JAAC59.24 Bundesamt für Justiz, 24. Januar 1994 Législation d’exécution d’accords internationaux. L’exécution d’un traité international qui n’a pas de caractère «self-executing» doit se fonder sur une base légale formelle. Ausführungsrecht zu internationalen Übereinkommen. Für die Durchführung eines Staatsvertrages, dem nicht «self-executing» Charakter zukommt, ist eine formell-gesetzliche Grundlage erforderlich. Legislazione d’esecuzione di accordi internazionali. L’esecuzione di un trattato internazionale che non abbia carattere «self-executing» deve fondarsi su una base legale formale. DasBundesamtfürJustiz(BJ)untersuchtedieFrage,welcheBedeutung bestimmteÜbereinkommen(imBereichdesTierschutzes)haben undoballenfallsderBundesratgestütztaufdieseÜbereinkommen Verordnungsbestimmungenerlassenkönnte. FürdasVerhältniszwischeninternationalemRechtundinnerstaatlicher RechtsordnungstelltsichdieSchweizaufdenStandpunktdermonistischen Theorie[1]. Dasbedeutet,dassinternationaleNormenvondemZeitpunkt an,alssiefürunserLandrechtskräftigwerden,ohneTransformationsakt BestandteilderschweizerischenRechtsordnungdarstellenunddahervon allenStaatsorganenbeachtetwerdenmüssen. 1VonderFragederinnerstaatlichenGeltungzutrennenistdieFragedes «self-executing»CharakterseinerinternationalenNormsowiedieProbleme rundumdieinnerstaatlicheUmsetzungeinesinternationalenVertrages beziehungsweiseeinerinternationalenNorm. EinemStaatsvertragkommtdann«self-executing»Charakterzu,wenn seinInhalthinreichendklarundbestimmtist,umalsGrundlageeines Rechtsanwendungsaktesdienenzukönnen. Nachderkonstanten RechtsprechungdesBundesgerichtshateinevölkerrechtlicheNorm «self-executing»Charakter,wennsiejustiziabelist,RechteundPflichten derEinzelnenzumInhalthatsowiealsAdressatindierechtsanwendenden BehördenundnichtblossdierechtsetzendenoderandereBehördenhat [2]. NurNormen,welchenicht«self-executing»sind,bedürfeneiner innerstaatlichenDurchführungingesetzgeberischerHinsicht. Dabeikannsich vorabdiehiernichtweiterinteressierendeFragestellen,obdafürderBund zuständigistoderdieKantone. DanachArt.25 bis Abs.1BVdieGesetzgebung überdenTierschutzSachedesBundesist [3],istanderKompetenzdesBundes zurGesetzgebungaufdemGebietedesTierschutzesnichtzuzweifeln. ImweiterenstelltsichjedochdieFrage,obderBunddie DurchführungsgesetzgebungaufderVerordnungsstufevornehmen kannoderobeinformellesGesetzerforderlichist,wenndiesnachden ErfordernissendesLegalitätsprinzipsderFallwäre. Andersausgedrücktstellt sichdieFrage,obeininternationalesAbkommeneineformellegesetzliche Grundlageersetzenkann. DiesesProblemwirdinderLehrekaumbehandeltoderdannalsnicht vollständiggeklärtdargestellt [4]. ImVölkerrechtistesanerkannt,dassdieArtundWeisederinnerstaatlichen DurchsetzungdesinternationalenRechtsSachederStaatenundihreseigenen Rechtssystemsist. DasVölkerrechtverpflichtetdieStaatenlediglich,die Staatsverträgeeinzuhaltenunddurchzusetzen,lässtesaberoffen,wiedie Staatendiestun [5]. DasVölkerrechtverlangtvondenStaatennicht,dass siefürdieDurchführungderStaatsverträgeeinspezielles,vereinfachtes Verfahrenvorsehen;esverlangtvondenStaatennur,dasssiedafürsorgen, dassdasinternationaleRechtvonallenOrganenbeachtetwird. Esbestimmt sichalsonachdeminnerstaatlichenRecht,obundwiestaatsvertragliche