B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II B-6101/2011 U r t e i l v o m 1 . J u n i 2 0 1 2 Besetzung Richter David Aschmann (Vorsitz), Richter Marc Steiner, Richter Bernard Maitre, Gerichtsschreiber Beat Lenel. Parteien X______ SA Fromagerie, vertreten durch Dr. Andreas Jost, Rechtsanwalt, Gesellschaftsstrasse 27, Postfach 6858, 3001 Bern, Beschwerdeführerin, gegen Tribunal administratif du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, Avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne, Vorinstanz. Gegenstand Urteil des Kantonsgerichts Waadt GE.2011.0040 vom 6. Oktober 2011 betreffend den Gebrauch der kontrollierten Ursprungsbezeichnung (AOC) "Vacherin Mont d'Or". B-6101/2011 Seite 2 Sachverhalt: A. Die Beschwerdeführerin ist eine von rund 14 Schweizer Käsereien, die Käse mit der geschützten Ursprungsbezeichnung "Vacherin Mont -d'Or" herstellen (http://www.vacherin-montdor.ch, besucht am 12. April 2012). B. Mit Schreiben vom 4. August 2009 an die interkantonale Zertifizierung s- stelle Lausanne (OiC) beantragte die Beschwerdeführerin, die geschützte Ursprungsbezeichnung "Vacherin Mont-d'Or" für Käse aus Milch verwen- den zu dürfen , die nur einmal täglich eingeliefert wird oder die von mit Maissilage guter Qu alität gefütterten Kühen stammt . Dies obwohl Art. 7 und 8 des Pflichtenhefts für die geschützte Ursprungsbezeichnung eine zweimal tägliche Milcheinlieferung vorschr eiben und die Fütterung von Maissilage an die Kühe untersagen. Die einmal tägliche Milcheinlieferung sei ihr zu gestatten, weil die Käserei von Romanel, die rund 35 % der Ge- samtproduktion von Vacherin Mont d'Or herstelle, dank einer Ausnahme- bestimmung die Milch nur einmal täglich einliefern lassen müsse. Zudem sehe Art. 14 Abs. 3 der Verordnung des EVD über die Hygiene bei der Milchproduktion (VHyMP , SR 916.351.021.1) die einmal tägliche Milchein- lieferung vor. Die Ausrüstung für den Transport und die Lagerung der Milch sei in den letzten Jahren stark verbessert worden, so dass sich di e- ses Erfordernis nicht mehr aus hygienischen Gründen ergebe. Die einmal tägliche Milcheinlieferung sei zudem ökologischer und kostengünstiger. Die Fütterung von Kühen mit Silomais sei vom Landwirtschaftsgesetz (LwG, SR 910.1) sodann nicht verboten. Art. 4 Abs. 1 VHyMP lege fest, dass nur saubere, hygienisch einwandfreie und unverdorbene Futtermittel verfüttert werden dürfen. Anhang 1 VHyMP lege die für Milchvieh verb o- tenen Futtermittel fest; Maissilage guter Qualität sei darunter jedoch nicht aufgeführt. Ein Fütterungsverbot von Silage an Milchvieh gelte nur , wenn eine Zulage für silofreie Milch beansprucht werde (Art. 5 Abs. 1 VHyMP). Diese werde aber nur für harte und halbharte Käsesorten und nicht für den Vacherin Mont-d'Or ausgerichtet, der ein Weichkäse sei. Auch hierzu enthalte das Pflichtenheft eine Ausnahmeregelung mit detaillierten Hygie- nevorschriften, unter die 35 % der Gesamtproduktion von Vacherin Mont- d'Or fielen. Es verstosse gegen das Gleichbehandlungsprinzip , den übri- gen Produzenten diese Ausnahme nicht auch zu gestatten, zumal die Kä- sequalität unter den Ausnahmebestimmungen bisher nicht gelitten habe. B-6101/2011 Seite 3 C. Die interkantonale Zertifizierungsstelle teilte mit Schreiben vom 5. Okt o- ber 2009 mit, dass sich ihre Aufgabe auf die Kontrolle der Einhaltung des Pflichtenhefts beschränke. Sie sei nicht in der Lage, die Regelungen des Pflichtenhefts zu interpretieren oder in Frage zu stellen. Nur die Sorteno r- ganisation Interprofession du Vacherin Mont-d'Or könne Änderungen des Pflichtenhefts beim Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) beantragen. Da die Milchproduzenten der Beschwerdeführerin gemäss ihren Unterlagen vor dem 5. Oktober 1998 keine Maissilage verfüttert hätten, dürften sie dies auch in Zukunft nicht tun. D. Am 5. November 2009 erhob die Beschwerdeführerin Rekurs gegen die Entscheidung der interkantonalen Zertifizierungsstelle und beantragte, dass deren Entscheid vom 5. Oktober 2009 aufzuheben und der Antrag der Beschwerdeführerin, einmal täglich eingelieferte und von mit Maiss i- lage gefütterten Kühen stammende Milch für die Produktion von Vacherin Mont-d'Or zuzulassen, gutzuheissen sei. Eine Antwort auf dieses Schre i- ben liegt nicht im Recht. Gleichentags stellte die Beschwerdeführerin ein in den rechtlichen Au s- führungen identisches Gesuch an den Kantonschemiker des Kantons Waadt, Dr. Bernard Klein (im Folgenden: "der Kantonschemiker"). Sie ar- gumentierte, d ie interkantonale Zertifizierungsstelle habe diesem Unre- gelmässigkeiten in der Befolgung des Pflichtenhefts zu melden ; er habe das Recht, die Verwendung von geschützten Ursprungsbezeichnungen zu untersagen, weshalb er auch ermächtigt sei, eine Entscheidung in der vorliegenden Frage zu fällen. E. Mit Schreiben vom 18. November 2009 erklärte der Kantonschemiker, dass er nicht zuständig sei, Abweichungen vom Pflichtenheft geschützter Ursprungsbezeichnungen zu autorisieren. F. Die Beschwerdeführerin erklärte mit Schreiben vom 25. November 2009 an den Kantonschemiker, dass sie ihn gemäss Entscheid des Bundesg e- richts 2A.515/2006 vom 1. Februar 2007 Försterkäse und BGE 134 II 272 S. 277 Gruyère in dieser Sache als zuständig erachte. B-6101/2011 Seite 4 G. Am 10. Dezember 2009 antwortete der Kantonschemiker, dass er Frau Isabelle Pasche vom Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) um eine Ste l- lungnahme betreffend seiner Zuständigkeit gebeten habe. H. Mit Schreiben vom 25. Januar 2010 kam das BLW zum Schluss, dass der Kantonschemiker im Sinne von Art. 21 Abs. 2 der Verordnung vom 28. Mai 1997 über den Schutz von Ursprungsbezeichnungen und geographi- schen Angaben für landwirtschaftliche Erzeugnisse und verarbeitete landwirtschaftliche Erzeugnisse (GUB/GGA-Verordnung, SR 910.12 ) zu- ständig sei, einen Entscheid zu treffen. I. Mit Schreiben vom 5. Februar 2010 an den Kantonschemiker setzte die Beschwerdeführerin hinzu, nach dem Entscheid des Bundesverwaltungs- gerichts B-171/2009 vom 11. November 2009 Gruyère sei der Kantons- chemiker zu einem erstinstanzlichen Entscheid bezüglich geschützter U r- sprungsbezeichnungen befugt. J. Am 13. April 2010 ergänzte die Beschwerdeführerin gegenüber dem Kan- tonschemiker, weder die Lebensmittel -, noch die Landwirtschaftsgeset z- gebung schrieben eine zweimal tägliche Milcheinlieferung und silofreie Milch vor. Sie fragte, warum er sich nach über fünf Monaten noch nicht für zuständig erklärt habe. K. Der Kantonschemiker verfasste am 29. April 2010 übereinstimmende Schreiben an die Eidg enössische Kommission für Ursprungsbezeichnun- gen und geografische Angaben, das BLW und die Interprofession du V a- cherin Mont-d'Or mit den folgenden Fragen: 1. Warum muss die Milch für den Vacherin Mont -d'Or zweimal und nicht ei n- mal täglich eingeliefert werden? 