2. März 1993 N 51 Postulat der Kommission NR 92.068 #ST# 93.3023 Postulat der Kommission NR 92.068 Ueberwachung von Bankkonten im Strafprozess. Rechtsgrundlagen Postulat de la commission CN 92.068 Surveillance de comptes bancaires dans le cadre de procès pénaux. Bases juridiques Wortlaut des Postulates vom 18. Januar 1993 Der Bundesrat wird eingeladen, die Schaffung von Rechts- grundlagen für die Ueberwachung von Bankkonten im Straf- prozess, insbesondere im Zusammenhang mit der internatio- nalen Rechtshilfe, zu prüfen und den eidgenössischen Räten Bericht zu erstatten. Texte du postulat du 18 Janvier 1993 Le Conseil fédéral est invité à examiner l'opportunité de créer, spécialement en relation avec l'entraide judiciaire internatio- nale, des bases juridiques pour la surveillance de comptes bancaires dans le cadre de procès pénaux, et à faire rapport au Parlement Schriftliche Begründung Die Urheber verzichten auf eine Begründung und wünschen eine schriftliche Antwort. Développement par écrit Les auteurs renoncent au développement et demandent une réponse écrite. Schriftliche Erklärung des Bundesrates vom 24. Februar 1993 Der Bundesrat ist bereit, das Postulat entgegenzunehmen. Déclaration écrite du Conseil fédéral du 24 février 1993 Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat #ST# 93.3024 Postulat der Kommission NR 92.068 (Minderheit Reimann Maximilian) Ueberwachung von Bank- und Postkonten sowie Wechselstuben. Rechtsgrundlagen Postulat de la commission CN 92.068 (minorité Reimann Maximilian) Surveillance de comptes bancaires et postaux ainsi que des bureaux de change. Bases juridiques Wortlaut des Postulates vom 18. Januar 1993 Der Bundesrat wird eingeladen, zu prüfen, ob im Zusammen- hang mit internationaler Rechtshilfe im Rahmen von Ueberein- kommen Nr. 141 des Europarates Rechtsgrundlagen zur Ueberwachung von Bank- und Postkonten sowie Wechselstu- ben geschaffen werden sollten. lexfe du postulat du 18 janvier 1993 Le Conseil fédéral est invité à examiner si, en relation avec l'en- traide judiciaire internationale et dans le cadre de la conven- tion No 141 du Conseil de l'Europe, il y a lieu de créer les bases juridiques pour la surveillance de comptes bancaires et pos- taux ainsi que des bureaux de change. Mitunterzeichner-Cosignataires: Allenspach, Borradori, Frey Claude, Heberlein, Iten Joseph, Sandoz, Scherrer Jürg, Stamm Luzi.Vetterli.Zölch (10) Schriftliche Begründung Die Urheber verzichten auf eine Begründung und wünschen eine schriftliche Antwort. Développement par écrit Les auteurs renoncent au développement et demandent une réponse écrite. Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates vom 24. Februar 1993 Gemäss Artikel 4 Ziffer 2 des Uebereinkommens Nr. 141 des Europarates über Geldwäscherei sowie Ermittlung, Beschlag- nahme und Einziehung von Erträgen aus Straftaten ziehen die Vertragsstaaten in Erwägung, Massnahmen zu treffen, die ih- nen die Anwendung besonderer Ermittlungsmethoden er- möglichen. Die Bestimmung nennt in der nicht abschliessen- den Aufzählung solcher Ermittlungstechniken unter anderem auch die den schweizerischen Prozessgesetzen bislang un- bekannte Anordnung der Ueberwachung von Bankkonten. Im Unterschied zur herkömmlichen Aktenedition oder -be- schlagnahme im Zusammenhang mit einem Bankkonto ist diese Zwangsmassnahme zukunftsgerichtet: Die Bewegun- gen auf einem Bankkonto eines Angeschuldigten werden während einer zum voraus bestimmten Zeitdauer aufgezeich- net und der Strafverfolgungsbehörde laufend übermittelt Die Wirksamkeit der Kontenüberwachung setzt zudem voraus, dass deren Anordnung und