A bteilung II B -2157/2006 {T 1/2} U rte il v o m 3 . O k to b e r 2 0 0 7 R ichter Francesco Brentani (Vorsitz), R ichter C laude M orvant, R ichter H ans U rech; G erichtsschreiber Said H uber. Flughafen Zürich A G (U nique), vertreten durch die R echtsanw älte D r. iur. M arcel D ietrich und lic. iur. Seraina D enoth, Beschw erdeführerin, gegen W ettbew erbskom m ission (W EK O ), Vorinstanz Sanktionsverfahren (A rt. 50 KG ). B u n d e s v e rw a ltu n g s g e ric h t T rib u n a l a d m in is tra tif fé d é ra l T rib u n a le a m m in is tra tiv o fe d e ra le T rib u n a l a d m in is tra tiv fe d e ra l B esetzung P arteien G egenstandB -2157/2006 Sachverhalt: A . A .a D ie Flughafen Zürich AG (nachfolgend: U nique) betreibt den inter- kontinentalen Flughafen Zürich. Sie stellt Anbietern von Parking-D ienst- leistungen Flughafeneinrichtungen zur Verfügung und erteilt zu diesem Zw ecke G ew erbebew illigungen und schliesst M ietverträge über U m - schlag- sow ie Parkplätze ab, sow eit Fahrzeuge kurz- oder langfristig auf dem Flughafenareal abgestellt w erden sollen. D ie Sprenger Autobahnhof AG bietet Flugpassagieren seit den 1960er Jahren einen "Valet Parking-Service" an: D er Kunde stellt sein Auto im Flughafenparkhaus 2 auf einen U m schlagparkplatz und gibt am Schal- ter den Autoschlüssel ab. D anach w ird das Auto auf einen Parkplatz ausserhalb des Flughafenareals geführt ("off airport") und zum ge- w ünschten Zeitpunkt auf einen U m schlagparkplatz im Flughafenareal zurückgebracht. D aneben w erden auch andere den Fahrzeugunterhalt betreffende D ienstleistungen angeboten, w elche w ährend der Kunden- abw esenheit gegen Aufpreis ausgeführt w erden. D ie Alternative Par- king AG bot seit den 1990er Jahren bis M itte 2003 denselben Service w ie die Sprenger Autobahnhof AG an m it dem U nterschied, dass sich die U m schlagparkplätze neben einem Schalterhäuschen auf der inne- ren Vorfahrt befanden. A .b Am 30. August 2002 schrieb U nique das Valet Parking am Flugha- fen Zürich für die Zeit vom 1. Juli 2003 bis 30. Juni 2008 neu aus. W ährend die Sprenger Autobahnhof AG am 9. O ktober 2002 eine Be- w erbung einreichte, verzichtete die Alternative Parking AG angesichts des von U nique anvisierten "on airport-H ochpreis-Parking" darauf. Am 9. D ezem ber 2002 teilte U nique der Sprenger Autobahnhof AG m it, den Zuschlag für das "neue Valet-Parking" habe die Europcar AM AG Services AG (Europcar) erhalten, die ab 1. Juli 2003 alleine "on air- port-Parking" anbieten w erde (d.h. die Autos w erden auf der Term inal- Vorfahrt abgegeben und in einem Parkhaus von U nique auf dem Flug- hafengelände geparkt). A .c Am 20. D ezem ber 2002 kündigte U nique der Sprenger Autobahn- hof AG sow ie der Alternative Parking AG die M ietverträge per 30. Juni 2003. Zudem erneuerte sie die bis 30. Juni 2003 laufende G e- w erbebew illigung der Alternative Parking AG nicht m ehr, w ährend sie S eite 2B -2157/2006 gestützt auf eine Vereinbarung vom 30. Juni 2003 die gleichentags ab- laufende Bew illigung der Sprenger Autobahnhof AG noch bis zum 31. D ezem ber 2003 verlängerte. A .d Angesichts der Kündigung stellte die Alternative Parking AG per M itte 2003 ihren Betrieb auf dem Flughafen ein und bot seither einen "Park-and-ride-Service" von ausserhalb des Flughafens an (d.h. die Kunden parken ihren W agen ausserhalb des Flughafenareals auf ei- nem von der Alternative Parking AG gem ieteten Parkplatz und w erden danach m it einem Shuttle-Bus zum Flughafen gefahren). A .e Im August 2003 erfuhr das Sekretariat der W ettbew erbskom m issi- on (Sekretariat) von diesen Vorkom m nissen und eröffnete am 17. Sep- tem ber 2003 eine Vorabklärung. B . B .a G estützt darauf eröffnete die W ettbew erbskom m ission am 1. D e- zem ber 2003 gegen U nique eine U ntersuchung und ordnete gleichen- tags m it Verfügung Folgendes an: "1.D ie Flughafen Zürich AG w ird unter H inw eis auf die gesetzlichen Sanktionsdrohun- gen gem äss Art. 50 bzw. 54 KG verpflichtet, für die D auer des Verfahrens vor der W ettbew erbskom m ission den beiden bisherigen Anbietern von "off Airport"-Parking (Sprenger Autobahnhof AG und Alternative Parking AG ) Flughafeneinrichtungen (insbesondere U m schlag-Parkplätze, Büros und Schalter) zu verm ieten und die G e- w erbe-Bew illigung für die dam it zusam m enhängenden Tätigkeiten zu erteilen. 2.D ie Flughafen Zürich AG w ird unter H inw eis auf die gesetzlichen Sanktionsdrohun- gen gem äss Art. 50 bzw. 54 KG verpflichtet, der Sprenger Autobahnhof AG sow ie der Alternative Parking AG bis zum 12. D ezem ber 2003 ein Angebot zur M iete von Abstellflächen (Parkfeldern) und eines Büros/Schalters an den bisherigen oder ver- gleichbaren Lokalitäten im bisherigen U m fang zu bisherigen Konditionen zu unter- breiten. Eine Kopie dieses Angebots ist gleichzeitig dem Sekretariat der W ettbe- w erbskom m ission zu überm itteln. 3.Anstelle eines Angebots gem äss Ziffer 2 kann dem Sekretariat der W ettbew erbs- kom m ission innerhalb der gleichen Frist auch eine m it der Sprenger Autobahnhof AG bzw. der Alternative Parking AG abgeschlossene Vereinbarung unterbreitet w erden. 4.Einer allfälligen Beschw erde gegen Ziffer 1, 2 und 3 dieser Verfügung w ird die auf- schiebende W irkung entzogen (Art. 39 KG i.V.m . A rt. 55 Abs. 2 Vw VG ). S eite 3B -2157/2006 5.Ü ber die Kosten für dieses Verfahren w ird m it dem Entscheid in der H auptsache ent- schieden. 6.(...)" B .b Am 12. D ezem ber 2003 m achte U nique unter H inw eis auf Ziffer 2 dieser Verfügung beiden U nternehm en je ein Angebot, das sow ohl die Sprenger Autobahnhof AG als auch die Alternative Parking AG m it Schreiben vom 16. D ezem ber 2003 als unannehm bar ablehnten. Am 17. D ezem ber 2003 w ies das Sekretariat U nique darauf hin, dass die unterbreiteten Angebote den verfügten Anforderungen nicht entsprä- chen. G leichzeitig erm ahnte das Sekretariat U nique, die vorsorglich angeordneten H andlungen "bis spätestens 19. D ezem ber 2003, 12.00 U hr m ittags" vorzunehm en. D araufhin unterbreitete U nique den Betrof- fenen am 19. D ezem ber 2003 je ein w eiteres Angebot, dass diese in der Folge w iederum ablehnten. B .c Am 15. D ezem ber 2003 erhob U nique, vertreten durch D r. iur. M ar- cel D ietrich und D r. iur. R udolf R entsch, gegen die angeordneten vor- sorglichen M assnahm en Verw altungsbeschw erde bei der R ekurskom - m ission für W ettbew erbsfragen (nachfolgend: R ekurskom m ission). D arin beantragte sie im W esentlichen, die D ispositiv Ziffern 1 - 4 seien aufzu- heben, die aufschiebende W irkung sei w iederherzustellen und die Vorin- stanz sei anzuw eisen, die gegen sie am 1. D ezem ber 2003 eröffnete U ntersuchung einzustellen und als gegenstandslos abzuschreiben. B .d M it Schreiben vom 19. D ezem ber 2003 erklärte U nique dem Se- kretariat die Ausgestaltung der abgelehnten Angebote und orientierte es über die gleichentags an beide U nternehm en verschickten neuen Angebote. Am 29. D ezem ber 2003 nahm U nique dem Sekretariat ge- genüber Stellung zur Kritik an diesen Angeboten und verteidigte diese. B .e Am 8. Januar 2004 w echselte die Sprenger Autobahnhof AG ins Parkhaus 3, nachdem U nique die Zufahrt zu deren bisherigen Stand- ort im Parkhaus 2 blockiert hatte. B .f M it Zw ischenverfügung vom 21. Januar 2004 lehnte die R ekurskom - m ission die von U nique anbegehrte W iederherstellung der aufschieben- den W irkung ab und w ies m it Entscheid vom 14. Juni 2004 deren Be- schw erde vom 15. D ezem ber 2003 vollum fänglich ab (vgl. R echt und Po- litik des W ettbew erbs [R PW ] 2004/1, S. 198 bzw. R PW 2004/3, S. 859). D iese Entscheide erw uchsen m angels Anfechtung in R echtskraft. S eite 4B -2157/2006 C . Angesichts eines m öglichen Verstosses gegen die Verfügung vom 1. D ezem ber 2003 eröffnete das Sekretariat am 11. N ovem ber 2004 ein Sanktionsverfahren gegen U nique, das am 5. D ezem ber 2005 m it fol- gender Verfügung abgeschlossen w urde (veröffentlicht in R PW 2006/1, S. 141 ff.): "1.Es w ird festgestellt, dass die Flughafen Zürich AG (U nique) die ihr in den Ziffern 1-3 der Verfügung der W ettbew erbskom m ission vom 1. D ezem ber 2003 auferlegten Pflichten nicht erfüllt und som it diese Verfügung verletzt und dam it gegen A rtikel 50 KG verstossen hat. 2.D ie Flughafen Zürich AG (U nique) w ird gestützt auf A rtikel 50 KG zur Zahlung einer Verw altungssanktion von C H F 248'000.- verpflichtet. D ieser Betrag ist innerhalb ei- ner Frist von 30 Tagen, gerechnet ab Eröffnung dieser Verfügung, m it dem beiliegen- den Einzahlungsschein einzuzahlen. 3.D ie Kosten des vorliegenden Sanktionsverfahrens von insgesam t C H F [...] w erden der Flughafen Zürich AG (U nique) auferlegt. 4.(...)" Zur Begründung führt die Vorinstanz an, im Sanktionsverfahren seien nicht die Voraussetzungen der vorsorglichen M assnahm en zu prüfen, sondern einzig die Frage, ob U nique zu ihrem Vorteil gegen eine "rechtskräftige Verfügung der W ettbew erbsbehörden" verstossen habe (und zwar unabhängig von einer allfälligen Beseitigung oder erheblichen Beeinträchtigung des W ettbew erbs). Verfehlt sei vorab das Argum ent von U nique, im D ezem ber 2003 - als die ersten, in der Folge um gehend abgelehnten Angebote unterbreitet w urden - habe gar nicht gegen die erst am 25. Juni 2004 rechtskräftig gew ordene Verfügung verstossen w erden können. U nique übersehe die von der R echtsprechung anerkannte Zulässigkeit vorsorglicher M ass- nahm en, die aus Präventionsgründen m it Verw altungssanktionen durch- setzbar gem acht w erden, w eshalb sie auch sogleich bei Vollstreckbar- keit sanktionierbar seien. Ansonsten w ürden vorsorgliche M assnahm en keinen Sinn m achen. Jedenfalls könne ein Verstoss gegen vorsorgliche M assnahm en, die (w egen der entzogenen aufschiebenden W irkung all- fälliger Beschw erden) sofort vollstreckbar seien, nach R echtskraft die- ser Verfügung sanktioniert w erden, unabhängig vom Zeitpunkt des Ein- tritts der R echtskraft. D iese beziehe sich nicht auf die Verletzungshand- S eite 5B -2157/2006 lung, sondern auf die Zulässigkeit der Sanktionierung. D eshalb trügen U nternehm en ein Sanktionsrisiko, w enn sofort vollziehbare Verfügungen rechtskräftig w erden. D ie Verfügung vom 1. D ezem ber 2003 sei eine "rechtskräftige Verfügung" im Sinne des Kartellgesetzes vom 6. O ktober 1995 (KG , SR 251). D enn sie sei spätestens seit Juni 2004 rechtskräftig und der Verstoss dagegen dauere seit ihrer Vollstreckbarkeit im D ezem - ber 2003 bis jetzt an, w eshalb es letztlich auch keine R olle spiele, ob die Verfügung im D ezem ber 2003 "bloss" vollstreckbar oder bereits rechtskräftig gew esen sei. Abgesehen davon sei auf G rund der ratio le- gis der französische W ortlaut von Art. 50 KG m assgebend, der bloss "Vollstreckbarkeit" verlange ("... à une décision exécutoire prononcée par les autoritées en m atière de concurrence ..."). In dieser Verfügung w erde das verlangte Verhalten hinreichend klar um - schrieben. Insofern habe U nique erkennen können, w as zu tun oder zu unterlassen sei, beziehungsweise w elches Verhalten oder U nterlassen eine Verw altungssanktion nach sich ziehen könnte: U nique sei verpflich- tet w orden bezüglich der Alternative Parking AG den bis M itte 2003 herrschenden und rechtlich w eiterhin verbindlichen Zustand w iederher- zustellen und bezüglich der Sprenger Autobahnhof AG den Status quo vorübergehend zu garantieren. D em gegenüber sei von U nique nicht verlangt w orden, den bisherigen Anbietern genau dieselben Lokalitäten zur Verfügung zu stellen. Zur G ew ährleistung w irksam en W ettbew erbs reiche es aus, w enn die neuen Lokalitäten m it den bisherigen insbeson- dere in Bezug auf Lage (D istanz zu den Term inals), Erreichbarkeit und Infrastruktur vergleichbar seien, w obei der bis M itte 2003 herrschende Zustand der Infrastruktur m assgebend sei und nicht etw a die seither eingetretenen Verschlechterungen. In den D ispositiv-Ziffern 1 und 2 sei U nique verpflichtet w orden, den beiden U nternehm en w ährend der gan- zen Verfahrensdauer die genannte Infrastruktur vom 12. bzw. am 19. D ezem ber 2003 an zur Verfügung zu stellen (bis zum rechtskräfti- gen Entscheid in der H auptsache). Ziffer 2 konkretisiere die Ziffer 1, in- dem U nique unter Strafandrohung verpflichtet w erde, den betroffenen D ienstleistern die genannte Infrastruktur w ährend der hängigen U nter- suchung zur Verfügung zu stellen, dam it diese die bisherigen Valet Par- king-D ienstleistungen "in vergleichbarer W eise" anbieten können. U m dies beurteilen zu können, diene als w ichtigstes Kriterium die Lage der U m schlagparkplätze und des Schalters, insbesondere deren Entfernung von den C heck-ins. Ferner seien auch andere Kriterien bedeutsam , w ie die Entfernung zw ischen den U m schlagparkplätzen und dem Schalter, die Schalter- und Büroinfrastruktur (G rösse, Telefon, Internet), die An- S eite 6B -2157/2006 zahl, G rösse und Ausrichtung der Parkplätze, die Beschilderung/Be- schriftung der Zufahrt und des Zugangs (d.h. die Auffindbarkeit), der Kom fort für die Kunden (w ie W arteraum , Sitzgelegenheit, H eizung/Kli- m aanlage, Toiletten). Am 12. D ezem ber 2003 habe U nique den besagten U nternehm en voll- kom m en ungenügende Angebote unterbreitet (vgl. untenstehende G rafi- ken aus Ziff. 11 der angefochtenen Verfügung): D er Alternative Parking AG , w elche Schalter und U m schlagparkplätze bis M itte 2003 direkt auf der inneren Vorfahrt betrieben hatte, habe U nique gar keine Flughafeninfrastruktur m ehr angeboten. D eshalb habe die Alternative Parking AG seit dem unfreiw illigen Verlassen des Flug- hafenareals (per M itte 2003) die H älfte des U m satzes eingebüsst und fast alle G eschäftskunden verloren sow ie ihr G eschäftsm odell der Valet Parking-D ienstleistungen (insbes. die Personalorganisation/Personal- struktur) ändern m üssen unter Abbau von zw ei D ritteln der Angestellten. Zudem sei sie in eine unklare Bew illigungssituation gedrängt w orden. D as erste, von der Alternative Parking AG zu R echt abgelehnte Angebot von U nique habe das unvorteilhafte "Park-and-ride"-Konzept (ohne jegli- che Flughafeninfrastruktur) w ährend der Verfahrensdauer w eitergeführt und lasse sich m it dem bis M itte 2003 herrschenden Zustand nicht ver- gleichen. Auch der Sprenger Autobahnhof AG habe U nique am 12. D ezem ber 2003 unzulässigerw eise U m schlagparkplätze im Parkhaus 6 angeboten, w elche m it denen im Parkhaus 2 nicht vergleichbar seien. D er vom Se- kretariat durchgeführte Augenschein habe gezeigt, dass das Parkhaus 6 viel w eniger zentral gelegen sei als der bisherige Standort im Park- haus 2, w as auch U nique anerkenne. D er Fussweg zu den C heck-in (insbes. auch zum heute w ichtigen C heck-in 3) sei vom Parkhaus 6 aus erheblich w eiter. Zudem könne der Kunde vom Parkhaus 2 aus alle C heck-in "indoor" erreichen, w ährend dem er sich vom Parkhaus 6 zu Fuss über eine gedeckte Passerelle im Freien bew egen m üsse und W ind und W etter ausgesetzt sei. Im Parkhaus 2 hätten die Kunden auf S eite 7 B -2157/2006 dem W eg zu den C heck-in autom atisch die Schalterhalle betreten, w el- che nur durch eine autom atische Tür von den U m schlagparkplätzen ge- trennt gew esen sei. D em gegenüber befänden sich die Parkplätze und der Schalter im Parkhaus 6 auf zwei verschiedenen Etagen, w as für die Kunden kom plizierter und für die Sprenger Autobahnhof AG personalin- tensiver gew esen w äre. Allfällige Vorteile des vorgeschlagenen Stand- orts im Parkhaus 6, die diese N achteile aufw ögen, habe U nique nie gel- tend gem acht. Zudem seien auch beide von U nique eine W oche nach Fristablauf, dass heisst am 19. D ezem ber 2003, neu unterbreiteten Angebote - als G e- sam tpaket betrachtet - ungenügend gew esen: U nique habe der Alternative Parking AG zw anzig U m schlagparkplätze im Parkhaus 6 (G eschoss 0) und ein Schalter/Büro im 2. G eschoss an- geboten, indes eine W iederbenützung der U m schlagparkplätze und des Schalters auf der inneren Vorfahrt ausgeschlossen. Zu R echt habe die Alternative Parking AG dieses Angebot ebenfalls unverzüglich abge- lehnt, zum al die Lokalitäten in der N ähe der Fracht verglichen m it der Vorfahrt w esentlich schlechter seien. W egen der w eiteren D istanz zu den C heck-in-Schaltern w ären die im Parkhaus 6 angebotenen Parking- D ienstleistungen für die Kundschaft deutlich w eniger attraktiv gew esen als die an zentraler Stelle auf der Vorfahrt erbrachten D ienstleistungen. Vor allem die zahlreichen anspruchsvolleren G eschäftskunden legten neben den attraktiven Preisen des Valet Parking auch besonderen W ert auf eine unkom plizierte, Zeit sparende und an bester Lage auf der Vor- fahrt erbrachte Abfertigung. D ie G eschäftskunden w ie auch die "ge- w öhnlichen" Ferienkunden hätten sich kaum m it dem "U m zug" der Al- ternative Parking AG ins entfernte Parkhaus 6 abgefunden. Als grosser N achteil w äre auch der unterschiedliche Standort der U m schlagpark- plätze (G eschoss 0) und des Büroschalters (G eschoss 2) em pfunden w orden. D ie Kunden hätten nach dem Parken des Autos zunächst Lift fahren m üssen, um zur Erledigung der Form alitäten (Abgabe des Auto- schlüssels etc.) zum Schalter gelangen zu können. D em gegenüber habe sich das Schalterhäuschen auf der Vorfahrt unm ittelbar neben den U m schlagparkplätzen befunden. Zudem sei