Abteilung III C-7382/2006 {T 0/2} U r t e i l v o m 2 8 . A p r i l 2 0 0 8 Richter Antonio Imoberdorf (Kammerpräsident), Richterin Elena Avenati-Carpani, Richter Bernard Vaudan, Gerichtsschreiber Daniel Brand. L._______, vertreten durch M._______, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Verweigerung der Einreisebewilligung. B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l Besetzung Parteien GegenstandC-7382/2006 Sachverhalt: A. Die aus dem Kosovo stammende L._______ (geboren am [...] 1981, nachfolgend: Gesuchstellerin bzw. Beschwerdeführerin) beantragte am 29. September 2006 beim (damaligen) Schweizerischen Verbin- dungsbüro in Pristina die Erteilung eines Einreisevisums für die Dauer von einem Monat. Als Zweck der beabsichtigten Reise gab sie an, ih- ren im Kanton Luzern wohnhaften Bruder M._______ (nachfolgend: Gastgeber) und dessen Familie besuchen zu wollen. Nach formloser Verweigerung übermittelte die Schweizerische Vertretung das Gesuch zur Prüfung und zum Entscheid an die Vorinstanz. B. Nachdem die Migrationsbehörde des Kantons Luzern beim Gastgeber ergänzende Auskünfte eingeholt und an das BFM weitergeleitet hatte, wies die Vorinstanz das Einreisegesuch mit Verfügung vom 2. Novem - ber 2006 ab. Dies im Wesentlichen mit der Begründung, die Gesuch- stellerin stamme aus einer Region, aus welcher der Zuwanderungs- druck als Folge der dort herrschenden wirtschaftlichen und soziokultu- rellen Verhältnisse bekannterweise nach wie vor stark anhalte. Viele ih- rer Landsleute versuchten, ihren Aufenthalt in der Schweiz durch Aus- schöpfung sämtlicher rechtlicher Mittel zu verlängern, um sich so in Umge hung der bundesrätlichen Begrenzungsmassnahmen eine ver- meintlich bessere Zukunft aufzubauen. Der Gesuchstellerin oblägen im Heimatland keine zwingenden beruflichen oder gesellschaftlichen Ver- pflichtungen, die gegebenenfalls Gewähr für eine fristgerechte Rück- kehr bieten könnten. C. Mit Verwaltungsbeschwerde vom 1. Dezember 2006 an das Eidgenös- sische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) beantragt die Beschwer- deführerin – unter Kostenfolge zu Lasten der Vorinstanz – die Aufhe- bung der vorinstanzlichen Verfügung und die Erteilung des gewünsch- ten Besuchervisums. Zur Begründung bringt sie – neben formellrechtli- cher Rügen zum Verfahren – im Wesentlichen vor, die Vorinstanz gehe zu Unrecht davon aus, ihre Wiederausreise nach einem Besuchsauf- enthalt wäre nicht gesichert. Es gehe nicht an, lediglich auf die schlechten Erfahrungen mit Personen aus dem Kosovo abzustellen, welche Touristen- oder Besuchervisa missbraucht hätten, ohne die persönliche Situation der jeweiligen Gesuchsteller in Betracht zu zie- Seite 2C-7382/2006 hen. Insbesondere treffe nicht zu, dass sie keine gesellschaftlichen Verpflichtungen hätte, lebe sie doch mit ihrem Ehemann in ehelicher Gemeinschaft. Weitere Geschwister von ihr hätten in der Vergangen- heit Besuchervisa erhalten und seien anschliessend fristgerecht wie- der ausgereist. Der geplante Aufenthalt diene in erster Linie dazu, ihre Schwägerin bei der Betreuung ihres 18-monatigen, mit schweren ge- sundheitlichen Problemen kämpfenden Kindes etwas zu entlasten. D. In ihrer Vernehmlassung vom 10. Mai 2007 spricht sich die Vorinstanz für die Abweisung der Beschwerde aus und hält ergänzend fest, die Beschwerdeführerin sei jung, unverheiratet und arbeitslos. E. Mit verfahrensleitender Anordnung vom 22. Mai 2007 wurde der Be- schwerdeführerin die Möglichkeit gewährt, zur Vernehmlassung der Vorinstanz Stellung zu nehmen. Die hierfür gesetzte Frist blieb unge- nutzt. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Verfügungen des BFM betreffend Verweigerung der Einreisebewil- ligung unterliegen der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 31, Art. 32 sowie Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). 1.2 Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Verwaltungsgerichtsgesetzes bereits beim EJPD hängige Rechtsmittelverfahren werden vom Bun- desverwaltungsgericht übernommen. Die Beurteilung erfolgt nach neu- em Verfahrensrecht (Art. 53 Abs. 2 VGG). 