B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i ch t T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T ri b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II B-5953/2022 U r t e i l v o m 2 9 . N o v e m b e r 2 023 Besetzung Richter Christian Winiger (Vorsitz), Richter Pietro Angeli-Busi, Richterin Vera Marantelli, Gerichtsschreiber Reto Finger. Parteien A._______, vertreten durch lic. iur. Georg Friedli, Fürsprecher, FRIEDLI & SCHNIDRIG, Bahnhofplatz 5, Postfach 6233, 3001 Bern, Beschwerdeführer, gegen Schweizerischer Bundesrat, Bundeskanzlei, Bundeshaus-West, 3003 Bern, vertreten durch Eidgenössisches Finanzdepartement EFD, Generalsekretariat, Rechtsdienst, Bundesgasse 3, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Sperrung von Vermögenswerten im Hinblick auf eine Einzie- hung bei Scheitern der Rechtshilfe (Art. 4 SRVG). B-5953/2022 Seite 2 Sachverhalt: A. Am 25. Mai 2022 fällte der Bundesrat (nachfolgend: Vorinstanz) folgenden Beschluss: 1. Das Konto Nr. _______, lautend auf B._______, Kontoin haber: A._______, bei der ehemaligen Bank C._______, heute Bank D._______, wird gesperrt. 2. Die Vermögenswerte auf dem Konto aus Ziff. 1 dieser Verfügung, ein- schliesslich aller Beträge, die diesem Konto später gutgeschrieben werden, werden mit sofortiger Wirkung gesperrt und bleiben bis zu ei- nem rechtskräftigen Entscheid über die Einziehung gesperrt. 3. Die allfällige Einreichung einer Beschwerde gegen die vorliegende Verfügung hat gemäss Art. 21 Abs. 2 SRVG keine aufschiebende Wir- kung. 4. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Die Zustellung des Beschlusses erfolgte am 13. Juli 2022. B. Mit Schreiben vom 12. August 2022 teilte der zu diesem Zeitpunkt bereits anwaltlich vertretene A._______ der Vorinstanz mit, dass er keine Be- schwerde gegen die Verfügung vom 25. Mai 2022 einreichen werde, jedoch eine zielgerichtete Lösung im Hauptverfahren anstrebe. C. Am 4. Oktober 2022 reichte A._______ bei der Vorinstanz ein Wiedererwä- gungsgesuch betreffend die Sperrungsverfügung vom 25. Mai 2022 ein. Er begründete das Gesuch im Wesentlichen damit, die Sperrungsverfügung beruhe auf ursprünglich falschen Tatsachen, weshalb sie aufgehoben wer- den müsse. D. Mit Verfügung vom 16. November 2022 trat die Vorinstanz nicht auf das Wiedererwägungsgesuch des Beschwerdeführers vom 4. Oktober 2022 ein. Sie führte im Wesentlichen aus, die Verfügung sei in formelle Rechts- kraft erwachsen. Sämtliche vom Beschwerdeführer geltend gemachten Wiedererwägungsgründe hätten bereits im Rahmen des Rechtsmittelver- fahrens gerügt werden können. B-5953/2022 Seite 3 E. Gegen diese Verfügung erhob A._______ (nachfolgend: Beschwerdefüh- rer) am 21. Dezember 2022 Beschwerde vor dem Bundesverwaltungsge- richt mit den nachfolgenden Rechtsbegehren: 1. Die Beschwerde sei gutzuheissen. 2. Die Verfügung des Bundesrats vom 16. November 2022 sei vollum- fänglich aufzuheben und das Verfahren sei an die Vorinstanz zurück- zuweisen, dies mit der Anordnung, auf das Wiedererwägungsgesuch vom 4. Oktober 2022 einzutreten und neu zu verfügen. 3. Eventualiter zu Ziff. 2 hiervor sei die Verfügung des Bundesrats vom 16. November 2022 aufzuheben und das Verfahren sei zur Neubeur- teilung der Eintretensvoraussetzungen betreffend das Wiedererwä- gungsgesuch vom 4. Oktober 2022 an die V orinstanz zurückzuwei- sen. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Der Beschwerdeführer machte im Wesentlichen geltend, die Vorinstanz hätte auf das Wiedererwägungsgesuch eintreten müssen, weil Revisions- gründe vorlägen. Entsprechend verletze der Nichteintr etensentscheid ei- nen verfassungsmässigen Behandlungsanspruch. Weiter habe sich die Vorinstanz in ihrem ablehnenden Entscheid auch nicht mit den einzelnen Gründen für eine Wiedererwägung auseinandergesetzt, womit sie zusätz- lich die Begründungspflicht sowie seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt habe. F. Mit Vernehmlassung vom 15. März 2023 beantragte die