2001-2319 2437 «Paiements de la Confédération en faveur de l’agriculture – une analyse des bénéficiaires des principaux types de paiement» Rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E) du 3 juillet 2001 Avis du Conseil fédéral du 7 décembre 20012438 Introduction Lors d’un séminaire qui a eu lieu les 28 et 29 janvier 1999, les commissions de ges- tion ont décidé de procéder à une évaluation des flux financiers de la politique agri- cole. Un groupe de travail «politique agricole» a été constitué à cet effet au sein de la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E). Sa composition a chang é à plusieurs reprises durant l ’enquête, notamment en raison du passage à une nouvelle législature. Ainsi, le premier pr ésident, le conseiller aux Etats Pierre Aeby, a été remplacé par le conseiller aux Etats Peter Bieri. Le groupe de travail «politique agricole» a abordé les questions suivantes: – De quelle manière les paiements de l ’Etat en faveur de l ’agriculture sont-ils versés aux bénéficiaires? – Qui reçoit les paiements de l’Etat en faveur de l’agriculture? – Dans quelle proportion les diff érentes catégories de b énéficiaires reçoivent- elles ces paiements? Au d ébut de mai 1999, la CdG-E a confi é la partie scientifique de l ’évaluation à l’Organe parlementaire de contrôle de l’administration (OPCA). Celui-ci a livr é son rapport final en février 2001. Le groupe de travail «politique agricole» s’est réuni en séance huit fois. Il s’est notamment fondé sur le rapport de l’OPCA pour rédiger son propre rapport final. Le chef du D épartement fédéral de l ’économie (DFE) et le di- recteur de l ’Office f édéral de l ’agriculture (OFAG) ont eu l ’occasion, le 29 mai 2001, de donner leur avis sur un projet de ce dernier. A son tour, la CdG-E a trait é le rapport le 3 juillet 2001; elle l ’a approuvé à l’unanimité et en a autoris é la publica- tion, de même que celle du rapport de l’OPCA. Le rapport de la CdG-E contient sept recommandations et trois postulats. Ces der- niers ont été déposés séparément en tant que postulats de la commission. Le texte a ensuite été transmis au Conseil f édéral avec la prière de se prononcer d ’ici à fin dé- cembre 2001 sur le contenu du rapport et les recommandations. Avis du Conseil fédéral Généralités Le Conseil f édéral juge utile l ’analyse de la CdG-E concernant les paiements de la Confédération en faveur de l ’agriculture et remercie toutes les personnes y ayant participé. Il constate avec satisfaction que l ’exécution des paiements analys és se d éroule cor- rectement. Les paiements sont vers és aux b énéficiaires prévus par la loi. De m ême, l’organisation est correcte en ce qui concerne le d épôt et l ’examen des demandes, ainsi que le versement des montants. Ces constatations t émoignent de la haute qua- lité de l’exécution par les autorités concernées. Elles sont d’autant plus réjouissantes que l’évaluation s’est faite dans une phase de mutation et de renouveau. En raison de la nouvelle loi sur l ’agriculture (LAgr), 37 ordonnances d ’exécution sont entr ées en vigueur en 1999, dont certaines tra çaient alors une voie encore inconnue. Il a fallu introduire de nouveaux processus de mise en œ uvre, dans des délais très serrés.2439 L’enquête a aussi révélé certains points faibles, pour lesquels des am éliorations sont recommandées. Le Conseil f édéral se prononcera ci-apr ès en d étail sur ces recom- mandations. Celles-ci ont trait à des questions de proc édure, à la coordination des syst èmes in- formatiques et à l ’établissement des rapports sur les cons équences des paiements versés à l ’agriculture. D ’une mani ère g énérale, le Conseil f édéral consid ère l’optimisation des procédures comme une tâche permanente. En ce qui concerne l ’organisation de l ’exécution, le Conseil f édéral ne souhaite pas remettre en question, peu de temps apr ès l ’introduction de la nouvelle politique agricole, la solution d écentralisée choisie par le l égislateur et en principe pr évue dans la constitution, consistant à associer les cantons et les organisations priv ées. Les autorités compétentes examinent néanmoins régulièrement les processus de mise en œ uvre, notamment en vue d ’une simplification, et proc èdent aux adaptations re- quises. Actuellement, plusieurs syst èmes informatiques sont utilis és dans l ’exécution de la politique agricole. Ils sont compatibles, dans la mesure o ù une mise en œ uvre adé- quate semblait l’exiger. Le Conseil fédéral est toutefois disposé à demander que l’on approfondisse la question et que l ’on recherche des solutions appropri ées pour une meilleure coordination. En ce sens, il conviendra aussi d ’examiner la possibilit é d’instaurer un système de données permettant à la Confédération de vérifier en tout temps les conditions li ées à l’octroi des paiements et le droit des b énéficiaires. Le Conseil fédéral chargera le DFE de prendre les dispositions nécessaires à cet effet. L’ordonnance du Conseil f édéral sur l ’évaluation de la durabilit é de l ’agriculture (RS 919.118) est entrée en vigueur le 1 er janvier 1999. Elle exige que l ’OFAG pré- sente chaque ann ée un rapport illustrant l ’évaluation de la situation de l ’agriculture sous l’angle de la durabilit é. Le premier de ces rapports (Rapport agricole 2000) est paru en novembre 2000. Il a été bien accueilli. Les trois dimensions de la durabilit é, soit l’économie, l’écologie et le social, y sont prises en considération. Les incidences de la politique agricole dans ces trois domaines sont d éterminées à l ’aide d’indicateurs choisis. Des études particulières renseignent par ailleurs sur l’efficacité et l’efficience de mesures sp écifiques. L’élaboration des rapports est constamment développée. Celui de 2001 d écrit ainsi un syst ème permettant d ’apprécier la situa- tion sociale dans l ’agriculture et un autre servant à appr écier la durabilit é de l’agriculture à l ’aide d ’indicateurs. A l ’avenir, l ’OFAG tiendra aussi compte des propositions de la CdG-E. Un premier pas dans cette direction a d éjà été fait dans le Rapport agricole 2001, la répartition des paiements directs y étant présentée du point