2. Warum ist die Fütterung der Milchkühe mit Maissilage untersagt? 3. Welchen Einfluss haben die zwei Praktiken auf die Qualität oder die he r- kunftsbezogenen Eigenschaften des Produkts? 4. Warum kommen bestimmte Produzenten in den Genuss von Übergang s- bestimmungen bis zum 30. April 2013 bzw. ohne Enddatum, während andere das Pflichtenheft strikte einhalten müssen? 5. Welche weiteren Elemente sind relevant betreffend dieser Anfrage? B-6101/2011 Seite 5 L. Die Eidgenössische Kommission für Ursprungsbezeichnungen antwortete am 7. Mai 2010, dass für die Vollstreckung der GUB/GGA -Verordnung das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) zuständig sei. M. Das Bundesamt für Landwirtschaft hielt mit Stellungnahme vom 12. Mai 2010 fest, Milch ohne Silofütterung werde vorgeschrieben, um eine Ver- seuchung mit Buttersäurebakterien zu vermeiden. Heute sei es zwar technisch möglich, Vacherin Mont-d'Or mit Milch aus Silofütterung herz u- stellen. Die Verpflichtung, Milch ohne Silofütterung zu verwenden, beruhe aber darauf, dass Vacherin Mont -d'Or saisonal abwechselnd mit Gruyère hergestellt werde. Zudem vermindere Milch ohne Silofütterung das Risiko von gesundheitsgefährdenden Listeria -Bakterien, wie Beobachtungen aus Frankreich ergeben hätten. Die Milch sei traditionellerweise zweimal täglich eingeliefert worden, weil man sie früher nicht habe konservieren können. Obwohl es heute technisch möglich sei, die Milch beim Milchpr o- duzenten unter guten Bedingungen zu lagern, habe die Kontrolle über die Lagerung beim Käser zu verbleiben , weil die Temperatur und die Lag e- rung den klimatischen Bedingungen angepasst werden müssen. Viele Elemente von Pflichtenheften entstammten zudem der Tradition und müssten nicht rational erklärbar sein. Wenn die Milchlieferanten einer Kä- sesorte ihre Kühe i mmer mit der rechten Hand gemolken hätten und glaubten, dass dieses Merkmal die Einzigartig keit ihres Produkts ausm a- che, ohne dies wissenschaftlich erklären zu können, könn ten sie dieses Vorgehen ohne Weiteres ins Pflichtenheft aufnehmen. N. Die Sortenorganisation "Interprofession du Vacherin Mont-d'Or" antworte- te mit Schreiben vom 28. Mai 2010 wie folgt: Die zweimal täglich erfolgte Milcheinlieferung sei aus Qualitätsgründen üblich bei der Käsefabrikation, denn die Lagerung und Vorreifung der Milch habe trotz verbesserter Kon- servierungsmethoden unter Aufsicht des Käsers zu erfolgen. Es sei ein fundamentales Prinzip der geschützten Ursprungsbezeichnungen, einen bewährten lokalen Brauch wie die zweimal tägliche Milcheinlieferung zu respektieren. Obwohl einigen Milchproduzenten die einmal tägliche Milcheinlieferung gewährt worden sei, habe sich die Liste dieser Au s- nahmen in den letzten zehn Jahren bereits erheblich reduziert. Das Ve r- bot von Silofutter habe seinen Ursprung darin, dass der Vacherin Mont - d'Or abwechselnd mit dem Gruyère produziert werde, welcher aus hygi e- nischen Gründen keine mit Silofutter produzierte Milch enthalten dürfe. B-6101/2011 Seite 6 Die örtliche Verbindung des Endproduktes sei eine Grundcharakteristik der geschützten Ursprungsbezeichnung und werde vor allem dadurch er- reicht, dass dem Vieh lokal produziertes Heu anstelle von Silofutter ve r- füttert werde. Mit der Übergangsregelung bis zum 30. April 2013 habe man den Milchproduzenten Zeit gegeben, umzustellen. Die im Pflichte n- heft festgehaltenen Produktionsbedingungen seien ursächlich für die A n- erkennung und den Markterfolg des Produkts. Wenn man die zweimal tägliche Milcheinlieferung sowie das Fütterungsverbot von Silomais fa l- lenlasse, werde die Qualität des Vacherin Mont -d'Or irreversibel verä n- dert. O. Gestützt au f die se Vernehmlassungen lehnte der Kantonschemiker des Kantons Waadt mit Verfügung vom 26. Januar 2011 das beschwerdefü h- rerische Ersuchen ab, da es mit dem Pflichtenheft zur geschützten U r- sprungsbezeichnung "Vacherin Mont -d'Or " nicht vereinbar sei. Die B e- schwerdeführerin falle unter keine der Ausnahmebestimmungen und müsse deshalb silofreie Milch zweimal täglich einliefern lassen, damit ihr Käse das Pflichtenheft erfülle. Im Gegensatz zur Lebensmittelgesetzg e- bung gründe sich das Pflichtenheft auf Traditio n und Herkunft, nicht auf wissenschaftliche Erwägungen. Bezüglich der zweimal täglichen Milc h- einlieferung seien die Milchlieferanten der Beschwerdeführerin den and e- ren Milchlieferanten gleichgestellt. Sie hätten einmal täglich einliefern dür- fen, wenn sie d ies bereits vor dem 5. Oktober 1998 getan hätten. Damit sei dem Gleichbehandlungsgebot Genüge getan. Bezüglich der silofreien Milch handle es sich um eine Übergangsregelung, die am 30. April 2013 auslaufe. Das Gleichbehandlungsgebot auch diesbezüglich nicht verletzt, da die Milchlieferanten der Beschwerdeführerin von dieser Übergangsre- gelung profitieren könnten, wenn sie vor dem 5. Oktober 1998 bereits S i- lofutter verabreicht hätten. Im Gegensatz zum Gruyère -Entscheid des Bundesgerichts sei hier nicht die Me hrheit der Produzenten von Vacherin Mont-d'Or betroffen. Die Beschwerdeführerin arg umentiere einmal mit dem Anteil der Käseproduzenten, dann mit dem Anteil der Milchliefera n- ten, so dass man nicht wisse, welche Gruppe benachteiligt sei. Die Ein- schränkung der Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin erfolge in A n- wendung von Art. 103 und 104 der Bundesverfassung (BV, SR 101) und sei somit rechtmässig. P. Am 28. Februar 2011 erhob die Beschwerdeführerin Rekurs gegen die Verfügung des Kantonschemikers beim Verwa ltungsgericht des Kantons B-6101/2011 Seite 7 Waadt. Sie machte geltend, die Herstellung des Vacherin Mont-d'Or sei in einem ständigen Wandel begriffen . Die Produkteigenschaften würden hauptsächlich von den Milchfermenten und weniger vom Futter der Kühe bestimmt. Weder Landwi rtschafts- noch Leben smittelgesetze schrieben eine zweimal tägliche Milchlieferung vor oder verböten die Fütterung der Milchkühe mit Maissilage. Einige Käsereien , unter ihnen die grösste Pro- duzentin von Vacherin Mont -d'Or, die Fromagerie de Romanel -sur- Morges, profitierten von den Ausnahmebestimmungen und dürften einmal täglich angelieferte Milch von Kühen, denen Maissilage verfüttert wird, verarbeiten. Die Bestimmungen hätten keinerlei nachweisbaren Auswi r- kungen auf die Qualität des Produkts und würden nur die Wirtschaftsfrei- heit der Produzenten einschränken. Q. Mit Urteil Nr. GE.2011.0040 