2002 1 Art. 8 und Art. 9 BV; Art. 32a Abs. 1 und Abs. 2 US G; Art. 16 AbfallV/Stadt Schaffhausen. Rechtmässigkeit kommuna ler Abfall- entsorgungsgebühren; abstrakte Normenkontrolle (Entscheid des Ober- gerichts Nr. 61/2002/1 vom 11. September 2002 i.S. L.). Es ist mit dem Verursacherprinzip für die Finanzie rung der Entsorgung der Siedlungsabfälle vereinbar, für die Kosten der Separatsammlung und Entsorgung der besonderen Abfälle (einschliesslich der Grünabfälle) sowie weitere, nicht von der konkreten Abfallmenge abhäng ige Kosten (insbesonde- re allgemeiner Verwaltungsaufwand für die Abfallentsorgung) eine pauschale Grundgebühr pro erwachsene Person bzw. pro Betrieb (abgestuft nach Be- schäftigten) zu erheben. Diese Gebühr verletzt wede r Rechtsgleichheit und Willkürverbot noch das abgaberechtliche Kostendecku ngs- und Äquivalenz- prinzip (E. 2b/aa). Die Belastung des Haus- und Betriebskehrichts durc h Volumengebühren (Sack- bzw. Containergebühren) erfüllt die Anforder ung an eine ver- ursachergerechte Finanzierung der Entsorgungskosten . Die Erhebung dieser Abgaben verletzt weder Rechtsgleichheit und Willkürverbot noch das abgabe- rechtliche Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip (E. 2b/bb). Am 5. März 2002 erliess der Grosse Stadtrat der Ei nwohnergemeinde Schaffhausen eine neue Abfallverordnung (AbfallV), mit welcher für die Ab- fallentsorgung der Stadt Schaffhausen kostendeckend e und verursacher- bezogene Gebühren (Grundgebühr und mengenabhängige Gebühren) ein- geführt wurden. Die Gebührensätze und die mengenabh ängigen Tarife wur- den in einer Tarifordnung im Anhang der Verordnung festgelegt (TO/AbfallV). Die entsprechende Neuordnung der Abfa llgebühren focht ein Einwohner der Stadt Schaffhausen mit einem Normenko ntrollgesuch an. Das Obergericht wies das Gesuch ab, soweit darauf einzutreten war. Aus den Erwägungen: 2.– ... b) Über die vorliegend umstrittenen Abfallgebühren bestimmt Art. 16 Ab- fallV folgendes: 2002 2 1 Die von der Stadt für die Abfallentsorgung zu erbri ngenden Leistungen werden über Gebühren möglichst kostendeckend und verursacherbez ogen finanziert. Sie bestehen aus einer Grundgebühr und mengenabhängigen Gebühren. 2 Die Kosten der Abfallentsorgung, für welche keine m engenabhängige Gebühr erho- ben wird, sind durch die Grundgebühr zu decken. Sie werden erhoben pro Person ab dem 18. Altersjahr und für Betriebe. Für Personen i st die Gebühr einheitlich, für Be- triebe abgestuft nach der Anzahl der Beschäftigten. 3 Die mengenabhängige Gebühr deckt die Kosten für die Sammlung und Behandlung von Abfällen, die mit einem mengenabhängigen Tarif belastet sind; inbegriffen ist der dazu erforderliche Aufwand für die Tarifierung und Verrechnung. 4 Würde bei der Erhebung von kostendeckenden und veru rsachergerechten Abgaben eine umweltverträgliche Entsorgung gefährdet, so ka nn diese, soweit erforderlich, an- ders finanziert werden, d.h. eine zusätzliche Finan zierung aus Steuermitteln ist vorü- bergehend zulässig. Die Bemessung der Abfallgebühren wird gemäss Art. 17 AbfallV in TO/AbfallV wie folgt näher geregelt: 1. Grundgebühr (jährlich) Pro Person ab dem 18. Altersjahr 40.– Pro Betrieb 1 – 2 Beschäftigte 25.– 3 – 4 Beschäftigte 50.– 5 – 9 Beschäftigte 100.– 10 – 19 Beschäftigte 200.– 20 – 49 Beschäftigte 400.– 50 – 99 Beschäftigte 750.– 100 – 199 Beschäftigte 1'000.– 200 Beschäftigte und mehr 1'250.– 2. Volumengebühr, Gebührenmarken Es sind folgende Gebührenmarken zu verwenden: a) Für Kehricht in Säcken (Gebührenmarken) pro 17-l-Sack 1 Gebührenmarke à Fr. 1.00 1.00 pro 35-l-Sack 1 Gebührenmarke à Fr. 1.90 1.90 pro 60-l-Sack 2 Gebührenmarken à Fr. 1.90 3.80 pro 110-l-Sack 1 Sperrgutmarke à Fr. 5.00 5.00 b) Für Container aus Industrie und Gewerbe (Vignetten) 800 l ungepresst 1 Vignette à Fr. 45.00 45.00 800 l gepresst 2 Vignetten à Fr. 45.00 90.00 c) Für Sperrgut (Sperrgutmarken) bis Abmessung 50x50x50cm entsprechend 125 l Volumen: 1 Sperrgutmarke à Fr 5.00 5.00 bis Abmessung 100x50x50cm entsprechend 250 l Volumen: 2002 3 2 Sperrgutmarken à Fr. 5.00 10.00 grössere Abmessungen sind mit je 1 Sperrgutmarke pr o 125 l Volumen zu ver- sehen. ... Aus diesen Vorschriften ergibt sich, dass für die Abfallentsorgung durch die Stadt Schaffhausen einerseits eine Grundgebühr und andererseits mengen- abhängige Gebühren erhoben werden. Aus dem Text der Abfallverordnung wird allerdings nicht ohne weiteres klar, für welch e Abfallarten welche Ge- bühr geschuldet ist. Art. 