100.2021.312U HAM/GRS/SRE Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 18. Oktober 2024 Verwaltungsrichterin Arn De Rosa, Abteilungspräsidentin Verwaltungsrichter Häusler, Verwaltungsrichterin Steinmann Gerichtsschreiber Grossrieder Einwohnergemeinde Biel handelnd durch den Gemeinderat, Zentralstrasse 49, 2502 Biel/Bienne vertreten durch Rechtsanwalt Dr. AO.________ Beschwerdeführerin gegen 1.B.________ 2.C.________ 3.D.________ 4.E.________ 5.F.________ 6.G.________ 7.H.________ 8.I.________ AG 9.J.________ GmbH 10.K.________ 11.L.________ 12.M.________ 13.N.________ AG 14.O.________ AG 15.P.________ AG 16.Q.________ GmbH 17.R.________ 18.S.________ 19.T.________ AG 20.U.________ GmbH 21.V.________ 22.W.________ 23.X.________ Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 2 24.Y.________ 25.Z.________ 26.AA.________ 27.AB.________ 28.AC.________ 29.AD.________ AG 30.AE.________ AG 31.AF.________ alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. … und Rechtsanwalt … Beschwerdegegnerschaft 1–31 32.AH.________ 33.AI.________ 34.AJ.________ 35.AK.________ 36.AL.________ AG alle vertreten durch Rechtsanwalt … Beschwerdegegnerschaft 32-36 AM.________ und AN.________ Beschwerdegegnerschaft 37 und Regierungsstatthalteramt Biel/Bienne Hauptstrasse 6, Postfach 304, 2560 Nidau Verkehrsbeschränkungen im Bahnhofsbereich (Entscheid der stv. Regierungsstatthalterin des Verwaltungskreises Biel/Bienne vom 21. September 2021; vbv 33/2019) Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 3 Prozessgeschichte: A. Am 30. Oktober 2019 publizierte die Direktion Bau, Energie und Umwelt, Ab- teilung Infrastruktur, der Einwohnergemeinde (EG) Biel/Bienne im amtlichen Anzeiger der Region Biel/Leubringen für das Bahnhofquartier folgende Ver- kehrsanordnungen: «Verbot für Motorwagen und Motorräder - Aarbergstrasse unmittelbar nach dem General-Guisan-Platz in Rich- tung Westen Verbot für Motorwagen und Motorräder, ausgenommen Bus und Taxi - Aarbergstrasse, nach der Kreuzung mit der Albrecht-Haller-Strasse in Richtung Osten - Bahnhofstrasse unmittelbar nach dem General-Guisan-Platz in Richtung Süden - Bahnhofplatz, zwischen der Bahnhofstrasse und der Bendicht- Rechberger-Strasse in beiden Richtungen Kein Vortritt Parkplätze auf dem Bahnhofplatz, bei der Ausfahrt Ost des Bahnhofplat- zes Rechtsabbiegen, ausgenommen Velos/Motorfahrräder - Silbergasse, an der Kreuzung Richtung Güterstrasse Rechtsabbiegen, ausgenommen Bus, Taxi, Velos/Motorfahrräder - Bahnhofplatz, an der Kreuzung mit der Bahnhofstrasse Aufhebung von 8 Parkplätzen - 4 Parkplätze an der Aarbergstrasse im Bereich der Kreuzung mit der Albrecht-Haller-Strasse, zugunsten von Plätzen für die Anlieferung - 4 Plätze an der Bahnhofstrasse (drei auf der Westseite und einer auf der Ostseite), zugunsten von Plätzen für die Anlieferung» B. Gegen diese Anordnungen gelangten nebst anderen die heutigen Beschwer- degegnerinnen und -gegner mit Beschwerde an das Regierungsstatthalter- amt Biel/Bienne. Die stellvertretende Regierungsstatthalterin hiess die Be- schwerden mit Entscheid vom 21. September 2021 gut, soweit sie darauf eintrat, und hob die Verkehrsmassnahmen im angefochtenen Umfang auf.Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 4 C. Dagegen hat die EG Biel/Bienne am 21. Oktober 2021 Verwaltungsgerichts- beschwerde erhoben. Sie beantragt, die Ziffern 2 bis 4 des angefochtenen Entscheids seien aufzuhaben (die unangefochten gebliebene Ziffer 1 betrifft das teilweise Nichteintreten; vgl. Bst. B hiervor). Die Beschwerdegegnerschaften 1-31 und 32-36 beantragen in ihren jeweili- gen Beschwerdeantworten vom 22. Dezember 2021 die Abweisung der Be- schwerde, soweit darauf einzutreten sei. Mit Beschwerdeantwort vom 22. November 2021 beantragt auch die Beschwerdegegnerschaft 37, die Beschwerde sei abzuweisen. Die stellvertretende Regierungsstatthalterin schliesst mit Vernehmlassung vom 10. November 2021 sinngemäss eben- falls auf Abweisung der Beschwerde. Am 30. Mai 2022 hat das Tiefbauamt des Kantons Bern (TBA), Oberingeni- eurkreis III, einen vom Instruktionsrichter eingeholten Fachbericht zu den an- gefochtenen Verkehrsmassnahmen eingereicht. Dazu haben sich die Par- teien am 23. Juni 2022 (Beschwerdegegnerschaft 1-31), 4. August 2022 (Beschwerdegegnerschaft 32-36), 10. Juni 2022 (Beschwerdegegner- schaft 37) und 13. Juli 2022 (EG Biel/Bienne) geäussert. Des Weiteren hat die EG Biel/Bienne mit Eingabe vom 22. Februar 2024 Fragen des Instrukti- onsrichters zur Verkehrsplanung beantwortet. Dazu haben die Beschwerde- gegnerschaften 1-31 und 32-36 am 11. April 2024 bzw. 1. Mai 2024 Stellung genommen. Erwägungen: 1. 1.1Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig.Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 5 1.2Die EG Biel/Bienne hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenom- men, ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein eigenes schutzwürdiges (öffentliches) Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Sie ist damit zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt (Art. 79 Abs. 1 VRPG). 1.3Die Beschwerdegegnerschaft 32-36 macht geltend, auf die Be- schwerde sei nicht einzutreten, weil sie durch die Direktion Bau, Energie und Umwelt statt den Gemeinderat eingereicht worden sei (Beschwerdeantwort Beschwerdegegnerschaft 32-36 S. 4 ff.). 1.3.1Die Befugnis, im Namen des Gemeinwesens ein Rechtsmittel einzu- legen, steht grundsätzlich der obersten Exekutivbehörde zu; auf Gemeinde- ebene also dem Gemeinderat. Eine Beschwerdeführung durch untergeord- nete Verwaltungseinheiten oder einzelne Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter setzt deshalb eine Vertretungsbefugnis aufgrund spezieller Ermächtigung (Einzelakt, Weisung oder Rechtssatz) voraus (vgl. Michael Pflüger, Die Le- gitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An- gelegenheiten, Diss. Bern 2012, Rz. 111; Michel Daum, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 15 N. 33 f.). In diesem Sinn sieht Art. 2a Abs. 1 Bst. a der Verordnung vom 2. November 2012 über die Organisation der Stadtverwaltung der EG Biel/Bienne (Orga- nisationsverordnung [OrV]; SGR 1.5.2.-4.1) vor, dass der Gemeinderat über die Anhebung und Führung von Klage- oder Beschwerdeverfahren und das Ergreifen von Rechtsmitteln entscheidet, soweit nicht die Direktionen zustän- dig sind. Er kann die Stadt in Angelegenheiten gemäss Absatz 1 selbst ver- treten oder einer Stelle der Stadtverwaltung, einer Anwältin oder einem An- walt eine Prozessvollmacht erteilen (Art. 2a Abs. 2 OrV). Die Direktionen ih- rerseits entscheiden über die Einleitung von Klage- oder Beschwerdeverfah- ren und das Ergreifen von Rechtmitteln in Angelegenheiten in ihrem Zustän- digkeitsbereich, sofern das Geschäft nicht von grosser politischer Bedeutung für die ganze Stadt ist (Art. 6a Abs. 2 OrV). 1.3.2Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wurde im Namen der EG Biel/Bienne von Rechtsanwalt Dr. AO.________ eingereicht. Zwar tritt darin die Direktion Bau, Energie und Umwelt als handelndes Organ auf und hat Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 6 die Direktionsvorsteherin die Anwaltsvollmacht unterzeichnet. Der Gemein- derat hat jedoch am 29. September 2021 beschlossen, dass der Entscheid der stellvertretenden Regierungsstatthalterin angefochten werden und die Prozessvertretung durch Rechtsanwalt Dr. AO.________ erfolgen soll (act. 4 und 4A). Die Direktion hat damit nichts anderes getan, als den Beschluss des Gemeinderats umzusetzen. Damit ist den organisationsrechtlichen Vor- schriften Genüge getan, wovon selbst die Beschwerdegegnerschaft 32-36 auszugehen scheint (vgl. Beschwerdeantwort Beschwerdegegnerschaft 32- 36 S. 6 a.E.). 1.4Die allgemeinen Bestimmungen über Form und Frist sind eingehal- ten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist einzutreten. 1.5Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG). 2. Die EG Biel/Bienne hat am 30. Oktober 2019 eine Reihe Verkehrsmassnah- men publiziert, um im Bahnhofquartier den Durchgangsverkehr zu reduzie- ren (vorne Bst. A). Zusammen mit der bestehenden Signalisation haben die Anordnungen zur Folge, dass der motorisierte Individualverkehr namentlich die Achsen Bahnhofplatz und Guisanplatz nicht mehr durchgängig befahren kann. Das Bahnhofgebiet wird verkehrsmässig in zwei Kammern geteilt, eine westliche und eine östliche (act. 5D pag. 766):Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 7 Zudem hat die EG Biel/Bienne die Aufhebung von insgesamt acht Parkplät- zen verfügt, um den Parkplatzsuchverkehr zu reduzieren (zum Ganzen Ge- meinderatsbeschluss vom 3.7.2019, act. 5E pag. 1023 f.; Beschwerde S. 4 ff., 11 ff., 19; angefochtener Entscheid E. 13, 17; Darstellungen mit den Massnahmen in act. 5D pag. 766, act. 5E pag. 1026). Die Gemeinde ver- spricht sich von den Massnahmen, dass der Durchgangsverkehr durch das Bahnhofgebiet reduziert, die Sicherheit für den Langsamverkehr erhöht und die Fahrplanstabilität des öffentlichen Busverkehrs verbessert werden. Übersichtsplan vom 28. Oktober 2019Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 8 3. Zwischen den Beteiligten ist zunächst umstritten, ob die Massnahmen dem interkommunalen Richtplan vom 18. Juni 2013 zur N5-Umfahrung Biel (nachfolgend: Richtplan vfM, act. 5B pag. 288 ff.) widersprechen. 