2000-1271 3719 00.415 Initiative parlementaire Abrogation de l’article sur les évêchés (art. 72, al. 3, Cst.) Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 25 mai 2000 Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Conformément à l’art. 21 quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), nous vous soumettons le présent rapport, que nous transmettons simulta- nément au Conseil fédéral pour avis. Par 17 voix contre 5, la commission vous propose d’approuver les projets d’arrêté ci-joints. Une minorité de la commission (Weyeneth, Fehr Hans, Glur, Joder, Zwy- gart) vous propose de ne pas entrer en matière sur l’initiative. 25 mai 2000 Pour la commission: La présidente, Hubmann3720 Rapport 1 Rappel des faits et procédure 1.1 L ’initiative parlementaire Huber (94.433) Le 13 d écembre 1994, M. Hans J örg Huber, alors d éputé au Conseil des Etats, a déposé une initiative parlementaire libell ée comme suit: «Me fondant sur l ’art. 21bis LREC, je demande, par le biais de la pr ésente initiative parlementaire, l ’abrogation pure et simple de l ’art. 50, al. 4, Cst. ». Dans son rapport du 19 mai 1995, la Com- mission des institutions politiques (CIP) du Conseil des Etats a propos é à l ’una- nimité à ce dernier de donner suite à cette initiative. Le 12 juin 1995, le Conseil des Etats s’est rallié à cette proposition par 18 voix contre 16 (BO 1995 E 558 à 564). Le Bureau du Conseil des Etats a alors attribu é à nouveau l’initiative concernée à la CIP, afin qu’elle rédige un projet conforme aux objectifs vis és. Dans son rapport du 19 mai 1995, la CIP avait d éjà défini la marche à suivre: «La commission et l’auteur de l ’initiative sont d ’accord pour estimer que la prochaine r évision totale de la Constitution fédérale devrait permettre de r épondre au souhait exprim é par ce der- nier. Pour autant que le conseil d écide de donner suite à la présente initiative, celle- ci pourrait en effet être traitée dans le cadre plus large de cette r évision, ce qui per- mettrait de prendre les dispositions propres à répondre aux objectifs qu ’elle vise et ainsi de la classer». Le d élai de deux ans qu ’elle avait pour pr ésenter son rapport et ses propositions allant arriver à échéance, la CIP a propos é dans son rapport du 12 ao ût 1997 de le proroger, en faisant valoir l ’argument suivant: «Les Commissions de la r évision constitutionnelle discutent actuellement du point de savoir s ’il ne serait pas possible d’atteindre dans le cadre de la ‹mise à jour› de la Constitution fédérale l’objectif visé par l’initiative: si tel était le cas, celle-ci pourrait alors être classée, sinon, il incom- berait à la commission de proc éder à un r éexamen de la situation pour, le cas échéant, pr ésenter elle-m ême un projet permettant de la concr étiser». Apr ès avoir pris connaissance du rapport, le Conseil des Etats a accepté le 29 septembre 1997 de proroger de deux ans le délai initialement imparti à la CIP pour présenter son projet. 1.2 Comment abroger la disposition concern ée: dans le cadre de la révision totale de la Constitution ou au moyen d’un acte distinct? Dans son projet d ’une nouvelle Constitution f édérale daté du 20 novembre 1996, le Conseil fédéral avait propos é de reprendre l ’art. 50, al. 4, de l ’actuelle Constitution fédérale à l’art. 84, al. 3, de l ’arrêté fédéral relatif à une mise à jour de la constitu- tion f édérale. Il s ’en est expliqu é dans le message: «Le pr ésent alin éa a été tr ès fortement critiqué lors de la proc édure de consultation. De tr ès nombreux partici- pants à cette proc édure ont demand é sa suppression 1. Nous n ’avons cependant pas 1 A savoir: 2 cantons (VS, TI), 5 partis représentés au Parlement (UDC, PDC, PS, Ecologistes, PSL), 9 autres partis (. . .), 17 organisations ou associations (. . .) et 130 particuliers. Contre l’abrogation se sont exprimés: 2 cantons (GE, BS), 12 organisations ou associations (. . .) et 2 particuliers.3721 donné suite à ce vœ u massivement exprimé car cela irait au-del à de la mise à jour» (FF 1997 I 293). Au fur et à mesure de leurs d ébats, les Commissions de la r évision constitutionnelle des Chambres f édérales ont cependant élargi cette notion de «mise à jour», admettant que le projet pouvait pr ésenter certaines innovations pour autant que celles-ci ne soient pas de nature à provoquer à elles seules une opposition sus- ceptible de faire capoter l ’ensemble du projet. L ’«article sur les évêchés», notam- ment, a fini par perdre à leurs yeux le caract ère intangible que lui pr êtait le Conseil fédéral, et c ’est ainsi que le 25 ao ût 1997, la Commission de la r évision constitu- tionnelle du Conseil des Etats a propos é par 11 voix contre 5 de biffer tout bonne- ment l’art. 84, al. 3, ce que la Chambre des cantons a accept é le 4 mars 1998 par 20 voix contre 17 (BO 1998 E 235). Cette évolution des mentalit és n ’a pas emp êché toutefois le Conseil national de rejeter par 88 voix contre 68 la m ême proposition (déposée par sa Commission de la r évision constitutionnelle) au profit du texte initial du Conseil f édéral (BO 1998 N 962). Finalement, lors de l ’élimination des divergences, le