2001-1906 5559 00.424 Initiative parlementaire Loi sur les maisons de jeu. Révision de l’art. 61 Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats du 1er mars 2001 Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Conformément à l’art. 21 quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), nous vous soumettons le présent rapport, que nous transmettons également au Conseil fédéral pour avis. La commission propose d’adopter le projet de loi ci-joint. 1er mars 2001 Pour la commission: Le président, Dick Marty5560 Rapport 1 Historique Le 19 juin 2000, le conseiller aux Etats Fillippo Lombardi a d éposé une initiative parlementaire qui propose de modifier l ’art. 61 de la loi f édérale du 18 d écembre 1998 sur les maisons de jeu 1. Elle a pour but de faire en sorte que les casinos de Herisau et de Mendrisio, en exploitation jusqu ’à l’entrée en vigueur de la loi f édé- rale sur les maisons de jeu, b énéficient d’une concession provisoire jusqu ’à l’octroi des concessions définitives. La commission des affaires juridiques du Conseil des Etats a proposé, le 9 novembre 2000, par 9 voix et deux abstentions, de donner suite à l’initiative parlementaire. Se ralliant à la proposition de sa commission par 25 voix contre 6, le Conseil des Etats a donné suite à l’initiative parlementaire le 13 décembre 2000. Le 2 octobre 2000 le Conseil national avait décidé par 73 voix contre 68 et 6 absten- tions de ne pas donner suite à une initiative parlementaire du Conseiller national Luzi Stamm (00.423), dont la teneur est identique à celle de M. le conseiller aux Etats Lombardi. La législation visée par l ’initiative parlementaire n ’aura d’effet que pour la p ériode transitoire allant jusqu’à ce que le Conseil fédéral octroie les concessions définitives. La commission a donc d écidé d’élaborer sans attendre un projet de loi. Le 2 f évrier et le 1 er mars 2001, elle a examin é en d étail les diff érents aspects de l ’initiative parlementaire ainsi qu’un rapport complémentaire demandé au D épartement fédéral de justice et police en vertu de l ’art. 21quater, al. 2, de la loi sur les rapports entre les conseils2. Elle a adopté le présent projet par 7 voix et 5 abstentions. 2 Grandes lignes du projet 2.1 Etat de la situation 2.1.1 Droit applicable La loi f édérale du 18 d écembre 1998 sur les maisons de jeu (LMJ), adopt ée par le parlement le 18 d écembre 1998, est entr ée en vigueur le 1 er avril 2000. Selon l’art. 61, les kursaals titulaires d ’une autorisation cantonale d ’exploitation du jeu de la boule dûment approuvée par le Conseil fédéral sont mis au bénéfice d’une conces- sion provisoire leur permettant de poursuivre l ’exploitation des jeux qu ’ils offraient auparavant (al. 1); ceux qui désirent poursuivre leur exploitation sont tenus de d épo- ser une demande de concession d éfinitive dans le d élai d’un an d ès l’entrée en vi- gueur de la loi (al. 2). Lors du d ébat parlementaire, les dispositions transitoires de la LMJ avait fait l ’objet de longues discussions 3. Interrog é sur la mani ère dont les casinos de Herisau et de Mendrisio seraient traités dans le cadre de la nouvelle loi, le chef du DFJP avait r épondu au Conseil national le 8 d écembre 19984 que ces deux 1 LMJ; RS 935.52 2 LREC; RS 271.11 3 BO 1998 N p. 1944 ss; BO 1997 E p. 1326 ss 4 BO 1988 N p. 25455561 établissements auraient la possibilit é de faire une demande de concession selon le nouveau droit et que, vu les investissements d éjà engag és, ces demandes seraient traitées en priorit é par la commission f édérale des maisons de jeu et par le Conseil fédéral. Etant donné qu’ils n’étaient pas au bénéfice d’une autorisation cantonale du jeu de la boule, approuvée par le Conseil fédéral, les casinos de Mendrisio et de Herisau n’ont pas obtenu de concession provisoire et ils ont d û cesser leur exploitation au 1 er avril 2000, pour éventuellement la reprendre s’ils obtiennent une concession définitive. Selon le droit en vigueur jusqu ’au 22 avril 1998, une autorisation cantonale était suffisante pour l ’exploitation d’appareils à sous servant aux jeux d ’adresse, y com- pris les appareils automatiques qui devaient toutefois être homologués par la Confé- dération; il fallait une autorisation de la Conf édération pour les jeux de hasard, notamment pour le jeu de la boule. Avec l ’ordonnance du 22 avril 1998 sur les automates de jeux d ’argent, entr ée en vigueur le jour m ême, le Conseil f édéral a modifié sa pratique d ’homologation et a soumis à autorisation de la Conf édération l’exploitation de tous les appareils automatiques servant aux jeux d ’argent et des systèmes de jackpot. Cette nouvelle r églementation ne s’appliquait toutefois pas aux appareils déjà en exploitation dans les kursaals, des salons de jeu, caf és ou restau- rants. En juillet 1997, le gouvernement tessinois a accord é au casino de Mendrisio une autorisation cantonale pour l ’exploitation de 200 automates de jeux d ’adresse homologués par la Conf édération. Celui-ci a été ouvert en novembre 1997. Le can- ton d ’Appenzell-Rhodes extérieures a également d élivré une autorisation en 1997. Ces autorisations d ’exploiter des automates de jeux d ’adresse homologu és par la Confédération ont été délivrées conformément au droit qui était alors en vigueur. 2.1.2 Procédure appliquée au casino de Mendrisio La demande du canton du Tessin d ’approuver l’autorisation pour le jeu de la boule au casino de Mendrisio a été déposée en novembre 1995. Le 24 avril 1996, le Con- seil fédéral a décrété un moratoire concernant l ’approbation des autorisations canto- nales d’exploiter le jeu de la boule. Il a également annoncé aux cantons qu ’il enten- dait ordonner un r éexamen de la pratique de l ’homologation des automates de jeu d’argent. Se fondant sur cette d écision, le Conseil f édéral ne s ’est pas prononc é sur la demande d’approbation du canton du Tessin, ni avant ni apr ès la décision relative au moratoire, et ceci malgré les requêtes de ce canton à la fin de l’année 1999. Suite à une requête en matière de surveillance contre le Conseil f édéral, la Commis- sion de gestion du Conseil national a analys é de mani ère approfondie la proc édure suivie par les autorités fédérales dans l’examen des demandes concernant les casinos de Bienne, de Schaffhouse et de Mendrisio jusqu ’à la date o ù le moratoire a été décrété. La demande d ’approbation pour le casino de Schaffhouse a été déposée le 5 décembre 1995 et approuv ée par le Conseil f édéral en mars 1996. Dans le cas de Bienne, la demande déposée à la mi-novembre 1995 a été approuvée le 14 mai 1996, après la décision relative au moratoire. Sur la base d’une analyse des documents produits avant le moratoire, la Commission de gestion est arriv ée à la conclusion que dans le dossier concernant Mendrisio, la procédure avait été menée jusqu’à un stade suffisamment avanc é pour qu ’une déci- sion ait pu être prise avant que le moratoire ne d éploie ses effets. En f évrier 1996,5562 l’Office fédéral de la police (OFP) avait admis que le Mendrisiotto était une station touristique autonome. La Commission de gestion se base en particulier sur une note interne du 6 mars 1996 par laquelle l ’OFP a soumis le dossier du casino de Mendri- sio au chef du DFJP, avec une liste d ’arguments pour et contre une approbation. L’OFP demandait une d écision préliminaire pour pouvoir pr éparer une proposition au Conseil f édéral «dans les meilleurs d élais». Dans ces circonstances, la commis- sion de gestion a estimé qu’il était contradictoire de la part du DFJP de d éclarer que le dossier n’était pas mûr pour une d écision et de soulever par la suite des questions supplémentaires concernant le responsable et le financement du casino. La Commission de gestion a donc recommand é au Conseil fédéral, le 15 mars 2000, de traiter la demande du canton du Tessin du 14 novembre 1995 avant le 1 er avril 2000 sur la base des donn ées qui existaient avant le 24 avril 1996, sans toutefois se prononcer sur l’issue de la décision qui relève du Conseil fédéral. Le 20 mars 2000, celui-ci a décidé de ne pas suivre cette recommandation. La Commission de gestion a maintenu son opinion et elle a invit é le Conseil fédéral une seconde fois à prendre une décision. Suite à cela, le Conseil fédéral relevait, dans une lettre du 10 mai 2000, que la l égislation avait chang é au 1 er avril 2000 et qu ’il n ’était plus possible de suivre la recommandation de la Commission de gestion. 