Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 604 2015 1 Arrêt du 14 janvier 2016 Cour fiscale Composition Présidente suppléante : Anne-Sophie Peyraud Juges : Christian Pfammatter, Dina Beti Greffière-rapporteure : Elisabeth Rime Rappo Parties A.________ SA, recourante, représentée par Me Bertrand Morel, avocat contre VILLE DE B.________, intimée PRÉFET C.________, autorité intimée Objet Contributions publiques communales; taxe périodique communale d'empiètement pour des installations de chantier; arrêt sur renvoi; principe d'équivalence; estimation de la valeur de l'emprise Recours du 29 juin 2012 contre la décision sur recours prononcée le 30 mai 2012 par le Préfet C.________, relative à la décision sur réclamation rendue par la Ville de B.________ en date du 1er octobre 2009Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. Le 24 mars 2014, la Cour fiscale du Tribunal cantonal a très partiellement admis le recours (arrêt TC FR 604 2012 95) que la société A.________ SA (ci-après : la société recourante) avait déposé contre la décision du Préfet C.________ (ci-après : le Préfet) du 30 mai 2012 confirmant la taxe d'empiètement due pour des installations de chantier mises en place sur le domaine communal, plus précisément sur les articles ddd (359 m 2 sur les places de stationnement du chemin E.________ longeant la limite nord de la parcelle en construction), fff (1'723 m 2 en zone verte, parc) et ggg (507 m 2 sur une place revêtue longeant la limite sud de la parcelle en construction le long du bâtiment de H.________) de la Ville de B.________ (ci-après : la Ville) du 1er décembre 2008 au 30 juin 2009 lors de la construction du centre de quartier I.________. Elle a réduit de CHF 4'649.40 la taxe supplémentaire facturée sur sept places de parc et a rejeté le recours pour le surplus. B. Par arrêt du 22 décembre 2014, le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif 2C_439/2014 déposé par la société recourante contre l'arrêt du 24 mars 2014. Il a rejeté l'argumentation principale de dite société qui reprochait au Tribunal cantonal de n'avoir pas examiné si les parcelles sur lesquelles les empiètements ont eu lieu et qui étaient propriété de la Ville appartenaient au domaine public ou au domaine privé. S'agissant de l'argumentation subsidiaire, il a écarté le grief de violation du principe de l'égalité de traitement invoqué par la société recourante qui alléguait que l'autorité n'avait pas tenu compte des équipements collectifs qu'elle avait dû construire. Il a en revanche admis le recours sur l'allégation de violation du principe de l'équivalence, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire formulée par la société recourante. Le Tribunal fédéral a jugé qu'il n'était pas possible de se prononcer sur la taxe litigieuse (en l'occurrence CHF 2.70 par m 2 par semaine soit CHF 140.40 par m 2 par année), les éléments pris en considération par le Tribunal cantonal, soit en particulier le coût global du chantier et le caractère volontaire de l'empiètement, ne permettant pas de vérifier si la taxe prélevée reste notamment dans des limites raisonnables et ne crée pas des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents. C'est pourquoi la cause a été renvoyée au Tribunal cantonal pour qu'il examine plus avant si la taxe prélevée respecte ces conditions, compte tenu des circonstances locales. C. Suite au renvoi de l'affaire par le Tribunal fédéral, l'instruction a été reprise. Une expertise des surfaces empiétées a été confiée à la Commission d'acquisition des immeubles de la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts (ci-après : la CAI) qui a accepté ce mandat le 30 janvier 2015. Les parties ont pu se déterminer sur ce mandat et sur le résultat de l'expertise qui a été déposée le 18 mars 2015. Les arguments détaillés des parties seront repris dans les considérants en droit pour autant que nécessaire. en droit 1. a) Donnant suite à l'arrêt de renvoi du Tribunal fédéral du 22 décembre 2014 (arrêt 2C_439/2014), le Tribunal cantonal reprend l'examen du recours formé le 29 juin 2012 sur la Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 question de la conformité de la taxe d'empiètement sur le domaine communal de la Ville avec le principe de l'équivalence. En vertu du principe de l'autorité de l'arrêt de renvoi, l'autorité cantonale à laquelle une affaire est renvoyée est tenue de fonder sa nouvelle décision sur les considérants de droit de l'arrêt du Tribunal fédéral; sa cognition est limitée par les motifs de l'arrêt de renvoi, en ce sens qu'elle est liée par ce qui a déjà été tranché définitivement par le Tribunal fédéral, ainsi que par les constatations de fait qui n'ont pas été critiquées devant lui; des faits nouveaux ne peuvent être pris en considération que sur les points qui ont fait l'objet du renvoi, lesquels ne peuvent être ni étendus, ni fixés sur une base juridique nouvelle (ATF 131 III 91 consid. 