2000 Kostenverteilung zwischen jur. Personen des ... 97 I. Kostenverteilung zwischen jur. Personen des öffentlichen Rechts 30 Beteiligung der Gemeinden an den Kosten des Regionalverkehrs. - Rechtsgleichheit in der Gesetzgebung (Erw. 2) - Abweichen vom Legalitätsprinzip im Härtefall gemäss § 13 ÖVD (Einzelfallgerechtigkeit) ? (Erw. 3) Entscheid des Verwaltungsgerichts, 1. Kammer, vom 18. Mai 2000 in Sachen Einwohnergemeinde Suhr gegen Regierungsrat. Sachverhalt Gestützt auf ÖVG und ÖVD verfügte der Regierungsrat für die Gemeinde Suhr den zu leistenden Gemeindebeitrag an die Kosten des öffentlichen Regionalverkehrs. Die Gemeinde Suhr zweifelte nicht an der Richtigkeit der Berechnung, beantragte aber mit Ver - waltungsgerichtsbeschwerde, die Bahnfahren ab Suhr seien zwar dreifach zu zählen, aber nur zu 50 % anzurechen. Aus den Erwägungen 2. a) Die Einwohnergemeinde Suhr macht geltend, die undiff e- renzierte Anwendung der Bestimmungen des ÖVD führe unter Be - rücksichtigung des Umstandes, dass rund die Hälfte der Wohnbevöl - kerung im Aarauer Feld Wohn sitz habe und damit aus den Bahnab - fahrten absolut keinen Nutzen ziehe, sowie mit Blick auf die Tatsa - che, dass drei Verkehrsträger dieselben und im Übrigen ungenügen - den Leistungen erbrächten, zu e inem für die Einwohnergemeinde Suhr stossenden Ergebnis un d zu einer ungerechtfertigten Benach -98 Verwaltungsgericht 2000 teiligung gegenüber den anderen Gemeinden, insbesondere B., A. und W. Damit wird sinngemäss der Einwand erhoben, die Regelung im ÖVD wirke sich zumindest für die Einwohnergemeinde Suhr rechtsungleich aus. b) Das Rechtsgleichheitsgebot gilt in der Schweiz seit jeher un - bestritten für Rechtssetzung und Rechtsanwendung (Georg Müller, in: Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Ei dge- nossenschaft, Basel, Z ürich, Bern 1991 [Kommentar BV], Art. 4 Rz. 30; Arthur Haef liger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 60 f.). Ein Erlass verletzt den Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 8 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Untersche idungen unterlässt, die sich aufgrund der Ve rhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich b ehandelt wird; vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf eine w esentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob für eine recht - liche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnd en Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten ve rschie- den beantwortet werden je nach den herrschenden A nschauungen und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzg eber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots ein we iter Spielraum der G estal- tungsfreiheit (BGE 124 II 213; 121 I 104; 118 IV 195; Mü ller, Kom- mentar BV, a.a.O., Art. 4 Rz. 32). c) Das Bundeseisenbahngesetz (EBG) vom 20. Dezember 1957 in Verbindung mit der Verordnung über Abgeltungen, Darlehen und Finanzhilfen nach Eisenbahng esetz (Abgeltungsverordnung, ADFV) vom 18. Dezember 1995 sowie der Verordnung über die Anteile der Kantone an die A bgeltungen und Finan zhilfen im Regionalverkehr (KAV) vom 18. Dezember 1995 hat einen massgeblichen Einfluss auf die Gesetzgebung der Kant one im Bereich des öffentlichen Ver -2000 Kostenverteilung zwischen jur. Personen des ... 