816 2001-0469 01.065 Message sur la réforme Armée XXI et sur la révision de la législation militaire du 24 octobre 2001 Monsieur le Président, Madame la Présidente Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons les projets de révision de la loi fédérale sur l’armée et l’administration militaire (LAAM. Projet A), de l’arrêté fédéral concernant l’admi- nistration de l’armée (AFAA. Projet B), de l’ordonnance de l’Assemblée fédérale sur l’organisation de l’armée (Organisation de l’armée, OOrga. Projet C) ainsi que de la loi fédérale sur la taxe d’exemption de l’obligation de servir (LTEO. Projet D) en vous proposant de les adopter. Par la même occasion, nous vous proposons de classer les interventions parlemen- taires suivantes: 1998 P 98.3553 Base légale visant à instituer un service d’assistance temporaire (CN 7.12.1998, Weigelt) 1999 M 99.3152 Réalisation d’une « National Guard » suisse dans le cadre de la réforme de l’armée XXI (CE 19.3.1999, Frick) 1999 P 99.3143 Corps d’armée chargé d’assurer la sécurité aux frontières (CN 19.3.1999, Freund) 1999 P 99.3319 Corps des instructeurs. Diminution des effectifs (CN 18.6.1999, Gusset) 2000 P 00.3087 Prise en compte d’activités à l’étranger pour les obligations militaires (CN 22.3.2000, Leu) Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 24 octobre 2001 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz817 Condensé La nécessité de la présente réforme de l’armée découle des changements qui sont intervenus dans le domaine de la sécurité. Elle est également l’occasion de procé- der à des adaptations répondant à des impératifs sociaux et financiers ainsi qu’à des modifications découlant des expériences faites dans le cadre de l’armée 95. D’où la conception d’une armée nettement plus réduite. La diminution des effectifs se fera par un abaissement de la limite d’âge pour l’obligation de servir. Le prin- cipe de l’armée de milice tel qu’il est dans la Constitution sera ainsi respecté. Afin d’améliorer l’instruction, l’école de recrues sera allongée. Les cours de répéti- tion seront à nouveau accomplis selon un rythme annuel. La durée totale des servi- ces d’instruction pourra, par ailleurs, être accomplie sans interruption ’(militaires en service long). On ne recourra à cette forme de l’accomplissement du service que lorsqu’elle répondra à un besoin de l’armée; la personne astreinte optera librement pour un tel régime. Les structures des grades et les carrières militaires ont en outre été revues pour rehausser leur intérêt. La présente réforme confère aux structures de l’armée une grande souplesse. Ses éléments pourront être engagés par modules en fonction des besoins. La réduction de l’armée entraîne la suppression des troupes cantonales. Les cantons obtiendront en revanche de nouvelles compétences en matière de tenue des contrôles. La réforme de l’armée esquissée ci-dessus implique certes d’importants change- ments. La législation militaire en vigueur est cependant suffisamment souple pour qu’il ne faille pas précéder à des révisions de grande envergure au niveau législatif. Ainsi, de nombreux points de la réforme – comme par exemple la limite d’âge supé- rieure pour l’obligation servir, la durée de l’école de recrues ou la conduite de l’armée – pourront être introduits par voie d’ordonnance. C’est pourquoi l’exposé de la conception de la réforme figurant dans le plan directeur de l’armée, qui est soumis simultanément au Parlement, représente un complément nécessaire au pré- sent message qui se borne à présenter les modifications de certains actes législatifs. Subséquemment, la loi fédérale sur la taxe d’ exemption de l’obligation de servir a également été revue, ce qui se traduit par une adaptation du taux de la taxe à la réduction du service militaire et par un ajustement de la procédure de taxation et de perception à l’imposition portnumérando adoptée par la Confédération et les cantons.818 Message 1 Partie générale: Contexte et aspects essentiels du projet 1.1 Nécessité de réviser les bases actuelles La réforme Armée XXI proc ède avant tout de la n écessité d’adapter la politique de sécurité et l’armée ’ à la nouvelle situation sur le plan de la sécurité, à des conditions financières toujours plus restrictives et aux changements qui ont marqu é la soci été au cours des dernières années. Les expériences faites avec l’armée 95 sont également une cause déterminante de cette réforme. Les lacunes les plus importantes constat ées dans le cadre de l ’armée 95 sont les sui- vantes: avec l ’école de recrues de quinze semaines et l ’accomplissement tous les deux ans des cours de répétition, le niveau de l’instruction n’a cessé de baisser et est devenu insuffisant pour la mission de d éfense. Des proc édures de promotion insa- tisfaisantes (carrières de cadres) ont abouti à une pénurie chronique de cadres, ce qui exerce également un effet n égatif sur le niveau de l ’instruction. L ’allongement de l’école de sous-officiers – recouvrant en partie l ’école de recrues – n’a pas permis d’améliorer cette situation. Comme par le passé, des apprentis forment des apprentis. Enfin, l’évolution démographique ne permet plus de compter que sur 22 000 militai- res exercés chaque année. A ces lacunes s ’ajoutent les changements survenus sur le plan de la s écurité. Ces derniers ont été exposés de mani ère détaillée dans le rapport du Conseil f édéral du 7 juin 1999 sur la politique de s écurité d e l a S u i s s e («La sécurité par la coop éra- tion», RAPOLSEC 2000; FF 1999 6903). Le RAPOLSEC 2002 énumère les tâches qui incomberont à l’armée ces prochaines ann ées: des contributions pour la promo- tion internationale de la paix et à la gestion des crises, des engagements sectoriels de sûreté et défense, ainsi que des ’engagements subsidiaires destinés à la prévention et à la ma îtrise des dangers existentiels. Cet ordre ne refl ète pas le poids respectif de chaque mission de l’armée, mais leur probabilité pour ce qui est des deux premi ères. Les engagements destinés à la prévention et la maîtrise des dangers existentiels figu- rent à la troisi ème place vu que l ’armée n ’assume cette mission qu ’à titre subsi- diaire. Les missions sont mentionn ées dans la Constitution ainsi que dans la loi fédérale sur l’armée et l’admi-nistration militaire dans l ’ordre suivant: la pr évention de la guerre et le maintien de la paix, la d éfense et la protection, le soutien aux auto- rités civiles, les autres t âches. Ces dernières comprennent par exemple les contribu- tions au soutien à la paix et la gestion des crises dans un cadre international. La diversité des tâches actuelles exige une grande souplesse de la part de l ’armée. C’est pourquoi il faut adapter et moderniser les structures ainsi que le syst ème de presta- tion de services quelque peu rigides de l ’armée 95, en vue de l ’exécution rapide et efficace de toutes ces t âches. De ce point de vue, la capacit é de coop érer joue également un r ôle, nécessaire en particulier au niveau national, mais aussi dans le cas du soutien à la paix. La modification de la situation internationale a également pour cons équence que l’armée est soumise à de nouvelles conditions du point de vue financier. Cela est justifié dans la mesure o ù la situation actuelle n ’exige pas le maintien d ’une forte capacité de défense. Par contre, un haut niveau de qualit é doit être garanti dans tous819 les domaines (instruction, matériel, connaissances, etc.), ce qui engendrera des co ûts supplémentaires. Il faudra par conséquent procéder à des économies du point de vue des coûts d’exploitation, au moyen d ’une simplification des processus et des struc- tures. Ces mesures devront lib érer les moyens n écessaires aux investissements, en pariculier en matière d’armement. Par ailleurs, les changements qui ont marqu é la situation en mati ère de politique de sécurité et les bouleversements extr êmement rapides que conna ît l ’économie ont pour résultat que les milieux économiques et la soci été portent un regard diff érent sur l ’armée et ne lui accordent plus la m ême importance que par le pass é. Les conséquences que cela entraîne pour le système de milice ne peuvent être négligées: – Du point de vue des ressources en personnel, l ’armée se trouve dans une situation de concurrence croissante avec l ’économie priv ée. Le caract ère toujours plus international de l ’économie suisse, l ’augmentation de la pres- sion sur les coûts ainsi que la situation sur le march é du travail se traduisent par des effets négatifs importants sur la disponibilité pour l’accomplissement d’une carrière militaire. – Lorsqu’il s ’agit d ’évaluer les avantages et les d ésavantages que repr ésente une carrière militaire, les consid érations relatives aux retomb ées sur le plan personnel et professionnel p èsent d ’un poids accru. Il est, par cons équent, d’autant plus important de doter la poursuite d ’une formation militaire d’une valeur ajout ée concr ète lors de la conception de l ’instruction et de l ’orga- nisation de l’armée XXI. Il convient toutefois de souligner que la r éforme Armée XXI, telle qu ’elle figure dans le plan directeur de l ’armée, ne n écessite pas de r évision en profondeur de la législation militaire, contrairement à ce qui avait été le cas d’Armée 95. La pr ésente réforme de l ’armée tend plut ôt à une modification de l ’orientation g énérale de l’armée, qui touche plus sa conception que ses bases l égales. Ceci s’explique par la conception souple qui sous-tend la LAAM dans laquelle on s ’était attach é autant que possible à n’inscrire que des conditions cadres. La pr ésente réforme est cepen- dant également l ’occasion ’de modifier la l égislation militaire sur d ’autres points dont la révision s’est révélée nécessaire. 1.2 La réforme Armée XXI 1.2.1 Historique Les premières lacunes de la r éforme Armée 95 sont apparues peu apr ès sa mise en oeuvre. Il a été possible de pallier certaines d’entre elles au cours des ann ées qui ont suivi. Il fut cependant rapidement évident que la r éforme Armée 95 allait faire long feu, cela non seulement en raison de ses lacunes, mais également parce que la situa- tion sur le plan de la s écurité ne cessait de se modifier depuis la fin de la guerre froide. Cet état de fait fut à l ’origine de la cr éation, en 1996, de la commission d ’études pour les questions strat égiques (commission Brunner), qui a eu notamment pour tâche d’établir les besoins et les priorités de la Suisse en matière de sécurité pour les 20 à 25 ann ées à venir. La commission a remis son rapport au Conseil f édéral le 26 février 1998. Ses recommandations furent reprises et reformul ées sous la forme d’une conception g énérale lors de l ’élaboration du RAPOLSEC 2000. Ce dernier820 rapport expose les objectifs de la politique de s écurité en fonction des int érêts de la Suisse et énumère les intruments qui permettront de les atteindre. L ’armée repr é- sente l’un des instruments de la politique de sécurité. 1.2.2 Le plan directeur de l’armée Le plan directeur de l ’armée s ’appuie sur, d ’une part, le RAPOLSEC 2000, et découle d’autre part, des directives politiques et du cadre que le Conseil f édéral a édictés en vue de la r éforme Armée XXI. Le plan directeur de l ’armée a pour objec- tif d ’appliquer et de concr étiser ces directives au niveau de l ’armée, raison pour laquelle il s ’appuie, en premier lieu, sur les constatations strat égiques et politiques établis dans le RAPOLSEC 2000. 1.2.3 Le contenu de la réforme En ’tant qu’instrument de la politique de sécurité de la Suisse, l’armée ne doit pas se limiter à sa t âche de d éfense. Elle doit pouvoir être engagée dans toutes les t âches qui relèvent de la politique de s écurité, conformément à ce qu’exigent la situation et les besoins. Elle doit, par cons équent, être habilit ée à être engagée non seulement pour des missions de d éfense et des engagements sectoriels de s ûreté, mais aussi pour des actions destin ées à la prévention et à la maîtrise des dangers exitentiels, en collaboration avec des organes nationaux et internationaux, ainsi que pour des contributions à la promotion de la paix et à la gestion des crises au niveau interna- tional qui sont men ées de concert avec d ’autres Etats ou avec des organisations internationales. L’ordre dans lequel les missions de l ’armée figurent dans le plan directeur de l’armée ne correspond en aucun cas à une pond ération des t âches de l ’armée entre elles ni à des priorités. L’armée doit en principe être conçue de manière sufisamment souple pour pouvoir faire f ace à toutes les éventualités. Cela vaut pour l ’instruction, pour l’équipement et pour les structures, qui sont tous concern és par la r éforme de l’armée et qui doivent également être adaptés aux besoins de la politique de sécurité. Compte tenu de ce qui pr écède et des autres besoins de r éforme avérés, la pr ésente réforme a été axée sur les objetifs suivants: – L’effectif de l’armée devra être abaissé de 360 000 militaires, actuellement, à 140 000 militaires au maximum; une r éserve de 80 000 militaires au maximum est prévue. – La limite d’âge pour les obligations militaires sera abaissée à 42 ans pour les hommes de la troupe et les sous-officiers, à 30 ans (ou 34 ans en cas de déplacement de services). Les sous-officiers sup érieurs et les officiers sub- alternes seront lib érés du service à 36 ans, les capitaines et les sous-officers supérieurs des états-majors à la fin de leur 42 e année; les officiers supérieurs et les officers généraux le seront à la fin de leur 50e année. – La dur ée de l ’école de recrues, actuellement de quinze semaines, sera étendue à 21 semaines; le rythme annuel des cours de r épétition sera réintroduit.821 – La possibilit é d ’accomplir la dur ée totale des services d ’instruction sans interruption sera introduite pour les soldats de milice (militaires en service long). – Les structures de grades et les carri ères militaires seront conçues de manière à augmenter leur attrait. L ’instruction sera donn ée de mani ère plus pro- fessionnelle et il sera tenu compte des besoins de l ’économie dans la conception de l’instruction. – Les structures de l’armée seront assouplies et certains de ses éléments pour- ront être engagés de manière modulaire selon les besoins. – Les troupes cantonales seront supprimées. 1.2.4 Mise en oeuvre de la réforme Le passage à l’armée XXI devra être effectué rapidement, dans un laps de temps de deux ans environ. Les pr éparatifs devront donc être engagés dès à présent, tout en maintenant dans le m ême temps la pleine disponibilit é op érationnelle de l ’armée pour les engagements qui devraient être effectués (engagements sectoriels de s ûreté, engagements subsidiaires destin és à la la pr évention et à la ma îtrise des dangers existentiels et engagements pour pour la promotion de la paix et la gestion des crises), alors que pour les engagements de moindre actualit é (défense), il s ’agira de garantir les capacit és minimales requises, avec la possibilit é d ’augmenter les ressources en personnel et en matériel selon les besoins («montée en puissance»). Enfin, l’armée XXI devra être consolid ée, optimisée et faire l ’objet d ’un d évelop- pement permanent dans le cadre des procédures ordinaires. 1.3 Révision de la loi fédérale sur la taxe d’exemption de l’obligation de servir 1.3.1 Objectif principal de la révision Les modifications de la LTEO r épondent à trois objectifs: d ’une part, le montant de la taxe doit être adapté de manière à répondre au critère de l’égalité de traitement en matière d’obligations militaires, sachant que le militaire sera tenu d ’accomplir une durée totale des services d ’instruction dans l ’armée XXI sensiblement égale à celle de l ’armée 95, alors que la dur ée de l ’obligation d ’accomplir du service militaire sera beaucoup plus courte. Dans le m ême temps, il sera n écessaire d ’adapter les dispositions des art. 4 et 7 aux modifications de la LAAM. Par ailleurs, le passage au système de taxation post-num érando de l ’impôt fédéral direct et des imp ôts can- tonaux entraîne la nécessité d’aligner les procédures de taxation et de perception sur le droit de l ’impôt fédéral direct. Le syst ème actuel conna ît une taxation provisoire et une taxation d éfinitive. Il est en l ’occurrence propos é d’introduire la perception provisoire avec taxation d éfinitive subs équente. Cela permettra de d écharger les administrations cantonales de la taxe d ’exemption de proc édures de r éclamation et de recours «à double» ainsi que des proc édures de poursuite sur des taxations pro- visoires et définitives. Avec la modification pr évue, les voies de recours ne concer- neront que la taxation d éfinitive, par analogie avec le droit de l ’impôt fédéral direct (loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’impôt fédéral direct; LIFD; RS 642.11); cela822 vaudra également pour la procédure de poursuites. C ’est pourquoi les art. 28 et 32 à 34a reprennent des dispositions figurant aux art. 116 et 161 à 168 de la LIFD. Des adaptations terminologiques ont été apportées aux textes allemand et italien. 