© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/15 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 19-8537 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 05.06.2020 Entscheiddatum: 12.03.2020 BDE 2020 Nr. 18 Art. 69 PBG, Art. 154 Abs. 1 und 2 PBG, Art. 157 Abs. 2 PBG; Art. 684 ZGB; Art. 72 BauG; Art. 63 Abs. 1 StrG. Über die Art der Einsprache ist vom Einsprecher zu entscheiden; auf die von ihm gewählte Bezeichnung der Einsprache (privat- oder öffentlich-rechtlich) ist er grundsätzlich zu behaften. Unterbleibt der Entscheid über die privatrechtliche Einsprache nach Art. 684 ZGB bei der Beurteilung des Baugesuchs, liegt eine unvollständige Verfügung vor und im Fall einer Anfechtung ist die Streitsache zur neuen Entscheidung zurückzuweisen (Erw. 1.4.2 und 2). Der Bauherr kann nur dann zur Schaffung von Abstellflächen verpflichtet werden, wenn der Bedarf an Parkplätzen nach der Zweckänderung oder Erweiterung grösser ist als zuvor. Sieht das Baugesuch zu wenig Parkplätze vor, ist zu prüfen, ob auf dem Baugrundstück noch weitere Abstellflächen für Motorfahrzeuge erstellt werden könnten. Ist das aus objektiven Gründen nicht möglich oder erweisen sich die Kosten als unzumutbar, ist weiter zu prüfen, ob der Baugesuchsteller Abstellflächen in angemessener Nähe beschaffen kann. Können auch keine Ersatzparkplätze beschafft werden, ist die Baubewilligung grundsätzlich mit Vorbehalt der Ersatzabgabe zu erteilen, es sei denn, es lägen andere Bauhindernisse oder Verkehrserschwernisse im Sinn von Art. 72 Abs. 2 BauG vor (Erw. 3.1.2). Führt die Umnutzung einer Baute zu relevantem Mehrverkehr auf einer bereits bestehenden und bewilligten Zufahrt in eine öffentliche Strasse, liegt darin eine bewilligungspflichtige Änderung der bestehenden Zufahrt im Sinn von Art. 63 Abs. 1 Bst. a StrG (Erw. 3.1.5). BDE 2020 Nr. 18 finden Sie im angehängten PDF-DokumentKanton St.Gallen Baudepartement 19-8537 Entscheid Nr. 18/2020 vom 12. März 2020 Rekurrentin A.___ vertreten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, Museumstrasse 35, 9000 St.Gallen gegen Vorinstanz Z.___ (Entscheid vom 22. Oktober 2019) Rekursgegner 1 Rekursgegnerin 2 Rekursgegnerin 3 Rekursgegnerin 4 B.___ C.___ D.___ vertreten durch Dr. Roman Bögli, Rechtsanwalt, Toggenburger- strasse 31, 9532 Rickenbach E.___ vertreten durch lic.iur. Walter Wagner, Rechtsanwalt, Poststrasse 23, 9001 St.Gallen Betreff Baugesuch (Umnutzung Ladengeschäft mit baulichen Anpassungen im Einkaufszentrum W.___) Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 2/14 Sachverhalt A. Die F.___, X.___, ist Eigentümerin der Grundstücke Nrn. 001 und 002, Grundbuch Y.___, an der M.___strasse in Y.___. Die Grundstücke sind im Wesentlichen mit dem Einkaufszentrum W.___ samt oberirdi- scher Parkieranlage überbaut und liegen gemäss geltendem Zonen- plan der Stadt Y.___ vom 25. Februar 1980 in der Gewerbe-Industrie- zone (GI A). B. a) Mit Baugesuch Nr. 15030 vom 21. Februar 2019 beantragte die A.___, Y.___, bei der Z.___ die Baubewilligung für die Umnutzung ei- ner bestehenden Ladenfläche im Einkaufszentrum W.___ in ein Ver- kaufsgeschäft für Lebensmittel . Nach den Plänen ist vorgesehen, in der nordwestlichen Ecke des Einkaufszentrums die ehemalige 880 m2 grosse Ladenfläche eines Modegeschäfts in eine rund 650 m2 grosse G.___-Verkaufsfläche und eine etwa 230 m2 grosse Lagerfläche um- zubauen. Die Anlieferung soll am nördlichen Ende der Nordwestfas- sade platziert und von den bestehenden 163 Parkplätzen für Perso- nenwagen sollen auf den Grundstücken Nrn. 001 und 002 fünf Park- plätze umplatziert werden. b) Innert der Auflagefrist vom 7. bis 20. März 2019 erhoben der B.___, W.___ (Eigentümer von Grundstück Nr. 003), die C.___, Y.___ (Eigentümerin von Grundstück Nr. 004), die E.___, Y.___ (Eigentüme- rin von Grundstück Nr. 005), und die D.___, V.___ (Betreiberin der Tankstelle Vers.-Nr. 006 auf Grundstück Nr. 002), letztere vertreten durch Dr. Roman Bögli, Rechtsanwalt, Rickenbach, jeweils für sich Einsprache gegen das Bauvorhaben. Die Einsprecher rügten zusam- menfassend eine ungenügende Erschliessungssituation, fehlende Ab- stellplätze für die geplante, kundenintensivere Nutzun g sowie Lärm - und Lichtimmissionen für das nördlich angrenzende Flachmoor. c) Am 22. Oktober 2019 fasste die Z.___ folgenden Beschluss: 1. Die folgenden öffentlich -rechtlichen Einsprachen werden gutgeheissen: 1.1. B.___, W.___; 1.2. C.___, Y.___; 1.3. D.___, V.___; 1.4. E.___, Y.___. 2. Das Baugesuch der A.___, Y.___, für Umnutzung Laden- fläche im Einkaufszentrum W.