2014 Wahlen und Abstimmungen 229 X. Wahlen und Abstimmungen 42 §§ 37 und 38 GPR - Mangelnde Legitimation einer Kreisschulpflege als Behörde - Grundsätze für die Wahl einer Kreisschulpflege, insbesondere Durchführung eines zweiten Wahlgangs Urteil des Verwaltungsgerichts, 2. Kammer, vom 25. April 2014 in Sachen A., B., C. und D. gegen Kreisschulrat X. (WBE.2014.37). Aus den Erwägungen I. 1. (…) 2. 2.1. (…) 2.2. Die Kreisschulpflege ist als Behörde zur Beschwerdeerhebung nicht legitimiert. Als solche kann sie nicht unter eigenem Namen ge - gen Entscheide des Kreisschulrats Beschwerde f ühren (sog. Behör - denbeschwerde; vgl. Botschaft zur Totalrevision des VRPG, S. 55 mit Hinweisen); dass eine entsprechende spezialgesetzliche Er - mächtigung bestehe (vgl. § 42 Abs. 1 lit. b VRPG), macht die Kreis - schulpflege zu Recht nicht geltend. Die Kr eisschulpflege ist aber auch kein Selbstverwaltungskörper (wie etwa eine Gemeinde oder ein Gemeindeverband wie die Kreisschule S.), sondern lediglich Teil eines solchen. Sie handelt hier, wo sich ihre Beschwerde gegen einen Beschluss eines anderen Organs d es gleichen Selbst verwaltungs- körpers richtet, nicht für einen Selbstverwaltungs körper. Auch unter diesem Aspekt kommt daher eine Beschwerdefüh rung durch die Kreisschulpflege nicht infrage. 230 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2014 2.3. Hingegen haben, worauf schon die V orinstanz zutreffend hinge- wiesen hat, die im ersten Wahlgang nicht gewählten bisherigen Mit - glieder der Kreisschulpflege (A., B., C. und D.) ein aktuelles Inte - resse an der Beurteilung ihrer Beschwerde, sind sie doch der Auffas - sung, dass, wäre am 4. Dezember 2013 ein – nach ihrer Auffassung zwingender – zweiter Wahlgang durchgeführt worden, sie wieder als Mitglieder der Schulpflege gewählt worden wären. Mit ihrer Be - schwerde wollen sie denn auch genau dieses Ziel – die Feststellung durch das Verwaltungsgericht, dass sie rech tsgültig gewählt seien – erreichen. (…) II. 1. 1.1. Die Mitglieder der Schulpflege werden gemäss § 21 Abs. 1 lit. b GG in der Gemeindeversammlung oder an der Urne gewählt. Dies gilt sinngemäss auch für Kreisschulverbände (§ 69 Abs. 2 SchulG). In einer Organisation mit einem Kreisschulrat werden die Schulpfle - gemitglieder durch den Kreisschulrat gewählt. Für das Wahlpozedere gelten dabei, wie die V orinstanz zutreffend dargelegt hat, die V or- schriften des GPR. Auf die hier zu beurteilenden Gesamt erneue- rungswahlen, die der Kreisschulrat in öffentlicher Sitzung durchführt (vgl. § 17 Abs. 5 und § 18 Ziff. 1 Satzungen), gelangen mit hin die Regeln von § 37 ff. GPR zur Anwendung. 1.2. Gemäss § 23 des Geschäftsreglements des Kreisschulrats X. sind vom Kreis schulrat durchzuführende Wahlen wie folgt abzu wi- ckeln: "1 Wahlen werden geheim durchgeführt. 2 Im ersten Wahlgang entscheidet das absolute, im zweiten das relative Mehr der gültigen Stimmen. 3 Bei Stimmgleichheit zieht der Vorsitzende das Los. 2014 Wahlen und Abstimmungen 231 4 In Bezug auf die persönliche Stimmabgabe, Beurteilung der Stimmzettel, absolutes Mehr, mehrere Namen, finden die Vorschriften des Gesetzes über die politischen Rechte sinngemäss Anwendung." § 37 und 38 GPR bestimmen: "§ 37 Durchführung 1 Die Wahlen in der Gemeindeversammlung werden geheim durchgeführt. 2 Die Wahl der Stimmenzähler und die Wahlen in der Ortsbürgergemeinde können auf besonderen Beschluss der Versammlung offen stattfinden. 