<!DOCTYPE html PUBLIC "-//W3C//DTD HTML 4.01//EN"> <html> <head> <title>AGVE 2007 39 S.167</title> <meta charset="utf-8"/><meta content="text/html; charset=utf-8" http-equiv="CONTENT-TYPE"/> <meta content="Weblaw - www.weblaw.ch" name="Publisher"/> </head> <body> <div class="header"><span class="year">2007</span> <span class="title">Submissionen</span> <span class="page_no">167</span></div> <div class="page" id="S1"> <div role="main"><br/> <span class="ft1"><b>39</b></span> <span class="ft1"><b>Kommunale Zuständigkeit im Submissionswesen.</b></span><br/> <span class="ft2">-</span> <span class="ft1"><b>Zuständig für die Vergabe öffentlicher Arbeiten und Lieferungen ist</b></span><br/> <span class="ft1"><b>grundsätzlich der Gemeinderat (Erw. 2.1).</b></span><br/> <span class="ft2">-</span> <span class="ft1"><b>Der Schulpflege V. fehlt die Zuständigkeit zur Vergabe öffentlicher</b></span><br/> <span class="ft1"><b>Beschaffungsaufträge (Erw. 2.4-2.5).</b></span><br/> <br/> <span class="ft4">Urteil des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 19. September 2007 in</span><br/> <span class="ft4">Sachen N. AG gegen die Schulpflege V. (WBE.2007.224).</span><br/> <br/> <span class="ft5"><i>Aus den Erwägungen</i></span><br/> <br/> <span class="ft6">2.</span><br/> <span class="ft6">2.1.</span><br/> <span class="ft6">Zuständig für die Vergabe öffentlicher Arbeiten und Lieferun-</span><br/> <span class="ft6">gen ist der Gemeinderat (§ 37 Abs. 2 lit. l GG). Auch die Gemeinde-</span><br/> <span class="ft6">ordnung der Gemeinde V. vom 19. September 2005 weist die Zu-</span><br/> <span class="ft6">ständigkeit für die Vergabe öffentlicher Aufträge dem Gemeinderat</span><br/> <span class="ft6">zu (§ 34 lit. m GO). Gemäss § 36 Abs. 1 GO kann der Gemeinderat</span><br/> <span class="ft6">seine Befugnisse delegieren. In diesen Fällen sehen das Gemeinde-</span><br/> <span class="ft6">gesetz und die Gemeindeordnung der Gemeinde V. eine Art Ein-</span><br/> <span class="ft6">spracheverfahren vor (§ 39 Abs. 2 GG und § 36 Abs. 2 GO).</span><br/> <span class="ft6">2.2.</span><br/> <span class="ft6">Entgegen der Auffassung der Schulpflege kann die Schulpflege</span><br/> <span class="ft6">ihre Zuständigkeit nicht auf eine spezielle Delegation der Entscheid-</span><br/> <span class="ft6">befugnisse des Gemeinderates stützen. In tatsächlicher Hinsicht fehlt</span><br/> <span class="ft6">bereits ein entsprechender Beschluss des Gemeinderates.</span><br/> <span class="ft6">2.3.</span><br/> <span class="ft6">Für die allgemeine Kompetenzzuweisung an eine kommunale</span><br/> <span class="ft6">Kommission ist grundsätzlich ein kommunales Reglement erforder-</span><br/> <span class="ft6">lich, welches in generell-abstrakter Weise die Übertragung der Ent-</span><br/> <span class="ft6">scheidbefugnisse regelt (§ 39 Abs. 3 GG; vgl. hiezu auch "Delega-</span><br/> <span class="ft6">tion von Entscheidbefugnissen des Gemeinderates nach § 39 Ge-</span><br/> <span class="ft6">meindegesetz", Merkblatt der Gemeindeabteilung, Oktober 2004,</span><br/> <span class="ft6">S. 4; Andreas Baumann, Aargauisches Gemeinderecht, 3. Auflage,</span><br/> <span class="ft6">Zürich 2005, S. 537 ff.). Der Gemeinderat V. hat das Reglement zur</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2007</span> <span class="title">Verwaltungsgericht</span> <span class="page_no">168</span></div> <div class="page" id="S2"> <div role="main"><br/> <span class="ft6">Übertragung von Entscheidungsbefugnissen (§ 36 Abs. 3 GO) bis</span><br/> <span class="ft6">jetzt nicht erlassen.