2013 1 Art. 102 Abs. 4 und Art. 105 f. KV; Art. 100 ff. un d Art. 122 GG; Art. 3 Abs. 1 lit. a, Art. 5 Abs. 2, Art. 6 und Art. 9 ff. AbPG; §§ 17 ff. AbPV. Neuordnung des Spitexwesens im Kanton Schaffhausen; Bildung von Versorgungsregionen; Zusammenarbeitspflicht der Gem einden (OGE 60/2011/12 vom 30. August 2013) Veröffentlichung im Amtsbericht. Die Organisation der Spitexleistungen bleibt nach d em neuen Recht wei- terhin bei den Gemeinden, doch werden diese verpfli chtet, in Versorgungs- regionen zusammenzuarbeiten, wobei der Kanton für d iese Zusammenarbeit zulässigerweise wesentliche Anforderungen organisat orischer und inhaltli- cher Natur festlegt (Modell der geleiteten Zusammenarbeit; E. 3b/cc). Bei der Bildung der Versorgungsregionen hat der Reg ierungsrat die Gemeinden anzuhören, doch kommt diesen kein Zustimmungs- oder Vetorecht zu. Der Regierungsrat hat sein organisatorisches Er messen sachgemäss wahrgenommen (E. 3c und d). Sofern eine Aufgabe nicht anders zu erfüllen ist, k ann der Regierungsrat eine oder mehrere Gemeinden auch zum Beitritt zu ei ner bestehenden inter- kommunalen Zusammenarbeit verpflichten. Hierbei han delt es sich allerdings um einen schweren Eingriff in die Organisationsauto nomie der betroffenen Gemeinden, welcher nur zulässig ist, wenn die Grund sätze der Verhältnis- mässigkeit eingehalten werden und für den Eingriff wichtige öffentliche Inte- ressen bestehen (E. 4a). Der Beitritt zum bestehenden Anschlussvertrag der K lettgauer Gemein- den ist trotz beschränkter Mitsprache- und Kontroll möglichkeiten der ange- schlossenen Gemeinden grundsätzlich zumutbar (E. 4b). Allerdings ist bei Ab- lehnung einer Integration der lokalen Spitexorganis ationen in die gemein- same Lösung der Versorgungsregion im Anschlussvertr ag eine angemessene Lösung für die Kostentragung zu finden (E. 4c und d). Der Kantonsrat Schaffhausen erliess am 2. Juli 200 7 ein neues Alters- betreuungs- und Pflegegesetz. Gestützt darauf ordne te der Regierungsrat in der Verordnung zum Altersbetreuungs- und Pflegegese tz vom 10. Februar 2009 an, dass für die Spitex-Dienstleistungen eine umfassende Versorgungs- region Klettgau gebildet werde, der auch die Gemein den Beggingen und Schleitheim angehören. Noch während der Vorbereitungen für die Neuorgani- sation stellten die Gemeinden Beggingen und Schleit heim am 8. Dezember 2013 2 2010 beim Regierungsrat das Gesuch, es sei ihnen di e Bildung einer eigen- ständigen Spitex-Versorgungsregion zu ermöglichen. Der Regierungsrat lehn- te dieses Gesuch am 21. Dezember 2010 ab und verpfl ichtete die beiden Ge- meinden, der Vertragslösung mit den übrigen Gemeind en der Versorgungsre- gion Klettgau beizutreten. Gegen diesen Beschluss e rhoben die beiden Ge- meinden Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Obergeric ht. Nachdem ausser- gerichtliche Einigungsbemühungen gescheitert waren, wies das Obergericht die Beschwerde im Sinne der Erwägungen ab, soweit es darauf eintrat. Aus den Erwägungen: 3.– a) Die Beschwerdeführerinnen berufen sich zur Begründu ng ihres Standpunkts vorab auf die verfassungsmässige Gemeindeautonomie . Diese besteht allerdings gemäss Art. 105 KV 1 nur im Rahmen von Verfassung und Gesetzen. Die Gemeinden sind in diesem Rahmen befug t, sich selber zu orga- nisieren und ihre Aufgaben nach eigenem Ermessen zu erfüllen. Nach aus- drücklicher Vorschrift von Art. 102 Abs. 4 KV kann das Gesetz Mindest- anforderungen festlegen, welche die Gemeinden bei d er Erfüllung ihrer Auf- gaben einzuhalten haben. Der Kanton kann überdies g emäss Art. 106 Abs. 1 KV die Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden förder n, wobei die For- men der Zusammenarbeit gemäss Art. 106 Abs. 2 KV ebenfalls durch das Ge- setz festgelegt werden. Ist eine Aufgabe nicht ande rs zu erfüllen, kann der Regierungsrat gemäss Art. 106 Abs. 4 KV zwei oder m ehrere Gemeinden zur Zusammenarbeit verpflichten. b) aa) Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerinne n trifft es nicht zu, dass die Gesetzgebung die Zuständigkeit f ür die Hilfe und Pflege zu Hause, also insbesondere für die Organisation von S pitexleistungen, aus- schliesslich den Gemeinden zuweise. Nach dem bis En de 2007 geltenden frü- heren Recht fielen die Spitex-Dienste zwar in die primäre Zust ändigkeit der Gemeinden. Die Gemeinden hatten "für den Krankenpflege-, Hauspflege- und Haushilfedienst sowie die Beratung von Eltern von S äuglingen und Klein- kindern" zu sorgen, wobei sie die Leistungen selber erbringen oder anderen privaten oder öffentlich-rechtlichen Körperschaften übertragen konnten. Der Kanton nahm Koordinationsaufgaben wahr und unterstü tzte die kommunal mitfinanzierten Dienste mit Betriebsbeiträgen. 