3 Sind mehrere Mitglieder für das gleiche Gremium zu wählen, entscheidet die Versammlung in offener Abstimmung darüber, ob jede Wahl einzeln oder alle Wahlen gleichzeitig vorgenommen werden. 4 Das Wahlverfahren ist so durchzuführen, dass alle zu treffenden Wahlen in ein und derselben Versammlung erledigt werden können. Ist di es nicht mög- lich, so muss innert 14 Tagen ein neuer Versammlungstermin angesetzt wer - den. § 38 Wahlvorschläge, Ausstand, Wahlannahme 1 Die Wahlvorschläge sind in der Versammlung zu machen. Sie dürfen kurz begründet werden. 2 Für den zweiten Wahlgang können neue Vorschläge eingebracht werden. 3 die vorgeschlagenen Kandidaten haben sich nicht in den Ausstand zu bege - ben. 4 Ist ein Gewählter in der Versammlung anwesend, hat er umgehend die An - nahme oder Ablehnung der Wahl zu erklären." 1.3. Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, wie die V orinstanz zutreffend dargestellt hat, dass die am 4. Dezember 2013 durchge - führten Gesamterneuerungswahlen der Mitglieder der Kreis schul- pflege mangelhaft durchgeführt worden sind. Entgegen § 37 Abs. 4 GPR wurde die Wahl nämlich nicht in ein - und derselben Versamm- lung durchgeführt, sondern der zweite Wahlgang wurde auf einen späteren Termin verschoben. Dabei rechtfertigt sich auch der Hin - weis der V orinstanz, wonach die V orschriften des GPR in jedem Fall einzuhalten sind. Das GPR ist gemäss seinem § 1 Abs. 1 i.V .m. § 27 Abs. 1 Ziff. 4 auf die Wahlen in die Kreisschulpflege anwendbar und 232 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2014 enthält gewis sermassen einen kantonalrechtlichen Mindeststandard für Wahlverfahren in Gemeindeverbänden und damit auch für die Wahl in die Kreis schulpflege. Soweit Bestimmungen im Reglement eines Ge meindeverbands somit der Regelung im GPR widersprä - chen, ginge die Regelung des GPR vor. Das V orgehen an der Versammlung vom 4. Dezember 2013 ver- letzt im Übrigen auch § 23 Geschäftsreglement, der dann, wenn ein Kandidat im ersten Wahlgang nicht das absolute Stimmenmehr er - reicht, was hier hinsichtlich der drei bisherigen Mitglieder der Schul- pflege A., B. und C. der Fall war, die Durchführung eines zweiten Wahlgangs vorsieht. In diesem zweiten Wahlgang, in dem neue V or- schläge hätten vorgebracht werden können (§ 38 Abs. 2 GPR), wären dann die Personen gewählt gewesen, welche das relative Mehr der Stimmen auf sich vereinigt hätten. Erst wenn auch nach dem Ergeb - nis des zweiten Wahlgangs die Kreisschulpflege nicht vollständig be- setzt hätte werden können, wäre Unmöglichkeit im Sinn von § 37 Abs. 4 zweiter Satz GPR anzunehmen und die Durchführung einer weiteren Wahlversammlung angezeigt gewesen. Die V orinstanz hat ausserdem zutreffend darau f hingewiesen, dass die Nichtdurchführung des zweiten Wahlgangs mit Neuaus - schreibung für die drei (noch) nicht gewählten Mitglieder der Kreis - schulpflege – und ohne Nennung eines vor dem 22. Dezember 2013 liegenden zweiten Wahltermins – auch einen Versto ss gegen die regierungsrätlichen V orgaben hinsichtlich der Erneuerungswahlen in den Gemeinden für die Amtsperiode 2014 - 2017 (Anordnung ge - stützt auf § 13 GPR) darstellt, mussten solche Wahlen doch gemäss den regierungsrätlichen V orgaben im Zeitraum vom 9. Juni bis zum 22. Dezember 2013 durchgeführt werden. 