</span><br/> <span class="ft6">Eine stillschweigende oder praxisgemässe Ermächtigung ver-</span><br/> <span class="ft6">mag die Zuständigkeit für Verfügungsakte in Submissionsverfahren</span><br/> <span class="ft6">nicht zu begründen. Die Beschaffung im Submissionsverfahren ist</span><br/> <span class="ft6">öffentliches Recht (vgl. zur sog. Zweistufentheorie: Ulrich Häfelin /</span><br/> <span class="ft6">Georg Müller / Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,</span><br/> <span class="ft6">5. Auflage, Zürich 2006, Rz. 287 ff.), weshalb nach dem Gesetz-</span><br/> <span class="ft6">mässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV; Pierre Tschannen / Ulrich</span><br/> <span class="ft6">Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Auflage, Bern 2005,</span><br/> <span class="ft6">§ 19 Rz. 6) für die verwaltungsinternen Zuständigkeiten der Verga-</span><br/> <span class="ft6">bestelle eine organisationsrechtliche Grundlage erforderlich ist (vgl.</span><br/> <span class="ft6">auch VGE III/73 vom 28. Mai 1999 [BE.1998.00405], S. 11 ff.).</span><br/> <span class="ft6">Schon die KV gebietet in § 107 Abs. 2 KV den Gemeinden, ihre Or-</span><br/> <span class="ft6">ganisation in einer Gemeindeordnung festzulegen, welche die Zu-</span><br/> <span class="ft6">ständigkeiten der Gemeindeorgane bestimmt (§ 18 Abs. 1 GG) und</span><br/> <span class="ft6">zu ihrer Gültigkeit vom Regierungsrat zu genehmigen ist (§ 17 GG).</span><br/> <span class="ft6">2.4.</span><br/> <span class="ft6">Die Zuständigkeiten des Gemeinderates stehen allerdings unter</span><br/> <span class="ft6">dem Vorbehalt von Befugnissen, die durch Vorschriften des Bundes,</span><br/> <span class="ft6">des Kantons oder der Gemeinden einem anderen Organ übertragen</span><br/> <span class="ft6">sind (§ 37 Abs. 1 GG; § 34 Abs. 1 GO). Zu prüfen ist daher, ob kan-</span><br/> <span class="ft6">tonales oder kommunales Sachrecht der Schulpflege funktionale Zu-</span><br/> <span class="ft6">ständigkeiten zu Entscheidungen im Beschaffungswesen einräumt.</span><br/> <span class="ft6">2.4.1.</span><br/> <span class="ft6">Die Schulpflege ist gemäss § 71 Abs. 1 SchulG (Fassung vom</span><br/> <span class="ft6">1. März 2005, in Kraft seit 1. August 2005 [AGS 2005, S. 254]) ver-</span><br/> <span class="ft6">antwortlich für die Führung der Kindergärten sowie der Volksschule</span><br/> <span class="ft6">und trifft alle Entscheidungen, die mit einem ordentlichen Rechts-</span><br/> <span class="ft6">mittel angefochten werden können. Gemäss § 71 Abs. 2 SchulG ob-</span><br/> <span class="ft6">liegt die operative Führung der Schule der Schulleitung. Der Wort-</span><br/> <span class="ft6">laut dieser Bestimmung ist umfassend und lässt den Schluss zu, dass</span><br/> <span class="ft6">die Schulpflege und/oder die Schulleitungen in schulischen Belangen</span><br/> <span class="ft6">ausnahmslos für sämtliche Entscheidungen zuständig sind, welche</span><br/> <span class="ft6">durch ein Rechtsmittel angefochten werden können. Da Verfügungen</span><br/> <span class="ft6">im Submissionswesen im Bereich oberhalb der Schwellenwerte mit</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2007</span> <span class="title">Submissionen</span> <span class="page_no">169</span></div> <div class="page" id="S3"> <div role="main"><br/> <span class="ft6">Beschwerde angefochten werden können, lässt sich eine Zuständig-</span><br/> <span class="ft6">keit der Schulpflege aus dem Wortlaut von § 71 Abs. 1 Satz 2</span><br/> <span class="ft6">SchulG begründen. Allerdings fällt auf, dass anlässlich der Revision</span><br/> <span class="ft6">von § 71 SchulG vom 17. Dezember 2002 (AGS 2004, S. 157) und</span><br/> <span class="ft6">auch im Rahmen der Revision vom 1. März 2005 (AGS 2005,</span><br/> <span class="ft6">S. 254) der Gesetzgeber keine Fremdänderungen im Organisations-</span><br/> <span class="ft6">recht der Gemeinden und im Finanzrecht vorgenommen hat. Auch</span><br/> <span