3.1Der Richtplan vfM betrifft das Nationalstrassenprojekt N5-Umfahrung Biel (sog. Bieler Ringautobahn). Das Autobahnprojekt bestand aus einem Ost- und einem Westast und sollte Lücken im Autobahnnetz schliessen, das vorhandene überlastete Strassennetz wirksam und nachhaltig entlasten so- wie siedlungs- und stadtverträgliche Verkehrsverhältnisse herbeiführen, un- ter optimaler Berücksichtigung der Belange des Fuss-, Velo- und öffentlichen Verkehrs sowie des Lärmschutzes und der Luftreinhaltung. Der N5-Ostast wurde im Oktober 2017 in Betrieb genommen. Das N5-Westastprojekt dage- gen wurde nicht realisiert und das entsprechende Plangenehmigungsverfah- ren Ende 2020 abgeschrieben, nachdem es auf Widerstand aus der Bevöl- kerung gestossen war (zum Ganzen Beschwerde S. 8, 11 f.; Richtplan vfM S. 14 Ziff. 4.1, act. 5B pag. 301; Technischer Bericht vom 15.2.2019 S. 1, act. 5E pag. 952; Wirkungsziele verkehrlich flankierende Massnahmen S. 10, act. 5C pag. 627; RGSK Biel-Seeland 2016 S. 18 Ziff. 1.2.2; <www. biel-bienne.ch.ch>, Rubriken «ThemenA-Z», «Mobilität und Verkehr», «Pla- nungsgrundlagen», «A5 Westast und Dialogprozess»). Der Richtplan vfM geht noch von der Realisierung sowohl des N5-Ostatsts als auch des N5- Westasts aus. Er enthält Objektblätter mit Massnahmen, die entweder dem Ost- oder dem Westast zugeordnet sind. Diese sog. vfM sollten die Entlas- tungswirkung des jeweiligen N5-Autbahnabschnitts verstärken und die sich ergebenden zusätzlichen Spielräume zur Optimierung von Betrieb und Ge- staltung der Strassenräume konsequent nutzen (Richtplan vfM S. 5 ff., act. 5B pag. 292 f.; VGE 2018/374 vom 24.2.2020 E. 4.3.2). Die Objektblät- ter sind behördenverbindlich (Richtplan vfM S. 56. Ziff. 1.2 f., 33 ff., act. 5B pag. 292, 320 ff.). Behördenverbindliche Richtplaninhalte ändern allgemein verbindliches Recht nicht aus eigener Kraft ab, sondern zeigen an, in welcher Weise von ihm Gebrauch gemacht werden soll. Sie wirken im Bereich ge- setzlich verfasster Ermessens- und Beurteilungsspielräume, indem die rechtsanwendenden Behörden bei der Ausübung ihres Ermessens die sich Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 9 aus dem Richtplan ergebenden Aussagen und Gesichtspunkte zu berück- sichtigen haben (vgl. allgemein Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, 2006, Art. 9 N. 16; Pierre Tschannen, in Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, 2019, Art. 9 N. 28; ferner BGer 1A.154/2002 vom 22.1.2003, in ZBl 2004 S. 107 E. 4.2). 3.2 3.2.1Die Vereinbarkeit der hier interessierenden Massnahmen mit dem Richtplan vfM ist vor allem im Zusammenhang mit dem Unterbruch der Achse Guisanplatz für den motorisierten Individualverkehr umstritten. Die Vorinstanz hat erwogen, bei der Achse Guisanplatz handle es sich gemäss dem Richtplan vfM um eine Verbindungsstrasse. Mit dem vorgesehenen Un- terbruch könne die Strecke ihrer Funktion als Verbindungsstrasse nicht mehr gerecht werden, weshalb die neue Verkehrsführung dem Richtplan vfM wi- derspreche (angefochtener Entscheid E. 12 ff., 24). Die Beschwerdegegner- schaften 1-31 und 32-36 sind im Wesentlichen derselben Auffassung (Be- schwerdeantworten Beschwerdegegnerschaft 1-31 S. 7 ff., Beschwerdegeg- nerschaft 32-36 S. 17 ff.). Die EG Biel/Bienne ist demgegenüber der Ansicht, die Funktion als Verbindungsstrasse stehe dem Unterbruch der Achse Gui- sanplatz für den motorisierten Individualverkehr nicht entgegen. Im Übrigen werde der N5-Westast nicht realisiert, weshalb die richtplanerischen Vorga- ben keine ermessenslenkende Wirkung hätten. Vielmehr seien die Massnah- men im Zusammenhang mit dem N5-Westast faktisch aufgehoben oder wür- den jedenfalls nicht mehr gelten (Beschwerde S. 7 ff.; Eingabe der EG Biel/Bienne vom 22.2.2024 S. 2, act. 29). 3.2.2Der Strassenabschnitt mit dem umstrittenen Fahrverbot auf der Aar- bergstrasse ist Teil der im Objektblatt BZ7 des Richtplans vfM geregelten Achse Aarbergstrasse Nord / Guisanplatz / Güterstrasse / Silbergasse West. Sie wird als Verbindungsstrasse bezeichnet, was der für das Jahr 2030 vorgesehenen Netzstruktur des Richtplans vfM entspricht (vgl. Beilage 2 «Grobkonzept», act. 5D pag. 902). Das Objektblatt ist ausdrücklich dem N5-Westast zugeordnet und hält fest, dass auf diesem Streckenabschnitt keine Änderung gegenüber heute vorgesehen ist (act. 5D pag. 900). Wie die Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 10 nachfolgenden Ausführungen zeigen, kann offenbleiben, ob diese Richtplan- vorgaben einem Unterbruch der Achse Guisanplatz für den motorisierten In- dividualverkehr entgegengestanden wären: 3.2.3Das Objektblatt BZ7 gibt Auskunft über die räumlichen Interessen für die vfM zum N5-Westast, der allerdings nicht realisiert wird (vorne E. 3.1). Damit ist den diesbezüglichen vfM die Grundlage entzogen, zumal der Richt- plan vfM selber eine Abhängigkeit zwischen den vfM und dem dazugehöri- gen Autobahnabschnitt vorsieht, indem er festhält, dass die jeweiligen Mass- nahmen innert nützlicher und machbarer Frist nach Inbetriebnahme des zu- gehörigen N5-Abschnitts umgesetzt werden sollen, wobei eine Umsetzung spätestens zwei Jahre nach Inbetriebnahme erfolgen soll (Richtplan vfM S. 21 Ziff. 5.4, act. 5B pag. 308). Zudem bestimmt er ausdrücklich, dass zum Zeitpunkt der Umsetzung der einzelnen vfM jeweils zu prüfen ist, ob die Rah- menbedingungen noch gültig sind (Richtplan vfM Ziff. 8.2, act. 5B pag. 323). Vor diesem Hintergrund käme es einem reinen Formalismus gleich, wenn an den richtplanerischen Vorgaben festgehalten würde, obwohl die Umstände, um derentwillen die Planung erfolgt ist, gar nicht eingetreten sind. Selbst die Beschwerdegegnerschaft 32-36 räumt ein, dass sich mit dem Rückzug des Plangenehmigungsgesuchs für den N5-Westast die Ausgangslage «massiv verändert» habe (Beschwerdeantwort S. 8). Dabei ist unerheblich, dass der Richtplan vfM bisher nicht formell angepasst worden ist, da die ersatzlose Streichung von Planinhalten wegen Aufgabe eines Vorhabens keiner förmli- chen Plananpassung bedarf (vgl. Pierre Tschannen, a.a.O., Art. 9 N. 38 f.). Entsprechend enthält die heute aktuelle Richtplanung auch bereits neue Massnahmen, welche die mit Aufgabe des Westastprojekts weggefallenen vfm Westast ersetzen (hinten E. 4.3.1, 4.5). Eine anhaltende Verbindlichkeit ergibt sich entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerschaft 1-31 auch nicht aus dem Bestehen der Projektorganisation «Espace Biel/Bienne.Ni- dau» (Stellungnahme vom 11.4.2024 S. 3 f., act. 33): Dabei handelt es sich um ein Gremium, das Empfehlungen für Massnahmen im Zusammenhang mit der strategischen Neuausrichtung der N5-Umfahrung abgeben kann, sel- ber aber keine Planungskompetenz hat (einlässlich zur Projektorganisation «Espace Biel/Bienne.Nidau» Stellungnahme EG Biel/Bienne vom 22.2.2024 S. 3, act. 29; <www.espace-bbn.ch>, Rubrik «Organisation»; vgl. auch Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 11 Schlussbereicht der Dialoggruppe Westast Biel vom 7.12.2020 S. 4, einseh- bar unter <www.espace-bbn.ch>, Rubriken «Organisation», «Der Dialogpro- zess – Schlussbericht»). Inwiefern aufgrund dieser Projektorganisation auf die Weitergeltung der westastbezogenen Planungsinhalte des Richtplans vfM geschlossen werden kann, legt die Beschwerdegegnerschaft 1-31 nicht näher dar und ist auch nicht ersichtlich. 3.3Selbst wenn der Richtplan vfM also ein behördenverbindliches Inter- esse zur Offenhaltung der Achse Guisanplatz ausgewiesen hätte, steht als Zwischenfazit fest, dass die EG Biel/Bienne aufgrund der definitiven Aufgabe des Westastprojekts nicht mehr daran gebunden ist. 4. In einem nächsten Schritt ist daher zu prüfen, ob andere Richtpläne beste- hen, deren Vorgaben für die umstrittenen Verkehrsmassnahmen zu beach- ten sind. Im Vordergrund steht das Regionale Gesamtverkehrs- und Sied- lungskonzept RGSK Biel-Seeland (nachfolgend: RGSK Biel-Seeland). 4.1Ein RGSK umfasst die Planung und gegenseitige Abstimmung von Gesamtverkehr und Siedlung (Art. 98a Abs. 1 BauG). Mit der Genehmigung entfaltet es dieselbe Wirkung wie ein regionaler Teilrichtplan und ist daher für die Behörden und Gremien von Gemeinde, Region und Kanton verbind- lich (Art. 98a Abs. 5 BauG; VGE 2016/345 vom 23.5.2017 E. 4.4.5, bestätigt durch BGer 1C_344/2017 vom 17.4.2018, in ZBl 2018 S. 606). Für die Re- gion Biel-Seeland ist aktuell das RGSK 2021 in Kraft. Dieses stellt eine Ak- tualisierung des früheren RGSK Biel-Seeland 2016 dar (Bericht vom 12.5.2021 zum RGSK Biel-Seeland 2021 S. 5, einsehbar unter: <www.seeland- biel-bienne.ch>, Rubriken «Themen», «Raumplanung und Verkehr», «Regi- onales Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept [RGSK]», «RGSK 2021», «Erläuterungsbericht»). 4.2Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 12 4.2.1Die Beschwerdegegnerschaft 1-31 ist der Auffassung, das RGSK Biel-Seeland 2021 sei im vorliegenden Fall nicht anwendbar, weil die um- strittenen Massnahmen bereits am 30. Oktober 2019 erlassen worden seien und damit zu einem Zeitpunkt, als das RGSK Biel-Seeland 2021 noch nicht in Kraft gewesen sei. Massgebend sei somit das RGSK Biel-Seeland 2016. Dieses stehe dem Unterbruch für den Durchgangsverkehr auf der Achse Guisanplatz entgegen (Beschwerdeantwort Beschwerdegegnerschaft 1-31 S. 9 f.; Stellungnahme Beschwerdegegnerschaft 1-31 vom 11.4.2024 S. 3, act. 33). 4.2.2Das RGSK Biel-Seeland 2021 wurde von der Mitgliederversammlung der Planungsregion seeland.biel/bienne am 31. Juni 2021 einstimmig be- schlossen und vom Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) am 20. Dezember 2021 genehmigt. Es ist somit erst nach Publi- kation der hier umstrittenen Verkehrsmassnahmen vom 30. Oktober 2019 in Kraft getreten (vorne Bst. A). Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist die Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten grundsätzlich nach der Rechts- lage im Zeitpunkt ihres Ergehens zu beurteilen, wenn – wie hier – keine spe- ziellen übergangsrechtlichen Regelungen bestehen. Tritt die Rechtsände- rung während des erstinstanzlichen Verfahrens ein, ist also das neue Recht heranzuziehen, während im Beschwerdeverfahren regelmässig das alte Recht anwendbar bleibt (BGer 1C_390/2022 vom 9.1.2024 E. 4.5 m.w.H.; vgl. ferner BGer 1C_384/2016 vom 16.1.2018 E. 2.5 [betreffend kantonale Richtplanvorgaben zu Einzonungen]). Wegleitend für die Anwendbarkeit neuen Rechts in hängigen Verfahren ist insbesondere, wie das Interesse der Betroffenen am Schutz des Vertrauens in die Weitergeltung des bisherigen Rechts gewichtet wird (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungs- recht, 8. Aufl. 2020, N. 288; vgl. auch Tschannen/Müller/Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, N. 550). 