1.3 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundes- verwaltungsgericht nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), soweit das Ver- waltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt. Das Urteil des Bun- desverwaltungsgerichts ist endgültig (Art. 1 Abs. 2 VGG i.V.m. Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Seite 3C-7382/2006 1.4 Die Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 48 VwVG zur Beschwerde legitimiert; auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 49 ff. VwVG). 2. Am 1. Januar 2008 traten das neue Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) sowie die dazugehörigen Ausführungsverordnungen in Kraft (u.a. die Verord- nung vom 24. Oktober 2007 über das Einreise- und Visumverfahren [VEV, SR 142.204]). Gemäss Art. 126 Abs. 1 AuG bleibt auf Gesuche, die vor dem Inkrafttreten des AuG eingereicht worden sind, das bisherige Recht anwendbar. Die Beurteilung erfolgt somit noch nach dem alten Recht. Einschlägig sind das Bundesgesetz vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (aANAG, BS 1 121, zum vollständigen Quellennachweis vgl. Ziff. I des Anhangs zum AuG) und die Verordnung vom 14. Januar 1998 über die Einreise und An meldung von Ausländerinnen und Ausländern (aVEA, AS 1998 194, zum vollständigen Quellennachweis vgl. Art. 39 VEV). 3. 3.1 Die Schweizerische Rechtsordnung gewährt grundsätzlich keinen An spruch auf Bewilligung der Einreise. Der Entscheid darüber ist – vorbehältlich nachfolgend zu erörternder Hinderungsgründe – von der Bewilligungsbehörde in pflichtgemässer Ausübung ihres Ermessens zu fällen (Art. 4 und Art. 16 Abs. 1 aANAG, Art. 9 Abs. 1 aVEA, PETER U EBERSAX , Einreise und Anwesenheit, in: PETER UEBERSAX / PETER MÜNCH / THOMAS GEISER / MARTIN ARNOLD (Hrsg.), Ausländerrecht, Ausländerinnen und Ausländer im öffentlichen Recht, Privatrecht, Steuerrecht und So- zialrecht der Schweiz, Basel/Genf/München 2002, S. 143; U RS BOLZ , Rechtsschutz im Ausländer- und Asylrecht, Basel und Frankfurt a.M. 1990, S. 29 mit weiteren Hinweisen; PHILIP GRANT , La protection de la vie familiale et de la vie privée en droit des étrangers, Basel usw. 2000, S. 24). 3.2 Ausländerinnen und Ausländer benötigen zur Einreise in die Schweiz einen Pass und ein Visum, sofern sie nicht aufgrund beson- derer Regelung von diesem Erfordernis ausgenommen sind (Art. 1 bis 5 aVEA). Um ein Visum zu erhalten, müssen Ausländerinnen und Aus- länder die in Artikel 1 Absatz 2 aVEA aufgeführten Voraussetzungen erfüllen. Sie haben unter anderem Gewähr für eine fristgerechte Wie- derausreise zu bieten (Art. 1 Abs. 2 Bst. c aVEA). Seite 4C-7382/2006 4. 4.1 Die Gesuchstellerin bedarf aufgrund ihrer Nationalität zur Einreise in die Schweiz nebst dem Pass eines Visums. Die Vorinstanz verwei- gerte die Erteilung eines solchen Visums mit der Begründung, die an- standslose und fristgerechte Wiederausreise erscheine nicht als hinrei- chend gesichert. 4.2 Zur Prüfung des Kriteriums der gesicherten Wiederausreise muss ein zukünftiges Verhalten beurteilt werden. Dazu lassen sich in der Re- gel keine gesicherten Feststellungen, sondern lediglich Voraussagen machen. Dabei sind sämtliche Umstände des konkreten Einzelfalles zu würdigen. 4.3 Anhaltspunkte zur Beurteilung der fristgerechten Wiederausreise können sich aus der allgemeinen Lage im Herkunftsland der Besuche- rin oder des Besuchers ergeben. Die parlamentarische Versammlung des Kosovo hat am 17. Februar 2008 die Unabhängigkeit des Kosovo erklärt. Am 27. Februar 2008 an- erkannte die Schweiz den Kosovo. Wie jedoch die Staatengemein- schaft mit dieser neuen Lage umgehen wird, ist noch ungewiss. Aus wirtschaftlicher Sicht ist es trotz grosser internationaler Unterstützung bisher nicht gelungen, eine Wachstumsdynamik im Kosovo einzuleiten; es herrscht wirtschaftliche Stagnation und die Arbeitslosigkeit bleibt hartnäckig hoch. So sind mehr als die