2000-2540 2123 01.019 Message concernant la révision de la loi sur l’assurance-chômage du 28 février 2001 Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous avons l’honneur de vous soumettre, en vous proposant de l’adopter, le projet de révision de la loi sur l’assurance-chômage (LACI). Par la même occasion nous vous proposons de classer les interventions parlemen- taires suivantes: 1998 P 97.3423 Elimination des obstacles liés au versement des allocations de formation prévues par la LACI (CN 15.12.98, Vollmer) 1998 P 97.3656 Taux de cotisation à l’assurance-chômage et montant maxi- mum (CN 15.12.98, Lötscher) 1998 P 98.3016 Prestations de l’assurance-chômage entre deux services mili- taires (CE 17.3.98, Bieri; CN 15.12.98) 1998 P 98.3259 Formation élémentaire et assurance chômage (CN 9.10.98, Langenberger) 1998 P 98.3331 Introduction de congés de perfectionnement (CN 16.6.99, Groupe socialiste) 1998 P 98.3454 Application par les ORP de la notion de «travail conve- nable», inscrite dans la loi sur l’assurance-chômage. Relevés statistiques (CN 18.12.98, Imhof) 1998 M 98.3525 Assainissement de l’assurance-chômage (CN 2.12.98, Com- mission de stabilisation CN 98.059; CE 3.3.99) 1999 M 97.3512 Soutien aux chômeurs qui projettent d’entreprendre une acti- vité indépendante (CN 19.12.97, Gysin Remo; CE 4.3.99) 1999 P 98.3544 Assurance-chômage. Réformes indispensables (CN 19.3.99, David) 1999 P 99.3003 Améliorations concernant l’exécution de la loi sur l’assu- rance-chômage (LACI) et les offices régionaux de placement (CN 16.6.99, Commission de l’économie et des redevances CN) 1999 P 99.3385 Loi sur l’assurance-chômage (LACI). Modifications (CN 18.10.99 Commission 99.028 CN, Minorité Baader)2124 2000 M 98.3000 Modification de la LACI pour faciliter le d émarrage d’acti- vités ind épendantes (CN 16.6.99, Commission de l ’éco- nomie et des redevances CN [97.424]; CE 20.3.00) 2000 M 98.3199 Bonifications pour t âches éducatives. Modification de l ’art. 13, al. 2 bis, LACI (CN 5.6.00, Baumann J. Alexander; CE 7.12.00) 2000 P 98.3202 Prise en compte des bonifications pour t âches éducatives. Vérification de l ’aptitude au placement (CN 5.6.00 [Hasler Ernst] – Baumann J. Alexander) 2000 P 98.3638 R évision de la loi sur l ’assurance-chômage (CN 5.6.00, Widrig) 2000 P 00.3032 Prise en charge des personnes en fin de droits (CN 15.6.00, Tillmanns) Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 28 février 2001 Au nom du Conseil f édéral suisse: Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz2125 Condensé Afin d’assurer le financement de l’assurance-chômage (AC), le Conseil fédéral avait, par l’arrêté urgent du 16 décembre 1994, relevé de 2 à 3 %, au 1 er janvier 1995, le taux de cotisation maximum fixé dans la LACI. La révision du 23 juin 1995 stipulait que ce point de pourcentage supplémentaire devait être exclusivement af- fecté à l’amortissement des dettes accumulées jusqu’à la fin de 1995. La loi fédérale sur le programme de stabilisation du 19 mars 1999 a ensuite prolongé cette aug- mentation du taux jusqu’à la fin de 2003 pour permettre d’amortir également les nouvelles dettes. Il faut dès lors mettre en place, au plus tard à la fin de 2003, de nouvelles règles qui assurent le financement à long terme de l’assurance. Par ailleurs, une révision de la LACI a été réclamée dans les débats des commissions autour du programme de stabilisation et dans des interventions parlementaires. Dans sa réponse à la motion de la Commission CN (98.3525) du 6 novembre 1998, le Conseil fédéral a promis de soumettre un projet de révision au Parlement en hiver 2000. Le présent projet de révision a été préparé par la Direction du travail du Secrétariat d’Etat à l’économie (seco) avec l’assistance et les conseils d’une commission d’experts. Le Conseil fédéral est convaincu que le présent projet constitue une solution équili- brée et consensuelle. Elle permet en particulier de soustraire le financement de l’assurance aux aléas de la conjoncture. Les prestations de l’assurance sont adap- tées aux prestations d’un service public de l’emploi professionnalisé et plus perfor- mant et à des mesures de marché du travail (MMT) plus développées. Il prend éga- lement en compte les accords bilatéraux sur la libre circulation des personnes entre la Suisse et l’UE. Le projet apporte enfin une certaine simplification des procédures et une meilleure cohérence. La présente révision ne touche pas au principe des offices régionaux de placement (ORP) institués par la révision de 1995, ni au développement corollaire des mesures de marché du travail (MMT). Ces deux dispositifs ont fait leurs preuves et doivent être conservés sous leur forme actuelle rendue plus performante encore. En outre, la révision dite technique de la LACI, entrée en vigueur le 1 er janvier 2001, a institué les bases légales qui consacrent la voie adoptée en vue d’accroître l’efficacité des ORP et des MMT. La révision porte pour l’essentiel sur les deux points suivants: A. Le financement A l’expiration des mesures exceptionnelles prévues à l’art. 4a, le taux de cotisation redescendra à 2 %. Selon divers calculs effectués par des experts, le nombre moyen de chômeurs devrait se situer en Suisse aux alentours de 100 000, indépendamment de l’évolution conjoncturelle. Il sera certes inférieur ou supérieur selon qu’il y a ex- pansion ou r écession économique. Tablant sur cette moyenne, le projet propose un nouveau système de financement (art. 90 à 90 c) plus résistant aux fluctuations con- joncturelles. Il prévoit une participation fixe de la Confédération et des cantons aux2126 frais des offices r égionaux de placement et des mesures de march é du travail. Ce mode de financement devrait garantir l ’équilibre des comptes du fonds de compen- sation de l ’assurance sur l ’ensemble du cycle conjoncturel. En revanche, la mise à contribution de la Conf édération et des cantons lorsque les d éficits deviennent trop lourds et la participation des cantons aux mesures de march é du travail, sous leur forme actuelle, seront supprim ées. La charge de la Conf édération et des cantons n’augmentera que peu par rapport à aujourd’hui (Conf édération: 300 millions de francs après la révision contre 246 millions en 1999; cantons: 100 millions apr ès la révision contre 75 millions en 1999). L’octroi d’éventuels prêts à l’assurance se fera dorénavant par la seule Conf édération sous la forme de pr êts hors budget, dits de trésorerie, qui porteront intérêts aux conditions usuelles du marché. Par ailleurs, le d éplafonnement partiel du salaire soumis à cotisation (cotisation supplémentaire sur la tranche allant de 106 800 à 267 000 francs) devra être repris mais avec une cotisation de 1 % au lieu de 2 % (comme cela avait d éjà été le cas jusqu’en 1999 à la suite de la révision de 1995). B. L’indemnité de chômage Le projet propose pour l ’essentiel deux modifications: la p ériode minimale de coti- sation ouvrant droit à l ’indemnité est port ée à douze mois contre six mois au- jourd’hui (art. 13, al. 1), et la dur ée maximale d’indemnisation est ramenée de 520 (deux ans) à 400 jours (un an et demi). La durée d’indemnisation est cependant lais- sée inchang ée pour les travailleurs âgés et les allocataires de rentes AI et de l’assurance-accidents (art. 27). Grâce à ces mesures, l’assurance réalisera des éco- nomies de quelque 415 millions de francs et le taux de cotisation pourra être ramené à 2 %. Autres points importants du projet de révision: la prise en compte des indemnit és de départ (art. 11a), la prise en charge d ’un tiers des primes de l ’assurance-accidents non professionnels obligatoire (art. 22a), la d éfinition des abus en cas de gain in- termédiaire (art. 24), la distinction, concernant le droit à l ’indemnité en cas d’incapacité de travail, entre la maternit é et la maladie ou l ’accident (art. 28), le retour à un seul type d ’indemnités journalières (art. 59b), la r églementation de la procédure de demande de subvention pour les mesures de march é du travail (art. 59c). Diverses autres modifications possibles ont également été examinées puis rejet ées. La liste en est donnée dans le message (ch. 1.2.3).2127 Message 1 Partie générale 1.1 Point de la situation 1.1.1 Rappel historique La loi du 25 juin 1982 sur l ’assurance-chômage est en vigueur depuis le 1 er janvier 1984. La rapide montée du chômage au début des années 90 a suscit é diverses révi- sions. La r évision de 1995 en particulier a sensiblement rallong é la dur ée d’indemnisation mais l’a assortie, en contrepartie, de prescriptions plus s évères con- cernant le comportement des assur és (prescriptions relatives au travail convenable, aux contr ôles et sanctions, à la participation aux mesures de march é du travail). L’institution des offices régionaux de placement (ORP) a professi onnalisé le service public de l’emploi et le d éveloppement des mesures de march é du travail (MMT) a renforcé l ’aspect r éinsertion dans l ’exécution. Pourtant, malgr é cette r évision, la longue p ériode de fort ch ômage qui a marqu é les ann ées 90 a plong é le fonds de compensation de l ’assurance-chômage dans de lourdes dettes (elles ont atteint leur niveau maximum, de 8,8 milliards de francs, en 1998). Les contributions à fonds perdus de la Confédération, qui couvrent 5 % des d épenses annuelles, ont permis de contenir ces dettes. 1.1.2 Situation actuelle Grâce à l’amélioration de la conjoncture, à la flexibilité remarquable – en comparai- son internationale – du march é du travail suisse et à l’institution des ORP, le ch ô- mage a fortement baissé à la fin des ann ées 90. De ce fait, la situation financi ère de l’assurance s’est elle aussi améliorée. Il n’empêche qu’à la fin de l ’an 2000, les det- tes du fonds se montaient encore à 5,7 milliards de francs. Afin d’assurer le financement de l ’assurance-chômage, le Conseil f édéral avait, par l’arrêté urgent du 16 d écembre 1994, relev é de 2 à 3 %, avec effet au 1 er janvier 1995, le taux de cotisation maximum fixé dans la LACI. La révision du 23 juin 1995 stipulait que ce point de pourcentage suppl émentaire devait être exclusivement af- fecté à l’amortissement des dettes accumulées jusqu’à la fin de 1995. Elle a introduit parallèlement une cotisation de 1 % sur une partie de la tranche de salaire sup érieure au gain assur é1 (instituant également une contribution de 5 % à fonds perdus de la Confédération). La loi fédérale du 19 mars 1999 sur le programme de stabilisation a ensuite, pour permettre d ’amortir les nouvelles dettes, prolong é cette augmentation 1 L ’art. 3 LACI en vigueur fixe le plafond du salaire déterminant soumis à cotisation au montant maximum du gain assuré dans l’assurance-accidents obligatoire (soit, depuis le 1er janvier 2000, 106 800 francs par an). La révision de 1995 a porté, à titre exceptionnel, ce salaire déterminant à deux fois et demie le montant maximum du gain assuré dans l’assurance-accidents obligatoire et introduit une cotisation de 1 % sur la tranche de sa- laire située entre le plafond normal et ce nouveau plafond. La loi fédérale sur le pro- gramme de stabilisation du 19 mars 1999 a autorisé l’assurance à percevoir sur cette tranche une cotisation de 2 %. (Deux fois et demie le montant maximum font, depuis le 1er janvier 2000, 267 000 francs par an.)2128 du taux de cotisation jusqu’à la fin de 2003 et porté à 2 % la cotisation sur la tranche de salaire d éplafonnée. Un nouveau dispositif, propre à assurer le financement à long terme de l ’assurance, devra d ès lors être mis en place au plus tard à la fin de 2003. Par ailleurs, une r évision de la LACI a été réclamée de mani ère réitérée dans les débats des commissions autour du programme de stabilisation et dans des inter- ventions parlementaires. Dans sa r éponse à la motion de la Commission CN (98.3525) du 6 novembre 1998, le Conseil f édéral a promis de soumettre un projet de révision au Parlement en hiver 2000 (voir ch. 2). Par le pr ésent projet de révision, il s’acquitte de sa promesse. La présente révision ne touche pas au principe des offices r égionaux de placement (ORP) institués par la révision de 1995, ni au d éveloppement corollaire des mesures de marché du travail (MMT). Ces deux dispositifs ont fait leurs preuves et doivent être conservés sous leur forme actuelle rendue plus performante encore. La r évision dite technique de la LACI, en vigueur depuis le 1 er janvier 2001, cr ée les bases l é- gales qui institutionnalisent la voie adopt ée en vue d ’accroître l’efficacité des ORP et des MMT. Des mesures ont d éjà été mises en route à cet effet: ainsi, de nouveaux accords de prestations, visant à améliorer le rendement (pilotage par les r ésultats et non plus par les moyens), ont été conclus avec les cantons et les gestionnaires des caisses; des mesures d ’assurance-qualité ont de m ême été prises en mati ère de MMT; enfin, les effectifs en personnel des ORP et leurs budgets ont été r éajustés compte tenu de la baisse du chômage. L’accord entre la Suisse et la CE sur la libre circulation des personnes aura pour ef- fet d’intégrer l’assurance-chômage suisse dans le syst ème de coordination des sys- tèmes de sécurité sociale des Etats membres de l’UE. Les nouvelles règles qui en ré- sulteront entraîneront pour l ’assurance des d épenses supplémentaires de l ’ordre de 170 à 400 millions de francs par an (voir message du 23 juin 1999 relatif à l’approbation des accords sectoriels entre la Suisse et la CE). La pr ésente révision tient compte de ce fait et entend r éduire autant que possible ces d épenses suppl é- mentaires (voir aussi ch. 3.1.2.4). 1.1.3 Perspectives Sur la base du plan financier, qui se fonde sur le droit actuel et table sur la poursuite de la détente sur le marché de l’emploi, sur des taux de ch ômage annuels moyens de respectivement 2 % (2000) et 1,8 % (2001 à 2003) et sur le volume de salaires défini dans la statistique de l ’AVS pour 19982, la dette de l ’assurance-chômage s’élèverait encore à 3,4 milliards de francs au d ébut de l’année 2002. Les recettes extraordinai- res apportées par le 3e point de pourcentage (relèvement du plafond non compris) se montent à quelque 1,9 milliard de francs par an; celles apport ées par le rel èvement du plafond du revenu soumis à cotisation s ’élèvent à environ 270 millions. La dette devrait ainsi être amortie dans le courant de l’année 2003. L’abaissement des cotisations ordinaires à 2 % sur le salaire plafonn é et le maintien d’une cotisation spéciale de 1 % (au lieu de 2 %) sur la tranche de salaire d éplafon- 2 Office f édéral des assurances sociales (2000): Statistique de l’AVS 2000. Statistique de la sécurité sociale. EDMZ 318.123.00f2129 née allège la charge sur le facteur travail de respectivement 1,9 milliard et 135 mil- lions de francs (voir aussi ch. 3.6.4 «Conséquences économiques»). 1.1.4 Evolution sans la révision Si le ch ômage se maintenait au niveau actuel (env. 70 000 ch ômeurs), un taux de cotisation de 2 % permettrait de couvrir les d épenses actuelles. Les événements des années 90 montrent toutefois qu’une telle hypothèse est peu réaliste et qu’un renver- sement de la conjoncture, avec pour corollaire une remont ée du ch ômage, peut se produire à tout instant. S ’il n ’y avait pas de r évision, le d éficit de l ’assurance- chômage augmenterait de nouveau rapidement et les collectivit és publiques de- vraient se porter à son secours. Sans les dispositions propos ées, un effectif de 100 000 chômeurs (chiffre correspondant, selon les calculs des experts, au ch ômage moyen pour la Suisse) engendrerait d éjà un déficit annuel de 954 millions de francs (voir aussi ch. 3.1.2.1). Si ce nombre augmentait de 120 000 personnes, ce qui repré- senterait une population de 220 000 ch ômeurs, ce d éficit grimperait alors à 5 mil- liards de francs. De surcroît, les accords bilatéraux avec l’UE vont entraîner, du côté des prestations, des dépenses supplémentaires que la révision vise à réduire. 1.2 Grandes lignes du projet 1.2.1 Points principaux La révision porte pour l’essentiel sur le financement et l’indemnité de chômage. A. Financement A l’expiration des mesures exceptionnelles pr évues à l’art. 4a, le taux de cotisation redescendra à 2 %. Selon les diff érents calculs des experts, le nombre moyen de chômeurs devrait se situer en Suisse aux alentours de 100 000, ind épendamment de l’évolution conjoncturelle. Il sera certes inférieur ou supérieur selon qu’il y a expan- sion ou récession économique. Tablant sur cette moyenne, le projet propose (art. 90 à 90 c) un nouveau syst ème de financement insensible aux fluctuations conjonctu- relles. Il pr évoit une participation fixe de la Conf édération et des cantons aux frais des offices r égionaux de placement (ORP) et des mesures de march é du travail (MMT). Ce mode de financement devrait garantir l ’équilibre des comptes du fonds de compensation de l ’assurance sur l ’ensemble du cycle conjoncturel. En revanche, la mise à contribution de la Confédération et des cantons lorsque les d éficits devien- nent trop lourds et la participation des cantons aux MMT, sous sa forme actuelle, ne seront plus nécessaires. La charge de la Confédération et des cantons augmentera par rapport à aujourd’hui (Confédération: 300 millions de francs après la révision contre 246 millions en 1999; cantons: 100 millions apr ès la r évision contre 75 millions en 1999). Des pr êts seront accord és au besoin par la Conf édération, sous la forme de prêts hors budget, dits de trésorerie, qui porteront intérêts aux conditions usuelles du marché.2130 De plus, la reprise du rel èvement du plafond pr évu à l’art. 3, al. 3, permet de conti- nuer à percevoir une cotisation sur un montant s ’élevant à deux fois et demie le montant assur é dans l ’assurance-accidents obligatoire (actuellement sur la tranche allant de 106 800 à 267 000 francs). Cette mesure avait été introduite par la r évision de 1995 avec une cotisation de 1 %. La loi du 19 mars 1999 sur le programme de stabilisation visant à assainir l’assurance a augmenté cette cotisation suppl émentaire à 2 %. Le projet propose de la ramener à 1 %. B. Indemnité de chômage Le projet propose pour l ’essentiel deux modifications: la p ériode minimale de coti- sation ouvrant droit à l ’indemnité est port ée à douze mois contre six mois au- jourd’hui (art. 13, al. 1), et la dur ée maximale d ’indemnisation est ramen ée de 520 jours (deux ans) à 400 jours (un an et demi). La durée d’indemnisation est cependant laissée inchang ée pour les travailleurs âgés et les allocataires de rentes AI et de l’assurance-accidents s’ils ont cotisé pendant au moins 18 mois (art. 27). Grâce à ces mesures, conjuguées à celles destinées à accroître l’efficacité des ORP et des MMT, l’assurance réalisera des économies et le taux de cotisation pourra être abaissé à 2 %. Un allongement de la p ériode de cotisation minimale s ’impose également en raison des accords bilatéraux, pour aligner cette p ériode sur celle des Etats de l ’UE et em- pêcher que la Suisse se voie obligée de payer une indemnité de chômage aux ressor- tissants des Etats de l ’UE plus t ôt que ces Etats et se trouve ainsi financi èrement désavantagée. Cet allongement touche surtout, comme l ’ont montr é les expertises, les assur és de moins de 30 ans, qui retrouvent en r ègle générale plus facilement un emploi. La du- rée d’indemnisation ne sera raccourcie ni pour les assur és âgés ni pour ceux qui per- çoivent une rente d ’invalidité ou une rente de l ’assurance-accidents. En outre, un allongement de la p ériode de cotisation conjugu é à un raccourcissement de la dur ée d’indemnisation s’avère indispensable si l ’on veut maintenir dans une certaine me- sure le niveau de prestations de l ’assurance avec un taux de cotisation de 2 % et une contribution raisonnable de la Confédération et des cantons. Enfin, ces mesures sont justifiées aussi du fait que, gr âce au service de placement professi onnel fourni par les ORP et au d éveloppement des mesures de march é du travail, la r éinsertion est plus rapide et plus durable. 1.2.2 Autres points importants du projet 1.2.2.1 Prise en compte des indemnités de départ (art. 11a) Les indemnités de départ, dès lors qu’elles sont importantes, retarderont le paiement de l’indemnité de chômage.2131 1.2.2.2 Prise en charge d’un tiers des primes de l’assurance-accidents non professionnels obligatoire (art. 22a) Le projet de r évision prévoit que l ’assurance-chômage prenne à sa charge un tiers des primes de l’assurance-accidents non professionnels obligatoire. 1.2.2.3 Prévention des abus en cas de gain intermédiaire (art. 24) Il s’agit d’empêcher que la pratique consistant à licencier des travailleurs pour les réengager à des salaires plus bas puisse être financée par l’assurance. 1.2.2.4 Réglementation séparée de l’indemnisation en cas d’incapacité de travail après un accouchement (art. 28) Cette nouvelle disposition permet aux accouchées en incapacité totale ou partielle de travail de toucher encore jusqu ’à 40 indemnités journalières, même si elles ont d éjà perçu des indemnit és journali ères pour maladie, accident ou grossesse pendant 44 jours avant leur accouchement. 1.2.2.5 Retour à un seul type d’indemnités journalières (art. 59b) La suppression des indemnit és journali ères spécifiques vise à éliminer la pratique, trop souvent adoptée à tort aujourd’hui, consistant à n’assigner un assuré à une me- sure de march é du travail que lorsque celui-ci a épuisé ses indemnit és "normales" (ce qui peut aller plus ou moins longtemps selon l ’âge de l ’assuré). Le retour à un seul type d’indemnités simplifie également le travail administratif. 1.2.2.6 Réglementation de la procédure de demande de subvention pour les mesures de marché du travail (art. 59c) Les compétences de la Conf édération et des cantons sont r églées de mani ère plus claire. 1.2.3 Modifications écartées Au fil des travaux de r évision, les questions qui suivent ont notamment été exami- nées puis finalement abandonnées:2132 1.2.3.1 Assurance obligatoire et assurance complémentaire facultative Les enquêtes scientifiques men ées à l ’étranger et les exp ériences qui y ont été re- cueillies ont d émontré qu ’une assurance compl émentaire facultative conduit à des primes tellement ch ères que seules des personnes peu menac ées de ch ômage pour- raient se les offrir. Or ces personnes ne s ’assurant pas, les primes deviennent plus chères pour les autres assur és (mauvais risques) qui pr éféreront donc vraisembla- blement eux aussi se passer d ’une assurance compl émentaire. Par ailleurs, le ch ô- mage conjoncturel engendre un risque collectif difficile, voire impossible, à diffé- rencier, contrairement à la plupart des risques couverts par les assurances priv ées. Selon un sondage effectu é aupr ès des assureurs priv és, ceux-ci ne voient gu ère d’intérêt à élargir leur offre à ce type d’assurance. Et si l’Etat devait offrir une assu- rance complémentaire facultative, il rencontrerait exactement les m êmes problèmes, sans compter les énormes difficult és d ’exécution que cela poserait. Autres points critiques: la question du partage des primes entre l ’employeur et le travailleur (art. 114, al. 3, Cst.) et, de manière générale, la question de l’encaissement des primes par les organes de l’AVS. 1.2.3.2 Assurance facultative pour les indépendants Le problème est exactement le m ême que pour l ’assurance complémentaire faculta- tive. Le risque de chômage des indépendants n’est guère assurable car les assurances ne sont pas en mesure de remplir les conditions inh érentes à la technique actuarielle. Une expertise mandat ée par la commission d ’experts aboutit aux m êmes conclu- sions3. La réglementation actuelle visant à encourager les activités indépendantes est tout de même revalorisée par le nouvel art. 9a qui prolonge les délais-cadres à quatre ans pour mieux tenir compte du risque accru endoss é par les assur és qui se lancent dans une activité indépendante. 1.2.3.3 Assistance aux chômeurs En Suisse, il existe traditionnellement un partage des t âches entre l ’assurance- chômage, régie par le principe d ’assurance, et les services d ’assistance, qui tiennent compte dans chaque cas de la situation individuelle (principe du besoin). L ’as- surance-chômage couvre dans un premier temps le manque à gagner de la personne au ch ômage et s ’efforce de la r éinsérer rapidement et de fa çon durable dans le monde du travail. Elle est ensuite relay ée par les services d ’assistance, les co ûts étant alors assum és par les cantons et les communes. Ce principe n ’est absolument pas contesté; le Parlement l’a confirmé à l’occasion des précédentes révisions. La fi- nalité première de l ’assurance-chômage est de compenser ( à 70 ou 80 %), pour un temps limit é, la perte de revenu des ch ômeurs et non pas d ’assurer leur prise en charge à long terme s ’ils n’acquièrent pas de nouvelles p ériodes de cotisation. Il va 3 Widmer, R. und Schmid, H. (1999): Arbeitslosenversicherung für Selbständigerwerbende? Expertise mandatée parla Direction du travail du Secrétariat d’Etat à l’économie. Forschungsinstitut für Arbeit, Université de Saint-Gall2133 de soi que l ’institution d’une assistance aux ch ômeurs dans le cadre de l ’assurance- chômage alourdirait sensiblement la charge financière de cette dernière. 1.2.3.4 Retraite anticipée financée par l’assurance-chômage L’art. 65a visant à encourager la préretraite a été introduit à l’occasion de la révision de 1995 et l ’ordonnance du même nom a été édictée dans la foul ée pour une dur ée limitée. L’expérience ne s’est absolument pas r évélée probante et a été abandonnée. Du reste, l’assurance dispose aujourd’hui déjà d’une large panoplie d’allégements en faveur des ch ômeurs âgés. Un financement des retraites anticip ées serait source de dépenses supplémentaires. Il n’incombe donc pas à l’assurance-chômage de régler la question des retraites anticipées. 1.2.3.5 Suppression des indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail et d’intempéries Ces deux instruments visent à prévenir le ch ômage en p ériode de r écession écono- mique passagère ou de pertes de travail caus ées par les conditions m étéorologiques. L’abolition de ces deux types d’indemnité avait déjà été envisagée lors de la révision de 1995, mais le Parlement d écida finalement de les conserver. Par ailleurs, il est impossible de dire avec certitude si les entreprises ne touchant plus ces prestations licencieraient du personnel et si les économies réalisées grâce à cette suppression ne seraient pas enti èrement annulées par une nouvelle mont ée du ch ômage. Face à ce constat, la commission d ’experts a abandonn é l’idée d’une suppression des indem- nités. Le l égislateur a également maintenu l ’indemnisation des pertes de travail im- putables à l’absence de client èle due aux conditions m étéorologiques, qui s ’inscrit dans la même ligne que les indemnit és en cas de r éduction de l’horaire de travail et d’intempéries. Cet instrument, qui couvre les pertes n ’entrant pas directement dans le cadre des indemnit és précitées, a été très peu sollicit é depuis son introduction. Il pourrait cependant se révéler très important pour la branche du tourisme dans certai- nes circonstances et permettrait de maintenir des emplois. 1.2.3.6 Modulation des cotisations en fonction des risques Certes, une partie des employeurs et des travailleurs sont plus prompts à résilier les rapports de travail qu ’ils ne le feraient s ’ils devaient supporter eux-m êmes les coûts de ce geste (incitation à rebours de l ’assurance). Ils se font ainsi en quelque sorte subventionner par la bande par ceux qui optent pour des situations d ’emploi plus stables. Ce subventionnement par la bande est dû certes aux problèmes structurels de l’économie, mais aussi – et surtout – au comportement des employeurs et non à celui des travailleurs, comme l ’a révélé une expertise 4. Mais pr évoir une modulation des primes en fonction des risques pour les seuls employeurs exigerait une modification 4 Sheldon, G. (2000): Risikoabhängige Prämien bei der Arbeitslosenversicherung. Expertise mandatée par la Direction du travail du Secrétariat d’Etat à l’économie. Forschungsstelle für Arbeitsmarkt- und Industrieökonometrik (FAI), Bâle.2134 de la Constitution. Cela compliquerait et rench érirait l’exécution: en effet, l’AVS ne pourrait plus se charger de l’encaissement des cotisations AC, car elle op ère avec un système qui ignore toute diff érenciation entre branches et professions. La Direction du travail du seco va n éanmoins mettre sur pied un syst ème de contr ôle capable de déterminer d ’où proviennent et o ù vont les subventions crois ées pour pouvoir en- suite, le cas échéant, mettre en route des mesures ad équates et, par la publicit é faite autour de ces pratiques, provoquer peut-être des changements de comportement. 1.2.3.7 Abaissement du taux d’indemnisation Un abaissement du taux d ’indemnisation a été envisag é; mais, comme le peuple avait d éjà refus é en 1997 une diminution de 2 %, la commission d ’experts en a abandonné l’idée. Si les taux suisses peuvent para ître relativement élevés en compa- raison internationale, une comparaison sur la base de ce seul taux est cependant tr ès difficile: certains pays connaissent le principe du taux net et les ch ômeurs n’ont pas à payer encore sur leurs indemnit és par exemple des primes à l ’assurance-maladie et/ou des impôts. 1.2.3.8 Prise en compte du revenu familial La prise en compte du revenu familial mettrait fortement à mal le principe d’assurance. En outre, égaliser la situation entre les assur és dont le partenaire exerce une activité lucrative et les assur és dont le partenaire n ’exerce pas d ’activité lucra- tive n’est pertinent que si cette égalisation s’applique à toutes les formes de cohabi- tation partenariale, ce qui, en l ’état actuel du droit civil, s ’avérerait tr ès difficile. Cela compliquerait de surcroît sensiblement l’exécution. 1.2.3.9 Indemnités journalières dégressives Il n’est pas prouvé scientifiquement que l ’introduction d’une dégressivité modifie le comportement des assurés. Elle pénaliserait surtout les chômeurs de longue dur ée et augmenterait les cas d ’assistance. De plus, elle entra înerait d’importants frais sup- plémentaires en mati ère d ’informatique. Si les indemnit és journali ères sont relati- vement élevées en comparaison internationale, la pression exerc ée en contrepartie sur les chômeurs par un vaste syst ème de placement, de r éinsertion et de contrôle et un sévère dispositif de sanctions est, elle aussi, relativement forte. Une pression sup- plémentaire par la dégressivité ne s’avère dès lors pas indiquée. 1.2.3.10 Prolongation des délais d’attente Une prolongation serait contraire aux engagements internationaux de la Suisse, qui a ratifié, le 17 octobre 1990, la Convention n o 168 de l ’OIT concernant la promotion de l’emploi et la protection contre le ch ômage. La Suisse pourrait certes d énoncer cette convention, mais au plus tard le 18 octobre 2001 pour le 17 octobre 2002. Se-2135 lon cette convention, le d élai d’attente ne peut d épasser 7 jours civils, ce qui repr é- sente cinq jours de travail (= indemnit és journali ères), soit d éjà le d élai d ’attente prévu par le droit actuel. Des consid érations politico-sociales plaident d ’autre part contre une prolongation du d élai d’attente: le l égislateur avait fixé la dur ée actuelle du délai d’attente selon ce qu ’il considérait être «le minimum de pr évoyance finan- cière» qui pouvait être imposé aux salari és. Si cinq jours semblent encore suppor- tables, 30 jours ne le seraient certainement plus. Un grand nombre de ch ômeurs n’ont que de faibles r éserves financières, quand ils en ont, de sorte qu ’une prolon- gation du d élai d’attente les obligerait à recourir à l’assistance. Toute prolongation ne ferait donc qu ’aug-menter les d épenses d ’assistance. Elle impliquerait aussi un lourd travail administratif. 