vom 6. Oktober 2011 wies die Vorinstanz die Begehren der Beschwerdeführerin ab. Sie führte aus, d ie Fütterung der Milchkühe ohne Silofutter sei massgeblich für den sais onalen Wechsel zwischen der Produktion von Vacherin und Gruyère, wobei bei letzterem das Silofutter ein Hauptrisiko für die Kontamination mit Buttersäure - Bakterien darstelle. Die zweimalige Milcheinlieferung pro Tag erlaube eine Vorreifung der Milch, was e inen wichtigen Einfluss auf die Qualität des Endprodukts habe. Die Privilegierung von bestehenden Milchproduze n- ten, die nur einmal täglich lieferten, sei als Investitionsschutz gerechtfe r- tigt und werde bis zum 30. April 2013 sukzessive aufgehoben. Die Situ a- tion der Beschwerdeführerin sei nicht vergleichbar mit derjenigen der Gruyère-Produzenten, da die Mehrheit der Vacherin-Mont-d'Or-Käsereien die Bestimmungen des Pflichtenhefts einhalten würden. R. Am 7. November 2011 erhob die Beschwerdeführerin Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht mit den Anträgen, der Entscheid der Vori n- stanz vom 6. Oktober 2011 sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die geschützte Ursprungsbezeichnung "Vacherin Mont-d'Or" auch für K ä- se verwendet werden dürfe, der aus täglich ein mal eingelieferter Milch von Kühen, denen gute Maissilage verfüttert wird, hergestellt wird. Der Vacherin Mont-d'Or sei heute kein Roh milchkäse mehr, sondern werde mit modernen und hygienisch einwandfreien Methoden aus thermisierter Milch hergestellt. Die Verabreichung von Maissilage an die Milchkühe än- dere den Geschmack des Käses in keiner Weise. Wegen der Thermisi e- rung könne die Milch, entgegen der vorinstanzlichen Feststellungen, nicht B-6101/2011 Seite 8 mehr unmittelbar nach Einlieferung einer Vorreifung unterzogen werden , weshalb die täglich zweimalige Einlieferung keine Funktion mehr erfülle. S. Mit Schreiben vom 7. Dezember 2011 verzichtete die Vorinstanz auf eine Vernehmlassung und verwies auf ihre Erwägungen im angefochtenen Entscheid. T. Auf die Durchführung einer mündli chen Verhandlung haben die Parteien stillschweigend verzichtet. U. Auf die weiteren Vorbringen ist, soweit erforderlich, in den folgenden E r- wägungen einzugehen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1. Ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde einzutreten ist, prüft das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen und mit freier Kognition (BVGE 2007/6 E. 1 S. 45 mit Hinweisen). 1.2. Das angefochtene Urteil der Vorinstanz stellt eine Verfügung im Si n- ne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c des Bundesg esetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren dar (VwVG, SR 172.021). Gegen Verfü- gungen letzter kantonaler Instanzen steht die Beschwerde an das Bu n- desverwaltungsgericht zur Verfügung, wenn ein Bundesgesetz dies vo r- sieht (Art. 31, Art. 33 Bst . i und Art. 37 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32 ] in Verbindung mit Art. 44 VwVG) . Dies ist in Art. 166 Abs. 2 LwG der Fall, zu dessen Anwendungsbereich die GUB/GGA-Verordnung gehört (Art. 14 Abs . 1 Bst. d, 16 und 177 LwG). Die Beschwerdeführerin ist Adressatin der angefochtenen Verf ü- gung und durch diese berührt. Sie hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung und ist zur Beschwerdeführung legit i- miert (Art. 48 Bst. a VwVG). Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt B-6101/2011 Seite 9 (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen li e- gen vor (Art. 46 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 1.3. Die Kognition des Bundesverwaltun gsgerichts ist vorliegend auf Rechtsverletzungen und unrichtige Sachverhaltsfeststellungen b e- schränkt. Die Rüge der Unangemessenheit ist im vorliegenden Verfahren unzulässig, nachdem bereits eine kantonale Behörde als Beschwerdei n- stanz verfügt hat (Art. 49 Bst. c VwVG). 2. 2.1. Der Bundesrat kann im Interesse der Glaubwürdigkeit und zur Förde- rung von Qualität und Absatz Vorschriften über die Kennzeichnung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen und deren Verarbeitungsprodukten er- lassen, die sich insbesondere aufgrund ihrer Herkunft auszeichnen (Art. 14 Abs. 1 Bst. d LwG ). Er erstellt dafür ein Register für Geschützte Ursprungsbezeichnungen (GUB) und Geschützte G eographische Anga- ben (GGA), regelt die Eintragungsberechtigung, die Voraussetzungen für die Registrierung, die Anforderungen an das Pflichtenheft , das Einspra- che- und das Registrierungsverfahren sowie die Kontrolle (Art. 16 Abs. 1 und 2 LwG ). Gestützt auf diese Vorschriften hat der Bundesrat die GUB/GGA-Verordnung erlassen. 2.2. Geschützte Ursprungsbezeichnungen un d Geschützte Geographi- sche Angaben für landwirtschaftliche und verarbeitete landwirtschaftliche Erzeugnisse können nur i m eidgenössischen Register eingetragen wer- den, wenn das damit bezeichnete Produkt eine Geschichte und Reputati- on besitzt und seine Eigenschaften von herkunftsspezifischen natürlichen und menschlichen Faktoren bestimmt werden ( ISABELLE PASCHE, La déclaration volontaire des produits agricoles, BlAR 2001, S. 151 ; LORENZ HIRT, Der Schutz schweizerischer Herkunftsangaben, in: Abhandlungen zum s chweizerischen Recht, Heft 679, Bern 2003, S. 133 ). Geschützte Ursprungsbezeichnungen und Geschützte G eographische Angaben dür- fen nur unter Beachtung der in der GUB/GGA-Verordnung und dem j e- weiligen Pflichtenheft festgehaltenen Bedingungen verwendet werden (Art. 16 Abs. 6 erster Satz LwG i.V.m. Art. 1 Abs. 2 GUB/GGA- Verordnung; LUKAS FANKHAUSER, Die geschützte Ursprungsbezeichnung [GUB] und die geschützte geografische Angabe [GGA], Schutz und Durchsetzung nach schw eizerischem und internationalem Recht, BlAR 2001 S. 91 ff. ) und sind gegen die kommerzielle Verwendung für andere Erzeugnisse und jede Anmassung, Nachmachung und Nachah-B-6101/2011 Seite 10 mung geschützt (Art. 16 Abs. 7 LwG; Art. 17 GUB/GGA-Verordnung). Bei vorsätzlicher, widerrechtlicher Verwendung geschützter Ursprungsbe- zeichnungen oder geschützte r geographischer Angaben drohen Fre i- heitsstrafen oder Busse bis zu CHF 200'000.– (Art. 172 Abs. 1 LwG). 2.3. Die traditionellen Verfahren und Produkteigenschaften im Sinne von Art. 6 Abs. 2 GUB/GGA -Verordnung werden im Pflichtenheft verbindlich niedergelegt. Dieses enthält generell -abstrakte Normen, die Qualität, Produktionsmethode und Aufmachung der geschützten Erzeugnisse bestimmen (Art. 16 Abs. 2 Bst. b LwG i.V.m. Art. 7 GUB/GGA - Verordnung). Der Mindestinhalt des Pflichtenhefts wird von Art. 7 Abs. 1 GUB/GGA-Verordnung vorgeschrieben, es können aber zusätzliche A n- forderungen hinzugefügt werden (Art. 7 Abs. 2 GUB/GGA-Verordnung). 