2001-1401 5181 ad 01.401 Initiative parlementaire Loi sur le Parlement (LParl) Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 1er mars 2001 Avis du Conseil fédéral du 22 août 2001 Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Conformément à l’art. 21quater, al. 4, de la loi sur les rapports entre les conseils, nous vous soumettons ci-après notre avis sur le rapport du 1 er mars 2001 de la Commis- sion des institutions politiques du Conseil national concernant l’initiative parlemen- taire «loi sur le Parlement». Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 22 août 2001 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz5182 Avis 1 Introduction La Constitution f édérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) apporte, dans le domaine du droit parlementaire, plusieurs pr écisions ou modifications qui touchent directe- ment aux rapports entre le l égislatif et l’exécutif et qui obligent à adapter la l égisla- tion, en particulier la loi sur les rapports entre les conseils (LREC; RS 171.11). Les adaptations impératives exigées par la Cst. ont été apportées à la LREC lors de la ré- vision partielle du 8 octobre 1999 (cf. l ’initiative parlementaire Loi sur les rapports entre les conseils. Adaptations à la nouvelle Cst. Rapport de la Commission des ins- titutions politiques du Conseil national du 7 mai 1999; FF 1999 4471 ss, et l’avis du Conseil fédéral du 7 juin 1999; FF 1999 5299 ss). Selon la conception retenue alors, les révisions du droit parlementaire allant au-del à de la seule adaptation à la Consti- tution devaient être opérées dans le cadre d’une révision totale de la LREC. Le Con- seil fédéral a approuvé expressément cette démarche (FF 1999 5300). Donnant suite à l’invitation faite par la pr ésidente de la Commission des institutions politiques du Conseil national (commission) par lettre du 1 er mars 2001, il se prononce ci-apr ès sur le projet de loi sur le Parlement présenté par ladite commission. Dans son rapport explicatif du 1 er mars 2001, la commission souligne à juste titre que toute r éforme des institutions de direction de l ’Etat doit s ’inscrire dans une ap- proche globale du contexte politique et institutionnel. Une telle approche doit non seulement s’intéresser à la fa çon dont les plus hautes autorit és de la Conf édération agissent l’une par rapport à l’autre du point de vue du droit public, mais aussi int é- grer les évolutions de la société. Les exigences auxquelles l’Etat doit répondre n’ont cessé d’augmenter depuis le mi- lieu du si ècle dernier. La Conf édération a été investie d ’attributions nouvelles dans une trentaine de domaines tels que les transports, l ’environnement, la communica- tion et l ’énergie. La mondialisation ayant pour effet d ’accroître l’influence que les organisations non gouvernementales et les consortiums internationaux exercent sur la politique, la Confédération est appelée à conclure de plus en plus d ’accords inter- nationaux pour pouvoir d éfendre efficacement ses int érêts. A cela s ’ajoute, en Suisse, l’emploi croissant qui est fait des instruments de la démocratie directe. Enfin, l’Etat doit relever le d éfi posé par les nouvelles techniques de communication, une quantité très dense d ’informations fiables ou non fiables se r épandant à une vitesse fulgurante par l’intermédiaire des moyens de communication les plus divers. Les besoins auxquels l ’Etat doit r épondre depuis plusieurs d écennies sont fonda- mentalement nouveaux, mais aussi beaucoup plus nombreux. Nagu ère, c ’étaient d’abord le Parlement et des tiers, et non le gouvernement, qui usaient des interven- tions ou des initiatives populaires pour pousser la Conf édération à assumer de nou- velles tâches ou les pouvoirs publics à étoffer leurs prestations. L ’élargissement des tâches d évolues à l ’Etat, l ’interdépendance des pays, l ’apparition de nouveaux moyens de communication et le recours croissant, en Suisse, aux possibilit és qu’offre la d émocratie directe, influencent aujourd ’hui très largement les processus de décision politiques. Les citoyens attendent de l’Etat qu’il agisse dans le respect de la loi, mais aussi avec efficacit é; ils attendent de lui qu ’il exerce v éritablement son pouvoir politique, c’est-à-dire qu’il conduise et planifie son action selon une vision à long terme. Aujourd ’hui, comme le dit Samuel Schmid, l ’Etat est moins évalué en5183 fonction de la l égalité de son action qu ’en fonction de son efficacit é (Aufträge an den Bundesrat, in: Thomas S ägesser (Hrsg.), Die Bundesbeh örden, Berne 2000, p. 96). On veut que la direction de l ’Etat soit efficace et efficiente, qu ’elle soit à même de faire face aux d éfis nationaux et internationaux. Pour être efficace et effi- ciente, elle doit savoir anticiper suffisamment t ôt les probl èmes et d évelopper des solutions adéquates. Et si l ’on veut que les d écisions de l’Etat soient bien accept ées par la population, il faut qu ’elles soient élaborées selon un processus d émocratique et transparent. Les organes de direction de l’Etat sont d’abord le Parlement et le gouvernement, qui apportent l’un et l ’autre une contribution propre à la d éfinition de la politique. La nouvelle Constitution – tout comme celles de 1848 et de 1874 – assigne aux plus hautes autorités de la Conf édération des fonctions premi ères qui leur appartiennent en propre: l ’Assemblée fédérale est investie avant tout du pouvoir de l égiférer (art. 164 Cst.), de la souverainet é financière (art. 167 Cst.), de la haute surveillance (art. 169 Cst.) et de la comp étence d’élire les membres du Conseil f édéral et les juges du Tribunal fédéral (art. 168 Cst.). Le Conseil fédéral est chargé de la conduite de l’Etat et de l ’exécution du droit (art. 174 Cst.). Ces deux organes ont qualit é d ’«autorité suprême» dans l’exercice de leurs fonctions premi ères. La Constitution leur impose toutefois de coop érer étroitement. En effet, le Conseil f édéral participe à l ’élabo- ration de la l égislation et à la gestion financi ère, puisqu’il est charg é de soumettre des projets d’acte législatif à l’Assemblée fédérale (art. 181 et 183) et d ’édicter des règles de droit, dans la mesure o ù la Constitution ou la loi l ’y autorisent (art. 182 Cst.); l’Assemblée fédérale, quant à elle, participe à la planification et à la politique extérieure (art. 166 et 173, al. 1, let. g, Cst.) et peut confier des mandats au Conseil fédéral (art. 171 Cst.). La Constitution institue entre l ’exécutif et le l égislatif un équilibre qui vise un par- tage équitable des t âches, des responsabilit és et du pouvoir. Cet équilibre est dans l’intérêt de l’Etat et de la société, et il doit être rigoureusement respecté dans la mise en œ uvre de la l égislation. Il faut donc voir dans la r évision totale de la LREC une occasion d ’organiser de fa çon optimale la coop ération entre ces deux pouvoirs et d’opérer un partage clair de leurs fonctions et de leurs responsabilit és. Le Conseil fédéral est convaincu que le mod èle de partage des pouvoirs ainsi compris est seul à même de permettre à l’Etat de s ’acquitter de ses t âches de fa çon efficiente et effi- cace. C’est d’ailleurs ce à quoi le Conseil f édéral s’emploie à travers sa r éforme de la direction de l’Etat. Mais cela ne saurait suffire. La r éforme du droit parlementaire offre bien davantage, selon lui, l ’occasion pour le Parlement et pour le gouverne- ment d’œuvrer au même but, dans le sens de l’approche globale décrite plus haut. Le Conseil f édéral approuve les efforts d éployés par le Parlement pour am éliorer l’information des d éputés et des organes parlementaires. L ’amélioration de l ’infor- mation optimisera la l égislation et permettra d ’en orienter l ’exécution à un stade précoce de l ’élaboration du droit, mais aussi, et surtout, elle servira le d ébat public sur les questions politiques d’actualité. Il est dans l’intérêt de l’Etat que le Parlement assure au mieux l ’information du public; la l égitimité de l ’action de l ’Etat ne peut que s’en trouver renforcée. Si l’on veut que l ’Etat maîtrise les évolutions politiques et sociales esquiss ées plus haut, il faut imp érativement qu’il soit dirig é de mani ère efficace et efficiente. Cette efficacité même pose des limites à la coopération entre les pouvoirs – ou, plus exac- tement, à l’«influence» qu’ils exercent l’un sur l’autre – dans la mesure o ù les déci- sions doivent être prises en temps opportun et les responsabilités clairement définies.5184 Le Conseil fédéral ne s’oppose donc pas à ce que le Parlement participe à la planifi- cation des activit és de l ’Etat et lui confie des mandats, m ême dans le domaine de compétences que ce dernier lui a délégué. Le P-LParl comprend 170 articles. S’y ajoutent les dispositions d’autres lois qui tou- chent au Parlement et doivent être transférées dans la LParl, ainsi que certaines dis- positions des r èglements des conseils qui doivent prendre leur place dans la loi. Le Conseil fédéral suggère que soit examin é en d étail, à la lumi ère de l ’art. 164, al. 1, Cst., lesquels des éléments importants du projet doivent imp érativement être réglés au niveau de la loi et quelles dispositions pourraient éventuellement être déplacées dans un acte de rang inf érieur. Il faudrait en même temps réexaminer le projet sur la forme afin de s’assurer qu’il est clair, lisible et doté d’une structure cohérente. Le P-LParl r ègle l’organisation, les t âches et le fonctionnement de l ’Assemblée fé- dérale, ainsi que ses relations avec le Conseil f édéral et le Tribunal f édéral. Le Con- seil fédéral ne se prononcera pas sur les éléments de la nouvelle loi qui fixent des règles purement internes n ’ayant aucune incidence sur le gouvernement ni sur l’administration fédérale. 2 Remarques concernant les propositions de la commission 2.1 Serment et promesse L’art. 3 P-LParl concerne non seulement les parlementaires, mais aussi les personnes élues par l ’Assemblée f édérale (Chambres r éunies), notamment les membres du Conseil fédéral. La situation constitutionnelle étant claire (art. 164 Cst.), le Conseil fédéral approuve l ’inscription dans la loi des dispositions sur le serment et la pro- messe solennelle. Il peut souscrire au fait que tout élu qui refuse de pr êter serment ou de faire la promesse solennelle doive renoncer à son mandat. Ce refus devrait être très exceptionnel et rester sans grande cons équence dans la pratique. Assimiler ce refus à la renonciation de l ’intéressé à son mandat n ’affecte pas le droit de vote des électeurs au-del à de ce qui est admissible, ni ne restreint substantiellement l’éligibilité. En ce qui concerne les formules de prestation de serment et de promesse, le Conseil fédéral peut se rallier à la proposition de la majorit é de la commission. Les formules qu’elle propose étant très courtes, elles perdent quelque peu de leur solennit é. Aussi peut-il comprendre que la minorité II ait opté pour un libellé plus traditionnel. Vu la conséquence juridique attach ée au refus de pr êter serment ou de faire la promesse solennelle, une formule plus courte et plus transparente semble toutefois mieux adaptée dans la mesure où on ne peut guère refuser de la prononcer. 2.2 Groupements d’intérêts Le Conseil f édéral partage le souci de la commission d ’assurer une transparence aussi grande que possible. Il juge n écessaire de fixer des r ègles et salue la cr éation d’une base légale claire. Il est favorable à la version de la majorité de la commission, qui inscrit dans la loi la possibilité de tenir un registre accessible au public.5185 2.3 Droits en matière d’information 2.3.1 Droits des députés en matière d’information La Constitution ne d éfinit pas express ément les droits des d éputés en mati ère d’information, mais ces droits r ésultent des comp étences de l ’Assemblée f édérale dans les domaines de la législation (art. 164 Cst.) et de la haute surveillance (art. 169 Cst.). Globalement, le Conseil fédéral n’a pas d’objection à faire en ce qui concerne les dispositions réglant ces droits (art. 8 P-LParl). Le projet impose à juste titre certaines limites au droit des députés d’être informés: il exclut notamment de ce droit l’accès aux informations sur lesquelles le Conseil fédé- ral s’est directement fondé pour prendre ses d écisions, mais aussi l ’accès aux infor- mations qui touchent la s écurité de l ’Etat et le renseignement ou qui sont couvertes par la protection de la personnalit é (art. 8, al. 2, let. a à c, P-LParl). Ces restrictions sont indispensables. Le Conseil f édéral juge aussi extr êmement important pour la sauvegarde du principe de la coll égialité que le droit d ’être informé ne s ’étende pas aux co-rapports. Nous aimerions préciser à ce propos que les documents établis dans le cadre de la proc édure de co-rapport doivent rester secrets, y compris apr ès que le Conseil fédéral a pris sa d écision. Il faut rappeler aussi que les d éputés sont soumis au secret de fonction: s ’ils ont connaissance, dans l ’exercice de leur activit é parle- mentaire, de faits devant être tenus secrets ou trait és de mani ère confidentielle aux fins de préserver des intérêts publics ou privés prépondérants, ils ne peuvent pas uti- liser ces informations à leur gré (art. 9 P-LParl). Les restrictions apportées au droit des d éputés d’être informés sont fidèles à la con- ception arrêtée en la matière. En effet, la nécessité de maintenir l’actuelle gradation des droits en mati ère d’information a été soulignée dès les travaux relatifs à la nou- velle Constitution. Le Conseil f édéral souscrit express ément à l’inscription dans la loi d’un système qui a fait ses preuves et qu ’on ne saurait abandonner sans raison. Le député dispose des droits les moins étendus; viennent