B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 23.12.2021 (2C_659/2020) Abteilung II B-270/2018, B-282/2018 U r t e i l v o m 11 . J u n i 2 0 2 0 Besetzung Richter Daniel Willisegger (Vorsitz), Richter Pascal Richard, Richterin Eva Schneeberger, Richter Stephan Breitenmoser, Richter Pietro Angeli-Busi, Gerichtsschreiberin Astrid Hirzel. Parteien X._______ GmbH, vertreten durch Dr. Roman Bögli, Rechtsanwalt, Beschwerdeführerin, gegen Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Personenfreizügigkeit und Arbeitsbeziehungen, Vorinstanz. Gegenstand Bewilligung zur grenzüberschreitenden Arbeitsvermittlung sowie zum grenzüberschreitenden Personalverleih. B-270/2018, B-282/2018 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Das Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Personenfreizügigkeit und Arbeitsbeziehungen (nachfolgend: Vorinstanz) , erteilte der X._______ GmbH mit Sitz in (Ort) (nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Verfügung vom 8. Februar 2017 eine unbefristete Bewilligung zur grenzüberschreiten- den Arbeitsvermittlung und zum grenzüberschreit enden Personalverleih. Dabei handelte es sich um eine Änderung der ursprünglich erteilten Bewil- ligung vom 14. Oktober 2015 aufgrund eines Wechsels der verantwortli- chen Leitung bei der Beschwerdeführerin. A.b Die Bewilligung vom 8. Februar 2017 wurde, nach Anhörung der Be- schwerdeführerin, mit Verfügung vom 21. Dezember 2017 um die Auflage ergänzt, dass keine Vermittlungs- und Verleihtätigkeiten an die Z._______ AG und die Z._______-Unternehmensgruppe gestattet sind (Dispositiv - Ziff. 2). A.c Mit Verfügung vom gleichen Tag erteilte die Vorinstanz der Beschwer- deführerin auf Gesuch hin eine unbefristete Bewilligung zur grenzüber- schreitenden Arbeitsvermittlung und zum grenzüberschreitend en Perso- nalverleih für ihre Zweigniederlassung in (Ort), wobei dieselbe Auflage ver- fügt wurde (Dispositiv-Ziff. 4). B. Mit Eingaben vom 12. Januar 2018 erhob die Beschwerdeführerin gegen die Verfügungen vom 21. Dezember 2017 Beschwerde vor Bundesverwal- tungsgericht. Sie beantragt, Dispositiv-Ziff. 2 und 4 der angefochtenen Ver- fügungen seien ersatzlos aufzuheben und ihr seien keine Auflagen über die Ausübung der Vermittlungs- und Verleihtätigkeiten aufzuerlegen. In ver- fahrensrechtlicher Hinsicht beantragte sie die Vereinigung der beiden Be- schwerdeverfahren. C. Mit Zwischenverfügung vom 15. Januar 2018 vereinigte das Bundesver- waltungsgericht die Beschwerdeverfahren. D. Mit Vernehmlassung vom 20. Februar 2018 schliesst die Vorinstanz auf Ab- weisung der Beschwerden. B-270/2018, B-282/2018 Seite 3 E. Mit Replik vom 28. März 2018 hält die Beschwerdeführerin an ihren Anträ- gen fest. F. Mit Duplik vom 8. Mai 2018 bekräftigt die Vorinstanz ihren Antrag. G. Mit Zwischenverfügung vom 24. Oktober 2019 sistierte das Bundesverwal- tungsgericht das Beschwerdeverfahren bis zum Vorliegen eines Ent- scheids des Bundesgerichts. H. Mit Schreiben vom 26. November 2019 zeigt der bisherige Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin dem Gericht den Abschluss des Mandats an. I. Mit Verfügung vom 17. Februar 2020 nahm das Bundesverwaltungsgericht das Beschwerdeverfahren wieder auf. J. Mit Schreiben vom 25. Februar 2020 zeigte der neu mandatierte Rechts- vertreter der Beschwerdeführerin dem Gericht das Vertretungsverhältnis an. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden Be- schwerden zuständig (Art. 38 Abs. 2 Bst. b des Arbeitsvermittlungsgeset- zes vom 6. Oktober 1989 [AVG, SR 823.11] i.V.m. Art. 31 f. sowie Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügungen zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 48 Abs. 1 des Verwal- tungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]). Sie hat das Vertretungsverhältnis durch schriftliche Vollmacht rechtsgenüg- lich ausgewiesen (Art. 11 VwVG), den Kostenvorschuss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die Beschwerde n frist- und formgerecht eingereicht (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG). Auf die Beschwerden ist einzu- treten. B-270/2018, B-282/2018 Seite 4 2. 2.1 Die Beschwerdeführerin richtet ihre Beschwerde n gegen die Auflage der angefochtenen Verfügungen. Sie bringt zunächst vor, dass die Auflage zu unbestimmt sei und keine unzulässigen Abhängigkeiten bestünden. So- dann nimmt sie den Standpunkt ein, die von der Vorinstanz angerufenen Verordnungsbestimmungen – Art. 8 Abs. 3 und Art. 32 Abs. 2 der Arbeits- vermittlungsverordnung vom 16. Januar 1991 (AVV, SR 823.111) – seien kompetenzwidrig erlassen worden und daher unbeachtlich. Das Arbeitsver- mittlungsgesetz delegiere keine Recht setzungsbefugnisse. Art. 3 Abs. 5 und Art. 13 Abs. 4 AVG würden dem Bundesrat nur, aber immerhin, die Re- gelung von Einzelheiten der Bewilligungsvoraussetzungen übertragen. Schliesslich macht sie geltend, dass der Entscheid der Vorinstanz schwer- wiegend in die Wirtschaftsfreiheit eingreife. 2.2 Die Vorinstanz führt aus, die Auflage sei genügend bestimmt. Die Ver- flechtungen und Abhängigkeiten zwischen der Beschwerdeführerin und der Z._______ AG bzw. der Z._______-Unternehmensgruppe seien offensicht- lich und würden von der Beschwerdeführer in nicht bestritten. Für die Auf- lage bestehe eine genügende gesetzliche Grundlage. Die Interessen der einzelnen verliehenen Arbeit nehmer und Stellensuchenden seien vorlie- gend gefährdet, es sei aber auch konkret von einer Schlechterstellung aus- zugehen. Die Einschränkung erlaube es der Beschwerdeführerin dagegen weiterhin, ihre Vermittlungs- und Verleihtätigkeiten gegenüber allen ande- ren Betrieben zu erbringen. 3. 3.1 Gemäss Art. 1 bezweckt das Arbeitsvermittlungsgesetz a) die Rege- lung der privaten Arbeitsvermittlung und des Personalverleihs; b) die Ein- richtung einer öffentlichen Arbeitsvermittlung, die zur Schaffung und Erhal- tung eines ausgeglichenen Arbeitsmarktes beiträgt; c) den Schutz der Ar- beitnehmer, welche die private oder die öffentliche Arbeitsvermittlung oder den Personalverleih in Anspruch nehmen. Das Gesetz unterstellt die Ar- beitsvermittlung in Art. 2 AVG und den Personalverleih in Art. 12 AVG einer Bewilligungspflicht. Die Bewilligung ist zu erteilen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind (Art. 3 und Art. 13 AVG). 3.2 Die Bewilligung zur privaten Arbeitsvermittlung (Art. 2 AVG) untersteht nach Art. 3 AVG folgenden Voraussetzungen: "1 Die Bewilligung wird erteilt, wenn der Betrieb: B-270/2018, B-282/2018 Seite 5 a. im Schweizerischen Handelsregister eingetragen ist; b. über ein zweckmässiges Geschäftslokal verfügt; c. kein anderes Gewerbe betreibt, welches die Interessen von Stellensu- chenden oder von Arbeitgebern gefährden könnte. 2 Die für die Leitung verantwortlichen Personen müssen: a. Schweizer Bürger oder Ausländer mit Niederlassungsbewilligung sein; b. für eine fachgerechte Vermittlung Gewähr bieten; c. einen guten Leumund geniessen. 