Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 13. Juli 2016 (810 16 94) ____________________________________________________________________ Strassen und Verkehr Anordnung von Auflagen Besetzung Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, K antonsrichter Beat Walther, Markus Clausen, Christian Haidlauf , Jgnaz Jermann, Gerichtsschreiber i.V. Alain Meier Beteiligte A.____ , Beschwerdeführer gegen Regierungsrat des Kantons Basel -Landschaft , 4410 Liestal , Beschwerdegegner Betreff Anordnung von Auflagen (RRB Nr. 401 vom 22. März 2016) Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht A. Anlässlich einer vertrauensärztlichen Untersuchung von A.____, geboren 1945, für die medizinische Zulassung als Motorfahrzeuglenker der Gruppe 2 verneinte Dr. med. B.____ dessen Tauglichkeit zum Führen von Motorfahrzeugen der G ruppen 1 und 2 aufgrund des Verdachts auf eine Alkoholabhängigkeitserkrankung. Die Ä rztin meldete diesen Verdacht mit ärztlichem Zeugnis vom 11. August 2015 der Motorfahrzeugk ontrolle Basel-Landschaft, woraufhin die Polizei Basel-Landschaft, Abteilung Admi nistrativmassnahmen (Polizei), mit Verfügung vom 15. September 2015 A.____ verpflichtete, sich einer verkehrsmedizinischen Eignungsabklärung zu unterziehen. B. Das verkehrsmedizinischen Gutachten des Institutes für Re chtsmedizin der Universität Basel (IRM Basel) vom 11. Dezember 2015 führt zu A.___ _ aus, dass aufgrund der Befunde nicht ausgeschlossen werden könne, dass ein verkehrsmedizinisch relevanter Alkohol- missbrauch vorliege. Das Resultat der durchgeführten H aarprobenanalyse weise darauf hin, dass A.____ weiterhin einen regelmässigen, übermässigen Alkoholkonsum betreibe oder dass er vor August 2015 einen übermässigen Alkoholkonsum betri eben habe. Die erhöhten Leberwerte und die Leberschädigung seien auf einen schä dlichen Alkoholkonsum zurückzuführen. Es sei daher aus verkehrsmedizinischer Sicht von einer Alkoholgefährdung bei A.____ auszugehen. Zurzeit könne aus verkehrsmedizinischer Sicht die Fahreignung von A.____ weiter befürwortet werden, sofern eine Alkohol abstinenz eingehalten werde und regelmässige Besprechungen bei einer Fachperson für Alkoholprobleme durchgeführt werden. C. Mit Schreiben vom 6. Januar 2016 verfügte die Poli zei die Zulassung zum Strassenverkehr für alle medizinischen Gruppen unter den Auflagen des Einhaltens einer Alkoholabstinenz sowie des Absolvierens von Beratungsgespräc hen. Bei positivem Verlauf sei mit einer Auflagendauer von einem Jahr zu rechnen. Zur Begründung wurde auf das Gutachten des IRM Basel vom 11. Dezember 2015 verwiesen. D. Gegen diese Verfügung erhob A.____ am 18. Januar 2016 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat) , welcher diese mit Beschluss Nr. 401 vom 22. März 2016 abwies. E. Mit Schreiben vom 31. März 2016 erhob A.____ beim Kantonsgericht Basel- Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht) Beschwerde gegen den Regierungsratsbeschluss. Der Beschwerdeführer beantragt sinngemäss die Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses und die voraussetzungslose Zulassung zum Strassenverkehr. F. In der Vernehmlassung vom 12. April 2016 beantragt der Regierungsrat die Abweisung der Beschwerde unter o/e-Kostenfolge. Er verweist dabei zur Begründung im Wesentlichen auf den angefochtenen Regierungsratsbeschluss. Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g : 1. Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- u nd Verwaltungsprozess- ordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist gegen Verfügu ngen und Entscheide des Regie- rungsrates die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim K antonsgericht zulässig. Da weder ein Ausschlusstatbestand nach § 44 VPO noch ein spezialgeset zlicher Ausschlusstatbestand vorliegen, ist die Zuständigkeit des Kantonsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Angele- genheit gegeben. Der Beschwerdeführer ist vom angefocht enen Entscheid berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Auch die weiteren formellen Voraussetzungen sind erfüllt, sodass auf die Beschwerde einzutreten ist. 2. Mit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde können ge mäss § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Feststel lung des Sachverhalts gerügt wer- den. Die Beurteilung der Angemessenheit ist dem Kanton sgericht dagegen – abgesehen von hier nicht vorliegenden Ausnahmefällen – untersagt (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO). 3.1 Motorfahrzeugführer müssen über Fahreignung und Fa hrkompetenz verfügen (Art. 14 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes [SVG] vom 19. Dezember 1 958). Über keine Fahreig- nung verfügt (insbesondere), wer die erforderliche körp erliche und psychische Leistungsfähig- keit zum sicheren Führen von Motorfahrzeugen nicht hat ( Art. 14 Abs. 2 lit. b SVG). Führeraus- weise sind zu entziehen, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen (Art. 16 Abs. 1 SVG). Nach Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG wird der Führerausweis einer Person auf unbestimmte Ze it entzogen, wenn sie an einer Sucht leidet, welche die Fahreignung ausschliesst. Der Suchtb egriff des Verkehrsrechts entspricht nicht demjenigen der Medizin (ICD-10-Klassifikation der WHO) (B ERNHARD RÜTSCHE /N ADJA D’A MICO , in: Niggli/Probst/Waldmann [Hrsg.], Basler Kommentar Strassenverkehrsgesetz, Basel 2014, N 46 zu Art. 16d). Der verkehrsrechtliche Suchtb egriff erlaubt es, auch bloss suchtge- fährdete Personen, bei denen aber jedenfalls ein Alkoholmissbrauch vorliegt, vom Führen eines Motorfahrzeuges fernzuhalten (BGE 129 II 82 E. 4.1). 3.2 Bestehen Zweifel an der Fahreignung einer Person , so wird diese einer Fahreignungs- untersuchung unterzogen (Art. 15d Abs. 1 SVG). Die kant onale Behörde bietet Personen ab dem vollendeten 70. Altersjahr alle zwei Jahre zu einer vertrauensärztlichen Untersuchung auf. Sie kann das Intervall für die Untersuchung verkürzen, w enn die Fahreignung einer Person we- gen bestehender Beeinträchtigungen häufiger kontrolli ert werden muss (Art. 15d Abs. 2 SVG). Vorliegend ist allerdings nicht Gegenstand des Verfahren s, ob die Anordnung der medizini- schen Eignungsabklärung rechtens war, da diese nicht ange fochten wurde und somit in Rechtskraft erwachsen ist. Beanstandungen des Beschwerdefü hrers betreffend die damalige Anordnung der Eignungsabklärung sind im vorliegenden Verfahren nicht zu hören. 4. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage, ob, die gestützt auf die verkehrsmedizinische Eignungsabklärung erfolgte Anordnung der Auflagen zu Recht erfolgte. Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht 4.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, dass er nie unter Alkoholeinfluss ein Fahrzeug geführt habe. Die Verkehrssicherheit sei auch ohne Au flage der Abstinenz gewährleistet, er halte seit Jahren eine Fahrabstinenz ein. Er sei in den vergangenen 50 Jahren bei insgesamt etwa 20‘000 Fahrten trotz diverser Kontrollen niemals aufgrund von Fahren unter Alkoholeinfluss polizeilich erfasst worden. Es sei unzulässi g, nur aufgrund einer Vermutung einer Ärztin und aufgrund eines einzigen medizinischen We rtes einem unbescholtenen Bürger unverhältnismässige Umtriebe und Kosten zu verursachen. E in kausaler Zusammenhang zwischen seinem Alkoholkonsum und einem erhöhten Risiko im Strassenverkehr sei nicht gegeben. Ein bereits von ihm konsultierter Facharzt habe zudem bestätigt, dass keine erkennbaren Anzeichen einer Alkoholabhängigkeit vermut et werden können. Auch habe sein Hausarzt bestätigt, dass sich seine Diagnose auf die Vert räglichkeit der Leber beziehe und nicht die Fahreignung beurteile. 