5.2 et la jurisprudence citée). Les parties, quant à elles, ne peuvent plus faire valoir dans le recours contre la nouvelle décision cantonale des moyens que le Tribunal fédéral avait expressément rejetés dans l'arrêt de renvoi (ATF 133 III 201 consid. 4.2) ou dont il n'avait pas eu à connaître, faute pour elles de les avoir invoqués dans la première procédure de recours alors qu'elles pouvaient le faire (arrêts 5A_139/2013 du 31 juillet 2013 consid. 3.1, non publié à l'ATF 139 III 391; 4A_278/2012 du 26 septembre 2012 consid. 1.2, non publié à l'ATF 138 III 669); elles ne sauraient non plus formuler des conclusions qui excèdent celles qui ont été prises dans le précédent recours devant le Tribunal fédéral (arrêt 5D_62/2014 du 14 octobre 2014 consid. 1.2). Lorsque le Tribunal fédéral annule une décision et renvoie la cause à l'autorité cantonale pour qu'elle statue à nouveau, cette dernière doit fonder sa décision sur les considérants de droit de l'arrêt du Tribunal fédéral et ne peut examiner que les questions laissées ouvertes par cet arrêt. Ce dernier circonscrit définitivement l'objet du litige, de sorte que le Tribunal fédéral, s'il est saisi d'un nouveau recours, est lui-même lié par les considérants de droit de son premier arrêt. Les points de la décision attaquée qui n'ont pas été remis en cause dans le recours au Tribunal fédéral, ceux qui ne l'ont pas été valablement et ceux sur lesquels le recours a été écarté sont ainsi définitivement acquis et ne peuvent plus être réexaminés par l'autorité à laquelle la cause est renvoyée (arrêt TF 6B_977/2008 du 5 février 2009 consid. 4.1.1). b) Dans son arrêt 2C_439/2014 précité, le Tribunal fédéral a rappelé que selon le principe de l'équivalence, qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques, le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci. Ainsi, les taxes causales doivent, en principe, être répercutées sur les contribuables proportionnellement à la valeur des prestations fournies ou des avantages économiques retirés. En outre, le montant de chaque redevance doit rester dans des limites raisonnables et ne pas créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents. La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses administratives en cause. Finalement, l'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Pour cette raison, la jurisprudence admet que les taxes d'utilisation soient aménagées de manière schématique (consid. 6.2). Le Tribunal fédéral a indiqué que la taxe en question - prélevée pour la mise à disposition d'une partie du domaine communal pour les installations de chantier de la recourante - devait notamment rester dans des limites raisonnables et ne pas créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (consid. 6.5 in fine). Pour l'évaluation de la valeur objective de la prestation fournie par la Ville, il propose, comme la recourante, que soit pris en considération le prix du terrain mis à contribution pour juger du respect du principe de l'équivalence, tout en relevant que cela ne signifie pas que la prise en compte d'autres facteurs est d'emblée exclue. Le Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 point de savoir si la redevance reste dans des limites raisonnables dépend des circonstances locales : l'essentiel est que l'autorité se fonde sur des éléments objectifs (consid. 6.4). 2. a) Pour juger de la conformité de la taxe litigieuse au principe d'équivalence et donc déterminer si elle est en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie par la Ville, la Cour fiscale du Tribunal cantonal se base sur le prix du terrain mis à contribution. Constatant que des règes claires existent pour déterminer l'indemnité devant être versée à un particulier dont les terrains sont empiétés par des installations de chantier de la collectivité publique et qu'une commission spécialisée existe au sein de l'Etat de Fribourg pour effectuer cette estimation (voir règlement du 28 décembre 1984 concernant la Commission d’acquisition des immeubles RSF 122.93.12), la Cour fiscale considère qu'aucun motif ne justifie d'appliquer d'autres règles dans le cas inverse où un particulier empiète sur un terrain appartenant à une commune avec des installations de chantier. En charge de ce mandat, la CAI a estimé la valeur de l'empiètement du domaine communal de la manière suivante : ARTICLE ddd; Commune de B.