13. März 1995 N 551 Parlamentarische Initiative. Schmiergelder Ein Gesetzgebungsprojekt zu Punkt 2 der Initiative, bedarfs- gerechte Leistungen für Familien im Sinne von Ergänzungslei- stungen, soll nach Abschluss der Arbeiten am Bundesgesetz über die Familienzulagen in Angriff genommen werden. Gonseth Ruth (G, BL) présente au nom de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique (CSSS) le rapport écrit suivant: Le 2 mars 1992, le plénum a donné suite à l'initiative conformé- ment à la proposition de la commission chargée du préavis sur cet objet L'initiative a ensuite été attribuée à la Commission de la santé publique et de la sécurité sociale avec le mandat d'éla- borer un projet de loi en conséquence. Travaux de la commission La CSSS a chargé une sous-commission de cette tâche. Celle-ci prépare actuellement, avec le concours d'experts, un projet de loi fédérale sur les prestations familiales sur la base du point 1 de l'initiative. Vu l'état avancé des travaux, la com- mission sera en mesure de délibérer sur le projet de la sous- commission au début de l'année 1995. Un projet législatif sur la base du point 2 de l'initiative, lequel prévoit le versement de prestations en cas de besoin analo- gues aux prestations complémentaires, sera mis en chantier dès l'achèvement des travaux relatifs à la loi fédérale sur les prestations familiales. Antrag der Kommission Die Kommission beantragt eine Fristverlängerung um zwei Jahre bis zur Wintersession 1996. Proposition de la commission La commission propose une prolongation de délai de deux ans jusqu'à la session d'hiver 1996. Angenommen -Adopté #ST# 93.440 Parlamentarische Initiative (Carobbio) Schmiergelder. Steuerliche Nichtanerkennung Initiative parlementaire (Carobbio) Pots-de-vin. Non-reconnaissance des déductions fiscales Kategorie IV, Art 68 GRN - Catégorie IV, art 68 RCN Wortlaut der Initiative vom 16. Juni 1993 Gestützt auf Artikel 21 bis des Geschäftsverkehrsgesetzes und Artikel 30 des Geschäftsreglementes des Nationalrates reicht der Unterzeichnende die folgende parlamentarische Initiative in der Form einer allgemeinen Anregung ein: Nach der Praxis des Bundes sind Schutz- und Schmiergelder, die in der Schweiz oder im Ausland bezahlt werden, um über die aktive Bestechlichkeit von Beamten oder Magistratsperso- nen die Vergabe von Arbeiten oder Aufträgen zu erwirken, steuerlich abziehbar, sofern sie nachgewiesen sind; diese Pra- xis stützt sich auf Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe bdesBundes- ratsbeschlusses über die Erhebung einer direkten Bundes- steuer (BdBSt) - dem im Bundesgesetz über die direkte Bun- dessteuer (DBG), das am 1. Januar 1995 in Kraft tritt, Artikel 58 Absatz 1 Buchstabe b entspricht - und das Kreisschreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) vom 8. No- vember 1946, welches im Gefolge eines Bundesgerichtsur- teils vom 25. Oktober 1946 erlassen worden ist Diese Praxis ist zu ändern durch eine Revision von Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe b BdBSt bzw. von Artikel 58 Absatz 1 Buchstabe b des zukünftigen DBG in dem Sinne, dass die steuerliche Ab- ziehbarkeit solcher Aufwendungen in jedem Fall ausgeschlos- sen ist Texte de l'initiative du 16 juin 1993 Le soussigné, se fondant sur l'article 21 bis de la loi sur les rap- ports entre les Conseils, et l'article 30 du règlement du Conseil national, dépose la présente initiative parlementaire conçue en termes généraux: La pratique fédérale fondée sur l'article 49 alinéa 1er lettre b de l'arrêté du Conseil fédéral sur l'impôt fédéral direct (AIFD), et sur l'article 58 alinéa 1er lettre b de la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct (LIFO) qui entrera en vigueur le 1er janvier 1995, ainsi que sur la circulaire du 8 novembre 1946 de l'Administra- tion fédérale des contributions (AFC) qui fit suite à un arrêt du Tribunal fédéral du 25 octobre 1946 selon lequel les pots-de- vin et autres «petites enveloppes» versés en Suisse ou à l'étranger afin d'obtenir, par le biais de la corruption active de fonctionnaires ou magistrats, l'adjudication de travaux ou de mandats, étaient déductibles fiscalement si preuve en était fournie, doit être modifiée par une révision de l'article 49 alinéa 1er lettre b de l'AIFD et du futur article 58 alinéa 1er lettre b de la LIFO, de manière à exclure dans tous les cas la déductibilité de tels paiements. Mitunterzeichner - Cosignataires: Eggenberger, Gross An- dréas, Haering Binder, Hafner Ursula, Jori, Ledergerber, Lee- mann, Leuenberger Ernst, Vollmer (9) David Eugen (C, SG) unterbreitet im Namen der Kommission für Wirtschaft und Abgaben (WAK) den folgenden schriftlichen Bericht: Übersicht Die Initiative fordert eine Revision von Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe b Bundesratsbeschluss über die Erhebung einer direkten Bundessteuer (BdBSt) bzw. von Artikel 58 Absatz 1 Buchstabe b des zukünftigen Bundesgesetzes über die di- rekte Bundessteuer (DBG) in dem Sinne, dass die steuerliche Abziehbarkeit von Bestechungsgeldern in jedem Fall ausge- schlossen ist Sie stellt den vorläufigen Schlusspunkt nach ei- ner Reihe abklärender parlamentarischer Vorstösse (92.3080, 92.3275, 92.3385, 93.1114, 93.3427, 93.3656) dar. Die Kom- mission prüfte das geltende Recht, liess sich über die Praxis der Steuerbehörde orientieren und hörte den Präsidenten ei- ner OECD-Arbeitsgruppe an. Bestechungsgelder, die in der Schweiz oder im Ausland bezahlt werden, um über die aktive Bestechlichkeit von Beamten oder Magistratspersonen die Vergabe von Arbeiten oder Aufträgen zu erwirken, sind steuer- lich abziehbar, sofern sie nachgewiesen sind. Die Schweiz stösst mit dieser bundesgerichtlich abgesicherten Praxis an die Grenze des moralisch Verständlichen. Die OECD sieht in Bestechungen das Einfallstor des organisierten Verbrechens, der Initiant eine Aushöhlung der Glaubwürdigkeit staatlicher Institutionen und die Mehrheit der Kommission wenigstens eine Duldung der Bestechung. Die Kommission ist deshalb der Ansicht, es bestehe grundsätzlich ein Legiferierungsbe- darf. Stand der Arbeiten in der Bundesversammlung und der Ver- waltung zum gleichen Gegenstand Mit einer Interpellation (92.3080 Direkte Bundessteuer. Ge- winnungskosten, vom 11. März 1992; schriftliche Stellung- nahme des Bundesrates vom 31. August 1992) wollte Herr Carobbio wissen, ob - wie in den Kantonen auch bei der di- rekten Bundessteuer - nicht belegte Schutz- und Schmier- gelder vom steuerbaren Einkommen abgezogen werden könnten und ob sichergestellt werden könne, dass diese Gel- der besteuert würden. Der Bundesrat antwortete, dass nur nachgewiesene und ge- schäftsmässig begründete Unkosten als Gewinnungskosten abzugsfähig sind. Bei inländischen Empfängern ist die Nen- nung seines Namens und seiner Adresse unerlässlich, aberInitiative parlementaire. Pots-de-vin 552 N 13 mars 1995 auch ausreichend. Im Falle eines ausländischen Empfängers ist die Offenlegung seiner Identität - mangels Möglichkeit ei- ner Nachprüfung - nicht allein entscheidend: Die Tatsache der effektiv geleisteten, im Zusammenhang mit dem Ge- schäftsbetrieb stehenden Zahlung ist auf andere Weise nach- zuweisen (z. B. durch Belege wie Korrespondenzen, Offerten, Aufträge, Vergütungsaufträge). Es ist Sache des Steuerpflich- tigen, den schlüssigen Nachweis zu erbringen, und Sache der Steuerbehörde, die Angaben zu prüfen. Grundlage ist der Bundesratsbeschluss vom 9. Dezember 1940 über die Erhe- bung einer direkten Bundessteuer. Diese Praxis ist durch ein Urteil des Bundesgerichts vom 25. Oktober 1946 und durch ein daraufhin erlassenes Kreisschreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 8. November 1946 gefestigt Ebenfalls mit einer Interpellation (92.3275 Aktive Korruption. Steuerabzüge, vom 19. Juni 1992; schriftliche Stellungnahme des Bundesrates vom 31. August 1992) wollte Herr Jean Zieg- ler wissen, ob der Bundesrat die Nachsicht billige, die in der Gerichtspraxis gegenüber der Korruption zum Ausdruck kommt, und aus welchen Gründen die Eidgenössische Steuerverwaltung den Abzug von Bestechungsgeldern unter dem Konto «besondere Aufwendungen» akzeptiere. Der Bundesrat antwortete, der Vorwurf sei unbegründet Wer besticht oder sich bestechen lässt, wird ebenso bestraft (Art 288 und 315 StGB) wie, wer Geschenke annimmt (Art. 316 StGB). Der Schweizer, der einen ausländischen Amtsträger besticht, wird bestraft, wenn er sich in der Schweiz befindet oder ausgeliefert wird und sofern die Bestechung auch nach dem Recht des Begehungsortes strafbar ist Die «besonderen Aufwendungen» sind im Kreisschreiben vom 8. November 1946 umschrieben und durch den BGE vom 25. Oktober 1946 erhärtet Ist die Bestechung geschäftsmäs- sig begründet und nachgewiesen, so muss die Steuerbe- hörde diese zum Abzug zulassen. Nun verlangte Herr Jean Ziegler mit einer Motion (92.3385 Be- kämpfung der Korruption, vom 23. September 1992; Behand- lung im Nationalrat offen), das Kreisschreiben der Eidgenössi- schen Steuerverwaltung vom 8. November 1946 sei mit sofor- tiger Wirkung zu widerrrufen. Schmier- und Bestechungsgel- der seien nicht mehr als «gesetzlich anerkannte Steuerab- züge» zuzulassen. Der Bundesrat antwortete am 11. November 1992, dass das geltende Recht im BdBSt und auch das - auf den 1. Januar 1995 in Kraft tretende - neue DBG eine solche Massnahme nicht zulasse. In einer Einfachen Anfrage (93.1114 Schmiergelder, vom 16. Dezember 1993; schriftliche Stellungnahme des Bundes- rates vom 19. Oktober 1994) fragte Herr Hubacher, ob das Kreisschreiben von 1946 noch als Richtlinie gelte oder ob es ein Relikt sei, ob es aus Sittlichkeit oder Moral nicht Zeit sei, dieses zu widerrufen, wie die Regel, Empfänger und Um- stände anzugeben, gehandhabt werde, ob ein Staat den Ab- zug von Schmiergeldern nicht aus Glaubwürdigkeit verbieten müsse und ob für die steuerliche Privilegierung von Schmier- geldern eine staatspolitische, rechtsstaatliche oder andere zwingende Verpflichtung bestehe. Auch mit einer Interpellation (93.3427 «Mani pulite» und die Schweiz, vom 29. September 1993; schriftliche Stellung- nahme des Bundesrates vom 24. November 1993) wollte Herr Rechsteiner wissen, was der Bundesrat von rund einer Milli- arde Franken italienischen Schmiergeldern auf Schweizer Bankkonten halte, wie er die Rolle des Finanzplatzes Schweiz und der Schweizer Banken im italienischen Schmiergeldskan- dal bewerte, warum bisher keines der rund 250 Rechtshilfege- suche beantwortet worden sei, wie viele wo hängig seien und wie sie beschleunigt abgewickelt werden könnten, ob die Pra- xis der Nummernkonti (vgl. «Protezione») nicht unhaltbar ge- worden sei; was rechtlich und politisch für die Schweizer Be- hörden die Bestechung italienischer Politiker und Beamter be- deute und ob die Abzugfähigkeit von Schmiergeldern nicht unhaltbar geworden sei. Der Bundesrat antwortete, er könne zur Schätzung des Um- fangs der Schmiergelder mangels Informationen nicht Stel- lung nehmen. Die Schweiz bekämpft das organisierte Verbre- chen erfolgreich und ist als aktives Mitglied einer Sonder- gruppe gegen Geldwäscherei von dieser gelobt worden. Miss- bräuche sind nie ausgeschlossen. Verzögerungen bei den Rechtshilfegesuchen sind auf eingereichte Beschwerden zu- rückzuführen, auf langsame Verfahren beim Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG), und Abhilfe kann von einer IRSG-Revision erwartet