99 kehrs, da Lastenverschiebungen zuu ngunsten der Kantone vorge - nommen und Subventionsvoraussetzungen normiert wurden. - Der Kanton Aargau hat gestützt auf die bundesrechtlichen Vorgaben mit Änderung des ÖVG vom 5. März 1996 di e Grundsätze der Kostenverte ilung im öffentlichen Verkehr wie folgt geregelt: - Die Gemeinden beteiligen sich an den Aufwendungen des Kantons für den Regionalverkehr - mit Ausnahme der So n- derleistung - im Umfang von bis zu e inem Drittel (Gemeinde- anteil, § 5 Abs. 2 ÖVG). - Der Gemeindeanteil wird nach dem Kriterium der Verkehrsbe- dienung und der Einwohnerzahl unter den Gemeinden aufge - teilt (§ 5 Abs. 2 ÖVG). - Sonderleistungen des Regionalverkehrs werden speziell g ere- gelt (§ 5 Abs. 2 und 3 ÖVG). - Im Agglomerationsverkehr übernimmt der Kanton einen Anteil von 20 bis 35 % der anerkannten ungedeckten B etriebskosten (§ 6 Abs. 3 ÖVG). - Der Grosse Rat bestimmt die Höhe der Beteiligung der G e- meinde am Regionalverkehr sowie des Kantons im Agglom e- rationsverkehr in e inem Dekret (§§ 5 Abs. 3, 6 Abs. 3 und 8 ÖVG). (Vgl. dazu Botschaft des Regierungsrates des Kantons Aargau an den Grossen Rat betreffend das Dekret über die Beteiligung von Kanton und Gemeinden an den Kosten des Öffentlichen Verkehrs [ÖVD] vom 18. Dezember 1996 [im Folgenden: Botschaft ÖVD]). Das ÖVG nennt als massgebliche Faktoren für die Bestimmung des Beitrags einer Gemeinde an die Kosten des Regionalverkehrs die Verkehrsbedienung sowie die Einwohnerzahl (§ 5 Abs. 2 ÖVG). Bedienungsfaktor und Einwohnerfaktor stellen die rechnerischen Grössen dar, um den Beitragssatz einer Gemeinde zu bestimmen. Der Bedienungsfaktor entspricht der Anzahl Kursabfahrten aus einer Ge - meinde, bezogen auf einen fes tgelegten Zeitraum; gezählt wird die 100 Verwaltungsgericht 2000 Abfahrt eines Ku rses aus der G emeinde, nicht etwa die Zahl der Abfahrten von einzelnen Haltestellen. Da Zentrumsgemeinden oder Gemeinden mit Knotenfunktion in der Regel eine überdurchschnittli- che Anzahl an Kursabfahrten aufweisen, von denen aber in starkem Ausmass auch andere Gemeinden profitieren, wurde bei der Konkre- tisierung der Vorgaben des ÖVG in § 9 Abs. 1 ÖVD ein Dämpfungs- faktor eingeführt, der gewährleisten soll, dass die steigende Anzahl an Kursabfahrten die Verteilzahl nicht linear erhöht, sondern die Belastung der Gemeinden mit steigendem Angebot degressiv verläuft (eine 10fache Erhöhung der Abfahrten e rhöht den Bedienungs faktor nicht um 10, sondern bloss um den Faktor 4; vgl. § 9 Abs. 4 ÖVD). Dasselbe gilt sinngemäss für den Einwohnerfaktor, welcher sicherstellen soll, dass die Einwo hnerzahl nicht direkt als Quotient übernommen, sondern um den Faktor p gedämpft wird (§ 11 ÖVD). Die Einführung von Dämpfungsfakt oren und vor allem deren Ge - wichtung wurde in der Verkehrskommission gestützt auf Berech - nungsvarianten des Baudepartements, Abteilung Ve rkehr, im Zu - sammenhang mit der Erarbeitung des ÖVD eingehend disk utiert (vgl. Prot okoll der Verkehrskommission des Grossen Rates vom 14. Dezember 1995, S. 158 ff.); dabei war klar, dass eine Verteilregel immer zu gewis sen Pauschalierungen führt und kaum je die einzig richtige sein kann (vgl. Protokoll der Verkehrskommission des Gros- sen Rates vom 14. Dezember 1995, S. 158, Votum Howald). Der Gesetzgeber hat sich trotzdem auf die heute gültige Fassung geeinigt in der Meinung, damit möglichst rechtsgleich legiferiert zu haben. c) Die beiden Kenngrössen Einwohnerfaktor und Bedienungs - faktor sind grundsätzlich geeignete Kriterien, um die Beteiligung der einzelnen G emeinden am Gemeindeanteil von 16 % der G esamt- kosten zu bere chnen. Die Einwohnerzahl berücksichtigt den poten - ziellen Kundenkreis und ist damit Ausdruck der I nanspruchnahme öffentlicher Verkehrsmittel; der Bedienungsfaktor berücksichtigt das Angebot, welches der Bevölkerung der betreffenden Gemeinde auch tatsächlich zur Verfügung steht. Im Vergleich zu Beteiligungen, die 2000 Kostenverteilung zwischen jur. Personen des ... 