________; emprise prov. 359m2 (Surface totale 2'123m2) Places de parc payantes, tarification selon règlement de la Commune de B.________ 11 places de parc à raison de 6 jours à 6.-/jour = Fr/semaine 396.-/359m2 = Fr/m2/semaine 1.103 Total arrondi Fr/m2/semaine 1.10 ARTICLE fff; Commune de B.________; emprise prov. 1723m2 (Surface totale 9'645m2) On admet une location de 4% de la valeur vénale du terrain considérée en zone mixte Fr/m2 750.-x4%= Fr/m2/année 30.-/52 semaines = Fr/m2/semaine -.577 Total arrondi Fr/m2/semaine -.60 ARTICLE ggg; Commune de B.________; emprise prov. 507m2 (Surface totale 616m2) On admet une location de 4% de la valeur vénale du terrain considérée en zone mixte Fr/m2 750.- x4% = Fr/m2/année 30.-/52 semaines = Fr/m2/semaine -.577 Total arrondi Fr/m2/semaine -.60". La CAI a précisé qu'elle s'était référée à sa visite des lieux du 5 mars 2015 et qu'elle avait tenu compte des conditions géographiques et topographiques, des différentes exploitations des trois articles (stationnement, parc, passage), des valeurs de référence admises selon les statistiques et lors d'estimations analogues et du fait que les parcelles sont situées en zone mixte (PAD Centre de quartier de I.________) de sorte que les trois articles ont été considérés comme propriétés privées. b) Dans son estimation, la CAI qualifie les surfaces empiétées de domaine privé communal, ce que conteste le Préfet. Ce dernier requiert une nouvelle expertise, au motif que la CAI considère les parcelles empiétées sises en zone mixte comme appartenant au domaine privé communal et qu'il n'y a pas eu d'empiètement sur le domaine public, alors que la question du type de zone à bâtir à laquelle appartient une parcelle est juridiquement indépendante de celle de savoir si la parcelle en question appartient ou non au domaine public. De son côté la Ville rappelle que l'article ddd est une parcelle appartenant au domaine public communal et que le montant dû pour l'empiètement sur cette parcelle doit se monter à CHF 2.70/m 2 par semaine en application du Tarif de la Police locale valable dès le 1 er mai 2008. Quant à la société recourante, elle estime erroné de soutenir que l'ensemble des parcelles visées est à considérer comme ressortant au Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 domaine public, la Ville reconnaissant elle-même que les parcelles fff et ggg appartiennent au domaine privé communal tout comme le Tribunal fédéral, dans son arrêt du 22 décembre 2014. L'on relèvera tout d'abord que le choix de la CAI de qualifier l'ensemble des surfaces empiétées comme appartenant au domaine privé communal, en dépit du fait que l'article ddd appartienne au domaine public, est justifié. En effet, le système choisi par la Cour fiscale pour opérer une comparaison avec l'indemnité qui serait versée à un particulier impose, par définition, d'inverser les rôles et donc de se baser sur la valeur de biens-fonds privés. A défaut, l'on devrait appliquer le tarif communal puisqu'il a pour but d'arrêter le montant de l'empiètement sur le domaine public. Cela étant, pour les surfaces empiétées sur les parcelles fff et ggg, le taux de 4% de la valeur du terrain retenu comme rendement immobilier - "location"- correspond, selon indication du secrétaire de la CAI, au taux pratiqué en cas de droit de superficie. Ce taux n'est pas critiquable dès lors qu'il correspond mieux à la situation où l'immeuble est occupé par un chantier plutôt que par un locataire usuel. L'on ajoutera à cela que les règles usuelles d'estimation s'appliquent difficilement pour les objets tels que les parcelles empiétées, ce qui rend nécessaire le recours à l'expérience. Les explications des courtiers immobiliers de la CAI n'apparaissent ni arbitraires ni manifestement fausses de sorte qu'il n'y a pas lieu d'inviter dite commission à procéder à une nouvelle estimation. Le prix de CHF 0.60/m2/semaine pour les articles fff et ggg peut donc servir de base à l'évaluation de l'empiètement. Quant à la valeur de l'emprise pour la parcelle ddd, elle doit tenir compte du fait que l'empiètement est intervenu sur des places de stationnement payantes. Dans son calcul, la CAI s'est uniquement basée sur cette circonstance. Elle a retenu que onze places de stationnement payantes (même sur celles qui étaient inutilisables) avaient été empiétées et elle a appliqué le tarif de la Ville de CHF 6.- par place et par jour. Dans la mesure toutefois où la taxe à prélever doit être en rapport direct avec la valeur objective de la prestation communale, il apparaît judicieux de s'écarter de l'estimation de la CAI s'agissant de cette parcelle ddd et de reprendre le rendement des places de parc calculé par la Cour fiscale dans son jugement du 24 mars 2014 (consid. 