2001-1303 5783 Ad 99.436 Initiative parlementaire (Commission 96.091 CE) Suppression de carences dans les droits populaires Rapport du 2 avril 2001 Avis du Conseil fédéral du 15 juin 2001 Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Conformément à l’article 21quater, alinéa 4 de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), nous adoptons à l’égard du rapport du 2 avril 2001 la position suivante : Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 15 juin 2001 Au nom du Conseil fédéral suisse : Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz5784 Avis 1 Préambule Par courrier daté du 2 avril 2001, la Commission des institutions politiques du Con- seil des Etats (CIP-E) a invit é le Conseil f édéral à prendre position sur son rapport du 2 avril 2001 intitul é « 99.436 Initiative parlementaire (Commission 96.091 CE). Suppression de carences dans les droits populaires ». L’initiative parlementaire avait été lancée par la Commission de la r évision consti- tutionnelle du Conseil des Etats. Cette derni ère préconisait de reprendre, parmi les propositions formul ées par le Conseil f édéral dans son message du 20 novembre 1996 (96.091), celles qui étaient susceptibles de rallier une majorit é de voix favora- bles. Le projet du Conseil f édéral avait échoué parce que les deux Chambres n’avaient pas pu se mettre d’accord sur une stratégie commune. Le Conseil des Etats avait donné suite à l’initiative parlementaire le 30 août 1999. 2 Avis du Conseil fédéral 2.1 Considérations générales 2.1.1 Approbation des grandes lignes des propositions formulées Le Conseil f édéral se r éjouit de constater qu ’après l’échec de la r éforme des droits populaires devant les Chambres fédérales : – la Commission de la révision constitutionnelle du Conseil des Etats a d éposé une initiative parlementaire pour la « suppression de carences dans les droits populaires », et que le Conseil des Etats a donn é suite à cette initiative en date du 30 août 1999 ; – les commissions des institutions politiques des deux conseils ont institu é des sous-commissions si égeant ensemble afin de mettre en œ uvre l ’initiative parlementaire ; – les deux sous-commissions sont entr ées en matière sur l’initiative et ont éla- boré un rapport ; – la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats (CIP-E) est également entrée en mati ère sur le projet et a adopt é à son tour un rapport, ainsi qu ’un projet d ’arrêté fédéral, qui pr évoit l ’introduction de l ’initiative populaire générale et la r éforme du r éférendum en mati ère de droit interna- tional. C’est pourquoi le Conseil fédéral peut approuver les grandes lignes des propositions formulées dans le rapport de la CIP-E. Il est confiant dans le fait que les travaux préparatoires accomplis permettront de mener à bien la révision des droits populaires entreprise par le Parlement, m ême si, comme le montrent de r écents sondages, la population n’est pas très favorable aux réformes.5785 Le Conseil fédéral espère que, suite à l’approbation par le peuple et les cantons de la nouvelle Constitution et de la réforme de la justice, le train de réformes contenu dans l’arrêté relatif à la modification des droits populaires puisse être mis en œ uvre, et qu’un terrain propice à de nouvelles réformes de l’Etat soit ainsi cr éé (réforme de la direction de l’Etat, nouveau système de péréquation financière). 2.1.2 Points sur lesquels le Conseil fédéral est d’accord Par rapport aux propositions initiales du Conseil f édéral, la CIP-E a apport é plu- sieurs modifications qui ne suscitent aucune objection de la part du Conseil fédéral : – concernant l’initiative populaire g énérale, l’Assemblée fédérale peut lui op- poser un contre-projet dès le début de la procédure (art. 139a, al. 4, Cst.) ; – la proc édure à suivre en pr ésence d ’une initiative et d ’un contre-projet est réglée dans un article distinct (art. 139b Cst.) ; – les exceptions au principe de la double approbation par les deux conseils sont définies dans la Constitution (art. 156 Cst.) ; – il est possible de d époser un recours aupr ès du Tribunal f édéral en cas de non-respect du contenu et des objectifs d ’une initiative populaire g énérale par l’Assemblée fédérale (art. 189, al. 1, let. abis, Cst.). 2.1.3 Points pour lesquels le Conseil fédéral propose d’autres solutions ou des compléments Sur certains points, le Conseil f édéral formule des propositions qui diff èrent du projet de la CIP-E ; il demande par ailleurs que l ’on apporte plusieurs compl éments aux propositions de la commission. L ’ordre des prises de position suit la num érota- tion des dispositions constitutionnelles vis ées, à l’exception des questions transver- sales « Initiative des cantons » et « Nombre de signatures et d élais de r écolte », qui sont traitées en premier lieu. 2.1.4 Résumé des positions respectives de la CIP-E et du Conseil fédéral En annexe figure un tableau résumant les différentes positions (réglementation selon la nouvelle Constitution, propositions du Conseil fédéral de 1996, rapport de la CIP- E daté du 2 avril 2001, ainsi que le présent avis).5786 2.2 Position du Conseil fédéral sur les questions trans- versales 2.2.1 Initiative déposée par huit cantons (« initiative des cantons ») Dans son projet de 1996, le Conseil f édéral avait demand é aux Chambres f édérales d’introduire l’initiative des cantons. Aujourd’hui, il se prononce à nouveau en faveur de cet instrument. Selon la Constitution actuelle, les cantons peuvent d éjà utiliser un des instruments des droits populaires. En effet, aux termes de l ’article 141 Cst., 50 000 citoyens ayant le droit de vote ou huit cantons peuvent demander le r éférendum. L’on sou- haite maintenant donner au m ême nombre de cantons la possibilit é de lancer une initiative constitutionnelle ou une initiative populaire g énérale. Autrement