2020 IV/3 Kartellrecht 20 IV BVGE / ATAF / DTAF 2020 IV/3 Auszug aus dem Urteil der Abteilung II i. S. X. gegen Wettbewerbskommission B–5117/2016 vom 30. Januar 2019 Kartellrecht. Publikation eines Schlussberichts, mit dem eine Vorab- klärung abgeschlossen wird. Art. 5 Abs. 1 BV. Art. 48 Abs. 1 KG. 1. Anspruch auf Rechtsschutz hinsichtlich der Publikation des Schlussberichts einer Vorabklärung (E. 3). 2. Erforderlichkeit einer gesetzlichen Grundlage für die Publikation des Schlussberichts einer Vorabklärung (E. 4). 3. Art. 48 Abs. 1 KG ist eine genügende gesetzliche Grundlage für die Publikation des Schlussberichts einer Vorabklärung (E. 5). Droit des cartels. Publication d 'un rapport final mettant un terme à une enquête préalable. Art. 5 al. 1 Cst. Art. 48 al. 1 LCart. 1. Protection judiciaire dans le cadre de la publication du rapport final d'une enquête préalable (consid. 3). 2. Exigence d'une base légale pour la publication du rapport final d'une enquête préalable (consid. 4). 3. L'art. 48 al. 1 LCart constitue une base légale suffisante pour la publication du rapport final d'une enquête préalable (consid. 5). Diritto dei cartelli. Pubblicazione di un rapporto finale che chiude un'inchiesta preliminare. Art. 5 cpv. 1 Cost. Art. 48 cpv. 1 LCart. 1. Diritto alla p rotezione giuridica nell'ambito della pubblicazione del rapporto finale di un'inchiesta preliminare (consid. 3). 2. Necessità di una base legale per la pubblicazione del rapporto fina- le di un'inchiesta preliminare (consid. 4). 3. L'art. 48 cpv. 1 LCart costituisce una base legale sufficiente per la pubblicazione d el rapporto finale di un'inchiesta preliminare (consid. 5). Kartellrecht 2020 IV/3 BVGE / ATAF / DTAF IV 21 Das Sekretariat der Wettbewerbskommission (WEKO, nachfolgend auch: Sekretariat) eröffnete am 6. Dezember 2012 eine V orabklärung gegen die X. AG zur Prüfung, ob Anhaltspunkte für eine allenfalls unzulässige Ver- haltensweise der X. AG im Bereich des Getränkeimports im Sinn von Art. 5 und 7 des KG (SR 251) bestehen. Mit Schlussbericht vom 10. November 2015 stellte das Se kretariat das Verfahren ein. Mit Schreiben vom 29. Dezember 2015 übermittelte das Sekretariat seinen Schlussbericht an die X. AG und informierte diese da - rüber, dass es den Schlussbericht in der Schriftenreihe « Recht und Politik des Wettbewerbs » (RPW) zu publizieren beabsichtige. Das Sekretariat er- suchte die X. AG um Mitteilung, ob der Bericht Geschäftsgeheimnisse ent- halte, die vor der Veröffentlichung abzudecken seien. Mit Eingabe vom 18. Februar 2016 nahm die X. AG Stellung. Sie reichte dabei eine geschäftsgeheimnisbereinigte Version des Schlussberichts unter anderem mit dem Hinweis ein, dass eine Veröffentlichung des Schluss - berichts ohne eine rechtskräftige Publikationsverfügung nicht zulässig sei. Mit Verfügung vom 20. Juni 2016 entschied das Sekretariat zusammen mit einem Mitglied des Präsidiums der WEKO, dass der Schlussbericht vom 10. November 2015 in der Version veröffentlicht werde, die sich im Anhang der Verfügung befinde. Die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 2 580.– würden der X. AG auferlegt. Die X. AG ( nachfolgend: Beschwerdeführerin) hat am 23. August 2016 gegen diese Verfügung Beschwerde vor dem Bundesverwaltungsgericht eingereicht. Die Beschwerdeführerin beantragt namentlich, auf die Veröf- fentlichung des Schlussberichts in der angehängten Version sowie auf die Erhebung von Verfahrenskosten sei zu verzichten. Es sei der V orinstanz die Publikation des Schlussberichts vom 10. November 2015 zu untersa - gen. Es sei der Beschwerdeführerin eine angemessene Frist zur Kenn - zeichnung der G eschäftsgeheimnisse im Schlussbericht vom 10. No- vember 2015 einzuräumen, sofern den obgenannten Anträgen nicht stattgegeben werde. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und die angefochtene Publi - kationsverfügung vom 20. Juni 2016 insoweit aufgehoben , als sie eine Veröffentlichung des Schlussberichts des Sekretariats vom 10. November 2015 in der Version vorsieht, die sich im Anhang zu dieser Verfügung be- findet. Die vorinstanzliche Verlegung der Verfahrenskosten wird ebenfalls aufgehoben. 2020 IV/3 Kartellrecht 22 IV BVGE / ATAF / DTAF [Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde gegen diesen Entscheid mit Urteil 2C_250/2019 vom 17. Juli 2020 nicht eingetreten.] Aus den Erwägungen: 3. Mit dem Schlussbericht vom 10. November 2015 wurde die V or- abklärung betreffend die Beschwerdeführerin wegen allenfalls u nzulässi- ger Verhaltensweisen gemäss Art. 5 und 7 KG abgeschlossen und im Er - gebnis ohne Folgen eingestellt. Streitig und zunächst zu prüfen ist vorliegend, ob das Sekretariat zusammen mit einem Mitglied des Präsi - diums der WEKO in der angefochtenen Verfügung zu Recht die Veröffent- lichung dieses Schlussberichts angeordnet hat. 3.1 Die V orabklärung ist ein sogenanntes formloses Verfahren zur Abklärung der Frage, ob Anhaltspunkte für eine unzulässige Wettbewerbs- beschränkung gemäss Art. 5 und 7 KG vorliegen. Zuständig für die Durch- führung der V orabklärung ist allein das Sekretariat der WEKO (vgl. Art. 26 KG). Der V orabklärung kommt eine « Triage »-Funktion zu (vgl. BGE 135 II 60 E. 3.1.2): damit werden die Fälle ausgesondert, welche einer Unter - suchung gemäss Art. 27 KG zuzuführen sind. In der V orabklärung wird der Sachverhalt summarisch abgeklärt und rechtlich sowie ökonomisch einer ersten Würdigung unterzogen (vgl. Botschaft vom 23. November 1994 zu einem Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbe- schränkungen [Kartellgesetz, KG], BBl 1995 468, 602 f.). Das Sekretariat kann bereits im Stadium der V orabklärung Massnahmen zur Beseitigung oder Verhinderung von Wettbewerbsbeschränkungen anregen (vgl. zum Ganzen: Urteil des BVGer B –1612/2010 vom 8. Juli 2010 E. 4; ZIRLICK/ TAGMANN, in: Basler Kommentar , Kartellgesetz, 2010, Art. 26 N . 13, nachfolgend: BSK -KG; STEFAN BILGER, Das Verwaltungsverfahren zur Untersuchung von Wettbewerbsbeschränkungen, 2002, S. 145; ROGER ZÄCH, Schweizerisches Kartellrecht, 2. Aufl. 2005, Rz. 973 ff.; JOACHIM FRICK, in: Handkommentar Kartellgesetz, 2007, Art. 26 N. 9). 3.2 Mit Bezug auf den Abschluss der V orabklärung sind drei Ergeb- nisse möglich: Entweder wird das Verfahren eingestellt, weil keine An - haltspunkte für eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung vorliegen (1) beziehungsweise weil die Anhaltspunkte nachträglich wegfallen, indem das Sekretariat mit den beteiligten Parteien eine einvernehmliche Lösung findet (2), oder es kommt zur Eröffnung einer Untersuchung, weil Anhalts- punkte für eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung gegeben sind (3) (vgl. BGE 135 II 60 E. 3.1.2; ZIRLICK/TAGMANN, BSK-KG, a.a.O., Kartellrecht 2020 IV/3 BVGE / ATAF / DTAF IV 23 Art. 26 N . 114 ff.; KRAUSKOPF/SCHALLER/BANGERTER, in: Schweizeri- sches und europäisches Wettbewerbsrecht, 2005, Rz. 12.28). Für die V or- abklärung ist kein Verfahrensabschluss mit Verfügung vorgesehen, son - dern lediglich ein Schlussbericht, welcher keine Verfügung im Sinn von Art. 5 VwVG ist (Urteil B–1612/2010 E. 4; ZIRLICK/TAGMANN, BSK-KG, a.a.O., Art. 26 N . 4, 44 ff., 70 und 125 m.H.). Daher sind weder der Schlussbericht noch der Beschluss, gestützt darauf eine Untersuchung im Sinn von Art. 27 KG zu eröffnen, anfechtbar (vgl. BGE 135 II 60 E. 3.1.2). 3.3 Gemäss der Praxis der ehemaligen Rekurskommission für Wett - bewerbsfragen (REKO/WEF) findet auf das Verfahren der V orabklärung das VwVG keine Anwendung (RPW 2004/2 E. 1.2.3; gleicher Meinung: PAUL RICHLI, Kartellrecht, in: Schweizerisches Immaterialgüter - und Wettbewerbsrecht, Bd. V/2, 2000, S. 424; BILGER, a.a.O., S. 144; ZÄCH, a.a.O., Rz. 975; JÜRG BORER, Kommentar Wettbewerbsrecht I, 3. Aufl. 2011, Art. 26 N. 10 f.). Diese Auffassung wird auch vom Bundesgericht geteilt, das sich für eine vollumfängliche Anwendung des VwVG erst im Untersuchungsverfahren ausspricht. Gemä ss bundesgerichtlicher Recht - sprechung sollen für die Verfahrensschritte auf dem Weg zur Untersu - chung nur die allgemeinen verfassungsrechtlichen Fairnessprinzipien gel- ten (BGE 135 II 60 E. 3.1.3 m.H.). 3.4 Aufgrund der Natur der V orabklärung als informelles Verfahrens- recht ( ZIRLICK/TAGMANN, BSK-KG, a.a.O., Art . 26 N . 130) haben die Verfahrensadressaten und Beteiligten in der V orabklärung kein Recht auf Akteneinsicht (Art. 26 Abs . 3 KG). Ihnen ist der Schlussbericht daher grundsätzlich nicht zugänglich. Ausnahmsweise erfolgt eine Zustellung, wenn das Sekretariat den Schlussbericht in der RPW (dem Publikations - organ der schweizerischen Wettbewerbsbehörden [ NYDEGGER/NADIG, BSK-KG, a.a.O., Art. 48 N . 5]) publizieren will, wobei zuvor die Ge - schäftsgeheimnisse zu bereinigen sind (vgl. ZIRLICK/TAGMANN, BSK- KG, a.a.O., Art. 26 N. 130 m.H.). In der Praxis erfolgt eine Publikation des Schlussberichts laut KRAUSKOPF/SCHALLER/BANGERTER offenbar, wenn das Sekretariat zum Schluss kommt, für die Eröffnung einer Untersuchung lägen keine Anhaltspunkte vor, und die V oruntersuchung eingestellt wird. Indessen werde oft auf eine Publikation des Schlussberichts verzichtet, wenn dieser keine Neuerungen gegenüber der bisherigen Praxis enthalte oder wenn eine Untersuchung zu eröf fnen sei (vgl. KRAUSKOPF/SCHAL- LER/BANGERTER, a.a.O., Rz. 12.29 f.; zum Ganzen: Urteil B –1612/2010 E. 4). 2020 IV/3 Kartellrecht 24 IV BVGE / ATAF / DTAF 3.5 Die Eröffnung, Durchführung und der Abschluss einer V orabklä- rung stellen nach dem Gesagten aufgrund ihres frühen Verfahrensstadiums grundsätzlich keine anfechtbaren Verfügungen im Sinn von Art. 5 VwVG dar (E. 3.3). Dasselbe gilt im Übrigen auch für die Eröffnung oder Nichteröffnung einer Untersuchung gemäss Art. 27 KG (vgl. BGE 135 II 60 E. 3.1.2; KRAUSKOPF/SCHALLER/BANGERTER, a.a.O., Rz. 12.47). Gegen diese Verwaltungstätigkeiten steht kein Rechtsmittel offen (vgl. zum Ganzen: BGE 135 II 60 E. 3.1.2; Urteil B–1612/2010 E. 4; ZIRLICK/ TAGMANN, BSK-KG, a.a.O., Art. 26 N. 125, 130, 132 und 135 f.; BILGER, a.a.O., S. 155, je m.H.). Davon zu unterscheiden ist die Publikation des Schlussberichts in der RPW, welche wie erwähnt tatsächliches Verwaltungshandeln ist ([…]). Als Realakt stellt die Publikation als solche zwar gleichermassen keine Verfü- gung im Sinn von Art. 5 VwVG dar. Es besteht jedoch – im Unterschied zu den vorerwähnten früheren Verfahrensschritten – Anspruch auf Rechts- schutz im Sinn von Art. 25a VwVG, falls – wie vorliegend – die Veröffent- lichung im Streit liegt ([…]). In casu ist darum folgerichtig nicht die Publikation als solche, sondern die Verfügung vom 20. Juni 2016 angefochten, mit welcher über die Ver - öffentlichung des Schlussberichts in der RPW entschieden wurde ( […]). Verfügungen haben zwar bloss zwischen den Parteien direkte Wirkung. Insofern würde daher eine Eröffnung nur an die Parteien genügen. Das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht sieht deshalb Veröffentlichungen von Verfügungen einzig dann vor, wenn eine Eröffnung an die Parteien nicht möglich oder deren ausdrückliche Bezeichnung besonders schwierig ist (vgl. Art. 36 VwVG; zum Ganzen: BGE 142 II 268 E. 4.2.4). Eine Ab- weichung vom allgemeinen Grundsatz der Nichtveröffentlichung ist aber auch dann möglich, wenn ein entsprechendes Spezialgesetz im formellen Sinn, wie beispielsweise das KG, dies aus einem besonderen Grund vor - sieht (vgl. BGE 142 II 268 E. 4.2.4). Der vorliegend strittige Schlussbericht ist nicht nur Gegenstand, sondern auch Anhang der angefochtenen Verfügung und damit deren Bestandteil. Er kann somit dann veröffentlicht werden, wenn eine gesetzliche Spezial- norm besteht, welche seiner Publikation zugrunde gelegt werden kann. 3.6 Im Folgenden ist deshalb zu prüfen, ob sich die angefochtene Ver- fügung in Bezug auf die Anordnung, dass der Schlussbericht zu veröffent- lichen sei, auf eine entsprechende gesetzliche Grundlage stützen kann. Kartellrecht 2020 IV/3 BVGE / ATAF / DTAF IV 25 4. 4.1 Gemäss Art. 5 Abs. 1 BV ist das Recht Grundlage und Schranke staatlichen Handelns. Diese Verfassungsnorm statuiert somit den V orbe- halt und den V orrang des Rechtssatzes. Ersterer verlangt insbesondere, dass sich behördliche Akte auf eine hinreichend bestimmte generell -ab- strakte Norm stützen, letzterer, dass sich rechtsanwendende Organe an das geltende Recht halten und rechtssetzende die Normenhierarchie beachten. Durch den V orbehalt des Rechtssatzes sollen die Rechtssicherheit im Sinn der V orhersehbarkeit sowie die Rechtsgleichheit verwirklicht werden (zum Ganzen: Urteil des BVGer B –4685/2013 vom 25 . Februar 2014 E. 10.1; vgl. BGE 131 II 13 E. 6.3 ff.; GIOV ANNI BIAGGINI, Bundesver - fassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2017, Art. 5 N. 8; BENJAMIN SCHINDLER, in: St. Galler Kommentar, Die schweize - rische Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014, Art. 5 N. 18 ff.). So hat das für den Rechtsstaat zentrale Legalitätsprinzip zum Zweck, die gesamte staat - liche Tätigkeit an Normen zu binden, die für alle gelten. Diese Bindung an Rechtssätze, die vor ihrem Inkrafttreten zu publizieren sind, dient der Rechtssicherheit. Staatliches Handeln wird dadurch voraussehbar und der Einzelne kann sich danach richten (zu m Ganzen: HÄFELIN et al., Schwei- zerisches Bundesstaatsrecht, 9. Aufl. 2016, Rz. 171). 4.2 Die Wettbewerbsbehörden können im Bereich der Eingriffsver - waltung wegen des Legalitätsprinzips nur auf der Grundlage von ausrei - chenden gesetzlichen V orschriften tätig werden und bestimmte einzelne Handlungen vornehmen (Urteil des BVGer B –7633/2009 vom 14. Sep- tember 2015 E. 20; vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Ver- waltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 368; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2. Aufl. 2 018, Rz. 448 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/ MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 19 Rz. 1 und 24). Eine gesetzliche Grundlage ist unbestrittenermassen insbesondere für die Publikation des Schlussberichts einer V orabklärung erforderlich. 5. 5.1 Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, dass für die Publikation des Schlussberichts keine Rechtsgrundlage in Art. 48 KG bestehe ( […]). Dies wird von der WEKO bestritten. Sie beruft sich auf Art. 48 KG ([…]). 5.2 Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausge- legt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu las- sen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an 2020 IV/3 Kartellrecht 26 IV BVGE / ATAF / DTAF Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesge richt einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Ordnung zu unterstel- len. Die Gesetzesmaterialien können beigezogen werden, wenn sie auf die streitige Frage eine klare Antwort geben (BGE 137 V 434 E. 3.2 m.H.). 5.3 Nach Art. 48 Abs. 1 KG können die Wettbewerbsbehörden, das heisst unter anderem die WEKO und ihr Sekretariat (vgl. etwa ODERMA TT/ HOLZMÜLLER, in: Kommentar zum Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen, 2018, Art. 48 N . 5; TERCIER/MAR- TENET, in: Commentaire romand, Droit de la concurrence, 2. Aufl. 2013, Art. 48 N. 13), ihre Entscheide veröffentlichen. Sofern ein genügendes In- teresse besteht, sind diese zu veröffentlichen (TERCIER/MARTENET, a.a.O., Art. 48 N. 22 f.; zum Ganzen: BGE 142 II 268 E. 4.2.2). 5.4 Gemäss höchstrichterlicher Rechtsprechung sind Entscheide im Sinn von Art. 48 Abs. 1 KG – wie auch der französische Wortlaut nahelegt – unter anderem Verfügungen im Sinn von Art. 5 VwVG, so etwa Sank - tionsverfügungen nach Art. 49a Abs. 1 KG (BGE 142 II 268 E. 4.2.2, wo es um eine solche Sanktionsverfügung ging). Das Bundesgericht lässt offen, welche anderen Verwaltungsakte der Wettbewerbsbehörden eben - falls als Entscheid im Sinn von Art. 48 Abs. 1 KG zu betrachten sind. Ins- besondere kann dem Urteil des Bundesgerichts 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 (teilweise veröffentlicht in BGE 142 II 268) – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin – nicht unmittelbar entnommen werden, ob Schlussberichte, die einen bloss formlosen Verwaltungsakt darstellen (vgl. E. 3.2 f.), ebenfalls unter den Entscheidbegriff fallen oder nicht. 5.4.1 Ein Schlussbericht des Sekretariats ist wie erwähnt keine Verfü - gung im Sinn von Art. 5 VwVG (E. 3.2). Ferner geht, soweit ersichtlich, weder aus der höchstrichterlichen Rechtsprechung noch aus der Lehre un- mittelbar hervor, dass es sich bei Schlussberichten des Sekretariats um Entscheide im Sinn von Art. 48 Abs. 1 KG handelt. Nachfolgend ist des - halb vertieft zu prüfen, ob Schlussberichte in Auslegung der einschlägigen Gesetzesbestimmungen als Entscheide im Sinn von Art. 48 Abs. 1 KG qualifiziert werden können oder nicht. Kartellrecht 2020 IV/3 BVGE / ATAF / DTAF IV 27 5.4.2 Der französische Wortlaut von Art. 48 Abs. 1 KG, auf welche n sich das Bundesgericht in BGE 142 II 268 E. 4.2.2 beruft, spricht von « dé- cisions » und der italienische von « decisioni ». Es ist im Folgenden zu prüfen, was unter diesem Begriff « Entscheide » genau zu verstehen ist. Art. 30 KG handelt vom « Entscheid » beziehungsweise, gemäss dem französischen / italienischen Gesetzeswortlaut, von der « décision » / « decisione ». Art. 30 KG ist Teil des 2. Abschn. des 4. Kap. des KG (« verwaltungsrechtliches Verfahren »), der von der « Untersuchung von Wettbewerbsbeschränkungen » handelt (Art. 26–31 KG). Mit einem Schlussbericht wird eine V orabklärung gemäss Art. 26 KG abgeschlossen (E. 3.2). Diese ist Teil des Untersuchungsverfahrens, von welchem dieser Gesetzesabschnitt handelt. Es fragt sich folglich, ob Schlussberic hte Ent- scheide im Sinn von Art. 30 KG sind. Nach Art. 30 KG entscheidet die WEKO auf Antrag des Sekretariats mit Verfügung über die zu treffenden Massnahmen oder die Genehmigung einer einvernehmlichen Regelung (Abs. 1). Dabei können die am Verfah- ren Beteiligten schriftlich zum Antrag des Sekretariats Stellung nehmen. Die WEKO kann eine Anhörung beschliessen und das Sekretariat mit zu - sätzlichen Untersuchungsmassnahmen beauftragen (Abs. 2). Haben sich die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse wes entlich geändert, kann die WEKO auf Antrag des Sekretariats oder der Betroffenen den Entscheid widerrufen oder ändern (Abs. 3). Ein Schlussbericht beinhaltet indessen weder einen Massnahmenentscheid der WEKO noch die Genehmigung einer einvernehmlichen Regelung, wo- mit Schlussberichte keine Entscheide im Sinn von Art. 30 KG sein können. Ein weiteres Indiz hierfür ist, dass das Entscheidungsrecht allein der WEKO zusteht, wenn man dem Wortlaut von Art. 30 Abs. 1 KG folgt. Das Sekretariat, welches die Schlussbe richte verfasst, verfügt lediglich über ein Antragsrecht. Mit Bezug auf Art. 48 Abs. 1 KG weisen ODERMA TT/HOLZMÜLLER darauf hin, dass aus der Praxis der damaligen Kartellkommission unter dem alten KG (AS 1986 874 [KG-85]), auch Schlussberichte von V orabklärungen zu publizieren und dem Stillschweigen des Gesetzgebers dazu in der Bot - schaft zum KG -95 abgeleitet werden könne, dass auch Schlussberichte von V orabklärungen unter die « Entscheide » im Sinn von Art. 48 Abs. 1 KG fallen würden. Hätte der Gesetzgeber von diesem System der umfas - senden Publikation der Ergebnisse der Behörden abweichen wollen, hätte er dies – so ODERMA TT/HOLZMÜLLER weiter – wohl explizit festgehalten 2020 IV/3 Kartellrecht 28 IV BVGE / ATAF / DTAF (ODERMA TT/HOLZMÜLLER, a.a.O., Art. 48 N. 6). Das Bundesverwaltungs- gericht schliesst si ch dieser Lehrmeinung an (vgl. Urteil B –1612/2010 E. 6.3.1 und 7, worin es jedoch um eine Rechtsverweigerungsbeschwerde ging, wobei sich das BVGer – entgegen der Ansicht von ODERMA TT/ HOLZMÜLLER in Fn. 23 – nicht explizit zur Rechtmässigkeit der Publi - kation eines Schlussberichts geäussert hat). Entsprechend ist für den wei- teren Verlauf der Prüfung festzuhalten, dass Art. 48 Abs. 1 KG von einem weiten Entscheidbegriff ausgeht. 5.4.3 Nach dem Gesagten ist die Publikation des Schlussberichts in Art. 48 Abs. 1 KG nicht explizit gesetzlich geregelt. Für den weiteren Ver- lauf der Untersuchung ist, wie soeben gesehen und festgehalten, dennoch von einem weiten Entscheidbegriff auszugehen. 5.5 Als Nächstes ist daher in historischer Auslegung zu prüfen, ob aus den Materialie n des KG hervorgeht, dass Schlussberichte des Sekretariats publiziert werden können. 5.5.1 Laut der Botschaft des Bundesrats zum Gesetzesentwurf von Art. 48 KG (KG E) sind die Wettbewerbsbehörden ermächtigt, aber nicht verpflichtet, ihre Entscheide zu veröffentlichen (BBl 1995 468, 618). Was hierbei als Entscheid zu gelten hat, wird in der Botschaft nicht erläutert. 5.5.2 Der V orabklärung kommt laut der Botschaft ( BBl 1995 468, 602 f.) bloss ein informeller Charakter zu. Das Sekretariat hat allerdings einen Entscheid z ur Eröffnung einer Untersuchung zu treffen ( BBl 1995 468, 603). Diese Eröffnung wird gemäss Art. 28 KG E publiziert ( BBl 1995 468, 603): Das Sekretariat gibt die Eröffnung einer Untersuchung durch amtliche Publikation bekannt (Art. 28 Abs. 1 KG E). Weitere Ent- scheide des Sekretariats sind in der Botschaft des Bundesrats und dem KG- Entwurf nicht vorgesehen. 5.5.3 Laut der Botschaft ( BBl 1995 468, 601 f.) liegt die Entschei - dungsfindung bei der WEKO. Diese hat formelle Entscheidungen gemäss Art. 30 KG E zu treffen (BBl 1995 468, 602). Die Entscheidungsfindung ist entsprechend von formellem Charakter. Dabei entscheidet die WEKO mittels Verfügung über die Zulässigkeit oder Unzulässigkeit einer Wettbe- werbsbeschränkung und über die zu treffenden Massnahmen ( BBl 1995 468, 604). In gleicher Weise entscheidet die WEKO auch über die Geneh- migung einer vom Sekretariat mit den Beteiligten erzielten einvernehm - lichen Regelung (BBl 1995 468, 604 f.), und zwar ebenfalls mittels Verfü- gung (BBl 1995 468, 604). Kartellrecht 2020 IV/3 BVGE / ATAF / DTAF IV 29 Das Sekretariat kann lediglich einen Antrag an die WEKO zum Entscheid stellen (BBl 1995 468, 604; vgl. auch 605). In diesem Sinn wird dem Se - kretariat überdies in Art. 30 Abs. 3 KG E die Möglichkeit eingeräumt, bei der WEKO den Widerruf oder die Änderung einer früheren En tscheidung zu beantragen. Bei den früheren Entscheidungen (Art. 30 Abs. 3 KG E) handelt es sich um rechtskräftige Verfügungen der WEKO (vgl. BBl 1995 468, 605). 5.5.4 Als weitere Möglichkeit eines Entscheids sieht die Botschaft (BBl 1995 468, 606) einen Entscheid des Bundesrats auf ausnahmsweise Zulassung oder auf Nichtzulassung der Wettbewerbsbeschränkung vor. Das diesbezügliche Verfahren wird in Art. 31 KG E geregelt ( BBl 1995 468, 605). 5.5.5 Hingegen äussert sich die Botschaft zum KG -95 nicht zur Praxis der (damali gen) Kartellkommission , unter dem KG -85 auch Schlussbe - richte von V orabklärungen zu publizieren. Dies spricht dafür, dass Art. 48 Abs. 1 KG von einem weiten Entscheidbegriff ausgeht, worauf bereits hin- gewiesen wurde (E. 5.4.2). Eine weite Auslegung ergibt sich auch aus dem Gesamtsystem von Art. 48 in Verbindung mit Art. 49 KG, wonach die WEKO über ihre Tätigkeit breit informieren soll ( BBl 1995 468 , 618 f.). So gesehen ist auch Art. 48 KG nach dem gesetzgeberischen Konzept im Zweifel extensiv auszulegen (v gl. TERCIER/MARTENET, a.a.O., Art. 48 N. 10). Art. 48 KG ist insoweit eine besondere Form der Orientierung der Öffentlichkeit ( ODERMA TT/HOLZMÜLLER, a.a.O., Art. 48 N . 3 i.V .m. Art. 49 N. 10). 5.6 Somit fehlt es vorliegend rein nach dem Wortlaut von Art. 48 Abs. 1 KG zwar an einer unmittelbaren gesetzlichen Grundlage für die Publikation von Schlussberichten des Sekretariats. Bereits unter Berück - sichtigung der historischen Auslegung hat sich indes gezeigt, dass von einem weiten Entscheidbegriff in Art. 48 Abs. 1 KG auszugehen ist. 5.7 Nachfolgend bleibt zu prüfen, inwiefern mittels teleologischer Auslegung von Art. 48 KG, welche auf Zweck und Ziel der Rechtsnorm abstellt (vgl. ANDREAS KLEY, Anwendung und Auslegung des Verwal - tungsrechts, Anwaltsrevue 3/2001 S. 17), eine gesetzliche Grundlage für diese Publikation bejaht werden kann. 5.7.1 Art. 48 KG, welcher die Veröffentlichung von Entscheiden und Urteilen regelt, sieht keine Veröffentlichungspflicht, sondern nur die Möglichkeit zur Veröffentlichung vor: Die Wettbewerbsbehörden können ihre Entscheide veröffentlichen (Abs. 1) und das Sekretariat kann die ihm 2020 IV/3 Kartellrecht 30 IV BVGE / ATAF / DTAF zugestellten Gerichtsurteile periodisch veröffentlichen (Abs. 2). Art. 48 KG normiert insofern eine Abweichung vom Grundsatz der Nichtver - öffentlichung (vgl. Art. 36 VwVG; BGE 142 II 268 E. 4.2.4). Es handelt sich bei den Regelungen des Art. 48 KG um Kann -V orschriften. Das be- deutet, dass die Wettbewerbsbehörden und/oder das Sekretariat unter Um- ständen auch auf entsprechende Veröffentlichungen verzichten können (vgl. E. 5.3). 5.7.2 Es stellt sich zunächst die Frage, ob es sich beim Sekretariat auch allein für sich betrachtet um eine Wettbewerbsbehörde im Sinn von Art. 48 Abs. 1 KG handelt. Diese Frage wird sowohl vom Bundesgericht als auch von der Lehre bejaht (vgl. E. 5.3 m.H., wobei aus BGE 142 II 268 E. 4.2.2 nicht klar hervorgeht, ob das Sekretariat auch für sich allein als Wettbe - werbsbehörde gilt). Nach ODERMA TT/HOLZMÜLLER können zu den Wett- bewerbsbehörden im Sinn des KG alle Behörden gezählt werden, die das KG anwenden, wozu neben der WEKO namentlich auch das Sekretariat gezählt werden kann ( ODERMA TT/HOLZMÜLLER, a.a.O., Art. 48 N . 5, welche diesbezüglich auf die im KG -95 neu gewählte Formulierung der « Wettbewerbsbehörden », statt bis anhin « Kartellkommission » hinwei- sen. Dies sei möglicherweise darauf zurückzuführen, dass damit die Praxis ins Gesetz genommen werden sollte, wonach auch die Ergebnisse der V or- abklärungen des Sekretariats publiziert werden, zumal in den Jahresbe - richten der Kartellkommission jeweils au sführlich über die vom Sekreta - riat durchgeführten V orabklärungen berichtet worden sei [siehe auch Fn. 14]; vgl. auch TERCIER/MARTENET, a.a.O., Art. 48 N. 11 und 19 sowie NYDEGGER/NADIG, BSK-KG, a.a. O., Art. 48 N . 6, die sich allesamt für eine weite Begriffsauslegung aussprechen). Ob eine Untersuchung eröffnet wird oder nicht, entscheidet das Sekretariat im Einvernehmen mit einem Mitglied des Präsidiums der WEKO (vgl. Art. 27 Abs. 1 KG, 1. Satz). Wird dagegen auf die Eröffnung verzichtet, setzt dies nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts implizit ein ent - sprechendes Einvernehmen zwischen dem Sekretariat und der WEKO voraus, zumal Letztere das Sekretariat in jedem Fall mit der Unter su- chungseröffnung beauftragen kann (Art. 28 Abs. 1 i.V .m. Art. 27 Abs. 1 KG a maiore minus). Damit handelt es sich hierbei faktisch um einen zumindest einvernehm - lichen Entscheid des Sekretariats und des WEKO -Präsidiums. Kommt hinzu, dass im Rahmen der angefochtenen Verfügung ohnehin das Sekreta- riat zusammen mit dem WEKO -Präsidium über die Veröffentlichung des Kartellrecht 2020 IV/3 BVGE / ATAF / DTAF IV 31 Schlussberichts entschieden hat. Dieser bildet als Anhang einen integrie - renden Bestandteil der angefochtenen Verfügung. Die WEKO ist unbe - strittenermassen eine Wettbewerbsbehörde im Sinn von Art. 48 Abs. 1 KG. Somit liegt nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts sowohl mit dem Schlussbericht als auch mit der angefochtenen Verfügung ein Ent - scheid der Wettbewerbsbehörden im Sinn der vorerwähnten Gesetzesnorm vor. Insofern ist vorliegend gestützt auf Art. 48 Abs. 1 KG eine Veröffent- lichung des im Streit liegenden Schlussberichts grundsätzlich möglich. 5.7.3 Es stellt sich des Weiteren die Frage, ob der Schlussbericht des Sekretariats unter die « Entscheide » im Sinn von Art. 48 Abs. 1 KG fällt. Die Veröffentlichung von « Entscheiden der Wettbewerbsbehörden » dient zunächst der Prävention und Rechtssicherheit (vgl. BGE 142 II 268 E. 4.2.5.1 in fine, m.H.). Das bedeutet, dass nicht nur die Interessen der betroffenen Unternehmen am Unterlassen der Publikation des Schluss - berichts, sondern auch diejenigen der anderen Unternehmen an der Mög - lichkeit, sich in Bezug auf die Praxis der WEKO und des Sekretariats zu orientieren, zu berücksichtigen sind. Die Veröffentlichung verfolgt laut Bundesgericht im Wesentlichen drei Zwecke (vgl. B GE 142 II 268 E. 4.2.5.1–4.2.5.3 m.H.; vgl. zu den Zwecken auch ODERMA TT/HOLZ- MÜLLER, a.a.O., Art . 48 N . 14 ff.; TERCIER/MARTENET, a.a.O., Art . 48 N. 7 ff.): Sie dient erstens der Prävention und der Rechtssicherheit: Es geht hier darum, die Verfügungen der Wettbewerbsbehörden der Öffentlichkeit und namentlich den Unternehmern zur Kenntnis zu bringen (u.a. quasi als War- nung), damit diese ihr Verhalten an der Praxis der Wettbewerbsbehörden ausrichten können. Das ist – so das Bundesgericht weiter – zum einen ins- besondere wegen der geringen Anzahl von höchstrichterlichen Entschei - den und zum anderen auch angesichts der – aufgrund der zu beantworten- den komplexen Fragen – langen Verfahrensdauer besonders angezeigt. Zweitens dient sie auch der Transparenz der Verwaltungsaktivitäten, insbe- sondere über die Rechtsanwend ung und Rechtsfortentwicklung: I nsofern trägt das KG – zusammen mit dem Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezem- ber 2004 (BGÖ, SR 152.3) und dem DSG (SR 235.1) – dazu bei, den Ent- scheidungsprozess der Verwaltung transparenter zu machen mit dem Ziel, die demokratische Legitimation der öffentlichen Institutionen und das Ver- trauen der Bürger in diese zu stärken sowie die Kontrolle der Verwaltung zu verbessern. Es geht mithin auch darum, das Publikum über das Ergebnis einer (V or-)Untersuchung zu informieren und insbesondere auch jene Fälle 2020 IV/3 Kartellrecht 32 IV BVGE / ATAF / DTAF öffentlich bekannt zu machen, in denen entschieden wurde, dass nicht ge- nügend Anhaltspunkte zur Annahme einer Wettbewerbsbeschränkung vor- liegen. Drittens sollen mit der Veröffentlichung die verschiedenen, mit Wirt - schaftsfragen befassten kantonalen sowie Bundesbehörden über die Praxis der Spezialisten informiert werden. Mit anderen Worten geht es darum, dass die Wettbewerbsbehörden ihre Praxis nicht nur für sich und die Unter- nehmer publizieren, sondern auch für die verschiedenen kantonalen oder Bundesbehörden für die zivilrechtlichen Verfahren (vgl. Art. 12 KG) oder für Verwaltungsverfahren (z.B. Binnenmarktgesetz vom 6. Oktober 1995 [BGBM, SR 943.02]). Sinn und Zweck der Veröffentlichung decken sich somit im Wesentlichen mit dem Sinn und Zweck der Publikation gerichtlicher Entscheide (vgl. BGE 142 II 268 E. 4.2.5.4 m.H.). 5.7.4 Es kann demgemäss festgehalten werden, dass der Schlussbericht des Sekretariats in teleologischer Auslegung insofern als ein Entscheid im Sinn von Art. 48 Abs. 1 KG zu betrachten ist, als er den soeben in E. 5.7.3 genannten Zwecken und namentlich der Rechtssicherheit sowie der Pra - xisfestlegung dient. 5.8 Nach dem Gesagten stellt Art. 48 Abs. 1 KG im vorliegenden Fall – im Lichte einer historischen Auslegung (E. 5.5) unter Berücksichtigung einer systematischen Gesamtbetrachtung von Art. 48 und 49 KG sowie in teleologischer Auslegung (E. 5.7) – eine genügende gesetzliche Grundlage für die Publikation des Schlussberichts einer V orabklärung dar.