4. Oktober 1994 N 1677 Drogenpolitik 3. Der Ständerat stimmte der Vorlage mit dieser einen Diffe- renz zum Nationalrat am 22. September 1994 knapp mit Stich- entscheid des Präsidenten zu. 4. An der Sitzung vom 29. September 1994 hat sich die Kom- mission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalra- tes mit dieser Differenz befasst. Gonseth Ruth (G, BL) présente au nom de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique (CSSS) le rapport écrit suivant: 1. Le 7 juin 1993, le Conseil national a adopté à l'unanimité la loi fédérale concernant la fondation «Assurer l'avenir des gens du voyage suisses». Cette fondation, qui servira d'organe de coordination entre les cantons, les communes, la Confédéra- tion et les organisations existantes de nomades, vise l'amélio- ration des conditions de vie des gents du voyage ainsi que la sauvegarde de leur identité culturelle. La Confédération mettra à la disposition de la fondation un capital de 1 million de francs, qui sera complété, durant les cinq premières années d'existence de la fondation, par des contributions d'exploita- tion annuelles pour un montant total de 1 million de francs. 2. Après avoir entendu des représentants de l'Association des gens de roulotte de même que des représentants des can- tons, la commission du Conseil des Etats est parvenue à la conclusion qu'un crédit-cadre de 750 000 francs représente- rait une somme suffisante pour l'accomplissement des tâches prévues. 3. Le 22 septembre 1994, le Conseil des Etats approuvé le pro- jet modifié dans ce sens de justesse avec la voix prépondé- rante du président. 4. Lors de sa séance du 29 septembre 1994, la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil natio- nal s'est penchée sur cette divergence. Antrag der Kommission Die Kommission beantragt einstimmig, dem Ständerat zu fol- gen und den Rahmenkredit zu reduzieren. Proposition de la commission La commission propose, à l'unanimité, de se rallier à la déci- sion du Conseil des Etats et de réduire le crédit-cadre. Art. 3 Abs. 1 Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Ständerates Art. 3 al. 1 Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil des Etats Angenommen -Adopté #ST# Sammeltitel -Titre collectif Drogenpolitik Politique en matière de drogue 94.3327 Dringliche Interpellation der LdU/EVP-Fraktion Drogenproblem. Weiteres Vorgehen Interpellation urgente du groupe Adl/PEP Drogue. Marche à suivre Wortlaut der Interpellation vom 19. September 1994 Der Bundesrat wird um die Beantwortung folgender Fragen gebeten: 1. Hat die gemeinsame Projektorganisation von Bundesrat, Zürcher Regierungsrat und Zürcher Stadtrat bereits Massnah- men vorgeschlagen? Wenn ja, welche? Wenn nein, auf wann werden Vorschläge erwartet? 2. Der Bundesrat gedenkt die Versuche zur kontrollierten Dro- genabgabe auszuweiten. Wann werden diese zusätzlichen Plätze effektiv zur Verfügung stehen? Was wird unternommen, um möglichst rasch mit einem erweiterten Programm begin- nen zu können? 3. Sollte es wirklich gelingen, dem organisierten Verbrechen das Geschäft mit den Drogen zu verderben, so ist zu erwarten, dass sich die kriminellen Banden nach neuen Tätigkeitsgebie- ten umsehen. Denkbar sind z. B. Glücksspiel, die «Schulden- eintreibung» im kriminellen Milieu, Schutzgelderpressung, or- ganisierte Hehlerei und massenhafte Verschiebung von Die- besgut. Gedenkt der Bundesrat- in Zusammenarbeit mit Kan- tonen und Städten - Vorkehren für diesen Fall zu treffen, oder will er wieder zuwarten, bis ein städtisches Problem zum natio- nalen Notstand wird? Texte de l'interpellation du 19 septembre 1994 Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions sui- vantes: 1. Le groupe de travail institué conjointement par le Conseil fé- déral, le gouvernement du canton de Zurich et l'exécutif de la Ville de Zurich a-t-il déjà proposé des mesures? Si oui, les- quelles? Sinon, quand verront-elles le jour? 2. Le Conseil fédéral compte étendre la distribution contrôlée de drogue menée à titre expérimental. Quand ces nouveaux points de distribution seront-ils effectivement ouverts? Quelles démarches sont entreprises pour pouvoir, le plus rapidement possible, mettre en place ce nouveau programme? 3. La réussite du projet visant à arrêter le trafic de drogue ris- que fort de pousser les organisations criminelles à se lancer dans d'autres secteurs d'activités, tels que les jeux de hasard, le «recouvrement de dettes» dans les milieux criminels, le rac- ket, le recel organisé et le trafic de marchandises volées. Le Conseil fédéral entend-il, en collaboration avec les cantons et les communes, prendre les dispositions qui s'imposent, ou compte-t-il attendre que ce problème s'étende au niveau na- tional? Sprecherin-Porte-parole: GrendelmeierPolitique en matière de drogue 1678 N 4 octobre 1994 Schriftliche Begründung Die Urheber verzichten auf eine Begründung und wünschen eine schriftliche Antwort. Développement par écrit Les auteurs renoncent au développement et demandent une réponse écrite. Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates vom 3. Oktober 1994 Die Drogenpolitik des Bundes hat ihre Grundlage im Betäu- bungsmittelgesetz, welches sich seinerseits auf die in den in- ternationalen Übereinkommen festgelegten Grundsätze stützt Sie beruht auf den vier folgenden strategischen Ele- menten: - Prävention (Verhinderung des Einstiegs in den unerlaubten Konsum); - Überlebenshilfe (Überlebenshilfefür Abhängige); - Therapie (Behandlung und Reintegration der Drogenabhän- gigen); - Repression (strafrechtliche Verfolgung der unbefugten Pro- duktion, des unbefugten Verkehrs und des unbefugten Kon- sums der dem Gesetze unterstellten Stoffe). Zwischen diesen vier Strategien kann es Zielkonflikte geben. Für eine wirkungsvolle Drogenpolitik müssen deshalb die vier Elemente ausgewogen aufeinander abgestimmt werden. Der Bundesrat anerkennt, dass trotz grosser und in den ver- gangenen Jahren intensivierter