2000-1633 633 00.089 Message relatif à l’initiative populaire «pour la mère et l’enfant – pour la protection de l’enfant à naître et pour l’aide à sa mère dans la détresse» (Initiative «pour la mère et l’enfant») du 15 novembre 2000 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons le message relatif à l’initiative populaire «pour la mère et l’enfant – pour la protection de l’enfant à naître et pour l’aide à sa mère dans la détresse» (Initiative «pour la mère et l’enfant») et vous proposons de la soumettre sans contre-projet au vote du peuple et des cantons en leur recommandant de la rejeter. Le projet d’arrêté fédéral est joint au présent message. Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 15 novembre 2000 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Adolf Ogi La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz634 Condensé L’initiative populaire «pour la mère et l’enfant», présentée sous la forme d’un projet rédigé de toutes pièces, déposée le 19 novembre 1999 à la Chancellerie fédérale munie de 105 001 signatures valables, demande que la Constitution fédé- rale soit complétée par une disposition protégeant la vie de l’enfant à naître et prévoyant des directives sur l’aide nécessaire à apporter à sa mère dans la détresse. Selon l’initiative populaire, il ne serait plus possible de procéder à une interruption de grossesse à moins que la continuation de cette grossesse ne mette la vie de la mère en danger et que ce danger, imminent et de nature physique, soit impossible à écarter d’une autre manière. Une telle législation, qui se base uniquement sur une interprétation stricte de la notion de santé, constituerait cependant un pas en ar- rière par rapport au droit en vigueur. En outre, elle ne tient pas compte des chan- gements concernant les conditions et les valeurs sociales qui ont eu lieu au cours des trente dernières années, notamment en ce qui concerne la position de la femme dans la notre société. L’initiative populaire exige même de la femme, qui se re- trouve enceinte à la suite d’un acte de violence, qu’elle mène sa grossesse à terme, en lui proposant toutefois la possibilité de consentir à l’adoption de son enfant. En pratique, il est depuis longtemps admis qu’une telle situation constitue une des indications permettant une interruption de grossesse. Il n’est en effet guère toléra- ble de forcer la femme victime d’un viol, à donner naissance à cet enfant. Par ailleurs, les notions imprécises utilisées par l’initiative, engendreront les mêmes problèmes d’interprétation que connaît le droit actuel. Si le Conseil fédéral salue le principe qui consiste à exiger des cantons qu’ils four- nissent une aide à la mère dans la détresse, il convient de rappeler que c’est une tâche qui leur incombe aujourd’hui déjà en vertu de la loi fédérale sur les centres de consultation en matière de grossesse. Il va de soi, que toute proposition d’amé- liorer les moyens de protection de la vie en devenir doit être prise en compte. Le Conseil fédéral est aussi d’avis que la protection de la vie en devenir ne doit pas être uniquement de nature pénale, mais qu’il s’agit de l’inscrire dans un concept de prévention, d’aide et de conseil où la consultation joue un rôle primordial et où le droit à l’autodétermination de la femme enceinte est également pris en compte. Il constate que cet aspect fait défaut dans le projet proposé par l’initiative populaire. Pour toutes ces raisons, le Conseil fédéral propose aux Chambres de recommander au peuple et aux cantons de rejeter sans contre-projet l’initiative populaire «pour la mère et l’enfant».635 Message 1 Partie g énérale 1.1 Consid érations sur la forme 1.1.1 Libell é de l’initiative L’initiative populaire «pour la m ère et l ’enfant – pour la protection de l ’enfant à naître et pour l’aide à sa mère dans la détresse» (Initiative «pour la mère et l’enfant») a été déposée le 19 novembre 1999 munie de 105 001 signatures valables. Pr ésentée sous la forme d’un projet rédigé de toutes pièces, elle a la teneur suivante: I La constitution fédérale est complétée comme suit: Art. 4bis (nouveau) 1 La Conf édération prot ège la vie de l ’enfant à na ître et édicte des directives sur l’aide nécessaire à apporter à sa mère dans la détresse. 2 La législation fédérale respecte ce qui suit: a. Quiconque cause la mort d ’un enfant à naître ou y contribue de mani ère dé- cisive est punissable, à moins que la continuation de la grossesse ne mette la vie de la m ère en danger et que ce danger, imminent et de nature physique, soit impossible à écarter d’une autre manière. b. Toute forme de pression tendant à faire supprimer la vie d ’un enfant à naître est inadmissible. c. Si la grossesse est la cons équence d’un acte de violence, la m ère peut, d ès que la grossesse a été constat ée, donner son accord, le seul n écessaire, à l’adoption de l’enfant. d. Les cantons accordent l ’aide nécessaire à la mère qui, en raison de sa gros- sesse, se trouve dans un état de détresse. Ils peuvent confier cette tâche à des institutions privées. II Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme suit: Art. 24 (nouveau) Jusqu’à ce qu’une nouvelle réglementation légale entre en vigueur, toutes les dispo- sitions du Code p énal suisse (CP) qui pr évoient l’interruption non punissable de la grossesse sont remplacées par la réglementation de l’art. 4bis, al. 2, let. a, de la cons- titution fédérale.636 1.1.2 Aboutissement de l ’initiative Dans une décision datée du 18 janvier 2000, la Chancellerie f édérale a constaté que l’initiative populaire «pour la mère et l’enfant» avait abouti sur le plan formel1. 