B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Cour II B-534/2020 A r r ê t d u 1 4 a v r i l 2 0 2 2 Composition Jean-Luc Baechler (président du collège), Christian Winiger et Marc Steiner, juges, Fabienne Masson, greffière. Parties X._______, représenté par Maîtres Guerric Canonica et Marine Panariello-Valticos, avocats recourant, contre Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche DEFR, Secrétariat général SG-DEFR, Palais fédéral est, 3003 Berne, autorité inférieure. Objet Demande de radiation de l’annexe 1 de l’ordonnance du 28 mars 2018 instituant des mesures à l’encontre du Venezuela (RS 946.231.178.5). B-534/2020 Page 2 Faits : A. A.a Le 13 novembre 2017, le Conseil de l ’Union Européenne (UE) a adopté la Décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela (OJ L 295 du 14 novembre 2017, p. 60–68), instituant notamment une interdiction d’entrée et de transit sur le territoire de l’Union des personnes mentionnées dans une annexe (art. 6 par. 1) et le gel de tous les fonds et ressources économiques appartenant à l ’ensemble des personnes physiques ou morales, des entités et des organismes é numérés dans cette annexe (art. 7 par. 1). Son art. 13 prescrivait en outre qu ’elle était initialement applicable jusqu ’au 14 novembre 2018 et qu ’elle faisait l ’objet d’un suivi constant, se voyant prorogée, ou modifiée le cas échéant, si le Conseil estimait que ses objectifs n’avaient pas été atteints. Le Conseil de l’UE a adopté depuis lors plusieurs décisions la prorogeant, en dernier lieu jusqu ’au 14 novembre 2022 (cf. Décision (PESC) 2018/1656 du Conseil du 6 novembre 2018 modifiant la décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela [OJ L 276 du 7 novembre 2018, p. 10–11] ; Décision (PESC) 2019/1893 du Conseil du 11 novembre 2019 modifiant la décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela [OJ L 291 du 12 novembre 2019, p. 42–46] ; Décision (PESC) 2020/1700 du Conseil du 12 novembre 2020 modifiant la décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela [OJ L 381 du 13 novembre 2020, p. 24–32] ; Décision (PESC) 2021/1965 du Conseil du 11 novembre 2021 modifiant la décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela [OJ L 400 du 12 novembre 2021 p. 148–156]). A.b Le 28 mars 2018, se fondant sur la loi fédérale du 22 mars 2002 sur l’application de sanctions internationales ( loi sur les embargos , LEmb, RS 946.231), le Conseil fédéral a arrêté l’ordonnance instituant de s mesures à l ’encontre du Venezuela (RS 946.231.178.5 ; ci -après : l ’O- Venezuela) entrée en vigueur le même jour à 18 heures. Elle prévoit notamment le gel des avoirs et des ressources économiq ues qui sont la propriété ou sous le contrôle, direct ou indirect, des personnes physiques, entreprises et entités visées à l ’annexe 1 (art. 2 al. 1 let. a) ainsi que l’interdiction d’entrée en Suisse et de transit par la Suisse à ces mêmes personnes (art. 3 al. 1). B-534/2020 Page 3 A.c Par Décision (PESC) 2018/901 du Conseil du 25 juin 2018 modifiant la décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela (OJ L 160I du 25 juin 2018, p. 12–15), le nom de X._______ (ci-après : le recourant) a été introduit à l ’annexe I de la décision (PESC) 2017/2074 avec la mention suivante : « Nom : X._______ Informations d’identification : Secrétaire général du Conseil électoral national Motifs de l’inscription : Secrétaire général du Conseil électoral national (CNE). Responsable d’avoir approuvé des décisions du CNE qui ont porté atteinte à la démocratie au Venezuela et notamment contribué à la mise en place de l ’Assemblée constituante illégitime et à la manipulation du processus électoral. » A.d En date du 10 juillet 2018, le nom du recourant a été introduit dans l’annexe 1 de l’O-Venezuela avec la mention suivante : « SSID: (…) Name: X._______ Justification: Secretary-General of the National Electoral Council (CNE). Responsible for approving CNE decisions which have undermined democracy in Venezuela, including facilitating the establishment of the illegitimate Constituent Assembly and manipulation of the elec toral process. Other information: Secretary-General of the National Electoral Council. Modifications: Listed on 10 Jul 2018. » A.e Par pli du 5 avril 2019, le recourant a requis du Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche DEFR (ci-après : l’autorité inférieure) la radiation de son nom de l’annexe 1 de l’O-Venezuela. A.f L’annexe 1 de l’O-Venezuela a été modifiée le 7 août 2019 concernant le recourant en ce sens que l ’indication de son sexe a été ajoutée. Elle a subi une nouvelle modific ation le 21 novembre 2019 sans incidence toutefois sur l’inscription du recourant. B. Par décision du 12 décembre 2019, l’autorité inférieure a rejeté la demande du recourant tendant à la radiation de son nom de l ’annexe 1 de l ’O- Venezuela. Elle a tout d ’abord souligné que les sanctions internationales n’atteignaient leur but que si elles avaient l’appui inconditionnel de tous les pays et que ceux -ci les appliquaient rigoureusement. Elle a également relevé que, si la Suisse restait sur la réserve, elle co urrait le danger de B-534/2020 Page 4 devenir une plaque tournante du trafic de contournement, qualifiant d’inimaginable que le pays endosse un tel rôle sur la scène internationale. Elle a en outre exposé que la Suisse, partageant les préoccupations de l’UE quant à la situa tion générale au Venezuela, s ’était ralliée aux sanctions prononcées par celle-ci, décrétées en raison de la violation des droits humains et de l ’État de droit ainsi que de l’érosion des institutions démocratiques dans ce pays. Elle a ajouté que le Conseil fédéral avait également repris les listings de l ’UE, en inscrivant les personnes concernées dans l’annexe 1 de l’O-Venezuela ; il leur était reproché d’avoir porté atteinte à la démocratie et l ’État de droit. S ’agissant du recourant, citant notamment la motivation de sa désignation selon la Décision (PESC) 2019/1171 du Conseil du 8 juillet 2019 modifiant la décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures restrictives en r aison de la situation au Venezuela (OJ L 183 du 9 juillet 2019 , p. 9–13), elle a retenu en substance ses fonctions et son rôle au sein du Conseil électoral national (CNE) en lien avec les événements de 2017 et 2018. Par ailleurs, l’autorité inférieure a re levé que le recourant était membre de la Commission électorale du Parti socialiste unifié du Venezuela (PSUV), ce qui semblait totalement contraire à l ’éthique de sa fonction. L’autorité inférieure en a conclu qu ’il paraissait établi que, par ses actes , dé cisions et surtout fonctions, le recourant était l’un des maillons ayant permis au chavisme de se maintenir au pouvoir ; or, cette proximité avec le chavisme était incompatible avec la fonction qu’il occupait exigeant l’impartialité. L’autorité inférieure a ajouté que, par son rôle de secrétaire général du CNE, le recourant avait soutenu les décisions de sa présidente et du CNE dans son ensemble ; il ne s ’en était pas distanc ié. De ce fait, elle a estimé qu ’il partageait la responsabilité des fraudes commis es par le CNE pour favoriser l’élection et la réélection de Nicolás Maduro. Elle a également rappelé la jurisprudence relative au degré de preuve requis en la matière puis noté disposer de nombreux documents « open source » (articles de presse, rapports d’organisations internationales, d’ONG, communiqués de presse de sociétés privées, etc.) pertinents afin d ’obtenir une représentation des faits réaliste et crédible. C. Par écritures du 28 janvier 2020, le recourant a formé recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à la radiation de son nom de l’annexe 1 à l’O-Venezuela. Il requiert que l’autorité inférieure soit déboutée de toute autre et/ou contraire conclusion. À l ’appui de ses conclusions, il se plaint d’une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents ; il invoque en outre l’inopportunité de la décision attaquée. B-534/2020 Page 5 D. Invitée à se prononcer sur le recours, l’autorité inférieure conclut à son rejet au terme de ses remarques responsives du 13 mars 2020. E. Le recourant a fait part de ses remarques en date du 25 mai 2020, persistant dans les conclusions formulées au terme de son recours. F. Par courrier du 27 juillet 2020, le recourant a informé le tribunal de céans que d’importants changements étaient intervenus dans la composition du CNE, la totalité des responsables en place ayant été remplacés par de nouveaux ; il s’est ainsi vu octroyer la retraite anticipée par résolut ion du CNE du 1 5 juin 2020. Il souligne qu ’à ce jour, il n’occupe plus aucune fonction au sein du CNE. Selon lui, ces événements nouveaux justifient à l’évidence la radiation de son nom de l’annexe 1 à l’O-Venezuela. G. Invitée à se déterminer, l ’autorité inférieure reconnaît, dans son pli du 27 août 2020, que les éléments avancés par le recourant, s’ils sont avérés, constituent potentiellement des faits nouveaux susceptibles de justifier une actualisation de l’annexe 1 de l ’O-Venezuela. Elle relève que l’inscription du recourant tant dans la liste européenne que dans la liste suisse relative aux mesures à l ’encontre du Venezuela n ’a pas encore subi de modification. Signalant que la liste européenne est applicable jusqu ’au 