Postulat Danioth 554 27 septembre 1988 Fällen anders formulieren könnte. Es ist nun einmal die gegebene Formel in allen Fällen, in denen aus irgendeinem Grunde einem Anliegen nicht entsprochen wird. Im übrigen haben die Vertreter der betroffenen Kantone hier keinen Antrag gestellt; das ist für mich ein Grund mehr, das Verfah- ren nicht zu komplizieren. Danioth: Ich fühle mich zu einer kurzen Replik herausgefor- dert: Dies ist kein Irrtum. Ich stelle fest, dass der Antrag mit den Schlussfolgerungen nicht kongruent ist. Das für mich entscheidende Wort ist «einstweilen». Wenn etwas «einst- weilen» ist, nimmt man das auch auf. Wenn das Bundesge- richt im Gegensatz zu seiner ursprünglichen Haltung auf die Sache eingetreten ist, gibt es zwei mögliche Entscheidun- gen: Es beurteilt die Beschwerde endgültig, damit fällt die Zuständigkeit des Parlamentes dahin, und eine materielle Beurteilung erübrigt sich. Wenn das Bundesgericht aber erklärt, es sei abschliessend nicht zuständig, und die Sache an das Parlament überweist, muss das ganze Verfahren nicht nochmals von vorne begonnen werden. Das ist für mich auch eine praktische Vereinfachung, abgesehen davon, dass ich es etwas empfinde, wenn man diese Ein- gabe jetzt einfach abschmettert, obschon man gleichzeitig erklärt, sie sei «einstweilen» nicht zu behandeln. Frau Meier Josi, Berichterstatterin: Nur zur Klärung: Das Bundesgericht hat nie einen Nichteintretensentscheid in der Frage gefällt. Es hat nur das Verfahren sistiert, bis wir darüber beraten haben. Rhinow: Nur ganz kurz. Es liegt wirklich ein kleines Missver- ständnis vor, denn wir sind nicht zuständig, in der Sache hier zu urteilen, sondern wir sind der Auffassung, dass das Bundesgericht zuständig ist. Falls das Bundesgericht aber zum Schluss .kommen sollte, es sei auch nicht zuständig, heisst das nicht, dass wir trotzdem automatisch zuständig werden, es ist nämlich auch denkbar, dass keine Instanz zuständig ist. Das Verfahren, welches der Kanton Jura dann anheben könnte, ist das Kompetenzkonfliktverfahren. Dann haben wir zu prüfen, was geschieht, wenn beide Instanzen Nein sagen. Es geht dann aber um ein anderes, neues Verfahren. Wir können nicht materiell jetzt alles sistieren und später wieder weiterfahren, als ob nichts geschehen wäre. Ich bin der Auffassung der Kommissionspräsidentin. Danioth: Aufgrund der Eile des Verfahrens hat sich bei der Niederschrift ein Grammatikfehler eingeschlichen, den Sie sicher bereits festgestellt haben: der zweite Halbsatz beginnt mit einem Substantiv, d. h.: «Der Eingabe des Kan- tons Jura ist einstweilen keine Folge zu geben, und ein Beschluss ....» Ich würde aber vorschlagen, das Wort «ein Beschluss» zu ersetzen durch «ein Verfahren», auf franzö- sisch statt «décision» «procédure», weil das Verfahren dann bei diesem Punkt aufgenommen wird, wo uns das Bundes- gericht die Sache allenfalls überweist. Also hiesse der neue, berichtigte Antrag: «Der Eingabe des Kantons Jura ist einst- weilen keine Folge zu geben, und das Verfahren ist bis zum Vorliegen des Entscheides des Bundesgerichtes zu sistie- ren.» Beim französischen Text ist es besser, mit einem • Halbsatz zu formulieren: «.... dont la procédure est à su- spendre.» Hefti: Ich unterstütze den Antrag Danioth. Den rechtlichen Argumenten und Würdigungen, wie sie von Bundesrat, Kommission und von einigen Mitgliedern vorgebracht wur- den, kommt dieser Antrag Danioth meines Erachtens nicht in die Quere. Dagegen mag er etwas psychologisch und diplomatisch inspiriert sein, und ich glaube, dass wir hier doch einen etwas aussergewöhnlichen Fall haben, indem wir diese beiden Momente und namentlich das diplomati- sche auch berücksichtigen können. Abstimmung - Vote Für den Antrag Danioth 17 Stimmen Für den Antrag der Kommission 18 Stimmen #ST# 88.453 Postulat Danioth Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg. Urteil gegen die Schweiz Jugement contre la Suisse de la Cour européenne des droits de l'homme de Strasbourg Wortlaut des Postulates vom 6. Juni 1988 Nach Berichten in den Medien ist am 29. April dieses Jahres vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg ein Urteil gegen die Schweiz ergangen, das für die Strafverfahren in den Kantonen weitreichende Konse- quenzen hat. Eine von der Lausanner Polizeikommission im Zusammenhang mit der Teilnahme an einer unbewilligten Demonstration ausgefällte Busse von 120 Franken, die vom Kantonsgericht und auch vom Bundesgericht bestätigt wor- den war, ist als gegen Artikel 6 der Europäischen Menschen- rechtskonvention (EMRK) verstossend bezeichnet worden. Die Schweiz wurde ausserdem zu einer Entschädigung von rund 10 000 Franken an die betroffene Person verurteilt. Sowohl der Vertreter der Schweiz in Strassburg als auch die Schweizerische Gesellschaft für die Europäische Men- schenrechtskonvention haben auf die tiefgreifende Bedeu- tung des Strassburger Urteils hingewiesen; die letztere ver- langt sogar mit einem dringlichen Bundesbeschluss die Anpassung der Verfahrensordnungen und damit auch der Behördenstruktur in den einzelnen Kantonen. Ich lade daher den Bundesrat ein, a) die Auswirkungen des Strassburger Urteils auf das schweizerische Recht und insbesondere die verfassungs- mässige Garantie der kantonalen Verfahrenshoheit umfas- send zu prüfen und dem Parlament Bericht zu erstatten; b) alsdann die geeigneten Massnahmen zu ergreifen und dem Parlament Antrag zu stellen, um die Souveränität unse- res Landes und der Kantone gegenüber den Europäischen Instanzen wieder herzustellen. Insbesondere sind Neufor- mulierung und rechtgenügliche Absicherung des nun wir- kungslos erklärten Vorbehaltes zu Artikel 6 Absatz 1 EMRK zu veranlassen und zu dessen Durchsetzung die notwendi- gen Schritte, einschliesslich gegebenenfalls die vorsorgli- che Kündigung der Konvention, in die Wege zu leiten. Texte du postulat du 6 juin 1988 Selon des nouvelles rapportées par les médias, le 29 avril de cette année, la cour européenne des droits de l'homme de Strasbourg a prononcé contre la Suisse un jugement qui a des conséquences importantes pour les procédures pénales des cantons. Une amende de 120 francs, qui avait été infli- gée par la commission de police de Lausanne à une partici- pante à une manifestation non autorisée et qui avait été confirmée successivement par le Tribunal cantonal et par le Tribunal fédéral, a été déclarée incompatible avec l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme. La Suisse a été en outre condamnée à payer à l'intéressée 10 000 francs environ, à titre de réparations. Le représentant de notre pays à Strasbourg, comme la Société suisse pour la convention européenne des droits de l'homme, ont élevé la portée capitale de ce jugement; la société mentionnée a d'ailleurs demandé que les règle- ments de procédure et, partant, la structure des administra-27. September 1988 555 Postulat Danioth lions cantonales, soient modifiés par un arrêté fédéral ur- gent. Vu ce qui précède, je demande au Conseil fédéral: a) d'étudier les conséquences de l'arrêt prononcé à Stras- bourg sur le droit suisse et notamment sur la garantie de la souveraineté accordée par notre constitution aux cantons en matière de procédure et de présenter au Parlement un rapport détaillé à ce sujet; b) de prendre les mesures nécessaires pour rétablir la souveraineté de notre pays et des cantons à l'égard des autorités européennes et, le cas échéant, de présenter au Parlement des propositions y relatives. Il convient notam- ment de reformuler de façon inattaquable juridiquement, la réserve à l'article 6, premier alinéa, de la convention euro- péenne des droits de l'homme, déclarée à présent sans effet, et de faire les démarches nécessaires pour assurer son application, voire de dénoncer la convention à titre provi- sionnel. Mitunterzeichner - Cosignataires: Cavadini, Dobler, Hefti, Huber, Küchler, Kündig, Lauber, Meier