1.3.2 Questions particulières: centralisation des restitutions et échelonnement de la taxe en fonction des jours de service accomplis La question d ’une centralisation des restitutions au niveau de l ’autorité de sur- veillance a été évoquée à plusieurs reprises. Seule une minorit é des cantons s ’est prononcée favorablement à une telle mesure dans le cadre de la proc édure de consultation. Une minorit é des cantons souhaite également une nouvelle r églementation de l’échelonnement de la taxe d ’exemption en fonction des jours de service accomplis. La solution propos ée prévoyait que le soldat qui a d éjà accompli 90 % de la dur ée totale des services obligatoires ne doive s ’acquitter que du dixi ème de la taxe d’exemption en cas de d éplacement du service ou d ’inaptitude. L ’échelonnement aurait été établi en fonction des grades. Il ne sera pas donn é suite à ces demandes, pour deux raisons: d ’une part, la restitu- tion doit, comme jusqu’à présent, être considérée comme faisant partie intégrante de la proc édure de perception, qui incombe aux cantons. D ’autre part, la l ’échelon- nement actuel de la taxe en fonction des jours de service doit être maintenu car un échelonnement établi en fonction des grades ne tiendrait pas compte du fait que la durée de l’assujettissement à la taxe est la même pour tous les grades. 1.4 Résultats de la procédure de consultation 1.4.1 Avis concernant le plan directeur de l’armée Une nette majorit é des participants à la proc édure de consultation reconna ît la nécessité d ’opérer une r éforme de l ’armée et consid ère la conception de l ’armée XXI comme adéquate. Les avis d éfavorables invoquent diff érents motifs: alors que certains participants demandent une arm ée professionnelle sans obligation d ’accomplir du service mili- taire et sans syst ème de milice li ée à l ’architecture europ éenne de s écurité (PSS), d’autres, défendant une armée de résistance, refusent catégoriquement la conception A XXI (UDC, DS). Un parti demande qu ’il soit accord é moins d ’importance à la collaboration avec l ’étranger (UDF), un autre que les engagements sectoriels de sûreté recoivent un degr é de priorit é plus élevé (PRD). Le PDC, le PCS et le PLS se déclarent d’accord avec l’orientation de base d’A XXI. La majorité des cantons estime que la pondération des missions est ad équate. Pour six cantons, l’importance accordée aux engagements subsidiaires de sauvegarde des conditions d ’existence est insuffisante compte tenu des diff érentes formes de menace; un canton estime que les ’engagements sectoriels de s ûreté ne sont pas suffisamment pris en compte.823 La grande majorité des participants à la consultation ont pris connaissance du projet relatif à l ’Organisation de l ’armée en l ’approuvant. Une majorit é demande une révision du point de vue formel. Les opinions divergent quant à la subordination des modules de bataillons et de divisions. Pour des raisons de politique g énérale et de psychologie de la d éfense, huit cantons se d éclarent d ’accord avec la s ubordination propos ée. Douze cantons sont d ’avis que des troupes doivent également être attribu ées aux r égions territo- riales (en particulier à l’aide au commandement). Un parti et plusieurs organisations militaires ont esquiss é le mod èle d ’une organisation de base. Six organisations représentant les milieux économiques et les milieux militaires approuvent une subordination aux centres de formation (PDA: formations d’application). Différents participants se prononcent en faveur d ’une troisi ème brigade de monta- gne, d’un centre de formation des troupes de montagne et du maintien d ’une partie au moins du train. Commandement de l’armée: la fonction de «chef de l’armée» est approuvée par une nette majorité, contrairement à la d ésignation de «chef du domaine politique de la défense». Pr éoccupés par l ’efficacité des proc édures de commandement et par le nombre de g énéraux jug é trop élevé, certains milieux ont parfois vigoureusement critiqué l’échelon hiérarchique de chef de l ’engagement des Forces terrestres (enga- gement des Forces aériennes) et de chef de l’instruction des Forces terrestres. Conception de l’instruction: De nombreux participants à la consultation ont deman- dé que la dur ée de l’instruction de base soit raccourcie ou alors qu ’elle fasse l’objet d’une justification évidente du point de vue militaire et de celui de la menace, qui puisse convaincre les milieux économiques, les citoyens et les personnes concer- nées. Ils demandent également que la dur ée et une éventuelle segmentation de l’instruction de base soient harmonis ées avec la formation civile, de mani ère à ce qu’il n ’en r ésulte pas de d ésavantages par rapport aux femmes et aux étrangers. Selon la majorité des participants, une dur ée plus courte de l ’instruction de base ne devrait pas, le cas échéant, être compensée par des cours de r épétition suppl émen- taires. La conception de l ’engagement rencontre une large approbation, sauf de la part des défenseurs de «l’armée de r ésistance» ou de «l’armée professionnelle». Des clarifi- cations plus pr écises sont demand ées (p. ex. en ce qui concerne l ’exclusion des mesures d’imposition de la paix, les forces pour interventions sp éciales, la s écurité militaire, la fixation des priorit és de l ’instruction de l ’infanterie de protection, la priorité en mati ère de d éfense et ou de pr éparation aux engagements sectoriels de sûreté, la logistique). Nombreux sont ceux qui insistent sur la n écessité d ’une conception g énérale en matière de s écurité en ce qui concerne la s ûreté int érieure; les moyens de police doivent être avant tout civils. Une majorit é des prises de position demande une meilleure description de l’instruction des cadres et des carrières de cadres de milice et de cadres de m étier en prévision de la ’répartition des t âches entre les cadres de milice et les cadres de métier, qui reste à préciser. Effectifs: La grande majorit é des milieux consult és approuve les effectifs propos és. La majorit é d ’entre eux demande un calcul plus transparent des effectifs, compte824 tenu notamment de l ’augmentation de 20 ’000 unit és par rapport aux directives politiques du Conseil fédéral du 20 décembre 2000. Transformation: La majorit é souligne que la mise en oeuvre d ’Armée XXI doit réussir. Les délais prévus, quoique courts, doivent être tenus. L’accomplissement de cours de répétition 2003 ne fait pas l’unanimité (opposition continuité – utilité). 1.4.2 Avis concernant le projet de loi sur l’armée et l’administration militaire Les oppositions de principe au projet de LAAM vont de pair avec une opposition à la réforme Armée XXI en général (PSS, UDC, DS, UDF, ainsi que quelques organi- sations). Nombreux sont ceux qui ont cependant reconnu que le projet repr ésente une suite logique à la conception de la r éforme contenue dans le plan directeur de l’armée. Une grande partie des milieux consult és a émis un certain nombre de demandes en ce qui concerne des points essentiels de la réforme, soit: – que le service militaire sans interruption (militaires en service long, art. 54 a) ne puisse être accompli que sur une base volontaire. Le principe du service long est toutefois accepté; – que la possibilit é d’une astreinte au service de protection civile soit mainte- nue en cas d ’interruption de l ’obligation d ’accomplir du service militaire (art. 114); – que la désignation des autorités responsables des contrôles se fasse d’entente avec les cantons (art. 144). 1.4.3 Avis concernant le projet d’arrêté fédéral concernant l’administration de l’armée Les participants à la consultation qui ont donn é leur avis sur ce projet l ’acceptent. Il n’a pas fait l’objet d’observations particulières. 1.4.4 Avis concernant le projet d’Organisation de l’armée Dans ce cas également, les oppositions de principe au projet de l ’OOrgA vont de pair avec l ’opposition à la r éforme Armée XXI en g énéral (PSS, UDC, DS, UDF). De même, nombreux sont ceux qui reconnaissent que le projet repr ésente une suite logique de la conception de la r éforme contenue dans le plan directeur de l ’armée. Les effectifs proposés rencontrent en particulier l’approbation de la majorité. Les demandes principales peuvent être résumées comme suit: – le service d’instruction ne devrait pas être prévu de manière obligatoire pour les officiers de réserve; – les troupes sanitaires et le train devraient continuer à être mentionnés, c’est- à-dire être maintenus.825 1.4.5 Avis concernant le projet de loi fédérale sur la taxe d’exemption de l’obligation de servir Les deux objectifs principaux du projet de r évision (augmentation du taux de la taxe et adaptation des proc édures de taxation et de perception au droit r égissant l’impôt fédéral direct) sont acceptés à une forte majorité. Le PSS et une organisation s’oppo- sent par principe à la taxe d’exemption de l’obligation de servir. La consultation portait également sur la question de l ’opportunité d ’une centra- lisation des remboursements. La majorit é des cantons s ’est déclarée opposée à une telle mesure, les autres participants y sont majoritairement favorables. 1.5 Modifications par rapport aux projets soumis en consultation Dans le projet concernant la loi sur l ’armée et l ’administration militaire, la possi- bilité d ’astreindre, au besoin, les militaires à accomplir le service obligatoire sans interruption n’a pas été retenue (art. 54a LAAM). En outre, à l’art. 144, al. 2, il a été précisé que la d ésignation des unit és administratives qui tratitent les demandes de déplacement de service sera effectuée après consultation des cantons. Dans le projet concernant l ’Organisation de l ’armée, une nouvelle disposition prévoit la cr éation de brigades pour la formation (art. 6, al. 1, let. e). Les troupes sanitaires figurent de nouveau comme arme (art. 7, al. 2, let a, ch. 11). L ’intro- duction de centres de formation ou de centres de comp étence, comme cela a notamment été demand é dans le cadre de la consultation pour les animaux de l’armée ou la musique militaire, ne n écessite pas d ’être mentionn ée dans l’Organisation de l ’armée. La création de tels centres revient au Conseil f édéral, en vertu de sa comp étence d’établir l’organisation de l ’administration fédérale (art. 8, al. 1, de la loi sur l ’organisation du gouvernement et de l’administration, LOGA; RS 172.010). 1.6 Classement d’interventions parlementaires Le traitement des présents projets permet de classer les interventions parlementaires suivantes: 1998 P 98.3553 Base l égale visant à instituer un service d ’assistance temporaire (CN 7.12.1998, Weigelt) 1999 M 99.3152 R éalisation d’une « National Guard » suisse dans le cadre de la réforme de l’armée XXI (CE 19.3.1999, Frick) 1999 P 99.3143 Corps d ’armée charg é d ’assurer la s écurité aux fronti ères (CN 19.3.1999, Freund) 1999 P 99.3319 Corps des instructeurs. Diminution des effectifs (CN 18.6.1999, Gusset) 2000 P 00.3087 Prise en compte d ’activités à l ’étranger pour les obligations militaires (CN 22.3.2000, Leu)826 2 Partie spéciale: Commentaire des dispositions des différents projets 2.1 Loi sur l’armée et l’administration militaire Préambule Le préambule est adapté à la nouvelle Cst. (renvoi en note de bas de page pour des raisons de technique législative). Le renvoi à la compétence générale de la Confédé- ration en mati ère d ’affaires étrangères, qui y avait été int égré compte tenu de la mission de promotion de la paix, n ’est plus nécessaire, dans la mesure o ù cette mis- sion figure actuellement à l’art. 58 Cst. Art. 1, al. 3 et 4 L’art. 58, al. 2, de la nouvelle Cst. définit la mission de l’armée comme suit: «2 L’armée contribue à pr évenir la guerre et à maintenir la paix; elle assure la d éfense du pays et de sa population. Elle apporte son soutien aux autorit és civiles lorsqu ’elles doivent faire face à une grave menace pesant sur la s écurité intérieure ou à d’autres situations d ’exception. La loi peut prévoir d’autres tâches.» Le rapport du Conseil fédéral du 7 juin 1999 sur la politique de s écurité de la Suisse (RAPOLSEC 2000) décrit les trois volets de la mission de l’armée: – les engagements sectoriels de sûreté et défense, – les engagements subsidiaires destin és à la pr évention et à la ma îtrise des dangers existentiels, et – les contributions pour la promotion internationale de la paix et la gestion des crises. Dans le rapport susmentionn é, le Conseil f édéral a procédé à une nouvelle pond éra- tion des volets de la mission de l’armée en fonction de l’évolution de la situation sur le plan de la s écurité et les a ins érée dans le contexte g énéral de la strat égie en matière de politique de s écurité (ch. 5.1.1. et 6.2 du rapport). Les al. 3. et 4 r épon- dent à l ’évolution survenue dans le domaine de la politique de s écurité depuis l’entrée en vigueur de la LAAM en 1995. Il est également tenu compte du fait qu’avec l’entrée en vigueur de la nouvelle Constitution, la mission de l ’armée figure pour la premi ère fois dans la Charte fondamentale de la Suisse. (Les ch. 3 et 5 du plan directeur de l ’armée [PDA] exposent l ’analyse de la mission et les cons équen- ces pour l’armée). Art. 7 et 11, al. 2, et 146, al. 1 L’art. 7 a été complété par l’obligation de participer à une séance d’information qui sera organisée par les cantons. Elle se d éroulera sur une matin ée et sera obligatoire pour les hommes astreints au service militaire; elle ne sera pas assimilée à un service militaire et ne pourra par conséquent pas être imputée sur la durée totale des services d’instruction selon l ’art. 42 (al. 3). Les femmes seront également invit ées à cette séance d ’information, leur participation n ’étant toutefois pas obligatoire (al. 3). Cette disposition doit permettre aux femmes de se renseigner aussi largement que possible sur les possibilit és d’entrer dans l ’armée ou dans la protection civile et les inciter à s’y engager. Cette disposition entraîne une modification de l ’art. 146, al. 1,827 permettant aux autorit és cantonales d ’obtenir les adresses des femmes concern ées pour leur faire parvenir une invitation. Les tâches des cantons relatives à la s éance d’information sont d écrites à l’art. 11, al. 2. L’adaptation de la limite d’âge supérieure pour l’obligation de s’annoncer, à l’art. 7, al. 2, d écoule de l ’abaissement de l ’âge de la lib ération de l ’obligation de servir (art. 13). Lors de la consultation, certains cantons ont propos é une modification de l ’énoncé de l’obligation de s’annoncer de l’al. 1. L’obligation de s’annoncer n’aurait ainsi été prévue qu ’au cas o ù la personne assujettie n ’aurait pas re çu de convocation au recrutement, après un délai donné. Une telle modification n’est cependant pas néces- saire. La loi doit fixer l ’obligation générale de s ’annoncer. Si l ’autorité compétente peut procéder à l’inscription au contr ôle militaire sur la base de ses propres infor- mations, sans attendre l’annonce de la personne astreinte, cela répond également aux intérêts de dernière. Le détail de la procédure peut être fixé par voie d’ordonnance. Art. 9, al. 2 et 3, et 11, al. 4 La dur ée du recrutement est allong ée par rapport au r égime actuel et elle pourra compter jusqu’à trois jours. C’est pourquoi, il est pr évu d’imputer ces jours à la du- rée totale des services d ’instruction (al. 2); ils donneront également droit à la solde (cf. le recrutement pr évu à l ’art. 12, ch. 1, de l ’arrêté f édéral concernant l ’admi- nistration de l ’armée, AFAA; RS 510.30). Lors du recrutement, le potentiel physi- que, psychique, intellectuel et professionnel des conscrits pour l ’armée ou pour la protection de la population sera établi et il sera d écidé de leur incorporation. On déterminera par ailleurs l ’intérêt du conscrit pour un accomplis-sement de la dur ée totale des service d ’instruction sans interruption (service long; cf. art. 54 a du projet) ou pour un engagement en tant que militaire contractuel (personnel militaire engagé en vertu d ’un contrat de travail de dur ée limit ée; cf. art. 47 du projet). L’aptitude à poursuivre une carrière de cadre sera également examinée. Lorsque le recrutement sera effectu é dans des centres permanents de la Conf édé- ration, celle-ci en assumera les coûts (art. 11, al. 4). Art. 13 et 14 Cette disposition est un élément clef de la r éforme Arm ée XXI. Elle implique l’abaissement échelonné de la limite d ’âge pour les obligations militaires avec une réduction de l ’effectif de l’armée et répond à une pr éoccupation de la population et de l ’économie qui souhaitent tous deux que la charge, notamment en temps, que représentent les obligations militaires soit réduite. A l ’al. 1, la r éserve de l ’art. 82 de la LAAM est abandonn ée. Cette disposition autorisait un abaissement de l ’âge de la conscription en temps de service de d éfense nationale. Cet article a d ’ailleurs été biffé dans le cadre de l ’adaptation aux normes internationales de protection de l’enfance et de la jeunesse. Al. 2, let. a: cette disposition contient la nouvelle notion de grades de troupe (cf. art. 102 du projet). La dur ée des obligations militaires ne correspond plus à un âge donné valable pour chacun, mais elle est d éfinie par une limite d ’âge supérieure. En principe, la troupe et les