ensuite les commissions législatives (art. 149 P-LParl), qui ont des droits plus larges, puis les commissions de surveillance (art. 152 P-LParl). Ce sont les d élégations de surveillance (art. 153 P- LParl) et les commissions d ’enquête parlementaires (CEP, art. 165 P-LParl) qui dis- posent des droits les plus étendus. Le Conseil fédéral constate cependant que les termes dans lesquels la restriction des droits du député est formulée à l’art. 8, al. 1, P-LParl («Dans la mesure où l’exercice de son mandat parlementaire l ’exige») autorisent une grande souplesse d ’inter- prétation. L’application qui sera faite de cette restriction sera donc d éterminante. La pratique suivie à ce jour étant relativement large, le Conseil fédéral est d’avis que les droits du d éputé en mati ère d ’information ne doivent pas être étendus à l ’excès, d’autant plus que l ’introduction du principe de transparence dans l ’administration fédérale élargira généreusement les possibilités de consulter des dossiers.5186 2.3.2 Droits des commissions parlementaires en matière d’information Les droits des commissions parlementaires en mati ère d’information ont été inscrits expressément et renforcés dans la nouvelle Constitution. Le Conseil fédéral est favo- rable à cette revalorisation, car un Parlement bien inform é est mieux à m ême de remplir ses t âches et d ’assurer l’information du public. Il y va de l ’intérêt de l ’Etat et, partant, du Conseil fédéral. Selon l’art. 153, al. 4, Cst., les commissions parlementaires ont, en mati ère d’infor- mation, les droits n écessaires à l ’accomplissement des t âches qui leur sont attri- buées. L’art. 169, al. 2, Cst. dispose par ailleurs que le secret de fonction ne peut pas être opposé aux d élégations des commissions de surveillance (D élégation des com- missions de gestion, D élégation des finances). La loi doit d éfinir concrètement ces droits, préciser la procédure et fixer des compétences et des limites claires. Il est particuli èrement important que les d élégations des commissions de sur- veillance et les CEP soient les seules, comme c ’est le cas actuellement (art. 47quinquies, al. 2, LREC), à pouvoir consulter les documents touchant à la sécurité de l’Etat et au renseignement. Dans des domaines aussi sensibles, la protection du secret ne peut être assurée que si les informations ne sont accessibles qu’à un groupe restreint de personnes aisément identifiables. Le Conseil fédéral ne peut accepter que les droits à l’information de toutes les délé- gations de surveillance soient étendus aux documents sur lesquels il s ’est directe- ment fond é pour prendre ses d écisions (art. 153, al. 2, let. a, premi ère partie, P- LParl). Il entend maintenir le droit actuel, en vertu duquel seule la D élégation des commissions des finances peut consulter des co-rapports. Lors des d ébats parle- mentaires sur la nouvelle Constitution, le chef de DFJP de l ’époque avait d éjà indi- qué, précisément pour cette raison, que le gouvernement tenait à ce que la procédure de co-rapport fasse l ’objet d’une réserve (BO 1998 [tir é à part] E 222 et N 491). Aucun changement important n ’est survenu depuis lors qui pourrait amener le Con- seil f édéral à reconsid érer sa position ou à s ’en écarter. Ce dernier juge m ême d’autant plus important de maintenir le principe du secret pour les informations sur lesquelles il s ’est directement fond é pour prendre ses d écisions que le principe de transparence sera bientôt appliqué dans l’administration fédérale et que les nouvelles normes constitutionnelles ont renforc é les droits des commissions parlementaires en matière d’information. Il serait toutefois pr êt à accepter une disposition analogue à celle qui est fixée à l’art. 47quater, al. 2, LREC, et à présenter un rapport spécial aux organes parlementaires au lieu de leur donner acc ès aux co-rapports. Cette solution répondrait à la fois au souci du Conseil f édéral de garder ses documents secrets et aux besoins d’information des délégations des commissions de surveillance. Une commission d ’enquête parlementaire (CEP) n ’est institu ée que si des événe- ments d’une grande port ée surviennent. Il est naturel, en pareil cas, que le Conseil fédéral ouvre ses co-rapports à la commission d ’enquête et à la D élégation des finances. Comme il veut que la loi exclue la proc édure de co-rapport des pr éro- gatives des d élégations de surveillance autres que la D élégation des finances en matière de consultation des documents, il propose que la disposition sur les droits de la CEP en mati ère d ’information soit compl étée. Les droits de la CEP et de la Délégation des finances iraient donc au-delà de ceux des délégations de surveillance, ce qui se justifie.5187 Le Conseil fédéral propose donc les modifications suivantes: Art. 153, al. 2, let. a, et al. 2bis (nouveau) 2 Outre les droits en mati ère d’information visés aux articles 149 et 152, les d éléga- tions de surveillance ont le droit: a. de consulter les documents class és secrets dans l ’intérêt de la s écurité de l’Etat ou des services de renseignement; 2bis Sur demande, le Conseil f édéral établit un rapport sp écial concernant les documents sur lesquels il s’est directement fondé pour prendre ses décisions. Art. 165, al. 1, 2e phrase 1 … En outre, elle a le droit de consulter les documents sur lesquels le Conseil fédéral s’est directement fondé pour prendre ses décisions. 2.3.3 Procédure en cas de divergence sur l’étendue des droits en matière d’information Le P-LParl pr évoit qu ’en cas de divergence entre un d éputé ou une commission parlementaire et le Conseil f édéral sur l’étendue des droits en mati ère d’information (obtention de renseignements ou consultation des dossiers), le coll ège pr ésidentiel statue apr ès avoir entendu le Conseil f édéral et puisse consulter tous les dossiers utiles du Conseil f édéral et de l ’administration f édérale pour pr éparer sa d écision (art. 8, al. 4, et 149, al. 3, P-LParl). Cette règle générale est inédite au niveau fédéral. L’argument invoqué à l’appui de cette disposition est qu ’il appartient à l’Assemblée fédérale, autorité de contrôle, et non au Conseil f édéral, autorité contrôlée, de déter- miner les informations dont elle a besoin pour pouvoir s’acquitter correctement de la mission de haute surveillance qui lui est assign ée par la Constitution (BO 1998 E 221; cf. Bruno Frick; Begleitende und nachtr ägliche Oberaufsicht, in: Thomas Sägesser, Die Bundesbehörden, Berne 2000, p. 85 ss). Le Conseil fédéral ne peut faire sienne cette analyse. En sa qualit é d’autorité de di- rection supr ême de l ’administration f édérale, il devrait pouvoir d écider en dernier ressort, comme le prévoit la législation en vigueur (art. 47quater, al. 2, LREC), s’il y a lieu ou non de publier des documents ou de fournir des renseignements. Il estime que la proposition de la commission s ’écarte des r ègles de comp étences d éfinies dans la Constitution, aux termes desquelles le gouvernement dirige l ’administration fédérale et en a la responsabilit é (art. 178, al. 1, Cst.). Le Conseil f édéral a toutefois un grand intérêt à résoudre d’abord par la recherche d’une solution de compromis les conflits qui pourraient surgir entre lui et l ’Assemblée f édérale. Aussi propose-t-il d’inscrire dans la loi une proc édure de conciliation qui pr écéderait obligatoirement la décision définitive. La d écision du Conseil f édéral de publier ou non des docu- ments ou de fournir ou non des renseignements n ’interviendrait qu ’en dernier recours. Le P-LParl exige uniquement que le Conseil f édéral soit pr éalablement entendu. Ce droit d’être entendu va moins loin que le mandat légal de rechercher au- paravant une solution acceptée par les deux parties. La conciliation serait assurée par une médiation du collège présidentiel. Le Conseil fédéral est d’avis que les coll èges présidentiels ont l’impartialité et le statut requis pour diriger la proc édure de conci-5188 liation; sur ce point, il peut se rallier aux observations faites par la commission dans le rapport explicatif (p. 3321). Si le Conseil f édéral conserve la compétence de tran- cher, le droit étendu de consultation des dossiers que le P-LParl octroie aux coll èges présidentiels perd sa raison d’être et peut donc être supprimé. Au vu des exp ériences faites, le Conseil f édéral est convaincu que tr ès rares seront les cas où une solution acceptable par les deux parties ne pourra être dégagée. Mais il est néanmoins prêt, si une telle situation devait se produire, à présenter un rapport spécial au député ou à la commission au lieu de leur ouvrir ses dossiers, ce qui per- mettrait de répondre à leurs besoins d’information. Selon l ’art. 152, al. 4, P-LParl, les commissions de surveillance statuent sur l’exercice de leurs droits de surveillance; toutefois, elles ne disposent pas du droit de consulter les documents sur lesquels le Conseil f édéral s’est directement fondé pour prendre ses décisions, ni les documents qui doivent être classés secrets dans l’intérêt de la s écurité de l ’Etat ou des services de renseignement (art. 149, al. 1, let. b, en relation avec l’art. 152, al. 4, P-LParl). Le Conseil f édéral approuve cette r églemen- tation, mais juge n écessaire que l’art. 152 P-LParl précise que la proc édure de con- ciliation décrite ci-avant ne s ’applique pas à la proc édure de co-rapport, ni aux do- cuments touchant à la sécurité de l’Etat ou au renseignement. Dans ces domaines, les commissions parlementaires ne disposent en effet nullement du droit d ’être infor- mées, le droit des délégations de surveillance et des CEP en la mati ère étant réservé. Le Conseil fédéral propose donc d’établir la liste des exceptions au lieu de renvoyer à l’art. 149, al. 1, let. b dans l’art. 152, al. 4, P-LParl Il propose de modifier les art. 8, 149 et 152 comme suit: Art. 8, al. 3, 3bis (nouveau) et 4 3 Si le Conseil fédéral refuse de fournir à un député les renseignements demandés ou de lui ouvrir ses dossiers, le d éputé peut saisir le coll ège présidentiel du conseil au- quel il appartient. Le collège présidentiel assure la m édiation entre le Conseil f édé- ral et le député. 3bis Si le d ésaccord persiste, le Conseil f édéral établit un rapport sp écial au lieu d’ouvrir ses dossiers. 4 Biffer Art. 149, al. 3 et 4 (nouveau) 3 En cas de divergence entre une commission et le Conseil f édéral quant à l’étendue des droits en mati ère d’information, le coll ège présidentiel du conseil concern é as- sure la médiation entre le Conseil fédéral et la commission. 4 Si le d ésaccord persiste, le Conseil f édéral établit un rapport sp écial au lieu d’ouvrir ses dossiers. Art. 152, al. 4 4 Les commissions de surveillance statuent sur l ’exercice de leurs droits en mati ère d’information. Elles ne peuvent consulter ni les documents sur lesquels le Conseil fédéral s’est directement fondé pour prendre ses d écisions, ni les documents class és secrets dans l’intérêt de la sécurité de l’Etat ou des services de renseignement.5189 2.4 Incompatibilités La Constitution établit expressément une incompatibilité entre les fonctions exercées par les autorités suprêmes de la Conf édération et donne au l égislateur le pouvoir de fixer d’autres règles d’incompatibilité (art. 144 Cst.). La suppression de la disposi- tion de la Constitution de 1874 selon laquelle les fonctionnaires nommés par le Con- seil fédéral ne pouvaient pas si éger au Conseil national (art. 77 aCst.) n ’avait pas pour but d’abolir purement et simplement cette incompatibilit é. Le chef du DFJP de l’époque avait propos é, lors des travaux relatifs à la nouvelle Constitution, que des règles d’incompatibilité différenciées soient fix ées au niveau de la loi (BO 1998 N 59 [tiré à part]). Le Conseil fédéral juge absolument indispensable, au vu du mandat constitutionnel de l ’art. 144, al. 3, Cst., que les dispositions sur les incompatibilit és frappant les agents de la Conf édération soient fix ées dans la loi. Il estime, comme la commis- sion, que les r ègles doivent être identiques pour le Conseil national et pour le Con- seil des Etats; actuellement, la loi (art. 14 a StF) prévoit une incompatibilité entre la qualité d’agent de la Confédération – quelle que soit la position ou la fonction de cet agent – et celle de membre du Conseil national. Le principe constitutionnel de l’égalité de traitement des deux conseils, mais aussi le principe de la s éparation des pouvoirs, plaident pour une r églementation uniforme. Le Conseil f édéral peut donc se rallier à l ’art. 15 P-LParl, qui fixe les m êmes r ègles d ’incompatibilité pour le Conseil national et pour le Conseil des Etats. Le P-LParl entend permettre de fa çon g énérale aux agents de la Conf édération de siéger au Parlement, l ’incompatibilité avec le mandat parlementaire ne frappant que les agents «qui sont fortement impliqu és dans la pr éparation des éléments sur les- quels l’Assemblée fédérale se fonde pour prendre ses d écisions» (art. 15, al. 3, P- LParl), les let. a à d n’établissant toutefois pas de liste exhaustive de ces personnes. Le Conseil fédéral est d’avis qu’il faut revenir aux règles d’incompatibilité actuelles. Il y a à cela deux raisons principales: premièrement, il faut éviter que les agents de la Confédération ne soient partag és entre le souci d ’exercer librement leur mandat de député et leur loyaut é envers leurs sup érieurs; deuxièmement, il faut que l ’Assem- blée fédérale puisse remplir, sans que cela g énère de conflits d ’intérêts personnels excessifs, la mission de contr ôle du Conseil f édéral, de l ’administration fédérale et du Tribunal fédéral que lui assigne la Constitution. Se fondant sur la loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Conf édération (LPers; RS 172.220.1), le Conseil f édéral propose donc qu’il y ait incompatibilit é totale avec le mandat parlementaire pour le personnel des unit és de l ’administration fédérale centrale ou d écentralisée d éfinies dans l’annexe de l ’ordonnance du 25 novembre 1998 sur l ’organisation du gouver- nement et de l’administration (OLOGA; RS 172.010.1), pour le personnel des Servi- ces du Parlement et pour le personnel des greffes des tribunaux de la Conf édération (Tribunal fédéral, tribunaux sp éciaux, commissions de recours ind épendantes). Des règles dérogatoires doivent pouvoir être adoptées, par exemple pour les membres du corps enseignant des EPF; en pareil cas, il faut fixer dans la l égislation spéciale des règles différentes qui primeront sur la norme g énérale inscrite dans le P-LParl. En- fin, le mandat parlementaire doit être incompatible avec la qualit é de membre du commandement de l’armée. Le Conseil fédéral souhaite étendre l’incompatibilité à d’autres personnes pour évi- ter qu ’elles ne soient partag ées entre leur mandat et leur loyaut é envers leur em- ployeur ou pour pr évenir des conflits d ’intérêts. Il propose de pr évoir une incompa-5190 tibilité pour les organisations et les personnes juridiques ext érieures à l ’adminis- tration qui sont investies de t âches administratives et dans lesquelles la Conf édéra- tion occupe une position pr épondérante. Il y a position pr épondérante si la Confédé- ration détient plus de 50 % du capital-actions ou du capital social d ’une entreprise, mais aussi si elle d ésigne la plupart des membres de l ’organe de direction ou de l’organe de surveillance d ’une entreprise. L ’incompatibilité doit valoir pour deux catégories de personnes: les membres des organes directeurs (p. ex. direction du groupe Poste, direction de Swisscom, direction des CFF, direction du groupe RUAG) et les repr ésentants de la Conf édération (p. ex., dans les organes de sur- veillance des entreprises précitées). Par ailleurs, l’art. 15 P-LParl doit être adapté sur le plan rédactionnel. Le Conseil fédéral propose donc de libeller l’art. 15 comme suit: Art. 15 Incompatibilités Ne peuvent être membres de l’Assemblée fédérale: a. les personnes qui ont été élues par l ’Assemblée fédérale elle-même ou dont la nomination a été confirmée par elle; b. les juges des Tribunaux f édéraux qui n ’ont pas été élus par l ’Assemblée fédérale; c. les membres du personnel de l ’administration f édérale centrale et de l’administration f édérale d écentralisée, des Services du Parlement et des Tribunaux f édéraux, pour autant que les lois sp éciales n ’en disposent pas autrement; d. les membres du commandement de l’armée; e. les membres des organes directeurs des organisations et des personnes de droit public ou de droit priv é extérieures à l’administration qui sont inves- ties de t âches administratives et dans lesquelles la Conf édération occupe une position prépondérante; f. les personnes qui repr ésentent la Conf édération dans les organisations ou les personnes de droit public ou de droit privé extérieures à l’administration qui sont investies de t âches administratives et dans lesquelles la Conf édéra- tion occupe une position prépondérante. 2.5 Droits en matière de consultation Le P-LParl accorde aux organes de l ’Assemblée fédérale un droit très étendu d’être consultés sur les projets d ’ordonnance du Conseil f édéral. Ce droit va plus loin que celui prévu par les dispositions en vigueur (art. 47 a LREC), d ’une part parce qu ’il est accordé à tous les organes de l ’Assemblée fédérale, et non pas aux seules com- missions parlementaires, d’autre part, parce qu’il porte sur toutes les ordonnances du Conseil fédéral, et non plus uniquement sur celles dont l ’exécution doit être confiée en grande partie à des organes extérieurs à l’administration fédérale. Du point de vue de la systématique, il n’est guère heureux que le projet de loi r ègle ce droit dans deux articles diff érents (art. 23, al. 3, et 150 P-LParl). Comme les dispositions fixées à l’art. 150 P-LParl sont très détaillées, l’art. 23, al. 3, P-LParl est5191 superflu; on peut donc simplement le supprimer. Cela permettrait d ’ailleurs d ’éli- miner une ambiguïté. En effet, le droit d ’être consulté est un instrument destin é aux commissions parlementaires. Or, les organes de l ’Assemblée f édérale au sens de l’art. 31 P-LParl comprennent aussi les coll èges présidentiels, la Conf érence de co- ordination, la Délégation administrative et les groupes parlementaires, pour ne citer que ceux-ci. Le Conseil f édéral ne voit pas pourquoi ces organes se verraient attri- buer un droit à part à côté de celui dont disposent les commissions parlementaires. Le Conseil fédéral propose donc la modification suivante: Art. 23, al. 3 3 Biffer Sur le fond, les dispositions relatives au droit d ’être consulté appellent plusieurs re- marques. Actuellement, seules les commissions parlementaires disposent du droit d’être consultées, et elles le sont uniquement lorsque le Conseil f édéral prépare une ordonnance dont l’exécution sera confiée en grande partie à des organes ext érieurs à l’Administration fédérale (art. 47a LREC). Cette disposition a été intégrée dans la loi à la suite de l ’initiative parlementaire Rhinow (96.456), qui demandait que les modalités d ’exécution des mesures de la Conf édération soient mieux prises en compte. Or, la commission abandonne cette limitation au seul aspect de l ’exécution et étend le droit d’être consulté à toutes les ordonnance du Conseil fédéral. Dans son avis du 31 mars 1999 relatif au rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats sur l’amélioration de la capacité d’exécution des me- sures de la Confédération, le Conseil fédéral avait souligné que l’octroi aux commis- sions parlementaires d ’un droit d ’être consultées risquait d ’entraîner une confusion des compétences (FF 1999 3118). Plus de la moiti é des organisations qui s ’étaient exprimées lors de la proc édure de consultation (7 gouvernements cantonaux, 3 partis politiques) avaient d ’ailleurs fait valoir qu ’elles partageaient ses craintes. Le libellé de l’art. 47a LREC autorisant une large interprétation, le Conseil fédéral avait reconsidéré sa position, mais avait n éanmoins r éitéré ses r éserves (BO 1999 N 2600 s.). Le Conseil f édéral constate qu ’il est davantage tenu compte, aujourd ’hui, des be- soins des commissions parlementaires en mati ère d’information. D’une part, la nou- velle Constitution (art. 153, al. 4, et art. 169, al. 2, Cst.) a étoffé les droits à l’information de ces commissions. D ’autre part, le sch éma de l ’administration pour l’établissement des messages du Conseil f édéral à l’intention des Chambres a été re- vu de façon à intégrer un volet «exécution», ce qui permet aux commissions de mo- difier, le cas échéant, la norme de d élégation dans la loi f édérale propos ée par le message. C’est à ce moment-l à que les commissions peuvent influer sur les ordon- nances ou demander des informations compl émentaires. Si la commission juge un domaine important, elle le r ègle elle-même dans la loi (art. 164, al. 1, Cst.). Dans le cas contraire, elle charge le Conseil f édéral, dont la comp étence principale, selon la Constitution, est de veiller à la mise en œ uvre de la l égislation (art. 182, al. 2, Cst.), de fixer les règles. Au vu de la pratique d ’information développée dans le domaine de l ’exécution et au v u d e l a répartition des comp étences fix ée par la Constitution, le Conseil f édéral s’oppose à ce que le droit d ’être consulté soit étendu aux ordonnances dont l ’exé- cution ne sera pas confi ée en grande partie à des organes ext érieurs à l ’adminis-5192 tration fédérale. Cette extension ne serait d ’ailleurs pas dans l ’intérêt des commis- sions, puisqu’elles seraient appelées à examiner, par exemple, les ordonnances inter- nes de l ’administration f édérale, qui ont peu ou pas d ’effet en dehors de l ’admi- nistration. L ’extension du droit d ’être consult é serait aussi contraire à la norme constitutionnelle qui attribue au Conseil f édéral le pouvoir d ’organiser l ’adminis- tration fédérale (art. 178, al. 1, Cst.). Dans son rapport explicatif (p. 3437), la com- mission reconnaît d’ailleurs qu’il était justifié jusqu’à présent de limiter la r évision au seul aspect de l’exécution. On peut admettre, ajoute-t-elle plus loin, que les com- missions désirent se voir consultées sur les seuls projets d’ordonnance annonciateurs de questions d’exécution complexes. L’avis qu ’émet une commission en application de son droit d ’être consult ée n ’est pas contraignant juridiquement. Cet avis n ’en est pas moins tr ès important pour le Conseil fédéral, d’une part parce que ce droit d ’être consulté est un droit particulier, qui s ’ajoute à la proc édure de consultation, d ’autre part parce qu ’il émane d ’une commission parlementaire. De ce fait, il est plus contraignant du point de vue politi- que. Nous consid érons aussi que l ’avis d ’une commission engage politiquement l’Assemblée fédérale. Le Conseil f édéral estime qu ’il faut attendre de savoir quels effets auront, dans la pratique, les dispositions actuelles (art. 47 a LREC), qui ne sont en vigueur que depuis le 1er juin 2000. Il propose donc que les actuelles dispositions sur le droit des commissions parlementaires d’être consultées soient reprises telles quelles dans le projet de loi sur le Parlement. Mais il propose aussi, pour éviter que l’exercice du droit d’être consulté ne fasse double emploi avec la proc édure de consultation, que les commissions parlementaires l ’exercent dans le cadre de ladite proc édure. La commission compétente devrait en outre d éterminer suffisamment tôt si et comment elle entend faire usage de ce droit. Elle devrait si possible indiquer d ès l’examen du projet de loi par les Chambres si elle souhaite être consultée ou non sur l’ordonnance d’exécution. Par cons équent, le Conseil f édéral propose de modifier l ’art. 150 P-LParl comme suit. Art. 150, al. 1 1 Lorsque le Conseil f édéral prépare une ordonnance dont l ’exécution sera confi ée en grande partie à des organes extérieurs à l’administration fédérale, la commission compétente peut lui demander qu’il la consulte sur le projet. Elle décide lors du vote sur l’ensemble du projet d’acte si elle demandera ou non à être consultée. 2.6 Planification des activités de l’Etat 2.6.1 Participation de l’Assemblée fédérale sous la forme d’un arrêté fédéral simple La Constitution investit le Conseil f édéral de la compétence de planifier les activités de l ’Etat (art. 180, al. 1, 2 e phrase, Cst.), mais octroie un droit de participation à l’Assemblée fédérale (art. 173, al. 1, let. g, Cst.). Elle ne dit pas sous quelle forme l’Assemblée fédérale exerce ce droit.5193 Le Conseil fédéral juge bon que la loi précise et concrétise le droit qu’a l’Assemblée fédérale, en vertu de la Constitution, de participer aux planifications importantes de l’activité de l ’Etat. Par contre, il ne partage pas la conception de la commission se- lon laquelle le Parlement doit pouvoir apporter, à son gré semble-t-il, des pr écisions et des modifications aux planifications qu ’il lui a soumises (rapport explicatif, p. 3326). Cette possibilit é irait en effet au-del à du simple droit de participation que la Constitution confère au Parlement et constituerait une ing érence dans les comp é- tences du Conseil f édéral en mati ère de planification. Dans leur rapport compl é- mentaire du 6 mars 1997 relatif à la réforme de la Constitution, les commissions des institutions politiques des Chambres fédérales soulignaient elles-mêmes que «la pla- nification des activités de l’Etat resterait la tâche avant tout des pouvoirs ex écutifs». Le but de l ’introduction de l ’art. 173, al. 1, let. g, Cst., ajoutaient-elles, n ’était pas que le Parlement «fasse de la planification à grande échelle», mais plutôt qu’il «mo- difie (… ) lorsqu ’il estime que c ’est n écessaire (… ) les priorit és des planifications importantes» (FF 1997 III 292; cf. aussi Thomas S ägesser, Die Bundesbeh örden, Berne 2000, note 713). Ce concept de collaboration entre le Parlement et le gouver- nement n’apparaissant pas assez clairement dans le projet de loi, ce dernier doit être adapté. La position du Conseil f édéral est la suivante: la loi doit pr éciser de fa çon transpa- rente la participation de l ’Assemblée fédérale aux planifications importantes des ac- tivités de l ’Etat prévue par la Constitution, et il n ’est pas besoin d ’ajouter d’autres instruments parlementaires aux instruments existants. Le Conseil f édéral s ’oppose donc à ce que les formes de l ’arrêté de principe et de l ’arrêté relatif à une planifica- tion soient introduites dans la loi. L ’introduction de l ’arrêté de principe fait suite à une proposition émise par la commission d’experts instituée par les CIP dans le rap- port «La Répartition des compétences entre l’Assemblée fédérale et le Conseil f édé- ral» (cf. rapport final du 15 d écembre 1995; FF 1996 II 446 ss). Or, l ’arrêté de prin- cipe n ’ayant pas été retenu dans la nouvelle Constitution, il n ’a pas lieu non plus d’apparaître au niveau de la loi. En outre, le P-LParl ne distingue par suffisamment cet arr êté de l ’arrêté relatif à une planification, ce qui est source de confusion et contraire au principe de la clart é de la l égislation. Ajoutons que l ’arrêté de principe et l ’arrêté relatif à une planification pourraient facilement être confondus avec l’arrêté fédéral simple et assimil és à cet arr êté. Par cons équent, le Conseil f édéral propose que les termes «arrêté de principe » et «arrêté relatif à une planification » soient supprimés de l’art. 28 P-LParl. Cela ne prive nullement l ’Assemblée fédérale de la possibilit é de participer aux planifications importantes des activit és de l ’Etat. La participation du Parlement doit continuer à s’effectuer au moyen des instruments existants. S’il veut charger le Conseil fédéral d’établir une planification ou de modi- fier les priorit és d’une planification, le Parlement dispose de la motion. Selon l ’art. 119, al. 1, P-LParl, en effet, la motion charge le Conseil f édéral de déposer un projet d’acte de l ’Assemblée f édérale ou de prendre une mesure. Cette mesure peut tr ès bien consister à modifier les priorit és d’une planification. La motion offre donc au Parlement un instrument suffisamment efficace pour lui permettre d ’exercer sa par- ticipation aux planifications importantes des activit és de l ’Etat. La disposition de l’art. 147, al. 5, P-LParl étant redondante, elle doit être supprimée. L’art. 28, al. 4, P-LParl exige du Conseil f édéral qu’il se justifie s ’il s’écarte d’un mandat, d’un arrêté de principe ou d ’un arrêté relatif à une planification. Or, l ’art. 171 Cst. ne prévoyant aucune obligation de ce genre, cette obligation doit disparaître du P-LParl. M ême s’il n’y est tenu par aucune norme l égale, le Conseil f édéral ex-5194 posera dans le rapport de gestion les raisons pour lesquelles il a d û s’écarter d’une directive parlementaire (cf. commentaire de l’art. 119, al. 2, P-LParl au ch. 2.12.1). Le Conseil fédéral propose donc de modifier les art. 28 et 147, al. 5, comme suit: Art. 28, titre médian, al. 1, let. b et c, al. 2 à 4 Planifications 1 L’Assemblée f édérale participe aux planifications importantes des activit és de l’Etat; à cet effet: b. elle charge sous forme d ’un mandat le Conseil f édéral d’établir une planifi- cation ou de modifier les priorités d’une planification; c. biffer. 