A bteilung II B -2165/2006 {T 0/2} U rteil vom 31. M ai 2007 M itw irkung: R ichterin M aria Am gw erd (vorsitzende R ichterin); R ichter Bernard M aitre (Abteilungspräsident); R ichterin Vera M arantelli; G erichtsschreiberin Barbara Aebi N ._______, Beschw erdeführerin gegen B undesam t für B erufsbildung und Technologie (B B T), Effingerstrasse 27, 3003 Bern, Vorinstanz betreffend A nerkennung eines D iplom s. B u n d e s v e rw a ltu n g s g e ric h t T rib u n a l a d m in is tra tif fé d é ra l T rib u n a le a m m in is tra tiv o fe d e ra le T rib u n a l a d m in is tra tiv fe d e ra l2 Sachverhalt: A. N ._______, schw eizerische Staatsangehörige, stellte am 19. Septem ber 2005 beim Bundesam t für Berufsbildung und Technologie (Bundesam t) das G esuch, ihr M eistertitel im Augenoptikerhandw erk (ausgestellt am 7. Juni 2005 von der H andw erkskam m er Kassel) sei als gleichw ertig m it dem eidgenössischen D iplom als Augenoptiker anzuerkennen. D en G esuchs- beilagen ist zu entnehm en, dass N ._______ vom 10. Januar 2005 bis 29. April 2005 die M eisterschule am Institut für Berufsbildung (IfB) in Karlsru- he, einer staatlich anerkannten privaten Fachschule für Augenoptik und O ptom etrie, absolviert hatte. Im W eiteren hatte N ._______ von 2001 bis 2003 den zw eijährigen Vollzeitlehrgang der H öheren Fachschule für Au- genoptik in O lten besucht. M it Verfügung vom 15. D ezem ber 2005 entschied das Bundesam t, die M eisterprüfung w erde der H öheren Fachprüfung gleichgestellt unter der Bedingung, dass N ._______ als Ausgleichsm assnahm e entw eder a. eine Eignungsprüfung in den Fächern Pathologie sow ie Allgem eine O ptik & Ins- trum ente ablege oder b. einen einjährigen Anpassungslehrgang in der Schw eiz unter der Anleitung eines diplom ierten Augenoptikers absolviere und die Fächer Pathologie sow ie Allgem eine O ptik & Instrum ente an der H öheren Fachschule für Augenoptik in O lten besuche. Zur Begründung hielt das Bundesam t fest, die Schw eiz habe m it dem Freizügigkeitsabkom - m en das System der Europäischen U nion (EU ) zur gegenseitigen Anerken- nung von D iplom en in ihren M itgliedstaaten angenom m en und w ende zur Beurteilung der G leichw ertigkeit bei reglem entierten Berufen die europäi- schen R ichtlinien an. D iese R ichtlinien sähen vor, dass der Aufnahm estaat einem EU /EFTA-Bürger den Zugang zu seinem Arbeitsm arkt nicht verw ei- gern könne, w enn der G esuchsteller in seinem H eim atland für die Aus- übung seines Berufes qualifiziert sei. Bestünden indessen U nterschiede bezüglich der D auer und dem Inhalt der Ausbildung, könne der Aufnahm e- staat vom G esuchsteller Ausgleichsm assnahm en verlangen. D ie Tätigkeit als Augenoptiker sei in der Schw eiz reglem entiert. D ie Ausbildung zur Vor- bereitung auf die H öhere Fachprüfung (H FP) zum diplom ierten Augenopti- ker daure zw ei Jahre. In den w ichtigsten Fächern Augenoptik (Pathologie, Anatom ie, Physiologie, Pharm akologie), O ptik und Kontaktlinsenanpas- sung verm ittle die Schule über 1500 Lektionen. G esam thaft um fasse der Lehrplan der Schule 2750 Lektionen. Bei der H FP m it den Fallfächern Pa- thologie, R efraktionsbestim m ung, Kontaktlinsen und Allgem eine O ptik dienten optom etrische/physikalische G rundlagen als Q ualifikationsbasis. H ingegen liege in den handw erklichen M eisterprüfungen in D eutschland das Schw ergew icht bei der M eisterprüfungsarbeit und der Arbeitsprobe, die auch Teile der R efraktion und Kontaktlinsen-Abgabe beinhalte. D as im R ahm en der H FP geprüfte Fallfach Pathologie w erde bei der M eisterprü- fung "nur" als Teilbereich im Fach Augenoptik geprüft. Im Vergleich zu den schw eizerischen Fallfächern Kontaktlinsen und R efraktionsbestim m ung fehlten in D eutschland w ichtige Teilbereiche w ie die äussere und innere In- spektion des Auges, die ihrerseits fundierte Kenntnisse in Pathologie vor-3 aussetzten. D ie Pathologie und die Inspektion des Auges erlangten in der Schw eiz vor allem vor dem H intergrund der kantonalen Berufsausübungs- vorschriften elem entare Bedeutung, sei doch der diplom ierte Augenoptiker verpflichtet, bei Erkennen oder Verdacht auf Augenkrankheiten einen Kun- den dem Facharzt zuzuw eisen. D as schw eizerische Fallfach Allgem eine O ptik & Instrum ente w erde in D eutschland nur sehr rudim entär geprüft. D as schw eizerische R eglem ent betrachte dieses Fach als unabdingbares G rundlagenfach zum Verständnis der Berufsausübung und zur Lehrlingsin- struktion. Aus diesen G ründen seien die H öhere Fachprüfung in der Schw eiz und die M eisterprüfung in D eutschland inhaltlich nicht vergleich- bar und som it nicht gleichw ertig. Am 22. D ezem ber 2005 teilte das Bundesam t N ._______ m it, dass es auf ihre telefonische Anfrage hin ihr G esuch noch einm al überprüfen w erde. Am 27. D ezem ber 2005 reichte N ._______ beim Bundesam t ihr Ab- schlusszeugnis der H öheren Fachprüfung im Augenoptikerberuf vom 26. Septem ber 2003 ein. D araus geht hervor, dass N ._______ an der H öheren Fachprüfung im Fach Pathologie des Auges die N ote 4.3 und im Fach All- gem eine O ptik & Instrum ente die N ote 3.5 erzielt hatte. M it Verfügung vom 23. Januar 2006 hielt das Bundesam t an seinem Ent- scheid vom 15. D ezem ber 2005 fest. G egen diese Verfügung erhob N ._______ am 20. Februar 2006 Verw al- tungsbeschw erde bei der R ekurskom m ission EVD (Beschw erdeverfahren H A/2006-15). M it Verfügung vom 28. Februar 2006 zog das Bundesam t seine Verfügun- gen vom 15. D ezem ber 2005 und 23. Januar 2006 teilw eise in W iederer- w ägung, in dem es die von N ._______ an der H öheren Fachprüfung 2003 erfolgreich abgelegte Teilprüfung im Fach Pathologie bei der Beurteilung der G leichw ertigkeit berücksichtigte und neu entschied, dass sich die Eig- nungsprüfung oder der einjährige Anpassungslehrgang nur noch auf das Fach Allgem eine O ptik & Instrum ente beschränke. Zur Begründung führte es aus, Abklärungen bei der Europäischen Kom m ission hätten ergeben, dass erfolgreich bestandene Teilprüfungen bei der Beurteilung der G leich- w ertigkeit berücksichtigt w erden dürften, auch w enn die Ausbildung insge- sam t nicht erfolgreich abgeschlossen w orden sei. M it Eingabe vom 16. M ärz 2006 zog N ._______ ihre Beschw erde vom 20. Februar 2006 gegen die Verfügung vom 23. Januar 2006 beziehungs- w eise vom 15. D ezem ber 2005 zurück. M it Abschreibungsverfügung der R ekurskom m ission EVD vom 21. M ärz 2006 w urde das Beschw erdever- fahren H A/2006-15 als durch R ückzug der Beschw erde erledigt abge- schrieben. B. G egen die Verfügung vom 28. Februar 2006 erhob N ._______ (Beschw er- deführerin) am 16. M ärz 2006 Beschw erde bei der R ekurskom m ission EVD . Sie beantragt sinngem äss, die Verfügung der Vorinstanz vom 28. Februar 2006 sei aufzuheben und es sei ihr M eistertitel im Augenoptiker- handw erk als m it dem eidgenössischen D iplom des Augenoptikers gleich-4 w ertig anzuerkennen. Zur Begründung führt sie aus, w ie den beigelegten Sem esterzeugnissen der H öheren Fachschule in O lten entnom m en w er- den könne, habe sie die erforderlichen Kenntnisse im Fach Allgem eine O p- tik & Instrum ente bereits erw orben. D er Besuch des zw eijährigen Lehr- gangs an der H öheren Fachschule in O lten w erde dem in der Verfügung erw ähnten einjährigen Anpassungslehrgang bei W eitem gerecht, w eshalb der einjährige Anpassungslehrgang als absolviert betrachtet w erden m üs- se. Im W eiteren verstehe sie nicht, w eshalb die Praxisänderung im D e- zem ber 2005 vorgenom m en w orden sei, obschon sich w eder am schw ei- zerischen noch am