© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/16 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: VD/LA-18.05 Stelle: Generalsekretariat Volkswirtschaftsdepartement Instanz: Volkswirtschaftsdepartement Publikationsdatum: 20.05.2020 Entscheiddatum: 20.02.2019 Rekursentscheid VD; Landwirtschaftliche Direktzahlungen Biodiversitätsbeitrage setzen voraus, dass die betroffene Fläche wenige Tage nach dem zulässigen Schnittzeitzeitpunkt geschnitten und das Schnittgut abgeführt wird. Liegt der frühest zulässige Schnittzeitpunkt im Spätsommer/Herbst, darf mit dem Schnitt nicht bis zum darauffolgenden Frühling gewartet werden. vgl. PDFKanton St.Gallen Volkswirtschaftsdepartement VD/LA-18.05 Entscheid vom 20. Februar 2019 Rekurrent A.___ gegen Vorinstanz Landwirtschaftsamt Betreff Einspracheentscheid («Verfügung») vom 26. Februar 2018 betreffend die Direktzahlungen 2017 Seite 2/15 Sachverhalt A. A.___ bewirtschaftet in Z.___ (Politische Gemeinde Y.___) einen Landwirtschaftsbetrieb. B. Am 15. September 1993 schlossen A.___ und die Politische Ge- meinde Y.___ einen Bewirtschaftungsvertrag nach dem Gesetz über die Abgel- tung ökologischer Leistungen (sGS 671.7; abgekürzt GAöL). Der Vertrag regelte von A.___ zu erbringende, besondere Pflege - und Bewirtschaftungsmassnah- men auf einer Fläche von 40 Aren auf der Parzelle Nr. 001, wofür ihm jährliche Beiträge zugesprochen wurden. Als Objekttyp nannte der Vertrag «Magerwiese, Flachmoor». Der Vertrag vom 15. September 1993 enthält Pflege- und Bewirtschaftungsvor- schriften wie folgt: - Frühester Schnittzeitpunkt: 1. September (Ried), 1. August (Magerwiese) - Schnitthäufigkeit: jährlich - Nach erfolgtem Schnitt ist das Schnittgut wegzuführen. - Unzulässig sind: - Ausbringen von Dünger - Verwendung von Pflanzenschutzmitteln - Befahren (mit Ausnahme zur Bewirtschaftung und Pflege der Magerwiese) - Beweidung und Viehtrieb - Bodenveränderungen und Veränderungen des Wasserhaushaltes, soweit sie nicht als Sanierungsmassnahme dem Schutzgebiet dienen C. Am 7. Oktober 2010 schlossen A.___ und die Politische Gemeinde Y.___ einen zweiten Bewirtschaftungsvertrag nach dem GAöL. Der zweite Ver- trag betraf das Flachmoor von acht Aren auf der Parzelle Nr. 001. Auf die ver- bleibende Fläche von 32 Aren wurde weiterhin der Vertrag vom 15. September 1993 angewendet. Für die Bewirtschaftung des Flachmoors vereinbarten die Parteien einen jährli- chen Beitrag. Die vereinbarten Bewirtschaftungsvorschriften lauteten u.a. wie folgt: a. Allgemein … Das Schnittgut ist wegzuführen. Frühester Schnittzeitpunkt und Schnitthäufigkeit: vgl. Beitragsberechnung Beitragsberechnung für Moore, Magerwiesen, Rückführungsflächen und Pufferzonen … Schnittzeitpunkt 01. September Schnitthäufigkeit 1x jährlich Seite 3/15 D. Am 18. April 2016 schlossen A.___ und das Landwirtschaftsamt eine Vereinbarung über Vernetzungsbeiträge nach Art. 73 des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft (SR 910.1; abgekürzt LwG). Gemäss der «Biodiversitätsliste Vernetzung VP – Y.___ – X.___ – W.___» sind die Biodiversitätsförderflächen auf der Parzelle Nr. 001 Teil des Vernetzungs- projekts (vor. act. 2.3). Die vereinbarten Leistungen des Bewirtschafters lauteten u.a. wie folgt: Der Bewirtschafter bewirtschaftet und pflegt die auf der Biodiversitätsliste aufgeführ- ten beitragsberechtigten Biodiversitätsförderflächen (BFF):  auf eigene Rechnung und Gefahr;  primär entsprechend den im Vernetzungsprojekt Y.___ – X.___ – W.___ beschrie- benen Grundsätzen, Auflagen und Bedingungen, wobei er die BFF durch keinerlei andere Massnahmen beeinträchtigt; ergänzend gelten die Vorschriften der DZV. Besteht ein GAöL-Vertrag und/oder eine Qualitätsstufe II Bewirtschaftungsbestä- tigung (ehemals Vereinbarung zum Bezug von ÖQV -Qualitätsbeiträgen) gelten zusätzlich die darin festgelegten Bewirtschaftungsvorschriften. ... Gemäss der Biodiversitätsliste betrug die Fläche des Flachmoors acht Aren und die Fläche des Krautsaums 32 Aren. Die Biodiversitätsliste enthielt ausserdem Zusatzbedingungen für die Flächen auf der Parzelle Nr. 001 wie folgt: Nutzung Fläche Zusatzbedingung GAöL (Ja/Nein) Extensiv genutzte Wiesen 24 Z2: Rückzugsstreifen, Altgrasbestand Nein Flachmoor 8 Z16: Wandernder Rückzugsstreifen auf Streueflächen Ja Krautsaum 32 Z10: Mähen mit Einachs-Motormäher Ja E. In der Folge wurde n die Flächen des Flachmoors und des Kraut- saums angepasst. Der Vorgang ist in den Akten nicht belegt. In der detaillierten Aufstellung der Direktzahlungen 2017 von A.