die Vorfahrt übersichtlich gestaltet, gut beleuchtet und auch zu später Stunde gut frequentiert ge- w esen (Taxis, "Kiss-and-ride" etc.). D as Parken im w eit w eniger beleb- ten G eschoss 0 des relativ düsteren Parkhauses 6 hingegen dürfte w ohl zusätzlich Kundschaft abgeschreckt haben. U nbehelflich sei sodann das Argum ent von U nique, m angels verfügbarer Schalterhäuschen habe der S eite 8B -2157/2006 Alternative Parking AG kein Standort auf der Vorfahrt gew ährt w erden können. Vielm ehr sei anlässlich des Augenscheines ein unbenutztes H äuschen der Europcar aufgefallen, das nach dem Abriss des H äus- chens der Alternative Parking AG errichtet w orden w ar. U nique hätte dieses neue, nicht genutzte H äuschen der Alternative Parking AG zur Verfügung stellen können oder ein neues H äuschen errichten können. H ätte U nique die bisherigen Lokalitäten auf der Vorfahrt oder dort ange- siedelte vergleichbare Lokalitäten angeboten, so hätte die Alternative Parking AG das unbefriedigende Shuttlebus-Konzept, das ihr w egen der Kündigung aufgezw ungen w orden w ar, aufgegeben und einen W echsel zurück an den Flughafen auf sich genom m en. N icht die angebliche Angst vor einem erneuten Konzeptw echsel, sondern die U nzulänglich- keiten des neuen Angebots habe sie zur Ablehnung veranlasst. Ferner habe U nique der Sprenger Autobahnhof AG "längstens bis zum Abschluss des vorsorglichen M assnahm everfahrens" U m schlagparkplät- ze im Parkhaus 3 (G eschoss 2) angeboten m it dem H inw eis, dass dort zurzeit keine Schalterräum e vorhanden seien. Auch dieses Angebot sei zu R echt um gehend abgelehnt w orden, obschon der vorgeschlagene Standort m it dem bisherigen im Parkhaus 2 vergleichbar gew esen sei. Ins G ew icht falle, dass U nique bis heute keine eigene Büro- und Schal- terinfrastruktur angeboten habe und nach dem Parkhauswechsel schw erw iegende Problem e bezüglich Beschilderung und Inform ation der Kundschaft zu vertreten habe. D iese U m stände hätten der Sprenger Autobahnhof AG einen signifikanten U m satzrückgang verursacht, der sich nicht nur auf die U m stellung des G eschäftsbetriebs zurückführen lasse. Vielm ehr habe sich U nique unkooperativ, teilw eise sogar destruk- tiv verhalten und, w enn nicht beabsichtigt, so doch zum indest in Kauf genom m en, dass die Sprenger Autobahnhof AG w egen des U m satz- und Kundenverlusts infolge Standortw echsels nach über vierzigjähriger Firm engeschichte ihr G eschäft hätte aufgeben m üssen, w obei Europcar und U nique dann einen Teil der Kunden hätten übernehm en können. Als w eiteres gesetzliches Tatbestandselem ent sei erforderlich, dass das U nternehm en, w elches eine behördliche Anordnung verletzte, einen ob- jektiv m essbaren Vorteil erziele, w as geldw erte, technische, rechtliche oder kaufm ännische Vorteile einschliesse. Als Folge der ungenügenden Angebote an die betroffenen Valet-Parking-Anbieter habe U nique im Er- gebnis direkt w ie auch indirekt (über die Europcar) zusätzliche Kunden gew onnen und einen M ehrum satz erzielt, w as für U nique einen finan- ziellen Vorteil bedeutete. Selbst U nique räum e ein, die veränderte Situa- S eite 9B -2157/2006 tion der Valet-Parking-Anbieter habe die Parkhauserträge erhöht. W eil im U nterschied zum Strafrecht kartellgesetzliche Verw altungssank- tionen nicht an den N achw eis eines Vorsatzes der verantw ortlichen na- türlichen Personen geknüpft seien, habe die W ettbew erbskom m ission bisher grundsätzlich auf einen solchen N achw eis verzichtet. Indessen lege die R echtsprechung der R ekurskom m ission den Schluss nahe, dass eine Sanktion nicht allein aus objektiven G ründen auferlegt w er- den dürfe, sondern dass auch "das subjektive Elem ent des Verschul- dens m itberücksichtigt" w erden m üsse. D anach liege ein Verschulden vor, w enn ein Täter w issentlich handle oder H andlungen unterlasse, die m an von einer vernünftigen, über die notw endigen Fachkenntnisse ver- fügenden Person in einer entsprechenden Situation hätte erw arten dür- fen. D aher hätte U nique alles N otw endige vorkehren m üssen, um si- cherzustellen, dass ihre verantw ortlichen Angestellten die ihr verfü- gungsweise auferlegten Pflichten korrekt um setzen und den Betroffenen ein genügendes Angebot unterbreiten oder eine entsprechende Verein- barung aushandeln. Vorliegend habe U nique zum indest einen "objektiven Sorgfaltsm angel", eine fahrlässige Sorgfaltspflichtverletzung im Sinne eines O rganisati- onsverschuldens zu verantw orten, w elche die kritisierten Verhaltensw ei- sen als "vorw erfbar" erscheinen lasse. N icht m assgebend sei, "w as sich U nique subjektiv vorgestellt beziehungsweise gew ünscht" und als m achbar erachtet habe. Entscheidend sei nur, w as U nique in guten Treuen unter den ihr obliegenden Pflichten verstehen durfte und m usste. D ie Alternative Parking AG habe bis M itte 2003 auf der inneren Vorfahrt den besseren Standort als die Sprenger Autobahnhof AG im Parkhaus 2 gehabt. U nique habe der Alternative Parking AG zuerst überhaupt keine Flughafeninfrastruktur, danach das abseits gelegene Parkhaus 6 ange- boten, obschon sie es zuvor erfolglos der Sprenger Autobahnhof AG of- feriert hatte und die entsprechenden Vorbehalte des Sekretariats kann- te. D am it habe U nique zum indest eine Verletzung der Verfügung in Kauf genom m en. D ass die früher von der Sprenger Autobahnhof AG und der Alternative Parking AG gem ieteten Lokalitäten inzw ischen an die Europ- car w eiterverm ietet w orden sind, stelle keine "objektive und von U nique nicht zu vertretende U nm öglichkeit" dar. Ebenso m üsse U nique auch ihr Verhalten der Sprenger Autobahnhof AG gegenüber als "objektiver Sorgfaltsm angel" vorgew orfen w erden. S eite 10B -2157/2006 Angesichts der Pflicht von U nique, die erw ähnten Angebote bis spätes- tens am 12. bzw. am 19. D ezem ber 2003 zu unterbreiten, sei nur zu be- urteilen, ob dam als die verfügten vorsorglichen M assnahm en von U nique korrekt um gesetzt w orden seien. U nique habe am 12. bzw. am 19. D ezem ber 2003 keine genügenden Angebote unterbreitet und dam it gegen die Verfügung verstossen, das heisst diese zum indest w ährend einer "logischen Sekunde" verletzt und so den kartellgesetzlichen Tatbe- stand erfüllt. D ie danach vorgefallenen Ereignisse seien belanglos, w es- halb der Vorw urf, das Sekretariat habe sich im N achgang zu den Ange- boten treuw idrig verhalten, nicht zu hören sei. Im G egenteil: die W ettbe- w erbsbehörden seien gesetzlich nicht verpflichtet gew esen, U nique von sich aus inform ell m it Verdächtigungen zu konfrontieren oder auf eine m ögliche N ichterfüllung von Pflichten aufm erksam zu m achen. U nique sei allein dafür verantw ortlich, ihr gesetzlich obliegende oder behördlich auferlegte Pflichten zu erfüllen, das R isiko m öglicher Verstösse abzu- schätzen und das Verhalten dem entsprechend anzupassen. Es sei w e- der gesetzlich vorgesehen noch sachlich notw endig, dass das Sekreta- riat U nique die Eröffnung eines Sanktionsverfahrens in Aussicht stelle, sollte ein Verstoss gegen eine Verfügung fortdauern. D ie M issachtung einer w ettbew erbsbehördlichen Verfügung w erde ex lege sanktioniert. N ach Ablauf der festgesetzten Frist habe U nique das R isiko zu tragen, dass das betreffende Angebot von den W ettbew erbsbehörden für unge- nügend qualifiziert w erden könnte. Verfehlt sei daher der Standpunkt von U nique, das Sekretariat hätte bereits im Januar 2004 ein Sanktions- verfahren einleiten oder U nique "zum indest m it seinem Verdacht des Verstosses konfrontieren m üssen". Im vorliegenden Verfahren sei vor der Eröffnung des Sanktionsverfahrens die Entscheidung der R ekurs- kom m ission über die vorsorglichen M assnahm en abzuw arten gew esen. Zu R echt m ache U nique nicht geltend, dass sie im Falle einer erneuten R eaktion des Sekretariats einen Anspruch auf eine w eitere N achfrist zum Einreichen von verbesserten Angeboten gehabt hätte. So oder an- ders sei der kartellgesetzliche Tatbestand erfüllt gew esen. D as Schw ei- gen des Sekretariats auf die ihm nach Ablauf der Frist überm ittelten Ko- pien der Angebote sei dam it nicht als "Auskunft" zu qualifizieren, w elche geeignet w äre, bei U nique ein sanktionshem m endes Vertrauen zu be- gründen. Zur Bem essung des Sanktionsbetrages hält die W ettbew erbskom m issi- on im W esentlichen fest, U nique habe den Verstoss gegen die Verfügung vom 1. D ezem ber 2003 noch unter der alten Fassung von Art. 50 KG be- gonnen. D er ihr unter Strafandrohung auferlegten Verpflichtung, "für die S eite 11B -2157/2006 D auer des Verfahrens" der Sprenger Autobahnhof AG und der Alternati- ve Parking AG "Flughafeneinrichtungen [...] zu verm ieten und die G e- w erbe-Bew illigung für die dam it zusam m enhängenden Tätigkeiten zu erteilen", sei U nique bis heute nicht (vollständig) nachgekom m en. U nique habe den Verstoss gegen die rechtskräftige Verfügung über den 1. April 2004 hinaus bis in die G egenw art w eitergeführt und som it den - durch die R evision unveränderten - Tatbestand von Art. 50 KG vor und nach dem 1. April 2004 erfüllt. Som it seien ein Sanktionsbetrag für das Verhalten von U nique vor dem 1. April 2004 und zusätzlich einer für das Verhalten nach diesem D atum auszuscheiden. Bis heute dauere das pflichtw idrige Verhalten an, w eshalb für das nach dem 1. April 2004 er- folgte Verhalten von U nique ausschliesslich die R echtsfolge des revi- dierten A rt. 50 KG m assgebend sei, und zwar unabhängig davon, ob das neue R echt strenger oder m ilder sei als das alte. Fraglich sei hinge- gen, nach w elchem R echt das Verhalten von U nique vor dem 1. April 2004 zu beurteilen sei. D ie Zeitspanne vom 1. D ezem ber 2003 bis zum 1. April 2004 unterliege dem R ückw irkungsverbot: D er dam als noch nicht in Kraft gew esene, revidierte A rt. 50 KG dürfe som it auf diese Zeit- spanne nicht angew endet w erden, es sei denn, das neue R echt sei m il- der (lex m itior). D as m ildere R echt ergebe sich aus dem Vergleich der Sanktionen gem äss neuem bzw. altem R echt. Zur Bestim m ung des Sanktionsbetrages verw eist die Vorinstanz auf ihr pflichtgem ässes Erm essen zur Festsetzung, das durch den G rundsatz der Verhältnism ässigkeit und der G leichbehandlung eingeschränkt w er- de. Im Interesse der G eneral- und Spezialprävention m üsse die Sankti- onshöhe für gleiche oder ähnliche Fälle abschreckend w irken. O bschon die einschlägige KG -Sanktionsverordnung vom 12. M ärz 2004 (SVKG , SR 251.5) an sich nur die Bem essungskriterien bei der Verhängung von Sanktionen nach A rt. 49a Abs. 1 KG regle, sei es aus sachlichen G rün- den angezeigt, auch hier die in der SVKG vorgesehenen Bem essungs- grundsätze per analogiam heranzuziehen. D em nach sei für die konkrete Sanktionsbem essung von einem Basisbetrag auszugehen, der aufgrund der D auer des Verstosses anzupassen sei, bevor danach erschw erende und m ildernde U m stände zu berücksichtigen seien. Auch nach der analog anw endbaren R echtsprechung der R ekurskom - m ission sei die Bem essung von Verw altungssanktionen der G esam theit der U m stände anzupassen, w obei das Verhältnism ässigkeitsprinzip zu beachten sei. Zudem können die G rösse und die w irtschaftliche M acht des betroffenen U nternehm ens berücksichtigt w erden. D aher sei zu- S eite 12B -2157/2006 nächst der m axim ale Sanktionsbetrag zu bestim m en, der U nique aufer- legt w erden könnte. Innerhalb des Sanktionsrahm ens sei dann ein Ba- sisbetrag festzusetzen und dann der m utm assliche G ew inn, den U nique durch das unzulässige Verhalten erzielt habe, die D auer und die Schw e- re des Verstosses sow ie andere Strafzum essungskriterien nach der SVKG angem essen zu berücksichtigen. Trotz dieser gesetzlich vorge- schriebenen Kriterien sei die Sanktionsbem essung nicht ein rein m athe- m atisch-naturw issenschaftlich exakter Vorgang, sondern beinhalte eine rechtliche und w irtschaftliche G esam tw ürdigung aller relevanten U m - stände. Aufgrund der Änderungen von A rt. 50 KG ab 1. April 2004 sei die Sank- tion für den Zeitraum vor und nach dem 1. April 2004 gesondert zu be- rechnen, w obei für die Zeit nach dem 1. April 2004 zw ingend das neue R echt m assgebend sei. Für die Zeit zuvor w äre aufgrund des R ückw ir- kungsverbots das alte R echt anw endbar. D ie Anw endung des neuen R echts auf diese Zeitspanne führe aber zu keiner zusätzlichen Erhö- hung der Sanktion, w eshalb das neue R echt als lex m itior zu betrachten sei. Som it sei die Sanktion gestützt auf die revidierte Fassung von Art. 50 KG (i.V.m . der SVKG ) einheitlich zu beurteilen und w ie folgt zu berechnen (Beträge in Fr.): D . G egen diese Verfügung reichte U nique (Beschw erdeführerin), vertre- ten durch die R echtsanw älte D r. iur. M arcel D ietrich und lic. iur. Serai- na D enoth, am 3. Februar 2006 eine 92-Seiten lange Verw altungsbe- schw erde bei der R ekurskom m ission ein und beantragte: "D ie D ispositiv-Ziffern 1, 2 und 3 der angefochtenen Verfügung der W ettbew erbskom - m ission vom 5. D ezem ber 2005 in Sachen 330-0002 (Sanktionsverfahren U nique-Va- let-Parking) seien aufzuheben. S eite 13B -2157/2006 Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanz." Ferner stellt die Beschw erdeführerin folgende "Verfahrensanträge": "1.D ie Akten der Vorinstanz seien für das Beschw erdeverfahren beizuziehen. 2.Es seien alle als G eschäftsgeheim nisse bezeichneten Angaben und Beilagen als G eschäftsgeheim nisse zu behandeln und gegenüber D ritten und im Falle einer Entscheidpublikation nicht offen zu legen. 3.Für den Fall einer Entscheidpublikation sei den Beklagten der zu publizierende Text vor dessen Veröffentlichung zur Prüfung auf allfällige G eschäftsgeheim nisse zuzustellen." Zur Begründung hält die Beschw erdeführerin vorab fest, eine Sanktio- nierung sei m angels gesetzlicher G rundlage nicht zulässig. Sie sei am 1. D ezem ber 2003 vorsorglich verpflichtet w orden, der Alternative Par- king AG sow ie der Sprenger Autobahnhof AG je ein Angebot zur Be- nützung von Flughafeninfrastruktur zu unterbreiten, dam it diese ihre D ienstleistungen w eiterführen konnten. Sie habe beide U nternehm en in die Lage versetzen m üssen, w ährend der D auer des U ntersu- chungsverfahrens ihre Parkingdienstleistungen am Flughafen w eiter anzubieten. Ausser der R echtskraft der Verfügung sei vom Zeitpunkt der U nterbreitung der beiden Angebote an bis heute keine der gesetz- lichen Voraussetzungen für eine Sanktionierung erfüllt: A rt. 50 KG ziele darauf, die W iederholung eines behördlich rechtskräf- tig festgestellten, w ettbew erbsw idrigen Verhaltens zu sanktionieren. In- sofern gehe dieser G esetzesartikel zw angsläufig von einer Zuw ider- handlung gegen eine rechtskräftige Endverfügung voraus, w eshalb er nicht auf vorsorgliche M assnahm en anw endbar sei, w elche lediglich als Zw ischenverfügungen (und nicht als Endverfügungen) ergehen. D em entsprechend sei ein Verstoss dagegen und dam it eine Sanktio- nierung nur denkbar, w enn eine solche Endverfügung m ateriell rechts- kräftig, nicht bloss vollstreckbar sei. Im Kartellverw altungsverfahren w erde die Zulässigkeit vorsorglicher M assnahm en in Schliessung einer gesetzlichen Lücke bejaht. D a eine auf A rt. 50 KG gestützte Strafbe- w ehrung das Bestim m theitsgebot ("nulla poena sine lege certa") ver- letzen w ürde, könnten vorsorgliche M assnahm en nur gestützt auf A rt. 292 des Schw eizerischen Strafgesetzbuches vom 21. D ezem ber 1937 (StG B, SR 311.0) "strafbew ehrt" w erden. D iese strafgesetzliche Beugestrafe sei darauf gerichtet, die Erfüllung einer vorsorglichen S eite 14B -2157/2006 M assnahm e durch Strafandrohung im W iederholungsfall zu erzw ingen bzw . einen Verstoss dagegen unm ittelbar zu sanktionieren. Abgesehen von dieser R echtslage, w elche einer Sanktionierung a priori entgegen- stehe, habe sie bei der U nterbreitung der Angebote an die Sprenger Autobahnhof AG sow ie an die Alternative Parking AG im D ezem ber 2003 noch gar nicht gegen die M assnahm everfügung verstossen kön- nen. D enn die gegen die M assnahm everfügung vom 1. D ezem ber 2003 erhobene Verw altungsbeschw erde sei erst am 14. Juni 2004 von der R ekurskom m ission abgew iesen w orden, w eshalb die M assnahm e- verfügung erst nach Ablauf der R echtsm ittelfrist am 25. Juni 2004 rechtskräftig gew orden sei. D eshalb habe vor R echtskraft der angeb- lich m issachteten Verfügung auch kein nach A rt. 50 KG sanktionierba- rer Verstoss erfolgen können. Auch die w eitere Voraussetzung nach A rt. 50 KG , w onach eine hinrei- chend bestim m te Verfügung vorliegen m üsse, sei nicht erfüllt, nachdem die ihr obliegenden, verfügten Pflichten inhaltlich nicht klar genug um ris- sen gew esen seien. D eshalb habe im Lichte des Legalitätsprinzips auch nicht in strafbarer W eise gegen die Verfügung verstossen w erden kön- nen. D ieser lasse sich einzig entnehm en, die beiden U nternehm en m üssten in die Lage versetzt w erden, die ehem aligen Parking-D ienst- leistungen w eiterhin in vergleichbarer W eise anzubieten. Trotzdem w er- de nicht definiert, w ie sich die Vergleichbarkeit der Angebote bestim m en lasse. D ie erst gegen Ende des Sanktionsverfahrens aufgezeigte Forde- rung, w onach die Angebote dem Status quo ante entsprechen oder m in- destens gleichw ertig sein m üssten, w iderspreche der im D ispositiv ge- w