4.2.3Die Frage, inwieweit Richtpläne Vertrauensschutz geniessen, stellt sich typischerweise im Zusammenhang mit späteren Änderungen. Da Richt- pläne ausschliesslich behördenverbindliche Wirkung haben, sind dem Ver- trauensschutz und dem Rechtssicherheitsinteresse jedoch nur wenig Ge- wicht beizumessen (Pierre Tschannen, a.a.O., Art. 9 N. 45; Anna Frey, Die Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 13 planungsrechtliche Baureife nach zürcherischem Recht, 2022, S. 9; Wald- mann/Hänni, a.a.O., Art. 9 N. 33). Dies gilt auch hier: Weil Richtpläne für die Allgemeinheit weder Rechte noch Pflichten schaffen, stehen Rechtsicher- heits- und Vertrauensschutzinteressen Privater einer sofortigen Anwendung grundsätzlich nicht entgegen. Hinzu kommt, dass es der EG Biel/Bienne un- benommen wäre, dieselben Verkehrsmassnahmen erneut zu verfügen, wo- bei diesfalls das RGSK Biel-Seeland 2021 ohne weiteres einschlägig wäre. Somit sprechen auch prozessökonomische Gründe dafür, das RGSK Biel- Seeland 2021 zu beachten (zur Prozessökonomie vgl. auch BGE 1C_615/2021 vom 15.3.2024 E. 3.3.2). Schliesslich konnten sich die Verfahrensbeteiligten im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht zum RGSK Biel-Seeland 2021 äussern (vgl. Verfügungen vom 1.12.2023 und 29.2.2024, act. 26 und 30). 4.2.4Nachfolgend ist somit zu prüfen, ob die umstrittenen Massnahmen dem RGSK Biel-Seeland 2021 entsprechen. Die teilweise umstrittene Ver- einbarkeit mit dem RGSK Biel-Seeland 2016 ist demgegenüber nicht mehr von Bedeutung, da dieses nicht mehr in Kraft ist (vorne E. 4.1; vgl. auch <www.seeland-biel-bienne.ch>, Rubriken «Themen», «Raumplanung und Verkehr», «Regionales Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept [RGSK]», «RGSK II [2016]»). 4.3 4.3.1Das RGSK Biel-Seeland 2021 besteht aus einem Bericht, Massnah- menblättern sowie einer Übersichtskarte. Weiter beinhaltet es das Agglome- rationsprogramm 4. Generation (zum Ganzen Bericht vom 12.5.2021 zum RGSK Biel-Seeland 2021 S. 5, 8, einsehbar unter: <www.seeland-biel-bi- enne.ch>, Rubriken «Themen», «Raumplanung und Verkehr», «Regionales Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept [RGSK]», «RGSK 2021», «Erläute- rungsbericht»; Hauptbericht Agglomerationsprogramm Biel/Lyss 4. Genera- tion S. 5, einsehbar unter: <www.seeland-biel-bienne.ch>, Rubriken «The- men», «Raumplanung und Verkehr», «Regionales Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept [RGSK]», «RGSK 2021», « Agglomerationsprogramm Biel/Lyss 4. Generation»). Aus dem Bericht zum RGSK Biel-Seeland 2021 geht hervor, dass der definitive Verzicht auf den N5-Westast in der ursprüng-Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 14 lich geplanten Form zu einer strategischen Neuausrichtung geführt hat. Na- mentlich soll die oberirdische Strasse zwischen Brüggmoos, Guido-Müller- Platz und Seevorstadt bestehen bleiben und verträglich umgestaltet werden. Zudem sollen weitere kurz- und mittelfristige Massnahmen auf dem beste- henden Strassennetz umgesetzt werden. Auch ist eine Machbarkeitsstudie für den Juratunnel vorgesehen, um die Lücke im Nationalstrassennetz lang- fristig zu schliessen. Die ausgebliebene Realisierung des N5-Westasts hat weiter zur Folge, dass die Mobilität in der südwestlichen Agglomeration von Biel mit einem Paket von Massnahmen sichergestellt werden muss. Dies er- fordert den Ausbau des öffentlichen Verkehrs und die Förderung des Fuss- und Veloverkehrs. Zum räumlichen Entwicklungsleitbild hält das RGSK Biel- Seeland 2021 sodann fest, dass der Durchgangsverkehr soweit als möglich auf den Autobahnen und Hauptverkehrsachsen geführt werden soll. Sied- lungsgebiete mit verkehrsintensiven Nutzungen sollen direkt an dieses Netz angebunden sein. Das übrige Strassennetz soll der Feinerschliessung die- nen und siedlungsorientiert gestaltet werden. Strassen mit eingeschränkter Wohn- und Lebensqualität sollen entlastet und die Luft- und Lärmbelastung reduziert werden. Weiter soll der Agglomerationskern flächendeckend mit hohem Takt und zuverlässigem Fahrplan durch das städtische Busnetz er- schlossen sein, wobei Busspuren und Verkehrsmanagement optimierte und stabile Reisezeiten gewährleisten sollen. Schliesslich sollen sichere, direkte und attraktive Routen für den Fussverkehr die Wohn- und Arbeitsgebiete mit den Orts- und Quartierzentren, wichtigen Zielorten oder den Haltestellen des öffentlichen Verkehrs verbinden (vgl. zum Ganzen Bericht vom 12.5.2021 zum RGSK Biel-Seeland 2021 S. 35 f., 42, 58, einsehbar unter: <www.seeland- biel-bienne.ch>, Rubriken «Themen», «Raumplanung und Verkehr», «Regi- onales Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept [RGSK]», «RGSK 2021», «Erläuterungsbericht»). 4.3.2Im Agglomerationsprogramm 4. Generation werden konkrete Strate- gien für Landschaft, Siedlung und Verkehr definiert. Namentlich soll Verkehr vermieden, verlagert, vernetzt und verträglich gestaltet werden (sog. Vierfach- Strategie). Demnach soll durch die konzentrierte Siedlungsentwicklung an Standorten mit guter Anbindung an den öffentlichen Verkehr und guten Be- dingungen für den Fuss- und Veloverkehr Verkehr vermieden werden. Wei-Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 15 ter soll ein möglichst grosser Anteil des Verkehrsaufkommens auf umwelt- verträgliche und platzsparende Verkehrsmittel verlagert werden, was den Ausbau des öffentlichen Verkehrs, die Förderung des Fuss- und Velover- kehrs sowie der kombinierten Mobilität bedingt. Sodann sollen grössere Bahnstationen wie jene von Biel als multimodale Drehscheibe ausgebaut und optimal mit dem Fuss- und Veloverkehr sowie dem motorisierten Indivi- dualverkehr (Park+Ride und Carsharing) vernetzt werden. Schliesslich soll der Strassenverkehr im Siedlungsgebiet verträglich gestaltet werden, indem die Luft- und Lärmbelastung reduziert und der Verkehr für alle Teilnehmen- den sicher gemacht wird. Zur Umsetzung dieser Teilstrategien legt das Ag- glomerationsprogramm 4. Generation behördenverbindliche Massnahmen fest (zum Ganzen Hauptbericht Agglomerationsprogramm Biel/Lyss 4. Ge- neration S. 8, einsehbar unter: <www.seeland-biel-bienne.ch>, Rubriken «Themen», «Raumplanung und Verkehr», «Regionales Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept [RGSK]», «RGSK 2021», «Agglomerationsprogramm Biel/Lyss 4. Generation»). 4.3.3Die umstrittenen Verkehrsanordnungen entsprechen dem hiervor dargelegten Sinn der Richtplanung: Mit dem geplanten Zweikammersystem (vorne E. 2) soll der Durchgangsverkehr durch das Bahnhofgebiet reduziert, das Quartier entlastet und der motorisierte Individualverkehr auf das überge- ordnete Strassennetz kanalisiert werden. Auch sollen die Bedingungen für den öffentlichen Verkehr verbessert sowie der Langsamverkehr gefördert werden. Der Bahnhof Biel wird für den motorisierten Individualverkehr auch nach der Umsetzung der Verkehrsbeschränkungen erreichbar bleiben; die Verkehrsanordnungen verhindern nicht die Zu- und Wegfahrt, sondern bloss die Durchfahrt auf den Achsen Bahnhof- und Guisanplatz (Beschwerde S. 18; vgl. auch Ausführungen EG Biel/Bienne zur Projektsitzung vom 6.12.2018, act. 5E pag. 1010; Ausführungen EG Biel/Bienne vom 5.6.2019 S. 3, act. 5E pag. 1017). Ein hinreichendes Parkplatzangebot bleibt trotz der Aufhebung von acht Parkplätzen ebenfalls bestehen (hinten E. 8.3.7). Damit stimmt die Zweckrichtung der umstrittenen Verkehrsmassnahmen mit den Richtplanstrategien des RGSK Biel-Seeland 2021 überein. 4.4Gemäss der Netzstruktur des RGSK Biel-Seeland 2021 handelt es sich bei der Achse Guisanplatz sodann um eine «Sammelstrasse/Wichtige Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 16 Quartierstrasse» (Hauptbericht Agglomerationsprogramm Biel/Lyss 4. Ge- neration S. 61, einsehbar unter: <www.seeland-biel-bienne.ch>, Rubriken «Themen», «Raumplanung und Verkehr», «Regionales Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept [RGSK]», «RGSK 2021», «Agglomerationsprogramm Biel/Lyss 4. Generation»). Dies im Unterschied zum Richtplan vfM und zum RGSK Biel-Seeland 2016, die beide von der Realisierung des N5-Westasts ausgegangen sind und die Achse noch als Verbindungsstrasse bezeichnet haben (vgl. für den Richtplan vfM Objektblatt BZ 7, act. 5B pag. 395; für das RGSK Biel-Seeland 2016 act. 5D pag. 911). Dass Sammelstrassen bzw. wichtige Quartierstrassen für den Durchgangsverkehr offengehalten werden müssen, ist weder geltend gemacht noch ersichtlich (vgl. zur Umschreibung von Sammelstrassen bzw. wichtige Quartierstrassen Richtplan vfM S. 5 Ziff. 4.2, act. 5C pag. 622; Wirkungsziele verkehrlich flankierende Massnah- men S. 9, act. 5C pag. 626). Dasselbe gilt für den Bahnhofplatz; dieser wird in der Netzstruktur des Agglomerationsprogramms 4. Generation ebenfalls als «Sammelstrasse/ Wichtige Quartierstrasse» bezeichnet (Hauptbericht Agglomerationsprogramm Biel/Lyss 4. Generation S. 61, einsehbar unter: <www.seeland-biel-bienne.ch>, Rubriken «Themen», «Raumplanung und Verkehr», «Regionales Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept [RGSK]», «RGSK 2021», «Agglomerationsprogramm Biel/Lyss 4. Generation»). Damit steht die von der EG Biel/Bienne geplante Verkehrsführung auch nicht im Widerspruch zur Netzstruktur des RGSK Biel-Seeland 2021. 