15. Juni 1995 649 GPK-NR/SR. Leitbild ich Frau Mariangela Wallimann erwähnen, die sich, wie wir feststellen konnten, in sehr kurzer Zeit bestens in ihr schwie- riges Amt eingearbeitet hat und uns entsprechend gut unter- stützt. Zum Schluss hoffe ich, dass Sie von diesem Bericht Kenntnis nehmen. Angenommen - Adopté An den Nationalrat - Au Conseil national #ST# 95.029 GPK-NR/SR. Leitbild CdG-CN/CE. Lignes directrices Bühler Robert (R, LU) unterbreitet im Namen der Geschäfts- prüfungskommission (GPK) den folgenden schriftlichen Be- richt: Inhaltsverzeichnis 1. Ziel 2. Grundsätze 3. Aufgaben 4. Verhältnis Leitbild/Gesetz 5. Strategie 6. Themen der Oberaufsicht 7. Struktur 8. Arbeitsweise 9. Mittel 10. Anhänge Einleitung Die Geschäftsprüfungskommissionen haben in einer Ver- suchsperiode von drei Jahren ihre Rolle und Wirksamkeit überprüft. Die kritische Würdigung führte zum Beschluss der Kommissionen, sich ein Leitbild für die künftige Arbeit zu geben. Die parlamentarische Oberaufsicht bedarf einer Unité de doctrine. Grundsätzliche Aussagen über Aufgaben und Stra- tegien der Geschäftsprüfung, aber auch über Verfahrensfra- gen erfordern gemeinsam getragene Ziele, eine einheitliche Grundhaltung und konsequente Verfahren der Kommissio- nen. Ein Leitbild ist das richtige Instrument, um diese Einheitlich- keit zu schaffen und weiter zu entwickeln. Zweck dieses Leitbildes ist: - ein Führungsinstrument für die Praxis der Geschäftsprü- fungskommissionen zu schaffen; - die Wirksamkeit der parlamentarischen Verwaltungskon- trolle zu erhöhen; - die Konstanz der Praxis zu fördern und für Verwaltung und Öffentlichkeit sichtbar zu machen; und - die Arbeitsweise der Geschäftsprüfungskommissionen für Verwaltung, Parlament und Öffentlichkeit darzustellen. Innerhalb des Leitbildes besteht eine Hierarchie, die vom Ziel über die Grundsätze zu den Aufgaben, Strategien und The- men führt. Insbesondere die Themen, Strategien und Aufgaben sind aber auch gegenseitig voneinander abhängig. Struktur und Mittel sind hingegen eine reine Folge der in den übrigen Abschnitten umschriebenen Vorgaben. 1. Ziel Verfassung und Gesetz (Art. 85 Ziff. 11 BV; Art 47ter ff.) übertragen den Geschäftsprüfungskommissionen die Auf- gabe, die Kontrolle über Regierung und Verwaltung wahrzu- nehmen. Sie sollen insbesondere: - die demokratische Verantwortlichkeit von Bundesrat und Verwaltung zur Geltung bringen; - das Wirken von Bundesrat und Verwaltung bewerten; - zusammen mit Bundesrat und Verwaltung einen gegensei- tigen Lernprozess einleiten. Dabei bedeuten: - demokratische Verantwortlichkeit: die Pflicht des Bun- desrates, Entscheidungen vor dem Parlament zu begrün- den; - Bewertung des Wirkens: die parlamentarische Beurteilung von Sinn und Folgen des Gesetzesvollzuges; - Lernprozess: das Entwickeln von Konsequenzen aus dem getroffenen Urteil im Dialog. 2. Grundsätze 2.1 Grundsätze der Geschäftsprüfungskommissionen für die Interpretation der eigenen Rolle Den Geschäftsprüfungskommissionen obliegt die Oberauf- sicht über Regierung und Verwaltung. Sie wahren damit eine Distanz zu den Aufsichts- und Entscheidungsfunktionen des Bundesrates. Die Geschäftsprüfungskommissionen folgen den Prinzipien der Stufengerechtigkeit und der Grundsätzlichkeit ihrer Kon- trolltätigkeit. Sie befassen sich mit den wesentlichen Fragen des Gesetzesvollzuges und mit den praxisbildenden Ent- scheidungen und Verfahren in der Verwaltung. Einzelfälle haben die Bedeutung von Beispielen. Die Kontrolle der Geschäftsprüfungskommissionen trägt den Charakter der Tendenzkontrolle; sie interessieren sich weni- ger für den Einzelfall als mehr für die Lehren, die daraus für die künftige Entwicklung der Verwaltungspraxis oder -Struk- turen gezogen werden können. Die Geschäftsprüfungskommissionen haben nach Gesetz die nähere Prüfung und Überwachung der Verwaltungstätig- keit auszuüben (Art. 47bis Abs. 1 GVG). Diese laufende Kontrolle wartet das Ergebnis eines Verwaltungsprozesses nicht ab. Trotzdem achten die Geschäftsprüfungskommissio- nen auf die Gewaltenteilung und befolgen das Prinzip der Nichteinmischung in die Entscheidungskompetenzen des Bundesrates: Die Kontrollfunktion beinhaltet keinen Eingriff in die Entscheidungsfreiheit und -Verantwortung des oder der Kontrollierten. Ihre Schlussfolgerungen kleiden die Geschäftsprüfungskom- missionen in Empfehlungen an den Bundesrat oder in parla- mentarische Vorstösse. Die Empfehlungen stellen keine Weisungen dar; sie schaffen aber Begründungspflichten für abweichende Entscheide des Bundesrates. Die Geschäftsprüfungskommissionen folgen bei ihren Bera- tungen dem Konsensprinzip; sie bemühen sich um eine For- mulierung von Kritik und Empfehlungen, die für alle Mitglie- der annehmbar und nach aussen überzeugend sind. Das schliesst nicht aus, dass sich die Kommission in begründeten Fällen darüber einigt, eine Minderheitsauffassung bekannt- zugeben. Die Kontrolle der Geschäftsprüfungskommissionen mündet in ein Gespräch mit Regierung und Verwaltung. Der Bundes- rat ist die oberste Spitze der Verwaltungshierarchie. Daher ist die Ausübung der parlamentarischen Oberaufsicht als Lernprozess zu verstehen, der auf beiden Seiten stattfindet. Die Geschäftsprüfungskommissionen bestimmen autonom über ihre Praxis und den Stil der parlamentarischen Verwal- tungskontrolle. Autonomie bedeutet hier, dass die Ge- schäftsprüfungskommissionen sich in Struktur und Arbeits- weise nicht auf die bestehenden Informationsgrundlagen, Strukturen und Arbeitsmethoden der Verwaltung ausrichten, sondern jene Formen entwickeln, die ihrem Auftrag entspre- chen. Die parlamentarische Verwaltungskontrolle übt die Kontrolle gegenüber der gesamten Verwaltung nach gleichen Mass- stäben aus.CdG-CN/CE. Lignes directrices 650 15 juin 1995 Die Geschäftsprüfungskommissionen orientieren sich am öf- fentlichen Interesse und sorgen grundsätzlich dafür, dass das Ergebnis ihrer Arbeit an die Öffentlichkeit gelangt. 2.2 Grundsätze für die Kontrolle über Bundesrat und Verwal- tung Bei ihrer Kontrolle über Bundesrat und Verwaltung folgen die Geschäftsprüfungskommissionen den nachstehenden Prin- zipien: -die Rechtmässigkeit des Verwaltungshandelns (generell im Sinne der Regelkonformität der Praxis); - die Zweckmässigkeit des Verwaltungshandelns (v. a. im Sinne der Zielkonformität); - die Leistungsfähigkeit der Verwaltung im Sinne der Effizi- enz und der angemessenen Zielorientierung der Kapazitäten in der Verwaltung; - die Wirksamkeit staatlichen Handelns (Art. 4 Abs. 1 des Verwaltungsorganisationsgesetzes; Art. 47sexies Abs. 2 GVG). Für die Kontrolle dieser Geschäftsführung sind folgende Grundsätze massgebend: Der Bundesrat ist für die Ausübung der direkten Aufsicht über die Verwaltung zuständig und verantwortlich. Diese Auf- sicht ist mit Weisungsrechten verknüpft und damit besser be- fähigt, die Verwaltung zu steuern als die Oberaufsicht; sie hat aber im Einzelfall keinen Vorrang vor der Oberaufsicht. Die Verantwortlichkeit des Bundesrates gegenüber dem Par- lament verpflichtet ihn zur Rechenschaftsablage gegenüber den Geschäftsprüfungskommissionen. Voraussetzung dafür ist, dass der Bundesrat die Transpa- renz der Verwaltung gegenüber den Geschäftsprüfungskom- missionen gewährleistet. Dazu gehört, dass er das Verwal- tungshandeln überprüfbar gestaltet (Festlegung von Ziel- vorgaben, Durchführung von Soll-lst-Vergleichen) und den Geschäftsprüfungskommissionen die geeigneten Informati- onsgrundlagen bereitstellt (vgl. die Anforderungen an den Geschäftsbericht im Anhang). 3. Aufgaben Die Geschäftsprüfungskommissionen haben folgende Auf- gaben: - Kontrolle der Verwaltung als Mittel der Vertrauensbildung: Indem die Geschäftsprüfungskommissionen die Verwaltung transparent und nachvollziehbar machen, versuchen sie, durch Kontrolle Vertrauen zu scharfen. - Lernen: Die Geschäftsprüfungskommissionen führen mit Bundesrat und Verwaltung einen Dialog, der einen Lernprozess einlei- ten soll und zum Ziel hat, die Problemlösungskapazität der Behörden zu steigern. - Koordination und Gesamtüberblick: Die Geschäftsprüfungskommissionen bemühen sich um eine politische Gesamtschau der Zusammenhänge in der Verwal- tung. Sie leisten damit einen Beitrag zur besseren Koordina- tion der Staatsführung. 4. Verhältnis Leitbild/Gesetz Die Rechte und die Pflichten der Geschäftsprüfungskommis- sionen sind in Artikel 47ter ff. des Geschäftsverkehrsgeset- zes geregelt. Die Kommissionen haben das Recht, von allen Behörden und Dienststellen der eidgenössischen Verwaltung jederzeit und ohne Rücksicht auf das Amtsgeheimnis zweckdienliche mündliche Auskünfte zu verlangen. Erweist es sich als notwendig, Beamtinnen und Beamte zu befragen, die nicht als Sprecherin oder Sprecher einer Dienst- stelle betrachtet werden können, so hören die Kommissionen vorerst den Bundesrat an und ersuchen ihn gegebenenfalls, die betroffene Person vom Amtsgeheimnis zu entbinden. 5. Strategie 5.1 Leitsätze 5.11 Leitsätze für die Arbeit der Geschäftsprüfungskommis- sionen Die Geschäftsprüfungskommissionen bestimmen selbstän- dig über: - ihre Kontrollmassstäbe; - ihre internen Strukturen; - ihre Arbeitsmethoden; -die Gestaltung der Informationsgrundlagen, welche die Verwaltung ihnen'vorlegen muss (Geschäftsbericht usw.). Die Geschäftsprüfungskommissionen fördern ihren eigenen Lernprozess durch Weiterbildung und Reflexion: rollende Er- folgskontrolle der Arbeiten der Geschäftsprüfungskommis- sionen (Selbstkontrolle). Die Geschäftsprüfungskommissionen pflegen nach innen und aussen die Kultur des Dialogs. Die Geschäftsprüfungskommissionen entwickeln Arbeits- pläne und Arbeitsmethoden für ihre Tätigkeit (vgl. die Arbeits- weise der Geschäftsprüfungskommissionen unter Ziff. 8). 5.12 Leitsätze für das Verhältnis gegenüber Bundesrat und Verwaltung Die Geschäftsprüfungskommissionen fördern den Lernpro- zess in der Verwaltung in erster Linie, indem sie: - dem Sachverständnis und der Denkweise der Fachverwal- tung die politischen Gesichtspunkte der demokratischen Behörde gegenüberstellen; - dem sektorialen Verwaltungshandeln die politische Ge- samtschau überordnen (Sinn- und Wirkungsfragen); - der vertikalen Verwaltungsstruktur horizontale Kommissi- onsstrukturen entgegensetzen. Die Geschäftsprüfungskommissionen geben nach Möglich- keit der Verständigung mit Bundesrat und Verwaltung Priori- tät vor der Konfrontation. Empfehlungen und Kriterien der Geschäftsprüfungskommis- sionen entfalten die Wirkung von allgemeinen Richtlinien und Massstäben für die Beurteilung des Handelns von Bundesrat und Verwaltung. Die Geschäftsprüfungskommissionen entwickeln aber einen Stil der Oberaufsicht, der Kontrolle ohne Eingriff in Entschei- dungskompetenzen des Bundesrates ermöglicht. Sie ver- zichten auf Weisungen gegenüber dem Bundesrat, schaffen dafür aber Begründungspflichten des Bundesrates für sein Handeln. 5.13 Leitsätze für das Verhältnis gegenüber Parlament und Öffentlichkeit Die Geschäftsprüfungskommissionen fördern die Transpa- renz der eigenen Arbeit und jene der Verwaltung gegenüber der Öffentlichkeit. Die Geschäftsprüfungskommissionen fördern die Nutzung ihrer Ergebnisse durch das Parlament (z. B. in hängigen oder künftigen Gesetzgebungsgeschäften). Die Geschäftsprüfungskommissionen koordinieren ihre Ar- beit mit vergleichbaren Tätigkeiten anderer ständiger Kom- missionen. 5.2 Massnahmen Die Geschäftsprüfungskommissionen fördern die interne Re- flexion über Aufgabe und Wirkungsweise der Kommissionen, indem sie eine Koordinationsgruppe beider Kommissionen begleitend die Erfolge in der Kontrollarbeit beurteilen lassen. Die Geschäftsprüfungskommissionen fördern ihre Sach- kunde, indem sie sich aus- und weiterbilden (vgl. Ausbil- dungskonzept im Anhang), ihre Arbeit systematisch planen und ihre Infrastruktur ausbauen. Die Geschäftsprüfungskommissionen richten sich in Struktur und Arbeitsweise darauf aus, die strategischen Dimensionen der Verwaltungskontrolle zu stärken: - sie schaffen Sektionen, die zusammenhängende Politikbe- reiche prüfen (vertikale Betrachtungsweise). Diese prüfen vornehmlich das Politikmanagement, indem sie Wirksam- keitskontrollen durchführen und den Lernprozess in der Ver- waltung fördern; - sie scharfen Sektionen, welche die Verwaltung als Ganzes im Überblick erfassen (horizontale Betrachtungsweise). Diese pflegen im Verkehr mit Bundesrat und Verwaltung die ganzheitliche Betrachtungsweise, indem sie Fragen prüfen, die sich im Querschnitt durch die ganze Verwaltung ähnlich stellen (vgl. Ziff. 7 und 8).15. Juni 1995 651 GPK-NR/SR. Leitbild Die Geschäftsprüfungskommissionen leisten einen Beitrag zur Sicherung des Vertrauens der Öffentlichkeit in die Ver- waltung, indem sie, wo nötig, verschärfte Kontrollen durch- führen. Die Geschäftsprüfungskommissionen stärken die öffentliche Wirksamkeit ihrer Tätigkeiten durch kontinuierliche Medien- arbeit: - sie sorgen für die mediengerechte Präsentation der Kon- trollergebnisse (Grundsätze der Öffentlichkeitsarbeit im An- hang); - sie veröffentlichen die wesentlichen Ergebnisse aus ihrer Praxis in knapper Form. 6. Themen der Oberaufsicht 6.1 Drei thematische Ausrichtungen Die Oberaufsicht kann alle Gegenstände oder Bereiche der bundesrätlichen Aufsicht betreffen; sie unterscheidet sich von dieser aber durch spezifisch parlamentarische Frage- stellungen und Beurteilungskriterien, die sich aus der Zielset- zung, den Grundsätzen und der Strategie der Geschäftsprü- fungskommissionen ergeben. Die thematischen Ausrichtungen der Geschäftsprüfungs- kommissionen sind: a. die Erfüllung von Bundesaufgaben: - Beurteilung des Verwaltungshandelns auf der Grundlage der Gesetzgebung; und - Beurteilung der Gesetzgebung aufgrund der Wirkungen des Verwaltungshandelns; b. die Beurteilung der Verwaltung als Ganzes (horizontale Betrachtungsweise); c. Kontrolle als Mittel der Vertrauensbildung. 