___ auf den Grundstücken Nrn. 001 und 002 wird abgewiesen. 3. (ausseramtliche Entschädigung) Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 3/14 4. (Gebühr) Zur Begründung wurde ausgeführt, wegen der geplanten verkehrsin- tensiveren Nutzung wären zwischen 44 und 103 zusätzliche Park- plätze erforderlich. Diese würden im Baugesuch nicht ausgewiesen, weshalb die Bewilligung zu verweigern sei. Zudem sei die Erschlies- sung für die Lastwagenanlieferung innerhalb der Parkieranlage nicht optimal gelöst. Das kantonale Tiefbauamt (TBA) halte in seiner Stel- lungnahme vom 19. Juni 2019 ausserdem fest, das Baugesuch solle nicht bewilligt werden, weil es Mehrverkehr auslöse und dadurch den westlich gelegenen Strassenknoten M.___strasse/Autobahnzubringer noch mehr überlaste. C. Gegen diesen Beschluss erhob die A.___, vertreten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, St.Gallen, am 5. November 2019 Rekurs beim Baudepartement mit folgenden Anträgen: 1. Der Entscheid der Z.___ vom 22. Oktober 2019 (Nr. 253) über das Baugesuch Nr. 15'030 sei aufzuhe- ben. 2. Sofern die Rekursinstanz den Entscheid der Z.___ im Rahmen des Rekursverfahrens in Anwendung von Art. 56 VRP nicht richtigstellen kann, sei die Angelegenheit im Sinn der nachfolgenden Au sführungen an die Vorinstanz zurückzuweisen, - zur Erteilung der Baubewilligung unter den übli- chen Bedingungen und Auflagen; - zur Abweisung der vier Einsprachen, soweit diese im Sinn der nachfolgenden Ausführungen als öf- fentlich-rechtliche Einsprachen gemäss Art. 153 PBG zu betrachten sind (…); - zur Abweisung der vier Einsprachen, soweit diese im Sinn der nachfolgenden Ausführungen als pri- vatrechtliche Einsprachen gemäss Art. 154 PBG zu betrachten sind (…); - zur Fristansetzung für die Einsprachen gemäss Art. 155 Abs. 2 PBG, soweit diese im Sinn der nachfolgenden Ausführungen als privatrechtlich zu qualifizieren sind. 3. Es sei festzustellen, dass die Maximalfristen für die Behandlung des Baugesuchs durch die Vorinstanz überschritten wurden und somit der Tatbestand der Rechtsverweigerung erfüllt ist. 4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 4/14 Zur Begründung wird ausgeführt, der angefochtene Gesamtentscheid sei unvollständig, weil es die Vorinstanz unterlassen habe, über die privatrechtlichen Einsprachen zu entscheiden. In materieller Hinsicht wird vorgebracht, auf dem Areal befänden sich heute 163 Parkplätze. Diese Zahl genüge, wie sich aus der im Zusammenhang mit dem Bau- gesuch erstellten verkehrstechnischen Beurteilung der H.___, U.___ (im Folgenden Beurteilung BR-P), vom 21. Februar 2019 ergebe. Die Vorinstanz habe in der Folge von der I.___, T.___ (im Folgenden Be- urteilung I.___), am 14. Juni 2019 eine Oberexpertise zur Frage der Parkplatzzahl und der Schleppkurven erstellen lassen. Die Beurteilung I.___ komme ebenfalls zum Ergebnis, dass die Berechnung der Park- plätze richtig erfolgt sei und 163 Parkplätze genügten. Folglich sei die Behauptung der Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung, es seien zwischen 44 und 103 zusätzliche Parkplätze für das Bauvorhaben not- wendig, falsch. Die Begründung, die Warenanlieferung sei nicht opti- mal, sei genauso wenig ein tauglicher Grund, die Baubewilligung zu verweigern, wie die blosse Behauptung, das Vorhaben löse Mehrver- kehr aus und führe zu einer Überlastung der Kantonsstrasse. Das TBA habe in seiner Stellungnahme vom 19. Juni 2019 ausdrücklich ausge- führt, dass kein bewilligungspflichtiger Tatbestand im Sinn von Art. 63 Abs. 1 des Strassengesetzes (sGS 732.1; abgekürzt StrG) vorliege, und die Rekurrentin habe aufgezeigt, dass die umstrittene Umnutzung nur eine untergeordnete Zusatzbelastung für das Kantonsstrassen- netz zur Folge haben werde. Im Weiteren habe die Vorinstanz eine Rechtsverweigerung begangen, indem sie sich nicht an die vorgege- benen Verfahrensfristen gehalten und 34 Wochen (anstelle von 14 bis 15 Wochen) für die Baugesuchsbehandlung benötigt habe. Diese Ver- fahrensverzögerung sei von der Rekursinstanz festzustellen; die Fest- stellung bilde die Basis für eine anschliessende Schadenersatzklage. D. a) Mit Eingabe vom 26. November 2019 beantragt die Vorinstanz – unter Verzicht auf eine Vernehmlassung – den Rekurs abzuweisen. b) Mit Vernehmlassung vom 29. November 2019 stellt die Rekurs- gegnerin 4, vertreten durch lic.iur. Walter Wagner, Rechtsanwalt, St.Gallen, das Begehren, den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Begründung wird geltend gemacht, die geplante Umnutzung führe zu einem Mehrbedarf an Abstellplätzen. Auch aus der Beurteilung I.