2006 2003-0039 00.456 Initiative parlementaire (Dupraz John) Loi sur le matériel de guerre. Mines antipersonnel Rapport de la Commission de la politique de sécurité du Conseil national du 1er novembre 2002 Madame la présidente, Mesdames et Messieurs, Conformément à l’art. 21 quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), nous vous soumettons le présent rapport. Parallèlement, le Conseil fédéral dispose de la possibilité d’émettre son avis à son sujet. La commission propose d’adopter le projet de loi ci-joint. 1 er novembre 2002 Au nom de la commission: Le président, Josef Leu2007 Condensé L’initiative parlementaire Dupraz (00.456) vise une transposition à la lettre de quelques dispositions de la Convention sur l’interdiction de l’emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction (Convention d’Ottawa) dans la loi fédérale sur le matériel de guerre (LFMG). Il s’agit, d’une part, de la clause définissant la notion de «dispositif antimanipu- lation» (art. 2, ch. 3, de la convention) et, d’autre part, de la règle d’ exception permettant la conservation ou le transfert d’un certain nombre de mines antiper- sonnel pour la mise au point de techniques de détection des mines, de déminage ou de destruction des mines, et pour la formation à ces techniques (art. 3, ch. 1, de la convention). Ces deux dispositions devraient être intégrées dans l’art. 8, al. 2 et 4, respectivement, de la LFMG. Les propositions de l’auteur de l’initiative sont de nature purement rédactionnelle. Sur le fond, elles n’apportent aucun changement puisque notre droit interne doit dans tous les cas être interprété à la lumière des traités internationaux ratifiés par la Suisse. Elles demandent d’ajouter dans la loi la définition de «dispositif antima- nipulation» qui permet de distinguer les mines antipersonnel des mines antivéhicule et aussi de reformuler la réglementation d’exception afin que celle-ci soit plus compréhensible. Selon l’auteur de l’initiative, cette révision trouve sa justification dans le fait qu’elle lance un signal politique montrant que la Suisse s’intéresse au problème humanitaire que représentent les mines et qu’elle entreprend des démar- ches afin que la Convention d’Ottawa ne tombe pas dans l’oubli. La modification proposée fait figure d’ exception. En effet, une te ndance consistant à reprendre dans la législation suisse un nombre croissant de dispositions de traités internationaux ratifiés par la Suisse serait en contradiction a vec notre pratique législative.2008 Rapport 1 Positions de la Suisse et de la communauté internationale 1.1 La Suisse et les mines antipersonnel Depuis la fin des ann ées soixante, la Suisse ne produit plus ni mines antipersonnel ni composants de ce type d’armes. En 1990, le D épartement militaire fédéral (DMF) décida de retirer les mines bondissantes et les mines-p édales de l ’assortiment de l’armée. Puis, le 11 mai 1994, le Conseil f édéral décréta un moratoire sur l ’exporta- tion des mines terrestres et de leurs composants vers les pays n ’ayant pas adhéré au Protocole sur l ’interdiction ou la limitation de l ’emploi des mines, pi èges et autres dispositifs annexé à la Convention des Nations Unies du 10 octobre 1980 sur certai- nes armes classiques (Protocole II). Cette d écision fut prise par solidarit é avec les Etats qui, par la r ésolution du 16 d écembre 1993 des Nations Unies, s ’étaient enga- gés à instaurer un tel moratoire. Dans le contexte de la premi ère Conf érence d’examen du Protocole II, le DMF d écida, le 24 novembre 1995, de renoncer tota- lement à la détention et à l’emploi des mines antipersonnel. Cette d écision fut prise afin d’encourager les efforts d éployés pour conclure un trait é international d ’inter- diction totale des mines antipersonnel. Le 2 d écembre 1997, la destruction de tous les stocks de ce type de munitions encore en mains de l’armée a été achevée. 