sous-officiers seront lib érés des obligations militaires apr ès l’accomplissement de l’école de recrues (21 semaines) et de six cours de r épétition (en tout 260 jours, sans les jours de recrutement et les cours sp écifiques aux armes)828 et après quatre ann ées dans la r éserve. Cela correspond à la trenti ème année d’âge. Lorsque la personne astreinte d éplacera un service d ’instruction plusieurs fois, la durée des obligations militaires devra pouvoir être prolongée de quatre ans au plus. Cela devra permettre de maintenir le niveau de l ’effectif de l ’armée active comme celui de la r éserve. L’obligation de payer la taxe militaire des personnes inaptes au service correspondra au d éroulement ordinaire du service: cela veut dire qu ’elles resteront assujetties à la taxe durant onze ans (jusqu ’à la trentième année d’âge). La durée de cette obligation vaudra également pour les militaires astreints d éplaçant leurs services. Al. 2, let. b à e, et al. 3: la dur ée des obligations militaires pour les sous-officiers supérieurs et les officiers sera graduellement r éduite. Conformément à l’art. 3, elle pourra au besoin être à nouveau prolongée pour les officiers, y compris les officiers spécialistes. Ces possibilit és permettent de remplacer l ’art. 14 actuel (prolongation de l’engagement), qui est abrogé. Cette révison découle en outre de l’abaissement de la limite d ’âge pour l ’accomplissement des obligations militaires et de la r éduction des effectifs. La protection de la population pourra couvrir ses besoins en effectifs avec des personnes dont l ’âge correspondra à celui du d ébut des obligations militai- res et ne d épendra plus de sp écialistes de l ’armée (incorporation soit dans l ’armée soit dans la protection de la population à la suite du recrutement). Al. 7: une réglementation spéciale est nécessaire pour éviter que du personnel mili- taire engag é dans un rapport de travail professionnel par l ’armée doive la quitter avant terme. Cette réglementation sera arrêtée par le Conseil fédéral. Les expériences faites dans le cadre de l ’armée 95 ont d émontré qu’une lib ération définitive des obligations militaires peut avoir des effets n égatifs dans certains cas. C’est pourquoi il convient d ’introduire une disposition qui soit à nouveau plus souple, qu’il s’agira toutefois d’appliquer avec la caut èle nécessaire. C’est pourquoi l’al. 6 de la version actuelle est abrogé. Art. 18, al. 1, let. h Cet article fait l’objet d’une adaptation terminologique exig ée par la nouvelle l égis- lation sur le personnel de la Confédération (abandon du statut des fonctionnaires). Art. 19 L’abaissement des limites d ’âge pour les obligations militaires rend n écessaire une adaptation de la réglementation relative à la réincorporation après une exemption du service militaire. La nouvelle disposition pr évoit la r éincorporation lorsque l ’armée a encore besoin de la personne concern ée. Le crit ère de la dur ée de l ’exemption et celui de la demande de réincorporation effectuée par la personne concernée tombent. Art. 28, al. 3 L’adaptation de cette disposition résulte de l’abandon des formations cantonales. Art. 34 La question se pose de savoir s ’il existe, au-del à des prestations de l ’assurance militaire, une responsabilit é découlant de la LAAM, qui couvre le dommage en sus non couvert par l ’assurance militaire. Jusqu’à présent, le Tribunal f édéral ne l’a pas admis, considérant que la loi f édérale sur l ’assurance militaire (LAM) faisait partie des dispositions particuli ères qui excluent l ’application de la r églementation de la829 LAAM en matière de responsabilit é, conformément à l’art. 22, al. 2, OM (actuelle- ment art. 135, al. 3, LAAM) (ATF 103 Ib 276). De mani ère générale, l’art. 34 de la LAAM pr évoit que l ’indemnité pour des atteintes à la sant é en relation avec le service est régie par une loi f édérale particulière (actuellement la LAM). Le l égisla- teur a visiblement voulu établir que des prestations pour des atteintes à la sant é en relation avec le service devaient exclusivement être r égies par la loi en question. Cela signifie par cons équent également que le militaire ne peut pas faire valoir de droits supplémentaires envers la Confédération dans les cas régis par la LAM. La justesse de cette interpr étation et de la jurisprudence du Tribunal f édéral est toutefois r égulièrement contest é dans la pratique. Il nous semble par cons équent judicieux de pr éciser la formulation de l ’art. 34 LAAM et de mentionner explicite- ment que les prestations de l ’assurance militaire sont exclusives (comme cela est le cas dans l ’art. 81 LCR et l ’art. 78 LA). Cela permettra d ’éviter des contestations futures sur l ’indemnisation d ’éventuels dommages d épassant les prestations de l’assurance militaire. Cette limitation ne doit toutefois s ’appliquer qu ’aux presta- tions concernant des atteintes à la santé relatives au service (dommages personnels), c’est-à-dire aux frais de traitement, indemnit és journalières, rentes, etc. Les presta- tions ne seraient exclusives qu’à ce point de vue. Si le militaire, lors de son accident, devait avoir simultanément subi un dommage mat ériel, la responsabilit é selon la loi sur l’armée et l’administration fédérale serait réservée. L’assurance militaire assume certes aussi des dommages matériels, toutefois de manière limitée, lorsqu’il s’agit de vêtements, de lunettes. de montres ou d’autres objets portés sur soi ou emportés avec soi (art. 57 LAM). Art. 40b (nouveau) Cette disposition r ègle, dans le domaine militaire, la cession à la Conf édération de droits sur des biens immat ériels. Cette nouveaut é est devenue n écessaire dans la mesure où les capacit és professionnelles seront à l ’avenir mises à contribution de manière croissante dans le contexte du service militaire. Cela serait par exemple le cas de soldats en service long affectés, entre deux écoles, à des tâches faisant appel à leurs capacités professionnelles et au cours desquelles ils pourraient avoir l ’occasion de créer des œ uvres telles que des logiciels informatiques militaires. La formulation de l’al. 1 s’appuie sur l’art. 17 de la loi fédérale sur le droit d’auteur. Le champ d’application n’est pas limité au développement de logiciels. L ’al. 1 peut également s’appliquer à d’autres oeuvres, telles que des manuels pour l ’instruction, des emblèmes de troupe et des badges, etc., crées dans le cadre d’un mandat relevant du service. Si le militaire a cr éé une œ uvre d ’une grande utilit é pour l ’armée ou le DDPS, il devra, en vertu de l ’al. 2, lui être versé une indemnit é appropriée. Ceci est d ’autant plus justifié que la loi pr évoit que le droit d ’usage sera exclusivement r éservé à la Confédération. L ’indemnité n e s e r a e n l’occurrence pas compl ète, dans la mesure l’œuvre aura été réalisée dans le cadre de l ’accomplissement d’un devoir de service. Par analogie au droit des fonctionnaires (art. 32, let. c, LPers et 74, OPers) l ’autorité hiérarchique fixera le montant de l ’indemnité au cas par cas. Au besoin, le Conseil fédéral pourra édicter des dispositions d ’exécution dans le cadre de sa comp étence législative. Nous proposons de fixer la pr ésente r églementation pour les militaires dans la LAAM par analogie à celle qui régit les droits sur les biens incorporels dans le CO.830 Art. 42, al. 1 et 2, let. c Même si la limite sup érieure de 330 jours de service n ’est actuellement pas épuisée et ne le sera pas non plus avec l ’armée XXI, il convient de maintenir un cadre maximum légal. Cela permettra de sauvegarder la libert é d ’action dont le Conseil fédéral jouit actuellement s’il s’agit d’augmenter la préparation du point de vue de la disponibilité à l’instruction en cas de crise. L’adaptation de l’al. 1 répond à un motif rédactionnel. La modification de l’al. 2, let. c, découle de la nouvelle formulation de l’art. 13 et de la suppression de l’art. 14. Art. 43, 45 et 65a La nouvelle teneur de ces dispositions permet de pr ésenter la r églementation de l’imputation des services de manière plus simple et plus syst ématique. L’art. 43 fixe le principe; il est ensuite clairement distingué entre les services d’instruction accom- plis dans le cadre d ’un service de milice donnant droit à la solde (enti èrement imputé sur la dur ée totale des services d ’instruction) et ceux accomplis dans celui d’un rapport de travail ne donnant pas droit à la solde (sans imputation sur la dur ée totale des services d ’instruction). Le personnel militaire n ’accomplit pas de service militaire obligatoire, mais entretient un rapport de travail (cf. explications relatives à l’art. 47 LAAM). En outre, les engagements dans le pays (pas d ’imputation) et à l’étranger (imputation propos ée par le pr ésent projet) doivent, pour cette cat égorie du personnel, r épondre au crit ère de l ’égalité de traitement. Une in égalité de traite- ment selon le lieu de l ’activité lors d’engagements n’est pas justifiable. Ce n’est que de cette manière qu’il sera possible, par exemble, de ne pas d ésavantager le statut de militaire en service long par rapport à celui dont jouit le personnel professionnel (par exemple celui des militaires contractuels, qui per çoivent un salaire pour leur activité). Si l ’imputation des jours de service était pr évue pour les deux types de rapport, l’accomplissement du service sans interruption ne serait pas avantageux en regard d ’un engagement professionnel. La personne concern ée devra cependant pouvoir choisir sous quelle forme elle entendra accomplir un engagement à l’étranger, soit en tant que membre du personnel militaire (par exemple en tant que militaire contractuel), soit comme militaire en service long. Il est également possible d’envisager qu’une partie de l ’engagement puisse être accompli comme militaire en service long (avec imputation des jours de service qui restent à accomplir; en tant que militaire partiellement en service long, avec droit à la solde) et que le reste de l’engagement le soit dans le cadre d’un rapport de travail professionnel (avec salaire, sans imputation). Dans le cas d ’un militaire professionnel, qui doit également accomplir ses CR en tant que membre de l’armée de milice, il conviendra de distinguer selon quel statut il accomplit son service. Les services d’instruction suppl émentaires ordonnés en raison d ’une réorganisation ou de l ’introduction d ’un nouveau mat ériel seront à l ’avenir toujours imput és (art. 45). La seule exception à ce principe qui subsistera sera repr ésentée par les services d’instruction volontaires tels que les cours de haute montagne ou les mani- festations CISM, dont l ’imputation sera d écidée selon les cas (art. 44). L ’enga- gement en service de promotion de la paix et en service d ’appui est r égi par une réglementation ad hoc. Il sera possible de d éroger au principe mentionn é pour le service d ’appui: lors d ’une mise sur pied de troupes importante ou d ’une longue durée de l ’engagement, le Conseil f édéral pourra ordonner que les services accom- plis ne soient pas imput és ou ne le soient que partiellement. Il s ’agit en l’occurrence831 d’éviter que la dur ée totale des services d ’instruction à disposition (330 jours; art. 42 LAAM), pr évue en premier lieu pour l ’instruction, soit épuisée par des engagements (cf. art. 65a). La question de l’imputation doit par contre rester ouverte pour ce qui concerne le service actif. Les service actifs de 1914-18 et de 1939-45 ne furent pas imput és sur la dur ée totale des services obligatoires. Des troupes ont été engagées pour la protection et la surveillance d ’aéroports et de conf érences inter- nationales avant l ’introduction du service d ’appui (1 er janvier 1996). Ces troupes avaient été assermentées et ont accompli un service actif. Comme ces engagements ont en r ègle générale été accomplis durant les CR ordinaires, ce temps de service actif a été imputé sur la durée totale des services obligatoires. La pratique r évèle par conséquent des applications différenciées de l’imputation de tels services. De même, des activit és choisies à l ’étranger ne peuvent être imput és sur la dur ée totale des services obligatoires, comme le demande le postulat Leu (00.3087). Les médecins et les autres personnes qui fournissent une aide humanitaire pour des organisations civiles ainsi que les membres de la garde pontificale suisse n ’accom- plissent pas de service militaire au sens de la loi sur l ’armée et l ’administration militaire. La seule exception est constitut ée par l ’imputation des engagements à l’étranger du corps suisse d ’aide en cas de catastrophe, pour autant que les person- nes concernées se trouvent en service militaire durant l’engagement. Art. 47 Le personnel enseignant re çoit une nouvelle d énomination et ses activit és font l’objet d ’une nouvelle description. L ’image professionnelle du personnel militaire sera r éaménagée. Le personnel militaire sera engag é, comme tout le personnel de l’administration fédérale, sur la base de la l égislation concernant le personnel de la Confédération. Le personnel militaire pourra être engagé – en fonction de la teneur du contrat de travail – tant en Suisse qu’à l’étranger. Les militaires de métier seront en règle générale engagés sur la base d ’un contrat de travail de dur ée ind éterninée, les militaires contractuels sur celle d ’un contrat de durée d éterminée. Les officers et les sous-officiers de m étier correspondont pour l’essentiel au personnel enseignant actuel. Ils seront mis à contribution pour établir la disponibilit é op érationnelle de l ’armée, notamment dans les domaines de la doctrine de l ’engagement, de l ’instruction, de la planification de l ’armement, de la planification et de la direction de l ’engagement, pour alimenter les effectifs des formations professionnelles. Les hautes exigences realtives à la disponibilit é des militaires de métier se reflètent dans des dispositions d ’exécution spéciales de la loi sur le personnel de la Confédération. Les militaires contractuels repr ésenteront une nouvelle cat égorie du personnel militaire. Leur t âche principale sera d ’instruire les recrues et les soldats dans les écoles et dans les cours. Pour des raisons relevant de la syst ématique du droit, la gestion du personnel militaire sera réglée par voir d’ordonnance. Le personnel administratif, le personnel d’exploitation, les enseignants spécialisés et les conf érenciers font en principe également partie du personnel au service de la défense nationale. Il s’agit, en l’occurrence, de personnes civiles qui fournissent une assistance à l’instruction et garantissent le fonctionnement des infrastructures mili- taires dans le cadre d ’une activit é professionnelle. Ces cat égories professionnelles sont assujetties, au m ême titre que le reste du personnel civil de la Conf édération, à832 la législation sur le personnel de la Conf édération. Il n ’est donc pas n écessaire de prévoir des dispositions particulières à leur égard dans la LAAM. Art. 48 Le commandant de troupe reste responsable de l ’instruction et de l ’engagement (al. 1). Par contre, l ’Organisation de l ’armée laisse ouverte la question de la subor- dination des formations (cf. PDA, ch. 7.3; art. 6, al. 2, OOrgA). C ’est pourquoi une réglementation générale au niveau de la loi est n écessaire (al. 2). De mani ère géné- rale, les centres de formation (PDA: formations d ’application) repr ésentent des unités organisationelles que le Conseil fédéral peut organiser librement dans le cadre de sa comp étence d’organisation (art. 43 LOGA). Le centre de formation devra en principe s ’appuyer sur une infrastructure qui lui sera propre et disposer d ’un haut degré d ’autonomie du point de vue de la doctrine sp écifique aux armes, de l’instruction correspondante, de la gestion du personnel, de la logistique et des finances. Art. 49, al. 2 L’abaissement de la limite d ’âge supérieure pour les obligations militaires entra îne la nécessité d’adapter la limite d’âge supérieure générale pour l’accomplissement de l’école de recrues. Les militaires en service long requi èrent une r églementation spécifique de mani ère à ce qu ’ils puissent accomplir l ’école de recrues également plus tard dans le temps. Cette r églementation peut toutefois être édictée dans le cadre des exceptions possibles fix ées par l’al. 2. Il est pr évu de fixer la limite d ’âge inférieure pour l’accomplissement de l’école de recrues à 18 ans révolus. Art. 52 L’abrogation de cet article est la cons équence de l ’abandon des cours tactiques- techniques (CTT), d û à la r éintroduction d ’une p ériodicité annuelle pour les cours de répétition. Art. 54a (nouveau) Cette disposition contient la d éfinition du militaire en service long. Celui-ci, en tant que militaire de milice, accomplit en principe la dur ée totale des services d’instruction sans interruption, contrairement au rythme ordinaire de l ’accomplis- sement des services, ou, si cela n’est pas possible (par exemple en cas d ’interruption pour une formation), en p ériodes d’une certaine dur ée. Le militaire en service long accomplit ainsi son service militaire obligatoire. Cette forme de l ’accomplissement des services est