Initiative parlementaire. Nationalité suisse 190 N 31 janvier 1992 #ST# Siebente Sitzung - Septième séance Freitag, 31. Januar 1992, Vormittag Vendredi 31 janvier 1992, matin 08.00h Vorsitz - Présidence: HerrNebiker 90.257 Parlamentarische Initiative (Ducret) Erwerb des Schweizer Bürgerrechts. Aufenthaltsdauer Initiative parlementaire (Ducret) Acquisition de la nationalité suisse. Conditions de résidence Kategorie V, Art. 68 GRN - Catégorie V, art. 68 RCN Wortlaut der Initiative vom 3. Oktober 1990 Gemäss Artikel 21 sexies des Geschäftsverkehrsgesetzes und Artikel 27 des Geschäftsreglements des Nationalrates ersu- che ich mit einer parlamentarischen Initiative in Form einer all- gemeinen Anregung um Abänderung des Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts. Die Wohnsitzdauerfür die ordentliche Einbürgerung soll von zwölf auf sechs Jahre gesenkt und alle anderen Fristen der Wohn- sitzdauer dieses Gesetzes sollen um die Hälfte verkürzt wer- den, um so unsere Gesetzgebung an jene des Grossteils der westlichen, insbesondere der europäischen Länderanzuglei- chen. Damit soll auch dem Wunsch zahlreicher Kreise und Be- hörden unseres Landes nachgekommen werden, die verlan- gen, dass der Erwerb des Schweizer Bürgerrechts erleichtert wird. Texte de l'initiative du 3 octobre 1990 Conformément aux articles 21 sexies LREC et 27 RCN, je pro- pose, par une initiative parlementaire conçue en termes géné- raux, de modifier la loi sur la nationalité en réduisant le délai de résidence de la naturalisation ordinaire de douze ans à six ans et en réduisant de moitié tous les autres délais de résidence de cette loi pour s'adapter à la législation de la majorité des pays occidentaux, européens tout particulièrement, et concrétiser ainsi le souhait manifesté par de nombreux milieux et autorités de notre pays qui demandent que l'acquisition de la nationa- lité suisse soit facilitée. Frau Jeanprêtre unterbreitet im Namen der Kommission den folgenden schriftlichen Bericht: Die Petitions- und Gewährleistungskommission des National- rates, welcher dieses Geschäft zur Prüfung zugewiesen wurde, gab am 22. April 1991 Nationalrat Ducret Gelegenheit, sich zu seiner parlamentarischen Initiative zu äussern (Art 21 quinquies Geschäftsverkehrsgesetz, SR 171.11), Begründung des Initianten (Zusammenfassung) 1. Geschichtlicher Rückblick Die Bundesverfassung von 1848 hatte das Schweizer Bürger- recht an das kantonale Bürgerrecht geknüpft und den Kanto- nen die Kompetenz übertragen, die Voraussetzungen für den Erwerb und den Verlust des Bürgerrechts festzulegen. Mit der Bundesverfassung von 1874 wurde der Bund ermäch- tigt, die Bedingungen für die Erteilung des Schweizer Bürger- rechts festzulegen. Aufgrund dieser Kompetenz knüpfte das Bundesgesetz vom 3. Heumonat 1876 betreffend die Erteilung des Schweizer Bür- gerrechts und den Verzicht auf dasselbe die Gültigkeit der Er- teilung des Gemeinde- und Kantonsbürgerrechts an die vor- herige Bewilligung durch den Bundesrat. Dabei wurde auch eine Bestimmung eingeführt, nach der ein Bewerber be- stimmte Minimalbedingungen erfüllen muss, um eine Bewilli- gung zur Erwerbung eines schweizerischen Kantons- und Ge- meindebürgerrechts zu erhalten; dabei war den Kantonen frei- gestellt, diese Bedingungen zu erschweren. Eine dieser Be- dingungen enthielt erstmals die Forderung, die Bewerber müssten seit zwei Jahren in der Schweiz ihren ordentlichen Wohnsitz haben. Diese gesetzliche Forderung wurde im übrigen bei der Geset- zesrevision vom 25. Juni 1903 beibehalten. Angesichts der starken Zunahme von Immigranten und Flüchtlingen Ende des Ersten Weltkriegs wurde die Wohnsitz- dauer im Jahre 1917 auf vier Jahre erhöht 1920 wurde die Be- stimmung eingeführt, nach der die Bewerber in den zwölf Jah- ren vor Einreichung des Bewilligungsgesuchs mindestens sechs Jahre in der Schweiz ihren ordentlichen Wohnsitz ha- ben müssten. Schon damals sind aber in der Schweiz geborene Ausländer, die bis zum erfüllten zwanzigsten Lebensjahr mindestens zehn Jahre in der Schweiz zugebracht hatten, vom Gesetz günstiger behandelt worden. Sie konnten die Bewilligung er- halten, wenn sie in den letzten fünf Jahren vor Einreichung des Gesuchs mindestens drei Jahre in der Schweiz tatsächlich ge- wohnt hatten. In jedem Fall musste der Gesuchsteller die letz- ten beiden Jahre vor Einreichung des Gesuchs fortdauernd in der Schweiz gewohnt haben. Ebenso auffällig ist die Tatsache, dass vor dieser Revision die von der Gesetzgebung geforderte ordentliche Wohnsitzdauer für die Einbürgerung im Vergleich mit den westlichen Gesetzgebungen zu den kürzesten zählte. Zu den Staaten mit einer grosszügigeren Regelung gehörten lediglich Portugal (ein Jahr), Oesterreich und Deutschland (kein Wohnsitzerfordernis); die anderen Gesetzgebungen for- derten eine feste Wohnsitzdauer von drei (Griechenland, Schweden, Norwegen und Finnland), fünf (Italien, Grossbri- tannien und Amerika) oder zehn Jahren (Frankreich und Spa- nien). In der Fassung von 1920 blieb das Bundesgesetz über die Er- werbung des Schweizer Bürgerrechts und den Verzicht auf dasselbe bis 1940 in Kraft In seiner Botschaft vom 9. August 1951 zum Entwurf zu einem Bundesgesetz über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts erinnert der Bundesrat daran, dass die Erfüllung der gesetzlichen Frist der Wohn- sitzerfordernisse bloss eine der verschiedenen Voraussetzun- gen zur Einbürgerung darstelle; deren wichtigste bleibe stets die Eignung. Durch die Festsetzung einer Mindestwohnsitz- dauer wolle der Gesetzgeber den Behörden und der schwei- zerischen Umgebung des Bewerbers die Möglichkeit geben, dessen Bindung an unser Land besser kennenzulernen, denn die Rechte und Pflichten eines Schweizer Bürgers könnten ei- nem Ausländer nicht bereits dann gewährt werden, sobald er in der Schweiz Wohnsitz nehme. Der Bundesrat empfiehlt dann, nach Anhörung der Kantone und unter Hinweis darauf, dass die Gemeinden und Kantone strengere Bedingungen für die Einbürgerung festsetzen können, dem Vorschlag der Ex- pertenkommission zu folgen und die Mindestfrist für die Wohnsitzdauer auf zwölf Jahre festzusetzen, was den durch- schnittlichen Erfordernissen der Kantone zur damaligen Zeit entsprach. Bleibt hinzuzufügen, dass aufgrund dieses Entwurfs, der von der Bundesversammlung am 29. September 1952 verab- schiedet worden war, auch die erleichterte Einbürgerung, die in bestimmten Fällen zur Anwendung gelangt (Kinder einer Schweizerin z B.), in der schweizerischen Bürgerrechtsge- setzgebung verankert wurde. 2. Geltendes Recht Seit Inkrafttreten dieses Gesetzes, d. h. seit vierzig Jahren, be- stimmt also Artikel 15 die Frist der Wohnsitzdauer, die vor Ein-31. Januar 1992 N 191 Parlamentarische Initiative. Schweizer Bürgerrecht reichung des Gesuchs um eine eidgenössische Bewilligung zu beachten ist. Hinzu kommt, dass die Kantone und Gemein- den von der Möglichkeit, die Bedingungen für die ordentliche Einbürgerung zu verschärfen, ausgiebig Gebrauch gemacht und Bedingungen eingeführt haben, welche den Erwerb des Schweizer Bürgerrechts für Ausländer, die nicht während ei- ner bestimmten Zeit auf Kantonsgebiet gewohnt haben, stark erschweren; die Frist für die Wohnsitzdauer beträgt je nach Kanton ein Jahr (Appenzell Ausserrhoden), zehn Jahre (Ob- walden, Zug, Aargau, Uri, St. Gallen) oder gar zwölf Jahre (Nidwaiden, Graubünden). Dabei sind die zusätzlichen und unterschiedlichen Forderungen der Gemeinden nicht mitbe- rücksichtigt Anlässlich der kürzlichen Debatte in der Bundesversammlung über die Gesetzesrevision aufgrund der Aenderung der Bür- gerrechtsregelung in der Verfassung im Jahre 1984 wurde im Ständerat der Vorschlag gemacht, die Frist für die Wohnsitz- dauer sei von zwölf auf sechs Jahre hinabzusetzen. Dieser Vorschlag wurde in erster Linie deshalb zurückgewiesen, weil es in dem damals diskutierten Entwurf um die Anpassung un- serer Gesetzgebung an den Grundsatz der Gleichstellung von Mann und Frau ging und nicht um eine grundlegende Revi- sion des Schweizer Bürgerrechts. 3. Begründung Es ist unbestritten, dass der Schweizer Pass heute zuneh- mend an Attraktivität verliert, da immer mehr Ausländer, insbe- sondere Jugendliche, sich von der Idee eines europäischen Bürgerrechts angezogen fühlen. So ist die Zahl der Einbürge- rungen in der Schweiz konstant rückläufig und von 9380 im Jahre 1985 auf 7718 im Jahre 1989 gesunken. Im gleichen Zeitraum stieg der Anteil der ausländischen Bevöl- kerung (Aufenthaltsbewilligung, Niederlassungsbewilligung, Mitarbeiter internationaler Organisationen) um 1,2 Prozent von 960 000 auf 1 066 000, was am Ende 1989 einem Bevölke- rungsanteil von 16 Prozent entsprach. In einer Zeit, in der aus den einzelnen Nationen ein Gesamteu- ropa entsteht, in dem der Grossteil der Einwohner unseres Kontinents Europäer sind, bevor sie Deutsche, Franzosen oder Italiener sind, und in der die Frage, ob Ausländer nicht auch ausserhalb ihres Herkunftsstaats am öffentlichen Leben zu beteiligen wären, immer eindringlicher gestellt wird, ist es von entscheidender Bedeutung, dass unsere Gesetzgebung im Bereich des Bürgerrechts gelockert und vereinfacht wird, da sie zweifellos die strengste aller bestehenden Gesetzge- bungen darstellt Erwähnenswert ist auch der Vergleich mit Kanada und den USA, wo das Bürgerrecht nach drei respektive nach fünf Jah- ren Aufenthalt verliehen wird. Die gesetzlich geforderte Wohnsitzdauer, nach deren Ablauf ein ausländischer Staatsbürger ein Gesuch um Einbürgerung stellen kann, variiert in den europäischen Ländern zwischen fünf (Frankreich, Italien, Belgien, Grossbritannien, Schweden, Niederlande, Luxemburg, Finnland und Norwegen), sechs (Portugal) und sieben Jahren (Dänemark). Lediglich Spanien, Oesterreich und Deutschland besitzen augenblicklich eine strengere Gesetzgebung; sie verlangen eine Aufenthalts- dauervonzehnjahren. In einigen Ländern stellt das Gesetz geringere Wohnsitzerfor- dernisse an die Bewerber. Dies gilt dann, wenn die Bewerber aus Ländern stammen, mit denen das betreffende Land be- sondere Beziehungen unterhält (z. B. Lateinamerika und Por- tugal mit Spanien; die skandinavischen Länder mit Dänemark, Schweden usw.), oder wenn sie aus einem Land stammen, in dem die gleiche Sprache gesprochen wird (z. B. Frankreich). Das Bundesgesetz über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts verlangt, wie gesagt, dass der Bewerber zwölf Jahre in der Schweiz gewohnt hat, bevor er ein Gesuch um Einbürgerung stellen kann. Allerdings wird für die Frist von zwölf Jahren, während welcher der Bewerber zwischen sei- nem vollendeten 10. und 20. Altersjahr in der Schweiz gelebt hat, die Zeit doppelt gerechnet; ebenso die Zeit, während wel- cher er in ehelicher Gemeinschaft mit einer gebürtigen Schweizerin in der Schweiz gelebt hat Gäbe es^nur diese eidgenössische Regelung der zwölfjähri- gen Frist, so wäre die Situation vielleicht haltbar. Die Wirklich- keit sieht aber ganz anders aus, weil zu den Regelungen der Bundesgesetzgebung auch noch die Regelungen der Kan- tone und Gemeinden hinzukommen. Dies führt dazu, dass das Gesuch um den Erwerb des Schweizer Bürgerrechts zu ei- nem Hindernislauf wird, der selbst die motiviertesten Bewer- ber entmutigt Diese Ueberlagerung der Gesetzgebung von Bund, Kantonen und Gemeinden hat abwegige Auswirkungen und führt zu er- schütternden Situationen. Solche gesetzgeberischen Besonderheiten mögen zum Zeit- punkt, als sie diskutiert und verabschiedet wurden, noch be- gründet gewesen sein. Heute scheinen sie angesichts der ständig wachsenden Mobilität der Werktätigen und der Bevöl- kerung nicht mehr verständlich. Hinzu kommt, dass unsere langwierigen und komplizierten Einbürgerungsverfahren dazu führen, dass der Anteil der aus- ländischen Bevölkerung künstlich hoch gehalten wird. In zahl- reichen Kantonen wird heute über das passive und aktive Wahlrecht für Ausländer auf Gemeinde- und sogar Kantons- ebene diskutiert. Wäre es da nicht sinnvoller, ihre Integration zu fördern, indem man ihnen den Erwerb der Staatsangehö- rigkeit erleichtert, statt ihnen bloss das Wahlrecht zu gewäh- ren, was von einem bedeutenden Teil der Bevölkerung ungern gesehen wird? Allerdings soll damit nicht angezweifelt wer- den, dass der Erwerb des Bürgerrechts eine positive und frei- willige Entscheidung der Person voraussetzt, die aktiv am öf- fentlichen Leben teilhaben möchte. Es ist daher dringend not- wendig, die Bedingungen und Kriterien für den Erwerb des Schweizer Bürgerrechts in unserer Gesetzgebung so weit wie möglich, insbesondere, was die Fristen der Wohnsitzdauer betrifft, mit den Gesetzgebungen der anderen europäischen Länder in Einklang zu bringen. Gerade dazu kann der Vor- schlag, der dieser parlamentarischen Initiative zugrunde liegt, einen Beitrag leisten. Erwägungen der Kommission In einer allgemeinen Aussprache hielt die Kommission fest, dass sie den Ausführungen des Initianten grundsätzlich zu- stimmt Sie hält eine Verkürzung der schweizerischen Einbür- gerungsfristen insbesondere im Hinblick auf eine bessere und raschere Integration der Ausländerinnen und Ausländerin un- serem Land wie auch aufgrund der wünschenswerten Harmo- nisierung der europäischen Verhältnisse für wichtig und er- strebenswert. Sie weist allerdings darauf hin, dass bei der Ausarbeitung ei- ner solchen Gesetzesänderung die Verkürzung der Fristen be- treffend die ausserordentliche Einbürgerung speziell geprüft werden muss, da bei genereller Halbierung unter Umständen unverhältnismässig kurze Fristen resultieren könnten. Abzuklären wäre sodann im besonderen auch, ob das Bun- desrecht für die ganze Schweiz verbindliche Fristen setzen sollte, damit Verkürzungen der Minimalvorschriften nicht durch kantonale und kommunale Verschärfungen wieder hin- fällig würden. Mme Jeanprêtre présente au nom de la commission le rap- port écrit suivant: La Commission des pétitions et de l'examen des constitutions cantonales du Conseil national chargée d'étudier cette affaire, a entendu M. Ducret le 22 avril 1991 (art. 21quinquies, loi sur les rapports entre les conseils, RS171.11 ). Développement de l'auteur de l'initiative (condensé) 1. Rappel historique La Constitution fédérale de 1848 avait rattaché la nationalité suisse au droit de cité cantonal et donné aux cantons la com- pétence de fixer les conditions liées à l'acquisition et à la perte de leur droit de cité. Par la Constitution de 1874, la Confédération reçut le pouvoir de fixer les conditions minimales pour la naturalisation des étrangers. En application de cette