4d p. 15), à savoir 45 centimes par place et par jour. Il convient également de tenir compte du fait que l'empiètement est intervenu sur sept places de parc et non pas onze, et que la valeur de l'empiètement ne saurait se limiter à la seule valeur de la jouissance des places de parc. Partant, le montant dû pour l'emprise sur la parcelle ddd correspondra aux 60 centimes par m 2 et par semaine estimés par la CAI pour les surface sans rendement des parcelles fff et ggg auxquels doivent s'ajouter 5 centimes par m 2 et par semaine pour les sept places de parc payantes ([7 places x 6 jours x 0.45 fr.] divisé par 359 m 2), ce qui représente au total 65 centimes par m 2 et par semaine. Ce prix au m 2 d'emprise, plus élevé que celui concernant les parcelles fff et ggg, se justifie dès lors que l'empiètement sur l'article ddd était situé sur un parking au contraire des deux autres parcelles. La société recourante est d'avis que la valeur de l'empiètement sur les parcelles fff et ggg doit se baser sur un prix au m 2 au moment de l'empiètement en 2009, qui sera inférieur aux CHF 750.- par m2 de valeur vénale retenus par la CAI dans son estimation du 18 mars 2015. Le prix de CHF 750.- par m 2 correspond certes à la valeur estimée pour des terrains constructibles. Dans la mesure toutefois où ce prix correspond à celui d'une indemnisation pour l'emprise provisoire d'un chantier sur un terrain inconstructible mais situé en zone mixte, il est possible de s'y référer. Cette constatation s'impose d'autant plus que la même démarche est appliquée lorsque l'Etat indemnise les particuliers pour ses propres empiètements. D'autre part, comme ces parcelles sont inconstructibles, il n'existe pratiquement pas de marché pour ce genre de terrains et l'on peut douter que leur prix aurait évolué depuis 2009. Enfin, avec un écart inférieur à 10% par rapport au prix de CHF 700.- par m 2 de la parcelle en construction vendue par la Ville Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 en 2009, ce montant de CHF 750.- peut être retenu en tant qu'il s'agit d'une estimation fondée sur des valeurs vénales moyennes de transactions immobilières connues des courtiers immobiliers membres de la CAI. 3. a) Il convient de souligner qu'un tarif existe et il n'y a en principe aucune raison de ne pas l'appliquer. Si le principe d'équivalence n'exige pas que la contribution corresponde dans tous les cas exactement à la valeur de la prestation pour l'administré (ou à son coût pour la collectivité), le montant de la contribution pouvant être calculé selon un certain schématisme tenant compte de la vraisemblance et de moyennes (voir arrêt TF 2C_329/2008 du 15 octobre 2008 concernant la pose de conduites sous le domaine public, consid. 4.2 in fine et références citées), cela ne signifie pas pour autant que le tarif appliqué pour le prélèvement des taxes d'empiètement puisse être appliqué dans toutes les situations. Ce tarif, prévu par l'art. 7 al. 1 du règlement concernant les taxes d'empiètement sur le domaine public communal du 21 novembre 1988 (RTE; n o 232.19) et qui fixe à 2.70/m2/semaine le montant dû pour les installations de chantier (ch. 8.1. des Tarifs de police locale de la Ville de B.________, valables dès le 1 er mai 2008), ne présente ni seuil maximum ni dégressivité. Il s'ensuit qu'en présence d'un chantier de longue durée comme celui de la construction du centre de quartier de I.________, le risque existe que la taxe - qui n'a pas été prévue pour ce type de chantier plutôt hors norme - ne respecte plus le principe d'équivalence. b) En l'espèce, la valeur estimée de l'empiètement (y compris le supplément dû pour les sept places de parc payantes) aboutit à un montant total de CHF 46'611.70 : Installation de chantier sur l'article fff 01.12.08 30.06.09 31 1723 m2 Fr. 0.60 32'047.80 Installation de chantiers sur l'article ggg 01.12.08 30.06.09 31 507 m2 Fr. 0.60 9'430.20 Installation de chantier sur l'article ddd 01.02.09 30.06.09 22 359 m2 Fr. 0.65 5'133.70 46'611.70 alors que l'application du tarif a donné lieu à la facturation par la Ville d'un montant global de CHF 204'583.45. Comparée à la prestation fournie par la Ville, la taxe litigieuse apparaît manifestement disproportionnée puisqu'elle dépasse plus de quatre fois la valeur de l'empiètement estimée. Au vu d'une telle différence, il paraît déraisonnable d'appliquer le tarif communal à la situation - particulière - de la société recourante. A défaut, cela entraînerait une violation du principe d'équivalence. Du moment que le tarif lié au règlement communal n'est pas prévu pour fixer les taxes d'empiètement concernant des chantiers aussi particuliers que dans la présente affaire, il y a lieu de s'en départir. Faute de pouvoir s'appuyer sur le tarif, le montant des contributions litigieuses ne peut se fonder que sur la valeur concrète de la prestation dont a effectivement bénéficié la recourante et qui est calculée pour l'essentiel sur la base de l'estimation qui a été faite par la commission spécialisée que constitue la CAI. Partant, le montant des taxes d'empiètement (y compris le supplément dû pour les places de parc payantes) correspond à la valeur de l'estimation, soit à CHF 46'611.70. Pour les motifs qui précèdent, le recours est partiellement admis. 