___ waren auf der Parzelle Nr. 001 jedenfalls ein Flachmoor von 14 Aren (davon 8 Aren der Qualititätsstufe 2) und ein Krautsaum von 41 Aren ausgewiesen. Die Fläche der extensiv genutzten Wiesen betrug weiterhin 24 Aren (vor. act. 2.4 und 2.5): Beitrag Qualitätstufe 1 GBNr. Nutzung Aren Fr./Are Fr. 001 Flachmoor 14.00 8.55 119.70 001 Krautsaum 41.00 4.95 202.95 001 Extensiv genutzte Wiesen (… 24.00 4.95 118.80 Beitrag Qualitätsstufe 2 GBNr. Nutzung Aren Fr./Are Fr. 001 Flachmoor 8.00 15.95 127.60 Beitrag Vernetzung GBNr. Nutzung Aren Fr./Are Fr. 001 Flachmoor 14.00 10.00 140.00 001 Krautsaum 41.00 10.00 410.00 001 Extensiv genutzte Wiesen (… 24.00 10.00 240.00 Seite 4/15 F. Am 8. November 2017 kontrollierte das Landwirtschaftsamt den Be- trieb von A.___. Dabei stellte es fest, dass die 14 Aren Flachmoor und daran angrenzende 17 Aren Krautsaum auf der Parzelle Nr. 001 nicht geschnitten wor- den waren. Das Landwirtschaftsamt fotografierte diesen Sachverhalt. G. Mit Schreiben vom 24. November 2017 orientierte das Landwirt- schaftsamt A.___ über den am 8. November 2017 auf der Parzelle Nr. 001 an- getroffenen Sachverhalt. Es teilte ihm mit , der fehlende Schnitt habe gemäss Anhang 8 der Direktzahlungsverordnung (SR 910.13; abgekürzt DZV) folgende Kürzungen und Sanktionen zur Folge: Kontrollpunkt Bemerkungen Kürzung/Sanktion Biodiversitätsförderflächen > Q1 – Extensiv ge- nutzte Wiesen > Voraussetzungen und Auflagen 17 a Krautsaum im Jahr 2017 nicht gemäht Fr. 168.30 (200 % der Q1-Beiträge) Biodiversitätsförderflächen > Q1 – Streueflächen > Voraussetzungen und Auflagen 14 a Flachmoor im 2017 nicht gemäht Fr. 239.40 (200 % der Q1-Beiträge) Vernetzung: Krautsaum: - Z10: Mähen mit Einachs-Motormäher Flachmoor: - Z16: Rückzugsstreifen auf Streue Q1 bei 17 a Krautsaum und 14 a Flachmoor nicht eingehalten (total 31 a) Fr. 620.00 (200% der Vernetzungsbeiträge) Biodiversitätsförderflächen > Q2 – Streueflächen > Anforderungen Qualitätsstufe I eingehalten bei 8 a Flachmoor Q1- Anforderungen nicht ein- gehalten Fr. 127.60 (100 % der Q2-Beiträge) Das Landwirtschaftsamt teilte A.___ mit, die Kürzung werde mit der Schlusszah- lung der Direktzahlungen 2017 verrechnet und verfügt. Ohne Gegenbericht in- nerhalb von 14 Tagen gehe es davon aus, dass A.___ die Kürzung akzeptiere. H. Mit Verfügung vom 27. November 2017 sprach das Landwirtschafts- amt A.___ für das Jahr 2017 Direktzahlungen von Fr. 53'064.35 zu. I. Mit E-Mail vom 6. Dezember 2017 nahm A.___ zum Schreiben vom 24. November 2017 Stellung. Er führte an, die Flächen müssten erst bis Ende des Jahres 2017 gemäht werden. Am 28. November 2017 seien sie gemäht wor- den. Zum Beweis legte er Fotos bei (vor. act. 1.2) . Die am Boden liegende Streue und das Wiesenmaterial werde er, wenn der Schnee weg sei, trocknen und im Frühling des nächsten Jahres zusammenreche n, bevor die Vegetation anfange. J. Das Landwirtschaftsamt bestätigte A.___ am 7. Dezember 2017 den Empfang der Stellungnahme und nahm diese als Einsprache gegen die geplante Kürzung entgegen. K. Mit E-Mail vom 8. Dezember 2018 äusserte sich das Amt für Natur, Jagd und Fischerei (ANJF) gegenüber dem Landwirtschaftsamt zu den betroffe- nen GAöL-Flächen auf der Parzelle Nr. 001. Nach Ansicht des ANJF gebe der GAöL-Vertrag nicht vor, bis wann die Fläche gemäht werden müsse. Diese solle praxisgemäss bis allerspätestens Beginn der folgenden Vegetationsperiode ge- schnitten sein. Das Schnittgut sei gemäss GAöL -Vertrag «nach erfolgtem Seite 5/15 Schnitt […] abzuführen». Das sei so zu verstehen, dass das Schnittgut nach maximal einigen Tagen abgeführt werden müsse und sicherlich nicht erst im Frühjahr. Das läng ere Lagern des Schnittguts führe zu einer unerwünschten Nährstoffanreicherung. L. Am 26. Februar 2018 erliess das Landwirtschaftsamt folgenden Ein- spracheentscheid: 1. Die Nichteinhaltung der BFF-Anforderungen der Qualitätsstufe 1 hat eine Kürzung der QI-Beiträge 2017 von A.___ von insgesamt Fr. 407.70 zur Folge. 2. Die Nichteinhaltung der BFF-Anforderungen der Qualitätsstufe 1 hat eine Kürzung der Vernetzungsbeiträge 2017 von A.___ von insgesamt Fr. 620.00 zur Folge. 3. Die Nichteinhaltung der BFF-Anforderungen der Qualitätsstufe 1 hat eine Kürzung der Q2-Beiträge 2017 von A.___ von Fr. 127.60 zur Folge. Das Landwirtschaftsamt begründete seinen Entscheid wie folgt: - Nach dem Schnitt am 28. November 2017 könne d as Abführen des Schnittguts im Frühling 2018 nicht akzeptiert werden. Das Schnittgut liege zu lange auf der Biodiversitätsförderfläche. Somit seien d ie GAöL-Anforderungen für die 17 Aren Krautsaum und die 14 Aren Flachmoor nicht erfüllt. - Die Grundvoraussetzung für den Erhalt von Vernetz ungsbeiträgen und von Bei- trägen der Qualitätsstufe 2 sei die Erfüllung der A nforderungen der Qualitäts- stufe 1. - Die Kürzung richte sich nach Anhang 8 DZV. D ie Beiträge der Qualitätsstufe 1 seien demnach um 200 % (2 * [Fr. 84.15 + 119.70]) und die Beiträge der Quali- tätsstufe 2 um 100 % (Fr. 127.60) zu kürzen. Die Vernetzungsbeiträge müssten um die Beiträge des laufenden Jahres gekürzt und zudem die Beiträge des ver- gangenen Jahres zurückgefordert werden, was zu einer Kürzung von 200 % (2 * [Fr. 170.