<!DOCTYPE html PUBLIC "-//W3C//DTD HTML 4.01//EN"> <html> <head> <title>AGVE 2000 55 S.203</title> <meta charset="utf-8"/><meta content="text/html; charset=utf-8" http-equiv="CONTENT-TYPE"/> <meta content="Weblaw - www.weblaw.ch" name="Publisher"/> </head> <body> <div class="header"><span class="year">2000</span> <span class="title">Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht</span> <span class="page_no">203</span></div> <div class="page" id="S1"> <div role="main"><br/> <span class="ft1"><b>VII. Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht</b></span><br/> <br/> <br/> <br/> [...]<br/> <br/> <span class="ft3"><b>55</b></span> <span class="ft3"><b>Planungsermessen der Gemeinde. Rechtsschutz im Beschwerdeverfahren.</b></span><br/> <span class="ft3"><b>- Das Ermessen der Planungsträger ist auch im Falle einer (erstmali-</b></span><br/> <span class="ft3"><b>gen) Teilgenehmigung einer Nutzungsplanung verbunden mit einer</b></span><br/> <span class="ft3"><b>Rückweisung nicht eingeschränkt. Aus Art. 21 RPG ergibt sich keine</b></span><br/> <span class="ft3"><b>Kognitionsbeschränkung der Beschwerdeinstanz.</b></span><br/> <span class="ft3"><b>- Der Rechtsschutzanspruch verlangt eine volle Überprüfung des kom-</b></span><br/> <span class="ft3"><b>munalen Planungsentscheids, insbesondere der Ermessensbetätigung.</b></span><br/> <br/> <span class="ft4">Entscheid des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 31. Mai 2000 in</span><br/> <span class="ft4">Sachen R.F. und Mitbeteiligte gegen Entscheid des Regierungsrats und Ent-</span><br/> <span class="ft4">scheid des Grossen Rats.</span><br/> <br/> <span class="ft5"><i>Aus den Erwägungen</i></span><br/> <br/> <span class="ft6">3. a) Die Beschwerdeführer machen geltend, die Einzonung der</span><br/> <span class="ft6">umstrittenen Teilfläche von 800 m</span><span class="ft7"><sup>2</sup></span> <span class="ft6">sei innerhalb der Gemeinde nie</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2000</span> <span class="title">Verwaltungsgericht</span> <span class="page_no">204</span></div> <div class="page" id="S2"> <div role="main"><br/> <span class="ft6">diskutiert worden, und sie hätten sich auch innerhalb des Planungs-</span><br/> <span class="ft6">verfahrens nicht dazu äussern können.</span><br/> <span class="ft6">b) Die Gemeinden erlassen allgemeine Nutzungspläne und all-</span><br/> <span class="ft6">gemeine Nutzungsvorschriften, die das Gemeindegebiet in ver-</span><br/> <span class="ft6">schiedene Nutzungszonen einteilen und Art und Mass der Nutzung</span><br/> <span class="ft6">regeln (§ 13 Abs. 1 BauG). Die Gemeinden schützen die Landschaf-</span><br/> <span class="ft6">ten von kantonaler Bedeutung im allgemeinen Nutzungsplan, kon-</span><br/> <span class="ft6">kretisieren die Ziele, legen die Rechtswirkungen fest und bezeichnen</span><br/> <span class="ft6">die genaue Gebietsabgrenzung. Sie können auch Schutzzonen</span><br/> <span class="ft6">ausscheiden für schützenswerte Lebensräume von kommunaler Be-</span><br/> <span class="ft6">deutung (§ 15 Abs. 1 und Abs. 2 lit. e BauG i.V.m. § 8 Abs. 1 NLD).</span><br/> <span class="ft6">Die Bewertung der Schutzwürdigkeit der Biotope von lokaler Be-</span><br/> <span class="ft6">deutung hat sich nach den die Kriterien in § 6 Abs. 3 NLD zu richten.</span><br/> <span class="ft6">Auch der Aspekt des ökologische Ausgleichs im Sinne von Art. 18b</span><br/> <span class="ft6">NHG ist bei der Planung zu berücksichtigen (§ 13 und § 14 NSV).</span><br/> <span class="ft6">Die Gemeinden besitzen bei der Ausscheidung lokaler Schutzzonen</span><br/> <span class="ft6">ein weites Ermessen.