#ST# 82.047 Message relatif à une modification de l'arrêté fédéral concernant la quatrième période de subventionnement, selon la loi fédérale sur l'aide aux universités du 14 juin 1982 Madame et Monsieur les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons un projet tendant à modifier l'arrêté fédéral du 19 décembre 1980 concernant la quatrième période de subventionnement selon la loi sur l'aide aux universités (RS 414.202), projet que nous vous proposons d'approuver. Nous vous prions d'agréer, Madame et Monsieur les Présidents, Mesdames et Messieurs, les assurances de notre haute considération. 14 juin 1982 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Honegger Le chancelier de la Confédération, Buser 1982-440 37 Feuille fédérale. 134" année. Vol. II 521Vue d'ensemble Ce projet devrait donner I la Confédération la compétence néces- saire pour pouvoir contribuer efficacement & ce que la menace de numerus clausus, lequel obligerait à refuser des candidats aux études qualifiés, puisse être évité dans les disciplines médica- les. Dans l'arrêté fédéral du 19 décembre 19BD concernant la quatrième période de subventionnement selon la loi sur l'aide aux universi- tés (art. 4), vous avez autorisé le Département fédéral de l'inté- rieur, après entente avec le Département fédéral des finances, à utiliser 60 millions de francs au maximum, prélevés sur le crédit d'engagement de 260 millions de francs pour les subventions aux investissements, afin d'accorder une aide spéciale de 50 pour cent au maximum aux cantons universitaires qui prennent des mesures ex- traordinaires d'exploitation en vue d'augmenter la capacité d'ac- cueil de leur université au cours de la quatrième période de sub- ventionnement. Les mesures d'économie prévues par l'arrêté fédéral du 20 juin 1980, réduisant certaines prestations de la Confédération en 1981, 1982 et 1983 (RS 611.02) ont entraîné une réduction de l'aide fé- dérale. Lors de la discussion du projet par le Parlement, le Con- seil fédéral a en outre donné l'assurance que des subventions spéciales seraient accordées à la condition que soit insuffisant dans une région donnée, le nombre de places d'étude disponibles dans une ou plusieurs disciplines. Depuis 1980, la volonté des cantons universitaires d'assurer le libre accès à leur université au mains pour les Suisses et les étrangers établis en Suisse remplissant les conditions fixées pour entreprendre des études a sensiblement diminué. Des mesures con- crètes en vue d'introduire le numerus clausus dans les disciplines médicales ont été préparées pour l'automne prochain déjà. Le pré- sident de la Conférence universitaire suisse a communiqué au Dé- partement de l'intérieur, le 29 avril 1982, que la Confédération ne pourrait influencer la décision sur la réalisation de ces mesu- res que si elle prend en charge rapidement l'essentiel du finance- ment des places d'étude supplémentaires en médecine. Les moyens financiers nécessaires a cet effet dans la quatrième période de subventionnement seraient en principe disponibles; jusqu'à maintenant, aucune somme prélevée sur ce crédit n'a encore été accordée. Le taux maximum de subventionnement de 50 pour cent prévu dans l'arrêté fédéral pour la quatrième période de subven- 522tionnement, qui a en outre dû être réduit en 1980 en raison des mesures d'économie, ne suffit cependant pas pour pouvoir inter- venir efficacement dans lé cas de l'engorgement qui menace .les études de médecine. C'est pourquoi nous vous proposons de complé- ter l'arrêté fédéral du 19 décembre 1980 par un article 4a prévo- yant que, à l'aide du crédit spécial de 60 millions de francs, le Conseil fédéral peut soutenir par des subventions à taux spécial des mesures prises par les cantons afin d'augmenter l'offre de places d'étude dans les disciplines médicales. Il s'agit 1k d'une aide temporaire qui doit permettre de sauvegarder le libre accès aux universités, principe important de notre politique de l'édu- cation, même pendant la période où l'afflux d'étudiants sera la plus fort, cet afflux devant vraisemblablement prendre fin en même temps que cette décennie. Le projet donne une vue d'ensemble sur le développement qui a con- duit a la situation d'urgence actuelle. Il montre les raisons pour lesquelles la Confédération doit assurer par une aide supplémen- taire en faveur des disciplines médicales les possibilités de for- mation de la nouvelle génération d'étudiants, si elle entend pour- suivre sa politique de l'éducation dans l'intérêt de notre pays. 523Message I Partie générale II Motifs et conception des mesures spéciales Le danger de l'introduction du numerus clausus dans les universi- tés cantonales a de nouveau augmenté au cours de ces derniers mois. Jusqu'ici, les Chambres fédérales se sont toujours employées de façon conséquente à maintenir le libre accès aux universités suisses pour tous les candidats qualifiés de notre pays. C'est pourquoi nous considérons qu'il est de notre devoir de vous infor- mer sur les développements les plus récents et de vous soumettre une modification de l'arrêté fédéral du 19 décembre 1980 sur la période de subventionneront 1990-1983 selon la loi sur l'aide aux universités. En raison des engorgements que l'on peut prévoir dans les universités cantonales, le Conseil fédéral a besoin d'une plus grande liberté d'action afin de pouvoir aider efficacement les cantons a éviter le numerus clausus dans les universités suisses. La modification que nous vous proposons n'entraîne pas, pour le moment, de charges supplémentaires pour la Confédération mais vise à une plus grande latitude dans l'utilisation de fonds spéciaux déjà votés et doit donner à la Confédération la possibilité d'agir rapidement et d'une manière qui soit adaptée aux conditions finan- cières des cantons. Toutefois, pour rester crédible, la Confédéra- tion devra prévoir le maintien de ces contributions spéciales pour la prochaine période de subventionnernent. Nous vous soumettrons des demandes a cet effet en même temps que le message sur la cin- quième période de subventionnement. Les faits essentiels qui contribuent à la détérioration de la si- tuation actuelle sont les suivants: - Le nombre des bacheliers commençant leurs études de médecine (humaine, dentaire et vétérinaire), après quelques années de stagnation, a légèrement augmenté l'automne dernier et dépassé les capacités d'accueil des facultés de médecine. Les préin- scriptions pour l'année universitaire 1982/83 sont de nouveau en augmentation. Leur nombre est, comme l'année passée, supérieur à l'offre de places d'étude. Les prévisions indiquent qu'il faut s'attendre, pour les prochaines années également, à un certain manque de places d'étude. - Les cantons ne sont pas en mesure de créer des places d'étude supplémentaires en médecine au moyen de leurs propres fonds et des subventions fédérales actuelles. Mais il est peut-être enco- 524re possible d'éviter le numerus clausus si la Confédération prend en charge l'essentiel des augmentations de capacité néces- saires. Du fait de leur budget déficitaire, certains cantons ne sont mime plus prêts a maintenir l'offre de places d'étude actu- elle, mais prévoient des réductions. La manière purement régio- nale de considérer le problème gagne du terrain, à tel point que la proposition de renoncer aux subventions fédérales et de fixer les capacités d'accueil exclusivement en fonction des besoins des cantons universitaires a de plus en plus d'audience. - Les nouvelles ordonnances sur les examens fédéraux de médecine pour les médecins, dentistes et vétérinaires (RO 1982 563 s.) approuvées par le Parlement le 17 décembre 1981, entrent en vi- gueur le 1er octobre 1982. Elles requièrent de la part des universités la création ou l'augmentation de l'offre de places d'étude en toxicologie, en immunologie, en médecine du travail, en médecine psycho-sociale etc., ce gui implique aussi un surcroît de dépenses pour les cantons universitaires. - On observe une multiplication des tentatives visant à créer, dans la politique universitaire, un climat dans leguel le nume- rus clausus apparaît inévitable. L'introduction du numerus clausus, même s'il reste provisoirement limité aux disciplines de la médecine, signifie une grave rupture, du point de vue de la politique générale, de la politique sociale et de la politique de l'éducation, avec les traditions éprouvées et fondamentales de notre système d'éducation. Dans notre système, la sélection des candidats aux études incombe essentiellement aux gymnases, institutions bien développées dont la tâche consiste à préparer les jeunes aux études universitaires. Des limitations d'accès aux universités cantonales aboutiraient a plus ou moins long terme a désavantager en particulier les ressor- tissants des cantons sans université et les couches financièrement