werden. Ein Nummern- konto gestattet keine Verschleierung der Kundenidentität Die Bestechung ausländischer Beamter gilt in der Schweiz wie teil- weise auch in anderen Ländern nicht als Straftat Die Schweiz besitzt demnach gegenüber dem Bestecher keinen eigenen Strafanspruch und kann mangels beidseitiger Strafbarkeit nicht auf ein entsprechendes ausländisches Strafübernahme- begehren eintreten. Das Steuerrecht ist wenig geeignet, die Unkosten nach ihrem moralischen Gehalt zu qualifizieren. Der Abzug geschäftsmässig begründeter Unkosten muss deshalb zwingend zugelassen werden, bis eine Gesetzesänderung eine Abkehr von der heutigen Praxis bewirkt. Darauf forderte Herr Rechsteiner den Bundesrat in einer Mo- tion (93.3656 Bestechung ausländischer Beamter, vom 16. Dezember 1993; Behandlung im Nationalrat offen) auf, den eidgenössischen Räten eine Änderung des Strafgesetz- buches zu unterbreiten, um die Bestechung ausländischer Beamter unter Strafe zu stellen. Der Autor begründete seinen Vorstoss einerseits mit einer nötigen, griffigeren Anwendung der Geldwäscherei-Strafnorm und anderseits mit einem Wi- derspruch in den Stellungnahmen zu den Interpellationen 93.3275 und 93.3427. Der Bundesrat hatte zur Interpellation Ziegler Jean (93.3275) dargelegt, dass der Schweizer, der im Ausland eine Bestechung verübt, strafbar ist und in der Schweiz von Amtes wegen verfolgt wird, wenn die Tat auch am Begehungsort mit einer Freiheitsstrafe im Höchstmass von mindestens einem Jahr bedroht ist Zur Interpellation Rech- steiner (93.3427) schrieb er hingegen, dass die Bestechung ausländischer Beamter in der Schweiz wie teilweise auch in anderen Ländern nicht strafbar sei. Der Bundesrat antwortete, dass die Voraussetzung der gegen- seitigen Strafbarkeit nicht gegeben ist, weil das StGB das in- nerstaatliche schweizerische Interesse schütze. Wenn eine Bestechung im In- oder Ausland zum Nachteil ausländischer staatlicher Interessen begangen wird, liegt deshalb keine in der Schweiz strafbare Vortat zur Geldwäscherei (Art 305bis StGB) vor. Der mit der Motion geforderte Strafanspruch des schweizerischen Rechts auf die Bestechung ausländischer Beamter macht nur Sinn, wenn diese im Ausland auch strafbar und wenn der Begriff «Mitglied einer Behörde» besser definiert ist Eine gesetzgeberische Lösung muss bei schwersten Vor- taten zur Geldwäscherei (d. h. über die Bestechung hinaus), die beidseitige Strafbarkeit unabhängig davon bejahen kön- nen, ob die Tatbestände ausschliesslich auf den Schutz der In- teressen eines bestimmten Staates angelegt sind. Er bean- tragte, die Motion in ein Postulat umzuwandeln. Inhalt der parlamentarischen Initiative Am 16. Juni 1993 reichte Herr Carobbio eine parlamentarische Initiative in der Form einer allgemeinen Anregung ein. Sie for- dert, dass Schmier- und Bestechungsgelder künftig nicht mehr als Gewinnungskosten von den Steuern abgezogen werden können. Das neue Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer, das am 1. Januar 1995 in Kraft tritt, müsse so geändert werden, dass die steuerliche Abziehbarkeit solcher Aufwendungen in jedem Fall ausgeschlossen ist Schriftliche Begründung des Initianten Die Praxis von Unternehmen, an Beamte, an Magistratsperso- nen oder politische Parteien Schutz- und Schmiergelder zu zahlen, um leichteren Zugang und Unterstützung bei der Ver- gabe von grossen Arbeiten oder grossen Aufträgen zu erhal- ten, ist einer der Aspekte in den Beziehungen zwischen Wirt- schaft und Politik in vielen Ländern Westeuropas, der am mei- sten Besorgnis weckt Die Vorfälle in Italien - welche gegen- wärtig Aufsehen erregen - sowie in Frankreich und Spanien füllen seit Monaten die Spalten der Tageszeitungen. Aber auch die Schweiz scheint von solchen Ereignissen nicht ver- schont; man erinnere sich nur an den Fall Huber in Zürich und andere Fälle.13. März 1995 N 553 Parlamentarische Initiative. Schmiergelder Viele Untersuchungen zeigen, dass derartige Praktiken immer weiter um sich greifen. Dies hat unheilvolle Folgen nicht nur für die Glaubwürdigkeit der staatlichen Institutionen, sondern auch aus wirtschaftlicher und finanzieller Sicht Praktisch überall versucht man, die geeigneten gesetzlichen Mittel zur Bekämpfung dieser Missbräuche zu entwickeln, sei es auf strafrechtlicher, sei es auf steuerlicher Ebene. Beispiels- weise arbeitet eine Kommission der OECD unter dem Vorsitz des Schweizers Mark Pieth an der Vorbereitung eines Aktions- plans zur Bekämpfung dieses Phänomens. Vor diesem Hintergrund stellt die geltende Praxis auf Bun- desebene, gemäss der Schutz- und Schmiergelder zur Erlan- gung von Vergaben und Aufträgen im Rahmen der direkten Bundessteuer abziehbar sind, wenn sie nachgewiesen sind, eine Begünstigung der aktiven Bestechung dar. Dabei spielt es keine Rolle, ob die Nutzniesser Schweizer oder Ausländer sind. Wie der Bundesrat in seiner Antwort auf die Interpellationen des Unterzeichnenden vom 11. März 1992 (92.3080 Direkte Bundessteuer. Gewinnungskosten) und von Herrn Ziegler Jean vom 19. Juni 1992 (92.3275 Aktive Korruption. Steuerab- züge) bestätigte, stützt sich diese Praxis auf Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe b des Bundesratsbeschlusses über die Erhebung einer direkten Bundessteuer - dem im Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer, das am 1. Januar 1995 in Kraft tritt, Arti- kel 58 Absatz 1 Buchstabe b entspricht - und ein Kreisschrei- ben der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 8. Novem- ber 1946, das aufgrund eines Bundesgerichtsurteils vom 25. Oktober 1946 erlassen wurde. Eine solche Praxis ist angesichts der Tatsachen und der Ent- wicklung der Situation überholt. Sie wird immer weniger ver- ständlich; die Antwort des Bundesrates auf die beiden oben erwähnten Interpellationen erscheint unbefriedigend und in mancher Hinsicht unverständlich - und wäre es auch nur des- halb, weil sie bei den Schutz- und Schmiergeldern an auslän- dische Empfängerauch zu bedeutenden Verlusten an Steuer- einnahmen führt. Schutz- und Schmiergelder können aber als solche nicht ge- duldet werden, weil sie gesetzwidrig, politisch inakzeptabel und in bezug auf die grundlegenden Werte der Demokratie gefährlich sind. Sie sind auch immer weniger eurokompatibel, ganz abgesehen davon, dass sie zu Verzerrungen in bezug auf die Prinzipien des freien Wettbewerbs und des freien Mark- tes führen. In jedem Fall muss der Staat solche Praktiken aus steuerli- chen, wirtschaftlichen und strafrechtlichen Gründen bekämp- fen und nicht mit steuerlichen Bestimmungen, wie den er- wähnten, die diskutabel und wenig korrekt sind, noch erleich- tern; von der Möglichkeit einer Verschärfung der Strafbestim- mungen gegen die aktive Korruption von Beamten und Magi- straten wollen wir hier gar nicht sprechen. Erwägungen der Kommission 1. Sitzung vom 11. Januar 1994 Der Initiant vertiefte und erweiterte seine Gründe. Es gehe ihm vor allem um den steuerlichen Aspekt des Themas. Das Schmieren ausländischer Beamtinnen und Beamter durch Schweizer Unternehmen bringe steuerliche Vorteile mit sich, weil die bezahlten Beträge in der Schweiz als Gewinnungsko- sten abgezogen werden können. Um Beträge an inländische Empfänger abziehen zu können, müsse das Unternehmen die Identität des Empfängers bekanntgeben, doch gelte diese Praxis nicht uneingeschränkt. Wenn das Prinzip der Verhält- nismässigkeit verletzt würde, müsse der Name des Empfän- gers nicht genannt werden. Die Verpflichtung, Name und Adresse des Empfängers bekanntzugeben, könne auch um- gangen werden, wenn damit im Unternehmen das Entstehen persönlichen oder finanziellen Schadens vermutet werde. Im Falle eines ausländischen Empfängers sei die Sache noch viel einfacher: In der Antwort zur Interpellation Carobbio (92.3080) schrieb der Bundesrat, die Offenlegung der Identität eines ausländischen Empfängers sei mangels Möglichkeit einer Nachprüfung nicht allein entscheidend. Vielmehr sei die Tat- sache der Zahlung vom Steuerpflichtigen auf andere Art nach- zuweisen. Der Initiant vermutet zudem, dass die Pflicht zur Be- kanntgabe der Empfänger in einzelnen Kantonen locker ge- handhabt werde. 2. Sitzung vomì. Februar 1994 Die Kommission hörte den Präsidenten der Ad-hoc-Gruppe der OECD über unerlaubte Zahlungen im Geschäftsverkehr («illicit payments»), Mark Pieth, zum Aspekt der Strafbarkeit der Schmiergelder und der Begriffe in deren Umfeld (Beste- chung, Kundengelder usw.) und den Direktor der Eidgenössi- schen Steuerverwaltung, Dieter Metzger, zur Klärung der Defi- nitionen und der Erfassung der Tatbestände im geltenden Recht an. Herr Pieth, Professor für Strafrecht und Kriminologie am Insti- tut für Rechtswissenschaften in Basel, arbeitet im Auftrag des Committee on International Investment and Multinational En- terprises (Cime) mit der OECD-Gruppe Empfehlungen zur Be- kämpfung der Korruption im internationalen Geschäftsverkehr aus. Die OECD bemüht sich heute, Empfehlungen zu erarbei- ten, statt auf eine Konvention zuzusteuern. Die Texte sollen of- fen formuliert sein und im wesentlichen zur Überprüfung des eigenen Rechtssystems auffordern. Korruption soll aus der Sicht der OECD bekämpft werden, weil sie 1. das Vertrauen in die nationale Verwaltung und den Staat in Frage stellt; 2. den freien Markt verfälscht, Produkte verteuert und zu Wett- bewerbsverzerrungen führt; 3. in der Dritten Welt die Bemühungen der Entwicklungshilfe vereitelt; 4. eines der beliebtesten Arbeitsmittel des organisierten Ver- brechens ist: Wer korrumpierbar ist, ist erpressbar; wer besto- chen werden kann, muss nicht liquidiert werden: Korruption ist ein Einfallstor des organisierten Verbrechens. Die OECD verficht das Prinzip der geteilten Verantwortung so- wohl der Herkunfts- wie auch der Empfängerländer von Beste- chungsleistungen und strebt die Entwicklung eines gemein- samen Mindeststandards der industrialisierten Welt an. Sämt- liche OECD-Mitgliedländer verfügen über nationale Strafge- setze gegen die Korruption. In der Schweiz handelt es sich um die Artikel 288,315 und 316 StGB sowie-für besondere Kon- stellationen - um Artikel 4 Buchstabe b und Artikel 23 UWG. Für unser Land besonders aktuell ist die Frage, inwiefern Kor- ruption als Vortat zur Geldwäscherei in Frage kommt Die OECD-Kommission geht in einer Empfehlung im Bereich Strafrecht davon aus, dass es wünschenswert wäre, die Kor- ruption von ausländischen Beamtinnen und Beamten unter Strafe zu stellen oder in der Lage zu sein, in diesen Fällen den Herkunfts- bzw. den Empfängerländern Rechtshilfe leisten zu können. Dies stösst, im Rahmen des traditionellen Konzepts der Bestechung, auch in der Schweiz auf Schwierigkeiten, weil das StGB mit seinen Korruptionsbestimmungen lediglich das Funktionieren des eigenen Staatsapparats schützt Das ist das Erbe des Nationalstaates des 19. Jahrhunderts. Ratio legis ist der Schutz der eigenen und der Respekt vor der anderen Sou- veränität Der Gedanke der Solidarität mit fremden Rechtsord- nungen hat sich noch nicht bis hierhin entwickelt. Das Strafrecht alleine ist wenig wirksam, es muss von verwal- tungsrechtlichen Regeln begleitet werden. So können kon- krete Ordnungsnormen, die die Korruption erschweren (etwa minimale Buchhaltungsregeln), das Strafrecht unterstützen. Es ist notwendig, dass die Einheit der Rechtsordnung gewahrt wird, dass die Rechtsordnung nicht mit der rechten Hand Kor- ruption verbietet und mit der