B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung IV D-7999/2015/pjn U r t e i l v o m 4 . M ä r z 2 0 1 6 Besetzung Richterin Nina Spälti Giannakitsas (Vorsitz), Richter Martin Zoller, Richter Andreas Trommer, Gerichtsschreiberin Eva Hostettler. Parteien A.______, geboren am (…), B.______, geboren am (…), C.______, geboren am (…), D.______, geboren am (…), E.______, geboren am (…), F.______, geboren am (…), Jemen, c/o Schweizerische Botschaft in Jordanien, Beschwerdeführende, gegen Staatssekretariat für Migration (SEM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Visum aus humanitären Gründen (VrG); Verfügung des SEM vom 26. Oktober 2015 / (…). D-7999/2015 Seite 2 Sachverhalt: A. Die Beschwerdeführenden – ein Ehepaar mit drei Kindern und die Mutter des Vaters, alle jemenitische Staatsangehörige – ersuchten bei der schwei- zerischen Vertretung in G.______ (nachfolgend: Vertretung) um Erteilung von Schengen-Visa mit räumlich beschränkter Gültigkeit aus humanitären Gründen (Visaantragsformulare vom 4. Februar 2015). Den Antragsformu- laren waren zahlreiche Dokumente beigelegt (vgl. vorinstanzliche Akten 1-181). B. Mit sechs Formularentscheiden vom 19. Februar 2015 – eröffnet am 23. Februar 2015 – verweigerte die Vertretung die Ausstellung der Visa mit der Begründung, der Zweck und die Bedingungen des beabsichtigten Auf- enthalts seien nicht nachgewiesen worden. C. Gegen diesen Entscheid erhob en die Beschwerdeführenden mit Eingabe vom 1. März 2015 gestützt auf Art. 6 Abs. 2bis AuG (SR 142.20) Einsprache beim SEM. Der Eingabe waren wiederum zahlreiche Dokumente beigelegt (vgl. vorinstanzliche Akten 201-220). Zur Begründung wurde ausgeführt, er – der beschwerdeführende Vater – sei (Beruf) und deswegen im Jemen Opfer von unrechtmässiger Haft und Todesdrohungen gewesen, wobei auch versucht worden sei, seinen Sohn zu entführen. Sie seien in Jemen unmittelbar gefährdet, getötet zu werden. D. Mit Verfügung vom 26. Oktober 2015 – eröffnet am 10. November 2015 – wies die Vorinstanz die Einsprache der Beschwerdeführenden ab und auf- erlegte ihnen die Verfahrenskosten, welche mit dem bereits geleisteten Kostenvorschuss verrechnet wurden. Zur Begründung führte das SEM im Wesentlichen aus, angesichts der politischen und wirtschaftlichen Verhält- nisse in der Region, aus welcher sie stammten, würden viele Personen versuchen sich ins Ausland zu begeben. Dabei sei das Risiko einer nicht fristgerechten und anstandslosen Rückkehr als hoch einzustufen. Die Be- schwerdeführenden hätten nicht dargelegt, dass bei ihnen, angesichts die- ser Umstände, besondere persönliche Umstände vorlägen, welche eine fristgerechte Ausreise sicherstellen würden. Daher seien die Einreisevo- raussetzungen für ein einheitliches Schengen-Visum nicht erfüllt. D-7999/2015 Seite 3 Des Weiteren würden keine besonderen namentlich humanitären Gründe vorliegen, die eine Einreise in die Schweiz trotzdem als zwingend notwen- dig erscheinen lassen würden. Ein Visum aus humanitären Gründen könne nur dann ausgestellt werden, wenn die betreffende Person im Heimat- oder Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und kon kret an Leib und Leben ge- fährdet sei und sich in einer besonderen Notsi tuation befinde, welche ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich mache. Die Beschwerdefüh- renden hätten sich in der Vergangenheit bereits in einem Drittstaat – näm- lich H.______ – aufgehalten und befänden sich nunmehr in Jordanien. In Jordanien seien sie nicht gefährdet und es würden keine Hinweise beste- hen, wonach sie nach Jemen zurückkehren müssten. E. Mit an das SEM gerichteter Eingabe vom 1. Dezember 2015 – Eingang beim SEM am 8. Dezember 2015 – erhoben die Beschwerdeführenden da- gegen Beschwerde und beantragten sinngemäss, die angefochtene Verfü- gung sei aufzuheben und ihnen seien Visa für die Einreise in die Schweiz zu erteilen. Gestützt auf Art. 8 Abs. 1 VwVG überwies das SEM die Akten zuständigkeitshalber an das Bundesverwaltungsgericht (Eingang beim Bundesverwaltungsgericht am 10. Dezember 2015). Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, sie würden sich ver- pflichten die Schweiz wiederum zu verlassen, sobald die Situation in ihrem Heimatstaat eine sichere Rückkehr erlaube. Wie den beigelegten Doku- menten entnommen werden könne, seien sie in ihrem Heimatstaat an Leib und Leben bedroht, weil er – der Beschwerdeführer – in seiner Funktion als (Beruf) und (…) etliche Missstände angeprangert habe. Des Weiteren sei darauf hinzuweisen, dass die Bedrohungen auch in Jordanien anhielten und sie nicht in Sicherheit seien. Ihre Reise nach H.______ sei zur medizi- nischen Behandlung der Mutter erfolgt. Schliesslich werde darauf hinge- wiesen, dass sich die allgemeine Menschenrechtslage in ihrem Heimat- staat gemäss verschiedenen Berichten weiter verschlechtert habe und ins- besondere (Beruf) immer wieder Opfer von Menschenrechtsverletzungen würden. Der Eingabe waren im Wesentlichen folgende Dokument e, allesamt mit Übersetzung, beigelegt: Schreiben eines Anwalts vom (…) 2014 in Jemen, wonach der Beschwerdeführer (Vater) in Jemen bedroht werde und die Staatsanwaltschaft eine Unters uchung einleiten solle. Mehrere Auszüge von sozialen Netzwerken, worin der Beschwerdeführer der Zusammenar- beit mit Saudi Arabien bezichtigt und mit dem Tod bedroht w erde, wobei D-7999/2015 Seite 4 man ihn auch in Jordanien finden werde. Mehrere Internetauszüge, worin die Freilassung des Beschwerdeführers aus der unrechtmässigen Haft von verschiedenen Menschenrechtsorganisationen und Aktivisten gefordert werde, allesamt vom (…). Ein Internetauszug eines Schreibens des jeme- nitischen Sicherheitsausschusses, wonach keine Angaben über militäri- sche Einrichtungen und Bewegungen veröffentlicht werden dürf ten. Meh- rere Internetberichte, wonach die Facebook Seite des Beschwerdeführers gehackt worden sei, allesamt vom Januar 2015. Schreiben eines jemeniti- schen Rechtsanwalts vom (…) 2012, wonach die Sicherheitskräfte den Schutz des Beschwerdeführers sicherstellen und die Verdächtigen ange- messen bestraft werden soll en. Zwei Schreiben von jordanischen Behör- den, wonach der Beschwerdeführer auf sozialen Netzwerken mit dem Tod bedroht werde und die jordanische Polizei dem nachgehen wolle, vom (…) und (…) 2015. F. Mit Eingabe vom 11. Dezember 2015 (Poststempel) wurde dem Bundes- verwaltungsgericht durch die Vertretung in G.______ die Beschwerde mit den Beweismitteln im Original zugestellt. G. Mit Verfügung vom 17. Dezember 2015 wurde das SEM aufgefordert, dem Bundesverwaltungsgericht bis zum 24. Dezember 2015 die vorinstanzli- chen Akten zuzustellen. H. Am 22. Dezember 2015 wurden dem Bundesverwaltungsgericht vor - instanzliche Akten zugestellt, welche weder geheftet, paginiert, chronolo- gisch abgelegt oder in einem Aktenverzeichnis aufgenommen wurden. I. Mit Verfügung vom 15. Januar 2016 wurde das SE M angewiesen, dem Bundesverwaltungsgericht ordentlich geführte vorinstanzliche Akten zuzu- stellen. J. Am 22. Januar 2016 gingen beim Bundesverwaltungsgericht der Aktenfüh- rungspflicht des SEM entsprechende vorinstanzliche Akten ein. D-7999/2015 Seite 5 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, welche von einer in Art. 33 VGG aufge- führten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen unter anderem Verfü- gungen des SEM, mit denen die Erteilung eines Schengen-Visums verwei- gert wurde. In dieser Materie entscheidet das Bundesverwaltungsgericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 BGG). 1.2 Sofern das VGG nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG). 1.3 Die Beschwerdeführenden sind gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Be- schwerde berechtigt. Auf die frist - und formgerecht eingereichte Be - schwerde ist somit einzutreten (Art. 50 Abs. 1 und 52 Abs. 1 VwVG). 