<!DOCTYPE html PUBLIC "-//W3C//DTD XHTML 1.0 Transitional//EN" "http://www.w3.org/TR/xhtml1/DTD/xhtml1-transitional.dtd"> <html lang="en" xml:lang="en" xmlns="http://www.w3.org/1999/xhtml"> <head><meta charset="utf-8"/> <title>Verwaltungsgericht des Kantons ZÃ¼rich: VB.2003.00160</title> <link href="/findinfo/stylesheets/main.css" rel="stylesheet" type="text/css"/> </head> <body> <!-- HEADER --> <table> <tr> <td colspan="5"> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0"> <tr> <td class="submenu_sel" nowrap="nowrap"><a href="/findinfo/xhtmltemplates/standard.htm">Standard Suche</a></td> <td> | </td> <td class="submenu" nowrap="nowrap"><a href="/findinfo/xhtmltemplates/advanced.htm">Erweiterte Suche</a></td> <td> | </td> <td class="submenu" nowrap="nowrap"><a href="/findinfo/help/index.htm">Hilfe</a></td> </tr> </table> </td> </tr> </table> <!-- /HEADER --> <br/> <!-- ZUM ERSTEN TREFFER --> <table width="100%"> <tr> <td width="20"> </td> <td> <br/><br/> </td> <td align="right"> <a href="/cgi-bin/nph-omniscgi.exe?OmnisPlatform=WINDOWS&amp;WebServerUrl=&amp;WebServerScript=/cgi-bin/nph-omniscgi.exe&amp;OmnisLibrary=JURISWEB&amp;OmnisClass=rtFindinfoWebHtmlService&amp;OmnisServer=JURISWEB,127.0.0.1:7000&amp;Parametername=WWW&amp;Schema=ZH_VG_WEB&amp;Source=&amp;Aufruf=getDocument&amp;cSprache=GER&amp;nF30_KEY=107340&amp;W10_KEY=13013572&amp;nTrefferzeile=1&amp;Template=standard/results/printviewdocument.fiw" target="_blank"><img align="bottom" alt="" src="/findinfo/images/icons/drucken.gif" title="Druckansicht"/><span> </span>Druckansicht</a> </td> <td width="20"> </td> </tr> </table> <!-- /ZUM ERSTEN TREFFER --> <!-- Metadaten --> <table width="100%"> <tr> <td width="20"> </td> <td> <table cellpadding="0" cellspacing="0"> <tr> <td nowrap="nowrap" width="180"><b>GeschÃ¤ftsnummer: </b></td> <td><b>VB.2003.00160</b></td> <td width="100%"> </td> </tr> <tr> <td>Entscheidart und -datum: </td> <td colspan="4">Endentscheid vom 10.07.2003</td> </tr> <tr> <td>SpruchkÃ¶rper: </td> <td colspan="4">3. Abteilung/3. Kammer</td> </tr> <tr> <td>Weiterzug: </td> <td colspan="4">Dieser Entscheid ist rechtskrÃ¤ftig.</td> </tr> <tr> <td>Rechtsgebiet: </td> <td colspan="4">Gesundheitswesen</td> </tr> <tr> <td><b>Betreff: </b><br/><br/></td> <td colspan="4"><b>Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Arzt</b><br/><br/></td> </tr> <tr> <td colspan="5"><br/><b>Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Berufsausübung Voraussetzungen für die Erteilung und den Entzug der Bewilligung für die ärztliche Tätigkeit; Aufsicht über die Arztpersonen; gesundheitspolizeilich motivierte Berufspflichten (E. 2a). Im Kanton Zürich besteht eine Verwaltungspraxis, wonach die selbständige ärztliche Berufsausübung die Führung einer Praxis voraussetzt (E. 4a). Diese Praxis stützt sich aber auf keine gesetzliche Grundlage: Die Rechtsgrundlagen nennen diese Voraussetzungen nicht (E. 4b/aa). Eine systematische Auslegung (E. 4b/bb) und namentlich der Zusammenhang der Normen in der Ärzteverordnung (E. 4b/cc) führen zum Schluss, dass die Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit nicht von der Eröffnung einer Praxis abhängig gemacht werden kann (E. 4b/ee). Folglich kann bei Praxisaufgabe die Bewilligung nicht entzogen werden (E. 4c). Gutheissung. - Bei gleichem Ergebnis Minderheitsbegründung. </b></td> </tr> </table> </td> <td> </td> <td align="right" class="stiwos" nowrap="nowrap" rowspan="6" width="203"> <table cellpadding="0" cellspacing="0" width="100%"> <tr> <td>Stichworte:</td> </tr> <tr> <td> <span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: ARZT">ARZT</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: ARZTPRAXIS">ARZTPRAXIS</acronym></span><br/><span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: BERUFSAUSBILDUNGSBEWILLIGUNG">BERUFSAUSBILDUNGSBEWILLIGUNG</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: Urteile: Verwaltungsrecht UR: Gesundheit ST: BERUFSAUSÃBUNG">BERUFSAUSÃBUNG</acronym></span><br/><span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: ENTZUG">ENTZUG</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: PRAXISBEWILLIGUNG">PRAXISBEWILLIGUNG</acronym></span><br/> </td> </tr> <tr><td height="2px"></td></tr> <tr> <td>Rechtsnormen:</td> </tr> <tr> <td> <span class="ungerade">§ 7 Abs. I lit. a aGesundheitsG</span><br/><span