14 novembre 2020, elle avance qu’une éventuelle modification ou radiation de l’inscription du recourant sera selon toute vraisemblance effectuée au plus tard à cette date. Par souci de cohérence avec l ’UE, l ’autorité inférieure propose d’attendre la décision de celle-ci concernant l’inscription du recourant puis de lui impartir un nouveau délai pour prendre position sur la base des faits connus à ce moment-là. H. Par courrier du 2 octobre 2020, le recourant constate que les explications et pièces fournies à l’appui de ses déterminations du 27 juillet 2020 ne sont pas formellement contestées. Il estime que cela doit déjà entraîner l’admission de son recours puisqu’il découle des observations de l’autorité inférieure qu’elle n’entend pas, à ce stade, modifier la liste des personnes sanctionnées. Il reproche en outre à l ’autorité inférieure de ne pas avoir l’intention d ’examiner les motifs invoqués mais de se fonder sur la prochaine décision de l’UE alors que la Suisse est un État souverain. B-534/2020 Page 6 I. Par Décision (PESC) 2020/1700 du 12 novembre 2020 modifiant la décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela, le Conseil de l’UE a non seulement prorogé la Décision (PESC) 2017/2074 du Conseil du 13 novembre 2017 concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela (cf. supra A.a) mais également mis à jour l’inscription relative au recourant en ce sens que sa fonction de secrétaire général du Conseil électoral national a été supprimée des informations d ’identification. En outre, les motifs de l ’inscription ont été reformulés en ces termes : « secrétaire général du Conseil électoral national (CNE) de 2009 à juin 2020. En cette qualité, responsable d’avoir approuvé des décisions du CNE qui ont porté atteinte à la démocratie au Venezuela et notamment contribué à la mise en place de l ’Assemblée con stituante illégitime et à la manipul ation du processus électoral ». J. En date du 5 janvier 2021, l’autorité inférieure a communiqué au tribunal de céans les modifications de l’inscription du recourant à l’annexe 1 de l’O- Venezuela : « SSID: (…) Name: X._______ Sex: M Justification: Secretary-General of the National Electoral Council ( CNE). Responsible CNE) from 2009 until Jun 2020. In this role responsible for approving CNE decisions which have undermined democracy in Venezuela, including facilitating the establishment of the illegitimate Constituent Assembly and the manipulation of the electoral process. Other information: Secretary General of the National Electoral Council . Modifications: Listed on 10 Jul 2018, amended on 7 Aug 2019, 27 Nov 2020. » K. Dans sa prise de position du 5 février 2021, l’autorité inférieure se réfère à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l ’homme selon laquelle les autorités judiciaires n’ont pas à se prononcer sur le bien-fondé des mesures de sanction décidées par l’ONU mais uniquement à s’assurer de l’absence de caractère arbitraire de l ’inscription avant de les exécuter, déclarant que cette jurisprudence est applicable par analogie aux sanctions décidées initialement par l’UE. Par ailleurs, elle considère que le fait qu’entre-temps le recourant n’occupe plus le poste en cause ne change rien au fait qu’il endosse la responsabilité d ’avoir porté atteinte à la B-534/2020 Page 7 démocratie lorsqu’il l’occupait ; de plus, aucune preuve n’a été fournie que le recourant aurait renoncé aux actions ayant motivé son inscription sur la liste ou qu’il se serait distancié des actions, politiques ou activités portant atteinte à la démocratie ou à l’État de droit ou d’autres personnes inscrites responsables de ces actions, politiques ou activités. L’autorité inférieure en déduit que le maintien de l’inscription du recourant se justifie toujours. L. Dans un courrier daté du 12 mars 2021, le recourant considère que les preuves sur lesquelles repose la décision de l ’autorité inférieure ont manifestement été ébranlées par ses griefs de sorte que cette dernière aurait alors dû présenter la preuve positive de la nécessité de l ’inscrire à l’annexe 1 de l’O-Venezuela. En outre, il conteste la position de l ’autorité inférieure selon laquelle le fait qu ’il n’occupe plus son poste au sein de la CNE ne change rien. M. Par arrêt T-552/18 du 14 juillet 2021, la Cour de justice de l’UE (CJUE), par son Tribunal (première instance), a annulé la Décision (PESC) 2018/901, la Décision (PESC) 2018/1656, le règlement d’exécution (UE) 2018/899 du Conseil du 25 juin 2018 mettant en œuvre le règlement (UE) 2017/2063 concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela et le règlement d ’exécution (UE) 201 8/1653 du Conseil du 6 novembre 2018 mettant en œuvre le règlement (UE) 2017/2063 concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela, en ce que ces actes concernaient le recourant. N. Par Décision (PESC) 2021/1965 du 11 novembre 2021 modifiant la décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela, le Conseil de l’UE a non seulement prorogé la Décision (P ESC) 2017/2074 du Conseil du 13 novembre 2017 concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela (cf. supra A.a) mais également mis à jour l’inscription relative au recourant en ce sens : « Secrétaire général du Conseil électoral national (CNE) de 2009 à juin 2020. En cette qualité, X._______ a facilité les décisions du CNE et leur a donné légitimité et crédibilité, étant donné que le secrétaire général du CNE joue un rôle dans la définition des priorités et la formalisation des décisions. X._______ a continué d’exercer les fonctions de secrétaire général du CNE alors que la démocratie était sérieusement mise à mal et que le rôle indépendant du CNE dans le processus électoral était compromis. Il est dès lors responsable d ’avoir porté atteinte à la B-534/2020 Page 8 démocratie au Venezuela, et notamment d ’avoir contribué à la mise en place de l ’Assemblée constituante illégitime et à la manipulation du processus électoral ». O. Le 25 novembre 2021, l’autorité inférieure a informé le tribunal de céans de la modification de l ’O-Venezuela du 23 novembre 2021. L ’inscription relative au recourant a été modifiée comme suit : « SSID: (…) Name: X._______ Sex: M Justification: Secretary-General of the National Electoral Council (CNE) from 2009 until Jun 2020. In thisthat role, X._______ facilitated, legitimised and gave credibility to CNE decisions, since the Secretary -General of the CNE has a role responsible for approvingin agenda-setting and formalising decisions. X._______ remained Secretary -General of CNE decisions which have while democracy was severely undermined and the independent role of the CNE within the electoral process was compromised. He is therefore responsible for underminin g democracy in Venezuela, including facilitating the establishment of the illegitimate Constituent Assembly and the manipulation of the elec toral process. Modifications: Listed on 10 Jul 2018, amended on 7 Aug 2 019, 27 Nov 2020, 24 Nov 2021. » P. Par courrier du 17 décembre 2021, le recourant relève qu’il n’est plus tenu responsable d ’avoir approuvé des décisions – faute de disposer d ’un quelconque pouvoir de décision au CNE – mais uniquement d’avoir planifié les séances et formalisé les décisions du CNE. Rappelant les compétences purement administratives qui étaient les siennes, il estime que la rectification, après plus de trois ans, de son inscription à l’O-Venezuela, va pleinement dans ce sens en tant qu ’elle confirme enfin l ’absence de tout pouvoir décisionnel du secrétaire général du CNE. Il demande la réforme de la décision entreprise et sa radiation de l’O-Venezuela. Les arguments avancés de part et d ’autre au cours de la présente procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela se révèle nécessaire. B-534/2020 Page 9 Droit : 1. Le Tribunal examine d’office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (cf. ATAF 2007/6 consid. 1). 1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l ’art. 32 LTAF, ce dernier connaît des recours contre les décisions au sens de l ’art. 5 PA (art. 31 LTAF), rendues par les autorités mentionnées à l ’art. 33 LTAF. L ’acte attaqué constitue une décision au sens de l’art. 5 al. 1 let. c PA. En outre, il émane d’une autorité au sens de l’art. 33 let. d LTAF. L’exception prévue à l ’art. 32 al. 1 let. a LTAF s ’avère non réali sée (cf. ATF 139 II 384 consid. 2.3 et les réf. cit.). 1.2 Le recourant, qui a pris part à la procédure devant l’autorité inférieure, est spécialement atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à son annu lation ou à sa modification. La qualité pour recourir doit dès lors lui être reconnue (art. 48 al. 1 let. a à c PA). 1.3 Les dispositions relatives au délai de recours, à la forme et au contenu du mémoire de recours ainsi qu ’au paiement de l ’avance de frais (art. 50 al. 1, 52 al. 1 et 63 al. 4 PA) sont en outre respectées. 1.4 Le recours est ainsi recevable. 