2002-0288 5435 02.054 Message concernant la loi fédérale sur la prorogation de l’arrêté fédéral sur la prescription médicale d’héroïne du 3 juillet 2002 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons le projet de loi fédérale sur la prolon- gation de l’arrêté fédéral sur la prescription médicale d’héroïne en vous proposant de l’adopter. Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames et Messieurs, les assurances de notre haute considération. 3 juillet 2002 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz5436 Condensé L’arrêté fédéral du 9 octobre 1998 sur la prescription médicale d’héroïne est appli- cable jusqu’à l’entrée en vigueur de la révision de la loi du 3 octobre 1951 sur les stupéfiants, mais au plus tard jusqu’au 31 décembre 2004. A la date de l’entrée en vigueur de l’arrêté fédéral, le Conseil fédéral partait de l’hypothèse que la révision de la loi sur les stupéfiants pourrait entrer en vigueur avant le 31 décembre 2004. Diverses circonstances ont entraîné des retards dans le calendrier. On ne peut exclure que la loi sur les stupéfiants révisée n’entre en vigueur qu’après le 1 er janvier 2005. La durée de validité de l’arrêté fédéral sur la prescription médicale d’héroïne doit être prolongée de cinq ans, c’est-à-dire jusqu’au 31 décembre 2009 au plus tard, son contenu restant inchangé. En vertu de la nouvelle Constitution fédérale, cette prorogation passe par l’adoption d’une loi fédérale.5437 Message 1 Partie générale 1.1 Historique La loi f édérale du 3 octobre 1951 sur les stup éfiants et sur les substances psycho- tropes (loi sur les stup éfiants, Lstup; RS 812.121) doit être soumise à une r évision. Les raisons en sont expos ées dans le message concernant la modification de la loi sur les stupéfiants daté du 9 mars 2001. D ès le mois de novembre 1994, la commis- sion d’experts, instaurée par le D épartement fédéral de l ’intérieur pour les besoins de ladite révision et placée sous la présidence du conseiller d’État Schild («Commis- sion Schild»), avait élaboré des recommandations en faveur d ’une révision de la loi sur les stupéfiants. Les travaux de r évision avaient ensuite commenc é, mais le Con- seil fédéral attendait les résultats en suspens des deux votations populaires (initiative «Pour une jeunesse sans drogue », rejet ée au mois de septembre 1997; initiative «Pour une politique raisonnable en matière de drogue», rejetée au mois de novembre 1998) pour envoyer le projet en consultation. La politique en mati ère de drogue suivie par la Conf édération repose sur quatre piliers: pr évention, th érapie, réduction des risques et r épression. Ces quatre piliers doivent trouver place dans la loi sur les stup éfiants à l’occasion de sa r évision. Les traitements à l’héroïne relèvent du pilier «thérapie» et doivent à ce titre figurer d éfi- nitivement dans la loi sur les stupéfiants. Voici un bref récapitulatif: Le 21 octobre 1992, le Conseil f édéral adoptait l ’ordonnance sur l ’évaluation de projets visant a prévenir la toxicomanie et à améliorer les conditions de vie des toxi- comanes (ordonnance dite PROVE). Cette ordonnance r églementait les travaux de recherche scientifique consacrés aux mesures de pr évention de la drogue, destin és à améliorer les conditions de sant é et de vie des toxicomanes, à contribuer à leur réinsertion dans la soci été et à faire reculer la criminalit é li ée à la n écessité de se procurer de la drogue. En 1994, les essais scientifiques de prescription m édicale d’héroïne étaient lancés dans un cadre m édico-thérapeutique visant la stabilisation psychosociale. Au total, 18 projets offraient 800 pl aces de traitement à l ’héroïne, 100 à la morphine et 100 à la m éthadone dispens ée par voie intraveineuse. L’ordonnance «PROVE» était temporaire, raison pour laquelle le Conseil f édéral décida que les possibilit és de traitement devaient pouvoir être prolongées jusqu’au 31 décembre 1998, au bénéfice des personnes pour lesquelles un traitement incluant l’héroïne était indiqué. Les résultats des essais ont été rendus publics au mois de juillet 1997: ils ont r évélé que la prescription m édicale d’héroïne complète judicieusement les autres possibili- tés de traitement pour un groupe cible, relativement restreint et clairement d éfini, de personnes dont la d épendance est ancienne et chronique, qui ont fait, sans succ ès, plusieurs tentatives de d ésintoxication et dont les d éficits sanitaires et sociaux sont importants. L’ordonnance «PROVE» ayant été prorogée jusqu’à la fin de 1998, il a été décidé, au vu des r ésultats positifs des travaux de recherche, de mentionner les traitements avec prescription d’héroïne dans la loi sur les stup éfiants par un arr êté fédéral tem- poraire, sans attendre la r évision ordinaire de la loi sur les stup éfiants. L ’objectif5438 était d’empêcher que les patients soient oblig és d’interrompre une th érapie promet- teuse faute de bases l égales. On pouvait en effet s ’attendre à ce que quelques autres postulats proposant des r évisions