BRKE I Nrn. 0123 - 0125/2007 vom 1. Juni 2007 in BEZ 2007 Nr. 54 (Bestätigt mit VB.2007.00312 = BEZ 2007 Nr. 42.) Die Baudirektion Kanton Zürich hatte den kantonalen Gestaltungsplan (mit U m- weltverträglichkeitsprüfung) «PJZ-Polizei- und Justizzentrum Zürich» festg esetzt. Im dagegen von Nachbarn angehobenen Rechtsmittelverfahren ging es n amentlich um die Frage, ob die Baurekurskommission I oder aber der Regierungsrat unter koord i- nationsrechtlichen Aspekten sachlich zuständige Rekursinstanz sei. Aus den Erwägungen: 5. Gemäss § 329 Abs. 1 PBG werden Streitigkeiten, wo das Gesetz nichts ande- res bestimmt, in erster Instanz durch die Baurekurskommission entschieden. Abwe i- chend davon ist der Regierungsrat Rekursinstanz, sofern Anordnungen von Direkti o- nen in Anwendung dieses Gesetzes sowie d es Umweltschutz -, Gewässerschutz, Wasserwirtschafts-, Forst-, Energie- und Strassenrechts angefochten sind, die nicht mit einer Bewilligung der örtlichen Baubehörde verbunden sind (§ 329 Abs. 2 lit. c PBG). Diese Bestimmung wurde im Zuge der Revision des V erwaltungsrechtspflege- gesetzes (VRG) vom 8. Juni 1997 neu als § 329 Abs. 2 lit. e in das Planungs - und Baugesetz aufgenommen. Mit der Inkraftsetzung des Gesetzes über die Organisat i- on des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 am 1. Ja- nuar 2006 wurde diese Bestimmung unverändert zum heutigen § 329 Abs. 2 lit. c PBG. 5.1. Der zweite Halbsatz von § 329 Abs. 2 lit. c PBG beinhaltet nichts anderes als den Grundsatz der Koordination gemäss Art. 25a des Raumplanungsg esetzes (RPG) und seine Anwendung auf die Frage der Zuständigkeit im Rechtsmittelverfa h- ren. Die bundesrechtliche Koordinationsbestimmung lautet folgendermassen: «Art. 25a Grundsätze der Koordination Erfordert die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder Anlage Ve r- fügungen mehrerer Behörden, so ist eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt. Die für die Koordination verantwortliche Behörde: a. kann die erforderlichen verfahrensleitenden Anordnungen treffen; b. sorgt für eine gemeinsame öffentliche Au flage aller Gesuchsunterl a- gen; c. holt von allen beteiligten kantonalen und eidgenössischen Behörden umfassende Stellungnahmen zum Vorhaben ein; d. sorgt für eine inhaltliche Abstimmung sowie möglichst für eine g e- meinsame oder gleichzeitige Eröffnung der Verfügungen.- 2 - Die Verfügungen dürfen keine Widersprüche enthalten. Diese Grundsätze sind auf das Nutzungsplanverfahren sinngemäss a n- wendbar.» (…) 5.2. Die Forderung nach Koordination stellte sich in der Praxis erstmals im Z u- sammenhang mit der Errichtung komplexer Bauvorhaben, die Bewilligungen mehr e- rer Instanzen bedurften. Die Rahmenbedingungen für die Erstellung von Bauten und Anlagen haben sich im Laufe der Zeit in zweifacher Hinsicht verä ndert. Einerseits wird die Gesetzgebung im Hinblick auf zunehmend e Nutzungskonflikte, technolog i- sche Risiken und Umweltfragen laufend ergänzt und verfe inert, was dazu führt, dass ein Bauherr einer Vielzahl neuer Bauvorschriften Rechnung tragen muss. Andere r- seits sind diese Vorschriften nicht in einem einzigen Erlass ent halten, sondern in e i- ner Vielzahl sektorieller Erlasse, die sich nicht nur in ihrem materiellen Gehalt, so n- dern auch in verfahrensmässiger Hinsicht