4828 2000-1936 ad 00.416 Initiative parlementaire Taux de la taxe sur la valeur ajoutée en faveur de l’AVS/AI (CSSS-N) Rapport de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national du 6 juillet 2000 Avis du Conseil fédéral du 6 septembre 2000 Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Conformément à l’art. 21 quater, al. 4, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), nous nous prononçons ci-après sur le rapport de la Commission de la sécu- rité sociale et de la santé publique du 6 juillet 2000. Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 6 septembre 2000 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Adolf Ogi La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz4829 Avis 1 Le point de la situation Le 18 mai 2000, lors des dé libérations sur le message du Conseil f édéral concernant la 11e révision de l ’AVS (00.014) par la Commission de la s écurité sociale et de la santé publique, le conseiller national Paul Rechsteiner a pr ésenté une proposition et a invité la commission à déposer une initiative pour exiger que la totalit é des recet- tes provenant des points de TVA per çus pour l ’AVS/AI soient vers ées à ces assu- rances sociales. Cette initiative demande de biffer l ’art. 2, al. 2 et 3, 2 e phrase, de l’arrêté fédéral du 20 mars 1998 sur le rel èvement des taux de la taxe sur la valeur ajoutée en faveur de l’AVS/AI1 – cet arrêté est en vigueur depuis le 1 er janvier 1999 –, afin de supprimer le versement à la Conf édération de la part des recettes fiscales ainsi prélevées qui lui est r éservée. La commission a approuvé la proposition par 16 voix contre 5, alors qu ’une minorité demandait de ne pas donner suite à l’initiative parlementaire et de ne pas entrer en matière. 2 Avis du Conseil f édéral 2.1 Avis concernant la proposition de la majorit é de la commission 2.1.1 Consid érations de principe Des discussions approfondies ont eu lieu tant devant le Conseil fédéral que devant le Parlement à propos du pr élèvement de ce point de TVA destin é à l’AVS/AI et ins- crit dans la constitution, point qui contribuera à résoudre les probl èmes de finance- ment de ces assurances sociales, lesquels d écoulent de l ’évolution de la pyramide des âges. En ce qui concerne l ’utilisation de ces moyens financiers, le Parlement a décidé à une confortable majorit é que la Conf édération devait elle aussi recevoir – avec affectation obligatoire – une partie des fonds provenant de ces r ecettes supplé- mentaires; cette part doit exclusivement cofinancer les charges suppl émentaires découlant de l ’évolution d émographique et auxquelles la Conf édération doit faire face. Elle repr ésente donc un élément de financement important pour la consolida- tion de l’AVS/AI. Cette décision est fondamentale, tant pour assurer le financement de l ’AVS/AI que pour stabiliser la charge de la Conf édération liée à sa participation aux d épenses de ces assurances. Par ailleurs, cette d écision a été prise il y a seulement deux ans et, aux yeux du Conseil fédéral, il n’y a pas eu depuis lors de changement justifiant une remise en cause de cette disposition. Au contraire, une remise en cause de la d écision irait à l ’encontre des efforts intensifs entrepris pour assainir et stabiliser les finances f édérales, et serait ainsi contraire au mandat constitutionnel clair dans ce domaine. Comme l ’exposent à juste titre deux passages du rapport de la commission, soit la prise de position de la minorité de la commission (ch. 4.2) et le ch. 6 consacr é aux r épercussions sur le 1 FF 1998 18004830 système de financement, les r épercussions n égatives seraient importantes pour la Confédération qui, si elle ne recevait plus sa part du «pour-cent d émographique» actuel, enregistrerait chaque ann ée une perte de recettes moyenne de quelque 400 millions de francs, ce qui annulerait dans une large mesure l ’effet d’allègement du programme de stabilisation 1998 que le Parlement a approuv é pour équilibrer le budget 2001. Dans l ’hypothèse o ù, comme l ’entend la majorit é de la commission, le refus d’octroyer une part des recettes à la Confédération devait également s’appliquer aux augmentations de TVA prévues à l’avenir pour l’AVS/AI et proposées dans le mes- sage concernant la 11 e r évision de l ’AVS, la Conf édération serait priv ée de plus d’un milliard de francs à partir de 2004 d éjà (c’est-à-dire de la part du «pour-cent démographique» actuel et de celle pr évue par la 11 e révision de l ’AVS, provenant dès 2003 du demi-point suppl émentaire de TVA accordé à l’AVS et du point accor- dé à l’AI). Si l ’on tient compte en plus du point de TVA suppl émentaire en faveur de l’AVS, qui devrait selon les pr évisions être prélevé à partir de 2006 environ, les pertes de recettes annuelles de la Conf édération s’élèveraient à environ 1,5 milliard de francs à partir de cette date. Le