Durchführung dem Betroffenen gegenüber einstweilen geheim bleibt. Insoweit ist die Ueberwachung von Bankkonten der in Artikel 179octies des Strafgesetzbuches und in den Prozessordnun- gen des Bundes und der Kantone geregelten amtlichen Ueberwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs vergleich- bar. Eine gesetzliche Regelung müsste daher auch hier in er- ster Linie die formellen und materiellen Voraussetzungen der Anordnung und die Modalitäten der Durchführung der Mass- nahme fixieren. Im Hinblick auf Artikel 64bis der Bundesverfassung stellt sich indessen die Frage, ob und inwieweit überhaupt eine Bundes- kompetenz besteht, das prozessuale Institut der Ueberwa- chung von Bankkonten in umfassender, d. h. auch für die kan- tonalen Verfahrensrechte verbindlicher Weise zu regeln. Die- selbe Frage ist auch im Zusammenhang mit der Schaffung ei- ner gesetzlichen Grundlage für die verdeckte Fahndung von Bedeutung (vgl. dazu die Stellungnahme des Bundesrates zur Motion Danioth, 92.3250, welche am 10. Dezember 1992 vom Ständerat als Postulat überwiesen wurde). Da zudem die Ueberwachung von Bankkonten und die ver- deckte Fahndung als prozessuale, dem Betroffenen gegen- über geheime Ueberwachungsmassnahmen strukturelle Ge- meinsamkeiten aufweisen, ist der Bundesrat bereit, die Schaf- fung von entsprechenden Rechtsgrundlagen im Gesamtzu- sammenhang zu prüfen. Insoweit deckt sich das vorliegende Postulat mit dem Postulat der Kommission NR 92.068 (93.3023), zu dessen Entgegennahme der Bundesrat be- reit ist Einer Revision des Rechtshilfegesetzes bedarf es demgegen- über nicht: Eine Ueberwachung von Bankkonten - welche sich namentlich bei der Bekämpfung des organisierten Ver- brechens als wirksames Mittel erweisen kann - wäre gestützt auf die geltenden Artikel 63ff. IRSG auch in Erfüllung eines ausländischen Rechtshilfeersuchens möglich. Im Unterschied zu Bankkonten besteht für die Ueberwachung von Postkonten bereits eine gesetzliche Grundlage in Artikel 179octies des Strafgesetzbuches (in Verbindung mit Art. 66Postulat de la commission CN 92.068 52 N 2 mars 1993 Bundesstrafprozess, vgl. auch Art. 6 des Postverkehrsgeset- zes): Der Begriff der amtlichen Ueberwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs schliesst Postcheckkonten mit ein. Was schliesslich die Ueberwachung von Wechselstuben be- trifft, ist vorab festzuhalten, dass der Tatbestand der mangeln- den Sorgfalt bei Finanzgeschäften (Art 305ter StGB) auch be- rufsmässig tätige Geldwechsler dazu verpflichtet, im Rahmen der nach den Umständen gebotenen Sorgfalt die Identität des wirtschaftlich Berechtigten festzustellen. Der Bundesrat hat sodann eine interdépartementale Arbeitsgruppe mit der Aus- arbeitung flankierender verwaltungsrechtlicher Massnahmen zur Geldwäschereibekämpfung betraut, welche unter ande- rem die Aufsicht über die Finanzbranche des Nichtbankensek- tors einer Regelung zuführen sollen. Zusammenfassend lässt sich somit festhalten, dass das Anlie- gen des Postulates hinsichtlich der Ueberwachung von Bank- konten durch das Postulat 93.3023 der Kommission NR 92.068, zu dessen Entgegennahme der Bundesrat bereit ist, vollumfänglich abgedeckt wird. Die Forderung nach einer ge- setzlichen Grundlage für die Ueberwachung von Postkonten ist durch das geltende Recht erfüllt. Dem Anliegen der Ueber- wachung von Wechselstuben schliesslich wird im Rahmen der erwähnten Arbeiten an einem verwaltungsrechtlichen In- strumentarium zur Geldwäschereibekämpfung Rechnung ge- tragen. Rapport écrit du Conseil fédéral du 24 février 1993 Conformément à l'article 4 chiffre 2 de la Convention No 141 