1.1.3 D élais du traitement de l’initiative Aux termes de l’art. 29, al. 1, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC) 2 et l’art. 2, al. 2, de l’ordonnance du 26 février 1997 sur l’entrée en vigueur de la modi- fication de la loi f édérale sur les droits politiques 3, le Conseil f édéral dispose jus- qu’au 18 novembre 2000 pour pr ésenter aux Chambres le message relatif à cette initiative, d ès lors qu ’il a d écidé de ne pas proposer lui-m ême de contre-projet. L’Assemblée f édérale d écide, dans un d élai de 30 mois à compter du jour o ù l’initiative a été déposée, si elle approuve ou non l ’initiative. L’Assemblée fédérale peut décider de prolonger le d élai d’un an si l ’un des conseils au moins a pris une décision sur un contre-projet ou sur un acte l égislatif qui a un rapport étroit avec l’initiative populaire (art. 27, al. 1 et 5 bis, LREC et art. 2, al. 2, de l ’ordonnance du 26 février 1997 sur l ’entrée en vigueur de la modification de la loi f édérale sur les droits politiques). 1.1.4 Adaptation à la nouvelle Constitution fédérale Les initiatives populaires qui se fondent encore sur la Constitution f édérale de 1874 doivent être adapt ées à la nouvelle Constitution quant à la forme. Le ch. III de l’arrêté f édéral du 18 d écembre 1998 relatif à une mise à jour de la Constitution fédérale4 accorde à l ’Assemblée f édérale la comp étence de proc éder à de telles adaptations. Par conséquent, la numérotation préconisée dans l’initiative populaire «pour la mère et l’enfant» doit être adaptée conformément à la syst ématique de la nouvelle Cons- titution. S’agissant de la num érotation proposée (art. 4 bis), elle semble indiquer que la nouvelle disposition pourrait être int égrée dans les droits fondamentaux. Or, le texte présente toutes les caractéristiques d’une norme d’attribution de compétence. Il s’agit en effet de confier à l’Etat la t âche de prendre des mesures de protection en faveur de l’enfant à naître et de sa m ère dans la d étresse. Le premier alin éa énonce un objectif de la Conf édération et attribue à cette derni ère une comp étence législa- tive. Quant à l’al. 2, il mentionne les principes de la l égislation fédérale à édicter. Mis à part l ’al. 2, let. d, qui vise les cantons, les deux alin éas s’adressent expressé- ment et exclusivement à la «Confédération» et au législateur «fédéral». Le texte de la disposition constitutionnelle laisse donc à conclure à une disposition attributive de compétence. Se fondant sur le droit à la vie, les auteurs de l ’initiative exigent que des mesures de protection soient prises pour concr étiser ce droit. La majeure partie du mandat législatif en vue de r éaliser la protection du droit à la vie incombant à la Confédération, nous vous proposons donc d ’intégrer la nouvelle norme dans le Titre 3, Chapitre 2, Section 8 «Logement, travail, sécurité sociale et sant é» sous la forme 1 FF 2000 207 2 RS 171.11 3 RO 1997 760 4 RO 1999 2556637 d’un art. 116 a. Cet article sera également dot é du titre marginal «Protection des enfants à naître». Nous vous proposons également d’adapter la disposition transitoire (art. 24) propo- sée par l’initiative comme suit: Art. 196, titre médian Dispositions transitoires selon l’arrêté fédéral du 18 décembre1998 relatif à une mise à jour de la Constitution fédérale Art. 197 Dispositions transitoires après acceptation de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 1. Disposition transitoire ad art. 116a (Protection des enfants à naître) «Jusqu’à ce qu ’une nouvelle r églementation légale entre en vigueur, toutes les dis- positions du Code p énal suisse (CP) qui pr évoient l’interruption non punissable de la grossesse sont remplac ées par la r églementation de l ’art. 116a, al. 2, let. a, de la Constitution fédérale.» Pour des motifs de clart é et de pr écision, nous utiliserons dans la suite du pr ésent message cette nouvelle numérotation. 1.2 Validit é 1.2.1 Unit é de la forme Aux termes des art. 139, al. 2 et 3, et 194, al. 3, Cst., une initiative portant sur une révision partielle de la Constitution f édérale n’est valable que si elle est pr ésentée sous la forme d’une proposition conçue en termes généraux ou d’un projet rédigé de toutes pi èces, les formes mixtes n ’étant pas admises. La pr ésente initiative rev êt exclusivement la forme d ’un projet r édigé de toutes pi èces. L’unité de la forme est donc respectée. Le texte des initiatives r édigées de toutes pi èces doit exprimer de mani ère claire et précise l’objectif visé, de sorte que le corps électoral puisse voter en toute connais- sance de cause. Selon les termes de l ’initiative populaire, ce but, à savoir la protec- tion de l’enfant à naître et l’aide à sa mère dans la d étresse, devra être atteint par la voie législative et devra respecter le mandat énoncé à l ’art. 116 a, al. 2, let. a à d, (nouvelles) Cst. L ’examen sous l ’angle de l ’unité de la forme ne permet pas de contester cette option qui laisse au législateur le choix des moyens à mettre en œ uvre pour appliquer l’initiative. 1.2.2 Unit é de la matière L’exigence de l ’unité de la mati ère (art. 139, al. 3, et art. 194, al. 2, Cst.) permet d’éviter qu’une initiative porte sur plusieurs objets, sans lien aucun entre eux sur le plan mat ériel. Ce principe sert à garantir l ’expression libre et authentique de la volonté populaire.638 Dans ce cas-ci, l’objectif de l’initiative est précis: La Confédération protège la vie de l’enfant à na ître et édicte des directives sur l ’aide n écessaire à apporter à sa m ère dans la détresse. La législation fédérale doit rendre punissable tout acte qui cause la mort de l ’enfant à na ître et toute forme de pression en vue d ’une telle atteinte. Il existe dès lors un lien entre les diff érentes parties de l ’initiative populaire et partant la condition de l’unité de la matière est remplie en l’espèce. 