6.2 Kriterien der Themenauswahl 6.21 Das Prinzip der systematischen Stichprobe Die Geschäftsprüfungskommissionen setzen Schwerpunkte in ihrem Arbeitsprogramm. Sie vermeiden dabei langfristig das Entstehen von Lücken innerhalb der Kontrollen. Kriterien der Schwerpunktbildung sind: a. Bei Abklärungen zur Erfüllung von Bundesaufgaben (vgl. Ziff. 6.1 Bst. a): - der Massstab des öffentlichen Interesses: Die Geschäftsprüfungskommissionen wahren stellvertretend die Interessen von Bürgerschaft und Öffentlichkeit gegen- über der Verwaltung: - Wahrung von Allgemeininteressen; - Erörterung langfristiger Probleme der Verwaltung; - Gewährleistung des Minderheitenschutzes gegenüber der Verwaltung; - Auswertung von Aufsichtseingaben; - die Aufdeckung von Schwachstellen und Mängeln: Die Geschäftsprüfungskommissionen überprüfen mutmassli- che Schwächen und Mängel in der Gesetzgebung und im Verwaltungsvollzug; - der Schutz der Verwaltung vor ungerechtfertigten Angrif- fen; - die Prüfung der Wirksamkeit von Gesetzgebung und Voll- zug; - Nachkontrollen zu früheren Inspektionen. b. Bei der Beurteilung der Verwaltung als Ganzes (horizon- tale Fragestellungen; vgl. Ziff. 6.1 Bst. b): - Führung (inkl. Planung und Controlling); - interner Informationsfluss (inkl. Koordinationsprobleme der Verwaltung, Projektorganisationen usw.); - Mitteleinsatz (Personal, Organisation, Sachmittel); -Wirksamkeit im Sinne der Rückkoppelung von Wirkungen des Verwaltungshandelns zum Gesetzgeber. 6.22 Grundsätze für die Kontrolle als Mittel der Vertrauens- bildung (vgl. Ziff. 6.1 Bst. c) Wo Kontrolle in erster Linie dazu dienen soll, Vertrauen in ei- nen Verwaltungsbereich zu schaffen, muss entschieden wer- den, ob eine Sektion (oder Arbeitsgruppe) oder die Ge- schäftsprüfungsdelegation damit beauftragt werden soll. Im Normalfall ist es die Sektion. Für den Einsatz der Geschäftsprüfungsdelegation (ausser- halb ihres Dauerauftrages) gilt das Verhältnismässigkeits- prinzip (vgl. Art. 47quinquies GVG): - Die Geschäftsprüfungskommissionen setzen die Delega- tion nach dem Prinzip der Subsidiarität zur Arbeit der Sektio- nen ein. - Nach dem Prinzip der Erforderlichkeit beauftragen die Ge- schäftsprüfungskommissionen die Delegation insbesondere, wenn der zuständigen Sektion Informationen verweigert wer- den, die zur Beurteilung einer Inspektionsfrage notwendig sind. Die Delegation trifft dann anstelle der Sektion die erfor- derlichen Abklärungen. - Die Geschäftsprüfungskommissionen grenzen das Unter- suchungsmandat der Delegation klar ab und beauftragen sie mit der Abklärung konkreter Fragen. 6.23 Vorgehensgrundsätze für Inspektionsbeschlüsse Jeder Inspektionsbeschluss der Kommissionen muss auf der Grundlage des Leitbildes begründet werden. Zu prüfen ist jeweils, ob das Thema im Rahmen einer Ar- beitsteilung mit dem Bundesrat von einer vorgelagerten Kon- trollstelle behandelt worden ist oder noch behandelt werden kann. Zu jedem Inspektionsthema sind die parlamentarischen Vor- stösse auszuwerten. Zu jedem Inspektionsthema ist seine Behandlung in den Medien zu nutzen: - als Grund für die Setzung eines Schwerpunktes; - als Hinweis auf konkrete Fragestellungen; - als Problem für die Vertraulichkeit der Inspektion. Aufsichtseingaben sind als Information bei der Wahl von Inspektionsthemen zu nutzen. 7. Organisation Die Struktur jeder Geschäftsprüfungskommission muss sich, gestützt auf die Aufgaben und die Strategie, auf vier Funktio- nen ausrichten: - interne Führung der Geschäftsprüfungskommission; - Lernprozess, bezogen auf die Erfüllung der Staatsaufga- ben (vertikal, einigermassen entlang der Linienstruktur der Verwaltung); - Lernprozess, bezogen auf horizontale Fragen innerhalb des Verwaltungssystems; - Vertrauensherstellung durch Kontrolle. Die beiden Dimensionen des Lernprozesses verlangen, dass sowohl alle Staatsaufgaben als auch alle wichtigen horizon- talen Fragen von ständigen Sektionen jeder Kommission be- treut werden (Matrix). Daraus ergeben sich folgende Organe: 1. Kommission; 2. Kommissionspräsidenten und -präsidentinnen; 3. Koordinationsgruppe; 4. Sektionspräsidentenkonferenz (Nationalrat); 5. Vertikale Sektionen; 6. Horizontale Sektionen; 7. Arbeitsgruppen; 8. Geschäftsprüfungsdelegation. 8. Arbeitsweise (vgl. auch Anhang) Die Geschäftsprüfungskommissionen gliedern und planen ihre Arbeit nach den Grundsätzen dieses Leitbildes. Sie set- zen dabei Prioritäten, erstellen Jahresprogramme und ent- wickeln Arbeitsmethoden. Die Gründlichkeit der Abklärungen hat Vorrang vor der Zahl gleichzeitiger Untersuchungen. 8.1 Formen der Verwaltungskontrolle Die Geschäftsprüfungskommissionen erfüllen ihre Aufgabe in den folgenden Formen: - Prüfung des Geschäftsberichtes; - Dienststellenbesuche der Sektionen; - Inspektionen; - Evaluationen; - Untersuchungen der Geschäftsprüfungsdelegation; - Behandlung von Aufsichtseingaben; - Nachkontrollen.CdG-CN/CE. Lignes directrices 652 15 juin 1995 Zum Geschäftsbericht sind die Geschäftsprüfungskommis- sionen vorberatende Kommission ihres Rates. Dienststellenbesuche der Sektionen dienen der Abklärung von Fragen, die voraussichtlich keine Inspektion rechtfertigen. Inspektionen sind vertiefte Abklärungen, die die Kommissio- nen selber (durch ihre Sektionen und mit Hilfe des Sekreta- riates) durchführen. Evaluationen sind Aufgabenüberprüfungen, Vollzugs- und Wirksamkeitskontrollen, die die Geschäftsprüfungskommis- sionen in der Regel im Rahmen von Inspektionen mit Hilfe der Parlamentarischen Verwaltungskontrollstelle vorneh- men. Untersuchungen der Geschäftsprüfungsdelegation werden in den Bereichen Nachrichtendienst und Staatsschutz sowie dort durchgeführt, wo die Aufgabe der Geschäftsprüfungs- kommissionen nur mit den Informationsrechten der Delega- tion wahrgenommen werden kann. Aufsichtseingaben werden als Hinweise auf mögliche Män- gel in der Verwaltung ausgewertet und selbständig oder in einer der übrigen Formen der Kontrolle überprüft. Nachkontrollen prüfen, ob die Empfehlungen der Geschäfts- prüfungskommissionen befolgt werden, allenfalls auch, ob sie die gewünschten Wirkungen erzielt haben. 8.2 Prioritätensetzung Die Geschäftsprüfungskommissionen sammeln die Themen, denen sie sich widmen wollen. Periodisch ordnen sie die Themen nach solchen, die bei der Behandlung des Ge- schäftsberichtes geprüft werden sollen, und solchen, die im Rahmen von Inspektionen oder Dienststellenbesuchen ge- prüft werden sollen. Für die Behandlung des Geschäftsberichtes wie für die Durchführung von Inspektionen und Dienststellenbesuchen setzen sie auf der Grundlage dieses Leitbildes Prioritäten nach Bedeutung und Dringlichkeit. 8.3 Jahresprogramme Im letzten Quartal jedes Jahres erstellen die Geschäftsprü- fungskommissionen ein gemeinsames Arbeitsprogramm für das nächste Jahr. Bei der Auswahl der Themen folgen sie den Prioritäten und beachten die Kapazitäten der Sektionen, des Sekretariates und der Parlamentarischen Verwaltungs- kontrollstelle. Für jedes Thema wird jene Form der Verwal- tungskontrolle bestimmt, die der Fragestellung und dem vor- aussehbaren Aufwand entspricht. Die Koordinationsgruppe reserviert eine beschränkte Kapa- zität des Sekretariates für nicht voraussehbare wichtige Er- eignisse. Zusätzliche, nicht im Jahresprogramm enthaltene Vorhaben für das laufende Jahr sind mit besonderer Begründung der Koordinationsgruppe vorzulegen. Diese beantragt den Kom- missionen, über die Prioritäten neu zu entscheiden. 8.4 Vorgehen Die Geschäftsprüfungskommissionen arbeiten in der Regel nach einer der folgenden Vorgehensweisen: - offenes Gespräch (Referentenbesuche der Mitglieder der GPK-NR); - systematische Beschaffung und Auswertung von Informa- tionen; - Inspektionen, Evaluationen: - Dienststellenbesuche. Das offene Gespräch gilt vor allem für die Behandlung des Geschäftsberichtes und für die Referentenbesuche einzelner Mitglieder bei den ihnen zur Berichterstattung zugewiesenen Ämtern. Die systematische Beschaffung und Auswertung von Infor- mationen gilt für Schwerpunktthemen und Querschnittsfra- gen zum Geschäftsbericht sowie für ausgewählte Dienststel- lenbesuche der Sektionen. Vertiefte Abklärungen werden in den Formen der Inspektion, aus der eine Evaluation hervorgehen kann, vorgenommen. Inspektionen werden von den Sektionen selber durchgeführt. Das Sekretariat bereitet sie vor und unterstützt die Sektions- arbeit. Zu Evaluationen erstellt die Parlamentarische Verwaltungs- kontrollstelle in der Regel zunächst eine Machbarkeitsstudie und legt diese den Sektionen vor, bevor die Hauptstudie durchgeführt wird. Die Sektion begleitet diese, wo sinnvoll, und wertet ihr Ergebnis aus. Ihre Schlussfolgerungen unter- breitet sie der zuständigen Kommission mit einem schriftli- chen Zusatzbericht. Nachkontrollen können mit unterschiedlichen Vorgehenswei- sen durchgeführt werden: - In der Regel werden sie im Rahmen des Geschäftsberich- tes (in freier Aussprache) abgewickelt. - Die zuständige Sektion kann das Sekretariat oder die Par- lamentarische Verwaltungskontrollstelle mit Vorabklärungen dazu beauftragen (systematische Beschaffung und Auswer- tung von Informationen). - Nach der Behandlung mit dem Geschäftsbericht kann die Sektion das Thema der Nachkontrolle für eine erneute In- spektion oder Evaluation vorschlagen. Themen, für die ein Dienststellenbesuch oder eine Inspek- tion beantragt wird, sind zu begründen. Die Koordinations- gruppe prüft mit Hilfe des Sekretariates und der Parlamen- tarischen Verwaltungskontrollstelle, allenfalls nach Rück- sprache mit der zuständigen Sektion, ob und in welcher Form das Thema in das Jahresprogramm aufgenommen werden soll. Sekretariat und Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle entwickeln methodische Hilfsmittel für ihre Arbeit. 9. Mittel 9.11nterne Mittel Zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben stehen den Geschäftsprü- fungskommissionen zwei Organe zur Verfügung: Das Sekretariat unterstützt die Kommissionen und ihre Un- tergruppen in allen Aufgaben. Es arbeitet auf Weisung des jeweils zuständigen Präsidenten bzw. der jeweils zuständi- gen Präsidentin im Rahmen dieses Leitbildes. Wichtige Pro- bleme der Kommissionsarbeit legt es der Koordinations- gruppe vor. Die Organisationsstruktur des Sekretariates muss auf fol- gende Funktionen ausgerichtet werden: - Unterstützung der Kommission; - Unterstützung der Kommissionspräsidenten und -präsi- dentinnen; - Unterstützung der Koordinationsgruppe; - Unterstützung der Geschäftsprüfungsdelegation; - Unterstützung der Vertikalen und Horizontalen Sektionen; - Koordination des Verkehrs mit der Parlamentarischen Ver- waltungskontrollstelle; - Sicherstellung von Dokumentation und Informatik; - Protokollführung; - Sekretariatsarbeiten. Die Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle erledigt auf- grund eines Jahresprogrammes oder von spezifischen Ein- zelaufträgen der Kommissionen Arbeiten, die von diesen oder ihren Untergruppen insbesondere aufgrund spezifi- scher fachlicher Anforderungen nicht selbst ausgeführt wer- den können. Schwerpunkte ihres Aufgabenprofils sind: - die Durchführung von Wirksamkeitsevaluationen; - die Überprüfung von Aufgaben des Bundes; sowie - die Kontrolle der Aufgabenerfüllung der Verwaltung. Die Geschäftsprüfungskommissionen sorgen dafür, dass zwischen den Aufgaben des Sekretariates bzw. der Parla- mentarischen Verwaltungskontrollstelle und den verfügbaren personellen, sachlichen und finanziellen Mitteln ein ange- messenes Verhältnis besteht (Arbeitsplanung und Prioritä- tensetzung; Budget). 9.2 Externe Hilfen Die Geschäftsprüfungskommissionen nutzen nach Möglich- keit weitere Formen der Unterstützung: - Arbeiten der übrigen Parlamentsdienste (Dokumentations- zentrale, Fachdienste der anderen Kommissionen); - Beizug von Experten und Expertinnen.15. Juni 1995 653 GPK-NR/SR. Leitbild 10. Anhänge 1. Organisationsstruktur der Geschäftsprüfungskommissio- nen; 2. Arbeitsweise der Geschäftsprüfungskommissionen; 3. Ausbildungskonzept; 4. Konzept für die Herausgabe einer Praxis der Geschäfts- prüfungskommissionen; 5. Grundsätze der Öffentlichkeitsarbeit; 6. Anforderungen an den Geschäftsbericht. Anhang 1 Organisationsstruktur der Geschäftsprüfungskommissionen 1. Vorbemerkung Die Struktur der Geschäftsprüfungskommissionen richtet sich auf folgende 4 Funktionen aus: - interne Führung der Geschäftsprüfungskommissionen; - Lernprozess nach Staatsaufgaben; - Lernprozess nach horizontalen Fragen innerhalb des Ver- waltungssystems; -Vertrauensherstellung durch Kontrolle. Diesen 4 Funktionen entsprechen die Schaffung einer Koor- dinationsgruppe der beiden Geschäftsprüfungskommissio- nen, die Bildung Vertikaler Sektionen (Aufgabenerfüllung), die Schaffung Horizontaler Sektionen (Querschnittsfragen) und die Schaffung einer Geschäftsprüfungsdelegation. Die beiden Funktionen, die sich auf den Lernprozess aus- richten, setzen voraus, dass innerhalb der Geschäftsprü- fungskommissionen eine Matrixstruktur gebildet wird, die es gestattet, die Prüfung von Staatsaufgaben einerseits und ho- rizontale Fragen des Verwaltungssystems anderseits mitein- ander zu verknüpfen. Die Matrixstruktur hat zur Folge, dass jedes Mitglied der Kommission in je einer Vertikalen und je einer Horizontalen Sektion tätig sein sollte, damit: - die horizontale Dimension bei der Prüfung von Bundesauf- gaben zur Geltung kommt; und - die Probleme bei der Erfüllung von Bundesaufgaben bei der Prüfung von horizontalen Fragen berücksichtigt werden können. In jeder Vertikalen Sektion sollte daher ein Mitglied aus jeder Horizontalen Sektion mitarbeiten und in jeder Horizontalen Sektion ein Mitglied aus jeder Vertikalen Sektion. In der Regel haben die Mitglieder mindestens zwei Jahre der gleichen Sektion anzugehören. 2. Kommissionspräsidenten und -präsidentinnen Die Kommissionspräsidenten und -präsidentinnen leiten die Kommissionen. Sie sind Mitglieder der Koordinationsgruppe, die sie alternie- rend präsidieren. Sie leiten, koordinieren und beaufsichtigen das Sekretariat und die Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle. Sie wachen darüber, dass die Kommissionsmitglieder in der Sache kein persönliches Interesse haben oder nicht aus an- deren Gründen, namentlich parteipolitischen, befangen sein könnten. 3. Koordinationsgruppe 3.1 Aufgabe Die Koordinationsgruppe hat das Leitbild der GPK im Sinne der Philosophie, die diese in ihrer Praxis befolgen wollen, weiterzuentwickeln. Die Koordinationsgruppe ist Trägerin der Selbstkontrolle über die Wirksamkeit der Geschäftsprüfungskommissionen. Die Koordinationsgruppe erstellt die Arbeitsplanung für die Tätigkeiten der Geschäftsprüfungskommissionen. Die Koordinationsgruppe entwickelt die Jahresplanung für das Sekretariat und die Parlamentarische Verwaltungskon- trollstelle. 