#ST# 95.039 Message concernant la modification de l'article 4, lettre c, de la loi fédérale sur la garantie contre les risques à l'exportation du 24 mai 1995 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous avons l'honneur de vous soumettre par le présent message, en vous proposant de l'adopter, le projet de modification de la loi sur la garantie contre les risques à l'exportation. Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, les assurances de notre haute considération. 24 mai 1995 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Villiger Le chancelier de la Confédération, Couchepin 1995 - 336 1237Condensé La garantie contre les risques à l'exportation (GRE) est le principal moyen dont dispose la Confédération pour promouvoir les exportations et garantir les emplois. Elle contribue à ouvrir des marchés et, ce faisant, vise à stimuler la création d'emplois, à maintenir les emplois existants et à faciliter la diversification des débouchés. A la différence des institutions d'assurance contre les risques à l'exportation des principaux pays industrialisés, la GRE, telle qu'elle est conçue par la loi fédérale, exclut le risque d'insolvabilité de clients privés ou leur refus de payer. Ce risque ne peut être couvert par la GRE que si l'acheteur privé bénéficie de la caution de l'Etat ou d'une banque contrôlée par l'Etat; au risque privé se substitue ainsi le risque public. Tant que les échanges garantis par la GRE et opérés avec les pays de l'Europe de l'Est et les pays en développement se négociaient principalement avec le secteur public (ou par le biais de banques d'Etat), l'absence de couverture du ducroire privé se faisait moins sentir. Mais la privatisation en cours d'entreprises et de banques publiques réduit de jour en jour la part des exportations dont la GRE peut assurer le ducroire. Cette lacune de l'assurance nuit à notre économie, notamment à l'industrie des machines, qui, comparée à ses concurrentes étrangères, est manifestement dés- avantagée. Il convient de lutter contre la dégradation de la position des exportateurs suisses consécutive aux changements intervenus dans le contexte international en acceptant des garanties ou des accréditifs irrévocables présentés par des banques privées. Dorénavant donc, il faudra, en plus des banques d'Etat et des banques contrôlées par l'Etat, accepter comme garantes les bonnes banques privées, après leur avoir fait subir un examen en conséquence. Il s'agit là d'une solution limitée: contrairement aux institutions étrangères de garantie contre les risques à l'exportation, la GRE continuera de refuser d'assumer le risque du ducroire de l'acheteur privé. C'est la banque garante dans le pays de l'acheteur qui s'en chargera car elle peut s'assurer de la solvabilité de l'acheteur et exiger de lui les garanties requises. Nous pouvons ainsi combler la lacune qui existe dans l'offre d'assurance, à des conditions qui permettent de limiter le risque, les coûts et les frais administratifs. 1238Message I Partie générale II Importance et orientation générale de la GRE La GRE a été créée en 1934 - quand sévissait la grande crise économique mondiale - aux fins de garantir et de promouvoir l'emploi. Aujourd'hui encore, elle est le principal instrument de promotion des exportations et de maintien des emplois puisqu'elle vise à conserver ou à ouvrir des marchés. Ainsi elle contribue à créer des emplois, elle permet aussi à des travailleurs de rester à leur poste ou de réintégrer le monde du travail. Les nouvelles garanties accordées chaque année, de l'ordre de 1,5 à 2 milliards de francs, ne couvrent guère que 3 pour cent du total des exportations suisses. Mais sans la GRE, il ne serait pas possible ou extrêmement difficile d'ouvrir et de conserver des marchés d'importance stratégique dans le Sud-Est asiatique, au Moyen-Orient, en Europe centrale et en Amérique latine. C'est surtout vrai pour les domaines où le financement à long terme des exportations conditionne la conclusion de contrats: la construction de machines et d'installations, par exemple. Du point de vue technologique, la Suisse part bien placée dans ces domaines et la part couverte par la GRE de ses exportations vers les pays extérieurs à l'OCDE atteint 20 à 25 pour cent. Dans ces domaines, la capacité de la garantie contre les risques à l'exportation constitue de plus en plus, parmi d'autres facteurs, un avantage comparatif, compte tenu de la globalisation croissante de la production. Les entreprises qui ont des ramifications à l'étranger peuvent soumettre des offres par le biais de leurs établissements dans d'autres pays, quand ceux-ci offrent des garanties contre les risques à l'exportation ou des financements des exportations à destination de certains pays ou régions. Le fait que des financements ou garanties soient disponibles ou non peut donc influencer aujourd'hui la production et les inves- tissements. De plus, quand il s'agit de grands projets, il est rare qu'un seul pays soit concerné. La spécialisation tout comme la nécessité de répartir les risques financiers conduisent alors à combiner des offres internationales. Dans bien des cas, la certitude de disposer d'une garantie contre les risques à l'exportation est la condition qui permet à des entreprises suisses de faire partie de tels consortiums. La GRE contribue enfin à atteindre un des buts traditionnels de notre politique économique extérieure, lequel a pris de l'importance ces dernières années en raison de notre position très spéciale par rapport au processus d'intégration européenne: elle renforce la diversification de nos débouchés et permet l'univer- salité de nos relations économiques. En comparaison internationale, la promotion directe des exportations assurée par l'Etat se signale dans notre pays - pourtant tributaire de ses exportations - par son caractère modéré et subsidiaire. Cette réserve tient à notre conviction que l'Etat doit mettre l'accent principal ailleurs, c'est-à-dire sur le maintien et l'amélioration de conditions-cadre capables de garantir et de renforcer la compétitivité inter- nationale de notre économie. 1239La GRE est le principal instrument de soutien direct fourni à notre économie d'exportation. Mais là aussi se manifeste la retenue de l'Etat. La Confédération se borne à octroyer des garanties qui facilitent le financement des exportations par les banques privées et elle renonce - différant en cela de beaucoup d'autres pays - à toute institution publique de financement des exportations. Par ailleurs, l'offre de garanties est principalement axée sur les risques sur lesquels ni l'exportateur ni son client étranger n'ont de prise et que le marché ne peut assurer correctement ou à des conditions supportables. La GRE agit donc de manière subsidiaire par rapport au marché. La loi sur la GRE prévoit aussi que celle-ci doive s'autofinancer à long terme. Entre les objectifs que sont la subsidiarité, laquelle favorise une sélection négative des risques (les «bons» risques étant assurés par le marché), la création et le maintien d'emplois, et l'autofinancement se crée un champ de tensions. Il s'agit d'être constamment attentif aux relations qui régissent ces contraintes contradic- toires lesquelles, bien sûr, se font sentir plus fortement quand l'économie traverse des périodes difficiles. On ne peut calculer les risques politiques à l'aide des méthodes actuarielles. Il n'est donc pratiquement pas possible d'évaluer la probabilité des dommages sans une importante marge d'erreur. Si des événements se passent, qui affectent non pas des cas particuliers couverts par une garantie mais un pays, voire le monde entier (la crise de la dette, p. ex.), l'autofinancement de la GRE sera remis en cause. L'amélioration du financement passe toutefois par les mesures suivantes qui vont dans le sens d'une optimisation du rapport but/conditions: - Une politique de garantie circonspecte et un contrôle efficace en vue de réduire l'ensemble des risques. A la mi-1994, aucune garantie n'avait été accordée pour 37 pays, et pour 46 autres seules des garanties à court terme seulement avaient été fournies. Pour bon nombre d'autres pays encore, on a fixé des plafonds, par pays et par projet, afin de limiter l'engagement total et d'éviter le cumul des risques. On a fréquemment eu recours ces derniers temps au plafonnement par pays, pour utiliser au mieux la marge de manoeuvre. Ainsi, la GRE pourra de nouveau être octroyée plus rapidement pour des pays exclus; en d'autres termes, on évitera souvent par ce moyen d'exclure un pays, totalement et définitivement, de toute couverture. Le plafonnement par projet contribuera au développement contrôlé de