2005-2126 223 05.080 Message concernant la nouvelle politique régionale (NPR) du 16 novembre 2005 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons, en vous proposant de l’adopter, un projet de loi fédérale sur la politique régionale. Parallèlement, nous vous proposons de classer les interventions parlementaires suivantes: 2000 P 00.3656 Repenser la politique régionale (CN 23.3.01, Robbiani) 2001 P 01.3003 Politique régionale. Combler les lacunes actuelles et meilleure coordination des différents instruments (CN 7.3.01, Commission de l’économie et des redevances CN 00.075) 2001 P 01.3017 Revoir les orientations stratégiques en matière de politique régionale (CE 19.6.01, Commission de l’économie et des redevances CE) 2002 P 02.3171 Remontées mécaniques. Mesures d’accompagnement (CE 12.6.02, Epiney) 2002 P 02.3753 Accélérer l’élaboration de la politique régionale (CN 21.3.03, Robbiani) 2003 P 03.3015 Nouvelle politique régionale. Financement (CN 3.10.03, Gadient) 2003 P 03.3136 Organisation d’une conférence sur le développement de l’espace rural et des régions de montagne (CE 18.6.03, Stadler) 2003 P 03.3140 Avenir des régions de montagne (CN 20.6.03, Chevrier) 2004 P 04.3574 Appuyer la NPR sur un bilan de la politique régionale actuelle (CE 16.12.04, Berset) 224 Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 16 novembre 2005 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Samuel Schmid La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 225 Condensé Les instruments actuels de la politique régionale remontent aux années 70. En con- stituant alors des régions et en soutenant des projets d’infrastructure, la Confédé- ration entendait lutter contre le dépeuplement des régions de montagne. Dans les régions monostructurées, elle tentait de s outenir l’évolution des structures économi- ques par des mesures d’encouragement en faveur des entreprises. Au cours des ans, les instruments de la politique régionale ont été adaptés à l’évolution et aux nouvel- les exigences, et complétés par d’autres mesures. Ainsi, au milieu des années 90, on a vu s’y ajouter notamment la promo tion de la coopération transfrontalière (INTERREG) et l’aide à l’évolution structurelle en milieu rural (Regio Plus). En 2004, l’aide aux investissements dans les régions de montagne et les mesures fondées sur l’arrêté fédéral en faveur des zones économiques en redéploiement ont été soumises à une évaluation complète. Les résultats ont confirmé les hypothèses qui avaient déjà suscité de nombreuses interventions parlementaires à partir de 2000: au fil du temps, l’ensemble des instruments de la politique régionale a perdu de son efficacité et de sa transparence à force de rajouts. C’est pourquoi le Conseil fédéral a inscr it à son programme de législature 2003 à 2007 un projet de nouvelle politique régionale (NPR). La nouvelle conception et la concentration de la politique régionale sur ses tâches de base s’imposent aussi du fait de l’évolution d’autres politiques intéressant le territoire. La réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) et la politique de la Confédération en matière de services publics règleront désormais les tâches de péréquation et de desserte interrégionales. A travers son programme 2011, la politique agricole fournira également une contribu- tion importante à l’évolution structurelle et au développement des régions de mon- tagne et du milieu rural en général. Le problème primordial de ces zones est l’absence de croissance, qui se traduit par une offre insuffisante d’emplois attrayants. La NPR vise donc à améliorer la compétitivité de ces régions à y générer de la valeur ajoutée. L’amélioration des facteurs d’implantation permettra de stimuler la croissance. Dans les systèmes compétitifs de valeur ajoutée, de nouveaux aspects prennent une importance croissante. C’est notamment le cas des infrastructures à vocation économique et des facteurs d’implantation «mous», comme l’attitude des institutions vis-à-vis de l’économie, l’accès au savoir et les réseaux d’entreprises. Le but de la NPR sera atteint moyennant trois volets stratégiques. Le principal consiste à encourager les initiatives, programmes et projets destinés à stimuler l’esprit d’innovation et à améliorer la compétitivité des régions, ainsi qu’à y générer de la valeur ajoutée. Les deux autres étayent et secondent ce premier volet. Ils consistent à renforcer la coopération et l’exploitation des synergies entre la poli- tique régionale et les politiques sectorielles de la Confédération qui ont une inci- dence territoriale, ainsi qu’à mettre sur pi ed et à exploiter un système intégré de 226 connaissances sur le développement régional, à former et perfectionner les acteurs régionaux et, enfin, à évaluer systématiquement l’efficacité des mesures appliquées. La NPR vise les régions de montagne, le milieu rural en général, et les régions frontalières. Ces zones ne disposent pas de moyens propres suffisants pour s’imposer dans la compétition toujours plus effrénée entre les différents sites éco- nomiques. Elles ne peuvent pas profiter non plus des possibilités de soutien de l’UE et des pays voisins. L’expérience a montré que, pour le développement économique, les connexions fonctionnelles et géographiques ont une très grande importance, alors que les frontières institutionnelles passent au second plan. C’est pourquoi la NPR doit pouvoir répondre aux besoins en fonction du lieu grâce à une approche territoriale à «géométrie variable», fondée sur les effets des mesures. Pour mettre en œuvre la NPR, le Conseil fédéral propose comme première étape une nouvelle loi fédérale, qui regroupe les instruments actuels – pour autant qu’ils restent utiles – et pour répondre aux nouveaux défis. En outre, grâce à la légèreté de ce cadre légal, il entend permettre aux autorités de réagir rapidement au cas où les conditions viendraient à changer. La loi est néanmoins limité dans le temps et ne peut être mise en œuvre qu’à travers des programmes pluriannuels, ce qui permet aux Chambres fédérales de fixer pério- diquement les priorités et de voter les crédits correspondants, mais aussi, sur la base d’évaluations, de mieux vérifier l’efficacité des instruments engagés. Le Conseil fédéral soumettra son message sur le premier programme pluriannuel 2008 à 2015 avant la législature 2007 à 2011. La NPR sera financée par le Fonds de développement régional, alimenté par le produit des prêts en faveur des infrastructures et de nouveaux apports de la Confé- dération. Le financement par un plafond de dépenses destiné à alimenter le Fonds de développement régional devra être décidé en même temps que le premier pro- gramme pluriannuel. Le Conseil fédéral estime que le fonds peut être maintenu à long terme par des apports annuels de l’ordre de 30 millions de francs. De cette manière, les coûts moyens dépassent d’un petit tiers les prévisions du plan financier actuel, mais ils sont inférieurs de moitié environ aux charges de ces dernières années. 227 Table des matières Condensé 225 Abréviations 230 1 Grandes lignes du projet 232 1.1 Historique 232 1.1.1 Politique régionale directe de la Confédération 232 1.1.1.1 Base constitutionnelle 232 1.1.1.2 Loi fédérale du 28 juin 1974, sur l’aide aux investissements dans les régions de montagne (LIM), révisée le 21 mars 1997 233 1.1.1.3 Arrêté fédéral du 6 octobre 1995 en faveur des zones économiques en redéploiement (arrêté Bonny) 234 1.1.1.4 Instruments complémentaires de la politique régionale dits de la première génération 235 1.1.1.5 Actes législatifs de la politique régionale dits de la deuxième génération 236 1.1.2 Tendances déterminantes pour la politique régionale 238 1.1.2.1 Evolution démographique 238 1.1.2.2 Développement économique 239 1.1.2.3 Concentration géographique 240 1.1.3 Cadre politique 241 1.1.3.1 Concepts transversaux 241 1.1.3.2 Politique de la croissance et de l’innovation 242 1.1.3.3 Politique en matière de péréquation et de services publics 243 1.1.3.4 Autres politiques de la Confédération en matière de territoire 244 1.1.3.5 Tendances et évolution internationale 245 1.2 Buts du nouveau projet de loi 246 1.3 Résultats de la procédure de consultation 246 1.4 Optimisation du projet d’entente avec les cantons 247 1.5 Conception de la nouvelle politique régionale (NPR) 248 1.5.1 Position 248 1.5.2 But 249 1.5.3 Principes 249 1.5.4 Champ d’application à raison de la matière 251 1.5.4.1 Les trois volets de la NPR 251 1.5.4.2 Volet 1: stimuler l’innovation, générer de la valeur ajoutée et améliorer la compétitivité dans les régions 252 1.5.4.3 Volet 2: coordination, coopération et synergies de la NPR avec les politiques sectorielles 255 1.5.4.4 Volet 3: développement d’un système de connaissances sur le développement régional, qualification des gestionnaires régionaux, controlling/évaluation 257 1.5.5 Champ d’application à raison du lieu et évaluation des moyens engagés 259 1.5.5.1 Soutien des régions de montagne, de l’espace rural en général et des régions frontalières 259 228 1.5.5.2 Gestion des moyens engagés 259 1.5.6 Instruments de promotion 261 1.5.6.1 Octroi d’aides financières et de prêts 261 1.5.6.2 Financement des activités des volets 2 et 3 261 1.5.6.3 Allégements fiscaux 262 1.6 Adaptation des tâches et des finances 262 1.6.1 Mécanisme de financement 262 1.6.2 Prestations financières de la NPR 263 1.6.3 Coûts pour la Confédération 264 1.7 Comparaison juridique et relation avec le droit européen 264 1.8 Mise en œuvre 265 1.8.1 Base juridique unique 265 1.8.2 Bonne gouvernance 265 1.8.3 Etroite collaboration entre la Confédération et les cantons 265 1.8.4 Programmes pluriannuels de la Confédération, programmes cantonaux de mise en œuvre 266 1.8.5 Durabilité 268 1.8.6 Zones périphériques et d’accès difficile 269 1.9 Classement d’interventions parlementaires 269 2 Commentaire article par article 269 2.1 Préambule 269 2.2 Section 1: Dispositions générales 270 2.3 Section 2: Mesures 272 2.4 Section 3: Mise en œuvre 279 2.5 Section 4: Financement 282 2.6 Section 5: Voies de droit 283 2.7 Section 6: Dispositions finales 283 3 Prorogation de la législation actuelle jusqu’à l’entrée en vigueur de la nouvelle loi 285 4 Conséquences 286 4.1 Pour la Confédération 286 4.2 Pour les cantons et communes 287 4.3 Conséquences économiques 288 5 Programme de la législature 289 6 Aspects juridiques 289 6.1 Constitutionnalité 289 6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse 289 6.3 Forme de l’acte à adopter 290 6.4 Frein aux dépenses et conformité à la loi sur les subventions 291 6.5 Délégation de compétences législatives 291 Glossaire 293 Bibliographie 296 229 Loi fédérale sur la politique régionale (Projet) 299 Loi fédérale relative à la promotion de la participation suisse à l’initiative communautaire de coopération transfrontalière, transnationale et inter- régionale (INTERREG III), pour la période 2000 à 2006 (Projet) 309 Loi fédérale sur la modification de l’arrêté fédéral instituant une aide à l’évolution structurelle en milieu rural (Projet) 311 Arrêté fédéral sur les cautionnements et les contributions au service de l’intérêt en faveur de projets d’investissement et les aides financières interentreprises dans les zones en redéploiement (Projet) 313 Loi fédérale sur la modification de l’arrêté fédéral en faveur des zones économiques en redéploiement (Projet) 315 230 Abréviations Arrêté Bonny arrêté fédéral en faveur des zones économiques en redéploiement BAK Basel Economics CCG compensation des charges géo-topographiques CdC Conférence des gouvernements cantonaux CDEP Conférence des chefs des départements cantonaux de l’économie publique CE Conseil des Etats CER-E et CER-N commissions de l’économie et des redevances du Conseil des Etats et du Conseil national CGCA Conférence gouvernementale des cantons alpins CN Conseil national COSEREG Conférence des secrétaires des régions de montagne suisses COT Conférence de la Confédération pour l’organisation du territoire CSC Centrale suisse de cautionnement dans les arts et métiers Cst. Constitution fédérale CTA Conférence tripartite sur les agglomérations DDPS Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports DETEC Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication DFE Département fédéral de l’économie EPF école polytechnique fédérale FRT formation, recherche, technologie GLOT Grandes lignes de l’organisation du territoire LCH loi fédérale sur l’encouragement du crédit à l’hôtellerie et aux stations de villégiature LF loi fédérale LIM loi fédérale du 21 mars 1997 sur l’aide aux investissements dans les régions de montagne LPN loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage NPR nouvelle politique régionale OCDE Organisation de coopération et de développement économiques ODT Office fédéral du développement territorial OFAG Office fédéral de l’agriculture OFEFP Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage OFEG Office fédéral des eaux et de la géologie OFS Office fédéral de la statistique OMC Organisation mondiale du commerce PA politique agricole PAC politique agricole commune de l’UE PIB produit intérieur brut 231 PIB/hab. produit intérieur brut par habitant PME petites et moyennes entreprises RPT réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons SCH Société suisse de crédit hôtelier seco Secrétariat d’Etat à l’économie TST transfert de savoir et de technologie UE Union européenne 232 Message 1 Grandes lignes du projet 1.1 Historique Pendant plus de cent ans, les migrations des régions économiquement faibles de Suisse vers les régions les plus fortes ont été tolérées, voire encouragées, car elles offraient des salaires attrayants aux personnes qui passaient d’un secteur faiblement productif à un autre, plus productif. En amélioration l’allocation de la main-d’œuvre, elles ont généré une croissance élevée dans l’ensemble de l’économie. Suite aux progrès de la prospérité dans les décennies d’après-guerre, le dépeuple- ment des régions de montagne en est venu à être considéré de plus en plus défavo- rablement. Au milieu des années 70, la politique régionale a donc changé de cap et s’est mise à soutenir activement les régions en difficulté. La caractéristique de cette politique régionale «classique» était de se concentrer sur la promotion des zones économiquement défavorisées – Alpes, Préalpes, Arc jurassien – et des campagnes et petites villes du Plateau frappées par le chômage dans les industries textile, hor- logère et mécanique 1. Comme les conditions générales ont profondément changé dans les années 90, il est nécessaire de réexaminer la politique régi onale pratiquée jusqu’ici avec un succès appréciable. La progression de la mondialisation, l’intégration accrue de l’Europe, le durcissement de la compétition interna tionale entre les places économiques pour attirer les facteurs de production mobiles, tout cela pose de nouveaux problèmes. Les régions doivent faire face à des exigences et à des intérêts en perpétuelle muta- tion2. Il leur faut adapter leur cadre économique pour satisfaire aux nouvelles condi- tions et attirer les ressources mobiles. Répondant aux critères de la «région appre- nante», elles doivent faire preuve de mobili té et d’initiative dans un contexte en constante évolution structurelle. Ces phénomènes ont aussi une influence sur la conception matérielle et stratégique de la politique régionale, qui doit accompagner davantage le changement structurel. L’accent sera mis désormais sur la production de valeur ajoutée et l’amélioration de la compétitivité des régions. De cette manière, la politique régionale contribuera aussi indirectement à éliminer les déséquilibres géographiques. En tout cela, elle obéira aux principes du développement durable. 1.1.1 Politique régionale directe de la Confédération 1.1.1.1 Base constitutionnelle Pour recourir à des instruments directs de politique régionale, la Confédération s’est toujours fondée sur les articles de la Constitution fédérale relatifs au domaine économique. Aujourd’hui, c’est l’art. 103 Cst. qui l’habilite explicitement à mener une politique structurelle régionale: «La Confédération peut soutenir les régions 1 Pour l’évolution de la politique régionale suisse, cf. FREY, R.L. (1985). 2 Cf. Bieger, Th., Scherer, R. (2003) 233 économiquement menacées et promouvoir des branches économiques et des profes- sions si les mesures d’entraide que l’on peut raisonnablement exiger d’elles ne suffisent pas à assurer leur existence. Elle peut, au besoin, déroger au principe de la liberté économique.» 1.1.1.2 Loi fédérale du 28 juin 1974, sur l’aide aux investissements dans les régions de montagne (LIM)3, révisée le 21 mars 1997 La politique régionale actuelle de la Confédération se fonde sur le programme fédéral de promotion des régions de montagne de 1971 et a été complétée par d’autres instruments au fil du temps. Le pilier de la politique régionale est la loi fédérale sur l’aide aux investissements dans les régions de montagne (LIM), qui a pour but d’améliorer les conditions d’existence dans les régions de montagne en régionalisant et en soutenant les inves- tissements dans les infrastructures, et de freiner par là le dépeuplement. En quelques années, 54 régions de montagne ont été constituées, toutes chargées d’élaborer des programmes de développement régional. Pour mettre ceux-ci en œuvre, les régions ont créé des secrétariats, pour l’exploitati on desquels la Confédération verse depuis 1979 des aides financières de 4 millions de francs par an en moyenne. Depuis 1974, la Confédération a accumulé un fonds de 1,5 milliard de francs qui lui permet d’accorder des aides financières (prêts et contributions au service de l’intérêt) à des projets d’infrastructure. Les cantons sont tenus de participer de manière équivalente au financement de ces projets. Lors de la révision de la loi (1997), le but en a été modifié et l’exécu tion entièrement déléguée aux cantons et régions. La LIM vise désormais à créer des conditions favorables au développement économique et à accroître la compétitivité dans les régions de montagne, ainsi qu’à favoriser l’exploitation des potentiels régionaux. De 1974 à mi-2005, quelque 8650 projets ont été soutenus moyennant des aides aux investissements pour un montant frôlant 3 milliards de francs. Le volume des inves- tissements ainsi cofinancés dans les régi ons de montagne atteint 19,6 milliards de francs. Evaluation de la LIM (2004) Une évaluation de la LIM commandée en 2004 par la Confédération aboutit aux conclusions suivantes 4. Développement des régions LIM Dans l’ensemble, l’évolution démographique des régions de montagne a été positive. Le dépeuplement des zones les plus écartées a été compensé partiellement par les centres régionaux, mais augmente de nouveau depuis 1995. Le marché du travail a également évolué de manière largement positive. On note cependant, dans les régions de montagne, un recul plus marqué des emplois à partir 3 RS 901.1. Entrée en vigueur en 1974, la LIM a fait l’objet d’une révision totale en 1997. 4 Cf. IDT-HSG/CEAT (2004) 234 de 1995 ou une augmentation nettement moins rapide à partir de 1998 selon les régions. L’essor économique des régions LIM s’avère nettement moins marqué que celui des autres régions. Les inégalités de revenu demeurent considérables. Certaines régions restent très en dessous de la moyenne suisse. Réalisation des buts Le but consistant à améliorer les conditions d’existence et à accroître l’attrait des régions de montagne comme lieu de vie a été largement atteint. Le développement des infrastructures de base a comblé les déficits existants. Les régions de montagne disposent aujourd’hui d’infrastructures fondamentales comparables à celles du reste du pays. La situation est plus critique en ce qui con cerne la préservation des particularités et de la diversité socioculturelle du pays. Sur ce terrain, la capacité des régions à se prendre en charge reste relativement faible (peu d’esprit d’entreprise, dépeuplement «sélectif»). En ce qui concerne l’amélioration de la co mpétitivité et de l’attrait des sites écono- miques, le bilan est plutôt négatif. N’ont été soutenus que peu de projets qui aient déclenché directement des processus d’innovation ou créé des emplois durables. 1.1.1.3 Arrêté fédéral du 6 octobre 1995 en faveur des zones économiques en redéploiement (arrêté Bonny)5 En 1978, l’arrêté fédéral en faveur en faveur des régions menacées économiquement (dit «arrêté Bonny») est venu compléter l’arsenal existant pour répondre à la crise horlogère des années 70. Il avait pour but de contribuer à la diversification des régions monostructurées en soutenant des entreprises de l’économie privée, en particulier dans l’industrie horlogère et textile. Les instruments comprennent des cautionnements, des contributions au service de l’intérêt et des allégements fiscaux. La validité de l’arrêté a été prorogée en 1984, en 1995, et en 2001. Le champ d’application géographique a également été étendu après que les monostructures régionales eurent largement disparu. Le champ d’application concerne aujourd’hui 27 % de la population suisse. En 2001, l’arrêté a été prorogé jusqu’en 2006 et assorti d’un nouvel instrument, les aides financières interentreprises. Jusqu’à fin 2004, 919 projets totalisant 26 000 emplois ont été soutenus au titre de l’arrêté Bonny. La Confédération a versé 50 millions de francs à titre de contribu- tions au service de l’intérêt et contribu é à hauteur de 50 millions aux pertes sur cautionnement. Si l’on compte les prestations équivalentes imposées aux cantons, le soutien atteint 200 millions de francs, soit 8 millions par an – montant qui ne com- prend pas les allégements fiscaux. Des enquêtes menées auprès des cantons ont donné un total de 103 millions de francs d’allégements fiscaux pour l’impôt fédéral direct 2003. 30 % de ces recettes seraient revenues entre-temps aux cantons et, en cas d’imposition, une part notable des gains n’aurait pas été réalisée en Suisse. 5 RS 951.93 235 Evaluation de l’arrêté fédéral en faveur des zones économiques en redéploiement L’arrêté Bonny a été évalué lui aussi en 20046. Le bilan varie fortement d’une région linguistique à l’autre. En Suisse alémani que, nombre de réserves ont été avancées; en Suisse romande, où l’arrêté sert plus fréquemment à la promotion économique, la majorité des avis sont positifs. Réalisation des buts Les évaluateurs montrent que les effets sont faibles au niveau des régions favorisées. Le nombre des emplois créés grâce à ces mesures (11 900 entre 1996 et 2003) est trop faible pour être perçu comme un facteur essentiel de développement dans les régions étudiées. Dans le canton de Neuchâtel – celui à avoir profité le plus des mesures –, les conséquences économiques ne sont pas meilleures que dans d’autres régions comparables. Dans ce canton, le développement positif de l’industrie s’explique en grande partie par la croissance de l’industrie horlogère, qui n’a pas bénéficié d’un soutien prioritaire au titre de l’arrêté. L’étude conclut en outre qu’il faut admettre un effet d’aubaine notable: quelque 30 % des emplois auraient été créés même sans l’aide financière de la Confédération. 