Conseil f édéral rappelle que, d éjà avec le droit en vigueur, le financement de l’AVS et de l ’AI dépend de la contribution substantielle de la Conf édération et des cantons. La politique du Conseil f édéral en mati ère de consolidation financi ère de l’AVS et de l ’AI, telle qu’elle est concrétisée par la 11 e révision de l’AVS, suppose explicitement une stabilisation de la charge de la Conf édération (cf. ch. 6.1 du mes- sage du 2 f évrier 2000; FF 2000 1920). L ’inscription dans la constitution d ’une recette liée, au profit de la Conf édération, qui proviendrait d ’une part du produit de la TVA se r évèle particulièrement importante. Jusqu ’ici en effet, aucune source de financement de base durable n ’était pr évue pour alimenter la contribution de la Confédération, bien que la charge que ces d épenses fait peser sur la Conf édération ait augment é ann ée apr ès ann ée en termes relatifs comme en termes absolus, un phénomène lié au fait que les d épenses de l’AVS et de l ’AI ont crû plus rapidement que les recettes fiscales des pouvoirs publics. Les recettes f édérales liées jusqu’ici, provenant des imp ôts sur l ’alcool et le tabac, ne suffisent de loin pas. En 1970, les r ecettes liées permettaient de couvrir le 90 % de la contribution de la Conf édération à l’AVS/AI/PC. En 1998, ce taux n ’était plus que de 26 %. Si l ’on se réfère à la seule AVS, le produit de l ’imposition du tabac et de l’alcool permettait de couvrir la contribution de la Conf édération jusqu’en 1972; par la suite, la part de la contribution ainsi couverte diminua, pour atteindre 36,6 % en 1998, avant de remonter à 41,5 % apr ès le rel èvement de l ’impôt sur le tabac le 1 er janvier 1999. Le fait d’attribuer à la Confédération une part liées des recettes de la TVA est tout à fait compatible avec le texte de la constitution (nouvelle constitution f édérale, art. 130, al. 3), m ême si cette attribution n ’est pas mentionn ée explicitement. La dispo- sition concernant la perception du point de TVA pr ésuppose que le financement de l’AVS/AI ne soit plus assur é pour des raisons d émographiques. Comme ce finance- ment ne repose pas exclusivement sur les cotisations des assur és et de leurs em- ployeurs, mais repose aussi sur une contribution importante des pouvoirs publics, la manière dont le texte de la constitution est formul é rend possible le recours au pro-4831 duit du «pour-cent de TVA d émographique» pour couvrir totalement ou partielle- ment la charge suppl émentaire pesant sur la Conf édération du fait de l ’évolution démographique. Si ce n ’était pas le cas, la Conf édération supporterait une charge financière accrue qui pourrait compromettre le financement de cette source de re- cettes pour l’AVS (et pour l’AI). Dans le cadre de l ’introduction du «pour-cent démographique», il fut discut é d’une variante selon laquelle la totalit é des recettes provenant de l ’augmentation de la TVA auraient été versées à l’AVS, tandis que la part de la Conf édération aux dépen- ses de l ’AVS serait abaiss ée. L ’assurance aurait donc d û financer une part plus importante de ses d épenses avec des ressources qui ne sont pas automatiquement fonction des prestations (pourcentage des revenus en TVA). Selon la variante fina- lement choisie, la Conf édération participe aux recettes du point de TVA li é à la démographie à hauteur de sa part au financement et doit utiliser ces recettes de manière d éterminée pour remplir ses obligations vis- à-vis de l ’AVS. La solution retenue est avantageuse pour l’AVS: la Confédération continue ainsi à contribuer au financement des charges suppl émentaires de l ’AVS li ées à l ’évolution d émo- graphique. Si la Confédération ne pouvait pas compter sur cette part des r ecettes de la TVA, il faudrait, en compensation, soit élaborer un nouveau programme d ’économies pour la Conf édération, soit abaisser la contribution de la Conf édération à l ’AVS, soit accepter de nouveaux d éficits des finances f édérales. L ’assainissement du budget fédéral et la consolidation de l ’AVS paraissent être des objectifs contradictoires. Toutefois, la Confédération ne saurait se d ésengager du financement de l ’AVS, pas plus qu ’on ne saurait concevoir de renoncer à l ’assainissement du budget de la Confédération. Le Conseil f édéral relève que le peuple et les cantons ont approuv é, le 7 juin 1998 une modification la constitution f édérale par un arr êté f édéral du 19 décembre 1997 instituant des mesures visant à équilibrer le budget (FF 1997 IV 1408), dans lequel il est prescrit que l’excédent de dépenses de la Confédération doit être ramené au terme de l ’exercice 2001 à un montant n ’excédant pas 2 % des re- cettes. Ces objectifs ne sont gu ère réalisables si la Conf édération ne dispose pas de sa part aux recettes de TVA. 2.1.2 Remarques formelles concernant les motivations de la majorité