#ST# 85.070 Message sur le mandat de prestations 1987 des Chemins de fer fédéraux du 27 novembre 1985 Messieurs les Présidents, Mesdames, Messieurs, Nous vous soumettons les projets de modification de la loi fédéra- le sur les Chemins de fer fédéraux, de la loi fédérale sur les chemins de fer, ainsi qu'un arrêté fédéral fixant les principes du mandat 1987 des Chemins de fer fédéraux et l'indemnisation de leurs prestations de service public. Nous vous proposons de les approuver. Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre considération distinguée. 27 novembre 1985 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Furgler Le chancelier de la Confédération, Buser 634 1985-970Condensé Par l'arrêté fédéral du 19 mars 1982, les Chambres fédérales ont octroyé un mandat de prestations aux Chemins de fer fédéraux (CPP). Celui-ci a clairement délimité leurs objectifs de gestion et les tâches relevant de l'économie nationale. Il visait en outre à renforcer leur esprit d'entreprise et à permettre ainsi d'équi- librer leurs comptes à long terme. Le mandat 1982 expirant à la fin de 1986, il doit être remplacé. Par la même occasion, nous sommes tenus de faire rapport sur les enseignements obtenus dans ce domaine. L'appréciation de la situation montre que des objectifs essentiels du mandat 1982 ont été atteints. La séparation en un secteur d'économie de marché et un secteur de service public a amélioré la transparence des activités de l'entreprise. Les conditions fixées par le mandat ont conduit à une gestion plus commerciale des CFF. L'équilibre des comptes ne peut, en revanche, être réalisé, même à long terme. Cela est dû principalement aux conditions-cadres de la politique des transports. Cette situation marque le contenu du mandat 1987. Comme ce sont surtout des facteurs extérieurs qui ont empêché la réalisation des objectifs financiers, il faut définir autrement les conditions générales applicables à la gestion des CPF. Nous avons examiné diverses variantes d'un nouveau cadre de ges- tion. La solution la plus appropriée nous a semblé être la disso- ciation de la responsabilité financière pour l'infrastructure et l'exploitation des CFF. Comme pour la route, la Confédération sera responsable financièrement des dépenses d'infrastructure de l'en- treprise. Cette dernière devra fournir une contribution. Nous la fixerons de manière qu'elle ne puisse être assurée que si les CFF mettent toutes leurs forces en action. 635Abstraction faite du nouveau cadre de gestion (séparation finan- cière de l'infrastructure et de l'exploitation), la structure fon- damentale du mandat 1982 sera reprise presque telle quelle dans le mandat 1987. Celui-ci fera également une distinction entre le sec- teur d'économie de marché et le secteur de service public. Il re- connaît qu'en plus du transport régional des voyageurs, le ferrou- tage sera désormais assimilé à une prestation de service public. Dans le secteur libre ou d'économie de marché, il exige cependant des CFF qu'ils couvrent au moins entièrement leurs coûts d'exploi-- tation et qu'ils fournissent une contribution de couverture aux dépenses d'infrastructure. Les coûts d'exploitation non couverts des prestations de service public seront indemnisés. Si, dans le secteur d'économie de marché, les CFF ne réussissent pas à fournir une contribution pour les charges d'infrastructure ou s'il reste des coûts d'exploitation non couverts, ils en seront rendus responsables. Ils devront mentionner le déficit dans leurs comptes et le reporter à l'exercice suivant, à moins qu'ils ne puissent le couvrir au moyen des réserves accumulées les années précédentes. La qualité de la gestion pourra ainsi être mesurée plus précisément avec le nouveau mandat qu'avec l'ancien. Le nouveau cadre de gestion et le mandat 1987 ne créeront pas de charge supplémentaire pour les finances fédérales. Les contribu- tions de la Confédération auront toutefois une autre structure. La couverture du déficit sera supprimée et l'indemnisation compensa- trice diminuera. En revanche, la Confédération prendra désormais à sa charge une partie des dépenses d'infrastructure. 636Message Partie générale 11 Mandat 1982 La thèse no 25 de la conception globale suisse des transports re- commande de définir à nouveau les tâches des CFF "afin qu'ils dis- posent de la plus grande liberté d'exploitation possible sur tou- tes les parties du réseau. Ils seront notamment seuls responsables de l'offre et des prix pratiqués en trafic-voyageurs à grande dis- tance ainsi qu'en trafic-marchandises (wagons-complets et envois de détail). Le Parlement fixera à moyenne échéance les principes de l'offre attendue des CFF, qui définiront leurs objectifs d'ex- ploitation dans le cadre de cette offre; ils rendront compte pé- riodiquement de la réalisation de ces objectifs. Dès que les CFF pourront exploiter leur entreprise comme le prévoit la conception globale des transports, leurs déficits éventuels devront être re- portés et amortis dans un délai raisonnable"1'. Nous avons re- pris cette recommandation dans notre message sur les bases d'une politique coordonnée des transports2). Les Chambres fédérales ont réalisé cette recommandation avant les autres principes de la politique précitée. Le 19 mars 1982, elles ont reformulé l'article 7, lettre d, de la loi fédérale du 23 juin 19443) sur ies chemins de fer fédéraux et créé ainsi la base permettant d'établir lès principes du mandat des CFF. 1) Rapport final sur les travaux de la Commission fédérale pour la conception globale des transports, Berne 1977, p. 317 2) Message du 20 décembre 1982 sur les bases d'une politique coor- donnée des transports (révision partielle de la constitution fédérale), FF 1983 I 909 3) RS 742.31 637Par la même occasion, elles ont édicté un premier mandat^', qui est entré en vigueur le 1er janvier 1982 et qui expire le 31 décembre 1986. Au début de 1987, il doit être prolongé ou remplacé par un nouveau mandat. Le choix de la solution adoptée sera marqué par les enseignements tirés du mandat en cours. Cela étant, nous reviendrons sur cette question dans les lignes ci-après: Tant la recommandation de la CGST que le mandat 1982 ont été éla- borés en raison de la situation économique des CPP. Ceux-ci ont en effet enregistré des déficits croissants au début des années septante. Les causes et les responsabilités n'ont pu que dif- ficilement être identifiées. Les bases légales renfermaient un conflit d'objectifs: les CFP devaient, d'une part, être exploités selon les principes d'une saine économie et/ de l'autre, être mis au service de l'économie nationale. Cet enchevêtrement des objec- tifs ne permettait pas d'indiquer clairement si les déficits étaient imputables à des contraintes ou à des conditions politi- ques défavorables, ou s'ils résultaient de mesures de gestion. Le mandat 1982 a clarifié ces objectifs: les CFF ne devaient four- nir des prestations de service public que si le mandat le prescri- vait et prévoyait l'indemnité correspondante. Le secteur de l'économie de marché comprenait le transport des voyageurs sur de longues distances (y compris l'acheminement des bagages), le trafic par wagons complets et le trafic de détail. Dans ces secteurs, les CFF bénéficiaient d'âne liberté de gestion totale. De ce fait, ils devaient également rendre compte des résultats financiers. D'après la conception adoptée, les décou- verts enregistrés dans le secteur libre traduisaient l'insuffisan- ce des efforts de gestion. Ils devaient dès lors être mis au compte des CFF et apparaître au bilan à titre de déficits. 1) Arrêté fédéral du 19 mars 1982 fixant les principes du mandat 1982 du Chemins de fer fédéraux et l'indemnisation de leurs prestations de service public; RS 742.37 (dénommé ci-après arrêté fédéral) 638D'après le mandat 1982, le secteur de service public englobait le transport régional des voyageurs et le ferroutage. A l'origine, on estimait que ce dernier trafic ne devait être subventionné que pour une période initiale. Il appartenait à la Confédération de déterminer l'ampleur de l'offre, de commander cette dernière et de décider simultanément d'indemniser l'entreprise des coûts non cou- verts. L'objectif attribué aux CFF était de fournir aux meilleurs coûts les prestations commandées. Selon l'opinion qui prévalait à l'époque, le mandat 1982 ouvrait la voie permettant d'équilibrer les comptes des CFF. Il leur assi- gnait, pour ce faire, trois objectifs sectoriels. Les premiers étaient des objectifs de gestion. Ils contraignaient les CFF à entreprendre des efforts particuliers dans divers domai- nes. C'est pourquoi le mandat ne prescrivait pas de résultat, mais un comportement à adopter. Le législateur estimait que ces objec- tifs étaient indispensables parce qu'il entretenait des doutes au sujet de la valeur de la gestion des CFF. Par ailleurs, ces doutes avaient été confirmés par des enquêtes menées par des experts de l'extérieur. Cela étant, le mandat 1982 a tout d'abord disposé que les CFF devaient être dirigés selon les principes d'une saine éco- nomie. Puis il a prescrit à son article 8 divers instruments de planification. Enfin, son article 9 a obligé le Conseil fédéral et les CFF à améliorer la structure de l'entreprise et à épuiser les réserves de productivité disponibles. Ces dispositions ont déclen- ché de nombreuses mesures que nous examinerons sous le chiffre 121. Les deuxièmes objectifs étaient d'ordre quantitatif. Ils portaient sur le secteur de service public et déterminaient dans quelle mesure la Confédération commandait aux CFF des prestations de ser- vice public et quelle était l'indemnité versée à cet effet. L'ob- jectif pour le trafic régional exigeait une offre fondée sur la nouvelle conception du trafic voyageurs, à savoir en principe un train par heure et par direction, sur chaque ligne. En matière de ferroutage, les CFF étaient chargés de développer la capacité de 639la ligne du Saint-Gothard, conformément aux besoins du marché. Les objectifs quantitatifs sont analysés sous le chiffre 122. Les troisièmes objectifs se rapportaient aux résultats finan- ciers. En fait, le mandat aurait pu se limiter ici à prescrire l'équilibre des comptes. Déjà lors de son élaboration, il était clair que les CFF ne pourraient guère équilibrer leurs comptes en cinq ans. Il importait dès lors de fixer des objectifs différen- ciés pour les divers secteurs, de manière à mieux tenir compte des conditions et des possibilités effectives. Cela étant, le mandat 1982 a prescrit que - dans le transport de voyageurs sur de longues distances et dans l'acheminement des bagages y relatif, il faudrait à la longue assurer au moins la couverture intégrale des coûts (art, 2); - dans le trafic par wagons complets, la politique des prix et des quantités devrait être axée sur la conjoncture et l'état du mar- ché, de manière à obtenir si possible la couverture intégrale des coûts d'ici à 1986; - dans le ferroutage, qui devrait être attribué au secteur du mar- ché libre, il conviendrait d'obtenir le plus tôt possible la couverture intégrale des coûts sur la ligne Baie - Tessin; - dans le trafic de détail, il y aurait lieu de couvrir non seule- ment les frais directs, mais encore d'apporter la plus grande contribution possible aux coûts de production liée. Par la même occasion, le mandat a décidé que l'indemnité versée jusqu'ici pour ce trafic serait diminuée progressivement. Nous commentons sous le chiffre 123 les résultats concernant les objectifs financiers. Nous présentons ci-après la manière dont les CFF ont atteint les objectifs et pourquoi des écarts ont 'été enregistrés par rapport aux objectifs fixés pour les divers secteurs. Nous tirons ensuite les conclusions qui s'imposent pour la conception du mandat 1987 et nous décrivons les variantes fondamentales sur lesquelles nous nous sommes penchés. Enfin, nous présentons et nous justifions l'option sur laquelle est fondée notre proposition. 64012 Compte renali relatif au mandat 1982 Le présent compte rendu vise à évaluer de manière critique la con- ception du mandat 1982 sur la base des expériences faites jusqu'i- ci. La comparaison des objectifs du mandat 1982 avec les objectifs attendus pour 1986 montre dans quelle mesure les CFF ont rempli leur tâche de gestion. D'autre part, l'analyse critique des résul- tats, notamment des écarts par rapport aux objectifs, permet de tirer des conclusions sur la justesse de la conception du mandat 1982. Elles sont déterminantes pour l'élaboration du mandat 1987. 121 Evaluation des objectifs de gestion L'arrêté fédéral concernant le mandat 1982 dispose à son article premier, 1er alinéa, que les CFF doivent être gérés selon les principes d'une saine économie. Cet objectif est déterminant pour les mesures à prendre à l'intérieur de l'entreprise et pour l'ac- tivité de cette dernière sur le marché des transports. Conformément à la mission figurant à l'article 9 de l'arrêté fédé- ral, nous faisons rapport ci-après sur la réalisation des objec- tifs de gestion. Nous décrivons et apprécions les efforts entre- pris par les CFF pour épuiser leurs réserves de productivité, ain- si que les mesures adoptées pour améliorer les ventes. Les autres modifications législatives requises par l'article 9, en vue d'adapter la structure de l'entreprise et de mieux réglementer les rapports entre la Confédération et les CFF, feront l'objet d'un message particulier. Il ne sera élaboré qu'après la fin des déli- bérations relatives au mandat 1987, car l'aménagement de ce der- nier l'influencera. 121.1 Programme d'action 1982-1984 Les mesures destinées à épuiser les réserves de productivité con- cernent la gestion interne des CFF. Le législateur a accordé une importance particulière à cette partie du mandat. C'est pourquoi 43 Feuille fédérale. 137= année. Vol. ni 641les CPF ont déployé les plus grands efforts pour atteindre cet objectif. Ceux-ci ont débouché, pour une très large part, sur le programme d'action 1982-1984, que les CFF ont élaboré en collabo- ration avec des experts de l'extérieur. Dans nos messages annuels sur les comptes et les rapports de ges- tion des CFF, nous vous avons constamment renseignés sur l'état d'avancement de ce programme. A l'heure actuelle, il est possible de formuler une première appréciation globale. Il faut néanmoins tenir compte du fait que de nombreux projets produiront surtout des effets a long terme. Cela étant, il n'est pas encore possible d'évaluer définitivement les résultats. Le programme d'action a été limité dans le temps. Ce procédé a aussi servi à exercer une certaine pression sur le déroulement des travaux. Les CFF sont conscients qu'il leur appartient de contrô- ler et d'adapter en permanence les structures et les méthodes de l'entreprise. Le programme a mobilisé de grandes forces créatrices et a donné une nouvelle orientation à plusieurs secteurs des CFP. Il importe de maintenir cet élan. L'objectif du programme était de renforcer la gestion, de réduire les frais d'administration, ainsi que de simplifier et d'alléger l'appareil de production. 16 projets ont été mis sur pied à cette fin. Diverses mesures préparatoires ont été prises. Mentionnons la plus importante d'entre elles, l'introduction d'un nouveau système de gestion financière et de comptabilité (PIRE) et la nouvelle version de la planification de l'entreprise. Les 16 projets reflètent pratiquement toute la gamme des recomman- dations que les experts de l'extérieur ont remises aux CFF. Le tableau 1 montre l'ampleur et l'état d'avancement des projets. Il illustre le fait que les CFF ont déjà réalisé ou réalisent encore ces recommand-ations. 642Tableau 1: Etat d'avancement et ampleur du programme d'action Objectif des mesures Renforcement de la gestion projet No 1 2 3 4 5 6 Description des mesures Nouvelle réglementa- tion des processus de gestion Nouvelle définition de la stratégie d'investis- sement Achèvement de l'ex- tension du marchéage Adoption d'un "con- trolling institu- tionnalisé Mise en place d'un système d ' informa- tion ser- vant à di- riger l'entre- prise systémati- sation d'une ges- tion axée sur les résultats Etat d'avancement des travaux Tâche permanente de manage- ment; l'étude de certains domaines est terminée, un nou- veau règlement est en prépara- tion. Tâche terminée; il en est ré- sulté un "manuel d'évaluation des projets d' investissement des CFF", il est obligatoire pour tous les investissements de l'entreprise. Tâche permanente de manage- ment; mesures déjà réalisées: - internes: les principes du marchéage font l'objet d'informations données à tous les collaborateurs de l'entreprise sur le marché: nouvelle dé- finition des offres, pros- pection intensive du marché Les projets dépendent du nou- veau système financier et de comptabilité. Ils sont réali- sés parallèlement à son in- troduction. Des résultats partiels sont disponibles. Résultat quantitatif par année : état à la fin de 1984 Résultat non quanti- fiable Résultat non quanti- fiable Résulat non qu anti- fiable cf. 121.2 Résultat non quant i- fiable pour le moment 643Renforcement de la gestion Réduction des frais admi- nistratifs 7 8 9 10 11 Systémati- sation de l'utilisa- tion de l'équipe- ment infor- matique Nouvelle réglementa- tion des tâches et des attri- butions du conseil d'adminis-- tration Examen et restructu-- ration de l'organisa- tion Révision de l'orga- nisation des servi- ces cen- traux Améliora- tion de la surveillan-- ce de l'organisa- tion des services centraux L'analyse de 83 nouveaux domaines d'application de l'informatique est achevée: une vaste planification de l'équipement informatique est en cours. Le nouveau règlement du con- seil d'administration est en vigueur. Il renforce les fonctions de direction, de surveillance et de contrôle. Projet réalisé pour le moment grâce à une "solution immé- diate"; une conception nou- velle, plus vaste, est encore à l'étude. Jusqu'à la fin de 1984, 78 des 130 problèmes ont été ré- glés définitivement; la plu- part des autres se trouvent à un stade d'étude avancée. Tache permanente de manage- ment; une nouvelle division "Révision et organisation" a été créée à titre de sou- tien. L'examen des comptes annuels est. confié à une société fiduciaire de l'exté- rieur Résultat non quanti- fiable Résultat non quanti- fiable Résultat non quanti- fiable Economie de frais de personnel (fi mio. ) , de frais de choses (11 mio.). améliora- tion des produits (1 mio.); total: 18 mio.; améliora- tion prévue pour 1986: 24 mio. Résultat non quanti- fiable 644Rationalisa- tion de 1* appareil de production 12 13 14 15 16 Nouvelle réglemen- tation de la gestion du parc voyageurs Réexamen de la ré- serve de véhicules moteurs Accroisse- ment systé- matique de la produc- tivité dans les ateliers Réorgani- sation du service de la voie poursuite de la mécanisa- tion dans la constru- tion des voies Projet temine; toutes les voitures voyageurs sont gé- rées de manière centralisée; investissements pouvant itre évités: environ 40 mio. Projet terminé; les réserves d'exploitation ont passé de 18 à 13 1. La première phase - analyse des problèmes, liste des me- sures, mesures immédiates - est terminée; la deuxième phase se déroule en collabo- ration avec des experts de l'extérieur. La réduction du nombre des sections et des districts est entièrement terminée sur le plan de l'organisation. Tâche permanente de manage- ment; les mesures améliorent la qualité et la productivité du travail. 