VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 17 11 1a Camera presidenza Racioppi giudici Audétat, Moser attuaria Krättli-Keller SENTENZA del 28 giugno 2017 nella vertenza di diritto amministrativo Dipartimento federale di giustizia e polizia DFGP, Ufficio federale di giustizia UFG, Ambito direzionale Diritto privato, ricorrente contro A._____, convenuto 1 B._____, convenuto 2 ambedue rappresentati dall'Avvocato Rossano Guggiari, e Ispettorato del registro fondiario e registro di commercio, convenuto 3 concernente acquisizione di immobili da parte di persone residenti all'estero- 2 - 1. Per evitare l'eccessivo dominio straniero del suolo indigeno, già dall'aprile del 1961 la Confederazione Svizzera prendeva delle disposizioni che limitavano l'acquisto di fondi da parte di persone residenti all'estero (lex von Moos, lex Celio, lex Furgler, lex Friedrich e lex Koller). L'attuale normativa federale, in vigore dal 1. gennaio 1985 era motivo di una vera e propria crisi diplomatica tra la Svizzera e l'Italia. Infatti, verso la fine degli anni 80, nell'ambito di tre processi che vedevano coinvolte delle società svizzere, dominate da persone residenti in Italia, i tribunali dichiaravano nulli gli acquisti effettuati da tali società nei Grigioni e prevedevano di devolvere i beni illecitamente acquistati in Svizzera al cantone di situazione degli immobili. Cosciente che la normativa federale potesse essere in contrasto con il Trattato di domicilio e consolare concluso tra la Svizzera e l'Italia nel 1868 e onde evitare misure di ritorsione da parte dello Stato italiano, il 9 marzo 1992 il Consiglio federale invitava il Governo grigionese a voler dirimere le pendenti controversie in materia, rinunciando alla liquidazione delle società e accordando ad ogni azionista in nome proprio il permesso di acquistare le azioni della società corrispondenti ad un solo appartamento di vacanza. Il 14 aprile 1992, il Governo dei Grigioni si dichiarava d'accordo di estendere la propria prassi nel senso proposto dalla sede federale. Il 15 agosto 1995, l'applicazione di questa prassi veniva estesa anche a quei casi che si erano già prescritti, nell'interesse di una maggior trasparenza e tracciamento dei rapporti di proprietà immobiliare. 2. In quest'ottica, il 26 ottobre 2016, al residente italiano A._____, già azionista della C._____ SA, costituita nel 1975, veniva dall'ispettorato del registro fondiario e registro di commercio dei Grigioni (qui di seguito ispettorato del registro fondiario) accordata l'autorizzazione all'acquisto di 40 azioni nominative della C._____ SA con diritto esclusivo sulla proprietà per piani (PPP) no. S50028, incluso posto macchina coperto, sita sul territorio del comune di X._____. La decisione passava incontestata in - 3 - giudicato e in seguito A._____ riusciva a dimostrare di non poter vendere il proprio appartamento al valore venale ad una persona non soggetta all'obbligo di autorizzazione. Il 22 novembre 2016, A._____ chiedeva allora all'ispettorato del registro fondiario un'autorizzazione di massima per la vendita delle 40 azioni nominative della C._____ SA. Lo stesso giorno, B._____, cittadino italiano pure residente in Italia, chiedeva il permesso di acquistare dette azioni. 3. Con decisione 22 novembre 2016, l'ispettorato del registro fondiario accordava a A._____ l'autorizzazione di massima alla vendita ad un residente all'estero delle 40 azioni nominative correlate al diritto d'uso esclusivo sull'appartamento a X._____ e parallelamente riconosceva a B._____ il permesso di acquistare dette azioni. Il 24 novembre 2016, il Dipartimento di Giustizia, sicurezza e sanità dei Grigioni (DGSS) rinunciava a interporre ricorso. La stessa rinuncia veniva confermata dal comune di X._____ il 23 novembre 2016 e dal potenziale acquirente nonché dal venditore il 15 dicembre 2016. 4. Il 31 gennaio 2017, l'Ufficio federale di giustizia (UFG) interponeva ricorso contro la decisione del 22 novembre 2016 chiedendone il suo annullamento. Per l'UFG l'autorizzazione alla vendita e all'acquisto delle 40 azioni in parola sarebbe in palese contrasto con i dettami della normativa federale, che non permetterebbe di autorizzare la vendita di abitazioni tramite società, ovvero con il trapasso di azioni. L'acquisto di una casa di vacanza, anche se di seconda mano, non sarebbe possibile che tramite persone fisiche. La normativa cantonale non disporrebbe di alcuna autonomia per autorizzare trapassi non previsti dal diritto federale. Per l'alienante, permettere una simile vendita equivarrebbe a favorirlo malgrado in passato abbia eluso la legge. Verrebbe poi creata una nuova situazione di illegalità, non certo prescritta. Dal punto di vista dell'acquirente, non volendo lo stesso acquistare l'abitazione direttamente - 4 - in nome proprio il rilascio di un'autorizzazione sarebbe improponibile. L'UFG sarebbe consapevole di non aver mai presentato ricorso contro simili autorizzazioni concesse in passato, ciò sarebbe però imputabile ad un errore di valutazione che attualmente andrebbe corretto. 