deutschen Schulstoff etw as geändert habe. M it der U m w andlung der H öheren Fachschule in eine Fachhochschule im Jahr 2007 könnte ihrer Ansicht nach eine Praxisänderung gerechtfertigt w erden. Im Ü brigen rügt sie, die neue R egelung w erde rückw irkend angew endet. C . M it Verfügung vom 22. M ärz 2006 ersuchte die R ekurskom m ission EVD , das Bundesam t, bis am 27. April 2006 eine Stellungnahm e einzureichen. N achdem das Bundesam t innert Frist w eder eine Vernehm lassung noch die Vorakten eingereicht hatte, schloss die R ekurskom m ission EVD m it Verfügung vom 3. M ai 2006 den Schriftenw echsel ab. D . M it Vernehm lassung vom 30. M ai 2006 beantragt das Bundesam t die Ab- w eisung der Beschw erde. Zur Begründung führt es aus, am 1. D ezem ber 1937 hätten die R egierungen der Schw eiz und D eutschland ein Abkom - m en zur G leichstellung deutscher und schw eizerischer handw erklicher Prüfungen unterzeichnet. W ahrscheinlich sei dieses Abkom m en von den deutschen und schw eizerischen Behörden gelegentlich angew andt w or- den. Es sei jedoch w eder ratifiziert noch in der system atischen Sam m lung des Bundesrechts publiziert und daher in keiner W eise rechtskräftig. M it dem Inkrafttreten des Freizügigkeitsabkom m ens (FZA) am 1. Juni 2002 habe sich die Anerkennung ausländischer D iplom e in der Schw eiz grundle- gend geändert. D ie U m setzung der bilateralen Abkom m en habe eine ge- w isse Zeit gedauert. Bei der Anerkennung von Ausbildungen deutscher O ptiker w ürden die Schw eizer Behörden nun Anhang III des Freizügig- keitsabkom m ens anw enden. Auf G rund der w ortgetreuen Auslegung des Abkom m ens von 1937 seien Ausbildungen anerkannt w orden, die nicht den Anforderungen der Schw eizer Ausbildungen entsprächen. D ies w ider- spreche ganz offensichtlich den in Anhang III FZA aufgenom m enen R ichtli- nien. Zur Praxisänderung sei festzuhalten, dass eine Verw altungspraxis keine rechtliche R egelung darstelle und Privatpersonen keine R echte daraus ab- leiten könnten. D er R echtsgleichheitsgrundsatz könne nicht zur Folge ha- ben, dass die Verw altung im m er an ihrer Praxis festhalten m üsse. D ies gelte vor allem dann, w enn eine Änderung der Praxis w ie im vorliegenden Fall auf eine G esetzesänderung zurückzuführen sei. Eine Praxisänderung m üsse sofort für alle Fälle gelten und nur vorgängig angekündigt w erden, w enn sie die R echte der Bürgerinnen und Bürger auf unw iderrufliche W ei- se beeinträchtige. D as sei hier nicht der Fall, da ein D iplom nach einer nicht einm al einen halben Tag dauernden Prüfung anerkannt w erden kön-5 ne. G em äss den europäischen R ichtlinien zur Anerkennung von D iplom en sei- en die w ichtigsten Kriterien für die Prüfung eines Anerkennungsgesuchs D auer und Inhalt der Ausbildungen. D er Entscheid des Bundesam tes, der auf einem Vergleich der Ausbildungen beruhe, entspreche som it dem in den europäischen R ichtlinien vorgesehenen System . In der Schw eiz w erde ein G rossteil der Berufsausbildungen in Form von Prüfungen m it fakultati- ver Ausbildung durchgeführt. D ie erlangten Titel (Fachausw eise und D iplo- m e) erm öglichten den Zugang zu Berufen m it grosser Verantw ortung und hohem W issenstand. Trotzdem w ürden diese in der EU nicht anerkannt, w eil ihre Inhaber sich nicht auf eine Ausbildungsdauer im Sinne der R ichtli- nien berufen könnten. In Anbetracht dessen sei die Schw eiz nicht bereit, über die Anforderungen der europäischen R ichtlinien hinauszugehen. Eine Person ohne Berufserfahrung, deren Ausbildungsdauer deutlich kürzer sei als die im Aufnahm estaat vorgeschriebene D auer, erhalte keine Anerken- nung und habe keinen Anspruch auf Ausgleichsm assnahm en. Im vorlie- genden Fall gehe es hauptsächlich um den U nterrichtsinhalt. D a die euro- päischen R ichtlinien aber auf den Kriterien Ausbildungsdauer und -inhalt aufbauten, m üsse m an sich auf einen Ausbildungsw eg beziehen, um die Ausbildung der Beschw erdeführerin m it derjenigen in der Schw eiz zu ver- gleichen. D ie Ausbildung an der Schule in O lten erlaube einen gültigen Vergleich, w eil sie den Erw erb der durch die Prüfungsordnung der höheren Fachprüfung vom 12. Juni 1991 geforderten Kenntnisse erm ögliche. D ie Ausbildung der Beschw erdeführerin sei vom Schw eizer O ptikverband geprüft w orden. Aus diesem G utachten gehe hervor, dass die beiden Fä- cher, für die Ausgleichsm assnahm en gefordert w ürden, in D eutschland zu oberflächlich behandelt w ürden. Entgegen dem Standpunkt der Beschw er- deführerin sei es nicht m öglich, sich bei einer derart unterschiedlichen Ausbildungsdauer den gleichen Stoff anzueignen. Im R ahm en dieser bei- den Fächer w ürden Inhalte verm ittelt, die zur Berufsausübung unerlässlich seien. Eine zuw andernde Person könne nach Belieben eine Eignungsprü- fung oder einen Anpassungslehrgang absolvieren. D as Bundesam t habe darauf verzichtet, im Fach R echtskunde Ausgleichsm assnahm en zu for- dern, denn es gehe davon aus, dass es sich dabei nicht um Kenntnisse handle, die für die Berufsausbildung unerlässlich seien. E. M it Verfügung vom 22. Juni 2006 teilte die R ekurskom m ission EVD der Beschw erdeführerin m it, dass sie das R echt auf die D urchführung einer öf- fentlichen Verhandlung im Sinne der Europäischen M enschenrechtskon- vention habe. D ie Beschw erdeführerin verzichtete stillschw eigend auf de- ren D urchführung. Am 31. August 2006 äusserte sich das Bundesam t zur Bew ertung des Lehrgangs und reichte unter anderem W eisungen betreffend die D urchfüh- rung der Eignungsprüfung ein. Am 7. Septem ber 2006 gab die R ekurskom m ission EVD der Beschw erde- führerin G elegenheit, sich zu diesen und w eiteren Eingaben des Bundes- am tes zu äussern. D ie Beschw erdeführerin liess sich dazu m it Schreiben 6 vom 19. Septem ber 2006 vernehm en und reichte ihre Sem esterzeugnisse 2002/2003 der H öheren Fachschule in O lten sow ie w eitere D okum ente ein. D azu hält sie fest, w ie der (M ail-) Auskunft der Schw eizerischen H öhe- ren Fachschule für Augenoptik vom 29. Juni 2006 entnom m en w erden könne, w erde der Anpassungslehrgang in die laufenden Sem ester der H ö- heren Fachschule in O lten integriert. D er U nterricht im R ahm en des An- passungslehrgangs entspreche daher dem U nterricht, an w elchem die Stu- dierenden der H öheren Fachschule teilnehm en. Auch die Lehrm ittel seien identisch. D er Anpassungslehrgang w erde als bestanden bew ertet, w enn in den Prüfungen eine genügende N ote erreicht w erde. W ie ihren Sem es- terzeugnissen 2002/2003 der H öheren Fachschule entnom m en w erden könne, habe sie in allen vier Sem estern des Faches Allgem eine O ptik & In- strum ente der H öheren Fachschule genügende N oten erreicht. Sie habe daher die Anforderungen an den Anpassungslehrgang, w elcher den Be- such von nur zw ei Sem estern des Faches Allgem eine O ptik & Instrum ente vorsehe, m ehr als erreicht. Im W eitern m acht sie rechtsungleiche Behand- lung geltend. D azu führt sie aus, dass Kolleginnen und Kollegen, die den selben M eistertitel in D eutschland erw orben und einige M onate vor ihr das G esuch eingereicht haben, vom Bundesam t die G leichstellung m it der H ö- heren Fachprüfung erhalten haben. F. Per 1. Januar 2007 überw ies die R ekurskom m ission EVD die Verfahrens- akten an das neu geschaffene Bundesverw altungsgericht. D ieses über- nahm das Verfahren m it Verfügung vom 18. Januar 2007. G . Am 23. Februar 2007 stellte das Bundesverw altungsgericht dem Schw ei- zer O ptikverband (SO V) m ehrere Fragen im Zusam m enhang m it dem vom Bundesam t alternativ verfügten Anpassungslehrgang. D er Schw eizer O p- tikverband beantw ortete am 5. M ärz 2007 die an ihn gerichteten Fragen. Auf die vorstehend genannten und w eiteren Vorbringen w ird, sow eit sie rechtserheblich sind, in den Erw ägungen eingegangen. D as B undesverw altungsgericht zieht in Erw ägung: 1. O b die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Beschw erde einzutreten ist, prüft das Bundesverw altungsgericht von Am tes w egen und m it freier Kognition (vgl. BG E 130 II 65 E. 1; ALFR E D KÖ LZ/ISAB ELLE H ÄN E R , Verw altungsverfahren und Verw altungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1998, R z. 410). Anfechtungsgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist der Entscheid des Bundesam tes vom 28. Februar 2006, m it w elchem das Bundesam t seine Verfügung vom 15. D ezem ber 2005 bzw . 