Anstrengungen von allen Sei- ten nicht hat verhindert werden können, dass die Zahl der schwerstabhängigen Drogenkonsumenten gestiegen ist und dass deren Situation sich verschlechtert hat Es ist immerhin festzuhalten, dass der Anteil von Drogenkonsumenten in der Altersgruppe von 15 bis 45 Jahren nur 1 bis 3 Prozent aus- macht und dass dieser Anteil in den letzten zehn Jahren nicht wesentlich zugenommen hat. Unter dem Eindruck dieser Si- tuation beschloss der Bundesrat im Februar 1991 mit dem «Massnahmenpaket zur Verminderung der Drogenprobleme» sein Engagement zur Drogenprävention, Therapie und sozia- len Reintegration Abhängiger erheblich zu verstärken. Bei sei- nem Beschluss ging er von der realistischen Einschätzung aus, dass das Ideal einer suchtfreien Gesellschaft eine Utopie ist. Es ist aber auch eine Erfahrung, dass Drogensucht im Ein- zelfall häufig heilbar ist. Der Bundesrat ist überzeugt von der Notwendigkeit einer ver- stärkten Prävention. Besondere Beachtung verdienen zurzeit Programme der Frühintervention, sei es in der Schule, in Be- rufsschulen, Erziehungsheimen, Sport- und Jugendverbän- den sowie Jugendgerichten. Bei all diesen Projekten ist eine intensive Zusammenarbeit mit den verantwortlichen Stellen der Kantone und mit privaten Organisationen weiterzuführen. Das vom Bundesamt für Gesundheitswesen in enger Zusam- menarbeit mit der Schweizerischen Erziehungsdirektorenkon- ferenz entwickelte Projekt «Santé jeunesse» zeigt beispielhaft einen kooperativen Weg im schulischen Bereich auf. Die Aus- und Weiterbildung des Lehrkörpers aller Stufen in Präventi- onsbelangen sollte ebenfalls massiv ausgebaut werden. Mehr als die Hälfte der vom Bund unterstützten Präventionsprojekte zielen bereits auf Personenkreise mit erhöhtem Risiko oder auf Neueinsteigende (Sekundärprävention). Ein ganz besonders wichtiges Feld ist jenes der Erziehungsheime. Ein erheblicher Anteil der dort Betreuten ist schon mit Drogen in Kontakt ge- kommen. Ein von Jugendgerichten und Sozialdiensten ge- meinsam entwickelter Aktionsplan für Betreuungsmassnah- men ist im Entstehen begriffen. Als Überlebenshilfefür Drogenabhängige in ihrer Suchtphase müssen in zahlreichen Regionen die Anstrengungen zur Ver- besserung ihrer Wohn-und Arbeitssituation sowie zur HlV-Prä- vention (z. B. Spritzenaustausch, Gassenzimmer) verstärkt werden. Die Aufgabe des Bunde in diesen Bereichen besteht insbesondere in der Gewährung von Starthilfen, der Ermögli- chung des Erfahrungsaustausches und der Evaluation. Dies gilt auch im Bereich Entzugsplätze, Therapie und Wieder- eingliederung, wo in der Schweiz einerseits wesentliche Lücken bestehen, anderseits das bestehende Angebot sub- optimal ausgenutzt wird. Der Bundesrat hat deshalb an seiner Sitzung vom 3. Oktober 1994 ein Programm beschlossen, wel- ches den Ausbau des Angebotes an stationären, abstinenzori- entierten Therapieplätzen fördert. Dies als Folge der vom BAG mandatierten und 1993 durchgeführten Lückenanalyse «Reha2000». Starthilfebeiträge für neue Therapieangebote sollten innerhalb der nächsten fünf Jahre rund 25 Prozent mehr Entzugs- und Therapieplätze schaffen helfen. Die Erwei- terung und Finanzierung des Angebotes an Entzugs-und The- rapiemöglichkeiten fällt nach wie vor und in erster Linie in die Zuständigkeit der Kantone. Die Schaffung einer nationalen Ko- ordinationsstelle zur Lenkung des Angebotes im stationären Therapiebereich wird in Zusammenarbeit mit der Schweizeri- schen Fürsorgedirektorenkonferenz vorbereitet. Ihr Ziel ist die Verbesserung einer kohärenten und nationalen Planung in diesem Bereich, das Überwachen vereinbarter Qualitätsstan- dards sowie das Verbreiten adäquater Informationen zu die- sem Themenbereich. Die Bundesämter für Gesundheitswe- sen und Sozialversicherung werden zudem damit beauftragt, unter Einbezug von Invalidenversicherung und Krankenkas- sen eine adäquate Anpassung der Finanzierungsmodelle im stationären Therapiebereich zu verwirklichen. Die ärztliche Verschreibung von Betäubungsmitteln ist als eine unter mehreren Therapieformen zu sehen. Die Zahl der oralen Methadonprogramme liegt derzeit bei 10 000, somit etwa bei einem Drittel aller Personen mit regelmässigem Opiatkonsum. Die Zahl von Methadonprogrammen ist in allen Kantonen deutlich gestiegen, die Verschreibungsmodalitäten sind sehr diversifiziert 1989 gab es rund 6500 Methadonprogramme. Seit Anfang 1994 werden zudem auf drei Jahre begrenzte Ver- suche mit der ärztlichen Verschreibung von injizierbarem (oder rauchbarem) Heroin, Morphin und Methadon durchge- führt. Der Bundesrat hat am 3. Oktober 1994 nach Kenntnis- nahme der ersten Ergebnisse dieser Versuche beschlossen, einer Anpassung und Erweiterung der Versuchsverordnung zuzustimmen, wobei folgende Rahmenbedingungen gelten: - Die Ausdehnung muss im Rahmen wissenschaftlicher Ver- suche bleiben. - Die ärztliche Abgabe hat weiterhin in einer medizinisch-the- rapeutischen Einbettung zu erfolgen. - Die Zahl der Probanden von Heroinverschreibungen muss, um der Anforderung des Betäubungsmittelgesetzes («be- schränkte medizinische Anwendung») zu genügen, limitiert sein. - Für die Heroinbeschaffung ist die Zustimmung der Betäu- bungsmittelkontrollbehörde der Uno (International Narcotics Contrai Board, INCB) erforderlich. - Die erweitere Versuchsanlage muss den Richtlinien der Schweizerischen Akademie der medizinischen Wissenschaf- ten für Forschungsuntersuchungen am Menschen ent- sprechen. - Der Finanzierungsschlüssel zwischen dem Bund und den lokalen Projektträgern bleibt unverändert. Der Bund kommt le- diglich für einen Teil der Betreuungskosten und für die Kosten der wissenschaftlichen Begleitforschung auf. Die Gründe, die den Bundesrat zu diesem Entscheid veran- lasst haben, sind im wesentlichen die folgenden: 1. Bei einigen der im Rahmen der Versuche zu beantworten- den Fragestellungen liegen schon nach kurzer Versuchs- dauer ausreichende Kenntnisse vor und können - abgese- hen von einer Wiederholung zur wissenschaftlichen Absiche- rung - vor dem vorgesehenen Ende (1996) beantwortet wer- den. Dies trifft insbesondere für die therapeutische Verwend- barkeit von intravenösem Morphin zu. 2. Der Versuchsplan soll flexibler gestaltet werden können in bezug auf die Zahl der Probanden pro Versuch. Kleinere und grössere Zahlen pro Versuchsgruppe sind notwendig zur Be- antwortung gewisser Fragestellungen wie z. B. der Dosisab- hängigkeit von Nebenwirkungen. 