5. Nella presa di posizione 22 febbraio 2017, A._____ e B._____ postulavano – in via principale – la tardività del ricorso e chiedevano – in via eventuale – la sua reiezione. Formalmente, nella procedura in oggetto non varrebbero le ferie giudiziarie per cui il ricorso interposto oltre i 30 giorni dall'intimazione dell'autorizzazione sarebbe tardivo. Il fatto poi che improvvisamente l'autorità federale abbia deciso di adire le vie legali dopo aver sempre tollerato una diversa prassi cantonale costituirebbe un'inammissibile disparità di trattamento. Materialmente, statuendo un obbligo d'acquisto solo per le persone fisiche, la legge avrebbe voluto garantire la trasparenza dei rapporti di proprietà. Questo scopo verrebbe però parimenti perseguito permettendo l'acquisto di un pacchetto azionario cui corrisponderebbe anche un determinato appartamento con azioni nominative, con libro delle azioni depositate e con il divieto di rivendere per 5 anni. In questo senso la normativa federale presenterebbe una lacuna che spetterebbe al Tribunale amministrativo colmare. Qualsiasi altra soluzione non sarebbe soddisfacente. 6. Nella risposta di causa del 23 febbraio 2017, l'ispettorato del registro fondiario proponeva la reiezione del ricorso. Relativamente al rilascio di un'autorizzazione di massima alla vendita delle azioni, l'ispettorato dal registro fondiario ammetteva che la pratica seguita non fosse dal profilo tecnico-giuridico conforme ai dettami della normativa federale, non prevedendo questa la necessità di autorizzare la vendita di un immobile, tale modo di procedere rispecchierebbe però una prassi da tempo applicata a livello cantonale e mai censurata dall'autorità di vigilanza federale. Per quanto riguarderebbe invece l'autorizzazione all'acquisto, - 5 - vero cardine della vertenza materiale, l'ispettorato del registro fondiario considera difendibile il proprio operato dopo che la legittimità dei diritti esclusivi su di una casa di vacanza tramite l'acquisto della corrispondente parte di azioni nominali di una società anonima sarebbe stata espressamente auspicata dal Governo federale. Per l'ispettorato del registro fondiario, essendo ammissibile la detenzione di una proprietà d'abitazione tramite azioni, dovrebbe parimenti essere possibile la sua alienazione alle stesse condizioni. Il cambiamento di prassi auspicato dall'UFG in un caso concreto contravverrebbe ai dettami della buona fede e la soluzione adottata dalla prassi Grigionese – analogamente a quanto previsto espressamente dalla normativa federale per le società di azionisti-inquilini e tenuto conto del motivo che avrebbe ispirata una simile prassi – potrebbe avere tuttora una sua legittimità. 7. Nella replica dell'8 marzo 2017, l'UFG ribadiva la tempestività del ricorso sia in applicazione della normativa procedurale federale che cantonale e contestava vi potesse essere nella normativa federale una qualsivoglia lacuna legale. 8. Mentre l'ispettorato del registro fondiario rinunciava a duplicare, A._____ e B._____ insistevano sulla tardività del ricorso e comunque sull'inammissibilità di un cambiamento della prassi nei termini messi in atto dell'UFG. Considerando in diritto: 1. a) Formalmente, viene messa in dubbio la tempestività del ricorso sulla base della decisione del Tribunale federale del 17 gennaio 1984 pubblicata in DTF 110 Ib 10 e che concerneva un procedimento riguardante i Grigioni. All'epoca di tale giudizio era determinante – per i procedimenti a livello - 6 - cantonale – quanto previsto all'art. 12 cpv. 3 del decreto federale sull'acquisto di fondi da parte di persone residenti all'estero del 23 marzo 1961. Il cpv. 3 di questo disposto stabiliva un termine di ricorso di 30 giorni e prevedeva espressamente che per il computo dei termini di ricorso trovassero applicazione gli artt. da 20 a 24 della legge federale sulla procedura amministrativa (PA; RS 172.021), che nella sua versione di allora non prevedeva le ferie giudiziarie. Nel citato giudizio, il Tribunale federale censurava pertanto l'istanza cantonale che reputava salvaguardato il termine di ricorso di 30 giorni grazie ad un computo di tale termine che includeva la sua sospensione durante delle ferie giudiziarie in base al diritto procedurale cantonale. b) Alla situazione del caso in esame trova invece applicazione una normativa diversa. Giusta l'art. 20 cpv. 3 dell'attuale legge federale sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (LAFE; 211.412.41), il termine di ricorso è di trenta giorni dalla notificazione della decisione alle parti o all'autorità legittimata a ricorrere. Contrariamente a quanto previsto per il ricorso alle autorità federali (vedi art. 21 cpv. 1 LAFE) ed alla normativa precedente (art. 12 cpv. 3 del decreto federale sull'acquisto di fondi da parte di persone residenti all'estero del 23 marzo 1961), la normativa federale attuale non contiene rinvii sul dritto applicabile alla procedura di ricorso a livello cantonale. Giusta l'art. 21 cpv. 1 LAFE il ricorso alle autorità federali è retto dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale, mentre per la procedura di prima istanza la normativa federale è silente. Ne risulta che