16 Abs. 3 AbfallV hält le diglich fest, die mengenab- hängige Gebühr decke die Kosten für die Sammlung un d Behandlung von Abfällen, die mit einem mengenabhängigen Tarif bela stet sind. Aus Ziff. 2 TO/AbfallV i.V.m. Art. 14 Abs. 1 AbfallV ergibt sic h jedoch, dass eine sol- che mengenmässige Gebühr in Form von Gebührenmarken und Vignetten grundsätzlich nur für Haus- und Betriebskehricht so wie für Sperrgut erhoben wird. Für die andern Abfälle, welche gemäss den Gru ndsätzen von Art. 2 Abs. 1 lit. b und c AbfallV separat eingesammelt we rden (insbesondere Grün- abfälle, Altmetall, Altpapier) bzw. an zentralen Sa mmelstellen abgegeben werden müssen (insbesondere Glas, Altöl), ist demge genüber in TO/AbfallV keine mengenmässige Gebühr vorgesehen (vgl. zu den separat zu sammeln- den Abfällen auch Art. 10 AbfallV und den dort gena nnten Abfallkalender). Somit ist davon auszugehen, dass die Entsorgung die ser Abfälle durch die Grundgebühr gedeckt werden soll, welche gemäss Ziff. 1 TO/AbfallV jährlich pro erwachsene Person bzw. pro Betrieb erhoben wird (vgl. zum Gebühren- system auch die Vorlage des Stadtrates vom 21. Augu st 2001, S. 4 ff., und insbesondere S. 6 zur Grundgebühr). aa) Der Gesuchsteller macht nun zunächst geltend, die E rhebung einer Grundgebühr für die Entsorgung der übrigen Abfälle (insbesonder e Grün- abfälle, Glas, Altöl) verstosse gegen das sich aus dem Bundesrecht und dem kantonalen Recht ergebende Verursacherprinzip, sei willkürlich und verletze die Rechtsgleichheit, weil unabhängig von Menge und Art der Abfälle eine pauschale Gebühr pro Person bzw. Betrieb erhoben we rde. Überdies könne die Verhältnismässigkeit der Pauschalgebühr nicht ü berprüft werden und die Kombination von Grundgebühr und mengenmässigen Gebü hren führe zu einer Mehrfachbelastung der Einwohner für die gleic he kommunale Dienst- leistung. aaa) Über die Finanzierung der Abfallentsorgung enthält das Bundes- gesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (U SG, SR 814.0) fol- gende Regeln: Art. 32 (Grundsatz) 1 Der Inhaber der Abfälle trägt die Kosten der Entsor gung; ausgenommen sind Abfäl- 2002 4 le, für die der Bundesrat die Kostentragung anders regelt. 2 Kann der Inhaber nicht ermittelt werden oder kann e r die Pflicht nach Absatz 1 we- gen Zahlungsunfähigkeit nicht erfüllen, so tragen d ie Kantone die Kosten der Entsor- gung Art. 32a (Finanzierung bei Siedlungsabfällen) 1 Die Kantone sorgen dafür, dass die Kosten für die E ntsorgung der Siedlungsabfälle, soweit sie ihnen übertragen ist, mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursa- chern überbunden werden. Bei der Ausgestaltung der Abgaben werden insbesondere berücksichtigt: a. die Art und die Menge des übergebenen Abfalls; b. die Kosten für Bau, Betrieb und Unterhalt der Ab fallanlagen; c. die zur Substanzerhaltung solcher Anlagen erford erlichen Abschreibungen; d. die Zinsen; e. der geplante Investitionsbedarf für Unterhalt, S anierung und Ersatz, für An- passungen an gesetzliche Anforderungen sowie für betriebliche Optimierungen. 2 Würden kostendeckende und verursachergerechte Abgab en die umweltverträgliche Entsorgung der Siedlungsabfälle gefährden, so kann diese soweit erforderlich anders finanziert werden. 3 Die Inhaber der Abfallanlagen müssen die erforderlichen Rückstellungen bilden. 4 Die Grundlagen für die Berechnung der Abgaben sind öffentlich zugänglich. Hieraus ergibt sich, dass die Kosten der Entsorgun g von Siedlungsabfällen grundsätzlich von den Abfallverursachern zu tragen sind und bei der Um- setzung dieser Kostentragungspflicht insbesondere A rt und Menge des über- gebenen Abfalls zu berücksichtigen ist (Abfall verursacher sind gemäss der Definition in Art. 32 Abs. 1 USG die Abfall inhaber ; vgl. dazu auch Ursula Brunner in: Vereinigung für Umweltrecht/Helen Keller [Hrsg .], Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. A., Zürich 2001, Art. 32 N. 10, S. 5, mit weite- ren Hinweisen). Die kostendeckende und verursacherg erechte Finanzierung der Siedlungsabfallentsorgung dient namentlich zwei Zwecken: einerseits sol- len die Kosten möglichst gerecht verteilt und die F inanzierung der Abfall- entsorgung langfristig gesichert werden; anderersei ts sollen die sogenannten externen Kosten im Zusammenhang mit der Abfallentso rgung internalisiert und damit eine effiziente Ressourcenallokation bewi rkt und insofern eine im Sinne der Abfallvermeidung bzw. -reduktion lenkende Wirkung erzielt wer- den (vgl. dazu auch Brunner , Art. 32 N. 1, S. 2, und Art. 32a N. 2, S. 4, je m it weiteren Hinweisen). Als Bundesrecht gehen die Art. 32 und 32a USG dem kantonalen Recht vor; kantonales Recht kann daher n ur innerhalb des Spiel- raums erlassen werden, welchen das Bundesrecht gewä hrt (Art. 49 Abs. 1 BV). 