___ ergebe sich ein ungenügender Parkplatzbestand für die geplante Umnutzung. c) Mit Stellungnahme vom 18. Dezember 2019 beantragt die Re- kursgegnerin 3 durch ihren Vertreter, den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Begründung wird ausgeführt, für die geplante Umnut- zung brauche es zusätzlich e Parkplätze. Nach dem von der Rekurs- gegnerin 3 selbst in Auftrag gegebenen Gutachten der J.___, S.___, vom 26. März 2019 ergebe sich ein Parkplatzbedarf von mindestens 209 Abstellplätzen. Die Beurteilung I.___ komme zu einem ähnlichen Ergebnis. Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 5/14 d) Mit Eingabe vom 15. Januar 2020 reicht der Vertreter der Re- kurrentin unaufgefordert eine Replik zu den Stellungnahmen der Re- kursgegnerinnen 3 und 4 ein, in der er anhand der Beurteilung BR-P nochmals eingehend darlegt, weshalb es keine zusätzlichen Ab- stellplätze braucht. e) Im Amtsbericht vom 22. Januar 2020 kommt das TBA zusam- menfassend zum Ergebnis, dass in der Beurteilung I.___ der künftige Parkplatzbedarf mittels zweier Varianten berechnet worden sei. Vari- ante 1 gehe von konservativen Annahmen aus und komme zu einem zusätzlichen Parkplatzbedarf von 44 bis 103 Parkplätzen. Variante 2 lägen "pragmatischere Annahmen" zugrunde, woraus ein zusätzlicher Parkplatzbedarf von minus 5 bis plus 66 Parkplätzen gegenüber dem heutigen Zustand resultiere. Auch aus Sicht des TBA ergebe sich an- hand der rechnerischen Nachweise ein Mehrbedarf an Parkplätzen. Demgegenüber sei die geplante Lastwagen-Anlieferung unkritisch, da die Rückwärtsfahrt im Wesentlichen ausserhalb der Verkehrsströme des Einkaufverkehrs erfolge. Das Zurü cksetzen der Lastwagen über eine Strecke von über 50 m müsse jedoch durch eine zweite Person begleitet werden. Das umstrittene Vorhaben löse Mehrverkehr auf der Kantonsstrasse aus und mache den Bau einer Linksabbiegespur auf der Kantonsstrasse (auf das Areal des Einkaufszentrums W.___) und zudem den Ausbau des Knoten M.___strasse-Autobahnzubringer er- forderlich. f) In einer weiteren Eingabe vom 18. Februar 2020 bringt der Ver- treter der Rekurrentin vor, die Vorinstanz behandle sie im Unterschied zu verschiedenen anderen Betrieben an der M.___strasse rechtsun- gleich. g) Am 18. Februar 2020 reicht auch der Vertreter der Rekursgeg- nerin 3 eine zusätzliche Eingabe ein. h) Mit Schreiben vom 4. März 2020 zieht der Vertreter der Rekur- rentin den Antrag 3 (Feststellungsbegehren) der Rekurseingabe vom 5. November 2019 zurück. Erwägungen 1. 1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP). 1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. 1.3 Am 1. Oktober 2017 ist d as Planungs - und Baugesetz (sGS 731.1; abgekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 6/14 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürz t BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Die neuen Regelungen im PBG finden allerdings in der Regel auf Baugesuche erst dann Anwendung, wenn die kom- munalen Rahmennutzungspläne revidiert und in Kraft gesetzt sind. Mithin sind – soweit vorliegend überhaupt relevant – weiterhin das BauG und das entsprechende Baureglement anwendbar, mit Aus- nahme der gemäss Anhang zum Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG“ vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Ju- ristische Mitteilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärten Bestimmungen. 1.4 Umstritten ist die Rekursberechtigung der Rekurrentin einzig hinsichtlich der Rüge, die angefochtene Verfügung sei unvollständig, weil die Vorinstanz sämtliche Einsprachen ausschliesslich als öffent- lich-rechtlich qualifiziert und sie auch nur als öffentlich-rechtliche Ein- sprachen behandelt und gutgeheissen habe. Über die privatrechtli- chen Einsprachen habe sie jedoch nicht entschieden, weshalb das von der Rekursinstanz noch nachzuholen oder aber die Angelegenheit zur Behandlung der privatrechtlichen Einsprache an die Vorinstanz zu- rückzuweisen sei. Die Rekursgegnerin 4 ist der Ansicht, die Rekurren- tin sei nicht berechtigt, einen solchen – sie nicht betreffenden – Mangel bei der Einsprachebehandlung zu rügen. 