Conseil des Etats a accept é de se rallier à la d écision du Conseil national, au terme d ’un scrutin serr é – 19 voix contre 19 – d épartagé par la voix prépondérante du pr ésident, M. Ulrich Zimmerli. Ce dernier a justifi é son vote en faveur de la minorit é en faisant valoir qu ’il s’agissait d’abord pour lui d ’éviter tout risque de voir cette question épineuse compromettre l’ensemble du projet de mise à jour de la Constitution fédérale (BO 1998 E 855). M. Zimmerli n’a d’ailleurs pas été le seul à adopter cette position: nombreux en effet étaient les partisans d ’une abrogation de la disposition concern ée qui, comme le conseiller fédéral Arnold Koller, n ’en souhaitaient pas moins qu ’elle soit maintenue provisoirement, pr éférant attendre d ’abord que la «mise à jour » ait abouti pour n’engager qu’ensuite le combat en vue de sa suppression. Il est à noter qu ’une pro- cédure analogue a été choisie pour la «clause du canton d ’origine» (art. 96 aCst. et art. 175 Cst. ): si la disposition a dans un premier temps été reprise dans le projet de la révision totale de la Constitution, les Chambres ne l ’en ont pas moins abrogée par voie d ’une r évision partielle de la Constitution f édérale vot ée le 9 octobre 1998, après réactivation d’une initiative parlementaire dont l ’examen avait pr écédemment été gel é. Proc édant à l ’examen pr éliminaire de l ’objet pr écité, la CIP a d ’ailleurs décidé le 24 septembre 1998 de r éactiver également l’initiative Huber, de fa çon à proposer d ès que possible au Conseil des Etats un projet d ’arrêté fédéral visant à abroger l’«article sur les évêchés». 1.3 La proc édure de consultation Seule une petite partie des cantons et des associations religieuses qui seraient direc- tement concernés par une abrogation de l’«article sur les évêchés» se sont prononcés sur la question lors de la consultation consacr ée en 1995 et 1996 à la r éforme de la Constitution (cf. note 1). La situation était il est vrai fort diff érente, et la CIP, s’appuyant sur l ’art. 21 quater, al. 2, de la loi sur les rapports entre les conseils, a décidé de charger le Conseil f édéral de proc éder à une consultation sur ce point précis.3722 La plupart des autorit és et associations consult és se f élicitent de la proposition d’abroger l’art. 50, al. 4, aCst. (art. 72, al. 3, Cst. ), à savoir 16 2 des 22 cantons, 7 des 8 partis (parmi lesquels les 4 partis gouvernementaux) et 4 des 8 associations (parmi lesquelles la Conférence des évêques suisses) qui se sont prononcés. A priori, les opposants 3 ne sont pas hostiles à l’abrogation de l ’article sur les évê- chés. Mais, estimant qu’il serait prématuré de radier cet article, ils souhaitent obtenir certaines concessions en échange de leur accord. A cet égard, deux exigences pri- ment. D’une part, nombre de milieux consult és pensent qu’il faut maintenir l ’article sur les évêchés jusqu’à ce que les questions diocésaines qui n’ont pas encore pu être réglées l’aient été par des concordats conclus avec le Saint-Si ège. Certains deman- dent à ce que l ’Eglise catholique romaine garantisse aux cantons concern és et aux organes cantonaux charg és des affaires eccl ésiastiques qu ’elle ne proc édera à la création d ’un évêché ou à la modification des fronti ères épiscopales qu ’avec leur approbation; d ’autres encore souhaitent que les Eglises locales puissent exercer un droit de coparticipation et de cod écision lors de la nomination des évêques, droit qu’il conviendrait d’énoncer dans la loi. D ’autre part, quelques-uns ne seraient pr êts à renoncer à l’article sur les évêchés que si un article exhaustif sur les Eglises et la religion était repris dans la Constitution à la place de l’art. 50 aCst. (art. 72 Cst.). Quelques participants doutent que, comme l ’affirme le rapport explicatif de la CIP du Conseil des Etats, l’article sur les évêchés porte atteinte aux droits fondamentaux, qu’il soit discriminatoire et contraire au droit international. Ils citent souvent la position particuli ère de l ’Eglise catholique romaine qui, d écoulant du statut du Saint-Siège en droit international public, lui permet de s ’adresser directement au Gouvernement. L’art. 50, al. 4, aCst. (art. 72, al. 3, Cst.) est la contrepartie de ce privilège de l ’Eglise catholique romaine. Si cette disposition devait être radiée, un chef d’Etat étranger serait alors en mesure de prendre des d écisions qui pourraient être lourdes de conséquences pour la Suisse et la paix confessionnelle qui y règne. 1.4 La r éaction du Conseil des Etats face aux résultats de la consultation Le rapport de la CIP du Conseil des Etats du 2 septembre 1999 indique notamment les conclusions qu ’a inspir é à la commission le d épouillement des r ésultats de la procédure de consultation: «(La commission) a pris connaissance le 11 mai 1999 des résultats de cette consultation, aux termes de laquelle il apparaissait que si la plupart des consultés souhaitaient voir supprimer purement et simplement l ’article incrimi- né, certains intervenants de poids faisaient valoir que le moment était sans doute peu opportun pour agir. Ayant entendu le 23 ao ût 1999 les repr ésentants des deux prin- cipales confessions de Suisse, et ceux des cantons de Gen ève et de Zurich, la com- mission renonce aujourd ’hui à soumettre au pl énum, et donc au peuple et aux can- 2 LU, SZ, NW, SO, OW (qui demande que les arguments avancés par la Conférence centrale catholique-romaine soient réexaminés), FR, AR, SG, TI, SH, AI, GR, VD, NE, JU. Si le Valais se déclare lui aussi en faveur de l’abrogation, il regrette que la disposition concernée n’ait pas été abrogée dans le cadre de la «mise à jour» de la Constitution, et se demande si son abrogation au moyen d’un acte ad hoc ne risque pas de troubler la paix confessionnelle. 