B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung III C-1827/2012 U r t e i l v o m 1. O k t o b e r 2 0 1 2 Besetzung Richter Michael Peterli (Vorsitz), Richter Daniel Stufetti, Richter Stefan Mesmer, Richter Beat Weber, Richterin Madeleine Hirsig-Vouilloz, Gerichtsschreiberin Susanne Fankhauser. Parteien X._______ AG, vertreten durch lic. iur. Ulrich Keusen, Rechtsanwalt, und lic. iur. LL.M. Kathrin Lanz, Rechtsanwältin, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Sozialversicherungen BSV, Effingerstrasse 20, 3003 Bern, Vorinstanz, Ausgleichskasse B._______, Beigeladene. Gegenstand AHV, Zulassung als Revisionsstelle. C-1827/2012 Seite 2 Sachverhalt: A. Die X._______ AG (bis Januar 2012 Y ._______ AG; im Folgenden: X._______) mit Sitz in A._______ bezweckt gemäss Eintrag im Handels- register das Erbringen von Dienstleistungen in den Bereichen Wir t- schaftsberatung, Wirtschaftsprüfung und Steuerberatung sowie aller d a- mit direkt oder indirekt zusammenhängenden Aufgaben und Tätigkeiten. A.a Am 20. Mai 2011 stellte die X._______ dem Bundesamt für Sozia l- versicherungen (BSV) den Entwurf eines Zulassungsgesuchs für die Prü- fung von Ausgleichskassen der Alters- und Hinterlassenenvorsorge (AHV) und die Durchführung von Arbeitgeberkontrollen zu, mit der Bitte , diesen zu prüfen und allfällige Änderungen und Korrekturen mitzuteilen. Das rechtsgültig unterzeichnete Gesuch werde dem BSV danach umgehend eingereicht (BSV-act. 1). Mit Schreiben vom 27. Juni 2011 nahm das BSV wie folgt Stellung: "Wir nehmen Kenntnis von den Vorkehrungen, welche ihre Firma getroffen hat, um diese Zulassung zu erhalten. Dazu gehört vor allem die mit der AK [Ausgleichskasse] B._______ getroffene Z u- sammenarbeitsvereinbarung. Wir stellen fest, dass verschiedene Pers o- nen, welche in Ihrem Gesuch erwähnt werden, aufgrund ihrer früheren Tätigkeiten (…) über die notwendigen Kenntnisse für die Ausübung eines solchen Mandates verfügen. Einen wesentlichen Punkt der Zulassung s- bedingungen erfüllt Ihre Firma jedoch nicht:" Aufgrund des Art. 165 Abs. 2 Bst. b der Verordnung vom 31. Oktober 1947 über die Alters - und Hinter- lassenenversicherung (AHVV, SR 831.101) "müssen sich Antragsteller über Aufträge von mindestens drei Ausgleichskassen aus weisen. Dies ist bei Ihnen nicht der Fall. Aus diesem Grund kann das BSV nicht auf Ihre Anfrage eintreten (…)". A.b Mit Eingabe vom 18. Juli 2011 gelangte die X._______ erneut ans BSV und ersuchte um eine Besprechung. Sie machte geltend, die gleich- zeitige Akq uisition von drei neuen Ausgleichskassenmandaten sei au f- grund der herrschenden Marktbedingungen weder realistisch noch z u- mutbar. Es sollte eine für beide Seiten gangbare Lösung gefunden wer- den, zumal die X._______ vor rund zwei Monaten von der AK B._______ als neue Revisionsstelle ab dem Geschäftsjahr 2011 gewählt worden sei. Weiter wies sie – im Sinne einer möglichen Lösung – auf eine Zusich e- rung der Finma hin, wonach ihr im Bereich Privatversicherungen eine Übergangsfrist gewährt werde, um die geforderte Anzahl Revisionsman- date zu erreichen (BSV-act. 3). Das BSV teilte der X._______ mit Schrei-C-1827/2012 Seite 3 ben vom 9. August 2011 mit, Art. 165 Abs. 2 Bst. b AHVV gewähre keinen Interpretationsspielraum. Die Bestimmung habe zum Zweck, die hohe Qualität der Kassenrevisionen in diesem sehr spezialisierten Umfeld durch eine Mindestanzahl an Aufträgen zu gewährleisten. Auf ein Gesuch könne nur eingetreten werden, wenn verbindliche Absichtserklärungen von mindestens drei Ausgleichskassen über die Mandatsvergabe an eine neue Revisionsfirma vorlägen (BSV-act. 4). A.c Mit Datum vom 31. August 2011 stellte die X._______ ein Gesuch um Zulassung (befristet auf drei Jahre) als externe Revisionsstelle im Sinne von Art. 165 