d éterminée par les besoins de l’armée. Toutefois, le militaire la choisit en principe librement. Malgr é le fait que l’armée se trouve dans l ’obligation de pouvoir disposer d ’un personnel permanent, on a renonc é, vu les r ésultats de la proc édure de consultation, à astreindre, au besoin, des militaires à l’accomplissement d’un service long. Art. 60, titre médian et al. 1, 1re phrase Comme la r éserve fera l ’objet d ’une nouvelle conception (cf. art. 4 du projet d’OOrgA et ch. 8.1, PDA), la r éserve de personnel au sens du pr ésent article sera supprimée. Les membres de la r éserve ne seront en principe plus tenus d ’accomplir de service militaire. Les militaires qui ne seront plus incorpor és dans une formation devront par contre rester à la disposition du DDPS pour certains services; le d épar-833 tement pourra mettre ce personnel à disposition des groupes, des centres de forma- tion (PDA: formations d’application) et des offices fédéraux. Art. 65a (nouveau) L’introduction de cette disposition a entra îné la n écessité de donner une nouvelle dénomination au chapitre 1 du titre cinqui ème. Les explications relatives à l’art. 45 s’appliquent au contenu du présent article. Art. 69 Il convient de distinguer dor énavant entre l’appui aux actions d ’aide humanitaire et les op érations de promotion de la paix à l ’étranger. Ces derni ères ont une base légale propre (art. 66, 66 a et 66 b, LAAM). L’appui aux actions d ’aide humanitaire est une forme élargie de l ’actuelle aide en cas de catastrophe à l’étranger. Celle-ci n’est repr ésentée, dans sa d éfinition usuelle, que par l ’aide en cas de catastrophe d’origine naturelle ou de nature technique. Les moyens de l ’armée devraient cepen- dant pouvoir être engagés dans d ’autres situations d ’urgence, comme pour la ma î- trise de flux de r éfugiés ou pour l ’assistance à la population en cas de conflit. Cette distinction n’interdit pas que l’armée puisse ou doive fournir certaines contributions humanitaires ou soutenir des organisations humanitaires également dans le cadre d’opérations de promotion de la paix. L ’appui de l ’armée à des actions d ’aide humanitaire ne pourra être fourni qu ’à la demande d ’un Etat ou d ’une organisation internationale. Les actions d ’aide humanitaire de l ’armée interviendraient subsidiai- rement à l’engagement des moyens civils, si ceux-ci devaient s ’avérer insuffisants. La responsabilit é de l ’engagement incombera dans ce cas au DFAE, alors que la conduite des moyens militaires engag és sera assumée par le DDPS. Les appuis que l’armée sera appel ée à fournir seront établis de concert avec le DFAE (DDC). L’engagement se limitera en principe aux domaines de la protection, de la logistique (transports, communications) ainsi que du sauvetage. En ce sens, il convient égale- ment d ’inclure l ’aide en cas de catastrophe à l ’étranger dans les actions d ’aide humanitaire. Le Corps suisse d’aide en cas de catastrophe devra pouvoir disposer de volontaires de l ’armée, comme c ’est le cas aujourd ’hui, notamment lors d ’engage- ments de la cha îne de sauvetage. L ’engagement de moyens dans le cadre d ’une action d’aide humanitaire devra se conformer aux principes usuels en ce domaine de la proportionnalité, de l’impartialité, de la gratuité et de l’aide aux efforts fournis par les int éressés eux-m êmes. De tels engagements seront, en principe, effectu és sans armes. D ’autres modalit és sont toutefois envisageables, en accord avec l ’Etat demandeur (port d’armes pour l’autoprotection ou à des fins de surveillance). Selon le nouvel al. 2, des militaires pourront être engagés en service d ’appui pour la protection de personnes ou de biens particuli èrement dignes de protection à l’étranger. Ces missions viseront à prot éger des int érêts suisses, qu ’il s ’agisse de ressortissants suisses ou d ’immeubles abritant des repr ésentations de la Suisse. La responsabilité de l ’engagement incombera au DFAE, alors que la direction des moyens militaires engag és sera du ressort du DDPS. Les Etats étrangers d ésirant requérir l ’aide de la Suisse s ’adresseront en principe au gouvernement (Conseil fédéral), au DFAE ou à une représentation de la Suisse dans l’Etat en question. La participation à des actions d ’aide humanitaire sera volontaire (al. 3). Comme toutefois l ’aide dans les r égions frontali ères à l ’étranger peut également r épondre aux intérêts de notre pays, il convient de pouvoir recourir à la possibilité de déclarer834 obligatoires des engagements dans les r égions frontalières. Cette possibilit é corres- pond au droit en vigueur. Art. 73, al. 2 Vu que l ’imputation des jours de service sera nouvellement r églée par les art. 43 (instruction et préparation) et 65a (engagements), l’al. 2 peut être abrogé. Art. 76, al. 1, let. c Il n’existait pas, jusqu’à présent, de base légale qui permette explicitement de mettre sur pied des unit és dans leur effectif complet afin d ’augmenter le niveau de l’instruction en vue d ’empêcher une guerre ou à des fins de d éfense (instruction au combat interarmes). Les art. 68 et 76 en vigueur n ’autorisent pas de telles mises sur pied. Par ailleurs, il faut tenir compte du risque que les effectifs des formations accomplissant des CR diminuent si un nombre important de leurs membres épuisent la dur ée totale de leurs services d ’instruction en raison de la fr équence des enga- gements en service d’appui et de promotion de la paix. Il est donc nécessaire, dans la perspective d’un scénario de «haute intensité» (particulièrement la défense, mais par exemple aussi les engagements op ératifs de s ûreté), de cr éer la possibilit é d ’aug- menter la disponibilit é op érationnelle de l ’armée par une instruction sp écifique à l’engagement, sans que ce service soit obligatoirement imputé sur la durée totale des services d’instruction. Art. 77, al. 1, 3, 4 et 6, et 83, al. 2 à 4 A l’art. 77, la r églementation régissant la mise sur pied a été adaptée au nouvel art. 185, al. 4, Cst. (augmentation de la limite de 2000 à 4000 militaires mis sur pied). En outre, la mobilisation fera l’objet d’une nouvelle organisation. Les processus li és à la mobilisation comprendront l ’ensemble des activit és relatives à l ’établissement de la disponibilit é op érationnelle. Par cons équent, la loi ne mentionnera plus la notion de mobilisation. Les art. 77, al. 6, et 83 ont été revus car la suppression des troupes cantonales entraîne la suppression de la comp étence des cantons de mettre sur pied leurs troupes pour le service d ’ordre sur leur territoire. Si un tel engagement s ’avérait nécessaire, les cantons devraient adresser une demande de mise sur pied à la Confé- dération (art. 83, al. 5). Art. 89, al. 2, 1 re phrase Cette disposition a subi des adaptations terminologiques découlant de la nouvelle loi fédérale sur le personnel (suppression du statut de fonctionnaire). Art. 93 à 95 et 96 à 98 La nouvelle r églementation de l ’organisation de l ’armée propos ée pr évoit une nouvelle r épartition normative entre la loi (LAAM, loi formelle) et l ’OOrgA ( à l’avenir ordonnance du Parlement). L’art. 93 ne régit plus que l ’attribution fondamentale des comp étences ainsi que la délégation des comp étences parlementaires au Conseil f édéral et au DDPS en tant que département responsable. Il est également prévu que l ’Assemblée fédérale fixe les différentes formations professionnelles dans l’OOrgA (cf. art. 101). La restructu- ration de l ’armée, permet d ’abroger les art. 94, 95 et 98. L ’articulation proprement dite, la désignation des armes, des services auxiliaires et le d étail des délégations de835 compétence figureront dans l ’OOrgA. Cela permettra de cr éer une r églementation plus transparente dans ce domaine. L ’organisation mat érielle de l ’armée ne sera plus, comme aujourd ’hui, r épartie entre deux textes l égislatifs, mais se trouvera entièrement contenue dans l ’OOrgA. A l ’avenir, les états-majors (art. 96 et 97) figureront également dans l ’OOrgA (cf. art. 8, OOrgA). Cette r églementation correspond à l ’élargissement de la comp étence d ’organisation dans le domaine de l’administration qui revient au Conseil f édéral conformément à la loi sur l ’organi- sation du gouvernement et de l’administration. Art. 99, al. 2bis (nouveau), 3, let. b et c, et al. 4 (nouveau) Le service de renseignements recherche des informations sur l ’étranger importantes en matière de politique de s écurité, conformément à la mission que lui conf ère la loi (art. 99, al. 1). Lors de cette recherche, il arrive toutefois que des informations relatives à la sûreté intérieure ou à des activit és criminelles de personnes physiques et morales en Suisse soient capt ées. Comme la LAAM interdit au service de ren- seignements de proc éder à des activit és d ’exploration dans le pays, ces «produits dérivés» de l’exploration électronique à l’étranger ne pouvaient pas jusqu ’à présent être utilisés ou transmis pour cette raison pr écise. Le nouvel al. 2 bis vise à autoriser les agents du DDPS qui sont charg és de l ’exploration à l’étranger à transmettre de telles informations à l’Office fédéral de la police qui pourra, selon leur importance, les transmettre à son tour aux autorit és pénales compétentes. Toutefois, seules pour- ront être consid érées les informations potentiellement significatives pour la s ûreté intérieure ou du point de vue de la poursuite pénale. Par engagements des services de renseignements, il faut principalement entendre des engagements exécutés sous la forme de services d ’appui. Le Conseil f édéral r ègle ces engagements dans l ’ordonnance sur l ’organisation du renseignement au sein du Département fédéral de la d éfense, de la protection de la population et des sports (Orens; RS 510.291) et l ’ordonnance sur la s écurité militaire (OSN; RS 513.61). Cette réglementation a couvert tous les engagements effectu és par le renseignement jusqu’à présent. Dans la perspective de l’engagement de troupes suisses à l’étranger, la création d’une base légale pour l’activité de renseignement préventive et liée à un engagement s’est révélée nécessaire. C’est pourquoi, le service de promotion de la paix a été introduit à l’art. 99, al. 3, let. b. On sera ainsi assur é de pouvoir disposer informations touchant à la sécurité qui sont n écessaires en vue d ’un engagement ou pour la protection de troupes suisses lors d ’engagements à l’étranger, de sorte que celles-ci puissent se d éplacer et travailler dans un envir onnement le plus s ûr possi- ble. Il s ’agit également de cr ée r l a b a s e légale n écessaire à l ’art. 7 (obligation d’informer) de l ’Orens révisée du 4 d écembre 2000. Cela pourra se faire en modi- fiant ou en complétant l’al. 3, let. c. Le nouvel al. 4 pr évoit express ément que la protection des sources sera garantie, comme le mentionne également l ’art. 17, al. 7, de la loi f édérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI; RS 120). La disposition de la LMSI est une disposition sp éciale relative à la l égislation r égissant l ’archivage. La protection des sources doit en premier lieu être garantie pour l ’étranger, afin qu’une collaboration puisse être établie. Mais les sources du pays doivent également pouvoir compter sur une telle protection, de mani ère à ce que l ’activité du rensei- gnement puisse, dans certains cas, être tout simplement possible. En effet, de nombreuses informations importantes ne sont fournies que si les autorit és comp é-836 tentes peuvent fournir la garantie que la source de l’information ne sera pas révélée à des tiers. Art. 100, al. 1, let. b et d, et 3, let. e Les activit és du service de s écurité militaire s ’étendent également à la protection d’informations et d’objets ainsi qu’à la sécurité informatique. Il convient, par cons é- quent, de compl éter la base l égale à cet effet(let. b). Le service de s écurité sera par ailleurs engagé pour l’appréciation de la situation de la s écurité sur le plan militaire lors d’engagements à l’étranger de l’armée suisse, d’où l’introduction du service de promotion de la paix à l’art. 100, al. 1, let. d. On sera ssur é, dans ce cas aussi, de pouvoir disposer des informations touchant à la sécurité qui sont n écessaires en vue d’un engagement et pour la protection de troupes suisses lors d ’engagements à l’étranger, de sorte que celles-ci puissent se d éplacer et travailler dans un environ- nement aussi sûr que possible. Les tâches actuelles de la Division de la protection des informations et des objets (DPIO) sont suffisamment couvertes par la LMSI ainsi que par l ’ordonnance du 14 décembre 1998 sur la s écurité militaire (OSN; RS 513.61). La nouvelle r égle- mentation de la proc édure de contr ôle de l ’ordonnance sur les contr ôles de s écurité relatifs aux personnes (OCSP; RS 120.4), proc édure dont l ’exécution incombe désormais exclusivement à la DPIO, rend l ’al. 3, let. e, superflu. Nous proposons donc de l’abroger. Art. 101 La nouvelle teneur de l ’article concernant les formations professionnelles intro- duitdans la LAAM la liste des missions qui incomberont au personnel militaire. Le détail des formations professionnelles figurera dans l ’OOrgA car il s ’agit d ’une disposition relative à l’organisation (cf. art. 7, OOrgA). Les missions de la let. a incomberont, comme jusqu ’à pr ésent, à l ’escadre de sur- veillance (dorénavant: éléments des formations des Forces aériennes, art. 7, al. 2, let. b, ch. 1, OOrgA). La let. b concerne le domaine du Corps des gardes-fortifications (CGF). Les formations de la police militaire assument les missions figurant à la let. c. Les missions sp éciales mentionnées à la let. d seront notamment d évolues au détachement d’exploration de l ’armée et aux formations de la police militaire. Elles comprendront ’la récolte d’informations clefs, le renvoi de personnes à l’étranger ou la protection de nos propres troupes ou de personnes. Les t âches de sauvetage seront assumées par des éléments des compagnies d ’intervention en cas de catastrophe. L’élimination de moyens de combat entra înera la n écessité d ’une instruction spéciale à cet effet, mais ne donnera pas lieu à la mise sur pied d ’une formation spéciale. Cette tâche incombera plutôt à des militaires spécialisés de l’actuel CGF. Le personnel militaire est également employé dans l’instruction (cf. art. 47). Toute- fois, il n ’existe pas, dans ce domaine, de formations enti èrement professionnelles. C’est pourquoi l ’instruction ne figure pas, à ce titre, à l’art. 101. Il faut également mentionner que les domaines figurant dans le pr ésent article requi èrent toujours la collaboration de personnel civil. Le rapport de travail de ces personnes est toutefois régi par la l égislation relative au personnel de la Conf édération ou par le code des obligations, et non par la LAAM.837 Art. 102, al. 1, let. a, et al. 2 et 3 L’échelle des grades des officiers est encore ad équate – également en comparaison avec d’autres armées – et n ’exige pas fondamentalement d ’adaptation. Par contre, l’éventail des grades des sous-officiers est relativement étroit en comparaison inter- nationale. Ce nombre restreint de grades recouvre actuellement une large gamme de tâches. Il est pr évu de compenser cet inconv énient en élargissant l ’échelonnement des grades, dans une certaine mesure, de mani ère à mieux rendre compte des diff é- rentes fonctions. Un élargissement de la palette des grades permettra de mieux tenir compte des diff érents besoins des armes et des syst èmes d ’armes. En outre, les possibilités d ’accéder à une carri ère de commandant seront am énagées à plusieurs niveaux. Afin de garantir, à l’avenir, la souplesse de la structure des grades, il est prévu que le Conseil f édéral compl ète les grades de troupe et de sous-officiers (par exemple sergent-major en chef). Art. 103, al. 2 La suppression de cet alin éa va de pair avec l ’accroissement du rôle de la Conf édé- ration dans l’organisation de l’armée. Art. 106, al. 2, et 107, al. 2 Les modifications découlent de la suppression des troupes cantonales. Art. 114, al. 2 Celui qui quittera l ’armée apr ès 50 jours de service d ’instruction ne sera plus incorporé dans la protection civile. La disposition sur les effets de l ’équipement personnel qui continueront à être utilisés est donc devenue superflue. Les exceptions seront réglées par voie d’ordonnance. Art. 116, al. 3 L’abrogation de l ’al. 3, dans lequel est inscrit le principe de la consultation des commandants de troupe sup érieurs pour les questions fondamentales de la d éfense nationale, r ésulte en premier lieu de la loi f édérale sur l ’organisation du gouver- nement et de l’administration (LOGA), qui confie une comp étence accrue aux chefs de département en matière d’organisation des unit és administratives et de d éfinition des grandes lignes de la gestion (art, 8 et 37, LOGA). La pr ésente disposition, qui touche intrins èquement à des questions d ’organisation, n ’a par cons équent plus sa place dans la LAAM. La participation du commandement de l’armée est aujourd’hui déjà réglée par le règlement interne du DDPS. A cela s’ajoute que le commandement de l ’armée recevra une structure f ondamentalement nouvelle, du point de