ählten Form ulierung. H ätte die Vorinstanz "identisch oder zum indest gleichw ertig" gem eint, hätte sie das auch so form uliert und ihr nicht m it dem Begriff "vergleichbar" einen gew issen Spielraum belassen. In diesem Sinne habe sie den betroffenen U nternehm en je zw ei Ange- bote zur N utzung der Flughafeninfrastruktur unterbreitet, w elche den verfügten Kriterien der Vergleichbarkeit entsprächen. Im ersten Ange- bot sei der Sprenger Autobahnhof AG die M iete eines Büros m it Schal- ter sow ie die M iete von U m schlagparkplätzen im Parkhaus 6 offeriert w orden. D er Alternative Parking AG sei angeboten w orden, die innere Vorfahrt auf der Abflugsebene zu benützen, um den seit Juni 2003 von ausserhalb des Flughafens aus betriebenen "Park-and-ride"-Service w eiterführen zu können. Sie sei davon ausgegangen, dass die Alterna- tive Parking AG dieses Konzept w eiterbetreiben w ollte. N ach der um - gehend negativen R eaktion der beiden U nternehm en habe sie der S eite 15B -2157/2006 Sprenger Autobahnhof AG das Parkhaus 3 und der Alternative Parking AG das Parkhaus 6 zur M iete von U m schlag- und Parkplätzen angebo- ten. D er Alternative Parking AG habe sie zusätzlich auch die M iete ei- nes Schalters angeboten. In diesem Zusam m enhang betont die Be- schw erdeführerin, die ihr gegenüber auferlegte Verpflichtung bestehe in einem H andeln und nicht in der G ew ährleistung eines bestim m ten Zustandes. D ie Verpflichtung, die G ew erbe-Bew illigung zu erteilen, habe sie erfüllt. D ie Verpflichtung, Lokalitäten zu verm ieten, habe sie durch die U nterbreitung entsprechender M iet-Angebote ebenfalls er- füllt. Vor allem sei sie nicht verpflichtet gew esen, im m er neue Angebo- te zu unterbreiten, um säm tliche W ünsche der Parteien zu deren volls- ten Zufriedenheit zu erfüllen. D ie Beschw erdeführerin betont, bei der Interpretation der unbestim m t form ulierten M assnahm everfügung habe sie sich von deren Zw eck lei- ten lassen, für die D auer des H auptverfahrens den w irksam en W ettbe- w erb aufrecht zu erhalten, und daher den beiden besagten U nterneh- m en erm öglicht, als Anbieter von Parking-D ienstleistungen im W ettbe- w erb zu bleiben. D ies belegten die U m satzentw icklungen bei der Sprenger Autobahnhof AG w ie auch bei der Alternative Parking AG . Trotz der w enigen H andlungsoptionen, w elche ihr offengestanden ha- ben, habe sie alles N otw endige und M ögliche zur U m setzung der auf- erlegten Pflichten vorgekehrt, um beiden U nternehm en ein dem D ispo- sitiv entsprechendes Angebot zu unterbreiten. D aher könne ihr kein objektiver Sorgfaltsm angel vorgew orfen w erden. D ies um so w eniger, als sie nicht verpflichtet w orden sei, den beiden besagten U nterneh- m en "zufriedenstellende" Angebote zu m achen, w elche "unrealistisch hohe Anforderungen" zu befriedigen hätten. Zudem habe ihr ein Vize- direktor des Sekretariats in Aussicht gestellt, dass das Sekretariat am 31. D ezem ber 2003 überprüfen w erde, ob die überarbeiteten Angebote genügend seien. Angesichts der fehlenden R ückm eldung des Sekreta- riats habe sie nach ihrem zw eiten Angebot davon ausgehen dürfen, sie habe die M assnahm everfügung korrekt um gesetzt. D eshalb sei ihr Vertrauen zu schützen. D es W eiteren habe die Vorinstanz nicht nachgew iesen, inw iefern sie durch ihr angeblich verfügungsw idriges Verhalten einen Vorteil erzielt habe. Zu U nrecht sei die Vorinstanz davon ausgegangen, dieses Tat- bestandselem ent sei offensichtlich erfüllt. D ie unbew iesene Aussage, w onach die veränderte Situation der Valet-Parking-Anbieter zur Zunah- S eite 16B -2157/2006 m e der Parkhauserträge geführt habe, erlaube nicht den Schluss, sie hätte dadurch einen Vorteil erzielt. Schliesslich verbiete das Prinzip der Verhältnism ässigkeit eine Sankti- onierung, zum al sie nach bestem W issen und G ew issen den Erforder- nissen der M assnahm everfügung entsprochen habe und ihr auch kein objektiver Sorgfaltsm angel anzulasten sei. D a sich zudem ihr Verhalten nicht auf die W ettbew erbssituation ausgew irkt habe, m üsste hier aus- gehend von einem geringfügigen Fall jedenfalls auf eine Sanktion ver- zichtet w erden. Falls überhaupt eine solche auszusprechen w äre, m üsste sie anders berechnet w erden, als dies die Vorinstanz getan habe. D eren Berechnungsgrundlagen seien falsch. E. M it Vernehm lassung vom 3. April 2006 beantragt die W ettbew erbskom - m ission Abw eisung der Beschw erde und hält vorab fest, die Beschw er- deführerin versuche m it einer um fangreichen Beschw erde den falschen Eindruck zu erw ecken, die Angelegenheit sei derm assen kom plex und schw er überblickbar, dass "ihr gew isse fragw ürdig erscheinende Verhal- tensweisen nachzusehen seien". Indessen enthalte die Beschw erde kaum neue Sachverhaltselem ente oder rechtliche Erw ägungen, w elche nicht bereits in der Sanktionsverfügung berücksichtigt w orden w ären. In m aterieller H insicht hält die Vorinstanz fest, die Verletzung vorsorgli- cher M assnahm en könne für den W ettbew erb ebenso schädlich sein, w ie die Verletzung einer Endverfügung, insbesondere w enn w ie hier der glaubhafte M issbrauch einer m arktbeherrschenden Stellung irre- versible Veränderungen der M arktstruktur zur Folge haben könne. Im vorliegenden Fall sei in Anbetracht aller U m stände, eine Sanktion ge- gen U nique verhängt w orden, w elche w eniger als 0.15 Prozent des M a- xim albetrages entspreche, m it dem U nique hätte belastet w erden dür- fen. Insofern w erde durch diesen tiefen Betrag auch die faktische Forde- rung der Beschw erdeführerin nach einem "sym bolischen Betrag" erfüllt. Irreführend sei die D arstellung der Beschw erdeführerin, w onach die Alternative Parking AG ihr erstes Angebot "angenom m en" und dam it ein neues Business-M odell gew ählt habe. R ichtig sei vielm ehr, dass die Beschw erdeführerin der Sprenger Autobahnhof AG sow ie der Al- ternative Parking AG per 30. Juni 2003 die M ietverträge gekündigt und zudem der Alternative Parking AG die Bew illigung für den Parkingser- vice auf der inneren Vorfahrt entzogen habe, w as diese vor die W ahl S eite 17B -2157/2006 gestellt habe, den Betrieb einzustellen oder auf ein "off-Airport-park- and-ride-Konzept" zu w echseln. In M issachtung der verfügten vorsorg- lichen M assnahm en habe die Beschw erdeführerin der Alternative Par- king AG zuerst keine Infrastruktur am Flughafen angeboten, sondern nur die W eiterführung des bisherigen, als N otlösung angenom m enen "Park-and-ride"-Konzeptes. D a auch das zw eite Angebot der Be- schw erdeführerin (Parkhaus 6) für die Alternative Parking AG unan- nehm bar gew esen sei, sei dieser nichts anderes übrig geblieben, als vorläufig w eiterhin das "Park-and-ride"-Konzept w eiterzuführen, ohne Flughafeninfrastruktur von U nique in Anspruch nehm en zu können. Selbst w enn die D arstellung der Beschw erdeführerin zur R echtskraft der M assnahm everfügung zuträfe, w äre eine Sanktionierung gerecht- fertigt, zum al sie auch nach Eintritt der R echtskraft am 25. Juni 2004 gegen die Verfügung verstossen habe, indem sie auch zu diesem Zeit- punkt w eder der Sprenger Autobahnhof AG noch der Alternative Par- king AG verfügungskonform e Angebote unterbreitet hatte. Auch gehe der Vorw urf der Beschw erdeführerin fehl, das Sekretariat hätte m it ihr in einen D ialog über die U m setzung der M assnahm everfü- gung treten m üssen. Ferner treffe es nicht zu, dass das Sekretariat nicht gew usst habe, w as ein "vergleichbares" Angebot sei. D ie Be- schw erdeführerin übersehe, dass es den Anforderungen an ein unpar- teiisches Sanktionsverfahrens entspreche, w enn Behörden den Partei- en gegenüber w ährend laufendem Verfahren keine Beurteilung bezüg- lich der einzelnen Angebote abgeben. D es W eiteren hält die Vorinstanz die Aussage der Beschw erdeführerin für irreführend, das Sekretariat habe sie erst zehn M onate nach Erlass der M assnahm everfügung w issen lassen, w elche Angebote sie den beiden U nternehm en hätte unterbreiten m üssen. D ie Beschw erdefüh- rerin habe ihr Interesse an einer einvernehm lichen R egelung erst sig- nalisiert, nachdem die R ekurskom m ission die R echtm ässigkeit der M assnahm everfügung bestätigt hatte. In diesen Verhandlungen habe sich das Sekretariat nie einzig auf den Status quo ante festgelegt. D ie Beschw erdeführerin hätte - abgesehen von den konkreten Vorschlägen des Sekretariats - auch eigene, vergleichbare (d.h. ähnliche, gleichw er- tige) Lösungen anbieten können, w as aber nie geschehen sei. In diesem Zusam m enhang verliere sich die Beschw erdeführerin in "un- haltbare R abulistik", w enn sie erkläre, ihre Angebote seien im Sinne S eite 18B -2157/2006 der M assnahm everfügung "vergleichbar" gew esen, und hätten nicht "gleichw ertig" sein m üssen. D ie Beschw erdeführerin übersehe, dass sich dem D ispositiv (m it dem W ortlaut: "an den bisherigen oder ver- gleichbaren Lokalitäten im bisherigen U m fang zu bisherigen Konditio- nen") klar entnehm en lasse, dass nicht irgendw elche Lokalitäten oder - w ie gegenüber der Alternative Parking AG geschehen - gar keine Lo- kalitäten gem eint w aren. D ie Beschw erdeführerin habe unbestrittener- m assen den Zw eck der M assnahm everfügung gekannt, eine kartellge- setzkonform e W ettbew erbssituation beizubehalten (bezüglich der Sprenger Autobahnhof AG ) bzw . w iederherzustellen (bezüglich der Al- ternative Parking AG ). Vor diesem H intergrund und im Kontext der Er- w ägungen habe der Beschw erdeführerin klar sein m üssen, dass "ver- gleichbar" G leichartigkeit und nicht eine theoretisch-abstrakte Vergleich- barkeit m einte, zum al ja die bisherigen Konditionen zur Anw endung kom m en m ussten. U nhaltbar sei daher die Sicht der Beschw erdeführe- rin, sie habe sow ohl der Sprenger Autobahnhof AG w ie auch der Alter- native Parking AG zwei verschiedene Angebote unterbreitet, "die ihrer Ansicht nach m it dem vorherigen Zustand vergleichbar" gew esen seien: W ährend die Beschw erdeführerin der Alternative Parking AG bis M itte 2003 Parkplätze und einen Schalter auf der inneren Term inalvorfahrt verm ietet hatte, habe das erste Angebot der Beschw erdeführerin w e- der die M iete eines Parkplatzes noch eines Schalters oder Büros vor- gesehen. D ie Beschw erdeführerin habe nicht in guten Treuen anneh- m en dürfen, die W ettbew erbsbehörden w ollten betreffend die Alternati- ve Parking AG den glaubhaft gem achten kartellgesetzw idrigen Zu- stand, w elcher M itte 2003 durch die Verdrängung vom Flughafen ein- getreten w ar, w eiterführen. Vielm ehr w ar die M assnahm everfügung da- rauf gerichtet, den beiden U nternehm en vorläufig die W eiterführung der bisherigen geschäftlichen Tätigkeiten zu erm öglichen (w enn auch an einem anderen, aber dennoch gleichw ertigen Standort). N icht Them a des Sanktionsverfahrens und dam it ohne Belang seien die Ausführungen der Beschw erdeführerin zum angeblich "funktionie- renden W ettbew erb" sow ie zu den U m satzentw icklungen bei den fragli- chen U nternehm en. Ferner verm öge die Beschw erdeführerin den Vor- w urf des Sorgfaltsm angels nicht überzeugend zu entkräften. D er gel- tend gem achte Vertrauensschutz kom m e schon desw egen nicht in Fra- ge, w eil die M assnahm everfügung selbsterklärend sei und den W ettbe- w erbsbehörden keine Pflicht oblag, die Verhaltensw eisen der Be- schw erdeführerin in verbindlicher (bzw. die W ettbew erbskom m ission S eite 19B -2157/2006 bindender) Form zu definieren und zu qualifizieren. H insichtlich der Vorteilserzielung sei zu beachten, dass bereits ein ge- ringer Vorteil zur Erfüllung des Tatbestandes genüge. U nique habe zw eifellos einen Vorteil aus ihrem Verhalten erzielt, w ie ihr U m satzge- w inn sow ie der R ückgang der U m sätze bei der Sprenger Autobahnhof AG und der Alternative Parking AG klar zeige. U nzutreffend sei schliesslich die Behauptung, ein Vizedirektor habe der Beschw erdeführerin telefonisch zugesichert, die Angebote w ürden am 31. D ezem ber 2003 überprüft und auf eine Sanktion w ürde ver- zichtet, w enn anfangs Januar 2004 kein entsprechendes Verfahren er- öffnet sei. Abgesehen davon hätte die Beschw erdeführerin diesfalls nie in guten Treuen von einer Sanktionsbefreiung ausgehen dürfen. Abschliessend hält die Vorinstanz an der vorgenom m enen Berech- nungsweise der Sanktion fest und betont, bei der Berechnung der U m - sätze sei nicht ausschliesslich auf die "Selbstdeklaration" der Be- schw erdeführerin abzustellen gew esen, sondern auch auf die ein- schlägigen Buchhaltungsbelege der Sprenger Autobahnhof AG und der Alternative Parking AG . F. F.a M it Stellungnahm e vom 5. April 2006 beantragt die Sprenger Auto- bahnhof AG , vertreten durch R echtsanw alt D r. iur. R olf H altner, die Sanktion der W ettbew erbskom m ission gem äss ihrer Verfügung vom 5. D ezem ber 2005 sei zu bestätigen (unter Kosten- und Entschädi- gungsfolgen zu Lasten der Beschw erdeführerin). Zur Begründung verw eist sie auf ihre einlässlichen Eingaben im rechtskräftig abgeschlossenen Beschw erdeverfahren zu den vorsorgli- chen M assnahm en. Sie betont, es gehe ihr nicht darum , "eine Bestra- fung der Beschw erdeführerin zu fördern", sondern festzuhalten, w as sich w irklich zugetragen habe. Es gäbe sie heute nicht m ehr, w enn das Sekretariat ab H erbst 2003 nicht von sich aus die Verhältnisse am Flughafen Zürich untersucht hät- te. H ätte sie den zuerst vorgeschlagenen neuen Standort im Parkhaus 6 angenom m en, w äre ihr G eschäft bestim m t untergegangen. D er m it die- sem Standort verbundene bedeutend längere Anlaufw eg für die Kun- S eite 20B -2157/2006 den, die schw ierige Auffindbarkeit, die etagenm ässige Trennung von Büro und Parkplätzen hätten es der im Parkhaus 2 neu angesiedelten Europcar leicht gem acht, ihre bisherigen Kunden "w egzuschnappen". M it dem Parkhaus 6 hätte U nique genau das erreicht, w as die W ettbe- w erbskom m ission m it ihrer Anordnung habe verhindern w ollen. D er er- zw ungene Standortw echsel ins Parkhaus 3 habe in den M onaten Janu- ar und Februar 2004 zu einem verheerenden U m satzeinbruch zw ischen [...] und [...] Prozent geführt, der in den Folgem onaten nur durch den ausserordentlichen Einsatz der M itarbeiter habe w ettgem acht w erden können. D ie dafür verantw ortlichen M ängel ("schlechte Beschilderung, m angelnde Auffindbarkeit, obstruktive Kom m unikation seitens der Be- schw erdeführerin etc.") w ären verm eidbar gew esen, w enn die Be- schw erdeführerin die vorsorglichen M assnahm en befolgt und ein ver- gleichbares Angebot unterbreitet hätte. Vergleichbar sei das Angebot solange nicht gew esen, als überhaupt kein Büro m ehr zur Verfügung ge- stellt w orden sei. F.b Am 13. April 2006 teilte die Beschw erdeführerin der R ekurskom m is- sion m it, sie habe sich am 17. M ärz 2006 m it der Alternative Parking AG auf eine einvernehm liche R egelung geeinigt, w elche von der Vorinstanz noch zu genehm igen sei. Beachtlich sei, dass die Alternative Parking AG von sich aus einen Valet-Betrieb im Parkhaus 6 vorgeschlagen habe. Som it habe ihr zw eites Angebot den Anforderungen an die Verfü- gung vom 1. D ezem ber 2003 genügt. Zurzeit sei auch eine einvernehm - liche R egelung m it der Sprenger Autobahnhof AG vorgesehen. F.c M it Eingabe vom 1. M ai 2006 beantragt die Alternative Parking AG , vertreten durch R echtsanw alt lic. iur. Thom as Stark, die Abw ei- sung der Beschw erde (unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschw erdeführerin). Entgegen den irreführenden Ausführungen der Beschw erdeführerin, w onach sie ihr "Park-and-ride"-Konzept freiw illig gew ählt habe, sei sie durch das w ettbew erbsw idrige Verhalten der Beschw erdeführerin dazu genötigt w orden. D aher sei die Beschw erdeführerin am 1. D ezem ber 2003 verpflichtet w orden, ihr ein "Angebot zur M iete von Abstellflächen (Parkfeldern) und eines Büros/Schalters an den bisherigen oder ver- gleichbaren Lokalitäten im bisherigen U m fang zu bisherigen Konditio- nen zu unterbreiten". D as Angebot der Beschw erdeführerin vom 12. D ezem ber 2003 habe lediglich die Erlaubnis vorgesehen, w ährend des Verfahrens für den "off-airport"-Parkingservice m it dem Kleinbus S eite 21B -2157/2006 die innere Vorfahrt auf der Abflugebene zu benutzen. D a sie bis M itte 2003 U m schlagparkplätze an zentraler Lage direkt auf der Vorfahrt ge- m ietet hatte, erfülle die zuerst angebotene reine Vorfahrtbew illigung ganz offensichtlich nicht die Anforderungen der Verfügung vom 1. D e- zem ber 2003. Auch der danach angebotene Standort im Parkhaus 6 könne nicht m it dem früheren Standort auf der inneren Vorfahrt direkt vor dem G ebäude m it dem C hek-in-2 verglichen w erden. F.d Am 9. M ai 2006 reichte die W ettbew erbskom m ission zur Eingabe der Beschw erdeführerin vom 13. April 2006 unaufgefordert eine kurze Stellungnahm e ein und betonte darin, die Alternative Parking AG habe im U ntersuchungs- w ie auch im Sanktionsverfahren die Variante "Park- haus 6" stets unm issverständlich abgelehnt, w eil sie sich nicht m it dem früheren Standort auf der inneren Vorfahrt vergleichen liess. D aher könne sie nicht beurteilen, von w em die von der Beschw erdeführerin erw ähnten vier Lösungsvarianten stam m ten. Aber selbst w enn sie von der Alternative Parking AG stam m ten, w ürde dies an der Beurteilung nichts ändern, zum al nicht die subjektive Ansicht der Parteien, son- dern nur die objektivierte Beurteilung der Behörden m assgeblich sei. N ebenbei sei beachtensw ert, dass sich die Beschw erdeführerin auf eine D iskussion betreffend die innere Vorfahrt eingelassen habe, ob- schon sie im Sanktionsverfahren eine solche Lösung noch für unm ög- lich gehalten habe. D ieses Indiz belege, dass die Beschw erdeführerin den ehem aligen Standort auf der Vorfahrt entgegen ihren Ausführun- gen der Alternative Parking AG hätte zur Verfügung stellen können, dies aber nicht gew ollt habe. F.e Am 16. M ai 2006 nahm auch die Alternative Parking AG zur Einga- be der Beschw erdeführerin vom 13. April 2006 unaufgefordert Stellung und erklärte, Tatsache sei, dass die Beschw erdeführerin ihr nie ein ge- nügendes Angebot gem äss Ziffer 1 und 2 des D ispositivs der Verfü- gung vom 1. D ezem ber 2003 unterbreitet habe. D a die von ihr gem ie- teten off-airport-Parkplätze per Ende 2004 gekündigt w aren, w obei der entsprechende M itvertrag bis Ende M ärz 2006 kurzfristig verlängert w orden sei, erw iese sich das angebotene Parkhaus 6 (je nach M odali- täten) im m er noch als die bessere Lösung. F.f M it Schreiben vom 6. Juni 2006 teilte die Beschw erdeführerin der R ekurskom m ission m it, die Verhandlungen betreffend eine einver- nehm liche R egelung seien nun auch m it der Sprenger Autobahnhof S eite 22B -2157/2006 AG erfolgreich abgeschlossen w orden. Eine entsprechende Vereinba- rung sei am 15. M ai 2006 unterzeichnet w orden. G . G .a N achdem sich das Sekretariat m it der Beschw erdeführerin im U n- tersuchungsverfahren auf eine um fassende einvernehm liche R egelung geeinigt hatte, genehm igte die W ettbew erbskom m ission diese am 18. Septem ber 2006 und schloss das hängige U ntersuchungsverfahren m it folgender Verfügung ab (veröffentlicht in R PW 2006/4, S. 625 ff.): "1.Es w ird festgestellt, dass die Flughafen Zürich AG (U nique) auf dem M arkt für die Bereitstellung von Flughafeneinrichtungen zur Erbringung von "off airport"-Valet Par- king-D ienstleistungen für Flugpassagiere eine m arktbeherrschende Stellung innehat. 