2001 1 Art. 22 Abs. 1, Art. 35 Abs. 1, Art. 60 und Art. 69 Abs. 4 SchulG; § 10 Abs. 1, § 11 und § 44 Abs. 1 lit. b SchulD; Art. 9 Abs. 1 lit. d Ziff. 3 und Art. 14 Abs. 1 PG. Reduktion des Pensums von Lehrpe rsonal nach Klas- senbestand (Entscheid des Obergerichts Nr. 60/2001/1 vom 22. Juni 2001 i.S. B. und L.) Die massgebliche kantonale Gesetzgebung sieht keine Befugnis vor, bei gewählten und fest angestellten Lehrern das Pensum durch einseitige Anord- nung zu ändern. B. und L. sind als Primarlehrerinnen tätig. Am 8. Januar 1997 teilte ihnen der Stadtschulrat Schaffhausen mit, dass sie als Pr imarlehrerinnen an den städtischen Schulen für die Amtsdauer 1997/2000 wie dergewählt worden sei- en. Das Schreiben enthielt den Hinweis, dass gemäss Regierungsratsbeschluss vom 2. März 1993 die Unterrichtsverpflichtung von d er Klassengrösse und der Klassenstufe abhängig sei. Ein Vollpensum könne daher nicht immer ga- rantiert werden. Am 4. Juli 2000 teilte der Stadtsc hulrat B. und L. mit, dass sie gemäss Regierungsratsbeschluss vom 19. Mai 1998 bei einem Klassenbe- stand von 18 Schülerinnen und Schülern (Stichtag 1. Juli 2000) keinen An- spruch auf ein Vollpensum von 32 Lektionen hätten. Ihr Pensum im Schuljahr 2000/2001 betrage 30 Lektionen. Dagegen rekurrierte n B. und L. an den Er- ziehungsrat des Kantons Schaffhausen. Dieser wies d en Rekurs ab. Eine hie- gegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde hiess das Obergericht gut. Aus den Erwägungen: 3. – a) Im Kanton Schaffhausen ist der vom Volk gewählte Gr osse Rat die oberste Behörde des Kantons und ist als solche unter Vorbehalt der Volks- rechte unter anderem zuständig für die Gesetzgebung nach Massgabe der Ver- fassung (Art. 34 und Art. 41 Ziff. 4 der Verfassung des Kantons Schaffhausen vom 24. März 1876 [KV, SHR 101.000]). Der Regierung srat ist dagegen, un- ter Vorbehalt der Befugnisse des Grossen Rats, die oberste leitende und voll- ziehende Behörde des Kantons. Insbesondere kommt ihm die Vollziehung der Gesetze, Dekrete und Beschlüsse und der Erlass der hierzu erforderlichen Verordnungen zu (Art. 61 Abs. 1 und Art. 66 Abs. 2 Ziff. 4 KV). Der Regie- rungsrat ist somit unmittelbar aufgrund der Verfass ung zur Rechtssetzung be- rechtigt; allerdings ist seine Rechtssetzungskompet enz darauf beschränkt, die 2001 2 Gedanken des Gesetzgebers durch Aufstellung von Det ailvorschriften näher auszuführen und auf diese Weise die Anwendbarkeit d er Gesetze zu ermögli- chen. Rechtsverordnungen enthalten – wie die Gesetze – Rechtsnormen, wel- che Rechte und Pflichten der Bürger und Bürgerinnen begründen oder Orga- nisation und Verfahren von Behörden regeln. Demgege nüber schaffen Ver- waltungsverordnungen für Bürger und Bürgerinnen keine Rechte und Pflich - ten. Sie sind vielmehr generelle Dienstanweisungen, die eine übergeordnete Behörde mit bindender Wirkung für die ihr unterstel lten Behörden erlässt (Häfelin/Haller , Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. A., Zürich 20 01, N. 1854, S. 540 f.). b) Der Regierungsratsbeschluss vom 19. Mai 1998 statuiert keine Rechte oder Pflichten der Bürger und Bürgerinnen und regel t weder Organisation noch Verfahren von Behörden. Er befasst sich ledigl ich mit der gestützt auf Art. 69 Abs. 4 des Schulgesetzes vom 27. April 1981 (SchulG, SHR 410.100) erforderlichen Bewilligung von Teilpensen und