2.1.3 Lacune des dispositions transitoires Le droit en vigueur peut en tout temps être modifi é. Des dispositions transitoires doivent alors permettre de r égler des états de fait dans le respect du principe de la sécurité du droit et de la protection de la confiance (cf. H äfelin/Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 3e éd. 1998, no 300, 527, 541 s.). Dans les dispositions transitoires de la LMJ, le l égislateur a admis qu ’il fallait être au b énéfice d ’une autorisation pour le jeu de la boule approuv ée par le Conseil fédéral, pour b énéficier d’une concession provisoire. Il incombait donc en premier lieu au Conseil f édéral de traiter les demandes d éposées, et en particulier celles qui concernaient des établissements en exploitation. Il n ’existait certes pas un droit à obtenir l ’approbation d ’une autorisation cantonale pour le jeu de la boule; les ex- ploitants de ces établissements avaient en revanche un int érêt digne de protection à ce qu’une décision soit prise. Le législateur n’a pas réglé le cas de figure o ù le Con- seil fédéral n’aurait pas pris de d écision. Cette non-décision ne peut être considérée comme une décision négative. Par ailleurs le l égislateur a omis de r égler la situation transitoire des établissements qui offraient des appareils à sous servant aux jeux d ’adresse, au moment où la com- pétence cantonale en cette matière a été supprimée. La loi contient donc une lacune qu’il s’agit de combler. 2.2 Proposition de la commission La commission propose de modifier les dispositions transitoires de la LMJ afin que les casinos qui exploitaient des appareils automatiques servant aux jeux d ’argent avant le 22 avril 1998, en vertu d’une autorisation cantonale puissent reprendre leurs activités jusqu’à ce que soient prises les décisions relatives aux concessions en vertu5563 de la nouvelle loi. Cette modification l égislative ne crée aucun droit acquis. Elle ne préjuge en rien des d écisions qui seront prises par le Conseil f édéral à propos des demandes de concession d éfinitives qui ont été d éposées pour les établissements concernés. 2.2.1 Réglementation de cas individuels par le biais de la loi ? En pratique, la modification législative proposée par la commission ne concerne que les casinos de Herisau et de Mendrisio. En vertu de l ’art. 163 de la Constitution (Cst.), l’Assemblée fédérale édicte les dispositions fixant des r ègles de droit sous la forme d ’une loi f édérale ou d ’une ordonnance. Les autres actes sont édictés sous formes d’arrêtés fédéraux. Selon l ’art. 164 Cst., toutes les dispositions importantes qui fixent des r ègles de droit doivent être édictées sous la forme d ’une loi f édérale. La loi fédérale n’est en principe pas la forme juridique à utiliser pour r égler des cas individuels. Toutefois, la distinction entre normes g énérales et abstraites d ’une part et actes d ’application d ’autre part n ’est pas toujours claire. Les auteurs admettent que des lois f édérales peuvent régler des cas individuels, dans la mesure o ù ceux-ci sont étroitement li és aux normes g énérales et abstraites et qu ’une r églementation dans le même acte s’impose. Cette doctrine reste valable sous l ’égide de la nouvelle constitution fédérale (cf. Georg M üller, Formen der Rechtsetzung, dans «Die neue Bundesverfassung, Konsequenzen f ür Praxis und Wissenschaft », Berner Tage f ür die juristische praxis, Berne 2000, p. 255 s.; Thomas Sägesser, Die Bundesbehörden, Bundesversammlung – Bundesrat – Bundesgericht, Kommentar, Beiträge und mate- rialien zum 5. Titel der schweizerischen Bundesverfassung, p. 277). De par leur nature, les dispositions transitoires peuvent être destin ées à r égler des cas individuels. C ’est le cas de l ’actuel art. 61 LJM. Il r ègle la situation des 24 kursaals qui, sous l ’ancien droit, étaient titulaires d ’une autorisation cantonale du jeu de la boule approuv ée par le Conseil f édéral. Avec la modification propos ée, on règle la situation transitoire de deux établissements supplémentaires. 