<h2>SubmittedText<h2><p>Pour qu'on puisse comparer les comptes des entreprises actives à l'étranger, conformément au principe de la vérité et de la transparence, on exige des entreprises suisses cotées en bourse qu'elles présentent leurs comptes consolidés selon les normes "International Accounting Standards" (IAS) ou les recommandations relatives à la présentation des comptes (RPC), qui sont appliquées dans le monde entier. La norme IAS 19 révisée est en vigueur depuis le 1er janvier 1999. Cela a des conséquences sur la manière de présenter les fonds de la prévoyance dans les bilans puisque les fonds en question doivent apparaître en partie dans le bilan consolidé des entreprises et que, par conséquent, ils peuvent influencer le compte de résultats. Sachant qu'aux États-Unis et dans bien d'autres pays les caisses de pensions sont la propriété des entreprises alors qu'en Suisse elles disposent d'une personnalité juridique propre qui fait que seuls les conseillers de fondation peuvent disposer de leur fortune, on assiste à une concurrence entre les règles comptables internationales et le droit suisse (CO et LPP). Je prie, dans ce contexte, le Conseil fédéral de bien vouloir répondre aux questions suivantes :</p><p>1. Est-il exact que les normes IAS et les RPC ont, en raison du règlement de cotation, pratiquement force de loi pour les entreprises cotées ?</p><p>2. Le règlement suisse de cotation, qui a été établi sur la base de la loi sur les bourses, oblige les entreprises suisses à utiliser au moins les RPC de manière à être comparables au plan international, sous peine de ne plus être cotées. Le Conseil fédéral peut-il protéger celles qui risqueraient de l'être pour avoir refusé d'appliquer les règles américaines à propos des fonds de la prévoyance ? Quelle est sa position sur la question de la comparabilité internationale ?</p><p>3. Quelle est ici la position des organes cantonaux de surveillance et des autorités fédérales de surveillance qui doivent surveiller les institutions de la LPP ? Ignorent-ils ce problème pour la simple et bonne raison que leur surveillance s'exerce uniquement après coup ?</p><p>4. La loi fédérale sur l'établissement et le contrôle des comptes annuels est en gestation. Elle prévoit de déléguer de vastes compétences aux organismes ne dépendant pas du pouvoir législatif. À l'article 36 de l'avant-projet, il est dit que l'établissement des comptes annuels des grandes entités (bilan de 20 millions de francs, chiffre d'affaires de 40 millions de francs, moyenne de 250 emplois à plein temps ; cf. art. 35) sera régi par un cadre de référence généralement reconnu, tel que les RPC, les IAS et les "Generally Accepted Accounting Principles" des États-Unis (US GAAP). L'avant-projet prévoit encore que les entités en question (art. 41) devront obligatoirement appliquer ces normes. Ceci étant, comment le Conseil fédéral entend-il supprimer la contradiction entre le droit suisse et les prescriptions internationales contraignantes sur l'établissement des comptes ?</p><p>5. Le Conseil fédéral est-il disposé à réexaminer sérieusement ce problème avant d'approuver le message relatif à la loi fédérale sur l'établissement et le contrôle des comptes annuels ?</p><h2>FederalCouncilResponseText<h2><p>1. La législation en matière boursière détermine le contenu ainsi que l'étendue de l'information en matière financière que les sociétés cotées à la Bourse suisse de valeurs mobilières (SWX) doivent publier. La SWX est une organisation d'autorégulation privée qui est surveillée par la Commission fédérale des banques (CFB). En tant que telle, la SWX a l'obligation d'édicter un règlement de cotation (art. 4 et 8 de la loi fédérale sur les bourses et le commerce des valeurs mobilières, LBVM). Celui-ci prévoit, entre autres, que les émetteurs doivent fournir aux investisseurs les informations "leur permettant d'apprécier les caractéristiques des valeurs mobilières et la qualité de l'émetteur". Dans ce contexte, le règlement de cotation prend en compte "les standards internationaux reconnus". Les règlements de la SWX doivent être soumis à l'approbation de la CFB. Le règlement de cotation de la SWX actuellement en vigueur a ainsi été approuvé par la CFB. Les dispositions du règlement de cotation sont des normes qui relèvent de l'autorégulation. Elles s'appliquent cependant de manière contraignante aux émetteurs cotés en bourse.