2.4. Die Formulierung der Pflichtenhefte obliegt der antrags tellenden Gruppierung bzw. Sortenorganisation. Diese muss repräsentativ für das entsprechende Produkt sein und die Mehrheit der Produzenten, Verarbei- ter und Veredler des Erzeugnisses vertreten (Art. 5 Abs. 1 bis GUB/GGA- Verordnung; SIMON HOLZER, Geschützte Ursprungsbezeichnungen [GUB] und geschützte geographische Angaben [GGA] landwirtschaftlicher E r- zeugnisse: ihre Stellung im globalen, europäischen und schweizerischen Recht zum Schutz geographischer Herkunftsangaben, in: Abhandlungen zum schweizerischen Rec ht, Heft 709, Bern 2005, S. 287 ff.). Zunächst hat sie im Gesuch den historischen "lien au terroir" , nämlich alle geogra- fisch bedingten, natürlichen und menschlichen Faktoren , welche die typi- schen Eigenschaften des Erzeugnisses bewirken, nachzuweisen (Art. 6 Abs. 2 Bst. e GUB -/GGA-Verordnung; HOLZER, a.a.O., S. 269 ff. ). I m Pflichtenheft hat sie sodann die zu verwendenden Rohstoffe und die er- forderlichen physischen, chemischen, mikrobiologischen und organolepti- schen (wahrnehmungsbezogenen) Eigenschaften der Erzeugnisse zu nennen (Art. 7 Abs. 1 Bst. c GUB/GGA -Verordnung), welche unter der geschützten Bezeichnung angeboten werden dürfen . Die im Pflichtenheft festgelegte Produktionsmethode muss die Gewinnung des Grundmater i- als (z.B. die Milcheinlieferung) und die verschiedenen Etappen der Verar- beitung detailliert umschreiben. Diese Beschreibung ist nicht auf den "lien au terroir" beschränkt (vgl. E. 2.5) . Ausnahmen von dieser Produktion s- methode sind nur zulässig, wenn sie im Pflichtenheft genannt sind (ISA- BELLE PASCHE, Le système de protection des appellations d'origine et des indications géographiques des produits agricoles: premières expériences et commentaires, BlAR 2001, S. 9). Das Gesuch mit Einschluss des B-6101/2011 Seite 11 Pflichtenhefts muss schliesslich vom Bundesamt für L andwirtschaft g e- nehmigt werden (Art. 9 Abs. 1 GUB-/GGA-Verordnung). 2.5. Wenn die Sortenorganisation im Pflichtenheft gemäss Art. 7 Abs. 2 GUB/GGA-Verordnung zusätzliche Anforderungen zu den traditionellen Elementen des Erzeugnisses hinzufügt, kann sie, etwa aus hygienischen oder aus produktionstechnischen Gründen, freiwillig strengere Vorschrif- ten aufnehmen und moderne Herstellungsverfahren berücksichtig en (HOLZER, a.a.O., S. 333; HIRT, a.a.O., S. 136 f.; vgl. BGE 137 III 152 S. 158 E. 5.2) . Dabei sind ohnehin anwendbare, lebensmittelrechtliche Vorschriften nicht aufzuführen, da diese den Bestimmungen des Pflic h- tenhefts vorgehen (Art. 14 Abs. 3 LwG; HOLZER, a.a.O., S. 242) . Das Pflichtenheft darf die anwendbaren lebensmittel - und landwirtschaft s- rechtlichen Vorsc hriften jedoch übertreffen (BGE 134 II 272 S. 282 E. 4.4). Als öffentlich -rechtliche Normen (Entscheid des Bundesgerichts Nr. 2C_11/2010 vom 25. November 2011 E. 4.3.2) haben s olche Vo r- schriften allerdings das Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 BV) , die Wir t- schaftsfreiheit (Art. 27 BV), das Willkürverbot (Art. 9 BV), das Prinzip der offenen Tür (Art. 1 Abs. 2 GUB/GGA -Verordnung), die Grundsätze der demokratischen Willensbildung (Art. 5 Abs. 1 Bst. c GUB/GGA - Verordnung) und das Prinzip der Freiwilligkeit (Art. 14 Abs. 2 LwG) zu be- achten (vgl. E. 2.7) . Die Bestimmungen des Pflichtenhefts dürfen über- dies nicht sinn- und zwecklos und deshalb willkürlich sein (vgl. BGE 134 II 272 S. 282 f. E. 4.4 mit Hinweisen). Mit anderen Worten dürfen die B e- stimmungen des Pflichtenhefts nicht dafür missbraucht werden können, eine missliebige Gruppe von Produzenten zu benachteiligen oder aus dem Markt zu drängen (vgl. HOLZER, a.a.O., S. 315). 2.6. Die Zuständigkeiten und Instanzenzüge für die Änderung eines Pflichtenhefts einerseits und für die Nichtanwendung einzelne r Bestim- mungen eines Pflichtenhefts andererseits sind unterschiedlich geregelt. Auf Änderungen des Pflichtenhefts ist dasselbe Verfahren wie für Eintr a- gungen anzuwenden (Art. 14 Abs. 1 GUB/GGA -Verordnung). Die Ände- rungen sind von einer für die betroffene Branche repräsentativen Grup- pierung ( Sortenorganisation), jedoch nicht notwendigerweise derselben Vereinigung, die das Pflichtenheft begründet hat, beim Bundesamt für Landwirtschaft zu beantragen (Art. 5 GUB/GGA -Verordnung; HOLZER, a.a.O., S. 312). Das Bundesamt entscheidet, ob das Gesuch den geset z- lichen Anforderungen entspricht, und genehmigt es gegebenenfalls (Art. 9 GUB/GGA-Verordnung). Modifikationen des Pflichtenhefts, die den He r-B-6101/2011 Seite 12 stellungsprozess betreffen, haben den Interessen des Verbrauchers (an einem Produkt mit bestimmten, herkunftsbezogenen Eigenschaften) und den Bestimmungen der GUB/GGA-Verordnung zu entsprechen. Eine Än- derung ist insofern anders als der Erlass des Pflichtenhefts zu behandeln, als das Pflichtenheft bereits Qualität und Eigenschaften des Produkts festhält. Allfällige Änderungen des Pflichtenhefts dürften diese bereits festgelegten Anforderungen an das Produkts nicht beeinträchtigen ( Urteil des Bundesgerichts Nr. 2C_53/2010 vom 10. Dezemb er 2010 E. 5.3.3 und 5.4.1 Saucisson vaudois). Begehren auf Nichtanwendung nicht grundrechtskonformer Bestimmu n- gen des Pflichtenhefts können demgegenüber auch von einzelnen Pro- duzenten gestellt werden, welchen eine Sanktion aufgrund einer Verle t- zung der Bestimmungen des Pflichtenhefts droht. Sie können ihre Rechte einredeweise oder mittels einer negativen Feststellungsklage geltend machen (HIRT, a.a.O., S. 163) oder im Sinne von Art. 25 Abs. 1 VwVG e i- ne Feststellungsverfügung über den Bestand oder Nichtbestand von in einem Pflichtenheft geregelten Bestimmungen verlangen. Nach der Rechtsprechung kann das Pflichtenheft wie eine Verordnung, vorfrage- weise und unabhängig vom Ergebnis eines allfälligen Einspracheverfah- rens, auf seine Gesetz - und Verfassun gsmässigkeit überprüft werden . Denn oft würden sich Zweifel an der Rechtmässigkeit gewisser Besti m- mungen erst nach Ablauf der Einsprachefrist manifestieren , und es müs- se auch Neueinsteigern, die an der Erstellung des Pflichtenheftes noch nicht beteiligt waren, möglich sein, dieses auf seine Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht überprüfen zu lassen. Auch im Rahmen eines Sanktionsverfahrens kann das Pflichtenheft vorfrageweise überprüft wer- den (BGE 134 II 272 S. 280 f. E. 3.2 ff. Gruyère). 