voneinander unterscheiden. Dies ist insb e- sondere im Bereich des Umweltschutzrechts der Fall. Folglich kann e s dazu ko m- men, dass ein und dasselbe Projekt von mehreren Amtstellen zu beurteilen ist, wobei jede von ihnen das Vorhaben unter einem anderen Gesichtspunkt unters uchen muss. Dies führt dazu, dass für ein bestimmtes Verfahren unter Umständen die Ertei- lung e iner Mehrzahl von Bewilligungen erforderlich ist. Abgesehen von der klass i- schen Bewilligungskonkurrenz, d.h. von den Fällen, die der Erteilung mehrere Bewi l- ligungen für ein und dasselbe Vorhaben bedürfen, gibt es weitere sogenannt ko m- plexe Bauvorhaben, bei denen Handlungsbedarf besteht. Dies ist namentlich bei mehreren getrennten, jedoch voneinander abhängigen Bauten oder Anlagen oder bei Vorhaben, die etappenweise verwirklicht werden, der Fall. Die Bewilligungskonku r- renz birgt die Gefahr widersprüchlicher Entscheide in sich und kann darüber hi naus zu einem unzweckmässigen Einsatz der vorhandenen finanziellen und zeitlichen Mi t- tel sowie zu einer unvollständigen bzw. fa lschen Anwendung des massgebenden Rechts führen (B. Waldmann/P. Hänni, Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 25a Rz. 1 ff.). Die Koordinationspflicht gemäss Art. 25a RPG erstreckt sich grundsätzlich auf sämtliche kantonale oder bundesrechtliche Verfahren, die im Zusammenhang mit Bauvorhaben durchgeführt werden müssen und der Bewilligungszuständigkeit d er Kantone unterliegen. Unter die Koordinationspflicht fallen im Einzelnen orden tliche Baubewilligungen gemäss Art. 22 RPG, Ausnahmebewilligungen gemäss Art. 24 RPG, Sonderbewilligungen wie Rodungsbewilligungen nach Art. 5 Abs. 2 Waldg e- setz, Genehmigungs- und Konzessionsentscheide – solange diese einen hinreichen- den materiellen Einfluss auf das Bauvorhaben aufweisen, was namentlich bei So n- dernutzungskonzessionen für die Benutzung des öffentlichen Grundes oder gewä s- serschutzrechtlichen Bewilligungen und Konz essionen für den Bau von Wasserkraf t- werken zutrifft – (Waldmann/Hänni, Art. 25a Rz. 21) oder stra ssenpolizeirechtliche Bewilligungen im Zusammenhang mit einem Bauvorhaben. Gemäss Art. 25a Abs. 4 RPG sind die Koordinationsvorschriften alsdann auch sinngemäs s auf das Nu t- zungsplanungsverfahren anwendbar. 5.3. Die Koordinationspflicht kann indessen nur soweit reichen, als ein Koordina- tionsbedürfnis auch tatsächlich besteht. Ein Bedürfnis ist grundsätzlich dann ausg e- wiesen, wenn ein Bauvorhaben ausser der e igentlichen Baubewilligung noch weitere Bewilligungen, Konzessionen, Zustimmungen oder Genehmigungen benötigt. Kann - 3 - dagegen ein Projekt allein aufgrund einer Baubewilligung ausg eführt werden, besteht kein Koordinationsbedarf, selbst wenn gleichzeitig noch weite re Massnahmen getrof- fen werden sollen, die eigene Bewilligungen erfordern. Wo kein Koordinationsbedarf besteht, sind weiterhin Einzelverfügungen zulässig. Anders zu entscheiden hiesse, mittels der Koordinationsbestimmungen beliebig viele voneinander unabhä ngige Ver- fahren zu einem einzigen zusammenzufassen und damit die ordentlichen Zuständi g- keiten und Verfahren ausser Kraft zu setzen, ohne dass ein Koordinationsbedarf b e- steht; dies kann nicht Ziel des Gesetzes sein. Trotz grundsätzlicher Koordination s- pflicht soll es weiterhin möglich