</p><p>Dans ce sens, la SWX exige que l'émetteur concrétise en matière d'établissement des comptes le principe internationalement reconnu de la "true and fair view". Cela signifie que les émetteurs cotés en bourse au marché principal doivent au minimum appliquer soit les recommandations relatives à la présentation des comptes (RPC), soit d'autres standards en matière de présentation de comptes tels les "International Accounting Standards" (IAS) ou les "Generally Accepted Accounting Principles" des États-Unis (US GAAP). Lorsque l'émetteur publie des comptes consolidés, conformément aux articles 663e à 663g CO, les dispositions relatives à l'établissement des comptes du règlement de cotation s'appliquent uniquement aux comptes consolidés (art. 67 du règlement de cotation). Pour les titres du SWX New Market, les comptes doivent être établis selon les IAS ou les US GAAP ; les RPC ne peuvent être appliquées qu'avec une autorisation limitée dans le temps de l'autorité d'admission.</p><p>Le 1er juin 2000, le règlement de cotation a été modifié dans le sens où les RPC sont également applicables en tant que cadre de référence global. Avant cette révision du règlement de cotation, chaque nouvelle RPC devait être reprise dans le règlement de cotation. La SWX n'est pas elle-même un "standard-setter" au sens propre du terme.</p><p>Par ailleurs, la SWX a introduit ses propres mécanismes de contrôle ainsi qu'un catalogue de sanctions afin d'assurer l'application correcte des dispositions en matière d'établissement des comptes. Elle bénéficie à cet égard d'un groupe d'experts qui a été créé sur la base d'une directive spécifique. Ce groupe d'experts est composé de professionnels des entreprises cotées et de spécialistes dans le domaine de la révision.</p><p>Rapports entre la Bourse suisse (SWX) et les RPC : En principe, l'application des recommandations RPC (ou IAS, ou tout autre cadre de référence reconnu) est effectuée par les entreprises sur une base volontaire. Les RPC ont pour but de proposer un code de conduite aux entreprises en matière de présentation des comptes, sans pour autant les menacer de sanctions juridiques. Ces recommandations répondent à la notion de "soft law". Par leur acceptation par la pratique, ces recommandations peuvent devenir des principes généralement admis dans le commerce. Les recommandations sont des "normes de droit privé" et "appropriées .... pour s'adapter aux changements rapides des conditions économiques et financières" (Prof. Alain Hirsch, rapport annuel 1996 de la Fondation RPC). "Dans ce sens les RPC remplissent mieux leur tâche dans le domaine très changeant de la présentation des comptes que des articles soumis à des procédures juridiques rigides et complexes." (Prof. Giorgio Behr, dans l'introduction relatives à la publication RPC 2000)</p><p>Depuis 1996, les RPC sont reconnues comme normes minimales pour l'établissement des comptes annuels et intermédiaires des sociétés cotées à la Bourse suisse. La reprise des RPC par la Bourse suisse a fortement stimulé la reconnaissance des ces normes par la pratique.</p><p>Afin que la conformité des comptes annuels avec les RPC soit réalisée, l'ensemble des recommandations doivent être respectées. Les RPC (comme d'ailleurs les IAS) reposent sur un concept global, de sorte que certains éléments ne peuvent être ignorés sans entraîner des conséquences négatives sur le contenu informationnel des comptes annuels (les dispositions spécifiques à une branche économique constituent une exception ; p. ex. la RPC 14 pour les compagnies d'assurances).</p><p>La Commission RPC et les organes de la Bourse travaillent en étroite collaboration lors de l'élaboration de normes relatives à la présentation des comptes. La Bourse suisse examine les nouvelles recommandations RPC dans le sens d'un contrôle de procédure. Dans ce but, elle délègue un observateur qui suit de près les travaux de la Commission RPC.</p><p>L'adoption de nouvelles recommandations RPC est précédée d'une large procédure de consultation des milieux intéressés (avec la participation de l'ensemble des sociétés cotées, avec une publication dans "L'expert-comptable suisse", etc.). Les éventuelles objections à l'égard de nouvelles recommandations peuvent déjà être faites à ce stade. Ainsi, lors de la procédure de consultation relative à la RPC 16, de nombreuses propositions d'amendement ont été prises en compte dans le texte définitif (introduction de droits d'option, nouveau calcul uniquement pour les principales filiales, absence de nouveau calcul pour les plans minimaux LPP, indication du montant de l'actif, etc.). Comme la RPC 16 concerne la présentation des comptes des sociétés et des groupes de sociétés, et non pas des institutions de prévoyance, ces dernières n'ont pas été invitées à participer à la procédure de consultation.