2002-1532 6631 ad 98.411 Initiative parlementaire LP. Recouvrement des primes de l’assurance-accidents obligatoire Rapport du 27 mai 2002 de la Commission des affaires juridiques du Conseil National Avis du Conseil fédéral du 4 septembre 2002 Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Conformément à l’art. 21 quater, al. 4, de la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils (LREC; RS 171.11), nous vous soumettons notre avis sur le rap- port du 27 mai 2002 de la Commission des affaires juridiques du Conseil National (FF 2002 6622) qui demande la révision de l’art. 43 de la loi du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP). Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, l’assu- rance de notre haute considération. 4 septembre 2002 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger Le chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz6632 Avis 1 Contexte Le 20 mars 1998, le conseiller national Peter Baumberger a d éposé une initiative parlementaire visant à ce que les primes de l ’assurance-accidents obligatoire soient aussi exclues de la poursuite pour faillite lorsqu ’elles ne sont pas dues à une «caisse publique» mais à une assurance priv ée. L ’initiative demande que l ’art. 43 LP soit révisé dans ce sens. Suivant à l ’unaminité la proposition de sa Commission des affaires juridiques, le Conseil national a donn é suite à l’initiative le 21 avril 1999. Sur cette base, la Com- mission des affaires juridiques a travaill é sur un avant-projet de modification de la loi étendant le contenu de l ’initiative: non seulement les primes de l ’assurance- accidents obligatoire sont exclues de la poursuite par voie de faillite mais également toutes les cr éances de droit public ainsi que les cr éances de droit priv é jusqu ’à 1000 francs. Le Département fédéral de justice et police a soumis cette proposition à une procédure de consultation qui s’est achevée à la fin du mois de février 2001. S’agissant de l ’exclusion g énérale de toutes les cr éances de droit public, l ’avant- projet de la Commission a été approuv é à la majorit é. En revanche, les opinions concernant l’exclusion de certaines cr éances de droit priv é sont clairement divis ées. La Commission des affaires juridiques du Conseil national a retravaill é l ’avant- projet sur la base de ces appréciations et présente la solution de la majorité ainsi que celle de la minorité. 2 Avis du Conseil fédéral 2.1 En général Le but premier de l’initiative est de garantir l ’égalité de traitement au plan juridique des assureurs accident. En effet, le type de poursuite varie dans le droit actuel selon qu’une assurance priv ée ou une assurance publique recouvre la cr éance: une assu- rance privée doit poursuivre le d ébiteur de la contribution par voie de faillite (si le débiteur est sujet à la faillite) alors que l ’assurance publique (par ex. la CNA) pro- cède par voie de saisie (art. 43 LP). Cette diff érence a sa source dans les r éflexions du législateur de l’époque de l’élaboration de la LP, r éflexions selon lesquelles per- sonne, même un d ébiteur sujet à la faillite (art. 39 LP), ne doit tomber en faillite à cause de dettes de droit public (cela concernait surtout les imp ôts). C’est la raison pour laquelle la LP actuelle exclut les cr éances de droit public de la poursuite par voie de faillite – à la condition que la titularit é de ces cr éances appartienne à une «caisse publique ». C ’est parce que l ’assurance-accidents obligatoire n ’est pas uni- quement proposée par la «caisse publique» CNA mais également par des assurances privées (art. 58 LAA; RS 832.20) qu’il existe à présent une diff érence dans le type de poursuite applicable à ces cr éances, différence qu ’il convient sans aucun doute d’éliminer. De prime abord, le fait d ’exclure les assureurs priv és de la poursuite par voie de faillite, comme le propose l ’initiative, semble devoir entraîner un affaiblissement de6633 leur position: les d ébiteurs de primes échappent ainsi à la menace que constitue la commination de faillite (art. 159 ss LP). Cette impression est cependant trompeuse car à tous égards l’exécution spéciale est moins ch ère, plus rapide et plus efficace. L’art. 43 LP procure au cr éancier concerné un avantage proc édural concret, ce qui n’est pas sans poser des problèmes à l’égard des créanciers possédant une créance de droit priv é. L ’art. 43 LP est, de ce fait, appliqu é avec beaucoup de retenue (voir p. ex. l’ATF 125 III 250) – une circonstance dont le l égislateur doit tenir compte et qui plaide en défaveur d’un allongement trop important de la liste des exceptions de l’art. 43 LP. 2.2 Exclusion des créances de droit public La majorit é de la Commission s ’est ralli ée à l ’initiative telle qu ’elle avait été initialement formul ée. Dans la liste des exceptions de l ’art. 43 LP, il ne convient d’ajouter que les primes de l ’assurance-accidents obligatoire (art. 43, nouveau ch. 1bis, LP). Pour toutes les autres créances de droit public, il faut s’en tenir au droit actuel (l’art. 43, ch. 1, LP demeure inchang é): celles-ci ne sont ainsi exclues de la poursuite par voie de faillite que lorsqu ’elles sont dues à un cr éancier de droit public. Dans l ’assurance-accidents au contraire, le statut juridique du cr éancier ne devrait plus jouer aucun rôle. Cette intervention législative ponctuelle permettrait de supprimer l’inégalité de traitement dans le domaine de l’assurance-accidents. La minorité de la Commission va consid érablement plus loin: selon sa proposition, il faudrait exclure de la poursuite par voie de faillite toutes les cr éances de droit public, que le cr éancier soit une entit é de droit public ou de droit priv é. Sinon, l’art. 43 LP n écessiterait bient ôt une autre r évision car toujours plus de services publics sont fournis par des entit és privées. Il faudrait donc supprimer la notion de «caisse publique» de la loi. Bien que cette proposition de la minorité – du point de vue systématique – se justifie dans une certaine mesure, il convient de la rejeter: l ’exclusion générale de toutes les créances de droit public de la poursuite par voie de faillite irait clairement à l’encontre des int érêts des cr éanciers poss édant une cr éance de droit priv é car ces derniers ne pourrait qu ’intenter la proc édure d’exécution générale qui est beaucoup plus ch ère et plus compliqu ée. De plus, l ’efficacité de celle-ci serait sensiblement affaiblie: d’abord en raison des conditions restrictives qui la r égissent mais ensuite et surtout en raison de la diminution pr évisible du patrimoine sujet à l ’exécution forcée due aux poursuites antérieures par voie de saisie. Accorder un tel privil ège au droit public ne serait pas justifi é, dans l ’intérêt de l ’égalité de traitement des cr éan- ciers. Il convient enfin de se poser la question fondamentale de la compatibilit é de telles exceptions avec le syst ème g énéral de la LP, selon lequel le d ébiteur «commerçant» est sujet à la poursuite par voie faillite et non pas par voie de saisie (art. 39 LP). Compte tenu de toutes ces consid érations, le Conseil f édéral est d ’avis que s’agissant des créances de droit public, seule la solution restrictive de la majorit é de la Commission entre en consid ération: exclure uniquement les primes d ’assurance- accidents de la poursuite par voie de faillite. Les créances portant sur les primes sont en principe suffisamment basses pour ne pas causer une r éduction du patrimoine sujet à la poursuite. Cette solution n ’est certes pas totalement satisfaisante du point6634 de vue syst ématique, mais elle est pragmatique et ses effets sont pr évisibles. La solution plus radicale de la minorit é doit être écartée. La solution de la majorit é est en outre conforme au résultat de la procédure de consultation. 2.3 Exclusion des créances de droit privé au-dessous d’un certain montant Comme il a été dit plus haut, la poursuite par voie de saisie peut offrir au cr éancier d’une créance de droit public un avantage sur le plan proc édural. Dans cette pers- pective, les aspirations de la commission sont compr éhensibles: pour «compenser» cet avantage, elle propose de soumettre aussi certaines cr éances de droit priv é à la poursuite par voie de saisie. Il arrive en effet souvent qu ’un créancier qui poss ède une créance de droit priv é de quelques centaines de francs (par ex. pour la livraison de nourriture à la cantine d ’une entreprise en difficult é) renonce à poursuivre son débiteur par la voie de l ’exécution forc ée en raison de l ’avance de frais ( élevée) nécessaire à l ’ouverture de la faillite (art. 169 LP) ou parce qu ’il sait que dans la faillite il devra partager avec tous les autres cr éanciers et par cons équent ne pourra obtenir qu’un dividende minimum. La proc édure par voie de saisie ouvre des pers- pectives bien différentes à un créancier attentif: entamée et poursuivie à temps, cette procédure est payante. La majorit é de la Commission propose donc d ’exclure de manière g énérale les cr éances jusqu ’à 1000 francs de la poursuite par voie de faillite; la minorit é de la Commission porte m ême cette limite sup érieure à 5000 francs. Bien qu ’il comprenne cette proposition, le Conseil f édéral recommande son rejet, d’autant plus que cette partie de l ’initiative a rencontré une vive résistance lors de la procédure de consultation. Les reproches principaux étaient qu ’imposer une limite supérieure est toujours arbitraire et que la proposition – ainsi que l ’aménagement d’exceptions pour les créances de droit public – réduirait la masse en faillite comme peau de chagrin. Les effets de cette proposition causeraient également du tort au débiteur car les personnes morales (comme par ex. les soci étés de capitaux) ne pro- fitent d’aucune protection dans la saisie: elles n ’ont pas de biens insaisissables ni de minimum vital garanti. En outre, les r ésultats de la proc édure de consultation ont mis en évidence le fait qu’un débiteur qui ne paye plus ses petites dettes est au bord de la faillite et qu ’il ne devrait pas pouvoir b énéficier artificiellement d ’un r épit grâce à la poursuite par voie de saisie. De plus, une grande partie des cr éances pour- suivies concerne des montants de moins de 5000 francs si bien que l’initiative mène- rait à une abolition masqu ée de la poursuite par voie de faillite. Enfin, et pour la même raison, il convient d ’écarter la possibilit é de donner au cr éancier le droit de choisir le type de poursuite à laquelle serait soumis le débiteur. 2.4 Conclusion Le Conseil f édéral propose de revenir à l’initiative telle qu ’elle avait été propos ée par le Conseiller national Peter Baumberger. Il convient donc de compl éter la liste d’exceptions prévues à l’art. 43 LP, de mani ère ponctuelle et pratique, uniquement en matière d’assurance-accidents obligatoire (en ajoutant un ch. 1 bis à l’art. 43 LP).6635 Il convient de renoncer à faire d ’autres exceptions car leurs cons équences pour le système de la LP, qui a fait ses preuves, seraient dangereuses. Si, dans un avenir proche, d ’autres exceptions devaient être propos ées, comme le craint la minorit é de la Commission, il conviendrait de mener une r éflexion sur la suppression totale de la r églementation prévue à l’art. 43 LP. Loin d ’atteindre son but historique – la protection du d ébiteur – cette disposition peut favoriser certains créanciers. En effet, de nombreux d ébiteurs estiment que la poursuite par voie de saisie est plus rigoureuse que la faillite. Par cons équent, une grande partie des d ébi- teurs sujets à la poursuite par voie de saisie choisissent la faillite (environ la moiti é de toutes les faillites sont des d éclarations d’insolvabilité au sens de l ’art. 191 LP). Et tout porte à croire que cette tendance ne va pas s’inverser.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire LP. Recouvrement des primes de l'assurance-accidents obligatoire. Rapport du 27 mai 2002 de la Commission des affaires juridiques du Conseil National. Avis du Conseil fédéral In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 45 Cahier Numero Geschäftsnummer 98.411 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 12.11.2002 Date Data Seite 6631-6635 Page Pagina Ref. No 10 126 742 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.