A1 14 288 ARRÊT DU 6 MARS 2015 Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public Composition : Jean-Pierre Zufferey , président ; Jean-Bernard Fournier et Thomas Brunner, juges en la cause ADMINISTRATION COMMUNALE DE M_________, recourante contre COMMISSION D'ESTIMATION EN MATIÈRE D’EXPROPRIATION, autorité attaquée, et vingt-trois propriétaires expropriés (estimation de parcelles agricoles) recours de droit administratif contre 22 décisions du 30 septembre 2014 - 2 - Faits A. Le 19 septembre 2012 le Conseil d’Etat approuvait les plans de correction des cours d’eau des canaux existants A_________, B_________ et C_________ que lui avait présentés la commune de M_________ ; cette décision déclara it d’intérêt public les travaux décrits dans les plans, y compris leur pièce n° xxx comportant les surfaces à exproprier auprès de 40 propriétaires dont le terrain se trouvait, en partie, à l’intérieur de l’espace cours d’eau défini entre 12 et 37 m selon les profils en travers retenus. Le pt 4 du prononcé écartait les oppositions surgies durant l’enquête de novembre 2010 ; il confirmait la définition de l’espace cours d’eau légal , les effets de ce constat sur les terres cultivables (cons. 4 p. 4) et renvoyant à la phase d’expropriation les prétentions en indemnisation. Trente particuliers et deux corporations furent déboutés de leur recours contre cette décision par arrêt de céans du 12 juillet 2013 qui confirma la validité de l’espace cours d’eau et des emprises inscrites dans le plan d’expropriation (cons. 4.3.4 et cons. 5 et 6 de l’arrêt A1 12 284 ). Le Tribunal fédéral débouta lui aussi les recourants de leurs moyens dans son arrêt du 16 juillet 2014 (affaire 1C_741/2013 ) après avoir dit, le 30 octobre 2013, que l’effet suspensif du recours n’empêchait pas la commune de M_________ d’engager la procédure d’expropriation. B. La municipalité de M_________ n’ayant pu acquérir les surfaces utiles à la suite de son offre directe faite de gré à gré aux propriétaires en décembre 2010, elle a sollicité, en novembre 2013 la désignation d’une commission d’estimation, ce qu’a fait le bureau du collège d’experts le 17 janvier 2014. La C ommission présidée par D_________ a donc entendu sur les lieux le 17 mars 2014 les propriétaires touchés par l’acquisiti on d’une partie de leurs biens -fonds, la plupart s’en remettant à l ’autorité pour le prix de l’expropriation, la commune ne formulant pas de proposition à cet égard. Après avoir recueilli divers renseignements, la C ommission a considéré que tous les terrains se situaient en zone agricole , aux folios xxx et xxx du cadastre, que le prix moyen des transactions comparables relevées entre 2005 et 2013 sur la commune était de 9 fr./m2, prix qu’il convenait de majorer en raison des inconvénients de culture et de la faible emprise ordinairement soustraite à la parcelle d’origine, tenant aussi compte de la proposition de gré à gré de 2010 à partir de laquelle les prix s’étaient stabilisés ou dégradés ; elle a ainsi arrêté à 15 fr./m 2 le prix du terrain exproprié (18 fr. pour deux parcelles expropriées en totalité) , y compris la valeur du capital-plantes (ch. 1), frais des remises en état agricoles à la charge de l’œuvre en sus (ch. 2 ou 3) , notifiant le même jour ses 22 décisions dont le détail est le suivant : - 3 - N° décisio n Nom / Prénom Parcelle s Contenance Nature Expro- priation 1 E_________ xxx1 1624 Champ, pré 91 xxx2 1621 Champ, pré 90 2 F_________ Sàrl xxx3 1286 Champ, pré 100 xxx4 2684 Champ, pré 65 xxx5 620 Champ, pré 30 xxx6 1295 Champ, pré 2 xxx7 1177 Champ, pré 46 xxx8 1394 Champ, pré 53 3 G_________ xxx9 1419 Champ, pré 556 4 H_________ xxx10 1486 Remise/ Champ, pré 323 5 I_________ xxx11 2227 Champ, pré 81 xxx12 2466 Champ, pré 292 6 J_________ xxx13 2005 Champ, pré 246 7 K_________ xxx14 883 Vigne 112 xxx15 844 Vigne 114 xxx16 829 Vigne 118 8 L_________ xxx17 971 Champ, pré 121 9 N_________ xxx18 1682 Champ, pré 545 10 O_________ xxx19 1407 Vigne 204 11 P_________ xxx20 806 Vigne 96 xxx21 587 Vigne 85 xxx22 1413 Vigne 193 12 Q_________ xxx23 1636 Remise/ Champ, pré 330 13 R_________ xxx23 Idem 12 14 