3.2 Zusammensetzung Die Koordinationsgruppe zählt 8 Mitglieder, je 4 aus jedem Rat. Sie besteht aus den Präsidenten oder Präsidentinnen und den Vizepräsidenten oder Vizepräsidentinnen innen der beiden Geschäftsprüfungskommissionen sowie je einem Präsidenten oder einer Präsidentin einer Vertikalen und einer Horizontalen Sektion jeder Kommission. Den Vorsitz führt der Präsident oder die Präsidentin jener Kommission, deren Rat im laufenden Jahr die Priorität für die Behandlung des Geschäftsberichtes hat. 4. Vertikale Sektionen 4.1 Aufgaben Die Vertikalen Sektionen prüfen das Verwaltungshandeln nach Staatsaufgaben. Es werden folgende 3 Sektionen ge- bildet: Sektion 1: Behörden (institutionelle Fragen, Aussenpolitik, Militär, Justiz). Diese Sektion erfasst alle Aufgaben der Bun- deskanzlei, des EDA, des EJPD und des EMD. Sektion 2: Wirtschaft (einschliesslich des Finanzhaushaltes). Diese Sektion erfasst alle Aufgaben des EVD und des EFD. Sektion 3: Leistungsstaat (Sozialversicherung, Gesundheit, Energie, Umwelt, Verkehr, Bildung, Wissenschaft, For- schung, Telekommunikation). Diese Sektion umfasst Aufga- ben aus den Bereichen des EDI und des EVED. 4.2 Zusammensetzung Die Mitgliedschaft wird wie bis anhin durch Angabe von Prä- ferenzen in einer Umfrage ermittelt. Jedes Mitglied kann in einer Vertikalen und einer Horizontalen Sektion tätig sein. a. Nationalrat: Zwei Sektionen zählen je 8 Mitglieder, eine 9 Mitglieder. Damit sich ein ausgewogenes Verhältnis auf alle Horizontalen Sektionen ergibt, sollten 6 der 8 Mitglieder in je einer Horizontalen Sektion Einsitz nehmen. 5 bzw. 6 Mitglieder haben die Wahl, in einer beliebigen Horizontalen Sektion mitzuwirken. b. Ständerat: Die Sektionen umfassen je 4 Mitglieder, Aus- nahme: eine umfasst 5 Mitglieder. 5. Horizontale Sektionen 5.1 Aufgaben Die Horizontalen Sektionen prüfen die wichtigsten Elemente im Ablauf staatlichen Handelns. Die Gliederung folgt hier Strukturelementen, die allem Verwaltungshandeln gemein- sam sind, wobei solche Elemente herausgegriffen werden, die erfahrungsgemäss in der Verwaltung besondere Pro- bleme schaffen: Sektion 1 (Führung): Sie prüft die Verwaltung als Führungs- prozess: Management öffentlicher Aufgaben inkl. Planung, Controlling, Information und Koordination. Sie betrachtet Verwaltung als Informationsvermittlung - so- wohl nach innen wie nach aussen - inklusive die Probleme der Koordination zwischen den Ämtern und Departementen sowie die Probleme der Projektorganisationen zur Lösung übergreifender Probleme. Sektion 2 (Mitteleinsatz): Sie befasst sich mit der Zielkonfor- mität im Einsatz von Personal, Organisation und Sachmitteln der Verwaltung. Sektion 3 (Wirksamkeit): Sie prüft die Leistungen der Verwal- tung und ihre Wirkungen - z. B. die Réglementation gesell- schaftlicher Bereiche -, deren gesellschaftliche Bedeutung sowie die Rückkoppelung der Wirkungen zum Gesetzgeber. 5.2 Zusammensetzung a. Nationalrat: Je 7 Mitglieder pro Sektion, eine Sektion mit 8 Mitgliedern. Davon sollten 3 in je einer Vertikalen Sektion Einsitz nehmen. b. Ständerat: Die Sektionen umfassen je 3 Mitglieder, Aus- nahmen: eine umfasst 4 Mitglieder. 6. Sektionspräsidentenkonferenz (Nationalrat) Sie plant und prüft die Behandlung des Geschäftsberichtes in der Kommission des Nationalrates und im Rat. 7. Arbeitsgruppen Sie prüfen spezifische Fragen. Sie werden in der Regel durch die Erweiterung einer bestehenden Sektion, auch durch Mitglieder einer Sektion des anderen Rates, gebildet. 8. Geschäftsprüfungsdelegation 8.1 Aufgaben Die Geschäftsprüfungsdelegation erfüllt nach gesetzlichem Auftrag die Kontrollfunktionen in den besonderen Geheimbe- reichen. Ferner nimmt sie im Auftrage der beiden Geschäfts- prüfungskommissionen, wo nötig, verschärfte Kontrollen in einzelnen Verwaltungsbereichen vor. 8.2 Zusammensetzung Die Geschäftsprüfungsdelegation setzt sich aus je 3 Vertretern oder Vertreterinnen beider Kommissionen zu-CdG-CN/CE. Lignes directrices 654 15 juin 1995 sammen, die innerhalb ihrer Kommission daneben auch noch Mitglied einer Vertikalen Sektion sind. 8.3 Leitbild Die Geschäftsprüfungsdelegation gibt sich ein Leitbild, das von den Geschäftsprüfungskommissionen zu genehmigen ist. Anhang 2 Arbeitsweise der Geschäftsprüfungskommissionen Die Arbeit der Geschäftsprüfungskommissionen kleidet sich in verschiedene Formen der Verwaltungskontrolle, die sich nicht nur im Gegenstand, sondern auch im Ablauf unter- scheiden; alle sind in ein Jahresprogramm der Geschäftsprü- fungskommissionen integriert. 1. Die Prüfung des Geschäftsberichtes 1.1 Nationalrat Die GPK-NR bestimmt an ihrer Sitzung im ersten Quartal des Jahres: - welche Schwerpunkte die Vertikalen Sektionen setzen; - welche Fragen die Horizontalen Sektionen prüfen (als Er- satz für die früheren Querschnittsthemen, mit denen sich alle Sektionen befassen mussten). Die Sektionen beschränken ihre Arbeit in der Regel auf den Teil des Geschäftsberichtes, der über den Stand der Aufga- benerfüllung orientiert. Die Leistungsübersicht kann Anlass zu Einzelfragen der Mit- glieder sein, für die am Schluss der Sektionssitzung Zeit vor- gesehen wird. - Die Vertikalen Sektionen befassen sich mit der Aufgaben- erfüllung in den einzelnen Politikbereichen. - Die Horizontalen Sektionen befassen sich mit den Struktur- und Ablaufproblemen aus ihrem Themenbereich, auf die der Geschäftsbericht hinweist oder die sich im Laufe des Jahres gezeigt haben. Die Kommission beschliesst an der Maisitzung, welche verti- kalen und horizontalen Fragestellungen im Rat zur Sprache gebracht werden sollen. 1.2 Ständerat Die Kommission behandelt den Geschäftsbericht an zwei Plenarsitzungen. An der ersten schlagen die Referenten oder Referentinnen der Vertikalen und Horizontalen Sektio- nen die Fragen vor, die bis zur zweiten Sitzung schriftlich be- antwortet werden sollen. Zur mündlichen Erörterung mit dem Bundesrat werden in erster Linie Soll-lst-Vergleiche zwi- schen Zielsetzungen und getroffenen Massnahmen ausge- wählt. 2. Inspektionen Beschliesst eine Kommission zu einem Thema im Rahmen des Jahresprogramms eine Inspektion, so beauftragt sie da- mit eine Sektion oder Arbeitsgruppe. Auf deren Anweisung trifft das Sekretariat die Vorabklärungen, die notwendig sind, um die Untersuchung effizient und zielgerecht durchzufüh- ren. Inspektionen stützen sich in der Regel auf Verwaltungs- berichte, Akten der Verwaltung oder Dritter, Anhörungen und allenfalls Expertisen. Die Schlussfolgerungen werden in der Regel als Entwurf zum Schlussbericht dem zuständigen Departementsvorste- her zur Stellungnahme übermittelt. Diese wird im Bericht oder in einem Antrag dazu berücksichtigt. Inspektionsberichte werden durch Beschluss der zuständi- gen Plenarkommission veröffentlicht, soweit der Bundesrat nicht Teile davon vertraulich erklärt (Art. 47bis Abs. 6 GVG). 3. Evaluationen Beschliesst eine Kommission, zu einem Thema eine Evalua- tion durchzuführen, so beauftragt sie damit die Parlamentari- sche Verwaltungskontrollstelle. Die zuständige Sektion legt der Plenarkommission bedeut- same Entscheide, die im Verlaufe der Untersuchung notwen- dig werden, vor. Sektion und Sekretariat verfolgen den Ver- lauf der Evaluation, damit sie gestützt darauf der Kommis- sion Bericht und Antrag zum Thema vorlegen können. Die weiteren Modalitäten für die Arbeitsweise der Parlamen- tarischen Verwaltungskontrollstelle werden in einem Arbeits- konzept festgehalten, das von den Plenarkommissionen zu verabschieden ist. 4. Untersuchungen der Geschäftsprüfungsdelegation Die Geschäftsprüfungsdelegation konstituiert sich selbst und regelt ihre Arbeitsweise im Rahmen der gesetzlichen Vor- schriften selbständig. Sie sorgt dafür, dass die Geschäftsprü- fungskommissionen und der Rat über das Ausmass, in dem sie die Kontrolle über Staatsschutz und Nachrichtendienst wahrnimmt, hinreichend informiert werden. 5. Dienststellenbesuche der Sektionen Die Besuche der Sektionen bei ausgewählten Verwaltungs- diensten haben zum Zweck, das Gespräch mit der Verwal- tung zu pflegen und Informationen aus der Verwaltung zu sammeln, die bei der Prüfung des Geschäftsberichtes nicht erhältlich waren. Der Aufwand beschränkt sich auf eine kon- zentrierte Dokumentation, eine Sektionssitzung und auf eine mündliche Berichterstattung in der Kommission, die allenfalls zu einem Brief an das zuständige Departement führt. Soll ein Dienststellenbesuch vertieft werden, braucht es einen In- spektionsbeschluss im Rahmen des Jahresprogramms. 6. Aufsichtseingaben Eingaben zur Geschäftsführung, die offensichtlich unbegrün- det sind oder bei denen die Zuständigkeit der Geschäftsprü- fungskommissionen nicht gegeben ist, werden vom Sekreta- riat direkt beantwortet oder an die zuständige Instanz weiter- geleitet. Die anderen Eingaben werden dem Präsidenten oder der Präsidentin der zuständigen Sektion vorgelegt, der oder die über die weitere Behandlung entscheidet. Er oder sie kann die Eingabe direkt beantworten, der Plenarkommission un- terbreiten oder im Rahmen der Sektion überprüfen. 7. Nachkontrollen Alle Berichte und Briefe, mit denen Empfehlungen an den Bundesrat oder an ein Departement gerichtet werden, ent- halten eine Frist für die Stellungnahme. Das Sekretariat führt eine Terminkontrolle und sammelt auf das Ende jedes Jahres die verlangten Vollzugsberichte. Diese werden in der PVK vorgeprüft, wenn sich die Empfeh- lungen auf eine Evaluation stützen, sonst vom Sekretariat. Dabei wird - allenfalls nach Rücksprache mit der Verwaltung - für die Behandlung des nächsten Geschäftsberichtes ein Arbeitspapier erstellt, das der zuständigen Sektion dazu dient, im Gespräch mit dem Departementsvorsteher oder der Departementsvorsteherin Forderungen und Massnahmen zu vergleichen. Gelangen Sektion und Plenarkommission zum Schluss, dass eine Vertiefung nötig ist, dann beschliessen sie die Durchführung einer erneuten Inspektion oder Evalua- tion. 8. Arbeitsplanung Die Geschäftsprüfungskommissionen planen jährlich ihre Arbeit und verteilen die verfügbaren Kapazitäten auf die verschiedenen Kontrollformen. Jedes Mitglied, jede Sektion oder Arbeitsgruppe und jede Kommission können der Koordinationsgruppe jederzeit ein Thema beantragen, das überprüft werden soll. Die Vor- schläge werden auf einem Antragsblatt kurz begründet. Die Koordinationsgruppe sammelt diese Anträge und entwirft daraus ein Jahresprogramm, das sie an den Plenarsitzungen der Kommissionen im November zum Entscheid vorlegt. An- träge, die den Charakter einer Nachkontrolle zu früheren Empfehlungen der Geschäftsprüfungskommissionen tragen, werden zunächst der Prüfung des nächsten Geschäftsbe- richtes zugewiesen. Anträge, die sich zur Behandlung als Schwerpunkt bei der Prüfung des Geschäftsberichtes eig- nen, werden dafür vorgesehen. Das Jahresprogramm legt fest: - welches Gewicht den einzelnen Kontrollformen innerhalb der gesamten Kommissionsarbeit zukommen soll; - welche Themen in welcher Form im kommenden Jahr zu behandeln sind; -welche personellen und finanziellen Mittel dafür bean- sprucht werden. Zu Anträgen, die neue Vorhaben für das laufende Planungs- jahr vorschlagen, ist die Dringlichkeit ausführlich zu begrün- den. Die Koordinationsgruppe entscheidet, ob die beschlos- sene Prioritätenordnung geändert werden soll und wie das Jahresprogramm noch angepasst werden kann.15. Juni 1995 655 GPK-NR/SR. Leitbild 9. Sitzungsplan Soweit möglich beschliessen die Geschäftsprüfungskommis- sionen an ihren Novembersitzungen über die Nutzung der fe- sten Sitzungstage, die ihnen im kommenden Jahr zugewie- sen sind. Blockierte Daten, die von den Plenarkommissionen nicht beansprucht werden, können für Sektionssitzungen ge- nutzt werden. Diese müssen auch auf Daten gelegt werden, die für andere Kommissionen reserviert sind. Bei unvermeid- lichen Kollisionen wird erwartet, dass sich Mitglieder der Ge- schäftsprüfungskommissionen in der anderen Kommission ersetzen lassen. Die Plenarkommissionen tagen in der Regel einmal zwi- schen jeder Session und im Januar zu einem gemeinsamen Seminar. Anhang 3 A usbildungskonzept Die Aus- und Fortbildung der Kommissionsmitglieder dient der Umsetzung des Leitbildes. Sie stützt sich auf Grundla- gen, die in Kursen und Seminaren vermittelt werden, sowie auf die Auswertung der praktischen Arbeit in den Geschäfts- prüfungskommissionen. 7. Ausbildung Zu Beginn und nach der Mitte jeder Legislatur findet ein Ein- führungskurs für neue Kommissionsmitglieder statt. Er ver- mittelt die Grundkenntnisse über die Kompetenzen und Ar- beitsweise der Geschäftsprüfungskommissionen. 2. Fort- und Weiterbildung a. Jährliches Seminar Zu Beginn jedes Jahres wird ein Seminar durchgeführt. Es vertieft die Kenntnisse, wer-tet Erfahrungen aus und erhöht die Wirksamkeit der Arbeitsweise. Typische Elemente des Seminars können sein: - Kurs im Bereich der Verwaltungsanalyse (Organisation und Funktionsweisen der Verwaltung, Referat und Bei- spiele); - Kurs im Bereich der Politikevaluation (Darstellung von Möglichkeiten und Problemen der Evaluation, Referat und Beispiele); - Übung zur Umsetzung des Leitbildes der Geschäftsprü- fungskommissionen (Rollenspiele zu konkreten Inspektionen anhand der Spielregeln des Leitbildes). Das Seminar kann durch aktuelle Sachthemen ergänzt wer- den. b. Begleitende Selbstkontrolle an der Arbeit Die Kommissionen nehmen periodisch eine praxisbeglei- tende Auswertung ihrer Arbeit vor (Selbstkontrolle in den Ple- narsitzungen aufgrund von Vorbereitungen durch die Koordi- nationsgruppe). Anhang 4 Konzept für die Herausgabe einer Praxis der Geschäftsprü- fungskommissionen 1. Umfang In einer ersten Phase werden nur sämtliche veröffentlichten Empfehlungen aufgenommen (Bundesblatt und Amtliches Bulletin). Sobald die Registratur des Sekretariates GPK auf EDV läuft, wird eine zweite Fassung mit vertraulichen Inhalten und sol- chen, die nur für den GPK-internen Gebrauch bestimmt sind (mit Zugriffsbeschränkung), geführt (Briefe an den Bundes- rat). 