3 Soit les cantons de ZH, BE, GL, AG, GE, TG; le PPE; parmi les associations concernées: la Fédération des Eglises protestantes de la Suisse (FEPS), l’Eglise catholique chrétienne de Suisse et la Conférence centrale catholique-romaine de Suisse (CCCRS).3723 tons, le texte qu’elle a préparé. Certes, il n’a pas été contesté que l’article soumettant à autorisation l’érection des évêchés constituait sur le plan juridique une discrimina- tion de l ’église catholique romaine, à laquelle il y avait lieu de mettre fin; mais soumettre au peuple et aux cantons un texte pr évoyant l ’abrogation isol ée de l’article en question, risquerait de compromettre inutilement la paix religieuse. D’autre part, rien ne presse: la ‹discrimination› concern ée ne s ’est gu ère exerc ée dans les faits depuis que l ’‹article sur les évêchés› existe. La commission propose donc au conseil de r égler la question au moyen d ’une modification exhaustive de l’art. 72 de la nouvelle Constitution, visant à la fois à définir les relations entre l’Etat et les Eglises et, dans ce contexte, à supprimer la disposition soumettant à l’autori- sation de la Conf édération la construction de tout nouvel évêché. Il appara ît cepen- dant que cette entreprise d épasse le cadre de l ’initiative Huber: en cons équence, la commission souhaite par voie de motion charger le Conseil f édéral de pr éparer un projet dans le sens précité.4» Le 5 octobre 1999, le Conseil des Etats était saisi, d ’une part, d ’une proposition de la commission visant à classer l’initiative parlementaire et à voter la motion qu ’elle proposait, d ’autre part, d ’une proposition Danioth visant à renvoyer l ’objet à la commission et à charger celle-ci de mettre sur pied un projet pr évoyant l’abrogation de l’art. 72, al. 3, Cst. Face à cette situation, si le Conseil f édéral avait initialement proposé dans son avis écrit d’adopter la motion, la conseillère fédérale Ruth Metzler a finalement d éclaré devant le conseil que la proposition Danioth lui paraissait la meilleure solution, ce qui n’a pas empêché le Conseil des Etats de voter la motion de la commission par 20 voix contre 18. 1.5 La nouvelle tentative de la CIP du Conseil national Examinant le 17 f évrier 2000 la motion que le Conseil des Etats avait vot ée le 5 octobre 1999, visant à inscrire dans la Constitution un article sur les rapports entre l’Etat les communaut és religieuses, la CIP du Conseil national l ’a rejet ée par 23 voix contre 1. Elle a consid éré en effet qu ’un article destin é à préciser le statut de l’ensemble des communautés religieuses risquerait de soulever des probl èmes beau- coup plus nombreux que ne le ferait la simple abrogation de la disposition relative aux évêchés (cf. ch. 6 ci-dessous), ce qui renverrait aux calendes grecques cette même abrogation, dont le principe n ’est pourtant contest é par personne. Au cours des délibérations consacrées à la question dans le cadre de la r évision totale de la Constitution f édérale , l ’engagement avait été pris de supprimer l ’«article sur les évêchés»: aussi la commission a-t-elle d écidé par 19 voix contre 3, et 3 abstentions, de reprendre à son compte le mandat initialement confié à la commission du Conseil des Etats. Après avoir entendu le 25 mai 2000 les repr ésentants de la Conf érence des évêques de Suisse, de la F édération des Eglises protestantes de la Suisse et de la Conf érence centrale catholique-romaine de Suisse, repr ésentant elles-m êmes les principales Eglises int éressées, la commission a adopt é par 17 voix contre 5 les deux projets 4 Texte de la motion: Le Conseil fédéral est chargé de présenter un projet d’une modification de l’art. 72 de la nouvelle Constitution prévoyant notamment 1. les principes généraux des rapports entre l’Etat et les communautés religieuses, 2. la suppression de l’approbation de la Confédération lors de la création d’évêchés.3724 d’arrêté concern és. Une minorit é (Weyeneth, Fehr Hans, Glur, Joder, Zwygart) a proposé pour sa part de ne pas entrer en mati ère sur l ’initiative, pour des raisons semblables aux arguments qui avaient été avancés dans le cadre de la proc édure de consultation par les adversaires de la suppression de l ’«article sur les évêchés» (cf. ch. 13). 