VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN V 13 8 1. Kammer als Verfassungsgericht bestehend aus Verwaltungsrichter Audétat als Vorsitzender, Vizepräsident Priuli und Verwaltungsrichter Stecher, Aktuar ad hoc Decurtins URTEIL vom 11. November 2014 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, Beschwerdeführer gegen Kreisamt X._____, Beschwerdegegner betreffend Akteneinsicht Kreisrat X._____- 2 - 1. A._____, wohnhaft in Y._____, stellte zwecks Einlesen vor dem Besuch der öffentlichen Kreisratssitzung vom 14. März 2013 beim Kreisamt X._____ am 2. März 2013 ein Gesuch um Zustellung der Unterlagen zu Traktandum 3 "Öffentlicher Verkehr" besagter Sitzung. Tags darauf wurde ihm von einem Mitglied des Kreisvorstands beschieden, dass seinem Be- gehren eher nicht stattgegeben werden könne, die Sache aber dem Kreisvorstand oder dem Kreisrat noch zum Entscheid vorgelegt werde. Nachdem er in der Folge keinen Bescheid erhalten hatte, erneuerte A._____ sein Ersuchen – im Hinblick auf die 2. Lesung des vorerwähnten Traktandums – am 29. Mai 2013 mittels eingeschriebenem Brief. 2. Mit Schreiben vom 21. August 2013 lehnte der Kreisvorstand das Gesuch ab. Er halte an seiner bereits kommunizierten Haltung fest, wonach die Unterlagen nicht veröffentlicht würden, solang die zuständigen Instanzen die jeweiligen Dossiers nicht verabschiedet hätten. 3. Dagegen erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 27. August 2012 (Poststempel) Beschwerde beim Regierungsrat. Dabei beantragte er sinngemäss die Gutheissung des Gesuchs um Ak- teneinsicht sowie Aushändigung der nachgesuchten Unterlagen durch das Kreisamt X._____. Sollte er sein Begehren bei der falschen Instanz anhängig gemacht haben, bat er, dieses an die zuständige Stelle weiter- zuleiten. Zur Begründung machte er geltend, dass die Sitzungen des Kreisrates gemäss Kreisverfassung öffentlich seien und deshalb zwecks Vorbereitung auch die entsprechenden Unterlagen zugänglich sein müss- ten. Art. 14 (recte: Art. 15) der Verfassung des Kreises X._____ (nachfol- gend KreisV) enthalte jedenfalls keine abschliessende Aufzählung, so- dass der Umstand, dass die Abstimmungsvorlagen dort nicht aufgeführt seien, nicht bedeute, dass die entsprechenden Unterlagen nicht heraus- zugeben seien. Die Ansicht des Kreisvorstandes verletze den Öffentlich-- 3 - keitsanspruch vor der Beschlussfassung, mithin Art. 16 Abs. 3 sowie Art. 34 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung. Zudem sei ihm die verlangte Rechtsmittelbelehrung nicht gegeben worden. 4. Nach einem Meinungsaustausch mit dem Amt für Gemeinden wurde die Beschwerde am 4. November 2013 zuständigkeitshalber an das Verwal- tungsgericht überwiesen. 5. In seiner Stellungnahme vom 5. Dezember 2013 beantragte das Kreisamt X._____ (nachfolgend Beschwerdegegner) die Abweisung der Beschwer- de. Mit den öffentlich publizierten Einladungen zu den Kreisratssitzungen sowie mit den im Nachgang zu den Sitzungen im Internet veröffentlichten Protokolle und den Botschaften zu Handen der Stimmbevölkerung sei dem Öffentlichkeits- und Informationserfordernis genüge getan (Art. 14 KreisV). Zudem seien die Sitzungen des Kreisrates gemäss Art. 15 KreisV grundsätzlich öffentlich. Dass weder die Kreisverfassung noch de- ren Auslegung resp. Anwendung eine Verletzung der Informationsfreiheit darstelle, ergebe sich auch aus der Rechtsprechung des Bundesgerichts. Die Aufzählung in den Alineas von Art. 15 Abs. 1 KreisV sei in der Tat nicht abschliessend. Der Blick auf die Entstehungsgeschichte dieser Be- stimmung zeige jedoch, dass die offen gewählte Formulierung ("insbe- sondere") es dem Kreisrat erlauben soll, die Art und Weise der Kommuni- kation, beispielsweise über das Internet, zu bestimmen. Da sich die offe- ne Formulierung in Art. 15 Abs. 1 KreisV nicht auf den zu veröffentlichen- den Informationsinhalt beziehe, könne der