2.7. Soweit die Grundrechtskonformität der Bestimmungen des Pflichte n- hefts einer geschützten geografischen Bezeichnung in Frage steht, ist sie im Lichte der gesetzgeberischen Ziele der GUB/GGA-Verordnung zu prü- fen (E. 2.5). Zweck einer GUB oder GGA ist es, den Abnehmern zu ga- rantieren, dass sie ein Erzeugnis mit genau definierter Herkunft und b e- sonderen Eigenschaften erwerben, die sich auf die geografische Herkunft des Erzeugnisses zurückführen lassen (Art. 14 Abs. 1 Bst. a und d LwG; Art. 2 und 3 GUB/GGA -Verordnung). Bestimmungen, die nicht der Sich e- rung dieses Zusammenhangs dienen, stellen keine rechtlich geschützten Funktionen dar und vermögen einen Grundrechtseingriff nicht zu rechtfer- tigen. Die herkunftsbezogenen Eigenschaften geschützter Ursprungsb e- zeichnungen werden allerdings weit ausgelegt. So hat der Europäische B-6101/2011 Seite 13 Gerichtshof in den Urteilen C -469/00 (Gran Padano) und C -108/01 (Par- maschinken) vom 20. Mai 2003 festgestellt, dass das Verpacken und das Reiben des Käses beziehungsweise das Aufschneiden des Schinkens wichtige Vorgänge darstellen, die die Qualität, Echtheit und das Ansehen der geschützten Ursprungsbezeichnung beeinträchtigen können, wenn dies ausserhalb der Ursprungsregion erfolgt. Auch wenn diese Urteile keine unmittelbare n Rechtsfolgen für die Schweiz zeitigen, so orientiert sich die schweizerische Gesetzgebung doch bewusst an der diesen Urtei- len zugrunde liegenden Verordnung (EWG) Nr. 2081/92 (HOLZER, a.a.O., S. 137), weshalb daraus abgeleitet werden kann, dass auch in der Schweiz die Sortenorganisation einen weiten Bereich mit Bestimmungen abdecken und selbst bestimmte Herstellmethoden vorschreiben kann, so- lange diese der Garantie einer klar definierten Herkunft und der Sich e- rung der herkunftsbezogenen Eigenschaften dienen . Wird diese Grenze jedoch durch unsinnige und diskriminierende weitergehende Vorschriften überschritten, können sich die betroffenen Produzenten gegen deren An- wendung zur Wehr setzen (BGE 134 II 272 S. 283 E. 4.4 Gruyère; HOL- ZER, a.a.O., S. 319 f.). 2.7.1. Wirtschaftssubjekte, die zueinander in einem direkten Konkurren z- verhältnis stehen, haben einen Anspruch auf Gleichbehandlung durch das Gemeinwesen. Massnahmen, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren oder nicht wettbewerbsneutral sind, sind unz u- lässig (BGE 123 II 385 S. 401 E. 11; BGE 123 II 16 S. 35 E. 10; RENÉ A. RHINOW/GERHARD SCHMID/GIOVANNI BIAGGINI/FELIX UHLMANN, Öffentli- ches Wirtschaftsrecht, 2. Aufl., Basel 2011, S. 90 Rz. 41 ; KLAUS A. VAL- LENDER, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung: Grun d- züge des Wirtschaftsverfassungs - und Wirtschaftsverwaltungsrechts, 4. Aufl., Bern 2006, §5 Rz. 69 ). Jede Ungleich- oder Gleichbehandlung muss sich sachlich begründen lassen. Der Grundsatz der Rechtsgleic h- heit (Art. 8 Abs. 1 BV) gi lt umfassend; er ist in Rechtssetzung und Rechtsanwendung auf allen Ebenen der Staatstätigkeit zu beachten. Ins- besondere kommt ihm Bedeutung bei der verfassungskonformen Ausl e- gung von verwaltungsrechtlichen Normen zu ( BGE 131 II 697 S. 703 E. 4.1; BGE 130 II 65 S. 71 E. 4.2; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allge meines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 489; GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizer i- schen Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 8 Rz. 12 ). Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung ist verletzt, wenn ein Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich B-6101/2011 Seite 14 ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Ver- hältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regel n- den Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten unte r- schiedlich beantwortet werden, je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen (BGE 134 I 23, S. 42 f. E. 9.1). Mit Bezug auf B e- stimmungen von Pflichtenheften äussert sich der Grundsatz der Recht s- gleichheit insbesondere im Verbot der Diskriminierung von Konkurrenten. Die Anforderungen an die Rechtfertigung einer Diskriminierung sind umso strenger, je stärker diese den Einzelnen in seinen Grundrechten trifft. B e- sonders streng sind sie im Bereich der Gleichbehandlung von direkten Konkurrenten in der wirtschaftlichen Tätigkeit, wo auch sachlich begrü n- dete Ungleichbehandlungen unzulässig sind, wenn sie im Ergebnis den Wettbewerb verzerren (JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grundrech- te in der Schweiz: im Rahmen der Bundesve rfassung, der EMRK und der UNO-Pakte, 4. Aufl., Bern 2008, S. 663, 665). 2.7.2. Auch aus dem verfassungsmässigen Recht der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) kann sich ein Anspruch auf Gleichbehandlung direkter Ko n- kurrenten ergeben, weshalb auch Massnahmen unzulässig sein können, die zwar auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruhen, aber einze lne Konkurrenten namentlich durch unterschiedliche Belastungen oder staa t- lich geregelten Marktzugang bzw. -ausschluss begünstigen oder benach- teiligen (Entscheid des Bundesgerichts 2C_559/2011 vom 20. Januar 2012 E. 4.2 Heidi-Alpen-Bergkäse). Art. 27 BV er gänzt in diesem Sinne das allgemeine Gleichbehandlung sgebot (BGE 121 I 279 S. 285 E. 4a; BGE 126 I 133 S. 140 E. 4d; KLAUS A. VALLENDER, in: Ehrenzeller et alii [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Auflage, Zürich/St. Gallen 2008, Ar t. 27 Rz. 28; REGINA KIENER/WALTER KÄLIN, Grundrechte, Bern 2007, S. 309 f.). 3. 3.1. Die Beschwerdeführerin will Milch von Kühen verarbeiten, die mit gu- ter Maissilage gefüttert werden, obwohl sie die Anforderungen der Übe r- gangsbestimmungen nicht erfüllt. Sie argumentiert, dass d as Verbot von Art. 7 Abs. 1 des Pflichtenhefts keinen Einfluss auf die herkunftsbezog e- nen Eigenschaften des Produkts habe. Die Käserei von Romanel, welche 35 % der Gesamtproduktion von Vacherin Mont -d'Or herstelle, verwende B-6101/2011 Seite 15 seit Jahren Milch von Kühen, welchen Maissilage gefüttert werde und es sei deswegen keinerlei Qualitätsunterschied des Käses festzustellen (B e- schwerdeschrift, Art. 3 lit. a. S. 6). 3.2. Art. 7 des Pflichtenhefts für den Vacherin Mont -d'Or gemäss Verf ü- gung des Bundesamts für Landwirtschaft vom 7. Mai 2003, geändert durch die Verfügungen vom 5. Januar 2006, 1. April 2008 und 12. April 2010, lautet: Art. 7 Fütterung 1 Die Betriebe, die Milch für die Herstellung von Vacherin Mont-d'Or produzie- ren, haben die Fütterungsvorschriften mit Siloverbot einzuhalten. […] 5 Landwirtschaftsbetriebe, die vor dem 5. Oktober 1998 Silomilch für die He r- stellung von Vacherin Mont -d'Or geliefert haben, können diese Praxis bis zum 30. April 2013 unter folgenden kumulativ zu erfü llenden Bedingungen fortsetzen: a. Es darf nur Maissilage guter Qualität verwendet werden; b. der pH-Wert muss 10 cm unter dem Schnitt weniger als 4.5 betragen und der Schnitt muss frei von Schimmel sein. Diese beiden Kriterien werden einmal monatlich überprüft; c. der Buttersäuresporengehalt wird zwei Mal pro Saison kontrolliert; d. die Kosten für die Kontrollen nach den Buchstaben a bis c gehen zu La s- ten der Produzenten, die von dieser Ausnahmeregelung profitieren. 