Abs. 2 AHVV für die Durchführung von Kassenrevisionen , wobei sie ein leitend auf eine telefonische Besprechung mit dem Leiter des Geschäftsfeldes AHV des BSV vom 26. August 2011 verwies (BSV- act. 5). Dem Gesuch beigelegt waren namentlich Unterlagen zum Nac h- weis der Fachkompetenz sowie die Auftragsbestätigung der AK B._______. A.d Nachdem die X._______ dem BSV den Bericht vom 21. Dezember 2011 über die Hauptrevision bei der AK B._______ eingereicht hatte (BSV-act. 6), hielt das Amt mit Schreiben vom 6. Februar 2012 fest, die X._______ verfüge nicht über eine Zulassung als Revisio nsstelle von AHV-Ausgleichskassen; ihre Zulassungsgesuche seien mit Schreiben vom 27. Juni und 9. August 2011 "klar abgelehnt" worden (BSV-act. 9). In ihrer Stellungnahme vom 22. Februar 2012 machte die X._______ gel- tend, das (formelle) Zulassungsgesuch vom 31. August 2011 sei aufgrund eines Telefongesprächs mit dem Leiter des Geschäftsfeldes AHV des BSV eingereicht worden. Auf dieses Gesuch habe sie bis heute weder e i- ne Empfangsbestätigung noch eine Antwort erhalten . In ihrem Zula s- sungsgesuch habe sie erwähnt, dass sie von der AK B._______ als Revi- sionsstelle für die Prüfung des Geschäftsjahres 2011 gewählt worden sei. Weil die Verordnung für eine Zulassung mindestens drei Mandate vo r- aussetze – womit der Marktzutritt für neue Prüfungsgesellschaften pra k- tisch verunmöglicht würde – und das Amt auf das Gesuch nicht reagiert habe, habe sie faktisch keine andere Möglichkeit gehabt, als die vertra g- lich vereinbarte Revision ohne entsprechende Zulas sung auszuüben (BSV-act. 10). A.e Mit uneingeschriebenem Brief vom 2. März 2012 stellte das BSV un- ter anderem fest, dass die X._______ Rechtsvorschriften verletzt habe, indem sie – ohne entsprechende Zulassung – die Hauptrevision 2011 der AK B._______ vorgenommen habe. Danach folgt (hervorgehoben): "Ihr C-1827/2012 Seite 4 Gesuch vom 31. August 2011 um Zulassung der Firma T&R AG als Revi- sionsstelle für AHV -Ausgleichskassen wird somit abgelehnt." Der X._______ sei es somit untersagt, weitere Revisionshandlungen bei AHV- Ausgleichskassen vorzunehmen. Dies gelte insbesondere auch für die Abschlussrevision 2011 bei der AK B._______ (BSV-act. 13). B. Die X._______ liess am 4. April 2012 Beschwerde beim Bundesverwa l- tungsgericht erheben und – in der Hauptsache – folgendes Rechtsbegeh- ren stellen: "Die Verfügung des BSV vom 2. März 2012 sei aufzuheben und das Gesuch um Zulassung als Revisionsstelle von AHV -Ausgleichs- kassen sei gutzuheissen." Weiter liess sie den Erlass folgender vorsorgli- cher Massnahmen beantragen: Bis zum Entscheid in der Hauptsache sei der X._______ AG zu erlauben, Revisionshandlungen bei A HV- Ausgleichskassen vorzunehmen. Eventualiter sei der X._______ bis zum Entscheid in der Hauptsache zu erlauben, die Abschlussrevision 2011 sowie die Revision des Geschäftsjahres 2012 bei der AK B._______ vor- zunehmen (act. 1). Zur (materiellen) Begründung wird insbesondere geltend gemacht, Art. 165 Abs. 2 Bst. b AHVV verstosse gegen die verfassungsmässig g a- rantierte Wirtschaftsfreiheit und das Rechtsgleichheitsgebot. Zudem sei die Bestimmung in sich widersprüchlich bzw. beruhe auf einem Zirke l- schluss: Nur wer zugelassen sei, könne sich um Mandate bemühen – nur wer drei Mandate habe, werde zugelassen. Weil die übrigen Vorausse t- zungen ohne Zweifel erfüllt seien, hätte ihr die Vorinstanz eine (befristete) Zulassung nicht verweigern dürfen. Das Verbot, weitere Revisionshand- lungen vorzunehmen sei unverhältnismässig und verstosse gegen Treu und Glauben. Im Übrigen gehe aus der angefochtenen Verfügung nicht hervor, auf welche Gesetzesbestimmungen sich ein solches Verbot stü t- zen könnte. C. Mit Zwischenverfügung vom 1 2. April 2012 (act. 2) wurde die AK B._______ zum Verfahren beigeladen. Der mit gleicher Zwischenverf ü- gung auf Fr. 2'000.