de vue des bénéficiaires (cf. explications relatives à la recommandation 3). Prise de position sur les recommandations Recommandation 1 La Commission de gestion invite le Conseil f édéral à analyser les procédures de demande, d’examen des demandes et de versement des paiements de l ’Etat en faveur de l ’agriculture, dans la perspective de leur éventuelle simplification, concentration et optimisation. L’exécution des mesures de politique agricole n ’est pas centralis ée. Pour ce qui est des paiements directs, elle incombe aux cantons, qui sont habilit és à déléguer des tâ-2440 ches de contrôle à des organisations priv ées. Ils le font notamment dans le domaine des paiements directs écologiques, lorsqu ’il s ’agit, par exemple, de v érifier si les prestations écologiques requises ont été fournies. La Conf édération, quant à elle, exerce la haute surveillance. De m ême, les cantons sont responsables des t âches d’exécution liées à l’octroi des contributions pour am éliorations structurelles, alors que cette responsabilit é revient à la Conf édération en ce qui concerne les aides ac- cordées dans le secteur laitier. L’OFAG a attribué à un organe externe un mandat de prestations pour l’administration de ces dernières (Fiduciaire de l’économie laitière). L’organisation d écentralisée présente plusieurs avantages; les instances concern ées connaissent bien les conditions locales, sont aptes à créer une base de confiance plus solide et à intervenir rapidement et efficacement sur les lieux. Elle pr ésente par con- tre le d ésavantage de rendre une ex écution uniforme plus difficile. Une centralisa- tion pourrait, certes, conduire à certaines améliorations, mais aux d épens des points précités. Lorsqu’il s’agit d’optimiser les proc édures, il faut prendre en compte les particula- rités des diverses mesures. En ce qui concerne les paiements directs, le l égislateur a défini des exigences rigoureuses ou du moins fixé un cadre en ce sens. De nombreu- ses données statistiques doivent par cons équent être saisies de mani ère détaillée, ce qui entraîne une charge considérable dans les cantons et les services fédéraux. Dans l’ensemble, la CdG-E arrive à la conclusion que malgr é quelques insuffisan- ces, les mesures sont ex écutées correctement. C ’est pourquoi, le Conseil f édéral ne souhaite pas remettre en question la solution actuelle de la d écentralisation car, d’une part, les proc édures ne sont pas encore en vigueur depuis longtemps et, d’autre part, les instances concern ées ont parfois beaucoup investi dans les instru- ments d’exécution (informatique). Il consid ère toutefois l ’examen et l ’amélioration des procédures comme une tâche permanente, qui doit être accomplie sur la base de l’organisation actuelle. L’OFAG en assumera la responsabilit é et veillera à chercher des possibilités d’amélioration, en collaboration avec les instances concernées. Recommandation 2 Le Conseil fédéral est invité à coordonner les syst èmes informatiques utilisés en vue de l ’exécution efficiente des mesures de politique agricole. Il faut, d ’une part, harmoniser les syst èmes informatiques de la Conf édération (au sein de l’OFAG et entre l ’OFAG et l ’OFS) et, d ’autre part, uniformiser les structures des données avec les organes d’exécution. A cette fin, il faut cr éer, en coordina- tion avec les cantons, un syst ème d’identification unique des exploitations agri- coles, qui sera appliqué pour toutes les prestations des pouvoirs publics. Lors de son évaluation, la CdG-E a constat é que dans des cas pr ésentant des incer- titudes, l ’OFAG ne dispose pas lui-m ême de toutes les informations n écessaires à vérifier le droit d’un requérant aux contributions. Il doit recourir à l’aide des cantons pour clarifier la situation dans le cadre d ’une procédure d’élimination des divergen- ces. L ’impossibilité de l ’OFAG de d éterminer directement et automatiquement la somme totale des paiements que touche une exploitation de la Conf édération est un autre point critique. Les deux points mentionn és sont li és à l ’organisation des moyens informatiques. Le premier a en outre trait à l’organisation décentralisée de l’exécution.2441 Divers instruments informatiques sont utilisés pour l’exécution des mesures de poli- tique agricole. A l ’OFAG, il s ’agit du syst ème d’information sur la politique agri- cole (SIPA) qui sert à gérer les donn ées agricoles, surtout en vue de la v érification des paiements directs. Les contributions pour les am éliorations structurelles et le contingentement laitier sont administrés à l’aide des systèmes MAPIS et AGIS-TAC respectivement. Enfin, la Fiduciaire de l ’économie laitière assure la gestion des ai- des dans son domaine sur la base d ’un mandat de prestations. Ces syst èmes infor- matiques ont été adaptés les uns aux autres, dans la mesure o ù cela semblait indiqué de par les proc édures d’exécution et o ù les d épenses restaient dans des limites rai- sonnables. On a, par exemple, choisi le m ême environnement de d éveloppement pour toutes les applications. Lors de l ’introduction du SIPA, on visait une homog énéisation des structures de données au plan cantonal. A cet effet, des structures d ’enregistrement générales et contraignantes ont, par exemple, été d éfinies. Il en est r ésulté de nettes am éliora- tions, mais il n’existe pas encore de solution informatique uniforme Conf édération – cantons. Ces derniers s ’identifient fortement avec leurs propres syst èmes TED. Cer- tains d ’entre eux ont beaucoup investi dans ces solutions au moment de l’introduction des paiements directs en 1993 et les ont également adaptées au prix fort pour tenir compte des nouvelles exigences imposées dès 1999. Le Conseil f édéral partage l ’avis de la CdG-E, selon lequel un syst ème d’identification unique des exploitations agricoles simplifierait l ’exécution de diver- ses mesures. La centralisation occasionnerait toutefois des dépenses considérables. Il en va de même de la mise sur pied et de la gestion d ’un système de données mettant à disposition en tout temps les informations sur les conditions li ées à l ’octroi des paiements et sur le