l'engagement financier, du fait que l'augmentation des primes, parfois substantielle, qui frappe les dépassements a un effet dissuasif et qu'elle permet, indirectement, d'influencer la demande. - Une tarification en fonction du risque. La révision de l'échelle des primes effectuée en 1989 a permis de pondérer plus fortement le facteur risque dans le calcul. D'une structure uniforme des primes, on est alors passé à un système souple, qui permet d'appliquer un tarif plus favorable quand le risque est faible, et de l'augmenter quand le risque est grand. Parallèlement, on a amélioré les prestations de sorte que les exportateurs ont la possibilité d'acheter des taux de couverture plus élevés. Moyennant une augmentation de la prime, ils peuvent réduire leur franchise à 10 pour cent. 1240- Une Indemnisation des risques excessivement élevés, qui doivent néanmoins être assumés en raison d'intérêts supérieurs. Dans notre message du 21 février 1990 sur les mesures d'assainisssement de la GRE, nous avons signalé que celle-ci ne pourrait plus prendre ces risques à son compte, même si c'était souhaitable pour des raisons de politique du développement ou de politique conjoncturelle. Si la prise en charge de tels risques est jugée nécessaire, alors il faut créer des instruments d'indemnisation comparables à ceux qui existent aujourd'hui sous la forme de garanties de substitution dans le cadre de l'aide financière à l'Europe centrale et orientale. - L'ajustement international des conditions de garantie. L'augmentation des primes en fonction du risque, l'introduction de suppléments et l'exclusion de pays à haut risque témoignent des limites ou sont en contradiction avec les objectifs de la GRE - notamment en matière de politique de l'emploi -, lorsque des conditions d'assurance plus restrictives et plus coûteuses que celles que pra- tiquent les pays étrangers mettent en danger la compétitivité des exportateurs suisses. La Suisse soutient donc les efforts de l'OCDE, qui cherche à adapter et à réévaluer les primes en fonction des coûts réels (dans le cadre de l'UE, on déploie beaucoup d'efforts pour harmoniser les conditions de garantie - mais à un niveau probablement plus favorable que celui de la GRE). La diminution des indemnisations qui remontent à la crise de la dette des années quatre-vingt, l'amélioration de la solvabilité de pays débiteurs, et donc de leur capacité d'assurer le service de leur dette, ainsi que les mesures prises en 1990 ont contribué à améliorer la situation financière de la GRE. Preuve en est le fait qu'en 1993, pour la première fois depuis 1986, la GRE a pu payer les intérêts qu'elle doit à la Confédération sur ses avances (82 mio. de fr.) avec le seul produit des intérêts d'avoirs consolidés (150 mio. de fr.). Cette évolution favorable s'est confirmée en 1994 (intérêts payés sur les avances de la Confédération: 56 mio. de fr.; intérêts encaissés sur des avoirs consolidés: 103 mio. de fr.). La GRE a ainsi franchi une étape importante en direction d'un nouvel équilibre financier (cf. annexe). 12 L'offre de prestations de la GRE L'offre de prestations de la GRE est fonction des principes qui la sous-tendent et comprend la possibilité de s'assurer contre les risques suivants: - le risque politique, c'est-à-dire le risque que des événements politiques surve- nant à l'étranger, tels qu'une guerre, une révolution, des émeutes, empêchent l'acheteur de remplir ses obligations contractuelles (paiement) ou entraînent la perte de la marchandise dont l'exportateur est encore propriétaire; - le risque de transfert, c'est-à-dire le risque qu'un pays ne dispose plus des devises nécessaires au paiement de sa dette et que le transfert de devises de l'importateur à l'exportateur ne soit plus possible; - le risque de ducroire, c'est-à-dire le risque d'insolvabilité de services publics, d'acheteurs de droit public ou de garants contrôlés par l'Etat, notamment de banques; - le risque de fabrication, c'est-à-dire le risque qu'une marchandise ne puisse être livrée par suite d'événements politiques ou de mesures étatiques prises dans le pays de destination. 1241Actuellement, les risques suivants ne sont pas couverts: - le risque monétaire ou risque de change. Il appartient aux exportateurs de s'assurer contre ce risque par le biais des instruments existant sur le marché, - le risque du ducroire privé, c'est-à-dire le risque d'insolvabilité d'importateurs ou de garants privés (banques). D'autre part, la GRE n'a octroyé jusqu'ici que des garanties libellées en francs suisses. Les crédits à l'exportation en monnaie étrangère sont convertis en francs au moment de l'octroi de la garantie. 13 Comparaison internationale La palette de prestations offertes par la GRE est donc moins riche dans bien des domaines que celle des institutions de financement et de garantie à l'exportation de la plupart des autres pays de l'OCDE. Et ce sont précisément ces pays (RFA, France, Italie, Japon, USA) qui font le plus fortement concurrence à notre industrie sur les marchés étrangers. Les deux différences principales, en notre défaveur, concernent l'assurance contre l'insolvabilité des acheteurs privés et l'octroi de garanties en monnaie étrangère par les institutions étrangères. A cela s'ajoute que ces institutions n'imposent pas de franchise aux exportateurs, ou à tout le moins, celle-ci est souvent inférieure à celle que prévoit la GRE. Quelques assureurs étrangers offrent encore une garantie contre les fluctuations des cours de change. D'autres différences apparaissent dans la politique de garantie et dans la structure des primes: l'évaluation des risques et les taux appliquées aux pays ne sont pas les mêmes. L'attitude des gouvernements est influencée par divers facteurs, tels que des liens post-coloniaux privilégiés, des intérêts particuliers dans telle ou telle région, la situation de l'emploi. Pour ce qui est de la politique de garantie, la Suisse figure parmi les pays les plus restrictifs, puisque la GRE est soumise au principe de l'autofinancement. Pour ce qui est des primes, celles-ci sont infé- rieures à la moyenne internationale quand le pays de destination présente peu de risques; elles lui sont supérieures, par contre, quand il s'agit de pays à haut risque, à propos desquels le marché n'offre en général pas de solution de rechange. Dans l'ensemble, nos primes sont dans la moyenne de l'OCDE. L'organisation et le mode de financement diffèrent eux aussi. Dans des pays importants de l'OCDE, contrairement au système en usage pour la GRE suisse, la caisse publique finance directement des actions de consolidation de dettes et/ou les déficits annuels de l'institution de garantie sont compensés dans les comptes de l'Etat. Cette manière de faire évite le paiement d'intérêts à l'Etat. Un assez grand nombre de pays ont institué un système double: le compte de la GRE et un «compte des intérêts nationaux». Les affaires qui présentent des risques élevés passent par cette rubrique et c'est l'Etat qui assume directement tous les risques. Le système est un peu comparable à nos garanties de substitution, à la différence près que nos objectifs relèvent de l'aide et de la coopération (pays en développe- ment, Europe de l'Est), alors que les «comptes d'intérêts» étrangers visent souvent à décharger le système de crédits à l'exportation des affaires trop risquées, qui, au premier chef, servent les intérêts nationaux des pays exportateurs 1242(affaires importantes du point de vue de la stratégie de marché, de la politique commerciale, de la politique tout court; attribution d'une importante commande à une industrie-clé). Il faut signaler enfin que quelques pays mettent en réserve certains moyens (instruments de «matching») pour pouvoir égaler des concurrents étrangers qui cherchent à s'attirer des commandes par des financements appuyés par l'Etat, particulièrement avantageux. L'absence de certaines prestations peut représenter un handicap presque insur- montable pour l'exportateur suisse: suivant la situation, il renoncera d'emblée à faire une offre; ou bien le coût élevé d'une assurance aux conditions du marché fera que son offre ne sera plus compétitive face à celles de ses concurrents, lesquels peuvent s'appuyer sur des instruments publics meilleur marché. Du point de vue de la compétitivité, il est bon de comparer la palette des offres de notre GRE avec celle des institutions étrangères similaires. Le but n'est pas d'adapter simplement nos conditions à celles des autres. Il s'agit bien plus d'aménager l'éventail des prestations et des prix de notre GRE de façon à préserver la compétitivité de l'industrie suisse d'exportation et de chacune de ses branches. Dans cette appréciation, il faut inclure les conditions-cadre écono- miques, qui sont d'une importance primordiale, les conditions qui régnent sur le marché de l'emploi, ainsi que les considérations relevant d'une stratégie du marché axée sur l'avenir. Mais de meilleures conditions-cadre, ou des conditions plus favorables ne sont pas tout: elles ne sauraient souvent compenser dans certains cas l'absence, l'insuffisance ou la cherté d'une garantie dont l'octroi représente un préalable à la conclusion de certains contrats. 