2 Le contexte historique L’art. 72, al. 3, Cst. (art. 50, al. 4, aCst.), commun ément appel é «article sur les évêchés», nous vient tout droit de l’époque du Kulturkampf, soit des années septante du si ècle pass é. On le rattache directement aux événements qui se sont produits autour de Mermillod, un pr être genevois nommé par le Saint-Si ège, sans le consen- tement des autorités étatiques, vicaire apostolique. C ’est ainsi qu’aurait dû naître un évêché genevois. En réalité, Mermillod, qui refusait de renoncer à son sacerdoce, fut expulsé du pays et la cr éation de l ’évêché de Gen ève déclarée nulle par le Conseil fédéral. Afin d ’éviter de tels incidents à l ’avenir, le jeune Etat f édéral d écida d’introduire dans la constitution de 1874 le principe selon lequel la cr éation d ’un évêché devrait être soumise à autorisation. L ’article sur les évêchés alla donc com- pléter l ’arsenal des dispositions sp éciales ( à contenu religieux) dirig ées contre l’Eglise catholique: interdiction de l ’ordre des j ésuites, interdiction de fonder de nouveaux couvents et exclusion des ecclésiastiques au Conseil national. Entre temps, les relations entre l ’Eglise et l ’Etat se sont d étendues et, dans ce con- texte, différents efforts tendant à supprimer des articles à caractère religieux intro- duisant des discriminations ont été couronnés de succès: le peuple et les cantons ont décidé, en 1973, la suppression des articles traitant de l ’ordre des j ésuites et des couvents (art. 51 et 52 aCst.). La disposition pr évoyant la non- éligibilité des eccl é- siastiques au Conseil national (art. 75 aCst.) n ’ayant pas été reprise dans la nouvelle Constitution (cf. art. 143 Cst.), l ’«article sur les évêchés» est aujourd’hui la dernière interdiction constitutionnelle à caractère confessionnel. 3 Ex égèse de l’article sur les évêchés Si l’«article sur les évêchés» concerne en th éorie toutes les Eglises connaissant un épiscopat, dans les faits il ne vise que l ’Eglise catholique romaine , sans laquelle il n’aurait d’ailleurs pas vu le jour. Cependant, conform ément à ce que la doctrine en droit constitutionnel a fr équemment répété5, l’article sur les évêchés est non seule- ment applicable à l ’Eglise catholique mais aussi à toutes les Eglises qui ont des constitutions épiscopales (Eglise articul ée en circonscriptions). La pratique r évèle cependant que si l ’Eglise catholique romaine est la premi ère concernée par cet arti- cle, elle est également la seule effectivement concern ée par la disposition. En effet, l’art. 72, al. 3, Cst. (art. 50, al. 4, aCst.) n ’a trouvé aucune application dans la cr éa- tion d’évêchés orthodoxes, anglicans et méthodistes en Suisse6. 5 Cf. Häfelin in Commentaire de la Constitution fédérale, art. 50, no 46; Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, 1967, p. 727. 6 Cf. la classification de Walter Gut, Der Staat und die Errichtung von Bistümern, Fribourg 1997, p. 29 ss3725 L’art. 72, al. 3, cst. soumet l ’érection des évêchés à l’autorisation de l ’Etat. Celle-ci est indispensable, selon la doctrine et la jurisprudence, non seulement pour la cr éa- tion d’évêchés mais aussi pour toute modification des fronti ères épiscopales (fusion de plusieurs évêchés, division du territoire avec cr éation de nouveaux dioc èses, abandon d’une partie de l ’évêché et rattachement à un autre évêché existant). Dans la mesure o ù l ’Eglise catholique romaine a du succ ès avec sa nouvelle r épartition territoriale des évêchés en Suisse, actuellement en cours et entreprise depuis le début des ann ées 80, ceci constituerait th éoriquement un cas d ’application de l ’art. 72, al. 3, Cst. La décision d’autorisation pr évue par l ’art. 72, al. 3, Cst. est un acte d ’adminis- tration pour lequel le Conseil fédéral est compétent. Les évêchés en Suisse, n ’ont, en r éalité, pas été créés ou modifi és territorialement unilatéralement par des actes d ’autorité, mais le plus souvent sur la base de trait és internationaux conclus avec le Saint-Si ège. Il s’ensuit que le principe d ’autorisation de l ’art. 50, al. 4, n ’a pas été appliqu é au profit des r ègles sur la conclusion des traités internationaux. Ainsi, la Conf édération peut conclure des trait és internatio- naux dans des domaines qui tombent, selon le droit interne, dans la comp étence des cantons (en matière religieuse, p. ex.). Selon l ’art. 9 aCst., «exceptionnellement, les cantons conservent le droit de conclure, avec les Etats étrangers, des trait és sur des objets concernant l’économie publique, les rapports de voisinage et de police ». Il y a déjà de nombreuses ann ées que pr évaut la doctrine selon laquelle les cantons peu- vent en fait conclure des trait és avec l ’étranger dans l ’ensemble des domaines rele- vant de leur comp étence, et qu ’ils le font (ce que l ’art. 56 Cst. dit aujourd ’hui ex- pressément). Sur le plan officiel, cependant, et donc notamment en ce qui concerne la négociation et la conclusion des trait és internationaux, la Conf édération demeure l’intermédiaire obligé entre les cantons et les autorit és étrangères (cf. art. 10, al. 1, aCst, et art. 56, al. 3, Cst.), ce qui dans la pratique s ’est traduit par quatre procédures différentes: le Conseil f édéral conclut le trait é au nom de la Conf édération, il le conclut au nom de la Confédération et du canton, il le conclut au nom du canton, ou, à condition toutefois d ’y avoir été habilit é express ément par la Conf édération, le canton conclut lui-m ême le traité en son nom propre 7. Il y a ainsi eu des cas o ù un canton et le Saint-Si ège ont été les membres exclusifs de concordats, d ’autres, ou le Conseil fédéral signait, en son propre nom ou simultan ément en son nom et au nom des cantons (cf. annexe). 