1.1.1.4 Instruments complémentaires de la politique régionale dits de la première génération Loi fédérale du 25 juin 1976 encourageant l’octroi de cautionnements et de contributions au service de l’intérêt dans les régions de montagne7 La loi fédérale encourageant l’octroi de cautionnements et de contributions au ser- vice de l’intérêt dans les régions de monta gne permet aux petits et moyens établis- sements qui, dans les régions visées, sont rentables ou susceptibles de se développer de se procurer des prêts à moyen et long terme. Un cautionnement est plafonné à 500 000 francs, la Confédération assumant 90 % des pertes éventuelles. La Coopéra- tive suisse de cautionnement pour les arts et métiers (CSC) assure l’application de la loi avec le concours de la Confédératio n. Depuis 1985, des contributions au service de l’intérêt sur des crédits non cautionnés de 500 000 francs au plus en faveur de projets qui contribuent à renforcer la stru cture du marché régional de l’emploi peu- vent également être octroyées. Ces contributions peuvent s’élever à deux cinquièmes au plus de l’intérêt commercial usuel durant six ans au maximum. Loi fédérale du 20 juin 2003 sur l’encouragement du secteur de l’hébergement 8 En 1976, la loi du 1 er juillet 1966 sur l’encouragement du crédit à l’hôtellerie et aux stations de villégiature (LCH) a été adaptée à la conception de la politique régionale. Cet instrument permettait le financement co mplémentaire de prêts et l’octroi de cautionnements destinés à renouveler le secteur de l’hébergement dans les régions de tourisme saisonnier. La LCH permettait en outre de soutenir la construction de nouveaux hôtels. Entre 1967 et 1999, des prêts et cautionnements ont été octroyés 6 Cf. INFRAS (2004) 7 RS 901.2 8 RS 935.12 236 pour un total de 805 millions de francs, ce qui a induit un volume d’investissement de 4,9 milliards de francs. La LCH était mise en œuvre par la Société suisse de crédit hôtelier (SCH). Dans les années 90, l’évolution structurelle massive de l’hôtellerie a jeté la SCH dans de grandes difficultés économiques, qui ont nécessité son assainissement. L’évaluation du domaine du tourisme, les nouvelles conditions-cadres et les chan- gements de la politique de crédit des banques incitèrent le Conseil fédéral à proposer la révision totale de la LCH. La loi fédé rale du 20 juin 2003 sur l’encouragement du secteur de l’hébergement a donc été axée davantage sur une politique sectorielle. Ce n’est plus l’investissement en soi qui est au premier plan, mais la promotion de la viabilité des établissements à long terme. Le soutien est limité aux régions où le marché touristique est déjà développé. Les régions en développement au sens de la LIM ne sont plus considérées comme éligibles par principe. Les grandes villes restent exclues. De ce fait, l’encouragement du secteur de l’hébergement se réduit à un instrument de la politique du tourisme. 1.1.1.5 Actes législatifs de la politique régionale dits de la deuxième génération Vers le milieu des années 90, les expériences faites avec les mesures de politique régionale dites de la première génération, les nouveaux points de vue portés sur le développement régional et de nouvelles initiatives de l’UE amenèrent à créer de nouveaux instruments. Arrêté fédéral du 21 mars 1997 instituant une aide à l’évolution structurelle en milieu rural («Regio Plus») 9 Par l’arrêté Regio Plus, entré en vigueur en 1997, la Confédération entend soutenir l’évolution économique structurelle et améliorer la compétitivité des régions LIM et de l’espace rural en général. De nouvelles coopérations entre branches et secteurs divers sont encouragées, et les institutions publiques et privées incitées à exploiter les potentiels de développement restés en friche. Le programme de subventionnement prévoit des aides financières au lancement de projets d’ordre organisationnel, conceptuel et institutionnel. Elles sont octroyées là où des projets de coopération novateurs ne pourraient pas démarrer sans le soutien de l’Etat et où il n’y a pas d’autres formes d’aide financière de la part de la Confé- dération. Limité à dix ans, le programme dispose de 70 millions de francs au plus, imputés au Fonds d’aide aux investissements (Fonds LIM). Jusqu’ici, 58 millions de francs ont été accordés à 128 projets dans 20 cantons. Le coût total de ces projets s’élève à 171 millions de francs. L’évaluation intermédiaire effectuée en automne 2002 confirme foncièrement le mérite du concept «innover en coopérant». Les évaluateurs reconnaissent à de nom- breux projets Regio Plus un caractère exemplaire et un effet de signal. Ils critiquent surtout le manque de cibles qualitatives et quantitatives précises dans la formulation 9 RS 901.3 237 des programmes et des projets. L’analyse de l’efficacité du programme de soutien reste d’ailleurs à faire. Loi fédérale du 8 octobre 1999 relative à la promotion de la participation suisse à l’initiative communautaire de coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale (INTERREG III), pour la période 2000 à 200610 INTERREG est un programme de politique structurelle lancé par la Commission européenne en 1991 pour favoriser la croissance harmonieuse de l’UE en encoura- geant la coopération des régions transfrontalières et transnationales et la collabo- ration interrégionale. Dès le lancement de l’initiative INTERREG, des partenaires suisses y ont collaboré. En 1994, les Chambres fédérales ont décidé que la Confédération participerait à INTERREG II pour la période 1994 à 1999. En 1999, la loi fédérale relative à la promotion de la participation suisse à l’initiative communautaire de coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale (INTERREG III) a donné une base juridique à la participation suisse pour la période 2000 à 2006. A l’origine, les motifs de la participation fédérale étaient aussi bien la politique régionale et celle du développement du territoire que la promotion de l’intégration régionale transfron- talière. INTERREG III comprend trois volets. 1° Participent à la coopération transfronta- lière tous les cantons frontaliers, ainsi que GL, AI et AR, dans le cadre de quatre programmes régionaux: «Alpes rhénanes–lac de Constance–Haut-Rhin», «Rhin supérieur–Centre Sud», «Suisse–France» (du Jura au Valais) et «Suisse–Italie» (du Valais aux Grisons). 2° La coopération transnationale est le fait en particulier du programme «Espace alpin», auquel participent sept pays. 3° La coopération inter- régionale concerne les partenaires qui ne se touchent pas géographiquement. Les volets transnational et interrégional ont donc aussi un intérêt pour les régions non frontalières (Suisse centrale, Espace Mittelland). Le crédit-cadre disponible pour INTERREG est de 39 millions de francs, dont 35 pour le soutien de projets et 4 pour les mesures d’accompagnement. Une évaluation intermédiaire a été faite en automne 2003. Elle relève que le programme est bien, voire très bien établi. Les effets d’INTERREG III sur la coopération transfrontalière et transnationale des partenaires suisses sont jugés positifs. Une évaluation finale devra juger notamment des effets de l’instrument jusqu’au milieu de 2006. A la mi- 2005, plus de 450 projets avaient été approuvé s dans les trois volets et l’enveloppe budgétaire était pratiquement épuisée. 10 RS 616.9 238 1.1.2 Tendances déterminantes pour la politique régionale 1.1.2.1 Evolution démographique Entre 1990 et 2000, la croissance démographique de la Suisse a été de 5,9 %, soit à peine moins que dans les années 80 (8,0 %). Les zones de croissance ont été les ceintures des agglomérations et les centres des Préalpes, alors que les grandes villes-centres et l’Arc jurassien présentaient une croissance plus faible. Pendant les deux dernières décennies, les régions LIM ont constamment connu un développement légèrement supérieur à la moyenne. Du point de vue démographique, on constate néanmoins une tendance nette au renforcement du «grand Zurich»11. Dans l’ensemble, l’évolution des années 90 n’a pas été régulière: au début de la décennie, les nombres d’habitants font apparaître une croissance décentralisée qui favorise les zones rurales. 1998 marque un tournant en faveur de la croissance centralisée des agglomérations. Dès ce moment et pour la première fois depuis les années 70, le développement des régions rurales progresse plus lentement que celui des zones urbaines (cf. figure 1). Figure 1 Evolution de la croissance démographique dans les zones rurales et urbaines de Suisse, 1986 à 2004 0.00 0.50 1.00 1.50 2.00 2.50 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Années 1986-2004 en % Zones rurales Zones urbaines Suisse Source: OFS 11 Cf. OFS (2002) 239 1.1.2.2 Développement économique Emploi Dans la seconde moitié des années 80, le nombre des emplois a augmenté relative- ment fort dans toute la Suisse (+14,8 %), puis reculé de 7,7 % pendant une phase intermédiaire (1991 à 1998), avant de remonter de 5,7 % jusqu’en 2001. Dans les années 80, tous les cantons ont profité de l’évolution de l’emploi, les can- tons ruraux 12 la plupart du temps davantage que les cantons urbains. A partir du milieu des années 90, les zones rurales sont de nouveau à la traîne des zones urbai- nes. Dans les périodes économiquement difficile s, les emplois fournis par la Confédé- ration et les anciennes régies fédérales prennent une importance particulière, même s’ils ne forment en général qu’une fraction du marché régional du travail. Les sup- pressions d’emplois provoquées par l’évolution structurelle des régies fédérales ont touché davantage les cantons ruraux qui connaissaient des problèmes économi- ques 13. Valeur ajoutée La structure sectorielle a une influence d écisive sur la productivité horaire, donc sur le PIB d’une région. On distingue entre secteurs à forte valeur ajoutée et productivité horaire élevée (services, industrie pharmaceutique, industrie énergétique et hydrau- lique) et secteurs à faible productivité (construction, hôtellerie, commerce de détail, secteur primaire). Dans les zones urbaines, la concentration de secteurs novateurs et à forte valeur ajoutée, ainsi que le niveau élevé des sala ires et des qualifications des employés, provoque une concentration parallèle des processus de décision économiques et politiques. Cette évolution s’est nettement accentuée ces dix dernières années et continuera à le faire, d’après les scénarios actuels. En 1991, par exemple, la part des emplois à forte valeur ajoutée était de 25 % dans les cantons de ZG, ZH, GE et BS, contre moins de 10 % dans les cantons de AR, UR, OW et JU. Produit intérieur brut par habitant (PIB/hab.) Selon le Rapport 2002 du DFE sur la croissance 14, la Suisse est certes l’un des pays les plus riches du monde, mais elle se fa it rattraper rapidement par d’autres pays à cause de ses problèmes de croissance persistants. Ce que l’on constate au niveau national s’accentue encore au niveau régional: par rapport à leurs voisines étrangères, quelques régions de Suisse ont déjà perdu leur 12 Définition selon critères de l’OCDE ( cf. Message du 28 février 1996 sur la nouvelle orientation de la politique régionale, p. 84, FF 1996 II 1080). Il existe ainsi: – 6 cantons urbains: AG, BL, BS, GE, ZG, ZH. – 13 cantons semi-ruraux: AR, BE, FR, LU, NE, NW, SG, SH, SO, SZ, TG, TI, VD. – 7 cantons ruraux: AI, GL, GR, JU, OW, UR, VS. 13 Dans les années 90, plus de 10 000 emploi s ont disparu dans l’administration fédérale, chez Swisscom, La Poste, les CFF et la RUAG. 14 DFE (2002) 240 avance quant au PIB/hab. (réel, à parité de pouvoir d’achat)15 ou sont sur le point de le faire. A part les différences de croissance de part et d’autre de la frontière, il existe aussi parfois des écarts considérables d’une région de Suisse à l’autre quant à l’évolution du PIB. Revenu des cantons Le revenu des cantons est un bon étalon de la répartition géographique du revenu. En 2003 16, les valeurs par habitant se sont échelonnées entre 35 359 francs (OW) et 99 865 francs (BS), soit un facteur 2,8 (moyenne suisse: 51 230 francs). Tous les cantons de Suisse centrale et de Suisse orientale, ainsi que les régions de Bâle et Genève-Vaud ont progressé ces dix dernières années. Il s’ensuit un déplacement continu des grands espaces économiques en faveur de l’axe Zurich-Bâle. Genève- Vaud a pu cependant maintenir sa place de second pôle. En comparaison sur le long temps, les différences entre des cantons ne se sont ame- nuisées qu’au début des années 70. Après cela, les zones urbaines présentent tou- jours des taux de croissance supérieurs à la moyenne. Entre 1990 et 2000, l’aug- mentation de la disparité entre les cantons les plus forts et les plus faibles atteint 40 % 17. 1.1.2.3 Concentration géographique D’après la définition de l’OFS, la Suisse comptait en 2000 50 agglomérations et 5 villes isolées ( cf. figure 2). Sur les quelque 3000 communes suisses actuelles, 979 font partie de l’espace urbain, alors qu’elles n’étaient que 155 en 1950. A quoi s’ajoutent 191 communes étrangères, totalisa nt 916 000 habitants, mais qui font partie des agglomérations suisses en termes de statistique. Après plusieurs décennies de croissance, trois quarts des Suisses, soit 5,3 millions d’habitants, vivent aujourd’hui en agglomération. La situation est la même pour les emplois: en 2001, 82 % des emplois du secondaire et du tertiaire, soit quelque 3 millions d’emplois, se trouvaient en zone urbaine, zone qui est devenue progres- sivement le moteur du développement économique, social et culturel. Les problèmes des agglomérations peuvent de moins en moins être maîtrisés dans le cadre des limites communales ou cantonales actuelles, voire des frontières nationa- les. Il en résulte la nécessité d’une coopération supracommunale accrue. C’est cette méthode que le Rapport 2005 18 sur le développement territorial désigne comme l’une des stratégies principales pour le développement futur du territoire. 15 D’après les calculs de BAK Basel Economics, en 2001, la province autonome de Bolzano a dépassé par exemple le canton des Grisons, le Land du Vorarlberg et la région Cons- tance/Ratisbonne les cantons de TG, AI et AR, le département de Haute-Savoie les can- tons de FR, VD et VS. 16 La Vie économique 9-2005, valeurs provisoires 17 Mesuré d’après l’évolution des coefficients de variation obtenus par la division de l’écart standard des 26 valeurs par la moyenne arithmétique 18 Office fédéral du dével oppement territorial (2005) 241 Figure 2 Agglomérations et villes isolées de Suisse 2000 1.1.3 Cadre politique 1.1.3.1 Concepts transversaux La politique régionale doit prendre en compte toute une série de concepts transver- saux, notamment les Grandes lignes de l’organisation du territoire , la Stratégie pour le développement durable et la politique des agglomérations. Grandes lignes de l’organisation (aménagement) du territoire En 1996, le Conseil fédéral a défini le cadre stratégique global de la politique de l’aménagement du territoire dans les «Grandes lignes de l’organisation du territoire suisse»19. Il y assignait à la politique régionale le soin de développer les potentiels des diverses régions, de renforcer le maillage entre les différents espaces et de se concentrer sur les centres à forte croissan ce. La politique régionale de la Confédé- ration doit être axée de plus en plus sur les grandes régions, alors que la politique des petites entités régionales incombera désormais de plus en plus aux cantons. Quant au Rapport 2005 sur le développement territorial, il constitue la base d’une refonte des «Grandes lignes de l’organisation du territoire» prévue pour 2006. Il existe un besoin général d’harmoniser la politique régionale et l’aménagement du territoire. Au niveau cantonal, les plans directeurs sont l’instrument approprié à cet effet. 19 Cf. Conseil fédéral (1996) 242 Stratégie pour le développement durable Le rapport du Conseil fédéral «Stratégie 2002 pour le développement durable» du 27 mars 2002 a pour but d’intégrer les principes de la durabilité dans toutes les politiques de la Confédération 20. Concernant la politique régionale, le Conseil fédé- ral note que face à l’évolution de l’économie mondiale, la politique régionale devra tenir compte non seulement des régions pé riphériques, mais aussi et surtout des régions centrales exposées à la concurrence internationale. Sa mission est d’aider à défendre la compétitivité des différentes zones de Suisse dans un contexte de gran- des entités régionales, et ce par une méthode intégrée, axée sur des programmes et fidèle au principe de durabilité. Politique des agglomérations La Constitution astreint depuis 1999 la Confédération à «prendre en considération la situation particulière des villes et des a gglomérations urbaines». Le «Rapport sur les villes-centres» du 7 juin 1999 21 a montré la nécessité d’ une politique nationale des agglomérations pour attirer l’attention sur le rôle des villes en tant que moteurs du développement économique. En février 2001 a suivi la création de la «Conférence tripartite sur les agglomérations» (CTA), plate-forme destinée à encourager la colla- boration verticale de la Confédération, des cantons, villes et communes et l’élabo- ration d’une politique commune des agglomérations. Le 19 décembre 2001, enfin, le Conseil fédéral a adopté le rapport sur la politique des agglomérations de la Con- fédération. Ces stratégies fédérales sont mises en œuvre à travers des projets d’agglomération et des projets modèles. Les points de contact et le besoin d’harmonisation avec la politique régionale résul- tent du fait qu’une grande partie des agglomérations suisses jouent le rôle de centres des régions de montagne et du milieu rura l en général. Coire, Saint-Gall, Lucerne, Thoune, Delémont, Sion sont des exemples de moteurs économiques qui entraînent la campagne environnante. 1.1.3.2 Politique de la croissance et de l’innovation Dans le Rapport sur la croissance 22 d’avril 2002 , le Département fédéral de l’économie (DFE) a présenté les raisons de la faiblesse persistante de la croissance de l’économie suisse et formulé des contre-mesures. Le souci principal étant la faiblesse générale de la productivité du travail par rapport aux autres pays, la politi- que fédérale de la croissance s’attache au premier chef à offrir des conditions géné- rales aussi bonnes et propices à l’innovation que possible. La politique régionale lui prêtera main forte en optimisant les conditions-cadres à l’échelon régional et can- tonal. Dans la course mondiale à l’ innovation, un facteur clé est la qualité du système de formation, de recherche et de technologie (FRT) et de son interaction avec les entre- prises. Dans son message du 29 novembre 2002 23, le Conseil fédéral fixe quatre 20 Cf. Conseil fédéral (2002/1) 21 Cf. Conseil fédéral (1999) 22 Cf. DFE (2002) 23 Message du 23 novembre 2002 relatif à l’encouragement de la formation, de la recherche et de la technologie pendant les années 2004 à 2007, FF 2003 2067 243 priorités: 1° renouveler l’enseignement, 2° renforcer la recherche, 3° stimuler l’inno- vation, 4° renforcer la coopération nationale et internationale. Certaines tâches échoient aussi à la politique régionale, qui peut par exemple lancer des projets pilotes avec les hautes écoles spécialisées . A fin 2003, les Chambres fédérales ont approuvé le programme FRT 2004 à 2007. La progression annuelle des dépenses et l’enveloppe budgétaire de 16,6 milliards de francs témoignent de l’importance du domaine FRT pour la compétitivité de la Suisse. 1.1.3.3 Politique en matière de péréquation et de services publics Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) Un facteur essentiel de la politique régionale est la réforme de la péréquation finan- cière et de la répartition des tâches en tre la Confédération et les cantons (RPT) lancée en 1992. En matière de politique ré gionale, le message relatif à la RPT expose que «les objectifs en matière de redi stribution seront atteints à travers un renforcement de la péréquation financière au sens strict». La politique régionale se concentrera sur les objectifs structurels 24. L’élément de base de la péréquation financière au sens strict est la péréquation des ressources, qui vise à accorder une dotation minimum, librement disponible, aux cantons à faible potentiel de ressour- ces. En outre, les écarts entre les potentiels fiscaux des cantons sont censés être comblés à moyen terme. La Confédération et les cantons libèrent en tout 2,4 mil- liards de francs à cet effet. Quant à la compensation par la Confédération des «charges excessives», elle a pour but de compenser les charges structurelles sur lesquelles les cantons n’ont pas prise, c’est-à-dire les charges inhérentes à la configuration et à l’occupation du territoire, notamment celles dues «à l’étendue et à l’éloignement». Le 28 novembre 2004, le peuple et les cantons ont approuvé les m odifications de la Constitution. Le Parle- ment doit maintenant discuter du second train de mesures RPT, celui qui porte sur la modification des lois. Service public et infrastructures Un facteur vital pour l’avenir du monde rural est que la desserte de base soit assurée. Le 23 juin 2004, le Conseil fédéral a adopté un rapport sur le service public qui montre que la Suisse dispose sur l’ensemble du territoire d’une desserte de base fiable et performante, qui fournit des pr estations de bonne qualité. Dans son rapport, le Conseil fédéral explique comment il entend orienter la politique en faveur d’un service public de haute qualité afin de maîtriser les défis techniques et économi- ques 25. Révision de la loi sur la nature et la protection du paysage (LPN) La loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la nature et la protection du paysage est actuel- lement en cours de révision (partielle). L’idée fondamentale est de compléter la politique actuelle de la Confédération en matière de nature et de paysage en établis- 24 Cf. Conseil fédéral (2001/1) 25 Cf. Conseil fédéral (2005/1) 244 sant des bases légales permettant la création et la gestion de parcs d’importance nationale. Le modèle prévoit trois types de parcs: 1° nationaux, 2° naturels régio- naux, 3° naturels périurbains. Leur dénominateur commun est que le paysage y sera valorisé de façon accrue du fait qu’il est la ressource principale des sites concernés. La promotion de ces parcs est aussi censée avoir une portée notable sur l’économie des régions. La démarche proposée est de première importance pour l’exploitation du potentiel des espaces ruraux, en particulier les zones reculées ou mal raccordées aux réseaux nationaux. 1.1.3.4 Autres politiques de la Confédération en matière de territoire Politique du tourisme Ces deux dernières décennies, la compétition universelle du tourisme s’est accentuée du fait de l’arrivée sur le marché de nombreuses destinations nouvelles et de l’élargissement de l’offre. L’industrie suisse du tourisme a perdu des parts de mar- ché et doit affronter une profonde mutation structurelle. Le 20 septembre 2002, le Conseil fédéral a donc présenté un programme relatif à l’amélioration de la struc- ture et de la qualité de l’offre dans le domaine du tourisme suisse , assorti d’un programme d’action pour la période 2003 à 2007 26. L’encouragement du secteur de l’hébergement a été adapté aux nouvelles conditions du marché des crédits, le prêt de la Confédération augmenté. En outre, l’arrêté Innotour27 a été prorogé et renforcé sur le plan financier. Enfin, pour aider financièrement «Suisse Tourisme», le Parle- ment a approuvé un plafond de dépenses de 138 millions de francs pour la période 2005 à 2007. Cette modernisation des instruments de promotion renforce toutes les régions du pays, mais comme deux tiers du tourisme concernent la montagne et les régions périphériques, ces dernières en profitent tout particulièrement. Politique agricole Dans la foulée des réformes successives de la politique agricole (PA 2002 et PA 2007), la PA 2011 s’attaquera de façon offensive aux défis futurs, notamment aux nouvelles règles de l’OMC. Le but visé est une agriculture durable et multifonction- nelle. Du point de vue de la politique régionale, les axes d’action à relever sont les suivants: (1) améliorer la compétitivité de la production et de la transformation en conver- tissant les moyens de soutien des marchés en paiements directs et en prenant des mesures pour baisser les coûts; (2) sauvegarder et indemniser les prestations d’intérêt public de l’agriculture; (3) promouvoir la création de valeur et le développement durable dans le milieu rural en élargissant les possibilités de différencier les produits, en resserrant l’encouragement de la vente et en soutenant le lancement de projets agri- coles. 