linken begünstigt. Mit der Ab- zugsfähigkeit von Bestechungszahlungen als Gewinnungsko- sten im Steuerrecht wird in der Schweiz auf der einen Seite das Prinzip der Wertneutralität des Steuerrechts geltend gemacht; es habe sich nicht um die Rechtmässigkeit oder um die Sitt- lichkeit der Geschäfte zu kümmern. Auf der anderen Seite steht die Befürchtung, dass die Abzugsfähigkeit als indirekter Anreiz und als symbolische Unterstützung der Bestechung gewertet wird. Herr Metzger definierte Schmiergelder gemäss Kreisschrei- ben als Vergütungen, die vom Geber aufgewendet werden, um den Empfänger zu einem bestimmten Verhalten zu veran- lassen oder um sich ihm erkenntlich zu erweisen. Darunter können sowohl erlaubte als auch strafrechtlich verpönte Zah- lungen fallen. Geschmiert werde in erster Linie, damit etwasInitiative parlementaire. Pots-de-vin 554 N 13 mars 1995 besser läuft oder damit überhaupt etwas läuft Es ist vorstell- bar, Schmiergelder an Angestellte von Firmen auszurichten, an Beamtinnen und Beamte, Magistratspersonen und politi- sche Parteien (Initiant), oder nur an ausländische Beamtinnen und Beamte (OECD). Dem Fiskalkomitee der OECD (Vertreter der Steuerverwaltun- gen der OECD-Länder) geht es vorwiegend um die Bekämp- fung der Korruption ausländischer Beamtinnen und Beamter. Dieser Kreis der Steuerbeamten ist der Ansicht, dass die Be- kämpfung der Korruption ein sich weltweit lohnendes Ziel ist Allerdings halten sie das Strafrecht für das geeignetere Mittel als das Steuerrecht Sie sind sich einig, dass die einzelnen Staa- ten ihre Gesetzgebung auf Bestimmungen überprüfen sollten, die die Korruption ausländischer Beamtinnen und Beamter oder Magistraten indirekt fördern. Zur besseren Bekämpfung der Korruption erachtensie es aishilfreich, wenndieOECD eine Definition der Bestechung gäbe. Im übrigen seien nur Mass- nahmen vorzuschlagen, die sich auch durchsetzen lassen. Eine Ergänzung des Bundessteuerrechts - und über das Steuerharmonisierungsgesetz auch des Steuerrechts der 26 Kantone - um eine Bestimmung, die den Abzug von Zah- lungen an ausländische Beamtinnen und Beamte oder Magi- straten verbietet, ist zwar denkbar. Nach den Erfahrungen der ESTV sind Bestechungsgelder aber meistens in Zahlungen wie Werbung, Marketing, Lizenzen und ähnlichem versteckt, was erhebliche Zweifel an der Wirksamkeit eines Verbots der steuerlichen Abziehbarkeit von Bestechungsgeldern begrün- det Es fragt sich, ob dieses nicht der verdeckten Verbuchung von Aufwandpositionen in grossen Sammelkonten Vorschub leisten und damit die steuerliche Kontrolle erschweren würde. Einzelne Staaten der OECD versuchen, der Korruption mit steuerrechtlichen Mitteln zu begegnen. Die USA verweigern den Abzug, wenn innerstaatliche Gesetze verletzt werden; Norwegen, wenn ausländische Straftatbestände erfüllt sind; Frankreich, wenn sie nicht einer tatsächlichen Operation ent- sprechen; Deutschland, Luxemburg und Neuseeland, wenn der Empfänger unbekannt ist; Italien kennt keine steuerrechtli- chen Bestimmungen über unerlaubte Zahlungen. Für die Schweiz hat das Kreisschreiben von 1946 uneingeschränkte Gültigkeit Die ESTV hat nach der Antwort zur Interpellation Ziegler Jean (92.3275) bei den kantonalen Veranlagungsbe- hörden das Bedürfnis zur Aktualisierung jenes Kreisschrei- bens abgeklärt: Eine Verwaltung erachtete eine Neuauflage als wünschenswert, alle anderen vertraten die Ansicht, es sei auch heute noch wegweisend und erlaube, im Einzelfall ange- messen vorzugehen. Das Kreisschreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 8. November 1946 hält fest, dass Schmiergeldertrotz ih- res widerrechtlichen und unsittlichen Charakters grundsätz- lich als Gewinnungskosten anerkannt werden müssen, weil auch Einkommen, das unter Umgehung gesetzlicher Vor- schriften erzielt worden ist, besteuert wird. Schmiergelder gel- ten nicht als freiwillige Zuwendungen, sind von diesen und von verdeckten Gewinnausschüttungen sowie von Schenkun- gen zu trennen. Merkmal von Schenkungen ist die Unentgelt- lichkeit der Zahlung - Schmiergelder werden als Entgelt für eine Gegenleistung bezahlt Wenn sie anfallen und geleistet werden und wenn sie ge- schäftsmässig begründet sind, werden Schmiergelder zum Abzug zugelassen. Der Nachweis muss in der Regel durch die Nennung des Empfängers und der Umstände, die zu der Ver- gütung Anlass gegeben haben, erfolgen. Ausnahmen von die- ser Regel sind im Kreisschreiben keine erwähnt 3. Begriffe «Bestechen» wird charakterisiert mit «jemanden durch Geld, Geschenke für seine eigenen Interessen gewinnen», eigent- lich «jemanden mit Gaben prüfen, auf die Probe stellen». Der übertragene Gebrauch von bestechen im Sinne von «für sich einnehmen» ist seit dem 18. Jahrhundert bezeugt Das in der schweizerischen Umgangssprache gebräuchliche «schmie- ren» für «bestechen» ist nicht bekannt («mit Fett bestreichen, einfetten»). Hingegen herrscht bei der Bedeutung von «kor- rupt» mit «verderbt, verdorben, bestechlich» Klarheit, ebenso bei «korrumpieren» mit «bestechen, zu ungesetzlichen Hand- lungen verleiten» (Duden 1989). Das StGB (Art 288,315, 316) spricht von «Geschenk oder.... Vorteil»; das UWG (Art 4) von «Vorteile.... Vergünstigungen»; das BdBSt (Art. 49) und das DBG (Art. 58) verwenden keinen dieser Begriffe, während das Kreisschreiben nur das in der Umgangssprache gebräuchliche Wort «Schmiergelder» ver- wendet und die OECD hingegen auf den übergeordneten Be- griff «unerlaubte Zahlungen» ausweicht Zwischen dem deutschen «Bestechungsgelder» und dem schweizerischen «Schmiergelder» besteht kein Unterschied. Wir verwenden im weiteren - analog dem StGB - die Begriffe Bestechung und Bestechungsgelder. 4. Zusammenfassung der Diskussionen Im geltenden Recht sind die aktive Bezahlung (Art 288 StGB) und die passive Entgegennahme von Bestechungsgeldern (Art. 315 StGB) strafbar und zwar sowohl für pflichtwidrige (Art 315 StGB) wie für nicht pflichtwidrige (Art 316 StGB) Amtshandlungen. Nach schweizerischem Recht ist strafbar, wer ausländische Beamtinnen oder Beamte besticht, sofern sich diese selber strafbar machen. Sonst ist die Bestechung ausländischer Beamtinnen und Beamter, selbst auf schweize- rischem Territorium, nach unserem Recht nicht strafbar. Unter ganz spezifischen Umständen kämen allenfalls die Artikel 4 und 23 UWG zum Zuge (Privatpersonen). Der fehlende Straftatbestand bei der Bestechung ausländi- scher Beamtinnen und Beamter verunmöglicht der Schweiz, internationale Rechtshilfe bei der Bekämpfung der Geldwä- scherei zu leisten. Es wird eine konkrete beidseitige Strafbar- keit verlangt In der Schweiz wird der Tatbestand der Wäsche von Bestechungsgeldern rechtlich nicht als eigentliche Geld- wäscherei betrachtet Damit ist die Schweiz in einer wenig komfortablen Lage, und es stellt sich die Frage, ob sie faktisch Bestechung begünstigt In der Steuerpraxis wird die direkte Bundessteuer von den Kantonen erhoben. Das Problem liegt im Erkennen der Beste- chungszahlungen. Da diese in der Steuererklärung nicht de- klariert werden, sind Buchkontrollen beim Steuerpflichtigen nötig. Nennt dieser den Empfänger nicht, so ist der Aufwand- posten steuerpflichtig, weil nicht geschäftsmässig. Nennt er den Empfänger, so wird kontrolliert, ob der Empfänger die Zahlung versteuert hat Im Ausland sind solche Kontrollen nicht möglich. Bestechungsgelder an ausländische Beamtin- nen und Beamte sind abzugsfähig, wenn sie geschäftsmässig begründet sind. Die Eidgenössische Steuerverwaltung befürchtet, dass durch eine Legiferierung im Steuerrecht Umgehungen die Folge wä- ren und dass keine internationale Rechtshilfe mehr gewährt werden könnte, weil die letzten Spuren verlorengingen. Aller- dings konnte bisher in keinem Fall Rechtshilfe gewährt wer- den. Wegen dem Saubere-Weste-Signal für die Schweiz wird ein Verbot der Abzugsfähigkeit von Bestechungsgeldern den- noch als sinnvoll erachtet Staatspolitisch ist die Wirkung der Steuerfreiheit geschäfts- mässig begründeter Bestechung und des Fehlens des Straf- tatbestands der Bestechung ausländischer Beamtinnen und Beamter bedenklich. Die Rechtsordnung wird im Privat- und im öffentlichen Recht aus den Angeln gehoben. Die Wahrung der Einheit der schweizerischen Rechtsordnung ist für die Glaubwürdigkeit der Schweiz im europäischen Kontext von er- heblicher Bedeutung. Die Abzugsfähigkeit von Bestechungs- geldern kann als symbolische Unterstützung der Bestechung verstanden werden. Im Rahmen der letzten Skandale in Italien ist zu befürchten, dass Bestechungen Aktionen des organi- sierten Verbrechens sind. Unwidersprochen bleibt, dass in der täglichen Wirtschaftspra- xis mit Bestechungsgeldern gearbeitet wird und bei einer Be- steuerung mit möglichen Wettbewerbsnachteilen zu rechnen ist Um das Problem in den Begriff zu bekommen, werden einige Vorschläge gemacht: Auf steuerrechtlicher Ebene könnten in- ternationale Strafrechtsvereinbarungen erlassen werden; für die Steuerbehörden sei eine aktive Anzeigepflicht einzu- bauen; im Kreisschreiben müsse die offensichtlich rechtswid- rige Bestechung als nicht abzugsfähig bezeichnet werden; die Bestimmung «geschäftsmässige Begründetheit» im DBG sei zu ändern.13. März 1995 N 555 Parlamentarische Initiative. Schmiergelder Die parlamentarische Initiative will die Bestechung nicht straf- rechtlich verbieten. Sie will die Privilegierung eines unmorali- schen Verhaltens auf steuerlicher Ebene aufheben, was als die mildeste Möglichkeit bezeichnet wird. Aufwand und Zeitplan der parlamentarischen Arbeit Beschliesst der Rat, der Initiative Folge zu geben, so beauf- tragt er eine Kommission, eine Vorlage auszuarbeiten. Die Kommission arbeitet innert zwei Jahren Bericht und Antrag aus, das heisst in diesem Fall für die Sommersession 1996. Möglichkeit, das angestrebte Ziel mit einer Motion oder einem Postulat zu erreichen Die in den sechs Vorstössen (vgl. Kapitel «Stand der Arbeiten in der Bundesversammlung und der Verwaltung zum gleichen Gegenstand») aufgeworfenen Fragen und Antworten haben ergeben, dass nur eine Gesetzesänderung das Ziel der parla- mentarischen Initiative erfüllen kann. Die Zweckmässigkeit der Behandlung, wenn über den glei- chen Gegenstand eine Volksinitiative zustande gekommen ist Es ist keine Volksinitiative über den gleichen Gegenstand zu- stande gekommen. David Eugen (C, SG) présente au nom de la Commission de l'économie et des redevances (CER) le rapport écrit suivant: Condensé L'initiative demande la révision de l'article 49 alinéa 1er lettre b de l'arrêté du Conseil fédéral sur la perception d'un impôt fé- déral direct (AIFD), ainsi que de l'article 58 alinéa 1er lettre b de la nouvelle loi fédérale sur l'impôt fédéral direct (LIFO), de manière à exclure toute déduction fiscale des pots-de-vin. Elle vient s'ajouter à toute une série d'interventions parlementaires demandant des éclaircissements sur ce sujet (92.3080, 92.3275,92.3385, 93.1114,93.3427,93.3656). La commission a examiné le droit pertinent, s'est renseignée sur la pratique des autorités fiscales, et a entendu le président d'un groupe de travail OCDE. Les paiements versés en Suisse ou à l'étran- ger dans le but d'obtenir de fonctionnaires ou de magistrats l'adjudication de travaux ou de commandes sont fiscalement déductibles lorsqu'ils sont prouvés. En tolérant cette pratique admise par le Tribunal fédéral, la Suisse frise les limites de la moralité. L'OCDE voit dans cette pratique