1.2.3 Autre condition de la validit é Outre l ’unité d e l a f o r m e e t d e l a m a t ière, la nouvelle Constitution f édérale men- tionne à l’art. 194, al. 2, le respect des règles impératives du droit international. Il n’existe pas de norme de r ègle impérative du droit international qui soit touch ée par l’initiative populaire. 1.2.4 Applicabilit é Chaque initiative populaire est examin ée sous l ’angle de son applicabilit é de fait. Quand bien même la mise en oeuvre de l ’initiative «pour la m ère et l ’enfant» pour- rait entraîner certaines difficult és d’ordre essentiellement pratiques, cela ne change rien à son applicabilité de fait. L’initiative populaire «pour la mère et l’enfant» est donc valable. 2 But et teneur de l ’initiative Selon ses termes, l ’initiative populaire «pour la m ère et l ’enfant» rend caduques toutes les dispositions du code p énal en mati ère d ’interruption non punissable de grossesse. Il s ’agit en l ’occurrence de l ’art. 120 du code p énal, étant donné que les autres dispositions (art. 118 et 119 CP) rendent l ’avortement punissable. Elle exige des directives qui punissent quiconque cause la mort d ’un enfant à naître ou y con- tribue d ’une mani ère d écisive. Il est en outre inadmissible que des tiers fassent pression sur la femme enceinte afin qu’elle se décide à supprimer la vie de l’enfant à naître (al. 2, let. a et b ). L’initiative ne prévoit qu’une seule indication qui permette de causer la mort de l ’enfant à naître. Il s’agira du cas où la continuation de la gros- sesse entraînera un danger physique imminent, impossible à détourner autrement et menaçant la vie de la m ère. En ce qui concerne les cas de grossesse issue d ’un acte de violence, l ’initiative «pour la m ère et l ’enfant» pr évoit une r églementation spé- ciale. Dans pareil cas, la femme enceinte pourra, apr ès constatation de la grossesse, donner son accord à l’adoption de son futur enfant ( al. 2, let. c ). La nouvelle l égis- lation devra également prévoir des prestations destin ées à aider la femme enceinte qui se trouvera dans un état de détresse. En vertu de l’al. 2, let. d , la responsabilit é de cette assistance incombera aux cantons. Ceux-ci pourront confier cette t âche à des institutions privées.639 3 Partie sp éciale Dans les pays industrialis és, les 30 derni ères ann ées ont été notamment caract éri- sées, dans le domaine de la sexualit é, par un meilleur acc ès des populations aux méthodes contraceptives ainsi que par un développement de l’éducation sexuelle. Ce double mouvement a eu un impact sur les grossesses non d ésirées, qui sont moins nombreuses. Si la question d ’une interruption de grossesse continue n éanmoins à se poser à un moment donné, c’est bien le signe d ’une certaine défaillance préalable de la contra- ception, puisqu ’une grossesse non d ésirée n ’a pu être évitée. Une telle d éfaillance est flagrante lorsque l’on se réfère aux grossesses précoces survenant chez de jeunes adolescentes. Phénomène encore peu r épandu en Suisse, il est par contre devenu un véritable problème de société aux Etats-Unis notamment. Or, une grossesse pr écoce chez une très jeune femme renvoie non seulement à l’éducation sexuelle telle qu’elle est pratiquée aujourd’hui – comment informer, quel message transmettre, comment aider – mais aussi et plus globalement à l ’égalité sociale, puisque ce ph énomène touche essentiellement des milieux socio-économiques plus défavorisés. L’interruption de grossesse ne peut ainsi être détachée du domaine, bien plus vaste, de la sant é sexuelle et reproductive, qui comprend, par exemple, les th èmes de l’éducation sexuelle, de la contraception, de la pr évention des maladies sexuelle- ment transmissibles et du planning familial. Elle ne peut, non plus, faire abstraction du contexte socioculturel et économique dans lequel elle prend place. 3.1 Droit en vigueur Selon les art. 118 et 119 CP, l ’avortement est punissable s’il est commis par la mère ou par un tiers. En revanche, selon l ’art. 120 CP, l ’interruption de grossesse est autorisée lorsqu’elle est pratiquée en vue d’écarter un danger impossible à détourner autrement et mena çant la vie de la m ère ou mena çant s érieusement sa sant é d ’une atteinte grave et permanente (indication dite m édicale). L ’interruption de la gros- sesse doit être assortie du consentement écrit de la femme enceinte et l ’intervention pratiquée par un médecin diplômé sur avis conforme d’un second médecin diplômé. L’art. 120 CP autorise dès lors l’interruption de grossesse uniquement sur indication médicale. Alors que le législateur pensait autrefois5 en premier lieu à des dangers de nature somatique pour la vie et la sant é de la femme enceinte, on applique au- jourd’hui la notion large de la sant é telle qu’elle est définie par l’Organisation mon- diale de la sant é (OMS): la sant é est un état de bien- être complet tant physique, psychique que social. Ce qui implique que l ’on ne saurait exiger qu ’une femme mène à terme une grossesse d écoulant d ’un acte d élictueux (indication dite juridi- que). Il en va de m ême lorsque l ’éducation de l ’enfant semble exiger des efforts insurmontables notamment d’ordre financier (indication dite sociale) ou lorsqu ’il est prévisible que l ’enfant naîtra avec des l ésions physiques ou psychiques (indication dite autrefois eug énique, appel ée aujourd ’hui aussi embryopathique ou g énétique). Même si ces