2. März 1994 N 93 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz #ST# Vierte Sitzung - Quatrième séance Mittwoch, 2. März 1994, Nachmittag Mercredi 2 mars 1994, après-midi 15.00h Vorsitz - Présidence: Haller Gret (S, BE) 93.128 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht. Bundesgesetz Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi Fortsetzung - Suite Siehe Seite 74 hiervor - Voir page 74 ci-devant Carobbio Werner (S, TI): Lo scopo dichiarato del progetto in discussione, se ci si attiene al messaggio del Consiglio fede- rale, è di combattere eventuali abusi del diritto d'asilo da parte di asilanti legati al traffico di droga Non sarò io a contestare l'importanza della lotta contro ogni abuso, e soprattutto non sarò io a contestare l'importanza di combattere il traffico di droga, indipendentemente dalla nazio- nalità e dal passaporto. Ciò che contesto, insieme ad altri, sono le priorità e i mezzi scelti, nella direzione di un rafforza- mento delle misure di polizia nel quadro della legge federale concernente la dimora e il domicilio degli stranieri. A ce propos, je me permets de m'adresser au Conseiller fédé- ral pour lui poser deux questions: Etes-vous vraiment convaincu que pour faire face à ces problèmes, vous avez choisi la juste priorité en proposant cette modification de la loi? Si je pense aux problèmes que vous posent la réorganisation et le renforcement du ministère public pour la lutte contre la drogue, ne pensez-vous pas que l'argent et les énergies que vous allez dépenser dans ce domaine, auraient été mieux em- ployés dans cette direction-là? Comunque sia, i motivi che mi portano ad oppormi a questo progetto, quindi a proporvi la non-entrata in materia, sono al- meno tre. Ritengo che lo sforzo fatto dalla commissione di mi- gliorarlo sia discutibile. Anzitutto contesto che queste proposte, anche se saranno at- tenuate secondo le indicazioni della commissione, permette- ranno realmente di affrontare, di risolvere i problemi nel campo della lotta alla droga che sono stati indicati. Penso che ci vogliono ben altri mezzi per affrontare quel problema II progetto presentato è un tentativo maldestro e pericoloso di far fronte a una campagna e a pressioni degli ambienti nazio- nalisti e xenofobi con il «brillante» e pericoloso risultato di legit- timarli nella loro stessa campagna Ma - e si tratta del motivo fondamentale - non posso accettare una impostazione che costituisce una messa in discussione dei principi stessi dello Stato di diritto. Ciò nella misura in cui si da la competenza a delle autorità amministrative di prendere delle misure privative della libertà per un lungo periodo, e nella misura in cui si propongono disposizioni a mio parere discri- minatorie fra persone residenti sullo stesso territorio. Infatti certi reati commessi da residenti domiciliati in Svizzera, non sono considerati punibili, mentre gli stessi reati, commessi da stranieri, sono considerati punibili. Questo, nell'attuale situa- zione, mi sembra grave e pericoloso. Infine sono contro l'entrata in materia perché mi sembra che questo progetto è veramente improvvisato e manca di coe- renza Porto tre prove a conferma di questa mia affermazione. La commissione ha cercato, con uno sforzo discutibile, di mi- gliorare questo progetto con una serie di modifiche che oggi saranno oggetto di discussione. Il Consiglio federale, probabilmente per evitare il pericolo di un appoggio degli ambienti cantonali ad un eventuale refe- rendum, ha proposto, con una modifica dell'ultimo mo- mento, un nuovo articolo. E come se non bastasse - et ici je m'adresse au Président et au rapporteur de la commission - je trouve vraiment discutable que dans une matière si déli- cate, où sont en jeu des questions qui concernent les droits de liberté des personnes, on convoque - j'ai la convocation sous mes yeux - la Commission des institutions politiques de ce Conseil, le 10 mars 1994, à 07 h 00 pour liquider en deux heures des divergences éventuelles sur un argument comme celui-là Chers camarades, (Hilarité) chers collègues, je m'excuse: il me semble qu'il y a ici vraiment de l'improvisation. Et dans une telle matière je ne peux pas donner mon accord à l'improvisa- tion. Je vous invite donc à voter la non-entrée en matière ou au moins le renvoi du projet au Conseil fédéral. Zwahlen Jean-Claude (C, BE) : A la lecture du message sur les mesures de contrainte en matière de droit des étrangers, sans avoir du tout l'oeil d'un juriste, j'ai été d'abord surpris, puis préoccupé, par les mesures envisagées, et ma surprise fut d'autant plus grande que je fais partie de celles et ceux qui souhaitent une accélération des procédures et des interven- tions plus énergiques, mais pas à n'importe quel prix tout de même. Les problèmes des scènes de la drogue, la part importante prise par les étrangers dans les infractions à la loi sur les stupé- fiants, les problèmes de disparition de certains demandeurs d'asile au moment du renvoi sont autant de questions de sécu- rité, ou plutôt d'insécurité, qui justifient l'entrée en matière sur la révision de la loi. Mais attention aux abus vis-à-vis d'étran- gers demandeurs d'asile qui ne sont ni délinquants ni trafi- quants de drogue. Ma première surprise est venue de l'amalgame que laisse transparaître le message du Conseil fédéral entre délinquance et demandeurs d'asile. A ce stade du débat, il est évident que la scène ouverte de la drogue à Zurich, ville et canton où l'on maîtrise le plus mal les difficiles problèmes de drogue et où des demandeurs d'asile ont été impliqués, il est évident que cet exemple déplorable a joué un rôle déterminant dans la pro- cédure d'urgence mise en place par le Conseil fédéral. On peut d'ailleurs parier que si ce problème s'était présenté à Lau- sanne ou à Genève, on aurait mis moins d'empressement à voler à leur secours. Mais en pareil cas la précipitation n'est pas bonne conseillère. Il suffit en fait que Zurich ait le rhume pour que toute la Suisse doive se mettre au lit et prendre un remède de cheval, proba- blement disproportionné par rapport aux causes du mal. Il y a lieu de dénoncer ici les excès des propos simplificateurs et simplistes tenus par certains partis en mal d'une propagande facile et populiste, propos qui non seulement accusent d'au- tres partis d'être responsables de tous les maux, mais qui en plus nous éloignent d'une solution mesurée et humanitaire à ce problème. La deuxième raison de notre retenue provient du climat de suspicion qui constitue le trait majeur, à notre avis, du projet de loi. Non seulement cela n'est pas respectueux des personnes qui cherchent asile et refuge dans notre pays, mais surtout l'ef- fet de criminalisation des étrangers qui en découle risque fort d'attiser la xénophobie et le racisme que le Parlement et le gouvernement veulent pourtant combattre, avec, il est vrai, as- sez peu d'engagement personnel. Enfin, la troisième raison de mon étonnement se situe dans l'inégalité de traitement introduite entre les étrangers sans per- mis d'établissement et les autres habitants du pays. Celle-ci se concrétise par des possibilités de sanction et de détention données aux autorités administratives. Une partie du PDG en tout cas émet de sérieuses réserves quant à ces nouvellesDroit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi 94 N 2 mars 1994 compétences données à la police, et nous estimons que seul le juge doit être habilité à ordonner la détention. Sinon, nous courons le risque de fragiliser les fondements de notre Etat de droit auxquels, dois-je vous le rappeler, nous autres, Juras- siens, avons si souvent été confrontés. En conclusion, je me suis demandé si, avec une loi aussi ri- goureuse que celle qui nous est proposée par le Conseil fé- déral, nous pourrions encore prétendre être une terre d'ac- cueil, un pays hospitalier capable de solidarité, même dans une période d'insécurité et de difficultés économiques. Tou- tes ces mesures musclées ont un arrière-goût de précipita- tion, qui jette un certain doute sur leur acceptabilité et sur leur efficacité. Pour toutes ces raisons, et avec une partie du PDG, nous sou- tiendrons les propositions nuancées et plus modérées de la commission, qui rejoignent souvent nos préoccupations. Fischer-Seengen Ulrich (R, AG): Es ist keine neue Erkenntnis, dass nicht die materiellen Bestimmungen unseres Ausländer- und Asylrechts ungenügend sind; vielmehr haben die Anpas- sungen in den letzten Jahren einiges gebracht. Heute liegt ganz eindeutig der Vollzug im argen. In einem Vorstoss vom 16. September 1991 - also noch vor Herrn Bortoluzzi - habe ich verschiedene Massnahmen gefordert, z. B. die Ausschaf- fungshaft und die Internierung illegal eingereister Asylbewer- ber. Mit den heute zur Diskussion stehenden Änderungen des Anag und des Asylgesetzes wird einigen meiner Anliegen Rechnung getragen. Ich stehe deshalb voll hinter der Revi- sion. Diese darf nicht verwässert und damit unwirksam ge- machtwerden. Der Hauptzweck der Vorlage ist nicht, wie von den Gegnern suggeriert oder gar behauptet wird, möglichst viele Asylbe- werber hinter Schloss und Riegel zu bringen. Daran hat nie- mand Interesse, speziell die Kantone nicht, denn für sie sind solche Massnahmen stets mitgrossem Aufwand und finanziel- len Opfern verbunden. Die Kantone werden deshalb dafür sor- gen, dass die Zahl der Häftlinge möglichst klein ist; ein Miss- brauch dieser neuen Bestimmungen zu Lasten der Asylbewer- ber ist deshalb nicht zu befürchten. Neben der Verhinderung des Missbrauchs des Asylrechts steht für mich vor allem die Präventivwirkung im Vordergrund. Dass die Schweiz über ein wirksames Vollzugsrecht verfügen wird, wird sich herumsprechen. Dadurch werden viele davon abgehalten, unser Asylrecht zu missbrauchen; die Zahl «unechter» Asylbewerber wird damit reduziert Ich gestatte mir noch, zwei Punkte aus der Diskussion aufzu- greifen: Herr Ledergerber hat behauptet, die finanziellen Fol- gen dieser Revision seien nicht geklärt Tatsächlich sind zu- sätzliche Haftplätze nötig. Der Bundesrat hat sich mit Arti- kel 14e bereit erklärt, an die Finanzierung wesentlich beizutra- gen. Eine Kostenfolge ist dadurch nicht zu umgehen. Diese Kosten sind aber abschätzbar. Wir wissen, was in finanzieller Hinsicht auf uns zukommt Ich schätze, dass die Errichtung der Haftanstalt, die notwendig sein wird, etwa 20 Millionen Franken kosten wird und dass die Tagespauschalen auch etwa zwischen 3 Millionen und 4 Millionen Franken kosten werden. Dieser Betrag ist nicht unbedeutend, aber wenn man ihn in Relation zu den Einsparungen setzt, welche durch die konsequente Durchsetzung des Asylrechts erzielt werden können, so meine ich, dass dieser Betrag auf jeden Fall vertret- bar ist. Der Vorwurf von Herrn Ledergerber stösst damit ins Leere. Herr Rechsteiner hat einen besonders schwerwiegenden Vor- wurf erhoben, nämlich, dass es sich hier um behördlich ver- ordneten Rassismus handle. Die Gefahr des Rassismus und der Ausschreitungen in rassistischer Hinsicht besteht vor al- lem dann, wenn unser Asylrecht missbraucht werden kann. Wenn unser Asylrecht nicht vollzogen wird, sind fremdenfeind- liche Ausschreitungen zu befürchten. Mit dem geordneten Verfahren, das wir nun anstreben, wird diesem Missbrauch entgegengewirkt, werden Emotionen abgebaut und wird die Gefahr rassistischer Ausschreitungen bedeutend geringer. Ich bitte Sie, auf diese Revision einzutreten und die entspre- chenden Bestimmungen ohne Abstriche gemäss bundesrätli- cher Fassung zu genehmigen. Heberlein Trix (R, ZH), Berichterstatterin: Die Kommission war sich bewusst, dass wir mit diesem Gesetz eine Gratwande- rung zwischen der Bekämpfung von Missbräuchen, zwischen Strafrecht und Verwaltungsrecht und zwischen der Beschrän- kung der persönlichen Freiheit von Asylbewerbern und Aus- ländern ohne behördliche Aufenthaltsbewilligung zu bewälti- gen haben. Die Kommission war jedoch mit dem Bundesrat der Meinung, dass die Missstände bestehen und jetzt be- kämpft werden müssen. Die vorgeschlagenen Mittel sind rechtsstaatlich zulässig - ich sage dies entgegen allen Be- teuerungen, z. B. auch denen von Herrn Weder Hansjürg -, sie sind in Übereinstimmung mit der EMRK, der Rassismus- konvention und dem Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge. Dies haben sämtliche Völkerrechtsprofessoren bestätigt. - Sie müssten zuerst noch andere Experten nen- nen! - Nur bezüglich der Internierung und gegenüber Arti- kel 13a Buchstabe e, auf die wir in der Diskussion noch zu sprechen kommen werden, bestanden von seilen der Exper- ten gewisse Bedenken. Die Kommission gab sich nicht der Illusion hin, dass mit dieser Vorlage das Drogenproblem gelöst werden könnte, auch nicht in Ansätzen. Sie war auch nicht der Meinung, dass dadurch ein Migrationsgesetz überflüssig gemacht werde oder die Ausländerpolitik ersetzt werden könnte. Aber diese Diskussio- nen dürfen nicht bei der Behandlung dieses Gesetzes geführt werden; das gehört in die entsprechenden Vorlagen. Wir haben uns in der Kommission auch nicht über die Prioritä- ten der Politik zu unterhalten oder über die Themen und Äng- ste, welche die Bevölkerung beschäftigen. Dies gilt vor allem für die Rückweisungsanträge der LdU/EVP-Fraktion und von Herrn Rechsteiner, aber auch für die Argumentation von Herrn Borei François, der das Problem, das wir hier behandeln, ge- gen jenes der Arbeitslosigkeit ausgespielt hat. Kohärente Vorlagen zu liefern, wie das im Zusammenhang mit dem Nichteintretensantrag der Minderheit Borei François ge- wünschtwird, ist wahrscheinlich in politisch brisanten Fragen, wie wir sie hier diskutieren, kaum je möglich. Wenn wir nur poli- tisch kohärente Vorlagen - mit einer Fahne ohne allzu viele Minderheitsanträge - bringen würden, dürften wir nächste Woche auch das Gleichstellungsgesetz nicht behandeln. Es geht bei dieser Vorlage um die Behebung von Missstän- den. Mit abschliessend und präzis umschriebenen Haftgrün- den, über die man politisch geteilter Meinung sein kann, sollen diese Missstände angegangen werden. Freiheitsbeschrän- kende und freiheitsentziehende Massnahmen auferlegen uns aber eine besondere Verantwortung. Die Kommission hat die rechtsstaatlichen Verfahrensgarantien sorgfältig überprüft und auch die Gleichbehandlung von Schweizern und Aus- ländern - ich habe dies im ersten Votum ausgeführt - nach- geprüft Wir verabschieden kein Sonderstrafrecht, wie dies Frau Fank- hauser gesagt hat. Dass im Vollzug Probleme gelöst werden müssen, wurde auch von der Kommission erkannt Wir ha- ben den Bericht der Arbeitsgruppe vor der Behandlung im Plenum erhalten, wie dies von der Kommission gewünscht wurde. Die Zusammenarbeit mit den Kantonen ist beim Bund gewährleistet Das hat vielleicht früher nicht so gut funktio- niert, aber heute sind die Kanäle dort institutionalisiert, und über die Form und die Höhe der Beiträge können wir hier entscheiden. Wir haben in der Kommission vier Tage beraten - und Exper- ten angehört. Das ist sicherlich kein Schnellzugstempo, wie es gesagt wurde, sondern wir hatten genügend Zeit, sämtliche Anträge zu diskutieren und sie eingehend zu begründen; es konnten auch sämtliche zusätzlichen Papiere, Zahlen und Gutachten, die Herr David gewünscht hatte, eingeholt werden. Ich ersuche Sie daher im Namen der klaren Kommissions- mehrheit, auf die Vorlage einzutreten und die Rückweisungs- anträge abzulehnen. Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: Après la diversité des opi- nions exprimées dans la commission, on pouvait effective- ment s'attendre à retrouver ici la même diversité qui va, bien sûr, du refus total jusqu'à l'accueil enthousiaste.2. März 1994 N 95 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz Nous avons entendu des propos modérés et nous avons aussi entendu des propos qu'on ne devrait pas entendre sous cette coupole, par exemple, quand on se permet, Monsieur Spiel- mann, de traiter le Conseil fédéral de raciste ou quand on rap- pelle, Monsieur Keller Rudolf, que la plupart des trafiquants de drogue sont des requérants d'asile. Je me permets maintenant quelques remarques à propos des problèmes qui ont été soulevés. D'abord le titre. Il est évident que, dans un titre, on ne peut pas tout mettre. Si ce titre dit «Mesures de contrainte dans le droit des étrangers», ça ne comprend pas tous les étrangers. Mais c'est précisé à l'article 13a, cela concerne les étrangers qui ne sont pas en possession d'une autorisation de séjour ou d'établissement régulière. Ensuite, il est bien clair, et plusieurs orateurs l'ont relevé, que nous ne pouvons pas, par cette loi, régler les problèmes de la drogue. Cette loi est faite pour régler un certain nombre de problèmes qui se posent, mais pas pour régler tous les problè- mes. On a soulevé la question, et ça a été proposé dans le ca- dre des propositions de renvoi, de lier ce problème à la lutte contre la drogue. Nous ne pouvons pas faire ici la politique complète de la drogue. Il y a d'autres moments pour le faire, mais ça n'est pas le sujet qui nous occupe aujourd'hui, comme ce n'est pas l'heure non plus de relever toutes les au- tres priorités que nous pourrions rencontrer dans les problè- mes législatifs d'aujourd'hui. On a soulevé également le problème de l'exécution pour les cantons. Ceci n'a pas échappé à la commission, et la commis- sion, elle-même, a proposé que la Confédération intervienne pour chercher des solutions avec les cantons. La Confédéra- tion avait, d'ailleurs, déjà pris des dispositions en créant ce groupe de travail présidé par M. Scheidegger. On nous a reproché de ne pas avoir étudié sérieusement tous les problèmes. Je crois qu'il faut relever que même si on a sou- haité une procédure accélérée, la commission a pris la peine d'étudier les problèmes à fond puisque nous avons consacré pas moins de quatre jours à l'étude de ces problèmes. Nous avons été spécialement sensibles au problème de la liberté in- dividuelle et au problème de la Convention européenne des droits de l'homme. Je l'ai dit ce matin en introduction: nous avons trouvé sur certains points que le projet du Conseil fédé- ral allait vraiment à la limite, et peut-être même la dépassait, de ce qui était possible, et c'est pourquoi la commission, sur un certain nombre de points, a restreint un peu ce que le Conseil fédéral avait proposé. Ainsi, pour répondre à M. Borei François suite à son dévelop- pement de la proposition de minorité demandant la non- entrée en matière, en ce qui concerne la possibilité de mettre en détention, la commission souhaite que ceci soit fait par le juge, et non pas par la police des étrangers. Ensuite, nous avons pris des dispositions différentes en ce qui concerne la protection de la famille et, en particulier, la protec- tion des enfants. Nous souhaitons pouvoir aborder la discussion. Nous vous in- vitons donc à rejeter les propositions de renvoi, à rejeter égale- ment les propositions de non-entrée en matière et à traiter le problème dans le sens où la commission ou sa majorité l'a traité. Koller Arnold, Bundesrat: Erlauben Sie mir, zunächst doch ganz offen meiner Verwunderung ob der äusserst kontrover- sen, zum Teil geradezu gehässigen Aufnahme dieser Vorlage des Bundesrates Ausdruck zu geben. Einige der Interventio- nen - beispielsweise von Ihnen, Herr Spielmann, aber auch von anderen - waren eindeutig Schläge unter die Gürtellinie; ich finde, es ist nicht wert, darauf näher einzugehen. Warum meine Verwunderung? Alle, die ehrlich sind - glückli- cherweise hat es auch im gegnerischen Lager Leute, die ehr- lich sind, wie Herrn Tschäppät, aber auch Herrn David -, ge- ben zu, dass wir auf dem Gebiete des Asyl- und Ausländer- rechts in unserem Land offensichtlich schwere Missstände ha- ben, die wir beseitigen müssen. Weil dem so ist, habe ich - üb- rigens schon vor den letzten Sommerferien - einer äusserst qualifizierten Expertenkommission den Auftrag gegeben, mir auch zur Frage von Zwangsmassnahmen zur Beseitigung die- ser offensichtlichen Missstände Lösungsvorschläge zu unter- breiten. Alle Behauptungen, die da aufgestellt worden sind-diese Ge- setzesvorschläge seien mit der Verfassung oder mit internatio- nalen Verpflichtungen nicht vereinbar-, muss ich daher auch zum Schütze dieser Experten hier kategorisch zurückweisen. Glauben Sie denn wirklich, dass unser eminentes Mitglied in der Europäischen Menschenrechtskommission und ein derart qualifizierter Professor und Kenner der Materie wie Professor Kälin, sich zur Verfügung gestellt hätten, Ihnen eine Vorlage zu präsentieren, die im Widerspruch zu unserer Verfassung und den völkerrechtlichen Verpflichtungen steht? Ich muss Ihnen ehrlich sagen: Ich gebe auf den Sachverstand dieser Leute diesbezüglich viel mehr als auf Ihre gehässigen Schläge. Das muss ich Ihnen in aller Offenheit sagen. Aber ich bin der Meinung, wir sollten dieses ideologische Schattenbo- xen endlich beilegen und wieder zu den Sachproblemen zu- rückkommen. Was will denn der Bundesrat mit dieser Vorlage? Er will mit die- sen neuen Gesetzesbestimmungen offensichtliche und im Gesetz klar abschliessend aufgezählte Missbräuche des Asyl- und Ausländerrechts wirksam bekämpfen, und er will, dass Wegweisungen, die aufgrund eines rechtsstaatlich hochent- wickelten Verfahrens gegenüber Ausländern ergangen sind, nachher tatsächlich vollzogen werden und nicht immer wieder allzu leicht durch Untertauchen schlicht umgangen werden können. Aus dieser Zielsetzung ersehen Sie auch, dass das Gesetz natürlich viel, viel mehr ist als eine «Lex Letten». Das Problem der mit Drogen, vor allem mit diesen kleinen Drogen- mengen dealenden Asylbewerber, wie das heute in Zürich or- ganisiert ist, ist zwar ein Teilproblem, aber das Ziel das Geset- zes reicht weit darüber hinaus. Ich habe im übrigen, Herr Rechsteiner, von Anfang an mit ganz offenen Karten gespielt Ich habe von Anfang an gesagt: Mit diesem Gesetz lösen wir das Drogenproblem nicht Sie ken- nen die Drogenpolitik des Bundesrates, die auf drei Pfeilern beruht: Prävention, Therapie und Repression. Diese Politik, die ich Ihnen hier nicht weiter erklären muss, wird der Bundes- rat weiter betreiben. Ich persönlich bin zutiefst davon überzeugt, dass wir auf allen drei Gebieten mehr machen können und mehr machen müs- sen. Aber es gibt keine Patentrezepte, mit denen man das Dro- genproblem allein lösen könnte. Wer das sagt, weckt leider Il- lusionen. Welches sind nun die Missbräuche, die wir bekämpfen und möglichst beseitigen wollen? Nach Auffassung des Bundesra- tes ist es ein krasser Missbrauch, wenn beispielsweise Perso- nen, die in unserem Land angeblich Schutz vor politischer Ver- folgung suchen, unter dem Deckmantel eines Asylverfahrens wiederholt in der Drogenszene tätig sind und das vom organi- sierten Verbrechen so raffiniert gehandhabt wird, dass diese Leute in ihrerfremdenrechtlichen Situation von unserem Straf- recht schlicht nichts zu befürchten haben. Ebensostossend ist es, wenn Ausländer durch ihr Verhalten quasi versuchen, ihren Verbleib in der Schweiz zu erzwingen: sei es, dass sie im Asyl- oder Wegweisungsverfahren in ganz qualifizierter Weise nicht mitwirken, ihre Identität verweigern, sei es, dass sie vorsätzlich Einreisesperren missachten, oder sei es, dass sie nach einer rechtskräftigen Ausweisung oder Landesverweisung nachträglich - um eben das Verbleiben in unserem Land möglichst lange hinauszuziehen - ein miss- bräuchliches Asylgesuch stellen. Nicht akzeptabel ist schliesslich auch, wenn ein Schutzsuchender seine Mitbe- wohner in einer Asylunterkunft ernsthaft bedroht oder an Leib und Leben erheblich gefährdet. Das ist der Hintergrund, weshalb wir Ihnen vorschlagen, für diese abschliessend aufgezählten Tatbestände eine Möglich- keit der Festnahme und der Haft - immer mit dem Ziel der Sicherstellung der Wegweisung - in unser Gesetz aufzu- nehmen. Die neuen Zwangsmassnahmen, die wir Ihnen hier vorschla- gen, richten sich daher in keiner Art und Weise - aber das wird immer wieder behauptet -flächendeckend gegen alle Auslän- der, die sich irgendwie nicht korrekt verhalten würden. Für die 1,263 Millionen Ausländer, die zur ständigen ausländischenDroit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi 96 N 2 mars 1994 Wohnbevölkerung gehören, gilt dieses Gesetz überhaupt nicht. Es gilt nur für Ausländer, die kein Bleiberecht, keinerlei Bewilligung auf Aufenthalt, in unserem Land haben. Auch bei den Asylbewerbern - das habe ich immer wieder gesagt - gilt es nur für eine ganz kleine Minderheit: eben für jene, welche diese Missbrauchstatbestände erfüllt Ich muss Ihnen ehrlich sagen: Diese Vorlage wird inderöffentli- chen Diskussion einfach diffamiert Das trifft etwa zu, wenn ich in einem sonst respektablen Blatt folgendes lese: «Sobald die Fremdenpolizei vermutet, ein weggewiesener Ausländer werde nicht freiwillig ausreisen, kann sie ihn in Haft nehmen. Es genügt, wenn erstinstanzlich abgewiesene Asylsuchende zu erkennen geben, dasssie Angst vor einer Rückschaffung in die Heimat haben.» Das ist einfach schlicht nicht wahr, was hier ge- schrieben wird; denn wahr ist- und das haben alle Leute in der Kommission von mir gehört -, dass das, was das Bundesge- richt sagt, weiter gelten wird. Es handelt sich um einen Bundes- gerichtsentscheid vom letzten März. Dort sagt das Bundesge- richt ganz klar: «Die blosse Vermutung, dass der Ausländersich der Wegweisung entziehen könnte, genügt angesichts der Schwere des Eingriffs - die Ausschaffungshaft ist gemeint - nicht.» Die Ausschaffungshaft kann nur dann angeordnet wer- den, wenn ganz konkrete Anzeichen für das Untertauchen be- stehen. Das Bundesgericht fährt weiter: «Die Ausschaffungs- haft erscheint namentlich dann gerechtfertigt, wenn aus dem bisherigen Verhalten des Ausländers zu schliessen ist, dass er sich auch künftigen behördlichen Anordnungen nicht unterzie- hen wird.» Wenn Sie das aufmerksam mitgehört haben, erken- nen Sie, dass das natürlich zwei Welten sind. Aber wenn man derartiges in Umlauf bringt, kann man natürlich jede Vorlage- entschuldigen Sie-zurSau machen. Die Notwendigkeit solcher Massnahmen hat sich übrigens nicht erst im letzten Sommer ergeben, sondern wir haben die- ses Problem schon vor einiger Zeit erkannt Wir haben dann mehrere Sofortmassnahmen - so die prioritäre Behandlung von Asylgesuchen, deren Gesuchsteller straffällig werden - im Rahmen des geltenden Rechts verfügt, aber wir mussten fest- stellen, dass das geltende Recht zur wirksamen Bekämpfung dieser Missstände einfach nicht ausreicht Deshalb habe ich der Expertenkommission schon vor den Sommerferien den Auftrag gegeben, zusätzliche Zwangsmassnahmen vorzu- schlagen. Das vorgeschlagene Bundesgesetz über Zwangs- massnahmen im Ausländerrecht ist daher nichts mehr und nichts weniger als ein Gesetz zur wirksamen Bekämpfung ab- schliessend umschriebener Missbräuche im Asyl-und Auslän- derrecht Der Bundesrat ist überzeugt, dass wir unsere humanitäre Asyl- politik nur weiterführen können, wenn es uns gelingt, die ge- nannten Missstände zu beheben. Dabei waren wir uns - selbstverständlich hat auch die Expertenkommission dies schon bedacht-von Anfang an bewusst, dassfreiheitsentzie- hende Massnahmen einem delikaten staatlichen Handlungs- bereich angehören. Deshalb haben wir uns auch von Anfang an bemüht, wirklich alle Völker- und landesrechtlich gebote- nen rechtsstaatlichen Garantien einzubauen. In der Europäi- schen Menschenrechtskonvention gibt es ja den Artikel 5, der bekanntlich eine abschliessende Liste jener Tatbestände ent- hält, wo überhaupt Freiheitsentzug möglich ist; in diesem Zu- sammenhang ist Artikel 5 Ziffer 1 Litera f entscheidend. Diese besagt, dass jemand festgenommen werden darf, «um ihn daran zu hindern, unberechtigt in das Staatsgebiet einzudrin- gen, oder weil er von einem gegen ihn schwebenden Auswei- sungs-oder Auslieferungsverfahren betroffen ist». Die Zulässigkeit einer solchen Massnahme ergibt sich aus dem Grundsatz, dass Ausländer prinzipiell keinen Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung in unserem Land haben. Das sagt Artikel 12 Absatz 1 des Anag ganz klar: «Der Ausländer, der keine Bewilligung besitzt, kann jederzeit zur Ausreise aus der Schweiz verhalten werden.» Der personelle Geltungsbe- reich der Vorlage betrifft demnach ausschliesslich Ausländer ohne Anwesenheitsberechtigung, und alle anderen, also die über 1,2 Millionen Ausländer, die zur ausländischen Wohnbe- völkerung gehören, werden nicht davon betroffen. Weil eine Festnahme auch zum Zwecke der Ausweisung eine bedeutende Einschränkung der persönlichen Freiheit bleibt, sieht die EMRKals Korrelat die notwendigen rechtsstaatlichen Garantien vor. Das sind ein Gesetzesvorbehalt und das Recht auf richterliche Überprüfung der Rechtmässigkeit der Haft und im Falle der Widerrechtlichkeit die Entlassung und den An- spruch auf Schadenersatz. Genau auf dieses Modell der Euro- päischen Menschenrechtskonvention haben wir dieses Ge- setz ausgerichtet. Es ruht bekanntlich auf vier Pfeilern: neu die maximal dreimonatige Vorbereitungshaft, dann die Verlänge- rung der Ausschaffungshaft, das Mittel der Ein- und Ausgren- zung und schliesslich das Mittel der Durchsuchung, vor allem zur Papierbeschaffung. Schliesslich möchten wir, dass Nichteintretensentscheide sofort vollzogen werden können. Angesichts dieser vier Grundpfeiler, so hat Herr David gesagt, würden wir hier grosse Kanonen auffahren. An sich liebe ich solche kriegerischen Bilder nicht Ich möchte ihn darauf hin- weisen, dass es sich überall um Kann-Bestimmungen handelt. Das heisst, wir wollten den rechtsanwendenden Behörden im- mer die nötige Flexibilität und auch die Möglichkeit der Wah- rung des Verhältnismässigkeitsprinzips geben. Dass ich nicht stur bin, habe ich in der Kommission auch damit gezeigt, dass wir bereit sind, wenn diese Vorlage so durchgeht, auf die grösste «Kanone», Herr David, die Internierung, zu verzichten. Diese weitaus grösste «Kanone», die wir heute schon haben, kann gesamthaft bis zu 2 Jahren Dauer verfügt werden, und zwar nicht von einem Richter, sondern von einer Verwaltungs- behörde. Aber ich habe nach Analyse der jüngsten Bundesge- richtsentscheide gesehen, dass wir, wenn diese Vorlage durch- geht, mit gutem Grund auf die Internierung verzichten können, weil sie vor allem dann, wenn eine Rückführung gar nicht mehr möglich ist, ein rechtlich problematisches Mittel ist und wirdann den Mut zu einer vorläufigen Aufnahme haben müssen. Im übrigen kam ich bei der Eintretensdebatte einfach nicht um den Eindruck herum, als ob die Gegner unter dem Eindruck stünden, Bund und Kantone hätten ein Interesse daran, diese Leute möglichst lange in Haft zu halten. Davon kann doch wirk- lich nicht die Rede sein! Schon aus rein finanziellen Gründen haben Bund und Kantone ein eminentes Interesse daran, dass die negativen Entscheide, die Wegweisungen, möglichst rasch realisiert werden können; wir haben doch keinerlei Inter- esse, diese Leute möglichst lange in Haft zu behalten! Hinzu kommt noch ein ganz zentraler Unterschied zum Straf- recht: Wie lange diese Leute in Haft sein werden, haben die Betroffenen weitestgehend in ihrer eigenen Hand. Wenn sich jemand beispielsweise weigert, seine Identität offenzulegen, und deshalb in Vorbereitungshaft kommt, dann hat er jederzeit die Möglichkeit, seine Identität offenzulegen, uns bei der Pa- pierbeschaffung zu helfen, und dann wird er möglichst rasch wieder frei - wenn allerdings ein negativer Entscheid vorliegt, muss er in Kauf nehmen, weggewiesen zu werden. Das zeigt übrigens, dass die ganze Vorlage wirklich dem einzi- gen Ziel dient, die Wegweisungen tatsächlich zu gewährlei- sten und durchzuziehen. Diese Massnahmen sind deshalb auch reine Administrativmassnahmen und sind keinerlei Sub- stitution unseres Strafrechtes. Ich werde Ihnen das nachher, bei den einzelnen Bestimmungen, noch näher darlegen kön- nen. Selbstverständlich gilt auch für diese Kategorie von Aus- ländern und Asylbewerbern: Wenn sie zu Freiheitsstrafen ver- urteilt werden, werden diese Freiheitsstrafen vollzogen, und erst nachher ist eine Weg- oder Ausweisung möglich. Wenn Sie Tatbestände setzen, die Untersuchungshaft verlangen, dann gehen auch diese Personen in Untersuchungshaft Aber in verschiedenen Fällen kommt das alles nicht zum Zug, dann stehen wir strafrechtlich ohne Mittel da, und einzig bei dieser Kategorie von Leuten muss das Verwaltungsrecht greifen. Ich kann also noch einmal sagen: Wir haben uns wirklich be- müht, diese, ich gebe zu, heiklen Eingriffe in die persönliche Freiheit mit allen gebotenen rechtsstaatlichen Garantien aus- zustatten. Wenn