dans cette même optique, le Conseil fédéral entend s ’en tenir au principe de la subsidiarit é pour le d éveloppe- ment de la politique agricole. La t âche de cette derni ère consiste à créer des condi- tions-cadre aussi favorables que possible afin que le secteur agro-alimentaire puisse devenir plus compétitif. Champs d’actions de politique agricole En mati ère de comp étitivité, la n écessité d ’agir subsiste. Dans son domaine d’influence, le Conseil fédéral applique les lignes directrices suivantes: – L’amélioration de la comp étitivité doit être conforme aux dispositions de l’article constitutionnel sur l’agriculture (durabilité, multifonctionnalité). – Il existe un lien étroit entre protection douani ère et concurrence. Le Conseil fédéral entend aborder l ’ouverture des march és avec prudence, en tenant compte des atouts du secteur agro-alimentaire suisse. Cela vaut autant dans les négociations internationales que pour les d écisions autonomes en matière de droits de douane. – Il faut continuer à promouvoir la conformité des organisations de march é au principe de la concurrence, en cr éant des instruments plus simples et plus transparents, ainsi qu ’en harmonisant autant que possible les instruments similaires entre les différents marchés. – Il importe que le syst ème des paiements directs soit aussi ind épendant que possible de la production pour éviter les distorsions du march é. Dans le cadre des n égociations de l ’OMC, la Suisse, associ ée à l ’UE et à d ’autres pays, fera tout ce qui est en son pouvoir afin que cet instrument, important pour promouvoir les prestations d ’une agriculture multifonctionnelle non liées à la production, puisse toujours être utilisé sans restriction. – La lib éralisation des march és agricoles donne une signification croissante aux formes d’organisation et aux degr és de coop ération. Depuis la nouvelle LAgr, les garanties de l ’Etat ont fait place à des regroupements horizontaux et verticaux. Cette évolution est souhait ée et ne devrait pas être entrav ée, surtout eu égard à l’asymétrie actuelle des structures du march é. Ainsi, les mesures d’entraide des organisations de producteurs et des interprofessions ne doivent pas être sanctionnées comme infractions au sens de la loi sur les4436 cartels23. Tant que les d écisions de ces organisations remplissent les condi- tions fix ées à l ’art. 9 LAgr, une extension de ces mesures d ’entraide aux non-membres doit être possible. 1.5.2.3 Développement de l’espace rural Le lien entre la politique agricole et la politique r égionale découle de la disposition constitutionnelle (art. 104, al. 1, Cst.), selon laquelle la Conf édération doit veiller à ce que l ’agriculture contribue substantiellement à l ’occupation d écentralisée du territoire. Cette derni ère est un élément de la multifonctionnalit é de l ’agriculture (cf. ch. 1.5.2.1) Le rôle de l’agriculture dans l’espace rural Les exigences posées à l’agriculture ont évolué au cours de la derni ère décennie. La production durable de denr ées alimentaires et de matières premières reste une de ses tâches indispensables en faveur de la collectivit é, mais elle n ’est plus la seule prio- rité. Aujourd’hui, les prestations à fournir par une agriculture moderne comprennent l’occupation d écentralisée du territoire, la contribution à l ’entretien des infrastruc- tures dans l ’espace rural, la pr éservation et l ’aménagement du paysage rural (notamment au moyen d’un entretien et d ’une exploitation durables), l ’offre de pro- duits transformés d’excellente qualité, ainsi que celle de services dans les domaines du tourisme et des loisirs. Cette évolution est également prise en compte par une révision de la l égislation sur l ’aménagement du territoire 24. C’est sa multifonction- nalité, mais aussi sa dominance dans l ’espace rural, qui conf èrent à l’agriculture le rôle de secteur-clé dans ces r égions. En raison du progr ès technique, de l ’évolution structurelle et de la faible augmentation de la demande de denr ées alimentaires, sa contribution au revenu r égional a diminu é ces derni ères années. et on suppose que cette tendance persistera dans un proche avenir. Régionalisation de la politique agricole Une forte r égionalisation de la politique agricole a d éjà été un sujet de discussion majeur en rapport avec PA 2002. Le canton était au premier plan en tant qu ’unité administrative de la r égionalisation ( «système enveloppe »25). Le Conseil f édéral considère toujours comme justes et appropriées les conclusions qu’il avait tirées à ce sujet dans le message 26. Conformément à l’article constitutionnel (art. 104 Cst.), la politique agricole rel ève en premier lieu de la Conf édération. La r épartition des tâches entre la Conf édération et les cantons, selon laquelle la premi ère assume les dépenses liées au maintien d ’une agriculture durable, a fait ses preuves. Cette solu- tion garantit, dans tout le pays, une offre minimale de prestations d ’intérêt général et de prestations écologiques. Pour r épondre aux exigences qui s ’adressent plus sp é- cialement à l’agriculture régionale ou cantonale, les cantons et les r égions peuvent 23 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les cartels et autres restrictions à la concurrence (loi sur les cartels, Lcart); RS 251. 24 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT); RS 700. 25 Dans ce système, la Confédération attribuerait aux cantons (ou éventuellement aux régions), selon un barème, une partie des fonds destinés, par exemple, aux aides à l’investissement ou aux paiements directs. Les cantons (ou les régions) pourraient alors décider eux-mêmes de la répartition (p. ex. sur la base de lignes directrices régionales). 26 Message du 26 juin 1996 sur la réforme de la politique agricole, ch. 134, Politique agricole et régions; FF 1996 IV 1.4437 cofinancer des programmes en compl ément de la politique agricole f édérale. Ce principe est également utile à l’aune des principes fix és dans le cadre de la nouvelle péréquation financière, selon lesquels la comp étence de prendre des d écisions et la responsabilité financière devraient aller de pair, et du point de vue de l ’égalité de traitement des agriculteurs. Mesures de politique agricole à caractère régional Même si le Conseil f édéral s’oppose à une forte r égionalisation de la politique agri- cole, il n ’ignore pas que l ’hétérogénéité des paysages ruraux (Jura, Plateau, r égion des Alpes) et des attentes sociales cr éent un besoin de diff érenciation. Cependant, la nouvelle LAgr offre suffisamment de latitude pour prendre en compte les pr éoccu- pations r égionales de mani ère cibl ée. On constate ainsi que l ’aspect r égional s ’est d’ores et d éjà renforcé, au-del à des mesures sp éciales destinées à la promotion de l’agriculture de montagne: – Promotion des ventes sur le plan régional En vertu de l ’art. 12 LAgr, la Conf édération soutient aussi des projets régionaux de promotion des ventes, compte tenu de la politique r égionale (notamment de l’arrêté fédéral «Regio Plus»27), en exigeant la collaboration entre divers partenaires des secteurs agricoles et non agricoles, afin que le potentiel d’une région soit mieux mis à profit. – Désignation de produits agricoles En vertu des art. 14 à 16 LAgr, la Conf édération protège certaines d ésigna- tions de produits agricoles pour pr éserver les consommateurs des tromperies et pour emp êcher – dans l ’intérêt de l ’agriculture – la concurrence d éloyale en rapport avec l ’utilisation de ces d ésignations. La protection porte sur des produits biologiques, mais aussi sur des produits importants au plan de la politique régionale, pour lesquels une appellation d ’origine contrôlée ou une indication g éographique prot égée a été enregistr ée. La d ésignation de pro- duits agricoles favorise le positionnement de sp écialités r égionales sur les marchés. Elle crée ainsi des sources de valeur ajout ée, dont bénéficient aussi l’artisanat et le secteur tertiaire. – Contributions pour la protection des eaux Depuis 1999, la Conf édération soutient, conform ément à la LAgr et à la loi sur la protection des eaux 28 (art. 62 a), des mesures destin ées à empêcher le ruissellement et la lixiviation de substances dans les eaux souterraines et superficielles. La principale de ces mesures consiste à assainir les captages d’eaux souterraines pollu és par les nitrates. Les cantons, quant à eux, peuvent désigner les r égions souffrant de charges excessives en nitrates ou en phosphates, élaborer des projets d ’assainissement et les pr ésenter à la Confédération pour approbation et cofinancement. 27 Arrêté fédéral du 21 mars 1997 instituant une aide à l’évolution structurelle en milieu rural, RS 901.3. 28 Loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux), RS 814.20.4438 – Surfaces de compensation écologique En adoptant l ’ordonnance sur la qualit é écologique29, entr ée en vigueur le 1er mai 2001, la Conf édération offre la possibilit é d’un engagement régional en faveur d ’une pr éservation efficace de la biodiversit é naturelle. Elle soutient d ésormais davantage les mesures r égionales visant à am éliorer la qualité des surfaces de compensation écologique (SCE) et à encourager d’une manière ciblée l’aménagement de telles surfaces. Quant aux r égions, elles sont responsabilis ées, dans la mesure o ù il leur incombe de formuler des objectifs et programmes concrets. L ’ordonnance complète les possibili- tés de promotion actuelles relevant de l ’ordonnance sur les paiements directs30 et de la loi sur la protection de la nature et du paysage 31. Les can- tons doivent fixer eux-m êmes leurs exigences en mati ère de qualit é et de mise en r éseau et financer 10 à 30% des contributions, en fonction de leur capacité financière. – Aides à l’investissement D’après les dispositions légales en vigueur, il est possible de tenir compte de besoins régionaux spécifiques lors de la réalisation de projets collectifs dans le domaine des am éliorations structurelles. Les cantons ont une grande marge de manœ uvre en ce qui concerne la conception des projets et leur pla- nification. Les nouvelles mesures destinées à renforcer ponctuellement l’aspect régional dans la politique agricole produisent un effet favorable sur le développement des régions, de l’agriculture et de l ’environnement. Il n ’y a actuellement pas de besoin concret d’introduire des mesures à caract ère r égional, en compl ément des instruments de politique agricole disponibles, mais il importe de mieux coordonner ces derniers. Champs d’action politiques La politique agricole étant sectorielle, elle ne saurait porter à elle seule la responsa- bilité du d éveloppement durable de l ’espace rural. Ce qu ’il faut, en consid ération des évolutions pr évisibles, c ’est une coop ération et une coordination plus étroites entre les différents domaines politiques, aux plans de la Conf édération, des cantons et des régions. – Afin d’aborder conjointement et de mani ère plus systématique les questions entourant l ’avenir de l ’espace rural, il conviendrait de cr éer un r éseau «développement rural», interne à la Confédération, lequel serait placé sous la direction de la Conf érence pour l ’organisation du territoire. Le but de cette approche est de concevoir une politique assurant le d éveloppement durable de l ’espace rural, malgr é le changement rapide des conditions g énérales. Cela exige que l’on ne se limite pas à lancer des activités destinées à créer et à assurer des emplois, mais que l ’on tienne aussi compte des int érêts de la 29 Ordonnance du 4 avril 2001 sur la promotion régionale de la qualité et de la mise en réseau des surfaces de compensation écologique dans l’agriculture (ordonnance sur la qualité écologique, OQE); RS 910.14. 30 Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les paiements directs dans l’agriculture (ordonnance sur les paiements directs, OPD); RS 910.13. 31 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN), RS 451.4439 protection de l ’environnement et des exigences de la population concernant son cadre de vie. – Un postulat de la Commission de l ’économie et des redevances du Conseil des Etats invite le Conseil f édéral à reformuler la strat égie de la Conf édéra- tion en politique r égionale et à proposer des mesures permettant d ’assurer le développement des régions et la cohésion de la Suisse. Il doit aussi examiner si les lois et arr êtés f édéraux en vigueur peuvent être raisonnablement regroupés et, le cas échéant, dans quelle mesure. Enfin, on lui demande d’établir si des programmes pluriannuels, des enveloppes financi ères et des crédits d ’engagement permettraient de mieux g érer la politique r égionale. Une commission d’experts instituée par le seco est charg ée de soumettre au Conseil f édéral, d ’ici à 2003, un rapport concernant la future orientation stratégique. – Dans le cadre de PA 2007, le Conseil f édéral propose au Parlement d’étendre le champ d’application des aides à l’investissement (cf. ch. 2.5) en vue de donner des impulsions à l ’agriculture et aux r égions rurales. Pour mettre à profit le potentiel des r égions et les synergies, il faut assurer une coordination optimale avec les instruments de la politique r égionale (p. ex. LIM). Au demeurant, les mesures que l ’on entend soutenir concordent avec la politique suivie par l ’UE en mati ère de d éveloppement de l ’espace rural (deuxième pilier de la PAC). 1.5.2.4 Evolution structurelle supportable au plan social Facettes et facteurs d’influence multiples De nombreuses émotions et les conceptions les plus diverses sous-tendent le d ébat sur l ’évolution structurelle dans l ’agriculture. Les discussions portent en g énéral sur l’agrandissement des exploitations et la diminution de leur nombre. Or, une approche unilat érale du sujet ne saurait refl éter les multiples facettes d ’un change- ment structurel. Selon la question pos ée, il existe diff érents indicateurs pour le décrire (nombre d ’exploitations, taille des exploitations, types d ’exploitation, struc- tures de production, proc édés technologiques, productivit é du travail, etc.). Quant aux facteurs d’influence tout aussi vari és (p. ex. environnement, contexte économi- que et politique, préférences individuelles), ils déterminent le rythme et l’ampleur de l’évolution. Il s ’ensuit que, d ’une mani ère g énérale, la question de l ’évolution structurelle et son contexte sont tr ès complexes. Des affirmations telles que «les petites exploitations sont plus écologiques que les grandes » ou «plus une exploita- tion est grande, plus sa charge de travail est importante » sont simplificatrices. Une analyse nuancée révèle en effet que les conditions-cadre fix ées par la politique agri- cole influent, certes, consid érablement, mais pas exclusivement sur l ’évolution structurelle dans l’agriculture. Le progrès technique en tant que moteur La mise à profit du progrès, notamment dans le domaine biologico-technique (p. ex. nouvelles connaissances en s élection v égétale et animale) fait aujourd ’hui l ’objet d’âpres controverses qui, pour des consid érations d’éthique, d’écologie ou de politi- que de la sant é, empêchent souvent que toutes les possibilit és ne soient exploit ées. Des interdictions ou des limitations d ’utilisation sont d écrétées pour éviter les4440 dangers potentiels. Tous les acteurs du march é y sont confront és d’une manière ou d’une autre. Cependant, des exp ériences récentes ont montré qu’en rapport avec les denrées alimentaires, renoncer à mettre à profit le progr ès biologico-technique peut aussi engendrer des recettes supplémentaires sur le marché (labels et marques). Cette renonciation doit d ès lors, si possible, être convenue par des contrats de droit priv é et financée par le biais du marché. La situation est diff érente en ce qui concerne le progr ès mécanico-technique (p. ex. nouvelles méthodes de r écolte ou de traite), car, à cet égard, les r éserves de la col- lectivité sont généralement plus faibles. La décision de mettre à profit ou non le pro- grès mécanico-technique doit être prise par le chef d’exploitation dans le respect des conditions l égales (p. ex. charges concernant la protection de l ’environnement, effectifs maximums). Afin que la productivit é augmente effectivement, l ’exploitant doit toutefois disposer du capital d ’investissement n écessaire et de structures d’exploitation appropri ées. Aujourd ’hui, ces structures ne permettent tr ès souvent pas de recourir aux techniques modernes. Les mesures destin ées à leur adaptation peuvent ainsi permettre aux agriculteurs de b énéficier du progr ès m écanico- technique ou am éliorer l’effet de ce progr ès qui, par cons équent, est le moteur des efforts consentis pour obtenir des effets de taille et de spécialisation. Conflit entre rentabilité et acceptabilité sociale Le progrès technique fait augmenter la productivité et, partant, diminuer les coûts de production. Or, pour être rentable, la mise à profit du progr ès technique exige sou- vent des structures d ’exploitation déterminées. Il ressort ainsi de nombreuses études que la taille de l ’exploitation influe consid érablement sur les co ûts de production et accroît ainsi la comp étitivité au niveau des prix. S ’agissant de la diminution des coûts, on constate chez nous un d éficit par rapport à la concurrence étrangère. Compte tenu des imp ératifs de la durabilit é, les ajustements structurels sont écono- miquement nécessaires pour un secteur agricole performant; ils contribuent à ce que le contrat de société inscrit dans l ’article constitutionnel sur l ’agriculture puisse être rempli de manière efficiente. Par ailleurs, la mise à profit du progr ès technique peut alléger la charge de travail des familles paysannes. Dans la pratique, les réalités économiques comportent un potentiel de conflits élevé. Des tensions sont notamment possibles entre adaptation structurelle et compatibilit é sociale. Ces probl èmes m éritent une attention particuli ère dans le cadre de l’évolution future de la politique agricole. Rôle de l’Etat Il incombe aux chefs d’exploitation de prendre les décisions relatives aux structures, qui portent non seulement sur l ’agrandissement de l ’entreprise, mais aussi sur des adaptations concernant l ’organisation et les techniques de production. Les condi- tions-cadre de politique agricole sont néanmoins un élément exogène influant sur les structures. La conception des mesures et les moyens financiers qui leur sont affect és ont une incidence significative sur le cours et sur la rapidit é de l ’évolution structu- relle. D’après la LAgr (art. 2, al. 1, let. c), la Conf édération doit veiller à une évolu- tion de l’agriculture acceptable au plan social. La Constitution se réfère à des exploitations paysannes cultivant le sol et fournissant leurs multiples prestations par une production durable et ax ée sur le march é. Cela signifie donc renoncer à une production industrielle de masse et hors-sol. Si l’exploitation familiale n ’est pas mentionn ée en tant que telle dans la Constitution,4441 elle représente néanmoins une forme d ’organisation permettant de fournir efficace- ment les nombreuses prestations énumérées dans ce texte. Dans les conditions suisses actuelles, il n ’y a pas de conflit entre taille de l ’exploitation et exploitation familiale. Les mesures de politique agricole de la Conf édération doivent s ’aligner sur ces constatations. Comme jusqu ’à présent, le Conseil f édéral ne souhaite toutefois pas fixer un mod èle de structures rigide se fondant sur un nombre d éterminé d’exploitations dont la taille ou le mode de production sont d éfinis. Une intervention de l’Etat dans ce domaine contredirait le principe de la libert é économique. S’ajoute à cela qu ’un modèle de structures n ’est jamais assez souple pour s ’adapter à toutes les facettes de l ’agriculture, aux donn ées naturelles et à la dynamique des change- ments. Champs d’action de politique agricole La conception qui a été concrétisée dans le cadre de PA 2002 ne changera pas fon- damentalement avec PA 2007. Comme jusqu ’à présent, les paiements directs r étri- buant des prestations seront accord és à toutes les entreprises paysannes, tandis que les aides à l’investissement serviront à promouvoir les entreprises exploit ées à titre principal. On entend toutefois proc éder à certaines adaptations ponctuelles de la loi qui revêtent une importance particulière pour la question des structures. Il s ’agit des mesures suivantes: – Production et écoulement (titre 2 LAgr) Flexibilisation de l ’organisation du march é laitier par la suppression progressive du contingentement en tant qu’élément clé (cf. ch. 2.2.3). – Paiements directs (titre 3 LAgr) Mise en œ uvre cons équente du principe des prestations (ch. 2.3) par la suppression de la plupart des valeurs limites d écoulant de consid érations sociales et politiques et par celle de l ’échelonnement dégressif des contribu- tions. – Mesures d’accompagnement social (titre 4 LAgr) Un encadrement social des changements en cours, l égèrement renforcé par rapport à aujourd’hui, est considéré comme judicieux (ch. 2.4). Les mesures seront en principe axées sur les entreprises exploitées à titre principal. – Amélioration des structures (titre 5 LAgr) Il est propos é d’abandonner le revenu comme crit ère d’entrée en mati ère et de le substituer par l ’unité de main-d ’œuvre standard, l ’objectif étant une délimitation plus objective entre la gestion à titre principal et à titre acces- soire (ch. 2.5). L ’effet sur les structures d épend avant tout du nombre d’unités de main-d ’œuvre standard (UMOS) exig ées et des normes concer- nant la main-d’œuvre.4442 1.5.2.5 Sécurité et qualité des denrées alimentaires et des moyens de production La Suisse et l ’Europe resteront des places économiques fortes et pourront ainsi maintenir un niveau de vie élevé. C’est pourquoi la soci été y accordera une impor- tance accrue aux sujets tels que la pr oduction respectueuse de l ’environnement (protection du sol, des eaux et de l ’air), la sécurité et la qualit é des denrées alimen- taires, la protection et la sant é des animaux, l’entretien du paysage et la pr éservation de la diversité des espèces. Comme jusqu’à présent, l’agriculture devra remplir cer- taines conditions indispensables pour s ’imposer sur le march é: déclaration crédible des produits, modes de production éthiques, proc édés respectueux de l ’environ- nement et capacit é de fournir des prestations r éellement écologiques. La comp éti- tivité qualitative peut être un atout pour la production locale. Insécurité des consommateurs Les événements en rapport avec l’ESB, la fièvre aphteuse (surtout en Angleterre), la dioxine (en Belgique), l’utilisation illégale de médicaments (en Autriche) et les r ési- dus d’antibiotiques (Chine) inquiètent de plus en plus les consommateurs suisses. Le secteur agro-alimentaire doit donc s ’engager à fond pour regagner leur confiance. A cet égard, le Conseil f édéral accorde une importance particuli ère à la tra çabilité des produits jusqu ’à la ferme, car, aujourd ’hui, il ne suffit plus de d éfinir la qualit é du seul produit; il faut int égrer les moyens et les modes de production dans l’appréciation. Législation exhaustive pour regagner la confiance La législation régissant les produits agricoles, de la production à la vente, à savoir les lois sur les denr ées alimentaires, l ’agriculture, les épizooties, la protection de l’environnement, l’alcool et les douanes, contient les dispositions pertinentes et pr é- voit les instruments nécessaires pour atteindre cet objectif. – La loi sur les denr ées alimentaires32 constitue la base essentielle pour prot é- ger les consommateurs contre les tromperies, d ’une part, et contre les den- rées alimentaires et objets usuels nuisibles à la santé, d’autre part. Outre ces deux finalités, elle comporte également des prescriptions relatives à la d ési- gnation et à la provenance de la matière première. – La LAgr (notamment les art. 14 à 16, 18 et 148 à 165) offre la possibilit é d’édicter des prescriptions concernant la d ésignation volontaire ou – pour ce qui est des modes de production interdits – obligatoire de produits agricoles et de produits agricoles transform és, ainsi que des prescriptions relatives à l’homologation, l’utilisation et la mise en circulation de moyens de produc- tion agricoles (plants et semences, engrais, produits phytosanitaires et aliments pour animaux). – Dans le cadre de PA 2002, le Parlement a aussi adapt é la loi sur les épizoo- ties 33, créant ainsi la base l égale pour une banque de donn ées sur le trafic des animaux 34, qui devrait am éliorer la s écurité et la transparence du 32 Loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (loi sur les denrées alimentaires, LDAl); RS 817.0. 33 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur les épizooties (LFE); RS 916.40. 34 Cf. art. 7 ss de l’ordonnance sur les épizooties; RS 916.401.4443 système. Il importe en effet de saisir les d éplacements des animaux, afin de pouvoir d éterminer leur provenance, par exemple lorsque des r ésidus toxi- ques sont décelés dans la viande après l’abattage. Les dispositions d ’exécution et les mesures d écidées par le Conseil f édéral assurent une bonne protection des consommateurs et de leur sant é. Elles contribuent aussi à assurer la transparence à tous les échelons de la fili ère et, partant, à rétablir la con- fiance. Il incombe aux cantons et en partie à la Conf édération de mettre en œ uvre cette l égislation, la Conf édération exer çant par ailleurs la haute surveillance. Les autorités fédérales et cantonales travaillent en étroite collaboration pour assurer une exécution uniforme des dispositions, ce qui est particuli èrement difficile dans notre contexte institutionnel et fédéraliste. Champs d’action politiques S’agissant de la s écurité et de la qualit é des denr ées alimentaires et des moyens de production, le Conseil f édéral voit des possibilit és d ’optimisation ponctuelle dans les domaines suivants: – En considération des évolutions observées, la coordination entre les autori- tés fédérales et cantonales, d ’une part, et entre les divers offices f édéraux, d’autre part, doit être encore plus serr ée. Le Conseil f édéral a donc pris des dispositions pour optimiser l ’exécution, éviter les parall élismes et améliorer la communication. Ainsi, le DFI et le DFE ont été chargés de r édiger con- jointement un rapport sur l ’assurance de la qualit é des denrées alimentaires, de détecter les lacunes et doubles emplois dans ce domaine et de faire des propositions en cons équence. Selon le Conseil f édéral, ces propositions doivent tenir compte équitablement aussi bien de la protection de la sant é que des intérêts économiques. – Dans le cadre de PA 2007, le Conseil f édéral soumet au Parlement des adaptations ponctuelles de la LAgr (art. 7, 11, 148, 148 a, 159a et 160) ainsi que des modifications du droit sur les épizooties (cf. partie IV du message). Ces propositions de r évision donnent encore davantage d ’importance à la sécurité des produits au sens large du terme et augmentent la transparence en ce qui concerne leur d ésignation. L ’adaptation des art. 181 et 182 LAgr contribue en outre à l’optimisation de la mise en œ uvre. – Lors des n égociations de l ’OMC, le Conseil f édéral plaidera pour une meilleure information des consommateurs sur la provenance des produits, les modes de production, les conditions environnementales et les mesures de protection des animaux. 1.5.2.6 Réalisation des objectifs agro-écologiques Stratégie des années 90 Ces dix dernières années, la politique du Conseil f édéral visant à réaliser des objec- tifs écologiques dans l’agriculture s’est appuyée sur les trois piliers suivants: – assurer, par la recherche, la formation et la vulgarisation que les agriculteurs adoptent, autant que faire se peut par conviction, une pratique compatible avec l’environnement;4444 – veiller à ce que le comportement écologique présente un intérêt économique et utiliser à cet effet surtout les paiements directs et la d ésignation de pro- duits agricoles; –é dicter des prescriptions dans divers domaines r égis par le droit de l’environnement. Dans les ann ées 90, la priorit é a été accordée au deuxi ème des piliers pr écités. En 1993, la Conf édération a introduit des paiements directs compl émentaires pour compenser les baisses de prix, et des paiements directs écologiques pour inciter les agriculteurs à fournir des prestations dans ce domaine. Depuis 1996, des fonds sup- plémentaires n’ont été accordés que pour ce dernier type de paiements. L ’écologie est ainsi devenue plus importante pour la rentabilit é des exploitations. A partir de l’entrée en vigueur de la nouvelle LAgr, le 1 er janvier 1999, l ’octroi de tous les paiements directs a été lié à l’exigence de fournir les prestations écologiques requi- ses35. Les agriculteurs sont notamment tenus de pratiquer des modes d ’exploitation adaptés aux exigences écologiques fondamentales, qui permettent de ramener les atteintes au patrimoine naturel occasionn ées par l ’agriculture à un niveau appropri é du point de vue écologique. Ces paiements directs g énéraux r étribuent les presta- tions fournies par l ’agriculture dans l ’intérêt général, telles qu ’elles sont mention- nées à l’art. 104 Cst. Il existe parall èlement un système incitatif pour des prestations écologiques et éthologiques particulières, par exemple la compensation écologique, l’agriculture biologique et les syst èmes de garde d ’animaux particuli èrement respectueux de l ’espèce. En compl ément des instruments ax és sur la dimension nationale, on a lancé des programmes permettant de trouver, dans les domaines de la protection des eaux, de la biodiversit é et du paysage, des solutions r épondant à des besoins régionaux ou locaux. Prenant conscience des exigences écologiques, les agriculteurs ont adopt é de nouvelles pratiques dans les ann ées 90. Le bilan est donc positif (cf. ch. 1.2.4). Les objectifs n ’ont cependant pas encore tous été atteints. D ’autres améliorations sont nécessaires dans certains domaines de l’environnement. Evaluation des effets du secteur agricole sur l’environnement Les indicateurs et objectifs agro- écologiques permettent de mesurer concr ètement les effets du secteur agricole sur l ’environnement, d’adapter l’évolution des presta- tions environnementales de l’agriculture aux attentes de la collectivité et de procéder à des évaluations. Une analyse approfondie de la politique agricole devient ainsi possible. Il s ’agit de d éterminer l’incidence de l ’activité agricole sur la qualit é de l’environnement et les ressources. L ’évaluation du secteur agricole, incombant à l’OFAG, et le monitoring environnemental, relevant de l ’OFEFP, doivent se com- pléter. Les objectifs mentionn és ci-apr ès (tab. 15) et concr étisés pour le secteur agricole sont tir és de plusieurs exigences l égales en vigueur et d ’engagements pris au plan international. L’énumération n’est pas exhaustive. Ils sont évalués et au besoin com- plétés en collaboration avec un groupe de travail (dit groupe d ’accompagnement «indicateurs») largement repr ésentatif, qui r éunit des repr ésentants des services cantonaux de la protection de la nature et de l ’environnement, de la sant é publique et de l’agriculture, ainsi que des organisations écologiques, de l’USP, de l’OFEFP et de l’OFS. 35 Cf. art. 5 ss de l’ordonnance sur les paiements directs; RS 910.13.4445 Les objectifs devraient être atteints d ’ici 2005. Cette échéance devrait permettre d’apprécier si tel est le cas et de soumettre au Parlement, en m ême temps que l’enveloppe financière 2008 à 2011, les adaptations de la l égislation agricole et du droit sur la protection de l’environnement qui se révéleraient nécessaires. Le suivi de la r éalisation des objectifs et la d étection d ’éventuelles lacunes sont r égis par l’ordonnance du 7 décembre 1998 sur l’évaluation de la durabilité de l’agriculture36. Le groupe d ’accompagnement «indicateurs» assiste et conseille l ’Administration dans ces tâches. Tableau 15 Objectifs agro-écologiques pour 2005 Domaine agro-écologique1 Unité de mesure Base Objectifs 2005 Processus agricoles: compatibilité écologique totale Bilan d’azote 96 000 t N (1994) Maintenir le potentiel de pertes de N au niveau de 74 000 t N/an, soit une réduction de 22 000 t N (env. 23%) par rapport à 1994. 2 Bilan de phosphore Env. 20 000 t P (1990/92) Réduction de 50% des excédents P, jusqu’à quelque 10 000 t P3. Ce niveau est maintenu.* Caractéristiques des pratiques agricoles (consommation) PPS Env. 2200 t de substances actives (1990/92) Réduction de 30% de l’utilisation de PPS dans toute la Suisse, jusqu’à env. 1500 t de substances actives.4 * Incidences de l’agriculture sur l’environnement Emissions d’ammoniac dans l’air 53 500 t N (1990) Réduction des émissions d’ammoniac de 9% par rapport à 1990, soit diminution de quelque 4800 t N. 5 Biodiversité (surfaces de compensation écologique, SCE) Env. 1 080 000 ha SAU (1990/92) 10% de toute la SAU sont des SCE, soit 108 000 ha, dont 65 000 ha en plaine. 6 Sources et remarques: 1 OFAG, rapport agricole 2000 (p. 83 et 85, graphique système «homme-environnement», Berne 2000. 2 OFEFP, Stratégie de réduction des émissions d’azote, cahier de l’environnement no 273, Berne, 1996. 3 Les excédents de P sont calculés selon le bilan input-output pour toute la Suisse (agriculture). 4 Société suisse de l’industrie chimique (SSIC), Statistique de la Suisse et de la Principauté du Liechtenstein, édition annuelle, Zurich. 5 Il s’agit d’un objectif intermédiaire. L’engagement international pris dans le cadre de la Con- vention CEE/ONU sur les pollutions de l’air transfrontalières exige, d’ici à 2010, une réduc- tion de 13%, soit de 7000 t N. La quantité de N à réduire sous la forme d’ammoniac est con- tenue dans les 22 000 t N/a. A long terme, des réductions supplémentaires seront nécessaires (cf. rapport du Conseil fédéral du 23 juin 1999 sur les mesures d’hygiène de l’air adoptées par la Confédération et les cantons; FF 1999 6983. 6 Arbres fruitiers haute-tige non compris. * Ce sont des objectifs interm édiaires; à long terme, il faut viser une réduction de la charge de phosphore dans les eaux superficielles de 50% et une réduction de l’apport de PPS dans ces eaux de 50% également. 36 RS 919.1184446 Domaine agro-écologique1 Unité de mesure Base Objectifs 2005 Nitrates La teneur de l ’eau en nitrates est inférieure à 40 mg/l dans 90% des captages d’eau potable, dont les aires d’alimentation sont affectées à l’exploitation agricole.7 Influence du comportement social sur l’agriculture Utilisation de la SAU Env. 1 080 000 ha SAU (1990/92) 98% de la SAU sont exploités selon les règles PER ou de la culture biologique, soit env. 1 060 000 ha. 8 Sources et remarques: 1 OFAG, rapport agricole 2000 (p. 83 et 85, graphique système «homme-environnement», Berne 2000. 7 OFEFP et OFSP, plan d’action Santé et Environnement, p. 10; il s’agit d’un objectif intermédiaire. Objectif visé pour 2007 dans le plan d’action: teneur en nitrates dans 99% des captages d’eau potable < 40 mg/l. 8 OFEFP et OFSP, plan d’action Santé et Environnement, p. 10. Rôle des acteurs Plusieurs groupes d ’acteurs doivent intervenir pour la r éalisation des objectifs agro- écologiques: – Il faut maintenir la capacit é des ressources environnementales (sol, eau, air, biodiversité) de se régénérer. L’agriculture doit donc ménager les ressources naturelles dont elle a besoin pour fournir ses prestations. Dans les limites de leurs possibilit és financi ères, les agriculteurs doivent tenir compte du pro- grès en matière de technologie environnementale lors de l’achat de machines et de la construction de b âtiments. Enfin, il leur appartient de ma îtriser le savoir essentiel pour une exploitation durable et de le mettre à jour r éguliè- rement. – Le comportement des consommateurs en mati ère de consommation et d’alimentation doit cr éer une demande de denr ées issues d ’une production écologique. Ils doivent développer une préférence pour de tels produits mais aussi être prêts à en payer le prix. – La tâche de l’Etat est double: elle consiste d ’une part à s’engager au niveau international en faveur de voies de développement durables, par exemple par l’internalisation des coûts externes dans le prix final des produits et des ser- vices. Au niveau national, l ’Etat doit cr éer des conditions-cadre appropri ées (recherche, formation, vulgarisation, incitations économiques, prescriptions de protection de l’environnement). Champs d’action agro-écologiques Le train de mesures de politique agricole est aujourd ’hui suffisant dans le domaine écologique. La r étribution des prestations fournies par l ’agriculture dans l ’intérêt général par des paiements directs liés à des conditions précises en matière d’écologie a fait ses preuves. Les agriculteurs peuvent ainsi satisfaire aux exigences en mati ère d’environnement d’une façon économiquement et socialement supportable. Il n ’est donc pas n écessaire d ’adapter la loi pour les ann ées 2004 à 2007. Par contre, il importe de multiplier les efforts dans les champs d’action suivants:4447 – Les résultats d’évaluation disponibles r évèlent certaines lacunes dans la r éa- lisation des objectifs. En ce qui concerne notamment l’azote et le phosphore, ainsi que la qualité et la mise en r éseau des surfaces de compensation écolo- gique, des progrès doivent encore être faits au niveau régional. Au cours des quatre prochaines années, l’optimisation des prestations écologiques doit par conséquent se concentrer sur les r égions enregistrant le plus grand besoin d’amélioration. L’entrée en vigueur récente de l’art. 62a de la loi sur la pro- tection des eaux 37 et de l ’ordonnance sur la qualit é écologique38 met à dis- position les instruments n écessaires. Le cofinancement des mesures garantit que les moyens financiers soient utilis és de mani ère efficace et permet d’associer la population locale aux mesures par le biais du droit d ’être con- sultée (principe du bas en haut), ce qui pr ésuppose qu’elle soit inform ée en conséquence. – La recherche, la formation et la vulgarisation jouent un r ôle crucial pour le développement, la propagation et l ’application de nouvelles techniques ren- dant, par exemple, l’utilisation des engrais de ferme plus efficace. Il convient donc de faire avancer les projets lanc és dans ce contexte: r éduction des émissions d ’ammoniac, bilans écologiques, r égime d ’azote et qualit é des surfaces de compensation écologique. – En collaboration avec les stations de recherches agronomiques et les milieux intéressés, l’OFAG a élaboré une «conception sol » indiquant les mesures à prendre pour assurer à long terme la capacité de rendement du sol. – Pour ce qui est de la perception de taxes d ’incitation et de la suite des op é- rations, le Conseil f édéral s’exprimera dans le cadre du rapport relatif à la motion de la CEATE-E (94.3005). – Ce qui importe sur le plan international, c ’est la concr étisation des conven- tions environnementales par des mesures ad équates. La Suisse accorde une grande priorité à l’élaboration de normes internationalement reconnues con- cernant l’exploitation durable du sol et leur prise en consid ération dans les règles commerciales. 1.5.2.7 Développements internationaux 1.5.2.7.1 Accord agricole OMC En concluant l’Accord sur l’agriculture GATT/OMC (ci-après accord agricole)39, les membres de l’OMC se sont engagés à réduire les droits de douane, le soutien interne et les subventions à l’exportation sur une p ériode de six ans allant jusqu ’à fin 2000. La Suisse a rempli ses engagements. Conform ément à l’art. 20 de l ’accord, de nou- velles négociations ont été entamées en 2000 à Genève, en vue d’une réduction pro- gressive et substantielle des mesures de soutien et de protection. La Suisse a 37 Loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (loi sur la protection des eaux, LEaux), RS 814.20. 38 Ordonnance du 4 avril 2001 sur la promotion régionale de la qualité et de la mise en réseau des surfaces de compensation écologique dans l’agriculture (ordonnance sur la qualité écologique, OQE), RS 910.14. 39 Annexe 1 A.3 de l’Accord du 15 avril 1994 instituant l’Organisation mondiale du commerce, RS 0.632.20.4448 présenté sa proposition d étaillée à fin d écembre 2000. Dans une premi ère phase (achevée en mars 2001), les délégations ont délimité les champs de négociation. Proposition de négociation de la Suisse La Suisse souhaite conserver une agriculture durable sur les plans économique, écologique et social, et une production agricole ax ée sur le march é. A cette fin, elle propose que l’agriculture soit rétribuée par des paiements directs pour la production de biens publics, tels que l ’entretien du paysage rural, l ’occupation décentralisée du territoire et la préservation des ressources naturelles. Elle demande aussi que chaque pays soit libre de d éterminer le montant de ces paiements, conform ément à ses objectifs concernant les politiques agricole, environnementale et r égionale. En revanche, la Suisse est prête à s’engager pour une définition plus précise des critères applicables, afin que l ’on ne puisse pas lui reprocher de soutenir indirectement la production de denr ées alimentaires, malgré l’existence d’un marché adéquat. Le but de cette d émarche est d’obtenir davantage de s écurité juridique pour nos paiements directs. Il convient aussi de reconsidérer les règles, disciplines et critères concernant les trois piliers des négociations antérieures (accès au marché, soutien interne et subventions à l’exportation), avant de discuter de la portée de réductions supplémentaires. – L’accès au march é devrait être d éterminé par le biais de concessions mu- tuelles, des conditions sp éciales étant accordées aux pays en d éveloppement les plus pauvres. Quant aux contingents tarifaires, il faut maintenir le libre choix du mode d ’attribution, à condition que l ’accès soit effectivement garanti. De m ême, il est n écessaire de maintenir la clause de sauvegarde relative aux quantités et aux prix prévue pour le secteur agricole. La Suisse a fait plusieurs propositions d’amélioration concrètes à ce sujet. – Les trois bo îtes concernant le soutien interne (orange, bleue et verte 40) doi- vent être définies de mani ère plus pr écise. Dans le cadre de la bo îte verte, chaque pays doit pouvoir, comme jusqu ’à pr ésent, d éfinir les prestations exigées de l ’agriculture en fonction de ses propres besoins. Ainsi, les pays membres doivent avoir la possibilit é d’affecter le montant qu ’ils souhaitent aux prestations d’une agriculture multifonctionnelle qui ne sont pas r émuné- rées par la biais du marché. – S’agissant des subventions à l’exportation, il ne faudra pas seulement saisir les restitutions directes, mais aussi des subventions indirectes, telles que les crédits à l’exportation et le commerce d’Etat. La Suisse exige en outre que l ’on traite trois domaines qui, tout en étant réglés dans d’autres accords, ont un lien avec l’agriculture. – Meilleure protection des indications de provenance g éographiques: il importe de renforcer la protection non seulement en ce qui concerne les vins et les spiritueux, mais aussi pour les autres produits, tels que le fromage. 