23. Januar 2006 teilw eise in W iedererw ägung gezogen hat. D er Entscheid vom 28. Februar 2006 stellt eine Verfügung im Sinne des Bundesgesetzes vom 20. D ezem ber 1968 über das Verw altungsverfahren dar (Vw VG , SR 172.021; Art. 5 Abs. 1 Bst. c). D iese Verfügung w ar bisher bei der R ekurskom m ission EVD angefochten, w elche vor dem Inkrafttreten des Verw altungsgerichtsgeset- zes vom 17. Juni 2005 (VG G , SR 173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS 7 2006 1069) zur Beurteilung der Streitsache sachlich und funktionell zu- ständig w ar (vgl. Art. 61 Abs. 1 Bst. c Ziff. 1 BBG œ [zitiert in E. 2], AS 2003 4557; aufgehoben gem äss Anhang Ziff. 35 zum VG G , AS 2006 2248). D as Bundesverw altungsgericht, w elches gem äss Art. 31 VG G als Be- schw erdeinstanz Beschw erden gegen Verfügungen nach Art. 5 Vw VG be- urteilt, ist nach Art. 53 Absatz 2 VG G (i.V.m . Art. 33 Bst. d VG G ) für die Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zum al keine Ausnah- m e nach Art. 32 VG G greift. Sow eit vorliegend das Abkom m en über die Personenfreizügigkeit (zitiert in E. 3) zur Anw endung gelangt, hat dieses keine Änderungen auf die hier dargestellte (innerstaatliche) O rdnung des R echtsschutzes zur Folge (vgl. STEPH AN BR EITEN M O SER /M IC H AEL ISLER , D er R echtsschutz im Personenfreizügig- keitsabkom m en zw ischen der Schw eiz und der EG sow ie den EU -M itglied- staaten, Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 2002 S. 1003 ff., insbes. S. 1018). 1.1 D em W iedererw ägungsgesuch der Beschw erdeführerin vom 22. D ezem ber 2005 w urde im angefochtenen Entscheid vom 28. Februar 2006 nur teil- w eise entsprochen, indem das Bundesam t feststellte, sie habe das Fach Pathologie des Auges m it der N ote 4.3 bestanden und das Bundesam t nur noch in einem Fach (Allgem eine O ptik & Instrum ente) Ausgleichsm assnah- m en als Bedingung zur Anerkennung der G leichw ertigkeit des M eistertitels m it dem eidgenössischen D iplom verlangte. Insofern ist die Beschw erde- führerin, w elche am Verfahren vor dem Bundesam t teilgenom m en hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Sie hat zudem ein als schutzw ürdig anzuerkennendes Interesse an deren Aufhebung oder Änderung, w eshalb sie zur Beschw erdeführung legitim iert ist (Art. 48 Abs. 1 Vw VG ). D ie Eingabefrist sow ie die Anforderungen an Form und Inhalt der Be- schw erdeschrift sind gew ahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 Vw VG ), der Kosten- vorschuss w urde fristgem äss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 Vw VG ) und die übri- gen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. Vw VG ). Auf die Beschw erde ist daher einzutreten. 1.2 D as Bundesam t hat seine Vernehm lassung verspätet eingereicht. Im Be- schw erdeverfahren gilt die U ntersuchungsm axim e (Art. 12 und 13 Vw VG ), w as zur Folge hat, dass es der entscheidenden Behörde erlaubt ist, ver- spätete Parteivorbringen, die ausschlaggebend erscheinen, zu berücksich- tigen (Art. 32 Abs. 2 Vw VG ; Verw altungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 70.23 E. 11.5 m it Verw eis auf KÖ LZ/H ÄN ER , a.a.O ., R z. 325 und 944; vgl. auch U rteile des Bundesgerichts 2A.186/2000 vom 28. Juli 2000 E. 1d und 5A.18/2001 vom 21. D ezem ber 2001 E. 2b/bb). Ausser Frage steht, dass die Vernehm lassung des Bundesam tes von Ent- scheidrelevanz ist. D em Bundesverw altungsgericht ist es daher nicht ver- w ehrt, die verspätet eingereichte Vernehm lassung des Bundesam tes zu berücksichtigen.8 2. N ach Art. 2 des Berufsbildungsgesetzes vom 13. D ezem ber 2002 (BBG , SR 412.10) regelt dieses G esetz säm tliche Berufsbereiche ausserhalb der H ochschulen, so unter anderem die berufliche G rundbildung, einschliess- lich der Berufsm aturität; die höhere Berufsbildung; die berufsorientierte W eiterbildung und die Q ualifikationsverfahren, Ausw eise und Titel (Art. 2 Abs. 1 Bst. a - d BBG ). Art. 68 Abs. 1 BBG überträgt dem Bundesrat die R egelung der Anerken- nung ausländischer D iplom e und Ausw eise der Berufsbildung im G eltungs- bereich des Berufsbildungsgesetzes. Zur Förderung der internationalen Zusam m enarbeit und M obilität in der Berufsbildung kann der Bundesrat in eigener Zuständigkeit internationale Vereinbarungen abschliessen (Art. 68 Abs. 2 BBG ). D er Bundesrat erlässt die Ausführungsbestim m ungen, w o das G esetz die Zuständigkeit nicht anders regelt (Art. 65 Abs. 1 BBG ). M it dem Erlass der Berufsbildungsverordnung vom 19. N ovem ber 2003 (BBV, SR 412.101) hat der Bundesrat diesen Auftrag erfüllt und in Art. 69 Folgen- des bestim m t: 1 D as Bundesam t anerkennt ausländische D iplom e und Ausw eise, w enn diese: a) im H erkunftsland staatlich ausgestellt oder staatlich anerkannt sind; und b) einem schw eizerischen Ausw eis oder Titel gleichw ertig sind. 2 Einem schw eizerischen D iplom oder Ausw eis gleichw ertig ist ein ausländisches D iplom oder ein ausländischer Ausw eis dann, w enn: a) die gleiche Bildungsstufe gegeben ist; b) die Bildungsdauer äquivalent ist; c) die Inhalte vergleichbar sind; und d) der Bildungsgang neben theoretischen auch praktische Q ualifikationen um fasst. 3 Antragsberechtigt ist, w er in der Schw eiz W ohnsitz hat oder als G renzgängerin oder G renzgänger tätig ist. 4 Völkerrechtliche Verträge bleiben vorbehalten. W ird die Ausübung einer Berufstätigkeit durch R echtsvorschriften an den Besitz eines bestim m ten D iplom s oder Ausw eises gebunden und verfügt die G esuchstellerin oder der G esuchsteller über ein ausländisches D iplom oder einen ausländischen Ausw eis, der in der Schw eiz nicht als gleichw er- tig anerkannt ist, so sorgt das Bundesam t in Zusam m enarbeit m it den Kan- tonen oder m it O rganisationen der Arbeitsw elt für Ausgleichsm assnahm en, m it denen die verlangten Q ualifikationen erreicht w erden können. Aus- gleichsm assnahm en bestehen in ergänzenden Eignungsprüfungen, An- passungslehrgängen oder anderen Q ualifikationsverfahren (vgl. Art. 70 Abs. 1 und 3 BBV). 