4.2 Der Regierungsrat erwog, dass bereits die Neigung eines Fahrzeuglenkers zum Alkoholmissbrauch einen besonderen Grund darstelle, der Auflagen rechtfertigen würde. Es würden keine stichhaltigen Gründe bestehen, die ein A bweichen von den Empfehlungen der Experten nach sich ziehen müssten. Dementsprechend sei dem Gutachten des IRM Basel zu folgen. Die medizinischen Auflagen seien sowohl erforderlich wie auch angemessen. 4.3 Eine Auflage ist die mit einer Verfügung verbunde ne zusätzliche Verpflichtung zu ei- nem Tun, Dulden oder Unterlassen. Das Gesetzesmässigkeitsp rinzip gilt auch für Auflagen, es ist allerdings nicht notwendig, dass diese ausdrücklich i n einem Rechtssatz vorgesehen sind (ULRICH HÄFELIN /G EORG MÜLLER /F ELIX UHLMANN , Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, N 926; PIERRE TSCHANNEN /U LRICH ZIMMERLI /M ARKUS MÜLLER , Allgemeines Verwal- tungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 28 N 96). Eine Bewilligung kann mit einer Auflage verbun- den werden, wenn sie aufgrund der gesetzlichen Bestimmu ngen überhaupt verweigert werden könnte (HÄFELIN /M ÜLLER /U HLMANN , a.a.O., N 926). 4.4 Im Strassenverkehrsgesetz besteht keine ausdrückliche geset zliche Grundlage, die die Anordnung von Auflagen zulässt (anders noch Art. 10 Abs. 3 aSVG). Auch ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage ist der Gesetzgeber der Ansicht, d ass Auflagen im Rahmen der allge- meinen Voraussetzungen des Verwaltungsrechts zulässig sind (Botschaft zur Änderung des Strassenverkehrsgesetzes [SVG] vom 31. März 1999, BBl 1999 S. 4482). Nach der bundesge- richtlichen Rechtsprechung können Führerausweise aus besond eren Gründen befristet, be- schränkt oder mit Auflagen verbunden werden. Dies ist ni cht nur bei der Ausweiserteilung, son- dern auch in einem späteren Zeitpunkt möglich, um Schwächen hinsichtlich der Fahrtauglichkeit zu kompensieren. Solche Auflagen zur Fahrberechtigung sin d somit im Rahmen der Verhält- nismässigkeit stets zulässig, wenn sie der Verkehrssicherheit dienen und mit dem Wesen der Fahrerlaubnis im Einklang stehen. Erforderlich ist, dass si ch die Fahreignung nur mit dieser Massnahme aufrechterhalten lässt. Zudem müssen die Aufla gen erfüll- und kontrollierbar sein (BGE 131 II 248 E. 6.2). Dass ein Fahrzeuglenker zum A lkoholmissbrauch neigt, stellt einen besonderen Grund dar, der Auflagen rechtfertigt. Die Fahreignung solcher Lenker bedarf der besonderen Kontrolle. Die auferlegte abstinente Lebe nsweise bezweckt eine nachhaltige Si- cherstellung der Fahreignung (BGE 131 II 248 E. 6.3). Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht 4.5.1 Im verkehrsmedizinischen Gutachten des IRM Basel wird ausgeführt, dass beim Be- schwerdeführer ein verkehrsmedizinisch relevanter Alkoholmi ssbrauch vorliege. Die vorliegen- de Blutanalyse würde für eine über einen längeren Zei traum bestehende Schädigung der Leber durch Alkohol sprechen. Zur Bestimmung des Alkoholkonsums se i eine Haaranalyse durchge- führt worden, welche für den Zeitraum von Juli/August 2015 bis Anfang November 2015 einen EtG-Wert von 30 pg/mg ergeben würde. Dieser Wert li ege im Übergangsbereich vom „Social Drinker“ zu einem chronischen, übermässigen Alkoholkonsum un d würde dafür sprechen, dass der Beschwerdeführer mehr Alkohol konsumiere als er ang ebe oder dass er vor dem August 2015 einen massiven chronischen Alkoholkonsum betrieben habe und der Wert als Aus- wachsphänomen interpretiert werden könne. Auch gemäss A ngaben des Hausarztes des Be- schwerdeführers bestehe bei diesem eine chronische Alkoholabhängigkeit. Das IRM Basel kam zum Schluss, dass aus verkehrsmedizinischer Sicht die Fahreignu ng des Beschwerdeführers weiter befürwortet werden könne unter den Auflagen, dass der Beschwerdeführer eine Alkohol- abstinenz einhalte und regelmässige Besprechungen bei einer Fachperson für Alkoholprobleme durchführen würde. 