3. Ein flexibler gestalteter Versuchsplan mit einer grösseren Patientenzahl lässt es zu, Fragen wie die folgenden anzu- gehen: - Ist die kombinierte Verschreibung von intravenösem Heroin mit oralem Methadon möglich? - Unter welchen Umständen und in welchen Zeitabläufen ist ein Übergang von einer Heroinverschreibung in die sozial we-4. Oktober 1994 N 1679 Drogenpolitik niger beeinträchtigende Verschreibung von oralem Methadon möglich? - Können Patienten durch ein dezentrales Angebot der Ver- schreibungsprogramme in der Nähe ihrer Wohnorte besser für eine Therapie motiviert werden? - Wie verträgt sich die Integration von Heroinverschreibungs- programmen mit anderen Therapieprogrammen und ihren Pa- tientengruppen? Konkret sind in zeitlicher und quantitativer Hinsicht folgende Anpassungen des Gesamtversuchsplanes vorgesehen: - Kurzfristige Umwandlung der 250 Morphinplätze in Heroin- plätze; -Schaffung von zusätzlichen 100 bis 150 Heroinplätzen in Zürich; - Integration von Heroinverschreibungen in Programme mit der Abgabe von oralem Methadon oder in andere bestehende Therapieprogramme (Zeitbedarf: wenige Monate) sowie Auf- bau neuer Projekte mit Teilnahme weiterer, bisher nicht betei- ligter, am Versuchsprogramm interessierter Kantone und Städte (Zeitbedarf: innerhalb eines Jahres); etwa 300 zusätzli- che Heroinplätze. Der Bundesrat ist nicht der Auffassung, dass zur Lösung der aktuellen Drogenprobleme Sofortmassnahmen mit dringli- chen Bundesbeschlüssen notwendig sind, wie dies von ver- schiedener Seite gefordert wurde. Eine Ausweitung der Versu- che mit der Verschreibung von Betäubungsmitteln ist auf dem Verordnungsweg realisierbar. Weitere Forderungen, wie Än- derungen bezüglich des fürsorgerischen Freiheitsentzuges (FFE) oder die Aufhebung der Strafbarkeit des Konsums sind zuwenig ausgereift und/oder konsensfähig, um erfolgreich mit Dringlichkeitsrecht umgesetzt werden zu können. Hingegen ist auch der Bundesrat der Meinung, dass die Revision des Betäubungsmittelgesetzes durch Einsetzen einer Experten- gruppe rasch an die Hand genommen werden sollte. Der Bun- desrat anerkennt damit, dass zur Bewältigung der aktuellen Drogenprobleme in gewissen Bereichen neue Instrumenta- rien mit den entsprechenden Rechtsgrundlagen geprüft wer- den müssen (z. B. FFE, ärztliche Verschreibung von Betäu- bungsmitteln, Strafbarkeit im Konsumbereich). Das EDI setzt im Einvernehmen mit dem EJPD in den nächsten Tagen eine kompetente Expertengruppe ein, welche Vorschläge für Ände- rungen des BetmG erarbeiten soll. Der Entwurf mit den kurzfri- stig zu realisierenden Änderungen soll zeitlich so vorangetrie- ben werden, dass er zusammen mit der Botschaft des Bun- desrates zur Volksinitiative «Jugend ohne Drogen» im Som- mer 1995 dem Parlament vorgelegt werden könnte. Längerfri- stig sollen die Schnittstellen zur künftigen Regelung im Heil- mittelbereich sowie Abklärungen über die Notwendigkeit ei- nes Rahmengesetzes zur Suchtprävention bearbeitet werden. Was die ausfürsorgerischen Gründen erforderlichen Zwangs- massnahmen gegenüber Drogenabhängigen anbelangt, hält es der Bundesrat für angezeigt, die Expertengruppe mit der Prüfung der Frage zu beauftragen, ob und allenfalls welche Gesetzesgrundlagen für die Rückführung von Drogenabhän- gigen und den Zwangsaufenthalt von sozial nicht integrierten Personen zum Zwecke von Entzug und Therapie nötig sind. Die Grundlagen für die Rückführung müssten allerdings auf ei- nem kohärenten fürsorgerischen und medizinischen Konzept beruhen. Formell wäre es vorstellbar, diese neuen Vorschrif- ten wegen des Sachzusammenhangs in das Betäubungsmit- telgesetz zu integrieren. Soweit der Freiheitsentzug zum Zweck der Motivierung für eine Therapie in Frage steht, so ist diese bereits nach dem geltenden Recht (Art 397a ff. ZGB) unter bestimmten Voraussetzungen möglich, wenn und so- lange die betreffende Person ihre Selbstbestimmungsfähig- keit verloren hat, ein geeigneter Therapieplatz vorhanden ist und die Massnahme Aussicht auf Erfolg bietet. Auch diese Vor- schriften verdienen indes, im Lichte der Bedürfnisse der Praxis überdacht zu werden. Ohne entschlossenes, repressives Handeln geht es nicht. Wohl genügen repressive Massnahmen allein nicht zur Besei- tigung der heute an einigen Orten unhaltbar gewordenen Zu- stände, aber ohne sie ist an eine Wiederherstellung men- schenwürdiger und rechtsstaatlicher Verhältnisse nicht zu denken. Es darf mit Befriedigung festgestellt werden, dass über die Notwendigkeit repressiver Massnahmen gegen den Handel mit Drogen weitestgehend Einigkeit herrscht. Die rechtlichen Vorgaben in der repressiven Drogenpolitik werden wohl vom Bund gesetzt, deren Durchsetzung ist aber Sache der Kantone und Gemeinden. Dies folgt aus derverfas- sungsmässigen Aufgabenteilung zwischen dem Bund und den Kantonen. Die vom Bund zur Verfügung gestellten polizeilichen Instru- mente sind, auch unter den derzeitigen Gegebenheiten, als tauglich zu betrachten, um den auftretenden Schwierigkeiten zu begegnen. In einigen Bereichen ist allerdings die Prüfung weiter gehender, der derzeitigen Lage besser angepasster Massnahmen angezeigt. Zu überlegen ist insbesondere, in- wieweit der Bund den Kantonen für die ihnen obliegende Durchsetzung des einschlägigen Bundesrechts Hilfen anbie- ten muss. Denn es ist in hohem Masse die Verwirklichung des bestehenden Rechts, die, namentlich wegen der quantitativen Ausdehnung des Drogenmissbrauchs, in der Praxis Schwie- rigkeiten bereitet Was im