les plus faibles de la population, ce qui pourrait engendrer de graves conflits dans notre Etat fédératif. Les problèmes découlant des exigences croissantes auxquelles doi- vent répondre les universités ont été exposés également dans le message concernant la quatrième période de subventionnement selon la loi sur l'aide aux universités. Afin d'éviter le numerus clausus, vous avez alors autorisé le Département fédéral de l'in- térieur et le Département fédéral des finances à utiliser sur le crédit d'engagement de 260 millions de francs destiné aux inves- tissements, un montant maximum de 60 millions de francs pendant cette période de subventionnement pour de financer des mesures ex- traordinaires dans le domaine de l'exploitation. Ces subventions 525spéciales ont toutefois été limitées au maximum à la moitié des dépenses cantonales. En outre, lorsque le projet fut traité par les Chambres fédérales, le chef du Département fédéral de l'inté- rieur assura que cette aide fédérale supplémentaire ne serait ac- cordée que si, dans une ou plusieurs branches d'études, l'offre de places d'étude était insuffisante sur le plan régional. Par ail- leurs, les mesures d'économie que vous avez arrêtées ont eu pour conséquence une réduction des taux de subvention tenant compte de la capacité financière des cantons et allant jusqu'à dix pour cent. Les cantons ayan^la charge des universités considèrent ce taux de subvention comme tout à fait insuffisant. Les cantons attirent l'attention sur le fait que la Confédération soutient financièrement, d'une manière de moins en moins appro- priée aux besoins, la politique commune pratiquée jusqu'ici et vi- sant au maintien du libre accès à nos universités. En fait, les subventions de base de la Confédération accordées par étudiant aux cantons universitaires diminuent: de 3'701 francs en 1980, on peut les évaluer I Z'900 francs en 1983, ce qui représente une baisse d'environ 20 pour cent. Cette diminution est aussi l'une des con- séquences des mesures d'économie prises en 1980. Comme l'aide aux universités relève du domaine des subventions, elle devait égale- ment être réduite. Eu égard à l'importance des universités canto- nales pour notre pays, les restrictions ont été assouplies afin d'éviter des rigueurs: excessives les subventions de base qui ser- vent a financer les dépenses d'exploitation des universités n'ont été réduites que de huit ou cinq pour cent et, en ce qui concerne les subventions pour les investissements, les cantons universitai- res à faible capacité financière ont bénéficié- du taux de réduc- tion de cinq pour cent appliqué aux bénéficiaires de subventions qui sont financièrement faibles. La situation des universités fera l'objet d'un nouvel examen lors de la préparation du message sur les subventions fédérales selon la loi sur l'aide aux universités pour 1984-1987, prévu pour l'an prochain, ainsi que de la planification des tâches et des besoins financiers de la Confédération pour la prochaine législature. Afin d'éviter que des décisions irréversibles ne soient prises d'ici- là, par la modification de l'arrêté fédéral de 1980, nous vous proposons de créer un instrument transitoire permettant d'éviter, en 1982 et en 1983, l'instauration du jTumej^us clau.sus. Les chapitres qui suivent donnent une vue d'ensemble assez détail- lée des développements de la politique universitaire au cours de ces dernières années ainsi que des perspectives d'avenir, qui dé- terminent la situation critique actuelle. Ils indiquent aussi dans les grandes lignes, et dans la mesure où cela est déjà possible 526aujourd'hui, de quelle manière la Confédération entend contribuer à maîtriser cette situation. En adoptant l'arrêté fédéral qui est proposé, vous donnez à la Confédération une possibilité de contri- buer à éviter un changement lourd, de conséquences pour la politi- que de l'éducation en Suisse. Ce changement paraît d'autant plus discutable que la fin de la croissance des universités est déjà en vue. 12 L'évolution de la politique universitaire depuis les années 60 121 L'évolution générale La situation critique actuelle dans les universités est la consé- quence d'une augmentation considérable, depuis les années 60, des effectifs d'étudiants et des coûts qui en résultent. L'énorme développement des sciences la spécialisation croissante, des méthodes d'enseignement et de recherche nécessitant davantage de personnel, de nouveaux centres de gravité dans et entre les di- vers secteurs scientifiques, et surtout d'importants retards a rattraper - le taux d'instruction universitaire de la Suisse est encore relativement faible par rapport a d'autres nations indus- trialisées - ont entraîné une forte augmentation de la demande en diplômés universitaires. Le développement démographique (croissan- ce continue de la natalité jusqu'en 1964), l'augmentation du bien-être de larges couches de notre population ainsi que des changements fondamentaux dans l'appréciation de la valeur d'une formation universitaire ont abouti à une augmentation du nombre des jeunes choisissant une formation universitaire. Les charges qui en découlent pour les universités et les cantons universitai- res ont ainsi atteint un niveau où l'aide financière considérable de la Confédération et des cantons non universitaires ne suffit plus à garantir la poursuite de la politique du libre accès aux universités. Cette évolution est exposée brièvement dans les chapitres qui vont suivre. 122 L'augmentation du nombre des étudiants Le nombre des étudiants a pratiquement triplé de 1960 à 1981. S'il a doublé jusqu'en 1970, il a toutefois encore augmenté de 40 pour cent au cours des 10 années suivantes. L'effectif des étu- diants en 1978/79, mentionné dans le rapport contenu dans le mes- sage du 23 avril 1980 sur les crédits pour la quatrième période de subventionnement selon la loi sur l'aide aux universités (FF 1980 527II 801), a augmenté de 6'000 pour atteindre aujourd'hui un total de 64'000 étudiants environ, dont quelque 85 pour cent étudient dans les huit universités cantonales. Les universités et les facultés sont touchées dans des mesures di- verses par cette évolution. Le tableau ci-après indique, pour chaque université, la croissance du nombre des étudiants entre 1960/61 et 1980/81. Haute école Université de Baie Université de Berne Université de Fribourg Université de Genève Université de Lausanne Fac.théol. Lucerne Univ. de Neuchâtel Haute Ecole Saint-Gall Université de Zurich EPF Lausanne EPF Zurich Total dont femmes 1960/61 abs. 2 '421 2 '481 1 '684 3'488 1'7011) 65 598 743 3'285 9092) 3 '941 21'316 3'587 % 11,3 11,6 7, -9 16,4 8,0 0,3 2,8 3,5 15,4 4,3 18,5 100 17 1970/71 abs. 4'376 5 '539 3'011 6-408 3-176 86 1 '189 1 '597 8'565 1 '455 6'776 42M78 9-499 % 10,4 13,2 7,1 15, Z 7,5 0,2 2,8 3,8 20,3 3,4 16,1 100 23 1980/81 abs. 5'715 7 '601 4-110 10'049 5 '493 198 V928 1 '949 14-786 2'157 7'388 61 '374 19-915 O'ft) 9,3 12,4 6,7 16,4 9,0 0,3 3,1 3,2 24,1 3,5 12,0 100 32 1) Sans les 909 étudiants de l'école d'architecture et d'ingénieurs z) Ecole d'architecture et d'ingénieurs de l'Université de Lausanne C'est dans l'université actuellement la plus grande, celle de Zurich, que le développement a été le plus fort, avec une crois- sance de 350 pour cent depuis 196Q. En revanche, l'EPF de Zurich, où le nombre des étudiants était le plus élevé en 1960, a enre- gistré le taux de croissance le plus faible. L'Université de Genè- ve, deuxième par ordre d'importance, a dépassé en 1980 le nombre de 10-000 étudiants immatriculés. 