40 Boîte orange: mesures liées aux produits influant directement sur la production et le commerce. Boîte bleue: soutien direct des revenus en rapport avec des restrictions de la production et des effets limités sur le commerce et la production. Boîte verte: paiements directs n’occasionnant pas ou que peu de distorsions des échanges ou d’incidences sur la production.4449 – Les consommateurs devraient obtenir davantage d ’informations sur les pro- duits, en particulier sur le mode de production, pour ce qui est de la compa- tibilité avec l ’environnement et du bien- être des animaux. Il s ’agit aussi de la déclaration des produits OGM. Les informations de ce genre augmentent la transparence, donnent aux consommateurs davantage de possibilit és de choisir librement et contribuent ainsi au bon fonctionnement des march és, sans que des entraves techniques inutiles n’en résultent pour autant. – Les trois dimensions de la durabilité (économie, écologie et social) devraient être traitées de mani ère appropri ée dans divers accords. Il convient notam- ment d ’éviter les mesures commerciales influant d éfavorablement sur la durabilité et d’internaliser les coûts externes de la production agricole. Les propositions présentées par la Suisse pour les négociations ont été critiquées par les pays exportateurs de produits agricoles, qui souhaitent une lib éralisation plus poussée, mais les autres pays les qualifient généralement de constructives. Conférence ministérielle de l’OMC à Doha (Qatar) La premi ère phase des n égociations formelles au sein du Comit é agricole s ’est achevée à fin mars 2001, la deuxi ème en f évrier 2002. La quatri ème Conf érence ministérielle, qui a eu lieu du 9 au 13 novembre 2001 au Qatar, a d écidé de leur continuation. Le texte de la d éclaration minist érielle concernant l ’agriculture est jugé comme suit du point de vue de la Suisse: – confirmation de l ’engagement contenu à l ’art. 20 de l ’accord agricole de l’OMC concernant la poursuite du processus de r éforme, avec des compl é- ments quant au fond et au calendrier et avec le mandat explicite de prendre particulièrement en considération les intérêts des pays en développement; – amélioration substantielle de l ’accès au marché; réduction de toutes les for- mes de subventions à l’exportation en vue d ’une suppression à long terme («phasing out »); r éduction substantielle du soutien interne entra înant des distorsions des échanges; – prise en consid ération des aspects autres que commerciaux (multifonction- nalité). Conformément à la décision ministérielle de Doha, l ’OMC devrait élaborer et adop- ter, d’ici à mars 2003, toutes les modalités concernant les offres de concessions. Ces dernières devront être mises à jour à fin 2003 au plus tard. Quant à la n égociation globale sur l’agenda de développement de Doha, son ach èvement est prévu pour fin 2004. En se r éférant aux exp ériences faites lors du cycle d ’Uruguay, on peut donc escompter que les accords seront ratifiés en 2005 et que la p ériode de mise en œ uvre durera de 2006 à 2011. Evolutions prévisibles et incidences sur la politique agricole Considéré dans son ensemble, le r ésultat de la Conf érence minist érielle de Doha permet de poursuivre le d éveloppement de la politique agricole tel que propos é par le Conseil f édéral, conformément au mandat constitutionnel et sans restrictions. Il est probable que les n égociations en cours conduiront à des engagements visant une réduction suppl émentaire de la protection à la fronti ère, du soutien interne li é à la production et surtout des subventions à l’exportation.4450 – Accès au marché Les contingents tarifaires offrent aux pays exportateurs un acc ès sûr au mar- ché suisse en termes de quantit és. Ils restreignent, certes, le libre acc ès au marché, mais aussi les possibilités du pays ainsi protégé d’accroître ses parts de march é. Par ailleurs, ils posent des probl èmes en rapport avec leur attribution. Le passage du syst ème des taux du contingent et des taux hors contingent à un r égime de taxes douani ères uniques peut en prinicpe être envisagé en dehors d ’un cycle de n égociations; il impliquerait toutefois une procédure de déconsolidation au sein de l’OMC. Il ne doit en outre pas avoir pour effet de réduire l’accès au marché déjà accordé. La plupart des contingents tarifaires de la Suisse sont agr égés à un niveau élevé. L ’agrégation porte en effet sur 48 num éros du tarif pour la viande blanche (viande de porc et de volaille), sur 54 num éros pour le lait et les produits laitiers, et m ême sur 164 num éros pour les l égumes. Si cette solu- tion assure une grande souplesse dans la manière de remplir les engagements d’accès au marché, elle rend aussi plus difficile l ’application de la clause de sauvegarde concernant les quantit és. Pour pouvoir appliquer cette clause à des produits individuels, il faudrait proc éder à une division en sous-secteurs. Quant à la r épartition des contingents, la Suisse s ’engagera en faveur du maintien de la fixation autonome des critères y relatifs. La signification de la notion «amélioration substantielle », contenue dans la déclaration minist érielle de Doha n ’est pas claire. Aucune n égociation n ’a encore eu lieu concernant l ’application éventuelle de formules pour calculer la r éduction des entraves. Il faut toutefois s ’attendre à une r éduction des droits de douane (taux hors contingent, év. taux du contingent) et, éventuel- lement, à une augmentation de certains contingents tarifaires, à un écrêtage de droits de douane particulièrement élevés et à un affaiblissement, voire à la suppression, du ph énomène de l ’escalation douanière (droits progressifs en fonction de l’échelon de transformation). – Soutien dans le pays La déclaration ministérielle de Doha pr évoit une r éduction substantielle de tous les types de soutien interne entra înant des distorsions des échanges. Certes, la boîte verte fait l’objet d’un réexamen, mais elle restera sans doute un élément de l ’accord agricole r évisé. La plupart des instruments utilis és par la Suisse pour assurer la multifonctionnalit é pourront ainsi être mainte- nus. En ce qui concerne le soutien du march é et des prix, la Suisse se situe (comme beaucoup d’autres pays) en dessous de la moitié du plafond accordé actuellement par l’OMC; il lui reste donc une marge de manœ uvre suffisante pour les négociations. – Subventions à l’exportation Les subventions à l’exportation sont une des priorit és des pays exportant des produits agricoles sans aide de l ’Etat pour les prochaines n égociations. Une réduction considérable de ces subventions para ît inévitable. La Suisse a pro- posé, comme option, de diff érencier les r éductions ou de proc éder à des transferts entre groupes de produits. Le texte de la d éclaration ministérielle de Doha contient ce qui peut être consid éré comme le r ésultat le plus important dans le domaine agricole, à savoir la suppression pr évue, à moyen ou à long terme, de toutes les formes de soutien entrant dans la cat égorie des4451 subventions à l ’exportation (les modalit és sont encore à d éfinir). De l ’avis général, il n ’est toutefois gu ère probable que les subventions en question soient consid érées comme étant contraires à l ’OMC avant 2010. Ce n ’est qu’au terme des n égociations que l ’on pourra juger si la suppression exig ée est compatible avec la politique intérieure. 1.5.2.7.2 Rapport avec l’Union européenne Dans le rapport sur la politique ext érieure 2001, le Conseil f édéral a fixé l’itinéraire de politique européenne des années à venir. Il a confirmé et précisé sa position après la votation du 4 mars 2001 sur l ’initiative populaire «Oui à l ’Europe». A court terme, la priorité absolue est accordée à l’entrée en vigueur et à l’application rapides des accords bilat éraux. A moyen terme, l ’accent sera mis sur de nouvelles négocia- tions bilatérales, et à long terme, le Conseil f édéral maintient le cap de l ’adhésion à l’UE. Accord bilatéral sur les échanges de produits agricoles Les sept accords sectoriels conclus en 1999 avec la Communauté européenne (CE) – dont l’accord relatif aux échanges de produits agricoles (ci-apr ès accord agricole) 41 – devraient entrer en vigueur le 1er juin 2002. L’accord agricole prévoit une libérali- sation du commerce échelonnée dans le temps et différenciée selon le secteur: – Son élément cl é consiste en une lib éralisation totale et mutuelle du com- merce de fromage après une période transitoire de cinq ans. – Dans le secteur des fruits et l égumes, la Suisse se voit grandement faciliter l’accès au march é europ éen. Nos concessions concernent avant tout des produits de la région méditerranéenne. – L’accord comprend une clause évolutive (art. 13) autorisant les Parties à poursuivre leurs efforts visant à une lib éralisation par étapes du commerce agricole. – La mise en œ uvre de l ’accord et les c onditions r égissant les échanges de produits agricoles doivent être régulièrement réexaminées dans le cadre d’un Comité mixte de l’agriculture. Le Conseil fédéral a l’intention de faire appel à la clause évolutive dans l ’intérêt de notre agriculture. Conformément à un objectif de la r éforme en cours (promotion de la compétitivité), il convient de continuer à libéraliser progressivement le commerce avec l’UE et d ’améliorer encore l ’accès réciproque aux march és. On peut supposer que l ’Union y sera elle aussi int éressée. Apr ès l ’entrée en vigueur de l ’accord, le rythme et la portée des nouvelles mesures seront aussi tributaires de facteurs tels que l’évolution de la politique agricole des deux Parties, l ’état d’avancement des n égo- ciations menées au sein de l’OMC et l’élargissement de l’UE vers l’Est. En outre, les deux Parties ont annonc é de nouvelles n égociations dans une d éclara- tion d’intention commune faite lors de la conclusion de l ’accord. Ces n égociations porteront sur les sujets d ’intérêt commun qui n ’ont pas pu être trait és au premier tour («leftovers»). Dans le domaine de l ’agriculture, il s ’agit, outre les n égociations 41 Cf. ch. 24 du message relatif à l’approbation des accords sectoriels entre la Suisse et la CE; FF 1999 VII 5440.4452 sur la lutte contre les fraudes (p. ex. abus en mati ère de subventionnement), surtout du Protocole n o 2 du 22 juillet 1972 concernant les produits soumis à un r égime particulier pour tenir compte des diff érences de co ût des produits agricoles incor- porés42 (accord de libre-échange): – En effet, ce Protocole 2, qui r ègle les détails du traitement tarifaire des pro- duits agricoles transform és, n’est plus actuel, et son application pose toute une série de problèmes. – Il convient d’améliorer le mécanisme de compensation des prix à la frontière pour la composante agricole de ces produits, de sorte que les deux Parties puissent allouer plus efficacement les f onds disponibles pour les restitutions à l’exportation, qui sont plafonnés dans le cadre de l’OMC. Les nouvelles n égociations bilat érales ont commenc é en juillet 2001 et devraient aboutir plus rapidement que les premi ères. Cependant, il est pour l ’instant impossi- ble de faire des pronostics précis à ce sujet. Evolution future de la PAC Lors du sommet des chefs d’Etat ou de gouvernement en mars 1999 à Berlin, l’UE a pris des d écisions concernant la nouvelle Politique agricole commune (PAC) et la planification budgétaire pour les ann ées 2000 à 2006. La r éforme appelée «Agenda 2000», qui entraînera une baisse des prix, vise plusieurs objectifs: – relever le défi majeur de l’élargissement à l’Est (pays de l’Europe centrale et orientale, PECO); – préserver les conditions permettant d’exporter des produits agricoles; – résoudre les probl èmes li és au budget et aux contradictions internes de la PAC; – améliorer la position en vue des n égociations internationales à venir (OMC, accords de libre-échange). L’UE a lancé la réforme en 2000 et la met en œ uvre par étapes. Elle réexaminera sa politique agricole d ès 2003. A cet effet, la Commission de l ’UE proc édera à une évaluation à mi-parcours qui donnera éventuellement lieu à une r éorientation de sa politique agricole: – Un rapport sur la r églementation des quotas laitiers est notamment pr évu dans le cadre de cette évaluation. Il s ’agit d’examiner ladite r églementation sous l’angle d’une éventuelle abrogation dès l’an 2006. – L’évaluation à mi-parcours portera également sur d ’autres domaines impor- tants tels que les c éréales, les ol éagineux, le secteur bovin et les d épenses agricoles. – Les évaluations à mi-parcours sont marqu ées par la situation tendue r égnant sur les marchés de la viande bovine et porcine en raison de la crise de l ’ESB et de la fièvre aphteuse; elles ont lieu sur la toile de fond des n égociations de l’OMC visant une libéralisation plus poussée du commerce de produits agri- coles. En ce qui concerne le processus d ’élargissement qui a débuté officiellement en mars 1998, les questions agricoles les plus d élicates seront abord ées au deuxième semes- 42 RS 0.632.401.24453 tre 2002. Afin d ’éviter des turbulences sur le march é, l ’UE souhaite que les pays candidats reprennent autant que faire se peut le droit agricole europ éen (acquis communautaire), la principale question à résoudre étant celle des p ériodes transitoi- res. L’élargissement vers l ’Est (probablement à partir de 2004/05) fera augmenter considérablement le potentiel de production agricole de l ’UE, mais il étendra aussi fortement le march é, soit le nombre d ’acheteurs de produits agricoles. La mise en valeur de ce potentiel ne pourra toutefois être que progressive. 1.5.2.7.3 Accords de libre-échange de l’AELE avec des pays tiers L’Association europ éenne de libre- échange (AELE), qui regroupe encore quatre pays membres (la Suisse, la Norv ège, l’Islande et le Liechtenstein), a conclu depuis le début des années 1990 une s érie d’accords de libre-échange (ALE) avec des pays tiers. Dans le cadre de ces accords, la Suisse a, elle aussi, pass é des conventions bilatérales sur le commerce de produits agricoles. Ce faisant, elle a tent é d’accorder surtout des concessions dans les m êmes domaines et pour les m êmes produits qu’avec d’autres pays. Elle n’est entrée en matière sur de nouvelles concessions que si ces derni ères étaient d éterminantes pour l ’issue de la n égociation sans toutefois mettre en péril les grandes lignes de notre politique agricole. Cette stratégie a fait ses preuves à ce jour. Certains pays, avec lesquels l ’AELE envisage d ’entamer des n égociations en vue d’un accord de libre- échange (p. ex. l ’Afrique du Sud) ou avec lesquels elle a d éjà engagé de telles négociations (p. ex. le Chili et l ’Egypte), sont particulièrement inté- ressés à pouvoir exporter leurs produits agricoles. Cet int érêt s’explique aussi par le fait que l ’UE a d ’ores et d éjà accord é des avantages consid érables dans le secteur agricole aux pays avec lesquels elle a conclu un accord. La Suisse doit donc s’attendre à ce qu ’on exige d ’elle davantage de concessions pour les produits agricoles en contrepartie du libre acc ès au march é notamment pour ses produits industriels et ses services. Il est à noter, toutefois, que les domaines b énéficiant de subventions à l ’exportation sont g énéralement exclus des n égociations. La Suisse devra donc essayer d ’obtenir un r ésultat optimal et avantageux pour son économie dans ces négociations, en évitant simultanément toute décision susceptible d’affecter de manière négative l’avenir de l’agriculture et de la politique agricole. 1.5.3 Grandes lignes des propositions de révision Compte tenu du bilan interm édiaire de PA 2002 (cf. ch. 1.2) et des travaux pr élimi- naires (cf. ch. 1.3), et en vue des d éfis à relever (cf. ch. 1.5.2), nous soumettons au Parlement, en m ême temps que le projet d ’arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2004 à 2007 (partie II du message), diverses modifications l égislatives (parties I, III, IV et V du message). Le lien ainsi établi entre les mesures et leur financement lui facilitera une prise de décision cohérente.4454 1.5.3.1 Cadre général Les modifications législatives proposées s’inscrivent dans le cadre suivant: – Conformité aux objectifs stratégiques de la nouvelle politique agricole Le contrat de société inscrit à l’art. 104 Cst., de même que les grandes lignes et les objectifs de PA 2002, gardent leur validit é. La durabilit é et l’amélioration de la comp étitivité dans le contexte de la multifonctionnalit é demeurent prioritaires pour les prochaines étapes de la réforme. Il convient à cet égard de prendre en consid ération les objectifs relatifs aux autres domai- nes qui d éterminent également l’évolution de l ’agriculture (p. ex. organisa- tion du territoire). – Subsidiarité de l’Etat La mise en œ uvre de PA 2002 fait ressortir que le principe de subsidiarit é est un facteur de succ ès décisif. Il importe donc de r éduire les interventions de l’Etat sur le marché, mais autant que faire se peut par étapes socialement supportables. Les pouvoirs publics doivent si possible se borner à fixer les conditions g énérales au lieu de r églementer chaque produit ou secteur du marché. Il convient d ’éviter un retour à l’ancienne politique agricole en ce qui concerne la responsabilité des acteurs. – Politique agricole transparente et communicable La réorientation de la politique agricole a am élioré la transparence, facilitant ainsi la prise de d écisions à tous les partenaires commerciaux. En outre, on arrive à mieux communiquer la politique agricole et les prestations de l’agriculture, ce qui les rend plus acceptables pour la collectivité. La transpa- rence revêt donc aussi une grande importance pour la suite de la politique agricole. Cet imp ératif sert notamment à éviter une complexit é dispropor- tionnée des mesures. Les objectifs et les instruments doivent rester compr é- hensibles et réalisables. – Mesures de politique agricole efficientes et finançables Les mesures et leur financement sont interd épendants. Ils ne peuvent être considérés s éparément. En fixant les enveloppes financi ères pour 2004 à 2007, le Parlement aura aussi à prendre les d écisions de financement d éter- minantes pour l ’évolution future de la politique agricole (cf. partie II du message). En raison notamment du frein à l ’endettement (art. 126 Cst.), il faut partir du principe que la marge de man œ uvre financière pour instituer de nouvelles mesures restera tr ès restreinte et que, par cons équent, la n éces- sité d’utiliser les fonds publics à bon escient se fera sentir encore plus forte- ment. – Compatibilité avec les engagements internationaux Les propositions de r évision doivent être compatibles avec les engagements contractés par la Suisse lors de n égociations internationales. Sur le plan multilatéral, c’est avant tout l ’Accord GATT/OMC de 1994 43 qui fait foi, et 43 Message du 19 septembre 1994 relatif à l’approbation des accords du GATT/OMC (Cycle d’Uruguay) (Message 1 GATT); FF 1994 IV 1.4455 sur le plan bilat éral, l ’Accord de 1999 entre la Suisse et l ’UE relatif aux échanges de produits agricoles44. – Prise en consid ération des d éveloppements à prévoir au sein de l ’UE et de l’OMC Dans le cadre de PA 2007, il ne s ’agit pas en premier lieu d ’adapter les ins- truments à ceux de l ’UE, mais de d évelopper une politique autonome. Compte tenu du succès de PA 2002, il serait peu raisonnable de copier en ce moment un système européen sollicité et soumis à un processus d’adaptation constant. Par souci d ’anticipation, il convient cependant d ’accorder toute l’attention nécessaire à l’orientation que pourraient prendre l ’évolution de la PAC de l ’UE et celle des dispositions de l ’OMC (cf. ch. 1.5.2.7). Seul un large éventail de solutions envisageables permet de choisir une orientation porteuse d’avenir. – Absence de charges administratives supplémentaires Les exigences croissantes en mati ère de tra çabilité des denr ées alimentaires et des moyens de production, l ’exécution conséquente des dispositions rela- tives à la protection des animaux et des eaux, ainsi que le d éveloppement constant des paiements directs, ont fait augmenter ces derni ères ann ées les charges administratives pour les chefs d’exploitation. Il faut donc leur éviter des charges suppl émentaires par une simplification du syst ème et par des mesures efficaces et transparentes. De m ême, il y a lieu d ’utiliser toutes les possibilités de coordonner et d’unifier les contrôles. A cet égard, on entend tenir compte de la motion Binder transmise sous forme de postulat (99.3122; Agriculture. Moratoire sur les charges), en réduisant la densit é normative dans plusieurs domaines – par exemple contingentement laitier et limites d ’octroi pour les paiements directs – et en renonçant à proposer de nouveaux instruments notamment en rapport avec les paiements directs. Le Conseil f édéral souligne toutefois, tel qu ’il l’a fait remarquer dans sa r éponse à la motion, que, dans des cas sp éciaux, en rapport avec la s écurité et la qualit é des denr ées alimentaires et des moyens de production, par exemple, il peut s ’avérer n écessaire d ’adapter les pres- criptions. 1.5.3.2 Axes d’action Le bilan interm édiaire et les d éfis qui s ’annoncent permettent de d égager cinq orientations principales, dans le cadre desquelles des interventions s’imposent: (1) Préservation des parts de march é dans des conditions de concurrence accrue, notamment par un assouplissement suppl émentaire du march é laitier Un élément cl é de PA 2007 consiste à assouplir encore l ’organisation du marché laitier. PA 2002 représente une étape importante vers la régénération de l ’économie de march é dans la politique laiti ère. Grâce à la suppression 44 Message du 23 juin 1999 relatif à l’approbation des accords sectoriels entre la Suisse et la CE; FF 1999 VII 5440.4456 des garanties de prix et d’écoulement à tous les échelons de la filière, il a été possible d’abandonner les interventions de l ’Etat dans la mise en valeur, de dissoudre les organisations semi-étatiques (Union suisse des fromages, Buty- ra) et de transformer le soutien du marché. Le contingentement a été assoupli par l ’introduction du commerce de contingents. L ’accord bilat éral sur le fromage conclu avec l ’UE offre maintenant à l ’économie laitière suisse de nouvelles chances, que les acteurs devraient saisir avec le dynamisme et le goût du risque qui s ’imposent. Les conditions g énérales fix ées par l ’Etat doivent donc être adapt ées de telle mani ère que l ’économie laiti ère suisse soit à même d’exploiter sur le march é le potentiel li é à la lib éralisation du commerce de fromage. – C’est en ce sens qu ’il convient d ’assouplir l ’organisation du march é concernant le prix-cible, le contingentement et les importations de beurre. – Par ailleurs, on entend am éliorer la compétitivité des cultures sp éciales par le biais de programmes d ’adaptation au march é et par l ’octroi de contributions de reconversion. (2) Accroissement des performances des agriculteurs en tant qu ’entrepreneurs par une extension de leur marge de manœ uvre La réforme de la politique agricole doit ouvrir des perspectives d ’avenir aux agriculteurs. Selon la situation et les pr éférences des chefs d’exploitation, ils choisiront différentes stratégies pour am éliorer leurs performances. Les me- sures de politique agricole doivent laisser suffisamment de latitude afin que toutes les voies de développement offrent de bonnes perspectives. Figure 4 Stratégies envisageables pour les chefs d’exploitation Croissance Valeur ajoutée supplémentaire Efficacité accrue Revenu d’appoint (collaboration interentreprises, utilisation des machines, etc.) (réduction des coûts par la spécialisation, l’application de la technologie, etc.) (tourisme agricole, travaux communaux, etc.) (vente directe, programmes label, etc.) Des mesures ad équates visent à réduire les co ûts de production, à accroître les possibilit és de produire de la valeur ajout ée et à augmenter la libert é d’action entrepreneuriale. – Hormis les propositions concernant l ’organisation du march é laitier, nous proposons une nouvelle r églementation pour les importations de viande et une extension des comp étences des organisations de produc- teurs et des interprofessions.4457 – Il est notamment pr évu d ’accorder des aides initiales pour la cr éation d’organisations d ’entraide paysannes ainsi que des aides à l ’investis- sement pour la diversification dans des activit és connexes à l ’agricul- ture. – Pour éviter d ’entraver la restructuration des exploitations, nous pro- posons en outre de supprimer la plupart des limites inf érieures et supérieures actuellement fixées pour les paiements directs. (3) Préservation d ’emplois dans le milieu rural au moyen d ’une meilleure adaptation des instruments de politique agricole à la politique régionale L’agriculture contribue à l’occupation décentralisée du territoire. La Conf é- dération la seconde dans cette t âche par les mesures relevant des politiques régionale et agricole. Les limites entre les instruments sont souvent mou- vantes, car de nombreuses mesures de politique agricole poss èdent une composante de politique r égionale et vice versa. Afin de sauvegarder les possibilités de production et, partant, les emplois dans le milieu rural, il convient de d évelopper certains instruments de politique agricole en accord avec les objectifs de la politique régionale. – Les nouvelles mesures d ’améliorations structurelles contribuent à renforcer l’espace rural (p. ex. contributions à la rem ise en état pério- dique d ’améliorations fonci ères; diversification dans des domaines proches de l ’agriculture, construction en commun de b âtiments servant à la commercialisation de produits agricoles régionaux). – Dans le cadre d ’un réseau de la Conf édération placé sous l ’égide de la Conférence de l ’aménagement du territoire et consacr é au d éveloppe- ment rural, on esp ère parvenir à une coop ération et à une coordination plus étroites dans la promotion et le d éveloppement de l ’espace rural (cf. ch. 1.5.2.3). (4) Mesures d’accompagnement en vue d’une évolution structurelle socialement supportable Il convient d’élaborer des mesures d’accompagnement afin de rendre le pro- cessus d ’ajustement structurel acceptable sur le plan social. La palette des mesures sociales nécessaires est tributaire de l ’ampleur et du rythme des d é- veloppements dans le domaine de la politique agricole ainsi que des fonds disponibles pour les différents instruments. – Des aides à la reconversion professionnelle accordées aux paysans dési- reux de cesser l ’exploitation, ainsi que l ’adaptation des modalit és d’imposition des gains de liquidation, devraient accompagner le pro- cessus d’adaptation sur le plan social. (5) Renforcement de la confiance des consommateurs dans les denr ées alimen- taires par une promotion accrue de la qualit é et de la s écurité et par une mise à profit exhaustive du potentiel que renferment les instruments de politique agricole existants pour une utilisation durable des ressources naturelles Depuis le milieu des ann ées 90, les discussions de politique agricole ont porté notamment sur la s écurité des denr ées alimentaires et des moyens de production. L’insécurité s’accroît à tous les niveaux de la chaîne alimentaire,4458 ce qui ne manque pas de se r épercuter sur l ’agriculture. La gestion des risques devient un élément clé de l’économie rurale. D’après les expériences les plus r écentes, la s écurité alimentaire doit être comprise comme la sur- veillance d’un processus allant des moyens de production à l ’étalage. Une politique active de santé publique et l’information transparente et exhaustive de la population sont des éléments essentiels à l’instauration d’un climat de confiance. – Il est pr évu de promouvoir la s écurité des denr ées alimentaires par l’inscription du principe de la s écurité des produits aux titres 2 et 7 LAgr, ainsi que par des adaptations concernant les moyens de produc- tion (mesures de pr écaution, prescriptions relatives à la fabrication et à l’utilisation), la r épression des fraudes et la LFE 45 (cf. partie IV du message). – Dans ce contexte, les autorit és compétentes doivent aussi s ’employer à optimiser la mise en œ uvre des mesures relevant des diff érentes lois fédérales et à améliorer la communication. Il s ’agit de multiplier et d ’améliorer les prestations écologiques de l’agriculture, grâce à la recherche, à la formation, au perfectionnement ainsi qu’au transfert de connaissances, et par le biais des incitations financi ères du marché et des paiements directs. L ’instrumentaire de politique agro- écolo- gique est axé sur les objectifs écologiques (cf. ch. 1.5.2.6). 2 Partie spéciale Les considérations présentées dans la partie spéciale respectent la systématique de la loi actuelle. Pour chaque titre de la loi, nous faisons le point de la situation, exposons le concept g énéral des adaptations et commentons les modifications législatives. Par souci de clart é et compte tenu de la sp écificité des organisations de marché, nous avons toutefois choisi une structure plus diff érenciée pour le titre 2. Les commentaires des modifications législatives se trouvent aux chiffres suivants: Article de principe (art. 7) ch. 2.2.1.2 Dispositions économiques générales (art. 8a, 9, 11, 16) ch. 2.2.2.2 Economie laitière (art. 28, 29, 36, 36a, 38, 39, 42, 43) ch. 2.2.3.2 Economie animale (art. 48, 50, 51, 52, 53, 187b) ch. 2.2.4.2 Production végétale (art. 58) ch. 2.2.5.2 Economie viti-vinicole (art. 63, 64, 66) ch. 2.2.6.2 Paiements directs (art. 70, 76, 76a, 77) ch. 2.3.2 Mesures d’accompagnement social (art. 79, 80, 86a) ch. 2.4.2 Améliorations structurelles (art. 87, 89, 93, 94, 95, 105, 106, 107) ch. 2.5.2 Recherche, vulgarisation, encouragement de la sélection animale et végétale (art. 138, 139) ch. 2.6.2 Protection des végétaux et matières auxiliaires (art. 148, 148a, 156, 157, 159a, 160) ch. 2.7.2 Voies de droit, mesures administratives et dispositions pénales (art. 166, 169, 173, 175) ch. 2.8.2 Dispositions finales (art. 177a, 181, 182) ch. 2.9.2 45 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur les épizooties (LFE), RS 916.40.4459 2.1 Principes généraux (titre 1er LAgr) Le titre premier de la LAgr fixe les principes g énéraux applicables à l a m i s e e n œ uvre de l’ensemble des mesures. Tel que nous l ’avons précisé dans la partie g éné- rale, le Conseil f édéral n’a pas l ’intention d ’emprunter une nouvelle voie avec PA 2007, ce qui correspond par ailleurs aux souhaits de la majorit é des participants à la consultation. Une adaptation des art. 1 à 6 ne s’impose donc pas. 2.2 Production et écoulement (titre 2 LAgr) L’agriculture doit fournir ses prestations d ’intérêt général par une production r épon- dant à la fois aux exigences du d éveloppement durable et à celles du march é (art. 104, al. 1, Cst.). Les instruments du titre 2 LAgr servent à maintenir une production à long terme dans des conditions de concurrence accrue. Le moyen le plus durable d ’y parvenir est la r éalisation de valeur ajout ée sur le march é. Des représentants de la production, de la transformation ainsi que du commerce de gros et de d étail ont exprim é, dans leur vision du commerce des denr ées alimentaires en 200746, leur conviction que la r éussite de l ’ensemble de la cha îne alimentaire en Suisse implique une orientation cohérente vers une stratégie de haute valeur ajoutée. L’image de qualit é, de s écurité et de naturel li ée à la Suisse doit être systématique- ment mise à profit et honorée par des prestations appropriées. C’est la seule façon de satisfaire à l ’exigence formul ée à l ’art. 7 LAgr, selon laquelle l ’agriculture doit pouvoir tirer des r ecettes aussi élevées que possible de la vente des produits. Le développement des instruments trait és au titre 2 LAgr est ax é sur cet objectif, et la réduction des moyens financiers destin és au soutien du march é produira également un effet dans ce sens. Il convient de veiller en particulier à ne pas soutenir les prix de produits ou de qualit és moins recherch és. Le soutien du march é sert en premier lieu à maintenir des cultures qui n ’atteindraient sinon pas le volume de production souhaité et qu’il est indiqué de préserver pour des raisons relevant de la politique de l’approvisionnement. Il doit par ailleurs att énuer les cons équences des fluctuations de récoltes et de la demande. En revanche, les mesures pr ésentées dans les sections une et deux du chapitre premier, soit la qualit é des produits, la promotion des ventes, la d ésignation et la s écurité des produits, gagnent en importance. Plusieurs modifications législatives sont proposées pour en tenir compte. 2.2.1 Article de principe 2.2.1.1 Contexte et concept L’art. 7 LAgr fixe les grands axes de toutes les mesures de la Conf édération visées au titre 2. La teneur actuelle met en exergue les aspects de durabilit é, de valeur ajoutée et d ’approvisionnement du pays. En consid ération de la vision susmention- née et des r écents développements sur les march és agricoles, notamment le march é de la viande, l ’aspect de la s écurité des produits rev êt d ésormais bien plus d’importance. En effet, la confiance des consommateurs est essentielle à une vente 46 Groupe de travail «marchés», Marché suisse des denrées alimentaires: vision jusqu’en 2007, novembre 2001.4460 de produits permettant de r éaliser une forte valeur ajout ée. Il convient donc de compléter l’article dans ce sens. 2.2.1.2 Commentaire de la modification législative Art. 7 Principe Al. 2 Pour les raisons pr écitées, le principe de la s écurité des produits doit être mentionné à l’al. 2. Dans ce contexte, la notion de s écurité s’entend au sens large. Elle ne porte pas seulement sur les aspects qualitatifs des produits finis, mais aussi sur l ’assurance qualité – de plus en plus int égrée –, allant de la production des mati ères premières à la consommation finale. Les crit ères à prendre en compte sont en premier lieu l’innocuité des produits, ainsi que leur composition, le mode de production, la pro- venance géographique et les aspects environnementaux. Il importe que la Conf édé- ration attache davantage d ’attention aux efforts consentis par l ’agriculture pour améliorer et assurer la qualit é et, partant, à la tra çabilité des denr ées alimentaires. L’adaptation de l ’art. 11 cr ée une base l égale mieux appropri ée lui permettant de soutenir ces efforts. Outre l ’art. 11 (assurance de la qualit é), les art. 14 à 16 (d ési- gnation) ont également un lien avec la sécurité des produits. 2.2.2 Dispositions économiques générales 2.2.2.1 Contexte et concept Prix indicatifs Les nombreux avis exprimés lors de la consultation montrent qu ’il existe une incer- titude juridique sur la fixation de prix indicatifs par les interprofessions. Eu égard aux structures de march é dans le secteur agricole (beaucoup de fournisseurs, peu d’acquéreurs), il est essentiel que les producteurs disposent, en tant que maillon le plus faible de la cha îne, d’informations relatives aux prix de l ’offre en vigueur dans la branche. Les prix indicatifs constituent en ce sens un point de rep ère dans les n é- gociations de prix entre les échelons du march é. Suite à l ’assouplissement de l’organisation du march é laitier et à la suppression du prix-cible (cf. ch. 2.2.3), les prix indicatifs peuvent aussi servir de valeur de r éférence dans les diverses branches de production. Ils permettent par ailleurs de donner une information sur les pr évi- sions concernant l ’offre et la demande. C ’est pourquoi, nous proposons de donner aux interprofessions – sous certaines conditions – la possibilit é de fixer des prix in- dicatifs n’étant pas soumis aux dispositions de la loi sur les cartels 47 concernant la concurrence. Par cons équent, les ententes de ce genre entres les partenaires d ’une branche ne devraient pas être poursuivies comme infraction au droit de la concur- rence en vertu de la loi sur les cartels, pour autant que les conditions d écoulant de la législation agricole soient remplies. 47 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les cartels et autres restrictions à la concurrence (loi sur les cartels, LCart); RS 251.4461 La fixation de prix indicatifs doit – nous l’avons dit – être liée à certaines exigences: ils doivent être discut és verticalement dans une fili ère entre des repr ésentants des acheteurs et des vendeurs. Un bar ème de qualit é des produits doit leur être associé, et ils ne peuvent en aucun cas concerner les prix à la consommation, mais seulement ceux du commerce intermédiaire. Les entreprises ne sont pas tenues de respecter ces prix, et ces derniers ne peuvent pas non plus être déclarés obligatoires par le Conseil fédéral. Mesures d’entraide Parallèlement à la d éréglementation des march és agricoles, les mesures d ’entraide des branches gagnent en importance (subsidiarit é de l ’Etat). On ne peut toutefois exclure, en l’absence de conditions-cadre étatiques, que des entreprises en profitent sans y prendre part ou sans en supporter les frais. Ces resquilleurs d écourageraient en fin de compte tous ceux qui participent aux mesures communes. Il est scientifi- quement prouv é 48, mais aussi bien connu dans la pratique, que de nombreux pro- ducteurs et transformateurs sont dispos és à agir solidairement tant que les autres en font de m ême. Ce type de «solidarité conditionnelle» comporte le risque que la d é- solidarisation de quelques acteurs entra îne une érosion à grande échelle des mesures d’entraide. En se basant sur l ’art. 9 LAgr, le Conseil f édéral peut soutenir les mesures d’entraide des interprofessions en étendant la validit é de leurs d écisions aux non- membres. La loi doit toutefois stipuler que cette disposition ne s ’applique qu ’aux mesures dont l’effet est potentiellement compromis. Il convient en outre de pr éciser que les organisations peuvent percevoir des cotisations de leur membres pour finan- cer l’administration. Par contre, les non-membres ne peuvent, comme jusqu ’à pr é- sent, pas y être contraints. Assurance de la qualité La sécurité des produits est devenue une pr éoccupation de plus en plus importante au cours des derni ères années. Plusieurs événements observés sur les march és agri- coles ont montré que l’agriculture et les secteurs situ és en amont et en aval doivent accorder davantage d ’attention à l ’assurance de la qualit é. La Conf édération doit concevoir les conditions-cadre de sorte que les acteurs du marché puissent accomplir leurs t âches en mati ère d ’assurance qualit é, d ’autocontrôle et de tra çabilité. L’importance que rev êt désormais cet aspect se traduit notamment par la modifica- tion de l ’art. 11, qui simplifie les modalit és de financement pour les syst èmes d’assurance de la qualité. Dénomination Lors de la consultation, plusieurs organisations (dont l ’USP, AGORA et l’Association suisse pour la promotion des AOC-IGP), des partis politiques (UDC et PES) et le canton de Lucerne ont demand é que la loi exige l ’utilisation exclusive de matières premi ères suisses pour les produits portant une indication g éographique protégée (IGP). Les consommateurs critiquent eux aussi depuis longtemps que des produits IGP d ésignés par un nom suisse puissent comprendre des mati ères premiè- res provenant de n ’importe où dans le monde (p. ex. l ’IGP enregistrée «viande des 48 Fischbacher U., Gächter S., Fehr E., 2001, Are people conditionally cooperative? Evidence from a public good experiment, Elsevier Economic letters, 71 (2001), p. 397 à 404.4462 Grisons»). Ces critiques visent la perte de cr édibilité du syst ème de protection des appellations d’origine contrôlée (AOC) et des IGP. L’UE, quant à elle, ne restreint pas la provenance des mati ères premières utilis ées dans les produits IGP. Si la Suisse introduisait cette exigence compl émentaire, elle compromettrait par cons équent l’eurocompatibilité de son registre des AOC et IGP et rendrait éventuellement plus difficile la reconnaissance r éciproque pr évue des registres et des indications g éographiques enregistr ées. Nous renon çons donc à proposer une telle adaptation. Un certain potentiel pour des tromperies existe cependant, dans la mesure o ù les consommateurs attachent davantage d ’importance aux mati ères premi ères dans les denr ées alimentaires que, par exemple, dans des produits industriels. En ce sens, il faudra veiller dans le cadre de la proc édure d’enregistrement à faire de sorte que la majeure partie de chacune des mati ères pre- mières proviennent de Suisse pour les produits b énéficiant d’une indication g éogra- phique. Plusieurs groupements, ayant perçu cette sensibilité des consommateurs, ont d’ores et d éjà opt é pour l ’utilisation exclusive de mati ères premières suisses. Cer- tains pays membres de l ’UE connaissent eux aussi des restrictions semblables dans la pratique. En France, par exemple, les mati ères premi ères de certains produits portant une IGP doivent provenir d’une région clairement délimitée. Dans le cadre de la proc édure de consultation, le DFE a propos é d ’appliquer, au rapport entre une marque et une AOC ou une IGP (art. 16, al. 6, LAgr), les crit ères de l ’Accord multilat éral sur les aspects commerciaux des droits de la propri été intellectuelle (Accord ADPIC de l’OMC) 49. La majorité des cantons et organisations ainsi que trois partis (PDC, UDC, PES) ont rejet é cette proposition. Or, la Suisse doit respecter ses engagements internationaux et, partant, l ’Accord ADPIC. L’art. 5, al. 4, Cst. stipule d ’ailleurs que la Conf édération et les cantons doivent respecter le droit international. La primauté de ce dernier sur le droit national se traduit par trois principes explicites du droit international: l ’obligation d ’un Etat de respecter les normes contraignantes du droit international 50, le principe de la bonne foi et l’interdiction pour toutes les parties contractantes d ’invoquer le droit interne comme justifiant la non-ex écution des trait és51. L’obligation, stipul ée dans le droit interna- tional, de respecter de bonne foi les trait és forme ainsi la base du principe selon lequel ledit droit prime le droit national. Dans les limites de leurs comp étences, tous les organes d ’un Etat doivent veiller à ce que le droit interne soit conforme aux engagements internationaux du pays; ils sont tous conjointement responsables du respect de ces engagements 52. Dans la phase de l égislation, le Conseil f édéral doit par ailleurs veiller à ce que les projets pr ésentés aux Chambres f édérales soient compatibles avec les engagements pris par notre pays sur le plan international 53. Les raisons évoquées empêchent la Suisse de renoncer à l’adaptation en question. 