Baurekursgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung G.-Nr. R3.2013.00003 BRGE III Nr. 0075/2013 Entscheid vom 26. Juni 2013 Mitwirkende Abteilungspräsident Felix Müller, Ersatzrichterin Gabriele Kisker, Baurichter Eugen Staub, Gerichtsschreiberin Christine Suter-Pfannes in Sachen Rekurrierende R. und S. B., [….] gegen Rekursgegnerin 1. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich Mitbeteiligter 2. Bauausschuss XY, [….] betreffend Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. BVV 12 -1873 vom 20. N o- vember 2012; gewässerschutzrechtliche und konzessionsrechtliche Bewi l- ligung für Umbau und Sanierung Einfamilienhaus _______________________________________________________ R3.2013.00003 Seite 2 hat sich ergeben: A. Mit Beschluss vom 4. Dezember 2012 erteilte der Bauausschuss XY R. und S. B. die baurechtliche Bewilligung für den Umbau und die Sanierung des bestehenden Einfamilienhauses . Gleichzeitig mit dem baurechtl ichen Entscheid wurde die im koordinie rten Verfahren ergangene konzess ions- rechtliche und gewässerschutzrechtliche Bewilligung der Baudirektion Kan- ton Zürich vom 20. November 2012 eröffnet. Unter Dispositivziffern III.2 lit. d in Ve rbindung mit Ziffer III.5 dieser Verfügung wurde von den Reku r- rierenden die Einräumung eines unentgel tlichen Fusswegrechts bzw. eines sog. Ufe rwegservituts verlangt. Sodann ordnete die Baudirektion die Au f- hebung von Dispositivziffer III der Direkt ionsverfügung vom 4. November 2010 an, mit welcher die konzession srechtliche Bewilligung für einen Ne u- bau auf dem Baugrundstück erteilt wurde (Dispositivziffer III.1). B. Hiergegen erhob die vorgenannte Bauherrschaft mit Eingabe vom 7. Janu- ar 2013 fristgerecht Rekurs beim Baurekursgericht und stellte folgende A n- träge: "1. Es sei die angefochtene Verfügung im nachstehenden Umfang aufz u- heben: a) Dispositiv Ziffer III/1 insoweit, als damit Di spositiv Ziffer III der BDV Nr. 10-1938 vom 4. November 2010 aufgehoben wird; b) Dispositiv Ziffer III/2 lit. d in Verbindung mit Dispositiv Ziffer III/5. 2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz." C. Mit Präsidialverfügung vom 10. Januar 2013 wurde vom Rekurseingang Vormerk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. Die als Mitbeteiligte in das Verfahren einbezogene kommunale Vorinstanz verzichtete in ihrer Eingabe vom 5. Februar 2013 auf eine Stellungnahme . Die Baudirektion schloss in ihrer Stellungnahme vom 11. März 2013 unter Hinweis auf den Mitbericht des Amtes für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) vom 7. März 2013 auf Abweisung des Rekurses. R3.2013.00003 Seite 3 D. Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für die Entscheidfindung erfo r- derlich, in den nachstehenden Erwägungen Bezug genommen. Es kommt in Betracht: 1. Die Rekurrierenden sind als Bauherrschaft und Adressaten der angefoc h- tenen Verfügung ohne weiteres zu deren Anfechtung le gitimiert (§ 338a Abs. 1 des Planungs - und Baugesetzes [PBG]). Da auch die übrigen fo r- mellen Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten. 2. Das Baugrundstück wurde teilweise durch Aufschüttung im Seegebiet g e- schaffen und beruht auf Landan lagekonzessionen vom 2. Februar 1869, 27. März 1877 und 17. Juni 1924 mit Bewilligungsvorbehalt. Es ist mit e i- nem Einfamilienhaus überstellt und liegt gemäss geltender Bau - und Z o- nenordnung der Gemeinde XY in der Wohnzone W2/1.0 Gemäss unbestrit- ten gebl iebenen Ausführungen erwarben die Rekurrierenden die Ba upar- zelle am 