1.2 La communaut é internationale et les mines antipersonnel (Convention d’Ottawa) La Convention des Nations Unies du 10 octobre 1980 sur l ’interdiction ou la limita- tion de l ’emploi de certaines armes classiques qui peuvent être considérées comme produisant des effets traumatiques excessifs ou comme frappant sans discrimination se compose d ’un accord cadre comportant des dispositions g énérales et de trois protocoles : Protocole relatif aux éclats non localisables (Protocole I), Protocole sur l’interdiction ou la limitation de l ’emploi des mines, pi èges et autres dispositifs (Protocole II), Protocole sur l ’interdiction ou la limitation de l ’emploi des armes incendiaires (Protocole III). Elle est entr ée en vigueur le 2 d écembre 1983. La Suisse l’avait ratifiée, avec ses trois protocoles, le 20 août 1982 1. La première Conférence d’examen de la Convention sur certaines armes classiques s’est tenue entre septembre 1995 et mai 1996. Elle se d éroula sur trois sessions et s’attacha à modifier l’accord cadre ainsi que le Protocole II et à élaborer un nouveau protocole sur l ’interdiction des armes à laser aveuglantes (Protocole IV) 2. Lors de cette conférence, l’accent fut mis essentiellement sur la r évision du deuxième proto- cole. Le Comit é international de la Croix-Rouge (CICR) et la Campagne Interna- tionale pour Interdire les Mines (ICBL, International Campaign to Ban Landmines), une association d ’ONG, avaient en effet focalis é l ’opinion publique internationale 1 RS 0.515.091 2 Cf. Message du 14 mai 1997 concernant le Protocole II révisé et le Protocole IV joints à la Convention de 1980 sur les armes conventionnelles; FF 1997 IV 1.2009 sur la probl ématique des mines antipersonnel. La n écessité d’une interdiction totale de ce type de munitions se fit ainsi de plus en plus pressante et de fait, la r évision du Protocole II du 3 mai 1996 apporta d ’importantes modifications. N éanmoins les parties ne parvinrent pas à s’accorder sur une interdiction totale de ces munitions et le Protocole II sous sa forme modifi ée parle encore de «restrictions à l’emploi»3. En tout état de cause, lors de cette conf érence il apparut d éjà qu’un nombre croissant d’Etat était favorable à une telle interdiction pour mettre fin aux souffrances inutiles causées par les mines antipersonnel. Dans le sillage de la premi ère Conférence d’examen, les acteurs non gouvernemen- taux, CICR et ICBL en tête, intensifièrent la campagne internationale pour abolir les mines terrestres. En 1997, le prix Nobel de la paix fut d ’ailleurs attribu é à l’ICBL pour les succès remportés par ce vaste mouvement de la société civile internationale. Sur le plan gouvernemental, les Canadiens s ’engagèrent en premi ère ligne pour inscrire l’interdiction des mines antipersonnel dans le droit international. Convaincu que le probl ème ne pouvait être résolu que par l ’abolition de ces armes, le Gouver- nement canadien engagea en octobre 1996 ce qu ’il convient d ’appeler le processus d’Ottawa en convoquant dans sa capitale la «Conférence internationale sur une stratégie: Vers l’interdiction complète des mines antipersonnel» à laquelle participè- rent cinquante Etats. Lors de la session de cl ôture de la Conf érence, le ministre des Affaires étrangères du pays hôte, Lloyd Axworthy, termina son allocution en lançant un appel à tous les gouvernements et en les invitant à revenir à Ottawa avant la fin de 1997 pour signer le trait é d’interdiction. Cette initiative, bien que hardie, devait porter ses fruits. La premi ère Conférence d’Ottawa fut en effet suivie de r éunions à Vienne (f évrier 1997), Bonn (avril 1997), Bruxelles (juin 1997), Oslo (septembre 1997) et de nouveau Ottawa o ù les Etats parties sign èrent solennellement la Con- vention sur l ’interdiction de l ’emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction en d écembre 1997: «L’objectif ambi- tieux que s’était fixé un groupe d ’Etats en octobre 1996 était ainsi atteint. Qui plus est, le nombre des signatures dépassait toutes les attentes.»4 Sur le fond, le Protocole II sous sa forme modifi ée en 1996 et la Convention d’Ottawa se distinguent en ce que cette dernière ne s’applique qu’aux mines antiper- sonnel alors que le protocole, tant dans sa forme originale que modifi ée, concerne tous les types de mines terrestres, y compris les mines antichar, les pi èges et autres dispositifs. Autre diff érence de taille, le protocole modifi é ne pr évoit que des res- trictions à l ’emploi des mines alors que la Convention d ’Ottawa oblige les Etats parties non seulement à interdire ce type de munitions, mais aussi à d étruire les stocks existants. Aussi le Protocole II conserve-t-il son int érêt puisqu’il s’applique à tous les autres types de mines terrestres et fixe un certain nombre de normes mini- males que les Etats non-signataires de la Convention d ’Ottawa (dont la Chine, l’Inde, le Pakistan, les Etats-Unis et la Russie) sont tenus de respecter. 