49 Annexe 1 C de l’Accord du 15 avril 1994 instituant l’Organisation mondiale du commerce; RS 0.632.20. 50 Pacta sunt servanda: principe découlant de la Convention de Vienne sur le droit des traités. 51 Prise de position commune de l’Office fédéral de la justice et de la Direction du droit international public concernant le rapport entre le droit international et le droit national dans le cadre de l’ordre juridique suisse, JAAC 53.54, p. 442. 52 Message relatif à une nouvelle constitution fédérale; FF 1997 I 136. 53 Prise de position commune de l’Office fédéral de la justice et de la Direction du droit international public concernant le rapport entre le droit international et le droit national dans le cadre de l’ordre juridique suisse, JAAC 53.54, p. 439.4463 2.2.2.2 Commentaire des modifications législatives Art. 8a (nouveau) Prix indicatifs Le nouvel article habilite les producteurs et leurs partenaires commerciaux au sein d’une m ême branche à fixer d ’un commun accord, sous certaines c onditions, des prix indicatifs et à les publier. Conform ément au projet, ces prix doivent être négo- ciés verticalement dans la fili ère entre des repr ésentants des acheteurs et des vendeurs. Ils doivent être liés à des crit ères de qualit é: un prix indicatif d éfini doit correspondre à une qualit é reconnue du produit. De plus, les prix en question ne peuvent concerner que l’échange de matières premières et de biens intermédiaires, et non pas les prix à la consommation. Enfin, leur respect ne peut être impos é aux entreprises par des mesures de contrainte. Ce n’est qu’à ces conditions que ces prix ne sont pas soumis aux dispositions de la loi sur les cartels concernant la concurrence 54. Conformément à l’art. 3, al. 1, LCart, sont réservées - et partant exclues des dispositions sur la concurrence -, les prescrip- tions d ’autres actes l égislatifs qui établissent un r égime de march é ou de prix de caractère étatique ou qui chargent certaines entreprises de l ’exécution de t âches publiques en leur accordant des droits spéciaux. Par contre, si les conditions vis ées à l’art. 8a ne sont pas remplies, par exemple lorsqu ’un prix indicatif est fix é par un seul groupement d ’intérêt (production, transformation ou commerce) ou qu ’il concerne un prix à la consommation, la loi sur les cartels est applicable. Contrairement aux mesures prises en mati ère de promotion des ventes et de la qualité et en rapport avec l ’adaptation de la production et de l ’offre aux besoins du marché (art. 8, al. 1), les prix indicatifs ne peuvent pas être déclarés obligatoires par le Conseil fédéral (art. 9, al. 1). Art. 9 Soutien des mesures d’entraide Cet article a été complété en vue de la ratification des accords bilat éraux. Il s ’agit maintenant, outre d ’une précision quant au fond, de mieux le structurer par l ’ordre suivant des alinéas: al. 1 principe, al. 2 financement des mesures, al. 3 financement de l’administration des organisations et al. 4 vente directe. Al. 1 La précision exigeant que, pour son extension, une mesure d ’entraide soit compro- mise, sert à éviter que des resquilleurs n ’en profitent. Les conditions essentielles déterminant l ’intervention de la Conf édération restent les m êmes, y compris celle concernant la légitimité de l’organisation requérante. Al. 2 Par non-membres, on n ’entend g énéralement que les producteurs, transformateurs ou commerçants concernés par le produit ou le groupe de produits en question. Ils doivent au besoin pouvoir être contraints, par une d écision du Conseil f édéral, à prendre les mêmes mesures que les membres de l’organisation. 54 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les cartels et autres restrictions à la concurrence (loi sur les cartels, LCart); RS 251.4464 Al. 3 Le libell é de l ’al. 2 en vigueur pr ête à confusion. On pourrait en d éduire que les organisations n’ont pas le droit de percevoir des cotisations auprès de leurs membres pour financer leur administration, ce qui évidemment ne correspond pas à l’intention du l égislateur. Le nouveau libell é est explicite et ne rapporte l ’interdiction qu ’aux seuls non-membres. Tels que d éfinis ci-dessus, ceux-ci peuvent être amen és à cofinancer des mesures d’entraide, mais ils ne sont pas forc és de cofinancer le fonc- tionnement de l ’organisation. La nouvelle disposition pr écise par ailleurs que l’obligation de cofinancer une mesure doit être temporaire. Al. 4 Comme jusqu ’à pr ésent, les produits écoulés en vente directe sont exempt és des prescriptions édictées en vertu de cet article. Les vendeurs sans interm édiaire ne peuvent ainsi être contraints à verser des contributions pour les produits qu ’ils vendent aux consommateurs finaux. Art. 11 Assurance de la qualité Al. 1 et 3 Les modalités de financement figurant dans la version actuelle portent l ’empreinte du secteur laitier, dans la mesure o ù elles prévoient obligatoirement la participation conjointe de la Conf édération, des cantons et des organisations au financement de l’assurance qualité. De par leur complexit é, ces dispositions ont tendance à entraver la promotion de syst èmes d’assurance qualit é pour d ’autres produits. L ’adaptation de l ’art. 11 les simplifie sans s ’écarter du principe de subsidiarit é. Concr ètement, cela signifie qu ’un financement peut être pr évu sans la participation des cantons, soit uniquement par la Conf édération et les organisations. La Conf édération doit pouvoir participer à de tels systèmes de qualité à raison de 50% au maximum. La modification a pour objectif de favoriser des efforts suppl émentaires dans le secteur de l ’assurance de la qualit é. L’image de qualit é de l ’agriculture suisse doit être renforcée pour tenir compte des besoins croissants en mati ère de s écurité des produits. Art. 16 Appellations d’origine, indications géographiques Al. 5 L’al. 5 pr évoit actuellement que les AOC et IGP enregistr ées ne puissent pas être déposées comme marques pour un produit similaire dans un des cas vis és à l’al. 7. Cette interdiction s ’appliquera désormais à tous les produits. Cette modification est justifiée, car l ’al. 7 se rapporte également à tous les produits et pas seulement aux produits similaires. Al. 6 La modification propos ée concerne le rapport entre une marque et une appellation d’origine ou une indication g éographique. Conformément à l’al. 6 en vigueur, une marque peut continuer à être utilisée, même si le produit ne remplit pas les exigen- ces du cahier des charges, si elle est connue ou r éputée et qu ’elle existe depuis longtemps. Ces crit ères ne r épondent pas à ceux qui sont fix és à l ’art. 24.5 de4465 l’Accord ADPIC de l’OMC55 (partie de l’Accord instituant l’Organisation mondiale du commerce). La r églementation doit donc être adaptée afin que les marques qui, avant une date donn ée, ont été déposées ou enregistrées de bonne foi ou qui ont été acquises par une utilisation en toute bonne foi puissent, à l’avenir, continuer à être utilisées sans satisfaire aux exigences du cahier des charges de l ’AOC ou de l ’IGP portant le m ême nom ou un nom similaire. Conform ément au droit suisse sur les marques, l’utilisation d’une marque notoirement connue pourrait satisfaire au crit ère de la bonne foi. La date d éterminante est d ésormais celle de l ’application de l’Accord ADPIC en Suisse (1996) ou la date à laquelle l ’AOC ou l ’IGP a été pro- tégée. La protection peut r ésulter d ’un acte l égislatif f édéral (p. ex. loi sur la protection des marques56) ou cantonal ou d ’un accord international. Puisque l ’enre- gistrement d’une AOC ou d ’une IGP demande bien plus de temps que celui d ’une marque, le critère de la bonne foi joue un r ôle essentiel. La bonne foi du titulaire de la marque pourrait toutefois être contestable si celui-ci annon çait une marque du même nom après le dépôt ou la publication d’une demande d’AOC ou d’IGP. Une adaptation analogue est requise pour la protection des appellations de vins (art. 63, al. 3, LAgr; cf. ch. 2.2.6). 2.2.3 Economie laitière 2.2.3.1 Context et concept La question d éterminante dans le domaine de l ’économie laiti ère est celle de la reconduction ou non du contingentement de la production. Elle constitue par conséquent l’objet principal du présent chapitre. Les autres propositions (notamment prix-cible et importations de beurre) seront trait ées dans le commentaire des modi- fications législatives (ch. 2.2.3.2). 2.2.3.1.1 Introduction du contingentement laitier L’introduction, le 1 er mai 1977, du contingentement laitier à l ’échelon des exploi- tations individuelles a permis de stabiliser la production laiti ère et, partant, de proroger l’organisation du march é laitier d ’alors avec un prix du lait garanti. Pour consolider cette organisation, on s ’est limité, les ann ées suivantes, à apporter aux dispositions d’exécution les améliorations techniques indispensables et à en éliminer les défauts évidents. Jusqu’ici, dans le cadre de la r éforme agricole, la suppression du contingentement laitier n ’a pas été envisagée. Le contingentement est rest é ancré dans la nouvelle LAgr comme une réglementation obligatoire. Au début du contingentement, les producteurs ressentaient avant tout la restriction de leurs possibilit és de d éveloppement comme un inconv énient. Par la suite, la stabilisation du prix du lait à un niveau relativement élevé et une large r épartition régionale des possibilités de production ont toutefois, dans la discussion sur la poli- 55 Annexe 1 C de l’Accord du 15 avril 1994 instituant l’Organisation mondiale du commerce; RS 0.632.20. 56 Loi fédérale du 28 août 1992 sur la protection des marques et des indications de provenance (loi sur la protection des marques, LPM); RS 232.11.4466 tique agricole, longtemps pris le pas sur l ’obstacle qu’opposait le contingentement à l’évolution structurelle et ainsi à la compétitivité de l’économie laitière. 2.2.3.1.2 Changements liés à PA 2002 Dès l’introduction du contingentement laitier, une proc édure de demande permettait d’adapter les contingents dans certaines conditions. Ce syst ème s ’est cependant heurté à des limites avec les années. Pendant assez longtemps, il n’a pas été possible d’augmenter substantiellement la quantit é. Il en est r ésulté, d ’une part, une r égle- mentation de plus en plus restrictive quant aux raisons justifiant l ’acceptation d’une demande et, d ’autre part, la diminution – voire la suppression quasi totale – des possibilités d ’adapter les contingents. En outre, le lien à la surface emp êchait de remplir de manière satisfaisante l’exigence concernant une évolution appropriée des structures. Lors de la révision totale de la LAgr dans le cadre de PA 2002, on a donc cherch é à assouplir fondamentalement le syst ème du contingentement laitier. Conform ément au principe de la nouvelle organisation, selon lequel la Conf édération d élègue aux acteurs du marché la responsabilit é dans les domaines de la production, de la trans- formation et de l ’écoulement du lait et des produits laitiers, l ’adaptation adminis- trative des contingents au cas par cas a été remplacée par le transfert de contingents indépendant de la surface (vente ou location). La charge administrative que repr é- sentait la mise en œ uvre du contingentement pour l’administration, les fédérations et les instances de recours est néanmoins restée considérable. En rapport avec PA 2002, la responsabilit é entrepreneuriale est devenue le critère de référence, tant pour la gestion des quantit és que pour les prix et les marges. L ’Etat continuait, certes, à fixer une valeur indicative sous la forme du prix-cible, mais sinon, il se bornait à optimaliser les conditions g énérales par des mesures de soutien et des paiements directs. Ces réformes ont donné des signaux clairs concernant le fonctionnement du march é laitier. La r éorientation vers l ’économie de march é depuis 1999 a am élioré les structures de la branche, cr éé des marges de man œ uvre pour les entreprises et, mal- gré l’influence étatique et la d épendance durant de longues ann ées, induit un com- portement autonome de tous les acteurs sur le march é, apr ès une br ève p ériode d’adaptation. La fixation d ’un prix-cible, tr ès utile durant la phase de transition, constitue à l ’heure actuelle de plus en plus un corps étranger dans le march é. Le soutien des prix soulève, lui aussi, à long terme des questions quant aux éventuelles distorsions de la concurrence sur les march és et quant au comportement des producteurs de lait. 2.2.3.1.3 Situation dans l’UE Actuellement, les discussions portant sur la suppression du contingentement laitier subissent également l’influence des d éveloppements en cours sur la sc ène interna- tionale. La question de la suppression des quotas est notamment à l ’ordre du jour4467 dans l’UE57. La réglementation en vigueur a été reconduite jusqu ’en mars 2008 par le Conseil des ministres avec l’Agenda 2000. Les quotas seront augmentés d’environ 2,4%, pour une part sous forme d ’augmentations linéaires de 1,5% et pour une autre sous forme d ’attributions nationales. Le prix indicatif du lait en vigueur dans la Communauté, ainsi que les prix d ’intervention pour le beurre et le lait écrémé en poudre, seront abaissés de 15% en trois paliers successifs d ’égale valeur dès l’année de commercialisation 2005/2006. A cette même période, la Communauté versera des paiements directs suppl émentaires aux producteurs de lait, afin de limiter les effets de la mesure pr écitée et de contribuer ainsi à la stabilisation des revenus agricoles. Si le Conseil des ministres ne prend pas d ’autre d écision, la r églementation des quotas arrivera à échéance en 2008. En 2002, la Commission de l ’UE élaborera un rapport sur le r éexamen de la r églementation des quotas. En se fondant sur ce rap- port, le Conseil effectuera une évaluation à mi-parcours, en vue de permettre l’expiration du r égime actuel des quotas apr ès 2006 (art. 3 du r èglement (CE) no 1256/1999 du Conseil du 17 mai 1999). En Europe, l ’avenir des quotas d épend donc d’un grand nombre de facteurs et d’acteurs. A l’heure actuelle, on peut résumer la discussion dans l’UE de la manière suivante (état octobre 2001): Arguments des adversaires du système des quotas Arguments des d éfenseurs du système des quotas – Perte de compétitivité de l’économie laitière européenne – Les quotas constituent un instrument de stabilisation du marché efficace et avantageux – Les quotas sont une source de perte de rentabilité – Ils assurent un certain niveau de prix à la production – Les quotas ne peuvent pas être administrés en Europe centrale et orientale – Ils permettent une multitude de structures de production et ont une grande importance pour la planification régionale Les Etats membres de l’UE soutiennent des positions très divergentes sur la question des quotas. Lors du d ébat sur l ’Agenda 2000, la Grande-Bretagne, la Su ède, le Danemark et l ’Italie souhaitaient y renoncer le plus rapidement possible. Quant à l’Irlande et à l ’Espagne, elles voulaient les maintenir. De leur c ôté, la France, la Belgique, le Luxembourg, le Portugal, la Gr èce, l ’Autriche et la Finlande sont également consid érés comme fid èles aux quotas. Les Pays-Bas et l ’Allemagne paraissent être encore indécis. L’UE devra prendre une d écision sur l ’avenir des quotas avant la fin des n égocia- tions d’adhésion des pays de l ’Europe de l’Est (vraisemblablement en 2004). On ne saurait attendre de pays adh érant à la Communaut é qu ’ils adoptent la politique actuelle du marché laitier, pour devoir abandonner quelques ann ées après le système de quotas qu’ils auraient mis sur pied. 57 Sources: (1) Publications de la Commission européenne, Direction générale Agriculture, réforme de la PAC: lait et produits laitiers, Bruxelles, novembre 1999; (2) Jachnik Ph., président de la Fédération internationale de laiterie (FIL), politique à venir du marché laitier, quelles prédictions? Article dans le «Welt der Milch» no 21/22 du 30 octobre 2001.4468 2.2.3.1.4 Conséquences pour la Suisse Indubitablement, le d éveloppement de la production laiti ère dans les pays environ- nants, de loin au premier rang de nos partenaires commerciaux ext érieurs en ce qui concerne les produits laitiers, ne peut nous laisser indiff érents. Il ne serait par exem- ple pas tr ès prudent de se borner à prendre connaissance d ’une suppression des quotas dans l’UE. La pression sur les prix de vente et la lutte pour les parts de mar- ché s’accentueraient, tant sur les march és étrangers que nous fournissons à l’heure actuelle, que sur le march é suisse, qui sera alors ouvert au fromage de l ’UE. La vision d’avenir pour la production laiti ère suisse ne saurait consister à lui imposer des entraves alors que la concurrence étrangère produirait librement. Le producteur de lait suisse devrait disposer des m êmes chances de production que son coll ègue européen, au plus tard lorsque l ’UE supprimera les quotas. D ’où la n écessité de créer les conditions appropriées. La question plus importante est toutefois celle de savoir si – ind épendamment de l’UE – il n ’y a pas d ’arguments en faveur de la suppression du contingentement laitier. Il s ’agit avant tout de pond érer les avantages et les inconv énients de ce système dans le contexte politique et économique. A ce sujet, la Suisse n ’a pas d’obligations formelles ou mat érielles vis- à-vis de l ’UE, dont elle devrait tenir compte dans une planification autonome. L’accord sectoriel conclu entre la Suisse et l’UE ne contient aucune condition relative à la suppression du contingentement laitier. Les deux parties contractantes sont libres d ’en décider de manière autonome. La seule idée directrice pour l ’avenir sera donc de prendre des mesures qui garanti- ront la viabilit é et la prosp érité de l ’économie laiti ère suisse, conform ément au mandat constitutionnel. 2.2.3.1.5 Réflexions relatives à l’abandon du contingentement laitier L’économie laitière occupe une position cl é au sein de l ’agriculture suisse. Le lait est en général produit de manière décentralisée et principalement à base de fourrages grossiers. Dans notre pays, le secteur laitier présente en outre des avantages de coûts comparatifs par rapport à d’autres branches agricoles, qui rev êtent une importance capitale dans le contexte actuel de mondialisation et d ’interpénétration des marchés. Le secteur laitier poss ède par ailleurs un potentiel de croissance consid érable à l’échelle mondiale. Les sp écialités fromagères et autres produits laitiers transform és sont de plus en plus demandés grâce au pouvoir d’achat accru. Rentabilité Le contingentement laitier rench érit la production et entrave la comp étitivité du secteur en ce qui concerne les prix. La lib éralisation des march és agricoles et l’ouverture des fronti ères renforcent la pression exerc ée par la concurrence sur l’économie laitière. Cela concerne, d ’une part, les producteurs, qui sont contraints d’exploiter toutes les possibilit és de r éduire les co ûts, surtout en am éliorant les structures de leur exploitation. Ils doivent adapter davantage que par le pass é leur production aux possibilit és d ’écoulement saisonni ères et aux exigences de qualit é des acheteurs. D’autre part, l’ensemble des entreprises qui achètent, transforment ou commercialisent le lait et les produits laitiers sont touch ées. Elles aussi doivent faire4469 face à l’ouverture par des efforts suppl émentaires pour le maintien de leur comp éti- tivité. Coûts liés au contingentement Dans le système actuel, l’évolution structurelle au niveau des exploitations agricoles occasionne des frais consid érables. En production laiti ère, les investissements desti- nés à l’adaptation des structures de production et les co ûts d’acquisition des droits de production jouent un r ôle d écisif. L ’achat et la vente de contingents laitiers devraient en principe offrir aux producteurs la marge de man œ uvre leur permettant d’adapter les structures. Or, cette flexibilit é entraîne des co ûts supplémentaires. Le commerce de contingents induit un transfert d ’argent des producteurs de lait actifs vers les vendeurs et bailleurs, qui sont parfois externes à l’agriculture. On n’ignorait du reste pas ce probl èm e l o r s d e l’introduction de la possibilit é de transf érer des contingents. Tableau 16 Perte de moyens financiers des producteurs de lait actifs en 1999/2000 et 2000/2001 Quantité (millions de kg) ∅ Prix* (fr./kg) Montant (en millions de francs) Achat de contingent 133,4 1.40 187 Location de contingent 458,1 0.10 46 Total 591,5 – 233 Source: OFAG * estimation prudente Ces chiffres montrent qu’en l’espace de deux ans, 18% des contingents ont été ven- dus ou mis en location pour un montant annuel de 116 millions de francs. Ce mon- tant augmentera d ’année en ann ée, car les contingents sont bien plus souvent lou és qu’achetés. L’évolution vers des exploitations laiti ères spécialisées se fera avec ou sans contingentement. Si elle continue à ce rythme, plus de la moitié des contingents seront grevés de co ûts pour la location ou l ’achat dans cinq ans. Cette perspective n’est pas très prometteuse pour l ’économie laitière et n’a rien à voir avec la discus- sion sur les quotas dans l ’UE. Elle constitue au contraire un argument en faveur d’un abandon rapide du contingentement laitier. Les propositions prévoyant d’établir une nouvelle base pour le commerce de contin- gents afin d’éviter la constitution de rentes g ênantes n’y changent rien non plus. On discute en premier lieu de mod èles de bourses auxquelles se forme un prix d’équilibre unitaire par le regroupement de l’offre et de la demande dans une région. Ces mod èles permettent d ’éviter les transferts de contingents à des prix surfaits, mais ils empêchent aussi les transactions à bas prix. Tant les bourses de droit public (p. ex. Allemagne) que les entremises de contingents organis ées par la branche elle- même (p. ex. F édération laiti ère Winterthur) am éliorent la transparence quant aux prix des contingents, mais elles ne préviennent pas la perte de moyens financiers des producteurs de lait. Un syst ème de bourse engendrerait par ailleurs une administra- tion co ûteuse; la Conf édération devrait fixer les r ègles du jeu et veiller à leur4470 respect. Enfin, un tel syst ème remettrait en question la possibilit é d ’échanger des contingents entre voisins, qui est hautement appr éciée des producteurs à l ’heure actuelle. Résultats de l’évaluation L’OFAG a charg é l ’Institut d ’économie rurale de l ’EPFZ (IER) d ’effectuer une étude sur l’évaluation des effets, de l’effectivité et de l’efficacité du contingentement laitier. Les premiers r ésultats obtenus dans le cadre d ’une étude préliminaire58 indi- quent les effets qu ’aurait la suppression du contingentement laitier, ou un nouvel assouplissement des dispositions concernant le transfert de contingents, sur les quantités produites, leur r épartition entre les diff érents types d’exploitations spécifi- ques aux diverses r égions, l’évolution des frais de production et la reconversion à d’autres branches de production. Voici en bref les résultats obtenus: – Le contingentement laitier a contribué au soutien du prix à la production. En conséquence, les frais de production restent élevés, et des surcapacit és structurelles se sont maintenues. L ’économie laiti ère suisse n ’est donc pas assez compétitive pour des raisons essentiellement liées aux structures et aux frais de production. Gr âce à une gamme de produits davantage ax ée sur le marché et à une offre de produits novateurs, la comp étitivité de l ’industrie de transformation s ’est quelque peu am éliorée. Les conditions-cadre natio- nales et internationales en constante mutation exigent que la branche tout entière fasse des efforts supplémentaires. – A court terme, l ’assouplissement ou l ’abandon de la limitation quantitative entraînerait une augmentation de la production dans toutes les exploitations laitières, qui induirait rapidement une baisse des prix. Il est probable que de nombreuses entreprises abandonneraient la production de lait, alors que d’autres l’augmenteraient fortement. Vu les diff érences régionales en ce qui concerne les conditions de production et les structures des exploitations, une baisse du prix du lait, en combinaison avec l ’augmentation du volume de production, pousserait probablement les exploitations à se sp écialiser. Or, spécialisation signifie aussi augmentation de l ’efficacité par une r épartition plus poussée du travail entre les types d’exploitations et les régions. – Les analyses effectu ées dans le cadre de l ’étude pr éliminaire montrent que les frais de production par kilo de lait diminuent à mesure que les quantit és produites s’accroissent. Une augmentation de 10 000 kg diminue les frais de production de 2 à 3 ct./kg, selon le co ût d’opportunité et l ’emplacement de l’exploitation. Pour réduire les frais de production d’environ 25 ct./kg de lait avec les modes de production traditionnels, les exploitations devraient aug- menter, en moyenne, leur volume de production de quelque 100 000 kilos. Conformément à un deuxi ème mandat ( étude principale), l ’IER a approfondi les résultats de l ’étude préliminaire 59. Il a notamment examin é les incidences possibles de la suppression du contingentement laitier pour l’agriculture et l’économie laitière, en rapport avec les changements pr évisibles des conditions économiques générales. 58 Lehmann B. et al., Evaluation du contingentement laitier, étude préliminaire mettant l’accent sur l’analyse des effets, août 2000, EPF Zurich, disponible en ligne sous www.blw.admin.ch (rubrique «Politique agricole > Evaluation»). 59 Lehmann B. et al., Evaluation du management de la quantité de lait, étude principale, septembre 2001, EPF Zurich, en ligne: www.blw.admin.ch (rubrique «Politique agricole > Evaluation»).4471 Ce faisant, il a analysé en premier lieu le degr é de réalisation des objectifs de politi- que agricole (effectivit é) et l ’efficience du système servant à orienter la production laitière. Il a par ailleurs présenté des propositions concernant la gestion des quantit és après la suppression du contingentement (y c. r églementations transitoires). Les résultats de l’étude peuvent se résumer comme suit: – Une solution sans contingentement laitier para ît plus favorable en ce qui concerne la r éalisation des objectifs de politique agricole et l ’efficience sur le plan de l’économie nationale. – La suppression du contingentement – engag ée prudemment sous la forme d’une r églementation transitoire – conduirait plus rapidement, dans un contexte de concurrence (march é du fromage ouvert avec l ’UE et r éduction du soutien li é au produit), à la mise en place de structures comp étitives et rentables dans la production laiti ère. L’étude nous montre qu ’à l’avenir, les exploitations de plaine pourront être rentables en produisant 150 000 à 300 000 kg de lait. – Dans un régime sans contingentement, la production laiti ère pourrait encore jouer un r ôle important en r égion de montagne, à condition que les structu- res soient adaptées et les débouchés mis à profit. – L’augmentation du potentiel de vente d éjà observ é devrait cr éer, ces pro- chaines ann ées, des conditions propices à la suppression du contingente- ment. Autres analyses La suppression du contingentement et l ’abandon de la production au libre jeu de l’offre et de la demande ont des incidences économiques, structurelles et sociales non n égligeables. Il faut donc pr éparer ce passage en étroite collaboration avec la branche. Des analyses concernant la gestion des quantit és, le soutien du march é, les aspects r égionaux, structurels, écologiques et éthologiques sont en l ’occurrence primordiales: – Aujourd’hui, les producteurs sont d éjà liés aux acheteurs par contrat et vice versa. Après l’abandon du système actuel, des arrangements analogues entre partenaires commerciaux resteront n écessaires; ils pourraient aider à résou- dre la question d’une gestion souple des quantités. – Au cas où la limitation des quantit és devait être supprimée, les suppl éments et aides ne devraient vraisemblablement plus être notifi és selon les r ègle- ments de l ’OMC dans la bo îte verte ou bleue, mais dans la bo îte orange. Afin que l ’incitation à la production ne soit pas trop forte, il faudrait éven- tuellement transférer une partie des moyens destin és au soutien du march é vers un type de paiements directs ayant un effet comparable sur le revenu (cf. commentaire relatif à l ’art. 39). Un syst ème d ’intervention servant de filet de sécurité pour les prix du lait, tel qu’il est appliqué dans l’UE, ne peut guère être considéré comme une solution d ’avenir, d’autant moins que l ’UE devra probablement, elle aussi, réorganiser son marché laitier. – La répartition de la production dans l ’espace favorise l’occupation décentra- lisée du territoire et l ’entretien du paysage rural. Il sera possible d ’atteindre ces objectifs si la r égion de montagne parvient à garder ses parts de produc- tion et si elle peut compter sur une étroite collaboration avec ses partenaires commerciaux pour l’écoulement et la promotion de ses produits. Grâce à une4472 répartition du travail ciblée (production de lait / élevage) entre les régions de montagne et de plaine, une agriculture de montagne productive et adapt ée aux conditions régionales est d’ores et déjà encouragée. En région de montagne, la production laiti ère est rentable et judicieuse aux endroits où les producteurs sont suffisamment nombreux pour maintenir les frais de la collecte dans des limites raisonnables et o ù le lait est transform é sur place en sp écialités fromagères à haute valeur ajout ée. Des efforts en ce sens sont soutenus par les instruments g énéraux prévus dans la LAgr pour la promotion de la production et des ventes. Nous mentionnerons notamment la possibilit é de prot éger la d ésignation de certains produits et le soutien financier de projets régionaux pour la promotion des ventes ou d ’entreprises de transformation. – En cas de suppression du contingentement laitier et d ’extension de la production, il se poserait aussi la question des incidences écologiques et éthologiques. Une production laiti ère indépendante du sol pourrait susciter la critique de l’opinion publique et conduire localement à des concentrations problématiques de substances nutritives. La suppression du plafond par hectare le 1 er mai 1999 et l ’assouplissement simultané du syst ème de contingentement ont d éjà entraîné une concentra- tion de la production et une évolution structurelle accrue. Cependant, les conditions-cadre l égales garantissent que la production laiti ère reste sup- portable du point de vue environnemental. Les prescriptions pertinentes, telles que les prestations écologiques requises et le respect des dispositions concernant la protection de l ’eau, de l ’environnement et des animaux, sont comme jusqu ’à pr ésent le pr éalable de l ’octroi de paiements directs. Ces dernières ann ées, la charge en b étail par hectare a recul é dans tous les cantons, surtout dans ceux qui, traditionnellement, disposent d ’un cheptel important. Les deux programmes «Systèmes de stabulation particuli èrement respec- tueux des animaux » (SST) et «Sorties r égulières en plein air » (SRPA) encouragent la garde d ’animaux de rente particuli èrement respectueuse de l’espèce. La participation à ces programmes ne cesse d’augmenter. En 2000, 51 % des animaux de rente étaient inclus dans le programme SRPA et 23 % dans le programme SST. La participation des exploitations en pour-cent est plus faible et indique que les deux programmes int éressent avant tout les plus grandes entreprises. – Lors de l’entrée en vigueur de la nouvelle organisation de march é, le 1 er mai 1999, il s’est posé, dans certaines régions avec une faible production laiti ère et sans possibilit és de fabriquer des sp écialités, la question de savoir si la production laiti ère constituait effectivement une forme d ’exploitation judi- cieuse ou si d ’autres branches de production ne seraient pas plus appro- priées. Quoi qu ’il en soit, on constate aujourd ’hui que, dans certaines régions, les exploitations ont tendance à se spécialiser et à se concentrer soit sur la production laiti ère, soit sur celle de viande. On observe aussi une répartition du travail accrue entre les r égions. Une suppression du contin- gentement laitier n ’amorcerait donc pas ce processus, mais le faciliterait simplement. Le respect des charges écologiques et éthologiques, la sp écia-4473 lisation et la collaboration interentreprises contribuent ainsi, globalement, à une production laitière durable. 2.2.3.1.6 Décision relative à l’abandon La proposition, formul ée lors de la consultation, d ’habiliter le Conseil f édéral à supprimer le contingentement laitier, a été rejetée par une large majorit é. De nom- breuses prises de positions ont relev é, outre les inconv énients de cette solution, la nécessité d ’assouplir la r églementation quantitative et d ’augmenter les quantit és produites. Plusieurs intervenants ont aussi demand é que la discussion soit ajourn ée jusqu’à ce que l’UE ait pris une d écision, ou que la suppression du contingentement en Suisse coïncide avec l’abandon des quotas dans l’Union. Lors de l ’introduction du contingentement laitier, la d étermination des quantit és pour les exploitations individuelles s’est en grande partie basée sur les livraisons des années 1975 et 1976. La possibilit é de transf érer des contingents a été instaurée en 1999, afin de donner davantage de souplesse au syst ème qui, malgré certaines possi- bilités d ’adaptation, était devenu de plus en plus rigide. Aujourd ’hui, force est de constater que les prix maintenus à un niveau assez élevés grâce au contingentement laitier et aux deniers publics servent de plus en plus souvent à financer l’achat et la location des contingents. Cette constatation resterait valable, m ême si l ’UE gardait son système des quotas. Enfin, le probl ème de la constitution de rentes a probable- ment stimulé la discussion sur l’abandon des quotas dans l’UE. Compte tenu de ce qui pr écède, nous soumettons au Parlement un concept relatif à l’abandon progressif du contingentement, fixant aussi bien la date de cette mesure que la réglementation de transition. La compétence de l’abandon ne revient donc pas au Conseil f édéral comme propos é dans le rapport de consultation, mais bien au Parlement. 2.2.3.1.7 Concept pour la suppression du contingentement Nous fondant sur les r éflexions expos ées ci-dessus et sur les r ésultats des études effectuées par l ’IER, nous pr ésentons maintenant une solution envisageable, du moment auquel la d écision sera prise jusqu ’à la suppression d éfinitive. L ’objectif doit être de supprimer le contingentement laitier au terme d ’une phase transitoire, sans qu’il ne s’ensuive des réactions indésirables sur le marché laitier et, partant, de fortes variations des prix et des quantités. Equilibre du marché Si l ’on tient compte du suppl ément de 20 ct./kilo vers é pour le lait transform é en fromage, la matière première coûte aujourd’hui environ 60 ct./kg de lait au fabricant de fromage60. La mise en œ uvre de l’accord bilatéral avec l’UE sur le fromage, selon lequel le commerce de fromage sera libre entre les parties contractantes cinq ans après l’entrée en vigueur, de même que les adaptations et la réduction intervenues en ce qui concerne le soutien étatique du marché, ont pour effet, d ’une part, de renfor- 60 Prix du lait moyen dans l’année laitière 1999/2000: 79,44 ct./kg; dans l ’année laitière 2000/2001: 78,65 ct./kg.4474 cer la pression sur les prix et les marges et, d ’autre part, d’augmenter le potentiel de vente. Un des facteurs d ’insécurité, touchant notamment le commerce ext érieur, est l’évolution des cours de change entre le franc suisse et l ’euro. On s’attend à ce que, ces prochaines ann ées, les prix du lait auront une tendance à la baisse, m ême sans abandon du contingentement laitier. Le volume de production devrait donc pouvoir augmenter en fonction des débouchés supplémentaires. Selon les études réalisées par l’IER de l ’EPF Zurich, l ’équilibre du march é sans contingentement laitier se situe aux environs de 3,6 millions de tonnes et à un prix du lait entre 62 et 65 ct./kg. Il en ressort qu’un processus d ’abandon supportable aux niveaux social et structurel doit s’étaler sur plusieurs années. Soutien du marché La réduction du soutien du march é exigée par la loi (art. 187, al. 12, LAgr) anticipe quelque peu les incidences d’une suppression du contingentement laitier sur les prix. Depuis l ’introduction de la nouvelle organisation du march é, ladite r éduction n ’a guère eu d’effets pour les producteurs de lait. L ’augmentation des prix des produits et les mesures de rationalisation dans les exploitations ont emp êché de trop grosses pertes au niveau de la production. Des études complémentaires réalisées par l’EPF et la FAT devront montrer si, en cas d ’abandon du contingentement, les mesures de soutien sont susceptibles de stabiliser les prix à la production, ou seulement de faire augmenter l’offre et, partant, baisser les prix. L ’analyse portera aussi sur les cons é- quences pour la r égion de montagne, les solutions de substitution et les structures des exploitations. Les r ésultats de ces études étant encore incomplets, il n ’est pas possible d’en tirer des conclusions définitives. Nous renonçons par cons équent à proposer un transfert de fonds d ès maintenant. Il n’est du reste pas absolument n écessaire avant la suppression g énérale du syst ème de contingentement. Cette question pourra être trait ée ult érieurement, c ’est-à-dire lors de la fixation des enveloppes financières pour les années 2008 à 2011. Marche à suivre L’économie laitière suisse doit pouvoir s ’adapter à temps aux nouvelles conditions- cadre. C’est pourquoi, il conviendra de poser les jalons aussi t ôt que possible. On contribuera ainsi à r éduire au maximum l ’insécurité institutionnelle dans l ’intérêt des entreprises agricoles. En ce sens, nous soumettons au Parlement le plan de la marche à suivre pour l ’abandon progressif du contingentement laitier dans les années 2005 à 2007. Nous partons de l ’idée que la date de la suppression du contingentement sera fix ée dans la loi. Cette date étant particulièrement importante, nous laissons au Parlement le soin d’en décider. Ce faisant, il devra veiller à ce que les acteurs du march é (pro- ducteurs et transformateurs de lait) aient suffisamment de temps pour se préparer. La date devra cependant être choisie de telle sorte que l ’abandon soit possible au bon moment, en fonction de l’évolution sur le plan européen. A ce titre, il est à noter que la suppression du syst ème en Suisse s ’effectuerait avec plus de m énagement et de manière plus ordonnée si elle se concrétisait avant celle des quotas dans l ’UE, car il est probable que cette dernière entraînera une pression supplémentaire sur les prix et les quantités en Suisse. Afin que la transition se fasse en bon ordre, il est propos é d’abandonner le contin- gentement laitier par étapes. Pour assurer l ’égalité de traitement des producteurs et afin d’éviter des problèmes d’exécution d’ordre administratif (limitation de la marge4475 de manœ uvre dans le commerce de contingents et dans les d écomptes; contrôle des livraisons individuelles), il convient toutefois de choisir une p ériode de transition relativement brève. Les conditions-cadre politiques et économiques peuvent évoluer assez rapidement. Il faudra en particulier tenir compte de l ’évolution du contexte g énéral. Une disposi- tion correspondante dans la l égislation permettrait de réagir avec souplesse. En don- nant la comp étence au Conseil f édéral de retarder les dates à l ’intérieur d ’une certaine fourchette, le système gagnerait en efficience. Régime transitoire La suppression progressive devrait simplifier l ’adaptation des quantit és pour les exploitations sp écialisées dans la production laiti ère. A cet effet, nous proposons que le commerce de contingents soit maintenu durant la phase transitoire et que, simultanément, la quantit é transf érée soit major ée d ’un certain pourcentage, à déterminer dans le cadre du droit public. Ce r égime transitoire met l ’augmentation prévue des quantit és au service de l ’évolution structurelle. La quantit é suppl émen- taire bénéficiera aux exploitations qui consid èrent, même dans les nouvelles condi- tions-cadre, la production laiti ère comme une strat égie prometteuse. En outre, les exploitations qui ne misent pas sur la production laiti ère y verront une incitation supplémentaire à vendre leur contingent. La mise en œ uvre de ce r égime de transi- tion implique la fixation d’une date pour la suppression du contingentement. 