14 Nouveaux développements Le durcissement de la concurrence internationale, les changements apparus dans le contexte international (privatisation et globalisation; obligation toujours plus fréquente de faire des offres libellées en monnaie étrangère, efforts d'harmonisa- tion internationaux) et les adaptations qui s'imposent en conséquence exigent que l'on procède régulièrement à un examen des prestations de la GRE. L'industrie des machines, bénéficiaire à 80 pour cent des garanties de la GRE, présente les postulats suivants: couverture sélective des risques d'insolvabilité de clients privés, remise de polices libellées en monnaies étrangères (dollars, ECU), amélioration du système des primes et octroi de garanties de principe plus contraignantes. La nécessité de procéder à des modifications en fonction de conditions qui se sont elles-mêmes modifiées a fait l'objet des motions Ruesch (94.3224) et Fischer (94.3241), lesquelles n'ont pas encore été transmises. Le Conseil des Etats a accepté la motion Ruesch le 25 janvier 1995, dans le sens de notre prise de position. Nous nous déclarions prêts à envisager l'introduction d'une garantie sélective du risque du ducroire privé, qui fait l'objet de la modification de la loi demandée par ce message, et la création d'une promesse de garantie plus contraignante. Sur les deux points suivants, nous proposions de transformer la motion en postulat, à savoir: une fois épuisées les possibilités de moduler les primes que le système actuel nous offre, nous étudierons le moyen d'y apporter 1243certains changements, sans perdre de vue que ceux-ci doivent contribuer aussi à l'autosuffisance de la GRE (meilleure répartition des risques, augmentation du chiffre d'affaires). En faisant appel à des experts de l'extérieur, nous tenterons de mieux cerner l'importance économique et l'agencement d'un système de couver- ture des crédits libellés en monnaie étrangère, ainsi que les risques et les coûts de cette prestation, qui n'a rien à voir avec la garantie des risques monétaires (ou de change) qui existait autrefois. (La garantie n'interviendrait que dans le cas d'un dommage politique, de transfert, de ducroire, qu'on peut assurer maintenant déjà, la seule différence étant que la GRE devrait payer en cas de dommage la compensation en monnaie étrangère, et connaîtrait ainsi un avantage ou un désavantage selon les fluctuations du taux de change). Dans notre prise de position, nous soulignions d'autre part qu'à notre avis, la mise à disposition de garanties de crédit était passée dans les faits, puisque le fondement conceptuel existe et que l'instrument est déjà utilisé dans le cadre de la coopération avec les pays de l'Europe centrale et orientale et de la coopération au développement. Il sera possible, par le biais de l'ordonnance, de procéder à des adaptations dans les domaines de l'accord de principe plus contraignant, des polices libellées en monnaie étrangère et des primes. Si nous arrivions à la conclusion qu'il faut faire quelque chose dans les deux derniers, les modifications de l'ordonnance sur la GRE feraient l'objet d'une procédure de consultation. En revanche, l'introduc- tion d'une garantie de principe plus contraignante peut être réalisée directement: compte tenu de sa portée matérielle et financière limitée, point n'est besoin de procéder à une consultation. Pour certains secteurs de notre économie d'exportation, notamment l'industrie des machines, laquelle totalise à elle seule 80 pour cent des garanties à l'exporta- tion, l'objectif le plus urgent est d'instituer une garantie sélective contre les risques d'insolvabilité d'acheteurs privés. Pour cela, il faut compléter la loi sur la GRE, comme on le verra au chiffre 2. 15 Procédure de consultation 151 Généralités Le 11 janvier 1995, le Conseil fédéral, après avoir pris connaissance de l'avant- projet, a autorisé le Département fédéral de l'économie publique à conduire jusqu'au 15 mars 1995 la procédure de consultation, auprès des seuls partis politiques et des organisations concernées. Au total, sept partis politiques et six organisations ont donné leur avis. 152 Résultats de la procédure de consultation Les résultats de la procédure de consultation ont été publiés dans le Rapport du DFEP du 7 avril 1995. Les prises de position qui nous sont parvenues montrent que la solution consistant à couvrir les risques d'incapacité de paiement de privés en admettant la caution de banques privées triées sur le volet rencontre l'approba- tion de principe de tous les participants, sans exception. 1244La solution retenue est approuvée sans réserve par le PRD, le PDC, l'UDC, le PLS, le PdL et l'UDF, ainsi que par le Vorort (y compris la VSM, la SSIC et l'Association suisse d'assurances), l'Union suisse des arts et métiers, l'Association suisse des banquiers et la Fédération des sociétés suisses d'employés. Ces partis et ces organisations - dans la mesure où ils se sont exprimés sur ces points - sont d'accord aussi avec notre analyse de la situation et des besoins, et ils approuvent nos principes d'engagement. L'Union syndicale suisse apporte aussi son soutien à la modification, mais elle voudrait l'assortir de conditions supplémentaires ayant trait à la politique du développement et à l'écologie. Le PS lie son approbation à des réserves (attache- ment strict au principe de l'autofinancement), tout en soutenant aussi le principe d'une procédure d'évaluation qualifiée des impacts des grands projets du point de vue de la politique du développement et de l'écologie. La communauté de travail Swissaid/Action de carême/Pain pour le prochain/Helvetas/Caritas place au premier plan, parallèlement à la garantie de l'autosuffisance, les questions de politique du développement (procédure qualifiée, présence d'un représentant des questions de développement au sein du Bureau pour la GRE). Cette communauté de travail réitère en outre sa demande selon laquelle les œuvres d'entraide devraient être représentées dans la Commision GRE. La Fédération des sociétés suisses d'employés présente la même requête, souhaitant augmenter la représentativité des travailleurs dans la Commission. 153 Prise en considération d'éléments relevant de la politique du développement et de l'écologie Pour ce qui est de la prise en considération d'éléments relevant de la politique du développement et de l'écologie, nous aimerions une fois encore expliquer notre politique et indiquer pourquoi nous estimons contre-indiquées des conditions supplémentaires, aussi longtemps que celles-ci seraient appliquées unilatérale- ment, sans être étayées par une coopération et une discipline internationales plus poussées. A ce propos, nous renvoyons à notre réponse à la motion Brunner (94.3371). La GRE est un instrument de promotion des exportations, à ne pas confondre avec un moyen d'aide au développement. En octroyant des garanties pour des exportations destinées aux pays en développement les plus pauvres, nous tenons compte des principes de la politique suisse du développement, conformément à l'article 1er, 2e alinéa, de la loi sur la GRE. Nous respectons ainsi l'intention du législateur qui voulait éviter que des garanties de couverture accordées par la GRE ne favorisent des projets trop ambitieux dans les pays en développement et/ou que le financement des exportations suisses ne desserve les projets de la coopération suisse au développement, dans les pays qui en bénéficient. Les garanties demandées pour des projets concernant les pays en développement les plus pauvres et les pays bénéficiaires de crédits mixtes sont examinées de ce point de vue notamment. Le service de l'OFAEE spécialisé dans les questions de développement fait part de son appréciation à la Commission de la GRE. Les renseignements donnés par l'exportateur sont complétés, selon les cas, par des 85 Feuille fédérale. 