6 Die Bestimmungen in Absatz 1 gelten nur für Mil chkühe in der Produktion s- periode von Vacherin Mont-d’Or und sind unter Berücksichtigung der folge n- den Bedingungen anwendbar: a. Die Fütterung von Silage an Milchkühe ist zulässig, wenn deren Milch nicht für die Herstellung von Vacherin Mont-d’Or bestimmt ist. Steigt ein Betrieb in die Milchproduktion zur Herstellung von Vacherin Mont -d’Or ein oder nimmt diese wieder auf, ist die Silagefütterung spätestens zehn Tage vor der Lieferung der Milch an die Käserei einzustellen. b. Bei der Fütterung von Silage an andere als laktierende Tiere sind ab dem 1. Mai 2013 die Bestimmungen in Anhang 2 Ziffer 3 der Verordnung vom 23. November 2005 über die Hygi ene bei der Milchproduktion (SR 916.351.021.1) einzuhalten. 3.3. Sowohl die Sortenorganisation "Interprofession du Vacherin Mon t- d'Or" als auch das BLW machten in ihren Stellungnahmen geltend, dass durch die Verfütterung von Maissilage ein erhöhtes Risiko von Infektionen mit Clostridien bestehe. Die Vorinstanz schloss sich dieser Meinung an und wies auf die bald ablaufende Übergan gsfrist hin. Der Kantonschem i- ker führte aus, dass die Übergangsregelung am 30. April 2013 auslaufe und nur eine Minderheit der Produzenten betreffe. Die Beschwerdeführ e-B-6101/2011 Seite 16 rin hält dagegen, mindestens 35 % der Produktion von Vacherin Mont - d'Or werde heute aus silohaltiger Milch hergestellt und es sei deswegen nie zu Reklamationen gekommen. Bei der Erarbeitung des Pflichtenhefts war die Problematik der Clostridien offensichtlich bereits bekannt, denn denjenigen Produzenten, die Maissilage verwenden dürfen, wurde aufer- legt, den Clostridiensporengehalt zweimal pro Saison zu kontrollieren (Art. 7 Abs. 5 Bst. c Pflichtenheft). 3.4. Silofutter enthält das zu den Buttersäurebakterien gehörende Bakt e- rium Clostridium tyrobutyricum, das sehr hitzestabil ist. Es kann nur durch Sterilisation bei 130 -150 Grad abgetötet oder durch Baktofugation en t- fernt werden. Clostridien vergären Milchsäure zu Buttersäure, Kohlend i- oxid und Wasserstoff, was im Käse zu Blähungen und einem unang e- nehmen Geruch führt, so dass er nicht mehr verwertbar ist und entsorgt werden muss. Diese sogenannten Spätblähungen sind vor allem bei Hartkäsen ein seit langem bekannter und gefürchteter Käsefehler, der j e- doch auch bei Halbhartkäsen auftauchen kann (NIKLAUS SEELHOFER, But- tersäurebakterien, ein gefürchteter Gast in der Käsereimilch, publiziert auf http://fml-schweiz.ch/pdf/Buttersaeurebakterien1.pdf, besucht am 2. Mai 2012; ERNST JAKOB, ELISABETH EUGSTER, MARIE-THERESE FRÖHLICH- WYDER, Gärungsvorgänge im Käse, 3. Aufl., Bern 2005, publiziert auf http://www.agro.scope.admin.ch/data/publikationen/pub_JakobE_2005 _16010.pdf, besucht am 2. Mai 2012; NORBERT B. BÜHLER, Clostridien in Silage, Dung, Milch und Käse - Spätblähung im Käse, Zürich 1985, R e- sumé auf http://e-collection.library.ethz.ch/ view/eth:36714 ; Marc el M a- zoyer [Hrsg.], Larousse Agricole, Le Monde Paysan au XXI e Siècle, Paris 2002; RUPERT BRUCKMAIER in: Volker Krömker [Hrsg.], Kurzes Lehrbuch Milchkunde und Milchhygiene , Stuttgart 2006, S. 130). Soweit ersichtlich wird das Risiko einer Clostridien -Infektion zwar regelmässig nur auf Har t- käse und allenfalls Halbhartkäse bezogen, während Vacherin Mont -d'Or zu den Weichkäsen gehört. Dies erlaubt aber nicht den Umkehrschluss, dass der Vacherin Mont -d'Or keinem Risiko einer Clostridien -Infektion ausgesetzt sei oder dass eine solche keinen Einfluss auf dessen Pr o- dukteigenschaften hätte. Weder der Kantonschemiker noch die Vori n- stanz haben diese Frage umfassend beantwortet. Möglicherweise kön n- ten die im Käse vorkommenden Clostridien die Gesundheit der Kons u- menten beeinträchtigen, denn einige Clostridien -Stämme können gefähr- liche Durchfälle verursachen (Urteil der REKO/EVD Nr. 6l/2006-1 vom 28. September 2006 E. 7, 7.2 ; Clostridien, Darmbakterien gewinnen an A g- gressivität, Focus vom 28. September 2009, publizi ert auf http://www.focus.de/gesundheit/arzt-klinik/clostridien-darmbakterien-B-6101/2011 Seite 17 gewinnen-an-aggressivitaet_aid _439784.html, besucht am 2. Mai 2012; ANNE DIETEL, Clostridien: Gefährlicher Durchfall nach Antibiotika - Therapie, 27. Februar 2012, publiziert auf http://www.vitanet.de/krank- heiten-symptome/durchfall/ursachen-risikofaktoren/clostridien-infektion, besucht am 2. Mai 2012). 3.5. Wenn die Fütterung von Silofutter an die Milchkühe gesundheitliche Risiken birgt und einen Einfluss auf die Qualität des aus dieser Milch her- gestellten Käses hat, stellt das Verbot der Verwendung von Silomilch eine sachlich gerechtfertigte Bestimmung des Pflichtenhefts dar. Ein intere s- sierter Produzent kann die Nichtanwendung des Pflichtenhefts nicht schon darum erzwingen, weil neue wissenschaftliche Erkenntnisse und technische Entwicklungen effizientere Herstellungsmethoden erlauben, welche die typischen Eigenschaften auf andere Weise gewährleisten. Die angefochtene Bestimmung ist darum grundsätzlich zulässig und hat für alle zu gelten, die dem Pflichtenheft unterstellt sind, falls die eingangs be- schriebene Gefahr nicht vernachlässigbar ist. In diesem Fall sollte sie für alle Hersteller verboten werden, und das BLW hätte die strittige Übe r- gangsregelung nicht genehmigen dürfen. Wenn diese Gefahr jedoch dank der fortgeschrittenen Technik beherrschbar und das Risiko vertretbar ist, sollte allen Herstellern erlaubt werden, während der im vorliegenden Fall zu langen Übergangsfrist Silomilch zu verwenden. Die jetzige Regelung, die es einem Teil der Hersteller erlaubt, während der Übergangsfrist Sil o- milch zu verwenden, ist nicht sachlich begründet und verstösst damit g e- gen den Grundsatz der Rechtsgleichheit. 3.6. Als Zwischenergebnis ist darum festzuhalten, dass die Ausnahmer e- gelung für die H erstellung von Vacherin Mont -d'Or mit Silomilch gegen- über denjenigen Produzenten, die von dieser "Grandfather Clause" nicht profitieren können, gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit verstösst . Wenn die Risiken der Verwendung von Silomilch beherrschbar sind, sollte deren Verwendung während der Übergangsfrist allen Produzenten gestat- tet, andernfalls allen Produzenten verboten werden. Der Kantonschemi- ker hat abzuklären, ob diese Risiken in Kauf genommen werden können, oder ob die Unsicherheiten bezüglich ge sundheitlicher und geschmackl i- cher Beeinträchtigungen überwiegen. 