de la commission Deux remarques de fond s’imposent à propos des consid érations de la majorité de la commission exposées au ch. 4.1 du rapport. La majorit é de la commission estime que l ’affectation directe de la totalit é de la TVA au Fonds de compensation de l’AVS pourrait aider à atteindre plus rapidement cet objectif prescrit par la loi, mais pas réalisé aujourd’hui: que le taux de couverture s’élève à 100 % des d épenses annuelles de l ’assurance. Pour repourvoir de la sorte le Fonds de compensation de l ’AVS (dont la fortune repr ésente actuellement 79 % des dépenses d’une année), il faudrait cependant des moyens financiers suppl émen- taires importants: jusqu ’en 2010, environ 10 milliards de francs suppl émentaires devraient être vers és au Fonds. Au cas o ù cette somme devrait être fournie entre 2003 et 2010, il faudrait, durant cette p ériode, ajouter chaque ann ée 1,3 milliard de4832 francs aux sommes suppl émentaires requises du fait de l ’évolution démographique, ce qui repr ésente environ 0,6 point de TVA. De l ’avis du Conseil f édéral, qui con- corde avec celui de divers experts, le Fonds de compensation de l ’AVS est cepen- dant apte à remplir sa fonction d ’une manière optimale, même si le taux de couver- ture est moins élevé et ne s ’élève qu’à quelque 70 %. Dans un syst ème de finance- ment par répartition comme celui de l ’AVS, il n ’est pas judicieux de constituer une réserve qui d épasse le montant optimal. C ’est pourquoi, dans la 11 e r évision de l’AVS, le montant de la fortune du Fonds de compensation de l ’AVS prescrit par la loi devrait être abaissé et fixé à 70 % des dépenses d’une année. Le Conseil f édéral ne peut suivre l'argumentation formul ée par la majorit é de la commission au ch. 4.1 du rapport o ù il est affirm é que l ’attribution de l ’intégralité des recettes suppl émentaires de TVA au Fonds AVS rendrait le financement des assurances plus transparent, cela d ’autant que la contribution de la Conf édération serait à nouveau exprimée en pour-cent des d épenses totales. Il fait remarquer, à ce sujet, que la contribution de la Conf édération est fix ée en pour-cent des d épenses totales depuis 1969. La contribution de la Conf édération est, apr ès le 1 er janvier 1999, clairement d éfinie en pour-cent des d épenses de l ’AVS. Simplement la Con- fédération dispose d ésormais d’une nouvelle source de financement li ée pour faire face à ses obligations vis-à-vis de l’AVS. L’attribution à la Confédération d’une part des recettes de la TVA ne modifie en rien la quote-part de sa contribution. 2.2 Conclusion Selon le Conseil f édéral, il est l égitime que la Conf édération perçoive une part des recettes de la TVA destinées à l’AVS/AI. Pour assurer le financement de l ’AVS/AI, le Conseil f édéral a soumis au Parlement, dans le cadre du message concernant la 11e r évision de l ’AVS, un concept global solide, pr évoyant un financement com- plémentaire supportable pour l ’économie, les entreprises et les m énages, li é à une élévation progressive de la TVA, des économies importantes, mais aussi sociales que possibles en mati ère de prestations AVS, et des recettes suppl émentaires prove- nant des cotisations. Le Conseil f édéral parvient à la conclusion que la proposition de la majorit é de la commission remet en question le plan élaboré par les Chambres f édérales pour financer les frais suppl émentaires engendrés par l ’évolution d émographique et qui s'est traduit par l’adoption de l’arrêté fédéral du 20 mars 1998 sur le rel èvement des taux de la taxe sur la valeur ajout ée en faveur de l ’AVS/AI. Ceci remet aussi en question la base constitutionnelle, telle que le Conseil f édéral l’a prévue par la 11 e révision de l ’AVS. La proposition de la majorit é de la Commission p éjorerait gra- vement les finances de la Conf édération, à hauteur de 400 millions de francs par an actuellement et jusqu’à plus de 1,5 milliard de francs dès 2006. Le Conseil fédéral est d’avis qu’il faut donc rejeter la proposition de la majorit é de la commission, pour des motifs de politique sociale et de politique financi ère. Il soutient dès lors la minorit é de la commission (ch. 4.2 du rapport) et sa proposition de ne pas entrer en matière sur cet objet.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali ad 00.416 Initiative parlementaire Taux de la taxe sur la valeur ajoutée en faveur de l'AVS/AI (CSSS-N) Rapport de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national du 6 juillet 2000 Avis du Conseil fédéral In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2000 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 43 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.416 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 31.10.2000 Date Data Seite 4828-4832 Page Pagina Ref. No 10 124 920 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.