besonderen den illegalen Handel mit Drogen anbe- langt, so verfügt der Bund über eine effiziente und moderne Massnahmenpalette, die zudem laufend erweitert wird. Diese reicht von den Bestimmungen des Betäubungsmittelgesetzes über die Geldwäschereistrafnormen bis zu jenen über das or- ganisierte Verbrechen. Zur Durchsetzung der einschlägigen Vorschriften unterstützt der Bund die primär zuständigen Kan- tone durch seine erst kürzlich personell aufgestockten Zentral- stellendienste, welche in interkantonal und international gela- gerten Fällen auch eigene Ermittlungen anstellen können. Hinzu kommt die seit kurzem im Versuchsbetrieb stehende Drogendatenbank Dosis, welche im Vollausbau die Kantone mit den nötigen Informationen versorgen wird. Vor allem in der Bekämpfung des Drogenhandels werden die unlängst be- schlossenen Polizeiverbindungsleute im Ausland tätig sein; die ersten Beamten werden baldmöglichst nach Lyon und Wa- shington entsandt werden. Dass der Drogenhandel ein bevorzugtes Tätigkeitsgebiet des organisierten Verbrechens ist, welches die so erzielten Erlöse wiederum reinzuwaschen pflegt, ist bekannt Auch für die Be- kämpfung dieser besonders wichtigen und besonders gefähr- lichen Ausformungen modernen Verbrechens ist unser Land inzwischen gut gerüstet. Bereits mit den 1990 eingeführten Strafvorschriften gegen Geldwäscherei hat die Schweiz rasch internationales Ansehen gewonnen. Ein verwaltungsrechtli- ches Geldwäschereigesetz, das bestimmte Sorgfaltspflichten für die gesamte Finanzbranche vorsieht, ist in Vorbereitung. Mit einem am 1. August dieses Jahres in Kraft getretenen zweiten Massnahmenpaket konnten aufgetretene Lücken im Dispositiv geschlossen werden (Strafbarkeit der Beteiligung an einer kriminellen Organisation, Verschärfung der Einzie- hungsvorschriften, Melderecht des Financiers). Zur Unterstüt- zung der Kantone bei der Durchsetzung dieser Vorschriften schafft der Bund eine Zentralstelle zur Bekämpfung des orga- nisierten Verbrechens; eine entsprechende Vorlage dürfte von den eidgenössischen Räten noch diese Session verabschie- det werden. Die neue Zentralstelle wird namentlich die Infor- mationsbeschaffung sicherstellen sowie koordinierend wir- ken; über die Zusammenarbeit mit dem Staatsschutz wird im Rahmen des Bundesgesetzes über die innere Sicherheit zu entscheiden sein. Auf Bundesnotrecht gründende, weiter ge- hende Massnahmen erscheinen in diesem Bereich weder nö- tig noch sinnvoll. Da freilich das organisierte Verbrechen auch in anderen Berei- chen als dem Drogenhandel tätig ist, trifft der Bund Vorkehren, damit ein erfolgreicher Kampf im Drogenbereich nicht eine Verlagerung des Problems auf andere Gebiete nach sich zieht So wird etwa beim gegenwärtig durch eine Experten- kommission ausgearbeiteten Spielbankengesetz grösster Wert auf strikte Kontrollmassnahmen gelegt, um Verbrechens- organisationen den Zugriff auf die Spielbanken zu verwehren. Auch das derzeit in Vorbereitung stehende Waffengesetz soll einen wichtigen Beitrag gegen die zunehmende Gewaltbereit- schaft in unserer Gesellschaft leisten und Gewaltdelikte vermeiden helfen. Im Interesse einer effizienteren Verbre- chensbekämpfung prüft ausserdem eine Expertenkommis-Politique en matière de drogue 1680 N 4 octobre 1994 sion die Möglichkeiten einer Vereinheitlichung des Strafpro- zessrechts. Es soll generell verhindert werden, dass sich das organisierte Verbrechen ins Wirtschaftsleben infiltriert. Die schwerwiegendsten Defizite haben sich in letzter Zeit beim Vollzug der Bundesvorschriften manifestiert. So hat na- mentlich das Fehlen von Gefängnisplätzen zu teilweise stos- senden und rechtsstaatlich bedenklichen Situationen ge- führt. Der Bund unterstützt aufgrund seiner Gesetzgebung die Errichtung neuer Gefängnisse substantiell. Davon konnte und kann gerade auch der besonders stark betroffene Kan- ton Zürich profitieren. Der Bund hat darüber hinaus die Ab- sicht, die im Zusammenhang mit den neuen Zwangsmass- nahmen im Ausländerrecht erforderlichen Plätze für die Vor- bereitungs- und Ausschaffungshaft in einer ersten Phase voll- ständig zu finanzieren und auch, über seine Regiebetriebe, bei der Suche nach geeigneten Standorten oder Liegen- schaften zu helfen. Um dem Missbrauch des Asylrechts zu begegnen, wurden be- kanntlich besondere Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht beschlossen, über welche im kommenden Dezember eine Volksabstimmung stattfinden wird. Mit diesen Regelungen wird die Höchstdauer der Ausschaffungshaft von heute 30 Ta- gen auf drei, falls sich die Wegweisung wegen fehlender Pa- piere nicht rechtzeitig vollziehen lässt, maximal neun Monate verlängert. Zudem kann Ausländern unter Strafandrohung verboten werden, ein bestimmtes Gebiet zu verlassen oder zu betreten. Diese Massnahme ist namentlich für eine wirksame Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelhandels vorgese- hen. Nach jüngster Bundesgerichtspraxis besteht schon heute die Möglichkeit, Ausländer ohne Anwesenheitsbewilli- gung, die mehrmals im Drogenmilieu aufgegriffen wurden, zu internieren. Die künftig längere Dauer der Ausschaff u ngshaft kann allerdings nur greifen, wenn auch entsprechende Plätze in geeigneten Einrichtungen zur Verfügung stehen, wofür der Bund sich, wie erwähnt, sehr massgeblich engagiert. Insgesamt lässt sich feststellen, dass die Palette der repressi- ven Massnahmen, die der Bund bereits anbietet oder neu zu schaffen erwägt, die praktischen Bedürfnisse sehr weit ge- hend abdeckt Der Bund erweist sich auch als flexibel in der unmittelbaren Unterstützung der Kantone bei der Erfüllung der diesen obliegenden Aufgaben. Der Bund kann indessen alle repressiven Instrumente nur anbieten; anwenden müssen sie die hierfür zuständigen Kantone und Gemeinden. Der Bundesrat hat sich auch mit der schwierigen Situation in Zürich und insbesondere am Letten auseinandergesetzt. Er begrüsst die inzwischen angelaufene enge Zusammenarbeit zwischen Stadt