la porte ouverte au crime organisé, l'auteur de l'initiative une mise en cause de la crédibilité des institutions étatiques, et la majorité de la com- mission estime qu'il y a pour le moins tolérance de la corrup- tion. C'est pourquoi elle est d'avis qu'un besoin de légiférer existe. Etat des travaux des Chambres et de l'administration sur le même objet Par une interpellation (92.3080 Impôt fédéral direct Frais pro- fessionnels, du 11 mars 1992; rapport écrit du Conseil fédéral du31 août1992),M. Carobbio voulait savoir si, comme cela se passe dans les cantons, les paiements versés dans le but de corrompre ou d'obtenir une protection peuvent être déduits du revenu imposable aux fins de l'impôt fédéral direct lorsqu'ils ne sont pas prouvés, et s'il était possible de faire en sorte que ces sommes soient taxées. Le Conseil fédéral répondait que seuls les frais documentés et commercialement justifiés étaient déductibles comme frais d'obtention du revenu. Dans le cas de bénéficiaires se trou- vant en Suisse, l'indication de leurs nom et adresse est néces- saire et suffisante. Lorsqu'il s'agit de bénéficiaires étrangers, l'indication de leur identité - en l'absence de possibilité de vé- rification - ne surfit pas. Il est nécessaire de prouver par d'au- tres moyens l'authenticité du paiement en relation avec l'af- faire (par exemple au moyen de correspondances, offres, commandes ou ordres de bonification). Le contribuable est tenu de fournir la preuve pertinente, tandis qu'il incombe à l'autorité fiscale de vérifier les indications données. La base lé- gale est fournie par l'arrêté du 9 décembre 1940 du Conseil fé- déral sur la perception d'un impôt fédéral direct (AIFD). Cette pratique a été confirmée par un arrêt du Tribunal fédéral du 25 octobre 1946, ainsi que par une circulaire du 8 novembre 1946 de l'Administration fédérale des contributions se fondant sur ce jugement Par une interpellation également (92.3275 Corruption active et déductions fiscales, du 19 juin 1992; rapport écrit du Conseil fédéral du 31 août 1992), M. Ziegler Jean voulait savoir si le Conseil fédéral approuvait la mansuétude manifestée par l'ac- tuelle pratique judiciaire à l'égard de la corruption, et pour quelles raisons l'administration fiscale accepte la déduction des sommes versées comme «frais spéciaux». Dans sa réponse, le Conseil fédéral jugeait la critique infon- dée. Tant celui qui commet un acte de corruption que celui qui se laisse corrompre sont punissables (art 288 et 315 du Code pénal), de même que celui qui accepte des cadeaux (art 316 CP). Le ressortissant suisse qui soudoie un fonctionnaire étranger est puni s'il se trouve en Suisse ou s'il est extradé vers la Suisse, lorsque l'acte de corruption est punissable selon le droit du pays où il a été commis. Les «frais spéciaux» sont défi- nis dans la circulaire du 8 novembre 1946 sur la base de l'ATF du 25 octobre 1946. Si les paiements sont commercialement fondés et prouvés, l'autorité fiscale est tenue d'en accepter la déductibilité. Par la suite, M. Ziegler Jean exigeait par motion (92.3385 Ré- pression de la corruption, du 23 septembre 1992; débat pen- dant au Conseil national) que la circulaire soit révoquée avec effet immédiat, de sorte que les libéralités ne soient plus dé- ductibles devant le fisc. Le Conseil fédéral a répondu le 11 novembre 1992 que le droit en vigueur, en l'espèce l'AIFD, de même que la nouvelle loi fé- dérale sur l'impôt fédéral direct (LIFO), qui doit entrer en vi- gueur le 1 er janvier 1995, n'autorisent pas une telle mesure. Dans une question ordinaire (93.1114 Pots-de-vin, du 16 dé- cembre 1993; réponse du Conseil fédéral du 19 octobre 1994), M. Hubacher demandait si la circulaire de 1946 avait encore valeur de directive ou si elle devait être considérée comme une relique, et s'il n'était pas temps de la dénoncer pour des raisons morales. Le député voulait aussi savoir comment était appliquée la règle exigeant l'indication du bé- néficiaire et des circonstances, et demandait si un Etat qui se respecte ne devrait pas interdire la déduction fiscale des pots-de-vin s'il voulait rester crédible. Il demandait enfin s'il existe des motifs politiques, juridiques ou autres nécessitant que l'on accorde un traitement fiscal privilégié aux paiements en sous-main. Par une autre intervention (93.3427 Scandale des pots-de-vin en Italie. Lien avec la Suisse, du 29 septembre 1993; réponse du Conseil fédéral du 24 novembre 1993), M. Rechsteiner de- mandait ce que le Conseil fédéral pensait du milliard de francs représentant des pots-de-vin italiens déposés dans des ban- ques suisses, comment il jugeait le rôle de la place financière et des banques suisses dans le scandale des pots-de-vin en Italie, pourquoi aucune des plus de 250 demandes d'entraide judiciaire n'avait reçu de réponse jusqu'ici, combien d'entre elles étaient pendantes et pourquoi, et comment elles pour- raient être accélérées. Le député voulait aussi savoir si la prati- que des comptes anonymes (par exemple le compte «Prote- zione») n'était pas devenue intenable; quelle était la portée ju- ridique et politique pour les autorités suisses de la corruption de politiciens et de fonctionnaires italiens. Il demandait enfin si la déductibilité de l'argent de la corruption n'était pas devenue intolérable. Dans sa réponse, le Conseil fédéral déclarait manquer d'infor- mations pour juger de l'ampleur de l'argent de la corruption déposé en Suisse. Selon le gouvernement, la Suisse combat avec succès le crime organisé et elle a reçu des éloges pour son action en sa qualité de membre d'un groupe spécial de lutte contre le blanchissage de l'argent sale. Certes, des abus ne sont jamais exclus. Quant au retard dont souffrent les de- mandes d'assistance judiciaire, ils sont dus aux recours inter- jetés, et à la lenteur des procédures découlant de la loi fédé- rale sur l'entraide internationale en manière pénale (EIMP), dont la révision devrait apporter des améliorations. Le système du compte à numéro n'autorise pas la dissimulation de l'iden- tité du client Le fait de soudoyer des fonctionnaires étrangers n'est pas considéré comme délit en Suisse ni dans une cer-Initiative parlementaire. Pots-de-vin 556 N 13 mars 1995 taine mesure dans d'autres pays. De ce fait, la Suisse ne dis- pose pas de chef d'accusation propre à rencontre de l'auteur d'actes de corruption, et faute de dispositions pénales adé- quates, ne peut répondre favorablement aux demandes étran- gères d'extradition aux fins de poursuites pénales. En outre, le droit fiscal est peu propre au classement des frais selon leur degré de moralité. La déduction de frais commercialement justifiés doit donc nécessairement continuer à être autorisée jusqu'à ce qu'une modification législative permette d'aban- donner la pratique actuelle. Ceci a amené M. Rechsteiner à demander au Conseil fédéral par motion (93.3656 Corruption de fonctionnaires étrangers, du 16 décembre 1993; débat pendant au Conseil national) la soumission aux Chambres d'une modification du Code pénal rendant punissable la corruption de fonctionnaires étrangers. L'auteur motivait son intervention en faisant valoir la nécessité d'une application plus stricte de la disposition pénale relative au blanchissage d'argent sale, ainsi que l'existence d'une contradiction entre les réponses aux interpellations 93.3275 et 93.3427. Le Conseil fédéral avait, dans sa réponse à l'interpel- lation Ziegler Jean (93.3275), argué que le Suisse qui commet un acte de corruption à l'étranger est punissable et poursuivi d'office dans notre pays lorsque l'acte est passible d'une peine de privation de liberté d'au moins un an dans le pays de commission de l'acte. Par contre, dans sa réponse à l'interpel- lation Rechsteiner (93.3427), il affirmait que la corruption de fonctionnaires étrangers n'est pas punissable en Suisse ni dans une certaine mesure dans d'autres pays. Le Conseil fédéral a répondu que la condition préalable vou- lant que l'acte soit punissable dans les deux pays en cause n'était pas remplie, et que le Code pénal vise à protéger les in- térêts intérieurs suisses. Si un acte de corruption est commis en Suisse ou dans un autre pays au détriment d'intérêts étran- gers, il n'y a a pas d'acte préparatoire au blanchissage d'ar- gent sale qui soit punissable (art. 305bis du Code pénal). La punissabilité de la corruption de fonctionnaires étrangers en droit suisse que réclame la motion n'a de sens que si cette cor- ruption est aussi punissable dans le pays étranger et à condi- tion que le terme «membre d'une autorité» soit mieux défini. Une solution législative doit pouvoir se fonder sur la punissabi- lité de l'acte dans les deux pays en cause dans le cas d'actes préparatoires particulièrement graves en vue du blanchissage d'argent sale (il doit donc s'agir d'actes plus graves que la sim- ple corruption), et cette punissabilité doit être indépendante de la protection des intérêts d'un Etat déterminé. Le Conseil fédéral proposait de transformer la motion en postulat Teneur de l'initiative parlementaire M. Carobbio a déposé le 16 juin 1993 une initiative parlemen- taire en termes généraux demandant que les paiements en sous-main ne soit plus déductibles au titre de frais d'obtention du revenu aux fins de l'impôt II s'agirait en particulier de modi- fier la nouvelle loi fédérale sur l'impôt fédéral direct (LIFO) qui entrera en vigueur le 1er janvier 1995 de manière à exclure dans tous les cas la déductibilité de tels paiements. Développement par écrit de l'auteur de l'initiative La pratique des pots-de-vin et des «petites enveloppes», qui sont versés par des entreprises à des fonctionnaires, des ma- gistrats ou des partis, afin d'obtenir des faveurs ou des appuis lors de soumission publique de grands travaux ou de grosses commandes, est un des aspects les plus préoccupants des rapports entre l'économie et la politique dans maints pays d'Europe occidentale. Les cas qui se sont produits en Italie, de loin les plus criants, mais aussi ceux qui sont survenus en France et en Espagne, occupent depuis plusieurs mois la chronique des journalistes. La Suisse non plus ne semble pas être exempte de tels phénomènes. Il suffit de rappeler l'affaire Huber à Zurich, et l'on pourrait en mentionner d'autres encore. Plusieurs études montrent que ces pratiques tendent à se répandre, avec des répercussions néfastes quant à la crédibi- lité des institutions, mais aussi sur les plans économique et fi- nancier. Un peu partout, on s'efforce de créer des instruments légaux, tant fiscaux que pénaux, qui permettent de combattre ces pra- tiques illicites. Ainsi, c'est un Suisse, Mark Pieth, qui préside la commission de l'OCDE chargée de préparer un plan d'action pour combattre le phénomène. Dans ce contexte, la pratique fédérale en vigueur, selon la- quelle les dessous-de-table versés dans le but d'obtenir des travaux ou des commandes sont déductibles au titre de l'im- pôt fédéral direct, à condition d'en fournir la preuve, ne fait que favoriser le phénomène de corruption active. Peu importe à cet égard que les bénéficiaires soient des ressortissants suisses ou étrangers. Cette pratique se fonde sur l'article 49 alinéa 1er lettre b de l'arrêté sur l'impôt fédéral direct (AIFD), sur le futur article 58 alinéa 1er lettre b de la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct (LIFO) qui entrera en vigueur