anche in conformità a quanto sancito all'art. 1 cpv. 3 della legge federale sulla procedura amministrativa (PA; RS 172.021), la procedura cantonale è da considerarsi retta dal diritto cantonale, che nei Grigioni è la legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100). Nell'evenienza comunque la questione del diritto procedurale applicabile è meramente teorica in quanto sia la normativa procedurale federale (art. 22a cvp. 1 lett. c PA) - 7 - che quella cantonale (art. 39 cpv. 1 lett. c LGA) prevedono la sospensione dei termini di ricorso dal 18 dicembre al 2 gennaio incluso. c) Su richiesta del giudice dell'istruzione, l'UFG ha introdotta al Tribunale amministrativo la decisione contestata che reca come timbro di entrata presso la sede federale il 19 dicembre 2016. Che l'intimazione sia avvenuta a tale data non viene posto in dubbio. Infatti, dopo la rinuncia scritta a proporre ricorso introdotta da parte di tutti gli interessati al procedimento cantonale (l'ultima rinuncia è datata 15 dicembre 2016), l'autorizzazione del 22 novembre 2016 era stata trasmessa all'UFG il 18 dicembre 2016. L'intimazione dell'autorizzazione, avvenuta il giorno successivo, ovvero il 19 dicembre 2016 cadeva pertanto durante un periodo – quello tra il 18 dicembre e il 2 gennaio – nel quale i termini non decorrevano, a seguito delle ferie giudiziarie natalizie (art. 39 cpv. 1 lett. c LGA). Ne consegue che il termine di 30 giorni per presentare ricorso iniziava a decorrere al più presto il 3 gennaio 2017 per cui con la presentazione del ricorso il 31 gennaio 2017 (data del timbro postale) esso è in ogni caso salvaguardato e il ricorso è tempestivo. 2. a) L'art. 2 cpv. 1 LAFE sancisce il principio secondo il quale per poter acquistare dei fondi situati in Svizzera, le persone all'estero devono chiedere un'autorizzazione all'autorità cantonale competente. Gli artt. 8 s. LAFE elencano i motivi per la concessione o l'eventuale diniego dell'autorizzazione, tra questi motivi l'art. 9 cpv. 2 LAFE prevede che i Cantoni possano inoltre stabilire per legge che l'autorizzazione possa essere accordata, nei limiti dei propri contingenti, a una persona fisica che acquista un fondo come abitazione di vacanza o come unità d'abitazione in un apparthotel. Facendo uso di tale facoltà, i Grigioni hanno emanata la legge d'introduzione alla legge federale del 16 dicembre 1983 sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (LI LAFE; CSC 217.600) e in detta normativa confermata la liceità di fondo di un simile trapasso e le condizioni alle quali la vendita di un'abitazione di seconda - 8 - mano fosse autorizzabile. Concretamente, giusta l'art. 7 LI LAFE, l'acquisto di un'abitazione di vacanza o di un'unità di abitazione in un apparthotel di proprietà di un'altra persona residente all'estero è consentito (cpv. 1). Se il comune, nel quale si trova il fondo, ha introdotto limitazioni giusta l'articolo 8 lettera b), deve essere comprovata l'invendibilità al prezzo di costo ad una persona non soggetta all'obbligo di autorizzazione (cpv. 2). La liceità della possibilità di vendita prevista dalla normativa cantonale non è come tale contestata. L'UFG non reputa però che l'autorizzazione di massima alla vendita decisa dall'ispettorato del registro fondiario abbia una base legale. Nella decisione 22 novembre 2016 veniva da un lato concesso all'acquirente il diritto di massima di cedere le 40 azioni della società anonima con il relativo diritto d'uso esclusivo sulla PPP - dopo che giusta il diritto cantonale aveva dimostrato di non essere riuscito a vendere ad una persona non soggetta ad autorizzazione - ed al potenziale compratore concesso il benestare all'acquisto. Nella propria presa di posizione, l'ispettorato del registro fondiario riconosce che tale modo di evadere la pendenza possa dar adito a critiche e si ripromette di ovviare in futuro a questa situazione, prendendo due distinte misure. E' comunque incontestato che in base alla normativa federale per l'acquisto di fondi le persone all'estero devono chiedere un'autorizzazione all'autorità cantonale competente (art. 2 cpv. 1 LAFE), mentre la legge non contempla il rilascio di un'autorizzazione di massima alla vendita. La presa di una sola decisione includente ambedue gli aspetti non ha comunque valenza sulla presente controversia, essendo qui essenzialmente contestato il rilascio di un'autorizzazione all'acquisto del fondo da parte di un residente all'estero. Trattandosi della vendita e dell'acquisto di azioni è allora evidente che se l'acquirente quale residente all'estero non può acquistare le azioni, di riflesso neppure l'alienante può vendere le proprie azioni ad un residente all'estero. - 9 - b) L'UFG reputa che in virtù della normativa di rango superiore la vendita potesse avvenire solo a una persona fisica e non tramite la vendita di partecipazioni ad una società. La delega di cui all'art. 9 cpv. 2 LAFE precisa che l'acquirente residente all'estero debba essere una persona fisica e l'art. 8 dell'ordinanza sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (OAFE; RS 211.412.411) specifica cosa vada inteso con