3 Cf. Convention de 1980 sur certaines armes classiques, Protocole II, art. 4, modifié le 3 mai 1996: «Restrictions à l’emploi des mines antipersonnel». 4 98.004 Message du 19 janvier 1998 concernant la Convention sur l’interdiction de l’emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction; FF 1998 I 540.2010 1.3 La premi ère révision de la loi sur le matériel de guerre En Suisse, la sensibilité des milieux politiques à la problématique des mines antiper- sonnel n’a cessé de cro ître depuis le d ébut des ann ées nonante. Dans une interpel- lation sur l ’interdiction du trafic des mines antipersonnel (94.3545), le conseiller national Jean Ziegler s ’élevait contre le fait que des trafiquants priv és de mines antipersonnel puissent agir à partir du territoire Suisse. Dans sa r éponse du 15 février 1995, le Conseil f édéral soulignait que, le 11 mai 1994, la Suisse avait décrété un moratoire sur l ’exportation et le transit des mines terrestres à destination des Etats n ’ayant pas ratifi é le Protocole II de la Convention des Nations Unies de 1980 sur certaines armes classiques. Il indiquait aussi qu ’avant le moratoire d éjà, la Suisse n ’avait pratiquement pas accord é d ’autorisation à l ’exportation de mines antipersonnel ou de parties intégrantes de celles-ci. En outre, il rappela que la Suisse ne fabriquait plus de mines antipersonnel depuis 1969. Le postulat de la conseill ère nationale Angeline Fankhauser (95.3109) demandait une interdiction totale des mines antipersonnel. L ’argumentation reposait notam- ment sur la disproportion entre le co ût de la production et celui des op érations de détection et de d ésamorçage de ces armes, mais aussi sur le fait que les mines anti- personnel blessent, mutilent et tuent – surtout des femmes et des enfants – lorsque toutes les autres armes se sont d éjà tues depuis longtemps, qu ’elles emp êchent le retour des personnes d éplacées parce que les champs de mines barrent l ’accès aux points d’eau, et enfin qu’elles entravent l’aide humanitaire. Se fondant sur le mandat parlementaire de la conseill ère nationale Fankhauser et rejetant l’initiative populaire «pour l’interdiction d’exporter du mat ériel de guerre », le Conseil fédéral soumit au Parlement une révision totale de la loi sur le matériel de guerre qui constituait, sur le plan formel, un contre-projet indirect à l ’initiative. L’Assemblée f édérale recommanda le rejet de l ’initiative populaire le 4 octobre 19965 et approuva le contre-projet du Conseil fédéral6 ainsi que la nouvelle loi sur le contrôle des biens 7 le 13 d écembre 1996 8. La loi sur le mat ériel de guerre r évisée était pourvue d ’un nouvel art. 8 stipulant qu ’il est interdit de d évelopper, de fabri- quer, de procurer à titre d ’intermédiaire, d ’acquérir, de remettre à quiconque, d’importer, d ’exporter, de faire transiter, d ’entreposer des mines antipersonnel ou d’en disposer d’une autre manière. Ce même article exigeait en outre que les organes compétents procèdent à la destruction de tous les stocks de mines antipersonnel. Il prévoyait aussi une exception pour les actes destin és «à assurer une protection contre les effets des mines antipersonnel ou à combattre ces effets ». Cette disposi- tion devait permettre de d étenir un nombre appropri é de mines antipersonnel aux fins d’exercices de déminage et de test des appareils de déminage. Dans son premier projet de r évision de la loi sur le mat ériel de guerre, le Conseil fédéral voulait rester fid èle au principe de l ’ancienne loi consistant à soumettre à autorisation certains types de transactions sur le mat ériel de guerre. Mais en fin de 5 BO 1996 N 1926 à 1927 et 1996 E 854 6 RS 514.51 7 RS 946.202 8 BO 1996 N 2487 à 2488, 2491 et 1996 E 1193 à 11942011 compte il opta pour une interdiction g énérale des activit és li ées aux armes ABC 9. Cette interdiction constitua aussi le point de d épart de la proposition formul ée par le conseiller national John Dupraz lors de la session de printemps 1996, qui visait à étendre aux mines antipersonnel l ’interdiction valable pour les armes ABC. Cette proposition, pr ésentée de mani ère cr édible, convainquit le Conseil national qui l’accepta par 110 voix contre 43. Le Conseil f édéral réagit à cette d écision par une lettre adressée le 2 juillet 1996 à la Commission de la