2 à 4 Biffer Art. 147, al. 5 5 Biffer La Constitution n ’exclut pas le recours à l’arrêté fédéral simple pour les planifica- tions. Le Conseil fédéral ne nie d’ailleurs pas que la forme de l ’arrêté fédéral simple puisse se pr êter à l ’exercice de ce droit. Mais il faut éviter que la planification d’ensemble ne perde sa cohérence et que les responsabilités de l’Assemblée fédérale et du Conseil f édéral ne deviennent floues. La forme de l ’arrêté fédéral simple doit donc être utilisée avec circonspection et uniquement lorsque des consid érations po- litiques exigent une planification contraignante pour les plus hautes autorit és de la Confédération. Le Conseil f édéral est clairement oppos é à ce que la loi fixe une obligation g énérale de soumettre les rapports et planifications importants sous la forme d’un projet d ’arrêté fédéral simple. Une planification politique doit, par na- ture, être adaptée en fonction des r éalités. Il faut donc éviter de multiplier les d éci- sions pr éliminaires afin de ne pas r éduire la marge d ’action du gouvernement, ni celle du Parlement du reste. En revanche, il peut être intéressant de prendre des déci- sions préliminaires ponctuelles si l’autorité responsable de la planification juge cette mesure pertinente. Aussi le Conseil f édéral se félicite-t-il de ce que l ’art. 147, al. 1, P-LParl lui donne la comp étence de soumettre de sa propre initiative des planifica- tions ou des rapports à l ’Assemblée f édérale. Il propose toutefois de compl éter la disposition afin qu ’il puisse choisir entre la forme de l ’arrêté f édéral et celle de l’arrêté fédéral simple pour les planifications et rapports importants. Il aura ainsi la possibilité de s ’assurer de l ’appui du Parlement avant la r éalisation d ’objectifs im- portants de l’Etat. Le Conseil fédéral propose de modifier l’art. 147 comme suit: Art. 147, al. 1, 2 et 4 1 Le Conseil f édéral peut soumettre d ’autres planifications ou rapports à l ’Assem- blée fédérale pour information ou pour qu’elle en prenne acte. 2 Il peut soumettre à l’Assemblée fédérale sous la forme d ’un projet d ’arrêté fédéral simple ou d ’arrêté fédéral les objectifs vis és par des planifications ou rapports im- portants, ou les conséquences de ces planifications ou rapports. 4 Biffer (intégré à l’al. 1)5195 2.6.2 Participation à la politique extérieure Dans le domaine de la politique ext érieure, la Constitution n ’opère pas de strict par- tage des compétences entre l’Assemblée fédérale et le Conseil f édéral; leurs compé- tences se chevauchant, ces deux pouvoirs sont plut ôt astreints à collaborer (message du 20 novembre relatif à une nouvelle Constitution f édérale; FF 1997 I 1, ci-apr ès message Cst.). La Constitution attribue n éanmoins au Conseil f édéral la responsabi- lité principale des affaires étrangères, sous r éserve des droits de participation de l’Assemblée fédérale (art. 184, al. 1, Cst.). Elle traduit en cela la volont é du consti- tuant de ne pas confier au seul ex écutif la définition de la politique ext érieure, mais d’y faire participer l ’Assemblée f édérale. Le Parlement et le gouvernement sont donc tenus, de par la Constitution, de coop érer et de se concerter en permanence. Le Conseil fédéral constate que les normes actuelles (art. 47 bisa LREC) admettent d éjà cette conception. Il consid ère en outre qu ’une collaboration constructive et em- preinte de confiance mutuelle s ’est établie avec les commissions de politique ext é- rieure des Chambres f édérales. L’importance croissante de la politique ext érieure et ses rapports souvent tr ès étroits avec certaines questions de politique int érieure exi- gent que le l égislatif et l ’exécutif collaborent activement; les droits attribu és par la loi aux commissions parlementaires en matière d’information et de consultation sont à cet égard essentiels (cf. aussi rapport final du 5 octobre 1995 du groupe de travail mixte des commissions de politique ext érieure «Mise en œ uvre de l’art. 47bisa de la loi sur les rapports entre les conseils»). Lors des travaux sur la nouvelle Constitution, le chef du DFJP d ’alors avait souligné combien le Conseil f édéral jugeait important que le Parlement participe à la d éfini- tion de la politique ext érieure (BO 1998 E 132 [tir é à part]). Si le besoin s ’en fait sentir, le Conseil f édéral s’offre à affiner encore, par un d éveloppement constant de la procédure de participation, la responsabilité commune du législatif et de l’exécutif dans le domaine de la politique ext érieure. Mais il insiste sur la n écessité d ’éviter une confusion des comp étences et une dilution des responsabilit és (avis du Conseil fédéral relatif à l ’initiative parlementaire Petitpierre «Réforme du Parlement » [90.228; FF 1991 III 846 ss], au postulat Zbinden «Politique étrangère suisse. Exa- men et nouvelle d éfinition» [97.3275] et à la motion Zbinden «Concept en mati ère de politique étrangère de la Suisse» [99.3089]). La collaboration entre les deux auto- rités doit s ’exercer dans le strict respect du partage des comp étences défini dans la Constitution. Le Conseil fédéral se f élicite que la loi pr écise la norme constitutionnelle relative à la collaboration entre le l égislatif et l ’exécutif en mati ère de politique ext érieure. Il estime cependant que les règles fixées à l’art. 47bisa LREC se sont révélées efficaces et qu’il n’y a pas lieu de s’écarter sans nécessité d’une pratique rôdée. Dans leur avis du 15 juin 2000, les commissions de politique ext érieure ont d’ailleurs souligné que l’application de ces règles donnait satisfaction. Lors des travaux sur la nouvelle Constitution, les Chambres f édérales ont elles- mêmes rejet é une proposition de disposition constitutionnelle demandant que le Conseil f édéral soit «chargé des affaires étrangères dans le cadre des orientations fondamentales fixées par la constitution et par l’Assemblée fédérale». Le constituant a refus é d ’obliger le Parlement à fixer des objectifs en mati ère de politique ext é- rieure, prenant par là une décision préliminaire sur la façon de transposer dans la loi les dispositions constitutionnelles. En politique extérieure, la souplesse et la capacité à réagir vite sont déterminantes; dans ce domaine, un Etat ne peut agir de fa çon iso-5196 lée et est soumis dans une large mesure à des facteurs extérieurs. C’est là un élément qu’il faut garder à l’esprit lors de l ’élaboration des normes l égales sur la participa- tion du Parlement à la politique ext érieure. Le Conseil f édéral considère que la col- laboration qui s ’est établie entre lui et l ’Assemblée fédérale ainsi que les commis- sions de politique extérieure a fait ses preuves et il ne voit pas de raison de s ’écarter de cette pratique. L’art. 147, al. 3, P-LParl oblige le Conseil f édéral à soumettre r égulièrement à l’Assemblée fédérale un rapport sur la politique ext érieure de la Suisse, qui doit être présenté sous la forme d ’un projet d ’arrêté fédéral simple. Le Conseil f édéral juge pertinent de pr ésenter un rapport sur les strat égies et les moyens à mettre en œ uvre pour atteindre les objectifs de politique ext érieure si le contexte a sensiblement évolué. Il a prouv é – sans que la loi ne lui impose d ’obligation en la mati ère – qu’il donnait à l’information des Chambres la toute premi ère priorité; d’ailleurs, il a d éjà soumis son deuxième rapport sur la politique extérieure au Parlement en 2000. Aussi souscrit-il expressément au syst ème du rapport périodique. Par contre, l ’inscription dans la loi d ’une obligation de pr ésenter les rapports de politique ext érieure sous la forme d’un projet d’arrêté fédéral simple contredit la situation cr éée par la Constitu- tion. Cette obligation est aussi contraire à la règle incontestée qui veut que la politi- que extérieure exige une grande souplesse d ’action. Aussi le Conseil f édéral émet-il les plus vives réserves quant à la disposition proposée. Elle réduirait sensiblement la marge d’action du gouvernement et sa capacit é à réagir vite aux situations de politi- que extérieure. Contrairement à ce que la commission fait valoir dans son rapport explicatif, l’opposition du Conseil f édéral à cette obligation n ’est nullement en con- tradiction avec son approche sur le contre-projet qu ’il a oppos é à l’initiative popu- laire «Oui à l’Europe!» (FF 1999 3494). En pr ésentant ce contre-projet, il a montr é au contraire qu’il jugeait souhaitable que le Parlement participe aussi sous la forme précitée à la d éfinition de la politique ext érieure dans des domaines importants et bien définis. Par contre, il s ’oppose à ce que la loi érige en obligation générale la fixation des objectifs de politique extérieure par l’Assemblée fédérale. Normalement, l ’Assemblée f édérale exerce ses droits de participation en prenant acte du rapport du Conseil f édéral sur la politique ext érieure. Sur certains sujets-cl é de politique extérieure, le Conseil fédéral peut cependant avoir un grand intérêt à as- socier plus étroitement l ’Assemblée f édérale. L à o ù la participation du Parlement doit aller au-del à du simple fait de prendre acte d ’un rapport, il peut, aujourd ’hui déjà, présenter un projet d ’arrêté fédéral simple (ou un projet d ’arrêté fédéral sujet au référendum facultatif); c ’est ce qui s ’est passé pour le contre-projet à l’initiative «Oui à l’Europe!». Le Conseil fédéral est d’avis que la loi doit consacrer la pratique actuelle, jugée satisfaisante. Il propose à cet effet de modifier le libell é de l’art. 147, al. 2, P-LParl (cf. ch. 2.6.1), l ’art. 147, al. 3, P-LParl devant être adapté en cons é- quence comme suit. Art. 147, al. 3 3 Le Conseil f édéral soumet régulièrement à l’Assemblée fédérale un rapport sur la politique extérieure.5197 2.6.3 Planification financière Selon l ’art. 167 Cst., l ’Assemblée f édérale vote les d épenses de la Conf édération, établit le budget et approuve le compte d ’Etat. Cette disposition est pr écisée par l’art. 26 P-LParl. Cet article pr évoit que l’Assemblée fédérale arrête les dépenses au moyen du budget et de ses suppl éments, décide des crédits d’engagement et du pla- fond des dépenses au moyen du budget et de ses suppléments, ou au moyen d’arrêtés distincts, et approuve le compte d ’Etat; il dispose également que l ’Assemblée fédé- rale prend ces décisions sous la forme d’un arrêté fédéral simple. Cet article reprend pour l’essentiel les dispositions fixées dans la loi f édérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération (LFC; RS 611.0). Le Conseil fédéral est d’accord avec le projet, mais il a des remarques et des propositions à faire en ce qui concerne les arrêtés relatifs aux plans financiers, éléments nouveaux (art. 142 P-LParl). L’art. 167 Cst. fonde la souveraineté financière et budg étaire des Chambres fédé- rales. L’autorisation des crédits d’engagement et des plafonds de d épenses fait déjà partie des compétences que lui conf ère cette souveraineté (cf. art. 25 ss et 32 LFC). La planification financi ère, elle, rel èv e d e l a c o m pétence du Conseil f édéral (art. 183, al. 1, Cst.). Comme elle constitue un élément majeur de la planification, le Conseil fédéral juge parfaitement naturel que l ’Assemblée fédérale y soit associ ée (cf. art. 173, al. 1, let. g, Cst.). Cependant, il ne voit pas pourquoi le droit de partici- pation dont dispose l ’Assemblée f édérale pour la planification financi ère serait de nature différente - puisque la loi introduit la forme de l ’arrêté fédéral simple pour ce cas-là - du droit de participation qu ’elle exerce dans les autres domaines de planifi- cation. La loi ne devrait pas fixer d ’obligation de soumettre le plan financier sous la forme d ’un projet d ’arrêté f édéral simple. Le Conseil f édéral propose plut ôt de maintenir les dispositions de l ’art. 23 LFC, aux termes desquelles le plan financier est soumis à l’Assemblée fédérale pour qu’elle en