3 Die Bewilligung zur Auslandsvermittlung wird nur erteilt, wenn die für die Lei- tung verantwortlichen Personen ausserdem sicherstellen, dass im Betrieb ausreichende Kenntnisse der Verhältnisse in den entsprechenden Staaten vorhanden sind. 4 Die Bewilligung für Arbeitsvermittlungsstellen beruflicher und gemeinnütziger Institutionen wird erteilt, wenn die Voraussetzungen der Absätze 1 Buchstabe c, 2 und 3 erfüllt sind. 5 Der Bundesrat regelt die Einzelheiten." Die Bewilligung zum Personalverleih (Art. 12 AVG) wird nach Art. 13 AVG unter den gleichen Vo raussetzungen wie die Bewilligung zur privaten Ar- beitsvermittlung erteilt. Art. 13 AVG nimmt in Abs. 3 lediglich eine Anpas- sung vor, indem von "Bewilligung zum Personalverleih ins Ausland" (statt von "Bewilligung zur Auslandsvermittlung") die Rede ist, und kennt keinen Absatz zu beruflichen und gemeinnützigen Institutionen. Abgesehen davon haben die beiden Bestimmungen einen identischen Wortlaut. Das gilt für die betrieblichen (je Abs . 1) und die persönlichen Voraussetzungen (je Abs. 2) der Bewilligung wie auch für die Regelungskompetenz, wonach der Bundesrat die Einzelheiten regelt (Abs. 4 von Art. 13 AVG und Abs. 5 von Art. 3 AVG). 3.3 Der Bundesrat hat die Arbeitsvermittlungsverordnung erlassen, die sich nach ihrem Ingress auf Art. 41 Abs. 1 AVG sowie Art. 21a Abs. 1 und Abs. 6 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG, SR 142.20) stützt. Die Bestimmung von Art. 8 AVV mit der Marginalie "Betriebliche Vorausset- zungen (Art. 3 Abs. 1 Bst. c AVG)" bezieht sich auf die Bewilligung zur pri- vaten Arbeitsvermittlung. Sie regelt, unter welchen Voraussetzungen eine Bewilligung nicht erteilt wird (Abs. 1) und unter welchen Voraussetzungen sie insbesondere ausgeschlossen ist (Abs. 2). Ein Verweigerungsgrund kann die fehlende Unabhängigkeit des Gesuchstellers von Personen sein, B-270/2018, B-282/2018 Seite 6 an die er Stellensuchende vermitteln will (Abs. 3). Art. 8 Abs. 3 AVV hat fol- genden Wortlaut: "Eine Bewilligung kann verweigert werden, wenn der Gesuchsteller Stellensu- chende an Personen, von denen er nicht unabhängig ist, vermitteln will." Die Bestimmung von Art. 32 AVV mit der Marginalie "Betriebliche Voraus- setzungen (Art. 13 Abs. 1 Bst. c AVG)" bezieht sich auf die Bewilligung zum Personalverleih. Sie regelt, unter welchen Voraussetzungen eine Bewilli- gung nicht erteilt wird (Abs. 1). Ein Verweigerungsgrund kann die fehlende Unabhängigkeit des Gesuchstellers von Einsatzbetrieben sein, an die er Arbeitnehmer verleihen will (Abs. 2). Art. 32 Abs. 2 AVV hat folgenden Wortlaut: "Eine Bewilligung kann verweigert werden, wenn der Gesuchsteller Arbeitneh- mer an Einsatzbetriebe, von denen er nicht unabhängig ist, verleihen will." 3.4 Die Bewilligung kann mit einer Bedingung oder Auflage verbunden wer- den. Solche Nebenbestimmungen einer Verfügung bedürfen entsprechend dem verwaltungsrechtli chen G rundsatz der Gesetzmässigkeit einer ge- setzlichen Grundlage. Nach der Rechtsprechung muss diese nicht in allen Fällen ausdrücklich in einem Rechtssatz vorgesehen sein. Vielmehr kann sie sich auch aus dem vom Gesetz verfolgten Zweck und damit aus einem mit der Hauptanordnung in einem engen Sachzusammenhang stehenden öffentlichen Interesse ergeben. Eine Bewilligung darf insbesondere dann ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage mit einer Nebenbestimmung versehen werden, wenn sie im Lichte der gesetzlichen Bestimmungen ver- weigert werden könnte (BGE 121 II 88 E. 3a m.H.; bestätigt durch Urteile des BGer 1C_476/2016 vom 9. März 2017 E. 2.6 und 1C_587/2018 vom 18. September 2019 E . 3.3; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHL- MANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 926). 4. Die Beschwerdeführerin rügt, die angerufenen Verordnungsbestimmungen seien kompetenzwidrig erlassen worden. 4.1 Gemäss Art. 164 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) können Rechtset- zungsbefugnisse durch Bundesgesetz übertragen werden, soweit dies nicht durch die Bundesverfassung ausgeschlossen wird. Alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen sind in der Form des Bundesgesetzes zu B-270/2018, B-282/2018 Seite 7 erlassen (Art. 164 Abs. 1 BV). Der Bundesrat erlässt rechtsetzende Be - stimmungen in der Form der Verordnung, soweit er durch Verfassung oder Gesetz dazu ermächtigt ist (Art. 182 Abs. 1 BV). Soweit die Verfassung ihn zur Rechtsetzung ermächtigt, kann er unmittelbar, ohne Zwischenstufe des Gesetzes, eine selbständige Verordnung erlassen. Soweit das Gesetz ihn zur Rechtsetzung ermächtigt, kann er nach Massgabe der gesetzlichen Er- mächtigung eine unselbständige Verordnung erlassen (vgl. zur Unterschei- dung HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 106 ff.). Darüber hinaus ist der Bundesrat damit beauftragt, die Gesetzgebung zu vollziehen (Art. 182 Abs. 2, 1. Satzteil BV); eine Vollziehun gsverordnung kann er auch ohne ausdrückliche Übertragung von Rech tsetzungsbefugnissen erlassen (vgl. BGE 139 II 460 E. 2.1). 4.2 4.2.1 Das Bundesverwaltungsgericht kann eine bundesrätliche Verord- nung vorfrageweise auf ihre Gesetzes - und Verfassungsmässigkeit über- prüfen, so wie das Bundesgericht (BGE 136 II 337 E. 5.1). Die vorfrage- weise Überprüfung erfolgt im Einzelfall (inzident, akzessorisch, konkret ; BGE 139 V 72 E. 3.1.4 in fine), inhaltlich eingeschränkt auf die Rechtmäs- sigkeit. Eine unselbständige Verord nung prüft das Gericht zunächst auf ihre Gesetzesmässigkeit und hernach, soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Bundesverfassung abzuweichen, auf ihre Verfas- sungsmässigkeit (BGE 141 II 169 E. 3.4). Vorab unterzieht es die Verord- nung einer Geltungskontrolle und prüft ihre Gesetzmässigkeit, was für ge- setzesvertretende und gesetzesvollziehende Verordnungen gleichermas- sen gilt (zur Qualifikation von Verordnungen statt vieler : PIERRE TSCHAN- NEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 14 Rz. 8-28). Die Geltungskontrolle klärt die Kompe- tenzen zur Rechtsetzung im Rahmen der bundesstaatlichen Kompe- tenzausscheidung sowie die Schranken der übertragenen Rechtsetzungs- befugnisse (vgl. BGE 141 II 169 E. 3.3-3.4). 4.2.2 Die Kompetenz zum Erlass einer gesetzesvertretenden Verordnung setzt eine besondere Ermä chtigungsgrundlage voraus (Art. 164 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 BV). Die Gesetzesdelegation gilt als zulässig, wenn sie nicht durch die Verfassung ausgeschlossen ist, in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten ist, sich auf ein bestimmtes, genau umschriebenes Sachge- biet beschränkt und die Grundzüge der delegierten Materie, d.h. die wich- tigen Regelungen, im delegierenden Gesetz selbst enthalten sind (Art. 164 Abs. 1 BV; BVGE 2017 V/1 E. 6.1; zur Gesetzesdelegation vgl. GEORG B-270/2018, B-282/2018 Seite 8 MÜLLER/FELIX UHLMANN, Elemente einer Rechtssetzungslehre, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 411 ff.). 