Hälfte der Erwerbsfähigen ohne oder zumindest ohne regelmässiges Einkommen. Gemäss World Bank Brief lag der Armutsanteil der Bevölkerung im Kosovo im Jahr 2005 bereits bei 37% (Tendenz steigend). Der Zuwanderungsdruck aus die- ser Region ist dementsprechend hoch, was sich auch in der schweize- rischen Asylstatistik widerspiegelt. So stammten im Jahre 2007 9.2% der Asylsuchenden aus Serbien (inklusive Kosovo) und diese Region steht damit in der Statistik der Asylgesuche nach Nationen an zweiter Stelle. Die Problematik liegt dabei nicht so sehr in der Tatsache, dass überhaupt Asylgesuche gestellt werden, als vielmehr darin, dass diese Ge suche regelmässig nicht aus dem Ausland, sondern nach illegaler oder sonst wie erwirkter Einreise in der Schweiz eingereicht werden. Umgehungs mechanismen sind aber auch insofern gang und gäbe, als nach erfolgter Einreise mit einem Visum, trotz gegenteiliger Zusicherungen, Verlängerungsgesuche gestellt werden oder versucht wird, den Aufenthalt auf eine ganz andere ausländerrechtliche Grund- lage abzustützen. Seite 5C-7382/2006 4.4 Die Beschwerdeführerin bringt in diesem Zusammenhang vor, es gehe nicht an, lediglich auf die schlechten Erfahrungen mit Personen aus dem Kosovo abzustellen, welche Touristen- oder Besuchervisa missbraucht hätten. Dazu ist klarzustellen, dass es in der Tat zu sche- matisch und nicht haltbar wäre, generell und ohne spezifische Anhalts- punkte, ausschliesslich aufgrund der politischen und/oder wirtschaftli- chen Situation im Heimatland auf eine nicht hinreichend gesicherte Wiederausreise zu schliessen. Im Rahmen einer Gesamtwürdigung können jedoch aus der allgemeinen Lage im Herkunftsland und der Zuwanderungssituation Anhaltspunkte zur Beurteilung der fristgerech- ten Wiederausreise gewonnen werden. Die Berücksichtigung dieser Umstände ergibt sich somit implizit aus Art. 1 Abs. 2 Bst. c aVEA. So können insbesondere Einreisegesuche von Bürgerinnen und Bürgern aus Staaten bzw. Regionen mit politisch oder wirtschaftlich vergleichs- weise ungünstigen Verhältnissen darauf hindeuten, dass die persönli- che Interessenlage in solchen Fällen nicht mit dem Ziel und Zweck ei- ner zeitlich befristeten Einreisebewilligung in Einklang steht. 4.5 Bei der Risikoanalyse sind aber nicht nur solch allgemeine Um- stände und Erfahrungen, sondern auch, wie oben erwähnt, sämtliche Gesichtspunkte des konkreten Einzelfalles zu berücksichtigen. Obliegt einem Gesuchsteller oder einer Gesuchstellerin im Heimatstaat bei- spielsweise eine besondere berufliche, gesellschaftliche oder familiäre Verantwortung, kann dieser Umstand durchaus die Prognose für eine anstandslose Wiederausreise begünstigen. Andererseits muss bei Ge- suchstellern, die in der Heimat keine der erwähnten Verpflichtungen haben, die sie von einer möglichen Emigration abhalten könnten, auf- grund entsprechender Erfahrungen das Risiko eines fremdenpolizeilich nicht vorschriftsgemässen Verhaltens (nach bewilligter Einreise zu ei- nem Besuchsaufenthalt) hoch eingeschätzt werden. 4.6 Für die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gilt im Verwaltungsverfahren zwar grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Diese wird jedoch relativiert durch die Mitwirkungspflicht der Parteien (vgl. Art. 13 VwVG), welche namentlich insoweit greift, als eine Partei das Verfahren durch eigenes Begehren eingeleitet hat oder darin eige- ne Rechte geltend macht. Die Mitwirkungspflicht gilt vorab gerade für solche Tatsachen, welche eine Partei besser kennt als die Behörden und welche diese ohne ihre Mitwirkung gar nicht oder nicht mit ver- nünftigem Aufwand erheben können. Im vorliegenden Zusammenhang trifft das insbesondere auf die von der Beschwerdeführerin angerufe- Seite 6C-7382/2006 nen Umstände – namentlich persönlicher Art – in ihrer Heimat zu; sol- che Tatsachen lassen sich erfahrungsgemäss von den schweizeri- schen Behörden, wenn überhaupt, nur mit erhöhtem Aufwand abklären (BGE 124 II 361 E. 2b S. 365, vgl. auch BGE 128 II 139 E. 2b S. 