10/25 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2006 113 Planungsbeschwerde. Grundsatz der Planbeständigkeit. Erst-/Zweitwohnungsbau. Gesetz über die Etappierung und Kontingentierung. – Voraussetzungen für die Zulässigkeit des Erlasses von Bestimmungen über eine Bauetappierung und Kontin- gentierung (E.3, 4). – Grundsatz der Planbeständigkeit hier nicht verletzt, er- heblich geänderte Verhältnisse i.S. von Art. 21 Abs. 2 RPG bejaht (E.5). – Verletzung von verfahrensrechtlichen Grundsätzen ver- neint (E.6a-c). – Anwendbarkeit des Gesetzes auf Baugesuche, die vor der Genehmigung und Inkrafttreten desselben einge- reicht worden sind, bejaht (E.6d). Ricorso contro la pianificazione locale. Principio della sta- bilità del piano. Costruzioni di residenze primarie e secon- darie. Legge sulle tappe di costruzione e sul contingenta- mento. – Presupposti per l’ammissibilità dell’emanazione di di- sposizioni sulle tappe di costruzione e il contingenta- mento (cons. 3, 4). – Principio della stabilità del piano in casu non violato dopo l’ammissione che le circostanze sono cambiate notevolmente ai sensi dell’art. 21 cpv. 2 LPT (cons. 5). – Negata la violazione di principi procedurali (cons. 6a-c). – Ammessa l’applicabilità della legge a domande di co- struzione che sono state introdotte prima della sua ap- provazione e della sua entrata in vigore (cons. 6d). Erwägungen: 3. a) An den Gemeindeversammlungen vom 26. Novem- ber resp. 2./4. Dezember 2003 beschloss der Gemeindesouverän ein neues Baugesetz, in welches aus Gründen der Übersichtlich- keit das bereits 1992 erlassene «Gesetz über die Förderung des Erst- und die Einschränkung des Zweitwohnungsbaus» formell in- tegriert worden war. Hinsichtlich der im vorliegenden Verfahren im Zentrum stehenden Erst- und Zweitwohnungsproblematik wur- den mit der Integration keine relevanten Änderungen beschlossen (Anwendung der Erstwohnungsanteilsregelung auch für An- und Aufbauten, Art. 58 Abs. 2, Nichtanwendung der Erstwohnungsan- teilsregelung in der Dorfkernzone innerhalb bestehender Bauku- 2510/25 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2006 114 ben, Art. 58 Abs. 3, Einführung der Möglichkeit der Ersatzabgabe, Art. 65a lit. a und b, Bemessung und Verwendung der Ersatzab- gabe, Art. 65b Abs. 4, Berechtigung der Erben für Nutzung einer Erstwohnung als Zweitwohnung, Art. 65 Abs. 1, Staffelung der Re- duktion der Ersatzabgabe, Art. 65b Abs. 2) und die Aufhebung der Besitzesstandsgarantie (Art. 8 des Gesetzes über die Förderung des Erst- und die Einschränkung des Zweitwohnungsbaus). Die Grundsätze des integrierten Gesetzes blieben dagegen unverän- dert. b) Das von der Gemeinde am 4. Juli 2005 beschlossene neue Gesetz regelt demgegenüber erstmals einerseits die Kontin- gentierung des Zweitwohnungsbaus (Art. 3–14 GEK; danach dür- fen pro Jahr maximal 1 800 m2 BGF für Zweitwohnungen bewilligt werden [900 m2 für Grossbauprojekte; 900 m2 für herkömmliche Projekte]). Anderseits gibt es auch vor, dass Wohnbauprojekte mit über 1000 m2 BGF, unabhängig davon, ob es sich um Erst- oder Zweitwohnungen handelt, zu etappieren sind (Art. 2 GEK, «Bau- etappierung») und regelt in Abs. 3 der erwähnten Bestimmung so- dann, dass die Etappierung mit der Kontingentierung koordiniert wird. 4. a) Dass eine Bauetappierung im Sinne von Art. 2 des neuen Gesetzes angesichts der darin vorgesehenen zeitlich be- schränkten Dauer und dem Verzicht auf ein einer Umzonung gleichkommendem Verfahren ebenso wie die in Art. 3–14 GEK vor- gesehene Kontingentierung angesichts der beschränkten Bau- landreserven, der natürlichen Gegebenheiten und der Verpflich- tung zum haushälterischen Umgang mit den vorhandenen Landreserven grundsätzlich möglich und zulässig sind, wurde im angefochtenen Entscheid zutreffend festgestellt. Auf die darin ent- haltene, unter Einbezug der massgebenden Lehre und bundesge- richtlichen Rechtsprechung erfolgte ausführliche Darstellung und sorgfältige Würdigung der beiden Themenkreise aus verfassungs- rechtlicher (u.a. Art. 22ter und 22quater aBV, Art. 