B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i ch t T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T ri b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I A-4864/2023 U r t e i l v o m 2 6 . M a i 2 0 2 5 Besetzung Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), Richter Jérôme Candrian, Richter Jürg Marcel Tiefenthal, Gerichtsschreiber Ivan Gunjic. Parteien X._______ GmbH, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Umwelt BAFU, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Abgabe zur Sanierung von Altlasten; Rechnung […]. A-4864/2023 Seite 2 Sachverhalt: A. Die X._______ GmbH ist im Bereich der Abfallsammlung und -entsorgung tätig. Das Bundesamt für Umwelt BAFU bewilligte ihr mit Verfügung vom 11. Oktober 2022 die Ausfuhr von Abfällen aus Kehrichtverbrennungsanla- gen der Y ._______ AG an das Entsorgungsunternehmen Z._______ GmbH & Co. KG mit Sitz in […] (DE). Gestützt auf diese Bewilligung führte die X._______ GmbH die Abfälle nach Deutschland aus und liess diese vom Entsorgungsunternehmen Z._______ GmbH & Co. KG behandeln. Im Anschluss an die Behandlung wurden die Rückstände in die Untertagedeponie Heilbronn geführt. B. Am 28. Februar 2023 reichte die X._______ GmbH beim BAFU die Abga- bedeklarationen für die Abgabe zur Sanierung von Altlasten ein . Sie machte geltend, sie habe keine solche Abgabe für die erfolgten Ausfuhren zu entrichten, da die Abfälle zur Verwertung ausgeführt worden seien. Das BAFU teilte der X._______ GmbH am 21. April 2023 mit, die Abfälle seien als abgelagert anzusehen und würden daher der Abgabepflicht unterlie- gen. C. Mit Verfügung vom 28. Juli 2023 (Rechnung […]) stellte das BAFU (nach- folgend: Vorinstanz) der X._______ GmbH für die Ausfuhren eine Abgabe zur Sanierung von Altlasten in der Höhe von Fr. 3’696.45 in Rechnung. D. Gegen diese Verfügung erhob die X._______ GmbH (nachfolgend: Be- schwerdeführerin) am 11. September 2023 Beschwerde beim Bundesver- waltungsgericht. Sie beantragt, das durch die Z._______ GmbH & Co. KG vorgenommene Entsorgungsverfahren sei von der Abgabe zur Sanierung von Altlasten zu befreien und «bei einem Import von mineralischen Abfäl- len, die einen nachweislichen Beleg für den Export des Rückstandes aus der Lohnverarbeitung besitzen» sei keine Abgabe mehr zu erheben. D ie Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA, SR 814.681) sei entsprechend anzupassen. Die Rech- nung sei ersatzlos zu streichen. A-4864/2023 Seite 3 E. Die Vorinstanz schliesst mit Vernehmlassung vom 13. Dezember 2023 auf Abweisung der Beschwerde. Mit Schlussbemerkungen vom 28. Februar 2024 hält die Beschwerdeführerin vollumfänglich an ihren Rechtsbegehren fest. F. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien sowie die sich bei den Akten be- findlichen Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Bei der angefochtenen Rechnung vom 28. Juli 2023 handelt es sich um eine Verfügung nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021; vgl. Art. 6 Abs. 1 VASA), die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgeset- zes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) erlassen wurden. Da keine Aus- nahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht damit zur Beurteilung der Beschwerde gegen die Rechnung vom 28. Juli 2023 zuständig (Art. 31 VGG). Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts ande- res bestimmt (Art. 54 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz [USG, SR 814.01] i.V.m. Art. 37 VGG). 1.2 Die Beschwerdeführerin stellt zwei Begehren, die über den Streitge- genstand hinausgehen. Zum einen begehrt sie, die Abgabe zur Sanierung von Altlasten sei künftig nicht mehr zu erheben. Das Anfechtungsobjekt im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht bildet einzig der angefoch- tene vorinstanzliche Entscheid (statt vieler BGE 144 II 359 E. 4.3). Soweit die Beschwerdeführerin ein künftiges Verhalten der Vorinstanz durchset- zen will, geht sie über den vorinstanzlichen Entscheid hinaus. Zum ande- ren begehrt die Beschwerdeführerin eine Anpassung der VASA. Gemäss Art. 189 Abs. 4 der Bundesverfassung (BV, SR 101) sind Akte des Bundes- rates aber grundsätzlich nicht anfechtbar. Die Verfassung räumt dem Bun- desrat einen Spielraum ein, in den die Justiz grundsätzlich nicht einzugrei- fen hat. Gründe für eine Abweichung von diesem Grundsatz s ind im A-4864/2023 Seite 4 vorliegenden Fall nicht ersichtlich (vgl. zu den entsprechenden Anforderun- gen statt vieler BGE 138 I 61 E. 7.1). Auf die beiden Begehren ist daher nicht einzutreten. Dieses Ergebnis schliesst indes eine akzessorische Nor- menkontrolle im Rahmen von Art. 190 BV nicht aus (dazu E. 8 unten). 1.3 Die Beschwerdeführerin hat sich am vorinstanzlichen Verfahren betei- ligt und ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung sowohl formell als auch materiell beschwert, weshalb sie zur Beschwerde legitimiert ist (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). 