questo termine. Giusta detto disposto è considerato acquisto di un'abitazione da parte di una persona fisica (art. 9 cpv. 2 LAFE) l'acquisto diretto in proprio nome e, quando si tratti di società di azionisti-inquilini costituite prima del 1° febbraio 1974, l'acquisto di quote in ragione corrispondente. Non è contestato che il potenziale acquirente convenuto in ricorso intenda acquisire la PPP tramite l'acquisto delle 40 azioni della società e non con un acquisto diretto dell'abitazione in nome proprio. La C._____ SA non è né una società di azionisti-inquilini e la sua costituzione non è anteriore al 1974 per cui la fattispecie in esame non cade sotto la normativa di cui all'art. 8 OAFE. 3. a) Per i due privati resistenti in ricorso, il fatto che l'art. 4 cpv. 1 lett. e LAFE preveda la possibilità di acquistare anche una quota di una persona giuridica dovrebbe permettere di concludere che la normativa federale non intendesse vietare completamente l'acquisto attraverso persone giuridiche. Per dirimere fattispecie come quella in esame, la LAFE presenterebbe una lacuna legale che spetterebbe al Tribunale amministrativo colmare. La legge è da interpretare in primo luogo procedendo dalla sua lettera. Tuttavia, se il testo non è perfettamente chiaro, se più interpretazioni del medesimo sono possibili, dev'essere ricercato quale sia la vera portata della norma, prendendo in considerazione tutti gli elementi d'interpretazione, in particolare lo scopo della disposizione, il suo spirito, nonché i valori su cui essa prende fondamento. Pure di rilievo è il senso che essa assume nel suo contesto (DTF 135 II 81 cons. 2.2, 135 V 157 cons. 4.1, 135 V 252 cons. 4.1, 134 I - 10 - 193 cons. 5.1 e 134 II 252 cons. 2.3). I lavori preparatori, segnatamente laddove una disposizione non è chiara oppure si presta a diverse interpretazioni, costituiscono un mezzo valido per determinarne il senso ed evitare così di incorrere in interpretazioni erronee. Soprattutto nel caso di disposizioni recenti, la volontà storica dell'autore della norma non può essere ignorata se ha trovato espressione nel testo oggetto d'interpretazione (DTF 134 V 174 cons. 4.1 con riferimenti). Occorre prendere la decisione materialmente corretta nel contesto normativo, orientandosi verso un risultato soddisfacente sotto il profilo della ratio legis. Il Tribunale federale non privilegia un criterio d'interpretazione in particolare; per accedere al senso di una norma preferisce, pragmaticamente, ispirarsi a un pluralismo interpretativo (DTF 137 V 188 cons. 6.2.1 e 135 III 486 cons. 5.1). b) Già nel Messaggio concernente una legge federale sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero e l'iniziativa popolare «contro la svendita del territorio» del 16 settembre 1981 veniva ricordato che a la regolamentazione che si intendeva introdurre ammetteva "la partecipazione personale ad una società senza personalità giuridica, ma non l'acquisto di una quota del suo patrimonio" (FF 1981 556). L'eventuale possibilità di acquistare un appartamento di vacanza tramite una quota azionaria in applicazione analoga dell'art. 4 cpv. 1 lett. e LAFE – disposizione introdotta dopo la modifica della LAFE dell'8 ottobre 2004 – è stata del legislatore federale negata. Nel messaggio concernente una modifica della legge federale sull’acquisto di fondi da parte di persone all’estero del 28 maggio 2003 veniva in primo luogo ricordato che "Per quanto riguarda l’acquisto, da parte di persone all’estero, di quote di società operanti nel settore degli immobili abitativi e non quotate in borsa, l’obbligo di autorizzazione deve sussistere anche se tale acquisto non si traduce nel controllo della società da parte di azionisti esteri. Diverrebbe altrimenti fin troppo semplice eludere le disposizioni legali. Si pensi in particolare ad una società anonima il cui unico attivo è rappresentato da uno chalet di vacanza. Un acquirente straniero difficilmente acquisterebbe azioni di una tale società semplicemente al solo fine di investire del capitale; con ogni probabilità lo scopo dell’acquisto sarebbe invece di - 11 - acquistare indirettamente lo chalet in qualità di comproprietario al fine di poterlo utilizzare, il che è tuttavia vietato dalla LAFE" (FF 2003 3757). Per quanto riguardava poi specificamente l'introduzione dell'art. 4 cpv. 1 lett. e LAFE il citato messaggio precisava: "L’emendamento del 30 aprile 1997 ha modificato il senso di questa disposizione, pur lasciandone inalterato il tenore. L’acquisto di fondi necessari all’esercizio di un’attività economica da parte di un’impresa è stato infatti esentato dall’obbligo di autorizzazione (art. 2 cpv. 2 lett. a LAFE). Di conseguenza, anche l’acquisto di quote di società che acquistano o possiedono tali fondi non è più soggetto ad autorizzazione (abrogazione dell’art. 4 cpv. 1 lett. d LAFE). Secondo la lettera e, l’autorizzazione permane necessaria soltanto per l’acquisto di quote di società il cui scopo è l’acquisto o il commercio di abitazioni, vale a dire le società immobiliari operanti nel settore abitativo o società immobiliari in senso stretto. Un’autorizzazione