vue des commandants de troupes supérieurs notamment, avec l’abandon des Grandes Unit és (ch. 7 PDA). Il va par contre de soi que le commandement de l ’armée continuera à être consult é pour les questions fondamentales de la d éfense nationale, ind épen- damment de ses structures. En revanche le nouvel al. 3 dispose que le Conseil f édéral règle le commandement de l’armée tant qu’un général n’est pas élu. Actuellement, le Conseil fédéral ne peut édicter de r ègles applicables au haut commandement que dans le cas sp écifique du service actif (art. 85, al. 2, LAAM). L ’ordonnance sur l ’organisation du DDPS du 13 décembre 1999 (RS 172.214.1) prévoit que le Conseil fédéral charge l’Etat-major838 général de diriger les engagements de l ’armée jusqu’à l’élection du g énéral (art. 6, al. 2, let. b). Le nouvel art. 116, al. 3, du projet de LAAM vise à conférer une base légale explicite à cette disposition. Art. 117 La modification r ésulte du fait que le chef de l ’armement n’est plus assujetti à la réglementation sp éciale de statut et que les bases l égales relatives aux officiers généraux figurent dans la nouvelle l égislation concernant le personnel de la Confédération. Art. 118 La réglementation de r épartition des comp étences militaires entre la Conf édération et les cantons n ’est pas fondamentalement modifi ée par le pr ésent article. Elle fait par contre l ’objet d’une reformulation qui correspond mieux à la nouvelle situation en la matière. Art. 119 En raison de la suppression des troupes cantonales (cf. ch. 10 PDA), l’actuel art. 119 peut être biffé. La systématique demande par contre d ’y faire figurer la coop ération nationale pour la s écurité dans le cadre de la r évision de la LAAM. Conform ément au ch. 5.2.1. du RAPOLSEC 2000, l ’organisation de la d éfense générale sera rem- placée par une coopération générale et souple en matière de sécurité dans le pays. A cet effet, il incombera aux autorités compétentes à tous les échelons (Confédération, cantons, communes, organisations priv ées) de prendre les mesures n écessaires de prévention et de lutte contre la violence, ainsi que celles qui concernent la ma îtrise de catastrophes et de situations d ’urgence. Tous les participants seront tenus de collaborer entre eux et de r éunir leurs moyens. L ’art. 119 a pour but de fixer le niveau de compétence de la Conf édération et les attributions du Conseil f édéral en matière de coordination, d ’instruction, d’information et de v érification des mesures. Le Conseil fédéral devra exécuter ses tâches relatives à l’instruction, à l’information et à la v érification en collaboration avec les partenaires concern és, cela afin de respecter le cadre du f édéralisme. Il devra assurer la coop ération nationale pour la sécurité au moyen de l ’Organe de direction pour la s écurité et d’autres unités admi- nistratives prévues à cet effet. La coordination propre aux domaines particuliers sera garantie par les commissions nationales comme la protection ABC, l ’aide en cas de catastrophe, le service des avalanches, la réquisition, le service sanitaire, la t élémati- que, la circulation et les transports et le service m étéorologique. Le Conseil f édéral sera également tenu de promouvoir la coop ération partenariale des femmes et des hommes dans le cadre de la coop ération nationale pour la s écurité. Enfin, l ’effi- cacité, la rentabilit é et l ’adéquation des mesures prises fera l ’objet de v érifications régulières. Art. 120 et 132, let. a Armée X X I v e r r a l a m i s e e n o e u v r e d’un mod èle de recrutement enti èrement nouveau. Il s ’agit notamment de remplacer le mod èle actuel, avec ses zones et ses arrondissements, par une nouvelle organisation reposant sur un petit nombre de sites. C ’est pourquoi le formulation propos ée à l’art. 120 est plus ouverte que la version actuelle pour que ’la souplesse n écessaire puisse être assur ée en vue de l’introduction des nouvelles structures (cf. ch. 9.1 PDA). L ’art. 132 est également adapté en conséquence, de manière à libérer les communes de l’obligation de mettre839 des locaux pour le recrutement et les commissions sanitaires à disposition. Comme les inspections de l ’équipement personnel, si elles doivent être effectu ées, auront lieu dans les arsenaux, les communes ne seront plus tenues de mettre à disposition que les locaux nécessaires aux inspections de libération. Art. 134, al. 2, 2e phrase, et 142 La r éforme du gouvernement et de l ’administration r éalisée ces derni ères ann ées avait pour buts d’accroître la capacité d’adaptation des structures administratives, de renforcer la coordination à tous les niveaux, d’harmoniser et de clarifier les procédu- res. Elle a abouti à l’élargissement des comp étences du Conseil f édéral en mati ère d’organisation. La loi sur l ’armée et l ’administration militaire lui conf ère donc directement la compétence de désigner les autorités chargées de traiter les demandes en dommages-intérêts (actuellement réglée par l’art. 126 de l ’AFAA). La procédure d’examen et d ’indemnisation de dommages caus és aux terrains et aux biens est actuellement régie par des dispositions sp écifiques (cf. les explications relatives à la révision de l’arrêté fédéral concernant l’administration de l’armée). A l’avenir, cette procédure devra, dans la mesure du possible, s ’aligner sur la proc édure administra- tive ordinaire. C ’est pourquoi l ’art. 142 renvoie à la loi f édérale sur la proc édure administrative (PA; RS 172.021). Les exceptions devront être expressément définies (al. 1 et 2). Par ailleurs, il incombera au Conseil f édéral de d ésigner les organes de décision compétents (al. 3). Les voies de droit restent identiques: le service administratif comp étent édicte une décison de première instance. Cette décison peut faire l’objet d’un recours auprès de la Commission de recours du DDPS (al. 4). La d écision de cette derni ère est assu- jettie au recours de droit administratif auprès du Tribunal fédéral. La loi f édérale sur la proc édure administrative ainsi que l ’arrêté fédéral concernant l’administration de l ’armée (AFAA; RS 510.30) devront être adaptés (cf. projet B) aux nouvelles dispositions de la LAAM. L ’alignement sur la proc édure admini- strative ordinaire aura pour conséquence que de nombreuses dispositions de l’AFAA seront réglées au niveau du Conseil fédéral ou alors complètement abrogées. Art. 144, al. 2 et 3, et 146, al. 1 et 2 La redistribution des tâches d’exécution du domaine militaire entre la Conf édération et les cantons implique une nouvelle attribution des comp étences relatives à l’examen des demandes de d éplacement de services d ’instruction et au contr ôle. La loi doit contenir une r églementation souple permettant de pr évoir des solutions appropriées au niveau de l ’ordonnance, solutions que le Conseil f édéral arr êtera conformément à la pr ésente disposition et d ’entente avec les cantons. Ainsi, les cantons n’auront plus la comp étence de statuer sur les demandes de d éplacement de l’école de recrues. Le fait que cette t âche sera assum ée par un service central de l’Etat-major général (Groupe du personnel de l ’armée) permettra de garantir que les effectifs des écoles de recrues soient autant que possible équilibrés. Les données concernant les femmes (al. 1) ne sont rien d ’autre que les adresses aux- quelles seront envoy ées les invitations à la s éance d ’information. Une disposition spéciale a d û être pr évue pour permettre aux services comp étents d ’obtenir les adresses des femmes de l ’année de naissance concern ée. Le but de ce traitement de données est également précisé et d élimité; la protection des donn ées ne permet pas une autre utilisation des adresses que celle mentionnée.840 Art. 149 Conformément aux art. 163 Cst. et 7 de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), les actes l égislatifs du Parlement qui ne sont pas sujets au r éférendum seront pris sous la forme d ’une ordonnance (parlementaire). Cette forme d ’acte législatif remplace l’arrêté fédéral. Art. 150, al. 4 (nouveau) Cette nouvelle disposition pr évoit explicitement la d élégation au Conseil f édéral de la compétence de conclure des accords de s écurité avec des Etats étrangers. Jusqu’à présent, la conclusion de tels accords par le Conseil f édéral a repos é sur sa comp é- tence générale en matière de trait és de port ée mineure (art. 47 bisb, al. 3, LREC). La clarification de la réglementation des compétences n’a pas d’incidence sur la qualit é juridique des accords en question. Art. 151 Les dispositions transitoires permettront au Conseil f édéral de proc éder de mani ère simplifiée à des am éliorations ultérieures, à des adaptations ou à des modifications du passage de l ’armée 95 à l’armée XXI. Il pourra rapidement se cr éer une marge de manoeuvre suffisante par voie d ’ordonnance, pour qu ’il ne soit pas n écessaire de recourir à la voie l égislative, qui exige toujours beaucoup de temps. Les meilleures conditions seront ainsi assur ées pour permettre le passage de l ’armée 95 à l’armée XXI durant la période de transition. Les compétences prévues pour assurer la transi- tion sont analogues à celles que le Parlement avait d éjà arrêtées pour l ’introduction de l’armée 95. Explications relatives à l’annexe: modification du droit en vigueur Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) Le renvoi à la proc édure administrative militaire abrog ée est biff é dans les deux dispositions mentionn ées. Ce domaine sera nouvellement r égi par la proc édure administrative ordinaire, avec toutefois deux exceptions figurant à l ’art. 142 de la LAAM (la réglementation concernant les frais et la proc édure simplifiée en matière de responsabilité des formations). Procédure pénale militaire (PPM) Le remplacement de l ’appellation «tribunal (tribunaux) de division » r ésulte de la suppression des divisions. Comme il n’y aura plus de divisions dans l’armée XXI, la notion de tribunal de division devient caduque et sera remplac ée par celle de «tribunal militaire de premi ère instance». Cela n ’a pas d ’incidence matérielle puis- qu’il n’y aura pas de modification sur le plan des comp étences. Les désignations des instances de recours (tribunaux d ’appel militaires et tribunal militaire de cassation) restent identiques vu que ce sont des autorit és de recours qui ne sont pas touchées’par la réforme Armée XXI. L’art. 3 PPM a également été revu. Comme la r éforme Armée XXI comporte égale- ment une modification des services particuliers des militaires et de la p ériodicité des cours de r épétition, les crit ères de l ’incorporation à la justice militaire des sous-officiers, des appoint és et des soldats doivent être adaptés. Subséquemment le militaire ne devra plus avoir accompli quatre cours de r épétition au moins pour être incorporé dans la justice militaire.841 2.2 Ordonnance concernant l’administration de l’armée Selon l ’art. 142 en vigueur, l ’Assemblée fédérale édicte les dispositions r églant la procédure administrative militaire. Cette proc édure est applicable aux demandes litigieuses d ’ordre administratif et p écuniaire, form ées par la Conf édération ou contre elle en vertu de la loi f édérale sur l ’armée et l ’administration militaire. Elle est r égie par le pr ésent arr êté f édéral (AFAA; RS 510.30) et par ses dispositions d’exécution. L’art. 168 de l ’ordonnance sur l ’administration de l ’armée (OAA; RS 510.301) mentionne les autorités compétentes pour statuer en première instance. Le secrétariat général du DDPS liquide les demandes (art. 1, let. a: clause g énérale de comp é- tence), si aucun autre service n ’est compétent. La compétence du secrétariat général découle encore de l ’art. 104 AFAA qui concerne les dommages r ésultant d’accidents. Les commissions d ’estimation et les commissaires de campagne sont comp étents pour indemniser les personnes qui ont subi des dommages à leurs cultures, à leurs terrains, à leurs b âtiments et à des objets mobiliers courants, pour autant que les dommages ne soient pas dus à un accident (dommages aux cultures et à la propriété selon les 86 ss AFAA). La troupe est aussi comp étente pour liquider des dommages peu importants. La législation actuelle ne présente pas une systématique claire, en ce sens qu ’elle ne suit pas la distinction, bien établie en droit suisse, entre les dommages corporels, les dommages matériels et les autres dommages, mais qu ’elle m élange les crit ères de distinction en recourant à la fois à la forme du dommage (dommage corporel ou matériel), à son origine (accident ou non, n égligence, mauvais entretien, perte), à son importance (jusqu ’à un montant d éterminé), voire aux genres de biens atteints (bateaux, a éronefs, chevaux, chiens). Cette syst ématique peu coh érente conduit à une r épartition artificielle des comp étences (voir art. 168 OOA) entre un nombre élevé de services et d’offices. On examine actuellement s ’il y a lieu de r éformer le domaine de la liquidation des dommages et, en particulier, si les commissions d ’estimation, réparties en dix arron- dissements et plac ées sous la haute surveillance du commissaire de campagne en chef, doivent conserver leurs structures et leurs t âches. A l’avenir, le Conseil fédéral sera compétent pour r églementer l’organisation et les proc édures du domaine de la liquidation des dommages. Il convient, par cons équent, d ’abroger les dispositions contraires de l’AFAA. La proc édure administrative militaire n ’est pas applicable aux demandes en dom-mages-intérêts fond ées sur des lois sp éciales qui contiennent leurs propres règles de procédure. Enfin, les participants au recrutement auront droit à la solde. C ’est pourquoi l’exception à ce droit figurant à l’art. 12, ch. 1, AFAA est abrogée.842 2.3 Ordonnance sur l’organisation de l’armée Art.1 Le principe qui veut que l ’armée soit organisée en fonction de sa mission est repris de l’AFOA en vigueur. Cette mission est d écrite à l’art. 1 de la LAAM. Les centres de formation (PDA: formations d ’application) qui sont mis sur pied uniquement à des fins d ’instruction repr ésentent une exception (cf. les explications pour le plan directeur de l ’armée [ch. 3.4 et 7.2, PDA]). De mani ère g énérale, l ’organisation de l’armée doit toutefois être centrée sur son engagement. Art. 2 à 4 Conformément aux explications figurant dans le PDA (ch. 4.3 et 9.1), l ’armée sera composée d’une partie active et d’une réserve. Seront incorporés dans l’armée active tous les militaires astreints, aussi longtemps qu ’ils n ’auront pas accompli la dur ée totale des services d’instruction (par cons équent également les recrues), ainsi que le personnel militaire. Les officiers pourront être incorpor és plus t ôt dans la r éserve dans la mesure où ils auront encore à accomplir des services d’instruction dans cette dernière. Toutefois, les officiers de réserve ne devront être convoqués à des services qu’un nombre restreint de jours par ann ée, par exemple pour des journ ées d’infor-mation, des rapports de service ou pour de l ’instruction à la conduite ou d’état-major. A la différence de la r éserve de personnel actuelle, il est pr évu que les militaires incorporés dans la future réserve, à l’exception des officiers, ne seront plus astreints aux services d ’instruction, mais pourront être incorpor és dans des forma- tions spéciales de la r éserve. Les r éservistes garderont toutefois leur équipement et seront astreints aux obligations hors du service relatives à la conservation et à l’entretien de leur équipement. Les membres des grades de troupe seront également astreints aux tirs obligatoires aussi longtemps qu ’ils seront équipés du fusil d ’assaut (art. 63, LAAM). Art. 5 L’effectif total de l ’armée s ’élèvera à 220 000 militaires au maximum. 