3,9 mio.; è cela s' ajoutent les avanta- ges non quantif ia- bles 2,3 mio. 4,5 mio.; (seulement la première phase) 0,7 mio. (résultat réalisable à partir de 1991) Résultat non quanti— fiable 645Les CPF ont terminé six projets. L'introduction de la nouvelle stratégie d'investissement (projet no 2) mérite d'être signalée. Tous les investissements seront axés encore plus sur les straté- gies de l'offre à long terme. Les processus de planification, d'établissement des projets et de décision ont été allégés et cla- rifiés. Grâce à cette planification, le volume des mises de fonds mentionné dans le message sur le mandat 1982lj, 700 millions de francs en termes réels (prix de 1979), a pu être respecté ou dimi- nué. Le nouveau déroulement des investissements garantira à l'ave- nir une efficacité optimale des mises de fonds dans l'optique de l'économie d'entreprise. Toutes les autres mesures sont en cours de réalisation à l'heure actuelle. Nous vous présentons ci-après en détail les principaux résultats. Le projet no 1 (nouvelle réglementation des processus de gestion et de décision) est lié aux projets nos 5, 6 et 9. Son objectif est d'alléger, de dissocier et de mieux attribuer les compétences et les responsabilités. Il porte sur les rapports de la direction générale avec les arrondissements et sur les rapports de la ligne avec les états-majors. Le projet est fondé sur une étude préalable externe. Il traite six séries de mesures. Les travaux concernant - les processus de décision et de contrôle, - la compréhension du management et la formation en matière de gestion et - la communication sont terminés. L'introduction constante d'autres éléments du nouveau système de gestion et de comptabilité (PIRE) renforce en permanence l'efficacité des nouveaux processus de décision et de contrôle. 1) Message du 13 mai 1981 sur le contrat d'entreprise 1982 des Chemins de fer fédéraux suisses; FF 1981 II 453 646La répartition des tâches entre la direction générale et les arrondissements est traitée de manière détaillée. Dans les fonc- tions "marketing", "exploitation" et "technique", la délégation de tâches et de compétences à des services centralisés et décentrali- sés a été revue. Les résultats sont mis au point* Les nouvelles méthodes de travail fonctionnent déjà en partie. Les travaux con- cernant les fonctions "personnel" et "comptabilité" sont moins avancés. Ils font l'objet d'une enquête approfondie en 1985* L'organisation structurelle de la direction générale et des direc- tions d'arrondissement constitue un projet autonome (9). Grâce à une "solution immédiate", les CFF ont amélioré considérablement la situation actuelle, en modifiant certains points essentiels de la structure de l'organisation. Les divisions "Etat-major d'entrepri- se" e.t "Etat—major de marketing" ont été supprimées; trois servi- ces subordonnés directement à un directeur général ont été ratta- chés à une autre division. Deux services ont été créés: "Révision et organisation" et "Domaines", Grâce à d'autres mesures, le nom- bre des services directement subordonnés aux directeurs généraux est passé de 16 à 13. Le nombre des cadres rangés hors-classe pourra être réduit de trois unités à court terme et de six unités à long terme. La révision de la nouvelle réglementation des directions d'arron- dissement est en cours. En revanche, il n'a pas encore été possi- ble d'analyser le nouveau modèle d'organisation, qui diverge for- tement des structures forgées par l'histoire. Cet examen avait été recommandé par des experts de l'extérieur. La réalisation de la solution immédiate a requis plus de moyens que prévu. Le projet no 5 - mise en place d'un système d'information servant à diriger l'entreprise - a été subdivisé en deux parties. L'une d'entre elles porte sur l'utilisation des informations élaborées par le FIRE* De plus, les CFF mettent sur pied une banque générale de données, qui contient toutes les indications importantes pour l'entreprise* Elle réduit les frais pour leur acquisition, leur mise à disposition et leur traitement. Le projet est disponible, la réalisation pragmatique du système correspondant est décidée. 647L'objectif du projet no 10 - révision de l'organisation des servi- ces centraux - est de réexaminer systématiquement toutes les méthodes de travail de la direction générale et des directions d'arrondissement. Il est indispensable de prouver qu'elles sont nécessaires, que les priorités sont fixées judicieusement et que les mesures sont exécutées rationnellement. Les principaux résul- tats se sont rapportés jusqu'ici aux services centraux de la direction générale. Un groupe de travail composé de collaborateurs des CFF et d'experts de l'extérieur a énuméré 130 problèmes, dont 78 ont déjà été résolus. 48 projets sont encore traités. Quelques-uns des projets en cours occuperont les CFF pendant des années. Cette remarque concerne notamment la gestion du matériel, les immeubles, ainsi que le projet d'informatisation des assuran- ces du personnel. Comparativement aux objectifs du groupe de travail, les CPF ont pu concrétiser de la manière suivante le projet no 10: Tableau 2: Réalisation du projet 10 du programme d'action (état à la fin de 1984) Etat Nombre Possibilités d'amélioration en mio. Fr. d'avancement selon groupe selon les réalisation jus- dé travail CFF qu'à la fin de 1984 Mesures exécutées 78 17 - 27 16 13 Mesures en cours 48 22-25 5,5 5 Mesures en discussion 4 0,1 - - Total 130 39 - 52 22 18 648D'après les estimations du groupe de travail et des CFF, les mesu- res du projet no 10 devraient, dans le secteur du personnel, amé- liorer le résultat d'une dizaine de millions de francs. Sur cette somme, 6 millions ont été réalisés jusqu'à la fin de 1984. Lors de l'appréciation du résultat quantitatif dans le secteur du per- sonnel, il faut tenir compte du fait que les améliorations sont enregistrées de manière isolée. Les tendances contraires, qui résultent de tâches en dehors du programme d'action, n'ont pas été prises en considération (p. ex. le renforcement du service de l'informatique). Malgré tout, l'effectif du personnel des services centraux a diminué de 150 unités de 1982 à la fin de 1984. Dans le secteur des frais de choses, le groupe de travail a estimé à 17 - 24 millions de francs les possibilités d'économie offertes par le projet no 10. Les CFF étaient d'avis que seuls 12 millions pouvaient être économisés. Cet objectif a déjà été atteint à la fin de 1984. L'écart entre les pronostics n'est pas dû à des esti- mations trop optimistes, ni aux efforts encore insuffisants des CFP. Il n'a pas été possible d'estimer de manière sûre certaines mesures, notamment celles qui se rapportent à la planification et à l'évaluation des investissements, ainsi qu'aux achats. 'Dans l'ensemble, les possibilités d'amélioration mentionnées dans le programme d'action et réalisées jusqu'ici s'élèvent à 29 mil- lions de francs à la fin de 1984. Les CFF estiment à 34 millions les économies possibles jusqu'à la fin de 1986. C'est un résultat provisoire; des améliorations supplémentaires pourront être chif- frées au fur et à mesure de l'avancement des travaux. Ce résultat montre que la concrétisation des mesures contribue à améliorer la situation des CFF, cela d'autant plus que ce montant ne contient que les éléments quantifiables du programme d'action. A long terme, les répercussions qualitatives du programme d'action sont encore plus importantes. Les délais étant très serrés, de nombreux services de l'entreprise ont été contraints de fournir 649des efforts particuliers. Il en est résulté des processus et des modifications de comportement dont les effets dépassent la période restreinte traitée ici. Il appartient à la direction de l'entre- prise de maintenir et de développer encore plus ce dynamisme. 121.2 Attitude des CFF sur le marché des transports Conduire une entreprise selon les principes d'une saine gestion signifie qu'il faut disposer d'une organisation optimale à l'inté- rieur de celle-ci et, surtout, agir en fonction des impératifs du marché. Cette politique implique deux axes; il importe en premier lieu d'adapter l'offre des CFF aux caractéristiques du marché et, en second lieu, de prendre des mesures aptes à réduire les coûts des prestations. Le principe de marché a également été inclus dans le programme d'action (projet no 3, achèvement de l'extension du marchéage). Un marchéage systématique ayant fait défaut jusqu'à présent, la phi- losophie du marchéage a pu pénétrer dans une large mesure au sein de l'entreprise. La formation en la matière a été intégrée pro- gressivement dans les nouveaux cours d'instruction des cadres. Afin de consolider encore plus la philosophie du marketing, les deux services commerciaux (voyageurs et marchandises) ont été ré- organisés et divers instruments de marchéage ont été introduits dans l'entreprise. De cette manière, les CFF ont réussi à faire de la doctrine du marchéage une maxime importante pour l'activité de tous les agents. La gestion axée sur le marché vise toutefois à améliorer les ven- tes. Cet aspect de l'objectif de gestion déploie ses effets à l'extérieur de l'entreprise, contrairement au programme d'action. En tant que caractéristique importante du mandat 1982, il doit être évalué séparément. 650121.21 Mesures de gestion dans le trafic voyageurs Dans le trafic voyageurs, l'horaire cadencé, introduit au milieu de l'année 1982, présente une offre favorable aux voyageurs. Les expériences faites jusqu'ici sont favorables. Malgré la stagnation de l'économie, la montée du chômage et la motorisation accrue qui s'est produite pendant la période d'introduction, le nombre de voyageurs est tout d'abord resté stable pour s'accroître par la suite. En trafic international, les liaisons entre la Suisse romande et Paris ont sensiblement été accélérées par les rames TGV. Le nombre des courses desservant Vienne a été augmenté grâce à l'adjonction de nouveaux trains intercités. Dans le trafic avec l'Allemagne, plusieurs convois intercités supplémentaires du Chemin de fer fédéral allemand ont vu leurs parcours prolongés au-delà de Baie vers plusieurs destinations suisses. Par diverses prestations supplémentaires, les CFF augmentent l'at- trait de leur offre en trafic voyageurs. Ils renforcent leurs ef- forts en matière de vente en réunissant dans les grandes gares les services de vente distincts, en développant la vente à distance et à crédit, en reconnaissant les cartes de crédit et en améliorant le service de renseignement par téléphone. De plus, ils offrent un service de transport à domicile pour les bagages, encouragent les parcs de dissuassion près des arrêts des trains IC et des trains directs et facilitent la location de voitures dans toutes les ga- res CFF. Ils introduisent le téléphone dans les trains, améliorent la restauration dans les convois et utilisent un matériel roulant confortable et spécialisé.' La politique tarifaire s'oriente vers les particularités du mar- ché. Des campagnes limitées dans le temps font connaître des pres- tations, anciennes ou nouvelles, et encouragent l'utilisation intensive du rail. De plus, des modifications de la structure tarifaire et de nouveaux titres de transport permettent de mieux exploiter les possibilités du marché. Des offres tarifaires 651attrayantes, l'abonnement général impersonnel, l'abonnement géné- ral pour les personnes âgées et les invalides, les abonnements an- nuels pour les travailleurs et l'uniformisation internationale des facilités accordées aux familles constituent des démarches appro- priées pour se rapprocher de la clientèle. A moyen terme, les CFF ont l'intention de simplifier l'assortiment et l'utilisation des titres de transport. Il est prévu d'introduire des cartes multi- pa'rcours dont les prix seraient facilement calculables. Il est également envisagé de lancer des offres, attrayantes et compéti- tives, pour les familles et les touristes visitant le pays, ainsi que d'aménager de manière souple une offre et des prix pour les voyages en groupes. Les relèvements tarifaires correspondent au mandat des CFF, les- quels doivent se procurer les fonds nécessaires à la réalisation des tâches prévues dans le mandat 1982. Toute critique fondée sur une argumentation macro-économique méconnaît l'attitude claire des CFF, qui répond à l'objectif garantissant la liberté de gestion et, partant, au mandat 1982. A long terme, les CFF s'efforcent d'adapter leur offre aux besoins du marché. Le développement du projet de RAIL 2000 le prouve. Nous vous présenterons un message à ce sujet. 121.22 Mesures de gestion dans le trafic marchandises Les CFF ont redéfini toute leur offre de trafic marchandises. Le trafic par wagons complets, duquel relève également le trans- port des conteneurs, continuera d'être assuré selon l'offre ac- tuelle. Ainsi, les CFF mettent à la disposition de leurs clients un service qui répond à leurs besoins. Les usagers sont en règle générale desservis deux fois par jour; la durée de l'acheminement ne doit pas dépasser 18 heures. Toutes les mesures complémentaires destinées à améliorer le rendement et à comprimer les coûts repo- sent sur ce concept de base. 652Les CFF couvriront davantage leurs coûts en utilisant mieux les capacités disponibles. De nouveaux trafics ne seront acquis que dans les limites des capacités disponibles, à moins que leurs pro- duits ne couvrent aussi les coûts d'investissement supplémentai- res. Les mises de fonds sont ainsi concentrées sur ce qui est absolument nécessaire. D'autres mesures ont déjà été ordonnées. Les charges de pointe qui se produisent la nuit dans les gares de triage ont pu être réduites, sans que la qualité des prestations en souffre. Les capacités de triage disponibles sont mieux mises à contribution, afin d'éviter les triages intermédiaires: les CFF conduisent désormais le trafic de transit par la gare de triage de la vallée de la Limmat, supprimant ainsi des manoeuvres à Erstfeld et Biasca (économie de 41 agents). La formation des trains de mar- chandises a été simplifiée, la capacité adaptée au volume moyen de transport et la rotation des véhicules accélérée. Des efforts particuliers sont consacrés à la promotion des voies de raccordement privées, pour pouvoir servir les clients à domici- le. Les fonds provenant des droits de douane sur les carburants seront aussi disponibles à ce propos. Dans le trafic par wagons complets, on s'attend à ce que ces mesu- res améliorent les résultats de 18 millions de francs a partir de 1986. Dans le trafic de détail, les CPF ont introduit en 1985 le service Cargo Domicile. Les chemins de fer privés ont participé activement à son élaboration. De cette manière, l'offre a pu être étendue à tout le territoire national. La desserte est assurée pour 6000 localités. Cette offre se caractérise principalement par le servi- ce à domicile. Des camionneurs locaux assurent le ramassage et la distribution à partir de centres régionaux et les chemins de fer acheminent les colis entre les centres. Cargo Domicile livre les envois au destinataire dans un délai de 24 à 48 heures. Même 653s'il faut plusieurs transbordements, la durée du transport ne dépasse pas 72 heures. L'offre Cargo Domicile a permis de réduire de moitié les trans- bordements des CFP. Le volume du trafic de détail peut désormais être écoulé uniquement par dix centres de transbordement et 143 centres régionaux. Les charges de personnel se réduisent de 900 unités et le parc des véhicules de 2400 wagons. L'introduction du Cargo Domicile laisse entrevoir une amélioratic de 36 millions d'ici à la fin de 1986 et de 55 millions à long terme. Comme les chemins de fer privés, les CFF espèrent que ce nouveau service permettra d'accroître leur part du trafic de détail, ce dernier ayant reculé pendant des années. Une offre suj plémentaire Cargo Rapide est disponible pour les marchandises par ticulièrement urgentes; celles-ci sont acheminées par des trains voyageurs. A la fin de 1984, les CFF ont présenté une stratégie pour le fer- routage, afin de tirer parti de ce segment du marché grâce à une offre rationnelle et conforme aux voeux de la clientèle. Cette offre comprend les prestations suivantes: - trafic de transit sans équipage (Baie Bad Transit - Chiasso Transit, Pino Transit ou Lugano Transit), - trafic d'importations et d'exportations sans équipage (Baie Bad - Birrfeld), - autoroute roulante (actuellement Fribourg en Br,/Rielasingen - Milan ou Lugano). D'autres liaisons ne sont encouragées que si les besoins du marct sont suffisamment grands et si le trafic peut être assuré de manière économique. Les capacités disponibles sont prises en con- sidération. 