147e année. Vol. III 1245informations et des avis fournis par la Banque mondiale, des banques régionales de développement et des ambassades de Suisse. La Banque mondiale s'est engagée à informer, sur leur demande, les institutions nationales de GRE, quant aux projets et à leur importance dans les programmes de développement natio- naux. Nous faisons systématiquement usage de cette possibilité d'enrichir notre information. Depuis son extension en 1992, la Commission GRE compte parmi ses membres un représentant de la DDA qui, dans les délibérations, défend ainsi directement le point de vue de la politique du développement. Selon la nature et l'importance d'un projet, la GRE exige des entreprises suisses qui déposent une demande de garantie qu'elles fournissent des données sur les conséquences de ce projet pour l'environnement; si nécessaire, elle complète celles-ci, en se renseignant auprès de la Banque mondiale, des banques régionales de développement, ou des ambassades de Suisse. Récemment, pour pouvoir juger à bon escient d'un grand projet, la GRE a chargé un consultant d'une étude complémentaire pour étayer sa décision. Les institutions étrangères de crédit à l'exportation concernées par ce projet, qui impliquait un consortium international de fournisseurs, n'ont pas participé à cette étude, partant du principe qu'il est du ressort du pays importateur d'étudier ces impacts et arguant que les clarifications que nous demandions constituaient une ingérence dans les droits souverains de ce pays. Cet exemple illustre bien trois éléments dont nous devons tenir compte pour juger des conditions sous l'angle de l'écologie et de la politique du développement. Premièrement, la GRE n'entretient pas de rapport juridique avec le pays bénéficiaire, au contraire de la coopération au développement, dont les presta- tions publiques, à des conditions préférentielles, sont fondées sur des accords entre la Suisse et le pays bénéficiaire, qui impliquent des informations et des contrôles obligatoires et qui autorisent les conditions du donateur. Juridiquement, la GRE n'est liée qu'à l'exportateur suisse. Deuxièmement, les exportations garanties par la GRÉ ne sont généralement pas des projets finis, comme ceux que soutient la coopération au développement, mais des livraisons de biens. Quand il s'agit du financement de projets complets, le fournisseur suisse fait en général partie d'un consortium international, et les livraisons sont soutenues par différentes institutions de garantie des exportations. Troisièmement, dans ce contexte, les possibilités d'intervention d'un seul pays sont dérisoires. Des conditions plus exigeantes adoptées unilatéralement seraient sans effet et constitueraient une forme d'auto-discrimination tant que les autres pays fournisseurs n'en respecteraient pas de semblables. Plus la GRE s'impose des contraintes que les institutions étrangères ignorent, moins elle est efficace dans son rôle d'instrument de promotion des exportations et de maintien d'emplois. Nous devons donc nous fixer pour objectif de promouvoir une coopération étroite entre les pays de l'OCDE et nous entendre avec eux sur des principes comparables et facilement applicables. Nous appuyons présentement une initiative qui va dans ce sens dans le cadre de l'arrangement relatif aux crédits à l'exportation (OCDE). La composition de la Commission et les méthodes qu'elle applique permettent aujourd'hui de déceler assez sûrement les risques que présente un grand projet, du point de vue de l'écologie et de la politique du développement. Les demandes qui, 1246en raison de ces risques, renferment des possibilités de conflit entre les intérêts de la promotion des exportations et les principes de la politique du développement et les préoccupations écologiques de la Suisse, sont soumises au Conseil fédéral, auquel il appartient de peser les arguments et de faire pencher la balance. 154 Elargissement de la Commission Pour mieux prendre en compte les questions de politique du développement et de marché du travail, la Commission s'est élargie le 1er janvier 1992 d'un représentant de la DDA et d'un représentant des syndicats. La composition paritaire a subsisté, puisque quatre représentants de la Confédération siègent à côté de quatre représentants de l'économie, de l'industrie d'exportation et des travailleurs. Les compétences de la Commission reposent donc sur une base très large. Il ne semble pas urgent de procéder à un nouvel élargissement qui mettrait en cause l'efficacité du travail effectué au sein de la Commission, laquelle doit prendre les décisions appropriées au rythme auquel se déroulent les affaires internationales. On se retrouverait confronté en outre à la question de la parité. 2 Partie spéciale 21 Assurance contre le risque d'insolvabilité d'acheteurs privés 211 Point de la situation A la différence des institutions de garantie contre les risques à l'exportation que connaissent la plupart des pays industrialisés, la GRE, en Suisse, est régie par une loi qui exclut la couverture du risque d'insolvabilité ou du refus de payer d'acheteurs privés. Ce risque ne peut être couvert que si ces acheteurs présentent une garantie de l'Etat ou d'une banque contrôlée par l'Etat; le risque privé se transforme ainsi en risque public. L'exclusion du ducroire privé part de l'idée que la garantie publique accordée par le pays exportateur ne doit porter que sur les risques découlant d'actions de l'Etat importateur que l'exportateur ne peut ni prévoir ni influencer. On admet d'autre part que c'est à l'exportateur de vérifier la solvabilité de ses clients privés ou de s'assurer auprès d'assureurs privés contre une éventuelle incapacité de paiement de leur part. Dans son Rapport de 1987 relatif à l'inspection de la GRE, la Commission de gestion avait suggéré de créer une possibilité d'assurer le risque du ducroire privé. Lors de la révision de la GRE, en 1989, nous ne sommes pas entrés en matière sur cette possibilité parce qu'à l'époque, nous pensions que les exportateurs, quand ils passaient des marchés avec des pays qui n'offraient pas de garanties publiques, disposaient des instruments du marché pour s'assurer. Le passage à une économie de marché dans les pays en développement et en Europe de l'Est modifie du tout au tout la situation et l'idée qu'on se faisait des possibilités du marché. La part des exportations que la GRE peut assurer en incluant le risque de ducroire va s'amenuisant. C'est une conséquence de la privatisation d'entreprises publiques et de banques que la GRE pouvait jusqu'ici 1247accepter comme garantes; désireux de se montrer cohérents dans leur politique, les pays acheteurs se refusent de plus en plus à garantir des livraisons à des privés ou à des entreprises privatisées. Cette évolution crée l'incertitude à la GRE et chez les exportateurs quant au statut des entreprises privatisées et notamment des banques acceptées jusqu'ici comme garantes. D'autre part, en exigeant une garantie publique comme condi- tion préalable à la couverture des risques d'insolvabilité lors de livraisons à des entreprises privées, nous sommes en contradiction avec les objectifs politico- économiques que nous nous sommes assignés en accordant notre soutien aux pays mentionnés plus haut. Tant que le commerce assuré par la GRE avec l'Europe de l'Est (ex-URSS comprise) et les pays en développement passait éventuellement par le secteur public (ou par des banques d'Etat), l'absence de couverture du ducroire privé était de moindre importance. Mais maintenant, la lacune est béante et elle ne peut être comblée par le marché privé (banques et assurances) ni à l'heure qu'il est ni à plus long terme. La réticence du marché privé s'explique par le fait que, dans ces régions, le risque que présente le pays reste, lors de l'examen de la solvabilité d'entreprises et de banques privées, un élément prépondérant pour juger de leur bonne santé économique et qu'il se superpose au risque du ducroire privé. Pour ce qui est des crédits, dans ces pays, plus le délai est long moins la solvabilité est assurée parce que pendant la durée du crédit, le contexte politique national peut jouer sur le développement économique et la productivité des acheteurs. Avec le temps, le facteur «risque que présente le pays» pèse donc de plus en plus lourd dans l'appréciation de la solvabilité ou du risque de ducroire des entreprises et des banques privées. L'industrie des biens de consommation, qui recourt au crédit à court terme, est donc moins touchée par l'évolution en cours que l'industrie des biens d'investissement. L'aptitude restreinte du marché à couvrir les risques d'insolvabilité de privés apparaît clairement aussi quand on considère le domaine d'application limité de la future directive de la CE sur la libéralisation des garanties publiques à l'exportation. Ce sont les prestations offertes par le marché qui seront libéralisées. Pour juger de la capacité de commercialisation, la CE appliquera le critère de la possibilité de réassurance. Celle-ci se limite essentiellement aux pays de l'OCDE et aux délais à brève échéance, et c'est pourquoi la libéralisation porte au premier chef sur ce domaine. 