– + 140.–]) führe. M. Gegen den Einspracheentscheid des Landwirtschaftsamtes erhob A.___ am 16. März 2018 Rekurs beim Volkswirtschaftsdepartement mit folgen- dem Antrag: Die Verfügung Punkte 1 – 3 sei aufzuheben und die Fr. 1'115.30 seien auszubezah- len. Begründet wurde der Rekurs im Wesentlichen wie folgt: - Die Fläche auf der Parzelle Nr. 001 sei vor Ende des Jahres 2017 gemäht worden. - Das Schnittgut sei dem regnerischen Wetter zum Opfer gefallen. Danach habe es eine Schneedecke gegeben, die nicht mehr weggegangen sei. Das Einwintern sei ein Fall von höherer Gewalt. - Die Kürzung von mehr als 1'000. – Franken sei sehr einschneidend angesichts seines geringen Einkommens. Seite 6/15 N. Das Landwirtschaftsamt beantragt e mit Vernehmlassung vom 23. Mai 2018 die vollumfängliche A bweisung des Rekurses und hielt in allen Punkten an der angefochtenen «Verfügung» vom 26. Februar 2018 fest. Es führte dazu Folgendes aus: - Die schwer verständlichen Kürzungszahlen in der Verfügung vom 27. November 2017 seien auf mehrere Umstände zurückzuführen. Sie enthielten noch Kürzun- gen aus dem Jahr 2016 wegen Tierschutzverstössen und Falschdeklarationen von A.___, die erst in die Abrechnung 2017 eingeflossen seien. Auch sei es zu einer Fehlbuchung, bzw. zu einer um Fr. 717.60 zu hohen Beitragskürzung ge- kommen. Das Landwirtschaftsamt habe die Direktzahlungen 2017 bis 14. Novem- ber 2017, also bereits vor dem Schreiben vom 24. November 2017 , in das Infor- matikprogramm (Agricola) eintragen müssen. Mit der Nachzahlung vom 26. April 2018 sei der Fehlbetrag von Fr. 717.60 korrigiert worden. Zum Beleg reichte das Landwirtschaftsamt neben der Nachzahlungsverfügung vom 26. April 2018 eine Übersicht («Kürzung und Nachzahlungen 2017 für A.___, Stand Nachzahlung im April 2018»), mit der es die Zahlen erläuterte, zu den Re- kursakten. - A.___ habe die beiden Flächen erst nach der Kontrolle durch das Landwirtschafts- amt geschnitten. Wie aus der rechtskräftigen Verfügung vom 28. April 2017 her- vorgehe, habe er bereits im Jahr 2016 als Wiesen deklarierte Flächen, die er hät- ten schneiden müssen, nur beweiden lassen. Es handle sich um einen Wiederho- lungsfall. - Im vorliegenden Fall gehe es nur noch um die Frage, ob das Schnittgut unmittel- bar nach dem Schnitt hätte abgeführt werden müssen oder nicht. Das ANJF habe deutlich gemacht, dass das Schnittgut spätestens nach einigen Tagen abgeführt werden müsse und sicher nicht erst im Frühling, weil dies zu einer unerwünschten Nährstoffanreicherung führe. Das Landwirtschaftsamt unterstütze fachlich diese Argumentation. Ein Liegenlassen des Schnittguts habe die gleiche Wirkung wie eine Düngung. Die im Schnittgut vorhandenen Nährstoffe w ürden durch Verrot- tung freigesetzt und düngten die Naturschutz- oder Biodiversitätsförderflächen auf unerwünschte Art. - Gemäss Art. 19 Abs. 2 der Landwirtschaftlichen Begriffsverordnung (SR 910.91; abgekürzt LBV) müssten Wiesen mindestens einmal jährlich zur Futtergewinnung geschnitten werden. Streueflächen müssten gemäss Art. 21 LBV mindestens alle drei Jahre geschnitten werden. Der GAöL -Vertrag von A.___ verlange allerdings einen jährlichen Schnitt. - Es sei eine Ausrede, wenn A.___ höhere Gewalt (Regen, Schnee) dafür geltend mache, dass er das Schnittgut nicht mehr habe abführen können. Er habe die Flächen erst nach dem Besuch des Landwirtschaftsamtes vom 8. November 2017 geschnitten, um eine Beitragskürzung zu vermeiden. Landwirte mit gutem Ma- nagement w ürden die Flächen so früh als möglich nach dem vorgegebenen Schnittzeitpunkt schneiden. Je länger damit zugewartet werde, desto schwieriger werde es, das Schnittgut zu trocknen, was sowohl fü r die Futter- als auch für die Streuenutzung und den leichteren Abtransport nötig sei. - A.___ erhalte jährlich rund Fr. 55'000.– Direktzahlungen und GAöL-Beiträge. Eine Kürzung um Fr. 1'155.30, d.h. um rund zwei Prozent der Beiträge, sei verhältnis- mässig. Seite 7/15 O. Am 5. Juli 2018 reichte A.