- festgesetzte Kostenvorschuss ging am 19. April 2012 bei der Gerichtskasse ein (act. 4). D. Mit Eingabe vom 23. April 2012 (act. 5) nahm die Beigeladene zu den von C-1827/2012 Seite 5 der Beschwerdeführerin beantragten vorsorglichen Massnahmen und zum Begehren in der Hauptsache Stellung. E. In ihrer Stellungnahme vom 23. April 2012 zur Frage vorsorglicher Mass- nahmen beantragte die Vorinstanz, das Eventualbegehren gemäss Ziff. 3 betreffend Abschlussrevision 2011 sei als gegenstandslos abzuschreiben, weil der Beschwerdeführerin – im Interesse der AK B._______ – bewilligt worden sei, die Revision 2011 zu Ende zu führen . Im Übrigen seien die Begehren betreffend vorsorgliche Massnahmen abzuweisen (act. 6). F. Mit Zwischenverfügung vom 30. April 2012 hiess der zuständige Instrukti- onsrichter das Gesuch der Beschwerdeführerin um Erlass vorsorglicher Massnahmen teilweise gut (act. 8). Die Beschwerdeführerin wurde e r- mächtigt, b is zum Entscheid in der Hauptsache die Abschlussrevision 2011 sowie die Revision des Geschäftsjahres 2012 bei der AK B._______ vorzunehmen. G. In ihrer Vernehmlassung vom 4. Juni 2012 beantragte die Vorinstanz, auf die Beschwerde sei mangels Anfechtungsobjekt nicht einzutreten. Eve n- tualiter sei die Beschwerde abzuweisen (act. 11). Zur Begründung des Hauptantrages führte sie im Wesentlichen aus, dem Schreiben vom 2. März 2012 fehlten nicht nur die formellen Elemente einer Verfügung, sondern auch der materielle Verfügungscharakter. In materieller Hinsicht machte sie insbesondere geltend, Art. 165 Abs. 2 Bst. b AHVV sei weder gesetz- noch verfassungswidrig. H. Die Beschwerdeführerin bestätigte mit Eingabe vom 19. Juni 2012 das in der Beschwerde ges tellte Rechtsbegehren in der Hauptsache, ohne zu den Ausführungen der Vorinstanz Stellung zu nehmen (act. 14). Die Be i- geladene verzichtet darauf, eine Replik einzureichen (act. 15). I. Auf die weiteren Vorbringen und die eingereichten Akten wird, soweit für die Entscheidfindung erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erw ä- gungen eingegangen. C-1827/2012 Seite 6 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss Art. 31 ff. des Verwaltungsge- richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig . Das Verfahren richtet sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes b e- stimmt (Art. 37 VGG). 1.1 Anfechtungsobjekt einer Beschwerde ist gemäss Art. 44 VwVG eine Verfügung. 1.1.1 Als Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG gelten Anordnungen der Behörden in Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflich- ten zum Gegenstand haben. Auch die Feststellung des Bestehens, Nicht- bestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten sowie die Abwei- sung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststel- lung von Rechten oder Pflichten, oder Nichteintreten auf solche Begehren stellen eine Verfügung dar (Art. 5 Abs. 1 Bst. a-c VwVG). Nicht entschei- dend ist, ob eine Verfügung als solche gekennzeichnet ist oder den g e- setzlichen Formvorschriften (vgl. Art. 35 Abs. 1 VwVG) entspricht. Mass- gebend ist vielmeh r, ob die (materiellen) Strukturmerkmale einer Verfü- gung vorhanden sind (BVGE 2010/37 E. 2.2 mit Hinweis; PIERRE TSCHAN- NEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 28 Rz. 17 ff. und § 29 Rz. 3). 