dans le domaine des stup éfiants occasionnent de nombreux débats au sein de la population et dans les milieux politiques ou exigent de plus amples examens. Ainsi, la r évision de la loi sur les stup éfiants ne pouvait entrer en vigueur à temps pour la poursuite de ces traitements. Le 9 octobre 1998, le Parlement déclarait par cons équent urgent l ’arrêté fédéral sur la prescription m édi- cale d’héroïne et le mettait en vigueur. Le r éférendum a été requis et l ’arrêté fédéral a été approuvé en votation populaire en juin 1999. Le 1er septembre 1999, la proc édure de consultation sur le projet du Conseil f édéral de révision de la loi sur les stup éfiants était ouverte. Les résultats ont été publiés au mois de septembre 2000. La proposition du Conseil f édéral a re çu une large appro- bation pour ce qui est de l ’inscription dans la loi de la prescription m édicale d’héroïne. Le Conseil fédéral a adopt é le 9 mars 2001 le message concernant la r évision de la loi sur les stupéfiants, à l’intention du Parlement. 1.2 Traitements à l’héroïne: le point de la situation 1.2.1 A l’échelle nationale Début février 2002, 1127 patients, hommes et femmes, se trouvaient en traitement. Vu les législations actuelle et future, on peut supposer que le nombre des patients ne dépassera pas 1500 personnes au cours des années à venir. Aujourd’hui, des traitements à l ’héroïne sont dispens és dans 20 policliniques, en mode ambulatoire, et dans deux établissements pénitentiaires. Le Tessin n ’offre pas ce type de traitement; en Suisse romande, Genève est la seule ville à le proposer. On dispose de donn ées scientifiques pour la p ériode allant jusqu’à fin 2000. En l ’an 2000, l’âge moyen des personnes commençant un traitement était de 32 ans et demi, 77,5 pour-cent étaient des hommes. Avant de suivre cette th érapie, les patients avaient déjà dix ans de d épendance à l’héroïne derrière eux et tent é au moins deux thérapies sans succès. Les traitements avec prescription h éroïne ont permis d ’améliorer l’intégration sani- taire et sociale de la majorit é des patients, ce qui peut être consid éré comme un grand succ ès pour ces personnes ayant d éjà interrompu plusieurs tentatives th éra- peutiques. La criminalit é des participants recule sensiblement durant le traitement, conséquence positive tangible non seulement pour la personne concernée, mais aussi pour son environnement social et pour le public. En l ’an 2000, 175 patients sont arriv és au terme d ’un traitement à l ’héroïne; 127 (72,6 %) d ’entre eux ont commenc é un traitement à la m éthadone ou une th érapie visant l’abstinence. En ce qui concerne le contr ôle de la qualit é des traitements à l ’héroïne, tous les centres de traitement sont surveill és par des collaborateurs de l ’Office fédéral de la santé publique (OFSP). Ces visites servent à faire respecter des directives et des dis- positions l égales, mais elles sont également l’occasion d ’un échange entre sp écia- listes sur l’évolution des traitements et les problèmes qui se posent.5439 Les rapports annuels que l ’OFSP a re çus des centres de traitements ont été rédigés depuis l ’année 2000 selon la m ême grille. L ’OFSP a donc pu r éunir des donn ées statistiques comparables sur le nombre des patients, leurs motifs de sortie, les besoins de perfectionnement et la situation du personnel. Parallèlement au contr ôle, la qualit é doit être améliorée en permanence: un projet dans ce sens a été lanc é en mai 2000. Des directives et des recommandations doivent r ésulter de l ’analyse des probl èmes (p.ex. ceux que posent les patients de longue dur ée ou la consommation parall èle de substances psychotropes l égales ou illégales). 1.2.2 A l’échelle internationale Allemagne: le projet de mod èle de prescription d ’héroïne aux toxicomanes, qui couvre tout le pays, a été lancé à Bonn le 27 f évrier 2002. Bonn est la premi ère de sept villes à dispenser de l ’héroïne à des toxicomanes de mani ère contrôlée et sous stricte surveillance m édicale. Comme en Suisse, la participation au programme est assujettie à l’obligation de suivre une thérapie parallèle. A l’échelle du pays, plus de 1000 personnes participent au projet, dont 100 à Bonn. Les villes de Karlsruhe, Hambourg, Hanovre, Cologne, Francfort-sur-le-Main et Munich rejoindront d ’ici à l’été ce projet triennal. Pays-Bas: une étude avec groupe de contr ôle sur les traitements avec prescription d’héroïne a été men ée aupr ès d ’un échantillon al éatoire de 550 personnes, entre 1998 et 2001. Le rapport publi é en f évrier 2002 confirme les r ésultats obtenus en Suisse et souligne l ’utilité de cette forme de traitement. Le Minist ère néerlandais de la santé a donc d écidé le 12 mars 2002 de poursuivre les traitements avec prescrip- tion d’héroïne. Par ailleurs, il est pr évu d’enregistrer l’héroïne comme m édicament aux Pays-Bas. 1.3 Analyse de la situation Les d ébats parlementaires sur la r évision de la loi sur les stup éfiants ont pris du retard. La r évision de la loi sur les stup éfiants, y