26 Abs. 2 BV, Art. 36 BV) und planungsrechtlicher Sicht (Art. 15 RPG; KRG) kann unein- geschränkt verwiesen werden. b) Was die Rekurrentin in diesem Zusammenhang dage- gen vorbringen lässt, trifft offenkundig nicht zu. Soweit sie im Zu- sammenhang mit der Etappierung geltend macht, dadurch werde ihr Recht auf Überbauung der erschlossenen Grundstücke abge- schnitten, scheint sie zum einen übersehen zu haben, dass es kein Recht auf sofortige Überbauung erschlossenen Landes gibt. Zum andern verkennt sie, dass die Erschliessung zwar eine notwen-10/25 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2006 115 dige, nicht aber hinreichende Voraussetzung einer Überbauung ist. Gleichzeitig mit der Erschliessung müssen nämlich auch alle anderen rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen für eine Überbauung, so vorliegend die mit dem GEK gestellten Anforde- rungen der Etappierung und der Kontingentierung, gegeben sein. c) Dass die vorliegend im neuen Gesetz vorgesehene Kon- tingentierung massvoll ist, lässt sich zum einen bereits damit auf- zeigen, dass sich diese auf Zweitwohnungen beschränkt. Zum an- dern können trotz dieser Kontingentierung im Rahmen des üblichen (10 –15-jährigen) Planungshorizontes immerhin (15 x 1 800) 27 000 m2 BGF an Zweitwohnungen erstellt werden. Ange- sichts von Baulandreserven von gegen 100 000 m2 BGF (vgl. Ge- nehmigungsentscheid der Regierung 2003) könnten unter der An- nahme einer Ausnützungsziffer von 1.0 immerhin mehr als ein Viertel des noch unüberbauten Landes mit Zweitwohnungen über- baut werden; bei Annahme einer tieferen Ausnützungsziffer würde dieser Anteil gar noch ansteigen. 5. a) Die Rekurrentin wehrt sich denn auch im Wesentlichen mit der Überlegung gegen die streitige Genehmigung, dass der Erlass des neuen Etappierungs- und Kontingentierungsgesetzes im 2005 angesichts der oben umschriebenen kurzen, zeitlichen Ab- folge gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit (Art. 21 Abs. 2 RPG) verstosse, verbiete dieser Grundsatz doch, dass ein Bauge- setz nach knapp einem Jahr Geltungsdauer mit Bestimmungen über Etappierung und Kontingentierung verschärft werde. Dies umso mehr dann, wenn sich, wie vorliegend, die Bautätigkeit in der Gemeinde seit dem Sommer 2004 nicht geändert habe und da- von ausgegangen werden müsse, dass sie gar Ende der 90er Jahre und in den Jahren vor der Totalrevision 2003 intensiver ge- wesen sei als heute. Zudem würde die Gemeinde auch über Wohn- bauzonenreserven verfügen, welche selbst nach vorinstanzlicher Erkenntnis am oberen Rand des Zulässigen liegen würden. b) Wenn auch die rekurrentische Argumentation hinsicht- lich der zeitlichen Abfolge der Gemeindeabstimmungen (Verab- schiedung des revidierten Baugesetzes: 4. Dezember 2003; An- nahme des Gesetzes über die Etappierung und Kontingentierung des Zweitwohnungsbaus: 4. Juli 2005) und der kurzen Geltungs- dauer (ca. 11⁄2 Jahre bzw. unter Berücksichtigung der Planungs- zone gar nur ein gutes Jahr) durchaus nachvollziehbar ist, so er- weist sich diese im Lichte der von der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zutreffend dargelegten Lehre und Rechtsprechung zu Art. 21 Abs. 2 RPG, worauf verwiesen werden kann, als unbehelf-10/25 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2006 116 lich. Wie seitens der Vorinstanz zu Recht erkannt worden ist, haben sich nämlich die Verhältnisse seit der Abstimmung im Dezember 2003 objektiv erheblich geändert, dass ein gesetzgeberisches Tätigwerden der Gemeinde zulässig war. c) Dies zeigt sich zum einen daran, dass die seit 1992 gel- tenden Vorschriften über die Einschränkung des Zweitwohnungs- baus (Erstwohnungsanteilsverpflichtung von 33 bis 50 % je nach Bauzonenart) im Zuge der Revision 2003 lediglich formell in das Baugesetz integriert wurden, ohne dass diesem aber Bestimmun- gen über die nunmehr streitige Problematik «Kontingentierung» und «Etappierung» angefügt worden wären. Solche sind erstmals am 4. Juli 2005 mit dem nunmehr angefochtenen, separaten Etap- pierungs- und Kontingentierungsgesetz