JAAC55.42 Bericht der parlamentarischen Arbeitsgruppe vom 13. Juni 1991 Réception du droit de l’Espace économique européen (EEE). Principes applicables à l’adaptation de la législation suisse et à la transposition du droit de l’EEE. Propositions relatives à la procédure parlementaire. Umsetzung des Rechts des Europäischen Wirtschaftsraumes (EWR). Prinzipien für die Anpassung der schweizerischen Gesetzgebung und die Umsetzung des EWR-Rechts. Empfehlungen für das parlamentarische Verfahren. Trasposizione del diritto dello Spazio economico europeo (SEE). Principi applicabili all’adeguamento della legislazione svizzera e alla trasposizione del diritto dello SEE. Raccomandazioni per la procedura parlamentare. 1. Auftrag der Arbeitsgruppe Am21.März1991beschlossendieBürosdereidgenössischenRäte,eine Arbeitsgruppeeinzusetzen,umdieModalitätenderAnpassungdes schweizerischenRechtsanden«acquiscommunautaire»gemässeinem allfälligenVertragübereineneuropäischenWirtschaftsraum(EWR)abklären 1zulassen. DenRatsbürossollüberdieErgebnissederAbklärungenbis zurSommersession1991Berichterstattetwerden. AlsMitgliederdieser ArbeitsgruppebestimmtedasBürodesStänderatesdieStänderäteUlrich Zimmerli(Präsident),JeanCavadini,AntonCottier,RiccardoJagmetti,Thomas Onken,RenéRhinowundCarloSchmid;dasBürodesNationalrateswähltedie NationalräteJean-FrançoisLeuba(Vizepräsident),MartinBundi,TheoFischer (-Hägglingen),EdgarOehler,GillesPetitpierre,LaurentRebeaudundSigmund Widmer. ImVordergrundderArbeitenstandnachdemerwähntenAuftragdasStudium dertheoretischmöglichenModellefürdiegesetzgeberischeUmsetzung desEWR-RechtsinsschweizerischeLandesrecht. DerHauptzweckdieser VorarbeitenzumGesetzgebungsverfahrenimZusammenhangmitdem allfälligenAbschlusseinesEWR-VertragsodermiteinemallfälligenEG-Beitritt solltedarinbestehen,denBundesratausSichtdesParlamentsmöglichstrasch wissenzulassen,welcherArtdesUmsetzungsverfahrensdieeidgenössischen RäteausstaatsrechtlicherundauspolitischerSichtdenVorzuggebenmöchten. Damitsollvermiedenwerden,dassderBundesratvielArbeitinKonzepte investiert,diedasParlamentalspolitischverantwortlicherGesetzgebernicht sanktionierenkann. Nicht GegenstandderAbklärungensindFragenderAnpassungdes materiellen RechtsandasEuroparecht. 2. Organisation, Verlauf der Arbeiten Bereitsam22.März1991nahmdieArbeitsgruppedieAbklärungenzur ErfüllungihresAuftragsauf. Siebeschloss,sichinAnalogiezuArt.57des BGvom23.März1962überdenGeschäftsverkehrderBundesversammlung sowieüberdieForm,dieBekanntmachungunddasInkrafttretenihrer Erlasse(Geschäftsverkehrsgesetz[GVG],SR171.11)fürdieSitzungenund einegemeinsameBerichterstattungzusammenzuschliessen. GemässArt.57 Abs.2undArt.17Abs.3GVGwirddieparlamentarischeArbeitsgruppe(PAG) vomPräsidentenderständerätlichenArbeitsgruppepräsidiert;derPräsident dernationalrätlichenArbeitsgruppeistVizepräsident. DieArbeitsgruppeorganisiertesichwiefolgt: -Präsidium; -zweiUntergruppen; -Sekretariat. DieArbeitsgruppetratvom22.März1991biszum12.Juni1991zufünf Sitzungen,dieUntergruppenzusätzlichzujeeinerSitzungzusammen. DenBeratungengingeinumfangreichesAktenstudiumvoraus. Die MitgliederderArbeitsgruppewurdenvonderBundesverwaltung, namentlichvomBundesamtfürJustiz,umfassenddokumentiert,vor allemüberdiesichstellendenGrundsatzproblemezureuropäischen IntegrationsowieinsbesondereüberdieAuswirkungenderÜbernahme des«acquiscommunautaire»aufdieschweizerischeRechtsordnung(vgl. Anhang). DiegestütztaufdieDokumentationredigiertenArbeitspapiere undFragenkatalogewurdenteilweiseimRahmenvonHearingsmit 2denProfessorenAndreasAuer(UniversitätGenf)undWalterKälin (UniversitätBern)diskutiert. BeideExpertenhabensich-nebenanderen Rechtswissenschaftern(vgl. Anhang)-bereitseingehendmitdenGrundsätzen undProblemenderAnpassungbeziehungsweiseUmsetzungdesEWR-Rechts indasschweizerischeRechtauseinandergesetzt. AnderSitzungvom 29.Mai1991äussertesichderVorsteherdesEidgenössischenJustiz- undPolizeidepartements(EJPD)ausderSichtdesfederführenden DepartementszummöglichenKonzeptdesBundesratesfürdieAnpassungdes schweizerischenRechtsandasEWR-Recht. AndenSitzungenderArbeitsgruppenahmenregelmässigVertreter desBundesamtesfürJustiz,desIntegrationsbürossowiederDirektion fürVölkerrechtteil. ZwischenderArbeitsgruppeunddemBundesrat, insbesonderedemfederführendenEJPD,fandenwährendderganzenZeit intensiveundhäufigeKontaktestatt. DieArbeitsgruppedanktdemVorsteher desEJPDunddenVertreternderBundesverwaltungfürdiekonstruktiveund offeneArtderMitwirkungbeiderBeschaffungderEntscheidungsgrundlagen fürdieVerabschiedungdesvorliegendenBerichtszuhandenderbeiden Ratsbüros. Esistselbstverständlich,dasssichdieArbeitsgruppeangesichtsder ihreingeräumtenknappenFristenimnachfolgendenBerichtaufdas Grundsätzlichebeschränkenmuss. 3. Merkmale des massgebenden Europarechts 3.1. Vorrang des EWR-Rechts IndenEuropäischenGemeinschaftenüberlagertundderogiertdas GemeinschaftsrechtgemässständigerRechtsprechungdesEuropäischen Gerichtshofes(EuGH)jeglichesentgegenstehendeLandesrechtundschafft damitübergeordneteRegeln,diefüralleBehördenaufnationalerEbene verbindlichsind. ImgrundlegendenEntscheid Costa/ENEL hatderEuGH bereits1964ausgeführt,eskönnten «demvom(EWG)-Vertraggeschaffenen,somitauseinerautonomen RechtsquellefliessendenRecht... keinewieimmergearteteninnerstaatlichen Rechtsvorschriftenvorgehen... DieStaatenhabensomitdadurch,dasssie nachMassgabederBestimmungendesVertragesRechteundPflichten,die bisanhinihreninnerenRechtsordnungenunterworfenwaren,derRegelung durchdieGemeinschaftsrechtsordnungvorbehaltenhaben,eineendgültige BeschränkungihrerHoheitsrechtebewirkt,diedurchspätereeinseitige, mitdemGemeinschaftsbegriffunvereinbareMassnahmennichtrückgängig gemachtwerdenkann.» AuchimEWRwürdedaseuropäischeRechtnationalenRechtsnormen vorgehen. DieBegründungdesEuropäischenGerichtshofes,diederogatorische KraftdesGemeinschaftsrechtsergebesichausdemsupranationalenCharakter derEuropäischenGemeinschaft(EG),lässtsichallerdingsnichtunbesehen aufdenEWRübertragen. VoraussichtlichwirdderEWRnichtodernur wenigesupranationaleElementeaufweisen;vielmehrwirdauchdort, 3woEG-VerordnungenundRichtlinienfürdieStaatenderEuropäischen Freihandelsassoziation(EFTA)verbindlicherklärtwerden,dieÜbernahmeauf derGrundlageundimRahmeneinesvölkerrechtlichenVertrageserfolgen. DamitwirdEWR-RechtohneZweifelals Völkerrecht widersprechendem schweizerischemLandesrechtvorgehen. Gemässungeschriebenem schweizerischemVerfassungsrechtbrichtVölkerrechtschweizerisches LandesrechtjederStufeohneweiteres. DieherrschendeLehreunddie Bundesbehördenanerkennendiesebensowiegrundsätzlichauchdas Bundesgericht. 