class="gerade">§ 7 Abs. III aGesundheitsG</span><br/><span class="ungerade">§ 8 Abs. I aGesundheitsG</span><br/><span class="gerade">§ 9 aGesundheitsG</span><br/><span class="ungerade">§ 16 aGesundheitsG</span><br/><span class="gerade">§ 1 ÃrzteV</span><br/><span class="ungerade">§ 12 ÃrzteV</span><br/><span class="gerade">Art. 27 BV</span><br/> </td> </tr> <tr><td height="2px"></td></tr> <tr> <td>Publikationen:</td> </tr> <tr> <td> <span class="ungerade">RB 2003 Nr. 61 S. 144</span><br/> </td> </tr> <tr> <td>Gewichtung:<br/> (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)</td> </tr> <tr> <td> Gewichtung: 2 </td> </tr> </table> </td> <td width="20"> </td> </tr> </table> <!-- /Metadaten --> <!-- Dokument --> <table width="100%"> <tr> <td width="20"> </td> <td> <br><br/> <div class="Section1"> <p class="Einzug1"><span>I. Die Gesundheitsdirektion bewilligte Dr. med. A, geb. 1962, am 1. April 1999 gestÃ¼tzt auf § 7 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG) die selbstÃ¤ndige Ã¤rztliche TÃ¤tigkeit bis zum Jahr 2032. Als damali­­ge Praxisadresse hatte er mit X in ZÃ¼rich angegeben. Unter Hinweis da­rauf, dass der Krankenkassenverband seine Zulassung zur Abrechnung von Leistungen zu­lasten der obligatorischen Krankenkassenversicherung offenbar im MÃ¤rz 2000 sistiert habe, ersuchte ihn die Gesundheitsdirektion am 9. April 2001 um Mitteilung, ob er nach wie vor, und gegebenenfalls unter welcher Adresse, im Kanton ZÃ¼rich selbstÃ¤ndig Ã¤rztlich tÃ¤tig sei. Am 31. Mai 2001, nunmehr im Kanton Y wohnhaft, schrieb er der Gesundheitsdirektion, mit grÃ¶sster Wahrscheinlichkeit werde er noch dieses Jahr wieder im Kanton ZÃ¼rich eine selbstÃ¤ndige Ã¤rztliche TÃ¤tigkeit aufnehmen, weshalb er darum bitte, seine Praxisbewilligung nicht zu lÃ¶schen. Die Gesundheitsdirektion kÃ¼ndigte ihm am 6. Juni 2001 schriftlich an, sie werde seine Praxisbewilligung, von der er zurzeit keinen Gebrauch im Kanton ZÃ¼rich mache, fÃ¼r die Dauer eines Jahres bis lÃ¤ngstens 30. Juni 2002 sistieren. Sollte sie dahin von ihm keinen Bericht erhalten, werde sie seine Praxisbewilligung automatisch und definitiv lÃ¶­schen. Von der Sistierung gab sie den gleichen Stellen wie seinerzeit von der Bewilligungs­erteilung Kenntnis. Am 5. Juli 2002 setzte die Gesundheitsdirektion Dr. med. A eine Nachfrist bis 15. August 2002, um der BehÃ¶rde mitzuteilen, ob er die Ã¤rztliche TÃ¤­tig­keit im Kanton ZÃ¼rich wieder aufnehme, ansonsten seine Bewilligung gelÃ¶scht werde. Dr. med. A ersuchte die Direktion hierauf am 29. Juli 2002 um Darlegung der Rechts­grundlage fÃ¼r eine LÃ¶schung der Bewilligung. Die Direktion antwortete ihm am 31. Juli 2002, die einmal erteilte Bewilligung berechtige "nach Aufgabe bzw. Unterbruch oder sogar nie aufgenommener PraxistÃ¤tigkeit" nicht "bedingungslos" zur selbstÃ¤ndigen Ã¤rzt­lichen TÃ¤tigkeit. Sie setzte ihm erneut eine Nachfrist bis 31. August 2002 zur Nennung einer "genauen Praxisadresse" an, ansonsten die Praxisbewilligung androhungsgemÃ¤ss gelÃ¶scht werde. Sie wies ihn zudem darauf hin, dass sie ihm nach LÃ¶schung der Bewilligung aufgrund der bundesrÃ¤tlichen Verordnung vom 3. Juli 2002 Ã¼ber die EinschrÃ¤nkung der Zu­lassung von Leistungserbringern zur TÃ¤tigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (SR 832.103) voraussichtlich mindestens in den nÃ¤chsten drei Jahren keine solche Bewilligung mehr erteilen kÃ¶nne. Dr. med. A ersuchte die Direktion hierauf am 9. August 2002 um eine beschwerdefÃ¤hige VerfÃ¼gung in dieser Angelegenheit. </span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>Dementsprechend verfÃ¼gte die Gesundheitsdirektion am 3. April 2003, Dr. med. A werde die Bewilligung zur selbstÃ¤ndigen Ã¤rztlichen TÃ¤tigkeit im Kanton ZÃ¼rich entzogen (Disp. Ziff. I). Sie auferlegte ihm die Verfahrenskosten von Fr. 800.- (Ziff. II).</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>II. Mit Beschwerde vom 30. April 2003 beantragte Dr. med. A dem Verwaltungsgericht, die VerfÃ¼gung der Gesundheitsdirektion sei sowohl in der Sache (Bewilligungsentzug) wie auch hinsichtlich der Kostenauflage aufzuheben; eventuell sei dem BeschwerdefÃ¼hrer fÃ¼r den Fall der Wiederaufnahme der Ã¤rztlichen Praxis eine Meldepflicht aufzuerlegen (statt die Praxisbewilligung zu entziehen); unter Kosten- und EntschÃ¤digungs­folgen zulasten des Beschwerdegegners; ferner ersuchte er darum, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung nicht zu entziehen.