indications ne figurent pas express ément en tant que faits justificatifs à 5 Le législateur de 1937 s’est fondé sur un texte qui remonte à un avant-projet d’une commission d’experts de 1918 (cf. Message du 30 septembre 1974 relatif à une loi fédérale sur la protection de la grossesse, ainsi qu’au nouveau régime de répression de l’interruption de la grossesse (FF 1974 II 726).640 l’art. 120 CP, elles peuvent, selon des avis dominants, être prises en consid ération lors de l’évaluation de l’indication médicale6. De plus en plus, on a recours en prati- que à l’indication dite psychiatrique qui tient compte de toutes ces indications. Cependant, il existe entre les cantons de grandes diff érences concernant l ’inter- prétation de la loi et partant son application. Aussi les m édecins se sentent-ils li és par leurs propres convictions en ce qui concerne la question de l ’interruption de grossesse. Ceci peut entraîner auprès des personnes concern ées une certaine ins écu- rité du droit et une in égalité devant la loi; la pratique de l ’interruption de grossesse dépendant de l ’interprétation plus ou moins restrictive de la loi. Dans les cantons plus restrictifs en la matière, les femmes ont moins de possibilités d’interrompre leur grossesse que dans les cantons o ù la loi est interpr étée plus largement. Cette in éga- lité devant la loi provoque un «tourisme de l’avortement». Depuis que la réglementation sur l’interruption de la grossesse existe, les conditions et les valeurs sociales ont chang é. La position de la femme dans la soci été a évolué. En 1971, les citoyennes suisses obtenaient le droit de vote et d ’éligibilité; en 1981, l’article constitutionnel sur l ’égalité entre hommes et femmes était approuvé par le peuple et les cantons. L ’égalité des sexes fut introduit par étapes dans le droit de la famille avant qu ’en 1996, la loi f édérale sur l ’égalité entre femmes et hommes n’entre en vigueur. Après la seconde Guerre mondiale, l ’idée d’autonomie de l’indi- vidu avait acquis une importance croissante. A la fin des ann ées 80, le droit à l’autodétermination a été tiré du droit fondamental à la libert é personnelle. Dans ce contexte, l’aspiration de la femme à la libert é de d écision en mati ère d’interruption de grossesse s’est affirmée parallèlement à une attitude plus ouverte face à la sexua- lité. Par ailleurs, on constate un changement de l ’image traditionnelle de la famille. La femme est de plus en plus la seule à porter les responsabilit és inh érentes à l’éducation des enfants. Telles sont notamment les raisons pour lesquelles l ’inter- ruption de grossesse est consid érée aujourd ’hui comme une question relevant du droit de la femme à l’autodétermination. Dans ce contexte il convient de constater que depuis 1980, il n ’y a pratiquement plus eu de jugements p énaux prononc és en vertu des art. 118 et 119 CP (en vertu de l ’art. 118 CP: en 1982 une condamnation; en 1986 deux condamnations; en 1988 une condamnation; en vertu de l ’art. 119, al. 2, CP: en 1997 une condamnation) 7. Cela prouve que la société actuelle n’a de toute évidence pas la volont é de faire appliquer les dispositions p énales sur l’interruption de grossesse non autoris ée. S ’agissant des indications permettant l ’interruption de grossesse, tous les cantons suisses, à l ’exception d ’Uri, d ’Obwald, de Nidwald, d’Appenzell Rhodes-Intérieures, ont admis, ces derni ères années, une pratique plus ou moins libérale8. 6 Cf. Rehberg/Schmid, Strafrecht III Delikte gegen den Einzelnen, p. 21, 6e éd., Zurich, 1994. 7 Cf. Statistique des jugements prononcés en vertu des art. 118 ss CP établie par l’Office fédéral de la statistique. 8 Hurtado Pozo, Droit pénal, Partie spéciale I, n 273, 3e éd., Zurich, 1997.641 3.2 Droit compar é9 En ce qui concerne le droit en vigueur dans les autres pays, on distingue les Etats où l ’interruption de grossesse est autoris ée uniquement pour sauver la vie de la femme enceinte, ceux o ù l ’indication m édicale est restrictive, ceux qui associent indication m édicale et indication sociale et ceux qui ont opt é pour le r égime du délai. La Suisse appartient de jure au groupe de pays qui connaissent seulement l’indication médicale. La réglementation la plus courante dans les pays industrialis és est celle du délai. Les Etats-Unis et la plupart des pays europ éens (Allemagne, Autriche, Belgique, Dane- mark, France, Hongrie, Italie, Norv ège, Pays-Bas, Su ède, République tch èque) ont opté pour elle. Les diff érences entre ces pays se situent dans les d étails de l ’appli- cation: dispositions figurant dans le code p énal ou dans une loi sp éciale, durée du délai (variant entre 10 et 24 semaines apr ès les derni ères règles), conception diff é- rente des conseils donn és aux int éressées, etc. En Espagne, en Grande-Bretagne et en Pologne, l’interruption de grossesse n’est autorisée qu’en cas d’indication propre à chaque l égislation respective. Au Canada, la Cour supr ême a d écidé en 1988 que la loi régissant l’interruption de grossesse était contraire à la dignité de la femme et l’a purement et simplement annulée. Le Parlement europ éen a adopt é en 1990 une r ésolution demandant aux pays de l’Union europ éenne et à ceux de l ’Espace économique europ éen de «garantir aux femmes le droit de disposer de leur corps, c ’est-à-dire, en l ’occurrence le droit de choisir entre la maternité et l’interruption d’une grossesse non désirée»10. 