528La croissance du nombre des étudiantes, fortement supérieure à la moyenne puisque leur taux par rapport au total des étudiants a plus que doublé au cours des 20 dernières années, constitue une des raisons de la croissance globale. Davantage de jeunes prove- nant de groupes sociaux traditionellement sous-représentés au niveau de la formation universitaire ont eu accès à l'université. Cette nouvelle structure de la communauté estudiantine, du point de vue du sexe et des origines sociales, constitue une cause détermi- nante des modifications quant a l'importance des divers domaines d'études: Domaine d'étude Se. humaines Sciences natur. Droit Se. éc. et soc. Médecine Se. ingénieur Total 1960 Etud. 5145 4782 1844 2957 3832 2756 21316 en S 23,9 22,5 8,7 13,9 18,0 13,1 100 1970 Etud. 10221 7006 3736 6641 8150 6424 42178 en % 24,2 16,6 8,9 15,8 19,3 15,2 100 1975 Etud. 14796 8812 5982 6990 9398 6645 52623 en % 28,1 16,8 11,4 13,3 17,9 12,6 100 1980 Etud. 19348 9779 7574 7413 10263 6997 61374 en % 31,5 15,9 12,3 12,1 16,7 11,4 100 Les sciences humaines et le droit ont enregistré une croissance fortement supérieure a la moyenne. Le nombre des étudiants dans ces deux facultés a doublé au cours des 10 dernières années. Le taux des étudiantes est passé de 44 à 49 pour cent dans les sciences hu- maines, de 14,5 à 26 pour cent en droit. Ce sont surtout les scien- ces naturelles et les sciences de l'ingénieur qui ont perdu de l'importance, mais le taux des disciplines des sciences naturelles s'est consolidé après une forte diminution entre 1960 et 1970. Au cours des dernières années, la médecine a eu une croissance in- férieure à la moyenne. C'est toutefois là que les problèmes de croissance sont les plus apparents. D'une part, l'accroissement des capacités d'accueil implique une infrastructure et des coûts plus grands que dans les autres disciplines. D'autre part, les centres de gravité constitués dans l'offre d'études - les études de médeci- ne peuvent être commencées dans sept universités mais achevées dans cinq seulement pour la médecine humaine, quatre pour la médecine dentaire et deux pour la médecine vétérinaire - exigent chaque an- née une série de mesures de planification et de coordination entre les universités concernées. Enfin, au surcroît prévisible de demandes de places d'étude s'oppo- se le fait que certaines capacités d'accueil existantes sont rédui- tes et que des projets d'agrandissement sont ralentis. Le canton de Baie-Ville menace de réduire de 180 à 160 ses places d'études cli- 529niques d'ici à 1986 et le projet d'une académie de médecine à Saint-Gall ne pourra pas être soumis au vote des citoyens avant 1983. 123 Evolution des coûts et problèmes de financement La phase de développement et d'encouragement de l'enseignement su- périeur en Suisse fut liée à un surcroît considérable de charges financières pour les institutions concernées. Le tableau ci-après montre que les coûts ont augmenté beaucoup plus fortement que le nombre d'étudiants: Année I960 1965 1970 1975 1980 Dépenses d'exploita- tion de toutes les universités (en mio fr.) 133,8 266,8 532,8 1 '232,6 1 '536,8 Total des étudiants universi- taires 19'977 30 '449 40'083 50'é63 61 '374 Dépenses d'exploitation brutes par étudiant (prix courants) (en fr.) 6'700 8 '762 13'292 24 '329 25 '041 Dépenses d'exploita- tion brutes par étudiant (prix cons- tants 1980) (en fr.) 14'091 17'152 24'564 26 '736 25 '041 Les dépenses d'exploitation des universités par étudiant s'éle- vaient a 25'041 francs en 1980 contre 14'090 francs en valeur réel- le en 1960. Chaque étudiant coûte donc aujourd'hui à peu près le double de ce qu'il coûtait il y a 20 ans. L'évolution depuis 1977 est toutefois remarquable, puisque les dépenses réelles par étu- diant sont de nouveau en baisse. Durant la période de haute conjoncture, la Confédération et les cantons universitaires supportaient relativement bien le surcroît de dépenses. Mais à la suite de la crise conjoncturelle du début des années septante (1973), de graves difficultés financières sont apparues; la couverture automatique des coûts de la croissance n'est plus garantie. Ceci provient en particulier du fait que les subventions fédérales allouées aux universités cantonales en vertu de la loi sur l'aide aux universités ont diminué en valeur réelle depuis 1977. S'il est vrai que l'Accord intercantonal sur la parti- cipation au financement des universités a déchargé en partie les cantons universitaires, elle ne les a en aucun cas libérés de leurs 530soucis financiers. Les prestations de la Confédération et des can- tons non universitaires sont exposées avec plus de précision dans les deux chapitres suivants. 12A Les contributions de la Confédération La Confédération accorde son soutien a l'enseignement supérieur suisse de trois manières. Elle a la charge des deux écoles poly- techniques fédérales et de leurs instituts annexes; elle couvre - au moyen de subventions selon la loi du 28 juin 1968 sur l'aide aux universités (LAU, RS 414.20) - une partie des dépenses des universités cantonales; elle finance, en subventionnant le Fonds national suisse de la recherche scientifique (FNRS), une part importante de la recherche dans les hautes écoles suisses. La part des dépenses affectée à ces trois domaines par rapport aux dépenses totales de la Confédération a diminué, passant de 5 pour cent en 1976 à 4,6 pour cent en 19BO. La diminution réelle des subventions aux universités cantonales revêt une importance particulière en ce qui concerne la menace du numerus clausus. La LAD a été édictée afin de permettre aux cantons universitaires de développer leurs universités et d'y maintenir le libre accès aux études supérieures. A cet effet, la Confédération alloue d'une part des subventions de base pour l'exploitation des universités, d'autre part des subventions destinées aux investissements, pour des constructions DU des équipements. Depuis 1980, la Confédéra- tion réduit ses prestations aux cantons afin d'alléger son bud- get. Elle tient compte toutefois de l'importance extraordinaire des universités en traitant les dépenses universitaires comme prioritaires (réduction de 8 % seulement) dans le cadre de l'or- donnance statuant sur les rigueurs excessives consécutives à la réduction de certaines prestations de la Confédération (RS 611 .021) et en appliquant, en matière d'investissements pour les universités, des taux .de réduction différenciés (5 à 10 %) selon la capacité financière des cantons universitaires. Le montant des subventions pour les investissements allouées aux universités de- puis l'entrée en vigueur de la LAU en 1969 jusqu'à la fin de 1981 s'est élevé à 1,2 milliard de francs. L'évolution des subventions de base jusqu'en 1980 a été la suivante: 531Année 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 Total des subventions de base aux universités cantonales (sans les institutions selon l'art. 3 LAU) En mio fr. 59,1 68,8 93,1 112,1 123,2 129,6 146,0 164,2 184,2 186,0 187,1 189,0 Participation aux dépenses d'exploitation En % 16,3 16,6 17,8 17,7 16,9 15,2 15,4 16,4 18,1 17,6 16,9 15,8 En valeur nominale, les prestations de la Confédération depuis 1969 ont, il est vrai, augmenté d'environ 130 millions de francs. Mais depuis 1977, les subventions se sont pratiquement stabilisées ou ont même diminué en valeur réelle. En 1980, la part de l'aide financière fédérale aux dépenses d'exploitation ne représente plus que 15,8 pour cent, soit 2,3 pour cent de moins que quatre ans plus tôt. Cette évolution contraste avec l'augmentation du coût des universités et elle n'a pu être amortie jusqu'ici que par les contributions des huit cantons universitaires. 125 L'Accord intercantonal sur la participation au financement des universités La majeure partie des dépenses universitaires suisses est prise en charge par les cantons universitaires qui, en maintenant le libre accès à leurs universités pour les Suisses et les étrangers éta- blis dans notre pays en provenance de tous les cantons, fournis- sent une contribution d'intérêt national dont bénéficient large- ment les dix-huit cantons sans université. Dans les années soixan- te, c'était là le motif essentiel de l'aide fédérale aux universi- tés. Dix ans plus tard, étant donné qu'il faut s'attendre pour quelques années encore à une augmentation des effectifs d'étu- diants, le besoin s'est fait sentir de trouver une nouvelle source financière en associant au financement des universités les cantons non universitaires. 532La convention universitaire conclue entre Baie-Ville et Bâle-Cam- pagne ainsi qu'une contribution de solidarité relativement modeste des cantons non universitaires en faveur des études de médecine clinique (dès 1978, Z mio. fr. par an au total) constituèrent les premières démarches dans ce sens. Les engorgements dans la formation universitaire, la menace du numerus clausus et la crainte de mesures discriminatoires de la part des universités à l'égard des candidats provenant des cantons non universitaires incitèrent, en 1977 déjà, la Conférence des directeurs cantonaux de l'instruction publique à s'occuper de cette question conjointement avec la Conférence universitaire (dont l'accord de non-discrimination de 1974 exerça dans ce con- texte un rôle préparatoire). Un élément décisif pour la suite de ce processus fut l'expertise juridique du professeur Y. Hangartner, de Saint-Gall (FF 1980 II 842 ss) qui déclarait en substance: D'une part, la constitution fédérale n'interdit pas aux cantons universitaires d'introduire, pour des raisons imperatives et ob- jectives, des mesures restreignant l'accès tout en favorisant les habitants du canton concerné. Toutefois, selon la même constitu- tion, la responsabilité de l'enseignement supérieur incombe en premier lieu à tous les cantons. Il en découle pour eux l'obliga- tion d'agir dans ce domaine. Cette obligation s'actualise, pour les cantons sans université, à tout le moins au moment ou l'accès aux universités ne semble plus garanti pour leurs ressortissants aptes aux études. Le 26 novembre 1979, la Conférence des directeurs cantonaux de l'instruction publique et la Conférence des directeurs cantonaux des finances ont approuvé l'accord sur le financement des uni- versités à l'intention des cantons. L'accord entra en vigueur le 1er janvier 1981. Tous les cantons y ont adhéré, ainsi que la Principauté de Liechtenstein. Le Conseil fédéral a approuvé le concordat le 24 février 1982 (RQ 1982 464). Tous les cantons signataires sont tenus de verser une contribution annuelle pour chaque étudiant ressortissant qui fréquente l'uni- versité d'un autre canton concordataire (contribution par tête de 3'000 fr. jusqu'à 19B3, de 4'000 f r. entre 1983 et 1985 et de 5'000 fr. a partir de 1986). En contrepartie, les cantons uni- versitaires s'engagent à maintenir autant que possible le libre accès à leur université et a garantir l'égalité de traitement pour les étudiants et les candidats ressortissants des cantons concor- dataires comme pour leurs propres ressortissants. 