2.2.3.2 Commentaire des modifications législatives Art. 28 Champ d’application En raison de l ’abrogation proposée de l’art. 29, l ’art. 28 reste seul dans la section 1 du chapitre sur l ’économie laitière. Pour des raisons techniques, le titre m édian doit être supprim é et report é dans le titre de la section. Quant à l ’article m ême, il est maintenu. L’art. 11 étant généralement applicable, la r éférence à l ’al. 2 est superflue et peut donc être biffée. Art. 29 Prix-cible Nous proposons d’abroger l’article en question. Par prix-cible, on entend le prix à la production souhait é qui peut être atteint pour le lait pr ésentant une composition déterminée, transformé en produits à forte valeur ajout ée et commercialis é dans de bonnes conditions. Le prix-cible rev êt au fait un caract ère purement indicatif. Il n’est en principe pas n écessaire au bon fonctionnement de la nouvelle organisation du marché laitier. Plus de trois ans apr ès l ’entrée en vigueur de la nouvelle organisation du march é laitier, la fixation d ’un prix-cible par l ’Etat n ’est plus requise. Les march és fonc- tionnent bien, les prix du lait sont relativement élevés et les acteurs n égocient selon les règles de l’économie de marché. Malgré la r éduction des fonds destin és au sou- tien du prix du lait, le prix moyen pay é en 2000 a atteint 79 ct., d épassant nettement le prix-cible de 77 ct. Les n égociations sur le prix du lait pour l ’année 2001 n ’ont laissé transparaître aucun changement substantiel. Les prix ont m ême atteint en par-4476 tie des valeurs plus élevées que l ’année précédente, bien que le soutien du prix du lait ait été réduit de 50 millions de francs. Aujourd’hui, l ’intervention de l ’Etat sur le march é est assur ée essentiellement par des suppl éments et des aides. Contrairement à la p ériode de transition entre l’ancienne et la nouvelle organisation du march é laitier, nous n ’avons plus besoin d’une orientation en mati ère de prix et, partant, du dispositif de s écurité pr évu à l’art. 187, al. 3, LAgr. En maintenant l ’art. 29, on obligerait le Conseil f édéral à fixer, comme jusqu ’à pr ésent, le prix-cible en fonction des fonds disponibles et compte tenu de la situation sur le march é. On donnerait ainsi aux acteurs des signaux de prix ne correspondant pas forc ément aux conditions r éelles du march é. Les acteurs du côté de l’offre ou de celui de la demande ont du reste d éjà considéré ces signaux comme une ingérence inopportune de l ’Etat dans les négociations sur le prix du lait. C ’est aussi de cette pr éoccupation que proc ède la motion Kunz (00.3386), qui ne demande plus, pour la fixation du prix-cible, qu ’une formulation potestative dans la LAgr. Le Conseil national et le Conseil des Etats l ’ont acceptée sans discussion, le 15 décembre 2000 et le 4 octobre 2001 respectivement. Les signaux donn és par le prix-cible s ’écarteraient toujours des r éalités du march é dans l’une ou l ’autre direction et seraient ainsi faux. Les interprofessions, pour leur part, disposent des connaissances du march é n écessaires afin d ’offrir de v éritables points de repère. Il convient donc de leur donner la possibilit é de fixer des prix indi- catifs sous certaines conditions (cf. ch. 2.2.2; art. 8 a LAgr). Cela permet de donner des signaux de prix plus significatifs aux acteurs du march é. Au vu des nouveaux points de rep ère et étant donné que la transition de l ’ancienne à la nouvelle organi- sation de marché peut être considérée comme essentiellement achevée, il est superflu de fixer un prix-cible. Une formulation potestative n ’est pas non plus conforme à la nouvelle situation. Il est inutile de maintenir une disposition relative au prix-cible dans la l égislation dès lors qu’elle a cessé de jouer son rôle pour les acteurs du marché ou qu’elle est même perçue par eux comme un élément perturbateur. Il n ’y a par ailleurs aucune relation de causalité avec le maintien ou la suppression du contingentement laitier. Dans les deux cas, le prix-cible a perdu sa raison d ’être dans un syst ème axé sur un march é qui fonctionne. Nous proposons donc d’abroger l’art. 29. Art. 36 Taxe pour dépassement de contingent Al. 1 La suppression du prix-cible (art. 29) exige obligatoirement une adaptation de l’art. 36. Celui-ci d éfinit la taxe pour d épassement de contingent en fonction de ce prix (au max. 85%). Il est évident que si le prix-cible disparaissait, il ne pourrait plus servir de référence en la matière. D’où la proposition de fixer le montant maxi- mal à 60 ct. par kilo de lait, montant qui correspond à la taxe payée actuellement par kilo de lait livré en trop. Art. 36a (nouveau) Suppression du contingentement laitier L’art. 36 a concr étise le concept pr ésenté au ch. 2.2.3.1.7 pour la suppression du contingentement laitier. Il se compose de trois parties:4477 Al. 1 L’al. 1 énonce le principe selon lequel le contingentement laitier sera supprim é le 30 avril 2007. Les articles de la section relative à l ’orientation de la production devront donc être abrogés à cette date. La date propos ée laisse un temps de pr épara- tion suffisant aux producteurs et à la branche. Si le Parlement prenait la d écision au printemps 2003 et si la loi r évisée entrait en vigueur le 1 er janvier 2004, cette période durerait presque quatre ans. Elle est notamment importante pour la pr épara- tion technique de l ’abandon sur la base de la l égislation actuelle, p. ex. pour la finalisation et l ’aménagement des diff érentes étapes d ’adaptation des quantit és contingentaires. La d écision de suppression sera ainsi prise de mani ère autonome. Rien ne s’y oppose au plan du droit international, ni d ’ailleurs quant à un quelcon- que accord. N éanmoins, la date propos ée tient compte dans une certaine mesure de l’évolution vraisemblable de la r églementation des quotas dans l ’UE. Pour autant que la mesure ne soit pas prolong ée au-del à de 2008, la Suisse supprimerait l’orientation de la production de droit public une ann ée plus t ôt que l ’UE, ce qui aurait l’avantage non seulement d ’assurer un d éroulement ordonn é en Suisse, mais aussi de favoriser l’extension des parts de marché. Al. 2 et 3 L’abandon progressif du contingentement laitier est r églé aux al. 2 et 3. Cet éche- lonnement sert, d ’une part, à pr éparer une transition douce à une p ériode sans orientation étatique de la production et, d ’autre part, à offrir à certains groupes de producteurs une longueur d ’avance, afin qu ’ils puissent s ’adapter à la nouvelle donne avant les autres. La p ériode de transition doit toutefois être assez courte, tant pour des motifs administratifs que d’égalité de traitement et d’acceptation politique. Parmi les groupes qui peuvent profiter d ’une suppression anticip ée du contingente- ment, il convient de diff érencier entre ceux qui sont exempt és selon un calendrier fixe et ceux qui d étermineront eux-mêmes, à l’intérieur d’une période définie, s’ils veulent profiter de la possibilit é offerte. Des dispositions particuli ères figurant à des alinéas différents sont nécessaires pour les deux catégories. L’al. 2 décrit les milieux de producteurs b énéficiant d’un plan fixe pour la suppres- sion du contingentement. Le 1 er mai 2005, soit deux ans avant l ’ensemble, les pro- ducteurs bio, c’est-à-dire les producteurs exploitant leur domaine selon les directives de l ’agriculture biologique, seront exempt és du contingentement (let. a). Deux raisons justifient cette manière de faire. Tout d’abord, les perspectives pour le lait et les produits laitiers obtenus par ce mode de production sont bonnes, et la demande dans ce domaine a un certain potentiel de d éveloppement. Ensuite, les r ègles de production n ’autorisent pas une adaptation tr ès rapide des quantit és au niveau de l’exploitation individuelle; la suppression ne risque donc pas d ’entraîner une augmentation excessive de la quantité totale de lait. Un abandon simultané sur l’ensemble du territoire pourrait engendrer des effets non souhaitables sur la transformation r égionale du lait en montagne. Les producteurs dont les exploitations se situent en r égion de montagne ou d ’estivage seront ainsi exemptés du contingentement laitier d ès le 1 er mai 2006 (let. b). Eu égard à la pro- gression probable de la libéralisation, il importe qu’ils puissent se positionner sur les marchés avec des sp écialités régionales. C’est une t âche que les milieux concern és doivent aborder indépendamment de la question de l’abandon du système. L’exemp- tion du contingentement une ann ée avant les régions de plaine devrait toutefois leur permettre de relever le défi.4478 L’al. 3 offre quant à lui la possibilit é d ’une suppression anticip ée lorsque des ententes sur les quantit és existent. Apr ès la suppression du contingentement, les accords de droit privé conclus entre les producteurs et les utilisateurs devront r égler, outre le prix, la quantit é convenue. Dans la mesure o ù des organisations arrivent à conclure et à appliquer une gestion interne des quantit és de lait, les producteurs con- cernés devraient également pouvoir être exemptés du contingentement avant terme. La formulation potestative de cet alin éa a été choisie pour deux raisons: une exemp- tion sera possible le 1 er mai 2005 ou le 1 er mai 2006 selon le moment o ù la r égle- mentation dans les organisations sera prête. Le Conseil fédéral doit en outre pouvoir la lier à la condition que les dispositions des let. a à c soient respect ées. Les producteurs ne devront être exemptés du contingentement que lorsqu ’une d écision de r églementation des quantit és aura été prise et qu ’elle pourra être impos ée à l’intérieur de l ’organisation par des sanctions d éfinies. Il faut par ailleurs pouvoir exclure qu’il en r ésulte une production suppl émentaire au d étriment de la transfor- mation de lait ne passant pas par l’organisation en question. Cette disposition s ’adresse en premier lieu aux organisations d ésireuses d’appliquer des mesures d ’entraide en vertu de l ’art. 8, qu ’il s ’agisse d ’interprofessions ou d’organisations de producteurs. Il est également envisageable qu ’une organisation formée d’un seul transformateur de lait et de ses fournisseurs souhaite mettre à profit cette disposition. La loi doit donc être formul ée de fa çon ouverte afin de tenir compte de ce cas. Il importe d’offrir lesdites possibilités pour assurer un passage harmonieux à une ré- glementation de droit priv é. Si toutes les parties prenantes r éussissent, avant la sup- pression du contingentement laitier, à fixer un régime de quantités d’un commun ac- cord, les incidences pour la suite peuvent s’avérer positives. Al. 4 Au moment de l ’adoption de ce message, il n ’est pas encore possible d ’évaluer l’évolution des conditions générales, notamment en ce qui concerne le contexte éco- nomique, la situation conjoncturelle et l ’écoulement du lait en 2007. La question de la suppression des quotas dans l ’UE laisse un point d ’interrogation, pr écisément dans un domaine qui influera sans doute sur notre situation. Il convient d ès lors d’être prudent et de ménager une certaine souplesse concernant la date de l’abandon. Nous proposons ainsi d ’attribuer au Conseil f édéral la comp étence d ’ajourner l’abandon du syst ème fixé au 30 avril 2007 et d ’adapter en cons équence les d élais fixés dans les al. 2 et 3. Art. 38 Supplément versé pour le lait transformé en fromage Al. 2 Les dispositions l égales actuelles pr évoient que le Conseil f édéral se r éfère au prix-cible pour fixer le suppl ément en question. Cette disposition perdra également sa validit é en cas de suppression dudit prix. Pour fixer le suppl ément, le Conseil fédéral se référera comme jusqu’à présent aux moyens financiers disponibles.4479 Art. 39 Supplément de non-ensilage Al. 1 Dans la section «Soutien du march é» (art. 38 à 42), seul ce suppl ément fait l ’objet d’une disposition contraignante dans la loi. Pour tous les autres domaines, il incombe au Conseil f édéral de d écider (formulations potestatives) quelles sont les mesures de soutien qu ’il entend concr étiser par voie d ’ordonnance. Ainsi que nous l’avons relevé ci-dessus, une suppression du contingentement laitier exige en paral- lèle une r éévaluation du soutien accord é par l ’Etat dans le secteur laitier. Il s ’agit avant tout d ’un éventuel déplacement des moyens vers d ’autres mesures produisant un effet similaire sur le revenu. Il convient d ès lors de remplacer la disposition contraignante de l’al. 1 par une formulation potestative, de façon à laisser au Conseil fédéral la latitude de d écider, en temps opportun, d ’un assouplissement des mesures de soutien du marché non limité par des dispositions contraignantes. Art. 42 Importation de beurre Il est désormais possible de renoncer à une réglementation légale spécifique pour les importations de beurre. Comme pour les autres produits, celles-ci pourront dor éna- vant être r égies par les art. 17 à 25. Jusqu ’à pr ésent, le statut sp écial du beurre s’expliquait par le r ôle de «soupape» des importations, qui assurait le fonctionne- ment du marché laitier suisse. La politique laitière a connu un tournant avec PA 2002. La nouvelle organisation du marché laitier était la pièce maîtresse de la nouvelle orientation de la politique agri- cole, conjointement avec la s éparation de la politique des prix de celle des revenus. Il importait surtout que le passage à la nouvelle organisation se fasse en douceur, d’où l’attention accord ée à la fonction de soupape de s écurité des importations de beurre et la formulation restrictive de la réglementation d’importation à l’art. 42. Grâce aux diff érences de prix entre le beurre import é et le beurre suisse, la r égle- mentation actuelle permet la constitution de rentes contingentaires substantielles aux groupes autoris és à importer au taux du contingent r éduit. Ces moyens financiers (prélèvements sur les importations) aident les producteurs de beurre, concr ètement l’interprofession charg ée des importations de beurre (OSB), à alimenter, sur une base de droit priv é, un fonds «importations de beurre ». Celui-ci est g éré par l’OSB, tandis que les recettes et leur affectation exclusive à des mesures de soutien dans le secteur laitier (surtout celles se rapportant sp écifiquement au beurre) sont d étermi- nées apr ès entente avec l ’OFAG et contr ôlées par ce m ême office. Par souci de transparence et en vue de faciliter les contrôles, des informations sur le fonds précité (somme disponible, mesures donnant droit à des contributions, etc.) seront donn ées dans le message sur les comptes d ’Etat ou dans une autre publication s ’y pr êtant (rapport annuel OSB). Le r égime d ’importation du beurre, bas é sur une gestion relativement stricte des quantités, est possible uniquement parce que la Suisse a notifi é, dans le cadre de l’accord de l’OMC, un contingent tarifaire agr égé pour le lait et les produits laitiers de 527 000 tonnes en équivalents de lait, garantissant ainsi une grande souplesse. La restriction du cercle des ayants droit par l ’exigence de la prestation en faveur de la production suisse et ainsi la possibilit é d ’alimenter le fonds «importations de beurre» peuvent poser des probl èmes aux plans du droit de la concurrence et de la politique financi ère. C ’est ce qui ressort entre autres d ’un examen pr éliminaire4480 informel (éventail de mesures) effectué par la Commission de la concurrence sur les statuts de l ’interprofession beurre. La «soupape» que repr ésentent les importations de beurre pour la stabilisation du march é devrait cependant être maintenue. La question se poserait à nouveau si le contingentement laitier venait à être supprimé et si le système du soutien du prix du lait devait être revu. En pr évision de la lib érali- sation progressive du commerce du fromage avec l ’UE conform ément à l ’accord bilatéral, il convient par ailleurs de cr éer les conditions permettant d ’inclure le beurre dans les prochaines r éformes de la politique agricole, et cela dans l ’intérêt d’un secteur laitier compétitif. Une certaine réserve concernant les importations est n éanmoins indiquée pour assu- rer la stabilit é du march é laitier suisse et, partant, celle des prix à la production du lait. La renonciation à maintenir des dispositions d ’importation spécifiques dans la loi ne signifie pas donner libre cours aux importations ind ésirables. Elle signale que l’approvisionnement ordonn é du march é n ’exige pas forc ément des dispositions spéciales. La modification offre par ailleurs, dans ce domaine aussi, la flexibilit é permettant de r éagir à temps à de nouveaux d éveloppements. En effet, une r égle- mentation restrictive des importations de beurre ne serait gu ère conforme au système, surtout si le contingentement laitier était supprimé. Comme jusqu’à pr ésent, il est pr évu d ’attribuer des parts de contingents tarifaires aux producteurs de beurre et aux fabricants de fromage fondu d ’après les prestations qu’ils fournissent en faveur de la production suisse. L ’attribution n’a qu’une impor- tance secondaire pour les producteurs de beurre (4 entreprises), étant donn é qu’ils ont entièrement cédé leur droit d’importer à l’interprofession. Cette dernière attribue ce beurre d’importation à ses membres selon leurs besoins et aux m êmes conditions que celles r égissant le beurre suisse. La r églementation garantit que l ’on n’importe que le beurre effectivement n écessaire pour couvrir les besoins du march é. L’importation de beurre à un prix avantageux permet aux fabricants de fromage fondu de mieux ma îtriser le handicap li é aux prix des mati ères premi ères qu ’ils subissent dans le commerce d’exportation. La «soupape» des importations de beurre continuera ainsi d ’assumer sa fonction stabilisatrice du march é dans un proche avenir. En abrogeant la r églementation spéciale, on assure l’accès aux droits d’importation et la possibilit é de répartir selon un mode diff érent, éventuellement par mise aux ench ères, le contingent tarifaire partiel «beurre» après la suppression du contingentement laitier. Cette solution tient compte de l’évolution probable de la r églementation concernant les importations de beurre au cours des prochaines années. Art. 43 Notification obligatoire Al. 3 (nouveau) L’ajout propos é à l ’art. 43 est li é à la suppression du contingentement laitier; il s’agit d’une mesure d’accompagnement pour la période consécutive. On suppose en effet que des dispositions de droit priv é sont nécessaires dans tous les cas pour g érer la quantité de lait et qu’il faudra aussi des mesures complémentaires de droit public. Chaque acheteur de lait conclut un contrat d ’achat avec ses fournisseurs. Lors du passage à la nouvelle organisation du march é le 1er mai 1999, l ’obligation de livrai- son et de prise en charge a été supprimée. Aujourd’hui, les producteurs doivent d éjà conclure un contrat pour être sûrs de pouvoir vendre la quantit é convenue, dans les4481 limites de leur contingent. Dor énavant, les utilisateurs devront, eux aussi, s ’assurer par voie contractuelle la mati ère première dont ils ont besoin. Ce sera d ’ailleurs le point de d épart de toute gestion future des quantit és. On peut envisager plusieurs procédures et divers types de contrats. A l ’avenir, les partenaires devront se fixer davantage en ce qui concerne les quantit és à livrer. Il en résultera une certaine sécu- rité, qui est dans l’intérêt des deux parties. Il importe que les acteurs du march é puissent avoir une vue d ’ensemble de la situa- tion en ce qui concerne les quantit és. La transparence dans ce domaine étaie donc judicieusement les efforts consentis en vue d ’une gestion des quantit és. On peut même considérer la garantie de cette transparence comme une t âche de l’Etat, car il n’est guère possible d ’y parvenir autrement. La pr ésente proposition r épond à cette exigence, en ce sens que l ’organisme mandaté établira des statistiques sur la base des quantit és annonc ées et informera p ériodiquement les milieux concern és, en premier lieu les acteurs du march é, sur les quantit és contractuelles fix ées pour une période déterminée. Cette prescription ne devrait entrer en vigueur que lorsque l ’orientation de la production par l ’Etat aura été supprimée. Comme la comp étence de fixer la date est attribuée au Conseil fédéral, il pourra y veiller. 2.2.4 Economie animale 2.2.4.1 Contexte et concept 2.2.4.1.1 Importations de viande Lors des d ébats sur la r évision totale de la LAgr (PA 2002), le mode d ’attribution des contingents tarifaires de viande a été très contesté. C’est la raison pour laquelle on a adopt é alors, à l ’art. 48 LAgr, une r églementation sp éciale concernant les importations de viande, en sus des dispositions g énérales relatives aux importations de produits agricoles (art. 17 à 25 LAgr). Selon cette réglementation, les contingents sont répartis en fonction d’une prestation en faveur de la production suisse, à fournir préalablement (art. 48, al. 1 et 2, LAgr). Le nombre d ’animaux abattus d ’origine suisse est le principal critère servant à mesurer cette prestation (art. 48, al. 1, LAgr): – 90% des importations de viande de b œ uf sont attribu ées selon le nombre d’abattages, 5% en fonction des achats libres effectu és sur les march és publics surveillés et 5% d’après les achats d’aloyaux. – S’agissant des importations de viande d ’agneau, l’attribution se fait à raison de 90% d ’après le nombre d ’abattages et de 10% selon les achats libres sur les marchés publics surveillés. – Le nombre d ’abattages est le seul crit ère d’attribution pris en compte pour les importations de viande de cheval, de chèvre ou de porc (demi-carcasses). – Les importations de viande de volaille sont attribu ées en fonction des achats de viande de volaille du pays dans les abattoirs. – Les importations de morceaux par és de la cuisse de b œ uf sont attribu ées à raison de 100% en fonction de la quantit é de morceaux par és et sal és de la cuisse de bœ uf indigène.4482 Ces nouveaux critères ont été appliqués pour la premi ère fois en 2001. En vertu de l’art. 48, al. 4, LAgr, le Conseil f édéral peut pr évoir, pour certains produits, l’attribution par la voie d ’enchères. Il en fait usage dans les art. 30 à 32 de l’ordonnance sur le b étail de boucherie 61. L ’attribution par l ’OFAG des parts de contingent62 par adjudication se fait selon la proc édure de l’offre la plus élevée pour la viande séchée (187 t), les conserves de viande de b œ uf (770 t), le jambon s éché à l’air (583 t), le jambon en boîte et le jambon cuit (71 t), ainsi que pour la charcuterie (3148 t). Politique de la concurrence La Commission de la concurrence a r écemment et à plusieurs reprises exprim é des réserves quant à la compatibilit é de la r églementation actuelle des importations de viande avec les exigences de la concurrence. Elle consid ère comme peu satisfaisante en particulier l ’attribution des parts de contingents tarifaires selon les prestations fournies en faveur de la production suisse pour ce qui est des contingents partiels n o 5.7 (autre viande, produite essentiellement à base de fourrages grossiers, b œ uf [y compris aloyaux/High-Quality-Beef], cheval, mouton et ch èvre) et n o 6.4 (autre viande, produite essentiellement à base d ’aliments concentr és [surtout volaille et viande de porcs en demi-carcasses]). Lors de son évaluation de la fusion de deux grandes entreprises du secteur de la viande de volaille, la commission a en outre critiqué le fait que l’attribution de contingents tarifaires d ’après les prestations four- nies en faveur de la production suisse ait pour effet de consolider les structures. Etude de l’EPF de Zurich Le crit ère de l ’attribution selon la prestation fournie en faveur de la production suisse avait d ’ailleurs d éjà été contest é lors du cycle d ’Uruguay du GATT et fait l’objet de critiques régulières dans le cadre de l ’OMC depuis lors. En vue des n égo- ciations agricoles de l’OMC, l’OFAG a confié à l’IER de l’EPF de Zurich une étude sur la r églementation de l ’accès au march é. Celle-ci devait montrer, entre autres, comment des changements du mode d ’attribution des contingents tarifaires influent sur l ’accès au march é, et exposer d ’autres r églementations envisageables de cet accès. L ’IER a pr ésenté son rapport en juin 2000 63. L ’analyse économique de la prospérité quant à l’effet des droits de douane et des contingents tarifaires a mis en évidence ce qui suit: – La protection de l ’agriculture par le pr élèvement de droits de douane est moins on éreuse, pour l ’économie globale, que la gestion des importations par des contingents tarifaires. Cette conclusion s ’applique en particulier aux contingents pour lesquels des taux hors contingent élevés sont perçus. – En l ’absence de concurrence, il s ’ensuit une perte d ’efficacité et des frais pour l’économie nationale (problème d’efficience). Il convient donc de rem- placer le système des contingents tarifaires par des droits de douane. Ce fut d’ailleurs l’intention initiale lors du cycle d’Uruguay. 61 Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les marchés du bétail de boucherie et de la viande (O sur le bétail de boucherie, OBB); RS 916.341. 62 La procédure par adjudication attribue les parts de contingent en commençant par le prix le plus élevé. Le prix de l’adjudication correspond au prix offert. 63 Jörin R., Die Regelung des Marktzutritts, théorie, juin 2000, EPF Zurich; en ligne à l’adresse www.blw.admin.ch (rubrique «Politique agricole > Evaluation»).4483 – Si les importations sont fortement entravées, les échelons en aval de la filière agricole b énéficient également de la protection, ce qui fait obstacle à la concurrence. Lorsque celle-ci ne joue plus à tous les échelons du secteur agro-alimentaire, des marges supplémentaires apparaissent, au d étriment des consommateurs et des producteurs. – La prestation en faveur de la production suisse rec èle, au plan économique, un élément de marché, puisque seuls les acheteurs de produits du pays peu- vent obtenir le droit d ’importer. Si la concurrence joue, elle r égit aussi l’attribution des droits d ’importation. La principale question est toutefois celle de savoir si la concurrence joue effectivement. – La forte concentration aux échelons situés en aval de l ’agriculture et l’accès limité aux droits d ’importation (critères concernant les prestations à fournir en faveur de la production suisse) expliquent pourquoi la concurrence n ’est pas parfaite. Une concurrence imparfaite engendre non seulement des rentes contingentaires, mais aussi des marges suppl émentaires, au d étriment des consommateurs et des producteurs. Il importe donc de trouver d ’autres solutions (p. ex. en rapport avec le marché de la viande). Comparé au système de la prestation en faveur de la production suisse, la mise aux enchères répond mieux au principe de la concurrence. L ’argument selon lequel le prix à payer à l’Etat par les importateurs repr ésenterait une charge suppl émentaire est évalué de la façon suivante par l’étude de l’IER de l’EPF Zurich. – D’un point de vue économique, les r ecettes tirées d’une mise aux ench ères ne constituent pas une charge suppl émentaire handicapant le commerce. Les importateurs sont dispos és à payer pour un contingent, parce qu ’ils peuvent exiger un prix plus élevé dans le pays gr âce à la limitation de la quantit é importée. Une mise aux ench ères de quotas n ’élève ainsi pas le prix des produits import és, elle transf ère uniquement à l ’Etat les rentes per çues actuellement par les acteurs. Détenteurs de parts de contingents tarifaires Comme l’indique le tableau suivant, les parts de contingents tarifaires attribu ées sur la base d’une prestation en faveur de la production suisse se concentrent sur un petit nombre de personnes physiques ou morales.4484 Tableau 17 Détenteurs de parts de contingents tarifaires pour la viande Produit Nombre de d étenteurs de parts de contingents tarifaires (DPCT) %-age du plus grand DPCT Nombre de DPCT possédant ensemble > 50 % des parts de contingents tarifaires 2001 2002 2001 2002 2001 2002 Viande de volaille* 95 103 38,6660 35,7163 2 2 Viande de chevreau 28 28 29,9631 28,9181 3 4 Viande d’agneau 238 218 5,8620 6,3699 13 12 Viande de cheval 30 30 18,3293 21,4835 5 4 Cuisses de bœ uf parées 131 149 27,3996 23,2344 3 3 Viande de bœ uf 851 785 8,8745 7,8899 15 14 Demi-carcasses de porc 535 482 9,2793 9,9135 8 8 Source: OFAG *A n n ées 2000 et 2001 En ce qui concerne les morceaux par és de la cuisse de b œ uf, les trois plus grandes entreprises disposent ensemble de plus de 50 % des parts de contingents tarifaires. On enregistre une concentration semblable pour la viande de cheval et celle de chevreau, où quatre entreprises se sont vu attribuer plus de 50 % des parts pour la période contingentaire 2002. De m ême, la concentration est particuli èrement forte dans le secteur de la volaille. Deux entreprises importent à elles seules plus de 60 % du volume total. Rentes contingentaires Grâce à l’écart considérable entre le prix à l’importation et le prix des produits suis- ses, surtout pour ce qui est des mor ceaux spéciaux (aloyaux/«High-Quality-Beef» et morceaux parés de la cuisse de b œ uf destinés à la fabrication de viande s échée), les personnes ayant le droit d ’importer au taux r éduit des droits de douane (taux du contingent) r éalisent de substantielles rentes contingentaires. Conform ément aux calculs de l ’Administration, les rentes 64 maximales devraient être de l ’ordre de 300 millions de francs par an. Il n ’a pas encore été possible de d éterminer dans quelle mesure les importateurs gardent ces rentes pour eux ou en font b énéficier les con- sommateurs, réduisant ainsi le prix de la viande du pays (prix mixte). Comme nous l’avons expliqué plus haut, cette question d épend du fonctionnement de la concur- rence. Mise aux enchères Le Conseil fédéral propose l’introduction d’une mise aux enchères selon le principe du prix le plus élevé, mode d ’attribution à la fois judicieux du point de vue écono- 64 Quantité de viande importée au cours d’une année civile au taux du contingent, multipliée par la différence entre le prix de gros à la vente des produits importés pratiqué en Suisse et le prix à l’importation (y compris droits de douane, taxes vétérinaires, frais de transport de Bâle à Berne ainsi que frais d’administration, de stockage et de service extérieur de l’importateur et du grossiste). Les chiffres ne comprennent ni les importations d’animaux de boucherie sur pied dans le cadre des contingents partiels «spécialités de viande» et «charcuterie», qui sont mis aux enchères, ni les importations effectuées dans le cadre du trafic de perfectionnement.4485 mique et plus conforme aux exigences de concurrence et de transparence. Il tient ainsi compte des critiques énoncées ci-avant concernant les dispositions actuelles sur l’importation, des résultats de l’étude de l’IER de l’EPF Zurich et des exp érien- ces positives faites avec la mise aux enchères des contingents partiels de saucisses et de spécialités de viande. L’objectif du nouveau syst ème d ’attribution consiste à maintenir une protection douanière appropriée pour la viande et à attribuer les contingents tarifaires selon des critères tenant mieux compte de la concurrence. Les contingents tarifaires OMC de 22 500 t brut de viande produite principalement à base de fourrages grossiers («viande rouge ») et de 54 500 t brut de viande produite principalement à base d’aliments concentrés («viande blanche») formeront à l’avenir encore le cadre de la politique économique extérieure pour ce qui est des importations au taux du contin- gent. Le nouveau système d’attribution (mise aux enchères des contingents tarifaires selon le principe du prix le plus élevé) renforcera la concurrence entre les importateurs car, actuellement, leur nombre est limité par l’obligation de fournir une prestation en faveur de la production suisse. Il devrait d ésormais être possible à tous les acteurs du marché d’acquérir des parts de contingents tarifaires et ainsi de ne plus d épendre des d étenteurs ayant obtenu les leurs gr âce aux prestations qu ’ils ont fournies en faveur de la production du pays. Cela aura pour effet d ’assouplir les structures cimentées, de faire pression sur la marge aux échelons en aval de la fili ère viande et de réduire les rentes contingentaires qui ne sont pas r épercutées sur les prix. Tant les producteurs que les consommateurs devraient en profiter. Toutes les catégories de viande et de produits carn és (tels que les aloyaux, la viande d’agneau et celle de cheval, la volaille, la viande de porc en demi-carcasses), actuellement attribuées selon la prestation en faveur de la production suisse, seront progressivement mises aux enchères dès la période contingentaire 2005. Il est pr évu d’adjuger un tiers des quantit és en 2005 et deux tiers en 2006 selon la proc édure du prix le plus élevé. S’agissant des quantit és contingentaires qui, en 2005 et 2006, ne seront pas r éparties de cette mani ère, l’OFAG les attribuera selon le syst ème actuel de la prestation en faveur de la production suisse, apr ès consultation des milieux intéressés et compte tenu de la situation pr évalant sur le march é, et les lib érera périodiquement par voie de d écision. En respectant ces deux derni ères conditions, l’OFAG mettra, d ès 2007, tous les contingents tarifaires partiels aux ench ères en plusieurs tranches par année civile selon le principe de l’offre la plus élevée. La mise aux ench ères de tous les contingents tarifaires partiels de viande procurera de nouvelles r ecettes à la caisse f édérale. Actuellement, on s ’attend aux montants approximatifs suivants: 50 millions de francs pour la p ériode contingentaire 2005; 100 millions pour la p ériode 2006; 150 millions d ès la période 2007. Une partie de ces montants sera per çue l’année précédant la p ériode contingentaire, car, logique- ment, la procédure de mise aux ench ères s’effectue avant les importations; celles-ci ne peuvent par ailleurs avoir lieu que lorsque les prix d ’adjudication ont été payés. La Confédération cofinancera à titre de compensation les co ûts de l’élimination des déchets d’abattoir liés à l’ESB à raison, au maximum, de 35 millions de francs en 2004 et de 48 millions d ès 2005 (cf. partie IV du message). Il est d élibérément renoncé à une affectation sp éciale, celle-ci n ’étant pas en accord avec les lignes directrices des finances fédérales.4486 2.2.4.1.2 Taxation de la qualité L’art. 49 LAgr charge le Conseil f édéral d’édicter des crit ères relatifs à la taxation selon la qualit é, uniquement pour les animaux abattus. Cependant, conform ément à l’art. 51 LAgr, il peut mandater des organisations priv ées pour taxer les animaux sur pied ou abattus. Il a ainsi fait usage de cette comp étence par l ’intermédiaire de l’OFAG, qui a charg é Proviande par une convention de prestations, valide dans un premier temps jusqu’à fin 2003, de taxer la qualit é des animaux abattus des esp èces bovine, porcine, chevaline, ovine et caprine dans les grands abattoirs ainsi que les animaux sur pied des esp èces bovine et ovine sur les march és publics surveill és. Aujourd’hui d éjà, plus de 80% de tous les animaux de l ’espèce bovine et environ 70% de ceux de l ’espèce ovine sont abattus dans ces établissements. Cela signifie que la qualit é d’un grand nombre d ’animaux des espèces bovine et ovine, tax és sur les marchés publics surveillés, sont au fait retaxés lors de l’abattage. Ce doublon devrait dispara ître dès 2007 avec l’introduction de la mise aux ench ères des contingents tarifaires à 100%; la qualit é des carcasses ne sera alors évaluée que dans les grands abattoirs, par le biais de conventions de prestations pass ées avec une ou plusieurs organisations privées. 2.2.4.1.3 Fonds de la viande et caisse de compensation des prix des œ ufs Le principe budg étaire adopté par le Conseil f édéral dans les lignes directrices des finances fédérales du 4 octobre 1999 stipule ceci: «éviter les affectations sp éciales des recettes et les fonds sp éciaux». Les premi ères restreignent en effet la marge de manœ uvre lorsqu ’il s ’agit de d éterminer des priorit és de politique financi ère et risquent en outre d ’inciter au gaspillage. Quant aux seconds, ils r éduisent la trans- parence du syst ème. A l ’heure actuelle, les parts de droits de douane à affectation spéciale alimentent le fonds de la viande à raison de quelque 16 millions de francs par ann ée, contre 12 millions pour la caisse de compensation des prix des œ ufs (CCO). En vertu des lignes directrices pr écitées, il conviendrait donc de les supprimer tous deux. Les soldes positifs ou n égatifs passeraient alors à la caisse f édérale. Après la suppression de l ’affectation sp éciale, la Conf édération mettra à disposition les moyens nécessaires aux mesures devant être prises dans les domaines en question. Ce mode de financement permet de budg étiser les d épenses de mani ère plus souple pour la p ériode de quatre ans couverte par l ’enveloppe financi ère. Aujourd ’hui, le budget des dépenses doit être établi en fonction des recettes. 2.2.4.1.4 Allégement, dégagement et surveillance du marché Allégement du marché L’allégement du marché et l ’octroi de contributions sont actuellement r égis par des conditions différentes. Des contributions pour des mesures d ’allégement du marché peuvent être octroyées en vertu de l ’art. 50 LAgr en cas d ’excédents saisonniers ou d’autres excédents temporaires. Selon l’art. 51 LAgr, le Conseil f édéral peut, de son côté, confier à des organisations priv ées la mise en œ uvre de mesures visant à4487 alléger le marché lors de variations saisonni ères de l ’offre. Par ailleurs, les mesures ne sont pas limit ées dans le temps. Le risque que des mesures d ’allégement du marché mises en place par l ’Etat conduisent à des excédents structurels ne peut d ès lors être totalement exclu. Conformément à l ’art. 51 LAgr, le Conseil f édéral peut confier l ’organisation et l’exécution de mesures d ’allégement du marché à des organisations priv ées. Il a fait usage de cette comp étence, dans la mesure o ù l ’OFAG a charg é Proviande, sous forme d ’un mandat de prestations, d ’assumer les t âches correspondantes, dans un premier temps jusqu’à fin 2003. La modification propos ée des art. 50 et 51 LAgr sert, d ’une part, à harmoniser la terminologie et, d ’autre part, à fixer une limitation dans le temps des mesures d’allégement du march é. Cela permet au l égislateur de donner des signaux plus clairs quant aux interventions sur les march és. En raison de la limitation dans le temps, le march é ne pourra plus être all égé à titre permanent lors d ’excédents saisonniers. Il est ainsi partiellement tenu compte de la critique de l ’IER de l ’EPF Zurich, qui a évalué les mesures (cf. partie II du message, ch. 2.2.4). Nous propo- sons en revanche de maintenir les campagnes de stockage (cong élation de dur ée limitée de viande) et les campagnes de vente à prix réduit (matières premières à prix réduit pour la fabrication de viande s échée et de jambon s éché) pour éviter un brusque effondrement des prix. Dégagement et surveillance du marché En vertu de l’art. 51 LAgr, le Conseil f édéral peut également confier à des organisa- tions privées le dégagement du marché, ainsi que la surveillance des marchés publics et des abattoirs. Dans ce cas aussi, l ’OFAG a mandat é Proviande sous la forme d’une convention de prestations valable jusqu ’à fin 2003 dans un premier temps. Le dégagement des march és publics surveill és et des abattoirs ne constitue pas v érita- blement une mesure d ’allégement du march é. Il s ’agit plutôt d’une garantie limit ée dans le temps et applicable lors d ’excédents saisonniers ou temporaires, pour l’écoulement d’animaux de boucherie des esp èces bovine et ovine, et pour celui des carcasses d’animaux des espèces bovine, porcine, chevaline et caprine. Comme il ressort du tableau ci-dessous, le d égagement des march és publics sur- veillés revêt bien moins d’importance que d’aucuns ne le prétendent. Tableau 18 Importance du dégagement des marchés publics Abattages Animaux admis Animaux attribu és 1999 2000 2001 1999 2000 2001 1999 2000 2001 Gros bétail 409 493 355 095 370 813 87 981 79 108 73 014 3842 2917 3020 Veaux 333 447 299 858 308 864 48 552 52 261 52 600 1565 164 60 Moutons/ agneaux 316 082 283 876 298 617 87 321 48 614 51 104 0 292 2223 Agneaux de pâturage ––– 20 482 15 239 13 600 0 161 464 Source: USP4488 Les 3020 animaux attribu és en 2001 dans le cadre du d égagement du marché repré- sentent à peine 1 % des abattages de gros b étail. On mentionnera par ailleurs que plusieurs cantons soutiennent aujourd ’hui l ’admission d ’animaux sur les march és publics au moyen de contributions. Depuis janvier 2002, les marchands de b étail de boucherie reprennent à n’importe quel moment et de leur plein gr é les animaux de boucherie non vendus sur les march és publics, au prix usuel du march é. Cette garantie d ’écoulement pour les animaux de boucherie sur les march és publics en dehors des phases saisonni ères et d ’autres excédents temporaires se fonde sur une convention de droit privé conclue entre l’USP et l’Association suisse des marchands de bétail. Le dégagement du marché dans les abattoirs n’a jamais été mis en œ uvre, même lors de la plus grande crise d’écoulement du gros bétail en 2001, l’organisation mandatée (Proviande) affirmant que cette mesure est inapplicable dans la pratique. L’introduction de la mise aux ench ères à 100 % des contingents tarifaires d ès 2007 libérera les d étenteurs de parts de contingents tarifaires du devoir de d égager les marchés publics et les abattoirs, car ils ne seront plus contraints de fournir une prestation en faveur de la production suisse. En cons équence, les conventions de prestations pass ées avec les organisations priv ées, qui r èglent l ’exécution et l’organisation des march és publics, la garantie du d égagement du march é et des abattoirs ainsi que la surveillance des marchés publics, n’auront plus de raison d’être dès 2007. 