B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II B-5908/2020 U r t e i l v o m 14 . J u n i 2 0 2 1 Besetzung Francesco Brentani (Vorsitz), Richter Pascal Richard, Richter Ronald Flury, Gerichtsschreiber Diego Haunreiter. Parteien A._______, Beschwerdeführerin, gegen Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation SBFI, Vorinstanz. Gegenstand Gesuch um nachträglichen Erwerb des Fachhochschultitels; Verfügung vom 26. Oktober 2020. B-5908/2020 Seite 2 Sachverhalt: A. A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) erwarb am 4. Juni 1996 ein Maturitätszeugnis im Studienfach «Allgemeine Schwester Fachausbildung nach der Maturität» der Krankenschwesterschule (…) in Tschechien. Am 13. Februar 2003 stellte d as Schweizerische Rote Kreuz (SRK) der Be- schwerdeführerin einen Anerkennungsausweis bezüglich der 1996 in Tschechien absolvierten Ausbildung aus. Gemäss diesem Ausweis wurde sie als «Diplomierte Krankenschwester für allgemeine Krankenpflege» re- gistriert. B. [Angaben zum Werdegang der Beschwerdeführerin]. C. Am 13. Februar 2020 ersuchte die Beschwerdeführerin beim SBFI um den nachträglichen Erwerb des Fachhochschultitels des Studiengangs Pflege im Fachbereich Gesundheit und reichte am 19. Februar 2020 aufforde- rungsgemäss ihr Ursprungsdiplom aus Tschechien beim SBFI ein. D. Am 26. Oktober 2020 verfügte das SBFI die Abweisung des Gesuchs um den nachträglichen Erwerb des Fachhochschultitels des Studiengangs Pflege im Fachbereich Gesundheit . Begründet wurde die Abweisung im Wesentlichen damit, dass ein altrechtliches schweizerisches Diplom vo- rausgesetzt sei. Die Beschwerdeführerin verfüge jedoch «nur» über einen ausländischen Bildungsabschluss, weshalb sie die genannte Vorausset- zung nicht erfülle. Die Vorinstanz prüfte die weiteren Voraussetzungen für den nachträglichen Erwerb des Fachhochschultitels nicht. E. Gegen diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin am 24. November 2020 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie stellt den Antrag, dass das Gesuch für den nachträglichen Erwerb des Fachhochschulti tels in der Pflege gutzuheissen sei. Die Beschwerdeführerin geht davon aus, dass sie sämtliche Voraussetzun- gen für den nachträglichen Erwerb des Fachho chschultitels des Studien- gangs Pflege im Fachbereich Gesundheit erfülle. So habe sie das Diplom «Höhere Fachausbildung für Gesundheitsberufe, Stufe I, HFG mit Schwer- punkt Pflege» in der Schweiz erworben. Für diese Weiterbildung seien nur B-5908/2020 Seite 3 jene Personen mit einem in der Schweiz anerkannten Diplom , namentlich zum Beispiel das Diplom « Diplomierte Krankenschwester in allgemeiner Krankenpflege AKP», zugelassen gewesen. Daraus ergebe sich , so die Beschwerdeführerin weiter, dass sie über ein schweizerisches Diplom ver- füge und die Voraussetzungen für den nachträglichen Erwerb des Fach- hochschultitels erfülle. Aufgrund ihres im Ausland erworbenen Ursprungs- diploms, werde ihr nicht nur der Titel «Dipl. Pflegefachfrau HF» verweigert, sondern auch die Bezeichnung als «Höhere Fachausbildung Stufe I» nicht mehr akzeptiert. Es sei zudem diskriminierend und fremdenfeindlich, wenn die Ausbildungskameraden und -kameradinnen den nachträglichen Fach- hochschultitel erwerben können und dies der Beschwerdeführerin auf- grund ihres tschechischen Nachmaturitätsdiploms nicht möglich sei. F. Am 25. Januar 2021 hat die Beschwerdeführerin beim Bundesverwal- tungsgericht weitere Akten im Zusammenhang m it dem vorinstanzlichen Verfahren betreffend das Gesuch um den nachträglichen Erwerb des Fach- hochschultitels eingereicht. G. Am 23. Februar 2021 reichte die Vorinstanz, innert erstreckter Frist, die Vernehmlassung ein. Sie beantragt, dass die Beschwerde unte r Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen sei. Zur Begründung hebt die Vorinstanz im Wesentlichen hervor, dass die An- erkennung des ausländischen Abschlusses durch das SRK nicht zu einem neuen schweizerischen Diplom bzw. zu einem Anspruch zur Führung eines schweizerischen Titels führe. Vielmehr attestiere die Anerkennung eines ausländischen Diploms lediglich, dass dessen Inhaber über gleichwertige Kompetenzen verfüge wie ein Inhaber des schweizerischen Diploms und die Voraussetzungen zur Aufnahme in das SRK-Register für Gesundheits- fachpersonen gegeben sei. Der nachträgliche Erwerb des Fachhochschul- titels verlange als Grundvoraussetzung ein schweizerisches Ursprungsdip- lom. Die Beschwerdeführerin erfülle diese Grundvoraussetzung nicht und die Beschwerde müsse zurückgewiesen werden. H. Mit Verfügung vom 24. Februar 2021 hat das Bundesverwaltungsgericht den Schriftenwechsel unter Vorbehalt von allfälligen Instruktionen und/oder Parteieingaben geschlossen. B-5908/2020 Seite 4 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Gestützt auf Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be- schwerden gegen Verfügungen i.S.v. Art. 5 VwVG. Das Bundesverwal- tungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden Streitsache zuständig (Art. 31, 32 und 33 Bst. d VGG ). Als Adressatin der angefochtenen Verfü- gung ist die Beschwerdeführerin zur Beschwerde berechtigt (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Frist sowie Form und Inhalt der Beschwerde sind gewahrt (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG). Der Kostenvorschuss wurde fristgerecht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen S achurteilsvoraussetzun- gen (Art. 44 ff. VwVG) sind ebenfalls erfüllt. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht können die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er- messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb- lichen Sachverhalts und die Unang emessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Recht von Amtes wegen an (vgl.; ZIBUNG/HOFSTETTER, in: Wald- mann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskomm entar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 49 N. 2, 53). Mit dem vom SRK am 13. Februar 2003 ausgestellten Anerkennungsaus- weis und der erfolgten Registrierung als « Diplomierte Krankenschwester für allgemeine Krankenpflege» ist die Beschwerdeführerin unbestrittener- massen zur Berufsausübung in der Schweiz berechtigt. Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet hingegen die Frage, ob die Be- schwerdeführerin die Voraussetzungen für den nachträglichen Erwerb des Fachhochschultitels des Studiengangs Pflege im Fachbereich Gesundheit erfüllt. Die Voraussetzungen für den nachträglichen Erwerb des Fachhoch- schultitels sind in der Verordnung des WBF vom 4. Juli 2000 über den nachträglichen Erwerb des Fachhochschultitels (SR 414.711.5, nachfol- gend: Vo-NTE) geregelt. Insbesondere geht es um die Bedeutung der Vo- raussetzung, wonach ein vom SRK anerka nntes Diplom erforderlich ist (Art. 1 Abs. 4 Bst. a Vo-NTE). B-5908/2020 Seite 5 2.1 Gemäss Art. 78 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 30. September 2011 über die Förderung der Hochschulen und die Koordination im schweizeri- schen Hochschulbereich ( Hochschulförderungs- und -koordinationsge- setz, HFKG, SR 414.20) regelt der Bundesrat die Titelführung der bisheri- gen Absolventen und sorgt für die notwendigen Umwandlungen von nach bisherigem Recht verliehenen Titeln. In der dazugehörigen Verordnung wird festgehalten, dass das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) die Titelführung der bisherigen Absolventin- nen und Absolventen der höheren Fachschulen regelt, insbesondere die Voraussetzungen und das Verfahren