1.4.1 Nach Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Erhebung eines Rekurses be- rechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Schutzwür- dig ist es, wenn der Betroffene rechtlich geschützte Interessen geltend macht oder wenn eine Verfügung oder ein Entscheid seine tatsächli- che Interessenlage mehr berührt als irgendeinen Dritten oder die All- gemeinheit ( CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen, St.Gallen 2003, Rz. 390 mit Hinweisen). Das schutzwürdige Interesse besteht im praktischen Nutzen, den ein erfolgreich geführtes Rechtsmittel dem Betroffenen in seiner rechtlichen oder tatsächlichen Situation einträgt, bzw. in der Abwendung materieller, ideeller oder sonstiger Nachteile, den ein Bestand der angefochtenen Verfügung o- der des Entscheids mit sich bringen würde ( CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 391; Urteil des Bundesgerichtes 1C_475/2019 vom 29. Januar 2020 Erw. 3.3.2 mit Hinweisen). 1.4.2 Nach Art. 154 Abs. 1 und 2 PBG sind privatrechtliche Einspr a- chen gegen die Erstellung von Bauten und Anlagen, soweit der Tatbe- stand einer übermässigen Einwirkung gemäss Art. 684 des Schweize- rischen Zivilgesetzbuches (SR 210; abgekürzt ZGB) streitig ist, im öf- fentlich-rechtlichen Verfahren zu entscheiden. Gleichzei tig mit dem Entscheid über die Baubewilligung ist in einer gesonderten Verfügung über die privatrechtliche Einsprache gemäss Art. 684 ZGB zu ent- scheiden (Art. 157 Abs. 2 PBG). Öffentlich-rechtlicher und privatrecht- licher Immissionsschutz bestehen an sich selbständig nebeneinander und wären grundsätzlich in getrennten Verfahren geltend zu machen. Nach st.gallischem Baurecht sind jedoch beide Belange im Baubewil- Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 7/14 ligungsverfahren vereinigt. Verlangt wird insbesondere, dass die Bau- bewilligungsbehörde über beide Ansprüche gleichzeitig entscheidet. Unterbleibt der Entscheid über die privatrechtliche Einsprache nach Art. 684 ZGB bei der Beurteilung des Baugesuchs, liegt nach ständiger Praxis eine unvollständige Verfügung vor (Baudepartement SG, Juris- tische Mitteilun gen 2005/I/5; 2002/I/1; 2000/II/18; BDE Nr. 77/2010 vom 23. Dezember 2010 Erw. 2, BDE Nr. 55/2019 vom 23. September 2019 Erw. 4). 1.4.3 Die Rekurrentin wäre nach dem Gesagten also vorliegend direkt betroffen, wenn die Vorinstanz tatsächlich nicht gleichzeitig mit dem Baugesuch über privatrechtliche Einsprachen nach Art. 684 ZGB ent- schieden hätte. Diesfalls läge kein vollständiger Entscheid vor, der ma- teriell von den Rekurs- oder Beschwerdeinstanzen überprüft werden könnte; stattdessen müsste die Streitsache noch mals zu neuer Ent- scheidung über die privatrechtlichen Einsprachen an die Vorinstanz zurückgewiesen werden. Darin läge eine erhebliche Verzögerung des Baubewilligungs- und Rechtsmittelverfahrens, was wiederum die Re- kurrentin in eigenen schutzwürdigen Interessen berührte. 1.5 Die – ansonsten unbestrittene – Rekursberechtigung ist somit auch hinsichtlich der Rüge, die angefochtene Verfügung sei mangels Entscheid über die privatrechtlichen Einsprachen unvollständig, gege- ben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten. 2. Im Folgenden ist deshalb vorab zu prüfen, ob es die Vorinstanz tat- sächlich versäumt hat, im Rahmen der Baugesuchsbehandlung über privatrechtliche Einsprachen nach Art. 684 ZGB zu entscheiden bzw. die übrigen, nicht auf Art. 684 ZGB beruhenden privatrechtlichen Ein- sprachen auf den Zivilrechtsweg zu verweisen. 2.1 Die Rekurrentin rügt, einzig die Einsprache der Rekursgegne- rin 3 sei als öffentlich-rechtliche Einsprache deklariert gewesen. Der Rekursgegner 1 habe hingegen ausdrücklich eine privatrechtliche Ein- sprache nach Art. 684 ZGB erhoben, die folglich nach Art. 154 PBG von der Vorinstanz zu behandeln gewesen wäre. Die Eingabe der Re- kursgegnerin 2 sei demgegenüber – genauso wie die Eingabe der Re- kursgegnerin 4 – eine (übrige) privatrechtliche Einsprache, die nach Art. 155 PBG auf den Zivilrechtsweg zu verweisen gewesen wäre. Der Rekursgegner 1 und die Rekursgegnerin 2 haben sich am Rekursver- fahren nicht beteiligt und nicht zu diesen Einwänden Stellung genom- men. Die Rekursgegnerin 4 bringt in ihrer Rekursvernehmlassung da- gegen vor, sie habe eine öffentlich-rechtliche Einsprache erhoben. 2.1.1 Das Planungs- und Baugesetz gibt – wie oben unter Erw. 1.4.2 bereits aufgezeigt – die Möglichkeit, gegen ein Bauvorhaben innert der Auflagefrist öffentlich- und/oder privatrechtliche Einsprache zu erhe- ben. Der Entscheid über die Art der Einsprache – und in Bezug auf die privatrechtliche Einsprache auch über die Frage, ob eine letztlich vom Zivilgericht zu entscheidende Einsprache nach Art. 155 PBG oder aber Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 8/14 eine nach Art. 154 PBG im öffentlich-rechtlichen Verfahren zu behan- delnde übermässige Einwirkung gemäss Art. 684 ZGB geltend ge- macht wird – ist von den Einspracheberechtigten zu entscheiden. Auf die von ihnen gewählte Bezeichnung der Einsprache sind sie grund- sätzlich zu behaften. 