2001-1440 731 Paiements de la Confédération en faveur de l’agriculture – une analyse des bénéficiaires des principaux types de paiement Rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats du 3 juillet 2001 Rapport 1 Introduction 1.1 Situation de départ Les objectifs que poursuit la nouvelle politique agricole depuis 1993 sont multiples et servent les intérêts publics les plus divers. Ainsi, conformément à l’art. 104 de la Constitution fédérale, la Confédération veille à ce que l’agriculture, par une produc- tion répondant à la fois aux exigences du développement durable et à celles du marché, contribue substantiellement à la sécurité de l’approvisionnement de la population, à la conservation des ressources naturelles, à l’entretien du paysage rural et à l’occupation décentralisée du territoire. Cependant, l’adaptation du secteur agricole aux exigences du marché ne semble pas avoir entraîné un allégement des paiements de l’Etat à ce secteur. Les dépenses de la Confédération pour l’agriculture et l’alimentation ont augmenté de 22,9 % entre 1993 et 1999 (année examinée par ce rapport) (1993: 3,416 milliards de francs et 1999: 4,197 milliards de francs). Parallèlement, la dernière d écennie a montré une tendance à la baisse du revenu net provenant de l’activité agricole. Alors que les prix à la production baissent constamment depuis le début des années 90, l’indice des prix à la consommation des denrées alimentaires a, au cours de la période consi- dérée, légèrement augmenté. Le maintien du statut des paysans participe de l’intérêt public, en raison notamment des prestations fournies par ce secteur dans l’intérêt général. Ce maintien est cepen- dant soumis à une condition, à savoir que les entreprises agricoles satisfaisant aux normes de durabilité et de rentabilité, puissent dégager un revenu comparable à celui du reste de la population active. Une partie du revenu agricole provient des paiements de l’Etat en faveur de l’agriculture. Mais l’effet de revenu de ces paiements n’est qu’un aspect. Les différents instruments mis en œuvre visent primordialment d’autres objectifs. On parle de multifonctionnalité de l’agriculture. Les mesures de politique agricole relèvent des trois domaines suivants: paiements directs, production et ventes, amélioration des bases. Les paiements directs visent à encourager les prestations fournies dans l’intérêt général, comme l’entretien du paysage rural, la conservation des ressources naturelles, l’occupation de parties décentralisées du territoire ou de parties de moindre intérêt au plan éc onomique et les prestations écologiques particulières. Les mesures prises dans le domaine de la production et des ventes visent à créer de bonnes conditions-cadre pour la732 production et la vente de denr ées alimentaires. Quant aux mesures concernant l’amélioration des bases, elles ont pour objectif une production efficiente, s ûre et respectueuse de l ’environnement des denr ées alimentaires. Composante de toutes ces mesures agricoles1, les paiements de l’Etat jouent un rôle central dans la mise en œ uvre par la Conf édération des conditions n écessaires pour atteindre ces objectifs. Chaque domaine dispose d ’instruments de paiement qui lui sont propres et qui, à leur tour, servent des sous-objectifs sp écifiques. Le droit au paiement, l également défini, varie aussi d ’un instrument à l’autre. Ainsi, faut-il tenir compte du profil du bénéficiaire lors de l ’examen de la conformit é du versement avec le droit. D ès lors, le profil du b énéficiaire est extr êmement important, eu égard notamment aux fonc- tions d’incitation des divers instruments de paiement. Le paiement doit encourager un certain comportement du b énéficiaire qui, conjuguée aux autres mesures de poli- tique agricole, doit contribuer à atteindre les objectifs mentionn és précédemment. Il est donc logique que la constatation et le suivi de l’effet d’un type de paiement passe par l’analyse de l’acteur, autrement dit du bénéficiaire. Or, jusqu’à présent, l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG), dans son activité et ses rapports, n’a pas fait grand cas du point de vue ax é sur les b énéficiaires des paie- ments étatiques en faveur de l ’agriculture. Dans le cadre des mesures de politique agricole, l’accent a été mis surtout sur le point de vue ax é sur les paiements, ou plus exactement sur les types de paiement, et sur leur efficacit é à atteindre les objectifs fixés. En raison du f édéralisme, de nombreuses t âches d ’exécution sont d éléguées aux cantons de sorte que l’OFAG n’a qu’une vue générale. La seule exception à cette situation est celle des exploitations-t émoins, dont la station de recherches de T änikon (FAT) de l ’unité Recherche agronomique de l’Office f édéral de l ’agriculture a évalué les r ésultats comptables sur la base du dépouillement centralis é. Cependant l ’approche se concentre sur la situation de revenu de ces exploitations 2. En outre, au moment o ù débutait la pr ésente analyse, cette sélection d ’exploitations ne permettait aucune extrapolation de la validit é de ces observations3. La Commission de gestion est consciente que l ’agriculture et la politique agricole sont en pleine mutation. La nouvelle loi sur l ’agriculture (LAgr)4, en vigueur depuis le 1 er janvier 1999, s ’engage sur une nouvelle voie et comporte des dispositions transitoires qui d éploient leurs effets au cours de l ’examen décrit ci-après. La LAgr prévoit aussi l’évaluation des conséquences de certaines mesures sous cinq ans5. 1.2 Travaux antérieurs des Commissions de gestion Dans les ann ées 90, les Commissions de gestion ne se sont pench ées que de fa çon ponctuelle sur la politique agricole. Ainsi, en 1996, la sous-commission commune «Placement du fromage » des Commissions des finances et des Commissions de gestion a publi é un rapport relatif à la pratique de l ’Union suisse du commerce de 1 Les mesures agricoles comportent non seulement les paiements de l ’Etat mais aussi d’autres mesures comme les réglementations douanières, etc. 2 Les chiffres actuels, limit és à l’effet de revenu des paiements directs, se trouvent dans le Rapport agricole 2000, p. A40–A43. 3 Voir Rapport agricole 2000, p. 52. La s élections’est améliorée depuis. 4 Loi f édérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture (Loi sur l’agriculture, LAgr; RS 910.1). 