</span><br/> <span class="ft6">c) Das Planungsermessen der Gemeinde ist nach der Rechtspre-</span><br/> <span class="ft6">chung des Verwaltungsgerichts auch im Falle einer (erstmaligen)</span><br/> <span class="ft6">Teilgenehmigung einer Nutzungsplanung verbunden mit einer Rück-</span><br/> <span class="ft6">weisung nicht eingeschränkt (vgl. AGVE 1996, S. 304 ff., ins-</span><br/> <span class="ft6">besondere Erw. II/1b/bb). Bei der Rückweisung mit einem bestimm-</span><br/> <span class="ft6">ten Auftrag handelt es sich grundsätzlich nicht um verbindliche An-</span><br/> <span class="ft6">weisungen. Soweit nach den Grundsätzen der Raumplanung eine</span><br/> <span class="ft6">Entscheidungsfreiheit besteht, hat die Gemeinde bei der Überarbei-</span><br/> <span class="ft6">tung der Nutzungsplanung die ihr - auch auf Grund der Gemeinde-</span><br/> <span class="ft6">autonomie (§ 106 KV) - zustehende Gestaltungsfreiheit. Im Rahmen</span><br/> <span class="ft6">der Überarbeitung sind die Verfahrensvorschriften (§§ 22 ff. BauG),</span><br/> <span class="ft6">die Planungsgrundsätze und Planungsvorschriften des Raumpla-</span><br/> <span class="ft6">nungsrechts einzuhalten. Dies gilt im Besonderen für die Interessen-</span><br/> <span class="ft6">abwägung (Art. 3 Abs. 1 RPV). Auch im "zweiten Umgang" sind die</span><br/> <span class="ft6">Interessen zu ermitteln, zu beurteilen und zu optimieren (Pierre</span><br/> <span class="ft6">Tschannen, in: Heinz Aemissegger/Alfred Kuttler/Pierre Moor/Ale-</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2000</span> <span class="title">Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht</span> <span class="page_no">205</span></div> <div class="page" id="S3"> <div role="main"><br/> <span class="ft6">xander Ruch [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raum-</span><br/> <span class="ft6">planung [Kommentar RPG], Zürich 1999, Art. 3 N 24 ff.). Bei einer</span><br/> <span class="ft6">Teilgenehmigung mit Rückweisung eines total revidierten Nutzungs-</span><br/> <span class="ft6">planes ist das Rechtssetzungsverfahren für die nicht genehmigten</span><br/> <span class="ft6">Planungsteile nicht abgeschlossen. Die Gestaltungsfreiheit der Ge-</span><br/> <span class="ft6">meinde ist im Rahmen der ihr von der Genehmigungsinstanz auf-</span><br/> <span class="ft6">erlegten Überarbeitung deshalb auch nicht auf eine Anpassung und</span><br/> <span class="ft6">Überarbeitung nach Art. 21 Abs. 2 RPG eingeschränkt.</span><br/> <span class="ft6">d) Zur Planung nach der Rückweisung durch den Grossen Rat</span><br/> <span class="ft6">und zum Rechtsschutzverfahren des revidierten Nutzungsplanes er-</span><br/> <span class="ft6">gibt sich Folgendes:</span><br/> <span class="ft6">aa) Mit Schreiben vom 13. April 1993 ersuchte der Gemeinde-</span><br/> <span class="ft6">rat W. das Baudepartement, das weitere Vorgehen in der Angelegen-</span><br/> <span class="ft6">heit aufzuzeigen. Das Baudepartement äusserte sich mit Schreiben</span><br/> <span class="ft6">vom 22. April 1993 dahingehend, dass nach den Auflagen im Ge-</span><br/> <span class="ft6">nehmigungsentscheid des Grossen Rates vom 5. Januar 1993 kein</span><br/> <span class="ft6">Planungsspielraum für eine Zonierung als Bauzone bestehe. Für die</span><br/> <span class="ft6">vom Grossen Rat verlangte Zonierung als "geeignete Nichtbauzone"</span><br/> <span class="ft6">bestünden zwei Möglichkeiten: die Zonierung als Magerwiese oder</span><br/> <span class="ft6">als Alternative eine