2 Im Unterschied zu den Pflich- ten des Kantons waren die Aufgaben der Gemeinden im Spitexbereich im 1 Verfassung des Kantons Schaffhausen vom 17. Juni 2002 (KV, SHR 101.000). 2 Vgl. dazu die damals geltende Fassung von Art. 33 a und 33b des Gesundheitsgesetzes vom 19. Oktober 1970 (GesG, SHR 810.100). 2013 3 früheren Recht nur summarisch festgeschrieben. Insb esondere gab es keine genaueren Vorgaben über die Art und das Ausmass der bereitzustellenden Leistungen. Dementsprechend waren auch die verfügbaren Leistungsangebote in den einzelnen Gemeinden und Regionen recht unter schiedlich ausgebaut. Im interkantonalen Vergleich fiel auf, dass der Spi tex-Bereich im Kanton Schaffhausen relativ schwach ausgebaut war, lag doc h der Personalbestand rund 30 % unter dem nationalen Mittelwert. Überdies bestand eine Anzahl kleiner Spitex-Organisationen mit Einzugsgebieten u nter 5'000 Einwohnern, wie sie in ähnlich gut erschlossenen Gebieten ander er Kantone nur selten vor- kamen. Nachdem sich überdies der Bund im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen B und und Kantonen (NFA) aus der Mitfinanzierung der Spitex-Dienste zu rückgezogen hatte, be- schloss der Kanton, die Spitex-Dienste in einem neu en Altersbetreuungs- und Pflegegesetz auf eine neue Grundlage zu stellen. 3 bb) Bei dieser Neuordnung der Spitex-Organisation sollte zwar gemäss der Vorlage des Regierungsrats weiterhin von einer Aufgabenteilung zwi- schen Kanton und Gemeinden ausgegangen und die Alte rspflege als Ver- bundaufgabe von Kanton und Gemeinden finanziert wer den, doch sollten die Gemeinden neu namentlich verpflichtet werden, die S pitex-Dienste in grösse- ren Planungs- und Versorgungsregionen zu erbringen. 4 Dementsprechend schreibt Art. 3 Abs. 1 lit. a AbPG 5 vor, die Gemeinden hätten "in gegenseiti- ger Absprache und Zusammenarbeit die Verfügbarkeit bedarfsgerechter Leis- tungsangebote" im Bereich "Hilfe und Pflege zu Haus e für Personen aller Al- tersgruppen, die aus gesundheitlichen Gründen auf e ntsprechende Unter- stützung angewiesen sind", sicherzustellen. Dies wi rd in Art. 5 Abs. 2 AbPG dahingehend präzisiert, die benötigten Angebote der Hilfe und Pflege zu Hau- se würden "durch die Gemeinden im Rahmen von Versor gungsregionen, wel- che die Bildung leistungsfähiger betrieblicher Einh eiten erlauben, ermittelt und festgelegt"; "die Versorgungsregionen sowie die Minimalstandards der Leistungsangebote" würden "vom Regierungsrat nach A nhörung der Gemein- den festgelegt". Art. 6 AbPG sieht sodann vor, dass die Gemeinden die Auf- gaben von Spitex-Diensten, die aufgrund der Planung en gemäss Art. 5 Abs. 2 AbPG für die Versorgung benötigt werden, im Rahmen von Leistungsauf- trägen zu umschreiben haben, wobei bei Vergabe an e xterne oder private Partner entsprechende Verträge abzuschliessen sind (Abs. 1). Der Inhalt die- ser Aufträge bzw. Verträge wird sodann näher umschr ieben (Abs. 2), bezüg- 3 Vgl. dazu die Vorlage des Regierungsrats vom 16. Januar 2007 zur Totalrevision des Alters- betreuuungs- und Pflegegesetzes (Amtsdruckschrift 07-02), insbesondere S. 4, 6 f., 8 f, 11. 4 Vgl. dazu die Vorlage des Regierungsrats vom 16. Januar 2007 zur Totalrevision des Alters- betreuuungs- und Pflegegesetzes (Amtsdruckschrift 07-02), insbesondere S. 11 f. 5 Altersbetreuungs- und Pflegegesetz vom 2. Juli 20 07 (AbPG, SHR 813.500). 2013 4 lich der Spitex-Dienste der Grundsatz "gleichwertig e Leistungen zu gleichen Konditionen" für alle Einwohnerinnen und Einwohner der gleichen Ver- sorgungsregion festgehalten (Abs. 3) und die Genehm igung der Leistungsauf- träge und Verträge durch das zuständige Departement vorgesehen (Abs. 5). Die Finanzierung der Spitex-Organisationen ist sodann in den Art. 9 ff. AbPG geregelt. 6 cc) Aus diesen Gesetzesvorschriften ist ersichtlich, da ss zwar die Grundzuständigkeit für die Organisation der Spitexl eistungen nach dem gel- tenden Recht weiterhin bei den Gemeinden liegt, diese aber aufgrund des kan- tonalen Rechts bei der Erfüllung dieser Aufgabe zus ammenarbeiten müssen (Zusammenarbeitsverpflichtung ), wobei der Kanton für diese Zusammen- arbeit überdies wesentliche Anforderungen organisatorischer und inhaltlicher Natur festlegt. Dies ist aufgrund der erwähnten Verfassu ngsbestimmungen (Art. 102 Abs. 4 und Art. 106 KV) entgegen der Auff assung der Beschwerde- führerinnen grundsätzlich zulässig, zumal sich die angestrebte leistungsfähige überkommunale Organisation der Spitex-Leistungen ohne Kantonalisierung der Aufgabe nicht anders lösen lässt. 