class="ft6">die Bestimmungen über die Trägerschaft der Schule (§ 52 f. SchulG)</span><br/> <span class="ft6">und die Zuständigkeit der Gemeinden im Schulwesen (§ 54 SchulG)</span><br/> <span class="ft6">blieben unverändert. Gemäss §§ 53 ff. SchulG sind die Gemeinden</span><br/> <span class="ft6">zur Beschaffung, Finanzierung und zum Unterhalt der Schulbauten,</span><br/> <span class="ft6">Schuleinrichtungen und der Lehrmittel verpflichtet (§ 53 Abs. 1 und</span><br/> <span class="ft6">2 SchulG). In allen Angelegenheiten, welche über die Kompetenzen</span><br/> <span class="ft6">von Gemeinderat oder Schulpflege hinausgehen, beschliessen die</span><br/> <span class="ft6">Gemeinden (§ 54 Abs. 3 SchulG).</span><br/> <span class="ft6">Die fehlenden Gesetzesanpassungen für den verwaltungsinter-</span><br/> <span class="ft6">nen kommunalen organisatorischen Zuständigkeitsbereich sind umso</span><br/> <span class="ft6">erstaunlicher, als in der Fassung des Schulgesetzes vom 17. März</span><br/> <span class="ft6">1981 (AGS Band 10, S. 546 f.) die Zuständigkeiten der Schulpflege</span><br/> <span class="ft6">in einem - nicht abschliessenden - Katalog aufgeführt waren. Vor</span><br/> <span class="ft6">der Revision von § 71 Abs. 1 SchulG gehörte zu den Aufgaben der</span><br/> <span class="ft6">Schulpflege u.a. die Antragstellung für sämtliche Schulbau- und Pla-</span><br/> <span class="ft6">nungsfragen und für den jährlichen Voranschlag des Schulwesens</span><br/> <span class="ft6">(§ 71 lit. k aSchulG), und sie verfügte über die durch die Gemeinde-</span><br/> <span class="ft6">ordnung der Schule im jährlichen Voranschlag eingeräumten Be-</span><br/> <span class="ft6">triebsmittel (§ 71 lit. l aSchulG). Eine Zuständigkeit der Schulpflege</span><br/> <span class="ft6">im Beschaffungswesen war auch im alten SchulG nicht vorgesehen,</span><br/> <span class="ft6">vielmehr richtete sich die verwaltungsinterne Zuständigkeit nach den</span><br/> <span class="ft6">Bestimmungen im Gemeindegesetz und in der Gemeindeordnung</span><br/> <span class="ft6">(vgl. auch Baumann, a.a.O., S. 365 ff.)</span><br/> <span class="ft6">Mit der Revision des SchulG vom 1. Dezember 2002 und vom</span><br/> <span class="ft6">1. März 2005 wurden die Kompetenzen und Aufgaben der Schul-</span><br/> <span class="ft6">pflege in der geleiteten Schule erweitert. Die Schulpflege ist gemäss</span><br/> <span class="ft6">§ 42 GAL Anstellungsbehörde (vgl. auch § 8 VALL), sie führt und</span><br/> <span class="ft6">beaufsichtigt die Schulleitungen (§ 5 ff. der Verordnung zur geleite-</span><br/> <span class="ft6">ten Schule vom 23. November 2005 [SAR 401.115]). Sie ist sodann</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2007</span> <span class="title">Verwaltungsgericht</span> <span class="page_no">170</span></div> <div class="page" id="S4"> <div role="main"><br/> <span class="ft6">erste Instanz für Laufbahn-, Disziplinar- und Strafentscheide an den</span><br/> <span class="ft6">Schulen (§§ 37a, 38c und § 73 SchulG in der Fassung vom 1. März</span><br/> <span class="ft6">2005). Die Schulgesetzrevision 2005 hat aber die Entscheidkompe-</span><br/> <span class="ft6">tenzen in Investitions- und Finanzbereichen für Schulbauten und</span><br/> <span class="ft6">Schuleinrichtungen sowie Lehrmittel nicht ausdrücklich neu gere-</span><br/> <span class="ft6">gelt. Aus den Materialien ergeben sich insbesondere keine Anhalts-</span><br/> <span class="ft6">punkte dafür, dass der Schulpflege im öffentlichen Beschaffungswe-</span><br/> <span class="ft6">sen neue Zuständigkeiten übertragen wurden (vgl. unter anderem</span><br/> <span class="ft6">Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat vom 14. No-</span><br/> <span class="ft6">vember 2001 [01.319], Gesamtbericht Führung Schule vor Ort,</span><br/> <span class="ft6">S. 3 f.; Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat vom</span><br/> <span class="ft6">3. November 1999 [99.348], Schulgesetz, Partialrevision Etappe II,</span><br/> <span class="ft6">S. 10; Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat vom</span><br/> <span class="ft6">24. Mai 2000 [00.187], Gesetz über die Anstellung von Lehrpersonen</span><br/> <span class="ft6">[GAL], S.