533La facture fut présentée aux cantons et à la Principauté de Liech- tenstein sur la base des listes établies pour la première fois en 1981 et contenant les noms de quelque 18'000 étudiants extra-can- tonaux. Une fois les décomptes effectués, 36,5 millions de francs ont pu être remis aux cantons universitaires (sauf Saint-Gall) pour l'année 1981. La réalisation et la première application de l'accord intercantonal peuvent être considérées comme un succès. La solidarité entre cantons universitaires et non universitaires a été concluante. Toutefois, les- contributions des cantons non uni- versitaires ne couvrent que 2 pour cent des coûts des universités cantonales et ne compensent pas l'excédent de dépenses que repré- sente pour les cantons universitaires la diminution réelle des subventions fédérales. 13 Les perspectives de la politique universitaire pour les prochaines années 131 Dernières prévisions quant au noubre d'étudiants Depuis les prévisions du nombre d'étudiants publiées par le Con- seil suisse de la science en 1976-1978, on connaît l'ordre de grandeur des charges occasionnées par le nombre croissant d'étu- diants pour les universités de notre pays dans les années 80. Cette croissance est une conséquence de l'évolution démographique et de la politique adaptée dans les années 60 et 70, selon laquel- le: - les années è forte natalité devraient bénéficier) à tous les ni- veaux d'enseignement, de chances de formation comparables à celles d'autres générations; - les femmes ont droit aux mêmes possibilités de formation que les hommes; - de hautes qualifications dans tous les milieux de la population servent a maintenir le niveau économique, politique et culturel et doivent continuer à être encouragées. Les volées des années à forte natalité ont déjà passé par l'école primaire et par le niveau secondaire inférieur; elles ont atteint la formation professionnelle et les classes supérieures des gymna- ses sans qu'il ait été nécessaire de s'écarter des objectifs mentionnés plus haut. Il s'agit maintenant de s'en tenir a la voie adoptée aussi dans les universités et les écoles supérieures spé- cialisées (écoles techniques supérieures, écoles supérieures de commerce et d'administration, écoles d'études sociales, profes- sions paramédicales supérieures, etc.). Il convient d'éviter que 534des jeunes qui ont choisi les études gymnasiales en se fiant à l'importance que notre société accorde à la formation supérieure ne puissent achever leur formation de manière judicieuse par les études universitaires de leur choix. Les prévisions sur le nombre d'étudiants élaborées, conjointement par l'Office fédéral de l'éducation et de la science et par les universités sont destinées à la planification de mesures des can- tons universitaires et de la Confédération en vue de faire face à l'augmentation prévisible du nombre des étudiants. Les études les plus récentes, qui se fondent sur des prévisions révisées du nom- bre d'élèves et de bacheliers faites par la Conférence des direc- teurs cantonaux de l'instruction publique, précisent et modifient l'image qu'on pouvait se faire jusqu'ici de l'évolution du nombre des étudiants: Prévisions du nombre des étudiants pour 1976 et 1982 Etudiants (en milliers) Tableau 1 74 72 70 68 66 64 62 60 58 56 54 52 50 Prévision 1982 ^Statistique | Prévision S Prévision 1978 1975 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 535Les éléments nouveaux essentiels des études prévisionnelles les plus récentes sont les suivants: - Le nombre des bacheliers augmentera d'environ 10 pour cent de plus qu'on ne le prévoyait en 1976; alors que la proportion d'étudiants fréquentant le gymnase s'est peu modifiée de 1970 à 1975, elle augmente de nouveau depuis 1976; la raison principale en est le "besoin de rattrapage" des jeunes filles, dont la part aux effectifs des gymnases a passé de 35 pour cent (1970) à en- viron 44 pour cent (1981). En revanche, la proportion des bache- liers n'a que peu augmenté chez les garçons. - L'intérêt des bacheliers pour les études supérieures a quelque peu diminué au cours des dernières années, de sorte que le nom- bre des nouveaux étudiants ne croît pas proportionnellement à celui des bacheliers, - Les bacheliers commencent plus fréquemment leurs études après une ou deux années intermédiaires seulement. Cela aboutit à un décalage de la valeur maximum des nombres d'étudiants débutants; le chiffre de 11'400 ne sera pas atteint en 1984, mais en 1986 seulement. - La tendance a retarder le début des études a aussi des consé- quences sur les nombres d'étudiants, par un décalage du maximum de 1987 a 1989/90. La courbe suit à peu près la variante maxima- le mise en évidence en 1978 et la dépasse d'environ 200D avec, en chiffres ronds, 73'OOQ étudiants dans les années 1988-1990. - Contrairement aux hypothèses fréquemment admises jusqu'ici, la courbe du nombre d'étudiants ne montera probablement" pas en flèche pour descendre ensuite. Il faut plutôt s'attendre à une croissance régulière, qui passera ensuite à une phase de stabi- lisation vers 1987, de sorte qu'il faut prévoir encore une forte surcharge vers 1990. Ensuite, une certaine baisse devrait se produire. L'augmentation du nombre des étudiants ne se répartira pas de ma- nière uniforme entre toutes les universités suisses. Il est plus probable que la croissance des universités, marquée par des diffé- rences importantes, qui peut être observée depuis 1960 se pour- suivra à l'avenir. Les cantons universitaires de Zurich et de Ge- nève, qui sont aujourd'hui déjà les plus chargés, continueront à enregistrer les taux de croissance les plus élevés. D'une manière globale, les nombres d'étudiants de la Suisse romande augmenteront plus fortement que ceux de la Suisse alémanique. 536Nombre d'étudiants des hautes écoles suisses 1975-1990 Tableau 2 17 16 15 14 13 12 11 10 9 S 7 6, 5 4 3 2 1 Etudiants (en milliers) ZH GE Année 1975 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 Selon toute probabilité, les nombres d'étudiants futurs pourront couvrir les besoins de la société en diplômés universitaires; un excédent général n'est pas à craindre. En comparaison de l'étran- ger, la croissance du nombre des étudiants paraît modeste en Suis- se. 132 Les possibilités Futures des cantons universitaires Si l'on met en parallèle les possibilités des cantons universitai- res et les exigences auxquelles les hautes écoles sont confron- tées, on peut se rendre compte des problèmes à résoudre dans les prochaines années. Cetbe analyse de la situation de la politique 38 Feuille fédérale. 134e année. Vol. II 537prochaines années. Cette janal^sede la situation de la politique uni verset a ire pour les années 1984-1987 est actuellement préparée dans la planification commune du développement de toutes les hau- tes écoles de notre pays qui est demandée par la loi sur l'aide aux universités. Les travaux de planification sont coordonnés par la commission de planification universitaire instituée par la Con- férence universitaire suisse. Les résultats seront soumis aux Chambres fédérales l'année prochaine dans le message sur la cin- quième période de subventionnement en vertu de la LAD. Les plans de développement élaborés par chaque université existent déjà. Ces documents, qui contiennent les options en matière d'ex- ploitation et de développement des hautes écoles dans les années 1984-1987, constituent la base de discussions permanentes concer- nant la coordination. Bien que ces plans d'intention soient provi- soires et qu'ils ne puissent pas se fonder partout dans la même mesure sur des planifications financières cantonales consolidées, ils fournissent cependant aujourd'hui déjà des indications impor- tantes sur l'évolution future: - La période à venir comprend les années où les capacités d'ac- cueil des hautes écoles seront le plus fortement mises à contri- bution. Les nombres d'étudiants débutants