Lausanne, 3. September 2021
Medienmitteilung des Bundesgerichts
Urteile vom 3. September 2021 (2C_290/2021, 2C_308/2021)
Kantonale Corona-Massnahmen: Berner Beschränkung von 
Kundgebungen auf 15 Teilnehmer unverhältnismässig - Urner 
Regelung nicht zu beanstanden
Das  Bundesgericht  heisst  die  Beschwerde  im  Zusammenhang  mit  der  coronabedingten Beschränkung der Teilnehmerzahl bei Kundgebungen auf 15 Personen im
Kanton Bern gut. Die heute nicht mehr in Kraft stehende Regelung erweist sich als
unverhältnismässig. Nicht zu beanstanden ist die im Kanton Uri angeordnete Beschränkung der Teilnehmerzahl bei Kundgebungen auf 300 Personen.
Der  Bundesrat  erliess  am  19.  Juni  2020  die  Verordnung  über  Massnahmen  in  der
besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, die später mehrfach geändert wurde. Sie enthielt verschiedene Einschränkungen von Versammlungen und Veranstaltungen, insbesondere bezüglich der Teilnehmerzahl. Für politische und zivilgesellschaftliche Kundgebungen galt eine Maskentragpflicht, jedoch keine Beschränkung der
Teilnehmerzahl. Der Regierungsrat des Kantons Bern erliess am 4.  November 2020 die
Verordnung  über  Massnahmen  zur  Bekämpfung  der  Covid-19-Epidemie.  Diese  sah
gegenüber der Verordnung des Bundesrates eine Beschränkung der Teilnehmerzahl bei
politischen und zivilgesellschaftlichen Kundgebungen auf  15 Personen vor  (später  5,
dann wieder 15 Personen). Der Regierungsrat des Kantons Uri erliess am 26. März
2021 das totalrevidierte Reglement zur Bekämpfung der Verbreitung des Coronavirus.
Die zulässige Teilnehmerzahl bei politischen und zivilgesellschaftlichen Kundgebungen
wurde auf 300 Personen beschränkt.
Gegen die Berner Regelung gelangten mehrere politische Parteien sowie Vereinigungen
mit Beschwerde ans Bundesgericht, gegen die Urner Regelung eine Privatperson. Das
Bundesgericht heisst die Beschwerde betreffend den Kanton Bern an seiner öffentlichen
Beratung vom Freitag gut und weist diejenige bezüglich des Kantons Uri ab. 
Die beiden kantonalen Regelungen sind heute zwar nicht mehr in Kraft. Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerden dennoch ein, da sich die aufgeworfenen Fragen auch in
Zukunft stellen könnten und eine rechtzeitige gerichtliche Prüfung sonst kaum je möglich
wäre.  Die  Beschwerdeführenden  rügen  einerseits  eine  Verletzung  des  Vorrangs  des
Bundesrechts,  da  die  angefochtenen  kantonalen  Regelungen  der  bundesrätlichen
Covid-19-Verordnung  besondere  Lage  widersprechen  würden.  Andererseits  würden
Grundrechte verletzt, insbesondere die Versammlungsfreiheit. 
Aus dem Epidemiengesetz ergibt  sich,  dass sowohl der Bund als auch die Kantone
befugt sind, Massnahmen zur Bekämpfung ansteckender Krankheiten anzuordnen. Aus
Artikel  8  der  bundesrätlichen  Covid-19-Verordnung  besondere  Lagen  (Fassung  vom
4. Dezember 2020) folgt ausdrücklich, dass die Kantone unter gewissen Voraussetzungen auch zusätzliche Massnahmen treffen können. Voraussetzung ist unter anderem,
dass die epidemiologische Lage im Kanton oder in einer Region dies erfordert. Zudem
haben die Kantone die Ausübung der politischen Rechte zu gewährleisten. Die bundesrätliche Verordnung erlaubt damit grundsätzlich verschärfte Massnahmen der Kantone.
In Bezug auf die Verhältnismässigkeit kantonaler Massnahmen hat das Bundesgericht
bereits  früher  festgehalten  (u.a.  Urteil  2C_941/2020  ,  Medienmitteilung  des  Bundesgerichts vom 21. Juli 2021   ), dass nicht beliebig strenge Massnahmen ergriffen werden
können,  um  jegliche  Krankheitsübertragung  zu  verhindern.  Vielmehr  ist  nach  dem
akzeptablen Risiko zu fragen und eine Abwägung zwischen den involvierten Interessen
vorzunehmen. Es ist  nicht in erster Linie Sache der Gerichte, sondern des Verordnungsgebers oder der zuständigen Fachbehörden, das akzeptable Risiko festzulegen.