le 1 er janvier 1995, ainsi que sur une circulaire du 8 novembre 1946 de l'Administration fédé- rale des contributions (AFC) publiée à la suite d'un arrêt du Tri- bunal fédéral du 25 octobre 1946, comme le gouvernement l'a confirmé lui-même dans ses réponses à l'interpellation Carob- bio (92.3080 Impôt fédéral direct Frais des entreprises, du 11 mars 1992), et à l'interpellation Ziegler Jean (92.3275 Cor- ruption active et déductions fiscales, du 19 juin 1992). Une telle pratique est rendue caduque par les faits et par l'évo- lution de la conjoncture. Elle est de moins en moins compré- hensible, de sorte que la réponse du Conseil fédéral aux deux interpellations susmentionnées est à la fois insatisfaisante et à maints égards incompréhensible. En fait, la pratique en cause entraîne aussi d'importantes pertes fiscales, ne serait-ce qu'en raison des pots-de-vin et des «petites enveloppes» dont bénéficient des étrangers. Mais c'est surtout l'aspect illégal, politiquement inacceptable et dangereux pour les valeurs mêmes de la démocratie, de ces pratiques qui ne peut plus être accepté et qui risque même d'être de moins en moins eurocompatible, pour ne rien dire des distorsions que ces pratiques provoquent dans les méca- nismes du marché et de la libre concurrence. En tous les cas, tant du point de vue fiscal et économique que pénal, l'Etat doit combattre de telles pratiques, et non les facili- ter par des dispositions fiscales comme celles qui sont actuel- lement en vigueur, à la fois contestables et peu correctes, pour ne rien dire de l'opportunité de renforcer les dispositions pé- nales visant à réprimer la corruption active de fonctionnaires ou magistrats. Considérations de la commission 1. Séance du 11 janvier 1994 L'auteur de l'initiative a procédé à un exposé approfondi de ses motifs et affirmé être surtout soucieux de l'aspect fiscal de la question. L'argent versé par des Suisses pour corrompre des fonctionnaires étrangers s'accompagne d'avantages fis- caux puisque les sommes ainsi versées peuvent être déduites comme frais d'obtention du revenu aux fins de l'impôt en Suisse. Lorsqu'il s'agit de paiements dont les bénéficiaires ré- sident en Suisse, l'identité de ces derniers doit être communi- quée, mais cette règle n'est pas toujours respectée. Lorsque le principe de la proportionnalité risque d'être violé, il n'est plus nécessaire d'indiquer l'identité du bénéficiaire. L'obliga- tion de communiquer les nom et adresse du bénéficiaire peut aussi être contournée lorsque l'entreprise a la présomption que cela risquerait de causer des dommages personnels ou fi- nanciers. Dans le cas d'un bénéficiaire étranger, la chose est encore plus simple. Dans sa réponse à l'interpellation Carob- bio (92.3080), le Conseil fédéral déclarait que la divulgation de l'identité d'un bénéficiaire étranger n'était pas déterminante à elle seule en raison de l'impossibilité de vérification. Ce qui im- porte c'est que le contribuable puisse prouver l'authenticité du versement L'auteur de l'initiative soupçonne en outre que l'obligation d'indiquer le bénéficiaire n'est guère respectée par certains cantons. 2. Séance du 1 er février 1994 La commission a entendu Mark Pieth, président du groupe ad hoc de l'OCDE sur les versements illicites dans les transac- tions commerciales, lequel s'est exprimé au sujet du caractère punissable des paiements illicites et a évoqué les diverses for- mes de corruption; il a entendu ensuite le directeur de l'Admi- nistration fédérale des contributions, Dieter Metzger, qui a cla-13. März 1995 557 Parlamentarische Initiative. Schmiergelder rifié les définitions et la détermination des faits constitutifs des actes délictueux dans le droit en vigueur. Le professeur Pieth, qui enseigne le droit pénal et la criminolo- gie à l'Institut de sciences juridiques à Baie, collabore sur man- dat du Comité pour les investissements internationaux et les entreprises multinationales (Cime) avec le groupe OCDE afin de préparer des recommandations en vue de la lutte contre la corruption dans le commerce international. L'OCDE s'efforce actuellement de mettre au point des recommandations plutôt que d'oeuvrer à la conclusion d'une convention. Les textes se- ront formulés de manière souple et inciteront pour l'essentiel à un réexamen des systèmes juridiques nationaux. Selon l'OCDE, la corruption doit être combattue car 1. elle sape la confiance dans l'administration et dans l'Etat; 2. elle fausse le jeu du marché et de la concurrence et renché- rit les produits; 3. elle frustre les efforts de l'aide au développement dans le tiers monde; 4. elle est un «outil» préféré du crime organisé, car toute per- sonne corruptible est influençable, donc il n'est plus néces- saire de l'éliminer; la corruption est ainsi la porte ouverte à la criminalité organisée. L'OCDE favorise le principe du partage des responsabilités entre pays d'origine et pays de destination des paiements illici- tes et s'efforce d'élaborer des normes minimales applicables au monde industrialisé. Tous les pays membres de l'OCDE possèdent des dispositions légales contre la corruption. En Suisse, ce sont les articles 288, 315 et 316 du Code pénal, ainsi que, pour certains cas particuliers, l'article 4 lettre b et l'article 23 de la loi fédérale contre la concurrence déloyale. Pour notre pays, une question particulièrement actuelle est celle de savoir dans quelle mesure la corruption constitue un acte préparatoire au blanchissage d'argent sale. La commission de l'OCDE fonde une recommandation en ma- tière pénale sur l'idée qu'il serait souhaitable de rendre punis- sable la corruption de fonctionnaires étrangers et de fournir une assistance judiciaire au pays d'origine ou de destination des paiements illicites. Cette notion se heurte à des difficultés sous l'angle de la conception traditionnelle de la corruption, notamment en Suisse, où les dispositions du Code pénal rela- tives à la corruption visent exclusivement à protéger le fonc- tionnement de l'Etat C'est là l'héritage de l'Etat-nation du XIX siècle, où la raison d'être des lois est la protection de l'Etat et le respect de la souveraineté des autres Etats. La notion de solidarité entre systèmes juridiques est encore insuffisam- ment développée à cet égard. Le droit pénal à lui seul est peu efficace; il doit s'accompagner de dispositions de droit administratif. Il peut s'agir de règles administratives rendant la corruption difficile (par exemple des normes comptables minimales). Il importe de préserver l'unité de l'ordre juridique et d'éviter que la législation condamne la corruption tandis que les règles administratives la favorisent. En autorisant la déduction des paiements versés à des fins de corruption au titre de frais d'obtention du revenu en droit fiscal, on fait valoir en Suisse le principe de la «neutralité» du droit fis- cal (absence d'échelle des valeurs); en effet, le droit fiscal n'a pas pour but déjuger de la licéité ou de la moralité des affaires commerciales. On peut toutefois craindre que la déductibilité soit perçue comme une incitation indirecte et un soutien sym- bolique à la corruption. M. Metzger reprend la définition que la circulaire de l'Adminis- tration fédérale des contributions donne des pots-de-vin en tant que «prestations qui sont faites pour engager le bénéfi- ciaire à observer une certaine conduite ou bien qui sont remi- ses à ce dernier à titre de remerciement pour des services ren- dus». Il peut s'agir là aussi bien de prestations admisssibles que de paiements illicites réprimés en droit pénal. Le verse- ment de telles commissions a lieu dans le but de faciliter voire de rendre possible certaines transactions. Ces libéralités peu- vent être destinées à des employés d'entreprises, des fonc- tionnaires, des magistrats, des partis politiques (comme le re- lève l'auteur de l'initiative), ou exclusivement à des fonction- naires étrangers (OCDE). Le comité fiscal de l'OCDE, formé de représentants des admi- nistrations des contributions des pays membres de l'organisa- tion, est soucieux avant tout de lutter contre la corruption de fonctionnaires étrangers. Les membres de ce comité sont d'avis que la lutte contre la corruption est un but qui doit être poursuivi à l'échelle mondiale. Ils estiment toutefois que le droit pénal est un instrument plus approprié que celui du droit fiscal. Ils s'accordent pour dire que les Etats doivent examiner leurs dispositions afin d'en éliminer celles qui favoriseraient in- directement la corruption de fonctionnaires ou de magistrats étrangers. Pour combattre plus efficacement la corruption, ils jugent utile que l'OCDE en donne une définition. Ils sont en outre d'avis qu'il ne convient d'édicter des règles que dans la mesure où il est possible de les mettre en application. Il est certes envisageable de compléter le droit fiscal fédéral - et celui des 26 cantons par le biais de la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des com- munes - par une disposition interdisant la déduction de paie- ments à des fonctionnaires ou magistrats étrangers. Cepen- dant, de l'avis de l'Administration fédérale des contributions, les paiements illicites se dissimulent le plus souvent derrière des versements effectués aux titres de la publicité, de la com- mercialisation, de licences et autres opérations similaires, de sorte que l'efficacité d'une telle interdiction est douteuse. On peut même se demander si une telle interdiction ne risque pas de favoriser la dissimulation des frais dans des comptes glo- baux et rendre ainsi le contrôle fiscal plus difficile. Certains Etats membres de l'OCDE s'efforcent de combattre la corruption par des moyens relevant du droit fiscal. Ainsi les Etats-Unis refusent les déductions qui violent les lois intérieu- res; la Norvège fait de même lorsque les faits constitutifs d'une infraction dans un pays étranger sont réunis; la France lorsqu'ils ne correspondent pas à une transaction effective; l'Allemagne, le Luxembourg et la Nouvelle-Zélande lorsque le bénéficiaire est inconnu; l'Italie ne possède aucune disposi- tion de droit fiscal relative aux paiements illicites. En Suisse, la circulaire de 1946 aune validité illimitée. L'Administration fédé- rale des contributions a voulu déterminer auprès des autorités cantonales de taxation, après la réponse du Conseil fédéral à l'interpellation Ziegler Jean (92.3275), dans quelle mesure il était jugé nécessaire d'actualiser la circulaire. Résultat: une seule administration cantonale a jugé souhaitable de la réédi- ter, toutes les autres étaient d'avis qu'elle était encore perti- nente et qu'elle permet d'agir adéquatement dans les cas d'espèce. La circulaire de 1946 estime que les pots-de-vin doivent, malgré leur caractère illicite et immoral, être reconnus en principe comme frais généraux étant donné que le revenu est imposé même lorsqu'il est réalisé en violation des prescriptions légales. Ils ne constituent pas des dispositions gratuites et sont donc à distinguer de celles-ci, ainsi quedes répartitions dissimulées de bénéfices et des donations. Ces dernières sont caractérisées par leur gratuité en ce sens que le donateur n'attend aucune contre-prestation du bénéficiaire, contrairement aux pots-de- vin. Ceux-ci sont donc déductibles lorsqu'ils sont effectivement versés et s'ils sont justifiés par l'usage commercial. Ils doivent aussi être prouvés, généralement par l'indication du bénéfi- ciaire et les circonstances ayant donné lieu au versement La cir- culaire ne mentionne aucune exception à cette règle. 