2. Inhalt - Empfehlungen in Inspektionsberichten; - Forderungen, welche die Kommissionspräsidenten und -präsidentinnen in ihren Referaten erheben; - Kommissionsbeschlüsse, die als solche textlich in Proto- kollen oder Briefen festgehalten sind (u. U. nur in der vertrau- lichen Fassung); - zu jedem Punkt wird eine kurze Begründung (aus dem Be- richt, dem Brief oder dem Protokoll) geliefert. 3. Vorgehen Entwurf durch das Sekretariat GPK, Genehmigung durch die jeweils zuständige Kommission, entweder mit der Verab- schiedung des Geschäftes oder bei der Bereinigung des Jah- resberichtes. Gleichzeitig wird entschieden, ob eine Aussage in die vertrauliche oder in die öffentliche Fassung gehört. 4, Publikation Zunächst wird die Praxis als Übersicht dem Jahresbericht vorangestellt. Zusammen mit der Parlamentarischen Verwal- tungskontrollstelle und den Parlamentsdiensten wird geprüft, ob neben dem Bundesblatt und dem Amtlichen Bulletin eine periodische Veröffentlichung (der GPK oder des Parlamen- tes) geschaffen werden soll. Sobald die Praxis auf EDV genommen ist, wird die öffentliche Fassung in die Datenbank der Parlamentsdienste gespiesen und ist für Ratsmitglieder, Verwaltung und Presse zugäng- lich. 5. Nutzung a. intern: Kommissionsmitglieder und Sekretariat verfügen über eine Sammlung aller erfassten Empfehlungen. Die Sammlung wird systematisch gegliedert: - entweder nach dem Staatskalender (Departemente und Bundesämter); - oder nach der Systematischen Sammlung des Bundes- rechts. Die erste Variante verdient vorläufig den Vorzug, weil sie der traditionellen Arbeitsweise der GPK entspricht. Die zweite würde zu einer Überfüllung im Band l (Staat - Volk - Behör- den) führen, vieles müsste doppelt erscheinen. Je nach der Entwicklung der Systematik im Geschäftsbericht wird zu prüfen sein, ob diese Gliederung zu übernehmen ist. b. extern: Parlament, Verwaltung und die Medien sollen auf einfache Weise die Praxis der GPK nutzen können. Bei der Formulie- rung ist darauf zu achten, dass sinnvolle Stichworte verwen- det und hervorgehoben werden (Bundesamt, Politikbereich, Bundesaufgabe, Thema); dazu gehören aussagekräftige Titel zu den Empfehlungen. Ein Schlagwortsystem soll den Zugang erleichtern. Anhang 5 Grundsätze der Öffentlichkeitsarbeit 1. Grundsätze Die Geschäftsprüfungskommissionen stehen im Dienst des Parlamentes und der Öffentlichkeit; sie haben einen Informa- tionsauftrag. Sie haben anderseits die Vertraulichkeit zu wahren, wo diese geboten ist. Die Geschäftsprüfungskommissionen lassen sich beim Ent- scheid über die Veröffentlichung eines Berichtes von folgen- den Grundsätzen leiten, die im Einzelfall gegeneinander abgewogen werden müssen: a. Prinzip der Öffentlichkeit der Verwaltung Die Geschäftsprüfungskommissionen vertreten den Grund- satz der Öffentlichkeit der Verwaltung. Der Bundesrat hat ge- stützt darauf im Rahmen von Artikel 8 des Verwaltungsorga- nisationsgesetzes einen Informationsauftrag (vgl. GPK-NR, Information der Öffentlichkeit, AB 1982 N 640): Die Ge- schäftsprüfungskommissionen betrachten ihrerseits die Her- stellung demokratischer Transparenz der Verwaltung als Teil ihrer Kontrollaufgabe. b. Schutz der Leistungsfähigkeit der Verwaltung Die Aufgabe der Verwaltung, Leistungen zu erbringen und Bundesaufgaben zu erfüllen, kann allerdings in Konflikt zum Öffentlichkeitsprinzip treten. Der Schutz der Leistungsfähig- keit kann insbesondere dann überwiegen, wenn folgende In- teressen betroffen sind (sinkendes Gewicht des Schutzinter- esses): - Staatsgeheimnisse; - Willensbildung des Bundesrates; - effiziente Verwaltungsarbeit. c. Schutz von Persönlichkeitsrechten Dieser Schutz gilt für alle betroffenen Privatpersonen. Für Beamte und Beamtinnen gilt er in Fragen des Dienstverhält- nisses. 2. Kriterien a. Zum Grundsatz der Veröffentlichung von Berichten der GPKCdG-CN/CE. Lignes directrices 656 15 juin 1995 Zugunsten einer Veröffentlichung sprechen folgende Merk- male eines GPK-Berichtes: - politische oder rechtliche Grundsatzfrage (z. B. Geltungs- bereich des Kriegsmaterialexportgesetzes); - Frage, die das Parlament bei der Ausübung seiner Kom- petenzen beachten soll (z. B. demnächst hängiges Ge- schäft); - Frage, zu der die Entscheidungskompetenz des Bundesra- tes fraglich oder überprüfungsbedürftig ist (z. B. Satelliten- rundfunk); -Auswirkung von Parlamentserlassen oder -beschlüssen (z. B. Stellenplafonierung); - Information für künftig betroffene Einzelpersonen (z. B. Vollzug des Asylrechts). Gegen die Veröffentlichung sprechen folgende Gesichts- punkte: - Staatsgeheimnis; - Persönlichkeitsschutz; -fehlendes öffentliches Interesse (z. B. rein administrative, verwaltungsinterne Frage: Reorganisation einer Verwal- tungsstelle), b. Zum Zeitpunkt Für eine rasche Publikation (vor der Stellungnahme des Bun- desrates zum Detail): - aktuelles Thema; - rasche Veränderung der Lage; - medienwirksame Ergebnisse der Geschäftsprüfungskom- missionen; - politisch umstrittenes Thema oder Ergebnis. Für eine Publikation mit der ausführlichen Stellungnahme des Bundesrates: - keine Aktualität; - Grundlagendokument für spätere Auseinandersetzungen, das mit der Haltung des Bundesrates verglichen werden muss (Evaluationsstudien der Parlamentarischen Verwal- tungskontrollstelle); - Vorliegen zahlreicher wichtiger Differenzen zum Bundes- rat, die in seiner kurzen Stellungnahme nicht sinnvoll darge- stellt werden können. 3. Zusammenarbeit mit den Medien a. Die Geschäftsprüfungskommissionen nutzen neben ihren internen Grundlagen gezielt Hinweise der Medien, indem sie mit der Hilfe der Dokumentationszentrale der Bundesver- sammlung und des Sekretariates der Geschäftsprüfungs- kommissionen: - eine Presseauswertung vornehmen; - die elektronischen Medien auswerten; -gezielt Rückfragen bei Journalisten und Journalistinnen machen, die zu einem Thema der Kontrolle geschrieben haben. b. Die Geschäftsprüfungskommissionen können die Medien über den Verlauf ihrer Arbeit informieren, indem sie: - das Jahresprogramm öffentlich darstellen; - Begründungen zu beschlossenen Inspektionen bekannt- geben; - Zwischenentscheide zu Inspektionen und Evaluationen für die Medien aufbereiten; - Machbarkeitsstudien zu geplanten Evaluationen herausge- ben. c. Die Geschäftsprüfungskommissionen erleichtern es den Medien, über ihre Ergebnisse zu berichten, indem sie: - mediengerechte Dokumentationen erstellen; - Pressemitteilungen verfassen; - Pressekonferenzen durchführen. d. Die Geschäftsprüfungskommissionen stehen den Medien- vertretern und -Vertreterinnen auf Anfrage für Auskünfte zur Verfügung, indem: -die Kommissionspräsidenten und -präsidentinnen über Konzeption und Planung der Kontrolle sprechen können; - die Sektionspräsidenten und -präsidentinnen und Referen- ten und Referentinnen nach folgenden Grundsätzen über Sachthemen orientieren können: 1. Ein Mitglied der Geschäftsprüfungskommissionen kann nur mit ausdrücklichem Auftrag namens einer Geschäftsprü- fungskommission sprechen. 2. Neben den Sektionspräsidenten und -präsidentinnen kön- nen auch die Referenten und Referentinnen zur Information über ihren Bereich beauftragt werden. 3. Jeder Referent oder jede Referentin kann über die bishe- rige Praxis der Geschäftsprüfungskommission in seinem oder ihrem Bereich orientieren, soweit diese veröffentlicht ist. 4. Jeder Referent oder jede Referentin kann über das lau- fende oder geplante Vorgehen seiner oder ihrer Geschäfts- prüfungskommission sprechen, ohne dabei inhaltliche Aus- sagen zu machen. Anhang 6 Anforderungen an den Geschäftsbericht Für den Geschäftsbericht sind Zielvorgaben zu formulieren, die die bisherige Kritik an den Geschäftsberichten des Bun- desrates so konkretisieren, dass messbare Kriterien geliefert werden, an die sich der Bundesrat bei der Entwicklung des Geschäftsberichtes halten kann. Der Geschäftsbericht ist in zwei Teile zu gliedern: - eine Darstellung der wichtigsten Aufgaben der Bundesver- waltung und ihres Erfüllungsgrades (Soll-lst-Vergleich mit Bezug auf die Legislaturplanung und die Jahresziele der Departemente und Ämter); - eine Übersicht zu den Tätigkeiten der Verwaltung. 7. Stand der Aufgabenerfüllung Hier ist der Geschäftsbericht in seiner formalen Gliederung auf die Schwerpunkte der Legislaturplanung auszurichten: 1. Aussenpolitik; 2. Sicherheitspolitik; 3. Forschung und Technologietransfer; 4. Bildung; 5. Arbeit; 6. Kultur; 7. Telekommunikation; 8. Umwelt; 9. Landschaft; 10. Verkehr; 11. Energie; 12. Soziale Sicherheit; 13. Gesundheit; 14. Finanzhaushalt; Der Inhalt dieses Teils ist auf Legislatur- und Jahresziele auszurichten, die die Departemente und Ämter je für sich auf der Grundlage der Legislaturplanung zu erstellen haben. Der Geschäftsbericht hat hier insbesondere die Zusammen- hänge darzustellen, die innerhalb jener Politikbereiche beste- hen, nach denen sich die Geschäftsprüfungskommissionen vertikal strukturiert haben: Staat und Behörden (institutionelle Fragen, Aussenpolitik, Militär, Justiz), Wirtschaftspolitik (Pro- bleme von EVD und EFD), leistungsstaatliche Aufgaben und Kulturfragen (Sozialversicherung, Umwelt, Energie, Verkehr, Bildung, Wissenschaft, Forschung, Telekommunikation). Der Geschäftsbericht hat hier in bezug auf die wichtigsten Aufgaben innerhalb der Politikbereiche der Legislaturpla- nung die Strukturelemente des Verwaltungshandelns hervor- zuheben, nach denen sich die Geschäftsprüfungskommis- sionen horizontal organisiert haben: Führung, Information, Mitteleinsatz, Wirksamkeit. 2. Leistungsübersicht Hier sind die Informationen, die die Ämter über ihre Tätigkei- ten schon bisher wiedergegeben haben, gekürzt und wo- möglich in tabellarischer Form zur Verfügung zu stellen. 3. Gestaltung Der Geschäftsbericht sollte ansprechender gestaltet werden; er bleibt aber ein Arbeitsmittel für die Mitglieder der Ge- schäftsprüfungskommissionen und weitere interessierte Leser. Er ist kein Instrument der Public Relations und braucht keine Fotografien oder Illustrationen. Bühler Robert (R, LU) présente au nom de la Commission de gestion (CdG) le rapport écrit suivant: Table des matières I.But 2. Principes15. Juni 1995 657 GPK-NR/SR. Leitbild 3. Tâches 4. Cadre légal 5. Stratégie 6. Thèmes 7. Structure 8. Méthode de travail 9. Moyens 10. Annexes Introduction Au cours d'une période d'essai de trois ans, les Commis- sions de gestion se sont interrogées sur leur rôle et leur effi- cacité. Cette évaluation critique a amené les commissions à décider de se fixer des lignes directrices pour leur action. La haute surveillance du Parlement nécessite une «unité de doctrine». La définition d'un cadre général pour les tâches et les stratégies, ainsi que pour les procédures à suivre, exige que les commissions fassent leurs des objectifs communs, une vision uniforme et une application conséquente des pro- cédures. Des lignes directrices sont l'outil adéquat pour assurer et as- seoir cette unité. Les présentes lignes directrices visent: - à créer un instrument de conduite pour les travaux futurs des Commissions de gestion; - à accroître l'efficacité du contrôle parlementaire de l'admi- nistration; - à favoriser la constance dans les travaux et à la mettre en évidence à l'intention de l'administration et du public et - à expliquer la méthode de travail des Commissions de ges- tion à l'administration, au Parlement et au public. Dans ces lignes directrices, il y a un ordre hiérarchique qui va du but aux tâches, à la stratégie et aux thèmes en passant par les principes. Notamment les thèmes, la stratégie et les tâches sont cepen- dant interdépendants. En revanche, les chapitres concernant la structure et les moyens sont une simple énumération des données définies dans les autres chapitres. I.But Conformément à la constitution et à la loi (art. 85 ch. 11 est.; art. 47ters. LRC), les Commissions de gestion sont char- gées d'exercer un contrôle sur le gouvernement et l'adminis- tration. Elles doivent notamment: - faire ressortir la responsabilité démocratique du Conseil fé- déral et de l'administration; - évaluer les effets des activités du Conseil fédéral et de l'ad- ministration; - engager avec le Conseil fédéral et l'administration un pro- cessus d'apprentissage réciproque. On entend par: - responsabilité démocratique: le devoir qui incombe au Conseil fédéral de justifier ses décisions devant le Parle- ment; - évaluation des effets: l'appréciation portée par le Parle- ment sur le but et les effets de l'exécution de la loi; - processus d'apprentissage: le fait de tirer les conséquen- ces par la voie du dialogue de l'appréciation portée. 2. Principes 2.1 Principes observés par les Commissions de gestion pour l'interprétation de leur propre rôle II incombe aux Commissions de gestion d'exercer la haute surveillance sur le gouvernement et l'administration. Leur rôle est donc différent de celui du Conseil fédéral, à qui il ap- partient de surveiller l'administration fédérale et de prendre les décisions. Dans leurs activités de contrôle, les Commissions de gestion respectent la règle selon laquelle celui-ci doit avoir lieu au ni- veau adéquat et porter sur des questions de principe. Elles examinent les principales questions touchant à l'application des lois ainsi que les décisions et procédures administratives qui font jurisprudence. Les cas d'espèce ont valeur d'exemple. Lors des contrôles qu'elles effectuent, les Commissions de gestion cherchent avant tout à déterminer les tendances; el- les s'intéressent moins au cas d'espèce qu'aux leçons que l'on peut en tirer pour l'évolution future de la jurisprudence et des structures administratives. Conformément à la loi, les Commissions de gestion doivent examiner et surveiller en détail l'activité de l'administration fédérale (art. 47teral. 