4. Januar 2012 zu Eigentum. Die Rechtsvorgängerin hatte auf dem Baugrundstück bereits ein Bauprojekt für ein neues Wohnhaus ausa r- beiten lassen, für welches die Baudirektion am 4. November 2010 die no t- wendigen kantonalen Bewilligungen u nd der Gemeinderat XY am 14. Dezember 2010 die kommunale Baubewilligung rechtskräftig erteilt ha t- ten. Die Rekurrierenden erwarben neben dem Baugrundstück gleichzeitig auch das erwähnte Neubauprojekt käuflic h. Sie waren jedoch unschlüssig, ob sie das rechtskräftig bewilligte Neubauvorhaben realisieren oder ledi g- lich das auf dem Baugrundstück bereits bestehende Einfamilienhaus u m- bauen wollten. Um eine Alternative zum bewilligten Neubau zu erhalten, reichten die Rekurrierenden daher im vergangenen Jahr ein Umbaugesuch ein und ersuchte n um die Bewilligung für innere Umbauarbeiten sowie für eine energetische Sanierung des Gebäudes. Die kommunale Baubehörde bewilligte das Umbauvorhaben mit Beschluss vom 4. Dezember 2012. Mit koordiniert eröffneter Verfügung vom 20. November 2012 erteilte auch die Baudirektion die erforderlichen kantonalen Bewilligungen bzw. Konzessi o- R3.2013.00003 Seite 4 nen und statuierte das eingangs erwähnte Uferwegservitut (Dispositivzif- fern III.2 lit. d in Verbindun g mit Ziffer III.5). Gleichzeitig hob sie die ko n- zessionsrechtliche Bewilligung vom 4. November 2010 für den u rsprünglich geplanten Neubau auf (Dispositivziffer III.1). Gegen diese Nebenbesti m- mungen richtet sich der vorliegende Rekurs. 3.1. Die Baudirekti on begründet die verfügte Aufhebung der Baukonzession vom 4. November 2010 damit, dass das ursprüngliche Neubauprojekt o f- fensichtlich durch das geplante Umbauvorhaben ersetzt worden sei. Es rechtfertige sich deshalb , die entsprechende konzessionsrechtliche Bewilli- gung aufzuheben. Demgegenüber vertritt die Bauherrschaft die Auffassung, dass die betre f- fende Konzession zu Unrecht aufgehoben worden sei. Die behördliche A n- nahme sei nicht zutreffend und basiere auch nicht auf entsprechenden b e- hördlichen Abklärun gen. Die Rekurrierenden hätten keineswegs die A b- sicht, auf die von ihnen erworbene Bewilligung für das Neubauprojekt auf ihrem Grundstück zu verzichten, solange sie sich noch nicht definitiv en t- schieden hätten, welches Bauprojekt sie realisierten wollten. Sie seien d a- zu auch nicht verpflichtet, könne sich der Bauherr doch während der Ge l- tungsdauer einer Bewilligung frei entscheiden, ob er das Projekt realisi e- ren, darauf verzichten oder ein Alternativgesuch stellen wolle. Die Ge l- tungsdauer der erteilten Neub aubewilligung ende vorliegend nicht vor dem 17. Januar 2014. Dem hält die Baudirektion in ihrer Vernehmlassung entgegen, es sei lan g- jährige Praxis der Baudirektion, keine "Baukonzessionen auf Vorrat" zu e r- teilen. Das heisse, dass auf einer konzedierten La ndanlage nicht für zwei verschiedene Bauprojekte parallel eine Baukonzession erteilt werde. Mit der Aufhebung der Baukonzession für das Neubauprojekt werde diese langjährige Praxis umgesetzt. Dies bedeute für die Bauherrschaft jedoch nicht, dass sie das au fgehobene Projekt nicht realisieren könne. Entsche i- de sie sich innerhalb der Geltungsdauer der Bewilligung für das Neuba u- projekt, werde die angefochtene Baukonzession aufgehoben, wodurch auch die mit Dispositivziffer III.1 angeordnete Aufhebung obsolet wer de. Das am 4. November 2010 bewilligte Neubauvorhaben würde auf eine en t- sprechende Mi tteilung der Bauherrschaft hin wieder in Kraft gesetzt. Ein R3.2013.00003 Seite 5 Eingriff in die baurechtliche Bewilligung oder in die anderen zu erteilenden Bewilligungen werde durch diese Pr axis nicht bewirkt. Auch entstehe der Bauherrschaft durch diese Vorgehensweise kein Nachteil. 