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>Die Gesundheitsdirektion ersuchte das Gericht am 5. Mai 2003 um Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht zog von der Gesundheitsdirektion eine Garnitur der Unterlagen bei, die den jeweiligen Bewerberinnen und Bewerbern einer Praxisbewilligung zwecks nÃ¤herer Substanziierung ihres Gesuchs zugestellt wird. </span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>Die Kammer zieht in ErwÃ¤gung:</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>1. Das Verwaltungsgericht ist nach § 19a Abs. 2 Ziff. 2 in Verbindung mit § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zustÃ¤ndig. Weil auch die Ã¼brigen Prozessvoraussetzungen er­fÃ¼llt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>2. a) Eine Bewilligung der Gesundheitsdirektion ist erforderlich, um gegen Entgelt oder berufsmÃ¤ssig Krankheiten, Verletzungen oder sonstige gesundheitliche StÃ¶rungen fest­zustellen und zu behandeln oder Ã¼berhaupt medizinische Verrichtungen vorzunehmen (§ 7 Abs. 1 lit. a GesundheitsG). Die Bewilligung wird erteilt, wenn der Gesuchsteller die durch dieses Gesetz verlangten fachlichen Anforderungen erfÃ¼llt, vertrauenswÃ¼rdig ist und nicht an einem geistigen oder kÃ¶rperlichen Gebrechen leidet, das ihn zur BerufsausÃ¼bung offensichtlich unfÃ¤hig macht (§ 8 Abs. 1 GesundheitsG). Die Ãrzteverordnung vom 6. Mai 1998 (ÃrzteV) konkretisiert die unter die Bewilligungspflicht fallenden TÃ¤tigkeiten sowie die Voraussetzungen der Bewilligungserteilung. Einer Bewilligung bedÃ¼rfen laut § 1 Abs. 1 die Ãrztinnen und Ãrzte mit privater Praxis (lit. a), die verantwortlichen Ãrztinnen und Ãrzte der Betriebe der ambulanten und gemeinnÃ¼tzigen Institute (lit. b), die Leitenden Ãrztinnen und Ãrzte der Ã¶ffentlichen und privaten KrankenhÃ¤user, der Pflegeheime und der Polikliniken (lit. c) sowie alle anderen Ãrztinnen und Ãrzte, die Kranke untersuchen oder be­handeln, ohne dabei im Namen einer praxisberechtigten Person tÃ¤tig zu sein (lit. d). Die Bewilligung zur selbstÃ¤ndigen TÃ¤tigkeit wird Inhaberinnen und Inhabern des eidgenÃ¶ssischen oder eines eidgenÃ¶ssisch anerkannten auslÃ¤ndischen Arztdiploms erteilt, die zusÃ¤tzlich einen eidgenÃ¶ssischen oder eidgenÃ¶ssisch anerkannten Weiterbildungstitel erworben haben (Abs. 2 in der Fassung vom 6. Februar 2002 [OS 57, 169], welche Bestimmung § 16 Abs. 1 GesundheitsG in der Fassung vom 10. MÃ¤rz 2003 entspricht [OS 58, 157, rÃ¼ckwirken­de Anwendbarkeit]). Die Bewilligung wird befristet bis zum Ablauf des 70. Altersjahrs, wobei sie danach auf Gesuch hin fÃ¼r jeweils drei Jahre erneuert werden kann, sofern die Vor­aussetzungen nach § 8 GesundheitsG fortbestehen (Abs. 3). § 1a ÃrzteV (eingefÃ¼gt am 6. Februar 2002) enthÃ¤lt eine besondere Regelung fÃ¼r die zeitlich begrenzte selbstÃ¤ndige TÃ¤tigkeit, gemÃ¤ss welcher unter bestimmten Voraussetzungen anstelle der Bewilligungs- eine blosse Anzeigepflicht tritt. </span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>Die Inhaber der Bewilligung unterstehen der Aufsicht der Gesundheitsdirektion (§ 7 Abs. 3 GesundheitsG). Die Ãrzteverordnung enthÃ¤lt dabei Vorschriften Ã¼ber die PraxisfÃ¼hrung. NÃ¤her umschriebene VorgÃ¤nge, wie unter anderem die ErÃ¶ffnung, Verlegung und Auf­gabe einer Praxis, Namenswechsel der praxisberechtigten Person, AusÃ¼bung der Pra-xis­tÃ¤tigkeit an mehr als einem Standort und die regelmÃ¤ssige selbstÃ¤ndige BerufsausÃ¼bung in fremden PraxisrÃ¤umlichkeiten, sind der Gesundheitsdirektion schriftlich zu melden (§ 12 Abs. 1 in der Fassung vom 6. Februar 2002). Die Gesundheitsdirektion kann verlangen, dass die praxisberechtigte Person nicht weiter von ihrer Praxis entfernt wohnt, als es mit deren ordnungsgemÃ¤sser FÃ¼hrung vereinbar ist (§ 13). Die praxisberechtigte Personen mÃ¼ssen fÃ¼r die Betreuung ihrer Patientinnen und Patienten in NotfÃ¤llen besorgt sein (§ 14 Satz 1). Die Gesundheitsdirektion ist befugt, jederzeit unangemeldet Kontrollen und Inspek­tionen durchzufÃ¼hren, Beweismittel zu erheben, nicht bewilligte Praxen zu schliessen sowie die Beseitigung unerlaubter Behandlungsmittel und rechtswidriger AuskÃ¼ndigungen zu veranlassen (§ 21).</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>Die Gesundheitsdirektion kann die Bewilligung entziehen, wenn deren Voraussetzungen nicht mehr vorhanden sind oder wenn den BehÃ¶rden nachtrÃ¤glich Tatsachen zur Kenntnis gelangen, aufgrund derer die Bewilligung hÃ¤tte verweigert werden mÃ¼ssen (§ 9 Abs. 1 GesundheitsG). </span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>b) Die Gesundheitsdirektion hat erwogen, Dr. med. A fÃ¼hre unbestrittenermassen keine Praxis mehr im Kanton ZÃ¼rich; nach eigener Darstellung habe er nicht die Ab­sicht, in nÃ¤chster Zukunft die selbstÃ¤ndige Ã¤rztliche TÃ¤tigkeit im Kanton ZÃ¼rich wieder aufzunehmen. Damit seien die Voraussetzungen fÃ¼r einen Bewilligungsentzug erfÃ¼llt. Nach der gesetzlichen Regelung sei das Erteilen der Bewilligung bzw. deren Fortbestand "an die tatsÃ¤chliche bzw. konkrete PraxisfÃ¼hrung gebunden". Es handle sich im Lichte von §§ 8 und 16 GesundheitsG "um eine Bewilligung zum konkreten TÃ¤tigwerden und nicht um eine generelle ErmÃ¤chtigung, zu einem unbestimmten Zeitpunkt an einer nicht bekannten Praxisadresse allenfalls einmal freiberuflich tÃ¤tig zu werden". Eine wirksame AusÃ¼bung der AufsichtstÃ¤tigkeit sei der Gesundheitsdirektion bei Bewilligungsinhabern, welche die Ã¤rzt­liche TÃ¤tigkeit ohne feste oder Ã¼berhaupt ohne Praxisadresse nur punktuell ausÃ¼bten, nicht mÃ¶glich. Das gelte insbesondere auch fÃ¼r Bewilligungsinhaber, die gestÃ¼tzt auf die zÃ¼rcherische Bewilligung in einem anderen Kanton praktizierten und im Falle von dortigen aufsichtsrechtlichen Sanktionen "ohne Konsequenzen in den Kanton ZÃ¼rich ausweichen" kÃ¶nnten. VerunmÃ¶glicht oder erschwert wÃ¼rden der Gesundheitsdirektion so vor allem Kon­trollen gestÃ¼tzt auf § 21 ÃrzteV, insbesondere der Zugriff auf Krankengeschichten. Sei demnach die konkrete PraxisfÃ¼hrung unter Nennung einer Praxisadresse Voraussetzung fÃ¼r die Bewilligungserteilung, kÃ¶nne die erteilte Bewilligung auch entzogen werden, wenn diese Voraussetzung nicht mehr gegeben sei. </span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>c) Der BeschwerdefÃ¼hrer, der laut eigener Darstellung seit rund zwei Jahren als Finanzdirektor des Spitals V im Kanton ZÃ¼rich tÃ¤tig ist, bringt vor, der Entzug der Bewilligung falle in den Schutzbereich verfassungsmÃ¤ssiger Rechte, insbesondere der Wirtschaftsfreiheit gemÃ¤ss Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV). Dem angeordneten Bewilligungsentzug fehle die gesetzliche Grundlage. Die vorÃ¼bergehende oder lÃ¤ngerfristige NichtausÃ¼bung des Berufs sei kein gesetzlich vorgesehener Entzugsgrund. Wenn § 9 Abs. 1 GesundheitsG den Entzug der Bewilligung unter anderem dann zulasse, wenn deren Voraussetzungen nicht mehr vorhanden seien, so seien damit die im Gesetz geregelten Zulassungsvoraussetzungen von §§ 8 und 16 GesundheitsG gemeint. Dabei handle es sich im Wesentlichen um die fachliche BefÃ¤higung, die VertrauenswÃ¼rdigkeit sowie eine "allgemeine GewÃ¤hr" fÃ¼r eine einwandfreie BerufsausÃ¼bung. Darauf lasse sich ein Bewilligungsentzug aus den in der angefochtenen Androhung genannten GrÃ¼nden nicht abstÃ¼tzen. </span></p> <p class="Einzug1"><span>Sodann sei der verfÃ¼gte Bewilligungsentzug jedenfalls unverhÃ¤ltnismÃ¤ssig. Das "aufsichtsrechtliche Problem" der Gesundheitsdirektion beziehe sich "richtig besehen auf die flÃ¤chen­deckende Meldung Ã¤rztlicher Praxen zwecks Ãberwachung und Kontrolle". Dieses Problem kÃ¶nne dadurch gelÃ¶st werden, dass man dem Bewilligungsinhaber eine Meldepflicht fÃ¼r den Fall auferlege, "dass er nach einer kÃ¼rzeren oder lÃ¤ngeren Phase der InaktivitÃ¤t im Sinn der Bewilligung eine solche wieder aufzunehmen gedenkt". Dagegen lasse sich nicht ein­wen­den, fÃ¼r eine derartige Meldepflicht fehle die gesetzliche Grundlage; denn bejahe die Be­schwer­degegnerin diese Grundlage fÃ¼r einen Bewilligungsentzug aus den von ihr ange­fÃ¼hr­ten GrÃ¼nden, so mÃ¼sse dies um so mehr fÃ¼r eine aus solchen GrÃ¼nden angenommene Meldepflicht als der milderen Massnahme gelten. Eine derart konzipierte Meldepflicht wÃ¤re denn auch (wie nÃ¤her ausgefÃ¼hrt wird) umsetzbar; sie wÃ¼rde zu einer durchaus praktikablen Unter­scheidung von zwei Kategorien von Bewilligungsinhabern fÃ¼hren, nÃ¤mlich solchen, die zurzeit eine PraxistÃ¤tigkeit ausÃ¼ben (mit Adresse) und solchen, die zurzeit mangels einer sol­chen TÃ¤tigkeit Ã¼ber keine Praxisadresse verfÃ¼gten.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>3. a) Die AusÃ¼bung einer selbstÃ¤ndigen Ã¤rztlichen TÃ¤tigkeit fÃ¤llt in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV). Der Entzug einer entsprechenden Bewilligung muss daher den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die EinschrÃ¤nkungen von Grund­rechten (Art. 36 BV) genÃ¼gen. Solche EinschrÃ¤nkungen bedÃ¼rfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende EinschrÃ¤nkungen mÃ¼ssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind FÃ¤lle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbaren Gefahr (Art. 36 Abs. 1 BV). Sodann mÃ¼ssen solche EinschrÃ¤nkungen durch ein Ã¶ffentliches Inte­res­se oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV) sowie dem Grundsatz der VerhÃ¤ltnismÃ¤ssigkeit entsprechen (Art. 36 Abs. 3 BV). Der Kern­gehalt der Grundrechte ist unantastbar (Art. 36 Abs. 4 BV).</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>b) Die Gesundheitsdirektion erblickt die gesetzliche Grundlage fÃ¼r den streitbetroffenen Bewilligungsentzug in § 9 Abs. 1 GesundheitsG, wonach die Bewilligung unter anderem dann entzogen werde kann, wenn deren Voraussetzungen nicht mehr gegeben sind. Sie hat in diesem Zusammenhang bereits in der angefochtenen VerfÃ¼gung ausgefÃ¼hrt, das Erteilen bzw. der weitere Bestand einer Bewilligung zur selbstÃ¤ndigen Ã¤rztlichen TÃ¤tigkeit sei im Kanton ZÃ¼rich an die tatsÃ¤chliche bzw. konkrete PraxisfÃ¼hrung gebunden; eine Bewilligung werde nur jenen Gesuchstellern erteilt, die im Kanton ZÃ¼rich tatsÃ¤chlich eine Ã¤rzt­liche Praxis erÃ¶ffnen und fÃ¼hren wollten. Es handle sich "um eine Bewilligung zum kon­k­reten TÃ¤tigwerden und nicht um eine generelle ErmÃ¤chtigung, zu einem unbestimmten Zeitpunkt an einer nicht bekannten Praxisadresse allenfalls einmal freiberuflich tÃ¤tig zu wer­den". Damit bringt die Gesundheitsdirektion zweierlei zum Ausdruck: zum einen, dass im Kanton ZÃ¼rich eine entsprechende Verwaltungspraxis bestehe (dazu E. 4a), und zum anderen, dass diese Verwaltungspraxis im Gesundheits-gesetz und der Ãrzteverordnung eine hinreichende Grundlage finde (dazu E. 4b).</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>4. a) Dass eine solche Verwaltungspraxis bei der Erteilung von Bewilligungen besteht, wird vom BeschwerdefÃ¼hrer nicht bestritten. Es liegen auch sonst keine Anhaltspunk­te dafÃ¼r vor, die diesbezÃ¼glichen Darlegungen der Gesundheitsdirektion in Zweifel zu ziehen. Dem entsprach gerade auch ihr Vorgehen bei der Erteilung der Bewilligung an den BeschwerdefÃ¼hrer am 1. April 1999, indem sich diese Bewilligungserteilung unter anderem darauf stÃ¼tzte, dass er als Praxisadresse X in ZÃ¼rich angegeben hatte, so­wie ihr anschliessendes BemÃ¼hen um AbklÃ¤rung der VerhÃ¤ltnisse, nachdem sie aufgrund einer Meldung im MÃ¤rz 2000 Zweifel hegte, ob der BeschwerdefÃ¼hrer seine Praxis noch fÃ¼hre. Die von der Direktion dargelegte Verwaltungspraxis ergibt sich im Ãbrigen auch aus dem beigezogenen Satz von Formularen, die den Gesuchstellern im Bewilligungsverfahren zugestellt werden. Im beigelegten Merkblatt der Direktion findet sich unter anderem der Hin­weis, dass Bewerbungsunterlagen nicht frÃ¼her als 6 Monate vor Aufnahme der selbstÃ¤n­digen BerufsausÃ¼bung einzureichen sind. Im Formular "Bewerbung um eine Praxisbewilligung" hat der Gesuchsteller verschiedene die konkrete PraxisfÃ¼hrung betreffende Angaben zu machen, so namentlich das Datum der ErÃ¶ffnung und die Adresse der Praxis. </span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>b) Fraglich ist hingegen, ob die dargelegte Verwaltungspraxis auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruht. Die Frage nach der gesetzlichen Grundlage deckt sich hier mit der Auslegung des Gesetzes und der Verordnung.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>aa) Eine Bestimmung, die das erwÃ¤hnte Erfordernis als spezifische Voraussetzung der Bewilligungserteilung ausdrÃ¼cklich nennen wÃ¼rde, findet sich weder im Gesundheitsgesetz noch in der Ãrzteverordnung. </span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>bb) Als Bewilligung fÃ¼r "ein konkretes TÃ¤tigwerden" kÃ¶nnte die Bewilligung zur selbstÃ¤ndigen Ã¤rztlichen TÃ¤tigkeit im Sinn von § 7 Abs. 1 lit. a GesundheitsG und § 1 ÃrzteV allenfalls dann verstanden werden, wenn sich im Rahmen einer systematischen Aus­legung ergÃ¤be, dass die Bewilligung so eng mit bestimmten Anforderungen an Betriebs­rÃ¤umlichkeiten und Betriebseinrichtungen verknÃ¼pft ist, dass sie sich als eigentliche "Betriebsbewilligung" charakterisieren wÃ¼rde. Wie erwÃ¤hnt finden sich in §§ 12 ff. ÃrzteV Vorschriften Ã¼ber die PraxisfÃ¼hrung, die sich unmittelbar auf PraxisrÃ¤umlichkeiten und Pra­xiseinrichtungen beziehen. Dass aufgrund dieser Vorschriften die Bewilligung zur selbstÃ¤ndigen Ã¤rztlichen TÃ¤tigkeit im Sinn einer "Betriebsbewilligung" nur an Gesuchsteller er­teilt werden dÃ¼rfe, welche eine entsprechende TÃ¤tigkeit unmittelbar nach der Bewilligungs­er­teilung in zum Voraus bestimmten PraxisrÃ¤umlichkeiten aufnehmen, lÃ¤sst sich daraus aber nicht ableiten. Ein solcher Schluss liesse sich bezÃ¼glich Ãrztinnen und Ãrzte mit priva­ter Praxis allenfalls dann rechtfertigen, wenn davon auszugehen wÃ¤re, dass § 1 Abs. 1 lit. a-d ÃrzteV vier verschiedene Kategorien von Bewilligungen vorsehe. Einer derartigen Auslegung steht jedoch der Umstand entgegen, dass in dieser Bestimmung primÃ¤r der Kreis der Personen umschrieben wird, die einer Bewilligung zur AusÃ¼bung der selbstÃ¤ndigen Ã¤rztlichen TÃ¤tigkeit bedÃ¼rfen. Mit § 1 Abs. 1 lit. d ÃrzteV wird impliziert, dass die Be­willigung auch an Personen erteilt werden kann, die keine Praxis fÃ¼hren.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass bezÃ¼glich der Zulassung von Apothekern eine andere rechtliche Ausgangslage besteht; hier wird schon nach dem Wortlaut der einschlÃ¤gigen Vorschriften eine "Bewilligung zum Betrieb einer Apotheke" erteilt (§§ 23 und 25 GesundheitsG), die erst nach einer Inspektion der RÃ¤ume und Einrichtungen erteilt wird, sofern die Anforderungen erfÃ¼llt sind (§ 37 der Heilmittelverordnung vom 28. Dezember 1978, LS 812.1; dazu VGr, 16. Dezember 1992, VB.1992.00135; 13. Juli 2001, VB.2001.00085, www.vgrzh.ch). Bei den Apothekern ist demnach die VerknÃ¼pfung der einzuhaltenden Betriebsvorschriften mit der Erteilung der Bewilligung viel ausgeprÃ¤gter, so dass hier von einer eigentlichen "Betriebsbewilligung" gesprochen werden kann. Das Verwaltungsgericht hat denn auch im Zusammenhang mit der beruflichen TÃ¤tigkeit eines Augenoptikers erkannt, die Bewilligung fÃ¼r die AusÃ¼bung eines Berufs der Gesundheitspflege sei â mit Ausnahme der Apotheker und Drogisten â nicht an bestimmte GeschÃ¤ftsrÃ¤ume geknÃ¼pft (RB 1995 Nr. 102; vgl. aber zum nÃ¤mlichen Urteil RB 1995 Nr. 103).</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>cc) Auch der Zusammenhang der Normen in der Ãrzteverordnung steht der Interpre­tation der Gesundheitsdirektion entgegen: Die Verordnung fÃ¼hrt nÃ¤mlich das Bewilligungskonzept gemÃ¤ss Gesundheitsgesetz aus. Die Verordnung enthÃ¤lt einen Abschnitt "I. Zulassung zur Ã¤rztlichen TÃ¤tigkeit" (vor § 1) und erwÃ¤hnt darunter die verschiedenen Bewilligungen: selbstÃ¤ndige BerufsausÃ¼bung (§ 1), Vertretungsbewilligung (§ 2), Assis­tenz­bewilligung (§ 7). Auf gleicher Hierarchiestufe folgt der Abschnitt "II. PraxisfÃ¼hrung" (vor § 12). Hier ist nun die ErÃ¶ffnung einer Praxis erwÃ¤hnt (§ 12); sie ist neben anderen Er­eignissen meldepflichtig. Befinden sich die Abschnitte "I. Zulassung ..." und "II. PraxisfÃ¼hrung" in unmittelbarer Nachbarschaft, so spricht dies dafÃ¼r, dass im Abschnitt "I. Zulassung ..." das fragliche Bewilligungserfordernis (ErÃ¶ffnung und FÃ¼hrung einer Praxis) ausdrÃ¼cklich erwÃ¤hnt worden wÃ¤re, wenn die PraxiserÃ¶ffnung Voraussetzung fÃ¼r die selbstÃ¤ndige TÃ¤tigkeit bildete.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>dd) Die Gesundheitsdirektion begrÃ¼ndet die von ihr vertretene Gesetzesauslegung, wonach die Erteilung einer Bewilligung die AusÃ¼bung einer PraxistÃ¤tigkeit bedinge, damit, dass die wirksame Wahrnehmung ihrer aufsichtsrechtlichen Kompetenzen das Vorhandensein einer Praxis voraussetze. Mit diesen AusfÃ¼hrungen vermag sie wohl ein Ã¶ffentliches In­teresse an einer Regelung in dem von ihr verstandenen Sinn zu begrÃ¼nden, wonach die Auf­nahme einer Ã¤rztlichen TÃ¤tigkeit eine Voraussetzung fÃ¼r die Erteilung der Bewilligung und die Aufgabe einer solchen TÃ¤tigkeit einen Grund fÃ¼r den Bewilligungsentzug darstellt. Dass das Gesundheitsgesetz eine solche Regelung enthÃ¤lt und damit eine hinreichende gesetzliche Grundlage fÃ¼r den streitbetroffenen Bewilligungsentzug bildet, ergibt sich daraus aber nicht.