und Kanton Zürich sowie den Bundesbehör- den. Die Zusammenarbeit ist in der vereinbarten Projektorga- nisation «Aktuelle Drogenprobleme» gut angelaufen. Die Dro- gendelegation von Stadt und Kanton Zürich hat dem Bund Mitte September eine acht Punkte enthaltende Liste von Be- gehren unterbreitet. Die Antwort auf die Wünsche aus Zürich ist vom Bundesrat an seiner Sitzung vom 3. Oktober 1994 ver- abschiedet worden. Der Bundesrat hat in allen Bereichen, in denen er eine Möglichkeit der Bundesunterstützung sah, seine Hilfe angeboten. Zur Verstärkung repressiver Massnah- men gegen den Drogenhandel werden neben Finanzmitteln zur Schaffung zusätzlicher Gefängnisplätze, einer möglichst raschen Inkraftsetzung der Zwangsmassnahmen im Auslän- derrecht auch Hilfestellungen von seilen des Festungswacht- korps der Armee angeboten. Eine Erleichterung auf Seite der Drogenabhängigen dürften auch die am 3. Oktober 1994 vom Bundesrat beschlossenen Unterstützungsmassnahmen im Therapiebereich und die bewilligte Ausweitung der Versuche mit der ärztlichen Verschreibung von Betäubungsmitteln brin- gen, auch wenn diese Massnahmen nicht spezifisch auf die Zürcher Situation hin beschlossen wurden. Die Projektorganisation «Aktuelle Drogenprobleme» hat sich unter anderem zum Ziel gesetzt, die offene Drogenszene in Zürich aufzulösen. Dies soll mit einem politisch breit getrage- nen System vernetzter Massnahmen der Repression, der Prä- vention, der Überlebenshilfe und der Rehabilitation in Zusam- menarbeit mit dem Bund, anderen Kantonen und den Ge- meinden erreicht werden. Die Federführung und Verantwor- tung für Massnahmen und Zeitplan liegt bei den Behörden von Stadt und Kanton Zürich. Diese sind unter Beizug von Bundesvertretern daran, einen konkreten Vorgehensplan aus- zuarbeiten. Rapport écrit du Conseil fédéral du 3 octobre 1994 La politique de la Confédération en matière de drogue est fon- dée sur la loi fédérale sur les stupéfiants (LStup), laquelle s'ap- puie sur les principes établis par les conventions internationa- les. Elle repose sur les quatre éléments stratégiques suivants: - prévention (empêcher le passage à la consommation illi- cite); - aide à la survie (pour les personnes dépendantes) ; - traitement (traitement et réinsertion des toxicomanes) ; - répression (répression de la culture, du commerce et de la consommation illicites des substances soumises à la loi). Ces stratégies peuvent entrer en conflit les unes avec les au- tres. C'est pourquoi, pour être efficace, une politique de la dro- gue doit harmoniser ces quatre éléments entre eux. Le Conseil fédéral reconnaît que les efforts importants dé- ployés de tous côtés, et qui ont encore été intensifiés ces der- nières années, n'ont pas pu empêcher le nombre de person- nes gravement dépendantes d'augmenter ni la situation de s'aggraver. On relèvera cependant que les consommateurs de drogue ne représentent que 1 à 3 pour cent dans la tranche d'âge des 15 à 45 ans et que cette part n'a pas notablement augmenté au cours des dix dernières années. Préoccupé par cette situation, le Conseil fédéral a décidé, en 1991, de renfor- cer considérablement son engagement dans la prévention de la toxicomanie et dans le traitement et la réintégration des toxi- comanes, et il a adopté un «train de mesures visant à réduire les problèmes liés à la drogue». Il a pris cette décision en par- tant de l'idée réaliste qu'une société exempte de drogue était une utopie. Mais c'est également un fait d'expérience qu'un toxicomane peut être guéri de sa dépendance. Le Conseil fédéral est convaincu de la nécessité de renforcer la prévention de la toxicomanie. Actuellement, les program- mes d'intervention précoce dans les écoles, les écoles profes- sionnelles, les établissements de rééducation, les sociétés sportives et de jeunesse ainsi qu'au niveau des tribunaux des mineurs, méritent une attention toute particulière. Dans tous ces projets, il faudra continuer de collaborer étroitement avec les différents organes cantonaux responsables et les organi- sations privées. Le projet «Santé jeunesse», mis sur pied par l'Office fédéral de la santé publique et la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique, montre une voie de coopération intercantonale dans le domaine sco- laire. La formation et le perfectionnement des enseignants en matière de prévention devraient aussi être massivement ren- forcés. Plus de la moitié des programmes de prévention soute- nus par la Confédération visent déjà des personnes à risques accrus ou des consommateurs débutants (prévention se- condaire). Un champ de travail particulièrement important existe dans les foyers d'éducation, où bon nombre de rési- dents sont déjà en contact avec la drogue. Un programme d'action et de prise en charge est en développement avec des tribunaux des mineurs et des services sociaux. Dans de nombreuses régions, les efforts d'aide à la survie doi- vent être renforcés en vue d'améliorer la situation des toxico- manes sur le plan du logement et du travail, ainsi que pour pré- venir la propagation du VIH (p. ex. distribution de seringues, locaux de proximité). La tâche de la Confédération dans ces domaines consiste notamment à accorder des aides au dé- marrage de projets, à rendre possible l'échange d'expérien- ces et à assurer l'évaluation scientifique. Les mêmes considérations sont valables en ce qui concerne les places de désaccoutumance, de traitement et de réinser- tion, secteurs dans lesquels il existe des lacunes importantes, mais où, par ailleurs, l'offre actuelle n'est pas utilisée de ma- nière optimale. C'est pourquoi le Conseil fédéral a décidé, à sa séance du 3 octobre 1994, de renforcer l'offre de traitements résidentiels orientés vers l'abstinence, en se fondant sur une analyse des lacunes dans ce domaine, réalisée sur mandat de l'Office fédéral de la santé publique («Reha 2000»). Des aides au démarrage de nouvelles offres de traitement devraient sus-4. Oktober 1994 