654La stratégie des investissements est axée sur la politique des petits pas. Elle est adaptée aux besoins du marché. Les CFF lais- sent aux particuliers, dans la mesure du possible, le soin d'opé- rer les mises de fonds. Les éventuels projets d'investissement sont examinés selon les critères de la nouvelle planification (projet no 2 du programme d'action). Tous les secteurs de la production doivent être contrôlés quant à la possibilité de réaliser des économies. Les CFF étudient notam- ment si l'on peut renoncer aux agents d'accompagnement des trains et confier aux entreprises privées l'entretien des wagons de fer- routage. Dans le trafic marchandises, les affaires liées aux entrepôts complètent l'offre ferroviaire. Cette offre et les prestations connexes améliorent la rentabilité de l'entreprise, maintiennent les transports ferroviaires et en gagnent de nouveaux. En sus de l'exploitation de leurs propres entrepôts, les CFF participent également à des centres de services appartenant à des tiers et dotés de raccordements ferroviaires où les marchandises sont transbordées et stockées. De plus, l'entreprise s'efforce de met- tre à disposition des offres globales pour résoudre entièrement les problèmes de transport. 121.23 Mesures de gestion destinées à réduire les coûts Afin de soutenir les stratégies axées sur le marché, les CFF ont également pris des mesures pour réduire leurs coûts et renforcer leur compétitivité. Mentionnons à ce titre la réorganisation du trafic de détail et la rationalisation du transport régional des voyageurs. Les CFF ont transformé 50 gares en stations non desser- vies par des agents et réduit la dotation des gares en personnel, ainsi que les heures d'ouverture des guichets. Divers trains régionaux ont été remplacés par des autobus (Sion - Sierre, Wildegg - Lenzbourg) ou conduits plus rationnellement (service sans contrôleurs). L'optimisation de l'exploitation se poursuit. 655Ces mesures produisent un résultat important, à savoir l'économie de quelque 150 postes de travail. Les CFF s'efforcent en général de réduire l'effectif de leur personnel, étant donné que les char- ges y afférentes représentent 60 pour cent des coûts. Passant de l'effectif record de l'année 1965 (42'194 unités), le nombre d'agents est tombé à 37'802 en 1984. D'ici à 1986, il était tout d'abord prévu de comprimer l'effectif jusqu'à 37'QOQ unités. La diminution de la durée du travail à 42 heures permet uniquement de réduire l'effectif à 37'900 personnes. La productivité a fortement augmenté. Depuis 1960, les prestations de transport fournies par heure ont progressé de 60 pour cent. Les CFF ont pris une autre mesure pour réduire les coûts en-réor- ganisant le contrôle des titres de transport. Cela permettra d'améliorer chaque année le résultat de 6 à 14 millions d'ici en 1991. Par ailleurs, ils diminuent leur surcapacité en matière de wagons. L'économie annuelle escomptée à ce titre oscille entre 1 (1986) et 5 millions de francs (1991). 121.24 Mesures de gestion destinées à améliorer les produits accessoires Les produits provenant des prestations supplémentaires revêtent une grande importance pour les CFF. En sus des exploitations com- merciales actuelles (entreprises affermées, entrepôts, change, commissions, prestations d'exploitation et autres prestations pour des tiers), les nouveaux services, par exemple la location d'auto- mobiles dans les gares, doivent augmenter les produits accessoi- res. Afin de mieux gérer les immeubles et les réserves de ter- rains, un nouveau service intitulé "Domaines" a été institué en 1985. Sa mission consiste à définir une politique des biens-fonds valable pour toute l'entreprise, à régler par l'informatique la gestion de tous les contrats d'affermage et de location et à uti- liser toutes les possibilités d'accroître le rendement des immeu- bles. 656121,3 Nouveau système de gestion financière et de comptabilité des CFF (PIRE) Le nouveau système comptable des CFF est .indispensable pour véri- fier l'opportunité des mesures de gestion et pour évaluer celles qui seront décidées. Il procure surtout de vastes bases de décision pour la gestion des CFF. Ainsi, il est nécessaire pour réaliser les projets du pro- gramme d'action no 4 (introduction d'une comptabilité de gestion institutionalisée), no 5 (mise en place d'un système d'information servant à diriger l'entreprise) et no 6 (systématisation d'une gestion axée sur les résultats). Il appartient à la comptabilité de gestion (controlling) d'analy- ser de manière centralisée les données du système PIRE en vue de trouver les points faibles de l'entreprise. Celui-ci les analyse et propose des mesures pour les éliminer. La comptabilité de ges- tion permet en outre de surveiller la réalisation des mesures. Alors qu'un système d'information destinée à la direction suprême et fondé sur le FIRE est englobé dans le projet "système d'infor- mation servant à diriger l'entreprise", l'objectif de la gestion axée sur les résultats est de familiariser les organes de tous les niveaux à l'utilisation du système de comptabilité. Cela renforce la prise de conscience des collaborateurs en matière de coûts. Cette sensibilisation réussit tout particulièrement lorsque les agents se voient attribuer la responsabilité de l'évolution des coûts dans des secteurs clairement déterminés. Une formation spé- cifique en management est nécessaire pour que les cadres puissent exercer leur esprit d'initiative sur les coûts et les produits. Une expertise confirme que le FIRE satisfait aux exigences d'un vaste "controlling" et garantit ainsi le succès des projets sus- mentionnés. Dès que les CFF auront réalisé tous les éléments du FIRE, l'organisation des projets pourra être terminée. En tant que bases de décision pour la direction des CFF, ils constitueront naturellement une tâche permanente du management. 44 Feuille fédérale. 137« année. Vol. III 657Aux termes da mandat 1982, le FIRE doit atteindre en second lieu des objectifs externes. Afin de contrôler l'offre du transport régional des voyageurs et son indemnisation, "les CFF mettront sur pied une comptabilité efficace qui permettra d'apprécier chaque ligne sous l'angle de l'économie d'entreprise" (FF 1981 II 485, ch. 623.2). Le PIRE correspond également à ces exigences externes. Le compte de résultats par ligne sera vraisemblablement introduit à la fin de 1987. La subdivision du réseau ferroviaire en lignes et en tronçons permet de proaver les résultats de chaque ligne, en ras- semblant les données détaillées. Bien que les résultats des lignes selon le FIRE soient calculés d'après les dernières techniques de l'économie d'entreprise, les données récoltées ne sont pas à l'abri de la critique. Le système FIRE calcule d'abord les frais proportionnels et les frais fixes pour chaque ligne, afin d'obtenir ensuite les coûts complets. Les coûts proportionnels peuvent être imputés facilement. En revanche, l'attribution aux différentes lignes des coûts fixes d'infrastruc- ture et de production liée est moins claire. La ventilation se fait d'après le principe, reconnu, de la mise à contribution. Dans le secteur des voyageurs, les produits de chaque ligne sont attribués au moyen de sondages (nombre de voyageurs dans les trains). Dans celui des marchandises, ils le sont directement. Dans la politique des transports, l'interprétation des résultats d'une ligne, tels qu'ils ressortent du compte des coûts complets, pourrait rencontrer des difficultés. Il faut supposer que les spé- cialistes admettent la méthode de l'imputation proportionnelle des frais fixes. 658121.4 Conclusions Le compte rendu relatif aux objectifs de gestion montrent que les CFF ont rempli le mandat qui leur a été confié. Avec le programme d'action, ils ont amélioré leur productivité, développé des offres acceptées par le marché, mis sur pied un système de gestion finan- cière et de comptabilité permettant de vérifier le succès de tou- tes les mesures de gestion. Leur nouvelle orientation dans la con- duite de l'entreprise améliorera durablement les futurs résul- tats. Les efforts doivent cependant être poursuivis. Les CFF par- tagent notre .avis, selon lequel d'autres améliorations sont encore possibles. Dans leur plan à moyen terme 1986-1991, les CFF tablent sur l'amé- lioration annuelle suivante de leurs résultats: Tableau 3: Répercussions quantitatives des objectifs de gestion Mesures Economies en millions de francs par année 1986 1991 121.1 Programme d'action 34 36 121.2 Mesures de gestion applicables sur le marché - Conceptions du trafic de détail et du trafic par wagons complets 54 55 - Autres mesures 1) ./. 2 6-14 Total 86 97 - 105 1) Nouvelle réglementation du contrôle des titres de transport, réduction des surcapacités en matière de wagons à marchandises/ service de renseignements par téléphone (avec coûts supplémen- taires) . 659Il est impossible de déterminer avec certitude dans quelle mesure le mandat 1982 a provoqué l'amélioration des résultats. Même sans les mesures spéciales qu'il exigeait, les CFF auraient tenté d'améliorer leurs performances. Mais ils sont néanmoins persuadés que ce mandat a libéré des énergies supplémentaires qui ont con- duit à de notables améliorations. En atteignant les objectifs de gestion, les CFF ont dans ce domai- ne créé les conditions permettant d'équilibrer les comptes. Aujourd'hui comme hier, ils rencontrent cependant des barrières institutionnelles qui entravent leur liberté d'action. En matière de fixation des prix (tarifs directs avec les chemins de fer con- cessionnaires), d'aménagement de la production (p. ex. suppression de stations) et de politique du personnel, ils ne disposent tou- jours pas des possibilités d'amélioration qui sont usuelles dans l'économie privée. Cette situation ne se modifiera pas beaucoup à l'avenir. Nous avons toutefois accordé aux CFF la plus grande mar- ge de manoeuvre possible, de manière qu'ils puissent sauvegarder leur liberté de gestion. L'ordonnance sur les CFF a déjà subi des modifications correspondantes. 122 Evaluation des objectifs quantitatifs Les objectifs quantitatifs constituent le deuxième pilier sur lequel repose le mandat 1982. Ils concernent le secteur du service public des CPP, qui échappe à leur influence. Ils traduisent les commandes de la Confédération en matière de prestations de service public et se rapportent en premier lieu au transport régional des voyageurs. L'objectif est d'assurer ce dernier selon la nouvelle conception du trafic voyageurs (horaire cadencé). En sa qualité de mandant, la Confédération peut faire procéder aux adaptations nécessaires. Le mandat attribue également le ferroutage au secteur du service public, cela à titre de solution transitoire. Il charge les CFF de le développer sur la ligne du Saint-Gothard conformé- ment aux besoins du marché. 660Dans le transport régional des voyageurs, les CPF ont atteint les objectifs en question. Ils ont en effet aménagé leur offre selon l'horaire cadencé. Les modifications de l'offre se sont produites' d'après la procédure ordinaire de l'horaire, en accord avec l'Of- fice fédéral des transports et en conformité avec les directives élaborées par l'administration. Dans le secteur du ferroutage, l'offre a été développée conformément aux impératifs du marché. Dans l'ensemble, le deuxième pilier du mandat 1982 se révèle être solide. Les conditions permettant l'équilibre des comptes existent donc pour le secteur du service public des CFF. Ils ne sont cepen- dant pas entièrement dédommagés de leur déficit dans le transport régional des voyageurs, l'indemnité étant fixée au préalable. Elle ne dépend toutefois pas du découvert budgétisé, mais du résultat effectif attesté par le dernier compte disponible. C'est pourquoi les CFF reçoivent pour 1986 une indemnité qui repose en fait sur l'exercice 1984. Ils estiment à 55 millions de francs le manque à gagner qui en résulte. Le Conseil fédéral et le Parlement ont éta- bli cette réglementation dans un but bien précis: ils voulaient obtenir un moyen supplémentaire pour contraindre les CPF à amélio- rer leur gestion. Le montant de l'indemnité a augmenté au fil des années. Quelles qu'en soient les raisons, son ordre de grandeur et le sens de son évolution soulèvent la question de savoir si le développement des coûts du secteur de service public ne devrait pas être contrôlé séparément. Le système FIRE pourra fournir les documents nécessai- res. 661123 Evaluation des objectifs financiers 123.1 Réalisation des objectifs financiers 123.11 Objectif principal "équilibre des comptes' Les CFF n'ont pas réussi à équilibrer leurs comptes jusqu'en 1986. Déjà lors de l'élaboration du mandat 1982, il fallait partir du principe que cet objectif ne pourrait guère être atteint, bien que le Parlement et le Conseil fédéral aient pris immédiatement d'importantes mesures politiques. Ils ont en effet assaini la structure du capital de l'entreprise en transformant en capital de dotation des prêts totalisant 2,2 milliards de francs. Simultanément, ils ont augmenté l'indemnisation compensatrice. Malgré tout, Le Conseil fédéral s'est attendu dès 1982 à des déficits oscillant entre 170 et 270 millions, selon la diminution de l'indemnité pour le trafic de détail. Nous avons aussi estimé que les efforts spéciaux que les CFF entreprennent pour atteindre les objectifs de gestion n'apporteraient des améliorations financières qu'après l'expiration du mandat 1982. Le tableau 4 ci-après montre comment les mesures prises par la Confédération et les CFF pour améliorer le résultat financier ont évolué durant le mandat. Il illustre également dans quelle propor- tion l'objectif financier supérieur n'est pas atteint malgré ces mesures. Les données pour l'exercice 1986 reposent sur le budget CFF pour 1986. 662Tableau 4: Objectifs financiers et mesures du mandat 1982 Mesures destinées à améliorer le résultat financier des CFF 1. Mesures politiques a) Diminution des frais financiers grâce à la conversion de prêts en capital de dotation b) Augmentation de l'indem- nité compensatrice 2) 3) 2, Mesures touchant à la ges- tion interne des CFF (réali- sation de l'art. 9 de l'ar- rêté fédéral) Résultats 1986 1) Allégement des CFF à raison de 140 millions Amélioration des résultats à raison de 393 millions Amélioration du résultat à raison de 86 millions (cf. 121) Remarques La mesure a pu êtce réa- lisée dans l'ordre de grandeur prévue. L'indemnité compensatri- ce a progressé de 52 millions depuis l'aug- mentation de 1982; le transport régional des voyageurs a fait un bond de 152 millions et le trafic de détail a reculé de 100 millions. On a prévu que les mesu- res de gestion ne pro- duiraient un résultat notable qu 'après l'expi-- ration dû mandât 1982. Objectif financier global du mandat 1982 1. Objectif principal à long terme: équilibre des comptes 2. Objectif réaliste à court terme: déficit de 170 à 270 millions 4) Ecart par rapport à l'objectif! 333 millions Ecart par rapport à l'objectif: 63-163 millions Le budget de 1986 pré- voit un déficit de 333 millions. La différence provient du fait que l'on exige ou non des produits sup- plémentaires des CFF dans le trafic de détail pour compenser l'indem- nité qui arrive à sa fin. 1) Budget CFF 1986 2) Découvert dans le transport régional des voyageurs 3) Sans aide initiale pour le ferroutage 4) Message relatif au mandat 1982, p. 46 Indemnité Indemnité pour le 'actuelle trafic de détail, en diminution de 25 mil- lions par année 663Suivant le point de vue adopté, les CFF remplissent à des degrés divers l'objectif supérieur global du mandat 1982. Comme ils pré- voient un déficit de 333 millions de francs pour l'exercice 1986, il s'en faut de ce montant pour qu'ils atteignent l'objectif prin- cipal à long terme. Si l'on se fonde en revanche sur l'objectif réaliste à court terme, l'écart se monte à 63-163 millions (333 mio. - 270/170 mio.). Sans mandat 1982, les comptes des CFF se seraient sensiblement dégradés (en millions de francs): Déficit 1986 (avec mandat) 333 Mesures financières du mandat 619 Déficit 1986 (sans mandat) 952 Bien que les CFF n'atteignent pas l'objectif financier global, le mandat 1982 a eu des répercussions positives sur deux points de la politique financière: 1. Les déficits passent toujours pour un signe de mauvaise ges- tion. Le mandat 1982 ramène le découvert des CPF à un niveau qui reflète mieux la valeur de leur gestion. La perte a été ramenée de 498 (1982) à 304 millions (1984). 2. De plus, le mandat 1982 réduit la charge financière que les CFF imposent à la confédération (en millions de francs); Déficit des CFF sans mandat 952 Déficit des CFF avec mandat 333 Transformation du déficit en indemnisation compensatrice 393 Transformation du déficit en pertes d'intérêts pour la Confédération 14J) 866 Différence: allégement financier de la Confédération par le mandat 86 664L'allégement de 86 millions de francs correspond au résultat des mesures dans le secteur de la gestion (voir ch. 121). C'est pour- quoi son montant ne peut pas être considéré comme entièrement acquis. Même sans le mandat, les CFF auraient entrepris des ef- forts qui auraient réduit un peu le déficit prévu de 952 millions de francs. Toutefois, on constate nettement dans quelle mesure le mandat 1982 a effectivement apporté de réelles économies pour les finances fédérales. 123.12 Objectifs selon les secteurs de production L'objectif suprême ne peut être concrétisé, car il n'est pas pos- sible de traduire dans la pratique tous les buts financiers des divers secteurs de production. Dans les transports de voyageurs sur de longues distances, où le mandat 1982 exige la couverture intégrale des coûts, y compris ceux de l'acheminement des bagages, ce dernier trafic, onéreux, a entravé la réalisation de l'objectif. D'ici à 1986, on peut néan- moins s'attendre à une amélioration durable. Les CFP estiment à 112 pour cent le taux de couverture des coûts du trafic des trains directs sans bagages et à 94 pour cent avec bagages. En 1982, les taux respectifs étaient de 102 et de 87 pour cent. En chiffres absolus, l'amélioration globale du trafic voyageurs, y compris les bagages, s'élève à 42 millions. Dans le trafic par wagons complets, le mandat 1982 exige la cou- verture intégrale des coûts, si possible avant 1986. Il s'en faut de beaucoup pour que cet objectif soit atteint. Pour 1986, le découvert sera de 328 millions, le taux de couverture des coûts étant estimé à 73 pour cent. En 1982, celui-ci s'établissait à 68 pour cent. L'amélioration représente 18 millions en chiffres abso- lus. Le trafic de détail devrait pour la fin de 1986 fournir comme prévu une contribution à la couverture des coûts de production liée. Celle-ci est estimée à 11 millions de francs. En 1982, le taux de couverture des coûts s'élevait à 38 pour cent; en 1986, il sera de 42 pour cent. En 1982, le trafic de détail ne couvrait même pas ses coûts proportionnels (- 25 mio. de fr.). 