1.2.3.11 Définition plus restrictive du travail convenable La commission d’experts juge les crit ères actuels intrins èquement bons. Ils peuvent même être taxés de plutôt sévères en comparaison internationale. Le problème réside non pas dans les critères eux-mêmes mais dans leur application, en particulier par les autorités judiciaires, qui diff ère d’un canton à l’autre. Cette conséquence du fédéra- lisme ne peut cependant être corrigée par la loi, mais tout au plus dans le cadre de la fonction de surveillance, par des recours plus fréquents de l’organe de compensation auprès du Tribunal fédéral des assurances contre les d écisions incorrectes des tribu- naux cantonaux. 1.2.3.12 Mesures spéciales en faveur des régions particulièrement touchées par le chômage Deux sortes de mesures ont été étudiées à ce titre par la commission d ’experts: un développement des mesures relatives au march é du travail et une prolongation de la durée d’indemnisation à 520 jours au lieu de 400. Elles posent toutefois des probl è- mes d’exécution ardus à résoudre. Il est en effet difficile de d éfinir les r égions tou- chées et le caractère exceptionnel de la situation de mani ère à ne pas ouvrir la porte à une application générale à toutes les régions ou au plus grand nombre d’entre elles. Sans compter que les r égions économiques ne se recoupent pas avec les fronti ères cantonales, ce qui compliquerait encore l ’exécution. De m ême, domicile et bassin d’emploi ne coïncident pas forcément. La Direction du travail du seco va néanmoins mettre sur pied un système de contrôle permettant de déterminer quelles sont les régions exceptionnellement touchées par le chômage afin de pouvoir prendre ensuite des mesures appropriées. 1.2.3.13 Remplacement des indemnités journalières par une indemnité mensuelle Cette question a été étudiée. Le remplacement des indemnit és journali ères par une indemnité mensuelle ne r ésoudrait pas les probl èmes administratifs d écoulant au- jourd’hui du système des indemnités journalières.2136 1.2.3.14 Indemnités journalières entre les périodes de service militaire La commission d ’experts est absolument d ’avis qu ’il faut continuer, comme cela s’est fait jusqu’à présent et comme l’admet le Tribunal f édéral des assurances, à dé- nier l’aptitude au placement entre deux p ériodes de service militaire; elle souligne qu’il n’appartient pas à l’assurance-chômage de couvrir la perte de gain de ces mili- taires; c’est plutôt au Département de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS) de chercher une solution. La prise en charge par l ’assurance- chômage coûterait au demeurant cher à cette derni ère. Un changement de pratique obligerait en outre à couvrir de même la perte de gain d ’autres catégories de person- nes, par exemple des étudiants entre les semestres. Cela gonflerait encore les co ûts supplémentaires. Dans sa r éponse à la motion de la CER du 9 mai 2000, le Conseil fédéral a promis de chercher une solution, solution qui devrait être trouv ée éven- tuellement dans une r évision du r égime des allocations pour perte de gain et non dans le cadre de l’assurance-chômage. 1.2.3.15 Modification de la structure d’exécution actuelle Il convient de conserver les structures d’exécution et les mesures d’intégration mises en place par la révision de 1995 (offices régionaux de placement, mesures de marché du travail), car elles ont fait la preuve de leur efficacit é. Elles seront plus efficaces encore lorsque la révision dite technique de la LACI, entr ée en vigueur le 1er janvier 2001, d éploiera ses effets. Les études faites pour la r évision technique ont conclu entre autres que la multiplicit é des caisses (coexistence de caisses publiques et pri- vées) était une bonne chose, une conclusion à laquelle adh ère la commission d’experts. 1.2.3.16 Séparation entre l’assurance dans la LACI et l’encouragement de l’emploi dans une nouvelle loi sur la promotion du travail La LACI traite à la fois des aspects de technique des assurances, du service public de l ’emploi et des mesures de march é du travail. Ces deux derniers domaines, en particulier le service public de l ’emploi, sont r égis en outre par la loi sur le service de l’emploi (LSE). L’idée de séparer les domaines – régler l’aspect de technique des assurances dans la LACI et les autres aspects dans une nouvelle loi sur la promotion du travail (LPT), avec des modes de financement diff érents (cotisations salariales pour la LACI, fonds publics pour la LPT) – a fait l ’objet d’un examen approfondi. Cette séparation serait cependant délicate et peu pertinente, car la législation actuelle assure une parfaite coh érence entre l ’objectif de compensation du revenu et l’objectif de réinsertion rapide. En outre, le nouveau projet pr évoit une participation des pouvoirs publics au financement de l ’assurance-chômage; donc, de ce point de vue aussi, une séparation n’est pas indiquée.2137 1.2.3.17 Développement des mesures de marché du travail dans le sens de la prévention Le Conseil f édéral est conscient qu ’une pr évention efficace constitue la meilleure arme contre le ch ômage. Les personnes menac ées de ch ômage imminent, c ’est-à- dire celles qui ont d éjà reçu leur cong é, bénéficient aujourd’hui déjà de la panoplie d’instruments placement/conseil et des mesures de march é du travail (pr évention pendant le délai de congé dans le but d’éviter le chômage). En outre, depuis l ’entrée en vigueur de la r évision de la LACI adopt ée le 23 juin 2000, l ’exécution de l’assurance-chômage est ax ée sur les r ésultats; ce syst ème incitera par lui-m ême à utiliser les instruments disponibles le plus tôt possible. La rapidité avec laquelle évoluent les exigences du march é du travail en mati ère de qualifications pose avec une insistance accrue la question de savoir s ’il ne faut pas offrir des mesures de pr évention (en particulier des mesures de perfectionnement) à tous les travailleurs affili és à l’assurance ou au moins à certains groupes à risques (prévention générale). Le Conseil f édéral a n éanmoins renoncé à développer, dans le cadre de cette r évi- sion, les mesures de march é du travail dans le sens de la pr évention générale pour les raisons exposées ci-après. Une prévention générale efficace inclurait les domaines les plus divers de la politi- que de la formation et de la politique des étrangers. Dans ce sens, la pr évention gé- nérale est une mission transversale qui doit être assum ée par diff érentes autorit és aux niveaux fédéral et cantonal. Dans son message du 6 septembre 2000 relatif à une nouvelle loi sur la formation professionnelle et dans son rapport du 18 septembre 2000 intitulé «Eléments de r éflexion d’une politique f édérale en mati ère de forma- tion continue», le Conseil f édéral expose sa strat égie en matière de formation conti- nue. Il entend poursuivre dans la voie esquiss ée dans ces documents et traiter le thème de la formation continue dans le contexte de la r évision de la loi sur la forma- tion professionnelle. Avant de lancer d ’autres mesures dans ce domaine, il faut commencer par ancrer dans la loi, mettre en œ uvre et évaluer les mesures propos ées dans le message susmentionné. Une extension des instruments disponibles aux personnes qui cumulent plusieurs facteurs de risques mais ne sont pas menacées de chômage dans l’immédiat signifie- rait faire endosser à l ’assurance des t âches suppl émentaires dans le domaine de la formation et de la politique des étrangers. Elles entra îneraient d’importantes dépen- ses suppl émentaires. Vu l ’étroitesse de la marge de man œ uvre tant du c ôté des prestations que de celui du financement, le Conseil fédéral juge inopportun d’insérer la prévention générale dans l’assurance-chômage. Enfin, l’art. 35 du projet de loi sur la formation professionnelle charge les cantons de pourvoir à une offre de cours de formation continue correspondant aux besoins. Il leur incombe de contribuer à la prévention du ch ômage par des mesures de pr éven- tion appropriées, par exemple dans le secteur de la formation ou de la politique des étrangers. La révision de 1995 a largement d échargé les cantons des co ûts des offi- ces régionaux de placement et des mesures de march é du travail, les reportant sur le fonds de compensation de l’assurance-chômage. Pour toutes ces raisons, un nouveau transfert de tâches et de coûts des cantons à l’assurance-chômage n’est pas justifié.2138 En encourageant judicieusement la collaboration interinstitutionnelle (nouvel art. 85e), la présente révision entend contribuer, dans l ’optique de l’assurance-chômage, à mieux assumer cette tâche transversale. 1.2.3.18 Restriction des droits à l’assurance-chômage pour les requérants d’asile et les personnes à protéger Le but du s éjour des requ érants d ’asile et des personnes à prot éger diffère fonda- mentalement de celui de l’assurance-chômage qui est la réinsertion rapide et durable des chômeurs sur le march é du travail. Deux mesures ont été examinées en cons é- quence concernant ces deux catégories de personnes: une prolongation à 24 mois de la p ériode minimale de cotisation et une exclusion temporaire de l ’assurance. La prolongation de la période minimale de cotisation enfreint l ’interdiction de discrimi- nation inscrite dans la Constitution et dans la Convention n o 168 de l ’OIT mention- née plus haut. Une exclusion temporaire de l ’assurance imposerait un surcro ît de travail administratif aux autorit és en charge du march é du travail et aux caisses de compensation AVS charg ées d’encaisser les cotisations à l’assurance-chômage, ré- duisant ainsi presque à néant les économies qu’une telle mesure permettrait de réali- ser. La commission d’experts a donc renoncé à toutes mesures restreignant les droits à l’assurance-chômage pour les requérants d’asile et les personnes à protéger. 1.2.3.19 Libération des conditions relatives à la période de cotisation pour les personnes qui se sont consacrées à des proches impotents L’avant projet de loi f édérale sur l ’élimination des in égalités frappant les handica- pés, mis en consultation le 5 juin 2000, proposait d ’étendre le champ d ’application de l’art. 13, al. 2 bis, LACI: la p ériode consacrée à l’assistance d’un proche touchant une rente d ’invalidité devait être expressément assimilée à la p ériode éducative. Il suggérait, à titre d’alternative, d’étendre l’interprétation de l’art. 14, al. 2, LACI (li- bération des conditions relatives à la p ériode de cotisation). Les milieux consult és ayant préféré la premi ère solution à la seconde, pour des raisons de transparence et de sécurité du droit, il a été décidé d’abandonner l’examen de cette question dans le cadre de la loi sur l ’égalité des handicapés et de lui chercher une solution lors de la révision de la LACI 2003 (voir message du 11 d écembre 2000 relatif à la loi sur l’égalité pour les handicapés, ch. 4.4.6). La révision de la LACI 2003 propose d ’abroger l’art. 13, al. 2 bis, LACI, comme le préconisait la motion Baumann, et de le remplacer par une nouvelle réglementation à l’art. 9b. Le temps consacr é à l’éducation de ses propres enfants ne comptera plus comme période de cotisation mais ouvrira droit à une prolongation de deux ans du délai-cadre de cotisation. Ainsi, pendant un temps fix é par la loi, les assur és ne per- dront plus les droits acquis au moment de la naissance d ’un enfant. Une règle analo- gue pour les personnes qui se sont consacr ées à des parents impotents a été par con- tre d élibérément écartée: la nouvelle conception impliquant la reprise de l ’activité lucrative après la période éducative suppose en effet un changement de statut plani- fiable, ce qui n’est normalement pas le cas pour les personnes qui se consacrent à un2139 parent handicap é car la d écision de changer de statut ne d épend pas de leur seule volonté. L’analyse a d ’ailleurs montré que la couverture sociale apport ée par l ’art. 14, al. 2, LACI, était suffisante. Les personnes contraintes de travailler à la suite de l’invalidité ou du d écès de leur conjoint ou pour des raisons semblables, ou pour cause de suppression d’une rente d’invalidité (la leur ou celle de l’invalide dont elles s’occupaient) sont lib érées aujourd’hui déjà des conditions relatives à la p ériode de cotisation. Elles ont droit tant à l’indemnité de chômage qu’à toutes les autres pres- tations prévues par la LACI, et, en particulier, aux prestations de conseil de l’ORP et aux mesures de march é du travail. Il convient de relever, en outre, que la notion de «raisons semblables» est prise dans une acception tr ès large permettant d ’appliquer la disposition à des situations très diverses. Quant au vœ u de transparence et de s écurité du droit exprim é, à propos de l ’art. 14, al. 2, LACI, lors de la consultation sur la loi sur l ’égalité pour les handicap és, une réponse pourra y être apport ée dans la r évision de l ’ordonnance sur l ’assurance- chômage (OACI), qui fera suite à celle de la LACI. 1.3 Résultats de la procédure préliminaire 1.3.1 Motion 98.3525 (Assainissement de l’assurance-chômage) En adoptant la motion 98.3525, le Parlement a fixé le calendrier des travaux de r évi- sion et quelques-uns de leurs objets. a) Texte de la motion du 6 novembre 1998 (sans développement) Le Conseil fédéral présente jusqu’à l’hiver 2000 un projet de r évision pour assainir l’assurance-chômage, de sorte qu’il ne soit plus possible de pr élever que 2 % de co- tisation salariale et que les cantons et la Conf édération ne doivent plus fournir des paiements au titre de l’assurance-chômage. b) Avis du Conseil fédéral Le programme de stabilisation 1998 pr évoit la reconduction temporaire du troi- sième % de cotisation salariale (y compris rel èvement de la limite des revenus sou- mis à cotisation) et le rel èvement de la limite des revenus hors plafonds soumis au deuxième % de cotisation; et cela jusqu’à fin 2003. Demander la suppression de tout paiement à l ’assurance-chômage de la part des cantons et de la Confédération présuppose, d’un côté, l’abandon de la contribution à fonds perdus de la Conf édération (5 % des d épenses de l’assurance-chômage) et, de l’autre, l ’équilibre des comptes de l ’assurance (de sorte que les pouvoirs publics n’aient plus à fournir des prêts pour couvrir le déficit). Le DFE a élaboré le calendrier de la prochaine grande r évision de la loi sur l ’as- surance-chômage (LACI). Ce calendrier pr évoit, comme le demande la motion, de présenter un projet de r évision au Parlement en hiver 2000. Si les d ébats parlemen- taires ne traînent pas, la nouvelle loi et l ’ordonnance adaptée en cons équence pour- raient entrer en vigueur le 1 er janvier 2003, et ainsi prendre le relais des mesures2140 temporaires extraordinaires de financement inscrites au programme de stabilisation 1998. Dans le cadre de cette grande r évision, des d écisions devront forc ément être prises concernant les prestations et le financement de l ’assurance. La variante d’un taux de cotisation de 2 % pour un nombre défini de chômeurs sera examinée. En tout état de cause, le Conseil f édéral ne pourra pas se d éterminer sur un taux fixe non li é au nombre de chômeurs. Opter pour un taux fixe de 2 % sans égard au nombre de ch ô- meurs impliquerait par la force des choses une r éduction des prestations en cas d’augmentation du ch ômage, alors que c ’est pr écisément en phase de r écession qu’une bonne assurance-chômage s’avère particulièrement importante. Le Conseil fédéral a proposé de transformer la motion en postulat. Elle a été adoptée par les deux Chambres sous forme de motion. 1.3.2 Procédure préliminaire 1.3.2.1 Objectifs de la révision La révision poursuit les objectifs suivants: – remplacer le système extraordinaire de désendettement de l’assurance par un mode de financement insensible aux fluctuations conjoncturelles; – tenir compte de l’impact des accords bilatéraux entre la Suisse et l’UE; – analyser la panoplie d ’instruments à disposition et étudier de nouveaux ins- truments; – améliorer la systématique de la loi, accroître sa transparence et sa cohérence; – optimiser le service de placement professionnalis é et l ’emploi des mesures de marché du travail; – adapter la dur ée d’indemnisation compte tenu de l ’amélioration des presta- tions d’insertion; – maintenir le montant des prestations à son niveau; et – améliorer diverses questions d’exécution. 1.3.2.2 Commission d’experts / Commission de surveillance Le projet a été préparé avec l’assistance et les conseils d ’une commission d ’experts composée de représentants de la Conf érence des chefs des D épartements cantonaux de l’économie publique, de l ’Association des offices suisses du travail, des caisses de chômage publiques et priv ées, des partenaires sociaux, des milieux scientifiques, de l’Administration fédérale des finances, de l’Office fédéral des assurances sociales et de la Direction du travail du seco. La Commission de surveillance du fonds de compensation de l ’assurance-chômage en a également débattu.2141 1.3.2.3 Divergences par rapport à la motion Contrairement à ce que demande la motion, le pr ésent projet de r évision pr évoit, d’une part, une participation de la Conf édération et des cantons au financement de l’assurance et, d’autre part, le maintien du d éplafonnement partiel du salaire soumis à cotisation avec cotisation de 1 % sur la tranche déplafonnée. a) Participation de la Confédération et des cantons au financement de l’assurance Au sein de la commission d’experts, les partenaires sociaux se sont opposés à ce que l’assurance finance dor énavant seule des t âches qui, jusqu ’à la r évision de 1995, étaient financées en majeure partie par la Conf édération et les cantons (service pu- blic de l ’emploi, mesures de march é du travail) et n ’entrent pas de ce fait dans ses tâches premières. Les cantons ont d’ailleurs toujours participé aux coûts des mesures de marché du travail (MMT). Depuis l’institution des offices r égionaux de placement (ORP) et le d éveloppement des mesures de march é du travail (MMT), deux mesures prises dans le cadre de la révision de 1995, tous les co ûts des ORP et une grande partie des co ûts des MMT ont été pris en charge par l ’assurance pour pouvoir lutter selon une strat égie coor- donnée, contre le chômage élevé. Les cantons ont bénéficié de surcroît, lors de la révision de 1995, d’un allégement de leurs d épenses d ’assistance puisque l ’allongement de la dur ée d ’indemnisation, d’une part, l’efficacité accrue d’un service de placement professionnel et le dévelop- pement des mesures de march é du travail, de l ’autre, ont contribu é à diminuer les cas d’assistance. De ce point de vue aussi, il est juste qu ’ils participent un peu plus aux coûts de l’assurance (voir aussi ch. 3.1.2.3). Si l ’on veut doter l ’assurance d ’un nouveau r égime de financement pr évisible et équilibré sur l ’ensemble d’un cycle conjoncturel, en maintenant dans une certaine mesure le niveau de prestations de l ’assurance malgré le retour à un taux de cotisa- tion de 2 %, m ême assorti d ’un allongement raisonnable de la p ériode de cotisation et d’un raccourcissement également modéré de la p ériode d’indemnisation, une par- ticipation financière de la Confédération et des cantons aux d épenses de l’assurance afférentes aux ORP et aux MMT s’avère indispensable. Le présent projet de r évision prévoit en conséquence de remplacer les contributions à fonds perdus requises jusqu’ici de la Confédération dans les circonstances extraor- dinaires (1999: 246 millions de francs) et la quote-part des cantons aux co ûts des MMT (1999: 75 millions de francs) par une subvention annuelle fixe de la Conf édé- ration et des cantons. b) Reprise du déplafonnement avec un taux de cotisation de 1 % sur la tranche de salaire déplafonnée La participation fixe de la Conf édération et des cantons ne suffira pas à elle seule à maintenir le niveau des prestations, m ême compte tenu d ’un allongement raisonna- ble de la p ériode de cotisation et d ’un raccourcissement également modéré de la p é- riode d’indemnisation. La reprise du d éplafonnement, avec un taux de cotisation de 1 % sur la tranche de salaire d éplafonnée appara ît en l ’occurrence indispensable,2142 sauf à réduire encore les prestations et à s’exposer au désaveu certain du peuple dans un scrutin populaire (voir ch. 1.3.3.2 «Résultats de la consultation»). c) Conséquences d’un respect à la lettre de la motion Les solutions proposées dans le présent projet de révision sont les seules à même de garantir un financement équilibré de l’assurance-chômage. Renoncer, comme le veut la motion, à la participation financi ère des cantons et de la Conf édération de m ême qu’à la perception d ’une cotisation de 1 % sur la tranche de salaire d éplafonnée se traduirait par des pertes de recettes de 535 millions de francs par an (voir ch. 3.1.2.1). Ces pertes de recettes mettraient s érieusement en péril l’équilibre financier à long terme de l’assurance et devraient forcément être compensées par de nouvelles réductions des prestations. Pertes de recettes millions de francs – Participation de la Confédération et des cantons – Reprise du déplafonnement avec cotisation de 1 % 400 135 Total 535 Compensation des pertes de recettes (économies supplémentaires possibles par rapport au projet) millions de francs a. IC: droit maximum à 300 indemnités journalières (pour une période minimale de cotisation de douze mois) b. IC: p ériode minimale de cotisation de 18 mois (pour un droit maximum à 400 indemnités journalières) c. IC: d élai d’attente général d’un mois d. Suppression des ORP, des services LMMT et des autorit és cantonales (économie des frais d’administration) e. Suppression des services LMMT et des mesures de march é du travail (MMT) (économie des frais d’administration et de projet) 276 458 173 362 463 Aucune de ces mesures d’économies ne suffirait à elle seule à compenser la perte de recettes de 535 millions de francs. Il faudrait donc en combiner plusieurs. Qui plus est, les mesures mentionn ées aux let. d et e ne seraient pas d ’authentiques mesures d’économies car, si ces organes d ’exécution étaient supprim és, la r éinsertion de- viendrait plus difficile, les ch ômeurs resteraient plus longtemps au ch ômage et au- raient plus de risque d ’y retomber, ce qui augmenterait à nouveau le taux de ch ô- mage et donc les dépenses5. 5 Cette analyse est confirm ée par les résultats de l’étude d’évaluation des ORP (Imboden, C., Egger, M. et al. (1999): Etude d’évaluation des ORP. Rapport final. Publications OFDE. Contributions à la politique du marché du travail No 14.) et de l’étude d’évaluation des mesures de marché du travail (Egger, M., Birchler, U. et al. (2000) Evaluation de la mise en œ uvre des mesures de marché du travail. Rapport final. Etude mandatée par la Commission de surveillance du fonds de compensation de l’assurance- chômage. Publications seco. Politique du marché du travail No 8).2143 d) Conclusions Ces considérations démontrent qu’il est impossible de donner totalement suite à la motion. En proposant d ’assurer la majeure partie du financement d ’une assurance résistante à la conjoncture par des cotisations de 2 %, le pr ésent projet y r épond néanmoins largement. La motion peut d ès lors être considérée comme satisfaite et donc classée. 1.3.3 Procédure de consultation 1.3.3.1 Ouverture Par décision du 18 septembre 2000, le Conseil f édéral avait charg é le D épartement fédéral de l ’économie d’organiser la proc édure de consultation sur le pr ésent projet de r évision. Au total 90 organismes ont été invit és à faire conna ître leur avis jus- qu’au 7 décembre 2000. 1.3.3.2 Résultats Ce sont 69 réponses à la consultation qui sont arriv ées dans les délais. Le calendrier étant très serré, les avis qui sont parvenus apr ès le 11 d écembre 2000 n ’ont pu être pris en considération (voir annexe 1; abr éviations utilisées pour les organismes con- sultés). Relèvement du plafond (art. 3) / Taux de cotisation de 3 % (art. 4a) Deux cantons (BE, GR), les partis politiques PRD, PDC, UDC, PLS et les organisa- tions d ’employeurs demandent la suppression du «déplafonnement». L e P S e t l e s organisations syndicales en revanche sont pour son maintien à un taux de 2 %. Cer- tains partis politiques et associations voudraient m ême qu’une cotisation de 3 % soit perçue sur la tranche de salaire déplafonnée. Le PS est opposé à un retour au taux de 2 % avant la fin de 2003. L ’UDC par contre demande que cet abaissement intervienne à la fin de 2001 d éjà, l’USAM à la fin de 2002. Certains partis et associations demandent le maintien d éfinitif du taux à 3 %. D’autres encore souhaitent son abaissement par paliers. D ’autres enfin préféreraient l’adaptation annuelle du taux de cotisation et du d éplafonnement selon l’état des ré- serves du fonds. Les caisses de compensation de l’AVS (qui perçoivent les cotisations de l’assurance- chômage) signalent qu ’une adaptation du taux de cotisation ne devrait intervenir qu’en d ébut d ’année, car une modification de tout le syst ème dans le courant de l’année serait trop compliquée. Financement (art. 90 à 90c) Tous les organismes consult és reprochent à ce nouveau mode de financement d ’être fixé à trop court terme et font valoir que l ’ensemble d’un cycle conjoncturel ne peut de ce fait être pris en compte. Les deux tiers des cantons estiment qu ’une participa-2144 tion des cantons est en r éalité en contradiction avec les r ègles de la nouvelle p éré- quation financi ère; mais étant donn é qu ’ils participent aujourd ’hui d éjà aux co ûts des MMT, refuser toute participation ne serait pas r éaliste. Ils soulignent cependant qu’une participation ne se justifierait que dans les p ériodes o ù les ressources du fonds et les cotisations ne suffisent plus à couvrir les d épenses de l ’assurance. En outre, ils estiment ( à l ’instar du PS) qu ’une limite sup érieure de 10 milliards de francs devrait être fixée pour le montant de la fortune, ce qui permettrait de disposer de plus de moyens pour les p ériodes de r écession. Trois cantons (UR, SZ, VD) et l’UDC sont même opposés à une participation financière, arguant qu’elle serait anti- constitutionnelle. Les organisations syndicales en revanche demandent une partici- pation des cantons pour tous les frais des ORP et des MMT, donc sans limite sup é- rieure de 100 millions de francs. D ’autres organisations demandent que les cotisa- tions salariales soient adapt ées chaque année en fonction des r éserves du fonds, qui peuvent varier de 5 à 10 milliards de francs. Allongement de la période de cotisation (art. 13, al. 1) L’allongement de six à douze mois de la p ériode minimale de cotisation est approu- vé par 38 organismes consult és; cinq d’entre eux (SSfv, SBKV, Actl, Scul, NE) de- mandent toutefois une réglementation spéciale pour les cas particuliers. Le canton de Vaud demande en outre que les frais d ’assistance suppl émentaires en d écoulant soient pris en charge par la Conf édération. Les cantons de Zurich et de Schwyz sou- haitent une modulation de la p ériode de cotisation et de la dur ée d’indemnisation, le canton de Zoug aimerait que l ’on maintienne la p ériode de cotisation à six mois au moins pour les personnes de plus de 50 ans. Alors que cinq organismes consult és (UDC, UPS, Ecos, USAM, GaS) estiment que la p ériode de cotisation de douze mois est trop courte, 19 organisations (LU, TG, GE, PS, PST, USS, CSC, ErfAA, UVS, SIB, CGAS, SYNA, COFF, PCS, StZH, FEPS, CCSit, FAE, CSDE) sont fa- vorables au maintien d ’une période minimale de cotisation de six mois. L ’ADC es- time qu’il faut fixer la période de cotisation à six mois même si l’assuré n’est pas au chômage pour la première fois. Raccourcissement de la période d’indemnisation (art. 27) Au total, 46 organismes consult és sont favorables à un raccourcissement de la p é- riode d ’indemnisation; les cantons de Neuch âtel et de Vaud y mettent toutefois la condition que le Conseil f édéral soit habilit é à rallonger cette dur ée en cas d’aggravation du chômage. Le canton de Vaud demande en outre que la Conf édéra- tion prenne à sa charge les frais suppl émentaires d’assistance découlant du raccour- cissement de la p ériode d ’indemnisation. En outre le PDC souhaite, si la p ériode d’indemnisation était raccourcie, que le Conseil f édéral soit habilit é à adapter la li- mite supérieure de la p ériode d’indemnisation en fonction de la situation économi- que et de l ’âge des assur és. De l ’avis du canton de Zurich, les ch ômeurs devraient avoir droit à 520 indemnités journalières dès l’âge de 50 ans . Tout en se pronon çant pour le maintien de la durée actuelle d’indemnisation, le canton de Zoug et les orga- nisations salariales (USS, ErfAA, SIB et SYNA) demandent n éanmoins eux aussi qu’en cas de raccourcissement de la p ériode d ’indemnisation la r églementation d’exception pour les ch ômeurs âgés soit applicable aux travailleurs d ès l’âge de 50 ans. Selon l ’ACC et la FSIH, toutes les personnes âgées de 55 ans r évolus et ayant cotisé douze mois devraient avoir droit à 520 indemnités journalières. 