2002 5 Die Umsetzung der Grundsätze von Art. 32 und 32a U SG wird im Recht des Kantons Schaffhausen entsprechend der allgemein en Zuständigkeits- ordnung auf dem Gebiet der Abfallentsorgung den Gem einden überlassen, bestimmt doch § 2 der kantonalen Abfallverordnung v om 10. August 1993 (KAbfallV, SHR 814.151) unter dem Titel "Zuständigk eit der Gemeinden", die Gemeinden hätten vorbehältlich anderer Bestimmu ngen das eidgenössi- sche Abfallrecht zu vollziehen (Abs. 1) und insbeso ndere das Sammelwesen und die Behandlung der Abfälle, die getrennte Samml ung bestimmter Abfälle sowie die Erhebung grundsätzlich kostendeckender un d möglichst verursa- chergerechter Gebühren in einer Abfallverordnung zu regeln (Abs. 4). Das kantonale Recht enthält somit keine eigenen Vorschr iften über die Kosten- tragung für die Abfallentsorgung, sondern verpflich tet die Gemeinden ledig- lich, das entsprechende Bundesrecht umzusetzen, wob ei der Kanton den Ge- meinden hiefür in § 22 KAbfallV eine – inzwischen l ängst abgelaufene – Frist bis Ende 1994 gesetzt hat (vgl. dazu Heribert Rausch , Rechtsgutachten vom 21. August 1998, URP 1998, S. 638 ff., und Manuela Hardmeier- Stehrenberger , Umweltschutz und Gewässerschutz, in: Schaffhauser Recht und Rechtsleben, Festschrift zum Jubiläum 500 Jahre Schaffhausen im Bund, Schaffhausen 2001, S. 549 ff., S. 559 ff.; zu berüc ksichtigen ist allerdings auch, dass Art. 32a USG, welcher die Anforderungen an verursachergerechte Abfallgebühren konkretisiert hat, erst seit dem 1. November 1997 in Kraft steht). Aufgrund der Vorbringen des Gesuchstellers stellt sich nun insbesondere die Frage, ob es zulässig sei, für alle anderen Abf allarten ausser Haus- und Betriebskehricht sowie Sperrgut lediglich eine allg emeine Grundgebühr pro erwachsene Person bzw. pro Betrieb zu erheben. Dazu ist festzuhalten, dass das in Art. 32a USG für die Siedlungsabfälle konkre tisierte Verursacherprin- zip zunächst lediglich verlangt, dass die entsprech enden Entsorgungskosten grundsätzlich durch Gebühren oder andere Kausalabga ben und nicht aus all- gemeinen Steuermitteln gedeckt werden, wie dies bis anhin häufig der Fall war. Freilich verlangt die erwähnte, mit der Gesetz esrevision vom 20. Juni 1997 (AS 1997, S. 2243 ff.) eingefügte Bestimmung v on Art. 32a USG aus- drücklich, dass die Art und Menge des übergebenen A bfalls berücksichtigt werden müsse (Abs. 1 lit. a). Dies schliesst die Er hebung von Grund- oder Sockelgebühren für die Abfallentsorgung aber nach h errschender Auffassung nicht aus, zumal im Zusammenhang mit der Entsorgung der Siedlungsabfälle ohnehin auch Kosten entstehen, die unabhängig von d er tatsächlichen Benut- zung der Entsorgungsdienstleistungen anfallen. So v erursacht namentlich be- reits die Aufrechterhaltung der Entsorgungsdienstle istungen (Durchführung der Abfalltouren, Betrieb von Sammelstellen und Ent sorgungsanlagen) fixe Kosten, die unabhängig von der konkreten Benutzung anfallen und nicht pro- 2002 6 portional zur Abfallmenge sind. Solche Kosten dürfe n daher jedenfalls – im Sinne eines abstrakten Bezugs zur Verursachung – au f die Einwohner und Betriebe als potentielle Nutzer dieser Dienstleistu ngen abgewälzt werden (vgl. dazu den Entscheid des Verwaltungsgerichts Zü rich vom 26. August 1999, URP 2000, S. 166 ff., E. 6a, und insbesondere Brunner , Art. 32a N. 78, S. 37 f., mit weiteren Hinweisen; umstritten ist, ob die Kosten für Information und Beratung im Entsorgungsbereich durch Grundgebüh ren oder aus allge- meinen Steuermitteln finanziert werden müssen [vgl. dazu Brunner , Art. 32a N. 69, S. 32 f.]). Überdies verlangt Art. 32a Abs. 1 lit. a USG nur, dass Art und Menge des abgegebenen Abfalls "zu berücksichtigen" ist, und A rt. 32a Abs. 2 sieht aus- drücklich vor, dass vom Grundsatz der kostendeckend en und verursacher- gerechten Finanzierung abgewichen werden kann, wenn sonst die umwelt- verträgliche Entsorgung der Siedlungsabfälle gefähr det wäre. Nach herr- schender Auffassung dürfen daher namentlich auch di e Kosten der Entsor- gung von separat vom Kehricht gesammelten Abfällen, welche ohnehin an- teilsmässig relativ gering sind (vgl. dazu die Aufw andschätzung