1 LRC). Pour effectuer ce contrôle per- manent, elles n'attendent pas qu'une décision définitive soit prise dans une procédure administrative. Cependant, elles veillent à la séparation des pouvoirs et se conforment au principe de la non-ingérence dans les domaines qui relèvent de la compétence de décision du Conseil fédéral: la fonction de contrôle ne donne pas le droit de porter atteinte à la liberté et à la responsabilité de décision de la personne contrôlée. Les Commissions de gestion présentent leurs conclusions sous la forme de recommandations au Conseil fédéral ou sous celle d'interventions parlementaires. Les recommanda- tions n'ont pas un caractère impératif; elles obligent cepen- dant le Conseil fédéral à justifier les décisions qui s'en écar- tent. Lors de leurs délibérations, les Commissions de gestion sui- vent le principe du consensus; elles s'efforcent de formuler les critiques et recommandations d'une manière qui soit ac- ceptable pour tous les membres et convaincante vis-à-vis de l'extérieur. Cela n'empêche pas la commission, dans cer- tains cas dûment motivés, de rendre public l'avis de la mino- rité. Les contrôles effectués par les Commissions de gestion dé- bouchent sur un dialogue avec le gouvernement et l'adminis- tration. Au sommet de la hiérarchie administrative, il y a le Conseil fédéral. C'est pourquoi l'exercice de la haute sur- veillance parlementaire doit être considéré comme un pro- cessus d'apprentissage. Les Commissions de gestion décident en toute autonomie du genre de contrôle parlementaire de l'administration qu'elles entendent adopter et de la méthode qu'elles veulent appli- quer. Dans le cas présent, autonomie veut dire que les Com- missions de gestion ne choisissent pas leur structure ni leur méthode de travail en fonction des bases d'information, des structures et des méthodes de travail existantes de l'adminis- tration, mais qu'elles optent pour la forme la mieux adaptée à leur mandat. L'Organe parlementaire de contrôle de l'administration exerce son action sur l'ensemble de l'administration, selon des critères uniques. Les Commissions de gestion axent leurs activités sur l'intérêt public et veillent par principe à ce que les résultats de leurs travaux soient rendus publics. 2.2 Principes pour le contrôle du Conseil fédéral et de l'admi- nistration Les Commissions de gestion contrôlent le Conseil fédéral et l'administration sous l'angle des principes suivants: - la légalité de l'activité administrative (au sens de la confor- mité systématique de la pratique avec la norme); - l'opportunité de l'activité administrative (notamment quant à la conformité de celle-ci avec le but recherché); - le rendement de l'administration, dans le sens de l'effi- cience et de l'adéquation des moyens mis en oeuvre par l'ad- ministration; - l'efficacité de l'action de l'Etat (art. 4 al. 1 de la loi sur l'or- ganisation de l'administration; art. 47sexies al. 2 LRC). Le contrôle de la gestion doit s'effectuer conformément aux principes suivants: Le Conseil fédéral a le droit et le devoir d'exercer la sur- veillance directe sur l'administration. Cette compétence de surveillance est accompagnée du pouvoir de donner des ins- tructions; le Conseil fédéral est donc mieux à même de con- duire l'administration que la haute surveillance. Dans les cas d'espèce, la surveillance examiné par le Conseil fédéral n'a pas la priorité sur la haute surveillance du Parlement. La responsabilité du Conseil fédéral envers le Parlement l'oblige à rendre compte de sa gestion aux Commissions de gestion. Cela présuppose que le Conseil fédéral assure la transpa- rence de l'administration vis-à-vis des Commissions de ges-CdG-CN/CE. Lignes directrices 658 15 juin 1995 tion. Il faut notamment qu'il organise l'activité de l'administra- tion d'une manière telle qu'elle puisse être contrôlée (fixer des objectifs, établir des comparaisons entre les situations réelle et idéale) et qu'il fournisse aux Commissions de ges- tion les informations appropriées (cf. en annexe les exigen- ces auxquelles doit répondre le rapport de gestion). 3. Tâches Les Commissions de gestion ont les tâches suivantes: - Contrôle de l'administration dans le but d'instaurer la con- fiance: Elles assurent la transparence des activités de l'admi- nistration et essaient ainsi de créer la confiance grâce aux contrôles. - Apprentissage: Les Commissions de gestions ont, avec le Conseil fédéral et l'administration, un dialogue qui doit leur permettre d'entamer un processus d'apprentissage et qui a pour but d'accroître la capacité des autorités de résoudre les pro- blèmes. - Coordination et vue d'ensemble: Les Commissions de gestion s'efforcent d'avoir une vue d'ensemble politique sur les tenants et les aboutissants des activités de l'administration. Elles contribuent ainsi à une meilleure intégration de celles-ci dans la conduite des affai- res de l'Etat. 4. Cadre légal Les droits et les devoirs des Commissions de gestion sont ré- glés aux articles 47ter et suivants de la loi sur les rapports entre les Conseils. Les commissions sont habilitées à demander en tout temps les renseignements utiles à toutes les autorités et à tous les services de l'administration fédérale sans égard au secret de fonction. Si elles doivent interroger des fonctionnaires qui ne sauraient être considérés comme représentant leur service, les com- missions entendent préalablement le Conseil fédéral puis, le cas échéant, lui demandent de lever l'obligation de réserve à laquelle est soumis le fonctionnaire concerné. 5. Stratégie 5.1 Principes directeurs 5.11 Principes directeurs pour les travaux des Commissions de gestion Les Commissions de gestion fixent en toute indépendance: - les critères pour leurs contrôles; - leur structure interne; - leur méthode de travail; - les informations que l'administration doit leur fournir (rap- port de gestion, etc.). Les Commissions de gestion favorisent le processus d'ap- prentissage au moyen de la formation permanente et de la réflexion: contrôle continu des résultats des travaux des Commissions de gestion (autocontrôle). Les Commissions de gestion cultivent le dialogue en leur sein et avec leurs interlocuteurs. Les Commissions de gestion fixent les programmes de tra- vail et les méthodes de travail pour leur activité (cf. sous chiffre 8 la méthode de travail des commissions de gestion). 5.12 Principes directeurs pour les rapports avec le Conseil fédéral et l'administration Les Commissions de gestion favorisent le processus d'ap- prentissage de l'administration notamment: - en opposant aux compétences et à la façon de penser d'une administration spécialisée le point de vue politique de l'autorité démocratique; - en subordonnant l'activité sectorielle de l'administration à la vue d'ensemble politique (questions relatives au but et à l'effet); - en mettant en regard la structure verticale de l'administra- tion et la structure horizontale de la commission. Dans la mesure du possible, les Commissions de gestion es- saient de parvenir à une entente avec le Conseil fédéral et l'administration plutôt que d'en arriver à l'affrontement. Pour l'évaluation de l'activité du Conseil fédéral et de l'admi- nistration, les recommandations et critères des Commissions de gestion renforcent l'effet des directives et des normes de caractère général. Cependant, les Commissions de gestion ont mis au point pour la haute surveillance un style qui leur permet de contrô- ler sans empiéter sur le pouvoir de décision du Conseil fédé- ral. Elles s'abstiennent d'ordonner quoi que ce soit au Con- seil fédéral; en revanche, elles l'obligent à justifier sa ma- nière de faire. 5.13 Principes directeurs pour les rapports avec le Parlement et le public Les Commissions de gestion favorisent la transparence de leurs propres travaux et celle de l'administration à l'égard du public. Les Commissions de gestion favorisent l'utilisation des résul- tats de leurs travaux par le Parlement (p. ex. dans les travaux législatifs pendants ou futurs). Les Commissions de gestion coordonnent leurs travaux avec les travaux semblables d'autres commissions permanentes. 5.2 Mesures Les Commissions de gestion favorisent la réflexion interne sur leur mission et leur fonctionnement en faisant superviser les résultats de leur travail de contrôle par un groupe de coor- dination des deux commissions. Les Commissions de gestion veulent faire preuve de davan- tage de professionnalisme grâce à la formation et au perfec- tionnement (cf. en annexe le projet pour la formation), à la planification systématique de leurs travaux et au développe- ment de l'infrastructure dont elles disposent. Dans le choix de leurs structures et de leurs méthodes de tra- vail, les Commissions de gestion vouent une grande atten- tion au renforcement de l'aspect stratégique du contrôle exercé sur l'administration: - elles créent des sections qui examinent des domaines politiques connexes (méthode de l'appréciation verticale). Celles-ci examinent avant tout le management politique en effectuant des contrôles d'efficacité et en encourageant le processus d'apprentissage au sein de l'administration; - elles créent des sections qui embrassent l'administration en tant que tout (méthode de l'appréciation horizontale). Dans leurs rapports avec le Conseil fédéral et l'administra- tion, elles appliquent la méthode de l'appréciation globale en examinant des questions qui se posent d'une façon sembla- ble dans tous les secteurs de l'administration (cf. ci-dessous les chiffres 7 et 8). Les Commissions de gestion contribuent à affermir la con- fiance du public en l'administration en effectuant des con- trôles plus rigoureux chaque fois que cela se révèle néces- saire. Les Commissions de gestion renforcent l'effet de leurs tra- vaux sur le public par un travail médiatique continu: - elles veillent à une présentation des résultats des contrôles qui réponde aux besoins des médias (cf. en annexe les prin- cipes de la politique d'information); - elles publient sous une forme concise les résultats essen- tiels de leurs contrôles. 6. Thèmes de la haute surveillance 6.1 Trois orientations thématiques La haute surveillance peut porter sur tous les objets et do- maines soumis à la surveillance du Conseil fédéral; elle se distingue cependant de celle-ci par des questions et des cri- tères d'appréciation spécifiquement parlementaires, qui dé- coulent des objectifs, des principes et de la stratégie des Commissions de gestion. Les orientations thématiques des Commissions de gestion sont: a. l'accomplissement des tâches de la Confédération: - appréciation de l'activité de l'administration sur la base de la législation et - appréciation de la législation, basée sur les effets des acti- vités de l'administration;15. Juni 1995 659 GPK-NR/SR. Leitbild b. l'appréciation portée sur l'administration en tant que tout (méthode de l'appréciation horizontale); c. le contrôle dans le but d'instaurer la confiance. 6.2 Critères pour le choix des thèmes 6.21 Le principe du contrôle systématique par sondages Les Commissions de gestion fixent les points forts de leur programme le travail. Ce faisant, elles évitent qu'il n'y ait, à long terme, des lacunes dans les contrôles. Les points forts sont choisis sur la base des critères suivants: a. Lors des contrôles portant sur l'accomplissement des tâ- ches de la Confédération (cf. ch. 6.1 let. a): - le critère de l'intérêt public: Les Commissions de gestion assument la défense des intérêts des citoyens et du public à l'égard de l'adminis- tration: - en défendant l'intérêt général; - en étudiant les problèmes à long terme de l'administration; - en se portant garantes de la protection des minorités face à l'administration; -en tirant les enseignements des requêtes adressées à l'autorité de surveillance. - la découverte de points faibles et de carences: Les Commissions de gestion examinent les points faibles et carences supposés dans la législation et dans l'exécution par l'administration; - la protection de l'administration contre des attaques injus- tifiées; - le contrôle de l'efficacité de la législation et de l'exécution; - les suivis relatifs à des inspections antérieures. b. Lors de l'appréciation de l'administration en tant que tout (contrôle des fonctions horizontales; cf. ch. 6.1 let. b); - la conduite (y compris la planification et le controlling); - la circulation interne de l'information (y compris les problè- mes de coordination de l'administration, l'organisation des projets, etc.); - les moyens mis en œuvre (personnel, organisation, moyens matériels); - l'efficacité, à savoir l'action en retour des effets de l'activité de l'administration sur le législateur. 6.22 Contrôle fondé sur l'établissement de rapport de con- fiance. Principes (cf. ch. 6.1 let. c) Lorsque le contrôle est destiné avant tout à créer la con- fiance dans un secteur de l'administration, il faut décider si c'est une section (ou groupe de travail) ou la délégation des Commissions de gestion qui doit l'effectuer. Ordinairement, c'est la section. Pour l'intervention de la Délégation des Commissions de gestion, en dehors de ses tâches permanentes, c'est le principe de la proportionnalité qui est applicable (cf. art. 47quinquies LRC): - Les Commissions de gestion font intervenir la délégation selon le principe de la subsidiarité par rapport au travail des sections. - Conformément au principe de la nécessité, les Commis- sions de gestion mandatent la délégation notamment lorsque l'on refuse de fournir à la section compétente certains rensei- gnements qui sont nécessaires pour pouvoir juger d'une question qui fait l'objet de l'inspection. C'est alors la déléga- tion qui procède aux investigations nécessaires, en lieu et place de la section. - Les Commissions de gestion définissent d'une façon pré- cise le mandat de la délégation et la chargent de clarifier des questions concrètes. 