3.2. Kategorien des EWR-Rechts Bereitsheutelässtsichabsehen,dassEWR-RechtverschiedeneKategorienvon Rechtsnormenumfassenwürde. WennauchdieentsprechendeTerminologie nochnichtbekanntist,wirdmaninAnlehnungandasEG-RechtfolgendeFälle unterscheidenkönnen: - Vertragsrecht bildendieBestimmungendesEWR-Vertragesselbst. Siesind entwederself-executing,dasheisstdirektanwendbar,oderverpflichtenals nonself-executing-NormendiestaatlichenOrganederSchweiz,ohnedassder Einzelnesichdirektaufsieberufenkann. -Selbstverständlichkönnenauch andereVerträgezwischenderEGundderSchweizVertragsrechtindiesem Sinnebilden. - Verordnungsrecht bildendieEG-Verordnungen,dieimZeitpunktdes AbschlussesdesEWR-VertragesvondenEFTA-StaatenalsTeildes«acquis communautaire»übernommenwerdenbeziehungsweiseEG-Verordnungen, dieineinemspäterenZeitpunktauchmitWirkungfürdenEWRbeschlossen werden. DieVerordnunghatgemässArt.189Abs.2desVertrageszur GründungderEuropäischenWirtschaftsgemeinschaft(EWGV)«allgemeine Geltung;sieistinallenTeilenverbindlichundgiltunmittelbarin jedemMitgliedstaat». SiewirdimEWRgleichwieinderEGvonallen innerstaatlichenOrganendirektanzuwendenseinundIndividuenwie innerstaatlicheRechtserlassedirektberechtigenoderverpflichten. - Richtlinienrecht ist demgegenüberinnerstaatlichansichnichtdirekt anwendbar. GemässArt.189Abs.3EWGVistdieRichtlinienämlich«für jedenMitgliedstaat,andensiegerichtetwird,hinsichtlichdeszuerreichenden Zielsverbindlich,überlässtjedochdeninnerstaatlichenStellendieWahl derFormundderMittel». RichtlinienbedürfensomitzuerstderUmsetzung aufnationalerEbenedurchdenErlassinnerstaatlicherRechtsnormen. Es kanndavonausgegangenwerden,dassRichtlinienimRahmeneinesEWRdie gleicherechtlicheBedeutunghätten. DieUnterscheidungzwischen Verordnung undRichtlinie isttraditionellerweise einesolchenachder Verbindlichkeit (direktanwendbar-nichtdirekt anwendbar)undstelltnichtaufdasMassderdemVertragsstaatnoch verbleibendengesetzgeberischenGestaltungsfreiheitab. Wohlistrichtig, dassdieVerordnungoftkeinenodernureinengeringenGestaltungsspielraum gewährt,unddassdieRichtliniedennationalenGesetzgeberinderRegel wenigerbeschränkt. Eskannaberdurchaussein,dassaucheineRichtlinie denGestaltungsspielraumstarkbeschränktunddassimGegensatzdazu 4eineVerordnungsolcheGestaltungsspielräumeöffnet. Diesgiltesbei derErarbeitungvonAnpassungs-undUmsetzungskonzeptenfürdie schweizerischeGesetzgebungzuberücksichtigen(vgl. hintenZiff.5). DerVollständigkeithalberistfernerdie Entscheidung zu erwähnen: Laut Art.189Abs.4EWGVistsie«inallenTeilenfürdiejenigenverbindlich,die siebezeichnet». Siekommtalsindividuell-konkreterHoheitsaktunserer VerfügunggleichundwirdinderEGdurchRat,KommissionoderGerichtshof getroffen. IhredirekteVerbindlichkeithängtdirektmitdemsupranationalen CharakterderEGzusammen. InwiefernimEWRentscheidungsberechtigte Organebestehenwerden,lässtsichnochnichtabschätzen. Festscheinteinzig zustehen,dassauchderEWReinenGerichtshofbesitzenwird,dessenUrteile bindendsind. 3.3. Terminologie: Anpassung und Umsetzung NachderRatifikationeinesVertragesüberdenEWRwirddieSchweizmitdrei unterschiedlichenArtenvonRechtsetzungsaufgabenkonfrontiertsein: -Die Anpassung desschweizerischenRechtshatdortzuerfolgen,wo direkt anwendbare Bestimmungen desEWR-Vertrages odervon EWR-Verordnungen entgegenstehendesschweizerischesRechtderogierenundseineweitere Anwendungdeshalbverbieten. Anpassungheissthier,dassInhaltund WortlautderogierterschweizerischerNormendurchformelleRevisionin ÜbereinstimmungmitdemeuropäischenRechtgebrachtwerden. Zwarginge indiesenFällenimPrinzipEWR-Rechtentgegenstehendemschweizerischem Rechtvor,unddieEWR-widrigenschweizerischenRechtsnormendürften vonVerwaltungundJustiznichtmehrangewandtwerden. DerVerzichtauf eineAnpassungdesschweizerischenRechtsanübergeordnetesEWR-Recht, dasdirektanwendbarist,vermöchtesomitdessenWirksamkeitnichtzu verhindern. -Die Umsetzung vonEWR-RechtbestehtvorabinderErfüllungvon Rechtsetzungsaufträgenaus EWR-Richtlinien. Hierhabendiezuständigen schweizerischenOrganeinnerteinerinderRichtliniefestgesetztenFrist jeneNormenzuverabschieden,zuderenErlassdieRichtliniesieverpflichtet. DerGrundsatz,dasseineRichtlinie«hinsichtlichdeszuerreichendenZiels verbindlich»ist,«dieWahlderFormundMittel»aberdeninnerstaatlichen Behördenüberlässt,bedeuteteineVerpflichtung,vonderRichtlinie angestrebteMassnahmendurchzuführen,überlässtdemStaataberdie Freiheit,selbstzuwählen,wieerdastunwill. BeiRichtlinienistderSchweiz alsodas«ob»derUmsetzungverbindlichvorgegeben,bezüglichdes«wie» bestehtabereinSpielraum;wiegrosserist,hängtallerdingsstarkvonder konkretenRichtlinieab. GewissedieserErlasselassendenStaatenviel Freiraum;anderesindsodetailliert,dassdieWahlfreiheitdabei«zumGebot perfekterUmsetzung»schrumpft. -SchliesslichkönnensichimBereichderAnpassungzusätzliche Rechtsetzungsaufgabendarausergeben,dassder Vollzug vonansichdirekt geltendemEWR-Recht(VertragsbestimmungenundvorallemVerordnungen) 5zuregelnist,weildieentsprechendenNormenohneKlärungvonVerfahrens- undZuständigkeitsfragenusw. aufschweizerischerEbenenichtangewandt werdenkönnen. InzeitlicherHinsichtlassensichunterscheiden: -Rechtsetzungsaufgaben,welchesich unmittelbar im Anschluss an eine Ratifikation des EWR-Vertrages stellen: HierwirddieSchweizimEWR-Vertrag verpflichtet, -entwederbereitsaufdenZeitpunktdesInkrafttretensdesVertrags- voraussichtlichaufden1. Januar 1993 - dienötigenAnpassungenanden «acquiscommunautaire»vorzunehmenbeziehungsweisedienötigen Umsetzungendesselbenzubeschliessen, -oderdiesinnerteinerimVertragfestgesetzten Übergangsfrist zu tun. -Rechtsetzungsaufgaben,diesichausEWR-Verordnungenund-Richtlinien ergeben,welche erst in einem späteren Zeitpunkt in Kraft treten werden. In diesenFällenwirddieAnpassungoderUmsetzungimschweizerischen RechtpunktuellenCharakterhaben;imFallvonRichtlinienwirdmananalog zurPraxisbeidenEG-RichtlinienmitUmsetzungsfristenvon1bis3Jahren rechnenkönnen. GestütztaufdieinderRechtswissenschaft(namentlichvonWalterKälin) vertreteneLehrmeinunghältesdieArbeitsgruppefürrichtig,zwischen Anpassungs- undUmsetzungsaufgaben zu unterscheiden. Unterschiede bestehenbezüglichderRechtsfolgen,fallsnötigeÄnderungendes schweizerischenRechtsunterbleiben. FehlendeAnpassungvermagdiedirekte AnwendungdesübergeordnetenRechtsnichtzuverhindern. Demgegenüber führtdiefehlendeUmsetzungvonRichtlinienansichdazu,dassderen Inhaltnichtwirksamwerdenkann;deshalbbegründenVerstössegegen diePflichtzurUmsetzungvonRichtlinienletztlicheinevölkerrechtliche VerantwortlichkeitderSchweiz. InpraktischerHinsichtwerdensichAnpassungundUmsetzungallerdings überalldortüberschneiden,woeinschweizerischerErlasseinerdirekt anwendbarenBestimmungdesEWR-Vertragesbeziehungsweiseeiner EWR-VerordnungundgleichzeitigeinerRichtliniewiderspricht. Inbeiden FällenistdieAufgabediegleiche: manwirdschweizerischeGesetzeoder VerordnungenrevidierenodermitneuenBestimmungenergänzenmüssen. WasdenUmfangdieseseuropabedingtenRechtsetzungsaufwandsanbelangt, mussmitdemBundesratdavonausgegangenwerden,dassdasrelevante Gemeinschaftsrecht(«acquiscommunautaire»)gegenwärtignebendem eigentlichenEWR-Vertragselbstrund600Erlasseumfasst. Dasbedeutet nachdenAbklärungendesBundesrats,dassoffenbar58Bundeserlasse derGesetzesstuferevidiertwerdenmüssen [1]. ImVordergrunddürftedie Umsetzung von EWR-Richtlinien stehen. Dabeibleibtallerdingsstetsnoch näherabzuklären,woundinwieweitdemschweizerischenGesetzgeber einGestaltungsspielraumoffenbleibt. Klaristdemgegenüber,dass 6darüberhinauseinsehrerheblicherTeildesEWR-RechtsAnpassungenund UmsetzungenaufVerordnungsstufe(VerordnungendesBundesratsundder Departemente)erfordert. 