du Conseil de l'Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime, les Etats contractants envisagent d'adopter les mesures qui leur per- mettent d'employer des techniques spéciales d'investigation. La disposition mentionne notamment dans une liste non ex- haustive de techniques d'investigation les ordonnances de surveillance de comptes bancaires que les lois suisses de pro- cédure ne connaissent pas encore. Au contraire du traditionnel établissement ou de la saisie d'ac- tes en relation avec un compte bancaire, cette mesure de con- trainte vise l'avenir: les mouvements du compte d'un inculpé sont notés pendant une période déterminée à l'avance et com- muniqués sans délai à l'autorité de poursuite. Pour être effi- cace, la surveillance de comptes bancaires suppose en outre qu'elle soit ordonnée et appliquée provisoirement à l'insu de l'intéressé. Sur ce point, la surveillance de comptes bancaires est compa- rable aux mesures officielles de surveillance de la correspon- dance postale et des télécommunications prévues à l'article 179octies CP et dans les lois de procédure fédérales et canto- nales. Ici aussi, une réglementation légale devrait donc d'abord fixer les conditions formelles et matérielles d'ordon- nance de la mesure et les modalités d'exécution de celle-ci. Eu égard à l'article 64bis de la Constitution fédérale, il se pose cependant la question de savoir si et dans quelle mesure la Confédération a la compétence de régler dans le détail, donc de manière contraignante pour les droits de procédure canto- naux, la procédure de surveillance de comptes bancaires. La même question se pose dans le cadre de la création d'une base légale pour l'enquête secrète (cf. la réponse du Conseil fédéral à la motion Danioth, 92.3250, transmise sous forme de postulat par le Conseil des Etats le 10 décembre 1992). Comme, en outre, la surveillance de comptes bancaires et l'enquête secrète - mesures procédurales de surveillance pri- ses à l'insu de l'intéressé - ont des structures communes, le Conseil fédéral est prêt à examiner la création des bases léga- les nécessaires dans un contexte général. Sur ce point, le pré- sent postulat recouvre largement le postulat de la commission CN 92.068 (93.3023) que le Conseil fédéral est prêt à accepter. En revanche, point n'est besoin de réviser la loi sur l'entraide judiciaire: une surveillance de comptes bancaires - qui peut notamment se révéler un moyen efficace de lutte contre le crime organisé -fondée sur les articles 63 ss. EIMP serait pos- sible aussi en cas de demande d'entraide judiciaire. Contrairement à la surveillance de comptes bancaires, la sur- veillance de comptes postaux possède déjà une base légale dans l'article 179octies du Code pénal (en relation avec l'art. 66 de la loi sur la procédure pénale fédérale, cf. aussi l'art. 6 de la loi sur le service des postes): la notion de surveillance offi- cielle de la correspondance postale et des télécommunica- tions inclut les comptes de chèques postaux. S'agissant enfin de la surveillance de bureaux de change, il faut tout d'abord relever que l'énoncé du défaut de vigilance en matière d'opérations financières (art. 305ter CP) contraint aussi l'agent de change à vérifier l'identité de l'ayant droit éco- nomique avec la vigilance que requièrent les circonstances. Le Conseil fédéral a quant à lui chargé un groupe de travail d'élaborer des mesures complémentaires de droit administra- tif pour la lutte contre le blanchiment d'argent qui réglemen- tent notamment la surveillance du secteur financier extraban- caire. En résumé, force est de constater que la proposition