2.Es w ird festgestellt, dass die Verw eigerung des Zurverfügungstellens der für die in Zif- fer 1 genannten D ienstleistungen notw endigen Flughafeninfrastruktur an die bisheri- gen Anbieter (Alternative Parking AG und Sprenger Autobahnhof AG ) und die W eige- rung des Erteilens der notw endigen Bew illigungen durch U nique eine unzulässige Ver- haltensw eise im Sinne von Art. 7 Abs. 1 KG i.V.m . Art. 7 Abs. 2 lit. a bzw. b KG darstellt. 3.D ie Kom m ission genehm igt die nachfolgende einvernehm liche R egelung (vgl. den ge- sam ten Text inkl. Vorbem erkungen oben in R n 27 und im Anhang): "1.U nique verpflichtet sich, auf dem M arkt für die Bereitstellung von Flughafen- einrichtungen für die Erbringung von "off airport"-Valet Parking-D ienstleis- tungen für Flugpassagiere auf dem nahe bei den C heck-in-Schaltern gelege- nen Flughafenareal - auch bei einer allfälligen Auflösung des Vertrages m it Sprenger gem äss Anhang 2 - m indestens m it einem Anbieter einen Vertrag zur M iete der notw endigen Infrastruktur (insb. U m schlagparkplätze und Büro/Schalter in der N ähe der C heck-in) abzuschliessen, diesem die in die Zuständigkeit von U nique fallenden, notw endigen Bew illigungen (Konzessio- nen etc.) zu erteilen und säm tliche w eiteren notw endigen Vorkehrungen zu treffen, w elche für die Erbringung der genannten D ienstleistungen notw endig sind (z.B. Zurverfügungstellung des notw endigen Teils des Parkplatzkontin- gents etc.). D iese/r Anbieter m uss/m üssen in seiner/ihrer G eschäftstätigkeit (z.B. in der Preisgestaltung etc.) von U nique unabhängig sein. 2.U nique verpflichtet sich, die in den Anhängen 1 und 2 aufgeführten Verträge m it AP (Vertrag von U nique und AP vom 17. M ärz 2006) und Sprenger (Ver- trag von U nique und Sprenger vom 15. M ai 2006) zu erfüllen. D iese beiden Verträge bilden integrierenden Bestandteil der vorliegenden Vereinbarung. S eite 23B -2157/2006 3.Ein W iderruf oder eine Änderung gestützt auf A rt. 30 Abs. 3 KG bleibt vorbe- halten." 4.D ie Flughafen Zürich AG (U nique) w ird für das unter Ziffer 2 vorstehend beschriebe- ne Verhalten gestützt auf A rt. 49a Abs. 1 KG m it einem Betrag von C H F 101'000.- belastet. D ieser Betrag ist innerhalb einer Frist von 30 Tagen, gerechnet ab Eröffnung dieser Verfügung, zu bezahlen, zuzüglich Zins von 5 % nach Ablauf der Zahlungsfrist. 5.Im Ü brigen w ird das U ntersuchungsverfahren 32-0169 eingestellt. Vorbehalten bleibt der pflichtgem ässe Vollzug dieser Vereinbarung. 6.D ie W ettbew erbskom m ission behält sich vor, die Einhaltung der unter Ziffer 3 des D ispositivs genehm igten einvernehm lichen R egelung zu kontrollieren und die hierfür erforderlichen Auskünfte und U nterlagen einzuholen. 7.Zuw iderhandlungen gegen die einvernehm liche R egelung können m it Sanktionen gem äss A rt. 50 und 54 KG belegt w erden. 8.D ie Verfahrenskosten für die Zw ischenverfügung der W ettbew erbskom m ission vom 1. D ezem ber 2003 betreffend vorsorgliche M assnahm en von insgesam t C H F [...] sow ie für das vorliegende Verfahren in der H auptsache von C H F [...], d.h. insgesam t C H F [...], w erden der Flughafen Zürich AG (U nique) auferlegt. (...)" G .b D ie Beschw erdeführerin legte gegen diese Verfügung kein R echts- m ittel ein. G .c G egenüber der R ekurskom m ission nahm die Beschw erdeführerin zu diesem Verfahrensabschluss am 18. O ktober 2006 unaufgefordert kurz Stellung und erklärte, der enge Sachzusam m enhang zw ischen dem Sanktionsverfahren und der abgeschlossenen U ntersuchung sei nicht in Frage zu stellen. D ennoch sei klarzustellen, dass sie sich "aus pragm atischen G ründen" entschieden habe, "einer das U ntersuchungs- verfahren abschliessenden, einvernehm lichen R egelung als Kom pro- m isslösung zuzustim m en", obschon sie die Sachverhaltsdarstellung der Vorinstanz w ie auch deren rechtliche W ürdigung für falsch halte. D er Abschluss der einvernehm lichen R egelung sei daher nicht als Schuldeingeständnis zu deuten, denn sie habe sich gegenüber beiden fraglichen U nternehm en korrekt verhalten und insbesondere die ange- ordneten vorsorglichen M assnahm en richtig um gesetzt. S eite 24B -2157/2006 H . H .a M it verfahrensleitender Anordnung vom 27. N ovem ber 2006 w urde der Beschw erdeführerin G elegenheit gegeben, eine öffentliche Ver- handlung im Sinne der Europäischen M enschenrechtskonvention zu verlangen. M it Schreiben vom 29. N ovem ber 2006 verzichtete diese auf eine Verhandlung. H .b Am 6. D ezem ber 2006 teilte R echtsanw alt lic. iur. Thom as Stark der R ekurskom m ission die Beendigung seines M andates m it der Alter- native Parking AG m it. H .c Im D ezem ber 2006 w urde diese Streitsache an das Bundesver- w altungsgericht überw iesen. H .d D ieses teilte den Parteien m it Zw ischenverfügung vom 9. Janu- ar 2007 die Ü bernahm e des Beschw erdeverfahrens sow ie die Zusam - m ensetzung des Spruchkörpers m it und setzte ihnen Frist für allfällige Ausstandsbegehren. Solche w urden in der Folge nicht eingereicht. H .e M it Schreiben vom 21. August 2007 teilte das Bundesverw altungs- gericht der Sprenger Autobahnhof AG sow ie der Alternative Parking AG (in liq.) m it, dass ihre Stellung als Parteien fraglich sei und daher ihre bisher eingereichten Eingaben als Auskünfte von D rittpersonen behandelt w ürden. H .f Am 4. Septem ber 2007 unterbreitete das Sekretariat dem Bundes- verw altungsgericht eine ausführliche Problem skizze zur Frage der ver- fahrensrechtlichen Stellung betroffener D ritter in erstinstanzlichen U n- tersuchungs- und Sanktionsverfahren m it der Em pfehlung, bei der Be- urteilung der aufgew orfenen Fragen zur verfahrensrechtlichen Stellung der Sprenger Autobahnhof AG bzw . der Alternative Parking AG (in liq.) auch die m öglichen Ausw irkungen auf die einzelnen kartellgesetzli- chen Sanktionsverfahren im Auge zu halten. H .g M it Schreiben vom 5. Septem ber 2007 erklärte sich die Sprenger Au- tobahnhof AG m it dem Vorgehen des Bundesverw altungsgerichts einver- standen. D ie Alternative Parking AG (in liq.) liess sich nicht vernehm en. I. Auf die dargelegten und w eitere Vorbringen der Parteien w ird, sow eit S eite 25B -2157/2006 sie für den Entscheid erheblich sind, in den Erw ägungen eingegangen. D as B undesverw altungsgericht zieht in Erw ägung: 1. O b die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Verw al- tungsbeschw erde einzutreten ist, prüft das Bundesverw altungsgericht von Am tes w egen und m it freier Kognition (vgl. BVG E 2007/6 E. 1 S. 45 m it H inw eisen). 1.1 D er Entscheid der W ettbew erbskom m ission vom 5. D ezem ber 2005, in w elchem die Beschw erdeführerin zur Bezahlung einer Verw altungs- sanktion von Fr. 248'000.- und zu Verfahrenskosten von Fr. [...] verpflich- tet w ird, ist eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Bundesgeset- zes vom 20. D ezem ber 1968 über das Verw altungsverfahren (Vw VG , SR 172.021). D iese Verfügung w urde bei der R ekurskom m ission für W ett- bew erbsfragen angefochten, w elche vor dem Inkrafttreten des Bundesge- setzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverw altungsgericht (VG G , SR 173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS 2006 1069) zur Beurteilung der Streitsache sachlich und funktionell zuständig w ar (vgl. Art. 53 Abs. 2 KG , AS 1996 1805; aufgehoben gem äss Ziff. 27 des Anhangs zum VG G , AS 2006 2240). D as Bundesverw altungsgericht, w elches gem äss A rt. 31 VG G als Be- schw erdeinstanz Beschw erden gegen Verfügungen nach A rt. 5 Vw VG beurteilt, ist nach A rt. 53 Abs. 2 VG G (i.V.m . A rt. 33 Bst. f VG G ) für die Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zum al keine Aus- nahm e nach A rt. 32 VG G greift. 1.2 D ie Beschw erdeführerin hat am Verfahren vor der W ettbew erbs- kom m ission teilgenom m en und ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Sie hat zudem ein als schutzw ürdig anzuerkennen- des Interesse an deren Aufhebung oder Änderung, w eshalb sie zur Beschw erde legitim iert ist (A rt. 48 Abs. 1 Vw VG ). Ihre Vertreter haben sich rechtsgenüglich durch Vollm acht ausgew iesen (A rt. 11 Abs. 2 Vw VG ). D ie Eingabefrist sow ie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschw erdeschrift sind gew ahrt (A rt. 50 und 52 Abs. 1 Vw VG ). D er Kostenvorschuss w urde fristgem äss bezahlt (A rt. 63 Abs. 4 Vw VG ). Auf die Beschw erde ist som it einzutreten. S eite 26B -2157/2006 1.3 D es W eiteren stellt die Beschw erdeführerin drei "Verfahrensanträ- ge", m it denen sie den Beizug der vorinstanzlichen Akten sow ie die W ahrung von G eschäftsgeheim nissen erreichen w ill: 1.3.1 Beim ersten Antrag handelt es sich nicht um einen Verfahrens-, sondern um einen Bew eisantrag. Im R ahm en des vom U ntersuchungs- prinzips (A rt. 12 Vw VG ) beherrschten Beschw erdeverfahrens ist über Bew eisanträge nicht im Zusam m enhang m it den Prozessvorausset- zungen und in allgem einer, von konkreten Fragen losgelöster W eise zu befinden, sondern bezogen auf bestim m te Fragestellungen und kon- kret zu bezeichnende U nterlagen, w enn die Erw ägungen zur Sache anzustellen sind. Vorliegend hat das Bundesverw altungsgericht die Ak- ten der Vorinstanz im Sinne des Bew eisantrags der Beschw erdeführe- rin tatsächlich beigezogen. 1.3.2 D ie beiden w eiteren Anträge, m it denen die W ahrung von G e- schäftsgeheim nissen sichergestellt w erden soll, sind im R ahm en der Verfahrensführung zu berücksichtigen. D as Bundesverw altungsgericht hat Entscheide grundsätzlich in anonym isierter Form zu veröffentli- chen (vgl. A rt. 29 Abs. 2 VG G i.V.m . A rt. 4 Abs. 2 und A rt. 8 des Infor- m ationsreglem ents für das Bundesverw altungsgericht vom 11. D ezem - ber 2006, SR 173.320.4), und es w ird die für die W ettbew erbsbehör- den nach A rt. 25 Abs. 1 und 4 KG ex lege geltende Pflicht zur W ah- rung von G eschäftsgeheim nissen sinngem äss ebenfalls zu befolgen haben. 1.4 Betreffend die Sprenger Autobahnhof AG bzw. die Alternative Par- king AG (in liq.), w elche bisher von der Vorinstanz w ie auch von der R ekurskom m ission form ell als Beschw erdegegnerinnen bezeichnet und auch dem entsprechend behandelt w urden, stellt sich vorab die Frage, ob ihnen im R ahm en dieses Beschw erdeverfahrens eine solche Parteistellung w eiterhin zuzuerkennen ist. 1.4.1 M angels einer spezialgesetzlichen U m schreibung der Parteistel- lung im Zusam m enhang m it kartellgesetzlichen Sanktionsverfahren beurteilt sich diese gem äss A rt. 39 KG nach dem Parteibegriff von A rt. 6 Vw VG in Verbindung m it A rt. 48 Vw VG . A rt. 6 Vw VG bezeichnet als Parteien einerseits Personen, deren R ech- te oder Pflichten die Verfügung berühren soll, und andererseits Perso- nen, O rganisationen oder Behörden, denen ein R echtsm ittel gegen die Verfügung zusteht. D ie Parteistellung bestim m t sich m it anderen W or- S eite 27B -2157/2006 ten nach der Beschw erdebefugnis (vgl. den Entscheid der R EKO /EVD 96/FB-001 vom 25. April 1997 E. 1.7.2, veröffentlicht in R PW 1997/2, S. 243 ff.; ISAB ELLE H ÄN ER , D ie Beteiligten im Verw altungsverfahren und Verw altungsprozess, Zürich 2000, R z. 262 ff. bzw . R z. 280). N ach A rt. 48 Abs. 1 Vw VG ist zur Beschw erde berechtigt, w er (a) vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenom m en hat oder keine M öglichkeit zur Teilnahm e erhalten hat, (b) durch die angefochtene Verfügung be- sonders berührt ist und (c) ein schutzw ürdiges Interesse an deren Auf- hebung oder Änderung hat. D arüber hinaus sind zur Beschw erde be- rechtigt alle Personen, O rganisationen und Behörden, denen ein ande- res Bundesgesetz dieses R echt einräum t (A rt. 48 Abs. 2 Vw VG ). 1.4.2 Im Zusam m enhang m it kartellgesetzlichen Sanktionsverfahren räum t w eder das KG noch ein anderes Bundesgesetz D ritten, w elche - w ie hier - nicht unm ittelbar durch eine Sanktionsverfügung belastet w erden, ein Beschw erderecht gem äss A rt. 48 Abs. 2 Vw VG ein. Inso- fern ist eine allfällige Parteistellung der Sprenger Autobahnhof AG so- w ie der Alternative Parking AG (in liq.) an den in A rt. 48 Abs. 1 Vw VG um schriebenen Voraussetzungen zu m essen. Im vorliegenden Fall w ird durch die angefochtene Sanktionsverfügung einzig die Beschw erdeführerin finanziell belastet, w eshalb sie ohne w eiteres durch diese Verfügung besonders berührt w ird und zudem auch ein schutzw ürdiges Interesse an der Beschw erdeführung hat, in- dem sie dadurch (einzig ihr gegenüber drohende) finanzielle N achteile beseitigen lassen m öchte (vgl. E. 1.2). D em gegenüber verm ögen w e- der die Sprenger Autobahnhof AG noch die Alternative Parking AG (in liq.) sich durch ihr persönliches Betroffensein über ein persönliches In- teresse auszuw eisen, das sich vom allgem einen Interesse der übrigen Bürger klar abheben w ürde (vgl. Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4202, insbes. S. 4409 und S. 4329). Zudem ist auch nicht ersichtlich, inw iefern der Ausgang dieses Verfahrens geeignet sein könnte, ihnen gegenüber N achteile zu verursachen oder sie eines Vorteils zu berauben (vgl. Botschaft Total- revision der Bundesrechtspflege, a.a.O ., S. 4329). Sind die für eine Parteistellung konstitutiven M erkm ale hier nicht gege- ben, sind w eder die Sprenger Autobahnhof AG noch die Alternative Parking AG (in liq.) im R ahm en dieses Verfahrens als Beschw erdegeg- nerinnen aufzufassen. Sie sind als "D ritte" oder "andere Beteiligte" im S eite 28B -2157/2006 Sinne von A rt. 57 Abs. 1 Vw VG zu behandeln (vgl. H ÄN ER , a.a.O ., R z. 251 bzw. R z. 293; FR ITZ G YG I, Bundesverw altungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S.178 f.), w obei ihre Eingaben als Auskünfte von D rittpersonen (vgl. Art. 12 Bst. c Vw VG ) zu berücksichtigen sind. In die- ser Eigenschaft treffen sie auch keine allfälligen Kosten- und Entschädi- gungsfolgen gem äss den Art. 63 Abs. 1 Vw VG oder Art. 64 Abs. 3 VwVG (vgl. E. 6). D ie vom Sekretariat im Schreiben vom 4. Septem ber 2007 aufgew orfe- nen Fragen (vgl. unter Sachverhalt H .f) zur verfahrensrechtlichen Stel- lung betroffener D ritter in erstinstanzlichen U ntersuchungs- beziehungs- w eise Sanktionsverfahren tragen der in casu besonderen Situation zu w enig R echnung, zum al das H auptverfahren, in w elchem die Parteistel- lung der Sprenger Autobahnhof AG beziehungsweise der Alternative Parking AG (in liq.) durchaus abw eichend beurteilt w erden durfte, m it- tels einer Vereinbarung abgeschlossen w erden konnte. Im Ü brigen sprengen diese Fragen den hier interessierenden Streitgegenstand be- ziehungsweise gehen über die hier m assgebliche Frage hinaus, inw ie- fern der Ausgang dieses Beschw erdeverfahrens geeignet sein könnte, der Sprenger Autobahnhof AG oder der Alternative Parking AG (in liq.) gegenüber N achteile zu verursachen oder sie eines Vorteils zu berau- ben. D iese Sicht ist im Ü brigen insbesondere bei der Sprenger Auto- bahnhof AG auf Zustim m ung gestossen (vgl. unter Sachverhalt H .g). 2. D as Kartellgesetz bezw eckt, volksw irtschaftlich oder sozial schädliche Ausw irkungen von Kartellen und anderen W ettbew erbsbeschränkun- gen zu verhindern und dam it den W ettbew erb im Interesse einer frei- heitlichen m arktw irtschaftlichen O rdnung zu fördern (A rt. 1 KG ). D as Kartellgesetz gilt für U nternehm en des privaten und öffentlichen R echts, unabhängig von ihrer R echts- oder O rganisationsform , die Kartell- oder andere W ettbew erbsabreden treffen, M arktm acht ausüben oder sich an U nternehm enszusam m enschlüssen beteiligen (vgl. A rt. 2 KG ). 