3.2. Die Praxis der Baudirektion ist rechtlich nicht haltbar. Gemäss § 322 Abs. 1 PBG erlöschen baurechtliche Bewilligungen nach drei Jahren, wenn nicht vorher m it der Ausführung begonnen worden ist. Sind für das gleiche Vorhaben mehrere Bewilligungen nötig, ist die letzte Bewilligung für das Erlöschen der übrigen und für den Baubeginn massg e- blich (Abs. 2). Die Frist beginnt mit dem Ablauf der letzten Rechtsmittel frist, in streitigen Fällen mit der Rechtskraft des öffentlich - oder zivilrechtlichen Entscheids. Die in § 322 Abs. 1 PBG festgelegte Gültigkeitsdauer für Ba u- bewilligungen gilt auch für im koordinierten Verfahren ergangene konzess i- onsrechtliche Bewilligung en für Bauten auf Landanlagen (BRGE II Nrn. 0069 und 0070/2011 in BEZ 2011 Nr. 49). Während der Geltungsdauer einer Baubewilligung steht es dem Bauherrn grundsätzlich frei, der Behörde Alternativgesuche zu unterbreiten, und liegt es in seinem Belieben, vo n welcher Bewilligung er Gebrauch machen will, solange er nicht auf einzelne Projektvarianten verzichtet hat (Christian M ä- der, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 26 u. 377). Die Ve rfügung der Baudirektion (BVV 10 -1938) vom 4. November 2010, welche zusammen mit dem baurechtlichen Entscheid für das Neubauvo r- haben am 17. Dezember 2010 eröffnet wurde, ist noch nicht erloschen. Ebenso wenig liegt ein Projektverzicht seitens der Bauherrschaft vor. Im Gegenteil hegen die Rekurrierenden die Absicht, er st vor Baubeginn zu entscheiden, we lches Projekt tatsächlich zur Ausführung gelangen soll. Damit erweist sich die von der Baudirektion getroffene Annahme als unz u- treffend und läuft die Aufhebung der fraglichen Baukonzession auf einen Widerruf einer rechtskräftigen Verfügung hinaus. Der Widerruf einer Verfügung bedeutet, dass die verfügende Behörde eine Verfügung zu Lasten des Verfügungsadressaten aufhebt. Er hat dann zu erfolgen, wenn dem Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts der Vorra ng vor dem Interesse des Betroffenen an der Wahrung der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes zukommt. Der Widerruf R3.2013.00003 Seite 6 ist auch erlaubt, wenn die Verfügung bereits in formelle Rechtskraft e r- wachsen ist; diesfalls kommt indes der Rechtssicherheit und dem Vertrau- ensschutz erhöhte Bedeutung zu. Für einen Widerruf wird stets die Fehle r- haftigkeit der Verfügung vorausgesetzt. Die Voraussetzungen für einen Widerruf sind vorliegend nicht erfüllt. So wird von der Baudirektion nicht geltend gemacht, dass die ursp rüngliche konzessionsrechtliche Bewilligung für den Neubau an einem Mangel leide. Ebenso wenig sind öffentliche Interessen ersichtlich, welche den Widerruf der rechtskräftigen konzessionsrechtlichen Bewilligung rechtfertigen wü r- den. Nicht nachvollziehbar i st sodann, inwiefern bei der Bewilligung eines Alternativgesuchs eine sog. "Baukonzession auf Vorrat" vorliegen sollte, kann doch letztlich nur ein Bauvorhaben realisiert werden. Die Baudirektion scheint zu verkennen, dass sich auch die Aufhebung von recht skräftigen Baukonzessionen nach den allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsä t- zen über den Widerruf von Verfügungen zu richten hat. Der Widerruf der Verfügung der Baudirektion vom 4. November 2010 e r- weist sich damit als unzulässig. Dies führt zur Gutheissung des Rekurses in diesem Punkt. 