4.2.3 Die Kompetenz zum Erlass einer gesetzesvollziehenden Verordnung hat eine Ermächtigungsschranke, die das Gesetz umschreibt, auch wenn die Kompetenz dem Bundesrat bereits aufgrund der allgemeinen Vollzugs- kompetenz zusteht (Art. 182 Abs. 2 BV). Der Anwendungsbereich von Aus- führungs- und Vollziehungsverordnungen ist darauf beschränkt, die Be - stimmungen des betreffenden Bundesgesetzes durch Detailvorschriften näher auszuführen und mithin zur verbesserten Anwendbarkeit des Geset- zes beizutragen. Ausgangspunkt sind Sinn und Zweck des Gesetzes; sie kommen in grundsätzlicher Weise durch die Bestimmung im formellen Ge- setz zum Ausdruck (BGE 141 II 169 E. 3.3 m.w.H.). Unzulässig ist es, die auszuführende Gesetzesbestimmung abzuändern oder aufzuheben. Die Verordnung darf daher weder die Rechte der Rechtsunterworfenen (zu- sätzlich) beschränken noch ihnen (weitere) Pflichten auferlegen, und zwar auch dann nicht, wenn dies durch den Gesetzeszweck an sich gedeckt wäre. Ebenso wenig darf eine gesetzgeberisch gewollte Unbestimmtheit des Gesetzes bereinigt werden. Zulässig ist jedoch, untergeordnete Ge- setzeslücken mit ei ner Verordnungsbestimmung zu schliessen, die dem Sinn der lückenhaften Gesetzesbestimmung folgt ( vgl. BGE 139 II 460 E. 2.2). 4.2.4 Die Kompetenzübertragung ist nicht Gegenstand der gerichtlichen Prüfung. Bundesgesetze sind für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwenden Behörden massgebend (Art. 190 BV). Die Delegation er- folgt regelmässig durch das Gesetz. Gestützt darauf erlässt der Verord- nungsgeber eine Verordnung, die das Gesetz ergänzt (vgl. Urteil e des BGer 2C_423/2014 vom 30. Juli 2015 E. 2.3.1 und 2C _140/2018 vom 5. Juli 2018 E. 3.2.1: "unselbständige Verordnung mit gesetzesergänzen- der Funktion"). Die Ergänzung kann sowohl Gesetzesfunktion übernehmen als auch dem Gesetzesvollzug dienen. In der Praxis lassen sich daher ge- setzesvertretende und gesetzesv ollziehende Verordnungen nicht scharf auseinanderhalten, weil Verordnungen sowohl gesetzesvertretende als auch gesetzesvollziehende Regelungen enthalten können (TSCHANNEN/ ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 14 Rz. 20; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 94; TOBIAS JAAG, Die Verordnung im schweizerischen Recht, in: ZBl 2011, S. 629 ff., 642). Hinzu kommt die Massgeblichkeit der Bundes- gesetze (Art. 190 BV) bei einer Kompetenz zur Rechtsetzung, die das Ge- setz delegiert. Ob die Delegation ihrerseits verfassungsmässig ist, ist vom Gericht nicht zu prüfen (BGE 128 II 247 E. 3.3). Prüfgegenstand bildet nur B-270/2018, B-282/2018 Seite 9 die Frage, ob die beanstandeten Verordnungsbestimmungen mit dem de- legierenden Gesetz und der Verfassung übereinstimmen. 4.3 Die Kognition der Prüfung beschränkt sich inhaltlich auf die Rechtmäs- sigkeit. Das Gericht prüft die Gesetzmässigkeit der Verordnung anhand dessen, ob der Bundesrat die Grenzen der ihm gesetzlich eingeräumten Befugnisse eingehalten hat. Dabei konzentriert es seine Prüfung darauf, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat gesetzlich delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt (BGE 143 II 87 E. 4.4; BGE 141 II 169 E. 3.4, je m.w.H.; vgl. RENÉ WIEDERKEHR/PAUL RICHLI, Praxis des allgemei- nen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 451). Wird dem Bundes rat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist auch dieser Spiel- raum nach Art. 190 BV für die rechtsanwendenden Behörden verbindlich. Das Gericht darf in diesem Falle bei der Überprüfung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen (BGE 141 V 473 E. 8.3; BGE 137 III 217 E. 2.3, je m.w.H; vgl. ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER/DANIELA THURNHERR, Schweizerisches Bundes- staatsrecht, 9. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2016, Rz. 2099) und eine eigentli- che Angemessenheitskontrolle vornehmen (Urteil des BGer 2C_423/2014 vom 30. Juli 2015 E. 2.3.5). 4.4 4.4.1 Die Grundlage der angefochtenen Verfügung en bilden Art. 8 Abs. 3 und Art. 32 Abs. 2 AVV, soweit die Bewilligungen der Beschwerdeführerin unter einer Auflage erteilt werden ("Es sind keine Vermittlungs - und Ver- leihtätigkeiten […] an die Z._______ AG und die Z._______-Unterneh- mensgruppe gestattet"). Die Verfügung stützt sich insoweit auf die Verord- nung. Dass der Verwaltungsakt auf einem generell-abstrakten Rechtsatz beruht, der hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich zuständigen Or- gan erlassen worden ist (Art. 5 Abs. 1 BV; BGE 141 II 169 E. 3.1), ist unter den Verfahrensbeteiligten unstreitig. Streitig ist nur, ob der Verweigerungs- grund der fehlenden Unabhängigkeit von Arbeitgebern (Art. 8 Abs. 3 AVV) bzw. Einsatzbetrieben (Art. 32 Abs. 2 AVV) durch das Gesetz gedeckt ist. Ausgangspunkt der Gesetzmässigkeits-Prüfung sind Sinn und Zweck des Gesetzes; sie kommen durch die Bestimmung im formellen Gesetz grund- sätzlich zum Ausdruck (BGE 141 II 169 E. 3.3; BGE 139 II 460 E. 2.1). In- soweit erfolgt die Geltungskontrolle nach den Grundätzen der Auslegung (vgl. BGE 137 III 217 E. 2.4). B-270/2018, B-282/2018 Seite 10 4.4.2 Der Gesetzeswortlaut von Art. 3 Abs. 5 und Art. 13 Abs. 4 AVG räumt dem Bundesrat einen sehr weiten Ermessensspielraum ein mit der Er- mächtigung, die "Einzelheiten" (frz. "les détails"; ital. "i particolari") zu re- geln. Die Regelungskompetenz ist thematisch auf die Bewilligungsvoraus- setzungen beschränkt, geht nach dem Wortlaut aber über eine allgemeine Ausführungsbestimmung hinaus. Das zeigt ein Vergleich mit der Schluss- bestimmung, wonach der Bundesrat die Ausführungsbestimmungen (nach Anhören der Kantone und der beteiligten Organisationen) erlässt (vgl. Art. 41 Abs. 1 AVG). Die unterschiedliche Formulierung macht deutlich, dass unter "Einzelheiten" nicht bloss Vollzugsbestimmungen zu verstehen sind, sondern vervollständigende Regelungen, die der Bundesrat in einer unselbständigen Verordnung mit gesetzesergänzender Funktion erlässt (vgl. Urtei le des BGer 2C_423/2014 vom 30. Juli 2015 E. 2.3.1 und 2C_140/2018 vom 5. Juli 2018 E. 3.2.1; vgl. FELIX UHLMANN/DAVID HOF- STETTER, Die Verordnung aus dem Blickwinkel der Rechtsetzungslehre, in: ZBl 2012, S. 455 ff., 457 Fn. 10). Auch die Formulierung "regelt" spricht ge- gen reine Vollzugsbestimmungen (vgl. JAAG, a.a.O., S. 643). 