Landwirtschaftszone überlagert mit einer Land-</span><br/> <span class="ft6">schaftsschutzzone. Die Abteilung Raumplanung ergänzte diese An-</span><br/> <span class="ft6">weisung mit dem Hinweis, dass ein, von dieser Anweisung abwei-</span><br/> <span class="ft6">chender Antrag des Gemeinderates zu Handen der Gemeindever-</span><br/> <span class="ft6">sammlung zur Nichtgenehmigung und (direkten) Zuweisung zu einer</span><br/> <span class="ft6">Nichtbauzone durch den Grossen Rat führen würde. Aus diesen</span><br/> <span class="ft6">Äusserungen kann geschlossen werden, dass schon das Baudeparte-</span><br/> <span class="ft6">ment von einer fehlenden Gestaltungsfreiheit der Gemeinde ausging.</span><br/> <span class="ft6">Diese Anweisungen veranlassten jedenfalls den Gemeinderat W.</span><br/> <span class="ft6">davon auszugehen, dass sie im ganzen Gebiet "Stückhalde" keinen</span><br/> <span class="ft6">Planungsspielraum mehr besitze. Anlässlich der Verhandlung vor</span><br/> <span class="ft6">Verwaltungsgericht erklärte der Vertreter des Gemeinderats, dieser</span><br/> <span class="ft6">sei zudem davon ausgegangen, dass die Gemeinde keine Entschei-</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2000</span> <span class="title">Verwaltungsgericht</span> <span class="page_no">206</span></div> <div class="page" id="S4"> <div role="main"><br/> <span class="ft6">dungsfreiheit mehr gehabt habe, und das gesamte Gebiet nur einer</span><br/> <span class="ft6">geeigneten Nichtbauzone habe zuweisen können.</span><br/> <span class="ft6">Die Einsprachen der Beschwerdeführer wurden in der Folge</span><br/> <span class="ft6">ausschliesslich unter Hinweis auf die kantonalen Vorgaben abgewie-</span><br/> <span class="ft6">sen. Am 13. Juni 1997 beschloss die Einwohnergemeindeversamm-</span><br/> <span class="ft6">lung W. die Änderung des Bauzonen- und Kulturlandplanes und wies</span><br/> <span class="ft6">das ganze Gebiet "Stückhalde" der Magerwiesenzone zu. Eine Prü-</span><br/> <span class="ft6">fung und Beurteilung der fraglichen 800 m</span><span class="ft7"><sup>2</sup></span> <span class="ft6">der vormals 1. Bautiefe</span><br/> <span class="ft6">gemäss Zonenplan 1969 fand aufgrund der - vermeintlichen - Bin-</span><br/> <span class="ft6">dung an die Vorgaben des Grossen Rates nicht mehr statt.</span><br/> <span class="ft6">Mit Beschluss vom 31. März 1998 genehmigte der Grosse Rat</span><br/> <span class="ft6">den Bauzonenplan, den Kulturlandplan sowie die BNO der Ge-</span><br/> <span class="ft6">meinde W. Die Prüfung der Genehmigungsbehörde beschränkt sich</span><br/> <span class="ft6">auf Rechtsmässigkeit, Übereinstimmung mit den kantonalen Richt-</span><br/> <span class="ft6">plänen und der angemessenen Berücksichtigung kantonaler und re-</span><br/> <span class="ft6">gionaler Interessen (§ 27 Abs. 2 BauG). Eine Überprüfung und Be-</span><br/> <span class="ft6">urteilung reiner kommunaler Interessen fanden im Genehmigungs-</span><br/> <span class="ft6">verfahren nicht statt (vgl. Protokoll des Grossen Rates vom 31. März</span><br/> <span class="ft6">1998, Art. 550).</span><br/> <span class="ft6">Damit steht fest, dass für die umstrittene Teilfläche ein materiel-</span><br/> <span class="ft6">ler Planungsentscheid der Gemeinde fehlt.</span><br/> <span class="ft6">bb) Der Regierungsrat ging in seinen Erwägungen im Be-</span><br/> <span class="ft6">schwerdeentscheid davon aus, dass der Gemeinde beim Grund-</span><br/> <span class="ft6">satzentscheid keine erhebliche Entscheidungsfreiheit zukomme, zu-</span><br/> <span class="ft6">mindest dann nicht, wenn nicht neue Erkenntnisse, bzw. Tatsachen</span><br/> <span class="ft6">eine Anpassung des Nutzungsplanes im Sinne von Art. 21 Abs. 2</span><br/> <span class="ft6">RPG begründen. Die Zuweisung der umstrittenen Teilfläche in die</span><br/> <span class="ft6">Zone Magerwiese erachtete er auf Grund der lokalen Schutzwürdig-</span><br/> <span class="ft6">keit begründet.</span><br/> <span class="ft6">aaa) Im Rechtschutzverfahren nach § 26 BauG ist eine vollum-</span><br/> <span class="ft6">fänglich Überprüfung des Planungsentscheides der Gemeinde ein-</span><br/> <span class="ft6">schliesslich der Ermessenskontrolle (Art. 33 Abs. 3 lit. b. RPG; § 26</span><br/> <span class="ft6">i.V.m. § 4 Abs. 1 BauG und § 49 VRPG) vorgeschrieben. Dieser</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2000</span> <span class="title">Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht</span> <span class="page_no">207</span></div> <div class="page" id="S5"> <div role="main"><br/> <span class="ft6">Rechtsschutzanspruch setzt voraus, dass ein materieller Planungsent-</span><br/> <span class="ft6">scheid vorliegt, der überprüft werden kann. Nach dem Planungsab-</span><br/> <span class="ft6">lauf und den übereinstimmenden Angaben an der Augenscheinsver-</span><br/> <span class="ft6">handlung hat die Gemeinde die Planung auf die Umsetzung der ver-</span><br/> <span class="ft6">meintlich unverrückbaren Auflage des Grossen Rates beschränkt.</span><br/> <span class="ft6">Eine Prüfung und Beurteilung des umstrittenen Teilgebietes nach den</span><br/> <span class="ft6">Grundsätzen des RPG und BauG (Art. 2 Abs. 3, 15 und 17 RPG und</span><br/> <span class="ft6">§§ 13 und 15 BauG) hat nicht stattgefunden, noch wurden die öf-</span><br/> <span class="ft6">fentlichen Interessen für das umstrittene Teilstücke unter Art. 15</span><br/> <span class="ft6">RPG und den massgebenden Natusschutzaspekten von der Gemeinde</span><br/> <span class="ft6">festgestellt. Soweit beim vorliegenden Vollzug des Rückweisungs-</span><br/> <span class="ft6">auftrages von einem materiellen Planungsentscheid gesprochen wer-</span><br/> <span class="ft6">den kann, wurde auch der massgebende Sachverhalt unvollständig</span><br/> <span class="ft6">festgestellt. Die Gemeinde W. hat das Bedürfnis nach einem lokalen,</span><br/> <span class="ft6">das Schutzgebiet "Sunneberg" ergänzendes und auf die Teilfläche</span><br/> <span class="ft6">auszudehnendes Naturschutzgebiet nie geltend gemacht.</span><br/> <span class="ft6">bbb) Die Zurückhaltung der Beschwerdeinstanz bei der Beurtei-</span><br/> <span class="ft6">lung von kommunalen Interessen schliesst die Pflicht zur vollen</span><br/> <span class="ft6">Überprüfung des Planungsentscheides nicht aus (vgl. Pierre</span><br/> <span class="ft6">Tschannen, in: Kommentar RPG, a.a.O., Art. 2 N 60 ff.), sondern</span><br/> <span class="ft6">bedeutet, dass der Gemeinde ihre Gestaltungsfreiheit in der Planung</span><br/> <span class="ft6">zu belassen ist (vgl. BGE 121 I 122; BGE 116 IA 221 Erw. 2c). Vo-</span><br/> <span class="ft6">raussetzung einer Überprüfung - und damit für den Rechtschutzan-</span><br/> <span class="ft6">spruch des Betroffenen - ist in jedem Fall, dass die Gemeinde die</span><br/> <span class="ft6">planerischen Entscheidungen getroffen hat. Das ist in vorliegenden</span><br/> <span class="ft6">Fall nicht geschehen, indem die Gemeinde ihre Planung auf den</span><br/> <span class="ft6">blossen Vollzug der Auflage aus dem Rückweisungsentscheid be-</span><br/> <span class="ft6">schränkte. Eine Prüfung und Abwägung der Interessen für die von</span><br/> <span class="ft6">den Beschwerdeführern beantragten 800 m</span><span class="ft7"><sup>2</sup></span> <span class="ft6">nach den Kriterien von</span><br/> <span class="ft6">Art. 15 RPG und der möglichen Naturschutzinteressen fanden nicht</span><br/> <span class="ft6">statt. Damit hat es der Planungsträger, die Gemeinde W., unterlassen,</span><br/> <span class="ft6">eine RPG-konforme Planung mit vollständiger Interessenabwägung</span><br/> <span class="ft6">durchzuführen. Ein solcher Planungsentscheid verletzt die Rechte</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2000</span> <span class="title">Verwaltungsgericht</span> <span class="page_no">208</span></div> <div class="page" id="S6"> <div role="main"><br/> <span class="ft6">des Grundeigentümers; der Beschwerdeentscheid, der eine solche</span><br/> <span class="ft6">Planung schützt, seinen Rechtschutzanspruch.</span><br/> <span class="ft6">ccc) Die Gemeinde als Planungsträgerin hat auch ihr Planungs-</span><br/> <span class="ft6">ermessen bei der Ausscheidung der Naturschutzzone im umstrittenen</span><br/> <span class="ft6">Teilgebiet nicht ausgeübt. Die Ermessen betrifft insbesondere die</span><br/> <span class="ft6">Abgrenzung des Baugebietes und der Naturschutzzone auf den</span><br/> <span class="ft6">800 m</span><span class="ft7"><sup>2</sup></span><span class="ft6">. Die Ermessensunterschreitung ist eine Rechtsverletzung</span><br/> <span class="ft6">(Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwal-</span><br/> <span class="ft6">tungsrechts, 3. Auflage, Zürich 1998, Rz. 382 f.). Der Beschwerde-</span><br/> <span class="ft6">entscheid, der diese Ermessensunterschreitung schützt, verletzt auch</span><br/> <span class="ft6">in dieser Hinsicht den Anspruch auf volle Überprüfung einer Nut-</span><br/> <span class="ft6">zungsplanung im Rechtschutzverfahren.</span><br/> <span class="ft6">ddd) Entgegen der Auffassung des Regierungsrates ergibt sich</span><br/> <span class="ft6">aus Art. 21 RPG keine Kognitionsbeschränkung der Beschwerde-</span><br/> <span class="ft6">instanz. Die Änderung und Anpassung von Nutzungsplänen nach</span><br/> <span class="ft6">dieser Bestimmung betrifft nur Nutzungspläne bei denen das (mate-</span><br/> <span class="ft6">rielle) Rechtssetzungsverfahren abgeschlossen ist (vgl. AGVE 1991,</span><br/> <span class="ft6">S. 119 ff. Erw. ccc). Bei einer Teilgenehmigung ist das Nutzungs-</span><br/> <span class="ft6">planverfahren für das von einer Rückweisung betroffene Gebiet nicht</span><br/> <span class="ft6">abgeschlossen, weshalb weder die Gemeinde bei der Überarbeitung</span><br/> <span class="ft6">des Planes im zweiten Umgang, noch die Beschwerdeinstanz bei der</span><br/> <span class="ft6">Überprüfung die Beurteilung auf die Voraussetzungen des Art. 21</span><br/> <span class="ft6">RPG (vgl. Thierry Tanquerel, in: Kommentar RPG, Art. 21 N 28 ff.)</span><br/> <span class="ft6">beschränken können.</span><br/> <span class="ft6">e) Zusammenfassend sind die Beschwerden aus diesen Gründen</span><br/> <span class="ft6">für die umstrittene Teilfläche von 800 m</span><span class="ft7"><sup>2</sup></span> <span class="ft6">gutzuheissen. Der Geneh-</span><br/> <span class="ft6">migungsentscheid hat einen nicht RPG-konformen Planungsakt der</span><br/> <span class="ft6">Gemeinde und materiell den Beschwerdeentscheid, mit dem der</span><br/> <span class="ft6">Rechtsschutzanspruch der Beschwerdeführer verletzt wurde, ge-</span><br/> <span class="ft6">schützt.</span><br/></div> </div> </body> </html>