212 Solution: garanties de banques privées L'acceptation d'accréditifs irrévocables ou de garanties fournis par des banques privées tient compte des modifications du contexte et de la détérioration de la situation des exportateurs qui en est la conséquence. S'ajoutant aux banques d'Etat et aux banques contrôlées par l'Etat, les banques privées qui auront été jugées fiables seront acceptées comme garantes. Il s'agit là d'une solution limitée: contrairement à la plupart des institutions étrangères de crédit à l'exportation, la GRE n'assurera toujours pas le risque de ducroire du client privé. C'est la banque du pays d'importation qui, avant de 1248donner sa caution, s'assure de la solvabilité du client et peut en exiger des preuves. De cette manière, nous pouvons combler la lacune qui existe dans l'offre de prestations d'assurance, à des conditions qui limitent le risque et les coûts administratifs. Ayant établi que les exportateurs n'ont pas la possibilité d'influer sur les risques à moyen et long termes du ducroire privé dans les pays de l'Europe de l'Est et les pays en développement, auxquels se superpose le risque que présente le pays, qui dépend quant à lui de l'Etat, de sorte que les possibilités de s'assurer en privé sont maigres, nous constatons que la solution préconisée ne dément pas notre philosophie de base. Elle ne résout pas, bien sûr, tous les problèmes de nos exportateurs: dans les pays en développement et surtout dans les pays de l'Europe de l'Est, il est souvent difficile de conclure des marchés en raison du surendette- ment ou de la faible assise financière des entreprises (destinataires finals). Nous constatons que les banques d'Etat, dans ces pays, observent la plus grande prudence dans l'octroi de garanties, et on peut supposer que les banques privées évalueront les risques avec plus de circonspection encore. Dans la mesure où les institutions étrangères de garantie de crédits à l'exportation qui couvrent déjà le ducroire du destinataire sont prêtes à assumer des risques plus élevés que la GRE pour promouvoir les exportations, le risque subsiste que nos exportateurs soient défavorisés. Avec les progrès de l'économie de marché, la situation financière des entreprises s'améliorera et elles gagneront en stabilité, ce qui fait que la nouvelle mesure pourra déployer tous ses effets. Ce sera immé- diatement vérifiable dans les pays avancés d'Europe centrale, d'Amérique latine et d'Asie. Pour ce qui est des garanties de crédits qu'il est possible d'accorder conformément à l'AF concernant la coopération avec les Etats d'Europe de l'Est, il a été également prévu d'assurer le risque du ducroire privé (FF 1994 V 537 ss). Il ne s'agit pas en l'occurrence d'assurer ce risque seulement par le biais d'un inter- médiaire (une banque du pays importateur reconnue comme garante), mais dans certains cas précis - pour tenir compte de difficultés passagères - de le faire directement. D'autre part, le champ d'application de ces garanties ne se définit pas seulement en termes de région (l'Europe de l'Est), mais à l'intérieur de cette région, il est circonscrit aux pays à destination desquels la GRE ne garantit pas les livraisons, les risques politiques et économiques y apparaissant trop élevés. Le but est lui aussi différent: la GRE privilégie la promotion des exportations (créant des effets bénéfiques subsidiaires pour le développement économique des pays importateurs), alors que ces considérations s'inversent pour les garanties de crédits accordées dans le cadre du soutien aux pays de l'Europe de l'Est. 213 Risques et coûts Les risques et les coûts d'une extension de la couverture de la GRE aux risques d'insolvabilité de clients privés ne sont pas quantifiables. D'une part, pour les délais en question, les risques que présente le pays prédominent et ils ne sont pas réductibles à des calculs actuariels (c'est bien pourquoi il n'existe pas de marché privé). D'autre part, le volume de la garantie du ducroire privé (demande) et son évolution sont difficilement prévisibles. 1249Nous ne pouvons que nous appuyer sur les expériences faites par les institutions étrangères de garantie qui couvrent depuis longtemps les risques entraînés par les paiements privés. Il apparaît que les dommages de ducroire, comparés aux dommages politiques et de transfert (surendettement des pays), ne représentent qu'une part insignifiante des paiements de dommages. Cette dernière décennie et maintenant encore, les dommages ont découlé en majeure partie de l'endettement de pays qui n'avaient pas suffisamment de devises pour rembourser. Il est arrivé aussi que des débiteurs privés n'aient plus accès aux devises, quand bien même ils avaient déposé auprès de la Banque centrale l'équivalent en monnaie locale. Les risques de transfert se sont super- posés aux risques de ducroire. Ainsi, dans le secteur public surendetté, il n'était souvent plus possible de faire la différence entre les deux genres. Pour éviter ces problèmes de délimitation, l'ordonnance sur la GRE exige que le risque de ducroire soit inclus dans l'assurance lorsque les commandes sont passées par des organismes de droit public. En pratique, les assureurs étrangers n'ont pratiquement jamais vu que des banques privées ne puissent honorer leurs garanties, sauf si elles ont été empê- chées de tenir leurs engagements en devises par des restrictions de transfert décrétées par leur gouvernement en raison de l'endettement du pays (risques de transfert: on peut déjà s'assurer contre ces risques) ou par une dépréciation massive de la monnaie nationale (guère prévisible). Cette situation positive tient au fait que les assureurs sélectionnent soigneusement les banques dont ils acceptent la caution. Certains même ont été amenés ces derniers temps à ne plus travailler qu'avec des banques privées, dans certains pays, parce que celles-ci étaient mieux à même que les banques d'Etat ou les banques contrôlées par lui de se tenir à l'écart des remous créés par l'endettement. Il faut encore ajouter que les gouvernements, en général, ne laissent pas tomber des banques privées impor- tantes pour l'économie, quand elles connaissent des difficultés. Il se pourrait que la nouvelle prestation n'ait pas d'effet sur le volume des risques de ducroire assurés, mais que les banques privées ou privatisées se substituent simplement aux banques publiques. Cette supposition repose sur le fait que les exportateurs considèrent déjà l'assurance du risque de ducroire comme une condition préalable à tout contrat avec les groupes de pays à risques. Cependant, il ne faut pas non plus exclure que la GRE, grâce à cette nouvelle prestation, soit accordée pour de nouvelles affaires à moyen et à long terme (allant au-delà des limites de forfait des banques) dans des catégories de pays considérés comme meilleurs. Du point de vue de la diversification des risques, ce serait éminemment souhaitable. Si l'on admet que de bonnes banques privées sont souvent plus fiables que des institutions publiques, on peut s'attendre de ce côté-là aussi à une diminution des risques. Dans le cas de rééchelonnement de dettes, par contre, les dommages résultant de l'insolvabilité de privés se présentent moins bien que ceux qui résultent de l'insolvabilité publique, lì faut distinguer deux cas. Premièrement, le dommage résultant de l'insolvabilité pure: c'est le cas d'une banque privée que nous aurions acceptée comme garante et qui ne pourrait honorer ses garanties par incapacité de paiement. Ce cas est peu probable, nous l'avons déjà dit. La GRE devrait tenter de recouvrer sa créance par la voie du droit civil. Deuxièmement, le dommage de 1250transfert: la banque garante remplit son engagement en versant à la Banque centrale la somme en monnaie locale, mais cette dernière, faute de devises (moratoire), ne peut en exécuter le transfert. C'est le cas classique du rééche- lonnement de dettes, par lequel le gouvernement du pays débiteur reconnaît généralement la créance. On constate cependant que les pays débiteurs, dans la ligne d'une libéralisation croissante des dispositions sur les devises, essaient d'exclure du rééchelonnement de dettes, dans le cas du dommage de transfert, les créances privées qui ne sont pas garanties par l'Etat. 214 Choix des banques Afin de limiter les risques et les coûts, il est extrêmement important de sélection- ner rigoureusement les banques privées. La GRE étudie bien sûr aussi la situation des banques et institutions publiques qu'elle