dit, les cantons doivent disposer non seulement de possibilit és de blocage, mais également d’instruments leur permettant d’impulser un projet. En ce qui concerne le nombre de huit, il convient de pr éciser que les cantons et les demi-cantons compteraient tous pour un canton. Selon la disposition propos ée, l’initiative ne doit pas émaner du gouvernement can- tonal mais du parlement ou du peuple. Il reviendra au constituant cantonal de d éfinir le partage des compétences entre le parlement et le peuple. Obtenir l ’approbation de huit parlements cantonaux paraît être une condition aussi difficile à satisfaire que de réunir 100 000 ou 70 000 signatures. Probablement en raison de la bri èveté des délais et du manque de concertation entre les cantons, le « référendum des cantons » n’a jamais été demandé. Il est difficile de savoir si l’ « initiative des cantons » sera aussi peu utilisée que l’est le référendum. Il serait tout à fait possible envisageable que les cantons l ’utilisent en dernier recours pour préserver leurs droits ou en vue de réformer le fédéralisme dans les cas où, à leurs yeux, le Conseil fédéral ou les Chambres fédérales ne tiennent pas assez compte des int érêts cantonaux. Cette initiative donnerait également l’occasion aux cantons de participer activement à la politique d ’intégration. Puisque la condi- tion nécessaire pour lancer une telle initiative serait identique à celle prévue pour le référendum (soit l ’approbation de huit cantons), mais avec un d élai de r écolte plus long, il est parfaitement possible que l ’ »initiative des cantons » soit plus fr équem- ment utilisée. Plusieurs arguments peuvent être opposés à l’introduction de l ’ « initiative des can- tons » : – premièrement, certains invoquent le fait que les cantons disposent d éjà de «l’initiative d ’un canton » et les conseillers aux Etats de l ’initiative parle- mentaire, ce qui leur permet de pr ésenter les int érêts de leurs cantons. Ce- pendant, dans les deux cas, ce sont les Chambres f édérales qui statuent sur ces initiatives ; ces deux instruments ne permettent donc pas de donner au- tomatiquement lieu à un véritable débat national ou à une votation populaire sur une modification de la Constitution ou de la loi. Seule l ’ « initiative des cantons » offre de telles possibilités ; – deuxièmement, certains estiment que, lors des votations, l ’« initiative des cantons » risquerait de creuser un foss é entre le Conseil f édéral et les gou- vernements cantonaux. Cependant, il ne faut pas accorder trop d ’importance5787 à cette supposition. Au cours des d ébats précédant les votations, on assiste en effet souvent à la cr éation de «fossés», par exemple entre les partis gou- vernementaux ou entre les conseillers f édéraux et «leur» parti ; mais ces di- vergences de vue n ’empêchent g énéralement pas les protagonistes de re- nouer ensuite une étroite collaboration. Le syst ème gouvernemental suisse possède une grande exp érience des coalitions mouvantes et des campagnes précédant les grandes votations ; – troisièmement, certains pensent que l’« initiative des cantons » pourrait don- ner naissance à des alliances r égionales. Il faut cependant se rendre compte que rassembler le soutien de huit cantons n ’est pas une condition facile à remplir. Compte tenu des considérations qui précèdent, le Conseil fédéral propose la création du droit d ’initiative (initiative constitutionnelle, initiative populaire g énérale) pour huit cantons. Ce droit ne pourra être exercé que par le parlement cantonal ou par le peuple et sera consacré par un nouvel article constitutionnel, l’article 139c. Le Conseil fédéral propose donc de compléter la Constitution fédérale en y introdui- sant les articles suivants : Art. 138 Initiative populaire et initiative des cantons tendant à la révision totale ... 1 100 000 citoyennes et citoyens ayant le droit de vote ou huit cantons peuvent ... Art. 139 Initiative populaire rédigée et initiative des cantons rédigée tendant à ... 1 100 000 citoyennes et citoyens ayant le droit de vote ou huit cantons peuvent ... Art. 139a Initiative populaire générale et initiative des cantons 1 100 000 citoyennes et citoyens ayant le droit de vote ou huit cantons peuvent ... Art. 139c Initiative des cantons Le droit d’initiative des cantons doit être exercé par le parlement cantonal ou par le peuple. 2.2.2 Nombre de signatures et délais de récolte 2.2.2.1 Généralités Dans son message du 20 novembre 1996, le Conseil f édéral avait proposé de relever le nombre de signatures de 100 000 à 150 000 pour l’initiative rédigée et de 50'000 à 100 000 pour le référendum, et de fixer à 100 000 le nombre de signatures n écessai- res pour l’initiative populaire générale. La CIP-E souhaite maintenir le nombre actuel de signatures. En revanche, elle sou- haite inscrire dans la Constitution les d élais de r écolte, d élais qu ’elle propose de réduire de 18 à 12 mois pour l ’initiative constitutionnelle et de fixer à 12 mois l’initiative populaire générale.5788 Le Conseil fédéral a motivé sa proposition d ’augmentation du nombre de signatures en invoquant l ’évolution d émographique (le rapport entre le nombre de signatures nécessaires et le nombre de citoyens ayant le droit de vote est pass é de 7 % à moins de 2,2 %), le développement des moyens de communication et l’extension des droits populaires telle que proposée à l’époque. Dans son rapport, la CIP-E justifie sa proposition de ne pas augmenter le nombre de signatures n écessaires en invoquant les difficult és rencontr ées lors des derni ères campagnes pour r éunir suffisamment de signatures. Selon la commission, ces diffi- cultés s ’expliquent par diff érents facteurs, notamment le fait que la r écolte de si- gnatures devient difficile dans les bureaux de vote en raison du droit de vote par correspondance, et la d épolitisation de