3.3 Interventions parlementaires et politiques 11 Les dispositions pénales qui régissent l’interruption de grossesse (art. 118 à 121 CP) ont plus de cinquante ans. Nombreuses sont les interventions parlementaires et politiques visant une modification de la l égislation en vigueur. La présente initiative populaire est la derni ère en date. Les tentatives entreprises depuis 1971 poursui- vaient des buts diff érents, certaines envisageaient la d épénalisation totale de l’interruption de grossesse, d ’autres tendaient à emp êcher une lib éralisation. Tous ces projets ont été rejetés par le peuple et par les cantons 12. La dernière proposition de modifier le code p énal – précédant l’initiative populaire «pour la mère et l’enfant» – se présente sous la forme d ’une initiative parlementaire déposée en 1993 par la Conseill ère nationale Haering Binder. Cette initiative parle- mentaire a pour but de rendre l ’interruption de grossesse non punissable pendant les premiers mois de la grossesse et d ’instaurer le r égime du d élai. En f évrier 1995, le 9 Cf. Eser A./Koch H.-G., Schwangerschaftsabbruch im internationalen Vergleich, Teil I, Baden-Baden, 1988. 10 Résolution du Parlement européen Doc . B3-396/90 11 Cf. Message du 30 septembre 1974 relatif à une loi fédérale sur la protection de la grossesse, ainsi qu’au nouveau régime de répression de l’interruption de la grossesse (FF 1974 II 706 ss); Message du 19 mai 1976 relatif à l’initiative populaire «pour la solution du délai» (FF 1976 II 778 ss); Message du 28 février 1983 relatif à l’initiative populaire «pour le droit à la vie» (FF 1983 II 1 ss). 12 Cf. la chronologie mentionnée dans le rapport de la commission des affaires juridiques du Conseil national du 19 mars 1998 (FF 1998 2632).642 Conseil national y a donn é suite 13. Il a été admis que les in égalités qu ’entraîne le droit en vigueur n ’étaient plus acceptables et qu ’il fallait r éviser la l égislation ac- tuelle. Les travaux de la commission des affaires juridiques du Conseil national ont abouti sur un projet de loi pr évoyant le régime du délai. Le rapport y relatif date du 19 mars 1998 14. Dans une large proc édure de consultation à laquelle ont particip é les cantons, les partis politiques et les milieux int éressés, la proposition avait été en majorit é ac- cueillie favorablement. Dans sa prise de position du 26 ao ût 1998 15, le Conseil fédéral conclut à son tour qu ’il était nécessaire de modifier les dispositions p énales en matière d’interruption de grossesse. Toutefois, une nouvelle r églementation doit prendre en compte le droit de la femme à l’autodétermination ainsi que la responsa- bilité de l’Etat de protéger la vie en devenir. Le r égime du délai tel qu’il est proposé par la commission des affaires juridiques du Conseil national ne remplissant pas suffisamment ces conditions, il est rejet é par le Conseil f édéral. Par d écision du 5 octobre 1998, le Conseil national a cependant adopt é le r égime du d élai tel qu ’il était proposé par sa commission des affaires juridiques 16. Le 21 septembre 2000, le Conseil des Etats a également approuv é cette solution en y apportant cependant plusieurs amendements 17. L ’initiative parlementaire Haering Binder a manifeste- ment motiv é le lancement, en 1998, de l ’initiative populaire «pour la m ère et l’enfant». 4 Appr éciation de l’initiative 4.1 En g énéral Lancée en 1998, à une époque où la commission des affaires juridiques du Conseil national, suite à l’initiative parlementaire Haering Binder, publiait l ’avant-projet et le rapport explicatif pour un r égime du d élai, l’initiative populaire «pour la m ère et l’enfant» peut être consid éré comme une sorte de «réplique» au r égime du d élai. Alors que le r égime du d élai proposé par le Conseil national tient compte exclusi- vement du droit à l’autodétermination de la femme enceinte, le libell é de l’initiative populaire se limite à une protection stricte de l’enfant à naître en exigeant une aide à sa mère dans la d étresse. On constate en outre que la pr ésente initiative ne parle ni d’avortement ni d ’interruption de grossesse, mais qu ’elle utilise les termes «causer la mort d ’un enfant à na ître». Le seul et unique motif qui rend l ’«homicide» d ’un enfant à naître non punissable est le fait que la continuation de la grossesse mette la vie de la m ère en danger et que ce danger, imminent et de nature physique soit im- possible à écarter d ’une autre mani ère. Il s ’agit donc clairement et exclusivement d’une indication m édicale, telle qu ’elle était pr évue par le l égislateur historique, donc dans un sens restrictif. La pratique actuelle s ’appuie cependant sur la notion de la sant é telle qu ’elle est définie par l ’OMS chaque fois qu ’elle examine la pr ésence d’une indication m édi- cale. On peut donc constater que l ’initiative populaire fait ind éniablement un pas en 13 BO 1995 N 339 ss 14 FF 1998 2629 15 FF 1998 4734 16 BO 1998 N 1989 ss 17 BO 2000 E 533643 arrière par rapport au droit et à la pratique en vigueur. L ’acceptation de l ’initiative populaire signifierait pratiquement une interdiction g énérale de l ’avortement et l’obligation d’enfanter. Une indication purement m édicale – telle qu ’elle est exig ée par l ’initiative populaire – qui ne tient compte que du bien- être physique de la femme enceinte, ne serait applicable que dans les cas les plus rares. Cela am ènerait les femmes qui veulent interrompre leur grossesse à recourir à d’autres moyens ou à s’adresser à des personnes non qualifi ées; ce qui risquerait d ’entraîner des cons é- quences graves pour la sant é de ces femmes. Il ne fait aucun doute qu ’il est n éces- saire de réviser les dispositions p énales en matière d’interruption de grossesse, mais la voie empruntée par l’initiative populaire n’est manifestement pas la bonne. Lors des débats relatifs à l’initiative parlementaire Haering Binder, le Conseil f édé- ral a reconnu cette n écessité de r éviser les dispositions p énales en mati ère d’inter- ruption de grossesse, mais il a r épété et insist é à de nombreuses reprises qu ’une nouvelle r églementation devait trouver un équilibre entre le droit à l ’autodéter- mination de la femme et la responsabilité de l’Etat de protéger la vie en devenir. Cet équilibre ne se retrouve pas dans l ’initiative populaire qui, à l’évidence, ne fait que protéger l’enfant à naître obligeant pratiquement la mère à enfanter. 