4.5Schliesslich enthält das RGSK Biel-Seeland 2021 konkrete Massnah- men zur Umsetzung der jeweiligen Strategien (vorne E. 4.3.2). Für das Bahnhofgebiet ist vorgesehen, dass der Bahnhofplatz und die Bahnhofs- trasse (inkl. Guisanplatz) neu gestaltet werden. Namentlich sollen auf dem Bahnhofplatz die Verkehrsströme entflochten und optimiert sowie die Er- reichbarkeit für alle Verkehrsteilnehmenden verbessert werden (Massnah- menblatt KM.MU.6, einsehbar unter: <www.seeland-biel-bienne.ch>, Rubri- ken «Themen», «Raumplanung und Verkehr», «Regionales Gesamtver- kehrs- und Siedlungskonzept [RGSK]», «RGSK 2021», « Massnahmen»). Diese Massnahmen ergänzen und verstärken einerseits die vfM Ostast und ersetzen andererseits die vfM Westast, die mit der Aufgabe des Projekts Westast wegfallen sind (Hauptbericht Agglomerationsprogramm Biel/Lyss Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 17 4. Generation S. 125, einsehbar unter: <www.seeland-biel-bienne.ch>, Ru- briken «Themen», «Raumplanung und Verkehr», «Regionales Gesamtver- kehrs- und Siedlungskonzept [RGSK]», «RGSK 2021», « Agglomerations- programm Biel/Lyss 4. Generation»). Die Beschwerdegegnerschaften ma- chen nicht geltend, dass die hier umstrittenen Verkehrsanordnungen diesen behördenverbindlichen Massnahmen widersprechen. Solches ist auch nicht ersichtlich, zumal die vorgesehene Entflechtung wie dargelegt mit den Ziel- setzungen des RGSK Biel-Seeland 2021 übereinstimmt (vgl. vorne E. 4.3). Dass die von der EG Biel/Bienne verfügten Anordnungen selber nicht als Massnahmen im RGSK Biel-Seeland 2021 vorgesehen sind, ist sodann un- erheblich: Ein ausdrücklicher Richtplanvermerk ist für Vorhaben notwendig, die sich nur dadurch verantwortlich in den Raum einfügen lassen, indem sie die Richtplanung durchlaufen (allgemein zur Richtplanpflicht vgl. BGE137 II 254 E. 3.2, in Pra 100/2011 Nr. 114; Beat Stalder, Raumplanungsrecht, in Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2021., S. 405 ff., 419 f. N. 29, je betreffend das Raumplanungsrecht). Dies ist bei der geplan- ten Verkehrsführung bereits deshalb nicht der Fall, weil lediglich die direkten Verbindungen zwischen den beiden Kammern im Bahnhofquartier getrennt werden. Die Anbindung an die Hauptverkehrsachsen bleibt indessen genau so bestehen wie die Möglichkeit zur Zu- und Wegfahrt in das Bahnhofgebiet hinein bzw. aus diesem hinaus (vgl. zu den Auswirkungen auch hinten E. 8.3). Es kann daher nicht gesagt werden, die Anordnungen seien mit der- art erheblichen Auswirkungen verbunden, dass sie ein Planungsverfahren zu durchlaufen hätten. Dasselbe gilt für die vorgesehene Aufhebung von le- diglich acht Parkplätzen im Bahnhofquartier. Eine Richtplanpflicht der Mass- nahmen wird von den Beschwerdegegnerschaften denn auch zu Recht nicht geltend gemacht. 4.6Die Gegenüberstellung der Vorgaben des RGSK Biel-Seeland 2021 mit den umstrittenen Verkehrsanordnungen zeigt somit, dass die Massnah- men sowohl mit den allgemeinen als auch mit den konkreten richtplanmäs- sigen Zielsetzungen in Einklang stehen.Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 18 5. Weiter fragt sich, ob andere Planungsgrundlagen den umstrittenen Ver- kehrsanordnungen entgegenstehen. 5.1Die Beschwerdegegnerschaft 1-31 macht geltend, die Funktion der Achse Guisanplatz als Verbindungsstrasse ergebe sich auch aus der ge- meindeinternen Planungsgrundlage «Wirkungsziele der verkehrlich flankie- renden Massnahmen zu den A5 Ost- und Westast». Dort werde bei der «Netzstruktur mit A5-Ostast», also der aktuellen Phase, die Aar- bergstrasse/Guisanplatz als Verbindungsstrasse qualifiziert bzw. es werde nur der Teil zwischen Murtenstrasse und Aarbergstrasse, Abzweigung Albrecht-Haller-Strasse, zur «Sammelstrasse/wichtige Quartierstrasse» her- untergestuft; der restliche Teil bleibe als Verbindungsstrasse qualifiziert (Be- schwerdeantwort S. 9; Eingabe vom 11.4.2024 S. 4, act. 33). 5.2Bei den kommunalen «Wirkungszielen der verkehrlich flankierenden Massnahmen zu den A5 Ost- und Westast» vom Oktober 2017 handelt es sich um einen kompakten Überblick über die kurz- und langfristigen Perspek- tiven der Bieler Strassennetzhierarchie (act. 5C, pag. 618 ff., 620). Die Wir- kungsziele entfalten somit keine rechtliche Verbindlichkeit, was die EG Biel/Bienne als deren Verfasserin zutreffend festhält (vgl. Schlussbemerkun- gen der Gemeinde vom 4.2.2021 im vorinstanzlichen Verfahren S. 5, act. 5E pag. 1115). Das Dokument zu den Wirkungszielen vermag daher zum vorn- herein keinen planungsrechtlichen Verstoss zu begründen und keine ermes- senslenkende Wirkung zu entfalten. Deshalb ist auch nicht entscheidend, dass darin keine Quartierschutzmassnahmen für die heutige Situation ohne Westast vorgesehen sind (Eingabe Beschwerdegegnerschaft 1-31 vom 11.4.2024 S. 4, act. 33). Entgegen der Darstellung der Beschwerdegegner- schaft 1-31 bezeichnet die Netzstruktur (Zustand mit N5-Ostast, aber ohne N5-Westast) die Achse Guisanplatz schliesslich bereits ab dem Uraniaplatz nicht mehr als Verbindungsstrasse, sondern als Sammelstrasse/wichtige Quartierstrasse. Auch die Achse Bahnhofplatz wird lediglich als Sammel- strasse/wichtige Quartierstrasse qualifiziert (act. 5C pag. 630). Insoweit ist ohnehin kein Widerspruch zu den Wirkungszielen erkennbar. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 19 6. Steht die Richtplanung den umstrittenen Verkehrsanordnungen nicht entgegen, ist in einem nächsten Schritt zu prüfen, ob die Massnahmen mit dem Strassenverkehrsrecht vereinbar sind. 6.1Gemeinden sind befugt, auf ihren Strassen Fahrverbote, Verkehrs- beschränkungen und Anordnungen zur Regelung des Verkehrs zu erlassen (Art. 3 Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 [SVG; SR 741.01] i.V.m. Art. 66 Abs. 2 des Strassengesetzes vom 4. Juni 2008 [SG; BSG 732.11]; Art. 44 Abs. 1 Bst. a der Strassenverordnung vom 29. Oktober 2008 [SV; BSG 732.111.1]). Bei den betroffenen Strassen han- delt es sich unbestrittenermassen um Gemeindestrassen. Die EG Biel/Bi- enne war daher zur Anordnung der hier interessierenden Massnahmen zu- ständig. Die erforderliche Zustimmung des kantonalen Tiefbauamts liegt ebenfalls vor (Art. 44 Abs. 2 Bst. b SV; Verfügung vom 16.9.2019, act. 5E pag.1027 f.). 6.2Der Unterbruch der Achsen Bahnhofplatz und Guisanplatz schränkt nicht sämtlichen Verkehr ein, sondern ausschliesslich den motorisierten In- dividualverkehr. Es handelt sich somit um funktionelle Verkehrsbeschrän- kungen im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG (Eva Maria Belser, in Basler Kom- mentar, 2014, Art. 3 SVG N. 50 ff.). Dasselbe gilt für die übrigen Massnah- men einschliesslich der Parkplatzaufhebungen (BVR 2022 S. 515 E. 1.3). Solche funktionellen Verkehrsanordnungen können erlassen werden, soweit es der Schutz der Bewohnerinnen und Bewohner oder gleichermassen Be- troffener vor Lärm und Luftverschmutzung, die Beseitigung von Benachteili- gungen von Menschen mit Behinderungen, die Sicherheit, die Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs sowie der Schutz der Strasse erfordert oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe es verlangen (Art. 3 Abs. 4 SVG). Dieser «Motivkatalog» für Verkehrsbeschränkungen und -anordnungen wird praxisgemäss weit verstanden. Im Wesentlichen ist zu prüfen, ob an der Verkehrsmassnahme ein (in den örtlichen Verhältnissen begründetes) öffentliches Interesse besteht und die Massnahme verhältnis- mässig ist. Gleiches ergibt sich aus Art. 107 Abs. 5 der Signalisationsverord- nung vom 5. September 1979 (SSV; SR 741.21; vgl. auch Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung [BV; SR 101] zum Ganzen zudem BGer 1C_44/2017 Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 20 vom 19.7.2017 E. 3.1; VGE 2018/374 vom 24.2.2020 E. 4.2). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit besagt, dass eine staatliche Massnahme geeignet und erforderlich sein muss, um das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen. Die Massnahme hat dann zu unterbleiben, wenn der verfolgte Zweck auch mit einer für die betroffenen Privaten weniger einschneidenden und für das Gemeinwesen gleichermassen vertretbaren Massnahme erreicht werden könnte. Zudem muss sie ein vernünftiges Verhältnis wahren zwi- schen dem angestrebten Ziel und allfälligen Einschränkungen für die betrof- fenen Personen (BVR 2019 S. 293 E. 9.4, 2008 S. 360 E. 4.4). Ob diese Voraussetzung gegeben ist, ist durch Gewichten und Abwägen der im kon- kreten Einzelfall auf dem Spiel stehenden öffentlichen und privaten Interes- sen zu ermitteln (zum Ganzen BVR 2022 S. 515 E. 2.1; VGE 2018/88 vom 7.11.2018 E. 3.2). 6.3Funktionelle Verkehrsbeschränkungen der hier in Frage stehenden Art sind regelmässig mit komplexen Interessenabwägungen verbunden. Ent- sprechend kommt den verfügenden Behörden ein erheblicher Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum zu und die Verantwortung für die Zweckmässig- keit und Wirksamkeit solcher Massnahmen obliegt in erster Linie ihr. Das Verwaltungsgericht auferlegt sich bei der Überprüfung insoweit eine gewisse Zurückhaltung, als die Beurteilung von den örtlichen Verhältnissen abhängt, welche die kantonalen und kommunalen Behörden besser kennen und über- blicken. Ein Eingreifen des Gerichts ist erst gerechtfertigt, wenn die zustän- digen Behörden von unhaltbaren tatsächlichen Annahmen ausgehen, bun- desrechtswidrige Zielsetzungen verfolgen, bei der Ausgestaltung der Mass- nahme ungerechtfertigte Differenzierungen vornehmen oder notwendige Dif- ferenzierungen unterlassen oder sich von erkennbar grundrechtswidrigen In- teressenabwägungen leiten lassen (BGer 1C_44/2017 vom 19.7.2017 E. 3.1, 2A.194/2006 vom 3.11.2006, in ZBGR 2008 S. 107 E. 3.2; VGE 2018/374 vom 24.2.2020 E. 1.4, 2017/337/338 vom 13.6.2018 [bestätigt durch BGer 1C_364 /2018 vom 29.11.2018] E. 1.2; Ruth Herzog, Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 80 N. 14 und 21). Der Spielraum der lokalen Behörden ist auch zu respek- tieren, wenn es um Parkierungsbeschränkungen geht (vgl. Adrian Haas, Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 21 Staats- und verwaltungsrechtliche Probleme bei der Regelung des Parkie- rens von Motorfahrzeugen auf öffentlichem und privatem Grund, Diss. Bern 1994, S. 82; zum Ganzen BVR 2022 S. 515 E. 2.2). 7. Zunächst ist umstritten, ob ein öffentliches Interesse an den strittigen Ver- kehrsmassnahmen besteht. 7.1Die Beschwerdegegnerinnen und -gegner bestreiten ein öffentliches Interesse und machen geltend, der motorisierte Individualverkehr führe we- der zu einer Verkehrsüberlastung noch verursache er Sicherheitsprobleme. Auch raumplanerisch motivierte Ziele wie die Aufwertung eines Quartiers mittels Reduktion der Verkehrsbelastung oder Vermeidung quartierfremden Durchgangsverkehrs genügten nicht als öffentliche Interessen im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG (Beschwerdeantworten Beschwerdegegnerschaft 1-31 S. 6 f., 10 ff.; Beschwerdegegnerschaft 32-36 S. 12, 22 f., 28 f.; Beschwer- degegnerschaft 37 S. 4 ff., 9). 