Beschwerdeführer daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten. Unter Hinweis auf BGE 107 Ia 304 E.4, wonach kein genereller Anspruch des Bürgers im Allgemeinen und der Presse im Besonderen bestehe, über beliebige Vorgänge im Bereich der Staatsverwaltung informiert zu werden, machte der Beschwerdegeg- ner sodann geltend, dass es der Meinungsbildung des Kreisrates abträg-- 4 - lich wäre, wenn seine Anträge und Argumente im Vorfeld der Sitzungen öffentlich einsehbar wären. Diesfalls sei nämlich zu befürchten, dass die Meinungsäusserungen von externen Fachorganen wie Kommissionen oder Arbeitsgruppen, welche er oftmals in seine Meinungsbildung mitein- beziehe, nicht mehr frei und unverfälscht seien. 6. In seiner Replik vom 16. Dezember 2013 konkretisierte der Beschwerde- führer seinen Antrag folgendermassen: "Meinem schriftlich beim Kreisamt (2.3.2013, 29.5.2013) eingereichten Begehren um Aushändigung der Gesetzesvorlage über den öffentlichen Verkehr und der dazugehöri- gen Botschaft sei ohne Kostenfolge stattzugeben." Im Übrigen vertiefte er seine bisherige Argumentation und rügte zusätz- lich eine Verletzung von Art. 8 der Bundesverfassung, da die Aushändi- gung der Vorlage an die Presse, nicht aber an einen interessierten Bürger eine nicht nachvollziehbare Ungleichbehandlung darstelle. 7. In seiner Duplik vom 21. Januar 2014 hielt der Beschwerdegegner an seinem Antrag fest und vertiefte ebenfalls seine Begründung. Eine Verlet- zung von Art. 8 der Bundesverfassung liege deshalb nicht vor, weil diese Bestimmung neben der Rechtsgleichheit auch ein Differenzierungsgebot hinsichtlich ungleicher Sachverhalte beinhalte. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. a) Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens ist das Schreiben des Kreisvorstandes vom 21. August 2013, mit welchem dieser das Gesuch - 5 - des Beschwerdeführers um Zustellung gewisser Unterlagen im Zusam- menhang mit einer bevorstehenden Kreisratssitzung mit der Begründung abgewiesen hatte, die geforderten Unterlagen würden erst dann veröffent- licht werden, wenn die zuständigen Instanzen das Dossier verabschiedet hätten. Das angefochtene Schreiben des Kreisvorstandes ist als Ent- scheid einer Gemeinde im Sinne von Art. 49 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) zu quali- fizieren, weshalb dieses innert 30 Tagen seit Zustellung mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden kann (Art. 52 Abs. 1 VRG). Gemäss Art. 8 Abs. 2 VRG gilt eine Frist auch dann als gewahrt, wenn die Eingabe rechtzeitig bei einer unzuständigen Behörde eingereicht worden ist. Aus diesem Grund schadet es nicht, dass der Beschwerdeführer seine Eingabe innert Frist fälschlicherweise an die Regierung adressierte. Dar- aus darf ihm insbesondere auch deshalb kein Nachteil erwachsen, weil ihm der Beschwerdegegner trotz expliziter Nachfrage keine Rechtsmittel- belehrung angegeben hat. b) Zu klären bleibt jedoch die Eintretensfrage der Beschwerdelegitimation. Gemäss Art. 50 VRG ist zur Beschwerdeerhebung legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interes- se an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Nach herrschender Rechts- auffassung muss dieses schutzwürdige Interesse insofern aktuell sein, als der mit dem angefochtenen Entscheid bewirkte Nachteil durch die Gut- heissung der Beschwerde beseitigt werden können muss, d.h. dass der erlittene Nachteil im Zeitpunkt der Beurteilung durch das Gericht noch be- stehen muss (vgl. etwa BGE 118 Ia 53 E.3c). Dies ist vorliegend nicht der Fall: Da die Kreisratssitzung bereits stattgefunden hat, wird die Beurtei- lung des vorgängigen Einsichtsrechts insofern obsolet, als dieses ohnehin nicht mehr gewährt werden kann und die begehrten Unterlagen überdies längst im Internet einsehbar sind. Da die vorliegende Beschwerde das Ak-- 6 - teneinsichtsrecht jedoch in grundsätzlicher Weise anspricht