compétence, la loi fédérale du 3 juillet 1876 sur l'octroi et la renonciation à la nationalité suisse fit dé- pendre la validité de la naturalisation dans le canton et la com-Initiative parlementaire. Nationalité suisse 192 N 31 janvier 1992 mune de l'accord préalable de la Confédération. C'est à cette occasion que fut introduite, dans la loi, l'obligation de se sou- mettre à certaines conditions minimales pour obtenir une auto- risation fédérale de naturalisation .liberté étant laissée aux can- tons de les aggraver cas échéant Parmi ces conditionsf ut alors imposée, pour la première fois, l'exigence que les requérants aient leur domicile fixe en Suisse depuis au moins deux ans. Cette exigence fut d'ailleurs confirmée lors de la révision de la loi intervenue le 25 juin 1903. A la fin de la guerre 1914 à 1918 et en raison de l'accroisse- ment considérable du nombre des immigrés et réfugiés, la du- rée du délai du stage fut portée à quatre ans, en 1917, puis, en 1920, à six ans au moins au cours des douze années précé- dant la requête. Il doit être remarqué qu'à cette époque déjà, les étrangers nés en Suisse ou qui avaient résidé dans notre pays pendant dix ans au moins avant l'âge de 20 ans, bénéficiaient d'un régime de faveur puisque l'exigence de domicile était ramenée à trois ans au cours des cinq années précédant la requête, dont deux ans immédiatement avant le dépôt de celle-ci. Il est également intéressant de souligner qu'avant cette révi- sion, le délai de la naturalisation ordinaire en Suisse était parmi les plus courts de ceux des législations occidentales. Les seuls Etats qui se contentaient de conditions moins sévè- res étaient alors le Portugal (un an), ainsi que l'Autriche et l'Al- lemagne (aucune condition de délai); les autres législations exigeaient, quant à elles, un domicile stable variant entre trois ans (Grèce, Suède, Norvège et Finlande), cinq ans (Italie, Grande-Bretagne et USA) et dix ans (France et Espagne). C'est dans sa teneur de 1920 que la loi sur la naturalisation et la renonciation à la nationalité suisse resta en vigueur jusqu'à la fin des années 40. Dans son message du 9 août 1951 relatif au projet de loi sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse, le Conseil fédéral rappelle que la réalisation de l'exi- gence légale d'un délai de stage n'est qu'une des diverses conditions de la naturalisation dont les principales demeurent toujours celles de l'assimilation et de la moralité. En fixant une durée minimale de domicile, le législateur entend permettre à l'autorité et à l'entourage du requérant de mieux connaître son attachement au pays, car les droits et obligations d'un citoyen suisse ne sauraient être conférés à un étranger dès qu'il prend résidence sur notre territoire. En conséquence, et tout en sou- lignant que les cantons et les communes sont libres d'imposer des conditions plus sévères, le Conseil fédéral propose après consultation des gouvernements cantonaux, de s'en lenirà la proposition de la commission d'experts et de fixer la durée mi- nimale de résidence à douze ans, celle-ci correspondant aux exigences moyennes des législations cantonales de l'époque. Il faut encore ajouter que c'est dans ce projet, adopté par les Chambres fédérales le 29 septembre 1952, que le droit de la nationalité a introduit le principe de la naturalisation facilitée dans un certain nombre de situations qui le justifient (enfants nés d'une mère suisse, par exemple). 2. Droit en vigueur Depuis l'entrée en vigueur de cette loi, c'est-à-dire depuis qua- rante ans, c'est son article 15 qui détermine le délai de rési- dence qui doit être respecté avant de déposer une demande d'autorisation fédérale. Il faut toutefois préciser que les can- tons et les communes ont généreusement profité de la faculté qui leur était laissée d'aggraver les conditions d'octroi de la naturalisation ordinaire en adoptant des dispositions qui re- streignent les possibilités d'obtention de la nationalité suisse pour les étrangers qui n'ont pas résidé sur leur territoire pen- dant une durée variant, selon les cantons, d'une année (Ap- penzell Rh. ext) à dix ans (Obwald, Zoug, Argovie, Uri, St- Gall), voire même douze ans (Nidwald, Grisons), ceci sans compter les exigences supplémentaires et variables imposées par les communes. Lors du récent débat devant les Chambres portant sur les mo- difications apportées à la loi en suite de la révision, en 1984, du droit de la nationalité dans la Constitution fédérale, la proposi- tion a été faite de réduire la durée du délai de résidence de douze ans à dix ans devant le Conseil des Etats, respective- ment à huit ans devant le Conseil national. Si celle-ci a été reje- tée, c'est principalement en raison du fait que le projet alors à l'étude portait sur l'adaptation de la législation au principe de l'égalité des droits entre hommes et femmes, et non sur une révision plus fondamentale du droit de la nationalité. 