zur Umwandlung von nach bisheri- gem Recht verliehenen Titeln in FH-Titel bestimmt (Art. 9 der Verordnung vom 23. November 2016 zum Hochschulförderungs- und -koordinations- gesetz [V-HFKG, SR 414.201]). Hierfür hat das WBF die bereits erwähnte Verordnung über den nachträglichen Erwerb des Fachhochschultitels (Vo- NTE) erlassen; die Grundsätze der Delegation wurden dabei eingehalten (vgl. hierzu Urteil des BVGer B-4297/2015 vom 29. Februar 2016 E. 4, be- stätigt durch Urteil des BGer 2C_354/2016 vom 13. Dezember 2016 E. 2.2 i.f.; Urteil des BVGer B -5012/2015 vom 27. Januar 2017 E. 2.1) und die Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit wurde ebenfalls gerichtlich bestätigt (vgl. Urteile des BGer 2C_354/2016 E. 4 und BGer 2C_365/2016 vom 13. Dezember 2016 E. 4; Urteil des BVGer B-4592/2015 vom 14. Juli 2016 E. 4.1 ff.). Der Wortlaut von Art. 1 Abs. 4 Vo-NTE lautet wie folgt: «Voraussetzungen für den Erwerb des Fachhochschultitels des Studien- gangs Pflege im Fachbereich Gesundheit sind: a. eines der folgenden vom SRK anerkannten Diplome: 1. «Pflegefachfrau/Pflegefachmann», 2. «Gesundheits- und Krankenpflege, DN II», 3. «allgemeine Krankenpflege» (AKP), 4. «psychiatrische Krankenpflege» (PsyKP), 5. «Kinderkrankenpflege, Wochen- und Säuglingspflege» (KWS), 6. «Gemeindekrankenpflege» (GKP), 7. «integrierte Krankenpflege» (IKP); b. eine der folgenden ergänzenden Ausbildungen oder eines der folgen- den ergänzenden Diplome: 1. «Höhere Fachausbildung Pflege Stufe II» (HöFa II) des SBK Bil- dungszentrums (BIZ), der Kaderschule für die Krankenpflege Aarau oder des Weiterbildungszentrums Gesundheitsberufe (WE’G), 2. «Certificat d’infirmière clinicienne/infirmier clinicien II» der Ecole supérieure d’enseignement infirmier (ESEI), 3. «Diploma CRS indirizzo clinico» der Scuola superiore per le for- mazioni sanitarie, B-5908/2020 Seite 6 4. vom Schweizer Berufsverband der Pflegefachfrauen und Pflege- fachmänner (SBK) anerkannte «Höhere Fachausbildung Pflege Stufe I» (HöFa I), 5. «Höhere Fachausbildung Pflege Stufe I» der Kaderschule für die Krankenpflege Aarau, des WE’G oder von Careum Weiterbildung, 6. «Höhere Fachausbildung für Gesundheitsberufe Stuf e I» (HFG) mit Schwerpunkt Pflege des WE’G, 7. «Certificat d’infirmière clinicienne/infirmier clinicien I» der ESEI, 8. vom SRK anerkanntes Diplom als «G esundheitsschwester/Ge- sundheitspfleger», 9. «Certificat d’Etudes Approfondies, Option Clinique» des Institut romand pour les sciences et les pratiques de la santé et du social (IRSP) oder der ESEI, 10. «Certificato CRS indirizzo clinico» der Scuola superiore per le for- mazioni sanitarie, 11. «WE’G-Zertifikat NDK Pflege» mit fachlichen Schwerpunkten, 12. «Nachdiplomkurs Pflege» mit fachlichen Schwerpunkten von Careum Weiterbildung, 13. «Diplom Careum Weiterbildung Mütter- und Väterberaterin», 14. «WE’G-Diplom Mütterberaterin», 15. «Certificat Le Bon Secours en Soins à la personne âgée e t soins palliatifs»; c. eine anerkannte Berufspraxis (Art. 2 Abs. 2) von mindestens zwei Jah- ren; d. ein Nachdiplomkurs auf Hochschulstufe im Fachbereich Gesundheit oder eine andere gleichwertige Weiterbildung (Art. 3 Abs. 2), sofern nicht eine Ausbildung oder ein Diplom gemäss Buchstabe b Ziffern 1– 3 nachgewiesen wird.» Die Voraussetzungen für den Erwerb des Fachhochschultitels des Studi- engangs «Pflege» im Fachbereich Gesundheit gemäss Art. 1 Abs. 4 Bst. a- d sind kumulativ zu verstehen (vgl. Urteil des BVGer B-6150/2016 vom 21. Juli 2016 E. 6.2). 