1.4. Nachdem die V orinstanz wie dargelegt zutreffend festgestellt hat, dass die am 4. Dezember 2013 durchgeführte Gesamterneue - rungswahl der Kreisschulpflege an verschiedenen Mängeln litt, ist einzig zu prüfen, welche Rechtsfolgen diese Mängel haben. Allein darum dreht sich denn auch der vorliegende Streit. 2014 Wahlen und Abstimmungen 233 2. 2.1. Der erste Wahlgang ist, wie im angefochtenen Entscheid zutref- fend festgestellt wird, ordnungsgemäss durchgeführt worden. Es ist daher entgegen der Auffassung der V orinstanz nicht einzusehen, wa- rum dieser für Personen, bei denen von der Annahme der Wahl auszugehen ist, nochmals durchgeführt werden sollte. 2.2.-2.3. (…) 3. Zu entscheiden bleibt, welche Folgen die Verletzungen der V or- schriften betreffend die Durchführung eines zweiten Wahlgangs bei fehlendem absolutem Mehr im ersten Wahlgang haben. 3.1. 3.1.1. Die V orinstanz ist in diesem Zusammenhang zum Ergebnis ge- langt, die ganze Wahl müsse nochmals durchgeführt werden. Unter Einbezug des bisherigen Ergebnisses – keine Wiederholung der Wahl vom 4. Dezember 2013 mit Bezug auf die beiden im ersten Wahl - gang gewählten Mitglieder der Kreisschulpflege – ist davon auszuge- hen, dass die V orinstanz zumindest die Durchführung des zweiten Wahlgangs für die im ersten Wahlgang nicht gewählten Mitglieder für erforderlich hielte. 3.1.2. Die Beschwerdeführer sind dagegen der Auffassung, die Durch- führung eines zweiten Wahlgangs sei überflüssig. Gehe man davon aus, dass im zweiten Wahlgang die noch nicht gewählten bisherigen Mitglieder A., B. und C.wiederum sechs Stimmen erhalten hätten, so könne festgestellt werden, dass deren Wahl rechtsgültig erfolgt sei, nachdem sie das relative Mehr erreicht hätten. Aus prozessökonomi - schen Gründen sei daher direkt durch das Verwaltungsgericht festzu- stellen, dass auch die Mitglieder A., B. und C. rechtsgültig gewählt seien. 3.2. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer kann nicht ein - fach davon ausgegangen werden, dass die drei bisherigen im ersten Wahlgang mangels Erreichens des absoluten Mehrs nicht gewählten 234 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2014 Mitglieder im zweiten Wahlgang gewählt worden wären. Es mag zwar eine gewisse Wahrscheinlichkeit dafür bestehen, dass diejeni - gen sechs Mitglieder des Kreisschulrats, die im ersten Wahlgang ihre Stimme für A., B. und C. abgegeben haben, dies auch im zweiten Wahlgang wieder tun würden. Dies ist jedoch nicht sicher. Deshalb kann dem Hauptantrag der Beschwerdeführer A., B. und C. nicht ge - folgt werden. 4. Damit ist aber noch nicht darüber entschieden, wer zu diesem zweiten Wahlgang noch als Kandidat zuzulassen ist. Während die V orinstanz und der Kreisschulrat offenbar davon ausgehen, dass im zweiten Wahlgang noch beliebige Kandidaten vorgeschlagen werden können, beantragen die Beschwerdeführer A., B. und C . der Sache nach, dass nur noch sie als Kandidaten zum zweiten Wahlgang zuzu- lassen sind. 4.1. Die Wahlordnung gemäss den §§ 37 ff. GPR ist eine Wahlord - nung für Versammlungswahlen – im Unterschied zu Wahlen an der Urne gemäss den §§ 27 ff. GPR. Anders a ls bei Urnenwahlen ist bei Versammlungswahlen die unmittelbare Durchführung eines zweiten Wahlgangs technisch mög- lich. Obwohl das nicht bedeutet, dass der Gesetzgeber sich auch für das Modell der Wahl in einer Versammlung entscheiden muss, hat er in § 37 Abs. 4 GPR genau dieses Modell verankert. Dabei fällt