142 f.). Vorliegend wurde das erstinstanzliche Verfahren auf Antrag der Be- schwerdeführerin eingeleitet. Dass der Gewähr für eine fristgerechte Wiederausreise grosse Bedeutung zukommt, liegt bei einem Einreise- visum zu Besuchszwecken in der Natur der Sache und muss nicht speziell hervorgehoben werden. Die Beschwerdeführerin hatte allen Anlass, ihre Verhältnisse möglichst vollständig offenzulegen und nach Möglichkeit auszuweisen. Die Vorinstanz stützte ihren anschliessenden negativen Entscheid denn auch auf die von der Beschwerdeführerin und ihrem Gastgeber eingereichten Unterlagen und Auskünfte ab. Da- bei war jene insbesondere nicht gehalten, die Beschwerdeführerin vor- gängig zur Einreichung besonderer Nachweise aufzufordern, welche eine anstandslose und fristgerechte Wiederausreise als wahrscheinlich erscheinen liessen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-778/2006 vom 9. Mai 2007 E. 1.5). 5. 5.1 Entgegen der Annahme der Vorinstanz (vgl. Vernehmlassung vom 10. Mai 2007) handelt es sich bei der mittlerweile 27-jährigen Be- schwerdeführerin um eine verheiratete Frau, welche mit ihrem Ehe- mann und weiteren Angehörigen in Hausgemeinschaft lebt (vgl. UNMIK-Bestätigung vom 18. September 2006). Auf den ersten Blick könnte der Umstand, dass sie für die Dauer ihres Besuchsaufenthaltes in der Schweiz den Ehemann in der Heimat zurücklassen würde, durchaus für eine gewisse Verwurzelung sprechen. Andererseits zeigt die Erfahrung, dass zurückbleibende Angehörige gerade in Situationen angespannter wirtschaftlicher Verhältnisse nicht verlässlich davon ab- halten können, den Entschluss für eine Emigration zu fällen. Im Ge- genteil, der Entscheid kann dort von der Hoffnung getragen sein, die Angehörigen aus dem Ausland effizienter unterstützen und allenfalls später nachziehen zu können. 5.2 Entsprechend grosse Bedeutung kommt deshalb den wirtschaftli- chen Verhältnissen zu, in denen sich die Beschwerdeführerin befindet. Sie selber bezeichnete sich anlässlich der Gesuchseinreichung als ar- beitslos (vgl. Ziff. 9 des persönlichen Einreisegesuches vom 29. Sep- Seite 7C-7382/2006 tember 2006). Der Gastgeber hielt gegenüber der kantonalen Migrati- onsbehörde ebenfalls schriftlich fest, seine Schwester sei im Heimat- land nicht beschäftigt. Für die Annahme, die Beschwerdeführerin ginge in der Zwischenzeit im Kosovo einer geregelten Erwerbstätigkeit nach und sei nunmehr in der Arbeitswelt integriert, ergeben sich aus den Akten jedenfalls keine Anhaltspunkte. Die Beschwerdeführerin, die ihre Vermögensverhältnisse weder im vorinstanzlichen Verfahren noch auf Beschwerdeebene offen legte, macht denn auch nicht geltend, sie und ihr Ehemann lebten in wirtschaftlich günstigen Verhältnissen, die sie verlässlich von einer Emigration abzuhalten vermöchten. Vor diesem Hintergrund müssen die Vorbringen auf Beschwerdeebene, wonach genügend Garantien für eine fristgerechte Wiederausreise vorhanden seien, als nicht ausschlaggebend bezeichnet werden. Im Übrigen heg- te auch die Schweizerische Vertretung in Pristina, welche mit den sozialen, wirtschaftlichen und politischen Verhältnissen im Herkunfts- staat der Beschwerdeführerin gut vertraut ist und sich somit durchaus ein Bild der Einreisewilligen machen kann, grosse Bedenken bezüglich der anstandslosen Wiederausreise und verweigerte formlos die Einrei- sebewilligung. 5.3 Nach dem Gesagten durfte die Vorinstanz daher zu Recht davon ausgehen, die Wiederausreise der Beschwerdeführerin sei im Sinne der massgeblichen Bestimmungen nicht gesichert. Zwar lässt sich die- se Einschätzung nicht zu einer gesicherten Feststellung verdichten; sie reicht aber aus, um die Erteilung eines Einreisevisums – auf das, wie erwähnt, kein Rechtsanspruch besteht – abzulehnen. Die Gastge- ber können zwar für gewisse finanzielle Risiken im Zusammenhang mit dem Besuchsaufenthalt, nicht aber für ein bestimmtes Verhalten ih- res Gastes garantieren; eine Garantie für die rechtzeitige Rückreise ist hingegen trotz bester und ehrlicher Absichten nicht möglich bzw. recht- lich nicht durchsetzbar (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-2341/2006 vom 7. August 2007 E. 6). 