prenne acte. Pour le plan financier «ordinaire» présenté chaque année par le Conseil fédéral (cf. art. 142 P-LParl), seule entrera en ligne de compte une modification des priorit és du plan; le mandat de pla- nification financière sera attribué plutôt pour des projets d éterminés, clairement cir- conscrits. Aujourd’hui, la planification financi ère se fonde sur une classification fonctionnelle des dépenses (répartition par groupes de t âches). Les groupes de t âches qui absor- bent le plus gros des d épenses sont la prévoyance sociale, le trafic, la d éfense natio- nale, l ’agriculture et l ’alimentation, la formation et la recherche fondamentale. L’approche fonctionnelle est politiquement parlante et c ’est cette approche qui de- vrait être retenue dans les futures planifications financi ères. En ce qui concerne les recettes, ni le budget, ni le plan financier ne peuvent influer sur leur évolution. Les chiffres produits sont uniquement des estimations plus ou moins pertinentes (cf. art. 15, al. 1, LFC). Une participation du Parlement semble donc peu utile en l’espèce. Le Conseil f édéral estime par ailleurs que la date-butoir de pr ésentation du rapport relatif au plan financier ne doit pas figurer explicitement dans la loi. De la m ême fa- çon que l’on a renoncé à fixer les jours d ’ouverture des quatre sessions ordinaires à l’art. 2, al. 1, P-LParl, on peut tr ès bien se contenter, dans les dispositions sur la pla- nification financière, d’utiliser les sessions comme point de référence. Cela vaut aus- si pour le projet de budget et de compte d ’Etat, ainsi que pour les projets de suppl é- ments ordinaires et de crédits supplémentaires.5198 Enfin, le Conseil fédéral est d’avis que le choix de l’acte dans lequel les dispositions sur la planification financi ère apparaîtront doit être repensé et analysé. Il comprend mal, en particulier, pourquoi les dispositions sur le plan financier annuel et sur le plan financier de la législature dans la LFC devraient être supprimée. L’argument de la commission selon lequel il s ’agit là d’instruments de planification qui int éressent le Parlement de manière directe (cf. rapport explicatif, p. 3451) n ’est guère convain- cant. Le Conseil fédéral est plutôt d’avis que le choix de l ’acte normatif dans lequel une disposition sera fix ée doit être déterminé en fonction de la connexit é matérielle de cette disposition avec la mati ère réglée par l ’acte. Il estime donc que les r ègles sur le plan financier annuel et sur le plan financier de la l égislature ont plus leur place dans la LFC que dans le P-LParl. Le Conseil f édéral propose donc de modifier les art. 141, 142, 145 et 172, al. 7, comme suit: Art. 141, al. 1 1 Le Conseil fédéral soumet à l’Assemblée fédérale: a. le projet du budget de la Conf édération, chaque ann ée au plus tard deux mois avant le début de la session au cours de laquelle il doit être débattu; b. les projets de suppl éments ordinaires et de cr édits supplémentaires, au plus tard deux mois avant le d ébut de la session au cours de laquelle ils doivent être débattus; c. le compte d ’Etat, chaque année au plus tard deux mois avant le d ébut de la session au cours de laquelle il doit être débattu. Art. 142 Biffer (réglé dans la LFC) Art. 145, al. 5 Biffer (réglé dans la LFC) Art. 172, ch. 7 7. Loi fédérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération Art. 23, al. 2 à 4 2 Au début de chaque l égislature, il soumet à l’Assemblée fédérale le Plan financier de la législature, qui fait partie int égrante du programme de la l égislature. Ce plan financier définit les besoins financiers de la l égislature en se fondant sur l ’ordre de priorité établi par les Grandes lignes de la politique gouvernementale, et indique les moyens de couvrir les dépenses. 3 Le Conseil fédéral soumet chaque année à l’Assemblée fédérale, au plus tard deux mois avant le début de la session au cours de laquelle il doit être débattu, le rapport relatif au plan financier qu’il a établi pour les trois ann ées qui suivent l’année bud- gétaire, pour qu’elle en prenne acte. 4 Abrogé5199 2.6.4 Programme de la législature et objectifs annuels Le Conseil fédéral se félicite que l’établissement d’objectifs annuels soit inscrit dans la loi (art. 143 P-LParl). Instrument de planification important, ces objectifs servent à réaliser les objectifs strat égiques sup érieurs définis dans le programme de la l é- gislature du Conseil fédéral (art. 145 s. P-LParl). Ce dernier et les objectifs annuels facilitent la conduite de l ’activité de l’administration et lui donnent une plus grande cohérence. Les objectifs annuels font état des intentions politiques du Conseil f édé- ral. Ils ont été institu és en 1996 à la demande des commissions de gestion des Chambres fédérales et font partie int égrante, depuis lors, du rapport de gestion du gouvernement. Ils permettent de comparer les objectifs fix és et les r ésultats atteints, c’est-à-dire les donn ées des planifications, prospectives, avec le rapport d ’activité, qui rend compte de leur mise en œ uvre. La loi sur le Parlement ne change rien à ce système. L’actuel programme de la l égislature entre d éjà dans le d étail de la politi- que gouvernementale et est toujours pr ésenté sous la m ême forme. De plus, les dis- positions en vigueur permettent déjà de déposer aux Chambres fédérales des motions relatives aux Grandes lignes (art. 45ter, al. 2, LREC). La pratique actuelle étant satis- faisante, le Conseil f édéral propose que ces dispositions soient maintenues. Il s’oppose, pour le programme de la l égislature également, à ce que la loi fixe une obligation de soumettre les objectifs qu ’il s ’est fix és sous la forme d ’un projet d’arrêté fédéral simple. Par contre, les Chambres pourront, l à aussi, participer à la planification en chargeant le Conseil f édéral de modifier les priorit és du programme de la législature, comme le pr évoit l’art. 28, al. 1, al. b, dans le libell é proposé plus haut. Comme nous l’avons indiqué au ch. 2.6.3, la date-butoir de présentation des rapports n’a pas à figurer dans la loi. De la m ême façon que l ’on a renonc é à fixer les jours d’ouverture des quatre sessions ordinaires à l’art. 2, al. 1, P-LParl, on peut tr ès bien s’abstenir d ’y fixer la date-limite à laquelle les objectifs annuels et le rapport de gestion doivent être présentés. Le Conseil fédéral propose donc de modifier les art. 143, 145, al. 1, et 146 comme suit: Art. 143, al. 1 et 2 1 Le Conseil fédéral communique à l’Assemblée fédérale, au plus tard au début de la dernière session ordinaire de l’année, les objectifs qu’il s’est fixés pour l’année sui- vante. Ces objectifs sont coordonnés avec le programme de la législature 2 Le Conseil fédéral soumet à l’Assemblée fédérale, au plus tard d eux mois avant le début de la session au cours de laquelle ils doivent être débattus, le rapport par le- quel il rend compte de sa gestion pendant l’année précédente. Art. 145, al. 1 1 Au début de chaque l égislature, le Conseil f édéral soumet à l’Assemblée fédérale un rapport sur son programme de législature pour qu’elle en prenne acte.5200 Art. 146, al. 1 1 Les conseils examinent le rapport sur le programme de la l égislature séparément, mais au cours de la m ême session . La priorit é de discussion passe d ’un conseil à l’autre à chaque nouvelle législature. 2.7 Evaluation de l’efficacité 2.7.1 Considérations générales L’art. 27 P-LParl, intitul é « Haute surveillance », pr écise les art. 169 Cst. (Haute surveillance) et 170 Cst. (Evaluation de l ’efficacité). Les al. 1, 2 et 4 concernent avant tout la haute surveillance; l ’al. 3 fixe surtout les crit ères d éterminants pour l’évaluation de l’efficacité. Cette dernière va plus loin que la haute surveillance dans son objet dans la mesure o ù elle porte non seulement sur les fonctions des autorit és soumises à cette surveillance, mais aussi sur les actions des institutions charg ées de la mise en œ uvre (cantons, particuliers) et sur les effets produits dans la soci été et l’économie. Du point de vue institutionnel, le contr ôle d’efficacité va lui aussi plus loin dans la mesure où il porte non seulement sur ce que font ou ne font pas les auto- rités soumises à la haute surveillance, mais aussi sur ce que fait ou ne fait pas l’Assemblé f édérale elle-m ême (Thomas S ägesser, Die Bundesbeh örden, Berne 2000, note 633). Sur le plan terminologique, il faut qu ’il soit clair que le terme «évaluation de l’efficacité» couvre la comp étence de l’Assemblée fédérale dans son ensemble, alors que le terme «contrôle d’efficacité» se rapporte au contr ôle concret des mesures prises par la Confédération. L’art. 170 Cst. s ’adresse à l’Assemblée fédérale dans la mesure o ù il lui impose de veiller à ce que l’efficacité des mesures prises par la Conf édération soit évaluée. Ce- pendant, l’Assemblée fédérale ne doit pas forc ément procéder elle-même à ces éva- luations. Le contrôle d’efficacité doit bien plus être opéré par les organes chargés de la mise en œ uvre des mesures de la Conf édération et de la procédure législative pré- liminaire. Le Conseil f édéral se consid ère donc comme comp étent pour r éaliser et évaluer les contrôles d’efficacité. Dans la version proposée, l’art. 27 P-LParl ne développe ni ne pr écise suffisamment l’art. 170 Cst. Le Conseil f édéral pense que la loi doit elle aussi distinguer claire- ment la haute surveillance de l ’évaluation de l ’efficacité. Il propose à cet effet de modifier le titre de l ’art. 27. Il propose aussi de consacrer un alin éa distinct à l’évaluation de l ’efficacité en pr écisant la r épartition des t âches entre l ’Assemblée fédérale et le Conseil f édéral. Comme les crit ères fixés à l’al. 3 s ’appliquent aussi bien à la haute surveillance qu ’à l ’évaluation de l ’efficacité, ils devraient figurer dans le dernier alin éa de l ’art. 27; l ’actuel al. 4, qui se rapporte uniquement à la haute surveillance, devrait être placé plus haut dans l ’article. Enfin, le Conseil f édé- ral suggère que l ’on ajoute le crit ère de l ’effectivité à l ’art. 27, al. 3, P-LParl pour que l’énumération soit compl ète. L’effectivité porte sur l ’exécution des mesures de la Conf édération; elle établit le degr é d ’adéquation entre les normes pos ées et les comportements des organes chargés de l’exécution et/ou des destinataires des mesu- res. Alors que le crit ère de la l égalité ne fait intervenir que les exigences juridiques, le critère de l’effectivité, plus large, couvre également les déclarations d’intention et les plans du Conseil fédéral et des services qui lui sont subordonnés.5201 Le Conseil fédéral propose les modifications suivantes: Art. 27, titre médian, al. 2bis et 2ter (nouveaux), 3 et 4 Haute surveillance et évaluation de l’efficacité 2bis La haute surveillance ne conf ère pas la comp étence d ’annuler ou de modifier une décision. Il ne peut être exercé aucun contrôle sur le fond des d écisions de jus- tice. 2ter L’Assemblée fédérale veille à ce que l ’efficacité des mesures prises par la Con- fédération fasse l’objet d’une évaluation. A cet effet, elle peut: a. exiger du Conseil fédéral qu’il fasse effectuer des contrôles d’efficacité; b. évaluer les contrôles d’efficacité effectués sur mandat du Conseil fédéral; c. attribuer elle-même des mandats de contrôle d’efficacité. 3 Dans ses activit és de haute surveillance et d ’évaluation de l ’efficacité, elle tient compte des crit ères de la l égalité, de la r égularité, de l ’opportunité, de l ’effectivité et de l’efficience économique. 4 Biffer 2.7.2 Contrôles d’efficacité opérés par des organes parlementaires Le projet de loi dispose que les commissions parlementaires veillent à ce que l’efficacité des actes édictés par l’Assemblée fédérale à l’examen desquels elles ont procédé fasse l’objet d’une évaluation (art. 44, al. 1, let. e, P-LParl). Dans les cas or- dinaires, une commission l égislative pourra d écider elle-même s’il y a lieu de pr é- voir une évaluation de l ’acte et comment il devra être évalué; elle confiera alors l’évaluation au département compétent. Si elle souhaite qu ’une vaste étude soit r éa- lisée et propose de faire évaluer l’acte par le service comp étent des Services du Par- lement ou par le Contrôle fédéral des finances (art. 54, al. 4, P-LParl), il appartiendra à la Conf érence des coll èges pr ésidentiels des commissions et d élégations de sur- veillance de statuer sur sa proposition. Cette conf érence a donc une fonction de co- ordination. Le Conseil fédéral émet de sérieuses réserves quant aux r ègles de compétences et à la procédure proposées. Les commissions parlementaires devraient certes participer à la d éfinition des priorit és des contr ôles d’efficacité; elles devraient aussi pouvoir proposer la r éalisation de contr ôles d’efficacité; elles devraient enfin être chargées de la mise en pratique des r ésultats de ces contrôles. En revanche, la coordination et la cohérence des contrôles effectués par les Services du Parlement ou par le Contrôle fédéral des finances devraient être assurées par un organe parlementaire unique ou par le Conseil f édéral. Les commissions parlementaires doivent pouvoir proposer une évaluation soit à la Conf érence des coll èges pr ésidentiels des commissions et délégations de surveillance, soit au Conseil f édéral. Et pour que la Conf érence des collèges puisse assurer en pratique la cohérence des contrôles d’efficacité et collabo- rer effectivement avec le Conseil f édéral, elle doit disposer d ’une infrastructure mi- nimale. La proposition de la minorité d e l a c o m m i s s i o n n ’est gu ère plus convain- cante aux yeux du Conseil f édéral puisque la d écision de faire proc éder aux contrô-5202 les d’efficacité appartient aux commissions de surveillance et non pas à un organe parlementaire unique; elle ne pr ésente donc aucune garantie de coh érence et de co- ordination. Le Conseil fédéral propose les modifications suivantes: Art. 44, al. 1, let. c et e 1 Dans les limites des comp étences qui leur sont conf érées par la loi ou par les r è- glements des conseils, les commissions: c. suivent l ’évolution sociale et politique dans leur domaine de comp étence en tenant compte des résultats des contrôles d’efficacité; e. proposent à la Conf érence des coll èges pr ésidentiels des commissions et délégations de surveillance ou au Conseil f édéral de faire effectuer des con- trôles d’efficacité et participent à la définition des priorités de ces contrôles. Art. 54, al. 4 4 Elle décide des propositions des commissions visant à faire évaluer des actes édic- tés par l’Assemblée fédérale par le service comp étent des Services du Parlement ou par le Contrôle fédéral des finances et assure la cohérence des contrôles d’efficacité en collaboration avec le Conseil fédéral. 