2.2 Mit anderen Worten haben die Gesuchsteller/-innen für den nachträg- lichen Erwerb des Fachhochschultitels des Studiengangs Pflege im Fach- bereich Gesundheit neben einem vom SRK anerkannten Basisdiplom ge- mäss Art. 1 Abs. 4 Bst. a Vo-NTE, eine qualifizierte ergänzende Ausbil- dung, eine mindestens zweijährige Berufspraxis und allenfalls einen Nach- diplomkurs auf Hochschulniveau im Fachbereich Gesundheit oder eine an- dere gleichwertige Weiterbildung auszuweisen. Gesuchstellende Pe rso- nen, welche die Voraussetzungen zum nachträglichen Erwerb des Fach- hochschultitels in Pflege erfüllen, erhalten die Bewilligung zum Tragen des Titels «Dipl. Pflegefachfrau FH / Dipl. Fachmann FH». B-5908/2020 Seite 7 3. Vorliegend ist umstritten, ob die Beschwerdeführerin ei n vom SRK aner- kanntes Basisdiplom gemäss Art. 1 Abs. 4 Bst. a Vo-NTE besitzt bzw. sie über das in Ziff. 3 aufgeführte Diplom «allgemeine Krankenpflege (AKP)» verfügt. Insbesondere steht die Frage im Vordergrund, ob unter ein «alt- rechtliches vom SRK anerkanntes Diplom» im Sinne der streitbetroffenen Verordnungsbestimmung nur schweizerische oder auch ausländische Dip- lome zu verstehen sind. Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, ihr tschechisches Ursprungsdiplom (…) sowie der vom SRK ausgestellte Anerkennungsaus- weis und die damit einhergehende Registrierung als «Diplomierte Kranken- schwester für allgemeine Pflege» würden die Anforderungen an ein Basis- diplom gemäss Art. 1 Abs. 4 Bst. a Vo-NTE erfüllen. Indessen vertritt die Vorinstanz die Auffassung, dass die strittige Verord- nungsnorm als Grundvoraussetzung ein altrechtliches schweizerisches Diplom verlange. Der tschechische Abschluss der Beschwerdeführerin könne dieser Voraussetzung daher nicht genügen, selbst wenn dieser an- erkannt und die Beschwerdeführerin als «Diplomierte Krankenschwester für allgemeine Krankenpflege» registriert worden ist. 3.1 Bezüglich der Verordnungsb estimmung zum nachträglichen Erwerb des Fachhochschultitels des Studiengangs Pflege im Fachbereich Ge- sundheit (Art. 1 Abs. 4 Vo-NTE) ist zu berücksichtigen, dass der Verord- nungsgeber die Auflistung der hierzu vorausgesetzten Basisdiplome und ergänzenden Ausbildungen oder ergänzenden Diplome in Art. 1 Abs. 4 Bst. a und b abschliessend geregelt, mithin die NTE-Regelung bewusst restriktiv angelegt hat (vgl. Urteil des BVGer B -5120/2015 E. 5.3.2 und 5.3.4.2; Erläuternder Bericht zur Änderung der Vo -NTE vom November 2014, im Folgenden: EB Vo-NTE, S. 3). Die restriktive Anlegung der Kon- versionsmöglichkeiten altrechtlicher Diplome u nd deren abschliessende Aufzählung in Art. 1 Abs. 4 Vo-NTE wurde vom Bundesgericht, wenn auch mit Bezug auf die ergänzenden Ausbildungen und Diplome (Bst. b), als von Art. 78 Abs. 2 HFKG gedeckt und politisch gewollt bestätigt ( Urteil des BGer 2C_604/2016 vom 25. Januar 2017 E. 5.2 und E. 6.2). Die Restrik- tion zeigt sich einerseits in zeitlicher Hinsicht und andererseits mit Blick auf den Adressatenkreis. B-5908/2020 Seite 8 Hinsichtlich der zeitlichen Begrenzung gilt: Mit der Änderung des Bundes- gesetzes vom 6. Oktober 1995 üb er die Fachhochschulen (Fachhoch- schulgesetz, FHSG, SR 414.71) sind gewisse höhere Fachschulen zu Fachhochschulen überführt und bestimmte Studiengänge nicht mehr an- geboten worden. Davor gab es noch keine Möglichkeit, ein Pflege-Studium an einer Fachhochschule zu absolvieren und den Titel «Dipl. Pflegefach- frau FH/Dipl. Pflegfachmann FH» zu erwerben. Die NTE -Regelung richtet sich daher ausschliesslich an Fachkräfte, die ihren Titel von einer höheren Fachschule erworben haben, die in eine Fachhochschule überführt wurde (vgl. Urteil des BGer 2C_604/2016 vom 25. Januar 2017 E. 5.2, mit Hin- weisen auf den EB Vo-NTE). Betreffend den Adressatenkreis gilt: Es sollen nur jene Fachkräfte nach- träglich einen FH-Titel erwerben können, die mit ihren altrechtlichen Aus- bildungen und dem erforderlichen Nachdiplomkurs auf Hochschulstufe Kompetenzen erworben haben, die insgesamt