5 Voir art. 187, al. 13, LAgr.733 fromage SA en matière de subventions (96.029). Les effets de la pratique en mati ère de subvention à l’exportation des fromages à pâte dure y sont d éveloppés mais cette problématique a, en raison des accords bilat éraux, perdu en importance, les subven- tions de l ’exportation de fromages dans l ’UE étant appel ées à dispara ître progres- sivement. Mais la demande d’une transparence accrue dans la formation des prix des fromages formul ée à l ’époque est à nouveau d ’actualité, comme le montrent les explications qui vont suivre. Par ailleurs, en 1993/1994, la Commission de gestion du Conseil national s ’est occupée de certains paiements directs et des paiements laitiers dans le cadre d ’une requête à l ’autorité de surveillance d éposée contre l ’initiative des paysans et des consommateurs6. Il s’agissait notamment de la condition l égale de l’exploitation des sols assortie aux paiements directs et de l ’effet des paiements directs écologiques. Sur ce dernier point, aucune conclusion n ’a pu être tirée, mais, déjà à cette époque, le rapport reconnaissait l ’importance de l’analyse des effets des paiements effectu és dans le cadre de la politique agricole, importance qui va être à nouveau soulign ée dans le présent rapport. 1.3 Mission et objectif de l’inspection Au vu de la situation d écrite ci-dessus et en raison des paiements annuels consid é- rables de la Conf édération relevant de la politique agricole, les Commissions de gestion ont d écidé, lors du s éminaire des 28 et 29 janvier 1999, de proc éder à une évaluation sur le th ème des «Flux financiers de la politique agricole ». Pour ce faire, le groupe de travail «politique agricole» de la Commission de gestion du Conseil des Etats a été mis sur pied. La composition du groupe a subi diverses modifications, en raison surtout du changement de législature. A l’origine, il se composait des d éputés au Conseil des Etats Pierre Aeby (membre et pr ésident durant la l égislature 1995 – 1999), Rolf B üttiker (l égislature 1995 –1999), Peter Bieri (pr ésident à partir de la législature 2000 –2003), Hans Hess, Peter-Josef Schallberger (l égislature 1995 – 1999) et Bernhard Seiler (l égislature 1995–1999). Ensuite, à partir de la l égislature 2000–2003, le groupe a compt é les nouveaux membres suivants: les d éputés au Conseil des Etats Hans Hofmann, Filippo Lombardi – relayé par Michel B éguelin – et Jean Studer. L’inspection avait pour but de donner à la Commission de gestion du Conseil des Etats des réponses aux questions suivantes: – De quelle manière les paiements de l ’Etat en faveur de l ’agriculture sont-ils versés aux bénéficiaires? – Qui reçoit les paiements de l’Etat en faveur de l’agriculture? – Dans quelle proportion les diff érentes catégories de b énéficiaires reçoivent- elles ces paiements? L’examen des deux premi ères questions s ’entend dans le sens d ’un contrôle d’exécution. Ce n ’est que lorsque le b énéficiaire présente certaines caract éristiques qu’il a droit au paiement. En plus de la l égitimité, les réponses à ces trois questions permettent, dans le cadre de l ’approche retenue, de savoir si les paiements de l ’Etat en faveur de l’agriculture profitent réellement aux groupes cibles vis és par la politi- 6 Rapport du 28 mai 1994 de la Commission de gestion du Conseil national.734 que agricole. Le cas échéant, cette politique devrait être examinée et adapt ée sur la base des connaissances acquises. Après l ’identification des b énéficiaires des paiements, la question des effets des paiements de l’Etat en faveur de l ’agriculture devait être traitée dans une deuxi ème partie de l’analyse. Dans un premier temps, il convenait d ’analyser l’effet spécifique d’un type de paiement et, sur cette base, l ’effet général des paiements de l ’Etat sur les bénéficiaires compte tenu des objectifs fixés. Dans un second temps, une analyse des bénéficiaires et des effets indirects des paiements de l ’Etat, tels que l ’incidence des paiements directs li és aux surfaces sur les baux à ferme, était prévue. Car dans l’approche choisie ici, seules les analyses des effets sur les b énéficiaires individuels ou sur certaines cat égories de b énéficiaires permettent de mener une évaluation complète des paiements de l ’Etat dans la perspective des objectifs de la politique agricole. Pour des raisons de faisabilit é, le groupe de travail a d écidé de se limiter, dans cha- cun des grands domaines de paiement, à l’analyse du type de paiement principal. Il s’agit donc, pour les paiements directs, des paiements directs g énéraux, dans le domaine de la production et des ventes de l ’économie laitière et, dans le domaine de l’amélioration des bases, des contributions non remboursables pour les am élio- rations structurelles. Cette s élection recouvre quelque 75 % des paiements de l ’Etat versés en faveur de l ’agriculture pour l ’année 1999, soit un montant de 2518 mil- lions de francs7. Inclure les autres types de paiement aurait surpass é les ressources à disposition. Dans une seconde analyse, les paiements directs écologiques ont égale- ment été pris en compte8. En raison des donn ées à disposition, l’examen a été limité à l’année 19999. Il s’agit donc d ’un instantané de la situation qui, consid éré en soi, ne permet d ’entrevoir aucune évolution du secteur agricole ou des secteurs qui lui sont liés. Aussi, pour des raisons de capacit és, l’analyse des effets n’est ici qu’à ses débuts. Comme dernier crit ère, la Commission de gestion s ’est concentr ée exclu- sivement sur les paiements de la Conf édération et a donc exclu de l ’examen les paiements des cantons en faveur de l’agriculture. 1.4 Déroulement Début mai 1999, sur mandat de la Commission de gestion, l ’Organe parlementaire de contrôle de l’administration (OPCA) a commencé à élaborer la partie scientifique de l’étude. Pour la partie financi ère, l’OPCA a choisi la m éthode de l ’analyse des flux financiers. Tout au long de l’étude, elle a eu des contacts avec l’OFAG, l’Office fédéral de la statistique (OFS), la FAT, l ’Institut d ’économie rurale (IAW) de l’EPFZ et divers autres services. Il s ’est avéré que la structure des donn ées existante ne permettait pas un examen ax é sur les b énéficiaires. L’OPCA a donc été amené à élaborer sa propre base de donn ées en recourant aux services d ’une société privée. Pour alimenter cette base de donn ées, l’OFAG, l’OFS, la Fiduciaire de l ’économie 7 Base de calcul: budget OFAG 1999 selon le message du 18 novembre 1998 concernant un arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2000 à 2003 (FF 1999 1477). 8 De la sorte, quelque 86 % des paiements de l ’Etat ont été considérés. Mais, les résultats n’ont subi qu’une légère modification (voir Rapport final de l’OPCA p. 45, note 65). 