2.1 Als m arktbeherrschende U nternehm en gelten einzelne oder m eh- rere U nternehm en, die auf einem M arkt als Anbieter oder N achfrager in der Lage sind, sich von anderen M arktteilnehm ern (M itbew erbern, Anbietern oder N achfragern) in w esentlichem U m fang unabhängig zu verhalten (A rt. 4 Abs. 2 KG ). M arktbeherrschende U nternehm en ver- halten sich unzulässig, w enn sie durch den M issbrauch ihrer Stellung auf dem M arkt andere U nternehm en in der Aufnahm e oder Ausübung S eite 29B -2157/2006 des W ettbew erbs behindern oder die M arktgegenseite benachteiligen (A rt. 7 Abs. 1 KG ). D as Sekretariat bereitet die G eschäfte der W ettbew erbskom m ission vor, führt die U ntersuchungen durch und erlässt zusam m en m it einem M itglied des Präsidium s die notw endigen verfahrensleitenden Verfü- gungen (vgl. A rt. 23 Abs. 1 KG ). Bestehen Anhaltspunkte für das Vor- liegen einer unzulässigen W ettbew erbsbeschränkung, so eröffnet das Sekretariat im Einvernehm en m it einem M itglied des Präsidium s eine U ntersuchung (A rt. 27 Abs. 1 KG ). D ie W ettbew erbskom m ission trifft die Entscheide und erlässt Verfügun- gen, die nicht ausdrücklich einer anderen Behörde vorbehalten sind (A rt. 18 Abs. 3 KG ). Sie entscheidet auf Antrag des Sekretariates m it Verfügung über die zu treffenden M assnahm en oder die G enehm igung einer einvernehm lichen R egelung (A rt. 30 Abs. 1 KG ). 2.2 Verstösse gegen w ettbew erbsbehördliche Anordnungen w erden vom Sekretariat (im Einvernehm en m it einem M itglied des Präsidium s) untersucht und von der W ettbew erbskom m ission beurteilt (vgl. A rt. 53 Abs. 1 KG ). 2.2.1 N ach A rt. 49a Abs. 1 KG w ird ein U nternehm en, das an einer unzulässigen Abrede nach A rt. 5 Abs. 3 und 4 beteiligt ist oder sich nach A rt. 7 unzulässig verhält, m it einem Betrag bis zu 10 Prozent des in den letzten drei G eschäftsjahren in der Schw eiz erzielten U m satzes belastet. A rt. 9 Abs. 3 ist sinngem äss anw endbar. D er Betrag bem isst sich nach der D auer und der Schw ere des unzulässigen Verhaltens. D er m utm assliche G ew inn, den das U nternehm en dadurch erzielt hat, ist angem essen zu berücksichtigen. 2.2.2 D em gegenüber regelt A rt. 50 KG im selben Abschnitt "Verw al- tungssanktionen"/"Sanctions adm inistratives" (in der bis zum 31. M ärz 2004 gültigen Fassung, AS/R O 1996 546) "Verstösse gegen einvernehm liche R egelungen und behördliche Anordnungen"/"Inobser- vation d'accords am iables et de décisions adm inistratives" w ie folgt: "Verstösst ein U nternehm en zu seinem Vorteil gegen eine einvernehm liche R egelung, eine rechtskräftige Verfügung der W ettbew erbsbehörden oder einen Entscheid der R echtsm ittelinstanzen, so w ird es m it einem Betrag bis zur dreifachen H öhe des durch den Verstoss erzielten G ew inns belastet. Kann kein G ew inn festgestellt oder geschätzt S eite 30B -2157/2006 w erden, so beträgt die Belastung bis zu 10 Prozent seines letzten Jahresum satzes in der Schw eiz. Artikel 9 Absatz 3 ist sinngem äss anw endbar." "L'entreprise qui aura contrevenu à son profit à un accord am iable, à une décision en force prononcée par les autorités en m atière de concurrence ou à une décision rendue par une instance de recours, sera tenue au paiem ent d'un m ontant pouvant aller jusqu'au triple du gain réalisé du fait de l'inobservation. Lorsque le profit ne peut être calculé ou estim é, le m ontant pourra aller jusqu'à 10 pour cent du dernier chiffre d'affaires annuel réalisé en Suisse par l'entreprise. L'article 9, 3e alinéa, est applicable par analogie." 2.2.3 Im U nterschied dazu lautet die ab 1. April 2004 gültige Fassung von A rt. 50 KG (vgl. AS/R O 2004 1385, 1390): "Verstösst ein U nternehm en zu seinem Vorteil gegen eine einvernehm liche R egelung, eine rechtskräftige Verfügung der W ettbew erbsbehörden oder einen Entscheid der R echts- m ittelinstanzen, so w ird es m it einem Betrag bis zu 10 Prozent des in den letzten drei G e- schäftsjahren in der Schw eiz erzielten U m satzes belastet. Artikel 9 Absatz 3 ist sinnge- m äss anw endbar. Bei der Bem essung des Betrages ist der m utm assliche G ew inn, den das U nternehm en durch das unzulässige Verhalten erzielt hat, angem essen zu berück- sichtigen." "L'entreprise qui contrevient à son profit à un accord am iable, à une décision exécutoire prononcée par les autorités en m atière de concurrence ou à une décision rendue par une instance de recours est tenue au paiem ent d'un m ontant pouvant aller jusqu'à 10 % du chiffre d'affaires réalisé en Suisse au cours des trois derniers exercices. L'art. 9, al. 3, est applicable par analogie. Le profit présum é résultant des pratiques illicites de l'entreprise est dûm ent pris en com pte pour le calcul de ce m ontant." W elche der letztgenannten G esetzesfassungen hier anw endbar ist, w ird in der folgenden Erw ägung 4.2.3 erörtert. 3. Zum Streitgegenstand dieses Verfahrens hält die Beschw erdeführerin fest, in dem am 14. Juni 2004 abgeschlossenen R echtsm ittelverfahren vor der R ekurskom m ission (vgl. Beschw erdeentscheid der R EKO /W EF FB/2003-18, veröffentlicht in R PW 2004/3, S. 859) sei nicht der Inhalt der am 1. D ezem ber 2003 verfügten vorsorglichen M assnahm en ge- prüft w orden, sondern nur die Frage, ob diese gerechtfertigt gew esen seien. D eshalb m üsse im vorliegenden Verfahren auch die inhaltliche Zulässigkeit der verfügten vorsorglichen M assnahm en um fassend über- prüft w erden. S eite 31B -2157/2006 D ieser Auffassung w iderspricht die Vorinstanz in ihrer Vernehm lassung, w eshalb vorab der Streitgegenstand dieses Verfahrens zu klären ist: 3.1 In der angefochtenen Verfügung vom 5. D ezem ber 2005 schloss die Vorinstanz das gegen die Beschw erdeführerin am 11. N ovem - ber 2004 gestützt auf A rt. 50 KG eröffnete Sanktionsverfahren (330- 0002) ab und erkannte im D ispositiv, die Beschw erdeführerin habe ge- gen die ihr am 1. D ezem ber 2003 vorsorglich (für die D auer der U nter- suchung) auferlegten Pflichten verstossen. D em entsprechend ver- pflichtete die Vorinstanz die Beschw erdeführerin zur Bezahlung der hier strittigen Verw altungssanktion von Fr. 248'000.- (sow ie der dam it zusam m enhängenden Verfahrenskosten von Fr. [...]). D ie der Sanktionsverfügung zu G runde liegende - und als verletzt be- anstandete - Verfügung vom 1. D ezem ber 2003 ist von der R ekurs- kom m ission m it Beschw erdeentscheid vom 14. Juni 2004 (a.a.O .) in- haltlich bestätigt w orden. M it einlässlicher Begründung erachtete die R ekurskom m ission die vorsorglichen M assnahm en der Vorinstanz als dringlich notw endig und verhältnism ässig, um den durch das Verhalten der Beschw erdeführerin gefährdeten W ettbew erb im "off-airport-par- king" zu sichern, zum al die Beschw erdeführerin nie geltend m achte, sie verfüge nicht über genügend Infrastruktureinrichtungen (Park- und U m schlagsplätze, Büroeinrichtungen) zur Erfüllung der ihr auferlegten Pflichten. M angels Anfechtung dieses Entscheides erw uchsen diese vorsorglichen M assnahm en spätestens seit Ende Juni 2004 in R echts- kraft, w eshalb die darin ausgesprochene w ettbew erbsrechtliche Fest- legung der Sach- und R echtslage w ie auch die der Beschw erdeführe- rin gegenüber festgelegte Erfüllungsfrist für die Beurteilung hier m ass- gebend sind. 3.2 D eshalb um fasst der Streitgegenstand im vorliegenden Beschw er- deverfahren - w ie die Vorinstanz zu R echt festhält (und auch die Be- schw erdeführerin nicht grundsätzlich in Abrede zu stellen scheint) - ein- zig die folgenden Fragen: 1.Verm ag Art. 50 KG als gesetzliche G rundlage für die strittige Sankti- on zu genügen? (vgl. E. 4.1), 2.Falls dies der Fall sein sollte: H at die Beschw erdeführerin m it ihrem Verhalten die Verfügung vom 1. D ezem ber 2003 zu ihrem Vorteil m is- sachtet und dam it A rt. 50 KG verletzt? (vgl. E. 4.2), S eite 32B -2157/2006 3.W enn auch dies zutreffen sollte: H ält sich die ausgefällte Sanktion in betraglicher H insicht an den gesetzlichen R ahm en? (vgl. E. 4.3). D em entsprechend brauchen die dieser Verfügung zu G runde liegen- den w ettbew erbsrechtlichen Verhältnisse nachfolgend nicht m ehr im Lichte der A rt. 4 Abs. 2 und A rt. 7 KG untersucht zu w erden. D aher ist vorliegend nicht m ehr zu prüfen, ob sich die Beschw erdefüh- rerin im Zeitpunkt, als die vorsorglichen M assnahm en angeordnet w ur- den, gegenüber der Sprenger Autobahnhof AG bzw . gegenüber der Al- ternative Parking AG w ettbew erbsw idrig verhalten hat. D avon ist viel- m ehr auszugehen, nachdem die R ekurskom m ission es nach einer pri- m a facie Beurteilung für glaubhaft erachtete, dass die Beschw erdefüh- rerin ihre m arktbeherrschende Stellung auf dem M arkt für die Bereit- stellung von Flughafeneinrichtungen m issbräuchlich ausnutzte, als sie w eitere G eschäftsbeziehungen m it der Sprenger Autobahnhof AG und der Alternative Parking AG verw eigerte und diesen keine G ew erbebe- w illigung m ehr erteilen w ollte bzw . keine Einrichtungen m ehr zur Er- bringung von "off airport" D ienstleistungen zur Verfügung stellen w ollte (vgl. Entscheid der R EKO /W EF FB/2003-18 E. 4.5.5 ff., a.a.O .). Som it sind hier die R ügen der Beschw erdeführerin, w onach die Vorinstanz ihr angeblich unzulässigerw eise unterstellt habe, durch m issbräuchliches Verhalten die Alternative Parking AG vom Flughafen verdrängt zu ha- ben, nicht zu hören. D iese R ügen sind aktenw idrig. Vielm ehr ist erstellt, dass die Beschw erdeführerin die Sprenger Autobahnhof AG und die Al- ternative Parking AG in der Ausübung des W ettbew erbs - prim a vista beurteilt - unzulässig behinderte, als sie m it ihrer vor Erlass der Verfü- gung vom 1. D ezem ber 2003 eingeschlagenen G eschäftspolitik den Ab- bruch von G eschäftsbeziehungen verfolgte, um die eigenen Kapazitäten zw ecks Effizienzsteigerung optim al auszulasten (vgl. Entscheid der R EKO /W EF FB/2003-18 E. 4.5.1, a.a.O .). In diesem Zusam m enhang hielt die R ekurskom m ission fest, die vorsorg- lich zu unterbindende Verdrängungspolitik der Beschw erdeführerin hätte ohne behördliches Einschreiten zur Folge, dass die Kunden inskünftig nur noch die W ahl hätten, entw eder selber in den Parkhäusern der Be- schw erdeführerin zu parken oder aber das von ihr definierte Konzept von Europcar im H ochpreissegm ent zu nutzen, w as hinsichtlich der Park- hausbelegung auf dasselbe hinaus liefe. W irksam er W ettbew erb unter Va- let-Anbietern w ürde dadurch, w enn nicht ausgeschlossen, so doch stark beschränkt, und zwar nicht nur im M arktsegm ent des "off-airport-Par- S eite 33B -2157/2006 king", sondern auch "on airport" (Entscheid der R EKO /W EF FB/2003-18 E. 4.6.2, a.a.O .). Präzisierend w urde festgehalten, dass das von der Al- ternative Parking AG nach Abbruch der G eschäftsbeziehungen nur als N otlösung konzipierte Alternativangebot nicht als Beleg für das G egen- teil herangezogen w erden könne, zum al dieses Angebot angesichts der U m triebe für die Kundschaft (U m steigevorgänge, Zeitverlust) w enig er- folgversprechend sei (Entscheid der R EKO /W EF FB/2003-18 E. 4.6.2, a.a.O .). In diesem Sinne stufte die R ekurskom m ission die ohne vorsorg- lichen M assnahm en drohenden, glaubhaft gem achten w ettbew erbsw id- rigen Strukturveränderungen als irreversibel ein und erkannte w eiter, die Beschw erdeführerin w ürde ohne behördliches Einschreiten eine M o- nopolstellung erhalten, die es ihr erlauben w ürde, die auf den Flugha- fenbetrieb ausgerichtete Parkplatzbew irtschaftung exklusiv alleine aus- züben und so auch alleine den Kunden sow ie der Europcar Parkplätze zu verm ieten. O hne vorsorgliche M assnahm en w ürde w irksam er W ett- bew erb im "off airport" Bereich (insbesondere die Konkurrenzierung des "neuen Valet-Parkings" und des Parkplatzangebots der Beschw erdefüh- rerin) dahinfallen, w as gravierende Strukturveränderungen zur Folge hätte (Entscheid der R EKO /W EF FB/2003-18 E. 4.6.2, a.a.O .). H inzu kom m t, dass sich die R ekurskom m ission bereits in ihrer (unange- fochten gebliebenen) Zw ischenverfügung vom 21. Januar 2004 (veröf- fentlicht in R PW 2004/1, S. 198) in diesem Sinne der Auffassung der Vorinstanz angeschlossen hatte, dass m it der angeordneten sofortigen W irksam keit der vorsorglichen M assnahm en in Bezug auf die Sprenger Autobahnhof AG der jahrzehntelang bestehende Status quo (zum indest vorübergehend) sichergestellt w erden sollte und betreffend die seit Juli 2003 vom Flughafen verdrängte Alternative Parking AG der seit Jahren bis Ende Juni 2003 herrschende Zustand (zum indest vorübergehend) w iederherzustellen w ar. Bereits dam als w ar das öffentliche Interesse an der strukturerhaltenden Sicherung des w irksam en W ettbew erbs betont w orden, zum al die M assnahm everfügung einzig darauf gerichtet w ar, der Sprenger Autobahnhof AG den Verbleib und der Alternative Parking AG (nach kurzfristiger Verdrängung) den W iedereintritt auf dem von die- sen bisher bearbeiteten M arkt für "off-airport valet parking" zu erm ögli- chen. Insofern kann entgegen den Behauptungen der Beschw erdeführerin keine R ede davon sein, die R ekurskom m ission habe sich in dem m it Beschw erdeentscheid vom 14. Juni 2004 abgeschlossenen R echtsm it- telverfahren (vgl. den Entscheid der R EKO /W EF FB/2003-18, a.a.O .) in- S eite 34B -2157/2006 haltlich nicht näher m it den am 1. D ezem ber 2003 verfügten Verpflich- tungen auseinandergesetzt. Zudem ist - entgegen der Annahm en der Beschw erdeführerin - die sachliche R ichtigkeit der als verletzt gerügten Entscheidung hier nicht m ehr zu prüfen (vgl. LAU R EN T M O R EILLO N in: C om - m entaire rom and, D roit de la concurrence, G enf/Basel/M ünchen 2002 [nachfolgend: C R C oncurrence], A rt. 50 KG , R z. 2 im Zusam m enhang m it verfahrensabschliessenden Verfügungen). 3.3 Indessen ist der Beschw erdeführerin zuzugestehen, dass die R e- kurskom m ission dam als die Frage, ob die Beschw erdeführerin die auf Strukuturerhaltung gerichteten vorsorglichen M assnahm en rechtsge- nüglich um gesetzt hatte, nicht als eigentlichen Streitgegenstand auf- fasste und daher diese Fragestellung nicht vertieft zu prüfen hatte. D ies ist Them a des vorliegenden Verfahrens, w obei bei der hier vorzu- nehm enden Beurteilung als w esentlicher Aspekt zu beachten ist, dass die dam als getroffene prim a facie Beurteilung der R ekurskom m ission durch den am 18. Septem ber 2006 erfolgten einvernehm lichen Ab- schluss des U ntersuchungsverfahrens bestätigt w ird: 3.3.1 N achdem sich die Beschw erdeführerin m it dem Beschw erdeent- scheid der R ekurskom m ission vom 14. Juni 2004 (a.a.O .) abgefunden (und auf eine Anfechtung verzichtet) hatte (vgl. oben Sachverhalt unter B.f), begann sie zunehm end m it den W ettbew erbsbehörden zu koope- rieren und unterzog sich schliesslich der Beurteilung der Vorinstanz, w onach sie ihre m arktbeherrschende Stellung im Bereich Flughafen- Parking m issbraucht hatte (und daher auch verpflichtet w ar, den vor- sorglichen M assnahm en Folge zu leisten). D eshalb unterzeichnete sie am 26./27. Juni 2006 eine einvernehm liche R egelung und akzeptierte die ihr gegenüber am 18. Septem ber 2006 gestützt auf A rt. 49a Abs. 1 KG verfügte, zw eite Verw altungssanktion von Fr. 101'000.- (vgl. oben Sachverhalt unter G .a/G .b). D iese Sanktionsverfügung focht sie in der Folge konsequenterw eise auch nicht an, w eshalb dieses R echtsver- hältnis nunm ehr rechtskräftig ist. 3.3.2 D er im R ahm en des Abschlusses der U ntersuchung erklärte Vor- behalt der Beschw erdeführerin, w onach sie die sachverhaltliche w ie auch die rechtliche Beurteilung des Sekretariats für unzutreffend er- achte und nur aus "pragm atischen G ründen" einer einvernehm lichen Beendigung der U ntersuchung zustim m e (vgl. Verfügung vom 18. Sep- tem ber 2006, Ziff. 30, a.a.O .), verm ag den w esentlichen U m stand nicht S eite 35B -2157/2006 zu relativieren, dass sich die Beschw erdeführerin jedenfalls im Ergeb- nis den kartellgesetzlichen Einschätzungen und Forderungen der Vor- instanz unterzogen hat. Ihr Vorgehen, einen einvernehm lichen Ab- schluss der U ntersuchung sow ie (zum indest) eine Sanktion hinzuneh- m en, lässt sich kaum anders als ein Eingeständnis deuten, dass sie sich w ährend der gesam ten D auer der U ntersuchung sow ohl gegen- über der Sprenger Autobahnhof AG w ie auch gegenüber der Alternati- ve Parking AG w ettbew erbsw idrig verhalten hatte. Auf diesen Punkt ist nachfolgend zurückzukom m en. 4. Ausgehend vom soeben abgesteckten Streitgegenstand bleibt zu prü- fen, ob die W ettbew erbskom m ission gestützt auf A rt. 50 KG die Be- schw erdeführerin m it einer Verw altungssanktion von Fr. 248'000.- be- lasten durfte m it der Begründung, sie habe gegen die am 1. D ezem - ber 2003 verfügte, sofort vollstreckbare Verpflichtung verstossen, der Sprenger Autobahnhof AG und der Alternative Parking AG w ettbe- w erbssichernde Angebote zur W eiterführung ihrer bisherigen "off-air- port-parking"-D ienstleistungen zu unterbreiten. 