Hans, Reichmuth, Ruesch, Schmid, Schönenberger, Uhlmann, Ziegler, Zum- bühl (15) Danioth: Darf ich Sie trotz der fortgeschrittenen Zeit um Aufmerksamkeit bitten für ein Anliegen, das mir von sehr grundsätzlicher Natur zu sein scheint? Bekanntlich hat ein in diesem Frühjahr ergangenes Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte in Strassburg für Aufse- hen gesorgt. Eine von einer Polizeikommission, also einem Polizeirichter, ausgefällte Busse von 120 Franken wegen Teilnahme an einer unbewilligten Demonstration, die vom zuständigen Kantonsgericht wie auch vom Bundesgericht bestätigt worden war, ist als gegen die Europäische Men- schenrechtskonvention verstossend bezeichnet worden. Wie bei anderen etwas sonderbaren und von wenig Ver- ständnis für unsere schweizerisch-föderalistische Staats- struktur zeugenden Urteilssprüchen aus Strassburg hätte man mit einem Kopfschütteln zur Tagesordnung übergehen können. Was stutzig machen musste,-war die Meldung des schweizerischen Vertreters in Strassburg und die Bestäti- gung hiefür aus dem Bundeshaus, dass dieses Urteil eine fundamentale Bedeutung für die Rechtsprechung in der Schweiz haben werde. Ich bin der Sache auf den Grund gegangen und habe wahrlich Erstaunliches festgestellt. Das Urteil stellt - nicht mehr und nicht weniger - eine wesentli- che Grundlage unserer seinerzeitigen Beitrittserklärung zu Strassburg in Frage. Gegenstand des Rechtsstreites bildet die Auslegung von Artikel 6 Absatz 1 der Europäischen Menschenrechtskon- vention EMRK. Danach hat jedermann unter anderem Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beru- henden Gericht gehört wird, das über zivilrechtliche Ansprü- che und Verpflichtungen oder über die Stichhaltigkeit der gegen ihn erhobenen strafrechtlichen Anklage zu entschei- den hat. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass der Bundesrat in Uebereinstimmung mit seiner in den Botschaften an das Parlament angekündigten Absicht bei der Ratifizierung bei der EMRK im Jahre 1974, also vor 14 Jahren, unwiderspro- chen eine sogenannte auslegende Erklärung im Sinne eines Vorbehaltes abgegeben hat. Danach bedeutet für die Schweiz die in Absatz 1 von Arti^ kel 6 der Konvention enthaltene Garantie eines gerechten Prozesses-sei es in bezug auf Streitigkeiten über zivilrecht- liche Rechte und Pflichten, sei es, was vorliegend ja ange- sprochen ist, in bezug auf die Stichhaltigkeit der gegen eine Person erhobenen strafrechtlichen Anklage- nur, dass eine letztinstanzlich richterliche Prüfung der Akte oder Entschei- dungen der öffentlichen Gewalt über solche Rechte und Pflichten oder über die Stichhaltigkeit einer solchen Anklage stattfindet. Ausgangspunkt und Rechtsgrundlage für den schweizerischen Vorbehalt bildete die Bestimmung von Artikel 64bis Absatz 2 der Bundesverfassung, wonach die Organisation der Gerichte, das gerichtliche Verfahren und die Rechtsprechung wie bis anhin den Kantonen ver- bleiben. Nach Artikel 345 des schweizerischen Strafgesetzbuches -bestimmen die Kantone die Behörden, denen die Verfol- gung und Beurteilung der in diesem Gesetz vorgesehenen, der kantonalen Gerichtsbarkeit unterstellten strafbaren Handlungen obliegt. Die Beurteilung von Uebertretungen kann nach dieser Bestimmung auch einer Verwaltungsbe- hörde übertragen werden. Mit dieser bisher von beiden Seite anerkannten, erst jetzt vom Europäischen Gerichtshof abgelehnten auslegenden Erklärung des Bundesrates zu Artikel 6 Absatz 1 EMRK sollte in unzweideutiger Weise ins- besondere sichergestellt werden, dass die in verschiedenen Kantonen tätigen Polizeirichter auch aus der Sicht der EMRK anerkannt werden. Abgesehen davon haben das Bun- desgericht und massgebliche Rechtslehrer stets die Auffas- sung vertreten, dass sogar ohne ausdrücklichen Vorbehalt der kantonalen Verfahrensautonomie den Polizeirichtern die von der EMRK verlangte Unabhängigkeit und Unpartei- lichkeit im Ernst nicht abgesprochen werden kann. Deren Entscheid kann regelmässig im Sinne einer Rechtskontrolle von den ordentlichen Gerichten überprüft werden, wie dies auch vorliegend der Fall war. Für das Parlament wirft das Strassburger Urteil über den vorliegenden Fall weit hinausgehende, grundsätzliche Fra- gen auf, die einer unvoreingenommenen ersten Klärung bedürfen. Die von den Richtern in Strassburg eingenommene Haltung bedeutet, dass mit der Individualbeschwerde praktisch jeder Richterspruch eines nationalen, schweizerischen Gerichtes unter dem Aspekt der Ueberprüf ung der Menschenrechte an den Strassburger Gerichtshof weitergezogen werden kann, mag es sich auch noch so sehr um eine Bagatelle handeln. Ich erinnere daran: Es ging hier wie in vielen anderen Fällen um eine Busse für einen Uebertretungstatbestand, also nach schweizerischem Recht um eine absolut geringfügige Verfehlung. Was die Verhängung einer solchen Busse mit der Verletzung von Menschenrechten zu tun hat, ist für mich zum vornherein ziemlich schleierhaft. Ich betrachte die Men- schenrechte als höchste Rechtsgüter, die einer Person um ihrer menschlichen Würde zustehen. Ich frage Sie nun: Steht bei einer alltäglichen Busse, wie man sie beispiels- weise auch im Strassenverkehr ohne weiteres «einfangen» kann, ein Menschenrecht auf dem Spiel? Mitnichten! Gleichwohl durchläuft ein solcher Fall, nachdem der Rechtsmittelweg im nationalen Rahmen bis zur Neige aus- geschöpft worden ist, noch während Jahren sämtliche Instanzen der europäischen Organisation in Strassburg und wird zu guter Letzt im Plenum - Sie hören richtig! - des Europäischen Gerichtshofes behandelt. Wo bleibt da die Verhältnismässigkeit? Wo die Frage der minimalsten Zulas- sungsbeschränkungen, welche wir erst kürzlich für unser Bundesgericht als selbstverständlich erachtet und sogar verschärft haben? Ich erinnere im weiteren daran, dass gemäss ursprüngli- chem Text der Konvention - Artikel 44 - nur die Staaten und die Kommissionen als Parteien vor Gericht auftreten konn- ten. Interessant ist, dass der Bundesrat anlässlich der Aus- dehnung des Rechtes auf Individualbeschwerde eine Ver- fassungsrevision nicht für erforderlich erachtete, da diese Anerkennung zeitlich als befristet bezeichnet worden war und nachher verlängert wurde. Mit einer starken Inan- spruchnahme der Individualbeschwerde wurde ohnehin nicht gerechnet - ich verweise auf die Botschaft vom 4. März 1974, Seite 1064-war durch die seitherige Entwick- lung wahrlich eindeutig widerlegt worden ist, steht doch die Schweiz bezüglich Beschwerdefälle relativ gesehen an der Spitze. Wie es mit der Zunahme derartiger Individualbeschwerden herausgekommen wäre, wenn das Parlament dem Druck des Bundesrates nicht widerstanden und kürzlich den Bei- tritt zur Sozialcharta nicht abgelehnt hätte, oder wenn sich vor rund fünf Jahren die kantonalen Erziehungsdirektoren nicht vehement gegen die Ratifizierung des ersten Zusatz- protokolles zur Konvention und damit zur Aufnahme desPostulat Danioth 556 27 septembre 1988 sogenannten Rechtes auf Bildung in die internationalen Verträge widersetzt hätten, kann man sich leicht vorstellen. Sodann dreht sich das staatsrechtliche Interesse an diesem Fall um die Frage, ob die verfassungsmässige innerstaatli- che Behördenstruktur im Gerichtswesen auch von und gegenüber supranationalen Organisationen gewahrt und durchgesetzt werden kann. Dies war jedenfalls die klare Absicht von Bundesrat und Parlament bei der Ratifizierung der EMRK. Die Zulässigkeit von Vorbehalten und auslegen- den Erklärungen zu einzelnen Konventionsbestimmungen ist unbestritten und übrigens beileibe nicht auf die schwei- zerische Beitrittserklärung beschränkt. Ich verweise auf die aussagekräftige Darstellung von Prof. Luzius Wildhaber im Internationalen Kommentar zur Europäischen Menschen- rechtskonvention, herausgegeben 1986 in München. Der schweizerische Mitarbeiter dieses Professorenkollegiums weist überzeugend darauf