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>ee) Demnach findet sich im kantonalen Recht keine hinreichende gesetzliche Grundlage dafÃ¼r, die Bewilligung zur selbstÃ¤ndigen Ã¤rztlichen TÃ¤tigkeit davon abhÃ¤ngig zu machen, dass der Gesuchsteller eine Ã¤rztliche Praxis erÃ¶ffnet. Ob die bundesrechtliche Regelung des sogenannten "Zulassungsstopps" (Art. 55a des Bundesgesetzes vom 18. MÃ¤rz 1994 Ã¼ber die Krankenversicherung in der Fassung vom 24. MÃ¤rz 2000 [SR 832.10] sowie die gestÃ¼tzt darauf erlassene Verordnung des Bundesrats vom 3. Juli 2002 Ã¼ber die EinschrÃ¤n­kung der Zulassung von Leistungserbringern [SR 832.103]) an diesem Auslegungsergebnis etwas zu Ã¤ndern vermag, braucht hier nicht entschieden zu werden. Denn dem Be­schwerdefÃ¼hrer ist die BerufsausÃ¼bungsbewilligung, deren Entzug im vorliegenden Verfah­ren streitig ist, am 1. April 1999, mithin noch vor Inkrafttreten der genannten bundesrecht­lichen Regelung erteilt worden.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>c) Besteht somit im kantonalen Recht keine gesetzliche Grundlage, die BerufsausÃ¼bungsbewilligung von der FÃ¼hrung einer Praxis abhÃ¤ngig zu machen, darf dem Beschwer­defÃ¼hrer die Bewilligung nicht deswegen entzogen werden, weil er keine solche Praxis fÃ¼hrt. Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen und Disp. Ziff. 1 der VerfÃ¼gung der Gesundheitsdirektion vom 3. April 2003 aufzuheben.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>5. a) Weil der Bewilligungsentzug aufzuheben ist, lÃ¤sst sich auch die Kostenauflage in Disp. Ziff. II der VerfÃ¼gung der Gesundheitsdirektion vom 3. April 2003 nicht halten. An­ders als im Verfahren auf Erteilung einer Bewilligung, wo die BewilligungsbehÃ¶rde dem Gesuchsteller auch bei einem positiven Entscheid Kosten auferlegen darf, gilt dies im Verfahren betreffend den Entzug einer Bewilligung nur dann, wenn die Bewilligung entzogen wird bzw. ein diesbezÃ¼glicher Entscheid in Rechtskraft erwÃ¤chst. Denn nur in diesem Fall kÃ¶nnen die diesbezÃ¼glichen Amtshandlungen als vom Betroffenen "veranlasst" gelten (vgl. Alfred KÃ¶lz/JÃ¼rg Bosshart/Martin RÃ¶hl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegege­setz des Kantons ZÃ¼rich, 2. A., ZÃ¼rich 1999, § 13 N. 6).</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>b) Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Sie ist zudem zu verpflichten, dem Beschwerde­fÃ¼hrer eine ParteientschÃ¤digung im angemessenen Betrag von Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu zahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). </span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><a id="Text12"></a><span>DemgemÃ¤ss entscheidet die Kammer:</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug2"><span>1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die VerfÃ¼gung der Gesundheitsdirektion vom 3. April 2003 aufgehoben.</span></p> <p class="Einzug2"><span> </span></p> <p class="Einzug2"><span>2. Die GerichtsgebÃ¼hr wird festgesetzt auf <br/> Fr. 2'000.--; die Ã¼brigen Kosten betragen:<br/> Fr. 60.-- Zustellungskosten,<br/> Fr. 2'060.-- Total der Kosten.</span></p> <p class="Einzug2"><span> </span></p> <p class="Einzug2"><span>3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.</span></p> <p class="Einzug2"><span> </span></p> <p class="Einzug2"><span>4. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem BeschwerdefÃ¼hrer binnen dreissig Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils eine ParteientschÃ¤digung von Fr. 1'500.-- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu zahlen.</span></p> <p class="Einzug2"><span> </span></p> <p class="Einzug2"><span>5. ...</span></p> <p class="Einzug2"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>MinderheitsbegrÃ¼ndung</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>Eine <i>Minderheit des Gerichts</i> ist der Auffassung, die Beschwerde wÃ¤re selbst dann gutzuheissen, wenn davon auszugehen wÃ¤re, dass das kantonale Recht eine hinreichende ge­setzliche Grundlage dafÃ¼r enthalte, die Bewilligung zur selbstÃ¤ndigen Ã¤rztlichen TÃ¤tigkeit von der ErÃ¶ffnung und FÃ¼hrung einer Praxis abhÃ¤ngig zu machen:</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>Ohne gesetzliche Grundlage darf eine einmal erteilte Bewilligung nur dann entzogen werden, wenn die Voraussetzungen fÃ¼r einen Widerruf erfÃ¼llt sind (Ulrich HÃ¤felin/ Georg MÃ¼ller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., ZÃ¼rich 2002, Rz. 2553 in Verbindung mit Rz. 997), was hinsichtlich der Aufgabe einer bewilligten TÃ¤tigkeit nicht zutrifft. Der Ent­zug der Bewilligung wegen Aufgabe der bewilligten TÃ¤tigkeit bedarf daher â entsprechend dem Erfordernis der genÃ¼genden Bestimmtheit des Rechtssatzes (HÃ¤felin/MÃ¼ller, Rz. 386 ff.) â einer klaren gesetzlichen Grundlage. Ausgehend davon, dass sich hier die Frage nach der gesetzlichen Grundlage weitgehend mit der Auslegung des Gesetzes und der Verordnung deckt (vgl. MehrheitsbegrÃ¼ndung E. 4 b), bedeutet dies, dass bei der Auslegung der Bestimmungen, welche als Grundlage fÃ¼r den Entzug der Bewilligung wegen Auf­gabe der bewilligten TÃ¤tigkeit nÃ¤her in Betracht gezogen werden, auch der Grundsatz von Treu und Glauben zu berÃ¼cksichtigen ist. Sie sind so auszulegen, wie sie der Inhaber der Bewilligung nach Treu und Glauben verstehen konnte (vgl. Max Imboden/RenÃ© Rhi­now/Beat KrÃ¤henmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I und ErgÃ¤nzungsband, Basel und Frankfurt a.M. 1986 bzw. 1990, Nr. 74 Va; Beatrice Weber-DÃ¼rler, Vertrauensschutz im Ã¶ffentlichen Recht, Basel und Frankfurt a.M. 1983, S. 270 f.). Dabei kann hier offen bleiben, ob es sich bei dem dem BeschwerdefÃ¼hrer gegenÃ¼ber verfÃ¼gten Be­willigungsentzug nach der in Art. 36 BV getroffenen Unterscheidung um einen schweren oder â angesichts dessen, dass der BeschwerdefÃ¼hrer, sofern vom Zulassungsstopp abgesehen wird, jederzeit bei Aufnahme einer Ã¤rztlichen Praxis eine neue Bewilligung verlan­gen kÃ¶nnte â um einen leichten Eingriff handelt. Denn eine klare gesetzliche Grundlage ergibt sich hier weder aus dem Gesetz noch aus der Verordnung. </span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>Die Gesundheitsdirektion beruft sich in diesem Zusammenhang auf § 9 Abs. 1 GesundheitsG bzw. den darin enthaltene Passus "wenn deren Voraussetzungen nicht mehr vor­handen sind". Nach der Stellung dieser Bestimmung im Gesetz nimmt dieser Passus Be­­zug auf die in der vorangehenden Bestimmung von § 8 GesundheitsG geregelten Bewilli­gungsvoraussetzungen. Dazu gehÃ¶rt weder die Aufnahme noch die Aufrechterhaltung ei­ner Ã¤rztlichen TÃ¤tigkeit. Es ist daher schon deswegen fraglich, ob § 9 Abs. 1 GesundheitsG eine hinreichende gesetzliche Grundlage fÃ¼r den streitigen Bewilligungsentzug bildet.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> <p class="Einzug1"><span>Selbst wenn der genannte Passus nicht ausschliesslich auf die Bewilligungsvoraussetzungen von § 8 GesundheitsG bezogen wird, bietet er keine hinreichende Grundlage fÃ¼r den streitigen Bewilligungsentzug. Als Voraussetzung fÃ¼r die Bewilligungserteilung kann hÃ¶chstens die <i>ErÃ¶ffnung</i> einer Ã¤rztlichen Praxis betrachtet werden, wobei diesbezÃ¼glich auch der Umstand berÃ¼cksichtigt werden darf, dass eine solche Gesetzesauslegung der stÃ¤n­digen Verwaltungspraxis der Gesundheitsdirektion entspricht. Die <i>Aufrechterhaltung</i> einer einmal erÃ¶ffneten Praxis kann jedenfalls nicht als Voraussetzung der Bewilligungser­teilung betrachtet werden. Die Aufgabe einer Ã¤rztlichen Praxis fÃ¤llt daher auch nicht unter </span></p> <p class="Einzug1"><span>die in § 9 GesundheitsG genannten EntzugsgrÃ¼nde. Wenn die Aufgabe einer Ã¤rztlichen Pra­xis einen Entzugsgrund bilden soll, so mÃ¼sste eine derartige Verwirkungsfolge im Gesetz oder der Verordnung klar geregelt sein. Dies ist nicht der Fall. Das folgt auch aus der Rechts­­natur einer Polizeibewilligung. Polizeilich motivierte Bewilligungen sind, anders als Konzessionen, nicht mit einer Betriebspflicht verbunden (HÃ¤felin/MÃ¼ller, Rz. 2523 und 2611; Tomas Poledna, Staatliche Bewilligungen und Konzessionen, Bern 1994, S. 216 f. und 263 f.; Tomas Poledna/Brigitte Berger, Ãffentliches Gesundheitsrecht, Bern 2002, Rz. 93). Zumindest mÃ¼sste in der erteilten Bewilligung klar zum Ausdruck gebracht werden, dass sie bei der Aufgabe der Ã¤rztlichen TÃ¤tigkeit erlÃ¶sche. Auch dies ist hier nicht der Fall, ist dem BeschwerdefÃ¼hrer doch die Bewilligung vorbehaltlos bis 2032 erteilt worden.</span></p> <p class="Einzug1"><span> </span></p> </div> <br/><br/> </br></td> <td width="20"> </td> </tr> </table> <!-- /Dokument --> <!-- FOOTER --> <p class="fusszeile"></p> <!-- /FOOTER --> </body> </html>