___ ein Gesuch um unentgeltliche Rechts- pflege ein. Gleichzeitig replizierte er im Rekursverfahren was folgt: - Es liege kein Wiederholungsfall vor. Im Jahr 2016 seien Flächen beweidet statt geschnitten worden. Im vorliegenden Fall werde vom Landwirtschaftsam t nicht bestritten, dass die Flächen geschnitten worden seien. - Ein Schnittzeitpunkt im Frühjahr und auch das Abführen des Schnittguts im Früh- jahr seien möglich. Hätte er die Fläche erst im Frühjahr und nicht auf Druck des Landwirtschaftsamtes bereits im November geschnitten, hätte er das Schnittgut trocknen und innert nützlicher Frist abführen können. Konsequenterweise hätte auch die Sanktion erst im Frühjahr ausgesprochen werden dürfen. - Zur Düngungswirkung von liegengelassenem Schnittgut: Es gebe keine n Dün- gungsunterschied zwischen stehen lassen (Schnitt alle drei Jahre) und schneiden. Mähen habe keine Düngungswirkung. - Das Wetter könne man mit bestem Betriebsmanagement nicht beeinflussen. Die topografischen Verhältnisse im Mühleboden verlangten mehre re Schönwetter- tage, um die Wintervorräte sicher zu stellen. Diese seien im letzten Herbst [2017] sehr rar gewes en, weshalb er in Verzug geraten sei. Für ihn und seine Familie seien jegliche Kürzungen von Direktzahlungen schmerzhaft. P. Mit Verfügung vom 31. Juli 2018 wies das Sicherheits- und Justizde- partement das Gesuch von A.___ um unentgeltliche Rechtspflege für das Re- kursverfahren vor dem Volkswirtschaftsdepartement wegen fehlender Bedürftig- keit ab. Q. Am 15. Oktober 2018 duplizierte das Landwirtschaftsamt im Wesent- lichen was folgt: - Es bestünden Wechselwirkungen zwischen dem GAöL und der DZV, weshalb sich die Rechtslage in jedem Fall leicht anders präsentiere. - Ein Wiederholungsfall liege vor, wenn beim selben Kontrollpunkt der gleiche oder ein analoger Mangel bereits in einer Kontrolle für das gleiche Beitragsjahr oder in einer Kontrolle für die drei vorangehenden Beitragsjahre beim selben Bewirtschaf- ter festgestellt worden sei. Das Nichteinhalten der GAöL -Verträge in den Jahren 2016 und 2017 sei ein gleicher oder analoger Mangel. - Gemäss Art. 58 Abs. 9 DZV würden die Nutzungsauflagen der GAöL-Verträge die Vorgaben der DZV übersteuern. Deshalb müssten die betroffenen Flächen jähr- lich geschnitten werden. - Zur Möglichkeit den Schnitt erst im Früh ling durchzuführen: Selbst wenn es das ANJF [im E -Mail vom 8. Dezember 2017 ] so geschrieben habe, sei dies falsch. Die Bedingung des jährlichen Schnitts sei nicht eingehalten, wenn erst im nächs- ten Frühling geschnitten werde. Mit den übrigen St.Galler Bauern gebe es jeweils Diskussionen, weil sie den Schnittzeitpunkt für Streue vorverlegen wollten, wes- halb sogar eine Interpellation im Kantonsrat eingereicht worden sei. Nur A.___ lasse es bis zum Alleräussersten kommen, so dass sein Schnittgut eingeschneit werde. Dafür sei er selber schuld. Hätte er seine Flächen im September geschnit- ten, wie die anderen Bauern auch, so wäre das Problem gar nicht entstanden. Seite 8/15 - A.___ habe für die GAöL -Flächen ein weiteres Jahr die vereinbarten Leistungen nicht erbracht. Gemäss Art. 2 LwG gelte der Bund gemeinwirtschaftliche Leistun- gen von bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben mit Direktzahlungen ab. Die Böden müssten bewirtschaftet werden, auch wenn es mühsam sei. Es müsse für die Direktzahlungen immer eine Leistung erbracht werden. Ohne die Kontrolle des Landwirtschaftsamtes wäre vermutlich gar nicht gemäht worden. Die Leis- tung, für die A.___ Geld erhalte, nämlich das Schneiden und Zusammennehmen des Schnittguts auf mühsam zu bewirtschaftenden Flächen, sei nicht vollständig erbracht worden, weshalb er keinen Anspruch auf die Beiträge habe. R. Am 5. November 2018 reichte A.___ eine weitere Stellungnahme mit folgender Begründung ein: - Die im Jahr 2016 beweidete und sanktionierte Fläche habe die Parzelle Nr. 002 betroffen und sei nicht identisch mit der im Jahr 2017 vermeintlich nicht gemähten Fläche auf der Parzelle Nr. 001. - Es sei eine Unterstellung, dass ohne Besuch des Landwirtschaftsamtes nicht ge- mäht worden wäre. Das Liegenlassen des Schnitts über den Winter erachte er als unproblematisch. Die Zeit zwischen November und April sei vegetationslose Zeit, während der der Boden keine Nährstoffe aufnehmen könne und kältebedingt auch kein biologischer Abbau stattfinde. - Die geforderte Leistung (Mähen und Abführen des Schnittguts) sei nach DZV im Rahmen des GAöL -Vertrags erbracht worden. Eine Wiederholung im Sinne des DZV-Vollzugs existiere erst recht nicht. Weiter habe er die Flächen im Jahr 2018 bereits gemäht und die Streue und das Magerheu eingebracht. S. Auf die (weiteren) Ausführungen der Beteiligten wird – soweit ent- scheidwesentlich – in den Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. Die Rekursvoraussetzungen sind sowohl hinsichtlich der Zuständig- keit und Rekursberechtigung als auch in Bezug auf die Form- und Fristerforder- nisse erfüllt (Art. 43bis ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [sGS 951.1; abgekürzt VRP]). Auf den Rekurs ist einzutreten. 