sein, den Entscheidungsprozess in mehrere Phasen zu unterteilen. So erstreckt sich die Koordinationspflicht nicht auf Entscheide, die zwar in engem Zusammenhang mit einem Bauvorhaben stehen, aber keinen Einfluss auf die Zulässig keit und die Verwirklichung des Bauprojektes haben (Wal d- mann/Hänni, Art. 25a Rz. 25). Dies gilt insbesondere für Betriebsbewilligungen. So setzt beispielsweise der Bau einer Gaststätte nicht ein bereits erteiltes Gastwir t- schaftspatent voraus oder die Bewil ligung zur Ausübung des Arztberufs ist unabhä n- gig von der baurechtlichen Bewilligung der Arztpraxis zu erteilen. Gleiches galt be i- spielsweise auch für die baurechtliche Bewilligung eines K inos und die nach Art. 18 des inzwischen revidierten Filmgesetzes vo m 28. September 1962 notwendige B e- willigung für die Eröffnung von Betrieben der Filmvorführung (BEZ 2001 Nr. 7). 5.4. Vor Inkrafttreten der Koordinationsbestimmungen gemäss Art. 25a RPG setzte die Koordinationspflicht gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprec hung voraus, dass zwischen den anzuwendenden Vorschriften ein derart enger sachlicher Z u- sammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander ang e- wendet werden dürfen, weil deren gesonderte Behandlung zu sachlich u nhaltbaren Ergebnissen führen würde. Der Gesetzgeber hat in Art. 25a Abs. 1 RPG auf dieses Erfordernis verzichtet; dennoch nimmt das Bundesgericht in seinen neusten Urteilen weiterhin Bezug auf den «engen Sachzusammenhang». Ein vol lständiger Verzicht auf diese Kriterium würde bede uten, dass unter Umständen beliebig viele, voneina n- der unabhängige Verfahren aufeinander abgestimmt werden müssten, was nicht Zweck der Koordinationsbestimmungen sein kann (Wal dmann/Hänni, Art. 25a Rz. 32). Im Nutzungsplanverfahren ergeben sich Koordinationsprobleme mit andern Ent- scheidverfahren insbesondere bei projektbezogenen Sondernutzungsplänen wie so l- chen für Strassenbauten, Kieswerke, Deponien, Parkhäuser und Einkauf szentren. Derartige Pläne ersetzen in vielen Fällen das Baubewilligungsverfahren ode r ne h- men es weitgehend vorweg, weshalb sie mit den andern projektbezogenen En t- scheidverfahren wie ein entsprechendes Baubewilligungsverfahren im Detail zu k o- ordinieren sind. Keine verfahrensmässigen Koordinationsprobleme mit nachfolge n- den Bewilligungsverfahren ergeben sich demgegenüber in der Regel bei Sondernu t- zungsplänen, die die Bauweise in einem Teilbaugebiet regeln. Diese Verfahren we r- den meist vor den Bewilligungsverfahren für die einzelnen Pr ojekte durchgeführt. Die Projektierungstiefe muss für die e inzelnen Phasen nur s oweit gehen, als es für die jeweiligen Entscheide notwendig ist. Die Koordinationspflicht will die Grenzen zw i- schen den einzelnen Rechts - und Sachgebieten übe rwinden, nicht aber zwischen den einzelnen Bewilligungsphasen (BBl 1994 III S . 