Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz Kammer III III 2024 134 Entscheid vom 28. März 2025 Besetzung Dr.iur. Vital Zehnder, Vizepräsident lic.iur. Karl Gasser, Richter Irene Thalmann, Richterin lic.iur. Prisca Reichlin Brügger, Gerichtsschreiberin Parteien A.________, Beschwerdeführer, gegen Gemeinderat Lachen, Alter Schulhausplatz 1, Postfach 263, 8853 Lachen SZ, Vorinstanz, Gegenstand Politische Rechte (Gültigkeit Pluralinitiative "Verkehrskonzept See- und Sportanlagen")2 Sachverhalt: A.Ein Initiativkomitee, dem u.a. A.________ angehört (Vi-act. 2), reichte bei der Gemeinde Lachen am 4. Juni 2024 die von 408 Personen unterzeichnete Pluralinitiative "Verkehrskonzept See- und Sportanlagen" ein. Das auf dem Un- terschriftenbogen wiedergegebene Initiativbegehren lautet: Basierend auf der im Frühling 2024 auf der Homepage der IG pro Lachen publi- zierten und dem Gemeinderat im April 2024 eingereichten Idee ist zur Erarbeitung eines Verkehrskonzepts für die See- und Sportanlagen Lachen den Stimmbürge- rinnen und Stimmbürgern die erforderliche Ausgabenbewilligung vorzulegen. B.Mit Gemeinderatsbeschluss GRB Nr. 197 vom 13. August 2024 erklärte der Gemeinderat die Pluralinitiative in Anwendung von § 10 Abs. 1 lit. a des Geset- zes über die Organisation der Gemeinden und Bezirke (Gemeindeorganisations- gesetz, GOG; SRSZ 152.100) vom 25. Oktober 2017 für ungültig. Der Beschluss wurde im Amtsblatt Nr. 34 vom 23. August 2024 S. 2018 f. publiziert. C.Am 28. August 2024 reicht A.________ beim Verwaltungsgericht des Kan- tons Schwyz gegen die Ungültigerklärung fristgerecht Beschwerde ein mit den Anträgen: 1. Der Beschluss-Nr. 197 des Gemeinderates Lachen vom 13. August 2024 sei aufzuheben und die Pluralinitiative "Verkehrskonzept See- und Sportanlagen" Lachen sei für gültig zu erklären, evtl. sei die Angelegenheit an den Gemeinde- rat zur Neubeurteilung zurückzuweisen. 2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Gemeinderats Lachen. D.Mit Vernehmlassung vom 5. November 2024 beantragt der Gemeinderat Lachen, die Beschwerde sei, soweit darauf einzutreten sei, kostenfällig abzuwei- sen. Mit Replik vom 10. Dezember 2024 hält der Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest. Der Gemeinderat nimmt mit Duplik vom 4. Februar 2025 Stellung. Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1.Verfügungen über die Gültigkeit oder Zulässigkeit von Initiativen sind den Initianten innert drei Monaten seit Einreichung mitzuteilen; der Entscheidspruch ist zusammen mit dem Initiativtext im Amtsblatt zu veröffentlichen. Sie können in- nert zehn Tagen mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden (§ 10 Abs. 3 GOG; § 56 Abs. 2 lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRP; SRSZ 234.110] vom 6.6.1974). Der Gemeinderat entschied am 13. August 2024 über die Gültigkeit der Initiative und publizierte seinen Entscheid am 23. August 2024 im Amtsblatt (vgl. Ingress 3 Bst. B.). Der Beschwerdeführer ist Stimmberechtigter der Gemeinde Lachen und ebenso Mitglied des Initiativkomitees (vgl. Vernehmlassung II.3 und III.A.1), wo- mit er zweifellos beschwerdelegitimiert ist (§ 37 VRP). Nachdem er seine schrift- liche und begründete Beschwerde innert 10 Tagen seit Publikation des Entschei- des im Amtsblatt beim hierfür zuständigen Verwaltungsgericht eingereicht hat (vgl. § 38 und § 51 lit. f VRP, § 10 Abs. 3 GOG), ist auf die Beschwerde ohne Weiterungen einzutreten. 2.1Stimmberechtigte können gemäss § 37 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Schwyz (KV; SRSZ 100.100) vom 24. November 2010 einzeln oder zusammen beim Gemeinderat eine Initiative einreichen. Diese muss sich auf den Erlass, die Änderung oder die Aufhebung eines rechtsetzenden Erlasses oder eines Verwal- tungsaktes beziehen, welche in die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung fal- len (§ 37 Abs. 2 KV). Die Initiative ist schriftlich und in der Form der allgemeinen Anregung oder eines ausgearbeiteten Entwurfes einzureichen (§ 37 Abs. 3 KV). 2.2§ 9 Abs. 1 GOG wiederholt, dass eine Initiative schriftlich in der Form der allgemeinen Anregung oder eines ausgearbeiteten Entwurfes einzureichen ist. Der Gemeinderat resp. Bezirksrat erklärt eine Initiative gemäss § 10 Abs. 1 GOG als ungültig, wenn sie: a) sich nicht auf einen Gegenstand bezieht, zu deren Behandlung die Stimmbe- rechtigten zuständig sind; b) den Grundsatz der Einheit der Materie nicht wahrt; c) übergeordnetem Recht widerspricht oder d) einen unmöglichen Inhalt aufweist. Der Gemeinderat kann zudem Initiativen als unzulässig erklären, die sich als Wiederholung eines innert zwei Jahren von den Stimmberechtigten behandelten Geschäftes darstellen und keine neuen Tatsachen vorliegen, die eine nochmali- ge Behandlung rechtfertigen (§ 10 Abs. 2 GOG). 