2022 1 Polizeiliche Wegweisung im Vorfeld einer Demonstration; Verzicht auf aktu- elles Rechtsschutzinteresse; Qualifikation der Wegweisung als Realakt – Art. 7a und Art. 36 Abs. 1 VRG; Art. 24e PolG; § 26 PolV. Die Frage, ob bzw. unter welchen Umständen Art. 24e PolG Wegweisungen im Vorfeld von Demonstrationen erlaubt , kann sich jederzeit erneut stellen. An der Beantwortung dieser Grundsatzfrage besteht ein hinrei chendes öffentliches Inte- resse. Auf das aktuelle Rechtsschutzinteresse kann somit verzichtet werden (E. 1.3). Eine mündliche Wegweisung stellt eine klassische polizeiliche Handlung dar, bei der es um die unmittelbare Gestaltung der Faktenlage geht. Sie ist somit als Re- alakt zu qualif izieren. Ein anlässlich der Wegweisung ausgehändigtes Merkblatt vermag an dieser Qualifikation nichts zu ändern (E. 2.4). OGE 60/2021/36 vom 15. Juli 2022 Keine Veröffentlichung im Amtsbericht Sachverhalt Im Vorfeld einer nicht bewilligten Demonstration wurde X. am 17. April 2021 von der Schaffhauser Polizei kontrolliert und aufgrund des Verdachts der beabsichtig- ten Teilnahme an der Demonstration aus der Schaffhauser Altstadt weggewiesen. Die Polizei erläuterte X. die Wegweisung und händigte ihm ein Informationsblatt aus. X. stellte beim Regierungsrat des Kantons Schaffhausen ein Gesuch um Fest- stellung der Unrechtmässigkeit der Wegweisung mittels Verfügung . Der Regie- rungsrat behandelte dieses als Rekurs und trat darauf u.a. mangels aktuellen Rechtsschutzinteresses nicht ein. Das Obergericht des Kantons Schaffhausen hiess die von X. gegen diesen Beschluss erhobene Verwaltungsgerichtsbe- schwerde teilweise gut, stellte die Nichtigkeit des Beschlusses fest und überwies die Sache zum Erlass einer anfechtbaren Verfügung an die Schaffhauser Polizei. Aus den Erwägungen 1. Gegen Rekursentscheide des Regierungsrats können die Betroffenen Ver- waltungsgerichtsbeschwerde ans Obergericht erheben (Art. 44 Abs. 1 lit. a des Justizgesetzes vom 9. November 2009 [JG, SHR 173.200]). Zur Beschwerde legi- timiert ist, wer am Verfah ren vor dem Regierungsrat teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat und durch den angefochtenen Entscheid in 2022 2 seinen eigenen schutzwürdigen Interessen verletzt ist (vgl. Art. 30 Abs. 1 des Po- lizeigesetzes vom 21. Februar 2000 [PolG, SHR 354.100] i.V.m. Art. 36 Abs. 1 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 20. September 1971 [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, SHR 172.200]). 1.1. Das schutzwürdige Interesse gemäss Art. 36 Abs. 1 VRG setzt grundsätz- lich ein persönliches, aktuelles und praktisches Interesse an der Beschwerdefüh- rung voraus (vgl. OGE 60/2018/13 vom 6. April 2021 E. 1 mit Hinweisen). Da die Wegweisung vorliegend auf maximal 24 Stunden begrenzt war, stellt sich die Frage, ob der Beschwerdeführer ungeachtet des fehlenden Aktualitätsbezugs ein schutzwürdiges Interesse an der Prüfung der Wegweisung hat. Da es sich um eine Prozessvoraussetzung handelt, ist diese Frage von Amtes wegen zu prüfen. Indes hat der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer die diesbezüglichen legitimations- begründenden Umstände zu substantiieren, zumal die Legitimation strittig ist (vgl. OGE 66/2020/17 vom 17. November 2020 E. 3.1; OGE 60/2005/68 vom 16. De- zember 2005 E. 2a/dd, Amtsbericht 2005, S. 117; je mit Hinweisen). 