140 000 militaires au maximum seront incorpor és à l ’armée active et 80 000 au maximum à la r éserve (ch. 9.1 PDA). Comme c ’est d éjà le cas, les états-majors du Conseil fédéral (DIPRA, CENAL et Centrale d ’information), ne feront pas partie de l ’effec- tif de l’armée. Art. 6 Comme il incombera au Conseil f édéral, conform ément à l ’art. 116, al. 3, de la LAAM, d’établir le commandement de l ’armée jusqu ’à l ’élection d ’un g énéral, le commandement de l ’armée n’est plus mentionn é que de mani ère générale à l’al. 1, let. a. Il est repr ésenté par le chef de l ’armée, auquel est subordonn é l ’Etat-major général avec l’état-major de conduite de l’armée. Le chef de l ’armée sera chargé du commandement de l ’armée et de son administra- tion jusqu ’à l ’élection d ’un commandant en chef. Il repr ésentera le lien entre le DDPS (fonction politique) et l ’armée. Il devra par ailleurs repr ésenter les intérêts de l’armée devant les commissions du Parlement et conseiller le Conseil f édéral en matière de politique de s écurité. Il aura en outre la responsabilit é de la planification des ressources et de leur allocation à ses subordonn és. L ’Etat-major g énéral représentera l’état-major militaire et strat égique pour la planification, la conduite et843 les objectifs. Il sera notamment chargé de l’élaboration de la strat égie militaire et de la doctrine. Il devra également définir les objectifs pour la disponibilité opérationelle de base et la capacit é de coop ération, r éaliser la planification militaire g énérale et établir les bases régissant la gestion du personnel. En tant qu ’état-major militaire de l’échelon op ératif pour les engagements de l ’armée, l ’état-major de conduite sera chargé de l ’appréciation permanente de la situation, des objectifs et de la conduite de la disponibilit é opérationnelle ainsi que de la permanence de la conduite (cf. ch. 7.2 PDA). Les éléments de l’articulation de l ’armée Forces terrestres et Forces a ériennes men- tionnés à l’al. 1, let. b, formeront à l’avenir les deux composantes de l ’armée suisse (cf. ch. 7 PDA). Comme l ’articulation de l ’armée figurera dans l ’OOrgA, celle-ci contiendra les états-majors de conduite, les états-majors d’engagement et les centres de formation (PDA: formations d ’application). Parallèlement, les unit és administra- tives des Forces terrestres et des Forces a ériennes subsisteront dans le cadre du DDPS. L’organisation et les missions de ces unit és administratives seront fixées par le Conseil fédéral. Conformément à l’al. 2, le Conseil fédéral pourra subordonner les corps et les unit és de troupe aux états-majors d’engagement (al. 1, let. c) ou aux centres de formation (PDA: formations d’application) (al. 1, let. d). Le Conseil f édéral prévoit (cf. ch. 4.2 PDA) de proc éder à cette subordination selon des crit ères d ’ordre r égional. En revanche, il ne sera pas attribu é de troupes aux états-majors des zones territoriales de manière fixe. Les modules des Forces a ériennes ainsi que les autres armes seront pour leur part subordonn és aux centres de formation (PDA: formations d ’appli- cation). Il s ’agit en l ’occurrence d ’une solution mixte, qui peut difficilement être fixée dans le cadre d ’une ordonnance parlementaire. Les directives d ’exécution techniques du Conseil f édéral représentent une norme juridique mieux adapt ée à cet effet. Cette solution permettra de r épondre à de futures évolutions ou à de nouvelles pondérations de manière efficace. Art. 7 L’al. 1 d éfinit les notions d ’armes et de service auxiliaires; celles-l à se distinguent par le fait que les armes sont dotées d’une école de recrues, alors que dans le cas des services auxiliaires, l’instruction spécifique est dispensée après la formation de base. La réforme Armée XXI entraînera des modifications importantes de la structure des armes et des services, dans la mesure o ù certains éléments disparaîtront ou verront leur d énomination changer. Les formations professionnelles figurent nouvellement dans la pr ésente disposition (al. 2, let. b). Elles comprendront notamment des éléments des formations des Forces a ériennes (par exemple l ’ancienne escadre de surveillance), le d étachement d ’exploration de l ’armée ainsi que des éléments des compagnies d’intervention en cas de catastrophe. Des éléments des formations de la police militaire (en l ’occurrence les anciennes sections d ’intervention du Corps des gardes-fortifications) seront professionnalisés et doivent également figurer ici. Il est aussi pr évu que le Conseil f édéral obtienne la comp étence de mettre sur pied des armes et des services. Actuellement, cette compétence est réservée au Parlement. La nouvelle réglementation représente une solution plus souple.844 Art. 8 Le pr ésent article reprend les dispositions relatives aux états-majors du Conseil fédéral figurant actuellement dans la LAAM (art. 96). Comme elles concernent l’organisation de l’armée, la systématique veut qu’elles figurent dans l’OOrgA. Art. 9 Alors que la présente ordonnance parlementaire attribue au Parlement la compétence de fixer les grandes lignes de l ’organisation de l ’armée, la r églementation des structures incombe au Conseil fédéral. Le DDPS se chargera comme jusqu ’à présent d’établir certaines articulations et de définir les mesures de compensation. Art. 10 La r éduction importante des effectifs de l ’armée et la suppression des troupes cantonales impliquent que la composition des corps de troupe et des formations ne pourra plus reposer sur les territoires cantonaux. Il faudra toutefois tenir compte des régions dans le mesure du possible (ch. 2.3. PDA, «Compétences cantonales»). La r éduction des effectifs et l ’abaissement de la limite d ’âge pour les obligations militaires rend superflue une r églementation sp éciale des dispenses, et permet l’abrogation de l’art. 7 en vigueur limitant le nombre des dispenses. 2.4 Loi fédérale sur la taxe d’exemption de l’obligation de servir Titre Adaptation linguistique du texte allemand au textes fran çais (taxe d ’exemption) et italien (tassa d’esenzione). Art. 4, al. 1, let. c et d Sont reprises dans cet article les notions de personnel militaire (art. 47) et de grades de troupe (art. 102) qui figurent dans la loi sur l ’armée et l ’administration militaire. Art. 4a, al. 2 L’al 2 comporte une adaptation au droit militaire. Conform ément à l’ordonnance du 7 décembre 1998 sur les contr ôles militaires (OC; RS 511.22), depuis le 1 er février 1999, les personnes astreintes au service militaire n ’ont besoin d ’obtenir un cong é que si elles d ésirent s éjourner plus de douze mois à l ’étranger et annoncent leur départ auprès de leur commune de domicile, selon les dispositions du droit civil. La modification proposée permettra de ne tenir compte que des s éjours à l’étranger qui ont un effet du point de vue du droit de la taxe d’exemption. Art. 7, al. 2 et 3, let. a et c L’al. 2 doit être abrog é, car l ’administration qui g ère la taxe d ’exemption d ésire, avec la comptabilisation électronique, renoncer dans le futur au livret de service et utiliser uniquement PISA (PISA ne contient pas les jours d ’hôpital et de sana- torium). D’ailleurs, pour la fixation de la taxe d’exemption, les journées d’hôpital ou de sanatorium isolées n’ont plus le même poids depuis l’introduction, en 1994, d ’un845 régime plus g énéreux pour la prise en compte des jours de service accomplis. Les let. a et c de l ’al. 3 s ’appuient sur de nouvelles dispositions de la loi sur l ’armée et l’administration militaire (remplacement d ’expressions – ne concerne que le texte allemand – et art. 47, al. 2). Art. 13, al. 1 Le principe de l ’égalité de traitement en mati ère d’obligations militaires exige que le taux soit augmenté de 2 % à 3 %, vu que la dur ée totale des services obligatoires de l’armée XXI sera à peu pr ès égale à celle de l ’armée 95, mais devra être accom- plie durant un laps de temps beaucoup plus court. Art. 22, al. 2 et 5 (nouveau) L’actuel al. 2 est int égré dans l ’art. 23, qui r ègle la comp étence. Le nouvel al. 5 confère à l’échelon de la loi la possibilit é pour plusieurs cantons de regrouper leurs administrations qui gèrent la taxe d’exemption. Art. 23 L’al. 1 regroupe les actuels al. 2 de l ’art. 22 et 1 ainsi que 3 de l ’art. 23. L ’actuel al. 4 devient l’al. 2. Art. 25, al. 3 Vu la nouvelle proc édure de taxation et de perception fix ée par les art. 32 à 32c, le renvoi à l’art. 28, al. 2, est biffé. Art. 28, titre médian et al. 2 Le passage de la taxation provisoire à la perception provisoire entra îne la suppres- sion de l’al. 2 en vigueur. Celui-ci est remplac é par l’art. 116, al. 2, de la LIFD, qui règle la notification de d écisions de taxation à des personnes assujetties à la taxe dont le domicile est inconnu ou qui séjournent à l’étranger. Art. 32 L’art. 32 reprend des éléments de l’art. 161 de la LIFD. A noter qu ’un terme général d’échéance est inscrit dans la loi. Art. 32a Cet article définit la nouvelle proc édure de perception; il correspond à l’art. 162 de la LIFD. Art. 32b L’art. 32b intègre des éléments de l’art. 163 de la LIFD. Il est notamment fixé que le délai de paiement est de 30 jours; ce qui correspond au délai de recours. Art. 32c Reprise de l’art. 164 de la LIFD. Par analogie à l’impôt fédéral direct, il est prévu de soumettre à un intérêt moratoire la taxe qui n’a pas été payée à l’échéance.846 Art. 33 L’avertissement actuel repr ésente un reliquat de la d énonciation au juge p énal (abrogée lors de la r évision de 1994). Il est remplac é par une premi ère et une seconde sommation et le droit de l ’impôt f édéral direct est repris ici également. L’émolument pour la seconde sommation n ’est plus prescrit de mani ère impérative. La perception des émoluments sera de la comp étence des cantons. Le montant de l’émolument sera, comme jusqu’à présent, fixé dans l’ordonnance. Art. 34 Reprise de l’art. 165 de la LIFD, afin d’adapter la disposition en vigueur à la LIFD. Art. 34a Cette disposition correspond à l’art. 168 de la LIFD et r ègle la question de l ’intérêt en cas de demande de restitution de taxes payées par erreur. Art. 37, al. 1 L’actuel al. 1 est compl été de sorte que l ’on puisse renoncer à prélever des int érêts en cas de prolongation du délai de paiement ou de paiement par acomptes. Art. 39, al. 5 (nouveau) L’al 5, reprend la disposition figurant dans l ’ordonnance, selon laquelle il n ’est pas versé d’intérêt lors de restitutions effectuées après un remplacement du service. Cela se justifie par le fait que la personne astreinte aux obligations militaires qui ajourne une service s ’acquitte de la taxe en tant que gage, lib éré par le remplacement du service (sans intérêts). Art. 45, al. 2 L’al. 2 reprend la disposition figurant à l’art. 196 de la LIFD, selon laquelle les int é- rêts sont également inclus dans le versement fait à la Confédération. Art. 4a, al. 1, let. b, 21, al. 2, 39, al. 3, 44, al. 2 et 45, al. 1 Adaptations terminologiques ne concernant que le texte allemand. 3 Conséquences 3.1 Conséquences pour les finances L’armée est tenue de fournir les prestations qui sont exigées d’elle aux coûts les plus bas possibles. La modernisation, l ’équipement et l’exploitation d’une armée suscep- tible de r épondre à sa mission, à la situation et à la doctrine, tout en int égrant les avancées technologiques, ont cependant leur prix. Le besoin en investissements est aussi déterminé par les risques potentiels. Grâce au développement technologique les effectifs de l ’armée peuvent être réduits. Il en résulte certes une baisse des co ûts mais l’argent économisé doit sans cesse être réinvesti dans la modernisation de l’équipement et de l’armement. Une réduction réelle des moyens financiers consacrés à l’armée pourrait être obtenue par l’abandon de certaines capacit és. Cela réduirait toutefois l ’aptitude de l ’armée à847 la d éfense autonome et renforcerait la pression qui s ’exerce en direction d ’une coopération avec d’autres Etats en matière de défense. 3.1.1 de la Confédération La dotation en moyens doit correspondre à l ’efficacité attendue. Il convient de ne pas uniquement consid érer les d épenses à l a c h a r g e d e l a C o n fédération, mais également celles qui échoient aux cantons, aux communes ainsi qu ’aux entreprises privées et aux m énages. Dans son évaluation de moyens financiers de l ’armée, le Conseil fédéral prend en compte le retard à combler en mati ère d’armement comme les possibilités d’économies. Les moyens financiers pr évus pour la phase de transi- tion de l ’armée 95 à l ’armée XXI n ’excéderont pas le budget et le plan financier actualisés. Dans le domaine de la d éfense, une planification financi ère s ûre est la condition du maintien des capacit és de l ’armée. Une nouvelle appr éciation finan- cière sera en tout temps possible si une situation extraordinaire devait survenir. L’armée a des retards à combler sur le plan des investissements, notamment en matière d ’armement, dans la mesure o ù les r éductions budg étaires de la d écennie passée sont survenues à un rythme plus rapide que ce qu ’il était possible d’absorber sur le plan de l ’exploitation. Cela a eu pour cons équence que la part des d épenses d’exploitation du budget de la d éfense a augmenté au détriment de celle consacrée à l’armement: 45% 40% 39% 54% 53% 51% 48% 49% 52% 50% 46% 42% 35% 37% 37% 39% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 V01 V02 P03 P04 P05 Part des dépenses d'exploitation Part des dépenses d'armement Parts des dépenses d’exploitation et d’armement dans le budget de la défense La première diminution marquante correspond aux r éductions que la disparition de la menace militaire concr ète a rendues possibles, la deuxi ème à l ’introduction de l’armée 95, et la troisi ème au programme de stabilisation de 1998. Comme les848 dépenses d’exploitation ne pouvaient être réduites à court terme, l ’effort a porté sur les dépenses d’armement, ce qui a entraîné un déséquilibre structurel. La planification financi ère à moyen et à long terme de l ’armée XII a été établie en fonction des prestations d écrites dans le PDA. L ’analyse montre la n écessité de réduire massivement les d épenses d ’exploitation en faveur d ’un accroissement des dépenses d ’investissement à l ’instar des pays voisins, ce que prescrit également l’arrêté du Conseil f édéral du 31 mai 2000 relatif aux directives politiques du Conseil fédéral concernant le plan directeur de l’armée XXI. Ces consid érations mettent clairement en évidence qu ’il s ’agira, ces prochaines années, de corriger le d éséquilibre structurel entre les d épenses d ’armement et d’exploitation et de r éhausser sensiblement la part des d épenses totales consacr ée aux investissements militaires. Le d éveloppement futur de l ’armée d épendra de la rapidité avec laquelle ce déséquilibre pourra être supprimé. A cet effet, il conviendra de couvrir les besoins financiers des domaines de la conduite et de l ’exploration uti- lisant des technologies de pointe par les moyens lib érés dans le domaine des syst è- mes conventionnels; il s’agira de plus de trouver l ’argent nécessaire pour couvrir les coûts de l ’augmentation du personnel militaire, du passage au rythme annuel des cours de répétition, de l’intensification des opérations de promotion de la paix et de l’instruction à l ’étranger. Le renforcement de la composante des technologies de pointe est incontournable, afin de compenser la quantit é par la qualit é au moyen de multiplicateurs de force, notamment dans les domaines suivants: – la capacité au combat nocturne, – les systèmes d’information et de conduite, – les senseurs liés aux systèmes d’information et de conduite, – les mesures en vue de l ’amélioration de l ’efficacité au combat (par exemple les visières de casque pour les pilotes de F/A – 18), – les systèmes de surveillance pour la protection d’objets, – les simulateurs. Compte tenu d ’un plafonnement en termes r éels des moyens disponibles, cela se traduit par une r éduction et une restructuration notable des d épenses d’exploitation ainsi que par le maintien au plus bas niveau possible des d épenses pour les biens et services. Une planification indicative permet d ’avancer les valeurs annuelles suivantes à titre d’estimation: En milliards de francs Dépenses de personnel 1,2 Dépenses pour les biens et services 1,3 Dépenses d’armement 1,8 Total 4,3 Les d épenses sont, en principe, conformes auplan financier. Si la situation sur le plan de la menace ou si la situation financi ère de la Conf édération devaient se modifier de mani ère significative, une nouvelle appr éciation serait à tout moment849 possible. La suite du d éveloppement de l’armée dépendra directement de la rapidit é avec laquelle il sera possible de corriger le d éséquilibre entre les d épenses d’exploi- tation et les d épenses d’armement. L’application du profil de prestations attendu de l’armée XXI exigera, à moyen terme, des d épenses suppl émentaires pour l ’arme- ment qui se situeront dans un ordre de grandeur de plusieurs centaines de millions de francs par année. Cette augmentation des dépenses d’investissement sera imputée sur les d épenses d ’exploitation. La r éorientation de l ’armée et de l ’administration militaire dans le sens de l’économie d’entreprise est par conséquent une condition et une partie intégrante de la réforme de l’armée. Potentiels d’économie et coûts de restructuration Il convient de mentionner à ce titre les potentiels d ’économie à long terme dans la logistique g énérale de l ’armée, dans l ’administration et dans l ’acquisition d ’arme- ment. La logistique et l ’administration feront, à moyen terme, l ’objet de restructu- rations et de redimensionnements consid érables (cf. ch. 3.2). Les t âches li ées aux effectifs et d ’ordre quantitatif diminueront suite à la r éduction de l ’armée. Les doubles emplois devront être supprimés, et les synergies dégagées par des processus intégrant les unités d’organisation et les échelons. Les processus devront être définis systématiquement en fonction des b énéficiaires de prestations et les co ûts devront simultanément être minimisés. Les prestations qui ne rel èvront pas imp érativement du domaine de la dépense devront être externalisées. La consolidation de la nouvelle arm ée et l ’adaptation des structures administratives qu’elle entra înera permettent de tabler sur un potentiel d ’économie grossi èrement estimé à un montant de 500 à 600 millions de francs pour la p ériode courant jusqu’à 2010. Ce potentiel doit être consacré à l’augmentation stratégiquement indispensa- ble de la part des dépenses