665Le ferroutage améliorera son taux de couverture des coûts de 47 (1982) à 62 pour cent (estimation pour 1986). Etant donné l'impor- tant volume du trafic, le découvert absolu passera cependant de 17 (1982) à 19 millions de francs (1986). La chaussée roulante (transport de véhicules routiers lourds accompagnés) obtient des résultats nettement plus défavorables que le ferroutage sans équi- page. Dans le transport régional des voyageurs, le taux de couverture des coûts calculé sur la base des derniers résultats disponibles du compte des coûts de transport (1986) sera vraisemblablement de 24 pour cent. Il en résultera un découvert totalisant 705 millions de francs. Par rapport à 1982, la détérioration atteint 104 mil- lions de francs, le taux de couverture des coûts étant en constan- te dégradation. Le tableau des écarts relatifs aux objectifs financiers du mandat 1982 offre l'image suivante: Tableau 5; Réalisation des objectifs financiers du mandat 1932 secteur de production (montants en millions francs) Amélioration (-f) ou détérioration (-) du résultat au cours au mandat (1982 - 1986) Ecart par rapport aux objectifs du mandat a la fin de 1986 Transport de voyageurs sur de longues distances - avec bagages (- sans bagages) + 42 (+ 85) - 68 (+ 103) Trafic par wagons complets Trafic de détail Ferroutage Transport régional de voyageurs + 18 35 2 - 104 - 328 + 11 - 19 - 931 ) 1) Différence entre le découvert (705 millions de francs) et l'indemnité versée (612 millions) 666123.2 Justification des écarts par rapport aux objectifs Les écarts résultent surtout da fait que les conditions permettant la réalisation des objectifs financiers du mandat 1982 étaient moins favorables que ce qui avait été supposé à l'époque sous l'influence du redressement conjoncturel. Cela s lest répercuté négativement, notamment sur le trafic par wagons complets. La baisse de rendement des chemins de fer influence défavorable- ment l'équilibre des comptes. Les éléments suivants conduisent depuis un certain temps à cette situation: L'extension du réseau routier, notamment la construction des auto- routes en Suisse et à l'étranger a constamment augmenté la compé- titivité du trafic routier. Cette évolution se poursuit. Elle amé- liore la productivité des entreprises de transport de marchandises par route. Tout en employant le même nombre de véhicules et de travailleurs, celles-ci peuvent fournir des prestations de trans- port plus grandes qu'auparavant. Ces gains de productivité leur ont permis depuis 1960 de réduire en termes réels de 2 à 4 pour cent le prix de leurs services. Les coûts de production réels des CFF sont restés constants durant cette période. Les augmentations de la productivité ferroviaire ont été compensées par le renché- rissement général. L'accès d'outsiders au marché du transport rou- tier des marchandises, ainsi que la récession ont créé des surca- pacités. La concurrence s'est intensifiée dans les transports rou- tiers, d'où une compression du niveau des prix. Tous ces éléments ont facilité l'accès de l'industrie des trans- ports routiers au trafic sur de longues distances, qui était aupa- ravant le domaine du rail. Cette évolution se manifeste par une transformation des parts du marché des transports de marchandi- ses. La part des chemins de fer, mesurée en tonnes-kilomètres, est tombée par exemple de 72,1 pour cent en 1960 à 44,6 pour cent en 1983. En revanche, le trafic lourd à travers les Alpes a doublé dans notre pays après l'ouverture du tunnel routier du Saint- Gothard. 667Les CFF n'ont pu réagir que dans une mesure limitée à l'émiette- ment des prix, cela pour une autre raison. Selon le compte rou- tier, le trafic routier ne couvre qu'une partie de ses coûts d'in- frastructure, à savoir 80,7 pour cent. Cela permet à la route d'abaisser ses prix à ce niveau des coûts. Cette forte concurrence oblige les chemins de fer à faire de même. L'émiettement des prix du trafic par wagons complets, qui avec le transport des voyageurs sur de longues distances a constitué pen- dant des années la base financière des CPF, s'est révélé particu- lièrement défavorable; . Centimes % Produit dans le 1950 34,3 120 par tkrn en termes réels (prix de 1983) trafic par wagons complets des CFF 1960 1970 28,7 21,8 100 76 1980 1981 1982 13,7 12,8 13,2 47 44 46 1983 13,4 47 Les produits se sont stabilisés depuis 1981, car les CFF se sont efforcés d'épuiser toutes les possibilités du marché en agissant selon les segments de celui-ci. La situation continue de se dégra- der pour le chemin de fer sur le plan de la concurrence. Ainsi, la route nationale no 2 sera mise en service de bout en bout à partir de 1987. La marge de manoeuvre des CFF devient dès lors toujours plus restreinte. Cette évolution est aggravée par la miniaturisa- tion croissante des marchandises et par le recul des produits fabriqués en série. Dans le secteur des voyageurs également, l'offre du trafic routier se répercutera à long terme en faveur des transports privés. De plus, l'attrait relatif du rail continuera de baisser, étant donné qu'il a dû se contenter de modestes améliorations ponctuelles de son infrastructure. L'extension du réseau routier et la motorisa- tion croissante se sont favorisées réciproquement. Cela étant, la grande disponibilité des moyens de transports privés a affaibli la 668position du rail. Par ailleurs, le niveau des prix CFF dépend fortement de l'évolution générale des salaires. C'est pourquoi le rapport des prix entre transports publics et trafic individuel s'est détérioré au cours de ces dernières années. Un revirement de tendance ne sera possible qu'au moment où la durée des voyages et le confort pourront être améliorés par rapport au trafic privé. 123.3 Conclusions Bien qu'ils aient rempli les objectifs de gestion et les objectifs quantitatifs, les CFF n'ont pas réussi à atteindre complètement les objectifs financiers du mandat 1982. Cela s'explique par les conditions de concurrence régnant sur le marché des transports, particulièrement dans le secteur des marchandises. La conclusion semble claire: les CFF ne peuvent itre rendus res- ponsables de la réalisation partielle des objectifs financiers que dans la mesure où ceux-ci ne dépendent pas des conditions défavo- rables en matière d'infrastructure. Le mandat 1982 n'est pas con- vaincant sur ce point. Les objectifs financiers doivent donc être formulés différemment dans le futur mandat. 13 Enseignements à prendre en considération pour la formulation du mandat 1987 131 Récapitulation des répercussions globales du mandat 1982 Le tableau 6 donne un aperçu des principaux résultats du mandat 1982. Les CFF ont rempli les objectifs de gestion. Ils ont notamment entrepris des efforts considérables pour exploiter davantage leurs réserves de productivité. Ils ont également réussi à atteindre les objectifs quantitatifs fixés par les pouvoirs publics. 669Objectifs dB gestion Objectifs quantitatifs Objectif principal: Renforcer le gestion dee CFF è l'intérieur de l'en- treprise et sur le marché Objectif principal: fournir les presta- tions commandées, leur indemnisation étant intégrale Objectifs partiela; Degré de réalisation des objectifs Objectifs partiels; Degré de réalisation des objectifs Programme d'action Tous les projets prévus renforcer la gSB- sont aoit en coure de tion des CFF a l'in- traitement, soit terminée; tétieur de l'entre- économie par année: 34 mio. prise Mesuras de gestion: Diverses offrea ont influ- renforcement dea encé le marché; améliore- activités da l'entre- tion des résultats par an- pries eut le marché née; 52 mia. Transport régio-- nal voyageurs; assurer lespres-stetionens dans lee limitée dl'hoo^ raire cadencé Ferroutage Développement selon les besoins du marché Objectif atteint ; Objectif atteint FIRE: Mise à disposition d'informations pour contrôler la gestion Le système sera introduit d'ici à 1987; développe- ment d'un compte de resul- tata par ligna objectifs sont atteints Tous lee objectifs ont été atteints, ce qui permet d'améliorer les resultate de 86 mio. per année (1986) I Objectifs financiers Objectif principal: équilibrer lea comptes; le déficit attendu était de 63-163 mio. Objectifs partiels Transport dee voyageurs eur de grandes distancée (y compris lee bagages): a le longue, couvertute de tous lee coûte Trafic par wagons complets: si possible, couverture de tous les coûts Trafic de détail: couvrir le plus possible lea coûta d'ex- ploitation Transport régional des voyageurs indemnisation intégrale Ferroutage; couvrir tous les coûts le plue tôt possible Degré de réalisation des objectifs II manque 68 mio. pour pervenir a la couverture Intégrale dee coûts 11 manque 328 mio., pour parvenir a la couverture intégrale dea coûts Objectif atteint: les coûts d'exploitation sont couverts et une contribution de 11 mio. est four- nie pour les coûts de production liée. Objectif etteint Il manque 1? mio. pour parvenir a la couverture intégrale des coûts; cette dernière n'est pas en vue. 1980, il s'en est fallu de 330 mio* pour équilibrer les comptes at d'environ 60 a 160 mio. pour atteindre l'objectif estimé réaliste eu début. Tableau 6 Résultats du mandat de prestations 1982 670Les deux groupes d'objectifs ont exigé des efforts particuliers de la direction des CFF. Celle-ci les a fournis. Les CFF ont ainsi prouvé qu'ils assurent efficacement leur tâche de gestion. Le man- dat a donc été conçu de manière appropriée dans ce domaine. Bien que les CFF aient oeuvré conformément aux objectifs de la gestion, ils n'ont atteint que partiellement les objectifs finan- ciers du mandat. Il s'en est fallu de 63-163 millions pour attein- dre l'objectif estimé réaliste en 1982 et de 333 millions pour équilibrer les comptes, ce qui constituait une prévision optimis- te. 132 Conséquences de la continuation du mandat 1982 132.1 Conséquences au niveau de l'exploitation Vu les conditions précitées, la continuation du mandat aurait pour effet que les contraintes en vue d'une gestion efficace pourraient être maintenues par le biais d'un objectif adéquat. Quant à savoir si elles subsisteraient effectivement, on peut en douter. Selon le plan à moyen terme des CFF, la prolongation du mandat 1982 condui- rait aux résultats suivants en 1991 (mio. fr.): Charges 5190 5190 Produits 4740 Produits de transport (dont indemnisation compensatrice 450 Déficit 733) 5190 L'entreprise continuerait d'enregistrer chaque année un grand dé- ficit. Indépendamment de leurs efforts, les CFF seraient .toujours accusés d'inefficacité et d'insuffisances de gestion. Dans ces conditions, la motivation de leurs collaborateurs, qui est fort grande, de l'avis général, serait soumise à rude épreuve. Ils ver- raient que les efforts supplémentaires qu'ils ont dû fournir en relation avec les exigences accrues et le mandat 1982 ne sont pas 671récompensés par un résultat global positif. Ils en conclueraient qu'il n'y a pas de possibilité réaliste de jamais sortir des chif- fres rouges. Cette constatation réduirait à long terme leur enga- gement en faveur de l'entreprise. 132.2 Conséquences à l'échelon supérieur Le mandat 1982 a mis l'accent sur l'efficacité micro-économique des CFF. Mais les considérations macro-économiques et de politique sociale ont également joué un rôle lors de la fixation des objec- tifs. C'est ainsi que les responsabilités et les priorités ont été clairement fixées. Etant donné les problèmes croissants que pose la protection de l'environnement, les objectifs supérieurs ont été mis au premier plan de l'actualité. Certains milieux ont reproché au mandat 1982 de ne pas être assez souple pour faire face à cette situation spé- ciale. La réduction tarifaire envisagée dans la discussion politi- que pour encourager les transports publics et pour lutter contre le dépérissement des forêts ne serait pas réalisable sur la base du mandat. Dans ce contexte, le relèvement tarifaire appliqué à l'époque, nécessaire du pont de vue de l'économie d'entreprise, a porté atteinte à l'image des CFF. Il apparaît que le mandat 1982 n'a pas mis suffisamment en évi- dence la séparation de la responsabilité quant à la gestion et à la politique. Sa continuation détériorerait encore plus la réputa- tion des CFF. 133 Objectif financier visant à l'équilibre des comptes Le compte rendu illustre le fait que le nouveau mandat doit être modifié quant à ses objectifs financiers. C'est pourquoi il impor- te de revoir l'objectif "équilibre des comptes". 672133.1 L'équilibre des comptes dans l'optique de l'économie d'entreprise L'objectif de l'équilibre des comptes met l'accent sur une gestion efficace. Le législateur a fait sienne cette optique micro-écono- mique lorsqu'il a édicté le mandat 1982. Il voulait ainsi obliger les CFF à gérer rationnellement leur entreprise. L'équilibre n'est cependant un critère d'efficacité que dans cer- taines conditions. Il faut notamment que le marché permette d'ap- pliquer des prix couvrant les coûts. Cette condition n'est que partiellement réalisée aux CFF. L'ac- croissement de la productivité du trafic routier, l'âpre concur- rence au sein de l'industrie des transports routiers de marchandi- ses et l'imputation insuffisante des coûts d'infrastructure ont limité considérablement les possibilités d'agir sur les prix. Les CPF n'ont guère d'influence sur ces facteurs. Dans ces conditions, l'objectif de rentabilité cesse d'être un critère d'efficacité. S'il est maintenu, cela signifie que l'on approuve leur retrait de certains secteurs. La subdivision des CFF en un secteur d'économie de marché et un secteur de service public a pour effet que l'équilibre des comptes ne peut être exigé que pour certains domaines. Dans une optique micro-économique, les problèmes suivants sont liés à la rentabili- té requise dans certains secteurs d'activité. 132.11 Ventilation des coûts Le compte des coûts complets répartit l'ensemble des frais entre les diverses catégories de trafic. Il ventile les frais fixes d'infrastructure et de production liée à l'aide d'une clé choisie 45 Feuille fédérale. 137* année. Vol. III 673selon des critères de plausibilité. La répartition des coûts com- plets entre les divers secteurs de production ne peut donc itre qu'approximative. Elle néglige en outre des informations importan- tes. L'étroite imbrication des prestations, qui se répercute sur les coûts, n'est plus reconnaissable. Ainsi, on néglige le fait que les divers secteurs de production utilisent en commun l'in- frastructure (production liée). Des problèmes se posent lorsque des modifications de prestations dans un secteur influencent les coûts d'un autre secteur par le biais de la clé de répartition. Si, par exemple, le transport des voyageurs sur de longues distan- ces utilise mieux la capacité disponible et produit des presta- tions supplémentaires, il peut enregistrer un surcroît de recet- tes. En règle générale, celles-ci devraient être plus élevées que les coûts directs supplémentaires. L'excédent couvre en outre une partie des coûts d'infrastructure et de production liée. Logique- ment, la couverture des coûts complets de ce trafic devrait aug- menter. Mais cela n'est pas le cas, parce que simultanément, les coûts d'infrastructure et de production liée sont répartis selon les prestations de transport (voyageurs-kilomètres). La part des coûts de ce trafic s'accroît, sans que les frais se soient vérita- blement modifiés. A l'inverse, d'autres secteurs de production subissent un allégement. Cela étant, la réalisation d'un objectif dans un secteur particulier dépend des activités des autres sec- teurs. Dans une entreprise à production liée, la rentabilité par secteur et sur la base des coûts complets ne constitue pas un cri- tère fiable pour apprécier l'efficacité économique dans les divers domaines * 132.12 Couverture des coûts complets et optimisation de la contribution à la couverture Lorsque l'on vise à couvrir tous les coûts, le déficit d'un sec- teur libre doit être supprimé le plus rapidement possible. Si le mode de production et la structure tarifaire sont optimaux, il 674faudrait pour cela réduire les prestations. Cependant si ce sec- teur apporte une contribution à la couverture des frais fixes, une telle réduction des prestations peut, à court terme, détériorer le résultat global, les coûts à supprimer étant inférieurs aux pro- duits supprimés. Les frais fixes ne peuvent, en effet, être dimi- nués qu'à long terme. Dans le cadre d'une stratégie donnée, il est dès lors judicieux de maximiser les contributions à la couverture des frais fixes. Dans ces conditions, les prestations dont les coûts globaux ne sont pas entièrement couverts devraient être maintenues. Elles devraient être revues lorsqu'il s'agit de déci- der des investissements. En résumé, l'objectif de l'équilibre des comptes par secteur sur la base des coûts complets est contestable, car il ne tient pas suffisamment compte des problèmes de la production liée. Il pour- rait favoriser la prise de décisions erronées. A l'avenir, les contributions à la couverture semblent dès lors plus judicieuses en tant qu'objectifs financiers. 