accepte comme garantes. Dans ce cas, la valeur de la garantie ou de l'engagement public est prépondérante. Si ce critère de la valeur publique tombe, la GRE, pour juger de la solvabilité d'une banque,, doit utiliser un autre registre. Elle s'inspirera de la pratique des banques et des institutions étrangères de garantie des exportations. Mais en raison de son mandat spécifique, elle doit - comme elle le fait déjà pour les risques publics - être prête à assurer de manière réfléchie des risques supérieurs à ceux que couvrent les assureurs privés, relative- ment aux risques présentés par les pays ainsi qu'à la durée de ses garanties. Pour limiter ces risques, la GRE se servira, comme elle le fait déjà, des moyens utilisés par les banques, tels que le plafonnement de crédits par pays et/ou par institut bancaire. Le point de départ de l'évaluation d'une banque est l'analyse du contexte politique et économique dans lequel elle opère, c'est-à-dire du risque que présente le pays. Comme le fait déjà la GRE, il s'agit de peser ce risque d'un point de vue politique et économique, en tenant également compte des aspects régionaux (stabilité politique, dynamisme économique d'une région). D'autres facteurs interviennent ensuite: législation sur les banques, surveillance des banques, état de santé du système bancaire, éventualité d'un statut de «Lender of last resort» (soutien et politique de l'Etat). Forte de cette analyse, la GRE procédera ensuite à l'évaluation proprement dite de la banque: analyse du bilan et du rapport de gestion, ratings établis par des agences spécialisées, comparaisons transversales, expériences et jugement du marché (limites de crédit, importance économique de la banque). Enfin, troisième étape, on peut juger de la transaction même qui doit être financée ou garantie (marchandise, acquéreur, importance économique et durée de l'engagement). Pour effectuer cette évaluation de la solvabilité, la GRE peut s'informer auprès d'un grand nombre de sources, entre autres: - les institutions et agences internationales spécialisées dans l'analyse de pays et de banques; 1251- les banques suisses qui disposent d'un vaste réseau de correspondants dans le monde et d'une longue expérience et qui procèdent régulièrement à leurs propres analyses; - les représentations diplomatiques à l'étranger et les banques de développe- ment, qui peuvent apporter des renseignements complémentaires; - l'Union de Berne, au sein de laquelle les assureurs de crédits à l'exportation publics et privés échangent intensivement leurs informations sur l'attitude des pays, des gros clients et des garants quant aux paiements (annonce régulière des mauvais payeurs, en particulier des banques). La GRE, institution publique, ne peut se contenter de faire siens les jugements de tiers (des banques p. ex.). Leurs intérêts ne sont pas toujours les mêmes. Les banques sont quelquefois tiraillées entre les intérêts de leurs clients et l'informa- tion due à la GRE. Celle-ci doit donc créer, au sein même du Bureau de la GRE, une instance capable d'évaluer la capacité de paiement des banques, de traiter les informations et de préparer en conséquence des propositions à l'intention de la Commission de la GRE. En collaboration avec les diverses sources d'information, cette instance doit aussi tirer la sonnette d'alarme en temps utile et procéder périodiquement à un réexamen des banques acceptées comme garantes. Par mesure de sécurité supplémentaire et pour maintenir la procédure d'examen et de surveillance dans certaines limites claires, quant à son coût aussi, la GRE sélectionnera les banques les plus importantes et les plus sûres des différents pays partenaires. L'importance économique et la participation de banques étrangères de premier ordre à des établissements bancaires de pays en développement et en transition seront deux critères importants de sélection. 215 Adaptation de la loi sur la GRE La règle actuelle qui veut que la GRE n'accepte que la caution de banques d'Etat et ne couvre pas le risque d'insolvabilité d'acheteurs privés découle des articles 4, lettre c, et 5, lettre b, de la loi fédérale du 26 septembre 1958 sur la garantie contre les risques à l'exportation (RS 946.11). L'article 4, lettre c, permet d'accepter des garanties de banques d'Etat, d'où on peut déduire que celles-ci, explicitement ou implicitement, agissent pour le compte de services publics. Sous réserve d'une décision contraire dans des cas particuliers, la garantie couvre en partie les pertes causées par des événements et des circonstances tels que: c. L'insolvabilité ou le refus de payer d'Etats, de communes, d'autres corpora- tions de droit public ou de banques d'émission qui ont garanti la créance ou qui ont ouvert, ou fait ouvrir par une banque d'Etat, un accréditif irrévocable et confirmé. L'article 5, lettre b, exclut expressément l'assurance du risque d'insolvabilité de clients privés: La garantie ne couvre pas les pertes: b. Qui sont dues à l'insolvabilité ou au refus de payer de clients privés. 1252Ces risques d'insolvabilité ne peuvent être couverts que si l'Etat a garanti la créance ou a fait ouvrir un accréditif irrévocable et confirmé par une banque d'Etat. Pour pouvoir autoriser des banques privées triées sur le volet à servir de garant, nous proposons de modifier l'article 4, lettre c, comme suit: L'insolvabilité ou le refus de payer d'Etats, de communes, d'autres corporations de droit public, de banques d'émission, de banques publiques ou privées qui ont garanti le paiement de la créance ou qui ont ouvert un accréditif irrévocable. Cette formulation maintient l'obligation d'assurer au moyen de garanties le risque d'insolvabilité, quand il ne concerne pas directement les Etats, les communes, les corporations de droit public, ainsi que les entreprises de droit privé leur apparte- nant totalement ou de manière prépondérante ou remplissant des tâches pu- bliques. La caution de banques publiques ou privées est mise sur pied d'égalité. La GRE soumet les unes et les autres à un examen avant de les accepter pour garantes. Des critères d'appréciation différents peuvent être appliqués à cette occasion, mais on constate aujourd'hui déjà que, pour ce qui est des banques d'Etat, on s'appuie de moins en moins sur le seul critère de la possession juridique. La nouvelle formulation, en faisant des banques d'Etat des acteurs autonomes (on laisse tomber la notion de «faire ouvrir»), tient compte de l'évolution qui s'est produite ces dernières décennies: les banques d'Etat fournissaient des garanties de plus en plus directement et de leur propre chef. La révision nous donne aussi l'occasion d'adapter le texte de loi tel qu'il existait jusqu'ici, en fonction de la pratique. L'ancien texte parle d'un «accréditif confir- mé». Dans le jargon de la banque, un accréditif confirmé est' un instrument de paiement garanti par la banque de l'exportateur qui met celui-ci à l'abri de tout risque de non-paiement. Dans le texte de loi, il est question, ce qui est différent, de la garantie de paiement accordée par une banque du pays importateur. D'autre part, s'il existe un accréditif confirmé de la banque de l'exportateur, celui-ci n'a plus à demander une garantie de la GRE. Cette garantie, inversement, est souvent la condition nécessaire pour que la banque de l'exportateur confirme l'accréditif (la garantie précède donc la confirmation). Nous avons corrigé en conséquence cette formulation erronée, en laissant tomber l'épithète «confirmé». L'article 5, lettre b, reste inchangé puisqu'il n'est pas question d'assurer directe- ment le risque d'insolvabilité d'acheteurs privés - quand il ne s'agit pas d'entre- prises remplissant des tâches publiques - mais indirectement, par l'intermédiaire d'une banque publique ou privée (la banque se substitue à l'acheteur). La garantie n'intervient que si la banque ne peut honorer ses garanties ou ses engagements en matière de paiement. 216 Fixation des émoluments Jusqu'à plus ample information, le calcul des émoluments perçus pour assurer les risques d'insolvabilité de clients privés bénéficiant de garanties de banques privées sélectionnées se fera aux taux pratiqués pour le risque du ducroire public. Cela signifie qu'à l'émolument de base qui tient compte du risque que présente le pays 1253et de l'échéance s'ajoutera un supplément de 25 pour cent. La Commission pourra, en fonction de risques ou de garanties spéciaux, décider d'autres surtaxes ou accorder des rabais. L'égalité de traitement des risques de ducroire garantis par des banques d'Etat ou des banques privées sélectionnées part de l'hypothèse que les risques présentés par les deux catégories sont pratiquement égaux. La structure des primes appliquée à cette prestation répond aux critères employés pour toutes les prestations de la GRE: le risque, l'autofinancement à long terme, la compétitivité de notre industrie. Nous réexaminerons périodiquement le supplément de prime prélevé pour la couverture du risque de ducroire en appliquant ces critères et, à cette fin, et présenterons séparément les encaisse- ments de primes et les dommages éventuels ressortissant au ducroire privé. 