d’armement précédemment mentionnée. Une partie des économies sera obtenue par les r éductions et les restructurations qui toucheront le domaine du personnel. Les estimations actuelles permettent d ’évaluer que la r éduction des d épenses de personnel se situera entre 250 et 300 millions de francs, nonobstant l’augmentation du personnel militaire. Les dépenses pour biens et services diminureont vraisemblablement de 100 millions de francs. L ’optimisation des processus d ’acquisition devrait d égager des économies d’un montant de l ’ordre de 150 à 200 millions de francs. Les potentiels d ’économies ne pourront être r éalisés qu ’au moyen de co ûts de restructuration importants. Ces derniers d écouleront en premier lieu du plan social qu’il faudra mettre en place. Les exp ériences faites en la mati ère permettent de chiffrer ces coûts entre un demi milliard et un milliard de francs, selon la dur ée des mesures de restructuration, ou encore à 100 millions de francs par année. Mise à niveau La mise à niveau concerne les biens d ’armement qu’il faudra acquérir pour complé- ter l ’équipement existant de mani ère à garantir à la partie active de l ’armée XXI l’équipement qui lui sera n écessaire au premier jour de son existence (date pr évue: 1 er janvier 2004), y compris les besoins de la r éserve pour sa collaboration avec l’armée active. L ’instruction de base dans les écoles et dans les cours ainsi que l’engagement de militaires en service long seront effectu és avec le mat ériel de l’armée active, pour autant qu’il ne s’agisse pas d’un équipement spécial. La mise à niveau devra avoir été men ée à chef en 2010 environ. Elle d écoulera, d’une part, des unités, en partie remaniées, de l’armée 95 transférées à l’armée XXI,850 de leurs équipements qui n ’ont pas été acquis sous l ’armée 95 (par exemple les nouveaux chars de grenadiers pour les grenadiers de chars, les chars de grenadiers à roues pour l ’infanterie motorisée) et, d ’autre part, des capacit és mentionnées par le plan directeur de l’armée 95 qui n’ont jamais été atteintes voire mises en place et qui seront toujours n écessaires dans l ’armée XXI (par exemple les moyens de feu op é- ratifs de l’armée – plan directeur de l’armée 95, ch. 571). Dans l’état actuel de la planification, les r ésultats de l ’estimation des co ûts présen- tent un degr é de fiabilit é de 80 % environ. Il faudra compter avec des adaptations lors de la planification de d étail et de mise en œ uvre. Nous admettons que la mise à niveau devra être réalisée dans un délai de dix ans. L’estimation des coûts repose sur l’état des prix en 2000. Les valeurs chiffr ées ne tiennent par cons équent pas compte du renchérissement. Ces considérations permettent d ’estimer le montant n écessaire à la r éalisation de la configuration de d épart de l ’armée XXI à cinq milliards de francs environ. Il n ’est pas tenu compte ici du commandement combin é de l ’armée active et des unit és de réserve. Besoins du point de vue du développement ultérieur L’estimation des besoins du point de vue du d éveloppement ultérieur tient compte du fait que l ’armée active devra être en mesure d ’accomplir des missions qui relèvent des contributions au soutien international à la paix et à la gestion des crises, des engagements subsidiaires destin és à la pr évention et à la ma îtrise des dangers existentiels ainsi que des engagements sectoriels de s ûreté, immédiatement et pour une durée de quelques mois. La mise en place de la dis ponibilité relative à l’accom- plissement de la mission de d éfense peut par contre être r éalisée sur plusieurs années. Il en résulte que la disponibilité matérielle et du point de vue de l’instruction pour les missions dans le domaine des engagements sectoriels de s ûreté, y compris les comp étences essentielles pour l ’engagement de d éfense, ne pourra pas être établie durant une phase de développement qui s’étendra sur quelques années. Les besoins du point de vue du d éveloppement de l’armée XXI ont été établis pour les quinze prochaines ann ées, de mani ère analogue à la mise à niveau. En l ’état actuel, il conviendra des consacrer des moyens disponibles notamment aux syst èmes d’information et de conduite, à un nouvel avion de combat ainsi qu ’à de nouveaux modules de d éfense contre missiles. Le montant n écessaire à la r éalisation de la configuration finale de l’armée XXI pour 2015 au plus tard est estim é à 25 milliards de francs environ. Selon les calculs actuels, les besoins globaux en investissements en vue de doter l’armée XXI de l ’équipement nécessaire s’élèvent à 30 milliards de francs environ pour les quinze prochaines ann ées. Ces consid érations d émontrent qu ’il ne sera possible d ’atteindre le profil de prestations d éterminé par la mission, ainsi que les niveaux d’instruction et d ’équipement nécessaires, que par un accroissement massif de la part des investissements par rapport à la situation actuelle et en renon çant à procéder de nouvelles r éductions budg étaires. Les bases de l ’estimation et, par conséquent, les chiffres qui en découlent peuvent fluctuer en fonction des nombreux impondérables qui caract érisent actuellement le domaine de la politique de s écurité et en raison de l’éloignement de l’horizon de planification relatif à des étapes essen- tielles de la r éforme. Autant les co ûts de restructuration que la mise à niveau et les besoins du point de vue du d éveloppement ult érieur doivent être pris en compte dans les plans financiers du DDPS. La possibilit é de procéder à de nouvelles appr é-851 ciations doit cependant rester ouverte en cas de modifications importantes des scénarios en matière de menace. Des r éductions de moyens par rapport à la planification actuelle mettraient par contre la fiabilité de la planification et la réforme elle-même en danger. Qui plus est, les améliorations de l ’efficacité attendues risqueraient de ne pas être atteintes et il faudrait compter avec un niveau technologique plus bas, voire avec l ’abandon de certaines prestations de sécurité. La diminution de la dur ée totale des services obligatoires pour les grades de troupe et les sous-officiers aura des r épercussions sur la taxe d’exemption de l ’obligation de servir, ce qui se traduit par une baisse des recettes de l ’ordre de 75 millions de francs dès 2005. La Confédération supportera cette diminution à raison de 80 %, soit 60 millions de francs et les cantons à raison de 20 %, soit 15 millions de francs. 3.1.2 des cantons Les effets financiers sur les cantons ne peuvent être quantifiés de manière fiable à ce jour. Les fonctions et les t âches des autorit és militaires cantonales en mati ère d’administration militaire devront toutefois être réglées dans le cadre d ’accords de prestations de manière à couvrir leurs coûts autant que possible. Il a été fait mention du recul des recettes provenant de la taxe d ’exemption de l ’obligation de servir au chapitre 3.1. 3.2 Conséquences pour le personnel 3.2.1 de la Confédération La r éforme de l ’armée aura des effets importants sur le personnel du DDPS. La réduction des effectifs de l ’armée XXI entra înera une r éduction du personnel dans les domaines de l ’administration, de l ’exploitation et de l ’entretien. Une planifi- cation souple pr évoit la suppression de 2000 postes de travail environ pour le personnel civil. Par contre, il sera n écessaire d’augmenter le personnel militaire de métier et les enseignants militaires sp écialisés afin de garantir un haut niveau de qualité de l ’instruction militaire dans les écoles et dans les cours. La planification prévoit une augmentation du personnel militaire de m étier, de 3300 postes actuelle- ment, à 4000. Cette réduction du personnel implique, parall èlement à la suppression de 2000 postes, la reconversion de 2000 autres postes environ. Les transferts de tâches et de postes entrepris dans le cadre d’Armée XXI et de DDPS XXI auront des conséquences pour plus de la moitié des collaborateurs du DDPS. La réduction et les restructurations en mati ère de personnel dureront jusqu ’en 2010 et devront être effectuées de manière à être supportables sur le plan social. Comme cela a déjà été le cas pour DMF 95, un plan social sera appliqu é et les migrations de personnel seront régies par des principes valables pour tout le DDPS. Les co ûts liés à la restructuration, y compris les co ûts du plan social, seront assum és dans le cadre de la planification financière d’Armée XXI.852 Durant la phase de transition Arm ée XXI / DDPS XXI, les charges de personnel connaîtront une augmentation passagère que le DDPS devra compenser en r éduisant d’autres dépenses. En ce qui concerne la taxe d ’exemption de l ’obligation de servir, la r éduction du nombre des astreints à la taxe en raison de la diminution de la dur ée des obligations militaires n ’aura que peu d ’effets sur la Conf édération en tant qu ’autorité de sur- veillance, dans la mesure où le volume des tâches (inspections, conseils) qui devront être assumées sera le même que par le passé. 3.2.2 des cantons La co-responsabilit é des cantons rev êt une importance centrale pour des raisons politiques et relatives à la psychologie de la d éfense. Elle sera par cons équent sau- vegardée. Armée XXI aura cependant des cons équences pour la co-responsabilit é des cantons. Celle-ci devra être adaptée. La co-responsabilité des cantons s ’exercera surtout dans le domaine de l ’administration militaire. A cet égard, les autorités mili- taires cantonales garderont ou recevront, dans le cadre d ’accords de prestations, di- verses fonctions et t âches r épondant au principe du lieu de domicile (cf. PDA, ch. 10). Les effets sur le plan du personnel d épendent par conséquent des accords de presta- tions qui restent à conclure et plus particuli èrement de l’ampleur des t âches que les cantons peuvent et veulent prendre en charge dans le cadre des accords mentionn és. Il est possible que l ’accord de prestations ait des effets neutres du point de vue du personnel pour les cantons pr êts à assumer un certain volume de t âches et à s’organiser en fonction de cela. Il ne faut toutefois pas exclure que les cantons procèdent également à des r éductions de personnel en raison de la diminution des effectifs de l’armée. En ce qui concerne la taxe d ’exemption de l’obligation de servir, les cantons seront touchés, d ’une part, par le recul des astreints à la taxe, de 400 000 environ aujourd’hui à 200 000 environ, dans le cadre d ’Armée XXI et, d ’autre part, par les modifications de la procédure de taxation et de perception propos ées par la révision. Il n’est toutefois pas possible de s ’avancer sur l ’ampleur des effets car les cantons disposent de structures d’organisation différentes de l’un à l’autre pour la taxation et la perception de la taxe d’exemption de l’obligation de servir. 3.3 Conséquences économiques L’armée joue un r ôle important du point de vue de l ’économie publique. Les acqui- sitions de mat ériel, des constructions, des prestations de service, etc., de l ’armée génèrent un volume de commandes important dans toutes les r égions de la Suisse. Comme cela a d éjà été mentionn é plus haut, les d épenses totales de l ’armée se situent dans les limites des valeurs actualis ées de plan financier. L ’accroissement des dépenses d’investissement et de syst èmes conventionnels vers la technologie de pointe au d étriment des d épenses d ’exploitation aura toutefois des effets sur la structure des commandes.853 4 Programme de la législature Le projet figure dans le programme de la l égislature 1999 – 2003, sous l ’objectif 4 «Mise en oeuvre de la nouvelle politique de s écurité: la sécurité par la coop ération» (FF 2000 2168). 5 Rapports avec le droit européen et les tendances de la politique de sécurité européenne. Dans l’Union européenne (UE), la politique de s écurité et de d éfense est encore un domaine réservé de chaque Etat membre. Les législations nationales en la matière ne sont, par cons équent, pas fondamentalement touch ées par le droit de l ’UE. Les dispositions relatives à la politique étrangère et de s écurité commune (PESC) qui figurent au titre V du trait é sur l ’Union europ éenne dans sa version du 2 octobre 1997 (Trait é d ’Amsterdam), pr évoient l ’appro-fondissement de la Coop ération Politique Européenne (CPE) définie par l’Acte unique européen du 28 f évrier 1986. Il est pr évu d ’augmenter les capacit és de l ’Union pour la gestion militaire et non militaire des crises dans le cadre d’une politique européenne commune de sécurité et de défense renforcée (PESD). A cet effet, il est pr évu de doter prochainement l ’UE de structures militaires propres, limitées, en vue de certaines tâches en la matière. Conformément à l ’art. 17, al. 1, du Trait é d ’Amsterdam, la PESC porte sur l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union. La PESC relève toutefois toujours de la coop ération entre les gouvernements et n ’est, par cons équent, pas soumise aux règles supranationales du traité sur l’UE. La réforme de l’armée proposée par le présent message correspond cependant aussi à l’évolution constat ée dans des pays comparables de notre continent, qui restructu- rent et modernisent également leurs armées. Ils réduisent la taille de leurs unités tout en les dotant de capacités d’extension ciblées au moyen de formations d’intervention rapidement disponibles et tr ès mobiles pour des engagements multifonctionnels. Cela est obtenu en professionalisant entièrement les forces armées ou en augmentant la part des éléments professionnels d’armées de conscription. Le Conseil f édéral est persuad é que la pr ésente réforme de l ’armée est, d ’une part, une mesure propre à réaliser les objectifs de notre politique de s écurité tels qu ’ils ont été énoncés dans le RAPOLSEC 2000, et que, d ’autre part, elle correspond aux tendances de la poltique de s écurité en Europe. La nouvelle arm ée continuera à garantir que la Suisse soit à même d’assurer sa d éfense et reste, par cons équent, un élément de stabilit é en Europe centrale. Elle permettra par contre aussi une partici- pation future crédible et solidaire de notre pays à des mesures de maintien de la paix de la communauté internationale. 6 Bases juridiques 6.1 Constitutionnalité La l égislation militaire ainsi que l ’organisation, l ’instruction et l ’équipement de l’armée incombent à la Confédération (art. 60, al. 1, Cst.) La Conf édération est, par conséquent, habilitée à édicter la législation de base en la mati ère. Il faut cependant854 vérifier aussi que les éléments de la r éforme proposés soient conformes à la Consti- tution. Cette question s ’est posée au DDPS d ès le début de la r éforme de l’armée. Il a donc mandat é, en 1999, un expert en droit constitutionnel pour examiner la conformité de certains points de la r éforme avec le principe de l ’armée de milice ainsi que des aspects particuliers du r éaménagement des obligations militaires. L’avis de droit a été remis le 18 avril 1999 au DDPS ( Verfassungsrechtliche Schranken für das Projekt «Armee XXI». Avis de doit du prof. dr Dietrich Schindler, publié dans le JAAC 65 [2001], n o 38, r éf. «Gutachten Schindler»). La question de la constitutionnalité se pose également au regard de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons et au point de vue de la neutralit é. Ces aspects seront examinés de manière plus approfondie ci-après. 