4.1 D ie Beschw erdeführerin bestreitet vorab prinzipiell die Anw end- barkeit von A rt. 50 KG . Sie m acht geltend, vorsorgliche M assnahm en liessen sich nicht gestützt auf A rt. 50 KG durchsetzen, zum al diese N orm den Verstoss gegen eine rechtskräftige Verfügung voraussetze, w eshalb nur ein solcher Verstoss als sanktionierbare Verletzungshand- lung gelten könne. N ach Auffassung der Beschw erdeführerin ziele A rt. 50 KG darauf ab, die W iederholung eines behördlich rechtskräftig festgestellten, w ettbe- w erbsw idrigen Verhaltens zu sanktionieren. Insofern gehe dieser A rti- kel zw angsläufig von einem Verstoss gegen eine rechtskräftige End- verfügung voraus, w eshalb A rt. 50 KG nicht auf vorsorgliche M assnah- m en anw endbar sei, w elche lediglich als Zw ischenverfügungen (und nicht als Endverfügungen) ergingen. D em entsprechend w äre ein Ver- stoss dagegen (und dam it eine Sanktionierung) erst denkbar, w enn eine solche Endverfügung zuvor m ateriell rechtskräftig, nicht bloss vollstreckbar w ürde. Im Kartellverw altungsverfahren w erde die Zuläs- sigkeit vorsorglicher M assnahm en in Schliessung einer gesetzlichen Lücke bejaht. D a eine auf A rt. 50 KG gestützte "Strafbew ehrung" das Bestim m theitsgebot ("nulla poena sine lege certa") verletzen w ürde, könnten vorsorgliche M assnahm en nur gestützt auf A rt. 292 StG B S eite 36B -2157/2006 "strafbew ehrt" w erden. D iese strafgesetzliche Beugestrafe sei darauf gerichtet, die Erfüllung einer vorsorglichen M assnahm e durch Strafan- drohung im W iederholungsfall zu erzw ingen bzw . einen Verstoss dage- gen unm ittelbar zu sanktionieren. Abgesehen von dieser R echtslage, w elche einer Sanktionierung a priori entgegenstehe, habe sie bei der U nterbreitung der Angebote an die Sprenger Autobahnhof AG sow ie Al- ternative Parking AG im D ezem ber 2003 noch gar nicht gegen die M assnahm everfügung verstossen können. D enn die gegen die M ass- nahm everfügung vom 1. D ezem ber 2003 erhobene Verw altungsbe- schw erde sei erst am 14. Juni 2004 von der R ekurskom m ission abge- w iesen w orden, w eshalb die M assnahm everfügung erst nach Ablauf der R echtsm ittelfrist am 25. Juni 2004 rechtskräftig gew orden sei. D eshalb habe vor R echtskraft der angeblich m issachteten Verfügung auch kein nach Art. 50 KG sanktionierbarer Verstoss erfolgen können. D ie Vorinstanz hält dem entgegen, die ratio legis der in A rt. 49a ff. KG vorgesehenen Verw altungssanktionen ziele auf eine w irksam e D urch- setzung der W ettbew erbsvorschriften. D eshalb m üssten Sanktionen, um präventiv w irksam zu sein, bei W ettbew erbsverstössen auch aus- gesprochen w erden können. Zw ar treffe es zu, dass im U nterschied zu den auf den 1. April 2004 neu in Kraft getretenen direkten Sanktionen nach A rt. 49a Abs. 1 KG diejenigen nach A rt. 50 KG gem äss dem M issbrauchsprinzip auf Sachverhalte zielen, w elche als unzulässig festgestellt w orden sind und deren w eitere Praktizierung unter Sankti- onsandrohung untersagt w orden ist. N ach der Form ulierung von A rt. 50 KG lasse sich das sanktionsbedrohte Verhalten als M issach- tung einer behördlichen Anordnung charakterisieren, w obei kein kau- saler w ettbew erbsw irksam er "Erfolg" vorausgesetzt w erde. In diesem Zusam m enhang übersehe die Beschw erdeführerin die von der R echt- sprechung anerkannte Zulässigkeit vorsorglicher M assnahm en, w el- che aus Präventionsgründen m it Verw altungssanktionen durchsetzbar gem acht w erden und deshalb auch sogleich bei Vollstreckbarkeit sank- tioniert w erden können. Ansonsten w ürden vorsorgliche M assnahm en keinen Sinn m achen. Jedenfalls könne ein Verstoss gegen vorsorgliche M assnahm en, die (w egen der entzogenen aufschiebenden W irkung allfälliger Beschw erden) sofort vollstreckbar seien, nach R echtskraft dieser Verfügung sanktioniert w erden, unabhängig vom Zeitpunkt des Eintritts der R echtskraft. D iese beziehe sich nicht auf die Verletzungs- handlung, sondern auf die Zulässigkeit der Sanktionierung. D eshalb trügen U nternehm en ein Sanktionsrisiko, w enn sofort vollziehbare Ver- fügungen rechtskräftig w erden. D ie Verfügung vom 1. D ezem ber 2003 S eite 37B -2157/2006 sei eine "rechtskräftige Verfügung" im Sinne von A rt. 50 KG . D enn sie sei spätestens seit Juni 2004 rechtskräftig und der Verstoss dagegen habe seit ihrer Vollstreckbarkeit im D ezem ber 2003 bis in den H erbst 2006 angedauert, w eshalb es letztlich auch keine R olle spiele, ob die Verfügung im D ezem ber 2003 "bloss" vollstreckbar oder bereits rechts- kräftig gew esen sei. Abgesehen davon sei auf G rund der ratio legis der französische W ortlaut von A rt. 50 KG m assgebend, der bloss "Voll- streckbarkeit" verlange ("... à une décision exécutoire prononcée par les autoritées en m atière de concurrence ..."). 4.1.1 Vorab ist der W ettbew erbskom m ission prinzipiell zuzustim m en, dass der Beschw erdeentscheid der R ekurskom m ission vom 14. Juni 2004 (a.a.O .) die vorinstanzliche Verfügung vom 1. D ezem - ber 2003 inhaltlich vollum fänglich bestätigt hat. D iese w urde durch den bestätigenden Beschw erdeentscheid lediglich prozessual ersetzt (vgl. U rteil des Bundesgerichts 2A.82/2005 vom 23. August 2005 E. 1 m it Verw eis auf BG E 129 II 438 E. 1; G YG I, a.a.O ., S. 190). Insofern erw uchs m it Ablauf der R echtsm ittelfrist am 25. Juni 2004 der Beschw erdeentscheid der R ekurskom m ission in R echtskraft und dam it gleichzeitig auch die von der W ettbew erbskom m ission form ulierten vorsorglichen M assnahm en, w elche die R echtsm ittelinstanz für ge- rechtfertigt erachtete. In diesem Zusam m enhang rügt die Beschw erdeführerin zu R echt, dass A rt. 50 KG im Lichte einer gram m atikalischen, historischen und teleologischen Auslegung einzig darauf abzielt, die W iederholung ei- nes zuvor behördlich rechtskräftig festgestellten, w ettbew erbsw idrigen Verhaltens zu sanktionieren. D iese Sicht entspricht auch der herrschen- den M einung (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 23. N ovem ber 1994 zu einem Bundesgesetz über Kartelle und andere W ettbew erbsbe- schränkungen, BBl 1995 I 468, insbes. Ziff. 27, Ziff. 271.1; PATR IC K D U C R EY in: Kom m entar zum Schw eizerischen Kartellgesetz, Zürich 1997, Art. 50 KG , R z. 3 und 6; LAU R EN T M O R EILLO N , C R C oncurrence, a.a.O ., Art. 50 KG , R z. 2; JÜ R G BO R ER , Kom m entar zum schw eizerischen Kartell- gesetz, Zürich 2005, 50 KG , R z. 5; PETER ZU R KIN D EN , Sanktionen, in: Schw eizerisches Im m aterialgüter- und W ettbew erbsrecht, Band V/2: Kartellrecht, Basel/G enf/M ünchen 2000, S. 519; STEFAN BILG ER , D as Ver- w altungsverfahren zur U ntersuchung von W ettbew erbsbeschränkungen, Freiburg 2002, S. 36 und S. 92). S eite 38B -2157/2006 In diesem Sinne ist A rt. 50 KG konzeptionell auf den Abschluss von kartellverw altungsrechtlichen U ntersuchungsverfahren zugeschnitten und erlaubt in diesem Kontext eine Sanktionierung nur, w enn U nter- nehm en Verhaltensw eisen aufrecht erhalten, die von der W ettbew erbs- kom m ission (bzw. von allenfalls angerufenen R echtsm ittelinstanzen) zuvor rechtskräftig für unzulässig erklärt w orden sind. D ies w ar ja auch das H auptm otiv um vor der jüngst erfolgten R evision des KG - zw ecks Effizienzsteigerung - einen Paradigm enw echsel im Sanktionsw esen zu fordern und diesen dann um zusetzen (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 7. N ovem ber 2001 über die Änderung des KG , BBl 2002 2022, ins- bes. Ziff. 1.1.5, S. 2027, Ziff. 1.3.1, S. 2028; sow ie dazu: Entscheid der R EKO /W EF FB/2004-9 E. 4.4.2, veröffentlicht in R PW 2005/2, S. 418). D ies räum t auch die Vorinstanz ein, w enn sie hervorhebt, dass im U n- terschied zu den auf den 1. April 2004 neu in Kraft getretenen direkten Sanktionen nach A rt. 49a Abs. 1 KG diejenigen nach A rt. 50 KG ge- m äss dem M issbrauchsprinzip auf Sachverhalte zielten, die als unzu- lässig festgestellt w orden sind und deren w eitere Praktizierung unter Sanktionsandrohung untersagt w orden ist, w obei kein kausaler w ettbe- w erbsw irksam er "Erfolg" vorausgesetzt w erde. In einem gew issen W i- derspruch zu diesen treffenden Ausführungen hält die Vorinstanz aber gleichzeitig auch den französichsprachigen W ortlaut von A rt. 50 KG für m assgebend, w onach bloss Vollstreckbarkeit der behördlichen Anord- nung gem eint sei ("... à une décision exécutoire ..."). D ieser Einw and ver- m ag nicht zu überzeugen, geht er doch am Kern des Problem s vorbei: Entgegen der M einung der Vorinstanz kann die französische Fassung, w elche bereits die Sanktionierbarkeit "vollstreckbarer" Endverfügungen nahe legen w ürde (vgl. A rt. 39 Vw VG ), nicht als m assgeblich gelten. D iese auf "Vollstreckbarkeit" fokussierende Form ulierung steht w eder in der deutschen (AS 2004 1385) noch in der italienischen (R U 2004 1385) Fassung des revidierten A rt. 50 KG . Aus nicht nachvollziehbaren G ründen ist diese Fassung erst im Zuge der jüngst erfolgten Kartellge- setzrevision (vgl. E. 2.2.3) eingeführt w orden, ohne dass sich dazu den M aterialien etw as entnehm en liesse (vgl. Am tliches Bulletin der Bundesversam m lung [AB] 2002 N 1457, AB 2003 S 336; AS 2004 1385, R O 2004 1385). D ies spricht für die M assgeblichkeit der deut- schen Fassung von A rt. 50 KG , w elche "R echtskraft" (und nicht bloss "Vollstreckbarkeit") m eint. S eite 39B -2157/2006 D iese Sicht w ird auch durch den U m stand erhärtet, dass sich die Fra- ge der N otw endigkeit allenfalls sofort vollstreckbarer w ettbew erblicher Interventionsm assnahm en prim är im Zusam m enhang m it vorsorgli- chen M assnahm en stellt, die sich w ährend U ntersuchungsverfahren zur Sicherung des W ettbew erbs aufdrängen können und von der R echtsprechung nur unter äusserst restriktiven Voraussetzungen zu- gelassen w erden (U rteil des Bundesgerichts 2A.142/2003 vom 5. Sep- tem ber 2003 E. 3, veröffentlicht in R PW 2003/4, S. 912). H inzu kom m t, dass seit der Schaffung von A rt. 49a KG kein Anlass bestünde, auf das Konstrukt "vollstreckbarer" Endverfügungen zu greifen, um in den von A rt. 49a KG abgedeckten Fällen unm ittelbare Sanktionierbarkeit zu gew ährleisten. Ist - w ie in Erw ägung 4.1.1 gezeigt - nach A rt. 50 KG im Lichte der Aus- legungselem ente einzig der Verstoss gegen rechtskräftige, verfahrens- abschliessende Verfügungen m it Sanktionen bedroht, könnte sanktio- nierbares Verhalten grundsätzlich erst im Anschluss an ein rechtskräftig abgeschlossenes U ntersuchungsverfahren (ev. auch nach Abschluss ei- nes anschliessenden R echtsm ittelverfahrens) auftreten. In diesem Sin- ne bezieht sich die R echtskraft in A rt. 50 KG , um es in den W orten der Vorinstanz auszudrücken, vorab auf die Verletzungshandlung und nicht bloss auf die Zulässigkeit der Sanktionierung (vgl. E. 4.1). 4.1.2 Ein solches auf eine "G esetzeslücke" hinw eisendes Auslegungs- ergebnis, das freilich zu G unsten der Beschw erdeführerin spricht, ver- m ag nicht zu befriedigen, w enn m an veranschlagt, dass die Verletzung vorsorglicher M assnahm en für den W ettbew erb ebenso schädlich sein kann, w ie die Verletzung einer Endverfügung, insbesondere w enn vor- sorgliche M assnahm en prim är darauf gerichtet sind, w ährend einer laufenden U ntersuchung w ettbew erbsw idrige Strukturveränderungen, die sich später nicht oder kaum m ehr durch behördliche Anordnungen rückgängig m achen lassen, um gehend zu verhindern. Sow eit daher ein allfälliger M issbrauch einer m arktbeherrschenden Stellung irreversible, w ettbew erbsschädigende Veränderungen der M arktstruktur zur Folge haben kann, w äre es stossend im Ergebnis zu- zulassen, dass dagegen eingeleitete, sofort vollstreckbare vorsorgliche M assnahm en von U nternehm en ohne R isiko, erhebliche Santkionsbe- träge gew ärtigen zu m üssen, m issachtet w erden dürften, nur w eil die in A rt. 50 KG vorgesehene R echtskraft einzig eine W iederholung w ett- bew erbsw idrigen Verhaltens m it Sanktion bedroht. S eite 40B -2157/2006 N icht überzeugend ist bei dieser Ausgangslage die Auffassung der Be- schw erdeführerin, w onach die in A rt. 292 StG B vorgesehene Beuge- strafe das einzige M ittel sei, um die Erfüllung einer vorsorglichen M assnahm e durch Strafandrohung im W iederholungsfall zu erzw ingen (bzw. einen Verstoss dagegen unm ittelbar zu sanktionieren). D ie Be- schw erdeführerin übersieht, dass A rt. 292 StG B als subsidiäres Ü ber- tretungsstrafrecht ausgestaltet ist, das in Form einer strafgesetzlichen "U ngehorsam sstrafe" nur auf natürliche Personen als Adressaten zielt (vgl. U LR IC H H ÄFELIN /G EO R G M Ü LLER /FELIX U H LM AN N , Allgem eines Verw al- tungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, R z. 1181 ff.; G Ü N TER STRATEN W ER TH , Schw eizerisches Strafrecht, Allgem einer Teil I: D ie Straftat, 3. Aufl. 2005, § 13, R z. 181, S. 412; C H R ISTO F R IED O , in: Basler Kom m entar, StG B II, Basel 2003, A rt. 292 StG B, N 44) und insofern der Absicht des Kar- tellgesetzgebers entgegenlaufen w ürde, bei unzulässigen W ettbe- w erbsbeschränkungen spürbaren D ruck auf die U nternehm en auszu- üben m it betragsm ässig an den U m satz beziehungsw eise den G ew inn gekoppelten Verw altungssanktionen (im Sinne der A rt. 49a - A rt. 52 KG ; vgl. zur Anw endbarkeit von A rt. 102 StG B [m it der M arginale "Strafbarkeit" {des U nternehm ens}] einzig auf Vergehen und Verbre- chen: G Ü N TER STRATEN W ER TH / W O LFG AN G W O H LER S, Schw eizerisches Straf- gesetzbuch - H andkom m entar, Bern 2007, A rt. 102 StG B, N . 3). In die- sem Sinne w ar im G esetzgebungsprozess unbestritten, dass die Sank- tions- und Präventivw irkung entfiele, w enn nur natürliche Personen Sanktionen unterw orfen w ürden, w obei diesfalls für die Bussenbem es- sung lediglich deren w irtschaftliche Verhältnisse m assgeblich w äre und nicht der m it der unzulässigen W ettbew erbsbeschränkung erzielte G ew inn (vgl. Botschaft vom 23. N ovem ber 1994, Ziff. 271, a.a.O .). D a die W irksam keit des W ettbew erbsrechts entscheidend von der Prä- ventivw irkung der Sanktionsordnung abhängt und die Verletzung vor- sorglicher M assnahm en ebenso w ettbew erbsschädigend sein kann, w ie die Verletzung verfahrensabschliessender Verfügungen, ist im Kontext der in A rt. 50 KG aufgezählten behördlichen Anordnungen, gegen die sanktionsbedroht verstossen w erden kann, von einer planw idrigen U n- vollständigkeit auszugehen, zum al ohne eine Art. 50 KG entsprechende Sanktionsbew ehrung vorsorgliche M assnahm en - jedenfalls in den von Art. 49a KG nicht abgedeckten Konstellationen - nicht nachhaltig genug repressiv gesichert w erden könnten (vgl. H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 246 m it Verw eis auf BG E 129 II 438 E. 4.1.2 und BG E 131 V 233 E. 4.1; PIER R E TSC H AN N EN /U LR IC H ZIM M ER LI, Allgem eines Verw altungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 25 R z. 13 m it Verw eis auf BG E 128 I 34 E. 3b und S eite 41B -2157/2006 VPB 63.11 E. 5b). D ies w iderspräche dem Sinn und dem Zw eck des Kartellgesetzes: 4.1.2.1 W ird in der R echtsprechung auf dem W eg der Lückenfüllung die Zulässigkeit vorsorglicher M assnahm en zur dringlich durchzuset- zenden W ahrung und Sicherung gefährdeter W ettbew erbsverhältnisse anerkannt (vgl. U rteil des Bundesgerichts 2A.198/1997 vom 3. N ovem - ber 1997 E. 2b, veröffentlicht in R PW 1997/4, S. 618 ff. sow ie Ent- scheid der R EKO /W EF 96/FB-001 E. 3.2, a.a.O .), dann liegt es auf der H and, die D urchsetzbarkeit solcher vorsorglich verfügter M assnahm en m ittels Verw altungssanktionen zu sichern, soll die W irksam keit der Kartellgesetzordnung nicht unnötig gefährdet w erden. D ie M öglichkeit vorsorgliche M assnahm en unter Sanktionsfolgen gem äss A rt. 50 KG zu stellen, drängt sich angesichts der Zielsetzungen des KG um so m ehr auf, als vorsorgliche M assnahm en im Lichte der bundesgerichtli- chen R echtsprechung nur ausnahm sw eise und unter eingeschränkten Voraussetzungen zulässig sind (vgl. U rteil des Bundesgerichts 2A.142/2003 vom 5. Septem ber 2003 E. 3, a.a.O .). Som it ist hier in Ü bereinstim m ung m it der bundesgerichtlichen R echt- sprechung zur Schliessung planw idrig unvollständiger N orm enkom ple- xe eine G esetzeslücke anzunehm en, w elche das Bundesverw altungs- gericht hier schliessen darf (vergleichbar m it der vorliegenden Situati- on: insbes. BG E 129 II 438 E. 4.1.2 sow ie BG E 131 V 233 E. 4.1). An- gesichts der Ziel- und W ertvorstellungen, w elche der kartellgesetzli- chen Sanktionsordnung zu G runde liegen, ist davon auszugehen, dass der G esetzgeber, w äre er sich der vorliegenden Lücke hinsichtlich vor- sorglicher M assnahm en bew usst gew esen, solche auch m it Verw al- tungssanktionen repressiv gesichert hätte (für den Fall ihrer Vollstreck- barkeit bzw. R echtskraft). 4.1.2.2 Im Lichte dieser Ü berlegungen sind die in A rt. 50 KG aufge- zählten behördlichen Anordnungen, gegen die m it Sanktionsfolgen verstossen w erden kann, insofern als lückenhaft anzusehen, als voll- streckbare vorsorgliche M assnahm en nicht ebenfalls explizit erw ähnt sind. Einschränkend ist jedoch festzuhalten, dass diesfalls eine Sankti- onierung nur insofern in Frage kom m en kann, als vorsorgliche M ass- nahm en in der Folge auch in R echtskraft erw achsen, w eil sie von den Betroffenen akzeptiert oder von den R echtsm ittelinstanzen als recht- m ässig bestätigt w erden. S eite 42B -2157/2006 4.1.3 Zusam m enfassend lässt sich som it festhalten, dass im Ergebnis die Sichtw eise der Vorinstanz zutrifft, dass (w egen der entzogenen aufschiebenden W irkung allfälliger Beschw erden) sofort vollstreckbare vorsorgliche M assnahm en nach A rt. 50 KG sanktionsbedroht sind und die U nternehm en dem entsprechend ein Sanktionsrisiko tragen, w enn sie sofort vollziehbare vorsorgliche M assnahm en nicht befolgen und diese in der Folge rechtskräftig w erden. 