2.2.2 La question de l’égalité de traitement La commission a en particulier examin é si la possibilit é donn ée aux casinos de Herisau et de Mendrisio de reprendre leur exploitation jusqu ’à ce que soit prise la décision sur les demandes de concessions d éfinitives créerait des in égalités de trai- tement. La question pourrait se poser vis- à-vis des autres cantons et requ érants qui avaient introduit une demande d’autorisation auprès du Conseil fédéral avant la date butoir du 22 avril 1998, mais qui avaient renonc é à exploiter leur établissement eu égard au moratoire, ou y avaient renonc é malgré les investissements d éjà effectués. Il s’agit des projets de Bellinzone, Coire, Lo èche-les-Bains, Pf äffikon, Rorschach, Sarnen, Saint-Gall, Valbella/Lenzerheide, Zermatt et Zurzach. La commission estime que ces arguments ne sont pas relevants. Elle rappelle que les autorisations des cantons d ’Appenzell-Rhodes intérieures et du Tessin d ’exploiter des automates de jeux d ’adresse ont été d élivrées selon le droit qui était alors en vigueur. Ainsi, d’autres projets analogues auraient pu être réalisés; ils n’en a rien été. Les dix autres projets mentionnés ci-dessus, pour lesquels le Conseil f édéral n’avait pas non plus5564 pris de d écision, étaient diff érents: il ne s ’agissait pas de casinos exploitant des automates de jeux d’adresse pour lesquels des investissements avaient été effectués. Un traitement différent est donc admissible. Le fait qu ’en présence de quatre demandes d éposées en automne 1995, le Conseil fédéral ait répondu positivement à trois d’entre elles et ait refusé de se prononcer sur la quatri ème est le v éritable probl ème. C’est cette diff érence de traitement qui est choquante. 3 Commentaire des dispositions 3.1 Généralités L’objectif de cette disposition étant de permettre la r éouverture des casinos d’automates de Mendrisio et d ’Herisau dans les meilleurs d élais, il s ’impose de prévoir une solution dispensant ces deux établissements des nombreux contr ôles auxquels les kursaals de l ’art. 61 LMJ ont été soumis, tant durant la proc édure d’autorisation fédérale du jeu de la boule que durant les mois qui ont suivi l ’entrée en vigueur de la LMJ. Aujourd’hui déjà, l’art. 60 LMJ permet aux cantons, durant les cinq ans qui suivent l’entrée en vigueur de la LMJ d ’autoriser, à certaines conditions, la poursuite de l’exploitation d’automates au bénéfice d’une autorisation cantonale. Or, les automa- tes exploités, jusqu’à l’entrée en vigueur de la LMJ, dans les casinos d ’automates de Mendrisio et d ’Herisau, bénéficiaient d’une autorisation, certes exclusivement can- tonale, mais parfaitement l égale, du moins au regard du droit f édéral en vigueur à l’époque. Aussi l’art. 61bis permet-il, par analogie, d ’appliquer le régime de l’art. 60 aux auto- mates en exploitation dans les casinos d ’automates de Mendrisio et d ’Herisau, en dispensant toutefois ceux-ci de la limite maximale de cinq automates par emplace- ment. Ce rattachement à l’autorisation cantonale d’exploitation des automates assure une reprise rapide de l’activité des établissements concernés. Il est vrai que cette disposition cr éerait, pour une dur ée limit ée, une in égalité de traitement entre les casinos d ’automates de Mendrisio et d ’Herisau – soumis exclu- sivement à la l égislation cantonale – et les kursaals voisins, tenus de respecter l’ensemble des conditions et charges d ’exploitation de la nouvelle l égislation fédé- rale. Outre que cette in égalité de traitement est en quelque sorte att énuée par la fermeture de ces deux établissements au 1 er avril 2000, il faut relever que la soumis- sion des ces casinos d ’automates – qui n ’ont jamais fait l ’objet d ’une surveillance fédérale – à la LMJ et à ses ordonnances rendrait indispensable un contrôle préalable qui non seulement prendrait du temps, mais entra înerait inévitablement des retards dans la procédure de concession en cours, du moins dans les r égions concernées. Or, il importe tant d’assurer la réouverture rapide de ces établissements que d’éviter que le traitement en cours des demandes de concession ne subissent des prolongations de délais. Enfin, il faut relever que le Parlement, par l ’adoption de l ’a r t . 