7 Die entsprechenden Gesetzesvorschrif- ten werden durch die §§ 17 ff. AbPV 8 näher ausgeführt, was im Prinzip eben- falls zulässig ist; eine detaillierte Prüfung der G esetzmässigkeit dieser Ver- ordnungsbestimmungen, welche von den Beschwerdeführerinnen in Frage ge- stellt wird, kann nachfolgend nur erfolgen, soweit dies für die Beurteilung der Beschwerdeanträge erforderlich ist. Insgesamt geht der Regierungsrat im vor- liegenden Verfahren wie bereits im AbPG-Gesetzgebun gsverfahren davon aus, es liege bei der heutigen Organisation der Spi tex-Leistungen im Kanton Schaffhausen eine Verbundaufgabe von Kanton und Gemeinden vor, was in- sofern zutrifft, als zwischen diesen beiden Ebenen geteilte Zuständigkeiten bestehen und die Finanzierung ebenfalls gemeinsam e rfolgt. 9 Angesichts der für die Gemeinden geschaffenen Zusammenarbeitsverpf lichtung und der da- mit verbundenen inhaltlichen und organisatorischen Auflagen müsste aber 6 Vgl. insbesondere Art. 10 Abs. 3 AbPG, wonach die Gemeinden mindestens 40 % der an- rechenbaren Personalkosten zu bezahlen haben. 7 Vgl. dazu auch die erwähnte Regierungsratsvorlage (Fn. 3), S. 20, und zu den Anforderungen an eine solche Zusammenarbeitsverpflichtung Art. 10 6 Abs. 4 KV sowie Art. 100 Abs. 3 GG und dazu Dubach/Marti/Spahn , Verfassung des Kantons Schaffhausen, Kommentar, S chaff- hausen 2004, S. 303. 8 Verordnung zum Altersbetreuungs- und Pflegegesetz vom 10. Februar 2009 (AbPV, SHR 813.501). 9 Vgl. zu dem mit der NFA geschaffenen Begriff der Verbundaufgabe Häfelin/Haller/Keller , Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 1146a, S. 367. 2013 5 wohl noch präziser von einer durch den Kanton geleiteten Zusammenarbeit der Gemeinden gesprochen werden. 10 c) Dem Modell der geleiteten Zusammenarbeit entspricht , dass der Kan- ton bzw. der Regierungsrat die Versorgungsregionen festlegen kann, wobei er die Gemeinden anzuhören hat (Art. 5 Abs. 2 Satz 2 A bPG). Bei der Fest- legung solcher Versorgungsregionen kommt dem Regier ungsrat naturgemäss ein organisatorisches Ermessen zu, welches aber sac hgemäss wahrzunehmen ist. Die Beschwerdeführerinnen tun freilich nicht d ar und es ist auch nicht er- sichtlich, inwiefern der Regierungsrat dieses Ermes sen nicht sachgemäss wahrgenommen haben soll. Die Gemeinden wurden unbes trittenerweise an- gehört, doch haben sie sich nicht einheitlich geäus sert; insbesondere haben auch die Klettgauer Gemeinden sehr heterogene Gegen vorschläge für die Re- gionenbildung gemacht. 11 Unter diesen Umständen musste der Regierungsrat einen eigenen Entscheid treffen, zumal den Gemeinde n hinsichtlich der Re- gionenbildung nach ausdrücklicher gesetzlicher Vors chrift lediglich ein An- hörungsrecht , nicht aber ein Zustimmungs- oder Vetorecht zukomm t. Der Regierungsrat hat sich daher nach einem zweistufige n Vernehmlassungs- verfahren zugunsten der heute bestehenden Lösung en tschieden (fünf Spitex- Versorgungsregionen gemäss § 17 Abs. 1 AbPV) und di es ausführlich be- gründet. 12 Mit diesem Vorgehen ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführe- rinnen der Grundsatz von Treu und Glauben nicht ver letzt worden. Es trifft zwar zu, dass die zuständige Departementschefin, Re gierungsrätin Ursula Hafner-Wipf, in der Beratung im Kantonsrat zu Art. 5 Abs. 2 AbPG Folgen- des ausgeführt hat 13 : "Wir haben die Regionen bewusst nicht definiert. Wir wollen es den Gemeinden überlassen, welche Lösungen für sie am besten und am sinnvollsten sind." Diese Antwort gab sie jedoch auf die Frage von Kan- tonsrat Alfred Sieber, welcher ausdrücklich auf die Kompetenz des Regie- rungsrates zur Festlegung der Versorgungsregionen h inwies und wissen woll- te, ob der südliche Kantonsteil hierbei eine selbst ändige Versorgungsregion bleiben könne. 14 Und zur Frage, wie viele Regionen im Klettgau gesc haffen 10 Vgl. zu den Gründen sowie zu den Vorzügen und Nac hteilen einer solchen Organisationsform August Mächler , Föderalismus in der Krise: Geleitete Zusammenarbe it als Ausweg?, ZSR 2004 I S. 571 ff. 11 Vgl. dazu insbesondere das Ergebnis der Umfrage v om 20. Februar 2008/Umsetzung Alters- betreuungs- und Pflegegesetz: Rahmenvorgaben Spitex. 12 Vgl. dazu und zum Prozess der Regionenbildung die Hinweise im Erläuternden Bericht des Departements des Innern zur Verordnung zum Altersbe treuungs- und Pflegegesetz vom 29. Januar 2009, insbesondere S. 6 f. 13 Kantonsratsprotokoll 2007, S. 453. 14 Kantonsratsprotokoll 2007, S. 453. 