du postu- lat concernant la surveillance de comptes bancaires est totale- ment couverte par le postulat 93.3023 de la commission CN 92.068, que le Conseil fédéral est prêt à accepter. L'exigence d'une base légale pour la surveillance de comptes postaux est satisfaite par le droit en vigueur. Enfin, la proposition concer- nant la surveillance de bureaux de change est prise en compte dans le cadre des travaux mentionnés relatifs à la création d'un instrument de droit administratif pour la lutte contre le blanchiment d'argent. Schriftliche Erklärung des Bundesrates Der Bundesrat ist bereit, das Postulat bezüglich Bankkonten und Wechselstuben anzunehmen. Bezüglich Postkonten ist das Postulat als erfüllt abzuschreiben. Déclaration écrite du Conseil fédéral Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat en ce qui concerne les comptes bancaires et les bureaux de change. S'agissant des comptes postaux, le postulat considéré comme satisfait doit être classé. Leuenberger Moritz, Berichterstatter: Nur ganz kurz: Artikel 4 Ziffer 2 des Uebereinkommens, dem Sie vorhin zugestimmt haben, verpflichtet unser Land, Massnahmen zu treffen, damit besondere Ermittlungsmethoden eingeführt werden können. Die Botschaft selbst ortet eine Lücke in der Schweiz, indem es nämlich keine gesetzliche Grundlage dafür gibt, Bankkonten zu überwachen, wenn ein Strafverfahren läuft, ganz im Gegen- satz zur Telefonüberwachung, die gesetzlich möglich ist Mit diesem Postulat wollen wir erreichen, dass die gesetzlichen Grundlagen für diese Ueberwachung geschaffen werden. Welche Zuständigkeit zwischen den Kantonen und dem Bund gewählt wird, ist uns gleichgültig. In den Kantonen gibt es in den Strafprozessordnungen teilweise schon derartige Vor- schriften, aber landesweit fehlt es an einer gesetzlichen Grundlage. Deswegen bitten wir den Bundesrat, ent- sprechend tätig zu werden. Er ist damit einverstanden, das Postulat entgegenzunehmen. Reimann Maximilian, Sprecher der Minderheit: Ich spreche für die Kommissionsminderheit, und zwar zu beiden Postula- ten, wobei die Minderheit hier gemessen an ihrer Stärke von 11 Mitgliedern der Mehrheit praktisch kaum nachsteht Abso- lute Gleichheit zwischen Mehrheits- und Minderheitspostulat besteht gar in der Beurteilung durch den Bundesrat, der sich bereit erklärt hat, beide Postulate anzunehmen. Effektiv liegen beide Vorstösse in ihrer Stossrichtung nahe bei- sammen. Dem internationalen Verbrechen soll und muss der Kampf mit allen Mitteln angesagt werden, und dazu gehört eine wirksame Erschwerung beim Umtausch von schmutzi- gem Geld in sauberes Geld. Der Minderheit ging allerdings der von Kollege Rechsteiner eingebrachte Antrag einerseits zu weit und andererseits nicht weit genug. Es stellte sich uns aber trotzdem die Frage, ob beide Postulate zu überweisen sind oder ob wir mit dem Minderheitspostulat dasjenige der Mehr- heit bekämpfen wollen. Die Antwort darauf hängt weitgehend von Ihnen ab, Herr Bun- desrat Koller, von Ihren Ausführungen auf die zentrale Frage: Wie halten Sie es grundsätzlich mit dem Bankgeheimnis?2. März 1993 N 53 Rechtshilfe. Vertrag mit Australien Das Postulat der Mehrheit birgt eine Gefahr in sich, weil es ganz allgemein die Ueberwachung der Bankkonten im Straf- prozess anstrebt, so dass wir mit dem Bankgeheimnis, mit ei- nem anderen Rechtsgut, in Konflikt kommen könnten. Wir müssen uns fragen: Wollen wir das effektiv, wollen wir, dass bei irgendeiner geringfügigen strafrechtlichen Angelegenheit die Ueberwachung von Bankkonten angeordnet werden kann? Diese Gefahr birgt die Version der Mehrheit in sich. Wir müssen uns wirklich