4.5.2 Wie jedes Beweismittel unterliegt auch das vorlie gende Gutachten der freien Beweis- würdigung durch das Kantonsgericht. Dieses hat zu prüf en, ob sich auf Grund der übrigen Be- weismittel und der Vorbringen der Parteien ernsthaft e Einwände gegen die Schlüssigkeit der gutachterlichen Darlegungen aufdrängen (vgl. BGE 133 I I 384 E. 4.2.3 mit Hinweisen). Das Gutachten stützt sich auf die medizinische Aktenlage, die ve rkehrsmedizinische Untersuchung des Beschwerdeführers und die durchgeführte Haaranalyse. Auch wurden von den Gutachtern Drittmeinungen miteinbezogen. Aus den vorliegenden Be weismitteln ergeben sich keine hinrei- chenden Anhaltspunkte, die geeignet wären, um Bedenken an der Schlüssigkeit der gutachter- lichen Feststellungen hervorzurufen. Auch der Beschwerdef ührer bringt keine Einwände vor, welche berechtigte Zweifel bezüglich Fachkenntnis und Unbefangenheit der Gutachter oder an der Schlüssigkeit ihres Gutachtens erwecken. So bringt er vor, es liege ihm fern, die Ergebnisse des IRM Basel anzuzweifeln. 4.6.1 Zur Feststellung des Alkoholkonsums des Beschwerdefüh rers wurde eine Haaranalyse zur Bestimmung des EtG-Wertes durchgeführt. Die Haarana lyse wird ausdrücklich in Art. 55 Abs. 7 lit. c SVG erwähnt. Bestimmungen des Bundesrates zu dieser Analysemethode beste- hen noch nicht, die bundesgerichtliche Rechtsprechung ane rkennt die Haaranalyse allerdings als geeignetes Mittel sowohl zum Nachweis eines übermässi gen Alkoholkonsums als auch der Einhaltung einer Abstinenzverpflichtung (BGE 140 II 334 E. 3 mit weiteren Hinweisen). 4.6.2 Beim Beschwerdeführer wurde anlässlich der Haara nalyse durch das IRM Basel ein EtG-Wert von 30 pg/mg festgestellt. Dieser Wert liegt auf der Grenze zwischen moderatem und übermässigen Alkoholkonsum (BGE 140 II 334 E. 7; Arbei tsgruppe Haaranalytik der Schweize- rischen Gesellschaft für Rechtsmedizin, Bestimmung von Eth ylglucuronid (EtG) in Haarproben, Version 2014, Ziff. 6.2). Auch die Blutlaborwerte sowi e gemäss Hausarzt bestehende Leberzir- rhose bei chronischer Alkoholabhängigkeit verdeutlichen d ie Alkoholproblematik beim Be- schwerdeführer. Zudem besteht eine Diskrepanz zwischen der Aussage des Beschwerdefüh- Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht rers, er trinke sei August 2015 nur noch selten oder nie Alkohol, und dem gemessenen EtG- Wert. Ein EtG-Wert von 30 pg/mg entspricht etwa dem Konsum von 1,5 Litern Bier pro Tag (ein EtG-Wert von 2 pg/mg entspricht in etwa 100ml Bier p ro Tag, vgl. D ANIEL M. HÄUSERMANN , Al- koholiker am Steuer, AJP 2014, S. 1640). Mögliche Erklär ungen für die Diskrepanz zwischen der Aussage des Beschwerdeführers und dem gemessenen Wert sind falsche Angaben des Beschwerdeführers oder ein noch höherer Alkoholkonsum de s Beschwerdeführers vor August 2015. In beiden Fällen wäre eine Alkoholproblematik zu bejahen. 4.6.3 Der Sicherungsentzug – und folglich auch der Ano rdnung von Auflagen als mildere Massnahme – setzt nicht eine schuldhafte Widerhandlung i m Strassenverkehr voraus. Das Feh- len der Fahreignung kann sich auch aus anderen Umständen ergeben (BGE 133 II 331 E. 9.1). Vorliegend ist daher nicht entscheidend, dass der Beschwerdeführer gemäss eigenen Angaben jahrzehntelang ein Motorfahrzeug ohne Alkoholeinfluss g eführt hat. Die vom Beschwerdeführer zu seinen Gunsten vorgebrachten Aussagen des konsultierten Facharztes und seines Hausarz- tes sind in keinster Weise belegt und vermögen daher di e gutachterlichen Feststellungen nicht zu erschüttern. Entsprechend dem Gutachten des IRM Basel sowie den Befunden der Vertrau- ensärztin und des Hausarztes ist beim Beschwerdeführer somit von einer Neigung zum Alko- holmissbrauch auszugehen, welche die Anordnung der Aufl agen zur nachhaltigen Sicherstel- lung der Fahreignung notwendig macht. 