4. Staatspolitische und staatsrechtliche Prinzipien für die Anpassung und Umsetzung Esfragtsich,welcheGrundsätzefürdieAnpassungunsererRechtsordnung andaseuropäischeRechtundfürdieUmsetzungvonRichtliniengelten. Der EuropäischeGerichtshofhatsichdazuverschiedentlichimHinblickaufdie RechtslageinderEGgeäussert. Eskannangenommenwerden,dassdiese RechtsprechungauchdieBeurteilungderFrageimEWRbeeinflussenwürde. 4.1. Vertragstreue Bedeutungsvoll-undnachAnsichtderArbeitsgruppeimLichteunserer Rechtstraditionbesonderswichtig-istdie strikte Erfüllung der von der Schweiz eingegangenen Verpflichtungen («Vertragstreue»): Die schweizerischeRechtsordnungistallemalzeitgerechtandasdirekt anwendbare,übergeordneteEuroparechtanzupassen,unddieausdem EWR-RichtlinienrechtsichergebendenRechtsetzungsaufträgesindfristgerecht zuerfüllen. DieseAufgabeistumsoschwieriger,alsdabeiaufdieVolksrechte (Referendum)sowieaufdieKompetenzaufteilungzwischendemBundund denKantonenRücksichtgenommenwerdenmuss. 4.2. Rechtssicherheit und Rechtsklarheit DiePraxisdesGerichtshofesistinderDoktrinunterdenStichworten Rechtssicherheit und Rechtsklarheit zusammengefasstworden. AusdiesenGrundsätzenhatderGerichtshofvorallemabgeleitet,esgenügefür dieUmsetzungvonRichtliniennicht,dieVerwaltungspraxissozugestalten, dasssierichtlinienkonformsei;dieUmsetzungmüssevielmehrinnertFristauf demWegdesErlassesinnerstaatlicherRechtsnormengeschehen. Indiesem SinnhatderGerichtshofbeispielsweiseausgeführt,jederMitgliedstaatmüsse «diefraglicheRichtlinieineinerWeisedurchführen,diedenErfordernissen derEindeutigkeitundBestimmtheitdesRechtszustandsvollgerechtwird,auf dendieRichtlinie... abzielt. DaherkanneineblosseVerwaltungspraxis,diedie Verwaltungnaturgemässbeliebigändernkannunddienurunzureichend bekanntist,nichtalseinerechtswirksameErfüllungderVerpflichtung angesehenwerden,dieArt.189Abs.3EWG-VertragdenMitgliedstaaten ... auferlegt. Somitistfestzustellen,dassdieItalienischeRepublikgegen ihreVerpflichtungenausdemEWG-Vertragverstossenhat,indemsienicht innerhalbderfestgesetztenFristdieerforderlichenVorschriftenerlassen hat,umderRichtlinie... nachzukommen(EuGH,Urteilvom1.März1983, Rechtssache[Rs.] 300/81,Kommission/Italien,Slg. 1983,S.449[456]).» 7DerEWG-VertragenthältkeineausdrücklicheVerpflichtung,innerstaatliches Recht,welchesdurchVertragoderVerordnungenderogiertwird,durch formelleRevisionandasübergeordneteRechtanzupassen. Trotzdem ergibtsichgemässderPraxisdesGerichtshofsausdemErfordernisder RechtssicherheitauchimBereichderAnpassungeineRechtsetzungspflicht. DerEuGHhatdazuausgeführt: «DieunmittelbaranwendbarenBestimmungendesEWG-Vertrags sindfüralleBehördenderMitgliedstaatenverbindlich. Diesesind deshalbzuihrerBeachtungverpflichtet,ohnedassderErlassnationaler Durchführungsbestimmungenerforderlichwäre. Wiejedochder GerichtshofinseinemUrteilvom20.März1986inderRechtssache72/85 (Kommission/Niederlande),Slg. 1986,(1219)festgestellthat,stelltdie MöglichkeitfürdieMarktbürger,sichvordeninnerstaatlichenGerichten aufunmittelbaranwendbareVertragsbestimmungenzuberufen,nur eineMindestgarantiedarundreichtnichtaus,umfürsichalleindie uneingeschränkteAnwendungdesEWG-Vertrageszugewährleisten. Nach derRechtsprechungdesGerichtshofes... bleibennämlichaufgrundder FortgeltungeinergegendenEWG-VertragverstossendenBestimmung indenRechtsvorschrifteneinesMitgliedstaats,selbstwenndiese VertragsbestimmunginderRechtsordnungdesMitgliedstaatsunmittelbargilt, UnklarheitentatsächlicherArtbestehen,weildiebetroffenenNormadressaten bezüglichderihneneröffnetenMöglichkeiten,sichaufdasGemeinschaftsrecht zuberufen,ineinemZustandderUngewissheitbelassenwerden,weshalb einesolcheBeibehaltungeineVerletzungderVerpflichtungendesgenannten MitgliedstaatsausdemEWG-Vertragdarstellt.... DieUnvereinbarkeit vonnationalemRechtmitdemEWG-Vertraglässtsich,auchsoweit dieserunmittelbaranwendbarist,letztlichnurmitHilfeverbindlichen innerstaatlichenRechtsausräumen,dasdenselbenrechtlichenRanghat wiediezuänderndenBestimmungen(EuGH,Urteilvom15.Oktober1986, Rs. 168/85[Kommission/Italien],Slg. 1986,S.2945[2960f.]).» Eslässtsichnichtausschliessen,dassdieseGrundsätzeauchimEWRgelten würden. ZwarliessesichmitgutenGründenargumentieren,angesichts dervölkerrechtlichenFreiheitderStaaten,selberzubestimmen,wiesie ihrenVerpflichtungenausinternationalenVerträgennachkommenwollen, könneimEWR-andersalsindersupranationalenRechtsordnungder EG-vondenStaatennichtverlangtwerden,ihrderogiertesLandesrecht formelldenhöherrangigenNormenanzupassen. AngesichtsderTatsache, dasszumindestindenAnfangszeitendieKenntnisdesEWR-Rechtsbeiden rechtsanwendendenBehördeninderSchweizverständlicherweisebeschränkt seinwird,erscheintdiesesVorgehenaberaufjedenFallinpraktischer Hinsichtdurchaussinnvoll. 4.3. Parallelismus der Rechtsetzungsformen Wiebereitserwähnt,sindWidersprüchederinnerstaatlichenBestimmungen zueuropäischenNormenmittelsErlassvonnationalemRechtzubeseitigen, «dasdenselbenrechtlichenRanghatwiediezuänderndenBestimmungen.» 8DamitsprichtderGerichtshofdenGrundsatzdes Parallelismus der Rechtsetzungsformen an. ErweistindiesemZusammenhangzweiAspekte auf: -PrimärgehtesumdieRegel,dassErlassemittelsErlassengleicherNormstufe zurevidieren,dasheisstGesetzedurchGesetzeundVerordnungendurch Verordnungenzuändernsind. DemEG-undEWR-Rechtistdiehier angesprocheneProblematikdurchausfremd,weilesnurdie Verordnungen unddie Richtlinien kenntund nicht nachVerfassungs-,Gesetzes-oder VerordnungsstufeimSinneunsererRechtstradition(Rechtsetzungdurch dasParlamentunterdifferenzierterMitwirkungdesVolksaufdereinenSeite, RechtsetzungdurchdieExekutive[vorallemBundesrat]aufderanderenSeite) unterscheidet. -GemeintistaberauchdieStufeimdezentralisierten(oderimFallderSchweiz föderalistischen)Staatsaufbau: DerEuGHhatausdrücklichanerkannt,esstehe jedemMitgliedstaatfrei,dieKompetenzeninnerstaatlichsozuverteilen, wieeresfürzweckmässighält,undeineRichtliniemittelsMassnahmen durchzuführen,dievonregionalenoderörtlichenBehördengetroffenwerden. VerbundenmitdemvomEuGHanerkanntenGrundsatzderÄnderungen durchNormenmitdemgleichenrechtlichenRangergibtsichdarausdie Zielsetzung,dassnationalesRechtdurchnationalesRechtundlokalesRecht durchlokalesRechtrevidiertwerdensoll. 