4. 4.1. Art. 8 des Pflichtenhefts für den Vacherin Mont -d'Or gemäss Verf ü- gung des Bundesamts für Landwirtschaft vom 7. Mai 2003, geändert B-6101/2011 Seite 18 durch die Verfügungen vom 5. Januar 2006, 1. April 2008 un d 12. April 2010, lautet: Art. 8 Lieferung der Milch an die Käsereien Die Milch ist zwei Mal pro Tag unmittelbar nach dem Melken an die Käserei zu liefern. Eine einmalige Lieferung pro Tag wird ausnahmsweise bei Prod u- zenten erlaubt, die: a. vor dem 5. Oktober 1998 einmal pro Tag lieferten und deren Milch b e- reits zu Vacherin Mont-d'Or verarbeitet wurde. b. ihre Milch nicht während mehr als 1 ½ Stunden transportieren und bei einer Temperatur zwischen 4 und 14 °C lagern. 4.2. Die Beschwerdeführerin verlangt, die Milch nu r einmal täglich entg e- gennehmen zu dürfen, obwohl sie bisher die Milch zweimal täglich erha l- ten hat. Die zweimal tägliche Milcheinlieferung übe heutzutage keinen Einfluss mehr auf die herkunftsbezogenen Eigenschaften des Produkts aus. Eine Vorreifung der Milch erfolge nicht am gleichen Tag, da ihr unmit- telbar nach der Einlieferung keine Bakterienkulturen zugefügt würden. Dies erfolge erst am Folgetag, nachdem die Milch thermisiert worden sei. Das BLW hält dagegen, die Milch sei zweimal täglich einzuliefern, weil die Kontrolle über die Lagerung der Milch beim Käser verbleiben müsse, d a- mit die Temperatur und die Lagerung den klimatischen Bedingungen a n- gepasst werden könnten. Die Vorinstanz fügt hinzu, dass die zweimalige Milcheinlieferung pro Tag eine Vorreifu ng der Milch erlaube, was einen wichtigen Einfluss auf die Qualität des Endprodukts habe. Der Kantons- chemiker geht davon aus , dass die Milchlieferanten der Beschwerdefü h- rerin den anderen Milchlieferanten insofern rechtsgenüglich gleichgestellt seien, als alle einmal täglich einliefern dürf ten, die dies bereits vor dem 5. Oktober 1998 getan hätten. 4.3. Beim Wortlaut von Art. 8 des Pflichtenhefts für den Vacherin Mont - d'Or bleibt zunächst unklar, ob Bst. a und b gleichzeitig oder alternativ gelten. In letzterer Auslegung wäre es für alle Milchproduzenten zulässig, die Milch nur einmal täglich zu liefern, wenn sie die Bedingungen bezü g- lich Reisezeit und Temperatur einhalten. Die französischsprachige Versi- on dieser Regelung bringt auch keine Klärung, da sie der exak ten Über- setzung der deutschsprachigen Version entspricht. Aufgrund der Fal l- konstellation besteht allerdings ein Konsens darüber, dass die Milch nur von den bereits einmal täglich einliefernden Produzenten weiterhin einmal täglich eingeliefert werden darf . Somit müssen Bst. a und b gleichzeitig erfüllt sein. B-6101/2011 Seite 19 4.4. In der Sache bleibt es offen, ob die zweimal tägliche Milcheinlief e- rung einen Einfluss auf die herkunftsbezogenen oder lebensmittelhygieni- schen Eigenschaften des Produkts ausübt. Die Ausführungen von B e- schwerdeführerin und Vorinstanz, Kantonschemiker und BLW stehen sich diametral gegenüber, ohne dass einleuchtende sachliche Gründe für die fragliche Regelung vorgebracht werden. Der Verweis auf die Vorreifung der Milch ist nicht vereinbar mit dem Argument, dass diese aufgrund der notwendigen Thermisierung gar nicht so wie angeführt erfolgen könne. Es muss darum abgeklärt werden, ob sachliche Gründe vorliegen, welche die zweimal tägliche Milcheinlieferung für die Produktion von Vacherin Mont-d'Or als vorteilhaft erscheinen lassen . In jedem Fall begünstigt die Ausnahmeregelung die schon bei der Einreichung des AOC-Gesuchs be- teiligten Produzenten und diskriminiert damit später hinzugekommene Produzenten, läuft also dem Prinzip der offenen Türe (Art. 1 Abs. 2 GUB/GGA-Verordnung) zuwider. 4.5. Während die Beschwerdeführerin geltend macht, dass 35 % der Pr o- duktion von Vacherin Mont -d'Or aus täglich einmal eingelieferter Milch hergestellt würden, ist nach Ansicht der Vorinstanz nur ein geringer Teil der Produktion betroffen. Die einmal tägliche Milcheinlieferung beschrä n- ke sich auf einen kleinen Kreis von Milchproduzenten, die bereits vorgä n- gig einmal täglich eingeliefert haben, wobei dieser nach und nach gegen Null tendiere. Die letztere Argumentation ist nur schwer na chvollziehbar. Die von der Ausnahmeregelung profitierenden Milchproduzenten tendi e- ren nur dann gegen Null, wenn milcheinliefernde Betriebe aufgegeben werden. Ein Generationenwechsel hingegen hat nicht das Erlöschen der Ausnahmeregelung zur Folge. Wie berei ts der Kantonschemiker in sei- nem Entscheid vom 5. November 2009 festgestellt hat, ist davon ausz u- gehen, dass die unbefristete Ausnahmeregelung über lange Zeit fortb e- stehen kann. Die Perpetuierung der Ausnahmeregelung kann zur Folge haben, dass diejenigen P roduzenten von Vacherin Mont-d'Or, die bereits vor dem 5. Oktober 1998 nur einmal täglich Milcheinlieferungen erhalten haben, auf Dauer in einem nicht zu unterschätzenden Kostenvorteil g e- genüber denjenigen Käsereien sind, die die Milch zweimal täglich entg e- gennehmen müssen. Besonders spürbar dürfte der Unterschied ausfal- len, wenn die betroffenen Käsereien die Milch bei den Milchbauern selbst abholen müssen. Den Käsereien mit zweimal täglicher Milcheinlieferung können unter diesen Umständen fast die doppelte n Abholkosten anfallen (Diskussionsgruppen Milchsammlung, http://www.agroscope.admin.ch/ data/publikationen/pub_WinklerH_2002_16050.pdf, besucht am 3. Fe b- ruar 2012). B-6101/2011 Seite 20 4.6. Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass zwar nicht ausgeschlo s- sen werden kann, dass die zweimal tägliche Milcheinlieferung Vorteile mit sich bringt, welche eine entsprechende Ausgestaltung des Pflichtenhefts rechtfertigen. Indessen bewirkt die hier vorgesehene – und nicht durch eine Übergangsfrist abgemilderte – Privilegierung bisheriger Produzenten eine unzulässige Ungleichbehandlung für die dieser Regelung unterstel l- ten Käsereien. 5. 