2. L’O-Venezuela est fondée sur la LEmb. À teneur de l ’art. 1 al. 1 de cette loi, la Confédération peut édicter des mesures de coercition pour appliquer les sanctions visant à faire respecter le droit international public, en particulier les droits de l’homme, décrétées par l’Organisation des Nations Unies, par l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe ou par les principaux partenaires commerciaux de la Suisse. Les mesures de coercition peuvent notamment restreindre directement ou indirectement le trafic des marchandises, des services, des paiements et des capitaux, la circulation des personnes et les échanges scientifiques, technologiques et culturels (art. 1 al. 3 let. a LEmb) ou prendre la forme d ’interdictions ou d’obligations de demander une autorisation ou de déclarer, ou d ’autres limitations de droits (let. b). Le Conseil fédéral a la compétence d ’édicter des mesures de coercition. Il peut prévoir des exceptions afin de soutenir des activités humanitaires ou de sauvegarder des intérêts suisses (art. 2 al. 1 LEmb). Les mesures de coercition sont édictées sous forme d’ordonnances (al. 3). Le Département fédéral de l ’économie, de la B-534/2020 Page 10 formation et de la recherche DEFR peut adapter les annexes des ordonnances visées à l’art. 2 al. 3 (art. 16 LEmb). Les États qui appliquent ces sanctions de nature éminemment politique entendent exercer une pression collective sur un sujet de droit international, afin de l’amener à modifier son attitude dans le sens d’un plus grand respect du droit international public, en particulier des droits de l’homme. En s’associant à ces mesures, il s’agit pour la Suisse d’éviter de devenir une « plaque tournante du trafic de contournement » (cf. Message du 20 décembre 2000 concernant la loi fédérale sur l ’application de sanctions internationales, FF 2001 1341, 1364 ch. 2.1.1), ce qui nuirait à l’efficacité des sanctions et porterait préjudice à l ’image du pays (cf. arrêt du TF 2C_721/2012 du 27 mai 2013 consid. 6.4 non publié aux ATF 139 II 384). Les sanctions internationales en question n ’atteignent en effet leur but que si elles ont l ’appui inconditionnel de tous les pays, et que ceux -ci les appliquent rigoureusement (cf. FF 2001 1341, 1357 et 1359). Il y a ainsi un intérêt public à ce que la Suisse s ’aligne sur ces sanctions afin que celles-ci ne puissent être contournées, ce que la LEmb veut précisément éviter (cf. arrêt 2C_721/2012 consid. 6.5 non publié aux ATF 139 II 384). Il sied également d ’ajouter que, s ’agissant de mesures prises en vue de sauvegarder les intérêts de la Suisse et ayant des implications politiques importantes, les instances judiciaires doivent faire preuve de retenue dans l’examen de la nécessité de celles -ci et dans la pesé e des intérêts en présence (cf. ATF 132 I 229 consid. 10.3 ; arrêt 2C_721/2012 consid. 6.2 non publié aux ATF 139 II 384). 3. Le recourant se plaint d’une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents. Il s’en prend aux sources uti lisées par l’autorité inférieure et à l’appréciation des preuves. 3.1 3.1.1 En vertu de l’art. 12 PA, l’autorité constate les faits d’office et procède s’il y a lieu à l’administration de preuves. Sa constatation des faits se révèle incomplète lorsque toutes les circonstances de fait et les moyens de preuve déterminants pour la décision n’ont pas été pris en compte. Elle est inexacte lorsque l’autorité a omis d’administrer la preuve d’un fait pertinent, par exemple parce qu ’elle a à tort nié le caractère pertinent d ’un fait (cf. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts- pflege des Bundes, 3ème éd. 2013, n° 1043 et la réf. cit.) ; c’est également B-534/2020 Page 11 le cas lorsqu ’elle a apprécié de manière erronée le résultat de l’administration d’un moyen de preuve ou a fondé sa décision sur des faits erronés, en contradiction avec les pièces par exemple (cf. BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 2 ème éd. 2015, p. 566). Sont déterminants au sens de la disposition précitée les f aits décisifs pour l ’issue du litige (cf. BENJAMIN SCHINDLER, in : Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2ème éd. 2019, art. 49 PA n° 30). Le point de savoir si un fait se révèle décisif est une question de droit (cf. ATF 122 II 17 consid. 3 ; arrêt du TAF B-5756/2014 du 18 mai 2017 consid. 3.3 non publié à l ’ATAF 2017 IV/7 ; ZIBUNG/HOFSTETTER, in : Praxiskommentar VwVG, 2ème éd. 2016, art. 49 PA n° 36). De plus, l ’art. 12 PA précise que l ’autorité procède s ’il y a lieu à l’administration de preuves par les moyens suivants : documents (let. a), renseignements des parties (let. b), renseignements ou témoignages de tiers (let. c), visite des lieux (let. d) et expertises (let. e). Selon la doctrine, cette liste n’est pas exhaustive. Les documents (Urkunden, documenti) au sens de la let. a sont définis comme des écrits ou des signes qui sont destinés et propres à prouver un fait ayant une portée juridique ; la notion doit s’entendre largement au vu des possibilités actuelles d’enregistrement et comprend également des écrits qui n ’ont pas été établis à des fins probatoires, mais qui acquièrent cette fonction dans le cours de la procédure. Des extraits de journaux peuvent constituer des moyens de preuve au sens de l’art. 12 PA (cf. arrêt du TF 2C_673/2015 du 10 octobre 2017 consid. 3.1). 3.1.2 En outre, les autorités suisses supportent le fardeau de la preuve des faits qui valent au recourant de figurer sur la liste des personnes touchées par les mesures de coercition. En procédure administrative, un fait est en principe tenu pour établi lorsque le juge a pu se convaincre de la vérité d’une allégation (preuve stricte). Toutefois, il suffit parfois, selon la loi ou la jurisprudence, que le fait en question soit rendu vraisemblable, le degré de la preuve exigée étant celui de la vraisemblance prépondérante. Le juge retiendra alors, parmi plusieurs présentations des faits, celle qui lui apparaît comme la plus vraisemblable. Tel est le c as des mesures de coercition fondées sur la loi sur les embargos, compte tenu des difficultés pour les autorités suisses d’accéder aux moyens de preuve portant sur des faits qui se réalisent pour la plupart à l ’étranger et pour la constatation desquels les procédures d’entraide (judiciaire) en matière administrative s’avèrent d ’entrée de cause inutilisables ( cf. arrêts 2C_673/2015 consid. 3.2 ; 2C_721/2012 consid. 5.2.2 non publié aux ATF 139 II 384 ; voir aussi ATF 144 I 214 consid. 5.2.3). La contre-preuve incombant aux B-534/2020 Page 12 personnes figurant sur les listes s ’en trouve allégée d ’autant (cf. arrêt 2C_721/2012 consid. 5.2.2 non publié aux ATF 139 II 384). Pour leur part, les personnes visées peuvent généralement plus facilement accéder aux moyens de preuve, dès lors qu ’il s’agit d’informations les concernant et qu’en outre elles sont proches du pouvoir en place (leur situation étant à cet égard pour ainsi dire à l ’opposé de celle des requérants d ’asile). Au demeurant, ces personnes ne peuvent se prévaloir de la présomption d’innocence – ce que le recourant ne fait pas – du moment que les mesures de coercition en cause ont une motivation essentiellement politique et n ’ont pas, ou seulement de manière marginale, un caractère punitif (cf. arrêt 2C_721/2012 consid. 5.2.2 non publié aux ATF 139 II 384). Conformément au principe de la libre appréciation des preuves (art. 40 de la loi fédérale du 4 décembre 1947 de procédure civile fédérale [PCF, RS 273] en relation avec l’art. 19 PA), l’autorité évalue librement leur force probante notamment par recoupement (cf. arrêts 2C_673/2015 consid. 3.3 ; 2C_721/2012 consid. 5.3.4 non publié aux ATF 139 II 384). 3.1.3 Au demeurant, la coordination des sanctions au plan international s’avère nécessaire à leur efficacité. Lorsqu ’il établit les listes des personnes visées par les mesures de coercition, le Département est donc amené à tenir compte du champ d ’application personnel délimité par d’autres pays. En revanche, quand une personne conteste son inscription sur l ’une de ces listes, l ’autorité de recours ne saurait se dispenser de procéder à sa propre administration des preuves en arguant que l’intéressé fait l’objet de sanctions de la part d’autres pays. Lesdites sanctions peuvent cependant être prise s en compte dans ce cadre comme argument supplémentaire (cf. arrêt 2C_721/2012 consid. 5.3.6 non publié aux ATF 139 II 384). 3.2 En l ’espèce, il convient d ’indiquer à titre de rappel que l ’inscription relative au recourant actuellement en vigueur à l ’annexe 1 de l ’O- Venezuela est la suivante : « SSID: (…) Name: X._______ Sex: M Justification: Secretary-General of the National Electoral Council (CNE) from 2009 until Jun 2020. In thisthat role, X._______ facilitated, legitimised and gave credibility to CNE decisions, since the Secretary-General of the CNE has a role responsible for approvingin agenda-setting and formalising decisions. X._______ remained Secretary -General of CNE decisions which have while democracy was severely undermined and the B-534/2020 Page 13 independent role of the CNE within the electoral process was compromised. He is therefore responsible for underminin g democracy in Venezuela, including facilitating the establishment of the illegitimate Constituent Assembly and the manipulation of the electoral pro cess. Modifications: Listed on 10 Jul 2018, amended on 7 Aug 2 019, 27 Nov 2020, 24 Nov 2021. » Compte tenu de la jurisprudence exposée ci -dessus, il convient dans un premier temps de déterminer si l’inscription du nom du recourant sur l’annexe 1 de l’O-Venezuela repose sur des éléments établis à satisfaction compte tenu du degré requis de la vraisemblance prépondérante (cf. infra consid. 