4 Les trois arguments principaux pour la suppression de l’article sur les évêchés 4.1 L ’article sur les évêchés viole la liberté de religion La liberté de religion, garantie à l’art. 15 Cst. (art. 49 et 50 aCst.), prot ège les per- sonnes physiques, de m ême que les personnes morales qui poursuivent un but reli- gieux ou ecclésiastique. Selon la doctrine, maintenant majoritaire, les Eglises dispo- sent, sur la base de la libert é de religion, d ’une autonomie de d écision, qui les auto- rise à régler leur organisation interne selon leur volont é8. Il semble évident que la création et la modification territoriale d ’évêchés, de m ême que la nomination des 7 Cf. Schindler in Commentaire de la Constitution fédérale, art. 10, no 1 à 12. 8 Cf. Christoph Winzeler, PJA 11/95, p. 1456.3726 évêques, relèvent uniquement de l’organisation interne de l’Eglise, ne tombant donc non pas dans la sph ère de comp étences communes entre l ’Eglise et l ’Etat ( «res mixtae»), mais dans la sph ère d ’autonomie de d écision de l ’Eglise. D ès lors, la soumission à autorisation, selon l ’art. 72, al. 3, Cst., constitue un «Eingriff in die Freiheit der Selbstorganisation und Selbstbestimmung der Kirche 9» et entra îne une restriction incontestable à la liberté de religion. On ne trouve pas de justification raisonnable et soutenable pour une telle restriction, si ce n’est, par exemple, le danger encouru par la tranquillit é et l’ordre ou la menace de la paix religieuse. L’introduction en 1874 de l ’article sur les évêchés pouvait, à la rigueur, se justifier par le besoin de pr éserver la paix confessionnelle, cependant, cette argumentation ne tient plus depuis des d écennies. Par cons équent, la justifica- tion interne fait défaut à l’article sur les évêchés. 4.2 L ’article sur les évêchés est discriminatoire Comme nous l ’avons vu ci-dessus, la restriction au droit (garanti par la libert é de religion) à l’autonomie de d écision des communautés religieuses, si elle concerne a priori toutes les Eglises connaissant un épiscopat, vise de facto uniquement l ’Eglise catholique romaine. Elle seule est prise dans le collimateur tandis que les autres communautés religieuses peuvent, à bon droit, r égler elles-mêmes leur organisation interne. L’article sur les évêchés donne donc lieu à une disposition sp éciale, discri- minatoire à l’encontre de l ’Eglise catholique romaine, qu ’aucun motif objectif per- met de justifier. Il viole le principe d’égalité de traitement. 4.3 L ’article sur les évêchés est contraire au droit international L’article sur les évêchés est contraire aux obligations internationales, que la Suisse a contractées en devenant partie à la Convention europ éenne des droits de l ’homme (CEDH, RS 0.101) et au Pacte international sur les droits civils et politiques (Pacte II, RS 0.103.2). La CEDH garantit la libert é religieuse en son art. 9. L ’al. 2 de cette disposition interdit les restrictions à la libert é de religion qui ne sont pas n écessaires à la s écu- rité publique, à la protection de l ’ordre, à la santé et de la morale publiques, ou à la protection des droits et des libert és d’autrui. La r éserve de l ’approbation figurant à l’art. 72, al. 3, Cst. ne refl ète pas ces conditions. La disposition pr évoit ainsi une restriction de la liberté religieuse, qui ne repose sur aucun int érêt relatif à la sécurité publique10. En outre, l ’art. 14 de la CEDH exige que les «droits et libert és», soit, également, les libert és d’opinion, de conscience et de religion (y compris la libert é d’association religieuse), soient assur ées de mani ère égale. La pratique suivie jus- qu’ici en ce qui concerne l ’article sur les évêchés, qui signifie une restriction uni- quement pour l’église catholique romaine, porte clairement atteinte à ce principe. 9 Gut, op. cit., p. 13. 10 Cf. Nicolas Michel, La Constitution fédérale et les évêchés: une discrimination contraire à la liberté religieuse, in: Rapports église – état en mutation, Fribourg 1997, p. 46.3727 Le Pacte II suit les m êmes principes que la CEDH. L ’art. 18 du Pacte pr évoit la liberté de religion et l ’art. 26 interdit toute discrimination fond ée sur une apparte- nance religieuse quelconque. 