9 Pour ce qui est des paiements laitiers ( économie laitière), l’examen s’est référé à l’année laitière. Concrètement, il s’agit des paiements versés entre mai 1999 et avril 2000.735 laitière et le service administratif chargé du contingentement laitier ont été sollicités. La base de donn ées contient 61 084 exploitations agricoles, soit pr ès de 83 % du total. Vu la durée de ce travail, il a fallu adapter les objectifs vis és par l’examen aux ressources à disposition. R ésultat: le groupe de travail a pratiquement d û renoncer à analyser les effets des paiements de l ’Etat. D ès lors que la premi ère version du rapport final de l’OPCA reposait encore en partie sur des donn ées datant de 1998, le groupe de travail a d écidé de mettre ces donn ées à jour, de sorte qu ’à pr ésent, le rapport se fonde sur la nouvelle l égislation agricole et sur les chiffres les plus récents10. L’OPCA a livré son rapport final actualisé le 26 février 2001. Le groupe de travail «politique agricole » du Conseil des Etats s ’est r éuni à huit reprises entre le 4 mai 1999 et le 29 mai 2001. Une discussion avec Hans Burger (ancien directeur de l ’OFAG) a aussi eu lieu à propos d ’une version ant érieure de l’étude de l’OPCA. En raison surtout du rapport final de l ’OPCA, mais aussi compte tenu du rapport agricole 2000 paru la m ême ann ée et des conclusions tir ées des entretiens avec Monsieur Burger, le groupe de travail a rédigé le présent rapport. Le 29 mai 2001, le chef du D épartement f édéral de l ’économie et le directeur de l ’OFAG ont eu l’occasion de se pr ononcer sur le projet du rapport. Le 3 juillet 2001, le rapport du groupe de travail a ensuite été traité par la CdG-E qui l ’a approuvé à l’unanimité. A cette occasion, elle a également décidé de le publier conjointement avec le rapport de l’OPCA. La Commission de gestion du Conseil des Etats souhaite remercier tous les partici- pants pour leur apport et leur concours actif à ces travaux. 2 Résultats du rapport final de l’OPCA Ce chapitre pr ésente, de mani ère résumée, les principaux r ésultats du rapport final de l’OPCA. 2.1 Formes organisationnelles des versements La proc édure qui va de la demande au versement d ’un paiement relevant de la politique agricole, varie d ’un type de paiement à l’autre. Les proc édures ob éissent aux r ègles d ’exécution d ’une organisation d écentralisée et sont souvent dues au fédéralisme. Au vu de la repr ésentation détaillée de ces proc édures dans le rapport final de l ’OPCA et compte tenu de la probl ématique des donn ées d éveloppée ci-après, les explications suivantes se concentrent avant tout sur la description des services impliqués et, succinctement, sur les données que ces dernières utilisent. S’agissant des paiements directs g énéraux, en plus de l ’organe communal charg é des relevés, l’autorité cantonale compétente et l’OFAG sont aussi impliqu és dans la procédure. L ’office cantonal d étermine le droit au paiement du requ érant. Les données relev ées à cette occasion portant sur les structures de l ’exploitation requérante sont transmises à l ’OFAG sous forme de liste de paiements et de liste 10 La mise à jour n’a pas entraîné de grands écarts dans les résultats.736 récapitulative. L’OFAG contrôle cette derni ère au moyen de tests de plausibilit é. Il effectue ensuite le paiement aux administrations financi ères cantonales qui, à leur tour, transfèrent les montants correspondants aux bénéficiaires. Dans la proc édure relative aux paiements laitiers , la Fiduciaire de l ’économie laitière joue un r ôle central. Elle est en contact avec le requ érant et soumet la demande à un test de plausibilit é avant que l ’OFAG, sur la base de listes de paie- ments, ne d écide du versement. Les suppl éments sont revers és aux producteurs par les entreprises interm édiaires. Le service administratif charg é du contingentement laitier et douze commissions r égionales de recours effectuent d ’autres t âches exécutives et de contrôle. Ces institutions agissent et sont r émunérées sur la base de mandats de prestations de l ’OFAG. Dans ce sens, elles repr ésentent un groupe de bénéficiaires des mesures de politique agricole et peuvent être qualifi ées d ’orga- nismes d’exécution privés. Les contributions non remboursables en faveur de l ’amélioration des structures sont vers ées en compl ément aux contributions cantonales. Par cons équent, la demande est adress ée à l’autorité cantonale comp étente qui, dans certains cas, doit solliciter l ’avis de l ’OFAG (pour les demandes d épassant 100 000 francs). Apr ès publication et approbation du projet par le canton, l ’autorité cantonale demande à l’OFAG le versement des contributions de la Conf édération. Si le montant est inférieur, les cantons sont compétents pour l’examen. 2.2 Types de paiement et leurs bénéficiaires 2.2.1 Du point de vue du type de paiement L’OPCA a examiné, dans un premier temps, qui sont les b énéficiaires des paiements directs généraux, des paiements laitiers et des contributions en faveur de l ’amélio- ration des structures. Il a commencé par établir des catégories de bénéficiaires et par déterminer le montant des paiements reçu par chacune. Les paiements directs g énéraux qui s ’élèvent à 1776,5 millions de francs, ont été versés exclusivement aux entreprises paysannes exploitant le sol, ce qui correspond aux prescriptions de l’art. 70 LAgr. Les paiements laitiers analys és, d ’une valeur de 667,7 millions de francs, se répartissent en deux cat égories. Dans la premi ère, des suppl éments sont vers és aux producteurs de lait dont le lait est transform é en fromage. Ces suppl éments représentent une contribution de l ’Etat aux frais de production et diminuent ainsi ceux que le producteur doit couvrir lui-m ême. La deuxi ème catégorie se compose d’aides. Celles-ci ont pour but d ’augmenter la demande de lait en diminuant le co ût de la transformation du lait ou en rendant la vente de produits laitiers plus avan- tageuse. Pour l’année 1999, le montant des aides atteignait 433 millions de francs.737 Bénéficiaire: Fabrication / production de : 1999/montant total des aides Entreprises de valorisa- tion du lait11 Beurre de choix et des mélanges de beurre (fabrication et vente dans leur propre entre- prise) 30,38% Entreprises d’exportation11 Exportation de fromages dans les pays de l’UE 27,83% Entreprises d’exportation11 Exportation de fromages dans des pays ne faisant pas partie de l’UE 10,65% Entreprises d’exportation12 Exportation d’autres produits laitiers fabri- qués en Suisse 7,95% Entreprises d’exportation11 Certaines fromageries 7,16% Entreprises de valorisa- tion du lait12 12 Protéines de lait industrielles et succédanés du lait 5,92% Entreprises d’exportation11 Entreprises de perfectionnement (chocolat et des produits semblables) 5,3% Entreprises de valorisa- tion et de perfectionne- ment du lait 12 Glaces et beurre déshydraté dans leur propre entreprise 3,14% Exploitations d’engraissement12 Affouragement de porcs ou de veaux 1,04% Fromageries, production de fromage en zone d’ensilage 11 durant le semestre d’été 0,41% Fromageries11 regroupement de la production de fromage 0,22% Ces paiements sont pr évus jusqu’en 2002 (2004 pour les paiements en rapport avec la production et la vente de beurre). En plus des organisations priv ées charg ées de certaines t âches d ’exécution d éjà mentionnées, les bénéficiaires des paiements laitiers sont les exploitations agricoles qui produisent du lait ou utilisent du lait écrémé pour l ’affouragement d’animaux à l’engrais, les entreprises de valorisation et de perfectionnement du lait ainsi que les entreprises d ’exportation. En 1999, des 667,7 millions de francs que constituaient 11 Ordonnance du 7 d écembre 1998 concernant la réorganisation du marché laitier (Ordonnance de transition dans le domaine du lait; RS 916.350.0). 