26 FF 2002 6655 27 Loi fédérale du 10 octobre 1997 encourageant l’innovation et la coopération dans le domaine du tourisme, RS 935.22. 245 1.1.3.5 Tendances et évolution internationale En matière de politique régionale, la majorité des Etats de l’OCDE connaissent un changement de conception: foin du système de compensation, place aux stratégies de croissance! Toute une série de pays européens ont déjà réorienté leur politique régionale dans ce sens. C’est notamment le cas de la Finlande (2000), de la Suède (2000), de la Norvège (2000), des Pays-Bas (2000) et de l’Angleterre (2001) 28. On peut relever trois tendances: – Nouveaux objectifs. La politique régionale se concentre désormais sur la compétitivité, l’équilibre du développement régional, l’égalité des chances et le respect du développement durable au sens économique, écologique et social. – Nouvelles approches géographiques. L’UE continuera à soutenir en priorité les régions les moins développées, mais il est question de fixer d’autres prio- rités après 2006: rôle des villes en tant que centres économiques du dévelop- pement des campagnes avoisinantes, compétitivité du milieu rural en géné- ral, cohésion territoriale (coopération territoriale européenne comprise), polycentrisme. Certains pays adoptent désormais une politique régionale couvrant tout le territoire, c’est-à-dire toutes les régions, en mettant alors l’accent sur des sites clés (key locations) comme les centres urbains ou d’autres pôles de croissance. – Coordination accrue des politiques de l’UE touchant l’organisation du terri- toire. La coordination envisagée concerne surtout la politique des transports, celle de la recherche, la politique agricole commune (PAC), la politique de l’emploi, celle de la concurrence, enfin la politique étrangère. L’élargissement de l’UE constitue le principal défi pour la politique régionale euro- péenne, vu qu’il creuse notablement les in égalités économiques, sociales et géogra- phiques. Les priorités de la politique régionale l’UE et sa dotation financière pour la période 2007 à 2013, donc pour les programmes et initiatives européens auxquelles participe la Suisse (suite du programme INTERREG, p. ex.), ne seront connus définitivement qu’en 2006. D’après les projets de la Commission eu ropéenne du 14 juillet 2004 sur les cinq règlements concernant la politique de cohésion, la politique régionale de l’UE 2007 à 2013 aura trois objectifs. Le premier, in titulé «Convergence», est essentiellement une politique de péréquation classique. Il s’agit de soutenir spécialement les régions dont le PIB est inférieur de 75 % (voire 90 %) à la moyenne européenne. Ce chapitre comprend entre autres le financement des infrastructures. Le deuxième objectif s’intitule «Compétitivité régionale et emploi s». Sont visées les régions de l’ancien objectif 1 qui ne répondent plus aux critères du nouvel objectif «Convergence». L’objectif 2 fixe avant tout des priorités économiques et écologiques. L’objectif 3, «Coopération territoriale européenne», n’a plus le statut d’initiative, mais devient partie intégrante de la politique régionale européenne. 28 Cf. Bachtler, J., Yuill, D. (2001) 246 1.2 Buts du nouveau projet de loi Il ressort de l’analyse que la politique régionale «directe» s’est révélée efficace dans la réalisation des objectifs de développement qui lui ont été assignés au fil du temps 29, grâce surtout au bon travail des 54 organismes régionaux fondés dans le sillage de la LIM et à celui de leurs secrétariats. Malgré cette appréciation positive, les anciens instruments ne sont plus adaptés à l’évolution actuelle et future. La politique régionale se présente en effet aujourd’hui comme un patchwork de réglementations conçues pour résoudre différents problè- mes dans différentes régions, chaque réglementation connaissant ses propres instan- ces et ses propres règles d’exécution. Pour chaque problème surgi pendant les 30 ans d’existence de la politique régionale direct e, on a instauré chaque fois un nouvel instrument ou une nouvelle mesure. Il y a certes eu des adaptations ponctuelles, de temps à autre, mais on n’a jamais renoncé à une mesure existante. La politique régionale ne couvrait pas uniquement des objectifs de politique économique; selon le projet, elle comprenait implicitement des aspects relevant de la politique agricole, de celle des forêts, des transports, du tourisme, de l’environnement, de la politique sociale ou de l’aménagement du territoire. Le Conseil fédéral reconnaît la nécessité d’accroître la cohérence et la transparence des instruments. Il lui importe en outre que la politique régionale se concentre sur les tâches de base qui, à travers les efforts conjoints de la Confédération, des cantons et des régions, promettent un bénéfice supplém entaire notable en termes de valeur ajoutée dans les régions. Les tendances fondamentales qui dictent la politique régio- nale et le changement des conditions politiques générales incitent eux aussi à fran- chir le pas. La nouvelle base légale créera un cadre juridique souple et en réglera le mode de financement au niveau fédéral. L’aménagement des instruments et le plafond de dépenses correspondant sont fixés par le Conseil fédéral et le Parlement dans un programme pluriannuel. Cette manière de faire permet d’évaluer périodiquement l’efficacité des mesures et de corriger le cap si nécessaire. L’aménagement concret des instruments vaut chaque fois pour la durée d’un programme pluriannuel. Le regroupement dans une base légale et un programme pluriannuel des instruments actuels de la politique régionale a en ou tre pour but de pouvoir soumettre désormais aux Chambres fédérales les propositions correspondantes en un seul dossier coor- donnant les matières. 1.3 Résultats de la procédure de consultation De mai à août 2004, le DFE a mis l’avant-proj et de loi en consultation. La nécessité de réformer l’actuelle politique régionale directe est généralement admise. Seuls quatre des 140 participants (les cantons de ZH et AI, le Centre patronal et Pro Natu- ra) sont d’avis que la Confédération devrait abandonner la politique régionale directe et s’en tenir à la RPT. Même la Conférence des directeurs cantonaux des finances, chef de file de la RPT, plaide pour le maintien d’instruments de politique régionale directe en sus de la RPT. 29 Cf. aussi Thierstein/Behrendt (2001) 247 La nécessité d’axer la NPR sur la valeur ajoutée et la compétitivité des régions est confirmée. Un grand nombre de participants estiment toutefois que, dans le milieu rural en général et les régions de montagne en particulier, il convient de tenir compte davantage des autres dimensions du développement durable. En ce qui concerne la conception territoriale du projet, une grande partie des parti- cipants rejette le lien prévu avec la politique des agglomérations du Conseil fédéral, sous forme d’un encouragement de projets modèles. Sont considérées surtout comme zones éligibles affrontant de gros problèmes structurels les zones rurales, les régions de montagne et les régions frontalières. La préférence de la majorité va en outre à une législation séparée pour la coopération territoriale européenne. Des deux instruments de mise en œuvre prévus, le programme pluriannuel est plé- biscité haut la main, pour autant qu’il soit doté de finances suffisantes. La fondation de développement régional proposée trouve certes des soutiens, mais la majorité des cantons refuse de participer à sa capitalisation. Une partie plus importante encore des participants craint en outre qu’une pareille «externalisation» ne fasse perdre au Parlement le contrôle de la politique régionale. De divers côtés, on préconise de conserver d’autres éléments de l’ancienne politique régionale (infrastructures de base, allégements fiscaux pour les entreprises, etc.) dans le cadre de la NPR. 1.4 Optimisation du projet d’entente avec les cantons Les cantons devront assumer la principale responsabilité de la bonne mise en œuvre de la NPR. Comme leurs avis divergeaient lors de la consultation, un groupe de travail mixte Confédération/cantons a été chargé d’optimiser le projet. En juin 2005, ce groupe a présenté un rapport recommandant d’adapter certains points essentiels du projet. Le 30 juin 2005, les directeurs cantonaux des finances se sont prononcés en faveur d’une version améliorée de la NPR fondée sur les critères suivants: 1° La NPR est orientée vers un but économique mesurable – compte tenu de la dimension écolo- gique et sociale. 2° Elle doit se fonder sur une loi-cadre qui ne définit pas délimi- tations géographiques explicites, tout en ga rantissant que la grande majorité des moyens engagés par la Confédération profitera au milieu rural en général, aux régions de montagne et, dans une mesure plus modeste, aux régions frontalières. 3° La base légale de la NPR ne peut pas servir de plate-forme aux projets modèles de la politique fédérale des agglomérations. 4° Le soutien des entreprises par les allégements fiscaux est maintenu et étendu géographiquement. 5° Les cantons deviennent les interlocuteurs privilégiés de la Confédération. 6° L’idée de la fonda- tion est abandonnée; le Fonds LIM, rebaptisé «Fonds de développement régional», devient le seul véhicule financier pour toutes les activités de la politique régionale. 248 1.5 Conception de la nouvelle politique régionale (NPR) 1.5.1 Position Les problèmes actuels et futurs des zones économiquement défavorisées de Suisse exigent une nouvelle conception du rôle de la politique régionale. Quatre aspects dictent la position future de la NPR: Politique structurelle régionale La NPR est conçue en premier lieu comme une politique structurelle opérant au niveau régional. Elle vise à soutenir les efforts régionaux soutenant l’innovation et la croissance. En tant que politique structurelle, elle vise au premier chef à améliorer la compétitivité des zones éligibles et à y générer de la valeur ajoutée. Dans ces zones, la NPR veut créer des bases économiques viables, en respectant le principe de dura- bilité. Un système d’incitations contribuera à l’évolution des structures économiques et à la croissance endogène des régions et cantons bénéficiaires. On attend un gain d’efficience notable de cette nouvelle orientation. Politique de cohésion indirecte Eliminer les inégalités géographiques reste une tâche à laquelle la NPR doit contri- buer. En aidant à améliorer la compétitivité des zones éligibles et à y générer de la valeur ajoutée, elle contribue aussi indi rectement à combler à long terme les écarts régionaux et à préserver l’occupation décentralisée du territoire national. Politique complémentaire de l’organisation du territoire Dans une perspective «horizontale», la NPR est une tâche complémentaire, accordée à d’autres politiques de la Confédération qui touchent l’organisation du territoire. Elle fait partie d’un système éprouvé de politiques qui assument diverses fonctions territoriales. Certains besoins qui étaient largement couverts par la politique régio- nale relèvent maintenant d’autres politiques, qui ont élaboré des instruments de promotion de portée régionale. Ainsi, la compensation des charges géotopographi- ques est dévolue avant tout à la nouvelle péréquation financière et la sécurité de la desserte de base incombe à la politique des services publics. D’autres politiques – agriculture, transports, environnement, etc. – indemnisent les prestations écologi- ques ou d’intérêt public. Dans pareil contexte, la NPR doit se concentrer sur la tâche consistant à donner des impulsions économiques dans les zones visées. Tâche commune, subsidiarité Dans une perspective «verticale», la NP R constitue une tâche collective de la Confédération, des cantons, des communes, des organismes de développement régional et des particuliers. Elle obéit au principe de subsidiarité. A ce titre, elle soutient les buts du développement et les stratégies librement définies par les régions et les cantons pour améliorer leur compéti tivité. La NPR exploite le fait que les impulsions venant des centres (grands, moyens, petits ou régionaux) et des villes peuvent stimuler le développement des espaces ruraux par effet d’entraînement et que ces derniers sont aussi à même de produire de telles impulsions. 249 1.5.2 But Le but de la NPR est d’améliorer la compétitivité des certaines zones – régions de montagne, espace rural, régions frontalières – et à y générer de la valeur ajoutée et de contribuer ainsi à créer et à préserver des emplois dans les zones soutenues. La NPR veut aussi contribuer indirectement à maintenir l’occupation décentralisée du pays et à éliminer les inégalités régionales. 1.5.3 Principes La NPR observe cinq principes, qui ne sont pas des objectifs proprement dits, mais doivent cependant être respectés lors de la mise en œuvre. 1er principe: les régions contribuent à améliorer leur compétitivité et à y générer de la valeur ajoutée Les régions de montagne, l’espace rural en général et les régions frontalières exploi- tent leur potentiel endogène pour contribuer de leur propre chef à améliorer leur compétitivité, ce qui peut inclure d’assumer une fonction complémentaire par rap- port aux grands centres. Pour répondre aux défis, coopérer avec les centres sur pied d’égalité s’imposera de façon accrue. L’encouragement fourni par la Confédération à certains projets et acteurs ne doit pas engendrer de dépendance durable. Seront soutenus – par une politique d’incitation et des financements initiaux – des projets susceptibles de fonctionner en autonomie économique après un certain temps de rodage. 2e principe: les centres régionaux sont les moteurs du développement La NPR déploiera ses effets de manière décentralisée dans les zones de montagne, l’espace rural en général et les régions frontalières. Cette décentralisation a cepen- dant ses limites, vu qu’il faut une masse critique pour déclencher des impulsions durables. Il est donc nécessaire de concentrer les efforts de promotion entrepris dans les régions sur les petits centres et les moyens, et de créer les conditions de coopé- rations partenariales entre les centres régionaux et le milieu rural30. 3e principe: les exigences du développement durable sont prises en considération La NPR met l’accent sur la promotion de la compétitivité, donc sur la dimension économique. Les dimensions sociale et écol ogique doivent cependant être prises en compte dans la mise en œuvre. Cette op tion est compatible avec les principes du développement durable en ce que les différentes politiques ne doivent pas forcément recouvrir chacune, à parts égales, toutes les dimensions du développement durable. Il sera en outre possible, dans le cadre de la NPR, de soutenir des programmes et projets à vocation sociale ou écologique, pour autant qu’ils aient un effet positif sur la valeur ajoutée dans une région (par exemple en y créant des emplois). 30 Au début des années 70, les directives pour la promotion des régions de montagne pré- voyaient déjà qu’il fallait viser «un engagement concentré des moyens fédéraux à raison du lieu et de la matière». 250 La NPR doit toutefois démontrer: – dans quelle mesure elle contribue aux buts d’un développement territorial durable, – quels effets elle entraîne quant aux dimensions écologique et sociale du développement durable, – et qu’elle recherche systématiquement des synergies positives dans ce champ à trois dimensions (cf. ch. 1.8.5). 4e principe: les cantons sont les interlocuteurs principaux de la Confédération et assurent la collaboration avec les régions Les cantons sont les partenaires privilégiés de la Confédération. D’une part ils participent à la conception des programmes au niveau fédéral, de l’autre ils assument la responsabilité principale de la mise en œuvre de la NPR sur leur territoire. C’est aussi à eux qu’il incombe de gérer la collaboration avec leurs zones et régions. Les entités intracantonales ou régionales peuvent encore être soutenues. Mais, dans ce cas aussi, les négociations avec la Confédération incombent au canton concerné. Comme cela avait déjà été exposé, la politiq ue régionale doit aussi créer des incita- tions pour la collaboration supracantonale. Dans ce cas, la collaboration avec la Confédération peut être assurée par certains cantons ou organes supracantonaux existants. 5 e principe: les services fédéraux collaborent étroitement entre eux et avec les institutions suisses et étrangères La politique régionale collabore étroitement avec les autres politiques de la Confé- dération qui ont une incidence territoriale afin d’exploiter les synergies. A cet effet, l’administration fédérale dispose déjà des bases juridiques et du cadre organisation- nel nécessaire, à travers l’ordonnance du 22 octobre 1997 sur la coordination des tâches de la Confédération relevant de la politique d’organisation du territoire 31 et la Conférence de la Confédération pour l’organisation du territoire. D’autres améliora- tions sont nécessaires, non seulement pour assurer la cohérence de la politique du développement territorial, mais aussi à cause de la précarité des finances publiques. A part cela, la coopération internationale a une grande importance pour la NPR, car elle ouvre à la Confédération, aux cantons et aux régions la possibilité de partena- riats internationaux. Jeter un regard par dessus les frontières est en outre une source bienvenue de savoir et d’expérience (pour répertorier les bonnes ou les mauvaises pratiques, p. ex.). Les grands pays voisins et les organisations internationales (UE, OCDE) disposent de moyens nettement plus importants pour accumuler du savoir- faire. La politique régionale a déjà retiré un immense bénéfice de ces coopérations. 31 RS 709.17 251 1.5.4 Champ d’application à raison de la matière 1.5.4.1 Les trois volets de la NPR Le but de la NPR sera atteint moyennant trois volets stratégiques (cf. figure 3). Le volet 1 – le principal – comprend le soutien direct d’initiatives, projets et pro- grammes visant à stimuler l’innovation, à générer de la valeur ajoutée et à amélio- rer la compétitivité dans les zones éligibles. Les acteurs principaux y sont les can- tons et les régions. Esprit d’entreprise, esprit d’innovation et systèmes de valeur ajoutée sont les trois facteurs décisifs pour accroître la compétitivité régionale et améliorer la capacité d’adaptation au changement. Au niveau des régions, il s’agit d’acquérir, par des mesures appropriées, la masse critique nécessaire – qui fait souvent défaut – pour maîtriser l’évoluti on structurelle. En promouvant de façon ciblée des projets régionaux avec des fonds fédéraux, la Confédération peut d’ailleurs aussi soutenir ses propres priorités économiques. Le deuxième volet sert à renforcer la coopération et l’exploitation des synergies entre la politique régionale et les politiques sectorielles de la Confédération qui ont un impact territorial. Seront exploitées les synergies avec les politiques de l’innovation, de la formation, de l’agricu lture, de l’environnement, du tourisme et des PME, ainsi que la promotion de la place économique suisse. Il est en outre prévu de mettre en place une harmonisation accrue avec les autres tâches fédérales tou- chant l’organisation du territoire. Figure 3 Aperçu général de la nouvelle politique régionale 252 Le volet 3 englobe la mise sur pied et la gestion d’un système complet de connais- sances en matière de développement régional, la formation et le perfectionnement systématique des agents responsables de la gestion régionale, enfin le controlling, le reporting, le monitoring et l’évaluation des volets 1 et 2. Ce troisième volet a donc un caractère d’appui. Il facilite la mise en œuvre des deux autres. 1.5.4.2 Volet 1: stimuler l’innovation, générer de la valeur ajoutée et améliorer la compétitivité dans les régions Des structures économiques compétitives, dotées d’entrepreneurs inventifs, sont le moteur essentiel du développement régional. Et la prospérité des régions est une condition indispensable pour réaliser en toute autonomie des objectifs sociaux et écologiques. Pour accroître la compétitivité, la NPR choisit de renforcer l’esprit d’entreprise, l’esprit d’innovation et les systèmes de valeur ajoutée dans les régions. Pris individuellement ou en chaîne, ces éléments contribueront à ce que les régions se défendent mieux face à la concurrence générale ( cf. figure 4). Il s’agit ici d’offrir ici de bonnes conditions générales à l’économie régionale dans le domaine pré- concurrentiel. Esprit d’entreprise Les sources du développement d’une région sont l’esprit d’entreprise et l’activité entrepreneuriale, ainsi que les investissements concomitants (en argent, temps, talent, etc.) dans des projets économiques, sociaux ou écologiques. L’aptitude évo- quée est la faculté de lancer de nouvelles id ées ou d’adopter celles d’autrui, et de les mettre en œuvre – notamment dans de nouveaux produits, services et processus –, mais aussi de perfectionner l’acquis. Sont donc recherchés des entrepreneurs au sens large, c’est-à-dire des personnes désireuses d’entreprendre et dotées des capacités nécessaires et du goût du risque. L’esprit d’entreprise n’est pas limité aux particu- liers et aux entreprises privées; il concerne aussi les institutions publiques, comme l’administration ou d’autres secteurs des pouvoirs publics. Les régions de montagne, l’espace rural en général et les zones frontalières ont en commun un problème crucial: ils ne sont guère à même de voir dans l’évolution structurelle une chance et de l’exploiter pour créer de nouveaux emplois. Les causes en sont la faible densité de l’habitat (coût de l’étendue du territoire) et les frontières nationales qui coupent des régions fonctionnell es (coût de la non-intégration). C’est pourquoi les cantons et les régions doivent élaborer de leur propre chef des stratégies favorisant la chaîne d’effets décrite plus haut. Dans les zones rurales et les régions de m ontagne de Suisse, on trouve çà et là de petites et moyennes entreprises florissantes, qui n’appartiennent pas aux secteurs typiques, à faible valeur ajoutée, et qui ne fournissent pas non plus des biens ou services pour le seul marché régional. Ces PME prouvent que, même dans ces zones et dans un contexte de compétition internationale des places économiques, il existe des possibilités de développement. Un facteur presque plus important encore que la performance de telle ou telle entre- prise est le fait que ces sociétés novatrices engendrent une mentalité économique positive dans la région. Elles assument un rôle essentiel de modèle et font des ému- 253 les autour d’elles, ce qui favorise peu à peu la formation d’un climat entrepreneurial durable. Jusqu’ici, cependant, les exploitations et les entrepreneurs agissant dans cet esprit sont plutôt l’exception dans les régions structurellement faibles. La politique régio- nale doit donc contribuer à renforcer les initiatives entrepreneuriales en milieu rural. Figure 4 Interdépendance entre le but et les stratégies de la NPR, d’une part, et ses effets indirects, de l’autre A cet effet, les mesures principales sont les suivantes: – améliorer les conditions faites aux initiatives entrepreneuriales dans les régions; – mettre sur pied des partenariats entre les centres et la périphérie; – promouvoir l’harmonisation verticale de s mesures et faciliter l’accès aux mesures fédérales. Promouvoir l’esprit d’innovation en favorisant l’accès au savoir-faire La maîtrise des mutations économiques et la croissance dépendent fortement de la capacité d’une région à innover. Il faut donc chercher des moyens de renforcer la «capacité relationnelle» d’une région. On entend par là les potentiels, aptitudes, ressources humaines et réseaux qui déterminent le caractère, voire l’unicité d’une région32. Une importance particulière revient ici à l’élaboration, au transfert et à l’exploitation de nouveaux savoirs. Une autre prémisse de l’esprit d’innovation est l’existence d’un esprit d’entreprise. La capacité d’innover exige d’abord un savoir- faire susceptible d’être converti rapidement en applications, produits, services et 32 IDT–HSG (2005), p. 13 254 processus commercialisables. Le passage de la société industrielle à la société du savoir nécessite de nouvelles qualifications et compétences. Quand on parle d’innovation, il ne faut cependant pas songer uniquement au déve- loppement et à la fabrication de produ its ou de services commerciaux. Dans le domaine des services publics, les innovati ons peuvent être des contributions tout aussi importantes à l’amélioration de l’efficacité ou à l’adaptabilité des structures. La NPR ne peut ni ne doit créer de nouveaux savoirs, avec les institutions corres- pondantes; ce sont là des tâches dévolues à d’autres politiques. Elle peut toutefois faciliter l’accès au savoir-faire. Il faut exploiter davantage les infrastructures de recherche et de formation des régions, ainsi que le savoir disponible des particuliers et des institutions publiques. L’élaborati on et la mise en œuvre de nouvelles idées seront favorisées par des échanges accrus de savoir. On touche ici, dans un sens large, au domaine des infrastructures de recherche et de formation en Suisse. A part les hautes écoles spécialisées, les piliers essentiels des infrastructures (régionales) du savoir-faire sont les universités, les écoles polytech- niques fédérales (EPF) et les établissements de formation professionnelle. La poli- tique responsable de ces infrastructures est celle de la formation, de la recherche et de la technologie (FRT). Pour stimuler l’innovation et générer de la valeur ajoutée dans le cadre de la NPR, la Confédération entend faciliter l’accès des régions au savoir-faire et les échanges de savoir. Ce sera le fait par exemple des mesures suivantes: – créer des guichets régionaux de la politique FRT de la Confédération; – promouvoir la circulation et des échanges de savoir entre l’Etat et les par- ticuliers, ainsi qu’entre les particuliers; – fonder et développer des centres de technologie jouant le rôle d’«incuba- teurs», compte tenu des expériences passées; – améliorer la coordination des infrastructures régionales du savoir-faire avec les besoins de l’économie régionale; – intensifier les échanges d’expériences entre responsables de la politique régionale, afin de professionnaliser la gestion du savoir au niveau cantonal et régional. Systèmes de valeur ajoutée Les prestations entrepreneuriales et les innovations commercialisables se dévelop- pent le mieux dans un environnement qui présente la masse critique et offre une grande diversité de savoirs-faire, de services auxiliaires et d’infrastructures. Ces conditions sont avantageusement réunies par les «systèmes de valeur ajoutée», qui sont des réseaux (d’entreprises) régionaux ou suprarégionaux caractérisés par le fait que les acteurs sont reliés horizontalement et verticalement. Les entreprises s’épe- ronnent mutuellement, ce qui a un effet positif sur le dynamisme de l’innovation et sur la compétitivité. L’étendue géographique de ces systèmes peut varier fortement. Dans ce qu’il est convenu d’appeler clusters, c’est-à-dire des systèmes particulière- ment mûrs (et donc plus rares) de valeur ajoutée, les entreprises et les institutions (de formation et de recherche) de lieux différents sont reliées entre elles par un réseau de relations et d’échanges très variés. 