NormeninnerstaatlichaufGesetzesstufeumzusetzensind. EsgibtinderSchweizkeineausdrücklichenspezifischenNormen,welcheein speziellesvereinfachtesVerfahrenfürdieinnerstaatlicheRechtsetzungim AnschlussanStaatsverträgevorsehen. DennochlassensichArgumentevorbringenfürdiePosition,dassder(vonder Bundesversammlunggenehmigte)Staatsvertragdieformellegesetzliche Grundlageersetzenkann. Eskönnteargumentiertwerden,dasfürdie formelleGesetzgebungzuständigeOrganhabemitderGenehmigung desStaatsvertragesbereitsüberdieMaterieentschieden. Demistjedoch entgegenzuhalten,dassdieGenehmigungeinesStaatsvertrageseinAktist, mitdemsichdieSchweizinternationalverpflichtet. MitderGenehmigung wirdnichtinnerstaatlichesGesetzesrechtgeschaffen,sondernRechtals 2selbständige,autonomeRechtsquelle [6]. ImübrigenwürdediesesArgument nurdortgreifen,woderStaatsvertragdemfakultativenReferendum unterstelltwar. Imweiterenwirdmanchmalauchangeführt,dieStaatsverträgeund dieGesetzeseienaufgleicherStufe,weshalbderBundesratgestütztauf dieStaatsverträgegenausoVollzugsrechterlassenkönnewiegestützt aufBundesgesetze6. DieBehauptung,BundesgesetzeundStaatsverträge seienaufgleicherStufewirdaufArt.113Abs.3BVgestützt. Nach dieserBestimmungsindfürdasBundesgerichtbeiderBeurteilungvon VerfassungsbeschwerdendievonderBundesversammlungerlassenenGesetze undallgemeinverbindlichenBundesbeschlüssesowiedievonihrgenehmigten StaatsverträgeinjedemFallverbindlich. Dasbedeutet,dassdasBundesgericht diesenErlassennichtwegenVerfassungswidrigkeitdieAnwendungversagen kann. DieserArgumentationistjedochentgegenzuhalten,dassArt.113Abs.3 alleindasVerhältniszurVerfassungregelt,abernichtsüberdasVerhältnis zwischenBundesgesetzundStaatsvertragaussagt [7]. AuchdiesesArgument istdaheruntauglich,umeineVerordnungskompetenzdesBundesratesfürdie Ausführungvonnicht«self-executing»Verträgenzubegründen. ImGegensatzdazusprechenverschiedeneGründedafür,dassdie DurchführungvonStaatsverträgen,welchenicht«self-executing»Charakter haben,nachdenauchsonstfürdieGesetzgebungüblichenVerfahrenund Grundsätzenzuerfolgenhat. Soistdaraufhinzuweisen,dassnichtjeder vonderBundesversammlunggenehmigteStaatsvertragdemfakultativen Referendumuntersteht. NachArt.89 Abs.3derBundesverfassung unterstehen vonderBundesversammlunggenehmigteStaatsverträgenurdemfakultativen Referendum,wennsieunbefristetundunkündbarsind,denBeitrittzu einerinternationalenOrganisationvorsehenodereinemultilaterale Rechtsvereinheitlichungvorsehen[8]. Demgegenüberunterstehen grundsätzlichalleBundesgesetzedemfakultativenReferendum [9]. Die beidenhierzurDiskussionstehendenEuroparatsabkommenunterstanden nichtdemfakultativenReferendum [10]. Würdemandaherargumentieren, dieÜbereinkommenersetzteneineformellegesetzlicheGrundlage,so würdendiedemokratischenMitwirkungsrechtederBürgerinnenundBürger beschnitten[11]. StaatsverträgeohneNormenmit«self-executing»Charakterbelassendem StaatoftgrosseSpielräumebeiderWahlderinnerstaatlichenMittelzur DurchsetzungderZieledesStaatsvertrages. AusdiesemGrundistesauch beiStaatsverträgen,welchedemReferendumunterstelltwaren,sinnvoll,dass dasParlamentundBürgerinnenundBürgeraufdemReferendumswegbei derWahlundAusgestaltungderMittelzurinnerstaatlichenDurchführung