la soci été. Mais la commission admet par ailleurs que le quorum n écessaire pour mettre en œ uvre les instruments de la d émo- cratie directe a nettement diminu é, qu’il existe aujourd ’hui des moyens de commu- nication plus performants et, enfin, que la balance penche d ésormais plutôt du c ôté de la démocratie indirecte. Le Conseil f édéral maintient dans les grandes lignes, le point de vue qu ’il avait exprimé en 1996. Il constate que le nombre des votations populaires a fortement augmenté depuis les ann ées septante et qu ’il demeure toujours assez élevé. Il cons- tate également que la r éforme des droits populaires offre de nouveaux moyens d’action, ce qui ne contribuera pas à réduire le nombre des scrutins. Cependant, compte tenu de l ’évolution intervenue depuis lors, le Conseil f édéral nuance aujourd’hui quelque peu sa position. Premièrement, il y a lieu de constater que les initiatives et les référendums facultatifs ne sont responsables que pour moiti é de l ’augmentation du nombre des votations populaires observée depuis les ann ées septante. L ’autre moiti é des votations porte sur des projets émanant des autorit és (référendum obligatoire). La pratique adopt ée en Suisse consistant à énumérer de façon très détaillée dans la Constitution f édérale les comp étences et obligations de la Conf édération a pour cons équence que toute extension ou limitation des comp étences f édérales entra îne automatiquement une modification de la Constitution, qui doit être approuv ée par le peuple et par les cantons. Si l’on souhaite réduire efficacement le nombre des votations populaires, il faudra que l ’exécutif et le l égislatif s ’entendent pour faire preuve d ’une certaine retenue en mati ère de cr éation de normes constitutionnelles. Il se pourrait par ailleurs que, gr âce à la nouvelle Constitution f édérale, les r éférendums obligatoires soient moins nombreux à l’avenir du fait que de nombreuses règles ont été déplacées au niveau de la loi lors de la réforme constitutionnelle. Deuxièmement, on peut relever que diff érents facteurs (comme le vote par corres- pondance ou un int érêt probablement moindre pour la politique) ont contribu é à rendre la récolte de signatures globalement plus difficile, en d épit de l ’amélioration des moyens de communication. Depuis 1980, le nombre des initiatives n ’ayant pas abouti a fortement augmenté, passant de une par l égislature à onze par législature en moyenne. Compte tenu de la quantit é relativement importante d ’initiatives lancées, le nombre de celles qui ont abouti a pratiquement stagn é (en moyenne 5 à 6 par année, 11 en 1999 - année électorale -, puis à nouveau 6 en 2000). Troisièmement, on notera que le train de réformes émanant de la CIP-E est de moin- dre ampleur que celui propos é par le Conseil f édéral en 1996. Alors que l’introduction de l ’initiative populaire g énérale vise en premier lieu à ce que les initiatives constitutionnelles n ’aient plus de contenu purement l égislatif et qu ’il ne5789 devrait donc pas en d écouler une augmentation sensible du nombre total d’initiatives, l ’extension du r éférendum facultatif en mati ère de trait és internatio- naux pourrait th éoriquement se traduire par une augmentation du nombre des r éfé- rendums. En pratique, toutefois, les choses ne devraient gu ère changer. Jusqu ’à présent, le référendum facultatif en matière de traités internationaux n’a été demandé que cinq fois1. Eu égard à toutes des consid érations, le Conseil f édéral recommande aux Chambres fédérales d’adopter la stratégie qui suit, en ce qui concerne le durcis- sement des conditions d’exercice des droits populaires. 2.2.2.2 D élais de récolte inscrits dans la Constitution Au bout du compte, le nombre de signatures n écessaires et le d élai de r écolte cons- tituent des obstacles comparables, tant pour l ’initiative que pour le r éférendum. L’exercice des droits populaires d épend donc dans une tr ès large mesure du d élai dans lequel les signatures n écessaires doivent être récoltées. Le Conseil f édéral se rallie donc à la proposition de la CIP-E qui pr évoit que les d élais de r écolte soient inscrits dans la Constitution. D ’autres modifications, telles que la prolongation pour des raisons techniques du délai référendaire de 90 à 100 jours (modification de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques ; LDP ; RS 161.1) ne sont pas prévues dans un avenir proche. La n écessité d ’une r éforme constitutionnelle pour des raisons d ’ordre technique ne justifie pas que l ’on refuse de r égler les d élais de récolte au niveau de la Constitution. 2.2.2.3 D élais de récolte plus courts Du point de vue mat ériel, le Conseil f édéral n ’a pas d ’objection fondamentale à opposer à la proposition de la CIP-E de réduire les délais de récolte. 2.2.2.4 Nombre de signatures Concernant le référendum facultatif : si le Parlement d écide de raccourcir le d élai de récolte pour les initiatives populaires, il sera n écessaire de revoir les conditions à 1 Il s’agissait des traités mentionnés dans les arrêtés suivants : Arrêté fédéral portant approbation des accords sectoriels entre, d’une part, la Confédéra- tion suisse, et, d’autre part, la Communauté européenne, ainsi que, le cas échéant, ses Etats membres ou la Communauté européenne de l’énergie atomique ; votation du 21.05.2000 ; FF 2000 3538 Arrêté fédéral concernant la participation de la Suisse aux institutions de Bretton Woods ; votation du 17.05.1992 ; FF 1992 V 443 Arrêté fédéral concernant la conclusion d’un accord entre la Confédération suisse et l’Association internationale de développement (IDA) relatif à un prêt de 200 millions de francs ; votation du 13.06.1976 ; FF 1976 II 1525 Arrêté fédéral concernant l’approbation de la convention conclue entre la Confédération et la République italienne au sujet de l’utilisation de la