2.1.2 Vorliegend hat der Rekursgegner 1 seine "Baueinsprache" vom 19. März 2019 ausdrücklich als „privatrechtliche Einsprache“ bezeich- net und damit wie auch in der Begründung zum Ausdruck gebracht, dass er das Bauvorhaben aus Gründen des zivilrechtlichen Im missi- onsschutzes ("zu erwartende zusätzliche Verschmutzung [des unmit- telbar angrenzenden Flachmoors] mit Abfall, Lärm und Licht") für nicht bzw. nicht ohne zusätzliche Auflagen bewilligungsfähig hält. 2.1.3 Die Einsprache der Rekursgegnerin 2 vom 19. März 2019 ist weder als öffentlich-rechtlich, noch als privatrechtlich bezeichnet. Aus der zugehörigen Kurzbegründung lässt sich nicht ableiten, ob die Ein- sprache ausschliesslich öffentlich-rechtlichen Charakter haben sollte. Eine Frist zur Einspracheergänzung wurde der Rekursgegnerin 2 von der Vorinstanz allerdings nicht angesetzt. 2.1.4 Aus der Einspracheerklärung der Rekursgegnerin 4 vom 20. März 2019 und der am 3. April 2019 nachgereichten Einspracheer- gänzung lässt sich nicht zweifelsfrei schliessen, ob die Einsprach e ausschliesslich öffentlich-rechtlichen Charakter haben sollte. Sicher ist lediglich, wie der Vertreter der Rekursgegnerin 4 mit Vernehmlassung vom 29. November 2019 vorbringt, dass diese Einsprache – zumin- dest teilweise – öffentlich-rechtlicher Natur war . Im Weiteren bezog sich die Einsprachebegründung aber auch auf ein bestehendes priva- tes Fahrwegrecht, das durch das Bauvorhaben offenbar massiv beein- trächtigt würde. 2.2 Zusammenfassend ergibt sich, dass zumindest der Rekursgeg- ner 1 eine privatrechtliche Einsprache nach Art. 684 ZGB eingereicht hatte, über die nach Art. 154 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 157 Abs. 2 PBG gleichzeitig mit dem Entscheid über die Baubewilligung zu ent- scheiden gewesen wäre. Die Vorinstanz hat diese Einsprache jedoch fälschlicherweise als öffentlich-rechtlich qualifiziert und deshalb nicht über die privatrechtliche Einsprache entschieden. Bei den Einspra- chen der Rekursgegnerinnen 2 und 4 hat es die Vorinstanz unterlas- sen zu prüfen, ob öffentlich-rechtliche und/oder privatrechtliche Ein- sprachen vorliegen; stattdessen wurden beide Einsprachen ohne jede weitere Begründung nur als öffentlich -rechtlich beurteilt . Dadurch wurde es auch unterlassen zu prüfen, ob privatrechtliche Einsprachen vorliegen, die sich auf Art. 684 ZGB stützen (und damit gleichzeitig mit dem Entscheid über das Baugesuch zu entscheiden gewesen wären) oder solche, die ausserhalb von Art. 684 ZGB liegen und deshalb auf den Zivilrechtsweg zu verweisen gewesen wären. In der Unterlassung, gleichzeitig mit dem Entscheid über die Baubewilligung nicht nur über die öffentlich-rechtlichen, sondern auch über die privatrechtlichen Ein- Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 9/14 sprachen nach Art. 684 ZGB zu entscheiden bzw. die übrigen privat- rechtlichen Einsprachen auf den Zivilrechtsweg zu verweisen, liegt eine Verletzung des Gebots zur gleichzeitigen Behandlung von Bau- gesuch und Einsprachen ( Baudepartement SG, Juristische Mitteilun- gen 2005/I/5; BDE Nr. 55/2019 vom 23. September 2019 Erw. 4). Der angefochtene Entscheid vom 22. Oktober 2019 ist damit unvollstän- dig, weil zumin dest die privatrechtliche Einsprache des Rekursgeg- ners 1 noch als hängig zu betrachten ist. Allein schon aus diesem Grund ist der Rekurs gutzuheissen und die Streitsache zur noch erfor- derlichen Qualifizierung der Einsprachen und zur neuen Entscheidung über die Einsprachen an die Vorinstanz zurückzuweisen. 3. Wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, w eist der angefochtene Entscheid weitere Mängel auf, die v or der neuerlichen Entscheidung über die Einsprachen behoben werden müssen. 3.1 Es fällt auf, dass die Vorinstanz die nachgesuchte Baubewilli- gung in erster Linie deshalb verweigert hat, weil die umstrittene Nut- zung angeblich verkehrsintensiver sei und z usätzliche Parkplätze er- fordere. 3.1.1 Nachdem die Bestimmungen von Art. 69 f. PBG betreffend die Erstellung von Abstellplätzen nicht direkt anwendbar sind (vgl. oben Erw. 1.3) und deshalb in diesem Verfahren nicht zur Anwendung kom- men, ist für die Frage der Parkplatzerstellungspflicht auf die Bestim- mungen des Baugesetzes abzustellen. Nach Art. 72 Abs. 1 BauG kann der Bauherr bei Neuerstellung, Zweckänderung oder Erweiterung von Bauten und Anlagen zur Schaffung von Abstellflächen für Motorfahr- zeuge verpflichtet werden. Lassen die örtlichen Verhältnisse die Er- stellung der erforderlichen An zahl Parkplätze nicht zu oder erweisen sich die Kosten als unzumutbar, hat der Pflichtige gemäss Art. 72 ter BauG in angemessener Nähe Ersatz zu beschaffen oder eine ange- messene Ersatzabgabe zu leisten. 