3.2.1). Le cas échéant, il siéra ensuite d’examiner si le recourant a apporté la contre-preuve nécessaire selon le même degré (cf. infra 3.2.2). 3.2.1 3.2.1.1 À l ’appui de sa décision, l ’autorité inférieure a en substance reproché au recourant l’implication du CNE dans l ’élection d ’une Assemblée constituante illicite en juillet 2017, sa participation à une fraude dès décembre 2017 visant à assurer la réélection de Nicolás Maduro et ses liens étroits avec ce dernier. L ’autorité inférieure a ainsi exposé que l’Organisation des États américains (OEA) – organisation internationale regroupant 35 États soit quasiment tous les pays du continent américain – avait indiqué, dans un rapport complet du 25 septembre 2017 sur la situation au Venezuela (pièce 9 de l’autorité inférieure), que le CNE avait fourni un appui institutionnel p our faciliter la création et l ’élection d ’une Assemblée nationale constituante illégitime en juillet 2017 en organisant des élections pour cette dernière qui n ’étaient pas conformes aux processus électoraux démocratiques, en refusant d ’autoriser la présence d’observateurs internationaux indépendants (rapport p. 10), en modifiant les règles électorales sur les lieux où les électeurs pouvaient voter deux jours seulement avant les élections (rapport p. 11) – une action dénoncée y compris par un membre du CNE ( rapport p. 11) – et en ne publiant aucune information détaillée concernant les résultats des élections (rapport p. 12). Il appert que ces éléments ressortent expressément du rapport de l’OEA du 25 septembre 2017. De plus, le caractère controversé de la création et de l ’élection de l’Assemblée constituante a été rapporté dans de nombreux médias pour être contraire à la Constitution (cf. entre autres, BBC, « What did Venezuelans vote for and why was it so divisive? », 31.07.2017, < https://www.bbc.com/news/world-latin-america-40704184>, consulté le 04.04.2022 ; El Impulso, « Red Electoral Ciudadana : Las cuatro rectoras del CNE asestan golpe definitivo », 03.06.2017, pièce 5 de B-534/2020 Page 14 l’autorité inférieure ; Le Temps, « Le président Nicolas Maduro lance le processus controversé d ’assemblée constituante », 24.05.2017, <https://www.letemps.ch/monde/president-nicolas-maduro-lance- processus-controverse-dassemblee-constituante>, consulté le 04.04.2022). En ce qui concerne la non -conformité du scrutin aux processus électoraux démocratiques, elle a été exprimée très clairement par Z._______, l ’un des directeurs électoraux du CNE, dans ses déclarations du 1 er août 2017 en référence sous note 20 du rapport de l’OEA du 25 septembre 2017. Il y a déclaré ne pas pouvoir cautionner la cohérence ou la véracité des résultats du 30 juillet 2017 p uisque le caractère anticonstitutionnel de sa convocation a été aggravé par des décisions sapant la crédibilité du processus. Il a dénoncé que les contrôles qui faisaient du système électoral un bon système ont été pour la plupart assouplis et dans certains cas même éliminés. Il a critiqué en particulier le nombre très inférieur d ’audits réalisés par rapport notamment à 2015, la non-utilisation d ’encre indélébile, l ’autorisation accordée aux électeurs quelques heures avant le début du processus de voter dans n’importe quel bureau de vote de leur municipalité – ce qui a notamment permis d’inclure dans les cahiers de vote des données sur des électeurs autres que ceux inscrits dans ce bureau de vote – ainsi que le manque d ’informations publiées quant aux résult ats. En outre, en ce qui concerne l ’absence d’observateurs internationaux, on peut également renvoyer à des articles du Monde du 30 juillet 2017 (« Venezuela : tout comprendre à l ’élection d’une Assemblée constituante dans un climat de tension », <https://www.lemonde.fr/ameriques/article/2017/07/30/venezuela- election-d-une-assemblee-constituante-dans-un-climat-de-tension- extreme_5166587_3222.html>, consulté le 04.04.2022), de Franceinter du 27 juillet 2017 (« Pourquoi le Venezuela est -il bloqué ? », < https:// www.franceinter.fr/monde/pourquoi-le-venezuela-est-il-bloque>, consulté le 04.04.2022) ou des Echos du 28 juillet 2017 (« Constituante : l'élection en trois questions », < https://www.lesechos.fr/2017/07/constituante- lelection-en-trois-questions-157204>, consulté le 04.04.2022). De plus, dans son communiqué du 2 août 2017 (cf. « Smartmatic Statement on the recent Constituent Assembly Election in Venezuela », pièce 6 de l’autorité inférieure), Smartmatic, société ayant fourni des services de technologie électorale et de soutien au Venezuela depuis 2004, a indiqué clairement que, sur la base de la solidité de son système, elle savait, sans aucun doute, que le résultat de l’élection du 30 juillet 2017 de l ’Assemblée constituante avait été manipulé ; selon elle, la différence entre la véritable participation au scrutin et celle annoncée par les autorités était d’au moins un million (cf. aussi l ’article de The Economist, « As Venezuelians go hungry, their government holds a farcical election », 19.05 2018 ; rapport B-534/2020 Page 15 de l ’OEA du 25 septembre 2017, pièce 9 de l ’autorité inférieure ; communiqué de presse de l ’OEA du 25 septembre 2017, pièce 10 de l’autorité inférieure). 3.2.1.2 En outre, à l’appui de ses constatations relatives aux événements de juillet 2017, l’autorité inférieure s’est également fondée sur des articles des médias El Mundo (« El chavismo cambia a 700.000 votantes de colegio electoral para desmovilizar a su s rivales », pièce 12 de l’autorité inférieure), Runrun.es (« Rector Z._______ denunció reubicación de 400 mil electores », pièce 13 de l’autorité inférieure) et Efecto Cocuyo (« OEV: Reubicación de centros de votaci ón contribuye a desorientar a los electores », pièce 14 de l’autorité inférieure). Il appert cependant que ces articles, datés des 12 et 13 octobre 2017, se rapportent aux élections régionales du 15 octobre 2017 visant à désigner les gouverneurs des différents États et non l ’élection de l’Assemblée constituante du 30 juillet 2017. Quoi qu’il en soit, il faut bien admettre que le vote concerné importe peu dès lors que l ’existence de violations du droit international public, en particulier les droits de l ’homme, est constatée. À cet égard, il ressort de l’article de El Mundo que le CNE a rendu difficile le vote de centaines de milliers de personnes en fermant et déplaçant à des kilomètres les bureaux de vote de plus de 700 ’000 électeurs, dont la grande majorité étaient des électeurs de l ’opposition, deux jours seulement avant les élections. Le journal souligne que cette stratégie électorale visait un double objectif : rendre plus difficile le vote de ceux qui étaient déjà convaincus de le faire, et décourager davantage ceux qui flirtaient avec l’abstentionnisme depuis le début de la campagne. L’article de Runrun.es renvoie à des déclarations du directeur principal du CNE, Z._______, dénonçant le fait que le CNE punissait l ’électorat au lieu de promouvoir la participation politique et électorale dans les différents États où environ 400 ’000 électeurs étaient déplacés ; il soulignait que, deux jours auparavant, le CNE avait décidé de changer quelque deux cents bureaux de vote, en invoquant des problèmes de sécurité, et que, près de 48 heures avant l es élections régionales, la liste officielle des bureaux de vote déplacés n’avait pas encore été rendue publique. L’article du média Efecto Cocuyo précise notamment que, selon l’Observatoire Electoral Vénézuélien (OEV), la délocalisation des bureaux de vot e quelques jours avant les élections régionales, dénoncée par Z._______, contribuait à désorienter un nombre important de citoyens et à compliquer leur participation au processus. Le média ajoute que l ’OEV a jugé que la décision du CNE constituait un éléme nt de l ’ensemble des irrégularités qui ont caractérisé le déroulement de ces élections, révélant un arbitre partial transformant le vote en une course d’obstacles. B-534/2020 Page 16 3.2.1.3 Par ailleurs, l ’autorité inférieure a retenu qu’en décembre 2017 , l’Assemblée constituante (pro Maduro) avait chargé le CNE d ’établir une liste des partis politiques qui n’avaient pas participé aux dernières élections municipales et qui seraient interdits de vote jusqu ’au renouvèlement de leurs droits politiques ; le CNE non seulement s ’était prêté à cette fraude politique (cf. article de Crónica Uno, « ANC aprobó decreto que inhabilita a partidos que no participaron en municipales », 20.12.2017, pièce 15 de l’autorité inférieure) pour favoriser l’élection de Nicolás Maduro mais il aura fait durer le processus de renouvèlement pendant plus d’un an, faisant en sorte que ces partis ne puissent pas participer aux élections de 2018 et ainsi assurer la réélection de Nicol ás Maduro ; la présidente du CNE, a ainsi pu, le 21 mai 2018, annoncer ce dern ier comme vainqueur des élections du 20 mai 2018, notamment en compagnie de la vice-présidente du corps électoral (cf. article de Vicepresidencia, « Proclamado Nicolás Maduro como Presidente para el período 2019-2025 », 22.05.2018, pièce 16 de l ’autorité inférieure ; communiqué du CNE, « Presidenta del CNE anunció cómputo oficial de Elecciones 2018 », 21.05.2018, pièce 17 de l’autorité inférieure). 