133.2 L'équilibre des comptes dans l'optique de l'économie nationale Dans l'optique de l'économie nationale, l'équilibre des comptes est souvent considéré comme un objectif. Un tel point de vue est cependant contestable sur le plan scientifique. Les avis conver- gent uniquement sur un point: c'est uniquement lorsque tous les facteurs en matière de coûts et de produits sont pris en considé- ration que l'autonomie financière peut devenir un critère d'effi- cacité sous l'angle de l'économie nationale. Cette condition a des effets particulièrement limitatifs en ce qui concerne les transports. Jusqu'à présent, il est apparu impossible de déterminer de manière sûre les multiples coûts et avantages sociaux du trafic. Cette remarque est valable en général, mais aussi pour les CFP. La saisie et l'évaluation des coûts et avanta- ges sociaux est en fin de compte un problème qui implique une échelle des valeurs. Il appartient donc aux milieux politiques de déterminer les objectifs. 675Selon les critères de l'économie privée, l'existence des CFF devrait être remise en question. Cependant, lors de la discussion politique, personne ne s'oppose à ce que les CFF continuent à exister. L'importance de leur tâche dans le système des transports est indéniable, A lui seul, ce constat attribue consciemment ou inconsciemment une valeur sociale positive aux CFF. Celle-ci doit donc logiquement être aussi élevée que les dépenses nécessaires au maintien de leur existence. Dès lors, les avantages sociaux des CFF correspondent au moins à leur déficit annuel. Cette assertion n'est cependant valable qu'à la condition que les CFF soient gérés selon les principes d'une saine économie. Le mandat 1982 a créé cette condition. Le déficit des CFF possède une contre-valeur positive. A l'avenir, cette évaluation devrait être faite de manière plus consciente que par le passé. Aussi l'objectif financier des CFF doit-il être adapté. De cette manière, leurs avantages sociaux ne seront pas considérés comme une performance de mauvaise qualité qui doit être indemnisée après coup. Ces avantages seront envisagés comme un résultat positif. Les autres contributions que la Confédération leur verse représentent leur valeur sociale. Les milieux politi- ques peuvent vérifier si cette valeur correspond à leurs vues. Si cela n'est pas le cas, ils ont la possibilité de modifier les objectifs financiers des CFF. Il en va de mime lorsqu'ils ne sont pas satisfaits de la gestion de l'entreprise. 134 Exigences générales posées au mandat 1987 Les enseignements tirés du mandat 1982 et les considérations por- tant sur le principe de la rentabilité nous incitent à élaborer le mandat 1987 d'après les critères suivants: 1. Le mandat 1982 s'est distingué par une définition claire et simple des responsabilités. Cette transparence, qui permet de 676mieux évaluer les décisions de politique des transports, doit également être garantie dans le nouveau mandat, voire être amé- liorée partout où cela est nécessaire. Mentionnons à ce titre la délimitation précise du secteur du service public, l'octroi d'un mandat clair et net, ainsi que l'indemnisation des coûts non couverts qui en résultent. 2. Si la couverture des coûts n'est pas entièrement réalisée, cela ne signifie pas que l'entreprise a failli à sa tâche. Avec le mandat 1982, les CFF ont prouvé leur faculté de gérer efficace- ment leurs affaires. Afin de maintenir ce dynamisme, il con- vient de leur assigner un cadre de gestion et, partant, une mission qui puisse encore être accomplie moyennant les plus grands efforts. 3. Pour maintenir cette efficacité, les CFF doivent axer leurs ef- forts sur l'équilibre de leurs comptes. Ce critère ne doit être appliqué que dans les secteurs où il traduit véritablement l'efficacité de la gestion. Par ailleurs, il importe de donner aux CFF un objectif global réalisable. Celui-ci dépend de la situation du marché. Il devra être fixé de manière que les avantages sociaux des CFF soient pris en considération à titre de prestation positive. 14 Mandat de prestations 1987 141 Objectifs et variantes du cadre de gestion Le mandat 1982 n'est pas réalisable sur le plan financier. Dans ces conditions, les CFF ne pourraient pas équilibrer leurs comptes même s'ils entreprenaient les plus grands efforts possible. Dans l'optique actuelle, un déficit de quelques centaines de millions de francs subsistera de toute manière. Lorsque les objectifs sont inatteignables, l'engagement du person- nel baisse avec le temps. Il en va de même lorsqu'ils peuvent être atteints trop facilement. Cela étant, il faut chercher un cadre de 677gestion et un mandat qui permettent aux CFF d'atteindre tout juste l'équilibre de leurs comptes moyennant de très grands efforts. Ces conditions ne sont pas remplies pour le mandat 1982. Sa pro- longation n'entre donc pas en ligne de compte. Les CFF ont examiné quatre variantes d'un nouveau cadre de gestion et ils en ont saisi les répercussions. Ils ont aussi étudié com- ment elles satisfaisaient aux divers critères d'évaluation. Les éléments d'appréciation suivants furent déterminants: couverture des coûts, invitation à agir en fonction des principes de l'économie d'entreprise, possibilité de diriger l'établisse- ment, maintien et promotion des efforts, acquisition des données et transparence, conformité à la législation. Compte tenu de ces éléments, les CFF ont examiné les quatres variantes ci-après da nouveau cadre de gestion: A Extension du secteur de service public B Assainissement du bilan et réduction des actifs C Reprise par la Confédération et sous sa responsabilité financière d'une offre de transport de base D Délimitation des responsabilités financières pour l'infrastructure et l'exploitation entre Confédération et CFF Les CFF proposent de fonder le nouveau cadre de gestion sur la variante D et d'élaborer le mandat sur cette base. Après un examen approfondi, nous nous sommes ralliés à cette suggestion et nous vous demandons par ce message d'adopter les propositions corres- pondantes. Toutefois, avant d'aborder les principaux aspects du nouveau cadre de gestion et du mandat qui en résulte, nous aime- rions présenter brièvement les autres variantes étudiées et expo- ser les motifs essentiels justifiant leur exclusion. 678141.1 Variante A - Extension du secteur de service public 141.11 Conception La variante A reprend la conception fondamentale du mandat 1982. Elle définit clairement les prestations h indemniser. Celles-ci correspondent toujours à un champ d'activité des CFF. Pour que le mandat 1987 soit réalisable sur le plan financier/ il faut étendre le secteur de service public. Ce dernier comprendrait désormais des secteurs de production où il n'est visiblement pas possible de couvrir tous les coûts, mais qui remplissent une fonc- tion importante du point de vue de l'économie nationale. Ces con- ditions semblent remplies pour le transport intérieur des marchan- dises - trafic par wagons complets et trafic de détail - et pour le ferroutage. Le secteur libre ou relevant de l'économie de mar- ché engloberait donc le transport des voyageurs sur de longues distances et le transit des marchandises. 141.12 Répercussions financières Les coûts, les produits et l'indemnité des prestations de service public sont comparés avec ceux du mandat 1982 dans le tableau sui- vant: 679Tableau 7: Répercussions financières de la variante A En mio. Fr. prestations de service public selon mandat 1982 prestation de service public selon variante A Augmentation de l'indemnité pat rapport au mandat 1982 Résultat de l'entreprise pour: - Mandat 1982 - Variante A Charge de la Confédération pour: - Mandat 1982 C indemn . + déficit) - variante A (indemnité) 1964 Pro- duits 451 733 Coûts 1388 1959 Indem- nité - 670 - 1095 + 425 - 304 + 121 974 (670 + 304) 1095 1987 pro- duits 417 779 Coûts 1369 2002 Indem- nité - 667 - 1120 + 453 - 405 + 48 1072 (667 + 405) 1120 1991 pro- duits 308 931 Coûts 1105 2286 Indem- nité - 733 - 1247 + 514 - 450 + 64 1183 (733 + 450) 1247 141.13 Evaluation Contrairement au mandat 1982, le cadre de gestion prévu par la variante A permet aux CFF d'équilibrer leurs comptes. Du reste, il reprend les avantages et les inconvénients de la réglementation actuelle. 680Mime d'après le mandat 1982, il n'est guère possible de contrôler si les prestations de service public sont produites de manière économique. L'objectif financier proprement dit fait défaut. L'in- demnité correspond à la différence entre les coûts complets et les produits. De plus, les coûts complets des prestations de service public ne peuvent être déterminés de manière irréprochable. Ils sont calculés à l'aide de clés de ventilation qui reposent sur des décisions discrétionnaires. Plus le secteur de service public est défini largement, plus ces inconvénients sont prononcés. De ce fait, il est toujours plus difficile de contrôler la qualité de la gestion et de juger objectivement si le montant et la croissance de l'indemnité sont justifiés. Par ailleurs, le compte des coûts complets fait courir le risque de prendre des décisions erronées. Le transport intérieur des marchandises n'est pas un secteur fermé sur lui-même et indépendant. Il est étroitement lié a d'autres secteurs. Il ne serait donc guère possible de séparer clairement et judicieusement les responsabilités et les compétences. Cela porterait atteinte à la capacité de gestion de l'entreprise. L'absence de responsabilité directe diminue la volonté de gérer l'entreprise de manière économique, particulièrement dans le sec- teur de service public. Dans l'ensemble, la variante A devrait plutôt avoir des effets né- gatifs sur les prestations des CFF. Elle limiterait étroitement le secteur libre et, partant, l'esprit d'entreprise. De plus, l'extension du secteur de service public n'est convain- cante dans l'optique de la politique des transports. En principe, rien ne justifie la désignation du transport ferroviaire de mar- chandises comme prestation de service public, a moins que le transport routier de marchandises bénéficie lui-aussi de la même classification. C'est le marché qui exprime les besoins de trans- port de marchandises. On ne voit pas pourquoi les pouvoirs publics 681devraient commander ici des prestations de service public et défi- nir des objectifs quantitatifs. Le trafic marchandises est indé- niablement un secteur qui relève de l'économie de marché. Le défi- nir autrement n'est pas raisonnable. 141.2 Variante B — Assainissement du bilan et/ou réduction des actifs 141.21 Conception La variante B comprend trois sous-variantes. Les deux premières prévoient chacune diverses mesures. La troisième combine les deux premières. Le principe de base n'est pas nouveau: il a déjà été appliqué plusieurs fois aux CFF. Il s'agit en 1'occurrence de l'assainissement du bilan de l'entreprise. La. sous-variante no 1 se limite à un seul assainissement du bilan, dans la mesure des engagements à long terme. Cela réduirait sensi- blement la somme du bilan. Seul le capital de dotation resterait inchangé. Sa réduction ne diminuerait pas la charge d'intérêt. La sous-variante no 2 ne porterait à l'actif que la moitié des fu- turs investissements des CFF. Ce taux correspond en moyenne à la part de toutes les dépenses d'investissement qui est justifiée sur le plan commercial. Selon la conception, la part non capitalisable incomberait à la Confédération, La sous-variante tend dès lors à assainir de manière permanente la structure du capital. La sous-variante 3 assainit d'abord le bilan et prévoit ensuite une capitalisation réduite des investissements. Toutes les sous-variantes partent du principe qu'en sus des mesu- res d'assainissement, le mandat en vigueur doit être poursuivi avec les mêmes prestations de service public. 682Hl.22 Répercussions financières Les calculs ci-après reposent sur l'hypothèse que l'assainissement du bilan et la réduction des actifs seront opérationnels en 1987 et que toutes les installations fixes et tous les véhicules seront englobés. L'assainissement du bilan se fait dans la mesure des en- gagements à long terme. En 1987, ceux-ci se monteront à quelque six milliards de francs. Tableau 8: Répercussions financières de la variante B Mio. Fr. Amortissements Intérêts Frais finan- ciers Allégement des frais finan- ciers par rapport au mandat 82 Réduction de l'indemnité Amélioration du résultat de l'entreprise par rapport au mandat 82 Résultat de l'entreprise Calcul de base selon mandat 82 87 91 533 633 253 310 806 943 - 405 - 450 VI Amortissement spécial 87 91 360 446 46 101 406 547 400 396 - 100 - 99 300 297 - 105 - 153 V2: Réduction des actifs 87 91 553 588 233 207 786 795 20 148 - 5 - 37 15 111 - 390 - 339 V3: Combinaison V1/V2 87 91 360 389 46 46 406 435 400 508 - 100 - 127 300 381 - 105 - 69 141.23 Evaluation La variante B pourrait itre judicieuse dans la sous-variante no 3. Elle améliore certes le résultat de l'entreprise, mais ne laisse entrevoir aucune possibilité d'équilibrer les comptes. Par ailleurs, elle reprend telle quelle la conception de base du man- dat 1982. L'appréciation formulée pour ce dernier est donc, pour l'essentiel, également valable en l'occurrence. Par conséquent, cette variante est rejetée, car elle ne remplit pas les objectifs visés. 683A long terme, les diverses sous-variantes n'auront pas les mêmes répercussions sur les finances fédérales. L'amortissement spécial unique diminue tout d'abord les besoins d'amortissement et allège ainsi les finances fédérales. Les nouveaux investissements exigent cependant davantage de capitaux de tiers, car seuls de faibles fonds d'amortissement seront disponibles. La capitalisation de la moitié des investissements met à la charge de la Confédération la moitié du volume des investissements des CFF. Elle la grève beaucoup plus au cours des premières années. La charge supplémentaire sera cependant compensée à long terme. Les intérêts et les amortissements n'augmenteront plus, d'où une dimi- nution du déficit. 141.3 Variante C - Reprise par la Confédération d'une offre de transport: de base 141.31 Conception C'est lors des délibérations relatives au mandat 1982 que des experts étrangers à l'administration ont pour la première fois mis en discussion le contenu de la variante C. Jusqu'à ce moment-là, les spécialistes des transports avaient toujours considéré que les entreprises ferroviaires relevaient de l'économie de marché et que leur succès économique était réduit ou rendu impossible par des charges de service public. Par contre, la variante C part du prin- cipe que les entreprises ferroviaires ne disposent actuellement d'aucun secteur de production qui puisse être exploité uniquement d'après les règles de l'économie de marché. Une offre de presta- tions de service public doit donc servir de base. Les entrepri- ses peuvent en outre offrir des prestations du secteur libre d'après le principe des coûts additionnels et améliorer ainsi leurs résultats globaux. La variante C repose sur une offre de base complète que la Confé- dération doit définir. Elle en assume la responsabilité financiè- 684re. En sus de cette offre de base, les CFF peuvent mettre libre- ment sur le marché d'autres services de transport s'ils couvrent les coûts supplémentaires. Une indemnité est versée pour l'offre de base selon le principe de causalité. Elle porte sur toutes les parties de l'infrastructure, ainsi que sur les prestations d'administration et de distribution nécessaires à la fourniture de l'offre. Ainsi, le trafic supplé- mentaire ne prend à sa charge que les frais supplémentaires d'in- frastructure et de production liée. Les CPP ont décrit les sous-variantes C I et C 2, Dans la première, l'offre de base se compose du transport régional des voyageurs et de l'infrastructure nécessaire à ce propos. Dans ce contexte, il faut partir du principe que ce transport nécessi- terait à lui seul tout le réseau ferroviaire actuel à voie unique, ainsi que des gares aux dimensions très réduites. C'est sur ce point que la variante C se distingue du mandat actuel. Celui-ci calcule l'indemnité sur la base des prestations de transport, en tenant compte des coûts d'infrastructure proportionnels. La variante "offre de base" saisirait et indemniserait, en revanche, tous les coûts de production de l'offre de base considérée isolé- ment. Dans une seconde sous-variante, on a examiné quelles répercussions résulteraient de l'inclusion, dans l'offre de base, de tout le trafic voyageurs (y compris le transport des bagages) et de l'in- frastructure nécessaire à ce sujet. 141.32 Répercussions financières L'infrastructure actuelle des CFF est largement axée sur les besoins de l'ensemble du trafic. Il manque des critères clairs pour délimiter les besoins d'infrastructure d'une offre de base. Dans ces conditions, les répercussions de la variante ne peuvent qu'être estimées. Les chiffres de 1984 servent d'exemple. 685Tableau 9: Répercussions financières de la variante C En mio. Fr. produits ./. Frais d'exploi-- tation Contribution à la couverture ./. Coûts d'infras-- tructure Indemnité pour l'offre de base Gain des CFF prove- nant de l'offre supplémentaire Charge de la Confédération Selon mandat 1982 974 Variante C 1 Offre de base: transport régional des voyageurs 232 - 1024 - 792 - 4341 - 1226 1226 Offre supplê.: trafic march, et transport de voyageurs sur de grandes distances, prestations accessoires 2575 - 1982 + 593 - 341 + 252 Variante C 2 Offre de base: trafic voyageurs 1192 - 1810 - 618 - 58l 2 - 1199 1199 Offre supplé. : trafic de marchandi- ses, pres- tations accessoires 1615 - 1196 + 419 - 194 + 225 1) 56 % des coûts totaux de l'infrastructure 2) 75 * des coûts totaux de l'infrastructure 141.33 Evaluation Le transport régional des voyageurs englobe pratiquement toutes les lignes. Les autres prestations peuvent donc être fournies de façon à couvrir les frais. Le cadre de gestion permettrait d'équi- librer les comptes. Dans ce sens, la variante C renforce la capa- cité de gestion de l'entreprise, ainsi que la motivation des col- laborateurs. L'infrastructure existante ne saurait toutefois être subdivisée en une offre de base et une offre supplémentaire. Les parts des coûts devraient donc être fixées de manière arbitraire, du moins en par- tie. Les nouveaux investissements ne pourraient que rarement être ventilés de manière claire. Cela étant, il ne serait plus guère 686possible de contrôler l'évolution des coûts dans le secteur du service public. De plus, on courrait le risque d'imputer trop de frais à l'offre de base. Les contraintes actuelles s'en trouve- raient affaiblies. Au niveau de l'entreprise, il n'est pas possible de séparer les attributions et les responsabilités pour le transport régional des voyageurs et le transport des voyageurs sur de longues distances. One responsabilité moins marquée diminue les contraintes tendant à une gestion économique. Dans cette optique, il y aurait lieu de préférer la seconde sous-variante, qui attribue tout le trafic voyageurs à l'offre de base. Toutefois, elle limite l'esprit d'en- treprise des CFF dans le domaine précis où leurs efforts condui- raient aux meilleurs résultats. On remarque que la définition du secteur de service public comme offre de base ferait plus que doubler l'indemnité par rapport à la réglementation actuelle, bien qu'elle couvre en fin de compte le même état de faits. Par ailleurs, il serait difficile de justi- fier pourquoi le trafic marchandises des CFF, qui apporte environ la moitié des produits, serait traité uniquement comme un "trafic supplémentaire". La variante C ne correspond pas à nos vues. Elle reviendrait à des conceptions de la politique des transports qui ont été largement discutées lors des délibérations sur la politique coordonnée en la matière, mais qui ont fini par être rejetées. Elle ne serait pas compatible avec les décisions correspondantes du Conseil des Etats. 