erlassen worden. Dieses geht damit erstmals über den seit 1992 geltenden und 2003 über- nommenen Rahmen hinaus. Dies deshalb, weil erst mit dem neuen Gesetz ein Zweitwohnungsanteil nicht mehr ohne weiteres in einem Zuge, sondern unter Umständen – je nach Grösse des Bauprojektes – nur noch zeitlich aufgeteilt auf mehrere Jahre rea- lisiert werden kann. Die bisherige, immerhin seit rund 13 Jahren geltende Regelung ist mithin erstmals im Jahre 2005 verschärft worden. Angesichts der langen Geltungsdauer der bisherigen Be- stimmungen betreffend «Erst-/Zweitwohnungsbau» könnte man sich fragen, ob die streitige Verschärfung mit einer «Etappierung und Kontingentierung» unter dem Titel «Planbeständigkeit» über- haupt noch problematisch sein kann. Die Frage kann jedoch offen gelassen werden, weil sich die Verschärfung auch im Lichte von Art. 21 Abs. 2 RPG betrachtet, als durch erheblich geänderte Ver- hältnisse gerechtfertigt erweist. d) Solche erheblich geänderte Verhältnisse sind nun – wie seitens der Rekursgegnerinnen zu Recht erkannt worden ist – zum einen in Bestrebungen zur Einschränkung des Zweitwohnungs- baus auf politischer Ebene (Stufe Kreis sowie Bund; nachstehend e) und zum andern insbesondere in einem markanten Anstieg der baulichen Entwicklung und Nachfrage in der Gemeinde (nachste- hend f) zu erblicken. e) Abgesehen davon, dass die auf Stufe Kreis angenom- mene Initiative, mit welcher die Gemeinden verpflichtet werden sollen, den Zweitwohnungsbau in Form einer Kontingentierung zu beschränken, vom Souverän im Juni 2005 mit grossem Mehr an- genommen worden ist, bereits ein gemeindliches Tätigwerden rechtfertigte, sei in diesem Zusammenhang auch auf Bundes- ebene laufende Bestrebungen mit der anstehenden Aufhebung10/25 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2006 117 der Lex Koller sowie der damit einhergehenden Diskussion be- treffend Neuformulierung von Art. 8 Abs. 2 RPG hingewiesen, wel- che den konkreten Erlass flankierender Massnahmen gegen einen unerwünschten, überbordenden Zweitwohnungsbau als vertret- bar erscheinen liessen. f) Erheblich geänderte Verhältnisse, die letztlich Grund und Anlass zum Erlass einschränkender Bestimmungen boten, sind so- dann auch in der baulichen Entwicklung in der Region im Allge- meinen und in der Gemeinde im Speziellen zu erblicken. Aus den Akten ergibt sich, dass im Zusammenhang mit der erwähnten Ini- tiative durch den Kreis eine Untersuchung der Siedlungsentwick- lung in Auftrag gegeben wurde. Der Bericht (enthaltend u. a. auch Erhebungen bezüglich der BGF-Entwicklung 1998–2003 in der Ge- meinde) wurde durch das beauftragte Planungsbüro im Herbst 2004 erstattet und zeigte den konkreten Handlungsbedarf augen- fällig auf. Die von der Gemeinde der Vorinstanz vorgelegten und im vorliegenden Verfahren noch ergänzten und präzisierten Zahlen be- treffend der BGF-Entwicklung 1998–2005 bestätigen diesen Trend und geben – entgegen der rekurrentischen Darstellung – zu keinen begründeten Zweifeln Anlass. Ausgehend von den bereits der Vorinstanz vorliegenden und von der Gemeinde in diesem Verfah- ren noch präzisierten Zahlen (vgl. die korrigierte Darstellung der Bruttogeschossflächenentwicklung 1998–2005 vom 15. August 2006) zeigt es sich, dass per 31. Januar 2005 konkrete Bauvorhaben mit rund 28 102 m2 BGF, wovon 17 992 m2 BGF an Zweitwohnungen geplant waren, anstanden. Die unter Kontingentierung fallende be- willigte BGF 2005 wiederum betrug 15 259 m2, wovon 8 474 m2 für Zweitwohnungen. Die von der Rekurrentin vorgebrachten Zweifel an der Berechnung dieser Zahlen, erschöpfen sich im Wesentlichen darin, den Einbezug resp. Nichteinbezug bestimmter Bauvorhaben zu rügen. Ihre Einwände sind aber völlig ungeeignet, am eingangs umschriebenen Ergebnis etwas zu ändern. Dies umso mehr, als selbst etwas tiefere Zahlen, als die von der Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses geschätzten, einen konkreten Handlungsbedarf auf- zeigen und mithin als erheblich geänderte Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG gewürdigt