croîtront jusqu'en 1986, et les nombres d'étudiants les plus élevés seront atteints dans la plupart des hautes écoles en 1987 seulement et plus tard. Il est impossible de faire face à la mise à l'épreuve très rude qui est a prévoir, au cours de laquelle la qualité de l'en- seignement devra également être assurée, sans l'engagement ap- proprié de personnel enseignant et la mise à disposition d'ins- tallations supplémentaires. - Le développement des sciences, qui se poursuit à un rythme tou- jours aussi rapide, exige des efforts constants également dans le domaine de la recherche; celle-ci doit conserver le niveau de la compétitivité internationale. La recherche demeure un élément essentiel du maintien, et du développement de l'économie et de la culture. Elle ne doit pas être compromise par des exigences croissantes à l'endroit de la capacité d'enseignement des hautes écoles. - Les nombres croissants d'étudiants et l'évolution de la science exigent de la part des collectivités ayant la charge des hautes écoles non seulement des efforts supplémentaires dans le domaine du personnel, mais également des investissements importants pour la mise a disposition de l'infrastructure nécessaire en locaux et en appareils; or, cette dernière est précisément menacée d'un vieillissement rapide eu égard aux restrictions financières ac- tuelles et au progrès impressionnant de la technique en matière d'appareils. 538- L'évolution de la science est caractérisée notamment par une utilisation accrue des méthodes de travail empiriques dans toutes les disciplines. L'informatique gagne ainsi en importan- ce; elle devient une partie intégrante de l'enseignement dans des disciplines toujours plus nombreuses, même dans les sciences humaines. Il en résulte des besoins accrus en personnel ensei- gnant et en installations dans ce domaine. - La nécessité de développer et d'automatiser les bibliothèques scientifiques et les centres de documentation constitue un autre aspect de cette évolution. Cela non plus ne peut se réaliser sans des moyens accrus. Ces exigences se heurtent aux possibilités limitées des cantons universitaires. Toutes les collectivités ayant la charge des hautes écoles manifestent certes, dans leurs plans d'intention, la volonté de maintenir dans la mesure du possible le libre accès aux hautes écoles, ainsi que la qualité de l'enseignement et de la recherche et les services actuels. Mais les limites suivantes sont mises aux prestations des cantons universitaires: - La dotation des facultés de droit et des grandes disciplines des sciences humaines et sociales, qui doivent faire face à l'aug- mentation la plus forte du nombre d'étudiants et dont la situa- tion est, aujourd'hui déjà, souvent insatisfaisante, ne pourra pas être fondamentalement améliorée. La plupart des hautes écoles devront se concentrer sur le maintien de la situation ac- tuelle. Cela signifie que, dans bien des disciplines, un ensei- gnant à plein temps devra s'occuper de plus de cent étudiants. - Des taches nouvelles et urgentes, telles que le développement de la formation post-diplôme et de la formation continue, ne pour- ront pas être remplies ou pourront l'être seulement dans une mesure insuffisante. - Des projets de développement importants, qui ont été entrepris dans des périodes de planification antérieures, ne pourront pas être achevés. - Les crédits destinés aux instituts, qui sont un élément impor- tant de la flexibilité et de l'utilisation judicieuse de l'équi- pement existant, continuent à.diminuer. - En général, les moyens financiers augmentent sensiblement plus lentement que les exigences imposées par l'augmentation du nom- bre des étudiants. - L'encouragement de la relève scientifique reste en dessous de ce qui est considéré comme le minimum nécessaire. 539- Sous la pression de la situation financière, le canton de Baie Ville a l'intention de réduire de 10 pour cent le nombre des postes accordés pour l'université. Il convient de rappeler ici que les prestations de la Confédéra- tion en faveur des universités cantonales (environ 260 mio. fr. par an) et les contributions des cantons non universitaires (36,5 mio. fr. en 1981 et environ 50 mio. fr. en 1985) ne pourront pas couvrir à l'avenir les dépenses occasionnées par la formation des étudiants provenant de cantons non universitaires. Dans l'ensemble, il convient de souligner la volonté réjouissante des cantons universitaires de maintenir leurs prestations. Elle ne suffit cependant pas à empêcher que des charges supplémentaires imprévues, si minimes soient-elles, ne perturbent l'équilibre fra- gile dans certains domaines. Les universités ont, de leur côté, contribué activement jusqu'ici, dans la mesure de leurs possibilités, a maintenir le libre accès aux études. Les directions des hautes écoles en particulier con- sidèrent l'instauration du numerus clausus comme une menace sé- rieuse pour les traditions de liberté des universités suisses. C'est pourquoi la Conférence des recteurs des universités suisses défend h l'unanimité le point de vue selon lequel l'accès à toutes les disciplines, notamment aux disciplines médicales, devrait con- tinuer a rester libre. 133 Le cas spécial de la formation des médecins Le point de départ du présent message est l'aggravation de la si- tuation en médecine. Les trois types de formation en médecine (hu- maine, dentaire et vétérinaire) occupent une place particulière du point de vue de la politique universitaire. Leur situation est certes, comme celle de la plupart des autres types de formation, déterminée par le nombre des étudiants et par l'évolution de la science; mais la formation dea médecins dépend en outre des exi- gences des soins médicaux modernes à fournir à la population ainsi que du genre et du nombre des patients dans les hôpitaux participant a la formation. Dans les années 70 déjà, ce lien avec d'autres éléments que les éléments spécifiquement universitaires a conduit à maintes repri- ses a des discussions sur l'introduction éventuelle d'un numerus clausus. Celui-ci a toutefois pu Être évité grâce à des augmenta- tions des capacités d'accueil (pour la dernière fois en 1976: augmentation de 790 à 850 des places de formation cliniques en 540médecine humaine). Sous l'influence des informations sur la si- tuation en médecine, que la Conférence universitaire suisse fait parvenir à chaque bachelier, le nombre des étudiants débutants s'est stabilisé dans la période 1976-1980. L'augmentation soudai- ne du nombre des étudiants débutants l'automne dernier, qui a en- traîné un dépassement d'environ 50 de la limite des capacités d'accueil, a cependant suscité à nouveau, la discussion sur le^ nu- me rus clausus. Cette augmentation est certes minime en comparai- son d'autres disciplines et l'accroissement du nombre des étu- diants en médecine à prévoir jusqu'en 1990 (+ 4 a 5 ?o) paraît même modeste en comparaison de l'évolution qui sera enregistrée dans les sciences humaines (+ 24 %) et en droit (+ 16 S). Il ne s'agit pas de créer des places d'étude pour une forte augmentation du nombre des étudiants en médecine, mais de mettre à disposition un nombre relativement modeste de 100 à 150 places d'étude. Bien que les dimensions du problème soient plutôt restreintes, une large discussion publique a surgi, au cours de laquelle les partisans et les adversaires du numerus clausus ont avancé les arguments les plus divers. Nous mentionnerons ci-après trois arguments en faveur des res- trictions d'admission qui ont été fréquemment avancés dans la discussion publique et nous examinerons leur bien-fondé. 133.1 Densité de médecins La question de la densité de médecins en Suisse a déjà été intro- duite dans la discussion en matière de politique universitaire dans les années 70. A l'époque déjà, on a justifié la nécessité de restreindre l'admission aux études de médecine en se référant aux inconvénients d'un trop grand nombre de médecins. Ce lien en- tre des considérations relatives au marché du travail et la dé- termination des besoins en places d'étude n'existe pour ainsi di- re pas dans toutes les autres branches de la formation universi- taire. Dans leur politique universitaire, la Confédération et les cantons ont jusqu'ici refusé par principe et de manière conséquen- te de tenir compte de telles considérations touchant^ la politi- que du majrché du travail. Notre système permet a l'individu de choisir ses études librement, mais transfère en même temps au di- plBmé l'entière responsabilité de trouver un emploi. Si l'on s'écarte de ce principe dans un domaine particulier, d'autres sec- teurs professionnels présenteront rapidement des exigences compa- rables. La médecine ne peut donc constituer une exception à cette considération fondamentale. 