3. Exposé des motifs S'il est une vérité que personne ne saurait contester aujour- d'hui, c'est que le passeport suisse perd de son attractivité car les étrangers, tout particulièrement les jeunes, sont de plus en plus nombreux à être attirés par la nationalité européenne. C'est ainsi que le nombre de naturalisations est en baisse ré- gulière depuis 1985 puisqu'il se situe, cette année-là, à 9380 et qu'il a été ramené, en 1989, à 7718. Dans le même temps, la population étrangère (permis de sé- jour, permis d'établissement et fonctionnaires internationaux) a passé de 960 000 à 1 066 000, soit une progression de 1,2 pour cent pour représenter, afin 1989, le 16 pour cent de la population résidente permanente. Au jour où l'Europe se fait au-dessus des nations, où la ma- jeure partie des citoyens de notre continent seront européens avant d'être allemands, français ou italiens, ou, enfin, il est de plus en plus question de donner aux étrangers la faculté de participer à la vie publique hors du pays dont ils sont ressortis- sants, il apparaît essentiel d'assouplir et de simplifier notre lé- gislation en matière de naturalisation, celle-ci étant incontesta- blement la plus sévère qui soit A titre comparatif, il est intéressant de relever qu'au Canada, la qualité de citoyen est octroyée après trois ans de séjour et après cinq ans aux USA En Europe, la législation de la majeure partie des pays du continent requiert cinq ans de résidence (France, Italie, Belgi- que, Grande-Bretagne, Suède, Pays-Bas, Luxembourg, Fin- lande et Norvège), voire six ans (Portugal) ', ou encore sept ans ( (Danemark) avant de donner la possibilité à un ressortissant étranger de demander à être naturalisé. Seules restent pour l'instant plus exigeantes l'Espagne, l'Autriche et l'Allemagne qui demandent dix ans de séjour. Dans certaines législations, les conditions de résidence sont assouplies pour les ressortissants des Etats entretenant des relations privilégiées avec le pays en question (Amérique la- tine et Portugal pour l'Espagne, pays nordiques pour le Dane- mark, la Suède etc.) ou lorsque le requérant est originaire d'un pays de même origine linguistique (France, par exemple). Comme relevé ci-dessus, la loi fédérale sur la perte et l'acquisi- tion de la nationalité suisse exige douze ans de séjour pour pouvoir demander à devenir citoyen suisse, étant précisé que les années passées avant l'âge de vingt ans révolus ou le temps vécu en communauté conjugale avec une femme suisse de naissance compte double. Si encore il n'y avait que cette règle fédérale des douze ans de séjour, la situation serait peut-être admissible; mais il en va tout différemment du fait qu'aux règles résultant de la législa- tion fédérale, s'ajoutent des exigences émanant de réglemen- tations cantonales, voire même communales, ce qui a pour ef- fet de transformer la demande de naturalisation suisse en un véritable parcours du combattant à même de décourager les plus motivés des candidats. Cette superposition des législations fédérales, cantonales et communales a des effets pervers qui aboutissent à des situa- tions choquantes. Si ces particularités législatives pouvaient être fondées à l'épo- que où la plupart de ces lois ont été discutées et adoptées, au- jourd'hui, elles apparaissent incompréhensibles et injustifiées au regard de la mobilité toujours grandissante de la main- d'oeuvre et des populations. A cela s'ajoute le fait que nos procédures de naturaliation, lon- gues et compliquées, ont pour effet de maintenir artificielle- ment un taux élevé de population étrangère. Au jour où il est question, dans de nombreux cantons, de donner le droit de vote et d'éligibilité aux étrangers en matière communale, voire même sur le plan cantonal, il apparaît préférable de mieux les intégrer en facilitant leur accession à la citoyenneté suisse plu- tôt que de leur donner purement et simplement le droit de vote, ce qui est mal ressenti par une importante partie de la po- pulation, sans préjudice du fait que l'acquisition de la citoyen- neté demande un acte positif et volontaire à la personne qui souhaite participer activement à la vie publique.31. Januar 1992 N 193 Parlamentarische Initiative. Schweizer Bürgerrecht II est donc urgent d'harmoniser, dans toute la mesure du pos- sible, les conditions et critères de naturalisation de notre lé- gislation avec celle des autres pays européens, tout particuliè- rement en ce qui concerne les délais de résidence. La proposi- tion faisant l'objet de la présente initiative parlementaire est précisément de celles qui peuvent contribuer à atteindre cet objectif. Considérations de la commission Dans une discussion d'ordre général, la commission a décidé de donner suite aux principes de l'initiative. Elle