3.1.2 Die kommunale Baubewilligungsbehörde hat nach Eingan g ei- nes Baugesuchs anhand der massgebenden Vorschriften (in der Re- gel Baureglement, Parkplatzreglement oder Normen des Schweizeri- schen Verbands der Strassen- und Verkehrsfachleute [VSS]) zu eru- ieren, wie viele Abstellflächen das geplante Bauvorhaben erford ert. Betrifft das Vorhaben nicht einen Neubau, sondern (nur) eine Zweck- änderung oder Erweiterung, hat sich die Pflicht zur Schaffung von Ab- stellflächen auf den Mehrbedarf zu beschränken (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2004/II/20; vgl. dazu neu auch Art. 69 Abs. 1 zweiter Satz PBG ). Der Bauherr kann mithin nur dann zur Schaffung von Abstellflächen verpflichtet werden, wenn der Bedarf an Parkplätzen nach der Umgestaltung grösser ist als zuvor. Sieht das Baugesuch weniger Parkplätze vor als von der Gemeinde ermittelt, ist zu prüfen, ob der Baugesuchsteller auf seinem Baugrundstück noch weitere Abstellflächen für Motorfahrzeuge erstellen könnte. Wenn auf Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 10/14 dem Baugrundstück aus objektiven Gründen keine weiteren Park- plätze erstellt werden können oder sich die Kosten als unzumutbar er- weisen, ist weiter zu prüfen, ob der Baugesuchsteller entsprechende Abstellflächen in angemessener Nähe beschaffen kann (Art. 72 ter BauG). Die Baubewilligungsbehörde hat den Baugesuchsteller in der Regel auf die Möglichkeit eines solchen Realersatzes aufmerksam zu machen. Kann der Baugesuchsteller keine Ersatzparkplätze beschaf- fen, ist ihm die Baubewilligung grundsätzlich mit Vorbehalt der Ersatz- abgabe zu erteilen, es sei denn, es lägen andere Bauhindernisse oder Verkehrserschwernisse im Sinn von Art. 72 Abs. 2 BauG vor (Baude- partement SG, Juristische Mitteilungen 2004/II/20). 3.1.3 Vorliegend hat die Rekurrentin zusammen mit ihrem Baugesuch die Beurteilung BR -P eingereicht, die den Parkplatzbedarf und die Parkplatzauslastung des Einkaufszentrums W.___ anhand verschie- dener Varianten überprüfte. Die Beurteilung BR -P kommt auf Basis der vorliegend unbestritten anwendbaren VSS-Norm 640 281 zusam- menfassend zum Ergebnis, dass für das Einkaufszentrum heute (also bei derzeit noch leerstehendem Verkaufsladen) ein reduzierter Park- platzbedarf zwischen 120 bis 172 Parkplätze n besteht und die Park- platzauslastung mit den vorhandenen 163 Parkplätzen derzeit bei rund 61 Prozent liegt. Für den Ausgangszustand AZo (die umstrittene La- denfläche würde weiter wie bisher bewilligt genutzt) wird ein reduzier- ter Parkplatzbedarf zwischen 144 bis 206 Parkplätzen und eine Park- platzauslastung (mit den vorhandenen 163 Parkplätzen) von 73 Pro- zent errechnet. Und für den Ausgangszustand AZm (die umstrittene Ladenfläche würde als G.___-Verkaufsgeschäft genutzt) kommt die Beurteilung BR-P zu einem reduzierten Parkplatzbedarf zwischen 156 bis 224 Parkplätzen und eine Parkplatzauslastung (mit den vorhande- nen 163 Parkplätzen) von 80 Prozent. Zusammenfassend kommt die Beurteilung BR-P zum Ergebnis, dass die bereits bestehenden 163 Parkplätze im Bereich der Norm (zwischen 159 und 224) lägen. Zwar erhöhe sich die bewilligte Parkplatzauslastung durch die neue Nut- zung von 73 Prozent auf 80 Prozent. Das sei jedoch auch im jahre s- zeitlichen Verlauf ausreichend und ein Überhang des Parkplatzange- bots sei aus Umweltgründen ohnehin nicht erwünscht. Die von der Vorinstanz in Auftrag gegebene Beurteilung I.___ unter- sucht demgegenüber zwei Varianten. Der Variante 1 wurden konser- vative Annahmen zugrunde gelegt; sie gelangt zu einem aus dem Bau- vorhaben resultierenden Parkplatz-Mehrbedarf von 44 bis 103 Park- plätzen. Variante 2 dagegen überprüft die Beurteilung BR -P und er- rechnet für den Ausgangszustand AZm einen – der Beurteilung BR-P ähnlichen – Parkplatzbedarf von 158 bis 229 Parkplätzen . Die Beur- teilung I.___ erklärt in der Rubrik "Möglicher Lösungsansatz", dass ge- mäss VSS-Norm das Parkplatzangebot in der Regel nicht auf Spitzen- tage ausgerichtet werden solle. Ob vorliegend Schwankungen vorhan- den seien und wie stark diese ausfielen, könne anhand der vorhande- nen Unterlagen nicht beurteilt werden. Es werde deshalb empfohlen, anhand von zusätzlichen Verkehrserhebungen, Umsatzzahlen und Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 11/14 Überlegungen, welche Spitzentage betroffen seien, auch die tempo- räre Nutzung von Industrie - und Gewerbeparkplätzen in der nahen Umgebung zu prüfen. 