5 Les cons équences qu’aurait l’abrogation de l’article sur les évêchés 5.1 Sur le plan juridique La suppression de l ’article sur les évêchés entraînera, en premier lieu, la disparition de la comp étence de la Conf édération en mati ère d ’approbation des évêchés. Le Saint-Siège ne d épendra plus, pour la cr éation d ’un évêché ou la modification des frontières épiscopales, d’une autorisation étatique. La suppression de l ’art. 72, al. 3, de la Constitution n ’élargira pas la comp étence des cantons en mati ère eccl ésias- tique. Les cantons ne pourront donc pas, de leur c ôté, introduire la condition de l’approbation pour la cr éation d’évêchés ou la modification des fronti ères épiscopa- les. Car les cantons sont, de m ême que la Conf édération, tenus au respect de la liberté de religion et à l ’égalité de traitement telles qu ’elles sont garanties par la Constitution. Si un canton d écidait de soumettre la cr éation d’un évêché à sa propre autorisation en lieu et place de celle de la Conf édération, l’Eglise pourrait interjeter un recours de droit public aupr ès du Tribunal fédéral, voire même auprès de la Cour des droits de l ’homme à Strasbourg, en se fondant sur l ’atteinte à son droit à l’autonomie de décision découlant de l’art. 15 de la Constitution 11. Afin d’être complet, il convient de remarquer encore que la suppression de l ’article sur les évêchés n’empêche ni la Conf édération ni les cantons de prendre des mesu- res, si, dans un cas concret, la cr éation d’évêchés ou la modification des fronti ères épiscopales devait représenter un danger pour la s écurité intérieure. Dans une situa- tion exceptionnelle, on pourrait m ême s’opposer à un tel projet. En plus, des mesu- res moins incisives – nous pensons en particulier à des pourparlers – devraient normalement suffire pour assurer la paix religieuse. La suppression de l ’article sur les évêchés aura aussi des cons équences sur le plan législatif. L’arrêté fédéral du 22 juillet 1859 concernant la s éparation de parties du territoire suisse d ’avec des dioc èses étrangers (RS 181) contient l ’interdiction de placer le territoire national sous la juridiction d ’ambassadeurs résidant à l’étranger. A l’occasion déjà de la promulgation de l ’arrêté fédéral, alors que l ’article sur les évêchés n’était pas encore en vigueur, la constitutionnalit é de cet arr êté était sujette à caution; si l’article sur les évêchés était supprimé, la constitutionnalité de cet arrêté ne serait plus acquise. D ’un autre c ôté, la situation demeurera inchang ée, car la fixation des frontières épiscopales sur la base des fronti ères nationales correspond à un principe suivi de manière constante par l’Eglise12. 11 Cf. Gut, op. cit., p. 19 ss. 12 Urs Cavelti, Die Praxis zum Bistumsartikel der Bundesverfassung, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung, 81/1980, p. 65.3728 5.2 Sur le plan pratique Les conséquences purement juridiques r ésultant de la disparition de l ’art. 72, al. 3, de la Constitution n ’offrent qu’une image imparfaite. Les effets au plan des faits de la suppression de l ’article sur les évêchés doivent être bien davantage pris en consi- dération. En confrontant la situation juridique à la réalité du droit, on s ’aperçoit que l’article sur les évêchés est resté, pendant les 125 ans de son existence, lettre morte. Si l’on fait abstraction du cas particulier de la cr éation de l ’évêché catholique chr é- tien de 1876, la proc édure d’approbation par l ’Etat n’a jamais été mise en œ uvre à proprement parler. Dans la pratique qui a été suivie à ce jour, les modifications en matière d’évêchés se sont toujours produites, comme nous l ’avons déjà indiqué, sur la base de traités internationaux avec le Saint-Si ège. Ce procédé constitue une prati- que constante du Saint-Si ège, qui se refl ète également dans ses relations avec les nouveaux Länder allemands, où le Saint-Siège règle les problèmes en concluant des concordats et des conventions eccl ésiastiques13. Si l ’article sur les évêchés est sup- primé, les r ègles actuelles continueront donc de s ’appliquer, c ’est-à-dire que la création d’évêchés ou la modification de fronti ères épiscopales passera toujours par un traité international, en l ’occurrence un concordat entre la Conf édération ou entre les cantons concernés et le Saint-Siège. Il faut en fait distinguer fondamentalement deux cas dans la cr éation ou la modifica- tion d ’évêchés. Le premier cas, imaginable th éoriquement mais peu plausible en pratique, consiste en la cr éation d ’un évêché par une d écision unilat érale du pape. Le droit d ’intervention de la Conf édération, qui était le sien jusqu ’à maintenant, tomberait alors, puisqu ’un tel acte rel èverait de l ’organisation interne de l ’Eglise catholique, donc dans la sph ère de protection de la libert é religieuse. Seule une restriction des droits fondamentaux pourrait entrer en ligne de compte. Elle devrait cependant remplir les conditions établies à l’art. 36 Cst. et respecter les obligations posées par le droit international (voir ch. 43 plus haut); il s ’agirait donc concr ète- ment d ’une mesure, dans l ’intérêt de la s écurité e t d e l’ordre publics, allant à l’encontre de troubles de la paix religieuse. Le second cas, pratiquement le seul à s’être produit, est celui de la cr éation ou de la modification d’évêchés par un trait é international conclu entre le Saint-Si ège et la Confédération ou le canton concern é. D’après les règles pertinentes, c’est la Confé- dération, comme d éjà indiqu é, qui conclut des trait és internationaux, en vertu de l’art. 54 Cst., m ême dans les domaines relevant de la comp étence des cantons – in casu la mati ère eccl ésiastique. Selon l ’art. 56 Cst., les cantons peuvent en effet conclure des trait és internationaux