politique de s écurité (CPS) du second conseil. Dans ce courrier, il pr ésentait une version corrigée de la nouvelle loi sur le mat ériel de guerre, pr évoyant, d’une part, l ’inscription dans la loi de l ’inter- diction des mines antipersonnel et, d ’autre part, une d éfinition des mines antiper- sonnel fondée sur celle du Protocole II de la Convention des Nations Unies de 1980 sur certaines armes classiques dans sa version modifi ée lors de la Conf érence d’examen de 1995/1996. Le Conseil des Etats confirma la d écision du premier conseil et approuva la version corrig ée du projet de loi sur le mat ériel de guerre proposée par le Conseil f édéral. A l’instar du Conseil national, le Conseil des Etats était d’avis que la lacune du premier projet de loi mise en évidence par la proposi- tion Dupraz devait absolument être comblée. Lors du vote sur l ’ensemble, la r évi- sion de la loi fut approuvée par 28 voix contre 3. La même année, l’interdiction des mines antipersonnel fit également l’objet d ’une pétition qui recueillit environ 150 000 signatures. Celle-ci fut trait ée par les CPS qui la transmirent au Conseil fédéral sous forme de motion. 1.4 Le processus d ’Ottawa La Suisse fut, apr ès la Belgique, le deuxi ème pays à introduire une interdiction des mines antipersonnel dans sa l égislation avant la conclusion de la Convention sur l’interdiction de l ’emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction (Convention d ’Ottawa ou Trait é d’interdiction des mines). Le CICR et l ’ICBL s’étaient déjà engagés pour la signature d ’un traité international en la mati ère en 1995 et à partir de f évrier 1997, sur l ’initiative de la Suisse, un groupe d ’Etats10 s ’engagea avec d étermination en faveur du processus d’Ottawa et fit avancer les travaux discrètement mais de manière décisive. Cette conviction manifest ée sur le plan international trouva aussi son expression dans le contexte du processus de ratification interne. Les d ébats au sein des CPS ne donnèrent lieu à aucune friction. Le trait é conclu à Ottawa recueillit un vaste con- sensus politique. Lors de leurs r éunions, la CPS-E (19 f évrier 1998) et la CPS-N (23 février 1998) apportèrent un large soutien à l’arrêté fédéral ainsi qu’aux modifi- cations de la loi sur le mat ériel de guerre et de la loi sur l ’armée et l ’administration militaire11 (unanimité au sein de la CPS-E pour les trois objets, une abstention au sein de la CPS-N concernant la loi sur l ’armée et l ’administration militaire). La modification de la loi sur le matériel de guerre portait sur l’art. 8, al. 3. 9 FF 1995 II 988 10 Afrique du Sud, Allemagne, Autriche, Belgique, Canada, Colombie, Irlande, Mexique, Norvège, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Philippines. 11 98.004 Message du 19 janvier 1998 concernant la Convention sur l’interdiction de l’emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction; FF 1998 I 537.2012 Les d ébats du Conseil des Etats en s éance pl énière (3 mars 1998) se d éroulèrent dans la sérénité et les trois objets furent adopt és à l’unanimité. Au Conseil national (4 mars 1998), ils furent adopt és à une très large majorité (arrêté fédéral approuvant la Convention d ’Ottawa adopt é par 100 voix et une abstention, r évision de la loi fédérale sur le matériel de guerre adopt ée par 104 voix et 2 abstentions, r évision de la loi f édérale sur l ’armée et l ’administration militaire adopt ée par 91 voix et une abstention). La r évision de la loi sur le mat ériel de guerre entra en vigueur le 1er mars 1999. 2 L’initiative parlementaire Dupraz 2.1 Traits principaux En s’appuyant sur le large consensus qui avait pr ésidé à l’adoption de l ’interdiction des mines antipersonnel lors de la r évision totale de la loi sur le mat ériel de guerre en 1996, le 4 d écembre 2000 le conseiller national John Dupraz introduisit une initiative parlementaire sur le m ême sujet (00.456). Cette initiative visait l ’art. 8 de la loi sur le mat ériel de guerre, plus concr ètement une modification de la teneur de son al. 2, let. b, et l ’adjonction d’un nouvel al. 4. Elle demandait de reprendre dans le droit interne deux articles de la Convention d ’Ottawa, à savoir l ’art. 2, ch. 3, qui définit la notion de «dispositif antimanipulation » et l ’art. 3, ch. 1, qui pr évoit une exception permettant de conserver un certain nombre de mines antipersonnel au titre de