255 Les méthodes décrites ici ont aussi une pertinence pour la NPR et devront être mises en œuvre avec les cantons – encore que l’exiguïté de la Suisse y mette des limites33. Comme mesures, on citera: – définir et mettre sur pied des systèmes régionaux de valeur ajoutée; – intégrer horizontalement et verticalemen t, ainsi que mettre en réseau des sys- tèmes régionaux de valeur ajoutée souvent fragmentés; – examiner les possibilités de former des clusters et les mettre sur pied le cas échéant. En 2003, le seco a lancé auprès des cantons un concours de projets pilotes pour préparer le présent volet. Les projets sélectionnés seront soutenus pendant la phase pilote jusqu’en 2008 au plus, puis évalués. Ils comprennent: – trois programmes cantonaux (GL, GR, NE), consistant chacun en un fais- ceau de projets visant à renforcer l’esprit d’entreprise, l’esprit d’innovation et les systèmes régionaux de valeur ajoutée, – une vingtaine de projets novateurs de toutes les régions du pays, qui s’attaquent à des questions prioritaires de la NPR. Ils donnent par exemple des impulsions pour la création d’emplois à forte valeur ajoutée (c’est le cas des projets «Nano Cluster Bodensee», «International Packaging Institute», «Auto-ID» [traçabilité électronique des marchandises]) ou améliorent les conditions de coopération entre les centres et la périphérie (projet «Hand- schlag Stadt-Land»). Dans certaines régions, les allégements fiscaux peuvent renforcer l’attrait du site économique. Ils peuvent servir à attirer des entreprises industrielles ou des entrepri- ses de services proches de la production qui travaillent dans des domaines technolo- giques poussés et à forte valeur ajoutée. Ces activités supplémentaires contribuent à élargir et renforcer le tissu économique régional. Dans les régions industrielles historiques, notamment, elles favorisent la diversification du marché de l’emploi. Les cantons bénéficiaires considèrent la possibilité d’offrir des allégements fiscaux comme un complément indispensable de leurs efforts de promotion économique, qui leur permet aussi de rester compétitifs par rapport aux grands centres. 1.5.4.3 Volet 2: coordination, coopération et synergies de la NPR avec les politiques sectorielles Le volet 2 a pour objet de renforcer la coordination et la coopération, mais aussi d’exploiter les synergies entre la politique régionale et les autres politiques sectoriel- les ayant un impact territorial. Le but d’une bonne concertation entre les politiques fédérales concernées est de soutenir e fficacement les efforts des cantons et des régions en accordant leurs violons. Des synergies pour promouvoir la croissance régionale sont concevables en particu- lier entre la politique régionale, d’une part, et, de l’autre, les politiques de la forma- tion, de l’innovation, de l’agriculture (au chapitre concurrence), des forêts et de 33 Cf. Borner (2002) 256 l’environnement (idem), du tourisme, des transports, des PME et de la promotion de la place économique suisse. L’aménagemen t du territoire définit ici les conditions déterminantes pour la mise en œuvre de tels projets. Les conditions juridiques et organisationnelles de cette coopération au sein de l’administration fédérale existent: le Conseil fédéral en a jeté les bases avec l’ordonnance du 22 octobre 1997 sur la coordination des tâches de la Confédéra- tion relevant de la politique d’organisation du territoire34. La tâche de coordination générale est assumée par la Conférence de la Confédération pour l’organisation du territoire (COT) . Deux comités spéciaux s’occupent aujourd’hui des questions du développement des agglomérations et de celui du milieu rural. Les longues années de collaboration systématique entre les services fédéraux res- ponsables de l’organisation du territoire ont sensibilisé le personnel au fait que la Confédération doit être cohérente face à se s partenaires institutionnels et qu’une concertation accrue peut améliorer l’efficacité des moyens engagés. Une base légale ne suffit cependant pas. La coordination exigée ne peut être imposée et les synergies exploitées que si la politique régionale est aussi prête à investir ses propres ressources. C’est pourquoi une fraction limitée des ressources humaines et financières est réservée pour ce deuxième volet. Sont ainsi prévues les mesures suivantes: – poursuivre la collaboration interdépartementale dans le cadre de la NPR; – approfondir la collaboration entre les services du DFE qui s’occupent des tâches de politique économique et de politique régionale; – assurer la coordination avec les concepts transversaux (Grandes lignes de l’organisation du territoire, Stratégie 2002 pour le développement durable) et les politiques qui touchent l’organisation du territoire (RPT, desserte de base dans les infrastructures, politique des agglomérations). L’administration fédérale a aussi lancé des projets pilotes dans le cadre du deuxième volet de la NPR. – Jusqu’ici, la discussion sur la NPR a été fortement marquée par la notion d’espaces «à faible potentiel». Dans la procédure de consultation sur la NPR, la Confédération a proposé une manière d’attaquer le sujet. A fin 2004, le canton des Grisons a alors déclaré son in térêt pour la réalisation d’un projet pilote d’ici 2007. Celui-ci comprend la définition des espaces à faible poten- tiel sur le territoire cantonal et une stra tégie suprasectorielle pour les futurs soutiens. Les cinq services fédéraux suivants y collaborent financièrement et avec des experts: seco, ODT, OFAG, OFEFP, OFEG (cf. ch. 1.8.6). – Au printemps 2005, l’Agence pour l’encouragement de l’innovation (CTI) a lancé un concours portant sur la formation de consortiums pour les transferts de savoir et de technologie (TST). Dans le cadre de cette initiative, la CTI et le seco ont conclu un premier partenariat de trois ans. Il s’agit de créer des incitations, notamment pour les PME régionales, qui les encouragent à mieux communiquer leurs besoins en savoir et en technologie vis-à-vis des hautes écoles, et de renforcer ainsi la collaboration de façon efficace et ciblée. 34 RS 709.17 257 – A elle seule, la sélection de la vingtaine de projets pilotes NPR a resserré la coopération entre les offices. Au delà de la collaboration matérielle lors de l’évaluation et de l’accompagnement des projets, une coopération financière s’est instaurée (ARC, stratégies régionales d’innovation). 1.5.4.4 Volet 3: développement d’un système de connaissances sur le développement régional, qualification des gestionnaires régionaux, controlling/évaluation Mise sur pied d’un système de connaissances sur le développement régional Le savoir est tenu aujourd’hui pour l’une des conditions essentielles du succès dans la compétition internationale. D’où cette question essentielle, à laquelle la NPR ne saurait se soustraire: que faire pour rendre les régions plus réceptives, plus créatives, plus novatrices et plus entreprenantes , afin qu’elles valorisent durablement et effi- cacement leur savoir? Les régions, sites écono miques et entreprises sont mis au défi de concevoir une gestion permanente du savoir. Un système de connaissances sur le développement régional rassemble tous les acteurs qui exercent une influence sur le développement régional du fait de leur savoir et qui mettent à disposition leur savoir spécifique (explicite ou implicite), chacun selon sa fonction. Il est indispensable de gérer le savoir à l’échelle suisse. Le système de connaissances sur le développement régional existe déjà, encore que de façon informelle et frag- mentaire (instruments de promotion de la LIM, de «Regio Plus», etc.). Dans le cadre du troisième volet de la NPR, il s’agit d’améliorer, de suivre et de gérer ce système d’une manière qui réponde à la fois aux buts et aux besoins. Pour les échanges de savoir, le contact personnel entre les acteurs est un facteur crucial, que les solutions techniques peuvent faciliter. Grâce aux objectifs ci-dessous, une gestion systématique du savoir suisse en matière de développement régional contribuera à réaliser les volets 1 et 2 de la NPR: – soutenir tous les services qui contribuent à renforcer l’adaptabilité et le goût de l’apprentissage, donc le sens du renouvellement et l’esprit d’innovation; – rendre les régions capables de valoriser efficacement et durablement leur savoir pour renforcer l’esprit d’entreprise et d’innovation, et en tirer une valeur ajoutée notable; – soutenir et encourager les régions et d’autres acteurs lors de la mise sur pied de leurs propres systèmes de gestion du savoir; – mettre sur pied une plate-forme nationale pour les différentes formes de savoir en matière de développement régional (connaissance des systèmes, des buts et des activités, savoir explicite et implicite). 258 La gestion du savoir suisse en matière de développement régional comprend le faisceau de mesures suivant35: – gestion du réseau: installation d’un service fédéral du réseau; – cercles de praticiens (groupes de travail sur les thèmes stratégiques impor- tants à long terme) et communautés d’intérêts (communautés ouvertes de savoir et d’intérêt en matière de développement régional); – réseau de recherche: réseau national de compétence en sciences régionales; – portail du savoir: mise sur pied d’un portail national de communication et du savoir; – qualification: formation continue en développement régional (voir plus bas); – incitations et controlling: sensibilisation, examen périodique des résultats. Qualification des gestionnaires régionaux Dans les régions de montagne, les respons ables actuels de la collaboration inter- communale sont les secrétaires régionaux. La Conférence des secrétaires régionaux a mis sur pied des cours de formation et de perfectionnement à leur intention. La promotion de l’esprit d’entreprise, du sens de l’innovation et des systèmes de valeur ajoutée se présente différemment, tant sur le plan de la matière que du bassin géographique, que beaucoup d’autres tâches intercommunales traditionnelles. Voici les mesures envisagées: – préparer les acteurs régionaux aux nouveaux défis par des cours de perfec- tionnement pour assurer le bon fonctionnement des stratégies de la NPR dans les régions. On tiendra compte ici des expériences faites dans le cycle de séminaires sur le développement régional proposé par le seco; – mettre sur pied un réseau complémentaire des acteurs régionaux; – associer les cantons très étroitement à la mise sur pied de la gestion régio- nale de l’innovation pour mettre au point un système uniforme de qualifi- cation à l’échelle du pays. Controlling et évaluation A l’avenir, des mesures accrues de controlling, de monitoring et d’évaluation devront garantir que les moyens ont été engagés conformément au but et aux autres dispositions de la législation fédérale (droit de la concurrence, p. ex.). 35 Cf. encore IDT-HSG (2005) 259 1.5.5 Champ d’application à raison du lieu et évaluation des moyens engagés 1.5.5.1 Soutien des régions de montagne, de l’espace rural en général et des régions frontalières La Constitution habilite la Confédération à soutenir, par sa politique structurelle, les régions qui ne peuvent pas assurer seules leur développement économique. En vertu de la pratique actuelle et des résultats de la procédure de consultation, des mesures particulières de politique régionale doivent être prévues pour les régions de monta- gne, le milieu rural en général et les régions frontalières. Pour les plus grandes agglomérations du pays, il est admis que, outre le fait qu’elles ont des moyens plus importants qu’en milie u rural, les politiques sectorielles de la Confédération (soutien de projets de transports, p. ex.) constituent une aide suffi- sante pour maîtriser les tâches structurelles. L’ancrage dans la loi de la politique des agglomérations et du programme en faveur des agglomérations sera en revanche une partie importante de la révision de la loi sur l’aménagement du territoire prévue dans le programme de législature 2003 à 2007. 1.5.5.2 Gestion des moyens engagés Approche fondée sur les effets des mesures Ces derniers temps, la gestion des fonds en fonction de critères territoriaux, sur la base d’une démarcation légale entre zones éligibles et zones non éligibles, a causé moult inconvénients à la politique régiona le. En délimitant des périmètres exacts, commune par commune, on ne peut guère tenir compte des interdépendances fonc- tionnelles du terrain. Des territoires en difficulté se trouvent parfois coupés artificiel- lement en deux, ce qui complique ou interd it carrément des solutions judicieuses. Par ailleurs, le risque d’effets territoriau x indésirables est élevé, vu que soutenir un projet dans un périmètre donné ne garantit pas que les retombées bénéficient à la région en question. De nombreuses études scientifiques ont prouvé que l’incidence géographique des paiements et des effets diverge souvent considérablement. La NPR adopte une approche territoriale fondée sur les effets des mesures . Les responsables d’un projet doivent prouver que son effet se déploiera essentiellement dans les régions de montagne, le milieu rural en général ou les régions frontalières. Cela étant, des projets situés dans les très grandes agglomérations peuvent aussi entrer en ligne de compte pour un soutien, pour autant que les zones visées par la NPR bénéficient de leur effet. Comme exemple d’actualité, on citera le projet Réseau de compétences Hydrologie des régions de montagne lancé par sept cantons montagnards, avec pour partenaires actuels Swisselectric et Swisscom, dont les sièges principaux se trouvent dans l’agglomération bernoise. Les assureurs choses, dont les sièges se trouvent également dans les agglomérations, pourraient éventuel- lement s’intéresser eux aussi à un partenariat, car un des thèmes prioritaires de ce réseau est Hydrologie et dangers naturels. Au sein même des zones visées, l’effet des moyens engagés sera concentré en outre sur les espaces qui présentent le plus grand potentiel d’accroissement de la compé- titivité régionale (concentration décentralisée) . Il s’agira en général des centres ou 260 sous-centres régionaux, puisque c’est là que se trouve le plus souvent le potentiel requis de facteurs d’implantation concurrentiels. Espaces fonctionnels et souplesse dans l’application La NPR se fonde en outre sur une conception fonctionnelle de l’espace. De nos jours, le développement territorial ne s’arrête pratiquement plus aux frontières politiques. Il faut donc tenir compte de l’enchevêtrement géographique de la popu- lation et de l’économie. Lors de la définition des régions, on attachera plus d’impor- tance aux liens géographiques, à la fonctionnalité économique et au but de la réso- lution commune des tâches qu’aux frontières politiques. Sont importantes pour la politique régionale les interdépendances fonctionnelles suivantes: – entre centres régionaux et arrière-pays; – entre régions rurales; – entre zones rurales et agglomérations 36; – au sein du système urbain et de la hiérarchie des centres de Suisse; – entre les régions situées de part et d’autre de la frontière suisse. La politique régionale doit veiller à ce que ces liens géographiques soient pris en compte lorsqu’on ébauche des solutions. Comme les interdépendance fonctionnelles dépendent aussi fortement de la nature des projets, il faut en outre faire preuve de souplesse dans l’utilisation des instruments. Types de régions Ces trente dernières années, 54 régions ont été créées et reconnues par la Confédé- ration dans le cadre de l’exécution de la LIM, chacune étant dotée d’un organisme de développement et d’un secrétariat. Les points forts de cette structure opération- nelle seront repris intégralement dans la NPR. En revanche, les faiblesses qui sont apparues avec le temps doivent être corrigées. La Confédération ne définit plus les structures régionales, mais s’en remet au dialogue entre régions et cantons pour leur aménagement judicieux. Les entités régionales qui fournissent des prestations contribuant à réaliser les buts de la NPR seront cofinancées par la Confédération. Dans la NPR, le terme de région recouvre toutefois un autre type de coopération. Plusieurs problèmes de développement régional ignorent aujourd’hui les frontières cantonales. La NPR veut donc mettre aussi en place des incitations qui favorisent les solutions supracantonales. Enfin, les régions transfrontalières demeurent un type d’entités territoriales éligibles de la NPR au titre du programme INTERRE G. Lors de la mise en œuvre de pro- grammes ou de projets concrets, il faudra cependant veiller à ce qu’on applique en Suisse les mêmes critères géographiques d’engagement des fonds d’encouragement que chez nos voisins européens ou ailleurs dans l’UE. En d’autres termes, si les responsables suisses d’un projet ne peuvent bénéficier de fonds d’encouragement étrangers pour une mesure particulière produisant un effet transfrontalier, la récipro- que devra s’appliquer à des projets étrangers ayant un impact en Suisse. 36 Selon les critères statistiques, plus de la moitié des agglomérations se trouvent déjà en région de montagne ou en milieu rural. 261 1.5.6 Instruments de promotion 1.5.6.1 Octroi d’aides financières et de prêts Des contributions à fonds perdu sont allouées pour la préparation, l’exécution et l’évaluation d’initiatives, de programmes ou de projets. On améliore ainsi l’envi- ronnement ou les conditions préconcurrentielles pour l’économie régionale (facteurs d’implantation «mous»). Pour obtenir un soutien, les projets doivent remplir au moins l’une des conditions suivantes: – promouvoir l’esprit d’entreprise et l’activité entrepreneuriale dans la région; – renforcer la capacité d’innovation d’une région; – exploiter à fond les potentiels régionaux et mettre sur pied des systèmes de valeur ajoutée; – renforcer la collaboration entre institutions publiques et privées, entre régions ou avec les grandes agglomérations. Il est aussi possible d’allouer des contributions à fonds perdu à des organismes de développement régional et à des gestionnair es régionaux, qui jouent un rôle impor- tant en tant que centres de coordination régionaux. Pour obtenir de telles contri- butions, il faut que les structures régionales soient de conception moderne et que le professionnalisme soit garanti (recommandation tirée de l’évaluation LIM 37). L’éva- luation des prestations s’effectue dans le cadre de celle des programmes et projets. La NPR prévoit des prêts pour les projets relevant de ce qu’on appelle les infrastruc- tures de développement. Celles-ci doivent faire partie d’un système compétitif de valeur ajoutée. Le prêt est un instrument approprié pour soutenir les projets d’infra- structures, car le créancier dispose d’une plus grande latitude d’intervention tant que les remboursements courent. Le financement de projets d’infrastructures de base, qui jouait jusqu’ici un rôle important dans la politique régionale, sera largement trans- féré aux cantons et aux communes. Quelques cantons ont lancé des projets pilotes qui, avant même la mise en œuvre de la NPR, fourniront des indications utiles sur les critères et conditions à observer sous l’angle matériel, procédural et financier. Un principe important de la NPR sera que les projets devront être accompagnés d’un plan d’affaires (business plan) et être viables à moyen terme sans l’aide fédérale. 1.5.6.2 Financement des activités des volets 2 et 3 Bien que l’impact des activités relevant des volets 2 (ch. 1.5.4.3) et 3 (ch. 1.5.4.4) soit censé se manifester principalement dans les régions de montagne, le milieu rural en général et les régions frontalières, une partie du financement ne peut être assurée par des aides financières à des tiers. Le volet 2 recouvre des mesures lancées en commun par divers offices fédéraux et appliquées en partie sous l’égide de la Confédération. Le financement de la NPR doit donc comprendre un crédit pour le co-financement de ces mesures. Exemple: la NPR participe à la mise au concours de consortiums CTI TT pour les transferts de 37 IDT-HSG / CEAT, 2004 262 savoir et de technologie et assure par son co-financement que les PME établies dans les régions de montagne et le milieu rural en général bénéficient aussi des services de ces consortiums. Pour les mesures prévues dans le volet 3 et destinées à accompagner les programmes et projets (indicateurs, professionnalisation des gestionnaires, évaluation, infrastruc- tures informatiques), c’est à la Confédération de prendre l’initiative et d’avancer le financement nécessaire. Les coûts seront remboursés après coup par les bénéficiai- res, tout au moins en partie. 