3.1.4 Nach Art. 44 Abs. 3 des Baureglements der Stadt Y.___ vom 30. Mai 1994 sind bei Bauten mit gewerblicher Nutzung für Anlage und Anzahl von Abstellplätzen die VSS -Normen wegleitend. Die Vo- rinstanz führte im angefochtenen Entscheid aus, dass sie für die Er- mittlung der erforderlichen Parkplatzzahl die VSS -Norm 640 281 an- wende; daraus ergebe sich wegen der geplanten verkehrsintensiveren Nutzung ein Mehrbedarf von 44 bis 103 Parkplätze n. Diese zusätzli- chen Parkplätze würden im Baugesuch nicht ausgewiesen; folglich sei die Bewilligung zu verweigern. Mit den Beurteilungen BR-P und I.___ hat sich die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid mit keinem Wort auseinandergesetzt. Aus der Beurteilung I.___ wurde zwar die auf konservativen Annahmen beruhende Variante 1 übernommen. Warum die Vorinstanz auf diese Variante abstellt e und nicht auf die Variante gemäss Beurteilung BR-P, die immerhin dem zu beurteile nden Bau- gesuch zugrunde lag, wurde genauso wenig erläutert wie der Grund, weshalb von zusätzlichen Sachverhaltsabklärungen, wie in der Beur- teilung I.___ empfohlen, Abstand genommen wurde . Art. 12 Abs. 1 VRP schreibt allerdings vor, dass die Behörde oder das von ihr beauf- tragte Verwaltungsorgan den Sachverhalt und die Beweise von Amtes wegen durch Befragen von Beteiligten, Auskunftspersonen und Zeu- gen, durch Beizug von Urkunden, Amtsberichten und Sachverständi- gen, durch Augenschein oder auf andere geeignete Weise zu ermitteln hat. Dieser gesetzlichen Vorgabe ist die Vorinstanz mit ihrem Vorge- hen nicht nachgekommen. Es reicht nicht aus, im angefochtenen Ent- scheid lediglich zu behaupten, es fehlten 44 bis 103 Parkplätze . Für eine solche Behauptung ist e ine nachvollziehbare und im Rechtsmit- telverfahren überprüfbare Begründung erforderlich; diese blieb die Vorinstanz jedoch schuldig. 3.1.5 Ähnlich verhält es sich mit dem zusätzlichen Argument der Vorinstanz, die Umnutzung löse gemäss Stellungnahme des TBA vom 19. Juni 2019 Mehrverkehr auf der Kantonsstrasse aus, der den be- reits überlasteten Strassenknoten M.___strasse/Autobahnzubringer noch mehr überlaste. Nach der Stellungnahme des TBA dürfe deshalb die Baubewilligung nicht erteilt werden. Abgesehen davon, dass si ch aus dem angefochtenen Entscheid weder ergibt, ob und wieviel Mehr- verkehr aus dem umstrittenen Bauvorhaben resultiert, noch, wie stark die M.___strasse heute bereits überlastet ist bzw. zusätzlich belastet würde, ist die Begründung auch widersprüchlich. Sollte es zutreffen, dass die geplante Umnutzung zu zusätzlichem Verkehr zum und aus dem Areal führt, wäre dieser Mehrverkehr vorab zu quantifizieren und zu dem bereits bewilligten Verkehr saufkommen aus dem Einkaufs- zentrum W.___ (Ausgangszustand AZo) in Relation zu setzen. Ergäbe sich dabei, dass die geplante Umnutzung tatsächlich zu relevantem Mehrverkehr zum und vom Einkaufszentrum führte, resultierte daraus eine bewilligungspflichtige Änderung einer bestehenden Zufahrt im Sinn von Art. 63 Abs. 1 Bst. a StrG. Nach dieser Bestimmung bedürfen Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 12/14 Bau oder Änderung von Zufahrten der Bewilligung; für diese wäre vor- liegend aber nicht die Vorinstanz, sondern – weil es sich um eine Zu- fahrt in eine Kantonsstrasse handelt – ausschliesslich das TBA zu- ständig. Aus der St ellungnahme des TBA vom 19. Juni 2019 ergibt sich nun aber, dass sich dieses nicht für zuständig erachtete, woraus umgekehrt wohl abgeleitet werden muss, dass das TBA nicht davon ausging, es liege eine bewilligungspflichtige Änderung einer bestehen- den Zufahrt im Sinn von Art. 63 Abs. 1 Bst. a StrG vor. Daraus müsste dann im Gegenzug gefolgert werden, das Vorhaben führe nicht zu re- levantem Mehrverkehr und damit auch nicht zu einer Überlastung der Kantonsstrasse (vgl. dazu das Urteil des Bundesgerichtes 1C_178/2014 vom 2. Mai 2016 Erw. 3). 3.2 Alles in allem zeigt sich somit, dass die Vorinstanz im Rahmen der ihr obliegenden Sachverhaltsermittlung von Amtes wegen ver- pflichtet gewesen wäre, zusätzliche Abklärungen hinsichtlich des Parkplatzbedarfs und der zu erwartenden zusätzlichen Verkehrsbelas- tung vorzunehmen. Die Vorinstanz hat die Baubewilligung auch ver- weigert, ohne – wie oben unter Erw. 3.1.2 beschrieben – zu prüfen, ob auf dem Areal des Einkaufszentrums durch Umplatzierungen zusätzli- che Parkplätze geschaffen werden könnten oder Realersatz oder gar der Vorbehalt einer Ersatzabgabe möglich gewesen wären. Auch diese Mängel rechtfertigen es somit, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und die Streitsache zur Abklärung des Sachverhalts und neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. 