denjenigen eines Bachelor- Abschlusses in Pflege entsprechen. Sind diese (restriktiv ausgelegten) An- forderungen gegeben, wird der nachträgliche Erwerb des Fachhochschul- titels ermöglicht. Diesen Fachkräften soll der Zugang zum konsekutiven Master erleichtert und damit neue berufliche Perspektiven eröffnet werden (vgl. EB Vo-NTE, S. 3, 6). Mit dieser Regelung soll dem Bedürfnis der Ar- beitswelt nach Fachkräften auf jeder Bildungsstufe nachgekommen wer- den und der HF-Titel soll seine eigenständige Bedeutung behalten bzw. der FH-Titel soll nicht verwässert werden (vgl. EB Vo -NTE, S. 3). Mit den ho- hen Anforderungen soll zudem gewährleistet werden, dass Absolvierende heutiger FH-Bildungsgänge nicht gegenüber Inhaberinnen und Inhabern älterer Pflegediplome benachteiligt werden. Mit anderen Worten soll den bisherigen Absolventinnen – bei Erfüllung gewisser Anforderungen – eine Chance gegeben und gleichzeitig der neue Abschluss nich t abgewertet werden (vgl. EB Vo-NTE, S. 3). Das soeben Ausgeführte unterstreicht die Besonderheit der NTE -Rege- lung, die gewährleisten sollte, dass Fachkräfte mit altrechtlichen Aus- und Weiterbildungen einen ihren Kompetenzen entsprechenden Titel führen können. Nur während einer gewissen Dauer war es für bestimmte Perso- nen möglich, nachträglich den Fachhochschultitel zu erwerben, obwohl sie keine Fachhochschule absolviert haben (vgl. EB Vo-NTE, S. 2). 3.2 In seiner bisherigen Praxis hat das Bundes verwaltungsgericht bereits entschieden, dass ausländische Diplome als Basisdiplome für den nach- träglichen Erwerb des Fachhochschultitels nicht in Frage kommen (vgl. B-5908/2020 Seite 9 B-4592/2015 vom 14. Juli 2016, insbesondere E. 5.4.3 und B-5120/2015 vom 10. März 2017 insbesondere E. 5.5). Hierbei hat das Bundesverwal- tungsgericht eine umfassende Auslegung von Art. 1 Abs. 4 lit. a Vo-NTE vorgenommen und dabei festgehalten, dass es der Wortlaut grundsätzlich nicht erlaubt, eindeutig und klar zu bestimmen, ob sich die Formulierung «eines der folgenden vom SRK anerkannten Diplome» in Verbindung mit den aufgelisteten Diplomen, nur auf schweizerische oder auch auf auslän- dische Diplome bezieht (vgl. Urteil des BVGer B -4592/2015 E. 5.2; B-5120/2015 E. 5.2). Mit Blick auf die historische Auslegung wurde in der bisherigen Rechtsprechung aufgezeigt, dass sich die Bildungssystematik für Gesundheitsberufe erst mit Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 13. Dezember 2002 über die Berufsbildung (Berufsbildungsgesetz, BBG, SR 412.10) bzw. der Änderung des FHSG geändert hat und davor das SRK sowohl für die Anerkennung kantonaler als auch ausländischer Abschlüsse zuständig war (vgl. Urteil des BVGer B -5120/2015 E. 5.3.1 und 5.3.4.1). Gestützt auf die systematische und teleologische Auslegung ist das Bun- desverwaltungsgericht in der Folge zum Schluss gekommen, dass es sich bei «vom SRK anerkannten Diplome» ausschliesslich um schweizerische Diplome handeln kann. Aus systematischer Sicht hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner bis- herigen Rechtsprechung zwei Argumente hervorgehoben, welche die Schlussfolgerung stützten, dass es sich bei «vom SR K anerkannten Dip- lome» ausschliesslich um schweizerische Diplome handeln kann. Einer- seits stütze sich die VO-NTE gemäss Ingress sowohl auf das HFKG als auf die V-HFKG, deren Ziel die Schaffung eines wettbewerbsfähigen und ko- ordinierten Hochschulraums Schweiz von hoher Qualität ist. Andererseits ergebe sich aus der systematischen Stellung von Art. 78 HFKG im dritten Abschnitt «Übergangsbestimmungen», dass es sich um eine Ü bergangs- regelung mit Bezug auf ausschliesslich schweizerische Diplome handle. So sei nämlich nicht davon auszugehen, dass der Gesetzgeber lediglich in den Schlussbestimmungen