fragen: Wollen wir ein solches Postulat dem Bundesrat zur Ueberprüfung überweisen, oder können Sie, Herr Bundesrat, eine Erklärung abgeben, dass sich der Prüfungsantrag, der Prüfungsspielraum, beispielsweise auf die schwere Kriminalität beschränken soll? Kollege Rechsteiner deutete mit seinem Wort «insbesondere» wohl an, dass es auch bei ihm primär um die internationale Rechtshilfe geht, aber so wie wir ihn kennen, liebäugelt er zweifellos damit, über diese Hintertür ganz allgemein eine At- tacke gegen das Bankgeheimnis zu reiten. Das will die Kommissionsminderheit nicht Deshalb be- schränkt sich unser Antrag auf den Bereich dieses Abkom- mens, auf die Geldwäscherei. Von Ihrer Antwort, Herr Bundes- rat, machen wir es abhängig, ob wir unser Postulat als Er- gänzung oder als Alternative zum Postulat der Mehrheit be- trachten. Die anderen Unterschiede zwischen den beiden Versionen sind, wie Ihrer Stellungnahme bereits zu entnehmen war, offensichtlich nicht mehr von Belang. Wir haben mit Genug- tuung davon Kenntnis genommen, dass bei den Postkonten der Geldwäscherei bereits nach geltendem Recht ein Riegel vorgeschoben werden kann, zumindest theoretisch. Wie es in der Praxis aussieht, sei offengelassen. Ebenfalls mit Ge- nugtuung ist zu konstatieren, dass auch vorgesehen ist, die Wechselstuben künftig besser in die Ueberwachung mit ein- zubeziehen. M. Borradori, rapporteur: La commission a présenté un pos- tulat qui invite le Conseil fédéral à examiner l'opportunité de créer, spécialement en relation avec l'entraide judiciaire inter- nationale, des bases juridiques pour la surveillance de comp- tes bancaires dans le cadre de procès pénaux et àfaire rapport de cela au Parlement. Les raisons qui soutiennent ce postulat sont les suivantes: l'ar- ticle 4 chiffre 2 de la convention oblige les parties contractan- tes à envisager l'introduction de techniques spéciales d'inves- tigation afin de faciliter le dépistage des produits délictueux. Parmi ces techniques sont citées aussi les ordonnances de surveillance des comptes bancaires. Dans le message, on peut lire qu'une partie des mesures citées dans la convention sont déjà applicables en Suisse. En revanche, la Suisse ne connaît jusqu'ici aucune réglementation légale qui prévoit, à la manière d'un contrôle téléphonique par exemple, la surveil- lance permanente des comptes bancaires pour une certaine durée. Afin que la convention ne reste pas un instrument vide et abstrait, la commission a pensé qu'il faudrait inviter le Conseil fédéral à examiner l'opportunité de créer une base lé- gale pour la surveillance des comptes bancaires. En définitive, la commission a voulu ainsi donner un signal pour une meil- leure concrétisation de la convention. C'est surtout au niveau de la Confédération que doivent être examinées les bases juri- diques, car ce n'est pas le but du postulat de résoudre d'ores et déjà la question des compétences entre Confédération et cantons, question qui peut donc rester ouverte. Ce postulat a eu la préférence en commission sur une autre proposition, celle de M. Reimann Maximilian, par 10 voix contre 9, avec le «Stichentscheid» du président. Cette der- nière vise, d'une part, un champ d'application plus étroit en limitant expressément le mandat d'examen dans le cadre de la convention du Conseil de l'Europe. Donc seule la conven- tion fait l'objet du mandat. D'autre part, cette proposition veut que les comptes postaux et les bureaux de change soient aussi considérés dans le mandat. Pour terminer, cette propo- sition vise à ce que le Conseil fédéral puisse examiner aussi si l'on doit intervenir au