4.2 En particulier L’al. 1 de l’art. 116a de l’initiative populaire pose le principe en vertu duquel la vie de l’enfant à naître doit être protégée et que l ’Etat édicte dans ce but des directives destinées à assurer une aide à la mère dans la d étresse. Sans d évelopper les notions de «directives» ou de «mère dans la d étresse» l’al. 2 énonce en termes g énéraux le contenu de ces «directives». Partant, l ’initiative laisse à la Conf édération le soin de d éfinir la notion de «détresse» dans une loi. Or, ce sont pr écisément de telles notions impr écises qui ont suscité des interpr étations différenciées du droit actuel et qui ont entra îné une ins é- curité du droit et une in égalité devant la loi. On se retrouverait donc dans une situa- tion insatisfaisante identique à celle qui prévaut aujourd’hui déjà. Selon l’al. 2, let. a , toute personne qui cause la mort d ’un enfant à naître ou y con- tribue de manière décisive sera punissable. Il n ’est pas pr écisé si la sanction sera la même pour le m édecin, pour le tiers et pour la femme enceinte alors que le droit actuel fait cette distinction. L ’art. 118 CP pr évoit une sanction moindre pour un avortement commis par la mère et une incrimination plus forte pour le tiers (art. 119 CP). Dans le d ébat général actuellement en cours autour de l ’interruption de gros- sesse, un des points principaux sur lequel les avis divergent le moins est pr écisément la volont é d ’alléger la r épression frappant la femme concern ée18. Au surplus, l’interdiction préconisée par l ’initiative populaire signifie pratiquement une obliga- tion pour la femme enceinte de donner naissance à tout prix, à la seule exception près que la continuation de la grossesse mette sa vie en danger et qu ’il soit impossi- ble d’écarter ce danger imminent et de nature physique autrement que par une inter- ruption de grossesse. Cette condition extr êmement restrictive constitue une indica- tion qui ne tiendrait compte que de l’état de santé physique de la femme enceinte. 18 Cf. Hurtado Pozo, op. cit., n 237.644 L’indication m édicale, telle qu ’elle est pratiqu ée aujourd ’hui, se fonde sur une notion large de la santé et prend en considération − mais de manière très différenciée selon les cantons − les indications juridique, embryopathique et sociale. L ’initiative populaire rejette toutes ces indications pour ne retenir que l ’indication m édicale dans son sens strict. L ’initiative ne pr écise pas non plus qui constate, et avec quels moyens il sera procédé, pour savoir si la continuation de la grossesse met la vie de la mère en danger et que ce danger, de nature physique, est imminent. La future l égis- lation devra apporter des r éponses à toutes ces questions. Ayant à l ’esprit que le Conseil fédéral s’est toujours prononc é pour une nouvelle r églementation claire qui tienne compte aussi bien des int érêts de l ’enfant à naître que de ceux de la femme enceinte, et eu égard les motifs énoncés précédemment, il y a lieu de rejeter la let. a. La let. b , disposition en vertu de laquelle toute forme de pression tendant à faire supprimer la vie d ’un enfant à naître est inadmissible, s ’adresse à toute tierce per- sonne, mais en premier lieu au p ère du futur enfant et aux proches de la femme enceinte. Dans la pratique, la mise en œ uvre de cette disposition ne sera pas aisée. En cas de grossesse cons écutive à un acte de violence, une r églementation spéciale est prévue à la let. c, à savoir la possibilité pour la mère de donner son accord en vue de l ’adoption de son futur enfant. Ce qui implique que la femme enceinte devrait mener la grossesse à son terme et donner naissance à un enfant non d ésiré et fruit d’un crime. Cette obligation de donner naissance apr ès un viol est inacceptable et doit être rejetée. En effet, on ne saurait demander à la personne enceinte d ’accepter une grossesse résultant d’une infraction contre les moeurs. Aujourd ’hui, une femme qui est enceinte à la suite d ’un viol peut interrompre sa grossesse, les conditions de l’indication psychiatrique étant remplies19. La mise en œ uvre de l ’initiative exigerait une adaptation des dispositions du Code civil suisse (CC) sur l’adoption20 notamment de l’art. 265b CC réglant le moment du consentement à l’adoption. En effet, cette disposition pr évoit que la m ère ne puisse donner son consentement avant un d élai de six semaines suivant la naissance de son enfant. Au surplus, ce consentement peut être r évoqué dans les six semaines qui suivent. Le but de cette r ègle étant d’éviter que la femme soit incitée ou contrainte à donner son enfant alors qu ’elle peut se trouver dans état d épressif d û à la gros- sesse21. En pratique, la femme enceinte peut en tout temps, donc aussi d éjà pendant sa grossesse, manifester sa volont é de ne pas garder son enfant et de le donner en vue d ’une adoption. Elle sait que l ’enfant sera, d ès sa naissance, plac é jusqu ’à ce que d’une part elle donne son consentement apr ès l’expiration du d élai légal et que d’autre part, en l ’absence d’une révocation, le consentement entre en force. Or, le consentement, tel qu’il est prévu par l’initiative, ne serait pas une simple d éclaration d’intention mais, aussit ôt donn é, il d éploierait ses effets juridiques. M ême dans le cas d ’une grossesse d écoulant d ’un viol, une telle r églementation ne saurait être dans l’intérêt de la m ère ni dans celui de son futur enfant. Par ailleurs, l ’initiative irait à l’encontre de l ’art. 5, ch. 4, de la Convention europ éenne en matière d’adop- tion des enfants 22 qui pr évoit le m ême d élai de r éflexion. Il en r ésulte que pour toutes ces raisons la let. c est à rejeter. 