S_________ xxx24 1903 Champ, pré 103 15 T_________ xxx25 1945 Vigne 293 16 U_________ xxx17 Idem 8 17 V_________ xxx26 3543 Champ, pré 510 xxx27 1714 Champ, pré totale xxx28 1907 Remise/ Champ, pré totale 18 W_________ xxx29 1906 Champ, pré 101 19 X_________ xxx30 2298 Champ, pré 106 xxx31 921 Champ, pré 52 xxx32 1213 Champ, pré 70 xxx33 1684 Champ, pré 95 xxx34 1244 Champ, pré 70 xxx35 2857 Remise/ Champ, pré 17 20 Y__________ xxx36 1559 Champ, pré 88 21 Z__________ xxx37 2491 Champ, pré 141 xxx38 1820 Champ, pré 102 xxx39 1163 Champ, pré 63 - 4 - 22 AA_________ xxx38 Idem 21 C. Dans 4 envois du 3 novembre 2014, la commune de M_________ a interjeté 22 recours contre les 22 décisions précitées qu’elle dit avoir reçues le 7 octobre 2014, concluant principalement à la réduction de l’indemnité à 2 fr. 25 le m 2, subsidiairement à 4 fr. 50 et plus subsidiairement à 9 fr./m2. L’expropriante fonde ses conclusions sur la jurisprudence portant sur les avant -terrains dont l’utilité serait réduite pour le propriétaire par rapport à celle qu’aurait le terrain agricole ordinaire. Elle fait référence à l’espace réservé aux eaux exigé par l’article 36a de la loi fédérale du 24 janvier 199 1 sur la protection des eaux (LEaux ; RS 814.20), espace fixé, en application de l’article 41a ss de l’ordonnance fédérale du 28 octobre 1998 (OEaux) , dans le cas particulier à 12 mètres, espace soumis à des restrictions d’exploitation ou d’aménagement particulières au vu de l’article 41c OEaux. Partant de la valeur vénale qu’elle ne discute pas, la recourante demande que l e prix moyen ne soit pas majoré comme l’a fait la Commission mais réduit de 50 % voire de 75 % en raison de ces restrictions et au vu des faibles surfaces de peu d’utilité pour les exploitants que sont les m 2 expropriés de cet espace. La Commission a communiqué son dossier le 1 er décembre 2014 et indiqué qu’elle renonçait à répondre aux recours. P_________, S_________ et les époux L_________ et U____ _____ ont proposé le maintien du prix retenu par les décisions du 30 septembre 2014, contestant les raisons invoquées par la commune . Un groupe de 13 personnes autour de X_________ (19, 20, 21, 22, 1, 2, 3, 4, 5, 7, 12-13, 17) a conclu au rejet du recours et requis des dépens, arguant que l’expropriation ne faisait que reporter les inconvénients sur le solde des terrains et évoquant la nécessité d’une expertise pour l’estimation du capital -plantes au cas où les rapports de la C ommission n’y suffiraient pas. Cinq expropriés ne se sont pas déterminés. A réception de ces réponses, la commune de M_________ a maintenu ses recours, le 23 janvier 2015, exposé qu’elle ne s’opposait pas à l’utilisation par les véhicules agri - coles des po rtions expropriées et signalé la proposition de vente totale du n° xxx18 qu’elle avait reçue au prix de 9 fr./m 2. Le groupe X_________ a consulté le dossier et observé, le 9 février 2015 , qu’il lui paraissait inadmissible que la commune, partie expropriante, ait elle-même fourni la liste des transactions et qu’elle demande la réduc- tion du prix de la Commission alors qu’elle l’avait proposé de son propre chef en 2010. - 5 - Considérant en droit 1.1 En tant que maître d’œuvre des travaux approuvé s dans les plans du 19 septembre 2012 et déclarés exécutoires le 14 août 2014 (B.O. n° 34 p. 2108), et en tant que propriétaire des canaux concernés et expropriante, la commune de M_________ est atteinte par les décisions du 30 septembre 2014 et a un intérêt à leur annulation, respectivement à leur modification, au sens des articles 42 al. 2 de la loi du 8 mai 2008 sur les expro priations (LEx ; RS/VS 170.1) et 44 al. 1 let. a de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA ; RS/VS 172.6 ; v. ACDP A1 10 198 du 11 février 2011, cons. 1c ). Ses mémoires satisfont au surplus aux exigences de forme et de délai de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière (art. 80 al. 1 let. b-c, 46, et 48 LPJA). 