wir nicht den Mut haben, gegen solche offen- sichtliche Missstände effizient vorzugehen, dann, ist der Bun- desrat überzeugt, wird es uns nicht gelingen, unsere humani- täre Asylpolitik auch in der Zukunft sicherzustellen. Wenn wir im Jahre 1990 nicht den dringlichen Asylbeschluss erlassen und in der Folge die Zahl der Asylgesuche von 42 000 auf 18 000 heruntergebracht hätten, dann hätten wir in den letzten beiden Jahren nicht die Möglichkeit gehabt, im Jugo-2. März 1994 N 97 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz slawienkonflikt derart grosszügig zu sein und rund 14000 Leute in Sonderaktionen aufzunehmen. Wir hätten das Geld nicht gehabt, um weit über 200 Millionen Franken für diese Leute auszugeben. Die Handlungsfreiheit hätte uns gefehlt. Ich bin überzeugt, dass wir uns heute wieder in einer ganz ähn- lichen Lage befinden. Ich muss Ihnen, vor allem den Damen und Herren Gegnern, noch folgendes sagen. Ich habe gesagt, ich komme auf diese Schläge unter die Gürtellinie nicht zurück, aber ich war doch etwas betroffen. Sie können in den Akten nachschauen: Seit ich dieses Departement führe, habe ich entschieden alle völ- kerrechtswidrigen Vorstösse bekämpft. Es gab respektable Standesinitiativen, die gegen das humanitäre Völkerrecht ver- stiessen. Ich habe die Standesinitiative Aargau und die Stan- desinitiative Thurgau abgelehnt. Herr Bortoluzzi, ich muss Ihnen leider sagen, ich würde Ihre Motion auch heute wieder ablehnen müssen, weil ich mich auch als Garant des humanitären Völkerrechts fühle, und das wird der Bundesrat weiter so halten. Aus all diesen Gründen möchte ich Sie dringend bitten, alle Nichteintretens- und Rückweisungsanträge abzulehnen und auf die Vorlage einzutreten. Namentliche Abstimmung - Vote par appel nominal Für den Antrag der Mehrheit (Eintreten) stimmen: Votent pour la proposition de la majorité (entrer en matière) : Aguet, Allenspach, Aregger, Aubry, Baumberger, Berger, Bez- zola, Binder, Bircher Peter, Bischof, Blatter, Bonny, Borer Ro- land, Borradori, Bortoluzzi, Bühler Simeon, Bührer Gerald, Bundi, Bürgi, Camponovo, Caspar-Hutter, Cavadini Adriano, Chevallaz, Cincera, Columberg, Comby, Couchepin, Daepp, Danuser, Darbellay, David, Deiss, Dettling, Dormann, Dreher, Ducret, Dünki, Eggenberger, Eggly, Engler, Epiney, Eymann Christoph, Fasel, Fehr, Fischer-Hägglingen, Fischer-Seengen, Fischer-Sursee, Frey Claude, Frey Walter, Friderici Charles, Fritschi Oscar, Früh, Gardiol, Giezendanner, Giger, Gobet, Grendelmeier, Gros Jean-Michel, Grossenbacher, Gysin, Hari, Heberlein, Hegetschweiler, Hess Otto, Hess Peter, Hildbrand, Hubacher, Jaeger, Jäggi Paul, Jenni Peter, Jöri, Keller Anton, Keller Rudolf, Kern, Kühne, Ledergerber, Lepori Bonetti, Leu Josef, Leuba, Leuenberger Ernst, Leuenberger Moritz, Loeb François, Maeder, Mamie, Marti Werner, Maspoli, Mauch Ur- sula, Maurer, Meier Samuel, Meyer Theo, Miesch, Moser, Mül- ler, Nabholz, Nebiker, Neuenschwander, Oehler, Perey, Phili- pona, Pini, Poncet, Raggenbass, Reimann Maximilian, Ruck- stuhl, Rutishauser, Rychen, Sandoz, Savary, Scherrer Jürg, Scherrer Werner, Scheurer Rémy, Schmidhalter, Schmied Wal- ter, Schnider, Schwab, Schweingruber, Seiler Hanspeter, Sei- ler Rolf, Sieber, Spoerry, Stalder, Stamm Judith, Stamm Luzi, Steffen, Steinegger, Steinemann, Steiner Rudolf, Strahm Ru- dolf, Stucky, Suter, Theubet, Tschäppät Alexander, Tschuppert Karl, Verterli, Wanner, Wick, Wiederkehr, Wittenwiler, Wyss Wil- liam, Zölch, Züger, Zwahlen, Zwygart (143) Für den Antrag der Minderheit/Weder Hansjürg (Nichteintreten) stimmen: Votent pour la proposition de la minorité/Weder Hansjürg (ne pas entrer en matière) : Bär, Baumann, Bäumlin, Béguelin, Bodenmann, Borei Fran- çois, Brunner Christiane, Bühlmann, Carobbio, de Dardel, Diener, Fankhauser, von Feiten, Goll, Gonseth, Gross An- dreas, Hafner Rudolf, Hafner Ursula, Hollenstein, Jeanprêtre, Leemann, Matthey, Meier Hans, Misteli, Rechsteiner, Robert, Ruffy, Schmid Peter, Spielmann, Steiger Hans, Thür, Vollmer, Weder Hansjürg, Zbinden (34) Abwesend sind - Sont absents: Blocher, Brügger Cyrill, Caccia, Duvoisin, Graber, Haering Binder, Hämmerle, Herczog, Iten Joseph, Maitre, Mauch Rolf, Mühlemann, Narbel, Pidoux, Rebeaud, Rohrbasser, Ruf, Seg- müller, Tschopp, Wyss Paul, Ziegler Jean, Zisyadis (22) Präsidentin, stimmt nicht - Presidente, ne vote pas: Haller (1) Präsidentin: Wir stimmen nun über die Rückweisungsan- träge ab. Der Antrag Ledergerber ist zurückgezogen worden. Abstimmung - Vote Für den Antrag der EVP/LdU-Fraktion 45 Stimmen Dagegen 83 Stimmen Abstimmung - Vote Für den Antrag Rechsteiner 45 Stimmen Dagegen 109 Stimmen Detailberatung - Discussion par articles Titel und Ingress, Ziff. l Einleitung Antrag der Kommission Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates Titre et préambule, eh. l introduction Proposition de la commission Adhérer au projet du Conseil fédéral Angenommen -Adopté Art. 13a Antrag der Kommission Abs. 1 Einleitung Mehrheit .... sicherzustellen, kann der Richter gegenüber einem Auslän- der, der keine.... drei Monate Haft anordnen, wenn er: Minderheit l (Dettling, Aubry, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Keller Ru- dolf, Leu Josef, Ruckstuhl, Seiler Hanspeter) Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates Minderheit II (Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf) .... sicherzustellen, hat die zuständige.... in Haft zu nehmen, wenn er: Minderheit III (Bühlmann, Borei François, Diener, Fankhauser, Gross An- dreas) Streichen Abs. 1 Bst. a Mehrheit Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates Minderheit l (David, Borei François, Bühlmann, Caspar-Hutter, Darbellay, Diener, Eggenberger, Fankhauser, Gross Andreas, Meier Sa- muel, Stamm Judith, Tschäppät Alexander) Streichen Minderheit II (Stamm Judith, Bühlmann, David, Diener, Fankhauser, Tschäppät Alexander) a oder wenn er im Weg- oder Ausweisungsverfahren wie- derholt einer Vorladung ohne genügende Entschuldigung ferngeblieben ist. Minderheit III (Bühlmann, Borei François, Diener, Fankhauser, Gross An- dreas) Streichen Abs. 1 Bst. b, c Mehrheit Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates Minderheit III (Bühlmann, Borei François, Diener, Fankhauser, Gross An- dreas) Streichen Abs. 1 Bst. d Mehrheit d Ausweisung gemäss Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe a oder b oder einer unbedingten Landesverweisung ein Asylge- such einreicht;Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi 98 N 2 mars 1994 Minderheit III (Bühlmann, Borei François, Diener, Fankhauser, Gross An- dreas) Streichen Abs. 1 Bst. e Mehrheit Streichen Minderheit l (Seiler Hanspeter, Aubry, Borer Roland, Dettling, Fischer- Seengen, Fritschi Oscar, Keller Rudolf, Leu Josef, Nebiker, Ruckstuhl, Zölch) Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates Minderheit II (Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf) e. die öffentliche Sicherheit und/oder Ordnung stört oder ge- fährdet, mit Drogen handelt, mehrfach Taten begeht, die mit Freiheitsstrafe bedroht sind, Personen ernsthaft bedroht oder an Leib.... Minderheit III (Bühlmann, Borei François, Diener, Fankhauser, Gross An- dreas) Streichen Abs. 2 (neu) Mehrheit Ablehnung des Antrages der Minderheit II Minderheit II (Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf) Sollte innerhalb von 3 Monaten kein Entscheid ergehen, kann die Haft mit Zustimmung der kantonalen richterlichen Behörde um höchstens sechs Monate verlängert werden. Art. 13a Proposition de la commission Al. 1 introduction Majorité .... procédure de renvoi, le juge peut ordonner la détention d'un étranger qui ne possède pas.... d'établissement pour une durée de trois mois.... Minorité I (Dettling, Aubry, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Keller Ru- dolf, Leu Josef, Ruckstuhl, Seiler Hanspeter) Adhérer au projet du Conseil fédéral Minorité II (Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf) .... l'autorité cantonale compétente est tenue de mettre un étranger.... Minorité III (Bühlmann, Borei François, Diener, Fankhauser, Gross An- dréas) Biffer Al. 1 let. a Majorité Adhérer au projet du Conseil fédéral Minorité I (David, Borei François, Bühlmann, Caspar-Hutter, Darbellay, Diener, Eggenberger, Fankhauser, Gross Andreas, Meier Sa- muel, Stamm Judith, Tschäppät Alexander) Biffer Minorité II (Stamm Judith, Bühlmann, David, Diener, Fankhauser, Tschäppät Alexander) a .... ou lorsqu'il ne donne pas suite, lors d'une procédure de renvoi ou d'expulsion, à plusieurs reprises et sans motif vala- ble, à une convention. Minorité III (Bühlmann, Borei François, Diener, Fankhauser, Gross An- dréas) Biffer Al. 1 let. b, c Majorité Adhérer au projet du Conseil fédéral Minorité III (Bühlmann, Borei François, Diener, Fankhauser, Gross An- dréas) Biffer Al. 1 let. d Majorité d administrative entrée en force en vertu de l'article 10 alinéa 1 er lettres a ou b ou d'une expulsion judiciaire incondi- tionnelle; Minorité III (Bühlmann, Borei François, Diener, Fankhauser, Gross An- dréas) Biffer Al. 1 let. e Majorité Biffer Minorité I (Seiler Hanspeter, Aubry, Borer Roland, Dettling, Fischer- Seengen, Fritschi Oscar, Keller Rudolf, Leu Josef, Nebiker, Ruckstuhl, Zölch) Adhérer au projet du Conseil fédéral Minorité II (Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf) e. trouble ou menace la sécurité et/ou l'ordre publics, se livre au trafic de stupéfiants, commet à réitérées reprises des actes passibles de peines privatives de liberté, menace sérieuse- ment d'autres personnes.... Minorité III (Bühlmann, Borei François, Diener, Fankhauser, Gross An- dréas) Biffer Al. 2 (nouveau) Majorité Rejeter la proposition de la minorité II Minorité II (Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf) À défaut de décision dans un délai de trois mois, la détention peut, avec l'accord de l'autorité judiciaire cantonale, être pro- longée de six mois au plus. Präsidentin: Ich schlage Ihnen vor, die Diskussion über Arti- kel 1 Sagesamthaft zu führen. Heberlein Trix (R, ZH), Berichterstatterin: Nachdem Sie jetzt beschlossen haben, Artikel 13a gesamthaft zu behandeln, wird es etwas kompliziert, wenn man alle Probleme gemein- sam behandeln muss. Fahne und Anträge sind sehr kompli- ziert, und Sie sehen daraus, dass es sich um ganz verschie- dene Fragen handelt. Es handelt sich erstens - beim Antrag der Minderheit l (Dett- ling) - um die Frage, wer für die Anordnung der Haft zuständig ist. Wenn diese Frage einmal entschieden ist, so sind auch die Artikel 13a Absatz 1,13b Absätze 1 und 2 und 13c Absätze 1 und 2 diesbezüglich entschieden, da die Anträge mehr oder weniger zusammengehören. Ich weiss nicht, ob Sie mich generell jetzt zum Artikel sprechen lassen oder ob Sie zuerst die Anträge begründen möchten. -In diesem Fall möchte ich jetzt zum ganzen Artikel 13a sprechen: Das neue Instrument der Vorbereitungshaft soll den Vollzug der Wegweisung erleichtern. Die Haftgründe sind abschlies- send und präzise umschrieben und umfassen im wesentli- chen jene Lücken, die heute bei der Erfassung von Asylbewer- bern und Ausländern bestehen, die z. B. mit kleinen Mengen von Drogen handeln oder sonst kriminell tätig sind. Die Vor- aussetzungen einer Untersuchungshaft sind in diesen Fällen meist nicht gegeben, und Strafen werden bedingt ausgespro- chen. Diesem Artikel wird, wie später auch der Ein- und Aus- grenzung, eine präventive Wirkung zugesprochen. Ich möchte mich jetzt zur Frage der Zuständigkeit für die An- setzung dieser Massnahmen äussern. Gemäss Antrag der Mehrheit der Kommission soll nicht, wie dies laut heutigem Gesetz der Fall ist, die für die Wegweisung zuständige Be-2. März 1994 N 99 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht. Bundesgesetz hörde die Haft anordnen können, sondern der Richter in ei- nem mündlichen Verfahren. Der Entscheid in Artikel 13a Ab- satz 1 - ich habe dies ausgeführt - hat Konsequenzen für Arti- kel 13b Absatz 1. Die Zuständigkeit ist erst in Artikel 13c Ab- satz 1 generell geregelt. Ein Entscheid über eine Inhaftierung ist schwerwiegend und ein entsprechend grosser Eingriff in die persönliche Freiheit. Bei der Anordnung durch den Richter nach einer mündlichen Verhandlung sind nach Ansicht der Kommissionsmehrheit, die mit 13 zu 9 Stimmen zustande kam, Unabhängigkeit und Rechtsstaatlichkeit besser gewahrt. Die Minderheit Dettling ist mit dem Bundesrat der Meinung, dass eine richterliche Über- prüfung der Haft nach spätestens 96 Stunden - gemäss An- trag der Minderheit Dettling nicht nur auf die «Rechtmässig- keit», sondern auch auf die «Angemessenheit» hin -, wie dies gemäss geltendem Recht bei der Ausschaffungshaft der Fall ist, der Rechtsstaatlichkeit Genüge tut und gemäss der Aus- sage der Experten auch im Einklang mit Artikel 5 EMRK steht. Zum Antrag der Minderheit II (Borer Roland) ist zu bemerken, dass sich dieser ebenfalls auf verschiedene Artikel bezieht Die Minderheit II (Borer Roland) möchte mit ihrem Antrag eine Verpflichtung der Kantone einführen, diese Haft anzuordnen. Die Kommission hat diese verpflichtende Formulierung mit klarer Mehrheit abgelehnt, denn eine solche wäre praktisch überhaupt nicht realisierbar. Wir haben diese verpflichtende Formulierung auch in den Anträgen der Minderheit II (Borer Roland) zu Artikel 13b Absatz 1 Literae a, b und c. Also wird auch dieser Entscheid generellfür verschiedene Artikel gefällt. Einige Bemerkungen noch zu den in Artikel 13a abschlies- send aufgezählten Haftgründen. Bundesrat und Kommis- sionsmehrheit erachten die Weigerung, die Identität offenzule- gen was die Durchführung des Verfahrens erheblich er- schwert; den Tatbestand der Einreichung mehrerer Asylgesu- che unter verschiedenen Identitäten oder das wiederholte Nichterscheinen bei einer behördlichen Vorladung als mögli- che Haftgründe für eine Vorbereitungshaft. Diese soll die Mög- lichkeit des Nichteintretensentscheides, der nach Artikel 16 gegeben ist, bei Verletzung der Mitwirkungspflicht ergänzen. Dieser Nichteintretensentscheid erfordert jedoch eine Anhö- rung vor dem Vollzug der Ausweisung, und hier ist auch ein Entzug der aufschiebenden Wirkung möglich. Geprüft werden muss vor dem Vollzug selbstverständlich das Non-refoule- ment-Prinzip. Um die Durchführung des Asylverfahrens zu gewährleisten, muss eine Mitwirkung des Gesuchstellers gewährleistet sein. Missbräuche dürfen nicht so «belohnt» werden. Die Minderheit l (David) möchte die Haftgründe gemäss Lite- ra a streichen. Die Minderheit II (Stamm Judith) möchte die Möglichkeit nur vorsehen, wenn im Weg- oder Ausweisungs- verfahren einer Vorladung wiederholt keine Folge geleistet wird. Die in Literae b und c genannten Haftgründe sind unbestritten. In Litera d wiederum bestehen Differenzen zwischen dem bun- desrätlichen Entwurf und dem Antrag der Kommission. Es handelt sich nicht um eine strafrechtliche, sondern um eine fremdenpolizeiliche Landesverweisung. Die Kommission ent- schied sich nach Abklärung durch die Verwaltung und in Über- einstimmung mit dem Bundesrat für die Präzisierung der Vor- aussetzung einer unbedingten Landesverweisung als Voraus- setzung für einen Haftgrund. Ich komme zu Litera e: In Artikel 13a Litera e beantragen der Bundesrat und eine Kommissionsminderheit l (Seiler Hanspe- ter), dass Ausländer, welche Personen ernsthaft bedrohen oder an Leib und Leben erheblich gefährden und deswegen strafrechtlich verfolgt werden oder verurteilt worden sind, in Vorbereitungshaft genommen werden können. Eine Minder- heit II (Borer Roland) möchte ausdrücklich den Drogenhandel aufnehmen, ebenso die Gefährdung der öffentlichen Sicher- heit und Ordnung. Die Kommissionsmehrheit war (mit 12 zu 11 Stimmen) der An- sicht und fand dies auch in den Aussagen der Experten bestä- tigt, dass mit der erst nach Abschluss des Vernehmlassungs- verfahrens angefügten problematischen Formulierung, die die strafrechtliche Verfolgung oder Verurteilung mit einem an- deren Element verbindet, nicht eine Eingrenzung des Tatbe- standes erfolge, wie dies vom Bundesrat eigentlich beabsich- tigt war, sondern eine Vermischung von strafrechtlichen Vor- aussetzungen und verwaltungsrechtlichen Massnahmen. Die ständerätliche Kommission will den bundesrätlichen Ent- wurf bekanntlich insofern korrigieren, als sie den Bezug zum Strafrecht weglässt. Damit ist es möglich, Ausländer auch ohne Vorliegen eines eigentlichen Straftatbestandes, z. B. beim Randalieren in der Unterkunft, in Vorbereitungshaft zu nehmen. Diese Vorbereitungshaft soll nach Meinung der Kom- missionsmehrheit nicht über drei Monate hinaus verlängert werden können, wie dies im Antrag der Minderheit II (Borer Roland) verlangt wird, der eine Verlängerungsmöglichkeit um höchstens sechs Monate wünscht. Diese Verlängerung wäre unverhältnismässig, denn das Verfahren muss innerhalb die- ser sechs Monate wirklich entschieden sein. Ich hoffe, dass Sie den Erläuterungen zu den verschiedenen Anträgen folgen konnten, und wäre froh, wenn bei den Abstim- mungen zumindest im Detail über die einzelnen Abschnitte und über die einzelnen Themen abgestimmt würde, damit Sie Klarheit haben, wie die Artikel letztlich dann aussehen werden. Ordnungsantrag - Motion d'ordre Seiler Hanspeter (V, BE): Ich habe den Eindruck, wenn wir diese Artikel so diskutieren, wird das so verwirrlich, dass lauter Zufallsentscheide entstehen könnten. Es ist auch unübersicht- lich. Es sind so verschiedene Aspekte innerhalb dieser Artikel erfasst, dass man sie nicht so beraten kann. Ich beantrage Ihnen, dass man die Beratung nach gewissen Gesichtspunkten aufteilt Zum Beispiel ist bei Artikel 13a die Zuständigkeit eine Frage (Richter oder Behörde?). Die Kann- oder Mussformel und auch die Haftgründe sind besondere Aspekte. Ich beantrage Ihnen, die Artikel so zu beraten, sonst kommen wir in eine unmögliche Situation. Präsidentin: Herr Seiler beantragt, Artikel 13a blockweise zu behandeln: erstens die Kompetenzfrage, zweitens die Frage der Kann- oder Muss-Formulierung, drittens die Frage der Haftgründe. - Sie sind damit einverstanden. Abs. 1 Einleitung, Bst. a-AI.1 introduction, ter. a Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: Nous traitons donc le pro- blème de la responsabilité de mise en détention qui intervien- drait par le juge ou par la police des étrangers ou l'autorité can- tonale compétente. Ce problème que nous allons traiter concerne l'article 13a alinéa 1er, l'article 13b alinéa 1er et l'article 13c alinéas 1er et 2. Les propositions de minorité vont être maintenant défendues et les deux rapporteurs s'exprime- ront après les intervenants de chaque groupe. Dettling Toni (R, SZ), Sprecher der Minderheit l: Ich begründe hier den Minderheitsantrag über die Zuständigkeit, und zwar zu den Artikeln 13a Absatz 1,13b Absatz 1,13c Absätze 1 und 2. Ich behalte mir aber vor, zu Artikel 13c Absatz 2 später noch eine separate Begründung nachzuliefern. Was steht materiell zur Diskussion? Es geht um die grundsätz- liche Frage, ob der Richter für die Haftanordnung zuständig sein oder ob die Haftanordnung der kantonalen Behörde ob- liegen soll, mit nachträglicher Überprüfung durch den Richter. Die Kommissionsmehrheit will -wie Sie der Fahne entnehmen können - für die Anordnung sowohl der Vorbereitungs- als auch der Ausschaffungshaft den Richter als zuständig erklä- ren, und zwar in einer mündlichen Verhandlung. Allerdings kommt auch die Mehrheit nicht umhin, aus Praktikabilitäts- gründen einen Einbruch in das System der richterlichen Haft- anordnung festzuschreiben. In Artikel 13c Absatz 2 sieht der Mehrheitsantrag nämlich vor, dass die zuständige Behörde, sprich Fremdenpolizei, den Ausländer bis zum Entscheid des Richters oder während höchstens 72 Stunden einstweilen festhalten kann. Die Minderheit l und der Bundesrat wollen demgegenüber die bewährte und notabene bei der Ausschaffungshaft heute be- reits übliche Praxis beibehalten. Danach ordnet die zustän-Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi 100 N 2 mars 1994 dige kantonale Behörde - in der Regel die Fremdenpolizei - die Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft an. Der Richter hat diese innert 96 Stunden zu überprüfen, wobei er nicht nur die «Rechtmässigkeit» der Verfügung, sondern nach unserem An- trag zu Artikel 13c Absatz 2 auch die «Angemessenheit» der- selben zu überprüfen hat Es versteht sich dabei von selbst - weil sich dies aus den allgemeinen Prozessgrundsätzen er- gibt -, dass der Richter bei seiner Überprüfung sowohl das mündliche wie das blosse Aktenverfahren wählen kann, je nach Lage und Anforderung des konkreten Falles. Diese Ver- fahrensregeln können die Kantone-wenn sie wollen-in ihren Ausführungsbestimmungen zum Anag ausdrücklich vorse- hen, soweit sich das nicht schon aus den allgemeinen Pro- zessregeln ergibt In jedem Fall ist aber von Bundesrechtswe- gen das rechtliche Gehör des oder der Betroffenen zu wahren, und/oder diese sind über ihre rechtlichen Möglichkeiten von allem Anfang an aufzuklären. Im übrigen können die Kantone gestützt auf Artikel 15 Anag auf dem Weg der kantonalen Ge- setzgebung die Haftanordnung schon von allem Anfang an dem Richter übertragen. Wir sehen also, dass der kantonale Gesetzgeber befugt wäre, das System der Kommissionsmehr- heit für sein Hoheitsgebiet zu übernehmen, was wahrschein- lich in der Praxis nicht der Fall sein wird, weil die Nachteile doch sehr überwiegen. Worin liegen nun die entscheidenden Vorteile des Vorschla- ges der Kommissionsminderheit l und des Bundesrates? Im Vordergrund stehen eindeutig Praktikabilitätsüberlegungen. Die grosse Schwäche des Verfahrens gemäss Kommissions- mehrheit, wonach der Richter die Vorbereitungs- und Aus- schaffungshaft anzuordnen hat, besteht darin, dass dieses Verfahren im Falle des Zeitdruckes - diesen haben wir gerade hier sehr oft - nicht taugt oder jedenfalls kaum praktikabel ist Der Mehrheitsantrag sieht daher in Artikel 13c Absatz 2 seiner- seits vor, dass eine provisorische Festnahme auf 72 Stunden durch die Verwaltungsbehörde erfolgen kann. Wenn nämlich beispielsweise eine Einreisesperre verletzt wird, ist ein soforti- ges Handeln unerlässlich. Richterliche Verfahren haben dem- gegenüber bekanntlich den Nachteil, dass sie sehr zeitauf- wendig sind, weil der Richter nicht so nah am Sachverhalt ist wie die zuständige Verwaltungsbehörde. Nach dem Minderheitsantrag ist demgegenüber die Verwal- tungsbehörde gehalten, das Dossier für ihre eigene Verfü- gung und vor allem auch - das ist hier sehr wichtig -zuhanden des Richters mit der erforderlichen Sachkompetenz aufzuar- beiten und damit die nachfolgende richterliche Überprüfung wesentlich zu erleichtern. Ein System über den Richter wäre demgegenüber zumindest in vielen Fällen sehr umständlich, wenig praktikabel und würde vorab in Situationen, wo rasch gehandelt werden muss, nicht taugen. Die Folge wäre dann, dass viele Leute untertauchten und dass damit Sinn und Zweck der Gesetzgebung unterlaufen würden. Auch ist mit dem Antrag der Kommissionsmehrheit - das schleckt keine Geiss weg - eine Aufblähung des kantonalen Justizapparates verbunden, zumal die Fälle der Vorbereitungs- und Ausschaf- fungshaft aufgrund der neuen Gesetzgebung zunehmen werden. Übrigens wird selbst im Strafrecht die Untersuchungshaft, die notabene möglicherweise noch viel länger andauern kann, vielfach durch einen Untersuchungsbeamten angeordnet, der bekanntlich ebenfalls nicht unabhängig, sondern weisungs- gebunden ist Es ist daher nicht einzusehen, warum man ge- rade hier im Ausländerrecht, wo ein rasches Handeln häufig dringend angesagt ist, von der bewährten Regelung abwei- chen will und soll. Bloss ideologische Beweggründe genügen jedenfalls nicht, das Erfordernis der Praktikabilität kurzerhand über Bord zu werfen, zumal mit der nachfolgenden Überprü- fung durch den Richter, und zwar mit voller Überprüfungsbe- fugnis, die Rechtsschutzinteressen der Betroffenen einwand- frei gewahrt werden. Zudem entspricht der Minderheitsantrag unbestrittermassen auch vollumfänglich dem Artikel 5 EMRK, nach dem davon auszugehen ist, dass die Administrativbehör- den Haft anordnen können, wenn dies innert bestimmter Frist von einer unabhängigen richterlichen Behörde überprüft wird. Gerade in diesem Bereich unterscheidet sich denn auch der Antrag der Kommissionsminderheit vom Entwurf des Bundes- rates, indem diese Behörde zwecks Wahrung eines möglichst optimalen Rechtsschutzes der Betroffenen und zur Verhinde- rung von sogenannten «Tischentscheiden» die ergangene Haftanordnung der Verwaltungsbehörde vollumfänglich auf ihre Rechtmässigkeit und Angemessenheit hin überprüfen muss. Nebenbei sei hier noch darauf hingewiesen, dass auch die vorberatende Kommission des Ständerates in einer ersten Lesung den Antrag der Kommissionsminderheit in allen Teilen übernommen hat. Ich empfehle Ihnen, dem Antrag der Kommissionsminderheit zuzustimmen, denn dieses in der Praxis bewährte System soll nicht durch ein kompliziertes Verfahren à la Mehrheitsantrag ersetzt werden. Es ist praktikabel und trägt dem Gebot eines raschen Handelns - im Gegensatz zum Antrag der Kommis- sionsmehrheit- in allen Teilen Rechnung. Der Minderheitsan- trag ist vollumfänglich rechtskonform, entspricht der EMRK und wahrt damit die Rechtsschutzinteressen der Betroffenen hinreichend. Schliesslich soll damit einer kostspieligen Auf- blähung der kantonalen Justizapparate vorgebeugt werden. Aus all diesen Gründen empfehle ich Ihnen, in Artikel 13a Ab- satz 1, in Artikel 13b Absatz 1 und Artikel 13c Absätze 1 und 2 der Kommissionsminderheit l zuzustimmen und den Mehr- heitsantrag insgesamt wie auch die Fassung des Bundesrates betreffend Artikel 13c Absatz 2 abzulehnen. Präsidentin: Ausserhalb des blockweisen Vorgehens möchte ich den generellen Streichungsantrag der Minderheit III be- gründen lassen. Über diesen Antrag wird ganz am Schluss ab- gestimmt. Bühlmann Cécile (G, LU), Sprecherin der Minderheit III: Bei diesem Artikel geht es um eine Ergänzung des Anag im Sinne der Einführung einer Bestimmung, die es bisher nicht gege- ben hat. Heute können Leute, bei denen der letztinstanzliche negative Asylentscheid vorliegt und bei denen die Gefahr des Untertauchens besteht, in eine Ausschaff u ngshaft von maxi- mal 30 Tagen genommen werden, welche, wenn sie länger als 48 Stunden dauert, nur von einer richterlichen Behörde ange- ordnet werden kann. Mit Artikel 13a aber führen wir neu eine Vorbereitungshaft von 3 Monaten respektive 90 Tagen ein, die nachher nahtlos in eine von 30 auf 180 respektive 360 Tage massiv verlängerte Ausschaffungshaft übergehen soll. Zusammengezählt ergibt das die Frist von bis zu 15 Monaten: So lange soll Menschen, die, wohlverstanden, kein Verbrechen im Sinne unseres Straf- rechts begangen haben, die Freiheit entzogen werden kön- nen! Freiheitsentzug ist einer der drastischen Eingriffe in die Persönlichkeitsrechte eines Menschen, deshalb soll man da- mit äusserst sorgsam umgehen. Weiter ist es stossend, dass über diese Haft von den Fremden- polizeibehörden entschieden werden kann - darüber wird Frau Diener nachher Erläuterungen machen - und dass diese von einer richterlichen Behörde lediglich überprüft werden muss. Das ist der Vorschlag des Bundesrates und der Antrag der Minderheit l (Dettling). Das allein wären Gründe genug, diesen Artikel 13a abzuleh- nen, denn gemäss ihm soll nun also die Freiheit für 3 Monate Vorbereitungshaft entzogen werden können, und zwar allen Menschen ausländischer Staatsangehörigkeit ohne gere- gelten Aufenthalt im Sinne eines gültigen A-, B- oder C-Aus- weises - d. h. Leuten im laufenden Asylverfahren, vorläufig aufgenommenen Leuten, Leuten mit humanitären Bewilligun- gen und mit abgelaufenen Saisonnierbewilligungen, illegal anwesenden Familienangehörigen von Personen mit Arbeits- und Niederlassungsbewilligungen, denen z. B. aufgrund des Fehlens von genügend grossem Wohnraum die Bewilligung für den Familiennachzug verweigert worden ist, und Leuten mit einem Touristenvisum. Die Gründe für die Haft sind in den Buchstaben a bis e von Artikel 13a aufgeführt. Unter Buchstabe a geht es um die Weigerung, die Identität of- fenzulegen. Dabei wird aber vergessen, dass es Verfolgte gibt, die ihre Identität mangels gültiger Papiere gar nicht im Sinne von Beweisen offenlegen können. Das ergibt für Beamte, die möglicherweise aufgrund schlechter Erfahrungen misstrau- isch geworden sind, einen sehrgrossen Ermessensspielraum2. März 1994 N 101 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht. Bundesgesetz oder gar die Möglichkeit der Willkür. Es muss nicht immer schlechter Wille sein, wenn Leute sich nicht ausweisen wollen, es gibt sehr wohl plausible, handfeste Gründe, weshalb sie das tatsächlich nicht können. Wenn einer Vorladung wiederholt nicht Folge geleistet wird, muss dies auch nicht nur aus schlechtem Willen geschehen, sondern es kann dafür auch plausible Gründe geben. Dafür eine Haftstrafe anzuordnen ist eine unverhältnismässig scharfe Sanktion. Zudem gibt es - wie Frau Heberlein schon gesagt hat - das, was mit Buchstabe a geregelt werden soll, schon heute mit Nichteintretensentscheiden nach Artikel 16 Absatz 1 Asylge- setz. Dort heisst es nämlich: «Auf ein Gesuch wird nicht einge- treten, wenn der Gesuchsteller:.... b. seine Identität verheim- licht und dies aufgrund des Ergebnisses der erkennungs- dienstlichen Behandlung feststeht» und wenn er «.... e. seine Mitwirkungspflicht vorsätzlich in grober Weise verletzt». Wer also wissentlich und willentlich seine Identität nicht preisge- ben will, kann nach geltendem Recht mit einem Nichteintre- tensentscheid sanktioniert werden. Buchstabe b von Artikel 13a soll für Leute gelten, die ein ihnen zugewiesenes Gebiet verlassen oder ihnen verbotenes Gebiet betreten. Dieses «Vergehen» kann mit Artikel 23a (neu) Anag besser geregelt werden: Deshalb ist Artikel 13a Buchstabe b überflüssig. Vergehen nach Buchstabe c und Buchstabe d können mit Wegweisungsverfügungen und via Ausschaffungshaft gere- geltwerden; diese beiden Buchstaben sind deshalb ebenfalls überflüssig. Buchstabe e gilt für Personen, die wegen einer Straftat straf- rechtlich verfolgt werden oder verurteilt worden sind. Dieser letzte Grund ist der stossendste, soll doch mit dem bestehen- den Mittel des Strafrechts gegen Leute, die straffällig gewor- den sind, eingeschritten werden können - unabhängig von ih- rer Staatsangehörigkeit! Es ist nicht einzusehen, weshalb eine Sonderjustiz für Ausländer und Ausländerinnen geschaffen werden soll. Ich werde noch einmal darauf zurückkommen. Die Streichung dieses Buchstabens e fand auch in der Kom- mission eine Mehrheit; der Entwurf des Bundesrates wird aber von der Minderheit l (Seiler Hanspeter) wiederaufgenommen. Sollte der Minderheitsantrag auf Streichung (Minderheit III) des ganzen Artikels 13a nicht durchkommen, so bitte ich Sie, nur den Antrag der Minderheit l (David) bzw. den Antrag der Minderheit II (Stamm Judith) zu unterstützen und die übrigen Anträge alle abzulehnen. Leuba Jean-François (L, VD): Pour les libéraux, nous l'avons dit lors du débat d'entrée en matière, la privation de liberté est une mesure grave qui peut être justifiée dans certains cas, mais qui ne peut l'être qu'à des conditions extrêmement préci- ses. La décision de privation doit être appliquée individuelle- ment et de manière générale. La privation de liberté justifie une pesée des intérêts en cause qui doit être faite très soigneuse- ment. Elle nécessite aussi une mesure des circonstances dans lesquelles elle doit intervenir. Le groupe libéral souhaite que soit pris ici le maximum de pré- cautions pour que cette appréciation délicate de privation de liberté soit faite. Il nous paraît tout à fait clair, dans notre sys- tème, dans notre organisation générale de l'Etat, que seul un juge - comme le propose la majorité de la commission - peut prendre cette décision. Celui-ci peut d'ailleurs être un juge pé- nal, qui a l'habitude de se prononcer sur les privations de li- berté, ou même un juge administratif. L'important, c'est qu'il soit absolument indépendant de l'autorité executive. A première vue il semble qu'il y ait peu de différences entre les deux systèmes. Si vous prenez celui de la majorité de la com- mission, le juge décide, mais l'autorité peut garder à vue la personne pendant 72 heures au maximum. Dans celui de la minorité de la commission, l'autorité prend la décision et la fait contrôler ensuite par un juge. Si, en pratique, il semble y avoir peu de différence, dans le principe elle est fondamentale. Si on décide que c'est le juge qui est compétent, cela signifie que l'autorité administrative ne prend qu'une mesure très provi- soire pour s'assurer de la personne que l'on souhaite mettre en détention, et que la vraie décision à l'égard de cette per- sonne - et c'est très important - sera prise par le juge seul. Dans le système de la minorité de la commission, il y a une sorte de prédécision qui est prise, il y a une supposition que cette décision est juste, et simplement un contrôle a posteriori par le juge. Selon nous, psychologiquement, la différence sera énorme aux yeux de la personne qui est mise en déten- tion. C'est la raison pour laquelle nous vous demandons de vous en tenir à la proposition de la majorité de votre commission qui diffère du projet du Conseil fédéral. C'est cette solution qui doit être retenue parce que c'est celle qui offre le plus de garanties dans les cas où il faut absolument priver quelqu'un de sa li- berté pour les motifs qui sont indiqués. Puisque nous ne discutons maintenant que de la compétence je m'arrête ici. Je reviendrai lorsqu'il s'agira de discuter et de se prononcer sur la proposition de minorité III (Bühlmann). Seiler Hanspeter (V, BE): Ich äussere mich auch zur Grund- satzfrage «Richter oder Administrativbehörde?» Es stimmt, dass Freiheitsentzug ein schwerwiegender Eingriff in die persönlichen Rechte ist. Das kommt auch darin zum Ausdruck, dass innerhalb dieser Vorlage die Rechtmässigkeit dieses Entscheides innert 72 Stunden von einem Richter über- prüft werden muss. Die rechtsstaatliche Garantie wird nicht verletzt, das ist festzustellen, und die Formulierung der Min- derheit l (Dettling) ist auch EMRK-konform - Herr Dettling hat Sie vorhin auf Artikel 5 EMRK hingewiesen. Ich bin nicht Jurist, ich bin Pragmatiker und bemühe mich je- weilen, eine gewisse Dosis gesunden Menschenverstandes mit nach Bern zu nehmen. Aus der Sicht des Pragmatikers frage ich mich, was passiert, wenn wir dem Antrag der Mehr- heit zustimmen und damit die Kompetenz zur Haftanordnung dem Richter zuordnen: 1. Ein Richter wird die Richtigkeit der Massnahme seines Be- rufskollegen innert 72 Stunden zu überprüfen haben. Ich frage mich: Urteilen denn unsere Richter so schlecht, dass sie ein Richterkollege überprüfen muss? Oder entspringt diese For- derung einem rechtsstaatlichen Überperfektionismus? Oder vertraut man den entsprechenden Administrativbehörden nicht? 