3. Am 1. Juni 2002 trat das Abkom m en vom 21. Juni 1999 zw ischen der Schw eizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen G e- m einschaft und ihren M itgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkom m en, FZA, SR 0.142.112.681) in Kraft. N ach Art. 1 Bst. a Freizügigkeitsabkom m en hat dieses zum Ziel, den Staatsangehöri- gen der M itgliedstaaten der Europäischen G em einschaft und der Schw eiz 9 ein R echt auf Einreise, Aufenthalt, Zugang zu einer unselbstständigen Er- w erbstätigkeit und N iederlassung als Selbstständiger sow ie das R echt auf Verbleib im H oheitsgebiet der Vertragsparteien einzuräum en. D er G rund- satz der N ichtdiskrim inierung (vgl. Art. 2 FZA) gew ährleistet den Staatsan- gehörigen der Schw eiz und der M itgliedstaaten der Europäischen G em ein- schaft das R echt, in der Anw endung des Abkom m ens nicht schlechter ge- stellt zu w erden als die Angehörigen des Staates, der das Abkom m en handhabt (YVO H AN G AR TN ER , D er G rundsatz der N ichtdiskrim inierung w egen der Staatsangehörigkeit im Freizügigkeitsabkom m en der Schw eiz m it der Europäischen G em einschaft, AJP 2003 S. 257 ff., dort S. 260). In diesem Zusam m enhang bestim m t Art. 9 Freizügigkeitsabkom m en, dass die Ver- tragsparteien gem äss Anhang III die erforderlichen M assnahm en treffen, um den Staatsangehörigen der M itgliedstaaten der Europäischen G em ein- schaft und der Schw eiz den Zugang zu unselbstständigen und selbststän- digen Erw erbstätigkeiten und deren Ausübung sow ie die Erbringung von D ienstleistungen zu erleichtern. Anhang III trägt die Bezeichnung "G egenseitige Anerkennung beruflicher Q ualifikationen (D iplom e, Prüfungszeugnisse und sonstiger Befähigungs- nachw eise)". N ach dessen Bestim m ungen w enden die Vertragsparteien im Bereich der gegenseitigen Anerkennung beruflicher Befähigungsnachw ei- se untereinander die gem einschaftlichen R echtsakte, auf die Bezug ge- nom m en w ird, in der zum Zeitpunkt der U nterzeichnung des Abkom m ens geltenden Fassung einschliesslich der in Abschnitt A dieses Anhangs ge- nannten Änderungen oder gleichw ertige Vorschriften an (vgl. hierzu und zum G anzen: Botschaft vom 23. Juni 1999 zur G enehm igung der sektoriel- len Abkom m en zw ischen der Schw eiz und der EG , Botschaft, BBl 1999 6128, insbes. S. 6155 und S. 6347 ff.; U rteil des Bundesgerichts 2A.331/2002 vom 24. Januar 2003 E. 6.1 m it H inw eis auf: R U D O LF N ATSC H , G egenseitige Anerkennung beruflicher Q ualifikationen, in: Bilaterale Ver- träge Schw eiz - EG , Zürich 2002, S. 195 ff., insbes. S. 204; M AX W ILD , D ie Anerkennung von D iplom en im R ahm en des Abkom m ens über die Freizü- gigkeit der Personen, in: Bilaterale Abkom m en Schw eiz - EU , Basel etc. 2001, S. 383 ff., insbes. S. 403; Bundesam t für Berufsbildung und Techno- logie, Bericht über die Anerkennung ausländischer D iplom e in der Schw eiz und die Anerkennung schw eizerischer D iplom e im Ausland: R egelungen, bestehende Praktiken und H andlungsbedarf, Bern 2001, S. 4 f., im Folgen- den: Bericht 2001). H insichtlich der Anerkennung der beruflichen Q ualifikationen erfasst das bilaterale Personenfreizügigkeitsabkom m en nur die im Aufnahm estaat reg- lem entierten beruflichen Tätigkeiten. Alle nicht reglem entierten Berufe ste- hen der freien Ausübung offen. Für sie ist die Anerkennung nach dem Per- sonenfreizügigkeitsabkom m en ohne Bedeutung. Ist ein Beruf im Aufnah- m estaat nicht reglem entiert, bedarf es som it keiner Prüfung der G leichw er- tigkeit des D iplom s und eine Arbeitsbew illigung genügt (vgl. N ATSC H , a.a.O ., S. 205; W ILD , a.a.O ., S. 386 f.; H ILD EG AR D SC H N EID ER , D ie Anerkennung von D iplom en in der Europäischen G em einschaft, Antw erpen-Apeldoorn 1995, S. 177).10 Als reglem entierte berufliche Tätigkeit gilt eine berufliche Tätigkeit, bei der die Aufnahm e oder Ausübung oder eine der Arten ihrer Ausübung in einem M itgliedstaat direkt oder indirekt durch R echts- oder Verw altungsvorschrif- ten an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähigungsnachw eises (bzw . D iplom s) gebunden ist. D azu gehört insbesondere die Ausübung einer be- ruflichen Tätigkeit in Verbindung m it der Führung eines Titels, der nur von Personen geführt w erden darf, die einen Ausbildungs- oder Befähigungs- nachw eis (bzw . ein D iplom ) besitzen, die in einschlägigen R echts- und Verw altungsvorschriften festgelegt sind; sow ie die Ausübung einer berufli- chen Tätigkeit im G esundheitsw esen, w enn die Vergütung dieser Tätigkeit und/oder eine diesbezügliche Erstattung durch das einzelstaatliche Sys- tem der sozialen Sicherheit an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähi- gungsnachw eises (bzw . D iplom s) gebunden ist (Art. 1 Bst. f der R ichtlinie 92/51/EW G bzw . Art. 1 Bst. d der R ichtlinie 89/48/EW G , beide zitiert in E. 3.2). Berufsverbände oder -organisationen, die ihren M itgliedstaaten derartige Titel ausstellen und von den Behörden anerkannt w erden, kön- nen sich nicht auf ihre private N atur berufen, um sich der Anw endung der m it dieser R ichtlinie vorgesehenen R egelung zu entziehen (Vorspann der R ichtlinie 89/48/EW G ). D as Bundesam t hat eine Liste der reglem entierten Berufe in der Schw eiz herausgegeben (abrufbar unter w w w .bbt.adm in.ch [Them en/Internationale D iplom anerkennung/EU -D iplom anerkennung/Liste der reglem entierten Be- rufe]). D er Beruf des Augenoptikers ist in dieser Liste erfasst (N . 1.04). So- m it ist das Freizügigkeitsabkom m en zur Prüfung der G leichw ertigkeit des M eistertitels im Augenoptikerhandw erk grundsätzlich anw endbar. 3.1 D ie Beschw erdeführerin arbeitet als Augenoptikerin im Kanton Luzern. D er Kanton Luzern regelt die Tätigkeit zur selbstständigen Berufsaus- übung als Augenoptiker in der Verordnung vom 17. D ezem ber 1985 über die Berufe der G esundheitspflege (SR L 806). Zur selbstständigen und ge- w erbsm ässigen Berufsausübung ist eine Berufsausübungsbew illigung des G esundheits- und Sozialdepartem entes erforderlich (vgl. § 1 und § 4 der Verordnung). D er Augenoptiker hat unter anderem über die nach ärztlicher Verordnung oder eigener Brillenglasbestim m ung angefertigten Brillen und Kontaktlinsen Aufzeichnungen zu m achen und diese w ährend zehn Jahren aufzubew ahren, in einem separaten R aum Brillengläser zu bestim m en und Kontaktlinsen anzupassen, bei Verm utung krankhafter Augenveränderun- gen eine augenärztliche U ntersuchung zu em pfehlen, sich an ärztliche R e- zepte zu halten, H eilbehandlungen von Augen und die Abgabe von Arznei- m itteln zu unterlassen (§ 13 der Verordnung). Für das Bestim m en von Bril- lengläser und das Anpassen von Kontaktlinsen ist der Ausw eis über die höhere eidgenössische Fachprüfung als Augenoptiker oder ein gleichw erti- ges ausländisches D iplom nötig (§ 12 Abs. 2 der Verordnung). D am it steht fest, dass die selbstständige Ausübung des Augenoptikerbe- rufs im Kanton Luzern im Sinne der R ichtlinie 92/51/EW G reglem entiert ist. 3.2 D as europäische R echt unterscheidet spezielle und allgem eine Anerken- nungsrichtlinien. Erstere beruhen auf dem Prinzip der vorgängigen H arm o-11 nisierung der Ausbildung, letztere auf dem Prinzip des gegenseitigen Ver- trauens in die Ausbildung der anderen M itgliedstaaten (vgl. Botschaft, a.a.O ., S. 6347 f.). Sieben sektorielle R ichtlinien w urden nach dem System der H arm onisierung gestaltet und erm öglichen dam it sechs m edizinischen und param edizinischen Berufen (Arzt, Zahnarzt, Tierarzt, Apotheker, Pfle- gepersonal in allgem einer Pflege, H ebam m e) sow ie Architekten die auto- m atische Anerkennung (vgl. W ILD , a.a.O ., S. 396 f.; SC H N EID ER , a.a.O ., S. 167). D ie allgem eine Anerkennungsregelung, w elche nicht für bestim m te berufli- che Tätigkeiten gilt, setzt sich aus der R ichtlinie 89/48/EW G des R ates vom 21. D ezem ber 1988 über eine allgem eine R egelung zur Anerkennung der H ochschuldiplom e, die eine m indestens dreijährige Berufausbildung abschliessen (ABl. 1989 L 019 S. 16, im Folgenden: R ichtlinie 89/48/EW G ) sow ie aus der R ichtlinie 92/51/EW G des R ates vom 18. Juni 1992 über eine zw eite allgem eine R egelung zur Anerkennung beruflicher Befähi- gungsnachw eise in Ergänzung zur R ichtlinie 89/48/EW G (ABl. L 209 S. 25, im Folgenden: R ichtlinie 92/51/EW