werden dürften. g) In diesem Lichte betrachtet, vermögen die privaten In- teressen von Promotoren von Grossprojekten die im öffentlichen Interesse stehenden Massnahmen offensichtlich nicht zu überwie- gen, nicht zuletzt auch deshalb, weil damit eine Projektrealisierung nicht verunmöglicht, sondern lediglich in einem zeitlich angemes- senen Rahmen hinausgeschoben wird.10/25 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2006 118 6. a) Die Rekurrentin bringt vor, sie und die übrigen bau- willigen Grundeigentümer hätten die Realisierung ihrer Bauvor- haben zurückgestellt im Vertrauen darauf, nach abgeschlossener Ortsplanungsrevision 2003/2004 dann ihre Projekte uneinge- schränkt verwirklichen zu können. Sinngemäss macht sie mit die- sem Einwand eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glau- ben geltend. Ihr kann nicht gefolgt werden. Abgesehen davon, dass sie weder geltend macht noch ersichtlich ist, dass ihr seitens der Gemeinde konkrete Zusicherungen gemacht worden wären, wäre es ihr ohne weiteres freigestanden, die benötigten Baube- willigungen einzuholen, zumal (bis zum 15. Februar 2005) keine Planungszone bestand, welche einer Verwirklichung von Bauvor- haben hätte – im Sinne der nunmehr erlassenen Etappierung und Kontingentierung – entgegenstehen können. b) Fehl geht auch der an die Vorinstanzen gerichtete Vor- wurf des widersprüchlichen Verhaltens, weil die Erstwohnungsan- teilsverpflichtung auf 20 Jahre limitiert, der Zweitwohnungsbau aber zusätzlich kontingentiert worden sei. Die Rekurrentin ver- kennt mit ihrer Argumentation, dass es bei der Kontingentie- rungsregelung nicht darum geht, den Zweitwohnungsbau zu ver- bieten, sondern die derzeit überbordende Nachfrage auf eine längere Zeitspanne zu «verteilen». Demgegenüber geht es bei der Limitierung auf 20 Jahre darum, die mit der Verpflichtung des ein- zelnen Grundeigentümers einhergehende Eigentumsbeschrän- kung massvoll zu beschränken. Unbehelflich ist sodann auch der Einwand, es sei unsinnig und führe zur Rechtsunsicherheit, ein Ge- setz zu erlassen, bevor über den Regionalen Richtplan abgestimmt worden sei. Abgesehen davon, dass die gemeindliche Lösung mit 1 800 m2 BGF/Jahr liberaler war als die regional vorgesehene (1 500 m2 BGF/Jahr), war die Gemeinde aufgrund der oben ge- schilderten, erheblich geänderten Verhältnisse auch berechtigt, ge- setzgeberisch tätig zu werden. c) Soweit die Rekurrentin verschiedene angebliche Pro- bleme des Vollzugs rügt, kann sie daraus ebenfalls nichts zu Gunsten ihrer Begehren ableiten, weil allfällige Vollzugsprobleme nicht die Aufhebung eines Gesetzes rechtfertigen können. d) Kein Erfolg ist aber auch dem rekurrentischen Eventual- begehren beschieden, mit welchem diese aus Gründen der Rechtsgleichheit und Rechtssicherheit Art. 14 Abs. 2 GEK aufgeho- ben und durch einen Artikel ersetzt haben will, dass das Gesetz auf Baugesuche, welche vor Genehmigung und Inkrafttreten dessel- ben eingereicht worden seien, nicht angewendet werden dürfe.10/25 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2006 119 Abgesehen davon, dass das Verwaltungsgericht für einen solchen Ersatz gar nicht zuständig ist, verkennt die Rekurrentin, dass damit im Nachhinein das Ziel der am 15. Februar 2005 erlassenen Pla- nungszone, mit welcher Bauvorhaben, welche dem angestrebten Planungsziel «Etappierung des Wohnungsbaus und Kontingentie- rung des Zweitwohnungsbaus» widersprechen könnten, verhin- dert werden sollten, unterlaufen werden, was gerade aus Gründen der Rechtsgleichheit zu verhindern ist und ebenfalls gegen eine Vorwirkung der neuen Bestimmungen spricht. Im Übrigen zielt das rekurrentische Begehren letztlich auf eine nachträgliche Ungültigerklärung einer rechtskräftig festgelegten Planungszone, wofür im vorliegenden Verfahren, bereits mangels Verspätung, weder Raum noch Anlass besteht, weshalb dem Antrag auch aus dieser Sicht kein Erfolg beschieden sein kann. Der Rekurs erweist sich somit als vollumfänglich unbegründet und ist daher abzuwei- sen. V 06 5 Urteil vom 10. November 2006