dans tous les domaines relevant de leurs comp é- tences. Cette pratique n ’a jamais posé de probl èmes particuliers, étant donné que le Conseil fédéral peut soit conclure le trait é au nom du canton concern é ou habiliter ce dernier à le conclure en son nom propre (cf. ch. 3). Contrairement à l’ancienne Constitution f édérale (art. 102, ch. 7, aCst.), la nouvelle Constitution f édérale ne prévoit plus d ’approbation obligatoire par la Conf édération. L ’art. 56, al. 2, Cst. dispose simplement qu’«avant de conclure un trait é, les cantons doivent informer la Confédération». Toutefois, le Conseil f édéral, ou un autre canton, peut «élever une réclamation» contre les conventions que les cantons ont conclues avec l ’étranger (art. 186, al. 3, Cst. ): dans ce cas, il revient à l’Assemblée fédérale de trancher (art. 172, al. 3, Cst. ). Aux termes de la Constitution, une telle r éclamation peut être élevée lorsqu’un traité est consid éré comme étant contraire au droit ou aux int érêts 13 Cf. Gut, op. cit., p. 18.3729 de la Confédération ou au droit des autres cantons (art. 9 aCst., art. 56, al. 2, Cst. ). On songe en premier lieu à la m ise en p éril de la paix religieuse et, au pire, de la sécurité int érieure. C ’est seulement dans de telles circonstances que la Conf édéra- tion pourrait ne pas approuver la création d’un évêché. Les cantons peuvent donc, en vertu de leur comp étence en mati ère ecclésiastique, conclure des traités avec le Saint-Si ège sur la cr éation d’évêchés ou la modification des frontières épiscopales. La Confédération participe cependant à la n égociation et à la conclusion du trait é, et elle peut refuser de l ’approuver, aux seules conditions définies par la Constitution toutefois. 6 Un article constitutionnel consacré aux rapports entre les communautés religieuses et l’Etat? La motion du Conseil des Etats vise à charger le Conseil f édéral de proposer une modification de l ’art. 72 Cst.: il s ’agit de fixer les principes r égissant les rapports entre les communautés religieuses et l ’Etat, en abrogeant du m ême coup la disposi- tion soumettant la création des évêchés à l’approbation de la Confédération. La CIP du Conseil national estime que la mise en chantier d ’un «article sur les religions» ne se heurterait pas seulement à de nombreuses difficult és, mais qu ’elle serait en outre inutile et m ême périlleuse. D ’abord, on ne voit pas actuellement à quoi pourrait ressembler un tel article: ni les r ésultats de la proc édure de consulta- tion, ni l ’audition par la CIP du Conseil des Etats des opposants à une abrogation pure et simple de l ’«article sur les évêchés», ni les d ébats du Conseil des Etats ne fournissent d ’indications sur le contenu d ’un article susceptible de recueillir l’assentiment g énéral. Les points de vue émis sont en effet aussi nombreux que variés, puisqu’il a notamment été proposé: de reconnaître le rôle de la religion et son caractère public; de voter une norme à caract ère g énéral sur le r ôle de l ’Etat à l’égard des communautés et institutions religieuses; de reconna ître le droit des orga- nisations religieuses de r égler elles-mêmes leurs affaires int érieures dans la mesure où elles se conforment aux r ègles de l ’Etat de droit, à la r ègle démocratique et aux principes de tolérance et de transparence; de d éfinir les conditions d ’une reconnais- sance par l ’Etat des communaut és religieuses; de d éfinir le r ôle des communaut és religieuses, sans pour autant les doter d ’un statut spécial; de réglementer à l’échelon fédéral toute modification du territoire d ’une communaut é religieuse reconnue intéressant plusieurs cantons; d ’inscrire dans la Constitution que les évêchés de l’Eglise catholique-romaine ne peuvent être cr éés ou modifi és que par concordat; d’inscrire dans la loi que les Eglises de Suisse sont associées au choix des évêques. Toutes ces propositions porteraient atteinte de manière considérable à la compétence des cantons et à l’autonomie de d écision des Eglises et des communaut és religieu- ses: par exemple, les conditions d ’une reconnaissance publique des communaut és religieuses ne sont pas aujourd ’hui les m êmes dans tous les cantons. De m ême, la Constitution fédérale ne peut contraindre le Saint-Siège à conclure un concordat, qui constitue par d éfinition un accord librement pass é entre deux parties. La Constitu- tion fédérale porterait également atteinte à la liberté des communautés religieuses de s’organiser à leur guise si elle pr étendait réglementer leur organisation interne ou le choix des membres de leur clerg é. A quoi s ’ajoute qu ’il serait discriminatoire d’édicter en la matière des règles valables pour l ’Eglise catholique-romaine unique- ment.3730 La mise sur pied d ’un «article sur les religions » supposerait que toutes les religions et communautés de croyance soient associ és aux débats, ce qui se traduirait par une multiplication des probl èmes et des revendications: faut-il ainsi consulter dans ce contexte des mouvements endoctrinants, sectes ou autres communautés mystiques14? Faut-il pr éciser à l’intention des communaut és de croyance ce qu ’elles ne peuvent