l’instruction et des tests. Selon l’auteur de l ’initiative, l’art. 8, al. 2, let. b, de la loi actuelle devrait être rem- placé par le libellé de l’article de la Convention d ’Ottawa relatif aux exceptions, qui permet «la conservation ou le transfert d ’un certain nombre de mines antipersonnel pour la mise au point de techniques de d étection des mines, de d éminage ou de destruction des mines, et pour la formation à ces techniques » 12. Dans sa teneur actuelle, cette disposition pr évoit que les actes destin és «à assurer une protection contre les effets des mines antipersonnel ou à combattre ces effets » ne tombent pas sous le coup de l ’interdiction. Selon l ’auteur de l ’initiative, cette formulation n ’est guère compréhensible et permettrait une pratique plus souple que pr évu en mati ère d’exceptions, ce qui pourrait affaiblir l ’interprétation à donner de l ’interdiction des mines antipersonnel. Le nouvel art. 8, al. 4, qui reprend également le libellé de la Convention d ’Ottawa13, a pour but de d éfinir avec pr écision ce que sont les «dispositifs antimanipulation » cités dans l ’al. 3 comme crit ère de diff érenciation entre les mines antipersonnel et les mines antiv éhicule. Pour l ’auteur de l ’initiative il est essentiel d ’ajouter cet alinéa afin de pr éciser la nature de ce dispositif technique qui permet de distinguer sans équivoque les mines antiv éhicule, qui ne tombent pas sous le coup de l’interdiction pr évue par l ’art. 8 de la loi sur le mat ériel de guerre, des mines anti- personnel qui sont, elles, interdites par le droit suisse et international. Les premi ères n’explosent qu’à partir d’un poids égal à plusieurs quintaux et sont donc sans danger 12 Le nouveau libellé de l’art. 8, al. 2, let. b, de la loi sur le matériel de guerre reprend intégralement la formulation de l’art. 3, ch. 1 (Exceptions), de la Convention d’Ottawa. 13 Le libellé de l’art. 8, al. 4 (nouveau), reprend intégralement la formulation de l’art. 2, ch. 3 (Définitions), de la Convention d’Ottawa.2013 pour les personnes se d éplaçant à pied, alors que les secondes d étonent au contact ou en présence des personnes. 2.2 Les arguments de l ’auteur de l’initiative Lors de l’élaboration de la Convention d’Ottawa, les ONG ont obtenu les définitions des termes «mine antipersonnel » et «dispositif antimanipulation » de haute lutte. Cette précision a toutefois eu pour effet positif de rassembler un plus grand nombre d’Etats signataires autour de la convention car cette d éfinition plus étroite des mines permet une distinction plus claire entre mines antipersonnel et mines antiv éhicule. Ceci a certes eu pour conséquence de restreindre le champ d ’application du traité en excluant de son champ d ’application toute une cat égorie d’armes, les mines antiv é- hicule. Mais en contrepartie, le texte final a recueilli une adh ésion plus large de la communauté internationale, augmentant d ’autant la crédibilité et la port ée du Traité d’interdiction des mines. Le prix à payer pour obtenir plus de signatures était l’exclusion des mines antiv éhicule du champ d ’application de la convention, avec pour cons équence un trait é moins percutant, moins exclusif. Dans ce contexte, il paraît essentiel que les d éfinitions utilis ées dans la loi sur le mat ériel de guerre soient aussi pr écises que possible pour permettre de distinguer sans équivoque les mines dangereuses (mines antipersonnel) de celles ne comportant en principe aucun danger pour les civils (mines antiv éhicule). De la sorte, les mines qui ne sont pas dirigées exclusivement contre les personnes ne tombent pas sous le coup de l ’inter- diction. Le Parlement a ratifi é la Convention d ’Ottawa sans tergiverser. Le Conseil de Etats adopta l’objet qui lui était soumis à l’unanimité le 3 mars 1998 et le Conseil national le 4 mars 1998 avec seulement quelques abstentions. Cette adh ésion quasi-unanime doit se traduire de mani ère éloquente dans la transposition du droit international par le biais d’une formulation identique au libellé de la convention dans le droit suisse. Tant lors de la révision de la loi sur le mat ériel de guerre du 13 janvier 1996 (art. 8, al. 2, let. b) que de l ’adaptation du 20 mars 1998 à la Convention d ’Ottawa (art. 8, al. 3, nouveau), les nouvelles dispositions n ’ont pas été rédigées de mani ère com- préhensible et compl ète. Dans le premier cas, la port ée de la r