1.5.6.3 Allégements fiscaux Les allégements fiscaux revêtent surtout de l’importance dans la compétition inter- nationale entre les sites économiques38. Les allégements fiscaux, limités dans le te mps pour chaque projet (10 ans au plus, selon la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et des communes, LHID; RS 642.14), sont utilisés de façon ciblée pour renforcer les structures économiques régionales. A part le nombre d’emplois créés par un projet, le critère principal pour le calcu l de l’allégement autorisé est la contri- bution du projet à la création de la valeur ajoutée et au développement technologique de la région. Cet instrument a comme avantage de n’offrir des incitations qu’aux activités entrepreneuriales rentables. 1.6 Adaptation des tâches et des finances 1.6.1 Mécanisme de financement La Confédération a fait de bonnes expériences avec le Fonds d’aide aux investis- sements pour les régions de montagne. Dans le cadre de la révision de la LIM (1997), l’exécution de l’aide aux investissements a été transférée aux cantons, sans que le trafic des paiements – et donc le Fonds – ne soient décentralisés. D’autres tâches de pilotage et de surveillance sont aussi restées à la Confédération. Depuis 1997, le Fonds sert aussi à financer les aides financières à fonds perdu pour les programmes Regio Plus. Le Fonds est un engagement non productif d’intérêts de la Confédération vis-à-vis des instruments de la politique régionale. Les apports peuvent être décidés par le Conseil fédéral et le Parlement. Le Fonds veille à disposer toujours de liquidités suffisantes pour que les prêts d’aide aux investissements promis par les cantons (engagements nets) puissent être versés à temps. En juillet 2005, ces engagements nets s’élevaient à quelque 200 millions de francs. Lors de la préparation de la NPR, divers modèles de financement ont été évalués. Celui du fonds s’est avéré le plus avantageux comme mécanisme de financement de la NPR, car il répond à plusieurs exigences: 1° la transparence, à cause de son uni- cité comme source de financement de tous les projets; 2° le pilotage de la fortune et des liquidités, assuré par le budget et le plan financier; 3° le contrôle et la surveil- 38 Cf. les considérations au ch. 6.2. 263 lance, assurés par le Confédération et le Parlement; 4° enfin la souplesse, nécessaire du fait que l’exécution incombe aux cantons. Figure 5 Mécanisme de financement Fonds de développement régional Financement Prestations Remboursements et intérêts sur prêts Prêts remboursables aux infrastructures du développement Nouveaux versements de la Confédération sur la base du budget A fonds perdu = aides financières (volet 1) / financements (volet 2) L’ancien Fonds d’aide aux investissements sera maintenu sous le nom de Fonds de développement régional , entité qui financera tous les prêts et aides financières à fonds perdu de la NPR. Les futurs plafonds de dépenses décidés par le Conseil fédéral et le Parlement seront donc utilisés uniquement pour des apports versés à ce fonds. 1.6.2 Prestations financières de la NPR Il s’agit ici des prestations fournies par le Fonds de développement régional en vertu du mécanisme de financement proposé. Dans la procédure de consultation (2004), les prestations admises étaient de l’ordre de 70 millions de francs par an, par projection de la moyenne des années 1997 à 2004. Ce montant représente la somme des paiements à fonds perdu imputés aux articles budgétaires concernant les instruments LIM, arrêté Bonny, INTERREG, et les prestations du Fonds d’aide aux inves tissements (prêts à taux réduit, contribu- tions directes au service de l’intérêt, aides financières Regio Plus). Ce plafond de 70 millions de francs par an pour la NPR est maintenu; 40 millions de francs par an seront désormais consacrés a ux aides financières à fonds perdu (volet 1) et au financement de projets de la Confédération (volets 2 et 3). Selon une estima- tion, la répartition des ressources entre les volets décrits plus haut sera de trois quarts pour les programmes et projets régionaux et d’un quart pour les initiatives de la Confédération et les mesures d’accompagnement. Les 30 millions restants corres- pondent à l’estimation des réductions moyennes d’intérêt accordées sur les prêts d’aide aux investissements dans les infrastructures régionales de développement. Il importe de souligner que les cantons sont tenus de fournir des prestations finan- cières équivalentes pour tous les projets soutenus par la Confédération. 264 1.6.3 Coûts pour la Confédération Les moyens nécessaires pour préserver la liquidité du fonds seront assurés, d’une part, par les remboursements sur les prêts accordés et, de l’autre, par de nouveaux apports de la Confédération. La Confédération devra dégager de 30 millions de francs par an sur le budget pour les versements au Fonds de développement régional. Pour autant que la limitation des prestations soit observée (ch. 1.6.2), il sera ainsi possible de conserver la valeur du fonds à long terme. Il y a deux comparaisons possibles pour mettre en perspective le montant proposé de 30 millions de francs par an: Premièrement, les coûts effectifs de la Confédération pour 1997 à 2004 donnent un montant moyen de 70,3 millions de francs par an. Deuxièmement, la moyenne du budget et du plan financier 2005 à 2008 donne des coûts annuels de 20,8 millions de francs. La grande différence (50 millions de francs) par rapport à la moyenne des années précédentes vient de ce que la Confé- dération ne verse plus d’apports au Fonds d’aide aux investissements depuis 2005. En outre, les prestations à fonds perdu pour Regio Plus (en moyenne 9 millions de francs ces prochaines années) ne sont pas comprises dans le plan financier, vu que ce programme est financé par le Fonds d’aide aux investissements. Cela étant, le montant de 30 millions de francs par an semble équilibré et convenable si l’on prend en considération tous les coûts et prestations. 1.7 Comparaison juridique et relation avec le droit européen Tant sur le plan des buts que des critères d’ engagement à raison de la matière et du lieu, la NPR est conforme à l’évolution dans les pays voisins et aux orientations de la politique de cohésion et de la politique structurelle de l’Union européenne. Le 6 juillet 2005, la Commission européenne a publié son projet d’orientations straté- giques communautaires 2007 à 2013, sous le titre «Une politique de cohésion pour soutenir la croissance et l’emploi». Elle y fixe trois priorités: – accroître l’attrait des Etats membres, de leurs régions et de leurs villes, en améliorant les liaisons, en garantissant la bonne qualité des prestations et un niveau de services convenable, ains i qu’en préservant le potentiel de l’environnement; – promouvoir l’innovation, l’esprit d’entreprise et la croissance de l’économie basée sur le savoir en développant la recherche et les capacités d’innover, y compris par le recours aux nouvelles technologies de l’information et de la communication, et – créer davantage d’emplois et de meilleure qualité en incitant plus de person- nes à conclure de rapports de travail ou à se lancer dans une activité entre- preneuriale, en améliorant l’adaptabilité de la main-d’œuvre et des entre- prises, et en accroissant les investissements dans le capital humain. 265 Lors de sa prochaine législature, l’UE ne poursuivra pas uniquement des buts rele- vant de la politique de cohésion. Ses grands objectifs, de même que ses critères géographiques et matériels, indiquent qu’e lle entend soutenir généralement la com- pétitivité et la croissance dans le cadre de sa politique structurelle. 1.8 Mise en œuvre 1.8.1 Base juridique unique La NPR repose sur une base légale unique . Toutes les réglementations pertinentes sont intégrées dans une seule loi, au demeurant légère. Comme il s’agit d’une loi- cadre, elle est conçue de façon très générale et ouverte, pour permettre à la Confé- dération de s’adapter plus rapidement aux nouveaux défis. 1.8.2 Bonne gouvernance La «bonne gouvernance» peut être définie comme l’accomplissement commun et circonspect des tâches de direction de l’Etat par les milieux du politique, de l’économie et de l’administration. Elle implique aussi l’efficacité: l’objectif est d’offrir les prestations optimales avec les ressources disponibles. Enfin le secteur privé et la société civile y seront impliqués en plus des pouvoirs publics. La NPR exerce une influence sur le contenu des activités de promotion et elle en pilote et vérifie l’exécution par des mesures de controlling, de monitoring et d’évaluation. En outre, pour améliorer l’efficacité et l’efficience de la mise en œuvre, la NPR s’inspire des principes suivants: – elle est une tâche commune, exécutée se lon le principe de subsidiarité. Les régions, les cantons et la Confédération assument ensemble la responsabilité de définir les programmes et les règles du jeu de la mise en œuvre, ainsi que d’en assurer le financement; – la responsabilité opérationnelle est déce ntralisée. La mise en œuvre des pro- grammes et projets incombe aux cantons et aux régions; – d’autres formes d’organisation peuvent être envisagées, comme les parte- nariats public-privé; – de nouveaux instruments de mise en œuvre seront utilisés, comme les conventions-programmes entre cantons et Confédération. 1.8.3 Etroite collaboration entre la Confédération et les cantons Vu les perspectives des finances publiques, la Confédération et les cantons sont obligés de mieux harmoniser leurs activités da ns le cadre de la NPR. Le principe vaut pour l’analyse des problèmes, l’élaboration des programmes, la répartition des tâches lors de la mise en œuvre, le controlling, le reporting, le monitoring et l’évaluation. 266 Dans le cadre de la NPR, le Conseil fédéral a annoncé que, d’entente avec les can- tons et communes, il examinerait s’il convenait d’instaurer une Conférence tripartite sur le développement du milieu rural en général et des régions de montagne, sur le modèle de la Conférence tripartite sur les agglomérations (CTA). Mais même si la collaboration entre les cantons et la Confédération doit absolument se resserrer pour que la NPR aboutisse, il n’est pas tenu pour judicieux, actuellement, de créer une nouvelle conférence politique tripartite. Les raisons qui justifient ce parti sont non seulement politiques, elles tiennent aussi compte des ressources disponibles et du critère d’efficacité. Il faudra attendre au moins la première évaluation de l’efficacité de la CTA avant d’instaurer une nouvelle conférence du même type. Les instances techniques (dans l’administration, les associations, les organisations de défense des intérêts, etc.) doivent cependant renforcer leur collaboration en suivant une ligne pragmatique, c’est-à-dire convoquer au besoin des conférences ad hoc impliquant des responsables politiques. 1.8.4 Programmes pluriannuels de la Confédération, programmes cantonaux de mise en œuvre Programme pluriannuel et plafond de dépenses de la Confédération Le Conseil fédéral récapitulera périodiquement dans un programme pluriannuel les mesures matérielles et territoriales prioritaires et le présentera aux Chambres fédé- rales avec le plafond de dépenses demandé. Le Parlement obtient ainsi non seule- ment un droit de concertation financière pour les activités de la politique régionale, mais encore la possibilité de participer à la définition des thèmes prioritaires. Le programme pluriannuel est élaboré en collaboration étroite avec les cantons, puisqu’il est censé refléter leurs concepti ons concernant l’accroissement de la com- pétitivité régionale. Le premier programme sera élaboré en 2006 pour la période 2008 à 2015, compte tenu des expériences recueillies à travers les projets pilotes de la NPR. La méthode de la NPR se fonde de plus en plus sur les incitations et un mouvement partant de la base (bottom-up), ce qui accroît dans une certaine mesure la probabilité des échecs. Aussi importe-t-il que la Conf édération et les cantons prévoient des règles de procédure qui autorisent l’interruption d’une partie comme de l’ensemble d’un programme. Programmes cantonaux de mise en œuvre Pour concrétiser le programme pluriannuel de la Confédération, les cantons élabo- rent une stratégie d’innovation ou programme de mise en œuvre qui sert de base de négociation pour l’engagement des fonds d’encouragement fédéraux. Il peut s’agir par exemple d’un programme gouvernemental fixant des objectifs et des mesures visant à stimuler l’innovation, à générer de la valeur ajoutée et à améliorer la compé- titivité. La proposition de projets concrets est aussi une partie importante de ces bases stratégiques. A part les aspects matériels, territoriaux et procéduraux, les programmes doivent comprendre des plans d’affaires ( business plans) qui montrent comment les projets atteindront à moyen terme la rentabilité sans aide fédérale. Ce n’est que de cette manière que la participation de la Confédération justifiera son caractère de financement de départ. 267 Du côté de la Confédération, les services participant aux négociations sont ceux qui sont touchés par les stratégies d’innovation et qui recueillent les demandes de sou- tien. Au terme de ces négociations, la Confédér ation et le canton signent une convention- programme qui fixe l’objet du soutien, le volume global de l’aide financière accor- dée, le controlling, le reporting, le monitoring et l’évaluation, de même que d’autres règles de mise en œuvre, les critères d’abandon du programme, etc.39 De nos jours, les frontières cantonales cèdent le pas à toutes sortes de relations fonctionnelles. Une des intentions fondamentales de la NPR est aussi que les cantons périphériques profitent davantage du dynamisme des centres ou qu’ils exploitent des synergies en coopérant plus étroitement entre eux. C’est pourquoi les stratégies supracantonales méritent un soutien particulier. Interdépendance des programmes pluriannuels et des stratégies d’innovation La figure 6 illustre l’interdépendance de s programmes pluriannuels de la Confédé- ration et des stratégies d’innovation des canto ns. Dans la phase initiale de concep- tion, la Confédération élabore son programme pluriannuel avec le concours des cantons et envisage divers domaines de la promotion des sites comme candidats potentiels à des accords et des mesures de sout ien au titre de la politique régionale. A la phase d’exécution, les acteurs principaux sont les cantons, avec leurs stratégies d’innovation; la Confédération peut exercer ici un rôle d’observateur, dans la mesure où les cantons lui rendent entre autres un rapport annuel sur la mise en œuvre de leur stratégie respective. On a ainsi affaire à un processus circulaire récurrent. Figure 6 Coopération Confédération-cantons dans la conception, la mise en œuvre et l’évaluation des programmes pluriannuels Programme pluriannuel Confédération (avec les cantons) Programmes de mise en oeuvre cantons (monitoring: Confédération Evaluation Confédération + cantons Conventions-programmes Confédération avec les cantons 39 Cf. en particulier les résultats des travaux modèles et pilotes concernant le subvention- nement axé sur les effets et présentés par l’OFEFP (Direction des forêts) à l’occasion du projet «effor2». 268 Conventions de projet au niveau cantonal Par la suite, les cantons peuvent conclure des conventions de projet avec les respon- sables des divers projets. Cette étape se déroule sans le concours de la Confédé- ration. Par rapport à la politique régionale actuelle, où la Confédération intervient à l’échelle locale et microrégionale en courcircuitant les cantons, la NPR se concentre exclusivement sur l’interface Confédération-cantons. A part cela, la Confédération peut aussi prendre elle-même l’initiative dans les domaines où une intervention s’impose et qui ne sont pas déjà couverts par les stratégies (supra)cantonales, ou ne le sont qu’insuffisamment. Par le passé, le Conseil fédéral a déjà pris une telle initiative (Regio Plus) concernant l’évolution structurelle du milieu rural. Un autre ex emple est la participation à l’initiative INTERREG de l’UE. 1.8.5 Durabilité L’accent principal de la NPR porte sur la dimension économique de la durabilité, mais celle-ci tient toutefois aussi compte des dimensions sociale et écologique . Au niveau de la mise en œuvre, cela donne ce qui suit: – La NPR doit montrer quelle contribution elle fournit au développement durable. Le développement territorial durable est ici un aspect important. Le cadre de référence est le Rapport sur le développement territorial et la révi- sion prochaine des Grandes lignes de l’organisation du territoire (GLOT). Les programmes pluriannuels seront accordés avec les plans directeurs can- tonaux et doivent être examinés sous l’angle de leur compatibilité avec les GLOT. – L’impact des programmes pluriannuels sur la société et l’environnement doit être analysé. Il faut en effet que les programmes de politique régionale soient conformes dans toute la mesure du possible aux critères du développement durable de l’environnement et de la société. Les mesures prises doivent répondre à des critères ou à des exigences de qualité prédéfinies en fonction du développement durable (ainsi que des GLOT). A cet effet, on élaborera une grille d’évaluation pour l’approbation des programmes de politique régionale et pour la réalisation d’évaluations de la durabilité au niveau des programmes, conformément à la mesure 22 de la Stratégie pour un dévelop- pement durable. – La politique régionale actuelle a prouvé que, même dans le domaine écolo- gique et social, il est possible de réa liser des projets conformes à l’économie de marché et créateurs d’emplois. P our autant que des projets régionaux remplissent les conditions propres à générer de la valeur ajoutée, à améliorer la compétitivité et à garantir l’autofinancement à moyen terme, la NPR recherchera activement des stratégies, mesures et partenaires qui se prêtent à l’évolution structurelle sur le plan social et écologique (soutien, p. ex., des énergies renouvelables en accord avec la politique de l’énergie et celle des forêts, promotion des technologies environnementales en accord avec la politique de l’environnement, etc.). Il s’agira de rechercher ici des coopé- rations stratégiques avec des partenaires particulièrement précieux sous l’angle de la durabilité. 269 1.8.6 Zones périphériques et d’accès difficile Dans le cadre de la discussion de la NPR, il a été fait allusion de divers côtés à la situation spéciale des vallées de montagne écartées , qui disposent sans doute d’un potentiel économique insuffisant pour bénéficier d’une stratégie d’innovation pure de la part de la Confédération. Ces zones doivent être prises en compte de façon particulière, sans compromettre pour autant la conception fondamentale de la NPR. Le Conseil fédéral est d’avis que le problèm e des vallées à faible potentiel doit être pris au sérieux, mais qu’il ne peut être résolu en premier lieu par la Confédération. La responsabilité première d’aménager et de développer ces régions incombe aux cantons. Dans l’esprit de la subsidiarité, le Conseil fédéral juge donc plus judicieux que ceux-ci commencent par analyser les potentiels des zones périphériques et qu’ils fixent eux-mêmes ensuite leurs objectifs et stratégies, vallée par vallée: quelles structures d’occupation et quelles structures économiques le canton considère-t-il comme souhaitables à long terme dans chaque région? Dans quelle mesure est-il prêt à engager pour cette tâche des fonds propres affectés à ses politiques sectorielles ou provenant de la péréquation financière intracantonale 40? Sur la base des objectifs et des stratégies des cantons, la Confédération et les cantons peuvent fixer les priorités correspondantes dans le cadre du programme pluriannuel. 1.9 Classement d’interventions parlementaires En 2000 et 2001, toute une série d’interventions parlementaires ont été déposées pour demander une nouvelle orientation de la politique régionale de la Confédéra- tion. Le Conseil fédéral a accepté en particulier des postulats des Commissions de l’économie et des redevances du CE et du CN 41, qui constataient des déficits de la politique régionale sur le plan de la transparence et de l’efficacité. Les commissions proposaient au Conseil fédéral d’axer la pol itique régionale sur les défis actuels et futurs, de regrouper les instruments disponibles et d’étudier la possibilité de piloter les mesures à travers des programmes pluriannuels dotés d’un plafond de dépenses et de crédits d’engagements propres. Pour le reste, voir la récapitulation des interventions parlementaires à classer. 2 Commentaire article par article 2.1 Préambule La NPR se fonde sur l’art. 103 de la Constitution fédérale (Politique structurelle), qui habilite la Confédération «à soutenir les régions économiquement menacées et à promouvoir des branches économiques et des professions si les mesures d’entraide que l’on peut raisonnablement exiger d’elle s ne suffisent pas à assurer leur exis- 40 Dans le cadre de la péréquation financière directe (compensation des ressources et des charges), les montants transférés au titre de la RPT sont toujours libres d’affectation; la Confédération ne peut donc prescrire aux cantons comment les utiliser. 41 Cf. postulats CER-N 01.3003 et CER-E 01.3017 270 tence». Mais la politique régionale favorise aussi «la prospérité commune, le déve- loppement durable, la cohésion interne et la diversité culturelle du pays» (art. 2, al. 2, Cst.). 2.2 Section 1: Dispositions générales Art. 1 But Par rapport à la politique régionale actuelle de la Confédération, qui vise aussi des objectifs de redistribution, le nouveau projet de loi se concentre plus clairement sur la maîtrise des défis économiques présents et futurs auxquels seront exposées les régions. Il s’agit de les aider à réaliser les initiatives, les projets et les programmes domestiques et transfrontaliers ainsi que le s projets d’infrastructure qui contribuent directement ou indirectement à améliorer leur compétitivité et à générer de la valeur ajoutée. Créer et sauvegarder des emplois dans chaque région, préserver l’occupation décen- tralisée du territoire et éliminer les inégalités régionales sont des objectifs faîtiers. La politique régionale n’est cependant pas en me sure de réaliser à elle seule ces buts, dont une partie relève aussi de la politique sociale. C’est pourquoi la disposition précise que les mesures de la politique régionale de la Confédération contribuent à leur réalisation. Art. 2 Principes L’idée qui sous-tend la let. a est que dans toutes les régions éligibles, il existe encore des potentiels qui peuvent être exploités, de manière indépendante ou en collabora- tion avec les zones voisines (qu’elles soient rurales ou urbaines). L’important est de concentrer le soutien sur les régions qui essaient de prendre elles-mêmes leur avenir en main. La notion de «région apprenante» peut être ici fondamentale. Les béné- ficiaires passifs doivent se muer en acteurs qui pilotent eux-mêmes l’évolution structurelle de leur région grâce à l’élargissement de leur marge de manœuvre (acquisition de compétences personnelles, sociales, méthodologiques et profession- nelles), en lançant et en réalisant des projets de leur cru. La let. b part du constat que les centres régionaux fonctionnels sont les véritables moteurs du développement territorial. C’est donc sur eux que la politique de la croissance doit concentrer ses efforts pour renforcer la compétitivité de la Suisse. La politique régionale a ici pour mission d’aider les régions à renforcer leurs centres. Le principe appliqué est celui de la «concentration décentralisée» des mesures. La let. c rappelle que la mise en œuvre de la NPR doit prendre en considération les interactions entre l’environnement, l’économie et la société. Bien que la NPR mette l’accent avant tout sur le domaine économique, elle doit éviter les conséquences fâcheuses pour l’environnement et la société, et rechercher si possible les synergies. Au niveau des projets, le développement doit être compatible avec la notion de durabilité écologique, sociale et économique. A part la nature et l’environnement, on entend surtout par là le contexte social de l’être humain. Le développement ne doit pas s’effectuer au détriment des générations futures. La mise en œuvre peut par exemple être soumise à ’l’évaluation de la durabilité. 