2. Herr Dettling hat es bereits erwähnt: Das richterliche Verfah- ren wird mit Bestimmtheit mehr Zeit in Anspruch nehmen. Sehr oft muss man aber sofort handeln können. Wenn man nun das von Gesetzes wegen nicht zulässt oder verhindert, er- möglicht der Gesetzgeber regelrecht und halboffiziell z. B. ein Untertauchen, also einen Missbrauch. Ich habe manchmal Verständnis dafür, wenn grosse Teile un- seres Volkes über gewisse Bestimmungen in unseren Geset- zen den Kopf schütteln - das wäre eine solche Bestimmung. 3. Der Bedarf an Richtern würde vorübergehend natürlich massiv wachsen, oder die amtierenden Richter würden noch mehr überlastet. Ich glaube, mich daran erinnern zu können, dass man heute morgen beim Eintreten und bei den Rückwei- sungsanträgen sehr oft die Kostenfrage ins Feld geführt hat Es ist doch gerade eine Frage der Kosten, die da mitspielt 4. Wenn wir die Fassung der Mehrheit wählen, schwächt das die Wirksamkeit der beschlossenen Gesetzgebung ab; wir wollen aber an und für sich kein Gesetz verwässern und ihm jene Zähne ziehen, die es braucht, um «bissig» sein zu können. Nachdem die Rechtsstaatlichkeit gewahrt bleibt und die bun- desrätliche Fassung EMRK-konform ist, bitte ich Sie im Inter- esse der Wirksamkeit und aus pragmatischen Gründen, der Minderheit l (Dettling), d. h. also der bundesrätlichen Fas- sung, zuzustimmen und die Kompetenz bei einer zuständigen kantonalen Behörde zu belassen. Borradori Marco (D, TI): In discussione è qui la questione a sapere chi è competente a decidere sulla carcerazione preli- minare, se un giudice o un'autorità cantonale amministrativa La privazione della libertà personale rappresenta sempre una limitazione dell'individuo estremamente incisiva e dolorosa, che presuppone a monte il rispetto di tutte le garanzie proprie di uno Stato di diritto. In questo senso va vista la disposizione, presente nella legge secondo cui la legalità della carcerazioneDroit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi 102 N 2 mars 1994 deve essere esaminata da un'autorità giudiziaria, quindi indi- pendente,', il più tardi entro 96 ore. Se inoltre il diritto cantonale prevede un termine ancora più breve - spesso sono 72 ore - sarà quest'ultimo diritto ad es- sere determinante. Ragioni di tempo connesse alla necessità di agire in modo ra- pido rendono difficilmente praticabile e applicabile, secondo il nostro gruppo, la proposta della maggioranza commissio- nale. Vi sono infatti delle situazioni in cui è indispensabile poter procedere immediatamente. In caso contrario, il rischio reale e concreto è che lo straniero semplicemente prenda la fuga e sparisca Le procedure giudiziarie, al di là dei loro innegabili pregi, pre- sentano il grosso inconveniente di essere lente. Un giudice non sarà infatti mai così addentro nella fattispecie come invece 10 può essere l'autorità amministrativa competente. Qui è ri- chiesta invece la massima tempestività di azione. In merito a questa legge si parla spesso della Convenzione eu- ropea dei diritti dell'uomo e dei chiari limiti che essa stabilisce. Ricordiamoci dunque che il tenore dell'articolo 5 capoverso 4 di tale convenzione consente tranquillamente di ritenere che le autorità amministrative possono decretare l'arresto, purché questo arresto venga esaminato, entro un lasso di tempo breve e ben definito, da un'autorità giudiziaria indipendente. Vale la pena sottolineare che il requisito è, nel caso concreto, perfettamente adempiuto. Quanto al rimprovero secondo cui l'autorità cantonale di poli- zia degli stranieri non sarebbe sufficientemente imparziale, non va dimenticato che, anche nell'ambito del diritto penale, il giudice istruttore e il procuratore'pubblico hanno general- mente la facoltà di ordinare l'arresto in primissima istanza En- trambi - procuratore pubblico e giudice istruttore - imperso- nano evidentemente delle figure che non si possono certo considerare del tutto imparziali all'interno di un procedimento penale. 11 nostro gruppo è convinto che la soluzione prospettata dal Consiglio federale e dalla minoranza commissionale I con- templi una procedura molto più semplice, in quanto a deci- dere in prima battuta sarà l'autorità che meglio conosce la si- tuazione, che è più vicina alla problematica concreta II sistema proposto dalla maggioranza implica invece neces- sariamente che la polizia degli stranieri richieda al giudice di decretare l'incarcerazione. Già il fatto di coinvolgere nella pri- missima fase - sottolineo primissima fase - della procedura, due differenti istanze per un'unica decisione, preliminare per giunta, rende automaticamente più complicato, più lento e più macchinoso il procedimento. Per non parlare poi del fatto che, contemporaneamente alle formalità e alle conseguenti perdite di tempo, aumenta anche il pericolo - e questo l'ho detto prima - che nel frattempo lo straniero prenda il volo, sparisca Un sistema che si basasse sulla deciiîione del giudice mostrerebbe dunque tutte le sue pecche, tutte le sue lacune, proprio nei momenti in cui sono in- vece richieste urgenza e tempestività di intervento. Si tratta pertanto principalmente di una questione di praticabilità e di efficienza, criteri questi che sono essenziali e che devono sem- pre governare l'azione dell'ente pubblico, in particolare quando, come nel caso concreto, tutte le garanzie tipiche di uno Stato di diritto rimangono intatte. Lo ripeto: il susseguente controllo obbligatorio della decisione da parte del giudice ne è la piena conferma Al nome ole! gruppo Democratici svizzeri/Lega dei Ticinesi vi invito pertanto a sostenere la soluzione proposta in origine dal Consiglio federale e ripresa poi in un secondo tempo dalla mi- noranza I (Dettling) della nostra commissione. Diener Verena (G, ZH): Ich spreche zum Antrag der Minder- heit l (Dettling). Es geht um die Frage, ob die Verwaltung, sprich die Fremdenpolizei, oder ein Richter für die Sprechung der Haft zuständig sein soll. Wir sind der Meinung, dass eine Administrativhaft, wie sie der Bundesrat vorschlägt, grundsätzlich eine besondere Rechtfer- tigung braucht, auch wenn es um Asylsuchende oder um Menschen ohne gültige Aufenthaltsbewilligung geht. Mit die- ser administrativen Vorbereitungshaft und mit der Haft über- haupt in diesem Gesetz schafft der Bundesrat ein neues In- strument, ohne Garantien und Mindestgrundsätze der straf- rechtlichen Vollzugsmassnahmen einzuhalten. Dies scheint uns äusserst bedenklich. Erschwert wird die Situation noch dadurch, dass uns der Bun- desrat vorschlägt, dass die Verwaltung, d. h. hier die Fremden- polizei, diese Haftentscheide zu fällen hat Ein weiterer Punkt, der hier zur Erschwerung beiträgt, ist Artikel 13a Literaea bis d, die eigentliche «Gummiparagraphen» sind und für die Haft einen sehrgrossen Ermessensspielraum offenlassen. Es ist möglich, Menschen schon in Haft zu nehmen, selbst wenn man nur die Gefährdung der öffentlichen Ordnung annehmen kann, d. h. also, ohne dass sie eine Straftat auf dem Gewissen hätten. In diesem sehr delikaten, eben von Ermessensspielräumen geprägten Bereich soll unserer Meinung nach, wenn schon, ein Richter und nicht die Verwaltung die Haft verfügen. Die Fremdenpolizei, das Organ, das im Bereich der Ausländer- rechte oft als Vollzugsbehörde gegen die Ausländer auftreten muss, ist aus unserer Optik nicht die geeignete Instanz für die Haftsprechung. Wir haben heute morgen sehrviel von Misstrauen gehört-von Misstrauen gegenüber Fremden, die unser Land missbrauch- ten. Was mir ein bisschen gefehlt hat, auch heute beim Votum von Herrn Dettling, ist ein gewisses Misstrauen gegenüber der Fremdenpolizei. Ich denke, auch bei der Fremdenpolizei gibt es Menschen, die mit Gefühlen behaftet sind. Ich kenne einige Beispiele, wo die Fremdenpolizei aus meiner Optik überhaupt nicht geeignet ist, richterliche Instanz zu sein. Wir sind der Meinung, dass ein Richter die Haft erlassen soll. Denn ein Freiheitsentzug ist etwas sehr Gravierendes, speziell in diesem Gesetz, schliesst doch an die Vorbereitungshaft auch die Möglichkeit der Ausschaffungshaft an, was insge- samt ohne weiteres zu einer Haftzeit von 15 Monaten führen kann. Wenn die Ratsmehrheit den Anträgen von Herrn Mas- poli folgt, wird das noch länger dauern; dies, wohlverstanden, auch für Menschen, die keine kriminellen Handlungen, kein Verbrechen, begangen haben. Die EMRK garantiert die Un- schuldsvermutung. Aber auch unter diesem Gesichtspunkt ist die Fremdenpolizei bei diesen Tatbeständen mit grossem Er- messensspielraum die falsche Behörde. Nach Ansicht des Bundesrates soll der Richter erst später, mit einer Frist von bis zu 96 Stunden, eingeschaltet werden - dann allerdings nur noch zu einer sogenannten Über- prüfung. Wir verlangen eine richterliche Prüfung respektive einen rich- terlichen Entscheid von Anfang an, dann trägt auch der Rich- ter die Verantwortung. Der Richter ist gerade im heiklen Be- reich des Ausländerrechts sicher die objektivere und distan- ziertere Figur als die Verwaltung. Vergessen wir nicht: Es geht letztlich um die persönliche Freiheit, um ein Recht, mit dem man nicht fahrlässig umgehen kann! Aus diesem Grunde bittet Sie die grüne Fraktion, der Mehrheit zu folgen und den Antrag der Minderheit l (Dettling) abzu- lehnen. Fritschi Oscar (R, ZH): Um ganz offen zu sein: Als der Antrag in der Kommission eingebracht wurde, den Richter statt der Administrativbehörde für die Anordnung der Haft zuständig zu erklären, habe ich mit diesem Antrag sympathisiert, weil ich mich von der rechtsstaatlichen Absicherung her wohlerfühlte. Ich habe mich aber im Laufe der Kommissionsberatungen vom Bundesrat überzeugen lassen. Die bundesrätliche Lösung hat einen unbestreitbaren sachli- chen Vorteil, nämlich dass sie in der Praxis besserfunktioniert. In aller Regel wird bei der Anordnung der Vorbereitungshaft Zeitdruck respektive es wird die Gefahr des Untertauchens be- stehen. Man kann das am besten anhand eines konkreten Bei- spiels sehen. Tauchen beispielsweise PKK-Mitgliederauf, ge- gen die eine Einreisesperre verhängt wurde, dann ist das ein Anwendungsfall für die Vorbereitungshaft. Aber diese Vorbe- reitungshaft wird nur dann Realität, wenn die Fremdenpolizei direkt handeln kann. Wenn sie Antrag an den Richter stellen muss, ist in einem solchen Fall das Abtauchen geradezu wahr- scheinlich.2. März 1994 N 103 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz Der sachliche Vorteil der bundesrätlichen Vorlage kann nun aber unseres Erachtens mit allen rechtlichen Sicherungen ver- bunden werden, wenn man der von der Minderheit Dettling in Artikel 13c Absatz 2 vorgeschlagenen Ergänzung zustimmt, die besagt, dass der Richter nicht nur die «Rechtmässigkeit», sondern auch die «Angemessenheit» der Haft zu überprüfen hat, dass also der Richter über das volle Ermessen verfügt, ob die Vorbereitungshaft am Platz ist. Damit glauben wir, dass in bezug auf die Rechtsstaatlichkeit kein grosser Unterschied zur Lösung der Mehrheit besteht und auch kein Anlass besteht, hier einen «Glaubenskrieg» zu entfachen. Erstens einmal entspricht die Lösung, die so zustande käme, dem bisherigen System. Bei der Ausschaffungshaft, die wir bereits kennen, war es schon bisher so, dass nachträglich eine richterliche Überprüfung stattfindet. Es gibt keinen Grund, einen Wechsel des Systems zu verlangen, nur weil die Ausschaffungshaft, die bisher für maximal 30 Tage gültig war, nun länger möglich sein sollte. Dafür hat man zusätzlich das Instrument des Haftentlassungsgesuches zur Verfügung. Zweitens entspricht diese Lösung auch unserem System im Strafrecht. Sie wissen, dass nach einem Strassburger Urteil gegen den Kanton Zürich der Untersuchungsrichter nicht als selbständiger Richter anerkannt wird. Aber er ordnet in den meisten Kantonen die Haft an, und der Haftrichter muss nach- her innerhalb gesetzter Frist diese Haft überprüfen. Damit ergibt sich für uns etwa die Bilanz, dass in bezug auf Praktikabilität der Entwurf des Bundesrates, ergänzt durch den Antrag der Minderheit Dettling (Art 13c Abs. 2), besser abschneidet und dass in bezug auf die rechtsstaatliche Absi- cherung kein Unterschied festzustellen ist Deshalb empfehle ich Ihnen im Namen der FDP-Fraktion, hier der Minderheit l (Dettling) zuzustimmen. David Eugen (C, SG): Es ist wichtig, dass wir diesen Tatbe- stand genau analysieren, bevor wir das Urteil fällen. Wenn ich jetzt Kollege Fritschi Oscar zugehört habe, muss ich sagen: Was er jetzt beispielsweise ganz am Schluss betref- fend das Strafverfahren im Kanton Zürich vorgetragen hat, stimmt nicht Im Kanton Zürich ist genau die Lösung gewählt worden, die hier die Mehrheit beantragt, und nicht jene der Minderheit Der Polizeibeamte oder der Untersuchungsbe- amte muss im Kanton Zürich dem Haftrichter Antrag stellen, und dann entscheidet der Haftrichter. Es ist nicht so, dass die Polizei entscheidet, sondern der Haftrichter entscheidet. Wenn wir die Sache diskutieren, dann müssen wir sicher von den Fakten ausgehen. Ebensowenig kann ich den Ausführungen von Kollege Dett- ling folgen, wenn er geltend macht, dass mit seinem Vorschlag administrativ rascher gehandelt werden könne und dass sonst die Gefahr bestehe, dass Leute untertauchten. Das stimmt überhaupt nicht Die Polizei hat - das hat sie auch im Strafver- fahren, das muss sie haben; zu dem stehe ich voll und ganz- die Kompetenz der vorläufigen Festnahme. Jeder Polizist kann jemanden vorläufig festnehmen, ob es sich nun um ei- nen PKK-Angehörigen oder sonst jemanden handelt, der un- tertauchen will. Das finden Sie in Artikel 13c Absatz 2 des Ge- setzentwurfes. Hingegen hat hier Kollege Leuba das Problem ganz gut erläutert und dargelegt. Es freut mich, dass er als ehemaliger Polizei- und Justizdirektor die Situation genau analysiert und gesagt hat, worum es geht Es geht darum, ob man der Polizei die Verantwortung für Haftentscheide in dieser Grössenordnung von vielen Monaten zuschiebt oder diese Verantwortung am richtigen Ort lokalisiert, nämlich beim Rich- ter. Diese Frage müssen wir entscheiden: Wer soll letztlich hier die verantwortende Behörde sein? Wir überfordern Polizisten, wenn wir ihnen Haftentscheide über mehrere Monate anver- trauen. Polizeibeamte sind nicht geeignet, solche Entscheide zu fällen. Es braucht eine distanzierte Position, um hier ent- scheiden zu können, und dafür ist der Richter da In der CVP-Fraktion hat der Entwurf des Bundesrates bzw. die Minderheit l (Dettling) knapp mehrheitlich obsiegt. Die Ana- lyse und Wertung, die ich Ihnen eben vorgetragen habe, ist also mein persönliches Urteil und nicht die Meinung der Frakti- onsmehrheit Nach meiner Überzeugung muss hier letztlich jeder persönlich entscheiden, wem er die Verantwortung für solche Haftentscheide übertragen will, ob dem Richter oder dem Polizeibeamten. In der Administration und in der Durch- führung sind beide Verfahren gleichwertig, auch bezüglich der Sicherheit, dass die Leute verhaftet werden. Der Entscheid be- zieht sich nur auf die Frage, welche Person letztlich besser ge- eignet ist, die Verantwortung zu tragen. Wenn ich sage, dass es der Richter sein sollte, dann noch aus einem ganz spezifischen Grund: Anders als bei den Hafttatbe- ständen der Strafprozessordnung ist es hier so, dass dem Po- lizisten ein sehr grosses Rechtsfolgeermessen eingeräumt wird. Es sind x Kann-Bestimmungen: Die Fremdenpolizei «kann» verhaften, sie «kann» jemanden für x Monate verhaf- ten, sie «kann» die Haftdauer wählen; sie ist viel weniger einge- schränkt als in den Strafprozessordnungen für die Strafhaft. Wegen des sehr grossen Ermessensspielraums ist es also doppelt wichtig, dass man hier den Richter als zuständige Per- son einsetzt und nicht Polizeibeamte mit solchen Entscheiden belastet, die sie nicht treffen können und - so behaupte ich - im Prinzip auch nicht treffen wollen. Tschäppät Alexander (S, BE): Das meiste ist schon gesagt; ich will da nicht alles wiederholen. Aber ich möchte Sie doch dringend bitten, mir aufgrund meiner Kenntnisse aus der Pra- xis zu glauben, dass es einen Unterschied macht, ob Sie die Verantwortung allein in die Hand eines Richters geben oder ob Sie die Verantwortung quasi zweiteilen, indem Sie sie zuerst einmal der Verwaltung übertragen und dann dem Richter quasi nur die Überprüfung aufbürden. Ich kann Ihnen aus der Praxis sagen, wir kennen diese Art der nachträglichen Überprüfung von Verwaltungsentscheiden; das macht nicht das gleiche aus: Der Richter ist in jedem Falle in eine andere Verantwortung eingebunden, wenn er von al- lem Anfang an die alleinige Verantwortung dafür zu tragen hat, ob jemand inhaftiert werden soll oder nicht Das schleckt keine Geiss weg; hier ist jedes andere System weniger griffig. Wir beschliessen hier Haftdauern und Haftarten, die es «in sich» haben. Ausschaffungshaft wird künftig auch für Leute verfügt, die sich nichts zuschulden kommen lassen, die nicht kriminell geworden sind - sie lösen bloss den Verdacht aus, dass sie «abtauchen»; wenn Ihnen das genügt, ist das Ihre Sa- che-, sie haben sich nicht kriminell straf bar gemacht Wenn Sie schon solche schwerwiegenden und langen Haft- dauern verfügen, dann bitte ich Sie, überlassen Sie es dem Richter, zu entscheiden, ob eine solche Massnahme ange- messen ist oder nicht Der Richter wird vom Volk gewählt Er ist es sich gewöhnt, mit dem Instrument des Freiheitsentzuges umzugehen, er hat Rechenschaft über das, was er tut, abzule- gen; er kann sich nicht irgendwo in der Anonymität ver- stecken. Ich bitte Sie dringend, wenn Sie das mit der Vorbereitungshaft, mit der Ausschaffungshaft schon beschliessen, dass Sie es wenigstens der richterlichen Instanz überlassen, hier die Ver- antwortung zu tragen. Es ist so, dass der Polizist - auch wegen der fehlenden Distanz-in der Regel überfordert ist. Er hat sich tagtäglich mit diesen Leuten auseinanderzusetzen, sich mit ih- nen auch im negativen Bereich herumzuschlagen; es fehlt ihm die nötige Distanz, um hier nüchtern, sachlich, eine Haft zu ver- fügen, die immerhin bis zu zwölf Monaten dauern kann. Der Minderheitsantrag Dettling ist zwar ein bisschen besser als derjenige des Bundesrates, aber es ist auch hier so, dass die Verantwortung zweigeteilt wird. Es gibt keinen Grund, dem Richter hier nicht die Verantwortung zu übertragen. Im Straf- recht ist es völlig klar, dort ist es nicht die Polizei, die verhaftet Wieso soll bei der minderen Haft, nämlich bei der Administra- tivhaft, bei der keine kriminelle Vortat, zum Teil mindestens, vorausgesetzt ist, nicht der Richter die Verantwortung über- nehmen? Ich bitte Sie dringend - es ist mir ein echtes Anliegen, auch aus der Praxis -, dass man hier die Verantwortung nicht der Ver- waltung übergibt, sondern den Richter zum Zuge kommen lässt. Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: Effectivement, comme M. Fritschi Oscar l'a rappelé tout à l'heure, actuellement l'auto- rité compétente pour la détention en vue du refoulement est laDroit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi 104 N 2 mars 1994 police deis étrangers dans chaque canton. Mais il faut re- connaître qu'entre ce qui existe aujourd'hui et ce qui est pro- posé par cette loi, il y a une différence considérable. Ici, nous avons d'8;bord la détention préparatoire qui peut durer 3 mois et ensuite la détention en vue du refoulement qui peut durer jusqu'à 12 mois. Par conséquent, il s'agit d'une mesure très grave en ce qui concerne la perte de liberté des individus. Il faut donc bien choisir l'autorité habilitée à prononcer cette peine. La minorité nous dit: «II n'y a pas tellement de différence entre ce qui est proposé par la majorité et ce qui est proposé par la minorité Dettling puisque, selon la majorité, c'est le juge qui devrait décider et selon la minorité, c'est le juge qui devrait ap- prouver après 96 heures.» Mais la différence fondamentale vient que dans ce problème - et on l'a déjà dit - la marge de manoeuvre est considérable. Qui est-ce qui dispose de cette marge des manoeuvre? C'est celui qui prend la décision. Si c'est l'autorité administrative, la police des étrangers, qui prend la décision, elle dispose, elle, d'une marge de manoeu- vre; c'est ensuite le juge qui vient approuver ou ne pas approu- ver ce qui a été décidé, mais il doit tenir compte de cette marge de manoeuvre qui était à disposition de l'autorité compétente. Alors que si nous confions la décision au juge, c'est lui qui dis- pose de cette marge de manoeuvre. Et pourquoi est-ce impor- tant qu'il le fasse? Parce qu'il n'est pas, comme la police des étrangers peut l'être, à la fois juge et partie. En effet, c'est la police des étrangers qui est chaque jour confrontée à ces pro- blèmes et qui, de ce fait-là, est en quelque sorte partie. Il faut relever en outre, après ce qu'ont dit MM. Dettling, Borra- dori et Fritschi, que le processus peut aller aussi rapidement avec la proposition de la majorité. Il n'est pas vrai que les per- sonnes ont la possibilité de se soustraire puisqu'avant que dé- cision soit prise, la police des étrangers a de toute façon la possibilité de tenir à vue, de procéder à la détention sans qu'une décision ait été prise pendant 72 ou 96 heures, selon le résultat de notre vote. Dans une loi où il y a autant de possibilités de manoeuvre, dans une loi à l'appui de laquelle le message nous parle, par exemple, de requérants rétifs, de requérants asociaux, de re- quérants qui ont enfreint grossièrement les règles tacites de la cohabitation, des abus en matière de droit d'asile, il est im- portant que la marge de manoeuvre qui est conférée à l'auto- rité soit en main du juge plutôt qu'en main de la police des étrangers. C'est pourquoi, je vous invite à voter la proposition de la majorité. Koller Arnold, Bundesrat: Sie haben bei Artikel 13a zunächst über die haftanordnende Behörde zu entscheiden. Die Frage ist: Soll von Anfang an der Richter diese Haft auf Antrag der Verwaltung anordnen, oder soll zunächst die Verwaltung han- deln, mit einer nachträglichen richterlichen Kontrolle? Die bei- den Systeme kommen einander sehr nahe, weil auch die Mehrheit Ihrer Kommission aus Praktikabilitätsgründen einge- sehen hat, dass es ohne vorsorgliche Massnahmen der Ver- waltung nicht geht Auch die Mehrheit der Kommission ge- währt der Verwaltung, also der Fremdenpolizei, ausdrücklich die Möglichkeit der vorsorglichen Festnahme. Welche Gedanken liegen dem Antrag des Bundesrates und der Minderheit l der Kommission (Dettling) zugrunde? Ich habe Ihnen schon beim Eintreten gesagt, dass wir unser Modell ganz bewusst nach der Europäischen Menschen- rechtskonvention ausgerichtet haben. Sie sagt in Artikel 5 Zif- fer 1 Buchstabe f, dass man gegen illegale Einwanderung und im Rahmen schwebender Ausweisungs- und Auslieferungs- verfahren Haft anordnen kann. Das ist die materiellrechtliche Grundlage. In Ziffer 4 des gleichen Artikels sagt die Europäi- sche Menschenrechtskonvention, als rechtsstaatliche Garan- tie brauche es dann - Herr Borradori hat das durchaus zutref- fend ausgeführt- eine richterliche Kontrolle. Es ist das System der Europäischen Menschenrechtskonvention, das die Exper- tenkommission und den Bundesrat geleitet hat Wir haben Ihnen aber dieses System auch noch aus zwei, drei anderen Gründen vorgeschlagen: Einmal kennen wir dieses System bereits im geltenden Anag; denn bereits dort kennen wir die Ausschaffungshaft. Dort ist es auch die Verwaltungsbe- hörde, die anordnet, und erst bei der Verlängerung ist es der Richter; es verhält sich also genau gleich, wie Ihnen der Bun- desrat das vorschlägt Wenn wir natürlich nun hier, bei einer Teilrevision des Gesetzes, einen Systemwechsel vornehmen, scheint mir das auch gesetzestechnisch nicht unproblema- tisch. Mit der Zustimmung zum Antrag der Mehrheit würden wir einen Systemwechsel gegenüber dem System des heute geltenden Anag vornehmen. Ich glaube auch nicht, dass man den Systemwechsel allein mit der Haftdauer begründen kann. Die Internierung, die das heutige Anag kennt, auf die wir aber verzichten wollen, kann auch von Anfang an sechs Monate dauern. Auch dort ist es ganz klar die Verwaltungsbehörde, also das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF), die dies anordnet, mit der nachträglichen richterlichen Kontrolle. Aber wenn Sie sich für den Antrag der Mehrheit entscheiden, dann nehmen Sie einen Systemwechsel vor. Die dritte Überlegung für den Antrag des Bundesrates war eine föderalistische. Wir werden darauf noch zurückkommen. Für den Vollzug der Wegweisungen und der Ausweisungen, also sowohl im Asylgesetz als auch im Anag, sind die Kantone zuständig. Ich glaube, es ist eine gute Sache, wenn der Bund - wenn schon die Kantone für den Vollzug zuständig sind - den Kantonen nicht mehr hineinredet und vorschreibt, als unbe- dingt nötig ist Das würden wir hier natürlich tun, wenn wir jetzt diesen Systemwechsel vornehmen würden. Schliesslich waren es-wie gesagt-vor allem Gründe der Prak- tikabilität Man muss schnell handeln, beispielsweise bei der Verletzung einer Einreisesperre. Das hat übrigens auch die Mehrheit Ihrer Kommission eingesehen, indem sie ja dann diese vorsorgliche Festnahme ermöglichen will. Aber wir sind der Überzeugung, dass das geltende System eindeutig das praktikablere ist. Ich habe doch etwas Mühe, dass man dem auf Antrag der Verwaltung anordnenden Richter hundertprozentig vertraut, dem nachträglich kontrollierenden Richter aber total misstraut Das scheint mir wirklich nicht gerechtfertigt. Deshalb möchte ich Sie bitten, der Minderheit l der Kommis- sion (Dettling) und dem Bundesrat zuzustimmen. Präsidentin: Der Fehler im elektronischen Abstimmungssy- stem ist behoben. Wir nehmen es also versuchsweise wieder in Betrieb. Wir stellen nun den Antrag der Minderheit l (Dett- ling) demjenigen der Mehrheit gegenüber. Die Abstimmung bezieht sich gleichzeitig auf die Anträge der Minderheit l (Dett- ling) bzw. der Minderheit Dettling zu Artikel 13a Absatz 1, Arti- kel 13b Absatz 1 und Artikel 13c Absatz 1. Namentliche Abstimmung über die Kompetenzfrage Vote par appel nominal concernant la question de compétence Für den Antrag der Mehrheit stimmen: Votent pour la proposition de la majorité: Aguet, Bär, Bäumlin, Béguelin, Bodenmann, Borei François, Brügger Cyrill, Brunner Christiane, Bühlmann, Bundi, Carob- bio, Caspar-Hutter, Comby, Danuser, Darbellay, de Dardel, David, Deiss, Diener, Dormann, Dünki, Eggenberger, Eggly, Epiney, Eymann Christoph, Fankhauser, Fasel, von Feiten, Goll, Gonseth, Grendelmeier, Gros Jean-Michel, Gross An- dreas, Hafner Rudolf, Hafner Ursula, Hollenstein, Hubacher, Jaeger, Jeanpretre, Jori, Kern, Ledergerber, Leemann, Lepori Bonetti, Leuba, Leuenberger Ernst, Leuenberger Moritz, Mae- der, Matthey, Mauch Ursula, Meier Hans, Meier Samuel, Mi- steli, Nabholz, Nebiker, Philipona, Poncet, Rechsteiner, Ro- bert, Ruffy, Sandoz, Scheurer Rémy, Schmid Peter, Schwein- gruber, Seiler Rolf, Sieber, Spielmann, Stamm Judith, Steiger Hans, Strahm Rudolf, Suter, Theubet, Thür, Tschäppät Alexan- der, Vollmer, Wanner, Weder Hansjürg, Wiederkehr, Zbinden, Zölch, Züger, Zwahlen.Zwygart (83) Für den Antrag der Minderheit l stimmen: Votent pour la proposition de la minorité I: Allenspach, Aregger, Aubry, Baumberger, Berger, Bezzola, Binder, Bircher Peter, Bischof, Blatter, Bonny, Borer Roland, Borradori, Bortoluzzi, Bühler Simeon, Bührer Gerold, Bürgi, Camponovo, Cavadini Adriano, Chevallaz, Cincera, Colum-2. März 1994 N 105 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz berg, Daepp, Dettling, Dreher, Engler, Fehr, Fischer-Hägglin- gen, Fischer-Seengen, Fischer-Sursee, Frey Claude, Frey Walter, Fritschi Oscar, Giger, Gobet, Grossenbacher, Gysin, Hari, Heberlein, Hegetschweiler, Hess Peter, Hildbrand, Jäggi Paul, Jenni Peter, Keller Anton, Keller Rudolf, Kühne, Leu Jo- sef, Loeb François, Mamie, Maspoli, Maurer, Miesch, Neuen- schwander, Oehler, Perey, Pini, Raggenbass, Reimann Maxi- milian, Ruckstuhl, Ruf, Rutishauser, Rychen, Savary, Scherrer Jürg, Scherrer Werner, Schmidhalter, Schmied Walter, Schni- der, Schwab, Segmüller, Seiler Hanspeter, Spoerry, Stamm Luzi, Steffen, Steinegger, Steinemann, Steiner Rudolf, Stucky, Tschuppert Karl, Verterli, Wick, Wyss William (83) Der Stimme enthalten sich - S'abstiennent: Meyer Theo (1) Abwesend sind - Sont absents: Baumann, Blocher, Caccia, Couchepin, Ducret, Duvoisin, Fri- derici Charles, Früh, Gardiol, Giezendanner, Graber, Haering Binder, Hämmerle, Herczog, Hess Otto, Iten Joseph, Maitre, Marti Werner, Mauch Rolf, Moser, Mühlemann, Müller, Narbel, Pidoux, Rebeaud, Rohrbasser, Stalder, Tschopp, Wittenwiler, Wyss Paul, Ziegler Jean, Zisyadis (32) Mit Stichentscheid der Präsidentin wird der Antrag der Mehrheit angenommen Avec la voix prépondérante de la présidente la proposition de la majorité est adoptée Stucky Georg (R, ZG): Ich behaupte, dass die elektronische Abstimmungsanlage nicht funktioniert Wenn Sie nämlich die Leuchtpunkte auf der Anzeigetafel rein vom Blick her sektoren- weise überprüft haben, haben Sie festgestellt, dass hier ein- deutig mehr rote Punkte, mehr Nein, zu sehen gewesen sind. Ich bitte die Präsidentin, diese Abstimmung noch einmal nach der alten Methode, mittels Aufstehen, durchzuführen, und wir werden das Resultat sehen. Präsidentin: Herr Stucky, ich möchte Sie darauf hinweisen, dass Ihr Ordnungsantrag an sich dem Reglement wider- spricht. Weil wir uns aber noch in einer «Versuchssession» be- finden, würde ich einen entsprechenden Entscheid akzeptie- ren, falls Ihr Antrag eine Mehrheit findet Bodenmann Peter (S, VS): Herr Stucky, Sie haben gesagt, das Resultat auf der Anzeigetafel habe nicht der Tatsache ent- sprochen. Es hat ihr aber entsprochen, weil erfreulicherweise die Liberalen in guter liberaler Tradition diesmal nicht mit Ih- nen gestimmt haben. Aber was jetzt geschehen ist, geht nicht: dass wir nämlich Ver- treter der Auto-Partei haben, die an einer Abstimmung nicht teilgenommen haben und jetzt hereinstürmen und darüber entscheiden, ob vorher richtig gezählt worden ist Nach mei- ner Meinung kann man so nicht Demokratie veranstalten! Präsidentin: Wir stimmen über den Ordnungsantrag Stucky ab und benützen, wie reglementarisch vorgesehen, das elek- tronische Abstimmungssystem. Abstimmung - Vote Für den Ordnungsantrag