19 Stratenwerth BT I, par. 2 n 13, 25, 5e éd. Berne, 1995; Trechsel StGB Kurzkommentar, Art. 120 n 10, 2e éd., Zurich, 1997; Rehberg/Schmid, op. cit., p. 21. 20 RS 210 21 FF 1971 I 1248. Message du 12 mai 1971 concernant la révision du CC. 22 RS 0.211.221.310645 En vertu de la let. d, les cantons sont charg és d’accorder l’aide nécessaire à la mère qui, en raison de sa grossesse, se trouve dans un état de d étresse. Ils peuvent faire appel à la coop ération d ’institutions priv ées. La protection de l ’enfant à na ître ne doit pas être garantie par le droit p énal uniquement mais englober une aide qui sera accordée non seulement à la femme enceinte – mais également à la m ère qui en a besoin après la naissance de son enfant. Vu sous cet angle, l ’objectif poursuivi par l’initiative est de créer une solidarité de la population toute enti ère avec la femme en détresse. Mise à part le probl èm e d e l a définition de la notion de «détresse», cet objectif est à saluer, certes. Toutefois, il convient de rappeler dans ce contexte, que depuis 1981, les cantons ont d éjà l’obligation d’instaurer des centres de consultation en mati ère de grossesse 23. Dans tous les cantons, ces centres, qui existent depuis 1984, offrent conseils et aide aux femmes enceintes qui les sollicitent ainsi qu ’à toutes les personnes directement concern ées par la grossesse. La consultation est gratuite, elle porte sur l ’assistance publique et priv ée sur laquelle ces personnes peuvent compter pour mener la grossesse à terme, sur les cons équences médicales d’une interruption et sur la pr évention de la grossesse. La let. d peut et doit être saluée, mais le but qu’elle vise est déjà réalisé par le droit en vigueur. Finalement, l’initiative populaire préconise une disposition transitoire selon laquelle toutes les dispositions du CP qui pr évoient l’interruption non punissable de la gros- sesse seront remplacées par la réglementation de l’art. 116a, al. 2, let. a, Cst. jusqu ’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle réglementation légale en la matière. Ceci signifie que le r égime des indications m édicales pr évu à l ’art. 120 CP serait aboli d ès le lendemain de la votation et que toute interruption de grossesse serait pratiquement punissable en attendant une nouvelle l égislation en mati ère d’interruption de gros- sesse suivant le nouveau mandat constitutionnel. On se retrouverait dans une situa- tion délicate où la seule indication m édicale restrictive serait applicable et il serait regrettable que les efforts entrepris visant à trouver un équilibre entre les diff érents intérêts en cause aient été vains. Pour toutes ces raisons, le Conseil f édéral rejette l’initiative populaire «pour la mère et l’enfant». A de nombreuses occasions dans le pass é (cf. ci-dessus ch. 3.3) et plus récemment en 1998, il a été amené à prendre position sur des projets de nouvelle réglementation de l’interruption de grossesse. Tout en rejetant le r égime du délai, il a reconnu la nécessité de réviser le code pénal dans le sens d’une adaptation du droit aux faits. Il a non seulement reconnu la n écessité d ’une r évision mais également réitéré le souci de trouver une solution qui tienne compte de la protection de la vie en devenir et des int érêts de la femme enceinte. Le r égime du d élai, tel qu ’il est proposé par le Conseil national dans le cadre de l ’initiative parlementaire Haering Binder ne remplit qu ’une de ces deux conditions. Quant à l ’initiative populaire «pour la mère et l’enfant», tout en allant dans le sens oppos é, elle ne les remplit pas non plus. La protection de l ’enfant à na ître se r évèle être au d étriment de l ’auto- détermination de la femme. Or, aux yeux du Conseil f édéral, il est indispensable de tendre vers une nouvelle r églementation qui se situe dans le mouvement amorc é au cours des ann ées notamment en ce qui concerne les acquis sociaux de la femme. Pour le Conseil f édéral toutefois, il incombe à l’Etat d’assumer sa part de responsa- bilité lorsqu ’il s ’agit de prot éger la vie en devenir. Il est évident que la difficult é réside pr écisément dans le fait d ’allier cette d émarche au droit de la femme à l’autodétermination et de trouver un équilibre entre ces deux conditions nécessaires. 