2000-0575 2903 00.029 Message concernant la ratification du protocole du 24 juin 1998 à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, de 1979, relatif aux métaux lourds du 1er mars 2000 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l’adopter, un projet d’arrêté fédéral concernant la ratification du protocole du 24 juin 1998 à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, de 1979, relatif aux métaux lourds. Veuillez agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 1 er mars 2000 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Adolf Ogi La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz2904 Condensé Le 6 mai 1983, la Suisse, membre de la Commission économique pour l’Europe des Nations Unies (CEE/ONU), a ratifié la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance (Convention de Gen ève). Des protocoles sont né- cessaires pour concrétiser les objectifs fixés par cette convention-cadre. Cinq pro- tocoles additionnels (un au sujet de la surveillance et du financement, deux relatifs aux émissions de soufre, un relatif aux émissions d’oxydes d’azote et un autre relatif aux composés organiques volatils) sont déjà en vigueur. La Suisse a ratifié les cinq protocoles. Le 24 juin 1998, un nouveau protocole a été signé à Aarhus (Danemark), notam- ment par la Suisse. Il vise une réduction des émissions de métaux lourds, qui exer- cent une action toxique pour les êtres humains à la suite de leur accumulation dans les sols et le long de la chaîne alimentaire. Depuis lors, 35 Etats ainsi que la Com- munauté européenne l’ont signé. Il entrera en vigueur le nonantième jour suivant le dépôt du seizième instrument de ratification. Pour l’instant, le Canada et la Suède l’ont ratifié. Plusieurs autres Parties ont annoncé qu’ils le ratifieront au cours de l’an 2000. En signant ce protocole, la Suisse s’est engagée à réduire ses émissions de métaux lourds notamment de cadmium, de plomb et de mercure dans l’air par référence à l’année 1990. Elle honore déjà les engagements qui en découlent. La Suisse a participé activement à l’élaboration du protocole, dont la ratification n’implique aucun engagement supplémentaire, de nature financière ou autre, pour la Confédération ou les cantons.2905 Message 1 G énéralités 1.1 Point de la situation 1.1.1 Aspects scientifiques et probl èmes en relation avec les métaux lourds Les sources principales d ’émissions de m étaux lourds dans l ’atmosphère sont les processus de combustion, la m étallurgie et l’abrasion des matériaux (peintures anti- corrosion, pneus, usure des métaux, etc.). Les émissions se font essentiellement sous forme de poussi ères qui se d éposent rapidement aux alentours des sites de rejets lorsqu’elles sont de grandes tailles. Une partie de ces poussi ères sont de tr ès petites tailles et elles sont susceptibles d ’être transport ées sur de longues distances (plusieurs centaines de kilom ètres suivant les conditions m étéorologiques). Ces mé- taux sont d éposés sous forme s èche ou humide sur le sol, la v égétation et dans les eaux. Une accumulation dans les sols, m ême à l’écart des sources d ’émissions, peut en résulter. L’homme y est expos é par inhalation de l ’air ambiant ou lors de la consommation des aliments et de l ’eau contaminé et par l ’absorption de poussi ères et de particules de sol. Sur la base des effets n éfastes connus, il appara ît que les m étaux lourds font partie des substances toxiques. En effet, les m étaux lourds ne sont pas d égradables par les processus naturels. De plus, ils sont enrichis par les m écanismes physico- chimiques et biologiques (bioaccumulation). Les êtres humains y sont expos és di- rectement ou au terme de la chaîne alimentaire ce qui peut provoquer des dommages aigus ou chroniques pour la sant é humaine. Parmi ces effets nocifs, on peut men- tionner les empoisonnements, les troubles du m étabolisme, les malformations, les problèmes de croissance ou du d éveloppement du syst ème nerveux central, par exemple. Il est donc indispensable de r éduire autant que possible les émissions de ces métaux lourds dans l ’air afin de diminuer les risques d ’inhalation de l ’air am- biant contaminé et d’ingestion de poussières ou d’aliments souillés. 