12 Ordonnance du 7 d écembre 1998 concernant le prix-cible, les suppléments et les aides dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL; RS 916.350.2)738 les paiements laitiers, les b énéficiaires agricoles ont re çu 35 % (233,7 millions de francs), les bénéficiaires non agricoles 64,2 % (428,5 millions de francs: entreprises d’exportation 201 millions; entreprises de valorisation 190,8 millions; entreprises de perfectionnement 36,5 millions) et les organisations priv ées 0,82 % (5,5 millions de francs). Les contributions non remboursables en faveur de l ’amélioration des structures, d’une valeur de 74 millions de francs, se r épartissent entre les mesures individuelles et collectives d’une part et les contributions en faveur des b âtiments agricoles et des améliorations foncières de l ’autre. Les b énéficiaires sont d ’horizons divers: exploi- tations agricoles, communes municipales, communautés obligatoires13, corporations, sociétés simples, communes bourgeoises, institutions de recherche, pour ne citer qu’elles. En gros, les b énéficiaires et les flux financiers se divisent en b énéficiaires agricoles individuels (22 millions de francs, soit 30 %) ainsi que b énéficiaires non agricoles et b énéficiaires agricoles collectifs (52 millions de francs, soit 70 %). La part des b énéficiaires agricoles, dans la derni ère catégorie, ne peut être déterminée avec précision en raison d’un manque de données expliqué plus bas. Ainsi l’OPCA a constat é que 81 % des paiements examin és sont vers és aux exploi- tations agricoles, 17 % à des b énéficiaires non agricoles et que les paiements aux organisations priv ées sont pratiquement inexistants. Les donn ées dont disposait L’OPCA ne lui ont pas permis d’attribuer les 2% restants. 2.2.2 Profil des bénéficiaires agricoles et montants des paiements reçus Rappelons que l ’objectif essentiel de l ’analyse était d ’identifier les b énéficiaires avec plus de précision et de mesurer, du point de vue du b énéficiaire, le montant des paiements agricoles re çu. A cette fin les b énéficiaires agricoles ont été class és compte tenu des critères suivants: – Exploitation à titre principal ou accessoire – Superficie exploitable – Forme juridique de l’exploitation – Age de l’exploitant – Main d’œuvre – Structure de production – Région de production – Mode de production Les paiements de l’Etat ont ensuite été attribués à ces différentes catégories et saisis dans la base de données. 13 Les communaut és obligatoires sont exclusivement composées de propriétaires fonciers. Une telle communauté se constitue pratiquement toujours dans le cadre d’une réorganisation de la propriété foncière et des rapports d’affermage à l’occasion d’un projet d’amélioration intégrale ou d’un remaniement parcellaire.739 L’OPCA a op éré un choix parmi les évaluations possibles gr âce à la base de données. Dans le sens d’un contrôle d’exécution, la première série d’évaluations met relativement peu de cas flous en évidence. Il peut ainsi être constaté que la qualit é d’exécution est bonne. Ces cas d écouverts peuvent être class és dans quatre catégories: 1. Dans 138 cas, le b énéficiaire avait d épassé l ’âge prescrit par la loi. Des paiements directs d ’une valeur de 3,9 millions de francs sont concern és (2,2 ‰ des paiements directs examinés). 2. Dans 189 cas, des paiements directs ont été versés à des exploitations pr é- sentant un besoin en travail inférieur au minimum légal de 0,3 unité de main d’œuvre standard (UMOS). En l ’espèce, les paiements s ’élèvent à 388 813 francs (0,2 ‰ des paiements directs examinés). 3. Dans 380 cas le montant maximal l égal affecté à des paiements directs par UMOS a été dépassé 14. 4. Dans 756 cas, la contribution à la surface a dépassé la valeur maximale fixée par la loi. 36 entreprises ont été trouvées sans surface. Selon l ’ordonnance sur les paiements directs (OPD), ces entreprises n ’ont pas droit à la contri- bution. Ces paiements s ’élèvent à 2,5 millions de francs (1,4 ‰ des paie- ments directs examinés) Ces résultats ne signifient pas que les contributions ont été versées de fa çon non conforme à la loi ou à l’ordonnance. Comme l’a expliqué l’OFAG, de tels cas peu- vent survenir pour diverses raisons, sans que la loi soit enfreinte. Ainsi dans la pre- mière catégorie (problème de limite d’âge), il se peut qu’un changement d’exploitant soit intervenu. Il existe aussi des contributions vers ées apr ès coup pour l ’année précédente. Etant donn é qu’au sein de l ’OFAG, la t âche de recueil des donn ées et l’examen de leurs plausibilit é est s éparée de celle du versement, l ’office n’est pas capable de clarifier seul les cas inexplicables. Ces cas doivent être éclaircis par l’OFAG dans le cadre d ’une proc édure de correction des diff érences avec les can- tons. En été 2000, alors que l ’OPCA r écoltait ces donn ées, l ’OFAG n ’était pas encore en mesure de donner une explication concr ète de ces cas. Toutefois, lors de la séance du 29 mai 2001, ce dernier a été en mesure confirmer que les cas en sus- pens concernant les exigences relatives à la limite d ’âge et aux UMOS ont pu être réglés sans qu’aucune violation de la loi n’ait dû être constatée. Dans un second temps, dans la perspective d ’une identification plus pr écise des bénéficiaires des paiements de l ’Etat, l’OPCA a cherch é à savoir quelles exploita- tions agricoles recevaient quelles subventions de l ’Etat au titre des types de paie- ment analysés. Le nombre d’exploitations a d’abord été divisé en trois tiers en fonc- tion des montants de paiement re çus. Puis la fr équence des crit ères structurels dans chaque tiers a été définie. Ensuite une évaluation a été faite pour savoir comment les exploitations pr ésentant un crit ère structurel pr écis se r épartissent sur ces trois tiers 15. Dans un troisi ème temps, cette question a été examin ée sous un autre angle. Le montant de paiement par exploitation a été divis é par le nombre d ’hectares de l’exploitation. Ce montant des paiements de l ’Etat par hectare a induit à son tour la 14 Pour des raisons techniques li ées à la base de données, l’OPCA n’a pas pu déterminer le montant des paiements. 15 Les r ésultats figurent au chap. 6.2 du rapport final de l’OPCA.740 répartition des exploitations en tiers, o ù elles ont été examin ées selon les m êmes critères qu’à la deuxième étape16. 