droit des bénéficiaires. Le Conseil fédéral est disposé à faire étudier des solutions envisageables pour am é- liorer la coordination des syst èmes informatiques et pour cr éer un syst ème de don- nées central. Il a chargé le DFE de prendre les mesures nécessaires. Recommandation 3 Le Conseil fédéral est invité à examiner les effets des prestations de l ’Etat sur le développement des structures agricoles dans la perspective pr ésentée ici (point de vue des bénéficiaires) , et à s’exprimer à leur sujet. A cet égard, il y a lieu de comparer les paiements de l’Etat et leurs effets en fonction des divers objectifs. Le Conseil f édéral a r églé l’évaluation globale de la politique agricole et celle des prestations de l ’agriculture dans l ’ordonnance sur l ’évaluation de la durabilit é de l’agriculture (RS 919.118). Selon cette ordonnance, l ’OFAG doit faire état des con- séquences des mesures de politique agricole prises par la Conf édération ainsi que des prestations de l ’agriculture dans les domaines de l ’économie, du social et de l’écologie, et les appr écier sous l ’angle de la durabilit é. A cet effet, il publie an- nuellement un rapport exhaustif, dont le deuxi ème est paru en novembre 2001 (Rap- port agricole 20011). 1 Cf. www.blw.admin.ch2442 Dans ce rapport, la perspective des bénéficiaires proposée dans la recommandation 3 a été adoptée pour évaluer et illustrer les prestations de l ’Etat dans le domaine des paiements directs. Une récapitulation figure à l’annexe. De l ’avis du Conseil f édéral, la perspective des b énéficiaires donne de pr écieuses informations sur l’effet que produisent les moyens financiers vers és par la Conf édé- ration, mais elle ne permet pas d ’analyser de manière approfondie et d ’apprécier cet effet, notamment en ce qui concerne la réalisation des objectifs fixés en rapport avec le mandat constitutionnel. Pour ce qui est de l ’économie, nous disposons de deux instruments d ’analyse bien développés, soit les comptes économiques de l ’agriculture et le d épouillement cen- tralisé des données comptables effectué par la Station fédérale de recherches en éco- nomie et technologie agricoles de T änikon (FAT). Le d épouillement centralisé per- met aussi d’évaluer les incidences de la politique agricole sur l ’évolution des struc- tures. En raison des rapports étoffés qui doivent désormais être livrés conformément à l’ordonnance sur la durabilit é, l’évaluation des donn ées comptables a été perfec- tionnée en 1999. La FAT y inclut les données de quelque 3500 exploitations de r éfé- rence. Celles-ci sont sélectionnées et pondérées de sorte que l’échantillon soit repré- sentatif de l’agriculture tout entière, alors que, avant 1999, les exploitations de r éfé- rence résultaient d’une sélection positive (p. ex. limite concernant le revenu acces- soire, exigence d’une formation professionnelle agricole). Depuis 1999, les donn ées comptables sont évaluées selon la nouvelle m éthode. Celle-ci a par ailleurs été appliquée rétroactivement aux résultats remontant jusqu ’à 1990. Le dépouillement centralisé permet donc maintenant de faire des constatations s’appliquant à l’agriculture tout enti ère. Cet instrument d ’analyse ne porte pas seu- lement sur des éléments structurels et sur les flux financiers de l ’Etat, il donne aussi des indications sur les recettes provenant de la vente des produits, la structure des capitaux et du financement, les investissements, ainsi que les co ûts et les revenus. Pour obtenir des r ésultats concluants quant aux cons équences de la politique agri- cole du point de vue économique et, en partie aussi dans le domaine social, il faut considérer l’interaction de tous ces facteurs. En ne suivant que les flux financiers de l’Etat, on ne parviendra, par exemple, pas à saisir l’effet indirect de la protection à la frontière. Pourtant, celle-ci fait augmenter les prix à la production. Sur le plan économique, on n ’analyse pas seulement les r ésultats comptables, mais procède aussi à des analyses d ’effets cibl ées pour évaluer les instruments et les prestations de l’Etat (cf. postulat 2). Le tableau ci-apr ès r écapitule quelques r ésultats du d épouillement centralis é des données comptables. Il s ’agit d’indications sur la structure, le capital, le rendement et le revenu, en moyenne des ann ées 1998/2000, des 11 types d ’exploitations que distingue la FAT.2443 Résultats des exploitations agricoles, selon le type, 1998/2000 Structure Capital Rendement RevenuType d’exploitation UTAF1 SAU UGB3 Actifs CE4 Rendement brut PD5 RA6 RT7 Nombre Nombre Nombre 1000 fr. % Fr. Fr. Fr. Fr. Grandes cultures 1,04 22,3 7,9 735 35 203 028 35 912 65 853 89 505 Cultures spéciales 1,33 12,8 3,1 782 34 244 981 22 041 72 405 91 739 Lait commercialisé 1,35 17,9 24,2 622 43 152 909 39 004 50 295 68 241 Vaches mères 1,11 17,1 21,3 651 39 129 432 58 622 44 406 76 892 Autres bovins 1,29 14,9 16,4 497 41 108 448 51 826 34 299 55 214 Transformation 1,12 11,1 43,0 768 47 260 768 25 803 57 572 73 723 Chevaux/moutons/chèvres 1,14 13,3 12,1 430 44 86 844 40 508 22 784 52 946 Exploitations combinées: grandes cultures + lait commercialisé 1,35 24,0 27,9 797 41 238 756 39 654 71 330 84 837 Exploitations combinées: vaches mères 1,22 23,9 30,3 752 45 221 521 68 635 62 804 86 085 Transformation combinée 1,31 18,5 37,3 847 41 264 222 35 860 72 357 88 511 Autres exploitations combinées 1,29 19,6 25,9 755 44 196 748 38 532 58 563 78 377 1U T A F U n i tés de travail annuel de la famille 2 SAU Surface agricole utile 3U G B U n i t és de gros bétail 4 CE Capital étranger 5 PD Paiements directs 6 RA Revenu agricole 7 RT Revenu total2444 Pour ce qui est de l ’écologie, l’analyse des effets concernant les mesures de politi- que agricole de la Conf édération et les prestations de l ’agriculture porte sur six do- maines: processus agricoles (azote, énergie et phosphore); pratique agricole (utilisa- tion de matières auxiliaires dans l ’agriculture); ressources abiotiques (incidences de la production agricole sur l ’eau, le sol, l ’air et le climat); ressources biotiques (inci- dences de l ’agriculture sur la biodiversit é); comportement