7.2Mit dem Unterbuch der Achsen Bahnhofplatz und Guisanplatz will die Gemeinde das Bahnhofgebiet von motorisiertem Individualverkehr entlasten und den betreffenden Durchgangsverkehr möglichst auf die Hauptverkehrs- routen lenken, die Sicherheit für den Langsamverkehr im Bahnhofgebiet er- höhen sowie Konflikte mit dem öffentlichen Verkehr mindern. Zudem soll durch die Aufhebung von Parkplätzen der Parkplatzsuchverkehr reduziert werden (Beschwerde S. 4 f.,13; Technischer Bericht vom 15.2.2019 S. 20, act. 5E pag. 971; Ausführungen der EG Biel/Bienne vom 25.6.2019 S. 3, act. 5E pag. 1017). Diese Ziele sind mit Art. 3 Abs. 4 SVG ohne weiteres ver- einbar. Dies gilt erst recht an einem wichtigen Verkehrsknotenpunkt wie dem Bahnhof Biel. Ein hinreichender Ortsbezug liegt damit ebenfalls vor (vgl. zum Ortsbezug Christoph J. Rohner, Erlass und Anfechtung von lokalen Ver- kehrsanordnungen, Diss. Zürich 2012, S. 76). Daran ändert nichts, dass die Beschwerdegegnerschaften die getroffenen Massnahmen nicht unterstüt- zen. Es liegt in der Natur der Sache, dass es unterschiedliche Auffassungen Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 22 über Verkehrsanordnungen gibt. Wie weit die Gemeinde auf die verschiede- nen Ansichten in der Bevölkerung Rücksicht nehmen will, ist in erster Linie eine politische Frage und führt nicht dazu, dass das öffentliche Interesse zu verneinen wäre (BGer 1C_37/2017 vom 16.6.2017 E. 4.3; BVR 2004 S. 363 E. 4.3). Ebenfalls nicht entscheidend ist, dass die Beschwerdegegnerinnen und -gegner die Verkehrssicherheit als ausreichend einstufen. Auch ohne hohe Unfallzahlen liegen Massnahmen, die für (noch) mehr Verkehrssicher- heit sorgen, im öffentlichen Interesse. Ob die Massnahmen tatsächlich einen relevanten Beitrag an die Verkehrssicherheit zu leisten vermögen, ist mithin keine Frage der zulässigen Zielsetzung, sondern der nachfolgend zu prüfen- den Verhältnismässigkeit (BVR 2022 S. 515 E. 3.4; Christoph J. Rohner, a.a.O., S. 112). Dasselbe gilt für den von den Beschwerdegegnerschaften bestrittenen Nutzen in Bezug auf die Erhöhung der Fahrplanstabilität des öf- fentlichen Busverkehrs. Somit besteht ein öffentliches Interesse an den Massnahmen, was bereits die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat (ange- fochtener Entscheid E. 17). 8. Weiter ist zu prüfen, ob die Anordnungen der EG Biel/Bienne verhältnismäs- sig sind (vorne E. 6.2). 8.1Verkehrsmassnahmen müssen zunächst geeignet sein, um die ver- folgten öffentlichen Interessen zu erreichen. 8.1.1Die Vorinstanz hat ausgeführt, die Verkehrsanordnungen seien grundsätzlich geeignet, um eine Abnahme des motorisierten Individualver- kehrs im Bahnhofgebiet und des Durchgangsverkehs auf der Achse Guisan- platz zu bewirken. Dadurch würden die Verkehrssicherheit für den Langsam- verkehr erhöht und Konflikte mit dem öffentlichen Verkehr reduziert. Zu ver- neinen sei die Eignung allerdings in Bezug auf die Aufhebung der Parkplätze, weil damit der Parkplatzsuchverkehr zu- und nicht abnehme, da für die Su- che längere Distanzen zurückgelegt werden müssten (angefochtener Ent- scheid E. 20). Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 23 8.1.2Die Beschwerdegegnerschaften erachten sämtliche Massnahmen als ungeeignet und machen geltend, es sei weder erstellt, dass überhaupt ein Verkehrsproblem bestehe, noch dass ein solches auf den motorisierten Individualverkehr zurückzuführen sei. Auch die Verkehrsstockungen des öf- fentlichen Verkehrs würden nicht durch den motorisierten Individualverkehr verursacht, sondern vorab durch Fussgängerinnen und Fussgänger. Zudem würden die Busse überall auf den Routen Verzögerungen einfahren und nicht nur beim Bahnhof. Schliesslich sei auch die vorgesehene Aufhebung der Parkplätze nicht geeignet, um den Parkplatzsuchverkehr zu verringern (Beschwerdeantworten Beschwerdegegnerschaft 1-31 S. 10 f.; Beschwerdegegnerschaft 32-36 S. 23 ff.; Beschwerdegegnerschaft 37 S. 7 f.). 8.1.3Die EG Biel/Bienne hält demgegenüber fest, mit der Abnahme des motorisierten Individualverkehrs würde eine Erhöhung der Verkehrssicher- heit für den Fuss- und Veloverkehr einhergehen. Weniger motorisierter Indi- vidualverkehr führe zudem zu weniger Behinderung des öffentlichen Busver- kehrs. Die Aufhebung der Parkplätze sei sodann geeignet, um den Suchver- kehr zu reduzieren, zumal nach wie vor ein grosses Angebot an Parkplätzen bestehe (Beschwerde S. 13 ff.). 8.1.4Im Bahnhofgebiet Biel treffen funktionale und betriebliche Ansprüche verschiedener Verkehrsteilnehmenden, namentlich von Fussgängerinnen und Fussgängern, und zahlreicher Linien des öffentlichen Verkehrs sowie ein Parkierungsdruck des Velo- und motorisierten Individualverkehrs aufein- ander. Diese verschiedenen Bedürfnisse überlagern sich zudem mit Nut- zungsansprüchen des Gewerbes und der Stadtraumgestaltung. Damit ist das Bieler Bahnhofgebiet verkehrsmässig stark belastet, was auch die Be- schwerdegenerinnen und -gegner teilweise anerkennen (Beschwerdeant- wort Beschwerdegegnerschaft 1-31 S. 6). Für ein Verkehrskonzept, das den verschiedenen Ansprüchen besser gerecht wird und gleichzeitig ein mög- lichst leistungsfähiges Strassennetz sicherstellt, hat die EG Biel/Bienne bei einem Ingenieurbüro einen Bericht für mögliche Verkehrsmassnahmen er- stellen lassen (Technischer Bericht vom 15.2.2019 S. 1, act. 5E pag. 948 ff., 952; Beschwerde S. 1, 16; vgl. auch Ausführungen der EG Biel/Bienne vom Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 24 25.6.2019 S. 1, act. 5E pag. 1015). Im Vordergrund stand dabei die Reduk- tion des Durchgangsverkehrs. Dieser beträgt gemäss den Verkehrserhebun- gen im gesamten Bearbeitungsperimeter rund einen Drittel und auf den hier interessierenden Achsen Bahnhof- und Guisanplatz sogar 44 %. Wird die Durchfahrtsmöglichkeit auf beiden Achsen unterbunden, ist daher mit einer deutlichen Abnahme des motorisierten Individualverkehrs im Bahnhofgebiet zu rechnen (vgl. auch angefochtener Entscheid E. 20.2; Technischer Bericht vom 15.2.2019 S. 29, act. 5E pag. 980). Dies dürfte zu einer spürbaren Ent- lastung des Bahnhofquartiers führen, denn allein auf der Johann-Verresius- Strasse (Achse Bahnhofplatz) beträgt der durchschnittliche Tagesverkehr gesamthaft 9'400 Fahrten, wovon rund 7’180 Fahrten auf Personenwagen entfallen (vgl. Technischer Bericht vom 15.2.2019 S. 14, act. 5E pag. 965). Der Unterbruch der Durchfahrtsmöglichkeit auf den Achsen Bahnhof- und Guisanplatz ist zudem grundsätzlich geeignet, den Verkehr auf die Haupt- verkehrsachsen zu lenken, da das Bahnhofgebiet eng von den Hauptver- kehrsachsen Ländtestrasse, Seevorstadt, Salzhausstrasse, Murtenstrasse, Silbergasse und Neumarktstrasse umschlossen ist (vgl. Beschwerde S. 9; Hauptbericht Agglomerationsprogramm Biel/Lyss 4. Generation S. 61, ein- sehbar unter: <www.seeland-biel-bienne.ch>, Rubriken «Themen», «Raum- planung und Verkehr», «Regionales Gesamtverkehrs- und Siedlungskon- zept [RGSK]», «RGSK 2021», « Agglomerationsprogramm Biel/Lyss 4. Ge- neration»). Des Weiteren liegt auf der Hand, dass weniger motorisierter Ver- kehr beim Bahnhof zu einem Sicherheitsgewinn für den Langsamverkehr führt und Konflikte mit dem öffentlichen Busverkehr reduziert werden (vgl. E. 8.1.5 hiernach; ferner BVR 2022 S. 515 E. 4.1.3). Insgesamt ist der Un- terbruch der Achsen Bahnhof- und Guisanplatz für den motorisierten Durch- gangsverkehr somit geeignet, die angestrebten Ziele zu erreichen. Damit übereinstimmend hat auch der Technische Bericht andere Massnahmen als weniger geeignet beurteilt (zum Ganzen Technischer Bericht vom 15.2.2019 S. 9 f., 19., 21, act. 5E pag. 960 f., 970, 972; vgl. auch hinten E. 8.2.4). 8.1.5Was die Beschwerdegegnerschaften dagegen vorbringen, verfängt nicht: Sie sind im Wesentlichen der Auffassung, es bestehe kein Sicherheits- defizit für den Langsamverkehr und die Beeinträchtigungen des öffentlichen Busverkehrs würden durch die Fussgängerinnen und Fussgänger und nicht Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 25 durch den motorisierten Individualverkehr verursacht. – Zur Verkehrssicher- heit lässt sich dem Technischen Bericht entnehmen, dass sich zwischen 2014 und 2017 im Betrachtungsperimeter rund 50 Unfälle ereignet haben, davon elf mit Fussgängerbeteiligung. Eine lokale Häufung eines Unfalltyps (sog. Unfallschwerpunkt) lasse sich aber nicht ausmachen (zum Ganzen Technischer Bericht vom 15.2.2019 S. 18 f., act. 5E pag. 969 f.). Die EG Biel/Bienne hat mit ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde Datenblätter des TBA für den Bahnhof- und den Guisanplatz mit Zahlen zu den Unfalljahren 2011 bis 2020 nachgereicht (act. 1C Beilagen 4 und 5). Demnach haben sich am Bahnhofplatz in dieser Periode insgesamt 17 registrierte Unfälle ereignet, davon elf mit Fussgängerbeteiligung. Ein Unfallschwerpunkt bestand im Jahr 2013. Das Datenblatt für den Guisanplatz weist in den Jahren 2011 bis 2020 16 Unfälle aus, wobei das Jahr 2016 als Unfallschwerpunkt ausgewiesen ist. An fünf dieser Unfälle waren Fussgängerinnen bzw. Fussgänger beteiligt. Diese Zahlen zeigen, dass sich auf beiden Achsen immer wieder Unfälle mit zu Fuss Gehenden ereignen. Zwar lässt sich weder dem Technischen Be- richt noch den Datenblättern des TBA entnehmen, wie viele Unfälle im Zu- sammenhang mit dem motorisierten Individualverkehr standen und an wie vielen andere Fahrzeuge wie Busse oder Taxis beteiligt waren. Die EG Biel/Bienne räumt denn auch ein, dass die Verkehrssicherheit kein zentraler Punkt des Technischen Berichts bilde (Stellungnahme vom 13.7.2022 S. 1, act. 21; vgl. auch Fachbericht vom 30.5.2022 S. 1, act. 14). Dennoch ist nicht zu beanstanden, dass die mit den örtlichen Verhältnissen vertraute EG Biel/Bienne einen erheblichen Teil der Unfälle auf den motorisierten Indivi- dualverkehr zurückführt; eine gegenteilige Annahme wäre mit der allgemei- nen Lebenserfahrung kaum vereinbar (vgl. auch Beschwerde S. 16 a.E., fer- ner S. 5). Zwar sind Unfälle auch nach Umsetzung der Massnahmen nicht ausgeschlossen, zumal die Zu- und Wegfahrt zum Bahnhof möglich bleibt (vorne E. 4.3.3). Für die Bejahung der Zwecktauglichkeit ist es aber nicht nötig, dass die angestrebten Ziele vollständig erreicht werden. Vielmehr ist insbesondere bei komplexen Verkehrsanordnungen, wo oft erst das Zusam- menwirken mehrerer Massnahmen den gewünschten Effekt erzielt, eine Tei- leignung bereits ausreichend (Markus Müller, Verhältnismässigkeit, Gedan- ken zu einem Zauberwürfel, 2. Aufl. 2023, S. 36; vgl. auch Tschannen/Mül- ler/Kern, a.a.O., N. 456). Es bleibt somit dabei, dass die Massnahme in Be-Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 26 zug auf die Erhöhung der Verkehrssicherheit für den Langsamverkehr ge- eignet sind. Dasselbe gilt für die Verbesserung der Fahrplanstabilität: Selbst wenn Fussgängerinnen und Fussgänger insbesondere am Bahnhofplatz die Busse weiterhin behindern mögen und es an anderen Orten der Busrouten ebenfalls zu Verspätung kommt, ändert dies mit Blick auf den erheblichen Anteil Durchgangsverkehr nichts daran, dass sich die Massnahmen grundsätzlich positiv auf die Fahrplanstabilität auswirken sollten. Somit ist betreffend die Verbesserung der Fahrplanstabilität ebenfalls nicht zu bean- standen, dass die EG Biel/Bienne die Massnahmen als geeignet erachtet. Im Übrigen ist auch nicht entscheidend, ob mit den Massnahmen auf den heute zu Spitzenzeiten eingesetzten Verkehrsdienst verzichtet werden kann (vgl. Beschwerdeantwort Beschwerdegegnerschaft 37 S. 5, 7). Selbst wenn dieser notwendig bliebe, ist die Entflechtung dennoch geeignet, die ange- strebten Wirkungen zu erreichen (vgl. Beschwerde S. 17). 