2.2.3 Identification des bénéficiaires non agricoles et montant des paiements reçus Dans le domaine des paiements laitiers: Les b énéficiaires non agricoles des paiements laitiers sont souvent organis és de façon à pouvoir assumer des fonctions multiples et re çoivent dès lors des paiements laitiers de nature diff érente. Il en est ainsi d ’une exploitation qui produit et exporte du fromage. La perspective du b énéficiaire a permis d ’identifier dix grandes entre- prises qui re çoivent 80 % de tous les paiements (343,9 millions de francs) octroy és au titre de la valorisation du lait, tandis que 409 entreprises se partagent les 20 % restant (84,5 millions de francs). On constate donc une concentration élevée dans cette branche. Sur la base de cette observation, l ’OPCA a relevé que, parmi les 409 entreprises, de nombreux b énéficiaires reçoivent de petits, voire de tr ès petits verse- ments 17. Dans le domaine des contributions en faveur de l’amélioration des structures: La multiplicit é des objectifs poursuivis par la politique agricole à travers ces contributions et la diversit é des b énéficiaires confèrent à la perspective du b énéfi- ciaire une importance variable. Sur la base des donn ées à disposition, l ’OPCA n’a pu procéder qu’à une r épartition rudimentaire des b énéficiaires. L’établissement de catégories distinctes n ’exclut pas qu ’un b énéficiaire puisse figurer dans plusieurs catégories à la fois. En particulier, la cat égorie des exploitations agricoles et celle des communaut és obligatoires se recoupent. Les premiers b énéficiaires des aides non remboursables en faveur de l ’amélioration des structures sont les communaut és obligatoires avec 48,7 % du montant total des contributions (73,5 millions de francs), soit 35,8 millions de francs; suivie des exploitations agricoles avec 30,4 % (22,4 millions de francs) et des communes municipales avec 14,2 % (10,4 millions de francs). Les corporations, les soci étés simples, les communes bourgeoises et les autres bénéficiaires se partagent les 6,7 % restants (4,9 millions de francs). 2.3 Structures des données Principalement axée sur les types de paiement, la perspective de l ’OFAG se reflète dans son organisation. Les domaines de paiements sont administr és par divers servi- ces, ce qui entra îne une mise à disposition d écentralisée des donn ées au sein de l’OFAG. Comme le d émontre le rapport de l ’OPCA, l’organisation des flux finan- ciers est complexe et implique des services fédéraux, cantonaux et communaux ainsi que des organismes d’exécution privés. De fait, la collecte d ’informations détaillées sur un bénéficiaire est d’autant plus difficile. 16 Les r ésultats figurent au chap. 6.3 du rapport final de l’OPCA. 17 116 entreprises ont re çu entre 1000 et 10 000 francs. 72 entreprises touchent moins de 1000 francs.741 L’OPCA a relevé que les donn ées saisies lors du versement des paiements de l ’Etat sont, en raison du nombre important de services impliqu és, sauvegardées dans des systèmes informatiques différents et partiellement incompatibles . Rien qu’au niveau de la Conf édération quatre syst èmes sp écifiques sont appliqu és (SIPA pour les paiements directs, MAPIS pour les contributions en faveur de l ’amélioration des structures et deux autres syst èmes pour la gestion des contingents laitiers et les mesures de soutien du prix du lait). Dans chaque système le bénéficiaire est saisi uniquement en fonction des caract éris- tiques spécifiques du paiement. Ces informations sont, dans la plupart des cas, in- suffisantes pour une description globale des b énéficiaires dans tous les domaines. De plus, comme mentionn é pr écédemment, l’OFAG ne poss ède pas dans tous les cas, dans le domaine des paiements directs, toutes les donn ées n écessaires à l’examen définitif de la l égitimité des versements effectués dans les cas flous 18. Les informations relatives aux exploitations à titre principal ou accessoire et à la struc- ture de production d ’une exploitation sont certes sans importance pour l ’exécution, mais elles sont par contre importantes pour l ’évaluation de la politique agricole. Pourtant, ces derni ères ne sont en partie accessibles qu ’auprès de l ’OFS et se fon- dent sur un relevé datant de 1996. Pour 3,6 % des exploitations, il n ’a pas été possi- ble, dans le cadre de l ’analyse, de d éterminer s ’il s ’agissait d ’exploitations à titre principal ou accessoire. Pour 2,3 % des exploitations, la structure de pr oduction n’est pas connue. Réunir les informations concernant un b énéficiaire déterminé à partir des diff érents systèmes nécessite un élément d’identification commun à tous les systèmes et propre à chaque entreprise. Cet élément existe sous la forme du num éro REE (num éro du registre des entreprises et des établissements). Lorsque l ’OPCA a agr égé pour la première fois les informations décentralisées au moyen de ce numéro REE, force lui a été de constater que, dans la pratique, la num érotation n ’est pas appliqu ée de manière uniforme et n ’est utilisée que de mani ère lacunaire. Ainsi les cantons utili- sent leur propre syst ème d ’identification. Dans le domaine des contributions en faveur de l’amélioration des structures, la num érotation n’est pas du tout employ ée. L’OPCA s’est donc vue obligée de baser son analyse dans ce domaine sur les codes de ma ître d ’œuvre appliqu és par l ’OFAG, qui ne permettent cependant aucune identification exacte des b énéficiaires19. S’agissant des suppl éments versés pour le lait transformé en fromage et pour le non-ensilage, le b énéficiaire final ne peut être identifié lorsque les entreprises de valorisation se revendent le lait entre elles. Dans le domaine des paiements directs aux communaut és d’exploitation, la situation s ’est certes améliorée, mais certains cantons r épartissent encore les paiements par exploi- tation membre de la communaut é et non par communaut é d ’exploitation en tant qu’entité, comme prévu par l’OFAG. Par cons équent, l ’OPCA a d û établir sa propre base de donn ées pour regrouper et analyser les informations. Sans celle-ci, l ’analyse systématique des donn ées dans la perspective du bénéficiaire n’aurait pas été possible. 18 Voir chap. 2.2.2. 19 Pour obtenir les donn ées concernant les aides aux investissements, il a fallu que l’Office fédéral de l’informatique et de la télécommunication (OFIT) rende ces données techniquement accessibles.742 3 Appréciation et conclusion de la Commission de gestion 3.1 Importance de la perspective du bénéficiaire La Commission de gestion du Conseil des Etats a été confort ée par l ’analyse de l’OPCA dans sa vision initiale selon laquelle la perspective du b énéficiaire revêt une importance consid érable dans l ’évaluation des paiements de l ’Etat en faveur de l’agriculture. Ces paiements remplissent des fonctions d ’incitation sp écifiques qui servent les objectifs multiples de la politique agricole et, en partie, également d’autres objectifs d’intérêt collectif. Par ailleurs, ils ont aussi un effet de revenu pour les agriculteurs exploitant le sol. De la même façon, les paiements versés aux bénéfi- ciaires non agricoles et aux organismes d ’exécution privés poursuivent des objectifs de politique agricole. Ce r éseau où se m êlent objectifs, mesures et acteurs les plus divers dans un environnement dynamique est, dans la pratique, d ’une complexit é extrême. L ’établissement d ’un lien de causalit é entre les paiements de l ’Etat en faveur de l’agriculture et les d éveloppements dans ce secteur est difficile. La Com- mission de gestion est cependant convaincue que l ’analyse des effets des paiements de l’Etat dans la perspective du b énéficiaire peut apporter une contribution essen- tielle à l ’éclaircissement de cette question, en compl ément aux crit ères d ’analyse appliqués jusqu’à présent par l’OFAG20. 3.2 Appréciation matérielle Il n’y a pas lieu, sur le plan juridique, de critiquer l ’organisation des demandes et de leur examen ni celle du versement des paiements. Cependant dans la recherche de gains d’efficacité et de transparence, la question se pose de savoir si ces proc édures ne pourraient pas être simplifiées dans le cadre des principes d ’exécution propres au fédéralisme et du principe de subsidiarité. Recommandation 1 La Commission de gestion invite le Conseil f édéral à analyser les procédures de demande, d’examen des demandes et de versement des paiements de l ’Etat en faveur de l’agriculture dans la perspective de leur éventuelle simplification, con- centration et optimisation. La Commission de gestion relève que la majeure partie des paiements de l ’Etat vont aux bénéficiaires prévus par la loi. 4/5 des paiements de l ’Etat analysés sont versés aux exploitations agricoles. Les organismes d ’exécution priv és reçoivent moins de 1 % des versements de l’Etat. Les résultats du rapport final de l ’OPCA relatifs aux caract éristiques structurelles des exploitations agricoles subventionn ées sont difficiles à interpréter en raison du manque d’autres prélèvements dans le temps. Il faudrait en effet mener cette analyse sur plusieurs années pour pouvoir se prononcer avec plus de certitude sur l ’effet des paiements étatiques étudiés. Or les r ésultats en question ne portent que sur un an. Par ailleurs, les questions à examiner devraient être affinées par des agronomes et 20 La Constitution f édérale et la LAgr ne prévoient pas explicitement ce critère d’évaluation.743 les r ésultats approfondis à la lumi ère de ce cadre plus d étaillé21. A partir de ces premières analyses ponctuelles des caract éristiques structurelles subventionn ées, aucun indice n ’a été trouvé qui entrerait en contradiction avec la politique agricole de la Conf édération. En outre, en tant qu ’hypothèse, ces r ésultats laissent à penser que les incitations financi ères exercées à travers les paiements de l ’Etat pourraient, en raison de la multifonctionnalité de la politique agricole, être partiellement contra- dictoires. Cette question sera plus amplement développée au ch. 3.4. 3.3 Contrôle d’exécution Même si l’administration des paiements de l ’Etat est organis ée de façon décentrali- sée, et bien que les cantons jouent un r ôle important lors de l ’évaluation des deman- des, du versement et particulièrement lors du contrôle de la l égitimité du versement, l’OFAG doit pouvoir à tout moment, en tant qu ’instance responsable, surveiller efficacement l’exécution des mesures de politique agricole 22. Dans le syst ème ac- tuel, les cas inexplicables de paiements directs sont trait és dans le cadre d ’une pro- cédure de correction des diff érences avec les cantons. A l ’été 2000, l’OFAG n’avait pas encore trouv é d’explication pour les cas flous de l ’année 1999 relev és lors de l’analyse de l ’OPCA. Il est certes possible de suivre un cas concret, mais cette d é- marche prend du temps. Le syst ème actuel n ’est donc pas satisfaisant. L ’OFAG devrait disposer de toutes les données nécessaires pour la surveillance de l’exécution de la loi et être en mesure de les analyser syst ématiquement23. Les b énéficiaires de paiements directs qui ne satisfont pas aux conditions g énérales de la loi et qui, gr âce à des r églementations d ’exception et à des dispositions transitoires, ont droit à la contribution, doivent être saisis de telle façon que leur l égitimité puisse être vérifiée à tout moment. Les deux étapes devraient se dérouler dans un délai raisonnable pour pouvoir, le cas échéant, prendre rapidement les mesures n écessaires afin de r établir la situation. Pour ce faire, il faut que les organisations d ’exécution transmettent ces données à l’OFAG dans leur int égralité, dans les d élais impartis et de mani ère uni- forme. D’autre part, les proc édures de l ’OFAG doivent davantage tenir compte de l’aspect du contrôle de gestion et permettre un accès centralisé à ces données. Recommandation 2 Le Conseil fédéral est invité à coordonner les syst èmes informatiques utilisés en vue de l’exécution efficace des mesures de politique agricole. Il faut, d ’une part, harmoniser les systèmes informatiques de la Conf édération (au sein de l ’OFAG et entre l ’OFAG et l ’OFS) et, d ’autre part, uniformiser les structures des don- nées avec les organes d’exécution. A cette fin, il faut créer, en coordination avec les cantons, un système commun d’identification des exploitations agricoles, qui sera appliqué pour toutes les prestations des pouvoirs publics. 21 Il serait ainsi int éressant de voir quelles caractéristiques structurelles présentent les exploitations bio classées majoritairement dans le tiers supérieur (voir Rapport final de l’OPCA, p. 51) et comment se répartissent les paiements de l’Etat en faveur de l’agriculture auprès de ces exploitations. C’est dans la réponse à de telles questions que réside tout le potentiel de la base de données établie dans la perspective du bénéficiaire. 22 Voir art. 179 LAgr. 23 La base l égale qui s’y rapporte se trouve à l’art. 185 LAgr.744 Postulat 1 Le Conseil f édéral est invit é à cr éer un syst ème de donn ées permettant à la Confédération de contr ôler à tout moment les conditions et la l égitimité des b é- néficiaires des paiements de l’Etat en faveur de l’agriculture. 3.4 Analyse des effets 3.4.1 Généralités Comme nous l ’avons déjà mentionné, l’objectif initial de la pr ésente enqu ête était également de constater les r épercussions directes sur les b énéficiaires de ces verse- ments afin de pouvoir v érifier si les paiements agricoles en question étaient en ad é- quation avec les objectifs pour lesquels ils avaient été conçus. Bien que cet objectif n’ait pas été atteint, on peut se livrer à une s érie de premi ères constations quant à l’importance d’une analyse de ce genre et quant aux conditions de son déroulement. 3.4.2 Changements de structures dans l’agriculture Les exploitations agricoles connaissent depuis longtemps des changements pro- fonds. L’évolution récente – mondialisation de l ’économie et plus particuli èrement l’ouverture des march és, durcissement de la concurrence, évolution des comporte- ments des consommateurs, augmentation des salaires dans certains secteurs de l’économie, etc. – est la cause premi ère de cette mutation en profondeur. Sans compter que l ’agriculture doit en m ême temps r épondre aux demandes les plus diverses de la soci été. Dans ce contexte d ’opposition entre les exigences du march é et l ’accomplissement de t âches publiques, la mutation des exploitations agricoles revêt une importance particuli ère. La politique agricole de l ’Etat vise, dans ce con- texte de polarité, à influer sur les structures de l ’agriculture, de sorte que les exploi- tations agricoles soient g érées de la façon la plus conforme au march é et organisées de mani ère optimale pour remplir les objectifs d ’intérêt public. Ces entreprises doivent également dégager un revenu comparable à celui du reste de la population. Les paiements de l ’Etat en faveur de l ’agriculture sont un instrument permettant d’atteindre un ou plusieurs de ces objectifs. Il y a lieu d ès lors d ’effectuer une ana- lyse plus pointue des effets des paiements de l ’Etat sur la structure d ’une exploita- tion agricole et de mesurer cet effet par rapport à leurs objectifs sp écifiques et aux autres objectifs de la politique agricole. La transparence ainsi instaur ée permettra d’évaluer les instruments mis en œ uvre et, le cas échéant, de les adapter et de r éor- ganiser les priorit és entre les divers objectifs poursuivis, qui peuvent être partielle- ment contradictoires. En particulier, l ’analyse des effets dans la perspective du bénéficiaire devrait faciliter l ’évaluation de la comp étitivité des exploitations agri- coles et, de fait, permettre de se prononcer sur la durabilit é économique des paie- ments de l’Etat.745 Recommandation 3 Le Conseil fédéral est invité à examiner les effets des prestations de l ’Etat sur le développement des structures agricoles dans la perspective pr ésentée ici et à s’exprimer à leur sujet. A cet égard, il y a lieu de comparer les paiements de l’Etat et leurs effets en fonction des divers objectifs. Pour pouvoir effectuer cette analyse, encore faut-il s’accorder sur les caractéristiques structurelles d ’une exploitation agricole. L ’OFAG en a relev é plusieurs pour ses évaluations. Pourtant, sur la base des donn ées obtenues par l’office, il semble que la distinction entre une exploitation à titre principal ou accessoire n ’ait pas assez de poids. Par exemple, l ’OFS ne rel ève cette donn ée que tous les quatre ans. Or selon la CdG, il s ’agit d’une caractéristique essentielle, surtout dans l ’optique du revenu comparable visé par la politique agricole et, à long terme, pour garantir le profes- sionnalisme de ce secteur24. Recommandation 4 Le Conseil f édéral est invit é à donner une d éfinition – uniforme et identique à tous les offices f édéraux – d ’une exploitation à titre principal ou accessoire et d’intégrer cette caractéristique dans les statistiques de l’agriculture. 3.4.3 Secteur du lait L’incidence des paiements de l ’Etat en faveur de l ’agriculture sur le prix du lait est très complexe et peu transparente. Cette situation s ’explique surtout par le fait que, jusqu’à pr ésent, le prix du lait ne s ’est jamais form é librement et que, partant, on ignore quel serait son niveau s ’il était fixé selon la loi du march é. Sur la base des suppléments versés aux producteurs de lait et des aides vers ées à l’industrie trans- formatrice ou au commerce (acheteur) il existe d éjà trois prix du lait. Le producteur encaisse le prix négocié avec l’acheteur, qui est formé plus ou moins librement, ainsi que le supplément de l’Etat. L’acheteur encaisse le prix du lait n égocié avec le pro- ducteur de lait ainsi que les aides de l ’Etat. Le producteur de lait cherche, avec les montants versés par l ’acheteur et par l ’Etat, à couvrir ses co ûts de production et à atteindre un certain rendement. En m ême temps, l ’acheteur tient compte de la sub- vention reçue par le producteur sous forme de suppl ément pour couvrir ses frais, ce qui peut r ésulter en une pression vers le bas exerc ée lors de la n égociation du prix du lait. Les aides vers ées à l ’acheteur ont pour objectif de r éduire les co ûts de transformation du lait et les co ûts de vente et par ce biais de permettre à l’industrie transformatrice et au commerce de rentabiliser les ventes et, partant, de renforcer indirectement la demande de lait. Savoir comment ces suppl éments et aides vers és par l’Etat agissent sur le prix du lait convenu entre acheteur et producteur et quel effet ils produisent sur la formation du revenu des b énéficiaires dépend, d’un côté, des coûts de production des producteurs ainsi que des co ûts de transformation et de vente de l ’acheteur et, de l ’autre, du poids des acteurs sur le march é. Ce syst ème 24 Voir le message du 26 juin 1996 sur la r éforme de la politique agricole: deuxième étape (Politique agricole 2002 ; FF 1996 IV 61 ss).746 n’entraîne pas forcément un revenu équitable pour les producteurs de lait et des prix bas à la consommation. Etant donn é que les paiements laitiers ne produisent les effets souhaités que dans certaines conditions, il y a lieu d’analyser leurs effets sur la formation des prix. Cela est d ’autant plus n écessaire que l ’OPCA a observ é une concentration très élevée de b énéficiaires d’aides dans l ’industrie transformatrice et dans le commerce. Il ne faut pas oublier qu ’en raison des effets d ’échelle, les paie- ments laitiers sous forme d’aides ont un effet différent selon la taille du b énéficiaire. La concentration élevée soul ève également des questions quant à la concurrence dans ces secteurs. Ces consid érations ont amené la Commission de gestion à formu- ler les recommandations suivantes25: Recommandation 5 Le Conseil f édéral est invit é à exposer, dans son rapport sur la politique agri- cole, dans quelle mesure les subventions li ées aux produits laitiers influencent les prix du marché pour les producteurs et les prix à la consommation, et par là à mesurer l ’effet des paiements laitiers par rapport aux objectifs qu ’ils doivent servir. Recommandation 6 Le Conseil fédéral est invité à examiner en permanence l ’influence des aides de la Confédération dans le domaine laitier sur la structure du march é de l’industrie transformatrice et du commerce. 3.4.4 Contributions non remboursables en faveur de l’amélioration des bases Les paiements analys és dans ce domaine se concentrent fortement sur les mesures collectives mais portent également sur des mesures individuelles. Ces dernières, tout comme les aides visant à soutenir les projets communs à plusieurs exploitations et ceux des grandes exploitations d ’estivage, visent à améliorer les conditions de pro- duction en réduisant les coûts. Ces paiements ont également pour but d’augmenter la compétitivité des exploitations agricoles. Pour pouvoir d éterminer l ’effet de ces paiements, il faut suivre la structure des co ûts et des b énéfices du ou des b énéficiai- res à long terme, en tenant compte notamment des autres paiements de l ’Etat versés aux mêmes bénéficiaires. Outre ces objectifs de politique agricole, l ’OPCA a identifi é, s’agissant des autres aides versées pour les mesures collectives, la poursuite d ’une multitude d ’objectifs d’intérêt public tels que les prestations d ’entretien ou la protection du patrimoine et du paysage. Comme ces objectifs peuvent être partiellement contradictoires, mais que les bases l égales applicables en l ’espèce n ’établissent pas de priorit és claires entre eux, il conviendrait d ’instaurer au moins une certaine transparence quant à l’engagement des moyens. 25 Il faut relever que l ’OFAG à reconnu qu’il était nécessaire de disposer de plus d’informations dans ce domaine et qu’il a confié un mandat de recherche à l’IAW (Institut pour l’économie agricole de l’EPFZ), chargeant cet institut d’étudier les effets des paiements laitiers au cours du temps.747 Recommandation 7 Le Conseil fédéral est invité à décrire, dans son rapport sur la politique agricole, les int érêts publics servis concr ètement par les aides aux investissements con- senties (comme p. ex. les intérêts de la politique agricole, l ’aménagement du ter- ritoire, l’écologie, l’entretien du paysage rural, etc.). 3.4.5 Bilan L’analyse des effets des paiements de l ’Etat en faveur de l ’agriculture est une suite logique de la mise en œ uvre de ces instruments. Il s ’agit même d’une tâche contrai- gnante. Il n’est pas possible de gérer la politique des paiements agricoles d’une manière précise sans en connaître les effets concrets. Il y a lieu également de situer les effets d’un paiement dans une dimension temporelle, car bon nombre d’entre eux ne se limi- tent pas à un horizon à court terme. Aussi, l’analyse des effets doit-elle être poursuivie à long terme. La perspective du b énéficiaire offre, dans ce contexte, un compl ément aux analyses menées jusqu’à présent par l ’OFAG. Cette perspective permet de faire apparaître les effets des paiements de l’Etat en faveur de l’agriculture produits sur un bénéficiaire déterminé ou sur une catégorie de bénéficiaires d’une année à l’autre et, si nécessaire, d’optimiser l’instrument de paiement compte tenu des objectifs de la politi- que agricole. Les changements de comportement d’un acteur ayant bénéficié de paie- ments pendant des années peuvent ainsi être analysés avec plus de précision. Ce travail s’inscrit dans le droit fil des analyses évoquées précédemment. L’analyse continue des effets des paiements de l ’Etat dans la perspective du b énéfi- ciaire requiert une structure de donn ées spécifique. D’abord le b énéficiaire doit être identifié avec pr écision et les éventuels changements report és dans la base de don- nées dans un d élai raisonnable. Par ailleurs, les donn ées relatives à la politique agricole doivent pouvoir être attribuées de manière certaine aux b énéficiaires. Il est également tr ès important que la qualit é des donn ées soit constante. Les mesures d’exécution, surtout de type organisationnel, doivent être examinées sous cet angle avant leur mise en œ uvre. La perspective du bénéficiaire n’a été considérée dans le pr ésent projet que pour les principaux paiements de la Conf édération en faveur de l ’agriculture. Elle est cepen- dant aussi tr ès importante pour les paiements de l ’Etat qui n ’ont pas été analysés et devrait, à ce titre également, être utilisée pour les autres paiements, à condition que le temps à y consacrer soit raisonnable. Toutefois, mis en balance avec le montant total des paiements de la Conf édération en faveur de l ’agriculture, les ressources nécessaires à l ’analyse de la perspective du b énéficiaire semble pleinement justi- fiées. Postulat 2 Le Conseil fédéral est invité à poursuivre l ’analyse des flux financiers de la po- litique agricole dans la perspective des b énéficiaires afin de déterminer les effets des paiements de l ’Etat en faveur de l ’agriculture sur plusieurs ann ées et de ga- rantir la transparence. A cet égard, il y a lieu de comparer constamment les r é- sultats avec les objectifs de la politique agricole.748 Limiter l’analyse des effets des mesures en faveur de l ’agriculture aux effets directs aurait une port ée trop courte. Les effets indirects des paiements de l ’Etat li és aux surfaces, par exemple sur les baux à ferme, les prix fonciers et l ’évolution structu- relle du secteur, peuvent avoir un impact consid érable sur le secteur agricole. Il faudrait aussi conna ître les incidences sur d ’autres domaines (p. ex. sur l ’environ- nement). Même l’absence d’effet sur un domaine ext érieur au secteur agricole – au sens strict du terme – peut être significatif (p. ex. l ’influence des paiements sur les prix à la consommation). Ces consid érations amènent la Commission de gestion à formuler le postulat suivant: Postulat 3 Le Conseil fédéral est invité à analyser de façon régulière les effets indirects des mesures de politique agricole et de les évaluer par rapport aux objectifs de la politique agricole. Cette évaluation devrait également tenir compte de ces effets sur d’autres objectifs d’intérêt public. Les résultats devraient figurer dans le rap- port sur l’agriculture suisse. 4 Conclusion La Commission de gestion demande au Conseil f édéral de l ’informer, d ’ici à fin 2001, des démarches qu’il compte entreprendre sur la base du pr ésent rapport et des mesures qu’il propose. 3 juillet 2001 Au nom de la Commission de gestion du Conseil des Etats La présidente de la commission: Helen Leumann, députée au Conseil des Etats Le président du groupe de travail: Peter Bieri, député au Conseil des Etats Le secrétaire du groupe de travail: Christoph Albrecht749 Liste des abréviations CdG Commission de gestion CdG-E Commission de gestion du Conseil des Etats DFE D épartement fédéral de l’économie FAT Station f édérale de recherches en économie et technologie agricoles de Tänikon FF Feuille f édérale IAW Institut d ’économie rurale de l’EPFZ LAgr Loi f édérale sur l’agriculture MAPIS Meliorationsamt-Projekte-Informationssystem OFAG Office f édéral de l’agriculture OFIT Office f édéral de l’informatique et de la télécommunication OFS Office f édéral de la statistique OPCA Organe de contr ôle parlementaire de l’administration OPD Ordonnance sur les paiements directs vers és dans l’agriculture OSL Ordonnance concernant le prix-cible, les suppl éments et les aides dans le domaine du lait RS Recueil syst ématique du droit fédéral SIPA Syst ème d’information pour la politique agricole UE Union europ éenne UMOS Unit é de main d’œuvre standardSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Paiements de la Confédération en faveur de l'agriculture - une analyse des bénéficiaires des principaux types de paiement. Rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 05 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 05.02.2002 Date Data Seite 731-749 Page Pagina Ref. No 10 125 990 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.