églementation est atténuée par la lourdeur de la formulation. Dans le second, le l égislateur a renoncé à définir les «dispositifs antimanipulation », qui permettent pourtant une distinction sans équivoque entre les mines antipersonnel, interdites, et les mines antiv éhicule, permises. Or il aurait pu reprendre telle quelle la d éfinition de la Convention d’Ottawa. Dans ce contexte, il convient de souligner qu ’à l’occasion de la derni ère révision de la loi sur le mat ériel de guerre, en r éaction à l’intervention du conseiller national Dupraz demandant l’introduction d’un article interdisant les mines et vu les résultats de la Conf érence d’examen du Protocole II, le 2 juillet 1996 14 le Conseil fédéral avait d éjà souligné la n écessité de d éfinir de mani ère plus pr écise le terme «mine antipersonnel». Dans cet esprit, il para ît logique de mettre à jour la loi en y introduisant la définition figurant dans la Convention d’Ottawa. 14 Lettre du Conseil fédéral à la CPS-E du 2 juillet 1996 concernant l’objet 95.015. Révision de la loi sur le matériel de guerre.2014 A l ’appui de sa proposition, le conseiller national Dupraz énonce également un certain nombre de d éveloppements internationaux et d ’initiatives visant à renforcer le dispositif de la Convention d ’Ottawa. Il cite en particulier la r ésolution de l’Assemblée générale des Nations Unies du 12 janvier 2001 qui demande une acc é- lération du processus d ’application de la Convention d ’Ottawa, le r èglement du Parlement europ éen du 23 juillet 2001 r égissant l ’aide financi ère aux Etats non- signataires de la Convention d ’Ottawa et une fiche d ’information de l ’Observatoire des mines du 1 er février 2002 demandant la cr éation d’un réseau d’échange d’infor- mations fondé sur la société civile et d’un organe de surveillance de l ’application de la Convention d ’Ottawa. L’initiative parlementaire s ’inscrit donc, sur le plan inter- national, dans une mouvance qui veut accélérer l’application du Traité d’interdiction des mines. Le conseiller national Dupraz souligne le fait que la Convention d ’Ottawa a aussi vu le jour gr âce à l ’engagement de la Suisse (adoption pr écoce de l ’interdiction des mines antipersonnel dans la l égislation nationale, initiative du CICR, cr éation du groupe d’Ottawa sur l’initiative de la Suisse). De par ses obligations humanitaires, la Suisse se doit aussi de respecter la volont é juridique des Etats signataires et de reprendre dans sa propre l égislation le libell é des dispositions du droit international humanitaire. Certes, il ne viendrait à l’idée de personne que notre l égislation puisse laisser une place à l ’emploi, au stockage, à la production ou au transfert des mines antiper- sonnel. N éanmoins le droit international doit trouver son expression dans le droit interne afin de montrer à la communauté internationale que le peuple suisse souscrit pleinement au texte sign é à Ottawa, mais aussi pour simplifier la compr éhension et l’interprétation juridique du trait é et de la loi. Pour l ’auteur de l ’initiative, cette modification de la loi s ’impose pour conserver la bonne image de la Suisse et don- ner à nouveau plus de poids à son engagement humanitaire. Enfin, il faut relever que la Suisse est aussi concern ée par une application pleine et entière de la convention. Le recours à des formulations identiques à celles de la convention dans le droit interne est une manière de propager les idéaux d’Ottawa sur le plan juridique et dans les faits. De plus, l ’utilisation dans le droit interne de for- mules aussi proches que possible de celles de la convention ne peut qu ’encourager une interprétation plus homog ène du texte par les Etats ayant ratifi é le trait é. En ce sens, l’initiative a aussi pour objectif de lancer un signal politique aux autres signa- taires, un signal que la Suisse se doit de donner au regard de sa tradition humani- taire. 