Überstunden am Kindergarten und an der Volksschule im Zusammenhang mit der Klas sengrösse. Der Be- schluss ist damit keine Rechtsverordnung des Regier ungsrats, aus der die Be- fugnis für eine Pensumsreduktion bei gewählten bzw. angestellten Lehrkräf- ten abgeleitet werden kann. Er wurde dementsprechen d auch nicht im Amts- blatt publiziert und in die Gesetzessammlung aufgen ommen (vgl. auch Art. 17 des Gesetzes über die Organisation der Regierung s- und Verwaltungstätig- keit vom 18. Februar 1985 [SHR 172.100]). Im übrige n fehlt es dem Regie- rungsratsbeschluss an der notwendigen gesetzlichen Grundlage. Die massgeb- liche kantonale Gesetzgebung sieht – wie es nachfol gend zu zeigen gilt – nicht vor, das Pensum einer für auf Amtszeit gewähl ten bzw. fest angestellten Lehrkraft von der Klassengrösse und Klassenstufe abhängig zu machen. c) Das Schulgesetz hält in Art. 35 Abs. 1 fest, dass d ie Zahl der Schüler in einer Klasse auf die Dauer in der ersten bis sec hsten Klasse 30 nicht über- steigen darf. § 10 Abs. 1 des Schuldekrets vom 27. April 1981 (SchulD, SHR 410.110) wiederholt diese Maximalschülerzahl und le gt fest, dass Schulabtei- lungen mit zusammengelegten Klassen nur 25 Schüler umfassen dürfen. Das Schuldekret bestimmt in § 11 weiter, dass in der Pr imarschule die Zahl der Lektionen der Schüler mindestens 16 und höchstens 3 0 beträgt. Durch Zu- satzunterricht dürfen die Schüler nicht um mehr als drei Lektionen zusätzlich belastet werden. Die wöchentliche Unterrichtsverpfl ichtung der Lehrer be- trägt in der Primarschule höchstens 32 Lektionen (§ 44 Abs. 1 lit. b SchulD). Einen Zusammenhang zwischen Schülerzahl und Anzahl Unterrichtslektionen halten demgegenüber weder das Schulgesetz noch das Schuldekret fest. 2001 3 Gemäss § 13 der Verordnung über die Arbeitsverhält nisse der Lehrer- schaft an den öffentlichen Schulen vom 13. Juni 198 9 (LV, SHR 410.401) werden Lehrkräfte bei der Anstellung in eine Besold ungsklasse eingereiht. Für die Einstufung wird die frühere Lehrtätigkeit b erücksichtigt. Ebenfalls angerechnet wird eine ausserschulische Tätigkeit, d ie einen Bezug zum Lehr- beruf aufweist, und die Erziehung eigener Kinder. Bei guter Leistung wird ein Stufenanstieg gewährt (§ 14 LV). § 2d des Dekrets ü ber die Besoldungen, die Zulagen und die Ferienregelung der dem Personalgese tz unterstellten Arbeit- nehmer des Kantons Schaffhausen vom 25. Januar 1971 (BesD, SHR 180.110) bestimmt die Jahresgrundbesoldung der Lehr kräfte. Weder die Leh- rerverordnung noch das Besoldungsdekret enthalten jedoch einen Hinweis auf einen Zusammenhang zwischen Schülerzahl, Anzahl Unterrichtslektionen und Lohn. 4.– Die massgebende kantonale Gesetzgebung enthält schl iesslich auch keine Vorschrift, die es dem Gemeinwesen als Arbeit geber erlauben würde, einseitig eine Pensumsreduktion vorzunehmen. Die wöchentliche Unterrichtsverpflichtung der Prim arschullehrer beträgt höchstens 32 Lektionen (§ 44 Abs. 1 lit. b SchulD i.V.m. Art. 60 SchulG; Art. 1 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 1 des Gesetzes über die D ienstverhältnisse des Staatspersonals [PG, SHR 180.100]). Gemäss § 11 Abs . 