2000-2139 5603 Effets de la loi fédérale sur le marché intérieur (LMI) sur la libre circulation des services et des personnes en Suisse Rapport de la Commission de gestion du Conseil national établi sur la base d’une évaluation de l’Organe parlementaire de contrôle de l’administration du 27 juin 20005604 Rapport 1 D émarche et objectifs Le 6 octobre 1995, l’Assemblée fédérale adoptait la loi fédérale sur le marché inté- rieur (LMI; RS 943.02). Cette loi fait partie du programme de régénération de l’économie de marché proposé à la suite du rejet de l’ accord sur l’Espace économi- que européen (EEE). Elle vise à décloisonner le marché intérieur suisse en suppri- mant les réglementations étatiques qui font obstacles à la concurrence et à la mobi- lité professionnelle dans les rapports entre les cantons et les communes. La LMI doit garantir un accès libre et non discriminatoire au marché pour les marchandises, les services et les prestations de travail. Le principe en est le suivant: si un travailleur peut, compte tenu de ses diplômes, exercer une profession dans un canton ou si une entreprise a accès au marché dans un canton, ils doivent avoir la possibilité d’offrir leur travail ou leurs services sur l’ensemble du territoire de la Confédération. La LMI doit permettre in fine de renforcer la compétitivité de la Suisse tant dans le contexte national qu’international. Le champ d’application personnel de la loi englobe les citoyens suisses, les étran- gers établis en Suisse ainsi que toutes les personnes morales ayant leur siège dans notre pays. Elle ne s’applique pas aux saisonniers et aux titulaires d’un permis de séjour, ni aux activités du service public telles que l’administration ou l’ensei- gnement public. Les régales cantonales (régales foncières historiques et monopoles en matière d’assurance) sont également exclus. Quelque trois ans après l’entrée en vigueur de la loi, au 1 er juillet 1996, la Commis- sion de gestion du Conseil national (CdG-N) a désiré connaître les effets de la LMI. Elle a mandaté sa sous-commission DFF/DFE d’examiner les conséquences de la LMI au niveau économique et juridique et d’apprécier dans quelle mesure les objec- tifs de la loi ont été atteints. La sous-commission était présidée par Madame la con- seillère nationale Brigitta M. Gadient et était composée de Madame la conseillère nationale Stephanie Baumann et de Messieurs les conseillers nationaux Serge Beck, Walter Bosshard, Maurice Chevrier, Walter Decurtins, Hugo Fasel, Rudolf Imhof (par ailleurs président de la CdG-N), Peter Jossen, Otto Laubacher et René Vaudroz. Pour mener à bien son mandat, la sous-commission a requis le concours de l’Organe parlementaire de contrôle de l’administration (OPCA). Elle l’a chargé plus particu- lièrement d’évaluer les effets de la LMI dans les huit domaines de l’économie suisse jugés les plus problématiques avant l’adoption de la loi 1, soit: – les professions médicales qui comptent les professions médicales libérales (médecins, dentistes, vétérinaires, pharmaciens), les professions paramédi- cales et les professions dans le domaine des thérapies naturelles, – la profession d’installateur sanitaire, – la profession d’opticien, 1 Cf. rapport sur le marché intérieur suisse rédigé par l’Office fédéral des questions conjoncturelles en réponse au postulat du groupe PDC du 12 juin 1989 (ad 89.476), Berne, 1993. Voir aussi Senti, R., Baltensperger, J., Binnenmarkt Schweiz, wettbewerbsverzerrende Bestimmungen im öffentli chrechtlichen Bereich, Office fédéral des affaires conjoncturelles, Berne, 1991.5605 – la profession d’avocat2, – le service des taxis, – la branche des cafetiers-restaurateurs, – les professions itinérantes, – les professions de régisseur et de courtier en immeubles. Ces domaines d’activité ont la particularit é d’être orientés sur le march é intérieur et sont ainsi soustraits largement à la concurrence internationale. Le mandat à l’OPCA portait sur la libre prestation des services et des prestations de travail, deux domaines qui sont étroitement liés. Le mandat à l’OPCA ne couvrait en revanche pas les march és publics et la construction, ni la libre circulation des capi- taux. Le mandat à l’OPCA excluait également le domaine du march é de l ’électricité, ce domaine faisant l’objet d’une projet législatif séparé3. L’OPCA a comparé la situation avant l’entrée en vigueur de la loi avec celle existant aujourd’hui. Pour ce faire, il a proc édé à une analyse documentaire et à plusieurs entretiens avec des représentants des branches concern ées. Il a également analysé la jurisprudence des tribunaux et d éveloppé, sur le plan économique, un indicateur du marché intérieur. L’OPCA a rendu son expertise à la mi-f évrier 2000. Le rapport a fait l ’objet d’une très large discussion au sein de la sous-commission. Pour l ’essentiel, cette derni ère s’est ralliée aux résultats de l’évaluation de l ’OPCA. La sous-commission a élaboré ensuite ses propres conclusions et recommandations qu ’elle a soumises pour prise de position au Conseiller f édéral Pascal Couchepin, chef du D épartement fédéral de l’économie. Le 27 juin, le rapport de la sous-commission a été mis en d élibéré en séance pl énière de la Commission de gestion. La commission l ’a adopt é à l’unanimité et a décidé de le publier, à l’instar du rapport de l’OPCA. Pour tenir le pr ésent document dans des limites aussi étroites que possible, la com- mission se borne ici à exposer brièvement les conclusions de l ’OPCA en renvoyant le lecteur au rapport final qui figure en annexe. 2 R ésultats des travaux de l’Organe parlementaire de contrôle de l’administration Dans son rapport, l’OPCA estime que la LMI n ’a pas entraîné jusqu’à présent, dans les domaines examinés, d’ouverture importante du march é intérieur. La LMI n ’a eu que peu d’effets et ces derniers se sont limités à certains secteurs seulement. Un grand nombre de branches qui étaient fortement segment ées avant l ’entrée en vigueur de la LMI le sont rest ées. Il s ’agit notamment des services de la branche sanitaire (gaz, eau, eaux us ées), des services de taxis, des professions itin érantes et des professions dans le domaine des th érapies naturelles. Dans ces secteurs 2 La profession de notaire n’a pas été prise en considération dans la mesure où elle ne bénéficie pas, selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, de la liberté de commerce et d’industrie (cf. en particulier ATF 2P.433/1997, du 30 juin 1998). 3 Message du Conseil fédéral du 7 juin 1999 concernant la loi sur le marché de l’électricité (LME), FF 1999 6646.5606 d’activités, les effets de la LMI sont pratiquement inexistants et le march é intérieur n’est pas réalisé. Les prestations fournies sont encore confront ées à des réglementa- tions différentes qui entravent la mobilit é professionnelle et limitent la concurrence dans les relations entre les cantons ou les communes. Certaines de ces r églementa- tions contreviennent d ’ailleurs manifestement à la LMI. Le rapport de l ’OPCA en cite quelques exemples. L’OPCA rel ève n éanmoins que la LMI a permis d ’éliminer des restrictions à la liberté d’accès au march é dans deux domaines. Cela concerne tout d ’abord la pro- fession d’avocat où les procédures d’examen des certificats de capacit é ont été sim- plifiées et sont gratuites. Cela touche ensuite au secteur de la sant é avec l ’admis- sibilité de la vente des médicaments par correspondance. Des progr ès ont également été constat és pour les professions param édicales, les opticiens, les cafetiers-restaurateurs et les r égisseurs et courtiers en immeubles. Ces branches ont été partiellement d érégulées. La reconnaissance des dipl ômes a été améliorée et les conditions d ’exercice ont été assouplies. L’OPCA souligne que ces libéralisations ne sont pas à mettre au cr édit de la LMI uniquement, mais qu ’elles sont le r ésultat d’une dynamique de lib éralisation plus g énérale. Ce processus n ’est pas encore arriv é à son terme. Dans la pratique, les branches cit ées plus haut sont encore confrontées à des réglementations différentes qui limitent la libre-circulation des personnes. C ’est notamment le cas en mati ère d’octroi d’autorisations de prati- quer. Pour l’OPCA, les effets de la LMI ont été affaiblis par la jurisprudence du Tribunal fédéral. Cette derni ère privilégierait une interpr étation fédéraliste de la loi au d étri- ment de l’idée du marché intérieur. L’OPCA relève aussi l’inefficacité des voies de droit de la LMI qui constituent pourtant le moteur principal de mise en œ uvre de la loi. On part du principe que lorsqu ’un canton n ’applique pas la LMI, les personnes concernées portent l ’affaire devant les tribunaux. Or les risques et les frais d ’une procédure en retiennent plus d ’un. Finalement, les possibilit és d’intervention de la Commission de la concurrence sont r éduites et ne sont pas contraignantes pour les cantons et les communes. Il r ésulte de tout cela, selon l ’OPCA, une ouverture du march é int érieur qui s’effectue au coup par coup selon un processus lent et non coordonné. 