4.4. Garantie der Durchführungskompetenzen der Kantone DerBundistgegenüberdenEWR-Vertragspartnernverantwortlichfürdie richtigeundzeitgerechteUmsetzungdesEWR-Rechts. Dasalleinistjedoch keinArgumentdafür,dassderBundermächtigtwerdenmüsste,anstelleder eigentlichzuständigenKantonedieAusführungsbestimmungenzuerlassen. DasEWR-Rechtüberlässteswiebereitserwähnt-denMitgliedstaaten,wie sieihregemeinschaftsrechtlichenVerpflichtungenerfüllen. Istdasnationale Verfassungsrechtungeeignetdazu,somussesallenfallsabgeändertwerden. DieFrage,obderBundauchinkantonalenKompetenzbereichenanstelle säumigerKantoneAusführungsbestimmungenzuRichtlinienerlassenkann, beurteiltsichalsoeinzignachschweizerischemVerfassungsrecht. Dieanaloge FragefürdieDurchführungvölkerrechtlicherVerträgewirdnichteinheitlich beantwortet. DieLiteraturistsichuneinig,derBundesratbetontmeistens, dassernichtohneVerfassungsrevisionindie Durchführungskompetenzen der Kantone eingreifenkönne,hataberauchschondieDurchführungskompetenz fürdenBundvindiziert. Soweitersichtlich,kamesbishernochniezueiner derartigenErsatzvornahmedurchdenBund. DieRechtslagekannsomitnicht alsgeklärtbetrachtetwerden. 9Willmanvermeiden,dassdieSchweizinfolgeSäumniseinzelnerKantone vordemEuGHwegenVertragsverletzungverurteiltwird,sokönntemanin derBundesverfassungfreilicheineErsatzvornahmekompetenzdesBundes ausdrücklichvorsehen. 5. Erste politische Würdigung 5.1. Transparenz bei der Anpassung und Umsetzung IndenBereichen,indenendas Bundesrecht aufderStufeder formellen Gesetzgebung demEWR-Rechtbiszum1.Januar1993 angepasst werden muss(=keinGestaltungsspielraumfürdenschweizerischenGesetzgeber), mussdieseAnpassungausGründenderRechtsklarheitundRechtssicherheit explizitdurchformelle(Teil)RevisionderbetroffenenErlasseerfolgen: ein blosser«Vorbehaltsartikel»(allgemeinerVorbehaltdesEWR-Rechts)genügt ausrechtlichenGründennichtundwürdeauchpolitischnichtakzeptiert, zumalmitRechtgefordertwird,dassdieunmittelbarenAuswirkungen desEWR-RechtsaufunsereschweizerischeRechtsordnungwennimmer möglichbereitsimZeitpunktderVerabschiedungdesEWR-Beitrittsbeschlusses bekanntseinmüssen. Oderandersgesagt: Es gilt der Grundsatz der Transparenz. 5.2. Demokratische Glaubwürdigkeit bei fehlendem Gestaltungsspielraum WoaberfürdieAnpassung auf der Stufe der formellen Gesetzgebung tatsächlichkein gesetzgeberischer Gestaltungsspielraum mehrbesteht, mussdieGesetzesrevisionvernünftigerweise unter Ausschluss des Referendums erfolgen,dennesgingenichtan,beidenStimmbürgerinnen undStimmbürgerndurchVerabschiedungeinerReferendumsvorlagewider besseresWissendenfalschenEindruckzuerwecken,esbestehetrotzdemnoch Gestaltungsfreiheit. Andersgesagt: HierhatderGrundsatzdesParallelismus derRechtsetzungsformenvorder demokratischen Glaubwürdigkeit des Rechtsetzungsverfahrens zurückzutreten,dasheissteineDelegationder Rechtsetzungskompetenzenisthiersachgerecht. 5.3. Garantie der Volksrechte (Referendum) bei der Umsetzung VerbleibtdemBundesgesetzgeberdemgegenübereinGestaltungsspielraum beiderÜbernahmevonEWR-Recht(«Umsetzung»),sogebietetesdie auchpolitischtiefverwurzelteschweizerischeRechtstradition,wenn immermöglichdasordentlicheGesetzgebungsverfahrenzuwählen (Referendumsvorlage). DerEntscheiddarüber,obundinwieweittatsächlichnochein Gestaltungsspielraumbesteht,istindessenrechtlichundpolitischallemal heikel. DeshalbsollerfürdieStufederformellenGesetzgebungimmer 10vomParlament-undnichtvomBundesrat-getroffenwerden(vgl. hinten Ziff.6). EineMinderheitderArbeitsgruppemöchteaberkeinesfallsriskieren, dassunserLandseinevölkerrechtlichenPflichtennichtvollumfänglich undzeitgerechterfüllenkann,wennimkonkretenFallüberdasAusmass derGestaltungsfreiheitdieMeinungenauseinandergehenundeinim RahmenderUmsetzungdesEWR-RechtsrevidierterErlassineiner Referendumsabstimmungabgelehntwird. Siehältdeshalbdafür,dass auchfürRevisionsvorlagenimRahmenderUmsetzungdasReferendum ausgeschlossenwerdenmuss-zumindestinjenenFällen,wonichtgrosszügige ÜbergangsfristeneineunproblematischeDurchführungdesordentlichen Gesetzgebungsverfahrenszugewährleistenscheinen. 5.4. Dringlichkeitsrecht DieArbeitsgruppehältdafür,dasswennimmermöglichauf Dringlichkeitsrechtverzichtetwerdensollte. SieistimübrigenderMeinung,dassdasgeltende,politischohnehin prekäreDringlichkeitsrecht(Art.89 bis BV)fürdiedringlicheEinführung vonEWR-Rechtsorgfältigüberarbeitetwerdenmüsste. Sieempfiehltdem Bundesrat,entsprechendeAbklärungeneinzuleiten. 5.5. Frühzeitige Offenlegung des Anpassungs- und Umsetzungsbedarfs WeilimZusammenhangmitdemBeitrittzumEWR,derunbestrittenermassen vonVolkundStändenangenommenwerdenmüsste,ausdenhievor skizziertenGründenauchdieBundesverfassungteilweisezurevidierenist (DelegationsnormgemässZiff.5.2.;allenfallsRevisiondesDringlichkeitsrechts gemässZiff.5.4.),mussvomBundesratverlangtwerden,dass bereits mit der EWR-Beitrittsvorlage dieentsprechendenkonkretenRevisionsanträgegestellt werden. Mehrnoch: Solldas«EWR-Paket»politischmehrheitsfähigsein, solltebereitsausdererstenBotschaftklarhervorgehen, welche Erlasse auf Gesetzesstufe geändert werden müssen. FernermüssendemParlamentvom BundesratunbedingtnochvorderVolksabstimmungüberdenEWR-Vertrag beziehungsweiseüberdiedamitunmittelbarzusammenhängenden VerfassungsrevisionenkonkreteVorschlägezurÄnderungdergenannten ErlasseaufGesetzesstufeundzumdabeidurchzuführendenVerfahren unterbreitetwerden(vgl. dazuauchhintenZiff.8). 5.6. Kein Handlungsbedarf im Verhältnis Bund/Kantone DieArbeitsgruppehatmitBefriedigungdavonKenntnisgenommen,dassim Rahmendessogenannten«KontaktgremiumsBund-Kantone»einintensiver MeinungsaustauschüberdieEinführungdesEWR-RechtsdurchdieKantone imRahmenderkantonalenRechtsetzungszuständigkeitenstattfindet. Siehält dafür,dasseinallfälligerEWR-BeitrittderSchweiznichtzueinerÄnderung derKompetenzordnungzwischendemBundunddenKantonenführen 11sollte. AnderprimärenVerantwortungderKantone,ihreigenesRecht mitdemEWR-RechtinEinklangzubringen,sollnichtsgeändertwerden. DieverfassungsmässigenInstrumentariendesBundeszurersatzweisen DurchsetzungvonübergeordnetemRechtreichenaus. 6. Konkrete Empfehlungen für die Anpassung der schweizerischen Gesetzgebung WieinZiff.3.2.,3.3. und5.2. hievorbereitsausgeführt,istbeider «Anpassung»unsererRechtsordnung-namentlichbeiderÜbernahmevon Verordnungen des EG-Rechts - davonauszugehen,dassfürdenschweizerischen Gesetzgeberpraktisch kein Gestaltungsspielraum mehrbesteht. Wo dasParlamentnacheingehenderPrüfungzumErgebnisgelangt,dass tatsächlichjeglicheGestaltungsfreiheitfehlt,machteskeinenSinn,formelle GesetzesrevisionenimnormalenRechtsetzungsverfahrendurchzuführen undalsReferendumsvorlagenzuverabschieden. Deshalbempfiehltdie Arbeitsgruppe,dieBundesverfassungmiteiner Delegationsnorm zu ergänzen. EntgegeneinemTeilderRechtslehreistdieArbeitsgruppeabernichtder Meinung,dassArt.102Ziff.8BVdenBundesratohneweiteresermächtigt,die nötigenAnpassungenaufderStufederformellenGesetzgebungdesBundes (Bundesgesetze,allgemeinverbindlicheBundesbeschlüsse)vorzunehmen. Sie hältdafür,dassexplizitmiteinerPartialrevisionderBundesverfassungerst nocheinInstrumentariumgeschaffenwerdenmuss,daseinezeitgerechte AnpassungunsererRechtsordnungaufderStufeGesetz ohne Referendum