2.8 Rapports de gestion L’arrêté relatif à la r éforme de la justice, accept é par le peuple et les cantons le 12 mars 2000, dispose, dans la modification apport ée à l’art. 188, al. 3, Cst., que le Tribunal f édéral s ’administre lui-m ême. Cette norme est pr écisée par l ’art. 161 P-LParl. Désormais, c’est un membre du Tribunal f édéral – et non plus un membre du Conseil fédéral – qui défendra le rapport de gestion du Tribunal f édéral devant le Parlement. Or, cela n ’apparaît pas assez clairement dans la version propos ée de l’art. 144, al. 1, P-LParl. Comme ce rapport comprend trois rapports, l ’al. 2 doit pré- ciser qu’il est approuvé par l’Assemblée fédérale sous la forme d’un seul arrêté fédé- ral simple. Le rapport de gestion du Tribunal f édéral sera approuv é dans un arr êté fédéral distinct. Il n’est toutefois pas n écessaire d’adapter les dispositions sur les re- lations entre l ’Assemblée f édérale et le Tribunal f édéral puisque l ’art. 144, al. 2, P-LParl ne s’applique que par analogie (art. 161, al. 1, let. b, P-LParl). Le Conseil fédéral propose donc de modifier l’art. 144 comme suit: Art. 144 Examen du rapport de gestion 1 Le président de la Confédération défend devant les conseils le rapport par lequel le Conseil fédéral rend compte de sa gestion. 2 L’Assemblée fédérale approuve ce rapport par voie d’arrêté fédéral simple.5203 2.9 Commission de rédaction Le Conseil fédéral se félicite que les dispositions du projet, contrairement au droit en vigueur (art. 33, al. 1, LREC), ne limitent plus la t âche de la Commission de r édac- tion à la constatation des «erreurs qui modifient le sens » d’un acte. On peut parfai- tement concevoir en effet que des erreurs se soient gliss ées dans le texte qui, sans forcément modifier le sens de l ’acte, ne sont pas moins non conformes à la volont é du législateur, c’est-à-dire de l’Assemblée fédérale. La commission de rédaction doit donc être dotée d’une compétence qui lui permette de signaler également les formu- lations non conformes aux r ésultats des d élibérations parlementaires. Aussi le Con- seil fédéral approuve-t-il l’art. 58, al. 1, P-LParl tel qu’il est proposé. 2.10 Recours aux services de l’administration fédérale Dans son avis du 9 juin 1997 sur le rapport compl émentaire des Commissions des institutions politiques des Chambres fédérales relatif à la réforme de la Constitution, le Conseil fédéral avait indiqué qu’il était disposé à poursuivre la collaboration pra- tiquée à ce jour entre l ’Assemblée fédérale et les services de l ’administration, colla- boration qui permet d ’éviter dans une large mesure les conflits. II admettait expres- sément que les Services du Parlement devraient pouvoir faire appel à l ’adminis- tration f édérale pour les prestations n écessaires au bon fonctionnement du Parle- ment, estimant qu’il fallait éviter de développer ces services au point d ’en faire une administration parallèle (FF 1997 III 1319). Il a r éitéré cette position dans son avis du 7 juin 1999 relatif au rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national concernant l ’adaptation de la LREC à la nouvelle Constitution. Aujourd’hui, il consid ère que le recours aux services de l ’administration f édérale doit avoir lieu en accord avec le chef du d épartement compétent afin que l’efficacité du gouvernement et de l ’administration ne soit pas compromise et que la comp é- tence des d épartements en mati ère de gestion ainsi que leur pouvoir de donner des instructions ne soient pas vidés de leur substance (FF 1999 5302 ss). Actuellement, le recours aux services de l ’administration f édérale est r égi par l’art. 8 novies, al. 1 bis, LREC. L ’art. 68, al. 1, P-LParl reprend cette disposition, non sans la modifier puisque la possibilité de faire appel à l’administration fédérale n’est plus limit ée aux prestations nécessaires au bon fonctionnement du Parlement. Le Conseil fédéral demande que cette limitation soit maintenue; il la juge en effet indis- pensable et objectivement fond ée, rien ne justifiant, à son avis, que les Services du Parlement puissent recourir plus largement à l ’administration f édérale. Pour cette raison, et pour des raisons de syst ématique législative, il propose que la deuxi ème partie de la phrase de l’art. 64, al. 2, let. g, P-LParl soit biffée. L’art. 64, al. 2, let. g aurait donc la teneur suivante: Art. 64, al. 2, let. g 2 Ils sont chargés: g. sous r éserve des attributions des conseils et de leurs organes, d ’assumer toutes les autres tâches incombant à l’administration du Parlement.5204 Il propose également que l’art. 68, al. 1 et 2, P-LParl reprenne les dispositions en vi- gueur: Art. 68, al. 1 et 2 1 Sur mandat de l ’Assemblée fédérale ou de ses organes, les Services du Parlement peuvent faire appel aux services de l’administration fédérale pour des travaux allant au-delà des t âches d éfinies à l ’a r t . 6 4 e t nécessaires au bon fonctionnement du Parlement. 2 Ils font appel à ces services apr ès entente avec le chef du d épartement compétent ou avec le chancelier de la Confédération. 2.11 Initiative parlementaire 2.11.1 Objet et examen préalable Les dispositions propos ées concernant l ’objet et l ’examen pr éalable des initiatives parlementaires visent à rendre plus efficace cet instrument, dont tout d éputé peut faire usage. Dorénavant, les initiatives parlementaires devront exposer au moins les «lignes générales» d’un projet d’acte de l’Assemblée fédérale (art. 107 P-LParl) et la procédure d’examen préalable sera renforcée puisque le deuxi ème conseil y sera as- socié (art. 109 et 110 P-LParl). Le Conseil fédéral souscrit à la définition plus concrète de l’objet de l’initiative et au renforcement de la proc édure d’examen préalable. Ces derni ères années, l’augmen- tation constante des initiatives parlementaires formul ées en termes g énéraux, dépo- sées de plus en plus souvent en lieu et place de motions, ont fortement mobilis é non seulement l’Assemblée fédérale, mais aussi le Conseil f édéral et l’administration fé- dérale. L’élargissement de l ’examen préalable permet d ’apprécier à l ’avance si les projets non r édigés de toutes pi èces, qui g énèrent un volume de travail important, sont susceptibles de recueillir l’adhésion d’une majorité. La majorité de la commission entend limiter l ’examen préalable aux initiatives indi- viduelles, comme c ’est le cas actuellement. L ’élaboration d’un projet d ’acte ne d é- pendrait de l’approbation préalable du deuxième conseil que pour l ’initiative indivi- duelle. Pour les initiatives de commission, par contre, le droit en vigueur, qui ne prévoit pas d’examen préalable (art. 21ter, al. 3, LREC), serait maintenu. La minorité II, elle, propose de faire examiner aussi bien les initiatives individuelles que les ini- tiatives des commissions par les commissions des deux Chambres. Le Conseil f édé- ral préfère cette proposition à celle de la majorité de la commission, car elle garantit une procédure d’examen préalable plus cohérente et plus efficace. La proposition de la majorité ne soustrait pas uniquement les initiatives des commissions à l’examen préalable; elle ouvre aussi une possibilit é de contourner cette procédure pour les ini- tiatives individuelles, puisque ces initiatives ne seront pas soumises à l’examen pré- alable du deuxi ème conseil si une commission les reprend à son compte. Le but premier de l ’élargissement de l ’examen préalable, qui est d ’apprécier si une initia- tive parlementaire est susceptible de d égager une majorité avant d’investir du temps dans l’élaboration d’un projet de loi, n ’est donc pas atteint. La proposition de la mi- norité II a l ’avantage d’être plus efficace; les commissions seraient en effet en me- sure d’apprécier les réelles chances de succès d’une initiative, et ce système permet-5205 trait de faire l ’économie de la proc édure complexe d ’un examen pr éalable par les deux Chambres. La proposition de la minorit é II pr éserve aussi le droit d ’initiative accordé à tout député par la Constitution (art. 160, al. 1, Cst.). De plus, elle garantit que les initiatives rejetées par les commissions seront examin ées par le conseil dans lequel elles auront été déposées. Ce régime correspond donc à la situation juridique actuelle. Par conséquent, le Conseil fédéral appuie la version des art. 109, 110 et 111 P-LParl proposée par la minorité II. 2.11.2 Examen préalable de l’avis du Conseil fédéral par la commission compétente (nouvelle proposition) Il serait judicieux, selon le Conseil f édéral, que la commission qui a élaboré un pro- jet de loi sur la base d ’une initiative parlementaire proc ède à l’examen préalable de l’avis du Conseil f édéral relatif à ce projet avant les d ébats aux Chambres. Un exa- men préalable par le conseil prioritaire permettrait à ce dernier d’avoir une meilleure connaissance des propositions du Conseil f édéral et des écarts qu ’elles pr ésentent par rapport au projet de la commission. En pratique, l ’avis du Conseil f édéral fait déjà souvent l ’objet d’un examen pr éalable; ce sera le cas, pr écisément, pour la loi sur le Parlement. Le Conseil f édéral propose donc de compl éter l’art. 112 P-LParl comme suit. Art. 112, al. 4 (nouveau) 4 Elle examine l ’avis du Conseil f édéral avant que le projet d ’acte ne soit d ébattu par le conseil dont elle dépend. 2.12 Interventions parlementaires 2.12.1 Motions touchant au domaine de compétence du Conseil fédéral L’art. 119, al. 2, P-LParl, dispose que les motions peuvent assigner des mandats vi- sant des mesures qui rel èvent du domaine de comp étence du Conseil f édéral, et que ces mandats ont valeur de directives desquelles il ne peut être dérogé que dans des cas justifi és. L ’admissibilité et le caract ère juridique des motions touchant au domaine de comp étence du Conseil f édéral (motion impropre [ «unechte Motion »]) ont déjà soulevé maints débats. Le Conseil national et le Conseil des Etats n ’ont pas la même approche sur cette question: alors que le Conseil des Etats a cr éé la recom- mandation pour le domaine de comp étence du Conseil f édéral (art. 25, al. 2, r ègle- ment du Conseil des Etats, RCE), le Conseil national a continu é d’admettre la mo- tion impropre (art. 32, al. 1, r èglement du Conseil national, RCN). Dans la pratique, plusieurs motions touchant au domaine de comp étence du Conseil f édéral ont été transmises à ce dernier, qui les a m ême parfois accept ées. Le Conseil f édéral s’est toujours déclaré opposé à ce qu’une norme admette de fa çon générale la possibilit é de déposer des motions impropres. Les Chambres f édérales ont n éanmoins transmis l’initiative parlementaire de la CEP CFP, qui demandait que la motion impropre (soit le «mandat») soit inscrite au niveau de la Constitution et de la loi, et ont d écidé5206 de créer une base constitutionnelle (art. 171 Cst.) dans le cadre de la r éforme de la Constitution. Ainsi, la nouvelle Constitution pose le principe selon lequel l ’Assemblée f édérale peut intervenir dans le domaine de comp étence du Conseil f édéral (Samuel Schmid, Aufträge an den Bundesrat, in: Thomas Sägesser, Die Bundesbehörden, Berne 2000, p. 103). Elle laisse cependant au l égislateur le soin de r égler les modalit és, notam- ment de définir les outils à l’aide desquels l’Assemblée fédérale peut exercer une in- fluence sur les domaines relevant de la comp étence du Conseil f édéral. Au vu de la nouvelle situation constitutionnelle, la question, pour le Conseil f édéral, n ’est plus de savoir s’il est admissible que l ’Assemblée fédérale donne des directives au Con- seil fédéral dans le domaine de comp étence de ce dernier, mais comment la disposi- tion fixée à l’art. 171 Cst. doit être concrétisée. C’est là une question centrale, car elle touche directement à la façon dont le Parlement et le gouvernement agissent l’un par rapport à l’autre. Lors des travaux sur la nouvelle Constitution, le Conseil fédéral avait déjà défendu un modèle de coopération des pouvoirs dans lequel Parlement et gouvernement collaborent, ce qui suppose qu ’ils apportent chacun une contribution propre à la définition de la politique (message Cst., p. 376). Contrairement à la motion touchant au domaine de comp étence de l ’Assemblée fé- dérale, qui a juridiquement valeur d ’instruction, la motion touchant au domaine de compétence du Conseil f édéral a valeur de directive politique. Dans ce dernier cas, l’Assemblée fédérale détermine les critères que le Conseil fédéral doit respecter dans sa décision. En revanche, la d écision elle-même reste de la comp étence et de la res- ponsabilité du Conseil f édéral. Autrement dit, les motions qui ont valeur de directi- ves ne lient pas le