nochmalseineMitsprachemöglichkeithabenundderBundesratdie Ausgestaltungnichtalleinbestimmt. AufdengleichenStandpunktstelltsichauchdiebisherigeschweizerische Praxis. InälterenEntscheidenundStellungnahmenwirdimmerwieder bekräftigt,dassfürdieDurchführungvonnicht«self-executing»Verträgen formellegesetzliche Grundlagenerforderlichsind [12]. AlsSpezialfällewurdeninalldiesenFällen die«self-executing»Verträgebetrachtet [13]. BeidiesenVerträgenwurde immeranerkannt,dassderBundesratbefugtist,Ausführungsrechtzuerlassen. 3DiesesAusführungsrechtmusssichjedochaneinemengenRahmenhalten. DerBundesratdarflediglichdieVertragsbestimmungennäherkonkretisieren unddetaillieren;hingegendarfernichtneuesmateriellesRechtaufdem Verordnungswegerlassen. Zusammenfassendkanndaherfestgehaltenwerden,dassfürdie DurchführungvonStaatsverträgen,welchenicht«self-executing»Charakter haben,dieüblicheinnerstaatlicheRegelungüberdieRechtsetzunggilt [14]. Dasbedeutet,dassfürwichtigeMaterieneineformellegesetzlicheGrundlage erforderlichistundderStaatsvertragdiesenichtersetzenkann. [1]VPB53(1989)Nr.54,S.403. [2]BGE112Ia184 ,111V202ff.; Schindler Dietrich in: KommentarBV,Art.85 Ziff.5,Rz.58. [3]Fleiner-Gerster Thomas in: KommentarBV,Art.25 bis,Rz.8. [4]Schindler,a.a.O.,Rz.65; Wildhaber Luzius, Aussenpolitische KompetenzordnungimschweizerischenBundesstaat,in: NeuesHandbuchder SchweizerischenAussenpolitik,Bern1992,S.140. [5]SiehedieHinweisebei Kälin Walter, DerGeltungsgrunddesGrundsatzes «VölkerrechtbrichtLandesrecht»,in: FestgabezumSchweizerischen Juristentag1988,ZeitschriftdesbernischenJuristenvereins(ZbJV)124 bis, S.51f. [6]VEB(=VPB)26(1956)Nr.1. [7]Jacot-Guillarmod Olivier,Laprimautédudroitinternationalfaceàquelques pricipesdirecteursdel’Etatfédéralsuisse,ZeitschriftfürSchweizerisches Recht(ZSR)NF104(1985)403ff.;Schindler,a.a.O.,Rz.59. [8]Schindler,a.a.O.,Art.89Abs.3,Rz.1ff. [9]Schindler,a.a.O.,Art.89Abs.2,Rz.20ff. [10]BBl1992 V1023. [11]EinIndizdafür,dassdiedemokratischenMitwirkungsrechtedurch Staatsverträgenichtbeschnittenwerdensollen,istdiePraxiszuArt.89 Abs.3Bst.cBV.VerträgeunterstehengestütztaufdiesenBuchstabennurdem Referendum,wennsie«self-executing»Bestimmungenenthalten. Hingegen, sowurdeindiesemZusammenhangargumentiert,unterstehenVerträgemit Normen,dielediglichdenstaatlichenGesetzgeberzumErlassvonbestimmten Normenverpflichten,nichtdemReferendum,weildieinnerstaatlichen NormenihrerseitsdemReferendumunterstehen(Schindler,a.a.O.,Art.89 Abs.3,Rz.19). [12]VEB26(1956)Nr.1,VPB33(1966-67)Nr.4,VPB34(1968-69)Nr.4,VPB41 (1977)Nr.90. [13]Schindler,a.a.O.,Art.85Ziff.5,Rz.65. [14]DieselbeAuffassungvertretengrundsätzlichauchSchindler,a.a.O.,Art.85 Ziff.5,Rz.65undWildhaber,a.a.O.,S.140. Demgegenübergesteht Boehringer Markus,AusführungundVollzugvonStaatsverträgendurchbundesrätliche Verordnungen,BernundFrankfurt1970,demBundesratgrundsätzlichdas Rechtzu,StaatsverträgedurchVerordnungenauszuführenundzuvollziehen. 4Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali JAAC 59.24 - Bundesamt für Justiz, 24. Januar 1994 In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione Jahr 1995 Année Anno Band 59 Volume Volume Seite --- Page Pagina Ref. No 150 002 585 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.