auf, dass dieses Modell auch in anderen Kantonen weit verbreitet ist (vgl. z.B. §§ 123 ff. des Luzerner Stimmrechtsgesetzes vom 25. Oktober 1988 [SRL 10]; §§ 47 ff. des Zürcher Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [SG 131.1 ]; §§ 5 ff des Zuger Gesetzes über die Organisation und die Verwaltung der Gemeinden vom 4. September 1980 [BGS 171.1]; § 19b des Basellandschaftlichen Gesetzes über die Organisa - tion und die Verwaltung der Gemeinden vom 28. Mai 1970 [SGS 180]; § 32 ff. des Solothurner Gemeindegesetz vom 16. Februar 1992 [BGS 131.1]). Hinzu kommt, dass der aargauische Gesetzgeber auch bei der Urnenwahl, bei der die Durchführung eines unmittelbar an den ersten Wahlgang anschliessenden zweiten Wahlgangs tech nisch gar nicht möglich ist, sehr kurze Fristen für Wahlvorschläge für den 2014 Wahlen und Abstimmungen 235 zweiten Wahlgang vorgesehen hat (vgl. §§ 30a, 32, 33 GPR). Das deutet darauf hin, dass es nach dem Willen des Gesetzgebers nicht möglich sein soll, im Hinblick auf den zweiten Wahlg ang in Ruhe nach anderen Kandidaten Ausschau halten zu können als jenen, die im ersten Wahlgang präsentiert wurden. Damit wird nicht nur für eine Konzentration der Wahlgeschäfte gesorgt – es soll möglichst rasch klar sein, wer ein bestimmtes Amt bekleiden soll. Diese Ausge- staltung des Wahlverfahrens macht darüber hinaus auch Sinn, weil sie einen gewissen Schutz für die Kandidierenden sowohl bei Neu - als auch bei Gesamterneuerungswahlen beinhaltet: Es wird vermie - den, dass im ersten Wahlgang nicht gewählte Kandidaten, welche zum zweiten Wahlgang antreten, über lange Zeit im Ungewissen darüber sind, ob sie nun doch noch gewählt werden. Diese Überle - gung gilt umso mehr für bisherige Amtsinhaber, denen gegenüber durch die Nichtwiederwahl im ersten Wahlgang (jed enfalls in deren subjektiver Empfindung) das Misstrauen ausgesprochen wird; sie sollen möglichst rasch wissen, ob sie nun – im zweiten Wahlgang, al- lenfalls nur mit relativem Mehr – doch gewählt werden. Gerade der hier zu beurteilende Sachverhalt zeigt ei nen weiteren Nachteil erst lange nach dem ersten Wahlgang durchgeführter zweiter Wahlgänge: Das Risiko, dass ein zu wählendes Gremium funktionsunfähig wird bzw. dass es nur weiter funktionsfähig bleibt, weil Mitglieder, die im ersten Wahlgang nicht gewählt wurden, in ihm weiter mitwirken, ist gross. Gerade dies will der Gesetzgeber mit der in den §§ 37 ff. GPR verankerten Wahlordnung verhindern. Diese Umstände deuten darauf hin, dass der Gesetzgeber so - wohl hinsichtlich der Urnen - als auch der Versammlungswahl eine Ordnung verwirklichen wollte, die eine zügige Durchführung der Wahlgeschäfte gewährleistet. V or diesem Hintergrund kommt denn auch dem Zusammenspiel der V orschriften von § 37 Abs. 4 und § 38 Abs. 2 GPR erhebliche Bedeutung zu: Versamm lungswahlen sollen in einer Versammlung durchgeführt werden. Da in der Versamm - lungswahl (im Gegensatz zur Urnenwahl; vgl. Botschaft des Regie - rungsrats zum GPR vom 17. Dezember 1990, S. 13 und § 30 Abs. 1 GPR) stets nur in der Versammlung vorgeschlagene K andidaten wählbar sind, hat der Gesetzgeber ausdrücklich die Möglichkeit 236 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2014 vorgesehen, dass für den zweiten Wahlgang noch V orschläge ge - macht werden können. Auch diese gesetzliche Ordnung, die denjeni - gen, welche neue Kandidaten allenfalls auch erst im zwe iten Wahl- gang vorschlagen möchten, eine entsprechende Sitzungsvorbereitung erlaubt, spricht klar gegen die Zulässigkeit einer Vertagung des zwei- ten Wahlgangs. 