8.1.6Schliesslich erscheint auch die Aufhebung der Parkplätze geeignet, um das angestrebte Ziel – die Reduzierung des Suchverkehrs – zu errei- chen: Das TBA hat ausgeführt, dass die Massnahme kurzfristig zwar zu mehr Suchverkehr führen werde, weil die Nachfrage ungebrochen sei, das Ange- bot aber «plötzlich» kleiner werde. Mittel- und langfristig werde sich aber der Sucherverkehr im Verhältnis zu den angebotenen Parkfeldern verringern. Ei- nige Fahrzeuglenkende würden Alternativen nutzen und z.B. das Gebiet nicht mehr aufsuchen, auf ein anders Verkehrsmittel umsteigen, ein alterna- tives Parkhaus in der Nähe wählen oder eine Mischung der Varianten um- setzen (Fachbericht vom 30.5.2022 S. 3, act. 14). Diese Ausführungen der kantonalen Fachbehörde überzeugen entgegen der Auffassung der Be- schwerdegegnerschaft 1-31 (vgl. Stellungnahme vom 23.6.2022 S. 2, act. 19). Würde für die Eignung lediglich auf die kurzfristigen Folgen abge- stellt, könnten Verkehrsmassnahmen kaum je umgesetzt werden, da sich Änderungen am Anfang nicht selten problematisch auswirken (Staubildung, Unzufriedenheit), bevor sich der Verkehr als Ganzes der Situation anpasst (vgl. Fachbericht vom 30.5.2022 S. 3, act. 14). Somit gilt auch die Parkplatz- aufhebung als geeignet, um den Autoverkehr zu reduzieren. 8.2Weiter fragt sich, ob die Verkehrsmassnahmen erforderlich sind, um die verfolgten Ziele zu erreichen.Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 27 8.2.1Die Vorinstanz hat festgehalten, dass aufgrund der Aktenlage nicht abschliessend beurteilt werden könne, ob die angefochtenen Massnahmen erforderlich seien, um den Durchgangsverkehr zu reduzieren. Mildere Varia- nten wie eine Geschwindigkeitsreduktion oder die Umleitung des Durch- gangsverkehrs seien nicht ernsthaft geprüft bzw. mit Gegenargumenten ver- worfen worden, welche gleichfalls bei der gewählten Massnahme erhoben werden könnten. Auch betreffend die Erhöhung der Verkehrssicherheit für den Langsamverkehr sei nicht ersichtlich, ob im Bahnhofgebiet überhaupt ein Problem bestehe und, wenn ja, dass dafür der motorisierte Individualver- kehr massgeblich verantwortlich sei. Ebenfalls nicht erstellt sei, dass der mo- torisierte Individualverkehr hauptursächlich für bestehende Konflikte mit dem öffentlichen Verkehr sei. Es sei an der Gemeinde zu klären, ob nicht mit mil- deren Massnahmen, die etwa auf die «stark frequentierten Fussgänger- ströme» abzielten, die gewünschten Ziele ebenso oder sogar besser erreicht werden könnten (angefochtener Entscheid E. 21). 8.2.2Die Beschwerdegegnerinnen und -gegner sind ebenfalls der Auffas- sung, die Massnahmen seien nicht erforderlich. Die Gemeinde habe kein richtiges Variantenstudium durchgeführt. Insbesondere sei nicht einzusehen, weshalb die angestrebte Reduktion von Konflikten mit dem öffentlichen Ver- kehr nicht mit einer Lichtsignalanlage am Bahnhofplatz bzw. Guisanplatz er- reicht werden könne. Ebenfalls nicht nachvollziehbar sei, weshalb die Ge- meinde ein zeitlich beschränktes Fahrverbot oder die örtliche Entflechtung der Haltestellen verwerfe. Auch treffe nicht zu, dass aufgrund eines Que- rungsverbots beim Bahnhofplatz untragbarer Ausweichverkehr auf dem Gui- sanplatz entstehen könnte. Es sei daher nicht notwendig, neben den Mass- nahmen für die Achse Bahnhofplatz zugleich Massnahmen für die Achse Guisanplatz zu verfügen (Beschwerdeantworten Beschwerdegegnerschaft 1- 31 S. 12 f.; Beschwerdegegnerschaft 32-36 S. 27 ff., Beschwerdegegner- schaft 37 S. 2, 8 f.). 8.2.3Die EG Biel/Bienne erachtet die Massnahmen demgegenüber als er- forderlich. Der Technische Bericht beinhalte ein Variantenstudium, wobei zwei Möglichkeiten favorisiert worden seien, die beide eine komplette Sper- rung der Achse Bahnhofplatz vorgesehen hätten. Dennoch habe sich die Ge- meinde entschieden, von der empfohlenen Totalsperrung abzusehen und Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 28 die Achse Bahnhofplatz von Osten her mit Wegfahrt über die Bahnhofstrasse- Guisanplatz-Güterstrasse offenzuhalten. Eine (noch) mildere Massnahme sei nicht möglich. Insbesondere seien zeitlich beschränkte Fahrverbote keine taugliche Alternative, weil die Verkehrsbelastung auf der Achse Bahn- hofplatz im Tagesgang relativ konstant sei. Auch eine Lichtsignalanlage habe die Gemeinde vor einigen Jahren geprüft und verworfen und die Rege- lung des Verkehrs mittels Handzeichen habe weder das Sicherheitsdefizit noch die Behinderung des öffentlichen Verkehrs reduzieren können. Schliesslich könnten aufgrund der Funktion des Bahnhofplatzes und der Bahnhofstrasse als Knotenpunkt keine Massnahmen ergriffen werden, die auf eine quantitative Reduktion des Fussgängerinnen- und Fussgängerauf- kommens abzielten (Beschwerde S. 15 ff.). 8.2.4Zunächst ist in Erinnerung zu rufen, dass es grundsätzlich Sache der Gemeinde ist, den örtlichen Verhältnissen entsprechende Massnahmen fest- zulegen, mit denen sie ihre Ziele erreichen will. Der Gestaltungsspielraum der verfügenden Behörde erstreckt sich folgerichtig auch auf die Wahl des Vorgehens und ist von den Rechtsmittelbehörden zu respektieren (vorne E. 6.3; ferner VGE 2019/25 vom 16.9.2019 E. 3.7 [im Wesentlichen bestätigt durch BGer 1C_558/2019 vom 8.7.2020], 2015/297 vom 9.5.2016 E. 5.3, 2012/473 vom 23.1.2014 E. 5.3; Christoph J. Rohner, a.a.O., S. 113). Ange- sichts der vielschichtigen Auswirkungen von verkehrslenkenden Massnah- men ist gerade an einem Verkehrsknotenpunkt wie dem Bahnhof Biel denn auch kaum zuverlässig abschätzbar, ob eine andere Massnahme wie eine Umlenkung der Fussgängerströme gleich geeignet und im Vergleich zu den verfügten Massnahmen «milder» wäre. Massgebend ist, ob die EG Biel/Bi- enne die verfügten Massnahmen auf nachvollziehbare Gründe zu stützen vermag. – Dies trifft nach dem bisher Erwogenen zu: Die beiden Achsen Bahnhof- und Guisanplatz weisen einen erheblichen Anteil an Durchgangs- verkehr auf. Mit der Reduktion dieses Verkehrs kann sowohl den allgemei- nen richtplanerischen Interessen Nachachtung verschafft als auch die kon- krete Situation für den Langsam- und Busverkehr im Bahnhofgebiet verbes- sert werden (zum Ganzen vorne E. 4, 8.1). Die EG Biel/Bienne hat ihren Be- urteilungsspielraum folglich nicht überschritten, wenn sie sich dazu ent- schlossen hat, Massnahmen gegen den Durchgangsverkehr zu ergreifen. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 29 Die Vorinstanz war somit weder gehalten noch berechtigt, in die Verkehrs- planung der verfügenden Behörde einzugreifen und eine Prüfung von Mass- nahmen mit einem anderen Anknüpfungspunkt wie z.B. den Fussgängerströ- men zu verlangen. Dasselbe gilt für die anderen Vorschläge der Beschwer- degegnerschaften wie das Aufstellen eines Lichtsignals oder das örtliche Entflechten der Bushaltestellen. Hinzu kommt, dass diese angeblichen Alter- nativen den Durchgangsverkehr nicht im gleichen Mass verringern würden und damit den motorisierten Individualverkehr weniger wirksam auf die Hauptverkehrsachsen zu lenken vermöchten. Sie sind damit zum vornherein weniger geeignet und fallen schon aus diesem Grund als mildere Massnah- men ausser Betracht (vgl. BVR 2022 S. 515 E. 4.2.3; Tschannen/ Mül- ler/Kern, a.a.O., N. 459). Auch die im Technischen Bericht verworfene Ge- schwindigkeitsreduktion stellt kein gleich wirksames Mittel dar, weil bereits heute in Spitzenzeiten ein tiefes Geschwindigkeitsniveau herrscht. So be- trägt die V 85, d.h. die Geschwindigkeit, die von 85 % der Fahrzeuge nicht überschritten wird, auf der Johann-Verresius-Strasse vor dem Bahnhof le- diglich 31 km/h. Überdies bliebe auch die Problematik der Querung am Bahnhofplatz bestehen (Technischer Bericht vom 15.2.2019 S. 14, 21, act. 5E pag. 965, 972). Es ist somit nachvollziehbar, dass sich die EG Biel/Bi- enne gegen eine Temporeduktion entschieden hat. Weshalb die Vorinstanz anderer Ansicht zu sein scheint, geht aus ihrer Begründung nicht schlüssig hervor (vgl. angefochtener Entscheid E. 21.1). 