3.1Im angefochtenen Ungültigkeitsbeschluss vom 13. August 2024 stellte der Gemeinderat fest, die formellen Gültigkeitsvoraussetzungen (Anzahl gültige Un- terschriften für Pluralinitiative, § 9 Abs. 3 GOG; Schriftlichkeit des Begehrens, Klarheit der Formulierung, Form, Einheit der Materie) seien erfüllt (GRB Nr. 197 vom 13.8.2024 E. 2). Es ist dies soweit unbestritten. 3.2Hinsichtlich der materiellen Gültigkeitsanforderungen prüfte der Gemeinde- rat die Voraussetzung, dass sich das Initiativbegehren auf einen Gegenstand be- zieht, zu deren Behandlung die Stimmberechtigten zuständig sind (vgl. § 37 Abs. 2 KV; § 10 Abs. 1 lit. a GOG). Der Gemeinderat gelangte zum Schluss, die 4 Initiative greife in die ausschliessliche Zuständigkeit der Exekutive ein. Die Ausü- bung von Strassenhoheitsbefugnissen gemäss Art. 3 Strassenverkehrsgesetz (SVG; SR 741.01) vom 19. Dezember 1958 seien Verwaltungsakte, ergingen in Verfügungsform und seien auf dem Verwaltungsweg überprüfbar. Der von der In- itiative erfasste Strassenbereich (See- und Sportanlagen), welcher für die Erstel- lung des Verkehrskonzeptes zu berücksichtigen sei, beinhalte ausschliesslich Gemeindestrassen. Für Verkehrsanordnungen sei der Strassenträger zuständig und dies sei gemäss § 18 Strassenverordnung (StraV; SRSZ 442.111) vom 18. Januar 2000 der Gemeinderat. Obschon sich das Initiativbegehren auf die für die Umsetzung des Verkehrskonzeptes erforderliche Ausgabenbewilligung be- ziehe und für Ausgabenbewilligungen die Gemeindeversammlung zuständig sei, hätten die Initianten eine klare Erwartungshaltung, dass die Ausgabenbewilligung gemäss dem ausgearbeiteten Verkehrskonzept eingeholt werde. Die Formulie- rung des Begehrens erweise sich somit als klassischer, unzulässiger Versuch, in die Kompetenz des Gemeinderates fallende Zuständigkeiten in die Gemeinde- versammlung zu verschieben. Damit erfülle die Initiative die gesetzlichen Anfor- derungen nicht, weshalb sie ungültig sei. 3.3.1Der Beschwerdeführer anerkennt die Zuständigkeiten des Gemeinderates gemäss § 10 Strassengesetz (StraG; SRSZ 442.110) vom 15. September 1999, hält aber dafür, an dieser Kompetenz rüttle die Initiative nicht. Der Initiativtext re- de nicht von irgendwelchen Umsetzungsmassnahmen; erwähnt sei einen "Idee" zur Erarbeitung eines Verkehrskonzepts; es gehe um geistige, schöpferische und konzeptionelle Leistung als Vorbereitung auf eine in einem zweiten Schritt fol- gende Detail- und Ausführungsplanung. Hierfür müssten Mittel bereitgestellt wer- den. Die Kompetenz des Gemeinderates bestehe darin, die von der Gemeinde- versammlung genehmigten Verkehrskonzepte umzusetzen. Diese Umsetzung er- folge, wie in § 10 Abs. 1 StraG festgehalten, durch Planung, Projektierung, Bau und Unterhalt der Strassen, die der Bürger wolle. Für die eigentliche Verkehrs- konzeption im Sinne einer Verkehrsplanung sei nicht der Gemeinderat zuständig; die Planung von Gemeindestrassen sei im Nutzungsplanverfahren gemäss PBG vorzunehmen. § 15 Planungs- und Baugesetz (PBG; SRSZ 400.100) vom 14. Mai 1987 verpflichte die Gemeinden, neben Zonenplänen auch Erschlies- sungspläne zu erlassen. Hierfür seien die Stimmberechtigten zuständig. Die vor- liegende Initiative ziele auf die Bereitstellung der Mittel für die Ausarbeitung eines Verkehrskonzeptes ab, das dann die Basis für eine Erschliessungsplanung bil- den könne. Die Kompetenz hierzu liege nicht beim Gemeinderat, sondern der Gemeindeversammlung/den Stimmberechtigten. Die vom Gemeinderat angeru- fene Kompetenz beziehe sich nur auf Massnahmen zur Umsetzung einer vom Souverän genehmigten Verkehrskonzeption, nicht aber, über den Kopf der 5 Stimmberechtigten hinweg Verkehrskonzepte zu entwickeln oder deren Erstel- lung zu verhindern. Entsprechend unhaltbar sei die Begründung und der Ungül- tigkeitsbeschluss des Gemeinderates. Mit der Initiative werde in keiner Weise in die Vollzugskompetenz des Gemeinderates gemäss § 10 Abs. 1 StraG eingegrif- fen. Vielmehr wolle die Initiative die Mittel für ein Verkehrskonzept erwirken, das anschliessend in eine Planung im Sinne von § 13 ff. des Strassengesetzes mün- den könne. 