hin, dass die auslegende Erklä- rung zu Artikel 6 Absatz 1 EMRK rechtsgültig von Bundesrat und Parlament formuliert und in Strassburg deponiert und auf Seite der Europäischen Kommission für Menschen- rechte als eigentlicher Vorbehalt anerkannt worden war. Dass das Parlament im Jahre 1974 bei der Ratifizierung dieser auslegenden Erklärung die gleiche Rechtswirkung zubilligen wollte wie einem Vorbehalt, wurde in einem Gut- achten des Bundesamtes für Justiz vom Jahre 1979 aus- drücklich bestätigt. Die auslegende Erklärung wurde gerade deshalb für not- wendig erachtet, weil Artikel 345 Ziffer 1 Absatz 2 StGB wie erwähnt vorsieht, dass die Kantone die Beurteilung von Uebertretungen auf Verwaltungsbehörden übertragen kön- nen. Die Bundesbehörden hatten nämlich mit Blick auf einen früheren Fall namens Ringeisen Bedenken, ob ins- künftig alle oder wenigstens ein Teil der Verwaltungsverfah- ren derart justizstaatlich aus- und umgebaut werden müs- sen, dass die Verfahrensautonomie der Kantone schwerwie- gend beeinträchtigt worden wäre. Dem Bundesrat und der Bundesversammlung erschien dies unverhältnismässig und unerwünscht, gibt es doch in der Schweiz keine allgemeine Rechtsweggarantie. Der hier zur Diskussion stehende Fall Belilos ist bereits in diesem Kom- mentar aufgenommen und entsprechend abgewandelt, wobei Prof. Wildhaber die Auffassung des Bundesberichtes teilt, wonach eine beschränkte Kontrolle des überprüfenden Gerichtes genügt, selbst wenn die Vorinstanz nur eine Ver- waltungsbehörde ist. Die vom Europäischen Gerichtshof gestützt auf Artikel 64 Absatz 2 EMRK im nachhinein vermisste Inhaltsangabe der vorbehaltènen 26 kantonalen Gesetze zum Uebertretungs- strafrecht - das als Vorwand genommen wird - wird von Prof. Wildhaber mit Recht als blosse Vorschrift bezeichnet. Die bundesrätlichen Berichte und Botschaften von 1968, 1972 und 1974, die beim Europarat bekannt waren, substan- tiierten die zur Frage stehenden kantonalen Gesetze. Die Schweiz durfte sich 1974 bei der Ratifizierung nach Treu und Glauben auf die damalige, wenig formalistische Praxis der Vertragsstaaten und Konventionsorgane stützen. Die zahlreichen auch von anderen Staaten erklärten Vorbehalte sind bei der Angabe der betreffenden Gesetze nicht immer sehr genau. Die diplomatischen Sondierungen beim Europarat und bei den Vertragsparteien ergaben keine Einwände gegen den vom Bundesrat beabsichtigten Vorbehalt zu Artikel 6 Absatz 1 EMRK. Auch nach der Notifizierung des Schweizer Vorbehaltes erfolgten keine formalen oder inhaltlichen Ein- wände durch den Generalsekretär des Europarates als Depositar oder durch die anderen Vertragsstaaten. Unter diesen Umständen darf der allgemein gehaltene Vor- behalt kantonaler Gesetze auch nach Auffassung von Prof. Wildhaber als formgültig erachtet werden. Das Strassburger Urteil hat nun diese eindeutige, überein- stimmende Willenserklärung der Schweiz und der Konven- tionsorgane praktisch als null und nichtig erklärt. Es stellt sich daher die Frage, wie der Bundesrat zu reagieren gedenkt; ob und wie er die verfassungsmässige Garantie von Artikel 64 der Bundesverfassung und von Artikel 345 des Strafgesetzbuches mit dem Richterspruch von Strass- burg in Einklang bringen will. Was unternimmt der Bundes- rat, wenn die Kantone weiterhin auf ihre Prärogativen pochen und die durchaus sinnvolle Kompetenznorm beibe- halten wollen? Gedenkt er eine Revision des Strafgesetzbu- ches oder gar der Bundesverfassung einzureichen? In diesem Zusammenhang muss daran erinnert werden, dass der Bundesrat seinerzeit die Ratifizierung von einer Unterstellung unter das Referendum mit dem Hinweis aus- genommen hat, dass keine Bestimmungen der Bundesver- fassung tangiert und auch keine Aenderung der Struktur unserer staatlichen Einrichtungen damit verbunden sei. Eine Aussage, die nachträglich wohl kaum aufrechterhalten werden kann. Welche Chance eine uns von Strassburg aufdiktierte Abstimmung hätte, mögen Sie selbst beurteilen. Man braucht für die Prognose kein Meinungsforschungsinstitut zu bemühen. Wir machen unsere Verfassung und unsere Gesetze vorläufig noch selbst. Die Eidgenossenschaft schickt sich in wenigen Jahren an, ihr siebenhundertjähriges Bestehen zu feiern. Im ersten Bundesbrief haben die Eidgenossen geschworen, keine fremden Richter anzuerkennen. Es blieb uns fortschrittli- chen Nachfahren des 20. Jahrhunderts vorbehalten, diesen weisen Grundsatz über Bord zu werfen. Wir sind drauf und dran, durch eine fragwürdige Rechtsprechung seitens eines ausserhalb unseres Landes agierenden Gerichtes die tradi- tionell gewachsene und im Rahmen von Verfassung und Gesetz weiterentwickelte innere Ordnung unseres Justizwe- sens zugunsten einer nivellierenden Einheitstheorie, welche auf unser Land keine Rücksicht nimmt, preisgeben zu müssen. Damit komme ich zur letztlich entscheidenden Grundsatz- frage. Wie verhält es sich mit der Zulässigkeit der Grundla- gen für unsere seinerzeitige Beitrittserklärung und wie mit der Glaubwürdigkeit von Erklärungen seitens unserer Organe in Strassburg? Werden auch andere Bestandteile unserer Beitrittserklärung eines Tages in Frage gestellt? Auch im öffentlichen Recht gilt heute unbestritten der Grundsatz, dass die Behörden nicht nur gesetzeskonform, sondern nach Treu und Glauben handeln müssen. Das Prin- zip von Treu und Glauben ist gerade bei derartigen Erklä- rungen zu internationalen Verträgen von grosser Bedeu- tung. Eine Rechtsordnung, ob national oder international, wird letztlich getragen vom Willen und der Bereitschaft aller Partner, sich in loyaler Weise gewisser allgemein anerkann- ter Spielregeln zu bedienen. Auf einer schiefen Grundlage kann kein festes Gebäude errichtet werden, auch im interna- tionalen Rechtsleben nicht. Nun zu den zwei Postulatsforderungen: Die Abklärung der Auswirkungen ist, wie mir bekannt ist, im Gange, wobei sicherlich auch die Kantone angehört werden. Sodann habe ich vorgeschlagen, dass der Bundesrat alle geeigneten Massnahmen ergreift, um die Souveränität der Schweiz in dieser Frage wieder herzustellen. Dies ist wahrlich nicht zuviel verlangt. Insbesondere habe ich die rechtsgenügliche Absicherung der auslegenden Erklärung zu Artikel 6 Absatz 1 EMRK gefordert. Es geht mir mit diesem Schritt nicht um eine Abkehr der Schweiz von der Respektierung der Europäischen Men- schenrechtskonvention, im Gegenteil. Ganz abgesehen davon stellt der Einbezug der wesentlichen Grundsätze der EMRK in die eidgenössischen und kantonalen Gesetze und in die Rechtsprechung bereits ein Faktum dar, ist also nicht von einer supranationalen Ueberprüfung abhängig. Ich frage Sie aber: Wer leistet den Zielen und Idealen der EMRK einen schlechten Dienst: derjenige, der auf Missstände hin- weist, oder jener, der, anstatt sie zu beheben, klein beigibt? Die Konventionsorgane in Strassburg dürften, wenn sie in korrekter, aber durchaus deutlicher Form vom Bundesrat an ihre eigenen Erklärungen und Versprechungen erinnert werden, die Anerkennung der schweizerischen Vorbehalte erneuern und bekräftigen, ohne dass die Schweiz zu weite- ren Schritten gezwungen wird. Sollten dieser einfachen Form der «Flurbereinigung» formale Hindernisse im Wege27. September 1988 557 Postulat Danioth stehen, so wäre die unerlässliche Kündigung, die offenbar an gewissen Orten Anstoss erregt hat, rein vorsorglich, das heisst mit der gleichzeitigen Erneuerung der Beitrittserklä- rung in der von den Organen heute gewünschten Form, vorzunehmen. Die Schweiz muss sich also nicht ausserhalb der Staatengemeinschaft der EMRK begeben, aber sie kann einen Respekt erheischenden Schritt machen, um dem Gehalt der Konvention und ihren Zielen ein Stück neue Glaubwürdigkeit zu verleihen. Dies liegt nicht zuletzt auf der Linie einer zwar selbstbewussten, aber offenen und kon- struktiven Europapolitik. Bundesrätin Kopp: Der Bundesrat hat am 11. Mai 1988 