1.2 Il y a lieu de joindre d’office (art. 11b al. 1 LPJA) les 22 recours déposés contre 22 décisions contestées uniquement sur la question du prix au m2 et au vu des mêmes motifs, sans qu’il soit fait appel aux particularités de l’un ou l’autre terrain ou de son propriétaire. Une seule décision tranchera donc l e litige lié au prix des surfaces expro- priées pour le s 22 destinataires des prononcés de la Commiss ion, aucune des réponses n’évoquant du reste la nécessité de statuer individuellement dans l’un ou l’autre cas. 2.1 La recourante ne met pas en discussion le fait que la valeur vénale des portions de terrains agricoles expropriés correspond à 9 fr./m2 soit à la moyenne du prix auquel ont été passées des transactions de terrains comparables dans la région. Le T ribunal peut dès lors fonder son raisonnement sur cette valeur indiquée dans toutes les décisions contestées pour déterminer si cette base doit être augmentée au montant retenu par la Commission pour équivaloir à la pleine indemnité dont parle l’article 13 LEx v. arrêt 1C.293/2011 du 12 octobre 2011 cons. 4 ) et qu’ exigent les intimés aux recours, ou si ce montant doit être maintenu à cette quotité ou réduit selon les conclusions de la recourante en raison de la nature d’avant -terrain qu’elle attribue aux bandes parallèles au canal, d’une largeur de 4 à 5 mètres, que doit acquérir le maître d’œuvre pour obtenir l’espace cours d’eau retenu dans les profils approuvés. 2.2 Une partie des intimés se plai gnent à tort de la liste de transaction s qu’a obtenue la Commission et dont i ls prét endent qu’elle provenait de la commune elle -même. Il suffit à cet égard de constater que la loi impose à l’autorité d’établir d’office les faits (art. 38 al. 1 LEx), citant dans ce contexte qu’elle pouvait consulter les registres publics - 6 - dont fait à l’évidence partie le cadastre communal. Dès lors, qu’elle émane du teneur du registre ou de notes des membres de la Commission, la liste figurant en pièce 6 du dossier de la première instance n’est pas critiquable dans son principe. E lle ne l’est pas non plus dans son contenu dans la mesure où la partie qui la discute ne conteste aucune des transactions que comportent les 5 pages de relevés entre les années 2005 et 2013 qui ont toutes trait à des immeubles agricoles et qu’elle ne cite aucun autre acte qu’elle omettrait et qui appuierait ses conclusions. Le moyen n’est donc pas propre à démontrer que les faits auraient, à cause de cette liste en réalité indispen- sable à la mise en œuvre de la méthode statistique, été inexactement établis. 2.3 C’est tout aussi vainement que la détermination du 9 février 2015 met en lumière l’offre qu’avait faite la commune aux particuliers en décembre 2010. Il suffit à cet égard de relever que la législation déclare expressément que la commission n’est pas liée par les offres des parties (art. 39 al. 3 LEx ; cf. BSGC de février 2008 p. 406 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_329/2012 du 27 novembre 2012 cons. 7 et 1C_239/2012 du 7 septembre 2012 cons. 5.3.2 ). En l’espèce, on doit relever que , devant la Commis- sion, l’expropriante n’a formulé aucune proposition qui aurait pu l’engager ou conduire le raisonnement de l’autorité attaquée et que l’offre qu’elle avait remise aux proprié - taires avant l’introduction de la procédure, en décembre 2010, n’a pas été accep tée par les auteurs de cette détermination : c’est dès lors à tort qu’ils s’en prévalent encore du moment que la demande d’accord précisait bien qu’en cas de contestation, l’admi - nistration communale demanderait l’intervention de la Commission. Cette offre est dès lors sans incidence en l’espèce , ce d’autant plus que la commune y précisait que son prix était supérieur à celui du marché, vraisemblablement dans le but d’accélérer la réalisation du projet, perspective réduite à néant par la procédure conduite jusqu’au Tribunal fédéral par une majorité des propriétaires à qui s’était adressée l’expropriante. 3.1 La recourante voudrait réduire le prix qu’elle doit payer en qualifiant d’avant-terrain la bande de terrain voisine de la parcelle occupée par le canal , ce par analogie avec la part d’un bien-fonds en zone à construire dont la portion située entre le bâtiment et la limite de la chaussée est habituellement estimée à un pourcentage de la valeur vénale du bien-fonds à construire. 