2. Anfechtungsobjekt im Rekursverfahren ist der Einspracheentscheid vom 26. Februar 2018, mit dem das Landwirtschaftsamt dem Rekurrenten die Direktzahlungen 2017 kürzte, weil er das Schnittgut auf 17 Aren Krautsaum und 14 Aren Flachmoor nicht innert weniger Tage nach dem Schnitt abgeführt hatte. Es kann im vorliegenden Fall offenbleiben, ob es sich bei der Verfügung, die diesem Einspracheentscheid zugrunde lag, um das Schreiben des Landwirt- schaftsamtes vom 24. November 2017 oder um die Verfügung vom 27. Novem- ber 2017 handelte, nachdem das Landwirtschaftsamt am 7. Dezember 2017 die Stellungnahme des Rekurrenten vom 6. Dezember 2017 ausdrücklich als Ein- sprache gegen die errechnete Kürzung entgegennahm. Seite 9/15 Im Rekursverfahren nicht zu beantworten ist die Frage, ob es sich um einen Wiederholungsfall handelt oder nicht. Das Landwirtschaftsamt ging im angefoch- tenen Einspracheentscheid vom 26. Februar 2018 nicht von einem Wiederho- lungsfall aus. 3. 3.1 Gemäss Art. 70 Abs. 1 LwG werden Bewirtschaftern von landwirt- schaftlichen Betrieben zur Abgeltung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen Di- rektzahlungen ausgerichtet. Teil der Direktzahlungen sind unter anderem Bio- diversitätsbeiträge (Art. 70 Abs. 2 Bst. c LwG). Die zur Förderung und Erhaltung der Biodiversität ausgerichtet en Biodiversitätsbeiträge umfassen einerseits Qualitätsbeiträge zur Förderung der Vielfalt von Arten und Lebensräumen auf bestimmten Biodiversitätsförderflächen (Art. 73 Abs. 1 Bst. a LwG) und ander- seits Vernetzungsbeiträge für die Vernetzung solcher Biodiversitätsförderflä- chen (Art. 73 Abs. 1 Bst. b LwG). Die Biodiversitätsbeiträge werden gemäss Art. 55 Abs. 1 DZV unter anderem für extensiv genutzte Wiesen (Abs. 1 Bst. a) und für Streueflächen (Abs. 1 Bst. e) gewährt. Extensiv genutzte Wiesen und Streueflächen werden dazu in Qualitäts- stufen eingeteilt. Erfüllen sie die Mindestanforderungen, werden Biodiversitäts- beiträge der Qualitätsstufe 1 ausgerichtet. Werden weitergehende Anforderun- gen an die Biodiversität erfüllt, können zusätzlich zu den Beiträgen der Quali- tätsstufe 1 Beiträge der Qualitätsstufe 2 ausgerichtet werden (Art. 56 DZV). 3.2 Die Voraussetzungen und Auflagen für den Beitrag der Qualitäts- stufe 1 richten sich nach Art. 58 i.V.m. Anhang 4 DZV ( siehe für extensiv ge- nutzte Wiesen Ziff. 2 Anhang 4 DZV und für Streueflächen Ziff. 5 Anhang 4 DZV). Grundvoraussetzung für die Beiträge der Qualitätsstufe 2 ist das Einhal- ten der Voraussetzungen und Auflagen der Qualitätsstufe 1 (Art. 59 Abs. 1 DZV). Neben den im Anhang 4 aufgestellten Voraussetzungen und Auflagen gilt f ür extensiv genutzte Wiesen und Streueflächen schon nach Art. 58 Abs. 5 DZV, dass Schnittgut abzuführen ist. Für Flächen, für die nach dem Bundesgesetz über den Natur - und Heimatschutz (SR 451; abgekürzt NHG) eine schriftliche Nutzungs- und Schutzvereinbarung mit der kantonalen Fachstelle besteht, kön- nen gemäss Art. 58 Abs. 9 DZV zudem Nutzungsauflagen festgelegt werden, welche die Bestimmungen nach Art. 58 Abs. 2 bis 8 und nach Anhang 4 DZV ersetzen. Im Kanton St.Gallen werden diese Vereinbarungen (nachfolgend GAöL-Verträge) durch die politischen Gemeinden abgeschlossen. 3.3 Der Rekurrent hat mit der Gemeinde Y.___ am 15. September 1993 und am 7. Oktober 2010 zwei GAöL-Verträge abgeschlossen: - Der GAöL-Vertrag vom 15. September 1993 umfasst gemäss Planbeilage die gesamten zur Diskussion stehenden Fläche n, d.h. sowohl das Flachmoor («Ried») von heute 14 Aren als auch den Krautsaum («Magerwiese») von Seite 10/15 17 Aren. Als frühester Schnittzeitpunkt für das Ried wurde der 1. September und als frühester Schnittzeitpunkt für die Magerwiese der 1. August festgelegt. Als Schnitthäufigkeit wurde «jährlich» vereinbart. Zudem heisst es im Vertrag : «Nach erfolgtem Schnitt ist das Schnittgut wegzuführen.» - Der GAöL-Vertrag vom 7. Oktober 2010 umfasst jene Teilfläche von 8 Aren der bereits am 15. September 1993 berücksich tigten Flachmoorfläche, für die zu- sätzlich Beiträge der Qualitätsstufe 2 ausgerichtet werden. Als frühester Schnitt- zeitpunkt für die se Fläche wurde wiederum der 1. September festgelegt. Als Schnitthäufigkeit wurde «1 x jährlich» vereinbart. Zudem heisst es im Vertrag: «Das Schnittgut ist wegzuführen.» 3.4 Der Rekurrent argumentiert, er hätte das Schnittgut nach dem Schnitt vom 28. November 2017 auch noch im Frühling 2018 entfernen dürfen. Darüber hinaus macht er geltend, er hätte das Flachmoor und den Krautsaum grundsätzlich auch erst nach dem Winter im folgenden Frühling vor der nächsten Vegetationsperiode schneiden und dann das Schnittgut entfernen dürfen, habe die Flächen aber im Jahr 2017 auf Druck der Vorinstanz noch k urzfristig am 28. November 2017 geschnitten. 