in der Vor- lage des Stadtrates vom 21. August 2001, S. 12), un abhängig von der konkret dem Gemeinwesen übergebenen Menge durch eine Pausch algebühr auf alle Einwohner und Betriebe gleichmässig verteilt werden . Damit kann einerseits eine komplizierte, kaum mehr in vernünftigem Verhäl tnis zwischen Aufwand und Ertrag liegende Bemessung des Entsorgungsaufwan ds für die einzelnen besonderen Abfälle vermieden und gleichzeitig die G efahr gebannt werden, dass hinsichtlich der Entsorgung teurere Abfälle mi t günstigeren vermischt werden, wodurch das erfolgreiche und für eine umwel tgerechte Entsorgung wichtige Abfalltrennungssystem (vgl. dazu die erwäh nten, auf die Art. 30 ff. USG abgestützten Grundsätze von Art. 2 AbfallV) gef ährdet werden könnte. Lehre und Praxis empfehlen daher zur Umsetzung der Anforderungen von Art. 32a USG eine Kombination von mengenabhängiger Gebühr und pau- schaler Grundgebühr (vgl. dazu BGE 125 I 455 [mit H inweis auch auf den grossen Gestaltungsspielraum, über welchen die Kant one bei der Umsetzung von Art. 32a USG verfügen], den erwähnten Entscheid des Verwaltungsge- richts Zürich vom 26. August 1999, E. 6, sowie Brunner , Art. 32a N. 33 ff., 73, 78 ff., S. 18 ff., 34 f., 37 ff., mit weiteren Hinweisen, und insbesondere Veronika Huber-Wälchli , Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kostendeckende und verursachergerechte Gebühr en, URP 1999, S. 35 ff.). Mit der in Ziff. 1 TO/AbfallV vorgesehenen Grundge bühr sollen einerseits die Kosten für die Separatsammlung und Entsorgung d er besonderen Abfälle (u.a. von Glas, Papier, Metallen, Textilien, Altöl und der nicht dezentral kom- 2002 7 postierbaren Abfälle [Grünabfälle]) sowie weitere, nicht von der konkreten Abfallmenge anfallende Kosten (insbesondere allgeme iner Verwaltungsauf- wand, Entsorgung von Strassenwischgut, Herstellung des Abfallkalenders) gedeckt werden (vgl. Vorlage des Stadtrates vom 21. August 2001, S. 6), was – wie dargelegt – grundsätzlich zulässig ist. Die G rundgebühr wird voraus- sichtlich Einnahmen von rund Fr. 1'245'000.– ergebe n und damit lediglich rund einen Drittel der heute erhobenen Kosten für d ie Abfallentsorgung (ge- schätzt Fr. 3'700'000.–) decken. Der restliche Aufw and für die Abfallentsor- gung wird weitgehend durch mengenmässige Abfallgebü hren finanziert (vgl. Kosten- und Einnahmenschätzung in der Vorlage des S tadtrates vom 21. Au- gust 2001, S. 11 f.; eine Vollkostenrechnung würde allerdings Kosten von rund 4,73 Mio. Franken für das Abfallwesen ergeben, vgl. a.a.O., S. 7; zur Pflicht, gestützt auf Art. 32a Abs. 4 USG die volle n Kosten der Entsorgung transparent zu machen, vgl. Brunner , Art. 32a N. 95 ff., S. 45 ff.). Damit wird insgesamt ein überwiegender Anteil der Abfallentsor gungskosten durch men- genmässige Gebühren gedeckt, was im Sinne der Vorsc hrift von Art. 32a USG und in Anbetracht der erforderlichen bzw. zuläs sigen Differenzierungen als genügende Konkretisierung des dort verankerten Verursacherprinzips für die Finanzierung der Entsorgung der Siedlungsabfälle erscheint. Entgegen der Auffassung des Gesuchstellers liegt damit auch kein e unzulässige Ver- mischung unterschiedlicher Abgabesysteme vor (vgl. zum Verhältnis von Grundgebühr und mengenmässigen Gebühren auch Brunner , Art. 32a N. 83, S. 39 ff., mit weiteren Hinweisen, sowie Huber-Wälchli , S. 54 ff., welche dar- auf hinweist, dass die mengenunabhängigen Kosten fü r die Infrastruktur und die Kosten für die Entsorgung der separat gesammelten, nicht gebührenpflich- tigen Abfälle erfahrungsgemäss etwa einen Drittel d er gesamten Ent- sorgungskosten ausmachen). bbb) Der Gesuchsteller macht überdies geltend, die Erheb ung einer pau- schalen Abfallgrundgebühr pro Person bzw. Betrieb g emäss Ziff. 1 TO/AbfallV verletze auch das heute in Art. 8 der Bu ndesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 199 9 (BV, SR 101) ver- ankerte Rechtsgleichheitsgebot bzw. das sich aus Art. 9 BV ergebende Will- kürverbot . Ein Erlass verletzt das Rechtsgleichheitsgebot , wenn er rechtliche Un- terscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Gru nd in den zu regelnden Ver- hältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidu ngen unterlässt, die sich auf Grund der Verhältnisse aufdrängen (vgl. dazu BGE 12 2 I 25 und Häfe- lin/Haller , Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. A., Zürich 2001, Rz. 750 ff., S. 214 ff., insbesondere Rz. 753, S. 215, je m it weiteren Hinweisen). Der