1.1.2 Situation en Suisse La Suisse a d éjà agi depuis de nombreuses ann ées par le biais de l ’Ordonnance sur la protection de l ’air (OPair; RS 814.318.142.1) et l’Ordonnance sur les substances dangereuses pour l ’environnement (Osubst; RS 814.013) afin, par exemple, de r é- duire la teneur en plomb de l ’essence, de diminuer les émissions en provenance des usines d’incinération des d échets ou des usines m étallurgiques, ainsi que pour res- treindre les émissions de cadmium et de mercure en provenance des piles et des batteries. Grâce aux mesures adopt ées pour ces sources principales, on a atteint, en 1995, un niveau de r éduction de 65 % pour le cadmium et de 90 % pour le plomb par rapport à leurs niveaux d ’émission le plus élevé en 1970. Pour le mercure, la réduction est d’environ 70 % par rapport à son niveau maximal en 1980. Pour l ’année 1995, en Suisse, les émissions de cadmium s ’élevaient à 2,5 tonnes, celles de mercure à 3,3 tonnes et celles de plomb à 226 tonnes. Ces émissions peu- vent encore être fortement réduites.2906 1.1.3 Conditions-cadres internationales La Convention sur la pollution atmosph érique transfrontière à longue distance a été signée le 13 novembre 1979 lors de la Conf érence des ministres de l ’environnement des Etats membres de la Commission économique pour l ’Europe des Nations Unies (CEE/ONU) qui s ’est tenue à Genève. Depuis lors, 44 pays l ’ont ratifi ée, dont la Suisse, le 6 mai 1983 (cf. FF 1982 III 309 ss). La Convention est entr ée en vigueur le 16 mars 1983. Jusqu’en 1994, cinq protocoles additionnels ont été élaborés. Il s’agit: – du Protocole EMEP relatif au programme concert é de surveillance continue et d’évaluation du transport à longue distance des polluants atmosph ériques (Genève 1984); – du Protocole relatif à la réduction des émissions de soufre de 30 % (Helsinki 1985); – du Protocole relatif à la stabilisation des émissions d’oxydes d’azote (Sofia 1988); – du Protocole relatif à la r éduction des émissions de compos és organiques volatils de 30 % (Genève 1991); – du Protocole relatif à une nouvelle r éduction des émissions de soufre (Oslo 1994). La Suisse a ratifié ces protocoles et applique les engagements qu’ils contiennent. Le nouveau protocole, relatif aux m étaux lourds, a été adopt é par les Parties à la Convention le 24 juin 1998 à Aarhus (Danemark) lors d ’une session extraordinaire de l ’Organe ex écutif de la Convention dans le cadre de la Conf érence pan- européenne des Ministres de l ’environnement. 35 Etats y compris les USA et le Ca- nada, ainsi que la Communaut é européenne, l’ont signé. Le protocole constitue une nouvelle étape importante vers la r ésolution du probl ème de la pollution atmosph é- rique sur le territoire de la CEE/ONU. Il engage aussi bien les pays hautement in- dustrialisés que les pays dont l’économie est en voie de transition en Europe centrale et orientale. 1.2 D éroulement des négociations Les travaux ont d ébuté en 1991 lorsque l ’Organe exécutif de la Convention a man- daté une équipe spéciale („Task force„) pour évaluer les probl èmes que constituent les transports à longue distance de m étaux lourds pour la sant é humaine et l’environnement. Cette équipe spéciale était dirigée par l ’Allemagne et la R épubli- que tchèque. En 1994, l ’équipe spéciale dans son rapport substantiel est arriv é à la conclusion qu ’il était nécessaire de r éduire les émissions et les flux transfronti ères de m étaux lourds afin de limiter les risques pour la sant é humaine et l’environnement. L’Organe exécutif a alors chargé un groupe de travail pr éparatoire de rassembler les éléments nécessaires pour entreprendre des n égociations. Cette t âche s’est terminée à la fin de 1996 et les n égociations proprement dites ont pu d ébuter dans le cadre du „Groupe de travail des strat égies„. D’autres organes de la Convention (Groupe de travail des effets, Groupe de travail des techniques de r éduction, EMEP) ont fourni2907 des éléments et les bases appropri ées pour r édiger le projet de protocole et ses an- nexes techniques. Des repr ésentants de l ’administration et des milieux scientifiques suisses ont activement participé aux travaux qui se sont terminés en février 1998. Le Protocole a été rédigé de manière qu’il soit applicable par l’ensemble des pays de la CEE/ONU. Il y a lieu de relever que ce Protocole repr ésente un d éfi important pour les pays d’Europe centrale et orientale. 