3 Conséquences financières et conséquences sur l'état du personnel Les conséquences financières ne sont pas quantifiables. On peut néanmoins admettre que la charge supplémentaire incombant à la GRE ainsi que le risque supplémentaire qui en découlera pour la Confédération resteront dans des limites tolérables si l'on pratique une politique de garantie prudente. Voici encore une fois les raisons qui sous-tendent notre conviction: - Dans le domaine public, les dommages dus à l'insolvabilité sont extrêmement rares. Ils sont liés la plupart du temps à des dommages de transfert ou à des événements politiques qui s'y superposent. Le même phénomène joue pour les risques du ducroire privé qui seront couverts par la GRE, bien qu'il soit plus facile de le dissocier de ces causes. Il s'agira essentiellement d'échéances à moyen et long termes, pour lesquelles le risque de ducroire est un élément subsidiaire qui s'ajoute aux autres risques que la GRE peut déjà assurer. - C'est notamment le cas quand l'assurance couvre non pas le risque que présente le destinataire final mais celui d'une bonne banque. Les expériences faites par les assureurs étrangers confirment que les dommages - indépendamment de problèmes de transfert - résultant de l'incapacité d'une banque privée de faire face à ses engagements - paiement ou garantie - sont extrêmement rares. Le risque pourrait augmenter si l'offre de cette nouvelle prestation faisait considérablement augmenter les affaires soumises à la GRE. Mais une telle évolution, qui, à première vue, devrait rester modeste, pourrait également donner des chances à la GRE de mieux diversifier son portefeuille de garanties. Les émoluments pour cette nouvelle prestation doivent encore être calculés de manière à permettre l'autofinancement à long terme de la GRE. Les efforts déployés par l'UE et l'OCDE pour harmoniser plus ou moins les primes dans le sens de cet autofinancement correspondent à notre objectif. Pour ce qui est du personnel, la nouvelle prestation implique l'engagement par le Bureau de la GRE d'un ou deux analystes bancaires. Le Bureau est lié ad- ministrativement au Secrétariat de la Société suisse des constructeurs de ma- chines. L'engagement interviendra donc sur la base du droit privé et les salaires seront prélevés sur le produit des émoluments, donc le fonds de la GRE. 12544 Programme de la législature La proposition de modifier la loi sur la- GRE ne figure pas explicitement dans le programme de la législature 1991 à 1995 parce qu'au moment où il a été élaboré, il n'était pas possible de prévoir les changements du contexte international et notamment les conséquences pour la GRE du processus de privatisation qui en était à ses débuts. La modification contribue cependant au développement équilibré de l'économie et au maintien de l'emploi (but 24 du programme de la législature 1991 à 1995, FF 1992 III I ss). 5 . Relation avec le droit européen En proposant d'adapter la palette des prestations de la GRE, on se rapproche de l'UE, qui s'occupe actuellement d'élaborer une directive concernant la garantie publique des crédits à l'exportation (JO, N° C 272 du 30 septembre 1994, p. 2). Celle-ci a pour but d'harmoniser les conditions de garantie et de couverture et, par conséquent, les émoluments. La palette suisse de prestations, même améliorée, restera en deçà de celles des membres de l'UE, entre autres pour ce qui concerne l'assurance des crédits à l'exportation rédigés en monnaie étrangère (dollars) et, à un moindre degré, le taux de couverture. Au chapitre des primes, il faut s'attendre à ce que les efforts d'harmonisation de l'UE aboutissent progressivement à des conditions de couverture tenant mieux compte des risques. Il se peut donc que l'UE rapproche ses primes de celles plus élevées de notre GRE, notamment pour les pays moins bien classés. Au chapitre des garanties à court terme (jusqu'à deux ans), l'UE s'efforce de transférer au secteur privé les risques jugés négociables. Ils le sont, s'il est possible de les réassurer. Il apparaît que, selon ce critère, la libéralisation projetée va porter surtout ou exclusivement sur l'assurance du risque du ducroire privé dans la zone OCDE. L'acceptation par notre pays de banques privées comme garantes des risques d'insolvabilité de clients privés ne devrait avoir que peu d'effets dans cette zone et sur nos rapports avec l'UE. 6 Bases juridiques La révision de l'article de la loi fédérale sur la garantie contre les risques à l'exportation se fonde, comme l'article lui-même, sur les articles 31bls, 2e alinéa, et 31quinquies de la constitution. N37769 1255Annexe Situation financière de la GRE De 1934 à 1981, la GRE était autosuffisante. Mais à partir de 1978, elle a commencé d'enregistrer des pertes, qui ont été couvertes d'abord par les réserves. De 1981 à 1992, le déficit en liquidités n'a fait qu'augmenter pour atteindre 2,47 milliards de francs. Celui-ci a été comblé par des avances versées par la Confédération au fonds de la GRE créé en 1981. Fin 1992, ces avances étaient compensées à l'actif du bilan par des créances issues d'accords de consolidation conclus avec des pays débiteurs pour un montant de 3,35 milliards de francs. Celles-ci ont été réévaluées à 50 pour cent, soit 1,65 milliard de francs et le bilan affichait alors une perte de 805 millions de francs. Si l'on fait abstraction des pertes élevées qu'ont values autrefois -à la GRE les garanties monétaires (900 millions de francs), les avances de la Confédération ont servi à refinancer des rééchelonnements de dettes que la Suisse a dû conclure depuis le début des années quatre-vingt avec plus de trente pays. Ces accords doivent soulager les pays surendettés et garantir en même temps aux pays créanciers que le capital leur sera remboursé, même si c'est avec retard, et que les intérêts leur seront régulièrement versés. Aujourd'hui, il est courant d'allonger les délais de paiement de dix à seize ans, y compris des délais de grâce de trois à sept ans. Contre remise de leur créance à la GRE, les preneurs de garanties sont indemnisés à l'échéance originelle. Pour ce faire, la GRE dépend des avances de la Confédération. Les créances reprises des exportateurs sont réévaluées à la baisse à un taux élevé qui tient compte de l'incertitude du remboursement par les pays débiteurs. Le report de pertes est donc constitué pour l'essentiel de ces réévaluations à la baisse et des pertes issues des garanties monétaires diminuées des recettes encaissées chaque année (notamment les émoluments). Les mesures d'allégement de 1990 En créant le fonds de la GRE, on pensait que le paiement des intérêts sur les avances de la Confédération serait prélevé sur les encaissements d'intérêts découlant des créances consolidées. Mais à partir de 1986 - donc avant même que ne soient octroyées des réductions d'intérêts dans le cadre d'accords de consolida- tion (avec la Pologne, l'Egypte, les pays en développement les plus démunies, p. ex.) -, les intérêts sur les créances consolidées effectivement versés par les pays débiteurs étaient inférieurs à ceux que la GRE devait payer à la Confédération. Nombre de pays n'étaient tout simplement pas en mesure d'assurer le service de leurs dettes conformément aux accords. En pratique, cela voulait dire que la Confédération finançait par ses avances le paiement des intérêts sur ses créances. Cette constatation, outre le fait que les créances réévaluées de la GRE ne compensaient plus ses dettes par rapport à la Confédération, a été le signal d'alarme qui a incité le Conseil fédéral à proposer aux Chambres fédérales différentes mesures propres à soulager la GRE. Ces mesures ont porté sur les 1256causes qui, dans les années quatre-vingt, ont amené la rapide détérioration de la situation financière de la GRE, à savoir la garantie monétaire et l'endettement. La garantie monétaire a été instituée en 1974, au moment de la chute rapide du dollar et d'une sévère récession. Jusqu'à sa suppression en 1985, elle induit des pertes de 900 millions de francs, qui, contrairement aux créances consolidées, sont absolument irrécupérables. Il a été alors décidé de dispenser la GRE pendant dix ans du paiement des intérêts sur cette