6.23 Décision de procéder à une inspection: principes Les commissions doivent dûment motiver, en se fondant sur les lignes directrices, chaque décision de procéder à une ins- pection. Il faut examiner dans chaque cas si, dans le cadre de la ré- partition des tâches avec le Conseil fédéral, le thème choisi a déjà été ou doit encore être traité par un autre organe dont le contrôle précède l'exercice de la haute surveillance sur l'administration. Lors de chaque inspection, il faut analyser les interventions parlementaires qui ont trait au thème choisi. Lors de chaque inspection, on utilisera les comptes rendus des médias sur ce thème: - comme motif pour fixer un point fort; - comme occasion d'attirer l'attention sur des questions con- crètes; - comme problème pour ce qui est du caractère confidentiel de l'inspection. Lors du choix des thèmes d'inspection, il faut utiliser les re- quêtes à l'autorité de surveillance comme source d'informa- tion. 7. Structure Chacune des Commissions de gestion doit, en partant des tâches à remplir et de la stratégie adoptée, orienter sa struc- ture vers quatre fonctions: - la conduite interne de la Commission de gestion; - le processus d'apprentissage, dans l'optique de l'ac- complissement des tâches de l'Etat (dans le sens vertical, en suivant en quelque sorte la structure 'ligne' de l'adminis- tration); - le processus d'apprentissage, dans l'optique des questions horizontales qui se posent à l'intérieur du système adminis- tratif; - l'établissement de la confiance au moyen du contrôle. Les deux volets du processus d'apprentissage exigent que ce soient les sections permanentes de chacune des commis- sions qui s'occupent non seulement de toutes les tâches de l'Etat, mais encore de toutes les questions horizontales im- portantes (organisation matricielle). Cela implique les struc- tures suivantes: 1. Commission; 2. Présidents des commissions; 3. Groupe de coordination; 4. Conférence des présidents de section (Conseil national); 5. Sections verticales; 6. Sections horizontales; 7. Groupes de travail; 8. Délégation des Commissions de gestion 8. Méthode de travail (cf. en annexe les détails concernant la méthode de travail des Commissions de gestion) Les Commissions de gestion répartissent et planifient leurs travaux conformément aux principes énoncés dans les pré- sentes lignes directrices. A cet effet, elles fixent des priorités, établissent des programmes annuels et mettent au point des méthodes de travail. Pour une période donnée, la qualité des contrôles passe avant leur nombre. 8.1 Formes du contrôle de l'administration Les Commissions de gestion remplissent leur tâche sous les formes suivantes: - examen du rapport de gestion; - visite des sections aux services; - inspections; - évaluations; - investigations de la Délégation des Commissions de ges- tion; - traitement des requêtes à l'autorité de surveillance; - suivis. Pour ce qui est du rapport de gestion, les Commissions de gestion font office, pour leur conseil, de commission chargée de l'examen préalable. Les visites des sections aux services servent à l'information des sections par la direction de l'office compétent. Les inspections sont des examens approfondis que les com- missions effectuent elles-mêmes (par leurs sections et avec l'aide du secrétariat). Les évaluations consistent dans l'examen des tâches ainsi que dans le contrôle de l'exécution et de l'efficacité auxquels procèdent les Commissions de gestion en règle générale avec le concours de l'organe parlementaire de contrôle de l'administration.CdG-CN/CE. Lignes directrices 660 15 juin 1995 Les investigations de la Délégation des Commissions de gestion ont lieu dans les domaines du service de renseigne- ments et de la protection de l'Etat ainsi que là où les Com- missions de gestion ne peuvent assumer leur tâche qu'en usant du droit à l'information dont jouit la délégation. Les requêtes à l'autorité de surveillance indiquent l'existence éventuelle de carences de l'administration et sont examinées séparément ou dans le cadre des autres contrôles. Lors des suivis, on vérifie si les recommandations des Com- missions de gestion ont été suivies et aussi, le cas échéant, si l'effet voulu a été atteint. 8.2 Priorités Les Commissions de gestion déterminent les thèmes qu'el- les entendent traiter. Périodiquement, elles classent ces thè- mes en deux catégories: ceux qu'elles examineront en même temps que le rapport de gestion et ceux qui doivent faire l'objet d'un examen approfondi ou d'une visite des sec- tions aux services. Pour le traitement du rapport de gestion comme pour l'exé- cution d'examens approfondis et pour les visites des sections aux services, elles fixent, en se fondant sur les présentes li- gnes directrices, des priorités selon l'importance et le degré d'urgence des questions à traiter. 8.3 Programmes annuels Au cours du dernier trimestre de chaque année, les Commissions de gestion établissent un programme de travail commun pour l'année suivante. Elles choisissent les thèmes en fonction des priorités, en tenant compte de la capacité des sections, du secrétariat et de l'Organe parle- mentaire de contrôle de l'administration. Pour chaque thème, on choisit la forme de contrôle parlementaire qui correspond aux questions posées et à la dépense de temps qui est prévue. Le groupe de coordination organise son secrétariat de telle manière que celui-ci soit à même de faire face à des événe- ments graves imprévus. D'autres projets, non prévus dans le programme annuel pour l'année courante, doivent être soumis au groupe de coordi- nation, avec un exposé des motifs spécial. Ledit groupe pro- pose aux commissions de se prononcer à nouveau sur les priorités. 8.4 Manière de procéder En règle générale, les Commissions de gestion travaillent selon l'une des méthodes suivantes: - débat ouvert (visite d'un rapporteur membre de la CdG- CN); - recherche et analyse systématiques d'informations; -examen approfondi (évaluations, inspections); - visites aux services. Le débat ouvert est utilisé avant tout pour l'examen du rap- port de gestion et pour les visites de services de l'administra- tion que certains membres font dans les offices qui leur ont été attribués pour qu'ils fassent rapport. La recherche et l'analyse systématiques d'informations s'ap- pliquent aux thèmes choisis comme points forts et aux ques- tions relatives au rapport de gestion qui touchent à plusieurs domaines, ainsi qu'aux visites des sections aux services. Le secrétariat rédige à cet effet des documents de travail, des listes de questions et des projets de rapport. Les examens approfondis sont effectués sous la forme de l'inspection, qui peut d'ailleurs déboucher sur une éva- luation. Les inspections sont faites par les sections mêmes. Le secrétariat les prépare et aide les sections dans leur travail. Pour les évaluations, l'organe parlementaire de contrôle de l'administration commence en général parfaire une étude de faisabilité et la soumet aux sections, avant que l'étude princi- pale soit commencée. La section surveille celle-ci lorsque cela paraît judicieux et en analyse les résultats. Elle soumet ses conclusions, avec un rapport complémentaire écrit, à la commission compétente. Les suivis peuvent s'effectuer de différentes manières: - en règle générale, ils se font dans le cadre de l'examen du rapport de gestion (dans une discussion libre); - la section compétente peut charger le secrétariat ou l'or- gane parlementaire de contrôle de l'administration d'effec- tuer certains travaux préliminaires (recherche et analyse sys- tématiques des informations); - après avoir traité, en même temps que le rapport de ges- tion, un thème soumis à un suivi, la section peut proposer de procéder à une nouvelle inspection ou à une nouvelle éva- luation de ce thème. La proposition d'une visite des sections aux services ou d'une inspection au sujet de tel thème doit être dûment moti- vée. Le groupe de coordination examine, avec l'aide du se- crétariat, de l'organe parlementaire de contrôle de l'adminis- tration et, de la section compétente, s'il faut ajouter ce thème au programme annuel et sous quelle forme. Le secrétariat et l'organe parlementaire de contrôle de l'ad- ministration développent pour leur travail des moyens auxi- liaires d'ordre méthodologique. 9. Moyens 9.1 Moyens internes Pour accomplir leur tâche, les Commissions de gestion ont à leur disposition deux organes: Le secrétariat prête son aide aux commissions et aux sous- groupes dans toutes leurs tâches. Il travaille, dans le cadre des présentes lignes directrices, selon les instructions du président compétent dans le cas d'espèce. Il soumet au groupe de coordination les problèmes importants relatifs aux travaux de la commission. La structure organisationnelle du secrétariat doit permettre à celui-ci de remplir les fonctions suivantes: - assister la commission; - assister les présidents des commissions; - assister le groupe de coordination; - assister la Délégation des Commissions de gestion; - assister les Sections verticales et horizontales; -coordonner les rapports avec l'organe parlementaire de contrôle de l'administration; - pourvoir à la documentation et au soutien informatique; - rédiger les procès-verbaux; - assurer les travaux de secrétariat. L'Organe parlementaire de contrôle de l'administration effec- tue, sur la base d'un programme annuel ou de mandats spé- cifiques particuliers des commissions, des travaux que cel- les-ci ou leurs sous-groupes ne sont pas à même d'effectuer eux-mêmes, notamment parce que cela exige des connais- sances techniques spécifiques. Ses tâches consistent principalement: - à procéder à des évaluations de l'efficacité; - à examiner les tâches de la Confédération; - à contrôler comment l'administration remplit sa tâche. Les Commissions de gestion veillent à ce qu'il y ait un bon équilibre entre les tâches du secrétariat et de l'organe parle- mentaire de contrôle de l'administration d'une part et les moyens en personnel et les moyens matériels et financiers disponibles d'autre part (planification des travaux et établis- sement de priorités; budget). 9.2 Aide externe Dans la mesure du possible, les Commissions de gestion uti- lisent d'autres formes d'aide: - les travaux des autres services du Parlement (centre de documentation, services spécialisés des autres commis- sions); - le recours à des experts. 10. Annexes 1. La structure des Commissions de gestion 2. La méthode de travail des Commissions de gestion 3. Projet pour la formation 4. Projet pour la publication d'un recueil des travaux des Commission de gestion 5. Principes de la politique d'information 6. Exigences auxquelles doit satisfaire le rapport de gestion15. Juni 1995 661 GPK-NR/SR. Leitbild Annexe 1 La structure des Commissions de gestion 1. Remarque préliminaire La structure des Commissions de gestions est axée sur les quatre fonctions suivantes: - conduite interne des Commissions de gestion; - processus d'apprentissage en fonction des tâches de l'Etat; - processus d'apprentissage en fonction des questions hori- zontales au sein du système administratif; - établir la confiance par le contrôle. Pour remplir ces quatre fonctions, il est prévu de créer un Groupe de coordination des deux Commissions de gestion, de former des sections verticales (tâches) et des sections horizontales (questions pluridisciplinaires) et de créer une Délégation des Commissions de gestion. Les deux fonctions qui sont axées sur le processus d'initiation présupposent que soit créée au sein des Com- missions de gestion une structure matricielle, qui permette de lier entre eux le contrôle des tâches de l'Etat d'une part et les questions horizontales du système administratif d'autre part. La structure matricielle a pour conséquence que chaque membre de la commission devrait faire partie d'une section verticale et d'une section horizontale, afin que: - lors de l'examen des tâches de la Confédération, l'aspect horizontal soit mis en évidence; et que - lors de l'examen des questions horizontales, il soit possible de tenir compte des problèmes qui apparaissent lors de l'exécution des tâches de la Confédération. C'est pourquoi il devrait y avoir dans chaque section verticale un membre de chacune des sections horizontales et dans chaque section horizontale un membre de chacune des sec- tions verticales. En règle générale, on est membre pendant deux ans au moins d'une même section. 2. Présidents des commissions Les présidents des commissions président les commissions. Ils sont membres du groupe de coordination, qu'ils président alternativement. Ils dirigent, coordonnent et supervisent le secrétariat et l'or- gane parlementaire de contrôle de l'administration. Ils veillent à ce que les membres des commissions ne s'oc- cupent pas de dossiers liés à leurs intérêts, notamment poli- tiques. 3. Groupe de coordination 3.1 Tâche Le Groupe de coordination doit développer les lignes direc- trices des CG dans l'esprit dans lequel celles-ci entendent conduire leur action. Le Groupe de coordination est responsable du contrôle de la propre efficacité des commissions de gestion. Le Groupe de coordination établit un plan de travail pour les Commissions de gestion. Le Groupe de coordination établit un programme annuel pour l'organe parlementaire de contrôle de l'administration. 3.2 Composition Le Groupe de coordination compte huit membres, à savoir quatre de chaque conseil. Il se compose du président et du vice-président des deux Commissions de gestion ainsi que d'un président d'une section verticale et horizontale de l'une et l'autre des commissions. La présidence est assurée par le président de la commission dont le conseil est prioritaire, au cours de l'année courante, pour l'examen du rapport de gestion. 4. Sections verticales 4.1 Tâches Les Sections verticales contrôlent les activités de l'adminis- tration selon les tâches de l'Etat. Il est prévu d'instituer les trois sections suivantes: Section 1: Etat (questions institutionnelles, politique étran- gère, armée, justice). Cette section s'occupe de toutes les tâches de la Chancelle- rie fédérale, du DFAE, du DFJP et du DMF. Section 2: Politique économique (y compris le budget). Cette section s'occupe de toutes les tâches du DFEP et du DFF. Section 3: L'Etat prestataire de services (assurances socia- les, santé publique, énergie, environnement, transports, for- mation, science, recherche, télécommunications). Cette section s'occupe des tâches relevant du DFI et du DFTCE. 