3.2.1.4 En ce qui concerne l ’implication personnelle du recourant, il est constant qu’il a été nommé secrétaire général du CNE par résolution du 29 décembre 2014 puis s’est vu accorder la retraite anticipée par résolution du 17 juin 2021. Dans la décision, l ’autorité inférieure a considéré que, compte tenu des pouvoirs conférés par cette fonction, le recourant remplissait le rôle de pilier central du CNE au quotidien. Elle lui a également reproché d’avoir soutenu les décisions du CNE et de sa présidente alors qu’il aurait pu s’en distancier. La justification de l’inscription du nom du recourant à l ’annexe 1 de l ’O-Venezuela était alors la suivante : « Secretary-General of the National Electoral Council (CNE). Responsible for approving CNE decisions which have undermined democracy in Venezuela, including facilitating the establishment of the illegitimate Constituent Assembly and manipulation of the electoral process » (voir aussi Décision (PESC) 2018/901 du Conseil du 25 juin 2018 modifiant la décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela ). Elle a été modifiée le 23 novembre 2021, prévoyant dès lors : « Secretary-General of the National Electoral Council (CNE) from 2009 until Jun 2020. In that role, X._______ facilitated, legitimised and gave credibility to CNE decisions, since the Secretary - General of the CNE has a role in agenda-setting and formalising decisions. X._______ remained Secretary -General of CNE while democracy was severely undermined and the independent role of the C NE within the electoral process was compromised. He is therefore responsible for B-534/2020 Page 17 undermining democracy in Venezuela, including facilitating the establishment of the illegitimate Constituent Assembly and the manipulation of the electoral process ». Il est permis de déduire de cette modification, qui fait manifestement suite à l’arrêt de la CJUE T-552/18 du 14 juillet 2021 ainsi qu ’à la Décision (P ESC) 2021/1965 du Conseil du 11 novembre 2021 modifiant la décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela , que la réelle responsabilité du recourant dans l ’approbation des décisions du CNE a finalement été écartée. La CJUE a en effet constaté que le Conseil de l ’UE n’avait pas établi le bien -fondé du motif retenu à l ’encontre du recourant faute d’avoir pu démontrer que celui-ci approuvait les décisions du CNE ; le Conseil n ’avait pas été en mesure de contester de manière convaincante les arguments du recourant selon lesquels, d ’une part, la signature du secrétaire général apposée, sans marge d ’appréciation, sur les décisions du CNE ne vis ait qu’à contrôler leur fidélité aux conclusions adoptées par les membres de cette institution ainsi que le respect des exigences formelles en droit de leur adoption et, d’autre part, le secrétaire général ne particip ait pas à l ’élaboration des positions du CNE et n ’a aucune influence sur le contenu des décisions de ce dernier. Dorénavant, l’inscription du nom du recourant à l ’annexe 1 de l ’O-Venezuela est ainsi motivée par le fait qu ’il a facilité les décisions du CNE et leur a donné légitimité et crédibilité, ayant joué un rôle dans la définition des priorités et la formalisation des décisions ; de plus, il a continué d ’exercer ses fonctions dans une démocratie sérieusement mise à mal et alors que l’indépendance du CNE dans le processus électoral était compromis. Dans son courrier du 25 novembre 2021 communiquant cette modification au tribunal de céans, l ’autorité inférieure n’a fourni aucun détail supplémentaire. On peut cependant souligner que l’inscription repose essentiellement sur le constat – non contesté par le recourant – qu’il a joué un rôle dans la définition des priorités et la formalisation des décisions. Ce constat peut donc – sous réserve de l ’éventuelle contre-preuve apportée par le recourant qu’il conviendra d’examiner ci-après – être qualifié d’établi, à tout le moins selon le degré de la vraisemblance prépondérante requis. Par ailleurs, on peut rappeler que le recourant , qui se trouve lui -même titulaire d ’une licence d ’avocat, a a pposé sa signature sur les procès - verbaux des séances du CNE et qu’il était chargé d’exécuter les résolutions de ce dernier. De ce fait , il faut bien admettre qu ’il a, dans une certaine mesure et quand bien même il agissait en tant qu’employé de CNE, bel et bien participé aux actions de ce dernier. Le constat, selon lequel a facilité les décisions du CNE et leur a donné légitimité et crédibilité puisqu’il a joué un rôle dans la définition des priorités et la formalisation des décisions , apparaît donc comme suffisamment établi. Cela étant précisé et pour le B-534/2020 Page 18 surplus, il convient de rappeler que le tribunal de céans doit faire preuve de retenue dans l ’examen de la nécessité de la mesure, prise en vue de sauvegarder les intérêts de la Suisse et ayant des implica tions politiques importantes (cf. supra consid. 2). 3.2.1.5 Sur le vu de ce qui précède, il appert que, se fondant sur de nombreuses et diverses sources journalistiques, institutionnelles et étatiques, puis en les recoupant, force est de constater que l ’autorité inférieure n’a pas violé le droit fédéral en matière d’établissement des faits. Par ailleurs, l ’analyse de ces sources, lesquel les ont en outre été complétées ci-dessus par diverses autres, permet – sous réserve de l’éventuelle contre -preuve apportée par le recourant qu’il conviendra d’examiner ci -après – de considérer qu ’il existe un faisceau d ’indices suffisants pour tenir pour établis avec le degré de la vraisemblance prépondérante requis les faits présentés dans la décision entreprise en lien avec les élections de l’Assemblée constituante du 30 juillet 2017, les élections régionales du 15 octobre 2017 et les élections présidentielles du 20 mai 2018. De plus, ces sources décrivent de manière suffisamment détaillée en quoi les activités du CNE ont porté atteinte à la démocratie et à l’État de droit au Venezuela et ont largement contribué à la dég radation des acquis démocratiques. Dans ces circonstances, l ’implication du CNE dans les atteintes à la démocratie et à l ’État de droit constatées au Venezuela en 2017 et 2018 ainsi que la contribution du recourant en sa qualité de secrétaire général, reposant sur un faisceau d’indices suffisant, se révèlent établies avec le degré requis de la vraisemblance prépondérante. 3.2.2 Il sied à ce stade de se pencher sur les contre-arguments présentés par le recourant afin de déterminer si, comme il le soutient, ils apparaissent suffisants à ébranler les faits établis par l’autorité inférieure. 3.2.2.1 Dans son recours, le recourant se prévaut tout d’abord de diverses dispositions de la Constitution de la République Bolivarienne du Venezuela ainsi que de la Loi Ley Orgánica del Poder Electoral (loi organique sur le pouvoir électoral) afin de démontrer la portée de la mission du CNE. Il souligne que le CNE est une entité collégiale composée de cinq directeurs, désignés par l’Assemblée nationale ; leurs compétences sont définies par la Constitution et les lois étatiques ; elles consistent principalement à administrer, superviser et surveiller tous les aspects relatifs au processus électoral, referendums et élections sur le plan national ou régional. Le recourant en tire que le pouv oir électoral est exercé de manière indépendante par le CNE, en sa qualité d ’organe dirigeant, ainsi que par B-534/2020 Page 19 les entités qui lui sont subordonnées. Sur ce point, l ’autorité inférieure relève à juste titre que le recourant, se bornant à rappeler le rôle du CNE tel qu’il ressort de l’organisation institutionnelle vénézuélienne, insiste sur l’indépendance théorique du CNE alors que, précisément, c’est ce manque d’indépendance dans la pratique qui lui est reproché. Le renvoi aux dispositions constit utionnelles et légales – dont le contenu n ’est au demeurant pas contesté – n’est dès lors d’aucun secours au recourant. 