1.2. Vom Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses ist ausnahmsweise abzusehen und gleichwohl eine materielle Prüfung vorzunehmen, wenn (kumula- tiv) die mit der Beschwerde aufgeworfenen Fragen sich jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung an ihrer Beantwortung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und wenn sie im Einzelfall kaum je rechtzeitig überprüft werden könnten (vgl. BGE 146 II 335 E. 1.3 S. 338 f.; 142 I 135 E. 1.3.1 S. 143; OGE 51/2020/66 vom 1. Juni 2021 E. 1.2.1; je mit Hinweisen). 1.3. Mit der Beschwerde wird die Frage aufgeworfen, ob eine Person, die von der Polizei als verdächtig und potentiell problematisch eingestuft wird, im Vorfeld einer Demonstration vorsorglich weggewiesen und damit in ihrer Bewegungsfrei- heit eingeschränkt werden darf, um eine befürchtete Teilnahme an der Demonst- ration und eine spätere Eskalation zu verhindern. Weiter stellt sich die Frage, ob Art. 24e PolG für diese Wegweisung eine hinreichende gesetzliche Grundlage dar- stellt. Diese Fragen können sich jederzeit erneut stellen, wenn eine Demonstration geplant ist und die Polizei bereits in deren Vorfeld Personen wegweisen möchte, wie sie es vorliegend getan hat. Entgegen der Auffassung des Regier ungsrats scheint für die Beurteilung der Wiederholungswahrscheinlichkeit unerheblich, wieso demonstriert wurde, ob die Demonstration bewilligt wurde oder nicht und aus welchen Gründen sich die Person an der fraglichen Örtlichkeit aufhalten wollte, da gemäss Rechtsprechung auch eine potentielle Wiederholung unter ähnlichen Um- ständen genügt (vgl. vorne E. 1.2). Obwohl es vorliegend um einen zeitlich und 2022 3 örtlich begrenzten Eingriff in die Bewegungsfreiheit geht, stellt sich im Unterschied zum vom Regierungsrat zitierten Beschluss OGE 60/2021/8 vom 12. Oktober 2021 eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung, nämlich unter welchen Umständen Art. 24e PolG vorsorgliche Wegweisungen im Vorfeld von Demonstrationen erlaubt. An der Beantwortung der Frage besteht mit Blick auf die künftige Handhabung dieser polizeilichen Massnahme im Vorfeld von Demonstrationen, die in Schaffhausen durchaus regelmässig vorkommen (als Beispiel zu nennen sind nicht nur Anti - Corona-Massnahmen-Demonstrationen, sondern etwa auch Klima - und Frau- enstreiks oder Antirassismusdemonstrationen), ein hinreichendes öffentliches In- teresse. Ob es vorliegend gerechtfertigt war, den Beschwerdeführer aus der Alt- stadt wegzuweisen, ist erst im Rahmen der materiellen Prüfung der Wegweisung zu beurteilen. Im Einz elfall kann eine solche auf 24 Stunden begrenzte Wegwei- sung nicht rechtzeitig verwaltungsintern oder gar gerichtlich überprüft werden. Die Legitimation des Beschwerdeführers ist somit zu bejahen. 1.4. Auf die ansonsten frist - und formgerecht erhobene Beschwerde ist einzu- treten. 