Conseil fédéral dans sa décision concrète. Sur l’application de ces deux formes de motions, le Conseil f édéral attend qu ’il soit tenu compte, dans la concrétisation au niveau l égal des exigences de la Constitution, des r éserves qu ’il avait d éjà émises quant au fonctionnement des institutions politiques lors des tra- vaux relatifs à la révision totale de la Constitution (cf. FF 1997 III 1329). L’art. 119, al. 2, P-LParl dispose que le Conseil f édéral ne peut d éroger aux directi- ves que dans des cas justifi és. Il reprend l à un libellé que les commissions des insti- tutions politiques avaient proposé dans leur rapport compl émentaire du 6 mars 1997 relatif à la réforme de la Constitution (FF 1997 III 297 ss), mais qui n ’avait pas été retenu sous cette forme par les commissions de r évision constitutionnelle. L’art. 171 Cst. ne fixe aucune obligation de motiver les écarts par rapport aux directives. Le Conseil fédéral ne juge d ’ailleurs pas cette obligation n écessaire. Car même s’il n’y est tenu par aucune norme l égale, il exposera de toute fa çon dans le rapport de ges- tion les raisons pour lesquelles il a d û s ’écarter de directives parlementaires. A l’instar de ce que la commission d’experts instituée par les Commissions des institu- tions politiques en 1994 avait propos é dans le rapport «La Répartition des comp é- tences entre l’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral» (FF 1996 II 413 ss), le Con- seil fédéral suggère donc que l ’obligation de motiver les écarts par rapport aux di- rectives du Parlement soit supprimée. Par conséquent, il propose la modification suivante: Art. 119, al. 2 2 Les mandats visant des mesures qui rel èvent du domaine de comp étence du Conseil fédéral ont valeur de directive.5207 2.12.2 Suppression de la possibilité de transformer une motion en postulat Actuellement, une motion peut être transformée en postulat à la demande d ’un dé- puté ou du Conseil fédéral si l’auteur de la motion a donn é son accord (art. 22, al. 3, LREC). Or, le projet de loi sur le Parlement supprime cette possibilit é, le but de la commission étant d ’inciter les d éputés et le Conseil f édéral à faire une utilisation plus réfléchie de la motion (rapport explicatif, p. 3342). Le Conseil f édéral souhaiterait que cette possibilit é soit maintenue en raison de la souplesse qu’elle offre. Il estime en effet qu ’il faudrait continuer à pouvoir trans- mettre sous forme de postulat une intervention qui m érite d’être examinée, mais qui, pour une raison ou pour une autre, demande une analyse plus approfondie avant d’être exécutée. Le rapport explicatif fait valoir (p. 3341) que les effets juridiques d’une motion transformée en postulat ne sont pas tr ès précis. Le Conseil f édéral ne partage pas cet avis. En effet, le postulat renferme toujours un mandat d ’examen im- pératif (art. 22 bis LREC, art. 122 P-LParl), quelle que soit la fa çon dont il a vu le jour. Le Conseil f édéral conteste en particulier l ’argument selon lequel l ’impos- sibilité de transformer une motion en postulat obligera le gouvernement à adopter une attitude claire lorsqu ’il émettra un avis sur une motion (rapport explicatif, p. 3342). La proposition de transformation en postulat exprime en effet une volont é aussi claire que l ’approbation ou le rejet d ’une motion, puisqu ’elle est souvent as- sortie d’une déclaration précisant qu’il est prématuré ou qu’il n’est pas pertinent, au vu des éléments dont on dispose, de d écider de fa çon d éfinitive s ’il y a lieu d’adopter une mesure ou non. En supprimant la possibilit é de transformer une mo- tion en postulat, on risque de se priver d ’un examen s érieux et de favoriser l’acceptation ou le rejet pr écipité de motions, ce qui desservira, en d éfinitive, la transparence. Le Conseil fédéral propose donc d’ajouter à l’art. 120 P-LParl une disposition repre- nant le droit en vigueur. Art. 120, al. 6 (nouveau) 6 La motion peut être transform ée en postulat, à la demande d ’un d éputé ou du Conseil fédéral, si l’auteur de la motion a donné son accord. 2.13 Recommandations des commissions de surveillance Dans le droit actuel, les commissions de gestion ont la possibilit é, lorsqu’elles opè- rent un contr ôle, de pr ésenter leurs conclusions sous la forme de recommandations au Conseil fédéral (ch. 2.1, Lignes directrices pour les commissions de gestion). Le Conseil fédéral se félicite que l’instrument de la recommandation soit désormais ins- crit dans la loi. L’art. 157 P-LParl pr évoit de mettre aussi cet instrument à la disposition des com- missions de surveillance et de leurs d élégations. Le Conseil fédéral n’est pas opposé à cet élargissement. Par contre, il a des objections à faire en ce qui concerne la pos- sibilité d’adresser des recommandations aux «autorités politiques comp étentes», et non plus au seul Conseil f édéral. Formul é en ces termes, le projet permettrait aux commissions de surveillance et à leurs d élégations d’adresser des recommandations5208 également aux cantons. Or, selon la Constitution, les relations entre la Confédération et les cantons sont d ’abord du ressort du Conseil f édéral (art. 186, al. 1, Cst.), l’Assemblée fédérale étant chargée, quant à elle, de veiller au maintien de ces rela- tions (art. 172, al. 1, Cst.). Les commissions de surveillance et leurs d élégations ne sauraient donc interférer dans les relations entre le Conseil f édéral et les cantons par la voie de la recommandation. Il faut au contraire limiter le champ d ’application de cette derni ère aux autorit és responsables devant l ’Assemblée f édérale, c ’est-à-dire au Conseil fédéral et au Tribunal fédéral, et modifier le projet de loi en conséquence. Par conséquent, le Conseil fédéral propose les modifications suivantes: Art. 157, titre médian, al. 1 et 3 Recommandations au Conseil fédéral et au Tribunal fédéral 1 Les commissions de surveillance et leurs d élégations peuvent adresser au Conseil fédéral et au Tribunal fédéral des recommandations touchant le domaine dans lequel elles exercent leurs attributions en matière de haute surveillance. 3 Les recommandations et les avis du Conseil fédéral et du Tribunal fédéral sont pu- bliés pour autant qu’aucun intérêt digne de protection ne s’y oppose. 2.14 Messages relatifs aux projets d’acte La liste des points que le message du Conseil f édéral devra commenter est plus étendue que celle fixée dans le droit en vigueur (art. 43, al. 3, LREC). Selon le projet de loi, le message devra dor énavant exposer les effets du projet d ’acte au regard des droits fondamentaux, de sa compatibilit é avec le droit de rang sup érieur et de ses relations avec le droit européen, ainsi que ses cons équences en matière d’égalité des sexes. Le Conseil f édéral approuve l ’actualisation propos ée. Par contre, il estime qu’il faut préciser, au niveau de la loi d éjà, que le message ne doit pas examiner systématiquement tous les aspects mentionn és à l’art. 140, al. 1, let. a à h, P-LParl. Il y a deux raisons à cela: la pratique actuelle, qui veut qu ’on renonce à faire des re- marques négatives quand le projet n’appelle pas de remarque substantielle, et le sou- ci de présenter à l’Assemblée fédérale des messages aussi concis que possible. Le Conseil fédéral propose donc la modification suivante: Art. 140, al. 2, phrase introductive 2 Dans son message, il motive son projet d ’acte et en commente au besoin les dispo- sitions. Par ailleurs, il fait notamment le point, dans la mesure o ù des indications substantielles peuvent être fournies: … 2.15 Effets de l’institution d’une CEP sur d’autres procédures Actuellement, les enqu êtes de police judiciaire et les enqu êtes disciplinaires et ad- ministratives de la Conf édération qui concernent des faits ou des personnes faisant ou ayant fait l ’objet d’une enquête parlementaire ne peuvent être engagées ni pour- suivies sans l’autorisation de la CEP; les proc édures en cours doivent être interrom-5209 pues tant que la CEP n ’a pas donn é l’autorisation de les poursuivre (art. 65, al. 3, LREC). L’art. 170, al. 3, P-LParl, supprime la réserve que constitue l’autorisation de la CEP dans le cas des enquêtes de police judiciaire; une minorité de la commission souhaiterait néanmoins maintenir cette réserve. Le Conseil fédéral appuie la proposition de la commission de supprimer l’obligation de requérir l’autorisation de la CEP pour les enqu êtes de police judiciaire (c’est-à- dire pour les enqu êtes pénales). Si le report d ’une enquête disciplinaire ou adminis- trative en cas d ’enquête d’une CEP peut se d éfendre et est m ême pertinente lorsque des intérêts mineurs sont en jeu, on ne saurait en aucun cas compromettre par des retards intempestifs le droit de l’Etat à la poursuite pénale, autrement plus important. A la diff érence des enqu êtes disciplinaires et administratives, et contrairement à ce que pense la minorité de la commission (cf. rapport explicatif, p. 3447), l’enquête de police judiciaire n’est nullement une procédure administrative. La loi f édérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021) l’exclut d’ailleurs expressément de son du champ d ’application (art. 3, al. c, PA). C ’est la loi f édérale sur la proc édure pé- nale (PPF; RS 312.0) qui s ’applique en l ’espèce. Les enqu êtes de police judiciaire ont aussi une nature fort différente des enquêtes touchant au droit du personnel, dans le domaine administratif. Selon les dispositions partiellement r évisées de la loi f édé- rale sur la proc édure fédérale (FF 2000 77 ss), dispositions adopt ées par les Cham- bres dans le cadre du projet «Efficacité» et qui doivent entrer en vigueur le 1er jan- vier 2002, les enqu êtes de police judiciaire men ées par le Minist ère public de la Confédération sont contr ôlées par la seule autorit é judiciaire puisqu ’elles sont pla- cées sous la surveillance du Tribunal fédéral (nouvel art. 11 PPF). Le Conseil fédéral n’exerce qu’une surveillance administrative (nouvel art. 14, al. 1, PPF). Le mandat d’enquête pénale assigné aux autorités fédérales résulte du principe de la légalité posé dans la Constitution (art. 5, al. 1, Cst.). Il est de rang égal au mandat d’enquête politique des CEP. Dans les deux cas, des int érêts supérieurs de l ’Etat et de la société sont en jeu, qui doivent être défendus de façon cumulative et non de fa- çon alternative. Il faut donc s ’assurer que les enquêtes pénales et les enquêtes politi- ques, qui poursuivent des buts diff érents, pourront sans restriction aucune être en tout temps menées parallèlement. Or, la version propos ée par la minorit é de la com- mission ne garantit pas cette possibilit é. Le fait de r éserver l’autorisation de la CEP, qui a un vaste mandat politique, peut entrer en conflit avec le mandat, à la définition juridique très stricte, des autorit és d’enquête de la Conf édération. Il est indispensa- ble, pour la mise en accusation et la condamnation ult érieures, que la police judi- ciaire puisse mener des enqu êtes rapides et approfondies. Le moindre retard dans l’accès à des personnes ou à des biens, dans le relev é des traces et la conservation des preuves ou dans la mise en place de mesures de surveillance peut entra îner un non-lieu ou un acquittement faute de preuves. Il faut penser aussi à la prescription absolue: si par exemple des preuves ne sont pas conserv ées immédiatement parce que la CEP n ’a pas donné son autorisation, leur administration ult érieure, procédure qui demande du temps (en particulier depuis l ’étranger), peut provoquer la prescrip- tion. Dans son avis du 1 er mars 1996 relatif à l’initiative parlementaire «Maintien du se- cret. Haute surveillance du Parlement », le Conseil f édéral se d éclarait encore pr êt à accepter le report d’enquêtes de police judiciaire à certaines conditions formulées de façon restrictive (cf. FF 1995 II 1310 ss; voir en particulier l ’art. 65, al 3 ter, LREC proposé par le Conseil f édéral, p. 1311). Mais le d éveloppement rapide de la crimi- nalité économique et du crime organisé, dont les acteurs op èrent souvent en r éseau5210 par-delà les fronti ères, g énère de plus en plus de proc édures d ’enquête d ’une ex- trême complexité dans lesquelles le facteur temps est d écisif. Or, c ’est dans ces cas précisément que les CEP et les autorit és d ’enquête fédérales seront susceptibles à l’avenir de mener des actions parall èles, puisque ces actes sont soumis dans certai- nes conditions à la juridiction f édérale depuis la r évision partielle du code p énal (nouvel art. 340 bis CP; FF 2000 71 ss) adopt ée par les Chambres dans le cadre du projet «Efficacité». La règle sur la réserve de l’autorisation de la CEP (art. 65, al. 3, LREC) n ’est toutefois que partiellement op érante, puisqu ’elle vaut uniquement à l’égard des autorit és f édérales; elle ne s ’applique pas à l ’égard des autorités d’enquête cantonales qui conduisent des enqu êtes contre des agents de la Conf édé- ration (cf. avis relatif au maintien du secret, p. 1308). Or, les enqu êtes cantonales pourront continuer à viser des agents de la Conf édération après la r évision partielle du code p énal, même dans les domaines de la criminalit é économique et du crime organisé (cf. art. 340bis, al. 1, let. a et b, CP). Continuer à réserver l’autorisation de la CEP est à plus forte raison inutile lorsque autorit és fédérales et autorit és cantonales doivent mener des enqu êtes policières contre le m ême cercle de personnes pour des délits différents. Contrairement à ce que le commentaire de la minorit é de la com - mission donne lieu de croire (rapport explicatif, p. 3447), le fait que l ’autorisation soit réservée n’empêche donc en rien la conduite parall èle de proc édures d’enquête parlementaire et de