4.4.3 Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, den Sinn der Norm zu erkennen (BGE 137 III 217 E. 2.4.1). Bereits bei der Gesetzesrevision im Jahr 1985 war die Kon- kretisierungs-Bedürftigkeit der gesetzlichen Regelung bekannt. So hält die Botschaft des Bundesrates vom 27. November 1985 zum "Verhältnis von Gesetz und Verordnung" fest: "In einigen Bereichen enthält das Gesetz be- reits detaillierte Vorschriften, so etwa über die Bewilligungserteilung, die Tätigkeit der Vermittler und Verleiher sowie die Ausgestaltung der verschie- denen Verträge. Trotzdem bedarf das Gesetz noch weiterer Ausführungs- vorschriften auf Verordnungsstufe" (Botschaft zu einem revidierten Bun- desgesetz über die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih vom 27. November 1985, BBl 1985 III 556, 587 ; nachfolgend: Botschaft AVG). Die Bewilligungsvoraussetzung, dass der Betrieb kein anderes Gewerbe betreibt, welches die Interessen von Stellensuchenden oder von Arbeitge- bern gefährden könnte (Art. 3 Abs. 1 Bst. c AVG), erläutert die Botschaft wie folgt: "[N]ach Buchstabe c [ist] die Ausstellung einer Bewilligung aus- geschlossen, wenn die für die Leitung verantwortliche Person daneben ein Gewerbe betreibt, das mit der Arbeitsvermittlung nicht vereinbar ist (z.B. wegen gesundheitlicher, sittlicher oder finanzieller Gefährdung der Kun- den)" (BBl 1985 III 556, 599; für den Personalverleih verweist die Botschaft AVG auf die Ausführungen zur Personalvermittlung, BBl 1985 III 610). Die Gefährdungsgründe werden beispielhaft, nicht abschliessend aufgezählt. B-270/2018, B-282/2018 Seite 11 Eine gesetzgeberisch gewollte Unbestimmtheit des Gesetzes, die der Bun- desrat nicht bereinigen dürfte, ist damit ausgeschlossen. Vielmehr geht da- raus und in Verbindung mit der ersten Passage hervor, dass die Gefähr- dungsgründe der Konkretisierung bedürfen. Nach Auffassung des Gesetz- gebers soll sie auf dem Verordnungsweg in Form einer Exekutivverordnung erfolgen, wofür sich durchaus gute Gründe anführen lassen. Für rechtset- zende Bestimmungen, die nicht grundlegend und auf Gesetzesstufe anzu- siedeln sind (vgl. Art. 164 Abs. 1 BV), haben Rechtsprech ung und Lehre Kriterien entwickelt, um ihre Wichtigkeit zu beurteilen (vgl. etwa BGE 128 I 113 E. 3c; JAAG, a.a.O., S. 646 f. mit zahlreichen Hinweisen auf die Recht- sprechung; MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 227 ff., insb. Rz. 230 ff.). So sprechen namentlich die Fachkenntnisse der Exekutive zur Regelung der Materie und ein gewisses Bedürfnis, die Verordnungsbestimmungen flexi- bel an die (veränderten) Gegebenheiten anzupassen – ohne das Gesetz- gebungsverfahren durchlaufen zu müssen – für rechtsetzende Bestimmun- gen unterhalb Gesetzesstufe (vgl. BGE 131 II 13 E. 6.5.1; MÜLLER/UHL- MANN, a.a.O., Rz. 240 ff.). Dies wird auch durch den Umstand deutlich, dass die Verordnungsbestimmungen von Art. 8 Abs. 3 und Art. 32 Abs. 2 AVV anlässlich einer Teilrevision im Jahr 2013 per 1. Januar 2014 in die Verordnung aufgenommen wurde n (AS 2013 5321) . Das S ECO führt in den Erläuterungen zu Art. 8 AVV aus, dass "nun zuweilen versucht [wird], dieses Verbot zu umgehen, indem ein Familienmitglied oder eine Person, mit welcher eine vertragliche Vereinbarung oder eine anderweitige Verbin- dung (zum Beispiel in Form einer Zusammenarbeit zwischen Freunden, Geschäftspartnern oder über Mittelspersonen) besteht, die Vermittlungstä- tigkeit ausführt und die andere Person die Geschäftstätigkeit, aus der für den Stellensuchenden oder den Arbeitgeber eine nicht erlaubte Abhängig- keit resultieren kann. Nach der geltenden Vollzugspraxis werden z.B. Kons- tellationen unter Ehegatten, zwischen Geschwistern, oder zwischen Ge- schäftspartnern nicht zugela ssen. Mit einem Ausbau von Art. 8 AVV soll dieses Vorschieben einer anderen Person auch im Wortlaut unterbunden und der Schutz der Stellensuchenden verbessert werden. Deshalb wird mit dem neuen Absatz 3 vorgesehen, dass eine Bewilligung verweigert werden kann, wenn der Vermittler mit Personen zusammenarbeitet, von denen er nicht unabhängig ist. Unter unabhängig können alle genannten Konstella- tionen, aber noch weitere denkbare, verstanden werden. […] Dieselbe Vor- schrift wird für den Verleih in A rt. 32 Abs. 2 AVV vorgeschlagen" (Erläute- rungen des S ECO zur Änderung der Arbeitsvermittlungsverordn ung vom 23. Oktober 2013, S. 2, vgl. auch S. 5 f.). Im Vernehmlassungsentwurf vom 7. Januar 2013 war noch vorgesehen, die Tatbestände der Verwandtschaft, guten Bekanntschaft und der Geschäftspartner ausdrücklich und absolut in B-270/2018, B-282/2018 Seite 12 die Verordnungsbestimmungen aufzunehmen. Davon wurde jedoch dahin- gehend Abstand genommen, dass alleine die Abhängigkeit als massgebli- ches Kriterium definiert wurde (zum Ganzen STEFAN FIERZ, in: Michael Kull [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar, Arbeitsvermittlungsgesetz, Bern 2014, Art. 3 Rz. 6 und KULL, Art. 13 Rz. 10). 4.4.4 Die Gesetzessystematik steckt mit dem Aufbau der Norm den Rah- men der Regelungskompetenz ab. Das Gesetz regelt in Art. 3 AVG d ie Voraussetzungen für die Bewilligung zur privaten Arbeitsvermittlung mit den Abs. 1-4, während Abs. 5 die Kompetenz zur Konkretisierung an den Bundesrat überträgt. Die Bewilligung zum Personalverleih nach Art. 13 AVG folgt dem gleichen Aufbau. Die Verordnungsbestimmungen von Art. 8 und 32 AVV nehmen über Marginalie und Inhalt ausdrücklich Bezug auf diejenigen betrieblichen Voraussetzungen, die das Gesetz jeweils in Abs. 1 Bst. c regelt. Die Bezugnahme erfolgt namentlich dadurch, dass die Gefahr der fehlenden Unabhängigkeit inhaltlich am Betrieb angeknüpft wird , der "die Interessen [de r Betroffenen] gefährden könnte" . Dadurch wird keine andere Voraussetzung geschaffen; es ist dieselbe Voraussetzung, die durch die Verordnungsbestimmungen näher konkretisiert wird. Sie tragen mithin zur verbesserten Anwendbarkeit des Gesetzes bei (vgl. BGE 141 II 169 E. 3.3). Im Übrigen bringt die Übertragung zwangsläufig mit sich, dass diese Technik wesentliche Teilgehalte auf die Verordnungsstufe verlagert, was für die Gerichte massgebend bleibt (vgl. Urteil des BGer 2C_423/2014 vom 30. Juli 2015 E. 4.2.2 zur gleichen Formulierung, wonach der Bundes- rat die Einzelheiten regelt). 