Vorinstanz, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Im Kern verwies sie erneut darauf hin, dass eine Wiedererwägu ng regelmässig dann als unzulässig erachtet werde, wenn die Gründe, welche in der Wie- dererwägung geltend gemacht worden seien, grundsätzlich auch im Rah- men einer Beschwerde hätten vorgebracht werden können. Das gelte umso mehr, als der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall bereits wäh- rend der Rechtsmittelfrist anwaltlich vertreten gewesen sei. G. Am 29. März 2023 re ichte der Beschwerdeführer eine unaufgeforderte Stellungnahme ein. In Ergänzung zu seinen bisherigen Ausführungen ver- wies er zusätzlich darauf, dass die Verordnung über die Sperrung von Ver- mögenswerten im Zusammenhang mit der Ukraine nur bis zum 27. Februar B-5953/2022 Seite 4 2023 verlängert worden sei, weshalb eine Sperrung nach Art. 4 SRVG i.V.m. mit dem Anhang 1 der Ukraine-Verordnung nicht mehr möglich sei. H. Mit Stellungnahme vom 10. Mai 2023 hielt die Vorinstanz dem entgegen, die Nichtverlängerung der Ukraine -Verordnung stelle keinen Hinderungs- grund für eine Vermögenssperrung nach Art. 4 SRVG dar. Auch die Tatsa- che, dass die rechtshilfeweise Sperrung zwischenzeitlich aufgehoben wor- den sei, ändere nichts daran, dass die Voraussetzungen von Art. 4 SRVG erfüllt seien. I. Am 4. Juli 2023 ergänzte der Beschwerdeführer seine bisherigen Eingaben mit dem Hinweis, dass die Voraussetzungen einer Sperre nach Art. 4 SRVG nicht nur zum Zeitpunkt der Sperrung selbst, sondern wäh- rend der gesamten Dauer der Sperrung erfüllt sein müssten. Diese Voraus- setzung sei jedoch mit dem Wegfall der auf dem Weg der Rechtshilfe er- folgten Sicherstellung nicht mehr gegeben. J. Die Vorinstanz verwies in ihrer Stellungnahme vom 11. Juli 2023 auf die gesetzliche Bestimmung: Nach deren Wortlaut werde vorausgesetzt, dass die Vermögenswerte im Rahmen eines auf Ersuchen des Herkunftsstaates eingeleiteten internationalen Rechtshilfeverfahrens vorläufig sichergestellt worden seien. Der Wortlaut verlange eben gerade keine dauerhafte Sicher- stellung auf dem Weg der Rechtshilfe. Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten und die einge- reichten Akten wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen Be- zug genommen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kog- nition, ob die Prozessvoraussetzungen gegeben sind und ob auf eine Be- schwerde einzutreten ist (BVGE 2007/6 E. 1 m. w. H., BVGE 2008/48, nicht publizierte E. 1.2). B-5953/2022 Seite 5 1.1 Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun- desverwaltungsgericht (VGG, SR 173.32) prüft das Gericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. 1.2 Der Bundesrat ist eine Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. b Ziff. 3 VGG. Vorliegend ist auch keine Ausnahme der Zuständigkeit auszumachen, wes- halb das Bun desverwaltungsgericht für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig ist. 1.3 Als im vorinstanzlichen Verfahren unterliegend, erfüllt der Beschwerde- führer die Voraussetzungen von Art. 48 Abs. 1 VwVG. Er ist daher zur Be- schwerdeführung legitimiert. 1.4 Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht eingereicht und der Kos- tenvorschuss bezahlt, weshalb darauf einzutreten ist. 2. 2.1 Das vorliegende Verfahren bestimmt sich nach dem Verwaltungsver- fahrensgesetz, soweit das Bundesgesetz vom 18. Dezember 2015 über die Sperrung und die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögens- werte ausländischer politisch exponierter Personen (SRVG, SR 196.1) und das VGG (SR 173.32) nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 2.2 Bei der Beurteilung eines Nichteintretensentscheid es ist die Rechts- frage zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht nicht auf das Begehren des Beschwerdeführers eingetreten ist. Damit wird das Anfechtungsobjekt auf die Eintretensfrage beschränkt (BGE 135 II 38 E.1.2; Urteile des BVGer B-2113/2018 vom 3. August 2018 E. 2.2; A -1053/2014 vom 1. Dezem- ber 2014 E. 1.3.2; vgl. dazu auch MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl. 2022, Rz. 2.164). 