4.1. Sodann wehren sich die Rekurrierenden gegen das verfügte Uferwegse r- vitut. Dieses lautet wie folgt: "Der Staat ist berechtigt, auf dem Grundstück Kat -Nr. 4768, XY, das für die Realisierung eines öffentlichen Seeu ferweges benötigte Land (bis 3.00 m Breite) unentgeltlich zu beanspruchen." Die Baudirektion begründet die strittige Auflage im Wesentlichen damit, dass das Bauprojekt gemäss den eingereichten Baugesuchunterlagen als neubauähnliches Umbauvorhaben zu qualif izieren sei. Das bestehende Wohngebäude weise einen minimalen Abstand zum See von 17,5 m auf. Mit dem Sitzplatz, den zwei Treppen, welche zum Sitzplatz führten, sowie der Mauereinfassung der Treppen werde der Minimalabstand gar noch mehr unterschritten. Zu dem verlaufe der Zürichseeweg laut Richtplanung auf dem betroffenen Abschnitt entlang des Seeufers. Nach Ziff. I.2 der Richtlinien der Baudirektion vom 7. Juli 1995 für bauliche Veränderungen auf Landanlagen und für Seebauten liessen diese Gegebenheiten ei ne konzessionsrechtliche Bewilligung nur zu, wenn sich die Bauherrschaft b e- R3.2013.00003 Seite 7 reit erkläre, entlang des Ufers ein unentgeltliches Fusswegrecht in einer Breite von 3 m zu Gunsten des Staates einzuräumen. Dem halten die Rekurrierenden im Wesentlichen entgegen, dass in Zi f- fer I.2 der erwähnten Richtlinien zwar tatsächlich vorgesehen sei, dass der Staat bei Erteilung der konzessionsrechtlichen Bewilligung die unentgeltl i- che Einräumung eines Baurechts für einen Uferweg verlangen könne. Di e- ses Recht bestehe aber sel bst nach diesen Richtlinien ausdrücklich nur bei Erteilung der konzessionsrechtlichen Bewilligung für "neue Gebäude". In Frage stehe vorliegend aber nicht ein Neubau, sondern lediglich ein ve r- hältnismässig bescheidenes Bauvorhaben, das sich auf innere Umba uar- beiten sowie die energetische Sanierung der Gebäudehülle beschränke. Die entsprechende rechtliche Würdigung der Baudirektion widerspreche diametral der züricherischen Gerichtspraxis, welche nur mit grösster Z u- rückhaltung Umbauten als "neubauähnlich" qua lifiziere, so im Wesentl i- chen nur, wenn ein Umbau derart umfangreich sei, dass der Tatbestand einer Gesetzesumgehung erfüllt sei. Es gehe daher nicht an, den Umbau wie einen Neubau zu behandeln. Ziff. I.2 der Richtlinien könne somit von vornherein keine Rechtsgrundlage bilden, um von den Rekurrierenden die unentgeltliche Einräumung eines Uferwegservituts zu verlangen. Im Weiteren berufen sich die Rekurrierenden auf die Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 der Bundesverfassung (BV) und rügen eine Verletzung des Gesetzmässigkeitsprinzips. Die Richtlinien der Baudirektion vermöchten die verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine genügende gesetzliche Grundlage nicht zu erfüllen, da es sich hierbei nicht um ein Gesetz , son- dern lediglich um eine interne Verwaltung sverordnung handle. Die behör d- lich verlangte Einräumung stelle eine öffentlichrechtliche Eigentumsb e- schränkung dar, die nur unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV verfa s- sungskonform sei. Unter anderem sei dafür eine gesetzliche Grundlage e r- forderlich, wo bei diese bei schwerwiegenden Einschränkungen aufgrund der Bundesverfassung zwingend in einem Gesetz im formellen Sinn entha l- ten sein müsse. Der Umstand, dass das Baugrundstück teilweise Landa n- lagegebiet darstelle, ändere daran nichts. Zum einen gelte das Legalitäts- prinzip nach heutiger Auffassung für alle Arten