2.3 Les arguments de la Commission de la politique de sécurité du Conseil national La CPS-N s ’est penchée sur l ’initiative parlementaire Dupraz lors de sa s éance du 29 mai 2001. Elle avait alors d écidé d’y donner suite par 12 voix contre 6. La majo- rité de la commission avait fourni les arguments suivants à l’appui de sa décision: 1. Tant le Parlement europ éen que l ’ICBL demandent que les Etats signataires de la Convention d ’Ottawa reprennent le libell é du trait é dans leur l égisla- tion nationale. L ’art. 8 reprend int égralement le libell é du Trait é d ’inter- diction des mines aux al. 1 et 3, mais pas aux al. 2 et 4. Les d éfinitions2015 essentielles doivent être reprises dans la législation nationale pour éviter des problèmes d ’interprétation, mais aussi des questions inutiles de la part de nos partenaires. La notion de «dispositif antimanipulation » est essentielle, car ce type de dispositif permet de distinguer les mines antiv éhicule, qui ne représentent qu’un danger indirect pour les personnes (par l ’intermédiaire de véhicules ou de blind és), des mines antipersonnel, qui sont dirig ées contre les personnes se déplaçant à pied. Selon l’auteur de l’initiative, plutôt que de perdre du temps en explications avec ses partenaires cosignataires du trait é, la Suisse devrait agir. Les effets des mines antipersonnel sont d évastateurs et, dans ce domaine, il vaut la peine de reprendre int égralement le texte du traité. 2. La transposition fid èle du texte d’un traité international dans le droit interne ne change rien, sur le fond, à la situation juridique de la Suisse, car la l égis- lation nationale s ’appuie sur le droit international et doit de toute mani ère être appliquée en fonction de ce dernier (monisme). L ’objectif de la propo- sition n’est donc pas de modifier la loi quant au fond, mais simplement de donner une image irr éprochable de la l égislation suisse à un public qui ne serait pas familier de notre systématique juridique. 3. Pour conserver son r ôle moteur dans le processus d ’application de la Con- vention d ’Ottawa, la Suisse doit se pr ésenter comme un partenaire fiable. Dans cette optique, la modification propos ée est nécessaire car elle exprime la volonté politique et humanitaire de la Suisse. Une minorité de la commission (Tschuppert, Borer, Engelberger, Schl üer, Wasser- fallen, Wittenwiler) souhaitait ne pas donner suite à cette initiative pour les raisons suivantes: 1. La Suisse n ’a encore jamais fait valoir les exceptions prévues à l’art. 8, al. 2, let. b. En revanche elle a d étruit tous ses stocks de mines, sans exception. Par conséquent, la modification proposée est sans objet. 2. Sur le fond, la minorit é de la commission approuve l ’initiative, car les deux dispositions vis ées refl ètent un trait é que la Suisse a ratifi é en 1998. Elle relève toutefois que selon notre syst ématique juridique le droit international prime le droit national (monisme). La Convention d ’Ottawa fait donc d éjà partie intégrante du droit suisse et il n ’y a aucune raison de la reprendre in extenso dans le droit interne. Cette modification purement formelle doit donc être évitée. 3. La minorit é trouve le proc édé arbitraire et se demande pourquoi ne repren- dre explicitement que ces deux dispositions de la convention dans le droit suisse et pas les autres. 4. L ’acceptation de l ’initiative parlementaire Dupraz cr éerait un pr écédent. La minorité craint que cela ne puisse avoir des cons équences sur la l égislation interne lors de la conclusion de futurs traités internationaux.2016 2.4 La d écision du Conseil national Le Conseil national a trait é l’initiative parlementaire Dupraz le 19 septembre 2001, pendant la session d ’automne, en décidant d’y donner suite par 106 voix contre 40. Par cette décision clairement tranchée, il confiait à la CPS-N le mandat de d évelop- per cette proposition et de rédiger un rapport. Les raisons principales pour lesquelles la majorit é du conseil a accept é cette propo- sition étaient d’abord que la loi sur le mat ériel de guerre, qui avait été révisée avant le processus d’Ottawa, ne correspondait plus au texte du trait é signé dans la capitale canadienne, ensuite qu ’il voulait donner un signal politique et enfin qu ’il fallait éviter de devoir rendre des comptes aux autres Etats signataires de la convention. Les raisons principales invoqu ées par la minorit é du conseil pour refuser l ’initiative étaient que la loi sur le mat ériel de guerre contient d éjà les dispositions vis ées par l’initiative, que ces modifications alourdiraient inutilement la loi existante, que l’acceptation de l ’initiative cr éerait un pr écédent et que la reprise «à la carte » de certaines dispositions du traité était arbitraire. 