G ) zusam m en. 3.3 D ie beiden allgem einen R ichtlinien 89/48/EW G und 92/51/EW G stützen sich auf die Art. 49, Art. 57 Abs. 1 und Art. 66 des Vertrages zur G ründung der Europäischen W irtschaftsgem einschaft und bezw ecken, dass Angehö- rige der M itgliedstaaten als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte ih- ren Beruf auch in einem anderen M itgliedstaat ausüben können als in dem jenigen, in dem sie ihre beruflichen Q ualifikationen erw orben haben (vgl. einleitende Bem erkungen der R ichtlinien 89/48/EW G und 92/51/EW G , 1. Abs.). Von der R ichtlinie 89/48/EW G erfasst w erden Studienabschlüsse nach ei- nem Studium von m indestens drei Jahren (vgl. Art. 1 Bst. a 2. G edanken- strich der R ichtlinie 89/48/EW G ; SC H N EID ER , a.a.O ., S. 239; W ILD , a.a.O ., S. 399). D ie R ichtlinie 92/51/EW G bezieht sich auf die Sekundarschulbil- dung sow ie die kurzen postsekundären Studiengänge von m indestens ei- nem Jahr und alle im Anhang C der R ichtlinie aufgeführten Studiengänge (vgl. E. 9 der R ichtlinie 92/51/EW G und Art. 1 der R ichtlinie 92/51/EW G ; SC H N EID ER , a.a.O ., S. 239; Bundesam t für Berufsbildung und Technologie, Bericht 2001, a.a.O ., S. 28 f.). D ie Beschw erdeführerin hat 1993 in der Schw eiz das Fähigkeitszeugnis als Augenoptikerin erw orben. Sie hat in D eutschland (H erkunftsstaat) eine Ausbildung zur M eisterin im Augenoptikerhandw erk absolviert. Sow ohl der M eistertitel im Augenoptikerhandw erk in D eutschland (H er- kunftsstaat) w ie auch das D iplom des Augenoptikers in der Schw eiz (Auf- nahm estaat) sind Berufsabschlüsse im postsekundären Bereich, deren Ausbildungen w eniger als drei Jahre dauern (vgl. § 49 des G esetzes der Bundesrepublik D eutschland vom 17. Septem ber 1953 zur O rdnung des H andw erks [konsolidierte Fassung, BG BI I 1953, 1411, im Folgenden: H w O ] und § 2 der Verordnung der Bundesrepublik D eutschland vom 4. M ärz 1997 über die Berufsausbildung zum Augenoptiker/zur Augenopti- kerin [im Folgenden: AugO ptAusbV 1997] sow ie Art. 23 und Art. 10 des 12 R eglem ents vom 12. Juni 1991 über die D urchführung der H öheren Fach- prüfung im Augenoptikerberuf [Prüfungsreglem ent]). D ie berufliche Tätig- keit des Augenoptikers w ird zudem w eder von einer sektoriellen R ichtlinie noch von einer in Anhang A der R ichtlinie 92/51/EW G aufgeführten R ichtli- nie erfasst (vgl. Art. 2 Abs. 2 der R ichtlinie 92/51/EW G ). D aher ist für den Beruf des Augenoptikers die R ichtlinie 92/51/EW G anw endbar. 3.4 D ie Beschw erdeführerin ist Schw eizer Bürgerin und hat in D eutschland eine postsekundäre Ausbildung absolviert, w elche sie in der Schw eiz aner- kennen lassen w ill. N ach Art. 2 Abs. 1 der R ichtlinie 92/51/EW G erstreckt sich der Anw en- dungsbereich dieser R ichtlinie auf alle Angehörigen eines M itgliedstaates, die als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte einen reglem entierten Beruf in einem Aufnahm estaat ausüben w ollen. N ach dem W ortlaut von Art. 2 Abs. 1 ist nicht klar, ob sich die R ichtlinie auch auf Inländer bezieht, w elche eine im Ausland getätigte Ausbildung anerkennen lassen w ollen. Für die Auslegung der Begriffe des G em einschaftsrechts ist die R echtspre- chung des G erichtshofes der Europäischen G em einschaften (EuG H ) bis zum Zeitpunkt vor der U nterzeichnung des Abkom m ens zu berücksichtigen (Art. 16 Abs. 2 FZA "acquis com m unautaire" auf dem Stand vom 21. Juni 1999; BR EITEN M O SER /ISLER , a.a.O ., S. 1011). D er G erichtshof der Eu- ropäischen G em einschaften hat in Vorabentscheidungen erkannt, dass die Freizügigkeit der Arbeitnehm er und das N iederlassungsrecht im System der G em einschaft grundlegende Freiheiten darstellten, "die nicht voll ver- w irklicht w ären, w enn die M itgliedstaaten die Anw endung des G em ein- schaftsrechts denjenigen ihrer Staatsangehörigen versagen dürften, die von den im G em einschaftsrecht vorgesehenen Erleichterungen G ebrauch gem acht und dank dieser Erleichterung berufliche Q ualifikationen in einem anderen M itgliedstaat als dem jenigen erw orben haben, dessen Staatsan- gehörigkeit sie besitzen" (vgl. U rteil vom 31. M ärz 1993 in der R echtssa- che C -19/92, Kraus, Sam m lung der R echtsprechung [Slg.], I-1663, R and- nr. 16 und U rteil vom 6. O ktober 1981 in der R echtssache 246/80, Broek- m eulen, Slg., 2311, R andnrn. 18 ff.; vgl. SC H N EID ER , a.a.O ., S. 260; JAC Q U ES PER TEK, U ne dynam ique de la reconnaissance des diplôm es à des fins pro- fessionelles et à des fins académ iques: réalisations et nouvelles réflexi- ons, in: La reconnaissance des qualifications dans un espace européen des form ations et des professions, Bruxelles 1998, S. 189 f.; e contrario hat das Bundesgericht festgehalten, dass das Freizügigkeitsabkom m en Schw eizer Bürgern ohne grenzüberschreitenden Anknüpfungspunkt keine R echte einräum t und deren R echtsstellung sich grundsätzlich nach dem Landesrecht richtet, vgl. BG E 130 I 26 E. 1.2.3 und BG E 129 II 249 E. 4.3 und 5.1). 3.5 W ird der Zugang zu einem reglem entierten Beruf oder dessen Ausübung im Aufnahm estaat von dem Besitz eines D iplom s im Sinne der R ichtlinie 92/51/EW G oder der R ichtlinie 89/48/EW G abhängig gem acht, kann der Aufnahm estaat einem Angehörigen eines M itgliedstaates, der im Besitz ei- nes D iplom s im Sinne dieser R ichtlinien ist, grundsätzlich nicht den Zu- gang oder die Ausübung eines reglem entierten Berufes w egen m angelnder 13 Q ualifikation verw eigern, w enn dieses D iplom Zugangs- oder Ausübungs- voraussetzung für den entsprechenden Beruf im H erkunftsstaat ist (Art. 3 Bst. a der R ichtlinie 92/51/EW G ). Als D iplom e im Sinne der R ichtlinie 92/51/EW G gelten Ausbildungsnach- w eise, die in einem M itgliedstaat von einer nach dessen R echts- und Ver- w altungsvorschriften bestim m ten zuständigen Stelle ausgestellt w erden, und aus denen hervorgeht, dass der D iplom inhaber erfolgreich einen nicht in Art. 1 Bst. a der R ichtlinie 89/48/EW G genannten postsekundären Aus- bildungsgang von m indestens einem Jahr oder eine Teilzeitausbildung von entsprechender D auer oder einen der in Anhang C ausgeführten Ausbil- dungsgänge absolviert hat (Art. 1 Bst. a 1. G edankenstrich und 2. G edan- kenstrich Ziff. i der R ichtlinie 92/51/EW G ). D ie Schw eizerischen H öheren Fachprüfungen für Augenoptiker fallen unter Anhang C der R ichtlinie 92/51/EW G (vgl. dazu Bundesam t für Berufsbil- dung und Technologie, Bericht 2001, a.a.O ., S. 28 f.). D er M eistertitel der Beschw erdeführerin ist von der H andw erkskam m er Kassel ausgestellt w orden. H ierbei handelt es sich um eine Körperschaft des öffentlichen R echts, w elche zur Vertretung der Interessen des H and- w erks errichtet w orden ist (vgl. § 90 Abs. 1 H w O ). D er M eistertitel der Be- schw erdeführerin ist daher von einer zuständigen Stelle ausgestellt w or- den. D er deutsche Augenoptikerm eister ist in Anhang C N um m er 2 (Bil- dungs- und Ausbildungsgänge zum "M eister" für die nicht unter die R ichtli- nien des Anhangs A fallenden handw erklichen Tätigkeiten) der R ichtlinie 92/51/EW G aufgeführt. Beim M eistertitel in D eutschland (H erkunftsstaat) handelt es sich som it ebenfalls um ein D iplom im Sinne der R ichtlinie 92/51/EW G . D as Augenoptikerhandw erk in D eutschland stellt ein zulassungspflichtiges H andw erk dar. D ie Ausbildungsbezeichnung M eister/M eisterin in Verbin- dung m it einem zulassungspflichtigen H andw erk darf nur führen, w er für dieses zulassungspflichtige H andw erk die M eisterprüfung bestanden hat (vgl. § 1 i.V.m . Anlage A N r. 33 H w O sow ie § 51 H w O ). Insofern ist dieser Beruf auch in D eutschland reglem entiert (vgl. auch den Leitfaden für die allgem eine R egelung zur Anerkennung der beruflichen Befähigungsnach- w eise der Europäischen Kom m ission, Anhang 1). D er M eistertitel berech- tigt zur selbstständigen Berufsausübung und zur Lehrlingsausbildung (vgl. § 45 Abs. 2 H w O ). G rundsätzlich kann die Schw eiz daher der Beschw erdeführerin den Zu- gang oder die Ausübung des reglem entierten Berufes nicht w egen m an- gelnder Q ualifikation verw eigern. 