Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2021 125 602 2021 126 Arrêt du 3 mai 2022 IIe Cour administrative Composition Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffier-stagiaire : Jean-Baptiste Haymoz Parties A.________ et B.________, recourants, représentés par Me Julien Francey, avocat contre PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée C.________, intimée Objet Recours contre décision incidente Recours du 26 août 2021 contre la décision du 16 août 2021Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 attendu que, le 5 novembre 2018, le Préfet du district de la Sarine a accordé à C.________ un permis afin de construire une habitation individuelle sur l'art. ddd du registre foncier (RF) de la Commune de E.________, sis F.________; qu'au cours des travaux entrepris sur l'art. ddd RF, il a été constaté le 20 août 2019 par les mandataires de C.________, que l'excavation du terrain devait être renforcée pendant les travaux en limite de l'art. ggg RF, propriété de A.________ et B.________; que, suite à une inspection des lieux commune, la constructrice a signé, les 26 et 27 août 2019, avec les époux A.________ et B.________ une convention aux termes de laquelle ces derniers ont autorisé, contre paiement, la pose de deux rangées d'ancrages empiétant d'environ 5 mètres dans leur terrain. Il était convenu que ces ancrages seraient uniquement mécaniques (câble et ancres – pas d'injection de béton) et qu'ils seraient mis hors tension en même temps que les travaux de remblai; que, mécontents de l'exécution des travaux réalisés, notamment en raison de la pente finale du talus qui ne correspond pas à la restitution du terrain naturel prévue dans les plans (remblai insuffisant) et des doutes liés à la stabilité à moyen et long terme de leur terrain, les ancrages n'ayant apparemment pas été mis hors tension comme convenu, les époux A.________ et B.________ ont dénoncé le 31 août 2020 le non-respect du permis de construire à la commune et à la Préfecture en indiquant que la paroi clouée, installée en limite de propriété et empiétant sur leur terrain, n'a pas fait l'objet du permis de construire et que la pente du talus remblayé n'est pas conforme à la loi; que, selon les plans des travaux effectivement réalisés du 30 novembre 2019, il ressort que le talus aménagé à l'arrière de la nouvelle maison ne suit pas la pente du terrain naturel et qu'il est tenu à la fois, en profondeur, par une paroi clouée (système Anteq), non annoncée lors de la procédure de permis de construire et, en surface, par un treillis avec ancrage (système Sytec); limite de propriétéTribunal cantonal TC Page 3 de 8 que les voisins ont demandé à un ingénieur un rapport sur la fiabilité du système Anteq. Dans un document du 10 mars 2021, cet ingénieur arrive à la conclusion que ce système (composé d'éléments temporaires, dégradables) n'est pas conçu pour retenir un talus à long terme; que, sur injonction de la commune, les mandataires de la constructrice ont déposé un rapport sommaire d'un ingénieur du 15 juin 2021 (deux lignes) attestant, sur la base d'un rapport de l'entreprise Sytec du 15 mai 2021, que le système Sytec est apte à tenir le talus qui est, lui-même, stabilisé par le système Anteq. Aucune garantie concrète n'a cependant été fournie sur la statique assurée par le système Anteq; qu'après avoir obtenu une détermination des époux A.________ et B.________ le 2 juillet 2021, la commune a transmis le dossier à la Préfecture comme objet de sa compétence en matière de travaux non conformes; qu'abordée le 22 juillet 2021 par les voisins qui lui demandait d'ouvrir une procédure de rétablissement de l'état de droit au sens de l'art. 167 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), la Lieutenante de préfet de la Sarine leur a notifié, le 16 août 2021, une décision indiquant qu'une suite avait été donnée à leur dénonciation, mais qu'ils n'avaient pas la qualité de partie dans cette procédure de dénonciation car, sur la base des rapports des 15 mai et 15 juin des architectes et de l'ingénieurs concluant à la stabilité et à la sécurité à long terme du talus mis en place, ils ne subissent pas un préjudice immédiat suffisamment important lié à la réalisation de la paroi clouée. Se référant à la jurisprudence en la matière (arrêt TC FR 602 2015 111 du 21 janvier 2016; 602 2017 141 du 18 juin 2018), la Lieutenante de préfet a estimé qu'ils n'ont donc pas qualité de partie en tant que dénonciateurs, nonobstant leur statut de voisins, et que leurs droits sont suffisamment protégés par la possibilité qu'ils auront, en tant que voisins, de participer à la procédure de mise en conformité au sens de l'art. 167 al. 2 et 3 LATeC, ou de contester une décision refusant d'entamer une telle procédure; qu'agissant le 26 août 2021, les époux A.________ et B.________ ont contesté auprès du Tribunal cantonal la décision préfectorale incidente du 16 août 2021 dont ils demandent l'annulation sous suite de frais et dépens. Ils concluent à ce que leur qualité de partie soit admise dans le cadre de la procédure de rétablissement de l'état de droit; qu'à l'appui de leur conclusions, ils font valoir tout d'abord que, dans la mesure où la présente affaire ne concerne pas des travaux de construction en cours, la jurisprudence rendue à ce propos n'est pas applicable puisqu'il n'est pas ici question d'ordonner un arrêt des travaux. En revanche, ils font valoir qu'ils ont un intérêt digne de protection à participer à la procédure de rétablissement dès lors qu'en tant que propriétaires voisins de la parcelle située en amont de celle de l'intimée, ils se trouvent dans un rapport étroit, spécial et immédiat avec la construction litigieuse. Leur intérêt doit ainsi être nettement distingué de celui d'une personne ordinaire qui dénonce le non-respect du droit, surtout que des ancrages définitifs ont été posés sur leur propriété en contradiction avec la convention signée. Dans cette mesure, la construction litigieuse empiète également sur leur terrain. Les recourants contestent surtout que les rapports produits par l'architecte et l'ingénieur de l'intimée puissent être considérés comme des expertises aptes à établir la stabilité à long terme des installations litigieuses. Il ne s'agit pas, à leur avis, de véritables rapports. Le rapport de l'ingénieur H.________ ne comporte qu'une ligne et ne comprend aucun calcul ni aucune discussion sur le respect de la norme SIA 267, contrairement à ce qui avait été requis par la commune. De plus, ce Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 rapport renvoie simplement aux calculs de la société Sytec, qui indiquent pourtant que ces calculs ne sont pas approuvés pour exécution. Quant au courrier de I.________ du 15 mai 2021, ce n'est pas un rapport, mais une simple lettre de transmission du rapport H.________. En revanche, les recourants se réfèrent au rapport privé qu'ils ont obtenu de l'ingénieur civil J.________, dont il ressort, sur trois pages, que la paroi d'ancrages Anteq n'a pas été créée pour être définitive et qu'il existe donc un risque d'affaissement ou de glissement du talus situé en limite de propriété. En outre, les recourants relèvent que le talus aménagé ne respecte pas l'art. 59 al. 1 et 2 du règlement du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RELATeC; RSF 710.11) dès lors qu'il ne présente pas un rapport 2:3 et qu'aucune dérogation n'a été accordée permettant une pente aussi forte. Sous cet angle également, les recourants estiment disposer d'un intérêt digne de protection à obtenir une décision sur leur dénonciation; que, le 11 octobre 2021, l'autorité intimée a déposé sa détermination sur le recours dont elle conclut au rejet en se référant à la motivation de la décision attaquée. Pour le surplus, il fait savoir qu'elle a prononcé, le même jour, une décision ordonnant à la propriétaire de la construction non conforme de déposer un dossier de légalisation dans un délai échéant le 31 décembre 2021, de sorte que les recourants pourront, en tant que voisins, faire valoir leurs droits dans la procédure de mise en conformité; que, le 15 octobre 2021,C.________ s'est déterminée sur le recours. Elle explique avoir été confrontée en cours de construction à la nécessité de renforcer le terrain par la pose d'une paroi clouée et relève avoir signé une convention avec ses voisins pour permettre cet aménagement. Pour le reste, elle estime que ses mandataires ont travaillé dans les règles de l'art et se réfère aux rapports qu'ils ont fournis pour attester de la stabilité de l'ouvrage. S'agissant du talus, elle estime avoir déposé tous les documents nécessaires auprès de la préfecture dans le cadre de la demande de permis de construire et déclare ne pas comprendre l'acharnement de ses voisins contre elle; que, le 8 avril 2022, l'autorité intimée a indiqué, sur la base d'un courrier de la commune du 6 avril 2022, qu'une demande de permis de construire a bien été déposée par l'intimée le 31 décembre 2021. Dans la mesure où, malgré une invitation de la commune du 8 février 2022 à compléter la requête, le dossier est resté lacunaire, celui-ci n'a, à ce jour, pas été mis à l'enquête publique, de sorte que les époux A.________ et B.________ n'ont, pour l'heure, pas pu faire valoir leurs droits dans cadre de ladite procédure; considérant que, déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites; que, selon l'art. 112 CPJA, chacun peut dénoncer en tout temps à l'autorité supérieure les faits qui appellent dans l'intérêt public une intervention contre une autorité soumise à son pouvoir hiérarchique ou de surveillance (al. 1). Le dénonciateur n'a aucun des droits reconnus à la partie. L'autorité lui indique cependant si une suite a été donnée à sa dénonciation (al. 2). Les procédures particulières de plainte instituées par la législation spéciale sont réservées (al. 3).Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 qu'en matière de rétablissement de l'état de droit, la législation fribourgeoise ne reconnaît pas la qualité de partie au dénonciateur concerné en tant que voisin. Ainsi, faute de disposition spéciale au sens de l'art. 112 al. 3 CPJA, une telle dénonciation obéit aux règles générales de la procédure administrative, de sorte que son auteur n'a, en principe, aucun des droits reconnus à la partie (art. 112 al. 2 CPJA). Le simple fait qu'il soit voisin ou non du terrain sur lequel se déroulent des travaux prétendument non conformes ne modifie pas cette constatation (cf. arrêts TC FR 602 2015 111 du 21 janvier 2016 consid. 3; 602 2017 141 du 18 juin 2018 consid. 2); que, cela étant, indépendamment de la dénonciation au sens de l'art. 112 CPJA, chaque administré a droit à recevoir une décision de l'autorité lorsqu'il dispose d'un intérêt digne de protection à cette obtention. Il s'agit là d'un principe général du droit administratif qui découle de l'art. 4 CPJA. Or, il ne fait aucun doute qu'un dénonciateur peut avoir un intérêt digne de protection à ce qu'une décision formelle soit prise en lien avec sa propre situation; qu'aucun motif ne justifie de faire une exception à cette règle générale dans le cas de la dénonciation de travaux non conformes au sens de l'art. 167 LATeC. Certes, cette disposition s'adresse en priorité au préfet, qui doit agir d'office ou sur requête, pour faire cesser lesdits travaux et engager une procédure de rétablissement de l'état de droit. Il n'en demeure pas moins que, pour autant que sa propre situation soit immédiatement touchée par les travaux litigieux qu'il dénonce, un administré a le droit d'obtenir une décision sur l'objet de sa dénonciation (cf. arrêt TC FR 602 2015 111 du 21 janvier 2016 consid. 2b). Puisqu'il a le droit d'obtenir une telle décision, il a également qualité de partie dans la procédure qui mènera à celle-ci (art. 11 CPJA); que, sous le titre "Travaux non conformes", l'art. 167 LATeC a la teneur suivante: 1Lorsque le ou la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des travaux. 2Dans les cas visés à l'alinéa 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue. 3Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper les locaux ou de les exploiter. 4Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction est compétente pour prendre les mesures prévues à l'alinéa 3; qu'il découle de la formulation de l'art. 167 LATeC que le seul cas dans lequel se pose véritablement la question de la participation à la procédure d'un voisin qui est en même temps dénonciateur de travaux non conformes, se situe au stade initial immédiatement consécutif à la dénonciation, soit entre le moment où la dénonciation est faite et celui où le préfet décide de la suite à donner à celle-ci, que ce soit en constatant la conformité des travaux, resp. la tolérance de l'informalité dénoncée (hypothèse 1), en ordonnant le dépôt d'une demande de permis en vue d'une éventuelle légalisation au sens de l'art. 167 al. 2 LATeC (hypothèse 2) ou en engageant la procédure de rétablissement proprement dite au sens de l'art. 167 al. 3 LATeC (hypothèse 3);Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 qu'en effet, un refus de donner suite à la dénonciation (hypothèse 1) peut faire l'objet d'un recours du voisin/dénonciateur pour autant que celui-ci puisse invoquer un intérêt digne de protection à obtenir la modification de cette décision (arrêts TC FR 602 2014 12 du 6 mars 2015; 602 2021 4 du 31 mars 2021); qu'en cas de procédure de demande de permis en vue d'une légalisation (hypothèse 2), le voisin/dénonciateur peut former opposition aux mêmes conditions (art. 140 al. 3 LATeC); qu'enfin, l'art. 167 al. 3 LATeC (hypothèse 3) exige expressément que les personnes intéressées soient entendues, de sorte que le voisin/dénonciateur pourra invoquer cette disposition pour participer à la procédure de rétablissement proprement dite; que le laps de temps entre la dénonciation et la suite à y donner est suffisamment court pour considérer qu'en principe, le voisin/dénonciateur ne dispose pas d'un intérêt suffisant pour intervenir dans l'instruction préparatoire du préfet fondée sur l'art. 112 CPJA. Dès lors que le dénonciateur vise la bonne exécution d'un permis de construire en force, il convient de garder à l'esprit que la mise en œuvre dudit permis est un processus dynamique, qui s'inscrit dans le temps, et il y a lieu de laisser au bénéficiaire du permis la possibilité d'exécuter son ouvrage et au préfet le temps d'analyser la situation dénoncée pour déterminer sa position par rapport aux démarches qu'il peut être amenées à effectuer en lien avec l'art. 167 LATeC; que, pour admettre qu'un voisin/dénonciateur dispose d'une qualité suffisante pour agir à ce stade initial, il faut qu'il puisse invoquer un intérêt digne de protection à une intervention immédiate. La jurisprudence cantonale a reconnu que tel est le cas si la situation dénoncée est susceptible de lui causer un dommage imminent (arrêt TC FR 602 2015 111 du 21 janvier 2016 consid. 3b); qu'en l'occurrence, il semble que les recourants n'aient pas bien compris le sens de la décision du 16 août 2021. L'autorité intimée s'est bornée à leur refuser la qualité de partie dans la procédure initiale d'examen de leur dénonciation, dès lors qu'ils n'avaient pas un intérêt digne de protection à pouvoir défendre sur le champ leur intérêts, ceux-ci n'étant pas menacés d'un dommage imminent. Il a été constaté en revanche qu'ils auront la qualité de partie dans la suite qui sera donnée à leur dénonciation; qu'en particulier, l'autorité intimée n'a pas constaté la conformité des travaux, ni n'a toléré l'informalité. Au contraire, elle a pris acte d'une divergence entre les plans bénéficiant du permis de construire et les plans d'exécution. Compte tenu de cette situation, en application de l'art. 167 al. 2 LATeC, elle a imparti à l'intimée un délai pour déposer une demande de permis de construire qui permettra aux recourants de former opposition et défendre ainsi leurs intérêts en application de l'art. 140 al. 3 LATeC; que, cas échéant, si la constructrice devait ne pas déposer la demande de légalisation requise, la préfecture devra engager une procédure de rétablissement de droit proprement dite (art. 167 al. 3 LATeC) dans laquelle les recourants seront nécessairement entendus; que, par ailleurs, il faut constater que, si ces derniers invoquent un risque de glissement de terrain ou d'affaissement du talus, aucun indice ne laisse penser que celui-ci pourrait se concrétiser prochainement. Il ressort clairement du mémoire de recours que les recourants reprochent à l'intimée que la paroi clouée (système Anteq) n'est pas apte à tenir le terrain sur le long terme dès lors qu'elle est constituée d'éléments susceptibles de se dégrader avec le temps;Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 que, de même, le talus à la très forte pente non conforme est actuellement tenu par le système Sytec et il n'apparaît pas que ce soutien puisse céder à brève échéance; qu'en d'autres termes, au moment du dépôt du présent recours, les recourants ne pouvaient pas faire valoir un intérêt digne de protection à une intervention immédiate dans la procédure de dénonciation, avant même que l'autorité intimée n'ait terminé l'instruction initiale destinée à fixer la procédure applicable. Actuellement, le choix d'une mise en conformité ayant été fait (hypothèse 1 écartée), ils n'ont aucun intérêt digne de protection à participer à une procédure qui n'a pas encore véritablement débuté, la préfecture étant dans l'attente du dépôt de la demande de permis de construire (art. 167 al. 2 LATeC), avant d'engager, à défaut d'une telle demande, une procédure formelle de rétablissement de l'état de droit (art. 167 al. 3 LATeC); que les éléments de fait que les recourants soulèvent pour tenter de fonder un intérêt digne de protection se rapportent tous à la sauvegarde de leurs intérêts dans la procédure au fond qui sera ouverte sur la base de leur dénonciation et non pas à une participation à la procédure de dénonciation elle-même. Les circonstances invoquées ne commandent pas non plus de leur permettre une intervention auprès de la préfecture avant même l'ouverture imminente de la procédure de mise en conformité. En particulier, ainsi qu'ils le soulèvent eux-mêmes, du moment que la construction litigieuse est terminée, un éventuel ordre d'arrêt des travaux sur la base de l'art. 167 al. 1 LATeC n'entre pas en considération; que, de même, le simple fait que la construction non conforme empiète sur leur terrain n'implique pas nécessairement que l'autorité devait les associer sur le champ à son investigation préalable, respectivement qu'elle doive actuellement les entendre avant même le dépôt de la demande de légalisation; qu'en réalité, ils pourront défendre pleinement leurs intérêts dans la procédure qui sera ouverte incessamment en application de l'art. 167 al. 2 ou al. 3 LATeC; que le recours doit ainsi être rejeté; qu'au vu de l'issue du recours, la demande de mesure provisionnelle urgente visant à suspendre la procédure de rétablissement pendant la durée de la procédure (602 2021 126) est devenue sans objet; qu'il appartient aux recourants qui succombent de supporter les frais de la procédure (art. 131 CPJA); que, pour le même motif, ils n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA); que l'intimée, qui a agi sans faire appel à un avocat pour défendre ses intérêts, n'a pas droit non plus à une telle indemnité;Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 la Cour arrête : I. Le recours (602 2021 125) est rejeté. Partant, la décision du 16 août 2021 est confirmée. II. La demande de mesure provisionnelle urgente (602 2021 126), sans objet, est classée. III. Les frais de procédure sont mis par CHF 1'500.- à la charge des recourants. Ils sont compensés avec l'avance de frais effectuée. IV. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. V. Notification. Pour autant qu'elle soit de nature à causer un préjudice irréparable, cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 3 mai 2022/cpf Le Président : Le Greffier-stagiaire :