envers l ’environnement (influence du comportement de la soci été et des consommateurs sur l ’agriculture); comportement envers les animaux. On y r éalise des études ciblées qui ont d émarré dès l’introduction des paiements directs écologiques en 1993. Des rapports interm é- diaires renseignent annuellement sur les résultats et sur l’état des travaux. L’analyse du social comporte trois parties. Premièrement, on apprécie tous les ans la situation sociale de l ’agriculture en fonction des param ètres économiques «revenu» et «consommation privée», d’après le d épouillement des donn ées comptables de la FAT. Deuxi èmement, on proc ède p ériodiquement à des relev és portant sur cinq thématiques centrales pour la description de la situation sociale. Dans les rapports annuels, on se limite à pr ésenter chaque fois une seule th ématique. Le choix s ’est porté sur la p ériodicité de cinq ans, car les changements et les d éveloppements ne seraient guère perceptibles à plus court terme; en outre, des enqu êtes d éjà institu- tionnalisées sont également effectuées à ce rythme. Troisi èmement, des études de cas complémentaires permettent d’approfondir une th ématique ou un projet dans le domaine du social. Recommandation 4 Le Conseil f édéral est invit é à donner une d éfinition – uniforme et identique pour tous les offices fédéraux –de l’exploitation à titre principal ou accessoire et de l’intégrer dans les statistiques de l’agriculture. Dans le cadre des recensements des entreprises et de l ’agriculture, l’Office fédéral de la statistique (OFS) saisit tous les cinq ans le nombre d ’exploitations gérées à ti- tre principal et accessoire. Le dernier de ces recensements date de l ’an 2000. Entre les années de référence, on se fonde sur des estimations. Conform ément aux normes internationales, l’OFS utilise le taux d’occupation comme critère de distinction. Une entreprise est consid érée comme exploit ée à titre principal lorsque le chef d’exploitation y travaille au moins à raison de 50 %, la charge de travail devant at- teindre un minimum de 1500 heures par année. On distingue ces deux types d ’exploitations pour certaines mesures individuelles d’amélioration structurelle et pour l ’aide aux exploitations. En se fondant sur l’art. 89 LAgr, le Conseil f édéral a pr écisé, dans l ’ordonnance sur les am éliorations structurelles (art. 3), que peuvent toucher une aide les exploitations dont au moins la moitié du revenu provient de l ’activité agricole (entreprises exploit ées à titre princi- pal). Dans la r égion de montagne et des collines, des aides à l’investissement peu- vent aussi être accordées à des exploitations dont le revenu agricole repr ésente au moins un tiers du revenu total (entreprises exploit ées à titre accessoire). Selon l’ordonnance sur l ’aide aux exploitations (art. 3), cette derni ère disposition s’applique par analogie. La révision partielle envisagée de la loi sur l ’agriculture (PA 2007) comprend aussi une nouvelle r églementation du droit de b énéficier d’un soutien pour une am éliora-2445 tion structurelle individuelle et de toucher une contribution au titre de l ’aide aux ex- ploitations. A l ’avenir, la charge de travail exprim ée en unit és de main-d ’œuvre standard (UMOS) devrait servir de crit ère pour les deux types de mesures, celle-ci devant correspondre à au moins une UMOS enti ère dans les exploitations de plaine. Le critère de l’UMOS permet de considérer l’exploitation dans son ensemble et évite ainsi une d élimitation basée sur la personne du chef d ’exploitation. Il garantit aussi l’égalité de traitement. Les objectifs de la politique agricole portent avant tout sur les prestations. Que cel- les-ci soient fournies par des entreprises g érées à titre principal ou à titre accessoire n’est donc pas d éterminant. Les exploitations des deux types peuvent s ’organiser de manière à pouvoir fournir leurs prestations effi cacement. La distinction est du reste de nature purement statistique, car dans la r éalité, elle n’est pas toujours aussi nette. C’est pourquoi, ce critère n’est pas primordial dans l ’évaluation de l’effet des mesu- res de politique agricole, contrairement à la taille des exploitations. Il ressort de nombreuses études que celle-ci influe consid érablement sur les frais de production et, partant, sur la comp étitivité d ’une exploitation. Les r ésultats du d épouillement centralisé sont dès lors évalués en fonction de plusieurs classes de grandeur. Ces deux critères sont maintenus dans la statistique agricole. La d éfinition relève de l’OFS. La distinction entre entreprises exploitées à titre principal et à titre accessoire est nécessaire pour permettre à l’OFS de fournir ses données, comme convenu, à des organisations internationales telles que l ’OCDE, la FAO ou EUROSTAT. Les sta- tistiques internationales distinguent en effet entre ces deux types d ’exploitation. Ainsi que nous l ’avons dit plus haut, la l égislation agricole actuelle utilise toujours ces notions dans le domaine des am éliorations structurelles. Une adaptation est tou- tefois prévue lors de la r évision de la loi sur l ’agriculture (PA 2007), adaptation se- lon laquelle ces deux notions ne devraient plus servir de crit ère dans l ’octroi de contributions. Le Conseil f édéral est d ’avis que la distinction entre entreprises ex- ploitées à titre principal et à titre accessoire ne saurait être pr épondérante dans l’analyse des effets de la politique agricole. Il ne voit donc pas la n écessité d ’agir dans ce domaine. Recommandation 5 Le Conseil f édéral est invit é à exposer, dans son rapport sur la politique agri- cole, dans quelle mesure les subventions li ées aux produits laitiers influencent les prix du marché des producteurs et les prix à la consommation, et par là à me- surer l’effet des paiements laitiers par rapport aux objectifs qu ’ils doivent servir. L’effet en question doit, en l ’occurrence, être mesuré à l’aune des objectifs vi- sés. Dans le domaine du march é, il est proc édé à une analyse approfondie des effets des instruments de politique agricole, en vertu de l ’art. 187, al. 13, LAgr, l ’accent étant mis