541133.2 Evolution des coOts Un deuxième argument avance en faveur de restrictions d'admission concerne l'évolution des coûts, d'une part de la santé, d'autre part des universités. On prétend qu'un nouvel accroissement du nombre de médecins conduirait à une augmentation massive des coûts de la santé. Personne ne met en doute l'existence d'une re- lation entre ces deux facteurs. Mais la conclusion selon laquelle le problème des coûts croissants de la santé ne peut être résolu que par une limitation de la capacité de formation aux 850 places de clinique existantes est fausse. Les chiffres sur la densité future de médecins obtenus récemment au moyen d'estimations mon- trent clairement que cette densité augmentera fortement même si l'pn ne crée pas les places d'étude de médecine supplémentaires qui sont nécessaires k l'heure actuelle. A notre avis, un frein aux dépenses plus efficace que la Limitation du nombre de places d'étude consiste par exemple à éduquer^les jeunes médecins o uti- liser jje manière parcimonieuse ^Les médicaments et la technique mé- dicale. Les autres facteurs, qui sont a notre avis plus impor- tants, de l'évolution des coûts dans le domaine de la santé ne peuvent pas être influencés par la politique de l'éducation. Il s'agit de facteurs tels que la technicisation croissante de la mé- decine, le développement de méthodes préventives et thérapeuti- ques, le comportement de la population en matière de santé, les mécanismes dans le domaine des assurances etc. Ces facteurs sont régis par leurs lois propres et ne peuvent pour cette raison être influencés que par des interventions directes de l'Etat dans le cadre de la politique de la santé et des assurances sociales de manière que la croissance^des coûts de la santé soit limitée effi- cacement. L'argument selon lequel la création de nouvelles places d'étude ne peut être envisagée en raison des coûts de formation élevés pour les médecins doit en outre être relativisé; en effet, les coûts de formation en médecine n'augmentent pas proportionnellement au nom- bre d'étudiants: Médecine humaine, médecine dentaire, médecine vétérin. Etudiants Dépenses d'exploit (en mio. fr. ) ' ) 1970 7487 359,9 1975 8390 557,8 1980 8797 619,5 Augmentation en % 1970-1975 + 12 + 55 1975-1980 + 5 + 11 1970-1980 + 17 + 72 1 ) En prix constants 1980 Source: SIUS et statistique fédérale des dépenses pour les universi tés, y compris 30?« universitaires des dépenses d'exploitation brutes des hôpitaux 542Le tableau montre que les dépenses des facultés de médecine et celles- des hôpitaux universitaires consacrés a la formation ont connu de 1970 à 1980 une augmentation sensiblement plus forte que le nombre d'étudiants. Ce fait est lié aux conditions internes de l'évolution de la médecine, par exemple a la spécialisation crois- sante ainsi qu'aux voeux des patients d'être soumis k des diagnos- tics et a des thérapies nécessitant une infrastructure technique toujours plus développée et qui évolue indépendamment du nombre des étudiants, tendance dont la fin n'est pas encore prévisible. On peut en conclure que la création de places d'étude supplémen- taires n'entraînera nullement un accroissement linéaire des coûts. 133.3 Préjudice aux patients Le troisième élément mentionné dans la discussion concerne la question de savoir si le nombre croissant des étudiants porte un trop grand préjudice aux patients des cliniques universitaires. Il convient sans doute d'éviter que, notamment dans les "petites- disciplines" telles que la pédiatrie et l'ophtalmologie, les limi- tes du raisonnable et de la protection de la personnalité ne soient franchies. Nous pouvons cependant nous appuyer sur l'avis d'experts en affirmant que des places d'étude supplémentaires pourraient être créées même en respectant ces limites. Nous ne pensons pas seulement aux plans du canton de Saint-Gall, qui a l'intention de mettre à disposition à partir de 1984 80 places supplémentaires de "cliniciens" en créant une académie de médeci- ne, mais également a la possibilité d'inclure dans la formation d'autres hôpitaux satellites ou des praticiens ayant fait leurs preuves, à des modifications du plan d'études, etc. Il n'appar- tient pas a la Confédération de présenter des conceptions détail- lées; celles-ci doivent être préparées par les organes cantonaux et universitaires compétents. Mais la Confédération doit avoir la possibilité de mettre a disposition des moyens financiers supplé- mentaires pour des efforts spéciaux appropriés. Lorsque la question des capacités de formation des facultés de mé- decine a été posée pour la première fois aux universités au début des années septante, on s'aventurait dans un domaine inconnu. 11 semblait alors possible que des critères objectifs soient dévelop- pés à l'avenir pour déterminer les capacités de formation. Mais cela s'est avéré impossible eu égard aux différences de structure des universités; cela explique que des centres universitaires ayant un équipement et une infrastructure comparables aient évalué différemment leur capacité de formation. De plus, il s'agit de te- 543nir compte des régions et de leurs dimensions: en comparaison de l'importance de leur bassin démographique, les universités roman- des ont une offre de places d'étude surdimensionnée. Au centre de toutes ces considérations, la question de l'introduc- tion du numerus clausus en médecine apparaît aussi comme une ques- tion de solidarité interne des universités. Aucune tentative d'in- staurer un numerus clausus n'a jusqu'ici été entreprise pour les autres disciplines qui, bien qu'elles aient subi ces dernières an- nées la pression d'un nombre croissant d'étudiants dans une mesure plus forte que la médecine, ont pourtant dû accepter partiellement une détérioration de leur situation. Le danger existe que les au- tres facultés veuillent introduire elles aussi des restrictions si les facultés de médecine s'écartent du principe du libre choix des études. 14 La contribution nécessaire de la Confédération aux mesures visant à éviter le numerus clausus 141 Considérations générales sur les prestations fédérales Dans les discussions actuelles sur concernant une nouvelle répar- tition des tâches entre la Confédération et les cantons ainsi que l'Accord intercantonal sur la participation au financement des universités, une question : fondamentale s'est souvent posée: la Confédération doit-elle continuer à participer au financement des universités cantonales? Les organes fédéraux et cantonaux chargés de réexaminer cette question sont d'accord sur le fait que l'or- ganisation et l'exploitation d'une université moderne ne peuvent en aucun cas être une affaire strictement régionale et qu'il faut s'attaquer à ces problèmes sur le plan national. Les universités ne doivent pas seulement être considérées comme des établisse- ments de formation de la relevé scientifique et technique desti- nés à couvrir les besoins de toutes les régions du pays, mais aussi en tant qu'institutions nationales qui, dans l'intérêt pu- blic, fournissent, par leurs recherches, les bases du développe- ment industriel et celles des services. L'extraordinaire diversi- té des domaines du savoir et l'ampleur des ressources, tant sur le plan des finances que sur celui du personnel, qu'exigé une re- cherche moderne prometteuse nécessitent une répartition nationale des tâches dans l'enseignement supérieur et excluent la possibi- lité de ne faire assumer la charge d'une université qu'à certains cantons. 544Lors des négociations difficiles qui ont préparé l'Accord inter- cantonal sur la participation au financement des universités, il est clairement apparu que les cantons non universitaires ne peu- vent être mis a contribution que de façon limitée, pour ce qui a trait S ces tâches de formation. Ainsi, au cours des prochaines années, le rapport entre les fonds que les cantons universitaires toucheront grâce à cet accord (en 1981: 36,5 mio. fr.) et les subventions fédérales selon la loi sur l'aide aux universités (en 1981: 257 mio, fr.) ne sera pas modifié d'une façon significati- ve. Des lors, les cantons universitaires ne seront en mesure d'accomplir leurs tâches d'intérêt national que s'ils reçoivent une aide fédérale. Etant donné la situation critique de ses finances, la Confédéra- tion ne pourra pas, dans les années à venir, prendre à sa charge la totalité des frais qu'entraîné la création de nouvelles places d'étude. Aussi les cantons universitaires doivent-ils, dans toute la mesure du possible, affecter a cette fin des moyens supplémen- taires. Toutefois, dans les domaines où, pour des raisons spécia- les, les cantons ne peuvent plus augmenter leurs prestations, la Confédération devrait contribuer, par des mesures spécifiques, a assurer le maintien du libre accès à l'université. 