può tuttavia essere concessa unicamente a istituti d’assicurazione o a fondi di previdenza in favore del personale o a eredi (art. 8 cpv. 1 lett. b e c e cpv. 2 LAFE)" (FF 2003 3761). Da tale messaggio risulta che la possibilità di acquistare fondi in Svizzera tramite quote di una società era limitata ad una ben definita cerchia di interessati e non poteva essere estesa all'acquisto da parte di un cittadino straniero di un appartamento di vacanza. Non è allora difendibile l'argomentazione stando alla quale un'acquisizione di quote di una società anonimia dovrebbe essere possibile colmando una lacuna che non è manifestamente tale. 4. a) Dalla cronistoria della normativa volta a limitare l'eccessivo dominio straniero del suolo indigeno appare evidente che il fatto di partecipare ad un società immobiliare i cui attivi sono essenzialmente costituiti da appartamenti di vacanza in qualità di azionista e di possedere tramite detta società un abitazione di vacanza in Svizzera contravviene alla LAFE. Ad eccezione delle società di inquilini costituite prima del 1974, solo una persona fisica residente all'estero può acquistare un'abitazione in Svizzera (vedi sulla questione MÜHLEBACH/GEISSMANN, Kommentar zum Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, Brugg/Baden 1986 n. 15 all'art. 9 LAFE). Di fatto, l'ispettorato dal registro fondiario si trovava però in seguito confrontato con numerose - 12 - società anonime che erano state costituite per raggirare le disposizioni sulla limitazione dell'acquisto di fondi da parte di residenti all'estero. Su intervento del Consiglio federale, onde evitare lo scioglimento di tali società (la cui creazione risultava affetta da nullità giusta l'art. 26 cpv. 2 LAFE) e per ovviare alla devoluzione dei beni immobiliari al cantone di situazione dell'immobile (art. 27 cpv. 1 lett. b LAFE), i Grigioni venivano agli inizi degli anni 90 invitati a voler modificare la loro prassi, riconoscendo agli azionisti di tali società la possibilità di acquistare tramite un pacchetto di azioni nominative il diritto esclusivo su di una unità abitativa dell'immobile della società (vedi scritto del Consiglio federale al Governo cantonale del 9 marzo 1992). Il diritto era limitato ad un solo appartamento e vincolato al deposito del libro delle azioni con il divieto di rivendere le azioni per 5 anni. Per l'autorità federale la possibilità di acquistare quote di una società veniva fatta ricadere sotto l'egida dell'art. 8 OAFE. Allora si partiva dal presupposto che tali società fossero state costituite prima del 1° febbraio 1974 e che a queste potesse essere riservato lo stesso trattamento spettante alle società di azionisti-inquilini anche se era evidente che non si trattasse di società di azionisti-inquilini. La soluzione proposta ai cantoni, anche se legalmente molto fragile, aveva il vantaggio di ovviare allo scioglimento della società e di garantire a tali azionisti l'autorizzazione a possedere con il loro pacchetto azionario di titoli nominativi un diritto esclusivo su di un appartamento di vacanza. Per l'autorità cantonale, la soluzione presentava pure dei benefici essendo in questo modo possibile conoscere il nominativo dei proprietari fondiari e prelevare - sulle richieste di autorizzazione all'acquisto di determinate azioni in vista di una regolamentazione della situazione di illegalità - delle tasse sostanziose. b) Nell'evenienza non è contestato che entro i limiti fissati dal Consiglio federale ai cantoni agli inizi degli anni 90, l'ispettorato del registro fondiario abbia autorizzato il 26 ottobre 2016 il convenuto 1 all'acquisto di - 13 - 40 azioni della C._____ SA a nome personale con diritto d'uso esclusivo su di una ben determinata PPP, incluso il posto nell'autorimessa. Evidentemente questa autorizzazione era stata richiesta nell'ambito di una "rivelazione volontaria" dell'interessato, molto probabilmente in vista della concreta intenzione di alienare in seguito il fondo. L'autorizzazione al formale acquisto delle azioni della società anonima era legato a determinate spese. Permettendo formalmente questo "acquisto" la situazione di proprietà della persona straniera veniva resa pubblica e per certi aspetti sanata una situazione latentemente illegale. Questa decisione cresceva incontestata in giudicato. c) Per l'ispettorato del registro fondiario, dopo che la prassi cantonale ammetterebbe la possibilità di autorizzare l'acquisto delle azioni di una società anonima nel senso concesso al convenuto 1 il 26 ottobre 2016 un identico diritto andrebbe parimenti riconosciuto all'attuale potenziale compratore. La tesi non merita ascolto, non trovandosi venditore e compratore nella stessa situazione giuridica. Il convenuto 1 era azionista di una società anonima e l'autorizzazione all'acquisto del 26 ottobre 2016 gli era stata concessa nell'ottica di chiarire una situazione di illegalità latente. A questo fine era stato applicato un costrutto legale discutibile, ma proprio a mettere fine ad una situazione incerta e comunque decisamente più pregiudizievole al socio di quella acquisita dopo l'autorizzazione all'acquisto