4.4.5 Der Gesetzeszweck zielt auf den Schutz der Arbeitnehmer, welche die private oder die öffentliche Arbeitsvermittlung oder den Personalverleih in Anspruch nehmen (Art. 1 Bst. c AVG). Das Gesetz führt dazu die Bewil- ligungspflicht ein (vgl. zum Zweck der Bewilligungspflicht beim Personal- verleih ROLAND BACHMANN, Verdeckter Personalve rleih, in: ArbR 2010, S. 53 ff., 76). Die Bewilligung wird unter den Erlaubnisvorbehalt gestellt, dass der Betrieb kein Gewerbe betreibt, welches die Interessen von Stel- lensuchenden oder Arbeitgebern (Art. 3 Abs. 1 Bst. c AVG) bzw. die Inte- ressen von Arbeitnehm ern oder Einsatzbe trieben (Art. 13 Abs. 1 Bst. c AVG) gefährden könnte. Sowohl der private Arbeitsvermittlungsvertrag als auch d er Personalverleihvertrag beruhen auf einem Dreiecksverhältnis (vgl. Urteil des BGer 2C_132/2018 vom 2. November 2018 E. 4.2.2 und 4.3.2; FIERZ, a.a.O., Art. 1 Rz. 4). Das Verhältnis zwischen Stellensuchen- den bzw. verliehenen Arbeitnehmern einerseits und Arbeitgebern bzw. Ein- satzbetrieben andererseits stellt ein vertragliches Verhältnis dar, das auf B-270/2018, B-282/2018 Seite 13 einem Interessengegensatz beruht. Dass die Interessen der erstgenannten Gruppe gefährdet werden können, wenn keine Unabhängigkeit gegenüber der Drittpartei besteht, liegt auf der Hand (vgl. auch NATHALIE STOFFEL, Ar- beitsmarkt: Private Arbeitsvermittlung und Personalverleih, in: Giovanni Biaggini/Isabelle Häner/Urs Saxer/Markus Schott [Hrsg.], Fachhandbuch Verwaltungsrecht, Zürich/Basel/Genf 2015, Rz. 18.10). Die beanstandeten Verordnungsbestimmungen, die gerade auf die gesetzliche Voraussetzung inhaltlich Bezug nehmen, sind daher durch das Gesetz gedeckt. Daran än- dert das Vorliegen eines Gesamtarbeitsvertrags (vorliegend: GAV Perso- nalverleih, letztmals für allgemeinverbindlich erklärt mit Beschluss des Bundesrates vom 12. Dezember 2018 , BBl 2018 7775 ) nichts. Für die Frage, ob die Verordnungsbestimmungen durch das Gesetz gedeckt sind, ist der Umstand, dass ein GAV besteht, der denselben Anliegen Rechnung tragen soll, unerheblich. 4.4.6 Mit dem Verweigerungsgrund der fehlenden Unabhängigkeit werden weder neue Pflichten statuiert noch Rechte zusätzlich beschränkt. Der Er- laubnisvorbehalt wird durch negative Abgrenzung lediglich konkretisiert und verdeutlicht . Zur Konkretisierung der Bewilligungsvoraussetzungen wird der Bundesrat beauftragt, die Einzelheiten zu regeln, wozu er ermäch- tigt ist. 4.5 Die Geltungskontrolle führt zusammenfassend zum Ergebnis, dass das Gesetz dem Bundesrat einen weitreichenden Ermessensspielraum eröff- net, um die Einzelheiten der Bewilligungsvoraussetzungen zu regeln. Mit den Verordnungsbestimmungen von Art. 8 Abs. 3 und Art. 32 Abs. 2 AVV sind die durch das Gesetz gezogenen Ermächtigungsschranken eingehal- ten und der Rahmen wird jedenfalls nicht offensichtlich gesprengt. Soweit sich aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgericht s B-753/2016 vom 20. September 2016 etwas anderes ergibt, kann daran nich t festgehalten werden. Aus dem Gesagten folgt die Geltung der beanstandeten Verord- nungsbestimmungen. Dass die Verordnung nicht mit der Verfassung im Einklang stehe, ist weder ersichtlich noch wird solches geltend gemacht. 5. Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz greife mit der angefochtenen Auflage ohne die erforderliche gesetzliche Grundlage in das Grundrecht der Wirtschaftsfreiheit ein. 5.1 Art. 27 BV gewährleistet den Schutz der Wirtschaftsfreiheit (Abs. 1), welche insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang B-270/2018, B-282/2018 Seite 14 zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung umfasst (Abs. 2). Die strittige Auflage fällt in den Schutzbereich der Wirt- schaftsfreiheit (vgl. auch Botschaft AVG, BBl 1985 III 556, 638). Art. 27 BV ist im Zusammenhang mit Art. 94 Abs. 1 BV zu sehen. Danach dürfen Bund und Kantone prinzipiell nur Vorschriften erlassen, die mit dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit im Einklang stehen. Als grundsatzkonform gelten Massnahmen, die dem Polizeigütersc hutz dienen, sowie sozialpolitische Vorschriften und andere Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit, die nicht wirt- schaftspolitisch motiviert sind (vgl. BGE 143 I 403 E. 5.2; Urteil des BGer 2C_940/2010 vom 17. Mai 2011 E. 3.2, wonach "namentlich gewerbepoli- zeilich, sozialpolitisch, umweltpolitisch und gleichwertig begründete Ein- schränkungen" grundsatzkonform sind ). Die strittige Auflage dient dem Schutz der Arbeitnehmer, welche die private oder die öffentliche Arbeits- vermittlung oder den Personalverleih in An spruch nehmen. Aufgrund des besonderen Schutzbedürfnisses, das aus dem Dreiparteienverhältnis re- sultiert (oben E. 4.4.5), rechtfertigt das Anliegen des Arbeitnehmerschutzes das Untersagen von bestimmten Geschäftsbeziehungen im Personalver- mittlungs- und Verleihwesen. Die Auflage ist grundsatzkonform (vgl. dazu auch Botschaft AVG, BBl 1985 556, 639). 5.2 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein (Art. 36 Abs. 1 BV). Die gesetzliche Grundlage für die Be- willigungspflicht zur privaten Arbeitsvermittlung und zum Personalverleih findet sich in Art. 2 und 12 AVG, mithin in einem Gesetz im formellen Sinn. Die Einführung einer Bewilligungspflicht für die Berufsausübung stellt re- gelmässig einen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar (vgl. statt vieler BGE 125 I 322 E. 3b). Die Anordnung der strittigen Auflage stellt schon aufgrund ihrer Rechtsnatur als Nebenbestimmung zur Bewilligung keinen schwerwiegenden Eingriff dar (oben E 3.4). Sie stützt sich ebenfalls auf eine genügende gesetzliche Grundlage, einen generell-abstrakten und genügend bestimmten Rechtsatz auf Verordnungsstufe (oben E. 4). Für leichtere Eingriffe genügt eine kompetenzkonform erlassene Regelung im materiellen Sinn, d.h. eine recht setzende oder -vollziehende Verordnung (BGE 143 II 162 E. 3.2.1). 5.3 Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches In- teresse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV). Das öffentliche Interesse an der Auflage besteht im Schutz der Arbeitnehmer, welche die private oder die öffentliche Arbeits- vermittlung oder den Personalverleih in Anspruch nehmen (oben E. 4.4.5), B-270/2018, B-282/2018 Seite 15 nicht durch Vermittlung oder Verleih an Personen, vo n den der Vermittler oder Verleiher nicht unabhängig ist, übervorteilt zu werden (vgl. Botschaft AVG, BBl 1985 III 639: "Die freie Ausübung der Stellenvermittlung und des Personalverleihs ist deshalb nur insofern gewährleistet, als sie nicht durch gewerbepolizeiliche und sozialrechtliche Vorschriften zur Wahrung der öf- fentlichen Ordnung und zum Schutz der Stellensuchenden und Arbeitneh- mer vor unlauteren Praktiken und vor Ü bervorteilung eingeschränkt wer- den muss."). 5.4 Einschränkungen von Grundrechten müssen ve rhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 3 BV). Das Gebot der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 36 Abs. 3 BV verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtsein- schränkung als zumutbar erweist (BGE 143 I 147 E. 3.1). 