2. Der Regierungsrat verneinte mit Beschluss vom 9. November 2021 nicht nur das Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers, welches er hätte bejahen müssen (vgl. E. 1), sondern trat auf die Beschwerde auch mit der Begründung nicht ein, der Beschwerdeführer habe gegen die als Verfügung qualifizierte Wegweisung nicht fristgerecht Rekurs erhoben (angefochtener Beschluss S. 5 f.). Der Be- schwerdeführer brachte hingegen vor, dass Wegweisungen als Realakte einzustu- fen seien (Beschwerde S. 4 f.). Z u prüfen ist somit zunächst, ob es sich bei der mündlichen Wegweisung um einen Realakt oder eine Verfügung handelt. 2.1. Eine Verfügung ist eine autoritative, einseitige, individuell -konkrete Anord- nung der Behörde, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen , auf Recht- wirkungen ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar ist (BGE 139 V 143 E. 1.2 S. 145 mit Hinweisen). Der Realakt umfasst alle behördlichen Handlungen, die nicht in einer bestimmten Rechtsform wie Verfügung, Vertrag, Plan oder Erlass ergehen (Bosshart/Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungs- rechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 19 N. 6, S. 469). Realakte grenzen sich von förmlichen Rechtsakten ab, wobei Abgren- zungskriterium der Erfolg, den die Verwaltungsbehörde mit ihrer Handlung unmit- telbar anstrebt, bildet. Danach werden zur Bewirkung eines Rechtserfolgs be- stimmte Verwaltungshandlungen als Rechtsakte, zur Bewirkung eines blossen Taterfolgs bestimmte Handlungen als Realakte bezeichnet (BGE 144 II 233 E. 4.1 S. 235 f. mit diversen Hinweisen). Zu den Realakten gehören etwa die klassischen 2022 4 polizeilichen Handlungen des Anhaltens (BGE 146 V 38 E. 4.3.1 S. 41) sowie der Kontrolle und der Wegweisung (BGE 130 I 369 E. 6.1 S. 378 f.; 128 I 167 E. 4.5 S. 174; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 38 N. 17 f., S. 379 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwal- tungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, N. 1409, S. 322). Allein der Umstand, dass sich diese polizeilichen Massnahmen rechtlich auf die betroffene Person aus- wirken und sie in verfassungsmässigen Rechten berühren, macht die Massnah- men nicht zu Verfügungen (BGE 130 I 369 E. 6.1 S. 378 f.). Primär geht es nämlich um die faktische Bereinigung einer konflikt- oder gefahrenträchtigen Situation und nicht um die normative Steuerung privaten Handelns (Pierre Tschannen, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwal- tungsverfahren, 2. A., Zürich/St. Gallen 2019 [nachfolgend: Komment ar VwVG], Art. 3 N. 15, S. 58 f.; krit. Markus Müller, Kommentar VwVG, Art. 5 N. 22, S. 76 f.). 2.2. Gemäss Art. 24e PolG ist die Polizei unter gewissen Voraussetzungen be- fugt, Personen für die Dauer von maximal 24 Stunden von einem Ort wegzuweisen oder fernzuh alten. Gemäss § 26 der Polizeiverordnung vom 23. Oktober 2012 (PolV, SHR 354.111) kann zu einer Polizeidienststelle gebracht werden, wer sich der mündlich angeordneten Wegweisung oder Fernhaltung gemäss Art. 24e PolG widersetzt. Es kann der betroffenen Person mittels Verfügung unter Androhung der Straffolgen von Art. 292 StGB verboten werden, während maximal 24 Stunden den betreffenden Ort zu betreten. Die Verfügung legt die Dauer und den räumlichen Geltungsbereich der Massnahme fest. Gemäss § 33 Abs. 2 Pol V gelten bei der Wegweisung/Fernhaltung folgende Kostentarife: die mündliche (erstmalige) An- ordnung ist kostenlos und die schriftliche Verfügung kostet Fr. 300.. 