Vorwurf des Gesuchstellers besteht diesbezüglich da rin, dass durch die Er-2002 8 hebung einer pauschalen Grundgebühr, welche unter a nderem die Entsor- gungskosten für die separat gesammelten Abfälle dec ken soll, die unter- schiedliche Menge der entsprechenden Abfälle, welch e von den Gebühren- pflichtigen dem Gemeinwesen zur Entsorgung übergebe n werde, keine Be- rücksichtigung finde. Dies trifft – wie dargelegt – zu, doch stellt dies keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots dar, da für die pauschale Abrechnung pro Person bzw. Betrieb gute Gründe bestehen (gross er Aufwand für eine se- parate Erfassung der ganz verschiedenen besonderen Abfälle; Förderung der Separatsammlung und -verwertung von besonderen Abfä llen; relativ geringer Kostenanteil für die Entsorgung solcher besonderer Abfälle) und überdies in Lehre und Rechtsprechung anerkannt ist, dass auch i m Bereich des Abgaben- rechts Pauschalierungen und Schematisierungen zuläs sig sind, soweit sie durch das Interesse an der Praktikabilität oder and ere Gründe gerechtfertigt werden können (vgl. zur Zulässigkeit von Pauschalie rungen und Schematisie- rungen im Abgaberecht allgemein Brunner , Art. 48 N. 18, S. 12 f., und für die Abfallpauschalgebühren insbesondere den Entscheid des Verwaltungsgerichts Zürich vom 26. August 1999, E. 6b, sowie Brunner , Art. 32a N. 79, S. 38; vgl. sodann für die Rechtsetzung allgemein auch Häfelin/Haller , Rz. 755, S. 215). Diskutabel ist allenfalls, ob es richtig sei, Grün abfälle, deren Entsorgung ebenfalls erhebliche Kosten verursacht und im Prinz ip ebenfalls mit besonde- ren Gebührenmarken belastet werden könnte, in die G rundgebühr einzubezie- hen. Nach herrschender Auffassung ist es jedoch im Interesse einer umwelt- gerechten Entsorgung bzw. gestützt auf die Ausnahme vorschrift von Art. 32a Abs, 2 USG zulässig, alle separat gesammelten bzw. verwertbaren Abfälle und damit auch die Grünabfälle durch die Pauschalge bühr zu erfassen (vgl. dazu Brunner , Art. 32a N. 42, 81, S. 23 f., 39, mit Hinweisen; a.M. offenbar Huber -Wälchli , S. 54). Eine Benachteiligung der Mieter durch die neue Ge- bührenregelung ist entgegen der Auffassung des Gesu chstellers nicht zu er- kennen, da die Grundgebühr von allen erwachsenen Pe rsonen erhoben und nicht zwischen Wohnungseigentümern und -mietern unt erschieden wird. Durch den Wegfall der bisherigen, pro Liegenschaft erhobenen Abfallgebüh- ren ergeben sich niedrigere Nebenkosten, was nötige nfalls auf zivilrecht- lichem Weg durchgesetzt werden kann. Eine Verletzung des Willkürverbotes würde nur dann vorliegen, wenn die angefochtene Regelung sich nicht auf ernsthafte sac hliche Gründe stützen könnte oder sinn- und zwecklos wäre (vgl. dazu Häfelin/Haller , Rz. 811, S. 230 f., mit weiteren Hinweisen). Dies aber triff t – wie dargelegt – nicht zu. Vielmehr erscheint die Erhebung einer pauschalen Ab fallgrundgebühr sinn- voll, weil ein Teil der Entsorgungskosten unabhängi g von der Menge des ab- 2002 9 gegebenen Abfalls anfällt und überdies – abgesehen von den praktischen Problemen einer separaten Erfassung der einzelnen b esonderen Abfälle – die Förderung der Separatsammlungen durch Einbezug der entsprechenden Kos- ten in die Abfallgrundgebühr auch aufgrund von Art. 32a USG zulässig ist. Die Regelung stützt sich somit auf ernsthafte sachl iche Gründe und ist weder sinn- noch zwecklos. Die Bemessung der Grundgebühr als pauschale jähr- liche Gebühr pro erwachsene Person bzw. pro Betrieb nach Anzahl der Be- schäftigten hat der Gesuchsteller im übrigen nicht gerügt; sie entspricht denn auch den Empfehlungen von Lehre und Praxis und ist insbesondere der Be- messung nach dem Gebäudeversicherungswert vorzuzieh en, auf welchen in den früheren, vom Volk abgelehnten Vorlagen noch ab gestellt wurde (vgl. dazu auch Brunner , Art. 32a N. 79 f., S. 38 f., mit weiteren Hinweisen). ccc) Neben den Vorgaben von Art. 32a USG sowie dem Recht sgleich- heitsgebot und Willkürverbot müssen bei der Regelun g der Abfallgebühren auch die allgemeinen abgaberechtlichen Grundsätze des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips eingehalten werden (vgl. dazu Brunner , Art. 32a N. 72, S. 34, sowie allgemein Häfelin/Müller , Grundriss des Allgemeinen Verwal- tungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 2049a ff., S. 526 ff., je mit weiteren Hin- weisen). Dass diese allgemeinen abgaberechtlichen G rundsätze durch das in der AbfallV vorgesehene