4.2 Composition Comme jusqu'ici, la liste des membres est établie sur la base d'un questionnaire où chacun indique ses préférences. Cha- que membre peut faire partie d'une section verticale et d'une section horizontale. a. Conseil national: Deux sections comptent chacune huit membres et une sec- tion en compte neuf. Afin d'assurer un équilibre, six à huit députés devraient être membres chacun d'une section horizontale, et cinq ou six peuvent participer à la section horizontale de leur choix. b. Conseil des Etats: Les sections comprennent chacune quatre membres, sauf une qui en compte cinq. 5. Sections horizontales 5.1 Tâches Les Sections horizontales examinent les principaux aspects du déroulement des activités de l'Etat. L'organisation suit ici les éléments structurels, qui sont communs à toutes les acti- vités de l'administration, le choix se portant notamment sur ceux dont on sait par expérience qu'ils posent des problèmes particuliers dans l'administration: Section 1 (Direction): Elle contrôle l'administration sous l'an- gle du processus de conduite: le management des tâches publiques, y compris la planification, le controlling, l'informa- tion et la coordination. Elle examine l'administration en tant que véhicule de l'infor- mation - à l'intérieur de celle-là aussi bien que vers l'extérieur - y compris les problèmes de coordination entre les offices et les départements ainsi que les problèmes concernant l'organisation de projets destinés à résoudre des problèmes supradépartementaux et interdépartementaux. Section 2 (Ressources): Elle contrôle si le personnel, l'orga- nisation et les moyens matériels mis en oeuvre par l'adminis- tration répondent au but recherché. Section 3 (Efficacité): Elle contrôle les activités de l'adminis- tration et leurs effets - p. ex. la réglementation de domaines touchant à la société -, l'importance de ceux-ci pour la so- ciété ainsi que la répercussion de ces effets sur le législateur. 5.2 Composition a. Conseil national: Sept membres par section; une section avec huit membres. Trois membres de chaque section de- vraient chacun faire partie de l'une des trois sections vertica- les. b. Conseil des Etats: Les sections comprennent chacune trois membres, une en compte quatre. 6. Conférence des présidents de section (Conseil national) Elle planifie et contrôle l'examen du rapport de gestion par la commission du Conseil national et par le conseil. 7. Groupes de travail Ils examinent des questions spécifiques. En règle générale, ils sont formés par l'élargissement d'une section existante, éventuellement en y incluant des membres d'une section de l'autre conseil. 8. Délégation des Commissions de gestion 8.1 Tâches La Délégation des Commissions de gestion est chargée par la loi d'exercer le contrôle dans des domaines particuliers couverts par le secret. Lorsque cela se révèle nécessaire, elle effectue en outre, sur mandat des deux Commissions de gestion, des contrôles renforcés dans certains secteurs de l'administration. 8.2 Composition La Délégation des Commissions de gestion se compose de trois membres de chacune des deux commissions, qui sont en outre. 8.3 Lignes directrices La Délégation des Commissions de gestion se fixe des lignesCdG-CN/CE. Lignes directrices 662 15 juin 1995 directrices qu'elle fait approuver par les Commissions de gestion. Annexe 2 La méthode de travail des Commissions de gestion Les travaux des Commissions de gestion revêtent diverses formes de contrôle de l'administration, qui diffèrent non seu- lement par leur objet mais également par leur déroulement; toutes sont intégrées dans un programme annuel des Com- missions de gestion. 1. L'examen du rapport de gestion 1.1 Conseil national Lors de sa séance du premier trimestre de l'année, la CdG- CN décide: - quels sont les points forts à fixer par les sections verticales; - quelles sont les questions qui doivent être examinées par les sections horizontales (en lieu et place des thèmes tou- chant à plusieurs domaines, qui devaient autrefois être trai- tés par toutes les sections). En règle générale, les sections se bornent à examiner la par- tie du rapport de gestion qui donne des informations sur l'état d'avancement de l'exécution des tâches. La vue d'ensemble des résultats peut susciter de la part des membres des questions particulières, pour lesquelles on a prévu du temps à la fin de la séance de la section. - Les sections verticales s'occupent de l'exécution des tâches dans les différents domaines politiques; - Les sections horizontales s'occupent des problèmes de structure et de déroulement touchant aux thèmes qui sont de leur ressort, qui sont signalés dans le rapport de gestion ou qui sont apparus au cours de l'année. Lors de la séance qui a lieu au mois de mai, la commission décide quelles sont les questions verticales et horizontales qui seront discutées au sein du conseil. 1.2 Conseil des Etats La commission traite le rapport de gestion au cours de deux séances plénières. Lors de la première d'entre elles, les rap- porteurs des sections verticales et horizontales proposent les questions auxquelles une réponse écrite devra être donnée d'ici à la seconde séance. Pour la discussion avec le Conseil fédéral, on choisira en premier lieu les comparaisons entre l'état théorique et l'état réel. 2. Inspections Lorsqu'une commission décide d'effectuer une inspection sur un thème déterminé dans le cadre du programme annuel, elle la confie à une section ou un groupe de travail. Le secré- tariat effectue, sur les instructions de celle-ci, les travaux pré- liminaires qui sont nécessaires pour pouvoir effectuer l'ins- pection de façon efficace et adéquate. Pour les inspections, on s'appuie en règle générale sur des rapports de l'adminis- tration, des documents de l'administration ou de tiers, des auditions ou des expertises. Les conclusions sont transmises en règle générale au chef de département compétent sous la forme de thèses ou comme projet de rapport final, pour qu'il fasse part de ses ob- servations. Il est tenu compte de celles-ci dans le rapport ou dans une proposition ad hoc. Les rapports d'inspection sont publiés sur décision de la commission plénière compétente, dans la mesure où le Con- seil fédéral ne déclare pas que certaines parties d'un rapport sont soumises au secret (art. 47bis al. 6 LRC). 3. Evaluations Lorsqu'une commission décide de procéder à une évalua- tion, elle mandate à cet effet l'Organe parlementaire de con- trôle de l'administration. La section compétente soumet à la commission plénière les décisions importantes qui s'avèrent nécessaires en cours de contrôle. La section et le secrétariat suivent le déroulement de l'évaluation, afin de pouvoir, en s'appuyant sur celle-ci, présenter à la commission un rapport et des propositions au sujet de ce thème. Les autres modalités régissant la manière de travailler de l'organe parlementaire de contrôle sont fixées dans un projet méthodologique, qui doit être approuvé par les commissions plénières. 4. Investigations de la Délégation des Commissions de gesti- on La Délégation des Commissions de gestion se constitue elle- même et règle de façon autonome sa manière de travailler. Elle veille à ce que les Commissions de gestion et le Conseil soient informés d'une manière satisfaisante de l'étendue de ses contrôles dans les domaines de la protection de l'Etat et du service de renseignements. 5. Visites des sections aux services Les visites des sections à certains services de l'administra- tion ont pour but d'entretenir un dialogue avec l'administra- tion et de recueillir auprès de l'administration des informa- tions qui n'étaient pas disponibles lors de l'examen du rap- port de gestion. La section se borne à se procurer une docu- mentation condensée, à tenir une séance et à présenter un rapport oral dans le cadre de la commission, qui peut, le cas échéant, déboucher sur une lettre au département compé- tent. Si la visite d'un service doit être approfondie, il faut pour cela une décision d'effectuer une inspection dans le cadre du programme annuel. 6. Requêtes à l'autorité de surveillance En ce qui concerne les requêtes qui sont manifestement dé- nuées de fondement ou qui ne relèvent pas de la compé- tence des Commissions de gestion, le secrétariat y répond directement ou les transmet à l'autorité compétente. Les autres requêtes sont soumises au président de la section compétente, qui décide de la marche à suivre. Il peut répon- dre directement à une requête, la soumettre à la commission plénière ou entreprendre les recherches appropriées dans le cadre de la section. 7. Suivis Tous les rapports et lettres par lesquels des recommanda- tions sont adressées au Conseil fédéral ou à un département contiennent un délai pour la prise de position du gouverne- ment. Le secrétariat tient un contrôle des délais et recueille pour la fin de chaque année les rapports d'exécution demandés. Ceux-ci font l'objet d'un examen préalable par l'OPCA, lors- que les recommandations se fondent sur une évaluation, si- non par le secrétariat. En vue de l'examen du prochain rap- port de gestion, on établit alors - après avoir pris langue avec l'administration - un document de travail qui permettra à la section compétente de mettre en comparaison les demandes formulées et les mesures prises lors de l'entretien qu'elle aura avec le chef ou la cheffe du département. Si la section et la commission plénière arrivent à la conclusion qu'il est né- cessaire de procéder à un examen plus approfondi, elles dé- cident d'effectuer une nouvelle inspection ou une nouvelle évaluation. 8. Planification des travaux Les Commissions de gestion planifient chaque année leurs travaux et les répartissent entre les différentes formes de contrôle en fonction des capacités disponibles. Chaque membre, chaque section ou groupe de travail et cha- que commission peuvent proposer au Groupe de coordina- tion un thème à examiner. Les propositions seront briève- ment motivées sur une formule de proposition. Le Groupe de coordination rassemble ces propositions et établit en partant de celles-ci un programme pour l'année, qu'il soumet au mois de novembre aux commissions réunies en séance plé- nière, pour décision. Les propositions qui ont le caractère d'un suivi relatif à des recommandations antérieures des Commissions de gestion sont dans un premier temps jointes à l'examen du prochain rapport de gestion. Les propositions qui conviennent à un traitement comme point fort lors de l'examen du rapport de gestion sont prévues pour cela. Le programme annuel définit: - le poids qui doit revenir aux différentes formes de contrôle dans le cadre de l'ensemble des travaux de la commission; - quels sont les thèmes qui devront être traités au cours de l'année prochaine et sous quelle forme; et -quels sont les moyens en personnel et financiers qui devront être mis en oeuvre à cet effet. Pour les propositions qui prévoient de nouveaux projets pour l'année de planification en cours, le caractère urgent doit être15. Juni 1995 663 GPK-NR/SR. Leitbild motivé d'une manière circonstanciée. Le Groupe de coordi- nation examine si l'ordre de priorité doit être changé et com- ment il est encore possible de modifier le programme de l'an- née. La décision y relative doit être prise par les deux Com- missions de gestion. Dans les cas urgents, la décision peut être prise par voie de correspondance. 9. Planification des séances Dans la mesure du possible, les Commissions de gestion dé- cident lors de leurs séances du mois de novembre de l'utili- sation des jours de séance fixes qui leur sont attribués pour l'année suivante. Les dates bloquées qui ne sont pas prises par les commissions plénières peuvent être utilisées pour des séances de section. Celles-ci peuvent également être fixées à des dates qui sont réservées pour d'autres commis- sions. Lorsqu'il y a des collisions de dates, qui sont inévita- bles, on peut espérer que les membres des Commissions de gestion se feront remplacer dans l'autre commission. En règle générale, les commissions plénières siègent une fois entre chaque session et en janvier pour un séminaire commun. Annexe 3 Projet pour la formation La formation et le perfectionnement des membres des com- missions servent à la mise en oeuvre des lignes directrices. Ils se fondent sur des principes, qui sont enseignés dans des cours et des séminaires, ainsi que sur l'analyse du travail pratique au sein des Commissions de gestion. 1. Formation Au début et au milieu de chaque législature, un cours d'intro- duction a lieu pour les nouveaux membres des commissions. Il donne à ceux-ci les connaissances de base concernant les compétences et la méthode de travail des Commissions de gestion. 2. Perfectionnement et formation continue a. Séminaire annuel Au début de chaque année, il est organisé un séminaire. Il sert à approfondir les connaissances, à analyser les expé- riences et accroître l'efficacité des méthodes de travail. Des éléments typiques du séminaire peuvent être: - Un cours dans le domaine de l'analyse de l'administration (organisation et fonctionnement de l'administration, exposé et exemples); - Un cours dans le domaine de l'évaluation politique (présen- tation des problèmes de l'évaluation et des possibilités offer- tes par celle-ci); - Un exercice pour la mise en oeuvre des lignes directrices des Commissions de gestion (exercice des divers rôles con- cernant des inspections concrètes, sur la base des règles énoncées dans les lignes directrices). Le séminaire peut être complété par des thèmes tirés de l'ac- tualité. b. Autocontrôle des commissions Les commissions procèdent périodiquement à une analyse de leurs activités, sous l'angle de la pratique (propre contrôle au cours des séances plénières, s'appuyant sur les travaux préparatoires effectués par le Groupe de coordi- nation). Annexe 4 Projet pour la publication d'un recueil des travaux des Com- missions de gestion 1. Délimitation Dans un premier temps, on fera figurer dans ce recueil uni- quement l'ensemble des recommandations publiées (Feuille fédérale et Bulletin officiel). Dès que le secrétariat des Commissions de gestion sera in- formatisé, il sera publié une deuxième version comportant des documents confidentiels ou réservés à l'usage interne des CdG, avec accès limité (lettres au Conseil fédéral). 2. Contenu - Recommandations figurant dans les rapports d'inspection; - demandes formulées par les présidents des commissions dans leurs rapports; - décisions des commissions, qui figurent textuellement en tant que telles dans des procès-verbaux ou des lettres (le cas échéant, seulement dans la version confidentielle); - chaque point est accompagné d'un bref exposé des motifs (tiré du rapport, de la lettre ou du procès-verbal; cf., à titre de modèle, les principes directeurs pour le rapport annuel 1990). 