2.3. Gemäss Polizeirapport vom 6. Juli 2021 (RR act. 12) wurde der Beschwer- deführer auf dem Fronwagplatz angesprochen und gebeten, die Patrouille zwecks Personenkontrolle zum Patrouillenwagen auf dem Herrenacker zu begleiten. Dort wurde sein Ausweis kontrolliert und nach Rücksprache mit der vorgesetzten Stelle wurde er aufgrund des Verdachts der beabsichtigten Teilnahme an einer unbewil- ligten Demonstration von der Schaffhauser Altstadt weggewiesen. Dem Beschwer- deführer wurde die mündliche Wegweisung erläutert. Zudem wurde ihm ein Infor- mationsblatt mit dem Titel "Wegweisung aus der Altstadt Schaffhausen gemäss Art. 24e PolG i.V.m. § 26 PolV" ausgehändigt (RR act. 3/2). Darin ist neben vorge- druckten allgemeinen Informationen zur Wegweisung handschriftlich festgehalten, dass die mündliche Wegweisung gegen den Beschwerdeführer ausgesprochen und um 12.10 Uhr eröffnet wurde. Weiter ist ein Kartenausschnitt der Stadt Schaff- hausen mit rot gefärbtem verbotenem Bereich abgedruckt. Das Informationsblatt 2022 5 enthält keine Begründung, keine Rechtsmittelbelehrung und keinen individualisier- ten zeitlichen Rahmen der Wegweisung. Im Anschluss an die Kontrolle verliess der Beschwerdeführer den Herrenacker und kam der Wegweisung somit nach (vgl. Po- lizeirapport, RR act. 12, S. 1). 2.4. Die vorliegende Wegweisung des Beschwerdeführers stellt eine klassische polizeiliche Handlung dar, be i der es um die unmittelbare Gestaltung der Fakten- lage und das Bewirken eines Taterfolgs ging, nämlich die Entschärfung einer po- tentiell gefährlichen Situation im Vorfeld einer Demonstration und das Verlassen der Altstadt durch den Beschwerdeführer. Sie ist somit als Realakt zu qualifizieren (vgl. vorne E. 2.1). Entsprechend sieht § 26 der Polizeiverordnung ein zweistufiges Verfahren vor, nach welchem eine Wegweisung zunächst mündlich erfolgt und erst im Widersetzungsfall eine schriftliche Verfügung unter A ndrohung der Straffolgen von Art. 292 StGB erlassen wird (vgl. dazu auch Jürg Marcel Tiefenthal, Kantona- les Polizeirecht der Schweiz, Zürich 2018, § 8 N. 10 FN. 35, S. 218 sowie N. 14, S. 221 f., je mit Hinweisen). Ob die Polizeiverordnung die erstmalige m ündliche Wegweisung als Realakt einstuft, geht aus dem Verordnungswortlaut zwar nicht klar hervor und auch die konsultierten Gesetzesmaterialien zu Art. 24e PolG lassen diesbezüglich keine Schlüsse zu (vgl. Protokoll der 2. Kommissionssitzung 2011/8 vom 28. November 2011 zum Polizeiorganisationsgesetz, S. 2 ff.). Da aber in § 26 PolV explizit festgehalten wird, dass eine (schriftliche) Verfügung erst im Widerset- zungsfall erlassen wird, ist davon auszugehen, dass die mündliche Wegweisung aus Sicht des das PolG umsetzenden Verordnungsgebers einen Realakt darstellt. Unter Berücksichtigung der bei der mündlichen Wegweisung fehlenden Begrün- dung und Rechtsmittelbelehrung drängt sich diese Interpretation auch mit Blick auf die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV, Art. 17 KV) auf. Eine mündliche Verfügung ist sodann in Art. 7 Abs. 1 lit. a VRG zwar vorgesehen, jedoch betrifft dies den selte- nen Fall einer sofortigen mündlichen abschlägigen Reaktion auf das Gesuch eines Gesuchstellers (Rihs/Baeckert, in: Meyer/Herrmann/Bilger [Hrsg.], Kommentar