erlaubt. EineDelegationdieserspezifischenRechtsetzungskompetenz an den Bundesrat, wiesievoneinemTeilderRechtslehrezurDiskussiongestelltwird, lehnt die Arbeitsgruppe indessen einstimmig ab. DieFrage,obundinwieweitbeiderÜbernahmevonEuroparechtfürden schweizerischenGesetzgebernocheinGestaltungsspielraumbesteht,istim Einzelfalloftschwierigzubeantworten. Diepolitischundrechtlichheikle EntscheidungsetztgrossesFachwissenundumfassendeAbklärungender fachkundigenBundesverwaltungvoraus. Gleichzeitigistesindessenauch einepolitischheikleFrage,weilangesichtsderBedeutungderVolksrechteim RahmenderEuropadiskussionunterkeinenUmständenderEindruckerweckt werdendarf,dieGewichtewürdenbeiderGesetzgebungohneNotzugunsten derExekutiveverschoben. AnderseitsdürftenVolkundStändeeinen Entscheid des Parlaments (dasheisstderVolks-undStandesvertreter)über BestehenoderNichtbesteheneinesgesetzgeberischenGestaltungsspielraums politischwohleherakzeptieren,alsdenanalogenBefundaufderStufe derExpertenbeziehungsweisederExekutive. DieAbklärungenüberden gesetzgeberischenGestaltungsspielraummüssennachAuffassungder Arbeitsgruppeauchpolitischnachvollziehbarsein. Nurentsprechende, allgemeinzugänglicheMaterialiengarantierendieerforderlicheTransparenz. InAbwägungallerInteressenundinWürdigungderunterZiff.4hievor erörtertenPrinzipienempfiehltdieArbeitsgruppe,fürdieAnpassungder schweizerischenRechtsordnungaufderStufedesformellenGesetzesinder BundesverfassungdieMöglichkeitzumErlassvon allgemeinverbindlichen, nicht dem Referendum unterstehenden Bundesbeschlüssen (analogArt.7GVG) 12zuverankern. Offenbleibtfürsie,obdiesebesondereArtderAnpassung unsererGesetzgebungaufdieÜbernahmevonEWR-Rechtbeschränkt werdensollte(waseineAufnahmederentsprechendenDelegationsnorm indenÜbergangsbestimmungenderBundesverfassungnahelegenwürde), oderobbeispielsweisedurcheinenneuenArt.89 ter BVklargestelltwerden soll,dassdieEinführungvonübergeordnetemRechtgenerellmiteinem allgemeinverbindlichen,nichtreferendumspflichtigenBundesbeschluss zuerfolgenhat,wenndiesesübergeordneteRechtdemGesetzgeber keinenGestaltungsspielraummehrlässt. FürdiesenFallkönntedieneue Verfassungsbestimmungbeispielsweisewiefolgtlauten: DieEinführungvonübergeordnetemRecht,dasdemGesetzgeberkeinen Gestaltungsspielraumbelässt,erfolgtdurchallgemeinverbindlichen Bundesbeschluss,dernichtdemReferendumuntersteht. Vorbehaltenbleiben dieRechtsetzungskompetenzendesBundesrats. DassdieRechtsetzungskompetenzendesBundesratsaufderStufedes Verordnungsrechtsunangetastetbleiben,istunbestritten,müssteabernach AuffassungderArbeitsgruppeingeeigneterWeisezumAusdruckgebracht werden. EineMinderheitderArbeitsgruppemöchtedieseDelegationsnormvon vornehereinausdrücklichaufdieEinführungvonübergeordnetem direkt anwendbarem EWR-RechtohneGestaltungsspielraumbeschränktwissen. SiegehtvonderVoraussetzungaus,dassbeinichtdirektanwendbaren RichtlinienstetslegislatorischeFreiräumeundUmsetzungsfristenbestehen, dieesermöglichen,dasordentlicheRechtsetzungsverfahrenungeschmälert anzuwenden. EsliegtinderNaturderSache,dassdieAnpassungendesschweizerischen RechtsimhiererörtertenSinn-Übernahmedesdirektanwendbaren EWR-RechtsohneGestaltungsspielraumfürdenschweizerischenGesetzgeber- aufdasDatumdesInkrafttretensdesEWR-Vertrags,dasheisstvoraussichtlich aufden1.Januar1993vorgenommenwerdenmüssten. Auchwenndie gesetzgeberischenArbeiteninsoweituntergrossemZeitdruckstehen (vgl. dazuhintenZiff.8),hältdieArbeitsgruppedafür,dassindiesem ZusammenhangaufDringlichkeitsrechtimSinnevonArt.89 bis BV verzichtetwerdensollte. VomBundesratdarferwartetwerden,dasserdem Parlamentrechtzeitig,dasheisstspätestenszuBeginndesnächstenJahres- beispielsweiseimRahmeneinerzweitenoderdrittenBotschaftzumEWR- dieVorlagenfürdieVerabschiedungderfraglichen,nichtdemReferendum unterstehenden,allgemeinverbindlichenBundesbeschlüsseunterbreitet, damitdieAuswirkungenderAnpassungenimZeitpunktderVolksabstimmung zumEWR-Vertragallgemeinbekanntsind. Empfehlung 1 DemBundesratwirdempfohlen,demParlamentzusammenmitdem EWR-VertrageineVorlagezurErgänzungderBundesverfassungzu unterbreiten,wonachdieAnpassungdesschweizerischenRechtsaufderStufe derformellenGesetzgebungdurchallgemeinverbindlicheBundesbeschlüsse zuerfolgenhat,dienichtdemReferendumunterliegen. Dabeisollgeprüft 13werden,obeinesolcheOrdnungaufdieÜbernahmedesdirektanwendbaren EWR-RechtsohneGestaltungsspielraumfürdenschweizerischenGesetzgeber beschränktbleibtoderaberunterdennämlichenVoraussetzungengenerell fürdieEinführungvonübergeordnetemRechtgeltensoll. Empfehlung 2 VomBundesratwirderwartet,dasserdemParlamentdieVorlagenzudenin derEmpfehlung1vorgesehenenallgemeinverbindlichenBundesbeschlüssen sofrühzeitigvorlegt,dassdieRätenochvorderVolksabstimmungzum EWR-VertragdienötigenGesetzesanpassungenvornehmenkönnenundauf dieseWeisebeidenStimmbürgerinnenundStimmbürgerndiegrösstmögliche KlarheitüberdieunmittelbarenAuswirkungeneinesBeitrittszumEWR erreichtwerdenkann. 7. Konkrete Empfehlungen für die Umsetzung des Europarechts bei vorhandenem Rechtsetzungsspielraum DieBundesverfassungsagtindiesemZusammenhangnichtsPräzisesdarüber aus,wieübergeordnetesRechtindasschweizerischeLandesrechtumgesetzt werdensoll. 7.1. Normalfall: Parallelismus der Rechtsetzungsformen DerDarstellungderrechtlichenSituationbeiderEinführungvon eidgenössischemRechtundderAnalysederSituationbeieinerallfälligen RatifikationdesEWR-VertrageslässtsicheineklareSchlussfolgerung entnehmen: AlsGrundsatzfürdieEinführungübergeordnetenRechtssoll überalldort,wobereitsbestehendeschweizerischeErlassezurevidieren sind,dasPrinzipdesParallelismusderRechtsetzungsformengelten,wenn demschweizerischenGesetzgebernocheinGestaltungsspielraumoffen steht. RevisionsbedürftigeGesetzesinddamitdurchGesetzesänderung, änderungsbedürftigeVerordnungendurchVerordnungsrevisionin ÜbereinstimmungmitdemübergeordnetenRechtzubringen. FürdieAnpassunganEuropäischesRechtist-wieerwähnt-vom EuropäischenGerichtshofausdrücklichfestgehaltenworden,Widersprüche zwischennationalemundeinemeuropäischenErlassliessensich,«auch soweitdieserunmittelbaranwendbarist,letztlichnurmitHilfeverbindlichen innerstaatlichenRechtsausräumen,dasdenselbenrechtlichenRanghat wiediezuänderndenBestimmungen.»DiesistvorallemausGründen derRechtssicherheitsinnvoll: EsschafftlangfristigblossProblemeund beeinträchtigtdieKlarheitderRechtsordnung,wenninweitenGebieten VerordnungsbestimmungenGesetzederogierenkönnen. FürdiesesVorgehengemässdenRegeln,welchefürdenErlassvon autonomgesetztemschweizerischemRechtgelten,sprichtschliesslichein rechtspolitischesArgument: DerunvermeidlicheVerlustandemokratischen 14MitbestimmungsrechtenderStimmbürgerinnenundStimmbürgerim EWRsollaufdasabsolutnotwendigeMindestmassbeschränktbleiben. UnterDemokratieaspektenerschieneesungerechtfertigt,demokratische MitbestimmunginBereichenauszuschliessen,inwelcheninnerhalb einesgesetztenRahmensübergeordnetenRechtsdurchausnoch