Gebührensystem (Grundgebühr und mengenmässige Gebühr) verletzt würden, ist jedoch aufgrund der vo rliegenden Akten nicht ersichtlich. Entgegen der Auffassung des Gesuchstel lers werden die Einwoh- ner nicht für die gleiche Dienstleistung mehrfach b elastet. Vielmehr dient die Grundgebühr – wie dargelegt – der Deckung der Koste n der Separatsamm- lung und Entsorgung besonderer Abfälle sowie derjen igen Kosten, welche nicht von der Abfallmenge abhängig sind, während mi t den mengenmässigen Gebühren gemäss Ziff. 2 und 3 TO/AbfallV die Entsor gung des Haus- und Betriebskehrichts finanziert wird. Die Einnahmen au s den beiden Gebühren- arten zusammen decken den voraussichtlichen Kostena ufwand für die kom- munale Abfallentsorgung nur knapp und bei einer Vol lkostenrechnung würde sich sogar ein erhebliches Defizit ergeben (vgl. da zu oben E. 2b/aa/aaa), wes- halb das Kostendeckungsprinzip, bei welchem der Ges amtertrag der Gebüh- ren bzw. staatlichen Kosten für den betreffenden Ve rwaltungszweig berück- sichtigt werden muss (vgl. Häfelin/Müller , Rz. 2050, S. 605) jedenfalls nicht verletzt ist. Vielmehr wird die Stadt Schaffhausen aufgrund der Vorgaben von Art. 32a Abs. 1 USG die Abdeckung der Entsorgungsko sten durch Abfall- gebühren in einem zweiten Schritt noch verbessern m üssen (vgl. zur Zu- lässigkeit einer schrittweisen Anpassung der Abfall gebühren an die An- forderungen von Art. 32a Abs. 1 USG Brunner , Art. 32a N. 37, S. 20 f.). 2002 10 Beim Äquivalenzprinzip geht es dagegen um die Frage, ob die auferlegte Gebühr in einem vernünftigen Verhältnis zum Wert de r von der öffentlichen Hand dafür angebotenen oder erbrachten Leistung ste he (vgl. Häfelin/Müller , Rz. 2054, S. 527). Da eine Vollkostenrechnung für d as Abfallwesen in der Stadt Schaffhausen fehlt, können die durch die Grun dgebühr gedeckten Kosten nicht genau ermittelt werden. Immerhin ist f estzuhalten, dass allein auf die Entsorgung der separat gesammelten Abfälle in der Abfallbeseiti- gungsanlage Hard sowie den zu erwartenden zusätzlic hen Aufwand für die Separatsammlungen und den Einzug der Grundgebühr vo raussichtliche Kos- ten in der Höhe von rund Fr. 900'000.– entfallen we rden, worin die Kosten für die Abfuhrtouren und den weiteren allgemeinen V erwaltungsaufwand im Zusammenhang mit der Abfallentsorgung noch nicht be rücksichtigt sind. Die Grundgebühr, welche insgesamt voraussichtlich rund Fr. 1'240'000.– Ein- nahmen ergeben wird, erscheint daher vom Gesamtertr ag her jedenfalls nicht übersetzt (vgl. dazu auch die Kostenschätzung in de r Vorlage des Stadtrates vom 21. August 2001, S. 12). Aber auch bezüglich de r einzelnen Beträge (jährlich Fr. 40.– pro erwachsene Person bzw. für B etriebe je nach Anzahl der Beschäftigten von Fr. 25.– [1–2 Beschäftigte] bis F r. 1'250.– [200 Beschäftig- te und mehr]) erscheint die Grundgebühr angesichts der damit abgegoltenen Leistungen auch im interkantonalen Vergleich als an gemessen. Zu beachten ist auch, dass das Äquivalenzprinzip bezüglich der von den einzelnen Perso- nen und Betrieben zu bezahlenden Grundgebühr nur ei ngeschränkt gilt, da eine gleichmässige Verteilung der damit gedeckten K osten unabhängig von der tatsächlichen Beanspruchung der kommunalen Ents orgungsdienstleistun- gen zur Förderung der Abfalltrennung und der Separa tsammlungen aus den dargelegten Gründen zulässig ist (vgl. dazu auch de n Entscheid des Verwal- tungsgerichts Zürich vom 26. August 1999, E. 6b, un d Brunner , Art. 32a N. 83, S. 41). bb) Der Gesuchsteller macht sodann geltend, die in Ziff . 2 TO/AbfallV vorgesehenen mengenmässigen Abfallgebühren verstiessen gegen das sich aus dem Bundesrecht ergebende Verursacherprinzip, z umal zu Unrecht auf das Volumen ("Sack- bzw. Containergebühr") statt au f das Gewicht abgestellt werde. Auch dadurch werde die Rechtsgleichheit und das Willkürverbot ver- letzt. aaa) Es trifft zu, dass bei den in Ziff. 2 TO/AbfallV vo rgesehenen men- genmässigen Abfallgebühren grundsätzlich auf das Vo lumen, nicht auf das Gewicht der abgegebenen Abfälle abgestellt wird, in dem für Hauskehricht je nach Grösse der gemäss Art. 12 Abs. 1 AbfallV zu ve rwendenden Kehricht- säcke (17-, 35-, 60- und 110-Liter-Säcke) unterschi edliche Gebührenmarken bzw. mehrere Gebührenmarken verwendet werden müssen (lit. a). Kehricht- 2002 11 säcke mit Gebührenmarken sind im übrigen auch dort zu verwenden, wo in grösseren Wohnüberbauungen Container aufgestellt we rden (vgl. dazu Art. 12 Abs. 1, Art. 13 Abs. 