16 organismes2145 consultés (LU, ZG, SH, GE, CGAS, PS, PST, CSC, Verts, USS, ErfAA, SIB, SY- NA, COFF, PCS, FEPS) sont favorables au maintien du chiffre de 520 indemnit és journalières, le canton de Schaffhouse y mettant la condition d ’une durée minimale de cotisation de douze mois. Sont partisans d ’un raccourcissement plus important de la dur ée d ’indemnisation l’UDC, Ecos, USAM, UPS et GaS: l ’UDC veut fixer ce chiffre à 250 pour tous les assurés, Ecos, USAM et GaS à 260 pour les personnes de moins de 55 ans. USAM et GaS souhaitent toutefois que l ’on fixe la dur ée de coti- sation à 18 mois et UPS voudrait que la p ériode d’indemnisation soit échelonnée en fonction de l’âge et de la durée de cotisation. En ce qui concerne la r églementation d’exception en faveur des assur és qui se re- trouvent au chômage peu avant l ’âge ouvrant droit à une rente AVS, 31 organismes consultés au total sont favorables à la variante soumise à consultation qui habilite le Conseil fédéral à augmenter le nombre des indemnit és journalières de 120 et à pro- longer le délai-cadre d’indemnisation de 24 mois. L ’UDC et l’USAM sont partisans du maintien de la r églementation actuelle, en vertu de laquelle la p ériode d’indemnisation ne peut être prolongée de 120 jours que pour les assur és qui sont devenus chômeurs, au cours des deux ans et demi précèdant l’âge de la retraite AVS. Le PRD et l’UPS sont opposés à une telle r églementation, car elle équivaudrait à un financement d’une retraite anticipée. Période éducative (art. 9b et 14a) Une courte majorité des organismes ayant r épondu à la consultation donne la pr éfé- rence à la variante pr évue à l’art. 14a (14 cantons, le PS et 7 associations y sont fa- vorables, l ’USS et le SIB voudraient cumuler les deux variantes, la Conf érence suisse des d éléguées à l’égalité entre femmes et hommes souhaite le maintien de la réglementation en vigueur, alors que les autres avis soutiennent l ’art. 9b): ils justi- fient leur position en soulignant que cette r églementation sert mieux l ’objectif, im- portant pour l ’économie, d’intégrer dans le march é du travail les femmes et la po- pulation étrangère résidant en Suisse. Les partisans de l’art. 9b arguent que cette disposition répond mieux aux principes et idées directrices de l ’assurance-chômage, car seules peuvent en b énéficier les per- sonnes qui ont exerc é une activit é lucrative en Suisse et ont ainsi prouv é qu ’elles sont employables sur le march é du travail. Les organismes consult és approuvent l’abandon de la condition touchant la n écessité économique, ce qui facilite la r éin- sertion sur le marché du travail des assurés qui se sont consacrés à des tâches éduca- tives. La majorité des syndicats est favorable à l’adoption des deux variantes. Deux orga- nisations rejettent les deux variantes. Une petite minorit é aimerait ne rien changer, c’est-à-dire conserver l’art. 13, al. 2bis, que le projet propose d’abroger. Prestations volontaires de l’employeur en cas de résiliation des rapports de travail (art. 11a) Le projet pr ésentait deux variantes. La n écessité de cr éer une base l égale a fait l’unanimité. Deux cantons (GE, NE) et quelques organisations (PST-POP, USAM, FRSP, CGAS, PCS, FEPS, CCSit) proposent d ’abandonner totalement toute impu- tation. Une très forte majorité donne la préférence à la variante deux, car elle est plus2146 facilement applicable et n ’empêche pas les employeurs de verser des prestations volontaires dans les classes de salaire moyennes et inférieures. Quatre cantons (BE, BL, VS, NE) proposent de fixer comme plafond la moiti é du gain assuré maximal. Le PDC et l’USS demandent que soit fix ée une réglementation d’exception pour les cas où les prestations volontaires des employeurs sont affectées à la prévoyance pro- fessionnelle obligatoire. Prise en charge d’une partie des primes de l’assurance-accidents non professionnels (art. 22a, al. 4) La grande majorité des cantons, les partis bourgeois (PRD, PDC et UDC) et les or- ganisations patronales se prononcent pour le maintien de la solution actuelle (propo- sition 1) et donc contre la prise en charge par le fonds d ’une partie (un tiers) des primes de l ’assurance-accidents non professionnels. Six cantons (ZH, BE, ZG, VD, NE et GE), la CNA et les organisations de travailleurs optent pour la seconde va- riante et donc pour cette participation. Les tenants de la premi ère solution reprochent à la seconde de ne pas respecter le principe du fauteur-payeur. Ils jugent injustifi ée, au regard des co ûts supplémentai- res qu’elle entraînerait pour le fonds (quelque 32 millions de francs), une augmenta- tion générale en termes nets de l ’indemnité de chômage déjà relativement élevée en comparaison internationale. Les tenants de la seconde solution voudraient aller plus loin encore et souhaiteraient que la caisse prenne en charge – comme c’est la règle dans la plupart des entreprises – au moins la moiti é des primes à l ’assurance-accidents non professionnels: les chômeurs ne doivent pas être doublement p énalisés en payant des primes plus éle- vées que les non-chômeurs. Indemnités journalières en cas d’incapacité partielle ou passagère de travail (art. 28) Les organismes consultés approuvent presque sans exception la s éparation entre in- demnités journalières pour maladie et indemnit és journalières pour maternit é. Seuls un canton (GR), un parti politique (UDC) et une association (UPS) refusent le droit à des indemnités journalières après l’accouchement. La plupart des organismes consult és estiment que les huit semaines qui suivent l’accouchement sont couvertes avec 40 indemnit és journali ères. Une augmentation des indemnités journalières pour maladie de 34 à 44 a été refusée par quelques can- tons et organisations au motif qu ’il s ’agirait d ’une augmentation des prestations. D’autres participants à la consultation ont jugé eux aussi qu’il fallait fixer le nombre d’indemnités journalières à 40. Délai d’attente pour l’indemnisation en cas de r éduction de l’horaire de travail ou en cas d’intempéries (art. 32 et 43) La majorité des organisations consultées est favorable au maintien du système en vi- gueur (10 cantons et 4 associations sont pour le maintien, le canton d’Uri, le PRD, le PDC et 5 associations sont pour une nouvelle r églementation). La participation pro-2147 portionnelle proposée dans le projet a été majoritairement rejetée, car elle complique inutilement l’exécution et exigerait en outre beaucoup de travail administratif. Les intervenants font néanmoins remarquer qu’il est important de maintenir un seuil suf- fisamment élevé pour l’ouverture du droit (de mani ère à exclure les arr êts de travail très courts donnant facilement lieu à des abus). Modifications relatives aux MMT (art. 59 à 75) Les modifications propos ées, notamment la restructuration plus coh érente du chap. 6, sont approuvées dans leur principe par la majorité des organismes consultés. 64 d’entre eux sont favorables au point principal, à savoir la création d’une norme de délégation en vertu de laquelle le Conseil f édéral peut habiliter l’organe de compen- sation à déléguer aux cantons la comp étence de d écision sur les demandes de sub- ventions pour des mesures collectives de formation et d ’emploi jusqu’à un montant maximum fixé par le Conseil f édéral (art. 59c). Seuls les syndicats (USS, SIB, CSC et SYNA) ainsi que le groupe d ’échange d’expériences des caisses de ch ômage des organisations syndicales souhaitent que ces demandes soient trait ées par les com- missions tripartites. Le Parti socialiste suisse propose, en contrepartie de la norme de délégation proposée, que le Conseil f édéral édicte des directives pour le contr ôle de qualité des mesures de formation. Travail au noir (art. 6, 31, al. 4 et 42, al. 4) L’USAM et l’UPS suggèrent que l ’on attende l ’élaboration d’une éventuelle loi sur la lutte contre le travail au noir ou la r évision de la LAVS avant de modifier la LA- CI. Plusieurs cantons demandent que seules soient introduites des mesures qui tou- chent exclusivement les employeurs et non pas les travailleurs. Il est propos é de faire rembourser à l’employeur jusqu’au double des indemnit és en cas de ch ômage partiel ou en cas d’intempéries obtenues frauduleusement. Prévention Au total, 17 cantons (ZH, LU, UR, SZ, OW, GL, SO, BS, SH, AI, AR, SG, GR, AG, TG, VS, NE), le PS, le PDC ainsi que divers autres organismes consult és demandent que soient inscrites dans la loi des mesures destin ées à prévenir durablement le ch ô- mage. Ils insistent notamment sur la n écessité de pr évoir des mesures visant à pro- mouvoir l’employabilité, au regard du march é du travail, des travailleurs peu quali- fiés. Collaboration interinstitutionnelle et intercantonale Au total, 16 cantons (ZH, LU, UR, SZ, OW, GL, FR, SO, BS, SH, SG, GR, AG, TG, VS, NE) demandent que figurent dans la loi des mesures destin ées à favoriser une collaboration intensifiée et systématique des organes d’exécution des différentes branches des assurances sociales. Neuf cantons (LU, UR, SO, BL, SH, AI, SG, AG, VS) demandent en outre la cr éation d ’une base l égale pour la collaboration inter- cantonale des organes d’exécution de la LACI.2148 Mesures spécifiques pour les travailleurs difficiles à placer Dix cantons (LU, UR, SZ, OW, GL, SO, BL, SH, AR, AG) estiment qu ’il serait né- cessaire de pr évoir des mesures sp écifiques pour les ch ômeurs qui sont difficiles à placer. 1.3.3.3 Evaluation et pondération Déplafonnement (art. 3), cotisation supplémentaire de 1 % (art. 4a) Le maintien du d éplafonnement est un élément indispensable pour garantir le finan- cement de l’assurance. Son maintien, mais assorti d’un abaissement à 1 % de la coti- sation perçue sur la tranche de salaire d éplafonnée, repr ésente un compromis sus- ceptible d’être accepté par la majorité. Le retour à un taux de cotisation de 2 % n ’est pas contesté par la majorit é des orga- nismes consultés. Mais un abaissement avant l’extinction des dettes serait contraire à la volonté exprimée à l’époque par le l égislateur et créerait de mauvaises conditions de départ pour l’assurance-chômage révisée. Au demeurant, cette question n’est plus réglée à l’art. 4a mais dans les dispositions finales: il s ’agit-là d’une mesure excep- tionnelle limitée dans le temps qui aurait d û être placée, au départ déjà, dans les dis- positions transitoires. Si le taux de cotisation doit être modifié, il faut veiller à ce que cela se fasse au d é- but de l’année. Une modification en cours d ’année impliquerait en effet des travaux administratifs inutiles et co ûteux, non seulement pour l ’assurance et les caisses de compensation, mais aussi pour les employeurs qui doivent adapter les d écomptes de salaires. Toute r éduction ou adaptation des cotisations salariales dans le courant de l’année n’est donc pas adéquate. Financement (art. 90 à 90c) Fondamentalement, la r églementation proposée pour le financement doit permettre de tenir compte d ’un cycle conjoncturel entier. Les comptes du fonds de compensa- tion doivent donc être équilibrés à l’issue d’un cycle conjoncturel. La participation des fonds publics est justifiée du fait que l’assurance-chômage fournit également des prestations qui ne rel èvent pas de l ’assurance. Cette participation n ’intervient pas seulement pendant les p ériodes de r écession, mais chaque ann ée, et emp êche ainsi l’effet procyclique inh érent au mode de financement. La participation fixe est en outre prévisible pour les cantons et la Confédération. La révision de la LACI est conforme aux principes de la nouvelle p éréquation finan- cière. Le soutien des offices r égionaux de placement (ORP) et des mesures de mar- ché du travail (MMT) peut être considéré comme une t âche commune; il est donc juste que les pouvoirs publics participent à leur financement. Selon la Constitution, une participation des cantons n ’est pas limit ée uniquement aux temps «difficiles». Cette participation est d ’ailleurs déjà une réalité et le présent projet l’augmente peu. Les services des ORP ne sont pas r éservés exclusivement aux assur és; ils sont ou- verts à tous les demandeurs d ’emploi en g énéral. C’est pourquoi une participation cantonale fixe, qui doit en premier lieu être considérée comme une contribution aux frais des ORP et des MMT, est l égitime. Mais elle doit être plafonn ée afin que la2149 Confédération et les cantons versent des contributions calculables sur une base fixe et ne subissent pas des charges plus lourdes en période de récession. La variation de fortune maximale de + 5 milliards de francs à – 5 milliards de francs, proposée dans le projet, est maintenue. Le plafond de + 5 milliards de francs se r é- fère toutefois, et c ’est nouveau, au capital propre, d éduction faite des fonds de rou- lement de 2 milliards de francs n écessaires au fonctionnement de l ’institution. Le plafond de la dette étant de – 5 milliards de francs, cela laisse une marge de man œ u- vre financière de 10 milliards de francs, suffisante pour financer les prestations ser- vies à 220 000 chômeurs pendant deux ans. Allongement de la période de cotisation (art. 13, al. 1) Pour pouvoir financer à long terme l ’assurance-chômage, il faut aussi consentir des économies. Un allongement de la p ériode minimale de cotisation de six à douze mois tient compte de cet imp ératif. Cette mesure se justifie notamment aussi du fait que les demandeurs d ’emploi peuvent s ’intégrer plus rapidement et plus durable- ment grâce à la professionnalisation du pl acement intervenue depuis 1995 et au d é- veloppement des mesures de march é du travail. Les analyses de la population de chômeurs ayant ouvert un nouveau d élai-cadre en 1998 montrent en outre qu ’une prolongation de la p ériode minimale de cotisation touche surtout les personnes jeu- nes qui, en règle générale, retrouvent plus facilement un emploi. Elle ne devrait donc pas induire, en moyenne, d ’augmentation des frais d ’assistance. Si l ’on se base sur les données de décembre 1999 concernant les b énéficiaires, les hommes et les fem- mes sont touch és dans une m ême mesure par un allongement de la p ériode de coti- sation; on ne constate pas non plus de diff érence notable entre les r égions linguisti- ques. Toutefois, un allongement plus important de la période minimale de cotisation, ainsi que quelques organismes consultés le demandaient, est contre-indiqué car il au- rait pour effet d ’exclure de l’assurance un nombre trop élevé de personnes. Quant à une modulation des p ériodes minimales de cotisation, elle irait à l ’encontre de l’exigence d’une exécution aussi simple que possible. Diminution de la durée d’indemnisation (art. 27) La durée d’indemnisation a été augmentée en 1995 en raison de l ’accroissement du chômage en Suisse. Toutefois, depuis la r évision de 1995, le placement a été profes- sionnalisé et les mesures de march é du travail ont été développées. Une r éinsertion plus rapide sur le marché du travail s’en trouve facilitée, ce qui justifie une réduction de la p ériode d ’indemnisation et tient compte de l ’impératif d ’économies dans l’assurance-chômage. Un raccourcissement de la dur ée d ’indemnisation accro ît la pression sur les demandeurs d ’emploi, les poussant à intensifier leurs recherches d’emploi et à faire preuve de plus de flexibilité en matière de salaire comme aussi de mobilité g éographique et professionnelle. Il les contraint par ailleurs à participer plus tôt à une mesure de march é du travail. Comme les demandeurs d ’emploi plus âgés peuvent continuer à percevoir 520 indemnit és journali ères, il est tenu compte du fait qu’en général ces personnes restent plus longtemps au ch ômage. Une r éduc- tion plus importante de la p ériode d’indemnisation pour les jeunes travailleurs met- trait en revanche en p éril leur r éinsertion durable puisque, de ce fait, ces jeunes ne pourraient participer que peu de temps à une mesure de march é du travail. Une mo- dulation de la p ériode d’indemnisation en fonction de la dur ée de cotisation pr ésen- terait le même défaut, car les personnes ayant une biographie professionnelle irr égu-2150 lière ont des périodes de cotisation plutôt courtes et ne pourraient donc plus, si la du- rée d’indemnisation était liée à la dur ée de cotisation, participer à des mesures effi- caces de réinsertion durable. La réglementation d’exception habilite le Conseil fédéral à augmenter le nombre des indemnités journalières de 120 au maximum et à prolonger le délai-cadre de 24 mois au maximum pour les personnes qui sont tomb ées au ch ômage au cours des quatre ans qui pr écèdent l’âge donnant droit à une rente AVS. Elle tient ainsi compte du fait que les travailleurs plus âgés, proches de la retraite, ont les plus grandes diffi- cultés à retrouver un emploi durable. En exer çant des emplois temporaires, ces per- sonnes peuvent percevoir les indemnités auxquelles elles ont droit et 120 indemnit és journalières supplémentaires pendant une dur ée de quatre ans, ce qui leur évitera de devoir recourir à l’aide sociale en attendant leur rente AVS. Période éducative (art. 9b et 14a) Bien qu ’une faible majorit é se dessine en faveur de l ’art. 14 a, la pr éférence a été donnée à l’art. 9b. Les organismes consultés approuvent en général la suppression de l’exigence de la n écessité économique. L’art. 9b donne suite à la motion Baumann transmise par les Chambres, qui demandait que l ’assuré ait exerc é une activit é lu- crative avant la période éducative. Prestations volontaires de l’employeur en cas de résiliation des rapports de travail (art. 11a) La variante 2, qui a eu la pr éférence des milieux consult és, a été reprise et adapt ée. Comme le proposaient divers cantons, le plafond est fix é à la moiti é du montant maximal du salaire annuel assuré (53 400 francs). Conformément au vœ u émis lors de la consultation, l ’al. 3 a été ajouté au projet afin que les prestations volontaires versées à la prévoyance professionnelle obligatoire ne soient pas imputées. Prise en charge d’une partie des primes de l’assurance-accidents non professionnels (art. 22a, al. 4) Bien qu’une telle prise en charge accroisse les d épenses de quelque 32 millions de francs, le Conseil fédéral a décidé de modifier en ce sens l ’art. 22a, al. 4. Cette mo- dification tient compte du fait que l ’assurance-accidents est la seule assurance qui partage les risques d’accidents professionnels et non professi onnels sur deux formes d’assurance, mais que ce partage ne s’applique pas aux chômeurs puisque, pour eux, l’ensemble des risques est couvert par la seule assurance-accidents non profession- nels. Il est d ès lors juste que l ’assurance prenne en charge un tiers de la prime des chômeurs à l’assurance-accidents non professionnels. Indemnités journalières en cas d’incapacité passagère de travail, totale ou partielle (art. 28) Conformément à l ’avis majoritaire, le nombre d ’indemnités journali ères apr ès l’accouchement sera fix é à 40, au lieu de 44, de mani ère à couvrir 8 semaines. En revanche, les 44 indemnit és journalières en cas de maladie, d ’accident ou de gros- sesse sont maintenues. Elles permettront de couvrir, par d élai-cadre de deux ans,2151 deux phases de 22 indemnit és journalières chacune, c ’est-à-dire d’un mois chacune du point de vue de l’assurance. Délai d’attente pour l’indemnisation en cas de r éduction de l’horaire de travail ou d’intempéries (art. 32 et 43) C’est le syst ème actuel qui tient le mieux compte des demandes de la majorit é des organismes consultés. On renonce donc à le modifier comme le pr évoyait le projet soumis à la consultation. Modifications relatives aux MMT (art. 59 à 75) Etant donn é que presque tous les avis étaient favorables à la nouvelle teneur de l’article concernant la proc édure d’autorisation pour les mesures de march é du tra- vail, le projet soumis est maintenu. Travail au noir (art. 6, 31, al. 4 et 42, al. 4) Selon la proposition faite par de nombreux organismes consult és, on a introduit la restitution par l ’employeur des indemnit és pour r éduction de l ’horaire de travail ou pour intemp éries per çues ind ûment, pour un montant allant jusqu ’au double du montant perçu (art. 88, al. 4). Des modifications plus pouss ées seront r éalisées lors de l’élaboration d’une loi sur la lutte contre le travail au noir ou d ’une révision de la LAVS. Prévention Le Conseil f édéral comprend que certains organismes souhaitent que l ’on ins ère dans la LACI des dispositions g énérales concernant la pr évention. Toutefois, s’appuyant sur les arguments expos és au ch. 1.2.3.17, il renonce à charger l’assurance-chômage de cette nouvelle t âche, lui épargnant ainsi les frais qui en r é- sulteraient. Collaboration interinstitutionnelle et intercantonale Les demandes des cantons concernant la collaboration interinstitutionnelle et inter- cantonale sont l égitimes. C’est la raison pour laquelle des dispositions à cet égard sont insérées dans le nouvel art. 85 e. Le projet de r évision prévoit aussi, à l’art. 92, al. 7, la prise en charge des frais suppl émentaires qui pourraient r ésulter de ces for- mes de collaboration. Mesures spécifiques pour les travailleurs difficiles à placer Les dispositions de l ’art. 85e sur la collaboration interinstitutionnelle engendreront notamment des améliorations pour les travailleurs difficiles à placer. La LACI en vi- gueur offre des instruments suffisamment efficaces pour la réinsertion des chômeurs. Cependant certains de ces instruments doivent être employés de façon plus intensive et mieux cibl ée afin d ’éviter le ch ômage de longue dur ée et la situation de fin de droits.2152 1.4 Réponse aux interventions parlementaires Les interventions concernant l’assurance-chômage portent sur les finances, les abus, les mesures de march é du travail, l ’activité indépendante, le ch ômage juste avant le service militaire ou le service civil et les primes à l’assurance-accidents non profes- sionnels. Finances Contrairement à ce que demande la motion 98.3525, le nouveau dispositif de finan- cement prévoit une participation de la Conf édération et des cantons au financement de l’assurance et le maintien du d éplafonnement avec un taux de cotisation de 1 % sur la tranche de salaire déplafonnée. En contrepartie, la Confédération n’aura plus à fournir de contributions à fonds perdus. L ’ensemble du financement est con çu de manière à être le plus ind épendant possible de la conjoncture (art. 90 à 90 c). Le nombre d’indemnités journalières est abaissé, à l’art. 27, de 520 à 400, et la durée de cotisation dans le d élai-cadre de deux ans est port ée de six à douze mois (art. 13, al. 1). La motion peut être classée, son but – une assurance-ch ômage consensuelle qui puisse être financée à long terme par un taux de cotisation de 2 % – étant atteint (voir aussi ch. 1.3.2.3). La motion 99.3385 du 2 juillet 1999 (Commission CN; ac- ceptée le 8.10.1999 sous forme de postulat) demande un allongement à 18 mois de la période de cotisation. Le nouveau mode de financement r épond, dans son esprit, au postulat 97.3656 (Lötscher; accepté le 15.12.1998). Bonus éducatif, abus Divers parlementaires – motion 98.3638 du 5.6.2000 (Widrig), motion 98.3544 du 19.3.1999 (David), postulat 98.3202 du 15.6.2000 ([Hasler Ernst] –Baumann J. Alexander), motion 98.3199 du 5.6.2000 (Baumann J. Alexander), interpellation 98.3088 du 10.3.98 (Hasler) – s ’inquiètent des risques d ’abus que rec èle la r égle- mentation du bonus éducatif. Le nouvel art. 9 b, destiné à remplacer l’actuel art. 13, al. 2bis, reprend largement les mesures préconisées dans ces interpellations. Concernant la motion Baumann (98.3199), la commission du Conseil des Etats chargée de l’examen préalable était d’avis que le nouvel art. 9 b, en exigeant une p é- riode préalable de cotisation, r épondait à la préoccupation majeure de la motion qui est de combattre les abus. La condition de n écessité économique va ici à l’encontre des intérêts de l’économie puisqu’elle aurait pour effet d’exclure surtout les femmes ayant une bonne formation. Mesures de marché du travail Motion 00.3032 du 15.6.2000 (Tillmanns), motion 98.3544 du 19.3.1999 (David), motion 97.3423 du 15.12.1998 (Vollmer): l ’art. 66c, al. 3, r épond à cette derni ère; les propositions faites dans les deux autres motions ont été discut ées et prises en compte partiellement aux art. 64a et 64b. Motion 98.3000 du 16.6.1999 (CER CN) et motion 97.3512 du 19.12.1997 (Gysin Remo): l’art. 71a, al. 1 et l’art. 71b, al. 2, satisfont partiellement à la motion Gysin et répondent simultanément à la motion 98.3000.2153 Accroître l’efficience des organes d’exécution Motion 98.3454 (Imhof; accept ée sous forme de postulat le 18.12.1998), postulat 99.3003 (CER CN; accept é le 16.6.1999): la modification de la LACI du 23 juin 2000 y a déjà donné suite. Chômage juste avant le service militaire ou le service civil Motion 98.3016 du 17.3.1998 (Bieri), interpellation 96.3604 du 9.12.1996 (Langen- berger): le probl ème du ch ômage juste avant le service militaire ou le service civil ou encore entre deux services d ’avancement ne peut être résolu par le dispositif de l’assurance-chômage. Une solution est toutefois recherch ée par le dispositif de l’APG. Indemnité de chômage pour les jeunes non qualifiés Le postulat 98.3259 (Langenberger; accept é le 9.10.1998) a été mis en œ uvre par voie de directive. Congés de perfectionnement Motion 98.3331 (Groupe socialiste; acceptée le 16. 6.1999 sous forme de postulat): Un développement des mesures de marché du travail n’est pas envisagé. Dans sa ré- ponse, le Conseil f édéral a cependant propos é qu ’un groupe de projet pr épare un projet en ce sens afin de tester soigneusement dans la pratique l’efficacité d’une telle mesure. 1.5 Rapport avec la loi sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) Le Conseil fédéral a promulgué, le 6 octobre 2000, la loi f édérale sur la partie g éné- rale des assurances sociales (LPGA; FF 2000 4657). Cette loi résulte d’une initiative parlementaire déposée le 7 février 1985 par la Conseill ère aux Etats Josi Meier. Elle a pour but d ’harmoniser les prescriptions l égales en mati ère d ’assurances sociales sans détruire les structures existantes. La LPGA coordonne le droit des assurances sociales: elle en d éfinit les principes, les notions et les institutions, uniformise les procédures et l’organisation judiciaire, harmonise les prestations et r ègle le droit de recours des assurances sociales envers les tiers (voir art. 1 LPGA). La LPGA n ’est pas encore en vigueur, mais elle le sera tr ès probablement avant la présente révision de la LACI. Aussi le pr ésent message s’appuie-t-il déjà sur les ba- ses légales instituées par celle-ci; il s’aligne notamment sur sa conception législative qui veut que – la LPGA s’applique aux domaines de la LACI d éfinis à l’art. 1 de la LACI (ce qui conduit concr ètement à une nouvelle formulation de l ’art. 1, al. 3, LACI, par ce que cet alin éa concerne la non-application de la LPGA aux mesures collectives de march é du travail et que la pr ésente révision change la structure des dispositions relatives aux mesures de marché du travail);2154 – dans le domaine d’application de la LACI tombant sous le coup de la LPGA, toute dérogation aux r ègles de cette derni ère soit express ément mentionnée comme telle (voir commentaire des dispositions). 1.6 Révision de l’AVS: retraite anticipée et coordination avec l’assurance-chômage La flexibilisation de l ’âge de la retraite pr évue par la 11 e révision de l’AVS (art. 40 LAVS et art. 13 et 13 a LPP ainsi que art. 2, al. 1 bis, LFLP) fera dispara ître la dis- tinction entre retraite anticip ée volontaire et retraite anticip ée imposée. Seule comp- tera la perception anticipée de la rente de vieillesse AVS et/ou de la pr évoyance pro- fessionnelle. La commission d ’examen préalable du Conseil national (CSSS CN) est en train de se pencher sur la 11 e révision de l ’AVS. Les personnes qui touchent une rente de vieillesse complète de l’AVS ou de la prévoyance professionnelle n’auront plus droit à l’indemnité de chômage. Le rapport entre la perception anticip ée d’une demi-rente de vieillesse et l ’assurance-chômage soulève cependant des questions – notamment en liaison avec l ’abandon de la «condition d ’inactivité» et avec les accords bilat é- raux – qui devront encore être examinées plus à fond. Ces questions devront être ré- glées au niveau de l ’ordonnance. Il faudra veiller en l ’occurrence à rendre les abus impossibles sans rendre du m ême coup impossible un passage progressif à la re- traite. 2 Partie spéciale 2.1 Commentaire article par article Art. 1 Applicabilité de la LPGA L’al. 3 doit être corrig é, le renvoi aux mesures collectives de march é du travail n’étant plus à jour: les dispositions relatives aux mesures de march é du travail sont en effet ordonn ées différemment dans le pr ésent projet et les num éros des articles ont en conséquence changé. Il appartiendra à l’ordonnance de définir quelles sont les mesures réputées mesures collectives. Art. 1a But Un but suppl émentaire – l ’intégration des assur és dans le march é du travail – est ajouté à l’al. 2 de l ’article définissant le but de l ’assurance. Comme, à côté des me- sures de march é du travail, le conseil et le placement font également partie des moyens utilisés au service de ce but, il vaut mieux s ’abstenir de ne mentionner ex- plicitement qu’une partie de ces moyens. Les instruments sont mentionnés à l’art. 7. Art. 3 Calcul des cotisations et taux de cotisation Le calcul des cotisations étant lié au taux de cotisation et au d éplafonnement partiel, il s’avère plus judicieux, pour des raisons de technique l égislative et de logique r é-2155 dactionnelle, de régler ces trois aspects dans un seul article. C ’est maintenant le cas à l’art. 3. L’art. 4, al. l (taux de cotisation) et l ’art. 4a, al. 2, (déplafonnement partiel) sont transférés à l’art. 3, qui est entièrement reformulé. L’al. 1 stipule que le salaire d éterminant dans l ’assurance-chômage correspond au salaire déterminant dans l’AVS. L’al. 2 reprend le montant maximum – fixé jusqu’ici à l’al. 1 – qui correspond au montant maximum dans l ’assurance-accidents obligatoire (actuellement 106 800 francs); il stipule que ce montant est soumis à une cotisation d ’assurance-chômage de 2 %. L’al. 3 maintient le rel èvement partiel du plafond pr évu actuellement à titre de me- sure exceptionnelle à l ’art. 4 a. Toutefois, le montant situ é (actuellement) entre 106 800 et 267 000 francs sera soumis non plus à une cotisation de 2 % mais à une cotisation de 1 % seulement. Si l ’on se base sur la statistique des salaires de l ’AVS pour 19986, le maintien du déplafonnement partiel avec un taux de cotisation de 1 % devrait rapporter des recettes supplémentaires de quelque 135 millions de francs. L’al. 4 reprend la r églementation actuelle de l ’art. 4, al. 1, selon laquelle les cotisa- tions sont versées à parts égales par le travailleur et l’employeur. L’al. 5 correspond à l’actuel art. 3, al. 2. Art. 4 Taux de cotisation (abrogé) L’al. 1 est intégré à l’art. 3. Les al. 2 et 3 sont abrogés. Le taux de cotisation étant lié au calcul des cotisations, il s’avère plus judicieux pour des raisons de technique l égislative et de logique r édactionnelle de r égler ces deux questions dans le même article, soit désormais à l’art. 3. Les règles relatives au financement sont d éfinies aux art. 90 à 90c. Les al. 2 et 3 ne sont plus n écessaires puisque le financement doit être assur é à long terme, sans égard à la conjoncture, et que de nouvelles r ègles ne pourront être introduites que si le déficit ou le bénéfice dépasse un montant donné et seulement par la voie d’une ré- vision de la loi. Voir également le commentaire des art. 90 à 90c. Art. 4a Mesures exceptionnelles (abrogé) Les mesures visées à cet article ne deviendront caduques qu ’à la fin de 2003. Mais comme les art. 3 et 4 ont été modifiés, il faut également adapter cet article. De plus, il s ’agit l à d ’une disposition d ’une validit é limit ée et donc transitoire; par cons é- quent, elle doit être intégrée aux dispositions finales (v. commentaire de la disposi- tion transitoire). Art. 7 Genres de prestations L’al. 1 énumère les formes de prestations que peuvent prendre les subventions de l’assurance (p. ex. des contributions financières à un service efficace de conseil et de placement, aux frais de projet des mesures de march é du travail, aux frais de d épla- 6 Office f édéral des assurances sociales (2000): Statistique de l’AVS 2000. Statistique de la sécurité sociale. EDMZ 318.123.00f2156 cement et de séjour quotidiens ou hebdomadaires, aux allocations d ’initiation au tra- vail et aux allocations de formation). Par souci de simplification, la let. b parle de mesures de march é du travail. L ’ancienne let. c est supprim ée et son objet couvert par la let. b. La décision de ne plus verser qu ’une seule sorte d ’indemnités journalières rend ca- duque l’al. 2; let. b; cette lettre peut donc être abrogée. La r éférence à cette lettre faite aux art. 9, al. 4, 22 a, al. 1, 28, al. 2 et 29, al. 1, doit être modifiée en cons é- quence. Art. 9 Délais-cadres A l’al. 4, le renvoi à l’art. 7, al. 2, let. a et b, fait place à la notion d ’indemnité de chômage. Art. 9a Délais-cadres après la prise d’une activité indépendante sans l’aide de l’assurance-chômage (nouveau) Le nouvel art. 9 a permet aux assur és qui se sont lanc és dans une activit é indépen- dante sans demander d ’indemnités journalières au titre des art. 71 a ss de b énéficier, sous certaines conditions, d ’une prolongation de deux ans au maximum du d élai- cadre d’indemnisation ou du délai-cadre de cotisation. L’al. 1 r égit le cas o ù le d élai-cadre d’indemnisation expire pendant l ’activité indé- pendante. Seule entre ici en ligne de compte une prolongation du d élai-cadre d’indemnisation, faute de quoi les deux délais-cadres se chevaucheraient. L’al. 2 r égit le cas o ù une prolongation du d élai-cadre d’indemnisation n’entre pas en ligne de compte, aucun d élai-cadre d’indemnisation n’étant ouvert. Une prolon- gation du délai-cadre de cotisation équivalente à la durée de l’activité indépendante, mais limitée à deux ans, est ici pertinente. Cette disposition vise à éviter que l’assuré ne soit pénalisé dans son droit à l’indemnité par son activité indépendante. L’al. 3 pr écise qu’une prolongation des d élais-cadres n’entraîne aucune augmenta- tion du nombre d’indemnités journalières. Art. 9b Délais-cadres après une période éducative (nouveau) Sous le droit actuel, les périodes éducatives comptent comme périodes de cotisation. Le droit aux prestations de l’assurance-chômage est toutefois subordonné à la néces- sité économique. Le montant de l’indemnité journalière est calculé sur une base for- faitaire; la dur ée d’indemnisation est celle fix ée pour les assur és libérés des condi- tions relatives à la p ériode de cotisation. Cette disposition a r égulièrement alimenté les discussions politiques sur le thème des abus, car la majeure