3.3.2Der Gemeinderat hält vernehmlassend an seinem Ungültigkeitsbeschluss und dessen Begründung fest. Die Initiative greife zwar nicht offensichtlich in die Zuständigkeit des Gemeinderates ein; Ausgabenbewilligungen lägen in der Zu- ständigkeit der Stimmberechtigten. Unzulässig seien aber auch subtilere Versu- che, mittels Initiative die Kompetenzordnung zu verschieben, etwa mittels Aufträ- gen an den Gemeinderat, in seinem Zuständigkeitsbereich in einer bestimmten Richtung tätig zu werden oder mit Ausgabenbewilligungen für Massnahmen, de- ren Anordnung in der Kompetenz des Gemeinderates lägen. Vorliegende Initiati- ve weise beide Elemente auf. Selbst wenn man die Ausgabenbewilligung als gül- tige Initiative anerkennen wollte, würde dies an der Unverbindlichkeit der ggf. be- schlossenen Initiative für den Gemeinderat nichts ändern. Den Stimmberechtig- ten sei nicht offengelegt worden, dass es ausschliesslich um die Erarbeitung ei- nes Verkehrskonzeptes gehe, dessen allfällige Umsetzung in wesentlichen Tei- len einzig in der Kompetenz des Gemeinderates liege. Den Stimmberechtigten würden zu Unrecht falsche Hoffnungen hinsichtlich Verwirklichung des anvisier- ten Zieles gemacht, wenn mit Fettdruck auf das Grundlagenpapier vom April 2024 angeknüpft werde und unerwähnt bleibe, dass für die Umsetzung die Exe- kutive allein zuständig sei. Die Initiative habe nicht etwa (nur) eine Ausgabenbe- willigung zum Gegenstand, sondern einen Inhalt, der in die Zuständigkeit des Gemeinderates eingreife. Vorliegend gehe es den Initianten beim gewünschten Verkehrskonzept nicht um allgemeine Ziele (welche auf dem Unterschriftenbogen zwar auch vermerkt seien), sondern im Kern um ganz konkrete Verkehrsanord- nungen, die im bereits vorgelegten Konzept festgehalten seien. Es sei wörtlich die Rede von Kernelementen und Lösungsanforderungen (nicht von Grundge- danken und Zielen). Genannt würden etwa Befreiung der Seestrasse vom Auto- verkehr, Barrieren, gesteuertes Zufahrtssystem, Sperrung der Zufahrt zur See- strasse mit konkreten Barrierepositionen sowie ein Parkregime und Modalitäten für Kurzparkierer. In der Beschwerde werde dies durch den Beschwerdeführer massiv relativiert. Der Initiativtext, Unterschriftenbogen und der konkrete Verweis auf das Grundlagenpapier zur Pluralinitiative der IG pro Lachen vom April 2024 sei hinsichtlich Erwartungshaltung der Initianten klar: Es werde von Lösungsan- forderungen und Kernelementen und nicht von unverbindlichen Anregungen ge-6 sprochen. Eine Umsetzung der schriftlich und planlich definierten Kernziele der Initiative würde in den Zuständigkeitsbereich des Gemeinderates eingreifen, weshalb sie ungültig sei. 3.3.3Replizierend bestätigt der Beschwerdeführer, zur Erläuterung der Initiative seien den Stimmbürgern die grundlegenden Ideen nähergebracht worden, damit sie erkennen würden, dass mit einem zu erarbeitenden Konzept die Situation in Lachen bezüglich Verkehrssicherheit und -führung wesentlich verbessert werden könne. Dies habe ja auch der Gemeinderat anerkannt, indem er eine Ausgaben- bewilligung für ein neues Verkehrsleitsystem beantragt habe. Ein solches liege klar in der Kompetenz des Gemeinderates. Den Initianten gehe es jedoch nicht um konkrete verkehrliche Massnahmen, sondern um ein grundsätzliches Kon- zept. Der Gemeinderat unterstelle den Initianten zu Unrecht, direkt in das Ver- kehrskonzept der Gemeindestrasse eingreifen zu wollen. Man verlange eine Ausgabenbewilligung für ein grundlegendes Verkehrskonzept - nicht mehr und nicht weniger - und dies falle in die Kompetenz des Souveräns. Der vom Ge- meinderat angerufene VGE III 2018 168 sei nicht einschlägig; damals sei konkret in eine Strassenführung der Gemeinde eingegriffen worden, was vorliegend nicht der Fall sei; es gehe hier um eine Verkehrskonzeption, nicht um einzelne ver- kehrliche Massnahmen. Es gehe den Initianten nicht um irgendwelche konkrete Massnahmen, sondern um ein seit Jahren fehlendes ganzheitliches Verkehrs- konzept. Dieses Begehren hätten immerhin rund 8% der Stimmberechtigten un- terzeichnet; der Gemeinderat wolle diesen ihr Mitspracherecht mit rechthaberi- scher Interpretation des Initiativbogens verweigern. Sodann halte der Gemeinde- rat selber fest, es könne nicht mit absoluter Sicherheit festgestellt werden, dass alle unterzeichnenden Personen die Initiative aufgrund der - angeblich unzulässi- gen - Begründung auf dem Initiativbogen unterzeichnet hätten. Damit aber könne auch nicht ausgeschlossen werden, dass sie auch von Personen unterzeichnet worden sei, denen es effektiv um ein Gesamtverkehrskonzept gegangen sei. Damit aber wäre die Initiative als Einzelinitiative gültig. Und schliesslich sei auch auf Grund des Grundsatzes 'in dubio pro populo' von der Gültigkeit der Initiative auszugehen. 4.1.1Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit einer Volksinitiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den sub- jektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volks- begehrens darf mitberücksichtigt werden, wenn sie für das Verständnis der Initia- tive unerlässlich ist. Massgeblich ist bei der Auslegung des Initiativtextes, wie er von den Stimmberechtigten und späteren Adressaten vernünftigerweise verstan-7 den werden muss. Von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie nach dem Güns- tigkeitsprinzip bzw. dem Grundsatz "in dubio pro populo" als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (zum Ganzen vgl. BGE 149 I 291 E. 3.3; BGE 147 I 183 E. 6.2; 144 I 193 E. 7.3.1; BGE 143 I 129 E. 2.2; 142 I 216 E. 3.3; EGV-SZ 1994 Nr. 13; VGE III 2018 168 vom 18.12.2018 E. 4.2; zur Kritik am Auslegungsgrundsatz "in dubio pro populo", siehe namentlich: Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidge- nossenschaft, Rz. 428 ff. mit weiteren Hinweisen). 4.1.2In die Gültigkeitsprüfung spielt der Grundsatz der Verhältnismässigkeit hin- ein. Ungültigkeitsentscheidungen müssen so weit wie möglich eingeschränkt werden, indem die für die Initianten günstigste Lösung gewählt wird. Dabei ist der Ermessensspielraum der Kontrollinstanz bei der Prüfung einer nicht ausformulier- ten Initiative in der Form einer allgemeinen Anregung grösser als bei einer Initia- tive, die als ausformulierter Entwurf verfasst wurde (BGE 143 I 129 E. 2.2 sowie Urteil BGer 1C_49/2022 vom 21.11.2022 E. 3.1). Die Prüfung durch den Ge- meinderat soll nur als grobmaschiges Sieb wirken, das lediglich jene Initiativen von der Volksabstimmung ausnimmt, die eindeutig unzulässig sind, derweil in Zweifelsfällen die Initiative eher dem Volk zu unterbreiten ist. Hierzu sind die In- itiativen in einem möglichst günstigen Licht auszulegen. 4.1.3Obwohl der Initiantenwille für die Interpretation eines Volksbegehrens nicht allein massgeblich ist, muss das durch Auslegung ermittelte Verständnis des Volksbegehrens doch mit der grundsätzlichen Stossrichtung der Initiative verein- bar bleiben. Die Gültigkeit einer solchen lässt sich nicht dadurch erreichen, dass ihr durch eine wohlwollende Interpretation ein Gehalt beigemessen wird, der dem Grundanliegen der Initianten nicht mehr entspricht, so wie dieses auch von den die Initiative unterzeichnenden Stimmberechtigten verstanden werden durfte. Durch die Auslegung des Initiativtextes darf die Natur der Initiative nicht tiefgrei- fend verändert werden, weil dadurch der im Initiativbegehren zum Ausdruck kommende Wille der Unterzeichner in unzulässiger Weise verfälscht würde; eine nachträgliche Umdeutung einer Initiative, die dem ursprünglichen Textverständ- nis und den dadurch geweckten Erwartungen zuwiderläuft, ist abzulehnen (BGE 139 I 292 E. 7.2.4 mit Verweisen).8 4.2Initiativen müssen Zuständigkeiten der Stimmberechtigten zum Gegen- stand haben (§ 37 Abs. 2 KV). Diese Anforderung wirft in der Praxis regelmässig Fragen auf und bildet nicht selten Anlass zu Streitigkeiten betreffend Zulässigkeit von Initiativen (vgl. VGE III 2023 126 vom 29.11.2023; VGE III 2020 140 vom 2.12.2020; VGE III 2018 168 vom 18.12.2018; III 2018 107 vom 27.7.2018; VGE III 2015 102 vom 24.9.2015; VGE III 2012 47 vom 20.6.2012; VGE III 2008 5 vom 21.2.2008; VGE 889/97 vom 18.9.1998; Huwyler, EGV-SZ 1986 S. 160; Huwy- ler/Beeler, Gemeindeorganisation des Kantons Schwyz, 2023, S. 102 f.; Thal- mann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. Auflage, S. 144 f., Gander, Die Volksinitiative im Kanton Schwyz, ZBl 91/1990 S. 378 ff., S. 400;). Gemäss Gander wird denn auch recht häufig der Versuch unternommen, mit Initiativen in die Zuständigkeiten des Gemeinderates einzugreifen. Unproblematisch sind s.E. offenkundige Eingriffe, wenn ausdrücklich der Erlass eines Verwaltungsaktes im Zuständigkeitsbereich des Gemeinderates anbegehrt werde. Daneben gebe es auch subtilere Arten, indem dem Gemeinderat auf dem Initiativweg der Auftrag erteilt werden solle, in seinem Zuständigkeitsbereich in einer bestimmten Rich- tung tätig zu werden. Gewählt werde schliesslich auch ein dritter Weg, indem In- itiativbegehren Kreditbewilligungen zum Gegenstand hätten für Massnahmen, deren Anordnung in der Kompetenz des Gemeinderates liegen. Gander vertritt dabei die Ansicht, solche Initiativen seien zulässig, da die Kreditgewährung Sa- che der Gemeindeversammlung sei. Allerdings verpflichte die Annahme der In- itiative den Gemeinderat nicht, von der Ausgabenbewilligung Gebrauch zu ma- chen (Gander, a.a.O., S. 400). Ob eine Initiative der dritten Art, die gemäss Wort- laut einen Gegenstand in der Zuständigkeit der Gemeindeversammlung zum In- halt haben, aber eine Massnahme bezwecken, deren Anordnung / Nichtanord- nung in der Kompetenz des Gemeinderates liegt, im konkreten Fall zulässig ist oder aber ob sie als unzulässiger Versuch einer Initiative, die Zuständigkeitsord- nung zu umgehen, ungültig ist, kann nicht allgemeingültig festgelegt werden. Vielmehr ist der Einzelfall zu betrachten. So ist etwa eine Initiative denkbar, mit welcher von den Stimmberechtigten ein Verpflichtungskredit eingeholt werden soll für Verkehrsberuhigungs-Massnahmen in einem bestimmten Quartier (vgl. das Beispiel bei Gander, a.a.O., Fn 102). Soweit den Initianten und Stimmbe- rechtigten offengelegt wird, dass es mit dieser Initiative ausschliesslich um die Bewilligung eines für die Massnahmen letztlich notwendigen Kredites geht, die Umsetzung jedoch allein in der Kompetenz des Gemeinderates liegt, so kann ei- ne derart formulierte Initiative den Stimmberechtigten vorgelegt werden. Sie be- schränkt sich klar und explizit auf die Zuständigkeit der Stimmberechtigten, ist nicht unmöglich (bei Annahme ist der Verpflichtungskredit bewilligt) und den Initi- anten und Stimmberechtigten wird auch keine falsche Hoffnung gemacht hin-9 sichtlich Verwirklichung des anvisierten Zieles (vgl. Schindler, Rechtsgutachten zur Gültigkeit der Volksinitiative "Keine Betonwüste auf dem Seeparkareal!", vom 23.12.2014, Rz. 11 mit Verweis auf BGE 139 I 292). Anderseits müsste eine In- itiative für ungültig erklärt werden, wenn das Begehren zwar auch einen Ausga- benbeschluss anstrebt, dies aber derart mit einer nicht in die Zuständigkeit der Stimmberechtigten fallenden Massnahme/Sachvorlage verknüpft, so dass die Stimmberechtigten davon ausgehen dürfen und müssen, mit der Ausgabenbewil- ligung sei auch schon die Massnahme selbst beschlossen. Diesfalls stünde aus Sicht der Stimmberechtigten für die Meinungsbildung über die Initiative die Sache selbst im Vordergrund, obwohl sie hierfür gar nicht zuständig sind. 5.1Es ist zwischen den Parteien unbestritten, dass eine zulässige Initiative ein Begehren zum Gegenstand haben muss, das in die Zuständigkeit der Stimmbe- rechtigten fällt. Einigkeit besteht ebenso, dass der Souverän für Ausgabenbewil- ligungen zuständig ist (§ 12 Abs. 1 lit. c GOG) und Verkehrsanordnungen auf Gemeindestrassen in die Zuständigkeit des Gemeinderates fallen (Art. 3 SVG i.V.m. § 36 StraG i.V.m. § 18 StraV; VGE III 2023 126 vom 29.11.2023 E. 4.3.2 mit weiteren Hinweisen), wogegen wiederum für die Planung der Gemeinde- strassen das Stimmvolk zuständig ist, soweit diese im Nutzungsplanverfahren nach dem PBG erfolgt (§ 13 Abs. 2 i.V.m. § 14 Abs. 2 StraG i.V.m. § 27 PBG). Gemäss Gemeinderat wird mit der Initiative wohl ein Ausgabenbeschluss anbe- gehrt, Kern des Gegenstandes würden indes Verkehrsanordnungen bilden, wel- che in seine Zuständigkeit fallen. Damit sei die Initiative ungültig. 5.2Der Unterschriftenbogen der Initiative "Verkehrskonzept See- und Sportan- lagen" Lachen weist neben dem eigentlichen Begehren mit Unterschriftenformu- lar eine an die Bürgerinnen und Bürger gerichtete Einleitung/Erläuterung auf, so- wie einen Plan von Lachen mit Auflistung von Massnahmen und Projekten sowie Vorteilen, welche sich aus der Umsetzung des Verkehrskonzeptes ergeben (Vi- act. 1). Schliesslich wird für Informationen zum Verkehrskonzept auf die Home- page der IG pro Lachen verwiesen. Einleitend hielt das Initiativkomitee an die Stimmberechtigten gerichtet fest: Die aktuelle Verkehrsplanung in Lachen ist zur Zeit von grossen Gegensätzen ge- prägt. Einerseits wird der Dorfkern beruhigt und aufgewertet, andererseits suchen täglich hunderte Fahrzeuge den Seeplatz zum Parkieren auf. Dabei sind brenzlige Situationen zu beobachten. Mit einem durchdachten und zukunftsweisenden Ver- kehrskonzept soll der Verkehr dezentral und an den Verkehrsachsen zu den See- und Sportanlagen geleitet werden. Durch die Installation von Schranken und Leitsystemen besteht die Möglichkeit, ei- nen finanziellen Anreiz zu schaffen, um so die Fahrzeuge zu leiten und zugleich besser angebundene Parkhäuser im Obersee-Center und Sagenriet auszulasten. 10 Die Verkehrsproblematik soll phasenweise gelöst werden und bedingt auch die Planung von weiteren Standorten. Sie haben hiermit die Möglichkeit, den Suchver- kehr in der Begegnungszone zu vermindern und dort wo notwendig neue Parkplät- ze erstellen zu lassen. Mit Ihrer Unterstützung kann die dringend benötigte, weitsichtige Verkehrsplanung für Lachen vorangetrieben werden. Die Stimmberechtigten wurden aufgerufen, "zwecks optimaler langfristiger Nut- zung und Gestaltung der See- und Sportanlagen in Lachen" die Initiative zu un- terzeichnen. Der konkrete Wortlaut des Begehrens ist folgendermassen formu- liert: Basierend auf der im Frühling 2024 auf der Homepage der IG pro Lachen publi- zierten und dem Gemeinderat im April 2024 eingereichten Idee ist zur Erarbeitung eines Verkehrskonzepts für die See- und Sportanlagen Lachen den Stimmbürge- rinnen und Stimmbürgern die erforderliche Ausgabenbewilligung vorzulegen. Zum angestrebten Verkehrskonzept wurde festgehalten: Im erwähnten Webauftritt der IG pro Lachen findet sich das Thema "Pluralinitiati- ve 'Verkehrskonzept' (www.igprolachen.ch; eingesehen am 12.3.2025). Unter 'Das Wichtigste in Kürze' wird der einleitende Text des Unterschriftenbogens wiedergegeben (vgl. zuvor). Dies mit der zusätzlichen Information, als langfristi- ges Ziel solle die Seestrasse komplett vom Verkehr entlastet und der Zugang nur den Anwohnern ermöglicht werden. Durch eine autofreie Seestrasse werde die Schulwegsicherheit bedeutend erhöht. Unter 'Ziel' wird auf eine aktuelle Ver- kehrsplanung verwiesen, welche neben positiven Errungenschaften von Gegen- sätzen in der Verkehrsfrage geprägt sei. Die IG fordere die Erstellung einer Pro- 11 jektstudie zur Erstellung von Parkflächen auf dem Areal des Hunzikerhauses + Alter Werkhof. Die Schulhäuser sowie die Sport- und Freizeitinfrastruktur würden dadurch eine zentrale Parkiermöglichkeit erhalten und den zukünftigen Bedürf- nissen würde der notwendige Platz verschafft. Weiter publiziert die IG pro Lachen das Grundlagenpapier zur Pluralinitiative mit dem Titel "Verkehrskonzept See- und Sportanlagen", welches gemäss Initiativ- begehren als Basisdokument dienen soll (Vi-act. 2). Demgemäss sollen die vor- geschlagenen Massnahmen zeitlich gestaffelt werden (analog obige Darstellung). Zu jeder der drei Phasen werden Ziele und Lösungsanforderungen formuliert; zu den unmittelbar umsetzbaren Massnahmen als erste Etappe werden zusätzlich Grundgedanken und Kernelemente aufgelistet. Dies alles unter der Zielsetzung, den Suchverkehr zu reduzieren und das Zentrum vom Individualverkehr mög- lichst zu befreien. Als unmittelbare Massnahme vorgesehen sind etwa ein mo- dernes Parkleitsystem, um den Verkehr auf priorisierte Parkplätze zu leiten; Bar- rieren, um Verkehr zu unterbinden; Steuerung des Parkplatzangebotes; Vorgabe der Verkehrsrichtung zur Verhinderung von Gegenverkehr; gezielte Parktarifge- staltung zur Anreizschaffung; Aufstellen von Informationstafeln zur Sensibilisie- rung. In der zweiten Etappe sollen neue Parkierungsmöglichkeiten geschaffen werden, welche die autofreie Neunutzung des Seeplatzes ermöglichen. Das Grundlagenpapier schlägt hierzu konkret mögliche Standorte vor. Der Dorfkern und Schulcampus (am See) sollen weitgehend fahrzeugbefreit sein. Auch in der dritten Etappe ist zusätzlicher Parkraum an Orten mit strategischem Bedarf vor- gesehen. Die Zusammenfassung der Massnahmen und Projekte ist in der Gra- phik auf dem Unterschriftenbogen wiedergegeben (vgl. Graphik oben). 5.3Für die Auslegung des Initiativbegehrens und Beurteilung seiner Gültigkeit ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen (vgl. oben E. 4.1.1). Diese verlangt die Vorlage einer Ausgabenbewilligung für die Erarbeitung eines Verkehrskonzeptes für die See- und Sportanlagen Lachen basierend auf der von der IG pro Lachen erarbeiteten Idee (vgl. oben E. 5.2). 5.3.1Es wurde bereits ausgeführt, dass die Bewilligung einer Ausgabe in der Zuständigkeit der Stimmberechtigten liegt (vgl. oben E. 5.1). Für die Frage der Gültigkeit der Initiative ist aber ebenso entscheidend, wofür eine Ausgabenbewil- ligung eingeholt werden soll (vgl. oben E. 4.2). Vorliegend für ein Verkehrskon- zept. Dieser Begriff 'Verkehrskonzept' sagt zur Frage der Zuständigkeit für sich allein noch nichts aus; er ist hierfür zu unbestimmt. 5.3.2Zum einen kann 'Verkehrskonzept' im Sinne der Nutzungsplanung verstan- den werden, Konzeptionierung der verkehrsmässigen Erschliessung im Rahmen 12 der Erschliessungsplanung. Hierfür wären die Stimmberechtigten zuständig und die Arbeiten könnten mittels Planungsinitiative angestossen werden. Der Be- schwerdeführer argumentiert vor Verwaltungsgericht denn auch, die strittige In- itiative falle in die Zuständigkeit der Stimmberechtigten, weil diese für die Pla- nung der Gemeindestrasse im Rahmen des Nutzungsplanverfahrens, konkret für die Erschliessungsplanung zuständig seien. Dem kann indes nicht gefolgt wer- den. Unbestrittenermassen haben die Gemeinden ihre Strassen im Nutzungsplanver- fahren nach dem PBG zu planen (§ 14 StraG) und zuständig hierfür sind in der Tat die Stimmberechtigten (§ 27 PBG). Wie der Beschwerdeführer sodann zu Recht ausführt, ist Teil dieser kommunalen Nutzungsplanung der Erschlies- sungsplan (§ 15 PBG). Dieser ordnet die Erschliessung der Bauzonen u.a. durch Verkehrsanlagen, indem der Erschliessungsplan etwa die Linienführung von Groberschliessungsstrassen, Fuss- und Radwegen sowie die Lage öffentlicher Plätze festlegt (vgl. § 22 f. PBG). Die Rechtsprechung hat auch anerkannt, dass die Nutzungsplanung - und damit auch die Erschliessungsplanung - Gegenstand einer Initiative (Planungsinitiative) sein kann (vgl. EGV-SZ 2017 B 7.3). Mittels In- itiative kann somit zweifelsohne eine Revision des kommunalen Erschliessungs- planes angeregt werden. Vorliegend ergibt sich aber weder aus dem Initiativbegehren selbst, noch dem In- itiativtext, noch den erweiterten Unterlagen, dass das Begehren auch nur annähernd eine Änderung der Nutzungsplanung, konkret des Erschliessungspla- nes anvisiert und somit eine Planungsinitiative darstellt. Eine Planungsinitiative in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs scheidet schon mangels notwendiger, aus- formulierter Grundlagen aus. Aber auch eine allgemeine Anregung für eine Nut- zungs- resp. Erschliessungsplanänderung liegt nicht vor, da es schlicht an der entsprechenden, nachvollziehbaren Anregung mit Blick auf den Erschliessungs- plan mangelt. Kein Stimmberechtigter kann aus den Initiativunterlagen schlies- sen, dass eine Revision der Erschliessungsplanung angeregt werden soll. Damit aber scheidet die Prüfung der Zulässigkeit der Initiative unter dem Titel "Planungsinitiative" aus. 5.3.3Unter 'Verkehrskonzept' kann zum andern auch die Planung von Verkehrs- anordnungen und Verkehrsbeschränkungen zur Regelung des Verkehrs auf den bestehenden Verkehrsanlagen verstanden werden. Unter Verkehrsanordnungen und Verkehrsbeschränkungen fallen alle Anordnungen, die durch Vorschrifts- oder Vortrittssignale oder durch andere Signale mit Vorschriftscharakter ange- zeigt werden, sowie Parkfelder, die ausschliesslich durch Markierungen gekenn- zeichnet werden (Art. 107 Abs. 1 der Signalisationsverordnung vom 5. Septem-13 ber 1979, SSV, SR 741.21). Zuständig für Verkehrsanordnungen und Verkehrs- beschränkungen - und damit für die Verkehrskonzeption in diesem Sinne - ist der Gemeinderat (vgl. oben E. 5.1). Dies bedeutet, dass ein Verkehrskonzept als solches nicht Gegenstand einer Initiative sein kann, weil es nicht in der Zustän- digkeit der Stimmberechtigten liegt. 5.3.4Damit liegt eine Initiative vor, welche wohl einen Ausgabenbeschluss an- begehrt (Zuständigkeit Stimmberechtigte), dies aber für eine Zuständigkeit des Gemeinderates (Verkehrskonzeption), weshalb die Frage der Zulässigkeit nicht eindeutig ist, sondern vertiefter Abklärung bedarf. 5.3.5Gerade bei derartigen Initiativen ist bei deren Auslegung massgeblich, wie der Text von den Stimmberechtigten und späteren Adressaten vernünftigerweise verstanden werden muss (vgl. oben E. 4.1.1). Ist ihnen klar, dass sie zwar über eine Ausgabenbewilligung entscheiden werden, bei Annahme jedoch die weite- ren Schritte, nämlich ob die Verkehrskonzeptarbeiten überhaupt an die Hand ge- nommen werden und falls ja, in welche Richtung und mit welchen Zielen die Konzeptarbeiten vorangetrieben werden, in die alleinige Kompetenz des Ge- meinderates fallen, dann spricht nichts gegen die Gültigkeit der Initiative und Ab- stimmung über diese. Gehen die Stimmberechtigten demgegenüber aufgrund des Initiativtextes berechtigterweise davon aus, dass mit der bewilligten Ausgabe ohne weiteres die Arbeiten am Verkehrskonzept aufgenommen werden und die- se in Umsetzung der Initiativunterlagen erfolgen, dann wäre die Initiative ungültig. Die Stimmberechtigten würden über etwas abstimmen, was nicht in ihrer Kompe- tenz läge und trotz allfälligem Ausgabenbeschluss in der Folge ggf. nicht umge- setzt würde, womit sie wesentlich getäuscht würden. 5.3.6Vorliegend ist der Ungültigkeitsbeschluss des Gemeinderates nicht zu be- anstanden. Allein schon das Initiativbegehren selbst stellt einen engen Bezug zwischen der Ausgabenbewilligung und dem Inhalt des Verkehrskonzeptes dar. Anbegehrt wird die Vorlage eines Ausgabenbeschlusses für die Erarbeitung ei- nes Verkehrskonzeptes auf Basis des Grundlagenpapiers der IG pro Lachen. Al- lein schon diese Formulierung können die Unterzeichnenden und Stimmberech- tigten nicht anders verstehen, als dass erstens mit der bewilligten Ausgabe die Arbeiten am Verkehrskonzept aufgenommen werden und diese zweitens in Rich- tung Umsetzung des Grundlagenpapiers erfolgen. Es besteht damit weder hin- sichtlich des 'ob' noch des 'wie' eine Offenheit des Initiativbegehrens. Würde der Gemeinderat nach Annahme der Initiative und Bewilligung der Ausgabe kein Verkehrskonzept erarbeiten oder die Arbeiten zwar aufnehmen, aber nicht mit der Stossrichtung des Grundlagenpapiers (Reduzierung Suchverkehr mit Park-14 leitsystem, Barrieren und Richtungsvorgaben, Befreiung des Zentrums von Indi- vidualverkehr bis zur Fahrzeugbefreiung des Dorfkerns und des Schulcampus; vgl. oben E. 5.2), so würden die Stimmberechtigten massivst getäuscht. Damit aber steht im Vordergrund des Initiativbegehrens nicht die Ausgabenbewilligung (wofür die Stimmberechtigten zuständig wären), sondern eine Idee eines Ver- kehrskonzeptes, wozu der Gemeinderat allein zuständig ist. Dies wird geradezu noch verdeutlicht, indem mit der Initiative nicht etwa direkt die Bewilligung einer bezifferten Ausgabe anbegehrt wird, sondern das Vorlegen ei- ner noch zu spezifizierenden Ausgabenbewilligung. D.h. mit Gutheissung der In- itiative würde noch keine Ausgabe bewilligt; in einem zweiten Schritt hätte der Gemeinderat einen spezifizierten Ausgabenbeschluss zur Abstimmung vorzule- gen. In der Ausarbeitung dieses Geschäftes wäre er aber nicht frei, sondern bei Annahme der Initiative in zweifacher Hinsicht verpflichtet. Zum einen könnte er nicht frei entscheiden, ob er ein Verkehrskonzept erarbeiten will (obwohl die Zu- ständigkeit hierfür allein bei ihm läge); er müsste eine Ausgabe für ein Verkehrs- konzept beantragen. Und zum andern wäre er auch inhaltlich eingeschränkt, weil er eine Ausgabenbewilligung vorlegen müsste für ein Verkehrskonzept auf Basis des Grundlagenpapiers der IG pro Lachen; die Ausgabenhöhe müsste an der Umsetzung dieses Konzeptes ausgerichtet sein (obwohl diese Verkehrskonzep- tionierung allein in der Zuständigkeit des Gemeinderates liegt). Damit aber hat die Initiative zweifellos einen Gegenstand, welcher nicht in die Zuständigkeit der Stimmberechtigten, sondern der Exekutive fällt. 5.4.1Die Prüfung eines Initiativbegehrens nach dem Günstigkeitsprinzip ver- langt, einer Initiative soweit möglich einen Sinn beizumessen, der sie nicht klare- rweise als unzulässig erscheinen lässt. Auch hierbei bleibt aber zu beachten, dass durch die Auslegung des Initiativtextes die Natur der Initiative nicht tiefgrei- fend verändert werden darf, weil dadurch der im Initiativbegehren zum Ausdruck kommende Wille der Unterzeichner in unzulässiger Weise verfälscht würde; eine nachträgliche Umdeutung einer Initiative, die dem ursprünglichen Textverständ- nis und den dadurch geweckten Erwartungen zuwiderlauft, ist abzulehnen. 5.4.2Die Möglichkeit einer Gültigerklärung 'in dubio pro populo' der vorliegenden Initiative muss verworfen werden. Die Formulierung des Initiativbegehrens schafft bei den Unterzeichnenden und Stimmberechtigten eine klare Erwartungshaltung, dass mit ihrer Annahme zweifelsfrei ein Verkehrskonzept auf Basis des Grundla- genpapiers der IG pro Lachen erarbeitet und umgesetzt wird. Eine günstigere Auslegung, wonach dem Gemeinderat zur freien Entscheidung Mittel für Arbeiten an einem Verkehrskonzept ohne inhaltliche Vorgaben bereitgestellt werden sol- len, ist ausgeschlossen. 15 5.5Damit aber erweist sich die Beschwerde zusammenfassend als unbegrün- det, weshalb sie abzuweisen ist. Der Gemeinderat hat die Pluralinitiative "Ver- kehrskonzept See- und Sportanlagen" zu Recht für ungültig erklärt. 6.Dem Ausgang entsprechend sind die Verfahrenskosten von Fr. 800.-- (Ge- richtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) dem Beschwerdeführer aufzuerle- gen (§ 72 VRP). Die nicht anwaltschaftlich vertretene Vorinstanz hat keinen An- spruch auf eine Parteientschädigung (§ 74 VRP).16 Demnach erkennt das Verwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Kosten von Fr. 800.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Er hat am 3. September 2024 einen Kostenvorschuss dieser Höhe geleistet, so dass die Rechnung ausgeglichen ist. 3. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Zustellung Beschwerde* in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht, 1000 Lau- sanne 14, erhoben werden (Art. 42 und 82ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110] vom 17.6.2005). 4. Zustellung an: - den Beschwerdeführer (R) - und die Vorinstanz (R). Schwyz, 28. März 2025 Im Namen des Verwaltungsgerichts Der Vizepräsident: Die Gerichtsschreiberin: *Anforderungen an die Beschwerdeschrift Die Beschwerdeschrift ist in einer Amtssprache (Deutsch, Französisch, Italienisch, Ru- mantsch Grischun) abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt. Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; der angefochtene Entscheid ist beizulegen. Versand: 7. April 2025