3.4.1 Mit den GAöL-Verträgen vom 15. September 1993 und 7. Oktober 2010 liegen für die betroffenen Flächen vertraglich vereinbarte Nutzungsaufla- gen nach Art. 58 Abs. 9 DZV vor. Der Rekurrent hat beiden Verträgen unter- schriftlich zugestimmt. Vorliegend stellt sich somit die Frage, ob die beiden Ver- träge vom Rekurrenten so interpretiert werden durften, dass er das am 28. No- vember 2017 gemähte Schnittgut auch noch im Frühling des Folgejahres hätte wegführen dürfen. Nach dem klaren Wortlaut beider Verträge sind die betroffenen Flächen einmal pro Jahr zu schneiden und ist das Schnittgut nach dem Schnitt wegzuführen. Nicht eindeutig äussern sich die beiden GAöL-Verträge darüber, ob der Schnitt jeweils im laufenden Kalenderjahr erfolgen muss oder auch noch im nachfolgen- den Frühjahr zulässig ist sowie über die Zeitdauer, die zwischen dem Schnitt und dem Abführen des Schnittguts höchstens vergehen darf. 3.4.2 Ist der Wortlaut von verwaltungsrechtlichen Verträgen unklar, sind diese wie privatrechtliche Verträge nach dem Vertrauensprinzip auszulegen. Ei- ner Willensäusserung ist derjenige Sinn zu geben, den ihr der Empfänger auf- grund der Umstände, die ihm im Zeitpunkt des Empfangs bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen beil egen durfte oder musste (Ul- rich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. voll- ständig überarbeitete Auflage, Zürich/St. Gallen 2016, N. 1342 ff.). Massstab bei unterschiedlichen Vertragsauffassungen ist ein vernünftiges Verstehen der ein- zelnen Willensäusserungen und Formulierungen, so wie es von einem durch- schnittlichen Empfänger der Willensäusserung erwarten werden durfte oder Seite 11/15 musste. Dabei sind auch die Verkehrssitte, d.h. die üblichen Verkehrsanschau- ungen, Bräuche und Übungen zu berücksichtigen (Theo Guhl/Alfred Koller, Das Schweizerische Obligationenrecht, 9. Auflage, Zürich 2000, § 12 N. 31). Bei der Auslegung verwaltungsrechtlicher Verträge ist ausserdem zu beachten, dass die Verwaltungsbehörde beim Abschluss von Verträgen dem öffentlichen Interesse Rechnung zu tragen hat. In Zweifelsfällen ist daher zu vermuten, dass sie keinen Vertrag abschliessen wollte, der mit dem öffentlichen Interesse im Widerspruch steht, und dass sich der Vertragspartner darüber Rechenschaft gab (Ulrich Hä- felin/Georg Müller/Felix Uhlmann, a.a.O., N. 1343). Vorinstanz und Rekurrent sind sich offenkundig nicht einig darüber, ob der Re- kurrent den Wortlaut der GAöL -Verträge so ver stehen durfte, dass er die be- troffenen Flächen auch noch im nächsten Jahr schneiden oder noch im alten Jahr gemähtes Schnittgut erst im nächsten Jahr vor der Vegetationsperiode ab- führen durfte. Es stellt sich daher die Frage, ob der Rekurrent den Wortlaut der Verträge, wonach die betroffenen Flächen einmal pro Jahr zu schneiden sind und das Schnittgut nach dem Schnitt wegzuführen ist, so interpretieren durfte, dass das jeweils auch noch im Frühling des Folgejahres möglich sei. Die Frage ist zu verneinen. Na ch der Verkehrssitte ist es üblich, dass ein Schnitt wenige Tage nach dem zulässigen Schnittzeitpunkt – üblicherweise sobald es trocken genug ist – durchgeführt wird und das Schnittgut, etwa nach dem Heuen, erst wenige Tage trocknen gelassen und dann zusammengenommen wird. Beim Re- kurrenten, der einen Landwirtschaftsbetrieb bewirtschaftet, ist das als bekannt vorauszusetzen. Selbst wenn es ihm mit der Formulierung «frühester Schnitt- zeitpunkt» im Bereich der Naturschutzflächen grundsätzlich erlaubt ist, auch noch etwas über die angeführten Daten (1. August und 1 . September) hinaus mit dem Schnitt zuzuwarten, musste die vertragsschliessende Behörde jeden- falls nicht damit rechnen, dass der Rekurrent die Formulierung so interpretieren würde, dass er den Schn itt erst im Folgejahr durchführen darf. Ebenso wenig musste sie damit rechnen, dass der Rekurrent die Formulierungen «Nach erfolg- tem Schnitt ist das Schnittgut wegzuführen» und «Das Schnittgut ist wegzufüh- ren» so interpretieren würde, dass er das Schnittgut erst noch mehrere Monate über den Winter auf der gemähten Fläche liegen lassen darf. 3.4.3 Aus den genannten Gründen durfte der Rekurrent die GAöL -Ver- träge vom 15. September 1993 und 7. Oktober 2010 in guten Treuen nicht so verstehen, dass er den Schnitt der vereinbarten Flächen oder das Wegführen des Schnittguts auf bereits gemähten Flächen auch noch im Frühling des jewei- ligen Folgejahrs vornehmen darf. Indem er das Schnittgut nach dem Schnitt vom 28. November 2017 nicht abführte, sondern über den Winter liegen liess, ver- stiess