Insgesamt  muss  den  politisch  verantwortlichen  Behörden  beim  Erlass  von  CoronaMassnahmen ein relativ bedeutender Beurteilungsspielraum zugestanden werden.
Das  Berner System behandelt sämtliche Veranstaltungen und Versammlungen gleich,
unabhängig davon, ob sie drinnen oder draussen stattfinden oder ob es sich um eine
private Zusammenkunft von Freunden oder um eine politische Kundgebung handelt. Der
Bundesrat seinerseits hat entschieden, Kundgebungen differenziert zu betrachten. Er
führte dazu aus, dass Kundgebungen in einer grund- und staatsrechtlichen Perspektive
eine  hohe  Bedeutung  zukommt.  Sie  würden  daher  besonders  geregelt  und  insofern
privilegiert, als dass nicht sämtliche an übrige Veranstaltungen gestellten Anforderungen
erfüllt  sein  müssten.  Bei  Kundgebungen  gelte  keine  Begrenzung  der  teilnehmenden
Personen, sondern nur eine Maskenpflicht. Auf diese Art und Weise könne das Recht
auf  freie  Meinungsäusserung  bei  Kundgebungen  mit  dem  erforderlichen  Schutz
gewährleistet werden. Die Berner Regelung trägt dem öffentlichen Interesse an Kundgebungen  keine  Rechnung  und  erweist  sich  als  unverhältnismässig.  Das  öffentliche
Interesse an Kundgebungen liegt in der freien Äusserung von politischen oder gesellschaftlichen Ansichten, um die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit darauf zu lenken. Die
Regelung des Kantons Bern lässt ausser Acht, dass politische oder zivilgesellschaftliche
Kundgebungen bei einer Beschränkung auf 15 Teilnehmer – im Gegensatz zu privaten
Veranstaltungen – ihre Bedeutung verlieren. Die Ausübung der Versammlungsfreiheit in
diesem Kontext wird damit faktisch verunmöglicht. Grundsätzlich wäre es den Behörden
ohne  weiteres  möglich,  Kundgebungen  je  nach  Situation  einem  bestimmten  Schutzkonzept  zu unterstellen,  das es den Teilnehmenden erlaubt,  ausreichend Distanz zu
wahren.  Es kann im Übrigen nicht davon ausgegangen werden, dass die Beschränkung
von Kundgebungen auf 15 Personen durch einen Austausch in den Sozialen Medien
kompensiert werden könnte oder dass die Anzahl der Teilnehmenden keinen Einfluss
auf die Wirkung einer Kundgebung hätte. 
Bei der Urner Regelung wird die Teilnehmerzahl bei Kundgebungen auf 300 Personen
begrenzt. Kundgebungen werden damit anders behandelt als private Versammlungen.
Die Kantonsregierung hat damit der besonderen Natur von Kundgebungen Rechnung
getragen. Die Beschränkung auf 300 Teilnehmer entleert diese nicht ihres Zwecks und
liegt innerhalb des weiten Ermessensspielraums der Kantone. Lausanne, le 3 septembre 2021
Communiqué de presse du Tribunal fédéral
Arrêts du 3 septembre 2021 (2C_290/2021, 2C_308/2021)
Mesures cantonales pour lutter contre le coronavirus  : la 
limitation bernoise du nombre de participants à des 
manifestations à 15 personnes est disproportionnée – la 
réglementation du canton d'Uri n'est pas critiquable
Le Tribunal fédéral admet le recours concernant la limitation liée au coronavirus du
nombre de participants à des manifestations à 15 personnes dans le canton de
Berne. La réglementation désormais abrogée s'avère disproportionnée. La limitation
à 300 personnes du nombre de participants à des manifestations arrêtée par le
canton d'Uri ne prête pas le flanc à la critique. 