formale del pacchetto azionario da parte dell'ispettorato del registro fondiario. Per il convenuto 2 non vi sono invece motivi per autorizzare l'acquisto di un appartamento di vacanza tramite quote di una società anonima, anche se le azioni fossero nominative. d) In primo luogo, l'acquisto di una PPP a scopo di vacanza tramite quote di una società anonima è contraria alla LAFE. Un'eccezione – nel senso operato in precedenza per quelli che erano comunque già azionisti della - 14 - società e in un ben preciso contesto (onde evitare conseguenze ancora più gravi) – non si giustifica per un'ulteriore alienazione in quanto così facendo verrebbe nuovamente creata una situazione di illegalità. Tale conclusione rende almeno in parte superflua l'autorizzazione concessa il 26 ottobre 2016, ma tale conseguenza non ha alcuna rilevanza ai fini del giudizio in quanto la prassi applicata nei Grigioni aveva il mero scopo di "legalizzare" la situazione dell'azionista e non quello di consentirgli poi il ripetersi di situazioni illecite al momento della vendita del pacchetto azionario. Nell'ambito di una compra-vendita come quella in oggetto, anche qualsiasi altro proprietario legale di un fondo non può vendere l'abitazione in Svizzera che a una persona fisica straniera. e) Per l'ispettorato del registro fondiario, con l'autorizzazione rilasciata verrebbe reso noto il nome del nuovo proprietario con diritto esclusivo sulla PPP per cui nell'ottica della trasparenza dei rapporti il negozio non darebbe adito a critiche. In effetti, il costrutto giuridico che lega le azioni al diritto d'uso esclusivo di una determinata unità abitativa consente di conoscere i nomi di coloro che detengono l'immobile. E' vero che in questo senso lo scopo di trasparenza che la normativa federale si prefiggeva – vietando l'acquisto di quote di una società per in effetti ottenere di fatto il diritto su di un immobile – è nel caso in esame salvaguardato. Permettendo però ad un azionista di vendere il proprio pacchetto azionario nel senso operato dall'ispettorato del registro fondiario, la situazione di illegalità della società come tale viene a persistere, mentre è chiaro che applicando alla lettera le disposizioni legali nel senso preteso dalla sede federale la liquidazione della società diventerà col tempo la sola opzione possibile, ciò che dal profilo legale non è che auspicabile. 5. a) Un cambiamento di prassi va applicato a tutti i casi pendenti al momento di tale modifica. Una limitazione a questo principio può imporsi nell'ottica - 15 - della buona fede, quando la nuova prassi riguarda delle norme procedurali la cui applicazione priverebbe o restringerebbe i diritti del cittadino di impugnare debitamente il provvedimento, come ad esempio in caso di calcolo dei termini di ricorso (DTF 130 IV 43 cons. 1.5, 122 I 57 cons. 3c/bb, 110 Ia 176 cons. 2b). In questi casi si impone una previa audizione deli interessati (sentenza del Tribunale federale 1A.254/2005 del 13 gennaio 2006 cons. 5.1). Nel caso in oggetto, il cambiamento non riguarda aspetti procedurali, ma una questione di applicazione materiale del diritto. b) Non è contestato che finora l'ispettorato del registro fondiario abbia consentito l'acquisto a delle persone residenti all'estero di pacchetti azionari come quello acquistato dal convenuto 1 dalla società anonima – di cui era comunque già socio in precedenza – il 26 ottobre 2016 per poi rivenderli a residenti all'estero. Per l'autorità federale, la prassi cantonale contravverrebbe alla normativa federale e andrebbe pertanto abbandonata. In precedenza, l'autorità federale si sarebbe trovata in errore sull'illegalità della pratica per cui non avrebbe impugnato i relativi provvedimenti. Per quanto è stato esposto al considerando 4, materialmente l'autorizzazione all'acquisto di diritti esclusivi su immobili a persone residenti all'estero tramite l'acquisto di un pacchetto azionario non è conforme ai dettami della LAFE. Si tratta pertanto di una prassi illegale, il cui cambiamento può effettivamente essere applicato a tutti i procedimenti pendenti al momento della sua adozione. L'interesse all'abbandono della precedente prassi ed al ritorno alla stato di legalità è dato dal fatto che le autorizzazioni rilasciate finora concorrono al perseverare di uno stato illecito, mentre tramite la nuova prassi, lo stato di illegalità verrà gradualmente a scomparire. 