141.4 Conclusions En accord avec les CFF, nous estimons que les trois variantes pré- citées, relatives au nouveau cadre de gestion, ne sont pas judi- cieuses. Nous sommes favorables à une quatrième variante que nous vous présentons ci-après. 687142 Variante 0 - Separation de la responsabilité financière pour l'infrastructure et l'exploitation dea CFE 142.1 Conception Nos propositions concernant le nouveau cadre de gestion et le man- dat 1987 reposent sur la séparation des responsabilités financiè- res entre la Confédération et les CFF. Le nouveau cadre de gestion subdivise les CFF en deux secteurs clairement définis: l'infrastructure et l'exploitation. Dans ce dernier, il reprend en outre du mandat 1982 l'idée de la sépara- tion en un secteur de service public et un secteur libre. La Con- fédération fixe les prestations de service public et indemnise les coûts d'exploitation qui en résultent. Elle assumera désormais la responsabilité financière de la construction et de l'entretien de l'infrastructure. Les CFF aménagent librement le secteur relevant de l'économie de marché. Ils sont responsables financièrement des coûts d'exploitation, y compris le matériel roulant, en résultant et fournissent en outre une contribution annuelle pour l'infras- tructure, laquelle est fixée par nos soins. Ils fournissent les prestations de service public définies par la Confédération. Par ailleurs, ils construisent et entretiennent l'infrastructure aux meilleurs coûts. Ainsi, on ne sépare pas les divers secteurs, mais uniquement la responsabilité financière y relative. 142.11 Infrastructure D'après les CFF, la Confédération aurait dû assumer la responsabi- lité de la construction et de l'entretien de toutes leurs instal- lations fixes. Ce procédé aurait été .simple du point de vue comptable. Mais il ne tient pas compte des projets de la politique des transports qui sous-tendent toute la conception du nouveau cadre de gestion. 688Séparer l'infrastructure et l'exploitation des chemins de fer est une idée qui provient de la comparaison avec la situation du tra- fic routier. L'Etat met en effet les voies de communication à la disposition de la circulation routière; il les entretient et veil- le à la sécurité de l'exploitation. Les usagers de la route con- tribuent certes à la couverture des coûts en payant par exemple des droits sur les carburants. Le risque des investissements et de l'utilisation incombe cependant à l'Etat. En revanche, les charges d'infrastructure grèvent toujours entiè- rement les comptes de résultats des chemins de fer, indépendamment de leur taux d'utilisation. Le risque incombe donc à l'entreprise. Cette comparaison a été à l'origine de la réflexion. Il devrait en résulter des solutions identiques. Cela signifie cependant que la Confédération ne peut assumer que la responsabilité financière des installations fixes des CFF qui sont directement liés à la construction, l'exploitation et l'entretien du réseau. Toutes les autres installations, ainsi que les véhicules doivent être attribués au secteur de l'exploitation, dont la responsabili- té financière incombe aux CFF. Une application intégrale de ce principe de base entraînerait de nombreuses délimitations détail- lées. Elle occasionnerait de grands frais d'administration et d'exécution. Lors de l'élaboration du mandat 1987, nous nous som- mes surtout efforcés de trouver des solutions simples, transparen- tes et économiques. C'est dans ce sens que nous renonçons, au détriment de l'exactitude, à établir des délimitations trop com- plexes. Seuls les secteurs suivants sont exclus de l'infrastructu- re relevant de la responsabilité financière de la Confédération: - les usines électriques et les lignes de transport jusqu'à l'en- trée dans les sous-stations, - les ateliers pour l'entretien des véhicules. 46 Feuille fédérale. 137= année. Vol. III 689En revanche/ dans les gares et les stations, nous n'écartons pas les installations justifiées commercialement et nous laissons les entrepôts dans la catégorie de l'infrastructure, bien qu'il fail- le, en principe, assigner ces objets à la responsabilité financiè- re des CFF. Les frais de délimitation seraient toutefois dispro- portionnés compte tenu de l'importance financière de ces objets. Ces parties des installations devront cependant être prises en considération de manière appropriée lors de la fixation de la con- tribution pour l'infrastructure. 142.12 Secteur du service public Le mandat 1987 attribue au secteur du service public le transport régional des voyageurs et le ferroutage. Quant à l'indemnisation du transport régional des voyageurs, il reprend les principes du mandat actuel. Nul ne conteste que ce trafic revêt un caractère de service public. Pour le ferroutage, le mandat 1982 partait du principe qu'il fal- lait simplement une aide initiale, destinée à disparaître dès que ce trafic deviendrait rentable. Cette hypothèse ne s'est pas con- firmée. Les CPF ont élaboré une conception de l'offre dans ce domaine. Les études ad hoc montrent qu'une exploitation rentable ne sera pas possible à moyen et à long terme. Certes, des amélio- rations sont décelables et prévisibles, compte tenu de la forte croissance du trafic. Les CFF ne pourraient cependant pas le main- tenir sans indemnisation. Nous ne pouvons pas y renoncer pour des raisons inhérentes à la politique des transports et de l'environ- nement. Il constitue une solution de rechange pour le transit des camions de plus de 28 t traversant notre pays. Dès lors, le mandat 1987 reconnaît que le ferroutage relève du secteur du service pu- blic et que ses pertes doivent être compensées. La loi fédérale du 22 mars 1985 concernant l'utilisation du produit des droits d'en- trée sur les carburants (RO 1985 834) fournit une base légale à cet effet. 690La Confédération détermine l'offre du service public. Dans le transport régional des voyageurs, nous nous en tenons a une liai- son par heure et par direction, prévue dans le mandat en cours, et nous créons la possibilité d'étoffer l'horaire en fonction des besoins et des heures de la journée. Les exigences supplémentaires sont régies par l'article 3, 3e alinéa, de la Uoi sur les CFF. Lorsqu'elles peuvent être remplies avec les capacités disponibles, le mandant doit prendre à sa charge les frais non couverts. S'il faut créer de nouvelles capacités, il doit aussi supporter les coûts des investissements supplémentaires. Pour le ferroutage, il n'est pas possible de formuler des objec- tifs quantitatifs. Dans ce secteur, l'offre devra être développée dans le cadre des buts de notre politique des transports et de l'environnement, compte tenu des conditions du marché. 142.13 Secteur de l'économie de marché Ce secteur comprend le transport des voyageurs sur de longues dis- tances, y compris l'acheminement des bagages, le trafic par wagons complets, le trafic de détail et les affaires accessoires. Au début, des tendances visaient à incorporer tout le trafic com- biné dans le secteur du service public. Cette intention a toute- fois été abandonnée pour le transport des conteneurs. Un examen approfondi des conditions montre que celui-ci ressemble au trafic par wagons complets, abstraction faite de quelques éléments tech- niques. Dans ces conditions, il n'était pas justifié de le consi- dérer comme un service public. Les CFF sont libres d'aménager l'offre relevant de l'économie pri- vée. Cette liberté de gestion trouve uniquement ses limites dans les objectifs financiers qu'ils doivent atteindre dans ce sec- teur. L'objectif minimal est d'en couvrir les charges. De plus, ils doivent également fournir une contribution pour l'infrastruc- ture; celle-ci est fixée chaque année par nos soins. 691142.14 Aménagement des relations financières Dans le secteur du service public, nous déterminons l'offre et nous indemnisons les CFF des coûts d'exploitation non couverts qui en résultent* Les comptes budgétaires des CFF nous servent de base pour fixer l'indemnité. Les montants de cette dernière sont chif- frés chaque année dans le cadre de la procédure budgétaire. Dans le secteur de l'économie de marché, nous fixons la contribu- tion que les CFF doivent fournir pour l'infrastructure. A cet ef- fet, nous disposons des informations tirées du compte de contribu- tion à la couverture du PIRE. Compte tenu des objectifs du mandat en matière de politique des transports et des finances, ces données servent à fixer la contri- bution des CFF pour l'infrastructure. Afin d'étendre le plus pos- sible la liberté de gestion, nous nous limitons à indiquer une contribution forfaitaire et nous renonçons à imposer des objectifs pour chaque secteur. La contribution sera fixée au préalable pour chacune des deux premières années du mandat. Par la suite, les contributions seront imposées chaque fois pour une période de trois ans. Les CFF comptabiliseront comme déficits les contribu- tions qu'ils n'ont pas fournies et qu'ils n'ont pas pu prélever sur les réserves constituées auparavant. Si les produits dépassent les charges globales (y compris la contribution pour l'infrastruc- ture), les CFF peuvent alimenter des réserves avec les excédents. Pour l'infrastructure, les CFF tiendront un compte spécial, le compte de résultats d'infrastructure. Ce dernier enregistrera au titre des charges les amortissements, les intérêts et le gros entretien des installations tombant sous la responsabilité de la Confédération. Les produits seront constitués par leur contribu- tion et - à titre de solde - par la contribution de la Confédéra- tion pour l'infrastructure. Les relations financières entre la Confédération et les CFF res- tent inchangées. La Confédération continuera de mettre à la dispo- sition des CFF des prêts pour des investissements d'exploitation 692et d1infrastructure. Les intérêts passifs seront entièrement comp- tabilisés dans les comptes de résultats correspondants. De cette manière, toutes les charges ressortiront à tout moment des comptes. 142.15 Possibilités d'intervention Nous possédons d'efficaces possibilités d'intervention à court et à moyen terme lors de la fixation de l'offre, de l'indemnité pour le secteur du service public et de la contribution pour l'infras- tructure du secteur libre. En revanche, les charges d'infrastruc- ture ne peuvent être contrôlées sérieusement que par des mesures d'orientation à long terme. Nous avons donc l'intention d'appré- cier et d'approuver les planifications des CFF à moyen et à long terme et de les porter périodiquement à la connaissance des Cham- bres fédérales. La gestion des CFF en fonction des objectifs sera garantie en pre- mier lieu par les objectifs financiers. Nous nous réservons cepen- dant le droit d'intervenir directement sur les instruments et les résultats de planification et de contrôle des CFF lorsque cela nous paraît nécessaire et judicieux. 142.16 Fixation de nouvelles prestations sujettes à indemnité A de nombreuses reprises, on a critiqué le fait que la formulation du mandat en vigueur ne laisse pas de marge de manoeuvre pour créer de.nouvelles prestations de service public, comme cela pour- rait parfois être souhaitable sur le plan politique, par exemple pour des considérations relevant de la politique de l'environne- ment. Dans le cadre de gestion actuellement à l'examen, on pour- rait être tenté de financer des prestations de service public non prévues initialement dans le mandat en réduisant la contribution 693des CFF pour la couverture des coûts d'infrastructure. Cette solu- tion nous semble érronnée. Elle nuit à la clarté et à la transpa- rence des comptes. De plus, elle complique la définition des res- ponsabilités relatives à la politique des CFF. Elle a déjà créé dea difficultés pour le mandat 1982* C'est pourquoi l'arrêté fédé- ral sur le mandat 1987 prévoit expressément que de nouvelles pres- tations de service public doivent être fixées par un autre arrêté fédéral. 142.2 Répercussions financières Le tableau montre les répercussions financières de la variante D. La charge de la Confédération correspond à la somme de l'indemnité compensatrice et à la contribution qu'elle doit verser pour l'in- frastructure. La variante D ne modifie pas la charge de la Confé- dération comparativement au plan financier en cours des CFF, lequel est fondé sur le mandat 1982 (cf. ch. 31). Le tableau illustre en outre la future subdivision des comptes des CFF* Comme par le passé, le compte de résultats d'entreprise enre- gistre toutes les dépenses et tous les produits. Du côté des char- ges, on note comme nouveaux éléments la contribution des CFF pour l'infrastructure, du côté des produits leur prestation préalable pour l'infrastructure qui sera prise en charge financièrement par la Confédération. Le solde du compte de résultats d'entreprise renseigne sur le rendement effectif des CFF* Un déficit éventuel doit donc être porté à compte nouveau. Les charges du compte de résultats d'infrastructure peuvent pour la plupart être tirées directement da compte de résultats d'entre- prise. Quelques chiffres doivent être ventilés. 694Tableau 10: Répercussions financières de la variante D 1. Entreprise globale Compte de résultats d'entreprise (en millions de francs) Charges (c) Charges de personnel Frais de choses l) Amortissements Intérêts Gros entretien Contribution aux charges d'infras- 1 — tructure SOLDE: versement dans la réserve pour la couverture des futurs déficits produits (F) Produit du trafic voy. Produit du trafic mar. Indemnité compens. 2) produits accessoires. autres produits Propres prestations prestations pour l'in- frastructure 3) — . SOLDE: prélèvement sur la réserve de compensation ; déficit 2. Secteur de l'infrastructure Compte de résultats de l'infrastructure (en millions de francs) 1 charges 3 Amortissement intérêts Entretien Produits Contribution des CFF pour 1' inf rastructure SOLDE: contribution de la Confédération pour l'infrastructure 1984 Comptes C 4293 2392 824 496 221 105 255 - P 4293 1119 1178 454 510 257 775 - - 1987 Plan C 4781 2633 951 558 253 92 294 - P 4781 1280 1289 498 549 297 868 - - 1991 Plan C 5571 3089 1065 633 310 93 381 - P 5571 1561 1480 554 626 340 1010 - - 1984 Comptes 775 269 144 362 775 255 520 1987 Plan 868 302 164 402 868 294 574 1991 Plan 1010 346 202 462 1010 381 629 1) Y compris les autres charges 2) Transport régional des voyageurs et ferroutage 3) Ce montant se compose des parts des charges globales (C) imputables k l'in- frastructure (amortissement des installations, 65 * des intérêts passifs, gros entretien et parts des frais de choses} 695142.3 Evaluation Dans le domaine de la politique et de la science des transports, la séparation de 1"infrastructure et de l'exploitation fait l'ob- jet de discussions depuis des années. En Suisse, cette solution a été examinée pour la première fois par la commission chargée de l'élaboration de la CGST. A l'étranger, plusieurs chemins de fer européens l'ont traitée sous diverses formes. Le Chemin de fer fédéral allemand a notamment suivi cette voie en créant une comptabilité dite séparée. Celle-ci n'a toutefois pas encore été approuvée par le gouvernement. Ce retard est dû entre autres à l'idée initiale selon laquelle l'Etat devrait être responsable financièrement et matériellement de 1"insfrastructure des chemins de fer. Cela aurait nécessité la séparation de vastes services des entreprises ferroviaires et leur intégration dans l'administration publique. Or l'exploitation ferroviaire est étroitement liée à l'infrastructure, une séparation organique de ces deux secteurs ne saurait donc conduire à des résultats judicieux, c'est pourquoi la séparation doit être limitée à la responsabilité financière. Même si on ne sépare que la responsabilité financière, il se pour- rait que la compagnie ferroviaire ne soit plus intéressée à cons- truire et exploiter son infrastructure de manière économique. En effet, les charges correspondantes ne lui seraient plus imputées directement. Cette crainte nous semble cependant infondée. La res- ponsabilité financière de l'infrastructure est attribuée à la Con- fédération uniquement dans le compte de résultats de l'entre- prise. En revanche, c'est la comptabilité du PIRE (compte de résultats du management) qui est déterminante pour les efforts d'optimisation de l'ensemble de l'entreprise, composée des sec- teurs de l'exploitation et de l'infrastructure. Ce procédé garan- tit que les mesures de rentabilité des CFF seront effectuées avec la rigueur nécessaire, également dans le secteur de l'infrastruc- ture. Par ailleurs, le rapport entre la contribution à la couver- ture et les charges globales d'infrastructure deviendra presque obligatoirement l'un des critères de la qualité de la gestion. 