</span> <span class="ft6">35; Protokoll des Grossen Rates [Prot. GR] vom</span><br/> <span class="ft6">21. Dezember 2004 [Art. Nr. 2004-2300]).</span><br/> <span class="ft6">2.4.2.</span><br/> <span class="ft6">Vom Wortlaut einer gesetzlichen Bestimmung ist dann abzu-</span><br/> <span class="ft6">weichen, wenn der Wortlaut nicht ihren wahren Sinn wiedergibt bzw.</span><br/> <span class="ft6">wenn eine auf den Wortlaut beschränkte Auslegung zu Ergebnissen</span><br/> <span class="ft6">führt, welche der Gesetzgeber nicht gewollt hat und die gegen das</span><br/> <span class="ft6">Gerechtigkeitsgefühl und den Grundsatz der rechtsgleichen Behand-</span><br/> <span class="ft6">lung verstossen (vgl. BGE 128 III 113 Erw. 2a; BGE 127 III 318</span><br/> <span class="ft6">Erw. 2b; AGVE 2004, S. 103 ff. mit Hinweisen).</span><br/> <span class="ft6">In systematischer Hinsicht sind die Beschlüsse der Schulpflege</span><br/> <span class="ft6">beim Bezirksschulrat anfechtbar (§ 75 SchulG), und auch das sog.</span><br/> <span class="ft6">"Kompetenzgeld" der Schulpflege (§ 74 SchulG) ist von der zustän-</span><br/> <span class="ft6">digen Gemeindebehörde im Rahmen des Jahresbudgets zu beschlies-</span><br/> <span class="ft6">sen. Vor diesem Hintergrund und den Materialen ergibt sich, dass der</span><br/> <span class="ft6">Schulpflege mit der Revision des Schulgesetzes keine Entschei-</span><br/> <span class="ft6">dungskompetenzen in der Investitions- und Finanzplanung übertra-</span><br/> <span class="ft6">gen wurden (vgl. hiezu Die Rolle der Schulpflege, Departement Bil-</span><br/> <span class="ft6">dung, Kultur und Sport, November 2005, S. 5; Verordnung zur ge-</span><br/> <span class="ft6">leiteten Schule, Leitfaden für die Umsetzung, Departement Bildung,</span><br/> <span class="ft6">Kultur und Sport, Januar 2006, S. 7 ff.) und vor allem die innerver-</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2007</span> <span class="title">Submissionen</span> <span class="page_no">171</span></div> <div class="page" id="S5"> <div role="main"><br/> <span class="ft6">waltungsrechtliche Zuständigkeit des Gemeinderates im Beschaf-</span><br/> <span class="ft6">fungswesen nicht auf die Schulpflege übertragen wurde.</span><br/> <span class="ft6">Der Vollständigkeit halber ist anzufügen, dass den Schulleitun-</span><br/> <span class="ft6">gen operative Zuständigkeiten zugewiesen werden können (§ 71</span><br/> <span class="ft6">Abs. 2 SchulG). Nach den Bestimmungen in der Verordnung zur ge-</span><br/> <span class="ft6">leiteten Schule handelt es sich dabei um Bestimmungen zum "Auf-</span><br/> <span class="ft6">bau und (zur) Stärkung der geleiteten Schule und (der) damit ver-</span><br/> <span class="ft6">bundenen Weiterentwicklung der Schulqualität in den Bereichen Or-</span><br/> <span class="ft6">ganisation, Unterricht und Personal" (§ 1 Abs. 2 Verordnung zur ge-</span><br/> <span class="ft6">leiteten Schule) und mit Bestimmungen über die Organisation des</span><br/> <span class="ft6">Bildungswesens (inkl. des Disziplinarrechts) für die Schüler und</span><br/> <span class="ft6">Lehrpersonen (vgl. §§ 5 und 8, 9 und 11 der Verordnung zur geleite-</span><br/> <span class="ft6">ten Schule). Operative Zuständigkeiten der Schulleitung ergeben sich</span><br/> <span class="ft6">aus der Verordnung im Bereich des Finanzwesen, insbesondere für</span><br/> <span class="ft6">die Beschaffung nicht, zumal in diesem kommunalen Bereich die</span><br/> <span class="ft6">Gemeindeautonomie eine kantonale Regelung in einer regierungsrät-</span><br/> <span class="ft6">lichen Verordnung ausschliessen würde (§ 106 Abs. 1 KV).