2013 6 werden sollten, sagte sie im gleichen Votum: "Im Kl ettgau höchstens drei, es könnte aber auch eine Grossregion sein. … Wir warten nun auf sinnvolle Vorschläge der Gemeinden." Hieraus können die Besch werdeführerinnen nichts zu ihren Gunsten ableiten. Es ergibt sich da raus zwar, dass der Regie- rungsrat massgebend auf den Willen der betroffenen Gemeinden abstellen wollte. Nachdem sich diese aber namentlich im Klett gau unbestrittenerweise nicht auf eine gemeinsame bzw. einheitliche Lösung hinsichtlich der Regio- nenbildung einigen konnten, musste aufgrund des Gesetzeswortlauts klar sein, dass der Regierungsrat einen eigenen Entscheid werd e treffen müssen. Man- gels entsprechender Vorschrift war er hierbei auch nicht an die in der be- ratenden Alterskommission vertretenen Auffassungen gebunden. Die Mit- glieder dieser Kommission repräsentierten im Übrige n auch nicht den mass- gebenden Willen der Gemeinden. Die massgebende Anhö rung der Gemein- den erfolgte vielmehr im Rahmen der erwähnten offiz iellen Umfrage vom 20. Februar 2008. 15 d) aa) Obwohl die Regionenbildung in einer Verordnung des Regie- rungsrats geregelt ist, werden damit die Spitex-Versorgungsregionen nicht ein für allemal verbindlich festgelegt, sondern muss be i Bestehen sachlicher Gründe eine Änderung in der Regionenbildung möglich sein, wie dies für den besonderen Fall des Übertritts einer einzelnen Geme inde in eine andere Ver- sorgungsregion in § 17 Abs. 3 AbPV ausdrücklich vor gesehen ist. In diesem Sinne ist der Regierungsrat zu Recht auf das Gesuch der Beschwerdeführe- rinnen, eine eigenständige Versorgungsregion zu bil den, eingetreten. Zu prü- fen ist, ob er dieses Gesuch auch zu Recht abgewies en hat. Hierbei ist aber wiederum darauf hinzuweisen, dass dem Regierungsrat bei der fraglichen Re- gionenbildung ein organisatorisches Ermessen zukomm t, in welches das Obergericht als Verwaltungsgericht nicht eingreifen darf. Den fraglichen Be- schluss aufheben könnte das Obergericht somit nur d ann, wenn bei dieser Ermessensausübung Rechtsfehler festgestellt werden müssten. 16 Der Regierungsrat hat die Abweisung des Gesuchs für die Bildung einer eigenständigen Spitex-Versorgungsregion der Beschwe rdeführerinnen damit begründet, in den Gemeinden Schleitheim und Begging en bestehe bei der Al- tersversorgung traditionell eine ausgeprägte "Heiml astigkeit": Einem Alters- heim mit 56 Plätzen und 36 Personalstellen (16 Stel len pro 1'000 Einwohner) stünden Spitex-Ressourcen von lediglich 175 Stellen prozenten gegenüber (0,8 Stellen pro 1'000 Einwohner, Stand 2009). In R elation zur Einwohner- zahl liege der Personalbestand im Heim um 60 % über dem kantonalen Mittel, während das kantonale Mittel bei der Spitex um 40 % unterschritten werde. 15 Vgl. oben Fn. 11. 16 Vgl. dazu Art. 36 Abs. 1 und 2 VRG. 2013 7 Die Vision der Beschwerdeführerinnen, die Spitex-Di enste im Rahmen einer ausgebauten Kooperation mit dem Altersheim zu stärk en, könnte sicher noch gewisse Optimierungsmöglichkeiten bieten. Gleichwoh l werde die kritische Mindestgrösse des Spitex-Teams, die im Rahmen der n euen Gesetzgebung angestrebt worden sei, bei der Beschränkung auf ein e Einzugsregion mit rund 2'200 Einwohnern erheblich unterschritten. Die Bild ung einer eigenständigen betrieblichen Einheit, welche den Anforderungen von Art. 5 Abs. 2 AbPG bzw. § 20 AbPV in Bezug auf Breite, Flexibilität und Qualität des Angebots – inklusive Stellvertretungsregelung, Nachtdienst, Sc hichtdienst – längerfristig stabil erfülle, könne auf einer derart schmalen Basis nicht erwartet werden. bb) Was die Beschwerdeführerinnen gegen diese Begründun g zur Ab- weisung ihres Gesuchs vorbringen, vermag keine Rech tsfehler in der Er- messensausübung des Regierungsrats darzutun. Es mag zutreffen, dass im Al- tersheim Schleitheim besonders viele Bewohner auswä rtiger Herkunft unter- gebracht sind, was zu einem entsprechend hohen Pers onalbestand im Heim- bereich führt. Dies ändert jedoch nichts daran, das s aufgrund der betriebswirt- schaftlichen Überlegungen, welche der Bildung der S pitex-Versorgungs- regionen zugrunde liegen, in einem Gebiet, welches nicht einmal die Hälfte der angestrebten mindestens 5'000 Einwohner umfasst , eine Spitex- Organisation, wie sie den mit dem neuen Gesetz ange strebten Standard ent- spricht, nicht sinnvoll betrieben werden kann. Dami t aber würde eine eigen- ständige Versorgungsregion der beiden Beschwerdefüh rerinnen die Voraus- setzungen von Art. 5 Abs. 2 AbPG nicht erfüllen. Di e bestehende lokale Spi- texversorgung, welche im erwähnten Zeitpunkt ledigl ich über 175 Stellen- prozent verfügte, mag sodann recht gut und günstig funktionieren, doch ist zu beachten, dass mit dieser Organisation kein Leistun gsauftrag i.S.v. Art 6 Abs. 1 AbPG besteht, welcher alle vom heutigen kant onalen Recht geforder- ten Leistungsanforderungen erfüllt. Die im Gebiet d er Beschwerdeführerin- nen bestehenden Spitexleistungen können daher nur s ehr eingeschränkt mit denjenigen der SPITEX Klettgau-Randen verglichen we rden, für welche ein solcher Leistungsvertrag besteht. Daran ändert auch nichts, dass in andern Versorgungsregionen zum Teil ebenfalls eine heimges tützte Spitexbetreuung besteht, zumal diesen Organisationen jedenfalls vom zuständigen Departe- ment genehmigte Leistungsaufträge zugrunde liegen. 