2.2.4.2 Commentaire des modifications législatives Art. 48 Répartition des parts de contingents tarifaires Les saucisses et sp écialités de viande (p. ex. viande s échée d ’animaux de l ’espèce bovine et jambon s éché) continuent d ’être adjug ées par l ’OFAG en une tranche annuelle selon le principe de l’offre la plus élevée. Il est prévu d’introduire progressivement, pour les parts de contingents tarifaires de viande attribu ées jusqu ’à ce jour conform ément à la prestation en faveur de la production suisse, la proc édure de mise aux ench ères dès 2005. Le Conseil f édéral concrétisera cette transition dans l ’ordonnance sur les importations agricoles 65 et dans celle sur le b étail de boucherie 66. Afin que la mise en œ uvre se fasse sans accrocs, le Conseil f édéral devra fixer des contingents partiels «viande blanche» et «viande rouge» et, si nécessaire, les subdiviser en quantités indicatives. Cela condui- ra à une subdivision plus fine qu ’actuellement des contingents tarifaires dans l’ordonnance sur les importations agricoles. Pour fixer les contingents partiels et les quantités indicatives, le Conseil f édéral se fondera sur les importations moyennes des ann ées pr écédentes. Les quantit és indicatives annuelles servent de valeur de référence. Il est pr évu d’adjuger un tiers des quantit és pour l ’année contingentaire 2005, deux tiers pour l ’année contingentaire 2006 et le total du contingent tarifaire et des quantit és indicatives d ès 2007. Pour ce faire, ces quantit és seront mises aux 65 Ordonnance générale du 7 décembre 1998 sur l’importation de produits agricoles (ordonnance sur les importations agricoles, OIAgr); RS 916.01. 66 Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les marchés du bétail de boucherie et de la viande (O sur le bétail de boucherie, OBB); RS 916.341.4489 enchères par l’OFAG en plusieurs tranches par ann ée civile. L’échelonnement dans le temps et la taille des tranches seront fixés en fonction du marché concerné et de la situation générale sur le marché. L’al. 2 d éfinit les exceptions à la mise aux ench ères. Les sous-produits d ’abattage comestibles destinés à l’industrie des conserves pour animaux et à la fabrication de gélatine (ex 0206), la viande et les sous-produits d ’abattage séchés comestibles et la farine et la poudre de viande ou d ’abats de volaille comestibles (ex 0210), les pro- duits diététiques et les produits pour enfants (ex 0210/1602) ainsi que les p âtés et les granulés de viande destin és à la fabrication de soupes et de sauces (ex 0210/1602) peuvent continuer à être importés au taux du contingent sans limitation quantitative. Art. 50 Contributions destinées à financer des mesures d’allégement du marché de la viande Selon la nouvelle formulation, les contributions aux mesures d ’allégement du mar- ché seront versées au moyen de fonds pr élevés dans la caisse fédérale. Il s’agit donc de revoir leur provenance, pas leur montant. Une limitation dans le temps des mesures d ’allégement du marché permet au l égis- lateur de donner des signaux clairs quant aux interventions sur le march é. Le risque que des mesures d’allégement du marché mises en place par l ’Etat conduisent à des excédents structurels est donc encore réduit. Art. 51 Délégation de tâches publiques Al. 1 et 2 L’al. 1, let. a, reprend les exc édents saisonniers ou temporaires comme condition pouvant être invoqu ée pour une intervention, de mani ère analogue à l ’art. 50. L’actuelle let. b de l ’al. 1 peut être abrogée, car les contingents tarifaires seront mis aux enchères à 100% dès 2007, ce qui rendra superflue la surveillance li ée au déga- gement des marchés publics et des abattoirs. La nouvelle let. b de l ’al. 1, formul ée de manière analogue à l’art. 49, limite la taxation de la qualit é aux animaux abattus. Pour ce qui est de l ’al. 2, il convient de supprimer la remarque «prélevée sur le fonds de réserve» en raison de la modification de l’art. 50. Art. 52 Contributions destinées à soutenir la production d’œufs suisses Par analogie avec l ’art. 50, l ’affectation spéciale est supprim ée pour les œ ufs et les produits à base d’œufs et les fonds n écessaires au versement des contributions peu- vent d ésormais être pr élevés de la caisse f édérale. Dans le cadre du soutien de la production indigène d’œufs dans les exploitations agricoles, il est indiqu é de conti- nuer à encourager la garde de pondeuses particuli èrement respectueuse de l ’espèce. A cet effet, des contributions d ’investissement pour la transformation et la construc- tion de syst èmes de stabulation particuli èrement respectueux des animaux sont accordées depuis le 1 er janvier 2002. Cette mesure est limit ée à fin 2006. Par ailleurs, les mesures de mise en valeur (p. ex. campagnes d ’œufs cassés et de ventes à prix r éduits) dans les situations pr ésentant des exc édents (p. ex. apr ès P âques) seront cofinancées.4490 Art. 53 Financement de la caisse de compensation Compte tenu des modifications apportées à l’art. 52, l’art. 53 peut être abrogé. Art. 187b (nouveau) Dispositions transitoires relatives à la modification du ... Al. 1 L’al. 1 cr ée la base juridique n écessaire au passage progressif du syst ème de la prestation en faveur de la production suisse à la mise aux enchères dès 2005. Il con- cerne les catégories de viande et de produits carn és de bœ uf, de cheval, de mouton, de chèvre et de porc. En ce qui concerne les contingents tarifaires partiels de sp écia- lités de viande et de charcuterie, cette disposition n’implique pas de changement, car ces quantités sont déjà entièrement mises aux enchères. Al. 2 L’al. 2 garantit que la surveillance des march és publics et des abattoirs ainsi que la taxation de la qualité des animaux sur pied sur les marchés publics ait lieu jusqu’à la suppression des dégagements du marché le 1er janvier 2007. 2.2.5 Production végétale Les modifications législatives proposées dans le domaine de la production v égétale concernent exclusivement le secteur des fruits et des légumes (art. 58 LAgr). 2.2.5.1 Contexte et concept A l’occasion de PA 2002, les dispositions concernant les fruits contenues dans plu- sieurs textes l égaux ont été regroup ées dans la LAgr. Les mesures ayant trait à la mise en valeur des fruits à cidre n’ont pas subi de modifications substantielles. Dans les limites des engagements de la Suisse au GATT/OMC, la Conf édération participe financièrement à l’exportation notamment de jus de fruits à pépins concentrés et de produits de cerises. Quelque 90% des moyens f édéraux en faveur du secteur sont ainsi absorb és. M ême si la branche fournit une contribution financi ère non n égli- geable à l’écoulement des exc édents, la forme actuelle du soutien au march é n ’est pas une solution d ’avenir. Les excédents de production subsistent. Les prix obtenus sur le marché international des jus de fruits à pépins concentrés se dégradent, car de nouveaux fournisseurs plus concurrentiels y prennent pied. Par cons équent, un soutien du secteur des fruits ax é exclusivement sur les subventions à l’exportation conduit à une impasse. En dépit de l’âpreté de la concurrence, des productions alternatives permettent dans le domaine des fruits de conqu érir encore quelques parts sur le march é suisse, voire de créer des d ébouchés à l’exportation. De surcro ît, se r éorienter sur des cr éneaux actuellement approvisionn és par l ’importation contribue à r éduire les exc édents exportés au moyen de contributions. Le renouvellement partiel des cultures de cerises avec des vari étés modernes pr écoces et tardives ou le remplacement de pommeraies par des esp èces fruitières peu plant ées en Suisse sont exemplaires à ce sujet. La culture d ’arbres fruitiers haute-tige, dont les r écoltes sont concurrenc ées4491 par les fruits d éclassés provenant des cultures fruiti ères, profiteront de ces ajustements. Cependant, en raison de risques techniques et économiques plus élevés, de telles cultures alternatives ont souvent de la peine à assurer une production suffisante et régulière. Ces productions pr ésentent, dès lors, moins d ’attrait pour le commerce en gros. A titre d’aide initiale, il conviendra donc de soutenir les initiatives qui émanent de groupes de producteurs visant à atteindre les volumes n écessaires à une commer- cialisation adapt ée aux exigences de la demande. On esp ère que cette incitation dynamisera la branche. Pour preuve, le renouvellement r éussi des cultures valai- sannes d ’abricots, soutenu financi èrement par la Conf édération d ès avant l ’instau- ration de PA 2002. Conformément au principe de l ’égalité de traitement, ces dispositions doivent aussi concerner le secteur des l égumes, même si les possibilit és d’application y sont plus restreintes. On pourrait, par exemple, envisager de soutenir le remplacement des cultures fruitières par des cultures maraîchères pluriannuelles, telles les asperges. De même, il peut être indiqué d’accorder une aide initiale pour des productions novatri- ces à l’échelle commerciale lorsque les fruits ou l égumes concernés ne b énéficient pas d’une protection douanière. Les mesures d ’adaptation de la production aux exigences du march é sont pr évues comme un complément aux mesures actuelles. Il s’agit en l’occurrence d’encourager les reconversions de production et les productions novatrices par des incitations ciblées. Pour l’octroi de ce soutien, des conditions strictes et restrictives devront être fixées par voie d ’ordonnance (cf. commentaire de l ’art. 58 LAgr), le but étant de limiter l ’aide aux exploitations qui s ’orienteront sur des segments de march é abandonnés jusqu’ici aux produits étrangers. De ce fait, il est exclu de soutenir de manière globale les nouvelles plantations, mesure qui modifierait en premier lieu les conditions de concurrence entre les cultures indig ènes. Par ailleurs, il convient de limiter les dispositions au domaine de la production, bien que, dans l ’UE, le soutien des mesures destin ées à adapter l ’offre aux besoins du march é s’applique aussi aux structures de commercialisation. Il appartiendra aux groupements qui pr ésentent une demande de proposer les mesures appropriées. 2.2.5.2 Commentaire de la modification législative Art. 58 Fruits et légumes Al. 1 Cet alinéa correspond au libellé actuel de la loi. Les anciens al. 1 et 2 sont r éunis. Le soutien actuel du marché, en particulier les mesures prises dans le pays en faveur du stockage de concentrés de jus de fruits à pépins, se fonde sur ces dispositions. Cette base légale permet aussi de soutenir la mise en valeur des fruits à noyau ou à pépins, des produits à base de ces fruits et du raisin. Al. 2 Le Conseil fédéral devra désormais avoir la possibilit é de soutenir des mesures des- tinées à adapter la production de fruits et de l égumes aux besoins du marché. Seules les mesures collectives, c’est-à-dire les mesures sur lesquelles un groupe de produc-4492 teurs s’accorde, devront toutefois être soutenues. Au niveau de l’ordonnance, il con- viendra de fixer des forfaits par unit é de surface ne d épassant pas, dans le cas de re- conversions, 25 % de la valeur maximale standard du capital plante. A titre d’exemple, une reconversion de pommes des variétés Idared et Pommes cloche à des cultures de pruneaux pr écoces et tardifs pourrait être soutenue par une contribution de 19 000 fr./ha. Le Conseil f édéral liera l’octroi de contributions à certaines condi- tions. Il visera surtout à ce que les mesures qu ’il soutient contribuent à réduire les excédents de production et à permettre aux producteurs suisses de gagner des parts sur les marchés suisse et étrangers, grâce à des alternatives judicieuses. Son soutien devra se limiter aux productions garantissant la viabilit é sans aide compl émentaire pour l’écoulement des produits. Pour que l ’on puisse juger de cette viabilit é, les ini- tiateurs d ’une mesure demandant une contribution devront pr ésenter leur plan d’affaires. En outre, les fonds affect és aux mesures servant à adapter la production aux besoins du march é devront être d éterminés dans le cadre du cr édit approuv é pour la mise en valeur des fruits. Les dispositions de l ’al. 2 sont applicables jusqu ’à fin 2011. Cette limitation concorde avec la durée de l’enveloppe financière 2008–2011. 2.2.6 Economie viti-vinicole 2.2.6.1 Contexte et concept L’ouverture progressive des fronti ères, amorcée en 1995, a beaucoup influenc é le marché du vin. Les importations de vin blanc en particulier, qui ont tripl é depuis lors, exercent une forte pression sur la production suisse. On estime que, vu les con- ditions actuelles du march é, la surface de peuplement du type Chasselas et M üller- Thurgau pr ésente un exc édent de 500 à 1000 ha. Une reconversion rapide de ces surfaces viticoles en faveur de sp écialités de vins blancs et de c épages rouges est donc n écessaire. La configuration actuellement d éfavorable des prix du vin, les investissements déjà consentis pour des reconstitutions normales – les vignes sont généralement renouvelées après 25 à 30 ans – et les co ûts de reconversion relative- ment élevés se situant entre 75 000 et 100 000 fr./ha 67 selon la pente, rendent une telle reconversion pratiquement impossible sans un soutien de l ’Etat. A l’instar de la modification concernant le secteur des fruits et des l égumes (art. 58 LAgr), une contribution de reconversion devrait permettre aux producteurs de vin de s ’adapter plus rapidement à l’évolution du march é et de d éfendre leurs parts dans le contexte d’une concurrence internationale ardue. La stratégie de la branche viticole peut être résumée comme suit pour les ann ées à venir: – réduction des surfaces cultiv ées en Chasselas et M üller-Thurgau et augmen- tation des parts de march é pour les c épages rouges et les sp écialités de vins blancs; – soutien à la promotion des ventes en Suisse; 67 Uniquement les frais de reconversion, sans les pertes de production et les frais d’entretien des trois premières années.4493 – poursuite de la promotion des ventes à l ’exportation avec efficacit é accrue (augmentation du volume export é par des conventions fixant des objectifs quantitatifs et par une amélioration de l’image des vins suisses). Cette strat égie peut être approuv ée, à la condition toutefois que la promotion des ventes dans le pays n ’ait pas pour objectif de faire augmenter la consommation d’alcool. Il faudra dès lors en premier lieu informer sur la viticulture suisse, ses par- ticularités, les diff érences par rapport à l ’étranger et l ’impact sur le paysage rural. Afin que la condition pr écitée puisse être remplie, il conviendra d ’appliquer l’art. 12, al. 4, LAgr et de prendre en compte, dans l ’ordonnance d ’exécution, les critères suivants: – La promotion des ventes de vin dans le pays qui est soutenue par des fonds fédéraux ne doit pas contenir de scènes de consommation d’alcool; – Elle ne doit pas s’adresser aux jeunes; – Elle doit comprendre une r éférence à un des messages du programme de prévention de la Confédération «Ca débouche sur quoi?». Les spécialistes de la pr évention de l ’Office fédéral de la sant é publique (OFSP) et de la R égie f édérale des alcools (RFA) doivent être associ és suffisamment t ôt à l’élaboration du texte de l’ordonnance. 2.2.6.2 Commentaire des modifications législatives Art. 63 Désignation Al. 3 (nouveau) Pour le vin, le droit en vigueur ne comporte pas de dispositions pr écisant le lien entre les marques, d ’une part, et les appellations d ’origine, appellations d ’origine contrôlée et indications de provenance, d ’autre part. C ’est pourquoi il convient de compléter l ’art. 63 (al. 3, nouveau) par une r éférence à l ’art. 16, al. 6, qui doit également être modifié (raisons cf. ch. 2.2.2). Art. 64 Classement Le classement des lots de vendange en cat égories à l’art. 64 est exhaustif. Pour per- mettre une adaptation rapide aux conditions changeantes du march é, ce classement devrait être d élégué au Conseil f édéral. Le classement actuel en trois cat égories – vins avec appellation d’origine ou appellation d ’origine contrôlée (cat. 1), vins avec indication de provenance (cat. 2) et vins sans appellation d ’origine ni indication de provenance (cat. 3) – n’est pas remis en question et donc provisoirement maintenu sans changement dans l’ordonnance sur le vin. Si l ’on envisageait des changements, il faudrait en tous cas consulter à temps les cantons et les interprofessions. Quant à la régulation des quantit és et à la fixation des exigences minimales, elles restent de la comp étence du Conseil f édéral. Toutefois, les cantons doivent, comme jusqu ’à présent, avoir la possibilité d’édicter des dispositions plus strictes apr ès entente avec les organisations cantonales.4494 Art. 66 Contributions de reconversion (nouveau) Le principe budg étaire adopté par le Conseil f édéral dans les lignes directrices des finances fédérales du 4 octobre 1999 stipule qu ’il faut «éviter les affectations sp é- ciales des recettes et l ’entretien de fonds sp éciaux». L’affectation spéciale restreint en effet la marge de man œ uvre lorsqu ’il s’agit de d éterminer les priorit és de poli- tique financière; elle risque en outre d ’inciter au gaspillage. S’agissant des fonds, ils réduisent la transparence du syst ème. A fin 2000, la fortune du fonds viticole s’élevait à 38,8 millions de francs (estimation 2001: 36 millions de francs). Chaque année, les parts de droits de douane à affectation sp éciale alimentent le fonds à raison de quelque 12 millions de francs, alors que les d épenses se montent à 15 millions environ (10 millions de paiements directs pour les vignobles plant és sur des terrains en forte pente ou en terrasses, 5 millions pour la promotion des ventes). La Conf édération peut mettre un m ême montant à disposition sans le lier à une affectation sp éciale et donc continuer à soutenir les t âches à accomplir dans ce domaine, à savoir les mesures destin ées au maintien des surfaces viticoles (paie- ments directs en faveur des surfaces en forte pente et en terrasses) et à la promotion des ventes de produits viticoles de qualit é. La proposition de liquider le fonds viticole se fait par analogie à celle qui concerne la suppression du fonds de la viande ainsi que de la caisse de compensation des prix des œ ufs et des produits à base d’œufs (cf. ch. 2.2.4). A l ’avenir, le Conseil f édéral devrait toutefois avoir la possibilit é de soutenir, à l’aide de contributions, les reconversions axées sur les besoins du marché. Il importe notamment d’accélérer le processus de renouvellement. Cette adaptation est limit ée à fin 2011, conform ément à l’enveloppe financière 2008 à 2011 et correspond à la modification de l ’art. 58 (fruits et l égumes, cf. ch. 2.2.5). Au niveau de l ’ordon- nance, il conviendrait de lier des conditions restrictives à l’octroi de contributions, notamment la d étermination des c épages et du cadre financier (contribution forfai- taire par unit é de surface). Il faut toutefois laisser aux vignerons le soin de choisir, après entente avec leurs acheteurs, la variété à planter, l’exposition et le marché visé. Cela permet de prendre en compte les particularit és locales et offre aux acteurs du marché la libert é entrepreneuriale n écessaire. Tous les viticulteurs remplissant les conditions peuvent bénéficier de cette mesure. Les cépages Chasselas et M üller-Thurgau occupent ensemble une surface de quel- que 6000 ha, soit 84% des surfaces de notre pays où sont plantés des cépages blancs. L’un ou l ’autre, voire les deux, sont cultiv és dans presque tous les cantons. La sur- production annuelle d ’environ 5 millions de litres se r épercute sur l ’ensemble du marché viticole suisse. Les vins exc édentaires sont d éclassés en deuxi ème catégorie et écoulés à des prix relativement bas, qui influent aussi sur ceux des vins de pre- mière catégorie. Les vins d éclassés sont vendus avec des d énominations fantaisistes ou des d ésignations telles que «Chasselas romand », «Chasselas suisse », «Ost- schweizer Müller-Thurgau» ou «Schweizer Müller-Thurgau». Les contributions de reconversion qui mèneront à une réduction des excédents à moyen terme, permettent d’escompter une amélioration de la situation sur le march é et une l égère augmenta- tion des prix, dont profiteront toutes les régions. Lesdites contributions feront partie de l ’enveloppe financi ère destin ée à la promo- tion de la production et des ventes. Lors de la suppression du fonds viticole, les sol- des positifs ou n égatifs passeront, le cas échéant, à la caisse f édérale. Quant aux contributions destin ées à promouvoir la vente de vin et d ’autres produits à base de raisins, elles seront dor énavant vers ées en vertu de l ’art. 12. Il est propos é4495 d’augmenter ces moyens financiers en cons équence (cf. partie II du message, ch. 2.2.2). 2.3 Paiements directs (titre 3 LAgr) 2.3.1 Contexte et concept Le système des paiements directs et les mesures destin ées à promouvoir les modes de production particuli èrement respectueux de la nature, de l ’environnement et des animaux ont fait leurs preuves dans le cadre de PA 2002. Des modifications l égisla- tives majeures quant au fond ne s’imposent donc pas. Les résultats de la consultation confirment cet avis. Pour des raisons de principe (r étribution de prestations), mais aussi pour des ques- tions d ’évolution structurelle, il convient de mettre à jour les limites d ’octroi découlant de consid érations sociales et politiques (art. 70 LAgr). Les paiements directs sont ax és sur les prestations et doivent par cons équent être versés selon le principe «prestation – contre-prestation ». Les b énéficiaires fournissent les presta- tions d ’intérêt g énéral, écologiques et éthologiques68 dans toute l ’exploitation et indépendamment de leur revenu et de leur fortune. C ’est pourquoi ils doivent aussi toucher intégralement la contrepartie sous la forme de paiements directs. Il est par conséquent pr évu de supprimer les limites concernant les surf aces et les animaux, ainsi que celles du revenu et de la fortune. Le risque d ’une formation de rentes en l’absence d’échelonnements et de limites est pris en compte en ce sens que le Con- seil fédéral est habilit é à fixer une somme maximale de paiements directs pouvant être octroy ée par unit é de main-d ’œuvre standard (UMOS). Les autres limitations peuvent être supprim ées sans modification des taux de contributions. Quelques adaptations rédactionnelles sont par ailleurs proposées. La revendication, souvent formulée lors de la consultation, que la limite concernant l’octroi des contributions pour la garde d ’animaux dans des conditions difficiles soit relevée et passe de 15 à 20 unit és de gros b étail (UGB), peut être satisfaite sans modification de la loi. L’adaptation de la limite d ’octroi ou sa suppression rel ève de la compétence du Conseil fédéral69. 68 Par éthologie, on entend la science du comportement des animaux. Le nouveau terme de «contributions éthologiques» découle de cette définition et désigne les contributions destinées à promouvoir la garde d’animaux de rente particulièrement respectueuse de l’espèce, selon les art. 59 à 62 de l’ordonnance du 7 décembre 1998 sur les paiements directs (éthologie axée sur la protection des animaux, soit éthologie des animaux de rente au sens étroit du terme). 69 Le Conseil fédéral a décidé, le 24 avril 2002, de relever dès 2002 à 20 UGBFG la limite concernant les GACD, sans que les taux des contributions ne soient modifiés. Ce sont avant tout les agriculteurs exerçant leur activité à titre principal dans la région de montagne et celle des collines qui profitent de cette mesure. Environ 20 000 exploitations toucheront globalement 43 millions de francs de plus (en moyenne 2150 francs par exploitation).4496 2.3.2 Commentaire des modifications législatives Art. 70 Principe et conditions Al. 1 et 3 Les modifications sont purement r édactionnelles. Il ressort des sondages que la col- lectivité accorde une grande importance à la garde d ’animaux de rente respectueuse de l’espèce. C’est donc pour rendre le syst ème plus transparent que l ’on mentionne séparément, comme contributions éthologiques, les contributions pour la garde d’animaux de rente particulièrement respectueuse de l’espèce. On pr écise par ailleurs explicitement que les contributions d ’estivage destin ées à rétribuer l’utilisation durable d ’exploitations et de p âturages d’estivage, font partie des paiements directs écologiques. Vers ées en vertu de l ’art. 77, ces contributions figurent déjà au chapitre correspondant de la LAgr. Quant au rempl acement deman- dé par quelques intervenants du terme «pâturages d ’estivage» par «surfaces d’estivage», il équivaudrait à un changement quant au fond qui n ’a pas été pr évu. Nous renonçons par conséquent à proposer une adaptation dans ce sens. Le syst ème établi dans l ’ordonnance sur les contributions d ’estivage70 peut être maintenu tel quel. Al. 5 Nous proposons de supprimer les limites inf érieures, les échelonnements de contri- butions, de même que les limites de revenu et de fortune. Par contre, il est pr évu de maintenir l’exigence d’une charge de travail minimale dans l ’exploitation, la limite d’âge et la limitation de la somme de contributions par UMOS. Cette derni ère unité est d ésormais utilis ée en vue d ’une harmonisation avec le droit foncier rural. Les limitations maintenues ne s ’appliquent, comme jusqu ’à pr ésent, qu ’aux paiements directs généraux, ainsi qu ’aux contributions écologiques et éthologiques, mais pas aux contributions d’estivage. – Limites inférieures Il est possible de renoncer aux limites inf érieures (surface, animaux) par exploitation, car le besoin minimal de travail, exprimé en UMOS, suffit pour délimiter les exploitations gérées à titre de loisir. Ce critère tient compte aus- si bien des surfaces que des animaux et permet de juger si la taille minimale est atteinte ou non. L ’exigence d ’un besoin en travail minimal calcul é en UMOS a fait ses preuves; il est donc souhaitable de l ’adopter en tant que limite inférieure. – Limite d’âge Lors des d élibérations parlementaires sur la nouvelle LAgr, le syst ème des paiements directs a été remanié; des conditions applicables à tous les types de paiements ont été décidées, dont la limite d ’âge. Celle-ci sert à inciter les agriculteurs à ne pas retarder la remise de l ’exploitation et, partant, à pro- mouvoir l ’évolution structurelle au rythme des g énérations. On a observ é dans la pratique que cette limite produit l ’effet souhaité. Il ne restait, en l ’an 2000, que 1000 exploitants n ’ayant plus droit aux paiements directs en raison de la limite d ’âge. Ces agriculteurs g èrent de petites exploitations 70 Ordonnance du 29 mars 2000 sur les contributions d’estivage (OCest); RS 910.133.4497 comptant 7 ha en moyenne. Bien que la limite d’âge soit, elle aussi, contraire au principe de la r étribution de prestations, elle est consid érée comme judi- cieuse à cause de son incidence favorable sur l ’évolution des structures au rythme des g énérations. Elle est d ’ailleurs incontest ée au plan politique et devrait donc être maintenue, conform ément aux avis donn és lors de la consultation. – Echelonnement des contributions Tel que nous l ’avons déjà précisé, les paiements directs servent à rétribuer les prestations que l’agriculture fournit dans l’intérêt général. Ils doivent être versés à tous les exploitants d ’entreprises paysannes cultivant le sol, ind é- pendamment de la taille de ces derni ères. On renonce ainsi à les échelonner selon les surfaces et les animaux. Aujourd’hui, quelque 6600 exploitations sont concern ées par l ’échelon- nement des contributions. L’échelonnement et la réduction des contributions représentent ensemble une somme d ’environ 24 millions de francs, dont la majeure partie – 22 millions – touche les contributions à la surface. – Limitation des contributions allouées par UMOS Il est pr évu de maintenir le plafonnement des contributions pouvant être allouées par UMOS pour pr évenir la formation de rentes et pour des raisons d’acceptation. Actuellement, le plaf ond est fix é à 55 000 francs. Il permet aux exploitants pratiquant des modes de production extensifs d ’aménager jusqu’à 25% de surfaces écologiques sans que la limite ne soit atteinte. Comme jusqu ’à pr ésent, l ’exploitation productive est n écessaire dans une certaine mesure pour toucher intégralement les paiements directs. – Limites de revenu et de fortune Pour des raisons de principe (r étribution de prestations), mais aussi compte tenu des probl èmes pratiques expos és ci-après, nous proposons de renoncer aux limites de revenu et de fortune. – Objectifs contradictoires: les contributions allou ées pour les prestations écologiques et éthologiques seraient sinon r éduites malgré le principe «prestation – contre-prestation». – Discrimination indirecte des paysannes en raison du principe de l’impo- sition du couple. – Différences cantonales dans le calcul de la fortune imposable. – Effet de yoyo: la réduction fait diminuer le revenu; l’année suivante, les contributions sont vers ées intégralement, ce qui entra îne une augmen- tation du revenu et, ensuite, une nouvelle réduction des contributions. Ces probl èmes ont provoqu é la critique des milieux concern és et plusieurs interventions parlementaires. Dans ses r éponses, le Conseil f édéral a promis qu’il veillerait à faire examiner les paiements directs et ainsi la conformit é d’une limitation des contributions aux objectifs, de m ême que la question du revenu de la femme et les diff érences d ’évaluation de la fortune entre les cantons. En tant que solution transitoire, le Conseil f édéral a adapt é les limites de revenu et de fortune le 10 janvier 2001 en accordant un s upplément aux couples mariés. Les r éductions ont ainsi diminu é d’environ 5,6 millions de4498 francs et 2 millions respectivement, passant à 6,4 millions en ce qui con- cerne le revenu et à 3,6 millions pour ce qui est de la fortune. Des solutions partielles, telles que l ’exclusion du revenu de la femme ou une correction des différences cantonales en matière d’évaluation de la fortune, ont en outre été examin ées. Elles sont toutefois trop compliqu ées et co ûteuses et ne garantissent pas un traitement «plus équitable». C ’est pourquoi il convient de supprimer les limites de revenu et de fortune. Al. 6 Les dispositions ne s ’appliquent, comme jusqu ’à présent, qu’aux paiements directs généraux, ainsi qu ’aux contributions écologiques et éthologiques, mais pas aux contributions d ’estivage. Les charges concernant les contributions d ’estivage sont formulées à l’art. 77, al. 2, let. c (inchangée). Depuis qu ’elles sont allou ées, les contributions à la surface sont aussi octroy ées pour les terres sises dans la zone limitrophe étrangère, pour autant qu ’elles aient été exploitées depuis le 1 er mai 1984 au moins et que le centre d ’exploitation se trouve en Suisse. Les produits de ces surfaces doivent r épondre aux exigences pos ées pour une importation en franchise. Les cantons tiennent un registre de ces terres. Nous proposons d’établir, à la let. b, une base juridique explicite au niveau de la loi. Art. 76 Contributions écologiques Art. 76a Contributions éthologiques L’adaptation r édactionnelle de l ’art. 76 et le nouvel art. 76 a font pendant aux modifications rédactionnelles apport ées à l’art. 70, al. 1 et 3 (cf. commentaire cor- respondant). Conformément à l’art. 76, al. 2, qui reste inchang é, le Conseil f édéral peut pr évoir l’octroi de certaines contributions écologiques à des entreprises non paysannes afin de promouvoir une exploitation écologique sur l ’ensemble du territoire. Jusqu ’à ce que la distinction pr évue prenne effet, le terme de contributions écologiques com- prend aussi les contributions éthologiques. Dès que la distinction sera faite, la dispo- sition précitée ne s’appliquera, comme jusqu ’à présent, qu’aux contributions écolo- giques liées à la surface. Selon le droit en vigueur (art. 43 de l ’ordonnance sur les paiements directs 71), les entreprises non paysannes peuvent seulement toucher des contributions pour la compensation écologique, et uniquement, si elles fournissent les prestations écologiques requises. Art. 77 Contributions d’estivage Al. 2 Selon l’ancienne réglementation, applicable depuis l ’introduction des contributions d’estivage, la Confédération octroyait la contribution int égrale si les animaux étaient gardés dans l ’exploitation d’estivage pendant la p ériode d’alpage habituelle dans la région concern ée. Celle-ci peut varier entre 50 et 180 jours. On allouait donc le même montant pour des dur ées d’estivage différentes. La nouvelle ordonnance sur 71 Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les paiements directs dans l’agriculture (ordonnance sur les paiements directs, OPD); RS 910.13.4499 les contributions d ’estivage72 tient compte de ce probl ème, en ce sens que la contri- bution est d ésormais fix ée par p âquier normal. Un p âquier normal correspond à l’estivage d ’une UGBFG pendant 100 jours. Par ailleurs, les cantons d éterminent une charge usuelle pour chaque exploitation d ’estivage et pour les p âturages com- munautaires. Par charge usuelle, on entend la charge en b étail correspondant à une utilisation durable, convertie en p âquiers normaux. Elle est fix ée sur la base des chiffres (pâquiers normaux) des années 1996 à 1998. On obtient ensuite la contribu- tion d ’estivage en multipliant celle allou ée pour un p âquier normal par la charge usuelle. Celle-ci varie en fonction de la dur ée d’estivage et influe ainsi sur le mon- tant des contributions. Le montant versé ne change pas (forfait) tant que la charge en bétail, exprimée en p âquiers normaux, ne s ’écarte pas trop de la charge usuelle. Il n’y a donc pas d’incitation à l’intensification dans les exploitations d’estivage. Al. 3 L’ordonnance sur les contributions d ’estivage73 ne prévoit plus la possibilit é de ver- ser une partie des contributions au propri étaire de l ’exploitation. Le versement de cette part a uniquement été prorogé à fin 2001 à titre de disposition transitoire. Sa suppression peut évidemment provoquer des difficult és si le propri étaire ne remplit pas ses obligations de bailleur, mais le problème de l’entretien se pose aussi pour les entreprises afferm ées qui sont exploit ées toute l ’année, auxquelles la part du propriétaire ne s ’applique pas non plus. C ’est par le fermage que les propri étaires doivent être indemnisés. Il s’agit donc d ’une question relevant du droit sur le bail à ferme agricole, qui doit être réglée dans les baux. Comme les cantons ont d ’ores et déjà proc édé aux adaptations n écessaires du droit et de l ’organisation, l ’al. 3 est superflu et peut être supprimé. 2.4 Mesures d’accompagnement social (titre 4 LAgr) 2.4.1 Contexte et concept La réforme agricole a créé de nouvelles conditions-cadre pour l ’agriculture. En con- séquence, celle-ci subit davantage de contraintes poussant à l’adaptation des structu- res et à l’abandon de l ’activité agricole, ce qui se traduit par un rythme acc éléré de l’évolution structurelle. Jusqu ’à présent, la plupart des cessations d ’exploitation ont eu lieu au moment du changement de g énération, souvent lorsque l ’exploitant avait atteint l’âge de l’AVS (cf. ch. 1.2). Les nouvelles conditions peuvent ponctuellement susciter de gros probl èmes dans certaines familles paysannes (restructuration et r éorganisation de l ’exploitation, surcroît de travail, voire surmenage). On ne saurait d éterminer avec pr écision les exploitations que ce genre de problèmes touchent le plus fortement. Elles se caracté- risent cependant par des situations et structures particulières. – Exploitations avec revenu insuffisant, sans possibilit é de s ’agrandir: un revenu accessoire réalisé en dehors de l’agriculture est indispensable, mais le manque de qualifications professionnelles rend l’exercice d’une telle activité difficile. 72 Ordonnance du 29 mars 2000 sur les contributions d’estivage (OCest); RS 910.133. 73 RS 910.1334500 – Exploitations fortement endett ées: l ’exploitation vit de la substance, les investissements nécessaires ne peuvent pas être effectués. – Exploitations g érées par un agriculteur assez âgé sans successeur et sans prévoyance vieillesse: un abandon anticip é de l’exploitation n’est pas possi- ble, car la charge fiscale emp êche notamment la constitution d ’une prévoyance appropriée. – Exploitations confront ées à d ’autres difficult és: p. ex. de sant é, familiales, juridiques et financières. Dans ces conditions et compte tenu des r ésultats clairs et nets de la consultation, il convient de proc éder aux modifications mentionn ées ci-apr ès pour faciliter les adaptations structurelles, pour att énuer les effets de l ’évolution structurelle sur le plan social et pour garantir un engagement optimal des ressources financières. – Aide aux exploitations (ch. 2.4.1.1): la mesure actuelle est maintenue. Lors de la r évision de l ’ordonnance, les conditions d ’entrée en mati ère seront rendues moins s évères. Les modifications pr évues s’imposent pour des rai- sons de technique législative. – Aides à la reconversion professionnelle (ch. 2.4.1.2): cette nouvelle mesure permet de satisfaire la revendication formul ée dans la motion de la CER-N (98.069). – Imposition des gains de liquidation (ch. 2.4.1.3): une nouvelle r églementa- tion destinée à faciliter l ’abandon d ’une exploitation implique une r évision de la LIFD74 et de la LHID75. 2.4.1.1 Aide aux exploitations paysannes Cet instrument permet d’aider les agriculteurs à surmonter des difficultés financières dont ils ne sont pas responsables. L ’octroi de prêts offre aux exploitations viables la possibilité d’un désendettement volontaire. Ces exploitations seront ainsi en mesure, à moyen terme, de supporter la charge financi ère des investissements à r éaliser et pourront dès lors mieux faire face aux d éfis de l’avenir. Le fonds de roulement, qui est alimenté depuis 1963 par des contributions de la Conf édération et des rembour- sements, contient environ 162 millions de francs, parts des cantons comprises. L’octroi de l ’aide fédérale présuppose une prestation équitable des cantons, qui est fixée en fonction de leur capacité financière. Les motions Bader et B üttiker (01.3072 et 01.3080) du m ême libell é chargent le Conseil fédéral d’instaurer une nouvelle mesure de politique agricole pour le d ésen- dettement de l ’agriculture. Le Conseil f édéral a r épondu que la base l égale actuelle (cf. art. 78 LAgr) suffit pour parer ou rem édier aux difficult és financi ères d’exploitations porteuses d ’avenir. Conformément à l’art. 79, al. 1, let. a, LAgr, il est possible, pour r éduire la charge des int érêts, de convertir des dettes moyennant des prêts accordés au titre de l ’aide aux exploitations. Dans le cadre de PA 2002, cette possibilité a été étendue aux exploitations qui sont confront ées à des difficultés financières résultant de l ’évolution du contexte économique et des conditions-cadre 74 Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’impôt fédéral direct (LIFD); RS 642.11. 