vom Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte im Fall Belilos Kenntnis genommen, und er hat mein Depar- tement damit beauftragt, die Konsequenzen des Urteils ein- gehend und umfassend zu prüfen. Im Urteil Belilos steht der strafrechtliche Aspekt im Vorder- grund. Es sei daran erinnert, dass die Schweiz bei der Ratifikation der Europäischen Menschrechtskonvention die Verpflichtung übernommen hat, sich in allen Fällen, an denen sie beteiligt ist nach der Entscheidung des Gerichts- hofes zu richten. Sollte das Recht des Bundes und der Kantone den Anforderungen des Urteils Belilos nicht genü- gen, müssen die Gesetze geändert werden. Mit Schreiben vom 6. Juni 1988 hat das Justiz- und Polizei- departement das Urteil allen kantonalen Justizdepartemen- ten übermittelt. Diese sind gebeten worden, die Auswirkun- gen des Urteils auf ihr Recht zu untersuchen. Konkrete Ergebnisse werden erst gegen Ende Jahr vorliegen. Der Bundesrat wird das Parlament darüber informieren und damit dem Anliegen von Herrn Ständerat Danioth in Buch- stabe a seines Postulates entsprechen. Herr Danioth, Sie haben die Frage aufgeworfen, was der Bundesrat unterninmmt, wenn die Kantone nicht bereit sind, ihre Gesetze entsprechend zu ändern. Ich gehe vorläufig davon aus, dass sich die Kantone wie auch der Bundesrat an die EMRK halten und dass die Kantone infolgedessen auch bereit sind, ihre widersprechenden Gesetze anzupassen. Was den zivilrechtlichen Aspekt von Artikel 6 Ziffer 1 EMRK betrifft, hat der Bundesrat beschlossen, die auslegende Erklärung der Schweiz in einer neu formulierten und präzi- sierten Fassung beizubehalten. Diese ist dem Generalsekre- tär des Europarates in seiner Eigenschaft als Depositar der EMRK vom Vorsteher des Departementes für auswärtige Angelegenheiten bereits am 16. Mai 1988 übermittelt wor- den. Die Notifikation des Europarates an die anderen Mit- gliedstaaten ist in der Zwischenzeit erfolgt. Die neue Fas- sung ist in der amtlichen Sammlung des Bundesrechtes publiziert worden (AS 1988,1264). Insoweit kann der Buch- stabe b Ihres Postulates als erfüllt abgeschrieben werden. Soweit der Buchstabe b - und auch Ihre mündlichen Aus- führungen - auch die Kündigung der Konvention verlangen, muss der Bundesrat das Postulat ablehnen. Er ist nach wie vor der Auffassung, dass die schweizerische Bilanz vor den EMRK-Organen positiv ist. Seit der Ratifikation der EMRK im Jahre 1974 sind in Strassburg 523 gegen die Schweiz gerichtete Beschwerden registriert worden. Aber massge- bend ist ja nicht die Zahl der Beschwerden, die eingereicht worden sind, sondern das Urteil, das anschliessend gefällt worden ist. Von diesen 523 Beschwerden sind nur 10 vor den Gerichtshof gelangt, und in insgesamt 6 Fällen hat der Gerichtshof eine Konventionsverletzung festgestellt. In Pro- zenten ausgedrückt, entspricht das einer Rate von 1,15 Pro- zent. Ich würde meinen, dass die Schweiz sehr gut dasteht. Der Bundesrat steht zu der 1974 eingegangenen Verpflich- tung. Eine Kündigung der EMRK, von der in Buchstabe b des Postulates ebenfalls die Rede ist, kommt seines Erach- tens nicht in Frage. Der Beitritt unseres Landes zu europäi- schen Uebereinkommen, die grundrechtliche Garantien enthalten und Rechtsschutzverfahren vorsehen, stellt ein wichtiges Element in der Europapolitik des Bundesrates dar. Aufgrund meiner Ausführungen sehen Sie, dass der Bun- desrat bereit ist, Buchstabe a des Postulates entgegenzu- nehmen. Er beantragt hingegen, Buchstabe b abzulehnen, soweit er nicht schon als erfüllt abgeschrieben werden kann. Rhinow: Herr Kollege Danioth verlangt in Buchstabe a sei- nes Vorstosses eine Prüfung der Auswirkungen des Urteils Belilos, u. a. auch auf die verfassungsmässige Garantie der kantonalen Verfahrenshoheit. Ich rufe in Erinnerung, dass die kantonalen Prozessordnun- gen auch ohne die EMRK nur unter dem Vorbehalt der Grundrechte unserer Verfassung gelten. Und wir wissen, dass sich auch heute aus Artikel 4 der Bundesverfassung - unabhängig von der EMRK-bedeutende Auswirkungen auf das kantonale Verfahrensrecht ergeben haben und weiter ergeben werden. Aehnliches gilt für Artikel 58, der Garantie des verfassungsmässigen Richters. Ich möchte davor warnen, dass man die Kantone in diesem Zusammenhang als vollkommen autonom hinstellt und nur die EMRK als einschränkend ansieht, als ob nicht unser Bundesverfassungsrecht wesentliche Schranken auch für die Kantone enthalten würde. Herr Danioth verlangt zwar eine Prüfung, aber diese Prüfung nimmt er eigentlich mit dem Buchstaben b gleich vorweg, indem er sagt, die Souveränität unseres Landes und der Kantone gegenüber den europäischen Instanzen sei wieder herzustellen. Nun ist nicht zu übersehen, dass das Bundesgericht in konstanter Praxis seit 1975 die Garantien der EMRK als integralen Bestandteil der Bundesverfassung bzw. der durch diese gewährleisteten Rechte und Pflichten ansieht. Selbst wenn wir eine Kündigung ins Auge fassen würden - was offenbar Herr Kollege Danioth als ultima ratio nicht ausschliessen möchte -, könnten wir die dreizehnjährige Praxis unseres Verfassungsrechtes, die sich an die EMRK angelehnt hat, nicht rückgängig machen. Zudem möchte ich noch etwas zum unterschwelligen Vor- wurf sagen, die Schweiz unterwerfe sich hier einmal mehr dem fremden Richter. In Strassburg urteilt nicht ein fremder Richter. Wir sind an dieser Justiz beteiligt, so, wie alle anderen Signatarstaaten auch beteiligt sind. Wir können auch Einfluss nehmen über diese Einsitznahme in der Kom- mission und im Gericht. Das Recht, das dort gesprochen wird, ist also nicht fremdes Recht, sondern ein Recht, das in gemeinsamer Anstrengung das demokratische und rechts- staatliche Erbe Europas für die heutige Zeit zu aktualisieren versucht. Das gilt auch ganz besonders für diesen Fall Belilos, auch wenn ich zugebe und einverstanden bin, dass man über das Ergebnis streiten kann. Aber das Urteil ist nun einmal gefällt worden, und auch bei unseren nationalen Gerichten kann es vorkommen, dass man mit dem Urteils- spruch nicht einverstanden ist. Aber die Grundsatzfrage, die sich hier stellt - ob Strafen inklusive Bussen von einem Richter zu beurteilen sind oder ob sie in letzter Instanz auch von einem weniger unabhängi- gen Staatsorgan, etwa von einer Verwaltungsbehörde, aus- gesprochen werden dürfen - ist uns nicht fremd. Und das Prinzip «Keine Strafe ohne Richterspruch» ist weiss Gott ein Grundsatz, der unserem Rechtsempfinden und unserer Rechtstradition entspricht. Ich möchte also vor einer Drama- tisierung aufgrund dieses Urteils warnen. Wir müssen das Ganze im Auge behalten. Was nun das Anliegen der vorsorglichen Kündigung betrifft, so ist vorerst zu sagen, dass sie im Völkerrecht nicht bekannt ist. Wir müssen den normalen Weg der Kündigung beschreiten, wenn wir so etwas wirklich tun wollten. Hier erheben sich aber ganz schwerwiegende politische Be- denken. Wie wir wissen, wird die Schweiz in den kommenden Jahren in der Auseinandersetzung mit der EG die grösste Mühe haben, ihre Sonderstellung zu behaupten und zu rechtferti- gen. Wir betonen immer unisono, wir müssten uns nun auf Europa ausrichten, jeden Sonderzug vermeiden. Und ich verstehe nicht ganz, dass man das jetzt bei der EMRK plötzlich vergisst. Ich glaube, wir müssen ganzheitlich den- ken und unsere Mitverantwortung in Europa auch hier wahr- nehmen. Ein Rückzug aus der EMRK - ja schon derPostulat Danioth 558 27 septembre 1988 Gedanke daran oder das Drohen damit - würde in klarem Widerspruch zur immer wieder erklärten Solidarität und Schicksalsgemeinschaft mit dem übrigen Europa stehen. Der Bundesrat hat übrigens im kürzlich publizierten Integra- tionsbericht diese Verwobenheit und diese Verankerung gut zum Ausdruck gebracht. Diese Verankerung gilt auch für die ideellen, nicht nur für die wirtschaftlichen Werte. Die vor- sorgliche Kündigung würde einen eigentlichen Hammer- schlag bedeuten, der