2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die vorliegend angefochtene Ver- fügung auf Verletzung von Bundesrecht (einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens), unrichtige oder unvollständige Feststel- lung des rechtserheblichen Sachverhalts und Unangemessenheit hin (Art. 49 VwVG; vgl. BVGE 2015/5 E. 2). 3. Gestützt auf Art. 57 Abs. 1 e contrario VwVG wurde auf einen Schriften- wechsel verzichtet. 4. Vorab ist im Rahmen der über das Rügeprinzip hinausgehenden Prüfungs- befugnis des Bundesverwaltungsgerichts von Amtes wegen eine Verlet- zung der Aktenführungspflicht durch das SEM festzustellen. Die Aktenfüh- rungspflicht – sie beinhaltet insbesondere die übersichtlich geordnete Ab- lage, Paginierung und Registrierung der vollständigen Akten im Aktenver- zeichnis – ergibt sich aus dem Akteneinsichtsrecht der Beschwerdeführen- den, welches in Art. 26 ff. VwVG geregelt ist und Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör darstellt (vgl. dazu ausführlich BVGE 2011/ 37 E. 5.4.1). Der Anspruch auf Akteneinsicht setzt eine geordnete, übersichtliche und vollständige Aktenführung voraus (vgl. GEROLD STEINMANN, in: St. Gal- ler Kommentar zur BV, 3. Aufl. 2014, Art. 29 N. 42 ff. m.H.; BGE 137 II 266 E. 3.2, 136 I 229 E. 5.2, 135 I 279 E. 2.3, 135 II 286 E. 5.1; Urteil des BGer D-7999/2015 Seite 6 8C_319/2010 vom 15. Dezember 2010 E. 2.2; BVGE 2012/24 E. 3.2, 2011/37 E. 5.4.1 je m.H.). Sie ist aber auch für die rekursinstanzlichen Behörden von massgeblicher Bedeutung, weil im Falle einer Unkenntnis über die von der Vorinstanz tat- sächlich herangezogenen Akten die Gefahr eines unrichtigen – wenngleich grundsätzlich revisionsfähigen – Urteils besteht, wodurch erneut der An- spruch des Betroffenen auf rechtliches Gehör verletzt wäre. Vorliegend hat das SEM die Akten des Verfahrens betreffend Erteilung von Schengen - Visa aus humanitären Gründen weder paginiert noch in einem Aktenver- zeichnis registriert und damit die Aktenführungspflicht verletzt. Am 22. Ja- nuar 2016 gingen beim Bundesverwaltungsgericht, nachdem das SEM mit Verfügung vom 17. Dezember 2015 dazu aufgefordert wurde, nunmehr or- dentlich geführte Akten ein. Die ungenügende Aktenführung war für die Be- schwerdeführenden im bisherigen Verfahren nicht von entscheidwesentli- cher Bedeutung, da sie offenbar keine Akteneinsicht verlangt haben. Von einer Aufhebung der Verfügung und Rückweisung der Sache an die Vor - instanz kann deshalb – und insbesondere auch in Anbetracht des überwie- genden Interesses der Beschwerdeführenden an einem raschen Entscheid – verzichtet werden. 5. 5.1 Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise, noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Er - teilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten auch – grundsätzlich nicht verpflichtet, ausländischen Personen die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. BVGE 2009/27 E. 3 S. 342 m.w.H.). Die im AuG und seinen Ausführungsbestimmungen enthaltenen Regelun- gen über das Visumsverfahren und über die Ein - und Ausreise gelangen nur soweit zur Anwendung, als die Schengen -Assoziierungsabkommen keine abweichenden Bestimmungen enthalten (vgl. Art. 2 Abs. 2-5 AuG). 5.2 Angehörige von Drittstaaten dürfen über die Aussengrenzen des Schengen-Raums für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten je Sechsmonatszeitraum einreisen, wenn sie im Besitz gültiger Reisedoku - mente sind, die zum Grenzübertritt berechtigen. Gemäss Art. 4 der Verord- nung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung (VEV, SR 142.204) unterstehen Staatsangehörige gewisser Länder zudem der D-7999/2015 Seite 7 Visumspflicht (vgl. Verordnung [EG] Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen im Besitz eines Visums sein müs- sen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind). 