N 1681 Drogenpolitik citer une augmentation de 25 pour cent en cinq ans des pla- ces de sevrage et de thérapie. La responsabilité d'élargir l'offre de traitement ainsi que son financement incombent cepen- dant toujours en premier lieu aux cantons. Une centrale de coordination de l'offre est en discussion, en coopération avec la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sociales. Son but est d'aider à la planification des nouvelles offres ré- pondant aux lacunes constatées, de veiller aux critères de qualité des traitements et de diffuser l'information nécessaire. Les Offices fédéraux des assurances sociales et de la santé publique seront chargés de vérifier l'adéquation des systèmes de financement par les assurances sociales (assurance-invali- dité et caisses-maladie) et par l'assistance publique. La prescription médicale de stupéfiants doit être considérée comme une forme de traitement parmi de nombreuses autres. Le nombre de traitements à la méthadone par voie orale est actuellement de plus de 10 000, ce qui représente environ un tiers des personnes consommant régulièrement des opiacés. Ce nombre est en augmentation sensible dans tous les can- tons et les conditions de prescription se sont diversifiées. Les traitements à la méthadone étaient au nombre de 6500 en 1989. De plus, depuis 1994, des essais, limités à trois ans, de pres- cription médicale d'héroïne, de morphine et de méthadone in- jectables, ainsi que d'héroïne à fumer, sont en cours. Après avoir pris connaissance de ces résultats, le Conseil fédéral a décidé, le 3 octobre 1994, d'adapter et d'étendre le plan de re- cherche, aux conditions suivantes: - L'extension des essais doit rester dans les limites d'une re- cherche scientifique. - La remise sous contrôle médical doit continuer de s'effec- tuer dans un cadre médicothérapeutique. - Le nombre de participants aux essais de prescription d'hé- roïne doit être limité de façon à satisfaire aux exigences de la LStup (application médicale limitée). - L'acquisition de stupéfiants doit être approuvée par l'Organe international de contrôle des stupéfiants de l'ONU. - Les essais élargis doivent être conformes aux directives de l'Académie suisse des sciences médicales concernant les re- cherches expérimentales sur l'homme. - La clé de financement entre la Confédération et les respon- sables locaux des projets reste inchangée. La Confédération n'assume qu'une partie des frais de prise en charge et les frais de l'évaluation scientifique. Les raisons pour lesquelles le Conseil fédéral a pris cette déci- sion sont en substance les suivantes: 1. On dispose déjà aujourd'hui d'éléments suffisants pour ré- pondre - sous réserve d'une répétition pour des raisons de sé- curité scientifique - avant le terme prévu (1996) à quelques- unes des questions posées aux essais. C'est le cas notam- ment de l'utilisation à des fins thérapeutiques de morphine in- jectable. 2. Le plan de recherche doit pouvoir être assoupli quant au nombre de participants aux essais. La constitution de groupes plus ou moins nombreux est nécessaire pour répondre à cer- taines questions, par exemple la relation entre les effets se- condaires et la dose. 3. Un plan de recherche assoupli, comportant un plus grand nombre de participants permettra de répondre aux questions suivantes: - La prescription combinée d'héroïne par voie intraveineuse et de méthadone par voie orale est-elle possible? - Dans quelles conditions et dans quel laps de temps le pas- sage de la prescription d'héroïne à la prescription, moins contraignante, de méthadone par voie orale est-il possible? - Une offre décentralisée de programmes de prescription à proximité des lieux de domicile permettrait-elle de motiver da- vantage de patients à suivre un traitement? - Dans quelle mesure l'intégration de programmes de pres- cription d'héroïne est-elle compatible avec d'autres program- mes thérapeutiques et leurs groupes de patients? Concrètement, les adaptations du plan global de recherche suivantes sont prévues: - transformation à court terme de 250 places de remise de morphine en places de remise d'héroïne; -création de 100 à 150places supplémentaires de remise d'héroïne à Zurich; - intégration de la prescription d'héroïne dans des program- mes incluant la remise de méthadone par voie orale ou dans d'autres programmes existants (délai: quelques mois), ainsi que mise en place de nouveaux projets avec la participation de cantons et de villes intéressés ne participant pas actuelle- ment aux essais (délai: une année); environ 300 places sup- plémentaires de remise d'héroïne. Le Conseil fédéral ne juge pas nécessaire, comme on le de- mande de divers côtés, de recourir à des arrêtés fédéraux ur- gents pour résoudre les problèmes actuels à Zurich ou ail- leurs. Une extension des essais de prescription de stupéfiants peut être réalisée par voie d'ordonnance. D'autres revendica- tions, telles que des modifications touchant la privation de li- berté à des fins d'assistance (PLA) ou la dépénalisation de la consommation ne sont pas suffisamment mûres et/ou suscep- tibles de réunir un consensus pour pouvoir être mises en ap- plication avec succès par la voie du droit d'urgence. En revan- che, le Conseil fédéral est lui aussi de l'avis que la révision de la LStup devrait être entreprise rapidement par un groupe d'experts. Par cette attitude, le Conseil fédéral reconnaît que, pour résoudre les problèmes liés à la drogue, il est nécessaire d'examiner de nouveaux moyens (p. ex. PLA, prescription mé- dicale de stupéfiants, pénalisation dans le domaine de la consommation) et les bases législatives correspondantes. Le Département fédéral de l'intérieur, en accord avec le Départe- ment fédéral de justice et police, constituera ces prochains jours un groupe d'experts compétents, qui sera chargé d'éla- borer des propositions de révision de la loi LStup. Le projet de modifications réalisables à court terme devra être mené à chef de