3. Définitions Selon le Nouveau Petit Robert (1993), «corruption» signifie «emploi de moyens condamnables (= bakchich, dessous- de-table, pot-de-vin) pour faire agir quelqu'un contre son devoir, sa conscience»; «corrompre» signifie «engager quelqu'un par des dons, des promesses ou par la persuasion à agir contre sa conscience, son devoir». Les articles 288, 315 et 316 du Code pénal suisse parlent de «don ou quelque autre avantage....», tandis que l'article 4 de la loi fédérale sur la concurrence déloyale mentionne l'expres- sion «avantages illégitimes». Ni l'AIFD (art. 49) ni la LIFO (art. 58) n'utilisent ces termes, tandis que la circulaire de 1946 reprend l'expression familière de «pots-de-vin» correspondant à «Schmiergelder» en allemand de Suisse («Bestechungsgel- der» en allemand d'Allemagne). De son côté, l'OCDE recourt au terme général de «paiements illicites». On peut admettre qu'il n'existe aucune différence fondamentale entre ces diver- ses expressions.Initiative parlementaire. Pots-de-vin 558 N 13 mars 1995 4. Résumé des discussions En droit suisse, la corruption active (art 288 CP) et passive (art 315 CP) est punissable, qu'il y ait (art. 315 CP) ou non (art. 316 CP) violation des devoirs de fonction ou de service. Toujours en droit suisse, une personne est punissable lorsqu'elle soudoie des fonctionnaires étrangers dès lors que ceux-ci sont eux-mêmes punissables. Autrement, la corrup- tion de fonctionnaires étrangers n'est pas punissable en droit suisse, même lorsqu'elle a lieu sur territoire suisse. Dans cer- taines circonstances tout à fait particulières, les articles 4 et 23 de la loi fédérale sur la concurrence déloyale seraient éven- tuellement applicables en rapport avec les personnes privées. L'absence de caractère délictueux lors de cas de corruption de fonctionnaires étrangers empêche la Suisse d'apporter une aide judiciaire dans la lutte contre le blanchissage d'ar- gent sale puisque cette aide ne peut être fournie que s'il y a délit punissable dans les deux pays impliqués. En droit suisse, le fait de blanchir l'argent de la corruption n'est pas en lui- même considéré comme blanchissage d'argent sale. La Suisse est ainsi dans une situation inconfortable et l'on peut se demander si elle ne favorise pas concrètement la corruption. La pratique fiscale veut que l'impôt fédéral direct soit perçu par les cantons. Il est donc difficile d'identifier les paiements effec- tués dans un but de corruption. Ces paiements n'étant pas mentionnés dans la déclaration d'impôt, il est nécessaire de vérifier les comptes des contribuables. Si le bénéficiaire n'est pas précisé, le poste de dépenses devient imposable puisqu'il ne relève pas d'une transaction commerciale. Si le bénéficiaire est au contraire précisé, il est alors possible de vérifier si le bé- néficiaire a déclaré le paiement Un tel contrôle est impossible à l'étranger. Les libéralités versées à des fonctionnaires étran- gers sont déductibles si elles sont justifiées par l'usage com- mercial. L'Administration fédérale des contributions craint qu'en légifé- rant en droit fiscal, on incite à contourner la loi et qu'il devienne alors totalement impossible d'accorder une entraide judiciaire internationale puisque les dernières traces de l'acte auraient disparu. Il reste que jusqu'ici il n'y a eu aucun cas pour lequel une telle entraide ait été fournie. On estime cependant qu'interdire la déductibilité des paiements illicites aurait au moins le mérite de rendre à la Suisse un certain crédit moral. Dans le domaine de la politique de l'Etat, l'exonération fiscale des libéralités justifiées par l'usage commercial et l'absence de caractère délictueux du soudoiement de fonctionnaires étrangers sont critiquables. Il y a incohérence dans notre ordre juridique entre droit privé et droit public. Or l'unité du système juridique suisse est essentielle pour la crédibilité de notre pays dans le contexte européen. La déductibilité des paiements illi- cites peut être perçue comme un soutien symbolique à la cor- ruption. Dans le sillage des scandales qui ont éclaté récem- ment en Italie, on peut craindre en outre que les actes de cor- ruption soient le fait de la criminalité organisée. Une chose reste cependant incontestable, à savoir que les pots-de-vin jouent un rôle dans l'activité économique, et qu'en les taxant on risque de créer des distorsions de la concur- rence. Afin de résoudre le problème, il existe un certain nombre de propositions. Sur le plan du droit fiscal, il serait possible de conclure des accords internationaux comportant des disposi- tions pénales; les autorités fiscales devraient être soumises à une obligation de dénoncer les infractions; la circulaire devrait déclarer non déductibles les paiements manifestement illici- tes; la disposition de la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct autorisant les paiements justifiés par l'usage commercial de- vrait être modifiée. L'initiative parlementaire ne vise pas une interdiction de la cor- ruption en droit pénal, elle veut supprimer le privilège fiscal ac- cordé à un comportement immoral, ce que l'on peut qualifier de mesure minimale. Ampleur et calendrier du travail parlementaire qu'imposerait l'initiative Si le Conseil décide de donner suite à l'initiative, il devra char- ger une commission d'élaborer un projet et de déposer un rap- port d'ici deux ans, c'est-à-dire pour la session d'été 1996. Possibilité de transformer l'initiative en motion ou un postulat pour atteindre le but visé Les questions posées par les six interventions mentionnées sous chapitre «Etat des travaux des Chambres et de l'Adminis- tration sur le même objet» et les réponses données montrent que seule une modification législative peut atteindre le but visé par l'initiative. Opportunité de traiter l'initiative lorsqu'une initiative populaire a abouti sur le même objet Aucune initiative populaire portant sur le même objet n'a abouti. Antrag der Kommission Die Kommission beantragt mit 9 zu 8 Stimmen, der Initiative Folge zu geben. Antrag Stucky Der Initiative keine Folge geben Schriftliche Begründung Der Initiant unterscheidet nicht zwischen Bestechungszahlun- gen (Zahlungen an einen Amtsträger zur Vorteilsverschaffung unter Verletzung der Amtspflicht) und den «Schmiergeldern» (Annahme von Geschenken durch einen Amtsträger im Hin- blick auf eine künftige, nicht pflichtwidrige Amtshandlung oder an die strafrechtlich nicht erfassten Zahlungen an Dritte). Wir sind grundsätzlich einverstanden mit der Initiative, soweit sie die Bestechungsgelder nicht mehr als Aufwand vom steuerbaren Einkommen abzugsfähig erklären will, da hier eindeutig widerrechtliche Vorgänge vorliegen. Hingegen be- steht bei den Schmiergeldern ein weiter Graubereich, der steuerlich gar nicht abgegrenzt werden kann. Wir verweisen auf die Begründung, wie sie der Bundesrat in der Antwort auf die Interpellation Ziegler Jean vom 19. Juni 1992 (92.3275, ab- geschrieben am 17.6.94) und die Einfache Anfrage Hubacher vom 16. Dezember 1993 (93.1114, AB 1994 N 1987) gegeben hat, und zitieren daraus: «2.1 Zum Thema der in der Interpellation angesprochenen 'besonderen Aufwendungen' erliess die Eidgenössische Steuerverwaltung am 8. November 1946 ein Kreisschreiben. Kurz zuvor hatte das Bundesgericht in einem Entscheid vom 25. Oktober 1946 festgestellt, 'für die Frage, ob bestimmte Auf- wendungen als geschäftsmässig begründete Unkosten anzu- sehen sind, ist unerheblich, ob sie durch einen einwandfreien oder rechtlich oder moralisch anfechtbaren Geschäftsvor- gang veranlasst sind. Massgebend ist vielmehr nur ihr Unko- stencharakter und der Zusammenhang mit dem Geschäftsbe- trieb' (vgl. Archiv für Schweizerisches Abgaberecht, Bd. 15, S. 219, insb. E 1). An diesem allgemeinen Grundsatz des Un- ternehmungssteuerrechtes orientiert sich auch das erwähnte Kreisschreiben. Die wichtigsten Überlegungen daraus lauten wie folgt: Schmiergelder sind Vergütungen, die vom Geber aufgewen- det werden, um den Empfänger zu einem bestimmten Verhal- ten zu veranlassen oder um sich ihm erkenntlich zu erweisen. Sie bilden demnach nicht freiwillige Zuwendungen an Dritte, sondern müssen grundsätzlich als Gewinnungskosten aner- kannt werden. Der Abzug dieser Kosten kann auch nicht we- gen ihres widerrechtlichen und unsittlichen Charakters verwei- gert werden. Nachdem Einkommen, das unter Umgehung ge- setzlicher Vorschriften erzielt worden ist (z. B. Gewinne aus Schwarzhandel), nach ständiger Praxis zur Besteuerung her- angezogen wird und auch nach Ansicht des Bundesgerichtes die Widerrechtlichkeit oder Unsittlichkeit einer Tätigkeit für die Besteuerung des daraus erzielten Einkommens unerheblich ist, geht es nicht an, den Abzug von Aufwendungen zu verwei- gern, weil sie unter Verstoss gegen Gesetz und Sitte gemacht worden sind. Schmiergelder sind somit zum Abzug zuzulassen, sofern ihre Ausrichtung und ihre geschäftsmässige Begründetheit nach- gewiesen (nicht nur glaubhaft gemacht) werden. Dazu gehört in der Regel die Nennung des Empfängers und der Umstände, die zu der Vergütung Anlass gegeben haben. Es muss in je- dem einzelnen Fall genau geprüft werden, ob diese Voraus- setzungen wirklich erfüllt sind und ob die Bezüge nicht ver-13. März 1995 N 559 Parlamentarische Initiative. Schmiergelder deckte Gewinnausschüttungen oder freiwillige Zuwendungen an Dritte darstellen (vgl. Archiv für Schweizerisches Abgaben- recht, Bd. 15, S. 141, sowie Auszug in Masshardt, Kommentar zur direkten Bundessteuer, Zürich 1985, S. 184, N 13 zu Art. 22 Abs. 1 Bst aBdBSt). 