2 Partie sp éciale: Contenu du Protocole relatif aux métaux lourds Le protocole a pour objet de lutter contre les émissions de métaux lourds (en priorité le cadmium, le plomb et le mercure) imputables aux activit és anthropiques qui font l’objet d’un transport atmosphérique transfrontière à longue distance et sont suscep- tibles d’avoir des effets nocifs importants sur la santé ou l’environnement. Les obligations fondamentales sont contenues dans l ’art. 3, par. 1: „Chaque Partie réduit ses émissions annuelles totales dans l ’atmosphère de chacun des m étaux lourds énumérés à l ’annexe I par rapport au niveau des émissions au cours de l’année de référence fixée conformément à cette annexe, en prenant des mesures ef- ficaces adaptées à sa situation particuli ère.„ Il est à relever que le Protocole ne sp é- cifie pas le taux de r éduction à atteindre, il n ’y a pas de plafonds nationaux d’émission. Par contre des mesures d ’assainissement (basées sur les meilleures tech- niques disponibles) sont prescrites et permettront de r éaliser des diminutions consi- dérables du niveau des émissions. En effet, au deuxième paragraphe il est précisé que chaque Partie appliquera, au plus tard dans les délais spécifiés à l’annexe IV, les éléments suivants: a. Les meilleures techniques disponibles (mentionn ées à l’annexe III) à chaque source fixe nouvelle faisant partie des onze catégories de sources principales énoncées à l’annexe II; b. Les valeurs limites sp écifiées à l’annexe V pour chaque source fixe nouvelle faisant partie des onze cat égories de sources principales énoncées à l’annexe II; c. Les meilleures techniques disponibles, en prenant en consid ération l’annexe III, à chaque source fixe existante; d. Les valeurs limites sp écifiées à l ’annexe V à chaque grande source fixe existante, pour autant que cela soit techniquement et économiquement pos- sible. Par ailleurs, toutes les Parties ont la possibilit é d’appliquer des stratégies différentes de réduction des émissions pour chacun des points mentionn és ci-dessus, pour au- tant qu ’elles aboutissent à des niveaux d ’émission équivalents à l ’application des valeurs limites spécifiques. De plus, chaque Partie appliquera des mesures de réglementation des produits confor- mément aux conditions et dans les délais spécifiés à l’annexe VI. Cela concerne la te- neur en plomb de l’essence, ainsi que la teneur en mercure des piles et des batteries. Les Parties procéderont à des révisions régulières des obligations contenues dans le Protocole. A la vue des conclusions de cette r évision, l ’Organe exécutif fixera les2908 modalités afin d ’entreprendre des n égociations sur les nouvelles mesures pour r é- duire les émissions. Conformément à l’art. 9, l ’Organe exécutif est dot é d’un nouvel instrument sous la forme d’un comité d’application chargé d’examiner si le pr ésent Protocole est bien appliqué et si les Parties s’acquittent de leurs obligations. L’art. 13 r ègle la proc édure de modification (amendements) du protocole et de ses annexes. Ces modifications doivent être acceptées par les Parties pr ésentes à la ses- sion de l’Organe exécutif (principe du consensus). Une d écision de l’Organe exécu- tif a établi d’une manière très précise les critères à respecter et les proc édures à sui- vre pour ajouter ultérieurement de nouveaux métaux lourds et des produits au Proto- cole. Ce Protocole entrera en vigueur le nonanti ème jour qui suit la date du d épôt du sei- zième instrument de ratification ou d’adhésion (art. 17). A tout moment apr ès l’expiration d’un délai de cinq ans commen çant à courir à la date à laquelle le pr ésent Protocole est entr é en vigueur à l’égard d’une Partie, cette Partie peut dénoncer le Protocole (art. 18). 