5.4.1 Die Beschwerdeführerin bestreitet sinngemäss die Geeignetheit der Auflage, weil in der untersagten Konstellation keine Arbeitnehmerinteres- sen gefährdet würden. Die Arbeitnehmerinteressen im Verleihverhältnis mit der Z._______ AG seien gewahrt. Der Mindestlohn gemäss GAV Personal- verleih sei durch die im Zusammenarbeitsvertrag mit der Z._______ AG vom 13. November 2015 (nachfolgend: Zusammenarbeitsvertrag) festge- legten Stundensätze eingehalten u nd die Interessen der Arbeitnehmer seien aufgrund der Struktur des Temporärarbeitsmarkts nicht gefährdet (verkürzte Kündigungsfristen bereits im Gesetz vorgesehen; die Nachfrage beziehe sich auf flexible, kürzere Arbeitseinsätze; die Mehrheit der Stellen- suchenden sei nur für Hilfsfunktionen vermittelbar, weshalb der Arbeits- markt diese Personen nicht aufnehme ). Dass ein anderer Einsatzbetrieb einen höchstmöglichen Lohn aushandle, sei realitätsfremd. Jeder Einsatz- betrieb müsse in den Verhandlungen neben der Lohnhöhe auch die Dauer der Zusammenarbeit und die Anzahl der Einsätze bedenken. Dabei könn- ten Zugeständnisse beim Lohn angezeigt sein, wenn ein längerfristiges En- gagement absehbar sei. Die Beschwerdeführerin nehme den Arbeitneh- mern auch nicht die Möglichkeit einer Festanstellung. Die vermittelten und verliehenen Arbeitnehmer seien nur während weniger Monate in der Schweiz, nicht an einer Festanstellung interessiert und die durchschnittli- che Beschäftigungsdauer sei kurz. Durch die Allgemeinverbindlicherklärung wird privat gesetztes zu staatlich vorgegebenem Recht und erweist sich als eine Kombination aus privatau-B-270/2018, B-282/2018 Seite 16 tonomer Normsetzung und staatlichem Mitwirkungsrecht (THOMAS GÄCH- TER, in: Bernhard Ehrenzeller /Benjamin Schindler /Rainer J. Schweizer / Klaus A. Vallender, [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich 2014, Art. 110 Rz. 34 m.H.). Der GAV Personalverleih, dem die Beschwerdeführerin nach eigenen Angaben untersteht, wurde letztmals 2016 verlängert (oben E. 4.4.5). Er gilt für Be- triebe, die Inhaber einer eidgenössischen oder kantonalen Arbeitsver- leihbewilligung nach AVG sind und deren Haupttätigkeit der Pers onalver- leih ist (Art. 2 Abs. 2 Bundesratsbeschluss über die Allgemeinverbindlicher- klärung des Gesamtarbeitsvertrags für den Personalverleih, Verlängerung und Änderung vom 29. März 2016, BBl 2016 3435). Das Verhältnis des GAV Personalverleih zu den branchenspezifischen GAV, die für allfällige Einsatzbetriebe gelten, ist in Art. 20 AVG geregelt. Zutreffend weist die Vo- rinstanz darauf hin, dass der GAV Personalverleih ein befristeter privater Vertrag sei, der jederzeit gekündigt, abgeändert oder nicht verlängert wer- den könne. Die Beschwerdeführerin wendet ein, dass der GAV nur bei "dringenden Umständen" gekündigt werden könne und die Sozialpartner am Vertag festhalten und diesen wie in den letzten sieben Jahren verlän- gern würden. Die Vorinstanz räumt jedenfalls ein, dass der im Zusammen- arbeitsvertrag vereinbarte Bruttolohn von Fr. 24.50/Std. etwas über dem Minimallohn 2017 für Ungelernte gemäss GAV von Fr. 21.94 (bis 19 und ab 50 Jahre) bzw. Fr. 22.39 (20-49 Jahre) liegt. Sie ist jedoch der Ansicht, dass ein unabhängiger Verleihbetrieb die Möglichkeit habe, höhere Löhne zu vereinbaren und zu bezahlen, was für die Frage der Einhaltung des Min- destlohns nach GAV Personalverleih jedoch unerheblich ist. Festzuhalten ist demnach, dass der Mindestlohn 2017 für Ungelernte durch die Be- schwerdeführerin gestützt auf den Zusammenarbeitsvertrag zur Zeit ein- gehalten ist und insoweit keine Gefährdung für ungelernte Arbeitnehme r besteht (zu den aktuellen Mindestlöhnen vgl. Beschluss des Bundesrates vom 12. Dezember 2018, BBl 2018 7775). Für Angelernte und Gelernte ist der Mindestlohn 2017 durch den im Zusammenarbeitsvertrag festgelegten Bruttolohn nicht eingehalten (ausser für Angelernte von 20-49 Jahren; vgl. Art. 20 GAV i.V.m. Berechnungsmodul Minimallöhne in Anhang I). Die Vo- rinstanz räumt ferner ein, es sei üblich, dass der Verleiher mit dem Einsatz- betrieb die ihm zu verrechnenden Stundenansätze vereinbare (Zusam- menarbeitsvertrag). Zwischen dem Verleiher und dem Einsatzbetrieb werde jedoch nicht der konkrete Lohn des Mitarbeiters des Verleihers be- stimmt, es werde über die vom Einsatzbetrieb zu bezahlenden Kosten ver- handelt. Wie hoch schliesslich der Lohn für die Arbeitskraft und damit die Marge für den Arbeitgeber (Verleiher) ausfalle, sei Sache des unabhängi-B-270/2018, B-282/2018 Seite 17 gen Arbeitgebers. Aus den insgesamt drei in den Akten befindlichen Ein- satzverträgen geht jedoch hervor, dass die Mindestlöhne 2017 in diesen Fällen eingehalten waren. Die Vorinstanz gibt zu bedenken, dass es ange- sichts der Grösse der Z._______ AG und der Unternehmensgruppe für Ar- beitskräfte, die in dieser Branche arbeiten, schwierig sein werde, über ei- nen anderen unabhängigen Verleihbetrieb zum Einsatz zu gelangen, wes- halb sie sich mit den Konditionen, die vor ab mit der Z._______ AG be- stimmt worden seien, abfinden müssten. Gleiches gelte für die Vermitt- lungstätigkeit. Wie es sich damit verhält, kann angesichts der obigen Aus- führungen zum Mindestlohn nach GAV offenbleiben. Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht , dass d ie Z._______ AG und die Unternehmensgruppe die Arbeitskräfte jeweils innerhalb ihrer Gruppen- struktur temporär einsetzen. Dabei besteht aber zumindest eine gewisse Gefahr, dass den Arbeitskräften, weil sich die Beschwerdeführerin wie eine "Inhouse-Verleiherin" betätigt, die Möglichkeit einer Festanstellung mit län- geren Kündigungsfristen, evtl. höherem Lohn, Lohnfortzahlung bei Unfall und Unterstellung unter die berufliche Vorsorge entgeht. Dem Einwand der Beschwerdeführerin, wonach ihre Arbeitnehmer gar nicht an einer Festan- stellung interessiert seien und dies mit einer Studie aus dem Jahr 2014 untermauert, ist entgegenzuhalten, dass sich eine Mehrheit für Temporär- arbeit entscheidet, weil sie keine feste Stelle gefunden hat. Der meist ge- nannte Grund für die Annahme einer Temporärarbeit sind laut der Studie bessere Chancen auf eine feste Anstellung. Entsprechend suchen 80 % der Temporärarbeitenden eine Festanstellung. Der Umstand, dass der GAV Personalverleih existiert und (zur Zeit) für die Beschwerdeführerin anwendbar ist, schliesst die Gefährdung der betroffe- nen Arbeitnehmer durch Abhängigkeiten der beteiligten Parteien im Drei- ecksverhältnis nicht aus. Der GAV kann nicht abschliessend sämtliche Konstellationen regeln. Im Bereich der Personalvermittlung gilt dies eben- falls. Die Vorinstanz führt aus, b ei der Vermittlung versuche der Vermitt- lungsbetrieb für den Stellensuchenden normalerweise einen möglichst ho- hen Lohn auszuhandeln, da darauf seine Provision berechnet werde und sie bezweifle, dass dies bei der Vermittlung der Beschwerdeführerin an die Z._______ AG bzw. die Z._______-Unternehmensgruppe stattfinde. Ob die Interessen der Vermittelten durch die Beschwerdeführerin gegenüber der Z._______ AG und der Z._______-Unternehmensgruppe optimal ver- treten werden können, erscheint zumindest fraglich. Die Auflage erweist sich aus diesen Gründen als geeignet, den angestrebten Zweck (oben E. 5.2) zu erreichen. B-270/2018, B-282/2018 Seite 18 5.4.2 Erforderlich ist eine Einschränkung der Grundrechte, wenn das an- gestrebte Ergebnis nicht durch weniger einschneidende Massnahmen er- reicht werden könnte und die Einschränkung nicht über das angestrebte Ziel hinausgeht ( Urteil des BGer 1C_441/2018 vom 14. November 2019 E. 6.4.2 m.H., zur Publikation vorgesehen). Es ist keine milde re Mass- nahme ersichtlich, beispielsweise eine zeitliche Einschränkung oder eine Beschränkung auf nur bestimmte Gruppengesellschaften. Die Auflage er- weist sich im Vergleich zur gestützt auf Art. 8 Abs. 3 und Art. 32 Abs. 2 AVV grundsätzlich bestehenden Möglichkeit der Bewilligungsverweigerung be- reits als weniger einschneidende Massnahme (vgl. auch HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 907). 