5.3 Im Weiteren müssen Drittstaatsangehörige für den Erhalt eines einheit- lichen Schengen-Visums im Sinne von Art. 2 Abs. 3 Visakodex den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen. Namentlich haben sie zu be- legen, dass sie de n Schengen-Raum vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums wieder verlassen beziehungsweise Ge währ für ihre fristgerechte Wiederausreise bieten. Ferner dürfen Dritt staatsangehörige nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Ein reiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die in- nere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Bezie- hungen eines Mitgliedstaats darstellen (vgl. zum Ganzen: Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 AuG; Art. 2 Abs. 1 VEV und Art. 5 Abs. 1 Schengener Grenzkodex; Verordnung {EG} Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Ra- tes vom 15. März 2006 über einen Ge meinschaftskodex für das Über- schreiten der Grenzen durch Personen, ABl. L 105 vom 13. April 2006, zu- letzt geändert durch Verordnung {EU} N r. 610/2013, ABl. L 182 vom 29. Juni 2013], vgl. auch BVGE 2009/27 E. 5 und 6). 5.4 Die Beschwerdeführenden unterliegen als jemenitische Staatsangehö- rige der Visumspflicht gemäss Art. 4 VEV bzw. der Verordnung (EG) Nr. 539/2001. Bezüglich der Nichterfüllung der Voraussetzungen für ein für den gesamten Schengenraum geltendes Visum kann vollumfänglich auf die zutreffenden vor instanzlichen Erwägungen verwiesen werden, gegen die die Beschwerdeführenden denn auch keine Einwände erheben. 5.5 Die Voraussetzungen für ein einheitliches Schengen -Visum im Sinne von Art. 2 Abs. 3 Visakodex sind daher nicht erfüllt. 6. 6.1 Sind die Voraussetzungen für die Ausstellung eines einheitlichen Schengen-Visums nicht erfüllt, kann ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit erteilt werden, wenn der Mitgliedstaat es aus humanitären Grün- den, aus Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen für erforderlich erhält. Ein solches Visum ist grundsätzlich nur für das Hoheitsg ebiet des ausstellenden Staates gültig (vgl. Art. 2 D-7999/2015 Seite 8 Abs.4 i.V.m. Art. 25 Visakodex ). Eine Visumserteilung aus humanitären Gründen ist auf nationaler Ebene in Art. 2 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 Abs. 4 VEV normiert. Entsprechend der genannten Bestimmung können das Eidgenös- sische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) und das SEM im Rahmen ihrer Zuständigkeiten im Einzelfall eine Einreise für einen Auf- enthalt von höchstens 90 Tagen aus humanitären Gründen bewilligen. Bei einem durch das Vorliegen einer beachtlichen unmittelbaren und ernsthaf- ten konkreten Gefahr gerechtfertigten humanitären Visum entfällt die Ein- reisevoraussetzung, wonach die rechtzeitige (vor Ablauf der 90-tägigen Vi- sumsdauer) Wiederausreise aus der Schweiz zu belegen ist. Es wird viel- mehr davon ausgegangen, dass die Person ein Asylgesuch einreicht, so- bald sie sich in der Schweiz befindet, ansonsten sie die Schweiz innert 90 Tagen zu verlassen hat. 6.2 Der Begriff "humanitäre Gründe" ist weder in den Normen des S chen- gener Grenzkodex, des Visakodex noch in der VEV näher bestimmt. In der Botschaft vom 26. Mai 2010 zur Änderung des Asylgesetzes wird unter Hinweis auf die Wahrung der humanitären Tradition der Schweiz ausdrück- lich festgehalten, dass die Einreise in die Schweiz durch eine Visumsertei- lung aus humanitären Gründen bewilligt werden könne, wenn im Einzelfall offensichtlich davon ausgegangen werden müsse, dass die betroffene Per- son im Heimat- oder Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib und Leben gefährdet sei (vgl. BBl 20 10 4455, insbes. 