3.6 H ingegen hat der Aufnahm estaat das R echt, Ausbildung und Berufserfah- rung m it seinen Anforderungen zu vergleichen und eine Anerkennung der D iplom e als gleichw ertig abzulehnen, w enn die Ausbildung des Antragstel- lers sich in Bezug auf D auer, Inhalt oder die Tätigkeitsbereiche w esentlich unterscheidet. D ie Kom pensation unterschiedlicher Ausbildungsdauer kann durch den N achw eis von Berufserfahrung erbracht w erden (Art. 4 14 Abs. 1 Bst. a der R ichtlinie 92/51/EW G ). Im Falle von unterschiedlichen Ausbildungsinhalten darf der Aufnahm estaat vom Antragsteller verlangen, dass er einen Anpassungslehrgang absolviert oder eine Eignungsprüfung ablegt (Art. 4 Abs. 1 Bst. b der R ichtlinie 92/51/EW G ; N ATSC H , a.a.O ., S. 206 f., W ILD , a.a.O ., S. 400). M acht der Aufnahm estaat bei unterschiedli- chem Ausbildungsinhalt von der M öglichkeit eines Anpassungsinstrum en- tes G ebrauch, so m uss er dem Antragsteller die W ahl zw ischen dem An- passungslehrgang und der Eignungsprüfung lassen (Art. 4 Bst. b U nter- abs. 3 der R ichtlinie 92/51/EW G ; SC H N EID ER , a.a.O ., S. 257; JAC Q U ES PER TEK, L'Europe des diplôm es et des professions, Bruxelles 1994, S. 81). D er Auf- nahm estaat darf die Anpassungsinstrum ente des Art. 4 Abs. 1 Bst. a und b nicht kum ulativ anw enden (Art. 4 Abs. 2 der R ichtlinie 92/51/EW G ; SC H N EID ER , a.a.O ., S. 198; PER TEK, L'Europe des diplôm es et des professi- ons, a.a.O ., S. 80). 3.7 D as Bundesam t hat im vorliegenden Verfahren zu R echt erkannt, dass die Beschw erdeführerin die Anforderungen an die Ausbildungsdauer (diese beträgt in der Schw eiz m indestens 8 Jahre, vgl. Art. 10 Prüfungsregle- m ent) erfüllt. H ingegen stellte das Bundesam t in der ursprünglich angefochtenen Verfü- gung vom 15. D ezem ber 2005 (Beschw erdeverfahren R EKO /EVD H A/2006-15) fest, dass die M eisterprüfung in D eutschland m it der H öheren Fachprüfung inhaltlich nicht vergleichbar und som it nicht gleichw ertig sei, w eshalb es in den Fächern Pathologie und Allgem eine O ptik & Instrum ente Ausgleichsm assnahm en anordnete. M it Verfügung vom 28. Februar 2006 zog das Bundesam t diese Verfügung teilw eise in W iedererw ägung, in dem es die von N ._______ an der H öheren Fachprüfung 2003 erfolgreich abge- legte Teilprüfung im Fach Pathologie bei der Beurteilung der G leichw ertig- keit berücksichtigte und neu entschied, dass sich die Eignungsprüfung oder der einjährige Anpassungslehrgang nur noch auf das Fach Allgem ei- ne O ptik & Instrum ente beschränke. Insofern m acht das Bundesam t in der angefochtenen Verfügung vom 28. Februar 2006 von Art. 4 Abs. 1 Bst. b der R ichtlinie 92/51/EW G G e- brauch, w onach der Aufnahm estaat im Falle von unterschiedlichem Inhalt der Ausbildung als Kom pensation von der G esuchstellerin einen Anpas- sungslehrgang oder eine Eignungsprüfung verlangen kann. D ie Frage, ob sich die M eisterprüfung im Augenoptikerhandw erk inhaltlich w esentlich von der H öheren Fachprüfung des Augenoptikers unterscheidet und das Bundesam t als Voraussetzung für die Anerkennung der G leich- w ertigkeit deutscher M eistertitel zu R echt eine Ausgleichsm assnahm e ver- langt, kann hier offen gelassen w erden, da die Beschw erde aus andern G ründen gutzuheissen ist. 4. D ie Beschw erdeführerin bringt vor, sie habe von 2001 bis 2003 am zw ei- jährigen Lehrgang der Schw eizerischen H öheren Fachschule für Augenop- tik in O lten teilgenom m en. W ie ihren Sem esterzeugnissen 2002/2003 ent- nom m en w erden könne, habe sie in allen vier Sem estern des Faches All- gem eine O ptik & Instrum ente genügende N oten erreicht. D er Besuch des 15 zw eijährigen Lehrgangs an der H öheren Fachschule in O lten w erde dem in der Verfügung erw ähnten einjährigen Anpassungslehrgang bei W eitem ge- recht, w eshalb der einjährige Anpassungslehrgang als absolviert betrach- tet w erden m üsse. D am it m acht sie sinngem äss geltend, der vom Bundes- am t verlangte Anpassungslehrgang sei nicht verhältnism ässig. 4.1 N ach der R ichtlinie 92/51/EW G erkennt der einen Beruf reglem entierende M itgliedstaat die in einem anderen M itgliedstaat erw orbenen Befähigungs- nachw eise an und gestattet deren Inhabern in seinem H oheitsgebiet die Ausübung ihrer Tätigkeit unter den für Inländer geltenden Bedingungen. Es gilt der in Art. 3 der R ichtlinie 92/51/EW G niedergelegte G rundsatz des gegenseitigen Vertrauens in die Q ualität der in einem anderen M itglied- staat absolvierten Ausbildung und der gegenseitigen Anerkennung von D i- plom en. H ierzu bilden die Anpassungsinstrum ente des Art. 4 die Ausnah- m e und sind dem entsprechend restriktiv anzuw enden (SC H N EID ER , a.a.O ., S. 200). Führt jedoch ein Vergleich m it den im innerstaatlichen R echt vor- geschriebenen Kenntnissen und Fähigkeiten zur Feststellung, dass erheb- liche U nterschiede zw ischen der vorgeschriebenen und der erw orbenen Ausbildung bestehen und deren Kenntnis eine w esentliche Voraussetzung für eine Ausübung des Berufs im Aufnahm estaat ist, so bietet der Aufnah- m em itgliedstaat dem Antragsteller die M öglichkeit nachzuw eisen, dass er die fehlenden Kenntnisse und Fähigkeiten erw orben hat. Er m uss dem An- tragsteller die W ahl zw ischen dem Anpassungslehrgang und der Eig- nungsprüfung lassen (vgl. einleitende Bem erkungen der R ichtlinie 92/51/EW G ). Als "Anpassungslehrgang" gilt die Ausübung eines reglem en- tierten Berufs, die in dem Aufnahm estaat unter der Verantw ortung eines qualifizierten Berufsangehörigen erfolgt und gegebenenfalls m it einer Zu- satzausbildung einhergeht. D er Lehrgang ist G egenstand einer Bew ertung. D ie Einzelheiten des Anpassungslehrgangs und seine Bew ertung w erden von den zuständigen Behörden des Aufnahm estaates festgelegt (Art. 1 Bst. i der R ichtlinie 92/51/EW G ). Als "Eignungsprüfung" gilt eine aus- schliesslich die beruflichen Kenntnisse des Antragstellers betreffende und von den zuständigen Stellen des Aufnahm estaats durchgeführte Prüfung, m it der die Fähigkeit des Antragstellers, in diesem M itgliedstaat einen reg- lem entierten Beruf auszuüben, beurteilt w erden soll. D ie M odalitäten der Eignungsprüfung w erden von den zuständigen Behörden des Aufnahm e- staates festgelegt (Art. 1 Bst. j der R ichtlinie 92/51/EW G ). N ach dem W ortlaut von Art. 4 Abs. 1 Bst. b der R ichtlinie 92/51/EW G ("Ar- tikel 3 hindert den Aufnahm estaat nicht daran, vom Antragsteller ebenfalls zu verlangen, dass er einen höchstens dreijährigen Anpassungslehrgang absolviert oder eine Eignungsprüfung ablegt....") kom m t der zuständigen Behörde, dem Bundesam t, beim Entscheid, ob eine Ausgleichsm assnah- m e verlangt w erden soll, ein Entschliessungserm essen zu. D em Bundes- am t w ird durch das Erm essen ein Spielraum für den Entscheid im Einzel- fall eingeräum t. D ies bedeutet aber nicht, dass es in seiner Entscheidung völlig frei ist. Es hat innerhalb seines Entscheidungsspielraum s unter Be- rücksichtigung der R echtsgrundsätze der Erm essensausübung, die zw eck- m ässigste Lösung zu treffen. D as Bundesam t ist dabei an die Verfassung 16 gebunden und hat insbesondere das Verhältnism ässigkeitsprinzip zu befol- gen (H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 441; VPB 66.22 E. 3.5.2 m it H in- w eisen). 