4.7.1 Schliesslich muss die Anordnung der Auflagen dem V erhältnismässigkeitsgrundsatz standhalten (H ÄFELIN /M ÜLLER /U HLMANN , a.a.O., N 929). Dieser setzt voraus, dass die Mass- nahme geeignet und erforderlich ist, um die Sicherhei t im Strassenverkehr zu gewährleisten. Mit Verfügung vom 6. Januar 2016 wurden dem Beschwerd eführer die Auflagen erteilt, eine Alkoholabstinenz einzuhalten und Beratungsgespräche zu a bsolvieren. Diese Auflagen sind geeignet, das Risiko zu minimieren, dass der Beschwerdeführ er in alkoholisiertem Zustand ein Motorfahrzeug bedient und dienen daher der Sicherheit im Strassenverkehr. Die Anordnung der Auflagen ist bereits eine mildere Massnahme im Vergleich zum – allenfalls auch möglichen – Sicherungsentzug des Führerausweises. Die vom Beschwerdefüh rer vorgeschlagene Fahrab- stinenz ist nicht hinreichend kontrollierbar und kommt d eshalb als Auflage nicht in Frage (vgl. E. 4.4). Der Beschwerdeführer wäre zudem auch bereit , Tests für die Überprüfung seines Kon- sumverhaltens zu akzeptieren. Wie solche Tests ausgestal tet sein sollen und inwiefern diese milder wären wie die verfügte Verlaufskontrolle führ t er allerdings nicht weiter aus. Es sind folg- lich keine milderen Massnahmen ersichtlich, die gewährlei sten könnten, dass der Beschwerde- führer nicht in fahruntüchtigem Zustand am Verkehr teilnimmt (vgl. BGE 131 II 248 E. 6.3). 4.7.2 Weiter sind im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprü fung die privaten Interessen des Beschwerdeführers gegenüber den entgegenstehenden öffe ntlichen Interessen abzuwägen. Das öffentliche Interesse besteht vorliegend in der Si cherheit im Strassenverkehr. Als privates Interesse ist zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer i n seinem Konsumverhalten ein- geschränkt ist. Die Einhaltung der Auflagen ist zudem mit einem gewissen finanziellen und zeit- lichen Aufwand verbunden. Bei einer Gesamtbetrachtung überwiegt das öffentliche Interesse an der Sicherheit im Strassenverkehr die privaten Interesse n des Beschwerdeführers. Dies auch im Hinblick darauf, dass die Anordnung der Auflagen ber eits die privaten Interessen des Be- Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht schwerdeführers insoweit berücksichtigt, dass es ihm nicht ver wehrt wird, am motorisierten Strassenverkehr teilzunehmen. 4.8 Die Anordnung der Auflagen erweist sich zusammenfasse nd als rechtmässig, die Be- schwerde ist daher abzuweisen. 5. Entsprechend dem Beschluss des Regierungsrates hat die angeordnete Verlaufskon- trolle inkl. Haarprobe sechs Monate nach Rechtskraft des E ntscheids nach Aufgebot durch die Polizei Basel-Landschaft zu erfolgen. Die Polizei Basel-Landschaft wird dem Beschwerdeführer nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils die Höhe des Ko stenvorschusses und den Zeitpunkt für dessen Leistung bekannt zu geben haben. Nach Leistun g des Kostenvorschusses wird das IRM Basel von der Polizei Basel-Landschaft mit der Durch führung der Verlaufskontrolle beauf- tragt werden. 6. Es bleibt über die Kosten zu befinden. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterlieg enden Partei in angemessenem Aus- mass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Dem Ausgang des Verfa hrens entsprechend sind die Ver- fahrenskosten in der Höhe von insgesamt Fr. 1‘400.-- dem unterlegenen Beschwerdeführer aufzuerlegen. Die Parteikosten werden nach § 21 VPO wettgeschlagen. Seite 8 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1‘400.-- werden dem Be- schwerdeführer auferlegt und mit dem geleisteten Koste nvorschuss in der Höhe von Fr. 1‘800.-- verrechnet. Der zuviel geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 4 00.-- wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet. 3. Die Parteikosten werden wettgeschlagen. Präsidentin Gerichtsschreiber i.V.