partie des assurés qui en bénéficient n’ont encore jamais travaillé en Suisse. L’idée initiale du législateur était de faciliter la r éinsertion des assurés qui ont inter- rompu bri èvement leur activit é professionnelle apr ès la naissance d ’un enfant. La nouvelle disposition est plus conforme à cette id ée. La r églementation différenciée des délais-cadres permet à l’assuré qui interrompt momentan ément son activité pro- fessionnelle à la naissance d’un enfant de conserver, pour un temps limit é, les droits acquis avant la naissance de cet enfant. En outre, la condition de n écessité économi- que est supprimée.2157 L’al. 1 vise les assurés qui, pendant un d élai-cadre d’insemnisation en cours, se sont consacrés, après la naissance d ’un enfant, à des t âches éducatives. Leur d élai-cadre d’indemnisation est prolong é de deux ans afin qu ’ils puissent encore toucher des prestations à l’issue de cette période éducative. L’al. 2 donne aux assurés qui avaient acquis des droits aux prestations au moment de la naissance mais qui n ’avaient pas encore ouvert de d élai-cadre d’indemnisation, la possibilité de faire valoir ces droits, malgré l’interruption due à la naissance, s’ils re- commencent à travailler dans les deux ans qui suivent la naissance. Concr ètement, en d érogation à la r ègle normale, ils b énéficient d ’un d élai-cadre de cotisation de quatre ans au lieu de deux. L’al. 3 fait en sorte que la possibilit é donnée à l’al. 2 puisse être exploitée même si une nouvelle naissance intervient pendant le délai-cadre prolongé. L’al. 4 dit qu ’un seul des deux parents peut faire valoir la p ériode éducative, en d’autres permes que les parents ne peuvent se la partager. L’al. 5 pr écise qu’une prolongation des d élais-cadres n’entraîne aucune augmenta- tion du nombre d’indemnités journalières. Art. 11 Perte de travail à prendre en considération L’al. 2 est abrogé. Tous les délais d’attente, donc aussi celui visé à l’art. 11, al. 2, fi- gurent dorénavant à l’art. 18. Art. 11a Prestations volontaires de l’employeur en cas de la résiliation des rapports de travail (nouveau) L’opinion générale juge choquant que les assur és qui reçoivent de très fortes indem- nités de d épart de leur ancien employeur puissent toucher l ’indemnité de ch ômage dès le premier jour. Une réglementation de ces prestations dans la LACI s ’avère n écessaire pour deux raisons: rendre l ’appréciation des éléments d’imputation indépendante de l ’AVS et créer une base l égale claire. De plus, la question de l ’imputation des prestations vo- lontaires sur le salaire d éterminant ne se pose pas dans les m êmes termes dans l’AVS et dans l ’AC, car son but est radicalement diff érent: il s ’agit dans l ’AVS de protéger les assurés contre une sous-assurance et dans l ’AC de retarder le versement des prestations. Les prestations volontaires de l’employeur ne sont pas prises en compte tant qu’elles ne dépassent pas la moitié du gain assuré maximum fixé à l’art. 3; soit, dans les con- ditions actuelles, si elles sont inférieures à 53 400 francs. Le Conseil f édéral règle les exceptions lorsque les prestations volontaires sont af- fectées par les employeurs à la prévoyance professionnelle ou lorsque les assur és les affectent eux-mêmes au deuxième pilier. Art. 13 Période de cotisation L’allongement de la période de cotisation minimale vise à empêcher que, pendant le premier délai-cadre d’indemnisation, un assur é puisse toucher des prestations pen- dant beaucoup plus de temps qu ’il n’a cotisé. La distinction entre assur és au ch ô-2158 mage pour la premi ère fois et ch ômeurs à r épétition est supprim ée. Cela instaure plus d’équivalence entre cotisations et prestations, et donc plus d ’équité en mati ère de prestations, tout en d égageant des économies qui permettent de r épondre à l’exigence de financer l’assurance avec un taux de cotisation de 2 %. L ’introduction d’une période de cotisation unique simplifiera en outre l ’exécution. Sur la base des chiffres de 1998, 8,4 % des ch ômeurs qui ont ouvert un nouveau d élai-cadre d’indemnisation cette année-là n’auraient pas eu droit à l’indemnité si la p ériode de cotisation avait été de douze mois au lieu de six. L ’allongement de la p ériode mini- male de cotisation touchera surtout les jeunes ch ômeurs; or les jeunes retrouvent en règle générale plus ais ément un emploi et peuvent ainsi acqu érir une nouvelle p é- riode de cotisation. Par contre, selon les analyses de la population de ch ômeurs en décembre 1999, cet allongement devrait toucher à peu près également les hommes et les femmes et les r égions linguistiques. Au demeurant, gr âce à la professionnalisa- tion du service de placement et au d éveloppement des mesures de march é du travail intervenus depuis 1995, les demandeurs d ’emploi se r éinsèrent plus rapidement et plus durablement sur le march é du travail et peuvent acqu érir ainsi de nouvelles p é- riodes de cotisation. Les al. 2bis et 2ter sont abrogés et remplacés par l’art. 9b (nouveau). A l’al. 3, le renvoi à l’art. 7 est modifi é en raison de la modification dudit article. L’alinéa ne fait plus r éférence à l’article lui-même, mais à la notion d ’indemnité de chômage. Art. 14 Libération des conditions relatives à la période de cotisation Les al. 4, 5 et 5 bis sont abrog és. L’al. 4 est int égré à l’art. 18, al. 3, et l ’al. 5bis au chap. 6 (mesures relatives au march é du travail). Pour des raisons de syst ématique, la matière de l’al. 5 sera réglée dorénavant dans l’ordonnance. Art. 15 Aptitude au placement En vertu de la jurisprudence du Tribunal f édéral des assurances, l’aptitude au place- ment comprend en particulier la volonté de l’assuré d’accepter un travail convenable et de suivre les instructions des organes de l ’assurance-chômage en mati ère de re- cherches d’emploi, d’assignation à un emploi ou à un programme d ’emploi tempo- raire (PET), etc. Le comportement de l’assuré est donc décisif. Dès lors, l’assuré qui avait été jugé inapte au placement ne peut être reconnu apte à être placé que s’il mo- difie radicalement son comportement, et non pas d ès qu ’il accepte de participer à une mesure isol ée. C ’est ce qu ’entend exprimer la nouvelle notion de «mesures d’intégration» qui englobe toutes les mesures (y compris les entretiens de conseil et de contrôle). Art. 17 Devoirs de l’assuré et prescriptions de contrôle Al. 2: Aujourd ’hui, seules quelques rares communes poss èdent encore un office communal du travail. Cette notion doit donc dispara ître de la loi et être remplacée par celle de commune de domicile. Dor énavant, l’assuré pourra aussi aller s ’inscrire directement à l’ORP de sa région pour être placé.2159 Al. 3: A la let. a, les notions de «cours de reconversion ou de perfectionnement » sont remplacées par la notion plus large de «mesures de marché du travail». La let. b adopte la terminologie actuelle. Art. 18 à 18c Délais d’attente Dans un souci de coh érence, toutes les diverses dispositions traitant des d élais d’attente, qui étaient jusqu ’alors diss éminées dans divers articles sont regroup ées aux art. 18 à 18c. Art. 18 Délais d’attente L’ancien al. 2 devient le nouvel art. 18a. L’ancien al. 3 devient le nouvel art. 18b. Les anciens al. 4 et 5 sont transférés au nouvel art. 18c. Le nouvel al. 2 reprend en substance l’actuel art. 14, al. 4, en précisant que les délais d’attente spéciaux doivent être subis en plus du délai d’attente général. Le nouvel al. 3 correspond à l’actuel art. 11, al. 2. Art. 18a Période de contrôle (nouveau) Correspond à l’actuel art. 18, al. 2. Art. 18b Travailleurs à domicile (nouveau) Correspond à l’actuel art. 18, al. 3. Art. 18c Prestations de vieillesse (nouveau) Correspond aux al. 4 et 5 de l’art. 18. Art. 19 Jours fériés L’abrogation de l ’art. 19 vise à instaurer une r églementation identique pour toute la Suisse et à mettre les assurés sur pied d’égalité. Elle pose pour r ègle que, en confor- mité avec l’art. 21, cinq indemnités journalières sont versées par semaine sans égard aux jours fériés, différents selon les cantons, qui peuvent tomber pendant la semaine. Art. 22 Montant de l’indemnité journalière Jusqu’à un seuil de 130 francs, le taux d ’indemnisation est de 80 %; au-dessus de ce montant, il est de 70 % si l ’assuré n ’a pas d ’obligation d ’entretien à l ’égard d’enfants ou s ’il n ’est pas invalide. Une adaptation p ériodique de ce seuil à l’évolution des salaires et des prix s ’impose. Elle sera dor énavant possible, comme dans l’AVS, grâce à l’indexation prévue au nouvel al. 3. Une augmentation de ce seuil de cinq francs accro îtrait les d épenses annuelles de l’assurance de 4 millions de francs.2160 Art. 22a Cotisations versées aux assurances sociales A l’al. 1, le renvoi à l’art. 7, al. 2, let. a et b, fait place à la notion d ’indemnité de chômage. La prime à l ’assurance-accidents non professionnels s ’élève aujourd’hui à 2,94 %, ce qui est beaucoup pour le budget des personnes au chômage. Elles paient d’ailleurs la prime la plus chère. Il est donc juste d ’alléger la charge des chômeurs à cet égard. C’est ce que fait l ’al. 4 en disant que l ’assurance supporte un tiers de ces primes. Cette modification tient compte du fait que l ’assurance-accidents est la seule assu- rance qui partage les risques d ’accidents professi onnels et non professionnels sur deux formes d’assurance, mais que ce partage ne s ’applique pas aux ch ômeurs puis- que, pour eux, l ’ensemble des risques est couvert par la seule assurance-accidents non professionnels. Cette prise en charge d ’un tiers des primes aboutit à augmenter d ’environ 1 %, en termes nets, l ’indemnité de ch ômage. Son co ût pour l ’assurance est devis é à 32,34 millions de francs: pour 100 000 ch ômeurs, les d épenses au titre des indemnit és de chômage sont de quelque 3,3 milliards de francs; co ût annuel de la prise en charge d’un tiers de la prime des ch ômeurs à l ’assurance-accidents non professionnels (2,94%): 1/3 x 2,94% = 0,98% x 3 300 millions de francs = 32,34 millions de francs. Art. 23 Gain assuré Al. 2bis (nouveau): Il y a lieu de dire dans la loi que les personnes qui sont lib érées des conditions relatives à la p ériode de cotisation, mais qui ont n éanmoins exercé une activité à temps partiel soumise à cotisation, doivent être indemnisées non seu- lement sur la base de la p ériode de cotisation pr éalablement acquise, mais aussi sur la base du gain r éalisé et du montant forfaitaire r éduit en fonction du taux d’occupation. Lorsqu’il y a concurrence entre une p ériode de cotisation suffisante et un état de fait donnant droit à la libération des conditions relatives à la période de cotisation, la pé- riode de cotisation pr évaut. Dans la pratique, ce principe conduit souvent à des in- égalités de traitement, en particulier dans la fixation du gain assur é. La nouvelle r é- glementation fait en sorte que les personnes qui ont exerc é une activit é lucrative à temps partiel malgr é la formation, l ’éducation d’enfants, la maladie, etc., ne re çoi- vent pas une indemnit é de ch ômage inférieure à celle per çue par les personnes qui ont été totalement emp êchées, par les m êmes circonstances, d ’exercer une activit é lucrative. Ce calcul différencié tient compte du principe «qu’il vaut toujours la peine de travailler». Al. 4: Le gain interm édiaire moyen r éalisé pendant la p ériode considérée n’est pris en compte que s ’il atteint au moins un montant moyen de 500 francs par mois (art. 23, al. 1, LACI et art. 40 OACI). L ’al. 4 entend garantir que cette limite soit appli- quée également pendant un nouveau délai-cadre (exigence d’égalité de traitement). Al. 5: Aujourd’hui, les indemnités compensatoires sont prises en compte pour le cal- cul du gain assur é pendant un nouveau d élai-cadre proportionnellement au nombre de jours o ù l ’assuré a travaill é par rapport au nombre de jours o ù il aurait pu tra- vailler pendant chaque période de contrôle; or cette règle a conduit à des résultats in- satisfaisants et à des inégalités de traitement que même la nouvelle jurisprudence du2161 Tribunal fédéral des assurances n ’a pu éliminer entièrement. De plus, la disposition actuelle est très technique et peu intelligible pour les assurés concernés. La modification propos ée vise à instaurer l ’égalité de traitement et la transparence pour les assur és concern és: le gain assur é pendant un nouveau d élai-cadre d’indemnisation résultera de l’addition du revenu effectif et des indemnités compen- satoires versées. Toutefois, ce total ne pourra d épasser le double du revenu effecti- vement réalisé. Ainsi, si le revenu en gain interm édiaire est de 600 francs et les in- demnités compensatoires de 3000 francs, le revenu mensuel total pris en compte pour le calcul du gain assuré pendant un nouveau délai-cadre sera de 1 200 francs. Art. 24 Prise en considération du gain intermédiaire Al. 1: Les al. 1 et 2 sont fondus en un seul alinéa. L’al. 2 est abrogé. Les al. 3 et 4 sont ordonn és différemment, pour des raisons de syst ématique et pour tenir compte de la jurisprudence, mais, à l’exception de l’al. 3bis, leur contenu maté- riel reste le même. Al. 3bis (nouveau): Dans sa formulation actuelle, restrictive, l’art. 24, al. 2, 3e phrase, LACI, interdit, pour un d élai d’un an, tout versement d ’indemnités compensatoires au titre du gain interm édiaire en cas de r ésiliation pour cause de modification du contrat de travail ou de r éengagement par le m ême employeur à un taux d ’activité inférieur, même si l ’emploi offert respecte les conditions de travail et de salaire en usage dans la profession et la localité. Le l égislateur entendait uniquement emp êcher le dumping de salaire aux frais de l’assurance-chômage par le biais de r ésiliations pour cause de modification du con- trat de travail. Par contre, le risque d ’abus paraît nul lorsque l ’employeur est con- traint, pour des motifs d’exploitation, de réduire le taux d’occupation avec réduction proportionnelle du salaire mais que les conditions de travail et de r émunération of- fertes restent conformes aux normes professionnelles et locales. Le Conseil fédéral ne refusera de prendre en consid ération un gain interm édiaire, et donc ne refusera l ’octroi d’indemnités compensatoires selon la r ègle de l ’actuel art. 41a, al. 3, OACI, que si le rapport de travail a été interrompu pendant moins d ’un an, ou s’il est rétabli entre les mêmes parties avant un an, à l’une des conditions sui- vantes: a. r éduction du temps de travail assortie d ’une diminution de salaire non pro- portionnelle; b. maintien du temps de travail, mais diminution du salaire. Il s’agit d’éviter, par cette clause dirig ée contre les abus conjugu ée aux crit ères des usages professionnels et locaux, que des co ûts salariaux ne soient report és sur l’assurance-chômage. En particulier, le gain interm édiaire ne doit pas entra îner une dégradation g énérale des conditions de travail et de salaire, ni la transformation voulue d ’emplois «normaux» en emplois «à gain interm édiaire». Les deux garde- fous consistent à faire dépendre le taux d’indemnisation de rémunérations conformes aux usages professionnels et locaux (art. 24, al. 3, LACI) et à ne prendre en compte les revenus r éalisés en gain interm édiaire chez l ’employeur précédent que si le sa- laire n’a pas été auparavant indûment réduit. Ils devraient notamment faire pièce à la2162 pratique douteuse consistant à licencier des travailleurs pour les r éengager à des sa- laires inférieurs en faisant compenser la diff érence par l ’assurance-chômage (par le biais du gain intermédiaire). Cette réglementation prend en compte les contingences économiques, le principe de diminution du dommage inhérent au droit des assurances sociales, le principe propre à l’assurance-chômage «qu’il vaut toujours la peine de travailler »; elle empêche en- fin de faire supporter de fortes baisses de salaire par la collectivit é à travers l’assurance-chômage. Al. 4: Modification du renvoi nécessitée par la fusion des al. 1 et 2. Art. 27 Nombre maximum d’indemnités journalières Al. 1 et 2: Afin d’assurer le financement à long terme de l’assurance, des réexamens et des corrections s’avèrent nécessaires également du côté des prestations. En réponse à l’augmentation du ch ômage en Suisse, la dur ée d’indemnisation a été prolongée en 1995. Toutefois, la r évision intervenue cette m ême ann ée a entra îné dans l’intervalle une professionnalisation du service de pl acement et un d éveloppe- ment des mesures de march é du travail qui acc élèrent la r éinsertion dans le march é du travail, justifiant dès lors un raccourcissement de la durée d’indemnisation. Un raccourcissement de la dur ée d’indemnisation accroît la pression sur les deman- deurs d ’emploi, les poussant à rechercher d ’emblée activement du travail et à ac- cepter aussi des offres d ’emploi moins attrayantes. Cette pression est susceptible d’accroître, de même, la flexibilité des demandeurs d’emploi en matière de salaire et de mobilit é g éographique et professionnelle. Un r accourcissement de la dur ée d’indemnisation les contraint enfin à participer plus t ôt à une mesure de march é du travail. L’al. 2, let. b, pr évoit une dérogation en faveur des travailleurs âgés. A partir de 55 ans, ils auront toujours droit à 520 indemnités journalières s’ils ont cotisé pendant au moins 18 mois. Il en ira de m ême, selon la let. c, des assur és qui touchent ou ont demandé une rente de l ’assurance-invalidité ou de l’assurance-accidents obligatoire. Ces d érogations apparaissent n écessaires car le raccourcissement de la dur ée d’indemnisation affecterait surtout les travailleurs âgés. Les ch ômeurs plus jeunes ont certes plus de risque de se retrouver au ch ômage, mais ils y restent moins long- temps que la moyenne. Les ch ômeurs plus âgés et ceux qui touchent une rente d’invalidité présentent par contre un risque moyen face au ch ômage lui-même, mais supérieur à la moyenne quant à sa dur ée. Ainsi, un raccourcissement g énéral de la durée d ’indemnisation aurait touch é 14,4 % des b énéficiaires de l ’indemnité de chômage en décembre 1999; la dérogation sociale en faveur des travailleurs âgés ré- duit ce chiffre à 12,9 %. Le raccourcissement propos é de la période d’indemnisation a un impact égal sur les hommes et les femmes. Une analyse par r égion linguistique montre que le Tessin est l égèrement plus affect é que le reste de la Suisse; ailleurs, on ne constate guère de différences. Le règle dérogatoire de l ’al. 3 habilite le Conseil f édéral à prolonger de 120 jours dans les limites d ’un délai-cadre de quatre ans la dur ée d’indemnisation des assurés qui sont devenus chômeurs au cours des quatre ans qui précèdent l’âge donnant droit à une rente AVS. Elle proc ède du constat qu ’il est tr ès difficile aux ch ômeurs âgés, proches de la retraite, de retrouver un emploi durable. En prenant un emploi à durée2163 déterminée, ces assurés peuvent exercer leurs droits acquis pendant quatre ans et b é- néficier de 120 indemnités supplémentaires. L’al. 4 reprend la r ègle actuelle, selon laquelle les personnes lib érées des conditions relatives à la p ériode de cotisation ont droit à 260 indemnit és journali ères au plus. Comme dor énavant les p ériodes éducatives entra înent une prolongation du d élai- cadre (art. 9 b) et ne comptent plus comme p ériode de cotisation, la formulation de l’al. 4 doit être modifiée en conséquence. Art. 28 Indemnité journalière en cas d’incapacité passagère de travail, totale ou partielle Cette disposition permettra à l’assuré frappé d’incapacité passagère de travail, totale ou partielle, en raison d ’une maladie, d ’un accident ou d ’une grossesse, d ’être cou- vert pendant deux fois 30 jours de calendrier, soit de toucher deux fois 22 indemni- tés journalières, pendant le d élai-cadre d’indemnisation. La loi actuelle limite cette couverture à 34 indemnit és journali ères, car, au d épart, l ’assuré devait subir cinq jours d’attente par cas de maladie. Ce d élai d’attente a été supprimé en 1992 d éjà. Pour restaurer la couverture voulue initialement par le l égislateur (deux périodes de 30 jours civils), il faut donc augmenter le droit maximum à 44 indemnités par délai- cadre. Selon le droit actuel, il peut arriver que des assur ées ayant été temporairement en in- capacité de travail pendant la p ériode de maternité (grossesse et huit semaines apr ès l’accouchement) ne puissent plus toucher d ’indemnités journali ères apr ès l ’accou- chement. Dorénavant, après un accouchement, toutes les assur ées, qu’elles aient ou non épuisé leurs droits au titre de l ’al. 1, auront droit à 40 autres indemnit és. Elles bénéficieront ainsi d’une couverture de huit semaines après l’accouchement. D’où la nécessité de traiter s éparément le droit à l’indemnité en cas d ’incapacité passagère de travail pendant la grossesse et après l’accouchement. L’al. 1 parle de grossesse et non de maternit é; le renvoi entre parenth èse à la notion de maternité de la LPGA est donc inutile. A l’al. 2, le renvoi à l’art. 7, al. 2, let. a et b, fait place à la notion d ’indemnité de chômage. Art. 29 Doutes quant aux droits découlant du contrat de travail A l’al. 1, le renvoi à l’art. 7, al. 2, let. a et b, fait place à la notion d ’indemnité de chômage. Art 30 Suspension du droit à l’indemnité Al. 1: Le droit d ’un assuré sera désormais aussi suspendu si ce dernier ne prend pas un emploi convenable qu’il avait trouvé lui-même; ceci vaut également pour les me- sures de marché du travail. Comme il n ’y a plus d ’indemnités journalières spécifiques, le texte de la let. g doit être modifié en conséquence. La modification apport ée à l’al. 3, derni ère phrase, est d ’ordre purement r édaction- nel.2164 Art. 30a Privation du droit aux prestations (abrogé) Cette disposition s’est avérée impossible à appliquer dans la pratique: il suffisait en effet à l’assuré de manifester son intention de participer à une mesure de march é du travail pour retrouver son droit. L ’article est donc abrog é et son objet r égi, par ana- logie, par l’art. 15 (voir commentaire de l’art. 15). Art. 31 Droit à l’indemnité Un nouvel al. 1 bis est ajouté. L’analyse de gestion propos ée est destinée à servir ex- ceptionnellement d ’outil de d écision suppl émentaire. Dans les cas complexes, l’organe de compensation pourra, sur demande de l ’autorité cantonale et en sus des examens de cette derni ère, charger un sp écialiste d ’analyser la gestion de l’entreprise, en particulier lorsqu ’il s’agit d ’une entreprise qui a per çu de mani ère réitérée, pendant plusieurs p ériodes de contr ôle et sur plusieurs ann ées, l’indemnité en cas de r éduction l’horaire de travail (IRHT) et pour laquelle la nouvelle occur- rence du ch ômage partiel remet en question la pr éservation attendue des emplois. L’autorité cantonale échappera ainsi au soup çon de partialit é. Cette modulation des moyens d’investigation en fonction de la gravit é des cas contribuera en outre à con- tenir les coûts des analyses nécessaires dans des limites raisonnables. Art. 43 Perte de travail à prendre en considération L’adaptation de l ’al. 3 proc ède d’un souci d ’harmonisation avec l ’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail. La disposition jusqu ’ici plus sévère pour les in- demnités en cas d ’intempéries est align ée sur celle de l ’indemnité en cas de r éduc- tion de l’horaire de travail. Art. 52 Etendue de l’indemnité A l’al. 1, le renvoi doit être corrigé en raison de la modification de l’art. 3. Art. 58 Sursis concordataire La nouvelle formulation vise à éviter que l ’assurance-chômage n’ait à payer deux fois l ’indemnité en cas d ’insolvabilité pour le m ême assur é lorsque le concordat n’est pas homologué. Le concordat n’étant homologué que si les créances (de salaire) privilégiées sont ga- ranties, le sursis concordataire n’intéresse l’assurance-chômage, comme élément dé- clencheur de l’indemnité en cas d ’insolvabilité, que dans la mesure o ù le concordat n’aboutit pas et o ù le sursis se solde par la faillite. En effet, si le concordat est ho- mologué, les travailleurs, ou le cas échéant la caisse de ch ômage si elle a vers é l’indemnité en cas d ’insolvabilité, verront leurs cr éances privilégiées honorées. Par contre, si le sursis se solde par une faillite, et si le travailleur continue à travailler, non seulement le paiement des cr éances sera mis en p éril mais encore la faillite ou- vrira un second droit à l’indemnité en cas d ’insolvabilité. L’ajournement de faillite entraîne les mêmes effets que le sursis concordataire. Les cas de versement de l ’indemnité en cas d ’insolvabilité à double se produisent toujours dans des situations o ù l’employeur se débat dans des difficult és financières2165 telles qu’il ne peut plus s ’en sortir par ses propres moyens et o ù les autorit és com- pétentes autorisent le sursis concordataire ou l ’ajournement de faillite bien que les créances privil égiées des travailleurs ne soient pas couvertes. Le compl ément ap- porté à l’art. 58 garantit que l ’assurance n’aura pas à payer deux fois l ’indemnité en cas d’insolvabilité dans ces situations. Art. 59 Principes L’al. 2 pose les critères auxquels doivent répondre les mesures de marché du travail. Dans ce but, l ’art. 72b actuel (version selon la r évision technique de la LACI) est complété et devient le nouvel art. 59, al. 2; l ’art. 59, al. 3, est int égré, pour les m ê- mes raisons, dans le nouvel al. 2. Pour clarifier la situation légale et éviter des répétitions, il est nécessaire d’introduire cette clause générale à l’al. 3. En effet, la question s ’est souvent pos ée par le pass é de savoir lesquelles des dispositions sur l ’indemnité de chômage ou des dispositions du chapitre sur les mesures de march é du travail priment lorsqu ’il s’agit d’établir le droit de participer à une mesure. Concr ètement, cette clause g énérale signifie que pour pouvoir participer à toutes les mesures de march é du travail un assur é doit toujours remplir les conditions de l ’art. 8, sous réserve des restrictions affectant cer- taines mesures (p. ex. la contribution aux frais de d éplacement et de s éjour quoti- diens ou hebdomadaires ne peut être accordée qu’aux assurés remplissant les condi- tions relatives à la période de cotisation selon l ’art. 13). Chaque MMT peut pr évoir de surcroît ses conditions sp écifiques (p. ex. pour les allocations d ’initiation au tra- vail et de formation ou pour l ’encouragement d ’une activit é ind épendante) ou un élargissement du groupe des ayants-droit (p. ex. art. 60, al. 2, let. b, et al. 5). Des modifications purement rédactionnelles sont apportées aux al. 1 et 4. Art. 59a Evaluation des besoins et des expériences La formulation de cet article est modifiée. Art. 59b Prestations en cas de participation à des mesures relatives au marché du travail L’art. 27 ne pr évoit plus qu ’un seul type d ’indemnités journalières. La suppression des indemnit és journali ères sp écifiques vise à éliminer la pratique, trop souvent adoptée à tort aujourd’hui, consistant à n’assigner un assuré à une mesure de marché du travail que lorsque celui-ci a épuisé ses indemnités normales (dont le nombre d é- pend de l’âge) et faire en sorte, par l à, que l ’assuré puisse participer à une MMT le plus tôt possible. La loi ne spécifie plus dans quelles conditions intervient la participation. La nouvelle formulation «en vertu d’une décision de l’autorité compétente» (au lieu de «sur ins- truction ou avec l ’assentiment de l’autorité compétente») indique que tous les assu- rés doivent être sanctionnés de la même manière, dans des situations analogues. Par ailleurs, l ’ordonnance mentionne dor énavant, dans les autres mesures, les stages d’essai et les tests d’aptitudes professionnelles sur le lieu de travail, qui sont traités – à tort – à l’art. 25 de l ’ordonnance comme s’ils n’entraient pas dans les mesures de marché du travail.2166 Le chapitre sur les mesures relatives au march é du travail a une nouvelle articula- tion: – Section 1: Dispositions générales – Section 2: Mesures de formation – Section 3: Mesures d’emploi – Section 4: Mesures spécifiques D’où la nécessité d’adapter la terminologie aux al. 1 et 2. A l’al. 2, la formule «qui comprend une part de formation inf érieure à 40 % » est remplacée par «qui comprend une part de formation ne d épassant pas 40 % ». Beau- coup de programmes d’emploi temporaire comportent en effet deux jours de forma- tion par semaine. Or, il arrive souvent, dans ces cas-l à, que les organisateurs indi- quent faussement un taux de formation de 39 % dans leurs demandes de subvention. Fixer le plafond de la part de formation à 39 %, c’est imposer une règle qui ignore la réalité, s’avère invérifiable et complique les calculs. L’al. 3 dresse la liste exhaustive des genres de prestations servies en cas de partici- pation à des mesures de marché du travail. Art. 59c Compétence et procédure (nouveau) Toutes les dispositions de proc édure concernant les mesures de march é du travail sont regroupées dans un même article. L’art. 67 peut ainsi être abrogé. Une adaptation rédactionnelle est apport ée à l’al. 1: la proc édure ne vaut pas uni- quement pour les cours; elle vaut pour toutes les mesures de marché du travail. L’al. 2 laisse aux cantons la compétence de statuer sur les demandes individuelles de formation et les demandes de subventions pour les mesures spécifiques. Selon l’al. 3, les cantons transmettent les demandes concernant les mesures collecti- ves de formation et d ’emploi à l ’organe de compensation, qui est seul comp étent pour leur examen. La Commission de surveillance est ainsi d échargée du traitement des demandes et peut se concentrer davantage sur ses tâches fondamentales. A l’al. 4, le terme «cours» est remplac é par le terme g énérique «mesure relative au marché du travail», car d’autres mesures, par exemple des mesures d ’emploi tempo- raire, sont organisées à l’échelon national. La circulaire sur les mesures de march é du travail d élègue aujourd ’hui d éjà aux cantons la comp étence de statuer sur les demandes de subvention pour des cours collectifs organisés par des institutions à but lucratif jusqu ’à un montant de un mil- lion de francs. La possibilit é donnée à l’al. 5 de déléguer la compétence de décision aux cantons pour les mesures collectives de formation ou les mesures d ’emploi va dans le sens de l ’Accord 2000 ORP/service LMMT/autorit é cantonale, ax é sur les résultats. Les cantons disposent des structures n écessaires pour opérer eux-mêmes la sélection des organisateurs et allouer les subventions. A titre de mesure d’accompagnement, le Conseil f édéral peut édicter au besoin des directives pour le contrôle de qualité des mesures de formation. En particulier la certification «EDUQUA» (certificat suisse de qualit é pour institu- tions de formation continue) d échargerait les cantons du contr ôle de qualité des me-2167 sures de formation, puisqu ’il leur suffira d ’exiger ce certificat pour l ’examen des demandes de subventions. Cette délégation aux cantons laisse à l’organe de compensation plus de champ pour assumer ses tâches de surveillance et de contr ôle et en particulier pour effectuer des contrôles sur place beaucoup plus nombreux et plus approf ondis. Lors de son ins- pection, le Contr ôle f édéral des finances a lui aussi insist é sur la n écessité d’intensifier ces contrôles. Les commissions tripartites des cantons sont garantes de surcro ît que le risque d’une éventuelle concurrence avec l ’économie privée sera examin é avant le lancement de toute mesure d’emploi temporaire. L’organe de compensation reste l’instance de décision pour les mesures en faveur de personnes menacées de chômage (art. 59, al. 1). Art. 60 Dispositions générales Par souci de transparence, les trois mesures de formation existantes sont mention- nées à l ’al. 1, dans une liste non exhaustive, une bonne partie des dispositions de l’art. 60 étant valables pour ces trois mesures (cours individuels et collectifs, entre- prises d’entraînement et stages de