271 La politique régionale de la Confédération privilégie la coopération étroite et le partenariat avec les cantons, qui sont ses interlocuteurs principaux. Quant à ceux-ci, ils doivent assurer la collaboration avec les régions (let. d). La politique régionale nécessite de réseaux étroits de relations, à la fois à l’hori- zontale et à la verticale. Il importe donc que, dans sa mise en œuvre, on recherche des coopérations et fixe des règles de collaboration avec d’autres services fédéraux et, au besoin, avec d’autres institutions et organisations nationales, cantonales ou régionales de Suisse. Les échanges internationaux d’expérience et d’information sont aussi une partie incontournable de la politique régionale de la Confédération, que ce soit avec les Etats limitrophes, l’UE ou les membres de l’OCDE (let. e). Art. 3 Régions Comme le montre l’évaluation de l’aide aux investissements dans les régions de montagne 42, l’institution de régions en tant qu’organismes de développement et d’échelon opérationnel, à mi-chemin entre cantons et communes, a été un succès. Les régions continueront donc à jouer un rôle important dans la mise en œuvre de la NPR. Il est même prévu que les cantons puissent eux aussi se regrouper en unités plus grandes. Mais, contrairement aux dispositions de la LIM, le statut de région ne sera plus exigé pour bénéficier de l’aide fédérale. La possibilité de former une région (al. 1) sera appliquée avec souplesse. Le principe de la «géométrie variable» doit permettre de former des unités territoriales variables en fonction des tâches qui attendent la région ou des projets, programmes et initia- tives à réaliser. A cet effet, il doit aussi être possible de former de grandes régions composées de plusieurs cantons. L’admission de corporations et d’associations de droit privé ou public (organisations patrona les, touristiques, industrielles, des trans- ports, etc.) dans les organismes de développe ment régional a pour but d’améliorer la coordination et le dialogue entre les différents acteurs privés et publics d’une région. Pour améliorer la compétitivité et générer de la valeur ajoutée dans une région, les meilleures démarcations sont celles qui privilégient le rationalisme économique, la cohésion géographique et l’exécution commune d’une tâche. C’est pourquoi l’al. 2 accorde la primauté à ce principe, plutôt qu’aux frontières institutionnelles fondées sur des structures historiques. L’art. 3 se fonde sur l’idée qu’à l’avenir, la régionalisation ne se limitera plus aux régions de montagne et au milieu rural en général. Il doit être possible de constituer des régions qui dépassent ces zones. Cette ouverture a l’avantage que des zones voisines d’agglomérations ou de grands centres ont désormais la possibilité de former une région avec ceux-ci, ce qui permet d’améliorer la compréhension mutuelle des problèmes, la coopération et les échanges d’expériences. Cet élargis- sement de la définition des régions correspond aussi aux recommandations des évaluateurs de l’aide aux investissements, qui préconisent d’impliquer les centres comme Fribourg et Coire lors de la délimitation de nouvelles régions. 42 Cf. IDT-HSG / CEAT (2004), p. 100 ss 272 Sous le régime de la NPR, les structures régionales existantes ne seront conservées que si elles répondent toujours aux nouvelles exigences stratégiques, non seulement sur le plan organisationnel, mais aussi sur la base de leur activité passée et des qualifications professionnelles de leurs responsables (al. 3). Là où des adaptations sont nécessaires, les petites régions peuvent fusionner en unités géographiques plus grandes ou conclure des accords de coopération dans la perspective d’un éventuel regroupement futur. L’al. 4 laisse aux régions la liberté de créer l’unité organisationnelle de leur choix pour remplir leurs tâches. Selon le genre des tâches assumées ou des stratégies de promotion appliquées, une région peut cr éer son propre secrétariat, charger une agence privée de ses tâches ou nommer un gestionnaire régional. 2.3 Section 2: Mesures Art. 4 Encouragement d’initiatives, de programmes et de projets Penser et agir en entrepreneur, être capab le d’innover, exploiter les potentiels régio- naux, mettre sur pied et améliorer des systèmes de valeur ajoutée, tels sont les fac- teurs décisifs de la compétitivité d’une région et de sa croissance économique. Comme le montre l’évaluation de l’aide aux investissements 43, une politique de soutien axée uniquement sur les infrastructures (en particulier les infrastructures de base) ne suffit pas pour donner aux régions les impulsions nécessaires ou pour compenser l’effondrement des structures économiques des années 90. C’est pour- quoi la NPR met l’accent sur l’encouragement d’initiatives, de programmes et de projets qui favorisent les critères de compét itivité cités plus haut (al. 1, let. a à c). Il s’agit de promouvoir les facteurs d’implantation «mous» comme les coopérations, la formation et le perfectionnement, ou les réseaux. Ce système permet de continuer à soutenir des projets novateurs suprasectoriels du type Regio Plus et comprend éga- lement les projets de collaboration intere ntreprises, soutenus jusqu’ici à travers l’arrêté Bonny. Dans le domaine économique, la collaboration entre institutions publiques et privées prend toujours plus d’importance. C’est pourquoi les aides financières doivent avoir pour but d’améliorer la collaboration et les échanges d’informations et d’expériences entre les divers acteurs privés et publics (let. d). Les projets soutenus doivent avoir un caractère novateur pour la région (al. 2, let. a). Il faut entendre par là la réalisation d’idées nouvelles, prometteuses et créatrices de valeur ajoutée. Le caractère novateur d’un projet peut être assuré soit par le but visé, soit par la stratégie mise en œuvre. Au début, les projets novateurs manquent sou- vent de concret. Ils ne prennent une forme reconnaissable que dans le cadre de la réalisation du programme pluriannuel ou des programmes cantonaux de mise en œuvre (cf. art. 14 et 15). L’al. 2, let. b assure ainsi que seuls sont soutenus des projets dont les effets béné- ficient en majeure partie à des régions qui présentent essentiellement les problèmes et les possibilités de développement spécifiques aux régions de montagne et au milieu rural en général. Grâce à cette nouvelle approche fondée sur les effets des 43 Cf. IDT-HSG / CEAT (2004), p. 83 ss 273 mesures, les initiatives, programmes et projets issus des régions de montagne ou du milieu rural en général ne sont pas les se uls à entrer en ligne de compte pour un soutien, mais aussi ceux qui sont réalisés en dehors de ces zones, pourvu qu’ils leur profitent en majeure partie. De nos jours, en effet, les projets en faveur des régions de montagne et des autres zones rurales sont de plus en plus assumés et réalisés par des acteurs issus des centres, qui les portent avec leurs partenaires des régions de montagne et du milieu rural en général. Art. 5 Encouragement des organismes de développement régional, des secrétariats régionaux et des autres acteurs régionaux Les organismes de développement régional, leurs secrétariats et éventuellement d’autres acteurs régionaux (gestionnaires régionaux, p. ex.) jouent un rôle important dans la mise en œuvre de la NPR. Ils peuvent assumer la fonction de lien entre les cantons et la Confédération, mais aussi entre les cantons et les communes. Vu l’importance des organismes de développement régional, de leurs secrétariats ou des autres acteurs régionaux, il convient que la Confédération puisse participer financièrement à leurs charges et prestations. Seules les régions dotées d’organismes de développement régional, de secrétariats ou d’autres acteurs économiques entre- prenants, compétents et novateurs peuvent bénéficier des mesures la présente loi. L’esprit d’initiative et l’investissement en propre sont des conditions importantes de la mise en œuvre de la NPR. Avec la NPR, les exigences imposées aux or ganismes de développement régional et aux secrétariats régionaux augmenteront fortement. Les tâches suivantes prendront pour eux une importance accrue: – élaborer et réaliser des stratégies de promotion pluriannuelles; – susciter, lancer, coordonner et accompagner des initiatives, programmes et projets régionaux et suprarégionaux; – reprendre des impulsions venues des centres et les mettre en œuvre au profit de leur région; – renforcer leur maillage avec d’autres régions, centres, voire agglomérations. Art. 6 Encouragement de la coopération transfrontalière La Suisse participe déjà depuis longtemps à divers programmes et projets européens dans le cadre d’INTERREG. Sous la NPR, cette participation se poursuivra. En intégrant dans la politique régionale l’encouragement de la participation suisse aux programmes, projets et actions novatri ces de la coopération transfrontalière, on desserre quelque peu le lien avec la politique européenne de cohésion. On pourra en effet soutenir désormais la participation suisse à des projets élaborés entre voisins, sans faire partie d’un programme européen. Cet assouplissement permet aux zones ou régions frontalières de prendre elles-mêmes l’initiative en matière de coopération transfrontalière, sans passer par les instruments européens, et d’exercer aussi des tâches de direction. Tout comme les projets purement nationaux, ceux de la coopération transfrontalière doivent répondre au but de la présente loi. Les seuls projets qui pourront bénéficier d’une aide financière sont donc ceux qui contribuent directement ou indirectement à 274 générer de la valeur ajoutée dans la région ou la zone frontalière visée (al. 1, let. a). Bien que la nouvelle politique régionale européenne se concentre moins sur la promotion de projets liés au développemen t de la compétitivité, il sera toujours possible de soutenir une grande partie de ces projets avec les moyens de la politique régionale de la Confédération, comme c’était le cas dans le cadre d’INTERREG III. La Confédération et les cantons doivent assurer ensemble la compatibilité de leur politique avec les instruments de la coopération transfrontalière. La coopération transnationale soutenue au titre de la politique de cohésion de l’UE concerne des projets qui abordent des questions primordiales du développement territorial. Participer à des projets de développement territorial dans les zones de programme qui incluent notre pays (p. ex. la zone Espace alpin) est d’une impor- tance stratégique pour la Suisse. Expérience faite, ces projets abordent les questions du développement territorial à un niveau fondamental et contribuent souvent à faire avancer la politique générale de la Confédération. Mais les résultats concrets sont en général des préalables aux efforts des régions pour accroître leur compétitivité. C’est pour cette raison que les cantons participaient jusqu’ici financièrement et techni- quement à ces projets, et c’est pour la même raison que les projets seront désormais coordonnés avec eux (al. 2). L’encouragement de projets d’infrastructure, donc de projets de construction, est réglée à l’art. 7. Pour éviter les problèmes de chevauchement, la participation à des projets de construction dans le cadre de la coopération transfrontalière est exclue (al. 3). Par ailleurs, il n’est pas admis d’accorder une aide financière à des projets que la Confédération soutient déjà d’une autre manière, afin d’éviter un cumul de subventions. Art. 7 Prêts destinés aux projets d’infrastructure D’après les conclusions de l’évaluation de l’aide aux investissements, il est judi- cieux, dans le cadre de la NPR de la Confédération, de promouvoir des projets d’infrastructure au moyen de prêts afin de favoriser la croissance 44. Par rapport à l’aide aux investissements actuelle, qui admet l’encouragement des infrastructures de base et des infrastructures de développement, la NPR entend limiter beaucoup plus strictement le cham p d’application matériel. Le soutien aux projets d’infrastructure n’est plus po ssible qu’aux conditions définies à l’al. 1, let. a à c. Les nombreuses expériences recueillies à tr avers l’application de l’ancienne poli- tique régionale montrent que, dans le cadre des initiatives, programmes et projets visés à l’art. 4, il peut se révéler nécessaire de réaliser des projets de construction d’infrastructures. Il est concevable, par exemple, qu’une zone industrielle ou arti- sanale régionale doive être viabilisée dans le cadre d’une initiative visant à exploiter les potentiels régionaux ou à mettre sur pied des systèmes de valeur ajoutée. Ce sont ces projets d’infrastructure qui sont visés par l’al. 1, let. a. De nombreux prestataires des régions de montagne ou du milieu rural en général font partie d’un système de valeur ajoutée ou d’une chaîne de création de valeur. Ils fabriquent ensemble un produit final commun. L’al. 1, let. b, concrétise une appro- che qui va au-delà des projets individuels et qui n’était que peu développée dans 44 Cf. IDT-HSG / CEAT (2004), p. 107 275 l’ancienne politique régionale. Il dispose que sont soutenus les projets d’infrastruc- ture qui font partie d’un système de valeur ajoutée et qui contribuent à le renforcer. A titre d’exemple, on citera ici les projets d’infrastructures touristiques (système de valeur ajoutée touristique) et les infrastruct ures proches des entreprises (système de valeur ajoutée interentreprises). Comme exemple d’un tel encouragement, prenons les remontées mécaniques et les moyens de transport touristiques, qui sont des prestataires importants de services dans le système de valeur ajoutée d’une destination touristique. Comme le montre une étude de cas 45 réalisée dans le cadre de l’évaluation de l’aide aux investisse- ments, la réalisation de projets de tran sport à câbles grâce à une aide financière n’entraîne pas forcément une augmentation du chiffre d’affaires, mais empêche son recul du fait de la désaffection des visiteurs au profit d’une autre région. Les évalua- teurs écrivent encore: «Dans le domaine des remontées mécaniques et des moyens de transport touristiques, l’encouragement a été placé plutôt sous le signe du frein au déclin et du financement concomitant du retard à combler» 46. Sous la NPR, il faut donc fixer des exigences plus élevées pour l’encouragement de projets de remontées mécaniques que ce n’était le cas jusqu’ici pour l’aide aux investissements. Les mesures qui contribuent à préserver des stru ctures désuètes et non rentables doivent être évitées. Il faut par exemple souten ir uniquement des projets qui entraînent directement une augmentation de la demande et donc l’amélioration durable de la rentabilité de l’entreprise elle-même, ou qui contribuent effectivement à améliorer durablement la compétitivité d’une destination en y générant de la valeur ajoutée. Pour cela, il faut fournir la preuve que le projet améliore la compétitivité et génère de la valeur ajoutée. Il importe aussi, au besoin, d’adapter les structures existantes et d’induire un déve- loppement durable à travers des mesures d’accompagnement (intégrations, coopéra- tions, restructurations, marketing commun, etc.). La Confédération peut participer à leur financement, pour autant qu’il s’agisse de projets au sens de l’art. 4. L’al. 1, let. c, vise l’encouragement d’infrastructures qui induisent de fortes impul- sions de développement dans la région. Un bon exemple en sont les bains thermaux et les établissements de wellness qui ont bénéficié d’une aide aux investissements. L’étude de cas montre que l’encouragement de ce type de projets a eu un impact très positif sur le développement économique de la région. Ils ont contribué à la forte croissance économique de leur région, en induisant non seulement l’augmentation du chiffre d’affaires et la création d’emplois dans les établissements concernés, mais encore de gros investissements complémentaires dans les infrastructures publiques (réseau routier, approvisionnement en eau, lois irs) et dans le secteur privé (hôtelle- rie, gastronomie, etc.). Comme l’art. 4, al. 2, let. b, l’al. 2, let. a, se fonde sur une approche territoriale fondée sur les effets des mesures (cf. commentaire de l’art. 4, al. 2, let. b). Les aides financières ne peuvent être octr oyées qu’à des projets auxquels le canton apporte une contribution financière au moins équivalente (al. 2, let. b). Ce co-finan- cement des cantons a fait ses preuves dans l’aide aux investissements dans les régions de montagne. L’aide cantonale peut être fournie sous différentes formes (prêts, contributions à fonds perdu ou contributions au service de l’intérêt). En 45 Cf. IDT-HSG / CEAT (2004), p. 89 46 Cf. IDT-HSG / CEAT (2004), p. 90 276 liaison avec la participation des cantons aux pertes (art. 8, al. 3), ce principe empê- che les cantons de prendre des risques excessifs. L’aide aux investissements dans les régi ons de montagne a été conçue comme un instrument de financement complémentaire. Elle permet donc les doubles subven- tions. Selon l’évaluation de l’aide aux investissements, il en résulte un chevauche- ment de la promotion de l’aide aux investissements relevant de la politique régionale et des programmes de subventions directes relevant des politiques sectorielles de la Confédération et des cantons 47. Pour empêcher désormais ces cumuls au niveau fédéral, il n’y aura plus d’aides financières pour les projets d’infrastructure que la Confédération soutient déjà d’une autre manière, c’est-à-dire dans le cadre de pro- grammes de subvention relevant d’une politique sectorielle (al. 2, let. c). Art. 8 Intérêts, remboursement des prêts et pertes L’al. 1 a pour but que les prêts ne soient pas toujours accordés sans intérêt, comme c’était largement le cas dans l’aide aux investissements. Les bénéficiaires dont la situation financière le permet doivent pouvoir s’acquitter d’un intérêt modeste. Les recettes correspondantes doivent contribuer à un certain maintien de la valeur du Fonds de développement régional ( cf. art. 21, al. 3) et à compenser – du moins partiellement – d’éventuelles pertes. Le délai maximal de 25 ans pour le remboursement des prêts octroyés (al. 2) se fonde sur les valeurs empiriques de l’aide aux investissements. La responsabilité des cantons d’assumer la moitié des pertes éventuelles sur les prêts (al. 3) a pour but de les inciter à prendre toutes les précautions nécessaires pour éviter les pertes et recouvrer les créances. Art. 9 Conditions La part de fonds propres n’est pas fixée une fois de manière intangible, mais le sera dans chaque cas en fonction des possibilités financières des responsables d’un projet et des données spécifiques du programme ou du projet. L’autofinancement devrait en général atteindre au moins 20 % des coûts, par exemple. Les mesures (controlling, monitoring et évaluation) visées à l’al. 2 seront consignées dans le plan d’affaires (business plan) des projets éligibles pour en garantir la réali- sation ciblée, dans les délais, et conformé ment au budget. Il faut aussi démontrer comment la poursuite des projets sera assu rée financièrement après l’expiration des aides financières publiques. S’il s’avère en cours de réalisation que le projet n’atteindra pas ses buts ou ne sera pas viable financièrement à moyen ou long terme (absence de durabilité économique), il faudr a avoir prévu une clause d’interruption précoce et l’arrêt de la participation financière des pouvoirs publics (scénario de rupture). Ces règles et d’autres devront figurer dans les conventions-programmes avec les cantons (cf. art. 16). L’al. 3 a pour but d’empêcher que ne soient soutenus des initiatives, programmes et projets ou des projets d’infrastructure qui contreviennent aux buts d’autres politiques sectorielles de la Confédération ou à l’aménagement du territoire. 47 Cf. IDT-HSG / CEAT (2004), p. 55 277 En imposant des conditions et charges spéciales dans des cas particuliers, l’al. 4 permet de promouvoir un comportement garant de succès de la part des responsables d’un projet et d’empêcher les abus éventuels. Art. 10 Régions de montagne et milieu rural en général Sur le plan territorial, la NPR suivra une approche orientée effets ( cf. aussi commen- taire ad art. 4, al. 3, let. b). Dans le cadre de l’ordonnance, le Conseil fédéral fixera avec les cantons le territoire qui présente essentiellement les problèmes et les possibilités de développement spécifiques aux régions de montagne et au milieu rural en général. La délimitation tiendra si possible compte des structures existantes. En vue d’assurer la souplesse de l’exécution (principe de la «géométrie variable»), l’ordonnance devrait déléguer au Secrétariat d’Etat à l’économie, pour négocier et conclure des conventions-programmes avec les cantons, la compétence de procéder à certaines adaptations limitées dans le temps pour un projet donné. Art. 11 Versement des aides financières et des prêts Par forfaits, on entend les prêts et aides financières accordés sous forme de montants fixes. Ils seront versés en totalité même si un projet est réalisé à meilleur coût que prévu. Les économies réalisées profitent donc essentiellement aux responsables du projet, qui se voient ainsi incités à le réaliser le plus économiquement possible. Il faut empêcher par des mesures appropriées que les demandeurs gonflent les devis ou prennent d’autres dispositions pour bénéficier d’une aide supérieure. Les disposi- tions pénales et les sanctions de droit administratif de la loi du 5 octobre 1990 sur les subventions 48 offrent une certaine protection contre ces abus. La loi ne prévoit pas de limite pour les aides financières et les prêts. Ce système est viable puisque la loi comprend des mécanismes de pilotage qui empêchent non seulement d’éventuels abus, mais assurent que le soutien fédéral ne dépassera pas 50 % en général. On relèvera notamment: – l’obligation faite aux bénéficiaires d’aides financières de participer à un pro- jet avec des fonds propres dans une mesure raisonnable; – l’obligation faite aux cantons de participer au financement d’un projet au moins à part équivalente (art. 7, al. 2, let. b) et à la réalisation du programme de mise en œuvre dans la même mesure que la Confédération (art. 16, al. 2); – l’obligation faite aux cantons d’assumer la moitié des pertes éventuelles sur les prêts octroyés par la Confédération, et – les moyens limités mis à disposition. L’al. 2 exige un encouragement différencié, qui tienne compte de l’effet global des programmes et des mesures. Les initiatives, projets, programmes et projets d’infra- structure qui ont des effets positifs marqués sur la compétitivité et la valeur ajoutée d’une région bénéficieront d’aides financ ières plus élevées que les projets dont l’impact économique est plutôt faible. 