75 Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID); RS 642.14.4501 de la politique agricole (cf. art. 187, al. 11, LAgr). Lorsqu ’un agriculteur n ’a plus à payer d’intérêts et que le co ût du capital reste le m ême, il peut amortir ses dettes et, partant, désendetter son exploitation plus rapidement. Il faudra mieux tenir compte de cet objectif lors de la r évision de l ’ordonnance. Cependant, il n ’est pas indiqu é d’assouplir davantage cette disposition, d ’autant qu ’un d ésendettement g énéral ne saurait être une tâche de la collectivité. Si cette condition était acceptée pour l’octroi de pr êts au titre de l ’aide aux exploitations, les dispositions du chapitre pertinent pourraient rester inchang ées, à l’exception des art. 79 et 80 LAgr. C ’est en ce sens que le Conseil fédéral a proposé de transformer les motions concernées en postulats. Le Conseil des Etats a donn é suite à cette proposition le 19 juin 2001 et le Conseil national le 22 juin. 2.4.1.2 Aides à la reconversion professionnelle A la suite des délibérations parlementaires concernant l’arrêté fédéral sur les moyens financiers destin és à l ’agriculture pour les ann ées 2000 à 2003 (message sur l’enveloppe financière76), le Parlement a charg é le Conseil f édéral, dans la motion CER-N 98.069, «de proposer la base l égale pour l’octroi d’aides à la formation et à la réinsertion des agriculteurs cessant leur activité agricole». L’aide à la reconversion professionnelle doit contribuer à ce que les exploitants et leurs conjoints puissent plus facilement se lancer dans une activité non agricole pour trouver une nouvelle source de revenu. Il importe qu ’après la cessation d ’exploi- tation, la possibilit é de se reconvertir soit offerte au conjoint qui dispose des meilleures chances sur le march é de l ’emploi ou qui est capable de r éaliser une valeur ajoutée plus élevée. Par exploitation, seule une personne peut b énéficier de contributions. La reconversion professionnelle renforce la position des b énéficiaires sur le marché du travail. Nous proposons le système suivant: – les personnes abandonnant d éfinitivement la production agricole et souhai- tant se reconvertir touchent, pendant la dur ée de la reconversion, une sorte de contribution aux co ûts de la vie, qui assure un revenu minimum à la famille; – les aides financi ères de la Conf édération sont allou ées sous la forme de contributions à fonds perdu; – quiconque a touch é une aide à la reconversion professionnelle et qui, contrairement à sa premi ère intention, n ’abandonne pas l ’activité agricole dans un d élai de deux ans au maximum à compter du versement final, doit restituer les contributions. Si cette personne reçoit des paiements directs, une compensation est autoris ée, le remboursement pouvant être échelonné s’il y a lieu; – il est pr évu de limiter à fin 2011 cet instrument con çu comme une mesure d’accompagnement social. Les exploitants et leurs conjoints n ’ont pas droit aux contributions à la reconversion professionnelle, à la formation continue et à la réinsertion visées aux art. 59 ss de la 76 Message du 18 novembre 1998 concernant un arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2000 à 2003; FF 1999 1477.4502 loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage77, car ils n’y sont pas assujettis et ne cotisent donc pas. C ’est pourquoi cette mesure est financ ée par le budget agri- cole. Elle apporte par ailleurs une solution spécifique à l’agriculture. Les personnes continuant à gérer l’exploitation et désireuses de suivre une formation continue ont deux possibilit és: soit une formation continue dans le cadre de la loi sur la formation professionnelle 78, les qualifications cibl ées, conformes à la demande, pouvant être acquises notamment à l’aide de modules de formation. Soit encore, les services cantonaux de vulgarisation agricole et de vulgarisation en économie familiale rurale, qui offrent un large éventail de manifestations éprouvées de formation continue. Si, en raison de l ’évolution structurelle, des thèmes de vulga- risation suppl émentaires devaient s ’avérer nécessaires, on pourrait en tenir compte dans les dispositions d’exécution relatives à l’art. 138 LAgr. 2.4.1.3 Imposition des gains de liquidation Lorsqu’un indépendant abandonne la gestion de son entreprise, il en r ésulte généra- lement, du point de vue du droit fiscal, un transfert de la fortune commerciale dans la fortune priv ée. Le gain r éalisé par l ’abandon (gain de liquidation) est assujetti à l’impôt direct sur le revenu, aux plans f édéral, cantonal et communal. Les gains de liquidation représentent la somme des amortissements effectu és, qui ont contribu é à la formation de réserves occultes. Ces dernières constituent une part déterminante de la prévoyance vieillesse des non-salariés. Des exemples tirés de la pratique montrent que la charge li ée à l’imposition des gains de liquidation est extr êmement lourde et qu’elle entraîne un manque de liquidités. Ces contraintes fiscales empêchent souvent la cessation anticipée de l’exploitation. Dans sa r éponse à la motion Bader (01.3556), le Conseil f édéral a fait remarquer qu’il connaît le probl ème depuis assez longtemps et qu ’une solution concr ète serait proposée, pour toutes les professions ind épendantes, dans le cadre de la r éforme de l’impôt sur les soci étés II. Il est pr évu d’ouvrir la consultation y relative à la fin de l’été 2002 auprès des cantons, des partis politiques et des organisations intéressées. 2.4.2 Commentaire des modifications législatives Art. 79 Octroi de l’aide aux exploitations paysannes Al. 3 (nouveau) Cette modification correspond à l’adaptation de l ’art. 105, al. 4 (principe r égissant l’octroi de crédits d’investissements). Pour garantir l’exécution uniforme, il convient d’appliquer les mêmes critères à l’aide aux exploitations. 77 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (loi sur l’assurance-chômage, LACI), RS 837.0. 78 Loi fédérale du 19 avril 1978 sur la formation professionnelle (LFPr), RS 412.10.4503 Art. 80 Conditions Al. 1, let. a, et al. 2 Cette modification correspond à l’adaptation de l’art. 89, al. 1, let. a, et al. 2 (condi- tions régissant les mesures individuelles d’améliorations structurelles). Pour garantir l’exécution uniforme, il convient d ’appliquer les m êmes crit ères à l ’aide aux exploitations. La charge de travail requise (compte tenu du minimum pr évu dans la loi) et les modalités de calcul seront déterminées dans les dispositions d’exécution. Art. 86a (nouveau) Aides à la reconversion professionnelle Le projet correspond à la revendication formul ée dans la motion CER-N (98.069). Les aides à la reconversion professionnelle sont accordées à des personnes exer çant une activit é ind épendante dans l ’agriculture ou à leur conjoint, à condition qu ’ils abandonnent l’exploitation agricole et c èdent leurs terres en location ou les vendent à d’autres exploitants. L ’aide n’est allouée que pour la reconversion à une profes- sion non agricole. Peuvent b énéficier du soutien les personnes ne disposant pas d’une formation qualifi ée suffisamment demandée sur le march é de l ’emploi. Il est prévu de limiter à l’an 2011 au plus tard l ’octroi des aides à la reconversion profes- sionnelle, ce qui co ïnciderait avec le terme de l ’enveloppe financière 2008 à 2011. D’autres aspects, tels que le cercle des ayants droit, le montant de l ’aide financière, le moment de la cessation d éfinitive de l ’exploitation, d’éventuelles sanctions ou le type d’aide à la reconversion, seront traités dans les dispositions d’exécution. 2.5 Amélioration des structures (titre 5 LAgr) 2.5.1 Contexte et concept En accordant des aides à l ’investissement, les pouvoirs publics soutiennent l’adaptation des exploitations et des infrastructures agricoles aux nouvelles condi- tions-cadre et exigences, en vue de r éduire les frais de production, de promouvoir l’écologisation et, partant, la comp étitivité d’une agriculture durable. Dans le cadre de PA 2002, la r églementation applicable aux am éliorations structurelles a d éjà été largement remaniée: – les aides à l’investissement, qui comprennent les contributions à fonds perdu et les cr édits d ’investissements (pr êts remboursables sans int érêts), sont allouées selon des critères uniformes; – pour les constructions rurales, les aides à l’investissement sont octroy ées à forfait et non plus comme financement r ésiduel en fonction des frais de construction et de la situation financi ère du ma ître d ’ouvrage. Des suppl é- ments sont accord és pour les syst èmes de stabulation particuli èrement res- pectueux des animaux; – lors de l ’octroi de contributions à des am éliorations foncières, on distingue entre mesures individuelles et collectives, des suppl éments pouvant être octroyés pour des prestations écologiques particulières; – la nouvelle réglementation simplifie en outre considérablement la procédure, renforce la position des cantons et réduit les tâches de contrôle de l’OFAG;4504 – enfin, une aide initiale unique pouvant être allouée aux jeunes agriculteurs sous la forme d ’un crédit d’investissement a été introduite comme nouvelle mesure. En ce qui concerne les am éliorations structurelles, les exp ériences acquises dans la mise en œ uvre des nouvelles dispositions légales sont pour la plupart favorables. On entend donc maintenir le système de soutien en vigueur. Il en va de même du soutien des systèmes de stabulation particuli èrement respectueux des animaux, mais ceux-ci devront encore être am éliorés en ce qui concerne les émissions d ’ammoniac. Les adaptations et compléments proposés sont ponctuels. Afin que le domaine des am é- liorations structurelles puisse contribuer à l’amélioration des revenus agricoles et à la promotion de l ’espace rural, il faut l ’étendre et octroyer de nouvelles aides à l’investissement: – pour la remise en état périodique d’améliorations foncières; – pour des bâtiments communautaires servant au traitement, au stockage et à la commercialisation de denrées produites dans la région; – pour des mesures individuelles destin ées à une diversification des activit és dans le secteur agricole et dans les branches connexes. Cette approche globale est conforme à l’orientation adoptée par l’UE dans l’Agenda 2000 sous la forme de ce que l’on appelle le deuxième pilier de la PAC. 2.5.2 Commentaire des modifications législatives 2.5.2.1 Dispositions générales Art. 87 Principe Al. 2 La disposition en vigueur exige que les mesures, pour lesquelles la Conf édération verse des contributions, soient con çues de façon à ne pas influer sur la concurrence avec les entreprises artisanales. Il est judicieux de prot éger l ’artisanat r égional et local, d ’autant que cela r épond à l ’objectif de l ’occupation d écentralisée du terri- toire. Par contre, il serait contraire à cet objectif de refuser par principe un soutien à des producteurs d ésireux de construire en commun un b âtiment servant au traite- ment, au stockage et à la commercialisation de denr ées produites dans la r égion (art. 94, al. 2, let. c) ou à une activité accessoire non agricole (art. 106, al. 1, let. c), simplement parce qu ’une entreprise artisanale situ ée en dehors de la zone d’influence risquerait d ’être concurrencée. Nous proposons d ès lors de limiter à la région la neutralit é en mati ère de concurrence exig ée dans la loi, pour favoriser l’occupation d écentralisée du territoire, d ’autant que la zone d ’influence des bâtiments ou activités accessoires sera restreinte. Pour assurer la neutralit é concurrentielle, il est en outre pr évu d ’intégrer, dans les dispositions d ’exécution, l ’obligation du canton de consulter les entreprises artisa- nales directement concern ées ainsi que leurs organisations locales ou cantonales, avant d’octroyer une aide à l’investissement en vertu des art. 94, al. 2, let. c, 106, al. 1, let. c, ou al. 2, let. d, ou encore selon l ’art. 107, al. 1, let. b et c. Est consid érée comme directement concern ée une entreprise artisanale qui produit ou vend des4505 produits du m ême genre, lorsque la mesure envisag ée sera prise dans son rayon d’activité. Art. 89 Conditions régissant les mesures individuelles Al. 1, let. a Selon l’art. 89, al. 1, let. a, un soutien ne peut être accordé pour des mesures indivi- duelles qu ’à des exploitations qui sont viables à long terme, éventuellement à la faveur d ’un revenu non agricole. La part du revenu agricole au revenu total sert aujourd’hui de critère pour la notion de «viable à long terme», ainsi qu’en substance pour la distinction entre les entreprises exploit ées à titre principal et à titre acces- soire. Or, ce crit ère a souvent provoqu é, lors des d écisions de soutenir ou non une amélioration structurelle individuelle, des situations choquantes et parfois gu ère justifiables. C’est notamment le cas lorsqu ’un des conjoints (en g énéral la femme) exerce une activité qualifiée et bien rémunérée à l’extérieur de l’agriculture et que le revenu familial ne provient donc plus essentiellement d ’une activité agricole, même si l ’autre partenaire investit tout son travail dans l ’agriculture en tant que chef d’exploitation. C’est la raison pour laquelle nous proposons de rempl acer le revenu par le besoin en travail standard comme crit ère d ’entrée en mati ère. La limite sera fix ée dans l’ordonnance, compte tenu du minimum prévu dans la loi. Al. 2 Dans la r égion de montagne et dans la r égion des collines, il doit être possible, comme jusqu ’à pr ésent, de soutenir aussi de plus petites entreprises pour assurer l’entretien du paysage rural ou pour maintenir une occupation suffisante du territoire dans ces r égions. Certains crit ères permettent de d éterminer si un soutien est indi- qué: par exemple, un nombre d ’habitants stagnant à un faible niveau, voire d écrois- sant; le vieillissement d émographique; une demande de terres afferm ées faible ou inexistante et la mise en friche de surfaces étendues se pr êtant à l ’exploitation agricole. 2.5.2.2 Contributions Art. 93 Principe Al. 2 Après l’abrogation de l ’al. 2, il ne restera que les restrictions des dispositions for- mulées à l’art. 16 de la loi sur les subventions 79. Les contributions f édérales pour- ront ainsi être allouées non seulement par la voie de d écisions (art. 16, al. 1, LSu), mais aussi sous la forme de contrats de droit public (art. 16, al. 2, LSu). Ceux-ci peuvent, par exemple, être conclus avec un canton comme accords sur les presta- tions, tels qu ’ils sont pr évus dans les projets relatifs à la NPF. Ce type de conven- tions est d éjà appliqué à titre exp érimental dans certains domaines. Il pourrait être un instrument adéquat pour soutenir la remise en état périodique d’ouvrages (art. 95, 79 Loi du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités (loi sur les subventions, LSu); RS 616.1.4506 al. 4 [nouveau]). Les modalit és devront être réglées par voie d ’ordonnance, compte tenu des expériences faites lors des essais en cours et en collaboration avec les servi- ces cantonaux charg és de l ’exécution. C ’est le meilleur moyen de parvenir à un système facilitant la mise en œ uvre. Art. 94 Définitions Al. 2, let. c Conformément au droit en vigueur, la Conf édération peut allouer des contributions pour les bâtiments et installations que les producteurs construisent en commun pour la transformation et le stockage de leurs produits. Il n ’y est toutefois pas question de la commercialisation. Or, la vente directe des produits par les agriculteurs est sou- vent utile, car elle permet d ’augmenter la part de la valeur ajout ée revenant à l’agriculture et d ’améliorer ainsi le revenu agricole. Les b énéficiaires de contribu- tions devraient donc être autorisés à vendre, dans leurs locaux, non seulement leurs propres produits, mais aussi des denr ées provenant d ’autres exploitations de la région: par exemple vente, dans une fromagerie, de miel ou d ’une spécialité froma- gère produite dans une autre fromagerie de la r égion. Des mesures de promotion comparables existent aussi dans l’UE. Lorsqu’un village ne dispose pas d ’un magasin (suffisamment performant), il doit être possible d’accorder, compte tenu de la neutralité en matière de concurrence, une aide proportionnelle, par exemple pour l ’aménagement d ’un local rattach é à une fromagerie. La proportion correspondrait à la part estim ée des produits de la r égion au chiffre d ’affaires. L’octroi des contributions n ’est pr évu que pour la r égion de montagne, – en plaine, celui de pr êts suffit en raison de la performance économique généralement plus élevée (cf. modification de l’art. 107, al. 1, let. b) – et à condition que ce soutien soit admissible conform ément à l’art. 87, al. 2. Il n ’est cependant pas accordé d’aide financière à ce titre pour les magasins bénéficiant de prêts en vertu de la LIM 80 ou lorsque, dans la zone d ’influence, un magasin de village soutenu selon la LIM est tenu ou sera ouvert dans un avenir prévisible. La possibilité de construire de tels b âtiments et installations dans la zone agricole doit être examinée conformément à l’ordonnance sur l ’aménagement du territoire 81. En ce qui concerne la neutralit é concurrentielle par rapport à l ’artisanat, voir le commentaire de l’art. 87, al. 2. Art. 95 Améliorations foncières Al. 4 (nouveau) L’agriculture doit absolument disposer d ’infrastructures ad équates, telles que des chemins carrossables pouvant être emprunt és sans risque avec les v éhicules et machines usuels aujourd ’hui (accès aux fermes, chemins d ’exploitation et chemins alpestres) et des installations destin ées à la r égulation du r égime hydrique des sols. Comme toutes les installations techniques, ces infrastructures sont soumises à l’usure et au vieillissement. Des chemins pouvant être utilis és sans risque à tout 80 Loi fédérale du 21 mars 1997 sur l’aide en matière d’investissements dans les régions de montagne (LIM), RS 901.1. 81 Ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT), RS 700.1.4507 moment rev êtent une importance vitale pour l ’espace rural et surtout pour l’agriculture, notamment dans les régions aux structures déficientes. Par remise en état périodique, on entend les travaux planifi és, effectués à des inter- valles de plusieurs ann ées pour pr éserver la valeur et la substance d ’un bâtiment ou d’une installation. Pour ce qui est des chemins, par exemple, il s ’agit du remplace- ment de la couche d ’usure à des intervalles de 10 à 15 ans, combin é avec la remise en état du profil de la chaussée, ainsi que du rin çage des conduites de drainage et de la r éparation de d égâts aux ouvrages d ’art caus és par le vieillissement. Outre une documentation technique minimale, ces travaux requi èrent presque toujours le recours à un entrepreneur disposant des équipements n écessaires. Les agriculteurs intéressés ne peuvent gu ère y contribuer, car les travaux exigent un degr é de méca- nisation élevé. Il n ’en ont d ’ailleurs pas le temps pendant les mois d ’été, qui se prêtent à ces travaux. Cela fait augmenter la charge financi ère des travaux d ’entretien, laquelle d épasse souvent les moyens des propriétaires de l’ouvrage (p. ex. un syndicat des propri étai- res fonciers participant aux chemins, le plus souvent des agriculteurs) ou de la com- mune, notamment dans la r égion de montagne et des collines avec ses r éseaux de chemins étendus et ses conditions topographiques, g éologiques et m étéorologiques difficiles. Une contribution financi ère à la remise en état périodique, en particulier des chemins, représente donc une aide importante et effi cace pour l’agriculture, qui dépend fortement de ces travaux et qui, par cons équent, doit supporter une part es- sentielle des d épenses. Mais elle se justifie aussi parce que les chemins agricoles sont souvent empruntés par les randonneurs, cyclistes, etc., sans que ces utilisateurs ne participent financièrement à la remise en état. D’où la proposition d ’accorder des contributions pour la remise en état périodique. Conformément au principe de subsidiarit é applicable à l’octroi d ’aides financières, celles-ci ne seront allou ées que si l ’organisme chargé de l ’entretien en a vraiment besoin. Les contributions devraient être octroyées à forfait et si possible sur la base de conventions de prestations conclues avec le canton (cf. modification de l ’art. 93). Il faudra fixer des priorit és en fonction des fonds disponibles. La premi ère priorité devra probablement être accord ée à l a r e m i s e e n état de chemins desservant des biens-fonds agricoles dans la r égion de montagne et des collines, mais il doit aussi être possible de soutenir celle d ’infrastructures telles que t éléphériques ou encore celle de petits cours d ’eau au sens de l ’art. 87, al. 1, let. e. Quant à l ’extension éventuelle à d ’autres mesures écologiques, elle exigerait une coordination avec plusieurs textes légaux (p. ex. LPN 82, OQE83, OPD84). Le type de mesures, le mode de calcul du forfait (p. ex. par km de chemin remis en état, év. diff érencié selon l’emplacement, la fonction et le standard d’aménagement) et son montant, ainsi que, le cas échéant, d’autres conditions-cadre, devront être déterminés après entente avec les services cantonaux charg és de l ’exécution et fix és dans les dispositions d’exécution. 82 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN); RS 451. 83 Ordonnance du 4 avril 2001 sur la promotion régionale de la qualité et de la mise en réseau des surfaces de compensation écologique dans l’agriculture (ordonnance sur la qualité écologique; OQE); RS 910.14. 84 Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les paiements directs dans l’agriculture (ordonnance sur les paiements directs, OPD); RS 910.13.4508 2.5.2.3 Crédits d’investissements Art. 105 Principe Al. 4 (nouveau) Conformément à l’art. 105, les crédits d’investissements sont alloués par voie de d é- cision. L ’art. 58 de l ’ordonnance sur les am éliorations structurelles 85 prescrit par ailleurs qu ’il faut si possible les consentir contre des garanties r éelles. Enfin, le canton est habilit é à ordonner l ’établissement d’un gage immobilier lors de l ’octroi d’un crédit, sa décision étant en l’occurrence considérée comme une attestation pour l’inscription du gage au registre foncier. La d écision administrative remplace ainsi l’authentification. Cette solution a fait ses preuves dans l’ensemble. Pour des raisons juridiques, il est n écessaire d ’inclure les dispositions y relatives dans la loi, par analogie à la r églementation concernant les remaniements parcellaires contractuels (art. 101, al. 2). Contrairement aux pr êts, qui sont toujours accord és par voie de décision, le gage peut être établi soit par d écision, soit par authentification comme jusqu’à présent. Il s ’agit en effet de deux affaires qu ’il convient de bien distinguer du point de vue juridique. La d écision exécutoire ou le contrat de gage constitue la pièce justificative pour la mention du droit de gage au registre foncier. Dans les deux cas, ce droit est fond é uniquement par l ’enregistrement. L’art. 105 doit être complété en ce sens. Art. 106 Crédits d’investissements accordés pour des mesures individuelles Al. 1, let. c (nouvelle) Il est important que les agriculteurs puissent exercer une activit é d’appoint ou une activité accessoire leur offrant une source de revenu s upplémentaire. Nous propo- sons donc de soutenir la cr éation d ’emplois dans le secteur agricole et dans des branches connexes par l ’octroi de cr édits d ’investissements. Il doit être possible d’accorder des pr êts, par exemple, pour le lancement d ’une nouvelle branche agri- cole représentant un cr éneau ou celui d ’activités pouvant être combinées judicieu- sement avec l ’exploitation agricole. On pourra ainsi soutenir la transformation et l’agrandissement de b âtiments faisant partie de l ’exploitation en vue de l ’organi- sation de «vacances à la ferme», ainsi que les installations et constructions n écessai- res soit à la transformation artisanale de mati ères premières provenant de la r égion soit à la réparation de machines agricoles. La formulation analogue aux dispositions de l’UE correspond à une conception ouverte, sans frein l égal à la dynamique des activités envisageables. Il existe un lien matériel entre ce nouveau type de promotion et la modification de l’art. 87, al. 2 (cf. commentaire de cet article). La possibilit é de construire de tels b âtiments et installations dans la zone agricole doit être examinée conformément à la législation sur l’aménagement du territoire. Al. 2, let. d (nouvelle) Par analogie à l’al. 1, let. c, il faut offrir aussi aux fermiers la possibilit é de b énéfi- cier d ’un soutien pour des mesures de diversification. Dans leur cas, on exige de 85 Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les améliorations structurelles dans l’agriculture (OAS), RS 913.1.4509 plus la constitution d’un droit de superficie ou la mention du bail à ferme au registre foncier (art. 106, al. 2, let. c). Al. 5 L’octroi de cr édits d’investissements forfaitaires n’est pas appropri é pour les mesu- res visées à l’al. 1, let. c (nouvelle) et à l’al. 2, let. b et d (nouvelle), car les condi- tions sont tr ès vari ées et ne permettent donc pas de fixer des forfaits équitables. L’al. 5 habilite par cons équent le Conseil f édéral à prévoir, dans ces cas, des d éro- gations à l’octroi de forfaits. Art. 107 Crédits d’investissements accordés pour des mesures collectives Al. 1, let. b Cette modification découle de l’adaptation de l’art. 94, al. 2, let. c (cf. commentaire de cet article). Contrairement aux contributions, les cr édits d ’investissements doivent pouvoir être alloués en plaine, la restriction selon l ’art. 87, al. 2 (neutralit é en matière de concurrence, obligation de consulter) étant applicable. Al. 1, let. c (nouvelle) L’entraide collective permet de r éduire les frais de production. C ’est pourquoi nous proposons de soutenir la constitution d ’organisations d ’entraide paysannes sous la forme d ’une aide de d émarrage. Ces organisations peuvent être des personnes morales (coopératives, sociétés anonymes) ou des soci étés simples, dont les mem- bres sont en majorit é des exploitants. Un soutien devrait être accordé, par exemple, aux organisations qui s ’occupent de l ’engagement coordonn é d ’auxiliaires au plan régional, de l’échange de potentiels de production, d ’aide en matière d’organisation des exploitations, de l ’échange de connaissances sp éciales ou encore de l ’amé- lioration de l’accès au marché par un regroupement (local) de l’offre. Le cr édit d ’investissement pourra couvrir les frais de la mise sur pied de l’organisation (y compris mobilier et moyens auxiliaires tels qu ’informatique) ainsi que ceux de la premi ère phase de fonctionnement, jusqu ’à ce que le pr êt puisse être amorti sur plusieurs ann ées. L’UE conna ît des mesures de soutien semblables. Ce soutien permet d’éviter un désavantage comparatif à notre agriculture. Al. 2 Selon le droit en vigueur, les cr édits d ’investissements peuvent être accordés sous forme de cr édits de construction dans la r égion de montagne, lorsqu ’il s ’agit de projets d’envergure échelonnés sur plusieurs années. La notion d’échelonnement sur plusieurs ann ées désigne les projets r éalisés par étapes, tels que des am éliorations intégrales. L’octroi de cr édits de construction facilite consid érablement le finance- ment d’ouvrages collectifs, d’autant qu’aujourd’hui, les instituts financiers hésitent à accorder des cr édits à des agriculteurs et qu ’en raison de la p énurie financière, les contributions publiques sont souvent vers ées avec du retard. Ces cr édits doivent donc pouvoir être accord és, dans la r égion de montagne, pour tous les projets d’envergure dont le d écompte n’est pas pr ésenté la m ême année, et pas seulement pour ceux qui sont échelonnés sur plusieurs années.4510 2.6 Recherche et vulgarisation, encouragement de la sélection végétale et animale (titre 6 LAgr) Les modifications l égislatives propos ées pour ce titre dans le cadre de PA 2007 se rapportent uniquement à l’instauration d ’un nouveau syst ème d’octroi des aides financières pour la vulgarisation agricole et la vulgarisation en économie familiale rurale. 2.6.1 Contexte et concept Dans le cadre de la r éforme de l’Administration au sein du DFE, la coordination de la formation professionnelle agricole a été transférée de l ’OFAG à l’Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie (OFFT). La révision de la loi sur la formation professionnelle devrait ainsi permettre d ’intégrer les bases l égales et la structure de la fili ère agricole dans le syst ème général de formation professionnelle. D’où la suppression des dispositions relatives à la formation dans la LAgr. L ’OFAG garde la compétence en ce qui concerne la vulgarisation. Celle-ci est donc r égie par la LAgr, de même que, nouvellement, la vulgarisation en économie familiale rurale. La révision des dispositions de la LAgr relatives à la vulgarisation (art. 138 et 139) dépend de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur la formation professionnelle, qui doit avoir lieu avant, ou au plus tard à la même date. Les prestations de vulgarisation relèvent des cantons, la Confédération octroyant une aide financière à leurs d épenses. En moyenne, les cantons assument environ 80 % des frais occasionn és aux pouvoirs publics. D ès 2004, l ’aide financi ère ne devrait plus être allouée aux services cantonaux de vulgarisation en fonction des d épenses, mais selon les prestations fournies. Pour pouvoir passer à ce nouveau syst ème, il a fallu préalablement définir les prestations de vulgarisation, et distinguer les diverses catégories et domaines d’activité. Font partie des catégories de prestations reconnues comme donnant droit aux contributions de la Conf édération, les manifestations d’information et de perfectionnement, les conseils individuels et l ’accompagnement de projets. Le montant total de l ’aide financière ne change pas, mais une certaine redistribution entre les cantons est néanmoins possible. Depuis 1994, la Conf édération accorde un forfait aux deux centrales de vulgarisa- tion (SRVA, LBL) pour les prestations dont il a été convenu par contrat. Pour la troisième période de quatre ans, allant de 2002 à 2005, l ’OFAG et les centrales ont signé une convention de prestations, dans laquelle ils ont d éfini les prestations attendues et les objectifs à atteindre, ainsi que des indicateurs et normes permettant une vérification. 2.6.2 Commentaire des modifications législatives Art. 138 Aides financières Le titre m édian de l ’art. 138 peut être supprimé, car, suite à l ’abrogation de l ’art. 139 (cf. ci-après), il reste un seul article à la section concernant les aides financières.4511 Al. 1 La possibilit é de promouvoir particuli èrement la vulgarisation en r égion de mon- tagne, qui jusqu ’à pr ésent faisait l ’objet de l ’art. 139, al. 2, let. a, est transf érée à l’art. 138. Al. 2 Cette disposition établit le principe selon lequel les prestations fournies par les cen- trales et les services de vulgarisation servent de base pour l ’octroi de l ’aide finan- cière. Il ne sera donc plus n écessaire de déterminer les frais imputables. Les cantons seront ainsi plus libres de choisir s ’ils pr éfèrent fournir eux-m êmes les prestations convenues ou les déléguer à des tiers. Al. 3 (nouveau) Cet alinéa donne au Conseil f édéral la compétence de promouvoir plus particuli ère- ment certaines prestations en donnant des instructions strat égiques au lieu de d éfinir les frais imputables. Il en a us é pour rempl acer le système actuel par des cat égories de prestations et des domaines d ’activité donnant droit aux contributions, et peut ainsi affiner l’orientation des prestations en définissant la proportion d’intérêt public que revêtent les catégories et domaines. Art. 139 Taux des contributions Il est proposé de renoncer de manière générale à fixer des taux de contributions dans la loi. Le Conseil fédéral peut définir les modalités dans les dispositions d ’exécution relatives à l’art. 138, al. 3. 2.7 Protection des végétaux et matières auxiliaires (titre 7 LAgr) 2.7.1 Contexte et concept Mesures de précaution Les mesures destin ées à prot éger la sant é de l ’être humain, des animaux et des végétaux ainsi que l ’environnement sont g énéralement prises dans le cadre d ’une procédure d’analyse des risques, qui doit en indiquer le bien-fondé. L’analyse débute par l ’évaluation du risque: celui-ci comporte, d ’une part, un évé- nement pouvant avoir des incidences n égatives plus ou moins graves (danger) et, d’autre part, la fr équence potentielle de cet événement. L’évaluation des risques est une approche se fondant sur des données scientifiques reproductibles. La deuxième phase de l’analyse est consacrée à ce qu’il est convenu d’appeler «ges- tion des risques». Il s’agit de décider s’il est nécessaire de prendre des mesures et, le cas échéant, lesquelles. Les r ésultats de l ’évaluation des risques servent de base de décision. Dans cette phase, d ’autres facteurs tels que des aspects sociaux, éthiques ou moraux peuvent également être considérés. Les principes de la proportionnalit é et de la non-discrimination par rapport aux d écisions antérieures doivent obligatoi- rement être respectés. La gestion des risques se fonde en grande partie sur les r ésultats de l’évaluation des risques qui, à son tour, est bas ée sur des donn ées scientifiques. Dans certains cas,4512 ces dernières sont toutefois insuffisantes. Il se peut donc que l ’on suppose des inci- dences négatives d’un événement, bien que la preuve scientifique ne soit pas encore apportée. C’est alors le principe de précaution qui s’applique. Les mesures de précaution sont prises à titre temporaire. Pour éviter les abus, il faut cependant pr évoir qu ’elles ne soient prises que si elles sont vraiment justifi ées, c’est-à-dire s ’il est hautement probable qu ’un événement aurait des incidences négatives. De telles mesures peuvent aussi être envisagées lorsqu’il existe un danger élevé pour la sant é de l ’être humain, des animaux et des v égétaux ou pour l’environnement. Mais elles ne doivent être ordonnées que si l ’hypothèse du risque est scientifiquement plausible. En Suisse, des mesures de pr écaution sont d éjà prises à l ’heure actuelle dans le domaine des mati ères auxiliaires de l ’agriculture (moyens de production). Cepen- dant, la possibilit é de les prendre n ’est pas clairement stipul ée dans la loi. Aux niveaux national et international, le principe de pr écaution a surtout cours dans le secteur de la protection de l ’environnement. Vu le probl ème de l ’ESB, son appli- cation est aussi de plus en plus souvent exig ée en rapport avec la production de denrées alimentaires et de moyens de production (notamment aliments pour animaux). Dans le secteur agricole, des mesures de pr écaution peuvent être prises lors de l’homologation des moyens de production (aliments pour animaux, engrais, produits phytosanitaires, plants et semences) et, dans le domaine phytosanitaire plus particu- lièrement, afin d’empêcher l’introduction de nouveaux organismes nuisibles pour les végétaux. Selon les dispositions l égales en vigueur (art. 159, al. 1, LAgr), des moyens de production peuvent être mis dans le commerce: – s’ils se prêtent à l’usage prévu; – s’ils n’ont pas d’effets secondaires intolérables; – s’il est garanti que les denrées alimentaires fabriquées à partir de produits de base trait és avec ces moyens de production satisfont aux exigences de la législation sur les denrées alimentaires. En règle générale, des mesures limitant la commercialisation de moyens de produc- tion sont prises lorsqu’il est attesté, sur la base de connaissances scientifiques, qu ’ils peuvent avoir des effets secondaires intol érables sur l ’homme, les animaux ou l’environnement. Or, il peut être nécessaire de recourir à des mesures de pr écaution restreignant le commerce et l’utilisation de certains produits ou proc édés, lorsque ce risque est suppos é sur la base d ’une hypoth èse scientifiquement plausible, dont la preuve n’est cependant pas encore établie. C ’est pourquoi il est indiqu é d ’inscrire dans la LAgr la possibilit é de prendre des mesures de pr écaution et de d éfinir un cadre respectif. Lors de l’exécution, il faudra tenir compte des évolutions internatio- nales dans ce domaine, notamment des travaux du Codex Alimentarius et de la CE. D’autres aspects, tels que la proportionnalit é, l ’interdiction de discriminer et l’exigence de cohérence, devront également être considérés. Fonds phytosanitaire La Conf édération participe financi èrement aux frais que les cantons ont engag és dans la lutte contre des organismes nuisibles particuli èrement dangereux pour les plantes (par exemple le feu bact érien) ainsi qu ’aux dédommagements accordés aux personnes lésées à la suite de telles mesures. Les d épenses de la Conf édération liées à la protection des v égétaux sont couvertes par le fonds phytosanitaire (art. 1574513 LAgr) qui est aliment é par une partie des droits de douane à affectation sp éciale (env. 3 millions de francs par an), fix és dans l ’ordonnance sur les importations agricoles86. Le coût des mesures phytosanitaires varie d ’année en ann ée, selon les dispositions que doivent prendre les cantons. En 2000, la contribution f édérale s ’est élevée à 5,7 millions de francs. Globalement, les dépenses dépassent aujourd’hui les recettes. A la fin de l ’exercice 2000, le fonds est ainsi devenu n égatif pour la premi ère fois depuis sa cr éation. De plus, les recettes diminueront fortement apr ès l ’entrée en vigueur de l’accord agricole conclu avec l ’UE, qui pr évoit la suppression des droits de douane sur certaines marchandises. Conform ément aux lignes directrices de poli- tique financière du Conseil fédéral, il convient de supprimer le fonds phytosanitaire. Lors de sa suppression, les soldes positifs ou n égatifs passeront, le cas échéant, à la caisse fédérale. Selon les dispositions actuelles (art. 156 LAgr), des indemnit és peuvent être versées au propriétaire lorsque les mesures de d éfense ordonnées par les autorit és réduisent ou anéantissent la valeur d’un objet. Ces indemnités sont fixées par la Confédération lorsque les mesures sont prises à la fronti ère, et par les cantons lorsqu ’elles sont prises dans le pays. En rapport avec le commerce de v égétaux soumis aux r ègles du passeport phytosanitaire, la Conf édération ordonne, elle aussi, des mesures à l’inté- rieur du pays; les demandes d ’indemnisation sont d éposées auprès des cantons bien que ces derniers ne soient pas impliqués dans les décisions. Il s’agit de clarifier cette situation en ce sens que la Conf édération doit pouvoir traiter directement ces demandes. Moyens de production La l égislation distingue quatre groupes de mati ères auxiliaires de l ’agriculture (moyens de production): les engrais, les produits phytosanitaires, les aliments pour animaux et le mat ériel v égétal de multiplication (semences et plants). Pour être mises en circulation, ces mati ères doivent être adapt ées à l ’usage pr évu et ne pas avoir d’effets secondaires intol érables sur la sant é de l ’être humain et des animaux ou sur l ’environnement, lorsqu ’elles sont utilis ées de fa çon réglementaire (art. 159 LAgr). Conformément à la LAgr en vigueur (art. 160, al. 1), le Conseil f édéral doit édicter des prescriptions concernant l ’importation et la mise en circulation de moyens de production. Mais la loi ne contient pas de disposition l ’autorisant à r églementer directement leur utilisation. Cette lacune peut poser un probl ème particulier pour les moyens de production produits par les agriculteurs, qui ne sont pas mis en circu- lation au sens de la définition. L’art. 160 actuel n ’autorise le Conseil f édéral à soumettre à l’homologation obliga- toire que la production de semences et d ’aliments pour animaux. La fabrication des autres moyens de production n ’est pas concern ée par cette disposition. Or, l ’expé- rience a montré qu’il est préférable, pour certaines catégories d’engrais par exemple, de contrôler les conditions de production pour garantir la qualit é finale des produits mis dans le commerce. C ’est pourquoi certains cantons ont introduit un syst ème d’autorisation pour les sites de compostage. 86 Ordonnance générale du 7 décembre 1998 sur l’importation de produits agricoles (ordonnance sur les importations agricoles, OIAgr); RS 916.01.4514 Au vu de ce qui pr écède, nous proposons d ’intégrer à la LAgr une disposition habi- litant le Conseil fédéral à restreindre l’usage de moyens de production et à soumettre la production d ’engrais et de produits phytosanitaires à l’homologation obligatoire, lorsque les conditions de production jouent un r ôle déterminant pour le respect des exigences relatives à leur mise en circulation. En ce qui concerne les moyens de production (notamment les produits phytosanitai- res), un probl ème se pose quant à l ’adaptation autonome aux d écisions d ’homo- logation prises par l’UE, car celles-ci peuvent concerner une nouvelle homologation ou une r éhomologation, mais aussi une r évocation. Le l égislateur a d ’ores et d éjà réglé, à l ’art. 160, al. 6, LAgr, la reconnaissance d ’homologations étrangères, en demandant qu’elles se fondent sur des exigences équivalentes et que les conditions agronomiques et environnementales de l’utilisation des moyens de production soient comparables. Il manque par contre la base légale permettant de reconnaître des déci- sions concernant la r évocation d’une homologation, une lacune qu ’il convient donc de combler. 