avant tout sur la nouvelle organisation du march é laitier. L ’OFAG a charg é l’Institut d’économie rurale de l ’EPF de Zurich de proc éder aux études nécessaires, afin que celui-ci r éexamine le but, l ’effet, l’effectivité et l ’efficience des divers ins- truments (contingentement laitier, suppl éments, aides). Seront plus particuli èrement analysés les effets des diverses mesures sur la comp étitivité, les prix et le commerce extérieur. Les résultats seront disponibles dans le courant de 2002 et publi és sous la forme recommandée par la CdG-E.2446 Les prix à la production et à la consommation font l’objet de relevés périodiques par la section Observation du marché de l’OFAG. Prix et marges du marché sont publiés mensuellement en fonction des régions et des types de produits. Selon l ’ordonnance sur la réorganisation du marché laitier, on entend par prix du lait le prix pay é sur les lieux du relevé (au centre collecteur ou à la ferme), compte tenu des suppl éments et des déductions autorisés. Sont compris dans le prix du lait le prix de base, y compris le supplément pour le lait transformé en fromage, les suppléments et déductions sai- sonniers, les suppléments et déductions en fonction de la teneur, de la quantit é et de la qualité, les frais de transport, les participations au b énéfice, les versements ult é- rieurs, les suppl éments et d éductions pour r éfrigération, les primes bio et les co ûts d’exploitation des centres collecteurs. Ne sont pas compris dans ce prix le suppl é- ment de non-ensilage et les contributions volontaires aux f édérations. Les r ésultats de l ’observation du march é fournissent entre autres les donn ées de base pour l’analyse des effets des mesures de soutien. Depuis octobre 2000, il est possible de consulter le syst ème d’information sur le lait (www.milchstatistik.ch) lequel dispense des informations concernant la transforma- tion du lait et le versement de suppl éments et d ’aides. Une partie d ’entre elles con- cerne les donn ées sur la transformation du lait ayant fait l ’objet d ’une évaluation statistique accessible au public. Les statistiques officielles sont publi ées avec un mois et demi de retard. L ’autre partie de ces informations comporte des donn ées in- dividuelles protégées accessibles aux seuls utilisateurs enregistr és. On peut notam- ment y découvrir, pour chaque produit, les versements des suppl éments et des aides jusqu’à l’échelon du producteur ou du transformateur. Ces donn ées actualisées re- flètent l’état de la veille. La recommandation 5 est en voie de concr étisation. Les résultats des études sont ré- gulièrement rendus accessibles, et des r ésumés sont pr ésentés dans le rapport agri- cole. Recommandation 6 Le Conseil fédéral est invité à examiner en permanence l ’influence des aides de la Confédération dans le domaine laitier sur la structure du march é de l’industrie transformatrice et du commerce. Dans le cadre de l’analyse de marché décrite ci-dessus, on examinera si les aides ac- cordées dans le domaine laitier permettent d ’atteindre les objectifs fix és notamment en matière de prix à la production et de volume des ventes. Cela permettra de con- clure indirectement à l’efficacité du versement d ’aides à l’industrie transformatrice et au commerce. Ainsi que l ’OPCA le rel ève dans son analyse, le degr é de concen- tration aux échelons de la transformation et du commerce d étermine entre autres dans quelle mesure les objectifs en mati ère de prix à la production et de volume de ventes peuvent être atteints. Par contre, il pourrait être difficile d’évaluer l’influence des aides sur les structures du march é dans le secteur de la transformation du lait. Les facteurs qui fa çonnent lesdites structures sont extr êmement nombreux, de sorte qu’il est malaisé de définir séparément l’effet des paiements étatiques. Pour que les aides soient efficaces, il est impératif que la concurrence fonctionne sur chaque mar- ché partiel, raison pour laquelle la Commission de la concurrence surveille, sur la base de la loi sur les cartels, les conditions régnant dans le secteur du lait.2447 Le marché du lait est assujetti à des r églementations étatiques (p. ex. restrictions à l’importation, contingentement) dont la r éduction a été amorc ée ces derni ères an- nées. Dans ce contexte, la Commission de la concurrence (Comco) peut soumettre à l’OFAG et à d’autres autorités des recommandations et des prises de position sur des dispositions réglementaires susceptibles d’influer sur la concurrence. Là où la l égislation agricole permet le jeu de la concurrence, la Comco peut rendre des décisions concernant des accords inadmissibles en la mati ère ou des comporte- ments illicites de la part d ’entreprises dominant le march é. C’est dans le sens d ’un contrôle des structures que la Commission peut interdire des fusions d ’entreprises ou lier celles-ci à des conditions et des charges, si les fusions en question risquent de créer ou de renforcer une position dominante sur le marché. Le danger existe que des restrictions privées à la concurrence viennent affaiblir les ef- fets favorables qu’exerce sur la concurrence une lev ée des dispositions étatiques. La Comco n’omet donc jamais de vérifier, à tous les échelons de valeur ajoutée du secteur laitier (marché du beurre et du fromage en particulier), s ’il n’existe pas d’accords de concurrence illicites et entame, le cas échéant, les procédures qui s’imposent. Compte tenu du degré élevé de concentration des transformateurs et des détaillants dans le sec- teur du lait, et en raison aussi de la protection à la frontière qui subsiste, la Commission pourrait bien, ces prochains temps, régulièrement s’occuper de l’évaluation concurren- tielle des forces en présence tant du côté de l’offre que de la demande. Lorsqu’elle évalue les fusions d ’entreprises, la Comco tient plus particuli èrement compte de l ’évolution du march é et de la position des entreprises dans la concur- rence internationale; cette évaluation dans le secteur laitier est donc largement tri- butaire de l ’évolution de la politique agricole et surtout de l ’ouverture du march é par