3.2 D’après la jurisprudence citée par la commune (ACDP A1 13 324 du 23 mai 2014 cons. 3.1) on se trouve en présence d’un avant -terrain lorsque, en zone à construire , existe une portion de terrain entre un bâtiment et une route, dans le secteur de l’alignement : cette portion de terrain n’est en soi pas constructible et n’est pas suscep- tible d’être vendue séparément (R. Eggs, Les autres préjudices de l’expropriation, - 7 - n° 388 et les références). La non-constructibilité provient dans cette situation des pres- criptions de la loi du 3 septembre 1965 sur les routes (LR ; RS/VS 725.1) qui institue cette restriction au droit d e bâtir entre alignements (art. 199) et fixe les distances à laisser libres de construction selon l’importance de la voie publique (art. 202, 203), le plan de construction ou de correction d’une voie publique comportant notamment les alignements qui accompagnent le nouvel état de celle-ci (art. 39 al. 2 let. b LR). 3.3 La législation sur les cours d’eau diverge cependant de la LR sur ces questions en ce qu’aucune disposition ne prévoit ni la fixation d’alignements et ni une interdiction de construire ou d’autre restriction qui découlerait de l’adoption d’un projet d’exécution. Ainsi, quand bien même l’article 26 LcACE dit qu’un projet d’exécution contie nt notam- ment un plan contenant les alignements et qu’il en découle une interdiction de bâtir si les plans le prévoient (art. 38 al. 1 LcACE), ce droit ne définit pas des alignements généraux hors plans et n’instaure aucune restriction du fait de cette abs ence de nor - malisation dans le cas de cours d’eaux existants. Partant, le domaine des cours d’eau n’est dès lors en lui -même pas comparable au domaine routier qui garantit des espa - ces libres le long des chaussées sans forcément porter préjud ice au bien-fonds voisin puisque ce droit fixe le lieu d’implantation d’un bâtiment, les possibilités de bâtir étant ensuite utilisées dès cet alignement sur le solde de la parcelle. Il s’ensuit qu’en l’absence d’une planification particulière relative à un cours d’ea u, les fonds voisins d e la parcelle qu’ emprunte le cours d’eau ne sont grevés d’aucune res - triction comparable à celles instaurées par la LR et que c’est le projet d’exécution, le cas échéant à la suite des résultats du plan d’aménagement (art. 14 al. 2 Lc ACE) qui détermine les effets d’une approbation de plans, avec les précisions qu’apporte le plan d’expropriation qui l’accompagne (art. 26 al. 1 let. f LcACE et 24 al. 2 OcACE). 3.4 En l’espèce, les surfaces acquises pour la réalisation de l’espace cours d’eau normalisé selon les données de l’article 41a OEaux le sont sur des terrains agricoles non grevés de restrictions résultant d’alignements antérieurs au profit des canaux voi - sins. Leur expropriation emporte le transfert de la propriété , et pas seulement une res- triction partielle équivalente à celle que pourrait entraîner une mesure d’alignement : le dossier d’approbation ne comporte d’ailleurs aucun plan de ce type mais uniquemen t des mesures à réaliser à l’intérieur des limites du nouvel espace. Du fait de l’expropria- tion (art. 35 al. 2 LcACE), les propriétaires ont ainsi droit à la pleine compensation de la valeur agricole des biens -fonds qui leur sont partiellement ou dans leu r totalité ôtés, sans réduction pour des diminutions de valeur antérieures ou des possibilités de trans-- 8 - fert analogues à celles prévues, en zone à bâtir, quant à l’indice de densité sur le solde du terrain. Le motif de réduction du prix de 9 fr./m 2 exposé par la recourante , par l’analogie faite avec des surfaces frappées d’alignement antérieurement à l’expropriation, n’est dès lors pas fondé . Il ne l’est pas non plus en tant qu’il cite les restrictions d’exploitation auxquelles sont soumises, à teneur de l’article 41c OEaux les surfaces comprises dans l’espace réservé aux eaux , les propriétaires étant privés de leur propriété sur laquelle empiète l’espace décidé par les plans approuvés qui ne prévoient aucune restriction au droit de propriété ou à l’usage du solde des terrains en cause. 