eine Grundlage für einen ausgeweiteten Adres- satenkreis, der auch die ausländische n Diplome umfasst, schaffen wollte (vgl. Urteile des BVGer B -4592/2015 E. 5.4.2; B-5120/2015 E. 5.3.1 und 5.4). Im Rahmen der teleologischen Auslegung hielt das Bundesverwaltungsge- richt fest, die Unterscheidung zwischen dem nachträglichen Erwerb des Fachhochschultitels und der Anerkennung von ausländischen Titel n sei von Bedeutung. Mit der Anerkennung eines ausländischen Titels werde be-B-5908/2020 Seite 10 stätigt, dass die beruflichen Kenntnisse und Fähigkeiten den Anforderun- gen schweizerischer Berufsausweise entsprechen. Damit werde der Zu- gang zum schweizerischen Arbeitsmarkt ermöglicht. Es werde dabei aber kein schweizerisches Diplom ausgestellt. Die Gleichwertigkeit eines aus- ländischen mit einem schweizerischen Abschluss führe nicht zur Erteilung eines neuen schweizerischen Diploms bzw. verleihe keinen Anspruch zur Führung eines schweizerischen Titels. Vielmehr attestier e die Anerken- nung eines ausländischen Diploms lediglich, dass dessen Inhaber über gleichwertige Kompetenzen verfügt wie ein Inhaber eines schweizerischen Diploms (vgl. auch Art. 70 Abs. 1 HFGK). Dadurch werde das ausländische Diplom nicht in ein schweizerisches umgewandelt, sondern bleibt und ist ein ausländisches Diplom. Eine Auslegung nach Sinn und Zweck und unter Berücksichtigung des historischen Hintergrunds lasse den Schluss zu, dass sich Art. 1 Abs. 4 Bst. a Vo -NTE ausschliesslich auf Abschlüsse be- zieht, die der schweizerischen Gesetzgebung unterliegen (vgl. zu allem : Urteile des BVGer B -5120/2015 E. 5.3.4.1 f f. mit Hinweis auf das Urteil B-3360/2014 vom 4. Juli 2016 E. 3.1.1 ff. und 5.3.1 f. sowie das bereits zitierte Urteil B-4592/2015 E. 5.4.1). Aufgrund der Konzeption und Zielset- zung der Regelung zum nachträglichen Erwerb des Fachhochschultitels könne davon ausgegangen werden, dass deren Adressaten lediglich Inha- berinnen und Inhaber einer anerkannten altrechtlichen Schweizer Ausbil- dung sind, die in der neuen Bildungssystematik zu integrieren seien, um ihnen das Recht einer aktuellen Titelführung zu ermöglichen ( Urteile des BVGer B-4592/2015 E. 5.4.3 und B-5120/2015 E. 5.3.3). Für das Bundesverwaltungsgericht ist im vorliegenden Verfahren kein Grund ersichtlich, weshalb von der soeben geschilderten Rechtsprechung abgewichen werden sollte. Diese Rechtsauffassung korrespondiert im Üb- rigen mit dem Merkblatt NTE Pflege (Merkblatt NTE Pflege, Januar 2015). Dabei handelt es sich um eine Verwaltungsverordnung, welche sich an die mit dem Vollzug betrauten Behörden wendet. Ihre Hauptfunktion ist die Si- cherstellung einer einheitlichen, gleichmässigen und sachrichtigen Praxis des Gesetzesvollzugs. Nach herrschender Ansicht sind Verwaltungsver- ordnungen keine Rechtsquellen des Verwaltungsrechts, da sie keine Rechtsnormen enthalten u nd insbesondere keine Pflichten oder Rechte der Privaten statuieren. Gerichte sind nicht an Verwaltungsverordnungen gebunden, berücksichtigen sie bei der Entscheidfindung aber insoweit, als sie eine dem Einzelfall gerecht werdende Auslegung der massgebende n Bestimmung zulassen (BGE 132 V 200 E. 5.1.2; 130 V 163 E. 4.3.1; Urteil des BVGer B-2682/2019 vom 22. März 2021 E. 3.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHL-B-5908/2020 Seite 11 MANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 87; TSCHAN- NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 41 Rz. 11 ff.). Wie die obigen Ausführungen zur bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gezeigt haben, gibt es keinen Grund, um vom Merkblatt NTE Pflege abzuweichen. 