und sich die aufgeworfene Frage auch in Zukunft unter gleichen oder ähnlichen Um- ständen ohne Weiteres wieder stellen könnte, ohne dass im Einzelfall ei- ne rechtzeitige gerichtliche Prüfung möglich wäre, besteht an deren Klärung ein hinreichendes öffentliches Interesse. Folglich ist auf die Be- schwerde trotz fehlendem aktuellem Rechtsschutzinteresse ausnahms- weise einzutreten (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden R 03 6 vom 13. Juni 2006 E.1a mit weiteren Hinweisen; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspfle- ge des Bundes, 3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 946). 2. a) Damit ist im Folgenden zu prüfen, ob der Kreisvorstand gestützt auf die Bestimmungen der Kreisverfassung X._____ sowie der Bundesverfas- sung verpflichtet gewesen wäre, dem Beschwerdeführer die verlangten Unterlagen im Vorfeld der Kreisratssitzung zuzustellen. Dabei ist insbe- sondere der Umfang resp. die Handhabung des Öffentlichkeitsprinzips zu prüfen. Ausgangspunkt hierfür ist Art. 16 der Schweizerischen Bundesver- fassung (BV; SR 101), welcher die Meinungs- und Informationsfreiheit gewährleistet und jeder Person das Recht einräumt, Informationen frei zu empfangen, aus allgemein zugänglichen Quellen zu beschaffen und zu verbreiten. Lange Zeit vertrat das Bundesgericht die Auffassung, dass sich aus dieser Verfassungsbestimmung kein subjektives Recht des Ein- zelnen auf Zugang zu amtlichen Dokumenten ableiten liesse. Auch wenn sich das Bundesgericht der in der Lehre diesbezüglich geäusserten Kritik annahm und seine bisherige Haltung in BGE 107 Ia 304 E.4 und 137 I 8 E.2.7 in gewisser Hinsicht relativierte, lehnt es einen generellen Anspruch des Bürgers und der Presse, über beliebige Vorgänge im Bereich der Staatsverwaltung informiert zu werden, weiterhin ab. In der Zwischenzeit wurde sowohl auf Bundesebene (vgl. das Bundesgesetz vom 17. Dezem- ber 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung [Öffentlichkeits-- 7 - gesetz, BGÖ; SR 152.3]) als auch in diversen Kantonen (vgl. beispiels- weise Art. 17 KV Zürich oder Art. 17 Abs. 3 KV Bern) ein subjektives Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeführt, soweit keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Trotz dieser erkennbaren Tendenz der Abkehr vom Grundsatz der Ge- heimhaltung bleibt es dabei: Aus Art. 16 BV lässt sich kein Anspruch auf Einsicht in beliebige amtliche Akten ableiten (vgl. zum Ganzen HÄFE- LIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich 2012, Rz. 463 ff. sowie MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., Bern 2008, S. 519 ff., S. 537). b) Für den Kanton Graubünden ist Art. 25 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV; BR 100.100) heranzuziehen, welcher besagt, dass Behörden und Gerichte die Öffentlichkeit regelmässig über ihre Tätigkeit informieren. Aus dieser Bestimmung lässt sich kein spezifischer Anspruch auf Einsicht in amtliche Aktenstücke ableiten (vgl. noch zum alten Recht BGE 104 Ia 88 E.4 f.). Auch wenn die Ausarbeitung eines kantonalen Öf- fentlichkeitsgesetzes seit Frühjahr 2014 auf der politischen Agenda steht; der Paradigmenwechsel von der "Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvor- behalt" hin zur "Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt" hat im Kan- ton Graubünden noch nicht stattgefunden. Gemäss Art. 25 KV besteht im Kanton Graubünden de lege lata folglich kein Anspruch auf Information über beliebige Vorgänge im Bereich der Staatsverwaltung. c) Mangels spezifischer Einschränkungen aus übergeordnetem Bundes- resp. kantonalem Recht sind der Umfang des Öffentlichkeitsprinzips und damit der Anspruch auf Einsichtnahme in amtliche Dokumente im vorlie- genden Fall anhand der Vorgaben in der Kreisverfassung sowie allfälligen speziellen Datenschutz- oder Informationsreglementen zu eruieren (vgl. PVG 2012 Nr. 9 E.3 hinsichtlich