101 sich an der Finanzkraft der Gemeinde orientieren (vgl. die Regelun - gen in den Kantonen Zürich, Luzern und Bern in Anhang 3 zu den "Vorstellungen der Abteilung Verkehr" zum Vorentwurf des D ekrets über die Beteiligung von Kanton und Gemeinden an den Kosten des öffentlichen Verkehrs vom 24. November 1995), hat der Kanton Aar- gau eine sachbezogenere und rechtsgleichere Lösung gewählt. Dabei ist unbestritten, dass einzelne Gemei nden wegen ihrer Knote n- punktfunktion oder wegen grosser Einwohnerzahl unter U mständen stärker belastet werden als angemessen. Dem hat der Gesetzgeber mit der Einführung von Dämpfungsmechanismen aber au sreichend Rechnung getragen. Gerade die Dämpfung sfaktoren führen im Fall der Einw ohnergemeinde S. zu einer spürbaren Entlastung, weil sowohl die Einwohnerzahl als auch die Anzahl gewichteter Abfahr - ten deutlich über dem kantonalen Mittel liegen. Es kann mithin nicht davon ausgegangen werden, dass den Berechnungskriterien keine sachlichen Unterscheidungsmerkmale zugrunde liegen. Wie der Re - gierungsrat in seiner Vernehmlassung zutreffend ausführt, hat der Gesetzgeber im ÖVD eine sehr detaillierte R egelung zur Beteiligung der Gemeinden an den Kosten des öffentlichen Verkehrs erlassen und dabei die Interessenlage der Gemeinden bestmöglich, d.h. nach ob - jektivierbaren Kriterien wie Kursabfahrten und Qualität der Ver - kehrsmittel (3 -facher Gewichtung von Bahnen gegenüber Bussen) berücksichtigt und zudem durch die Einführung der Dämpfungsex - ponenten q und p, welche den si nkenden Grenzwert des Nutzens mit steigender Anzahl Bedienungshalte öffentlicher Verkehrsmittel sowie die erhebliche Mehrbelastung durch zunehmende Bevölkerung szah- len reflektiert, berücksichtigt. Dem Standortnachteil einzelner poten- tieller Kunden des öffentlichen Verkehrs bei grossen Gemeinden wurde damit ebenfalls Rechnung getragen. Diese Kriterien erweisen sich, wie dargelegt, als sachbezogen. Die §§ 8 und 9 ÖVD, welche die Verteilzahl und den Bedienungsfaktor bestimmen, ste llen damit eine vertretbare gesetzgeberische L ösung dar, welche die w esentli- chen Kriterien zur Bestimmung des angefochtenen Gemeindeanteils 102 Verwaltungsgericht 2000 beinhalten. Berücksichtigt man zudem, dass im Gesetz immer auch gewisse pauschalisierende Lösungen getroffen werden d ürfen, kann nicht gesagt werden, das ÖVD erweise sich unter dem Gesichtspunkt des Gebots der rechtsgleichen Rechtsetzung als verfassungswidrig. d) Zusammenfassend ist damit festzustellen, dass die im ÖVD getroffene Regelung vor der Pflicht zur rechtsgenügl ichen Rechtset- zung standhält und anwendbar ist. Dass die Anwendung der Bestimmung selbst keinen Raum für Auslegung im Sinne der Einwohnergemeinde Suhr zulässt (A nrech- nung der Bahnfahrten lediglich zu 50 %), ist gestützt auf den Geset - zestext klar und wir d von der Einwohnergemeinde Suhr denn auch nicht bestritten. 