formation). L’al. 2 ne spécifie plus les conditions ouvrant droit aux prestations qui découlent des dispositions sur l’indemnité de chômage (art. 8); ces conditions sont d ésormais dic- tées au nouvel art. 59, al. 3. Par ailleurs, l’al. 2 a été reformulé. L’al. 3 ne fait plus de distinction selon que l ’assuré suit la mesure sur instruction ou avec l’assentiment de l’autorité compétente (voir aussi art. 59b, al. 1). Les al. 5 et 6 ne subissent que des modifications rédactionnelles. Art. 61 Subventions allouées aux organisateurs de mesures de formation Pour des raisons de syst ématique, l’ancien art. 62 devient l ’art. 61. La phrase «Il ne doit pas avoir de but lucratif » a été supprim ée de l ’al. 2, let. b, cette exigence ne pouvant jamais être remplie. En effet, les grandes organisations proposant des cours collectifs, les entreprises d ’entraînement et leurs animateurs de cours vivent de ces mesures. Les salaires qu ’ils touchent pour faire ce travail constituent leur revenu principal. Al. 2, let. c: La place logique de cette disposition r égissant le remboursement des frais attestés indispensables est au nouvel art. 62. L ’ordonnance précise quels sont les frais réputés nécessaires. Si un participant fr équente par exemple un cours indi- viduel dont les coûts dépassent les frais jugés nécessaires, la différence est alors à sa charge. La let. c est en conséquence abrogée. Art. 62 Etendue des prestations Toutes les dispositions relatives aux prestations servies dans les mesures de forma- tion sont regroup ées dans un m ême art. L ’art. 63 est en cons équence abrogé et son contenu intégré à l’art. 62, al. 1. L’al. 1 pose la base l égale du remboursement aux organisateurs des frais attest és in- dispensables à l’organisation de mesures de formation; l ’al. 2 pose la base l égale du2168 remboursement aux participants des frais attest és indispensables à la participation à une telle mesure. Si le remboursement était uniquement fonction des frais attest és indispensables, l’al. 1 inciterait à maximiser le nombre de jours de cours. Afin d ’orienter l’incitation sur les effets (am élioration de l ’aptitude au placement) d ’une mesure de formation, le taux de remboursement des frais attest és indispensables d épend en outre des r é- sultats de la mesure. Par ailleurs, la liste des frais attest és indispensables occasionnés par la fréquentation d’un cours est supprim ée à l ’al. 2, puisque ces pr écisions sont donn ées dans l’ordonnance. Art. 63 Etendue des prestations (abrogé) L’art. 63 est abrogé et son contenu intégré à l’art. 62. Art. 64 Compétence et procédure (abrogé) L’art. 64 devient l’art. 59c. Art. 64a Programmes d’emploi temporaire, stages professionnels et semestre de motivation (nouveau) Par souci de cohérence avec l’art. 59b, les règles régissant les mesures d’emploi sont dorénavant regroupées à la sect. 3 du chap. 6 de la loi. Le libell é de l’al. 1 est calqué sur la disposition correspondante applicable aux mesures de formation (art. 60, al. 1). La formulation «… destinés à procurer un emploi à l’assuré ou à faciliter sa réinsertion» est supprim ée, car le but des mesures de march é du travail est d éjà mentionné à l’art. 59, al. 2. Dans le m ême souci de respect de la syst ématique, la base légale du semestre de motivation est transf érée de l’art. 14, al. 5 bis, à l’art. 64a, al. 1, let. c. Des modifications rédactionnelles sont apportées aux al. 2 et 3, la loi ne faisant plus de distinction entre les mesures suivies sur instruction de l ’autorité comp étente et celles suivies avec l’assentiment de ladite autorité (voir art. 59b, al. 1). L’al. 4 ouvre le semestre de motivation également aux assur és qui ne remplissent pas les conditions relatives à la période de cotisation, qui ne sont pas lib érés de cel- les-ci ou qui n’ont pas épuisé leurs droits aux prestations. Art. 64b Etendue des prestations (nouveau) Les dispositions relatives à l ’étendue des prestations servies dans les mesures d’emploi sont regroupées dans un m ême article, comme c ’est le cas à l’art. 62 pour les mesures de formation. Les dispositions concernant l ’étendue des prestations de l ’assurance-chômage pour l’organisation des mesures d’emploi figurent actuellement à l’art. 75 avec les dispo- sitions sur les subventions visant à promouvoir la recherche en matière de marché de l’emploi et le placement. Par souci de coh érence avec l ’art. 59, les dispositions sur l’étendue des prestations doivent nécessairement figurer dans un article propre: l’art. 64b. Elles sont reformulées sur le modèle de l’art. 62 pour les mesures de formation.2169 La référence à l’art. 64 n ’est plus n écessaire puisque le nouvel art. 59 c mentionne explicitement la procédure à suivre pour les mesures d’emploi. Un remboursement sur la seule base des frais attestés indispensables inciterait à faire durer la mesure le plus longtemps possible. Afin d ’orienter l’incitation sur les effets (amélioration de l ’aptitude au placement) d ’une mesure d ’emploi, le taux de rem- boursement des frais attest és indispensables d épend en outre des r ésultats de la me- sure. Art. 65 Allocations d’initiation au travail La condition posée à la let. a est couverte par la clause générale introduite à l’art. 59, al. 3; il n’est dès lors plus nécessaire de la répéter. Art. 65a Encouragement à la préretraite Cet article est abrog é. Il était entré en vigueur pendant la r écession économique au début de 1997, à la m ême date que l ’ordonnance visant à encourager la pr éretraite. Cette ordonnance, dont la validité était limitée à fin 1998, n’ayant pas été prolongée, elle n’est plus en vigueur depuis le 1 er janvier 1999. Et si elle n ’a pas été prolongée c’est que ses dispositions avaient été très rarement utilisées dans la pratique. Il con- vient donc d ’abroger maintenant la base l égale, devenue inutile, de ladite ordon- nance. Art. 66 Montant et durée des allocations d’initiation au travail Le titre de l’article est complété. Art. 66a Allocations de formation La condition exig ée à l’al. 1, let. a, est couverte par la clause g énérale introduite à l’art. 59, al. 3; il n’est dès lors plus nécessaire de la répéter. Afin de garantir une pratique uniforme dans toute la Suisse, l ’al. 2 charge l ’organe de compensation, et non plus les cantons, de statuer, dans des cas fond és, sur les demandes concernant des personnes de moins de 30 ans et les demandes pour de plus longues durées de formation. L’al. 4 reprend, avec une formulation l égèrement différente, la matière de l’art. 66b afin de regrouper toutes les conditions de droit dans un même article. Art. 66b Conditions matérielles (abrogé) L’al. 1 devient l’art. 66a, al. 4. L’al. 2 peut être abrogé, sa matière figurant déjà dans les objectifs de l ’ensemble des mesures de march é du travail énoncés à l ’art. 59, al. 2. Art. 66c Montant et durée des allocations d’initiation de formation L’al. 3 charge l ’assurance de payer la part patronale des cotisations aux assurances sociales sur les allocations de formation (diff érence entre le salaire d ’apprenti et le montant maximum fix é par le Conseil f édéral) et de verser les allocations directe-2170 ment au travailleur. La part patronale des cotisations aux assurances sociales sur les allocations de formation, qui repr ésente 200 à 400 francs par mois, sera ainsi prise en charge par l’assurance. L’al. 1 doit être adapté en conséquence. La limitation stricte de la prolongation à quatre ans fait qu’un assuré ne peut toucher des allocations pour toute la dur ée d’une formation de quatre ans que si cette forma- tion débute immédiatement à l’ouverture du délai-cadre. La nouvelle règle plus sou- ple prévue à l’al. 4, supprime cette contrainte. Art. 67 Demandes (abrogé) L’art. 67, al. 1, est intégré à l’art. 59c. L’art. 67, al. 2, est abrog é: l’exigence posée à l’art. 59c est en effet remplie puisque l ’autorité compétente doit d ’abord statuer sur les demandes d’allocations de formation ou d’initiation au travail avant que la caisse puisse verser les prestations. Art. 68 Contribution aux frais de déplacement quotidien et aux frais de déplacement et de séjour hebdomadaires. Droit à la contribution Toutes les conditions ouvrant droit à la contribution sont regroup ées dans un m ême article. A cet effet, les art. 68 et 71 sont fondus en un article. La nouvelle let. b de l ’al. 1 remplace l ’al. 2. La contribution aux frais de d éplace- ment quotidien et aux frais de d éplacement et de s éjour hebdomadaires ne peut être allouée que si les frais occasionn és par l’éloignement géographique de l’emploi font que l’assuré gagne en fin de compte moins qu’avant. La notion d’activité précédente doit être comprise au sens de l’art. 23, al. 1, LACI. Le montant de référence est donc celui du gain assur é avant l ’entrée au ch ômage. Les personnes lib érées des condi- tions relatives à la p ériode de cotisation n ’ont de ce fait pas droit à cette contribu- tion. Les al. 2 et 3 remplacent l’art. 71. Art. 70 Contribution aux frais de déplacement et de séjour hebdomadaires Adaptation rédactionnelle du titre de l’article. (Ne concerne que le texte allemand.) Art. 71 Dispositions communes (abrogé) Les al. 1 et 2 sont intégrés à l’art. 68 et l’al. 3 à l’art. 59c. L’al. 4 peut être supprimé. Art. 71a Soutien aux assurés se lançant dans une activité indépendante. Principe Le nombre maximum d ’indemnités journalières alloué pour la phase de pr éparation est port é de 60 à 90. Les personnes menac ées de ch ômage n ’auront plus droit à l’encouragement d’une activité indépendante au titre des art. 71 a, 71b et 71d LACI. En effet, l’expérience a montré que tant que le d élai de congé continuait à courir, il était pratiquement impossible à un assur é de pr éparer un projet d ’activité indépen- dante et que, de toute façon, pour pouvoir toucher des indemnités, il devait ouvrir un délai-cadre d’indemnisation.2171 Art. 71b Droit aux prestations Concernant la suppression des termes «sur le point de l ’être» à l ’al. 1, let. a, voir commentaire de l’art. 71a, al. 1. La restriction du cercle des ayants droit aux assur és qui remplissent les conditions relatives à la p ériode de cotisation est supprim ée. L’encouragement d ’une activité ind épendante doit être ouvert aussi aux personnes libérées des conditions relatives à la période de cotisation qui remplissent les condi- tions particulières requises à l’art. 71b (voir également à ce sujet le commentaire de l’art. 59, al. 3). A l’al. 2, le délai est porté de six à neuf mois pour rendre le dispositif du cautionnement plus intéressant. L’al. 3 reprend l ’ancien art. 71 c avec quelques adaptations r édactionnelles: il ne s’agit pas là en effet d’une question de procédure mais d’une exemption des devoirs d’assuré. Art. 71c Procédure (abrogé) L’al. 1 est intégré à l’art. 59c, l’al. 2 à l’art. 71b. Art. 71d Issue de la phase d’élaboration du projet Des adaptations r édactionnelles sont apport ées aux al. 1 et 2. En outre, l ’al. 2 est formulé de manière à correspondre au nouveau nombre maximum des d ’indemnités journalières. Art. 72 Programmes pour l’emploi temporaire des assurés (abrogé) Tout l’article est abrogé et repris en substance dans le nouvel art. 64a. Art. 72a Droit du chômeur à un emploi temporaire (abrogé) Avec le retour à un seul type d’indemnités journalières et l’abandon de la distinction entre les indemnités journalières auxquelles l’assuré a droit du fait de son âge et les indemnités journali ères spécifiques, les al. 1 et 3 n ’ont plus de raison d ’être (voir aussi commentaire de l’art. 59b). L’al. 2 est intégré, avec des modifications rédactionnelles, à l’art. 64a. Art. 72b Nombre minimum de mesures relatives au marché du travail (abrogé) Tout l’article est abrogé et intégré à l’art. 59. Art. 72c Participation des cantons au coût des mesures relatives au marché du travail (abrogé) Le financement des mesures de march é du travail est réglé dorénavant aux art. 90 et 90a.2172 Art. 73 Subventions visant à promouvoir la recherche en mati ère de march é de l’emploi Les art. 73 et 75 de la loi actuelle sont fondus en seul article, l ’art. 74 étant supprimé pour les raisons exposées ci-après (voir commentaire de l’art. 74). Art. 73a Evaluation (nouveau) Des évaluations scientifiques v érifieront dor énavant l’efficacité et l ’adéquation des instruments de la LACI et permettront de d étecter les éventuels besoins d ’ajuste- ment. Les programmes d ’évaluation seront dirig és et coordonn és par l ’organe de compensation apr ès consultation de la Commission de surveillance du fonds de compensation. Cette modification r épond à l ’art. 170 de la Constitution r évisée, qui exige que l’efficacité des mesures prises par la Confédération fasse l’objet d’une évaluation. Art. 74 Subventions visant à promouvoir le placement Cet article se rapporte à une situation où les ORP intégralement financés par le fonds n’existaient pas encore; il est donc obsol ète. Le Conseil fédéral est cependant d ’avis que la collaboration interinstitutionnelle devra devenir plus importante encore à l’avenir. C’est la raison pour laquelle le projet de révision l’a inscrite dans un nouvel article, l’art. 85e. Art. 75 Montant des subventions. Compétence et procédure Cet article est repris à l’art. 73. Art. 75a Essais-pilotes (nouveau) Pour des raisons de systématique, les dispositions sur les essais-pilotes ne sont pas à leur place dans les «Dispositions finales». Elles figurent dor énavant au chap. 7 (Au- tres mesures), immédiatement après les mesures de marché du travail. La nouvelle formulation de l ’article élimine en outre l ’incohérence du droit actuel qui exige que les travailleurs b énéficiant de mesures de maintien des emplois rem- plissent eux aussi les conditions ouvrant droit à l ’indemnité pos ées à l ’art. 8, par exemple qu’ils se présentent régulièrement à l’ORP pour les entretiens de contrôle et de conseil. L’article actuel vise les mesures de flexibilisation aux fins de maintenir des emplois ou d’en créer. Ce genre de mesures continuera à être encouragé, mais, il conviendra d’encourager aussi des mesures qui ont pour but de pr éserver des emplois ou d’intégrer des ch ômeurs, mais qui ne reposent pas sur une flexibilisation du temps de travail. Au demeurant, la cr éation d’emploi en g énéral doit rester l ’affaire de la promotion économique.2173 Art. 75b Introduction de nouvelles mesures relatives au marché du travail (nouveau) Le nouvel art. 75 b reprend le contenu de l ’art. 110b sur l’introduction de nouvelles mesures relatives au march é du travail. Il s ’agit l à simplement d ’un d éplacement dicté par la nouvelle syst ématique, les dispositions relatives aux essais-pilotes ayant été transférées dans le chapitre «Autres mesures». Art. 76 Organes d’exécution A l’al. 1, chaque organe mentionn é est assorti d ’un renvoi à l’article correspondant pour faciliter la recherche. L’al. 1, let. a, doit être corrig é pour deux raisons: la d énomination «caisses d’association» sera remplacée à l’avenir par «caisses privées agréées» et la d énomi- nation «caisses de chômage publiques agréées» abandonnée puisque de telles caisses n’existent pas. L’al. 1, let. c, doit être adapté pour des raisons de logique linguistique. Avant la r é- vision de 1995, on entendait à la let. c uniquement l ’autorité cantonale au sens de l’art. 85. L ’instauration des ORP n ’a certes rien chang é à cette signification. Mais les ORP sont aussi des organes d ’exécution du canton. Et ils ne sont plus les seuls puisque sont venus s ’y ajouter depuis les services LMMT. D ’où la nécessité de mo- difier la let. c afin d ’indiquer clairement tous les organes qui, à côté de l ’office du travail, sont r éputés organes d ’exécution cantonaux. Pour des motifs de syst émati- que, les caisses de chômage ont été laissées à la let. a. La nouvelle formulation de la let. c rend l’ancienne let. d inutile. Art. 77 Caisses publiques L’al. 3 peut être abrogé: il n’en a jamais été fait usage et il n’existe pas de caisse pu- blique agréée (voir aussi commentaire de l’art. 76). Art. 78 Caisses de chômage privées L’expression «caisses d’association» est remplacée dans le titre et dans l ’article par celle de «caisses de chômage privées» (voir aussi commentaire de l’art. 76). Art. 79 Institution, organisation et nature juridique des caisses A l ’al. 3, l ’expression «caisses d ’association» doit également être remplac ée par «caisses de chômage privées». Art. 81 Tâches des caisses La modification apportée à l’al. 1, let. e, donne à l’organe de compensation la com- pétence d’émettre des directives en matière de comptabilité. A l’al. 2, le mot «peut» a été ajouté: «La caisse peut soumettre un cas ... ». Cet ajout procède du souci de simplifier le travail administratif et d ’accélérer la proc édure; il vise à faire en sorte que la caisse comp étente soumette à l ’autorité cantonale uni- quement les cas douteux. Sont r éservées les comp étences expressément dévolues à l’autorité cantonale, par exemple à l’art. 85, al. 1, let. d.2174 Art. 82 Responsabilité des fondateurs Il a été prévu, dans le cadre de la r évision technique de la LACI, que la Conf édéra- tion indemnise équitablement les cantons et les organes d ’exécution pour le risque de responsabilit é. A l ’occasion de l ’adaptation de l ’ordonnance d écoulant de cette révision, une assurance-risque a été introduite en conséquence pour les cantons et les organes d ’exécution. Il reste maintenant à cr éer la base l égale de cette assurance pour les fondateurs des caisses; c ’est ce que fait l’al. 5. Par ailleurs, la d élégation de compétence est formulée de manière plus précise. Art. 83 Organe de compensation de l’assurance-chômage Comme c’est le cas pour les caisses, comp étence est donn ée à l’organe de compen- sation de statuer sur la prise en compte des frais d ’administration des autorit és can- tonales, des ORP et des services LMMT. L’al. 1, let. r, dispose que l ’organe de compensation d écide, sur proposition de l’autorité cantonale, de l ’analyse de gestion vis ée à l’art. 31, al. 1 bis (voir commen- taire de l’art. 31). A l’al. 1, let. m, et à l’al. 2, let. c, d et e, des adaptations r édactionnelles sont appor- tées et les renvois à d’autres articles corrigés. Art. 83a Révision et contrôle auprès des employeurs (nouveau) Alinéas 1 et 2: Le pouvoir de contr ôle de l ’organe de compensation et son droit d’émettre des instructions doivent faire l ’objet de r ègles uniformes pour tous les or- ganes d’exécution (art. 83, al. 1, let. c et d). L’al. 3 entend simplifier la proc édure et la rendre plus transparente. Selon la r égle- mentation actuelle, l ’organe de compensation enjoint à la caisse d ’exiger le rem- boursement des montants vers és au titre de l ’indemnité en cas de r éduction de l’horaire de travail ou en cas d ’intempéries lorsqu ’ils sont contest és à la suite des contrôles effectués par l’organe de compensation dans les entreprises. La caisse li ée par ces instructions jouit certes des droits qu ’ont les parties dans une proc édure de recours, mais n ’a aucune marge de man œ uvre en ce qui concerne l ’objet du litige. Le processus n ’est pas rationnel, parce que les actes de proc édure (échange de cor- respondance, etc.) sont adressés à la caisse qui, en tant que partie, doit fournir toutes les indications nécessaires. Or les données sont en fait fournies par l ’organe de com- pensation puisque c ’est lui qui effectue les contr ôles des entreprises et établit les rapports correspondants. La réglementation proposée ne vise donc pas uniquement à simplifier la procédure, mais aussi à accroître la transparence envers les employeurs. Ceux-ci sauront ainsi mieux quel service administratif est habilité à prendre les déci- sions et quel est leur partenaire dans cette procédure. Cet article uniformise la proc édure au niveau administratif et la simplifie. La Com- mission de recours du D épartement fédéral de l ’économie devient la premi ère ins- tance de recours (art. 101, let. c). Le Tribunal fédéral des assurances demeure la der- nière instance. Pour des motifs administratifs, l ’encaissement des sommes dont la restitution est demandée après les contrôles des entreprises reste l’affaire des caisses.2175 Le droit des caisses d ’exiger le remboursement des autres prestations vis ées à l’art. 95 n’est pas touché par cette modification. Art. 84, al. 4 Directives concernant le placement de la fortune du fonds de compensation L’assurance-chômage doit pouvoir, comme l ’AVS, gérer le fonds de compensation de mani ère autonome et pl acer directement sa fortune. Elle pourra ainsi agir au mieux de ses int érêts et tirer des rendements appropri és de la fortune du fonds de compensation. Elle pourra op érer ces placements non seulement en titres porteurs d’intérêts mais aussi en actions. Elle continuera à coopérer étroitement avec la cen- trale de compensation de l ’AVS. Cette innovation donnera à l ’assurance plus de souplesse pour répondre à ses besoins effectifs en matière de placement de fonds. Art. 85 Autorités cantonales La let. h charge l’autorité cantonale de veiller à ce que l’offre en matière de mesures de marché du travail soit non seulement suffisante mais encore, ce qui est nouveau, «en adéquation avec les besoins». Cet ajout confère un ancrage légal à la mise à dis- position de bases pour la planification de l’offre de mesures de marché du travail. La mission de tenir la comptabilit é des frais d ’administration de l ’autorité cantonale, des ORP et du service LMMT ne fait pas actuellement partie des t âches de l’autorité cantonale. La nouvelle let. k corrige cette omission en complétant la liste des tâches. Des adaptations rédactionnelles sont apportées à l’al. 1 let. h, i, et j, et les renvois à d’autres articles corrigés. Art. 85b Offices régionaux de placement L’article autorise explicitement les cantons à confier aux ORP la proc édure d’inscription pour placement. Art. 85c Services de logistique des mesures de marché du travail (services LMMT) La création d ’une base l égale claire fait des services LMMT le pendant des ORP (art. 85b LACI). A cet effet, l ’art. 119d de l ’ordonnance est transf éré dans la loi et complété par la deuxi ème phrase de l ’art. 85b, al. 1. L ’actuel art. 85 c devient l ’art. 85d. Art. 85d Commissions tripartites (nouveau) L’actuel art. 85c devient le nouvel art. 85 d. Des adaptations rédactionnelles sont ap- portées en outre aux al. 2, 3 et 5. Art. 85e Encouragement de la collaboration intercantonale (nouveau) Les fluctuations du marché du travail obligent les organes d ’exécution des cantons à s’adapter sans cesse à de nouvelles situations. En outre, dans de nombreuses r égions de la Suisse, les fronti ères cantonales ne co ïncident pas avec celles des bassins d’emploi. Il peut arriver, enfin, lorsque le ch ômage est faible, que tous les cantons2176 ne soient plus en mesure, vu leur taille, de fournir les services de haute qualit é atten- dus d’eux. Pour toutes ces raisons, il convient de donner aux autorit és cantonales, aux offices régionaux de placement et aux services LMMT la possibilit é d’une ges- tion intercantonale. Le mot «plusieurs» à l’al. 1 signifie deux cantons ou plus. La prise en charge des frais additionnels qui pourraient en d écouler est réglée à l’art. 92, al. 7. Art. 85f Encouragement de la collaboration interinstitutionnelle (nouveau) Les expériences faites ces derni ères années ont montr é que la collaboration étroite entre les organes d ’exécution de l ’assurance-chômage et d ’autres institutions char- gées de tâches d’intégration constitue un facteur décisif. C’est la raison pour laquelle il est prévu d’inscrire la collaboration institutionnelle (CII) dans la loi. L’al. 1 conf ère aux cantons la possibilit é de g érer en commun avec les institutions mentionnées des services de r éinsertion pouvant être dotés de compétences apparte- nant à l’autorité cantonale ou de confier temporairement la responsabilit é exclusive d’un cas à l’une ces institutions. Ces institutions peuvent être notamment les services d’orientation professionnelle, les services sociaux des cantons et des communes, les organes d’exécution des lois cantonales d’aide aux chômeurs, l’assurance-invalidité, les autorités en charge de l’asile et les autorités cantonales en charge de la formation professionnelle. En d érogation à l ’obligation du secret fix ée à l ’art. 33 LPGA et aux r ègles de l’assistance administrative pr évues à l’art. 32 LPGA, le nouvel al. 2 cr ée une base légale permettant d ’ouvrir l’accès aux dossiers et aux supports d ’informations élec- troniques des organes d ’exécution de la LACI à d’autres institutions chargées de tâ- ches d’intégration. En vertu de l’art. 19, al. 3, de la loi sur la protection des donn ées, l’accès aux donn ées doit être prévu expressément dans une loi au sens formel. Les organes d ’exécution de la LACI peuvent autoriser, cas par cas, l ’institution parte- naire à accéder aux données des personnes qui per çoivent ou demandent des presta- tions de cette institution; mais l ’institution ne peut acc éder qu’à ces données et, par- mi ces donn ées, elle ne peut acc éder qu ’à celles dont elle a besoin dans l’accomplissement de ses t âches. De plus, la r éciprocité doit être assurée aux orga- nes d’exécution de la LACI en ce qui concerne l ’accès aux donn ées des institutions partenaires. Cette transmission d ’informations est tr ès importante, car elle permet d’éviter qu ’il y ait double emploi dans les activit és de conseil et d ’améliorer l’efficacité des mesures prises. L ’article propos é élimine un obstacle essentiel à la collaboration interinstitutionnelle. Le fait que les partenaires de la CII sont autoris és à consulter dans des cas particuliers les données des mêmes personnes sur les mêmes supports d ’informations simplifie et facilite les n écessaires contr ôles des droits d’accès et du respect des r ègles de la protection des donn ées. Cette disposition res- pecte aussi indéniablement le principe de proportionnalit é posé par la loi sur la pro- tection des données puisque les données ne peuvent être communiquées que pour les besoins d’une seule tâche: l’intégration professionnelle et sociale des personnes con- cernées. Elle respecte enfin les droits de la personnalit é puisque l ’assentiment des intéressés est exigé. Mais elle oblige du m ême coup à modifier l ’art. 35 a de la loi sur le service de l’emploi qui autorise jusqu ’ici la communication de donn ées du syst ème d ’infor-2177 mation à des fins de placement (voir modification du droit en vigueur dans les dis- positions finales). L’al. 3 règle spécialement l’échange de données avec les offices AI et l’al. 4 autorise que cet échange ait aussi lieu, en l ’espèce, oralement. Cette r églementation est ainsi en conformité avec le nouvel art. 68 bis LAI qui devrait être introduit à l’occasion de la quatrième révision de l’AI. La prise en charge des frais additionnels qui pourraient en d écouler est réglée à l’art. 92, al. 7. Art. 85g Responsabilité à l’égard de la Confédération (nouveau) Cet article reprend l’art. 85d qui sera introduit dans la LACI par la LPGA et rempla- cera l’ancien art. 85 a. La systématique commandant de mentionner d ’abord les dif- férents organes d’exécution, l’art. 85d est transféré à l’art. 85g. A l’occasion de la révision technique de la LACI, il a été prévu que la Confédération indemnise convenablement les cantons et les organes d ’exécution pour le risque de responsabilité. Ce projet a été concrétisé par l ’inscription dans l ’ordonnance d’une assurance-risque pour les cantons et les organes d ’exécution. Il reste maintenant à introduire dans la loi la base l égale spécifique de cette assurance pour les cantons. C’est ce qui est fait à l’al. 4. Par ailleurs, la d élégation de comp étence est formul ée de manière plus précise. Art. 85h Responsabilité des cantons à l’égard des assurés et des tiers (nouveau) Cet article reprend l ’art. 85e, qui sera introduit dans la LACI par la LPGA. La sys- tématique commandant de mentionner d ’abord les diff érents organes d ’exécution, l’art. 85e est transféré à l’art. 85h. Art. 88 Employeurs La responsabilité des employeurs (et des tiers mandat és par eux) est élargie comme l’a déjà été la responsabilité des organes d’exécution à l’occasion de la r évision dite technique. Al. 2bis (nouveau): Les co ûts supplémentaires engendrés par les abus constat és lors des contrôles auprès des employeurs doivent être supportés par l’employeur, dans le respect, bien entendu, du principe de la proportionnalité. Al. 2ter (nouveau): Il cr ée une base l égale, qui permet de r éclamer à un employeur ayant obtenu ind ûment l ’indemnité en cas r éduction de l ’horaire de travail ou l’indemnité en cas d ’intempéries un montant pouvant aller jusqu ’au double des prestations perçues. Cette r ègle vise à lutter contre les abus. Jusqu ’ici, seul pouvait être r éclamé le remboursement des indemnit és vers ées. Cette r ègle d éroge ainsi à l’art. 25 LPGA.2178 Art. 89 Commission de surveillance La Commission de surveillance est charg ée, en vertu de l ’al. 2, d’assister le Conseil fédéral dans les questions de prise en compte des frais d ’administration des ORP, des services LMMT et des autorités cantonales. A l’al. 3, la r éférence aux mesures de march é du travail est modifi ée, la notion de «mesures préventives» n’étant plus utilisée aujourd’hui. L’al. 4 est adapté en raison de l’abrogation de l’art. 74. Art. 90 à 90c Financement L’ensemble du système de financement actuel est remplac é par un nouveau disposi- tif aussi peu sensible que possible aux fluctuations conjoncturelles et l ’actuel art. 90 est remplacé par les art. 90, 90a, 90b et 90c. – Art. 90: Il définit les sources devant assurer le financement de base. – Art. 90 a: Il r ègle la participation fixe de la Conf édération et des cantons; cette participation doit couvrir approximativement la moiti é des d épenses annuelles moyennes aff érentes au service de placement et aux mesures de marché du travail. – Art. 90b: Il règle l’octroi de prêts lorsque les moyens destinés à assurer le fi- nancement de base et la fortune ne suffisent plus à couvrir les d épenses à la fin d’une année. – Art. 90c: Il oblige le Conseil f édéral à présenter dans un d élai d’un an une révision de la loi introduisant une nouvelle r églementation du financement dès que la dette du fonds de compensation atteint 2,5 % de la somme des salaires soumis à cotisation (env. 5 milliards de francs). Il oblige inverse- ment le Conseil fédéral à abaisser le taux de cotisation fix é à l’art. 3 si le ca- pital propre du fonds de compensation, sous d éduction des fonds de roule- ment de 2 milliards de francs n écessaires à l’exploitation, atteint 2,5 % de la somme des salaires soumis à cotisation; le Conseil f édéral peut cependant renoncer à une baisse si les perspectives conjoncturelles sont mauvaises. Ce nouveau dispositif entend assurer le financement à long terme de l ’assurance, te- nir compte des fortes fluctuations du marché de l’emploi et de l’évolution conjonctu- relle et éviter que les travailleurs, les employeurs, la Conf édération et les cantons ne soient obligés de passer à la caisse lorsque l’économie et l’emploi vont mal. Art. 90 Sources de financement Les sources de financement pr évues à l ’art. 90 doivent assurer le financement de base régulier d’un chômage moyen de 100 000 personnes. Selon les calculs des ex- perts, le nombre moyen de ch ômeurs se situe en Suisse aux alentours de 100 000. Il sera bien entendu inf érieur ou sup érieur selon que l ’économie est en phase d’expansion ou de récession. Art. 90a Participation de la Confédération et des cantons (nouveau) L’art. 90, let. b, institue une participation fixe de la Confédération et des cantons aux coûts de l’assurance.2179 Cette participation doit couvrir environ 50 % des co ûts annuels du service de place- ment et des mesures de march é du travail. En 1999, ces co ûts se sont élevés à 340 millions de francs pour les ORP, les services LMMT et les autorit és cantonales, et à 570 millions pour les mesures de marché du travail. La Confédération et les cantons supporteront ensemble une participation s ’élevant à 0,2 % de la somme des salaires soumis à cotisation, dont les trois quarts seront four- nis par la Conf édération et un quart par les cantons. Cela repr ésente quelque 300 millions de francs pour la premi ère et 100 millions pour les seconds. En 1999, la contribution de la Confédération aux frais de l’assurance s’est montée à 250 millions de francs, celle des cantons à 75 millions. Le service public de placement, de même que les mesures de marché du travail, sont des t âches dont le financement n ’incombe pas exclusivement à l ’assurance- chômage, d’une part parce que le service de placement des ORP est utile non seule- ment aux chômeurs mais à tous les demandeurs d ’emploi, d’autre part parce que les mesures de march é du travail contribuent à combler aussi des carences dans la for- mation professionnelle. Il s ’agit donc de t âches dont le financement doit être assuré conjointement par l’assurance-chômage et les pouvoirs publics. La révision de la LACI est conforme aux principes de la nouvelle p éréquation finan- cière. Le soutien des offices r égionaux de placement (ORP) et des mesures de mar- ché du travail (MTT) peut être consid éré comme une t âche commune; il est donc juste que les pouvoirs publics participent à leur financement. En vertu de la Constitution (art. 110 al. 1, let. c, 114 al. 2 let. a et 100 al. 1, Cst.), la Confédération et les cantons peuvent participer aux coûts du placement et des mesu- res de march é du travail, mais non aux co ûts engendrés par les indemnit és (journa- lières) servies: 1. L ’art. 114, al. 2, let. a, Cst., dispose que l ’assurance «soutient» les mesures destinées à prévenir et à combattre le chômage. Il présuppose donc la contri- bution de tiers, c’est-à-dire de la Confédération et des cantons; cela vaut pré- cisément pour le service de pl acement et les mesures de march é du travail puisque leur but est de prévenir et combattre le chômage. 