proc édures d ’enquête policière, d ’autant plus que les autorit és fédérales et les autorit és cantonales sont tenues de s ’accorder l ’entraide judiciaire (art. 352 CP et art. 27 PPF; RS 312.0). Enfin, cette r éserve est superflue. Selon le nouvel art. 16, al. 4, PPF adopt é par les Chambres dans le cadre du projet «Efficacité» (FF 2000 78), le procureur g énéral accomplit ses tâches en toute ind épendance, sans recevoir d ’instructions du gouver- nement. Par ailleurs, la conduite parall èle d’une procédure d’enquête pénale ne di- minue nullement les droits étendus dont les CEP disposent en mati ère de consulta- tion, d’information et d’interrogation de personnes en vertu du pouvoir de haute sur- veillance conféré au Parlement. Que l ’autorisation de la CEP soit r éservée ou non, les autorités fédérales chargées des enquêtes de police doivent en tout temps fournir des renseignements complets aux CEP, leur donner acc ès aux dossiers et leur per- mettre d ’interroger des personnes (art. 164 et 165 P-LParl). Ce droit n ’existe pas dans l’autre sens. Il n ’y a donc aucun risque que la bonne marche des travaux des CEP soit entravée, comme la minorité de la commission le craint (rapport explicatif, p. 3447). L ’objection selon laquelle la situation deviendrait d élicate si le Minist ère public faisait lui-même l’objet d’une CEP (rapport explicatif, p. 3447) est elle aussi infondée. En vertu du mandat de clarification des faits de grande port ée que lui con- fère le pouvoir de haute surveillance d évolu au Parlement (art. 55, al. 1, LREC; art. 162, al. 1, P-LParl), la CEP peut en effet déterminer les mesures de procédure néces- saires à ses investigations (art. 58, al. 1, LREC; art. 164, al. 1, P-LParl). Si l’exercice de son mandat risque d ’être entravé, elle peut, m ême sans réserve de l ’autorisation, refuser l’engagement ou la poursuite d ’une enquête de police judiciaire sur la seule base de son pouvoir de haute surveillance, d ’autant plus que le Minist ère public ne pourrait plus garantir une mise en oeuvre juridiquement conforme du droit de l ’Etat à la poursuite p énale puisqu’il ferait lui-m ême l’objet d’une enquête parlementaire. Le Conseil f édéral a reconnu d ès 1995 cette comp étence des CEP dans les limites ainsi posées (cf avis relatif au maintien du secret, p. 1311 [art. 65, al 3 ter, LREC pro- posé par le Conseil f édéral] ). Enfin, le but premier de la r éserve fixée à l’art. 65, al. 3, LREC en 1994, qui était d’améliorer la possibilit é, pour les personnes interro- gées par une CEP, de d époser en toute liberté (rapport de la commission du Conseil5211 national du 14 mars 1994; FF 1994 II 1413 s.) a perdu sa raison d’être. Invoquant les principes de la l égalité et de l ’officialité, les Chambres avaient refus é à juste titre, à l’époque, d’inscrire dans la loi la possibilit é de bloquer une proc édure pénale pour une durée illimitée (cf. BO 1995 E 886 ss et N 1997).5212 Annexe Récapitulation, par ordre de numérotation des articles, des propositions de modification de la loi sur le Parlement Art. 8, al. 3, 3bis (nouveau) et 4 3 Si le Conseil fédéral refuse de fournir à un député les renseignements demandés ou de lui ouvrir ses dossiers, le d éputé peut saisir le coll ège présidentiel du conseil au- quel il appartient. L e collège présidentiel assure la m édiation entre le Conseil f édé- ral et le député. 3bis Si le d ésaccord persiste, le Conseil f édéral établit un rapport sp écial au lieu d’ouvrir ses dossiers. 4 Biffer. Art. 15 Incompatibilités Ne peuvent être membres de l’Assemblée fédérale: a. les personnes qui ont été élues par l ’Assemblée fédérale elle-même ou dont la nomination a été confirmée par elle; b. les juges des Tribunaux f édéraux qui n ’ont pas été élus par l ’Assemblée fé- dérale; c. les membres du personnel de l ’administration f édérale centrale et de l’administration f édérale d écentralisée, des Services du Parlement et des Tribunaux f édéraux, pour autant que les lois sp éciales n ’en disposent pas autrement; d. les membres du commandement de l ’armée; e. les membres des organes directeurs des organisations et des personnes de droit public ou de droit privé extérieures à l’administration qui sont investies de tâches administratives et dans lesquelles la Conf édération occupe une po- sition prépondérante; f. les personnes qui repr ésentent la Confédération dans les organisations ou les personnes de droit public ou de droit priv é extérieures à l’administration qui sont investies de t âches administratives et dans lesquelles la Conf édération occupe une position prépondérante. Art. 23, al. 3 3 Biffer Art. 27, titre médian, al. 2bis et 2ter (nouveaux), 3 et 4 Haute surveillance et évaluation de l’efficacité 2bis La haute surveillance ne conf ère pas la comp étence d ’annuler ou de modifier une décision. Il ne peut être exercé aucun contrôle sur le fond des d écisions de jus- tice.5213 2ter L’Assemblée fédérale veille à ce que l ’efficacité des mesures prises par la Con- fédération fasse l’objet d’une évaluation. A cet effet, elle peut: a. exiger du Conseil fédéral qu’il fasse effectuer des contrôles d’efficacité; b. évaluer les contrôles d’efficacité effectués sur mandat du Conseil fédéral; c. attribuer elle-même des mandats de contrôle d’efficacité. 3 Dans ses activit és de haute surveillance et d ’évaluation de l ’efficacité, elle tient compte des crit ères de la l égalité, de la r égularité, de l ’opportunité, de l ’effectivité et de l’efficience économique. 4 Biffer Art. 28, titre médian, al. 1, let. b et c, al. 2 à 4 Planifications 1 L’Assemblée f édérale participe aux planifications importantes des activit és de l’Etat; à cet effet: b. elle charge sous forme d ’un mandat le Conseil f édéral d’établir une planifi- cation ou de modifier les priorités d’une planification; c. biffer. 2 à 4 Biffer Art. 44, al. 1, let. c et e 1 Dans les limites des comp étences qui leur sont conf érées par la loi ou par les r è- glements des conseils, les commissions: c. suivent l ’évolution sociale et politique dans leur domaine de comp étence en tenant compte des résultats des contrôles d’efficacité; e. proposent à la Conf érence des coll èges pr ésidentiels des commissions et délégations de surveillance ou au Conseil f édéral de faire effectuer des con- trôles d’efficacité et participent à la définition des priorités de ces contrôles. Art. 54, al. 4 4 Elle décide des propositions des commissions visant à faire évaluer des actes édic- tés par l’Assemblée fédérale par le service comp étent des Services du Parlement ou par le Contrôle fédéral des finances et assure la cohérence des contrôles d’efficacité en collaboration avec le Conseil fédéral. Art. 64, al. 2, let. g 2 Ils sont chargés: g. sous r éserve des attributions des conseils et de leurs organes, d ’assumer toutes les autres tâches incombant à l’administration du Parlement.5214 Art. 68, al. 1 et 2 1 Sur mandat de l ’Assemblée fédérale ou de ses organes, les Services du Parlement peuvent faire appel aux services de l’administration fédérale pour des travaux allant au-delà des t âches d éfinies à l ’art. 64 et n écessaires au bon fonctionnement du Parlement. 2 Ils font appel à ces services apr ès entente avec le chef du d épartement compétent ou avec le chancelier de la Confédération. Art. 112, al. 4 (nouveau) 4 Elle examine l ’avis du Conseil f édéral avant que le projet d ’acte ne soit d ébattu par le conseil dont elle dépend. Art. 119, al. 2 2 Les mandats visant des mesures qui rel èvent du domaine de comp étence du Con- seil fédéral ont valeur de directive. Art. 120, al. 6 (nouveau) 6 La motion peut être transformée en postulat, à la demande d’un député ou du Con- seil fédéral, si l’auteur de la motion a donné son accord. Art. 140, al. 2, phrase introductive 2 Dans son message, il motive son projet d ’acte et en commente au besoin les dispo- sitions. Par ailleurs, il fait notamment le point, dans la mesure o ù des indications substantielles peuvent être fournies: … Art. 141, al. 1 1 Le Conseil fédéral soumet à l’Assemblée fédérale: a. le projet du budget de la Conf édération, chaque ann ée au plus tard deux mois avant le début de la session au cours de laquelle il doit être débattu; b. les projets de suppl éments ordinaires et de cr édits supplémentaires, au plus tard deux mois avant le d ébut de la session au cours de laquelle ils doivent être débattus; c. le compte d ’Etat, chaque année au plus tard deux mois avant le d ébut de la session au cours de laquelle il doit être débattu. Art. 142 Biffer (réglé dans la LFC) Art. 143, al. 1 et 2 1 Le Conseil fédéral communique à l’Assemblée fédérale, au plus tard au début de la dernière session ordinaire de l’année, les objectifs qu’il s’est fixés pour l’année sui- vante. Ces objectifs sont coordonnés avec le programme de la législature.5215 2 Le Conseil fédéral soumet à l’Assemblée fédérale, au plus tard deux mois avant le début de la session au cours de laquelle ils doivent être débattus, le rapport par le- quel il rend compte de sa gestion pendant l’année précédente. Art. 144 Examen du rapport de gestion 1 Le président de la Confédération défend devant les conseils le rapport par lequel le Conseil fédéral rend compte de sa gestion. 2 L’Assemblée fédérale approuve ce rapport par voie d’arrêté fédéral simple. Art. 145, al. 1 et 5 1 Au début de chaque l égislature, le Conseil f édéral soumet à l’Assemblée fédérale un rapport sur son programme de législature pour qu’elle en prenne acte. 5 Biffer (réglé dans la LFC) Art. 146, al. 1 1 Les conseils examinent le rapport sur le programme de la l égislature séparément, mais au cours de la m ême session . La priorit é de discussion passe d ’un conseil à l’autre à chaque nouvelle législature. Art. 147 Autres planifications ou rapports 1 Le Conseil f édéral peut soumettre d ’autres planifications ou rapports à l ’Assem- blée fédérale pour information ou pour qu’elle en prenne acte. 2 Il peut soumettre à l’Assemblée fédérale sous la forme d ’un projet d ’arrêté fédéral simple ou d ’arrêté fédéral les objectifs vis és par des planifications ou rapports im- portants, ou les conséquences de ces planifications ou rapports. 3 Le Conseil f édéral soumet régulièrement à l’Assemblée fédérale un rapport sur la politique extérieure. 4 Biffer 5 Biffer Art. 149, al. 3 et 4 (nouveau) 3 En cas de divergence entre une commission et le Conseil f édéral quant à l’étendue des droits en mati ère d’information, le coll ège présidentiel du conseil concern é as- sure la médiation entre le Conseil fédéral et la commission. 4 Si le d ésaccord persiste, le Conseil f édéral établit un rapport sp écial au lieu d’ouvrir ses dossiers. Art. 150, al. 1 1 Lorsque le Conseil f édéral prépare une ordonnance dont l ’exécution sera confi ée en grande partie à des organes extérieurs à l’administration fédérale, la commission compétente peut lui demander qu’il la consulte sur le projet. Elle décide lors du vote sur l’ensemble du projet d’acte si elle demandera ou non à être consultée.5216 Art. 152, al. 4 4 Les commissions de surveillance statuent sur l ’exercice de leurs droits en mati ère d’information. Elles ne peuvent consulter ni les documents sur lesquels le Conseil fédéral s’est directement fondé pour prendre ses d écisions, ni les documents class és secrets dans l’intérêt de la sécurité de l’Etat ou des services de renseignement. Art. 153, al. 2, let. a, et al. 2bis (nouveau) 2 Outre les droits en mati ère d’information visés aux articles 149 et 152, les d éléga- tions de surveillance ont le droit: a. de consulter les documents class és secrets dans l ’intérêt de la s écurité de l’Etat ou des services de renseignement; 2bis Sur demande, le Conseil f édéral établit un rapport sp écial concernant les docu- ments sur lesquels il s’est directement fondé pour prendre ses décisions. Art. 157, titre médian, al. 1 et 3 Recommandations au Conseil fédéral et au Tribunal fédéral 1 Les commissions de surveillance et leurs d élégations peuvent adresser au Conseil fédéral et au Tribunal fédéral des recommandations touchant le domaine dans lequel elles exercent leurs attributions en matière de haute surveillance. 3 Les recommandations et les avis du Conseil fédéral et du Tribunal fédéral sont pu- bliés pour autant qu’aucun intérêt digne de protection ne s’y oppose. Art. 165, al. 1, 2e phrase 1 … En outre, elle a le droit de consulter les documents sur lesquels le Conseil f édé- ral s’est directement fondé pour prendre ses décisions. Art. 172, ch. 7 7. Loi fédérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération Art. 23, al. 2 à 4 2 Au début de chaque l égislature, il soumet à l’Assemblée fédérale le Plan financier de la législature, qui fait partie int égrante du programme de la l égislature. Ce plan financier définit les besoins financiers de la l égislature en se fondant sur l ’ordre de priorité établi par les Grandes lignes de la politique gouvernementale, et indique les moyens de couvrir les dépenses. 3 Le Conseil fédéral soumet chaque année à l’Assemblée fédérale, au plus tard deux mois avant le début de la session au cours de laquelle il doit être débattu, le rapport relatif au plan financier qu’il a établi pour les trois ann ées qui suivent l’année bud- gétaire, pour qu’elle en prenne acte. 4 AbrogéSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire. Loi sur le Parlement (LParl). Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 1er mars 2001. Avis du Conseil fédéral In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 39 Cahier Numero Geschäftsnummer 01.401 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 02.10.2001 Date Data Seite 5181-5216 Page Pagina Ref. No 10 125 693 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.