façon à pouvoir être soumis au Parlement en même temps que le message du Conseil fédéral relatif à l'initiative populaire «Jeunesse sans drogue», soit en été 1995. A long terme, il de- vra examiner les points de recoupement avec la future régle- mentation sur les agents thérapeutiques et étudier l'opportu- nité d'élaborer une loi-cadre sur la prévention des toxicoma- nies. En ce qui concerne les mesures de contrainte à des fins d'as- sistance, indispensables à l'égard des toxicomanes, le Conseil fédéral estime judicieux de charger le groupe de tra- vail d'examiner si des bases légales sont nécessaires pour or- donner le rapatriement de toxicomanes et l'assignation à rési- dence de personnes socialement non intégrées, à des fins de sevrage et de thérapie. Les bases relatives au rapatriement de- vraient toutefois reposer sur une conception cohérente d'as- sistance médicosociale. Il serait formellement envisageable d'intégrer ces nouvelles prescriptions dans la LStup, compte tenu de leur connexité. Dans la mesure où la privation de li- berté sert des objectifs de motivation thérapeutique, elle est, à certaines conditions, déjà possible en vertu du droit en vi- gueur (art. 397ass. CC), pour autant qu'une place de thérapie adéquate soit disponible et que la mesure offre des chances de succès. Ces prescriptions méritent elles aussi d'être étu- diées de manière plus approfondie à la lumière des besoins de la pratique. Rien ne va sans une action répressive ferme. A elles seules, les mesures répressives ne suffisent certes pas à remédier à la si- tuation intenable que connaissent aujourd'hui certains en- droits; sans elles, il est toutefois impensable de restaurer des conditions de vie conformes à la dignité humaine et à l'Etat de droit. Il y a lieu de constater avec satisfaction que la nécessité de mesures répressives, contre le trafic de drogue tout au moins, est unanimement reconnue. Si les principes juridiques de la politique répressive en matière de drogue sont bel et bien fixés par la Confédération, leur ap- plication relève par contre des cantons et des communes. Cette situation découle de la répartition constitutionnelle des compétences entre la Confédération et les cantons. Les instruments de police que la Confédération met à disposi- tion peuvent, même dans les circonstances actuelles, être considérés comme propres à permettre d'affronter les diffi- cultés qui se présentent. Dans certains secteurs, l'examen de mesures plus étendues et mieux adaptées à la situation ac- tuelle se justifie néanmoins. Il y a lieu en particulier de réfléchirPolitique en matière de drogue 1682 N 4 octobre 1994 à l'ampleur des aides que la Confédération doit offrir aux can- tons pour l'exécution du droit fédéral qui leur incombe dans ce domaine. C'est en effet l'application du droit en vigueur qui, dans une large mesure, suscite des difficultés pratiques, notamment en raison de la multiplication des abus liés à la drogue. En ce qui concerne plus particulièrement le commerce illicite des stupéfiants, la Confédération dispose d'un éventail de me- sures efficaces et modernes qui, de surcroît, s'étend constam- ment II va des dispositions de la LStup aux normes pénales contre le crime organisé, en passant par celles qui répriment le blanchissage d'argent. Dans l'application des prescriptions édictées dans ce domaine, les cantons bénéficient du soutien des offices centraux de la Confédération, dont les effectifs ont été récemment augmentés et qui peuvent également mener leurs propres investigations dans des affaires de portée inter- cantonale et internationale. A cela s'ajoute encore la banque de données en matière de drogues Dosis, dont l'exploitation expérimentale a débuté depuis peu et qui, lorsqu'elle sera pleinement opérationnelle, fournira aux cantons les informa- tions dont ils ont besoin. La lutte contre le trafic de drogue, sur- tout, sera renforcée par l'activité des agents de liaison postés à l'étranger, conformément au principe récemment adopté; les premiers fonctionnaires seront envoyés à Lyon et à Washing- ton aussi rapidement que possible. Il est notoire que le trafic de drogue est l'une des activités de prédilection du crime organisé, qui s'efforce ensuite de recy- cler les bénéfices ainsi réalisés. Notre pays dispose égale- ment des instruments adéquats pour combattre ces formes particulièrement importantes et dangereuses de la criminalité moderne. En 1990 déjà, l'introduction des normes pénales contre le blanchissage d'argent a rapidement accru le pres- tige de la Suisse sur le plan international. Une loi de droit admi- nistratif sur le blanchissage d'argent, qui prévoit l'assujettisse- ment de l'ensemble du secteur financier à des obligations de diligence déterminées, est en préparation. Le second train de mesures, entré en vigueur le 1 er août de cette année, a permis de combler des lacunes constatées dans le dispositif (punis- sabilité de la participation à une organisation criminelle, ren- forcement des prescriptions en matière de confiscation, droit de communication du financier). Pour soutenir les cantons dans l'application de ces normes, la Confédération entend créer un office central de lutte contre le crime organisé; le pro- jet y relatif devrait être adopté par les Chambres fédérales au cours de la présente session. Le nouvel office central, qui ga- rantira notamment l'acquisition des informations, assumera des tâches de coordination; les modalités de la collaboration avec la protection de l'Etat seront définies dans le cadre de la loi fédérale sur des mesures visant au maintien de la sûreté in- térieure. Des mesures plus étendues, reposant sur le droit de nécessité fédéral ne paraissent ni nécessaires ni judicieuses dans ce secteur. Etant donné que les activités du crime organisé touchent éga- lement des domaines autres que le trafic de drogue, la Confé- dération prend des mesures pour éviter que le succès de la lutte contre le trafic de