6. a) Le parti convenute al ricorso non contestano fondamentalmente che l'autorizzazione rilasciata possa prestare fianco a critiche in senso - 16 - strettamente formale-legale. Esse si appellano però al diritto all'uguaglianza di trattamento. In principio, non esiste un diritto alla parità di trattamento nell’illegalità (DTF 126 V 392 cons. 6a, 124 IV 47 cons. 2c, 122 II 451 e 116 Ia 140), in quanto il principio della supremazia della legge è reputato prevalere su quello dell’uguaglianza di trattamento (DTF 117 Ib 266 cons. 3f, 414 cons. 8c, 112 Ib 387 cons. 6). Il fatto che la legge non sia stata in altri casi rispettata non accorda ancora al cittadino il diritto di essere posto parimenti al beneficio di un regime illegale. Questo vale però solo se la pratica illegale è riferita ad un caso o ad alcuni casi isolati. Per contro, se l’autorità rifiuta di scostarsi in altre situazioni che comportano lo stesso stato di fatto dalla propria pratica illegale, il privato ha il diritto di pretendere di essere posto al beneficio della prassi illegale alla stessa stregua degli altri (DTF 136 I 78 cons. 5.6, 134 V 34 cons. 9, 131 V 9 cons. 3.7, 127 I 2 cons. 3a, 123 II 253 cons. 3c e 115 Ia 83 cons. 2 e sentenza del Tribunale federale 1C_398/2011 del 7 marzo 2012 cons. 3.6). In tali casi il principio della parità di trattamento è reputato prevalere su quello della legalità (DTF 122 II 451 cons. 4a e 112 Ib 387 cons. 6). Viceversa, qualora un'autorità riconosca esplicitamente l'illegittimità di una determinata prassi anteriore e affermi chiaramente di volersi in futuro conformare alla legge, il principio dell'uguaglianza di trattamento deve cedere il passo a quello della legalità (DTF 139 II 49 cons. 7.1, 136 I 65 cons. 5.6, 131 V 9 cons. 3.7 e 127 I 1 cons. 3a). Se l’autorità non si esprime su quella che sarà la prassi futura, vi è da presumere che d'ora in poi essa si atterrà alla normativa legale stabilita in sede giudiziaria. In ogni caso poi, il Tribunale federale non è legato ad una prassi illegale cantonale: nell'interesse dell'esecutività del diritto federale esso deve negare il diritto ad favoritismi illegali e vegliare all'applicazione uniforme e conforme del diritto (DTF 122 II 452 cons. 4a). b) In principio, la parità di trattamento nell'illegalità presuppone l'esistenza di una prassi illegale dell'autorità competente, dalla quale la stessa non - 17 - intenderebbe scostarsi. Nella propria presa di posizione, l'ispettorato del registro fondiario non si esprime sulle sue intenzioni future, ma difende il proprio operato ritenendo che la prassi finora applicata garantirebbe comunque la necessaria trasparenza auspicata anche dalla normativa federale. Non vi sono però motivi per ritenere che l'autorità cantonale intenda anche in futuro mantenere questa prassi qualora la stessa venisse sanzionata in questa sede. Incontestato è invece che l'UFG non intenda più tollerare simili autorizzazioni. c) Il Tribunale federale (vedi DTF 127 II 121 cons. 9a) ha negato l'applicazione del principio della parità di trattamento nell'illegalità in presenza di una prassi cantonale diversa da quella perseguita dall'istanza federale superiore (nel citato giudizio si trattava dell'amministrazione federale delle imposte) ritenendo che la stessa potesse indubbiamente vagliare all'introduzione e uniformizzazione della nuova prassi. Pertanto, anche qualora un'autorità cantonale volesse perseverare in una prassi illegale, grazie alla possibilità di ricorso che spetta all'UFG, la tutela al limite in sede giudiziaria di una tale prassi è da escludere. Nel caso concreto questo significa che per il cittadino d'ora in poi, anche qualora l'autorità cantonale dovesse- per delirio di ipotesi - persistere nel voler mantenere la propria prassi, l'UFG interverrà impugnando il provvedimento contrario alla LAFE. Con questo non vi è più alcuna possibilità che tale prassi illegale possa venire applicata anche in futuro a situazioni come quella in oggetto. Non è allora in queste condizioni dato appellarsi al principio della parità di trattamento nell'illegalità. 7. a) Per i convenuti, il modo d'intervento scelto dall'UFG sarebbe contrario alle regole della buona fede. Il principio della buona fede ancorato all'art. 9 Cost. – applicabile a tutto l'ambito dell'attività dello Stato – conferisce ad ogni individuo la facoltà di esigere che l'autorità statale si conformi alle sue promesse e sia coerente nei propri comportamenti, evitando di - 18 - contraddirsi o di deludere la fiducia da essa ragionevolmente suscitata (DTF 131 II 627 cons. 6.1, 130 I 26 cons. 8.1, 125 I 219 cons. 2c, 122 II 123 cons. 3b/cc e 121 I 181 cons. 2a). Esso vuole che l'amministrazione e gli amministrati si comportino reciprocamente in modo leale. In particolare, l'amministrazione deve astenersi da qualsiasi comportamento proprio a trarre in inganno l'amministrato e non deve poter trarre alcun vantaggio da un atteggiamento scorretto o poco chiaro da parte sua (DTF 129 II 381 cons. 7.1 e 124 II 269 cons. 2a). b) Per il Tribunale amministrativo, l'operato dell'UFG suscita una certa perplessità e non si conforma ai canoni che dovrebbero reggere i rapporti tra l'autorità cantonale preposta al rilascio delle autorizzazioni e l'autorità di vigilanza federale, tanto più se si considera che la prassi cantonale (punto di partenza per il costrutto in oggetto) era sorta a seguito della possibilità di legalizzare la situazione dell'azionista nei termini proposti dallo stesso Consiglio federale alle autorità esecutive cantonali. Se effettivamente finora l'UFG fosse incorso in un errore di valutazione, l'intervento che giustamente ci si poteva attendersi da un'autorità federale di vigilanza era quello di contattare l'autorità cantonale e di discutere con essa l'ulteriore procedere nel senso richiesto da una conforme applicazione della