142 Les raisons de maintenir le libre accès aux universités suisses II faut tout d'abord rappeler que, pour des raisons financières et matérielles ainsi que pour des motifs relevant de la politique de l'éducation, les universités suisses étaient contraintes, de- puis un certain temps, à n'accepter qu'avec beaucoup de réticen- ces les candidats provenant d'autres pays, et ceci dans plusieurs disciplines. Cependant, les autorités fédérales et cantonales responsables des hautes écoles ont pratiqué jusqu'ici, a l'égard des Suisses et des étrangers établis en Suisse, une politique de libre accès aux études universitaires. Selon l'article 19bis, 2e alinéa, de la loi sur l'aide aux universités, la Confédération encourage toute mesure qui contribue à ce que chaque Suisse ou étranger établi en Suisse et remplissant les conditions nécessai- res à une immatriculation puisse commencer ou achever les études de son choix à une université suisse, sans être soumis à des res- trictions de droit ou de fait concernant l'admission S l'univer- sité. En Suisse, au contraire de ce qui se passe dans les pays anglo- saxons, la sélection des candidats aptes aux études universitai- res ne se fait pas par des examens d'admission à l'université 545mais par les gymnases ainsi que par les examens fédéraux et canto- naux de maturité. Un numerus clausus dans les universités irait donc I l'encontre de ce principe du système d'éducation suisse. A plus ou moins long terme, il remettrait certainement en question la validité des certificats fédéraux de maturité et des baccalau- réats reconnus par la Confédération en tant que "laissez-passer" pour toutes les disciplines enseignées dans les hautes écoles de Suisse. Contre le numerus clausus, il faut citer encore les arguments suivants: - Dès qu'il y aura menace de numerus clausus, les contribuables des cantons universitaires demanderont que leurs ressortissants bénéficient d'un traitement préférentiel. Le numerus clausus constitue pour la solidarité confédérale une rude mise à l'épreuve. - Des limitations d'accès dans certaines disciplines influent dé- favorablement sur le choix des études et entraînent dans cer- tains cas une prolongation de la durée des études. En Allemagne fédérale, le numerus clausus eut pour effet que de nombreux candidats aux études (titulaires de l'"Abitur" ), alors même qu'ils ne se sentaient pas attirés par la profession médicale, décidèrent d'entreprendre des études de médecine pour la seule raison qu'ils remplissaient les conditions de l'admission. Dans plusieurs cas, il y eut sursaturation des facultés de sciences naturelles que certains étudiants utilisaient comme "salle d'attente" jusqu'à ce qu'ils aient rempli les conditions d'ad- mission aux facultés de médecine. Ainsi, selon certains experts de l'enseignement supérieur allemand, l'instauration du numerus clausus n'apporta guère d'économies, dans l'ensemble, aux col- lectivités ayant la charge des universités. - Les limitations d'accès touchent particulièrement les étudiants issus des couches financièrement les plus faibles de la popula- tion qui n'ont souvent pas les moyens de se rabattre sur des universités étrangères ou de commencer des "études d'attente". Le numerus clausus touche donc l'équilibre social et accroît les tensions entre les jeunes. - Si l'Etat freine l'accès à certaines disciplines en attirant l'attention sur le manque de débouchés qu'elles offrent, il don- ne alors l'impression que les voies de formation où le numerus clausus n'a pas été instauré ne souffrent pas de ce manque de débouchés. Si, pour une raison ou pour une autre, cela n'est pas exact, les étudiants "détournés" pourraient demander que l'Etat leur fournisse les emplois manquants. Cela serait toutefois con- traire à notre système d'économie de marché. 546Les inconvénients d'un numerus clausus dans notre système d'éduca- tion nous paraissent si lourds que nous considérons comme justifié d'accomplir un effort particulier afin de l'éviter. 143 Résumé et conclusions Le problème du numerus clausus dans les universités suisses a dé- jà été soulevé en 1968 lors des débats des Chambres fédérales con- cernant la LAU. A cette époque, il avait été demandé que la Confé- dération intervienne face aux dangers du numerus clausus.Au Con- seil des Etats notamment, on proposa d'interdire aux cantons béné- ficiaires de subventions fédérales selon la LAU "l'instauration d'un numerus clausus en faveur de leurs propres ressortissants et au détriment des étudiants suisses citoyens d'autres cantons". L'avis de droit du professeur Hangartner conclut toutefois que la Confédération peut octroyer des subventions à un canton universi- taire même si celui-ci, pour des motifs impérieux et objectifs, instaure le numerus clausus à son université et favorise, ce fai- sant, ses propres ressortissants. Si la Confédération veut contribuer a éviter les limitations d'ac- cès, elle doit fournir une aide supplémentaire aux cantons univer- sitaires. Au cours de ces dernières années, ceux-ci étaient prêts à créer les nouvelles places d'étude rendues nécessaires par l'augmentation des effectifs d'étudiants. Pour cela, ils pouvaient s'appuyer partiellement sur des infrastructures et des construc- tions créées durant la dernière décennie notamment grâce à l'im- portante aide fédérale aux investissements. Toutefois, sur le plan de l'exploitation, les subventions de base ordinaires de la Confé- dération n'ont représenté qu'une faible contribution, particuliè- rement du point de vue des grandes universités qui ont été tou- chées de façon plus sensible par la croissance du nombre des étu- diants. En 1971 déjà, les Chambres fédérales décidèrent de libérer une quote-part spéciale de 100 millions de francs destinée au ver- sement de subsides aux cantons universitaires dans le cas où ceux- ci renonceraient à introduire le numerus clausus. Au cours des deux périodes de subventionnement suivantes, cette quote-part spé- ciale fut toutefois abandonnée et n'a été réintroduite, sous une forme quelque peu différente, que pendant la quatrième période de subventionnement en cours. Comme la Confédération, les cantons non universitaires contribu- èrent aussi, dans le cas de la médecine, a éviter le numerus clau- sus en versant une contribution annuelle de 2 millions de francs en 1978, 1979 et 1980. Le nombre des places cliniques dans les fa- cultés de médecine a pu être ainsi augmenté - de 800 à 850 places. 547Toutefois, il apparaît clairement, aujourd'hui, que l'aide de la Confédération et des cantons non universitaires ne suffit plus pour éviter le numerus clausus. Les cantons universitaires esti- ment avoir atteint ces années dernières les limites de ce qui est supportable, particulièrement en ce qui concerne les facultés de médecine dont les coûts sont très élevés. C'est pourquoi ils exi- qent que d'autres cantons (p.ex. Saint-Gall, par son projet d'aca- démie de médecine) de même que la Confédération participent dans une plus grande mesure a l'accroissement de l'offre de places d'étude. Comme le montre l'expérience, la possibilité d'allouer des subventions spéciales selon l'article 4 de l'arrêté fédéral concernant la quatrième période de subventionnement selon la loi sur l'aide aux universités ne suffit pas pour créer les places d'étude supplémentaires qui peuvent être nécessaires dans les dis- ciplines médicales. Pour les cantons ayant la charge des universités, il ne s'agit pas de se décharger progressivement sur la Confédération de l'en- semble des obligations financières découlant du manque de places d'étude dans certaines disciplines de leurs universités; mais lès- dits cantons demandent une aide fédérale accrue, dont ils ont be- soin pour pouvoir faire face a des charges supplémentaires limi- tées dans le temps qui grèveront le budget de leurs universités pendant une dizaine d'années encore. En augmentant ses subven- tions, la Confédération ne doit pas participer au développement des universités de façon durable, mais seulement temporairement. Ces subventions spéciales extraordinaires pour le développement des possibilités d'études ne sont requises que par la médecine, où les exigences relatives à la qualité des places d'étude sont particulièrement élevées. En prévision du cas où la Confédération ne se déclarerait pas disposée à augmenter ses subventions comme on le lui demande, les cantons ont préparé cette année, dans le cadre d'organes communs de politique universitaire, de la Conférence universitaire suisse et de la Commission mixte pour l'accord intercantonal sur la par- ticipation au financement des universités, l'instauration du nume- rus clausus en médecine, qui pourrait déjà être appliqué cet au- tomne. Dans une lettre adressée le 29 avril 1982 au chef du Dépar- tement fédéral de l'intérieur, le président de la Conférence uni- versitaire attirait l'attention sur le fait que la Confédération ne peut exercer, par ses subventions spéciales, une influence sur la décision d'instaurer le numerus clausus en médecine qu'à la condition d'assumer,dans de brefs délais, l'essentiel des charges concernant les places d'étude supplémentaires qui seront éventuel- lement nécessaires au niveau préclinique. 