3.2.2.2 Dans ses remarques du 25 mai 2020, le recourant estime de plus que, contrairement à ce que soutient l’autorité inférieure, aucune évidence ne ressort des éléments au dossier, la situation politique actuelle du Venezuela devant au contraire être qualifiée de complexe. Il considère que l’autorité inférieure a par ailleurs procédé à une analyse lacunaire des faits en tant qu’elle a laissé de côté divers facteurs, notamment d’ordre politique et géopolitique, pourtant déterminants pour juger de la présente affaire. À cet égard, il note que, si l’autorité inférieure se fonde sur des rapports de Y._______ et/ou de l’OAE ainsi que quelques articles de presse – attestant d’incidents isolés – pour conclure que le CNE avait agi de manière à porter atteinte aux droits démocratiques au Venezuela, elle a complètement ignoré les actions prises au contraire par le CNE pour préserver ces droits ; dans ce cadre, il se prévaut de nombreuses mesures prises en prévision de l’élection présidentielle de 2017, pour garantir le bon déroulement du processus (notamment amplification du périmètre de sécurité autour des locaux de vote, implémentation de protocole de sécu rité additionnel pour garantir la sécurité et la transparence du vote, recensement des zones dites « à risque » afin d ’y amener une attention sécuritaire toute particulière, validation de chaque local de vote par le CNE, division des zones de vote, mise en place d’un système d’enregistrement préalable afin d’éviter que des personnes ne votent à plusieurs reprises dans un lieu où elles ne sont pas enregistré es, obligation pour tous les fonctionnaires du CNE d’informer ce dernier de chaque entrée d ’électeur afin de vérifier sa situation et sa provenance). Le recourant déclare que chacune des mesures prises par le CNE s ’inscrivait dans le mandat légal décrit par la Constitution vénézuélienne ainsi que la Ley Orgánica del Poder Electoral. Il relève que, dans le cadre de sa mission de prévention et de sécurité, le CNE a identifié pas moins de 76 municipalités où des situations de violence étaient apparues par le passé, avec les risques que cela comporte pour l’intégrité du suffrage ; l’organe a alors adopté diverses mesures pratiques visant à sécuriser ces zones et permettre le déroulement d’un processus électoral dans des conditions sûres, allant dans des cas extrêmes jusqu’à déplacer un bureau de vote pour éviter des affrontements violents et protéger les électeurs. Le recourant souligne également que le CNE s’est B-534/2020 Page 20 doté d’un système d ’identification biométrique de chaque électeur avant l’enregistrement de son vote. Il reproche à l’autorité inférieure de ne pas avoir, dans le cadre de son analyse de sa res ponsabilité dans de prétendues manipulations électorales , tenu compte de ces éléments permettant d ’étayer ses explications selon lesquelles le CNE a effectivement exécuté sa mission avec sérieux, dans le seul but de garantir une large participation démocra tique aux élections présidentielles vénézuéliennes. 3.2.2.3 Sur ces éléments, il convient de reconnaître avec le recourant que chacune des mesures prises par le CNE dont il se prévaut s ’inscrit dans son mandat constitutionnel et légal. Dans ces conditions, il fau t bien reconnaître que le respect de ce mandat constitue en réalité la règle. Mettre en avant les mesures prises par le CNE de même que l’élaboration par ce dernier d’un guide informatif du CNE de mesures pour les élections de 2017 comme le fait le recourant, c’est oublier qu ’elles relèvent de la mission même du CNE, auquel il convient de poser des exigences élevées. Il ne s ’agit pas ici de procéder à une analyse globale de situation et d’identifier si le CNE a, dans l’ensemble, respecté sa mission. Au contraire, il convient de déterminer s’il a, en tout temps et de manière irréprochable, satisfait à ses obligations. Les mesures prises ne sauraient dès lors servir à contrebalancer les actes qui lui sont au contraire reprochés. En outre, il est indéniable que la situation politique au Venezuela a été et demeure complexe. Cette complexité ne saurait cependant justifier de s violations des droits démocratiques par l ’autorité chargée précisément de s ’assurer du bon déroulement des scrutins. À cet égard, il appert que le recourant ne conteste pas les constats présentés dans les articles de presse retenus par l ’autorité inférie ure. Les qualifiant d ’« incidents isolés » et de « dérapages isolés », il reconnaît au contraire leur existence tout en minimisant leur gravité. Or, dès lors qu ’ils sont précisément liés au déroulement de scrutins et touchent ainsi aux droits démocratiques , le recourant ne peut manifestement ni soutenir qu ’ils seraient parfaitement indépendants de l’action du CNE ni qu’il ne s’agirait que d’incidents ou de dérapages isolés. 3.2.2.4 Au demeurant , à l ’appui de ses allégations sur le bon fonctionnement du CNE, le recourant se borne à produire un courrier de Y._______, secrétaire général de l’OEA, daté du 28 juillet 2015, indiquant n’avoir « aucun doute quant au bon fonctionnement du système électoral du Venezuela ainsi que de ses composantes, à savoir des règles jusqu’aux modes de contrôle, etc. ». Or, il faut bien reconnaître, d ’une part, que les efforts allégués, même s’ils devaient être avérés, ne sont pas de nature à B-534/2020 Page 21 réfuter les faits retenus par l ’autorité inférieure. Lesdits efforts d ’un côté n’empêchent pas la commission des actes reprochés de l ’autre. D’autre part, comme l’a à juste titre relevé l’autorité inférieure, le courrier auquel se réfère le recourant s’avère largement antérieur aux faits reprochés. Dans ces conditions, il ne saurait se révéler détermin ant. Il ne manque de surcroît pas d ’étonner que le recourant fonde son argument sur un seul courrier de Y._______ dont il conteste pourtant fermement la crédibilité et l’impartialité lorsque l ’autorité inférieure s ’appuie elle -même sur ses rapports et communiqués de presse. En effet, le recourant critique la prise en compte par l ’autorité inférieure des quatre rapports établis par Y._______ en qualité de secrétaire général de l ’OEA les 30 mai 2016, 14 mars 2017, 19 juillet 2017 et 25 septembre 2017 , contest ant en particulier leur force probante. Se fondant sur la Charte de l’OEA, il avance que le prénommé ne dispose que d ’un pouvoir de proposition auprès de l’OEA ; or, en dépit d ’une analyse détaillée et soigneuse, les organes décisionnels de l’OEA n’auraient au jour du dépôt du recours donné aucune suite aux rapports. Il estime que ces reproches adressés aux responsables du CNE ne lient dès lors que le secrétaire général de l ’OEA, dont la partialité et la subjectivité ont été vivement critiquée s ensuite d ’une conférence de presse du 15 septembre 2018. Il tire de son exposé que l’autorité inférieure a omis à tort de constater les faits relatifs à l’impartialité contestée de Y._______ ainsi qu’au défaut de ratification desdits rapports par les organes dé cisionnels de l ’OEA – comme d’ailleurs de vérification des faits qu’ils contiennent. À la lecture de cette argumentation, force est d’emblée de constater que le recourant s’en prend uniquement à la personne de l ’auteur des rapports et communiqués, soit le secrétaire général de l’OEA ; il allègue mais ne développe cependant pas, de manière étayée, que les informations ainsi que les faits présentés dans ces documents seraient erronés. De plus, il sied de rappeler que les faits doivent être établis au degré de la vraisemblance prépondérante en procédant par recoupement des documents disponibles. Aussi, quand bien même il conviendrait d’accorder aux documents établis par Y._______ une force probante réduite en raison des critiques concernant ce dernier (au demeurant sans rapport avec les faits pertinents) ou de l ’absence de validation desdits documents au sein de l’OEA, force serait néanmoins de souligner qu’ils ne se présentent pas comme les seules pièces probantes ; au contraire, les faits retenus se révèlent c orroborés par bon nombre d’autres pièces (cf. supra consid. 3.2.1). De plus, la prise en compte du rapport et des communiqués de presse de l ’OEA vise uniquement à l’établissement de faits. Aussi, la personnalité de l’auteur importe d’autant moins que ni ses conclusions ni son opinion personnelle sur la situation au Venezuela ne s’avèrent pertinentes. L’autorité inférieure ne peut dès lors B-534/2020 Page 22 se voir reprocher d ’avoir omis à tort de constater les faits relatifs à l’impartialité contestée du secrétaire général de l ’OEA ni d ’avoir pris en compte les documents en émanant dans l ’analyse globale de l’ensemble des sources à sa disposition. 3.2.2.5 En outre, le recourant estime que fonder la décision sur des faits établis par l’OEA revient à ignorer la nature particulièrement controversée de ladite organisation dont les méthodes font régulièrement l’objet de vives critiques. Il expose que l ’OEA, dont le siège se situe à Washington, est notamment connue pour avoir expulsé Cuba de l ’Organisation de 1962 à 2009, sous l ’impulsion des États-Unis ; si son financement est opéré, en théorie, par les États membres sous la forme de quotes -parts, les États- Unis financent toutefois, en pratique, près de 60% de son budget annuel. Le recourant souligne en outre que les m éthodes de l ’OEA sont régulièrement critiquées par les États membres ; s’agissant en particulier des rapports établis par l’organisation dans le cadre d’élections nationales, ceux-ci sont trop souvent qualifiés de hâtifs, concluant de surcroît presque toujours à l ’irrégularité des élections, omettant la prise en compte de nombreux facteurs pourtant déterminants à cet égard. Le recourant cite, à titre d’exemple récent, que l’OEA a déclaré en 2019 dans un rapport officiel qu’une fraude électorale avait eu lieu lors de l’élection présidentielle de mai 2020 en Bolivie, contraignant ainsi le président élu à fuir son pays pour se réfugier au Mexique ; or, une investigation menée par l ’Institut Technologique du Massachusetts (MIT) relative à l ’élection bolivienne aurait révélé qu’il n ’existait pourtant aucun élément permettant de suspecter une quelconque fraude électorale. Aux yeux du recourant , l’étude du MIT démontre que les conclusions de l ’OEA ne reposent sur aucun support statistique au point que les irrégulari tés relevées par l’Organisation ne sont pas susceptibles d’influencer le résultat de l’élection présidentielle, qui doit ainsi être considérée légitime ; en d’autres termes, tant les analyses statistiques que les conclusions avancées par l ’OEA étaient incorrectes. Le recourant explique en outre qu ’une étude publiée quelques années