3. a) Die Einwohnergemeinde Suhr macht in der Hauptsache geltend, die Hälfte ihrer Einwohner wohne im Gebiet Aarauer Feld und habe daher keinen Nutzen von der Bahnstation der SBB und der WSB; im Übrigen sei die Einwohnergemeinde Suhr nicht b ereit, für ein ungenügendes Angebot dreifach belastet zu we rden, zumal aus dem Bereich des Bahnhofs SBB praktisch zur gleichen Zeit drei Ver- kehrsträger nach Aarau zirkulierten. Damit vertritt sie die Auffa s- sung, die Anwendung des ÖVG und des ÖVD führe im Fall der Ge - meinde Suhr zu einem Ergebnis, welches der Geset zgeber nicht ge - wollt habe. b) aa) Der Grundsatz der Gesetzmässigkeit, das sogenannte Le - galitätsprinzip, hat zu seinem Hauptanliegen, alle Verwaltun gstätig- keit an das Gesetz zu binden. In diesem Sinne bestimmt bereits Art. 5 Abs. 1 BV, dass Grundlage und Schranke sämtlichen staatlichen Handelns das Recht ist. Alles Verwaltungshandeln ist nur gestützt auf das Gesetz zulässig. Dieses Prinzip hat enorme rechtsstaatliche Be - deutung, insbesondere bei der Gewährleistung von Rechtssicherheit, Rechtsgleichheit sowie beim Schutz der Freiheit des Individuums vor staatlichen Eingriffen. Es erfüllt aber auch eine wesentliche Funktion bei der demokratischen Legiti mation des Verwa ltungshandelns (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Al lgemeinen Verwal-2000 Kostenverteilung zwischen jur. Personen des ... 103 tungsrechts, 3. Auflage, Zürich 1998, N 296 ff.). Im Rahmen des Legalitätsprinzips erlässt nun der Gesetzgeber Vorschriften, die auf den Normalfall zugeschnitten sind. Es ist weder möglich noch überhaupt sinnvoll, sämtliche besonders gelagerten Situationen legislatorisch genau zu erfassen. Um Härtefälle zu ver - meiden, welche die gesetzliche Regelung mit sich bringen kann, darf der Gesetzgeber die rechtsanwende nden Organe ermächtigen, davon aus Gründen der Billi gkeit (Ei nzelfallgerechtigkeit) ausnahmsweise abzuweichen. Eine en tsprechende Ausnahmebewilligung darf indes - sen im Einzelfall grundsätzlich nur dann erteilt werden, wenn erstens dafür eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage besteht, zweitens die vom Gesetz verlangte Ausnahmes ituation tatsächlich vorliegt und drittens der Gesetzeszweck und die ö ffentlichen Interessen die gehö- rige Beachtung finden. Wenn das Gesetz selbst Abwe ichungen von einer bestimmten Norm nicht zulässt, darf die fragliche Regel ange - sichts der strengen Geltung des Legal itätsprinzips nur dann bewusst durchbrochen werden, wenn im Einzelfall die Anwe ndung der ge - setzlichen Bestimmung zu einem ausserhalb des Willens des Gesetz- gebers liegenden Ergebnis führen würde, zu einem Ergebnis also, das der Gesetzgeber so nicht gewollt haben kann (Häfelin/Müller, a.a.O., N 1970 ff.; Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 85 ff.). bb) Eine solche Regelung hat der Gesetzgeber in § 13 ÖVD ge- troffen. Danach kann der Regierungsrat den Gemeindebeitrag ange - messen herabsetzen, wenn ausserordentliche Umstände zu einer un - verhältnismässigen Belastung der betroffenen Gemeinde führen. Aus den Materialien ist ersichtlich, was der Gesetzgeber unter ausserordentlichen Umständen, die zu einer unverhältnism ässigen Belastung fü hren, verstanden wissen wollte. Zunächst müssen die beiden in § 13 ÖVD genannten Kriterien kumulativ vorliegen. Aus - serordentliche Umstände können insbesondere in der geografischen Lage begründet sein (Botschaft ÖVD, S. 28). Wie dargelegt, ist die geografische Lage der Einwohnergemeinde Suhr in Bezug auf die Erreichbarkeit der Haltestellen öffentlicher Verkehr smittel keines -104 Verwaltungsgericht 2000 wegs so, dass Aussero rdentlichkeit vorliegt. Wie der Regierungsrat zutreffend ausführt, liegen auch die äusse rsten Wohnhäuser in er - reichbarer Distanz zum öffentl ichen Verkehr (nämlich etwas über 1 km); es kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Ge - setzgeber bei Erlass des ÖVD an Situationen wie in der G emeinde Suhr nicht gedacht hat. Nur nebenbei sei erwähnt, dass die B erück- sichtigung der Argumentationen der