er somit gegen schriftliche Nutzungs- und Schutzvereinbarungen im Sinn von Art. 58 Abs. 9 DZV. 3.5 Vernetzungsbeiträge nach Art. 73 Abs. 1 Bst. a LwG werden mit schriftlicher Vereinbarung gewährt. Auch für Flächen mit Vernetzungsbeiträgen gilt, dass bezüglich Schnittzeitpunkt und Nutzungsart von den Anforderungen Seite 12/15 der Qualitätsstufe I abweichende Nutzungsvorschriften festgelegt werden kön- nen (Art. 62 Abs. 5 DZV). Die Nutzungsvorschriften sind zwischen dem Bewirt- schafter oder der Bewirtschafterin und dem Kanton oder der vom Kanton be- zeichneten Stelle schriftlich zu vereinbaren. Der Kanton beaufsichtigt die Um- setzung. Der Rechtsschutz richtet sich gemäss Art. 27 Abs. 2 des kantonalen Landwirtschaftsgesetzes (sGS 610.1; abgekürzt LaG) nach dem Verfahren über die Direktzahlungen. Die Vorinstanz hat mit dem Rekurrenten am 18. April 2016 eine Vereinbarung über Vernetzungsbeiträge auf der Parzelle Nr. 001 abgeschlossen. Gemäss Zif- fer 2.2 der Vernetzungsvereinbarung («Leistungen des Bewirtschafters») sind als Voraussetzung für die Vernetzungsbeiträge zusä tzlich die für die Parzelle Nr. 001 abgeschlossenen GAöL-Verträge und deren Bewirtschaftungsvorschrif- ten einzuhalten. Ei n Verstoss gegen die GAöL -Verträge vom 15. September 1993 oder 7. Oktober 2010 führt demzufolge auch zu einem Verstoss gegen die Vernetzungsvereinbarung vom 18. April 2016. Das Liegenlassen des Schnitt- guts nach dem Schnitt vom 28. November 2017 durch den R ekurrenten führt somit auch zu einer Kürzung der Vernetzungsbeiträge. 3.6 Als Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass der Rekurrent ge- gen die GAöL-Verträge vom 15. September 1993 und 7. Oktober 2010 verstiess, indem er nach dem Schnitt vom 28. November 2017 das Schnittgut auf den be- troffenen Flächen nicht wie vorgeschrieben abgeführt hatte. Weil die Vernet- zungsvereinbarung vom 18. April 2016 an die beiden GAöL -Verträge anknüpft, sind ihm zusätzlich zu den betroffenen Qualitätsbeiträgen die Vernetzungsbei- träge zu kürzen. 4. 4.1 Für die Höhe der Kürzungen sind die deklarierten und in der detail- lierten Aufstellung der Direktzahlungen 2017 zur Auszahlung an den Rekurren- ten vorgesehenen Biodiversitätsbeiträge massgebend (vor. act. 2.4 und 2.5, je- weils S. 9). Auf den Qualitätsbeitrag für die 17 Aren Krautsaum ist demnach der Beitrags- satz für extensiv genutzte Wiesen (Q1: Fr. 4.95/Are) anzuwenden. Auf die Qua- litätsbeiträge für die 14 bzw. 8 Aren Flachmoor sind die Beitrags sätze für Streueflächen (Q1: Fr. 8.55/Are; Q2: Fr. 15.95/Are) anzuwenden (vgl. Anhang 7 Ziff. 3.1 DZV in der im Jahr 2017 geltenden Fassung). Auf den Vernetzungsbei- trag ist der Beitragssatz von Fr. 10. –/Are anzuwenden (Anhang 7 Ziff. 3.2.1 Bst. b DZV in der im Jahr 2017 geltenden Fassung). 4.2 Die Kürzung richtet sich gemäss Art. 105 DZV nach Anhang 8 DZV. Demnach sind bei extensiv genutzten Wiesen und bei Streuflächen 200 Prozent der Beiträge der Qualitätsstufe 1 zu kürzen, wenn Voraussetzungen und Aufla- gen nicht eingehalten werden (si ehe Ziffern 2.4.6.a. und 2.4.10.a Anhang 8 DZV). Seite 13/15 Daraus ergibt sich für die Beiträge der Qualitätsstufe 1 folgende Kürzung:  17 Aren Krautsaum (extensiv genutzte Wiese) x Fr. 4.95/Are x 200 Pro- zent = Fr. 168.30  14 Aren Flachmoor (Streue) x Fr. 8.55/Are x 200 Prozent = Fr. 239.40 Gemäss Ziffer 2.4.3 Anhang 8 DZV sind zudem die Beiträge der Qualitätsstufe 2 vollständig zu kürzen, wenn auf der betroffenen Fläche schon die Anforderungen der Qualitätsstufe 1 nicht eingehalten werden. Daraus ergibt sich für die Beiträge der Qualitätsstufe 2 folgende Kürzung:  8 Aren Flachmoor (Streue) x Fr. 15.95/Are = Fr. 127.60 Die Kürzung der Vernetzungsbeiträge richtet sich nach Ziffer 2.4a.2 Anhang 8 DZV. Demnach sind bei einer erstmaligen nicht vollständigen Erfüllung der Vo- raussetzungen und Auflagen des durch den Kanton genehmigten , regionalen Vernetzungsprojekts mindestens die Beiträge des laufenden Jahres zu kürzen und die Beiträge des vergangenen Jahres zurückzufordern. Die Kürzung gilt für die Flächen und Elemente, für welche die Voraussetzungen und Auflagen nicht vollständig eingehalten werden. Daraus ergibt sich für die Vernetzungsbeiträge folgende Kürzung:  31 Aren Krautsaum und Flachmoor x Fr. 10.–/Are x 2 = Fr. 620.– Die Addition der einzelnen Kürzungen ergibt folgenden Gesamtbetrag:  Fr. 168.30 + Fr. 239.40 + Fr. 127.60 + Fr. 620.– = Fr. 1'155.30 Die von der Vorinstanz errechnete Beitragskürzung um gesamthaft Fr. 1'155.30 erweist sich somit als richtig. 