3 Appr éciation et conclusions de la Commission de gestion 3.1 G énéralités Le rapport de l ’OPCA présente une évaluation détaillée de la mise en œ uvre de la LMI et de ses effets dans huit domaines touchant à la libre circulation des personnes et des services. Gr âce à une approche associant droit et économie, il a permis d’identifier certains d éfauts de mise en œ uvre et de r épondre aux questions pos ées par la Commission de gestion. Il convient de souligner tout d ’abord que, conform ément au mandat donn é par la CdG-N, l’examen effectué par l ’OPCA n’a pas vocation à être exhaustif. Il ne cou- vre que quelques secteurs d ’activités. De plus, la LMI n ’est pas le seul instrument contribuant à l’ouverture du march é suisse. Il s ’agit d’une dynamique complexe. Il est donc peu aisé d’identifier et d’isoler les effets que la LMI a permis d’engendrer à5607 elle seule. Il est vrai aussi que la loi est encore r écente et qu ’il n ’est d ès lors pas possible de rendre une appr éciation d éfinitive. Finalement, il est difficile aussi d’évaluer, à d éfaut de donn ées pr écises, si les huit branches examin ées sont au- jourd’hui aussi repr ésentatives qu’elles ne l ’étaient avant l ’entrée en vigueur de la loi. Ces réserves mises à part, la Commission de gestion se rallie pour l ’essentiel aux résultats de l’OPCA quant au d écalage relevé entre les buts affich és par la loi et ses effets. Force est de constater que l ’entrée en vigueur de la LMI alli ée à la jurispru- dence du Tribunal f édéral n ’a pas encore permis de r éaliser pleinement le march é intérieur suisse. Tout au plus est-il permis de dire qu ’ils ont contribu é à le perfec- tionner dans certains domaines. L ’adaptation autonome des l égislations cantonales ne s’est pas réalisée de manière aussi rapide que le législateur se l’était représenté. La commission s ’accorde pour l ’essentiel sur le constat dress é par l ’OPCA. Elle estime difficile pourtant d ’en appr écier les causes qui sont multiples. Certaines tiennent à la conception de la loi et à son dispositif d ’application, d’autres ont leur origine dans d’autres législations fédérales qui touchent de pr ès au marché intérieur. En effet, la lib éralisation du march é intérieur est loin d ’être une politique pour elle seule. Elle est en interaction avec d ’autres législations dont certaines vont à contre sens des buts visés par la LMI. C’est notamment le cas dans le domaine de la santé. Toute appréciation nécessite donc une approche nuancée et précautionneuse. Cela étant, la commission tient en particulier à revenir sur les trois leviers princi- paux de mise en œ uvre de la LMI, soit: – L’adaptation autonome du droit cantonal et élaboration de solutions concor- dataires (ch. 3.2) – Le rôle de la Commission de la concurrence et les voies de droit (ch. 3.3) – Le rôle de la jurisprudence des tribunaux et singuli èrement celle du Tribunal fédéral (ch. 3.4). 3.2 L ’adaptation autonome du droit cantonal et l’élaboration de solutions concordataires La LMI est une loi-cadre. Elle ne pr évoit pas de règles d’harmonisations matérielles ou d ’unification du droit par la Conf édération. Elle se borne à fixer les principes fondamentaux n écessaires au bon fonctionnement du march é int érieur et «vise en particulier à soutenir les efforts des cantons visant à harmoniser les conditions d’autorisation d’accès au marché» (art. 1, al. 2, let. b). Les cantons sont incit és quant à eux à créer ou à contribuer à mettre en place des c onditions-cadre communes, que ce soit par le biais de solutions concordataires ou par l ’adaptation autonome de leur législation. La LMI mise donc sur la coop ération entre la Confédération, les cantons et les communes. Le constat de l ’OPCA sur l ’adaptation du droit cantonal dans les huit branches examinées est éloquent. Sur les 26 modifications l égislatives relev ées entre le 1 er juillet 1996 et le 12 d écembre 1999 et qui touchent au march é intérieur suisse, seu- les huit font r éférence explicitement à la LMI. Quant aux autres modifications enre- gistrées, elles seraient également entr ées en vigueur sans la LMI. S ’agissant des concordats intercantonaux, «seul l ’accord sur l ’Espace Mitteland, sign é par sept5608 cantons, peut être considéré comme une émanation directe de la LMI »4. Les autres modifications constat ées, notamment les deux ordonnances bas ées sur l ’accord intercantonal sur la reconnaissance des dipl ômes de fin d ’études du 18 f évrier 19935, étaient déjà à l’état de projet avant l ’adoption de la LMI. La pr éparation et l’adoption de la LMI ont tout au plus accéléré ces travaux. La Commission de gestion n ’est pas surprise par ce constat. En effet, à l’époque de son adoption, les cantons étaient peu acquis à l’idée d’une loi fédérale. Il suffit pour s’en persuader de relire les r ésultats de la proc édure de consultation ainsi que les débats au Conseil national. Le point de vue défendu alors par les cantons consistait à dire que la loi était superflue et qu’elle constituait une atteinte à leur souveraineté. Cela explique pourquoi le l égislateur a renoncé à une harmonisation des l égislations cantonales, sans quoi une modification constitutionnelle aurait été n écessaire, et qu’il a introduit une clause de subsidiarit é en faveur des cantons dans les domaines de la reconnaissance des certificats de capacit é (art. 4, al. 4, LMI). C ’est à dessein que le législateur a laissé une grande latitude d ’action aux cantons, et ce par respect pour leur souverainet é. Tout porte à croire également que le Conseil f édéral et le Parlement estimaient plus ais é d ’infléchir la jurisprudence du Tribunal f édéral sur l’idée du marché intérieur que de proposer une modification constitutionnelle. Cela ressort en termes à peine voil és à de nombreux endroits du message du Conseil fédéral6. Pour ses concepteurs, la LMI devait avoir la fonction d ’un catalyseur. Elle ne vou- lait pas imposer une solution uniforme et contraignante dans la tradition du f édéra- lisme d’exécution, mais exprimer un f édéralisme créateur qui respecte les diff éren- ces socio-économiques, culturelles ou politiques des cantons. Il est utile de citer ce que disait le conseiller f édéral Delamuraz sur ce point lors des d ébats: «C’est une conception du f édéralisme autrement plus active que le f édéralisme statique que nous utilisions parfois dans ce pays, que cette conception traditionnelle du f édéra- lisme d’exécution qui est souvent utilis ée. Nous avons l à une forme nouvelle autre- ment plus dynamique et autrement plus créatrice du fédéralisme7.» Le résultat après trois ans est m édiocre. La LMI n ’a pas réveillé les énergies néces- saires au niveau des cantons, ni permis de canaliser ou de coordonner les efforts. Dans l’ensemble, la LMI a eu tr ès peu d’effets directs sur la formulation non discri- minatoire des législations cantonales. Les adaptations l égislatives autonomes ont été peu nombreuses et peu substantielles. Le constat est le m ême en ce qui concerne les reconnaissances r éciproques de r èglements cantonaux. Lorsque des modifications législatives ont eu lieu, elles ont été généralement inspirées par d’autres raisons que la seule LMI. Selon l ’OPCA, aucun canton n ’a r évisé de mani ère autonome d’anciennes lois pour uniquement les mettre en conformit é avec la LMI. La volont é 4 Rapport final de l’OPCA, page 13. 5 RS 413.21 6 «Jusqu’ici, dans la jurisprudence du Tribunal fédéral (TF), le principe du fédéralisme a pesé d’un plus grand poids que la réalisation du marché intérieur.» (FF 1995 I 1199). «La jurisprudence du TF à propos de la LCI [liberté du commerce et de l’industrie] n’a pas accordé beaucoup de poids jusqu’ici aux composantes du marché intérieur favorables au droit individuel d’accès au marché et, partant, à la concurrence, par rapport au principe du fédéralisme. Mais les choses pourraient changer avec le temps.» (FF 1995 I 1215). «Dans le cadre de l’examen de la proportionnalité, il convient d’attribuer à l’idée du marché intérieur au moins autant de valeur qu’au principe du fédéralisme, largement privilégié jusqu’ici.» (FF 1995 I 1246). 