plus tôt a également démontré qu ’à la lumière des critères d ’analyse de l ’OEA, lesquels ne tiennent pas compte des spécificités sociales propres à chaque pays, notamment des diffé rences raciales et économiques, les élections étasuniennes devaient être qualifiées de frauduleuses. Il déclare que ces mêmes méthodes et critères ont pourtant été appliqués par l ’OEA contre le CNE dans l ’établissement de ses rapports relatifs aux élections vénézuéliennes, dont les conclusions furent reprises mutatis mutandis dans le prononcé des sanctions internationales contre les membres du CNE. Le recourant cite également le rapport de l ’OEA relatif au premier tour des élections présidentielles B-534/2020 Page 23 haïtiennes de 2011, qui recommandait une modification du résultat, avant qu’il ne soit démontré que ledit rapport présentait de graves lacunes au niveau méthodologique et statistique au point de se révéler arbitraire, pour ne pas dire anti-démocratique. Le recourant conclut de son exposé que le Tribunal administratif fédéral ne saurait accorder de valeur probante aux rapports de l ’OEA entachés de partialité et d’erreurs statistiques et factuelles. Il convient de relever sur ce point que le recourant fonde son argument sur des analyses de rapports sans lien aucun avec les élections au Venezuela et sans aucunement les étayer s’agissant de ceux relatifs à ce pays. Quoi qu ’il en soit, il perd surtout de vue que les documents émanant de l ’OEA ne sont pas les seuls moyens de preuve justifiant l’inscription de son nom à l’annexe 1 de l’O-Venezuela mais qu’au contraire les faits retenus se trouvent également corroborés par de nombreuses autres sources. Qui plus est, on peut rappeler ici que, les qualifiant d’incidents ou de dérapages isolés, le recourant a en réalité reconnu ces faits même si elle en conteste la gravité. 3.2.2.6 Quant au refus par le CNE d ’un pilotage électoral de l ’OEA en qualité d’observateur dont se prévaudrait l’autorité inférieure pour conclure à l’aveu d ’une pratique électorale irrégulière, le recourant souligne que nombreux sont les États membres de l’OEA à avoir refusé la présence de l’organisation lors de leurs élections, compte tenu notamment des méthodes critiquables employées et de conclusions hâtives ; il en va ainsi de l’Argentine, du Chili, de l ’Uruguay ou encore du Canada. Le recourant déclare que les résultats électoraux de ces États n’ont donné lieu à aucune controverse, ni aucune sanction internationale, en dépit du refus de pilotage de l’OEA. Il en tire que le refus de la présence d’observateurs de l’OEA lors d’un processus électoral ne saurait être qualifié de violation des droits démocratiques d ’un État, une telle décision témoignant davantage de la méfiance suscitée par cette organisation qu e de l ’irrégularité de l’élection visée. Il relève en outre que l’OEA n’était pas davantage présente en 2015, lors des élections parlementaires vénézuéliennes qui ont vu gagner l’opposition ; les résultats ont été alors dûment publiés par le CNE, conformément à ses fonctions. Sur ce point, il convient de relever que la décision entreprise ne critique pas l ’absence de l’OEA en qualité d’observateur mais le refus d ’autoriser la présence d ’observateurs internationaux indépendants. Or, dans les circonstances retenues dans la décision, il faut bien reconnaître que l ’absence de tels observateurs , constatée par différents médias, n ’améliore pas la transparence des scrutins alors que le déroulement de ceux-ci se trouve déjà remis en cause. Qui plus est, force est de constater que les critiques à l ’encontre du CNE ne se limitent de loin pas à celle-ci. B-534/2020 Page 24 3.2.2.7 Par ailleurs et d ’une manière plus générale, il appert que le recourant n’apporte en fin de compte aucun élément concret susceptible de mettre en cause le contenu des pièces retenues par l’autorité inférieure à la base de sa décision. S’en prenant aux documents émanant de l’OEA, il ne dit pas un mot sur les autres sources citées par l’autorité inférieure, si ce n’est pour indiquer que les événements en cause ne se présentent que comme des incidents ou des dérapages isolés. Nonobstant l ’importante couverture médiatique de la situation au Venezuela, il ne produit en outre lui-même aucun document traitant spécifiquement des faits incriminés. Au contraire, force est en substance de constater que le recourant se borne à formuler des allégations générales notamment sur la mission légale du CNE, contestant les faits sans moyens de preuve, s ’en prenant essentiellement à l’auteur des documents de l’OEA ou minimisant la gravité des problèmes constatés. Par ailleurs, comme le relève l’autorité inférieure dans sa réponse, le recourant n’aborde à aucun moment le fond du motif d’inscription lui-même, à savoir le rôle du CNE dans les atteintes aux droits démocratiques au Venezuela. 3.2.2.8 S’agissant de son implication personnelle , le recourant souligne longuement que ses compétences au sein du CNE étaient strictement limitées à la réalisation d ’actes d ’ordre administratif, énumérant les attributions du secrétaire général telles qu’elles ressortent de l’art. 13 de la directive interne du 27 février 1986 : 1. Execute the resolutions issued by the Corps, as well as the instructions issued by the President, the Vice-Presidents and members of the Council. 2. Inform the President of all correspondence that arrives to the Organism, addressed to it, to the President or to the Secretary. 3. Prepare the Agendas of the Organization’s sessions according to the instructions received from the President. 4. Prepare the Minutes of the Sessions of the Supreme Electoral Council. The Minutes will contain: Beginning time and date of the Session; Ending time of the Session; The list of participants in the Session; The treated points; The formulated proposals; The resolutions taken with express indication of how they were voted; the reasons for the votes saved; a reliable summary of Members’ presentations in the matters discussed. When any Member requires it, the content of his or her interventions on one or more of the matters dealt with shall be reproduced verbatim in the Minutes. 5. Participate opportunely to the Public Administration, political parties and legal or natural persons the decisions taken by the Body in which those have interest or concern them. B-534/2020 Page 25 6. Participate in a timely manner to the units of the Su preme Electoral Council of the decisions made that refer to them. 7. Request timely publication in the official gazette of the Republic of Venezuela, of the Resolutions that must be published in such Organization. 8. Keep the President informed of the de velopment of the activities of all the operative and advisory units of the Supreme Electoral Council regarding the resolutions taken by such Corp, for which they will be able to request accounts rendering from those responsible of them. 9. Receive the Account rendition of the units attached to the Secretary. 10. Attend all Sessions of the Supreme Electoral Council. 11. Issue certificates of minutes of the Council and of documents in progress or of the Central Archive, whenever the Body or its President so decides. 12. Accurately certify the publications ordered by the Council. 13. Comply with the other provisions that concern it according to this Regulation and the orders issued by the Board and its Chairman in use of the legal and regulatory powers. Le recourant insiste sur le fait qu’il ne disposait pas du droit de prendre part au vote dans le cadre de la prise de décisions par le CNE ni de s’exprimer dans le cadre des délibérations préalables à leur adoption. Il indique que la signature des procès -verbaux des séances du CNE constituait une simple formalité sans conséquence sur la validité des décisions prises. Il estime également que, compte tenu de la situation économique désastreuse au Venezuela, on ne saurait lui reprocher de ne pas s ’être distancié des décisions prises par son employeur, sauf à exiger de lui qu’il perde son emploi. On ne saurait évidemment nier que la fonction de secrétaire général exercée par le recourant au sein du CNE s’avérait bien moins décisive que cell e des membres directeurs de l ’organe, lesquels disposaient d ’un droit de vote et particip aient ainsi directement et formellement à la prise de décisions. Cependant, l’inscription sur l’annexe 1 de l’O-Venezuela n’est pas réservée aux personnes ayant pris d e telles décisions. Ainsi, la fonction du recourant , au bénéfice d ’une licence d’avocat, n’en demeurait pas moins essentielle à la formalisation et à l’exécution des résolutions ainsi qu’au fonctionnement du CNE en général. Le recourant avance qu’il ne se présentait que comme un simple exécutant ; il n ’en demeure pas moins qu ’il a, de ce fait , bien participé à l’exécution des résolutions prises . Le simple fait qu ’il disposait, dans ce B-534/2020 Page 26 cadre, d’une marge de manœuvre restreinte ne saurait suffire à écarter toute implication de sa part dans le travail du CNE . Au contraire, sa participation, même dans une mesure moindre que celle des membres avec droit de vote, n ’en est pas moins établie. Le recourant soutient également qu’il aurait pris le risque d e perdre son emploi s ’il s ’était distancié des actions du CNE. Cette crainte se révèle certes compréhensible. Il convient cependant de souligner d’une part que cela ne change rien au fait que le recourant a, dans une certaine mesure, bien participé à ces actions alors qu’il ne pouvait ignorer leur caractère contesté. D’autre part, il faut bien reconnaître que le recourant n ’a non seulement jamais pris publiquement ses distances, mais il n ’a également jamais allégué avoir d’une autre manière tenté de faire part d’éventuels doutes sur la légitimité démocratique de ces actions auprès des personnes les ayant décidées. Il n’a pas non plus, dans ses écritures déposées dans le cadre de la présente procédure, y compris après sa mise à la retraite et donc après la pe rte de son emploi, exprimé son désaccord avec les décisions prises par le CNE. Bien au contraire, il n’a eu de cesse de les justifier. De ce fait, les allégations du recourant quant à l’impossibilité de se distancier des actions du CNE doivent manifestemen t être relativisées. Au final, le recourant a bien facilité les décisions du CNE et leur a donné légitimité et crédibilité. 