est d'avis qu'il est important et souhaitable de réduire le délai de résidence de la naturalisation ordinaire, en particulier pour intégrer plus vite et mieux les étrangères et les étrangers dans notre pays et pour répondre aux souhaits d'une harmonisation aux condi- tions européennes. Elle fait cependant remarquer que lorsque la loi sera modifiée, il faudra tout particulièrement examiner la réduction des délais relatifs à la naturalisation extraordinaire qui risquent de deve- nir excessivement courts s'ils sont réduits de moitié. Il faudra établir la nécessité de fixer dans la loi fédérale des délais obli- gatoires pour éviter que des prescriptions cantonales et com- munales plus strictes rendent caduques la réduction des pres- criptions minimales. Antrag der Kommission Mit 15 zu 2 Stimmen (3 Enthaltungen) beantragt die Kommis- sion, der Initiative Folge zu geben. Antrag Giger Der Initiative keine Folge geben Schriftliche Begründung (für den Fall, dass das Geschäft in Kategorie V beraten wird) Seit der Gründung des Bundesstaates ist die Bürgerrechtsge- setzgebung bezüglich Wohnsitzdauer laufend verschärft wor- den; ein letztes Mal 1951. Der Grund lag unter anderem darin, dass unser Land europäisch gesehen die kürzeste Wohnsitz- dauer verlangte und anderseits der Anteil ausländischer Wohnbevölkerung weiter zunahm. Die parlamentarische Initiative strebt in der Einbürgerungs- frage europäische Normen an. Der Initiant macht denn auch geltend, dass der Schweizer Pass zunehmend an Attraktivität verliere und sich immer mehr Ausländer von einem europäi- schen Bürgerrecht angezogen fühlten. Es ist schwer verständ- lich, warum wir Schweizer mit der dichtesten Wohnbevölke- rung und dem grössten Ausländeranteil (ausser dem Fürsten- tum Liechtenstein) in der Frage der Bürgerrechtsgesetzge- bung Pionierdienste zu leisten haben. Der Initiant stellt meines Erachtens zu sehr auf städtische Verhältnisse und erst noch auf solche mit internationalem Charakter ab. In ländlichen Ge- genden, wo die Ausländer nicht in der Anonymität grossstädti- scher Verhältnisse untergehen, stellen sich hingegen ganz an- dere Probleme. Würde man der parlamentarischen Initiative stattgeben, würde sich der Druck auf das Schweizer Bürger- recht weiter verstärken. Der Initiant gibt denn auch zu, dass es auch Länder gibt wie beispielsweise Deutschland und Oesterreich, welche mit 10 Jahren Wohnsitzdauer eine strengere Gesetzgebung als die übrigen europäischen Länder haben. Abwegig ist auch der Hinweis auf Kanada und die USA mit drei respektive fünf Jah- ren Aufenthaltsdauer, handelt es sich in diesen Fällen auch heute noch um klassische Einwanderungsländer. Wichtigste Voraussetzung für die Einbürgerung ist den Aussa- gen des Bundesrates zufolge nach wie vor die Eignung. Der Bewerber soll assimiliert und mit Sprache und Kultur unseres Landes vertraut sein und eine gesunde Einstellung zu unse- rem Staatswesen haben. Ob dies in jedem Fall mit sechs Jah- ren Wohnsitzdauer zutreffen wird, möchte ich aufgrund meiner Erfahrung bezweifeln. Es dürfte für uns heute sicher verfrüht, wenn nicht abwegig sein, sich nach europäischen Einbürgerungsnormen auszu- richten. Gerade in dieser delikaten Frage der Bürgerrechtsver- einheitlichung weisen viele Länder zu unterschiedliche We- sensmerkmale auf. Europäisch gesehen gäbe es vordringli- chere Probleme, welche international normiert werden sollten. Eine Erleichterung der Einbürgerung durch Herabsetzung der Wohnsitznahme von zwölf auf sechs Jahre ist deshalb abzu- lehnen. Antrag Steffen Der Initiative keine Folge geben Schriftliche Begründung (für den Fall, dass das Geschäft in Kategorie V beraten wird) Es mag sein, dass der Schweizer Pass nicht mehr dieselbe At- traktivität hat wie früher, aber das Schweizer Bürgerrecht ge- währt unter anderem das Recht der direkten Mitbestimmung in Gemeinde, Kanton und Bund. Hier hebt sich die Schweiz von ihrem europäischen Umfeld ab. Mitbestimmen kann aller- dings nur, wer mit dem direkt-demokratischen System vertraut ist und zudem sehr gute Kenntnisse einer Landessprache be- sitzt. Da genügt eine oberflächliche Umgangssprache nicht Aus diesem und anderen Gründen stösst auch die Gewäh- rung des Stimm- und Wahlrechtes an Ausländer auf Wider- stand. Hätten wir die Staatsform der parlamentarischen Demokratie wie im übrigen Europa, wo die Mitbestimmung des Volkes darin besteht, alle vier Jahre die Volksvertreter zu' wählen, könnte einer angemessenen Verkürzung der Frist der Wohn- sitzdauer zugestimmt werden. Vergleiche mit den Verhältnissen in traditionellen Einwande- rungsländern wie Kanada und USA sind abzulehnen, denn dort findet eine sehr sorgfältige Selektion von Einwanderungs- willigen vor ihrer Immigration statt, während bei uns die Rekru- tierung von Arbeitskräften recht formlos geschieht; anders ausgedrückt: In Kanada und