5.4.3 Die Auflage ist zumutbar, da sie sich nur auf die festgelegte Konstel- lation bezieht und der Beschwerdeführerin darüber hinaus die grenzüber- schreitende Personalvermittlung und der grenzüberschreitende Personal- verleih erlaubt werden. Dass die Auflage gemäss Angaben der Beschwer- deführerin eine bereits etablierte Kooperation zerstöre und die unterzeich- nete Vereinbarung mit der Z._______ AG nicht mehr erfüllt werden könne, ist hinzunehmen. Auf der Webseite der Beschwerdeführerin ist überdies angegeben, dass sie auch für andere Branchen Personal verleihe und ver- mittle. 6. Die Beschwerdeführerin rügt, die Auflage sei unbestimmt und es bestün- den keine unzulässigen Abhängigkeiten. 6.1 6.1.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, aus der Auflage sei nicht ersicht- lich, welche Geschäftsbeziehungen ihr untersagt würden. Der Verweis auf die Unternehmensgruppe sei ungenügend, weil diese keine gesellschafts- rechtliche Struktur sei, die im Handelsregister nachvollzogen werden könne. Es existierten Unternehmen, die wi rtschaftlich, aber nicht gesell- schaftsrechtlich mit der Z._______ Holding AG verflochten seien. Es sei unklar, ab welchem Beteiligungsgrad der Z._______ Holding AG (oder ei- nes anderen Tochterunternehmens der Holding) an einem Dr ittunterneh- men dieses zur Unternehmensgruppe zähle. Entweder hätte man die be- troffenen Unternehmen namentlich nennen oder die ausschlaggebenden wirtschaftlichen K riterien für die Zugehörigkeit zur Gruppe bezeichnen müssen. Die Auflage verpflichte, bei jedem Geschäftskontakt abzuklären, ob die Vertragspartei wirtschaftlich und/oder gesellschaftsrechtlich mit der B-270/2018, B-282/2018 Seite 19 Unternehmensgruppe verbunden sei. Auf der Webseite der Z._______ Group seien zwar die Produktionsstandorte aufgeführt. Ob es sich dabei aber um eigenständige juristische Personen handle, sei unklar. A._______ könne nicht abklären, ob ein Unternehmen zur Z._______-Gruppe gehöre, da er nicht operativ für die Beschwerdeführerin tätig sei. Die Auflage lasse sich nicht umsetzen. 6.1.2 Die Vorinstanz führt aus, die Pflichten seien klar festgelegt. Eine Un- ternehmensgruppe sei zwar tatsächlich keine gesellschaftsrechtl iche Struktur, die im Handelsregister nachvollzogen werden könne. Es sei für die Beschwerdeführerin jedoch problemlos festzustellen, welche Unterneh- men zur Z._______-Unternehmensgruppe gehörten. Sie selbst definiere diese im Zusammenarbeitsvertrag. Die einzelnen Unternehmen seien auf der Webseite der Z._______ Group namentlich aufgeführt. Die Abklärun- gen für jeden Geschäftskontakt seien angesichts der engen familiären Ver- bindung zur operativen Leitung der Z._______-Unternehmensgruppe mit geringem Aufwand möglich. Auch wenn A._______ – nach Angaben der Beschwerdeführerin – nicht operativ für diese tätig sei, sei er doch deren Inhaber und auf der Webseite als Ansprechpartner im Rahmen der Ge- schäftstätigkeit aufgeführt. 6.1.3 Nebenbestimmungen dienen dazu, die durch eine Verfügung begrün- deten verwaltungsrechtlichen Rechte und Pflichten entsprechend den kon- kreten Umständen auszugestalten, um den Besonderheiten des Einzelfalls Rechnung zu tragen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 906). Eine Auflage ist die mit einer V erfügung verbundene zusätzliche Verpflichtung zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen. Die Rechtswirksamkeit der Verfü- gung hängt nicht davon ab, ob die Auflage erfüllt wird. Die Auflage ist aber selbständig erzwingbar, d.h. sie kann vom Gemeinwesen mit hoheitlichen Zwang durchgesetzt werden und deren Nichterfüllung kann ein Grund für den Widerruf der Verfügung sein (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 919 ff.). Die strittige Auflage ist sehr bestimmt. Offensichtlich sind damit alle mit der Z._______ AG und der Z._______-Unternehmensgruppe in ir- gendeiner Form verbundenen Unternehmen gemeint und zwar deshalb, weil offensichtlich eine personelle Verflechtung besteht (unten E. 6.2). Der von der Beschwerdeführerin ins Recht gelegte Zusammen arbeitsvertrag nimmt denn auch unter Ziff. 1 "Vertragsparteien" im ersten Abschnitt Bezug auf die "Z._______-Gruppe" und beschreibt deren Tätigkeit. Die Z._______ AG wird unter Ziff. 1 nicht erwähnt. Eine genauere Bezeichnung der ein- zelnen Einheiten der Gruppe in der Auflage ist unter Berücksichtigung des B-270/2018, B-282/2018 Seite 20 Umstands, dass sich dabei Änderungen ergeben können, nicht angezeigt, zumal die Bewilligung unbefristet erteilt wird. 6.2 6.2.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, es bestünden keine unerwünsch- ten Verflechtungen zwischen Verleih- und Einsatzbetrieb. A._______ halte sich aus dem Tagesgeschäft der Beschwerdeführerin heraus. Die Z._______-Gruppe sei eine etablierte Grösse in (Angaben zur Branche) mit einer Produktionsstätte in (Ort). A._______ sei nicht operativ in der Z._______ AG – einem Tochterunternehmen der Z._______ Holding AG, deren Verwaltungsratspräsident sein Vater sei – tätig. Er habe keine Dop- pelfunktion in Verleihbetrieb und Einsatzbetrieb. Die einzige Verflechtung zwischen den Unternehmen sei familiärer Natur. Es bestehe eine rein ge- schäftliche Beziehung zur Z._______ AG, die nicht anders ausgestaltet sei als diejenige zu einem Drittunternehmen. Die Rahmenarbeitsverträge mit den Arbeitnehmern sähen vor, dass die Beschwerdeführerin die Arbeits- leistung auch Dritten anbiete, wobei der Arbeitnehmer nicht zur Annahme des Drittangebots verpflichtet sei . Dank der Zusammenarbeit mit der Z._______ AG könne die Beschwerdeführerin die Arbeitnehmer auch an- deren zur Z._______ Holding AG zählenden Unternehmen anbieten. Die Arbeitnehmer profitierten von der Kooperation , da ihre Arbeitsleistung in- nerhalb der Konzernstruktur weiterofferiert werde. Gemäss einer Weisung der Vorinstanz sei der konzerninterne Personalverleih im Grundsatz zuläs- sig, der Personalverleih zwischen mehreren Unternehmen, die wirtschaft- lich zusammengehörten, damit zugelassen. Die Vorinstanz handhabe das Kriterium der Abhängigkeit bei Konzernstrukturen somit anders. 