2 und Art. 14 AbfallV), da andernfalls der Abfall nicht den einzelnen Inhabern zugeordnet werden und von diesen bezahlt wer- den könnte und überdies die Gefahr der Benutzung du rch Dritte bestehen würde (vgl. dazu auch die Auskunft des Rechtsberaters des städtischen Baure- ferates vom 8. August 2002). Ebenso ist bei Grobspe rrgut das Volumen bzw. die Abmessung der Gegenstände massgebend (lit. c). Auch für den Industrie- und Gewerbekehricht wird grundsätzlich auf das Volu men abgestellt, wobei hinsichtlich der gemäss Art. 12 Abs. 1 bzw. Art. 14 AbfallV zu verwenden- den Container immerhin zwischen ungepresstem und ge presstem Abfall un- terschieden wird (Erfordernis von 1 bzw. 2 Vignette n à Fr. 45.–; vgl. lit. b). Überdies besteht bei Industrie- und Gewerbe-Contain ern, die hiefür ausgerüs- tet sind, auch die Möglichkeit zur Abrechnung nach Gewicht (vgl. Ziff. 3 TO/AbfallV und dazu Vorlage des Stadtrates vom 21. August 2001, S. 8 [u.a. mit dem Hinweis, dass eine Abrechnung nach Gewicht in Zukunft ev. auch für grössere Wohnüberbauungen ermöglicht werden kön nte] sowie S. 9 unten [zur unterschiedlichen Behandlung von Haus- und Bet riebskehricht]). Dies ändert aber nichts daran, dass der grösste Teil des sogenannten Schwarz- abfalls mit volumenabhängigen Abfallgebühren belast et sein wird (vgl. auch die Einnahmenschätzung in der Vorlage des Stadtrate s vom 21. August 2001, S. 11). Entgegen der Auffassung des Gesuchstellers verletz en jedoch volumen- abhängige Abfallgebühren das in Art. 32a USG für di e Beseitigung der Sied- lungsabfälle vorgesehene Verursacherprinzip nicht. Gemäss Art. 32a Abs. 1 lit. a USG ist (neben der Art der Abfälle) grundsät zlich auf deren Menge ab- zustellen. Dies aber lässt nach herrschender Auffas sung zwei Möglichkeiten zu: Bemessung nach Volumen oder nach Gewicht. Der V erursachung wird zwar die Gewichtsgebühr insgesamt gerechter, da der Preis für die Ent- sorgung in Verbrennungsanlagen regelmässig gewichtsabhängig ist (vgl. auch die Kostenberechnung in der Vorlage des Stadtrates vom 21. August 2001, S. 12). Für die Volumengebühr kann jedoch ins Feld geführt werden, dass das Abfallvolumen immerhin für die – im Vergleich zu de n Verbrennungskosten freilich geringeren – Sammel- und Transportkosten v on Bedeutung ist und eine Volumengebühr im Sinne einer einheitlichen Sac k- bzw. Container- gebühr einfacher als eine Gewichtsgebühren erhoben werden kann (vgl. dazu Brunner , Art. 32a N. 41, 75 f., S. 23, 35 ff., mit zahlrei chen weiteren Hin- weisen). Gewichtsgebühren setzen sodann besondere B ehältnisse (Kübel, Container etc.) und ein besonderes Wägesystem vorau s, mit welchem der Ab- fallinhaber identifiziert und das Gewicht rasch und zuverlässig festgestellt werden kann. Erforderlich ist die Verwendung von Co ntainern mit Mikro- 2002 12 chips oder ein ähnliches System, was nicht nur für die kommunalen Abfuhr- dienste, sondern insbesondere auch für die Abfallin haber mit einem erheb- lichen Aufwand verbunden ist und sich – wie die Ges uchsgegnerin in ihrer Vernehmlassung zu Recht geltend macht – auch aus rä umlichen Gründen kaum überall verwirklichen liesse. Ein System, welc hes eine rasche und zu- verlässige Bemessung der mengenmässigen Abfallgebüh ren nach Gewicht erlaubt, dürfte einstweilen nur für grössere Betrie be zweckmässig sein. Es er- scheint daher auch zulässig, lediglich für Industri e- und Gewerbebetriebe mit besondern Containern eine Abrechnung nach Gewicht z u ermöglichen, wie dies in Ziff. 3 TO/AbfallV vorgesehen ist (vgl. daz u auch Brunner , Art. 32a N. 41, 43 und 75 f., S. 23, 24, 35 ff., mit weiteren Hinweisen). bbb) Eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots durch die vorgesehe- nen Sack- bzw. Containergebühren ist nicht zu erken nen, zumal die Anknüp- fung der mengenmässigen Abfallgebühren an das Volum en statt an das Ge- wicht aus den dargestellten Gründen zulässig und si nnvoll ist und nicht ge- sagt werden kann, es würden dadurch Unterscheidunge n unterlassen, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängten. Die Kosten d er Abfallentsorgung sind zumindest teilweise auch volumenabhängig, und Volum engebühren können einfacher erhoben werden als Gewichtsgebühren. Über dies sind – wie bereits in E.2b/aa/bbb dargelegt – auch im Abgaberecht Sche matisierungen zulässig, die sich aus praktischen Gründen aufdrängen. Schlie sslich ist auch darauf hinzuweisen, dass das Gewicht gefüllter Säcke und C ontainer aufgrund