</p><p>2. Le législateur n'a pas prescrit la manière dont la SWX devait régler ce domaine. Il a uniquement prévu que le règlement de cotation devait être approuvé par la CFB. Cette approbation a été donnée en l'espèce. Le Conseil fédéral n'a, par conséquent pas la possibilité d'influencer directement le contenu du règlement de cotation.</p><p>La SWX n'a aucun intérêt à prononcer des sanctions irréfléchies dans un domaine délicat et controversé des règles relatives à l'établissement des comptes. A plus forte raison, elle n'a aucun intérêt à brandir la menace de la décotation qui constituerait dans ce cas sans doute une mesure disproportionnée. La directive de la SWX relative à l'établissement des comptes prévoit, en outre, que le groupe d'experts mis en place par la SWX en matière d'établissement des comptes, l'émetteur concerné et ses organes de révision doivent être entendus avant qu'une décision concrète soit adoptée.</p><p>Il est évident que l'application de la RPC 16 et de l'IAS 19 soulève des questions d'interprétation exigeantes en pratique, qui devront également être traitées au sein du groupe d'experts susmentionné. À cet égard, il s'agit aussi d'élucider de quelle façon il est possible d'éviter l'apparence d'une incompatibilité avec les prescriptions légales suisses. Cette apparente incompatibilité est surtout due à l'inexistence d'une pratique bien établie dans le domaine de la présentation dans les comptes consolidés, ainsi qu'à un malentendu quant au but, à l'objectif et à la signification des comptes consolidés.</p><p>Une voie de droit avec deux instances est prévue pour les cas où la SWX prononce des sanctions (instance de recours, respectivement Commission disciplinaire et Tribunal arbitral de la SWX). Cette voie de droit est expressément prévue par la loi (art. 9 LBVM).</p><p>Excursus</p><p>L'élaboration de règles relatives à l'établissement des comptes vise à améliorer l'information des comptes annuels pour les lecteurs (travailleurs, actionnaires, fournisseurs, État, etc.). Avec l'élaboration de telles règles, la Bourse suisse souhaite notamment garantir qu'un investisseur potentiel puisse se rendre compte de la situation économique ("true and fair view") d'une entreprise ou d'un groupe d'entreprises.</p><p>Les dispositions relatives à l'établissement des comptes de groupes de sociétés sont fondamentalement différentes des exigences légales prévues par le Code des obligations en matière de comptes annuels de la société anonyme. C'est pour cette raison que les entreprises établissent deux comptes annuels différents. D'une part, des comptes annuels sont nécessaires pour les autorités fiscales, pour la détermination du dividende ainsi que pour la décision de l'assemblée générale correspondante. D'autre part, les actifs et les passifs de la même société sont à nouveau évalués selon d'autres critères (RPC, IAS) et sont rassemblés dans les comptes consolidés.</p><p>Les comptes consolidés sont nécessaires, car les comptes individuels n'ont qu'une signification limitée pour une analyse du point de vue de la gestion d'entreprise. Le législateur laisse une grande latitude quant à la manière dont les comptes annuels des différentes entreprises juridiquement indépendantes, mais soumises à une direction unique, doivent être consolidés en comptes de groupe (c'est-à-dire comme si le groupe était composé d'une seule entreprise). Les RPC posent des critères clairs à ce sujet ; ces derniers veillent à ne pas créer d'incompatibilités avec les standards internationaux reconnus (IAS, US GAAP), tout en conservant des droits d'option adéquats eu égard aux particularités suisses.</p><p>Dans le cadre de la consolidation (réunion des comptes individuels en comptes de groupe), seules les relations externes du groupe d'entreprises sont représentées. Il en découle qu'il y a lieu de procéder à certaines éliminations (consolidation du capital, compensation des créances et des dettes/des produits et des charges à l'intérieur du groupe). Pour procéder à ces éliminations, aucune écriture n'est passée dans les comptes individuels des entreprises juridiquement indépendantes. Les comptes consolidés ne fondent aucune prétention ou créance à l'égard du groupe de sociétés. Les prétentions et les créances s'adressent toujours à une société isolée.