von Verwaltungstätigkeiten, also auch für das Konzessionsrecht, zum anderen bestehe auch an Landanlagegebiet Privateigentum (jedenfalls bei denjenigen Grundstücken, welche vor Erlass des Wasserwirts chaftsgesetzes von 1991 auf Private übertragen worden seien), weshalb auch Landanlagebiet durch die Eige n- R3.2013.00003 Seite 8 tumsgarantie in gleicher Weise geschützt sei wie das übrige, im Private i- gentum stehende Land. Folgerichtig seien auch die gleichen verfassung s- rechtlichen Anforderungen an die Zulässigkeit von Auflagen und sonstigen Eigentumsbeschränkungen zu stellen. Die unentgeltliche Einräumung e i- nes Uferwegservituts könne somit nicht gestützt auf diese Richtlinien ve r- langt werden. Auch die vom Regierungsrat erlassene Konzessionsverord- nung (KonzessionsV) zum Wasserwirtschaftsgesetz (WWG), auf welche die erwähnten Richtlinien verwiesen, enthalte keine hinreichende gesetzl i- che Grundlage. So werde vorliegend keiner der in § 25 KonzessionsV ge- nannten Konzessionsgrundsätze v erletzt. Der Erwerb eines entspreche n- den Wegrechts könne somit auch bei Konzessionsland grundsätzlich nur entweder freihändig oder zwangsweise auf dem Enteignungsweg erfolgen. Demgegenüber hält die kantonale Vorinstanz daran fest, dass es sich beim geplanten Bauprojekt, für welches Kosten in der Höhe von Fr. 1,9 Mio. ve r- anschlagt worden seien, um ein neubauähnliches Umbauvorhaben handle. Ebenso erachtet die Baudirektion die übrigen Voraussetzungen für die A n- ordnung des strittigen Uferwegservituts als gegeb en. Sie beruft sich dabei auf die bisherige bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach kein A n- spruch auf Erteilung einer Baukonzession bestehe. Mit der Konzessionse r- teilung habe sich der Staat das Recht vorbehalten, über die Möglichkeit von Bauten und Anlag en auf diesem Land unter Beachtung der öffentl i- chen Interessen im Einzelfall frei zu entscheiden (BGE 102 Ia 122). Dass es sich bei den Richtlinien nicht um eine Rechtsquelle des Verwaltung s- rechts, sondern um eine Verwaltungsverordnung handle, ändere nicht s da- ran, dass diese die bei der Erteilung einer Konzession zu beachtenden ö f- fentlichen Interessen korrekt wiedergebe. Die Freihaltung von See - und Flussufern, die Erleichterung des öffentlichen Zuganges und der Begehung sowie die Schonung der Landschaft un d der Ortsbilder seien sowohl im Bundesrecht (Art. 3 Abs. 2 lit. c des Raumplanungsgesetzes [RPG]) als auch im kantonalen Recht (§ 2 lit. g und h WWG) ausdrücklich festgehalt e- ne im öffentlichen Interesse liegende Planungsgrundsätze. 4.2. Bauliche Veränderungen auf einer Landanlage bedürfen einer Bewilligung der Baudirektion (Ziff.1.6.4 des Anhangs zur Bauverfahrensordnung [BVV]). § 2 WWG verlangt, dass der öffentliche Zugang zu den Gewässern erleichtert wird und Landschaften und Ortsbilder geschont und bau liche R3.2013.00003 Seite 9 Veränderungen gut gestaltet werden. Gemä ss § 25 KonzessionsV sind Gesuche für die Erstellung von Landanlagen oder Bauten in Gewässern abzuweisen, wenn die projektierten Bauten die Gefahr der Abrutschung oder Senkung der Ufer erhöhen, die Sicherheit d er Schifffahrt gefährden, die konzessionierte Schifffahrt behindern, die öffentlichen Interessen in e r- heblichem Masse beeinträchtigen, den Gemeingebrauch des Gewässers bedeutend erschweren oder eine rationelle und ästhetische Gestaltung der Ufer verunmöglichen würden. Auch Gesuche für Bauten auf Landanlagen, für die in der Landanlagekonzession ein Bewilligungsvorbehalt besteht, werden nach