2.7.2 Commentaire des modifications législatives La notion de mati ères auxiliaires de l ’agriculture, utilisée dans la loi en vigueur et désignant les engrais, les produits phytosanitaires, les plants et semences ainsi que les aliments pour animaux, n ’est pas claire. Le terme «moyens de production » est plus compréhensible. En rapport avec une politique portant sur tous les aspects de la sécurité des denr ées alimentaires – de l ’étable à la table –, il met en évidence que l’on se trouve au d ébut de la cha îne de production agricole. Cette modification n ’a pas de portée matérielle sur la procédure d’homologation. Les nouveaux art. 148 a et 159 a, ainsi que l ’adaptation de l ’art. 160, contribuent à améliorer le contr ôle de la cha îne alimentaire, de la fourche à la fourchette. Ces dispositions renforcent ainsi la confiance des consommateurs dans la s écurité et la qualité des denrées alimentaires. Art. 148 Al. 2 (nouveau) L’art. 159 pr écise les conditions à remplir pour que les moyens de production puissent être import és ou mis en circulation. En dehors des exigences li ées à la protection de la sant é humaine, des animaux et de l ’environnement ( «pas d ’effets secondaires intol érables»), cette disposition exige que les produits agricoles trait és avec des moyens de production remplissent les exigences de la l égislation sur les denrées alimentaires. La s écurité des produits est donc d éjà au centre de la proc é- dure aboutissant à la mise en circulation des moyens de production. Il est propos é d ’inscrire à l ’art. 148 (al. 2), en tant que principe g énéral pour le titre 7 LAgr, l’objectif important de la sécurité des produits agricoles.4515 Art. 148a (nouveau) Mesures de précaution Al. 1 L’al. 1 d éfinit les circonstances dans lesquelles des mesures de pr écaution peuvent être prises. En r ègle générale, ces mesures se fondent sur une évaluation du risque qui est, à son tour, basée sur des informations scientifiques fiables. Parfois, celles-ci sont toutefois insuffisantes. Des mesures de pr écaution peuvent alors être ordonnées si la probabilit é d ’un effet secondaire in acceptable est élevée. Il en est de m ême lorsque l’effet secondaire entraîne de graves conséquences pour la santé humaine ou celle des animaux, ou pour l ’environnement. Par contre, on ne saurait justifier de telles mesures par n ’importe quelle hypoth èse. Pour éviter une d érive, il importe d’accepter uniquement les hypothèses scientifiquement plausibles. Al. 2 Si des faits scientifiques nouveaux permettent de compl éter l’évaluation des risques, les conclusions de cette derni ère devront être consid érées pour adapter, dans un délai raisonnable, les mesures prises au nom du principe de précaution. Al. 3 L’al. 3 indique quelles peuvent être ces mesures. La disposition à la let. a d éfinit le champ d ’application primordial des mesures de pr écaution. Ces dispositions per- mettent d’agir au niveau de l’importation et de la mise en circulation des moyens de production, en particulier par le biais de l ’homologation. Dans des cas particuliers, lorsqu’une restriction d ’utilisation doit être envisagée rapidement, il est n écessaire de pouvoir intervenir aussi à ce niveau. Cette proc édure devrait rester l ’exception, dans la mesure o ù les restrictions de mise en circulation suffisent g énéralement à résoudre les probl èmes dans des d élais acceptables. La let. b concerne les mesures prises dans le cadre de la protection des v égétaux contre les organismes nuisibles (mesures de quarantaine). Il se peut que de nouvelles connaissances scientifiques acquises apr ès que les mesu- res de précaution aient été décidées permettent de conclure que ces mesures ne sont plus justifi ées et qu ’elles doivent par cons équent être suspendues. On ne saurait donc exclure que des mesures de précaution entraînent inutilement une limitation du commerce et, partant, une perte financi ère pour les acteurs de la branche. Il faut d ès lors examiner si, dans ces cas, la Conf édération est responsable au sens de la loi sur la responsabilité87. Art. 156 Réparation des dommages Al. 2 Actuellement, les indemnit és qui peuvent être vers ées au propri étaire lorsque les mesures de d éfense ordonn ées par les autorit és réduisent ou an éantissent la valeur d’un objet, sont fix ées par la Conf édération lorsque les mesures sont prises à la frontière, et par les cantons lorsqu ’elles sont prises dans le pays. Or, la Conf édéra- tion prend, elle aussi, des mesures à l’intérieur du pays en rapport avec la production et le commerce des v égétaux soumis à des dispositions phytosanitaires. La modifi- cation proposée lui permet de fixer alors elle-m ême les indemnités. Cette modifica- 87 Loi fédérale du 14 mars 1958 sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires (loi sur la responsabilité), RS 170.32.4516 tion clarifie la r épartition des comp étences et des responsabilit és entre Conf édéra- tion et cantons. Art. 157 Contributions Les dispositions de l ’art. 157 sont abrog ées, à l’exception de la possibilit é de verser des contributions aux organisations priv ées qui se chargent de certains contr ôles prévus par la loi. Les d épenses occasionn ées à la Conf édération par les mesures phytosanitaires et actuellement couvertes par le fonds phytosanitaire iront dor éna- vant à la charge de la caisse fédérale. Art. 159a (nouveau) Utilisation Cette disposition autorise le Conseil f édéral à restreindre ou à interdire l ’usage de certains moyens de production dans les exploitations agricoles. Il compl ète la limi- tation de la commercialisation et peut notamment être utile lorsque les agriculteurs sont en mesure de produire eux-m êmes leurs moyens de production, sans que ceux- ci ne soient mis en circulation. Art. 160 Homologation obligatoire Al. 2 Les dispositions actuelles habilitent le Conseil f édéral à soumettre à l’homologation obligatoire la production d ’aliments pour animaux et de mat ériel végétal de multi- plication, de m ême que l ’importation et la mise en circulation de moyens de pro- duction agricoles. La modification de la let. a étend l ’obligation applicable aux moyens de production actuellement commercialisés aux personnes qui les mettent en circulation. Elle permet ainsi d ’assujettir le commerce à l’homologation obligatoire et à l’obligation de tenir une comptabilit é sur les aliments pour animaux commer- cialisés. Ces exigences concernant la tra çabilité sont d ’ores et d éjà d éterminantes dans l’UE. La précision à la let. b donne la possibilit é de soumettre à l ’homologation obliga- toire les producteurs de semences et d’aliments pour animaux, ce qui correspond à la pratique actuelle. En plus de la possibilit é de r églementer la production de semences et d ’aliments pour animaux, la nouvelle disposition à la let. c habilite le Conseil f édéral à interve- nir pour d ’autres moyens de production (engrais et produits phytosanitaires) si le contrôle des conditions de production est le moyen le plus effi cace de garantir le respect des exigences relatives à la commercialisation. Cela peut être le cas des engrais organiques tels que le compost et d ’autres moyens de production constitu és d’organismes. Cette disposition s ’inscrit directement dans le contexte d ’un meilleur contrôle de la cha îne alimentaire, qui commence par la fabrication des moyens de production agricoles, dont les engrais. Comme cette disposition a pour objectif de faciliter le respect des exigences relatives à la commercialisation, elle ne s ’applique qu’aux moyens de production mis en circulation. Al. 6 La version actuelle de cet alinéa habilite le Conseil f édéral à édicter des dispositions sur la reconnaissance d ’homologations, de rapports d ’essai et de certificats de conformité étrangers. Logiquement, il doit aussi pouvoir en édicter sur celle de la4517 révocation d’une homologation étrangère. Comme pour les homologations, on exige que les r évocations se fondent sur des exigences équivalentes et que les conditions agronomiques et environnementales de l’utilisation des moyens de production soient comparables. Afin de pouvoir r épondre aux besoins sp écifiques de l ’agriculture suisse (p. ex. cultures sp éciales), le Conseil fédéral doit toutefois avoir la possibilit é de prévoir des dérogations. Celles-ci seront précisées par voie d’ordonnance. 2.8 Voies de droit, mesures administratives et dispositions pénales (titre 8 LAgr) 2.8.1 Contexte et concept Voies de droit Le libellé actuel de l ’art. 166, al. 2, LAgr ne r ègle pas les voies de droit de mani ère exhaustive et suffisamment claire. Il n ’admet, par exemple, pas les recours contre des décisions cantonales de derni ère instance aupr ès de la Commission de recours DFE pour ce qui est des titres 4 et 5 LAgr. Or, l ’expérience a montr é que, dans la pratique, cette restriction en rapport avec l ’octroi de pr êts au titre de l ’aide aux exploitations et de crédits d’investissements est excessive. Dispositions pénales D’après l’art. 173, al. 1, let. f, LAgr, des mesures ne peuvent être prises que contre les personnes qui plantent des vignes sans autorisation. Par contre, quiconque viole les dispositions relatives à l ’économie viti-vinicole n ’est actuellement soumis à aucune mesure administrative ou disposition pénale selon la LAgr. D’après l’art. 175, al. 2, LAgr, les personnes qui violent les prescriptions relatives à l’importation, à l ’exportation ou au transit de marchandises, sont poursuivies et punies conformément à la l égislation douanière. Or, depuis l ’entrée en vigueur des résultats issus du cycle d ’Uruguay du GATT/OMC, cette r églementation des com- pétences s’est avérée peu efficace. En ce qui concerne notamment les organisations de marché impliquant de fr équentes libérations de parties de contingents tarifaires, avec des délais d’utilisation serrés, elle a provoqué un véritable état de crise dans les années 1995 à 1997. De nombreux cas de d épassement de contingents dans le domaine des fruits et des légumes (env. 10 000) ont dû être classés au début de 2000 à cause du manque de ressources en personnel à l’AFD. Depuis 1998, l ’OFAG informe régulièrement les importateurs des irr égularités qu’il constate et leur demande de prendre position. Il est ainsi possible d ’éliminer la plupart des irr égularités de nature purement technique. N éanmoins, des cas de dépassement de contingent ou d ’importations sans contingent constatés depuis 1998 ne sont pas encore liquidés pour ce qui est des fruits et des l égumes. Cette remarque s’applique aussi à d’autres organisations de march é, par exemple à celles des fleurs coupées et de la volaille. Des repr ésentants de la branche ont propos é d’attribuer à l’OFAG la t âche de traiter les irr égularités proc édant de toute évidence d ’une infraction au devoir de diligence et non pas d’une intention frauduleuse.4518 2.8.2 Commentaire des modifications législatives Art. 166 Généralités Al. 2 A la diff érence de la r églementation actuelle, l ’office f édéral comp étent devrait désormais pouvoir déférer les décisions de la dernière instance cantonale concernant l’octroi de pr êts consentis au titre de l ’aide aux exploitation (art. 78 ss; mesures d’accompagnement social) et de crédits d’investissements (art. 105 ss) à la Commis- sion de recours DFE. Il sera ainsi possible d ’attaquer les d écisions portant sur des sommes inférieures au montant limite (art. 108), ce qui permettra de garantir une pratique uniforme. Si cette voie de droit est en principe pr évue conform ément à l’al. 3, elle est supprim ée pour les mesures des titres 4 et 5 par la derni ère partie de la phrase à l’al. 2. Il est donc proposé de biffer cette restriction. La réglementation actuelle demeure applicable aux contributions vis ées à l ’art. 93. Les d écisions sont prises par l ’office f édéral comp étent et peuvent être attaqu ées auprès de la Commission de recours DFE; la restriction prévue à l’al. 2 ne pose ainsi pas de probl èmes. Il faut aussi maintenir la r églementation selon laquelle les d éci- sions cantonales relatives aux am éliorations structurelles b énéficiant de contribu- tions fédérales ne peuvent pas être déférées à la Commission de recours DFE. Les procédures pertinentes rel èvent en effet du droit cantonal, qui pr évoit le recours auprès du tribunal administratif cantonal ou éventuellement auprès du Tribunal fédé- ral. Des voies de droit parall èles doivent être exclues. C ’est d ’ailleurs cet état de choses qui, à l’époque, avait conduit à la restriction susmentionnée. Art. 173 Contraventions Al. 1, let. f Aujourd’hui, les infractions aux dispositions sur la classification des vins et le non- respect des obligations concernant le commerce du vin vis ées à l’art. 68, al. 1, LAgr (inscription au registre du commerce, inventaire des stocks, etc.) ne peuvent être sanctionnés que par le biais de l ’art. 292 du code p énal88 (insoumission à une d éci- sion de l’autorité), et il faut rendre une décision au préalable. Le complément propo- sé comble cette lacune de la LAgr et permettra d ésormais un traitement de ces infractions direct et économique sur le plan administratif. La modification ne cr ée pas de chevauchements avec la législation sur les denrées alimentaires. Art. 175 Poursuite pénale Al. 2 Le retard d’exécution enregistré dans certaines organisations de march é a pour con- séquences de p énaliser les importateurs corrects et de fausser le march é. Il s ’ensuit une insécurité du droit, qui incite pratiquement à éluder les dispositions légales. L’OFAG gère les parts de contingents tarifaires attribu ées aux importateurs en se fondant sur les donn ées d’importation que lui fournit l ’AFD. Il est donc la premi ère autorité à pouvoir constater des écarts par rapport aux droits d ’importer octroy és. 88 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP), RS 311.0.4519 S’il pouvait traiter directement les irr égularités, la liquidation de ces affaires pren- drait bien moins de temps. En vertu de l ’art 169, l ’OFAG peut, en cas d ’infractions à la LAgr, ordonner des mesures administratives contre les importateurs fautifs. Il para ît donc judicieux que, dans certains cas, il puisse r éclamer aux importateurs les droits de douane effective- ment dus, sur mandat et en remplacement de l’AFD. Cette délégation de compétence à l’OFAG a été arrêtée le 13 février 2002, conformément à l’art. 142, al. 2, de la loi sur les douanes 89, par l ’insertion de l ’art. 151 a dans l ’ordonnance relative à la loi sur les douanes90. S’agissant des sanctions, on pr évoit que la proc édure pénale ne soit plus obligatoire dans les cas d ’infraction sans gravit é aux prescriptions en mati ère de contingents. Les décisions en mati ère d ’appréciation des infractions de peu de gravit é rel èvent actuellement de la comp étence de l ’AFD. A l ’avenir, l ’OFAG pourra proc éder à cette appr éciation sur la base de la LAgr. L ’application partielle du principe d’opportunité est inscrite dans la loi sous la forme d ’un compl ément à l ’art. 175, al. 2, par analogie à l’art. 173, al. 5. On consid ère comme étant de tr ès peu de gra- vité les infractions l égères au devoir de diligence, par exemple une erreur de frappe dans la d éclaration ou le num éro du permis g énéral d ’importation, une erreur de transmission concernant la date de la d éclaration, de la r éception de la d éclaration douanière ou du dédouanement. Il faut toutefois que les montants dus et factur és par l’OFAG soient versés immédiatement. Cette disposition ne doit pas être interprétée d’une mani ère plus restrictive que l ’art. 52 du projet de r évision du code p énal. L’appréciation si les infractions sont de peu de gravit é se fait par analogie au commentaire donn é au ch. 213.31 ( «Absence d ’intérêt à punir ») du message du 21 septembre 199891 concernant la modification du code p énal suisse (dispositions générales, entrée en vigueur et application du code pénal). 2.9 Dispositions finales (titre 9 LAgr) Les modifications proposées au titre 9 LAgr concernent l’exécution. Les participants à la consultation ont été nombreux à demander une meilleure coordination des con- trôles et des mesures prises pour sanctionner les fraudes. Contrairement aux craintes exprimées par ceux qui se sont oppos és aux propositions soumises en consultation (adaptation des art. 181 et 182 LAgr), celles-ci n ’impliquent pas de changement dans les compétences. 2.9.1 Contexte et concept Accords internationaux dans le domaine agricole Conformément à l’art. 166, al. 2, Cst., il incombe en principe à l’Assemblée fédérale d’approuver les traités internationaux. Toutefois, le Conseil f édéral est habilité dans certains cas à les approuver de mani ère autonome, notamment lorsque l ’Assemblée 89 Loi du 1er octobre 1925 sur les douanes (LD), RS 631.0. 90 Ordonnance du 10 juillet 1926 relative à la loi sur les douanes (OLD), RS 631.01; RO 2002 326. 91 FF 1999 18704520 fédérale lui a d élégué la compétence pour conclure un trait é ou en cas d ’accords de portée limitée. La délégation de compétence pour conclure un trait é au Conseil fédé- ral doit être réglée dans une loi f édérale ou dans un trait é international approuvé par l’Assemblée fédérale. Ce principe est pr écisé à l’art. 47 bisb, al. 2, de la loi sur les rapports entre les conseils 92. Cette d élégation de comp étence au Conseil f édéral a pour objectif de décharger l’Assemblée fédérale des traités le plus souvent bilatéraux portant sur des th ématiques d éterminées de nature technique et se limitant à un domaine clairement d élimité. Il doit être possible d ’éviter de recourir au Parlement dans tous ces cas. Quant au fond, un tel transfert de comp étence peut se faire à con- dition qu ’il ne s ’agisse pas d ’une d élégation en blanc et que des directives claires soient donn ées pour la r édaction du trait é. En sont en principe exclus les accords portant sur le commerce agricole. Ainsi, l ’Assemblée fédérale se r éserve, lors de la conclusion de l’accord, son droit à la codécision, qui a fondamentalement un carac- tère non seulement formel, mais aussi matériel. Dans le domaine agricole, qui aujourd ’hui est de plus en plus orient é vers une dimension internationale, de nombreux accords internationaux ont un caract ère largement technique: – L’Accord du 21 juin 1999 entre la Communaut é européenne et la Conf édé- ration suisse relatif aux échanges de produits agricoles 93 contient, par exem- ple, des listes compl ètes de produits viticoles (annexe 7: 159 pages). Tout aussi techniques sont les appendices des annexes 4 (secteur phytosanitaire) et 5 (alimentation animale); certains d ’entre eux ne sont pas encore enti ère- ment rédigés, ou ont d éjà été dépassés avant l’entrée en vigueur de l ’accord et doivent être adaptés aux d éveloppements en Suisse et dans la CE. Autre exemple: annexe 6 de l ’accord considéré, concernant le secteur des semen- ces, dont l’appendice 3 (Dérogations communautaires admises par la Suisse) contient la liste des d écisions de la Commission des CE autorisant certains Etats membres à adopter des prescriptions plus s évères pour Avena fatua (folle avoine) dans les semences de plantes fourragères et de céréales. – De même, la Convention internationale du 6 d écembre 1951 pour la protec- tion des v égétaux 94 pr évoit des d éveloppements ult érieurs, comme l ’adop- tion de dispositions phytosanitaires ou la reconnaissance de normes interna- tionales dans les domaines des additifs et des moyens de production. Des accords sont en outre conclus au jour le jour sur la rec onnaissance de procé- dures de contr ôle et de certificats de conformit é étrangers dans les secteurs des produits phytosanitaires et des moyens de production. Selon leur clas- sement, ces accords doivent aujourd’hui être approuvés par le Parlement. – Le Traité international du 13 novembre 2001 sur les ressources phytog éné- tiques pour l ’alimentation et l ’agriculture, non encore ratifi é, oblige notam- ment les Parties contractantes à transmettre le mat ériel g énétique des banques de g ènes selon un «Accord de transfert » de mat ériel standardis é. Les échanges internationaux de mat ériel entre les banques de g ènes contrô- lées par l’Etat devraient pouvoir être effectués au niveau des offices. 92 Loi fédérale du 23 mars 1962 sur la procédure de l’Assemblée fédérale, ainsi que sur la forme, la publication et l’entrée en vigueur des actes législatifs (loi sur les rapports entre les conseils, LREC), RS 171.11. 93 FF 1999 5927 94 RS 0.916.204521 – L’Accord international sur les c éréales du 5 d écembre 1994 95 ne contient plus d’obligations essentielles pour les Etats parties; sa ren égociation, à pré- voir ces prochaines années, devra être ratifiée à nouveau par le Parlement en l’absence de la délégation de compétence proposée. – Il est également n écessaire de conclure r égulièrement des accords avec la Principauté de Liechtenstein afin d’assurer le fonctionnement sans accroc du marché agricole intérieur entre les deux pays. – La situation est similaire en ce qui concerne les enclaves. Ainsi, les agricul- teurs de l ’enclave de B üsingen, qui fait partie du territoire douanier suisse, se voient verser 80% des contributions vis ées par l’ordonnance sur les paie- ments directs96 et 100% de celles relevant de l ’ordonnance sur les contribu- tions à la culture des champs 97. L’OFAG devrait avoir la possibilit é de con- clure avec l ’Allemagne des accords prescrivant entre autres le respect des dispositions relatives à l ’agriculture, afin qu ’il soit possible d ’adapter à l’évolution dans le pays les conditions et les charges auxquelles est subor- donné l’octroi des différentes contributions. Une délégation de la comp étence parlementaire en mati ère de trait és internationaux semble dans ce contexte tout à fait opportune et propre à d écharger l ’Assemblée fédérale. Par contre, une d élégation est impossible en ce qui concerne les trait és internationaux soumis au r éférendum facultatif en vertu de l ’art. 141, al. 1, let. d, Cst. Répression des fraudes Ces dernières années, des difficult és ont surgi dans l ’exécution des dispositions sur la déclaration, tant en ce qui concerne la provenance des produits que les modes de production. Les entreprises de transformation et du commerce ont mal accepté ces dispositions. Elles les consid èrent en partie comme g ênantes. Dans les cantons, la mise en œ uvre des dispositions sur la d éclaration incombe aux chimistes cantonaux. Or, ceux-ci sont également responsables des contr ôles relatifs aux prescriptions de police sanitaire dans le commerce des denr ées alimentaires et leur accordent, à juste titre, une plus grande priorité. En d épit d ’efforts multipli és r écemment, la mise en œ uvre des prescriptions de déclaration peut globalement être encore am éliorée, de sorte que des mesures de coordination suppl émentaires sont indiqu ées. Dans sa nouvelle version, l ’art. 182 LAgr contribuera substantiellement à une meilleure coordination dans la poursuite des infractions aux prescriptions de d éclaration. La solution propos ée est judicieuse, car la déclaration porte sur les m êmes catégories de marchandises que la protection des désignations (let. a existante), et il y a un lien étroit avec les prescriptions sur l’importation, l’exportation et le transit de produits agricoles (let. b existante). Une réglementation compl émentaire applicable aux denr ées alimentaires se trouve à l’art. 36, al. 5, de la loi sur les denrées alimentaires98. 95 RS 0.916.111.311 96 RS 910.13 97 RS 910.17 98 Loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (loi sur les denrées alimentaires, LDAl), RS 817.0.4522 Des mesures suppl émentaires de la Conf édération sont n écessaires afin d ’améliorer la mise en œ uvre des dispositions relatives à la d ésignation et à la d éclaration des produits. A cet effet, un organisme interd épartemental représentant les offices con- cernés devrait être chargé: – de soutenir les autorit és d’exécution cantonales dans la mise en œ uvre des dispositions précitées; – d’adopter des directives d’exécution en vue de leur mise en œ uvre; – d’associer les autorit és cantonales au contr ôle de l ’utilisation de d ésigna- tions protégées; – d’exercer la haute surveillance sur les contr ôles effectués par les autorit és cantonales, pour inciter tous les cantons à maintenir une intensit é de con- trôle minimale; – de coordonner la poursuite pénale dans les cas réunissant plusieurs délits. Il paraît utile de donner quelques d étails sur la derni ère de ces t âches (coordination de la poursuite pénale). Si, par exemple, une entreprise importait des œ ufs étrangers ordinaires, les d éclarait comme œ ufs de fabrication à la fronti ère, les estampillait ensuite comme œ ufs suisses et les vendait comme œ ufs biologiques, elle commet- trait plusieurs infractions: – infraction au r égime de l ’estampillage (art. 12 de l ’ordonnance sur les œ ufs99): poursuite par l’OFAG et sanctions selon l’art. 169 LAgr; – utilisation ill égale de la d ésignation «biologique» (art. 15 LAgr): poursuite par l’OFAG avec sanctions selon l ’art. 169 LAgr et d énonciation auprès du juge cantonal (art. 173, al. 1, let. a, LAgr); – infraction douanière, car le droit de douane per çu sur les œ ufs de fabrication est moins élevé que celui pr élevé sur les œ ufs de consommation (art. 10 de l’ordonnance sur les œ ufs100 et art. 18 de la loi sur les douanes 101); poursuite par les organes douaniers compétents (art. 175, al. 2, LAgr); – fausse déclaration de la provenance (art. 18 de la loi sur les denr ées alimen- taires102): poursuite par le chimiste cantonal par d énonciation au juge canto- nal (art. 48, al. 1 let. h, et art. 50 LDAl); – absence de la d éclaration du mode de production «issus d ’un élevage en batteries non admis en Suisse », la preuve du contraire n ’étant pas apport ée (art. 2 de l ’ordonnance agricole sur la d éclaration103); poursuite par le chi- miste cantonal par d énonciation au juge cantonal (art. 173, al. 1, let. b, LAgr). Il incombera à l ’organisme interd épartemental de coordonner le traitement de ces cas et les sanctions prises par les autorit és compétentes de la Conf édération et des 99 Ordonnance du 7 décembre 1998 sur le marché des œ ufs (ordonnance sur les œ ufs, OO); RS 916.371. 100 RS 916.371 101 Loi du 1er octobre 1925 sur les douanes (LD); RS 631.0. 102 Loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (loi sur les denrées alimentaires, LDAl); RS 817.0. 103 Ordonnance du 3 novembre 1999 relative à la déclaration de produits agricoles issus de modes de production interdits en Suisse (ordonnance agricole sur la déclaration, OAgrD; RS 916.51).4523 cantons. Ce n ’est que de cette mani ère que l ’on parviendra à des jugements coh é- rents pour toutes les infractions et à des peines équitables. Coordination des contrôles L’optimisation de l’exécution des contrôles est un probl ème lié à d’autres domaines juridiques. Comme aujourd ’hui, les consommateurs ne limitent plus la notion de qualité au produit final, mais l’étendent aux modes de production et au processus de transformation; il importe donc de coordonner les contr ôles r égis par les diverses lois f édérales (art. 181, al. 1, LAgr). Cette t âche importante doit également être confiée à l’organisme interdépartemental. 2.9.2 Commentaire des modifications législatives Art. 177a (nouveau) Conventions internationales Al. 1 La compétence pour conclure de nouveaux accords internationaux dans le domaine agricole devrait être d éléguée au Conseil f édéral; en sont exclus les accords sur le commerce de produits agricoles, à moins qu ’ils rel èvent de l ’art. 47 bisb, al. 3, LREC104. Conform ément à l ’art. 47 bisb, al. 5, LREC, le Conseil f édéral pr ésente chaque année à l’Assemblée fédérale un rapport sur les trait és conclus par lui ou par un office. Al. 2 La comp étence en mati ère d ’accords de nature technique n ’ayant qu ’une port ée limitée, notamment pour les acteurs priv és, elle devrait être confiée à l’OFAG, mais seulement après entente avec les autres unités administratives intéressées. Art. 181 Contrôle Al. 1 Hormis la LAgr, d ’autres lois f édérales fixent des prescriptions et des charges con- cernant les entreprises de production et de transformation, en particulier les lois sur les épizooties 105, la protection des animaux 106, la protection de l ’environnement107 et les denr ées alimentaires 108. Pour rendre les contr ôles des autorit és d ’exécution plus efficaces et pour décharger les entreprises qui en font l ’objet, ces contrôles doi- vent être effectués conjointement par les autorit és concernées. Cela ne change rien à leur responsabilit é juridique. Les organes charg és des contr ôles doivent cependant procéder aux éclaircissements sur place, en commun et de manière coordonnée. Les 104 Loi fédérale du 23 mars 1962 sur la procédure de l’Assemblée fédérale, ainsi que sur la forme, la publication et l’entrée en vigueur des actes législatifs (loi sur les rapports entre les conseils, LREC); RS 171.11. 105 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur les épizooties (LFE); RS 916.40. 106 Loi du 9 mars 1978 sur la protection des animaux (LPA); RS 455. 107 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (loi sur la protection de l’environnement, LPE); RS 814.01. 108 Loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (loi sur les denrées alimentaires, LDAl); RS 817.0.4524 autorités f édérales charg ées de la haute surveillance sont tenues d ’associer à la procédure les organes d ’exécution cantonaux. La phrase ajout ée à l’art. 181, al. 1, instaure ce nouveau système. Art. 182 Répression des fraudes A l’aune de la politique de la concurrence, la r épression des infractions relatives à la désignation, à l’importation, à l’exportation, au transit et à la déclaration de produits agricoles revêt une grande importance. Les entreprises qui violent les prescriptions en tirent généralement des avantages financiers, ce qui entra îne une distorsion into- lérable de la concurrence. La coordination des proc édures dans les domaines pr éci- tés doit être inscrite dans le syst ème juridique en tant qu ’institution permanente. Il convient donc de formuler l ’art. 182 comme prescription contraignante s ’appliquant aussi à la d éclaration. L ’obligation de coordination porte sur tous les aspects des méthodes de production et de l ’origine des produits agricoles, qui sont r églementés et qui présentent un intérêt notamment du point de vue de la politique de la concur- rence. Les alin éas sont par ailleurs invers és, de mani ère à établir pr éalablement le principe de la coordination générale de la mise en œ uvre. 3 Conséquences La PA 2007 ne constitue pas un remaniement fondamental de l ’instrumentaire de politique agricole. La pr ésente r évision partielle de la LAgr se concentre sur des adaptations ponctuelles de diverses mesures. Par cons équent, les r épercussions se- ront moins fortes que lors de la r éalisation de PA 2002. Nous mentionnons ci-apr ès les domaines dans lesquels les propositions de modifications l égislatives ont des incidences significatives. 3.1 Confédération 3.1.1 Personnel Les conséquences des modifications de la LAgr en mati ère de personnel concernent surtout l’OFAG: Protection des végétaux et moyens de production L’introduction d’un contrôle lors de la fabrication de certains moyens de production nécessite des moyens supplémentaires. Nous fondant sur les contr ôles effectu és dans le domaine des aliments pour animaux, nous estimons que ceux aupr ès des fabricants d ’engrais exigeront un à deux postes de travail. L ’introduction de la possibilit é de restreindre l’utilisation de certains moyens de production au niveau des exploita- tions agricoles a des cons équences sur la charge de travail, dans la mesure où il faudra v érifier sur place que les restrictions sont respec- tées. Ce contrôle ne saurait être systématique; il faudra, le cas échéant, procéder par sondage et mettre à profit les synergies avec d ’autres contrôles déjà réalisés dans les exploitations agricoles. Dispositions pénales et exécution Telle que la situation se pr ésente actuellement, la suppression de certaines t âches relatives à l ’administration des contingents devrait permettre de compenser les d épenses suppl émentaires r ésultant de la nouvelle r églementation des poursuites p énales concernant l ’impor- tation, l’exportation ou le transit de produits agricoles (recouvrement de droits de douane a posteriori).4525 Des personnes travaillant déjà dans les offices fédéraux concernés doi- vent être à la disposition de l ’organisme de coordination charg é d’améliorer la mise en œ uvre des prescriptions relatives à la d ésigna- tion, à l ’importation et à l ’exportation ainsi qu ’à la d éclaration des produits, et de poursuivre les infractions à ces dispositions. Durant la phase d ’introduction, le secr étariat de cet organisme sera assur é par l’OFAG. Le besoin supplémentaire de personnel concerne la p ériode de mise en œ uvre allant de 2004 à 2007. Ensuite, il pourra être compens é par des économies dans l’exécution de l’organisation du marché laitier (suppression du contingentement). 3.1.2 Finances Economie laitière Actuellement, la Conf édération a conclu, pour l ’exécution des mesu- res, des mandats de prestations avec les services administratifs charg és du contingentement laitier (SACL) et avec la Fiduciaire de l ’économie laitière S. à r.l. (TSM), qu ’elle rétribue à raison d ’environ 3,7 et 2,8 millions de francs respectivement. La suppression progressive du con- tingentement laitier renferme un potentiel d’économies. Economie animale La mise aux ench ères de tous les contingents tarifaires partiels de viande procurera de nouvelles recettes à la caisse f édérale. Actuelle- ment, on s’attend aux montants approximatifs suivants: 50 millions de francs pour la p ériode contingentaire 2005; 100 millions pour la période 2006; 150 millions chaque ann ée d ès la p ériode 2007. Une partie de ces montants sera per çue l’année précédant la p ériode con- tingentaire, car logiquement, la proc édure de mise aux ench ères s’effectue avant les importations; celles-ci ne peuvent par ailleurs avoir lieu que lorsque les prix d ’adjudication ont été pay és. Ces recettes couvriront les frais à assumer par la Conf édération pour l ’élimination des déchets liée à l’ESB (cf. partie IV du message). L ’introduction de la mise aux ench ères suppose que l ’on abandonne le d égagement des marchés publics et des abattoirs et que l ’on renonce, sur les march és publics, à la taxation des animaux sur pied selon la qualit é. D’où des économies de quelque 3 à 4 millions de francs, à partir de 2007, en rapport avec les conventions de prestations conclues avec des organi- sations privées. Production végétale La mesure servant à adapter la production aux besoins du march é de- vrait être financée par un transfert de contributions à l’exportation. La Confédération n’aurait donc pas à assumer de d épenses supplémentai- res. Economie viti-vinicole Pour ce qui est des contributions de reconversion en viticulture, il faut s’attendre à un besoin financier annuel de quelque 5 millions de francs pendant huit ans. Paiements directs La suppression des crit ères limitatifs entra înera des d épenses suppl é- mentaires de l’ordre de 32 millions de francs par an. Améliorations structurelles et mesures d’accompagnement social Les moyens financiers requis pour les nouvelles possibilités d’octroyer des aides à l’investissement s’élèvent à environ 30 millions de francs (dont 20 millions pour la remise en état p ériodique d ’améliorations foncières). Quant aux aides à la reconversion professionnelle, elles entraîneront, pour la Conf édération, des d épenses de 5 millions de francs par an.4526 Protection des végétaux et moyens de production La possibilit é, pour la Conf édération, de d éterminer elle-m ême les indemnisations à verser pour les mesures qu ’elle ordonne dans le pays occasionnera des frais annuels suppl émentaires d ’environ 200 000 francs. A noter que ces mesures sont prises uniquement dans le cadre de la production et du commerce des plantes soumises aux disposi- tions du passeport phytosanitaire. Les cons équences financières de ces mesures fluctuent beaucoup d ’une année à l’autre, car elles d épendent de l’intensité de l’attaque des organismes nuisibles et donc des condi- tions météorologiques. Actuellement, la Confédération participe déjà à raison d’au moins 50% au financement de ces indemnités. Dispositions pénales et exécution Lorsque l’OFAG pourra traiter directement les infractions l égères aux réglementations d ’importation, les droits de douane à verser apr ès coup seront disponibles plus rapidement. Il peut aussi s ’attendre à des recettes supplémentaires grâce à la poursuite syst ématique des infrac- tions aux prescriptions concernant la d ésignation et la d éclaration des produits. Dans les deux cas, il n ’est pas possible de chiffrer ces recet- tes. Affectations spéciales (fonds) La suppression de plusieurs fonds (fonds «viande», caisse de compen- sation des prix des œ ufs, fonds viticole et fonds phytosanitaire) n’a pas de cons équences financi ères puisque la Conf édération continuera de financer les mesures en question, non plus par des recettes à affecta- tion spéciale, mais par la caisse fédérale. Les conséquences financi ères des adaptations de la LAgr d écrites ci-dessus seront couvertes par les enveloppes financières proposées pour les années 2004 à 2007 (cf. partie II du message). 3.1.3 Frein aux dépenses Conformément à l’art. 159, al. 3, let. b, Cst., les dispositions relatives aux subven- tions, ainsi que les cr édits d ’engagement et les plafonds de d épenses doivent être adoptés à la majorit é de tous les membres dans chaque Conseil s ’ils entra înent de nouvelles dépenses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles d épen- ses p ériodiques de plus de 2 millions de francs. Dans la LAgr, cela concerne les mesures visées aux art. 58, al. 2 (adaptation au march é dans les secteurs des fruits et des l égumes), 66, al. 1 (contributions de reconversion en viticulture), 70, al. 5 (limites d ’octroi de paiements directs), 86 a, al. 1 (aides à la reconversion profes- sionnelle), 95, al. 4 (remise en état périodique d’améliorations foncières), 106, al. 1, let. c, et al. 2, let. d (diversification des activit és), ainsi qu ’à l’art. 107, al. 1, let. c (entraide). La modification de l ’art 94, al. 2, let. c, et de l ’art. 107, al. 1, let. b, permet d ’étendre à la commercialisation les aides financi ères qui étaient jusqu ’à présent possibles pour les b âtiments et équipements communautaires, mais cela ne nécessite pas de d épenses périodiques dépassant 2 millions de francs. Les proposi- tions relatives à l’adaptation de la LAgr présentées dans cette partie du message sont conformes au cadre financier esquiss é dans le projet d ’arrêté fédéral sur les moyens financiers destin és à l ’agriculture pour les ann ées 2004 à 2007 (cf. partie II du message).4527 3.1.4 Informatique Les modifications de loi propos ées ont des cons équences sur l ’informatique de la Confédération dans les domaines exigeant l ’utilisation de banques de donn ées pour la mise en œ uvre et l ’évaluation des mesures de politique agricole: paiements directs, am éliorations structurelles, nouvelles aides à la reconversion profession- nelle, mise aux ench ères des contingents tarifaires pour l ’importation de viande et contributions de reconversion dans les cultures sp éciales. Si l’on se réfère aux expé- riences faites lors de la mise en œ uvre de PA 2002, il faut compter avec un besoin financier supplémentaire de l ’ordre de 1,75 million de francs à cet effet. Mis à part l’entretien courant, le budget actuel de l ’informatique est insuffisant; il sera donc nécessaire d’assurer le financement au moyen d’une compensation dans le budget de l’OFAG. 3.2 Cantons et communes Economie viti-vinicole En rapport avec les contributions de conversion en viticulture, les ser- vices cantonaux de la viticulture ou d ’autres autorit és cantonales devront traiter les demandes et effectuer les contr ôles. Compte tenu de la surface concern ée (env. 200 ha/an dans toute la Suisse), la charge administrative supplémentaire sera probablement faible. Paiements directs Les cantons sont concern és dans le cadre de l ’administration des paiements directs. La suppression de certaines limites d ’octroi et la renonciation à échelonner certaines contributions implique une adap- tation des formulaires et banques de donn ées. En revanche, la charge administrative diminuera après la phase initiale. Mesures d’accompagnement social Il faudra éventuellement recourir à des autorit és cantonales pour l’exécution des nouvelles aides à la reconversion professionnelle. Protection des végétaux et moyens de production Afin d’utiliser au mieux les synergies avec des contrôles déjà existants, certains contrôles liés à la fabrication de moyens de production ou à leur utilisation dans les entreprises agricoles pourraient être r éalisés par les cantons. Les nouvelles dispositions relatives aux mesures de pr écaution et la suppression du fonds phytosanitaire n ’auront pas de cons équences pour les cantons. Les règles portant sur l’aide accordée par la Confédé- ration pour les frais qu ’ils ont engag és dans la lutte contre des orga- nismes nuisibles particuli èrement dangereux pour les v égétaux (p. ex. feu bactérien), ainsi que pour les d édommagements accordés aux per- sonnes lésées à la suite de l ’application de telles mesures, ne changent pas. Coordination des contrôles Il s’agit de mieux coordonner les contr ôles découlant de diverses lois fédérales. Cela concerne aussi la collaboration entre la Conf édération et les cantons. Ces derniers b énéficieront de l ’efficacité accrue de l’exécution. Les communes ne sont pas directement concern ées par les adaptations l égislatives proposées.4528 3.3 Conséquences économiques Conformément aux directives du Conseil f édéral du 15 septembre 1999, il convient d’indiquer les cons équences macro-économiques des projets envisag és par la Con- fédération. A cet effet, les r églementations f édérales doivent être soumises à une analyse d ’impact permettant d ’en évaluer les incidences économiques selon un schéma uniforme109. Les explications ci-après sont conformes à cette exigence. 