3. 3.1 Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, die Vorinstanz hätte auf sein Wiedererwägungsgesuch eintreten müssen. Bei den ge- sperrten Vermögenswerten könne es sich gar nicht um Gelder handeln, welche der Beschwerdeführer im Sinne des SRVG zum Nachteil des ukra- inischen Staates erworben habe. Das streitgegenständliche Konto B-5953/2022 Seite 6 B._______ sei bereits anfangs 2007 eröffnet worden. Die Überweisungen hätten allesamt im April 2007 stattgefunden. Eine politische Funktion im ukrainischen Parlament habe der Beschwerdeführer jedoch erst am 15. November 2007 übernommen. Zum Zeitpunkt der Überweisungen sei er keine politisch exponierte Person gewesen. Die Vermögenswerte seien deshalb widerrechtlich blockiert worden. Auch der europäische Gerichtshof habe bereits im Jahr 2017 festgestellt, dass es sich beim Listing des Na- mens des Beschwerdeführers um einen offensichtlichen Beurteilungsfehler handle (vgl. Urteil des EuGH […]). Die Sperrung nach Art. 4 SRVG sei des- halb unzulässig. Durch die fehlende Auseinandersetzung mit de n geltend gemachten Wiedererwägungsgründen habe die Vorinstanz zusätzlich auch gegen ihre Begründungspflicht verstossen. 3.2 Die Vorinstanz beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Sie führt im Wesentlichen aus, eine Wie- dererwägung einer formell rechtskräftigen Verfügung durch die Verwal- tungsbehörde werde regelmässig als unzulässig erachtet, wenn die Gründe, welche i n der Wiedererwägung geltend gemacht worden seien, auch im Rahmen einer Beschwerde hätten vorgebracht werden können. 3.3 3.3.1 An die Aufhebung einer formell rechtskräftigen Verfügung durch die Verwaltungsbehörde werden regelmässig erhöhte Anforderungen gestellt. Die Regelungen, Begriffe und Bezeichnungen einer solchen Aufhebung oder Anpassung zeichnen aber kein gefestigtes und einheitliches Bild, das Verhältnis zwischen der Wiedererwägung und der Revision ist in der Lehre teilweise umstritten (AUGUST MÄCHLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar VwVG, 2. Aufl. 2019, Rz. 5 ff. zu Art. 58; ANDREA PFLEIDERER, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 3. Aufl. 2023, Rz. 12 ff. zu Art. 58). 3.3.2 Für das materielle Verwaltungsrecht und das Verwaltungsverfahrens- recht des Bundes haben sich allerdings in der Rechtsprechung gewisse Grundsätze herausgebildet, die auch von der Lehre anerkannt werden. So muss eine Verwaltungsbehörde auch nach formeller Rechtskraft einer Ver- fügung auf ein Wiedererwägungsgesuch als formlosen Rechtsbehelf ein- treten, wenn Revisionsgründe im Sinne von Art. 66 VwVG vorliege n. Ein Teil der Lehre spricht in diesem Zusammenhang von einer qualifizierten Wiedererwägung, im Gegensatz zur einf achen Wiedererwägung und der Wiedererwägung lite pendente , für die es keinen Behandlungsanspruch B-5953/2022 Seite 7 gibt (MARTIN TANNER, Wiedererwägung, Revision von ursprünglich fehler- haften und Anpassung von nachträglich fehlerhaft gewordenen Verwal- tungsverfügungen, 2021, § 3, Rz. 54 ff.). Ein Anspruch auf eine qualifizierte Wiedererwägung ist vor allem dann ausgewiesen, wenn erhebliche Tatsa- chen und Beweismittel namhaft gemacht werden, die in einem früheren Verfahren nicht bekannt waren, die früher aus rechtlichen oder tat sächli- chen Gründen nicht geltend gemacht werden konnten oder die mangels Veranlassung nicht geltend gemacht werden mussten (BGE 138 I 61 E. 4.3; 136 II 177 E. 2.1; 127 I 133 E. 6, je mit weiteren Hinweisen; MÄCH- LER, a.a.O., Rz. 9 f. zu Art. 58 ; PFLEIDERER, a.a.O., Rz. 9, 13 zu Art. 58 ; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 1273). 