ungeahnte und nicht absehbare Aus- wirkungen haben könnte. Schliesslich ist die Schweiz auch langfristig und sicherheits- politisch auf die EMRK angewiesen. Sie ist an einer massvol- len Vereinheitlichung europäischer Rechts- und Staatsord- nungen interessiert. Die Schweiz darf nicht wegen momen- taner Verletztheit die grundsätzliche Perspektive aus dem Auge verlieren. Grund der Schaffung der EMRK waren die tragischen Erfah- rungen vordem und im Zweiten Weltkrieg und die Hoffnung, dass es gelänge, damit ein Abgleiten in Unrechtsstaaten zu verhindern. Ich glaube, dass diese Leistung unsere Mitver- antwortung nach wie vor verdient. Die Gefahren sind nicht auf alle Zeiten hinaus gebannt. Es ist auch eine Leistung dieses Europas, dass es gelungen ist, Länder auf den Weg des Rechtsstaates oder der parlamentarischen Demokratie zu führen. Ich denke an Griechenland, an Spanien und an Portugal. Ich darf daran erinnern, dass auch andere Staaten des Europarates mit grösster rechtsstaatlicher Vergangenheit und Tradition, wie etwa England, «Verurteilungen» haben über sich ergehen lassen müssen und das akzeptiert und auch hingenommen haben. Wir müssen uns doch auch hier hüten, uns als Musterknaben Europas zu gebärden, die auch im Grundrechtsbereich nichts und auch gar nichts zu lernen hätten. Ich möchte mit einem Zitat von Herrn alt Bundesgerichtsprä- sident Haefliger schliessen. Herr Haefliger geht auf den Vorwurf ein, wir würden Souveränitätsverluste erleiden. Er sagt auch, dass die Regeln der Konvention zuweilen evolutiv ausgelegt werden. Aber er attestiert den europäischen Gre- mien, ich zitiere wörtlich: «Soweit aber einem Vertragsstaat nach der EMRK ein Spielraum des Ermessens oder der Gestaltungsfreiheit offen steht, üben die Konventionsorgane im allgemeinen Zurückhaltung. Es ist durchaus die Regel, dass auf die Landeshoheit der Mitgliedstaaten sorgsam Rücksicht genommen wird. Von einer unannehmbaren Ein- schränkung unserer Souveränitätsrechte durch die Praxis der Konventionsorgane kann meines Erachtens nicht gesprochen werden.» Er kommt in einer Gesamtwürdigung zum Schluss, dass es wichtig sei, dass zunächst einmal die Freiheiten und Rechte des Bürgers, die uns teuer sind, einen verstärkten Schutz erhalten haben. Ich zitiere nochmals wörtlich: «Wichtig ist aber vor allem, dass wir im Zeichen der Solidarität einer europäischen Rechtsgemeinschaft angehören, die sich zusammengeschlossen hat, um die höchsten Werte zu sichern, die es in einer kultivierten Welt gibt: Menschen- würde und Menschenrecht.» Ich glaube, da ist nichts beizufügen. Ich möchte Sie bitten, dem Antrag des Bundesrates zu folgen und nur den Buch- staben a zu überweisen, nicht aber den Buchstaben b, soweit er nicht ohnehin erledigt ist. Heft): Ich möchte Ihnen beantragen, das Postulat Danioth voll zu überweisen. Richtig ist, wie Herr Kollege Rhinow ausführte, dass zu Beginn der Europäischen Menschenrechtskonvention diese wirklich grossen Menschenrechtsverletzungen, die sich vor- her ereignet hatten, standen. Aber wie ist dann die Entwick- lung vor sich gegangen? Durch die Urteile von Strassburg sind wir von den hohen Werten herab mehr und mehr in eine Rabulistik geraten, wie dies auch wieder das jetzt behandelte Urteil zeigt. Daneben spielen natürlich auch Honorare, Saläre usw. eine Rolle. Aber ich bin der Auffassung, dass diese Rechtsprechung, so wie sie nun in Strassburg verläuft, den wahren Menschen- rechten keinen Dienst erweisen wird. Denn diesen hilft es sicher nicht, wenn sie je länger je mehr durch die Praxis in Strassburg in den Bereich eines gewissen Querulantentums geraten. Von den Ausführungen der Vorsteherin des Justiz- und Polizeidepartementes bin ich etwas enttäuscht. Sie gibt zum vornherein klein bei. Sie sagt, wir hätten 1974 die Konven- tion unterzeichnet. Aber wir taten es aufgrund der ausdrück- lichen bundesrätlichen Erklärung, dass keine supranatio- nale und keine direkte Wirkung bestünde. Ausserdem haben wir bei der Konvention Vorbehalte angebracht, und unter diesen Vorbehalten erfolgte die Unterzeichnung. Wenn wir uns nun einfach zurückziehen und nicht einmal richtig einzusprechen wagen, wird uns das auch in den Verhandlungen mit der EG nicht helfen; dort wird man denken, dass es den Schweizern eigentlich sehr bald an Resistenz fehle und man darum einiges mit ihnen probieren könne. Was die strafrechtliche Seite betrifft, möchte ich doch dar- auf hinweisen, dass sich in der Menschenrechtskonvention keine Bestimmung findet, dass entsprechend dem anglo- amerikanischen Recht Urteile praktisch Gesetzeskraft, also bindende präjudizielle Wirkung, haben. Die Kantone können sich - und ich hoffe, sie tun es - vorläufig widersetzen und diesem Urteil nicht folgen. Sie können es ruhig auf ein neues Urteil ankommen lassen, bei dem dann hoffentlich der Bundesrat den schweizerischen Standpunkt mit etwas mehr Umsicht und Energie verteidigen wird. Nun zum Austritt aus der Menschenrechtskonvention. Es gibt einen Zwischenweg. Die Individualbeschwerde ist nicht obligatorisch, und wir haben ihr nur temporär zugestimmt. Wir haben also zumindest hier ein Mittel in der Hand, um unsere Interessen etwas besser zu wahren, als es im Moment der Bundesrat zu tun gewillt ist. Ich möchte daran erinnern, dass zum Beispiel Frankreich die Individualbe- schwerde nicht akzeptiert hat. Wir würden uns daher nicht in schlechter Gesellschaft befinden, wenn wir den betreffen- den Beschluss, was wir ohne weiteres können, fristgemäss widerrufen würden. Meines Erachtens war dieser Vorstoss von Herrn Danioth sehr nötig, gerade auch im Hinblick auf die künftige Kräftigung der Stellung der Schweiz in Europa. Schmid: Ich danke Herrn Kollegen Danioth, dass er diesen Vorstoss in das Plenum des Rates gebracht hat. Er hat damit eine Diskussion ausgelöst, die notwendig war, und der Fall Belilos ist nur ein Aufhänger, das Problem, das sich dort gestellt hat, ein Einzelproblem. Es geht meines Erachtens um eine Frage, die viel weiter reicht: Es geht um die grund- sätzliche Stellung der Kantone gegenüber dem Bund im Verhältnis zum Ausland und die Frage, ob der Bund die Kompetenz hat, durch Verträge mit dem Ausland in die innerstaatliche Rechtsordnung einzugreifen. In diesem Falle nun war es zwar nicht die Absicht des Bundesrats, dies zu tun. Müssen es aber die Kantone in Kauf nehmen, dass, gestützt auf einen internationalen Vertrag, in die innerstaat- liche Rechtsordnung der Schweiz eingegriffen wird? Wir sind heute so weit, dass wir uns an sich nicht mehr auf einer klaren Grundlage bewegen können. Das Verhältnis zwischen Kantonen und Bund - so hat man uns gelehrt, und so glaubten wir- ist geregelt durch die Bundesverfassung. Was wir heute sehen, ist, dass die Bundesverfassung offen- bar durch andere Erlasse, durch andere Verträge, aber auch durch RicKtersprüche ersetzt wird. Das ist für uns ein uner- träglicher Zustand, dies um so mehr, als man in guten Treuen davon ausgehen konnte, dass hieb- und stichfeste Vorbehalte gemacht wurden, die dann aber nachträglich nicht mehr gelten. Das Problem stellt sich für mich wie folgt: Auf was sollen die Kantone in Zukunft überhaupt noch bauen? Wir haben in der Bundesverfassung ein ausgebautes System, wie wir Verfassungsgebung und Verfassungsänderung vorzuneh- men haben: obligatorisches Referendum von Volk und Stän- den. Volk und Stände müssen einer Verfassungsrevision zustimmen. Wir erleben aber, dass das Bundesgericht sich die Rolle eines Verfassungsgebers anmasst, dass es den27. September 1988 559 Postulat Danioth lapidaren Wortlaut von Artikel 4 in alle möglichen Himmels- richtungen hin ausgedehnt hat. Und wir erleben, dass das Bundesgericht die EMRK als direkt anwendbares Verfas- sungsrecht deklariert. Wir haben die EMRK Mitte der siebziger Jahre parlamenta- risch über die Runden gebracht. Der Inhalt dieser EMRK ist, ob nun direkt anwendbar oder nicht, materiell