23 Loi fédérale du 9 octobre 1981 sur les centres de consultation en matière de grossesse; RS 857.5 et l’ordonnance y relative du 12 décembre 1983; RS 857.51.646 5 Eventualit é d’un contre-projet Pour les motifs expos és ci-dessus, le Conseil f édéral vous propose de rejeter l’initiative populaire «pour la m ère et l ’enfant» sans pr ésenter de contre-projet. Il souhaite néanmoins que la discussion entam ée aux Chambres sur l ’initiative parle- mentaire Haering Binder aboutisse à une solution qui soit digne de notre soci été et qui tienne compte de la protection de la vie en devenir et des int érêts de la femme enceinte. La r églementation de l ’interruption de grossesse ne devra en aucun cas relever uniquement du ressort du droit p énal, mais s’inscrire dans un concept socio- politique global. Dans ce contexte, l ’ensemble des mesures d ’accompagnement devront être prises en considération. Parmi ces mesures, il y a lieu de citer les mesu- res d ’accompagnement pr oposées par le postulat de la commission des affaires juridiques du Conseil national du 5 octobre 1998 24. Elles se rapportent en grande partie aux tâches incombant aux centres de consultation en matière de grossesse. Dans le domaine médical, la loi fédérale sur l’assurance-maladie (LAMal)25 contient des dispositions qui pr évoient la prise en charge des co ûts des prestations sp écifi- ques à la maternité et à l’interruption de la grossesse. S’agissant des allocations familiales, deux projets sont actuellement en discussion; l’un visant, selon une initiative parlementaire Fankhauser 26, à fixer un montant minimal à ces allocations applicable à l’échelon national et l ’autre dans le cadre du projet «Nouvelle péréquation financière» allant dans le sens d’une législation unifiée et neutre en ce qui concerne les co ûts27. Suite au rejet en votation populaire d ’un projet de loi sur l ’assurance maternité, la question de la protection de la maternit é fait l’objet de diverses interventions parlementaires. Dans ce cadre, le Conseil f édé- ral est d ’avis qu ’il convient d ’améliorer la r églementation actuelle sur la perte de gain en cas de maternit é, qui s ’est r évélée insatisfaisante du point de vue socio- politique, et il s ’est engagé à proposer au Parlement un projet de solution durant la législature en cours. Compte tenu de l ’ensemble de ces mesures, il convient de pr éconiser une modifica- tion non seulement du droit p énal mais aussi de diff érentes lois f édérales sans pour autant recourir à une modification de la Constitution. Vu ce qui pr écède et compte tenu des travaux l égislatifs en cours au parlement, le Conseil fédéral renonce à présenter un contre-projet. 24 Cf. Postulat CAJ-CN 98.3047 Interruption de la grossesse. Mesures d’accompagnement. 25 Cf. art. 29 (Maternité) et art. 30 (Interruption non punissable de la grossesse) LAMal; RS 832.10. 26 Iv. pa. Fankhauser 91.411 Prestations familiales, BO 1992 N 215 ss; cf. aussi FF 1999 2942 et 2000 4422. 27 Cf. Rapport final de l’organisation de projet instituée conjointement par le DFF et la CdC, du 31 mars 1999, p. 81 et 82.647 6 Cons équences financières et effets sur l’état du personnel 6.1 Pour la Conf édération Les modifications législatives requises par l’initiative populaire n’ont de conséquen- ces ni sur le personnel ni d’ordre financier pour la Confédération. 6.2 Pour les cantons L’initiative populaire demande express ément aux cantons d ’accorder l ’aide n éces- saire à la mère qui, en raison de sa grossesse, se trouve dans la d étresse. Il n’est pas exclu que les centres de consultation existants doivent être dotés de moyens supplé- mentaires pour remplir cette t âche qui leur incombe d éjà aujourd ’hui. Ces frais supplémentaires ne sauraient être évalués à ce jour. 7 Compatibilit é avec le droit européen La Commission européenne des droits de l’homme a expressément laissée ouverte la question de savoir dans quelle mesure la notion de vie au sens de l ’art. 2 de la Con- vention de sauvegarde des droits de l ’homme et des libert és fondamentales (CEDH)28 incluait la vie de l ’enfant à naître29. Etant donn é que les l égislations des Etats membres divergent consid érablement, elle leur a laiss é une certaine libert é d’appréciation tout en reconnaissant express ément la possibilit é de restreindre la protection de la vie par des r ègles r égissant l ’interruption de grossesse en faveur d’une protection de la mère30. L’initiative populaire n ’est donc pas en contradiction avec la jurisprudence des organes de la CEDH. Ni le droit communautaire ni le droit de l ’Union europ éenne ne contiennent de règles relatives à l’interruption de grossesse. Par ailleurs, comme il est pr écisé ci-dessus au ch. 4.2, la r églementation relative à l’adoption pr éconisée par l ’initiative ne correspondrait pas avec ce que pr évoit la Convention européenne en matière d’adoption des enfants. 8 Conclusion Le Conseil f édéral rejette l ’initiative populaire «pour la m ère et l ’enfant – pour la protection de l’enfant à naître et pour l ’aide à sa mère dans la d étresse». Pour lui, la présente proposition ne constitue pas la bonne mani ère de r égler l ’interruption de grossesse. Elle ne tient pas suffisamment compte de tous les int érêts en jeu ainsi que des changements intervenus dans la soci été au cours des derni ères d écennies. Par 28 RS 0.101 29 Rapport de la Commission européenne des droits de l’homme en la cause Brüggemann und Scheuten/ D, DR 10, 115. 30 (Nr. 8416/79, X./UK, DR 19, 244; Nr. 17004/90, H./Norwegen, DR 73, 155).648 ailleurs, elle contient des propositions qui dans leur mise en œ uvre entra îneraient des conséquences insatisfaisantes voire inacceptables. Pour toutes ces raisons, le Conseil f édéral propose aux Chambres de recommander au peuple et aux cantons de rejeter sans contre-projet l ’initiative «pour la m ère et l’enfant – pour la protection de l ’enfant à na ître et pour l ’aide à sa m ère dans la détresse».Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message relatif à l'initiative "pour la mère et l'enfant - pour la protection de l'enfant et pour l'aide à sa mère dans la détresse" In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 07 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.089 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 20.02.2001 Date Data Seite 633-648 Page Pagina Ref. No 10 125 176 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.