1.1.2 Das Schreiben des BSV vom 2. März 2012 wurde nicht – wie Art. 35 Abs. 1 VwVG vorschreibt – als Verfügung bezeichnet und auch nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen. Die Vorinstanz hat damit jedoch das Gesuch um Zulassung der Beschwerdeführerin als Revisionsstelle für Ausgleichskassen abgewiesen. Es handelt sich somit um einen indivi- duellen, an eine Einzelne gerichteten Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Beziehung rechtsgestaltend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird. Damit liegen alle materiellen Elemente einer Verfügung vor. 1.1.3 Das Vorbringen der Vorinstanz, die Parteien hätten auch nach dem 2. März 2012 korrespondiert, w eshalb das streitige Schreiben nicht als das Verfahren abschliessend bezeichnet werden könne (vgl. act. 11 S. 2), ist unbehelflich. Dass die Beschwerdeführerin zunächst das Gespräch mit C-1827/2012 Seite 7 dem Amt suchte und erst kurz vor Einreichung der Beschwerde zur Übe r- zeugung gelangte, dass es sich beim Schreiben vom 2. März 2012 um eine Verfügung handelt, ändert an dessen materiellen Verfügungscharak- ter nichts. Es liegt vielmehr eine mangelhafte Eröffnung der Verfügun g vor, woraus den Parteien kein Nachteil erwachsen darf (vgl. Art. 38 VwVG). 1.2 Da auch die übrigen formellen Voraussetzungen (Art. 48 ff. VwVG) ohne Zweifel erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. 2. Streitig und im vorliegenden Verfahren zu prüfen ist, ob die Vorinstanz das Zulassungsgesuch der Beschwerdeführerin zu Recht abgewiesen hat. 2.1 Gemäss Art. 68 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1946 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG, SR 831.10) sind alle Ausgleichskassen periodisch zu revidieren. Die Anforderungen an die Revisionsstellen werden in Art. 68 Abs. 3 AHVG geregelt. Demnach dü r- fen Revisionsstellen, die für die Durchführung der Kassenrevisionen (und Arbeitgeberkontrollen) vorgesehen sind, an der Kassenführung nicht b e- teiligt sein und für die Gründerverbände keine ausserhalb der Kassenr e- visionen (und der Arbeitgeberkontrollen ) stehenden Aufträge ausführen; sie müssen ausschliesslich der Revisionstätigkeit obliegen und in jeder Beziehung für eine einwandfreie und sachgemässe Durchführung der Revisionen und Kontrollen Gewähr bieten. Art. 68 Abs. 4 AHVG beau f- tragt den Bundesrat, die nähe ren Vorschriften über die Zulassung von Revisionsstellen sowie über die Durchführung der Kassenrevisionen und Arbeitgeberkontrollen zu erlassen. 2.2 Dem Auftrag des Gesetzgebers ist der Bundesrat mit dem Erlass de r Art. 164 ff. AHVV nachgekommen. Dabei hat er zwischen externen und internen Revisionsstellen unterschieden, wobei die vorliegend nicht weiter interessierenden internen Revisionsstellen nur Zweigstellen revidieren (vgl. Art. 164 Abs. 2 AHVG). Nach Art. 166 haben externe Revisionsstel- len, die zugelassen werden wollen, dem Bundesamt ein schriftliches G e- such einzureichen und sich darüber auszuweisen, dass sie die Zula s- sungsbedingungen erfüllen (Abs. 1 Satz 1). Das Bundesamt entscheidet über die Zulassung von Revisionsstellen. Der Entscheid ist schriftlich zu eröffnen (Abs. 2). C-1827/2012 Seite 8 Art. 165 AHVV trägt den Titel "Zulassungsbedingungen" und sieht für e x- terne Revisionsstellen namentlich folgende Zulassungsvoraussetzungen vor: Die Personen, welche sich mit den Kassenrevisionen und Arbeitgeberko n- trollen befassen, müssen über gründliche Kenntnisse der Revisionstechnik, der Buchhaltung und der Vorschriften des Bundesgesetzes über den Allg e- meinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG, SR 830.1) und des AHVG und ihrer Ausführungsbestimmungen sowie der Weisungen des Bu n- desamtes verfügen (Abs. 1 Bst. a). Die Personen, welche die Revisionen und Kontrollen durchzuführen haben, müssen sich hauptberuflich der Revisionstätigkeit widmen und, wenn sie in unselbständiger Stellung sind, in einem Arbeitsvertrag sverhältnis zur Revis i- onsstelle oder in den Fällen des Art. 164 Abs. 2 zur Ausgleichskasse stehen (Abs. 1 Bst. b). Die Personen, welche die Revisionen und Kontrollen zu leiten haben, mü s- sen im Besitze des eidgenössischen