2. L ’art. 100, al. 1, Cst., fournit de surcro ît une base l égale similaire pour la participation fédérale en imposant à la Conf édération le devoir de prendre des mesures afin d ’assurer une évolution régulière de la conjoncture et, en particulier, de prévenir et combattre le «chômage» et le renchérissement. 3. En ce qui concerne le service public de l ’emploi, la Constitution fournit en- core une base suppl émentaire: l ’art. 110, al. 1, let. c, Cst., dispose que la Confédération peut l égiférer sur le service de placement. C ’est ce qu ’elle a fait avec la loi f édérale sur le service de l ’emploi et la location de services (LSE). Or l ’art. 40 de ladite loi stipule que les cantons ex écutent cette loi dans la mesure o ù son ex écution n ’incombe pas à la Conf édération. Une participation de la Conf édération et des cantons au financement du service public de placement d érive donc autant de l ’art. 110 Cst. que de la LSE édictée en vertu de cet article. 4. Il faut consid érer en outre que l ’art. 114, al. 4, Cst., autorise une participa- tion de la Conf édération et des cantons aux frais de la compensation de la perte de gain dans des circonstances exceptionnelles. Comme le pr ésent2180 projet doit assurer le financement de l ’assurance lorsque la situation de l’économie et de l ’emploi est bonne ou mauvaise, et donc également dans des circonstances exceptionnelles, l ’article 114, al. 4, Cst. pourrait fonder le versement de contributions de la Conf édération et des cantons. Ces contri- butions devraient cependant être plus élevées que la participation fixe et au- raient de surcroît le défaut de ne pas être anticycliques et de ne pouvoir être inscrites à moyen terme dans les plans financiers. En optant pour une parti- cipation fixe de la Conf édération et des cantons, nettement inf érieure à celle qu’ils seraient appel és à fournir dans des circonstances exceptionnelles, le projet renonce à faire usage de la comp étence constitutionnelle d ’augmenter les contributions dans des circonstances exceptionnelles. La participation de la Conf édération et des cantons aux frais du service public de placement et des mesures de march é du travail est, partant, conforme à la Constitu- tion. Cette participation fixe des cantons remplacera la participation introduite à l’art. 72c par la r évision dite technique de la LACI; ledit article peut donc être abrog é. La Confédération, de son c ôté, n’aura plus à verser les contributions à fonds perdus re- quises aujourd’hui par l’art. 90, al. 2. Art. 90b Equilibre annuel des comptes (nouveau) L’art. 90b correspond à l’actuel art. 90, al. 4. Toutefois, la nature des prêts change: il ne s’agit plus de pr êts ordinaires inscrits au budget mais de pr êts dits de tr ésorerie, qui sont des pr êts hors budget. Ils serviront à «amortir» les brusques fluctuations du marché de l’emploi. De plus, seule la Confédération accordera ces prêts; aujourd’hui déjà, c’est elle qui assume cette tâche à la place (de la plupart) des cantons. Art. 90c Risque conjoncturel (nouveau) L’art. 90c entend n’obliger le Conseil fédéral à réviser les règles de financement que si la dette de l ’assurance-chômage atteint 2,5 % de la somme des salaires soumis à cotisation (soit 5 milliards de francs), la r églementation en vigueur s ’avèrant mani- festement inad équate. Le Conseil f édéral doit pr ésenter un projet de r évision – et cela dans le délai d’un an. Il peut augmenter pr éalablement de 0,5 % (environ 1 mil- liard de francs), de sa propre initiative, le taux ordinaire de cotisation fix é à l’art. 3, al. 2, afin de contenir les dettes dans des limites acceptables jusqu ’à l’entrée en vi- gueur de la r évision; d ’ici l à, elles pourraient n éanmoins d épasser les 5 milliards francs. Par contre, si le fonds de compensation est b énéficiaire, le Conseil f édéral doit abaisser les taux de cotisation fix é aux al. 2 et 3 de l ’art. 3 lorsque le capital propre, sous d éduction des fonds de roulement de 2 milliards de francs n écessaires à l’exploitation, atteint 2,5 % de la somme des salaires soumis à cotisation (soit 5 mil- liards de francs). Mais si les perspectives conjoncturelles laissent pr ésager une forte et imminente recrudescence du ch ômage, il peut renoncer à cet abaissement. Et si, après un abaissement du taux de cotisation le capital propre diminue, le Conseil fédéral est habilit é à relever les taux de cotisation pour les porter à 2 % et 1 % au plus.2181 Les fonds de roulement n écessaires à l’exploitation du fonds de compensation se si- tuent en moyenne autour de 2 milliards de francs par an. Ce sont les moyens dont le fonds AC a besoin pour honorer ses engagements courants, vu, par exemple, que la centrale de compensation de l ’AVS transmet les cotisations AC avec un retard de plusieurs mois et retient encore une provision (d ’env. 1,1 milliard de francs) sur ces montants. Il doit en outre faire des avances (par ex. cotisations à la SUVA) pour l’année suivante alors qu ’un certain nombre de cr éances restent ouvertes (participa- tion financière des cantons et de la Conf édération, créances des caisses de ch ômage à l’égard de tiers). Par ailleurs, le fonds de compensation a besoin d ’un certain vo- lume de liquidités correspondant au montant des d épenses moyennes de l ’assurance pour pouvoir r épondre aux besoins à court terme des caisses de ch ômage. A d éfaut de ce fonds de roulement de 2 milliards de francs, il devrait emprunter une somme bien sup érieure à ce montant pour couvrir ses besoins de liquidit és bien qu ’il dis- pose, d’un point de vue comptable, d’un capital propre. Un plafond de 5 milliards de francs pour le capital propre (apr ès déduction du fonds de roulement n écessaire à l’exploitation) et pour les dettes laisse à l’assurance une marge de man œ uvre de 10 milliards de francs avant que des mesures doivent être prises. Or 5 milliards de francs permettraient de financer pendant un an un ch ômage supérieur de 120 000 personnes (ou de 3,3 points de pourcentage) à la moyenne. Tous les calculs ayant trait aux questions de financement se basent sur la statistique des salaires de l’AVS pour l’année 1998 7. Art. 92 Frais d’administration Si la collaboration intercantonale ou interinstitutionnelle nouvellement inscrite dans la loi (art. 85 e) engendre temporairement des co ûts additionnels, le Conseil f édéral peut déclarer que ces coûts sont à prendre en compte au titre de l ’indemnisation des frais d ’administration de l ’autorité cantonale, des ORP et des services LMMT. L’actuel al. 7 est compl été en ce sens. Au demeurant, les économies en indemnit és journalières r éalisées gr âce à une meilleure coop ération devraient compenser ces coûts additionnels. Art. 94 Nantissement, cessions, compensation, utilisation des prestations Al. 1: La compensation avec des prestations du deuxi ème pilier était controversée jusqu’ici, la pr évoyance professionnelle n ’étant pas mentionn ée explicitement, comme le sont les autres branches des assurances sociales, au pr ésent article. Par ailleurs, le texte a été reformulé afin de souligner plus clairement la r éciprocité des possibilités de compensation. Al. 1bis: Le problème est que plusieurs assurances sociales peuvent être compétentes pour la m ême période, d ’où la n écessité d ’assurer le bon d éroulement des restitu- tions directement entre les assurances concern ées sans mettre inutilement à contri- bution les assurés. 7 Office f édéral des assurances sociales (2000): Statistique de l’AVS 2000. Statistique de la sécurité sociale. EDMZ 318.123.00f2182 Art. 95 Restitution de prestations Al. 1bis (nouveau): Selon l’art. 15, al. 3, OACI, l ’assuré qui a pr ésenté une demande à l’assurance-invalidité ou à une autre assurance sociale est r éputé pleinement apte au placement tant que l ’assurance en question n ’a pas statué. Si l’AI reconnaît avec effet rétroactif un degré d’invalidité, l’assurance-chômage exigera le remboursement de ses prestations à hauteur du degré d’invalidité. Cela ne pose pas de problème si le remboursement peut se faire par compensation. Par contre, la r ègle actuelle consis- tant à faire rembourser directement par l ’assuré la part non couverte par la compen- sation s’avère non seulement probl ématique, voire choquante. C ’est ce que la nou- velle disposition entend changer. Al. 1ter (nouveau): Selon l’art. 15, al. 3, OACI, l ’assuré qui a pr ésenté une demande à l’assurance-invalidité ou à une autre assurance sociale est r éputé pleinement apte au placement tant que l ’assurance en question n ’a pas statu é. S ’il est établi par la suite qu’une autre assurance sociale est comp étente, c ’est alors à elle de payer les frais de reconversion, de perfectionnement et d ’intégration pour autant ces mesures servent le but de ladite institution d’assurance. Les deux nouveaux alinéas contribuent également à simplifier le travail administratif et les relations entre l’assurance et les assurés. Art. 100 Principe Le nouvel al. 3 garantit que les recours contre les d écisions n ’auront plus d ’effet suspensif. Certains tribunaux cantonaux ayant r égulièrement admis l ’effet suspensif dans des cas particuliers, la question ne cesse de se reposer. La disposition l égislative garantit explicitement l’exécution immédiate de la suspension. Elle garantit en outre une ap- plication uniforme par les cantons. Elle élimine enfin le probl ème des demandes de remboursement qui devraient être faites en cas de rejet du recours auquel l ’effet sus- pensif a été reconnu mais ne peuvent plus l ’être du fait que la d écision ne peut plus être ex écutée (pour cause de p éremption ou de prescription). Tant que le recours n’est pas liquidé, l’assuré ne touche pas les indemnit és journalières litigieuses (pra- tique actuelle jugée correcte par le TFA). Art. 105 Délits Afin d ’aligner le tarif sur celui des autres assurances sociales, le montant de l’amende prévue à l’art. 105 est porté de 20 000 à 30 000 francs. La même mesure avait été proposée dans le cadre du projet de lutte contre le travail au noir (Rapport du groupe de travail «Lutte contre le travail au noir »; proposition au Conseil fédéral du 16 août 2000). Art. 106 Contraventions Le texte actuel mentionne uniquement les employ és des caisses. Or dans l ’intervalle de nouveaux organes d ’exécution, les ORP et les services LMMT, ont été créés. Il faut donc étendre le champ d’application de l’art. 106 à leurs employés.2183 Art. 110a Essais-pilotes (abrogé) Il est remplac é, pour des motifs de syst ématique, par le nouvel art. 75 a (voir com- mentaire de l’art. 75a). Art. 110b Introduction de nouvelles mesures relatives au marché du travail (abrogé) Les règles régissant l’introduction de nouvelles mesures relatives au march é du tra- vail sont définies dorénavant au nouvel art. 75b, l’art. 110b devient donc inutile. Art. 111 Révision (abrogé) Cet article est abrogé et remplacé par l’art. 83a. Art. 112 Commission consultative (abrogé) Cet article est abrogé, car les tâches de la Commission consultative recoupent celles de la Commission de surveillance. De ce fait, la Commission consultative n ’a siégé qu’une seule fois au cours des quatre dernières années. Modification du droit en vigueur Les règles de protection des donn ées devant être modifiées en liaison avec la colla- boration interinstitutionnelle (art. 85f), il faut modifier également la loi sur le service de l’emploi. Disposition transitoire L’al. 1 pose le principe du maintien de l ’augmentation extraordinaire du taux de co- tisation prévue à l’art. 4a. Si l’on peut prévoir à la fin de l’année 2002 que les dettes seront éteintes au cours de l ’année 2003, le Conseil f édéral est habilit é par l ’al. 2 à diminuer en conséquence le taux de cotisation compte tenu de l’état de la dette. Le Conseil fédéral est conscient qu ’une modification du taux de cotisation en cours d’année exigera un énorme travail d ’adaptation des syst èmes informatiques des as- surances (de l ’AVS, qui encaisse les cotisations, et de l ’AC elle-m ême) et rendra également le décompte des prestations d’assurance beaucoup plus compliqué. Référendum et entrée en vigueur Si les dettes du fonds de compensation sont éteintes avant la fin de l ’année 2002, le Conseil f édéral peut ne pas mettre en vigueur la disposition transitoire. Les taux normaux de cotisation fix és à l’art. 3, al. 2 (2 %) et 3 (1 %), seraient alors valables dès le 1er janvier 2003.2184 3 Conséquences 3.1 Conséquences financières 3.1.1 Evolution du fonds de compensation de l’assurance-chômage 3.1.1.1 Comptes annuels du fonds de compensation de l’assurance-chômage 1986 à 1999 AnnéeC h ômeurs (moyenne annuelle) Cotisations R ésultats* Fonds AC 8*P r êts* 1986 25 714 0,6 % 165 1543 1987 24 673 0,6 % 206 1749 1988 22 249 0,6 % 356 2105 1989 17 452 0,6 % 534 2639 1990 18 133 0,4 % 284 2923 1991 39 222 0,4 % – 473 2450 1992 92 308 0,4 % –2657 – 207 1993 163 135 2,0 % –2430 –2637 –4100 1994 171 038 2,0 % –2241 –4878 –6400 1995 153 316 3,0 % 247 –4631 –5800 1996 168 630 3,0 % – 168 –4799 –6200 1997 188 304 3,0 % –2283 –7082 –8200 1998 139 660 3,0 % – 333 –7415 –8800 1999 98 602 3,0 % 1323 –6092 –7800 * Montants en millions de francs Cet aperçu des comptes annuels du fonds de compensation de l ’assurance-chômage montre que le fonds a atteint son niveau le plus élevé en 1990, avec une fortune de plus de 2,9 milliards de francs, alors que le taux de cotisation était encore de 0,4 %. En 1998, les dettes de l ’assurance-chômage auprès de la Conf édération et des can- tons ont atteint, compte tenu d ’un déficit cumulé de 7,4 milliards, un pic absolu de 8,8 milliards de francs. 8 Capital propre, y inclus fonds de roulement de 2 milliards de francs n écessaires à l’exploitation.2185 3.1.1.2 Budget, plan financier du fonds de compensation de l’assurance-chômage 2000 à 2004 AnnéeC h ômeurs (moyenne annuelle) Cotisations R ésultat* Fonds AC 9*P r êts* 2000 71 987 3,0 % 2280 –3812 –5700 2001 65 000 3,0 % 2520 –1292 –3400 2002 65 000 3,0 % 2549 1257 – 900 2003 65 000 3,0 % 2681 3938 2004 65 000 2,0 % 420 4358 * Montants en millions de francs Le budget et le plan financier du fonds de compensation de l ’assurance-chômage ont été établis sur la base de la loi actuelle et de la statistique des revenus AVS pour l’année 199810, sous l’hypothèse d’un retour à un taux de cotisation de 2 % dès 2004 et du maintien du d éplafonnement partiel (actuel art, 4 a) ainsi que des contributions à fonds perdus de la Confédération (art. 90, al. 2). Sur la base du plan financier actuel, tablant sur la poursuite de la d étente sur le mar- ché de l ’emploi et de taux de ch ômage annuels moyens de respectivement 2 % (2000) et 1,8 % (2001 –2004), la dette de l ’assurance-chômage atteindrait encore 3,4 milliards de francs au d ébut de l ’année 2002 et 0,9 milliard au d ébut de 2003. Les recettes extraordinaires rapport ées par le troisi ème pourcentage de cotisation (élévation du plafond non comprise) se montent à quelque 1,9 milliard de francs par an, celles rapportées par l’élévation du plafond du revenu soumis à cotisation à envi- ron 270 millions. Les dettes devraient ainsi être amorties dans le courant de l ’année 2003. Dans l’hypothèse d’un abaissement convenable des taux de cotisation si les dettes étaient amorties à la fin de 2000 d éjà ou dans le courant de 2003 (voir dispositions finales), le r ésultat de l ’année 2003 et la fortune du fonds à partir de 2003 ou 2004 seraient inférieurs aux chiffres du tableau ci-dessus. 3.1.2 Conséquences sur les comptes annuels de l’assurance, conséquences pour la Confédération et les cantons 3.1.2.1 Conséquences pour l’assurance Les dépenses de l’assurance dépendant étroitement du taux de chômage et donc de la situation du marché du travail, seul un équilibre à long terme, au-delà du cycle con- joncturel, doit être recherché. Il s ’agit d’assurer à long terme le financement ordi- 9 Capital propre, y compris le fonds de roulement de 2 milliards de francs n écessaires à l’exploitation. 10 Office f édéral des assurances sociales (2000): Statistique de l’AVS 2000. Statistique de la sécurité sociale. EDMZ 318.123.00f2186 naire de l ’assurance sur la base d ’un taux de ch ômage moyen (ind épendant de la conjoncture). Selon les calculs effectu és par divers experts 11, le nombre moyen de ch ômeurs en Suisse devrait se situer, sur l ’ensemble du cycle conjoncturel, autour de 100 000 par an12; il s’établira bien entendu en dessous de cette barre (comme aujourd ’hui) en pé- riode d’expansion économique ou en dessus (comme dans les ann ées 90) en p ériode de récession. a) Situation initiale: scénario de référence (pertes de 954 millions) Dans ce scénario de référence, l’assurance continue à fournir les prestations pr évues par le droit en vigueur; le taux de cotisation est ramen é à 2 % , l e déplafonnement partiel (art. 4 a) et les contributions à fonds perdus de la Conf édération sont suppri- més. Pour un effectif annuel moyen de 100 000 ch ômeurs, les comptes de l’assurance boucleraient, dans ces conditions, sur un d éficit de 954 millions de francs. b) Economies (415 millions) Le rallongement à 12 mois de la p ériode minimale de cotisation (art. 13, al. 1) per- met d’économiser 252 millions de francs par rapport au sc énario de r éférence. Le raccourcissement à 400 jours de la p ériode d ’indemnisation (art. 27, al. 2, let. a) permet d ’économiser 178 millions, mais les économies de cette mesure seront de 163 millions si elle est combin ée au rallongement de la p ériode minimale de cotisa- tion13. c) Recettes supplémentaires (535 millions) La reprise du déplafonnement des cotisations (art. 3, al. 3) avec un taux de cotisation de 1 % fournit des recettes suppl émentaires de 135 millions de francs par rapport au scénario de référence. La participation de la Conf édération et des cantons aux co ûts du service public de l ’emploi et des mesures de march é du travail (art. 90 à 90 c) procure des recettes supplémentaires de 400 millions de francs. 11 Voir aussi Sheldon G. (2000), «Bestimmung der Höhe der konjunkturneutralen Arbeitslosigkeit», et Secrétariat d’Etat à l’économie (2000), «Die Höhe der konjunkturneutralen Arbeitslosigkeit». 12 Le nombre de demandeurs d ’emploi est estimé en l’occurrence à 180’000. Comme tant les demandeurs d’emploi chômeurs et que les demandeurs d’emploi non-chômeurs (notamment personnes en gain intermédiaire, qui suivent un programme d’emploi temporaire ou des cours de perfectionnement) touchent des prestations de l’assurance- chômage, le nombre des bénéficiaires est estimé empiriquement. Dans le scénario de référence, pour une population de 100 000 chômeurs et de 80 000 demandeurs d’emploi non chômeurs, le nombre de bénéficiaires se monte à 104 634. Voir à ce sujet Widmer, Rolf (1999), Abschätzung der finanziellen Konsequenzen von Anpassungen bei den Leistungen der Arbeitslosenversicherung, expertise mandatée par la Direction du travail du Secrétariat d’Etat à l’économie. 13 L ’allongement de la période de cotisation ayant pour effet de diminuer le nombre de chômeurs qui remplissent les conditions ouvrant droit aux prestations, la combinaison du raccourcissement de la durée d’indemnisation avec l’allongement de la période de cotisation produit des économies légèrement inférieures à celles qui seraient réalisées s’il y avait uniquement raccourcissement de la période d’indemnisation.2187 d) Dépenses supplémentaires (57 millions) Le maintien du droit maximum à 520 indemnités journalières pour les ch ômeurs de plus de 55 ans et ceux qui touchent des rentes d ’invalidité ou de l ’assurance- accidents (art. 27, al. 2, let. b et c) entra îne des dépenses supplémentaires de 10 mil- lions de francs; l ’allongement additionnel de la dur ée d’indemnisation de 120 jours pour les chômeurs qui sont à deux ans et demi de l ’âge ordinaire de la retraite AVS (art. 27, al. 3) g énère des d épenses suppl émentaires de 5 millions de francs. L’allongement du droit à l ’indemnité (40 indemnit és journali ères) en cas d’incapacité de travail totale ou partielle pour cause de maternit é par rapport aux cas d’incapacité de travail pour cause de maladie, d ’accident ou de grossesse repr ésente des dépenses supplémentaires de 10 millions de francs. La prise en charge d ’un tiers des primes AANP par l ’assurance (art. 22 a al. 4) se solde en d éfinitive par des d é- penses supplémentaires de l’ordre de 32 millions de francs. e) Résumé millions de francs a. Situation initiale selon scénario de référence: 100 000 chômeurs, cotisation de 2 %, pas de contributions à fonds perdus de la part de la Confédération –954 b. Economie: période minimale de cotisation de 12 mois et 400 indemnités journalières au maximum +415 c. Recettes supplémentaires: participation de la Confédération et des cantons reprise du déplafonnement avec un taux de cotisation de 1 % +400 +135 d. Dépenses supplémentaires: maintien du droit maximal à 520 indemnités pour les chômeurs de plus de 55 ans et les allocataires de rentes AI ou AA plus encore 120 indemnités dès deux ans et demi avant l’âge ordinaire de la retraite AVS distinction entre la maternité et les cas de maladie, accident, grossesse prise en charge d’un tiers des primes AANP – 10 – 5 – 10 – 32 Résultat – 61* * Si le seuil de 130 francs fix é à l’art. 22, al. 2, augmentait par exemple de 5 francs du fait de l’indexation prévue à l’al. 3, cela en coûterait 4 millions de plus par an à l’assurance- chômage. Remarques: 1. Les ch ômeurs additionnels qui toucheront l’indemnité de chômage en Suisse en application de l’accord sur la libre circulation des personnes entre l ’UE et2188 la Suisse sont d éjà compt és dans l ’effectif annuel moyen de 100 00 ch ô- meurs, de même que sont prises en compte, dans les économies de 415 mil- lions de francs, les mesures pr évues par la pr ésente révision pour réduire les frais additionnels qui découleront de cet accord (voir également ch. 3.1.2.4). 2. En d épit du r ésultat n égatif de moins 61 millions de francs, le projet peut être considéré comme financièrement équilibré, car ces 61 millions de francs représentent à peine 1,5 % des dépenses globales de 4,4 milliards de francs. 3.1.2.2 Conséquences pour la Confédération Les art. 90 et 90a prévoient que la Confédération et les cantons participent aux coûts à hauteur de 0,2 % de la somme des salaires soumis à cotisation, les trois quarts (300 millions de francs) de cette participation étant fournis par la Conf édération. La part de la Conf édération et des cantons repr ésentera ainsi à peu pr ès la moiti é des co ûts du service public de l’emploi (offices régionaux de placement, services de logistique des mesures de marché du travail [services LMMT], autorités cantonales) et des me- sures de marché du travail. En 1999, les co ûts de ces mesures se sont élevés à 570 millions de francs, ceux du service public de l’emploi à 340 millions de francs. Avec les nouvelles règles de financement et l’abrogation de l’al. 2 de l’actuel art. 90, la Confédération n’aurait en revanche plus à fournir de contributions à fonds perdus dans les circonstances extraordinaires. Celles-ci se sont mont ées à 305 millions en 1998, à 246 millions en 1999; elles sont devis ées à 230 millions pour l ’exercice 2000. Les pr êts non remboursables inscrits dans le plan financier pour les ann ées 2001 et 2003 se montent à environ 185 millions. Pour assurer l ’équilibre des comptes annuels, la Conf édération, et elle seule, devra accorder des pr êts à l’assurance (art. 90 b). Il s ’agira – fait nouveau – de pr êts hors budget, dits de trésorerie, qui devront porter intérêts aux conditions usuelles du mar- ché comme le veut la loi sur les finances de la Conf édération. Contrairement à la ré- glementation actuelle, la nouvelle r églementation renonce à faire participer les can- tons aux pr êts; en effet, c ’est la Conf édération qui se charge le plus souvent, au- jourd’hui, de fournir aux cantons les moyens nécessaires à cet effet. Frein aux dépenses En vertu de l ’art. 159, al. 3, Cst., les nouvelles d épenses p ériodiques de plus de 2 millions de francs doivent être adoptées à la majorité des membres de chaque con- seil. L’art. 90, al. 1, du projet de r évision prévoit une nouvelle participation fixe de la Confédération aux dépenses de l’assurance-chômage; elle est donc assujettie au ce dispositif dit de frein aux dépenses. 3.1.2.3 Conséquences pour les cantons Les art. 90 et 90a prévoient que la Confédération et les cantons participent aux coûts à hauteur de 0,2 % de la somme des salaires soumis à cotisation; le quart de ce montant (100 millions de francs) est fourni par les cantons. Cette participation de la Confédération et des cantons repr ésentera ainsi à peu pr ès la moiti é des co ûts du2189 service public de l ’emploi (offices r égionaux de placement, services LMMT, auto- rités cantonales) et des mesures de march é du travail. En 1999, ces derni ères ont coûté 570 millions de francs et le service public de l’emploi 340 millions de francs. En 1999, la contribution des cantons aux co ûts des mesures de march é du travail au titre de l ’art. 72c – abrogé par la nouvelle loi – s’est montée déjà à 75 millions de francs. Elle n’augmenterait donc, dans l’ensemble, que faiblement. Il convient de consid érer, en outre, que la r évision de 1995 a fortement all égé la charge financière des cantons. Le d éveloppement des mesures de march é du travail, dont le co ût a été support é pour l’essentiel par l ’assurance-chômage (1996: 806 millions; 1997: 1736 millions; 1998: 1 003 millions; 1999: 905 millions de francs), corrige pour une part des caren- ces de la politique de formation scolaire et professionnelle ainsi que de la politique des étrangers. Depuis la cr éation des offices r égionaux de placement et des services LMMT, des tâches, qui étaient jusque-là du ressort des offices communaux du travail et des auto- rités cantonales, et que les cantons finan çaient sur leur propre budget, sont dor éna- vant payées par l’assurance (1996: 117 millions; 1997: 340 millions; 1998: 355 mil- lions; 1999: 340 millions de francs). Le rallongement de la durée d’indemnisation à 520 indemnités journalières a retardé l’arrivée en fin de droits des ch ômeurs de longue durée, allégeant d’autant la charge des offices d’assistance. De nombreux cantons ont d ’ailleurs supprimé l’aide canto- nale aux ch ômeurs. Une bonne partie de ces économies subsisteront pour les can- tons, même après le retour à 400 indemnités journalières, grâce aux retombées posi- tives de la professionnalisation du service de placement des ORP et du d éveloppe- ment des mesures de marché du travail. 3.1.2.4 Conséquences des accords bilatéraux avec l’UE La libre circulation des personnes entre l ’UE et la Suisse entra înera vraisemblable- ment, pendant une p ériode transitoire de sept ans, des frais additionnels pour l’assurance-chômage de quelque 210 millions de francs par an (voir message du 23 juin 1999 relatif à l’approbation des accords sectoriels entre la Suisse et la CE). Les mesures propos ées dans la pr ésente révision réduiront ces frais. L ’allongement de la période de cotisation, en particulier, doit être considéré dans cette optique. Il se traduirait par des économies de 30 millions par an pendant la p ériode transitoire de sept ans. Le raccourcissement de la dur ée d’indemnisation allégerait la facture, pen- dant la même période, de 15 millions supplémentaires. 3.2 Conséquences en matière de personnel 3.2.1 Pour l’assurance La r évision ne devrait en principe pas engendrer de besoins en personnel suppl é- mentaire pour l’assurance. L’effectif actuel devrait suffire pour assurer la gestion de l’assurance selon le nouveau droit. A une seule réserve près: le secteur informatique,2190 où l ’engagement de personnel suppl émentaire s ’avérera peut- être n écessaire, dans une phase transitoire, pour les inévitables travaux d’adaptation des systèmes. 3.2.2 Pour la Confédération Du personnel suppl émentaire ne paraît pas n écessaire. Si les services informatiques de l ’assurance devaient être temporairement renforc és, ce personnel n ’émargerait pas au budget de la Conf édération, mais à celui de l ’assurance au titre de l ’art. 92, al. 3, LACI. 3.2.3 Pour les cantons La présente révision ne créera pas de besoins suppl émentaires en personnel pour les cantons. 3.3 Conséquences dans le secteur informatique Les modifications pr évues par le projet de r évision exigeront certainement d’importantes adaptations des syst èmes informatiques de l ’assurance-chômage. Le temps nécessaire à la spécification, la programmation, le test et l ’introduction de ces adaptations d épendra des dispositions d éfinitives. Il faut compter au total environ 11 mois. 3.4 Conséquences sur la dotation en personnel des caisses de chômage Dans l’ensemble, la r évision ne devrait pas induire de besoins suppl émentaires en personnel pour les caisses de chômage. 