17 e) Hieraus ergibt sich, dass nicht zu beanstanden ist, dass der Regie- rungsrat das Gesuch der Beschwerdeführerinnen, eine eigenständige Spitex- Versorgungsregion zu bilden, abgelehnt hat, womit a uch der Beschwerde- antrag 2 (Gewährung einer Umsetzungsfrist für die B ildung einer eigen- ständigen Versorgungseinheit) abzuweisen ist. 17 Vgl. dazu Art. 6 Abs. 5 AbPG. 2013 8 4.– Zu prüfen ist im Folgenden, welche Konsequenzen s ich aus der Ab- weisung des Hauptantrags der Beschwerdeführerinnen auf Bildung einer ei- genständigen Versorgungsregion ergeben (Beschwerdea ntrag 3). In der vom Regierungsrat festgesetzten Versorgungsregion Klett gau besteht bereits eine den gesetzlichen Anforderungen entsprechende kommun ale Spitex- Organisation (sogenannte Vertragslösung), 18 im Rahmen welcher die Sitz- gemeinde (Beringen) mit dem Verein SPITEX Klettgau- Randen einen Leis- tungsvertrag abgeschlossen hat. Es stellt sich dahe r die Frage, ob der Regie- rungsrat die Beschwerdeführerinnen zum Beitritt zu dieser bestehenden inter- kommunalen Lösung verpflichten kann , wie er dies mit den Anordnungen in den Ziffern 2 bis 4 des angefochtenen Beschlusses g etan hat, ohne dies aller- dings im erwähnten Beschluss näher zu begründen. Di e Standpunkte der Par- teien zu diesen Punkten ergeben sich jedoch in genü gender Weise aus dem Schriftenwechsel im Beschwerdeverfahren, weshalb auf eine Rückweisung an den Regierungsrat verzichtet werden kann. a) Wie bereits erwähnt, kann der Regierungsrat zwei oder mehrere Ge- meinden zur Zusammenarbeit verpflichten, wenn eine Aufgabe "nicht anders zu erfüllen" ist. 19 Aus dieser hinsichtlich der Zusammenarbeitsformen nicht eingeschränkten Kompetenz ergibt sich, dass der Reg ierungsrat bei Vorliegen der erwähnten Voraussetzung eine oder mehrere Gemei nden auch zum Bei- tritt zu einer bereits bestehenden interkommunalen Zusammenarbeit bzw. die Zusammenarbeitsgemeinden zur Aufnahme weiterer Geme inden verpflichten kann. 20 Allerdings handelt es sich bei der Verpflichtung z u einer solchen Zu- sammenarbeit um einen schweren Eingriff in die Organisationsautonomie der betroffenen Gemeinden, welcher nur zulässig ist, we nn die Grundsätze der Verhältnismässigkeit (Eignung, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit der Mass- nahme) eingehalten werden und für den Eingriff wich tige öffentliche Interes- sen bestehen. 21 Die Pflicht der Gemeinden zur Zusammenarbeit innerhalb der 18 Leistungsvertrag zwischen der Gemeinde Beringen ( Sitzgemeinde) und den übrigen Gemein- den (Anschlussgemeinden) betreffend interkommunale Steuerung der Leistungserbringung für eine bedarfsgerechte Versorgung durch Leistungen de r Hilfe und Pflege zu Hause im Sinne von Art. 6 AbPG für die Versorgungsregion Klettgau vom 4. Juli 2011. 19 Art. 106 Abs. 4 KV; Art. 100 Abs. 3 GG. 20 Vgl. dazu auch die Erläuterungen des Zürcher Regi erungsrats zum Vorschlag einer ähnlichen Regelung im Rahmen der Revision des Zürcher Gemeind egesetzes (Antrag an den Kantonsrat vom 20. März 2013, Vorlage 4974), S. 155 (zu § 83 des Entwurfs). 21 Vgl. zum Verhältnismässigkeitsgrundsatz allgemein Häfelin/Müller/Uhlmann , Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 581 ff., S. 133 ff., und für die Anordnung einer interkommunalen Zusammenarbeit insbesondere Vittorio Jenni in: Häner/Rüssli/ Schwarzenbach (Hrsg.), Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich/Basel/Genf 2007, Art. 92 Rz. 9 ff., insbesondere Rz. 11, S. 863 f., sowie die erwähnten Erläuterungen des Zür- cher Regierungsrats (Fn. 20); zum "ultima-ratio"-Ch arakter einer Zusammenarbeitsverpflich- tung auch Dubach/Marti/Spahn , S. 303. 2013 9 Versorgungsregion ergibt sich im vorliegenden Fall grundsätzlich bereits aus der gesetzlichen Ordnung (Art. 3 Abs. 1 lit. i.V.m. Art. 5 Abs. 2 AbPG), we l- che von den Beschwerdeführerinnen als solche nicht in Frage gestellt wird und für welche – wie vorne dargelegt – gute Gründe bestehen. 