Diploms fü r Wirtschaftsprüfer sein (Abs. 1 Bst. c). Die Revisionsstellen müssen ordentliche Mitglieder der Treuhandkammer sein; das Bundesamt kann Ausnahmen zulassen (Abs. 2 Bst. a). Sie müssen sich für Kassenrevisionen über Aufträge von mindestens drei Ausgleichskassen oder Zweigstellen im Sinne von Art. 161 Abs. 1 (und für Arbeitgeberkontrollen über Aufträge von mindestens zehn Arbeitgebern ) im Jahr ausweisen; das Bundesamt kann für bereits zugelassene Revisionsste l- len eine Ausnahme machen (Abs. 2 Bst. b). Sie müssen sich verpflichten, die Geschäftszweige, die sie ausserhalb der Revisions- und Kontrolltätigkeit betreiben, dem Bundesamt bekannt zu g e- ben und Änderungen laufend zu melden (Abs. 2 Bst. c). 2.3 Entgegen den Ausführungen in ihrem als Verfügung zu qualifizieren- den Schreiben vom 2. März 2012 hat die Vorinstanz zum damaligen Zeit- punkt erstmals über ein (formelles) Zulassungsgesuch der Beschwerd e- führerin entschieden . Eine hinreichende Begründung für die Abweisung enthält der streitige Entscheid nicht. Aufgrund der Akten und den Ausfü h- rungen in der Vernehmlassung ist jedoch davon auszugehen, dass das Gesuch abgewiesen wurde, weil die Beschwerdeführerin die Vorausse t- zungen gemäss Art. 165 Abs. 2 Bst. b AHVV nicht erfüllte, d.h., weil sie sich nicht über Aufträge von mindestens drei Ausgleichskassen auswe i- sen konnte. Die Beschwerdeführerin macht insbesondere geltend, Art. 165 Abs. 2 Bst. b AHVV verstosse gegen die Wirtschaftsfreiheit g e- mäss Art. 27 der Bundesverfassung der Schweizerisc hen Eidgenosse n-C-1827/2012 Seite 9 schaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) und die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV). 2.4 Das Bundesverwaltungsgericht kann – wie das Bundesgericht – Verordnungen des Bundesrates vorfrageweise auf ihre Gesetz - und Ver- fassungsmässigkeit prüfen (BGE 136 II 337 E. 5.1). Einer Verordnungs- bestimmung, welche übergeordnetem Recht widerspricht oder in diesem keine Grundlage findet, hat das Gericht nach einer vorfrageweisen Pr ü- fung die Anwendung zu versagen, sofern diese nicht gesetzes- oder ver- fassungskonform ausgelegt werden kann (vgl. BVGE 2007/43 E. 4.4.1, Urteil BVGer B -5589/2011 vom 5. März 2012 E. 3.2 mit Hinweisen). Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, ist zu prüfen , ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 190 BV für das Bundesver- waltungsgericht verbindlich; es setzt in diesem Falle bei der Überprüfung der Verordnung n icht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates, sondern beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Ve r- ordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Komp e- tenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz - oder verfassungswidrig ist (BGE 136 II 337 E. 5.1 mit Hinweisen , vgl. auch BGE 137 III 217 E. 2.3, BGE 133 V 569 E. 5.1). 2.4.1 Die durch Art. 27 BV gewährleistete Wirtschaftsfreiheit umfasst ins- besondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung . Die Verweigerung einer Berufsausübungsbewilligung stellt einen schwerwie- genden Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar ( BGE 136 I 1 E. 5.3.1 mit Hinweisen). Schwerwiegende Einschränkungen der Wir tschaftsfreiheit, die nicht gegen den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit (Art. 94 BV) und das Gebot der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten verstossen (vgl. nachfolgende E. 2.4.3), sind zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage (im formellen Si nne) beruhen, durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und ver- hältnismässig sind und der Kerngehalt unangetastet bleibt (Art. 36 BV). C-1827/2012 Seite 10 2.4.2 Das Erfordernis der Zulassung und grundlegende Anforderungen an die Revisionsstellen