compris la mention l égale des traitements avec prescription d ’héroïne, a été d écidée au Conseil des États le 12 d écembre 2001, par 25 voix sans opposition. Le Conseil national se penchera probablement sur le projet lors de sa session d ’automne 2002. La proc édure d’élimination des divergences pourrait avoir lieu pendant la session d ’hiver 2002. Il n’est pas possible d’exclure un référendum. Si la révision de la loi entrait en vigueur apr ès le 31 d écembre 2004, les traitements avec prescription d ’héroïne n’auraient plus de base l égale (l’arrêté fédéral de 1998 arrive à échéance à cette date) et les centres de traitement devraient être fermés. Pour les patients qui se trouveraient en traitement fin 2004, cela signifierait la fin d ’une thérapie qui, dans bien des cas, les maintient en vie. Nous vous proposons par cons équent de proroger de cinq ans l ’arrêté fédéral sur la prescription médicale d’héroïne.5440 1.4 Renonciation à une consultation Comme nous l ’avons dit plus haut, la dur ée de validit é de l ’arrêté fédéral doit être prolongée, mais son contenu reste inchang é. Pour cette raison, parce qu ’une consul- tation a d éjà eu lieu le 15 janvier 1998 sous la forme d ’une audition, et parce que l’arrêté fédéral sur la prescription m édicale d’héroïne a d éjà fait l ’objet d’une vota- tion populaire le 13 juin 1999, on a renonc é à une procédure de consultation. 2 Partie spéciale La prorogation de cinq ans de l ’arrêté fédéral sur la prescription m édicale d’héroïne vise à assurer la poursuite d ’un traitement vital pour de nombreux patients, compte tenu de la conclusion tardive des débats parlementaires et d’un éventuel référendum. Nous proposons par cons équent de reprendre tel quel le contenu de l ’arrêté fédéral. L’objectif de la demande de prorogation est de conserver, de la mani ère la plus simple possible, une r églementation qui a fait ses preuves. Les conditions pr ésidant à la prescription m édicale d’héroïne, telles qu ’elles sont fixées dans l’arrêté fédéral, doivent être maintenues : l ’héroïne peut être prescrite uniquement par un m édecin spécialisé dans une institution appropri ée à des personnes d épendantes des stup é- fiants: –â gées de 18 ans au moins ; – héroïnomanes depuis au moins deux ans ; – qui ont interrompu au moins deux essais de traitement ambulatoire ou hos- pitalier impliquant une autre m éthode reconnue ou dont l ’état de sant é ne permet pas d’autres traitements et – qui pr ésentent des d éficiences d ’ordre m édical, psychologique ou social dues à la consommation de stupéfiants. L’ordonnance du 8 mars 1999 sur la prescription m édicale d’héroïne reste elle aussi en vigueur sous une forme inchangée. 3 Conséquences pour les finances et le personnel Le projet n’a aucune répercussion supplémentaire en matière de finances ou de per- sonnel, que ce soit pour la Conf édération ou pour les cantons. La Conf édération poursuivra ses tâches de contrôle et de coordination avec les mêmes moyens, dans le cadre actuel. La disparition des subventions d ’exploitation vers ées aux centres de traitement, à partir de 2003, r éduira les d épenses de la Conf édération. Au mois de décembre 2001, la diaphine (nom de marque de l ’héroïne) a été enregistr ée par l’Office intercantonal de contrôle des médicaments (OICM) en tant que produit th é- rapeutique. Au printemps 2002, la diaphine par voie intraveineuse a été admise dans la liste des sp écialités (LS). Par cons équent, les caisses-maladie devront à l ’avenir participer davantage aux coûts des traitements et all éger ainsi la facture des cantons et des communes.5441 4 Programme de la législature La r évision de la loi f édérale sur les stup éfiants figure dans le programme de la législature 1999-2003 1. Comme elle pourrait être retard ée pour les raisons men- tionnées , la durée de validité de l’arrêté fédéral doit être prolongée. 5 Bases légales 5.1 Constitutionnalité Le projet se fonde sur l’art. 118, al. 2, let. a et b, de la Constitution (RS 101). 5.2 Forme de l’acte à adopter La nouvelle Constitution f édérale du 18 avril 1999 ne conna ît plus la forme de l’arrêté fédéral de port ée g énérale. Pour prolonger la dur ée de validit é du pr ésent arrêté f édéral, il faut donc passer par une autre forme de texte l égislatif. L ’arrêté fédéral sur la prescription m édicale d’héroïne étant sujet à référendum, la forme de la loi f édérale a été retenue pour sa modification (cf. art. 163, al. 1, de la Constitu- tion). 1 Cf. Rapport du Conseil f édéral du 1er mars 2000 sur le Programme de la législature 1999–2003 (FF 2000 2168)Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant la loi fédérale sur la prorogation de l'arrêté fédéral sur la prescription médicale d'héroïne In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 35 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.054 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 03.09.2002 Date Data Seite 5435-5441 Page Pagina Ref. No 10 126 580 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.