696Cela contribuera également à ce que les efforts de rentabilité soient aussi entrepris vigoureusement dans le secteur de l'infras- tructure. Dans ces conditions, les avantages de la conception dépassent de loin les inconvénients éventuels. Dans l'optique des CFP, le nouveau cadre de gestion apporte les avantages suivants: - La séparation de l'exploitation et de l'infrastructure clarifie la responsabilité financière de la Confédération et des CFF. En fixant la contribution à la couverture, l'Etat central peut tenir compte des possibilités des CPF et rendre leur mandat réa- lisable, tout en imposant des efforts de gestion optimaux. En formulant des objectifs ambitieux, mais réalisables, il incite l'entreprise à agir de manière efficace. - Les CFF pourront être mieux gérés. Les tâches, les compétences et les responsabilités pourront être assignées clairement. - La nouvelle conception est praticable et transparente pour les CFF. Le nouveau système de gestion financière et de comptabilité pourra procurer des données suffisamment nuancées. Chaque sec- teur de production se verra attribuer les coûts qu'il occasionne effectivement. Les modifications de prestations dans un domaine n'influenceront pas les coûts dans d'autres domaines. L'instru- ment de la gestion financière concorde avec le cadre de gestion. Ce nouveau cadre apporte également des avantages décisifs pour la Confédération et la collectivité: - La Confédération disposera d'instruments de direction adéquats avec lesquels elle pourra agir efficacement sur les CFF. Les charges administratives nécessaires à la fixation des objectifs et leur contrôle pourront être contenues dans certaines limites. - Le nouveau cadre de gestion des CFF est simple. Il est structuré clairement et facilement compréhensible. 697Le mandat 1987 possède en outre l'avantage de reposer largement sur les éléments solides da mandat 1982. Il reprend telle quelle sa philosophie de base en continuant de faire une distinction entre les prestations de l'économie de marché et les prestations de service public et d'obliger les CFF à adopter âne gestion effi- cace. Grâce au nouveau cadre de gestion, la Confédération pourra désormais formuler des objectifs financiers réalisables. 142.31 Comptabilité avec les principes de la politique coordonnée des transports (PCT) Lors de la session de juin 1985, le Conseil des Etats a adopté la révision partielle de la constitution fédérale, que nous avions proposée par notre message du 20 décembre 1982 sur les bases de la politique coordonnée des transports. La commission du Conseil national a commencé ses délibérations. Le mandat 1987 doit tenir compte de ce projet. II repose toujours sur les dispositions cons- titutionnelles et les lois en vigueur. Le nouveau cadre de gestion devrait cependant se rapprocher autant que possible de la future réglementation qui sera élaborée en matière de politique coordon- née des transports. Il doit être aménagé de manière qu'il puisse être adapté facilement, en temps opportun, à la législation d'exé- cution de la PCT. Cela étant, nous avons examiné les variantes du nouveau cadre de gestion, étudiées par les CPP, quant à leur compatibilité avec les principes de la PCT. 142.311 Répartition des tâches Un point capital de la PCT, c'est la répartition judicieuse des tâches de transport entre la Confédération et les cantons. La pre- mière doit être responsable du réseau national, les seconds étant 698compétents pour le trafic régional. Les articles constitutionnels que nous proposons reposent sur ce principe. Ils comprennent aussi des principes fédéraux sur l'aménagement et la promotion des transports régionaux. Le Conseil des Etats s'en tient à la responsabilité de la Confédé- ration pour le réseau national. Par la même occasion, l'article 36 ter, 3e alinéa, de la constitution, dans la version adoptée par ce conseil, charge la Confédération de promouvoir également le trans- port public régional des voyageurs. Cette disposition constitutionnelle autorise la variante du nou- veau cadre de gestion, proposée par les CFF. Elle représente une possibilité de concrétiser les dispositions constitutionnelles. Pour les lignes régionales CFF, l'encouragement du trafic régional par la Confédération se limite donc à ce que cette dernière mette l'infrastructure à disposition de l'entreprise. Une telle solution est judicieuse, car elle est facilement compréhensible et peut être appliquée simplement. Nous vous proposons donc que la Confé- dération assume la responsabilité financière de tout le réseau CFF. Le cadre de gestion des CFF pourrait sans grandes difficultés être adapté en temps opportun à d'autres réglementations d'exécu- tion de la PCT. Il importe que la variante choisie soit compatible avec les décisions de la PCT. 142.312 Définition de l'infrastructure Nous avons déjà .discuté de ce problème sous le chiffre 142.11 et nous avons relevé que les propositions des CFF ne sont pas compa- tibles avec les principes de la PCT. Nous avons donc modifié en conséquence la variante D. 142.313 Taxes d'utilisation Aux termes de l'article 36ter, 4e alinéa, de la constitution, tel qu'il figure dans la version établie par le Conseil des Etats, les usagers des réseaux de transport doivent en règle générale couvrir 699à long terme les coûts qu'ils occasionnent. Le législateur déter- mine les exceptions. Selon l'article 37, chiffre 1, lettre b, les entreprises de transport versent des taxes d'utilisation pour les réseaux d'importance nationale. Ces dispositions partent du principe que les réseaux de transport doivent couvrir leurs coûts. Les taxes d'utilisation doivent cou- vrir tous les coûts d'une installation pendant sa durée d'existen- ce. La variante D proposée par les CFF ne tient pas compte de cet- te exigence. Elle prévoit certes des taxes d'utilisation, mais celles-ci ne devraient pas être fixées en fonction de l'utilisa- tion (p. ex. voyageurs-kilomètres dans le transport régional des voyageurs), mais à l'aide de montants forfaitaires. De plus, il s'agit de contributions qui ne peuvent guère couvrir les coûts. Le cas échéant, les CFF devraient faire usage de la dérogation au principe de la couverture des coûts, dérogation qui doit être éta- blie par le législateur. 142.32 Indemnisation des prestations de service public des entreprises de transport concessionnaires (ETC) Lors des débats relatifs au mandat 1982, les Chambres fédérales ont adopté la motion suivante de la commission du Conseil natio- nal : "Le Conseil fédéral est prié de présenter au Parlement un message et des propositions disposant que les pres- tations de service public non rentables des chemins de fer privés et des services concessionnaires de trans- ports routiers seront indemnisées selon des principes comparables à ceux qui sont appliqués aux CFF. Les cantons doivent participer à cette indemnité dans le cadre de la répartition des tâches entre la Confédéra- tion et les cantons." 700L'Union des entreprises suisses de transports publics (UST) a éla- boré alors un nouveau projet d'indemnité pour les entreprises qui lui sont affiliées. Ce projet reprenait les principes des CFF et prévoyait que les montants de l'indemnité seraient fixés d'après un calcul approximatif des coûts, étant donné que la plupart des entreprises de transport concessionnaires ne disposent pas de véritable comptabilité analytique. L'UST a proposé que la nouvelle réglementation soit réalisée selon son projet. Le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie a consulté les cantons au sujet du principe et du projet présenté. Ceux-ci ont rejeté de justesse la nouvelle réglementa- tion. La majeure partie d'entre eux a cependant reconnu le princi- pe selon lequel les ETC devraient bénéficier d'une indemnité com- parable à celle qui est versée aux CFF. Mais à l'époque, ils n'étaient pas disposés à accepter une nouvelle solution. En effet, divers projets concernant les transports étaient en suspens. Ils influençaient tous la répartition des tâches entre la Confédéra- tion et les cantons. Dès lors une nouvelle réglementation ne pou- vait être envisagée avant que la situation ne soit clarifiée. Les conditions se sont modifiées. Il n'a pas été possible de faire participer les cantons au déficit du transport régional des voya- geurs des CFF dans le cadre de la nouvelle réglementation des droits de douane sur les carburants. Quant à la PCT, on entrevoit une possibilité de répartir à l'avenir les tâches entre la Confé- dération et les cantons. Cela étant, il importe de réformer également l'indemnisation des ETC. Il s'agit tout d'abord de régler l'indemnisation, qui doit itre adaptée à celle dont bénéficient les CPF. Pour le moment, il ne saurait être question d'éliminer les autres inégalités entre les ETC et les CFF. Cette opération ne sera réalisable que dans le cadre de la PCT. Nous préparons actuellement un message portant modification de la loi sur les chemins de fer. Ce projet apportera aux ETC une indem- nisation comparable à celle des CFF. Pour des raisons financières. 701elle sera conçue de telle sorte que ni la Confédération ni les cantons ne subissent des charges supplémentaires. Nous vous pré- senterons vraisemblablement un message au début de l'année pro-, chaîne. 2 Partie spéciale 21 Explications relatives à la modification proposée de la loi sur les CFF 211 Article 3, alinéa 2bis En relation avec le mandat 1982, cet article a été inséré dans la loi sur les CFF. Il doit être précisé et étendu. La précision concerne les conditions dans lesquelles les CFF fournissent des prestations de service public; l'extension donne la possibilité de créer à tout moment par un arrêté fédéral de nouvelles prestations sujettes à indemnisation. 212 Article 3a Cette disposition contient la principale innovation relative au cadre de gestion des CFF. Elle rend la Confédération responsable financièrement de l'infrastructure des CFF, précise les dépenses concernées et nous donne finalement la compétence de déterminer l'ampleur de l'infrastructure et de fixer la contribution ad hoc à fournir par l'entreprise. 213 Article 7, lettre d La nouvelle disposition crée la base permettant de fixer dans la loi sur les CFF l'indemnisation des prestations de service public fournies par l'entreprise. Elle constitue la condition sine qua non pour la suppression de la disposition correspondante de la loi sur les chemins de fer. 702214 Article 7, lettre e Le nouveau cadre de gestion prévoit que les déficits des CFF ne seront plus couverts par la Confédération, mais uniquement par les éventuelles réserves des CFF. Si celles-ci ne sont pas disponibles ou si elles sont insuffisantes, les pertes seront reportées à compte nouveau. Ainsi, il ne sera plus nécessaire de statuer sur les mesures destinées à couvrir les déficits. La disposition correspondante peut donc être abrogée. 215 Article 8, 1er alinéa, lettre b bis Nous obtenons la compétence de fixer l'indemnisation pour les prestations de service public des CFF, ainsi que la contribution de ces derniers aux dépenses d'infrastructure. 216 Article 15 Le nouveau cadre de gestion apporte deux modifications dans la comptabilité des CFF. D'une part, ils tiendront un compte de résultats d'infrastructure en sus de leur compte de résultats d'entreprise. Le premier comprend au titre des charges les amor- tissements, les intérêts et l'entretien de l'infrastructure, au titre des produits les contributions des CFF et de la Confédéra- tion pour l'infrastructure. D'autre part, la présentation du bilan sera structurée selon la fortune du secteur de l'exploitation et celle de l'infrastructure. 217 Articles 15a et 16 Selon le nouveau cadre de gestion, deux sortes d'excédents de recettes peuvent être réalisées. Si les recettes dépassent les dépenses d'exploitation et la contribution pour l'infrastructure. 703fixée par nos soins, l'excédent servira à alimenter des réserves destinées à couvrir les futurs déficits. Si les recettes couvrent les dépenses d'exploitation et toutes les charges d'infrastructu-- re, il en résulte un véritable bénéfice, lequel est soumis à la réglementation actuelle, reprise à l'article 16. La possibilité de constituer des réserves est la contrepartie de la proposition visant à supprimer l'interdiction de reporter les déficits à compte nouveau. 218 Article 19 Etant donné que la Confédération accepte la responsabilité finan- cière de l'infrastructure des CFF, il n'est plus nécessaire qu'el- le leur octroie des subventions non remboursables en vertu du 1er alinéa de l'actuel article 19. Elle fixera les contributions d'in- frastructure des CFF selon leur capacité financière. Cela étant, les parties de l'infrastructure non justifiées sur le plan commer- cial grèveront de toute manière la Confédération et non les CFF. Le rachat d'entreprises ferroviaires constitue un cas particu- lier. La solution actuelle doit être conservée en l'occurrence, étant donné que ce cas peut peser considérablement sur le secteur de l'exploitation. 22 Modification de la loi sur les chemins de fer L'article 7, lettre d, de la loi sur les CFF, constitue une nou- velle base légale pour l'indemnisation de cette entreprise pour ses prestations de service public. L'article 51, 6e alinéa, de la loi sur les chemins de fer peut donc être abrogé. 70423 Arrêté fédéral fixant les principes da mandat 1967 des Chemins de fer fédéraux et l'indemnisation de leurs prestations de service public 231 Article premier - Mandat général L'article premier reprend les principales règles du mandat 1982. Il exige que les CPF soient gérés en fonction du marché et selon les principes d'une saine économie. Dans le secteur du service public, il distingue l'offre fixée par la Confédération et l'offre supplémentaire que les CFF fournis- sent, contre indemnisation, à la demande des cantons, des communes ou d'autres intéressés, conformément à l'article 3, 3e alinéa, de la loi sur les CFF. 232 Article 2 - Prestations relevant de 1*économie de marché Du point de vue quantitatif, le nouveau cadre de gestion ne change rien au secteur de l'économie de marché. Les objectifs financiers sont cependant beaucoup plus souples. Les dépenses d'exploitation doivent absolument être couvertes. Pour la contribution supplémen- taire à fournir au titre de la couverture des charges d'infras-- tructure, on pourra tenir compte de tous les facteurs détermi- nants. 233 Article 3 - Prestations de service public Le ferroutage sera dorénavant attribué au secteur du service pu- blic. Nous obtenons en outre le mandat de contrôler non seulement la quantité, mais aussi la qualité des prestations de service pu- blic. 47 Feuille fédérale. 137= année. Vol. III 705234 Article 4 - Transport régional des voyageurs L'objectif du trafic régional reste la desserte horaire, avec un étoffement lors des heures de pointe. Le projet part du principe que les prestations supplémentaires seront commandées et indemni- sées en premier lieu par les cantons, les communes ou les tiers intéressés, conformément à l'article 3, 3e alinéa, de la loi sur les CFP. 235 Article S - Ferroutage Noue ne pouvons pas fixer d'objectifs quantitatifs dans le ferrou- tage. L'offre doit continuer de se développer selon les besoins du marché et les objectifs de la politique des transports et de l'en- vironnement. Le ferroutage maintiendra son rôle, tel qu'il est défini dans la conception du transit élaborée par nos soins. 236 Article fi - Planification des finances et des investissements Nous pouvons influencer à court terme la gestion des CFF au moyen de l'indemnité compensatrice et de la contribution pour l'infras- tructure. En revanche, les dépenses globales d'infrastructure ne peuvent être contrôlées efficacement que si les décisions sont prises assez tôt lors de la phase de planification. C'est pourquoi nous contrôlerons tant la planification à long terme que la plani- fication pluriannuelle des CFF, de manière à pouvoir agir en temps utile sur l'évolution de l'entreprise. Par la même occasion, nous l'harmoniserons avec d'autres intérêts de la Confédération et les voeux des cantons. 