Entscheidungsspielräumebestehen. VoraussetzungfürdieUmsetzungvonEWR-Rechtimnormalen RechtsetzungsverfahrenunterWahrungdesGrundsatzesdesParallelismus derRechtsetzungsformensindfreilichausreichendeÜbergangsfristen(vgl. dazuhintenZiff.7.2.). FerneristandieserStellenochmalsaufdiegenerellen BedenkenderMinderheitderArbeitsgruppegegenüberdemordentlichen GesetzgebungsverfahrenimFallederUmsetzunghinzuweisen(vgl. vorne Ziff.5.3.). FürwichtighältdieArbeitsgruppe,dassdenStimmbürgerinnenund Stimmbürgernbereitsinder Botschaftüberden EWR-Vertrageinevollständige ListederBundesgesetzeundallgemeinverbindlichenBundesbeschlüsse bekanntgegebenwird,dieimLichtedesEWR-Rechtsuntersachgerechter AusschöpfungdesgesetzgeberischenSpielraumsvonderBundesversammlung revidiertwerdenmüssen. DabeisindauchdieÜbergangsfristenim Einzelnenanzugeben,undesistunverzüglicheinentsprechendes RechtsetzungsprogrammauszuarbeitenunddenRätenimRahmender Legislaturplanungvorzulegen. DiesePrinzipien-siegeltenallgemein-bedürfenkeinerausdrücklichen VerankerungimVerfassungstext. Empfehlung 3 DemBundesratwirdempfohlen,fürdieUmsetzungdesEWR-Rechtsmit GestaltungsspielraumfürdenschweizerischenGesetzgebergrundsätzlichdas ordentlicheGesetzgebungsverfahreneinzuleitenundwennimmermöglichauf Dringlichkeitsrechtzuverzichten. Empfehlung 4 DemBundesratwirdempfohlen,demParlamentzusammenmitderBotschaft zumEWR-VertrageineListedervonderBundesversammlungimordentlichen RechtsetzungsverfahrenundunterAusschöpfungdergesetzgeberischen GestaltungsfreiheitimLichtedesEWR-RechtszurevidierendenBundesgesetze undallgemeinverbindlichenBundesbeschlüsseunterAngabederjeweils massgebendenÜbergangsfristenvorzulegen. 7.2. Problemfall: Umsetzung des EWR-Rechts unter Zeitdruck WennfürdenschweizerischenGesetzgeberzwareineerhebliche GestaltungsfreiheitfürdieUmsetzungdesEWR-Rechtsbesteht,dieseaber entwederbiszum1.Januar1993oderinnerteinerkurzenÜbergangsfrist 15erfolgenmuss,sodassdasordentlicheRechtsetzungsverfahrennicht zeitgerechtabgeschlossenwerdenkann,stelltsichdieFragenach sachgerechtemDringlichkeitsrecht. DieArbeitsgruppegabsichimRahmenderuntergrossemZeitdruck durchgeführtenAbklärungenRechenschaftdarüber,dassLösungen überdasDringlichkeitsrechtnachdergeltendenverfassungsmässigen Ordnung(Art.89 bis BV)nichtvollbefriedigen,zumalimFalleeines nachträglichenerfolgreichenReferendumsdieSchweizinVerzuggesetzt würdeundihrenvölkerrechtlichenVerpflichtungennichtvollumfänglich nachkommenkönnte. AnderseitshegtdieArbeitsgruppeZweifel,obsich einzweistufigesVerfahrenimSinnederAnregungvonProf. WalterKälin (zunächstzeitgerechteUmsetzungmitallgemeinverbindlichem,nicht referendumspflichtigemBundesbeschluss,hernachAblösungdurcheinen imordentlichenGesetzgebungsverfahrenverabschiedetenErlass)rechtfertigt. DieFragemussweitergeprüftwerden. Allenfallsdrängtsichhiereine «Modernisierung»,dasheissteineRevisionderDringlichkeitsnormvon Art.89bis BVimHinblickaufdiedringlicheÜbernahmevonübergeordnetem RechtmitgesetzgeberischemGestaltungsspielraumfürdenschweizerischen Gesetzgeberauf. DerBundesratisteinzuladen,sichinderBotschaftzum EWR-VertragauchzudieserFragezuäussern. NacheinhelligerAuffassung derArbeitsgruppekommteineDelegationderRechtsetzungskompetenzan denBundesratausdeninZiff.6hievorangestelltenErwägungenabervon vornehereinnichtinFrage. EineMinderheitderArbeitsgruppevertrittdieAnsicht,dassbeider EinführungvonEWR-RechtnurimäusserstenNotfallzumDringlichkeitsrecht Zufluchtgenommenwerdendarf. EinerseitssolltendiegewährtenFristen diesinderRegelvonvornehereinüberflüssigmachen;andererseitsmuss derWahrungderVolksrechteundderWillensäusserungdesSouveräns imumstrittenenEinzelfallvordermustergültig-vorbildhaftenEinhaltung gesetzterFristenderVorzugeingeräumtwerden. Empfehlung 5 DerBundesratwirdeingeladen,derBundesversammlungkonkreteVorschläge füreinebeschleunigteUmsetzungvonEWR-Rechtzuunterbreiten,wenn wegenkurzerÜbergangsfristenausnahmsweisenichtdasordentliche Rechtsetzungsverfahrenangewendetwerdenkann,wobeizugewährleisten ist,dassesimkonkretenFallstetsSachedesGesetzgebersbleibt,überdie AnwendungvonDringlichkeitsrechtzuentscheiden. IndiesemSinnist zuprüfen,obdasDringlichkeitsrechtinArt.89 bis BVimHinblickaufdie 16dringlicheÜbernahmevonübergeordnetemRechtrevidiertwerdenmuss. FürdiesenFallistdieentsprechendeVerfassungsänderunggleichzeitigmit demEWR-VertragdemParlamentzuunterbreiten. 8. Vorschläge für die Behandlung der EWR-Vorlage in den Eidgenössischen Räten 8.1. Vorbemerkung - Rekapitulation DanslamesureoùleParlementoptepourlerespectduprincipedela correspondancedesformes(lestextesdeniveaulégislatifdoiventêtre modifiésparleparlement),laréceptiondudroitdel’Espaceéconomique européen(EEE)dansledroitsuissenécessiterauntrèsimportanttravail parlementaire. MaisseraaussiundéfiàreleverparlesChambresfédérales, quidevrontainsidémontrerqu’ellessontcapablesdefairefaceàdes situationsinhabituelles. LeParlementdoitdoncsemettreenmesurede l’accomplir,ensesouvenantquel’effortparticulierquiseraitdemandéen 1992estmotivéparladatefortrapprochéedu1 er janvier1993,etqu’onpeut espérerqu’untelexerciceneserenouvellerapaschaqueannée! Ilestd’autrepartimportantquelesmodificationsconstitutionnellesoulégales soientconnuesdanslapluslargeétenduepossibleaumomentoùlepeupleet lescantonsserontappelésàseprononcersurl’adoptionoulerejetdutraitéde basedel’EEE(cf. ch.5.5.). Unetelleprocédureprésentedeuxavantages: a. Lepeupleetlescantonsserontparfaitementorientéssurlesconséquences pournotredroit,doncpourlesdroitsetobligationsdescitoyens,de l’acceptationdutraitédel’EEE.Onpeutraisonnablementpenserqueces conséquencesserontplusimportantespourlaformationdelavolonté populairequeleprincipedel’adhésionlui-même. b. Onpeutespérerquel’ensembledesmodificationslégislativeséchapperont ainsiauréférendumfacultatif,mêmesiunepartied’entreelles,cellesdans lesquelleslesChambresaurontfaitusagedeleurmarged’appréciation,y resteraientformellementsoumises,puisqueledébatauraitlieuàl’occasion duvotesurleréférendumobligatoireconcernantletraitélui-même. Ilest eneffetévidentqu’ilfautabsolumentéviterquelepeupleaccepteletraité danslavotationsurleréférendumobligatoire,puisrepousselesdispositions d’application,dontlatrameessentielleseraimposéeparletraitélui-même. 8.2. Modifications constitutionnelles IlfautdistinguericientrelesmodificationsdelaConstitutionrendues nécessairespourl’adapterautraitéetcellesquisontéventuellement nécessairespourpermettrel’adaptationàtempsdenosloisauxrèglesde l’EEE(cf. propositions1et5). 17Pourlespremiers,onpourraitimaginerqu’unseularrêtéfédéralsoit promulgué,portantsurleprincipedel’acceptationdutraitédel’EEEetsurles modificationsconstitutionnellesquel’acceptationdutraitéimplique. L’unité delamatièredécouleraitdutraitélui-même. Onéviteraitainsidesvotes populairescontradictoires. Enrevanche,lesmodificationsdelaConstitutionnécessairespourexclure leréférendumconcernantlesmodificationslégislativessansmarge d’appréciationpourraientfairel’objetd’unevotationséparée. 