5.1. Im Resultat stellen die fraglichen Übergangsregelungen gewisse Produzenten besser, weil diese von den erleichterten Bedingungen prof i- tieren können, während dies den übrigen Produzenten versagt bleibt und diesen einen erheblichen Wettbewerbsnachteil zufügt (E. 3.6, 4.6). Dies verletzt den Grundsatz der Rechtsgleichheit, ohne dass Rechtfertigung s- gründe für diesen Grundrechtseingriff ersichtlich wären . Ob die fe stge- stellten Wettbewerbsverzerrungen auch die Wirtschaftsfreiheit der B e- schwerdeführerin beeinträchtigen, kann unter diesen Umständen offen bleiben. Eine Übergangsregelung ist verhältnismässig (vgl. HOLZER, a.a.O., S. 335) und sachlich gerechtfertigt, wenn sie während eines be- stimmten Zeitraumes bei der Einführung eines Gesetzes Härten zu ve r- meiden beabsichtigt, ohne dass das Ziel des Gesetzes beeinträchtigt wird. Bei zeitlich übermässig er Ausdehnung oder Perpetuierung von Übergangsregelungen oder bei solch en, die das Ziel des Gesetzes g e- fährden, ist dies nicht mehr gewährleistet. Die fraglichen materiellen Re- gelungen von Art. 7 und 8 des Pflichtenhefts für den Vacherin Mont -d'Or sind deshalb, falls sie sachlich gerechtfertigt sind, auf alle Produzenten anzuwenden. Andernfalls ist allen Produzenten zu erlauben, die Ausna h- meregelung zu beanspruchen. 5.2. Das Bundesgericht hat in BGE 134 III 272, S. 284 E. 4.7 Gruyère of- fen gelassen, ob die Anforderungen des angefochtenen Pflichtenheftes sinnvoll und damit verfassun gsmässig seien. Es begründete seinen Ent- scheid mit dem Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV. Solange der im Pflichtenheft vorgesehene Grundsatz die Ausnahme und die Au s- nahme den Hauptanwendungsfall bilde, dürfe nicht in Einzelfällen eine strengere Praxis verfolgt werden. Im vorliegenden Fall argumentiert die Vorinstanz jedoch damit, dass die sachliche Rechtfertigung von Art. 7 und 8 des Pflichtenhefts nicht weiter zu prüfen sei, weil nur eine Minderheit der betroffenen Produzenten von den Ausnahmere gelungen Gebrauch mache. Die Zweckmässigkeit der beanstandeten Art. 7 und 8 des Pflic h-B-6101/2011 Seite 21 tenhefts im Hinblick auf das offensichtliche Spannungsverhältnis zw i- schen den sachlichen Argumenten für die Einhaltung der Regelungen und der Tatsache, dass ein erheblicher Teil der Produktion diesen Regelungen nicht unterstellt ist, wurde somit nicht ausreichend geprüft. 5.3. Nach Art. 61 Abs. 1 VwVG entscheidet die Beschwerdeinstanz in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisun- gen an die Vorinstanz zurück. Grundsätzlich hat das Bundesverwaltung s- gericht - soweit dies möglich und geboten erscheint - die Entscheidungs- reife selber herbeizuführen, zumal das Verfahrensrecht nicht Selbstzweck ist, sondern einzig der Verwirklichung des materiellen Rechts dient (vgl. HANSJÖRG SEILER, Abschied von der formellen Natur des rechtlichen G e- hörs, Schweizerische Juristenzeitung [SJZ] 100 [2004], S. 381). Daher lässt die Rechtsprechung im Kontext von Art. 61 Abs. 1 VwVG die Rüc k- weisung nicht voraussetzungslos zu (Urteil des Bundesverwaltungsg e- richts B-6372/2010 vom 31. Januar 2011 E. 4.1 SWISS MILITARY BY BTS). Begründet ist eine Rückweisung, wenn sich herausstellt, insbeson- dere dass der rechtserhebliche Sachverhalt von der Vori nstanz unrichtig oder unvollständig festgestellt wurde ( vgl. Urteil des Bundesverwaltungs- gerichts A-7568/2010 vom 26. August 2011 E. 7.1; ANDRÉ MO- SER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bu n- desverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 3.195). I m vorliegenden Fall ha- ben sich die Vorinstanzen nicht vertieft mit der Frage, ob sachliche Grü n- de für die Verwendung silofreier Milch oder die zweimal täglich Milchei n- lieferung vorliegen, auseinandergesetzt. Deshalb rechtfertigt es sich , die Angelegenheit an die mit den dafür notwendigen naturwissenschaftlichen Spezialkenntnissen ausgestattete Fachbehörde, nämlich den Kantons- chemiker des Kantons Waadt , zurückzu weisen (vgl. Urteil des Bunde s- verwaltungsgerichts A-8233/2010 vom 27. Dezember 2011 E. 7.3). 5.4. Die B eschwerde ist folglich gutzuheissen , das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache an den Kantonschemiker des Kantons Waadt zurückzuweisen. Je nachdem hat der Kantonschemiker die begehrten Produktionsweisen dem Beschwerdeführer zu gestatten oder allen Produ- zierenden aus gesundheitspolitischen Gründen zu verbieten. 6. 6.1. Bei diesem Verfahrensausgang obsiegt die Beschwerdeführerin, weshalb ihr keine Verfahrenskosten aufzuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 B-6101/2011 Seite 22 VwVG). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– ist der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten. 6.2. Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zuz u- sprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Dabei sind die Aufwendungen eines vor- instanzlichen Beschwerdeverfahrens zu berücksichtigen (Urteil des Bu n- desverwaltungsgerichts A-6141/2007 vom 24. Dezember 2007 E. 9; MO- SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.87). Zu entschädigen sind nur tatsächlich erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten. Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung und allfällige weitere Auslagen der Partei, inklusive Mehrwertsteuer. Das Gericht setzt die Parteientschädigung aufgrund der eingereichten Kostennoten oder, mangels Einreichung einer solchen, aufgrund der Akte n fest. Das A n- waltshonorar wird dabei nach dem notwendigen Zeitaufwand bemessen, wobei der Stundenansatz mindestens Fr. 200. – und höchstens Fr. 400. - beträgt (Art. 7 ff. VGKE). 6.3. Nachdem die Beschwerdeführerin keine Kostennote eingereicht hat, wird ihr eine Parteientschädigung von CHF 3'000.– zugesprochen. Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen . Die Entscheide des Kantonschemi- kers des Kantons Waadt vom 26. Jan uar 2011 und der Vorinstanz Nr. GE.2011.0040 vom 6. Oktober 2011 werden aufgehoben und die S a- che an den Kantonschemiker des Kantons Waadt zu Abklärungen im Sin- ne der Erwägungen sowie zum Erlass einer neuen Verfügung zurückg e- wiesen. 2. Der Beschwerdeführerin werden keine Verfahrenskosten auferlegt. Nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils wird ihr der geleistete Kostenvo r- schuss von CHF 1'000.– zurückerstattet. B-6101/2011 Seite 23 3. Der Beschwerdeführerin wird eine Parteientschädigung von CHF 3'000.– zulasten der Bundeskasse zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde, Beilage: Rückerstattungs- formular) – die Vorinstanz (Ref-Nr. GE.2011.0040; Gerichtsurkunde) – den Kantonschemiker des Kantons Waadt (Gerichtsurkunde) – das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (Gerichtsurkunde) Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber David Aschmann Beat Lenel Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich -rechtlichen An- gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesg e- richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismit tel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die B e- weismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizul e- gen (Art. 42 BGG). Versand: 6. Juni 2012