USA findet der «Hindernislauf» vor der Einwanderung statt Eine Verkürzung der Einbürgerungsfristen trägt nichts zu einer besseren und rascheren Integration von Ausländerinnen und Ausländern bei; es müsste eher eine gegenteilige Auswirkung befürchtet werden. Wer nach zwölf Jahren Anwesenheit in der Schweiz noch immer keine Landessprache spricht, wird kaum auf Termin eingebürgert. Würden die Fristen auf die Hälfte ge- kürzt, wäre erst ein bescheidener Grad der sprachlichen und kulturellen Integration eines Einbürgerungswilligen erreicht Eine verfrühte Einbürgerung könnte den Integrationsprozess sogar unterbrechen und würde der Bildung sprachlicher und kultureller Ghettos Vorschub leisten, wie sie in Städten Kana- das und der USA feststellbar sind. Nicht vergessen sollte man die Zunahme von Doppelbürgern. Diese erfahren gegenüber den Schweizer Bürgern eine Privile- gierung, welche mit dem Gleichheitsartikel der Bundesverfas- sung nicht zu vereinbaren ist Rasche und erleichterte Einbürgerung als Mittel zur Senkung der Ausländerzahlen muss abgelehnt werden. Proposition de la commission La commission propose par 15 voix contre 2 (3 abstentions) de donner suite à l'initiative. Proposition Giger Ne pas donner suite à l'initiative Proposition Steffen < Ne pas donner suite à l'initiative Ordnungsantrag Giger Beratung des Geschäfts in Kategorie III Motion d'ordre Giger Classer l'objet en catégorie III Giger: Ich bitte Sie, die parlamentarische Initiative Ducret über den Erwerb des Schweizer Bürgerrechts nicht in Kategorie V, sondern in Kategorie III zu behandeln. Es geht um die Verkür- zung der Wohnsitzdauer für die Einbürgerung von 12 auf 6 Jahre. Ich bin der Auffassung, dass ein Geschäft von sogros- ser Tragweite nicht einfach diskussionslos überwiesen wer- den kann. Als Präsident einer Bürgergemeinde - sie sind be- kanntlich im Kanton St Gallen sowie in anderen Kantonen erstinstanzlich für die Einbürgerung zuständig - spreche ichInitiative du canton de Fribourg 194 N 31 janvier 1992 aus Erfahrung. Mit der Ueberweisung dieser parlamentari- schen Initiative würde sich der Druck auf das Schweizer Bür- gerrecht noch weiter verstärken. Ich verweise auf meine schriftliche Begründung, welche jedoch nicht vollständig ist, da mir nur eine Seite zur Verfügung steht Ich möchte festhalten, dass ich kein Gegner der Einbürgerung' bin, im Gegenteil. Ich habe in meinem Dorf bereits vor 20 Jah- ren eine Einbürgerungswelle ausgelöst, und wie schon oft habe ich auf dieses Frühjahr hin nebst zahlreichen Schweizer Familien auch drei ausländischen Familien die Einbürgerung zugesagt, d. h. ich habe sie bereits traktandiert. Ich ersuche Sie deshalb, der Verschiebung von Kategorie V nach Kategorie III zuzustimmen. Meine nähere Begründung haben Sie, wie gesagt, auf dem Tisch. Abstimmung - Vote Für den Ordnungsantrag Giger 24 Stimmen Dagegen 60 Stimmen Abstimmung - Vote Für den Antrag der Kommission (Folge geben) 73 Stimmen Für den Antrag Giger/Steffen (keine Folge geben) 39 Stimmen #ST# 87.207 Standesinitiative Freiburg Asylbewerber Initiative du canton de Fribourg Requérants d'asile Beschluss des Ständerates vom 9. März 1989 Décision du Conseil des Etats du 9 mars 1989 Kategorie III, Art. 68 GRN -Catégorie III, art 68 RCN Wortlaut der Initiative vom 7. Dezember 1987 Der Kanton Freiburg lädt die Bundesversammlung ein, noch einmal die Möglichkeiten zu prüfen, die zu einer Globallösung für die seit mehreren Jahren in der Schweiz lebenden Asylbe- werber und ihre Familien führen könnten. Texfe de l'initiative du 7 décembre 1987 Le canton de Fribourg invite les Chambres fédérales à repren- dre l'examen des moyens qui pourraient conduire à une solu- tion d'ensemble pour les requérants d'asile et leur famille rési- dant en Suisse depuis plusieurs années. Herr Hess Peter unterbreitet im Namen der Kommission den folgenden schriftlichen Bericht: 1. Der Grosse Rat des Kantons Freiburg beschloss am 18. No- vember 1987 auf Antrag des Regierungsrates, der Bundesver- sammlung eine Standesinitiative mit dem Begehren einzurei- chen, noch einmal die Möglichkeiten zu prüfen, die zu einer Globallösung für die seit mehreren Jahren in der Schweiz le- benden Asylbewerber und ihre Familien führen könnten. Der Freiburger Regierungsrat reichte am 7. Dezember 1987 diese Standesinitiative ein. 2. Die Petitions- und Gewährleistungskommission des Natio- nalrates prüfte die Standesinitiative am 22. Mai und am 30. Au- gust 1989. Sie hält dazu folgendes fest: 2.1 Die Petitions- und Gewährleistungskommission des Stän- derates beschloss am 11. Mai 1988 mit 5 zu 4 Stimmen, dieser Initiative Folge zu geben. Sie hielt es insbesondere aus folgen- den Gründen für zweckmässig, dass der Bundesrat eine Glo- ballösung für Asylbewerber, die seit mehreren Jahren in der Schweiz leben, erneut prüft: - Mit der Revision des Asylgesetzes, die für die Zukunft eine klare und strikte Asylpolitik vorsieht, eröffnet sich die Möglich- keit einer etwas grosszügigeren Lösung für die früher einge- troffenen Flüchtlinge, welche sich hier eingelebt haben. Ge- wisse Härtefälle- namentlich für Flüchtlinge, die sich, weil ihr Gesuch nicht rechtzeitig behandelt wurde, eine Existenz auf- gebaut haben - könnten mit einer Globallösung aus der Welt geschafft werden. - Eine Globallösung würde den Abbau des Pendenzenbergs ermöglichen. Auch könnten in der Folge neue Fälle rasch be- handelt werden, was die Attraktivität der Schweiz für «unechte Flüchtlinge» mindern würde. 