48 RS 616.1, loi sur les subventions 278 Art. 12 Allégements fiscaux Cet article, qui régit l’allégement fiscal sur l’impôt fédéral direct, a pour but d’encourager des projets de l’économie privée. Il reprend les dispositions principales de l’arrêté Bonny (arrêté fédéral du 6 octobre 1995 en faveur des zones économiques en redéploiement 49) sur les allégements fiscaux. Comme des parties d’entreprise dont le siège est situé hors des futures zone s éligibles peuvent aussi bénéficier de soutiens, on parle de «projets». Les allégements fiscaux ne sont accordés qu’aux unités dotées de la personnalité juridique. L’al. 1 exige la compatibilité avec les dispositions de la LHID 50. L’art. 23, al. 3, LHID exige une décision préalable du canton et limite la durée d’un allégement fiscal à dix ans (année de fondation et les neuf années suivantes). Une modification importante de l’activité de l’entreprise peut être assimilée à une fondation. L’al. 2 règle les conditions d’application de l’instrument. Le champ d’application matériel comprend aussi bien les entreprises industrielles que les entreprises de services proches de la production. Cette proximité avec la production doit être comprise au sens économique et non géographique. Sont exclus les services qui font partie de l’équipement de base d’une région et qui n’exercent par exemple qu’une fonction distributrice, de même que les services financiers et de conseil. Les critères appliqués pour juger des effets d’un projet (al. 2, let. b) sont notamment les suivants: montant des investissements prévus, nombre d’emplois créés ou garan- tis à long terme, valeur ajoutée, innovation, achats et commandes, enfin services sollicités au sein de la zone en redéploiement. Le montant des allégements fiscaux sur l’impôt fédéral direct correspond au plus à celui accordé par le canton. L’al. 3 délègue au Conseil fédéral la tâche de définir le périmètre d’application de l’art. 12. Il le fait d’entente avec les cantons, mais seulement après avoir examiné d’abord la conformité des critères en vigueur. Art. 13 Mesures d’accompagnement La let. a concerne le deuxième volet de la NPR. La Confédération est chargée de prendre des mesures appropriées pour renforcer la coopération et exploiter les synergies entre sa politique régionale et ses autres politiques sectorielles. Il s’agit d’éviter autant que possible les collisions en tre les différentes activités de la Confé- dération en matière de territoire et de concentrer les forces et les ressources. Les politiques sectorielles avec lesquelles la politique régionale trouvera des synergies sont la formation et l’innovation, l’agriculture, les forêts et l’environnement (politi- que axée sur la concurrence), le tourisme et les transports, les PME et la promotion de la place économique suisse. L’idée qui sous-tend la let. b est qu’avec le concours d’autres politiques sectorielles, des programmes éventuellement limités dans le temps puissent être élaborés et mis en œuvre pour promouvoir les régions à faible potentiel économique ou qui connais- sent d’autres problèmes particuliers 51. La let. c prévoit de créer et d’exploiter un système de connaissances sur le dévelop- pement régional. Comme toute la NPR, la promotion du système de connaissances 49 FF 1996 III 38, modification FF 2001 1293 50 RS 642.14 51 Cf. ch. 1.8.6 279 part de l’acquis et doit répondre aux exigences actuelles et futures. Le système de connaissances met l’accent sur les personnes en tant que détentrices du savoir ainsi que sur les processus d’apprentissage et de mise en œuvre. A tous les niveaux, il faut donner aux acteurs les moyens de valoriser durablement les potentiels de dévelop- pement régional, dans un esprit entrepreneurial. Le train de mesures comprend divers éléments harmonisés 52. Il crée des incitations et stimule la collaboration innovante entre leaders et personnes clés, de même qu’entre les réseaux de cher- cheurs et de praticiens. Des solutions techniques (portails du savoir) seront mises en place essentiellement à titre de soutien. La mise en place d’un système d’indicateurs assurera le monitoring du développe- ment des régions. Elle sera coordonnée avec les activités et les projets de la statis- tique fédérale publique et les projets de monitoring existants ou prévus. Une autre mesure d’accompagnement (let. d) est la qualification des secrétaires ou gestionnaires régionaux ainsi que des personnes chargées de préparer et de réaliser des initiatives, programmes et projets. Le savoir acquis à travers le développement des compétences est censé déclencher des actions novatrices dans les régions. C’est pourquoi les activités de qualification actuelles (cycle de séminaires sur le dévelop- pement régional) seront poursuivies et dé veloppées d’entente avec les communautés de savoir, pour déboucher éventuellement sur une offre durable. Les mesures d’accompagnement englobent aussi les dispositifs techniques nécessai- res à la conduite des affaires. L’exécution de l’aide aux investissements, de Regio Plus et d’INTERREG III est soutenue actuellement par une application informatique efficace et originale, fondée sur une base ORACLE. Celle-ci pourrait être engagée pour exécuter la NPR, moyennant quelques modifications. 2.4 Section 3: Mise en œuvre Art. 14 Programme pluriannuel Les considérations exposées au ch. 1.8.4 doivent être complétées comme suit. La participation des cantons à l’élaboration du programme pluriannuel consiste avant tout à exposer leurs besoins et leurs réflexions stratégiques, ainsi que leurs programmes existants ou prévus d’innovation et leurs projets de réseaux destinés aux régions de montagne, au milieu rural en général et aux régions frontalières. Ils devront toutefois participer à la définition des priorités et des contenus du soutien. Comme l’expérience le montre, les régions ont aussi leurs propres stratégies de promotion et leurs conceptions du développe ment pour réaliser des projets. C’est pourquoi les cantons sont tenus de présenter des conceptions consolidées, qui tien- nent compte des besoins des régions (al. 3). Art. 15 Tâches des cantons Le ch. 1.8.4 décrit l’interdépendance du programme pluriannuel de la Confédération avec les programmes de mise en œuvre ou les stratégies d’innovation des cantons. 52 Cf. ch. 1.5.4.4 280 A part les buts stratégiques et les priorités de l’encouragement, les programmes de mise en œuvre que sont tenus d’élaborer les cantons doivent mentionner les initia- tives, projets, programmes et projets d’infrastructure éligibles déjà connus au moment de l’élaboration, qu’ils soient régionaux, suprarégionaux, supracantonaux ou même transfrontaliers. Les programmes de mise en œuvre peuvent couvrir des périodes variables (4 à 8 ans). Pour favoriser la souplesse de la politique d’encouragement, il est en outre recommandé de les mettre périodiquement à jour, en y incluant notamment les nouveaux projets et en supprimant ceux qui ne sont pas destinés à être réalisés. Lors de la réalisation des programmes de mise en œuvre, il importe qu’il y ait une collaboration étroite avec les organismes de développement régional et leur secréta- riat ou d’autres acteurs régionaux, surtout pour les projets suprarégionaux, supracan- tonaux ou transfrontaliers. Une réalisation coordonnée et donc efficace ne peut être assurée qu’en commun (al. 2). Les cantons décident (al. 3) à quelles initiatives, projets, programmes et projets d’infrastructure ils entendent accorder finalement des aides financières ou des prêts lors de la réalisation des programmes de mise en œuvre et compte tenu des fonds fédéraux disponibles (montant forfaitaire). C’est aussi à eux qu’il incombe, lors de la réalisation de leur programme de mise en œuvre, de conclure des conventions- programmes pluriannuelles avec les responsables de projets, les secrétariats régio- naux ou d’autres acteurs régionaux, et de leur allouer un montant forfaitaire. Art. 16 Conventions-programmes et participation financière des cantons Les programmes cantonaux de mise en œuvre servent de base de négociation pour la conclusion de conventions-programmes entr e la Confédération et les cantons. Ils servent aussi à fixer la contribution forfa itaire que la Confédération mettra à dispo- sition du canton pour réaliser son programme de mise en œuvre. Dans le cadre de la politique régionale actu elle, les cantons participent de façon très diverse au financement des projets. Au titre de Regio Plus, la Confédération peut par exemple soutenir des projets de coopération intersectorielle même sans que le canton ne verse de contribution financière. Pour les secrétariats régionaux, le canton doit en revanche assumer au moins 25 % des coûts. Dans ce cas, la Confédération peut accorder des aides financières à concurrence de 50 % des coûts. En matière d’engagement financier des cantons, la NPR adopte en revanche une démarche axée sur les programmes plutôt que sur les projets 53. L’al. 2 exige seule- ment que les cantons apportent à la réalisation des programmes de mise en œuvre une contribution financière égale à celle de la Confédération. Ils sont en revanche libres de choisir les projets qu’ils veulent soutenir et le montant de leur soutien. Au terme du programme pluriannuel, l’engagement financier du canton doit simplement avoir été aussi élevé que les fonds fédéraux engagés pour la même période. Ce système permet aux cantons de pratiquer un soutien différencié selon l’importance économique des projets (cf. aussi le commentaire de l’art. 11, al. 2). 53 A l’exception des prêts accordés à des projets d’infrastructure, pour lesquels le canton doit fournir une prestation équivalente à l’aide fédérale. 281 Art. 17 Surveillance La mise en œuvre du programme pluriannuel et la réalisation des programmes cantonaux de mise en œuvre sont contrôl ées par des mesures de coordination, de monitoring et de controlling. On s’assure ainsi que les fonds seront engagés de façon ciblée et coordonnée, et que l’exécution des tâches sera conforme aux autres dispo- sitions de la législation fédérale (droit de la concurrence, loi sur la protection de l’environnement, etc.). Art. 18 Evaluation du programme pluriannuel Cet article astreint le Conseil fédéral à soumettre l’ensemble du programme plurian- nuel à une évaluation scientifique et à informer l’Assemblée fédérale des résultats. Cette évaluation doit permettre d’établir dans quelle mesure les initiatives, projets, programmes et projets d’infrastructure soutenus, de même que les mesures d’accom- pagnement prévues, auront contribué à réaliser les priorités et les buts du programme pluriannuel. Le Conseil fédéral et les Chambres disposeront ainsi de bases pour décider s’il est judicieux de poursuivre la politique régionale (cf. art. 26, al. 3). La Confédération engage des experts indépendants pour faire cette évaluation. Art. 19 Demandes d’allégements fiscaux et procédure Le canton compétent transmet la demande d’allégement fiscal au seco, avec sa décision et sa proposition. Sur proposition du seco, le Département fédéral de l’économie (DFE) statue sur l’octroi et l’ampleur de l’allégement fiscal. Pour assurer le projet, il peut assortir les allégements fiscaux de conditions et de charges, et exiger du canton compétent une évaluation intermédiaire du projet. La décision du DFE est transmise au demandeur sous forme de décision. Le DFE informe l’autorité fiscale du canton de l’allégement consenti. Art. 20 Collaboration En vertu de l’art. 50 Cst. et des directives du Conseil fédéral du 16 octobre 2002 portant sur sa mise en œuvre, la Confédération est tenue de collaborer étroitement avec les cantons et les régions de montagne (cf. aussi ch. 1.8.3). Lors de l’exécution de la NPR, le Conseil fédéral devra décider sous quelle forme organisationnelle (conférence ad hoc , p. ex.) il entend assurer et renforcer cette collaboration. La coopération «horizontale» entre services fédéraux est régie par la loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration 54. Il n’est donc pas nécessaire d’inclure de disposition spéciale dans la présente loi. Les premières étapes de cette collaboration horizontale ont déjà été mises en place: ce sont la Conférence de la Confédération pour l’organisation du territoire, la plate-forme de coopération du DFE et le réseau «Espace rural». 54 RS 172.010 282 2.5 Section 4: Financement Art. 21 Fonds de développement régional La présente disposition institue le Fonds de développement régional pour financer les mesures prévues par la loi (al. 1). A cet effet, les ressources du Fonds d’aide aux investissements seront transférées au nouveau Fonds de développement régional au jour d’entrée en vigueur de la présente loi ( cf. art. 25, al. 1). Le fonds sera encore alimenté par les apports annuels de la Confédération (art. 22, al. 1). Il recueillera enfin les intérêts, remboursements et garanties liés aux prêts actuels de l’aide aux investissements et à ceux qui seront accordés au titre de l’art. 7 (al. 2). Les ressour- ces ainsi imputées au fonds seront de l’or dre de 70 à 80 millions de francs les pre- mières années, pour passer graduellement à 50 millions par an. Les dispositions de l’al. 3 visent à limiter autant que faire se peut la perte de subs- tance du fonds. L’instance responsable doit donc s’attacher à maintenir cette subs- tance dans la mesure des possibilités de pilotage dont elle dispose. A cause de facteurs non maîtrisables, il n’ est pas possible de garantir le maintien total de la valeur réelle du fonds, quelle que soit la prudence de la planification et de l’exécution. Ces facteurs non maîtrisables sont en particulier les pertes sur les prêts d’aide aux investissements et sur les nouveaux prêts, pertes qui grèvent entièrement la substance du fonds. Au jour d’entrée en vigueur de la présente loi, 1 milliard de francs sera encore immobilisé dans plus de 4000 prêts d’aide aux investissements. Compenser ces pertes par les intérêts encaissés ne suffit pas, vu que les prêts d’aide aux investissements en cours ont été accordés presque exclusivement sans intérêt et qu’ils ne rapportent donc que très peu d’intérêts. En 2004, le produit a légèrement dépassé 100 000 francs. Art. 22 Moyens financiers disponibles Sous le régime de la NPR, le Fonds de développement régional accordera non seu- lement des prêts, mais aussi des aides financières non remboursables – et ce dans une mesure beaucoup plus large que sous le régime de l’actuelle aide aux investis- sements. A cela s’ajoute le financement des mesures d’accompagnement. Or ces aides financières et les dépenses en faveur des mesures d’accompagnement sont entièrement à la charge du fonds. Pour éviter que le fonds ne s’épuise progressivement, il faudra l’alimenter par de nouveaux apports. Ce sera fait par le biais d’un plafond de dépenses limité à huit ans (al. 1). La nouvelle loi est un projet qui regroupe toutes les mesures de politique régionale dans un seul acte et qui les finance à trav ers le Fonds de développement régional, à l’exception des allégements fiscaux. A son entrée en vigueur, les mesures actuelles de politique régionale (Regio Plus, INTERREG III et arrêté Bonny) sont abrogées (cf. commentaire de l’art. 24 et de l’annexe). Les articles budgétaires correspondants disparaissent. Le paiement des engagements pris au titre de ces actes est assuré par le fonds de développement régional (cf. art. 25, al. 3). La Confédération veut alimenter le Fonds de développement régional par de nou- veaux apports de 30 millions de francs par an, ce qui équivaut à un plafond de dépenses de 240 millions de francs pour huit ans. Ces nouveaux apports et les res- 283 sources de l’ancien Fonds d’aide aux investissements devraient suffire pour assurer la bon fonctionnement de la NPR, y compris du point de vue financier. 2.6 Section 5: Voies de droit Art. 23 Les décisions cantonales de dernière inst ance ne peuvent être faire l’objet d’un recours au Tribunal administratif fédéral que si une loi fédérale le prévoit expres- sément (cf. art. 33, let. i, LTAF55). C’est pourquoi la présente loi prévoit les voies de droit correspondantes. 2.7 Section 6: Dispositions finales Art. 24 et annexe Abrogation et modification du droit en vigueur Pour assurer le passage sans rupture de la politique régionale actuelle à la NPR, les actes en vigueur concernant les trois mesures de politique régionale qui échoient en 2006 et 2007 sont prorogés jusqu’au 31 décembre 2008 (cf. ch. 3). A l’entrée en vigueur intégrale de la présente loi, la’ LIM devient également cadu- que. Tous ces actes doivent donc être abrogés à l’entrée en vigueur intégrale de la pré- sente loi. La loi fédérale du 25 juin 1976 encourageant l’octroi de cautionnements et de contributions au service de l’intérêt dans les régions de montagne doit aussi être modifiée. Son champ d’application à raison du lieu est en effet fondé sur le périmè- tre défini par la LIM, laquelle sera abrogée à l’entrée en vigueur de la présente loi. Les dispositions juridiques de la loi sur les cautionnements concernant le champ d’application à raison du lieu doivent donc être adaptées aux conditions instaurées par le nouveau projet de loi. Cette mo dification est nécessaire pour pouvoir conti- nuer à travailler avec des cautionnements après l’entrée en vigueur de la présente loi et l’abrogation de la LIM. La décision po litique de fond sur le maintien de cet ins- trument doit être prise dans le cadre de la révision du système du cautionnement des arts et métiers. Art. 25 Dispositions transitoires L’actuel Fonds d’aide aux investissements dans les régions de montagne a été créé par la loi fédérale du 28 juin 1974 et la Confédération a versé 500 millions de francs pour le constituer. Jusqu’en 2004, près d’un milliard de francs de nouveaux apports de la Confédération y a été injecté en vertu de deux arrêtés fédéraux. En 2004, les apports totaux de la Confédération ont atteint 1,5 milliard de francs. Depuis 2004, la Confédération ne verse plus de nouveaux apports au Fonds d’aide aux investisse- ments. 55 Loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (loi sur le tribunal administratif, LTAF) FF 2005 3875 ss 284 A mi-2005, quelque 1010 millions de francs de ces ressources étaient immobilisés dans les prêts courants d’aide aux investissements; 192 millions avaient été dépensés pour des contributions au service de l’intérê t et 36 millions pour des aides financiè- res et des mesures d’accompagnement au titre de Regio Plus; le solde du fonds s’élevait à 260 millions. A ces liquidités s’opposaient des engagements nets, c’est-à- dire des prêts d’aide aux investissements dé jà octroyés, mais pas encore versés, de plus de 200 millions de francs, ainsi que des engagements nets de 39 millions de francs en faveur de Regio Plus. L’art. 21 prévoit de constituer un Fonds de développement régional pour financer les mesures de la présente loi. La constitution de ce nouveau fonds résultera du transfert des liquidités disponibles du Fonds d’aide aux investissements au jour de l’entrée en vigueur de la présente loi (al. 1). Les prêts d’aide aux investissements ont été octroyés et versés conformément aux dispositions de la loi fédérale du 28 juin 1974 sur l’aide aux investissements dans les régions de montagne, modifiée le 21 mars 1997. A l’entrée en vigueur de la nouvelle loi fédérale sur la politique régionale, la LIM sera abrogée (art. 24). A cette date, toute une série de prêts d’aide aux investissements n’auront pas encore été versés ou remboursés intégralement. L’al. 2 des dispositions transitoires a pour but d’assurer que les dispositions de la LIM restent valables pour les prêts couran ts et pour ceux qui ont été promis, et ce jusqu’à leur remboursement intégral. Les cantons devront ainsi continuer à assumer la moitié des pertes éventuelles sur les prêts courants, même après l’abrogation de la’ LIM. La disposition transitoire de l’al. 3 a pour but d’assurer que les engagements nets existant au jour d’entrée en vigueur intégrale de la présente loi pourront encore être honorés après l’abrogation des actes législatifs correspondants et la suppression des articles budgétaires respectifs. Il est prévu d’assurer ces versements par le Fonds de développement régional. Comme le montrent les calculs, les charges financières supplémentaires qui en résultent sont supportables. Art. 26 Référendum, entrée en vigueur et durée de validité En tant que loi fédérale, le présent projet est sujet au référendum (art. 141, al. 1, Cst.). Le Conseil fédéral est chargé de fixer la date de l’entrée en vigueur (al. 2). Cette opération se fera en deux temps. 1° Pour que l’élaboration et la discussion du programme pluriannuel 2008 à 2015 puisse se fonder sur une base légale valide, il s’avère nécessaire de mettre d’abord en vigueur l’art. 14 après échéance du délai référendaire. 2° Pour que le passage à la NPR s’effectue sans rupture, les autres dispositions de la loi ne peuvent être mises en vigueur que lorsque le programme pluriannuel 2008 à 2015 aura été approuvé par l’Assemblée fédérale. Ce sera vraisemblablement le cas le 1 er janvier 2008. La limitation de la durée de validité de la lo i à huit ans (al. 3) se justifie compte tenu du fait qu’il faut vérifier périodiquement le bien-fondé d’une politique régionale autonome au niveau fédéral. 285 3 Prorogation de la législation actuelle jusqu’à l’entrée en vigueur de la nouvelle loi En 2006 et 2007, trois mesures de politique régionale arriveront à terme: 1° l’aide à l’évolution structurelle en milieu rural (Regio Plus), 2° le soutien de la participation suisse à l’initiative 2000 à 2006 de la Communauté européenne en faveur de la coopération transfrontalière, transnationa le et interrégionale (INTERREG III), et 3° l’arrêté fédéral en faveur des zones économiques en redéploiement (arrêté Bonny). L’interpellation Maissen du 16 décembre 2004 demande un passage sans rupture de la politique régionale actuelle à la NPR, exigence qui ne peut être satisfaite sans modification des actes législatifs pertinents . A titre de solution transitoire, ces actes doivent être d’abord prorogés jusqu’à fin 2008. Simultanément, les arrêtés financiers seront, au besoin, augmentés et la fo rme des actes adaptée aux nouvelles dispo- sitions de la Constitution fédérale. A l’entrée en vigueur intégrale de la loi fédérale sur la politique régionale, l’arrêté fédéral instituant une aide à l’évolution structu- relle en milieu rural, l’arrêté fédéral en faveur des zones économiques en redéploie- ment (arrêté Bonny) et la loi fédérale rela tive à la promotion de la participation suisse à l’initiative communautaire de coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale (INTERREG III) pour la période 2000 à 2006 seront abrogés ( cf. commentaire de l’art. 24), vu que les mesures qu’ils contiennent sont couvertes par la nouvelle loi. Pour l’arrêté fédéral instituant une aide à l’évolution structurelle en milieu rural, l’enveloppe budgétaire pour les aides financières aux projets de nature organisation- nelle, conceptuelle et institutionnelle est relevé de 65 à 69 millions de francs. Jus- qu’à l’entrée en vigueur intégrale de la présente loi, le financement des nouveaux engagements sera imputé au Fonds d’aide aux investissements, puis au Fonds de développement régional. La prorogation de la loi fédérale du 8 oc tobre 1999 relative à la promotion de la participation suisse à l’initiative communautaire de coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale (INTERREG III), pour la période 2000 à 2006 56 est nécessaire parce que les nouveaux programmes de l’Union européenne débutent en 2007. Les entités suisses qui participent à la coopération transfrontalière devraient pouvoir défendre d’emblée leurs intérêts lors de l’élaboration des programmes pluriannuels. A ce stade, il ne s’agit donc pas encore concrètement de soutien à des projets, mais de co-financement de mesures d’accompagnement. Le présent message ne demande donc pas de relèvement de l’enveloppe budgétaire. S’il devait apparaî- tre, ces deux prochaines années, que de nouveaux fonds sont nécessaires, le Conseil fédéral présentera un nouvel arrêté. Pour l’arrêté fédéral du 6 octobre 1995 en faveur des zones économiques en redé- ploiement (arrêté Bonny), les seuls instru ments prorogés sont l’octroi de cautionne- ments, les allégements fiscaux et la colla boration interentreprises. Le projet ne prévoit en revanche pas de proroger le versement de contributions au service de l’intérêt. Cet abandon est justifié du fait du faible effet de la mesure – avis partagé par le groupe de travail de la Conférence des chefs des départements cantonaux de l’économie publique (CDEP) qui s’est penché sur la nouvelle orientation de la 56 RS 616.93 286 politique régionale. Les projets pilotes de la NPR montrent que les projets de coopé- ration interentreprises renforcent efficacement l’attrait des régions en tant que places économiques. Au début de la période de prorogation, le crédit additionnel demandé de 12 millions de francs permettra d’élim iner un trop-plein de demandes dû aux moyens limités disponibles pour leur traitement et de prendre de nouveaux engage- ments dans ce domaine important jusqu’à l’entrée en vigueur intégrale de la présente loi. Par la suite, les paiements découlant de ces engagements seront repris par le Fonds de développement régional. 