22 Diese gesetz- liche Zusammenarbeitsverpflichtung wird in § 18 AbP V lediglich noch da- hingehend präzisiert, dass die Zusammenarbeit der G emeinden in Ver- sorgungsregionen, die mehr als eine Gemeinde umfass en, durch die Bildung eines Zweckverbands oder durch den Abschluss von Ve rträgen i.S.v. Art. 100 ff. GG 23 zu erfolgen hat (Abs. 1), wobei die Regeln der Zus ammenarbeit so auszugestalten sind, dass eine effiziente Entscheid findung, eine sachgerechte periodische Überprüfung der Leistungsaufträge und V erträge mit den Leis- tungserbringern und eine qualifizierte Aufsicht übe r die operativen Aktivitä- ten gesichert werden können (Abs. 2). Diese Verordn ungsregelung erscheint aufgrund der bestehenden gesetzlichen Grundlagen oh ne weiteres zulässig, zumal sie im Wesentlichen lediglich auf die nach de m Gemeindegesetz zur Verfügung stehenden Zusammenarbeitsformen (Zweckver band; Gemeinde- vertrag) verweist 24 und eine entsprechend formalisierte Zusammenarbeit für die Erreichung des mit dem AbPG angestrebten Ziels unabdingbar erscheint. Da die Beschwerdeführerinnen somit aufgrund der bes tehenden gesetzlichen Ordnung mit den andern Gemeinden der Versorgungsreg ion in der Form ei- nes Zweckverbands oder eines Gemeindevertrages zusa mmenarbeiten müs- sen, ergibt sich die Eignung und Erforderlichkeit der Verpflichtung, sich der bestehenden Vertragslösung anzuschliessen, ebenfall s bereits aus der gesetz- lichen Ordnung bzw. dem Erfordernis von deren Durchsetzung. Ebens o be- stehen unbestreitbar wichtige öffentliche Interessen an dieser im Gesetz selber vorgesehenen Zusammenarbeitsverpflichtung, da es um das Interesse des Kantons bzw. der Bevölkerung an einer qualitativ ho chstehenden kommuna- len Aufgabenerfüllung in einem Bereich von zunehmen der Bedeutung (Über- alterung der Bevölkerung) geht. 25 b) Zu prüfen bleibt die Zumutbarkeit einer Beitrittsverpflichtung für die Beschwerdeführerinnen. Diese weisen darauf hin, das s sie über eine eigene, ihrer Auffassung nach bewährte Spitexorganisation ( Spitexvereine Schleit- heim und Beggingen) verfügen, und machen geltend, e s sei für sie nicht zu- mutbar, einer Spitexorganisation beizutreten, bei w elcher sie über keine Mit- sprache- und Entscheidungsbefugnisse verfügten (blo sser Anschlussvertrag); dieser Anschlussvertrag sei im Übrigen mangels Zust immung der Gemeinde- 22 Vgl. dazu namentlich vorne E. 3b/bb, cc (allgemein) und E. 3d (zur Regionenbildung). 23 Gemeindegesetz vom 17. August 1998 (GG, SHR 120.100). 24 Vgl. Art. 100 ff., insbesondere Art. 104 ff. und Art. 113 f. GG. 25 Vgl. zu diesem im Zürcher Recht ausdrücklich erwä hnten Erfordernis auch Jenni , a.a.O., und Erläuterungen des Zürcher Regierungsrats, a.a.O. 2013 10 versammlungen bzw. der Gemeindeparlamente nicht rec htsgültig zustande gekommen. aa) Wie dargelegt kann die Zusammenarbeit in einer Spit ex- Versorgungsregion aufgrund von § 18 Abs. 1 AbPV ent weder im Rahmen ei- nes Zweckverbands oder aber durch den Abschluss eines Gemeindevertrags i.S.v. Art. 100 ff. GG erfolgen. 26 Den Gemeinden wird hierbei – durchaus im Sinne der Gemeindeautonomie – ein Auswahlermessen b elassen. Auch die von den Gemeinden der Versorgungsregion Klettgau ge wählte konkrete Form des sogenannten Anschlussvertrags , welche darin besteht, dass die An- schlussgemeinden der Sitzgemeinde (vorliegend Berin gen) die Aufgaben- erfüllung übertragen, 27 ist verfassungs- und gesetzeskonform, zumal diese Form des Gemeindevertrags im Gesetz ausdrücklich vorgesehen wird. 28 bb) Es trifft allerdings zu, dass die Zweckverbandslö sung im Hinblick auf die demokratische Mitwirkung mehr Möglichkeiten bietet als reine Ge- meindeverträge, insbesondere als ein blosser Anschl ussvertrag, wie er vor- liegend von den Gemeinden der Versorgungsregion Kle ttgau abgeschlossen worden ist. So ist für die Gründung eines Zweckverb ands bzw. die Ver- abschiedung der entsprechenden Verbandsordnung sowi e für den Beitritt, Austritt oder die Auflösung eines solchen Verbands von Gesetzes wegen die Gemeindeversammlung oder das Gemeindeparlament unte r Vorbehalt des fa- kultativen Referendums zuständig, 29 während für den Abschluss von inter- kommunalen Zusammenarbeitsverträgen (auch von sogen annten Anschluss- verträgen) nach Schaffhauser Recht – soweit keine n euen Aufgaben geschaf- fen werden, was für die Spitex-Dienste aufgrund der eingehenden kantonalen Vorgaben nicht der Fall ist – grundsätzlich der Gem einderat im Rahmen sei- ner Organisationskompetenz zuständig ist, zumal es auch nicht um die Grün- dung oder Beteiligung an einer Organisation i.S.v. Art. 26 Abs. 1 lit. m GG geht. 30 Entgegen der Annahme der Beschwerdeführerinnen ist der fragliche 26 Vgl. oben E. 4a. 27 Vgl. dazu den Leistungsvertrag zwischen der Gemei nde Beringen (Sitzgemeinde) und den üb- rigen Gemeinden (Anschlussgemeinden) betreffend int erkommunale Steuerung der Leistungs- erbringung für eine bedarfsgerechte Versorgung durc h Leistungen der Hilfe und Pflege zu Hause im Sinne von Art. 6 AbPG für die Versorgungsregion Klettgau vom 4. Juli 2011. 