durchgeführter Untersuchungen in Gemeinden mit ents prechenden Sack- und Containergebühren insgesamt nicht stark variiert (v gl. dazu Brunner , Art. 32a N. 75, S. 35 f.). Auch eine Verletzung des Willkürverbots liegt nicht vor, da für die Er- hebung von Volumen- statt Gewichtsgebühren – wie da rgelegt – ernsthafte sachliche Gründe bestehen und die Regelung nicht si nn- und zwecklos ist. Der Gesuchsteller macht allerdings in seiner Eingab e vom 3. Juli 2002 ver- schiedene Gründe geltend, weshalb die vorliegende R egelung mit den Sack- und Containergebühren sinn- und zwecklos sein soll, wobei die Argumenta- tion des Gesuchstellers jedoch insofern widersprüch lich ist, als er einerseits mit seinem Normenkontrollgesuch die Einführung von Gewichtsgebühren statt Volumengebühren postuliert und andererseits . .. verschiedene Gründe vorbringt, welche grundsätzlich gegen mengenabhängi ge Abfallgebühren sprechen. So macht er geltend, mit der neuen Abfallgebührenregelung bestehe die Gefahr, dass aus Gründen der Kostenersparnis Gr ünabfälle mit Schwarz- abfällen durchmischt, der Hausabfall öffentlichen A bfalleimern übergeben oder in unzulässiger Weise via Kanalisation oder Ch eminées entsorgt werde. Die Erfahrung zeigt, dass mit entsprechenden unzulä ssigen Verhaltensweise 2002 13 durchaus zu rechnen ist. Solche Akzeptanz- und Voll zugsprobleme machen die vorgesehene Regelung aber nicht sinn- und zweck los, und sie vermögen nach herrschender Auffassung insbesondere keinen ge nügenden Grund im Sinne von Art. 32a Abs. 2 USG zu bilden, um auf ver ursachergerechte Ab- fallgebühren überhaupt zu verzichten. Wie in andern Bereichen (z.B. Steuer- wesen, Baurecht, Strassenverkehrsrecht) wird das Ge meinwesen nicht darum herum kommen, entsprechende Verhaltensweisen durch Öffentlichkeitsarbeit und Kontrollmassnahmen zu bekämpfen und Verstösse g egen die Abfall- vorschriften strafrechtlich zu ahnden (vgl. dazu au ch Brunner , Art. 32a N. 35, 77 und 103, S. 19, 37 und 49, mit weiteren Hinweisen). Entsprechende Probleme bestehen im übrigen auch un abhängig von der Einführung verursachergerechter Abfallgebühren, wei st doch der Gesuch- steller zu Recht auf das zunehmende Liegenlassen vo n Abfall im öffentlichen Raum hin (sogenanntes Littering). Entgegen der Anna hme des Gesuchstellers trifft es sodann nicht zu, dass bestehende Containe r für Wohnüberbauungen mit der neuen Gebührenregelung nicht mehr benutzt w erden können (vgl. da- zu oben E. 2b/bb/aaa). Im übrigen soll die Abfalltrennung und separate Ent- sorgung besonderer und insbesondere gefährlicher Ab fälle gerade durch die vom Gesuchsteller angefochtene Privilegierung der S eparatsammlungen durch Einbezug derselben in die pauschale Grundgebü hr gefördert werden. Auch eine mässige Ansetzung der Sack- bzw. Containe rgebühren hilft, die Verletzung von Abfallvorschriften zu vermeiden (vgl . dazu nachfolgend E. 2b/bb/ccc). Unbefriedigend erscheinen mögen tats ächlich die im Kanton Schaffhausen von Gemeinde zu Gemeinde stark variier enden Ansätze der Sackgebühren (vgl. dazu das Abfallverzeichnis des K antons Schaffhausen vom September 2001, S. 14 f.), was den sogenannten Abfalltourismus be- günstigt. Hierbei handelt es sich jedoch um eine re chtspolitische Frage, da eine einheitliche kantonale Regelung nur geschaffen werden könnte, wenn durch die Gesetzgebung die Zuständigkeit des Kanton s zur Regelung der Ab- fallgebühren begründet würde (vgl. dazu auch Hardmeier-Stehrenberger , S. 561). ccc) Eine Verletzung des Kostendeckungs- oder Äquivalenzprinzips durch die vorgesehenen mengenmässigen Abfallgebühren mach t der Gesuchsteller nicht geltend, und es ist eine solche aufgrund der Akten auch nicht ersicht- lich. Wie bereits dargelegt, vermögen Grundgebühr u nd mengenmässige Ge- bühren zusammen den Aufwand für die Abfallentsorgun g nur annähernd zu decken (vgl. E. 2b/aa/ccc). Die Preisgestaltung bei den mengenabhängigen Gebühren hat der Gesuchsteller nicht angefochten. D ie in Ziff. 2 und 3 vor- gesehenen Preise erscheinen für die Entsorgung der entsprechenden Abfall- mengen grundsätzlich als angemessen und halten auch einem interkantonalen 2002 14 Vergleich stand. Insbesondere ist die Sackgebühr fü r den Normalsack von 35 Liter mit Fr. 1.90 relativ mässig angesetzt worden, was die Akzeptanz erhöht und den Vollzug erleichert (vgl. dazu auch BGE vom 8. April 1998 betreffend die Stadt Zürich, URP 1998, S. 515 ff., insbesonder e E. 4b, und Brunner , Art. 32a N. 83, S. 41) .