4.2 D er G rundsatz der Verhältnism ässigkeit stellt kein verfassungsm ässiges R echt, sondern bloss einen verfassungsm ässigen G rundsatz dar. D as ver- fassungsm ässige G ebot der Verhältnism ässigkeit um fasst nach Praxis und Lehre drei Elem ente, die kum ulativ beachtet w erden m üssen. Es verlangt, dass staatliche H oheitsakte für das Erreichen eines im übergeordneten öf- fentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet, notw endig und für den Be- troffenen zum utbar sind (BG E 131 I 91 E. 3.3, BG E 128 I 92 E. 2b, BG E 128 II 292 E. 5.1, BG E 126 I 112 E. 5b, je m it H inw eisen; R EN É R H IN O W , G rundzüge des Schw eizerischen Verfassungsrechts, Basel etc. 2003, R z. 1135 f.; JEAN -FR AN C O IS AU BER T/PASC AL M AH O N , Petit com m entaire de la C onstitution fédérale de la C onfédération suisse du 18 avril 1999, Zurich/Bâle/G enève 2003, Art. 5 R z. 12 f. und Art. 36 R z. 15 f.; H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 581). U ngeeignet ist eine M assnahm e dann, w enn sie am Ziel vorbeischiesst, d.h. keinerlei W irkungen im H inblick auf den angestrebten Zw eck entfaltet. Zu prüfen ist also die Zw ecktauglichkeit einer M assnahm e (H ÄFELIN / M Ü LLE R /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 587, m it H inw eisen; R H IN O W / KR ÄH EN M AN N , a.a.O ., N r. 58 IVa, S. 180; BG E 130 I 140 E. 5.3.6). D as staatliche H andeln m uss ferner erforderlich sein, das heisst es m uss grundsätzlich notw endig sein. Als erforderlich erw eist sich eine staatliche H andlung, w enn kein w eniger einschneidendes M ittel zur Verw irklichung des öffentlichen Interesses zur W ahl steht (zw eckkonform er m ildester Ein- griff). Verboten ist ein das unabdingbar N otw endige übertreffendes Vorge- hen. D ie M assnam e darf in sachlicher, räum licher, zeitlicher und personel- ler H insicht nicht über das N otw endige hinausgehen (R EN É R H IN O W , a.a.O ., R z. 1136; AU BER T/M AH O N , a.a.O ., Art. 36 R z. 16; YVO H AN G AR TN E R in: D ie Schw eizerische Bundesverfassung: Kom m entar/ hrsg. von BER N H AR D EH R E N ZE LLLER ... [et al.], Zürich etc. 2002, hiernach: Kom m entar, Art. 5 R z. 33 f.; H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 591). Schliesslich m uss die Verw altungsm assnahm e auch zum utbar sein. Sie ist nur gerechtfertigt, w enn sie ein vernünftiges Verhältnis zw ischen dem an- gestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten be- w irkt, w ahrt (H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 614; YVO H AN G AR TN ER , Kom - m entar, a.a.O ., Art. 36 R z. 24; AU BER T/M AH O N , a.a.O ., Art. 36 R z. 16). 4.3 Im angefochtenen Entscheid hat das Bundesam t in einem Fach (Allgem ei- ne O ptik & Instrum ente) Ausgleichsm assnahm en verlangt. M it den alterna- tiv verfügten Ausgleichsm assnahm en (einjähriger Anpassungslehrgang oder Eignungsprüfung) bezw eckt das Bundesam t, dass sich die Be- schw erdeführerin die ihr - nach M einung des Bundesam tes - fehlenden Kenntnisse im Fach Allgem eine O ptik & Instrum ente aneignen beziehungs- w eise direkt den N achw eis genügender Kenntnisse in diesem Fach durch Ablegen einer Prüfung erbringen kann. 17 In den Berufen des G esundheitsw esens - w ie Augenoptiker - besteht in der Tat ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass nur fähige Leute tä- tig sind, handelt es sich doch gerade bei der G esundheit um ein R echts- gut, das des gew erbepolizeilichen Schutzes in hohem M asse bedarf (vgl. BG E 125 I 322 E. 3d, BG E 125 I 335 E. 3b, BG E 112 Ia 322 E. 4c m it H in- w eisen). Ausser Frage steht, dass die vorliegend verfügten Ausgleichs- m assnahm en geeignet sind, nachzuw eisen, dass der Inhaber eines aus- ländischen D iplom s über die nötigen Kenntnisse verfügt, die zur Berufs- ausübung als Augenoptiker unerlässlich sind. In diesem Sinne kann die Zw ecktauglichkeit der verlangten Ausgleichsm assnahm en bejaht w erden. D er vom Bundesam t alternativ verfügte einjährige Anpassungslehrgang besteht einerseits aus einer obligatorischen Ausbildung an der H öheren Fachschule für Augenoptik in O lten im Fach Allgem eine O ptik & Instrum en- te und andererseits aus einem Praktikum unter Anleitung eines diplom ier- ten Augenoptikers. D er Schw eizerische O ptikverband (SO V) führt die H öheren Fachprüfungen für Augenoptiker durch und bietet m it der H öheren Fachschule für Augen- optik einen zw eijährigen (fakultativen) Ausbildungsgang an. D as Bundes- am t hat in der angefochtenen Verfügung den Schw eizer O ptikverband m it der D urchführung der angeordneten Ausgleichsm assnahm en beauftragt. Auf G rund der Stellungnahm e des Schw eizer O ptikverbandes vom 5. M ärz 2007 ergibt sich bezüglich der Ausgestaltung des Anpassungslehrganges Folgendes: D ie Absolventen des einjährigen Anpassungslehrgangs besuchen den or- dentlichen U nterricht an dem auch die Absolventen des (2-jährigen) Voll- zeitstudium s der H öheren Fachschule für Augenoptik teilnehm en. D er Lehrgang beinhaltet den Besuch des 3. und 4. Sem esters der H öheren Fachschule in O lten. Es gelten inhaltlich die gleichen Anforderungen w ie bei den Absolventen der schw eizerischen Ausbildung, identisch sind auch die Lehrm ittel und die D ozenten. D ie Bew ertung des Ausbildungslehrgan- ges erfolgt im R ahm en der ordentlichen Sem esterprüfungen (vgl. auch "M erkblatt Ausgleichsm assnahm en im Bereich O ptik" des BBT vom Sep- tem ber 2006 sow ie die [e-m ail-] Auskunft des Schw eizer O ptikverbandes vom 29. Juni 2006 an die Beschw erdeführerin). D ie Sem esterprüfungen bestehen jew eils aus zw ei schriftlichen Einzelprüfungen, und die erforderli- che Schlussbew ertung pro Ausbildungsfach bildet der D urchschnitt aller vier Einzelprüfungen. Einzig der Bew ertungsraster w eicht von dem jenigen der norm alen Prüfungen der Schule ab. Bei der Bew ertung w erden die vom BBT verfügten Bew ertungskriterien der Eignungsprüfung auch für den Anpassungslehrgang übernom m en, indem die Anforderungen für ein "ge- nügend" 50 % der m öglichen Punktzahl (gegenüber 60 % bei den regulä- ren Kursteilnehm ern) betragen. Im w eitern w eist der Schw eizer O ptikver- band darauf hin, dass der Lehrgang vom Arbeitgeber in Form eines Ar- beitszeugnisses als erfüllt bestätigt w erden m üsse. D iese Forderung be- treffe den Schw eizer O ptikverband als Kursanbieter nicht und sei durch den Arbeitgeber vorzunehm en.18 4.4 D ie Beschw erdeführerin nahm von 2001 bis 2003 am Vollzeitstudium der Schw eizerischen H öheren Fachschule für Augenoptik in O lten teil (vgl. Se- m esterzeugnisse 2002/2003). D as Fach "Allgem eine O ptik & Instrum ente", für w elches das Bundesam t in der angefochtenen Verfügung Ausgleichs- m assnahm en verlangt, w urde in allen vier Sem estern unterrichtet und ge- prüft. In diesem Fach erhielt die Beschw erdeführerin im 1. Sem ester die N ote 4.5, im 2. Sem ester die N ote 5.0, im 3. Sem ester die N ote 4.0 und im 4. Sem ester die N ote 4.5. D am it hat die Beschw erdeführerin in diesem Fach (nach dem strengeren Bew ertungsm asstab der regulären Kursteil- nehm er) im 3. und 4. Sem ester genügende N oten (N oten 4.0 und 4.5) er- zielt. N ach Auskunft des Schw eizer O ptikverbandes endet der letzte ordentliche Lehrgang der Schw eizerischen H öheren Fachschule für Augenoptik im Septem ber 2007. D as R eglem ent für H öhere Fachprüfungen im