3. Manière de procéder Etablissement du projet par le secrétariat des CdG, approba- tion par la commission compétente, soit lors de l'examen de l'objet, soit lors de la mise au point du texte du rapport annuel. La commission décide en même temps si telle déclaration doit figurer dans la version confidentielle ou dans la version publique. 4. Publication En premier lieu, la liste des travaux figure en tête du rapport annuel, sous la forme d'une vue d'ensemble. On examinera, de concert avec l'organe parlementaire de contrôle de l'ad- ministration et les services du Parlement, si, outre la Feuille fédérale et le Bulletin officiel, il faut créer une publication périodique (des CdG ou du Parlement). Dès que le recueil sera informatisé, la version destinée à la publication sera versée à la banque de données des Servi- ces du Parlement. Cela permettra l'accès aux membres des Chambres, à l'administration et à la presse. 5. Usage a. interne: Les membres des commissions et le secrétariat disposent d'un recueil de toutes les recommandations adoptées. Ce re- cueil est établi selon un ordre systématique: - ou selon l'Annuaire fédéral (départements et offices fédé- raux), - ou selon le Recueil systématique du droit fédéral. Pour le moment, il faut donner la préférence à la première va- riante, parce qu'elle correspond à la méthode de travail tradi- tionnelle des CG. La deuxième variante conduirait à remplir par trop le volume 1 (Etat - Peuple - Autorités) et il faudrait publier à double de nombreux textes. Suivant révolution de la systématique du rapport de gestion, il faudra examiner s'il convient d'adopter le même ordre. b. externe: Le Parlement, l'administration et les médias doivent pouvoir utiliser le recueil des travaux des CdG d'une manière simple. Lors de la rédaction des textes, il faut veiller à utiliser et à mettre en évidence des mots-clés judicieux (office fédéral, domaine politique, tâche fédérale, thème); pour cela, il faut également donner aux recommandations des titres évoca- teurs. Un système de mots-clés est destiné à faciliter l'accès. Annexe 5 Principes de la politique d'information 1. Principes Les Commissions de gestion sont au service du Parlement et du public; elles ont une mission d'information. Elles veillent par ailleurs à la confidentialité des informations lorsqu'elle est justifiée. Amenées à décider de la publication ou non d'un rapport, les Commissions de gestion prennent leur décision en se confor- mant aux principes suivants, et en procédant à une confron- tation des intérêts en présence: a. Principe de la publicité de l'administration Les Commissions de gestion défendent le principe de la pu- blicité de l'administration. Ainsi, le Conseil fédéral a l'obliga- tion d'informer en vertu de l'article 8 de la loi sur l'organisa- tion de l'administration (cf. CdG-CN, Information du public, BO 1982 N 640). Pour leur part, les Commissions de gestion estiment que l'établissement de la transparence démocrati- que de l'administration fait partie intégrante de leur tâche de contrôle. b. Garantie des prestations de l'administration La tâche de l'administration, qui consiste à fournir des pres- tations et à remplir des tâches de la Confédération, peut ce- pendant se trouver en conflit avec le principe de la publicité. La garantie des prestations peut notamment être prépondé- rante lorsque les intérêts suivants sont touchés (poids dé- croissant de l'intérêt à protéger):CdG-CN/CE. Lignes directrices 664 15 juin 1995 - secrets d'Etat; - formation de la volonté du Conseil fédéral; - efficacité du travail de l'administration, c. Protection des droits de la personnalité Cette protection s'applique à tous les particuliers touchés. Pour les fonctionnaires, elle s'applique aux questions de rap- ports de service. 2. Critères a. Quant au principe de la publication des rapports des Com- missions de gestion les caractéristiques suivantes plaident en faveur de la publication d'un rapport de la Commission de gestion: - question de principe politique ou juridique (p. ex. champ d'application de la loi sur l'exportation de matériel de guerre); - question dont le Parlement doit tenir compte dans l'exer- cice de ses compétences (p. ex. un objet qui va être traité sous peu); - question pour laquelle la compétence de décision du Con- seil fédéral est discutable ou doit encore être examinée (p. ex. radiodiffusion par satellites); - effets des actes législatifs édictés par le Parlement et des décisions de celui-ci (p. ex. le plafonnement de l'effectif du personnel); - information des particuliers qui seront touchés à l'avenir (p. ex. exécution de la loi sur l'asile). Les aspects suivants parlent contre la publication: - secret d'Etat; - protection de la personnalité; - absence d'un intérêt public (p. ex. question purement ad- ministrative, interne à l'administration: réorganisation d'un de ses services). b. Quant au moment Pour une publication rapide (avant que le Conseil fédéral prenne position sur les détails): - thème d'actualité; - évolution rapide de la situation; - résultats des travaux des Commissions de gestion ayant un impact sur les médias; - thème ou résultat controversé sur le plan politique. Pour la publication avec la prise de position circonstanciée du Conseil fédéral: - pas d'actualité; - document de base pour des discussions ultérieures, qui doit être comparé avec la position du Conseil fédéral (études d'évaluation de l'organe parlementaire de contrôle de l'admi- nistration); -existence de nombreuses divergences de vues avec le Conseil fédéral sur des points importants, que celui-ci ne peut pas expliquer convenablement dans sa brève prise de position. 3. Collaboration avec les médias a. En sus de leurs principes internes, les Commissions de gestion s'inspirent ponctuellement des indications données par les médias - en dépouillant la presse; - en analysant les médias électroniques et - notamment, en interrogeant des journalistes qui ont écrit un article sur le thème d'un contrôle, b. Les Commissions de gestion peuvent informer les médias du déroulement de leurs travaux: - en présentant publiquement le programme annuel; - en donnant connaissance des motifs des inspections déci- dées; - en préparant pour les médias le texte des décisions provi- soires concernant des inspections et des évaluations; - en publiant des études de faisabilité relatives à des évalua- tions projetées. c. Les Commissions de gestion facilitent le travail des mé- dias qui désirent faire un compte rendu sur les résultats de leurs travaux: - en préparant des documentations qui répondent aux be- soins des médias; - en rédigeant des communiqués de presse; - en organisant des conférences de presse. d. Sur demande, les Commissions de gestion sont à la dis- position des représentants des médias pour leur fournir des renseignements: - les présidents des commissions peuvent parler de la con- ception et de la planification des contrôles; - les présidents de section et les rapporteurs peuvent donner des informations sur certains objets en observant les princi- pes suivants: 1. Un membre d'une Commission de gestion ne peut parler au nom de cette commission que sur mandat exprès. 2. Outre les présidents de section, les rapporteurs peuvent également être chargés de l'information pour les affaires de leur ressort. 3. Chaque rapporteur peut donner des renseignements sur les travaux effectués jusqu'ici par la Commission de gestion dans le domaine qui est le sien, dans la mesure où ceux-ci ont été publiés. 4. Chaque rapporteur peut fournir des informations sur un contrôle en cours ou projeté de la Commission de gestion dont il fait partie. Il ne s'exprime pas sur le fond. Annexe 6 Exigences auxquelles doit répondre le rapport de gestion Pour le rapport de gestion, il faut formuler des objectifs qui concrétisent les critiques émises jusqu'ici au sujet des rap- ports de gestion du Conseil fédéral d'une manière telle que l'on dispose de critères mesurables auxquels le Conseil fé- déral peut se tenir lorsqu'il prépare son rapport de gestion. Le rapport de gestion doit être divisé en deux parties: - un exposé des principales tâches de l'administration fédé- rale et du degré de réalisation de celles-ci (comparaison entre l'état idéal et l'état réel par rapport au programme de législature et aux objectifs des départements et des offices pour l'année en question); - une vue d'ensemble des activités de l'administration. 1. Etat d'avancement dans l'exécution des tâches La structure formelle du rapport de gestion doit ici être cal- quée sur les points forts du programme de législature: 1. Politique étrangère; 2. Politique de sécurité; 3. Recherche et transfert de technologies; 4. Formation; 5. Travail; 6. Culture, 7. Télécommunications; 8. Environnement; 9. Paysage; 10. Transports; 11. Energie; 12. Sécurité sociale; 13. Santé; 14. Finances fédérales. Le contenu de cette partie doit être axé sur les objectifs du programme de législature et ceux de l'année, que les dépar- tements et offices doivent fixer chacun pour soi sur la base du programme de législature. Le rapport de gestion doit notamment exposer ici l'interdé- pendance qui existe entre les domaines politiques en fonc- tion desquels les Commissions de gestion ont choisi leur structure verticale: Etat et autorités (questions institutionnel- les, politique étrangère, armée, justice), politique économi- que (problèmes du DFEP et du DFF), l'Etat prestataire de services (assurances sociales, environnement, énergie, transports) et questions culturelles (formation, science, re- cherche, télécommunications). Le rapport de gestion doit ici mettre en évidence, en ce qui concerne les principales tâches relevant des domaines politiques traités par le programme de législature, les élé- ments structurels des activités de l'administration, en fonc- tion desquels les Commissions de gestion ont choisi leur structure horizontale: direction, information, ressources, effi- cacité. 2. Vue d'ensemble des activités II faut faire figurer ici les informations que les offices fournis- saient déjà jusqu'à présent sur leurs activités, mais sous une forme abrégée et, si possible, sous la forme de tableaux.15. Juni 1995 S 665 GPK-NR/SR. Leitbild 3. Présentation Le rapport de gestion devrait être présenté sous une forme plus plaisante, tout en restant un outil de travail pour les Commissions de gestion et autres lecteurs qui s'y intéres- sent. Il n'est pas un instrument de relations publiques et n'a pas besoin de contenir des photos ou des illustrations. Seiler Bernhard (V, SH), Berichterstatter: Das Leitbild, das Sie vor sich haben, benützt die GPK bereits seit 1992. Es ist also im Grunde genommen nicht besonders neu. Wir haben Sie damals über das Leitbild informiert und Ihnen zur Kennt- nis gegeben, dass wir allenfalls vom Kommissionsreglement von 1972 abweichen möchten; Sie haben uns auch die ent- sprechende Bewilligung erteilt. Nach gut zwei Jahren Praxis und Sammeln von Erfahrungen wollen wir heute die definitive Zustimmung beider Räte einholen. Die Geschäftsprüfungs- kommissionen beider Räte sind heute überzeugt, dass sich das neue Leitbild positiv auf ihre Tätigkeit ausgewirkt hat. Gestatten Sie mir noch kurz, die wichtigsten Vorteile heraus- zustreichen: Die Aussagen des Leitbildes über Ziele, Grund- sätze und Aufgaben der parlamentarischen Oberaufsicht ha- ben sich als nützliche Richtschnur erwiesen. In der prakti- schen Anwendung sind die Bestimmungen des Leitbildes bei der Arbeitsplanung am besten verwirklicht. Das Jahrespro- gramm ist ein nützliches Instrument geworden. Es soll in ei- ner rollenden Jahresplanung überprüft werden, um den Kom- missionen zu erlauben, allenfalls auch dringende aktuelle Geschäfte zu behandeln. Ein weiterer Vorteil: Auch die Arbeitsmethoden der Kommis- sion haben sich mit dem Leitbild gewandelt. Die Inspektionen sind gründlicher geworden und erfüllen den Anspruch eines gegenseitigen Lernprozesses von Parlament und Verwal- tung. Die neuen Strukturen haben zu einer Verlagerung der Tätigkeit der Geschäftsprüfungskommissionen auf Bundes- aufgaben geführt, d. h., sie beschränken sich nicht mehr nur auf die Prüfung einzelner Handlungen der Verwaltung, son- dern richten ihre Kontrolltätigkeit vielmehr auf Konzepte, Grundsätze und Prioritäten des staatlichen Handelns aus. Mit Ausnahme der Behandlung des Geschäftsberichtes - darüber habe ich Sie vorhin informiert - hat sich die Matrix- Struktur bewährt. Wie wir die Behandlung des Geschäftsbe- richtes verbessern wollen, habe ich ebenfalls dargestellt. Der Einsatz von Arbeitsgruppen - auch mit Mitgliedern bei- der Kommissionen - wird sehr positiv bewertet, weil damit die Interessen und Kenntnisse der Kommissionsmitglieder flexibel genutzt werden können. Wir haben gegenüber der ersten Fassung des Leitbildes von 1992 nur eine bedeutendere Änderung vorgenommen - dies auch im Sinne einer Vereinfachung. Wir beschlossen, dass die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates wie be- reits diejenige des Ständerates zukünftig mit je drei vertika- len und drei horizontalen Sektionen zu arbeiten habe. Bisher waren es beim Nationalrat vier Sektionen. Die nationalrätli- che Kommission hat somit die Struktur der GPK des Stände- rates übernommen. Es sind zwei Anträge, die wir Ihnen stellen: 1. heute vom definitiven Leitbild Kenntnis zu nehmen; 2. das Reglement der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates vom 8. März 1972 aufzuheben. Ich bitte Sie, beiden Anträgen zuzustimmen. Präsident: Es wird beantragt, vom Leitbild Kenntnis zu neh- men. Es wird weiter beantragt, das Reglement der GPK aus dem Jahre 1972 aufzuheben. Zustimmung - Adhésion An den Nationalrat - Au Conseil national Schluss der Sitzung um 12.00 Uhr La séance est levée à 12 h 00Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali GPK-NR/SR. Leitbild CdG-CN/CE. Lignes directrices In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1995 Année Anno Band III Volume Volume Session Sommersession Session Session d'été Sessione Sessione estiva Rat Ständerat Conseil Conseil des Etats Consiglio Consiglio degli Stati Sitzung 18 Séance Seduta Geschäftsnummer 95.029 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 15.06.1995 - 08:00 Date Data Seite 649-665 Page Pagina Ref. No 20 026 018 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.