von derart überragender Bedeutung, dass man sie Volk und Ständen hätte vorlegen müssen. Die EMRK hat ein Legitimitäts- manko. Sie hat Verfassungsrang, ohne die Verfassungspro- zedur überstanden zu haben. Das ist das Problem. Es ist das Problem, dass wir uns im innerstaatlichen Bereich an den Verfassungsgebungsweg halten müssen, um entspre- chende Regeln setzen zu können, aber immer wieder mit der Tatsache konfrontiert werden, dass andere Instanzen an diesen Weg nicht gebunden sind, und ich nehme das Bun- desgericht davon nicht aus. Ich bin sehr glücklich, dass Herr Danioth dieses Problem auf den Tisch legt, indem nun in der Ueberprüfung, die gemäss Litera b dem Bundesrat übertra- gen wird, auch diese zentrale Frage der Verfassungsgebung und der Kompetenzverteilung in diesem Land gründlich studiert werden muss. Ich bitte Sie daher, das Postulat Danioth integral zu unterstützen. Frau Meier Josi: Ich bin eigentlich sehr froh, dass Kollege Rhinow die Frage etwas entdramatisiert dargestellt hat und darauf hinwies, dass kantonale Verfassungen sich ohnehin schon einer Schranke zu beugen haben, nämlich jener des eidgenössischen Verfassungsrechtes, und dieses beinhaltet natürlich die Freiheits- und Menschenrechte. Gestatten Sie, dass ich 1991 erneut zusammen erwähne mit 1992. Wir sind nicht nur in der europäischen Wirtschaft vernetzt, Europa hat gemeinsame historische Wurzeln und eine gemeinsame grundsätzliche Menschenrechts- und Freiheitsauffassung. Gerade deshalb sind für mich die von uns mitbestimmten Richter aus den anderen europäischen Mitgliedstaaten keine fremden Richter, jedenfalls nicht fremdere als für mich als Luzernerin in Lausanne ein St. Gal- ler, ein Basler oder ein Berner Richter ist. Für mich ist das Urteil im Falle Belilos ein Fehlentscheid, aber das ist einer von rund 600 Fällen. Und wenn wir in der Schweiz nicht mehr Fehlurteile produzieren, dann können wir uns natür- lich glücklich schätzen. Es wurde aber zu Recht darauf hingewiesen, dass das Problem natürlich gar nicht irrt*'Einzelfall liegt, sondern darin, dass eine Erklärung, die wir beim Beitritt zur EMRK gaben, nach unserer Auffassung nicht nach Treu und Glau- ben zwischen Vertragspartnern berücksichtigt wurde. Ich habe mich zu der ganzen Frage schon in der Sommerses- sion in der Debatte über den Geschäftsbericht ausgespro- chen. Mir selbst erschiene eine Kündigung der EMRK nach wie vor unverhältnismässig und politisch unklug. Angemes- sen ist sicher die noch genauere Formulierung zukünftiger Vorbehalte und die genaue Kontrolle der übrigen Einschrän- kungen, die wir beim Beitritt zur Konvention gemacht haben. Die haben bisher zu keinen Schwierigkeiten geführt. Es ist für mich auch klar, dass der Bund den Kantonen jetzt behilflich sein muss bei der Abklärung der innerkantonalen Situation. Das wurde heute noch nicht gesagt. Die Kantone können diese Arbeit gar nicht allein leisten. Man kann also ihre Vernehmlassung auf Ende Jahr nicht einfach abwarten, sondern man muss ihnen die nötige Hilfestellung geben. Ich möchte noch einmal betonen, dass alles in allem die zusätzliche Ueberprüfung im Bereich der Menschenrechte für den Bürger einen echten Gewinn darstellt, demgegen- über gewisse Einbussen in der Autonomie nicht nur zu verantworten, sondern nötigenfalls auch am Platze sind; wenn nämlich wirklich ein Menschenrecht der kantonalen oder eidgenössischen Hoheit gegenübersteht, müsste es in einem freiheitlichen Staat klar sein, was zu weichen hat. Ich erinnere ebenfalls daran, dass im innerstaatlichen Bereich die Rechtsprechung des Bundesgerichtes zu Arti- kel 4 der Verfassung bisher in gleicher Richtung gewirkt hat. Als Bürger verdanken wir dieser Rechtsprechung sehr viel konkretisierte Freiheitsrechte. Ich für meinen Teil bin sehr glücklich über diese bundesgerichtliche Rechtsprechung. Ich rechne aber nach wie vor damit, dass der Bundesrat in Strassburg vorstellig wird und dort zum Ausdruck bringt, dass wir es gar nicht schätzen, wenn Vorbehalte von unserer Seite heute vom Gerichtshof als ungenügend kritisiert werden. Ruesch: Ich habe mit grösstem Erstaunen zur Kenntnis nehmen müssen, dass Frau Kollegin Meier ein deutscher Richter in Strassburg ebenso nahesteht wie ein Bundesrich- ter aus St. Gallen. Mir steht ein Bundesrichter aus Luzern immer noch viel näher als ein Menschenrechtsrichter aus der Bundesrepublik Deutschland in Strassburg. Wir sind vorderhand noch ein souveräner Staat, nicht nur ein Kanton des Vereinigten Europas. Was heute in diesem Sektor pas- siert, dürfte eigentlich nur an der Tagesordnung sein, wenn wir kein souveräner Staat mehr wären. Herr Kollega Rhinow: Natürlich haben wir auch Richter in Strassburg. Aber die sind so selten wie appenzell-innerrho- dische Bundesrichter in Lausanne, und der Einfluss der Schweiz auf dieses Geschehen ist doch ausserordentlich gering. Damit urteilen doch in grosser Mehrheit ausländi- sche Richter über die Schweiz. Das hat Kollege Danioth zu Recht wieder einmal in Erinnerung gerufen. Der Bundesrat und die Befürworter dieser Konvention heben allzu sehr das hohe Gut der Solidarität in den Him- mel. Solidarität in Europa ist ein wesentliches Gut. Aber ist die Solidarität ein so hohes Gut, dass wir auf unsere Selbst- bestimmung überhaupt verzichten? Dass wir jede Einmi- schung in die Selbstbestimmung gestatten müssen? Meines Erachtens muss die ganze Angelegenheit überprüft werden. Man muss überprüfen, wie man neue Vorbehalte anbringen könnte. Auf alle Fälle geht es so nicht mehr weiter, und darum bitte ich Sie, das Postulat Danioth integral zu über- weisen. Danioth: Ich bin Ihnen für die engagierte Diskussion dank- bar. Sie hat gezeigt, dass hier ein echtes Problem besteht. Ich bin auch Frau Bundesrätin Kopp dankbar, dass der Ernst der Lage erkannt worden ist, sonst hätte man nicht so rasch reagiert und in Strassburg diesen Vorbehalt, diese ausle- gende Erklärung, erneuert, wobei sie uns allerdings bis jetzt die Antwort, wie Strassburg darauf reagiert hat, schuldig geblieben ist, Sie konnte sie gar nicht geben. Wenn Strass- burg die neu formulierte und bekräftigte auslegende Erklä- rung, wie wir sie 1974 abgegeben haben, akzeptiert, bin ich zufrieden. Dann stellt sich aber die Frage, die Herr Kollege Schmid weiterverfolgt hat, nämlich - und darum geht es ja im ganzen —: wieweit sind bindende Erklärungen der Signatar- staaten, die anerkannt worden sind, vierzehn Jahre Gültig- keit haben, nachher bindend, nicht nur für den Depositär und die anderen Staaten, sondern auch für den Gerichts- hof? Der Gerichtshof ist doch an die Konventionsbestim- mungen, an die Beitrittserklärung und an die Vorbehalte gebunden, sonst würden wir dem europäischen Gerichtshof eine um ein vielfaches grössere Kompetenz einräumen als dem Bundesgericht, das bekanntlich keine Verfassungsge- richtsbarkeit kennt. Hier liegt das Problem, und hierauf habe ich in Ihren vorbereiteten Erklärungen leider keine Antwort erhalten. Ich bin enttäuscht, dass man das Ganze auf einen Nebenkriegsschauplatz verweist, auch aufgrund der Voten von Herrn Kollege Rhinow. Ich möchte ganz klar betonen: Es geht nicht um die Anerkennung der Ziele, der Grundsätze der Europäischen Menschenrechtskonvention. Lesen Sie die Artikel 1 bis 5. Das Bundesgericht wendet sie an. Ich bin einverstanden, Herr Kollege Hefti, dass das Bundesgericht diese unbestreitbaren Ziele anwendet. Wir werden in den nächsten Tagen Gelegenheit haben, beim Abkommen zur Verhütung der Folter auch diese Ziele zu verfolgen. Aber wir kommen hier eben auf ein Nebengeleise. Es geht gar nicht darum, dass wir diese Grundsätze der EMRK ablehnen; es geht darum, dass die Erklärung - wel- che wir 1974 abgegeben (Ihr Parlament) und in drei Bot- schaften bekräftigt haben - gilt, nämlich dass die Organisa- tion, die Hoheit der Kantone und insbesondere diesePostulat Danioth 560 27 septembre 1988 Bestimmung von Artikel 