4.2 Ist A rt. 50 KG grundsätzlich anw endbar, ist als N ächstes zu klä- ren, ob die Beschw erdeführerin m it ihrem Verhalten die Verfügung vom 1. D ezem ber 2003 zu ihrem Vorteil m issachtet hat und insofern den Tatbestand dieses A rtikels grundsätzlich erfüllt. 4.2.1 Vorab m acht die Beschw erdeführerin geltend, A rt. 50 KG setze eine hinreichend bestim m te Verfügung voraus, w as hier aber nicht der Fall sei. D enn die ihr gegenüber verfügten Pflichten seien inhaltlich nicht klar genug um rissen gew esen, w eshalb sie im Lichte des Legali- tätsprinzips auch nicht in "strafbarer W eise" gegen die Verfügung habe verstossen können. D ieser lasse sich einzig entnehm en, die beiden U nternehm en m üssten in die Lage versetzt w erden, die ehem aligen Parking-D ienstleistungen w eiterhin in vergleichbarer W eise anzubie- ten. Trotzdem w erde nicht definiert, w ie sich die Vergleichbarkeit der Angebote bestim m en lasse. D ie erst gegen Ende des Sanktionsverfah- rens aufgezeigte Forderung, w onach die Angebote dem Status quo ante entsprechen oder m indestens gleichw ertig sein m üssten, w ider- spreche der im D ispositiv gew ählten Form ulierung. H ätte die Vorins- tanz "identisch oder zum indest gleichw ertig" gem eint, hätte sie das auch so form uliert und ihr nicht m it dem Begriff "vergleichbar" einen gew issen Spielraum belassen. D em hält die Vorinstanz entgegen, m it Verfügung vom 1. D ezem ber 2003 sei das verlangte Verhalten hinreichend klar um schrieben w or- den, w eshalb die Beschw erdeführerin habe erkennen können, w as zu tun oder zu unterlassen sei, bzw . w elches Verhalten oder U nterlassen eine Verw altungssanktion nach sich ziehen könnte: D ie Beschw erde- führerin sei verpflichtet w orden, bezüglich der Alternative Parking AG den bis M itte 2003 herrschenden und rechtlich w eiterhin verbindlichen Zustand w iederherzustellen und bezüglich der Sprenger Autobahnhof AG den Status quo vorübergehend zu garantieren. Indes sei von der Beschw erdeführerin nicht verlangt w orden, den bisherigen Anbietern genau dieselben Lokalitäten zur Verfügung zu stellen. Vielm ehr reiche S eite 43B -2157/2006 es zur G ew ährleistung w irksam en W ettbew erbs aus, w enn die neuen Lokalitäten m it den bisherigen insbesondere in Bezug auf Lage (D is- tanz zu den Term inals), Erreichbarkeit und Infrastruktur vergleichbar seien, w obei der bis M itte 2003 herrschende Zustand der Infrastruktur m assgebend sei und nicht etw a die seither eingetretenen Verschlech- terungen. In den D ispositiv-Ziffern 1 und 2 sei die Beschw erdeführerin verpflichtet w orden, den beiden U nternehm en w ährend der ganzen Verfahrensdauer die genannte Infrastruktur vom 12. bzw . 19. D ezem - ber 2003 an zur Verfügung zu stellen (bis zum rechtskräftigen Ent- scheid in der H auptsache). Ziffer 2 konkretisiere die Ziffer 1, indem die Beschw erdeführerin unter Strafandrohung verpflichtet w erde, den be- troffenen D ienstleistern die genannte Infrastruktur w ährend der hängi- gen U ntersuchung zur Verfügung zu stellen, dam it diese die bisherigen Valet Parking-D ienstleistungen "in vergleichbarer W eise" anbieten kön- nen. U m dies beurteilen zu können, diene als w ichtigstes Kriterium die Lage der U m schlagparkplätze und des Schalters, insbesondere deren Entfernung von den C heck-ins. Ferner seien auch andere Kriterien be- deutsam , w ie die Entfernung zw ischen den U m schlagparkplätzen und dem Schalter, die Schalter- und Büroinfrastruktur (G rösse, Telefon, In- ternet), die Anzahl, G rösse und Ausrichtung der Parkplätze, die Beschil- derung/Beschriftung der Zufahrt und des Zugangs (d.h. die Auffindbar- keit), der Kom fort für die Kunden (w ie W arteraum , Sitzgelegenheit, H ei- zung/Klim aanlage, Toiletten). 4.2.2 D er Auffassung der Vorinstanz ist beizupflichten, dass vorsorgli- che M assnahm en, deren N ichtbefolgung nach A rt. 50 KG sanktionsbe- droht sind, dem Adressaten erlauben m üssen, die von ihm geforderte Verhaltensw eise zu erkennen, um so die ansonsten greifende Sanktio- nierung abw enden zu können, w elche einschneidende Beträge vor- sieht. Insofern m uss das dem Verfügungsadressaten auferlegte, verbo- tene oder gebotene H andeln hinreichend klar um schrieben sein. Es fällt auf, dass die Beschw erdeführerin - w ie die Vorinstanz zu R echt hervorhebt - im R ahm en des Beschw erdeverfahrens FB/2003-18 die Klarheit der vorsorglichen M assnahm en nie in Zw eifel gezogen hat. In diesem Sinne räum t sie in ihrer Beschw erde auch freim ütig ein, sie sei vorsorglich verpflichtet w orden, der Alternative Parking AG sow ie der Sprenger Autobahnhof AG je ein Angebot zur Benützung von Infra- struktur zur W eiterführung ihrer D ienstleistungen zu unterbreiten, da- m it diese w ährend der D auer des U ntersuchungsverfahrens ihre Par- kingdienstleistungen am Flughafen w eiter anbieten könnten. S eite 44B -2157/2006 Insofern sind die Zw eifel der Beschw erdeführerin an der Klarheit der Verfügung vom 1. D ezem ber 2003 (vgl. oben Sachverhalt unter B.) nicht nachvollziehbar. D eren D ispositiv-Ziffer 1 hält unm issverständlich fest, dass den beiden bisherigen Anbietern von "off Airport"-Parking für die D auer des Verfahrens Flughafeneinrichtungen (insbes. U m - schlag-Parkplätze, Büros und Schalter) zu verm ieten und die G ew er- be-Bew illigung für die dam it zusam m enhängenden Tätigkeiten zu er- teilen sind. D iese Ziffer lässt unschw er die Zielrichtung der vorsorgli- chen M assnahm en erkennen, dass die bisherigen Anbieter von "off Airport"-Parking (!) in die Lage versetzt w erden m üssen, ihre bisheri- gen D ienstleistungen m ittels der dafür notw endigen Flughafeninfra- struktur zu erbringen. Aus dieser generellen Zielrichtung fliesst auch im plizit die w eitere Verpflichtung der Beschw erdeführerin alles N ot- w endige zu unternehm en, dam it die bisher eingeleitete, auf Verdrän- gung der Anbieter von "off Airport"-Parking hinauslaufende G eschäfts- politik - jedenfalls für die D auer der kartellverw altungsrechtlichen U n- tersuchung - aufgegeben w ird. D ies führt auch zur im pliziten Pflicht, bei allfällig notw endigen U m stellungen, die notw endige H ilfe zu bieten. Indessen ist zu beachten, dass die D ispositiv-Ziffer 1 keinen selbstän- digen Stellenw ert hat, und insofern auch als zu w enig konkret betrach- tet w erden kann, um eine sanktionierbare Pflicht zu begründen. D iese Ziffer dient denn auch nur der kontextualen Einbettung der in Ziffer 2 des D ispositivs nunm ehr konkret um schriebenen Pflicht der Beschw er- deführerin, der Sprenger Autobahnhof AG bzw. der Alternative Parking AG bis spätestens am 12. D ezem ber 2003 w ettbew erbssichernde An- gebote zur M iete von Abstellflächen (Parkfeldern) und eines Büros/Schalters "an den bisherigen oder vergleichbaren Lokalitäten im bisherigen U m fang zu bisherigen Konditionen zu unterbreiten" (oder im Sinne der D ispostiv-Ziffer 3 dem Sekretariat eine entsprechende Vereinbarung m it diesen U nternehm en zu unterbreiten). D ie entspre- chende Sanktionsdrohung in Ziffer 1, w elche lediglich deklaratorisch (und nicht konstitutiv) ist, lässt sich nicht selbstständig durchsetzen oder isoliert "sanktionsbew ehren", w ie die Vorinstanz zu U nrecht anzu- nehm en scheint und ihren intertem poralrechtlichen D ifferenzierungen zu G runde legt. Sow eit die Beschw erdeführerin in diesem Zusam m enhang erklärt, ihre Angebote seien im Sinne der M assnahm everfügung "vergleichbar" ge- w esen, und hätten nicht "gleichw ertig" sein m üssen, verliert sie sich in S eite 45B -2157/2006 H aarspaltereien, w elche am H auptstreitpunkt vorbeizielen: D em D ispositiv (m it dem W ortlaut: "an den bisherigen oder vergleich- baren Lokalitäten im bisherigen U m fang zu bisherigen Konditionen") lässt sich unverkennbar entnehm en, dass nicht irgendw elche Lokalitä- ten oder - w ie gegenüber der Alternative Parking AG geschehen - gar keine Lokalitäten gem eint sein konnten. Im Lichte des Zw ecks der M assnahm everfügung m usste der Beschw erdeführerin unm issver- ständlich erkennbar sein, dass hinsichtlich der Sprenger Autobahnhof AG eine kartellgesetzkonform e W ettbew erbssituation beizubehalten w ar und diese in Bezug auf die Alternative Parking AG w iederherzu- stellen w ar. D iese D ispositiv-Ziffer 2 erw eist sich im vorliegenden Kontext als ge- nügend konkret, um gem äss A rt. 50 KG eine Pflicht zu begründen, die im Verletzungsfalle Sanktionen nach sich zieht. Sow eit in diesem Zu- sam m enhang die verfügte Verpflichtung, den besagten U nternehm en gleichw ertige Angebote zur M iete w ettbew erbstauglicher Infrastruktur zu unterbreiten, an einen Term in gekoppelt ist, stellt eine allfällige Ver- letzung ein abgeschlossener Sachverhalt dar und nicht ein offener D auersachverhalt, w ie die Vorinstanz anzunehm en scheint. Eine nach Fristsetzung erfolgte Erfüllung verfügter Pflichten könnte daher die ab- geschlossene Verletzungshandlung nicht ungeschehen w erden lassen, sondern hätte lediglich im R ahm en der vorzunehm enden Sanktionsbe- m essung Bedeutung. Insofern verm ag auch die vom Sekretariat im Schreiben vom 17. D ezem ber 2003 gesetzte "N achfrist" bis zum 19. D ezem ber 2003 höchstens Einfluss auf die Sanktionsbem essung auszuüben, nicht aber auf die zuvor am 12. D ezem ber 2003 realisierte Verletzungshandlung. 4.2.3 Ist die hinreichend bestim m te U m schreibung der verfügten, sanktionsbedrohten Verpflichtung einzig in der Ziffer 2 (bzw. Ziff. 3) des D ispositivs zu erblicken, lässt der U m stand der Term inierung dieser Pflichten die von der Vorinstanz eingehend diskutierten intertem poral- rechtlichen Ü berlegungen bei der Sanktionsbem essung (vgl. die Zif- fern 232 bis 238 der angefochtenen Verfügung) hinfällig w erden. D ie der Beschw erdeführerin vorsorglich auferlegte, sofort vollstreckbare Verpflichtung, der Sprenger Autobahnhof AG sow ie der Alternative Par- king AG "bis zum 12. D ezem ber 2003 ein Angebot zur M iete von Ab- stellflächen (Parkfeldern) und eines Büros/Schalters an den bisherigen S eite 46B -2157/2006 oder vergleichbaren Lokalitäten im bisherigen U m fang zu bisherigen Konditionen zu unterbreiten", w urde nach Auffassung der Vorinstanz je- denfalls bis zu diesem D atum (und auch nachher) nicht erfüllt. D eshalb ist einzig die dam als gültige Fassung von A rt. 50 KG anw endbar, zum al eine allenfalls begünstigende R ückw irkung nur zulässig w äre, sow eit sie gesetzlich explizit vorgesehen w äre (H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 334 f. m it Verw eis auf BG E 99 V 200 und BG E 105 Ia 36). D ies ist hier indessen nicht der Fall. 4.2.4 G eht m an von dieser Ausgangslage aus, ist offensichtlich, dass die Sicht der Beschw erdeführerin, sie habe der Sprenger Autobahnhof AG bzw . der Alternative Parking AG Angebote unterbreitet, die m it dem vorherigen Zustand vergleichbar gew esen seien, unhaltbar ist. D azu ist auf die im W esentlichen zutreffenden ausführlichen Erw ägungen der Vorinstanz in den Ziffern 100 bis 128 der angefochtenen Verfügung zu verw eisen. D ie Ansicht der Beschw erdeführerin, die vom Sekretariat als ungenü- gend beanstandeten Angebote hätten den beiden obgenannten U nter- nehm en erm öglicht, "ihre bisherigen G eschäftstätigkeiten" für die D au- er des H auptverfahrens beziehungsw eise der U ntersuchung w eiterhin konkurrenzfähig zu erbringen", ist aktenw idrig. W ie die Vorinstanz zu R echt festhält, w ar die Beschw erdeführerin durch die Verfügung vom 1. D ezem ber 2003 verpflichtet w orden, bezüglich der Alternative Par- king AG den bis M itte 2003 herrschenden und rechtlich w eiterhin ver- bindlichen Zustand w iederherzustellen und bezüglich der Sprenger Autobahnhof AG den Status quo vorübergehend zu garantieren, w obei nicht die Zurverfügungsstellung derselben Lokalitäten verlangt w urde. Vielm ehr m ussten diese im Lichte der Zw eckrichtung der vorsorglichen M assnahm en gleichw ertig sein. N icht zutreffend ist insofern die Behauptung der Beschw erdeführerin, die im D ispositiv gew ählte Form ulierung ziele nicht auf Angebote, die dem Status quo ante entsprechen oder m indestens gleichw ertig sein m üssten. Im G egenteil: Aus dem von der Vorinstanz sorgfältig ausge- leuchteten Kontext ergibt sich zw eifelsfrei, dass die vorsorglich ver- langten Angebote, w elche die Beschw erdeführerin abzugeben hatte, hinsichtlich Abstellflächen und Büroräum lichkeiten entw eder identisch oder dann aber zum indest gleichw ertig sein m ussten. Angesichts des hinlänglich belegten Versuchs der Beschw erdeführerin, den besagten "off-airport-Parking" Anbietern, die für ihre w irtschaftliche Tätigkeit not- S eite 47B -2157/2006 w endige Flughafeninfrastruktur m issbräuchlich vorzuenthalten (vgl. E. 3.3), w ar der w ettbew erbssichernde Eingriff der Vorinstanz offen- sichtlich darauf gerichtet, beiden U nternehm en zum indest zu gleich- w ertigen Lokalitäten zu verhelfen. 4.2.4.1 Trotzdem unterliess es die Beschw erdeführerin der Alternative Parking AG , w elche bis M itte 2003 Parkplätze sow ie einen Schalter auf der inneren Term inalvorfahrt gem ietet hatte, die M iete von U m schlag- parkplätzen und die M iete eines Schalters in der inneren Vorfahrt zu offerieren. Angesichts der einlässlich begründeten vorsorglichen M ass- nahm en durfte die Beschw erdeführerin nicht in guten Treuen anneh- m en, dam it solle die glaubhaft gem achte, M itte 2003 erfolgte kartellge- setzw idrige Verdrängung der Alternative Parking AG vom Flughafen "ze- m entiert" w erden, zum al ja die vorsorglichen M assnahm en vorab darauf ausgerichtet w aren, der Alternative Parking AG vorläufig die W eiterfüh- rung ihrer vor den w ettbew erbsw idrigen Interventionen der Beschw erde- führerin ausgeführten geschäftlichen Tätigkeiten zu erm öglichen, w enn auch an einem anderen, aber dennoch gleichw ertigen Standort. 4.2.4.2 Auch hinsichtlich der Sprenger Autobahnhof AG verhält es sich nicht anders. D ie von der Beschw erdeführerin im Parkhaus 6 angebo- ten U m schlagparkplätze w ie auch die Lage der Büroinfrastruktur w ar ganz offensichtlich nicht m it der Situation im Parkhaus 2 vergleichbar. W ie die Sprenger Autobahnhof AG in ihrer Vernehm lassung einleuch- tend erklärt, hätten es die m it diesem Standort verbundenen N achteile der im Parkhaus 2 neu angesiedelten Europcar leicht gem acht, die bisherigen Kunden der Sprenger Autobahnhof AG zu übernehm en, w as durchaus der dam als verfolgten Verdrängungsabsicht der Be- schw erdeführerin entsprochen hätte (vgl. E. 3.2). M it einer erfolgrei- chen "Auslagerung" der Sprenger Autobahnhof AG ins Parkhaus 6 hät- te die Beschw erdeführerin genau das erreicht, w as die Vorinstanz vor- sorglich verhindern w ollte. D ie von der Sprenger Autobahnhof AG aus- gew iesenen U m satzeinbrüche im fraglichen Zeitraum belegen diesen Befund ohne W eiteres. 4.2.4.3 Als Zw ischenergebnis lässt sich in Ü bereinstim m ung m it der Vorinstanz festhalten, dass die Beschw erdeführerin bis am 12. D ezem - ber 2003 w eder der Alternative Parking AG noch der Sprenger Auto- bahnhof AG Angebote unterbreitet hatte, w elche der in der M assnah- m everfügung vom 1. D ezem ber 2003 verlangten "Vergleichbarkeit" ent- sprachen. S eite 48B -2157/2006 4.2.5 D am it steht im Sinne der grundsätzlich zutreffenden Erw ägun- gen der Vorinstanz fest, dass die Beschw erdeführerin den beiden ob- genannten U nternehm en bis zum 12. D ezem ber 2003 w eder verfü- gungskonform e Angebote unterbreitet hatte (D ispositiv-Ziffer 2) noch bis zu diesem Zeitpunkt dem Sekretariat entsprechende, m it diesen abgeschlossene Vereinbarungen eingereicht hatte (D ispositiv-Ziffer 3). D ass die Beschw erdeführerin im Sinne von A rt. 50 KG ihre unzum ut- baren Angebote aus geschäftspolitischen G ründen (vgl. E. 3.3) zu ih- rem eigenen Vorteil unternahm , bedarf keiner w eiteren Erörterung. D iesbezüglich ist auf die zutreffenden Erw ägungen der Vorinstanz zu verw eisen, die zu bestätigen sind (vgl. Ziff. 191 - 196 der angefochte- nen Verfügung). 