210 Verfahren 14 Procedura Procedura Rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren. Aktenein- sichtsrecht. Begründungspflicht. – Verfügungen oder Entscheide, die unter Missachtung des rechtlichen Gehörs ergangen sind, sind grundsätz- lich aufzuheben und zur Durchführung eines ordnungs- gemässen Verwaltungsverfahrens an die Verwaltungs- behörden zurückzuweisen (E. 2a). – Bereits im Verwaltungsverfahren muss den Parteien Gelegenheit geboten werden, sich zu jedem neu einge- reichten Aktenstück äussern zu können (E. 2b). – Aus Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 22 Abs. 1 VRG folgt ein Mindestanspruch auf Begründung eines hoheitlichen Aktes (E. 2.c – d). Diritto di audizione nella procedura amministrativa. Di- ritto di visionare gli atti. Dovere di motivare. – Decisioni o risoluzioni emanate in violazione del diritto di audizione sono in linea di principio da annullare e la pratica da rinviare all’autorità amministrativa per la conduzione di un regolare procedimento amministra- tivo (cons. 2a). – Già nella procedura amministrativa alle parti va con- cessa la possibilità di determinarsi su ogni nuovo docu- mento introdotto (cons. 2b). – Dagli art. 29 cpv. 2 CF e 22 cpv. 1 LGA deriva un diritto minimo alla motivazione di un atto d’imperio (cons. 2c – d). Erwägungen: 2. a) Vorab ist die Rüge der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör zu prüfen, da dieses Recht formeller Natur ist. Die Verletzung des Gehörsanspruchs führt ungeachtet der Er- folgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhe- bung des angefochtenen Entscheides (BGE 132 V 387 E. 5.1 S. 390). Nach der Rechtsprechung kann ein Verfahrensmangel, insbesondere eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches 31211 14/31 Verfahren PVG 2011 Gehör, zwar geheilt werden, wenn die Kognition der urteilenden Instanz nicht eingeschränkt ist und den Beschwerdeführern da- raus auch kein Nachteil erwächst. Eine Heilung ist demgegenüber aber immer dann ausgeschlossen, wenn es sich um eine beson- ders schwerwiegende Verletzung der Parteirechte handelt; zudem soll sie die Ausnahme bleiben (BGE 134 I 335, E. 3.1; 126 I 72, E. 2 mit Hinweisen; PVG 2008 Nr. 1). Verfügungen oder Entscheide, die unter Missachtung des rechtlichen Gehörs ergangen sind, sind daher grundsätzlich auf- zuheben und zur Durchführung eines ordnungsgemässen Verwal- tungsverfahrens an die Verwaltungsbehörden zurückzuweisen (statt vieler: VGU 2008 76 mit weiteren Hinweisen). Nur wenn es sich aus verfahrensökonomischen Gründen geradezu aufdrängt, ist die Heilung einer allfälligen Gehörsverletzung im Rechtsmittel- verfahren nach der zitierten Praxis ausnahmsweise zuzulassen. b) Verletzung des Akteneinsichtsrechts aa) Der durch Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistete Anspruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklärung und ga- rantiert andererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungs- recht der Parteien im Verfahren, soweit dies Einfluss auf ihre Rechtsstellung haben kann. Die Gehörsgarantie ist somit ein ver- fassungsmässig geschütztes Individualrecht, hat also den Charak- ter eines selbstständigen Grundrechtes (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage Zürich 2006, Rz. 1673 ff.). Neben den sich aus Art. 29 Abs. 2 BV und der langjähri- gen Bundesgerichtspraxis ergebenden Mindestgarantien finden für die kantonalen Behörden die im kantonalen Recht vorgesehe- nen Verfahrensvorschriften Anwendung (BGE 131 I 185, E. 2.1). Der Anspruch auf rechtliches Gehör für das Verwaltungsverfahren wird auf kantonaler Ebene durch Art. 16 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Graubünden (VRG) gewährleistet. Er beinhaltet u. a. auch ausdrücklich das Recht auf Akteneinsicht (Art. 17 VRG; BGE 132 II 485 E. 3 S. 494 f.). Das Ak- teneinsichtsrecht erstreckt sich dabei grundsätzlich auf alle Akten, die geeignet sind, Grundlage für die spätere Entscheidung zu bil- den, d. h. entscheidrelevant sind oder sein könnten. Eine Aus- nahme besteht bei Akten des internen amtlichen Verkehrs. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 29 Abs. 2 BV lässt sich aus dem Gehörsanspruch kein Anspruch auf Einsicht in in- terne Verwaltungsdokumente (z. B. Entwürfe, Anträge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege usw.) ableiten, da verhindert werden soll, dass die interne Meinungsbildung der Verwaltung über die ent-14/31 Verfahren PVG 2011 212 scheidenden Aktenstücke und die erlassenen begründeten Verfü- gungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird (BGE 129 IV 141 E. 3.3.1 S. 146 f. mit Hinweisen). Dies gilt ins- besondere für Berichte verwaltungsinterner Fachstellen, die sich darauf beschränken, an sich feststehende Tatsachen sachver- ständig zu würdigen (BGE 115 V 297 E. 2g/bb S. 303 f.). Keine in- ternen Akten sind indes verwaltungsintern erstellte Berichte und Gutachten zu streitigen Sachverhaltsfragen. Diese unterliegen praxisgemäss dem Akteneinsichtsrecht, weil der Anspruch auf rechtliches Gehör vorbehältlich gewisser – vorliegend nicht zu- treffender – Ausnahmen das Recht einschliesst, an Beweiserhe- bungen der Verwaltung teilzunehmen und sich zum Beweisergeb- nis zu äussern (BGE 115 V 297 E. 2g/bb S. 303 f.). Der aus Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 17 VRG fliessende Gehörsanspruch verpflichtet die Behörden entsprechend, die Berechtigten über entscheidwe- sentliche Aktenergänzungen zu informieren und ihnen Gelegen- heit zur Stellungnahme einzuräumen (VGU R 2008 76 mit weiteren Hinweisen). Das Bundesgericht hat den Anspruch gestützt auf Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) insofern noch erweitert, als den Parteien ferner Gelegenheit geboten werden muss, sich zu jedem neu ein- gereichten Aktenstück äussern zu können (BGE 133 I 100, E. 4.3). Diese Grundsätze gelten auch im Verwaltungsverfahren (vgl. Mar- kus Müller, Bernische Verwaltungsrechtspflege, Bern 2008, S. 61; Art. 1 ff. VRG). bb) Vorliegend ist unbestritten, dass das von der Firma X. und Partner AG erarbeitete Gutachten (Lärm- und Schallschutz- nachweis) vom 25. Juni 2010 den Beschwerdeführerinnen vor- gängig des Erlasses der angefochtenen Verfügung trotz Verknüp- fung mit verschiedenen, für den Betrieb einschneidenden, lärmschutzrechtlich relevanten Auflagen keine Gelegenheit zur vorgängigen Kenntnis- und Stellungnahme geboten hat. Bereits angesichts der Tragweite der direkt dem Lärmgutachten entnom- menen Auflagen (bauliche und betriebliche Massnahmen), wel- che offenkundig grossen Einfluss auf die Rechtsstellung der Be- schwerdeführerinnen haben, hätte sich solches vorgängig des Erlasses der angefochtenen Verfügung ohne Weiteres aufge- drängt. Im Lichte der umschriebenen, neueren Rechtsprechung betrachtet wurde damit das den Beschwerdeführerinnen zuste- hende Mitwirkungsrecht in schwerwiegender Weise verweigert. Angesichts der Schwere der Verletzung der Parteirechte erweist sich die Gehörsverletzung im konkreten Fall einer nachträglichen14/31 Verfahren PVG 2011 213 Heilung im vorliegenden Beschwerdeverfahren als nicht mehr zu- gänglich. c) Verletzung der Begründungspflicht aa) Dies umso weniger, als sich auch der vorgebrachte Einwand der ungenügenden Begründung der angefochtenen Ver- fügung als offensichtlich zutreffend erweist. Aus Art. 29 Abs. 2 BV folgt ein Mindestanspruch auf Begründung eines hoheitlichen Ak- tes. Die Begründungspflicht für kantonale Behörden ergibt sich aus dem kantonalen Verfahrensrecht, vorliegend aus Art. 22 Abs. 1 VRG, welcher ausdrücklich festhält, dass Entscheide zu begrün- den seien. Der Sinn und Zweck der Begründungspflicht liegt darin, dass der Bürger wissen soll, warum eine Behörde entgegen sei- nem Antrag entschieden hat. Die Begründung eines Entscheides muss deshalb so abgefasst sein, dass der Betroffene ihn gegebe- nenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Trag- weite des Entscheides ein Bild machen können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Ent- scheid stützt (BGE 129 I 232 E. 3.2; 126 I 97, E. 2b). Zwar darf sich die Behörde auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichts- punkte beschränken. Es ist insbesondere auch nicht nötig, dass sie sich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtli- chen Einwand auseinandersetzt, sondern sie kann sich vielmehr auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschrän- ken (BGE 126 I 97, E. 2b). Ob die Begründung rechtlich zutreffend und haltbar ist, ist wiederum keine Frage des formellen An- spruches auf rechtliches Gehör, sondern der materiellen Beurtei- lung der Streitfrage. bb) Dass es der angefochtenen Verfügung selbst mit Blick auf die angeordneten betrieblichen und baulichen Massnahmen auch nur ansatzweise an einer hinreichenden Begründung man- gelt, ist offensichtlich und wird von der Beschwerdegegnerin denn auch zu Recht nicht in Abrede gestellt. Soweit sie diesen Mangel als einer nachträglichen Heilung zugänglich erachtet, kann ihr auch daher, wie auch angesichts der oben geschilderten Verletzung der Parteirechte, nicht gefolgt werden. d) Indem die Beschwerdegegnerin nach dem oben Gesag- ten durch ihr Vorgehen den verfassungsmässigen Gehörsan- spruch der Beschwerdeführerinnen in schwerwiegender Weise missachtet hat, hat sie es gleichzeitig auch versäumt, das ihr obliegende Verwaltungsverfahren in ordentlicher Weise abzu-14/31 Verfahren PVG 2011 214 wickeln. Insbesondere der Mangel der vorherigen Anhörung und korrekten Durchführung des Beweisverfahrens hinsichtlich des den Beschwerdeführerinnen mit Blick auf die Begründetheit der Auflagen entgegen gehaltenen Lärmgutachtens vom 25. Juni 2010 (Lärm- und Schallschutznachweis) kann nachträglich nicht mehr im vorliegenden Rechtsmittelverfahren geheilt werden. Es geht jedenfalls nicht an, dass sich Verwaltungsbehörden über den elementaren Grundsatz des rechtlichen Gehörs einfach hinweg- setzen und darauf vertrauen, dass solche gravierenden Verfah- rensmängel in einem vom durch den Verwaltungsakt Betroffenen allfällig angestrengten Gerichtsverfahren dann schon behoben würden. Solches führte dazu, dass die Verwaltungsgerichtsbarkeit anstelle der an sich zuständigen Verwaltungsinstanz ganze Ver- waltungsverfahren durchführen bzw. diese für die Verwaltungs- behörden nachholen müsste, was dem Wesen der Verwaltungs- gerichtsbarkeit, deren Aufgabe darin besteht, als unabhängige, ausserhalb der Verwaltung stehende Instanz Verwaltungsakte auf ihre Rechtmässigkeit hin zu überprüfen, krass widerspräche (vgl. VGU R 08 76 mit weiteren Hinweisen). Die angefochtene Verfü- gung ist bereits daher unter Gutheissung der Beschwerde aufzu- heben und die Sache zur ordnungsgemässen Durchführung des Verfahrens und neuem Entscheid an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. U 10 99 Urteil vom 25. Januar 2011