4. Bei diesem Ergebnis bräuchte auf weitere Rügen an sich nicht mehr eingegangen zu werden. Aus verfahrensökonomischen Gründen ist es aber zumindest angezeigt, darauf hinzuweisen, dass die bestehende Erschliessungsstrasse für die Grundstücke Nrn. 001 und 004 heute noch als Privatstrasse ausgestaltet ist; die Fahrberechtigung ist nur mit Dienstbarkeiten geregelt, weshalb im vorliegenden Verfahren von der Rekursgegnerin 4 auch Einwände bezüglich der Fahrberechtigung er- hoben wurden. Eine solche, über zwei Grundstücke führende und beide Grundstücke erschliessende Zufahrt ist gemäss Praxis des Bau- departementes stets als Feinerschliessungsanlage zu betrachten, weshalb sie nach Art. 8 StrG als öffentliche Gemeindestrasse gewid- met sein müsste. 5. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass der angefochtene Ent- scheid der Vorinstanz vom 22. Oktober 2019 unvollständig ist. Der Re- kurs ist deshalb im Sinn der Erwägungen gutzuheissen. 6. 6.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes unter- scheiden sich Bauprozesse, an denen Bauherr und Baueinsprecher Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 13/14 mit einem direkten Interesse am Prozessausgang teilnehmen, grund- sätzlich nicht von den Verfahren vor Zivilgerichten. Die Prozesskosten werden deshalb in diesen Fällen jeweils in der Regel nicht dem Ge- meinwesen, sondern den beteiligten Privaten aufgelegt (VerwGE vom 16. November 1998 i.S. E.D.). Indessen ist zu beachten, dass das Er- folgsprinzip in gewissen, vom Gesetz ausdrücklich geregelten Fällen durch das Verursacherprinzip durchbrochen wird ( VerwGE vom 17. August 1999 i.S. H.S. ). So gehen unter anderem Kosten, die ein Verfahrensbeteiligter durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvor- schriften verursacht hat, unabhängig vom Prozessausgang zu dessen Lasten (Art. 95 Abs. 2 VRP). Über Einsprachen nicht oder nicht voll- ständig zu entscheiden, kommt einer Verletzung elementarer Verfah- rensvorschriften gleich. Es rechtfertigt sich deshalb, die amtlichen Kosten der Politischen Gemeinde Y.___ aufzuerlegen und – wie es in solchen Fällen der Praxis des Baudepartementes entspricht (BDE Nr. 55/2019 vom 23. September 2019 Erw. 6.1 mit Hinweisen) – auf die Erhebung nicht zu verzichten. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Ge- meindeverwaltung, sGS 821.5). 6.2 Der vom Vertreter der Rekurrentin am 5. November 2019 geleis- tete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurück zu erstatten. 7. Die Rekurrentin sowie die Rekursgegnerinnen 3 und 4 stellen Begeh- ren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten. 7.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung ( SR 272) fi nden sachgemäss Anwendung (Art. 98ter VRP). 7.2 Da die Rekursgegnerinnen mit ihren Anträgen unterliegt, haben sie von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschä- digung. Ihre Begehren sind deshalb abzuweisen. 7.3 Die Rekurrentin obsiegt mit ihren Anträgen. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grund- sätzlich Anspruch auf eine aus seramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschä- digung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Hono- rarordnung (sGS 963.75) ermessensweise auf Fr. 2'750.– festzulegen; sie ist von der Politischen Gemeinde Y.___ zu bezahlen. Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 18/2020), Seite 14/14 Entscheid 1. a) Der Rekurs der A.___, Y.___, wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. b) Der Entscheid der Z.___ vom 22. Oktober 2019 wird aufgeho- ben und die Streitsache zur Abklärung des Sachverhalts und neuer Entscheidung im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. 2. a) Die Politische Gemeinde Y.___ bezahlt eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.–. b) Der am 5. November 2019 vom Vertreter der Rekurrentin geleis- tete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet. 3. a) Das Begehren der A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird gutgeheissen. Die Politische Gemeinde Y.___ entschädigt die A.___ ausseramtlich mit Fr. 2'750.–. b) Das Begehren der D.___, V.___, um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen. c) Das Begehren der E.___, Y.___, um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen. Der Vorsteher Marc Mächler Regierungsrat