3.2.2.9 Compte tenu de ces éléments, force est de constater que le recourant a échoué à apporter la contre -preuve des faits établis par l’autorité inférieure avec vraisemblance prépondérante. 3.3 Il découle de ce qui précède que, mal fondés, les griefs du recourant portant sur la constatation des faits et leur appréciation doivent être rejetés. 4. Le recourant se prévaut de l ’inopportunité de la décision entreprise, se référant aux arguments développés dans le grief précédent. Observant en outre que les listes originelles de personnes et d ’entités visées par les mesures de coercition doivent souvent être établies sur la base d’informations relativ ement sommaires, fréquemment collectées par les organisations ou pays étrangers à l’origine des sanctions, il estime que la tenue d ’une procédure devant l ’autorité inférieure vise à pallier ces carences, par la conduite d ’une instruction plus complète. Or, il souligne que la décision de l ’autorité inférieure se fonde finalement exclusivement sur quatre rapports établis par un personnage politique hautement controversé, sans que ces documents ainsi que les allégations de fait qu’ils contiennent n’aient été v érifiés ni validés par l ’OEA qui ne leur a donné B-534/2020 Page 27 aucune suite à ce jour. Il en déduit que l ’autorité inférieure aurait dû conclure à la radiation de son nom de l’annexe 1 de l’O-Venezuela. Dans sa réponse, l ’autorité inférieure qualifie d ’inexacte l ’affirmation du recourant selon laquelle sa position se fonderait exclusivement sur les rapports de Y._______. Si elle reconnaît que ceux -ci se révèlent certes éclairants, elle note cependant qu ’une simple lecture des nombreuses pièces fournies à l ’appui de la dé cision attaquée permet immédiatement d’écarter ce grief. Elle déclare en outre que le fait que le secrétaire général de l’OEA ne dispose pas de compétences décisionnelles propres ou que l’OEA ne soit pas habilitée à intervenir sur le territoire d ’un État m embre n’impliquent pas que le contenu de ces rapports soit inexact ; il en va, selon elle, de même d ’éventuelles déclarations – même malheureuses – attribuées à Y._______. L ’autorité inférieure relève enfin que les prétendues conséquences rattachées à ces déclarations ne sont nullement documentées par le recourant . Elle en déduit que le degré de vraisemblance prépondérante requis par le Tribunal administratif fédéral est atteint, voire dépassé. Dans ses remarques du 25 mai 2020, le recourant met à nouveau en avant les mesures prises par le CNE pour favoriser le bon déroulement du processus démocratique et de garantir des élections libres et démocratiques au Venezuela, la partialité reconnue et la méthodologie défaillante de l’OEA en matière de surveillance électorale. Il en déduit que la décision du DEFR refusant de supprimer son nom de l ’annexe à l ’O- Venezuela doit être qualifiée d’inopportune, ce d’autant plus au regard de la gravité des sanctions prononcées. 4.1 Le moyen de l’opportunité peut être soulevé dans le cadre d’un recours devant le tribunal de céans (art. 49 let. c PA). Le contrôle de l’opportunité ne peut toutefois intervenir que dans le respect du cadre légal, lorsque la loi confère à l ’autorité un pouvoir d ’appréciation (cf. MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3e éd. 2011, p. 797 s. ; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2ème éd. 2018 , n° 892 p. 316 ; arrêt du TAF B-6455/2008 du 31 juillet 2009 consid. 8). Lorsque ce grief est soulevé, l’autorité supérieure ne vérifie pas si des normes juridiques ont été violées, mais s’assure que la décision en cause est bien la meilleure que l’autorité inférieure pouvait prendre (cf. MOOR/POLTIER, op. cit., p. 797 no 5.7.4.5 ; voir aussi SCHINDLER, op. cit., art. 49 PA n° 39). Cela étant, dès lors que le Tribunal administratif fédéral doit faire preuve d ’une certaine retenue, comme c ’est le cas en l ’espèce (cf. supra consid. 2), il ne saurait sans motifs valables substituer son propre pouvoir d ’appréciation à celui de B-534/2020 Page 28 l’autorité administrative, à tout le moins lorsque celle -ci a examiné les éléments essentiels à la décision et a effectué les éclaircissements nécessaires de manière minutieuse et complète (cf. ATF 142 II 451 consid. 4.5.1 et les réf. cit. ; 129 II 331 consid. 3.2 ; 123 V 150 consid. 2). Cette réserve n ’empêche pas le Tribunal d ’intervenir lorsque la décision attaquée semble objectivement inopportune (cf. arrêt du TAF A-3102/2017 du 3 décembre 2018 consid. 2.1). 4.2 En l’espèce, il sied en premier lieu de rappele r que la LEmb tend à la mise en œuvre de sanctions de nature éminemment politique en vue d’exercer une pression collective sur un sujet de droit international, afin de l’amener à modifier son attitude dans le sens d ’un plus grand respect des normes précitées. En s ’associant à ces mesures, il s ’agit pour la Suisse d’éviter de devenir une « plaque tournante du trafic de contournement » (cf. supra consid. 2). Ces considérations jouissent à l’évidence d’un certain poids s’agissant de déterminer si la décision entreprise se révèle opportune ou non. En outre, il appert que le recourant fonde son grief sur les mêmes critiques que celles déjà examinées au considérant précédent. Or, il en ressort que le rôle du CNE ainsi que celui du rec ourant dans les dégradations des droits démocratiques au Venezuela ont été établis au degré de la vraisemblance prépondérante requis après recoupement de nombreuses sources et non pas exclusivement, comme le soutient le recourant, sur la base des seuls rapports de l ’OEA. Tenant compte des considérations politiques aussi bien que de la situation du recourant, le tribunal de céans, faisant preuve de la retenue qui s ’impose, ne peut qu’admettre que la décision entreprise se présente comme la meilleure que l’autorité inférieure – laquelle a examiné les éléments essentiels et procédé aux éclaircissements requis – pouvait prendre. 4.3 Sur le vu de ce qui précède, force est de constater que la décision entreprise ne saurait manifestement être qualifiée d ’inopportune. Partant, mal fondé, le grief du recourant doit être rejeté. 5. Sur le vu de l ’ensemble de ce qui précède, il y a lieu de constater que la décision entreprise ne viole pas le droit fédéral et ne traduit pas un excès ou un abus du pouvoir d ’appréciation. Elle ne relève pas non plus d ’une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents et n ’est pas inopportune (art. 49 PA). Dès lors, mal fondé, le recours doit être rejeté. B-534/2020 Page 29 6. Les frais de procédure comprenant l ’émolument judiciaire et les débours sont mis à la charge de la partie q ui succombe (art. 63 al. 1 PA et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). L’émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l ’ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 1ère phrase FITAF). En l’espèce, le recourant a succombé dans l’ensemble de ses conclusions. En conséquence, les frais de procédure, lesquels s’élèvent à 4’000 francs, doivent être intégralement mis à sa charge. Ils seront compensés par l’avance de frais de 4’000 francs versée par le recourant le 7 février 2020 dès l’entrée en force du présent arrêt. Vu l ’issue de la procédure , le recourant n’a pas droit à des dépens (art. 64 PA). Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 1. Le recours est rejeté. 2. Les frais de procédure, d’un montant de 4’000 francs, sont mis à la charge du recourant. Ce montant sera compensé par l’avance de frais déjà versée du même montant dès l’entrée en force du présent arrêt. 3. Il n’est pas alloué de dépens. B-534/2020 Page 30 4. Le présent arrêt est adressé au recourant et à l’autorité inférieure. Le président du collège : La greffière : Jean-Luc Baechler Fabienne Masson Indication des voies de droit : La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l ’attention de ce dernier, à La Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou con sulaire suisse (art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu’ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF). Expédition : 27 avril 2022 B-534/2020 Page 31 Le présent arrêt est adressé : – au recourant (acte judiciaire) ; – à l’autorité inférieure (n° de réf. […] ; acte judiciaire).