</span><br/> <span class="ft6">2.4.3.</span><br/> <span class="ft6">Im Zusammenhang mit dem GAT III sind am 1. Januar 2006</span><br/> <span class="ft6">Änderungen über die Verwaltungsorganisation im Gemeindegesetz in</span><br/> <span class="ft6">Kraft getreten (vgl. §§ 71a ff. GG). Diese Revision hat die Rechts-</span><br/> <span class="ft6">grundlagen geschaffen, welche es den Gemeinden ermöglichen, die</span><br/> <span class="ft6">wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WOV) einzuführen. Das</span><br/> <span class="ft6">kantonale Recht bestimmt im Gemeindegesetz die Minimalanforde-</span><br/> <span class="ft6">rungen und schreibt die Mindestkompetenzen von Gemeindever-</span><br/> <span class="ft6">sammlung oder Einwohnerrat einerseits und Gemeinderat anderseits</span><br/> <span class="ft6">vor, wobei den Gemeinden Möglichkeiten zur selbstständigen Aus-</span><br/> <span class="ft6">gestaltung zustehen. Jene Gemeinden, welche die Verwaltung auf</span><br/> <span class="ft6">WOV ausrichten, haben dies in ihrer Gemeindeordnung zu ordnen</span><br/> <span class="ft6">(§ 71b GG; vgl. Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat</span><br/> <span class="ft6">vom 28. April 2004 [04.115], Aufgabenteilung Kanton-Gemeinden</span><br/> <span class="ft6">3. Paket, S. 53; Prot. GR vom 18. Januar 2005 [Art. 2005-2354],</span><br/> <span class="ft6">S. 3942 ff.). An den Zuständigkeiten des Gemeinderates im Beschaf-</span><br/> <span class="ft6">fungswesen hat diese kantonale Revision nichts geändert (vgl. § 71d</span><br/> <span class="ft6">Abs. 1 und 2 GG). Gemäss § 71d Abs. 3 GG erfordern die Zuwei-</span><br/> <span class="ft6">sung weiterer Kompetenzen an Legislative oder Exekutive sowie</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2007</span> <span class="title">Verwaltungsgericht</span> <span class="page_no">172</span></div> <div class="page" id="S6"> <div role="main"><br/> <span class="ft6">mögliche Instrumente der wirkungsorientierten Verfassung ein Re-</span><br/> <span class="ft6">glement. Die Gemeindeordnung V. enthält (noch) keine Regelung zu</span><br/> <span class="ft6">WOV, vor allem fehlen die erforderlichen Reglemente (Stellung-</span><br/> <span class="ft6">nahme des Gemeinderates vom 10. September 2007). Der Auffas-</span><br/> <span class="ft6">sung der Schulpflege, wonach ihr im Rahmen von Globalbudgets</span><br/> <span class="ft6">auch die verwaltungsinterne Zuständigkeit für die Durchführung ei-</span><br/> <span class="ft6">nes Submissionsverfahrens zukommt, fehlt daher die gesetzliche</span><br/> <span class="ft6">Grundlage. Im Beschluss des Einwohnerrates vom 12. März 2007</span><br/> <span class="ft6">wurde das Informatikkonzept genehmigt und der Verpflichtungskre-</span><br/> <span class="ft6">dit für die Gebäudeinvestitionen/Netzwerk für die Hard- und Softwa-</span><br/> <span class="ft6">reanschaffung sowie für Schulung etc. bewilligt. Eine Änderung der</span><br/> <span class="ft6">Zuständigkeiten für die Durchführung der Submission enthält der</span><br/> <span class="ft6">Beschluss nicht.</span><br/> <span class="ft6">2.5.</span><br/> <span class="ft6">Als Zwischenergebnis ist daher festzuhalten, dass der Schul-</span><br/> <span class="ft6">pflege V. mangels kantonaler und kommunaler Grundlage die Zu-</span><br/> <span class="ft6">ständigkeit zur Vergabe öffentlicher Beschaffungsaufträge fehlt.</span><br/> <br/></div> </div> </body> </html>