8.2.5Weiter ist zu prüfen, ob das von der Gemeinde gewählte Vorgehen in einer milderen Umsetzungsvariante möglich wäre (vgl. auch BVR 2022 S. 515 E. 4.2.3). Dies ist nicht der Fall: Gemäss dem Technischen Bericht ist zwischen einer Umleitung und einer Sperrung des Durchgangsverkehrs zu unterscheiden. Eine restriktive Massnahme wie die Sperrung habe zwar ei- nen hohen Wirkungsgrad, sei politisch jedoch schwierig umsetzbar. Auch bei einer blossen Umleitung bestünden indessen Akzeptanzprobleme, zudem sei Mehrverkehr wegen Umwegfahrten möglich (Technischer Bericht vom 15.2.2019 S. 21, act. 5E pag. 972). Vor diesem Hintergrund wurden mehrere konkrete Varianten für eine neue Verkehrsführung entworfen und anhand verschiedener Kriterien bewertet (Effekt auf den Durchgangsverkehr, Ver- ständlichkeit/Erkennbarkeit, Auswirkungen auf andere Verkehrsteilneh-Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 30 mende [Langsamverkehr, öffentlicher Verkehr] sowie Potenzial für den öf- fentlichen Raum). Dabei haben zwei Varianten besonders gut abgeschnitten, die sich jeweils durch ein nachvollziehbares Verkehrsregime und einen ho- hen Effekt auf den Durchgangsverkehr auszeichneten (zum Ganzen Techni- scher Bericht vom 15.2.2019 S. 21 ff., act. 5E pag. 972 ff.). Die Gemeinde hat diese Ergebnisse unter Einbezug verwaltungsinterner und -externer Stel- len geprüft und sich letztlich nicht für eine dieser favorisierten Lösungen ent- schieden, sondern für eine mildere Variante davon. So ist mit den konkret verfügten Massnahmen das Befahren des Bahnhofplatzes von Süden her zwischen den Knoten Thomas-Wyttenbach-Strasse und Bahnhofstrasse nach wie vor möglich, was bei den empfohlenen Massnahmen nicht der Fall gewesen wäre (vgl. Technischer Bericht vom 15.2.2019 S. 26 f., act. 5E pag. 977 f.; Beschwerdeantwort S. 16; Ausführungen der EG Biel/Bienne vom Juni 2019 S. 1, act. 5E pag. 1009). Der Gemeinde war es insbesondere ein Anliegen, die Zufahrts- und Zulieferungsmöglichkeiten für die ansässigen Geschäfte und Betriebe offenzuhalten (Beschwerde S. 16; Ausführungen der EG Biel/Bienne vom Juni 2019 S. 1 ff., act. 5E pag. 1009 ff.). Die EG Biel/Bienne hat damit ein hinreichendes Variantenstudium vorgenommen und einer möglichst milden Umsetzung der Massnahmen Rechnung getra- gen. Nichts anderes ergibt sich aus dem Fachbericht des TBA. Es hat sich u.a. zu Alternativen geäussert und festgehalten, mit einer Sperrung der Aar- bergstrasse zwischen Bahnhofplatz und Albrecht-Haller-Strasse sowie des Bahnhofplatzes zwischen der Bendicht-Rechberger-Strasse und der Aar- bergstrasse könnte der Nord-Süd-Durchgangsverkehr wahrscheinlich eben- falls sehr deutlich eingedämmt werden. Allerdings seien mit dieser Variante keine offensichtlichen Vorteile gegenüber den von der Gemeinde beschlos- senen Massnahmen erkennbar (Fachbericht vom 30.5.2022 S. 2, act. 14). Mildere Umsetzungsvarianten für eine neue Verkehrsführung sind somit auch nach Auffassung des TBA nicht ersichtlich. Schliesslich ist nicht zu be- anstanden, dass sich die Gemeinde für zeitlich unbeschränkt geltende Fahr- verbote auf den beiden Achsen entschieden hat. Ein nur zeitweise geltendes Fahrverbot reduziert den Durchgangsverkehr weniger wirksam als ein daue- rhaftes Fahrverbot, zumal das Bahnhofgebiet ganztägig und mit einer gewis- sen Regelmässigkeit befahren wird (vgl. Technischer Bericht vom 15.2.2019 S. 14, A-14 ff., act. 5E pag. 965, 996 ff.; Beschwerde S. 16). Die Beschwer- degegnerschaft 37 argumentiert im Übrigen widersprüchlich, wenn sie ein Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 31 zeitlich gesteuertes und auf Spitzenzeiten beschränktes Wechselsignal vor- schlägt, gleichzeitig aber ausführt, es sei «allgemein bekannt, dass der Bahnhofplatz zu bestimmten Zeiten keine intelligente Fahrroute ist» (vgl. Be- schwerdeantwort Beschwerdegegnerschaft 37 S. 5, 9). 8.2.6Unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit rügt insbesondere die Beschwerdegegnerschaft 37 schliesslich, es sei nicht notwendig, neben der Achse Bahnhofplatz auch die Achse Guisanplatz für den Durchgangsverkehr zu sperren, weil es bei einem Unterbruch der Achse Bahnhofplatz zu keinem Ausweichverkehr auf der Achse Guisanplatz kommen werde (vgl. Beschwer- deantwort Beschwerdegegnerschaft 37 S. 8). – Art und Umfang der Auswir- kungen von Verkehrsmassnahmen sind naturgemäss schwierig vorauszuse- hen (hinten E. 8.4). Die EG Biel/Bienne ist mit den örtlichen Verhältnissen am besten vertraut und hat mit Blick auf das Strassennetz nachvollziehbar festgehalten, dass bei einem Unterbruch der Achse Bahnhofplatz der kür- zeste Umweg über die Achse Guisanplatz führe (Stellungnahme der EG Biel/Bienne vom 31.1.2020 S. 12 f., act. 5E pag. 937 f.). Die Gemeinde geht somit nicht ohne Grund davon aus, dass sich der Durchgangsverkehr im Bahnhofquartier auf die Achse Guisanplatz verlagern könnte, wenn bloss die Achse Bahnhofplatz unterbrochen würde (Beschwerde S. 14, 16). Mit der Of- fenhaltung der Achse Guisanplatz würde die angestrebte Verlagerung des motorisierten Individualverkehrs auf die Hauptverkehrsachsen also deutlich an Wirksamkeit verlieren. Dass die Beschwerdegegnerschaft 37 eine andere Reaktion der Verkehrsteilnehmenden vermutet und der Auffassung ist, ein Ausweichen auf die Achse Guisanplatz sei «keine optimale Lösung», ändert nichts daran, dass die Befürchtungen der Gemeinde berechtigt erscheinen und der Unterbruch lediglich der Achse Bahnhofplatz kein gleich geeignetes, milderes Mittel darstellt. 8.2.7Die Massnahmen betreffend die neue Verkehrsführung erweisen sich somit als erforderlich. 8.2.8Zur Parkplatzaufhebung ist sodann festzuhalten, dass sich mindes- tens vier der acht betroffenen Parkplätze im geplanten Fahrverbotsbereich befinden. Diese könnten nach Umsetzung der neuen Verkehrsführung somit ohnehin nicht mehr angefahren werden. Ein Teil der Parkplätze wird zudem durch Anlieferungszonen für den Güterumschlag ersetzt. Hinzu kommt, dass Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 32 auch nach der Aufhebung ein grosses Parkplatzangebot im Bahnhofgebiet besteht (hinten E. 8.3.7). Damit ist die Erforderlichkeit auch insoweit zu be- jahen, zumal weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegnerschaften diesbezügliche Einwände erheben. 8.3Näher zu prüfen bleibt das Verhältnis zwischen den mit den Verkehrs- massnahmen verfolgten Zielen und den damit einhergehenden Einschrän- kungen (Zweck-Mittel-Relation). 8.3.1Die Vorinstanz hat ausgeführt, gestützt auf die Aktenlage könne nicht beurteilt werden, ob die Massnahmen zumutbar seien. Aufgrund der verfüg- ten Massnahmen würde die Verkehrsbelastung auf den Ausweichrouten zu- nehmen. Diese Auswirkungen seien im Technischen Bericht nicht konkret untersucht worden. Auch sei nicht eruiert worden, inwieweit durch die Um- wege zusätzliche Emissionen entstünden. Weiter sei unklar, ob die zusätzli- che Fahrzeit für den Quell- und Zielverkehr tatsächlich nur einige Minuten betrage, wie es die Gemeinde vorbringe. Schliesslich sei die Aufhebung von acht Parkplätzen im Bahnhofgebiet insbesondere für die direktbetroffenen Gewerbetreibenden nicht zumutbar, weil die Belegung bereits jetzt hoch und fraglich sei, ob die Kundschaft bereit sei, auf die umliegenden Parkhäuser auszuweichen (angefochtener Entscheid E. 22). 8.3.2Die Beschwerdegegnerinnen und -gegner beurteilen die Massnah- men ebenfalls als unzumutbar. Mögliche Ausweichrouten seien mit einem erheblichen Zeitverlust verbunden. Auch ein Fussmarsch von der einen in die andere Kammer sei keine zumutbare Alternative. Die Gemeinde habe sich nicht ausreichend mit den Umwegen auseinandergesetzt. Zudem seien nicht nur die Auswirkungen für den Durchgangsverkehr, sondern auch auf den Ziel- und Quellverkehr zu berücksichtigen. Schliesslich würden auch Parkplätze aufgehoben, die sich ausserhalb der neuen Fahrverbotsbereiche befänden und damit selbst bei Umsetzung der neuen Verkehrsführung nach wie vor angesteuert werden könnten (Beschwerdeantworten Beschwerde- gegnerschaft 1-31 S. 13 f., Beschwerdegegnerschaft 32-36 S. 30 ff., Be- schwerdegegnerschaft 37 S. 9 ff.). 8.3.3Die EG Biel/Bienne erachtet die Verkehrsanordnungen als zumutbar. Die Zu- und Wegfahrt in das bzw. aus dem Bahnhofgebiet bleibe möglich. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 33 Geschäfte, Betriebe und Wohnungen könnten somit nach wie vor direkt an- gesteuert werden. Je nach Ausgangs- und Zielpunkt müsse zwar eine an- dere Route gewählt werden, die möglicherweise länger sei, als wenn die Achsen Bahnhof- und Guisanplatz für die Durchfahrt offen wären. Es be- stehe jedoch kein Anspruch darauf, die schnellste und kürzeste Route be- fahren zu können. Lägen die Ziele in verschiedenen Kammern nahe beiein- ander, sei ein kurzer Fussmarsch eine zumutbare Alternative und für entfern- tere Ziele könnten die Hauptverkehrsachsen benützt werden. Zur Parkplatz- aufhebung führt die EG Biel/Bienne sodann aus, im Wesentlichen seien Parkplätze betroffen, die aufgrund der verfügten Fahrverbote nicht mehr an- gesteuert werden könnten. Einige der Parkplätze würden zudem in Anliefer- zonen umgewandelt, die für den Warenumschlag genutzt werden dürften. Mit Blick auf die vielen Parkplätze im Bahnhofgebiet sei die Aufhebung von acht Parkplätzen zumutbar (Beschwerde S. 13, 17 ff.). 8.3.4Die Entlastung von Quartieren und die Lenkung des motorisierten In- dividualverkehrs auf das übergeordnete Strassennetz sind richtplanerisch ausdrücklich erwünscht (vorne E. 4.3). Mit der örtlichen Abnahme des moto- risierten Individualverkehrs gehen auch eine Erhöhung der Verkehrssicher- heit für den Langsamverkehr und eine Verbesserung der Fahrplanstabilität einher (vorne E. 8.1.5 f.). Gerade an einem wichtigen Verkehrsknotenpunkt wie dem Bahnhof sind darin besonders gewichtige öffentliche Interessen zu sehen. Dies gilt auch dann, wenn Unfälle und Busverspätungen nicht nur durch den motorisierten Individualverkehr verursacht werden. Nach dem Ge- sagten ist nachvollziehbar, dass sich die EG Biel/Bienne einen nicht uner- heblichen Effekt durch die Massnahmen verspricht. Sie durfte daher den mit den Massnahmen verfolgten Interessen ein grosses Gewicht beimessen. 8.3.5Den geplanten Massnahmen stehen die Interessen des motorisierten Individualverkehrs am Befahren der kürzesten Route gegenüber. Es ist dem Gemeinwesen aber grundsätzlich nicht verwehrt, Massnahmen zu treffen, die zur Folge haben, dass bestimmte Betriebe für den motorisierten Indivi- dualverkehr weniger günstig gelegen sind als vorher (BVR 2022 S. 515 E. 4.3.4; VGE 2018/374 vom 24.2.2020 E. 4.5.4). Im vorliegenden Fall bleibt das Bahnhofquartier erreichbar und der Bahnhof kann weiterhin direkt mit dem Auto angefahren werden (vorne E. 4.3.3). Das Bahnhofgebiet wird Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 34 überdies von den Hauptverkehrsachsen Ländtestrasse, Seevorstadt, Salz- hausstrasse, Murtenstrasse, Silbergasse und Neumarktstrasse umschlos- sen (vorne E. 8.1.4). Auch mit der neuen Verkehrsführung bleiben die Ver- bindungen von der Westkammer zur Seevorstadt und zur Ländtestrasse be- stehen, genauso wie jene von der Ostkammer zur Murtenstrasse. Das vor- gesehene Zweikammersystem würde somit nicht alle direkten Verbindungen für den motorisierten Individualverkehr unterbrechen, sondern nur die jeweils kürzeste Strecke durch das Bahnhofgebiet. Es ist für Fahrzeugführerinnen und -führer nicht unzumutbar, stattdessen das nahegelegene Hauptstras- sennetz zu benützen (vgl. auch VGE 2021/242 vom 1.12.2022 E. 4.3.3). 