sind im Bundesgesetz selber – in Art. 68 AHVG – ge- regelt. Der Bundesrat ist ermächtigt und verpflichtet, die im Gesetz aufge- führten Grundsätze zu konkretisieren. Gemäss den Ausführungen der Vorinstanz stellt die in Art. 165 Abs. 2 Bst. b AHVV statuierte Mindestzahl von Revisionsmandaten eine Konkretisierung der Anforderung, dass die Revisionsstellen Gewähr für eine einwandfreie und sachgemässe Durc h- führung der Revisionen bieten müssen, dar. Ob der Bundesrat aufgrund von Art. 68 Abs. 4 AHVG auch befugt wäre, weitere, im Gesetz nicht vo r- gesehene Zulassungsvoraussetzungen zu formulieren , ist daher nicht zu prüfen. Art. 68 AHVG ermächtigt den Verordnungsgeber jedenfalls nicht, von der Verfassung abzuweichen. 2.4.3 Die Verordnungsbestimmung muss desha lb auch mit dem Grund- satz der Wirtschaftsfreiheit im Einklang stehen; sie darf sich insbesondere nicht gegen den Wettbewerb richten (vgl. Art. 94 Abs. 1 und 4 BV). Nach Lehre und Praxis gilt nicht jede staatliche Beeinflussung des Wettbewerbs als grundsatzwidrig. Unzulässig sind aber Massnahmen, die zu spürbaren Wettbewerbsverzerrungen führen ( ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HE- LEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich/Basel/ Genf 2008, Rz. 659). Aus dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit ergibt sich zudem ein Anspruch der direkten Konkurrenten auf Gleichbehan d- lung (HÄFELIN/HALLER/KELLER, Rz. 660). Danach sind Massnahmen ver- boten, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren bzw. nicht wettbewerbsneutral sind, namentlich wenn si e bezwecken, in den Wettbewerb einzugreifen, um einzelne Konkurrenten oder Konkurrente n- gruppen gegenüber anderen zu bevorzugen oder zu benachteiligen (BGE 136 I 1 E. 5.5.2 mit Hinweisen) . Die Garantie des freien Berufszugangs als Teilgehalt der Wirtschaftsfreiheit schützt die Grundrechtsträger sowohl vor grundsatzwidrigen als auch vor grundsatzkonformen, aber unverhäl t- nismässigen Marktzutrittsbarrieren ( KLAUS A. VALLENDER, in: Die schwe i- zerische Bundesverfassung, Kommentar, Bernhard Ehrenzeller e t al. [Hrsg.], 2. Aufl., Zürich 2008, Rz. 16 zu Art. 27; Urteil BVGer B-3024/2008 vom 1. Oktober 2008 E. 5.2 mit Hinweisen). 2.4.4 Art. 165 Abs. 2 Bst. b AHVV lässt nur bei bereits zugelassenen R e- visionsstellen Ausnahmen von der im Übrigen zwingend zu erfüllende n Voraussetzung zu, wonach sich eine Revisionsstelle über mindestens drei Mandate ausweisen muss. Dass ein (vorübergehendes) Nichterre i- chen der Mindestanzahl nicht zwangsläufig zum Verlust der Zulassung führen soll (vgl. Vernehmlassung Vorinstanz, S. 4), entspricht dem Grund-C-1827/2012 Seite 11 satz der Verhältnismässigkeit. Eine analoge Regelung fehlt aber für Revi- sionsstellen, die neu zugelassen werden wollen. Wie die Beschwerdefüh- rerin zu Recht geltend macht, dürfte es für eine Revisionsstelle sehr schwierig sein, von drei Ausgleichskassen ein Mandat zu erhalten, bevor sie über die entsprechende Zulassung verfügt. Es erscheint zwar gerecht- fertigt, dass Revisionsgesellschaften grundsätzlich über eine Mindestzahl von Mandaten verfügen müssen, um das für die AHV -Ausgleichskassen- revisionen erforderliche Spezialwissen zu garantieren (vgl. Vernehmla s- sung Vorinstanz, S. 3). Weshalb der erforderliche Qualitätsstandard d a- durch gefährdet würde, wenn bisher nicht zugelassenen Revisionsstellen, die über ausgewiesene Fachleute verfügen b zw. die übrigen Anforderun- gen erfüllen, eine – z.B. auf drei Jahre – befristete Zulassung erteilt wür- de, legt die Vorinstanz nicht nachvollziehbar dar und ist nicht ersichtlich . Art. 165 Abs. 2 Bst. b AHVV privilegiert die bereits zugelassenen AHV - Revisionsstellen gegenüber solchen, die neu in diesen Markt eintrete n- den wollen, in ungerechtfertigter Weise , was mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten nicht vereinbar ist. Die Regelung bewirkt eine unzulässige Marktzutrittsbarriere. 