2.2Gemäss Artikel 36 Absatz 2 des Geschäftsreglementes des Ständerates wurde in der Folge dem Bundesrat Gelegen- heit zur Stellungnahme gegeben. 2.3 Der Bundesrat beschloss am 14. November 1988, den eid- genössischen Räten die Standesinitiative des Kantons Frei- burg zur Ablehnung zu empfehlen. Er begründet diese nega- tive Haltung wie folgt (Zusammenfassung): «Die von der Stan- desinitiative anvisierte Globallösung ist nicht geeignet, den Pendenzenabbau rascher voranzutreiben und damit die Be- hörden des Bundes und der Kantone wirkungsvoll zu entla- sten. Sie stellt das gegenteilige Vorgehen dar, für das sich die Mehrheit der Kantone, der Bundesrat und das Parlament ent- schieden haben. Die von den eidgenössischen Räten be- schlossenen personellen, administrativen und gesetzlichen Massnahmen sind umgesetzt und wirken sich schon heute auf den Pendenzenabbau aus. Diese Feststellung blieb auch an- lässlich der schweizerischen Asylkonferenz mit den Kantons- regierungen und Hilfswerken vom 10. November 1988 in Bern unwidersprochen. Einer Globallösung für die seit mehreren Jahren in der Schweiz lebenden Asylbewerber und deren Fa- milien stehen demnach nicht nur rechtsstaatliche, sondern auch föderalistische Bedenken entgegen. Schliesslich stellen sich auch grundsätzliche Fragen hinsichtlich der Aufrechter- haltung der Stabilisierungspolitik in der Ausländerpolitik, zu- mal die Attraktivität der Schweiz als Einwanderungsland weiter gesteigert wird und angesichts der heutigen ausserordentlich hohen Gesuchseingänge in Zukunft ähnliche Globallösungen nicht ausgeschlossen werden könnten.» 2.4 Am 27. Februar 1989 befasste sich die ständerätliche Kommission ein zweites Mal mit diesem Geschäft Sie beschloss, an ihrem Antrag vom 11. Mai 1988 festzuhalte n und den Bundesrat gemäss der Standesinitiative Freiburg zu ersuchen, die Möglichkeiten einer Globallösung erneut zu prüfen. 2.5 Am 9. März 1989 führte Bundesrat Koller im Ständerat aus, dass die Idee der Globallösung seit dem Jahre 1985 sehr in- tensiv in den eidgenössischen Räten, mit den Kantonen sowie den interessierten Kreisen diskutiert wurde. Für den Bundes- rat war für seine Stellungnahme neben rechtsstaatlichen Be- , denken immer massgeblich, dass sich alle Jahre hindurch eine klare Mehrheit der Kantone gegen eine solche Globallö- sung ausgesprochen hatte. Es schien immer, eine Globallö- sung würde sich nur realisieren lassen, wenn die Kantone zur Mitwirkung bereit wären. Diese Haltung der Kantone wurde das letzte Mal an der Asylkonferenz im November letzten Jah- res bestätigt. Der Bundesrat ist der Meinung, dass eine Globallösung heute aus drei Gründen nicht in Frage komme: Erstens lässt sich das humanitäre Anliegen der Globallösung mit der heute gehand- habten individuellen Erledigung der Asylgesuche besser ver- wirklichen; zweitens kommt die Idee der Globallösung heute eindeutig zu spät, weil die alten Pendenzen weitgehend abge- tragen sind; drittens würde eine Globallösung nur neue Schwierigkeiten bereiten. Dass eine grosszügige Haltung bei der Behandlung dieser al- ten Asylgesuche gezeigt wird, belegt die Zahl der erteilten hu- manitären Bewilligungen: Im Jahr 1986 wurden 610 humani- täre Bewilligungen erteilt, im Jahr 1987 deren 892 und im letz- ten Jahr 2036. Dem humanitären Anliegen kann folglich mit dem von Bundesrat und Parlament beschlossenen Weg der individuellen Gesuchserledigung bedeutend besser, gezielter und persönlicher Rechnung getragen werden. Glücklicherweise ist es im letzten Jahr gelungen, von den al-Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Parlamentarische Initiative (Ducret) Erwerb des Schweizer Bürgerrechts. Aufenthaltsdauer Initiative parlementaire (Ducret) Acquisition de la nationalité suisse. Conditions de résidence In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1992 Année Anno Band I Volume Volume Session Januarsession Session Session de janvier Sessione Sessione di gennaio Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 07 Séance Seduta Geschäftsnummer 90.257 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 31.01.1992 - 08:00 Date Data Seite 190-194 Page Pagina Ref. No 20 020 911 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.