2.2 In diesem auf höchstrichterlicher Rechtsprechung fussen- den und im obigen Kreisschreiben näher ausgeführten Rah- men hält sich auch die Praxis zu den Schmiergeldern und ähn- lichen Leistungen: Solche Zahlungen können demnach steuerlich nur berücksichtigt werden, wenn sie eindeutig nachgewiesen werden und geschäftsmässig begründet sind. Sind diese Voraussetzungen aber erfüllt, so haben die Steuer- behörden keine Möglichkeit, den Abzug zu verweigern. Dies verbietet Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe b des Bundesratsbe- schlusses über die Erhebung einer direkten Bundessteuer (BdBSt). Danach sind geschäftsmässig begründete Unkosten nämlich zwingend zum Abzug vom steuerbaren Reinertrag zu- zulassen. Diese Rechtslage wird unter dem Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer (DBG), welches am 1. Januar 1995 in Kraft treten wird, unverändert bleiben. Auch nach dem DBG setzt sich der steuerbare Reingewinn u. a aus 'allen vor Berechnung des Saldos der Erfolgsrechnungen augeschie- denen Teilen des Geschäftsergebnisses, die nicht zur Deckung von geschäftsmässig begründetem Aufwand ver- wendet werden'zusammen (Art. 58 Abs. 1 Bst b).» Proposition de la commission La commission propose, par 9 voix contre 8, de donner suite à l'initiative. Proposition Stucky Ne pas donner suite à l'initiative Hämmerle Andrea (S, GR), Berichterstatter: Sie haben einen ausführlichen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten. Ich möchte diesen nicht verlesen, auch nicht zusammenfas- sen, sondern lediglich auf einige wichtige Punkte hinweisen. Die parlamentarische Initiative Carobbio fordert eine Revision des Bundesbeschlusses über die direkte Bundessteuer bezie- hungsweise des am 1. Januar 1995 in Kraft getretenen Bun- desgesetzes über die direkte Bundessteuer, und zwar in dem Sinn, dass Schutz- und Schmiergelder künftig in keinem Fall mehr von der Steuer abziehbar sind. Die Initiative ist in der Form der allgemeinen Anregung gehalten. Vor der parlamentarischen Initiative Carobbio gab es eine Reihe von parlamentarischen Vorstössen zu diesem Thema, vor allem Interpellationen. Die Herren Carobbio, Ziegler Jean, Hubacher und Rechsteiner haben dazu Vorstösse gemacht, welche vor allem zum Ziel hatten, die geltende Rechtslage und Praxis zu erforschen. Das Ergebnis dieser Vorstösse ist klar. Gestützt auf Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe b des Bundesrats- beschlusses über die Erhebung einer direkten Bundessteuer, auf ein Kreisschreiben der Eidgenössischen Steuerverwal- tung vom 8. November 1946 - pikanterweise ein Tag vor mei- nem Geburtstag -, das sich auf ein Bundesgerichtsurteil vom 25. Oktober 1946 stützt, sind Schmier- und Bestechungsgel- der als geschäftsmässig begründete Unkosten anzusehen, sofern sie nachgewiesen werden können und, nur bei schwei- zerischen Empfängern, der Name genannt wird. Bei ausländi- schen Empfängern ist auch die Namensnennung nicht erfor- derlich. Hingegen ist es gemäss diesem Bundesgerichtsurteil «unerheblich, ob sie durch einen einwandfreien oder rechtlich oder moralisch anfechtbaren Geschäftsvorgang veranlasst sind». Diese Praxis kann also nur geändert werden, wenn die Rechtsgrundlage selbst geändert wird. Wahrscheinlich muss die Rechtsgrundlage in dem Sinn geändert werden, dass Arti- kel 49 Absatz 1 Buchstabe b des Bundesratsbeschlusses bzw. Artikel 58 Absatz 1 Buchstabe b des neuen Bundesge- setzes über die direkte Bundessteuer neu formuliert werden. Wahrscheinlich reicht es nicht, einfach ein neues Kreisschrei- ben zu verfassen. Doch jetzt geht es nicht um die Formulierung einer solchen Bestimmung, es geht jetzt erst darum, einen grundsätzlichen Rechtsetzungsbedarf in dieser Sache festzustellen. Es ist un- bestritten, dass das Ausrichten von Bestechungs- oder Schmiergeldern - die Begriffe werden in dem Zusammenhang häufig und weitgehend synonym verwendet-vor allem an Be- amte, aber auch an Private, verwerflich ist, ob das im In- oder Ausland stattfindet Solche Gelder sind ein wichtiges, vielleicht das entscheidende Mittel der Korruption, die national und in- ternational bekämpft werden soll und muss. Warum? Die Korruption stellt das Vertrauen in die nationale Verwaltung und in den Staat in Frage. Durch die Korruption wird der freie Markt verfälscht, Produkte werden verteuert, und der Wettbe- werb wird durch sie verzerrt In der Dritten Welt werden durch Korruption die Bemühungen der Entwicklungshilfe weitge- hend untergraben und unterlaufen. Schliesslich und entscheidend ist folgendes - ich zitiere Mark Pieth, Professor für Strafrecht an der Universität Basel und Ex- perte der OECD, der in dieser Sache gesagt hat -: Die Korrup- tion sei «eines der beliebtesten Arbeitsmittel des organisierten Verbrechens»: «Wer korrumpierbar ist, ist erpressbar; wer be- stochen werden kann, muss nicht liquidiert werden.» Nun können wir uns fragen, ob das Steuerrecht als Mittel zur Bekämpfung der Korruption überhaupt das geeignete Mittel darstellt Ist dies nicht viel eher und viel mehr die Rolle des Strafrechts? Die Kommission ist nach ausführlichen Beratungen zum Schluss gekommen, dass bei der Bekämpfung der Korruption nur eine gesamtheitliche Strategie überhaupt Aussicht auf Er- folg hat Das Strafrecht ist die schärfste Form der Sanktion, es ist von zentraler Bedeutung. Hier stehen aber nicht strafrechtli- che Bemühungen und Normen zur Diskussion, hier geht es ausschliesslich um das Steuerrecht Nun würde eine Ände- rung des Steuerrechts in dieser Frage überhaupt keine Sank- tion einführen, sondern nur eine Belohnung oder Begünsti- gung abschaffen. Die steuerliche Abzugsmöglichkeit von Schmiergeldern wird zum Teil fast als Einladung verstanden, solches zu tun. Was steuerlich abziehbar ist, kann doch nicht verwerflich sein! Das ist der Tenor. Fast anekdotisch ist anzumerken - es ist traurig, aber wir müs- sen es sagen -: Es ist nicht möglich, bei der direkten Bundes- steuer Kinderzulagen abzuziehen. Hingegen Schmiergelder, Bestechungsgelder, die moralisch und rechtlich absolut ver- werflich sind, können von den Steuern abgezogen werden. Da kann doch etwas nicht stimmen! Was die parlamentarische In- itiative Carobbio fordert, ist die mildeste Form der Verurteilung solcher Praktiken. Die Mehrheit der Kommission kommt nach zweimaliger De- batte und nach Anhörung verschiedener Experten zum Schluss, der Initiative sei im Rahmen dieses Vorprüfungsver- fahrens Folge zu geben. Dieses Folgegeben im Vorprüfungs- verfahren bedeutet, dass ein Regelungsbedarf anerkannt wird. Damit ist noch nichts gesagt über die Form und den ge- nauen Inhalt dieser neuen Regelung. Vielmehr würde die Kommission beauftragt, in Zusammenarbeit mit der Verwal- tung einen Vorschlag zur Regelung dieses offensichtlichen Problems zu unterbreiten. Dieser Vorschlag wiederum würde in die Räte kommen und im normalen Gesetzgebungsverfah- ren umgesetzt Es ist unbestritten: Die aktuelle Situation ist rechtlich und prak- tisch absolut unbefriedigend. Der Regelungsbedarf ist ausge- wiesen. Der Antrag Stucky, der Ihnen heute ausgeteilt worden ist, ist abzulehnen, weil er verhindern will, dass dieser Sache weiter nachgegangen und Vorschläge ausgearbeitet werden, damit dieses offensichtliche Problem gelöst werden kann. Im Namen der Mehrheit der Kommissionsmitglieder - eine ei- gentliche Minderheit gibt es nicht - bitte ich Sie, der parlamen- tarischen Initiative Carobbio im Vorprüfungsverfahren zuzu- stimmen und ihr Folge zu geben. Theubet Gabriel (C, JU), rapporteur: L'initiative parlementaire Carobbio préconise la non-reconnaissance des déductions fiscales relatives aux pots-de-vin. Pour ce faire, il est néces- saire de réviser l'article 49 alinéa 1er lettre b de l'arrêté du Conseil fédéral sur la perception d'un impôt fédéral direct, ainsi que l'article 58 alinéa 1er lettre b de la nouvelle loi fédé- rale sur l'impôt fédéral directInitiative parlementaire. Pots-de-vin 560 N 13 mars 1995 Comme vous avez reçu un rapport écrit très complet sur cet objet, point n'est besoin de refaire son historique et d'entrer dans trop de détails. Toutefois, étant donné qu'une proposi- tion de ne pas donner suite à cette initiative a été faite par M. Stucky, permettez-moi de souligner quelques aspects im- portants des discussions auxquelles celle-ci a donné lieu au sein de la Commission de l'économie et des redevances. Rappelons tout d'abord que cette initiative vient s'ajouter à une demi-douzaine d'interventions parlementaires, dépo- sées en 1992 et 1993 et demandant des éclaircissements sur ce sujet. Au cours de deux séances tenues les 11 janvier et 1 er février de l'année dernière, la commission a examiné le droit perti- nent en la matière. La base légale est donnée par l'arrêté pré- cité. Aux termes de celui-ci, les paiements versés en Suisse ou à l'étranger, dans le but d'obtenir de fonctionnaires ou de ma- gistrats l'adjudication de travaux ou de commandes, sont fis- calement déductibles lorsqu'ils sont prouvés. Cette pratique a été confirmée par un arrêt du Tribunal fédéral du 25 octobre 1946, ainsi que par une circulaire du 8 novembre de la même année de l'Administration fédérale des contributions se fon- dant sur ce jugement. La commission a entendu M. Mark Pieth, président du groupe ad hoc de l'OCDE sur les versements illicites dans les transac- tions commerciales, ainsi que M. Dieter Metzger, directeur de l'Administration fédérale des contributions, qui nous a rensei- gné sur la pratique des autorités fiscales dans ce domaine. Rappelons qu'en droit suisse la corruption active et passive est punissable, qu'il y ait ou non violation du devoir de fonction ou de service. Une personne est punissable lorsqu'elle sou- doie des fonctionnaires étrangers, dès lors que ceux-ci sont eux-mêmes punissables. Sinon la corruption de fonctionnai- res étrangers n'est pas punissable, même lorsqu'elle a lieu sur territoire suisse. L'absence de caractère délictueux dans ce cas empêche la Suisse d'apporter une aide judiciaire dans la lutte contre le blanchissage d'argent sale, puisque cette aide ne peut être fournie que s'il y a délit punissable dans les deux pays impliqués. On peut se demander si la situation inconfor- table dans laquelle nous nous trouvons ainsi ne favorise pas concrètement la corruption. D'autre part, il est difficile pour l'Administration fédérale des contributions d'identifier les paiements effectués dans un but de corruption, étant donné que l'impôt fédéral direct est perçu par les cantons. Ces paiements n'étant pas mentionnés dans la déclaration d'impôt, il est nécessaire de vérifier les comptes des contribuables. Si le bénéficiaire n'est pas précisé, le poste de dépenses devient imposable. Au cas contraire, il est possi- ble de vérifier si le bénéficiaire a déclaré le paiement Un tel contrôle est impossible, du moins très difficile, à l'étranger. L'Administration fédérale des contributions craint qu'en légifé- rant, on incite à contourner la loi et qu'il devienne alors impos- sible d'accorder l'entraide judiciaire puisque les dernières tra- ces de l'acte auraient disparu. On estime qu'interdire ladéduc- tibilité des paiements illicites aurait au moins le mérite de ren- dre à la Suisse un certain crédit moral. L'exonération fiscale des libéralités justifiées par l'usage commercial et l'absence de caractère délictueux du soudoiement de fonctionnaires étrangers sont pour la majorité de la commission critiquables. Il y a en effet incohérence entre droit privé et droit public quant à cette situation. Or, l'unité du système juridique suisse est es- sentielle pour la crédibilité de notre pays dans le contexte eu- ropéen. En outre, considérant la vague de scandales qui ont éclaté récemment et que nous livrent bientôt quotidiennement les médias, on peut craindre que les actes de corruption soient le fait de la criminalité organisée. Incontestablement, les pots-de-vin jouent un rôle relative- ment important dans l'activité économique et, en les taxant, on risque de créer des distorsions de la concurrence. Afin de résoudre le problème, il serait possible, sur le plan du droit fiscal, de conclure des accords internationaux comportant des dispositions pénales. Les autorités fiscales devraient dé- noncer obligatoirement les infractions. La circulaire précitée devrait interdire la déductibilité des paiements manifestement illicites. La disposition légale en question devrait donc être modifiée. De son côté, l'OCDE s'efforce de mettre au point des recom- mandations plutôt que d'oeuvrer à la conclusion d'une convention. Elle favorise le principe du partage des responsa- bilités entre pays d'origine et pays de destination des paie- ments illicites. Elle s'efforce d'élaborer des normes minimales, applicables au monde industrialisé. Le comité fiscal de l'OCDE est d'avis que le droit pénal est un instrument mieux approprié que celui du droit fiscal pour lutter contre la corrup- tion, mais qu'il ne convient d'édicter des règles que dans la mesure où il est possible de les mettre en application. L'initiative Carobbio, elle, ne vise pas une interdiction de la cor- ruption