6 0 L M J , a permis la poursuite de l ’exploitation de milliers d’automates à jeu d’argent jusqu’au 31 mars 2005, sans pour autant soumettre ceux-ci aux strictes conditions applicables aux kursaals. A titre d ’exemple, signalons que les cinq kursaals en activit é dans le canton de Berne sont aujourd ’hui confrontés à la concurrence de pr ès de 1500 auto- mates en exploitation dans les établissements publics et les salons de jeu.5565 3.2 L’art. 61bis L’al. 1 accorde aux cantons la comp étence d’autoriser la remise en exploitation des automates en fonction, au 31 mars 2000, dans les établissements de Mendrisio et d’Herisau. Cette formule potestative est n écessaire afin d ’assurer que le canton vérifie que les conditions de sa l égislation sont remplies in casu. La r éférence à la date du 22 avril 1998 est nécessaire; c’est en effet à cette date que le Conseil f édéral corrigea la pratique d ’homologation de machines à sous, d écision confirmée par le Tribunal fédéral. Or, la pr ésente révision législative n’a pas pour but de r éautoriser l’exploitation de tous les automates, dans les salons de jeu ou les établissements publics, mis en service apr ès cette date – exploitation passible aujourd ’hui de sanc- tions pénales – mais uniquement la r éouverture des casinos d ’automates de Mendri- sio et d’Herisau. Il n’est pas nécessaire de prévoir, par analogie à l’art. 61, al. 2, LMJ, un délai afin de permettre aux casinos d ’automates de Mendrisio et d ’Herisau de d époser une de- mande de concession, car ces demandes ont été déposées auprès de la Commission fédérale des maisons de jeu avant le terme r églementaire du 30 septembre dernier. De même, il est également superflu, comme l’art. 61, al. 3, le prévoit, d’accorder aux établissements concernés un d élai d’exploitation d’un an s ’ils ne soumettent pas de demande de concession. Qui plus est, un tel d élai pourrait conduire à une in égalité de traitement entre les deux casinos d ’automates en question: en effet, la soci été qui avait soumis une demande d’autorisation de jeu de la boule à Herisau est identique à celle qui a remis une demande de concession selon la LMJ; elle ne peut donc en introduire une seconde. En revanche, cette identit é n’est pas r éalisée dans le cas de Mendrisio, o ù la demande de concession a été d éposée par une autre soci été que celle qui avait, en son temps, requis une autorisation f édérale du jeu de la boule. Il convient dès lors d ’éviter que cette diff érence formelle ne conf ère à l’un des deux établissements une ann ée suppl émentaire d ’exploitation, alors que l ’autre devrait fermer ses portes. C’est également pour ce motif que cet alin éa renvoie aux deman- des de concession soumises «pour les emplacements concern és» et non pas par les sociétés requérantes. L’al. 2 assure que l’autorisation cantonale d’exploitation cesse de déployer ses effets une fois que le Conseil f édéral a tranch é sur les demandes de concession re çues au 30 septembre dernier. L’al. 3 soumet l’exploitation des automates de ces deux établissements (surveillance, fiscalité, etc.) à la législation cantonale, comme c ’était le cas jusqu ’au 31 mars der- nier. 4 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel Pour la Confédération, le projet n ’a pas de cons équences financières ni sur l ’état du personnel.5566 5 Bases légales 5.1 Constitutionnalité La comp étence de la Conf édération pour l égiférer sur les jeux de hasard et les loteries découle de l’art. 106 de la Constitution. 5.2 Urgence Le nouvel art. 61 bis LMJ propos é par le pr ésent projet a pour but de permettre aux casinos de Herisau et de Mendrisio de reprendre leurs activit és. Cette reprise de l’exploitation sera provisoire, jusqu ’à ce que les d écisions relatives aux concessions soient prises. Selon le calendrier annonc é, la Commission f édérale des maisons de jeu va soumettre ses propositions au Conseil f édéral d ’ici la fin du mois de septembre 2001. Il s ’agit donc d ’une dur ée de quelques mois. Dans ces circons- tances, ce projet l égislatif n ’a de sens que s ’il peut entrer en vigueur rapidement. C’est pourquoi il convient d ’édicter une loi f édérale urgente en application de l’art. 165 de la Constitution. Une loi fédérale urgente doit être limitée dans le temps. La validit é du présent projet est donc limit ée jusqu ’à ce que les d écisions concernant les demandes de conces- sions soient rendues par le Conseil f édéral, mais au plus tard jusqu ’au 30 septembre 2002.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire. Loi sur les maisons de jeu. Révision de l'article 61. Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 42 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.424 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 23.10.2001 Date Data Seite 5559-5566 Page Pagina Ref. No 10 125 743 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.