7 BO 1995 N 1154.5609 affichée d’«assurer la poursuite d ’une diversité fédéraliste dans une forme adapt ée aux conditions contemporaines et marqu ée par l ’idée du march é unique europ éen»8 n’a pas été concrétisée. Les divergences entre les cantons en matière de prescriptions étatiques demeurent encore tr ès importantes, ce qui contrecarre l ’objectif principal d’ouverture du marché. Si la LMI n ’impose pas une solution uniforme, il reste que le caract ère supplétif de la loi ne dispensait pas les cantons d ’adapter leur l égislation aux principes expos és dans la LMI. En effet, l ’art. 11, al. 1, LMI, invite les cantons et les communes, dans un délai de deux ans à compter de l’entrée en vigueur de la loi, à adapter leurs pres- criptions à celles de la LMI. Le mandat est donc clair: les cantons n ’avaient pas seulement la facult é d ’adapter leurs prescriptions et pratiques, mais ils en avaient aussi l ’obligation. Comme le souligne le Conseil f édéral dans son message, la «période d’adaptation (… ) doit garantir que les principes fix és par la loi seront mis en œ uvre dans les droits cantonaux (… ) et que les éventuelles divergences existantes disparaîtront»9. Plus de trois ans apr ès l’entrée en vigueur la plupart des divergences existent toujours. Dans ce contexte, il semble que la notion de loi-cadre de la LMI a eu une influence non négligeable sur sa mise en œ uvre. Fondamentalement, une loi-cadre est un acte législatif qui contient essentiellement des r ègles g énérales et des principes, et qui réserve la mise en œ uvre concrète de ces dispositions à des actes l égislatifs de col- lectivités publiques de rang inf érieur. En ce sens, la loi-cadre n ’est pas l’expression d’un niveau hiérarchique particulier, mais exprime plutôt le rôle que veut occuper le législateur par rapport à l’objet de la législation. Si, dans la LMI, le l égislateur fédé- ral a voulu faire preuve de retenue à l’égard des comp étences des cantons, cela ne voulait pas dire que les cantons étaient libres d ’adapter ou non leur l égislation à la LMI. Qui dit loi-cadre, ne dit pas que les cantons sont autoris és à se soustraire à leurs obligations. En effet, comme le soulignait d éjà la Commission de gestion du Conseil des Etats dans un précédent rapport, «tous les acteurs impliqués par une loi- cadre sont d’abord tenus par la lettre de la loi et de ses dispositions de d élégation et non pas par la notion de loi-cadre»10. Pour la Commission de gestion, les cantons ont manqu é d ’assiduité dans l’adaptation de leur droit à la LMI. Trois raisons expliquent cette attitude. La pre- mière, c’est la jurisprudence du Tribunal f édéral qui a continu é à donner dans ses arrêts davantage de poids au f édéralisme qu’à la r éalisation du march é intérieur. La deuxième raison, c ’est l’absence de caract ère contraignant des recommandations et expertises de la commission de la concurrence. Les cantons peuvent s ’en écarter sans avoir à craindre quoi que ce soit. La troisi ème raison, c ’est l’absence de pro- motion intercantonale par la Conf édération, le Parlement ayant biff é du projet de LMI une disposition allant dans ce sens. La situation actuelle est insatisfaisante. C ’est pourquoi la Commission de gestion estime que le Conseil f édéral devrait intervenir officiellement aupr ès des cantons pour les inviter à éliminer ou à adapter dans les meilleurs d élais toutes les prescrip- 8 Réformes en faveur de l’économie de marché, Rapport du groupe de travail interdépartemental de la Confédération, Office fédéral des questions conjoncturelles, étude no 19, 1994, page 50. 9 FF 1995 I 1256 10 Rapport d’inspection de la Commission de gestion du Conseil des Etats consacré à la législation extraparlementaire en matière de prévoyance professionnelle, du 7 avril 1995 (FF 1995 IV 1227).5610 tions qui contreviennent à la LMI. Pour ce faire, le Conseil f édéral peut s ’appuyer sur la Constitution f édérale. En effet, en vertu des comp étences g énérales qui lui sont attribuées par la Constitution (art. 186, al. 4, Cst.), il incombe au Conseil f édé- ral de veiller au respect, dans les cantons, du droit f édéral. Pour exercer cette sur- veillance, il est habilité à prendre, de son propre chef ou sur plainte, les mesures qui lui paraissent nécessaires (contacts informels, circulaires, etc.). Recommandation La Commission de gestion invite le Conseil f édéral à intervenir aupr ès des can- tons pour qu’ils adaptent dans les meilleurs d élais leurs législations aux disposi- tions de la LMI. 3.3 Le r ôle de la commission de la concurrence et les voies de droit L’art. 8 LMI charge la commission de la concurrence (Comco) de veiller à ce que la Confédération, les cantons, les communes et les autres organes assumant des t âches publiques respectent la loi. Ce r ôle complète celui qui est le sien en vertu de la loi sur les cartels (art. 45 à 47 LCart). La commission exerce sa surveillance en menant des enquêtes et en formulant des recommandations aux autorit és fédérales, cantona- les et communales concernant leurs actes législatifs envisagés ou existants. Elle peut également établir des expertises sur l ’application de la loi et être entendue dans la procédure devant le Tribunal fédéral (art. 10 LMI) Contrairement à ce qui pr évaut pour la loi sur les cartels o ù la commission de la concurrence dispose d ’un droit de d écision autonome, la LMI ne lui donne aucune autorité en matière de restrictions de droit public. Ses recommandations, enqu êtes et expertises ne sont pas contraignantes pour les destinataires. Ils n ’ont par ailleurs aucune obligation de les solliciter. Les d écisions en mati ère de la LMI sont de la seule compétence des tribunaux à la lumi ère des int érêts publics en jeu et en fonc- tion des plaintes qui leur sont soumises. Quant à la Commission de la concurrence, elle ne dispose pas non plus du droit de saisir les tribunaux. Nous avons vu plus haut que la mise en œ uvre de la LMI repose en grandes parties sur les voies de droit, et partant sur la jurisprudence des tribunaux. Cela pr ésuppose cependant que les personnes l ésées d éfèrent les r églementations communales ou cantonales suppos ées restrictives devant les tribunaux. L ’étude effectu ée par l’OPCA montre que la propension à recourir est généralement faible et qu’elle varie d’une profession à l’autre. Si les avocats et les repr ésentants des professions m édi- cales sont ceux qui recourent le plus souvent pour faire valoir leurs droits, tr ès rares sont les recours qui proviennent de représentants d’autres branches. En effet, les proc édures judiciaires sont longues et co ûteuses; leur issue est incer- taine. Souvent, les avantages qui d écoulent d’un recours ne sont pas en rapport avec les moyens engagés. Les personnes lésées y renoncent donc assez facilement surtout lorsqu’il s’agit de marchés de petite taille. C ’est le cas dans le domaine des taxis et des installateurs sanitaires. Ce qui est plus étonnant, c’est de constater que les asso- ciations de branches renoncent également à saisir les tribunaux. Or, d ’après la juris- prudence du Tribunal fédéral, elles bénéficient aussi, sous certaines conditions, de la5611 qualité pour recourir et disposent de moyens autrement plus importants. Tout porte à croire que cette situation profite largement aux tenants du statu quo. Il résulte de ce qui pr écède que la loi est appliqu ée de mani ère peu coh érente et à des rythmes variés suivant les branches. La mise en œ uvre est lente; de surcro ît elle s’effectue au coup par coup, par strates su ccessives et en ordre dispers é. Le rythme d’ouverture du marché est dicté au hasard des recours d éposés. La jurisprudence ne porte ainsi que sur quelques composantes du march é int érieur et en fonction d’intérêts cat égoriels. A l ’inverse, les jugements pris sont parfois sans commune mesure avec les enjeux du march é intérieur. En effet, on peut se poser l égitiment la question si le fait d ’exiger un émolument de 50 ou 250 francs constitue v éritable- ment un obstacle prohibitif à l’accès au march é pour un avocat. Sur ce point pour- tant, la jurisprudence est abondante. Dans d ’autres cas plus fondamentaux, les tribu- naux n’ont pas eu encore l’occasion de se prononcer. Pour la Commission de gestion, cette situation est pr éjudiciable a plus d ’un titre. Tout d’abord parce qu ’elle empêche les tribunaux de d égager une doctrine diversi- fiée sur l ’ensemble des domaines économiques concernés. En l ’absence d’une doc- trine ais ément g énéralisable, les cantons et les communes se trouvent dans l’impossibilité d’évaluer si les règles qu’ils adoptent sont susceptible de tomber dans le champ d’application de la LMI ou non. Quant à la Commission de la concurrence, elle ne peut que constater sans pouvoir agir. La Commission de gestion est d ’avis que l ’application de la LMI gagnerait à être réalisée de mani ère plus coh érente. Dans ce contexte, les recommandations de la Commission de la concurrence montrent leurs limites. L ’instrument de la recom- mandation tout comme celui de l ’expertise sont insuffisants pour stimuler de ma- nière efficace la promotion du marché intérieur. En effet, une recommandation n ’est efficace que s ’il existe un risque que puisse lui faire suite une d écision d’un tribu- nal11. Une des solutions serait de conf érer à la Comco la possibilit é de porter devant les tribunaux les r églementations cantonale ou communales jug ées restrictives. Cela conduirait les autorit és judiciaires à se prononcer plus souvent et à faire évoluer les législations cantonales dans le sens du march é int érieur. L’existence d’un droit de recours autonome de la commission de la concurrence renforcerait en retour l’efficacité de ses recommandations qui seraient mieux prises en compte. La Commission de gestion est également d’avis qu’il serait judicieux que la Comco ait la possibilité de faire valoir systématiquement son point de vue dans les proc édu- res devant le Tribunal fédéral. Cela permettrait de sensibiliser davantage le Tribunal fédéral aux principes du marché intérieur. Il va de soi que cette possibilit é se limite- rait aux proc édures o ù la Commission de la concurrence ne serait pas elle-m ême partie. Dans une perspective plus large, la commission estime aussi qu ’il serait possible d’améliorer l’efficacité de la LMI en cr éant, par exemple, un droit de recours auto- nome des associations de défense des consommateurs. 