6.1.1 Compatibilité du projet avec le principe de l’armée de milice Avec la Cst. de 1999, la notion de principe de l’armée de milice est mentionnée pour la première fois au niveau constitutionnel, mais sans être d éfinie. L ’art. 58, al. 1, précise: «La Suisse a une armée. Celle-ci est organisée essentiellement selon le prin- cipe de l’armée de milice» La Constitution pr écédente ne mentionnait pas express é- ment le principe de l ’armée de milice, mais découlait implicitement de l’interdiction de maintenir des troupes permanentes, donc ’une armée professionnelle (art. 13. cf. Augustin Macheret, Commentaire de la constitution suisse, n o 20 ad art. 13). Il convenait de le formuler express ément dans la nouvelle Constitution, en mettant à jour la version pr écédente, comme l ’indique le message relatif à une nouvelle cosntitution fédérale (FF 1997 I 1 ss, en particulier p. 237 ss). Le message pr écise également que des exceptions au principe de l ’armée de milice étaient tout à fait licites (comme c ’est le cas aujourd ’hui pour les membres du corps des gardes- fortifications et de l ’escadre de surveillance); cela est exprim é par la mention que l’organisation de l’armée est effectuée «essentiellement» selon le principe de l’armée de milice. Toutefois, ces exceptions doivent toujours être d éterminées de mani ère contraignante par la fonction. L ’inscription dans la Cst. correspond, par cons équent, à la notion «classique» de principe d ’armée de milice, qui interdit les troupes per- manentes, et par cons équent une arm ée professionnelle. D ’autres caract éristiques décisives, du point de vue constitutionnel, sont constitu ées par l’obligation générale de servir du citoyen et par le fait que les formations militaires sont en principe conduites, à l’engagement, par des cadres de milice (et non par des cadres profes- sionnels). Par contre, les caractéristiques suivantes sont considérées comme typiques du système de milice suisse, sans toutefois être décisives au niveau constitutionnel: – la longue dur ée de l ’obligation de servir et l ’échelonnement des services d’instruction; – le principe en vigueur qui veut que l ’armée de milice s ’instruise partielle- ment elle-m ême. Un transfert encore plus prononc é de l ’instruction à des professionnels ne serait toutefois pas en contradiction avec la Constitution; – la formation de certaines troupes d’action rapide; – un accroissement de la professionalisation, d û à l ’attribution de nouvelles tâches à l’armée.855 La question de la conformit é constitutionnelle se pose en premier lieu en regard du renforcement de l’introduction de formations et d ’éléments de troupe professionali- sés. Il s’agit de troupes composées essentiellement de personnel militaire (de métier) et de militaires en service long qui accomplissent leur service d ’une seule traite. Se- lon l’expertise Schindler, des troupes avec un tel taux de professionalisation ne sont admissibles que si les engagements prévus requièrent une telle professionalisation. Il s’agit surtout d ’unités chargées de t âches qui exigent une grande disponibilit é, de fonctions qui demandent un degr é d ’instruction élevé et permanent, (sp écialistes pour t âches ayant recours à des technologies de pointe, comme le renseignement électronique, ou certains pilotes) ainsi que des unit és appelées à effectuer des tâches dangereuses qui nécessitent une instruction particuli ère (appui à la police, t âches de surveillance). Le caract ère admissible d épend par cons équent de la situation concrète. C’est pourquoi une telle formation ne peut être limitée, d’un point de vue quantitatif, par la loi, dans la mesure o ù son effectif peut varier en fonction des exigences et des cironstances. La cr éation de centres de formation (PDA: formations d ’application) n ’est pas contraire à la Constitution, pour autant qu ’elle réponde en premier lieu à l’instruc- tion des militaires ainsi qu’aux essais et à l’introduction de nouveaux matériels et de nouveaux systèmes d’armes. L’armée dispose de personnel enseignant professionnel aujourd’hui déjà. L’instruction devrait même encore faire l’objet d’une professiona- lisation accrue. Il ne serait par contre pas admissible que des formations soient non seulement instruites par des cadres de m étier, mais que ceux-ci en exercent égale- ment le commandement lors d ’engagements. Cela ne pourrait être le cas que si un grand nombre des membres de telles formations accomplissait un service sans inter- ruption et qu ’un commandement par des miliciens n ’était plus possible, pour des raisons de temps, dans le cadre de cours de r épétitions p ériodiques et relativement brefs. Le commandement de formations par des cadres de m étier n’est, par cons équent, pas entièrement exclu. Il est concevable que certaines t âches de commandement ne puissent plus être assumées par des offciers de milice, par exemple dans le cas des formations professionnelles ou celui du commandement de grandes unit és. Par contre, la professionalisation du commandement de bataillons ou de compagnies de milice n’est compatible avec le principe de l’armée de milice que dans les conditions mentionnées. Il conviendrait également de suivre le principe de perm éabilité, de manière à ce que les officiers de milice qui r épondent aux crit ères puissent en prin- cipe accéder à toutes les fonctions de commandement entièrement professionnelles. 6.1.2 Formes de l’accomplissement du service militaire Certains participants à la proc édure de consultation ont émis des doutes quant à la compatibilité de l’accomplissement du service militaire sans interruption, autrement dit service long, avec le principe de l ’armée de milice. Cette question a également été soumise à l’auteur de l’expertise. Il en d écoule que cette forme de l ’accomplissement du service militaire est en prin- cipe compatible avec le principe de l ’armée de milice et, partant, conforme à la Constitution. Il serait par contre probl ématique qu ’une partie importante des astreints accomplisse leur service militaire de cette mani ère. Le probl ème qui se poserait alors ne résiderait pas dans la forme de l’accomplissement du service en soi,856 mais dans le fait que des militaires en service long devraient non seulement être formés par des cadres de m étier, mais également être commandés par ceux-ci, dans la mesure o ù, pour des raisons de temps, on ne pourrait vraisemblablement pas recourir à des cadres de milice. Plus le nombre des militaires en service long est im- portant, plus l’armée s’éloigne du principe du service de milice. Il pourrait en r ésul- ter une scission de fait de l ’armée, entre militaires en service long, auxquels seraient réservés les engagements les plus importants, et miliciens chargés en premier lieu de fonctions de r éserve. Il serait possible de pallier partiellement cet inconv énient en confiant l ’instruction et le commandement non pas uniquement à des cadres de métier, mais également à d’autres militaires en service long (miliciens). C ’est pour- quoi le plan directeur de l ’armée fixe la part indicative de militaires en service long à un maximum de 20 % par vol ée de recrues, soit le nombre requis par les besoins de l’armée. Ce nombre est tout à fait compatible avec le principe de milice de notre armée. La conformit é à la Constitution n ’exige pas que le nombre maximum de militaires en service long soit fix é dans la loi, dans la mesure o ù cette forme de l’accomplissement du service n ’est prévue que si le besoin s ’en fait sentir, ce qu ’il faudra justifier. Comme cela est le cas pour le personnel militaire, le besoin en mili- taires en service long peut conna ître des fluctuations, ce qui implique une certaine souplesse au niveau de la loi. L ’accomplissement du service long doit être choisie librement par l’astreint. 6.1.3 Répartition des tâches entre la Confédération et les cantons Comme cela a déjà été mentionné, la Cst. conf ère à la Confédération la compétence exclusive de la législation militaire ainsi que de l ’organisation, de l’instruction et de l’équipement de l ’armée (art. 60, al. 1, Cst.). L ’al. 2 de cette disposition limite les compétences des cantons à deux domaines: ils peuvent - dans les limites fix ées par le droit f édéral – cr éer leur propres formations et proc éder à la nomination et la promotion des officiers de ces formations; ils sont en outre comp étents pour la four- niture d ’une partie de l ’équipement. La mise sur pied de l ’armée rel ève de la compétence de la Conf édération (art. 58, al. 3, Cst.). Les cantons peuvent toutefois engager leurs propres formations, sous certaines conditions: exclusivement sur leur propre territoire, uniquement en vue de maintenir l ’ordre public lorsqu ’une grave menace pèse sur la s écurité intérieure, et seulement de mani ère subsidiaire, c ’est-à- dire lorsque les moyens dont disposent les autorit és civiles ne suffisent plus. Il n ’a jamais été fait recours à cette compétence depuis la Seconde Guerre mondiale. La présente réforme de l ’armée ne modifie pas le r égime constitutionnel des com- pétences. Elle propose cependant quelques modifications dont la principale vise à supprimer les troupes cantonales. Tous les cantons se sont d éclarés d ’accord à ce sujet lors de la consultation. Certains participants ont toutefois soulev é la question de la compatibilit é de cette mesure avec la Constitution, qui mentionne les troupes cantonales. Le point de vue le plus g énéralement partagé admet que la Constitution ne garantit pas l ’existence de telles formations. La Conf édération peut, par cons é- quent, les supprimer, si des raisons militaires le justifient (message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution f édérale; FF 1997 I 1 ss, plus particuli ère- ment p. 242). Ces raisons militaires résident notamment dans le fait que l’importante réduction des effectifs de l ’armée ne permet plus la mise sur pied de troupes canto- nales. Comme le plan directeur de l ’armée le mentionne, il est encore tenu compte857 de l’ancrage régional des troupes, par le recrutement, par la r épartition géographique des commandements et par la subordination et l ’attribution des bataillons et des divisions. En outre, les quatres r égions territoriales pr évues et leurs états-majors réduits permanents assumeront la fonction d ’interlocuteur pour chaque canton (cf. ch. 7.4 et 10 PDA). Les autres dispositions concernent en premier lieu les t âches liées à l’exécution des manifestations d’information, au recrutement, à la tenue des contr ôles et à la taxe d’exemption de l’obligation de servir. Ces domaines ne pr ésentent pas de problèmes du point de vue de la constitutionnalité de la répartition des compétences. Le premier message concernant la r éforme de la p éréquation financi èr e e t d e l a répartition des t âches (message concernant la RPT; fin de l ’automne 2001) mentionne qu ’il est pr évu de centraliser l ’acquisition de l ’équipement personnel. Cela exigera une modification de l ’art. 60, al. 2, de la Constitution. La modification de la loi sur l ’armée et l ’administration militaire qui s ’ensuivra figurera dans le deuxième message concernant la RPT (horizon 2004). Toutes les autres questions relatives à la répartition des comp étences entre la Conf édération et les cantons sont réglées dans le cadre de la présente réforme Armée XXI. 6.1.4 Compatibilité du projet avec la neutralité La neutralité permanente et armée est un instrument, parmi d ’autres, de notre politi- que étrangère et de sécurité qui sert à défendre les intérêts du pays, en particulier son indépendance (rapport du 29 novembre 1993 sur la neutralit é; FF 1994 I 204 ss, ch. 12). La Constitution ne mentionne par conséquent la neutralité que dans le cadre des compétences de l ’Assemblée fédérale ainsi que du Conseil f édéral (art. 173, al. 1, let. a, et 185, al. 1, Cst.) et non pas dans un article spécifique. La Suisse dispose d ’une grande latitude pour la d éfinition de sa neutralit é. Le droit international public laisse à l’Etat neutre de larges possibilités d’adapter sa politique extérieure et de s écurité aux exigences de la situation. L ’histoire montre que la neutralité suisse s ’est adaptée régulièrement au contexte international et à celui de la sécurité. Le contenu central de la neutralit é r éside dans l ’interdiction qui est faite à l ’Etat neutre de soutenir militairement une partie à un conflit international arm é ainsi que celle de prendre, en temps de paix, des dispositions qui l ’empêcheraient de répondre à son devoir de neutralit é dans un tel conflit. Concr ètement, il lui est en particulier interdit d ’adhérer, en temps de paix, à une alliance d éfensive. Le rapport sur la neutralité mentionné relevait déjà que l’importance de la neutralit é sur le plan de la politique de s écurité devait être relativisée: en effet, la neutralit é, en tant que telle, n’offre pas de protection contre les dangers et les risques supranationaux, comme le terrorisme international, le crime organis é, la diss émination d’armes de destruction de masse ou les probl èmes liés aux migrations ou à l ’environnement. Il en va de même de la capacit é de d éfense autonome de notre pays: alors que des violations militaires ponctuelles ou même une attaque de la Suisse avec des forces convention- nelles limit ées pourraient certainement être contr ées, les limites de la capacit é de défense autonome sont patentes dans le domaine notamment de la reconnaissance et de la défense contre les armes à longue port ée. Les nouveaux d éveloppements tech- nologiques sur ce plan exigent une coop ération internationale accrue en la mati ère (ch. 32). La constatation faite par le rapport que l ’Etat neutre a le droit, pour ces858 raisons, de prendre les dispositions n écessaires pour faire f ace aux nouvelles mena- ces et qu’il doit pouvoir, au besoin, combler les lacunes de son dispositif de d éfense également par des dispositions qui transcendent ses fronti ères, est toujours valable. L’Etat neutre a non seulement le droit, mais aussi le devoir, de prendre les dispo- sitions militaires qui peuvent de bonne foi être exig ées de lui pour se d éfendre efficacement contre des agressions. Les dispositions que la Suisse prend dans la perspective d ’une agression militaire qui rendrait sa neutralit é caduque, sont, par conséquent, conformes au droit de la neutralit é et correspondent à la politique de neutralité menée jusqu’à présent. Les constatations du rapport sur la neutralit é et celles faites dans le cadre de l’application de la neutralité au cours des années 90 ont récemment fait l’objet d’une analyse et d’une synthèse tenant compte du contexte actuel sur le plan de la s écurité. On se r éférera au RAPOLSEC 2000. ch. 5.1.2 et 6.1.7, au rapport sur la politique extérieure 2000; FF 2001 237, ch. 3.1, au plan directeur de l ’armée, ch. 2.3, ainsi qu’au rapport sur l’application de la neutralité dans les années 90 (rapport du groupe de travail interd épartemental du 30 ao ût 2000: Pratique suisse de la neutralit é – aspects actuels) établi à la demande du Conseil f édéral. Le rapport 90 sur la poli- tique de s écurité de la Suisse, constatait qu ’avec la fin de la guerre froide et la modification du contexte en mati ère de politique de s écurité, notre neutralit é avait pris une autre signification. Il est donc primordial que la Suisse ’ participe à la mise en place d’un nouvel ordre de s écurité européen pour assurer sa cr édibilité et la fia- bilité de sa neutralité et qu’elle suive pour cela une politique d ’ouverture en matière de sécurité (rapport 90 du 1 er octobre 1990 sur la politique de s écurité de la Suisse; FF 1990 III 794). Cette constatation s ’est vérifiée depuis. Compte tenu des limites de la capacit é de d éfense autonome et de l ’apparition de nouveaux dangers et de nouveaux risques, il est de l ’intérêt essentiel de la Suisse de participer de mani ère active et solidaire aux mesures prises pour contrer les men aces communes et pour promouvoir des structures de s écurité efficaces et d ’intensifier la coop ération avec des pays amis sur ce plan. La Suisse entend par cons équent pratiquer une neutralit é qui concilie le principe de la non-ing érence dans des conflits arm és à celui d ’une politique de paix active (cf. le message du 4 d écembre 2000 relatif à l ’initiative populaire «pour l’adhésion de la Suisse à l’Organisation des Nations Unies (ONU)»; FF 2001 1147, ch. 5.1). C ’est aux mêmes principes que r épond la pr ésente réforme de l’armée; elle s ’accorde donc entièrement autant à nos obligations li ées au statut de la neutralité qu’à la politique extérieure et de sécurité telle que le Conseil f édéral l’a définie dans ses derniers rapports. 6.2 Délégation de compétences législatives La conception générale de la LAAM qui avait pr évalu lors de sa r édaction, à savoir celle d ’un cadre souple qui conf érait au Conseil f édéral de larges comp étences législatives en tant qu ’organe de direction supr ême en mati ère militaire, subsiste dans le présent projet. Les compétences du Parlement sont également garanties pour les questions essentielles. L’Organisation de l’armée est modifiée de manière à correspondre aux compétences en mati ère d ’organisation de l ’administration du Conseil f édéral. Afin de garantir une souplesse accrue, n écessaire dans ce domaine également, il est pr évu que le Conseil fédéral soit habilit é non seulement à changer la d énomination d ’armes, de859 formations professionnelles ou de services auxiliares et à les regrouper, mais égale- ment de les mettre sur pied lorsque la situation l’exige. La nouvelle disposition relative à la d élégation de l ’art. 150a, al. 4, qui conf ère au Conseil fédéral la compétence de conclure des conventions en vue de la sauvegarde du secret militaire , fixe dans la loi une pratique d éjà en vigueur. Ces conventions portent avant tout sur des r ègles techniques et administratives en mati ère de sauve- garde du secret et sont actuellement conclues par le Conseil f édéral en tant que traités de port ée mineure conform ément à la loi sur les rapports entre les conseils (art. 47bisb, al. 3, LREC). 6.3 Forme des actes à adopter L’arrêté fédéral concernant l ’administration de l ’armée (projet B) et l ’arrêté fédéral sur l’organisation de l’armée (projet C) contiennent des dispositions de nature avant tout technique et ont été adopt és en tant qu ’arrêtés f édéraux non sujets au référendum. Conformément à l’art. 163 de la Cst. et à l’art. 7 LREC, de tels actes législatifs doivent être édictés sous la forme d ’une ordonnance de l ’Assemblée fédérale.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message sur la réforme Armée XXI et sur la révision de la législation militaire In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 06 Cahier Numero Geschäftsnummer 01.065 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 12.02.2002 Date Data Seite 816-859 Page Pagina Ref. No 10 126 003 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.