3.5 Conséquences sur la dotation en personnel de l’assurance Les adaptations n écessaires du syst ème de paiement des caisses de ch ômage (SI- PAC) et des applications financi ères sont devis ées à 3000 heures de travail et à quelque 600 000 francs. A cela s ’ajoutent les frais de formation du personnel des caisses et la mise à jour de manuels.2191 3.6 Conséquences économiques 3.6.1 L’évolution depuis les années 80 Après une courte récession dans les années 1982 et 1983, les ann ées 80 ont été mar- quées par une croissance soutenue du PIB et de l’emploi. La forte demande de main- d’œuvre a été couverte, d ’une part, par une augmentation du taux d ’emploi, surtout chez les femmes et, d’autre part, par le recrutement de travailleurs étrangers. Au dé- but des années 90, le marché du travail était pratiquement asséché. En 1990, plus de 60 % des entreprises se plaignaient d ’une pénurie de travailleurs qualifi és; l’indice annuel des prix à la consommation accusait un renchérissement record de 5,4 % et le taux de chômage était au plus bas depuis 1982, à 1,1 %. Graphique 1: Produit intérieur brut et emploi (évolution par rapport à l’année précédente) Source: Office fédéral de la statistique (BIP=PIB; Erwerbstätige=Personnes actives) Graphique 2: Chômeurs et demandeurs d’emploi (en chiffres corrigés des variations saisonnières) Source: Secrétariat d’Etat à l’économie (Stellensuchende=Demandeurs d’emploi; Arbeitslose=Chômeurs) 0 50000 00000 50000 00000 50000 00000 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 Stellensuchende Arbeitslose /c16/c19 /c17 /c19 /c21 /c16/c19 /c17 /c19 /c20 /c19/c17 /c19/c19 /c19/c17 /c19/c20 /c19/c17 /c19/c21 /c19/c17 /c19/c22 /c19/c17 /c19/c23 /c19/c17 /c19/c24 /c27/c21 /c27/c23 /c27/c25 /c27/c27 /c28/c19 /c28/c21 /c28/c23 /c28/c25 /c28/c27 /c37/c44 /c51 /c40/c85 /c90 /c72 /c85 /c69 /c86 /c87 /c108 /c87 /c76 /c74 /c722192 L’arrivée de la r écession, en 1991, a bris é la demande de main-d ’œuvre. Le nombre de personnes actives, qui avait cr û en moyenne de 80 000 par an de 1983 à 1991, a reculé de 100 000 entre 1991 et 1994. Dans le même temps, le nombre des chômeurs est pass é de 74 000 à 151 500 14. La flamb ée a été plus marqu ée encore pour les chômeurs inscrits dont le nombre a augment é de 131 815 en trois ans 15. La timide reprise enregistr ée en 1994 n ’a d étendu que passag èrement le march é du travail. L’emploi a continu é à stagner jusqu ’en 1997, en d épit d ’une l égère croissance de l’offre de travail, creusant à nouveau le d éséquilibre du march é du travail. Au pre- mier trimestre de 1997, le nombre des ch ômeurs inscrits et celui des demandeurs d’emploi inscrits ont culmin é à 204 666 pour les premiers et 249 591 pour les se- conds, ce qui représente leur plus haut niveau de l’après-guerre. Au début de 1997, avec un léger décalage sur la reprise économique, la détente a ga- gné enfin l ’emploi. En trois ans, le nombre des personnes actives a augment é de 127 500, soit en moyenne de 1,1 % par an. Dans la foul ée, le nombre des ch ômeurs inscrits et celui des demandeurs d ’emploi ont baiss é de respectivement 121 250 et 118 540. Il a fallu cependant attendre un an encore pour que le mouvement de baisse ait des effets sensibles sur le ch ômage de longue dur ée. En septembre 2000, la part des personnes au ch ômage depuis plus d ’un an était tombée à 20,4 % alors qu ’elle atteignait encore 33.3 % trois ans auparavant. Tous les observateurs du march é du travail s ’accordent à penser que la hausse du chômage au début des années 80 et au cours des ann ées 90 a entraîné une hausse du taux de ch ômage naturel 16. Le ch ômage naturel, ou ch ômage in évitable dans une économie en équilibre, désigne le nombre de chômeurs moyen sur l’ensemble du cy- cle conjoncturel. Il se chiffre actuellement pour la Suisse, selon les estimations, entre 60 000 et 140 000, soit, en moyenne autour de 100 000 ch ômeurs inscrits. Dans la seconde moitié des ann ées 80 et au d ébut des ann ées 90, le ch ômage naturel se si- tuait encore probablement entre 30 000 et 40 000 chômeurs. 3.6.2 Nécessité et possibilité de l’intervention de l’Etat L’assurance-chômage est une assurance qui n’est pas, ou qui est insuffisamment, of- ferte par les assureurs priv és. L ’institution d ’une assurance-ch ômage obligatoire s’avère nécessaire pour diverses raisons: le souci de corriger certains effets ind ésira- bles du march é, les prestations insuffisantes que risque de servir une assurance- chômage privée, les asymétries d’informations qui caractérisent le marché des assu- rances et peuvent contrarier son bon fonctionnement. Une autre raison qu ’a l ’Etat 14 Selon les relev és de l’Office fédéral de la statistique. 15 Selon le Secr étariat d’Etat à l’économie. 16 Sheldon, G. (1999): Die Langzeitarbeitslosigkeit in der Schweiz. Diagnose und Therapie. Publication de l’organe de compensation du fonds de compensation de l’assurance- chômage. Editions Paul Haupt, Berne. Sheldon, G. (2000): Bestimmung der Höhe der konjunkturneutralen Arbeitslosigkeit. Expertise mandatée parla Direction du travail du Secrétariat d’Etat à l’économie. Secrétariat d’Etat à l’économie (2000): Höhe der konjunkturneutralen Arbeitslosigkeit. Document de travail. OECD (2000): The Concept, Policy Use and Measurement of Structural Unemployment. Annex 2. Estimating a Time Varying NAIRU Across 21 OECD Countries. ECO/CPE/WP1(2000)2/ANN2. Paris.2193 d’instituer une assurance-chômage obligatoire est que celle-ci poursuit aussi, dans le cadre du système des assurances sociales, des objectifs implicites et explicites de re- distribution. 3.6.3 Impact sur les différentes catégories sociales Les mesures proposées dans la r évision de la LACI affecteront diversement les dif- férentes catégories sociales. Cet impact est exprimé ci-après par deux indices qui ont été calculés par une analyse de la base de donn ées SIPAC17 de la Direction du tra- vail du Secrétariat d’Etat à l’économie. Ils ne tiennent pas compte des changements de comportement que les nouveaux dispositifs d ’incitation sont susceptibles de pro- voquer (voir aussi ch. 3.6.4, let. b). Les calculs ci-apr ès ont été effectués sur la base des prestations servies actuellement. Vulnérabilité relative L’indice de vuln érabilité relative indique le rapport des b énéficiaires de prestations de l ’assurance-chômage touch és par une mesure donn ée au total des b énéficiaires d’un certain groupe socio-démographique. Pour faciliter la comparaison, les chiffres ont été rapportés à l’unité. Un chiffre inférieur à un signifie qu ’un groupe est moins touché que la moyenne, un chiffre sup érieur à un que le groupe subit une r éduction des prestations sup érieure à la moyenne. Des comparaisons entre les groupes sont également possibles: un groupe ayant un indice de 0,5 est par exemple deux fois moins touché que la moyenne et trois fois moins qu ’un groupe ayant un indice de 1,518. Vulnérabilité absolue L’indice de vuln érabilité absolue montre comment les personnes touch ées se r épar- tissent entre les différents groupes socio-démographiques. Cet indice indique le rap- port des personnes touch ées d’un groupe d éterminé au total des personnes touch ées par la mesure. 17 SIPAC = syst ème de paiement des caisses de chômage. Les présentes évaluations portent sur le mois de décembre 1999. 18 Si tous les groupes socio-d émographiques étaient également touchés par une mesure, ils auraient tous un un indice de vulnérabilité de 1.2194 a) Allongement de la période de cotisation à douze mois Tableau 2.1 Vulnérabilité relative et absolue des bénéficiaires à un rallongement de la période de cotisation à douze mois relative absolue relative absolue Total 1,0 100 Total 1,0 100 15 à 19 ans 2,6 4 qualifi é 0,8 46 20 à 29 ans 1,5 34 semi-qualifi é 1,0 14 30 à 39 ans 1,0 29 non qualifi é 1,3 40 40 à 49 ans 0,8 17 50 à 54 ans 0,7 7 ind épendant 3,6 2 55 à 59 ans 0,6 5 cadre 0,7 4 60 à 65 ans 0,5 4 sp écialiste 0,8 40 auxiliaire 1,3 50 hommes 1,0 54 apprenti 1,1 2 femmes 1,0 46 travail à domicile 1,1 0 écolier, étudiant 1,1 2 Suisse alémanique 1,0 59 Suisse romande 1,0 34 c élibataire 1,1 32 Tessin 0,8 7 mari é 1,0 58 divorcé 0,9 1 Suisse 0,8 43 veuve, veuf 0,8 9 Union européenne 0,7 15 reste de l’Europe 1,4 26 sans obligation d ’entretien 1,1 35 autres pays 2,3 16 1 personne 1,1 30 2 personnes 1,0 18 Suisse 0,8 43 3 personnes 0,8 11 résidant à l’année 2,2 29 plus de 3 personnes 0,9 6 titulaire d’un permis d’établissement 0,7 22 autres 3,0 7 Source: Secrétariat d’Etat à l’économie Selon l’évaluation de la base de donn ées SIPAC, si la p ériode de cotisation était de douze mois au lieu de six, 8,4 % des personnes touchant l’indemnité de chômage n’y auraient plus droit. Une analyse d étaillée montre que l ’impact de la mesure varie fortement selon la cat égorie socio-démographique. Les chiffres du tableau 2.1 doi- vent être interprétés comme suit: les moins de 20 ans sont 2,6 fois plus affect és que la moyenne (vuln érabilité relative =2,6). La vuln érabilité relative diminue avec l’âge. Les plus de 60 ans sont deux fois moins concern és que la moyenne (vuln éra- bilité relative = 0,5). 38 % des assurés touchés ont moins de 30 ans et 67 % moins de 40 ans (somme de la vulnérabilité absolue des 15 à 29 ans et des 15 à 39 ans).2195 Le tableau 2.2 indique la vulnérabilité relative des personnes actives. Toutes les per- sonnes actives ne pr ésentant pas la m ême probabilité de devenir ch ômeurs, l’indice de vulnérabilité relative du tableau 2.1 est pond éré ici par le risque de ch ômage du groupe d’actifs en question19. Tableau 2.2 Vulnérabilité relative des personnes actives à un rallongement de la période de cotisation à douze mois Total 1,0 jusqu’à 19 ans 1,3 hommes 1,0 20 à 29 ans 1,9 femmes 1,1 30 à 39 ans 1,2 40 à 49 ans 0,7 Suisse alémanique 0,9 50 à 54 ans 0,6 Suisse romande 1,3 55 à 59 ans 0,5 Tessin 1,2 60 à 65 ans 0,3 Source: Secrétariat d’Etat à l’économie L’indice de vulnérabilité des personnes actives montre que les femmes sont plus af- fectées que les hommes, dans une mesure d ’environ 10 %, par le rallongement de la période de cotisation. Les diff érences dans la vuln érabilité relative s ’accentuent également pour les r égions linguistiques car la probabilit é qu ’une personne active touche un jour ou l ’autre l ’indemnité de ch ômage est plus grande en Suisse Ro- mande et au Tessin. 19 Le risque de ch ômage est obtenu en divisant le total de la population active selon le recensement de la population de 1990 par le nombre de personnes touchant l’indemnité de chômage.2196 b) Raccourcissement de la durée d’indemnisation Tableau 2.3 Vulnérabilité relative et absolue des bénéficiaires à un raccourcissement de la durée d’indemnisation à 400 jours avec dérogation sociale relative absolue relative absolue Total 1,0 100 Total 1,0 100 15 à 19 ans 0,1 0 qualifi é 0,8 47 20 à 29 ans 0,7 16 semi-qualifi é 1,3 17 30 à 39 ans 1,0 29 non qualifi é 1,2 36 40 à 49 ans 1,4 30 50 à 54 ans 1,6 15 ind épendant 2,3 1 55 à 59 ans 0,5 4 cadre 1,0 6 60 à 65 ans 0,7 5 sp écialiste 0,9 48 auxiliaire 1,2 44 hommes 1,0 52 apprenti 0,3 1 femmes 1,1 48 travailleur à domicile 1,2 0 écolier, étudiant 0,2 0 Suisse 0,9 48 UE 1,0 20 c élibataire 0,7 21 reste de l’Europe 1,2 22 mari é 1,1 65 autres pays 1,5 11 divorc é 0,8 1 veuves, veuf 1,0 13 Suisse 0,9 48 résidant à l’année 1,0 13 sans obligation d’entretien 0,8 26 titulaire d’un permis d’établissement 1,1 35 1 personne 1,0 30 autres étrangers 2,0 5 2 personnes 1,1 19 3 personnes 1,2 17 Suisse alémanique 1,0 59 plus de 3 personnes 1,2 8 Suisse romande 1,0 36 Tessin 0,7 6 Source: Secrétariat d’Etat à l’économie Un raccourcissement de la dur ée d’indemnisation à 400 jours, avec d érogation so- ciale, c’est-à-dire 520 jours pour les personnes de plus de 55 ans qui ont cotis é pen- dant au moins 18 mois, r éduit de 4,4 % le nombre des indemnit és journalières ver- sées. 12,2 % des b énéficiaires actuels verraient leur dur ée d’indemnisation raccour- cie. Le tableau 2.4 pr ésente, sur le mod èle du tableau 2.2, la vuln érabilité relative des personnes actives à un raccourcissement de la dur ée d ’indemnisation à 400 jours avec dérogation sociale.2197 Tableau 2.4 Vulnérabilité relative des personnes actives à un raccourcissement de la durée d’indemnisation à 400 jours avec dérogation sociale Total 1,0 jusqu’à 19 ans 0,0 hommes 0,9 20 à 29 ans 0,9 femmes 1,1 30 à 39 ans 1,2 40 à 49 ans 1,2 Suisse alémanique 0,9 50 à 54 ans 1,4 Suisse romande 1,3 55 à 59 ans 0,4 Tessin 1,0 60 à 65 ans 0,4 Source: Secrétariat d’Etat à l’économie Le calcul de la vuln érabilité des personnes actives fait appara ître que les femmes sont plus affect ées que les hommes, dans une mesure d ’environ 20 %, par un rac- courcissement de la dur ée d’indemnisation. Les différences dans la vuln érabilité re- lative s’accentuent également pour les régions linguistiques car la probabilité qu’une personne active touche un jour ou l’autre l’indemnité de chômage est plus grande en Suisse Romande et au Tessin.2198 c) Conjugaison des deux mesures (raccourcissement de la durée d’indemnisation et rallongement de la période de cotisation ) Tableau 2.5 Vulnérabilité relative et absolue des bénéficiaires à la conjugaison d’un raccourcissement de la durée d’indemnisation à 400 jours avec dérogation sociale et d’un rallongement de la période de cotisation à douze mois relative absolue relative absolue Total 1,0 100 Total 1,0 100 15 à 19 ans 1,9 3 qualifi é 0,8 46 20 à 29 ans 1,3 28 semi-qualifi é 1,1 15 30 à 39 ans 1,0 29 non qualifi é 1,2 39 40 à 49 ans 1,0 21 50 à 54 ans 1,0 9 ind épendant 3,0 2 55 à 59 ans 0,5 4 cadre 0,8 5 60 à 65 ans 0,5 4 sp écialiste 0,8 43 auxiliaire 1,3 48 hommes 1,0 53 apprenti 0,9 2 femmes 1,0 47 travailleur à domicile 1,2 0 écolier, étudiant 0,8 1 Suisse 0,8 44 Union européenne 0,8 17 c élibataire 1,0 29 reste de l’Europe 1,3 25 mari é 1,0 60 autres pays 2,1 15 divorc é 0,8 1 Suisse veuve, veuf 0,9 10 Suisse 0,8 44 résidant à l’année 1,8 24 sans obligation d’entretien 1,0 33 titulaires d’un permis d’établissement 0,8 26 1 personne 1,0 30 autres étrangers 2,6 6 2 personnes 1,0 18 3 personnes 0,9 13 Suisse alémanique 1,0 59 plus de 3 personnes 1,0 7 Suisse romande 1,0 34 Tessin 0,8 6 Source: Secrétariat d’Etat à l’économie Selon l’évaluation de la base de donn ées SIPAC, le nombre d ’indemnités journaliè- res versées diminue de 12,9 % lorsqu’il y a conjugaison des deux mesures. Les personnes de plus de 55 ans sont deux fois moins concern ées que la moyenne20. Pour les classes d ’âge moyennes, l ’impact d’une conjugaison des deux mesures est 20 Cela s ’explique par le double fait que ce groupe de personnes ne souffre pas du raccourcissement de la durée d’indemnisation et dispose d’une période de cotisation plus longue que les jeunes.2199 très également r éparti. Seules les jeunes b énéficiaires ont une vuln érabilité sup é- rieure à la moyenne. La conjugaison des deux mesures a tendance à homog énéiser la vuln érabilité des différents groupes. Les seuls groupes pour lesquels les diff érences subsistent ou s’accentuent sont ceux qui allient le risque d ’avoir cotisé pendant peu de temps et celui de rester longtemps au chômage. Tableau 2.6 Vulnérabilité relative et absolue des personnes actives à la conjugaison d’un raccourcissement de la durée d’indemnisation à 400 jours avec dérogation sociale et d’un rallongement de la période de cotisation à douze mois Total 1,0 15 à 19 ans 0,9 hommes 0,9 20 à 29 ans 1,6 femmes 1,1 30 à 39 ans 1,2 40 à 49 ans 0,8 Suisse alémanique 0,9 50 à 54 ans 0,9 Suisse romande 1,3 55 à 59 ans 0,4 Tessin 1,2 60 à 65 ans 0,3 Source: Secrétariat d’Etat à l’économie En ce qui concerne la vuln érabilité des personnes actives à la conjugaison des deux mesures avec d érogation sociale, il appara ît que les femmes souffrent plus que les hommes, à raison d ’environ 20 %, de ces mesures. Les diff érences de vuln érabilité relative entre les régions linguistiques ne s ’atténuent que si l ’on pondère l’indice de vulnérabilité absolue par le risque de chômage, la probabilité qu’une personne active touche un jour ou l ’autre l’indemnité de ch ômage étant plus grande en Suisse Ro- mande et au Tessin. 3.6.4 Conséquences sur l’ensemble de l’économie L’existence d’une assurance-chômage a de tr ès vastes effets sur le fonctionnement de l ’économie dans son ensemble. Seules sont abord ées ici les cons équences des modifications projetées, notamment l’impact économique de la réduction des cotisa- tions et de la modification du syst ème de financement en ce qui concerne les cotisa- tions et le financement, et l ’impact du raccourcissement de la dur ée maximale d’indemnisation et de l ’allongement de la dur ée minimale de cotisation en ce qui concerne les prestations. a) Cotisations et financement Les recettes et les d épenses de l ’assurance-chômage sont soumises par nature à de fortes fluctuations durant un cycle conjoncturel. Dans les phases de haute conjonc- ture, les recettes sont en g énéral supérieures aux dépenses faites pour compenser les2200 pertes de salaire et pour favoriser une politique active du march é du travail. Dans de telles phases, d ’un c ôté l ’assurance peut constituer des r éserves et, de l ’autre, la ponction opérée par les cotisations sur le pouvoir d ’achat a un effet mod érateur sur la demande globale des consommateurs. Dans les p ériodes de crise en revanche, les dépenses augmentent alors que les recettes de cotisations stagnent, voire diminuent. L’augmentation des d épenses est couverte au moyen des r éserves et par d ’autres sources de financement. Elle contrebalance partiellement le recul de la demande causée par le chômage. Idéalement, les prestations de l ’assurance-chômage devraient déployer un effet anti- cyclique et att énuer le recul de la demande en p ériode de r écession tandis que les taux de cotisation devraient être modul és en fonction du cycle conjoncturel; cela veut dire qu ’ils devraient être augmentés ou du moins maintenus constants en p é- riode de haute conjoncture et, à l ’inverse, être diminu és en cas de r écession afin d’alléger les charges qui gr èvent le facteur travail et amputent le revenu disponible des ménages. Adaptations des taux de cotisation dans les années 90 Par le passé, le mécanisme d’adaptation des taux de cotisation a produit un effet an- ticyclique peu souhaitable. Selon l ’art. 4, al. 3, actuellement en vigueur, le Conseil fédéral est tenu d ’abaisser ou de relever le taux de cotisation avec effet d ès le début de l’année civile suivante lorsque, à la fin de deux années consécutives, la fortune du fonds de compensation est respectivement sup érieure ou inf érieure en moyenne à 2,5 % de la somme des salaires soumis à cotisation. L ’année 1990 ayant été placée sous le signe de la haute conjoncture, le taux de cotisation avait été abaissé à 0,4 % du salaire. Il est resté inchangé les années suivantes bien que la situation sur le mar- ché du travail se soit considérablement détériorée en 1991 et 1992. Le maintien d’un taux bas dans la phase de recul de l ’emploi en 1991 et 1992 était certes th éorique- ment propre à produire l’effet procyclique souhaité (taux de cotisation plus bas dans les phases de r écession), mais, ce taux de 0,4 % était trop bas compte tenu du d és- équilibre croissant du march é du travail. Aussi toutes les r éserves du fonds de com- pensation furent-elles épuisées dès 1992. Le march é du travail ayant continu é à se détériorer et les dettes du fonds de compensation commenc é à se creuser, le taux a dû être porté à 2 % en 1993. Une deuxième augmentation d’un point de pourcentage a été d écidée en 1995. De ce fait, le pouvoir d ’achat a subi un coup de frein en pleine p ériode de r écession, ce qui a engendr é une nouvelle diminution de la de- mande. Nouvelle réglementation du mode de financement La nouvelle réglementation du financement se fonde sur un syst ème à trois niveaux (voir «Conséquences financières», ch. 3.1). Niveau 1 Tablant sur une moyenne de 100 000 ch ômeurs pour un cycle conjoncturel (ce qui correspond à un taux de ch ômage de 2,8 % environ), le financement de base des prestations de l ’assurance doit être couvert par les cotisations vers ées par les tra- vailleurs et les employeurs ainsi que par la participation fixe de la Conf édération et des cantons.2201 Niveau 2 Les carences de financement dues à la conjoncture, qui surviennent entre les ann ées à fortes recettes de cotisations et les ann ées à moindres recettes de cotisations, doi- vent être comblées au moyen de prêts remboursables et portant intérêts, accordés par la Confédération au fonds de compensation de l’assurance-chômage. Niveau 3 Il n’est possible d’assurer l’équilibre des comptes du fonds de compensation sur un cycle conjoncturel complet que si le ch ômage moyen n ’est pas affect é d ’une ten- dance à la hausse sur le long terme. En cas de risque conjoncturel à long terme, qui peut résulter d’une sous-évaluation du chômage moyen, le financement doit être as- suré par des moyens extraordinaires. Pour ce faire, le Conseil f édéral est habilit é à procéder à une adaptation du taux de cotisation si les dettes du fonds de compensa- tion dépassent 2,5 % de la somme des salaires soumis à cotisation. Il peut en outre renoncer à une diminution du taux de cotisation si les perspectives conjoncturelles font craindre une remontée du chômage. Grâce à ce mode de financement à trois niveaux, on pourra d ’une part éviter à l’avenir des augmentations de cotisation qui produisent des effets anticycliques et d’autre part renforcer l’efficacité de l’assurance-chômage en tant que m écanisme de stabilisation économique. Suivant le niveau 1, les taux de cotisation resteront inchang és pendant un cycle conjoncturel complet. Combiné avec la participation fixe de la Conf édération et des cantons, cela contribuera à garantir à l’assurance des recettes stables. La marge de fluctuation du fonds doit permettre de faire face à un ch ômage normal, résultant de la situation conjoncturelle. L’équilibrage entre les phases d’excédents et de déficit du fonds de compensation se fera dorénavant par des pr êts de trésorerie portant intérêts fournis par la Conf édéra- tion, et non plus comme auparavant par des recettes fiscales pr élevées sur le budget ordinaire de la Conf édération. A court terme, ce nouveau mode de financement des dettes en p ériode de crise devrait avoir sur la demande un effet de stimulation plus fort que celui que peut produire la couverture des déficits par les recettes fiscales. En outre les d épenses courantes pour l ’assurance-chômage n’entreront plus en concur- rence directe avec les autres dépenses de la Confédération. La participation fixe de la Conf édération et des cantons augmente certes la charge fiscale, mais, compar ée à un financement par les seules cotisations, elle apporte un allégement du facteur travail. La contribution extraordinaire, et donc souvent non prévisible, de la Conf édération et des cantons dispara ît. La participation fixe de la Confédération et des cantons est justifi ée aussi pour des raisons d ’ordre politique: l’assurance-chômage fournit en effet diverses prestations qui ne rel èvent pas de l’assurance (service public de l’emploi, mesures de marché du travail). Dans l ’ensemble, le nouveau syst ème de financement entra înera moins de distor- sions économiques que le r égime actuel, ce qui devrait accro ître l ’efficience de l’assurance sur le plan macro-économique. Conséquences de la réduction du taux de cotisation Comme l’offre d’emploi en Suisse r éagit peu aux variations du niveau des salaires, les cotisations de l ’assurance-chômage sont à long terme support ées presque enti è-2202 rement par les travailleurs21. La réduction des taux de cotisation aura par cons équent pour effet d’augmenter le revenu disponible des travailleurs. Une r éduction du taux de cotisation d’un point de pourcentage (baisse de 3 % à 2 % pour les salaires inf é- rieurs au plafond simple de cotisation et de 2 % à 1 % sur la tranche de salaire située entre le plafond simple de cotisation et deux fois et demie ce plafond) apporterait un allégement de quelque 2 milliards de francs 22. Toutefois comme l ’abaissement du taux de cotisation s ’accompagnera d ’une r éduction des prestations pour les ch ô- meurs, l ’allègement repr ésente en principe un simple transfert de pouvoir d ’achat des chômeurs vers les salariés actifs. Si l’abaissement des frais salariaux accessoires est susceptible de stimuler temporai- rement la demande de main-d ’œuvre, on ne saurait en attendre à long terme d’effets importants sur l’emploi en général. Il pourrait n éanmoins améliorer les opportunit és d’emploi de la main-d’œuvre peu qualifiée23. Les autres effets que l ’abaissement du taux de cotisation pourrait avoir sur la de- mande sont très difficiles à évaluer. b) Prestations Outre les effets analysés au ch. 3.6.3, il faut évaluer également les effets des adapta- tions des prestations sur l ’offre d ’emploi (diminution de l ’incitation au travail in- duite par les assurances sociales [ «Moral Hazard»]24. En effet, l ’aménagement con- cret du système d’indemnisation de l’assurance-chômage peut lui aussi avoir une in- fluence sur l’ampleur et la durée du chômage dans un pays: des prestations trop éle- vées risquent d ’engendrer un recours accru à l ’assurance-chômage, des prestations trop faibles inciter les personnes ayant perdu leur emploi à ne pas s’annoncer comme chômeurs ou à se retirer compl ètement du march é du travail. Le choix des crit ères définissant le droit aux prestations et la hauteur des prestations de l ’assurance- chômage ont donc aussi des conséquences sur le taux d’activité25. 21 L ’offre d’emploi pour les hommes et les femmes célibataires varie très peu en Suisse en fonction des salaires, alors que l’offre d’emploi pour les femmes mariées réagit plus fortement selon les fluctuations salariales. Cf. Gerfin, M. (1995): Arbeitsangebot, Steuern und Stundenbeschränkungen. Eine empirische Untersuchung für die Schweiz unter Verwendung von diskreten Wahlmodellen. Editions Shaker, Aachen. Voir aussi: Schmid, H. et Rosenbaum, E.F. (1995): Arbeitslosigkeit und Arbeitslosenversicherung aus ökonomischer Sicht. Paul Haupt, Berne. 22 Dont 1,9 milliards de francs provenant de la baisse des cotisations de 3 à 2 % jusqu’au plafond simple et 135 millions provenant de la baisse des cotisations de 2 à 1 % pour la tranche de salaire déplafonnée. 23 Cf. Schips, B. (1999): Mikro- und makro ökonomische Auswirkungen der vorgesehenen Revisionen der obligatorischen Alterssicherung (11. AHV-Revision und 1. BVG- Revision), dans: KOF, Monatsbericht 7/8, 1999. 24 Moral Hazard d ésigne le cas où la vraisemblance de la survenance d’un dommage («hazard rate») dépend du comportement («moral») de l’assuré. Selon l’ampleur de la protection de l’assurance, l’assuré prendra plus ou moins de risques. En matière d’assurance-chômage, le «Moral Hazard» signifie d’une part qu’un demandeur d’emploi réduit ses efforts de recherche ou qu’un employé prend plus facilement le risque de résilier son contrat de travail, puisque la perte de salaire attendue est, selon lui, encore suffisamment assurée. 25 Cf. Atkinson, A. et Micklewright, J. (1991): Unemployment Compensation and Labor Market Transitions: A Critical Review, dans: Journal of Economic Literature Vol. 29: 1679–1727.2203 Réduction de la durée d’indemnisation Le principal effet macro- économique que peut avoir une r éduction de la dur ée d’indemnisation touche la dur ée moyenne du ch ômage. Diverses évaluations sur les rapports entre la dur ée maximale d’indemnisation et la dur ée moyenne du ch ômage ont été effectuées en Suisse. Comme il n’y a encore jamais eu de r éduction de la du- rée maximale d ’indemnisation depuis l ’introduction de l ’assurance-chômage obli- gatoire, les études empiriques disponibles se basent toutes sur une analyse des effets d’un allongement de la durée d’indemnisation. La «Forschungsstelle für Arbeitsmarkt- und Industrie ökonomik» (FAI)26 a constaté, dans différentes études, une augmentation marqu ée, causée par le «Moral Hazard», de la durée moyenne du ch ômage à la suite des prolongations successives de la du- rée d’indemnisation décidées dans les ann ées 90. Selon ces analyses, les d épenses supplémentaires induites par l’’assurance en 1998, par exemple du fait de la prolon- gation de la durée d’indemnisation, se sont élevées à environ un cinqui ème du mon- tant total des indemnit és versées. Cumulées sur les ann ées 90, ces d épenses supplé- mentaires occasionnées par le «Moral Hazard» se sont m ême élevées à un tiers du total des indemnités de chômage versées en plus. Toutefois, selon une enqu ête du «Büro f ür Arbeits- und sozialpolitische Studien » (BASS)27, les d épenses suppl émentaires induites par l ’allongement de la dur ée d’indemnisation décidée pendant les ann ées 90 se sont élevées en moyenne à 15 % des dépenses totales au maximum. La diff érence par rapport aux chiffres de l ’étude FAI s’explique par l ’importance accordée aux crit ères relativement s évères du tra- vail convenable et aux mesures de march é du travail; cette option a pour effet de restreindre fortement le «Moral Hazard » que l ’on observe habituellement sur les marchés des assurances. Dans l’ensemble, les études mentionnées parviennent à la conclusion qu ’une réduc- tion de la durée maximale d’indemnisation engendre une diminution corollaire de la durée moyenne du ch ômage, étant admis que les cons équences du «Moral Hazard» sont sym étriques en cas d ’augmentation et de r éduction de la dur ée maximale d’indemnisation. Cette constatation est d ’ailleurs corrobor ée par une majorit é d’études internationales qui escomptent une diminution de la dur ée moyenne du 26 Sheldon, G. (2000): Auswirkungen der Arbeitslosenversicherung auf die Arbeitslosigkeit in der Schweiz 1990–1999. Expertise mandatée parla Direction du travail du Secrétariat d’Etat à l’économie. Forschungsstelle füt Arbeitsmarkt- und Industrieökonomik (FAI), Bâle. Sheldon, G. (1999): Die Langzeitarbeitslosigkeit in der Schweiz. Diagnose und Therapie. Publication de l’organe de compensation du fonds de compensation de l’assurance- chômage. Editions Paul Haupt, Berne. Sheldon, G. (1999): Arbeitsmarkt, Arbeitslosenversicherung, dans: Liberales wirtschaftspolitisches Konzept. Volume de documents. Commission des questions conjoncturelles (CQC). 27 Spycher, S. (2000): Moral-Hazard-Verhalten der Arbeitnehmer/innen in der Arbeitslosenversicherung. Empirische Untersuchung mit Daten der Schweizerischen Arbeitskräfteerhebung 1991 bis 1999. Expertise mandatée par la Direction du travail du Secrétariat d’Etat à l’économie. Büro für Arbeits- und Sozialpolitische Studien (BASS), Berne.2204 chômage en cas de réduction de la durée moyenne d’indemnisation28. En ce qui con- cerne l’ampleur de l ’effet réducteur attendu sur la dur ée moyenne du ch ômage en raison de l’atténuation des effets du «Moral Hazard», les opinions divergent. Augmentation de la durée minimale de cotisation Un allongement de la durée minimale de cotisation engendre également une diminu- tion du «Moral Hazard» induit par l ’assurance. Il cr ée en outre une meilleure équi- valence entre les cotisations vers ées et les droits aux prestations. Il faut aussi consi- dérer cette mesure dans l’optique de la libre circulation des personnes avec l’UE, qui occasionnera des co ûts supplémentaires à l’assurance-chômage. L’augmentation de la dur ée minimale de cotisation rendra l ’accès aux prestations de l ’assurance- chômage moins facile, notamment pour les travailleurs saisonniers ou les personnes engagées pour moins d’une année. Dans l’ensemble, l’augmentation de la dur ée minimale de cotisation et la r éduction de la dur ée d’indemnisation peuvent engendrer une diminution de la dur ée du ch ô- mage et, si les circonstances restent les m êmes, un recul du ch ômage en Suisse. En revanche, il n ’est gu ère possible d ’évaluer les effets de ces mesures sur le taux d’occupation. c) Incidence de l’Accord sur la libre circulation des personnes conclu avec l’UE Après l’entrée en vigueur de l ’Accord sur la libre circulation des personnes conclu avec l’UE, les ressortissants de l ’UE en Suisse auront droit à une indemnisation en cas de ch ômage s ’ils remplissent les crit ères de la LACI (principe de non- discrimination). En cons équence de la libre circulation des personnes, il faut s’attendre à des co ûts supplémentaires pour l ’assurance-chômage, par rapport à au- jourd’hui, pour deux raisons 29. Premi èrement, la fonction de «volant r égulateur» remplie par la population étrangère active devrait perdre plus rapidement de son ef- ficacité que ce n ’était le cas par le pass é. Deuxièmement, les travailleurs provenant de l ’UE, qui, jusqu ’alors, avaient le statut de saisonnier ou étaient titulaires d ’un permis de séjour de courte durée, pourront percevoir des indemnités de chômage aux mêmes conditions que les travailleurs établis en Suisse (voir aussi ch. 3.1.2.4). L’allongement de la durée minimale de cotisation et le raccourcissement de la dur ée maximale d ’indemnisation att énueront également les frais suppl émentaires d écou- lant de la libre circulation des personnes. Pendant le d élai transitoire de sept ans, les économies pourraient s’élever à quelque 45 millions de francs par an, ce qui corres- pond à 21 % des frais supplémentaires prévisibles. Ces économies seront supportées par les immigrants, ou en partie par leurs pays de provenance si ceux-ci devaient fournir des prestations d’assistance à ces personnes. 