faire sous peine de heurter les bonnes m œ urs et l ’ordre public? Faut-il r églementer les litiges liés à la cr éation ou à la scission de communaut és religieuses? Les mem- bres de telles communaut és ont-ils dans les cas droit à des fun érailles conformes à leurs croyances? Faut-il contraindre les communes à prévoir des cimetières particu- liers pour certaines communautés? Dans quelle mesure faut-il permettre l ’apposition ou le port en public d ’emblèmes ou de symboles religieux? A ce jour, ces diff érents problèmes ont été résolus de manière satisfaisante par interpr étation cas par cas des dispositions relatives à la libert é de croyance, à moins que le droit cantonal n ’y ait apporté de réponse. En tout état de cause, la Constitution ne saurait avoir vocation à trancher ces questions. La mise en chantier d ’un «article sur les religions » posera des probl èmes considéra- bles. Elle risque de rouvrir plus de vieilles plaies, et de r éveiller plus de vieux d é- mons, que ne le ferait une abrogation pure et simple de l’«article sur les évêchés». 7 Conclusions La supression de l’art. 72, al. 3, Cst. ôterait il est vrai une comp étence à la Confédé- ration, en mettant fin à l’obligation de requ érir son approbation pour la cr éation ou la modification des évêchés. D’un autre côté, outre que cet article a été pratiquement sans effets dans la pratique, son abrogation permettrait de purger la Constitution fédérale d’une disposition non seulement discriminatoire, mais portant atteinte à la fois aux droits fondamentaux et contraire au droit international. L’analyse sans pr éjugés du sens et du but de la disposition concern ée conduit au même résultat. L’article sur les évêchés constitue un h éritage du si ècle passé. Il est impossible de justifier par des raisons objectives le maintien de cette disposition spéciale en mati ère religieuse. On avance parfois, pour justifier l ’approbation pr é- alable de la Conf édération, qu ’elle permet d ’assurer que le Saint-Si ège ne cr ée d’évêchés et ne modifie les fronti ères épiscopales que lorsqu’un droit d’intervention est aménagé en faveur des églises locales dans le cadre de la nomination d ’un évê- que. Toutefois, c’est un leurre de croire que l ’article sur les évêchés pourrait être un moyen juridique contre les décisions de l’Eglise catholique romaine dans les affaires relevant du choix de l ’évêque. L’art. 72, al. 3, Cst. traite des évêchés, et non de la question de la nomination de l ’évêque. Au surplus, il n ’appartient pas à la Constitu- tion de régler les problèmes internes à l’Eglise catholique romaine. 14 Cf. le rapport du 1er juillet 1995 que la CdG du Conseil national a consacré aux sectes, FF 1999 9188–9261.3731 Annexe Concordats avec le Saint-Siège concernant les modifications dans les relations avec les évêchés15 Constitution de 1848: – Convention du 11 juin 1864 concernant l ’incorporation de l ’ancienne partie du canton de Berne au diocèse de Bâle. Les parties à la Convention étaient le canton de Berne et le Saint-Si ège. La Confédération s’est limitée à conduire les négociations. – Convention du 23 octobre 1869 concernant l ’incorporation des communes grisonnes de Poschiavo et de Brusio dans le Dioc èse de Coire. Seul le Con- seil fédéral a signé cette Convention et il l’a fait en son nom. Constitution de 1874: – Convention du 1 er septembre 1884 sur les relations de l ’Eglise dans le can- ton du Tessin et l ’évêché de Bâle. Cette Convention (de m ême que les deux suivantes, du 16 mars 1888 et du 24 juillet 1968) a été conclue par le Con- seil fédéral à la fois en son nom et en celui du canton concerné. – Convention du 16 mars 1888 sur le r èglement d éfinitif des rapports de l’Eglise dans le canton du Tessin. – Convention du 24 juillet 1968 relative à la s éparation de l ’Administration apostolique du Tessin du dioc èse de B âle et à sa transformation en un diocèse du Tessin. – Accord du 2 mai 1978 ( accord additi onnel au concordat épiscopal de B âle du 26 mars 1828 ratifi é le 19 juillet 1978), par lequel la population catholi- que des cantons de B âle-Ville, B âle-Campagne et Schaffhouse a été ratta- chée définitivement à l’évêché de Bâle. Cet accord a également été conclu au nom à la fois du Conseil fédéral et des cantons concernés. – Accord additionnel du 13 mai 1981 sur l ’entrée du canton du Jura dans l’évêché de B âle (sous la forme d ’un échange de notes entre le DFAE et le nonce apostolique de Suisse). 15 Liste dressée par Gut, op. cit., p. 16 ss; voir également Häfelin in Commentaire de la Constitution fédérale, art. 50, no 49.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali 00.415 Initiative parlementaire Abrogation de l'article sur les évêchés (art. 72, 3e al. cst.) Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 25 mai 2000 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2000 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 29 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.415 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 25.07.2000 Date Data Seite 3719-3731 Page Pagina Ref. No 10 124 727 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.