niveau des lois fixant les procédures pénales cantonales, dans la mesure où il y aurait une néces- sité d'agir. Bundesrat Koller: Wie Sie unserer schriftlichen Stellung- nahme haben entnehmen können, ist der Bundesrat bereit, das Postulat der Kommission entgegenzunehmen. Dies gilt auch für das Postulat der Minderheit der Kommission, soweit es nicht - was vor allem die Postcheckkonten anbelangt - als erfüllt abgeschrieben werden kann. Zur Frage von Herrn Reimann Maximilian folgendes: Wir ha- ben in der schriftlichen Stellungnahme zum Postulat der Min- derheit der Kommission ausdrücklich auf die Rechtsprobleme hingewiesen, die wir bei der Prüfung dieses zusätzlichen Mit- tels der Bankkontenüberwachung zu analysieren und nach- her zu lösen haben. Es ist einmal das Problem der Kompetenz- ausscheidung zwischen Bund und Kantonen, und es sind auch Probleme, die wir eigentlich ganz analog im Bereich der Telefonabhörung kennen. Der Bundesrat hat sich jüngst auf- grund eines Berichtes Ihrer Geschäftsprüfungskommission ohnehin bereit erklärt, diese ganze Frage der Voraussetzun- gen derTelefonabhörungen neu zu überprüfen. Nun kann ich natürlich das Resultat dieser Prüfungen nicht vorwegnehmen. Ich glaube, dafür müssen Sie Verständnis ha- ben. Aber das zeigt, in welche Richtung unsere Analysen ge- hen werden; es ist ganz klar, dass das Bankgeheimnis natür- lich gewahrt bleibt. Hingegen steht auch fest, dass das Bank- geheimnis im Bereich der Kriminalität immer zurücktreten musste. Und bei der Prüfung dieses zusätzlichen Mittels der Bankkontenüberwachung werden wir natürlich, analog zur Te- lefonabhörung, genau zu prüfen haben, aufgrund welcher Ta- ten wir zu diesem ausserordentlichen Strafverfolgungsmittel greifen wollen. Aber das Resultat werden wir Ihnen natürlich erst nach Abschluss dieser Prüfungen bekanntgeben können. So viel zu Ihrer Frage. Im übrigen kennen Sie unsere Stellung- nahme. Posfu/af93.3023 Ueberwiesen - Transmis Postulat 93.3024 Bankkonten und Wechselstuben Comptes bancaires et bureaux de change Ueberwiesen - Transmis Postkonten - Comptes postaux Abgeschrieben - Classé #ST# 92.075 Rechtshilfe. Vertrag mit Australien Entraide judiciaire. Traité avec l'Australie Botschaft und Beschlussentwurf vom 9. September 1992 (BBIV1185) Message et projet d'arrêté du 9 septembre 1992 (FF V1181 ) Beschluss des Ständerates vom 10. Dezember 1992 Décision du Conseil des Etats du 10 décembre 1992 Kategorie V, Art. 68 GRN - Catégorie V, art. 6XLRCN Herr Engler unterbreitet im Namen der Kommission den fol- genden schriftlichen Bericht: Ausgangslage Der am 25. November 1991 mit Australien unterzeichnete Rechtshilfevertrag in Strafsachen regelt den Rechtshilfe- verkehr zwischen den beiden Staaten und soll die Zusammenarbeit bei der Verbrechensbekämpfung und -Ver- folgung verstärken.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Postulat der Kommission NR 92.068 (Minderheit Reimann Maximilian) Ueberwachung von Bank- und Postkonten sowie Wechselstuben. Rechtsgrundlagen Postulat de la commission CN 92.068 (minorité Reimann Maximilian) Surveillance de comptes bancaires et postaux ainsi que des bureaux de change. Bases juridiques In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1993 Année Anno Band I Volume Volume Session Frühjahrssession Session Session de printemps Sessione Sessione primaverile Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 02 Séance Seduta Geschäftsnummer 93.3024 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 02.03.1993 - 08:00 Date Data Seite 51-53 Page Pagina Ref. No 20 022 327 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.