3.3.1 Nécessité et possibilité d’une intervention de l’Etat La n écessité et la possibilit é d ’une intervention de l ’Etat dans le domaine de l’agriculture découle de l ’art. 104 Cst. Selon cette disposition, la Conf édération est tenue de veiller à ce que l ’agriculture fournisse ses multiples prestations par une production répondant à la fois aux exigences du d éveloppement durable et à celles du marché, en d érogeant au principe de la libert é économique s’il y a lieu. Dans le cadre de la r éorientation de la politique agricole (PA 2002), ce mandat constitu- tionnel a conduit à une r évision totale de la l égislation agricole. Les exp ériences acquises depuis sont favorables (cf. ch. 1.2). Il n ’est donc pas indiqu é de revoir les grandes lignes et les objectifs de la politique agricole. En revanche, il est n écessaire de revoir et d ’optimiser continuellement les mesures, compte tenu des défis à relever (ch. 1.5.2) et des résultats de l’évaluation (ch. 1.5.1), vu notamment les mandats d ’évaluation constitutionnel (art. 170 Cst.) et l égal (art. 187, al. 13, LAgr) ainsi que la n écessité économique de réaliser les objectifs avec un maximum d’efficacité et d ’efficience. En ce sens, l ’évolution future de la politique agricole dans les années 2004 à 2007 (PA 2007) vise en premier lieu à faire avancer le processus d’amélioration de la compétitivité dans le cadre de la durabilit é et de la multifonctionnalité. Les dispositions l égales doivent être adaptées ponctuellement à cet effet: Economie laitière L’organisation du march é laitier a été complètement remaniée lors de PA 2002; aussi bien les garanties étatiques de prix et d ’écoulement que les organisations semi- étatiques ont été supprimées. Les présentes propositions permettront de r éduire davantage encore la densit é nor- mative dans le domaine laitier et de renforcer ainsi la subsidiarit é étatique. Economie animale L’uniformisation des régimes d’importation augmente la transparence. La mise aux ench ères propos ée des contingents tarifaires partiels de viande est plus conforme aux exigences de concurrence que leur répartition selon la prestation fournie en faveur de la production suisse. Les nouveautés légales sont conformes au principe de la subsi- diarité de l’Etat. Production végétale Les mesures actuelles de la Confédération destinées à soutenir les prix dans le domaine des fruits sont insatisfaisantes des points de vue de l’effectivité et de l ’efficience. C’est pourquoi il convient de convertir en partie les subventions à l ’exportation en une mesure temporaire servant à soutenir des programmes d ’adaptation au march é dans le secteur des fruits et des l égumes. La participation de l ’Etat à de tels programmes est n écessaire, compte tenu des investissements requis et des difficultés financières de bon nombre d ’exploitations. Elle amélio- rera la compétitivité de la branche tout entière. 109 DFE, Manuel «Analyse d’impact de la réglementation», Berne, 26 juillet 1999.4529 Economie viti-vinicole A la suite du regroupement et de l ’augmentation successive des con- tingents de vins blancs à partir de 1996 et de la fusion des contingents de vins blancs et rouges le 1 er janvier 2001, le volume d ’importation de vins blancs a presque tripl é en cinq ans. Il s ’ensuit la n écessité d’adapter les surfaces viticoles aux besoins du march é. Dans certains cas, la reconversion n écessaire dépasse les exigences d ’un renouvelle- ment normal (3 à 4 % de la surface annuellement). La Conf édération doit donc avoir la possibilité de la soutenir par des aides financi ères de durée limitée. Paiements directs Comme les paiements directs servent à r étribuer des prestations d’intérêt général et surtout des prestations écologiques (indemnisation de prestations), il est pr évu de supprimer la plupart des limitations découlant de considérations sociales et politiques. Mesures d’accompagnement social La Conf édération doit veiller à un d éveloppement de l ’agriculture socialement supportable (art. 2 LAgr). On pr évoit par ailleurs des mesures d ’appoint (aides à la reconversion professionnelle, nouvelle réglementation concernant l ’imposition des gains de liquidation) pour éliminer des obstacles au processus d ’adaptation des structures et pour offrir des perspectives aux agriculteurs concernés. Améliorations structurelles Afin de pouvoir accomplir son mandat constitutionnel de mani ère aus- si économique que possible, l ’agriculture doit disposer d ’infrastruc- tures appropri ées. L ’extension des possibilit és de promotion par le biais d’aides à l’investissement favorise le d éveloppement de l’espace rural et élargit la marge de manœ uvre des agriculteurs-entrepreneurs. Vulgarisation La Conf édération ne devrait d ésormais plus verser d ’indemnités en fonction des d épenses des services de vulgarisation agricole canto- naux, mais d éterminer ses contributions dans des conventions de prestations. Elle aura ainsi la possibilit é d ’influer dans une certaine mesure sur la vulgarisation en fixant des contraintes stratégiques. Protection des végétaux et moyens de production Les propositions pr ésentées dans ce domaine visent en premier lieu à améliorer encore la s écurité des moyens de production et des denr ées alimentaires. Il en r ésultera des frais plus élevés et une charge admi- nistrative suppl émentaire. Les r églementations compl émentaires se justifient n éanmoins au vu de l ’évolution sur les march és de denr ées alimentaires et de moyens de production et r épondent à l ’intérêt public. Dispositions pénales et exécution Les propositions servent à am éliorer la coordination de l ’exécution sans que des dispositions fondamentalement nouvelles ne soient formulées. L ’efficacité dans la mise en œ uvre contribue à étayer la confiance des consommateurs dans la s écurité et la qualité des denrées alimentaires. En outre, le regroupement des activit és de contr ôle des autorités décharge les entreprises soumises aux contrôles. 3.3.2 Impact du projet sur les différents groupes sociaux Les propositions relatives à l’adaptation de la LAgr touchent évidemment en premier lieu le secteur agricole. Le tableau ci-dessous donne un aper çu de leur ampleur pour les différents groupes de la population.4530 Tableau 19 Impact des propositions sur les différents groupes sociaux Domaines Agriculture Artisanat, industrie, commerce Consomma- teurs Contri- buables Economie laitière /c108 /c108/c108 /c108/c108 /c108/c108 Economie animale /c108/c108 /c108/c108 /c108 Production végétale /c108 /c134 /c108/c108 Economie viti-vinicole /c108 /c134 /c108/c108 Paiements directs /c108 /c134/c134 /c108 Mesures d’accompagnement social /c108 /c134/c134 /c108 Améliorations structurelles /c108 /c108/c108 /c108 /c108 Vulgarisation /c134/c134 /c134 /c134 Protection des végétaux et moyens de production /c108/c108 /c108 /c108/c108 Dispositions pénales et exécution /c108/c108 /c108 /c108/c108 Légende: /c108 /c108 Fortes conséquences /c108 Faibles conséquences /c134 Pas de conséquences Nous décrivons ci-après les cons équences des propositions dans les domaines o ù il faut s’attendre à des effets sensibles sur certains groupes sociaux. Conséquences sur l’agriculture Pour évaluer les cons équences sur l ’agriculture, la FAT a proc édé à de premiers calculs à l’aide du mod èle de pronostic SILAS, qu ’elle a d éveloppé à cet effet (cf. partie II du message). Il convient cependant de noter que ces valeurs ne d épendent pas en premier lieu des modifications l égislatives proposées, mais plut ôt des évolu- tions sur les marchés et des moyens financiers qui seront affectés à l’agriculture pour les années 2004 à 2007. Economie laitière La flexibilisation proposée influera considérablement sur les structures de l’économie laitière et sur la r épartition r égionale de la production laitière. Il en r ésultera probablement une acc élération du processus de restructuration et de sp écialisation. En revanche, il n ’y aura plus, à moyen terme, de transferts pour la location et l ’achat de contingents. L’amélioration de la comp étitivité qui s ’ensuivra est n écessaire, afin que la branche puisse saisir ses chances sur les march és malgr é l’ouverture des frontières. Economie animale La mise aux enchères des contingents tarifaires partiels de viande ren- forcera la concurrence aux échelons de la fili ère situ és en aval. Les producteurs de bétail de boucherie, quant à eux, devraient en profiter. Production végétale et économie viti-vinicole En accordant une participation financi ère aux programmes destin és à l’adaptation au marché dans les domaines des fruits, des l égumes et de la viticulture, l’Etat permet aux producteurs de r éagir plus rapidement à l’évolution du march é. Il contribue ainsi à la pr éservation des parts de march é dans le contexte international de concurrence accrue. En outre, on peut s ’attendre à des répercussions positives sur les retenues de droit privé prélevées pour cofinancer l’écoulement des excédents.4531 Paiements directs, améliorations structurelles et mesures d’accompagnement social Les propositions relatives aux paiements directs et aux am éliorations structurelles élargissent la marge de man œ uvre entrepreneuriale. Les aides à la reconversion professionnelle prévues offriront des perspecti- ves aux paysannes et aux paysans souhaitant abandonner l ’agriculture. Globalement, il s’agit de mesures destin ées à accompagner le proces- sus d’adaptation des structures. Elles am éliorent aussi les possibilit és de production et de d éveloppement des exploitations qui poursuivent leur activité. Protection des végétaux et moyens de production Les mesures de pr écaution pourraient influer n égativement sur les conditions économiques de la production agricole, si elles étaient appliquées indiff éremment lors de toute hypoth èse d ’effets secondai- res. En limitant l ’application aux cas scientifiquement probables et dont les cons équences sur les êtres humains, les animaux et les v égé- taux ainsi que sur l ’environnement sont lourdes, l ’influence n égative sera très relative. Appliqu ées correctement, les mesures de pr écaution peuvent avoir des effets économiques positifs, notamment si elles permettent d ’éviter des scandales alimentaires qui ébranlent la con- fiance des consommateurs et détériorent le prix des produits agricoles. L’introduction de prescriptions suppl émentaires en mati ère d ’utilisa- tion des moyens de production et de leur fabrication implique un sur- croît de co ûts pour les personnes concern ées. Il faut toutefois relativi- ser ces co ûts dans la mesure o ù les nouvelles dispositions l égales ne s’appliqueront que si cela est vraiment n écessaire. Les mesures en question contribueront en outre à un meilleur contr ôle de toute la chaîne alimentaire. La reconnaissance d’homologations étrangères - et en particulier celle de leur révocation - comporte le risque que l’assortiment de moyens de production disponibles (surtout produits phytosanitaires) soit restreint au point de compromettre le maintien de certaines cultures (surtout cultures sp éciales). Dans l ’UE, on s ’attend en effet à ce qu ’un quart seulement des substances actives actuellement disponibles restera sur le marché. D’où la possibilité offerte au Conseil fédéral de prévoir des dérogations à l ’adoption automatique des d écisions étrangères en matière d’homologation. Dispositions pénales et exécution En améliorant la coordination des contr ôles effectués par les autorit és chargées de l’exécution, on déchargera les exploitations agricoles con- trôlées. Conséquences sur l’artisanat, l’industrie et le commerce Economie laitière Les remarques faites ci-dessus concernant les cons équences sur l’agriculture s ’appliquent aussi aux entreprises de transformation du lait (laiteries et fromageries). Pour les échelons situés en aval, une libé- ralisation compl émentaire du march é laitier est le pr éalable d ’une transformation efficiente du lait. C ’est le seul moyen de donner à l’industrie de transformation la possibilit é d’optimiser ses structures et de réduire au minimum ses frais de production. Economie animale La mise aux enchères des contingents tarifaires partiels de viande ren- forcera la concurrence entre les importateurs, car, actuellement, leur nombre est limit é par l ’obligation de fournir une prestation en faveur de la production suisse. D ésormais, tous les acteurs du march é devraient avoir la possibilit é d’acquérir directement des parts de con- tingents, ce qui aura pour effet d ’assouplir les structures ciment ées, de faire pression sur la marge des échelons situés en aval et de r éduire les rentes contingentaires qui ne sont pas répercutées sur les prix.4532 Améliorations structurelles Les moyens financiers investis dans les am éliorations structurelles agricoles b énéficient aussi aux secteurs situ és en amont et en aval, notamment à l ’artisanat dans l ’espace rural, soit indirectement (par l’amélioration de la situation économique des familles paysannes), soit directement (p. ex. en permettant l ’achat de biens d ’investissements et la construction de bâtiments). Etendre les possibilités de promouvoir la diversification dans des activit és connexes de l ’agriculture risque de fausser la concurrence au d étriment de l ’artisanat. C ’est pourquoi le soutien devrait être limité aux activit és destinées à élargir la marge de manœ uvre des agriculteurs en tant qu ’entrepreneurs dans les r égions où il n ’existe pas de concurrence imm édiate avec des entreprises arti- sanales. Protection des végétaux et moyens de production Les remarques faites au chapitre de l’agriculture en ce qui concerne les incidences des propositions dans le domaine de la protection des végétaux et des mati ères auxiliaires s’appliquent aussi à la production et à la commercialisation de moyens de production. Dispositions pénales et exécution La nouvelle attribution des comp étences pour recouvrer les taxes douanières et la coordination accrue des contr ôles seront favorables à l’égalité de traitement des milieux économiques concern és. Ceux-ci ont int érêt à ce que les dispositions soient mises en œ uvre efficace- ment. Les entreprises se comportant correctement ne subiront ainsi pas de charge supplémentaire. Celles pratiquant une concurrence d éloyale, par contre, se verront priv ées des avantages qu ’elles tireraient du non- respect des prescriptions. Conséquences pour les consommateurs Economie laitière En cas de suppression du contingentement laitier, on peut s ’attendre à une efficacité accrue de l ’économie laitière et à des innovations. Les consommateurs en profiteront sous la forme de meilleurs prix et d ’un plus grand choix de produits. Economie animale La mise aux enchères des contingents tarifaires partiels de viande ren- forcera la concurrence aux échelons de la fili ère situ és en aval. Les consommateurs devraient en profiter. Production végétale et économie viti-vinicole Les programmes d’adaptation prévus pour les fruits, les l égumes et le vin visent à axer aussi rapidement que possible la production suisse sur les nouveaux besoins du march é et des consommateurs. L ’adapta- tion de la gamme de produits à la demande permettra de mieux répondre à leurs vœ ux. Améliorations structurelles Les possibilit és suppl émentaires d ’octroyer des aides à l ’investis- sement contribueront à la diversification dans l ’agriculture. Elles inci- teront à offrir de nouvelles prestations et, partant, un plus large choix aux consommateurs. Protection des végétaux et moyens de production Le contrôle amélioré de la chaîne alimentaire renforcera la confiance des consommateurs dans la sécurité et la qualité des denrées alimentai- res. Dispositions pénales et exécution La répression systématique des infractions aux prescriptions relatives à l’importation, à l’exportation et au transit, ainsi qu ’à la d ésignation et à la déclaration de produits agricoles est une condition sine qua non de la crédibilité du syst ème de mise en œ uvre. L’exécution efficace des dispositions dans toute la fili ère alimentaire favorise la transparence et renforce la confiance des consommateurs. Conséquences pour les contribuables Les conséquences des propositions de r évision pour les pouvoirs publics (Conf édé- ration, cantons et communes) sont expos ées aux ch. 3.1, 3.2 et 3.3.5. Les modalit és concernant le financement des mesures de politique agricole pour la période de 2004 à 2007 (enveloppe financière) font l’objet de la partie II du message.4533 3.3.3 Conséquences sur l’économie nationale Les conséquences des modifications propos ées de la LAgr sur l ’économie nationale peuvent être décrites comme suit: Tableau 20 Conséquences des propositions sur l’économie nationale Domaines Environnement (écologie) Espace rural Soci été Emplois Economie laitière /c108/c108 /c134 /c108 /c108 Economie animale /c134/c134 /c134 /c134 Production végétale /c134/c134 /c134 /c134 Economie viti-vinicole /c134/c134 /c134 /c134 Paiements directs /c134/c134 /c108 /c134 Mesures d’accompagnement social /c134 /c108/c108 /c108 Améliorations structurelles /c108/c108 /c108/c108 /c108 /c108 Vulgarisation /c134/c134 /c134 /c134 Protection des végétaux et moyens de production /c108 /c108 /c134 /c108 /c108 /c134 Dispositions pénales et exécution /c134/c134 /c108 /c108 /c134 Légende: /c108 /c108 Fortes conséquences /c108 Faibles conséquences /c134 Pas de conséquences Nous décrivons ci-après les cons équences des propositions dans les domaines o ù il faut s’attendre à des effets sensibles sur l’économie nationale. Conséquences sur l’environnement (écologie) Economie laitière La suppression du contingentement laitier facilitera la sp écialisation. Ce processus d ’adaptation n ’aura en principe pas de cons équences négatives sur l ’environnement, car les contraintes écologiques reste- ront les m êmes (prestations écologiques requises pour l ’octroi de paiements directs, protection des eaux, protection de l ’environnement, etc.). Ces derni ères produisent d éjà un effet dans la mesure o ù le commerce de contingents permet une certaine spécialisation. Améliorations structurelles L’octroi de contributions pour la remise en état périodique d’ouvrages contribuera à la préservation des infrastructures dans l ’espace rural; il aura donc des incidences positives sur l’environnement. Protection des végétaux et moyens de production L’utilisation de moyens de production a des incidences directes sur l’environnement. Les réglementations dans les domaines de la protec- tion des v égétaux et des moyens de production servent à prévenir les risques environnementaux. Conséquences sur l’espace rural Economie laitière La suppression du contingentement laitier entraînera probablement des changements dans la production et la transformation du lait. L’ampleur et l ’orientation de ces changements d épendront de la ma- nière dont les acteurs rel èveront le d éfi dans les diverses r égions. Les sensibilités régionales devront toutefois être prises en compte.4534 Mesures d’accompagnement social Les mesures d’accompagnement social offrent de nouvelles perspecti- ves aux exploitants d’entreprises dont les structures sont inappropriées. Elles créent donc une possibilité de résoudre des problèmes structurels, notamment dans l’espace rural. Améliorations structurelles L’entretien des infrastructures rev êt une importance vitale pour l’espace rural et surtout pour l’agriculture, notamment dans les régions aux structures d éficientes. Les possibilit és supplémentaires d’octroyer des aides à l ’investissement donneront des impulsions pour le d éve- loppement de l’espace rural (politique régionale). Conséquences sur la société Paiements directs Conformément au principe de la r étribution de prestations, les limites d’octroi d écoulant de consid érations politiques et sociales doivent toutes être supprim ées. Or, il s ’ensuivrait des probl èmes concernant l’acceptation du syst ème des paiements directs par la collectivit é. On en tient compte en maintenant le crit ère de la somme maximale de contributions par unité de main-d’œuvre. Mesures d’accompagnement social Selon l’art. 2 LAgr, l’évolution du secteur agricole doit être acceptable sur le plan social. Comme le changement des conditions-cadre con- traint fortement l ’agriculture à s ’adapter, il convient d ’instituer des mesures ponctuelles d’accompagnement social. Améliorations structurelles L’occupation décentralisée du territoire et la pr éservation d’un espace rural intact et économiquement sain, en tant que conditions essentiel- les du tourisme, répondent à l’intérêt de la collectivité. Protection des végétaux et moyens de production Une alimentation saine de bonne qualit é contribue à la santé publique. Elle requiert toutefois des normes de s écurité strictes en ce qui con- cerne les denrées alimentaires et les moyens de production. Dispositions pénales et exécution L’égalité de traitement des agents économiques est une des pierres angulaires de l ’Etat de droit. Il importe donc de r éprimer syst émati- quement les fraudes. La mise en œ uvre efficace des mesures étatiques répond aussi à l ’intérêt des contribuables et, partant, à celui de la société tout entière. Conséquences sur les emplois Economie laitière Le lait repr ésente un gros potentiel de cr éation de valeur ajout ée et d’emplois dans l ’agriculture ainsi que dans les branches situ ées en amont et en l ’aval. La compétitivité en comparaison internationale est nécessaire à la conservation à long terme de ce potentiel. Les modifi- cations assurent la souplesse requise à cet effet. Mesures d’accompagnement social Les aides à la reconversion permettent aux agriculteurs de se recon- vertir à des professions non agricoles. L ’abandon d’exploitations offre aux familles paysannes qui poursuivent leur activité agricole des chan- ces de d évelopper leur entreprise et ainsi la possibilit é d ’assurer leur existence à long terme. Améliorations structurelles Les aides à l’investissement n’améliorent pas seulement les structures dans l ’agriculture; elles fournissent aussi du travail à l ’artisanat. Les possibilités suppl émentaires d ’octroyer ces aides cr éent des emplois, surtout dans l’espace rural. 3.3.4 Autres réglementations envisageables Les propositions de modifications de la LAgr comment ées dans le pr ésent rapport ont été élaborées à partir d ’une pr ésentation exhaustive de l ’instrumentaire en4535 vigueur. Lors de travaux intensifs, d ’autres r églementations envisageables ont été examinées dans de nombreux domaines et à divers échelons. – Sur la base des travaux d ’évaluation, on a établi un bilan interm édiaire des conséquences de PA 2002 (cf. ch. 1.2). Compte tenu des d éfis à relever, ce bilan permet de d éterminer les besoins concernant l ’évolution future de la politique agricole. – Conformément à l’art. 186 LAgr, la Commission consultative a pour t âche de conseiller le Conseil f édéral sur l’exécution de la loi. Elle a d ébattu de la manière dont il convient de d évelopper les mesures de politique agricole pendant la p ériode de 2004 à 2007 et appr écié tout un éventail de proposi- tions présentées par les trois groupes de travail. – En se fondant sur ces travaux pr éliminaires, l’Administration fédérale a éla- boré un rapport sur l ’évolution future de la politique agricole, qui a été mis en consultation par le DFE du 21 septembre 2001 au 10 janvier 2002. Les résultats de cette consultation ont été pris en compte dans le pr ésent mes- sage. 3.3.5 Pertinence à l’aune de l’exécution Selon la mesure, les propositions ont divers effets sur l ’exécution. Leur pertinence peut être décrite comme suit: Production et ventes Globalement, les propositions de r évision consolident l’application du principe de subsidiarit é. Celles concernant le domaine laitier facilite- ront consid érablement l’exécution. Quant à la mise aux ench ères des contingents tarifaires partiels de viande, elle permettra à la fois d’uniformiser et de simplifier la mise en œ uvre. L ’introduction des programmes d’adaptation au march é dans les cultures sp éciales occa- sionnera une certaine charge administrative. Cette mesure est toutefois parfaitement r éalisable, l ’exemple des abricots du Valais en t émoi- gnant. La suppression des fonds (viande, œ ufs, vin) implique le finan- cement des mesures concernées par les ressources générales de la Con- fédération, ce qui conf ère davantage de souplesse dans la budg étisa- tion et, partant, offre la possibilit é de mieux adapter l ’aide à la situa- tion du marché. Paiements directs La suppression quasi int égrale des limites d’octroi découlant de consi- dérations politiques et sociales simplifiera consid érablement l ’exécu- tion sur les plans f édéral et cantonal. La renonciation aux limites de revenu et de fortune, en particulier, r ésout plusieurs problèmes (égalité de traitement des sexes et des formes de partenariat; disparit és entre les cantons). Améliorations structurelles et mesures d’accompagnement social La mise en œ uvre des possibilités supplémentaires d’octroyer des aides à l’investissement et l ’octroi d’aides à la reconversion professionnelle entraînent une charge administrative. Cependant, les structures exis- tantes sont suffisantes, tant à la Confédération que dans les cantons. Vulgarisation Les conventions de prestations sont un instrument de gestion moderne, conforme à la Nouvelle gestion publique. En abandonnant l ’indem- nisation en fonction des d épenses, on obtiendra de meilleures presta- tions, fournies plus efficacement. La responsabilit é de d éfinir les prestations de vulgarisation souhait ées, en fixant le cadre strat égique des conventions, incombera davantage qu’actuellement aux cantons.4536 Protection des végétaux et moyens de production Les nouvelles dispositions destinées à améliorer la sécurité des moyens de production exigeront plus de contr ôles, qui pourront toutefois être effectués par les organes actuels dans les structures existantes. Mais il faudra mieux assurer la coordination, surtout avec les cantons, et met- tre à profit un maximum de synergies. Sur le plan de l ’exécution, les mesures de pr écaution représentent un d éfi particulier. Il sera notam- ment difficile de d écider, à quel moment et dans quels cas il convien- dra de prendre des mesures à ce titre. Dispositions pénales et exécution Dans ce domaine, il faut encore intensifier la coordination au plan fédéral et entre la Confédération et les cantons. Les modifications pr é- vues (art. 181 et 182 LAgr) contribuent à augmenter l ’efficacité dans l’exécution, gr âce à une meilleure coordination entre les autorit és publiques. La délégation - au Conseil f édéral et à l’office fédéral - de la comp é- tence de conclure de nouveaux accords internationaux de port ée limi- tée (art. 177 a LAgr) permettra de d écharger considérablement le Par- lement, et donc l ’Administration. Les rapports pr ésentés annuellement par le Conseil f édéral garantissent l ’information et le respect du droit de codécision du législateur. 4 Programme de la législature L’évolution future de la l égislation agricole est conforme aux intentions d éfinies dans le programme de la l égislature 1999–2003110. En rapport avec l ’objectif 5, le Conseil fédéral mentionne, entre autres, l ’élaboration de messages relatifs à la r évi- sion de la LAgr et aux moyens financiers destin és à l ’agriculture pour les ann ées 2004 à 2007. 5 Rapport avec le droit international Enfin, les modifications l égislatives propos ées sont compatibles avec les engage- ments internationaux pris par la Suisse dans le cadre d’accords multilatéraux. 5.1 OMC Les propositions sont conformes aux obligations contract ées dans le cadre de l’OMC. Comme nous l’indiquons sous le ch. 1.5.2.7.1, la Suisse a tenu ses engage- ments découlant de l’Accord agricole de l’OMC. Les nouvelles négociations menées depuis 2000 devraient aboutir d ’ici à fin 2004, conform ément à la décision prise en novembre 2001 lors de la Conf érence minist érielle de Doha (Qatar). La mise en œ uvre de leurs r ésultats ne devrait produire ses premiers effets qu ’après la ratifica- tion par les Parlements, soit au plus t ôt à partir de 2006. Il pourrait en d écouler des obligations notamment dans les trois domaines suivants: – En ce qui concerne la protection douani ère, on doit s ’attendre à des r éduc- tions de droits de douane et peut- être aussi à une extension des contingents tarifaires. La mise en œ uvre de PA 2007 n ’apporte pas de changements fon- 110 Rapport du 1er mars 2000 sur le Programme de la législature 1999–2003 (00.016); FF 2000 2168.4537 damentaux à propos de cette protection, mais elle devrait éviter à la produc- tion suisse de perdre des parts de marché suite à ces réductions. – Quant au soutien interne à r éduire, l ’avenir montrera si la r éduction du soutien des marchés prévue par PA 2002 (cf. partie II du message) permettra de satisfaire aux exigences de l ’OMC. Le plafond actuel admissible n ’étant pas atteint par la Suisse, pas plus que par la plupart des autres pays, il ne faut pas s’attendre à de gros problèmes dans ce domaine. – Pour ce qui est des subventions à l’exportation, la Suisse sera probablement obligée de procéder à des réductions assez importantes. Celles-ci pourraient en définitive faire disparaître cet instrument. On saura au terme des n égocia- tions si les réductions prévues dans le cadre de PA 2007 et de l ’accord agri- cole entre la Suisse et l’UE sont suffisantes à cet effet. 5.2 UE L’orientation g énérale de PA 2007 ne change pas non plus fondamentalement le rapport entre la l égislation suisse et le droit de l ’UE. Nous pr ésentons ci-apr ès ce rapport pour les propositions de révision qui ont une importance à cet égard. Economie laitière L’accord sectoriel conclu entre la Suisse et l ’UE ne contient aucune disposition relative à la suppression du contingentement laitier. Les deux parties contractantes sont libres d ’en d écider de mani ère auto- nome. A sa s éance du 11 mars 1999, le Conseil de l ’UE a d écidé (cf. règlement CE n o 1256/1999 du Conseil du 17 mai 1999) de proc éder en 2003, sur la base d ’un rapport de la Commission, à un r éexamen à mi-parcours en vue de permettre l ’expiration du r égime actuel des quotas après 2006. Production végétale et économie viti-vinicole L’UE renforce depuis 1996 le soutien de structures de production et de commercialisation par l ’intermédiaire des organisations de produc- teurs. Au titre des mesures visant l ’adaptation de la production à la demande, les co ûts li és aux plants dans le cas des cultures p érennes ainsi que les co ûts sp écifiques des mesures environnementales et d’amélioration de la qualit é sont, entre autres, partiellement couverts par des contributions de l ’Union. Des aides nationales des Etats mem- bres peuvent s ’ajouter à ces contributions. Les programmes d ’adapta- tion au march é dans les domaines des fruits et des l égumes, de m ême que les contributions à la reconversion en viticulture, sont compatibles avec le système de l’UE (cf. règlements 2200/96 et 1493/99). Paiements directs Les d ébats concernant l ’écologisation de l ’agriculture, qui sont actuellement menés au sein de l ’UE, peuvent aboutir à un rapproche- ment entre les mesures de promotion de l’Union et le système suisse de paiements directs. A l ’heure actuelle, il n ’est donc pas indiqu é de changer fondamentalement ce dernier.4538 Mesures d’accompagnement social Selon sa communication 111, la Commission de l ’UE estime que l’octroi d ’aides permettant aux exploitants d ’entreprises non viables d’abandonner l’activité agricole présente un avantage pour l ’évolution du secteur à long terme. Il comporte par ailleurs une dimension sociale, car il facilite l ’intégration des personnes concern ées dans d’autres secteurs économiques. Pour autant que ces aides soient li ées à la condition d ’une cessation permanente de l ’activité agricole, la Commission entend approuver leur allocation. Les aides à la reconver- sion professionnelle sont donc eurocompatibles. Améliorations structurelles Les nouvelles mesures de soutien peuvent déjà être accordées sous une forme similaire dans l’UE, si bien qu ’il n’en résulte pas de diff érences par rapport au droit européen. Vulgarisation Dans les pays membres de l ’UE, la vulgarisation b énéficie également d’aides de l’Etat ou est assur ée par ce dernier. En Autriche, par exem- ple, l’Etat central cofinance la vulgarisation dans les länder par le biais de contrats, en octroyant des contributions du m ême ordre que la Suisse. Protection des végétaux et moyens de production Les dispositions de la Communauté européenne prévoient que les Etats membres doivent prendre des mesures de lutte contre les organismes de quarantaine. En r ègle g énérale, ils doivent en assumer les co ûts. Dans certaines circonstances, les mesures sont également financées par le budget de la Communaut é. La CE ne conna ît ni fonds phytosanitai- res ni taxes spéciales pour le financement des mesures de lutte. La nouvelle directive (2001/18/CE) sur la diss émination volontaire d’organismes génétiquement modifi és dans l ’environnement se r éfère textuellement au principe de pr écaution, en particulier lorsqu ’il s’agit, pour les Etats membres, d ’éviter les effets n égatifs sur la sant é humaine et animale et sur l’environnement. L’art. 7 du r èglement (CE) n o 178/2002 du Parlement europ éen et du Conseil du 28 janvier 2002 établit les principes g énéraux et les pres- criptions g énérales de la l égislation alimentaire, institue l ’Autorité européenne de s écurité des aliments et fixe des proc édures relatives à la s écurité des denr ées alimentaires, constituant ainsi un cadre pour l’application du principe de pr écaution en mati ère de denr ées alimen- taires dans l ’UE. La proposition à l ’art. 148 a ne pr éjuge pas de la reprise des dispositions europ éennes dans la l égislation suisse relative aux denrées alimentaires. Les deux textes sont compatibles. Dans la CE, les dispositions relatives à la mise dans le commerce des matières auxiliaires de l’agriculture s’appliquent aussi, directement ou indirectement, à l’utilisation de ces produits. Dans l’ensemble, les mesures prévues dans les domaines de la protec- tion des v égétaux et des mati ères auxiliaires de l ’agriculture peuvent donc être considérées comme eurocompatibles. 6 Bases juridiques 6.1 Constitutionnalité Les présentes modifications de la LAgr se fondent sur l ’art. 104 Cst., qui conf ère de grandes compétences à la Confédération et lui attribue de nombreuses t âches dans la conception des mesures de politique agricole (al. 3). Les propositions d ’adaptation permettent de faire évoluer systématiquement la politique agricole, et elles rel èvent de la compétence de la Confédération. 111 Communication de la Commission, Lignes directrices de la Communauté concernant les aides d’État dans le secteur agricole, JO no C 28, 01/02/20004539 6.2 Délégation de compétences législatives La nouvelle LAgr réglemente dans de nombreux domaines des conditions économi- ques qui changent sans cesse et sont souvent li ées à des aspects techniques com- plexes. C’est pourquoi elle est con çue comme une loi-cadre qui donne au Conseil fédéral la marge de man œ uvre lui permettant d ’agir rapidement. Dans le m ême temps, en tra çant les lignes directrices, elle assure la r éalisation des objectifs de la politique agricole. La r évision partielle propos ée ne change rien à cette conception. La délégation de compétences implique les modifications législatives suivantes: Production et écoulement (titre 2 LAgr) art. 36a, al. 3 et 4; art. 48, al. 2; art. 64, al. 1 Paiements directs (titre 3 LAgr) art. 70, al. 6 Mesures d’accompagnement social (titre 4 LAgr) art. 86a, al. 2 Améliorations des structures (titre 5 LAgr) art. 106, al. 5 Recherche et vulgarisation, encouragement de la sélection végétale et animale (titre 6 LAgr) art. 138, al. 3 Protection des végétaux et matières auxiliaires (titre 7 LAgr) art. 148 a, al. 3; art. 159a; art. 160, al. 2 et 6 Dispositions finales (titre 9 LAgr) art. 182 Les motifs justifiant la délégation de compétences vont de soi pour la plupart de ces dispositions, car une r églementation exhaustive n ’entre manifestement pas en ligne de compte. En outre, les délégations de compétences s’imposent du fait que les auto- rités doivent pouvoir réagir vite aux évolutions économique, financière et technique.4540 Table des matières de la partie I Message concernant l’évolution future de la politique agricole (Politique agricole 2007) Partie I: Révision partielle de la loi sur l’agriculture (LAgr) Condensé 4401 1P a r t i e générale 4403 1.1 Contexte 4403 1.1.1 Septième rapport sur l’agriculture 4404 1.1.2 Séparation de la politique des prix de celle des revenus 4404 1.1.3 Remaniement des mesures de protection à la frontière 4405 1.1.4 Nouvelle base constitutionnelle 4405 1.1.5 Politique agricole 2002 4406 1.2 Bilan intermédiaire de PA 2002 4407 1.2.1 Evaluation des mesures de politique agricole 4407 1.2.2 Economie 4408 1.2.3 Social 4413 1.2.4 Ecologie 4416 1.2.5 Bilan 4418 1.3 Procédure préliminaire et consultation 4419 1.3.1 Document stratégique «Horizon 2010» 4419 1.3.2 Commission consultative et groupes de travail 4419 1.3.2.1 Recommandations strat égiques 4419 1.3.2.2 Institution de groupes de travail 4420 1.3.2.3 Appr éciation des propositions de révision 4421 1.3.3 Consultation 4422 1.3.3.1 G énéralités 4422 1.3.3.2 Loi sur l ’agriculture 4422 1.3.3.3 Autres actes l égislatifs 4425 1.4 Interventions parlementaires 4425 1.5 Evolution future de la politique agricole 4430 1.5.1 Mandats constitutionnel et l égislatif 4430 1.5.2 Défis à relever 4431 1.5.2.1 Durabilit é et multifonctionnalité 4431 1.5.2.2 Ouverture des march és et compétitivité 4434 1.5.2.3 D éveloppement de l’espace rural 4436 1.5.2.4 Evolution structurelle supportable au plan social 4439 1.5.2.5 S écurité et qualité des denrées alimentaires et des moyens de production 4442 1.5.2.6 R éalisation des objectifs agro-écologiques 4443 1.5.2.7 D éveloppements internationaux 4447 1.5.2.7.1 Accord agricole OMC 4447 1.5.2.7.2 Rapport avec l ’Union européenne 4451 1.5.2.7.3 Accords de libre- échange de l’AELE avec des pays tiers 4453 1.5.3 Grandes lignes des propositions de r évision 44534541 1.5.3.1 Cadre g énéral 4454 1.5.3.2 Axes d ’action 4455 2P a r t i e s péciale 4458 2.1 Principes généraux (titre 1er LAgr) 4459 2.2 Production et écoulement (titre 2 LAgr) 4459 2.2.1 Article de principe 4459 2.2.1.1 Contexte et concept 4459 2.2.1.2 Commentaire de la modification l égislative 4460 2.2.2 Dispositions économiques générales 4460 2.2.2.1 Contexte et concept 4460 2.2.2.2 Commentaire des modifications législatives 4463 2.2.3 Economie laitière 4465 2.2.3.1 Contexte et concept 4465 2.2.3.1.1 Introduction du contingentement laitier 4465 2.2.3.1.2 Changements li és à PA 2002 4466 2.2.3.1.3 Situation dans l ’UE 4466 2.2.3.1.4 Cons équences pour la Suisse 4468 2.2.3.1.5 R éflexions relatives à l’abandon du contingente- ment laitier 4468 2.2.3.1.6 D écision relative à l’abandon 4473 2.2.3.1.7 Concept pour la suppression du contingentement 4473 2.2.3.2 Commentaire des modifications législatives 4475 2.2.4 Economie animale 4481 2.2.4.1 Contexte et concept 4481 2.2.4.1.1 Importations de viande 4481 2.2.4.1.2 Taxation de la qualit é 4486 2.2.4.1.3 Fonds de la viande et caisse de compensation des prix des œ ufs 4486 2.2.4.1.4 All égement, dégagement et surveillance du mar- ché 4486 2.2.4.2 Commentaire des modifications législatives 4488 2.2.5 Production v égétale 4490 2.2.5.1 Contexte et concept 4490 2.2.5.2 Commentaire de la modification l égislative 4491 2.2.6 Economie viti-vinicole 4492 2.2.6.1 Contexte et concept 4492 2.2.6.2 Commentaire des modifications législatives 4493 2.3 Paiements directs (titre 3 LAgr) 4495 2.3.1 Contexte et concept 4495 2.3.2 Commentaire des modifications législatives 4496 2.4 Mesures d’accompagnement social (titre 4 LAgr) 4499 2.4.1 Contexte et concept 4499 2.4.1.1 Aide aux exploitations paysannes 4500 2.4.1.2 Aides à la reconversion professionnelle 4501 2.4.1.3 Imposition des gains de liquidation 4502 2.4.2 Commentaire des modifications législatives 45024542 2.5 Amélioration des structures (titre 5 LAgr) 4503 2.5.1 Contexte et concept 4503 2.5.2 Commentaire des modifications législatives 4504 2.5.2.1 Dispositions g énérales 4504 2.5.2.2 Contributions 4505 2.5.2.3 Cr édits d’investissements 4508 2.6 Recherche et vulgarisation, encouragement de la sélection végétale et animale (titre 6 LAgr) 4510 2.6.1 Contexte et concept 4510 2.6.2 Commentaire des modifications législatives 4510 2.7 Protection des végétaux et matières auxiliaires (titre 7 LAgr) 4511 2.7.1 Contexte et concept 4511 2.7.2 Commentaire des modifications législatives 4514 2.8 Voies de droit, mesures administratives et dispositions p énales (titre 8 LAgr) 4517 2.8.1 Contexte et concept 4517 2.8.2 Commentaire des modifications législatives 4518 2.9 Dispositions finales (titre 9 LAgr) 4519 2.9.1 Contexte et concept 4519 2.9.2 Commentaire des modifications législatives 4523 3C o n séquences 4524 3.1 Confédération 4524 3.1.1 Personnel 4524 3.1.2 Finances 4525 3.1.3 Frein aux d épenses 4526 3.1.4 Informatique 4527 3.2 Cantons et communes 4527 3.3 Conséquences économiques 134 3.3.1 Nécessité et possibilité d’une intervention de l’Etat 4528 3.3.2 Impact du projet sur les différents groupes sociaux 4529 3.3.3 Conséquences sur l’économie nationale 4533 3.3.4 Autres réglementations envisageables 4534 3.3.5 Pertinence à l’aune de l’exécution 4535 4 Programme de la législature 4536 5 Rapport avec le droit international 4536 5.1 OMC 4536 5.2 UE 4537 6 Bases juridiques 4538 6.1 Constitutionnalit é 4538 6.2 Délégation de compétences législatives 4539 Table des matières de la partie I 4540 Modification de la loi sur l’agriculture (projet) 4543Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Partie I: Révision partielle de la loi sur l'agriculture (LAgr) In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 29 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 23.07.2002 Date Data Seite 4401-4542 Page Pagina Ref. No 10 126 478 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.