8.3.6Auch die Bedürfnisse des Ziel- und Quellverkehrs bleiben aus den hiervor genannten Gründen abgedeckt. Besonders stark dürfte sich die zu- sätzliche Fahrzeit nur auswirken, wenn sowohl der Start- als auch der Ziel- punkt innerhalb des Bahnhofgebiets, aber in unterschiedlichen Kammern lie- gen. Indessen besteht kein (Rechts-)Anspruch, auch Kürzestdistanzen auf dem direktesten Weg mit dem Motorfahrzeug zurücklegen zu können (vgl. BVR 2004 S. 363 E. 5.8, ferner 5.2). Ein allfälliger Umweg über die Haupt- verkehrsachsen erscheint daher auch in diesen Fällen zumutbar. Wollen oder können Fahrzeugführerinnen und -führer die zusätzliche Fahrzeit nicht in Kauf nehmen, ist es ihnen zudem unbenommen, die Strecke zu Fuss, mit dem Velo oder dem öffentlichen Verkehr zurückzulegen. Das gilt auch für die Beschwerdegegnerin 37, deren Privatpraxis im Bahnhofgebiet liegt. Dass sie als Belegärztin im Regionalspital möglichst schnell bei ihren Patientinnen und Patienten sein muss, gibt auch ihr keinen Anspruch auf die kürzest mög- liche Anfahrt (vgl. Beschwerdeantwort Beschwerdegegnerschaft 37 S. 2). 8.3.7Auch die vorgesehene Aufhebung von acht Parkplätzen im Bahnhof- gebiet ist für die Betroffenen zumutbar: Innerhalb des Bearbeitungsperime- ters befinden sich gemäss den unbestrittenen Angaben der Gemeinde rund 300 oberirdische Parkplätze. Entsprechend hält der Technische Bericht fest, im Bahnhofgebiet seien «sehr viele öffentliche Parkplätze vorhanden». Hinzu kommt das Bahnhofparking, das über weitere 325 Parkplätze verfügt (zum Ganzen Beschwerde S. 14 f., Technischer Bericht vom 15.2.2019 S. 6, act. 5E pag. 957). Weshalb dieses nach Auffassung der Vorinstanz keine «echte Alternative» zu den Parkplätzen im Strassenraum sein soll, leuchtet Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 35 nicht ein (angefochtener Entscheid E. 22.4; vgl. BVR 2022 S. 515 E. 4.3.4). Zwar mag die Belegungsdichte der Parkplätze generell hoch sein (vgl. Be- schwerdeantwort Beschwerdegegnerschaft 32-36 S. 26; Technischer Be- richt vom 15.2.2019 S. 16 f, act. 5E pag. 967 f.). Es ist in Innenstädten je- doch vielerorts so, dass ein freier Platz nicht immer leicht zu finden ist. Zu- dem könnten jedenfalls vier der acht zur Aufhebung vorgesehenen Park- plätze nach Umsetzung der neuen Verkehrsführung ohnehin nicht mehr an- gefahren werden (vgl. Beschwerde S. 19 f., Beschwerdeantwort Beschwer- degegnerschaft 1-31 S. 14). Ein Teil der Parkplätze wird zudem in Anliefer- zonen umgewandelt (vgl. Beschwerde S. 15, 19 f.; Plan vom 6.6.2019 mit der neuen Verkehrsführung, act. 5E pag. 1026). Der Güterumschlag ist da- mit unter Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben nach wie vor möglich (Art. 79a Abs. 1 SSV). Mit Blick auf die ansässigen Geschäfte und Lokale machen die gewerbetreibenden Beschwerdegegnerschaften sodann nicht substanziiert geltend, dass und inwiefern erhebliche wirtschaftliche Nachteile drohen. Solches ist mit Blick auf das Gesagte auch nicht anzunehmen, zumal kein Anspruch auf unveränderte Beibehaltung einer wirtschaftlich vorteilhaf- ten Verkehrssituation besteht (VGE 2023/33 vom 23.5.2024 E. 4.3; Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, 1986, S. 239). Folglich überwiegen die Interessen an der Verringerung des Parkplatzsucherkehrs und erweist sich die Aufhe- bung von acht Parkplätzen ebenfalls als zumutbar. 8.4Weitere Abklärungen zur Verhältnismässigkeit sind entgegen der Auffassung der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerschaften nicht not- wendig (angefochtener Entscheid E. 21.1 ff., 22.2 f., 23, Beschwerdeantwort Beschwerdegegnerschaft 1-31 S. 13, 15 sowie deren Stellungnahme vom 23.6.2022 S. 1 f., act. 19; Beschwerdegegnerschaft 32-36 S. 30 ff. sowie de- ren Stellungnahme vom 4.8.2022 S. 2, act. 22): Soweit sie zusätzliche Un- tersuchungen zu Alternativmassnahmen fordern, kann auf das bereits Erwo- gene verwiesen werden (vorne E. 8.2.4 f.). Soweit sie der Auffassung sind, die Folgen der Massnahmen seien nicht hinreichend abgeklärt und es sei nicht bekannt, welche Strecken neu benützt würden, ob diese den Mehrver- kehr aufnehmen könnten und mit welchem Zeitverlust die Umwege verbun- den seien, ist auf Folgendes hinzuweisen: Bei Verkehrsmassnahmen ist es häufig so, dass sich die Auswirkungen (z.B. Art und Weise der Verkehrsver-Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 36 lagerungen, Zu- bzw. Abnahme von Immissionen sowie Auswirkungen hin- sichtlich Verkehrssicherheit) nicht auf diejenigen Strassen beschränken, auf denen sie angeordnet werden und sich daher nicht immer mit der erforderli- chen Gewissheit voraussehen lassen. Das gilt vor allem dann, wenn – wie hier – auf mehreren Strassen Beschränkungen eingeführt werden, die sich gegenseitig bedingen oder ergänzen, oder wenn grossflächige Umfahrungen zu erwarten sind, deren Nachteile nicht abgeschätzt werden können (VGE 2021/242 vom 1.12.2022 E. 4.1.2 mit Hinweisen). Auch das TBA hat darauf hingewiesen, dass der Umfang der Verkehrsverlagerung zahlenmäs- sig nicht eruiert werden könne und auch eine ausgedehntere Untersuchung diese Frage nur annähernd zu beantworten vermöchte, weil die Reaktionen der einzelnen Verkehrsteilnehmenden nicht vorausgesagt werden könnten (Fachbericht vom 30.5.2022 S. 2, act. 14). Eine abschliessende Bestimmung der neuen Routenwahl und der zusätzlichen Fahrzeit ist somit kaum möglich und hängt von den individuellen Start- und Zielpunkten sowie den Entschei- dungen der einzelnen Fahrzeugführerinnen und Fahrzeugführer ab. Diesem Umstand trägt die Vorinstanz bei der Forderung nach weitergehenden Ab- klärungen nicht genügend Rechnung (vgl. angefochtener Entscheid E. 22.2). Vor diesem Hintergrund erscheint auch der im Technischen Bericht gewählte Betrachtungsperimeter nicht als zu klein (vgl. Beschwerdeantwort Beschwer- degegnerschaft 32-36 S. 11 sowie deren sowie deren Stellungnahme vom 4.8.2022 S. 2, act. 22). Der Befürchtung der Beschwerdegegnerschaften, die Massnahmen würden die Situation auf den bereits heute überlasteten Haupt- verkehrsachsen weiter verschlimmern, steht zudem entgegen, dass die Ver- kehrsbelastung auf den betroffenen Hauptverkehrsrouten nach Eröffnung der N5-Ostumfahrung zurückgegangen ist (vgl. Verkehrliche Auswirkungen Ostumfahrung Biel, Zwischenstand ein Jahr nach Eröffnung vom 29.10.2018 S. 8 f., 13, act. 5E pag. 1036 f., 1041; Beschwerde S. 19). Der Druck auf das Bahnhofgebiet hat hingegen zugenommen, weil sich der Verkehr zwischen der Westseite des Bielersees und der Autobahn auf das Stadtzentrum verla- gert hat. Diese Belastungssituation hätte sich mit dem N5-Westast verbes- sern sollen; der N5-Westast wird nun allerdings nicht realisiert (vgl. Techni- scher Bericht vom 15.2.2019 S. 1 Ziff. 1, act. 5E pag. 952; vorne E. 3.1). Selbst wenn es auch auf den Hauptverkehrsrouten insbesondere zu Spitzen- zeiten am Abend weiterhin zu Verkehrsstockungen kommen kann (vgl. Be-Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 37 schwerdeantwort Beschwerdegegnerschaft 1-31 S. 14), geht die EG Biel/Bi- enne daher nachvollziehbar davon aus, dass die Verkehrsverlagerung nicht zu unzumutbaren Verhältnissen führen wird (Beschwerde S. 19). Dass die entsprechenden Verkehrserhebungen bereits mehrere Jahre zurückliegen, ändert entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerschaft 32-36 nichts an deren Massgeblichkeit, zumal die Beschwerdegegnerschaft 32-36 nicht ausführt, inwiefern sich die Verhältnisse seither verändert haben und solches auch nicht ersichtlich ist (vgl. Beschwerdeantwort Beschwerdegegnerschaft 32-36 S. 32). Die EG Biel/Bienne musste somit keine weiteren Abklärungen zur Verhältnismässigkeit vornehmen. 9. 9.1Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde gutzuheissen und der Entscheid der stellvertretenden Regierungsstatthalterin des Verwal- tungskreises Biel/Bienne vom 21. September 2021 aufzuheben ist. 9.2Bei diesem Ausgang des Verfahrens haben die unterliegenden Be- schwerdegegnerinnen und -gegner die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Es rechtfertigt sich, den Beschwerdegegnerschaften 1-31, 32-36 und 37 je einen Drittel der Verfahrenskosten aufzuerlegen. Sie haften solidarisch für ihren jeweiligen Anteil (Art. 106 VRPG). Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG und Art. 104 Abs. 4 in der bis zum 31. März 2023 gültigen Fassung [BAG 08-109] i.V.m. Art. T2-1 VRPG; Michel Daum, Teilrevision 2023 des bernischen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, in BVR 2023 S. 286 ff., 294 f. mit Hinweis auf VGE 2020/440 vom 13.4.2023 E. 8.2). 9.3Die vorinstanzlichen Kosten sind nach denselben Grundsätzen neu zu verlegen. Da namentlich der im vorinstanzlichen Verfahren angefallene Aufwand schwierig abschätzbar ist und den Behörden bei der Bestimmung der Verfahrenskosten ein weiter Ermessens- und Beurteilungsspielraum zu- kommt, ist die Sache zur Festsetzung und Neuverlegung der Verfahrenskos- ten vor der Vorinstanz an diese zurückzuweisen.Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 38 Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Ziffern 2 bis 4 des Entscheids der stellvertretenden Regierungsstatthalterin des Verwaltungskreises Biel/Bienne vom 21. September 2021 werden aufgehoben. 2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 4'500.--, werden der Beschwerdegegner- schaft 1-31, der Beschwerdegegnerschaft 32-36 sowie der Beschwerde- gegnerschaft 37 je zu einem Drittel, ausmachend je Fr. 1'500--, auferlegt. 3. Zur Festsetzung und neuen Verlegung der Verfahrenskosten im Verfah- ren vor dem Regierungsstatthalteramt Biel/Bienne wird die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen. 4. Es werden keine Parteikosten gesprochen. 5. Zu eröffnen: - Beschwerdeführerin - Beschwerdegegnerschaft 1-31 - Beschwerdegegnerschaft 32-36 - Beschwerdegegnerschaft 37 - Regierungsstatthalteramt Biel/Bienne und mitzuteilen: - Tiefbauamt des Kantons Bern, Oberingenieurkreis III Die Abteilungspräsidentin: Der Gerichtsschreiber: RechtsmittelbelehrungUrteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 18.10.2024, Nr. 100.2021.312U, Seite 39 Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundes- gericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.