drogue ne déplace le problème vers d'autres secteurs. A titre d'exemple, la commission d'experts qui élabore actuellement la loi sur les maisons de jeu attache la plus grande importance à des mesures de contrôle strictes afin de prévenir la mainmise d'organisations criminelles sur les maisons de jeu. La loi sur les armes, dont l'élaboration est en cours, contribuera elle aussi de manière sensible à lutter contre le recours à la violence dans notre pays et à prévenir les infractions violentes. Par ailleurs, une commission d'experts examine, dans l'intérêt d'une lutte plus efficace contre la crimi- nalité, les possibilités d'uniformiser le droit de la procédure pé- nale. D'une façon générale il faut empêcher que le crime orga- nisé s'infiltre dans la vie économique. Les lacunes les plus graves sont apparues ces derniers temps dans l'application des prescriptions fédérales. La pénurie de places dans les prisons a, par exemple, provoqué certaines si- tuations choquantes et problématiques sous l'angle de la lé- galité. Conformément à sa législation, la Confédération sou- tient de manière substantielle l'édification de nouvelles pri- sons. Le canton de Zurich, particulièrement touché à cet égard, a pu et peut encore en profiter. En outre, la Confédéra- tion envisage, dans un premier temps, de financer intégrale- ment les places de détention préparatoire et de détention aux fins de refoulement, requises par les nouvelles mesures de contrainte dans le droit des étrangers, ainsi que de contribuer, par le biais de ses régies, à la recherche d'emplacements ou d'immeubles appropriés. Afin de combattre le recours abusif au droit d'asile, des mesu- res de contrainte dans le droit des étrangers ont, comme on sait, été arrêtées et feront l'objet d'une votation populaire en décembre prochain. Ces réglementations permettront de pro- longer la durée maximale de la détention aux fins de refoule- ment qui, de 30 jours actuellement, passera à trois mois, voire à neuf mois au plus si le renvoi ne peut, faute de papiers, être exécuté dans les délais. En outre, il sera possible d'interdire à des étrangers de quitter un périmètre déterminé ou d'y péné- trer, sous peine de sanction pénale. Cette mesure est en parti- culier prévue pour renforcer l'efficacité de la répression du commerce illicite des stupéfiants. Conformément à la jurispru- dence la plus récente du Tribunal fédéral, la possibilité existe aujourd'hui déjà d'interner des étrangers dépourvus d'autori- sation de séjour, qui sont appréhendés plusieurs fois dans le milieu de la drogue. La future extension de la durée de la dé- tention aux fins de refoulement ne sera toutefois applicable que si des places existent en nombre suffisant dans des instal- lations adéquates; comme déjà souligné, la Confédération s'y emploie de manière déterminante. En résumé, on constate que l'éventail des mesures répressi- ves, que la Confédération offre déjà ou qu'elle envisage de créer, couvre très largement les besoins pratiques. La Confé- dération fait également preuve de souplesse dans le soutien direct qu'elle apporte aux cantons dans l'exécution des tâches qui leur incombent. Mais elle ne peut qu'offrir les instruments répressifs; leur emploi relève de la compétence des cantons et des communes. Le Conseil fédéral s'est également préoccupé de la situation à Zurich et en particulier au Letten. La modification et l'extension des essais de prescription médicale de stupéfiants ne sont pas conçues pour résoudre les problèmes du Letten. Il salue l'étroite collaboration qui s'est établie entre la Ville et le canton de Zurich avec les autorités fédérales. Cette collaboration est bien partie avec la mise sur pied de l'organisation de projet «Problèmes actuels de drogue». La délégation pour les affai- res de drogue de la Ville et du canton de Zurich a soumis au Conseil fédéral, à la mi-septembre, une liste de revendications en huit points. Le Conseil fédéral a arrêté sa réponse à ces re- vendications lors de sa séance du 3 octobre 1994. Il offre son aide dans tous les secteurs où la Confédération peut apporter un soutien. Pour renforcer la répression du trafic de drogue, outre des fonds pour la création de places supplémentaires d'internement, la mise en vigueur aussi rapide que possible des mesures de contrainte dans le droit des étrangers, il offre l'aide du corps des garde-fortifications de l'armée. Les mesu- res de soutien dans le domaine thérapeutique et l'extension des essais de prescription médicale de stupéfiants décidées par le Conseil fédéral le 3 octobre 1994, même si elles ne vi- sent pas spécifiquement la situation à Zurich, devraient pour- tant contribuer à détendre la situation. L'organisation de projet «Problèmes actuels de drogue» s'est notamment fixé pour but de faire disparaître la scène ouverte à Zurich. Pour atteindre ce but, il faudra mettre en oeuvre un en- semble de mesures, appuyées sur un large consensus politi- que, dans les domaines de la répression, de la prévention, de l'aide à la survie et de la réinsertion, en collaboration avec la Confédération, d'autres cantons et les communes. La direc- tion du projet, les mesures à prendre et le calendrier seront de la responsabilité des autorités de la Ville et du canton de Zu- rich, lesquelles sont déjà en train d'élaborer un plan d'action concret en collaboration avec des représentants de la Confé- dération.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Sammeltitel Drogenpolitik Titre collectif Politique en matière de drogue In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1994 Année Anno Band III Volume Volume Session Herbstsession Session Session d'automne Sessione Sessione autunnale Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 12 Séance Seduta Geschäftsnummer --- Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 04.10.1994 - 08:00 Date Data Seite 1677-1682 Page Pagina Ref. No 20 024 492 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.