345 StGB, vorbehalten bleiben. Nur weil dieser Vorbehalt abgegeben wurde, hat man darauf verzichtet, ein Referendum zu veranlassen, den ganzen Entscheid dem Volk zu unterbreiten. Man geht jetzt mit den Kantonen nicht nur unzimperlich um, sondern man verletzt sie. Man gibt seine eigene Stellungnahme auf, die man 1974 (Bundesrat und Parlament) eingenommen hat. Man sagt: Wir müssen nicht vor das Volk, Herr Kollege Schmid, weil wir die Verfassung nicht ändern und weil wir den Artikel 345 nicht ändern. Die Individuaibeschwerde ist nachher gekom- men, und die Nichtanerkennung von Artikel 345 ist jetzt zum Ausdruck gekommen. Wie wollen Sie die Kantone zwingen, auf dieses Recht nach Artikel 345 zu verzichten, wenn Sie keine Volksabstimmung durchführen? Ich muss Ihnen offen gestehen: Meine Auffassung war, dass wir dem Bundesrat den Rücken stärken, damit er in Strassburg erklären kann: Meine Damen und Herren, so geht es nicht! Wir stehen zu unseren Erklärungen, wir stehen zu unserer Verpflichtung, Herr Kollege Rhinow. Aber auch Ihr müsst dazu stehen. Ihr müsst diese Erklärung, diese Vorbehalte, das Verhalten in der Schweiz nicht einem Zentralstaat unterstellen; die Kan- tone müsst Ihr anerkennen. Ich hätte auch einen kurzen Satz nennen können. Es geht mir nicht um Dramatisierung, Frau Kollegin Meier, aber ich hätte sagen können: Wir sind von Strassburg hereingelegt worden, weil wir in guten Treuen damals die Erklärung abgegeben haben, in der Meinung, dass die kantonalen Hoheiten anerkannt werden und mit dieser Begründung auf ein Referendum verzichtet werden können. Nachträglich wird das aberkannt. Der Bundesrat geht hin und sagt: Die Kantone müssen sich nun anpassen. Hier geht es, Herr Präsident, Frau Bundesrätin, ein Stück weit um Glaubwür- digkeit! Ich möchte nochmals betonen: Es geht mir nicht um die Abkehr von den Grundsätzen der EMRK. Wir werden sie weiterhin anwenden. Jedes kantonale Gericht, jeder Verhör- richter muss sie anwenden, wenn er eine Verhaftung vor- nimmt. Das Bundesgericht überprüft sie. Wir müssen dies sehen und nicht erklären: Wir wollen hier besser sein! Wir können durchaus Fehler zugeben. Ich glaube auch, diese 9 Fälle oder 1,5 Prozent gültige Beschwerden heben die Tat- sache nicht auf, dass die Schweiz 523mal auf die Anklage- bank gesetzt wurde. Zu den fremden Richtern möchte ich nichts mehr sagen, man hört das nicht gerne. Ich möchte Herrn Kollege Ruesch unterstützen. Auch die Tatsache, dass ein Schweizer Richter mitwirkt, ist bestenfalls ein Feigenblatt für die Situation, dass wir hier fremdbeurteilt werden. Ich möchte nochmals betonen: Keine Abkehr und der Bun- desrat muss, wenn er wider Erwarten von Strassburg eine negative Antwort erhält und der Europäische Gerichtshof sich nicht an die Erklärung hält, diese Kündigung oder das Verfahren vornehmen. Etwas anderes betreffend Revision gibt es nicht. Insofern braucht der Bundesrat, braucht die Schweiz nicht einen Tag ausserhalb der Rechtsgemein- schaft zu stehen, im Gegenteil: Sie können Glaubwürdigkeit erwarten und erlangen, indem sie nachher die Beitrittserklä- rung, meinetwegen am gleichen Tag, erneuern. Darum geht es mir. Ich bitte Sie daher, mein Postulat integral zu überweisen. Rhinow: Gestatten Sie mir drei Worte zu einzelnen Voten, die hier gefallen sind. Zur Frage der Einschränkung der kantonalen Autonomie: Das ist ein echtes Problem. Wir treffen es bei fast allen internationalen Verträgen an, und wir werden es immer mehr antreffen, je mehr die Schweiz sich internationalen Beziehungen öffnet, gerade auch im wirt- schaftlichen Bereich. Da ist die EMRK keine Besonderheit. Was mich in diesem Zusammenhang stört ist, dass man sich vor allem hier, im ideellen Bereich, so enerviert, während man es in anderen Bereichen viel gelassener hinnimmt. Das scheint mir nicht ganz konsequent zu sein, denn wir müssen doch gerade hier die europäische, gemeinsame Verantwor- tung betonen. Was den «fremden Richter» anbetrifft, möchte ich darauf hinweisen, dass die Vertragssituationen, die bei uns immer häufiger vorkommen, oft auch einen gewissen Kompetenz- abbau des eigenen Richters mit sich bringen. Aber auch nur hier, im ideellen Bereich, wird so dramatisiert. Und wo bleibt die ganze internationale Schiedsgerichtsbarkeit? Auch hier können wir nicht autonom über unsere Rechtsstreitigkeiten entscheiden, sondern müssen wir uns vor internationalen Gremien teilweise beugen und versuchen mitzuwirken, so gut wir können. Mir scheint, dass wir hier auf zwei verschie- denen Ebenen diskutieren. Einmal geht es um die EG, um die Wirtschaftsdimensionen, da wird Oeffnung verlangt. Wenn es aber um die Grundrechte geht, sollen wir uns offenbar wieder abschliessen. Das will mir nicht recht ein- leuchten, und ich möchte Herrn Kollege Ruesch sagen: Wenn Solidarität am Platze ist, wenn wir hier eine Verant- wortung tragen, dann doch gerade in menschenrechtlichen Fragen. Das ist der Hauptanwendungbereich unserer Soli- darität. Ganz zum Schluss ein Wort zu Kollege Hefti. Ich bin etwas verwundert über die Meinung, man müsse die Kantone anstiften, sich einem Richterspruch nicht zu beugen. Ich glaube, wenn wir gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern sagen, sie dürften das Recht nicht verletzen, dann müssen wir auch so konsequent sein, uns als Behörden auf jeden Fall und immer an das Recht zu halten. Ich möchte mich dagegen verwahren, dass wir hier die Kantone noch dazu verleiten, sich dem Richterspruch nicht zu beugen. Miville: Es war sehr interessant, diese Debatte zu verfolgen. Sie hat mich in weiten Teilen an unsere Beratungen über das internationale Privatrecht erinnert. Dort hörte man die genau gleichen Auseinandersetzungen, und es war auch dort Herr Hefti, der sich verschiedentlich dagegen gewehrt hat, dass Schweizer Kantone und deren Gerichte fremde Rechtsordnungen in ihre Erwägungen einbeziehen müssen, dass das Schweizer Rechtsleben unter Umständen landes- fremde Urteile akzeptieren muss. Berichtigen Sie mich, wenn ich das falsch in Erinnerung habe, Herr Hefti. Aber es gab in unseren Beratungen über das internationale Priva- trecht doch immer wieder diese Opposition. Es war doch auch dort immer wieder die Rede von der Autonomie der schweizerischen Rechtsordnung, die dem Ausland gegen- über gewahrt werden müsse. Das war ja das Thema des internationalen Privatrecrete schlechthin. Der Vorstoss des Kollegen Danioth - es war eigentlich nicht anders zu erwarten - hat ein Unbehagen geweckt, das bei vielen Mitgliedern unseres Rates schon lange spürbar vor- handen ist, ein Unbehagen gegenüber internationalen Rechtsordnungen, die in unsere Belange eingreifen. Einer- seits ist das verständlich, andererseits könnte es einem - wie ich es empfinde - ein wenig Angst machen im Hinblick auf die Entwicklung, der unser Land in den nächsten Jahren und Jahrzehnten unweigerlich entgegengeht. Europa ist daran, sich - ob es uns passt oder nicht- in einer Weise zu vereinigen, die langsam die Züge dessen annimmt, was sich in unserem Lande um die Mitte des letzten Jahr- hunderts abgespielt hat. Auch damals haben dieselben Dis- kussionen stattgefunden. Auch damals war es für die Kan- tone ausserordentlich schmerzlich, Kompetenzen und Auto- nomien an den Bundesstaat abzutreten, der nun kein Staa- tenbund mehr war. Aber es blieb nichts anderes übrig: Die moderne Zeit, die modernen Umstände haben dies erfor- dert. Und nun ist Europa auf dem gleichen Wege, diese Dynamik Ist unübersehbar. Es wird eine europäische Ord- nung angestrebt, die zweifellos nicht nur ein gemeinsamer Wirtschaftsraum sein wird, sondern - bis zu einem gewissen Grad - auch ein gemeinsamer Rechtsraum. Wenn unser Land in dieser neuen europäischen Ordnung, die sich da langsam - zum Glück langsam - aber sicher anbahnt, wirt- schaftlich und politisch einen Platz finden will, dann haben wir das grundsätzlich zu akzeptieren, wie wir den