3.3 Auch vor dem Hintergrund des seit dem 1. Februar 2020 geltenden Art. 10 Abs. 2 GesBG ermöglicht die Anerkennung eines ausländischen Bildungsabschlusses vorab die Berufsausübung in der Schweiz. In der Bot- schaft wird diese Aussage präzisiert, indem das Führen eines inländischen Titels – zur Vermeidung von Verw echslungen – explizit ausgeschlossen wird (vgl. Botschaft GesBG, BBl 2015 8715, 8746 ). Mit anderen Worten bedeutet auch eine Anerkennung nach GesBG nicht, dass ein schweizeri- scher Titel erlangt wird bzw. getragen werden kann. D araus ergibt sich, dass mit e inem ausländischen Diplom , auch mittels Weiterbildung, kein schweizerisches Diplom erlangt werden kann. Was die Beschwerdeführerin mit dem Argument betreffend die Verweige- rung des Titels «Dipl. Pflegefachfrau HF» erreichen möchte, ist unklar. Dies ist aber nicht Gegenstand des Verfahrens und im hier vorliegenden Fall nicht massgeblich für die Beurteilung, ob die Beschwerdeführerin die Vo- raussetzungen für den NTE in Pflege erfüllt. Damit bestätigt sich die bisherige Praxis des Bundesverwaltungsgerichts. Anzufügen bleibt, d ass weder in der Vo-NTE noch im HFKG oder der V-HFKG vorgesehen ist, dass der nachträgliche Erwerb des Fachhoch- schultitels mit einem ausländischen Diplom erlangt werden können soll. Damit steht fest, dass der Gesetzgeber die Möglichkeit des nachträglichen Erwerbs eines Fachhochschultitels mit einem ausländischen Diplom nicht bewusst oder unbewusst offengelassen hat, sondern durch bewusstes Schweigen – im negativen Sinne – beantworten wollte. Die fehlende Re- gelung des nachträglichen Erwerbs des Fachhochschultitels bei ausländi- schen Diplomen stellt somit ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers dar, womit eine richterliche Lückenfüllung ausgeschlossen ist (vgl. BGE 147 V 2 E. 4.4.1; Urteile des BVGer A-4781/2019 vom 17. Juni 2020 E. 3.4.1; B-3170/2011 vom 22. Oktober 2012 E. 2.2; FORSTMOSER/VOGT, Einführung in das Recht, 5. Aufl. 2012, S. 491 und 505). 3.4 Zusammenfassend ergibt sich aus der bisherigen Praxis des Bundes- verwaltungsgerichts, dass die Beschwerdeführerin mit ihrem tschechi- schen Diplom, die Voraussetzungen an ein vom SRK anerkanntes Diplom B-5908/2020 Seite 12 i.S.v. Art. 1 Abs. 4 Bst. a Vo -NTE nicht erfüllt. Unter Heranziehung ver- schiedener Auslegungselemente (vgl. E. 3.2) konnte ermittelt werden, dass es sich bei den in Art. 1 Abs. 4 Bst. a Vo-NTE aufgelisteten Basisdiplomen nur um altrechtliche schweizerische Diplome handeln kann. 4. Die Beschwerdeführerin beruft sich ferner auf eine Verletzung des Rechts- gleichheitsgebots, weil Absolventen mit schweizerischen Diplomen anders als Absolventen einer entsprechenden ausländischen Ausbildung behan- delt würden. Die Vorinstanz äussert sich weder in der angefochtenen Verfügung noch in der Vernehmlassung zu diesem Standpunkt der Beschwerdeführerin. Das Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV verpflichtet einerseits die Behörden gleiche Sachverhalte mit identischen relevanten Tatsachen gleich zu beurteilen, es sei denn, ein sachlicher Grund rechtfertige eine unterschiedliche Behandlung (vgl. BGE 140 I 201 E. 6.5.1; 136 I 345 E. 5). Andererseits kann aber auch ein Erlass selber das Rechtsgleichheitsgebot verletzen, wenn er nämlich Unterscheidungen trifft, für die kein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, oder er Unterschei- dungen unterlässt, die sich aufgrund der V erhältnisse aufdrängen (vgl. BGE 136 I 1 E. 4.1). Eine Diskriminierung i.S.v. Art. 8 Abs. 2 BV liegt vor, wenn eine Person allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe, welche historisch oder in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt wird, ungleich behandelt wird (vgl. BGE 139 I 292 E. 8.2.1). Da die Verordnung den nachträglichen Erwerb des Fachhoch- schultitels in Pflege an vier kumulativ zu erfüllende Voraussetzungen knüpft, ist