1084). Als koordinationspflichtig wurden gemäss Rechtsprechung des Bundesg erichtes Sondernutzungspläne über den Kiesabbau (BGE 113 Ib 225, 118 Ib 66), eine Abfalldeponie (BGE 116 Ib 50) und ein Strassenprojekt ( BGE 117 Ib 35 ) erachtet. Es handelte sich a lso durchwegs um - 4 - Sondernutzungspläne, die ein ko nkretes Projekt zum Gegenstand hatten und deren raum- und umweltrelevanten Auswirkungen aufgrund einer Gesamtbeurteilung e r- fassbar waren. Durch derart ige rechtsgültig erlassene Pläne wird das eigentliche Baubewilligungsverfahren so weit vorbestimmt, dass in diesem Zeitpunkt eine u m- fassende Beurteilung kaum mehr möglich ist ( BGE 113 Ib 225 ff., E. 3c/aa). Die g e- nerelle Vorverlegung einer solchen Gesamtbeurteilung ins Gestaltungsplanverfahren würde voraussetzen, dass bereits zu diesem Zeitpunkt eigentlich erst im Baubewill i- gungsverfahren vo rzunehmende (detaillierte) Festlegungen vorgenommen werden müssten. Dies hätte eine Verwischung der einzelnen Bewilligungsverfahren zur Fo l- ge, was die bundesrech tliche Koordina tionspflicht gerade nicht bezweckt (vgl. BGr, 19. September 2001, 1P.365/2001; BGr, 16. Februar 2007, 1P.532/2006). 5.5. Bei dem gestützt auf §§ 83 ff. PBG erlassenen kantonalen Gestaltung splan handelt es sich nicht um einen das Baubewilligungsverfahren z um grössten Teil e r- setzenden, projektbezogenen Sondernutzungsplan. Er weist daher im G egensatz zu einem solchen beispielsweise hinsichtlich der Nutzungen (vgl. Art. 7 und 8 Gesta l- tungsplanvorschriften [GPV]) oder Gestaltung (Art. 14 ff. GPV) einen Projekti erungs- spielraum auf. Es handelt sich um einen Gestaltungsplan, der die rechtlichen Vo r- aussetzungen für den Bau des Polizei - und Justizzentrums schafft, ohne dabei ins nachfolgende Baubewilligungsverfahren einzugreifen. Weitere Bewilligungen insb e- sondere der örtlichen Baubehörde wurden nicht eingeholt und waren auch nicht e r- forderlich. Die Prüfung der konkreten Projekte bleibt dem Ba ubewilligungsverfahren vorbehalten. Davon geht auch die Staatskanzlei aus. 5.6. Der Gestaltungsplan ist somit klarerweise nicht mit einer Anordnung der ört- lichen Behörde verbunden. Das Baubewilligungsverfahren hinsichtlich des Bauvo r- habens zur Realisierung des Justiz- und Polizeizentrums wird durch die örtliche Ba u- behörde durchzuführen sein. Zur Anwendung wird – sollte er in Recht skraft erwach- sen – der streitbetroffene Gestaltungsplan kommen und ein al lfälliges Rechtsmittel gegen den oder die Baubewilligungsentscheide wird gestützt auf § 329 Abs. 1 PBG bei der Baurekurskommission I einzureichen sein. Dieser Umstand reicht aber nich t aus, um entgegen dem W ortlaut von § 329 Abs. 2 lit. c PBG die Zuständigkeit der Baurekurskommission I zur Beurteilung des umstrittenen Gestaltungsplanes zu b e- gründen. Eine solche Zuständigkeit lässt sich aber auch nicht aus den Grundsätzen der Koordination gemäss Art. 25a RPG ableiten. Es ist in keiner Weise einzusehen, weshalb die Beurteilung des Gestaltungspl a- nes durch den Regi erungsrat und eine allfällige Beurteilung einer, gestützt auf den Gestaltungsplan erteilten, baurechtlichen Bewilligung durch d ie Baurekurskommissi- on I zu einander widersprechenden Entscheiden führen sollte. Dies wäre selbst dann nicht der Fall, wenn die Baurekurskommission I im Rahmen eines R ekurses gegen eine solche baurechtliche Bewilligung sogar eine akzessorische Normenkontrolle des Gestaltungsplanes durchführen müsste. Es handelt sich bei der Festsetzung des Gestaltungsplanes und der Erteilung der baurechtlichen Bewilligung um von einander klar getrennte, unterschiedliche Bewilligungsphasen. In Anwendung von § 5 Abs. 2 VRG si nd die Rekurse daher zur Behandlung an den Regierungsrat zurück zu überweisen.