11 Cela montre, si besoin était, qu’une politique de dérégulation doit non seulement être voulue, mais être imposée par les pouvoirs publics. D’où le paradoxe que plus l’Etat est doté d’un réel pourvoir d’intervention, plus les marchés sont susceptibles de fonctionner sans entraves.5612 Motion Le Conseil f édéral est charg é de proposer aux Chambres f édérales un projet de révision de la loi sur le march é int érieur (LMI) qui permette de donner à la Commission de la concurrence un droit de recours contre toutes les formes de restrictions de droit public à la libert é d’accès au marché visées à l’art. 9, al. 1, LMI. Motion Le Conseil f édéral est charg é de proposer aux Chambres f édérales un projet de révision de la loi sur le marché intérieur (LMI) qui permette à la Commission de la concurrence d ’être entendue par le Tribunal f édéral dans les proc édures qui touchent à l’application de cette loi. Postulat Le Conseil fédéral est chargé d’étudier l’opportunité de créer un droit de recours pour les associations de d éfense des consommateurs visant à une application plus efficace de la loi sur le marché intérieur (LMI). 3.4 Le r ôle de la jurisprudence des tribunaux et singulièrement celle du Tribunal fédéral La mise en œ uvre de la LMI est essentiellement de nature jurisprudentielle. La loi repose sur le principe que les personnes l ésées par un acte de puissance publique font valoir leurs droits au libre acc ès au marché devant les tribunaux. Ces derniers, et singulièrement le Tribunal fédéral, se voient dès lors attribués un rôle décisif dans l’application et la concr étisation de la loi. La jurisprudence du Tribunal f édéral, du moment qu ’elle s ’applique à tous, contribue en d éfinitive à fixer le degr é d’ouverture du marché domestique. Cette situation n ’est pas sans poser de probl èmes comme l ’a justement montr é le rapport de l ’OPCA. La LMI s ’inscrit par nature dans le champ de tensions de deux principes de base de notre ordre constitutionnel: le principe unificateur de la libert é économique d’une part et le principe fédéraliste de la souveraineté cantonale d’autre part. Aux articles qui reconnaissant la libert é d’accès au march é (art. 2 LMI) et la reconnaissance des certificats de capacit é (art. 4 LMI) fait face l ’art. 3 qui autorise les cantons à les restreindre sous certaines conditions. Les restrictions doivent être indispensables à la préservation d’intérêts publics pr épondérants (par ex. protection de la sant é ou de l ’environnement) et r épondre au principe de la proportionnalit é. Signalons au passage que la LMI ne pr écise curieusement pas que les restrictions doivent être fondées sur une base légale formelle. En légiférant ainsi, le Parlement a fait des concessions aux cantons. Il a admis deux choses: premièrement, que la portée de la liberté d’accès relève de l’appréciation des cantons qui fixent eux-m êmes les restrictions. Ces derniers peuvent les exprimer de différentes manières pour autant que cela ne constitue pas une entrave cachée pour5613 favoriser des intérêts économiques locaux. Secondement, l’examen des restrictions à la LMI est l’affaire des tribunaux, et plus particulièrement du Tribunal fédéral. Ainsi chaque fois qu ’il tranche sur un recours bas é sur la LMI, le Tribunal f édéral est amené à contrebalancer entre les exigences du march é int érieur et celles de l’autonomie des cantons. Comme l’a montré l’OPCA, les r ésultats obtenus pour l ’instant dans la r éalisation du marché intérieur ne sont pas à la hauteur des esp érances placées dans la loi. Pour la Commission de gestion, il semble pourtant excessif de stigmatiser le Tribunal fédéral qui aurait favorisé le fédéralisme et l’autonomie cantonale au détriment de la réalisation du march é intérieur. Cela ne tient pas tant à la jurisprudence qu ’au fait que le législateur fédéral n’a pas tranché politiquement la question et qu ’il a admis, du moins implicitement, que le Tribunal fédéral le ferait à sa place. Pour la commission, il faut se souvenir du contexte dans lequel la loi a été élaborée. La LMI trouve son origine dans le refus, le 6 d écembre 1992, de l ’accord sur l’Espace économique européen (EEE). Il s’agissait à l’époque, grâce à la LMI et à la révision de la loi sur les cartels, de r éaliser sur le plan interne et de mani ère auto- nome ce que l’EEE aurait permis de r éaliser si l’accord avait été adopté: «La renon- ciation à la poussée de libéralisation provenant de l ’EEE accroît l’urgence de mesu- res autonomes de réformes» 12. L’urgence de la situation exigeait du l égislateur qu’il prenne des d écisions rapidement, sans trop s ’embarrasser des questions d’application. D’où le caractère assez déclamatoire de certaines dispositions de la loi dont la portée pratique demeure modeste, mais dont l’impact symbolique est fort. Du moment que le l égislateur a renonc é à trancher d ’une mani ère claire entre le marché intérieur et la souveraineté des cantons, il n’est pas contestable que le Tribu- nal fédéral donne la pr éférence à une solution plut ôt qu’à une autre. Face à une loi vague et relativement abstraite, le Tribunal f édéral en a fait une interpr étation au pied de la lettre 13. Cela lui a permis ainsi de rester fid èle à sa jurisprudence ant é- rieure. C’est le cas notamment lorsqu ’il a décidé que l’établissement dans un canton impli- quait l ’assujettissement complet à l ’ordre juridique de ce dernier. Autrement dit: celui qui veut offrir des marchandises, des services ou des prestations de travail dans le canton o ù il a son si ège ne peut en principe pas se pr évaloir de la libert é d’accès au marché 14. Toute autre d écision aurait eu pour cons équence, au nom du principe de non-discrimination des offreurs externes, de discriminer les offreurs locaux, ce qui serait tout aussi insatisfaisant, si ce n ’est plus. La LMI interdit en effet la discri- mination des ressortissants d ’autres cantons par rapport aux r ésidents (non- discrimination sur le plan intercantonal), mais non pas la discrimination de ses propres résidents sur le plan intracantonal (discrimination à rebours). 12 Message du Conseil fédéral du 24 février 1993 sur le programme consécutif au rejet de l’Accord EEE, FF 1993 I 775. Voir aussi le rapport du Conseil fédéral du 13 juin 1994 sur la poursuite des réformes en faveur de l’économie de marché, FF 1994 III 1360. 13 Cf. considérant 5 ee) de l’arrêt du Tribunal fédéral du 14 juin 1999 (ATF 125 I 276): «Face à cette opposition entre marché intérieur et fédéralisme, face, d’autre part, à la nécessité de parvenir à un équilibre entre les deux, on peut supposer que c’est sciemment que le législateur a choisi une solution qui permette qu’aucun de ces deux principes ne soit entièrement vidé de son contenu. Aussi serait-il sans doute erroné de privilégier une interprétation qui, en s’écartant du strict libellé de la loi, se traduirait par le renforcement de l’un au détriment de l’autre.» (traduction de l’allemand) 14 Rapport du Tribunal fédéral sur sa gestion en 1999, du 15 février 2000, page 9.5614 La retenue dont a fait preuve le Tribunal f édéral est d ’autant plus compr éhensible lorsque que l ’on sait d ’une part que la LMI a fait l ’objet de d élicates négociations entre le Conseil f édéral, le Parlement et les cantons et que d ’autre part certaines restrictions cantonales sont le résultat de décisions populaires. 3.5 Perspectives d ’avenir La marge de manœ uvre pour une meilleure application de la LMI est assez étroite. Il semble difficile en effet de remettre aujourd ’hui fondamentalement en question le subtil équilibre politique entre les exigences d ’un marché harmonisé et les contrain- tes du f édéralisme. Pour la Commission de gestion, il faut laisser le soin à la juris- prudence du Tribunal f édéral – encore peu nombreuse et r écente – de s ’affiner et d’évoluer au fil des recours qui lui seront pr ésentés. D’ailleurs dans d’autres domai- nes qui échappent à la LMI, le Tribunal f édéral a d éjà prouv é qu ’il était acquis à l’esprit du march é intérieur et au principe de libre-circulation des personnes plut ôt qu’à la souveraineté des cantons. C ’est notamment le cas dans certains de ces arr êts relatifs à la probl ématique de l ’obligation de r ésidence pour les fonctionnaires can- tonaux15. Nul doute aussi que les évolutions constatées en Europe et dans d’autres législations ainsi que l ’interdépendance accrue entre les r èglements nationaux et internatio- naux16 joueront également un rôle positif dans l ’ouverture du march é intérieur. Les accords bilat éraux auront de l ’importance sur l ’ouverture du march é int érieur. Ils permettront notamment de r égler la reconnaissance des d étenteurs de dipl ômes européens. Cela concerne le personnel m édical, dont les m édecins, les dentistes, les pharmaciens, les v étérinaires, le personnel soignant et les sages-femmes, ainsi que les avocats. Parallèlement aux accords bilat éraux se d éveloppent des projets l égislatifs qui au- ront également une influence favorable sur la libre circulation des services et des personnes. Il s ’agit notamment de la loi sur la libre circulation des avocats 17, de la loi fédérale sur les produits th érapeutiques18 et du projet de loi f édérale sur le com- merce itinérant. Soulignons au passage que c ’est précisément dans les domaines o ù la LMI a g énéré le plus de perc ées lib érales que l ’on assiste aux tendances d’harmonisation fédérale (avocat, pharmacie). Toutes ces évolutions vont permettre, la commission l ’espère, de perfectionner le marché intérieur suisse. 15 ATF 118 Ia 410, ATF 111 Ia 214 Schibler, ATF 116 Ia 382 Felber 16 Cf. l’art. 6, al. 1, LMI, qui interdit la discrimination à rebours par suite d’accords internationaux. 17 Message du Conseil fédéral du 28 avril 1999 concernant la loi fédérale sur la libre circulation des avocats (Loi sur les avocats; LLCA); FF 1999 5331. 18 Message du Conseil fédéral du 1er mars 1999 concernant une loi fédérale sur les médicaments et les dispositifs médicaux (Loi sur les produits thérapeutiques, LPT); FF 1999 3151.5615 4 Suite des travaux La Commission de gestion prie le Conseil f édéral de lui faire conna ître jusqu’à fin 2000 la suite qu’il entend donner à ce rapport et aux mesures qu’il propose. 27 juin 2000 Au nom de la sous-commission DFF/DFE: La présidente, Brigitta M. Gadient, conseillère nationale Le secrétaire des Commissions de gestion, Philippe Schwab Au nom de la Commission de gestion: Le président, Rudolf Imhof, conseiller national Annexe Rapport final de l’Organe parlementaire de contrôle de l’administration «Quel est le degré d’ouverture du marché intérieur suisse?», du 11 février 2000.5616 Annexe Evaluation: Quel est le degré d’ouverture du marché intérieur suisse? Rapport final à l’attention de la Commission de gestion du Conseil national du 11 février 2000 Rapport L’essentiel en bref – Même si certaines d érégulations ont pu être constatées dans quelques bran- ches, la loi f édérale sur le march é intérieur (LMI) n ’a, jusqu’à présent, pas entraîné d’ouverture importante de ce dernier. Des lib éralisations ponctuel- les d écoulant explicitement de la LMI ont eu lieu pour l ’exercice de la pharmacie et de la profession d ’avocat uniquement. Dans ces domaines ce- pendant, les barri ères empêchant l’accès au march é qui ont été supprimées étaient d’importance plutôt réduite. – En revanche, la LMI n’a pas permis de réduire les barrières importantes. Les branches qui étaient fortement segment ées avant l ’entrée en vigueur de la LMI le sont encore aujourd ’hui. Aucun renforcement de la concurrence et aucun effet sur les prix du fait de la LMI n ’ont pu être constatés. Les effets restreints de la LMI découlent des trois facteurs suivants: 1. La jurisprudence du Tribunal f édéral a privil égié une interpr étation fé- déraliste de la loi. Elle exclut la libert é d ’établissement du champ d’application de la LMI et limite la reconnaissance des dipl ômes aux certificats de capacité suisses. Les effets potentiels de la LMI ont ainsi été fortement limités. 2. La LMI elle-m ême prévoit déjà des restrictions à la libert é d’accès au marché. Ces derni ères se trouvent encore renforc ées par l ’attitude du Tribunal fédéral qui est favorable à la souverainet é cantonale. Lorsque les conditions pr évalant dans une branche (l ’étendue de la protection des intérêts publics, p. ex.) varient d ’un canton à l ’autre, ces derniers peuvent, sous certaines conditions (notamment la pr éservation d’intérêts publics pr épondérants et le respect du principe de la propor- tionnalité), s ’opposer à l ’ouverture du march é. C ’est justement pour cette raison que la LMI ne d éploie pas d ’effets dans les domaines ca- ractérisés par des barri ères importantes du point de vue des échanges intercantonaux. 3. Ce sont les voies de droit pr évues à l’art. 9 LMI qui constituent le mo- teur de la mise en œ uvre de la LMI. Les avantages attendus en cas de succès d ’un recours ne sont cependant pas à la hauteur des frais que5617 peut entraîner une telle proc édure. Les d épôts de recours sont donc ra- res, ce qui n ’incite gu ère les cantons à adapter leurs prescriptions et leurs dispositions normatives à la LMI. 1 Introduction La loi fédérale sur le marché intérieur (LMI) est en vigueur depuis le 1er juillet 1996. Elle a pour but direct de cr éer un march é int érieur englobant l ’intégralité du ter- ritoire suisse pour les marchandises, les services, les personnes et les capitaux. Indi- rectement, il s’agit d’accroître la comp étitivité de l ’économie suisse et d ’amé-liorer sa position concurrentielle. Avec la loi sur les cartels, la loi f édérale sur les marchés publics et la loi f édérale sur les entraves techniques au commerce, la LMI constitue un important paquet de mesures du Conseil f édéral pour revitaliser l ’économie suisse 19. La loi fédérale sur le marché intérieur a pour but de r éduire les entraves à la concur- rence de droit public 20 de m ême que les barri ères à la mobilit é. Les r ésultats ainsi recherchés sont l ’amélioration des conditions de concurrence ainsi qu ’un gain d’efficacité. Les entraves à la concurrence d écoulent principalement des diff érences entre les réglementations cantonales et communales. Pour des offreurs de l’extérieur, ces r églementations différentes constituent des barri ères susceptibles de les emp ê- cher d’accéder au march é ou du moins de leur en rendre l ’accès plus difficile. Par conséquent, la LMI concerne principalement les l égislations cantonales et commu- nales. En tant que loi-cadre, elle ne pr évoit toutefois pas de r éaliser une harmonisa- tion du droit. Elle se limite à fixer des principes qui sont n écessaires pour garantir l’accès au marché. L’évaluation de l ’Organe parlementaire de contr ôle de l ’administration (OPCA), intitulée «Quel est le degr é d ’ouverture du march é int érieur suisse? », a pour but d’examiner les effets de la LMI au niveau économique et juridique. Cette évaluation est axée sur la libre prestation de services et la libre circulation des personnes, deux domaines qui avaient été qualifiés de probl ématiques avant même la mise en projet de la LMI. Le domaine des soumissions a été exclu de la pr ésente évaluation d’une part parce qu ’il ne tombe que partiellement sous le coup de la LMI et, d ’autre part, parce que la Commission de gestion du Conseil national a l ’intention de l ’examiner séparément. Le pr ésent rapport final est une vue d ’ensemble des r ésultats de l’examen. Les résultats détaillés et les explications m éthodologiques de l ’examen se trouvent dans le rapport de travail (en langue allemande uniquement). 19 Cette revitalisation de l ’économie suisse, comme elle est communément appelée, doit être mise en rapport avec le rejet de l’Accord sur l’Espace économique européen (EEE) par le peuple et les cantons (6 décembre 1992). Hauser, qui a évalué les avantages potentiels dont la Suisse profiterait au sein de l’EEE, a souligné que deux tiers de ces avantages pourraient également être réalisés au moyen d’une libéralisation du marché intérieur, même si la Suisse faisait cavalier seul. Voir Hauser, Heinz / Sven Bradke, 1991: EWR- Vertrag, EG-Beitritt, Alleingang: Wirt schaftliche Konsequenzen für die Schweiz . Coire: Rüegger Verlag. 20 Les barri ères à la concurrence ressortissant du droit privé tombent sous le coup de la nouvelle loi sur les cartels et non de la LMI.5618 2 Situation actuelle sur le march é intérieur suisse Différentes professions sont fortement réglementées au niveau cantonal. Les grandes disparités de ces r églementations cantonales sont à l’origine d’entraves qui limitent la mobilité professionnelle et font obstacle à la concurrence. Avant l ’entrée en vi- gueur de la LMI, des entraves ont été constatées principalement dans les branches suivantes: professions m édicales21, profession d ’avocat, profession d ’installateur sanitaire, profession d ’opticien, services de taxi, branche des cafetier-restaurateurs, professions itin érantes et profession de r égisseur et de courtier en immeubles. L’OPCA a examiné la situation de ces huit branches du point de vue de leur r égle- mentation. Lorsque les diff érences entre les r églementations cantonales ont nette- ment diminué, il est possible d ’en déduire qu ’il s’agit d’une évolution positive du marché intérieur. Idéalement, la réduction de la r églementation devrait augmenter la mobilité des offreurs et dynamiser la concurrence. Lorsque la r églementation n ’a que peu, voire pas du tout chang é, il est possible de conclure que l ’effet de la LMI sur la branche correspondante est faible. Les r ésultats de l’analyse de la situation de chaque branche sont présentés de manière détaillée dans le rapport de travail. 2.1 Effet concret et positif de la LMI sur l ’ouverture des marchés: professions médicales libérales et profession d’avocat En ce qui concerne les professions m édicales libérales, l’envoi de m édicaments par la poste est un domaine dans lequel la LMI a eu un effet positif sur le march é inté- rieur. En vertu d ’un arrêt du Tribunal f édéral22, un canton ne peut pas simplement interdire la vente par la poste de m édicaments en provenance d ’un autre canton lorsque la protection d ’intérêts publics est assur ée par des limitations et des pres- criptions applicables dans le canton de provenance. En Suisse, cette forme de vente par correspondance est un service qui n ’est offert que depuis peu. Par rapport à la vente traditionnelle en pharmacie, la vente par correspondance de m édicaments constitue une concurrence évidente sur les prix. D ’une mani ère g énérale, les pro- duits proposés en vente par correspondance sont moins chers que les produits cor- respondants achetés en pharmacie. Pour cette raison, la vente par correspondance a de bonnes chances de s ’établir sur un march é. Au demeurant, ce nouveau canal de distribution pourrait favoriser la concurrence en soumettant les prix des produits pharmaceutiques, peu flexibles jusqu ’ici, à de nouvelles pressions. Par cons équent, cette ouverture du march é int érieur pourrait s ’avérer importante. Pour le reste, et malgré la LMI, les professions m édicales libérales restent entrav ées par des obsta- cles découlant des diverses réglementations cantonales. Ces barrières ne sont cepen- dant pas trop élevées, raison pour laquelle elles ne jouent pas un r ôle économique très important pour cette branche. De plus, il faut encore relativiser ce r ôle étant donné qu ’il y a d ’autres barri ères r églementaires bien plus importantes dans les domaines de la législation en matière de santé et d’assurance maladie. 21 Les professions m édicales libérales, les professions paramédicales et les professions dans le domaine des thérapies naturelles. 22 ATF 125 I 474 du 1er octobre 1999.5619 En ce qui concerne la profession d ’avocat, il a été également possible de constater que la LMI a eu un effet concret allant dans le sens d ’une ouverture du march é. Les procédures d’autorisation pour les avocats extérieurs au canton ont été simplifiées et sont devenues gratuites. Une autorisation – même si elle n ’est que formelle – peut cependant encore être requise pour l ’exercice de la profession hors du canton de provenance. La r éduction de cette entrave d écoule du fait qu ’à trois reprises, des avocats ont d éposé un recours de droit public pour violation de la libert é du com- merce et de l ’industrie et du libre acc ès au marché et que le Tribunal f édéral leur a donné raison23. Force est toutefois de constater que dans ces deux professions, les barri ères élimi- nées constituaient des obstacles plut ôt insignifiants. A l ’exception de la vente par correspondance de m édicaments, les effets économiques de ces changements sont plutôt de moindre importance. Jusqu ’à présent, il n ’a pas été possible de constater d’intensification de la concurrence ou d ’effet sur les prix. Les études par branche montrent en outre clairement que la profession d ’avocat et les professions médicales libérales demeurent soumises à des réglementations fortes (prix imposés fixés par les autorités ou les assureurs maladie, p. ex.). Ces r églementations ne jouent souvent aucun r ôle du point de vue du march é int érieur. Toutefois, il faut également tenir compte de la densit é normative persistante qui a probablement limit é les effets éco- nomiques de la LMI. 2.2 Effet limit é de la LMI: professions paramédicales, profession d’opticien, secteur hôtelier et profession de régisseur et de courtier en immeubles En ce qui concerne les professions param édicales, les améliorations survenues con- cernent principalement la reconnaissance des dipl ômes. Deux ordonnances de la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sanitaires (CDS) unifient la recon- naissance des diplômes de vingt professions param édicales. Pour une partie de cette branche, la reconnaissance des dipl ômes de fin de formation est harmonis ée au niveau suisse. La profession d ’opticien conna ît également un r égime de reconnais- sance des dipl ômes au niveau suisse. Dans le domaine de la sant é, les l égislations cantonales récentes tendent d’ailleurs vers une r églementation plus libérale dans ces deux branches. Dans certains cas, elles pr évoient une proc édure simplifiée pour les détenteurs d’une autorisation d’un autre canton. En ce qui concerne les r égisseurs et courtiers en immeubles, les autorisations cantonales d ’exercer la profession ont en majeure partie été abolies. Dans le secteur de la restauration, de nombreux cantons ont purement et simplement supprim é la clause du besoin, de m ême qu’ils ont as- soupli le régime d’autorisations et libéralisé les heures d’ouverture. Les professions param édicales, la profession d ’opticien, la branche des cafetier- restaurateurs et la profession de r égisseur et courtier en immeubles ont en commun le fait d’avoir bénéficié d’une dérégulation partielle qui a eu lieu dans le cadre d ’une dynamique de libéralisation plus g énérale. La mise en œ uvre de la LMI n ’est qu’un facteur de d érégulation parmi d ’autres. Seule une petite partie de la lib éralisation observée peut être explicitement attribu ée à la LMI. Cette derni ère a tout de m ême déployé certains effets dans les branches énumérées ci-dessus. Ces effets ne peuvent 23 ATF 123 I 313 du 30 mai 1997, 125 II 56 du 31 août 1998 et 125 II 406 du 9 juillet 1999.5620 toutefois pas être distingu és de ceux d écoulant de la dynamique de lib éralisation générale. Dans la pratique, ces branches sont encore confront ées à des réglementations canto- nales. Les conditions mat érielles r égissant l ’octroi d ’autorisations, par exem-ple, peuvent encore varier consid érablement d ’un canton à l ’autre. Actuellement, un certain nombre de probl èmes subsistent encore au niveau du march é intérieur, mais leur port ée est plut ôt limit ée. En revanche, il n ’a pas été possible d ’observer de renforcement de la concurrence ou d ’effet sur les prix du fait de l ’introduction de la LMI. 2.3 Effet presque nul de la LMI: profession d’installateur sanitaire, services de taxi, professions itinérantes et professions dans le domaine des thérapies naturelles Pour la profession d ’installateur sanitaire, les services de taxi, les professions itin é- rantes ainsi que les professions dans le domaine des thérapies naturelles, les analyses par branche ont r évélé la persistance d ’importantes barrières entravant nettement la concurrence et la mobilité professionnelle. Exemples: – Les concessions d ’installateur sanitaire octroy ées au niveau des communes et qui doivent être demandées avant l’exécution de chaque travail. – Les examens et les conditions r égissant l’octroi des concessions de taxi tr ès divergents d’un endroit à l’autre. – Les différentes patentes cantonales ou communales qui sont nécessaires pour l’exercice de professions itinérantes. – Les définitions des professions dans le domaine des th érapies naturelles et les conditions d’autorisation pour les exercer qui sont totalement diff érentes d’un canton à l’autre. Dans ces quatre branches, les effets de la LMI sont extr êmement limités. Une raison évidente à l’origine de ces lacunes d ’application de la LMI r éside dans l’absence de recours interjetés contre des d écisions cantonales. Installateur sanitaire, repr ésentant d’une profession itinérante ou entreprise de taxi, personne n ’a, à notre connaissance, encore emprunt é les voies de droit pr évues par la LMI. Cette constatation montre clairement que la mise en œ uvre de la LMI n ’est pas automatique et qu ’elle ne se fait pas de manière uniforme. Pour ce qui est du domaine des installations sanitaires, la raison avanc ée pour expliquer cette absence de recours r éside dans le montant proportionnellement peu élevé de chaque mandat ou de la concession y relative. Dans ces conditions, m ême si un recourant obtenait gain de cause, le co ût d ’une procédure juridique d épasserait le produit escompt é. Quant aux services de taxi, ils semblent d’une manière générale profiter du statu quo, si bien que les offreurs ne ressentent pas le besoin de recourir à la LMI.5621 En ce qui concerne les professions dans le domaine des th érapies naturelles, un recours est parvenu jusqu ’au Tribunal fédéral. La décision de la plus haute instance n’a toutefois pas entraîné l’ouverture espérée du marché24. Pour cette raison, la LMI ne déploie aucun effet de renforcement de la concurrence. Dans les quatre derni ères branches particuli èrement problématiques, la LMI n ’a eu pratiquement aucun effet. D ’une mani ère g énérale, force est de constater que l’ouverture du marché intérieur escomptée n’a pas eu lieu. Par exemple, pour toutes les branches examin ées, lorsque l ’exercice d’une profession est soumis à autorisa- tion, il reste n écessaire de faire une nouvelle demande en cas de changement de canton, et cela malgré la LMI. Il n’est donc pas possible de dire que la LMI a permis de r éaliser un «marché int érieur suisse ». Le manque d ’effets de cette loi est avant tout un problème structurel de mise en œ uvre. Cette question fait l ’objet du chapitre ci-dessous. 3 Analyse de la mise en œ uvre de la LMI L’application de la LMI repose dans une large mesure sur l ’idée que les personnes concernées font valoir juridiquement leur droit à l’accession au march é et que, par conséquent, les cantons seront amen és à adapter leurs prescriptions et leurs dispo- sitions normatives aux dispositions de cette loi. La Commission de la concurrence peut soutenir la mise en œ uvre de la LMI en élaborant des recommandations et des expertises à l’attention des tribunaux cantonaux. En fait, les voies de droit de l ’art. 9 LMI constituent l’instrument de mise en œ uvre de la LMI. La jurisprudence, princi- palement celle du Tribunal fédéral, se voit ainsi attribuer un r ôle crucial. Elle fixe le degré d ’ouverture du march é en d écidant dans quelle mesure les cantons doivent adapter leurs décisions et leurs dispositions matérielles à celles de la LMI. Juridiquement, la problématique du marché intérieur se situe dans le champ de deux principes qui s ’opposent: d’une part, la libert é du commerce et de l ’industrie et de l’autre, le f édéralisme. Jusqu ’à pr ésent, la jurisprudence f édérale accordait plus d’importance à ce dernier, ce qui empêchait le décloisonnement du marché intérieur. Aussi, selon le message du Conseil f édéral, la LMI devait-elle servir à donner plus de poids au principe de la libert é du commerce et de l ’industrie (art. 31 cst. 1874) par rapport au principe du f édéralisme 25. La LMI a concr étisé cette intention au moyen des dispositions relatives à la libert é d’accès au march é (art. 2 LMI) et à la reconnaissance des certificats de capacité cantonaux ou reconnus au niveau cantonal sur tout le territoire suisse (art. 4, al. 1, LMI). Cependant, lors de l ’interprétation de ces dispositions, le Tribunal f édéral continue malgr é tout de favoriser la dimension fédéraliste. Pour ce faire, il peut notamment se fonder sur l ’art. 3 LMI et, dans cer- taines conditions, admettre des restrictions à la liberté d’accès au marché d’offreurs externes. 24 ATF 125 I 322 du 4 juin 1999. 25 Conseil f édéral, 1994: Message concernant la loi fédérale sur le marché intérieur; FF 1995 I 1199.5622 3.1 Lorsque la jurisprudence du Tribunal f édéral limite le marché intérieur La jurisprudence par laquelle le Tribunal f édéral privil égie le principe du f édéra- lisme au d étriment de la libert é du commerce et de l'industrie se r ésume en trois points. 1. Le Tribunal f édéral exclut la liberté d’établissement du principe de la libert é d’accès au marché: Lorsqu’une activité exige des locaux, un magasin ou un cabinet hors du canton d ’origine, le Tribunal f édéral est d ’avis qu’ils cons- tituent un établissement commercial dans le canton de destination. Dans ce cas, il est d ’avis qu’il ne s’agit pas d’une question de circulation intercanto- nale de services, mais d ’une affaire interne au canton. Selon lui, ce sont donc les dispositions cantonales en mati ère d ’établissement du canton de destination qui s ’appliquent et non le principe de la libert é d’accès au mar- ché (art. 2 LMI). La jurisprudence du Tribunal f édéral26 empêche ainsi des professions enti ères comme les m édecins, les naturopathes ou les cafetier- restaurateurs, d ’accéder librement au march é car, en raison de la nature même de leur profession, ils doivent s ’établir professionnellement dans le canton de destination s’ils veulent exercer une activité hors de leur canton de provenance. 2. En se r éférant à la préservation d’intérêts publics prépondérants (art. 3, al. 2, LMI), les cantons peuvent apporter la preuve que la protection recherchée ne peut pas être obtenue au moyen des prescriptions applicables au lieu de pro- venance (art. 3, al. 3, let. a, LMI), ce qui leur permet de s’opposer à la liberté d’accès au marché. Ainsi, pour les professions dans le domaine des th érapies naturelles, le Tribunal f édéral a limité, en se fondant sur les dispositions de l’art. 3 LMI, le libre accès au marché aux situations dans lesquelles le niveau de protection était identique dans le canton de provenance et dans le canton de destination 27. Lorsqu ’un naturopathe veut quitter un canton «tolérant» pour exercer dans un canton «sévère», ce dernier peut l ’empêcher d’accéder librement au marché en se r éférant à l’article en question. Les naturopathes font partie d ’une cat égorie professionnelle qui conna ît des obstacles à l’accès au march é particuli èrement élevés, étant donn é que les conditions pour pratiquer varient énormément d’un canton à l ’autre (notamment pour ce qui est du niveau de protection du public). Dans ce cas, la LMI reste donc sans effet puisque le Tribunal f édéral utilise son pouvoir d ’appréciation dé- coulant de l’art. 3 LMI pour protéger la souve-raineté cantonale. 3. Le Tribunal f édéral 28 a limit é la reconnaissance automatique des dipl ômes selon l ’al. 1 de l ’art. 4 LMI aux certificats de capacit é suisses. Ainsi, un canton ne doit pas forc ément reconna ître un dipl ôme de m édecin-dentiste étranger, m ême s ’il est reconnu dans d ’autres cantons. Malgr é la LMI, la mobilité professionnelle des personnes titulaires de dipl ômes étrangers n’est pas garantie et une importante entrave à l’accès au marché subsiste ainsi. 26 ATF 125 I 267 du 4 mai 1999, 125 I 322 du 4 juin 1999, 125 I 276 du 14 juin 1999 et ATF 2P.362/1998 du 6 juillet 1999. 27 ATF 125 I 322 du 4 juin 1999. 28 ATF 125 I 267 du 4 mai 1999.5623 En insistant dans sa jurisprudence sur les comp étences cantonales, le Tribunal f édé- ral a nettement restreint le champ d ’application de la LMI. Le potentiel d ’ouverture du marché qu’elle contient n ’a pas été exploité. Le but mentionn é à l’art. 1 LMI ne peut par cons équent pas être atteint. En effet, la pratique juridique du Tribunal fédéral ne permet pas à toute personne ayant son si ège ou son établissement en Suisse d ’accéder librement et de mani ère non discriminatoire au march é afin de pouvoir exercer une activit é lucrative sur tout le territoire suisse. Aussi, de nom- breuses barri ères limitant la mobilit é professionnelle et les échanges économiques subsistent-elles encore. 3.2 Lorsque la jurisprudence du Tribunal f édéral favorise le marché intérieur Après les aspects de la jurisprudence du Tribunal f édéral qui vont à l’encontre de la réalisation d’un marché intérieur suisse, il s’agit d’aborder ici les aspects de la prati- que juridique du Tribunal f édéral qui sont favorables au march é int érieur. Il faut cependant relever que ces d écisions ne constituent pas un grand changement par rapport à la situation juridique telle qu’elle était avant l’entrée en vigueur de la LMI. Concrètement, la jurisprudence du Tribunal f édéral a permis les lib éralisations suivantes29: – En cas de limitation de l ’accès au march é, les titulaires d ’autorisations d’autres cantons doivent pouvoir b énéficier d’une procédure d’examen gra- tuite, voire d’une procédure juridique de première instance gratuite. – Les certificats de capacité suisses pour des professions connues et autoris ées dans tous les cantons doivent être reconnus sur tout le territoire de la Conf é- dération. – Lorsque les conditions sont comparables d’un canton à l’autre (même niveau de protection vis é), les titulaires d ’autorisations du canton d ’origine sont autorisés à acc éder librement au march é du canton de destination ou, au moins, doivent pouvoir b énéficier d’une procédure d’autorisation facilitée et simplifiée pour exercer leur profession. Cependant, m ême ces modifications de port ée marginale ne sont pas parvenues à s’imposer dans toutes les branches analys ées. Ainsi, la pratique selon laquelle les titulaires d ’une autorisation d ’un autre canton doivent pouvoir b énéficier d ’une procédure d ’autorisation gratuite n ’est pas appliqu ée par les autorit és de tous les cantons. Cette situation d écoule principalement du fait que le processus de mise en œ uvre de la loi repose principalement sur les voies de droit. Lorsqu ’un canton n’applique pas la LMI dans le sens de la jurisprudence du Tribunal f édéral, il est nécessaire de recourir contre la d écision cantonale incriminée. Pour cela, il faut que certaines conditions soient remplies: le recourant doit être personnellement concerné par la d écision, il doit avoir une connaissance suffisante de la LMI et être pr êt à assumer le risque et les frais d écoulant d’un recours. Pour ces raisons, d ’une profes- sion à l ’autre, les personnes concern ées n’ont pas la m ême propension à recourir. Dès lors, il n’est pas étonnant que le plus grand nombre de recours émane d’avocats alors même que pour leur profession, la probl ématique du march é int érieur ne se 29 ATF 123 I 313 du 30 mai 1997, 125 II 56 du 31 août 1998, 125 II 406 du 9 juillet 1999 et ATF 125 I 474 du 1er octobre 1999.5624 pose pas avec autant d’acuité que, par exemple, pour les installateurs sanitaires; à ce jour, ces derniers n’ont encore été à l’origine d’aucun recours devant les tribunaux. Ainsi, les améliorations apportées au marché intérieur suisse par la jurisprudence du Tribunal f édéral le sont «au coup par coup », c ’est-à-dire ponctuellement, dans un secteur isolé. Pour cette raison, elles touchent les diverses branches de mani ère très différente. Déjà affaiblie par la jurisprudence du Tribunal fédéral, la LMI est mise en application selon un processus lent et non coordonn é au lieu d ’aller droit au but en suivant une stratégie cohérente. 3.3 Le r ôle de la Commission de la concurrence La pratique du Tribunal fédéral qui accorde la priorité aux compétences cantonales a des effets sur les activit és de la Commission de la concurrence et influence le com- portement des cantons en mati ère d ’adaptation (ou non) de leur l égislation ( à ce sujet, voir ch. 3.4). L’art. 8 LMI charge la Commission de la concurrence de veiller à ce que la Conf é- dération, les cantons, les communes et les autres organes assumant des t âches publi- ques respectent la loi. La commission peut leur adresser des recommandations con- cernant la compatibilit é des actes l égislatifs et peut établir des expertises à l’intention des autorit és administratives et judiciaires (art. 10 LMI). Toutefois, le recours aux services de la Commission de la concurrence n ’a aucun caract ère obli- gatoire. De plus, ses expertises et ses recommandations ne sont pas contrai-gnantes pour leurs destinataires. Etant donn é que, de surcro ît, la Commission de la concur- rence ne dispose d’aucun droit de plainte, les cantons et les communes n ’ont jusqu’à présent pas fait preuve de beaucoup d ’intérêt envers ses recommandations et ses expertises. Lorsque la Commission de la concurrence rend les cantons attentifs à une barrière, les cantons laissent souvent entendre que les personnes concern ées dispo- sent d’un droit de recours. Mais l ’interprétation actuelle de la LMI par le Tribunal fédéral, les faibles chances de succ ès d’un recours et la prise en charge des frais de justice en cas de d éboutement retiennent les recourants potentiels d ’emprunter les voies de droit. Ainsi, les cantons n ’ont pas à craindre de recours contre leurs d éci- sions qui ne seraient pas conformes à la LMI. Ils ne sont donc pas incit és à s’adresser à la Commission de la concurrence pour lui demander d ’examiner la compatibilité de leurs lois et prescriptions avec la LMI et, d ’autre part, ils ne res- sentent pas non plus le besoin de tenir compte de ses éventuelles recommandations. L’attitude du Tribunal f édéral privilégiant le principe du f édéralisme place la Com- mission de la concurrence devant un probl ème fondamental: les cantons ne sont pas incités à prendre des mesures afin de mettre en application la LMI. Lors de la dis- cussion entre l ’OPCA et le secr étariat de la Commission de la concurrence, ce der- nier s’est déclaré déçu par la jurisprudence actuelle du Tribunal f édéral. Le domaine des soumissions mis à part, la LMI a été amputée de tout effet. La jurisprudence du Tribunal fédéral limite donc fortement la marge de man œ uvre de la Commission de la concurrence en tant qu ’organe de surveillance de l ’application de la LMI. Elle se sent par conséquent réduite à «prêcher dans le désert».5625 3.4 Adaptation du droit cantonal Selon le message du Conseil f édéral concernant la LMI, «il faut [...] encourager les cantons à cr éer des conditions-cadre communes par le biais de concordats et d’adaptations autonomes dans leurs domaines de comp étence30.» L ’art. 11 LMI prévoit aussi que les cantons, les communes et les autres organes assumant des tâches publiques adaptent leurs prescriptions dans un d élai de deux ans à compter de l’entrée en vigueur de la loi (1er juillet 1996). Dans les huit branches examin ées par l ’OPCA, la LMI n ’a pas exerc é d ’influence déterminante sur les l égislations cantonales. Depuis l ’entrée en vigueur de la LMI, elle n’a explicitement été mentionnée que dans huit r évisions de lois cantonales. La conclusion de concordats intercantonaux n ’a guère été encouragée. Seul l’accord sur l’Espace Mittelland, sign é par sept cantons, peut être considéré comme une émana- tion directe de la LMI. Ce constat confirme la conclusion tir ée dans le paragraphe consacré à la Commission de la concurrence (voir ch. 3.3), à savoir que la jurispru- dence du Tribunal f édéral, en accordant la priorit é aux comp étences cantonales n’incite pas les cantons à mettre en œ uvre la LMI. Par cons équent, les cantons ne sont guère motivés à adapter leurs l égislations et à créer les conditions-cadre com- munes, donc à permettre de réaliser le marché intérieur suisse. 4 Conclusion L’évaluation de la LMI a permis de constater que, pour de nombreuses professions, le march é int érieur suisse n ’existe pas encore. Sp écialement dans les domaines caractérisés par des réglementations cantonales très différentes les unes des autres, la LMI n’est pratiquement pas parvenue à contribuer à la r éduction des barri ères em- pêchant le libre acc ès au marché. Des branches comme celles des installateurs sani- taires, des taxis ou des professions itin érantes, toutes consid érées en 1992 comme problématiques du point de vue du march é intérieur, sont aujourd ’hui encore carac- térisées par des entraves à la concurrence et une mobilit é professionnelle r éduite. L’objectif de la LMI, qui est de garantir que tout offreur ayant son si ège ou son établissement en Suisse puisse acc éder librement et sans discrimination au march é, n’est donc pas atteint. Cet échec est, entre autres, dû au fait que la LMI a été conçue en tant que loi-cadre. Le pouvoir d ’appréciation que la LMI laisse aux tribunaux am ène ces derniers à prendre par leur jurisprudence, des d écisions de politique économique d’une portée considérable. Ainsi, dans son interpr étation de la LMI, le Tribunal f édéral a protégé le principe du f édéralisme au d étriment de celui de la libert é d ’accès au march é. L’efficacité de la LMI a par conséquent été réduite de façon décisive et la réalisation du marché intérieur suisse a été fortement freinée. 30 Conseil fédéral, 1994 : Message concernant la loi fédérale sur le marché intérieur; FF 1995 I 1201.5626 Dans la pratique, l ’application des quelques éléments de la jurisprudence du Tribu- nal fédéral qui favorisent la mise en place d ’un marché intérieur s’avère également problématique. Cela provient avant tout du fait que la mise en œ uvre de la LMI se fonde pour l’essentiel sur des voies de droit. Les avantages attendus en cas de succès d’un recours ne sont pas à la hauteur des frais qui d écoulent d’une telle proc édure. Les recours font d éfaut, ce qui n ’incite gu ère les cantons à adapter leurs prescrip- tions et leurs dispositions normatives à la LMI.5627 Abréviations ATF Arr êt du Tribunal fédéral CDS Conf érence des directeurs cantonaux des affaires sanitaires Comco Commission de la concurrence cst. 1874 Constitution f édérale de la Confédération suisse de 1874 FF Feuille f édérale LMI Loi f édérale sur le marché intérieur (RS 943.02) OPCA Organe parlementaire de contr ôle de l’administration RS R épertoire systématique du droit fédéral5628 Réalisation de la recherche: Responsable du projet: Serge Zogg, dipl. postgrade en sc. pol., OPCA Analyse économique: Brigitte Guggisberg, Dr rer. pol., OPCA Recherche des adaptations législatives cantonales: Jean-Luc Gassmann, lic. iur., not., Institut du fédéra- lisme de l’Université de Fribourg Secrétariat: Hedwig Heinis, OPCA L’OPCA remercie le secr étariat de la Commission de la concurrence pour l’excellente collaboration ainsi que tous les partenaires de discussion pour la disponibilité dont ils ont bien voulu faire preuve lors des entretiens. Remarque: Les désignations des professions utilis ées dans le pr ésent rapport s ’appliquent aux personnes des deux sexes.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Effets de la loi fédérale sur le marché intérieur (LMI) sur la libre circulation des services et des personnes en Suisse Rapport de la Commission de gestion du Conseil national du 27 juin 2000 établi sur la base d'une évaluation de l'Organe parlement... In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2000 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 50 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 19.12.2000 Date Data Seite 5603-5628 Page Pagina Ref. No 10 125 035 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.