6.2.2 Die Vorinstanz führt aus, es bestünden familiäre Verflechtungen zwi- schen der Beschwerdeführerin und der Z._______ AG bzw. Z._______- Unternehmensgruppe. Zudem sei die Beschwerdeführerin in einem Ge- bäude der Z._______ AG domiziliert. Es bestehe ein mündlich vereinbartes Mietverhältnis. Ein Drittunternehmen würde das Mietverhältnis kaum mündlich vereinbaren. Die von der Beschwerdeführerin behaupteten Vor- teile aus der Kooperation würden nicht verfangen. In erster Linie sei ein dauerhaftes Angebot an Arbeitskräften sichergestellt, die zu einem verein- barten Lohn, der knapp über dem Mindestlohn für Ungelernte liege, ihren kurzen Einsatz bei der Z._______ AG oder nach Bedarf immer wieder ihren Einsatz leisten würden und innert zwei Tagen gekündigt werd en könnten. Beim konzerninternen Personalverleih sei die Ausgangslage anders: Kon- zerne würden anderen Konzernen Personal in der Form der Leiharbeit B-270/2018, B-282/2018 Seite 21 überlassen (Art. 27 Abs. 3 AVV). Bei dieser Form des Personalverleihs werde der Arbeitsvertrag zwischen Verleiher und Arbeitnehmer auf eine von den einzelnen Einsätzen unabhängige Zeit geschlossen (Art. 27 Abs. 3 Bst. b AVV). Die Arbeitnehmer hätten Anspruch auf Beschäftigung, womit das Risiko für fehlende Einsätze grundsätzlich beim Arbeitgeber liege (Art. 324 OR). Die kurzen Kündigungsfristen seien auf die Leiharbeit nicht anwendbar (Art. 49 AVV). Anwendbar seien die Kündigungsbestimmungen des Obligationenrechts. 6.2.3 Gesellschafter der Beschwerdeführerin sind gemäss Handelsregis- tereintrag B._______ und A._______, wobei letzterer die Mehrheit der Stammanteile hält. Beide sind einzelzeichnungsberechtigt. B._______ am- tet als Geschäftsführer. Auf der Webseite der Beschwerdeführerin waren gemäss Angaben der Vorinstanz beide als Kontaktperson für geschäftliche Belange angegeben. Dies ist zwischenzeitlich nicht mehr der Fall. Der Va- ter von A._______ ist Verwaltungsratspräsident der Z._______ Holding AG sowie weiterer Tochterunternehmen der Holding, namentlich der Z._______ AG. Delegierte des Verwaltungsgrates der Z._______ AG ist die Mutter von A._______, die auch als Verwaltungsrätin der Holding amtet. 6.2.4 Die familiären Verbindungen zwischen der Beschwerdeführerin , der Z._______ AG und der Z._______ Holding AG bzw. der Z._______-Unter- nehmensgruppe werden von der Beschwerdeführerin nicht bestritten . Diese können offenkundig die Unabhängigkeit des Verleih - und Vermitt- lungsbetriebs (des Sohnes) von den Einsatzbetrieben (der Eltern) i.S.v. Art. 8 Abs. 3 und Art. 32 Abs. 2 AVV beeinträchtigen. Der Verordnungsge- ber hatte solche Konstellationen im Blick (oben E. 4.4.5). Dies gilt auch dann, wenn aus der Kooperation, wie die Beschwerdeführerin geltend macht, allfällige Vorteile resultieren können. Die von der Beschwerdefüh- rerin in diesem Zusammenhang gestellten Anträge auf Zeugeneinver- nahme und Parteibefragung sind in antizipierter Beweiswürdigung abzu- weisen, da daraus keine entscheidwesentlichen neuen Erkenntnisse zu er- warten sind. 6.2.5 Das AVG beinhaltet keine Regelungen zum konzerninternen Perso- nalverleih. Die Bewilligungspflicht besteht somit grundsätzlich auch bei Verleihverhältnissen innerhalb eines Konzerns. Den Fall, dass eine Kon- zerngesellschaft Arbeitnehmer an eine andere Konzerngesellschaft ver- leiht zum Zweck der Berufs - oder Auslanderfahrung oder der Sicherstel- lung von Knowhow-Transfer, liess die Vorinstanz in der Vergangenheit aus- nahmsweise bewilligungsfrei zu, weil das Interesse des Arbeitgebers an B-270/2018, B-282/2018 Seite 22 einer raschen Umsetzung gross und das gelegentliche Überlassen von Ar- beitnehmern von der Bewilligungspflicht ausgenommen sei (Art. 28 Abs. 1 AVV e contrario; vgl. STOFFEL, a.a.O., S. 751). Nach Feststellungen der Vorinstanz sei der konzerninterne Personalverlieh in der Folge auf ge- werbsmässige Verleihtätigkeiten ausgedehnt worden und gewisse Gesell- schaften seien dazu übergegangen, eigentliche Gesellschaften innerhalb des Konzerns zu gründen, die den Personalbedarf des Konzerns abdecken sollten. 2017 präzisierte die Vorinstanz ihre entsprechende Weisung aus dem Jahr 2003 dahingehend, dass der Personalverleih innerhalb eines Konzerns ausnahmsweise bewilligungsfrei zugelassen werde, wenn es sich um einen Einzelfall handle und ausschliesslich den Erwerb von Erfah- rungen in fachlicher, sprachlicher oder anderweitiger Hinsicht fördere, dem Knowhow-Transfer innerhalb des Konzerns diene oder gelegentlich vor- komme (Art. 12 AVG i.V.m. Art. 27 Abs. 4 AVV). Es dürfe aber kein verbo- tener Weiterverleih stattfinden (Art. 26 AVV). Schliesslich führte die Vor - instanz aus, dass ein über den Ausnahmetatbestand hinausgehender Per- sonalverlieh bewilligungspflichtig sei, was auch für eigens innerhalb eines Konzerns kreierte Gesellschaften, die anderen Konzerngesellschaften Per- sonal überliessen, gelte (sog. Staffingfirmen), weil Gewerbsmässigkeit vor- liege und dieselben dem Dreiparteienverhältnis inhärenten Gefahren wie bei den übrigen Personalverleihgesellschaften bestehen würden (vgl. zum Ganzen Präzisierungen des SECO zur Weisung konzerninterner Personal- verleih vom 20. Juni 2017 ; zur Frage, ob der Ausnahmetatbestand des Konzernverleihs gerechtfertigt ist, vgl. BACHMANN, a.a.O., S. 88 ff. und 95). Bei den Weisungen der Vorinstanz handelt es sich um die Festschreibung einer Verwaltungspraxis, die für das Gericht nicht bindend ist. Soweit sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der an- wendbaren gesetzlichen Vorschriften zulässt, kann sie gleichwohl mitbe- rücksichtigt werden (BGE 132 V 200 E. 5.1.2 m.H.). Da die Beschwerde- führerin unbestritten gewerbsmässig tätig ist (vgl. Art. 12 AVG i.V.m. Art 29 AVV), scheidet die Prüfung einer allfälligen Ausnahme im Sinne der vor - instanzlichen Verwaltungspraxis jedoch von Vornherein aus. 7. Aus dem Gesagten folgt, dass die angefochtenen Auflagen Bundesrecht nicht verletzen und auch sonst nicht zu beanstanden sind. Die Beschwer- den sind abzuweisen. B-270/2018, B-282/2018 Seite 23 8. Entsprechend dem Verfahrensausgang hat die unterliegende Beschwerde- führerin die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent- schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Kosten sind ausgehend vom Streitwert (Art. 63 Abs. 4bis Bst. b VwVG i.V.m. Art. 4 VGKE) und in Anwendung der gesetzlichen Bemessungsfak- toren (Art. 63 Abs. 4bis VwVG, Art. 2 Abs. 1 VGKE) auf Fr. 4'000.– festzu- setzen. Es ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE). B-270/2018, B-282/2018 Seite 24 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerden werden abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 4'000.– werden der Beschwerdeführ erin auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird nach Eintritt der Rechts- kraft des vorliegenden Urteils zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwen- det. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Gerichtsurkunde) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Daniel Willisegger Astrid Hirzel B-270/2018, B-282/2018 Seite 25 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Fr ist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 12. Juni 2020