en droit pénal, elle veut simplement supprimer le privi- lège fiscal accordé lors d'un comportement jugé immoral, ce que l'on peut considérer comme une mesure minimale. Le fait que le texte de l'initiative n'établisse aucune distinction entre la corruption et les pots-de-vin ne saurait être retenu à rencontre de celle-ci, puisque, conçue en termes généraux, elle vise pré- cisément à réviser la législation dans laquelle ces distinctions pourront être faites. En cas de modification, le législateur pourra alors apporter les précisions nécessaires à la réduction et, si possible, à la suppression de la zone grise dont il est question dans le développement de M. Stucky. Suivant en cela l'auteur de l'initiative, qui voit là une mise en cause de la crédibilité des institutions étatiques, la commis- sion estime qu'il y a pour le moins tolérance de la corruption et qu'il faut lever cette ambiguïté. C'est pourquoi elle est d'avis que le besoin de légiférer existe en l'occurrence, et elle vous propose, par 9 voix contre 8, de donner suite à l'initiative parlementaire Carobbio. Carobbio Werner (S, TI): La portata, gli aspetti giuridici e fiscali del problema sollevato dalla mia iniziativa parlamentare sono ampiamente illustrati e documentati nell'eccellente rapporto della commissione in vostro possesso e sono stati completati dai due interventi dei relatori. Posso quindi esimermi dal ri- prendere in dettaglio le richieste dell'iniziativa e augurarmi che anche questo consiglio dia seguito, come lo propone la com- missione, all'iniziativa parlamentare, respingendo la proposta del collega Stucky. Tutt'al più potrei esprimere una meraviglia per il fatto che ci sia ancora opposizione ad affrontare la modi- fica legislativa per eliminare la pratica della deducibilità fiscale delle tangenti e bustarelle. Come hanno detto i relatori, l'iniziativa è presentata nella forma generica e chiede semplicemente che si modifichi la pratica fiscale che è stata confermata nell'articolo 58, capo- verso 1, lettera b della legge federale sull'imposta diretta en- trata in vigore all'inizio di quest'anno, secondo la quale le tan- genti e le bustarelle versate a funzionar!, magistrati, partiti politici svizzeri o esteri sono deducibili dall'imposta federale come spese d'acquisizione. Una pratica vecchia di 40 anni - è del 1946 la sentenza del Tribunale federale che confermava la direttiva del dipartimento -, politicamente inaccettabile e tale, sono in molti a riconoscerlo, da favorire direttamente o indirettamente pratiche di corruzione. Quanto queste siano diffuse nei Paesi intorno a noi, ma anche in Svizzera, non credo ci sia bisogno di dimostrarlo. Fatti e casi recenti lo di- mostrano ampiamente. Basta seguire con attenzione la stampa Ma, soprattutto, oggi la gente vuole che si faccia chiarezza e pulizia in tale campo. In ogni caso, è nell'inte- resse della credibilità della democrazia, delle sue istituzioni e delle leggi dell'economia che la possibilità di dedurre busta- relle e tangenti dalle imposte sia abolita Le tangenti e le bu- starelle versate per acquisire lavori perfinire sono, in pratica, pagate due volte dalla collettività, con un maggior costo sul lavoro o le forniture, perché chi paga queste bustarelle le ri- percuote sicuramente sulle fatture, e poi con un minor introito fiscale. Il contribuente onesto - è poi questo il problema poli- tico di fondo - non riesce a capire perché lo Stato favorisca tali pratiche o sia neutro nei loro confronti. Quando si pensa all'accanimento con il quale si verificano, per esempio, pic- cole entrate accessorie per il contribuente salariato, e dall'al- tra parte si considera il fatto che tangenti e bustarelle pos- sono essere dedotte, ebbene, mi pare evidente che la rea- zione del contribuente onesto non può che essere negativa13. März 1995 N 561 Postulat der Ldll/EVP-Fraktion Ma queste pratiche, favorite dalla disposizione fiscale o verso le quali il fisco è neutro, sono ancora più scandalose se viste nel contesto della lotta contro la criminalità organizzata, alla quale la Svizzera, giustamente, vuole partecipare in modo at- tivo. Allora, un primo, modesto passo - lo sottolineo - è quello di non assecondare fiscalmente tali modi di procedere. Quanto chiede l'iniziativa parlamentare è veramente un mi- nimo. Non ci sono ragioni politiche, giuridiche, economiche che possano giustificare di non intraprendere le modifiche le- gislative necessarie per porre fine a simili privilegi ingiustificati. Quand j'ai lu le développement de M. Stucky qui répétait ce qu'il avait dit en commission en demandant de ne pas donner suite à l'initiative, j'ai trouvé qu'il y avait vraiment une contradic- tion, pour ne pas dire de l'hypocrisie. Il dit qu'en principe, il faut accepter le but de l'initiative, mais il propose de ne rien faire. Dans la phase actuelle, l'initiative demande simplement d'aborder le problème, de l'étudier en détail et de trouver des solutions qui puissent vraiment permettre une fois pour toutes que les pots-de-vin ne soient au moins pas déduits de l'impôt II faut, sur ce plan, une parité de traitement avec les contribua- bles honnêtes. Voilà les raisons pour lesquelles je vous invite vraiment à sui- vre la commission et, pour une question de crédibilité, à don- ner suite à mon initiative. Namentliche Abstimmung - Vote par appel nominal (Réf.: 1307) Für den Antrag der Kommission (Folge geben) stimmen: Votent pour la proposition de la commission (donner suite): Aguet, Baumann Ruedi, Baumann Stephanie, Bäumlin, Bé- guelin, Bischof, Borei François, BrüggerCyrill, Brunner Chris- tiane, Bugnon, Bühlmann, Carobbio, Danuser, de Dardel, Deiss, Dormann, Dünki, Duvoisin, Eggenberger, Eymann Christoph, Fankhauser, von Feiten, Gadient, Gobet, Goll, Grendelmeier, Haering Binder, Hafner Ursula, Hämmerle, Her- czog, Hollenstein, Jaeger, Jeanpretre, Jori, Keller Anton, Le- dergerber, Leemann, Leuenberger Ernst, Leuenberger Moritz, Maeder, Marti Werner, Matthey, Mauch Ursula, Meier Hans, Meyer Theo, Misteli, Nabholz, Ostermann, Pini, Rechsteiner, Robert, Ruckstuhl, Schmid Peter, Schmied Walter, Singeisen, Spielmann, Spoerry, Stalder, Steiger Hans, Strahm Rudolf, Theubet, Tschäppät Alexander, Vollmer, Weder Hansjürg, Wick, Wiederkehr, Zbinden, Zisyadis, Züger (69) Für den Antrag Stucky (keine Folge geben) stimmen: Votent pour la proposition Stucky (ne pas donner suite): Allenspach, Berger, Bezzola, Binder, Blocher, Bonny, Borer Roland, Bortoluzzi, Bührer Gerald, Bürgi, Camponovo, Che- vallaz, Cincera, Cornaz, Couchepin, Dettling, Dreher, Fehr, Fi- scher-Hägglingen, Fischer-Seengen, Fiscner-Sursee, Frey Walter, Friderici Charles, Früh, Gros Jean-Michel, Grossenba- cher, Hari, Heberlein, Hegetschweiler, Hess Otto, Hess Peter, Jenni Peter, Kern, Leuba, Loeb François, Maurer, Miesch, Mül- ler, Narbel, Nebiker, Oehler, Perey, Philipona, Pidoux, Rag- genbass, Reimann Maximilian, Rutishauser, Savary, Scherrer Jürg, Schmid Samuel, Schmidhalter, Segmüller, Seiler Hans- peter, Stamm Luzi, Steinegger, Steinemann, Steiner Rudolf, Stucky, Tschuppert Karl, Wanner, Weyeneth, Zwahlen (62) Der Stimme enthalten sich-S'abstiennent: Graber, Jäggi Paul, Mauch Rolf, Sandoz, Schweingruber, Tschopp, Verterli (7) Stimmen nie ht-Ne votent pas: Aregger, Aubry, Bär, Baumberger, Bircher Peter, Blatter, Bo- denmann, Borradori, Bundi, Caccia, Caspar-Hutter, Cavadini Adriano, Columberg, Comby, Darbellay, David, Diener, Du- cret, Eggly, Engler, Epiney, Fasel, Fritschi Oscar, Giezendan- ner, Giger, Gonseth, Gross Andréas, Gysin, Hildbrand, Hu- bacher, Iten Joseph, Keller Rudolf, Kühne, Lepori Bonetti, Leu Josef, Maître, Mamie, Maspoli, Meier Samuel, Moser, Mühle- mann, Neuenschwander, Poncet, Rohrbasser, Ruf, Ruffy, Ry- chen, Schenk, Scherrer Werner, Scheurer Rémy, Schnider, Seiler Rolf, Sieber, Stamm Judith, Steffen, Suter, Thür, Witten- wiler, Wyss William, Ziegler Jean, Zwygart (61 ) Präsident, stimmt nicht-Président, ne vote pas: Frey Claude (1) #ST# 94.3279 Postulat der LdU/EVP-Fraktion Umwandlung der Goldreserven der Nationalbank Postulat du groupe Adl/PEP Réserves d'or de la Banque nationale. Conversion Wortlaut des Postulates vom 17. Juni 1994 Der Bundesrat wird eingeladen zu prüfen, wie ein Teil (rund die Hälfte) der Goldreserven der Nationalbank sukzessive in er- tragsbringende Wertpapiere umgewandelt werden kann. Er wird weiter eingeladen zu prüfen, wie der dadurch entste- hende zusätzliche Gewinn der Nationalbank zugunsten der öf- fentlichen Hand verwendet werden kann. Texte du postulat du 17 juin 1994 Le Conseil fédéral est invité à examiner comment il pourrait transformer petit à petit une partie des réserves d'or de la Ban- que nationale (environ la moitié) en papiers-valeurs rémunéra- teurs. Il est en outre invité à examiner comment les pouvoirs publics pourraient utiliser les recettes supplémentaires qu'en- caisserait de ce fait la Banque nationale. Sprecher-Porte-parole: Weder Hansjürg Schriftliche Begründung Die Goldreserven der Nationalbank belaufen sich auf rund 40 bis 50 Milliarden Franken. Sie stammen aus der Zeit, als die Nationalbank (nach Art. 39 BV) verpflichtet war, Banknoten in Gold einzulösen, und die Notenmenge durch Gold gedeckt sein musste. Die Nationalbank ist dieser Verpflichtung längst enthoben. Dieser riesige Goldschatz wirft keinen Ertrag ab - kostet je- doch Lager- und Depotgebühren. Es ist deshalb sinnvoll, diese Goldreserven sukzessive in ertragsbringende Wertpa- piere umzuwandeln. Diese Wertpapiere würden dann die Funktion zusätzlicher Währungsreserven übernehmen. Wir schlagen deshalb vor, rund 50 Prozent der Goldreserven der- art umzuwandeln. Es versteht sich von selbst, dass dies nicht auf einen Schlag geschehen soll, um einen Preiszusammen- bruch zu verhindern. Der zusätzliche Gewinn der Nationalbank sollte in geeigneter Form der öffentlichen Hand zugute kommen. In diesem Zu- sammenhang wäre die starre Regel bezüglich der Verteilung zwischen Bund und Kantonen zu prüfen. Es stellt sich auch die Frage, ob dieser Gewinn nicht sinnvollerweise für die Siche- rung der Sozialversicherungen verwendet werden sollte, da sich deren Finanzierung durch Lohnprozente zusehends als problematisch erweist Développement par écrit Les réserves d'or de la Banque nationale sont de l'ordre de 40 à 50 milliards de francs. Elles proviennent de l'époque à la- quelle ladite banque était tenue par l'article 39 de la constitu- tion de rembourser en or les billets de banque, donc d'assurer la couverture du papier-monnaie par du métal fin, ce qu'elle n'est plus obligée de faire depuis belle lurette. Ce trésor fabuleux n'est d'aucun rapport alors qu'il coûte cher à stocker. Il serait donc plus judicieux de le transformer petit àSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Parlamentarische Initiative (Carobbio) Schmiergelder. Steuerliche Nichtanerkennung Initiative parlementaire (Carobbio) Pots-de-vin. Non-reconnaissance des déductions fiscales In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1995 Année Anno Band II Volume Volume Session Frühjahrssession Session Session de printemps Sessione Sessione primaverile Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 06 Séance Seduta Geschäftsnummer 93.440 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 13.03.1995 - 14:30 Date Data Seite 551-561 Page Pagina Ref. No 20 025 396 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.