4. Quant à l’augmentation à 15 fr./m2, respectivement à 18 fr. pour les parcelles xxx27 et xxx28, du prix du marché fixé selon la méthode statisti que à 9 fr./m 2, rien ne la justifie, sauf la reprise de la proposition qu’avait faite la commune en décembre 2010 : la très faible emprise de l’expropriation par rapport aux par celles et sa localisation en bout de parcelle s, à l’opposé des dessertes des biens-fonds, n’est pas de nature à créer une compensation d’indemnité de plus de 50 % de la valeur du marché, dont la Commission elle-même disait que ses prix allaient à la baisse depuis la proposition de 2010. La conclusion en fixation du montant à 9 fr./m 2 peut donc en principe être admise, y compris pour les deux terrains expropriés dans leur totalité. Les motifs exposés dans les réponses aux recours ne conduisent pas à une autre solution. Pour la plupart, ces déterminations se réfèrent au résultat de la Commission qu’il n’y a pas lieu, sous l’angle de la légalité, de préférer au prix du marché. S’agissant du prix d’acquisition évoqué le 2 décembre 2014, il équivaut au prix du marché, prix qui inclut la valeur du capital -plantes comme le confirme la Commission dans ses consi - dérants et son calcul au p t. 8 de son dossier de s orte que l ’ajout à la valeur vénale d’éventuelles dépenses de reconstitution ne se justifie pas . La commune admettant l’usage du bord du canal à des fins de passage, il ne se justifie pas de conserver ce supplément à des fins de « tournière », ce que demande l’exploitant des vignes sur les nos xxx21, xxx22 et xxx20, le rétablissement des zones de circulation étant de toute façon à la charge de l’œuvre. Enfin, contrairement à ce que prétendent les déterminations du 14 janvier 2015, les taxations ne résu ltent pas d’un prix forfaitaire mais de l’application de la méthode statistique à des terres agricole s homogènes ce qui permettait d e déterminer le prix du marché identique pour tout le secteur où se regroupent les biens -fonds expropriés. A défaut d’indice selon lequel le prix retenu omettrait des transac tions pertinentes ou qu’un terrain aurait des caractéristiques exigeant un traitement différent, ces critiques seront écartées, tout comme celles visant - 9 - à faire expertiser le capital -plantes, cet élément étant inclus dans les valeurs recensées pour établir le prix du marché et l’allégation d’inconvénients consécutifs à la réalisation des travaux ne conduisant nullement au maintien du prix du m2 exproprié. 5.1 La recourante obtient dès lors partiellement gain de cause sur sa conclusion subsi- diaire, de sorte que les décisions de la Commission seront réformées à due concurrence sur leur ch. 1 et le prix réduit à 9 .-/m2 (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA). 5.2 Les frais ne peuvent être mis à la charge de la Commission, celle -ci ayant agi dans l’exercice de ses attributions d’instance inférieure (art. 89 al. 4 LPJA). La cause tombant dans le champ d’application de l’article 42 al. 3 LEx qui traite du recours du seul expropriant, il sied de dispenser les ex propriés qui succombent dans leurs conclusions, parfois implicites, en rejet du recours et de les mettre pour une part de 1000 fr. à la charge de la commune, qui intervient pour la défense de ses intérêts patrimoniaux, dont les conclusions sont pour partie écartées ( 89 al. 1 et 4 a contrario LPJA). 5.3 Le groupe Vouillamoz ne peut prétendre à des dépens car il n’obtient pas gain de cause dans sa conclusion en rejet des recours (art. 91 al. 1 a contrario LPJA). Prononce 1. Les 22 recours sont joints, le prix réduit dans chacune des décision s de 15/18 à 9 fr./m2 et les recours rejetés pour le surplus. 2. Les frais sont mis à la charge de la commune de M_________ à hauteur de 1000 fr. et remis pour le surplus. 3. Il n’est pas alloué de dépens. 4. Le présent arrêt est communiqué à la commune de M_________, à Maître BB_________, pour X_________ et consorts, à S_________, à L_________ et U_________, à P_________, à O_________, à W_________, à l’ hoirie N_________, à T_________, à J_________ et au Président de la Commission d’estimation. Sion, le 6 mars 2015