28 Cf. Tableaux comparatifs dans Bauer, T. (1998): Auswirkungen von Leistungsveränderungen bei der Arbeitslosenversicherung. Forschungsbericht 11/98 im Auftrag der IDA FiSo 2. Office fédéral des assurances sociales. Büro für Arbeits- und Sozialpolitische Studien (BASS), Berne. 29 Cf. Frick, A. et F. Schmidbauer (1999): Auswirkungen der bilateralen Verträge mit der EU auf die Arbeitslosenversicherung (ALV ) und Massnahmen zu ihrer Begrenzung. Etude sur mandat de la Commission de surveillance du fonds de compensation de l’assurance-chômage. BWA Schriftenreihe. Beiträge zur Arbeitsmarktpolitik Nr. 13.2205 d) Conséquences sur le plan régional L’institution de l ’assurance-chômage instaure un m écanisme de compensation entre les r égions formant un bassin d ’emploi: sur le long terme, les r égions moins tou- chées par le ch ômage versent au fonds de l ’assurance-chômage sous forme de coti- sations des sommes plus élevées qu’elles n’en perçoivent sous forme d ’indemnités. A l’inverse, les r égions qui ont un taux de ch ômage plus élevé reçoivent, selon les circonstances, plus de prestations de l ’assurance qu’elles ne versent de cotisations. Cet effet tout à fait souhaitable se trouve renforc é en cas d’extension des prestations et amoindri en cas de r éduction des prestations. Dans l ’ensemble, l ’assurance- chômage conserve ses fonctions de m écanisme de compensation r égionale m ême avec les mesures propos ées. Il faut ajouter à ce propos que l ’accord de prestations axé sur les r ésultats passé avec les cantons prend davantage en consid ération la si- tuation régionale du marché du travail puisque le financement des mesures de mar- ché du travail est li é au nombre de demandeurs d ’emploi et tient ainsi explicitement compte du marché de l’emploi régional. e) Autres conséquences pour les cantons et les communes Une partie des économies réalisées dans l ’assurance risquent de se transformer en dépenses suppl émentaires pour les cantons et les communes si les personnes qui perdent leurs droits aux indemnit és de ch ômage doivent recourir à l’aide sociale. Il en résultera un transfert du principe de l’assurance à celui du besoin. Une étude effectuée sur les personnes arriv ées en fin de droits en 1998 montre que, dans les six premiers mois suivant leur arriv ée en fin de droits, 14 % d ’entre elles dépendaient, pour couvrir leurs frais courants d ’entretien, de l ’assistance, de l ’aide sociale, d’un revenu de réinsertion ou de l’aide cantonale aux chômeurs30. 3.6.5 Variantes étudiées Diverses variantes ont également été étudiées dans les travaux de r évision (v. aussi «Modifications écartées», ch. 1.2.3). Certaines auraient eu des incidences économi- ques importantes, en particulier la modulation des cotisations en fonction des ris- ques31, une privatisation partielle de l’assurance, l’introduction d’une assurance pour les indépendants32, la dégressivité des indemnit és journalières en fonction de la du- rée du ch ômage, des mesures sp éciales en faveur des r égions particulièrement tou- chées par le chômage. 30 Aeppli, Daniel (2000), Die Ausgesteuerten. Situationsbericht – Dritte Studie, Editions Paul Haupt, Berne. 31 Sheldon, G. (2000): Risikoabhängige Prämien bei der Arbeitslosenversicherung. Expertise mandatée par la Direction du travail du Secrétariat d’Etat à l’économie. Forschungsstelle für Arbeitsmarkt- und Industrieökonometrik (FAI), Bâle 32 Widmer, R. und H. Schmid (1999): Arbeitslosenversicherung für Selbständigerwerbende? Expertise commandée par la Direction du travail du Secrétariat d’Etat à l’économie. Forschungsinstitut für Arbeit, Université de Saint-Gall.2206 3.6.6 Adéquation de l’exécution La révision dite technique de la LACI du 23 juin 2000, en vigueur depuis le 1 er jan- vier 2001, a modifié et optimisé l’organisation de l’exécution. – Elle a cr éé une base l égale permettant de conclure, avec les fondateurs des caisses et les cantons, de nouveaux accords de prestations qui leur donnent, dans l ’exécution de la LACI, une plus grande libert é d ’action, assortie d’incitations financières. – L’obligation faite au canton d ’offrir un nombre minimum de mesures de marché du travail a été supprimée, éliminant ainsi une source de fausses in- citations. – La suppression de cette obligation a oblig é à modifier la r églementation de la participation des cantons au financement de la mise en place des mesures de marché du travail. Ces mesures améliorent dans l’ensemble l’exécution de la LACI et encouragent for- tement tous les acteurs à la mener de mani ère efficace, efficiente et conforme aux objectifs. 3.7 Autres conséquences 3.7.1 Conséquences sur les relations internationales Le projet n ’a aucune incidence sur la Convention n o 168 de l ’OIT concernant la promotion de l ’emploi et la protection contre le ch ômage ratifiée par la Suisse le 17 octobre 1990, ni sur les accords bilat éraux conclus par la Suisse avec ses pays voisins en mati ère d’assurance-chômage. Ces accords seront de toute mani ère sus- pendus à l’entrée en vigueur de l’Accord bilatéral sur la libre circulation des person- nes entre la Suisse et la Communauté européenne. 3.7.2 Conséquences sur la coordination avec les autres assurances sociales Les demandeurs d ’emploi, les organisations caritatives et les personnes qui tra- vaillent sur le terrain se plaignent souvent du d éfaut d’harmonisation des interfaces entre les diff érentes branches des assurances sociales et l ’aide sociale. Le pr ésent projet tient compte de cette critique. Ces hiatus sont dus au fait que la r éinsertion est du ressort d ’organes différents selon la cause de l ’exclusion du march é du travail: ainsi, c ’est l ’ORP qui est comp étent si cette cause est d ’ordre économique, l’assurance-invalidité si l ’exclusion est due à l ’invalidité, l ’aide sociale si elle est due à des problèmes sociaux. De plus, ces institutions sont g érées à des niveaux dif- férents (l’aide sociale, p. ex., est gérée au niveau communal, les ORP et l ’AI, le sont au niveau cantonal); par ailleurs, elles doivent rendre compte, sur le plan financier, à des autorités différentes, ce qui complique encore les choses.2207 Des groupes de travail interd épartementaux et des études se sont pench ées, ces der- nières ann ées, sur le probl ème des liaisons dans le r éseau d ’assurances sociales33. Ces analyses ont d écelé l’existence de potentiels d ’amélioration notamment dans la transposition pratique des lois pertinentes. Il s ’agit de travailler de concert, par des mesures et des procédures coordonnées, à l’objectif commun: la réinsertion rapide et durable des demandeurs d ’emploi, chômeurs, chômeurs en fin de droits et allocatai- res de l’aide sociale qui sont inscrits aux ORP. L’exploitation de ce potentiel dépend toutefois dans une large mesure de la volont é des autorités compétentes aux niveaux communal, cantonal et fédéral de s’entendre, de traduire ces potentiels en catalogues de mesures élaborés en commun et de les mettre en œ uvre. Des projets concrets ci- blés devraient aider à trouver des améliorations réalisables. Le projet de révision comporte un nouvel article (85f) visant à encourager la collabo- ration interinstitutionnelle. Les frais additionnels engendr és le cas échéant par cette collaboration pourront être pris en compte dans le financement de l ’autorité canto- nale, des ORP et du service LMMT (art. 92, al. 7). Par ailleurs, l ’art. 94, al. 1 bis, simplifie, au profit des assur és, les r ègles de remboursement des prestations en cas de transfert de compétences entre assurances sociales. 3.7.3 Conséquences sur le marché du travail secondaire et complémentaire Il n ’existe pas de d éfinition unique, admise par tous, du march é du travail secon- daire34. Selon les crit ères majoritairement admis, font partie du march é secondaire les emplois temporaires pour ch ômeurs au titre de la LACI, de l ’aide sociale et de l’aide cantonale aux ch ômeurs ainsi que les emplois temporaires au titre du service civil. La notion de marché du travail complémentaire est plus extensive: elle englobe outre les emplois temporaires class és dans le march é du travail secondaire, l ’emploi de handicapés dans des ateliers prot égés, ainsi que le travail fourni par les prison- niers et dans le cadre de la protection civile. Il n’existe pas non plus de chiffres sur la taille du march é du travail secondaire et complémentaire en Suisse. Selon les estimations, il repr ésentait environ 43 000 em- plois en 1999 (dont 14 163 financés par l’assurance-chômage). 33 Rapport «Coordination entre assurance-invalidité, assurance-chômage et aide sociale» du 21 avril 1999, rédigé par le groupe de travail «Coordination» institué dans le cadre de la 4e révision de l’AI. KEK-CDC Consultants. Zürich (1999). Etude seco/OFFT-CII sur la collaboration interinstitutionelle (CII) au service de l’intégration sur le marché du travail. Partie I: CII entre les autorités cantonales du marché du travail RAV/LAM et l’orientation professionnelle. KEK-CDC Consultants. Zürich (2000). Etude seco/OFFT-CII sur la collaboration interinstitutionelle (CII) au service de l’intégration sur le marché du travail. Partie II: Analyse de la CII entre le marché du travail, l’orientation professionnelle, l’AI et le système social et guide pour son développement. Rapport du 26 janvier 1999 rédigé par le groupe de travail interdépartemental «Marché du travail complémentaire» sur le ch. 5 du postulat CER CN 99.3003. 34 Bauer, R. (1998): «Le marché du travail secondaire en Suisse. Dimensions actuelles et perspectives». Dans: La Vie économieque, Revue de politique économique, p. 22–29, no 1/98, Berne2208 3.7.4 Conséquences sur l’égalité entre femmes et hommes Le nouvel art. 9b est formulé de manière à ce que la femme ou l ’homme, ou encore les deux parents, puissent arrêter de travailler pour se consacrer à l’éducation des en- fants. Mais ils ne pourront faire valoir qu ’une seule p ériode éducative ( à hauteur d’un poste à plein temps) par enfant. L ’art. 9 b comporte une autre avanc ée vers l’égalité: la période éducative entraîne une prolongation du d élai-cadre sans égard à la nécessité économique. L’art. 28, al. 1 bis, sépare l’accouchement de la maladie et de l ’accident. Les femmes auront droit de nouveau, apr ès l ’accouchement, à 40 indemnit és journali ères; l’assurance couvre dès lors huit semaines après l’accouchement. 3.7.5 Conséquences sur la protection des données Les dispositions relatives à la protection des donn ées ont été fondamentalement adaptées, avec effet au 1 er janvier 2001, en fonction des exigences de la loi sur la protection des données (à l’occasion de l’adaptation et de l ’harmonisation des bases légales pour le traitement de données personnelles dans les assurances sociales). Ce- pendant, pour les besoins de la collaboration interinstitutionnelle, une nouvelle base légale doit être créée, à l’art. 85f, al. 2 à 4, pour ouvrir à d’autres institutions char- gées de t âches d ’intégration l ’accès aux dossiers et aux supports d ’informations électroniques des organes d ’exécution de la LACI. Les organes d ’exécution de la LACI n’autoriseront que l ’accès aux donn ées concernant les personnes qui per çoi- vent ou demandent des prestations de ces institutions, sous r éserve de réciprocité et, parmi ces donn ées, uniquement à celles dont l ’institution a besoin dans l’accomplissement de ses t âches. Cette transmission d ’information est tr ès impor- tante pour éviter qu ’il n ’y ait double emploi dans les activit és de conseil et pour améliorer l’efficacité des mesures prises. L ’article propos é élimine un obstacle es- sentiel à la collaboration interinstitutionnelle. Il respecte le principe de proportion- nalité posé par la loi sur la protection des donn ées puisque les donn ées ne peuvent être communiquées que pour les besoins d ’une seule tâche: l’intégration profession- nelle et sociale des personnes concern ées. Il respecte également les droits de la per- sonnalité puisque l’assentiment des intéressés est exigé. La question de la protection des donn ées est r églée différemment pour l ’assurance- invalidité (art. 85 f, al. 3 et 4). Des chevauchement sont en effet fr équents entre les deux assurances et il faut parfois un temps assez long pour d éterminer laquelle de ces deux institutions est comp étente. Par ailleurs, des prestations doivent fr équem- ment être rembours ées à l ’autre assurance une fois l ’organe comp étent d éterminé. Cette règlementation correspond au projet de la 4 e révision de l’assurance-invalidité. L’article proposé oblige du m ême coup à modifier l’art. 35a de la loi sur le service de l ’emploi qui autorisait jusqu ’ici à communiquer des donn ées du syst ème d’information à d ’autres institutions aux fins de placement (voir modification du droit en vigueur dans les dispositions finales).2209 4 Programme de la législature Le projet a été annoncé dans le programme de législature 1999–2003 (FF 2000 2168 A2, ch. 3.1. Sécurité sociale et santé). 5 Relation avec le droit européen Le droit europ éen ne recherche pas l ’harmonisation des prescriptions mat érielles en mati ère d ’assurance-chômage mais se limite à édicter, dans ses r èglements no 1408/71 et n o 574/72, des r ègles de coordination destin ées à garantir la libre cir- culation des personnes. A l ’art. 8 de l ’Accord sur la libre circulation des personnes entre la Suisse et la Communaut é européenne et ses Etats membres, et plus pr écisé- ment à l ’art. 1 de l ’annexe II du dit accord, la Suisse s ’est cependant engag ée à reprendre ces règles de coordination ou à appliquer des règles analogues. Le présent projet est compatible avec les r ègles de coordination du droit europ éen et n’instaure par de divergence avec ce droit. 6 Bases légales 6.1 Constitutionnalité La Constitution habilite le Conseil f édéral à l égiférer dans le domaine de l’assurance-chômage en vertu des art. 114, 110, al. 1, let. a et c, et 100, al. 1. Le projet de révision est en conformité avec lesdits articles. En particulier la participation financière fixe de la Confédération et des cantons pr é- vue par le projet est conforme à la Constitution (voir commentaire de l’art. 90a). 6.2 Délégation de compétences législatives Les nouvelles compétences de l égiférer données au Conseil f édéral sont énumérées ci-après. Les comp étences existantes ne sont mentionn ées que si elles ont chang é matériellement, mais non si elles ont été simplement déplacées en raison de la nou- velle systématique. La norme de d élégation de l ’art. 3, al. 5, n ’est pas nouvelle mais doit être définie concrètement. La compétence de légiférer a été donnée au Conseil f édéral à l’art. 3, al. 2, à l ’occasion de la r évision partielle de 1996. Elle sert à d éfinir par voie d’ordonnance le taux de calcul du montant annuel maximum lorsque l ’occupation a duré moins d’un an. Le montant annuel maximum lui-m ême est fixé par référence à l’assurance-accidents obligatoire. Mais, contrairement à la loi sur l ’assurance- accidents, la LACI fixe le taux de calcul en d éfaveur de l’assuré. Le Conseil fédéral a dès lors uniquement besoin de la compétence de fixer le salaire soumis à cotisation plus haut pour les personnes ayant travaill é moins d ’un an. La d élégation doit donc être limitée à la fixation du montant maximum.2210 L’art. 11a, al. 3, habilite le Conseil f édéral à édicter de r ègles dérogatoires lorsque les prestations de d épart servies à l’assuré par l ’employeur sont affect ées à la pr é- voyance professionnelle. L’art. 22, al. 3, habilite le Conseil f édéral à adapter le seuil fix é à l’al. 2, let. b, à l’évolution des prix et des salaires, comme cela se fait dans l’AVS. L’art. 24, al. 1, charge le Conseil f édéral de fixer le mode de calcul du gain retir é d’une activité indépendante lorsque ce gain est pris en compte au titre du gain inter- médiaire. L’art. 24, al. 3 bis, charge le Conseil f édéral de d éfinir les conditions dans lesquelles le gain interm édiaire est pris en consid ération en cas de r ésiliation pour cause de modification du contrat de travail. L’art. 59b, al. 2, charge le Conseil f édéral de fixer une indemnit é journalière mini- male. L’art. 59c, al. 5, comporte deux normes de délégation: le Conseil fédéral peut autori- ser l’organe de compensation à déléguer aux autorités compétentes la compétence de statuer sur les demandes de subventionnement des mesures collectives de formation ou des mesures d’emploi jusqu’à un montant maximum et, dans ce but, il peut édic- ter des directives pour le contrôle de la qualité des mesures de formation. Les normes de d élégation inscrites aux art. 82, al. 5 et 85 g, al. 5, ont d éjà été intro- duites à l’occasion de la r évision dite technique de la loi. Elle permet au Conseil f é- déral de fixer chaque année les bases de calcul de l’indemnité pour risque de respon- sabilité. La délégation ne doit pas aller plus loin. L’art. 85e, al. 2, habilite le Conseil f édéral et l ’organe de compensation à fixer, le premier par voie d ’ordonnance le second par voie de directives, le cadre organisa- tionnel et financier de la collaboration interinstitutionnelle. L’art. 90a, al. 2, charge le Conseil f édéral de fixer la cl é de répartition de la partici- pation des cantons aux dépenses de l’assurance. L’art. 90c donne mission au Conseil fédéral de réviser le système de financement de l’assurance-chômage lorsque certaines conditions générales ont changé. Si la collaboration intercantonale et interinstitutionnelle nouvellement inscrite dans la loi engendre temporairement des d épenses suppl émentaires, le Conseil f édéral peut, en vertu de l ’art. 92, al. 7, reconna ître ces d épenses au titre des frais d’administration de l’autorité cantonale, des ORP et des services LMMT. Si, à la fin de l’année 2002, il y a lieu de prévoir que les dettes seront éteintes dans le courant de l ’année 2003, comp étence est donn ée au Conseil f édéral d’abaisser con- venablement le taux de cotisation compte tenu de l’état des dettes.2211 Annexe 1 Abréviations employées pour les organismes consultés 1. Cantons Abréviations utilisées sur les plaques minéralogiques 2. Partis politiques PRD Parti radical d émocratique suisse PDC Parti d émocrate-chrétien PS Parti socialiste UDC Union d émocratique du centre PLS Parti lib éral suisse PST Parti suisse du travail PES Parti écologique suisse 3. Organisations faîtières de l’économie ECOS Verband der Schweizer Unternehmen USAM Union suisse des arts et m étiers UPS Union patronale suisse FRSP F édération Romande des Syndicats Patronaux USS Union syndicale suisse CSC Conf édération des syndicats chrétiens de suisse 4. Autres organisations intéressées AOST Association des offices suisses du travail ACC Association des caisses publiques d ’assurance-chômage de Suisse et de la Principauté du Liechtenstein ErfAA Groupe d ’échange d ’expériences des caisses de ch ômage des syndicats USS, CSC, FSE AOMAS Association des organisateurs de mesures de marché du travail de Suisse UVS Union des villes suisses SGdeV Association des Communes Suisses ADC Association de d éfense des chômeurs Car Caritas Suisse CIAS Conf érence suisse des institutions d’action sociale2212 PI Pro Infirmis SUVA Caisse nationale d ’assurance en cas d’accidents GaS Gastro Suisse SIB Syndicat industrie et b âtiment CGAS Communaut é genevoise d’action syndicale SYNA SYNA SSfv Syndicat suisse film et vid éo SIA Soci été suisse des ingénieurs et architectes SBKV Schweizerischer B ühnenkünstlerverband ActI Action Intermittents VAKPW Fédération suisse des caisses d’assurance-chômage de l’économie privée ACCP Association Suisse des Caisses de Compensation Professionnelles CSDE Conf érence suisse des délégués à l’égalité CCCC Conf érence des caisses de compensation cantonales COFF Commission f édérale de coordination pour les questions familiales FSIH F édération suisse pour l’intégration des handicapés CSP Centre Social Protestant StZH Stadt Z ürich FEPS F édération des Eglises protestantes de la Suisse CDAS Conf érence des directeurs cantonaux des affaires sociales CDF Conf érence des directeurs cantonaux des finances CCSit Caisse ch ômage du Syndicat interprofessionnel des travailleuses et tra- vailleurs SCul Suisse Culture FAE F édération des Associations d’Etudiants 5. Autorités judiciaires TFA Tribunal f édéral des assurances2213 Annexe 2 Bibliographie Aeppli, D. (2000): Die Ausgesteuerten. Situationsbericht – Dritte Studie. Etitions Paul Haupt, Berne. Atkinson, A. und Micklewright, J. (1991): Unemployment Compensation and La- bor Market Transitions: A Critical Review, in: Journal of Economic Literature Vol. 29: 1679-1727. Bauer, R. et al. (1998): Der zweite Arbeitsmarkt in der Schweiz . Publication de l’organe du fonds de compensation de l ’assurance-chômage, Office f édéral de l’économie. Editions Paul Haupt, Berne. Bauer, T. (1998): Auswirkungen von Leistungsver änderungen bei der Arbeits- losenversicherung. Forschungsbericht 11/98 im Auftrag der IDA FiSo 2. Office fédéral des assurances sociales. B üro f ür Arbeits- und Sozialpolitische Studien (BASS). Bauer, T., Baumann, B. und K ünzi, K. (1999): Evaluation der Regelung des Zwi- schenverdienstes in der Schweiz. Etude mandatée par la commission de surveillance du fonds de compensation de l ’assurance-chômage. Publications seco. Politique du marché du travail n o 4. Egger, M., Imboden, C. et al. (1999): Examen de la structure des caisses (Sous- mandat 1). Rapport final . Publications OFDE. Contributions à la politique du mar- ché du travail no 16. Egger, M., Birchler, U. et al. (2000 ): Evaluation de la mise en œ uvre des mesures de marché du travail. Rapport final . Etude mandatée par la commission de surveil- lance du fonds de compensation de l ’assurance-chômage. Publications seco. Poli- tique du marché du travail no 8. Egger, M. et al. (1999): Mandat de prestations et m écanismes d’incitation pour les ORP. Rapport final. Publications OFDE. Contributions à la politique du march é du travail no 17. Frick, A. und Schmidbauer, F. (1999): Auswirkungen der bilateralen Verträge mit der EU auf die Arbeitslosenversicherung (ALV) und Massnahmen zu ihrer Begren- zung. Etude mandatée par la commission de surveillance du fonds de compensation de l’assurance-chômage. Publications seco. Politique du marché du travail no 13. Gerfin, M. (1995): Arbeitsangebot, Steuern und Stundenbeschr änkungen. Eine em- pirische Untersuchung f ür die Schweiz unter Verwendung von diskreten Wahlmo- dellen. Edtions Shaker, Aachen. Gerfin, M. und Lechner, M. (2000): Evaluationsprogramm Arbeitsmarktpolitik: Ökonometrische Evaluation der arbeitsmarktlichen Massnahmen . Etude mandat ée par la commission de surveillance du fonds de compensation de l ’assurance- chômage. Publications seco. Politique du marché du travail no 7. Imboden, C., Egger, M . et al. (1999): Etude d ’évaluation des ORP. Rapport final. Publications OFDE. Contributions à la politique du marché du travail no 14.2214 KEK-CDC Consultants (2000): Integration der Stellensuchenden in der Schweiz, Tome 1. Zusammenarbeit zwischen Arbeitsmarktbeh örden und Berufsberatung. EDMZ, Berne. KEK-CDC Consultants (2000): Integration der Stellensuchenden in der Schweiz, Tome 2. Zusammenarbeit zwischen Arbeitsmarktbeh örden, Berufsberatung, IV- Stelle und Sozialhilfe. EDMZ, Berne. Lalive d ’Epinay, R. und Zweim üller, J. (2000): Evaluationsprogramm Arbeits- marktpolitik: Arbeitsmarktliche Massnahmen und Anspruch auf Arbeitslosenent- schädigung. Etude mandat ée par la commission de surveillance du fonds de com- pensation de l’assurance-chômage. Publications seco. Politique du marché du travail no 6. Martinovits-Wiesendanger, A. und Ganzaroli, D. (2000): Evaluationsprogramm Arbeitsmarktpolitik. Wirkungsanalyse Gastgewerbe-/ Winwordkurse und Einsatz- programme. Etude mandat ée par la commission de surveillance du fonds de com- pensation de l ’assurance-chômage. Publication du seco. Politique du march é du tra- vail no 5. Prey, H. (2000): Evaluationsprogramm Arbeitsmarktpolitik. Wirkungsanalyse zu Weiterbildungs- und Umschulungsmassnahmen in St. Gallen . Etude mandatée par la commission de surveillance du fonds de compensation de l ’assurance-chômage. Pu- blication du seco. Politique du marché du travail no 3. Schips, B. (1999): Mikro- und makroökonomische Auswirkungen der vorgesehenen Revisionen der obligatorischen Alterssicherung (11. AHV-Revision und 1. BVG- Revision), in: KOF, Rapport mensuel 7/8. Schmid, H. und Rosenbaum, E.F. (1995): Arbeitslosigkeit und Arbeitslosenversi- cherung aus ökonomischer Sicht. Editions Paul Haupt, Berne. Sheldon, G. (1999): Die Langzeitarbeitslosigkeit in der Schweiz. Diagnose und Therapie. Publication de l ’organe du fonds de compensation de l ’assurance- chômage, Secrétariat d’Etat à l’économie. Editions Paul Haupt, Berne. Sheldon, G. (1999): Arbeitsmarkt, Arbeitslosenversicherung, in: Liberales wirt- schaftspolitisches Konzept. Documentation , Commission pour les questions con- joncturelles (CQC). Sheldon, G. (2000): Risikoabhängige Pr ämien bei der Arbeitslosenversicherung . Expertise mandatée par la Direction du travail du Secr étariat d ’Etat à l ’économie. Forschungsstelle für Arbeitsmarkt- und Industrieökonometrik (FAI), Bâle. Sheldon, G. (2000): Bestimmung der H öhe der konjunkturneutralen Arbeitslosig- keit. Expertise mandat ée par la Direction du travail du Secr étariat d ’Etat à l’économie. Forschungsstelle f ür Arbeitsmarkt- und Industrie ökonometrik (FAI), Bâle. Sheldon, G. (2000): Auswirkungen der Arbeitslosenversicherung auf die Arbeitslo- sigkeit in der Schweiz 1990–1999. Expertise mandatée par la Direction du travail du Secrétariat d ’Etat à l ’économie. Forschungsstelle f ür Arbeitsmarkt- und Industrie- ökonometrik (FAI), Bâle.2215 Sheldon, G. (2000): Evaluationsprogramm Arbeitsmarktpolitik: Die Effizienz der öffentlichen Arbeitsvermittlung. Expertise mandat ée par l ’organe du fonds de com- pensation de l’assurance-chômage. Publication du seco Arbeitsmarktpolitik no 4. Spycher, S. 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(1999): Abschätzung der finanziellen Konsequenzen von Anpassungen bei den Leistungen der Arbeitslosenversicherung . Expertise mandat ée par la Direc- tion du travail du Secr étariat d ’Etat à l ’économie. Forschungsinstitut f ür Arbeit, Université de Saint-Gall.2216 Table des matières 1P a r t i e générale 2127 1.1 Point de la situation 2127 1.1.1 Rappel historique 2127 1.1.2 Situation actuelle 2127 1.1.3 Perspectives 2128 1.1.4 Evolution sans la révision 2129 1.2 Grandes lignes du projet 2129 1.2.1 Points principaux 2129 1.2.2 Autres points importants du projet 2130 1.2.2.1 Prise en compte des indemnit és de départ (art. 11a) 2130 1.2.2.2 Prise en charge d ’un tiers des primes de l’assurance- accidents non professionnels obligatoire (art. 22a) 2131 1.2.2.3 Pr évention des abus en cas de gain intermédiaire (art. 24) 2131 1.2.2.4 R églementation séparée de l’indemnisation en cas d’incapacité de travail après un accouchement (art. 28) 2131 1.2.2.5 Retour à un seul type d’indemnités journalières (art. 59b) 2131 1.2.2.6 R églementation de la procédure de demande de subvention pour les mesures de marché du travail (art. 59c) 2131 1.2.3 Modifications écartées 2131 1.2.3.1 Assurance obligatoire et assurance compl émentaire facultative 2132 1.2.3.2 Assurance facultative pour les ind épendants 2132 1.2.3.3 Assistance aux ch ômeurs 2132 1.2.3.4 Retraite anticip ée financée par l’assurance-chômage 2133 1.2.3.5 Suppression des indemnit és en cas de réduction de l’horaire de travail et d’intempéries 2133 1.2.3.6 Modulation des cotisations en fonction des risques 2133 1.2.3.7 Abaissement du taux d ’indemnisation 2134 1.2.3.8 Prise en compte du revenu familial 2134 1.2.3.9 Indemnit és journalières dégressives 2134 1.2.3.10 Prolongation des d élais d’attente 2134 1.2.3.11 D éfinition plus restrictive du travail convenable 2135 1.2.3.12 Mesures sp éciales en faveur des régions particulièrement touchées par le chômage 2135 1.2.3.13 Remplacement des indemnit és journalières par une indemnité mensuelle 2135 1.2.3.14 Indemnit és journalières entre les périodes de service militaire 2136 1.2.3.15 Modification de la structure d ’exécution actuelle 2136 1.2.3.16 S éparation entre l’assurance dans la LACI et l’encouragement de l’emploi dans une nouvelle loi sur la promotion du travail 2136 1.2.3.17 D éveloppement des mesures de marché du travail dans le sens de la prévention 21372217 1.2.3.18 Restriction des droits à l’assurance-chômage pour les requérants d’asile et les personnes à protéger 2138 1.2.3.19 Lib ération des conditions relatives à la période de cotisation pour les personnes qui se sont consacrées à des proches impotents 2138 1.3 Résultats de la procédure préliminaire 2139 1.3.1 Motion 98.3525 (Assainissement de l’assurance-chômage) 2139 1.3.2 Procédure préliminaire 2140 1.3.2.1 Objectifs de la r évision 2140 1.3.2.2 Commission d ’experts / Commission de surveillance 2140 1.3.2.3 Divergences par rapport à la motion 2141 1.3.3 Procédure de consultation 2143 1.3.3.1 Ouverture 2143 1.3.3.2 R ésultats 2143 1.3.3.3 Evaluation et pond ération 2148 1.4 Réponse aux interventions parlementaires 2152 1.5 Rapport avec la loi sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) 2153 1.6 Révision de l’AVS: retraite anticipée et coordination avec l’assurance- chômage 2154 2P a r t i e s péciale 2154 2.1 Commentaire article par article 2154 3C o n séquences 2184 1.1 Conséquences financières 2184 3.1.1 Evolution du fonds de compensation de l’assurance-chômage 2184 3.1.1.1 Comptes annuels du fonds de compensation de l ’assurance- chômage 1986 à 1999 2184 3.1.1.2 Budget, plan financier du fonds de compensation de l’assurance-chômage 2000 à 2004 2185 3.1.2 Conséquences sur les comptes annuels de l’assurance, conséquences pour la Confédération et les cantons 2185 3.1.2.1 Cons équences pour l’assurance 2185 3.1.2.2 Cons équences pour la Confédération 2188 3.1.2.3 Cons équences pour les cantons 2188 3.1.2.4 Cons équences des accords bilatéraux avec l’UE 2189 3.2 Conséquences en matière de personnel 2189 3.2.1 Pour l’assurance 2189 3.2.2 Pour la Confédération 2190 3.2.3 Pour les cantons 2190 3.3 Conséquences dans le secteur informatique 2190 3.4 Conséquences sur la dotation en personnel des caisses de chômage 2190 3.5 Conséquences sur la dotation en personnel de l’assurance 2190 3.6 Conséquences économiques 2191 3.6.1 L’évolution depuis les années 80 2191 3.6.2 Nécessité et possibilité de l’intervention de l’Etat 21922218 3.6.3 Impact sur les différentes catégories sociales 2193 3.6.4 Conséquences sur l’ensemble de l’économie 2199 3.6.5 Variantes étudiées 2205 3.6.6 Adéquation de l’exécution 2206 3.7 Autres conséquences 2206 3.7.1 Conséquences sur les relations internationales 2206 3.7.2 Conséquences sur la coordination avec les autres assurances sociales2206 3.7.3 Conséquences sur le marché du travail secondaire et complémentaire 2207 3.7.4 Conséquences sur l’égalité entre femmes et hommes 2208 3.7.5 Conséquences sur la protection des données 2208 4 Programme de la législature 2209 5 Relation avec le droit européen 2209 6B a s e s légales 2209 6.1 Constitutionnalité 2209 6.2 Délégation de compétences législatives 2209 2219Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message à l'appui d'une révision de la loi sur l'assurance-chômage (LACI) In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 23 Cahier Numero Geschäftsnummer 01.019 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 12.06.2001 Date Data Seite 2123-2218 Page Pagina Ref. No 10 125 428 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.