706237 Article 8 - Référendum et entrée en vigueur Le législateur a examiné de manière approfondie la nature juridi- que du mandat. Après entente avec le Conseil fédéral (message sur le contrat d'entreprise 1982, FF 1981 II 483, ch. 6), il lui a donné la forme d'un arrêté fédéral de portée générale, non soumis au référendum. Le nouveau mandat a la même nature juridique que le précédent. Le mandat 1982 a une durée de validité de cinq ans, durée qui s'est révélée très courte. Les travaux relatifs au nouveau mandat ont dû commencer avant que des résultats sûrs aient permis d'éva- luer de manière appropriée le mandat en cours. One plus longue durée de validité s'impose donc. D'autre part, le cadre de gestion des CFF devra certainement être adapté à la législation d'exécu- tion de la PCT. Nul ne sait quant celle-ci entrera en vigueur. Dans ces conditions, l'expiration du mandat 1987 est fixée à ce moment-là, mais nous prévoyons cependant un délai maximum de huit ans. 3 Conséquences financières et effets sur l'état du personnel 31 Conséquences financières Le nouveau cadre de gestion des CFF et le mandat 1987 n'alourdi- ront pas les finances fédérales. Le tableau ci-après montre que seule la structure des contributions fédérales versées aux CFF sera modifiée. Leur volume restera le même. 707CFF Confédération Confédération CPF Fr. Charges Produits Charges A Charges Compte de résultats de l'in- frastruc- ture Produits Charges Amortis- Intérêts, Frais de choses personnel Déficit trice accès so i - Produits marchan- dises Produits du trafic voyageurs » Déficit trice 2) -*- ,D — 2) Presta- > tions pour l'in- . , compensatr. Produits accessoires Produits du trafic marchan-- dises Produits du trafic voyageurs 1 _ 1 1, 1 Amor- rêts, etc Frais de Frais de per- Tableau 11: Répercussions financières du nouveau mandat Mandat 1982 Mandat 1987 1) Contribution des CPF aux charges d'infrastructure 2) Contribution de la Confédération aux charges d'infrastructure Le nouveau projet ne modifie pas seulement la composition des prestations fédérales pour les CFF, mais aussi le genre de leur financement. Il ne sera plus versé de contributions à fond perdu (investissements directs). D'après l'ancien mandat 1982 la confédération serait grevée de la manière suivante (chiffres sans les contributions pour les cons- tructions) : 708Comptes/plan Total (charge de Indemnité financier des CFF la Confédération) compensatrice Couverture du déficit En millions de francs 1984 1987 1991 ( comptes ) (plan) (plan) 974 1072 1183 670 667 733 304 405 450 Le nouveau concept modifiera les différents éléments des comptes CFF, mais non leur total: Nouveau concept: Total Comptes/ (charge plan finan- de la cier des CFF Confédé- ration) En millions de 1984 (comptes) 1987 (plan) 1991 (plan) francs 974 1072 1183 Inderanitf compen- satrice 454 498 554 : Dépenses d'infrastructure non couvertes (contribution fédérale) 520 574 629 contribution des CFF 255 294 381 Avec le nouveau mandat, l'indemnité compensatrice est plus faible que d'après l'ancien, car elle ne comprend plus les coûts d'in- frastructure. La contribution d'infrastructure sera en revanche plus élevée que l'ancienne couverture du déficit. Comme l'indemni- té compensatrice, moins importante, est versée dans l'année en cours et que la contribution d'infrastructure, plus élevée, ne se- ra payée que l'année suivante, les finances fédérales enregistre- ront un allégement unique de 180 millions de francs durant l'année de transition. Contrairement à l'optique à long terme, des variations annuelles peuvent se produire dans un bref laps de temps par rapport à la charge actuelle du budget fédéral. Si les CFF ne peuvent ni four- nir la contribution à la couverture ni recourir à la réserve de 709commpensation, ils doivent reporter à compte nouveau la différence (en tant que déficit proprement dit): la charge du compte finan- cier pour l'exercice en cours sera réduite comparativement à la réglementation actuelle. Les CFF pouvant constituer des réserves, la charge sera plus grande dans le cas contraire, lorsqu'ils par- viennent à réaliser un excédent au titre de la contribution à la couverture. Ces variations devraient toutefois s'équilibrer à moyen ou à long terme. Elles peuvent être influencées lors de la fixation des contributions à la couverture. Les possibilités d'intervention fournies à la Confédération par le nouveau cadre de gestion et le mandat 1987 contraignent les CFF à utiliser entièrement leur marge de manoeuvre. Elle exige d'eux qu'ils examinent constamment la structure de leurs coûts et leur rendement. Le projet n'a pas de répercussions financières sur les cantons et les communes. 32 Effets sur l'état du personnel L'effectif du personnel de l'administration fédérale n'est pas modifié par le projet. Les expériences que le projet permettra de recueillir montreront si la Confédération doit intensifier le contrôle qu'elle exerce sur les CFP. On examinera le cas échéant si la dotation de l'admi- nistration fédérale en personnel est suffisante à ce propos. Le projet n'a aucun effet sur l'état du personnel des cantons et des communes. 71033 Rapport avec les Grandes lignes de la politique gouvernementale Le projet a été annoncé dans les Grandes lignes de la politique gouvernementale pour la période 1983 - 1987 (FF 1984 I 238, ch. 622). 4 Constitutionnalité et bases légales La révision de la loi sur les CFF et de la loi sur les chemins de fer repose sur l'article 26 de la constitution. L'arrêté fédéral fixant les principes du mandat 1987 des Chemins de fer fédéraux et l'indemnisation de leurs prestations de service public se fonde sur le nouvel article 7, lettre d, de la loi sur les CFF. 711ANNEXE Explication des principales notions utilisées dans le message Avantages sociaux (avantages pour l'économie nationale) Avantages crées par une entreprise ou un particulier et qui ne bénéfi- cient pas uniquement à cette derniè- re. Catégories de trains - TGV — Trains IC (trains A) - Trains B - Trains C Trains à grande vitesse Trains intercités Trains directsf sans les convois intercités. Trains relevant du transport régio- nal des voyageurs. Contribution à la couver- ture (des frais fixes) Excédent des produits par rapport aux frais proportionnels. Controlling (comptabilité de gestion) Coûts (notions) - directs (coûts d'exploitation) - coûts de production liée Instrument de gestion pour atteindre les objectifs de l'entreprise. Il se compose des activités suivantes: - fixer les objectifs relatifs aux résultats = planifier - vérifier si les objec- tifs sont atteints en comparant en permanen- = contrôler ce la situation effec- tive et les objectifs - à l'aide des écarts constatés, mettre en = diriger oeuvre les corrections et les redressements nécessaires. Coûts qui peuvent être attribués à un secteur bien déterminé de l'en- treprise (p. ex. les coûts des wagons a planchers surbaissés utili- sés pour le ferroutage). Coûts qui se produisent lors de la production simultanée de produits relevant de plusieurs secteurs (p. ex. frais de publicité, coûts de surveillance de la voie) et qui ne peuvent être attribués à un secteur particulier. 712- coûts d'exploitation - coûts d'infrastructure Somme des frais directs (d'exploita- tion) et des coûts de production liée. Coûts de tous les équipements et de toutes les .installations fixes (p. ex. frais d'entretien et amor- tissement de la voie). - coûts proportionnels (coûts marginaux) - coûts fixes - coûts complets Coûts se modifiant par rapport au volume de la production (p. ex, coûts des heures de travail néces- saires au chargement de Y tonnes de marchandises par mois dans la gare X). Coûts ne se modifiant pas comparati- vement au volume de la production (p. ex. amortissement des installa- tions fixes d'une gare aux marchan- dises, coûts des heures de travail nécessaires au nettoyage d'une gare aux marchandises). Coûts globaux, somme de tous les frais fixes et proportionnels, somme de tous les coûts d'infrastructure et d'exploitation. Coûts sociaux (coûts pour l'économie nationale) Coûts occasionnés par une entreprise ou un particulier et qui ne sont pas supportés par elle (p. ex. coûts des mesures de protection contre le bruit). Equilibre des comptes - Equilibre des comptes par secteur Couverture des coûts complets Couverture des coûts complets dans un secteur bien déterminé (p. ex. dans le transport des voyageurs sur de longues distances). Etablissement des comptes (notion) - Compte de résultats — Compte de résultats d'entreprise Compte global destiné au public. Il renseigne sur le résultat financier annuel, mesuré selon les charges et les produits de l'exercice. 713Compte de résultats d'infrastructure Compte renseignant sur les dépenses annuelles et le financement de l'in- frastructure des CFF. Compte analytique (p. ex. système PIRE des CFF) — Compte de résultats du management — Compte de résultats des prestations — Compte de résultats par ligne Instrument interne de gestion pour le contrôle et le management de la production économique des presta- tions et leur commercialisation optimale sur le marché; base du compte de résultats d'entreprise; ses critères sont les coûts et les produits. Elément du compte analytique; il analyse le résultat de l'entreprise par paliers: le produit des ventes est comparé aux divers groupes de coûts (coûts directs, diverses caté- gories de frais fixes). Compte de.résultats du management, subdivisé selon les divers secteurs de production. Compte de résultats du management, subdivisé selon les différentes lignes. Gestion axée sur les résultats La part de la gestion axée sur la réalisation d'objectifs financiers est désignée par ce terme. Elle com- prend l'élaboration et la fixation d'objectifs chiffrés à tous les niveaux de l'entreprise, le contrôle permanent des résultats effectifs, ainsi que la mise en oeuvre des éventuelles mesures de correction.1 Production liée Production simultanée de prestations intéressant plusieurs secteurs de production relevant de la mime ligne (p. ex. toutes les prestations de transport fournies sur la ligne Olten-Berne). 714Secteurs de production Secteurs des CPP classés par pro- duits et décrits avec précision (on distingue par exemple le transport de voyageurs sur de longues distan- ces, le transport régional de voya- geurs, le trafic de détail, le tra- fic par wagons complets, le ferrou- tage, les prestations accessoires, les propres prestations). Taxes d'incitation Charge financière concernant des activités qui occasionnent des coûts sociaux. Elle doit favoriser d'au- tres activités qui occasionnent de moindres coûts sociaux pour un résultat équivalent. 715Loi fédérale Projet sur les Chemins de fer fédéraux Modification du L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu le message du Conseil fédéral du 27 novembre 1985]), arrête: I La loi fédérale du 23 juin 19442) sur les Chemins de fer fédéraux est modi- fiée comme il suit: Art. 3, al. 2his 2bis Un mandat de prestations (dénommé ci-après «mandat») définit plus précisément les tâches que doivent remplir les Chemins de fer fédéraux en vertu des 1er et 2 * alinéas. Ils fournissent des prestations de service public dans la mesure où le mandat ou un arrêté fédéral le détermine et prévoit l'indemnité correspondante. Art. 3a (nouveau) 1 La Confédération prend à sa charge les dépenses d'infrastructure des Chemins de fer fédéraux. Celles-ci comprennent l'amortissement, les inté- rêts et l'entretien de l'infrastructure. 2 Le Conseil fédéral désigne les. installations et les équipements fixes qui font partie de l'infrastructure des Chemins de fer fédéraux. 3 Ces derniers fournissent des contributions aux dépenses d'infrastructure. Elles sont fixées selon les principes du mandat. Art. 7, let. d et e II appartient à l'Assemblée fédérale: d. De fixer les principes du mandat des Chemins de fer fédéraux et ceux de l'indemnisation de leurs prestations de service public en promul- guant des arrêtés fédéraux de portée générale, non soumis au référen- dum. e. Abrogée » FF 1985 III 634 2> RS 742.31 716 ad 1985-970Chemins de fer fédéraux. LF Art. 8, 1er al., let. bbis (nouvelle) 1 Le Conseil fédéral exerce la haute surveillance sur la gestion et les finances des Chemins de fer fédéraux. Il peut donner à ceux-ci les instruc- tions qu'il juge utiles pour sauvegarder des intérêts importants du pays. Il lui appartient notamment: bbls. D'exécuter le mandat, et particulièrement de fixer de manière détaillée les prestations de service public des Chemins de fer fédéraux, l'indem- nisation correspondante, ainsi que les contributions de ceux-ci pour les dépenses d'infrastructure. Art. 15 1 Les Chemins de fer fédéraux tiennent leur propre comptabilité. 2 Ils établissent un compte de résultats d'infrastructure distinct pour les dé- penses d'infrastructure et leur couverture. 3 Ils tiennent leurs comptes de telle façon que l'état de fortune, les dépenses et les produits puissent être vérifiés de manière sûre et complète et être attribués tant à leur propre domaine de responsabilité qu'à celui de la Confédération. Art. 15 a (nouveau) 1 Avec l'excédent de produits restant après la couverture des dépenses d'ex- ploitation et le versement de leur contribution aux coûts d'infrastructure, les Chemins de fer fédéraux constituent des réserves destinées à compenser les futurs déficits. Les dispositions de l'article 16 sont réservées. 2 Si les produits des Chemins de fer fédéraux ne suffisent pas à couvrir les dépenses d'exploitation et la contribution aux dépenses d'infrastructure, ils enregistrent le déficit correspondant dans leur compte de résultats dans la mesure où ils ne peuvent pas le compenser par les réserves destinées à la couverture des futurs déficits. Le déficit est porté à compte nouveau. Art. 16 1 Les Chemins de fer fédéraux utilisent comme il suit le bénéfice net restant après la couverture de toutes les dépenses d'exploitation et d'infrastructure: a. Ils alimentent tout d'abord la réserve pour la couverture des futurs dé- ficits jusqu'à ce qu'elle atteigne 30 pour cent du capital de dotation; b. Ils rénumèrent ensuite le capital de dotation jusqu'à concurrence de 4 pour cent. 2 Lors de l'approbation des comptes annuels, l'Assemblée fédérale statue sur l'utilisation de l'excédent résiduel. 717Chemins de fer fédéraux. LF Art. 19 En cas d'acquisition d'autres chemins de fer par la Confédération (art. 2), il convient de déterminer dans l'arrêté fédéral fondamental le montant qui grèvera le compte des immobilisations des Chemins de fer fédéraux. Cette charge ne doit pas dépasser la valeur commerciale que le chemin de fer à acquérir représente pour eux. Art. 20 Le Conseil fédéral arrête les prescriptions d'exécution concernant le régime financier et la comptabilité, la présentation des budgets et des comptes annuels, ainsi que la planification à moyen et à long terme que les Chemins de fer fédéraux doivent lui soumettre. II La loi fédérale du 20 décembre 1957° sur les chemins de fer est modifiée comme il suit: Art. 51, 6e al. Abrogé m 1 La présente loi est sujette au référendum facultatif. 2 Elle entre en vigueur le 1er janvier 1987. 30390 " RS 742.101 718Arrêté fédéral Projet fixant les principes du mandat 1987 des Chemins de fer fédéraux et l'indemnisation de leurs prestations de service public du L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu l'article 7, lettre d, de la loi fédérale du 23 juin 1944° sur les Chemins de fer fédéraux (loi sur les CFF); vu le message du Conseil fédéral du 27 novembre 19852), arrête: Article premier Mandat général 1 Les Chemins de fer fédéraux axent leur offre et leurs investissements sur les exigences du marché. 2 Ils s'efforcent, dans les limites des dispositions ci-après, d'équilibrer leurs comptes selon les principes d'une saine économie. 3 Ils fournissent des prestations de service public si le mandat ou un arrêté fédéral l'exige et prévoit l'indemnité correspondante. 4 En vertu de l'article 3, 3e alinéa, de la loi sur les CFF, ils offrent contre paiement les prestation supplémentaires exigées par les cantons, les com- munes ou d'autres intéressés. Art. 2 Prestations relevant de l'économie de marché 1 Par prestations relevant de l'économie de marché, on entend: a. Le transport de voyageurs sur de longues distances, ainsi que l'achemi- nement des bagages y relatif; b. Le trafic par wagons complets (y compris le transport des conteneurs); c. Le trafic de détail. 2 Pour les prestations relevant de l'économie de marché, les Chemins de fer fédéraux couvrent au moins les dépenses d'exploitation. 3 us accordent des contributions pour les dépenses d'infrastructure. Le Conseil fédéral fixe ces dernières de telle sorte qu'elles forcent les Chemins de fer fédéraux à entreprendre les plus grands efforts de gestion. i> RS 742.31 « FF 1985 III 634 719Principes du mandat 1987 des Chemins de fer fédéraux Art. 3 Prestations de service public ' Par prestations de service public, on entend: a. Le transport régional des voyageurs; b. Le ferroutage. 2 Le Conseil fédéral fixe l'offre de prestations de service public que la Confédération est tenue d'indemniser. Il la revoit périodiquement et fait procéder aux adaptations nécessaires. 3 Le Conseil fédéral veille à ce que les Chemins de fer fédéraux fournissent aux meilleurs coûts les prestations de service public. Leur qualité doit ré- pondre aux exigences du marché. Art. 4 Transport régional de voyageurs Dans le transport régional de voyageurs, les Chemins de fer fédéraux offrent en principe des liaisons chaque heure. Le Conseil fédéral peut étoffer cette offre pour les heures de fort trafic. Art. 5 Ferroutage Pour le ferroutage, les Chemins de fer fédéraux aménagent leur offre d'après les objectifs du Conseil fédéral en matière de politique des trans- ports, de l'environnement et de l'aménagement du territoire. Art. 6 Planification des finances et des investissements 1 Les Chemins de fer fédéraux déterminent leurs investissements selon une planification à long terme soumise à l'approbation du Conseil fédéral. Cette planification sera présentée périodiquement à l'Assemblée fédérale pour qu'elle en prenne acte avec le budget des Chemins de fer fédéraux. 2 Une planification pluriannuelle sera présentée à l'Assemblée fédérale pour qu'elle en prenne acte avec le budget des Chemins de fer fédéraux. Elle porte notamment sur l'offre prévue, les investissements nécessaires à cet effet, ainsi que sur le résultat probable de l'entreprise. Art. 7 Fixation de l'indemnité et de la contribution des CFF aux dépenses d'infrastructure 1 Dans les secteurs du service public, la Confédération indemnise les Chemins de fer fédéraux des coûts d'exploitation non couverts, attestés dans les plans prévisionnels. Le Conseil fédéral fixe chaque année par avance les montants de l'indemnité. 2 Pour 1987 et 1988, le Conseil fédéral fixe au préalable pour chaque année la contribution des Chemins de fer fédéraux pour les dépenses d'infrastruc- ture. A partir de 1989, il détermine d'avance ce montant pour chacune des trois années consécutives. 720Principes du mandat 1987 des Chemins de fer fédéraux Art. 8 Référendum et entrée en vigueur 1 Le présent arrêté est de portée générale, mais, en vertu de l'article 7, lettre d, de la loi sur les CFF, il n'est pas soumis au référendum. 2 II entre en vigueur le 1er janvier 1987 et reste applicable jusqu'à l'entrée en vigueur de la législation d'exécution des articles constitutionnels sur la politique coordonnée des transports, mais au plus tard jusqu'à la fin de 1994. 48 Feuille fédérale. 137'année. Vol. III J2\Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message sur le mandat de prestations 1987 des Chemins de fer fédéraux du 27 novembre 1985 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 1985 Année Anno Band 3 Volume Volume Heft 50 Cahier Numero Geschäftsnummer 85.070 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 24.12.1985 Date Data Seite 634-721 Page Pagina Ref. No 10 104 588 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.