zur Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege, Schaffhausen 2021 [nachfolgend: Kom- mentar VRG SH], Art. 7 VRG N. 28, S. 131; Patrick Spahn, Kommentar VRG SH, Art. 8 VRG N. 5, S. 146 f.), was nicht der vorliegenden Konstellation entspricht. Das ausgehändigte Merkblatt ändert entgegen dem Vorbringen des Regierungs- rats nichts an der Qualifikation der Wegweisung als Realakt. Das Merkblatt enthält keine konkreten Anordnungen, keine Begründung und keine Rechtsmittelbeleh- rung, sondern fasst den Ges etzes- und Verordnungstext zusammen und hält im Sinn eines Protokolls fest, dass gegen den Beschwerdeführer am 17. April 2021 um 12.10 Uhr eine mündliche Wegweisung ausgesprochen wurde. Das Merkblatt lässt sich auch nicht als schriftliche Verfügung im Widersetzungsfall deuten, da der 2022 6 Beschwerdeführer sich der Wegweisung nicht widersetzte, sondern noch während der mündlichen Erläuterung das Merkblatt erhielt und den Herrenacker in der Folge verliess. Zusammengefasst liegt mit der mündlichen Wegweisung trotz Aushändi- gen des Merkblatts ein Realakt vor. 3. Der Beschwerdeführer reichte das Gesuch um Erlass einer anfechtbaren Verfügung vom 7. Mai 2021 fälschlicherweise beim Regierungsrat anstatt bei der Schaffhauser Polizei ein (RR act. 1). Da jedoch nicht davon aus zugehen ist, dass dies rechtsmissbräuchlich geschah (vgl. Christian Ritzmann, Kommentar VRG SH, Art. 3 VRG N. 10, S. 76), hätte der Regierungsrat das Gesuch des Beschwerde- führers an die zuständige Schaffhauser Polizei überweisen müssen (Art. 3 und Art. 7a VRG). Der stattdessen ergangene Nichteintretensbeschluss ist mangels sachlicher Zuständigkeit des Regierungsrats nichtig (vgl. BGE 145 III 436 E. 4 S. 438 ff. und 137 III 217 E. 2.4.3 S. 225 f.). Die Sache ist somit an die Schaffhauser Polizei zu überweisen, damit diese nach Prüfung der Sach- und Rechtslage sowie des Akteneinsichtsgesuchs im Sinn von Art. 7a VRG eine Verfügung erlässt. Es ist an dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass bei Begehren auf Feststellung der Wi- derrechtlichkeit i.S.v. Art. 7a Abs. 1 lit. c VRG das aktuelle Rechtschutzinteresse regelmässig dahingefallen ist, vorliegend aber wegen der grundsätzlichen Frage- stellung ausnahmsweise darauf verzichtet werden muss (Weber-Dürler/Kunz-Not- ter, Kommentar VwVG, Art. 25a N. 31, S. 406 f. mit Hinwei sen; Cristina Baum- gartner-Spahn, Kommentar VRG SH, Art. 7a VRG N. 12, S. 140; vgl. auch E. 1). 4. Die Überweisung der Sache gilt analog einer Rückweisung mit noch offe- nem Ausgang für die Verlegung der Verfahrenskosten praxisgemäss als volles Ob- siegen (statt vieler OGE 60/2015/25 vom 20. Dezember 2016 E. 4, Amtsbericht 2016, S. 154). Dem unterliegenden Kanton sind keine Verfahrenskosten aufzuer- legen (Art. 92 JG). Der Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– ist dem Beschwerdeführer zurückzuerstatten. Dem Beschwerdeführer ist mangels Honorarvereinbarung nach Ermessen (Art. 86 Abs. 3 JG) angesichts der durchschnittlichen Komplexität der Sache und des geringen Aktenumfangs für das Beschwerdeverfahren eine Partei- entschädigung von Fr. 1'800.– (inkl. Barauslagen und MwSt.) zuzusprechen. Diese ist vorliegend dem Regierungsrat aufzuerlegen (vgl. Basil Hotz, Kommentar VRG SH, Art. 48 VRG N. 10, S. 388).