3.3.3 Allerdings soll von der Möglichkeit einer solchen Wiedererwägung ausgeschlossen werden, wer bei zumutbarer Sorgfalt seine Rechte bereits im Beschwerdeverfahren hätte wahren können (Art. 58 Abs. 1 i.V.m. Art. 66 Abs. 3 VwVG). Eine Wiedererwägung unter Angabe von Revisions- gründen soll insbesondere nicht dazu dienen, eine Unterlassung der Par- teien ausserhalb der ordentlichen Verfahren korri gieren zu können, auch weil dies mit der Rechtssicherheit nicht zu vereinbaren wäre ( MÄCHLER, a.a.O., Rz. 27, 29 zu Art. 58; PFLEIDERER, a.a.O., Rz. 13 zu Art. 58). Lässt jemand die Rechtsmittelfrist unbenutzt verstreichen, muss er die daraus folgenden Nachteile tragen. Andernfalls hätte er es in der Hand, durch se- lektives Vorbringen von Tatsachen und Beweismitteln eine wiederholte Be- urteilung seiner Angelegenheit zu erwirken. In der Folge würden die or- dentlichen Rechtsmittelfristen jegliche Bedeutung verli eren (TANNER, a.a.O., § 22, Rz. 199). 3.4 In seiner Beschwerde setzt sich der Beschwerdeführer nicht mit der Begründung der Vorinstanz für ihr Nichteintreten auf das Wiedererwä- gungsgesuch auseinander (vgl. Urteil des BVGer A-1053/2014 vom 1. De- zember 2014 E. 1.3.2), stattdessen nennt er erneut die materiellen Gründe, warum die Vorinstanz auf sein Wiedererwägungsgesuch hätte eintreten müssen. Er erwähnt in diesem Zusammenhang insbesondere die angeb- lich fehlenden Voraussetzungen für die Anwendbarkeit von Art. 4 SRVG sowie die mögliche Verletzung des rechtlichen Gehörs . Die geltend ge- machten Rügen waren dem Beschwerdeführer aber bereits während der laufenden Recht smittelfrist bekannt . Das wird auch aus dem Schreiben vom 12. August 2023 deutlich: Darin führt der Beschwerdeführer aus, der chronologische Ablauf des Sachverhaltes zeige, dass die Voraussetzun - gen der Sperrung nicht erfüllt seien. Trotzdem verzichte er auf eine B-5953/2022 Seite 8 Beschwerde. Angestrebt werde stattdessen eine zielgerichtete Lösung in der Hauptsache gemäss Art. 14 ff. SRVG. Mit diesen Ausführungen wird deutlich, dass die Voraussetzungen für eine qualifizierte Wiedererwägung, welche nur subsidiär zur Anwendung gelangt, nicht erfüllt sind (Art. 58 Abs. 1 i.V.m. Art. 66 Abs. 3 VwVG). Im Übrigen ist das Schreiben vom 12. August 2023 als Rechtsmittelverzicht zu qualifizieren, der in voller Kenntnis der entsprechenden Verfügung er- folgte und deshalb grundsätzlich zulässig war (vgl. BGE 143 III 157 E. 1.2.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.; Rz. 795). Es kommt hinzu, dass es sich bei der Sperrung von Vermögenswerten nach Art. 4 SRVG um eine vorsorgliche Massnahme handelt (Urteile des BVGer B -2752/2023 vom 25. Oktober 2023 E. 3.1; B -2760/2023 vom 25. Oktober 2023 E. 3.1). Als ausserordentliches Rechtsmittel richtet sic h die qualifizierte Wiedererwägung grundsätzlich aber nur gegen verfahrens- abschliessende Verfügungen (TANNER, a.a.O., § 3, Rz. 54). 3.5 Zusammenfassend ist die Vorinstanz deshalb zu Recht nicht auf das Wiedererwägungsgesuch des Beschwerdeführers eingetreten. Die dage- gen erhobene Beschwerde ist abzuweisen. 4. 4.1 Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens hat der Beschwerdeführer die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). 4.2 Die Gerichtsgebühr wird auf Fr. 9'000.– festgesetzt und dem Kosten- vorschuss in gleicher Höhe entnommen. 5. 5.1 Dem unterlegenen Beschwerdeführer steht keine Parteientschädigung zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 VGKE e contrario). 5.2 Auch der Vorinstanz wird keine Parteientschädigung zugespro chen (Art. 64 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 7 Abs. 3 VGKE). B-5953/2022 Seite 9 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 9'000.− werden dem Beschwerdeführer auf- erlegt. Dieser Betrag wird dem geleisteten Kostenvor schuss in gleicher Höhe entnommen. 3. Es wird keine Parteientschädigung ausgesprochen. 4. Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer und die Vorinstanz. Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Christian Winiger Reto Finger B-5953/2022 Seite 10 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 6. Dezember 2023 B-5953/2022 Seite 11 Zustellung erfolgt an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)