4. a) Conformément à l'art. 131 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), en cas de recours, la partie qui succombe supporte les frais de la procédure; si elle n'est que partiellement déboutée, les frais sont réduits en proportion. Le montant de l'émolument est fixé compte tenu du temps et du travail requis, de Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 l'importance de l'affaire ainsi que, dans les affaires de nature pécuniaire, de la valeur litigieuse en cause (art. 2 du Tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative: Tarif JA; RSF 150.12). Il peut être compris entre CHF 100.- et CHF 50'000.- (art. 1 Tarif JA). Des frais de procédure ne peuvent toutefois pas être exigés de la Confédération, de l'Etat, des communes et d'autres personnes de droit public, ainsi que des particuliers et des institutions privées chargées de tâches de droit public, à moins que leurs intérêts patrimoniaux ne soient en cause (art. 133 CPJA). En l’espèce, même si le recours est partiellement admis, des frais ne peuvent pas être mis à la charge de la Ville dans la mesure où les contributions publiques ne font pas partie des intérêts patrimoniaux d'une collectivité publique au sens de cette disposition (RFJ 1992 p. 199). Quant à la société recourante, dans la mesure où elle a obtenu gain de cause à hauteur des ¾ environ, il se justifie de mettre à sa charge un émolument réduit de CHF 3'000.- à titre de frais de justice (émolument judiciaire et estimation de la CAI). b) Selon l’article 137 al. 1 CPJA, notamment en cas de recours devant une autorité statuant en dernière instance cantonale, l’autorité de la juridiction administrative alloue, sur requête, à la partie qui obtient gain de cause une indemnité pour les frais nécessaires qu’elle a engagés pour la défense de ses intérêts. Lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de cause, l'indemnité est réduite en proportion (art. 138 al. 2 CPJA). En l’espèce, la société recourante, qui a demandé l'octroi d'une indemnité de partie, n'a pas obtenu entièrement gain de cause, de sorte qu'elle a droit à une indemnité réduite. L'ensemble des honoraires facturés s'élève à CHF 6'824.70 (CHF 4'483.25 et CHF 2'341.45) à CHF 6.17 la minute, ce qui représente 1106 minutes ou 18 heures ½. Sur ce total, 2 heures ½ enregistrées après le 30 juin 2015 seront indemnisées à CHF 250.- l'heure (soit CHF 625.-), et les 16 heures restantes au tarif horaire de CHF 230.- en vigueur avant cette date (soit CHF 3680.-), soit CHF 4305.-. S'y ajoutent les débours par CHF 65.10 (CHF 26.70 + CHF 38.40) ainsi que 8% de TVA, ce qui représente au total CHF 4'719.70. La société recourante ayant obtenu gain de cause à hauteur des ¾ environ, elle a droit aux ¾ de ses prétentions dûment corrigées par rapport au Tarif JA. Il paraît dès lors équitable de lui allouer, en mains de son mandataire, une indemnité de 3'539.78 (y compris CHF 262.20 de TVA). Cette indemnité réduite sera supportée par la Ville de B.________.Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 la Cour arrête: I. Le recours est partiellement admis, en ce sens que la taxe d'empiètement - y compris le supplément pour installation de chantier sur places de parc payantes - est réduite à CHF 46'611.70. II. Un émolument de CHF 3'000.- est mis à la charge de la société recourante au titre de frais de justice. Il est compensé par l’avance de frais. III. Une indemnité réduite de CHF 3'539.75 (y compris CHF 262.20 de TVA) est allouée à la société recourante et versée en mains de son mandataire. Elle est mise à la charge de la Ville de B.________. IV. Notification. Conformément aux art. 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), le présent arrêt peut être porté devant le Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours qui suivent sa notification par la voie du recours en matière de droit public. La fixation des montants des frais de procédure et de l'indemnité de partie peuvent, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 14 janvier 2016/eri Présidente suppléante Greffière-rapporteure