8.3. Sessions Cesconsidérationsimpliquentquelavotationpopulairesurletraitéetles modificationsconstitutionnellespuisseintervenir,commeleConseilfédéral paraîtl’avoirprévului-même,enseptembreouendécembre1992. Ilfaut doncqueleParlementterminesestravauxsurl’acceptationdutraité,surles modificationsconstitutionnellesetlégislativesauplustardàlasessiondejuin 1992,endernièreextrémité,dansl’éventuellesessionextraordinairedefin août1992. Uneappréciationgrossièrepermetdepenserquetroisàquatresemainesde sessionsserontnécessairespourveniràboutdutravailparlementairedela réceptiondudroitdel’EEE. Proposition 6 Pourdégagerletempsnécessaire,legroupedetravailproposeaubureau d’avertirlesmembresduParlement,encorelorsdelasessiondejuin1991,que deuxsessionsextraordinairessontprévuesen1992,soit -du27au31janvier1992 -du27avrilau9mai1992 -éventuellement: du24au27août1992 Lasessionextraordinairedejanvierpourraitêtreconsacréeauxobjets déjàprêtsdelaréceptiondudroitdel’EEE(ceuxquineprésententpas dedifficultésoudecontroverses)etauxobjetsordinairesquiauraient absolumentdusêtretraitésàlasessiondemars. L’essentiel(2semaines)delasessionordinairedeprintemps(mars)serait consacréeàlaréceptiondudroitdel’EEE. Lasessionextraordinaired’avril-mai1992seraitaussiconsacréeàlaréception dudroitdel’EEE. Lasessiondejuin1992seraitenpartieconsacréeàl’éliminationdes divergences. Enfin,enréservantladernièresemained’aoûtpouruneéventuellesession extraordinaire,ondevraitsemettreàl’abripourlecasoùdesdifficultés imprévuesauraientsurgidanslestroissessionsprécédentes. 18Leprogrammedevraitimpliquerenoutrequedesprioritéssoientclairement fixées,demanièrequel’activitélégislativeordinairesoitréservée,dèslemois demars,auxobjetsquinepeuventvraimentpasattendrelasessionordinaire deseptembrepourêtretraités. Ilparaîtsouhaitablequel’ensembledupaquet(lesquelque58lois)soitdivisé endeuxpourpermettred’embléeunerépartitionprioritaireentrelesdeux Chambres(pourunepartieleConseildesÉtatsseraitprioritaire,pourl’autre, leConseilnational). Silasessiondejanvierserévélaitsuperflue(cequ’ilestdifficilededire aujourd’hui),letempsréservéparlesparlementairespourraitêtreutilement employépourdesséancesdecommissions. 8.4. Commissions Legroupedetravailestd’avisqueleplusgrandnombrepossiblede parlementairesdoitêtreassociéautravaildescommissions,etcelapour desraisonspolitiquesévidentes. Acetégard,peuimportequel’oninstituedescommissionsadhoc,selonle systèmeactuel,oudescommissionspermanentes,selonlesystèmequiest proposéparlaCommission«RéformeduParlement». Enrevanche,ilparaîtsouhaitablequelescommissionspréparatoiressoient désignéesdèslasessiond’automne1991. Legroupedetravailestconscientdufaitqu’unedifficultésupplémentaire résidedanslerenouvellementduParlementenoctobre1991,avecentréeen fonctionàfinnovembre1991. Néanmoins,onpeutestimerqueleConseildes Étatsetlebureauetlesgroupespolitiques(pourleConseilNational)devraient veilleràdésignercommeprésidentsdescommissionsdesdéputésquise représententauxélections. Lerisquedesolutionsdecontinuitéseraitainsi réduitaurisquedenon-réélection! LenouveausystèmedesCommissionspermanentesneserapasenvigueur enseptembre1991,cequiajouteunedifficultésupplémentaireàl’exercice. MaisonpourraitimaginerquelàoùlesCommissionspermanentesexistent déjà,ellessevoientconfierlesobjetsquirelèventdeleurcompétence. Là oùellesn’existentpas,onpourraitdésignerdescommissionsadhocdont lacompétencerecouvriraitledomaineultérieurdesfuturescommissions permanentes. Onnepréjugeraitainsipasdel’organisationultérieuredu parlement,toutenpermettantunetransitionharmonieuse,lecaséchéant, entrelesdeuxsystèmes. LeConseilfédéralest-paraît-il-prêtàfournirlalistedesloisàmodifierpour lasessiond’automne1991. Ilprévoitdelivrertextesetmessageenmars-avril 1992. Ilseraitsouhaitablevoirenécessairequelestextesdesmodifications soient,enpartieentoutcas,disponiblesdèsdécembre1991. Quoiqu’ilensoit,lesdatesdesséancesdescommissionsdevraientêtrefixées dèslasessiond’automne,puisqueleproblèmeprincipalseraunequestiondes agendas. 19OnsaitqueleConseilfédéraladéjàfaitétablirlalistedesloisquidevraient êtremodifiées. Surcettebase,lesCommissionsdevraientdéjàpouvoir distinguer,avecl’aidedel’administration,cellesquidoiventêtrepurement etsimplementadaptées,parcequeletraiténelaisseàlaSuisseaucune marged’appréciation,etcellespourlesquellesilconvientdechoisirlemode d’applicationet,éventuellement,lesmodificationsnécessairespouréviter certainseffetsperversde l’adaptationautraité. Sile Conseilfédéralseralliaità cettemanièredefaire,ilpourraitmêmeyavoirunecollaborationintéressante entrel’administration,quipourraitainsimieuxsentirlestendancesdu parlement,etlepouvoirlégislatif,quiexerceraitvraimentsesfonctions. Ondevraitaussiprévoirlapossibilitépourlescommissionsdesdeuxconseils desiégerensemble,aumoinspourlesauditionsetlesexposésdesConseillers fédéraux. Entoutcas,lesvotesinterviendraientdansdescommissions siégeantséparément. Mêmesionn’appliquaitpaslenouveaurégimedescommissions,ilserait souhaitablequechaquecommissionsiègeàjourfixedanslasemaine,pour faciliterlesorganisationsd’agendas,cequiestnotoirementlaplusgrosse difficultédesparlementaires. Proposition 7 LebureauduConseildesEtatsetlebureauduConseilnationaldevraient désignerlesprésidentsetmembresdescommissionschargéesd’examinerla réceptiondudroitdel’EEEendroitsuissedèslasessiond’automne1991,surla based’unelistedesarticlesconstitutionnelsetdesloisàmodifierfourniepar leConseilfédéral. Demême,dèslasessiond’automne1991,lesdatesdesséancesdes commissionsdevraientêtrearrêtées. Proposition 8 Letraitédel’EEEdevraitfairel’objetd’unexamenetd’unrapportde commissionsadhocformées,sipossible,dedéputésquisereprésententaux électionsetquipourraientfairepartiedelafuturecommissiondesaffaires étrangères(selonlapropositionderéformeduParlement). Unepartiede lacommissionpourraitainsiassurerlacontinuitédutravailau-delàdu changementdelégislature. 8.5. Bureau de coordination Sidescommissionssontautravailenparallèle,ilestimportantqu’unebonne coordinationsoitassurée. 20Lebureaudevraitrépartirl’ensembledelamatièreentrelescommissions permanenteset(éventuellement,selonlesystèmeactuel)lescommissions adhoc. Lesprésidentsdecescommissionsdevraientformerungroupe decoordinationentrelescommissionsdeleurconseiletaveclegroupede coordinationdel’autrechambre. LesCommissionsdesaffairesétrangères,selonlenouveausystème,devront vraisemblablementrapportersurletraitéEEElui-même. Ellesserontainsi amenées,parlaforcedeschoses,àassumerégalement,mêmesicen’estpas formellement,uncertainrôledecoordination. Proposition 9 IlestrecommandéauBureaud’instituerdeuxgroupesdecoordinationformés desPrésidentsdescommissionsdechacunedesChambres. LesPrésidents decesgroupes(oulesPrésidentsdesCommissionsdesaffairesétrangères) assureraientlacoordinationentrelesdeuxchambres. 8.6. Poursuite des travaux Legroupedetravailparlementaire«Réceptiondudroitdel’EEEdansle droitsuisse»pourraitcontinueràconseillerlesbureauxetlaConférence desPrésidentsdegroupe(CN)pourlesquestionsd’organisationenrelation avecleproblèmedelaréceptiondudroitdel’EEE. IlpourraitêtrenotammentchargédetrouverunaccordavecleConseil fédéralpourlecasoùilyauraitdesdivergencessurlamanièrederégler lesproblèmesdeprocédure(etdedélégations). Ilconviendraittoutefoisdesoumettresacompositionàl’approbationdu ConseildesEtatsetdesgroupespolitiques(pourleCN),enprocédantaux modificationséventuellementsouhaitées,demanièreàévitercertaines critiquesauxquellessonmodededésignationadonnélieu! Proposition 10 IlestproposéauxBureauxdemaintenirenfonctionlegroupedetravail commegroupedeconseildesBureauxpourlesquestionsd’organisationdu travailenrelationaveclaréceptiondudroitdel’EEE,ensoumettanttoutefois sadésignationàlaprocédureordinairedenominationdesCommissions. 9. Schlussbemerkung DieArbeitsgruppeistsichbewusst,dassesinnerhalbderihrzurVerfügung stehendenZeitnichtmöglichwar,dieteilweiseäusserstkomplexen Fragenumfassendabzuklären. Siesiehtsichmangelsentsprechender KompetenznormenimGeschäftsverkehrsgesetzauchnichtinderLage,ihren EmpfehlungeninderFormvongeeignetenparlamentarischenVorstössen 21Nachdruckzuverleihen. SiegibtjedochderHoffnungAusdruck,dassihre Überlegungensowohlvonden EidgenössischenRätenwie auchvomBundesrat zumAnlassgenommenwerden,umbeiderEntwicklungeinesstaatsrechtlich undpolitischüberzeugendenKonzeptsfürdieÜbernahmedesEWR-Rechtsin dieschweizerischeRechtsordnungvertrauensvollzusammenzuarbeitenund denKonsenszusuchen. Anhang Materialien, Fundstellen und Arbeitspapiere -InformationsberichtdesBundesratesüberdieStellungderSchweizim europäischenIntegrationsprozessvom26.November1990. -VorläufigeZusammenstellungdesrelevantenGemeinschaftsrechts (acquiscommunautaire)nachdem«Fundstellennachweisdesgeltenden Gemeinschaftsrechts»(Richtlinien,Verordnungen,Entschliessungen), BundesamtfürJustiz,2.November1990. -SystematischerVergleichzwischenEG-RechtimBinnenmarktbereich undschweizerischemRecht,ZusammenfassungderZwischenberichte derEJPD-BundesämterzuHandendesDepartementvorstehersunddes Integrationsbüros,19.Januar1990. -EuropapolitischesProgrammBund-Kantone(AllgemeinerTeil; staatspolitischeAspekte),Arbeitspapiervom10.Dezember1990. -EuropapolitischesProgrammBund-Kantone(AllgemeinerTeil;Auswirkungen desEWR-RechtsaufdasschweizerischeLandesrecht);Arbeitspapiervom 29.November1990. -GrundlagenpapierderStiftungfüreidgenössischeZusammenarbeit vom30.November1990zuhandendesKontaktgremiumsderKantone beziehungsweiseeinerArbeitsgruppe«UmsetzungdesEWR-Rechtsinden Kantonen». -EuropapolitischesProgrammBund-Kantone(BesondererTeil;Auswirkungen desEWR-RechtsaufeinzelneBereichedeskantonalenRechts);Arbeitspapier vom5.Dezember1990. -ListederArbeitsgruppen,diedasKontaktgremiumderKantoneanseiner Sitzungvom1.März1991eingesetzthatunddiemitderAusarbeitungdes besonderenTeilsdesgemeinsamenProgrammsBund-KantoneimBereichder europäischenIntegrationbeauftragtsind(mitLiteraturangabenzueinzelnen Gesetzgebungsbereichen). -DasVerhältniszwischenVölkerrechtundLandesrechtimRahmender schweizerischenRechtsordnung,gemeinsameStellungnahmedesBundesamts fürJustizundderDirektionfürVölkerrechtvom26.April1989, VPB53.54 (1989). - Andreas Auer, Principesetproblèmesd’adaptationdudroitsuisseaudroitde l’Espaceéconomiqueeuropéen(EEE),Rapportd’auditionsoumisauGroupede travailparlementaire«Intégrationaudroitdel’EEE»le3mai1991. 22- Maria Anna Hutter / Eric Maugué (Officefédéraldelajustice),Transposition dudroitcommunautairedanslesEtatsmembresdelaCEetlespaysdel’AELE: repèresdedroitcomparé(surlabased’informationsdel’Institutsuissede droitcomparé),Rapportd’auditionsoumisauGroupedetravailparlementaire «Intégrationaudroitdel’EEE»le3mai1991. - Walter Kälin, AusführungenzumFragenkatalog,Grundlagenpapierfürdas Hearingvom3.Mai1991vorderparlamentarischenArbeitsgruppeEWR. Literatur (Auswahl) - Andreas Auer, Ladémocratiedirectefaceàl’intégrationeuropéenne (Conférenceprononcéele11mars1991devantlaSociétédedroitetde législationàGenève). - Andreas Auer, RückwirkungendereuropäischenIntegrationaufdie VerfassungsordnungderSchweiz(ReferatanderTagung«EC92andbeyond- NewpoliticalstructuresandconstitutionalproblemsofEuropeanintegration» vom21./22.März1991inSt.Gallen). - Olivier Jacot-Guillarmod, L’Espaceéconomiqueeuropéen: conséquences législativespourlaConfédérationetlescantons,Gesetzgebungheute,1990/3, S.29. - Olivier Jacot-Guillarmod, Conséquences,surlefédéralisme,d’uneadhésion delaSuisseàlaCommunautéeuropéenne,BeiheftezurZeitschriftfür schweizerischesRecht(ZSR)1990,Heft10,S.15ff. - Olivier Jacot-Guillarmod, L’ordrejuridiquesuissefaceàl’ordre juridiquecommunautaire-aspectsnormatifsetjudiciaires,in: Die EuropaverträglichkeitdesschweizerischenRechts,hrsg. vonD.Schindler u. a.,1990,Zürich,S.1-20. - Olivier Jacot-Guillarmod, L’administrationfédéralefaceàl’ordrejuridique communautaire-défisactuels,ZentralblattfürStaats-undVerwaltungsrecht (ZBl)91/1990,S.425-440. - Raimund E. Germann, DieEuropatauglichkeitderdirekt-demokratischen InstitutionenderSchweiz,Cahiersdel’InstitutdeHautesétudesen administrationpublique(IDHEAP)Nr.68,Lausanne,Februar1991. - Walter Kälin, GutachtenzuFragenderEuropaverträglichkeitderneuen VerfassungundderEinführungvonübergeordnetemRechtvomB. Februar/9.April1991,derVerfassungskommissiondesKantonsBernerstattet, erhältlichbeiderStaatskanzleidesKantonsBern. - Heinrich Koller, AuswirkungenderÜbernahmedes«acquiscommunautaire» aufdieschweizerischeRechtsordnung,in: recht1990,S.123-128. - Aldo Lombardi, VerfassungsrechtlicheAuswirkungeneinesBeitrittsder SchweizzumEWR-Vertrag,ZBl91/1990,S.441ff. - Jörg Paul Müller, Grundrechts-undDemokratiedefiziteals LegitimitätsproblemederEG-ÜberlegungenzueinemBeitrittderSchweiz, ZSR1991IS.103ff. 23- Dietrich Schindler, Verfassungsrecht,in: DieEuropaverträglichkeitdes schweizerischenRechts,SchriftenzumEuroparecht,Zürich1990,BandI, S.22-43. - Dietrich Schindler, MöglicheAuswirkungeneinesallfälligenBeitritts,in: JahrbuchderNeuenHelvetischenGesellschaft,Jahrgang59(1988/89),S.39-44. - Dietrich Schindler, AuswirkungenderEGaufdieschweizerische Staatsstruktur,in: WirtschaftspolitischeMitteilungen,1990/2,S.1-18. - Dietrich Schindler, VereinbarkeitvonEG-MitgliedschaftundNeutralität, EuropäischeZeitschriftfürWirtschaftsrecht(EuZW)1991,S.139ff. - Rainer J. 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AnhangzumInformationsberichtdesBundesratsüberdieStellungder SchweizimeuropäischenIntegrationsprozessvom26.November1990(nicht publiziert). 24Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali JAAC 55.42 - Bericht der parlamentarischen Arbeitsgruppe vom 13. Juni 1991 In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione Jahr 1991 Année Anno Band 55 Volume Volume Seite --- Page Pagina Ref. No 150 001 400 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.