28 Vgl. dazu Art. 100 Abs. 1 lit. bb GG und Dubach/Marti/Spahn , S. 301, zu Art. 106 Abs. 2 KV; zu den unterschiedlichen Arten von Gemeindeverträgen auch Jaag/Rüssli , Staats- und Verwal- tungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 2303 ff., S. 183. 29 Art. 105 Abs. 2 i.V.m. Art. 43 Abs. 1 und Art. 26 Abs. 1 lit. k GG. 30 Art. 52 Abs. 3 und 4 GG; vgl. dazu auch eingehend den ebenfalls von heute datierenden OGE Nr. 60/2012/56 i.S. H. betreffend Abstimmungsfragen im Zusammenhang mit der Gemeinde- versammlung Hallau vom 30. November 2012. 2013 11 Leistungsvertrag für die Spitex-Region Klettgau daher rechtsgültig zustande gekommen . cc) Richtig ist, dass auch für die laufende Zusammenarbeit im Zweck- verband aufgrund des Gesetzgebungsauftrags von Art. 106 Abs. 3 KV beson- ders garantierte Mitwirkungsrechte der Stimmberecht igten und der Behörden der einzelnen Gemeinden bestehen (Art. 106 Abs. 3 u nd 4 GG), welche bei reinen Gemeindeverträgen, insbesondere bei blossen Anschlussverträgen feh- len. Da der erwähnte Gesetzgebungsauftrag ausdrückl ich nur für Zweck- verbände gilt und der vorliegende Leistungsvertrag der Klettgauer Gemeinden keinen solchen Verband mit eigener Rechtspersönlich keit bildet, welcher ver- bindliche Verbandsbeschlüsse fällt, kann auch nicht argumentiert werden, die entsprechenden Vorschriften von Art. 106 Abs. 3 und 4 GG müssten sinn- gemäss auch für die vorliegende vertragliche Zusamm enarbeit gelten, welche keine entsprechenden Verbandsbeschlüsse kennt. § 18 Abs. 2 AbPV enthält immerhin gewisse Mindestanforderungen an entsprechende Gemeindeverträ- ge, welche eine effiziente und sachgerechte Aufgabe nerledigung sowie eine qualifizierte Aufsicht gewährleisten sollen. Diese Anforderungen werden mit dem abgeschlossenen Leistungsvertrag zwischen den Gemeinden der Spitex-Versorgungsregion Klettgau grundsätz- lich erfüllt. So übertragen die Anschlussgemeinden gemäss ausdrücklicher Vorschrift in Art. 1 des Vertrages die Sicherstellu ng des Spitex-Dienstes nach Art. 3 AbPG und §§ 17 ff. AbPV zwar an die Sitzgemeinde Beringen. Es wird jedoch eine Spitexkommission gebildet, welcher je e in Gemeinderatsmitglied jeder Anschlussgemeinde und zwei Gemeinderatsmitglieder der Sitzgemeinde angehören. Diese Kommission hat allerdings nur bera tende Funktion (Art. 3 des Vertrags). Die Sitzgemeinde ist Ansprech- und I nformationsstelle, welche die Interessen der Vertragsgemeinden vertritt, nach Anhörung der Spitex- kommission die nötigen Verträge mit den Leistungserbringern abschliesst und durch ihren Gemeinderat die Aufsicht gegenüber dies en Leistungserbringern wahrnimmt (Art. 4 des Vertrags). Sie vereinbart mit den Leistungserbringern auch das jährliche Budget, prüft die Jahresrechnung und gewährt den Leis- tungserbringern nach Anhörung der Spitexkommission die nötigen Kredite (Art. 5 und 6 des Vertrags). Die Kosten der Spitex- Dienste werden von den Vertragsgemeinden anteilig im Verhältnis zur Einwoh nerzahl finanziert (Art. 7 des Vertrags). Das Controlling gegenüber de n Leistungserbringern ob- liegt ebenfalls der Sitzgemeinde, wobei den Anschlu ssgemeinden aber In- formations- und Einsichtsrechte zustehen (Art. 8 des Vertrags). c) Durch die weitgehende Delegation der operativen E ntscheidungs- und Handlungsbefugnisse an die Sitzgemeinde ermöglicht der Anschlussvertrag eine sehr effiziente Form der interkommunalen Aufga benerfüllung, belässt aber den Anschlussgemeinden wichtige Einsichts- und Kontrollrechte und 2013 12 verschiedene Mitsprachemöglichkeiten. Den entsprech enden, offenbar über- einstimmend zustande gekommenen Organisationsentsch eid der bisherigen Vertragsgemeinden haben die Beschwerdeführerinnen z u akzeptieren. Aller- dings wird beim angeordneten Beitritt die besondere Situation der Beschwer- deführerinnen zu berücksichtigen sein, welche über einen funktionierenden eigenen Spitexdienst (Spitexvereine Schleitheim und Beggingen) verfügen. Diese lokalen Spitexdienste können allenfalls in di e Tätigkeit der SPITEX Klettgau-Randen integriert werden, wobei die Modali täten im Einzelnen noch geregelt werden müssten. Zu beachten sein werden hi erbei namentlich die Anforderungen