4.2.6 Sow eit die Vorinstanz im Sinne der R echtsprechung der R ekurs- kom m ission (vgl. deren Entscheid 01/FB-002 vom 7. M ärz 2002, veröf- fentlicht in R PW 2002/2, S. 386 ff.) eine "subjektive Vorw erfbarkeit" der zu sanktionierenden Verhaltensw eisen der Beschw erdeführerin fest- stellt, ist dies nach dem G esagten nicht zu beanstanden. Angesichts des Ausgangs des U ntersuchungsverfahrens (vgl. E. 3.4) liegt es im U nterschied zur Vorinstanz näher, die am 12. D ezem ber 2003 den bei- den U nternehm en unterbreiteten Angebote w eniger als Ausfluss von "O rganisationsverschulden" (vgl. Ziff. 201 der angefochtenen Verfü- gung) zu w erten, denn als Ausfluss des strategischen Zieles, diese m ittelfristig aus dem M arkt zu drängen (und als W ettbew erberinnen kalt zu stellen). D ieses Vorgehen ist auch ohne W eiteres nachvollzieh- bar, zum al die Beschw erdeführerin offenbar ihren R echtsstandpunkt, dass sie m angels Anw endbarkeit des KG die Sprenger Autobahnhof AG w ie auch die Alternative Parking AG rechtm ässig vom Flughafen verdrängen durfte, für kaum anfechtbar hielt und in diesem Sinn auf die G utheissung ihrer vor der R ekurskom m ission hängigen Beschw erde vertraute (vgl. dazu den Entscheid der R EKO /W EF FB/2003-18, a.a.O .). W as die Beschw erdeführerin zu ihrer R echtfertigung vorbringt, insbe- sondere hinsichtlich des Vertrauensschutzes verm ag nicht zu überzeu- gen. Abgesehen davon, dass sie keine vertrauenschutzbegründenden U m stände geltend m acht, ist nicht einsehbar, inw iefern die von der Vorinstanz bestrittene Auskunft eines Vizedirektors ihres Sekretariates - w enn sich diese Auskunft so zugetragen hätte, w ie die Beschw erde- führerin behauptet - geeignet sein könnte, sanktionsbefreiende W ir- kung zu entfalten. Steht näm lich fest, dass die Beschw erdeführerin m it S eite 49B -2157/2006 ihren Angeboten am 12. D ezem ber 2003 die vorsorglichen M assnah- m en verletzte, und dam it ein Sanktionsverfahren gem äss A rt. 50 KG zu gew ärtigen hatte, konnte sie nicht in guten Treuen davon ausgehen, ein Vizedirektor des Sekretariats w äre erm ächtigt, die Sanktionskom - petenz der W ettbew erbskom m ission durch eine fallspezifische Zusi- cherungen auszusetzen. Insofern ist nicht ersichtlich, inw iefern das von der Beschw erdeführerin erw ähnte angebliche Telefongespräch hier "sanktionshem m ende W irkung" entfalten könnte. 4.2.7 Zusam m enfassend ergibt sich, dass die Beschw erdeführerin m it ihren Angeboten vom 12. D ezem ber 2003 die vorinstanzliche Verfü- gung vom 1. D ezem ber 2003 zu ihrem Vorteil "verschuldeterm assen" m issachtet hat und insofern den Tatbestand von A rt. 50 KG grundsätz- lich erfüllt. 4.3 Schliesslich bleibt noch zu klären, ob sich die ausgefällte Sanktion von Fr. 248'000.- in betraglicher H insicht an den gesetzlichen R ahm en von A rt. 50 KG hält: 4.3.1 D ie Vorinstanz hält zur Bestim m ung des Sanktionsbetrages fest, ihr pflichtgem ässes E rm essen zur Festsetzung w erde durch den G rundsatz der Verhältnism ässigkeit und der G leichbehandlung einge- schränkt. Im Interesse der G eneral- und Spezialprävention solle die Sanktionshöhe für gleiche oder ähnliche Fälle abschreckend w irken. O bschon die SVKG an sich nur die Bem essungskriterien bei der Ver- hängung von Sanktionen nach A rt. 49a Abs. 1 KG regle, sei es aus sachlichen G ründen angezeigt, auch für die Sanktionsbem essung nach A rt. 50 KG die in der SVKG vorgesehenen Bem essungsgrundsät- ze "m utatis m utandis per analogiam " herbeizuziehen, zum al die For- m ulierung des besagten A rt. 50 KG bei der R evision dem neuen A rt. 49a Abs. 1 KG angepasst w orden sei. D em nach sei für die konkrete Sanktionsbem essung von einem Basis- betrag auszugehen, der aufgrund der D auer des Verstosses anzupas- sen sei, bevor danach erschw erende und m ildernde U m stände zu be- rücksichtigen seien. Auch nach der analog anw endbaren R echtspre- chung der R ekurskom m ission sei die Bem essung von Verw altungs- sanktionen der G esam theit der U m stände anzupassen, w obei das Ver- hältnism ässigkeitsprinzip zu beachten sei. Zudem können die G rösse und die w irtschaftliche M acht des betroffenen U nternehm ens berück- sichtigt w erden. D aher sei zunächst der m axim ale Sanktionsbetrag zu S eite 50B -2157/2006 bestim m en, der U nique auferlegt w erden könnte. Innerhalb des Sankti- onsrahm ens sei dann ein Basisbetrag festzusetzen und dann der m ut- m assliche G ew inn, den U nique durch das unzulässige Verhalten erzielt habe, die D auer und die Schw ere des Verstosses sow ie andere Straf- zum essungskriterien nach der SVKG angem essen zu berücksichtigen. Trotz dieser gesetzlich vorgeschriebenen Kriterien sei die Sanktions- bem essung nicht ein rein m athem atisch-naturw issenschaftlich exakter Vorgang, sondern beinhalte eine rechtliche und w irtschaftliche G e- sam tw ürdigung aller relevanten U m stände. D ie O bergrenze des Sanktionsrahm ens liege bei 10 Prozent des vom U nternehm en in den letzten drei G eschäftsjahren in der Schw eiz er- zielten G esam tum satzes. D ieser habe [...] M illiarden Franken betra- gen, w eshalb sich die M axim alsanktion auf rund [...] M illionen Franken belaufe. D er m assgebliche Basisbetrag betrage je nach A rt und Schw ere des Verstosses bis zu zehn Prozent des U m satzes, den das betreffende U nternehm en in den letzten drei G eschäftsjahren auf den relevanten M ärkten in der Schw eiz erzielt habe. In der Verfügung vom 1. D ezem ber 2003 sei der relevante M arkt vorläufig als "M arkt für die Bereitstellung von Flughafeneinrichtungen für 'off Airport'-Parking für Flugpassagiere" definiert w orden. D ie U m sätze auf diesem M arkt in den letzten drei G eschäftsjahren berechneten sich grundsätzlich durch eine Addition derjenigen U m sätze, w elche U nique als Anbieterin von Flughafeneinrichtungen für "off Airport"-Parking m it den N achfragern dieser Infrastruktur erzielt habe. Für die Berechnung der U m sätze m it der Alternative Parking AG in der "U m satzlücke" von M itte 2003 bis Ende 2004 sei zudem auf den D urchschnitt der erfassten 18 M onate (Zeitraum Januar 2002 bis Juni 2003) abzustellen. D ies ergebe einen m assgebenden U m satz von U nique von Fr. [...] und dam it eine obere G renze des Basisbetrags von Fr. 338'400.- (d.h. [...] % des in den letz- ten 3 G eschäftsjahren auf den relevanten M ärkten in der Schw eiz er- zielten U m satzes). D a U nique in Bezug auf die Alternative Parking AG ihre Pflicht nicht erfüllt habe und betreffend Sprenger Autobahnhof AG ihre Pflicht zu zw ei D ritteln erfüllt habe, habe U nique "per Saldo" einen D rittel ihrer Pflicht erfüllt und zw ei D rittel nicht. Som it sei in Bezug auf das K riteri- um der A rt und Schw ere des Verstosses die Sanktion um einen D rittel zu reduzieren und dem entsprechend der Basisbetrag auf zw ei D rittel der O bergrenze von zehn Prozent festzusetzen, das heisst auf 6.667 Prozent des U m satzes, den U nique in den letzten drei G eschäftsjah- S eite 51B -2157/2006 ren auf den relevanten M ärkten in der Schw eiz erzielt habe, also Fr. 225'600.-. Ferner beeinflusse die D auer des G esetzesverstosses die Berechnung der Sanktionshöhe. D er im Jahresrhythm us um jew eils zehn Prozent zu erhöhende Basisbetrag sei hier um diesen Betrag an- zuheben, nachdem die relevante Zeitdauer m ehr als ein, aber w eniger als zw ei Jahre ausm ache. In Bezug auf allenfalls erschw erende oder m ildernde U m stände bestünden keine Indizien für einen über den "N orm algew inn" erzielten besonders hohen G ew inn, der "straferhö- hend" zu berücksichtigen w äre. D a U nique w eder ein w iederholter Ver- stoss, noch eine Verw eigerung der Kooperation, noch eine Behinde- rung des Verfahrens vorgew orfen w erden könne, seien erschw erende U m stände nicht ersichtlich. Aber auch m ildernde U m stände lägen nicht vor. Aufgrund der Änderungen von A rt. 50 KG (ab 1. April 2004) sei die Sanktion für den Zeitraum vor und nach dem 1. April 2004 gesondert zu berechnen, w obei für die Zeit nach dem 1. April 2004 zw ingend das neue R echt m assgebend sei. Für die Zeit zuvor w äre aufgrund des R ückw irkungsverbots das alte R echt anw endbar. D ie Anw endung des neuen R echts auf diese Zeitspanne führe aber zu keiner zusätzlichen Erhöhung der Sanktion, w eshalb das neue R echt als lex m itior zu be- trachten sei. Som it sei die Sanktion gestützt auf die revidierte Fassung von A rt. 50 KG (i.V.m . der SVKG ) einheitlich zu beurteilen und w ie folgt zu berechnen (Beträge in Fr.): 4.3.2 D ieses Vorgehen hält die Beschw erdeführerin für unzulässig, ohne jedoch im Einzelnen vertiefend zu erörtern, w eshalb die Bem es- sung der ausgesprochenen Sanktion gesetzesw idrig sein soll. D ie Be- schw erdeführerin begnügt sich im Ergebnis m it der Aussage, dass sie die H öhe der Sanktion bestreite und die von der Vorinstanz verw ende- ten U m satzzahlen aus den letzten drei G eschäftsjahren für falsch hal- te, da sie nicht von ihr stam m ten. S eite 52B -2157/2006 4.3.3 Vorab fällt auf, dass sich die Beschw erdeführerin auf lediglich ei- ner Seite ihrer 92 Seiten starken Beschw erde m it den Berechnungs- grundlagen der Sanktionsbem essung auseinandersetzt und es auch grundsätzlich unterlässt, ihre diesbezüglichen R ügen zu substanzieren. D as Bundesverw altungsgericht hat nach Sichtung der U nterlagen kei- ne H inw eise gefunden, w elche die von der W ettbew erbskom m ission verw endeten Zahlengrundlagen zu den U m sätzen ernsthaft in Frage stellen w ürden. Im G egenteil ist vielm ehr auf diese von der Vorinstanz bei der Beschw erdeführerin w ie auch bei der Sprenger Autobahnhof AG und der Alternative Parking AG erhobenen D aten abzustellen. N ichts anderes ergibt sich, w enn die in der zw eiten Verfügung vom 18. Septem ber 2006 nunm ehr rechtskräftig ausgesprochene Sanktion von Fr. 101'000.- und deren Bem essung m it derjenigen der hier ange- fochtenen Verfügung verglichen w ird (vgl. die Ziff. 249 f. der vorinstanz- lichen Verfügung vom 18. Septem ber 2006, a.a.O .). D en nachvollzieh- baren E rläuterungen in dieser (zw eiten) Sanktionsverfügung (Ziff. 249, FN 365, a.a.O .) lässt sich entnehm en, dass im ersten Sanktionsverfah- ren die höheren U m satzzahlen der Jahre 2002-2004 zu G runde gelegt w urden, w eshalb auch der Basisbetrag der Sanktion in diesem Verfah- ren höher ausffallen m usste als im zw eiten, am 18. Septem ber 2006 abgeschlossenen Sanktionsverfahren, in dem die Fortführung des w ett- bew erbswidrigen Verhaltens nach dem 1. April 2004 zu beurteilen w ar. 4.3.4 Zw ar m ag in der Tat in rechtlicher H insicht zutreffen, dass in casu nicht die neurechtliche Form ulierung von A rt. 50 KG zum Tragen kom m t, sondern die bis am 31. M ärz 2004 gültige Fassung (AS 1996 546), w onach das zu sanktionierende U nternehm en m it einem Betrag bis zur dreifachen H öhe des durch den Verstoss erzielten G ew inns zu belasten ist, w obei die Belastung bis zu 10 Prozent seines letzten Jah- resum satzes in der Schw eiz beträgt, falls dieser G ew inn nicht feststell- bar oder schätzbar sein sollte. In diesem Zusam m enhang ist der Vorinstanz auch nicht zu folgen, so- w eit sie einen Sanktionsbetrag für das Verhalten der Beschw erdefüh- rerin vor dem 1. April 2004 und zusätzlich einen für das Verhalten nach diesem D atum ausscheidet. R ichtig ist, dass im vorliegenden Fall die sanktionsbegründende Verletzungshandlung seit dem 12. D ezem - ber 2003 abgeschlossen ist (vgl. E. 4.2) und die Fortdauer des w ettbe- w erbsw idrigen, von der Beschw erdeführerin verschuldeten Zustandes einzig als Kritierium für die Bem essung der H öhe der Sanktion berück- S eite 53B -2157/2006 sichtigt w erden könnte, w obei nicht zw ei unterschiedliche Teilbeträge zu unterscheiden w ären, w ie die Vorinstanz annim m t. Als sachgerech- ter erscheint es, diese Fortdauer unter dem G esichtspunkt der "Schw ere" zu subsum ieren, zum al die w ettbew erbssichernden M ass- nahm en der Vorinstanz nicht rechtzeitig befolgt w urden, w eshalb ins- besondere der Alternative Parking AG (in liq.) das Ausscheiden aus dem M arkt nicht erspart w erden konnte. Andererseits ist hier die Frage einer analogen Anw endung der SVKG im Sinne der Vorinstanz zu beantw orten, zum al die R ekurskom m ission - m it einer für das Bundesverw altungsgericht einleuchtenden Begrün- dung - eine rationale, differenzierte Bem essungsw eise für Sanktionen vorschreibt (vgl. den Entscheid der R EKO /W EF 01/FB-002, a.a.O .) und hier die Vorinstanz eine sorgfältige G ew ichtung der einzelnen Bem es- sungskriterien in nachvollziehbarer W eise vorgenom m en hat, auch w enn hier w eniger das Kriterium der "D auer" als das K riterium der "Schw ere" gegeben w ar. 4.3.5 Veranschlagt m an ferner den R ahm en der Sanktionsbem essung, w elcher die altrechtliche Fassung von A rt. 50 KG hier erm öglicht, m it der differenziert begründeten Sanktionsbem essung der Vorinstanz, so fallen die hier angesichts der besonderen U m stände ausfällbaren Sanktionsbeträge nicht w esentlich auseinander. Zuzustim m en ist der Vorinstanz jedenfalls, dass sich ein G ew inn, w elcher der Beschw erde- führerin auf G rund ihres w ettbew erbsw idrigen Verhaltens zugeflossen sein könnte, schw er bestim m en lässt und deshalb diese Frage offen gelassen w erden kann. In betraglicher H insicht fällt auf, dass die Sanktion von Fr. 248'000.- auch deshalb nicht als unangem essen erscheint, w enn diese Sum m e in R elation gesetzt w ird zur [...] Auskaufssum m e, w elche die Be- schw erdeführerin im R ahm en der einvernehm lichen R egelung den Ak- tionären der Alternative Parking AG bezahlt hat, nachdem dieses U n- ternehm en w egen des Verhaltens der Beschw erdeführerin aus dem M arkt ausscheiden m usste und sich nunm ehr in Liquidation befindet. Per saldo lässt sich die H öhe der hier strittigen Sanktion nicht bean- standen, nachdem keine U m stände ersichtlich sind, w elche das Bun- desverw altungsgericht veranlassen w ürden, in den Erm essensbereich der Vorinstanz einzugreifen. S eite 54B -2157/2006 D ie hier strittige E rm essensbetätigung der W ettbew erbskom m ission ist durch das Bundesverw altungsgericht auch um so w eniger zu hinterfra- gen, als sich die Beschw erdeführerin im Laufe des U ntersuchungsver- fahrens schliesslich kooperativ zeigte, ihren Kartellgesetzm issbrauch einstellte und sich der w eiteren Sanktionssum m e von Fr. 101'000.- un- terzog, m it der sie - für ihr ab 1. April 2004 fortdauerndes w ettbew erb- w idriges Verhalten - belegt w orden w ar (vgl. die Ziff. 213 ff. , 233, 255 der Sanktionsverfügung vom 18. Septem ber 2006, a.a.O .). 5. N ach dem G esagten verletzt die strittige Sanktion w eder in grundsätzli- cher H insicht noch in betragsm ässiger H öhe Bundesrecht. D ie Beschw erde ist deshalb als unbegründet abzuw eisen. 6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist die Beschw erdeführerin als unter- liegende Partei zu betrachten. Sie hat daher die Verfahrenskosten zu tra- gen (Art. 63 Abs. 1 Vw VG i. V. m . Art. 63 Abs. 5 Vw VG sow ie Art. 1 Abs. 1 des R eglem ents vom 11. D ezem ber 2006 über die Kosten und Entschädi- gungen vor dem Bundesverw altungsgericht, VG KE, SR 173.320.2). Angesichts des ausgew iesenen Verm ögensinteresses der vorliegenden Streitigkeit (Sanktionsbetrag von Fr. 248'000.- sow ie Verfahrenskosten von Fr. [...] zu Lasten der Beschw erdeführerin) ist die G erichtsgebühr streit- w ertabhängig auf Fr. 5'000.- festzusetzen (Art. 2 Abs. 1 VG KE i.V.m . Art. 4 VG KE). D iese G ebühr w ird - nach R echtskraft des U rteils - m it dem am 13. Februar 2006 geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 3'000.- verrechnet, w es- halb die Beschw erdeführerin innert 30 Tagen nach diesem Zeitpunkt noch Fr. 2'000.- w ird nachzahlen m üssen. U nter diesen U m ständen fällt eine Parteientschädigung zu G unsten der Beschw erdeführerin ausser Betracht (Art. 64 Abs. 1 VwVG , Art. 7 Abs. 1 VG KE). W eder die Sprenger Autobahnhof AG noch die Alternative Parking AG (in liq.) gelten in diesem Verfahren als Beschw erdegegnerinnen bezie- hungsw eise als Parteien im Sinne von A rt. 6 Vw VG (vgl. E. 1.4). Inso- fern ist es dem Bundesverw altungsgericht verw ehrt, ihnen angesichts dieses Prozessausgangs gestützt auf Art. 64 Abs. 1 Vw VG (bzw. Art. 7 ff. VG KE) zu Lasten der unterliegenden Beschw erdeführerin je eine Partei- entschädigung für die erw achsenen Kosten der Vertretung zuzusprechen. S eite 55B -2157/2006 D em nach erkennt das B undesverw altungsgericht: 1. D ie Beschw erde der Flughafen Zürich AG vom 3. Februar 2006 w ird abgew iesen. 2. D er Beschw erdeführerin w ird eine G erichtsgebühr von Fr. 5'000.- aufer- legt, w elche nach R echtskraft dieses U rteils m it dem geleisteten Kosten- vorschuss von Fr. 3'000.- verrechnet w ird. D er R estbetrag von Fr. 2'000.- hat die Beschw erdeführerin innerhalb von 30 Tage nach R echtskraft die- ses U rteils zu G unsten des Bundesverw altungsgerichts einzuzahlen. 3. Es w ird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. D ieses U rteil w ird eröffnet: - der Beschwerdeführerin (m it G erichtsurkunde) - der Vorinstanz (m it G erichtsurkunde) - dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartem ent (m it G erichtsurkunde) sow ie auszugsw eise m itgeteilt: - der Sprenger Autobahnhof AG - der Alternative Parking AG (in liq.) z.H d. Thom as Egli (Liquidator) - dem Eidgenössischen D epartem ent für U m w elt, Verkehr, Energie und Kom m unikation - dem Bundesam t für Zivilluftfahrt - der Europcar/AM AG Services AG - der Volksw irtschaftsdirektion des Kantons Zürich D er vorsitzende R ichter: D er G erichtsschreiber: Francesco Brentani Said H uber R echtsm ittelbelehrung: S eite 56B -2157/2006 G egen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschw erde in öffentlich-rechtlichen An- gelegenheiten geführt w erden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge- richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BG G , SR 173.110]). D ie R echtsschrift hat die Begehren, deren Begründung m it Angabe der Bew eism ittel und die U nterschrift zu enthalten. D er angefochtene Entscheid und die Be- w eism ittel sind, sow eit sie der Beschw erdeführer in H änden hat, beizule- gen (vgl. Art. 42 BG G ). Versand: 5. O ktober 2007 S eite 57