diesen Grundsätzen beurteilt (§ 27 KonzessionsV). Die Baudirektion Kanton Zürich hat zur Vermeidung von rechtsungleiche n Entscheiden mit Verfügung Nr. 1598 vom 7. Juli 1995 Richtlinien für baul i- che Veränderungen auf Landanlagen und für Seebauten erlassen. Danach darf Konzessionsland auf höchstens der Hälfte der Seeanstosslänge übe r- baut werden (Gebäude samt Nebenbauten wie Bootshäuser, Garagen usw.). Vom See her dürfen die Gebäude keine zusammenhängende A n- sicht von mehr als 20 m Länge aufweisen. Bei einem Gewässerabstand der Gebäude von mehr als 30 m werden angemessene Erleichterungen von diesen Bestimmungen gewährt (Ziff. I .1). Neue Gebäude haben auf Landanlagen mit Ausnahme von Bootshäusern einen Gewässerabstand von mindestens 18 m aufzuweisen. Der Minimalabstand kann in begründ e- ten Fällen bei maximal zweigeschossigen Gebäuden auf 8 m reduziert werden, falls der Grundeigent ümer bereit ist, dem Staat, wo es sinnvoll e r- scheint, unentgeltlich das Baurecht für einen Uferweg einzuräumen, oder wenn gemäss Richtplanung feststeht, dass der Seeweg nicht direkt am Seeufer realisiert wird (Ziff. I.2). Gemäss konstanter Rechtsprechung wurde das Abstellen auf diese verwal- tungsinternen Richtlinien als zulässig eingestuft (BRKE II Nrn. 0054 - 0056/1999 in BEZ 1999 Nr. 29; VB.20 06.00327 in BEZ 2007 Nr. 3 = RB 2006 Nr. 75; VB.2010.00630 in BEZ 2011 Nr. 25; VB.2011.00516). Die Zulässigkeit wurd e hauptsächlich damit begründet, dass angesichts der Entscheidungsfreiheit, die sich der Kanton mit der Landanlagekonzession vorbehalten habe, und des Umstandes, dass grundsätzlich kein Anspruch auf Bewilligungserteilung bestehe, an das Legalitätsprinzip h insichtlich der Normstufe und –bestimmtheit geringe Anforderungen zu stellen seien . § 25 in Verbindung mit § 27 KonzessionsV stelle daher eine genügende geset z- liche Grundlage dar. Die Richtlinien würden keine Bestimmungen entha l- R3.2013.00003 Seite 10 ten, welche nicht von den al lgemeinen Bestimmungen des Wasserwir t- schaftsgesetzes und der Konzessionsverordnung gedeckt würden. Vie l- mehr gäben sie die zu beachtenden öffentlichen Interessen korrekt wieder (vgl. VB.2011.00516). Diese Rechtsauffassung wurde in einem kürzlich ergangenen Leiturteil des Bundesgerichts verworfen (BGr 1C_41/2012 vom 28. März 2013). Das oberste Gericht gelangte darin zum Schluss, dass die von der Baudirektion erlassenen Richtlinien nicht auf einer zureichenden gesetzlichen Grundlage beruhen würden. Der Bewilli gungsvorbehalt für Bauten und Anlagen in al t- rechtlichen Landanlagekonzessionen habe es dem Staat ermöglicht, lange Zeit vor der Schaffung einer umfassenden Bodennutzungsordnung dem Anliegen des Seeuferschutzes Rechnung zu tragen. Mit dem Inkrafttreten des Planungs- und Baugesetzes am 1. April 1976 und des eidgenöss i- schen Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980 habe sich die Rechtlage indessen erheblich geändert. Kantone seien seither verpflichtet, mit plan e- rischen Mitteln See - und Flussufer möglichst freizuh alten und den öffentl i- chen Zugang und die Begehung zu erleichtern (Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG). Im Kanton Zürich seien diese Vorgaben ebenfalls im kantonalen Recht vera n- kert (§§ 8 ff., § 18 Abs. 2 lit. i, § 203 lit. a PBG). Die Planungspflicht der Kantone er strecke sich auf ihr gesamtes Territorium und schliesse damit auch das im Privateigentum stehende Aufschüttungsland ein. Die Mittel der Raumplanung sowie des Natur - und Heimatschutzes erlaubten somit, den