Bundes- staat 1848 und in der folgenden Zeit akzeptiert haben. Wir geraten auf Nebenwege, hat Herr Danioth gesagt. So kommt es mir auch vor. Wir geraten in diesem Rat- und ich27. September 1988 561 Motion Gadient komme immer wieder in die Lage, das feststellen zu müssen, bei allem Respekt für Ihr juristisches Wissen und Ihre gescheiten juristischen Formulierungen - immer wieder auf Nebenwege, wenn wir uns auf die rein juristischen Aspekte beschränken. Was diese Sache betrifft, auch im Hinblick auf die Menschenrechte, die doch seit Anbeginn das zentrale Anliegen des Europarates sind und die für alle Menschen auf dieser Welt so wichtig und für alle Diktatoren auf dieser Welt so nachteilig und so hemmend sind, dürfen wir uns aus politischen Gründen auch nicht den Anschein verleihen, als ob wir da aus einer Solidarität ausbrechen wollten. Das ist meine Ueberzeugung, und das ist der Weg, den unser Land in seinem eigenen Interesse in nächster Zeit einzuschlagen hat. Aus diesem Grunde ist für mich Absatz a des Vorstosses Danioth eine schlichte Notwendigkeit- man muss die neue Rechtslage prüfen -, Absatz b hingegen ist inakzeptabel. Bundesrätin Kopp: Ich möchte mich zunächst vollumfäng- lich den Ausführungen von Herrn Ständerat Rhinow an- schliessen. Auf die Frage, Herr Danioth, bezüglich des Vorbehaltes durch den Bundesrat möchte ich noch folgendes sagen : Der Bundesrat war selber überrascht durch das Urteil aus Strassburg. Aber es gehört nun einmal zur Tradition, die wir auch in der Schweiz gegenüber dem Bundesgericht haben: Wenn das Bundesgericht gesprochen hat, mag man viel- leicht hin und wieder einen Zweifel haben - das wurde bereits gesagt -, aber man anerkennt, um den Rechtsfrieden zu erhalten, das Bundesgerichtsurteil. Was wäre also dem Bundesrat nun übrig geblieben nach diesem Urteil? Der einzig mögliche Schritt war doch, diesen Vorbehalt genauer und präziser zu fassen, und genau das hat der Bundersrat getan. Es wäre nach Auffassung des Bundesrates doch eine völlig unverhältnismässige Massnahme, wenn wir an die Kündigung der EMRK denken würden. Stellen Sie sich ein- mal vor, welch negative Signalwirkung das für ganz Europa hätte. Man würde nicht auf die Begründungen abstellen, die hier gegeben würden, sondern man würde es so interpretie- ren, dass die Schweiz sich nicht mehr an die Menschen- rechte halten wolle, dass sie nicht solidarisch sei mit den and.eren Staaten, die diese Erklärung unterzeichnet haben. Diese Signalwirkung im gegenwärtigen Zeitpunkt können und dürfen wir uns nicht leisten. Ich bitte Sie deshalb, den Punkt b des Postulates Danioth deutlich abzulehnen. Punkt a - Point a Ueberwiesen - Transmis Punkt b - Point b Abstimmung - Vote Für Ueberweisung als Postulat 15 Stimmen Dagegen 16 Stimmen #ST# 88.333 Motion Gadient Eidgenössischer Ombudsmann Médiateur fédéral Wortlaut der Motion vom 2. März 1988 Der Bundesrat wird beauftragt, den eidgenössischen Räten einen Entwurf für ein Bundesgesetz über den eidgenösssi- schen Ombudsmann vorzulegen. Texte de la motion du 2 mars 1988 Le Conseil fédéral est chargé de soumettre aux Chambres fédérales u.n projet de loi prévoyant la nomination d'un médiateur fédéral. Mitunterzeichner- Cosignataires: Cavelty, Flückiger, Gau- tier, Jaggi, Jagmetti, Meier Josi, Miville, Rhinow, Schmid, Schönenberger, Seiler, Simmen, Uhlmann, Villiger, Weber, Zimmerli (16) Gadient: Da ich das zweifelhafte Vergnügen habe, zu derart vorgerückter Zeit meinen Vorstoss zu begründen, bin ich Ihnen für Ihr Ausharren und Ihre geschätzte Aufmerksamkeit doppelt dankbar. Nachdem die aus Schweden stammende, heute vielfach bewährte Einrichtung des Ombudsmannes seit den fünfzi- ger Jahren in zahlreichen Staaten der Welt Eingang gefun- den hat, sind entsprechende Vorstösse 1981 auch im Natio- nalrat eingereicht, in der Folge jedoch knapp, mit 66 gegen 60 Stimmen, in ein Postulat umgewandelt worden, das seither, übrigens zusammen mit einem vollständigen Gesetzes- und Botschaftsentwurf, in den Schubladen der Bundesverwaltung ruht. Das hat mich veranlasst, das inzwi- schen noch aktueller gewordene Anliegen aufzugreifen und diese Motion einzureichen, die den Bundesrat beauftragt, den eidgenössischen Räten einen Entwurf für ein Bundes- gesetz über den eidgenössischen Ombudsmann vorzu- legen. Bereits 1977/78 wurde in dieser Frage ein Vernehmlassungs- verfahren durchgeführt, das ein ausgesprochen deutliches Bekenntnis zur Vorlage Ombudsmann zeitigte. Achtzehn Kantone und fünf Parteien, worunter alle Bundesratspar- teien, befürworteten die Schaffung dieser Einrichtung. Inzwischen hat sich das Staats- und finanzpolitische Klima weiterhin und ganz eindeutig zugunsten einer Ombuds- mann-Vorlage verändert. Würdigt man die Tätigkeitsbe- richte der Ombudsmänner in den Mitgliedstaaten des Euro- parates stellt man fest, dass diese ein eindrückliches Bei- spiel für die Nützlichkeit dieser Institution liefern. Wir haben aber ebensolche Beispiele in unserem Lande. Der Ombuds- mann des Kantons Zürich hat 1986 nicht weniger als 544 Fälle abgeschlossen, 188 Vernehmlassungen bei der Ver- waltung eingeholt, 323 Anhörungen und 60 Augenscheine mit Beschwerdeführern durchgeführt und schliesslich 390 Beschwerdeführer empfangen. Ebenso eindrückliche Zah- len liegen über die Tätigkeit des Ombudsmannes der Stadt Zürich vor. Bekanntlich hat der Kanton Basel-Landschaft in der Volksabstimmung vom vergangenen Wochenende mit deutlicher Mehrheit beschlossen, die Einrichtung des Ombudsmannes einzuführen. Gerade die zürcherischen Institutionen beweisen, dass mit einem kleinen Stab eine grosse Wirkung erzielt werden kann und dass die Befürchtung der Schaffung eines neuen Admi- nistrativapparates mit entsprechender Aufblähung nicht am Platze ist. Dem Ombudsmann des Kantons Zürich stehen ein nebenamtlicher Ersatzmann, eine Sekretärin und zwei Kanz- leisekretärinnen zur Verfügung. In einer Publikation aus Anlass des zehnjährigen Bestehens der sogenannten Volksanwaltschaft in unserem Nachbar- land Oesterreich heisst es: «Die Institution Volksanwalt- schaft hat sich aber in ihrer ersten Funktionsperiode, die bis 1983 befristet war, schon so bewährt, dass der Nationalrat schon zwei Jahre vorher einstimmig beschloss, diese Ver- waltungskontrolleinrichtung definitiv in das siebente Haupt- stück der Bundesverfassung aufzunehmen.» Und weiter: «Seit Beginn der Volksanwaltschaft am I.Juli 1977 sind mehr als 43 000 Beschwerden geprüft und behandelt wor- den. Mehr als 20 Prozent der Fälle erwiesen sich als berech- tigt und davon konnten 80 Prozent einer positiven Lösung zugeführt werden. Der Ombudsmann befasst sich als ver- waltungsunabhängiges Organ mit den Beziehungen zwi- schen Bürgern und staatlicher Verwaltung.» Nationalrat Kaspar Meier sagte damals als Kommissions- sprecher im Nationalrat dazu: «Die Kommission ist zur Auf- fassung gelangt, dass ein Ombudsmann sehr gut geeignet sein kann, um eine Lücke im Verhältnis zwischen Bürger und Staat auszufüllen. Die Ausdehnung der staatlichen Rechtssetzungs- und Verwaltungstätigkeit hat nämlich zur Folge, dass das Leben des einzelnen Bürgers und der ein- zelnen Bürgerin immer stärker eingeschränkt wird. Für vieleSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Postulat Danioth Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg. Urteil gegen die Schweiz Postulat Danioth Jugement contre la Suisse de la Cour européenne des droits de l'homme de Strasbourg In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1988 Année Anno Band III Volume Volume Session Herbstsession Session Session d'automne Sessione Sessione autunnale Rat Ständerat Conseil Conseil des Etats Consiglio Consiglio degli Stati Sitzung 06 Séance Seduta Geschäftsnummer 88.453 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 27.09.1988 - 08:00 Date Data Seite 554-561 Page Pagina Ref. No 20 016 850 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.