LAFE, anche considerati gli analoghi precedenti riguardanti i Grigioni che non si sono verificati anni or sono, ma che erano stati autorizzati fino al 2016. Intentando ricorso in un caso concreto contro una decisione di autorizzazione, l'UFG ha messo l'autorità cantonale di fronte ad una situazione per lei del tutto nuova e che non poteva certo prevedere. Per il Tribunale amministrativo, il cui compito consiste nel dover vegliare ad una corretta applicazione del diritto, il provvedimento impugnato non può essere protetto a seguito del criticabile modo di agire dell'UFG avverso l'autorità d'esecuzione cantonale. Nella definizione delle spese del procedimento verrà comunque tenuto nella debita considerazione il fatto che il presente procedimento introduce un - 19 - cambiamento della prassi e che il procedimento è una diretta conseguenza di tale modifica. c) Per il potenziale alienante e acquirente l'appello alle regole della buona fede non muta le sorti del giudizio. Certo l'alienante, dopo aver ottenuta la legalizzazione della propria situazione di azionista, poteva attendersi che la vendita venisse in seguito di massima autorizzata. La decisione del 26 ottobre 2016 legalizzava però solo la sua situazione di azionista, mentre era nel provvedimento del 22 novembre 2016 che veniva autorizzata la vendita. La legalizzazione della situazione dell'azionista era stata introdotta per non dover liquidare immediatamente le società (con relative conseguenze fiscali) e per permettere agli azionisti di mantenere le loro proprietà immobiliari, ma non per consentire la vendita del pacchetto azionario in caso di alienazione dell'abitazione in un momento successivo. Per il resto quando si chiede un'autorizzazione, il rifiuto della stessa a seguito di un cambiamento legale della prassi, come si è rivelato essere quello in parola, non permette alle parti di appellarsi al principio della fiducia. 8. a) In conclusione il ricorso merita conferma e l'autorizzazione del 22 novembre 2016 è annullata. Il convenuto 1 non è legittimato a vendere il proprio pacchetto azionario ad una persona residente all'estero e l'autorizzazione all'acquisto delle 40 azioni nominative della C._____ SA concessa al convenuto 2 viene negata. Giusta quanto previsto dall'art. 73 cpv. 1 LGA, l'esito della controversia giustifica l'accollamento dei costi occasionati dal presente procedimento all'UFG che con il proprio repentino cambiamento della prassi ha dato avvio ad un procedimento evitabile. Infatti, qualora detto ufficio avesse agito nell'ambito dei compiti di vigilanza che gli spettano, informando debitamente l'autorità cantonale sulla necessità di modificare la propria prassi, il presente ricorso non avrebbe avuto luogo nei termini che stanno qui in discussione. Dal canto - 20 - suo, per l'ispettorato del registro fondiario una modifica unilaterale (nel senso di un riconoscimento a posteriori del ricorso) dell'autorizzazione rilasciata non era possibile senza pregiudicare i legittimi diritti dei privati convenuti. In questo senso quindi la completa responsabilità del procedimento ricade sull'UFG. b) L'UFG è conseguentemente anche tenuto a rifondere ai due privati convenuti in ricorso – che si sono avvalsi della collaborazione di un patrocinatore legale – un'indennità a titolo di ripetibili in conformità a quanto stabilito dall'art. 78 cpv. 1 LGA. Nella propria nota d'onorario del 4 aprile 2017, il legale applica una tariffa oraria di fr. 300.--. In mancanza di un esplicito accordo in merito – inoltrato all'inizio della procedura di ricorso davanti al Tribunale amministrativo – a mente degli art. 2 cpv. 1, 3 cpv. 1 e 4 cpv. 1 dell'ordinanza cantonale sull'onorario degli avvocati (OOA; CS 310. 250) può essere riconosciuto unicamente l'importo orario massimo della tariffa corrente di fr. 270.-- (sentenze del Tribunale amministrativo U 13 49 e U 12 107), comprensiva pure delle spese di scritturazione. Se le spese vive non sono comprovate, come nell'evenienza, viene applicata una percentuale del 3 %. Alla tariffa di fr. 3'383.10 vengono pertanto aggiunte le spese del 3 % per un ammontare di fr. 3'484.60. Pur trattandosi di due patrocinati residenti all'estero, la controversia concerneva un immobile sito in Svizzera per cui sulla prestazione fornita dal legale è stato giustamente applicato il tasso IVA dell'8 %. Le ripetibili ammontano allora complessivamente a fr. 3'763.40. Il Tribunale decide: 1. Il ricorso è accolto e la decisione del 22 novembre 2016 è annullata. - 21 - 2. Vengono prelevate - una tassa di Stato di fr. 2'500.-- - e le spese di cancelleria di fr. 447.-- totale fr. 2'947.-- il cui importo sarà versato dal Dipartimento federale di giustizia e polizia DFGP, Ufficio federale di giustizia (UFG), entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 3. Il Dipartimento federale di giustizia e polizia DFGP, Ufficio federale di giustizia UFG, versa a A._____ e B._____ complessivamente fr. 3'763.40 (IVA inclusa) a titolo di ripetibili. 4. [Vie di diritto] 5. [Comunicazioni] L’interposto ricorso al Tribunale federale è stato respinto in data 15 giugno 2018 (2C_748/2017).