Le 19 juin 2020, le Conseil fédéral a adopté l'ordonnance sur les mesures destinées à
lutter contre l'épidémie de Covid-19 en situation particulière qui a fait l'objet de plusieurs
modifications par la suite. Celle-ci contenait plusieurs restrictions des réunions et manifestations, en particulier concernant le nombre de participants. Pour les manifestations
politiques ou de la société civile, le port d'un masque facial était obligatoire, mais le
nombre de participants n'était pas limité. Le 4 novembre 2020, le Conseil-exécutif du
canton  de  Berne  a  adopté  l'ordonnance  sur  les  mesures  destinées  à  lutter  contre
l'épidémie de Covid-19. Contrairement à l'ordonnance fédérale, l'ordonnance bernoise
prévoyait une limitation du nombre de participants lors de manifestations politiques ou
de la société civile à 15 personnes (puis à 5, et ensuite de nouveau à 15). Le Conseil
d’État du canton d'Uri a adopté le 26 mars 2021 une révision totale du règlement sur la
lutte contre la propagation du coronavirus. Le nombre maximum de participants à des
manifestations politiques ou de la société civile a été limité à 300 personnes. 
Le Tribunal fédéral a été saisi d'un recours déposé par plusieurs partis politiques et
associations contre la réglementation bernoise  ainsi que d'un recours formé par  un
particulier contre la réglementation d'Uri. Lors de sa séance publique de vendredi, le
Tribunal  fédéral  admet  le  recours  concernant  le  canton  de  Berne  et  rejette  celui
concernant le canton d'Uri. 
Les  réglementations  cantonales  en  cause  ne  sont  aujourd'hui  plus  en  vigueur.  Le
Tribunal  fédéral  traite  néanmoins  matériellement  les  recours,  car  ils  soulèvent  des
questions qui pourraient se poser à nouveau dans des termes semblables, sans qu'un
contrôle judiciaire soit possible en temps utile. Les recourants invoquent, d'une part, une
violation du principe de la primauté du droit fédéral, estimant que les réglementations
cantonales attaquées étaient contraires à l'ordonnance Covid-19 situation particulière du
Conseil fédéral. D'autre part, ils font valoir des violations des droits fondamentaux, en
particulier de la liberté de réunion. 
Il ressort de la loi sur les épidémies (LEp) qu'en principe, tant la Confédération que les
cantons sont habilités à prendre des mesures pour lutter contre les maladies transmissibles  en  situation  particulière  et  extraordinaire.  L'article  8  de  l'ordonnance  du
Conseil fédéral Covid-19 situation particulière (dans sa teneur du 4 décembre 2020)
prévoit  explicitement  que  les  cantons  peuvent,  à  certaines  conditions,  prendre  des
mesures supplémentaires. Une des conditions est que la situation épidémiologique dans
le canton ou dans une région l'exige. Par ailleurs, les cantons doivent garantir l'exercice
des droits politiques. Ainsi, l'ordonnance fédérale permet en principe aux cantons de
prendre des mesures renforcées. 
Concernant la proportionnalité des mesures cantonales, le Tribunal fédéral a déjà retenu
(p. ex. arrêt 2C_941/2020  , communiqué de presse du Tribunal fédéral du 21 juillet 2021   )
qu'il n'était pas possible de prendre librement des mesures particulièrement strictes en
vue d'empêcher toute transmission de maladie. Il convient bien plus de s'interroger sur
le risque acceptable et de procéder à une mise en balance des intérêts en présence. Il
appartient en premier lieu au pouvoir exécutif, par le biais d'ordonnances, ou à l'autorité
spécialisée compétente, et non aux tribunaux, de définir ce qu'est le risque acceptable.
Globalement, il convient de laisser une marge d'appréciation relativement importante
aux autorités politiquement responsables lors de l'adoption de mesures visant à lutter
contre le coronavirus.
Le système bernois traite l'ensemble des manifestations et rassemblements de la même
manière, indépendamment du fait qu'ils aient lieu à l'intérieur ou à l'extérieur ou qu'il
s'agisse de réunions privées entre amis ou de manifestations politiques.  Le Conseil
fédéral a pour sa part décidé de traiter les manifestations de manière différenciée. Dans
ce  contexte,  il  a  expliqué  que  les  manifestations  politiques  revêtaient  un  caractère
important  dans  une  perspective  constitutionnelle  et  civique.  Pour  ces  raisons,  elles
devaient être soumises à une réglementation spéciale et privilégiée dans la mesure où
elles ne devaient pas remplir toutes les exigences posées aux autres manifestations. Le
nombre de participants à ce type de manifestations n'était pas limité, mais le port d'un
masque  facial  était  obligatoire.  Toujours  selon  le  Conseil  fédéral,  cette  manière  de
procéder garantit le droit à la libre expression lors de manifestations, tout en assurant la
protection nécessaire des participants. La réglementation bernoise ne tient pas compte
de l'intérêt public à pouvoir manifester et s'avère disproportionnée. Cet intérêt public
réside dans la libre expression d'opinions politiques ou sociétales dans le but d'orienter
l'attention  du  public  sur  ces  sujets.  La  réglementation  bernoise  ne  prend  pas  en
considération  le  fait  que  –  contrairement  aux  réunions  privées  –  les  manifestations
politiques ou civiques perdent leur importance lorsque le nombre de participants est
limité à 15 personnes. Dans un tel contexte, l'exercice de la liberté de réunion perd de
fait  sa  portée.  En  principe,  les  autorités  pourraient  sans  autre  soumettre  les
manifestations, suivant la situation, à un concept de protection particulier permettant
aux  participants  de  respecter  une  distance  suffisante.  Par  ailleurs,  on  ne  saurait
considérer  que  la  limitation  du  nombre  de  participants  aux  manifestations  à  15
personnes peut être compensée par des échanges dans les médias sociaux ou que le
nombre de participants n'a aucune influence sur l'impact d'une manifestation. 
Pour ce qui est de la réglementation du canton d'Uri, le nombre de participants à des
manifestations est  limité à 300 personnes.  Ainsi, les manifestations sont  traitées de
manière différente que les réunions privées. Il s'ensuit que le gouvernement cantonal a
tenu compte de la nature particulière des manifestations. La limitation à 300 participants
ne les vide pas de leur sens et demeure dans le cadre du large pouvoir d'appréciation
des cantons. Losanna, 3 settembre 2021
Comunicato stampa del Tribunale federale
Sentenze del 3 settembre 2021 (2C_290/2021, 2C_308/2021)
Provvedimenti cantonali per combattere il coronavirus: La 
limitazione a 15 partecipanti a manifestazioni nel Cantone di 
Berna è sproporzionata – la regolamentazione di Uri non è 
criticabile
Il Tribunale federale accoglie il ricorso in relazione alla limitazione condizionata dal
coronavirus a 15 persone del numero di partecipanti a manifestazioni nel Cantone di
Berna. La regolamentazione, che non è più in vigore, è stata ritenuta sproporzionata.
La limitazione a 300 persone del numero di partecipanti a manifestazioni nel Cantone
di Uri non è criticabile.
Il 19 giugno 2020 il Consiglio federale ha emanato l'ordinanza sui provvedimenti per
combattere l'epidemia di Covid 19 nella situazione particolare (Ordinanza COVID-19
situazione  particolare),  che  è  poi  stata  modificata  più  volte.  Essa  conteneva  varie
restrizioni su manifestazioni ed eventi, in particolare per quanto riguarda il numero di
partecipanti. Le manifestazioni politiche e della società civile erano soggette all'obbligo
di indossare la mascherina, ma non vi erano restrizioni sul numero di partecipanti. Il
Governo  cantonale  di  Berna  ha  emanato  il  4  novembre  2020  l'ordinanza  sui
provvedimenti  di  lotta  contro  l'epidemia  di  COVID-19.  Rispetto  all'ordinanza  del
Consiglio  federale,  questa  ordinanza  prevedeva  una  limitazione  a  15  persone  del
numero di partecipanti alle manifestazioni politiche e della società civile (poi ridotto a 5,
poi innalzato di nuovo a 15 persone). Il 26 marzo 2021, il Governo cantonale di Uri ha
emesso la regolamentazione totalmente modificata per combattere la propagazione del
coronavirus.  Il  numero  di  partecipanti  ammessi  alle  manifestazioni  politiche  e  della
società civile era limitato a 300.
Diversi  partiti  politici  e  associazioni  hanno  inoltrato  un  ricorso  al  Tribunale  federale
contro  la  regolamentazione  bernese  e  un  privato  contro  quella  urana.  Nella  sua
deliberazione  pubblica  di  venerdì,  il  Tribunale  federale  accoglie  il  ricorso  riferito  al
Cantone di Berna e respinge quello riferito al Cantone di Uri.
Le due normative cantonali non sono oggi più in vigore. Il Tribunale federale decide
comunque di chinarsi sulle questioni di merito sollevate, poiché le stesse potrebbero
sorgere anche in futuro e  un controllo  giudiziario  tempestivo non sarebbe  altrimenti
quasi mai possibile. Da un lato, i ricorrenti censurano una violazione della preminenza
del  diritto  federale,  in  quanto  le  regolamentazioni  cantonali  impugnate  sarebbero  in
contrasto con l'ordinanza del Consiglio federale COVID-19 situazione particolare. D'altra
parte, i diritti fondamentali sarebbero stati violati, in particolare la libertà di riunione. 
Dalla legge federale sulla lotta contro le malattie trasmissibili dell'essere umano (Legge
sulle epidemie, LEp) risulta che sia la Confederazione che i Cantoni sono autorizzati a
ordinare  provvedimenti  per  impedire  la  propagazione  di  malattie  trasmissibili.
Dall'articolo  8  dell'ordinanza  del  Consiglio  federale  COVID-19  situazione  particolare
(versione del 4 dicembre 2020) emerge poi esplicitamente che i Cantoni possono anche
adottare  provvedimenti  supplementari  a  determinate  condizioni.  Il  presupposto  è  tra
l'altro  che  la  situazione  epidemiologica  nel  Cantone  o  nella  regione  interessata  lo
richieda.  Inoltre,  i  Cantoni  devono  garantire  l'esercizio  dei  diritti  politici.  In  linea  di
principio,  l'ordinanza  del  Consiglio  federale  permette  quindi  ai  Cantoni  di  adottare
provvedimenti più severi.
Per quanto riguarda il criterio della proporzionalità delle misure cantonali, il Tribunale
federale ha già accertato (tra l'altro con la sentenza 2C_941/2020  , comunicato stampa
del Tribunale federale del 21 luglio 2021   ) che non si possono prendere provvedimenti
arbitrariamente restrittivi in qualunque maniera per prevenire qualsiasi propagazione di
malattie. Piuttosto, ci si deve chiedere quale sia il rischio accettabile e si deve effettuare
una ponderazione degli interessi entranti in linea di conto. È pertanto in primo luogo è
compito delle autorità esecutive, attraverso le ordinanze, e non ai tribunali, di stabilire il
rischio che accettabilmente ci si può assumere. Nel complesso, quindi, deve essere
concesso alle autorità politicamente responsabili un margine di giudizio relativamente
significativo nell'adozione di provvedimenti riferiti al coronavirus. 
Il sistema di Berna tratta tutti gli eventi e i raduni allo stesso modo, indipendentemente
dal fatto che si svolgano all'interno o all'esterno o che siano una riunione privata di amici
o una manifestazione politica. Da parte sua, il Consiglio federale ha deciso di adottare
una  visione  differenziata  delle  manifestazioni.  Esso  si è  espresso  nel  senso  che  le
manifestazioni sono di grande importanza dal punto di vista dei diritti fondamentali e
costituzionali. Esse sarebbero quindi state disciplinate in modo particolare e privilegiate
nel senso che non sarebbero dovuti essere adempiuti tutti i requisiti imposti agli altri
eventi.  Nel  caso  di  manifestazioni,  non  c'era  alcuna  restrizione  sul  numero  di
partecipanti, ma solo l'obbligo di indossare una mascherina. In questo modo, il diritto
alla libertà di espressione nelle manifestazioni sarebbe potuto essere garantito con la
necessaria protezione. La normativa del Cantone di Berna non tiene conto dell'interesse
pubblico  delle  manifestazioni  e  si  rivela  sproporzionata.  L'interesse  pubblico  delle
manifestazioni risiede nella libera espressione di opinioni politiche o sociali per attirare
l'attenzione del pubblico. La regolamentazione del Cantone di Berna non tiene conto del
fatto  che  le  manifestazioni  politiche  o  della  società  civile  perdono  il  loro  significato
quando  sono  limitate  a  15  partecipanti  –  a  differenza  delle  manifestazioni  private.
L'esercizio della libertà di riunione in questo contesto è quindi di fatto reso impossibile.
In  linea  di  principio,  sarebbe  senz'altro  possibile  per  le  autorità  sottoporre  le
manifestazioni a un determinato concetto di protezione, a seconda della situazione, che
permetterebbe ai partecipanti di mantenere una distanza sufficiente. Inoltre, non si può
supporre  che  la  limitazione  delle  manifestazioni  a  15  persone  potrebbe  essere
compensata  da  uno  scambio  di  opinione  nei  media  sociali  o  che  il  numero  di
partecipanti non avrebbe influenza sull'effetto di una manifestazione. 
Secondo  la  regolamentazione  del  Cantone  di  Uri,  il  numero  di  partecipanti  alle
manifestazioni è limitato a 300 persone. Le manifestazioni sono quindi trattate in modo
diverso dai raduni privati. Il governo cantonale ha così tenuto conto della natura speciale
delle manifestazioni. La limitazione a 300 partecipanti non le priva del loro scopo e
rientra nell'ampio potere discrezionale dei Cantoni.