4.2. Das dargelegte in der gesetzlichen Ordnung zum Ausdruck kommende Gewicht des Anliegens d er zügigen Durchführung von Wahlgeschäften insbesondere bei der Versammlungswahl verbietet es, Verhaltensweisen quasi noch zu belohnen, die zu einer Aushebe - lung der gesetzlichen Ordnung führen würden. Genau darauf liefe aber, worauf die Beschwerdeführer z utreffend hinweisen, die einfa - che Anordnung der Durchführung eines zweiten Wahlgangs hinaus: Sie würde die Möglichkeit eröffnen, entgegen dem in § 37 Abs. 4 i.V .m. § 38 Abs. 1 GPR vorgesehenen Verfahren (und auch in Abwei- chung von § 32 GPR) lange nach Du rchführung des ersten Wahl - gangs noch Kandidatenvorschläge einzureichen. Das läuft aber wie dargelegt offensichtlich der ratio legis der gesetzlichen Ordnung zuwider. Hinzu kommt, dass auf diese Weise dem unter dem Gesichts - punkt des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes des Handelns nach Treu und Glauben (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, Rz 622 mit Hinweisen) fragwürdigen Verhalten des Kreisschulrats bzw. dessen federführend er Mitglieder V orschub ge- leistet würde: Wie sich aus den Akten ergibt, suchte der Kreisschulrat bereits mit zwei Inseraten im Landanzeiger vom 12. und 19. Septem- ber 2013 nach möglichen Kandidaten für die Kreisschulpflege. In der Folge wurde das V orgehen für die Versammlung vom 4. Dezember 2013 vorbereitet, indem gestützt auf eine vom Büro des Grossen Rats beim Rechtsdienst des Regierungsrats eingeholte schriftliche Stellungnahme betreffend das Verfahren bei der Wiederwahl eines Oberrichters dem Kreisschu lrat ein von den V orgaben des GPR und des Geschäftsreglements abweichendes Wahlverfahren vorgeschla - gen wurde. In diesem Zusammenhang rechtfertigt sich insbesondere 2014 Wahlen und Abstimmungen 237 der Hinweis, dass der Kreisschulrat nicht etwa geltend macht, er habe eine Rechtsauskunft zur offenen Frage des Wahlverfahrens ein- geholt, auf die er sich in der Folge aufgrund des Vertrauensschutz - prinzips habe stützen können. Er hat vielmehr gerade keine Rechtsauskunft eingeholt, sondern sich – ohne Absicherung durch Einholen einer Auskunft des Rechtsdiensts der Gemeindeabteilung (was näher gelegen hätte) – auf seine eigene Meinung zur Durchfüh- rung des Wahlverfahrens verlassen (die er, wie bereits erwähnt, auf eine ein gänzlich anderes Wahlgeschäft betreffende Rechtsauskunft des Rechtsdiensts des Regierungsrats stützte) und auf dieser Grund - lage ein Sitzungsszenario entworfen . Als in der Sitzung vom 4. Dezember 2013 Ein wände gegen das vorgeschlagene Verfahren erhoben wurden, hat die Sitzungsleitung auch nicht etwa zur Abklä - rung der rechtli chen Zulässigkeit des beabsichtigten V orgehens eine Verschiebung des ganzen Wahlgeschäfts in Erwägung gezogen. Viel- mehr wurde einfach über einen Antrag auf (korrekte) Durchführung des Wahlverfahrens abge stimmt und dieser abgelehnt. Aus diesem gesamten Ablauf (Stellenausschreibung, V orbereitung und Durchfüh- rung des Wahlge schäfts) ist klar erkennbar, worum es dem Kreisschulrat bzw. dessen federführenden Mitgliedern ging: Es soll - ten zumindest zum Teil neue Kandidaten für die Wahl in die Kreis - schulpflege präsentiert werden (weil offenbar