</p><p>Une entreprise qui veut profiter de l'accès au marché des capitaux devrait, comme contreprestation, fournir des comptes annuels intelligibles pour les personnes intéressées. Les comptes sont intelligibles lorsqu'ils sont présentés selon un cadre de référence reconnu. La création de cadres de référence n'est pas destinée en premier lieu à protéger l'entreprise qui dresse ses comptes, mais le lecteur des comptes annuels et le marché des capitaux, ce qui, en fin de compte, est dans l'intérêt de tous.</p><p>3. Dans le système de la prévoyance professionnelle suisse, les caisses de pensions sont des établissements juridiquement et économiquement autonomes. Les institutions de prévoyance relevant du droit public ont à cet égard un statut particulier : elles font partie intégrante de la collectivité publique. Contrairement au système anglo-saxon, le patrimoine des institutions de prévoyance est, en Suisse, clairement distinct de l'entreprise. En tant qu'employeur, cette dernière a pour seules obligations à l'égard de l'institution de prévoyance de verser les contributions de l'employeur et du travailleur, de participer à la gestion paritaire et de remplir certains devoirs d'annonce. Il existe cependant des cas où, le patrimoine de la caisse de pensions étant épuisé, l'employeur a versé certaines rentes.</p><p>Une des conséquences essentielles de ce système est que le patrimoine destiné à des fins de prévoyance ne peut retourner à l'entreprise, même si celui-ci a notamment été alimenté par les contributions de l'employeur. L'institution de prévoyance doit veiller à ce que le but de prévoyance soit respecté conformément à la loi et au règlement.</p><p>Les institutions de prévoyance sont soumises à la surveillance de l'État, surveillance qui est assumée par la Confédération pour ce qui est des institutions de prévoyance de caractère national ou international et par les cantons pour ce qui est des autres institutions de prévoyance. Les autorités de surveillance de la Confédération et des cantons sont placées sous la haute surveillance du Conseil fédéral. La surveillance doit veiller à ce que la prévoyance professionnelle soit exercée conformément à la constitution, aux lois, aux ordonnances et aux directives. En revanche, l'autorité de surveillance LPP ne doit pas exercer de surveillance sur l'établissement des comptes des employeurs. La loi ne lui confère pas non plus la tâche de contrôler les comptes consolidés de l'employeur, ni de prendre d'éventuelles mesures afin de remédier aux irrégularités. Toutefois, l'autorité de surveillance interviendra avec les moyens de surveillance qui sont à sa disposition en cas de violation du droit suisse par l'institution de prévoyance (p. ex. en cas d'utilisation illicite des fonds de la prévoyance).</p><p>Le fait de porter les fonds de la prévoyance dans les comptes consolidés ne constitue pas une utilisation des fonds disponibles de l'institution de prévoyance. Cette présentation dans les comptes consolidés n'a aucune influence, ni sur les comptes de l'institution de prévoyance, ni sur les comptes individuels des sociétés membres du groupe. Ainsi, il n'en résulte aucun effet préjudiciel quant à l'utilisation des fonds disponibles. Dans la mesure où seule l'institution de prévoyance est compétente pour décider de l'utilisation des fonds disponibles, dans le cadre des dispositions statutaires et légales, le fait de porter ces fonds dans les comptes consolidés ne constitue pas un acte contraire au droit.</p><p>Il n'est pas admis que, en application de standards internationaux ou nationaux, les entreprises portent des fonds disponibles d'une institution de prévoyance à l'actif de leurs comptes consolidés lorsque l'organe paritaire de la caisse de pensions a décidé de ne pas affecter les fonds disponibles à la réduction des contributions ou lorsque les dispositions statutaires ou réglementaires ne l'autorisent pas. Les opinions des experts divergent sur la question de savoir si, pour qu'un montant actif puisse être porté dans les comptes consolidés, il est nécessaire que l'organe paritaire ait déjà décidé de l'affectation des fonds disponibles à la réduction des cotisations. Une partie des experts part du principe que l'absence de décision négative est suffisante, alors qu'une autre partie des experts exige une décision positive. La Commission RPC traitera de cette question lors de sa prochaine séance.</p><p>Suite à la séance de la Commission RPC, le Conseil fédéral procédera dans les meilleurs délais à une analyse détaillée de la situation et déterminera les mesures de surveillance nécessaires en collaboration avec les offices fédéraux concernés. Des directives concernant l'utilisation des fonds disponibles des institutions de prévoyance sont notamment souhaitées dans la pratique. La Commission fédérale de la prévoyance professionnelle a mis en place un groupe de travail qui doit rapidement élaborer des propositions.</p><p>4. Les comptes d'un groupe de sociétés doivent procurer une image exacte de la situation économique. La situation patrimoniale et financière ainsi que les résultats du groupe doivent être restitués de manière fidèle, en conformité avec le cadre de référence relatif à la présentation des comptes annuels choisi (RPC, IAS, US GAAP, etc.).  Du reste, le droit suisse de la société anonyme suit également ce principe : l'article 662a CO prévoit que les comptes annuels doivent donner un aperçu aussi sûr que possible du patrimoine et des résultats de la société. De même, l'article 663g CO renvoie, pour les comptes consolidés, non seulement aux principes régissant l'établissement régulier des comptes annuels, mais également aux règles de consolidation et aux règles d'évaluation choisies par l'entreprise. Dès lors, le CO vise également une présentation aussi sûre que possible de la situation économique et non pas en premier lieu une appréciation juridique. En matière de comptes consolidés, on part de la fiction d'une entreprise unique (composée d'entreprises juridiquement indépendantes); il s'agit donc d'une interprétation en vertu de la réalité économique et non pas en vertu de la réalité juridique. Selon le Tribunal fédéral et la doctrine majoritaire, l'interprétation en fonction de la réalité économique constitue un principe qui est à la base de la saisie de certaines écritures et de la présentation dans les comptes annuels (ATF 106 Ib 149).</p><p>Les fonds disponibles de l'institution de prévoyance qui peuvent être utilisés par l'employeur afin de réduire ses cotisations ou de s'en libérer peuvent conduire à une diminution ultérieure de ses charges. D'un point vue économique, ces fonds représentent une valeur pour l'entreprise, notamment lorsqu'il est possible d'affecter ces moyens afin de réduire les futures cotisations de l'employeur. La RPC 16 exige l'évaluation périodique des actifs et des passifs des plans et des institutions de prévoyance. La RPC 16 permet aux entreprises de porter à l'actif du bilan consolidé, ou de mentionner dans l'annexe les excédents des caisses de pensions seulement s'ils peuvent être utilisés pour réduire les contributions de l'employeur, pour augmenter les prestations sans financement complémentaire ou pour être restitués à l'employeur en tenant compte des législations locales (cette dernière éventualité est légalement exclue pour les institutions de prévoyance suisses).</p><p>La formulation de la RPC 16 "seulement s'ils peuvent" implique que l'on examine préalablement si l'utilisation des excédents de l'institution de prévoyance en faveur de l'employeur est licite au regard de la législation en matière de prévoyance vieillesse dans l'entreprise (LPP) et au regard des statuts et du règlement de l'institution de prévoyance. En outre, les dispositions relatives à la prise de décision dans le conseil de fondation doivent être respectées. Dès lors, en règle générale, l'inscription au bilan d'excédents ne devrait être possible que de manière limitée pour ce qui est des institutions de prévoyance suisses selon le minimum LPP ; l'inscription au bilan se fera, le cas échéant, en proportion avec les contributions en faveur de la fondation. En revanche, il est tout à fait soutenable de porter à l'actif du bilan les réserves pour les contributions de l'employeur et les fonds disponibles des fondations de financement patronales ; en effet, ceux-ci peuvent, en vertu du droit de la prévoyance, servir à réduire les futures contributions de l'employeur et l'employeur peut exercer son influence dans le conseil de fondation. Une réglementation légale claire et une pratique juridique incontestée font cependant défaut.