Augenopti- kerberuf von 1991 w erde voraussichtlich im Jahr 2011 aufgehoben. Ab 2010 w ürden durch die Fachhochschule N ordw estschw eiz die ersten Ba- chelor-Ausw eise in O ptom etrie abgegeben (vgl. Stellungnahm e des Schw eizer O ptikverbandes vom 5. M ärz 2007 S. 2). Solange das aktuelle R eglem ent der H öheren Fachprüfung in Kraft sei, seien auch die entspre- chenden Ausgleichsm assnahm en sichergestellt. D a nach Angaben des SO V beim Anpassungslehrgang inhaltlich die glei- chen Anforderungen an die Absolventen der H öheren Fachschule gestellt w erden und feststeht, dass sich die Anforderungen seit 1991 (Inkrafttreten des Prüfungsreglem ents) nicht geändert haben, D ozenten und Lehrm ittel die gleichen sind w ie im ordentlichen U nterricht, ist daraus zu schliessen, dass die Beschw erdeführerin - w ie sie zu R echt geltend m acht - einen identischen Lehrgang an der Schule in O lten bereits 2003 m it genügenden N oten im Fach "Allgem eine O ptik & Instrum ente" abgeschlossen und sie dam it den N achw eis der nötigen Kenntnisse im entsprechenden Fach er- bracht hat. D aher erw eist sich im konkreten Fall die vom Bundesam t ver- langte einjährige Ausbildung (gleichen Inhaltes) an der H öheren Fachschu- le für Augenoptik als nicht erforderlich und dam it unzulässig. 4.5 Im w eitern ordnete das Bundesam t an, dass der einjährige Anpassungs- lehrgang in der Schw eiz unter der Anleitung eines diplom ierten Augenopti- kers zu erfolgen habe und m it Bestätigung des Begleiters nachgew iesen w erden m üsse. Im M erkblatt des BBT w ird hiezu festgehalten, dass der Lehrgang vom Arbeitgeber in Form eines Arbeitszeugnisses als erfüllt be- stätigt w erden m üsse. D as BBT em pfehle, die Absolventen eines Prakti- kum s w ie ausgebildete Personen anzusehen, die ihre Ausbildung gem äss Verfügung vervollständigen. D ie Bezahlung solle sich grundsätzlich nach den Ansätzen eines Augenoptikers richten (vgl. M erkblatt S. 3). D ie Beschw erdeführerin verfügt seit Abschluss der Lehre 1993 über eine langjährige Berufserfahrung als Augenoptikerin, w as die beigelegten Ar- beitszeugnisse bestätigen. D em Arbeitszeugnis der "D ._______" in X._______ (LU ) vom 22. D ezem ber 2004 ist zu entnehm en, dass die Be- schw erdeführerin vom 1. D ezem ber 2003 bis 31. D ezem ber 2004 in die-19 sem U nternehm en als Augenoptikerin tätig w ar und ihr Aufgabengebiet un- ter anderem die Kundenberatung, Kontaktlinsenanpassungen, N achkont- rollen und Kontaktlinsenverkauf, die R efraktion sow ie W erkstattarbeiten um fasste. D ie Vorgesetzte, eine eidgenössisch diplom ierte Augenoptikerin, führte in ihrem Arbeitszeugnis aus, dass die Beschw erdeführerin ihre Auf- gaben im m er zu ihrer vollen Zufriedenheit ausgeführt habe und äusserst zuverlässig gew esen sei. In einer Arbeitsbestätigung des selben U nterneh- m ens vom 30. Juni 2005 bescheinigt die Vorgesetzte, dass die Beschw er- deführerin vom 16. M ai 2005 bis 30. Juni 2005 als Stellvertretung der ab- w esenden R efraktionistin und Kontaktlinsenspezialistin angestellt w ar. Som it kann das vom Bundesam t im R ahm en des Anpassungslehrgangs verlangte einjährige Praktikum unter Anleitung eines diplom ierten Augen- optikers als erfüllt betrachtet w erden. Auf G rund der guten Q ualifikation durch den Arbeitgeber ist davon auszu- gehen, dass die Beschw erdeführerin in ihrer beruflichen Tätigkeit über die notw endigen Fähigkeiten und Kenntnisse einer Augenoptikerin verfügt und sich auch über die erforderlichen Kenntnisse im Fach "Allgem eine O ptik & Instrum ente" ausgew iesen hat. 5. Zusam m enfassend ergibt sich, dass die Beschw erdeführerin auf G rund ih- rer (höheren) Ausbildung in der Schw eiz sow ie der übrigen beruflichen Tä- tigkeit über genügende Kenntnisse im Fach Allgem eine O ptik & Instrum en- te verfügt und die Anforderungen an den vom Bundesam t angeordneten einjährigen Anpassungslehrgang (Schulbesuch und Praktikum ) bereits im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides erfüllt w aren. D as Bundesam t hat zu U nrecht die von der Beschw erdeführerin - nebst der Ausbildung in D eutschland - erw orbenen Kenntnisse in seinem Entscheid nicht berück- sichtigt. D a Ausgleichsm assnahm en (Anpassungslehrgang oder Eignungs- prüfung) alternativ zu verfügen sind und die Beschw erdeführerin die Anfor- derungen an den einjährigen Anpassungslehrgang erfüllt, erw eist sich die Anordnung von Ausgleichsm assnahm en als nicht nötig und dam it unver- hältnism ässig. D ie Voraussetzungen für die Anerkennung der G leichw er- tigkeit des M eistertitels sind im konkreten Fall gegeben. D ies führt dazu, dass die angefochtenen Ausgleichsm assnahm en ersatzlos aufzuheben sind. 6. D ie Beschw erde ist gutzuheissen und die Verfügung des Bundesam tes vom 28. Februar 2006 aufzuheben. Es w ird festgestellt, dass der am 7. Juni 2005 in D eutschland verliehene M eistertitel im Augenoptikerhand- w erk m it dem eidgenössischen D iplom als Augenoptiker gleichw ertig ist. D as Bundesam t w ird angew iesen, der Beschw erdeführerin eine G leichw er- tigkeitsbestätigung auszustellen. 7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist die Beschw erdeführerin obsiegen- de Partei. D ie Verfahrenskosten sind in der R egel von der unterliegenden Partei zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 Vw VG ). Keine Verfahrenskosten w er- den Vorinstanzen auferlegt (vgl. Art. 63 Abs. 2 Vw VG ). D er von der Be- schw erdeführerin am 16. M ärz 2006 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 900.- ist ihr zurückzuerstatten.20 8. D ie Beschw erdeinstanz kann der ganz oder teilw eise obsiegenden Partei von Am tes w egen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erw ach- sene notw endige und verhältnism ässig hohe Kosten zusprechen (Art. 64 Abs. 1 Vw VG ). D ie Beschw erdeführerin w ar im vorliegenden Verfahren nicht vertreten, und auch sonst sind ihr keine anrechenbaren Kosten in diesem Sinn entstanden. D aher ist keine Parteientschädigung zuzuspre- chen. 9. G egen diesen Beschw erdeentscheid kann innert 30 Tagen beim Eidgenös- sischen Bundesgericht Beschw erde in öffentlich-rechtlichen Angelegenhei- ten eingereicht w erden (Art. 82 Bst. a und Art. 86 Abs. 1 Bst. a i.V.m . Art. 100 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BG G , SR 173.110, in Kraft seit 1. Januar 2007, AS 2006 1205]). D em nach erkennt das B undesverw altungsgericht: 1. D ie Beschw erde w ird gutgeheissen und die Verfügung des Bundesam tes für Berufsbildung und Technologie vom 28. Februar 2006 aufgehoben. Es w ird festgestellt, dass der am 7. Juni 2005 in D eutschland verliehene M eistertitel im Augenoptikerhandw erk m it dem eidgenössischen D iplom als Augenoptiker gleichw ertig ist. D as Bundesam t w ird angew iesen, der Be- schw erdeführerin eine G leichw ertigkeitsbestätigung auszustellen. 2. Es w erden keine Verfahrenskosten auferlegt. D er Kostenvorschuss von Fr. 900.- w ird der Beschw erdeführerin aus der G erichtskasse zurückerstat- tet, sobald dieses U rteil in R echtskraft erw achsen ist. 3. Es w ird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. D ieses U rteil w ird eröffnet: - der Beschw erdeführerin (m it G erichtsurkunde) - der Vorinstanz (m it G erichtsurkunde; R ef-N r. 353/han/7180) - dem Eidgenössischen Volksw irtschaftsdepartem ent (m it G erichtsurkun- de) D er Abteilungspräsident: D ie G erichtsschreiberin: Bernard M aitre Barbara Aebi R echtsm ittelbelehrung D ieses U rteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schw eizerischen Bundesgericht in Lausanne angefochten w erden. Versand am : 4. Juni 2007