4468, 4472, 4490). Die betroffene Person muss sich in einer besonderen Notsituation befinden, welche ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich macht und es rechtfertigt, ihr, im Gegensatz zu anderen Personen, ein Einreise- visum zu erteilen. Dies kann, so die Ausführungen in der Botschaft weiter, etwa bei akuten kriegerischen Ereignissen oder bei einer aufgrund der kon- kreten Situation individuellen Gefährdung gegeben sein. Das Visumgesuch ist unter Berücksichtigung der aktuellen Gefährdung, der persönlichen Um- stände der betroffenen Person und der Lage im Heimat - oder Herkunfts- land sorgfältig zu prüfen (vgl. BBl. a.a.O, S. 4468, 4472 und insbesondere 4490). Befindet sich die Person bereits in einem Drittstaat, ist in der Regel davon auszugehen, dass keine Gefährdung mehr besteht. Diese Ausfüh- rungen haben auch ihren Niederschlag in den entsprechenden Weisungen des SEM Nr. 322.123 "Visumsantrag aus humanitären Gründen" vom 25. Februar 2014 gefunden (Stand am 2. Februar 2015, nachfolgend: Wei- sungen humanitäres Visum). Die Einreisevoraussetzungen sind somit beim Visumsverfahren noch restriktiver als bei den Auslandgesuchen, bei denen Einreisebewilligungen bereits nur sehr zurückhaltend erteilt wurden D-7999/2015 Seite 9 (vgl. zur entsprechenden Praxis BVGE 2011 /10 E. 3.3, BVGE 2015/5 E. 4.1). 6.3 Das SEM geht vorliegend zu Recht davon aus, dass die Beschwerde- führenden nach ihrer Ausreise aus ihrem Heimatstaat in Jordanien zumin- dest vorübergehend Schutz vor einer im Heimatstaat erlittenen oder ins- künftig drohenden Gefährdung gefunden haben. Es bestehen keine Anzei- chen dafür, dass ih nen in naher Zukunft eine Ausschaffung nach Jemen droht. Die Beschwerdeführenden sind in Jordanien nicht ernsthaft an Leib und Leben bedroht und befinden sich nicht in einer ausweglosen Notsitua- tion, die ein behördliches Eingreifen zwingend erforderlich machen würde. Der Beschwerdeführer (Vater) vermochte offenbar bei den jordanischen Behörden Anzeige aufgrund der erhaltenen Drohungen einzureichen; mit- hin ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführenden den Schutz der jordanischen Behörden erlangen konnten und diesen auch weiterhin erlan- gen können. Zudem obliegt es den Beschwerdeführenden, sich beim UN- HCR in Jordanien als Flüchtling e registrieren zu lassen respektive sich in Jordanien um dauerhaften Schutz zu bemühen. Wird ih nen ein solcher Schutz verweigert oder verändert sich ihre Situation in Jordanien ander- weitig, steht es ihnen offen, sich erneut mit einem Gesuch um Erteilung eines humanitären Visums an die schweizerische Vertretung zu wenden. Hinsichtlich des Gesundheitszustands der Beschwerdeführerin (Grossmut- ter) ist den Akten lediglich zu entnehmen, dass sie sich in H.______ einer Behandlung unterziehen musste. Es wird nirgends ausgeführt, woran di e Beschwerdeführerin leidet oder welche weiterführenden Behandlungen an- gezeigt wären, weshalb sich diesbezüglich weitere Erörterungen erübri- gen. Bei dieser Sachlage ist schliesslich auch die geltend gemachte Ge- fährdung im Heimatstaat nicht näher zu prüfen. 6.4 Die Verweigerung der Ausstellung von Visa aus humanitären Gründen durch die Botschaft und die Vorinstanz erweist sich demnach als rechtmäs- sig. 7. Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung – im Ergebnis – Bundesrecht nicht verletzt, den rechtserheblichen Sachver- halt richtig sowie vollständig feststellt und angemessen ist (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist mithin abzuweisen. D-7999/2015 Seite 10 8. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wären dessen Kosten grundsätzlich den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Aus ver- waltungsökonomischen Gründen und in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 in fine VwVG und Art. 6 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kos- ten und Entschädigungen vor dem Bundes verwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) ist jedoch auf die Erhebung von Verfahrenskosten zu ver- zichten. (Dispositiv nächste Seite) D-7999/2015 Seite 11 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Auf die Erhebung von Verfahrenskosten wird verzichtet. 3. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführenden und das SEM. Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Nina Spälti Giannakitsas Eva Hostettler Versand: