2005 1 Art. 6 NHG; Art. 1 VISOS; Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG; Art. 35, Art. 51 und Art. 55 Abs. 2 BauG; Art. 49 BauO Stadt Schaffhause n. Ausnahmebewil- ligung für zonenwidrige Baute (Dienstleistungscente r) in der Industrie- zone; Schutzwürdigkeit aufgrund des ISOS (OGE 60/2004/12 vom 29. Ap- ril 2005) Veröffentlichung im Amtsbericht. Eine Ausnahmebewilligung zur Abweichung von Zonenb estimmungen teilt das Schicksal des gesamten Bauentscheids und kann nicht selbständig in Rechtskraft erwachsen (E. 1c). Es ist zulässig, dass die zuständigen Baubehörden Baugesuchsteller be- raten und eine materielle Vorprüfung des Baugesuche s vornehmen. Hinweise zur Problematik des Vertrauensschutzes und der behö rdlichen Voreingenom- menheit (E. 2b bb–dd). Das ISOS ist aufgrund der kantonalen Richtplanung 2001 als Grundlage für den Entscheid über die Schutzwürdigkeit von wic htigen Ortsbildteilen zu beachten und bei der Konkretisierung gesetzlicher S chutz- und Abwägungs- klauseln direkt anzuwenden (E. 3b). Auslegung des I SOS im konkreten Fall (E. 3c und d). Hinweise Zur Frage des nachträgliche n Verzichts auf den ISOS-Schutz (E. 3e). Die Zulässigkeit von Eingriffen in durch das ISOS geschützte Objekte richtet sich auch im Bereich der kantonalen Aufgabe nerfüllung sinngemäss nach Art. 6 NHG (E. 4a). Stellt das geplante Dienst leistungscenter in diesem Sinn eine schwere oder leichte Beeinträchtigung des Ortsbilds dar? (Frage offen gelassen; E. 4b und c). Gleich- oder höherwer tige Eingriffsinteressen von nationaler Bedeutung liegen beim Projekt jedenf alls nicht vor (E. 4d). Auch gewöhnliche überwiegende Interessen können für das Projekt nicht an- geführt werden (E. 4e). Keine Ausnahmebewilligung für zonenwidrige Bauten, wenn der Gesetz- geber das Problem (vorhandene Industriebrachen) erk annt, eine Übergangs- regelung geschaffen (Zulässigkeit von Umnutzungen i n bestehenden Bauten) und eine Zonenplanrevision eingeleitet hat, mit wel cher weitergehende Um- nutzungen ermöglicht werden sollen. Grössere zonenw idrige Bauten können überdies auch innerhalb der Bauzone nicht einfach d urch Ausnahmebewilli- gung der Verwaltung, sondern nur auf dem Weg der Pl anung unter Mit- wirkung der Öffentlichkeit bewilligt werden (E. 5c und d). Erfordernis pla- nerischer Schutzmassnahmen bei Beibehaltung des ISOS-Schutzes (E. 5e). 2005 2 Die Georg Fischer Liegenschaften AG möchte die bes tehenden Hallen des früheren Werks I (Stahlgiesserei; ohne strassen seitige Fassade) im Müh- lental, Schaffhausen, abreissen und ein Dienstleist ungscenter mit Hotel, Gast- ronomie, Kongress-Zentrum, Mehrzeckhalle, Dienstlei stungen, Ausstellun- gen, Shopping und Parking erstellen. Da die geltend e städtische Bauordnung eine Umnutzung in der Industriezone nur innerhalb d er bestehenden Bauten ermöglicht, gewährte das kantonale Bauinspektorat e ine Ausnahme von den Zonenvorschriften, und es erteilte die Abbruch- und Baubewilligung. Der Re- gierungsrat wies einen hiegegen gerichteten Rekurs des Heimatschutzes Schaffhausen und des Schweizer Heimatschutzes im we sentlichen ab. Das Obergericht hiess die hierauf erhobene Verwaltungsg erichtsbeschwerde die- ser Organisationen gut und hob die angefochtene Abb ruch- und Bau- bewilligung auf. Aus den Erwägungen: 1.– ... c) Umstritten ist, ob auch die vom kantonalen Bauins pektorat mit der Baubewilligung vom 25. September 2003 in Ziff. 1 de s Dispositivs erteilte Ausnahmebewilligung zur Abweichung von den Zonenbestimmungen Gegen- stand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bilden könne. Die Be- schwerdegegner haben diesbezüglich ... geltend gema cht, hierbei handle es sich um eine gegenüber der eigentlichen Abbruch- un d Baubewilligung selb- ständige Bewilligung, welche weder im Rekurs- noch im Beschwerdeverfah- ren angefochten worden und daher in Rechtskraft erwachsen sei. Es trifft zu, dass es sich bei der Bewilligung von Ausnahmen von einzel- nen kantonalen oder kommunalen Bauvorschriften gemä ss Art. 51 des Geset- zes über die Raumplanung und das öffentliche Baurec ht im Kanton Schaff- hausen vom 1. Dezember 1997 (Baugesetz, BauG, SHR 7 00.100) an sich um einen selbständigen Entscheid handelt, für welchen gemäss Art. 57 Abs. 1 BauG – unabhängig von der Baubewilligungskompetenz – das kantonale Baudepartement bzw. aufgrund der Delegation in § 22 Abs. 1 der Verordnung zum Baugesetz vom 15. Dezember 1998 (BauV, SHR 700. 100; Fassung vom 17. Dezember 2002) das kantonale Bauinspektorat zus tändig ist. Darüber kann jedoch nicht losgelöst vom eigentlichen Baubew illigungsentscheid (vor- liegend: Abbruch- und Baubewilligungsentscheid) ent schieden werden. Viel- mehr muss das Verfahren für die Erteilung dieser Bewilligungen, welche alle- samt für die Verwirklichung des Bauvorhabens erford erlich sind, von Anfang 2005 3 an koordiniert werden, und es müssen die Entscheide inhaltlich aufeinander abgestimmt und gemeinsam oder gleichzeitig eröffnet werden, weil ein Er- gebnis erzielt werden muss, wie wenn eine einzige B ehörde einen Gesamtent- scheid fällen würde (vgl. dazu die Anforderungen vo n Art. 25a des Bundes- gesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [Ra umplanungsgesetz, RPG, SR 700], welche durch Art. 64 Abs. 2 und Art. 66 Abs. 4 BauG um- gesetzt wurden). Nicht ausdrücklich geregelt ist die Frage, ob alle nfalls die Ausnahme- bewilligung nach Art. 51 BauG selbständig in Rechts kraft treten könne, wenn sie nicht oder nicht ausdrücklich angefochten wird. Eine solche Teilrechts- kraft kann jedoch nur eintreten, wenn sich die einz elnen Teile eines Ent- scheids nach der Natur der Streitsache voneinander trennen lassen (vgl. dazu Kölz/Bosshart/Röhl , Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbemerkungen zu §§ 19–28 Rz. 7, S. 296 f.). Allenfalls stellt sich auch die Frage, ob eine solche Teilrechtskraft nicht in sinngemässer Anwendung von Art. 262 der Zi vilprozessordnung für den Kanton Schaffhausen vom 3. September 1951 (ZPO, SHR 273.100) durch die zuständige Behörde festgestellt werden müsste ( vgl. Arnold Marti , Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Schaffhausen, Diss. Zürich 1986, S. 286, mit weiteren Hinweisen). Die Frage kann jedoch offen gelassen werden, da eine Ausnahmebewilligung i.S. von Art. 51 BauG – wie dargelegt – eng mit der Baubewilligung zusammenhängt und für sich a llein keinen prakti- schen Nutzen zu gewähren vermag. So können allein g estützt auf die Aus- nahmebewilligung keine baulichen Massnahmen ergriff en werden, und um- gekehrt wird durch die Aufhebung der Baubewilligung auch der Ausnahme- bewilligung die Grundlage entzogen. Dies schliesst eine Teilrechtskraft der Ausnahmebewilligung nach dem Gesagten aus, was sich durchaus auch zu- gunsten der Bauherrschaft auswirken kann (wenn sich z.B. im Lauf des Ver- fahrens ergibt, dass eine weitergehende Ausnahme er forderlich ist). Im übri- gen haben die Beschwerdeführer sowohl im Rekurs- als auch im Beschwerde- verfahren sinngemäss die Aufhebung des gesamten Bau bewilligungsent- scheids vom 25. September 2003, nicht nur einzelner Teile davon, beantragt, weshalb die Ausnahmebewilligung insofern auch durch die Rechtsmittel- anträge der Beschwerdeführer erfasst wird. ... 2. – ... b) aa) Entgegen der Argumentation der Beschwerdeführer kan n nicht gesagt werden, das vorliegende Baugesuch sei routin emässig oder wie ein Gesuch für ein blosses Einfamilienhaus bewilligt wo rden. Vielmehr weisen die Beschwerdegegner zu Recht darauf hin, dass das Verfahren von der Ein- reichung des Baugesuchs bis zur Bewilligung rund an derthalb Jahre dauerte und zum Teil umfangreiche Abklärungen durchgeführt wurden. So benötigte 2005 4 das Projekt wegen der vorgesehenen rund 900 Parkplä tze eine Umwelt- verträglichkeitsprüfung, welche bereits mit einer V oruntersuchung vom 21. Januar 2002 eingeleitet wurde. Auch kann nicht gesagt werden, die Frage der Schutzwürdigkeit der Stahlgiessereihallen sei überhaupt nicht oder viel zu spät berücksichtigt worden. Vielmehr bildete diese Frage offenbar bereits Ge- genstand der Verhandlungen, welche vor Einreichung des Baugesuchs zwi- schen der Bauherrschaft und den zuständigen Baubehö rden stattfanden und auch eine behördliche Vorprüfung des Baugesuchs umf assten, in welche of- fenbar neben dem Stadtbaumeister auch die damalige städtische Denkmal- pflegerin einbezogen war. Hierbei wurde das Projekt als grundsätzlich bewil- ligungsfähig bezeichnet, und der Stadtrat Schaffhau sen erklärte sich offenbar im Rahmen dieser Verhandlungen prinzipiell mit der vorgesehenen Gestal- tung des Projekts einverstanden. Dies wird allerdin gs nicht mit behördlichen Unterlagen, sondern lediglich mit einem von der Unt ernehmerfirma ver- fassten Workshop-Protokoll dokumentiert, ist aber unbestritten geblieben. bb) Wie im Umweltverträglichkeitsbericht unter Bezugnah me unter an- derem auf die Hinweise im Inventar der schützenswer ten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) dargelegt wird, besteht das mit dem Stadtrat Schaffhausen abgesprochene Gestaltungskonzept im wesentlichen da rin, dass das Volumen der Giessereihalle (Werk I) ungefähr bestehen bleib en und die strassenseitige Backsteinfassade als baulicher Zeitzeuge des indust riegeschichtlich wertvol- len Gefüges erhalten werden sollen, während die übr igen Gebäudeteile – ab- gesehen von der Fundament- und Bodenplatte – weitge hend abgebrochen bzw. erneuert werden sollen. In diesem Sinn haben d enn auch die städtischen Behörden schon vor der Projektbewilligung eine grun dsätzliche Zustimmung zum Projekt signalisiert. Dies ist an sich nicht zu beanstanden, da die Vorprü- fung von Baugesuchen und die Begleitung wichtiger s tädtebaulicher Projekte zu den Aufgaben des Stadtrats und der städtischen Baubehörden gehören (vgl. zur Zulässigkeit der [materiellen] Vorprüfung von B augesuchen und zur Be- ratung der Baugesuchsteller durch die Baubehörden a uch Fritzsche/Bösch , Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. A., Zürich 2003, Ziff. 21.1 und 21.2, mit weiteren Hinweisen). Allerdings ist hierbei – insbesondere auch im Hinb lick auf die Proble- matik des Vertrauensschutzes – zu beachten, dass en tsprechende Auskünfte und Stellungnahmen nur auf gesicherter Grundlage er teilt werden sollten und stets unter dem Vorbehalt von Einwendungen Dritter stehen. Eine verlässliche Sicherheit besteht für die Baugesuchsteller daher n ur, wenn über entspre- chende Fragen ein formeller Vorentscheid mit öffent licher Auflage der Ge- suchsunterlagen getroffen wird, wie dies Art. 68 Ba uG vorsieht (vgl. BGE 120 Ib 52 E. 2b und dazu Haller/Karlen , Raumplanungs-, Bau und Umwelt- recht, Band I, 3. A., Zürich 1999, Rz. 782 ff., S. 216, sowie Fritzsche/Bösch , 2005 5 Ziff. 21.3, je mit weiteren Hinweisen). Aus diesem Grund wäre es wohl em- fehlenswert gewesen, über die heikle Frage des Abbr uchs der Giessereihallen des Stahlwerks I schon frühzeitig eine Stellungnahm e auch der kantonalen Denkmalpflege und der kantonalen Natur- und Heimats chutzkommission ein- zuholen, zumal die aufgrund des ISOS bestehenden Sc hutzziele für das In- dustriequartier Mühlental erheblich tangiert werden (vgl. dazu nachfolgend E. 3 und E. 4; zur vorgeschriebenen Anhörung der ka ntonalen Natur- und Heimatschutzkommission bei Vorhaben im Bereich kant onaler Inventar- objekte, welche die angestrebten Schutzziele erhebl ich beeinträchtigen, vgl. Art. 14 Abs. 2 lit. a des Gesetzes über den Natur- und Heimatschutz im Kan- ton Schaffhausen vom 12. Februar 1968 [NHG/SH, SHR 451.100; Fassung vom 21. August 2000]; zur Bezeichnung des im Sinn d es ISOS geschützten Ortsbilds der Stadt Schaffhausen als kantonales Sch utzobjekt vgl. Kantonale Richtplanung 2001, S. 160, und nachfolgend E. 3b). Dasselbe gilt im übrigen auch für den erst im formellen Baubewilligungsverfa hren erfolgten Einbezug der Stadtbildkommission, für welche Art. 11a der Ba uordnung für die Stadt Schaffhausen vom 29. Oktober 1996 (BauO) ausdrückli ch die Begutachtung und Begleitung von städtebaulich wichtigen privaten und öffentlic hen Bau- vorhaben vorsieht (vgl. dazu auch nachfolgend E. 3b ...). Da jedoch lediglich eine formlose materielle Vorprüfung des Baugesuchs vorgenommen wurde, stellt der Nichteinbezug der erwähnten Fachorgane u nd -kommissionen keine Rechtsverletzung, sondern lediglich einen Mangel in den entsprechenden Vorabklärungen dar, welcher im Rahmen des eigentlic hen Baubewilligungs- verfahrens geheilt werden kann. cc) Da die Projektbegleitung durch die städtischen Ba ubehörden – wie dargelegt – grundsätzlich zulässig war, kann nicht von einem an sich politi- schen Projekt oder gar – wie die Beschwerdeführer z umindest andeuten – von einer Verletzung von behördlichen Ausstandspflichte n die Rede sein. Wohl ist unbestreitbar, dass der Stadtrat Schaffhausen a m vorliegenden Projekt offensichtlich auch volkswirtschaftlich und städteb aulich interessiert ist, doch ist dies nicht unzulässig, sondern ergibt sich aus der Aufgabe und Funktion des Stadtrats als verantwortlicher Exekutivbehörde des Gemeinwesens. Frei- lich ist hierbei zu beachten, dass die mit der baur echtlichen Prüfung des Pro- jekts beauftragten Amtsstellen das Vorhaben trotzde m unvoreingenommen auf seine Gesetzmässigkeit überprüfen und nicht ein fach nach Vorgabe der Exekutive handeln oder sich bei ihrer Prüfung von s achfremden Erwägungen leiten lassen dürfen. Grundsätzlich besteht jedoch für Behördemitglieder und Arbeitnehmer der öffentlichen Verwaltung nur dann e ine Ausstandspflicht, wenn sie schon "in anderer Instanz" oder "in andere r amtlicher Stellung" an der Behandlung der Sache teilgenommen haben (Art. 2 Abs. 1 lit. e des Ge- setzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen v om 20. September 1971 [VRG, SHR 172.200]). Dies ist vorliegend jedoch nic ht der Fall, da Vor-2005 6 prüfungen und Vorabklärungen – wie dargelegt – zum Aufgabenbereich der Baubehörden gehören (vgl. zum heiklen Problem der V orbefassung bei Ver- waltungsbehörden, welche verschiedene Funktionen au süben und zum Teil die Privaten im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens auch zu beraten haben, Kölz/Bosshart/Röhl , § 5a Rz. 12, S. 93 f., mit Hinweisen; vgl. auch Kölz/Häner , Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 254, S. 92 f., mit Hinweis auf BGE 1P.569/1993 vom 8. November 1993, E. 2, ZBl 1994, S. 224 f.). dd) Im vorliegenden Fall ist nicht dargetan, dass einze lne Amtsstellen bei einer unvoreingenommenen Beurteilung des umstrittenen Projekts effektiv behindert worden sind. Vielmehr weisen die Beschwer deführer selber darauf hin, dass die erst im Lauf des eigentlichen Baubewi lligungsverfahrens ein- geholten Stellungnahmen des städtischen und des kan tonalen Denkmalpfle- gers und der kantonalen Natur- und Heimatschutzkomm ission kritisch bzw. ablehnend ausgefallen sind. Richtig ist freilich, dass der Stadtrat Schaffhausen in seinem Antrag an das kantonale Bauinspektorat di ese abweichenden Fach- beurteilungen nicht erwähnt und sich demzufolge auc h nicht mit ihnen aus- einandergesetzt, sondern lediglich in sehr verkürzt er Form eine Interessen- abwägung für die Abbruchbewilligung i.S.v. Art. 55 Abs. 2 BauG vorge- nommen hat. Da es sich um ein gewerblich-industriel les Bauvorhaben han- delt, welches vom kantonalen Bauinspektorat zu bewilligen ist (Art. 57 Abs. 1 lit. c BauG i.V.m. § 22 Abs. 1 BauV, Fassung vom 17 . Dezember 2002), hat der Stadtrat Schaffhausen im vorliegenden Fall jedo ch nur antragstellende Funktion (vgl. Art. 65 Abs. 2 BauG), weshalb im ung enügend begründeten Antrag kein entscheidender Mangel des baurechtliche n Entscheids liegen kann. Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass dem Ant rag des Stadtrats, wel- cher sich nicht mit den Fachbeurteilungen auseinand ergesetzt hat, aus diesem Grund für die Beurteilung des umstrittenen Bauvorha bens keine entscheiden- de Bedeutung zukommen kann, obwohl der Stadtrat im vorliegenden Verfah- ren auch die primär betroffene kommunale Planungsebene vertritt. ... 3. – a) In materieller Hinsicht machen die Beschwerdeführ er geltend, sowohl aus dem ISOS als auch aus den Fachbeurteilungen der städtischen und der kantonalen Denkmalpflege, der kantonalen Natur- und Heimatschutz- kommission und des Arias-Gutachtens ergebe sich, da ss nicht nur die stras- senseitige Fassade des Werks I, sondern die Stahlgi essereihallen als solche schutzwürdig seien, wobei die Hallen zwar nicht "sk lavisch" und in gleicher "integraler Weise" wie die Fassade erhalten werden müssten, sondern Um- und Neunutzungen möglich seien, welche den schutzwü rdigen Charakter der Hallen respektierten. Der vorgesehene Neubau entspr eche diesen An- forderungen nicht, sei überdies völlig überdimensio niert und entspreche in 2005 7 keiner Weise den für das Mühlental bestehenden beso nderen Einordnungs- vorschriften, welche eine besonders sorgfältige Ges taltung und eine einwand- freie städtebauliche Wirkung verlangten. Die erteilte Abbruch- und Baubewil- ligung müsse daher aufgehoben und das Projekt zur Ü berarbeitung an die Bauherrschaft zurückgewiesen werden. b) Gemäss Art. 55 Abs. 2 BauG darf der Abbruch von Bau ten und An- lagen nur bewilligt werden, wenn nicht überwiegende Interessen des Ortsbild- schutzes oder der Erhaltung kulturell wertvoller Ba usubstanz entgegenstehen. Unabhängig vom Bestehen einer formellen Schutzverfü gung muss somit bei der Beurteilung eines Abbruchgesuchs eine entsprech ende Interessenabwä- gung vorgenommen werden, worin auch die vorgesehene neue Nutzung ein- zubeziehen ist. Zu berücksichtigen ist in diesem Zu sammenhang auch die Äs- thetiknorm von Art. 35 BauG, wonach Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen un d landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten und zu unterhalten sind, dass eine gute Gesamtwirkung erre icht wird (Abs. 1; all- gemeine positive ästhetische Generalklausel). Beson dere Sorgfalt ist geboten im Bereich empfindlicher Orts- und Strassenbilder, Landschaften, Flussufer und Erholungsgebiete. Kulturell wertvolle Bausubsta nz ist nach Möglichkeit zu erhalten (Abs. 2; erhöhte Anforderungen für empf indliche Gebiete, insbe- sondere für den Ortsbildschutz). Entsprechende Vors chriften enthalten auch Art. 10 ff., insbesondere Art. 10 und Art. 11 BauO, welchen freilich nur noch insofern eine selbständige Bedeutung zukommt, als s ie in Art. 11 BauO die kantonale Ästhetiknorm von Art. 35 BauG für bestimm te schutzwürdige Ob- jekte und Gebiete gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Ziff. 9 BauG konkretisieren und zusätzliche Anforderungen enthalten (vgl. BGE 1P.18 5/1999 und 1P.193/1999 vom 22. Juli 1999, E. 4b und c [in URP 1999, S. 794 ff., nicht veröffentlicht], sowie Haller/Karlen , Rz. 652, S. 177, mit Hinweis auf die ähnliche Rechtslage im Kanton Zürich). Für das – wi e noch zu zeigen sein wird – schutzwürdige Industriegebiet des Mühlentals ergeben sich hieraus je- doch keine zusätzlichen materiellrechtlichen Anford erungen, doch sind wich- tige Bauprojekte in diesem Gebiet aufgrund von Art. 11a BauO der Stadtbild- kommission vorzulegen, wie dies hier – allerdings e rst im Rahmen des for- mellen Baubewilligungsverfahrens – geschehen ist (v gl. dazu E. 2b bb). Im vorliegenden Fall besteht für das Baugrundstück unbestrittenerweise keine formelle Schutzverfügung, doch liegt das Baua real in einem durch das ISOS geschützten Gebiet. Wie der Regierungsrat im P rinzip zutreffend dar- legt, ist dieses durch den Bundesrat mit der Verord nung über das Bundes- inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz vom 9. September 1981 (VISOS, SR 451.12) erlassene Inventar bzw. sind die damit verbundenen Schutzziele aufgrund der bundesstaatlichen Kompeten zausscheidung im Be- 2005 8 reich des Natur- und Heimatschutzes bzw. nach der ausdrücklichen Vorschrift von Art. 6 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Natur - und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG, SR 451) nur bei der Erfüllung vo n Bundesaufgaben un- mittelbar verbindlich, wozu die Erteilung einer Bau bewilligung innerhalb des Baugebiets nicht gehört (vgl. auch Art. 2 NHG). Da dem Inventar materiell jedoch Sachplan- bzw. Konzeptcharakter i.S.v. Art. 13 RPG zukommt, haben die Kantone die Vorgaben dieses Inventars bei der R icht- und Nutzungs- planung zu berücksichtigen (Art. 6 Abs. 4 RPG; vgl. dazu Rausch/Marti/Griffel , Umweltrecht, Zürich/Basel/Genf 2004, Rz. 565, S. 188, mit Hinweisen). Dementsprechend galt das ISOS schon aufgrund des f rüheren kantonalen Richtplans 1985/1987 ausdrücklich als "Grundlagenin formation mit empfeh- lendem Charakter" (vgl. ... insbesondere BGE 1P.185 /1999 und 1P.193/1999 vom 22. Juli 1999, E. 6a, URP 1999, S. 798 f.). Die heute geltende, vom Bundesrat genehmigte Richtplanung 2001 des Kantons Schaffhausen geht noch einen Schritt weiter und erklärt das ISOS unte r dem Titel "Sachplanun- gen/Inventare" ohne Vorbehalt als Grundlage für die kantonalen und kommu- nalen Schutzmassnahmen (vgl. Grundlagenteil, S. 88) . Im Richtplanteil wird sodann im Sinn der neu geschaffenen kantonalen Planungsgrundsätze fest- gehalten, dass durch das ISOS geschützte Ortsbilder langfristig mit planer- ischen und organisatorischen Massnahmen zu erhalten sind und neue Eingrif- fe die schutzwürdigen historischen Ortsbilder weder beeinträchtigen noch zer- stören dürfen (S. 160; vgl. dazu auch Vorlage des R egierungsrats vom 14. Dezember 1999 betreffend die Genehmigung des ka ntonalen Richtplans [Amtsdruckschrift 99-93], S. 12 f.). Es ist daher d avon auszugehen, dass die Vorgaben des ISOS aufgrund der kantonalen Richtplan ung auch bei der Er- füllung von kantonalen und kommunalen Aufgaben als massgebende Grund- lage zu beachten sind, was im übrigen grundsätzlich unbestritten geblieben ist (vgl. ... zur Bedeutung des ISOS für die kantonale und kommunale Aufgaben- erfüllung auch allgemein Rausch/Marti/Griffel , Rz. 561 ff., S. 187 ff., mit weiteren Hinweisen). Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass der kanton ale Richtplan nur für die mit der Raumplanung befassten Behörden , nicht aber für die Grundeigen- tümer verbindlich ist und daher grundsätzlich einer Umsetzung durch grund- eigentümerverbindliche Massnahmen bedarf (Art. 9 Ab s. 1 RPG). Werden aber die Bau- und Planungsbehörden im Rahmen eines Baubewilligungs- verfahrens zur Durchführung einer Interessenabwägun g oder zur Konkretisie- rung von Schutzvorschriften verpflichtet, wie dies vorliegend bezüglich des Ortsbildschutzes und der Erhaltung kulturell wertvoller Bausubstanz aufgrund von Art. 55 Abs. 2 und Art. 35 Abs. 2 BauG der Fall ist, müssen sie hierbei die Richtplanaussagen, also auch die Geltung des IS OS als Grundlage für 2005 9 kantonale und kommunale Schutzmassnahmen, berücksic htigen. Den Grund- eigentümern steht es frei, die entsprechenden Richt planaussagen im Bewilli- gungsverfahren bzw. im anschliessenden Rechtsmittel verfahren in Frage zu stellen (vgl. dazu BGE 1A.154/2002 vom 22. Januar 2 003, E. 4, ZBl 2004, S. 108 ff., mit Hinweisen; zur Bedeutung des Richtplan s für die behördliche Rechtskonkretisierung und Ermessensausübung auch Pierre Tschannen in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung [Kommentar RPG], Zürich 1999, Art. 9 Rz. 26 f., S. 15 f.). Wie erwähnt, ist die grundsätzliche Anwendbarkeit des ISOS im vorliegenden Fall jedoch nicht umstritten, sondern lediglich des sen Auslegung und Anwen- dung im Hinblick auf das zur Diskussion stehende Abbruch- und Bauprojekt. c) Die Stadt Schaffhausen gilt gemäss Anhang zur VISOS als schüt- zenswertes Ortsbild von nationaler Bedeutung. In de r vom Eidgenössischen Departement des Innern gestützt auf Art. 2 VISOS he rausgegebenen Publi- kation "Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz, Ortsbilder von nationaler Bedeutung, Kanton Schaffhausen" (ISOS-SH), Bern 1986, wird ein kartographisch abgegrenzter Teil des Mühlentals, da s als charakteristisches Industriequartier des 19./20. Jahrhunderts gilt und in dessen Zentrum das Baugrundstück liegt, als schutzwürdiges Gebiet Nr. 14 bezeichnet. Diesem Gebiet wird die Aufnahmekategorie A (ursprüngliche Substanz von Bauten und Freiräumen mit ausgeprägten epochenspezifischen oder regionaltyp- ischen Merkmalen als Ganzheit vorhanden) und C (spe zifischer Charakter von Bauten und Freiräumen) zugeordnet (vgl. S. 193) . In allen drei Katego- rien (räumliche Qualität, architekturhistorische Qu alität und Bedeutung für das Ortsbild) erhält das Gebiet Mühlental die höchs tmögliche Bewertung (be- sondere Qualität), und es gilt das Erhaltungsziel "C", was gemäss den Erläute- rungen bedeutet: "Erhalten des Charakters: Erhalten oder Herstellen eines Gleichgewichts zwischen Alt- und Neubauten. Integra les Erhalten der für den Charakter wesentlichen Elemente" (Faltblatt zum ISO S-SH). Zusätzlich gel- ten gemäss den erwähnten Erläuterungen folgende generellen Erhaltungshin- weise: – besondere Vorschriften zur Eingliederung von Um- und Neubauten – obligatorische Beratung durch die Denkmalpflege, offizielle Fachinstanzen oder andere Fachleute. Als von besonderer Bedeutung für das Ortsbild bzw. für das Gebiet Müh- lental werden sodann die strassenseitigen Fassaden unter anderem des Werks I bezeichnet (Einzelelement 14.0.72: "Imposante Fabrik-Fassaden im Mühlen- tal"). Für diese Fassaden gilt das Erhaltungsziel " A", d.h. "Integrales Erhalten der Substanz" (vgl. S. 197). 2005 10 In den Ausführungen zur Siedlungsentwicklung wird sodann zum Gebiet Mühlental festgehalten, dass hier die Wasserkraft a uch schon in frühindus- trieller Zeit genutzt worden sei und dieses Gebiet anschliessend einen derart imposanten Ausbau erfahren habe, dass es heute zu d en bedeutendsten Orts- bildteilen Schaffhausens ausserhalb der Altstadt ge höre. Das tiefeingeschnit- tene, einer jurassischen Klus vergleichbare Tal beh erberge eine nichtenden- wollende Abfolge von Produktionsstätten, Verwaltung sbauten und Lager- hallen der Eisenwerke der Georg Fischer AG, die nör dlich des Gebiets durch die Umgebungsrichtung XVIII fortgesetzt werde. Der geschwungene Verlauf des Tals und die unterschiedlichen Fabrikfronten ve rmittelten ein einzigarti- ges räumliches Erlebnis (Siedlungsentwicklung, S. 10, ISOS-SH, S. 211). d) Hieraus ergibt sich, dass das ISOS entgegen der Dar stellung der Be- schwerdegegner nicht nur die strassenseitigen Fassa den des Werks I als schutzwürdig bezeichnet. Während für diese das Schutzziel in einer integralen Erhaltung der Substanz besteht, gilt für das kartog raphisch umschriebene Ge- biet Mühlental als Ganzes lediglich das Schutzziel der Erhaltung des spezifi- schen Gebietscharakters , welches aber ausdrücklich das Erhalten eines Gleichgewichts zwischen Alt- und Neubauten und das integrale Erhalten der für den Charakter als ursprüngliches Industriequart ier wesentlichen Elemente vorsieht. Nun ist aber unbestreitbar, dass das ursp rüngliche Industriequartier Mühlental durch den vollständigen Abbruch seines ze ntralen Elements, näm- lich der Giessereihallen des Werks I (mit Ausnahme der strassenseitigen Fas- saden), und den vorgesehenen, relativ voluminös in Erscheinung tretenden Neubau (optische "Veranderthalbfachung" des Volumen s [Arias-Gutachten, S. 8]), welcher sich – abgesehen von den erwähnten Fassaden – nicht an die bestehenden Strukturen anlehnt, seinen Charakter vö llig ändern würde, was auch die übereinstimmend negativen Bewertungen in d en Fachstellung- nahmen erklärt. Überdies erscheint das blosse Erhal ten einer Fassade nach heutiger Auffassung ohnehin nicht als sinnvolle Sch utzmassnahme (vgl. dazu im einzelnen die Stellungnahmen des kantonalen und des städtischen Denk- malpflegers vom 14. August bzw. 1. November 2002, d er Kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission vom 24. Oktober 2002 und der Stadtbildkom- mission vom 4. November 2002 sowie das Arias-Gutachten, S. 8). Von diesen übereinstimmenden Fachstellungnahmen dürften die zu ständigen Baubewilli- gungsbehörden und Rechtsmittelinstanzen jedenfalls nur abweichen, wenn sie für eine abweichende Beurteilung triftige Gründe ge ltend machen könnten (vgl. dazu OGE vom 30. März 1998 i.S. H., E. 3b dd bbb, Amtsbericht 1998, S. 121, und Rausch/Marti/Griffel , Rz. 553, S. 183 f., mit weiteren Hinwei- sen). Dies ist aber nicht der Fall, sind diese Fach stellungnahmen doch nach- vollziehbar und überzeugend begründet, während sich die Vorinstanzen als Begründung für die Abweichung von den Fachstellungn ahmen im wesen-2005 11 tlichen damit begnügen, Schutzziele des ISOS-SH bez üglich des Mühlentals als ganzes Gebiet – wie gesehen zu Unrecht – zu neg ieren. Wie die Beschwerdeführer zu Recht geltend machen, werden die er- wähnten Fachstellungnahmen im übrigen auch durch de n ausdrücklichen Hinweis im ISOS-SH unterstützt, wonach die Abbrüche von Altbauten im Be- reich des Einzelelements 14.0.73 beim Werk III zwischen 1979 und 1985 eine gefährliche Tendenz für den Ganzheitscharakter des Mühlentals aufzeigen (vgl. ISOS-SH, S. 198). Daraus, dass dies im ISOS-S H nicht ausdrücklich als störend bezeichnet wird, kann entgegen der Auffassu ng der Baugesuchstelle- rin nichts abgeleitet werden, da eben lediglich auf die Tendenz einer schlech- ten Entwicklung hingewiesen wird und die bisherigen Abbrüche auch nicht zentrale Elemente des schutzwürdigen Industriequart iers betrafen. Dies wird denn auch durch die Ausführungen zur Siedlungsgesch ichte und durch die speziellen Erhaltungshinweise für die Stadt Schaffh ausen im ISOS-SH be- stätigt. So wird zunächst festgestellt, dass seit d er Schliessung alter Giesserei- abteilungen mehrere Gebäude vom Abbruch bedroht sei en und bereits einige empfindliche Lücken klafften (Einzelelement 14.0.73 ; Siedlungsentwicklung, S. 10, ISOS-SH, S. 211). Als spezieller Erhaltungshinweis wird sodann im Anschluss an die Aus- führungen zur Siedlungsentwicklung festgehalten, di e leerstehenden Fabrik- gebäude sollten nicht abgerissen, sondern als Chanc e zum Einbringen neuer Nutzungen (kultureller oder administrativer Art) be trachtet werden (Sied- lungsentwicklung, S. 14, ISOS-SH, S. 215). Weshalb dieser spezielle Erhal- tungshinweis ausgerechnet für das als besonders sch utzwürdig erachtete In- dustriequartier des Mühlentals, wo zuvor eine entsp rechende negative Ten- denz festgestellt wurde, nicht gelten soll, ist ent gegen der Auffassung der Baugesuchstellerin unerfindlich. Auf kantonaler Ebene kann schliesslich auch noch a uf den mit der Richt- planung geschaffenen Planungsgrundsatz hingewiesen werden, wonach neue Eingriffe die schutzwürdigen historischen Ortsbilde r weder beeinträchtigen noch zerstören sollen (Richtplanung 2001, S. 160). e) Nun trifft es freilich zu, dass sich die Situation im Gebiet Mühlental seit der in Zusammenarbeit mit den kommunalen und k antonalen Behörden durchgeführten ISOS-Inventarisation der Stadt Schaf fhausen in den Jahren 1979 (Beginn) bis 1985 (Abschluss nach Durchführung der Vernehmlassung) insofern völlig verändert hat, als die Stahlgiesser ei der Georg Fischer AG im Mühlental 1992 vollständig stillgelegt wurde und an eine Rückkehr der Schwerindustrie ins Mühlental nicht zu denken ist. Grosse Teile des durch das ISOS-SH als schutzwürdig bezeichneten Gebiets sind dadurch zu sogenannter Industriebrache geworden, welche einer neuen Nutzun g zugeführt werden 2005 12 muss. Damit stellt sich die Frage, ob an der Qualif ikation des Mühlentals als schutzwürdiges Industriequartier durch das ISOS-SH in vollem Umfang fest- gehalten werden kann oder ob nicht im Rahmen einer Anpassung des ISOS- SH diese Einstufung überprüft werden müsste. Hiefür würden insbesondere dann gute Gründe bestehen, wenn auch bei Vornahme z ulässiger Umbauten und Teilabbrüche (vgl. dazu die nachfolgenden Hinwe ise sowie E. 5e) keine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung der Giessereihalle n mehr möglich wäre und daher mit dem langsamen Zerfall dieser Gebäude gere chnet werden müsste. Dies kann jedoch grundsätzlich nicht im Rahmen des vorliegenden kantona- len Baubewilligungsverfahrens geprüft werden, sonde rn bedürfte weiterer Abklärungen und eines entsprechenden Antrags des Ka ntons an das zuständi- ge eidgenössische Departement (vgl. Art. 3 VISOS; zur Frage einer allfälligen akzessorischen Überprüfung der ISOS-Inhalte in eine m Planungs- oder Bau- bewilligungsverfahren auch Rausch/Marti/Griffel , Rz. 535 i.V.m. 587, S. 178, 196). In diesem Zusammenhang kann darauf hingewiesen wer den, dass auch rein finanzielle Aspekte (Entschädigungsforderungen der Grundeigentümer wegen materieller Enteignung) unter besonderen Umst änden die Rücknahme einer Schutzmassnahme zu rechtfertigen vermögen, we nn mit ebenso guten Gründen auf einen Schutz verzichtet werden könnte o der das Gemeinwesen aufgrund dieser Forderungen in eine notstandsähnlic he Situation geraten wür- de (vgl. dazu Haller/Karlen , Rz. 443, S. 122). Ob im vorliegenden Fall bei Beibehaltung des bisherigen ISOS-Schutzes tatsächli ch eine materielle Ent- eignung gegeben wäre, ist allerdings fraglich, da e ine solche im Zusammen- hang mit Massnahmen des Ortsbild- und Denkmalschutz es nur zu bejahen ist, wenn sich mit der betreffenden Liegenschaft kein an gemessener, wirtschaft- lich sinnvoller Nutzen mehr erzielen lässt (vgl. da zu Haller/Karlen , Rz. 484, S. 132 f., mit weiteren Hinweisen). Der ISOS-Schutz lässt aber für das Indust- riequartier Mühlental durchaus Umnutzungen und auch Teilabbrüche und Umbauten zu, wie sie mit der zur Zeit geplanten neu en Zonenordnung ermög- licht werden sollen, freilich nicht einen Totalabbr uch des bisherigen zentralen Elements des Schutzgebiets (vgl. in diesem Sinne auch die erwähnten behörd- lichen Fachstellungnahmen und das Arias-Gutachten, S. 10; zum Erfordernis besonderer Schutzvorschriften bei einer Öffnung der bisherigen reinen Indust- riezone für neue gemischte Nutzungen nachfolgend E. 5e). 4.– a) Im vorliegenden Verfahren ist somit von der Geltung des ISOS- SH in der ursprünglichen, seit dem 1. Januar 1986 g eltenden Fassung auszu- gehen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass für die bet roffenen Objekte ein abso- luter Schutz im Rahmen der Schutzziele besteht. Nac h Art. 6 NHG wird durch die Aufnahme eines Objekts in das ISOS darget an, dass es in besonde- rem Mass die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls a ber unter Einbezug von 2005 13 Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnah men grösstmögliche Schonung verdient (Abs. 1). Ein Abweichen von der u ngeschmälerten Erhal- tung im Sinn des ISOS darf bei Erfüllung einer Bund esaufgabe nur in Erwä- gung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- ode r höherwertige Interes- sen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegensteh en (Abs. 2). Diese Ein- schränkung des Schutzes gilt selbstverständlich sin ngemäss auch dann, wenn das ISOS – wie im vorliegenden Fall – aufgrund des kantonalen Rechts für die Erfüllung einer kantonalen Aufgabe angewandt wird, da in diesem Be- reich nicht ein strengerer Schutz als bei der Erfül lung von Bundesaufgaben gelten soll. Nach der Botschaft zum NHG ist der Beg riff der "ungeschmäler- ten Erhaltung" so zu verstehen, "dass der im Invent ar angestrebte Schutz voll- umfänglich zur Geltung gelangen und allfälligen Bed rohungen begegnet wer- den soll". Die Aufnahme eines Objekts in ein Verzei chnis bedeutet anderer- seits nicht, dass sich am bestehenden Zustand überh aupt nichts mehr ändern darf. Der Zustand eines Objekts soll aber gesamthaft betrachtet unter dem Ge- sichtspunkt des Natur- und Heimatschutzes nicht ver schlechtert werden. All- fällige geringfügige Nachteile einer Veränderung mü ssen durch anderweitige Vorteile mindestens ausgeglichen werden (BBl 1965 I II 103; BGE 127 II 281 ff. E. 4c mit Hinweisen). b) Gestützt auf die zitierte Botschaft unterscheidet die Rechtsprechung schwere Eingriffe , d.h. umfangreiche, nicht rückgängig zu machende, auf das Schutzziel ausgerichtete Beeinträchtigungen von leichten Eingriffen , die nur mit einem geringfügigen Nachteil für das Schutzziel verbunden sind. Schwere Eingriffe sind nur zulässig, wenn sie durch ein min destens gleichwertiges In- teresse gerechtfertigt werden; dieses Interesse muss von nationaler Bedeutung sein. Leichte Eingriffe sind zulässig, wenn sie im Rahmen einer gewöhnli- chen Interessenabwägung gerechtfertigt erscheinen. Zudem dürfen bei sol- chen Einzeleingriffen, die für sich allein (nur) mi t leichten Nachteilen ver- bunden sind, nicht negative Präjudizien für eine Fo lgeentwicklung zu erwar- ten sein, die insgesamt für den Natur- und Heimatsc hutz zu einem erheblich nachteiligen Ergebnis führen. In jedem Fall ist daf ür zu sorgen, dass das Schutzobjekt die grösstmögliche Schonung erfährt, d .h. dass der Eingriff so- weit möglich minimiert wird (BGE 1A.73–77/2002 vom 6. Oktober 2003, E. 5.1, mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 127 II 282 ff. E. 4c, 115 Ib 145 E. 5hc; vgl. auch Jörg Leimbacher in: Keller/Zufferey/Fahrländer [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über den Natur- und Heim atschutz, Zürich 1997, Art. 6 N. 14 ff., S. 212 ff., sowie Rausch/Marti/Griffel , Rz. 552 ff., S. 183 ff., und Rz. 564, S. 188). c) Im vorliegenden Fall soll mit dem Werk I ein flächenmässig bedeut- samer , zentraler Teil des schutzwürdigen Industriegebiets Mühlental ab- gebrochen und völlig neu überbaut werden. Wie berei ts dargelegt, wird damit 2005 14 das ISOS-Schutzziel für dieses Gebiet, welches in d er Erhaltung des typ- ischen Charakters des Industriequartiers bzw. im Er halten oder Herstellen ei- nes Gleichgewichts zwischen Alt- und Neubauten und dem integralen Erhal- ten der für den Charakter wesentlichen Elemente besteht, klar verletzt (E. 3d). Zu berücksichtigen ist allerdings, dass das ISOS – schon aufgrund der gesetz- lichen Grundlage, welche einzelne Ortsbilder von na tionaler Bedeutung ins- gesamt als schutzwürdig bezeichnet (vgl. Art. 1 VIS OS mit Anhang und dazu Leimbacher , Art. 5 Rz. 18 ff., S. 200 f.) – auf ein ganzheitliches Ortsbild aus- gerichtet ist (vgl. dazu auch Sibylle Heusser-Keller , Inventar der schützens- werten Ortsbilder der Schweiz [ISOS], Bern 1981, S. 40 ff.). Damit stellt sich die Frage, ob die klare Verletzung eines Schutzziels bezüglich eines Teilge- biets des geschützten Ortsbilds bereits als schwerer Eingriff in das Ortsbild im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu betr achten sei oder ob dies nur dann gegeben sei, wenn das Ortsbild insgesamt durch ein Bauvorhaben schwer beeinträchtigt wird. Letzteres ist insbesond ere dann zu bejahen, wenn es sich um ein zentrales Element des Ortsbilds von nationaler Bedeutung han- delt oder wenn sich die Beeinträchtigung eines Teil gebiets von minderer Be- deutung aufgrund der Sichtverhältnisse auf das Orts bild insgesamt auswirkt (vgl. dazu die allerdings nicht eindeutigen Hinweis e in BGE 1A.73–77/2002 vom 6. Oktober 2003, E. 5.5, insbesondere 5.5.4, un d Aemisegger/Haag , Ge- danken zu Inhalt und Aufbau der Gutachten der Eidg. Natur- und Heimat- schutzkommission, URP 1998, S. 568 ff., 571). Beim Industriequartier Mühlental handelt es sich a ufgrund des ISOS-SH zwar nicht um ein zentrales Element des Schaffhause r Ortsbilds insgesamt, das durch die Altstadt, den Rhein und den Munot gep rägt ist (vgl. ISOS-SH, S. 202 f.). Andererseits liegt – obwohl sich das Ge biet ausserhalb der Altstadt im klusartigen Mühlental befindet und die grundsätz lich schützenswerten In- dustriebauten von ausserhalb dieses Tals kaum einsehbar sind – auch nicht ein nur unbedeutender Teil des geschützten Ortsbilds vo r, gehört das Industrie- quartier Mühlental doch aufgrund der ISOS-Bewertung zu den bedeutendsten Ortsbildteilen Schaffhausens ausserhalb der Altstad t (ISOS-SH, S. 211). Auf- grund des Wortlauts von Art. 6 NHG, welcher jedes A bweichen von der un- geschmälerten Erhaltung im Sinn der Inventare an di e strengen Voraus- setzungen des Vorliegens eines gleich- oder höherwertigen Eingriffsinteresses von nationaler Bedeutung knüpft, könnte aber wohl n ur eine Schutzzielverlet- zung bezüglich eines unbedeutenden Teils des gesamt en schutzwürdigen Ortsbilds noch als leichter Eingriff qualifiziert w erden, welcher nach bundes- gerichtlicher Rechtsprechung eine gewöhnliche Inter essenabwägung genügen lässt. Die Frage, ob das angefochtene Abbruch- und Bauvorhaben im Sinn dieser bundesgerichtlichen Rechtsprechung einen schweren oder leichten Ein- griff in das geschützte Ortsbild der Stadt Schaffhausen d arstellt, kann aber letztlich offen gelassen werden, da – wie die nachfolgenden Erwägungen zei- 2005 15 gen – auch bei Annahme eines leichten Eingriffs kei n das Schutzinteresse überwiegendes Interesse am umstrittenen Projekt angenommen werden kann. d) Wird ein schwerer Eingriff angenommen, könnte dieser – wie darge- legt – nur bewilligt werden, wenn für das Projekt gleich- oder höherwertige Interessen von nationaler Bedeutung angeführt werden können. Hierbei muss es sich nach Lehre und Rechtsprechung um ein Eingri ffsinteresse handeln, welches sich auf einen Verfassungs- oder Gesetzesau ftrag des Bundes stützen kann, wozu z.B. der Ausbau eines leistungsfähigen F ernmeldenetzes oder die Sicherstellung einer ausreichenden Energie- und Rohstoffversorgung gehören. Nicht jede Erfüllung von Bundesaufgaben ist freilic h von nationaler Bedeu- tung; vielmehr muss die betreffende Bundesaufgabe von besonderem Gewicht sein. Dabei hat das Bundesgericht freilich auch das Eingriffsinteresse bezüg- lich Anlagen von regionaler Bedeutung als genügende s Eingriffsinteresse zu- gelassen, sofern es sich um die Erfüllung einer bun desrechtlich geregelten Aufgabe handelt und das entsprechende Projekt für d ie Lebensfähigkeit der betreffenden Region von entscheidender Bedeutung is t (vgl. für die Kiesver- sorgung den nicht veröffentlichten BGE vom 27. Juni 1984 i.S. Neuheim; vgl. zum Ganzen auch Leimbacher , Art. 6 N. 19 ff., insbesondere N. 24, S. 214 ff., sowie Rausch/Marti/Griffel , Rz. 555 ff., S. 184 f.). Im vorliegenden Fall könnte allenfalls argumentier t werden, dass es um die Um- bzw. Neunutzung einer grossen Industriebrache gehe, was heute – insbesondere aufgrund des Verfassungsprinzips der h aushälterischen Boden- nutzung (Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung der Sc hweizerischen Eidge- nossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) und d er Vorschriften des RPG – als Bundesaufgabe anerkannt ist (vgl. dazu Valda/Westermann , Die brachliegende Schweiz – Entwicklungschancen im Herz en von Agglomerati- onen, Bundesamt für Raumentwicklung/Bundesamt für U mwelt, Wald und Landschaft, Bern 2004; vgl. ferner auch Eidgenössis ches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation/Bundesam t für Raument- wicklung, Raumentwicklungsbericht 2005, insbesonder e S. 38, 93 f., 112 f.), und es sich um eine solche Brache von mindestens regionaler Bedeutung handle. Dass allerdings für die Region ein zwingend es Bedürfnis dafür be- steht, eine Neunutzung in Form eines derart umfangr eichen und kapitalinten- siven Projekts vorzunehmen, dessen Finanzierung off enbar noch keineswegs sichergestellt ist (vgl. Arias-Gutachten, S. 9), wu rde nicht dargetan und ist auch nicht zu sehen (vgl. zur erforderlichen Begrün dung für die nach Art. 6 Abs. 2 NHG erforderliche Interessenabwägung auch Leimbacher , Art. 6 N. 22 ff., S. 216 f.). Andere gleich- oder höherwertige I nteressen, die im genannten Sinn von nationaler Bedeutung wären, wurden nicht geltend gemacht und sind auch nicht ersichtlich. 2005 16 e) Wird lediglich ein leichter Eingriff in das geschützte Ortsbild an- genommen, ist zu prüfen, ob am angefochtenen Projek t allenfalls ein über- wiegendes privates oder öffentliches Interesse bestehe, ohne dass dieses von nationaler Bedeutung sein müsste. An der Verwirklic hung des strittigen Ab- bruch- und Neubauprojekts bestehen zunächst zweifel los erhebliche private, wirtschaftliche Interessen der Baugesuchstellerin, macht diese doch geltend, dass sie die bestehenden Hallen nicht mehr sinnvoll wirtschaftlich nutzen könne und mit dem Ertrag nicht einmal den Unterhalt der bestehenden Hallen zu finanzieren vermöge. Da es sich aufgrund dieser Umstände unbestreitbar um eine Industriebrache handelt, bestehen insofern auch öffentliche Interes- sen an einem Um- oder Neubau, als das überbaute, ze ntrumsnahe Gebiet aus Gründen einer haushälterischen Bodennutzung und sin nvollen Stadtplanung einer neuen Nutzung zugeführt werden sollte (vgl. d azu auch die Hinweise in E. 4d ...). Es kann jedoch nicht gesagt werden, das s diese privaten und öffent- lichen Interessen an einem Neubau – jedenfalls in d er projektierten Form – die durch das ISOS-SH belegten öffentlichen Schutzi nteressen an der Erhal- tung des Quartiercharakters zu überwiegen vermögen, zumal das zur Diskus- sion stehende Projekt – abgesehen von der Erhaltung der strassenseitigen Fas- sade – keine Rücksicht auf den bestehenden Quartier charakter nimmt, son- dern eine zwar durchaus ansprechende, aber von den bestehenden Bauten völ- lig losgelöste Neuüberbauung vorsieht. Wie sich aus den eingeholten Fach- stellungnahmen ergibt, wären aber durchaus Projekte denkbar und auch reali- sierbar, welche auf einen Totalabbruch des Werks I verzichten und sich im Sinn des Schutzziels auf Teilabbrüche und Umbauten beschränken würden. Eine solche Umnutzung würde unter Umständen sogar e ine bessere Rendite ergeben als der vorgesehene umfangreiche und kapita lintensive Neubau, des- sen Finanzierung offenbar noch keineswegs sichergestellt ist (vgl. dazu Arias- Gutachten, S. 8 f.). Unter diesen Umständen aber ka nn nicht gesagt werden, es bestünden überwiegende private und öffentliche I nteressen am angefoch- tenen Abbruch- und Neubauprojekt. f) Gleichgültig, ob ein schwerer oder leichter Eingr iff in das geschützte Ortsbild angenommen wird, fehlt somit ein genügende s, überwiegendes Ein- griffsinteresse am strittigen Projekt, weshalb jede nfalls die zu konkretisieren- den allgemeinen Schutzvorschriften von 55 Abs. 2 Ba uG (Voraussetzungen der Abbruchbewilligung) bzw. von Art. 35 Abs. 2 Bau G (Ästhetiknorm) ver- letzt sind und die erteilte Abbruch- und Baubewilli gung daher in Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde aufgehoben werden muss. 5.– Selbst wenn die Frage des ISOS-Schutzes bezüglich des Industrie- quartiers Mühlental bzw. die Zulässigkeit einer Abw eichung von den beste- henden Schutzzielen für dieses Gebiet anders beurte ilt würde, könnte die er- teilte Abbruch- und Baubewilligung trotzdem nicht g eschützt werden, da eine 2005 17 andere zentrale Baubewilligungsvoraussetzung, nämli ch die Zonenkonformi- tät, nicht gegeben ist (Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG) und zu Unrecht eine Aus- nahmebewilligung für eine Abweichung von den Zonenv orschriften erteilt wurde. a) Das Baugrundstück GB Nr. 1700 ist gemäss dem gelten den Zonen- plan der Stadt Schaffhausen vom 1. Juni 1982 der Industriezone zugewiesen. Diese ist gemäss Art. 49 BauO grundsätzlich für Bau ten von Industrie und Grossgewerbe bestimmt (Abs. 1). Bestehende Bauten dürfen allerdings an da- für geeigneten Lagen zu gewerblichen oder Dienstleistungszwecken (wie Bü - ros, Läden und dergleichen) umgenutzt werden, sofern die bau- und feuerpoli- zeilichen Vorschriften eingehalten werden können un d keine privaten oder öffentlichen Interessen verletzt werden (Abs. 2 Sat z 1). Als geeignete Lage gilt unter anderem das vordere Mühlental, welches n ach ausdrücklicher An- ordnung die Industriezone südlich des Breitestiegs plus das Areal der ehe- maligen Werke II und III der +GF+ umfasst (Abs. 3). Diese 1996 neu eingeführte Umnutzungsmöglichkeit w urde wie folgt be- gründet: Die laufenden Umstrukturierungsprozesse in der Industrie hätten da- zu geführt, dass mehr und mehr Industriebauten nich t mehr ihrem Zweck ent- sprechend benützt würden und – sofern sie nicht umg enutzt werden könnten – leer stünden. Es werde daher angestrebt, raumplanerisch vertretbare Erleichte- rungen für den nötigen Umnutzungsprozess zu gewähre n. Der Stadtrat habe ein entsprechendes Nutzungskonzept in Auftrag gegeb en. Es habe sich ge- zeigt, dass die völlige Freigabe von Umnutzungen in genereller Weise nicht durch eine blosse Teilrevision der Bauordnung einge führt werden könne, sondern auch eine Revision des Zonenplans erfordere . Hingegen könne die Umnutzung von bestehenden, nicht mehr für industrie lle Zwecke benötigten Bauten an geeigneten Lagen schon mit der Revision d er Bauordnung ermög- licht werden. Die entsprechenden Gebiete würden dah er in der Bauordnung im Sinn einer Übergangsregelung bis zur nächsten Zo nenplanrevision parzel- lenscharf definiert (vgl. Abstimmungsvorlage zur st ädtischen Volksabstim- mung vom 2. März 1997, S. 40, 42). b) Die Beschwerdeführer haben geltend gemacht, das Bau grundstück gehöre nicht zu den entsprechend definierten Lagen, da darunter nur das In- dustriegebiet südlich des Breitestiegs, d.h. auf de r westlichen Seite der Müh- lentalstrasse, und im übrigen nur das Areal der ehe maligen Werke II und III, nicht aber des Werks I der +GF+ falle. Diese Auffas sung trifft jedoch nicht zu, da mit der Umschreibung "Industriezone südlich des Breitestieges" offen- sichtlich auch das Gebiet östlich der Mühlentalstra sse gemeint ist, wie sich aus dem Plan über die Zuordnung der Empfindlichkeit sstufen im Anhang der Bauordnungsrevision 1996 klar ergibt (vgl. Abstimmu ngsvorlage zur Volks- abstimmung vom 2. März 1997, Erläuterungen, S. 15). Dies anerkennen nun- 2005 18 mehr auch die Beschwerdeführer. Unbestritten ist je doch, dass das vorliegend zu beurteilende Bauprojekt insoweit gegen die Zonen vorschriften verstösst, als nicht bestehende Bauten umgenutzt werden sollen, sondern eine Um- nutzung im Rahmen eines Neubaus geplant ist. Das kantonale Bauinspektorat hat diese Abweichung von den Zonenvorschriften jedo ch im Rahmen einer Ausnahmebewilligung nach Art. 51 BauG bewilligt. c) Art. 51 BauG sieht vor, dass aus wichtigen Gründen Ausnahmen von einzelnen Bauvorschriften gewährt werden können, we nn dadurch keine ü- berwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen verletzt werden. Nach der Rechtsprechung des Obergerichts darf eine Ausnahme von kantonalen und kommunalen Bauvorschriften als Einschränkung des Ge setzmässigkeits- prinzips jedoch nur in wirklichen Sonderfällen bewilligt werden. Mit der Aus- nahmebewilligung sollen Härten, Unbilligkeiten und Unzulänglichkeiten vermieden werden, die sich wegen der Besonderheit d es Sachverhalts aus der strikten Anwendung von Bauvorschriften ergäben. Ver langt wird eine Aus- nahmesituation, bei der die Handhabung der gesetzli chen Vorschriften hart und unbillig wäre und sich eine abweichende Lösung mit dem Gesetzeszweck vereinbaren lässt, insbesondere weil der Gesetzgebe r diese besondere Situati- on bei der generell-abstrakten Regelung nicht vor A ugen haben bzw. hierfür keine ausdrückliche Regelung treffen konnte. Eine s olche Ausnahmesituation verlangt also, dass die öffentlichen oder privaten Interessen, die normaler- weise die Einschränkung verlangen, im konkreten Fal l nicht vorliegen. Über- dies dürfen der Abweichung von der betreffenden Bau vorschrift nicht über- wiegende öffentliche oder private Interessen entgeg enstehen. Ob die Voraus- setzungen für eine Ausnahmebewilligung erfüllt sind , ist eine Rechtsfrage und daher vom Obergericht im Rahmen einer Verwaltun gsgerichtsbeschwer- de grundsätzlich frei überprüfbar, während die Frag e, inwieweit von den Vor- schriften abgewichen werden kann, grundsätzlich ein e Ermessensfrage dar- stellt, welche im verwaltungsgerichtlichen Verfahre n aufgrund von Art. 36 VRG nur beschränkt überprüft werden kann (vgl. OGE vom 14. August 1998 i.S. N., E. 3b, Amtsbericht 1998, S. 132 f.; Haller/Karlen , Rz. 683 ff., S. 189 ff.; für das entsprechende Institut des Zürcher Rec hts sowie allgemein zur Ausnahmebewilligung im Baurecht Alexander Ruch im Kommentar RPG, Art. 23 Rz. 7 ff., S. 3 ff.). d) Das kantonale Bauinspektorat hat die Ausnahmebewi lligung nach Art. 51 BauG für die zonenwidrige Nutzung damit beg ründet, die wichtigen Gründe und die Besonderheit des Falls seien vorlieg end im Bauvorhaben ge- geben. Gross- und Schwerindustrie seien an diesem Ort aufgrund der heutigen Umweltschutzbestimmungen kaum noch möglich; zudem bestehe kein Bedarf mehr für Grossindustrie. Das geplante Projekt und d ie damit vorgesehene Nutzung entspreche im übrigen den städteplanerische n Überlegungen des 2005 19 Stadtrats Schaffhausen. Gemäss dem vorliegenden Rev isionsentwurf von Bauordnung und Zonenplan solle die Industriezone im Mühlental generell für Gewerbe und Dienstleistungen geöffnet werden. Für d ie Bauherrschaft würde es eine gewisse Härte bedeuten, wenn sie bis zur Re chtskraft der Zonenplan- revision zuwarten müsste. Durch die Erteilung einer Ausnahmebewilligung im