Einwohnergemeinde Suhr dazu führen würde, dass zahlreiche aargauische Gemeinden mit derselben Begründung eine Anpa ssung der Kostenverteilung verlangen könn - ten, was zur Unanwendbarkeit der gesamten Reg elung führen müsste. Genau dies ist aber nicht der Sinn einer Ausnahmeklausel. Die weiteren, von der Einwohnergemeinde Suhr vorgebrachten Ausnahmetatbestände (mehrere Verkehrsträger, ungenüge ndes An - gebot) können ebenfalls nicht zur Anwendung von § 13 ÖVD führen. So wurde mit dem Dämpfungsfaktor q (§ 9 Abs. 1 ÖVD) auf eine Mehrzahl von Bedienung shalten Rücksicht g enommen und das un - genügende Angebot führt ohnehin zu keiner (Mehr-)Belastung. Damit erübrigt sich im Grunds atz die Prüfung, ob durch die ausserordentliche Situation eine unverhältnismässige finanzielle Belastung der Einwohnergemeinde Suhr herbeig eführt wird, was Anwendungsvoraussetzung von § 13 ÖVD ist. Der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass gestützt auf die Botschaft ÖVD (S. 28) und die Beratungen der Verkehr skommission des Grossen Rates zum ÖVD (Protokoll der Verkehrsko mmission vom 24. Januar 1997, S. 237, 245 f.) eine Belastung von rund 1.5% der Steuerkraft der betreffenden Gemeinde vorliegen müsste, da mit Unverhältnismäs - sigkeit im Sinn der Ausnahm ebestimmung vorliegt. G estützt auf die unwidersprochen gebli ebene Darstellung des Regierung srates, wo - nach die Belastung der Einwohnergemeinde Suhr aus der Beteiligung an den Kosten des öffentlichen Verkehrs einen geringeren Anteil der Steuerkraft beträgt, ist das kumulativ erforderliche zweite Kriterium für das Vorliegen eines Härtefalles nicht gegeben. Das Verwaltungsgericht erkennt die für die Einwohnergemeinde 2000 Kostenverteilung zwischen jur. Personen des ... 105 Suhr letztlich unbefriedigende Situation im Ber eich des ö ffentlichen Verkehrs. Allerdings kann diese Bereinigung nicht über die Ausnah - meklausel des ÖVD herbeigeführt werden. 4. Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbe - gründet, weshalb sie abzuweisen ist. 2000 Schulrecht 107 II. Schulrecht 31 Transportkostenersatz für unzumutbaren Schulweg - Die Unterscheidung zwischen auswärtigen Schülern und Schülern der eigenen Schulgemeinde für die Zusprechung von Transportkosten - ersatz bei einen unzumutbaren Schulweg widerspricht dem ve rfas- sungsmässigen Gleichbehandlungsgebot. Entscheid des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 4. Juli 2000 in Sachen R.G. gegen Einwohnergemeinde Baden. Aus den Erwägungen 6. a) Die Kläger berufen sich in der Klage sinngemäss auf die Verletzung der verfassu ngsrechtlich gebotenen Gleichbehandlung. Sie machen dies einerseits im Zusammenhang mit Transportkosten - beiträgen geltend, welche die Nachbargemeinde Birmenstorf den Schülern gewährt, die in Baden die Schule besuchen, und anderseits mit der Begründung, das Kriterium der "Auswärtigkeit" gemäss § 53 Abs. 4 SchulG verletze das Gleichbehandlungsgebot, indem Schüler mit einem unangemessenen Schulweg und unterschiedlichem Wohn - und Schulort gegenüber Schülern mit einem ebensolchen Schulweg aber identischem Wohn - und Schulort ohne sachlichen Grund be - nachteiligt würden. Die Beklagte stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, dass die kantonale Auslegung des Begriffs "auswärtig" vor dem Gebot der Rechtsgleichheit standhalte, weil zwischen dem Sachverhalt, bei dem Schul- und Wohnort in derselben Gemeinde liegen und dem Sach - verhalt, bei dem diese in verschiedenen Gemeinden liegen, ein recht- lich relevanter Unterschied bestehe; zudem könne der Wohnsitz in