an die Leistungsaufträge bzw. die ent sprechenden Verträge mit den Leistungserbringern, wie sie sich aus Art. 6 AbPG und § 19 AbPV ergeben. Die Beschwerdeführerinnen stellen zwar in Frage, ob es zulässig sei, in § 19 AbPV vorzuschreiben, dass pro Versorgungsregio n nur eine verantwort- liche Organisation als Träger der Spitexleistungen bezeichnet werden könne, doch erscheint dies im Sinne der angestrebten effiz ienten Leistungserbrin- gung zulässig. Wie sich aus § 19 Abs. 1 AbPV ergibt, schliesst dies aber nicht aus, dass die verantwortliche Organisation mit Part nerorganisationen zusam- menarbeitet und lediglich die Koordination und einh eitliche Betriebsführung sicherstellt. In diesem Sinne liesse sich der in de r Beschwerdebegründung ge- stellte Eventualantrag der Beschwerdeführerinnen du rchaus verwirklichen, wie dies auch der Regierungsrat in seiner Beschwerd eantwort festhält. Aller- dings bilden die damit zusammenhängenden Fragen nic ht Gegenstand des an- gefochtenen Entscheids bzw. des vorliegenden Verfah rens. Eine entsprechen- de Organisation müsste vielmehr zwischen den beteil igten Gemeinden und der Leistungserbringerin (SPITEX Klettgau-Randen) a usgehandelt werden und kann nicht im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens durch das Gericht angeordnet werden. d) Die Beschwerdeführerinnen werden gemäss Dispositi v Ziffer 2 des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses eingeladen, der bestehenden Ver- tragslösung beizutreten. Dies impliziert, dass sie bei den Gemeinden des An- schlussvertrages ein entsprechendes Beitrittsgesuch zu stellen haben, in des- sen Rahmen – wie eben erwähnt – auch die Modalitäte n der Zusammenarbeit mit den bestehenden Spitexorganisationen der Beschw erdeführerinnen zur Diskussion gestellt werden können. Sollten die Vert ragspartner allenfalls eine von den Beschwerdeführerinnen gewünschte, von den gesetzlichen Vorschrif- ten her mögliche Integration der Tätigkeit der Spit exvereine Schleitheim und Beggingen in den Leistungsvertrag mit der SPITEX Kl ettgau-Randen (i.S. ei- ner Kooperation nach § 19 Abs. 1 AbPV) ablehnen, di e Beschwerdeführerin- nen aber an einer Zusammenarbeit mit ihren lokalen Organisationen ganz oder teilweise festhalten, müsste dies im Sinne ein es angemessenen Interes- 2013 13 senausgleichs bei der Finanzierungsregelung im Leis tungsvertrag der Klett- gauer Gemeinden berücksichtigt werden, da es – wie dies auch der Regie- rungsrat in seiner Beschwerdeantwort zum Ausdruck bringt – mit dem Prinzip der Verhältnismässigkeit insbesondere in der prekär en Beitrittssituation der Beschwerdeführerinnen (blosse Möglichkeit bzw. Pfli cht des Beitritts zu ei- nem bereits ausgehandelten und rechtsgültig abgesch lossenen Vertrag) nicht vereinbar wäre, den Beschwerdeführerinnen die Integ ration ihrer lokalen Or- ganisationen in die Tätigkeit der SPITEX Klettgau-R anden zu verwehren, die Kosten der Spitex-Dienste gemäss Leistungsvertrag a ber trotzdem – un- abhängig von der Beanspruchung des gemeinsamen Spit ex-Dienstes – nach der Einwohnerzahl zu verteilen. 31 Zu berücksichtigen wäre bei einer ent- sprechenden neuen Kostenregelung freilich auch, dass die Gemeinden gemäss Art. 2a des Leistungsvertrags der Klettgauer Gemein den auch für Leistungs- erbringer ausserhalb der gemeinsamen Lösung gewisse Beiträge der Ver- sorgungsregion erhältlich machen können und aufgrun d der gesetzlichen Re- gelung unabhängig von der effektiven Beanspruchung an die Grundkosten der Versorgungsregion beizutragen haben. Da aufgrund de r gescheiterten ausser- gerichtlichen Vergleichsbemühungen damit zu rechnen ist, dass die Klett- gauer Gemeinden möglicherweise nicht selber eine en tsprechende angemes- sene Lösung finden, wird der Regierungsrat als zust ändige Aufsichtsbehörde nötigenfalls aufsichtsrechtlich eine geeignete Fina nzierungsregelung durch- setzen müssen, wie er dies in der Beschwerdeantwort zutreffend selber aus- geführt hat. e) Mit dieser Einschränkung – Erfordernis eines angeme ssenen Interes- senausgleichs bei Scheitern einer Integration der S pitexvereine Schleitheim und Beggingen in die gemeinsame Spitexorganisation, welcher nötigenfalls aufsichtsrechtlich anzuordnen ist – erscheint die v om Regierungsrat angeord- nete Beitrittsverpflichtung für die Beschwerdeführe rinnen auch zumutbar, weshalb die vorliegende Beschwerde insoweit auch be züglich Ziffer 2 des angefochtenen Beschlusses (Einladung zum Vertragsbe itritt) bzw. bezüglich des Beschwerdeantrages 3 (Befreiung vom verfügten Z wangsbeitritt) abzu- weisen ist. 31 So Art. 7 des Leistungsvertrags.