5.4 Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, weitere Geschwister von ihr seien nach einem Besuchsaufenthalt in der Schweiz fristgerecht in ihr Heimatland zurückgekehrt, gilt es darauf hinzuweisen, dass sich mangels näherer Angaben einerseits nicht eruieren lässt, unter wel- chen Umständen diesen Personen in der Vergangenheit ein Einreisevi- sum erteilt wurde. Anderseits weist jeder Einzelfall – wie vorliegend belegt – eine ihm eigene und spezifische Konstellation auf, so dass er Seite 8C-7382/2006 nicht ohne weiteres mit anderen, angeblich gleich gelagerten Fällen verglichen werden kann. 6. Der Vollständigkeit halber gilt es schliesslich darauf hinzuweisen, dass gemäss den gesetzlichen Bestimmungen die Ausländerin oder der Ausländer an den im Visum festgelegten Reise- und Aufenthaltszweck gebunden ist (vgl. Art. 11 Abs. 3 aVEA). Die Beschwerdeführerin betont ausdrücklich, der vorgesehene Aufent- halt in der Schweiz solle in erster Linie dazu dienen, die Schwägerin bei der Betreuung ihres nunmehr bald dreijährigen, aber offenbar mit ernsthaften gesundheitlichen Problemen kämpfenden Sohnes zu ent- lasten. Diesbezüglich ist festzuhalten, dass eine solche Tätigkeit, so nützlich sie für die Gastgeber wäre, mit einem Aufenthalt zu Besuchs- zwecken ohnehin nicht vereinbar wäre. Arbeitsleistungen in Haushalt und/oder Familie – auch wenn sie nur stunden- oder tageweise oder vorübergehend ausgeübt werden – gelten grundsätzlich als (bewilli- gungspflichtige) Erwerbstätigkeit. Dies selbst dann, wenn derartige Tä- tigkeiten bloss unentgeltlich, gegen ein Taschengeld oder gegen Kost und Logis erbracht würden (vgl. Art. 6 der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer [aBVO], AS 1986 1791). Eine Ausnahme könnten allenfalls unentgeltliche Hilfeleistungen von nächsten Verwandten bilden. So hat das EJPD in einem Entscheid vom 22. September 1997 festgehalten (vgl. Verwaltungspraxis der Bun- desbehörden [VPB] 63.37), dass eine ausländische Grossmutter, die in der Schweiz ihr Enkelkind hütet, keiner Erwerbstätigkeit nachgeht, obwohl das Kinderhüten grundsätzlich als Dienstleistung auf dem Ar- beitsmarkt angeboten wird. Es stellte dabei im Wesentlichen auf das arbeitsmarktfremde Kriterium ab, dass die Betreuungsdienste einer Grossmutter wegen der verwandtschaftlichen und emotionalen Nähe zu den Enkelkindern nicht durch eine Drittperson ersetzt werden könn- te, ohne dass der besondere Charakter der Tätigkeit verloren ginge. Die Frage, ob Betreuungsdienste, welche – wie im vorliegenden Fall – durch eine Tante geleistet würden, ebenfalls keine (bewilligungspflichti- ge) Erwerbstätigkeit darstellen würden, braucht hingegen nicht einge- hend geklärt zu werden, da die Beschwerde bereits aus den obge- nannten Gründen (nicht hinreichend gesicherte Wiederausreise) abzu- weisen ist. Seite 9C-7382/2006 7. Aus diesen Gründen ist somit nicht zu beanstanden, dass die Vorin- stanz das öffentliche Interesse sowie die Beachtung der geltenden Be- stimmungen entsprechend gewichtete und der Beschwerdeführerin die Einreise verweigerte. Die angefochtene Verfügung ist somit im Ergeb- nis rechtmässig (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist demzufolge abzu- weisen. 8. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird die unterliegende Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfah- renskosten sind auf Fr. 600.- festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Dispositiv Seite 11 Seite 10C-7382/2006 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem am 23. März 2007 geleisteten Kosten- vorschuss verrechnet. 3. Dieses Urteil geht an: - die Beschwerdeführerin (Einschreiben) - die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. [...] retour) - das Amt für Migration des Kantons Luzern Der Kammerpräsident: Der Gerichtsschreiber: Antonio Imoberdorf Daniel Brand Seite 11