1 SchulD beträgt die Zahl der Lektionen der Primarschüler mindestens 16, aber höchstens 30 pro Woche, wobei die Lektionenzahl für die einzelnen Sc huljahre durch den vom Erziehungsrat zu erlassenden Lehrplan festgelegt wi rd (Art. 22 Abs. 1 SchulG). Die zitierten Vorschriften beantworten dag egen die Frage, wann ein Vollpensum vorliegt, nicht ausdrücklich. Vorliegend aber gehen die Schul- behörden davon aus, dass ein Vollpensum der Höchstverpflichtung entspricht, da die volle Besoldung nur bei 32 Lektionen gewährt wird. § 2d BesD be- stimmt die Jahresgrundbesoldungen der Lehrkräfte, w elche für ein Vollpen- sum gelten. Jedoch sind auch Teilpensen möglich (vg l. § 4 Abs. 3, § 9, § 16 Abs. 2 und § 24 Abs. 2 LV). Damit stellt sich aber die Frage, wie das massgeben de Pensum für einen Lehrer bei seiner Wahl oder Anstellung konkret fest gelegt wird. Da es sich beim Arbeitsverhältnis eines gewählten oder fest an gestellten Lehrers um ein auf Dauer angelegtes Rechtsverhältnis handelt, bei welchem die bestehenden Rechte und Pflichten klar geregelt sein müssen, mus s das Pensum grundsätz- lich in einem bestimmten Umfang festgelegt werden. Dies ist auch im vorlie- genden Fall geschehen, indem grundsätzlich ein Voll pensum festgesetzt wur- de. Demnach ist das Gemeinwesen als Arbeitgeber auc h verpflichtet, den be- troffenen Lehrerinnen ein volles Pensum anzubieten. Kann oder will es das 2001 4 nicht bzw. nicht mehr, muss der Wahl- bzw. Anstellu ngsbeschluss geändert werden. Können sich die Parteien nicht über eine Pe nsumsänderung einigen, ist eine Änderung des Beschlusses nur nach Ablauf d er Amtsperiode oder durch Kündigung möglich (vgl. Art. 9 Abs. 1 lit. d Ziff. 3 PG). Die Befugnis des Gemeinwesens, das Pensum wie vorliegend durch einseitige Anordnung zu ändern, bedürfte – aufgrund der einschneidenden Folgen für die betroffene Lehrperson – einer ausdrücklichen Grundlage in den massgeblichen gesetzli- chen Bestimmungen. Die für die Anstellungsbedingung en massgebenden Vorschriften im Schulgesetz, im Schuldekret und im Personalgesetz (vgl. § 4 Abs. 2 LV) enthalten jedoch bezüglich gewählte und fest angestellte Lehrer keine solche Befugnis des Gemeinwesens. Lediglich d ie Verordnung über die Anstellungsverhältnisse der Lehrbeauftragten vom 27. September 1983 (Lehrbeauftragtenverordnung, SHR 410.402) hält in § 2 fest, dass die Pensen der Lehrbeauftragten semesterweise veränderbar sind . Lehrbeauftragte sind jedoch Lehrkräfte, die mindestens für die Dauer ein es Schulsemesters an- gestellt, weder auf Amtszeit gewählt noch im Sinn v on § 39 SchulD proviso- risch angestellt sind. Aus der Lehrbeauftragtenvero rdnung lässt sich somit nicht die entsprechende Befugnis für die für auf Am tszeit gewählten oder ge- mäss § 39 SchulD angestellten Lehrkräfte ableiten. 5.– a) Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass die ma ssgebliche kantonale Gesetzgebung keine Befugnis des Gemeinwes ens vorsieht, bei ge- wählten und fest angestellten Lehrern das Pensum du rch einseitige Anord- nung zu ändern. Auch der Regierungsratsbeschluss vo m 19. Mai 1998, der sich mit der Bewilligung von Teilpensen und Überstu nden am Kindergarten und an der Volksschule im Zusammenhang mit der Klas sengrösse befasst und dem im übrigen seinerseits die gesetzliche Grundlag e fehlt, bildet keine Grundlage für eine solche Befugnis. Die gestützt au f diesen Beschluss erlas- senen Verfügungen des Stadtschulrats der Stadt Scha ffhausen vom 4. Juli 2000 und der Beschluss des Erziehungsrats des Kanto ns Schaffhausen ... sind damit aufzuheben. ...