part des avances de la Confédération. La seconde mesure d'allégement est directement liée à la crise de la dette et aux efforts déployés pour décharger les pays les plus démunis du poids de cette dette. Elle prévoit que la GRE cède à la Confédération des créances consolidées englobées dans des mesures de désendettement, en échange de quoi la Confédé- ration fait à la GRE une remise de dettes d'un montant correspondant. Si l'on se base sur les actions de désendettement prévues au bénéfice des pays en déve- loppement les plus démunis, mais aussi sur certaines actions en faveur de l'Europe de l'Est («debt for nature-swaps» en Pologne), on peut tabler sur une remise d'environ un milliard de francs sur les avances de la Confédération, ce qui décharge considérablement la GRE, au chapitre du paiement des intérêts surtout. Les créances cédées à la Confédération concernent principalement des pays démunis dont on n'est pas sûr qu'ils puissent un jour rembourser. Le transfert contribue donc à améliorer la qualité du portefeuille de créances consolidées de la GRE. La Confédération trouve un avantage à cette solution: en investissant une somme relativement modeste d'argent frais pour racheter les franchises des exportateurs au prix du marché secondaire, elle peut financer un important volume de désendettement. Ce système a valu à la Suisse de jouer un rôle de pionnier sur la scène internationale dans le domaine du désendettement des pays en développe- ment les moins avancés. L'allégement de la GRE est mis au service du dés- endettement, ce qui fait d'une pierre deux coups. Premiers effets En 1993, pour la première fois depuis 1986, le produit des intérêts sur les créances consolidées effectivement encaissé par la GRE, qui s'est monté à 150 millions de francs, a permis de payer les intérêts dus à la Confédération, soit 82 millions de francs. Cette évolution favorable s'est poursuivie en 1994 (des encaissements d'intérêts issus de consolidations pour un total de 103 mio. de fr. font pendant au paiement d'intérêts à la Confédération s'élevant à 56 mio. de fr.). L'amélioration de la situation relève de la conjugaison de plusieurs facteurs: la dispense du paiement des intérêts sur les garanties monétaires, la suppression du paiement des intérêts portant sur les remises des avances et aussi l'augmentation de la capacité de paiement et la volonté de payer conformément aux accords de désendettement dont témoignent quelques pays importants. Dans le cadre de mesures de désendettement, la GRE a cédé à la Confédération des créances pour un total de 676 millions de francs (1993: 327 mio. de fr., 1994: 349 mio. de fr.) et en contrepartie a bénéficié de la part de cette dernière d'une remise équivalente des sommes qu'elle lui doit. La réévaluation des créances consolidées englobées dans le désendettement a été supprimée. Le produit 1257comptable qui en est résulté a été consacré à une augmentation du taux de réévaluation de 50 à 65 pour cent des autres créances consolidées. A l'avance de la Confédération qui, fin 1994, atteignait encore 1,95 milliard de francs (dont 900 mio. ne sont pas soumis à intérêt) faisaient pendant des créances consolidées réévaluées se montant à 1,37 milliard de francs. Grâce à ces mesures, confortées par des recettes d'intérêts plus élevées et une régression des dommages, le report de pertes a pu être ramené en 1993 de 805 à 727 millions de francs (avec un ajustement des valeurs à la hausse et une amélioration qualitative du portefeuille). Dans ce contexte, il faut cependant noter que la GRE a renoncé jusqu'à présent à prévoir des provisions pour des dommages futurs sur les engagements souscrits et ceci pour les raisons suivantes: l'impossibilité de prévoir le développement des dommages politiques selon les méthodes actuarielles et l'impossibilité pour la GRE dans la situation financière actuelle de constituer des réserves. Nous étudions en ce moment la question de savoir dans quelle mesure et selon quels critères il serait indiqué et raisonnable de constituer de telles provisions. En 1994, au lieu d'indiquer un excédent de recettes, nous avons créé une réserve de 134 millions de francs. Coût de la GRE pour la Confédération L'obligation de payer des intérêts sur les avances de la Confédération constitue une charge pour la GRE, que les institutions similaires à l'étranger ignorent. Celles-ci, à la fin de l'année, peuvent faire passer sur le budget de l'Etat, directement et sans payer d'intérêts, les recettes et les dépenses, ainsi que les déficits. Le système suisse, à savoir un fonds de la GRE séparé du compte financier, est plus transparent, comparé aux autres, et grâce à lui, la GRE a relativement peu pesé jusqu'ici sur la Confédération. La charge consiste dans le renoncement au paiement d'intérêts sur les avances relatives aux pertes moné- taires (250 mio. de fr. environ jusqu'ici) et au remboursement des avances consenties, dans le cadre des actions de désendettement (676 mio. de fr. environ jusqu'ici). Depuis 1982 - année de la première avance faite à la GRE - cela équivaut à 70 millions par an (et jusqu'à 90 mio. de fr., si l'on tient compte des mesures d'allégement prévues d'ici à 1999). En regard de ces coûts actuellement prévisibles de la GRE, soit 1,6 milliard de francs (1000 mio. de fr. d'actions de désendettement et 600 millions de francs de pertes d'intérêts - y compris les intérêts composés - sur les pertes monétaires) figure le total impressionnant des garanties accordées par la GRE depuis qu'elle existe (1934 à 1994), qui s'élèvent à 190 milliards de francs. Quant à savoir si et dans quelle mesure il faut mettre au compte des coûts de la GRE la remise des avances de la Confédération qui entrent dans le cadre de mesures de désendettement (compensées par la cession à la Confédération des créances correspondantes), c'est une question d'apprécia- tion. Coup d'œil sur l'évolution future L'évolution de la situation financière de la GRE dépendra beaucoup du respect des accords de consolidation par les pays débiteurs et du volume futur des dommages. Ce dernier est difficile à estimer, parce que les risques couverts par la GRE (risque politique, risque de transfert) ne peuvent se calculer. On peut 1258admettre, d'une part, que la capacité de paiement des pays débiteurs va continuer de s'améliorer et qu'il y a peu de risques que se reproduise la crise générale de la dette qui a marqué les années quatre-vingt. On peut aussi qualifier de positives les expériences faites avec les économies asiatiques en plein essor et avec les pays de l'Europe de l'Est en transition qui peuvent bénéficier de la GRE. Il ne faut pas se cacher, d'autre part, que les marchés pour lesquels il est important de mettre la GRE à disposition restent des marchés à risque. La sélection négative des risques devrait s'accentuer, puisque les pays des groupes à moindre risque sont toujours plus à même de trouver des financements sur le marché, autrement dit, les risques sont assurés par le marché (banques) pour les échéances à court et moyen termes, sans qu'il faille faire intervenir la GRE. Le rapport qui s'est inversé entre le produit des intérêts issus de consolidations et le paiement des intérêts à la Confédération ne devraient cependant plus être menacé. N37769 1259Loi fédérale Projet sur la garantie contre les risques à l'exportation Modification du L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu le message du Conseil fédéral du 24 mai 19951\ arrête: I La loi fédérale du 26 septembre 19582' sur la garantie contre les risques à l'exportation est modifiée comme suit: Art. 4, let. c Sous réserve d'une décision contraire dans des cas particuliers, la garantie couvre en partie les pertes causées par des événements et des circonstances tels que: c. L'insolvabilité ou le refus de payer d'Etats, de communes, d'autres corpora- tions de droit public, de banques d'émission, de banques publiques ou privées qui ont garanti le paiement de la créance ou qui ont ouvert un accréditif irrévocable; II 1 La présente loi est sujette au référendum facultatif. 2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur. N37769 ') FF 1995 III 1237 2) RS 946.11 1260Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant la modification de l'article 4, lettre c, de la loi fédérale sur la garantie contre les risques à l'exportation du 24 mai 1995 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 1995 Année Anno Band 3 Volume Volume Heft 35 Cahier Numero Geschäftsnummer 95.039 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 05.09.1995 Date Data Seite 1237-1260 Page Pagina Ref. No 10 108 335 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.