2.5 Demnach verstösst Art. 165 Abs. 2 Bst. b AHVV gegen Art. 27 BV, weshalb die Bestimmung vorliegend nicht anzuwenden ist. Die Abwe i- sung des Zulassungsgesuchs allein mit der Begründung, die Beschwe r- deführerin habe sich nicht über Aufträge von mindestens drei Ausglei chs- kassen ausgewiesen, erweist sich da her als bundesrechtswidrig. Die an- gefochtene Verfügung ist deshalb aufzuheben. 2.6 Ob die weiteren Zulassungsvoraussetzungen – wie die Beschwerd e- führerin geltend macht – ohne Zweifel erfüllt sind, kann aufgrund der A k- ten n icht abschliessend beurteilt werden. Die erstmalige Beurteilung e i- nes Zulassungsgesuchs ist primär Aufgabe der zuständigen Verwa l- tungsbehörde und nicht des beschwerdeweise angerufenen Gerichts. Die Sache ist deshalb mit der verbindlichen Weisung (vgl. Art. 61 Abs. 1 VwVG) an die Vorinstanz zurückzuweisen, das Gesuch um eine befristete Zulassung beförderlich und im Sinne der vorstehenden Erwägungen zu prüfen und anschliessend darüber zu verfügen. Bis zum Erlass dieser Verfügung ist die Beschwerdeführerin zu ermächtigen, weiterhin Revi- sionshandlungen bei der AK B._______ vorzunehmen. In diesem Sinne ist die Beschwerde gutzuheissen. 3. Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige Par-C-1827/2012 Seite 12 teientschädigung. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zu erneuter Abklärung praxisgemäss (BGE 132 V 215 E. 6.1) für die Frage der Auferlegung der Gerichtskosten wie auch der Parteientschädigung als volles Obsiegen gilt, unabhängig d a- von, ob sie dies überhaupt beantragt, oder ob das entsprechende Begeh- ren im Haupt - oder im Eventualantrag gestellt wird (Urteil BGer 1C_397/2009 vom 26. April 2010 E. 6, Urteil BGer 8C_78/2009 vom 31. August 2010 E. 12.1). 3.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei. Den Vorinstanzen werden keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der obsiegenden Beschwerdeführerin wird der Kostenvorschuss nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. 3.2 Der Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschäd i- gungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) eine Parteientschädigung zu Lasten der Vorin stanz zuzusprechen. Mangels Kostennote ist die Entschädigung aufgrund der Akten festzusetzen (vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE). Unter Berücksichtigung des gebotenen und akte n- kundigen Aufwandes erscheint eine Entschädigung von Fr. 4'000.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) angemessen. C-1827/2012 Seite 13 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass die angefochtene Verfügung aufgehoben und die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen wird, damit sie gemäss Erwägung 2.6 verfahre. 2. Der Beschwerdeführerin wird der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'000.- nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurücker- stattet. 3. Der Beschwerdeführerin wird eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) zu Lasten der Vorinstanz zugespr o- chen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. _______; Gerichtsurkunde) – die Beigeladene (Gerichtsurkunde) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Michael Peterli Susanne Fankhauser C-1827/2012 Seite 14 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, Schweizerhofquai 6, 600 4 Luzern, Beschwerde in öffentlich - rechtlichen Angelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss den Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die U n- terschrift zu enthalten. Der angefochtene Ent scheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: