Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 16. Oktober 2013 (810 13 148) ____________________________________________________________________ Rechtspflege Rechtsmittelweg bei Verfügungen der BVG- und Stiftungsaufsicht beider Basel Besetzung Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, Kantonsri chter Christian Haidlauf, Beat Walther, Niklaus Ruckstuhl, Jgnaz Jermann , Gerichtsschreiber Stefan Suter Parteien Stiftung A.____ , Beschw erdeführerin gegen BVG - und Stiftungsaufsicht beider Basel , Eisengasse 8 , 4001 Basel , Beschwerdegegnerin Betreff Aufsichtsübernahme über die Stiftung A.____ (Verfügung der BVG- und Stiftungsaufsicht beider Basel vom 12. April 2013) A. Mit Verfügung vom 12. April 2013 übernahm die BVG - und Stiftungsaufsicht beider Basel (BSABB) auf Antrag des Gemeinderates X.____ mit Wirkung ab 1. Januar 2013 die Auf- sicht über die kommunale Stiftung A.____ mit Sitz in X .____ [Gemeinde im Kanton Basel-Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht Landschaft]. In diesem Zusammenhang erliess sie diverse An ordnungen. So verfügte sie unter anderem in Ziffer 4, dass der BSABB ab dem Rechnungsja hr 2012 (Berichterstattung per 31. Dezember 2012) jährlich innert längstens sechs Mona ten nach Abschluss des Rechnungs- jahres eine Reihe genau bezeichneter Dokumente und al lfällige weitere von ihr einverlangte Unterlagen einzureichen seien. Für diese Verfügung wur de eine Gebühr in der Höhe von Fr. 1'500.-- erhoben (Ziffer 10). B. Gegen diese Verfügung hat die Stiftung A.____, de r Rechtsmittelbelehrung folgend, mit Eingabe vom 24. April 2013 beim Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungs- recht, (Kantonsgericht) Beschwerde erhoben. Sie beantra gt, es sei Ziffer 4 der Verfügung der BSABB vom 12. April 2013 (Berichterstattungsunterlagen 2012) aufzuheben. Weiter sei die ver- fügte Gebühr von Fr. 1'500.-- auf Fr. 500.-- herabzu setzen. Dies alles habe unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der BSABB zu geschehen. C. Mit Schreiben vom 3. Mai 2013 wies das Kantonsgerich t die Beschwerdegegnerin darauf hin, dass die funktionelle Zuständigkeit des Kan tonsgerichts fraglich sei und forderte sie auf, eine auf diese Zuständigkeitsfrage beschränkte Vernehmlassung einzureichen. D. In ihrer Vernehmlassung vom 23. Mai 2013 beantrag t die Beschwerdegegnerin, die Zuständigkeit des Kantonsgerichts sei zu bejahen. Zur Begründung führt sie zusammenfassend aus, die BSABB sei vor dem Hintergrund der bundesrecht lichen Strukturreform in der berufli- chen Vorsorge errichtet worden. Das Bundesrecht schreibe vor, dass die Aufsicht über Vorsor- gestiftungen durch eine selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt zu erfolgen habe. Aus diesem Grund hätten die Kantone Basel-Stadt und Basel-Landsch aft am 8. Juni/14. Juni 2013 (recte: 2011) einen Staatsvertrag abgeschlossen, durch den die Stiftungsaufsicht vollständig aus der hierarchischen staatlichen Organisation ausgegliedert u nd an die mit dem Vertrag neu ins Le- ben gerufene selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt BSABB übergeben worden sei. Gemäss diesem Staatsvertrag bezwecke die BSABB auch die Aufsicht über die der kantonalen Aufsicht unterstehenden klassischen Stiftungen des Zivilgesetzbuches. Soweit die Aufsicht über eine klassische Stiftung an sie übertragen sei, komme dem Regier ungsrat keinerlei Oberaufsichts- funktion mehr zu. Daraus könne geschlossen werden, dass vorliegend die Beschwerdezustän- digkeit des Regierungsrates ausgeschlossen und diejenige des Kantonsgerichts zu bejahen sei, auch wenn sich dies aus dem Wortlaut der anwendbaren B estimmungen nicht unmittelbar er- gebe. E. Die Beschwerdeführerin stellt in ihrer Stellungnah me vom 13. Juni 2013 sinngemäss den Antrag, im Falle eines Nichteintretens auf die Be schwerde sei die Angelegenheit zur Beur- teilung an den Regierungsrat zu überweisen. Sie bringt im Wesentlichen vor, sie habe sich als kleine, ehrenamtlich geführte Stiftung auf die Rechtsmi ttelbelehrung der Beschwerdegegnerin verlassen dürfen. Inzwischen bezweifle sie allerdings deren Richtigkeit. F. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 25. Juni 2013 wurde das vorliegende Verfahren vorerst auf die Zuständigkeitsfrage beschränkt und zur Beurteilung dieser Frage an die Kammer überwiesen. Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g: 1. Das Kantonsgericht prüft gemäss § 16 Abs. 2 des Gesetze s über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 von Amtes wegen, ob die Voraus- setzungen für das Eintreten auf eine Beschwerde erfüllt sind. 2. Das Gesetz über die Verfassungs- und Verwaltungsprozesso rdnung regelt die Zuläs- sigkeit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde beim Kantonsgericht in § 43 VPO. 2.1 Gemäss § 43 Abs. 1 VPO ist die verwaltungsgerichtli che Beschwerde beim Kantonsge- richt zulässig gegen Verfügungen und Entscheide des Regie rungsrates sowie letztinstanzliche Entscheide der Direktionen und gegen letztinstanzliche E ntscheide der Landeskirchen, sofern dem Kantonsgericht die Zuständigkeit nicht durch die Ve rwaltungsprozessordnung oder durch andere Gesetze entzogen ist. Die BVG- und Stiftungsaufsi cht beider Basel fällt als öffentlich- rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit (vgl. § 1 Abs. 1 des Vertrages der Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft vom 8. Juni/14. Juni 20 11 über die BVG- und Stiftungsauf- sicht beider Basel [BVG- und Stiftungsaufsichtsvertrag]) unstrittig nicht unter diese Bestimmung. 2.2 Die Beschwerde ist weiter zulässig gegen Verfügungen und Entscheide anderer Be- hörden und Gerichte, sofern die kantonale Gesetzgebung und die Verfassung die Zuständigkeit des Kantonsgerichts als Verwaltungsgericht vorsehen (§ 43 Abs. 2 VPO). Anders als etwa der Rheinhafen-Vertrag vom 13./20. Juni 2006 (vgl. § 9 Ab s. 2) oder die Vereinbarung betreffend die Motorfahrzeugprüfstation beider Basel vom 3./17. Dezember 1974 (vgl. Art. 13 Abs. 1) sta- tuiert der BVG- und Stiftungsaufsichtsvertrag keine Be schwerdezuständigkeit des Kantonsge- richts. Ebenso wenig sieht das Gesetz über die Einführung des Zivilgesetzbuches (EG ZGB) vom 16. November 2006 für Beschwerden gegen Verfügunge n der BSABB einen direkten Rechtsmittelweg an das Kantonsgericht vor. Auch den übri gen kantonalen Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen lässt sich keine derartige Regelung entnehmen. 2.3 § 43 Abs. 2 bis VPO ordnet sodann ausschliesslich die Zulässigkeit von B eschwerden gegen Zwischenverfügungen und ist vorliegend somit nicht einschlägig. 2.4 Zusammenfassend kann fürs Erste festgehalten werden, dass gestützt auf den Wort- laut von § 43 VPO keine Zuständigkeit des Kantonsgerich ts für die Behandlung von Beschwer- den gegen Verfügungen der BSABB besteht. 3. Die Beschwerdegegnerin stellt sich auf den Standpun kt, die Zuständigkeit des Kan- tonsgerichts ergebe sich zwar nicht unmittelbar aus dem W ortlaut von § 43 VPO, sie folge aber zwingend aus den Regelungszielen der neugeordneten Stif tungsaufsicht und allgemeinen rechtsstaatlichen Überlegungen, weshalb der BVG- und S tiftungsaufsichtsvertrag die kantons- gerichtliche Beschwerdezuständigkeit im Sinne von § 43 A bs. 2 VPO zumindest implizit vorse- he. Sie führt dazu aus, die BSABB sei vor dem Hinterg rund der bundesrechtlichen Strukturre- form im Bereich der beruflichen Vorsorge errichtet worden. Das Bundesrecht schreibe vor, dass die Aufsicht über Vorsorgestiftungen durch eine aus der hierarchischen staatlichen Organisation Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht ausgegliederte selbständige öffentlich-rechtliche An stalt zu erfolgen habe, weshalb der BVG- und Stiftungsaufsichtsvertrag diese Aufsichtsaufgaben ihr üb ertragen habe. Gemäss dem Staatsvertrag bezwecke die BSABB auch die Aufsicht über die der kantonalen Aufsicht unter- stehenden klassischen Stiftungen des Zivilgesetzbuches. Die se Aufgabe habe bis zum Inkraft- treten des BVG- und Stiftungsaufsichtsvertrages der Regierungsrat wahrgenommen. Soweit die Aufsicht über eine klassische Stiftung an sie übertragen worden sei, komme dem Regierungsrat heute jedoch keinerlei Oberaufsichtsfunktion mehr zu. Der Regierungsrat falle deswegen als mögliche Beschwerdeinstanz ausser Betracht und aufgrund de r verfassungsmässigen Rechts- schutzgarantien könne die grundsätzliche Überprüfbarkeit ihrer Verfügungen nicht in Frage ste- hen, sodass für die Behandlung von entsprechenden Beschwe rden einzig das Kantonsgericht in Frage komme. 4.1 Gemäss § 2 Abs. 1 des BVG- und Stiftungsaufsichtsvert rages bezweckt die BSABB die gemeinsame Erfüllung der den Kantonen nach Art. 61 f f. des Bundesgesetzes über die berufli- che Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) vom 25. Juni 1982 obliegenden Auf- gaben. Die Vertragskantone haben der BSABB überdies di e Aufsicht über die nach Art. 84 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB) vom 10. Dezember 1907 unter kantonaler Aufsicht stehenden, klassischen Stiftungen übertragen. Sie können der BSABB zudem die Aufsicht über unter der Aufsicht der Gemeinden stehende Stiftungen g änzlich oder teilweise übertragen (§ 2 Abs. 2 BVG- und Stiftungsaufsichtsvertrag). Unter der M arginalie "Rechtspflege" hält § 24 Abs. 2 des BVG- und Stiftungsaufsichtsvertrag des Weiteren fest: "Verfügungen der BSABB im Bereich der klassischen Stiftungen können nach Massgabe de r Rechtspflegebestimmungen des Vertragskantons, in dem sich der Sitz der Stiftung befindet, angefochten werden." 4.2 Die Beschwerdeführerin, nach der Übertragung der A ufsicht durch den Gemeinderat X.____ (vgl. dazu § 52 Abs. 4 EG ZGB) eine in der Ter minologie des BVG- und Stiftungsauf- sichtsvertrages klassische Stiftung unter der Aufsicht der Beschwerdegegnerin, hat ihren Sitz in X.____, so dass im vorliegenden Fall die Rechtspflegebe stimmungen des Kantons Basel- Landschaft zur Anwendung gelangen. Die Stiftungsaufsich t ist weiter - ungeachtet ihrer Rege- lung im Zivilgesetzbuch - materiell öffentlich-rechtl icher Natur und damit Teil des Verwaltungs- rechts (BGE 100 Ib 137 E. 2b; BGE 96 I 406 E. 2c). Dem entsprechend sind vorliegend für die Frage nach den massgebenden Rechtspflegebestimmungen die kantonalen verwaltungsrechtli- chen Rechtspflegebestimmungen heranzuziehen. 4.3 Die Verwaltungsrechtspflege wird im Kanton Basel- Landschaft grundsätzlich vom Re- gierungsrat wahrgenommen (vgl. § 81 Abs. 1 lit. c der V erfassung des Kantons Basel- Landschaft [KV] vom 17. Mai 1984 i.V.m. § 2 Abs. 1 lit . d des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6 . Juni 1983). Das Verwaltungsver- fahrensgesetz Basel-Landschaft (VwVG BL) vom 13. Juni 19 88 ordnet das entsprechende Ver- fahren. Als kantonale Anstalt, die in Erfüllung der ih r übertragenen öffentlich-rechtlichen Aufga- ben verfügt, ist die Beschwerdegegnerin eine Verwaltung sbehörde im Sinne dieses Gesetzes (vgl. § 1 Abs. 1 VwVG BL i.V.m. § 2 Abs. 3 lit. d VwVG BL). Ihre (erstinstanzlichen) Verfügun- gen unterliegen damit grundsätzlich der Verwaltungsbe schwerde (§ 27 Abs. 1 lit. a VwVG BL). Beschwerdeinstanz ist gemäss § 29 Abs. 1 lit. f VwVG BL d er Regierungsrat. Vorbehalten blei- Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht ben zwar abweichende Vorschriften in anderen Erlassen, d ie Rekurskommissionen oder Ver- waltungsbehörden als besondere Beschwerdeinstanzen od er Gerichte als einzige Beschwer- deinstanz vorsehen (§ 29 Abs. 5 VwVG BL), wie aber bereits aufgezeigt wurde, hat der Gesetz- geber betreffend Verfügungen der Beschwerdegegnerin keine entsprechenden abweichenden Anordnungen getroffen. Demzufolge ist gemäss den nach § 24 Abs. 2 des BVG- und Stiftungs- aufsichtsvertrages massgebenden Rechtspflegebestimmungen de s Kantons Basel-Landschaft der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft für die B ehandlung der vorliegenden Be- schwerde zuständig. 