einer Gemeindeverfassung). Den Ge-- 8 - meinden und sonstigen öffentlichen Körperschaften ist es nämlich unbe- nommen, hinsichtlich des Einsichtsrechts über die "Minimalgarantien" von Art. 25 KV hinauszugehen. Spezielle Datenschutz- oder Informationsre- glemente existieren für den Kreis X._____ – soweit ersichtlich – keine. Massgebend ist somit die Kreisverfassung X._____ (vgl. beschwerdegeg- nerische Beilage [Bg-act.] 1), insbesondere deren Art. 15, der folgenden Wortlaut hat: Art. 15 Kreisverfassung Information und Öffentlichkeit Die Information der Kreisbevölkerung über die Tätigkeit des Kreises erfolgt insbesondere durch: -Die öffentliche Auflage des Jahresberichtes, der Jahresrechnung, der Rechnungen der einzelnen Bereiche, des Budgets und des Jahresprogramms sowie der Mehrjah- resplanung samt Finanzierungsplan. -Die öffentliche Auflage der Protokolle des Kreisrates; vorbehalten bleibt Art. 13 Abs. 2. -Die regelmässigen Medienmitteilungen. -Informationsveranstaltungen. Die Sitzungen des Kreisvorstandes, der ständigen Kommissionen sowie der Ge- schäftsprüfungskommission sind nicht öffentlich. Die Sitzungen des Kreisrates sind grundsätzlich öffentlich, wobei aus wichtigen Gründen bei einzelnen Sitzungen oder Traktanden die Öffentlichkeit ausgeschlossen werden kann. Darüber entscheidet der Kreisrat in geheimer Beratung. Mitarbeiter des Kreises und Sachverständige können mit beratender Stimme zu den Sit- zungen beigezogen werden. Zwecks Auslegung dieser Bestimmung ist die Botschaft an die Stimmbe- völkerung hinsichtlich der Volksabstimmung vom 21. Oktober 2007 betref- fend Totalrevision der Kreisverfassung beizuziehen. Dort wird zu Abs. 1 der vorerwähnten Bestimmung folgendes ausgeführt (vgl. Bg-act. 2, S. 13): Die Aufzählung der Möglichkeiten ist nicht abschliessend, was durch das Wort "insbe- sondere" zum Ausdruck gebracht wird. Die offen gewählte Formulierung erlaubt es dem - 9 - Kreisrat, Art und Weise der Veröffentlichung (z.B. Internet) zu bestimmen. Massgebend bei allfälligen Differenzen ist auf jeden Fall das Protokoll gemäss Art. 13 Abs. 1. d) Damit wird die Ansicht des Beschwerdegegners, wonach sich die Formu- lierung "insbesondere" nicht auf die zu veröffentlichenden Inhalte, son- dern auf die Art und Weise der Veröffentlichung – beispielsweise via In- ternet – beziehe, gestützt. Mangels expliziter Erwähnung in den Alineas von Art. 15 KreisV hat der Beschwerdeführer keinen Rechtsanspruch auf die Herausgabe von Unterlagen für die Kreisratssitzung im Vorfeld der- selben. Da sich weder aus Art. 16 BV noch aus Art. 25 KV ein subjektives Recht des Bürgers auf Einsicht in beliebige amtliche Akten ableiten lässt (vgl. vorstehend Erwägung 2a), ist in der Informationspraxis des Be- schwerdegegners – auch wenn diese nicht mehr ganz zeitgemäss ist – keine Verletzung von übergeordnetem Recht zu erblicken. e) Der Beschwerdeführer vermag auch aus dem vom Beschwerdegegner zitierten BGE 107 Ia 304, wonach die direkte Demokratie, deren Verwirk- lichung nach unbestrittener Meinung die Presse- und Informationsfreiheit zu dienen habe, auf dem Gebiet der Gesetzgebung zur Geltung komme und es selbstverständlich sei, dass die Öffentlichkeit durch rechtzeitige Publikation von Vorlagen der Behörden umfassend informiert werde, nichts zu seinen Gunsten abzuleiten. Das umstrittene Traktandum "Öf- fentlicher Verkehr" der Kreisratssitzung vom 13. März 2013 fällt gerade nicht in den Bereich der Gesetzgebung. Dem Kreisrat kommt im Bereich des öffentlichen Verkehrs nämlich gar keine Gesetzgebungsbefugnis zu. Gemäss Art. 23 Ziff. 2 KreisV erschöpfen sich seine Befugnisse in der Be- ratung und Verabschiedung sämtlicher Geschäfte zuhanden der Volksab- stimmung. Gemäss unbestritten gebliebener Aussage des Beschwerde- gegners werden den Stimmberechtigten die Botschaften im Falle von Volksabstimmungen im Vorfeld zugesandt (vgl. Stellungnahme