</p><p>Il est également possible de ne faire apparaître les fonds disponibles que dans l'annexe, tout en mentionnant à quelles fins ils peuvent être utilisés. En revanche, les IAS prévoient que les entreprises doivent porter les excédents à l'actif du bilan lorsqu'elles peuvent en disposer. Lorsque les engagements de l'institution de prévoyance ne sont plus couverts, les IAS et les RPC imposent la constitution, ou l'augmentation, de provisions dans les comptes consolidés ; en effet, le groupe devrait, de fait, fournir ces prestations, bien qu'il n'y soit pas tenu en vertu de la loi. Tout comme en matière d'excédents, l'insuffisance de fonds est uniquement portée dans les comptes consolidés.</p><p>L'utilisation des fonds disponibles est soumise à deux conditions. D'une part, l'organe de gestion paritaire de l'institution de prévoyance doit se prononcer sur l'utilisation des fonds disponibles dans le but d'une réduction ou d'une exonération des contributions. D'autre part, au vu des risques encourus, les réserves de fluctuation doivent être suffisantes et les attributions aux réserves techniques ainsi que les provisions doivent permettre, conformément à la loi, de compenser le renchérissement du coût de la vie pour les rentes de survivant et d'invalidité. La décision de l'organe paritaire et le règlement doivent servir de base afin de réaliser une exonération de contributions.</p><p>Pour répondre à la question de savoir si, et dans quelle mesure, les fonds disponibles de l'institution de prévoyance doivent être portés à l'actif du bilan de l'employeur en vertu de la RPC 16 ou de l'IAS 19, la direction de l'entreprise et son organe de révision doivent respecter la réglementation de la prévoyance professionnelle en Suisse ainsi que les règlements et les statuts de l'institution de prévoyance. Le conseil d'administration répond du dommage consécutif à la mauvaise présentation des comptes et l'organe de révision est responsable du contrôle régulier des comptes.</p><p>En principe, les comptes annuels ne constituent qu'un reflet d'une situation et ne préjugent aucune décision ou position juridique. Par conséquent, il ne peut exister de véritable contradiction entre la législation suisse et les règles internationales relatives à l'établissement des comptes. Le fait de porter les excédents d'une institution de prévoyance à l'actif du bilan ne modifie en rien les prétentions des travailleurs quant à l'utilisation de ces excédents.</p><p>L'admissibilité de l'utilisation de fonds disponibles dans le but d'exonérations de contributions est discutée. Un recours de droit administratif à l'encontre d'une décision de la commission fédérale de recours en la matière est actuellement pendant au Tribunal fédéral. Si le Tribunal fédéral devait interdire ou limiter l'utilisation de fonds disponibles dans le but d'exonérations de contributions, il y aurait lieu d'en tenir compte lors de l'application des cadres de référence tels que les IAS ou les RPC.</p><p>L'avant-projet pour une loi fédérale sur l'établissement et le contrôle des comptes annuels (AP LECCA) prévoit que l'application d'un cadre de référence n'autorise pas à déroger aux exigences essentielles de la loi. Les principes de l'AP LECCA relatifs à la présentation des comptes sont également contraignants lors de l'application d'un cadre de référence. Lorsque l'application d'un cadre de référence rend nécessaire une dérogation à la loi, l'annexe doit le mentionner dans la mesure où ces données sont importantes (art. 37 al. 3 AP LECCA). Par ailleurs, le Conseil fédéral peut exclure par voie d'ordonnance l'application d'un cadre de référence, nonobstant sa reconnaissance générale ; il peut également compléter la loi en édictant des dispositions applicables aux grandes entités, dans le respect des principes généralement reconnus (art. 36 al. 3 AP LECCA).</p><p>5. L'IAS 19 est entré en vigueur au 1er janvier 1999. Il s'agit d'une norme remaniée qui a avivé la discussion en Suisse en raison de la nouvelle réglementation relative au traitement des excédents. La pratique, la doctrine, les "standard-setters" des RPC et des IAS ainsi que les tribunaux s'occupent en ce moment de manière intensive des incertitudes qui existent encore. Il s'agira bien entendu de tenir compte de ces développements dans le cadre des travaux relatifs à l'AP LECCA.</p>  Réponse du Conseil fédéral.