die Berechtigung zum Tragen des neur echtlichen Fachhoch- schultitels nur einem beschränkten Kreis von Personen vorbehalten. Dabei knüpft die Unterscheidung welche Personen zu diesem Kreis gehören, nicht an ein verpöntes Kriterium gemäss Art. 8 Abs. 2 BV an, sondern an die Kompetenzen, die in einer bestimmten Zeitspanne durch Aus- und Wei- terbildungen erlangt wurden. Wie unter E. 3.1 bereits ausgeführt, ergibt sich mittels Auslegung direkt aus der Vo-NTE, dass unter «vom SRK aner- kannte Diplome» nur schweizerische Diplome fallen. Vor dem Hintergrund, dass mit der Anerkennung eines ausländischen Titels zur Berufsausübung kein schweizerischer Titel verliehen wird , gilt, dass ein nachträglicher Er- werb des Fachhochschultitels alleine gestützt auf einen anerkannten aus- ländischen Titel nicht möglich ist. Diese gesetzgeberische Entscheidung ist nicht nur gewollt, sondern auch nachvollziehbar. Der nachträgliche Erwerb B-5908/2020 Seite 13 des Fachhochschultitels setzt nämlich eine gewisse Gleichwertigkeit zwi- schen den alt- und den neurechtlichen Ausbildungen voraus und insgesamt muss sichergestellt werden, dass mit einem Bachelorabschluss in Pflege vergleichbare Kompetenzen vorliegen. Aus diesem Grund verbietet sich eine extensive Auslegung der für den nachträglichen Erwerb des Fach- hochschultitels zu erfüllenden Voraussetzungen, weshalb nicht vom Erfor- dernis einer altrechtlichen schweizerischen Ausbildung abzuweichen ist (vgl. Urteil des BVGer B -5120/2015 E. 6.1.1). Dass Personen mit einem anerkannten ausländischen Diplom in Bezug auf den nachträglichen Er- werb des Fachhochschultitels anders behandelt werden, ist somit sachlich begründet. Nach dem Gesagten liegt weder eine Verletzung des Rechtgleichheitsge- bots noch des Diskriminierungsverbots vor. 5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz in Ermangelung eines schweizerischen Basisdiploms gemäss Art. 1 Abs. 4 Bst. a Vo-NTE das Gesuch um den nachträglichen Erwerb eines Fachhochschultitels der Beschwerdeführerin zu Recht abgewiesen hat. Weiter konnte keine Verlet- zung des Rechtsgleichheitsgebots oder des Diskriminierungsverbots fest- gestellt werden. Die weiteren Voraussetzungen von Art. 1 Abs. 4 Vo-NTE wurden von der Vorinstanz zu Recht nicht geprüft und müssen auch vom Bundesverwaltungsgericht nicht geprüft werden, da für den nachträglichen Erwerb des Fachhochschultitels alle vier Voraussetzungen kumulativ ge- geben sein müssen und es bereits an der ersten mangelt. 6. Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen. 7. Entsprechend dem Verfahrensausgang hat die Beschwerdefüh rerin die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des Reg- lements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Spruchge- bühr richtet sich nach Umfang und Schwier igkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG und Art. 2 Abs. 1 VGKE). Die Verfahrenskosten sind auf Fr. 1'000.– festzu- setzen und dem von der Beschwerdeführerin in gleicher Höhe bezahlten B-5908/2020 Seite 14 Kostenvorschuss zu entnehmen . Eine Parteientschädigung ist der unter- liegenden Beschwerdeführerin nicht zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Ebenso wenig hat die Vorinstanz Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE). B-5908/2020 Seite 15 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.– werden der Beschwerdeführerin auf- erlegt und dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss entnommen. 3. Eine Parteienschädigung wird nicht zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde); – die Vorinstanz (Gerichtsurkunde). Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Francesco Brentani Diego Haunreiter B-5908/2020 Seite 16 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 23. Juni 2021