5. Was die Beschwerdegegnerin dagegen vorbringt, ist ni cht zielführend. Zunächst ist in Erinnerung zu rufen, dass die gesetzliche Zuständigkeit sordnung zwingendes Recht darstellt (RENÉ RHINOW /H EINRICH KOLLER /C HRISTINA KISS /D ANIELA THURNHERR /D ENISE BRÜHL -MOSER , Öffentliches Prozessrecht, 2. Aufl., Basel 2010, Rz. 1190; F RITZ GYGI , Bundesverwaltungs- rechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 80 f.; KGE VV vom 14. September 2011 [810 11 188] E. 2.1). Die Zuständigkeit des Kantonsgerichts kann ohne besondere gesetzliche Regelung weder durch Parteivereinbarung noch durch den blossen Verweis auf Intentionen des Gesetz- gebers oder mit Zweckmässigkeitsüberlegungen begründet we rden. Soweit die Beschwerde- gegnerin vorbringt, der Regierungsrat komme als Beschwer deinstanz nicht in Betracht, weil nach Bundesrecht die Aufsicht über Vorsorgestiftungen d urch eine aus der hierarchischen staatlichen Organisation ausgegliederte selbständige öff entlich-rechtliche Anstalt zu erfolgen habe und dass der Regierungsrat über keinerlei Weisung skompetenzen verfügen dürfe, so gilt diese gesetzliche Regelung von vornherein nur für die Au fsicht über Vorsorgeeinrichtungen (vgl. Art. 61 Abs. 3 BVG) und ist somit vorliegend nich t einschlägig. In Bezug auf die klassi- schen Stiftungen des Zivilgesetzbuches besteht keine entspre chende bundesrechtliche Vor- schrift. Die Beschwerdegegnerin verweist des Weiteren auf den Willen der Vertragskantone, wonach eine vollständige Ausgliederung der Stiftungsauf sicht aus der kantonalen Organisation beabsichtigt worden sei. Aus den Materialien zum Staat svertrag geht deutlich hervor, dass der BVG- und Stiftungsaufsichtsvertrag vor dem Hintergrund der oben aufgezeigten neuen bundes- rechtlichen Rahmenbedingungen und mit dem Schwerpunkt auf der Neuregelung der Beauf- sichtigung von Vorsorgeeinrichtungen ausgearbeitet wur de. Dass als ausdrückliches Rege- lungsziel dem Regierungsrat mit der Errichtung der BSA BB jegliche Art von Aufsichtsfunktion - insbesondere im Bereich der klassischen Stiftungen - ab gesprochen werden sollte, lässt sich weder dem gemeinsamen Bericht der Kantonsregierungen n och den landrätlichen Kommissi- ons- und Sitzungsprotokollen entnehmen. Der Regierungsr at führte in seiner Vorlage an den Landrat im Gegenteil wörtlich aus: "Die Anstalt unter steht gemäss dem allgemeinen, einschlä- gigen Recht der Aufsicht der Regierungen der Vertragska ntone und der Oberaufsicht der Par- lamente der Vertragskantone" (Vorlage an den Landrat vom 31. Mai 2011 [2011/172], S. 3). Die Auffassung der Beschwerdegegnerin, dem Regierungsrat ko mme heute in Bezug auf die BSABB keinerlei Aufsichtsfunktion mehr zu, erweist sich in ihrer Absolutheit denn auch als un- zutreffend, wählt der Regierungsrat doch gemäss § 5 Abs . 2 des BVG- und Stiftungsaufsichts- vertrages zwei der fünf Mitglieder des Verwaltungsrates u nd bestimmt zusammen mit der Re- gierung des Kantons Basel-Stadt dessen Präsidentin oder Präsidenten. Die Entsendung von Vertretungen des Regierungsrats in das Kontrollgremium einer selbständigen öffentlich- rechtlichen Anstalt ist eine (wenn auch distanzierte und wenig intensive) Form der Aufsicht (vgl. Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht GEORG MÜLLER , Die Aufsicht über die selbständigen öffentlich-rechtli chen Anstalten im Kanton Zürich, ZBl 2009, S. 475). Die Beschwerdegegnerin übersieht mit ihrer Argumentati on, dass das Institut der Aufsicht als Querschnittaufgabe im Gefüge der heute anerkannten Staatsfunktionen schlecht fassbar ist und vielgestaltige organisationsrechtliche Facetten aufweist . Die Vielschichtigkeit des Instituts der Aufsicht zeigt sich nicht nur darin, dass verschiedene Orga ne und Verwaltungsinstanzen invol- viert sind, sondern dass je nach Bereich der zu regelnden Aufsicht dieser eine unter Umständen andere Funktion zukommt (S TEFAN SCHULTHESS /R ENÉ WIEDERKEHR , Aufsicht und Legalitäts- prinzip, ZBl 2009, S. 182 f.). Vorliegend ist insbeson dere zwischen der allgemeinen administra- tiven Aufsicht und der Rechtsmittelaufsicht zu unterschei den. Es ist der Beschwerdegegnerin darin beizupflichten, dass dem Regierungsrat heute keine rlei Befugnis mehr zukommt im Rah- men der administrativen Aufsicht, verstanden als Bestand teil des Führungsprozesses in der Verwaltungshierarchie, der direkt - etwa mittels Weisu ngen - korrigierend in die Erledigung der laufenden Verwaltungsangelegenheiten der Beschwerdege gnerin eingreift. Dieser Umstand schliesst jedoch nicht aus, dass der Regierungsrat im Rechtsmi ttelverfahren als Rechtsmittel- behörde amtet und Entscheidungen der Beschwerdegegnerin im Einzelfall auf entsprechendes Begehren der Verfügungsadressaten hin nachträglich aufhebt oder ändert. 6. Zusammenfassend ergibt sich nach dem Gesagten, dass gem äss den anwendbaren Bestimmungen der VPO kein beim Kantonsgericht mit Beschwerde anfechtbarer Entscheid vor- liegt. Die im Streit liegende Verfügung der BVG- un d Stiftungsaufsicht beider Basel vom 12. April 2013 unterliegt vielmehr der Beschwerde an den Regierungsrat und erst dessen Be- schwerdeentscheid kann an das Kantonsgericht weitergezogen werden. Da der Instanzenzug vorliegend nicht ausgeschöpft wurde, ist die funktione lle Zuständigkeit des Kantonsgerichts als Beschwerdeinstanz nicht gegeben. Dementsprechend ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. 7. Die angefochtene Verfügung enthält die nach dem Ausgeführten unzutreffende Rechtsmittelbelehrung, wonach Beschwerde an das Kantonsge richt erhoben werden könne. Nach der Rechtsprechung dürfen den Rechtsuchenden aus e iner falschen Rechtsmittelbeleh- rung grundsätzlich keine Nachteile erwachsen. Wird auf grund einer unrichtigen Belehrung ein falsches Rechtsmittel ergriffen, kann die Sache daher von Amtes wegen an die zuständige In- stanz überwiesen werden. Vertrauensschutz geniesst in dies em Sinne allerdings nur, wer die Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung nicht kennt und sie auch bei gebührender Aufmerksam- keit nicht hätte erkennen können (BGE 134 I 199 E. 1.3. 1 mit Hinweisen; KGE VV vom 21. September 2005 [810 05 138] E. 5). Im vorliegend en Fall war die Fehlerhaftigkeit der Rechtsmittelbelehrung für die Beschwerdeführerin (resp. deren Organe) nicht ohne Weiteres erkennbar, so dass sie in ihrem Vertrauen zu schützen ist. Demzufolge ist die vorliegende An- gelegenheit von Amtes wegen zuständigkeitshalber an de n Regierungsrat des Kantons Basel- Landschaft zur weiteren Behandlung zu überweisen. 8. Im Folgenden ist noch über die Kosten zu entscheiden. Gestützt auf § 20 Abs. 1 VPO in Verbindung mit § 20 Abs. 3 VPO werden die Verfahr enskosten der unterliegenden Partei auferlegt. Da die angefochtene Verfügung mit einer falschen Rechtsmittelbelehrung versehen Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht war, werden der Beschwerdeführerin keine Kosten auferlegt. Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'400.-- ist ihr dementsprechend zurü ckzuerstatten. Gestützt auf § 20 Abs. 3 VPO werden auch der Vorinstanz keine Kosten auferlegt. Im Weiteren sind die Parteikosten wettzuschlagen. Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Die Angelegenheit wird zuständigkeitshalber an d en Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft zur Beurteilung überwiesen. 3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'400. -- wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet. 4. Die Parteikosten werden wettgeschlagen. Präsidentin Gerichtsschreiber