rapport à l ’étranger. Pour ce qui est des transformateurs, la Comco a autoris é sans conditions en 1999 que Toni et S äntis fusionnent pour former la Swiss Dairy Food, cela notamment en raison de l ’évolution escomptée du march é. Dans un cas analogue toutefois (march é de la volaille), elle n ’a autoris é la fusion Bell – SEG qu’à certaines conditions en 1998 (vente d ’une filiale) en faisant valoir les disposi- tions existantes en matière d’importations. Compte tenu des conditions-cadre cr éées par la l égislation agricole, la Comco pren- dra les mesures n écessaires pour assurer le libre jeu de la concurrence dans le sec- teur du lait, en particulier au niveau de la transformation et de la distribution. Recommandation 7 Le Conseil fédéral est invité à décrire dans son rapport sur la politique agricole, quels sont les int érêts publics servis concr ètement par les aides aux investisse- ments consenties (comme, p. ex., les int érêts de la politique agricole, l’aménagement du territoire, l’écologie, l’entretien du paysage rural, etc.). La constitution f édérale exige de l ’agriculture qu’elle contribue non seulement à la sécurité de l’approvisionnement de la population, mais encore à la conservation des ressources naturelles, à l’entretien du paysage rural et à l ’occupation d écentralisée de notre territoire (art. 104, al. 1, cst.). Il doit être tenu compte de ces conditions-cadre dans l ’appréciation des projets d’améliorations structurelles. Ces derniers doivent par cons équent satisfaire à des exigences techniques, ainsi qu ’à des crit ères écologiques et à d ’autres relevant de2448 l’aménagement du territoire. Il est cependant difficile de circonscrire et de quantifier l’utilité des projets dans ces domaines. Dans ses analyses des effets, l ’OFAG tâchera néanmoins de procéder à une appr éciation et de tenir compte des effets des am élio- rations structurelles sur le développement durable de l’espace rural. Réponse du Conseil fédéral aux postulats Postulat 1 Le Conseil f édéral est invit é à cr éer un syst ème de donn ées permettant à la Confédération de contr ôler à tout moment les conditions et la l égitimité des b é- néficiaires des paiements de l’Etat en faveur de l’agriculture. Ce postulat est lié à la recommandation 2 de la CdG-E. Dans la prise de position du Conseil fédéral relative à ladite recommandation, on trouve la r éponse concernant la création d ’un système de donn ées permettant en tout temps à la Conf édération de vérifier les conditions requises et le droit des b énéficiaires de toucher des paiements en faveur de l ’agriculture. Le Conseil f édéral est dispos é à examiner la chose. Il conviendrait, le cas échéant, d’analyser en particulier le rapport co ûts-bénéfices. Le Conseil f édéral a charg é le DFE d ’entreprendre les d émarches n écessaires en ce sens. Ces travaux sont coordonn és avec ceux qui visent à cr éer un num éro d’identification unique pour les entreprises, lesquels ont été mis en chantier à la fa- veur d’une décision du Conseil f édéral datée du 18 septembre 2000. C ’est sous la direction du DFE que le DFI, le DFJP et le DFF ont été mandatés pour formuler un concept et les bases juridiques en vue de l’uniformisation du numéro en question. Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat. Postulat 2 Le Conseil fédéral est invité à poursuivre l ’analyse des flux financiers de la po- litique agricole dans la perspective des b énéficiaires afin de déterminer les effets des paiements de l ’Etat en faveur de l ’agriculture sur plusieurs ann ées et de ga- rantir la transparence. A cet égard, il y a lieu de comparer constamment les r é- sultats avec les objectifs de la politique agricole. Ainsi qu ’il a été relevé sous la recommandation 3, l ’OFAG a élaboré un concept exhaustif lui permettant de donner suite à l ’obligation qui lui est faite dans l’ordonnance sur l’évaluation de la durabilit é de l’agriculture d’examiner les consé- quences des mesures de politique agricole et de pr ésenter un rapport à cet effet. Ledit concept se fonde sur deux pivots: – Un monitoring à grande échelle assure le suivi des effets de la politique agricole. Ce monitoring est ax é, d ’une part, sur les trois dimensions de la durabilité – économie, écologie et social – et, d ’autre part, sur les mesures de politique agricole. Des aspects internationaux sont également pris en compte. – Des analyses des effets permettent d ’examiner en d étail les mesures de politique agricole quant à leurs cons équences directes et indirectes et à leur efficience.2449 Cette analyse a été continuellement d éveloppée depuis l ’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l ’agriculture. Celle-ci exige explicitement, à l’art. 187, al. 13, une évaluation des principales mesures prises dans le domaine du march é cinq ans apr ès son entrée en vigueur. Dans sa r éponse à la motion Tschuppert (99.3302; Nouvelle orientation des paiements directs dans l ’agriculture), que le Conseil national a transmise le 15 juin 2000 sous forme de postulat, le Conseil f édéral s’est en outre déclaré disposé à évaluer le syst ème des paiements directs en m ême temps que les mesures de soutien du marché. Des études ont déjà été entamées sur ce soutien dans les domaines du lait, de la viande, des œ ufs et des c éréales, ainsi que sur le contin- gentement laitier, les instruments de protection à la frontière, la promotion des ven- tes, les contributions pour la garde d ’animaux consommant des fourrages grossiers et les contributions pour am éliorations fonci ères. Des évaluations sont aussi en cours dans le domaine des mesures écologiques (compensation écologique, contri- butions à la protection des eaux selon art. 62a de la loi sur la protection des eaux, programmes de garde d’animaux). Les résultats de ces études sont régulièrement pu- bliés par l ’OFAG2. Le Conseil f édéral les pr ésentera au Parlement dans le message relatif à la modification de la loi sur l ’agriculture (PA 2007) qu ’il adressera au Par- lement au cours de l ’été 2002 et proc édera à une évaluation. Le Rapport agricole 2001 a, pour la première fois, présenté une analyse des