Stucky Dagegen Ordnungsantrag - Motion d'ordre 82 Stimmen 86 Stimmen Präsidentin: Das Büro hat über die Dringlichkeit der unzähli- gen eingereichten dringlichen Interpellationen entschieden, und zwar ist beschlossen worden, die Interpellationen betref- fend die Eidgenössische Versicherungskasse dringlich zu er- klären. Weiter ist beschlossen worden, die Vorstösse betref- fend die Annahme der Alpen-Initiative dringlich zu erklären. Drittens wurde beschlossen, die Interpellation der sozialde- mokratischen Fraktion betreffend Hilfe an wirtschaftlich be- drohte Regionen dringlich zu erklären. Die übrigen Interpella- tionen sind nicht dringlich erklärt worden. Carobbio Werner (S, TI): Je m'excuse de proposer, moi aussi, une motion d'ordre, mais je suis obligé de le faire. Je viens d'apprendre que la majorité du Bureau a décidé de ne pas reconnaître comme urgentes les trois interpellations ur- gentes sur la fermeture de l'établissement de Monteforno. Il s'agit de l'interpellation du groupe socialiste, ayant comme porte-parole Mme Brunner Christiane, de l'interpellation Lepori Bonetti, PDG, et de mon interpellation. Je trouve cette décision vraiment inacceptable et cela pour deux raisons. La première, et c'est la raison fondamentale, il y a en jeu 400 places de tra- vail, dans une région déjà très touchée par le chômage et ses conséquences. Toute la Suisse italienne demande que les au- torités politiques fédérales examinent la possibilité de faire quelque chose pour éviter que 400 personnes avec leurs fa- milles viennent à la charge de l'assurance-chômage, et pour éviter qu'une région ne tombe encore plus dans une situation sociale inacceptable. Le Bureau a aussi accepté -je suis d'accord avec ça - de dé- clarer urgente l'interpellation Matthey concernant la prolonga- tion de l'«arrêté Bonny». Je pense que le cas de Monteforno est un cas concret lié à cette question et je ne comprends pas pourquoi on n'a pas accepté de mettre également à l'ordre du jour un thème aussi important comme celui de la fermeture de Monteforno. Je demande donc à ce Conseil de se prononcer dans le sens d'inclure également dans les interpellations urgentes les trois interpellations concernant la situation de Monteforno à Bodio. Präsidentin: Artikel 36 Absatz 1 unseres Réglementes sieht vor, dass das Büro «auf Antrag des Urhebers» eine Interpella- tion dringlich erklären kann. Im gleichen Absatz ist geregelt, dass der Präsident oder die Präsidentin eine Einfache Anfrage dringlich erklären kann. Wenn der Präsident oder die Präsi- dentin die Dringlichkeit ablehnt, kann der Urheber an das Büro gelangen. Aus dieser Formulierung ergibt sich, dass die Kom- petenz des Büros betreffend Dringlicherklärung von Interpel- lationen abschliessend ist und dass keine Weiterzugsmöglich- keit an das Plenum besteht. Diesen Ordnungsantrag kann ich leider nicht zulassen, weil er reglementswidrig ist Carobbio Werner (S, TI): Je prends acte que des raisons for- melles s'opposent à ma motion d'ordre. Néanmoins, je pro- teste contre cette situation. Evidemment, on ne peut pas formellement demander à ce Conseil de se prononcer, mais j'invite le Bureau à réexaminer sa décision. La question devrait être discutée la troisième se- maine. Je pense que la logique, le bon sens et surtout les intérêts de 400 familles qui risquent de rester sans travail dans quelques mois demandent que le Bureau revienne sur sa décision et ad- mette la discussion devant ce Parlement au sujet de ces trois interpellations. Präsidentin: Wir kommen zur Frage der Kann- oder Muss- Formel. Borer Roland (A, SO), Sprecher der Minderheit II: Ich möchte Ihnen kurz begründen, warum wir diesen Antrag zu Artikel 13a gestellt haben. Die Begründung gilt gleichzeitig für Artikel 13b undfürArtikel 14Absatz 1. Wir haben es in der Eintretensdiskussion gehört, wir haben es in der bisherigen Diskussion zu Artikel 13a gehört, und sogar Herr David stellt fest, dass in diesem Gesetz sehr viele Kann- Vorschriften auftauchen. Ich möchte alle daran erinnern, dass vorhin sogar die Kommissionssprecherin gesagt hat: «Wenn wir eine verpflichtende Formulierung in diesem Gesetz haben, ist es nicht realisierbar.» Ja, was wollen wir denn? Wollen wir tatsächlich hier legiferie- ren, wollen wir ein Gesetz machen, von dem wir von vornher- ein wissen, dass es aus den verschiedensten Gründen nicht vollziehbar sein wird, sei es, dass wir den Kantonen zu viele Auflagen machen, sei es, dass wir selber nicht Verantwortung übernehmen wollen? Mit der Art Gesetz, die wir hier vorlegen,Droit des; étrangers. Mesures de contrainte. Loi 106 2 mars 1994 verhalten wir uns - so kommt es mir ein wenig vor - wie Pon- tius Pilatus. Wir schreiben zwar vor, dass wir etwas machen wollen; wir empfehlen den Kantonen, «vielleicht» etwas zu tun. Aber wir sagen gleichzeitig: Wenn Ihr nicht wollt, müsst Ihr nicht Machen Sie sich doch keine Illusionen! Mit den Auflagen, die den Kantonen in diesem Gesetz gemacht werden, sei es die Vorschrift bezüglich der Gebäulichkeiten, sei es die Art der Ko- stenverteilung - hinzu kommt, dass Anfechtungen von diver- sen linken Organisationen zu erwarten sind, wenn die Kantone das Gesetz vollziehen wollen -, unter diesem Gesichtspunkt wird kein Kanton irgend etwas tun, wenn er die Möglichkeit hat, nichts zu tun! Sie können am Schluss der Öffentlichkeit sagen: Ja, wir haben ein Gesetz gemacht, wir sind dafür, dass etwas getan werden muss. Aber getan wird nichts! Ich möchte Sie an den Entscheid von vorhin erinnern, der mit dem Stichentscheid der Präsidentin gefallen ist Wir haben jetzt die Situation, dass ein Richter entscheiden muss, ob je- mand in Haft gesetzt wird oder nicht. Nicht mehr die Fremden- polizei allein kann in einem Verwaltungsakt entscheiden, ob eine Haft angetreten werden muss. Ich glaube, mit diesen Kor- rekturen ist es absolut möglich und auch zwingend, der Min- derheit II zuzustimmen und für die Kantone eine verpflich- tende Formulierung vorzusehen. Ich bitte Sie: Machen Sie ein Gesetz, das wenigstens noch «Milchzä.hne» hat! Scharfen Sie ein Gesetz, das den Bürgerin- nen und Bürgern zeigt, dass sie wieder Vertrauen in die ge- setzgebenden Instanzen haben können. Stimmen Sie der Minderheit II zu, welche die zwingende Formulierung für die Realisierung des Gesetzes haben will. Ruckstuhl Hans (C, SG): Die Vernehmlassung zu diesem Ge- setz hat unter anderem ergeben, dass die Kantone ihre Aufga- ben ernsit nehmen. Sie sind gewillt, die Probleme, die sich in diesem Zusammenhang stellen, zu lösen. Sie erwarten aber vom Bund, dass er ihnen die Mittel und die Kompetenzen zur Verfügung stellt, um diese Aufgaben zu lösen. Mit Artikel 13a und den folgenden kommen wir dieser Forde- rung nach. Wir geben den Kantonen und ihren Vollzugsorga- nen die Mittel, «um die Durchführung eines Wegweisungsver- fahrens sicherzustellen» (Art. 13a). Dabei haben der Bundes- rat und die Mehrheit Ihrer Kommission darauf geachtet, dass die Kantone die Freiheit haben, je nach ihrem Bedarf von den einzelnen Zwangsmassnahmen Gebrauch zu machen oder eben nicht Die Kann-Formulierung gibt also den Vollzugs- organen die Möglichkeit, ihre Selbständigkeit zu wahren und selbst zu erwägen, wieweit sie davon Gebrauch machen wollen. Wenn nun der Vertreter der Auto-Partei sowie andere Kommis- sionsmitglieder mit ihren Minderheitsanträgen die zwingende Formulierung festschreiben wollen, müssen wir sie fragen, ob sie sich tatsächlich überlegt haben, was das heisst. Denn das würde natürlich auch bedeuten, dass wir eine Bundespolizei schaffen müssten und dass alles vom Bund aus geregelt würde. Wir können den Kantonen das nicht zumuten: Einer- seits schränken wir sie in ihren Möglichkeiten ein, andererseits verlangen wir von ihnen, dass sie dann alles rechtmässig durchziehen. Es ist von der CVP-Fraktion aus gesehen weder zweckmässig noch vernünftig, auf die Kann-Formulierung zu verzichten. Ich bitte Sie deshalb im Namen unserer Fraktion, bei der Kann- Formulieirung, also bei der bundesrätlichen Fassung zu blei- ben, sowohl bei Artikel 13a als auch bei den folgenden, bei de- nen gernäss Antrag der Minderheit II (Borer Roland) die Kann-Formulierung durch die verpflichtende Formulierung er- setzt wer den soll. Persönliche Erklärung - Déclaration personnelle Borer Roland (A, SO): Ich möchte festhalten, dass es nicht nur die Mitglieder der APS-Fraktion sind, die in der Kommission die Minderheitsanträge gestellt haben; es waren auch ein Mit- glied der FDP-Fraktion und ein Mitglied der Fraktion der Schweizer Demokraten und der Lega dei Ticinesi dabei. Im übrigen eine Bemerkung an den Sprecher der CVP-Frak- tion: Es wird den kantonalen Behörden zugemutet, ohne Bun- despolizei Tempo 120 auf den Autobahnen durchzusetzen. Auch das ist zwingend vorgeschrieben. Warum soll es nicht gehen, auch im vorliegenden Gesetz eine zwingende Vor- schrift zu haben? Persönliche Erklärung - Déclaration personnelle Ruckstuhl Hans (C, SG): Der Vergleich mit den Tempolimiten hinkt natürlich. Den Satz bezüglich der Auto-Partei habe ich nur geäussert, weil einmal das eine Mitglied der Fraktion und ein anderes Mal sein Stellvertreter in der Kommission war, und es waren die Antragsteller gemeint, nicht die Unterzeichner des Minderheitsantrages. Jenni Peter (A, BE): Herr Ruckstuhl, dieser Vergleich hinkt in keiner Weise; es geht hier um ein Gesetz und um die Frage, ob es ausgeführt wird oder nicht. Dieser Vergleich ist absolut an- gebracht. Herr Bundesrat Koller, ich möchte Ihnen zuerst danken, dass Sie mit diesem Gesetz Ansätze zeigen, um in unserem Land wieder einmal Recht und Ordnung zu schaffen. Sie wissen, dass ich während zwei Jahren Mitglied der Geschäftsprü- fungskommission war, wo wir die Gelegenheit hatten, uns über den Asylbereich zu informieren. Ich bin heute von der se- riösen Arbeit des Bundesamts für Flüchtlinge überzeugt. Zum Artikel 13a, Kann- oder Muss-Formel: Der Bund finan- ziert, also hat auch er zu sagen, wie es läuft. Wie es mit der Kann-Formel herauskommt, können Sie am Beispiel des Kan- tons Bern sehen. An Herrn Dettling und Frau Heberlein: Gerade ein Vertreter Ih- rer Partei, der Freisinnig-demokratischen Partei, der Polizeidi- rektor des Kantons Bern, missachtet die Gesetze des Bundes mit der Kann-Formulierung. Heute haben wir das Paradebei- spiel, dass sich diese ganze Angelegenheit wiederholt; genau dieser Angelegenheit wollen wir jetzt mit dem neuen Gesetz ei- nen Riegel vorschieben, damit das nicht wieder vorkommt Wenn Sie die Kann-Formulierung belassen, dann passiert das immer wieder. Das Beispiel des Kantons Bern, mit dem Poli- zeidirektor, der das ganze vom Bundesamt für Flüchtlinge ge- tätigte Abklärungsprozedere hinterfragt hat, zeigt dies. Sie kennen die Problematik, die durch diese Abklärung im Kanton Bern entstanden ist. Dieses Problem ist genau wegen dieses Artikels entstanden. Ich bitte Sie, zu bedenken, dass es bei diesem Antrag nicht einfach um die Frage «Kann oder muss?» geht, sondern es geht darum, dass das ganze Gesetz mit der Kann-Formulie- rung in Frage gestellt wird. Denken Sie auch an die Mitarbeiter des Bundesamts für Flüchtlinge: Sie machen eine seriöse Ar- beit, dann bestimmen sie, der Vollzug müsse jetzt vollbracht werden, und am Schluss, wenn der Vollzug gemacht werden sollte, steht jemand da, der das Ganze in Frage stellt Das ganze Gesetz funktioniert nicht, wenn wir hier die Kann-Formel belassen. Ich bitte Sie, die Minderheit II zu unterstützen, damit das Ge- setz realisierbar ist. Ich bitte Sie, Herr Bundesrat Koller, mir zu sagen, wie Sie Vorfälle, wie sie jetzt im Kanton Bern passiert sind, vermeiden wollen, wenn wir die Kann-Formel belassen und nicht die Muss-Formel beschliessen. Bitte beschliessen Sie hier die Muss-Formel. Ich finde das für das ganze Gesetz wichtig - nur so besteht Gewähr, dass das Gesetz einen Sinn hat. Koller Arnold, Bundesrat: Ich möchte Ihnen auch empfehlen, dem Bundesrat und der Kommissionsmehrheit zuzustimmen und den Antrag der Minderheit II (Borer Roland) abzulehnen. Wir sind der Meinung, dass es bei diesen Tatbeständen eine gewisse Flexibilität und vor allem die Möglichkeit der Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips unbedingt braucht Wenn wir hier nicht eine Kann-, sondern eine Muss-Vorschrift hinein- nehmen, dann haben wir diese Gewähr der Wahrung des Ver- hältnismässigkeitsprinzips nicht mehr - es ist heute auch schon zu Recht gesagt worden, es müsse auch eine gewisse Güterabwägung erfolgen -; dann haben wir diese Möglichkeit nicht mehr.2. März 1994 107 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz Nun hat mir Herr Jenni eine ganz konkrete Frage gestellt Ich will ihr nicht ausweichen. Herr Jenni, Sie wissen, ich habe auch der Berner Regierung erklärt, dass ich mit dem Verhalten der Berner Regierung im letzten Jahr in keiner Weise einver- standen war. Wir haben das Problem unterdessen miteinan- der bereinigt Zurzeit sind leider keine technischen Rückschaf- fungsmöglichkeiten gegeben. Aber die Regierung und auch der Herr Polizeidirektor anerkennen, dass Rückschaffungen nach Kosovo zulässig und zumutbar sind, sie sind im Moment nur technisch nicht möglich. Diesbezüglich darf ich Ihnen auch ehrlich sagen: Wir haben in den vier oder fünf Jahren, seit ich in diesem Departement tätig bin, in der Zusammenarbeit mit den Kantonen grosse Fort- schritte gemacht Am Anfang gab es tatsächlich Kantone, die überhaupt nicht ausgeschafft haben, die also insofern das gel- tende Recht wirklich nicht angewendet haben. Heute ist das glücklicherweise nicht mehr der Fall, sondern gesamthaft kann ich sagen, dass die Kantone durchaus hinter meiner Poli- tik stehen. Wenn Probleme entstehen, wie das im letzten Jahr mit Bern der Fall war, dann bin ich überzeugt, dass man diese Probleme heute ausräumen kann. Ich glaube, gerade der Fall von Bern war für die anderen Kantone sehr lehrreich. Denn wenn man solche falschen Signale gibt, ist das für die Betroffe- nen eine Aufforderung zum Tanz! Ich glaube, heute haben das alle verantwortlichen Behörden eingesehen. Präsidentin: Wir stellen nun den Antrag der Minderheit II (Bo- rer Roland) gegen jenen der Mehrheit, wobei sich diese Ab- stimmung auch auf Artikel 13b Absatz 1 Buchstaben a, b und c sowie auf Artikel 14 Absatz 1 bezieht. Abstimmung über die Kann- oder Muss-Formel Vote concernant la formule de pouvoir ou de devoir Abstimmung - Vote Für den Antrag der Mehrheit Für den Antrag der Minderheit II 118 Stimmen 37 Stimmen Präsidentin: Wir kommen zur Frage der Haftgründe. David Eugen (C, SG), Sprecher der Minderheit l: Der Haft- grund nach Artikel 13a Absatz 1 Buchstabe a wird von der Minderheit l als nicht notwendig betrachtet. Wir beantragen Ih- nen, diesen Haftgrund zu streichen. Ich habe heute morgen versucht, im Eintretensreferat darzule- gen, dass die Haftgründe mit dem eingesetzten staatlichen In- strument des unbedingten Freiheitsentzugs - letztlich bis zu 15 Monaten - korrespondieren müssen. Ich habe auch darzu- legen versucht, dass bis jetzt in unserer Rechtsordnung und Rechtstradition der unbedingte Freiheitsentzug gravierenden Verstössen gegen die Rechtsordnung vorbehalten war, dass dieser Eingriff des Staates insbesondere da Platz greift, wo Kri- minalität vorkommt Das ist auch richtig so. Hier hingegen geht es um Übertretungen von Verwaltungsan- ordnungen oder um noch weniger: Das Nichtbefplgen einer Vorladung ist aus meiner Sicht nicht einmal die Übertretung eines Verwaltungsanordnung. Und schon hier möchte der Entwurf das ganz grosse Instrument der unbedingten Haft anwenden. Hier wird nun effektiv mit der «grössten Kanone» geschossen, die wir haben, in einer Situation, in der dies nicht angezeigt ist Es ist nicht richtig, wenn wir so weit kommen - und sei dies auch nur gegenüber einer Kategorie von Personen, nämlich gegenüber Ausländern -, dass wir ein Verhalten, das als blosse Übertretung einer Verwaltungsanordnung oder Nicht- befolgung einer Vorladung zu werten ist, bereits mit der unbe- dingten Haft ahnden. Herr Bundesrat Koller hat ausgeführt, dieser Haftgrund habe noch eine weitere Bedeutung, man wolle nämlich die Leute, die sich im Asylverfahren weigern, ihre Identität bekanntzu- geben, sanktionieren oder zwingen, ihre Identität bekanntzu- geben. Wir haben bis jetzt in unserem Rechtsstaat dieses Instrument nie so eingesetzt, wir haben nie Haft angeordnet, um Aussa- gen zu erzwingen. Es ist nicht einmal im Strafrecht zulässig, Haft anzuordnen, um jemanden zu zwingen, zu nötigen, Aus- sagen zu machen, sei es über seine Identität oder sei es über andere Dinge. Wir sind auch weit davon entfernt, im Strafrecht Nichtbefol- gung von Vorladungen eines Untersuchungsrichters mit mo- natelanger Haft zu sanktionieren. Was wir anordnen können und was auch in diesem Fall möglich ist, ist die polizeiliche Vorführung eines jeden, der sich einer Einvernahme nicht stel- len will, ob er Ausländer oder Inländer sei. Da ist die Behörde berechtigt, die Person persönlich vorführen zu lassen, wenn sie der Vorladung nicht Folge leistet, sie für diesen Tag anzu- binden und zu sagen: «Jetzt hast du zu sagen, was du zu sa- gen hast » Aber dass jemand nachher einen oder zwei Monate in Haft verbringen muss, weil er einer Vorladung nicht Folge geleistet hat, geht zu weit. Ich bitte Sie, von dieser zu weitge- henden Lösung Abstand zu nehmen. Wir haben Möglichkeiten, um wirksam gegen Leute vorzuge- hen, die ihre Identität nicht bekanntgeben, die sich im Asylver- fahren ihrer Mitwirkungspflicht entziehen. Wenn wir solche Mit- tel nicht hätten, hätte ich Verständnis dafür, dass man auf die Idee kommen könnte, einen Haftgrund schaffen zu müssen. Aber wir haben Möglichkeiten, wir haben sie bei der letzten Asylgesetzrevision eingefügt, und zwar recht drastisch - da- mals unter grossen Diskussionen. Das sind die Nichteintretensgrunde gemäss Artikel 16 Asylge- setz: Wer im Asylverfahren seine Mitwirkungspflichten vorsätz- lich in grober Weise verletzt (Abs. 1 Bst e), muss einen soforti- gen Nichteintretensentscheid gewärtigen. In der Regel muss dieser Entscheid innert sechs Wochen gefällt werden, und der Betroffene kann ausgeschafft werden. Heute sind die Fristen bei diesen Entscheiden zurückgegangen. Die Behörden ha- ben von diesem Mittel, Nichteintretensentscheide zu fällen, sehr starken Gebrauch gemacht - ich finde das auch richtig. Ich habe mich extra während den Kommissionsberatungen an die Asylrekurskommission gewandt und mich erkundigt, ob das aus ihrer Sicht jetzt gut, schnell und praktikabel funktio- niert, ob diese Nichteintretensentscheide effizient und schnell gefällt werden können. Der Präsident hat das bestätigt Ich hatte nämlich die Meinung: Wenn es am Personal liegt, ist es mir lieber, in der Asylrekurskommission einige Leute mehr einzustellen, anstatt hier einen Haftgrund zu schaffen. Mir wurde schriftlich bestätigt, dass das nicht notwendig sei. Wir verfügen über die personellen und materiellen Mittel, um auch die prioritären Fälle jetzt sehr schnell abzuhandeln. Wir haben also das Instrument. Jene Leute, die einen soforti- gen Nichteintretensentscheid erhalten, weil sie nicht mitge- wirkt haben, können ja dann in Ausschaffungshaft gesetzt wer- den, wenn sie untertauchen wollen; diese Möglichkeit haben wir ja Von mir ist auch nicht bestritten, dass man diese Leute nach Artikel 13b Absatz 1 Buchstabe c in Haft nehmen kann, wenn konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass sie sich der Ausschaffung entziehen wollen. Wir haben also die Möglich- keit zum sofortigen Nichteintretensentscheid; wenn man dann von einem Betroffenen den Eindruck hat, dass er sich entzie- hen will, kann man ihn in Ausschaffungshaft setzen. Aber wenn man für Personen, welche Vorladungen nicht Folge leisten oder ihre Identität nicht richtig bekanntgeben, ei- nen Haftgrund eröffnet, schiesst man nach meinem Gefühl weit über das Ziel hinaus. Ich muss Ihnen auch sagen: Für mich ist das Gesetz unvollstän- dig, insbesondere imTatbestand derVorladung. Welche Vorla- dung ist gemeint, welche Vorladung von welcher Behörde? Be- trifft das die Polizei, betrifft esdie Gerichte? Fallen darunter auch Gemeindevorladungen, wird das in derVorladung angedroht? Ich habe mich ausdrücklich erkundigt, ob denn dem Betroffe- nen überhaupt vorher mitgeteilt wird, womit er rechnen muss, wenn er dieser Vorladung nicht Folge leistet. Es ist mir gesagt worden, man könne das allenfalls ins Merkblatt aufnehmen, das an der Grenze abgegeben werde. Ich habe mir dieses Merkblatt angesehen, das sind zwei, drei oder vier dicht be- schriebene A4-Seiten. Nach meiner Meinung müsste dann mindestens in der Vorladung die Haft angedroht werden: «Wenn du nicht kommst, wirst du verhaftet » Ich habe das in der Kommission noch vorgetragen; leider hat man die Notwendig- keit nicht eingesehen, mindestens die Haft anzudrohen.Droit des; étrangers. Mesures de contrainte. Loi 108 2 mars 1994 Ich bitte Sie, bewahren Sie in diesem Punkt Augenmass. Ich bin vollends der Überzeugung, dass wir diese Problematik voll in den Griff bekommen können, mit den Mitteln, die dieses Ge- setz sonst zur Verfügung stellt, und mit den Mitteln, die wir für diese Fälle schon haben. Schiessen Sie nicht übers Ziel hinaus, und folgen Sie hier bitte der grossen Minderheit l, die Ihnen Streichung beantragt. Die Differenz: in der Kommission betrug eine Stimme. Stamm Judith (C, LU), Sprecherin der Minderheit II: Wie Sie aus meiner Unterschrift bei der Minderheit l (David) ersehen, bin ich im Prinzipfür Streichung von Artikel 13aAbsatz 1 Buch- stabe a Für den Fall, dass sich die Meinung der Mehrheit und des Bundesrates durchsetzt, möchte die Minderheit II mit ih- rem Antrag den Umstand im Gesetz präzis umschrieben ha- ben, dass man jemanden, der einer Vorladung wiederholt keine Folge leistet, in Vorbereitungshaft nehmen kann. Herr David hat Ihnen schon gesagt, dass es unklar ist, um wel- che Vorladungen es eigentlich geht Wir haben diese Fragen in der Kommission gestellt und vom Bundesamt für Flücht- linge eine Stellungnahme bekommen, in der es klar und deut- lich heilst: «Artikel 13a Buchstabe a Anag-Entwurf bezieht sich vor allem auf Vorladungen zu Anhörungen und behördli- chen Terminen, die immer im Zusammenhang mit dem Weg- oder Ausweisungsverfahren stehen müssen.» Das möchte ich im Gesetz festgehalten haben: «.... oder wenn er im Weg- oder Ausweisungsverfahren wiederholt einer Vorladung .... fernge- blieben ist....»; dann habe ich noch beigefügt: «.... Vorladung ohne genügende Entschuldigung ferngeblieben ist». Das ist an sich selbstverständlich; wenn eine genügende Entschuldi- gung vorliegt, darf man das jemandem nicht anlasten, das steht auch in den Strafprozessordnungen: «.... wenn der An- geschuldigte ohne genügende Entschuldigung ferngeblie- ben ist» Es geht hier ja nicht um Diebe, Totschläger und Betrü- ger, sondern auch um harmlose Menschen. Darum ist es kor- rekt, präzise zu umschreiben - wenn wir schon die Folge der Vorbereitungshaft von drei Monaten an diesen Tatbestand knüpfen -, in welchem Fall diese Vorbereitungshaft riskiert wird. Deshalb bitte ich Sie, falls sich Mehrheit und Bundesrat gegen- über der Minderheit l (David) durchsetzen sollten, den Buchsta- ben a im Sinne des Antrages der Minderheit II zu präzisieren. Leu Josef (C, LU): Es geht nicht nur darum, dass straffällige Asylbewerber in Haft genommen werden können, sondern es soll mit diesem Gesetz die Realisierung desWegweisungsent- scheidei; durchgesetzt werden können. Wenn nun ein Asylge- suchsteller ständig in Obstruktion macht, sind das hinrei- chende Gründe für seine Inhaftierung. Sie werden übrigens unter Buchstabe a auch einzeln aufgeführt. Im übrigen wird die Haft angemessen angesetzt, sie dauert nicht in jedem Fall drei Monate. Im Namen der Mehrheit der CVP-Fraktion bitte ich Sie, die Mehrheit und den Bundesrat zu unterstützen und beide Min- derheitsvorschläge abzulehnen. Maspol Flavio (D, TI): Es sei mir erlaubt, eine kurze Vorbemer- kung anzubringen: Wir sprechen zwar bei dieser Vorlage von Ausländern, aber nicht von allen Ausländern, sondern ledig- lich von jenen, die in unserem Land ein Verbrechen begangen haben, von jenen also, die gegen unsere Gesetze verstossen haben, und zwar meist in grober und gröbster Art und Weise. Es handelt sich hier also um Menschen, die die humanitäre Haltung unseres Landes schamlos ausnützen. Es ist daher, Frau Bär, unsere und auch Ihre Pflicht, gegen diese Menschen etwas zu unternehmen. Es geht darum, Verbrechern das Handwerk zu legen. Es geht um nichts anderes, Frau Bühl- mann. Gefühlsduselei ist hier fehl am Platze. Gefühlsduselei beleidigt in diesem Zusammenhang die Opfer der begange- nen Verbrechen - all jene, die unter den Folgen dieser Verbre- chen zu leiden haben. Aber Gefühlsduselei verletzt auch die Integrität rechtschaffener Ausländer, Asylanten und Asylbe- werber und schafft zusätzlich Hass. Warum - um auf das eigentliche Thema einzugehen - sollte sich ein Ausländer weigern, seine Identität offenzulegen? Er tut das einfach nur darum - es gibt keinen anderen Grund -, weil er etwas zu verbergen hat. Und warum sollten wir Asylbe- werber, die verschiedene Gesuche unter verschiedenen Iden- titäten einreichen, mit Samthandschuhen anfassen? Keine Frage! Wir dürfen unser Land generell nicht Verbrechern zur Verfügung stellen. Deshalb unterstützen wir bei Artikel 13adie Mehrheit und bei Artikel 13b die Minderheit II, eventuell die Minderheit l. Die Vorlage sieht nicht vor, dass der Bund die Kantone bei der Ausschaffung von Ausländern unterstützen muss. Deshalb sollte man eine Änderung von Artikel 18c Absatz 1 des Asylge- setzes in Erwägung ziehen. Eine solche Hilfe, Herr Bundesrat, seitens des Bundes würde dieser Vorlage bestimmt das nötige Rückgrat verschaffen und die Durchführung dieser Zwangs- massnahmen erheblich erleichtern. Leuba Jean-François (L, VD) : Le groupe libéral vous demande ici de soutenir la majorité de la commission. De quoi s'agit-il? C'est la question que l'on doit toujours se poser. Plus la ques- tion est compliquée, plus on doit se poser cette question fon- damentale. Nous avons affaire ici à un étranger qui est entré en Suisse - régulièrement ou irrégulièrement, ce n'est pas la question, nous savons que beaucoup de requérants d'asile entrent irrégulièrement en Suisse. Ce qui est décisif, c'est qu'il est en Suisse sans autorisation de séjour, sans aucune autori- sation. Il l'est soit comme un requérant en puissance, soit comme un touriste. Mais il n'est pas innocent, c'est un étran- ger qui refuse de donner son identité. Pour quel motif refuse- t-il de donner son identité? M. Maspoli a émis des hypothèses selon lesquelles il refuserait de donner son identité. Ou bien il dépose simultanément plusieurs demandes d'asile. Ou bien cet étranger, qui est toujours sans autorisation en Suisse, ne donne pas suite à de réitérées reprises - et naturellement, Ma- dame Stamm Judith, sans excuse valable, ça va de soi, c'est implicite-à plusieurs convocations. Si c'est un requérant d'asile, je dirais qu'on devrait faire le rai- sonnement suivant, et c'est tout à fait conforme à ce que nous avons dit ce matin: personne ne peut exiger d'être admis en Suisse si la Suisse ne le tolère pas. Si c'est un requérant d'asile, il est dans notre pays à l'abri de la persécution. Ce que nous pouvons demander de lui pour lui offrir cette protection, c'est qu'il ait un comportement correct à l'égard de notre pays et à l'égard des procédures administratives qui sont enga- gées. Ce comportement correct consiste notamment à décla- rer son identité, c'est tout de même une formule élémentaire. Cela consiste évidemment aussi à ne pas déposer plusieurs demandes d'asile. Cela consiste enfin à donner suite aux convocations - il peut y avoir plusieurs convocations qui doi- vent être envoyées parce qu'il ne donne jamais suite - qui lui sont adressées pour venir donner des explications. J'ai vécu cette situation où nous avons un requérant d'asile qui vient d'un pays éloigné, qui ne parle que sa langue maternelle. Il faut faire venir un interprète - de fort loin souvent, pour trou- ver un interprète compétent - pour l'entendre et, à plusieurs reprises, il ne donne simplement pas suite à la convocation. Alors véritablement, si on ne peut pas arrêter une bonne fois la personne pour la tenir à disposition pour pouvoir l'entendre, il faut renoncer à toute procédure d'asile et lui donner immédia- tement l'asile. C'est véritablement élémentaire, me semble-t-il. Il y aurait une autre solution: c'est de ne pas entrer en matière et l'expulser immédiatement Mais c'est justement là qu'il y a le hic. Aussi longtemps qu'on ne connaît pas son identité ou qu'on ne peut pas établir sa nationalité, on ne peut pas le ren- voyer parce qu'on ne sait pas dans quel pays on doit le ren- voyer. Par conséquent, là il y a évidemment une lacune. Il faut pouvoir s'assurer de la personne pour pouvoir procéder cor- rectement aux démarches nécessaires pour déterminer qui il est, de quel pays il vient et où on peut le renvoyer. C'est une mesure plus légère que celle consistant à le renvoyer immé- diatement n'importe où. C'est cette mesure qu'il faut absolument accorder et nous vous prions de suivre ici la majorité et le Conseil fédéral. Fritschi Oscar (R, ZH): Ich äussere mich zuerst zum Antrag der Minderheit l (David), Litera a von Artikel 13a Absatz 1 zu2. März 1994 N 109 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz streichen. Kollege David hat darauf verwiesen, dass man auch mit Artikel 16 des Asylgesetzes Missbräuche im Asylwesen be- kämpfen könne, weil damit Nichteintretensentscheide mög- lich seien. Dieser Artikel macht die Vorbereitungshaft indessen aus zwei Gründen nicht obsolet Estens: Ein Nichteintretensentscheid bedeutet nicht, dass die sofortige Wegweisung möglich ist, weil ja noch die Frage des Non-refoulement zu prüfen ist Das heisst, es besteht doch die Gefahr, dass jemand in der Zwischenzeit untertauchen könnte. Zweitens: Wenn man sich auf Artikel 16 des Asylgesetzes be- ruft und sagt, die Vorbereitungshaft sei nicht nötig, dünkt mich das etwas blauäugig, denn die sofortige Wegweisung ist wahr- scheinlich für die meisten Asylbewerber die härtere Mass- nahme, als wenn sie in Vorbereitungshaft genommen würden. Worum geht es aber nun bei dieser Litera a? Es geht darum, dass man Leuten beikommen kann, die systematisch Ob- struktion gegen den Fortgang des Verfahrens betreiben. In dieser Litera a werden drei Tatbestände aufgelistet. Der erste ist die vorsätzliche Weigerung der Offenlegung der Identität. Ich habe Ihnen in der Eintretensdebatte gesagt, dass sich bis zu einer internen Änderung beim Bundesamt für Flüchtlinge etwa 80 Prozent der Gesuchsteller als ohne Identitätspapiere erklärten. Diese Verheimlichung der Identität ist aber das si- cherste Mittel, länger im Lande verweilen zu können, weil ohne rechtsgültige Papiere keine Ausweisung möglich ist. Da muss ich mich nochmals an Herrn David wenden: Sein Ver- gleich, dass auch ein Bürger nicht durch Beugehaft zu einer Aussage gezwungen werden kann, scheint mir zu hinken. Ein Ausländer ohne Aufenthaltsberechtigung, der ein Gesuch stellt, um ein Recht - das Asylrecht - zu erhalten (wobei die Voraussetzung, um dieses Gesuch überhaupt zu prüfen, die Bekanntgabe der Identität ist), und sich dann weigert, seine Identität offenzulegen, begeht doch eine sehr qualifizierte Aus- sageverweigerung. Gleiches gilt für die beiden anderen Tatbestände: d. h., wenn jemand vorsätzlich ein Asylgesuch unter verschiedenen Iden- titäten einreicht oder wenn jemand vorsätzlich wiederholt Vor- ladungen keine Folge leistet. Im Klartext-wenn ich das etwas burschikos formulieren darf- heisst das im Sportlerjargon: Es geht um Leute, die absichtlich «Zeit schinden» wollen, bis sie die Schweiz wieder verlassen müssen. Gerade gegen Wirtschaftsflüchtlinge, die einfach ihre Aufent- haltsdauer missbräuchlich maximieren wollen, die an einem sich lange hinziehenden Verfahren interessiert sind, ist die Vorbereitungshaft wirklich ein geeignetes Mittel. Sie wird häu- fig nicht bis zu ihrer maximalen Dauer von drei Monaten aus- geschöpft werden müssen, weil der Wirtschaftsflüchtling von selbst bereit sein wird, die Schweiz wieder zu verlassen. Um- gekehrt aber - das scheint mir entscheidend zu sein - ist nicht einzusehen, wie diese Bestimmung einen echten Flüchtling, der bei unserer Empfangsstelle anklopft, irgendwie belasten könnte. Im Namen der FDP-Fraktion ersuche ich Sie deshalb, den An- trag der Minderheit l (David), Litera a zu streichen, und selbst- verständlich auch den Tabula-rasa-Antrag der Minderheit III (Bühlmann), gerade den ganzen Artikel 13a zu streichen, ab- zulehnen. Ich glaube, wenn man den ganzen Artikel zusammenfasst, dann sind-im Klartext formuliert-jene Leute gemeint, die Ob- struktion betreiben, jene Leute, die eine Einreisesperre haben, jene Leute, die nach einer Landesverweisung ein missbräuch- liches Asylgesuch stellen, und jene Leute, die bei uns randalie- ren, die sich nicht ordentlich verhalten. Wenn diese ganze Vor- bereitungshaft wegfällt, ist wirklich ein «Zahn» aus den Mass- nahmen herausgebrochen. Man kann sich dann fragen, ob der Rest des Massnahmenpaketes überhaupt noch sinnvoll sei. Grendelmeier Verena (U, ZH): Sie können der Fahne entneh- men, dass wir den Antrag der Minderheit l unterstützen, und eine bessere Begründung, als sie vorhin Herr David gegeben hat, können wir nicht geben. Herr David hat hingegen auf einen Mangel hingewiesen, der mir wichtig scheint: In der Fassung der Minderheit II (Stamm Judith) wäre zu korrigieren, dass der Betreffende nicht vorher wissen kann, was ihm blüht, wenn er den Anweisungen nicht Folge leistet Also müsste ergänzt werden: «nach vorheriger Androhung dieser Massnahmen», Wegweisungsverfahren, Vorladung usw., wie sie im Antrag der Minderheit II (Stamm Judith) enthalten sind. Wir müssen das unbedingt ergänzen: «.... oder wenn er nach vorheriger Androhung der Haft im Weg- oder Ausweisungsverfahren wiederholt einer Vorladung ohne genügende Entschuldigung ferngeblieben ist.» Das ist ein Mindestgebot der Fairness, das wir unbedingt noch einfü- gen müssten. Selbst Schweizer Bürger, selbst jene, die ab und zu vielleicht mit Juristerei in Kontakt kommen, wissen nicht un- bedingt, was nötig, was zwingend, was dringend ist So muss es um so klarer formuliert sein, wenn es Ausländer betrifft, die der deutschen Sprache nicht mächtig sind. Da dieser Hinweis für die Einreichung eines Antrages zu spät erfolgt - Herr David hat den Antrag vor 10 Minuten begrün- det-, werde ich diesen Antrag an die Kommission des Stände- rates weitergeben. Wir hoffen, dass dort eine Korrektur erfolgen wird, falls Sie der Minderheit II (Stamm Judith) zustimmen. Heberlein Trix (R, ZH), Berichterstatterin: Im wesentlichen habe ich die Gründe, welche zum Antrag der Kommissions- mehrheitführten, bereits ausgeführt Ich bin aberfroh, dass wir jetzt Gelegenheit haben, einzeln über die verschiedenen Buchstaben abzustimmen und auch die verschiedenen Haft- gründe nochmals einzeln zu erläutern. Bundesrat und Kommissionsmehrheit erachten die Weige- rung, die Identität offenzulegen, und damit die Möglichkeit, die Durchführung des Verfahrens erheblich zu erschweren, sowie den Tatbestand der Einreichung mehrerer Asylgesuche unter verschiedenen Identitäten und das wiederholte Nichterschei- nen bei einer behördlichen Vorladung als mögliche Haft- gründe. Wenn Herr David Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe e des Asylgesetzes erwähnt und einen Nichteintretensentscheid als Alternative vorsieht, so scheint mir dieser Entscheid für den Asylbewerber doch sehr viel einschneidender zu sein als die Möglichkeit, ein Verfahren allenfalls auch mit der Androhung oder mit der Durchführung der Vorbereitungshaft durchzufüh- ren. Wir können - das haben Herr Leuba und Herr Fritschi be- reits erwähnt - den Ausweisungsgrund und die Frage des Non-refoulement gar nicht überprüfen, wenn wir keine Gele- genheit haben, den Asylbewerber zu kontaktieren, ihn dar- über zu befragen. Darum scheint mir diese Begründung nicht sehr glaubhaft zu sein. Die Kommissionsminderheit l (David) möchte den Haftgrund- wie wir es gehört haben - streichen. Die Kommissionsminder- heit II (Stamm Judith) möchte-wie Frau Stamm jetzt erst aus- geführt hat - als Alternative, wenn dem Streichungsantrag keine Folge geleistet wird, den Grund ergänzen. Ich beantrage Ihnen, der Kommissionsmehrheit - auch wenn sie knapp war - zuzustimmen. Wir haben klar gehört, wel- ches die Gründe waren, welche die Kommissionsmehrheit dazu geführt haben, beim bundesrätlichen Entwurf zu ver- bleiben. Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: La lettre a de l'article 13a alinéa 1er prévoit la détention pour des personnes qui man- quent gravement à l'obligation de coopérer. Tout le monde est d'accord que ces personnes méritent une sanction. La diffé- rence essentielle entre la minorité I (David) et la majorité, c'est que la minorité pense que les sanctions prévues à l'article 16 de la loi sur l'asile - non-entrée en matière - sont suffisantes, complétées qu'elles sont par l'article 13b de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers sur lequel nous al- lons voter tout à l'heure. La majorité pense, cependant, qu'il y a lieu d'ajouter cette pos- sibilité, ici, à cet article, spécialement pour s'assurer de la per- sonne en question et pour savoir si elle peut ou non être refou- lée. De ce fait-là, elle pense qu'il n'y a pas double emploi, mais qu'il se justifie d'avoir l'article 16 de la loi sur l'asile et l'article 13a lettre a Je vous invite à suivre la proposition de la majorité de la com- mission.Droit de;; étrangers. Mesures de contrainte. Loi 110 N 2 mars 1994 Koller Arnold, Bundesrat: Worum es hier geht, hat Herr Leuba sehr, sehr plastisch dargestellt Es geht hier um Fälle, wo je- mand in unserem Land Asyl sucht, also Schutz vor politischer Verfolgung, aber nicht bereit ist, im Asylverfahren tatsächlich mitzuwirken, sondern in grober Weise die Mitwirkungspflicht verletzt, und zwar mit jenen Tatbeständen, die wir auch hier wieder ohne Generalklausel, enumerativ, aufzählen: Der Aus- länder weigert sich, seine Identität offenzulegen; er reicht un- ter verschiedenen Namen mehrere Asylgesuche ein, oder er leistet einer Vorladung wiederholt keine Folge. Glauben Sie wirklich, dass wir es uns leisten können, Leute, die Gastrecht und Schutz in unserem Lande suchen, die aber nachher hingehen und wirklich -wie zu Recht gesagt worden ist-«Zeit schinden», die alles tun, um möglichst lange ein Blei- berecht in diesem Lande zu erzwingen, auf Monate hinaus zu unterstützen, ohne einen Entscheid fällen zu können? Das wird doch niemand akzeptieren können. Das ist ein derartig klarer Missbrauch, dass wir ihn nicht dulden können; denn sonst geht das auf Kosten der wirklich Schutzbedürftigen. Nun hat Herr David gesagt, man habe ja Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe e Asylgesetz, wo ein Nichteintretensentscheid bei grober Verletzung der Mitwirkungspflichten ergehen könnte. Aber dieser Artikel reicht natürlich - wenn überhaupt - nur dann aus, wenn man die Identität kennt, wenn der entspre- chende Mann oder die Frau Papiere hat, damit man sie dann auch tatsächlich wegweisen kann. Was macht man aber mit Leuten, bei denen irgendein technisches oder rechtliches Hin- dernis der Wegweisung besteht, weil die Identität nicht be- kannt ist oder weil keine Papiere bestehen und daher eine Wegweisung gar nicht möglich ist? Für solche Personen-das wurde zu Recht gesagt - ist die Massnahme in Artikel 13a Ab- satz 1 Buchstabe a Anag-Entwurf sogar milder als diejenige, die aus Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe e Asylgesetz folgt Es kann ja jemand - das würde ich ihm noch zubilligen - am Anfang vielleicht verstockt sein, weil er aus einem fernen Lande kommt und ihm Schlepper gesagt haben, er dürfe ja nicht seine Identität offenlegen oder seine Reisedokumente herausrücken. Aber wenn er sich so obstruktiv verhält, müs- sen wir eben die Wegweisung sichern können. Wenn er sich dann eines Besseren belehren lässt, milden Papieren heraus- rückt und vielleicht sogar Asylgründe vorbringt, hat er ja die Gewähr eines Verfahrens, eines rechtsstaatlich einwandfreien Verfahrens. Aus all diesen Gründen möchte ich Sie bitten, unbedingt am Buchstaben a festzuhalten. Noch ein Wort zum Antrag der Minderheit II (Stamm Judith). Ich glaube, Frau Stamm - Sie haben es selber gesagt -, wir sollten nicht Selbstverständlichkeiten ins Gesetz schreiben, zumal ja auch diese Vorbereitungshaft durch den Richter über- prüft wird. Für jeden überprüfenden Richter ist es natürlich vollständig klar, dass dieser Haftgrund nicht gegeben ist, wenn jemand mit ausreichender Entschuldigung Vorladun- gen nicht folgt. Dafür haben wir ja die obligatorische richterli- che Kontrolle, oder jetzt ist es sogar - nach dem Stichent- scheid der Präsidentin - von Anfang an der Richter, der ent- scheidet Aber für den Richter sollten wir im Gesetz wirklich nicht Selbstverständlichkeiten hineinschreiben. Ihre Fassung ist auch deshalb zu eng, weil natürlich Vorladungen im Asyl- verfahren, also schon zur Anhörung zu den Asylgründen, mit- betroffen sein müssen. Die Vorladungen in diesem Verfahren müssen hier mitgedeckt sein. Aus all diesen Gründen möchte ich Sie bitten, dem Entwurf des Bundesrates bzw. dem Antrag der Mehrheit Ihrer Kommis- sion zuzustimmen. Präsidentin: Wir stellen nun den Antrag der Minderheit l (Da- vid) jenem der Mehrheit gegenüber. Falls die Mehrheit ob- siegt, würde noch über die Minderheit II (Stamm Judith) abge- stimmt. Dieser Antrag ist von Frau Stamm ausdrücklich als Eventualantrag bezeichnet worden. Abstimmung über die Haftgründe Vote concernant la raison de détention Eventuell-A titre préliminaire Für den Antrag der Mehrheit 101 Stimmen Für den Antrag der Minderheit l 63 Stimmen Definitiv - Définitivement Für den Antrag der Mehrheit 99 Stimmen Für den Antrag der Minderheit II 64Stimmen Abs. 1 Bst. b-d-AI. 1 let. b-d Angenommen gemäss Antrag der Mehrheit Adopté selon la proposition de la majorité Abs. 1 Bst. e,2-Al. liete,2 Präsidentin: Buchstabe e beinhaltet einen weiteren Haft- grund. Die Mehrheit beantragt Streichung. Seiler Hanspeter (V, BE), Sprecher der Minderheit I: Bei Buch- stabe e ist grundsätzlich festzuhalten, dass es bei der Vorbe- reitungshaft nicht generell um eine Strafe geht, also nicht um Strafrecht, sondern um ein Inhaftnehmen zur Sicherung der Abwicklung des Asylverfahrens. Deshalb wird die Vorberei- tungshaft auch getrennt von Untersuchungs- und Strafhaft vollzogen. Wir wissen, dass viele Kleindealer heute nur bedingt bestraft werden. Dazu gehören aber auch Leute - ausschliesslich um diese geht es hier -, die man aufgrund des Ausländerrechts anders als im Strafrecht zu beurteilen hat Selbstverständlich soll und darf im Strafrecht kein Unterschied zwischen Ausländern und Schweizern gemacht werden. Hier diskutieren wir aber Ausländerrecht, und da ist diese Unter- scheidung generell möglich oder sogar nötig. Gerade für den Fall, dass eine Person wiederholt mit Drogen handelt, dage- gen aber nur ungenügende strafrechtliche Rechtsmittel zur Verfügung stehen, muss man einen Handlungsspielraum schaffen. Man versteht doch draussen an der «Front», im Volk, wirklich nicht, wenn eine Person mehrmals im gleichen Jahr wegen Drogenhandels zu einer bedingten Strafe verurteilt wird und diese gleiche Person am nächsten Morgen frisch und fröhlich, den Staat und seine Organe verspottend, schon wieder in der «Szene» auftaucht! Wer als Asylbewerber in unser Land kommt, sucht und bean- sprucht Schutz. Man darf von ihm erwarten, dass er diesen Schutz nicht missbraucht. Ich mute den für die Haftanordnung zuständigen Behörden zu - Sie haben ja nun beschlossen, dass es Richter sein sollten -, dass sie den Wortlaut von Buch- stabe e angemessen interpretieren und relativ hohe Hürden setzen. Wir müssen auch bedenken, dass zu erwartende Ge- richtsentscheide bald einmal die Massstäbe dieses Interpreta- tionsspielraums regeln beziehungsweise einengen. Aus all diesen Überlegungen glaube ich, dass es zumutbar ist, dass man auch Buchstabe e als Haftgrund übernimmt Das ist ja gerade dieser Tatbestand, den auch das Volk feststellen kann. Ich bitte Sie deshalb, der Minderheit l, d. h. der bundesrätli- chen Fassung, zuzustimmen. Borer Roland (A, SO), Sprecher der Minderheit II: Herr Seiler Hanspeter hat schon einiges gesagt Wir möchten mit unse- rem Antrag eigentlich nur noch, dass der ganze Bereich der Drogenkriminalität in diesem Gesetz konkret angesprochen wird. Warum machen wir überhaupt ein solches Gesetz? Warum meinen wir eigentlich, hier etwas machen zu müssen? Es ist die Überzeugung vieler Leute, dass sich gerade in der offenen Drogenszene ausländische Dealer aufhalten und dass gegen diese Personenkreise etwas getan werden muss. Seitens der Öffentlichkeit ist ein Druck entstanden, welcher dazu führt, dass wir ein konkretes Bundesgesetz erarbeiten. Wie wollen wir unterscheiden, ob im Bereich der Drogenkrimi- nalität mit Kleinstmengen gehandelt wird oder ob diese2. März 1994 N 111 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz Kleinstmengen für den Eigengebrauch auf sich getragen wer- den? Das ist das konkrete Problem! Einen Straftatbestand nur nachzuweisen, nachdem Personen ernsthaft bedroht oder an Leib und Leben erheblich gefährdet sind, ist relativ schwierig. Ich würde sogar sagen: Es ist an den Haaren herbeigezogen, wenn man jemanden mit einem Gramm Heroin auf sich er- wischt und behauptet, konkret habe eine ernsthafte Bedro- hung gegen das Leben von Personen bestanden. Wir schaffen in diesem Gesetz wieder unnötige Freiräume und Rechtsunsi- cherheiten, die durch intelligente Dealer und die Kreise, die dahinterstehen, genützt werden. Wenn man in diesem Gesetz generell die Formulierung «es ist strafbar, mit Drogen zu handeln» einfügte, wäre das Problem gelöst. Es entstünde dann nicht die Diskussion, ob man die Drogen als nicht erhebliche Gefährdung von Personen beur- teilen könne oder als erhebliche. Wir haben dieses Gesetz bis jetzt schon in vielen Bereichen aufgeweicht. Ich bitte Sie, nun wenigstens in diesem Artikel Massnahmen zu treffen; es ist der Bereich, der eigentlich der Hauptgrund ist, warum wir dieses Gesetz schaffen müssen.' Im weiteren möchten wir mit Artikel 13a Absatz 2 (neu) die Be- arbeitungs- und Beurteilungsfrist, sofern nötig, auf richterliche Anordnung verlängern können. Ich bitte Sie, der Minderheit II zuzustimmen. Steinemann Walter (A, SG): Wir unterstützen den Antrag der Minderheit II (Borer Roland), auch wenn behauptet wird, die- ser sei gegenüber der EMRK problematisch. Wir sehen näm- lich keine Probleme und wollen jene Ausländer einbezogen wissen, welche die öffentliche Sicherheit und Ordnung erheb- lich gefährden. Dabei ist natürlich auch an den Drogenhandel mit Kleinmengen gedacht. Diese Erweiterung des Artikels ist bestimmt im Sinne vieler Bürgerinnen und Bürger, die täglich mit der Realität und mit dem Verlust ihrer Lebensqualität in diesem Lande infolge die- ser Problematik konfrontiert sind. Was nützen den Betroffenen die filigranen Begründungen gewisser Politiker, die kein oder nur ein «zahnloses Gesetz» einem griffigen vorziehen? Wir wollen, dass die Hilferufe aus der Bevölkerung gehört wer- den und unsere Bürger vor kriminellen Ausländern einen bes- seren Schutzerhalten. Wirwollen nichtweitertatenlos zusehen, wie Menschen in unserem Land bedroht werden, wie kriminelle Ausländer in Unterkünften randalieren und wie sie sich insbe- sondere als Asylbewerber in der Drogenszene herumtreiben. Leider hilft das Strafrecht bei diesen Tatbeständen nicht, darum nämlich nicht, weil die gleiche Person mehrmals im gleichen Jahr beispielsweise wegen Drogenhandels zu einer bestimmten Strafe verurteilt wird und am nächsten Tag schon wieder in der «Szene» auftaucht. Bei den anderen erwähnten Delikten wird die Rechtsfolge höchstens eine Busse oder auch eine bedingte Strafe sein. Die Bussen werden nicht bezahlt. Die Vorfälle wiederholen sich ständig, so dass es sich um klare Missbrauchstatbestände handelt Die Haftnahme ist auch deshalb berechtigt, weil für einen Asyl- bewerber eine bedingte Freiheitsstrafe völlig unbeein- druckend, ja völlig irrelevant ist. Ebenso erachten wir es als notwendig, die Möglichkeit einer Verlängerung der Vorberei- tungshaft vorzusehen. Wir bitten Sie, die Minderheit II (Borer Roland) zu unterstützen. Bühlmann Cécile (G, LU), Sprecherin der Minderheit III: Buchstabe e sieht vor, dass ausländische Staatsangehörige ohne geregelten Aufenthaltsstatus, die strafrechtlich verfolgt oder verurteilt worden sind, in eine dreimonatige Vorberei- tungshaft genommen werden können. Ich habe in der Begrün- dung zum Antrag der Minderheit III Streichung für den ganzen Artikel 13a bereits auf die Fragwürdigkeit der Einführung von Sonderjustizmassnahmen aufgrund der Staatsangehörigkeit hingewiesen und damit argumentiert, dass, wer straffällig ge- worden sei, mit den Mitteln des Strafrechtes bestraft werden soll, ob er oder sie nun die schweizerische oder eine ausländi- sche Staatsangehörigkeit besitzt. Wenn wir das nicht tun, schaffen wir eine Zweiklassenjustiz, daran gibt es nichts zu be- schönigen. Dieser Buchstabe ist denn auch am deutlichsten nicht EMRK-kompatibel. In den Kommissionsberatungen haben Sie, Herr Bundesrat, sehr viel Wert auf diese EMRK-Kompatibilität gelegt Denn nachdem Ihnen die Herren Staatsrechtler den juristischen EMRK-Segen erteilt hatten, gab es ja für Sie für die Einführung dieser Zwangsmassnahmen keine Bedenken mehr. Aber das Ganze ist doch nicht nur eine Frage des Rechtes! Es gibt auch die Frage, ob das, was wir tun, Menschen- und Ethik-kompatibel sei! Die Beantwortung dieser Frage kann uns kein Staatsrechtler abnehmen, auch wenn die Staats- rechtler die EMRK bis zum äussersten ausdehnen und deren offensichtliche Lücken benutzen, um das, was wir hier legife- rieren, haarscharf gerade noch zu rechtfertigen. Diese Frage ist eine Frage der Politik und der Ethik, und die müssen wir Politiker und Politikerinnen beantworten. Das gilt ja für die ganze Vorlage, deshalb sagen wir auch nein dazu. Aber am deutlichsten gilt es für diesen Buchstaben e, wenn sogar die Staatsrechtler hier Bedenken haben wegen der Eu- ropäischen Menschenrechtskonvention. Aus diesem Grund bitte ich Sie, den Antrag der Minderheit l (Seiler Hanspeter) nicht zu unterstützen und der Mehrheit der Kommission zu folgen. Leuba Jean-François (L, VD): Nous avons ici exactement la «lex turicensis». On nous a dit qu'on arrête les dealers, on les relâche immédiatement et on les retrouve le lendemain de nouveau sur la scène ouverte de la drogue. Comme à Zurich, on a cessé depuis longtemps d'appliquer la loi fédérale sur les stupéfiants, on appelle la Confédération à l'aide pour résoudre ce problème. Mais nous avons un arsenal pénal parfaitement suffisant. Nous avons l'article 180 du Code pénal sur la me- nace, l'article 181 du Code pénal sur la contrainte, nous avons les dispositions sur les infractions à la vie, sur les infractions à l'intégrité corporelle, sur les infractions à la liberté personnelle. Mais si ce n'était que ça, ce ne serait rien. Or, la disposition qu'on nous propose est surtout parfaitement inefficace pour résoudre le problème posé. On nous a expliqué - plutôt, on a été incapable de nous expliquer - à quoi servait finalement cette disposition. Relisez la lettre e de l'article 13a Pour qu'on puisse appliquer cette disposition, il faut que l'étranger, sans autorisation de séjour, menace sérieusement d'autres person- nes ou mette gravement en danger leur vie ou leur intégrité corporelle et que, pour ce motif, il ait fait l'objet d'une poursuite pénale ou ait été condamné. Quand toutes ces conditions sont remplies, j'espère bien que le juge pénal intervient! Si quelqu'un menace gravement la vie ou l'intégrité corporelle d'une personne, c'est le juge pénal qui intervient. Ce n'est pas la procédure administrative ni le juge des étrangers. Véritablement ici, on se demande bien à quoi sert cette dispo- sition puisqu'on ne pourra l'appliquer que dans des cas limi- tés d'intervention -on a voulu volontairement limiter ces cas-, où, précisément de toute évidence, le juge pénal doit interve- nir. J'ai plutôt l'impression qu'on cherche un alibi. Le juge pé- nal hésite à intervenir, alors il «refile le bébé» - si vous me pas- sez cette expression - au juge administratif, en disant: «Lui, il interviendra peut-être plus facilement et plus volontiers.» Je crois que là, c'est véritablement la confusion entre la respon- sabilité du juge pénal et la responsabilité du juge administratif. On ne doit pas confondre ces deux responsabilités. On crée la confusion complète et même l'un des experts a bien voulu ad- mettre lors de la séance de la commission que cette disposi- tion posait effectivement des problèmes parce qu'elle créait cette confusion. On serait tout à fait sage de suivre la majorité et de ne pas sui- vre ici la minorité l (Seiler Hanspeter) qui reprend le projet du Conseil fédéral. On serait sage également, bien sûr, de ne pas suivre la minorité II (Borer Roland) dont on pourrait compléter par 25 autres l'énumération des délits. On montre bien là que c'est des délits qu'on veut poursuivre. Les délits font l'objet de poursuites selon le droit pénal, mais pas si l'on appliquait cette loi. DettlingToni (R, SZ): Die FDP-Fraktion unterstützt den Antrag der Minderheit l (Seiler Hanspeter) und damit auch den Ent- wurf des Bundesrates. Sie will demzufolge Buchstabe e in der ursprünglich vorgeschlagenen Fassung beibehalten.Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi 112 N 2 mars 1994 Unsere Haltung basiert im wesentlichen auf drei Gründen: 1. Es handelt sich hier um eine typische Kann-Vorschrift im Be- reich der Vorbereitungshaft Die verfügende Behörde bzw. - nach dem Stichentscheid der Frau Präsidentin - der Richter hat demnach in jedem Fall die Voraussetzungen für diesen Haftgrund im einzelnen zu hinterfragen und dann einen Ent- scheid nach pflichtgemässem Ermessen zu treffen. 2. Zur Anwendung dieses Haftgrundes ist eine ernsthafte Be- drohung von Personen oder eine erhebliche Gefährdung der- selben an Leib und Leben erforderlich. Wie in der Botschaft, Seite 19, ausgeführt, verstehen wir darunter etwa eine massive Drohung gegen andere Asylbewerber bzw. gegen die Heim- leitung in Kollektivunterkünften oder ein wiederholtes Randa- lieren in diesen Unterkünften. Nicht darunter zu subsumieren ist jedoch das blosse Auftauchen oder das Verweilen in der Drogenszene. Dafür ist nach unserem Dafürhalten Buchsta- be b anwendbar. Weil sich aber notorische Randalierer kaum für die Durchführung eines Ausschaffungsverfahrens zur Ver- fügung stellen, sondern sich in der Regel verweigern, kann in Einzelfällen - ich betone hier: in Einzelfällen - eine Vorberei- tungshaft sinnvoll und zweckmässig sein und auch angeord- net werden. 3. Es kommt hinzu, dass die betreffende Person wegen sol- cher Bedrohungen oder Gefährdungen strafrechtlich verfolgt oder bereits verurteilt worden sein muss. Es geht also bei die- sem Instrument um eine verwaltungsrechtliche Massnahme und nicht um ein Sonderstrafrecht für Ausländer. Sie soll bei schwerwiegenden notorischen Randalierern zur Vorbereitung eines konkreten Ausschaffungsverfahrens in Frage kommen, während das Strafrecht die Bestrafung des Fehlbaren zum Ziel hat Damit die verwaltungsrechtliche Massnahme überhaupt ergriffen werden kann, muss eine strafrechtliche Verfolgung bereits eingeleitet worden sein, oder es muss eine Verurtei- lung bereits vorliegen; eine blosse Anzeige genügt nicht. Hierin sehen wir den Konnex zum Strafrecht, ohne dass aber das Strafrecht, weil es eine andere Zielsetzung verfolgt, in der Praxis ausreichend ist In diesem relativ engen Rahmen unterstützt die FDP-Fraktion den Antrag der Minderheit l (Seiler Hanspeter) und befürwor- tet die Aufnahme von Buchstabe e gemäss Entwurf des Bun- desrates. Gleichzeitig darf ich hier kurz die Stellungnahme der FDP- Fraktion zum Antrag der Minderheit II (Borer Roland) abge- ben. Die FDP-Fraktion lehnt den Antrag der Minderheit II ab, einmal, weil er nicht EMRK-konform ist, und zum anderen, weil gerade in diesen Fällen nach unserer Meinung das Institut der Ein- und Ausgrenzung, das wir später noch behandeln wer- den, zum Zuge kommen soll. Wir beantragen und empfehlen Ihnen deshalb, den Antrag der Minderheit l (Seiler Hanspeter) zu unterstützen, den Antrag der Minderheit II (Borer Roland) aber abzulehnen. Tschäppät Alexander (S, BE): Zynischerweise könnte man sa- gen, es sei völlig egal, ob wir diesen Artikel annehmen oder nicht Wenn wir ihn annehmen, ist das Bundesgericht das er- ste Mal ernsthaft aufgefordert einzugreifen. Denn das kann ich Ihnen versprechen: Dieser Artikel ist klar EMRK-widrig. Er ist EMRK-widrig, und das wurde in der Kommission auch von die- ser hochwohllöblichen Expertenkommission von Professor Malinverni - wenn ich mich recht erinnere - ganz klar festge- halten. Hier findet eine Vermischung zwischen Strafrecht und administrativem Verfahren in einer Art und Weise statt, wie es nicht einmal die EMRK, die nicht überall so streng ist, zulässt. Ich garantiere Ihnen: Dieser Artikel wird nicht Bestand haben. Wenn wir-wie das schon Kollega Leuba völlig richtig gesagt hat - schon klar sagen, wo der Strafrichter ein Verfahren eröff- nen soll, wo der Strafrichter das Verfahren durchführen und beurteilen soll, wo der Strafrichter die Möglichkeiten hat, Zwangsmassnahmen zu ergreifen, dann darf dort nicht an- stelle dieses Strafrichters einfach das Administrativ/verfahren quasi die Rolle des Richters übernehmen, der entschieden hat Es ist falsch, wenn behauptet wird, dieser Artikel trage etwas zu einer Änderung in der Drogenszene Zürich bei. Wenn Sie das wollen: Dafür gibt es ein Rayonverbot in diesen Zwangs- massnahmen. Wer diese Rayonauflagen verletzt, kommt in Vorbereitungshaft. Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe e ist dafür nicht notwendig. Wenn wir schon Zwangsmassnahmen beschliessen, dann bitte ich Sie dringend, darin zumindest nicht EMRK-widrige Ar- tikel aufzunehmen. Von einem bin ich überzeugt: Wenn Sie Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe e so verabschieden, ist das Bundesgericht das er- ste Mal aufgefordert, hier einzugreifen. Ich kann auch nur an das rechtliche Gewissen von Bundesrat Koller appellieren, dem es als Rechtsprofessor eigentlich nicht gleichgültig sein sollte, dass wir hier eine Bestimmung verabschieden, die klar EMRK-widrig ist Präsidentin: Die CVP-Fraktion lässt mitteilen, dass sie den Antrag der Minderheit l (Seiler Hanspeter) unterstützt. Heberlein Trix (R, ZH), Berichterstatterin: Wir haben gehört, dass in Artikel 13a Absatz 1 Buchstabe e Bundesrat und eine Kommissionsminderheit l (Seiler Hanspeter) beantragen, dass Ausländer, welche Personen ernsthaft bedrohen oder an Leib und Leben erheblich gefährden und deshalb strafrecht- lich verfolgt werden oder verurteilt worden sind, in Vorberei- tungshaft genommen werden können. Die Minderheit II (Borer Roland) möchte ausdrücklich noch den Drogenhandel in diese Bestimmung aufnehmen. Wir schaffen dabei aber eine Parallelität zu den Möglichkeiten der Ein- und Ausgrenzung. Denn wenn wiederholt gegen diese Verfügung verstossen wird, ist gemäss Buchstabe b, den wir bereits beschlossen haben, der Haftgrund ebenfalls ge- geben. Die Kommissionsmehrheit war (mit 12 zu 11 Stimmen) der An- sicht, dass mit der erst nach Abschluss des Vernehmlassungs- verfahrens angefügten und eher problematischen Verbindung mit einer strafrechtlichen Verfolgung oder Verurteilung nicht die Eingrenzung des Tatbestandes erfolgt-wie dies vom Bun- desrat beabsichtigt war -, sondern dass es zur erwähnten EMRK-widrigen Verbindung von strafrechtlichem Tatbestand und verwaltungsrechtlichen Massnahmen kommt. Die ständerätliche Kommission will den bundesrätlichen An- trag insofern korrigieren, als sie gerade diesen Bezug zum Strafrecht weglässt, aber gleichzeitig den Haftgrund stehen lässt Die Vorbereitungshaft soll nach Meinung der Kommissions- mehrheit - hier waren die Mehrheiten klarer als beim anderen Entscheid - nicht über drei Monate hinaus verlängert werden können, wie dies im Antrag der Minderheit II (Borer Roland) gemäss Artikel 13a Absatz 2 (neu) verlangt wird. Die Verhält- nismässigkeit einer Verlängerung von sechs Monaten ist beim vorliegenden Tatbestand klar nicht gegeben. Ich bitte Sie, der Kommissionsmehrheit zuzustimmen. Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: Le professeur Malinverni a exprimé de sérieuses réserves par rapport à cet article 13a ali- néa 1 er lettre e, et ceci pour deux raisons: d'abord, cette lettre implique un très sérieux danger de confusion entre le droit ad- ministratif et le droit pénal. Ensuite, elle créerait un droit spécial pour une certaine catégo- rie d'étrangers puisque c'est clair, d'après ce qui est écrit dans cette lettre, sont concernées les personnes qui, en fonction d'un délit, ont fait l'objet d'une poursuite pénale ou ont été condamnées. En l'occurrence, notre arsenal judiciaire est suffisant pour prendre en charge ces cas-là et il ne s'agit pas de déplacer le problème ou de créer la confusion entre le droit pénal et le droit administratif. La commission, par conséquent, par 12 voix contre 11 - une toute petite majorité -, vous propose de biffer cette lettre. Au nom de la commission, je vous propose également de ne pas donner suite à la proposition de minorité II (Borer Roland) puisque, dans le cas particulier, il est question de préciser en- core un certain nombre de délits, et de porter l'éventuelle dé- tention de 3 à 6 mois. D'après les renseignements que nous avons, 3 mois suffiraient pour régler les problèmes.2. März 1994 N 113 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht. Bundesgesetz Koller Arnold, Bundesrat: Es ist zuzugeben, dass bei Buchsta- be e ein gewisser Berührungspunkt des Verwaltungsrechts mit dem Strafrecht besteht Es ist daher gut, wenn ich Ihnen einleitend klarmachen kann, wann Buchstabe e überhaupt zum Zug kommen soll. Dieser Buchstabe e ist kein Strafrechtsersatz, und er kommt natürlich ganz klar nicht zum Zug, wenn ein Ausländer oder ein Asylbewerber zu einer unbedingten Freiheitsstrafe verur- teilt wird. Entgegen Forderungen, die auch im letzten Sommer geltend gemacht wurden, ist es ganz klar, dass das über das Strafrecht und den Strafvollzug abläuft. Diese Bestimmung kommt auch nicht zum Zuge, wenn auf- grund des Strafrechts Untersuchungshaft verfügt wird. Aber wir haben nun festgestellt, dass es in der Praxis neben diesen Fällen, die wir eindeutig über das Strafrecht abwickeln kön- nen, Fälle gibt, wo das Strafrecht keine Hilfe bietet. Beispiels- weise dort, wo eine Untersuchungshaft nicht angeordnet wer- den kann, weil keine Kollusionsgefahr und gewöhnlich auch keine Fluchtgefahr besteht Die Möglichkeiten der strafrichter- lichen Untersuchungshaft sind also beschränkt. Oder ein anderer Fall: Der Ausländer wird aufgrund einer leichten Verletzung des Betäubungsmittelgesetzes nur zu ei- ner bedingten Strafe verurteilt. Nun könnte er zwar wegge- wiesen werden, aber wenn ein Asylverfahren noch hängig ist oder wenn er keine Papiere hat, kann man ihn natürlich nicht sofort wegweisen. Dann stellt sich die Frage: Was machen wir mit Leuten, die eigentlich weggewiesen werden müssten, die wir aber noch nicht wegweisen können, wegen eines rechtlichen Grundes, - wegen eines in Gang befindlichen Asylverfahrens - oder wegen eines faktischen Grundes, weil wir noch keine Papiere für die Wegweisung haben. Die Europäische Kommission für Menschenrechte - der Euro- päische Gerichtshof hat noch nie entschieden - hat selber ge- sagt, dass es zulässig sei, in einer solchen Situation jeman- den, der delinquiert hat, in Ausschaffungshaft zu nehmen, aus der Erfahrung heraus, dass solche Personen, die an sich nicht mehr hier sein dürften, weitere Delikte begehen könnten, was der Allgemeinheit nicht zumutbar sei. Auch hier besteht natür- lich das Problem des Untertauchens, und wegen der Gefahr des Untertauchens besteht wiederum dieser wenn auch weni- ger direkte Bezug zur Sicherstellung der Wegweisung. Das ist eine andere Situation als bei Leuten, die hier eine Anwesen- heitsberechtigung haben, weshalb man keine präventive Si- cherheitshaft verordnen kann. Aus diesen Gründen sind wir - auch Herr Leuba - überzeugt, dass es hier doch eine gewichtige Lücke gibt. Das ist keines- wegs nur ein Problem der Drogenszene Letten, sondern das trifft auf alle Fälle zu, die ich Ihnen eingangs geschildert habe. Wenn Sie dieses Mittel herausbrechen, können wir gegenüber diesen Leuten zunächst nicht handeln. Wir könnten dann höchstens in einer späteren Phase über Ein- und Ausgren- zung irgend etwas unternehmen. Das sind die Gründe, weshalb ich Sie bitten möchte, diesem Buchstaben e gemäss Entwurf des Bundesrates zuzu- stimmen. Dagegen möchte ich Sie bitten, den weiter gehenden Antrag der Minderheit II (Borer Roland) abzulehnen. Dort ist dann wirklich die Vermengung von Strafrecht und Verwaltungsrecht zu gross. Dafür ist meines Erachtens kein Bedarf. Abstimmung - Vote Eventuell-A titre préliminaire Für den Antrag der Minderheit l 111 Stimmen Für den Antrag der Minderheit II 24Stimmen Definitiv - Définitivement Für den Antrag der Minderheit l 84 Stimmen Für den Antrag der Mehrheit 71 Stimmen Präsidentin: Wir kommen nun noch zur Abstimmung über den Antrag der Minderheit III (Bühlmann), die den ganzen Arti- kel 13a streichen will. 15-N Abstimmung - Vote Für den Antrag der Mehrheit 101 Stimmen Für den Antrag der Minderheit III 48 Stimmen Art. 13b Antrag der Kommission Abs. 1 Einleitung, Bst. a Mehrheit Wurde ein erstinstanzlicher Weg- oder Ausweisungsentscheid eröffnet, kann der Richter den Ausländer zur Sicherstellung des.... a .... Minderheit l (Dettling, Aubry, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Keller Ru- dolf, Leu Josef, Ruckstuhl, Seiler Hanspeter) Wurde ein erstinstanzlicher Weg- oder Ausweisungsentscheid eröffnet, kann die zuständige kantonale Behörde den Auslän- der zur Sicherstellung des.... a .... Minderheit II (Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf) Wurde ein erstinstanzlicher Weg- oder Ausweisungsentscheid eröffnet, hat die zuständige kantonale Behörde den Ausländer zur Sicherstellung des.... a in Haft zu belassen Abs. 1 Bst. b Mehrheit .... nach Artikel 13a Buchstabe b ödere vorliegen; Minderheit l (Seiler Hanspeter, Aubry, Borer Roland, Dettling, Fischer- Seengen, Fritschi Oscar, Keller Rudolf, Leu Josef, Nebiker, Ruckstuhl, Zölch) Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates Minderheit II (Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf) b. in Haft zu nehmen Abs. 1 Bst. c Mehrheit Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates Minderheit l (Tschäppät Alexander, Borei François, Bühlmann, Diener, Eg- genberger, Fankhauser, Gross Andreas) Streichen Minderheit II (Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf) c. in Haft zu nehmen Abs. Ibis (neu) Mehrheit Ablehnung des Antrages der Minderheit l Minderheit l (Tschäppät Alexander, Borei François, Bühlmann, Diener, Eg- genberger, Fankhauser, Gross Andreas) Ausserdem kann der Richter den Ausländer zur Sicherstellung der Ausschaffung in Haft nehmen, wenn die Weg- oder Aus- weisung vollziehbar ist und gewichtige Anhaltspunkte vorlie- gen, dass er sich der Ausschaffung entziehen will. Abs. 2 Mehrheit Die Haft darf höchstens drei Monate dauern;.... Hindernisse entgegen und hat sich die zuständige Behörde um den Voll- zug bemüht, kann der Richter die Haft um höchstens drei Mo- nate verlängern. Minderheit (Fischer-Seengen, Aubry, Borer Roland, Dettling, Fritschi Os- car, Heberlein, Keller Rudolf, Leu Josef, Seiler Hanspeter, Zölch) Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates Abs. 3 Mehrheit Zustimmung zum Entwurf des BundesratesDroit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi 114 N 2 mars 1994 Minderheit (Keller Rudolf, Aubry, Borer Roland, Dettling, Fischer-Seen- gen, Leuba, Seiler Hanspeter) .... vorzukehren. Der Bund unterstützt die Kantone beim Weg- weisungsvollzug. Antrag Maspoli Abs. 2 Die Haft darf höchstens neun Monate dauern;.... um höch- stens neun Monate verlängert werden. Antrag Ruckstuhl Abs. 2 Die Haft darf höchstens sechs Monate dauern;.... (Rest gemäss Antrag der Mehrheit) Art. 13b Proposition de la commission Al. 1 introduction, let. a Majorité Si une décision de renvoi ou d'expulsion de première instance aété notifiée, le juge peut, aux fins d'en assurer.... a .... Minorité I (Dettling, Aubry, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Keller Ru- dolf, Leu Josef, Ruckstuhl, Seiler Hanspeter) Si une décision de renvoi ou d'expulsion de première instance a été notifiée, l'autorité cantonale compétente peut, aux fins d'en assurer.... a .... Minorité II (Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf) Si une décision de renvoi ou d'expulsion.... l'autorité canto- nale compétente est tenue, aux fins d'en assurer l'exécution, de prendre les mesures.... a (la modification ne concerne que le texte allemand) Al. 1 let. b Majorité .... l'article 13a lettres b ou c; Minorité I (Seiler Hanspeter, Aubry, Borer Roland, Dettling, Fischer- Seengen, Fritschi Oscar, Keller Rudolf, Leu Josef, Nebiker, Ruckstuhl, Zölch) Adhérer au projet du Conseil fédéral Minorité II (Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf) (la modification ne concerne que le texte allemand) Al. 1 let. c Majorité Adhérer au projet du Conseil fédéral Minorité I (Tschäppät Alexander, Borei François, Bühlmann, Diener, Eg- genberger, Fankhauser, Gross Andreas) Biffer Minorité II (Borer Roland, Aubry, Keller Rudolf) (la modification ne concerne que le texte allemand) Al. Ibis (nouveau) Majorité Rejeter la proposition de la minorité I Minorité I (Tschäppät Alexander, Borei François, Bühlmann, Diener, Eg- genberger, Fankhauser, Gross Andreas) Le juge peut en outre mettre en détention l'étranger aux fins d'assurer l'exécution du refoulement si le renvoi ou l'expulsion est exécutoire et s'il y a de fortes présomptions qu'il entend se soustraire au refoulement Al. 2 Majorité .... excéder trois mois;.... du renvoi ou de l'expulsion et que l'autorité compétente a accompli toutes les demandes néces- saires à l'exécution, le juge peut prolonger la détention de trois mois au maximum. Minorité (Fischer-Seengen, Aubry, Borer Roland, Dettling, Fritschi Os- car, Heberlein, Keller Rudolf, Leu Josef, Seiler Hanspeter, Zölch) Adhérer au projet du Conseil fédéral Al. 3 Majorité Adhérer au projet du Conseil fédéral Minorité (Keller Rudolf, Aubry, Borer Roland, Dettling, Fischer-Seen- gen, Leuba, Seiler Hanspeter) .... sans tarder. La Confédération soutient les cantons dans l'exécution du renvoi. Proposition Maspoli Al. 2 .... ne peut excéder neuf mois;.... être prolongée de neuf mois au maximum. Proposition Ruckstuhl Al. 2 .... ne peut excéder de six mois;.... (reste selon la proposition de la majorité) Abs. 1 Einleitung, Est. a Angenommen gemäss Antrag der Mehrheit (siehe Entscheid bei Art 13a) AI. 1 introduction, let. a Adopté selon la proposition de la majorité (voir décision à l'art. 13a) Abs. 1Bst.b-AI. 1let.b Angenommen gemäss Antrag der Minderheit l Adopté selon la proposition de la minorité I Abs. 1 Bst. c, Ibis -Al. 1 let. c, Ibis Tschäppät Alexander (S, BE), Sprecher der Minderheit I: Hier geht es um die Ausschaffungshaft, und da muss ich Ihnen zu- erst einmal erklären, was die Ausschaffungshaft eigentlich ist Die Ausschaffungshaft, die wir heute kennen, beinhaltet zwei Punkte: Es braucht erstens ein rechtskräftiges, abschliessen- des Urteil, dass der Ausländer das Land verlassen muss und dass er abtauchen will, und es braucht zweitens die dreissigtä- gige Frist. Der Bundesrat will etwas anderes, er will zwei Punkte ändern: 1. Er will den Zeitpunkt verlegen, wann man einen Ausländer bereits in Ausschaffungshaft nehmen kann. Es braucht künftig nicht mehr einen endgültigen Entscheid, sondern es genügt ein erstinstanzlicher Entscheid; d. h., der Ausländer hat zwar die Möglichkeit, ein Rekursgesuch einzureichen, und kann in einer nächsten Instanz Asyl bekommen, aber trotzdem be- steht ohne weiteres die Möglichkeit, ihn zu inhaftieren. Wenn Sie sich vorstellen, dass man das mit Ihnen als Schweizerin- nen und Schweizern machen würde: Sie würden doch nie ak- zeptieren, dass man Sie quasi inhaftiert, bevor Sie ein Urteil haben. Bei einem Ausländer genügt künftig das erstinstanzli- che Urteil, die erstinstanzliche Verfügung, um ihn in Haft set- zen zu können - es ist klar: immer unter der Bedingung, dass er Zeichen setzt, abzutauchen. Jetzt sagen Sie mir einmal, was das ist, Zeichen zu setzen, dass er sich verstecken könnte. Das ist ein Begriff, der so weit ausgedehnt werden kann, wie Sie das jeweils wünschen. 2. Der Bundesrat will gegenüber der gültigen Gesetzgebung die Frist von einem Monat verzwölffachen. Auch das ist eine absolute Ungeheuerlichkeit und absolut unverständlich. Vergleichen Sie das mit dem Ausland. Ich bin froh, wenn Herr Bundesrat Koller mir dann all die Länder nennt, wo längere Fri- sten gelten als in der Schweiz. Diese 12 Monate sind eine Frist, die Sie in den Nachbarländern nicht finden.2. März 1994 N 115 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht. Bundesgesetz Das sind die beiden Elemente, die der Bundesrat abändern will. Mir sind beide Elemente sehr unheimlich. Eine Haft vorzu- verlegen, bevor ein rechtskräftiges Urteil da ist, hat natürlich eine sehr klare prophylaktische Bedeutung. Herr Bundesrat Koller hat ja gesagt, das wolle man damit erreichen. Man will damit Leute davon abhalten, überhaupt noch ein Asylgesuch zu stellen; man kann mit dieser abschreckenden Wirkung na- türlich einen Teil der administrativen Arbeit erledigen. Aber was ist das für ein Rechtsstaat, der das Asylproblem so löst, dass er den Leuten den Mut nimmt, überhaupt noch ein Ge- such zu stellen? Seien wir doch ehrlich, behandeln wir das Ge- such, seien wir streng, da kann jeder seine eigene Meinung haben, aber geben wir den Leuten eine Chance. Und wenn das Gesuch entschieden und der Entscheid rechtskräftig ist, dann kann man vor mir aus mit der Ausschaffungshaft operie- ren, aber doch nicht vorher. Zum zweiten Element, dieser Frist von 12 Monaten: Ich sage jetzt einfach einmal, wie es im Moment ist: Ausschaffungshaft bedeutet im Moment im Kanton Bern Untersuchungshaft; es ist das strengste Regime, das es überhaupt gibt. Da gibt es kein Wenn und Aber. Klar, man wird mit der Zeit Anstalten schaffen, und dann wird es sicher viel, viel schöner. Aber 12 Monate sind eine Ungeheuerlichkeit 30 Tage mögen nicht genügen, das akzeptiere ich. Ich bin be- reit, drei Monate zu akzeptieren, bei einer allfälligen Verlänge- rung um weitere drei Monate. Es gibt gewisse praktische Über- legungen, die das rechtfertigen. Aber was wir heute wollen, ist die Verzwölffachung! Ich behaupte - die Fremdenpolizei sei mir nicht böse -: Je mehr Zeit Sie der Fremdenpolizei geben, desto mehr Zeit wird sie sich für die Behandlung nehmen. Wenn Sie nicht mittels kurzen Fristen Druck aufsetzen, wird der bekannte Verwal- tungsmechanismus ablaufen: Nur was vordringlich ist, wird auch vordringlich behandelt. Diese Verlängerung auf 12 Mo- nate ist inakzeptabel. An alle, die jetzt die Ausschaffungshaft verlängern und die Frist vorverlegen helfen: Seien Sie sich bewusst, hier geht es nicht um die Drogenszene Zürich, nicht um Missbräuche beim Ein- reichen von Asylgesuchen, nicht um Verletzungen von Einrei- sesperren oder gar Landesverweisung; hier geht es primär darum, dass wir Leute, die überhaupt nichts falsch gemacht haben - ausser dass sie vielleicht Angst haben, in ihr Heimat- land zurückkehren zu müssen -, künftig bis zu 12 Monate ein- sperren können, nur weil wir den Verdacht haben, sie könnten untertauchen. Das ist in dieser exzessiven Art und Weise eines Rechtsstaates nicht würdig. Ich helfe mit, eine Lösung zu finden, helfe mit, die Frist zu ver- längern, aber ich helfe nicht mit, die Frist vorzuverlegen und sie dann so exzessiv zu verlängern, dass man sagen muss: Das ist rechtsstaatlich kaum mehr zu vertreten. Ich möchte Sie bitten, einer massigen, einer vernünftigen Lö- sung, so, wie sie in der Kommission angestrebt wurde, zuzu- stimmen. Präsidentin: Die liberale Fraktion und die SVP-Fraktion lassen mitteilen, dass sie die Mehrheit unterstützen. Heberlein Trix (R, ZH), Berichterstatterin: Nach geltendem Recht - wir haben es gehört - kann eine Ausschaffungshaft von maximal 30 Tagen angeordnet werden, wenn ein letztin- stanzlicher Entscheid eröffnet wurde und gewichtige Anhalts- punkte vorliegen, dass sich der Ausländer der Ausschaffung entziehen will. Um aber, wenn notwendig, diese Haft auch während der Dauer des Rekursverfahrens oder während der langwierigen Beschaffung von Ausreisepapieren weiterführen zu können, beantragen Bundesrat und Kommissionsminder- heit - auch hier waren die Abstimmungsresultate mit 13 zu 12 Stimmen wieder knapp - eine Verlängerung der Dauer auf sechs Monate und, sollte dies nötig sein, eine Verlängerung um weitere sechs Monate (Art. 13b Abs. 2). Wir haben verschiedene weitere Anträge bezüglich der Fristen erhalten: Einmal den Antrag von Herrn Maspoli - er setzt eine Frist von neun Monaten an und eine weitere Verlängerung um neun Monate; dann den Antrag Ruckstuhl, sechs Monate und drei Monate Verlängerungsmöglichkeit. Der Antrag Ruckstuhl entspricht dem Antrag der ständerätlichen Kommission. Die Minderheit l (Tschäppät Alexander) möchte den Buchsta- ben c in Absatz 1 ganz streichen und demgegenüber einen neuen Absatz 1 bis anfügen. Die Kommissionsmehrheit hat entschieden, dass sie den Buchstaben c beibehalten möchte. Ich möchte die anderen Absätze nachher behandeln, weil die anderen Anträge auch noch nicht begründet wurden. Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: La différence essentielle entre la proposition de minorité I (Tschäppät Alexander) et la proposition de la majorité de la commission est la suivante. La majorité de la commission maintient la lettre c. M. Tschäp- pät Alexander la trace et la remplace par l'alinéa Ibis. La let- tre c se rapporte à l'alinéa 1 er et prévoit que le juge peut met- tre en détention l'étranger lorsque le renvoi est exécutable ou si la décision de première instance a été notifiée. Par contre, la proposition de minorité l (Tschäppät Alexander) prévoit la mise en détention seulement si le renvoi ou l'expulsion est exécutoire. La commission, à la majorité, vous demande de maintenir la lettre c. Koller Arnold, Bundesrat: Es ist tatsächlich der Wille des Bun- desrates, den Zeitpunkt der Anordnung einer Ausschaffungs- haft nach vorne zu verschieben, denn nach dem heutigen Recht ist das erst möglich, nachdem ein rechtskräftiger Ent- scheid ergangen ist Wir haben aber die Erfahrung gemacht, dass zwischen dem erstinstanzlichen und dem zweitinstanz- lichen Entscheid sehr viele dieser Ausländer untertauchen. Gegenüber dem, was Herr Tschäppät Alexander gesagt hat, möchte ich aber doch festhalten: Das ist nun nicht eine gene- relle Vorverschiebung, sondern eine Vorverschiebung in ab- schliessend aufgezählten Kategorien, nämlich bei all jenen Fällen, in denen aufgrund des bisherigen Verhaltens oder auf- grund des Vorliegens von Tatbeständen gemäss Artikel 13a und der anderen, hier abschliessend aufgezählten, davon ausgegangen werden muss, dass die Betreffenden sich durch Untertauchen der Wegweisung entziehen werden. Heute müssen wir feststellen, dass wahrscheinlich etwa 60 Prozent aller Weggewiesenen nach wie vor untertauchen. Glauben Sie wirklich, dass wir einen Asylapparat von heute etwa 600 Leuten unterhalten und dem Volk sagen können: Wir machen zwar ein wunderbares rechtsstaatliches Verfahren, aber am Schluss tauchen die Leute dann mehrheitlich unter? Das lässt sich doch nicht durchhaltenl Ich bitte Sie, hier dem Bundesrat zuzustimmen. Abstimmung - Vote Für den Antrag der Mehrheit Für den Antrag der Minderheit l 95 Stimmen 49 Stimmen Präsidentin: Über den Antrag der Minderheit II (Borer Ro- land) wurde bereits entschieden. Abs. 2-AI. 2 Fischer-Seengen Ulrich (R, AG), Sprecher der Minderheit: Der Bundesrat beantragt Ihnen eine Dauer der Ausschaf- fungshaft von sechs Monaten mit Möglichkeit der Verlänge- rung durch den Richter. Im Gegensatz zur Kommissionsmehr- heit erachtet eine starke Kommissionsminderheit den Antrag des Bundesrates als zweckmässig und angemessen. Die Frist wird vom Bundesrat so vorgeschlagen, weil die Erfahrung zeigt, dass diese Zeit für die Beschaffung der Ausweispapiere eben notwendig ist Eine Reduktion auf drei Monate, wie dies die Kommissions- mehrheit will, würde dieses Instrument in sehr vielen Fällen wirkungslos machen. Die Revision würde in diesem Punkt illu- sorisch. Was die Verlängerung betrifft, war die Kommissionsminderheit der ursprünglichen Meinung des Bundesrates, man müsse auch hier auf sechs Monate gehen, nachdem ja die Verlange-Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi 116 N 2 mars 1994 rung nur beim Vorliegen besonderer Hindernisse beim Voll- zug der Ausweisung und auch nur mit Zustimmung des Rich- ters angeordnet werden darf. In der ständerätlichen Kommission hat nun der Bundesrat auf drei Monate eingeschwenkt Er erachtet offensichtlich drei Mo- nate für die Verlängerung als genügend. Unter diesen Um- ständen sieht sich die Kommissionsminderheit - in Überein- stimmung mit dem Antrag Ruckstuhl - veranlasst, hier einzu- schwenken und auch auf drei Monate zu gehen. Die Differenz zwischen Mehrheit und Minderheit betrifft also nicht mehr die Verlängerung, sondern nur noch die Anordnung der Aus- schaffungshaft, wo wir bei sechs Monaten bleiben wollen. Nun, die Möglichkeit einer sechsmonatigen Ausschaff u ngs- haft heisst ja keineswegs, dass diese Frist in jedem Fall ausge- schöpft werden soll. Die Befürchtungen von Herrn Tschäppät Alexander scheinen hier unbegründet zu sein. Auch wenn der Bund an die Kosten der Haft beiträgt, bringt jede Haft für den anordnenden und vollziehenden Kanton einen administrati- ven Aufwand und Kosten. Die Kantone haben deshalb über- haupt kein Interesse, eine solche Haft länger andauern zu las- sen, als dies unbedingt nötig ist Eine extensive Auslegung dieser Bestimmung zu Lasten der Asylbewerber muss nicht befürchtet werden. Ich bitte Sie deshalb, dem modifizierten Antrag der Kommis- sionsminderheit, der identisch mit dem Antrag Ruckstuhl ist, zuzustimmen. Maspoli Flavio (D, TI): In fondo potrei limitarmi a ripetere quanto ha detto il nostro collega Fischer-Seengen poc'anzi, aggiungendo però che l'esperienza insegna che il termine di tre mesi è assolutamente insufficiente, quello di sei mesi può essere sufficiente, ma non lo è necessariamente. Ecco perché io vorrei prolungare questo periodo di carcera- zione in attesa di essere espulsi a nove mesi. Perché? Nove mesi in fondo sono il tempo massimo consentito perlenere in prigione una persona che attende di essere espulsa Come ha detto bene il collega Fischer- e mi vedo costretto a ripeterlo -, non è detto che questo termine debba essere esau- rito, anzi sarebbe auspicabile che la carcerazione durasse molto meno, addirittura meno di tre mesi. Ma cosa succede? Proviamo a chiederci cosa accade quando chi è stato sei mesi in prigione in attesa di essere espulso non viene espulso, perché le pratiche non sono concluse. Dunque deve essere rilasciato a piede libero e ha tutte le possibilità di questo mondo di rendersi «uccello di bosco» e di sfuggire alla giustizia, ai provvedimenti che nel frattempo verranno o ver- rebbero presi nei suoi confronti. Questi tre mesi in più che io chiedo con la mia proposta, in fondo non fanno altro che dare un margine di sicurezza a chi, forse oberato dal lavoro, è costretto a sbrigare le pratiche. Un margine di sicurezza, credetemi, che sarebbe molto ben visto da parte dell'amministrazione, da parte soprattutto della poli- zia degli stranieri. Ancora una volta: non si tratta qui di fare i grandi discorsi uma- nitari, non si tratta di fare dei discorsi che vanno nel senso di un protezionismo spinto all'eccesso. Si tratta di creare delle leggi, di creare delle misure che permettano una volta per tutte e in modo chiaro, in modo inequivocabile di proteggere la nostra popolazione da determinati individui. Si tratta di permettere alla giustizia di fare il suo corso, anche se questo non piace a tutti. Se no, c'è un'altra possibilità che è molto semplice. E' già stata evocata in questa sala: non facciamo niente, lasciamo le cose come stanno. Ma questo - ne sono convinto - non piacerebbe alle cittadine e ai cittadini del nostro Paese. Dunque io vi invito a seguire la mia proposta di aumentare questo termine da sei a nove mesi con la certezza assoluta che saranno solo casi isolati, casi singoli, neppure auspicabili, in cui questo termine verrà esaurito, in cui si avrà bisogno di que- sti nove mesi. Sarebbe interessante poter sbrigare queste pratiche nel minor tempo possibile. Purtroppo sappiamo che non è sempre pos- sibile. Diamo dunque a chi deve lavorare sul campo la possibi- lità di applicare in modo serio le leggi e soprattutto la legge che noi oggi stiamo varando. Ruckstuhl Hans (C, SG): Ich bedaure, dass mein Antrag rela- tiv spät ausgeteilt worden ist und zu Missverständnissen ge- führt hat Aber ich glaube, dass wir damit trotzdem Zeit sparen können, weil wir hier ein Verfahren haben, das zum Teil fast gleichzeitig im National- und Ständerat behandelt wird und beim Ständerat gemäss meinem Antrag durchzugehen scheint. Jedenfalls ist das der Wille der Kommission des Stän- derates. Auch der Bundesrat hat sich bereit erklärt, diese Fas- sung zu akzeptieren. Es geht darum, dass wir Haftstrafen von möglichst kurzer Dauer haben müssen und das im Gesetz auch so vorsehen, dass wir aber andererseits das Verfahren nicht blockieren oder behindern, indem wir eine zu kurze Haftdauer festsetzen. Wir haben beim Asylverfahren verschiedene Stufen, die nicht gleichzeitig abgewickelt werden können, sondern das muss nacheinander erfolgen; also die Beschaffung von Papieren kann nicht zu früh erfolgen, und die Fälle, bei denen auf die Maximallänge der Haft gegangen werden muss, stellen nur Ausnahmen dar. Wir können nicht davon sprechen, dass die Maximalhaft die Regel darstellt. Ich stelle Ihnen deshalb den Antrag, dass der Text gemäss Mehrheit übernommen wird, dass aber die Haftdauer erstmals 6 Monate betragen kann (gemäss Bundesrat) und die Verlän- gerung noch maximal 3 Monate. Nach Rücksprache mit der Verwaltung scheint dies so möglich zu sein. Wir sind dann in der Lage, die Haftdauer so kurz wie möglich zu halten. Ich und auch die CVP-Fraktion bitten Sie, meinem Antrag zu- zustimmen. Bühlmann Cécile (G, LU): Bei diesem Artikel geht es um die Frage, wie lange Menschen mit dem Ziel, sie auszuschaffen, die Freiheit entzogen werden kann; auch das ist wiederum nicht primär eine rechtliche, sondern eine ethische und menschliche Frage. Wenn die bisherige Dauer der Ausschaf- fungshaft, welche maximal 30 Tage möglich ist, wegen der Schwierigkeiten bei der Beschaffung der Papiere generell zu kurz ist, soll die Frist verlängert werden können. Aber gleich mit einer Versechsfachung darauf zu reagieren ist doch unver- hältnismässig. Ich habe mich erkundigt und die Zahlen des Kantons Luzern erhalten: Von 121 Personen, die im Jahre 1991 in Ausschaf- fungshaft waren, dauerte bei 79 die Haft ein bis drei Tage, und nur bei 3 Personen genügten die 30 Tage nicht. Im Jahre 1992 waren es 154 Personen, 96 davon waren ein bis drei Tage in Ausschaffungshaft und nur 1 Person mehr als 30 Tage. Im letz- ten Jahr waren von 98 Personen 51 ein bis drei Tage in Haft und keine länger als 30 Tage. Das sind die Fakten! Aufgrund der Luzerner Zahlen drängt sich überhaupt keine Verlängerung auf. Auf jeden Fall ist eine solche auf 6 respek- tive 12 Monate völlig übertrieben; es wird die zuständigen Fremdenpolizeibehörden nicht zu schnellem Handeln animie- ren, wenn das Gesetz ihnen einen so grossen Spielraum gibt. Das ist aus ihrer Sicht nichts als verständlich. Aus diesem Grunde bitte ich Sie, die Minderheit Fischer-Seen- gen abzulehnen und der Kommissionsmehrheit zu folgen, welche eine immerhin noch Sfache Verlängerung der Frist für die Ausschaffungshaft mit der Möglichkeit der Verdoppelung auf 6 Monate vorsieht, also gegenüber dem Status quo für die Betroffenen eine massive Verschärfung. Herr Maspoli geht sogar noch weiter. Er will von 9 auf 18 Monate verdoppeln können. Herr Koller, das sind die Geister, die Sie riefen, Sie werden sie natürlich nicht mehr los. Das ist ein Beispiel, wie sich das Koor- dinatensystem nach rechts verschiebt Wenn nämlich jemand vor fünf Jahren von einer Ausschaffungshaft von 12 Monaten gesprochen hätte, hätte das einen Aufschrei der Empörung gegeben; heute müssen wir Gegnerinnen und Gegner dieser Vorlage dafür kämpfen, dass statt einer 12fachen nur noch eine 6fache Haftdauer herauskommt. Das habe ich heute mor- gen gemeint, als ich von der Verschiebung des Koordinaten- systems gesprochen habe. Das fällt mir bei der ganzen Vor- lage generell auf. Ich bitte Sie, den Minderheitsantrag und die Einzelanträge ab- zulehnen.2. März 1994 N 117 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht. Bundesgesetz Fritschi Oscar (R, ZH): Eine Verlängerung der Ausschaffungs- haft von bisher einem Monat auf sechs Monate mit Verlänge- rungsmöglichkeit um weitere drei mag happig erscheinen. Es gibt aber Gründe, die, so glaube ich, belegen, dass diese Ver- längerung sachlich vernünftig und notwendig ist. 1. Es ist bereits mehrmals angesprochen worden, dass die Ausschaffungshaft zeitlich vorgezogen wird. Die dahinterlie- gende Absicht steht im Gegensatz zu dem, was Herr Tschäp- pät Alexander vorher zum von ihm vertretenen Minderheitsan- trag ausgeführt hat. Es liegt ja eigentlich auf der Hand, dass nach einem negativen erstinstanzlichen Entscheid die Gefahr des Untertauchens am grössten ist, und zwar bevor dieser - wenn Beschwerde ergriffen wird - rechtskräftig wird. Also muss die Ausschaffungshaft nahtlos an die Vorbereitungshaft ansch Hessen. Man muss sich das einmal vorstellen: Bei einem Asylgesuch- steller sind die Gründe vorhanden, um Vorbereitungshaft an- zuordnen. Der Richter ist also der Meinung, die Vorbereitungs- haft müsse angeordnet werden; kommt nach etwa drei Mona- ten ein erstinstanzlicher ablehnender Entscheid. Falls man glaubt, eine Ausschaffungshaft dürfe erst wieder angeordnet werden, wenn der letztinstanzliche Entscheid vorliege - dann sind wirklich das Untertauchen und damit eben die Nutzlosig- keit dieser Ausschaffungshaft vorprogrammiert. 2. In aller Regel ist ja die Papierbeschaffung für die Verzöge- rung verantwortlich. Da muss man eben sehen, dass mit die- ser Beschaffung erst begonnen werden kann, wenn ein rechtskräftiger negativer Entscheid vorliegt. Würde das vorher gemacht, bestünde sogar das Risiko, sogenannte Nachflucht- gründe zu schaffen, weil die diplomatischen Vertretungen des Asylgesuchstellers dann mitbekommen, dass jemand ein Asylgesuch eingereicht hat. Und diese Papierbeschaffung ist nun einmal recht aufwendig. Sie ist zum Teil mit persönlichem Erscheinen bei den diplomatischen Vertretungen verbunden, so dass es keine Hypothese, sondern schlicht eine Erfahrung ist, dass die Grundfrist von drei Monaten in immerhin mehr als nur einzelnen Fällen offenbar nicht genügt. Was nun die Verlängerungsmöglichkeit anbetrifft, kommt sie nur in ausserordentlichen Fällen zum Zuge: Es müssen spezi- fische Gründe vorliegen, die den Vollzug bisher unmöglich ge- macht haben. Bei dieser Verlängerungsmöglichkeit sind wir allerdings der Meinung von Herrn Ruckstuhl, dass es mit drei Monaten sein Bewenden haben muss. Noch ein Wort zum Antrag von Herrn Maspoli: Ich glaube, dass man sich da wirklich an die praktischen Erfahrungen hal- ten und nicht hypothetisch darüber hinausgehen sollte. 3. Vor allem aber ist zu bedenken: Wir fixieren im Gesetz den maximalen Rahmen. Es soll nicht die Regel werden, dass er ausgeschöpft wird. Insofern war die Statistik von Frau Bühl- mann sehr instruktiv, allerdings schien sie mir nicht für ihre Ar- gumentation, sondern für die Gegenargumentation geeignet: Wenn derzeit, bei einem Rahmen von 30 Tagen, in Luzern mei- stens nur zwei oder drei Tage gebraucht werden, belegt das ja, dass die Fremdenpolizei die maximale Frist der Inhaftierung nicht willkürlich ausgenützt hat Zudem muss man sich bewusst sein, dass bei einer Neube- messung der Frist für die Ausschaffungshaft natürlich andere Fälle anfallen. Und darum sind Fragezeichen hinter diese Lu- zerner Statistik zu setzen. Auch hier haben wir den Richter, der die Haftentlassungsge- suche prüft. Wenn man bedenkt, dass derjenige, der aus dem erstinstanzlichen Entscheid die Konsequenzen zieht und freiwillig ausreist, selbstverständlich nicht zurückgehal- ten wird, dann konzentriert sich das Problem noch auf jene wenigen, die den Rechtsmittelweg voll ausschöpfen wollen und bei denen der Richter zur Auffassung gelangt, dass ein erhebliches Risiko besteht, dass der Gesuchsteller die Kon- sequenzen eines letztinstanzlichen negativen Entscheides umgehen will. Wir von der FDP-Fraktion sind deshalb der Meinung, man könne guten Gewissens der Minderheit Fischer-Seengen, modifiziert gemäss Antrag Ruckstuhl, zustimmen, was der Meinung entspricht, die jetzt auch der Bundesrat vertritt Leuba Jean-François (L, VD): Le groupe libéral vous invite à voter la majorité, c'est-à-dire la possibilité de mise en déten- tion pour 3 mois, avec un complément possible de 3 mois. J'aimerais vous rappeler que nous avons affaire ici à des gens qui n'ont pas commis de délit ou en tout cas - d'après les expli- cations que nous avons entendues tout à l'heure de la part du chef du département - pour lesquels il n'y a aucune autre rai- son d'ordonner une détention, si ce n'est dans un seul but: s'assurer de leur personne pour qu'on puisse les renvoyer le moment venu. Le seul but de la détention, c'est donc d'avoir les gens sous la main jusqu'au moment du renvoi. C'est un motif qui peut se justifier par des considérations prati- ques, mais alors il faut être extrêmement strict quant à la durée. 11 faut être strict parce que nous ne souhaitons pas que la Suisse devienne un pays où l'on interne, commeça, pourdes périodes indéterminées ou relativement longues, 6 mois, des gens qui n'ont commis aucun délit. Six mois, soit deux fois 3 mois, c'est la proposition delà majorité de la commission, c'est déjà un dé- lai extrêmement long pour cette catégorie de personnes. A mes yeux, il est inimaginable, dans un Etat de droit, de gar- der 12 mois, comme le proposait d'abord le Conseil fédéral, ou 9 mois avec la réduction de M. Ruckstuhl, ce sont des dé- lais manifestement trop longs, surtout que les 6 premiers mois, au fond, pourraient être ordonnés d'emblée sans nou- velle décision du juge. A part ces raisons, qui sont d'ordre humanitaire - et aux- quelles je serais heureux que vous soyez sensibles -, il y a aussi un autre motif: lorsqu'on a privé quelqu'un de liberté, il appartient à l'administration de faire diligence. Et l'administra- tion doit alors tout mettre en oeuvre pour que le renvoi ou l'ex- pulsion puisse intervenir dans les meilleurs délais possibles de manière que cette mesure de privation de liberté soit ré- duite au strict minimum. Je crois pouvoir dire, avec l'expérience que j'ai acquise dans ce domaine, que je n'imagine pas des cas où en 6 mois on n'arrive pas à résoudre les problèmes de renvoi ou d'expul- sion. Véritablement, je ne peux pas m'imaginer de tels cas parce que si en 6 mois on n'y arrive pas, alors on n'y arrivera jamais. Cela ne sert donc à rien de prolonger la détention au- delà, nous serons obligés de conserver sur notre territoire la personne qu'on voulait renvoyer. C'est d'autant plus vrai que, contrairement à la situation actuelle, nous aurons, avec la dé- tention en vue de renvoi ou d'expulsion, la personne sous la main, de telle sorte que tous les renseignements que nous de- vrions obtenir, nous les aurons. C'est la raison pour laquelle, pour la dignité de notre pays, je vous prie de voter avec la majorité et de limiter à 3 mois, avec possibilité extrême de prolonger de 3 mois encore, cette dé- tention qui est une mesure grave, qui est une mesure que l'on est contraint de prendre - nous l'avons dit, dans un certain nombre de cas -, mais qu'il ne faut pas étendre au-delà du strict nécessaire sans quoi le principe fondamental de liberté est mis en cause. David Eugen (C, SG): Das, was Herr Leuba ausgeführt hat, entspricht genau meinen Überlegungen. Wir stehen bei der Haftdauer wieder an einem Punkt, wo es darum geht, das ab- solut Notwendige von dem abzugrenzen, was über das Ziel hinaus schiesst, was zu weit geht, was die Tendenz in sich trägt, der Verwaltung Möglichkeiten zu eröffnen, ihre Fälle zu verschleppen und die Leute während dieser Zeit in Haft zu be- lassen. Es wäre unseres Landes unwürdig, wegen bürokrati- scher Probleme Leute in Haft zu belassen. Das verträgt sich nach meinem Rechtsgefühl nicht mit der Würde eines Landes wie der Schweiz. Darum müssen wir bei der Haftdauer die grossie Vorsicht walten lassen. Wir haben jetzt in der Ausschaff u ngshaft eine Haftdauer von 30 Tagen. Ich habe beispielsweise zur Kenntnis nehmen kön- nen - darüber gibt es eine Statistik -, dass im Kanton Luzern 99 Prozent aller Ausschaffungshaftfälle in diesen 30 Tagen ab- gewickelt werden konnten, weil sich die Behörden in Kenntnis dieser 30-Tage-Regel bemüht haben, diese Fälle rasch vom Tisch zu bringen. Es ist klar: Wenn wir Monate zur Verfügung haben, werden die entsprechenden Behandlungen wesent- lich mehr Zeit in Anspruch nehmen.Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi 118 N 2 mars 1994 Die Kommissionsmehrheit hat Ihnen drei plus drei Monate vor- geschlagen. Das ist nach meiner Meinung bereits die Grenze, innert der die Verwaltung in der Lage sein muss, ihre Bürokra- tie so auf Trab zu halten, dass sie die Papiere, die notwendig sind, beibringt Herr Leuba hat mit Recht gesagt: Wenn es län- ger geht, dann ist das ein Fall, wo die Ausschaffung nicht nötig ist Wie Sie genau wissen und wie wir von der Bundesgerichts- praxis her wissen, muss in diesem Fall der Betreffende entlas- sen werden. Die Europäische Menschenrechtskonvention verpflichtet uns dazu. Wir dürfen Leute nicht wegen Bürokratie in Haft halten; an diesem Gedanken müssen wir festhalten. Wenn Sie aber weiter gehen wollen, stimmen Sie mindestens dem Antrag Ruckstuhl zu. Der Antrag Ruckstuhl stellt der Ver- waltung sechs und drei Monate, also neun Monate, zur Verfü- gung, um ihre bürokratischen Ausschaffungsprobleme zu lö- sen, die sie heute in 30 Tagen löst - und gut löst, das möchte ich betonen. Auch in diesem Fall hat die Asylrekurskommission bestätigt, dass sie mit ihrem Personal und mit ihrer Ausstattung heute in der Lage ist, die prioritären Fälle, um die es hier geht, innert nützlicher Frist abzuwickeln. Unsere Fraktion empfiehlt Ihnen mindestens Zustimmung zum Antrag Ruckstuhl. Meine persönliche Meinung - ich habe Ihnen das gesagt- ist, dass der Antrag der Mehrheit (drei plus drei Monate) genügen würde, um unsere Ausschaffung ver- waltungsmässig ordnungsgemäss abzuwickeln. Wenn wir darüber hinausgehen, besteht die Gefahr, die Grundsätze der EMRK zu verletzen. Präsidentin: Die SVP-Fraktion lässt mitteilen, dass sie den An- trag Ruckstuhl unterstützt, der dem modifizierten Antrag der Minderheit entspricht Heberlein Trix (R, ZH), Berichterstatterin: Der Kommission la- gen weder die Anträge Ruckstuhl und Maspoli vor, noch war ihr das Einschwenken des Bundesrates auf den ständerätli- chen Kommissionsantrag bekannt. Ich kann daher zu diesen Anträgen nicht im Namen der Kommission Stellung nehmen. Die Mehrheit entschied sich (mit 13 zu 12 Stimmen) für eine Haftdauer von drei Monaten und eine Verlängerungsmöglich- keit von maximal weiteren drei Monaten; das immer unter der Bedingung, dass dem Vollzug der Weg- und Ausweisung be- sondere Hindernisse entgegenstehen. In diesen sechs Mona- ten sollte es nach Meinung der Kommissionsmehrheit mög- lich sein, die notwendigen Papiere zu beschaffen. Auch dann, wenn mit der Beschaffung der Papiere erst begonnen werden kann, wenn ein rechtskräftiger, endgültiger Entscheid gefasst ist Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: La possibilité de l'exécu- tion des renvois est un des buts importants de cette loi. La commission, à l'unanimité, estime que le mois qui est prévu maintenant, le mois de détention pour le refoulement, est in- suffisant La majorité de la commission propose de passer à deux fois 3 mois: 3 mois pour la première détention et une pro- longation possible de 3 mois. Je ne reviendrai pas sur ces problèmes parce que M. Leuba vous a dit exactement ce qu'il en était. J'ajouterai simplement une considération: ces 6 mois que nous autorisons peuvent venir s'ajouter aux 3 mois de détention en phase préparatoire. Cela veut dire que pour des personnes qui n'ont pas commis de délit, on pourrait aller jusqu'à un maximum de 9 mois avec la proposition qui est présentée par la majorité de la com- mission. Avec la proposition présentée par M. Ruckstuhl, on pourrait avoir 3,6 et 3, donc un maximum de 12 mois. Je vous invite, par conséquent, à admettre la solution raison- nable des 3 plus 3, ce qui nous fait, avec les 3 mois préalables, une possibilité d'aller jusqu'à 9 mois. C'est un maximum, me semble-t-il. La commission a voté cette proposition par 13 voix contre 12. Koller Arnold, Bundesrat: Jetzt muss ich einmal die Verwal- tung in Schutz nehmen. Wenn der Eindruck erweckt wird, als ob die Verwaltung kein anderes Interesse hätte, als die Leute möglichst lange in Ausschaffungshaft zu behalten, wider- spricht dies den Fakten. Nicht nur in Zürich ist es heute so, dass Leute nicht in Ausschaffungshaft genommen werden - selbst wenn sie dorthin genommen werden könnten -, weil man keinen Platz hat Ich habe Besuche bei der Polizei ge- macht: Man setzt alles in Bewegung, um Zellen freizubekom- men, um wirklich wenigstens die gröbsten und schwierigsten Fälle tatsächlich in Ausschaffungshaft nehmen zu können. Es ist schon etwas weltfremd, wenn man hier tut, als ob die Ver- waltung -nach Ihrem Entscheid ist es jetzt der Richter, der die Dauer der Ausschaffungshaft bestimmt - kein anderes Ziel hätte, als eine möglichst lange Ausschaffungshaft anzuord- nen. Es ist doch so, dass sowohl die Verwaltung als auch der Richter mit diesen Massnahmen nur ein Ziel haben: möglichst rasch die Wegweisung realisieren zu können. Wieso sind wir auf diese sechs Monate gekommen? Selbstver- ständlich soll die Dauer so kurz wie möglich sein, aber wir müssen als Realisten einfach feststellen, dass wir mit der Pa- pierbeschaffung - das ist bei jenen, die nicht mitwirken, das weitaus schwierigste Problem - erst beginnen können, wenn ein rechtskräftiger Entscheid vorliegt. Nun zeigt aber die Statistik, dass die Beschwerdeverfahren bei der Asylrekurskommission heute im Durchschnitt etwa siebzig Tage dauern. Wir können also normalerweise mit der Papier- beschaffung erst nach etwa siebzig Tagen beginnen, wenn die Papiere nicht schon vorher vorliegen. Wenn wir in diesen Fäl- len mit der Papierbeschaffung vorher beginnen würden, wür- den wir subjektive Nachfluchtgründe im Sinne von Artikel 8a des Asylgesetzes schaffen; das kann nicht der Zweck der Übung sein. Wir müssen in diesen Fällen, wo der Betroffene wirklich nicht mitwirkungsbereit ist, am Anfang als maximal mögliche Frist diese sechs Monate haben. Ich habe aber erklärt - nachdem ich mit der Verwaltung alles nochmals durchgecheckt habe -: Nachher sollte eigentlich eine Verlängerungsmöglichkeit von drei Monaten ausreichen. Ich bin deshalb bereit, dem Antrag Ruckstuhl zuzustimmen. Bedenken Sie noch eines: Ich habe Ihnen wiederholt gesagt - aber das muss man im Gesamtzusammenhang sehen -: Wir verzichten auf die Internierung - die Internierung konnte bis auf zwei Jahre gehen. Leider machen wir die Erfahrung, dass sich gewisse Leute nur zur Kooperation bereit erklären, wenn die Haft eine gewisse Dauer hat Das sind zwar wenige Fälle, aber wir müssen auch für diese, wenn wir Realisten sind, eine gesetzliche Handhabe haben. Deshalb bitte ich Sie, dem modifizierten Antrag der Minderheit Ruckstuhl zuzustimmen. Abstimmung - Vote Eventuell - A titre préliminaire Für den modifizierten Antrag der Minderheit/Ruckstuhl 118 Stimmen Für den Antrag Maspoli 20Stimmen Definitiv - Définitivement Für den Antrag der Mehrheit 78 Stimmen Für den modifizierten Antrag der Minderheit/Ruckstuhl 70 Stimmen Abs. 3-AI. 3 Keller Rudolf (D, BL), Sprecher der Minderheit: Der Bund soll die Kantone beim Wegweisungsvollzug unterstützen. Das ist die Forderung vieler Kantone, die die Minderheit hier auf- nimmt Wir sind einmal mehr, diesmal bei den Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, daran, über den Kopf der Kantone Mass- nahmen zu beschliessen. Die Kantone wollen aber erstens mitreden, zweitens soweit möglich mitentscheiden und drit- tens, wenn sie schon vom Bund zu Massnahmen verknurrt werden, entsprechende Hilfestellung. Die Kantone sollen also mit ihren Problemen nicht allein gelassen werden. Man kann immer wieder hören, der Vollzug sei Sache der Kan- tone. Natürlich besteht die Tendenz zum Abwälzen der Pro- bleme, vor allem, wenn einem bewusst ist, dass es immer wie-2. März 1994 N 119 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht. Bundesgesetz der findige Leute gibt, welche versuchen, sich vor «heissen» Entscheiden und den entsprechenden Konsequenzen zu drücken. Die Kantone müssen aber wissen, dass ihnen der Bund den Rücken stärkt und sie nicht im Regen stehen lässt. Wir machen hier ein neues Gesetz, und da sollte diese Unter- stützung schon explizit erwähnt werden. Für den Kanton Zürich wird der Vollzug dieses Gesetzes zu einer eigentlichen Strafaktion. Nur weil Zürich eine grosse Stadt mit Zentrumsfunktion ist, die für bestimmte Leute ent- sprechend anziehend wirkt, wird Zürich dermassen belastet Es ist darum unsere Schuldigkeit, mit dem Kanton Zürich so- lidarisch und freundeidgenössisch umzugehen. Ja, ich möchte eigentlich sagen: Die Zürcher können ja nichts dafür, dass sie Zürcher sind und sich deswegen mit dieser speziel- len Asylanten- und Ausländerkriminalität herumschlagen müssen. Unterstützung und Hilfe beim Vollzug, der nach wie vor in den Händen der Kantone liegt, ist darum unbedingt angezeigt. Ich meine, dass dies als Grundsatz in diesem Gesetz festge- schrieben werden soll; es ist dann Sache des Bundesrates, aufgrund der schon vorhandenen Erfahrungen beim Wegwei- sungsvollzug auf dem Verordnungsweg diese Unterstützung zu umschreiben und für deren Durchführung dann zu sorgen. Wenn wir dies nicht tun, werden auch verschiedene andere Kantone - es geht hier nicht nur um den Kanton Zürich - mit dem Bund unzufrieden sein, und das wäre in diesem Fall auch verständlich. Insbesondere der Kanton, der in dieser Frage im Brennpunkt liegt, ist auf diese Unterstützung aber direkt ange- wiesen. Es wäre verheerend, einfach alle Probleme bei der Ausführung der Sondermassnahmen im Asyl- und Ausländerrecht auf die Kantone abzuwälzen, aber für den Bund wäre dies der Weg des geringsten Widerstands - das ist auch klar und deutlich zu sagen. Wir alle wissen, dass in der Vernehmlassung diese Forderung von den Kantonen sehr deutlich manifestiert worden ist Ich zi- tiere aus der bundesrätlichen Zusammenstellung der Ver- nehmlassungsantworten: «Auch mehrere Parteien stellen fest, dass der Bund die Kantone wird unterstützen müssen.» Darum appelliere ich sehr eindringlich an Sie, dem Antrag der Minderheit zuzustimmen. Wir würden es uns zu billig machen, einfach alle Probleme auf die Kantone abzuschieben. Die Frage hat in meinen Augen auch etwas mit Verantwortungsge- fühl unsererseits zu tun. Seiler Hanspeter (V, BE): Es geht im Grunde genommen hier um die Kompatibilität zwischen Asylgesetz und Anag. Wir be- handeln hier Leute aus beiden Bereichen, und deshalb sollten die Gesetze auch gleich sein. Es ist also nichts anderes als ein Ergänzen des Anag im Sinne des Asylgesetzes, eine an und für sich absolut selbstverständliche Sache. Ich bitte Sie, die Minderheit zu unterstützen. Heberlein Trix (R, ZH), Berichterstatterin: Materiell bestehen zwar kaum grosse Differenzen in der Anwendung des Geset- zes. Die Minderheit Keller Rudolf möchte nur ausdrücklich im Gesetz festhalten, dass der Bund die Kantone beim Vollzug der Wegweisung unterstützt Gerade diese Aus- und Wegweisungen sind nun Aufgabe der kantonalen Behörden. Sie setzen die Rahmenbedingungen dafür fest; sie sind auch zuständig dafür, dass der Vollzug ef- fektivfunktioniert Der Bund ist bei der Beschaffung der Ausrei- sepapiere unterstützend tätig, und er wird-wir diskutieren das nachher in den Schlussbestimmungen und beim Antrag des Bundesrates - nach seinem letzten Entscheid auch finanziell unterstützend tätig sein. Dafür muss kein zusätzlicher Geset- zesartikel aufgenommen werden. Aus diesen Gründen hat die Kommissionsmehrheit beschlos- sen, zwar die Zusammenarbeit mit den Kantonen zu fördern - die Verpflichtung ist bereits durch die Arbeitsgruppe Scheid- egger übernommen worden. Der entsprechende Schlussbe- richt ist verabschiedet. Die Kommissionsmehrheit will daher nur im finanziellen Bereich einen Kompetenzartikel für den Bund schaffen, nicht aber eine gesetzliche Verpflichtung zur Unterstützung des Vollzugs der Wegweisung. Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: En ce qui concerne l'exé- cution du renvoi, la collaboration entre la Confédération et les cantons existe déjà Les normes actuelles sont suffisantes. C'est pourquoi la commission, par 12 voix contre 7, vous invite à refuser cette proposition de minorité. Koller Arnold, Bundesrat: Der Inhalt dieser Beifügung ist tat- sächlich nicht ganz klar. Möchte die Minderheit mit diesem Nachsatz das im Anag festgehalten haben, was im Asylgesetz, in Artikel 18c, schon ausdrücklich festgehalten ist: nämlich dass der Bund die Kantone bei der Beschaffung von Reisepa- pieren, der Organisation von Reisemöglichkeiten, der Koordi- nation von mehreren betroffenen Kantonen unter Zusammen- arbeit mit dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten unterstützt? Das steht al les schon im Asylge- setz. Das Ausländerrecht ist natürlich noch vermehrt Sache der Kantone, aber es ist selbstverständlich, dass wir beispiels- weise bei der Papierbeschaffung und bei der Zusammenar- beit mit dem EDA auch mitwirken würden. Im übrigen muss, wenn Sie diesem Antrag der Minderheit zu- stimmen würden, auch klargestellt werden, dass damit natür- lich nicht die finanzielle Unterstützung gemeint ist, weil diese nachher noch in einem eigenen Artikel zu behandeln sein wird. Abstimmung - Vote Für den Antrag der Mehrheit Für den Antrag der Minderheit Ordnungsantrag - Motion d'ordre 82 Stimmen 41 Stimmen Goll Christine (S, ZH): Ich möchte Ihnen an dieser Stelle bean- tragen, die Sitzung abzubrechen. Wir haben im Saal gelichtete Reihen; vor allem die Debatten, die Diskussionen finden vor noch gelichteteren Reihen statt Die meisten von uns sind seit morgens acht Uhr hier im Saal. Wir haben eine über zehnstündige Debatte hinter uns. Es ist allen absolut klar, dass die Konzentration nach einer solchen Zeit nicht mehr möglich ist Ich halte das, was wir hier machen, für eine unseriöse Arbeit. Es ist auch klar, dass sich der Inhalt dieser Vorlage noch mehr verschlechtert. Ich bin gegen dieses unverantwortliche Vorge- hen - vor allem auch bei einem Geschäft, das ich persönlich als politisch verantwortungslos taxiere. Das Eilzugstempo, in dem der Bundesrat diese Vorlage durchpeitschen will, ist an dieser Stelle und in diesem Bereich angesichts der Problema- tik nicht geboten. Ich habe grundsätzlich nichts dagegen, wenn die politischen Mühlen schneller mahlen sollen, aber angesichts der politi- schen Kontroversen, die hier auch zum Ausdruck kommen, gehe ich davon aus, dass wir für eine seriöse Beratung und für eine vertretbare Arbeit im Bereich des Ausländerrechts Zeit brauchen. Präsidentin: Die Büros beider Räte haben die dringliche Be- handlung dieser Vorlage beschlossen. Das heisst, die Vorlage soll in derselben Session in beide Räte kommen. Wir haben frühestens am Donnerstag der zweiten Sessionswoche die Möglichkeit, milden Beratungen weiterzufahren. Abstimmung - Vote Für den Ordnungsantrag Goll Dagegen 48 Stimmen 65 Stimmen Art. 13c Antrag der Kommission Abs.1 Mehrheit Die Haft wird nach mündlicher Verhandlung vom Richter des Kantons angeordnet, dessen Behörde für den Vollzug der Weg-oder.... Minderheit (Dettling, Aubry, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Keller Ru- dolf, Leu Josef, Ruckstuhl, Seiler Hanspeter) Zustimmung zum Entwurf des BundesratesDroit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi 120 N 2 mars 1994 Abs. 2 Mehrheit Der Ausländer kann bis zum Entscheid des Richters von der für den Vollzug der Weg-oder Ausweisung zuständigen kanto- nalen Behörde während höchstens 72 Stunden festgehalten werden. Minderheit (Dettling, Aubry, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Keller Ru- dolf, Leu Josef, Ruckstuhl, Seiler Hanspeter) Die Rechtmässigkeit und Angemessenheit der Haft sind spä- testens nach .... Abs. 2bis (neu) Mehrheit Der Richter berücksichtigt beim Entscheid über Anordnung, Fortsetzung und Aufhebung der Haft neben den Haftgründen insbesondere die familiären Verhältnisse der inhaftierten Per- son und die Umstände des Haftvollzugs. Die Anordnung einer Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft gegenüber Kindern und Jugendlichen, die das sechzehnte Altersjahr noch nicht zurückgelegt haben, ist ausgeschlossen. Minderheit (Leuba, Aubry, Borer Roland, Dettling, Fischer-Seengen, Frit- schi Oscar, Keller Rudolf) Ablehnung des Antrages der Mehrheit Abs. 3 Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates Abs.4Bst.a1 (neu) a1. sich bei fortbestehendem Haftgrund die Fortsetzung der Haft als unverhältnismässig erweist; Abs. 4 Bst. a Mehrheit Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates Minderheit (Keller Rudolf, Aubry, Borer Roland) a .... aus rechtlichen Gründen undurchführbar ist; Abs. 4 Bst. b, c Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates Abs. 4bis (neu) Mehrheit Ablehnung des Antrages der Minderheit Minderheit (Tschäppät Alexander, Borei François, Bühlmann, Darbellay, David, Diener, Eggenberger, Fankhauser, Gross Andreas, Meier Samuel, Stamm Judith) Dauert die Haft länger als 30 Tage oder steht eine Haftdauer von mehr als dreissig Tagen in Aussicht, muss die inhaftierte Person durch einen Rechtsbeistand vertreten sein. Bestellt die inhaftierte Person selbst keinen Beistand, so wird ihr vom Richter ein amtlicher Rechtsbeistand nach ihrer Wahl aus den im zuständigen Kanton zugelassenen Anwälten beigegeben, der vom Bund entschädigt wird. Abs. 5 Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates Antrag David Abs. 2 Die Rechtmässigkeit und Angemessenheit der Haft sind spä- testens nach 96 Stunden durch eine richterliche Behörde in mündlicher Verhandlung zu überprüfen. Eventualantrag Loeb François (falls der Antrag der Minderheit Leuba angenommen wird) Abs. 2bis (neu) Die Anordnung einer Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft gegenüber Kindern und Jugendlichen, die das vierzehnte Al- tersjahr noch nicht zurückgelegt haben, ist ausgeschlossen. Eventualantrag Seiler Hanspeter (falls der Antrag der Minderheit Leuba angenommen wird) Abs. 2bis (neu) Die Anordnung einer Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft gegenüber Kindern und Jugendlichen, die das sechzehnte Al- tersjahr noch nicht zurückgelegt haben, ist ausgeschlossen. Antrag Stamm Judith Abs. 2bis (neu) Der Richter.... die das fünfzehnte Altersjahr.... Art. 13c Proposition de la commission AI.1 Majorité La détention est ordonnée après une procédure orale par le juge du canton dont l'autorité est compétente pour l'exécution.... Minorité (Dettling, Aubry, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Keller Ru- dolf, Leu Josef, Ruckstuhl, Seiler Hanspeter) Adhérer au projet du Conseil fédéral Al. 2 Majorité Jusqu'à la décision du juge, l'étranger peut être mis en déten- tion pendant 72 heures au maximum par l'autorité cantonale compétente pour l'exécution du renvoi ou de l'expulsion. Minorité (Dettling, Aubry, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Keller Ru- dolf, Leu Josef, Ruckstuhl, Seiler Hanspeter) La légalité et l'adéquation de la détention doivent être exami- nées dans.... Al. 2bis (nouveau) Majorité Lors de sa décision ordonnant la détention, le maintien ou la levée de cette dernière, le juge tient compte, outre des motifs de détention, en particulier de la situation familiale de la per- sonne détenue et des conditions de l'exécution de la déten- tion. Il est exclu d'ordonner la mise en détention de phase pré- paratoire ou en vue du refoulement à rencontre d'enfants et d'adolescents de moins de seize ans révolus. Minorité (Leuba, Aubry, Borer Roland, Dettling, Fischer-Seengen, Fritschi Oscar, Keller Rudolf) Rejeter la proposition de la majorité Al. 3 Adhérer au projet du Conseil fédéral Al. 4let. ai (nouvelle) ai. La détention s'avère disproportionnée, bien que le motif de la détention subsiste; Al. 4 let. a Majorité Adhérer au projet du Conseil fédéral Minorité (Keller Rudolf, Aubry, Borer Roland) a .... pour des raisons juridiques; Al. 4 let. b, c Adhérer au projet du Conseil fédéral Al. 4bis (nouveau) Majorité Rejeter la proposition de la minorité Minorité (Tschäppät Alexander, Borei François, Bühlmann, Darbellay, David, Diener, Eggenberger, Fankhauser, Gross Andréas, Meier Samuel, Stamm Judith) Si la détention dure plus de trente jours ou excédera probable- ment cette durée, la personne en détention doit se faire repré- senter par un mandataire. Si la personne en détention ne dési-2. März 1994 N 121 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz gne pas elle-même un tel représentant, le juge lui en attribuera un, qu'il choisira parmi les avocats inscrits au barreau du can- ton compétent Ce mandataire sera indemnisé par la Confédé- ration. Al. 5 Adhérer au projet du Conseil fédéral Proposition David Al. 2 La légalité et l'adéquation de la détention doivent être exa- minées.... judiciaire dans le cadre d'une procédure orale. Proposition subsidiaire Loeb François (en cas d'acceptation de la proposition de minorité Leuba) Al. 2bis (nouveau) II est exclu d'ordonner une mise en détention de phase prépa- ratoire et celle en vue du refoulement est exclue à rencontre d'enfants et d'adolescents de moins de 14 ans révolus. Proposition subsidiaire Seiler Hanspeter (en cas d'acceptation de la proposition de minorité Leuba) Al. 2bis (nouveau) II est exclu d'ordonner une mise en détention de phase prépa- ratoire et celle en vue du refoulement est exclue à rencontre d'enfants et d'adolescents de moins de 16 ans révolus. Proposition Stamm Judith Al. 2bis (nouveau) Lors de sa décision.... de moins de 15 ans révolus. Abs. 1,2-Al. 1,2 Angenommen gemäss Antrag der Mehrheit (siehe Entscheid bei Art 13a) Adopté selon la proposition de la majorité (voir décision à l'art. 13a) Abs.2bis-AI.2bis Leuba Jean-François (L, VD), porte-parole de la minorité: Comme vous pouvez le constater sur le dépliant, c'est la majo- rité de la commission qui a introduit, lors des délibérations, l'alinéa 2bis dont nous parlons maintenant Dans cet alinéa 2bis, on dit que le juge - puisque nous savons mainte- nant que c'est le juge qui se prononce -, lorsqu'il prend sa dé- cision, doit tenir compte des motif s de détention, en particulier de la situation familiale de la personne détenue et des condi- tions de l'exécution de la détention. Je n'ai évidemment abso- lument rien contre la prise en compte de ces éléments. Mais nous nous engageons dans une voie extrêmement dange- reuse si nous commençons à dire au juge quels sont les élé- ments dont il doit tenir compte et que nous n'énumérons évi- demment pas tous les éléments dont il doit tenir compte. Or, il est tout à fait évident que, par exemple, l'état de santé de la personne que l'on doit mettre en détention en vue d'un renvoi est tout aussi important que ses conditions familiales. Il est évi- dent que la difficulté du renvoi, la difficulté de se procurer les papiers est un élément encore plus important que les condi- tions familiales. Par conséquent, nous avons ici une vue tout à fait faussée si on introduit tout d'un coup des éléments dont le juge devrait tenir compte. M. Loeb François m'a fait justement remarquer que la proposi- tion d'amendement de la majorité de la commission ne se limi- tait pas à la première phrase, mais qu'il y avait aussi la deuxième phrase: «II est exclu d'ordonner la mise en détention de phase préparatoire ou en vue du refoulement à rencontre d'enfants et d'adolescents de moins de 16 ans révolus.» M. Loeb a déposé une proposition qui permet de reprendre ce texte sans la première phrase. Je me rallie tout à fait à la propo- sition Loeb François. Il propose la limite d'âge à 14 ans, ce qui est raisonnable parce que le Conseil des Etats a également fixé cette limite. Ma proposition ne tend pas, au fond, à supprimer la dernière phrase, mais elle tend à supprimer la première. On l'a dit ce matin, Monsieur Koller, vous l'avez dit vous-même ce matin: il faut laisser au juge une certaine liberté d'appréciation. Le juge doit avoir cette liberté d'appréciation. Il doit naturellement tenir compte aussi des conditions familiales, mais il ne doit pas tenir compte que des conditions familiales. Là, on lui donne un faux signal en lui disant: «Vous devez tenir compte des conditions familiales ou des conditions de détention», sans lui donner d'autres éléments. C'est une mauvaise technique législative d'ailleurs qu'on applique ici et je vous propose de biffer cette disposition de l'article 2bis. Je propose, Madame la Présidente, si j'ose suggérer ça, que M. Loeb François développe sa proposition subsidiaire immé- diatement puisque ces deux propositions sont liées. Loeb François (R, BE): Herr Leuba hat den Minderheitsantrag bereits begründet Er ist damit einverstanden, dass dieser zweite Teil, auch wenn sein Streichungsantrag angenommen werden sollte, aufgenommen wird. Bei meinem Eventualan- trag habe ich mich bei der Altersgrenze an die Kommission des Ständerates gehalten. Sie hat sich für 14 Jahre entschie- den. Wir haben einen Antrag Seiler Hanspeter auf 16 Jahre, und Frau Stamm Judith schlägt 15 Jahre vor. Frau Stamm hat dies damit begründet, dass das auch die Altersgrenze für das Jugendstrafrecht sei. In diesem Sinne finde ich es besser, wenn wir die Grenze von 15 Jahren nehmen, damit wir innerhalb des Rechtes nicht ver- schiedene Grenzen haben. Ich kann mir auch vorstellen, dass der Ständerat dort mitmachen würde. Ich möchte also meinen Antrag auf 15 Jahre abändern, mich dort Frau Stamm anschliessen, weil ich glaube, dass es ver- nünftig ist, dass wir nicht verschiedene Kategorien haben. Stamm Judith (C, LU): Herr Loeb François hat es schon ge- sagt: Ich habe die Grenze des Jugendstrafrechts übernom- men. Im Jugendstrafrecht werden die Sieben- bis Fünfzehn- jährigen Kinder genannt, die Fünfzehn- bis Achtzehnjährigen werden Jugendliche genannt Für die Gruppe der Kinder gibt es die Weisung, a) dass man ausserordentlich zurückhaltend ist mit Untersu- chungshaft; b) wenn in einem Fall Untersuchungshaft ausgesprochen werden muss, dass das wenn immer möglich nicht in einem Untersuchungsgefängnis für Erwachsene vollzogen werden soll. Bei den Jugendlichen ist man da grosszügiger, sie sind ja auch älter, haben mehr Verstand. Bei den Jugendlichen ist so- gar Einschliessungsstrafe möglich. Auch wenn das ein Admi- nistratiwerfahren ist, bin ich der Meinung, es wäre sinnvoll, dieselbe Altersgrenze von 15 Jahren zu übernehmen. David Eugen (C, SG): In diesem Artikel geht es darum, wie über die Haft entschieden wird, wie der Richter von dem ihm zustehenden Ermessen Gebrauch machen soll. Es ist so, dass der Richter bereits bei der Anordnung von Untersu- chungshaft gewisse Punkte zu berücksichtigen hat, die - da möchte ich Herrn Leuba recht geben - selbstverständlich sind; z B. die Gesundheit des Betroffenen. Wenn einer wegen gesundheitlicher Gründe nicht hafterstehungsfähig ist, dann wird er nicht in Haft gesetzt. Dieser Grund ist in Absatz 2bis deswegen nicht erwähnt, weil er selbstverständlich ist; es er- gibt sich aus der üblichen Haftpraxis, dass das so ist Hinge- gen trifft das für die zwei hier erwähnten, weiter zu berücksich- tigenden Kriterien nicht zu. Der Richter soll bei der Frage, ob im Einzelfall Haft ausgesprochen werden soll, insbesondere natürlich bei Familien, die familiären Verhältnisse berücksichti- gen. Es ist für mich nicht identisch, ob hier ein einzelner zur Diskussion steht oder eine ganze Familie mit Mann, Frau und Kindern. Ich erinnere Sie: Wir befinden uns hier nicht im Bereich einer Strafhaft, sondern im Bereich einer Administrativhaft zur Er- leichterung der Ausschaffung; das ist der Gegenstand. Da spielt es sehr wohl eine Rolle, ob wir diesen Eingriff bei einer Familie machen oder allenfalls bei einem einzelnen, jungen Mann. Das sind für mich zwei paar Schuhe, und daher müssen wir dem Richter diese Leitplanke vorgeben.Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi 122 2 mars 1994 Die zweite Leitplanke, die wir dem Richter vorgeben, ist die Be- rücksichtigung des Haftvollzugs. Ich verstehe es überhaupt nicht, wenn heute im Kanton Zürich - weil die Haftanstalten voll sind - Leute entlassen werden, die sich krimineller Verge- hen schuldig gemacht haben; das verstehe ich nicht Der Kan- ton Zürich soll für Abhilfe sorgen und das so organisieren, dass es funktioniert Hingegen muss der Richter in jenen Fäl- len, wo die Anstalten voll sind oder wenn es nicht mehr zumut- bar ist, eine Familie in eine Anstalt zu stecken - weil wir keine genügenden Zellen, keine genügenden Toilettenräume usw. zur Verfügung haben -, in der Lage sein, die Umstände des Haftvollzugs zu berücksichtigen; das kann er im Strafbereich nicht Darum werden diese beiden Kriterien ausdrücklich er- wähnt Ich bitte Sie dringend, aus rechtsstaatlichen Überlegungen - die bei dieser Art Haftvollzug, die wir bis jetzt nicht gekannt ha- ben, eine besondere Rolle spielen -, diese beiden Kriterien ins Gesetz aufzunehmen. Sie helfen damit eindeutig dem Richter, mit diesem neuen Instrument den Weg zu finden; er weiss, welche Kriterien der Gesetzgeber vorgibt, welche Kriterien zu berücksichtigen sind. Im zweiten Teil von Absatz 2bis (neu) geht es um die Frage, wie weit man bei Kindern und Jugendlichen gehen soll. Ich schliesse mich hier dem Antrag Stamm Judith an; das fünf- zehnte Altersjahr ist vernünftig, weil es mit dem Straf recht iden- tisch ist Ich bitte Sie, dem Antrag der Mehrheit in dieser Fassung -fünf- zehntes anstatt sechzehntes Altersjahr gemäss Antrag Stamm Judith - zuzustimmen. Ich darf das auch im Namen der CVF- Fraktion tun. Fritschi Oscar (R, ZH): Bei der Einfügung von Absatz 2bis (neu) durch die Mehrheit scheint es mir weniger darum zu ge- hen, ob man sachlich einverstanden ist. Ich bin sehr der Mei- nung, dass der Richter u. a bei den Kriterien auch mit zu be- rücksichtigen hat, ob der Vater einer vierköpfigen Familie oder eine Einzelperson inhaftiert werden soll. Ich bin auch nicht der Meinung, dass Kinder eingesperrt werden sollen. Doch es geht hier, glaube ich, vielmehr darum, dass wir uns die Frage stellen, wieviel Regelungsdichte es braucht und was man alles dem Richter vorschreiben muss. Zum ersten Teil des Absatzes, zur Berücksichtigung der fami- liären Verhältnisse, gibt es allerdings auch noch den sach- lichen Einwand, den Herr Leuba vorgetragen hat: nämlich dass dies eine einseitige Hervorhebung eines Kriteriums ist, während es bei der Haftanordnung - das ist jedem Richter ge- läufig - eine ganze Reihe von Kriterien gibt: Alter, Gesund- heitszustand, Hafterstehungsfähigkeit Wenn wir nun also schon den Richter bestimmt haben, dann sollen wir eigentlich auch anerkennen, dass er sein Ermessen walten lässt Na- mens der FDP-Fraktion bitte ich Sie deshalb, der Minderheit Leuba zuzustimmen. Bei den Eventualanträgen Loeb François und Seiler Hanspe- ter, die unterdessen integriert sind, entfällt der Einwand, dass ein Kriterium unter anderen hervorgehoben wird. Die Frage der Gesetzeswürdigkeit, also ob wirklich zu befürchten ist, dass ein Richter vierzehnjährige Mädchen und Knaben ein- sperrt, stellt sich wahrscheinlich trotzdem. Ich denke etwas pragmatisch: Wenn es uns bei einem allfälli- gen Referendum im Abstimmungskampf hilft, dass wir nicht ein Plakat mit einem Kindergesicht hinter Gittern und der Nein-Parole sehen, würde ich sagen - da kann ich allerdings nicht im Namen der Fraktion sprechen, weil die Anträge ja erst eingereicht worden sind -, dass man auch hier zustimmen kann. Also insgesamt Zustimmung zum Minderheitsantrag Leuba Caspar-Mutter Elisabeth (S, SG): Kollege David hat in seinen Ausführungen die rechtlichen Probleme vorweggenommen. Die SP-Fraktion unterstützt diese Überlegungen. Wir bitten Sie, dem Antrag der Mehrheit, Artikel 13c Absatz 2bis ungekürzt - also in vollem Umfang, wie Sie ihn auf der Fahne finden - zuzustimmen. Die Familie der Inhaftierten soll ein Kriterium sein. Es soll nicht davon ausgegangen werden, dass der Richter sie berücksichtigen kann, wenn er will, son- dern er soll die Pflicht haben, die familiären Umstände zu be- rücksichtigen. Wir gehen davon aus, dass das 16. Altersjahr als Limite besser ist als das 15. Altersjahr, und möchten, dass Absatz 2bis so zur Abstimmung kommt, wie er vorliegt Als Kompromiss stimmen wir auch dem Alter 15 zu. Trotzdem: Inhaftierte Jugendliche zwischen 15 und 20 sind nicht einfach Menschen, die man in Haft nehmen kann wie Er- wachsene. Wir haben nämlich in unserem Land das Problem, dass Schweizer Jugendliche zwischen 15 und 18 bzw. zwi- schen 15 und 20, die straffällig werden, jetzt schon Kriseninter- vention brauchen. Und in allen Kantonen herrscht ein akuter Mangel an geeigneten Unterbringungsmöglichkeiten für sol- che Jugendliche. Im Hearing wurde von Professor Trechsel bestätigt, dass es durchaus vorkommen kann, dass ganze Familien oder eben auch Jugendliche in Haft genommen werden müssen, zumal immer mehr Jugendliche als Drogenkuriere eingesetzt wer- den. Wenn aber dieses Bundesgesetz über Zwangsmassnah- men im Ausländerrecht die gewünschte Wirkung erzielen soll, dann muss eine entsprechende Anzahl an geeigneten Haft- plätzen zur Verfügung stehen. Geeignet heisst getrennt von den Untersuchungshäftlingen und den übrigen Strafgefange- nen, und zwar muss der speziellen Situation von Jugendli- chen, Frauen und Kindern Rechnung getragen werden. Wir brauchen für Jugendliche spezielle Einrichtungen, die für Kri- seninterventionen eingerichtet und vorbereitet sind. Da herrscht ein akuter Notstand. Wenn Sie also diesem Absatz 2bis von Artikel 13c nach der Vorgabe von Herrn Loeb François (15. Altersjahr) zustimmen, dann haben Sie der ganzen familiären Einbettung dieser Ju- gendlichen noch nicht Rechnung getragen. Ich möchte Sie bitten, sich an die Ethik der Familie zu erinnern, die Sie sonst immer hochhalten und von der gerade im Jahr der Familie von allen Seiten zu hören ist, und bei dieser Regelung eine Min- destethik einzuhalten und der Mehrheit zuzustimmen. Heberlein Trix (R, ZH), Berichterstatterin: Die Kommissions- mehrheit beschloss (mit 11 zu 7 Stimmen), diesen neuen Ab- satz 2bis beizufügen und damit noch weitere Gesichtspunkte mit einzubeziehen, die der Richter bei seiner Entscheidung über die Haft mit berücksichtigen muss - wir haben es gehört: insbesondere die familiären Verhältnisse und die Umstände des Haftvollzugs. Weiter soll festgelegt werden, dass Kinder bis zum 16. Alters- jahr nicht in Ausschaffungshaft genommen werden dürfen. Nach dem Poker 14, 15, 16 Jahre möchte ich vorschlagen - ohne dass ich meine Kompetenzen als Kommissionsspreche- rin verletzen möchte, aber nachdem der Vorschlag doch von Kommissionsmitgliedern kam -, dass wir uns auf das 15. Al- tersjahr einigen. Ich möchte also vorschlagen, dass sich die Kommissionsmehrheit im Sinne der Vereinfachung bei Ab- satz 2bis auch auf das 15. Altersjahr festlegen könnte und wir diesem Absatz im Sinne der Kommissionsmehrheit zustim- men würden. Die Minderheit ist zusammen mit dem Bundesrat der Ansicht, dass es nicht am Gesetzgeber liegt, formell auf diese Weise zu legiferieren, weil damit ein erheblicher Eingriff in die Beweis- würdigung des Richters erfolgt. Ich möchte Ihnen im Namen der Kommissionsmehrheit emp- fehlen, diesem Absatz 2bis zuzustimmen. Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: Après ce qu'a dit la prési- dente de la commission, j'aurais mauvaise grâce de ne pas me rallier également à la proposition de M1™ Stamm Judith, c'est-à-dire d'accepter les 15 ans. Donc, la discussion ne porte plus que sur la première phrase de cet alinéa 2bis. On nous a dit que le juge tenait normale- ment compte des circonstances particulières. Je crois qu'on peut dire que dans un cas de détention normale, le juge tient compte des circonstances personnelles, de la présence des papiers, de la santé de la personne en question, mais ici ce n'est pas un cas pénal, c'est un cas de détention d'une per- sonne qui ne tombe pas sous le coup du Code pénal et il sem- ble qu'il soit juste de préciser que dans ce cas-là, on doit tenir2. März 1994 N 123 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz compte d'autres circonstances, et en particulier des circons- tances familiales. Je vous demande donc de refuser la proposition de minorité Leuba et d'accepter également cette première phrase de l'alinéa 2bis. Koller Arnold, Bundesrat: Ich möchte einleitend noch klarstel- len: Es ist uns heute unterstellt worden, wir würden mit diesem Gesetz gleichsam grünes Licht geben, um ganze Familien zu verhaften. Davon kann keine Rede sein. In der Kommission hat Ihnen Regierungsrat Hornberger ganz klar dargelegt, dass es schon heute Praxis ist, dass zwar der Familienvater in Aus- schaffungshaft genommen wird, wenn er den Haftgrund setzt, die Familie aber in der Asylunterkunft bleibt In einem solchen Fall wäre die Verhaftung der ganzen Familie ein klarer Verstoss gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip. Das sage ich nur, da- mit das von Anfang an klargestellt ist Ich glaube auch nicht, dass der erste Satz wirklich eine Not- wendigkeit ist, das ergibt sich aus der Natur der Sache. Dagegen habe ich ein gewisses Verständnis dafür, dass man klarstellen will, dass Jugendliche nicht in Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft genommen werden können. Von daher könnte ich mich mit dem offenbar jetzt bezüglich Altersgrenze verbundenen Antrag Loeb François/Stamm Judith einverstan- den erklären. Präsidentin: Der Antrag Seiler Hanspeter ist zurückgezogen worden. Der Antrag Stamm Judith wird in den Antrag der Mehrheit integriert, und der modifizierte Antrag der Minderheit seinerseits enthält den Antrag Loeb François. Abstimmung - Vote Für den modifizierten Antrag der Mehrheit/Stamm Judith Für den modifizierten Antrag der Minderheit/Loeb François 69 Stimmen 58 Stimmen Bühlmann Cécile (G, LU): Frau Heberlein hat als Kommis- sionssprecherin gesagt, dass die Kommission auf Wunsch der Präsidentin mit der Aufnahme des 15. Altersjahrs einver- standen sei. Ich beantrage eine Abstimmung darüber. Ich bin Mitglied der Kommission, wir sind nicht gefragt worden. Ich möchte gerne, dass wir über den ursprünglichen Antrag der Mehrheit, wie er auf der Fahne steht, abstimmen. Präsidentin: Ich glaube, es ist korrekt, dass wir den ursprüng- lichen Antrag der Mehrheit (16 Jahre) noch dem modifizierten Antrag der Mehrheit (15 Jahre) gegenüberstellen. Abstimmung - Vote Für den modifizierten Antrag der Mehrheit/Stamm Judith 87 Stimmen Für den Antrag der Mehrheit 38 Stimmen Abs. 3,4Bst.a1- AI. 3,4 /er. a 1 Angenommen -Adopté Abs. 4 Bst. a-AI. 4 let. a Keller Rudolf (D, BL), Sprecher der Minderheit: «Die Haft wird beendet, wenn:.... a der Haftgrund entfällt oder sich erweist, dass der Vollzug der Weg- oder Ausweisung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen undurchführbar ist;....» Dies ist wieder einmal eine Formulierung, die für alles Mögliche und eben auch Unmögliche Interpretationsspielraum lässt; die Ju- risten haben das auch bestätigt. Es geht für uns doch darum, ein Gesetz zu formulieren, das in seinen Aussagen klar und unmissverständlich ist Im Asylge- setz, den dazugehörigen Verordnungen, im Anag und ge- mäss geltender Praxis sind all jene Gründe klar umschrieben, die den Vollzug der Ausweisung verunmöglichen. Es sind al- les rechtliche Gründe, die gegen eine Ausweisung sprechen können. Rechtliche Gründe sind in diesem Sinne auch tat- sächliche Gründe. Man muss davon ausgehen, dass die Lücke «tatsächliche Gründe» bewusst so formuliert worden ist, um auch weiterhin einen möglichst grossen Spielraum für möglichst breite Ausle- gungen zu haben. Das finde ich nicht in Ordnung. Damit schwächen Sie die Wirkung dieses Gesetzes. Die Staatenlo- sigkeit eines Ausländers kann auch unter die rechtlichen Gründe fallen. Die Erklärung in der Botschaft ist hierzu doch sehr mager; dort wird unter den tatsächlichen Gründen der Status der Staatenlosen aufgeführt Man müsste mir schon detaillierter erklären, was effektiv unter tatsächlichen Gründen ausser den Staatenlosen noch ge- meint sein könnte. Auch wenn Sie das heute nicht wahrhaben wollen: Mit dieser weiten bundesrätlichen Formulierung schaf- fen Sie ein Schlupfloch, ja gar eine ganze Hintertüre! Zum Bei- spiel die Angelegenheit der Tamilen, die Sie grösstmehrheit- lich nicht ausschaffen: Das Vorgehen in diesem Fall basiert ja auf dem Asylgesetz und auf den entsprechenden Verordnun- gen. Es ist also rechtlich klar abgesichert, wenn ein entspre- chender politischer Entscheid gefällt wird. Man kann nicht im luftleeren Raum beschliessen, z. B. Tamilen nicht auszuschaf- fen. Wir haben nur rechtliche Gründe vor uns; die sogenann- ten tatsächlichen Gründe können Sie vergessen, ausser Sie wollen gelegentlich unter dem Druck der Asylantenlobby noch solch neue Nichtausschaffungsgründe in Serie kreieren, wie Sie ja auch verschiedene Ausländerkategorien im Ausländer- gesetz in den letzten Jahren geschaffen haben. Ich beantrage Ihnen deshalb namens der Minderheit, auch na- mens der SD/Lega-Fraktion, zur besseren Klarheit die «tat- sächlichen Gründe» zu streichen. Wir sollten nicht unnötig zu- sätzliches Juristenfutter schaffen. Wenn wir diese tatsächli- chen Gründe drinlassen, kommt so oder so der Tag, wo das Bundesgericht entscheiden muss, was diese Formulierung «tatsächliche Gründe» im Endeffekt bedeutet; dieser Folge sollten wir schon via Gesetz ausweichen. Koller Arnold, Bundesrat: Ich bitte Sie, bei der bundesrätli- chen Fassung zu bleiben. Wir haben neben den rechtlichen die «tatsächlichen Gründe» bewusst aufgenommen. Die recht- lichen Gründe sind klar. Hier handelt es sich vor allem um das Non-refoulement-Gebot. Aber die Staatenlosigkeit ist ein tat- sächlicher, nicht ein rechtlicher Grund, weshalb eine weitere Aufrechterhaltung der Haft nicht möglich ist Es gibt auch noch weitere mögliche «tatsächliche Gründe»; Wenn beispielsweise feststeht, dass nicht nur kurzfristig, son- dern sehr langfristig eine Ausschaffung technisch nicht mög- lich ist, dann müsste die Haft ebenfalls aufgehoben werden. Aus diesen Gründen bitte ich Sie, dem Entwurf des Bundesra- tes zuzustimmen. Abstimmung - Vote Für den Antrag der Mehrheit 89 Stimmen Für den Antrag der Minderheit 17 Stimmen Abs. 4 Bst. b, c-AI. 4 let. b, c Angenommen -Adopté Abs.4bis-AI. 4bis Tschäppät Alexander (S, BE), Sprecher der Minderheit: Ich werde es ganz kurz machen. An und für sich ist es klar, dass das Recht auf Verteidigung ein Recht nach EMRK ist Der An- trag ist nichts anderes als quasi die Übernahme der allgemei- nen Regel des Strafrechtes, dass man eben verbeiständet werden soll, wenn man über eine gewisse Dauer in Haft ge- setzt wird. Das ist hier um so wichtiger, als es sich um Auslän- der handelt, die in der Regel weder die Gesetze, die Gepflo- genheiten noch die Sprache kennen, und als es eben häufig auch eine Haft ist, die mit deliktischem Handeln als Vortat nichts zu tu n hat Umstritten ist eigentlich die Frage - das ist das Interessante -: Ist es Aufgabe des Bundes, zu legiferieren, oder der Kantone? Die Minderheit denkt, dass es der Bundesgesetzgeber ist, der hier das Recht auf die Verteidigung konkretisieren sollte. Wir machen hier Bundesrecht, Ausländerrecht, und nicht Strafpro- zessrecht Daher scheint es uns richtig, wenn der Bund min-Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi 124 N 2 mars 1994 destens eine Grundregel setzt Der Kanton hat dann noch ge- nügend anderes zu vollziehen. Wie gesagt, es ist kein «Schicksalsartikel», aber ich wäre Ihnen dankbar, wenn Sie mir ein Erfolgserlebnis gönnen würden. Koller Arnold, Bundesrat: Ich möchte Sie bitten, hier der Mehr- heit und dem Bundesrat zuzustimmen. Die Gerichtsorganisation liegt ganz klar in der Kompetenz der Kantone. Auch für den Vollzug der Wegweisung nach Anag und Asylgesetz sind die Kantone zuständig. Wir sollten den Kantonen wirklich nicht mehr als unbedingt nötig hineinregie- ren. Die nötigen Garantien sind im Text der Mehrheit enthal- ten; sie ergeben sich aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Abstimmung - Vote Für den Antrag der Mehrheit 78 Stimmen Für den Antrag der Minderheit 50 Stimmen Abs. 5-AI. 5 Angenommen -Adopté Art. 13d Antrag der Kommission Abs.1 Mehrheit .... benachrichtigt wird. (Rest streichen) Minderheit l (Borer Roland, Aubry, Fritschi Oscar, Keller Rudolf) Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates Abs. 2 Mehrheit .... oder im Strafvollzug ist zu vermeiden. (Rest streichen) Minderheit l (Borer Roland, Keller Rudolf) Die Haft ist in geeigneten Räumlichkeiten zu vollziehen. (Rest streichen) Minderheit II (David, Borei François, Bühlmann, Caspar-Mutter, Darbellay, Diener, Eggenberger, Fankhauser, Gross Andreas, Stamm Judith, Tschäppät Alexander) Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft werden von den Kanto- nen in dazu geeigneten Einrichtungen, getrennt von Unter- suchungshaft und Strafvollzug, als Gemeinschaftshaft voll- zogen. Abs. 3 (neu) Mehrheit Die inhaftierte Person darf in ihrer persönlichen Freiheit nicht mehr eingeschränkt werden, als es bei der Vorbereitungshaft die Sicherstellung der Durchführung des Wegweisungsver- fahrens und bei der Ausschaff u ngshaft die Sicherstellung des Vollzugs der Ausschaffung erfordern. Minderheit l (Borer Roland, Keller Rudolf) Ablehnung des Antrages der Mehrheit Abs. 4 (neu) Mehrheit Einer inhaftierten Person darf der mündliche und schriftliche Verkehr mit ihren Familienangehörigen, ihrem Rechtsbei- stand und mit Vertretern von Hilfswerken und Ausländer- dienststellen nicht untersagt werden. Vorbehalten bleiben Dis- ziplinarmassnahmen. Minderheit l (Borer Roland, Keller Rudolf) Ablehnung des Antrages der Mehrheit Abs. 5 (neu) Mehrheit Inhaftierte Personen können über die ihnen persönlich gehö- renden Sachen sowie über Geldgeschenke und Naturalgaben von Dritten verfügen, soweit der Haftzweck nicht gefährdet wird. Minderheit l (Borer Roland, Keller Rudolf) Ablehnung des Antrages der Mehrheit Abs. 6 (neu) Mehrheit Den inhaftierten Personen sind, soweit möglich, geeignete Be- schäftigung und tägliche Bewegungsmöglichkeit im Freien anzubieten. Minderheit l (Borer Roland, Keller Rudolf) Ablehnung des Antrages der Mehrheit Abs. 7 (neu) Mehrheit Ablehnung des Antrages der Minderheit Minderheit (David, Borei François, Bühlmann, Caspar-Hutter, Darbellay, Diener, Eggenberger, Fankhauser, Gross Andreas, Stamm Judith, Tschäppät Alexander) Der Bundesrat erlässt die erforderlichen Ausführungsbestim- mungen, insbesondere über die Stellung der inhaftierten Per- son, ihr Beschwerderecht und die zulässigen Disziplinarmass- nahmen. Der Bundesrat hat die Oberaufsicht über den Vollzug der Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft Art. 13d Proposition de la commission AI.1 Majorité .... en Suisse soit prévenue. (Biffer le reste) Minorité I (Borer Roland, Aubry, Fritschi Oscar, Keller Rudolf) Adhérer au projet du Conseil fédéral Al. 2 Majorité .... préventive ou purgeant une peine. (Biffer le reste) Minorité I (Borer Roland, Keller Rudolf) .... des locaux adéquats. (Biffer le reste) Minorité II (David, Borei François, Bühlmann, Caspar-Hutter, Darbellay, Diener, Eggenberger, Fankhauser, Gross Andreas, Stamm Judith, Tschäppät Alexander) Les cantons exécutent la détention de phase préparatoire et celle en vue du refoulement sous forme de détention commu- nautaire dans des installations adéquates, séparées de celles servant à la détention préventive et à l'exécution des peines. Al. 3 (nouveau) Majorité Pendant la détention de phase préparatoire, la liberté person- nelle de la personne arrêtée ne peut pas être restreinte au-delà de ce qu'exigé l'exécution de la décision de renvoi ni, pendant la détention en vue du refoulement, au-delà de ce qu'imposé l'exécution du refoulement Minorité I (Borer Roland, Keller Rudolf) Rejeter la proposition de la majorité Al. 4 (nouveau) Majorité La personne en détention peut s'entretenir et correspondre avec les membres de sa famille, son mandataire ou des repré- sentants d'oeuvres d'entraide et de services d'aide aux étran- gers. Sont réservées les mesures disciplinaires. Minorité I (Borer Roland, Keller Rudolf) Rejeter la proposition de la majorité Al. 5 (nouveau) Majorité Les personnes en détention peuvent disposer de leurs biens personnels ainsi que des dons en espèces ou en nature que2. März 1994 N 125 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz leurfont parvenir des tiers, sous réserve que le but de la déten- tion ne soit pas compromis. Minorité I (Borer Roland, Keller Rudolf) Rejeter la proposition de la majorité Al. 6 (nouveau) Majorité Les personnes arrêtées doivent pouvoir, autant que faire se peut, s'occuper de manière appropriée et prendre quotidien- nement de l'exercice en plein air. Minorité I (Borer Roland, Keller Rudolf) Rejeter la proposition de la majorité Al. 7 (nouveau) Majorité Rejeter la proposition de la minorité Minorité (David, Borei François, Bühlmann, Caspar-Hutter, Darbellay, Diener, Eggenberger, Fankhauser, Gross Andreas, Stamm Judith, Tschäppät Alexander) Le Conseil fédéral promulgue les prescriptions d'exécution nécessaires, notamment en ce qui concerne la situation de la personne en détention, son droit de recours et les mesures disciplinaires admises. Il exerce la haute surveillance en ma- tière d'exécution de la détention de phase préparatoire et de celle en vue du refoulement. Borer Roland (A, SO), Sprecher der Minderheit l: Wir möchten die Sache ein wenig vereinfachen und dem Gesetz nicht mehr Text aufladen als unbedingt notwendig. Wir meinen damit, dass Artikel 13d Absatz 1 so, wie er vom Bundesrat formuliert ist, absolut genügend ist und dass man demzufolge nachher die ganzen Umschreibungen, die gemäss Mehrheit in den Ab- sätzen 3 bis 6 formuliert worden sind, weglassen könnte; das würde der Vereinfachung dienen. Es würden damit aber trotz- dem die Rechte des Inhaftierten sichergestellt. Heberlein Trix (R, ZH), Berichterstatterin: Wir haben hier, wie- der ein recht kompliziertes Abstimmungsverfahren. Ich schlage vor, dass wir absatzweise vorgehen. In Absatz 1 entschied sich die Kommissionsmehrheit, den er- sten Satz des Absatzes 1 gemäss Antrag Bundesrat stehenzu- lassen, nimmt aber dann in Absatz 2 und 3 detaillierte Vor- schriften über den Vollzug auf. Der zweite Satz des Absatzes 1 ist weiter unten im Antrag der Mehrheit wieder enthalten. Ich denke, dass wir absatzweise abstimmen müssen, um Klarheit darüber zu schaffen, welchen Inhalt wir letztlich beschliessen. Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: La proposition de minorité l (Borer Roland), à l'alinéa 1er, est liée à la proposi- tion de la majorité de la commission à l'alinéa 4. Il s'agit ici de préciser les personnes avec qui l'intéressé peut prendre contact Je vous invite à voter la proposition de la majorité de la com- mission qui a été acceptée par 14 voix contre 6. Borer Roland (A, SO), Sprecher der Minderheit l: Es ist ein we- nig kompliziert, wenn man in der Behandlung Absatz 1 von den Absätzen 3,4,5 und 6 abkoppelt; das funktioniert einfach nicht. Ich möchte nochmals darauf hinweisen: Im Bereich von Absatz 2 wird etwas ganz Spezielles für sich allein behandelt; aber die Absätze 1,3,4,5 und 6 gehören zusammen. Wenn Sie wollen, dass jedermann milden Inhaftierten Kontakt aufnehmen kann, dann müssen Sie in Gottes Namen der Kommissionsmehrheit zustimmen. Zu Absatz 2: Wir haben auch hier wieder Bedingungen, die es den Kantonen unendlich schwermachen werden, das Gesetz zu realisieren. Sie klammern gewisse Räumlichkeiten aus, die die notwendige Sicherheit garantieren. Es wird explizit gesagt, die Haft dürfe nicht mit Personen in Untersuchungshaft oder in Strafvollzug zusammen vollzogen werden. Dürften dann zum Beispiel Personen in Ausschaffungshaft in Gefängnisanlagen im weitesten Sinn untergebracht werden, wo sich in einem an- deren Gebäude auch Untersuchungsgefangene befänden? Das ist ein Problem, das man auf jede Art und Weise auslegen kann und das zu unendlichen Diskussionen führt. Wir haben auf anderen Gebieten alle Massnahmen, die die Kantone einschränken oder den Kantonen zwingende Vor- schriften machen, im Verlaufe der Bearbeitung dieses Gesetz- entwurfes abgelehnt - absolut alles. Den Kantonen wurden nirgendwo explizit Auflagen gemacht Wir haben ein grenzen- loses, absolutes Vertrauen in die Zuständigkeit, die Souveräni- tät und die richtige Ausführung der Kantone dokumentiert. Jetzt aber wollen wir plötzlich Vorschriften machen; da stimmt doch etwas nicht Bis anhin war das Vertrauen da; und nun, wo es darum geht, dass die Kantone selber wählen können, jetzt, wo es darum geht, den Wahrheitsbeweis betreffend Vertrauen in die Kantone anzutreten, dass diese auch tatsächlich inhaf- tierungsfreundlich handeln, jetzt ist man hier im Rat plötzlich nicht mehr sicher und sagt: Genau hier müssen wir den Kanto- nen vorschreiben, dass sie etwas nicht tun dürfen. Also: Was wir heute gemacht haben, strotzt doch nur so vor In- konsequenz. Einmal so; einmal so. Wenn es uns passt, dann sagen wir, das sei eine Sache, wo die Kantone souverän ent- scheiden können, wir hätten Vertrauen, dass sie das schon richtig machen würden. Wenn es der Ausländerlobby aber nicht passt, dann machen wir Vorschriften und sagen, die Kan- tone dürften dieses und jenes nicht tun. Seien Sie doch heute bitte in Gottes Namen beim Legiferieren nur ein einziges Mal konsequent: Ziehen Sie jetzt die einge- schlagene Linie durch! Wir haben Vertrauen zu den Kantonen, zu den Regierungen in den Kantonen und zu den Behörden, die das Gesetz zu vollziehen haben. Geben wir auch hier den Kantonen Souveränität, sagen wir den Kantonen nur, dass sie geeignete Räumlichkeiten zur Verfügung stellen müssen. Ich bin überzeugt, dass die Kantone richtig handeln werden! David Eugen (C, SG), Sprecher der Minderheit II: Absatz 2 be- fasst sich mit dem Vollzug der Vorbereitungs- und Ausschaf- fungshaft. Dass Leute, die keine Straftat begangen haben und in Ausschaffungs- und Vorbereitungshaft gesetzt werden, nicht mit kriminellen Tätern zusammen in einer Haftanstalt un- tergebracht werden, das ist ein Aspekt der Menschenwürde. Hier müssen wir eine saubere Grenze ziehen. Wenn wir diese Leute in der administrativen Haft zusammen mit kriminellen Tätern einsperren, dann tangieren wir ihre Menschenwürde. Also müssen wir ganz klar festhalten, dass hier eine Grenze zu ziehen ist; das müssen wir als Gesetzge- bertun. Wir ordnen ja diese Haft an und schaffen die gesetzli- chen Grundlagen. Deshalb müssen wir auch die Randbedin- gungen beim Vollzug dieser Haft festlegen. Darum ist es wich- tig, dass in diesem Gesetz steht, dass hier der Vollzug vom Strafvollzug und von der Untersuchungshaft getrennt werden m u ss. Herrn Borer muss ich sagen, dass das in keiner Weise eine Schikane gegen die Kantone ist, sondern das ist die Klarstel- lung, dass es sich hier um eine andere Haft als die Untersu- chungshaft unter Strafvollzug handelt; das ist notwendig. In diesem Punkt unterscheiden sich im übrigen der Bundes- rat, die Mehrheit und die Minderheit II nur wenig. Deswegen könnte ich auf den Antrag der Minderheit II verzichten. Was in der Minderheit II noch zusätzlich eingebracht ist, ist die Be- stimmung, dass hier die Gemeinschaftshaft gilt und nicht die Einzelhaft Nach Auffassung der Minderheit II ist es notwendig, dass das gesagt wird, weil viele, vor allem auch ältere Haftanstalten, die Untersuchungsgefängnisse sind, die man für diese Zwecke vielleicht benutzen wollte, für den Vollzug der Gemeinschafts- haft nicht geeignet sind. Gemeinschaftshaft heisst, dass die Häftlinge zwar in der Nacht in einer Einzelzelle untergebracht werden können, aber untertags in Gruppen irgendwo be- schäftigt werden und nicht, was für Einzelhaft gilt, Tag und Nacht in eine Zelle eingesperrt sind. Mit dem Ausschluss der Einzelhaft wird ausgeschlossen, dass für diese Tatbestände Leute Tag und Nacht während Monaten in eine Zelle einge- sperrt werden können. Nach meiner Meinung ist es wichtig, dass wir das hier klar sagen. Vorbehalten bleibt - das sehenDroit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi 126 N 2 mars 1994 Sie in diesem Artikel -, dass es aïs Disziplinarmassnahme möglich ist, auch in solchen Haftanstalten Personen in Einzel- haft zu versetzen. Darum steht hier das Wort «Gemeinschafts- haft», damit die Kantone wissen: Die Leute sind untertags in Gruppen zu beschäftigen, auch die Familien sind zusammen- zuführen, sofern Familien inhaftiert sind; es ist nicht zulässig, die Leute Tag und Nacht in der Zelle eingesperrt zu halten. Aus diesem Grunde bitte ich Sie, der Minderheit II zu folgen. Steinemann Walter (A, SG): Die Fraktion der Auto-Partei un- terstützt die Minderheit l (Borer Roland). Wir können nicht ein- sehen, weshalb von den Kantonen verlangt wird, dass die In- haftierten eine Vorzugsbehandlung und auch zwingend eine geeignete Beschäftigung erhalten sollen. Diese Verpflichtung ist völlig unangebracht und in der gegenwärtigen Wirtschafts- lage absolut illusorisch. Das Gesetz soll diesbezüglich min- destensflexibel sein, da der Vollzug auf die verschiedenen Ge- gebenheiten in den Kantonen Rücksicht nehmen muss. Daher ist auf zu enge Formulierungen zu verzichten, deren Durchfüh- rung nicht gesichert ist, ja nicht gesichert sein kann. Bitte unterstützen Sie die Minderheit l (Borer Roland), welche nur den ersten Satz in Absatz 2 stehen lassen will. Stalder Fritz (D, BE): Zu Absatz?: Im Namen der SD/Lega- Fraktion möchte ich Ihnen kurz darlegen, warum wir hier die Auffassung der Kommissionsmehrheit unterstützen. Artikel 13d Absatz 7, wie ihn die Minderheit David vorschlägt, stellt eine Luxusvariante dar. Dass hier der Bundesrat noch- mals Ausführungsbestimmungen mit all den aufgeführten Punkten erlassen soll, erscheint uns nicht sinnvoll, und zwar ausfolgenden Gründen: 1. Die Ausschaffungshaft ist in der Regel nicht von langer Dauer; 2. der Vollzug der Ausschaffung darf nicht durch zusätzlich vom Bundesrat zu erlassende Ausführungsbestimmungen er- schwert werden; 3. die Zusammenlegung dieser Häftlinge muss nach Möglich- keit vermieden werden - dies wird in den meisten Fällen we- gen den fehlenden Räumlichkeiten sowieso nicht möglich sein; 4. die geforderte Beschäftigungsart wurde nicht definiert: Wie hätte diese auszusehen? Arbeit, Freizeitbeschäftigung, Sport? Aus den dargelegten Gründen lehnt die SD/Lega-Fraktion den von der Minderheit David beantragten Absatz 7 ab und emp- fiehlt Ihnen, dasselbe zu tun. Präsidentin: Die SP-Fraktion lässt mitteilen, dass sie bei Ab- satz 2 die Minderheit II (David) unterstützt. Heberlein Trix (R, ZH), Berichterstatterin: Die Kommissions- mehrheit war der Meinung - Sie sehen es auf der Fahne - und hat mit 15 zu 0 Stimmen dem Entscheid zugestimmt, dass de- taillierte Regelungen aufgenommen werden sollen, wie sich der Vollzug der Haft abwickeln soll. Teilweise wurden Sätze übernommen, die im bundesrätlichen Entwurf enthalten sind, z. B. in Absatz 4 wird der zweite Satz von Absatz 1 des bundes- rätlichen Entwurfes übernommen, in Absatz 6 wird auch der dritte Satz aus Absatz 2 des bundesrätlichen Entwurfes über- nommen. Sie sehen, wie komplex die Gegenüberstellungen sind. Im we- sentlichen sind es zwei Konzepte, Sie haben es gehört. Die Minderheit l (Borer Roland) möchte nur die geeigneten Räum- lichkeiten vorschreiben, während die Kommissionsmehrheit der Meinung war, dass hier einige Vorschriften gemacht wer- den müssen, dass insbesondere eine klare Trennung von Un- tersuchungshaft und Strafvollzug erfolgen müsse. Die Minderheit II ist der Ansicht -wir haben es von Herrn David gehört -, dass speziell vorgeschrieben werden muss, dass eine Gemeinschaftshaft vollzogen werden muss. Darbellay Vital (C, VS), rapporteur: En ce qui concerne l'alinéa 2 de l'article 13d, la proposition de la majorité de la commission est plus détaillée. Elle relève d'une manière plus précise ce qui doit être fait C'est ainsi que la troisième phrase du projet du Conseil fédéral est supprimée et vous la retrou- vez sous la forme de l'alinéa 6: «Les personnes arrêtées doi- vent pouvoir, autant que faire se peut, s'occuper de manière appropriée et prendre quotidiennement de l'exercice en plein air.» En ce qui concerne la proposition de la minorité l (Borer Ro- land), elle dit simplement que «la détention doit avoir lieu dans des locaux adéquats» sans donner la moindre précision. Ceci nous paraît nettement trop rudimentaire. En ce qui concerne la proposition de la minorité II (David), la différence avec la proposition de la majorité, c'est qu'on dit que la détention en phase préparatoire et celle en vue du refoulement doit se faire «sous forme de détention commu- nautaire». Je vous invite à voter les propositions de majorité qui ont été acceptées respectivement par 15 voix sans opposition et par 14 voix contre 6. Koller Arnold, Bundesrat: Leider war ich nicht dabei, als die- ser Artikel in der Kommission formuliert wurde. Ich bin aber überzeugt, dass die Lösung des Bundesrates hier die richtige ist. Wir beschränken uns nämlich auf jene unbedingt notwen- digen Vorschriften, die sich auch zum Teil aus dem Völker- recht ergeben. Beispielsweise ergibt sich aus dem Völker- recht, dass es nicht angeht, Leute im Strafvollzug mit Leuten zu vermischen, die in der Vorbereitungs- oder Ausschaffungs- haft sind. Diesen Grundsatz haben wir hier aufgenommen. Ich möchte aber auch hier klarstellen, dass das nicht heisst, dass von den Kantonen unbedingt getrennte Anstalten gebaut werden müssen, sondern es ist nur nötig, dass diese beiden Kategorien von Häftlingen auf jeden Fall räumlich und regime- mässig klar getrennt werden. Das ist die wesentliche Aussage des Bundesrates. Obwohl ich glaube, dass jetzt niemand mehr den Entwurf des Bundesrates aufnimmt, möchte ich hier doch sagen, dass der Bundesrat ganz klar daran festhält Was die Mehrheit in den Absätzen 3ff. beantragt, finde ich - ich muss da offen reden - eine föderalistische Ungeheuerlichkeit. Wir wollen doch wirklich keine Bundesanstalten. Wir halten ausdrücklich am Prinzip fest, dass die Kantone für den Vollzug dieses Gesetzes verantwortlich sind. Natürlich braucht es ein anderes Regime und ein anderes Konzept. Meine Spezialisten haben mit den Kantonen zusammen bereits ein solches An- staltskonzept entworfen. Insofern können wir den Kantonen sicher Unterstützung bieten, aber ich würde mich, falls ich die verantwortliche kantonale Regierung wäre, wirklich be- danken, wenn der Bund hingeht und sagt: «Ihr seid verant- wortlich für den Vollzug», und er den Kantonen aber - Ent- schuldigung -fast wie kleinen Kindern vorschreibt, wie sie das Anstaltsreglement ausgestalten müssen. Ich muss Ihnen ganz klar sagen, ich finde das eine föderalisti- sche Ungeheuerlichkeit, und ich bin auch überzeugt, dass spätestens der Ständerat das wieder ändern wird. Ich halte ganz klar am Entwurf des Bundesrates fest Abs. 2-AI. 2 Erste Eventualabstimmung - Premier vote préliminaire Für den Antrag der Minderheit II 62Stimmen Für den Antrag der Minderheit l 61 Stimmen Zweite Eventualabstimmung - Deuxième vote préliminaire Fürden Antrag des Bundesrates 82 Stimmen Für den Antrag der Minderheit II 49 Stimmen Definitiv - Définitivement Für den Antrag des Bundesrates 72 Stimmen Für den Antrag der Mehrheit 62 Stimmen Abs. 1,3-6-AI. 1,3-6 Abstimmung - Vote Für den Antrag der Minderheit l 77 Stimmen Für den Antrag der Mehrheit 55 Stimmen2. März 1994 N 127 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht Bundesgesetz Abs. 7-AI. 7 David Eugen (C, SG), Sprecher der Minderheit: Von mir aus gesehen macht der Absatz 7 für sich allein keinen Sinn mehr, weil Sie als Gesetzgeber offenbar dem Bundesrat folgen und sagen: Das sollen alles die Kantone machen. Absatz 7 war eine Ergänzung zum Antrag der Mehrheit Deshalb müsste ich diesen Antrag eigentlich zurückziehen. Wenn die Kolleginnen und Kollegen der Minderheit dem nicht widersprechen, nehme ich an, sie seien mit diesem Rückzug einverstanden. Angenommen gemäss Antrag der Mehrheit Adopté selon la proposition de la majorité Ordnungsantrag - Motion d'ordre Hubacher Helmut (S, BS): Wir sind jetzt in der zwölften Sit- zungsstunde. Ich würde Ihnen beantragen, jetzt aber wirklich die Sitzung abzubrechen, sonst müssten wir punkto Men- schenrechte langsam Strassburg anrufen. Ich bin der Meinung, mehr als fast zwölf Stunden seien einfach nicht zumutbar. Abstimmung - Vote Fürden Ordnungsantrag Hubacher 67Stimmen Dagegen 58 Stimmen Die Beratung dieses Geschäftes wird unterbrochen Le débat sur cet objet est interrompu Schluss der Sitzung um 21.25 Uhr La séance est levée à 21 h 25Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht. Bundesgesetz Droit des étrangers. Mesures de contrainte. Loi In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1994 Année Anno Band I Volume Volume Session Frühjahrssession Session Session de printemps Sessione Sessione primaverile Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 04 Séance Seduta Geschäftsnummer 93.128 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 02.03.1994 - 15:00 Date Data Seite 93-127 Page Pagina Ref. No 20 023 755 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.