force hydraulique du Spöl ; votation du 07.12.1958 ; FF 1959 I 86 Arrêté fédéral ratifiant la Convention entre la Suisse et la France réglant les relations de commerce et de bon voisinage entre les anciennes zones franches de la Haute-Savoie et du pays de Gex et les cantons suisses limitrophes, signée à Paris le 7 août 1921 ; votation du 18.02.1923 ; FF 1923 I 7435790 remplir pour le r éférendum, afin que les instruments des droits populaires ayant un effet ralentisseur ne soient pas privil égiés. Comme il n’est pas indiqué de raccourcir le délai de r écolte pour les r éférendums, il conviendra de relever, le cas échéant, le nombre de signatures à 70 000. Concernant l’initiative populaire générale : depuis 1996, le Conseil fédéral est d’avis que le nombre de signatures requises pour lancer une initiative populaire g énérale doit dans tous les cas être inférieur à celui d ’une initiative constitutionnelle. Sinon, ce nouvel instrument ne pr ésentera pas suffisamment d ’attrait et il faudra s ’attendre à ce que les citoyens continuent d ’utiliser l’initiative tendant à une révision partielle de la Constitution pour demander des modifications qui devraient figurer dans la loi. Si l’on fixait un nombre identique de signatures pour l ’initiative populaire g énérale et pour le r éférendum, il en r ésulterait probablement comme effet positif que cette initiative serait dans certains cas pr éférée au r éférendum. Ainsi, un projet pour le- quel les autorit és ont d éployé beaucoup d ’efforts aurait une chance d ’entrer en vi- gueur et de « faire ses preuves ». Et l’opposition à certaines dispositions isolées d’un texte ne supposerait plus obligatoirement, comme c ’est le cas avec le r éférendum facultatif, le rejet de l ’ensemble du projet ; en effet, il serait d ès lors possible de demander la modification des dispositions contest ées uniquement, sans toucher au reste du projet. 2.2.2.5 Présentation des propositions Pour l’heure, le Conseil f édéral a décidé de ne pas encore se prononcer sur la ques- tion de savoir si les modifications doivent être présentées aux citoyens sous forme d’un « paquet global », comme il l ’avait sugg éré en 1996, ou en deux parties ou plus. On pourrait notamment envisager de soumettre séparément au scrutin populaire les propositions qui tendent à l’affinement des droits populaires et celles qui posent des conditions plus strictes (r éduction du d élai de r écolte pour l ’initiative constitu- tionnelle, augmentation du nombre de signatures requises pour le référendum). 2.2.2.6 Récapitulation des différentes propositions relatives aux délais de récolte et au nombre des signatures Réglementation en vigueur Proposition de 1996 CIP-E Avis Initiative constitutionnelle Signatures Délais 100 000 Cst. 18 mois LDP 150 000 Cst. 18 mois LDP 100 000 Cst. 12 mois Cst. 100 000 Cst. év. 12 mois Cst. Initiative popu- laire générale Signatures Délais –– –– 100 000 Cst. 18 mois LDP 100 000 Cst. 12 mois Cst. 70 000 Cst. év. 12 mois Cst. Référendum5791 Signatures Délais 50 000 Cst. 100 jours LDP 100 000 Cst. 100 jours LDP 50 000 Cst. 100 jours Cst. év. 70 000 Cst. 100 jours Cst. Cst. = Constitution fédérale LDP = Loi sur les droits politiques 2.2.2.7 Résumé de la position du Conseil fédéral – Le Conseil fédéral n’a pas d’objection fondamentale à opposer à la réduction des délais de récolte des signatures en matière d’initiatives (initiative tendant à la r évision totale ou partielle de la Constitution, initiative populaire g éné- rale). Il est d’avis que ces délais doivent figurer dans la Constitution. – Si le Parlement d écide de raccourcir le d élai de r écolte pour les initiatives populaires, il sera n écessaire de revoir les conditions à remplir pour le r éfé- rendum, afin que les instruments des droits populaires ayant un effet ralen- tisseur ne soient pas privilégiés. Comme il n’est pas indiqué de raccourcir le délai de r écolte pour les r éférendums, il convient de relever, le cas échéant, le nombre de signatures à 70 000. – Le nombre de signatures requises pour lancer une initiative populaire g éné- rale doit être inférieur à celui de l ’initiative tendant à la révision partielle de la Constitution. Ainsi, l’initiative populaire générale pourrait devenir un ins- trument attrayant permettant de demander des modifications législatives. – Le Conseil fédéral a d écidé de ne pas se prononcer, à ce stade, sur la ques- tion de savoir si les modifications devaient être présentées aux citoyens sous la forme d ’un « paquet global », comme il l ’avait sugg éré en 1996, ou en deux parties ou plus. On pourrait notamment envisager de soumettre s épa- rément au scrutin populaire les propositions qui tendent à l ’affinement des droits populaires et celles qui posent des conditions plus strictes (r éduction du délai de r écolte pour l ’initiative constitutionnelle, augmentation du nom- bre de signatures requises pour le r éférendum), afin que le peuple (et les cantons) puissent se prononcer séparément sur ces derniers points. 2.3 Position du Conseil fédéral sur certaines dispositions constitutionnelles 2.3.1 Article 139, alinéa 5 : Le rejet de l’initiative popu- laire comme condition sine qua non pour présenter un contre-projet ? Selon le rapport de la CIP-E, l ’Assemblée fédérale ne devrait pouvoir opposer un contre-projet à l’initiative populaire que si elle recommande le rejet de celle-ci. Il convient tout d ’abord de signaler que, du fait que l ’initiative et le contre-projet peuvent être tous deux accept és, les six cas de figure suivants peuvent se pr ésenter concernant la recommandation de vote des Chambres fédérales ;5792 a. Les Chambres f édérales approuvent l ’initiative. Recommandation : appro- bation de l’initiative populaire. b. Les Chambres f édérales rejettent l ’initiative (sans pr ésenter de contre- projet). Recommandation : rejet de l’initiative populaire. c. Les Chambres f édérales rejettent l ’initiative et se prononcent en faveur du contre-projet. Recommandation : rejet de l ’initiative populaire, approbation du contre-projet. d. Les Chambres f édérales approuvent l’initiative quant à son principe, mais lui préfèrent malgr é tout un contre-projet. Recommandation : approbation de l’initiative populaire et du contre-projet ; en r éponse à la question subsi- diaire, donner la préférence au contre-projet. e. Les Chambres f édérales approuvent l ’initiative quant à son principe, mais déposent simultanément un contre-projet. Recommandation : approbation de l’initiative populaire et du contre-projet ; en r éponse à la question subsi- diaire, donner la préférence à l’initiative. Ce cas de figure, certes possible en théorie, peut être exclu, à la réflexion, car il serait plus judicieux, dans un tel cas que les Chambres fédérales adopte la solution a. f. Les Chambres f édérales ne parviennent pas à se mettre d ’accord sur une re- commandation de vote pour l’initiative, mais parviennent à s’entendre sur un contre-projet. La proposition de la CIP-E exclut une recommandation de l ’Assemblée f édérale pour les cas d et f. Selon cette proposition, l’Assemblée fédérale se trouve contrainte de facto d’exprimer dans ces deux cas de figure une recommandation correspondant à celle du cas de figure c (rejet de l ’initiative, approbation du contre-projet). Elle se verrait ainsi limitée dans l’expression de son opinion. Mais c’est au Parlement qu ’il incombe en fin de compte de d écider s’il entend se ménager, pour le cas de figure d, la possibilit é d’émettre une recommandation ap- propriée. S’il le souhaite, deux formulations sont possibles : Solution no 1: Article 139, alinéa 5 fixant la possibilité d’une recommandation 5 L’initiative est soumise au vote du peuple et des cantons. L ’Assemblée f édérale peut en recommander l ’approbation ou le rejet. Elle peut lui opposer un contre- projet. Solution no 2: Article 139, alinéa 5 sans réglementation constitutionnelle de la ques- tion de la recommandation 5 L’initiative est soumise au vote du peuple et des cantons. L ’Assemblée f édérale peut lui opposer un contre-projet. Dans la deuxième solution, les modalités de la recommandation de vote sont r églées dans la loi. Une réglementation n’est pas nécessaire au niveau constitutionnel. On pourrait, th éoriquement, envisager une troisi ème solution dans laquelle inter- viendrait une disposition prévoyant que l’Assemblée fédérale approuve et l’initiative et le contre-projet et recommande au peuple et aux cantons d ’accorder leur pr éfé- rence au contre-projet dans la question subsidiaire. Mais une telle disposition serait complexe et, de plus, elle n ’aurait pas sa place dans la Constitution en raison de son caractère détaillé.5793 Le Conseil fédéral préfère la version la plus simple du point de vue du droit consti- tutionnel, à savoir la solution no 2, et dépose donc une proposition dans ce sens. 2.3.2 Article 139b : Initiative populaire tendant à une révi- sion partielle de la Constitution et initiative populaire générale : initiative et contre-projet/ réglementation de la question subsidiaire en cas de divergence entre le peuple et les cantons En l ’état actuel du droit, une initiative et un contre-projet sont consid érés comme rejetés si le peuple et les cantons les approuvent, mais donnent des r éponses diver- gentes à la question subsidiaire. La solution proposée par la CIP-E vise à éviter cette situation qui constituerait une impasse. Selon cette proposition, c ’est le projet qui a obtenu la plus forte somme des pourcentages des voix des votants et des voix des cantons qui l’emportera. Le Conseil fédéral ne peut qu ’approuver toute solution permettant d ’éviter une telle impasse. Rares sont les cas, mais il faut n éanmoins se poser la question de principe de savoir si on veut privil égier de la sorte les votants des petits cantons. En effet, puisqu’en raison de la loi des grands nombres, les voix des 26 cantons sont soumises à des fluctuations plus importantes que celles des citoyens, la solution propos ée privilégie de fait les voix des cantons. 2.3.3 Article 139d: Deux initiatives populaires ayant trait au même objet Le Conseil f édéral propose de donner à l’Assemblée fédérale la possibilit é de sou- mettre à votation deux initiatives populaires selon une proc édure analogue à celle qui est appliqu ée lorsque le scrutin porte sur une initiative et un contre-projet. Il propose la disposition suivante : Art. 139d Initiatives populaires ayant trait au même objet Lorsque, deux initiatives populaires ayant trait au m ême objet mais pr évoyant des solutions diff érentes sont d éposées à des dates rapproch ées, l ’Assemblée f édérale peut les soumettre au vote selon une proc édure similaire à celle applicable au vote sur une initiative et un contre-projet. Cette disposition est motiv ée par les constats faits ces derni ères années. Il arrive en effet r égulièrement que plusieurs initiatives portant sur la m ême mati ère constitu- tionnelle mais proposant des solutions divergentes soient d éposées à des dates rap- prochées2. 2 Cf. par exemple les trois initiatives suivantes relatives à l’âge de la retraite AVS : – Initiative populaire fédérale «pour la 10e révision de l’AVS sans relèvement de l’âge de la retraite». – Initiative populaire fédérale «pour une retraite à la carte dès 62 ans tant pour les fem- mes que pour les hommes». – Initiative populaire fédérale «pour un assouplissement de l’AVS – contre le relève- ment de l’âge de la retraite pour les femmes».5794 Lors de la révision de la LDP, entrée en vigueur le 1 er avril 1997, les d élais applica- bles aux initiatives populaires ont été considérablement écourtés. Selon l ’article 74 LDP, le Conseil fédéral dispose d’un délai de neuf mois à compter du vote final des Chambres fédérales pour soumettre l ’initiative au vote populaire. Si plusieurs initia- tives portant sur la m ême matière constitutionnelle sont d éposées simultanément, le Conseil fédéral n’aura d’autre choix que de les soumettre au vote du peuple et des cantons lors de la même votation. Dans une telle situation, les citoyens appel és à voter sont confront és à un grand dilemme s’ils souhaitent approuver les deux initiatives et qu’ils estiment qu’elles ont l’une et l’autre des chances d’être adoptées. En effet, si les deux textes sont approu- vés par le peuple et les cantons, deux solutions divergentes, voire contradictoires, seront inscrites dans la Constitution. Les citoyens soucieux d ’éviter un tel r ésultat sont donc contraints de n ’approuver que l ’une des deux initiatives. Si un grand nombre de votants procèdent ainsi et que leurs voix se répartissent de la même façon sur les deux initiatives, il n ’est pas exclu que les deux initiatives soient finalement rejetées, alors qu ’elles avaient toutes deux la faveur d ’une majorité des votants. La volonté des votants risque ainsi d ’être faussée. La solution propos ée par le Conseil fédéral permettrait aux votants d ’approuver les initiatives et d ’indiquer celle qu ’ils préfèrent en réponse à la question subsidiaire. Pour que deux initiatives populaires puissent être soumises ensemble au vote selon le système propos é, deux conditions doivent être remplies. La premi ère est que la décision doit être prise par l’Assemblée fédérale, la procédure étant réglée au niveau législatif. A cet égard, on pourrait envisager que toute proposition du Conseil fédéral en ce sens doive être avalisée par l ’Assemblée fédérale. La deuxi ème condition est que cette solution ne doit intervenir que si les deux initiatives portent sur la m ême matière constitutionnelle et que leurs contenus divergent. La proc édure propos ée s’appliquera particulièrement bien pour les cas où deux initiatives font état de préoc- cupations similaires mais proposent des r éponses diff érentes. En revanche, on s’abstiendra de recourir à cette solution si les éléments normatifs propos és sont complémentaires. Selon la l égislation et la jurisprudence actuelles, les initiatives populaires sont considérées comme portant sur le m ême objet dès lors qu’elles con- cernent «la même question constitutionnelle» (art. 28, al. 1, LREC). En raison des problèmes techniques qui se posent lors des votations portant sur plus de deux projets, probl èmes évoqués par le Conseil f édéral dans son message relatif au référendum constructif (FF 1999 2695 ss), il n ’est pas judicieux de soumettre en même temps au peuple et aux cantons deux initiatives populaires plus un contre- projet. Dans un tel cas, il serait pr éférable de proc éder à deux votations distinctes portant l’une sur la premi ère initiative populaire et son contre-projet, l ’autre la se- conde initiative, par exemple. 2.3.4 Article 141 : R éférendum en matière de traités internationaux Dans son projet de 1996, le Conseil f édéral avait pr évu que les trait és dont la mise en œ uvre nécessitait l’édiction de lois fédérales conférant des droits ou imposant des obligations aux particuliers, devaient être soumis au référendum.5795 La CIP-E souhaite aller encore plus loin, et propose de soumettre au r éférendum tous les traités qui contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en œ uvre entraîne obligatoirement l’édiction de lois fédérales. Aussi bien le Conseil f édéral que la CIP-E souhaitent étendre le r éférendum à tous les traités internationaux importants. La question qui se pose est de savoir ce qu ’il faut entendre par-l à. La CIP-E propose d ’établir un parall èle entre le r éférendum applicable à la législation nationale et le référendum en matière de traités internatio- naux, en se référant à la formulation de l’article 164, alinéa 1, Cst. Le Conseil fédéral est d’avis que seuls doivent être soumis au référendum les traités dont la mise en œ uvre nécessite des modifications de lois qui confèrent des droits ou imposent des obligations aux particuliers, à savoir qui ont des incidences directes sur ces derniers. Selon la proposition de la CIP-E, les trait és qui ne r èglent que l’organisation ou les t âches des autorit és pourraient également être soumis au r éfé- rendum. Le Conseil f édéral considère que sa proposition de 1996 reste la solution idéale. C ’est pourquoi il recommande de formuler l ’article 141, alin éa 1, lettre d, Cst. de la manière suivante : d. les trait és internationaux : 1. qui sont d ’une durée indéterminée et ne sont pas dénonçables ; 2. qui pr évoient l’adhésion à une organisation internationale ; 3. dont la mise en œ uvre exige l ’adoption de lois f édérales conférant des droits ou imposant des obligations aux personnes. De plus, le Conseil f édéral n ’approuve l’élargissement du champ d ’application du référendum que si l ’on prévoit simultanément la possibilit é de soumettre le trait é et les dispositions d’exécution en bloc au vote (voir ci-dessous 2.3.5). C ’est en effet la seule fa çon de mettre en place un syst ème coh érent et équilibré. Cela permet en outre, d’assurer la transparence sur les conséquences du traité, de sorte que le peuple peut se prononcer en connaissance de cause. 2.3.5 Article 141 a : Possibilité d’une votation globale sur les traités internationaux et les dispositions d’exécution Dans son projet de 1996, le Conseil fédéral proposait que les traités internationaux et les modifications législatives nécessaires à leur mise en œ uvre puissent être soumis à votation sous la forme d’un « paquet global ». La CIP-E ne souhaite pas qu ’une telle disposition soit inscrite dans la Constitution. Elle motive son refus par le fait que, à ses yeux, une votation globale propos ée ne permettrait pas aux citoyens de donner leur avis de façon nuancée. Le Conseil f édéral propose pour sa part de pr évoir la possibilit é d ’une votation globale (trait é et dispositions d ’exécution). L ’expérience r écente (EUROLEX, GATT-Lex, accords sectoriels bilat éraux) a en effet montr é que, pour diverses rai- sons, le fait d ’offrir cette possibilit é au Conseil f édéral ou aux Chambres f édérales comportait plusieurs avantages : – s’agissant des trait és internationaux dont la mise en œ uvre ne laisse à la Suisse aucune marge de man œ uvre (comme, par exemple, l ’introduction progressive de la limite des 40 t), une votation distincte sur les dispositions d’exécution ne constituerait qu ’un leurre. En effet, si celles-ci étaient reje-5796 tées, le Conseil f édéral ou le Parlement n ’aurait pas d ’autre choix que d’adopter ou de soumettre au peuple un autre projet, pratiquement identique. Des précédents (par exemple l’introduction de l’heure d’été) montrent que le fait de passer outre au refus du peuple, d émarche à laquelle la Suisse peut se trouver pratiquement contrainte en raison de circonstances juridiques ou factuelles, peut miner la confiance des citoyens à l’égard de la classe politi- que et des institutions. Une votation distincte sur les dispositions d’exécution pour les cas o ù la Suisse n ’a aucune marge de man œ uvre irait donc à l’encontre des buts visés par le renforcement des droits populaires ; Il se peut en outre que la CIP-E craigne que, lors d ’une votation globale, les citoyens soient fortement incités, si on leur fait valoir l ’utilité du traité, à ap- prouver également les dispositions d’exécution. Cependant, ce serait mécon- naître d ’une part le fait que la modification constitutionnelle propos ée ne tend qu ’à cr éer la possibilité d’une votation globale, et d ’autre part le fait que le Parlement doit approuver un arr êté d ’approbation en ce sens. Une votation globale permet en outre d ’assurer une certaine transparence dans la mesure où les citoyens appel és à voter peuvent se prononcer sur la mise en œ uvre du trait é dans leur droit national en ayant la certitude que le paquet proposé continuera à former un tout. De plus, l ’introduction de l ’initiative populaire générale permettra désormais au peuple de demander la modifica- tion d’une loi existante, et donc également des dispositions d’exécution d’un traité international ; – une votation globale permettra également de renforcer la cr édibilité de la politique étrangère de la Suisse et la position du Conseil f édéral lors de n é- gociations ; – enfin, une votation globale permettra de raccourcir la procédure et contribue- ra à éviter que des d écisions contradictoires ne soient prises (acceptation du traité et refus des dispositions d’exécution, ou inversement). Compte tenu des consid érations qui précèdent, le Conseil f édéral propose un article 141 Cst. formulé comme suit : Art. 141a Mise en œ uvre des traités internationaux Lorsqu’un arrêté portant approbation d ’un traité international est soumis au r éféren- dum obligatoire ou au référendum facultatif, l’Assemblée fédérale peut y intégrer les modifications de lois liées à la mise en œ uvre du traité. 2.4 Les droits populaires dans le cas d’une adhésion à l’Union européenne Dans son rapport sur l ’intégration 1999 (FF 1999 3600–4012), le Conseil f édéral a exposé en d étail les cons équences d ’une adh ésion à l ’Union europ éenne sur les droits populaires (FF 1999 3930-3937). En outre, dans son rapport sur la politique étrangère 2000 du 15 novembre 2000 (FF 2001 237–335), il a pos é comme condi- tion préalable à toute négociation sur l’entrée de la Suisse dans l ’Union européenne, que soient évalués les effets qu’aurait une éventuelle adhésion sur certains domaines parmi lesquels celui des droits populaires ; il a également précisé qu’il allait effec- tuer les études nécessaires durant la présente législature.5797 A court terme, la priorité en matière de politique d’intégration est accordée à l’entrée en vigueur et à l a m i s e e n œ uvre dans le droit suisse des accords bilat éraux ; à moyen terme, elle portera sur de nouvelles n égociations bilat érales. L ’adhésion à l’Union européenne n’entrera en ligne de compte qu’à plus long terme. Dans son rapport, la CIP-E ne s ’exprime pas de fa çon explicite sur la relation entre la r évision des droits populaires et l ’intégration europ éenne. Cela ne signifie pas pour autant que les questions touchant à la politique d ’intégration aient été totale- ment exclues de ses r éflexions. Les modifications propos ées pour le r éférendum en matière de trait és internationaux, ainsi que l ’introduction de l ’initiative populaire générale, ne devraient assur ément pas constituer un obstacle en cas de rapproche- ment avec l ’Union européenne. Mais la CIP-E a renonc é à proposer des modifica- tions qui n’auraient de sens qu ’en cas d’adhésion à l’Union européenne. Le Conseil fédéral juge cette approche tout à fait judicieuse. Le fait qu’il ait été renoncé à l’engagement de n égociations d’adhésion au cours de la présente législature permet d’instaurer, sans aucune pression, un d ébat approfondi ayant trait aux cons équences possibles et pr évisibles aujourd’hui d’une adh ésion à l’Union européenne sur les institutions de notre pays (f édéralisme, droits populaires, gouvernement) et sur les principaux domaines politiques concernés. Concernant les droits populaires, le rapport sur l ’intégration estime qu’ils sont com- patibles avec une adh ésion à l’Union européenne. Cette analyse, faite en 1999, est encore valable aujourd ’hui. Il conviendra toutefois de la compl éter et de l’approfondir. A cette occasion, il faudra porter une attention particuli ère aux points suivants : – la compatibilité du droit interne et du droit communautaire a été analysée sur la base des initiatives populaires et des r éférendums lancés ces dernières an- nées. Cependant, le droit europ éen ne cesse de se d évelopper. L’examen des conséquences d’une adhésion sur nos institutions devra d ésormais tenir da- vantage compte de la dynamique politique et juridique de l ’Union euro- péenne ; – la question d ’une éventuelle adh ésion à l ’Union europ éenne se situe dans une perspective à plus long terme ; – une adhésion à l’Union européenne aura, d’une part, des conséquences sur la portée pratique des droits populaires. Il y aura lieu notamment de compter avec quelques limitations. Mais l ’adhésion permettra, d ’autre part, à la Suisse de contribuer à modeler l ’Union europ éenne. Quant à savoir dans quelle mesure le peuple pourra – et devra – dans le futur, gr âce à un affine- ment des droits politiques, influer sur la politique suisse relative à l ’Union européenne, il s’agit là d’une question qui devra être étudiée avec soin. Lorsqu’il faudra examiner, compl éter et approfondir les aspects institutionnels des options de la Suisse en matière de politique européenne, il ne faudra pas se contenter d’évaluer les conséquences d’une adhésion à l’Union européenne sur l’aménagement des droits populaires ; il faudra également déterminer quelles options peuvent entrer en ligne de compte eu égard aux diff érentes sensibilit és en mati ère d ’intégration européenne. Il s ’agit donc d ’instaurer un dialogue afin de mettre en évidence non seulement la marge de man œ uvre et les points communs, mais également les diver- gences et les incompatibilit és. Ce dialogue contribuera à créer une base commune qui permettra d’évaluer les perspectives, les avantages et les risques d ’une adhésion5798 à l’Union européenne. Ce dialogue et cette évaluation ne permettront pas répondre à toutes les questions li ées aux options de la Suisse en mati ère de politique euro- péenne, et, selon l ’option choisie, il y aura lieu de r éunir des exp ériences, puis d’affiner la démarche.5799 Annexe 99.436 Initiative parlementaire (Commission 96.091 CE). Suppression de carences dans les droits populaires. Tableau récapitulant les dispositions constitutionnelles actuelles, les propositions du Conseil fédéral de 1996, les propositions de la CIP-E du 2 avril 2001 et l’avis du Conseil fédéral Numérotation des articles de la Cst : selon le message du Conseil fédéral relatif à une nouvelle Constitution fédérale du 2 novembre 1996 selon la Constitution fédérale du 18 avril 1999 Sujet Nouvelle Constitution f édérale du 18 avril 1999 Projet du Conseil fédéral du 20.11.1996 Rapport de la CIP-E du 02.04.2001 Avis du Conseil fédéral Financement de l’exercice des droits politiques (art. 127a ; 136a) Non Oui Non D ’accord Iv. pop. rév. totale Cst./rév. partielle Cst., Iv. pop. générale ; « initiative des cantons » (art. 128/129/129a ; 138/139/139a/139c) Non Oui Non Propose d ’introduire cette possibilité Iv. pop. rév. totale Cst./rév. partielle Cst., signatures/délais (art. 128/129 ; 138/139) 100 000/pas de délai (loi : 18 mois) 150 000/pas de délai (loi : 18 mois) 100 000/12 mois 100 000/ év. 12 mois Iv. pop. rév. partielle Cst./Recomman- dation de vote de l’Assemblée fédérale (art. 129, al. 5 ; 139, al. 5) Contre-projet uniquement en cas de rejet de l’initiative Contre-projet uniquement en cas de rejet de l’initiative Contre-projet uniquement en cas de rejet de l’initiative Recommande une solution plus ouverte Iv. pop. générale, principe (art. 129a ; 139a) Non Oui Oui D ’accord Iv. pop. générale, signatures/délais (art. 129a ; 139a, al. 1) –– 100 000/pas de délai (loi : 18 mois) 100 000/12 mois 70 000/ év. 12 mois5800 Sujet Nouvelle Constitution f édérale du 18 avril 1999 Projet du Conseil fédéral du 20.11.1996 Rapport de la CIP-E du 02.04.2001 Avis du Conseil fédéral Iv. pop. générale, contre-projet dès la première votation (art. 129a, al. 4 ; 139a, al. 4) –– Non Oui D ’accord Iv. pop. rév. partielle Cst./Iv. pop. générale, procédure en cas d’initiative + contre-projet : question subsidiaire en cas de divergence entre le peuple et les cantons (art. 131 ; 139b) Pas de solution La majorit é populaire l’emporte Somme des pourcentages des voix du peuple et des cantons D’accord Votation simultanée sur deux initiati- ves ayant trait au même objet (art. 131f ; 139d) Non Oui Non Il propose d ’introduire cette possibilité Réf. fac. en matière de traités intern., aménagement (art. 131b ; 141) Statu quo Trait és dont la mise en œ uvre exige l’adoption de lois fédérales conférant des droits ou imposant des obligations aux personnes Traités qui contiennent des dispositions importantes qui fixent des règles de droit ou requièrent l’adoption de lois fédérales Selon projet de 1996 Réf. fac., signatures/délais (art. 131b; 141) 50 000/pas de délai (loi : 100 jours) 100 000/pas de délai 50 000/100 jours Ev. 70 000/100 jours Réf. oblig. et fac. en matière de traités intern., possibilité d’une votation sur le traité et les dispositions d’exécution (art. 131c ; 141a) Non Oui Non Il propose d ’introduire cette possibilité Présentation d’alternatives (art. 131d ; art. 141d) Non Oui Non D ’accord Décision en cas de désaccord des deux Chambres (art. ––; 156) Pas de disposition constitu- tionnelle Pas de disposition constitu- tionnelle Réglementation constitu- tionnelle D’accord Iv. pop. générale, recours en cas de non-respect du contenu et des objectifs (art. ––; 189) Non Non Oui D ’accordSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire (Commission 96.091 CE). Suppression de carences dans les droits populaires. Rapport du 2 avril 2001. Prise de position du Conseil fédéral <bd> In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 47 Cahier Numero Geschäftsnummer 99.436 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 27.11.2001 Date Data Seite 5783-5800 Page Pagina Ref. No 10 125 814 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.