3 Cons équences pour la Suisse et l’Europe Le pr ésent Protocole n ’implique aucun engagement suppl émentaire (financier ou autre) pour la Conf édération et les cantons. Les travaux d ’inventaires p ériodiques d’émissions, de surveillance et de mesures des immissions, ainsi que le contr ôle de suivi pourront être réalisés dans le cadre du budget ordinaire de l ’OFEFP (rubriques „Commissions et organisations internationales: Convention CEE/ONU de Gen ève„, avec une contribution des rubriques „Mise en œ uvre de l’OPair„ et „Mise en œ uvre de l’Osubst„). Les dispositions de base du Protocole s ’inscrivent dans le cadre de l ’actuelle politi- que suisse pour la protection de l ’air, qui se fonde elle-m ême sur les dispositions de la Loi fédérale sur la protection de l ’environnement (RS 814.01) et a été concrétisée par l ’OPair (RS 814.318.142.1), ainsi que par l ’Osubst (RS 814.013). En ce qui concerne l ’année de r éférence pour les engagements en mati ère de r éduction des émissions, à communiquer lors de la ratification du Protocole, c ’est l ’année 1990 qui est propos ée pour la Suisse car on dispose des meilleures donn ées d’émissions pour cette année-là. A l’heure actuelle, la Suisse remplit d éjà les engagements d écoulant du Protocole relatif aux métaux lourds. Il est également à signaler que l ’essence au plomb est in- terdite depuis le 1 er janvier 2000 conform ément à la r évision de l ’OPair du 25 ao ût 1999. Les prescriptions suisses en la mati ère sont ainsi en conformit é avec celles appliquées au sein de l’Union européenne, qui ont servi de base lors de l ’élaboration du présent Protocole. Le tableau ci-dessous indique le niveau des émissions en 1990 et le niveau qui sera probablement atteint en 2010, ainsi que le pourcentage de réduction correspondant.2909 Niveau des émissions en Suisse (en tonnes par année) cadmium mercure plomb Année de référence 1990 4.2 6.8 520 Estimation pour 2010 2.0 2.4 90 Réduction en 2010 par rapport à 1990 52 % 65 % 83 % Dans le cadre d ’une étude effectuée par l ’institut hollandais TNO, le potentiel de réduction résultant de l ’adoption des mesures contenues dans le projet de Protocole pour l’année 2010 a été déterminé (par rapport à 1990). Il est à relever que les diffé- rentes mesures envisagées permettent non seulement d’agir sur les trois métaux prio- ritaires (réduction de 30 % pour le cadmium, de 60 % pour le plomb et de 20 % pour le mercure sur l ’ensemble de l’Europe) mais également d’autres métaux lourds par voie de cons équence (réduction de 40 % pour l ’arsenic et de 25 % pour le cui- vre, le chrome, le nickel et le zinc). 4 Programme de l égislature Les activités de la Suisse dans le cadre de la Convention de Gen ève figurent dans le programme de législature 1999–2003 en tant qu ’objet des Grandes lignes R 14 et la procédure de ratification de ces deux protocoles est mentionn ée dans l ’annexe 2 (ch. 2.4 Environnement et infrastructure). 5 Relation avec le droit europ éen La Communauté européenne est Partie à la Convention CEE/ONU sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance. Elle a particip é activement aux n é- gociations en tant que repr ésentant des quinze Etats-membres et a sign é le pr ésent Protocole. Par conséquent, le Protocole est compatible avec le droit européen. 6 Constitutionnalit é La Convention sur la pollution atmosph érique transfrontière à longue distance de la CEE/ONU est une convention-cadre. Cela signifie que des accords additionnels sous forme de protocoles sont nécessaires pour réaliser les objectifs de la Convention. Le Protocole relatif aux m étaux lourds, qui constitue un accord de limitation des émissions, n’entre pas dans le champ d ’application de l’art. 39, al. 2, de la loi sur la protection de l ’environnement, raison pour laquelle le Conseil f édéral n’est pas en mesure de le ratifier lui-même. Cet accord a été conclu sur la base de l ’art. 54, al. 1, de la Constitution f édérale (Cst.), selon lequel la Conf édération est autoris ée à con- clure des traités avec l’étranger. La compétence de l’Assemblée fédérale se fonde sur l’art. 166 al. 2, Cst. Le Protocole est d énonçable, ne pr évoit pas l ’adhésion à une organisation internationale et n ’entraîne pas d ’unification multilat érale du droit. L’arrêté fédéral relatif à son adoption n ’est par cons équent pas sujet au r éférendum facultatif conformément à l’art. 141, al. 1, let. d, Cst.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant la ratification du protocole du 24 juin 1998 à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, de 1979, relatif aux métaux lourds In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2000 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 23 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.029 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 13.06.2000 Date Data Seite 2903-2909 Page Pagina Ref. No 10 124 587 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.