Seeuferschutz nunmehr in umfassender Weise wahrzune hmen. Zugleich ermöglichten sie, den Schutz aus der vom Bundesrecht verlangten g e- samtheitlichen Sicht anzugehen und ihn nicht allein auf das aufgeschüttete Land, sondern auf die ganze – also auch die nicht aufgeschüttete – Ufer- zone zu erstrecken. Soweit ve rbindliche Normen und nutzungsplanerische Festlegungen bestünden, welche die Nutzung des Seeuferbereichs rege l- ten und dabei auch das aufgeschüttete Land einschlössen, sei die Baud i- rektion beim Entscheid über die Baukonzessionen daran gebunden. Die Rechtslage habe sich in dieser Hinsicht seit dem letzten Urteil des Bu n- desgerichts aus dem Jahr 1976 grundlegend geändert. Die Baudirektion könne nunmehr jedenfalls in diesem nutzungsplanerisch oder spezialg e- setzlich geordneten Bereich nicht mehr im Einzelfall frei entscheiden. Die Bestimmung von § 25 KonzessionsV würden der Baudirektion keine Befugnis verleihen, für Baukonzessionen auf Landanl agen im Interesse des Seeuferschutzes eine Art Spezialbauordnung aufzustellen, welche von R3.2013.00003 Seite 11 allgemeinen – auch für Landanlag en geltenden – Vorschriften abweiche. An Bauten und Anlagen könnten demnach nicht unter Verweis auf den Bewilligungsvorbehalt höhere Anforderungen gestellt werden, als dies die gesetzlichen Bestimmungen und nutzungsplanerischen Festlegungen ve r- langten. Es komme hinzu, dass eine abweichende Regelung für Landanl a- gen einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedürfte, da die erwähnte Grundordnung auf dieser Stufe verankert sei. 4.3. Der Gewässerabstand, den Bauten auf Konzessionsland einzuhalten h a- ben, ist gesetzlich geregelt (vgl. 21 WWG bzw. die seit dem 1. Januar 2011 geltende revidierte bundesrechtliche Gewässerschutzgebung [Art. 41b ff. Gewässerschutzverordnung (GSchV) und Abs. 2 der Übergangsbesti m- mung zur Änderung vom 4. Mai 2011 ]). Die Baudirektion hat die Baukon- zession und die gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung für das geplante Umbauvorhaben zwar erteilt, jedoch die Konzession in Anwe n- dung der in den Richtlinien statuierten Abstand svorschrift mit einem Fus s- wegrecht verknüpft. Aus den vorstehe nden Erwägungen ergibt sich, dass die Richtlinien der Baudirektion für die darin verankerten Baubeschränku n- gen keine hinreichende gesetzliche Grundlage darstellen. Eine andere fo r- mellgesetzliche Grundlage für die behördlich verlangte Einräumung eines unentgeltlichen Uferwegservituts existiert weder auf kantonaler noch auf gesamtschweizerischer Ebene. Ein entsprechendes Wegrecht kann somit auch bei im Privateigentum stehen Aufschüttungsland nur entweder fre i- händig oder zwangsweise auf dem Enteignungsweg erwo rben werden. Der rekurrentische Einwand erweist sich damit als begründet. Ist somit das statuierte Uferwegservitut bereits mangels gesetzlicher Grundlage aufzuheben, kann offen bleiben, ob das Bauvorhaben die Qual i- tät einer nicht mehr bestandesgeschützten neubauähnlichen Umgestaltung erreicht, welche die Anwendung der Vorschriften für Neubauten auf Ko n- zessionsland zur Folge hätte. 5.1 Zusammenfassend ergibt sich, dass der Rekurs gutzuheissen ist. Demg e- mäss ist Dispositivziffer III.1 der angefochtenen Verf ügung insoweit aufz u- heben, als damit Dispositivziffer III der Verfügung der Baudirektion (BVV 10-1938) vom 4. November 2010 aufgehoben worden ist. Ersatzlos R3.2013.00003 Seite 12 aufzuheben ist Dispositivziffer III.2 lit. d in Verbindung mit Ziffer III.5. der angefochtenen Verfügung. [….]