5. Der Rekurrent argumentiert, die Kürzung der Direktzahlungen 2017 um Fr. 1'155.30 sei für ihn und seine Familie einschneidend. Die Kürzung der Direktzahlungen um Fr. 1'155.30 ergibt sich wie beschrieben aus Anhang 8 DZV, der für die verschiedensten Verstösse und Mängel auf ei- nem Betrieb detaillierte Kürzungsvorgaben enthält. Die Beiträge eines Jahres werden beim Feststellen von Mängeln entweder mit Abzügen von Pauschalbe- trägen, Beträgen pro Einheit, eines Prozentsatzes eines betreffenden Beitrags oder eines Prozentsatzes aller Direktzahlungen gekürzt (vgl. Anhang 8 Ziff. 1.1 DZV). Der ausführliche Anhang 8 DZV verleiht so der Verhältnismässigkeit Aus- druck und sorgt für eine rechtsgleiche Behandlung aller von Beitragskürzungen betroffenen Bewirtschafterinnen und Bewirtschafter. Demzufolge erweist sich die von der Vorinstanz gestützt auf Anhang 8 DZV errechnete Beitragskürzung von Fr. 1'155.30 als verhältnismässig und ist nicht zu beanstanden. Seite 14/15 6. Der Rekurrent macht höhere Gewalt als Grund für das Liegenlassen des Schnittguts geltend. Das Einschneien des Schnittguts habe verhindert, dass er es umgehend habe abführen können. 6.1 Werden aufgrund höherer Gewalt Anforderungen des ÖLN sowie der Direktzahlungsarten nach Art. 2 Bst. a Ziff. 6 und Bst. c bis f DZV nicht erfüllt, so kann der Kanton auf die Kürzung oder Verweigerung der Beiträge verzichten (Art. 106 Abs. 1 DZV). 6.2 Vorliegend hat keine höhere Gewalt das beanstandete Liegenlassen des Schnittgutes auf den Biodiversitätsförderflächen verursacht. Der Rekurrent hat die Flächen eigenen Angaben zufolge am 28. November 2017 gemäht, das Schnittgut aber liegengelassen. Auf den bereits der Vorinstanz eingereichten Fotos ist zu sehen, dass zwar in der Ebene, auf der noch Kühe grasen , etwas Schnee liegt, die beanstandeten Biodiversitätsförderflächen aber schneefrei sind und das Abführen des Schnittguts grundsätzlich zugelassen hätten (vor. act. 1.2). Auch war es dem Rekurrenten offensichtlich möglich, die Biodiversi- tätsförderflächen am 28. November 2017 zu schneiden, was bei zugeschneiten Flächen nicht mehr der Fall gewesen wäre. Demzufolge hätte der Rekurrent grundsätzlich auch das Schnittgut noch einbringen können. 6.3 Im Übrigen setzt h öhere Gewalt ein unvorhersehbares, ausserge- wöhnliches Ereignis voraus, das mit unwiderstehlicher Kraft von aussen herein- bricht und dementsprechend auch nicht einfach abgewendet werden kann (vgl. BGE 111 II 429). Als höhere Gewalt gelten nach Art. 106 Abs. 2 Bst. g DZV insbesondere ausserordentliche meteorologische Vorkommnisse wie Starknie- derschläge, Dürre, Frost, Hagelschläge oder wesentliche Abweichungen von langjährigen Mittelwerten. Ende November einsetzende Schneefälle sind in der Schweiz auf rund 820 Meter über Meer aber nicht derart unvorhersehbar und aussergewöhnlich, dass überhaupt nicht damit gerechnet werden müsste . Der Rekurrent musste bei einem Schnitt am 28. November vielmehr damit rechnen, dass das Schnittgut Probleme bereiten könnte und er hätte diese Probleme mit einem näher an den vorgegebenen Schni ttzeitpunkten (1. August und 1. Sep- tember) liegenden Schnitt leicht abwenden können. 7. Zusammenfassend ist somit festzuhalten , dass der Rekurrent sich nicht an die mit ihm abgeschlossenen Verträge gehalten und damit gegen Auf- lagen und Voraussetzungen bei den betroffenen Biodiversitätsförderflächen verstossen hat. Die daraus für das Jahr 2017 resultierende Beitragskürzung um Fr. 1'155.30 wurde von der Vorinstanz gestützt auf Anhang 8 DZV richtig be- rechnet und erweist sich als verhältnismässig. Des Weiteren kann sich der Re- kurrent nicht auf höhere Gewalt berufen. Der Rekurs ist demzufolge abzuwei- sen. 8. Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kos- ten zu tra gen, dessen Begehren ganz oder t eilweise abgewiesen wer den. Da Seite 15/15 der Rekurs vollständig abzuweisen ist, sind die amtlichen Kosten (Gebühr) dem Rekurrenten aufzuerlegen. Gemäss Nr. 10.01 des Gebührentarifs für die Kan - tons- und Gemeindeverwaltung (sGS 821.5) ist die Gebühr für den vorliegenden Entscheid auf Fr. 1'500.– festzusetzen. Der vom Rekurrenten geleistete Kosten- vorschuss von Fr. 1'000.– ist anzurechnen. Begehren um Ersatz von ausseramt- lichen Kosten wurden keine gestellt. Entscheid 1. Der Rekurs von A.___ wird abgewiesen. 2. Die amtlichen Kosten von Fr. 1'500.– werden A.___ auferlegt. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– wird daran angerechnet. 3. Es werden keine ausseramtlichen Kosten entschädigt. VOLKSWIRTSCHAFTSDEPARTEMENT DES KANTONS ST.GALLEN Der Vorsteher: Bruno Damann Regierungsrat Rechtsmittelbelehrung Gegen diesen Entscheid kann nach Art. 166 Abs. 2 LwG i.V.m. Art. 59 bis VRP innert 30 Tagen seit Eröffnung Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht, Postfach, 9023 St.Gallen, erhoben werden.