4 Conséquences 4.1 Pour la Confédération Conséquences financières La présente loi prévoit de regrouper toutes les mesures de politique régionale en un seul acte et de les financer à travers le Fonds de développement régional (à l’exception des allégements fiscaux, cf. ch. 1.6.3). La demande de plafond de dépen- ses ne sera soumise qu’avec le premier programme pluriannuel, comme indiqué au ch. 1.8.4. Le Fonds de développement régional sera constitué par le transfert des ressources de l’actuel Fonds d’aides aux investissements. Selon une hypothèse de travail, il faudra des apports supplémentaires de la Confédération de 30 millions de francs par an (soit 240 millions pour un programme pluriannuel de 8 ans) pour éviter l’érosion du nouveau fonds à moyen terme. Ces nouveaux apports passeront par les comptes de la Confédération. Avec l’entrée en vigueur de la loi, les articles budgétaires relatifs aux instruments actuels de la politique régionale (mesures de mise en œuvre LIM, Arrêté Bonny, Interreg) disparaissent, ce qui correspond à un montant total de 21,6 millions de francs (2008) et de 18,9 millions de francs (2009). Globalement, grâce aux apports annuels de 30 millions de francs nouvellement prévus, et en tenant compte de la disparition des articles budgétaires dans le co mpte financier de la Confédération, il en résulte des charges supplémentaires respectivement de 8,4 millions de francs en 2008 et de 11,2 millions de francs en 2009 par rapport au plan financier actuellement en vigueur. Les conséquences financières des allégements fiscaux ne peuvent être estimées qu’après coup, en fonction des conventions conclues. Une enquête auprès des can- tons a indiqué 73,6 millions de francs pour 2002 et 102,9 millions pour 2003. Selon la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’impôt fédéral direct (LIFD; RS 642.11), les cantons versent 70 % de ces recettes à la Confédération. Les chiffres doivent cependant être interprétés avec prudence lorsqu’on veut quantifier les recettes fisca- les effectivement perdues. L’expérience montre que seul un petit nombre d’entre- prises atteignent les gains déterminants pour l’imposition, qui plus est irrégulière- ment. C’est aussi pour cette raison que cet instrument ne peut pas être piloté par le budget; l’évaluation et le suivi des projets doivent se baser plutôt sur des indicateurs tels que le nombre d’emplois créés ou le volume d’investissements généré. 287 Les conséquences financières supplémentaires du régime transitoire (ch. 2.7) s’élèvent à 16 millions de francs. 12 millions concernent la prorogation de l’arrêté fédéral en faveur des zones en redéploiement et 4 millions l’arrêté fédéral instituant une aide à l’évolution structurelle en milieu rural (Regio Plus). Selon l’arrêté en vigueur, ces 4 millions doivent être finan cés par le Fonds d’aide aux investis- sements. Compte tenu des prorogations demandées, le s instruments actuels de la politique régionale resteront en vigueur jusqu’à fin 2008 au plus tard. D’ici l’entrée en vigueur du premier programme pluriannuel, il sera encore possible de prendre des engagements en vertu des bases légales actuelles, engagements qui devront être honorés au terme prévu au moment de leur octroi. Conséquences sur l’état du personnel Une grande partie des tâches d’exécution liées aux instruments actuels sera rempla- cée par de nouvelles tâches d’élaboration, de suivi et d’évaluation des programmes. La gestion du Fonds de développement régional est une tâche fédérale qui a des incidences sur le personnel; la collaborati on renforcée avec les cantons et entre les services fédéraux eux-mêmes est une priorité qui exige elle aussi du personnel. Dans l’administration fédérale, la mise en œuvre des mesures de politique régionale pourra cependant être maîtrisée avec le même effectif qu’aujourd’hui (fin 2005: 11 postes à plein temps). 4.2 Pour les cantons et communes Conséquences financières Selon les art. 4 à 6 du présent projet de loi (aides financières), la Confédération participe aux coûts imputables jusqu’à concurrence de 50 %. Pour l’encouragement de projets d’infrastructure (art. 7 du projet de loi), le canton doit participer au moins de manière équivalente, à l’image de la pratique actuelle. Les pertes éventuelles sur les prêts octroyés sont assumées pour moitié par le canton, comme jusqu’ici. Ainsi qu’on l’a vu plus haut, la Confédération conclura avec les cantons des conventions- programmes pluriannuelles dans le cadre de la NPR et leur attribuera un montant forfaitaire. Par analogie avec les art. 4 à 6, les cantons sont tenus de participer finan- cièrement à la réalisation de leurs programmes de mise en œuvre dans une propor- tion égale à la Confédération. Le principe de la participation cantonale est aussi appliqué aux allégements fiscaux. Les cantons sont tenus d’apporter une contribution financière au moins équivalente à celle de la Confédération; vu les différe nces des taux d’imposition entre la Confé- dération et les cantons, cela revient, dans la pratique, à ce que les cantons renoncent à des recettes fiscales supérieures à celles de la Confédération. On relèvera que les cantons sont aussi chargés de percevoir l’im pôt fédéral direct, si bien que les entre- prises n’ont affaire qu’à une seule instance d’exécution. Conséquences sur l’état du personnel Les cantons mettent déjà du personnel à disposition pour l’exécution de la politique régionale. Tout en maintenant le principe, la NPR entend leur transférer de nouvelles responsabilités au titre de la RPT (cf. ch. 1.8), ce qui accroîtra sans doute les besoins 288 en personnel des autorités cantonales. D’un autre côté, il y a allégement, puisque les projets ne doivent plus être soumis à la Confédération et peuvent donc être examinés en une seule opération. 4.3 Conséquences économiques L’action de l’Etat dans les régions de m ontagne, le milieu rural en général et les zones frontalières se fonde sur l’art. 103 Cst., qui habilite la Confédération à mener une politique structurelle régionale directe et à déroger au besoin au principe de la liberté économique pour soutenir les ré gions menacées économiquement et promou- voir des branches économiques et des professions si les mesures d’entraide ne suffi- sent pas à assurer leur existence. Autrefois, la politique régionale suisse ét ait axée essentiellement sur la péréquation. Il s’agissait avant tout d’éliminer les inégalités régionales. Depuis la seconde moitié des années 90, les indicateurs démographiques et ceux portant sur la capacité éco- nomique et la compétitivité des cantons se sont toutefois remis à diverger. La pro- gression démographique et le relèvement du niveau de vie observés dans quelques régions rurales pendant les années 80 à cause de l’accroissement de la mobilité (travailleurs pendulaires) n’ont pas provoqué pour autant la croissance économique de ces régions. Rien n’indique que ces inégalités vont d iminuer. C’est même le contraire qui est probable, vu que les branche à faible productivité du travail et les PME sont surre- présentées dans les régions de montagne et le milieu rural en général. Dans ces circonstances et compte tenu du fait que la RPT prend déjà en charge la péréquation interrégionale, la NPR s’attache essentiellement à améliorer la compé- titivité des régions et à y générer de la vale ur ajoutée. La NPR incite clairement les régions et leurs acteurs à s’organiser autour des centres régionaux et suprarégionaux pour profiter des impulsions de croissance qui en émanent. En promouvant l’esprit d’entreprise, la capacité d’innovation et les systèmes de valeur ajoutée, la NPR incite en outre les régions à s’adapter à l’évolution structurelle permanente par des stratégies et mesures de développement claires. La NPR contribuera ainsi indirecte- ment à sauvegarder et à créer des emplois da ns les régions de montagne et le milieu rural en général, ainsi qu’à favoriser l’occupation décentralisée du territoire et à éliminer les inégalités. On attend des instruments de la NPR à la fois qu’ils améliorent la productivité des branches économiques implantées dans les zones visées et qu’ils favorisent l’évo- lution structurelle dans ce sens, en mettant l’accent sur les priorités que sont l’esprit d’entreprise, la capacité d’innovation et les systèmes de valeur ajoutée. Vue sous cet angle, la NPR peut être considérée comme une courroie de transmis- sion de la politique de croissance de la C onfédération. Car dans le cadre de la poli- tique économique nationale, il incombe aussi à la Confédération de rendre les régions capables de surmonter leur handicap en tant que site d’implantation en les dotant des outils institutionnels nécessaires, et de remédier ainsi à leur faible poten- tiel de valeur ajoutée. 289 5 Programme de la législature Dans le programme de législature 2003 à 2007, le Conseil fédéral annonçait comme objets des Grandes lignes deux messages sur la NPR, l’un relatif à la création d’une nouvelle base légale de la politique régionale, l’autre concernant l’approbation d’un premier programme pluriannuel de mise en œuvre. 6 Aspects juridiques 6.1 Constitutionnalité Le projet de loi se fonde sur l’art. 103 de la Constitution, qui habilite la Confédéra- tion à prendre des mesures de politique structurelle en faveur des régions menacées économiquement. 6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse L’art. 23, al. 1, ch. iii, de l’Accord de libre-échange du 22 juillet 1972 entre la Suisse et la CEE 57 prévoit que toute aide publique qui fausse ou menace de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions est incom- patible avec le bon fonctionnement de l’accor d, dans la mesure où elle est suscep- tible d’affecter les échanges entre la Communauté et la Suisse. Les autorités suisses sont responsables de la bonne application de cette clause. L’accord leur laisse une marge d’interprétation, car il ne contient à ce propos que la disposition générale mentionnée. La Suisse n’est pas soumise aux procédures de contrôle et d’auto- risation de l’UE, mais elle poursuit une pol itique de rapprochement des pratiques, comme dans d’autres domaines de sa politique économique. Jusqu’ici, les aides accordées au titre de la politique régionale n’ont pas provoqué de litige entre les parties. Les autorités européennes pourraient cependant réagir si ces aides attei- gnaient un volume susceptible de fausser les relations commerciales. Si cela se produisait, la Communauté européenne pourrait exiger de la Suisse, en vertu de l’art. 27 de l’accord, qu’elle lui fournisse tous les éléments utiles pour permettre un examen approfondi de la situation. Si aucune entente n’était trouvée au sein du Comité mixte, la Communauté pourrait aussi prendre des mesures de protection. Au sein de l’UE, les aides étatiques contreviennent à la réglementation du marché intérieur. L’art. 87 du Traité de Rome prévoit quelques aides compatibles avec le marché commun. Les instruments de promotio n de la politique régionale font partie de ces dérogations, mais ils sont soumis à des conditions sélectives. Ces disposi- tions, de même que celles concernant l’imposition directe des entreprises, sont actuellement en révision, avec pour but de diminuer le nombre des aides étatiques et de mieux les cibler. En Suisse, l’instrument le plus utilisé est l’allégement fiscal, les aides directes aux investissements étant moins courantes. Dans les Etats membres de l’UE, c’est l’inverse: les allégements fiscaux sont considérés comme des instruments opaques, 57 RS 0.632.401 290 tandis qu’on y fournit des aides directes souvent considérables aux investissements d’entreprises. La promotion économique outremer montre que la Suisse entre régu- lièrement en concurrence avec des places économiques de l’UE et que les pays européens soumettent des offres comparables, voire souvent supérieures à celles que peuvent faire les régions suisses avec les allégements fiscaux autorisés par les can- tons et la Confédération 58. Les aides financières allouées aux projet s du domaine préconcurrentiel et aux infra- structures demeurent dans le cadre habituel eu égard à leur orientation matérielle et leur volume. Leur conformité avec la législ ation européenne a déjà été exposée dans le message du 18 mai 1992 relatif à l’approbation de l’Accord sur l’Espace écono- mique européen 59 et a été confirmée par celui du 19 septembre 1994 relatif à l’approbation de l’Accord GATT/OMC60 (cycle de l’Uruguay). Sur le plan du con- tenu, le rapprochement avec la pratique des autres pays européens se poursuit, comme on l’a vu au ch. 1.7. Par rapport à la pratique actuelle, la NPR abandonnera deux instruments de promotion des entreprises: l’octroi de cautionnements et les contributions au service de l’intérêt découlant de l’arrêté Bonny. L’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) vise également à combattre les aides étatiques qui faussent la concurrence et la liberté de commerce. Parmi les dérogations à l’interdiction des aides, l’Accord sur les subventions de l’OMC élaboré lors du cycle de l’Uruguay prévoyait en particulier celles accordées aux régions défavorisées: dans les zones éligibles, le taux de chômage doit être supérieur d’au moins 10 % et le revenu par habitant inférieur d’au moins 15 % à la moyenne nationale, critères qui sont déjà appliqués aujourd’hui pour délimiter les zones économiques en redéploiement. Ce régime n’a plus été prorogé après cinq ans, faute d’accord entre les membres de l’OM C. La poursuite des allégements fiscaux au volume actuel au titre de la NPR ne devrait pas non plus soulever de problème au sein de l’OMC, vu qu’aucune condition concernant les activités d’exportation des entreprises n’est attachée à cet instrument. A propos des mesures fiscales, on mentionnera encore les travaux de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), laquelle se préoccupe depuis 1998 de lutter contre les pratiques fiscales dommageables. Les mesures de politique régionale destinées aux entreprises de production et de services ne sont pas au cœur du débat. Elles ne concernent donc pas les obligations suisses vis-à-vis de l’OCDE. 6.3 Forme de l’acte à adopter Le projet comporte des dispositions fondamentales concernant des tâches et presta- tions de la Confédération, ainsi que des ob ligations des cantons lors de la mise en œuvre et de l’exécution du droit fédéral. En vertu de l’art. 164 Cst., il est donc édicté sous forme de loi fédérale limitée dans le temps. 58 Le dernier indicateur des aides étatiques, publié au printemps 2005 par la Commission européenne, révèle qu’en 2003 le volume total des aides accordées par les 15 Etats mem- bres d’alors au secteur de la transformation et à celui des services a été de 32 milliards d’euros, soit 0,4 % du PIB. 59 FF 1992 IV 1 60 FF 1994 IV 995 291 6.4 Frein aux dépenses et conformité à la loi sur les subventions En vertu de l’art. 159, al. 3, Cst., les dispositions relatives aux subventions, ainsi que les crédits d’engagement et les plafonds de dépenses, s’ils entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses pério- diques de plus de 2 millions de francs, doivent être adoptés à la majorité des mem- bres de chaque conseil. Or les instruments de promotion de la NPR sont des aides financières au sens de l’art. 3, al. 1, de la loi sur les subventions 61. La prorogation des instruments actuels entraî ne des dépenses récurrentes de plus de 2 millions de francs pendant la période transitoire. La prorogation des arrêtés corres- pondants doit être assujettie au frein aux dépenses. Les art. 4 à 7 et 21 de la loi sur la politique régionale (financement général) et l’arrêté fédéral portant sur le plafond de dépenses de la politique régionale entraînent pour la Confédération des dépenses récurrentes de plus de 2 millions de francs par an. Ces articles et arrêtés sont donc assujettis au frein aux dépenses. Les autres dispositions de la loi sur les subventions sont prises en considération. 6.5 Délégation de compétences législatives Pour limiter la complexité de la loi et assurer une certaine souplesse vis-à-vis de nouveaux défis ou d’un changement des conditi ons régionales, le projet comprend les délégations de compétences législatives suivantes: Délégation au Conseil fédéral Art. 10 Régions de montagne et milieu rural en général Le Conseil fédéral définit avec les cantons le territoire qui présente essentiellement les problèmes et les possibilités de développement spécifiques aux régions de mon- tagne et au milieu rural en général. Art. 12, al.3 Allégements fiscaux Le Conseil fédéral définit les zones dans lesquelles les entreprises peuvent bénéficier d’allégements fiscaux. Art. 20 Collaboration Le Conseil fédéral détermine la forme organisationnelle permettant d’assurer la col- laboration avec les cantons, les régions de montagne et le milieu rural en général. 61 RS 616.1 292 Délégations à l’Assemblée fédérale Art. 14 Programme pluriannuel L’Assemblée fédérale fixe dans un programme pluriannuel: a. les priorités et le contenu de la prom otion au titre de la politique régionale; b. les priorités des mesures d’accompagnement au sens de l’art. 13. Art. 22 Moyens financiers disponibles Les Chambres fédérales approuvent par arrêté fédéral simple un plafond de dépenses limité à huit ans pour de nouveaux apports au Fonds de développement régional. Délégation aux cantons Art. 15, al. 3 Tâches des cantons Les cantons décident pour quels projets les aides financières ou les prêts sont octroyés. 293 Glossaire Bottom-up ou top-down = Initiatives et projets lancés soit «de bas en haut» (par des particuliers, communes, régions) ou inversement «de haut en bas» (par la Confédé- ration). Cluster = Présence géographique cumulée de fonctions spécifiques de haute valeur liées aux processus de décision des institutions et des entreprises. Compétitivité = Faculté de produire des biens et services compé- titifs sur le marché international tout en attei- gnant un niveau de revenu élevé et durable. Les indicateurs pris en compte sont par exemple le niveau des infrastructures de base, la capacité d’innovation, le réservoir de main-d’œuvre qualifiée, la concentration sur tels secteurs de croissance ou telles branches économiques en déclin. Coopération territoriale européenne (CTE) = Notion générale désignant la coopération trans- frontalière dans la NPR. Elle recouvre la participation au futur 3 e volet de la politique européenne de cohésion 2007 à 2013 (continuation d’INTERREG), la participation éventuelle à d’autres instruments européens (LEADER, p. ex.) et le soutien à des program- mes et projets transfrontaliers en dehors des instruments européens. Gestion régionale = Pilotage collectif, orienté projet et action, des processus de développement régional. La gestion régionale comprend la responsabilité de la région, de la société, des projets et des processus. Gouvernance = Concerne le pilotage politique avec le concours des acteurs de la société civile. Dans le cas de la NPR: manière de la Confédération de traiter la subsidiarité ou le partenariat avec les cantons et les particuliers. La «bonne gouvernance» revien- drait par exemple à ce que les régions et les cantons exploitent leur marge de manœuvre pour développer l’esprit d’entreprise et les innovations avec le soutien de la Confédération et qu’ils améliorent ainsi leur compétitivité, pendant que la Confédération atteindrait parallèlement son but, soit de voir les régions et cantons fournir par ces mesures une contribution importante au retour à la croissance. 294 INTERREG = Initiative de la Communauté européenne pour la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale. LEADER = Initiative de la Communauté européenne pour soutenir les actions novatrices de développement rural dans les régions défavorisées de l’UE. LIM = Loi fédérale du 21 mars 1997 sur l’aide aux investissements dans les régions de montagne. Périmètre = Limites géographiques. Politique de l’organisation du territoire = Application délibérée, par l’Etat ou des institu- tions proches de l’Etat, d’instruments appropriés pour aménager, développer et exploiter des espaces ou régions de façon ciblée. Politique des agglomérations = Politique subsidiaire de la Confédération en faveur de tout l’espace urbain. Cette politique a pour but 1° de contribuer au développement durable de l’espace urbain de la Suisse, 2° d’en assurer l’attrait économique et de garantir une qualité de vie élevée aux habitants, 3° de sauve- garder le réseau polycentrique de petites, moyennes et grandes villes et agglomérations, et 4° de contribuer à limiter l’extension géographi- que des agglomérations, de promouvoir la densi- fication de l’habitat à l’intérieur et de structurer les zones urbaines. Politique régionale = La politique régionale «directe» de la Confédéra- tion comprend l’ensemble des mesures étatiques destinée à promouvoir directement le dévelop- pement régional. Son but est d’accroître la pro- ductivité et la compétitivité dans les zones éligi- bles en favorisant l’esprit d’entreprise, les innovations et les systèmes de valeur ajoutée, compte tenu de la dimension écologique et sociale de la durabilité. Par politique régionale «indirecte», on entend les effets indirects des différentes politiques secto- rielles sur le développement régional. Politique régionale de la croissance = Pour améliorer la compétitivité de tout le terri- toire, la politique régionale doit aussi contribuer à promouvoir la croissance. Il faut rendre les régions capables d’exploiter leur potentiel endo- gène de développement ou les impulsions éma- nant des centres pour améliorer leur compétitivi- té et créer des emplois. 295 Regio Plus = Arrêté fédéral du 21 mars 1997 instituant une aide à l’évolution structurelle en milieu rural. Service public = Fourniture d’infrastructures et de services de base définie par la politique. Système de valeur ajoutée = Système sociotechnique de production, distribu- tion et marketing de produits et services (p. ex. réseau d’entreprises avec partage des tâches). Valeur ajoutée = Résultat net de l’activité de production, obtenu en retranchant de la valeur totale brute de la production les intrants d’étapes antérieures. La valeur ajoutée peut être calculée à l’échelle macroéconomique ou par secteur, branche éco- nomique, région ou entreprise. 296 Bibliographie Bachtler, J. , Yuill, D. (2001) Policies and strategies for regional devel opment: a shift of paradigm?, Regional and Industrial Policy Research Paper N° 46, Strathclyde Bieger, Th., Scherer, R. (éd.) (2003) Clustering – das Zauberwort der Wirtschaftsförderung, Berne Borner, S. 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(2001) Standortwettbewerb heute – Zwischen Kooperation und Konkurrenz, in: Beiträge aus dem Forum für Raumordnung 1999/2001, Zurich Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant la nouvelle politique régionale (NPR) In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2006 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 01 Cahier Numero Geschäftsnummer 05.080 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 10.01.2006 Date Data Seite 223-298 Page Pagina Ref. No 10 139 196 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.