2.5 Pour l ’acceptation de l’initiative Le Conseil national a confi é à sa CPS un mandat sans équivoque (avec 106 voix contre 40) en lui demandant de r édiger un rapport au sujet de l ’initiative parlemen- taire Dupraz. Ce mandat est pr écis et ne laisse aucune place au doute. Il ne requiert ni éclaircissements ni avis d ’experts, l’initiative ne visant pas une modification de fond de la loi sur le mat ériel de guerre mais la reprise int égrale de deux dispositions de la Convention d ’Ottawa dans le droit interne. Cette proc édure restera un cas unique et ne cr ée pas de pr écédent pour la transposition des trait és internationaux futurs. Aussi y a-t-il de bonnes raisons pour accepter cette initiative. Les modifica- tions proposées contribuent à une formulation plus compr éhensible et sans équivo- que de la loi sur le matériel de guerre. 3 Commentaire des différentes dispositions Avant d’entrer dans les détails, il faut constater que les modifications de l’art. 8 de la loi fédérale du 13 d écembre 1996 sur le mat ériel de guerre (LFMG) propos ées par l’initiative parlementaire Dupraz n ’apportent aucune modification quant au fond . L’objectif de l’auteur de l’initiative est que le libell é de l’article de la loi suisse soit plus proche de la formulation adopt ée dans le Traité d’interdiction des mines conclu à Ottawa le 18 septembre 1997. En tout état de cause, en vertu de la primaut é du droit international sur le droit interne, la Convention d ’Ottawa prime la LFMG. Autrement dit, en cas de diver- gence entre la LFMG et la convention (ce qui n ’est pas le cas) ou de description moins pr écise dans la loi, ce serait de toute mani ère le texte de la convention qui ferait foi et qui serait utilisé pour interpréter le droit.2017 Art. 8, al. 2, LFMG L’art. 8, al. 2, LFMG actuel n ’est guère compréhensible, raison pour laquelle cette disposition devrait être entièrement supprimée et remplacée par le libell é de l’art. 3, ch. 1, du Trait é d’interdiction des mines. Ce changement n ’apporte aucune modifi- cation quant au fond. Art. 8, al. 4, LFMG Ce nouvel alin éa d éfinit pr écisément la notion de «dispositif antimanipulation ». Il reprend le libell é de l ’art. 2, ch. 3, du Trait é d ’interdiction des mines. La LFMG actuelle ne contient aucune disposition à ce sujet. 4 Conséquences Les modifications propos ées sont de nature purement formelle. Elles ne devraient donc avoir aucune cons équence financi ère ou sur l ’état du personnel, ni pour la Confédération ni pour les cantons. Aucune autre cons équence n ’est connue ou escomptée. 5 Exécution Les changements propos és ne touchant pas au fond, ils resteront sans cons équence pour l ’application de l ’interdiction des mines antipersonnel et ne requi èrent donc aucune modification de l’ordonnance sur le matériel de guerre. 6 Rapports avec le droit européen A l’instar de la Suisse, de nombreux pays europ éens ont sign é et ratifi é le Trait é d’interdiction des mines. En revanche l ’Union europ éenne ne l ’a pas fait, raison pour laquelle le droit europ éen (émanant de la Commission et du Parlement euro- péen) ne comporte aucune disposition à ce sujet. 7 Bases légales 7.1 Constitutionnalité et légalité La loi sur le mat ériel de guerre, dont seul l ’art. 8 doit être modifi é, repose sur l’art. 107, al. 2, de la Constitution. L’art. 107, al. 2, de la Constitution conf ère à la Conf édération de vastes comp éten- ces l égislatives en mati ère de fabrication, d ’acquisition, de distribution, d ’impor- tation, d’exportation et de transit de mat ériel de guerre. L’inscription, dans la loi, de l’interdiction des mines antipersonnel repose sur cette disposition constitutionnelle. Comme les modifications vis ées sont de nature purement formelle et qu ’elles ne touchent pas au fond, elles sont constitutionnelles.2018 7.2 Forme de l’acte à adopter Il est pr évu de modifier directement l ’art. 8 de la loi f édérale du 13 d écembre 1996 sur le matériel de guerre (LFMG).Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire (Dupraz John). Loi sur le matériel de guerre. Mines antipersonnel. Rapport de la Commission de la politique de sécurité du Conseil national In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2003 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 10 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.456 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 18.03.2003 Date Data Seite 2006-2018 Page Pagina Ref. No 10 127 097 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.