vom - 10 - 5. Dezember 2013, S. 2). Insofern werden durch die Verweigerung der vorgängigen Herausgabe von Unterlagen der Kreisratssitzungen auch die politischen Rechte des Beschwerdeführers nach Art. 34 BV nicht tangiert. f) Zu schützen ist auch die Argumentation des Beschwerdegegners betref- fend den Meinungsbildungsprozess. Exekutivbehörden sind zur Willens- bildung auf Berichte ihrer Fachorgane angewiesen, bei denen es sich um Einzelpersonen oder um Expertenkommissionen handeln kann. Je offener jeder einzelne dieser Fachleute seine Meinung bekanntgeben kann, desto umfassender werden die Grundlagen, welche der Behörde bei ihrer Mei- nungsbildung zur Verfügung stehen. Würden diese Fachberichte der Öf- fentlichkeit uneingeschränkt zur Verfügung gestellt, so wäre zu befürch- ten, dass sich die Sachbearbeiter und Kommissionsmitglieder nicht mehr in aller Freiheit äussern würden, was der Qualität der Willensbildung der Behörde abträglich wäre (vgl. BGE 107 Ia 304 E.4d). 3. a) Des Weiteren rügt der Beschwerdeführer insofern eine Verletzung von Art. 8 BV, als die vorgängige Herausgabe von Unterlagen an die Presse, nicht aber an interessierte Privatpersonen eine nicht nachvollziehbare Ungleichbehandlung darstelle. In diesem Zusammenhang weist der Be- schwerdegegner zu Recht darauf hin, dass Art. 8 BV nicht nur ein Gleich- heitsgebot ("Gleiches ist nach Massgabe seiner Gleichheit gleich zu be- handeln"), sondern auch ein Differenzierungsgebot ("Ungleiches ist nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln") beinhaltet. Inwie- fern die Differenzierung zwischen Presse und Privatpersonen trotz ver- gleichbarer Situation im vorliegenden Fall sachlich gerechtfertigt ist, be- gründet er jedoch nicht. b) Die Privilegierung von Presseangehörigen gegenüber Privatpersonen lässt sich mit der Wächterfunktion, welche die Massenmedien zuhanden - 11 - der demokratischen Öffentlichkeit zu erfüllen haben, erklären. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung gehört es zur Aufgabe der Presse, über die Staatsverwaltung und insbesondere über die Verwendung öffent- licher Gelder Aufschluss zu verlangen und allfällige Missstände im Ge- meinwesen aufzudecken. Dies setzt voraus, dass einzelne Journalisten den Geheimhaltungsbedürfnissen von Behörden einen subjektiven An- spruch auf Information entgegensetzen können. Diese Bevorzugung der Presse ist deshalb hinzunehmen, weil es dabei nicht um subjektive Privi- legien bestimmter Berufsleute, sondern um die sachgerechte Wahrneh- mung öffentlicher Interessen geht (vgl. dazu MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 538 f.). Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen lässt sich die Privi- legierung der Presse gegenüber interessierten Privatpersonen sachlich rechtfertigen, weshalb die Informationspraxis des Beschwerdegegners keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots von Art. 8 BV darstellt. 4. a) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Handhabung von Art. 15 KreisV durch den Beschwerdegegner und damit die Verweigerung der vorgängigen Herausgabe von Unterlagen betreffend Kreisratssitzungen an den Beschwerdeführer zwar nicht sehr zeitgemäss, aber de lege lata rechtskonform ist und insbesondere nicht gegen übergeordnetes Bundes- oder kantonales Recht verstösst. Damit ist die vorliegende Beschwerde abzuweisen. b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG zulasten des Beschwerdeführers. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Or- ganisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Partei- entschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.- 12 - Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 800.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 248.-- zusammen Fr. 1'048.-- gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung die- ses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]