eine gewisse Unzufrie- denheit mit der Tätigkeit eines Teils der bisherigen Schulpflegemit - glieder bestand). Da bis zur Versammlung des Kreisschulrats vom 4. Dezember 2013 keine Kandidaten gefunden worden waren, sollte die Durchführung eines zweiten Wahlgangs verhindert und ein Zeit - fenster für das Finden neuer Kandidaten geöffnet werden. Es braucht nicht entschieden zu wer den, ob dieses V orgehen geradezu rechts- missbräuchlich war, wie die Beschwerdeführer geltend mac hen. Jedenfalls widersprach es klar der gesetzlichen Ordnung und es wäre den verantwortlichen Mitglie dern des Kreisschulrats auch möglich gewesen, durch vorgängige Ein holung geeigneter Auskünfte beim Rechtsdienst der Gemeindeab teilung für einen korrekt en Ablauf des Wahlgeschäfts zu sorgen. Unter diesen Umständen fällt entgegen der Auffassung der V orinstanz eine einfache Wiederholung des zweiten 238 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2014 Wahlgangs mit Präsentation allfälliger neuer Kandidaten ausser Be - tracht. 4.3. 4.3.1. Kommt ein zweiter Wahl gang mit vorgängiger erneuter Kandi - datensuche nicht infrage, kann anlässlich der Durchführung des zweiten Wahlgangs § 38 Abs. 2 GPR auch nicht zur Anwendung gelangen: Zwar hätten am 4. Dezember 2013 vor Durchführung eines zweiten Wahlgangs gemäss dieser V orschrift neue Kandidaten prä- sentiert werden können. Es wurde indessen kein zweiter Wahl gang durchgeführt. Würden nunmehr nach Abschluss des verwaltungs ge- richtlichen Verfahrens in einem zweiten Wahlgang Kandidaten präsentiert, so würde damit im Ergebnis wiederum wie bereits darge- legt die gesetzliche Ordnung unterlaufen. Da anderer seits aber nur vorgeschlagene Kandidaten gewählt werden können (vgl. § 38 Abs. 1 GPR und den Kommentar zu dieser Bestimmung in der Botschaft des Regierungsrats, S. 13), können somit im zweiten Wahlgang nur noch die bisherigen Kandidaten A., B. und C. zur Wahl stehen. 4.3.2. Damit fragt sich weiter, ob die Durchführung eines zweiten Wahlgangs überhaupt noch Sinn macht: Im zweiten Wahlgang zählt das relative Mehr (§ 23 Geschäftsreglement, § 23 Abs. 1 i.V .m. § 39 GPR). Gemäss dem auch bei der Versammlungswahl anwendbaren § 22 Abs. 1 GPR (erfasst vom Verweis in § 39 GPR) fallen bei der Ermittlung des Mehrs die leeren und ungültigen Stimmzettel ausser Betracht. Das bedeutet, da ss für die Wahl der drei im ersten Wahl - gang nicht gewählten Mitglieder eine einzige Stimme genügen kann (wenn z.B. je ein Wählender je eine der drei Personen auf seinen Stimmzettel schreibt und alle übrigen Wählenden leer einlegen). Dies würde an sich nah e legen, den zweiten Wahlgang still durchzu - führen (wie es im Ergebnis die Beschwerdeführer beantragen). Da indessen (zumindest theoretisch) nicht auszuschliessen ist, dass die drei bisherigen Kandidaten im zweiten Wahlgang (überhaupt) keine Stimmen erhalten und das Gesetz für die Versammlungswahl – an- ders als für bestimmte Konstellationen bei der Urnenwahl (vgl. § 30a Abs. 2 und § 33 Abs. 2 GPR; beide Bestimmungen sind nicht vom 2014 Wahlen und Abstimmungen 239 Verweis in § 39 erfasst) – für Versammlungswahlen keine stille Wahl vorsieht, rechtfertigt es sich, von der Durchführung eines zweiten Wahlgangs nicht abzusehen. Als Ergebnis ist daher in teilweiser Gut- heissung der Beschwerde die Durchführung eines zweiten Wahl - gangs (nur) mit den drei Kandidaten A., B. und C. anzuordnen.