paiements directs du point de vue des bénéficiaires (section 2.3; «Paiements directs»). C’est sur la base des r ésultats disponibles en été 2000 concernant les cons équences de PA 2002 ainsi que des premi ères analyses des effets, que la Commission consul- tative agricole, instituée par le Conseil fédéral en mai 2000, a appr écié en novembre de la même année les réformes entreprises jusqu’alors. Dans son bilan intermédiaire, la commission conclut que PA 2002 a donn é lieu à des progr ès importants dans le domaine de l ’écologie et sur les march és et que la politique existante devrait être consolidée lors d ’une prochaine étape de r éforme sur la base de l ’art. 104 cst., l’amélioration de la comp étitivité de l ’agriculture suisse et du secteur alimentaire demeurant une préoccupation majeure. Le Conseil fédéral est d’avis que des efforts consid érables ont d’ores et déjà été en- trepris pour examiner et pr ésenter les effets de la politique agricole. Il estime que l’analyse des flux financiers demand ée par la CdG-E est un instrument suppl émen- taire susceptible de fournir des informations sur la r épartition des moyens financiers de la Conf édération. Elle n ’est que partiellement concr étisée aujourd ’hui. Mais l’OFAG en assurera le suivi dans ses rapports et en pr ésentera les résultats dans les rapports agricoles. Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat. 2 Cf. www.blw.admin.ch2450 Postulat 3 Le Conseil fédéral est invité à analyser de façon régulière les effets indirects des mesures de politique agricole et à les évaluer par rapport aux objectifs de la politique agricole. Cette évaluation devrait également tenir compte de ces effets sur d ’autres objectifs d ’intérêt public. Les r ésultats devraient figurer dans les rapports sur l’agriculture suisse. Ainsi qu’il a d éjà été relevé en d étail précédemment, l’OFAG a élaboré un concept exhaustif en vue d ’évaluer la politique agricole. Les instruments n écessaires à cette fin sont d éveloppés en permanence. Le concept comprend non seulement l’inventaire p ériodique des effets économiques, écologiques et sociaux, mais aussi des analyses cibl ées des effets. Celles-ci abordent tant ôt des mesures individuelles, tantôt d’autres domaines tels que l’impact des paiements directs sur les prix du sol et les fermages. Dans le cadre de l ’appréciation de la politique agricole, on suit et appr écie en per- manence toute une gamme d ’effets indirects de la politique agricole, notamment dans les domaines écologie et social. Les concepts sous-jacents des ra pports sur l’environnement et le social sont expos és dans les rapports agricoles 2000 et 2001 respectivement. L’impact indirect de la politique agricole est par ailleurs examin é dans les analyses des effets. Le Rapport agricole 2001 pr ésente un concept permettant d ’évaluer la durabilit é de l’agriculture à l ’aide d ’indicateurs quantitatifs. Il d égage aussi les objectifs de d é- veloppement dans les domaines économique, écologique et social. Les valeurs des indicateurs devront ensuite être périodiquement comparées aux valeurs cibles. Le Conseil f édéral estime que l ’analyse et la pr ésentation des effets de la politique agricole, exigées dans le postulat par la CdG-E, sont un processus permanent. Tout comme elle, il estime que les effets indirects de la politique agricole m éritent une attention particulière. L’OFAG s’y attardera encore davantage à l’avenir. Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat.2451 Annexe Distribution des paiements directs dans l’optique des bénéficiaires La plupart des donn ées statistiques sur les paiements directs proviennent de la ban- que de données SIPA (système d’information pour la politique agricole) d éveloppée par l’OFAG. Ce syst ème est aliment é, d’une part, par les relev és annuels des don- nées structurelles lesquels sont compil és et transmis par les cantons et, d ’autre part, par les indications relatives aux versements (surfaces, cheptels et contributions per- tinentes) de chaque type de paiement direct. La banque de donn ées sert en premier lieu au contr ôle administratif des montants vers és aux exploitants par les cantons. Autre fonction du syst ème: établir des statistiques g énérales sur les paiements di- rects. Grâce à la richesse d ’informations et à l’existence de moyens informatiques, bon nombre de questions de politique agricole peuvent être éclairées sous des angles différents. Les aspects suivants présentent un intérêt particulier: – répercussions des échelonnements et des limitations pr évus dans l’ordonnance sur les paiements directs; – répartition des paiements directs selon les crit ères du mode de production, du nombre d’UMOS et de l’âge; régions bénéficiaires des paiements directs. Sur les 72 930 exploitations enregistr ées dans le SIPA, 60 702 ont touch é des paie- ments directs en 2000. La plupart des 12 228 exploitations restantes sont trop petites pour avoir droit à des contributions, parce qu ’elles disposent de trop peu de surface ou qu’elles n’atteignent pas le nombre requis d’UMOS (0,3). Répercussions des échelonnements et des limitations Les échelonnements et les limitations ont un effet sur la répartition des paiements di- rects. Pour ce qui est des limitations, il s ’agit de limites de revenu et de fortune ainsi que du montant maximum par UMOS; les échelonnements d égressifs concernent, quant à eux, les surfaces et les animaux. Effets des limites d’octroi de paiements directs en 2000 Limitation Entreprises con- cernées Réduction Part dans la con- tribution Part à la somme totale Nombre fr. % % par UMOS (45 000 fr.) 1555 2 035 911 3,44 0,09 en fonction du revenu 2692 9 742 376 10,74 0,45 en fonction de la fortune 428 5 107 741 47,91 0,24 Les limites d’octroi entraînent des r éductions de paiements directs, surtout pour les 428 entreprises dont la fortune est trop élevée et qui en 2000, ont perdu en moyenne près la moiti é des montants qui leur étaient allou és pr écédemment. Quelque 2700 exploitations ont été touch ées par les limites de revenu en 2000. La r éduction de leurs paiements directs n ’a cependant pas d épassé 10 % en moyenne. Globalement, les limites d’octroi ont conduit à des réductions de près de 17 millions de francs.2452 Effets de l’échelonnement des contributions en fonction de la surface ou du nombre d’animaux Mesure Entreprises concernées Surface/ effec- tif par exploita- tion Réduction Part dans la contribution Part au montant total Nombre ha/UGB fr. % % Contributions à la surface 6362 41,4 22 478 139 7,2 1,89 Contributions pour la garde d’animaux consommant des fourrages grossiers 126 60,6 430 206 6,9 0,02 Contributions générales pour des terrains en pente 68 34,9 33 381 3,4 0,03 Contributions à la compen- sation écologique 6 39,8 20 440 9,3 0,02 Contributions pour la culture extensive de céréales et de colza (culture extensive) 30 38,4 24 725 5,5 0,07 Contributions pour la culture biologique 481 39,4 222 748 7,8 1,83 Contributions pour les sys- tèmes de stabulation parti- culièrement respectueux des animaux 902 65,3 602 266 9,8 2,43 Contributions pour les sor- ties régulières en plein air 1414 61,3 881 947 7,3 1,06 Total 7091 24 693 852 7,2 1,34 En tout, 7091 exploitations sont concern ées par les échelonnements pr évus dans l’ordonnance sur les paiements directs. Dans la plupart des cas, les r éductions por- tent sur diverses mesures. Elles se chiffrent globalement à pr ès de 25 millions de francs et se répercutent notamment sur les contributions à la surface, pour lesquelles des échelonnements sont appliqu és à plus de 6000 exploitations (10 % de toutes les exploitations touchant des paiements directs). Quant aux exploitations au b énéfice de contributions pour la garde d ’animaux consommant des fourrages grossiers, les réductions ne concernent que 126 d ’entre elles; en effet, d ’autres limitations telles que la limite d’octroi et la déduction pour le lait commercialisé entrent ici en jeu dès avant l’échelonnement des paiements directs. Les paiements directs écologiques sont eux aussi concern és par les r éductions de contributions. Ainsi, les contributions pour la garde d ’animaux particulièrement res- pectueuse de l ’espèce (SRPA, SST) sont r éduites de 7 à 10 % pour environ 2300 exploitations, alors que quelque 500 exploitations bio touchent des paiements di- rects réduits de 8 %. Globalement, les réductions liées aux échelonnements ne repré- sentent que 1 % environ de la totalité des paiements directs.2453 Répartition des paiements directs selon les unités de main-d’œuvre standard Les paiements directs ne sont versés que si l’exploitation exige le travail d’au moins 0,3 UMOS. Il ressort du classement des exploitations par UMOS que 5279 exploitations agrico- les utilisent entre 0,3 et 0,5 UMOS, ce qui repr ésente environ 8,7 % de toutes les entreprises agricoles ayant droit aux paiements directs. Par contre, la part de paie- ments directs versés à ces exploitations par la Conf édération en 2000 n ’a été que de 2,7 %. Alors même que les co ûts liés à l’encouragement de ces exploitations ne p è- sent pas lourd dans le budget de la Confédération, les paiements directs bénéficient à un grand nombre d ’entre elles. A peine 3 % des paiements directs allou és en 2000 ont bénéficié aux exploitations plus grandes, utilisant plus de 5 UMOS. Le suivi de cette statistique dans les ann ées à venir montrera les effets de PA 2002 sur le d éve- loppement des structures d’entreprise. selon l’âge Pour cette évaluation, il n ’a été tenu compte que des formes juridiques «personnes physiques» et «société de personnes ». Des 60 702 exploitations b énéficiaires de paiements directs, 58 372 appartiennent à ces deux types. Pour ce qui est des bénéficiaires, c’est la classe d’âge entre 35 et 55 ans qui domine. Près de 45 % des paiements directs sont en l ’occurrence alloués à des exploitants de moins de 40 ans. selon les modes de production Pour l’évaluation des modes de production, on op ère les distinctions suivantes: ex- ploitations fournissant les PER; entreprises fournissant non seulement les PER mais observant en plus les r ègles de l’agriculture biologique (exploitations bio); exploita- tions b énéficiaires de paiements directs sans qu ’elles ne fournissent les PER (ex- ploitations dites «traditionnelles»). En 2000, 60 702 exploitations ont touch é des paiements directs, dont 51 822 ex- ploitations PER, 4 904 exploitations bio et 3 976 exploitations dites traditionnelles. Avec 44 800 fr. en moyenne, ce sont les exploitations bio qui ont touch é le plus de paiements directs par exploitation, en l ’occurrence quelque 10 000 fr. de plus que les exploitations PER. Quant au montant moyen vers é aux exploitations tradi- tionnelles, il s’est chiffré à 11 000 fr. environ. Il s’agit généralement d’entreprises de taille modeste (8 ha en moyenne, contre 16 et 17 ha respectivement pour les exploi- tations bio et PER), qui bénéficient jusqu’à fin 2001 de mesures transitoires. Les paiements directs sont concentrés sur les entreprises respectueuses de l’environne- ment dans leurs modes d’exploitation. En 2000, 98 % des paiements directs ont été al- loués aux exploitations PER et aux entreprises combinant celles-ci avec l ’agriculture bio. La plupart des exploitations fournissant les PER ont touché entre 10 000 et 70 000 fr. de paiements directs, contre 10 000 à 90 000 fr. pour les exploitations bio. selon les régions bénéficiaires L’élaboration de cartes dress ées à l’aide d’un système d’information géographique (SIG) à partir des donn ées SIPA correspondantes donne un aper çu de l ’importance régionale des paiements directs. Des cartes th ématiques servent de base à l’interprétation et indiquent pour chaque type de paiement direct (mesure) la densit é des bénéficiaires dans la commune concernée (Rapport agricole 2001, p. A60–A71).Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali «Paiements de la Confédération en faveur de l'agriculture - une analyse des bénéficiaires des principaux types de paiement». Avis du Conseil fédéral In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 12 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 26.03.2002 Date Data Seite 2437-2453 Page Pagina Ref. No 10 126 155 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.