548Depuis 1969, les candidats aux études de médecine doivent s'ins- crire avant le 1er juin de chaque année (préinscription); ils sont ensuite répartis entre les différentes universités. Si les places d'étude disponibles ne suffisent pas, il ne reste alors que peu de temps pour négocier les mesures à prendre avec les can- tons universitaires. Nous avons donc besoin rapidement d'une com- pétence qénérale pour convenir avec les cantons des mesures à prendre afin d'assurer le libre accès aux études de médecine. Il sera bien sûr important, compte tenu de la situation délicate des finances fédérales, d'exhorter les cantons intéressés à fournir leur propre contribution. Toutefois, nous devons aussi prendre en considération la situation financière des cantons et, en consé- quence, nous ne saurions fixer d'ores et déjà le pourcentage des prestations de la Confédération. Sur la base des préinscriptions, il faut s'attendre a ce qu'il manque environ 50 places d'études précliniques en automne 1982. La formation des futurs médecins, principalement axée sur les sciences naturelles durant les premiers semestres, n'est pas aus- si coûteuse que la formation clinique. Si les nouvelles places d'étude peuvent être créées pour l'essentiel grâce à des mesures supplémentaires dans le domaine de l'exploitation (engagement d'enseignants et d'assistants, augmentation des crédits aux insti- tuts), le surcroît de dépenses ne sera pas trop considérable. C'est en automne 1984 seulement que de nouvelles places cliniques devront être créées. Pendant la quatrième période de subventionne- ment actuelle, il s'agit donc seulement de financer des places d'étude supplémentaires au niveau préclinique; ainsi, le crédit déjà libéré de 60 millions de francs au maximum suffira largement a couvrir les prestations fédérales nécessaires. Jusqu'ici nous n'avons encore attribué aucun fonds prélevé sur ce crédit. Selon les renseignements qu'ils ont fournis, les cantons universitaires n'auront besoin, dans les circonstances actuelles, que de quelques millions ä prélever sur ce crédit. C'est pourquoi nous envisageons de maintenir les subventions spéciales destinées à éviter les en- gorgements, dans les disciplines autres que la médecine également. Aussi longtemps que le nombre des places d'étude actuellement dis- ponibles (1450 places de débutants par an pour l'ensemble de la médecine et 850 places cliniques par an en médecine humaine) ne sera pas suffisant, la Confédération devra poursuivre sa politique de soutien dans le domaine des facultés de médecine. C'est pour- quoi, si le présent projet est accepté, le message concernant les crédits pour la cinquième période de subventionnement selon la loi sur l'aide aux universités contiendra des propositions tendant à poursuivre les mesures envisagées ici. Nous espérons pouvoir four- 549nir alors, grâce au« expériences de l'automne 1982, une meilleure évaluation des coûts prévisibles pour le maintien du libre accès aux études de médecine. 2 Partie spéciale: Remarques concernant 1''arrêté fédéral Ce projet complète l'arrêté fédéral concernant la quatrième pério- de de subventionnement selon la LAU. Il donne au Conseil fédéral la compétence d'utiliser un montant maximum de 60 millions de francs environ, prélevé sur le crédit d'engagement alloué pour les subventions aux investissements et destiné spécialement à soutenir les mesures extraordinaires prises dans le domaine de l'exploita- tion afin d'accroître l'offre de places d'étude dans des universi- tés cantonales. Cette compétence spéciale accordée au Conseil fédéral est limitée au soutien de mesures prises par les cantons afin de créer des places d'étude supplémentaires dans les facultés de médecine (chiffre I de l'arrêté). Elle est en accord avec celle qui concer- ne les suppléments extraordinaires de subventions pour les inves- tissements selon l'article 12, 3e alinéa de la loi sur l'aide aux universités, qui est également du ressort du Conseil fédéral. Etant donné que de nouvelles places d'étude en médecine dans les universités cantonales devront être créées au semestre d'hiver 1982/83 déjà, nous vous proposons de faire entrer en vigueur cet arrêté fédéral avec effet rétroactif au 1er juillet 1982. C'est à cette condition seulement que l'aide fédérale pourra être efficace à temps (chiffre II de l'arrêté). 3 Conséquences financières et effets sur l'état du personnel 31 Conséquences financières L'article 4 de l'arrêté fédéral concernant la quatrième période de subventionnement selon la LAU nous autorisait à utiliser une partie du crédit d'engagement pour les subventions d'investisse- ment pour accorder une aide spéciale aux cantons qui prennent des mesures extraordinaires afin d'augmenter la capacité d'accueil de leur université. La modification proposée dans le présent message n'entraîne aucune augmentation du crédit d'engagement (260 mio. fr.) ni de la quote-part destinée aux subventions spéciales (60 mio.fr.). Le seul but de la revision consiste à pouvoir utiliser plus facilement et plus judicieusement le moyen que constituent les subventions spéciales en fonction de la situation de la poli- 550tique universitaire. Du point de vue financier, il n'en résulte aucune obligation supplémentaire pour la Confédération pendant la quatrième période de subventionnement, puisqu'il s'agit seulement de donner un peu plus de poids aux subventions spéciales à l'inté- rieur d'un crédit d'engagement inchangé. La poursuite à envisager de l'aide spéciale à la création de nouvelles places d'étude en médecine provoquera toutefois des chargea supplémentaires pendant la cinquième période de subventionnement; en effet, il s'agira alors de créer des places d'étude dans les semestres cliniques, places qui coûtent beaucoup plus cher que celles de la formation prêclinique. Mais ces charges supplémentaires ne peuvent pas enco- re être chiffrées actuellement. 32 Effets sur l'état du personnel Le fait que les subventions spéciales pourront être accordées plus facilement n'entraîne en soi aucun besoin supplémentaire en per- sonnel pour l'administration fédérale. 33 Conséquences pour les cantons L'arrêté fédéral que nous proposons n'entraîne aucun surcroît de travail pour les administrations cantonales. 34 Grandes lignes de la politique gouvernementale Le présent projet d'arrêté fédéral correspond o l'objectif prin- cipal de la politique universitaire suisse mentionné au chiffre 512 du rapport sur les Grandes lignes de la politique gouverne- mentale durant la législature 1979-1983. 4 Bases légales Le présent projet d'arrêté fédéral s'appuie sur l'article 19 bis, 2e alinéa de la LAU. Comme pour l'arrêté fédéral du 19 décembre 1980, il s'agit, conformément à l'article 14, 1er alinéa de la LAU, d'un arrêté fédéral de portée générale soumis au référendum. 27592 551Arrêté fédéral Projet concernant la quatrième période de subventionnement, selon la loi fédérale sur l'aide aux universités Modification du L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu le message du Conseil fédéral du 14 juin 1982 D, arrête: I L'arrêté fédéral du 19 décembre 19802> concernant la quatrième période de subventionnement, selon la loi fédérale sur l'aide aux universités, est modifié comme il suit: Art. 4a (nouveau) Subventions spéciales pour les facultés de médecine 1 Le Conseil fédéral peut utiliser une partie des 60 millions de francs, prévus à l'article 4 pour l'octroi de subventions spéciales, afin de contribuer à la mise à disposition de places d'étude supplémentaires dans les facultés de médecine. a II fixe la procédure et le montant maximum des contributions fédérales pour autant que les taux de subventionnement prévus à l'article 4, 2e alinéa, ne suf- fisent pas pour éviter que soient introduites des mesures restreignant l'accès aux universités. II 1 Le présent arrêté, qui est de portée générale, est soumis au référendum facultatif. 3 II entre en vigueur avec effet rétroactif au 1er juillet 1982 et a effet jusqu'au 31 décembre 1983. 27592 « FF 1982 II521 2> RS 414.202 552Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message relatif à une modification de l'arrêté fédéral concernant la quatrième période de subventionnement, selon la loi fédérale sur l'aide aux universités du 14 juin 1982 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 1982 Année Anno Band 2 Volume Volume Heft 27 Cahier Numero Geschäftsnummer 82.047 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 13.07.1982 Date Data Seite 521-552 Page Pagina Ref. No 10 103 444 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.