heutigen Zeitpunkt würden keine überwiegenden In teressen der Öffent- lichkeit verletzt. Im Gegenteil sei die Öffentlichkeit daran interessiert, dass im vorderen Mühlental nutzbare Räumlichkeiten zur Verf ügung gestellt würden. Die zu gewährende Ausnahme für die Realisierung des Neubaus verletze auch keine wesentlichen Interessen der Nachbarn. Diese Begründung vermag nicht zu überzeugen. Insbe sondere kann nicht gesagt werden, es liege hier ein besonderer Fall bz w. eine Ausnahmesituation vor, an welche der Gesetzgeber nicht gedacht habe. Die Stahlgiesserei der Georg Fischer AG im Mühlental war bereits 1992 voll ständig stillgelegt wor- den (Arias-Gutachten, S. 1, 15). Wie dargelegt, war dem städtischen Gesetz- geber bei der Teilrevision der Bauordnung im Jahre 1996 sodann bewusst, dass eine Umnutzung der nicht mehr benötigten Indus trieanlagen ermöglicht werden müsse. Im Sinn einer Übergangsregelung wollte man jedoch an ge- eigneten Lagen wie dem vorderen Mühlental einstweilen eine Umnutzung nur im Rahmen der bestehenden Bauten ermöglichen. Weite rgehende Änderun- gen wurden wegen der damit verbundenen raumplaneris chen und städtebauli- chen Implikationen ausdrücklich einer bereits damal s angekündigten Zonen- planänderung vorbehalten. Eine entsprechende Änderu ng (Umwandlung der Industriezone im Mühlental in eine Industriezone mi t Dienstleistungen; keine Beschränkung auf bestehende Bauten) hat der Stadtra t nun dem Grossen Stadtrat unterbreitet, doch steht ein entsprechende r Beschluss des Stadtparla- ments sowie der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger no ch aus (vgl. Vorlage des Stadtrats an den Grossen Stadtrat vom 20. Juni 2002, Art. 42/43, bzw. Be- richt der vorberatenden Spezialkommission an den Gr ossen Stadtrat vom 21. Dezember 2004, Art. 43/44). Unter diesen Umständen aber fehlen zum vorneherein eine Ausnahme- situation bzw. ein wichtiger Grund i.S.v. Art. 51 B auG, welche eine derart weitgehende Abweichung von den Zonenvorschriften (U mnutzung in einem vollständigen Neubau statt im Rahmen der bestehende n Bauten) zu rechtferti- gen vermöchten. Zwar mag sich beim ehemaligen Werk I eine definitive, wirtschaftlich tragbare Umnutzung im Rahmen der bes tehenden Gebäulich- keiten inzwischen als unmöglich erwiesen haben. Die s allein genügt jedoch nicht für die Annahme eines wirklichen, vom Gesetzg eber nicht bedachten Sonderfalls, dem durch Erteilung einer Ausnahmebewi lligung Rechnung zu tragen wäre, zumal die Grundproblematik dem Gesetzg eber bekannt war, das vordere Mühlental, welches namentlich durch das Wer k I geprägt ist, in der 2005 20 Übergangsregelung ausdrücklich erwähnt wird und inz wischen die bereits 1996 angekündigte weitergehende Zonenplanänderung e ingeleitet worden ist. Weshalb es eine unzumutbare Härte darstellen soll, deren Ausgang abzuwar- ten, ist nicht ersichtlich, zumal die Finanzierung des Projekts – wie erwähnt – noch keineswegs gesichert ist und im übrigen wirtsc haftliche Interessen allein eine Ausnahmebewilligung ohnehin nicht zu rechtfert igen vermögen (vgl. Ruch , Art. 23 Rz. 11, S. 4, mit Hinweis auf BGE 107 Ia 216 E. 5). Insoweit machen daher die Beschwerdeführer zu Recht eine unzulässige Vorwirkung der von den zuständigen Instanzen noch nicht genehm igten neuen Bau- und Zonenordnung geltend. Hinzuweisen ist auch darauf, dass die Übergangsrege- lung von 1996 immerhin jetzt schon eine Umnutzung i m Rahmen der be- stehenden Bauten ermöglicht, womit die bestehenden Anlagen für die Bauge- suchstellerin jedenfalls nicht völlig nutzlos sind, auch wenn die vorgenom- menen Zwischennutzungen offenbar nicht kostendeckend sind. Überdies kann auch nicht gesagt werden, der Gewähr ung der beantragten Ausnahmebewilligung stünden keine öffentlichen Inte ressen entgegen, zumal – wie dargelegt – das aufgrund des ISOS-SH für das Mühlental als schutz- würdiges Industriequartier bestehende Schutzziel de r Erhaltung des Quartier- charakters erheblich beeinträchtigt wird. Dieser Aspekt zeigt im übrigen auch, dass durch die Bewilligung des Bauvorhabens auf dem Weg einer Ausnah- mebewilligung nicht nur der Gesetzmässigkeitsgrundsatz , sondern auch der Grundsatz der Planungspflicht (Art. 2 RPG) verletzt wird. Dieser verlangt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts, dass gr össere zonenwidrige Vorhaben – auch innerhalb der Bauzonen – nicht einf ach durch Ausnahme- bewilligung in einem blossen Verwaltungsverfahren, sondern auf dem Weg der Planung unter Mitwirkung der Öffentlichkeit (Art. 4 RPG) ermöglicht werden (vgl. dazu Peter Hänni , Planungs-, Bau- und besonderes Umwelt- schutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 105, 193 f., und Lukas Bühlmann , Weisse Flächen in Zonenplänen: Rechtswirkung von Verkehrsf lächen, VLP- Informationsdienst 6/2005, S. 2; der von Hänni , S. 105, in Fn. 188 zitierte BGE 126 II 36 f. E. 4d ist nicht einschlägig, da es sich dort um ein zonen- konformes Vorhaben handelte). e) Gerade im vorliegenden Fall zeigt sich, dass eine U mnutzung des bis- herigen Industriegebiets Mühlental dringend einer A bstimmung von Schutz- und Nutzungsinteressen auf planerischer Ebene bedar f. Aufgrund der beste- henden Schutzvorschriften für das Mühlental kann da s Bauprojekt denn auch – wie dargelegt (vgl. E. 3 und E. 4) – nicht einfac h durch die geplante Öff- nung der bisherigen reinen Industriezone in eine ge mischte Zone (Indust- rie/Dienstleistungen) realisiert werden. Zu prüfen sein wird vielmehr, ob allenfalls auf den bestehenden Schutz des Mühlental s durch eine Änderung des ISOS-SH verzichtet werden soll (vgl. E. 3e). Wo llen die zuständigen Be- 2005 21 hörden dagegen am Schutz des Industriequartiers Müh lental festhalten, muss die geplante Zonenplanänderung, welche im Rahmen des neuen Zonenzwecks auch Neubauten ermöglicht, aufgrund der bestehenden ISOS- Schutzvorschriften zwingend mit den erforderlichen besonderen Schutzmass- nahmen zur Eingliederung von Um- und Neubauten vers ehen werden. Diese können entweder in besonderen Schutzvorschriften de r Bauordnung bestehen, wie dies bisher für die Altstadtzone der Fall ist ( vgl. Art. 34 und Art. 35 BauO), oder aber in der Einführung der Quartierplan pflicht (Gestaltungsplan- pflicht) gemäss Art. 17 und Art. 18 BauG, wie dies in Art. 64 bzw. Art. 65 des aktuellen Entwurfs für eine Revision des Bau- u nd Zonenplans für be- stimmte Gebiete, bisher aber offenbar nicht für das Industriequartier Mühlen- tal vorgesehen ist. Das Erfordernis entsprechender planerischer Schutz massnahmen ergibt sich nicht nur aus dem allgemeinen Grundsatz von Ar t. 17 RPG (Schaffung geeigneter Schutzmassnahmen für schutzwürdige Objek te), sondern konkret auch aus den generellen Erhaltungshinweisen des ISOS-SH (vgl. dazu auch die Erläuterungen zur praktischen Anwendung des ISO S im neuen Faltblatt des Büros für ISOS von 1998) und dem kantonalen Richtplan , welcher vor- sieht, dass die charakteristischen Siedlungsstruktu ren langfristig mit planeri- schen und organisatorischen Massnahmen zu erhalten sind (Kantonale Richt- planung 2001, S. 160). Eine entsprechende Pflicht b esteht um so mehr, als aufgrund der geltenden Regelung der Bauordnung (Umn utzung nur innerhalb der bestehenden Bauten) grundsätzlich kein Konflikt mit den Schutzzielen des ISOS-SH für das Mühlental besteht, während die vorg esehene Neuordnung der gemischten Industriezone mit Dienstleistungen d urch die Ermöglichung von Neubauten das bestehende Schutzziel gefährdet u nd somit der Schutz- standard ohne flankierende planerischen Massnahmen verschlechtert würde. ...