1.4 Auf die frist - und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist demzufolge einzutreten, soweit damit nicht ein künftiges Verhalten der Vorinstanz oder eine Anpassung der VASA begehrt wird. 2. Das Bundesverwaltungsg ericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermessensausübung, sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Es wendet das Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Zudem muss es sich nicht mit jeder tatbestandlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen, sondern kann sich auf die für den Entscheid wesentli- chen Gesichtspunkte beschränken (statt vieler BGE 133 I 270 E. 3.1). Den Sachverhalt stellt das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen fest (Art. 12 VwVG). Dieser Untersuchungspflicht stehen gesetzliche und aus Treu und Glauben abg eleitete Mitwirkungspflichten der Parteien ge- genüber (vgl. Art. 13 Abs. 1 VwVG und Art. 5 Abs. 3 BV). Wirft die be- schwerdeführende Partei der verfügenden Behörde vor, dass diese den Sachverhalt falsch oder unvollständig festgestellt habe, oder will sie neu e Tatsachen einführen, ist es an der beschwerdeführenden Partei, vor dem Bundesverwaltungsgericht den zutreffenden bzw. vollständigen Sachver- halt zu schildern. Im Lichte ihrer Mitwirkungspflichten darf von der be- schwerdeführenden Partei erwartet werden, dass sie ihre Vorbringen sub- stanziiert, damit das Bundesverwaltungsgericht darüber Beweis abnehmen kann (statt vieler Urteil des BVGer A -2883/2022 vom 16. Dezember 2024 E. 2.2). Eine rechtserhebliche Tatsache, für die grundsätzlich der volle Be- weis zu erbringen ist (Regelbeweismass), gilt als bewiesen, wenn das Ge- richt gestützt auf die freie Beweiswürdigung zur Überzeugung gelangt, sie habe sich verwirklicht. Absolute Gewissheit ist nicht erforderlich; es genügt, A-4864/2023 Seite 5 wenn es an der behaupteten Tatsache keine ernsthaften Zweifel mehr hat oder allenfalls verbleibende Zweifel als leicht erscheinen (statt vieler BGE 148 III 134 E. 3.4.1). 3. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs und des Vertrauensschutzes. Die Rechnung sei nicht rechtsgenüglich begrün- det und stünde im Widerspruch zu der Ausfuhrbewilligung. 3.1 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 26 ff. VwVG haben die Parteien An- spruch auf rechtliches Gehör. Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, anderseits stellt es ein persönlic hkeitsbezogenes Mitwir- kungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstel- lung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines solchen Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Be- weise beizubringen und Einsicht in die Akten zu nehmen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann. Voraussetzung des Äusserungsrechts sind genügende Kenntnisse über den Verfahrensverlauf, was auf das Recht hinausläuft, in geeigneter Weise über die entscheidwesentlichen Vorgänge und Grundlagen vorweg orientiert zu werden. Wie weit dieses Recht geht, lässt sich nicht generell, sondern nur unter Würdigung der kon- kreten Umstände beurteilen (statt vieler BGE 144 I 11 E. 5.3). Sodann hat die Behörde ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich ausei- nandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Viel- mehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte be- schränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Be- troffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In die- sem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 143 III 65 E. 5.2, 141 III 28 E. 3.2.4, 140 II 262 E. 6.2). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Seine Verletzung führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Vorbehalten bleiben Fälle, in denen die Gehörsverletzung nicht besonders schwer wiegt und dadurch geheilt wird, dass die Partei, deren rechtliches Gehör verletzt A-4864/2023 Seite 6 wurde, sich vor einer Instanz äussern kann, welche sowohl die Tat - als auch die Rechtsfragen uneingeschränkt überprüft. Unter dieser Vorausset- zung ist selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör von einer Heilung des Mangels auszugehen, wenn die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zu einem formalistischen Leer- lauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem In- teresse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sa- che nicht zu vereinbaren wären (BGE 142 II 218 E. 2.8.1, 137 I 195 E. 2.3.2, je m.H.). 3.2 Im vorliegenden Fall bestehen keine Anhaltspunkte für eine Verletzung von Anhörungs- und Äusserungsrechten oder des Vertrauensgrundsatzes. Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin bereits in der Bewilligung vom 11. Oktober 2022 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass voraussichtlich die Abgabe zur Sanierung von Altlasten zu entrichten sein werde, und räumte ihr die Möglichkeit ein, vor Erlass der Rechnung zur Abgabepflicht Stellung zu nehmen. Die Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 28. Oktober 2022 beantwortete die Vorinstanz am 28. November 2022. Am 21. April 2023 legte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin nochmals aus- führlich ihre Rechtsauffassung dar. Aus dem Vorstehenden ergibt sich keine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Eine Berufung der Beschwerde- führerin auf Vertrauensschutz kommt sodann schon deshalb nicht in Be- tracht, weil die Vorinstanz sie von Anfang an ausdrücklich auf die Abgabe- pflicht hingewiesen hat (vgl. zu den entsprechenden Anforderungen statt vieler BGE 150 I 1 E. 4.1). 3.3 Es stellt sich die Frage, ob die Vorinstanz ihren Entscheid rechtsgenüg- lich begründet hat. Die Rechnung weist zwar die einschlägigen Rechts- grundlagen und die Berechnungsmethode für die Abgabeforderungen aus. Die vorinstanzliche Begründung der Abgabepflicht der Beschwerdeführerin war indessen mangelhaft. Namentlich begründete die Vorinstanz die Abga- bepflicht der Beschwerdeführerin im Wesentlichen bloss mit der Codierung des Entsorgungsverfahrens. Im Beschwerdeverfahren hat die Vorinstanz ihre Argumentation um ein neues entscheidwesentliches Vorbringen er- gänzt (vgl. E. 5 und E. 7.2 unten). Demnach konnte die Beschwerdeführe- rin den Entscheid nicht ihn in voller Kenntnis der Sache weiterziehen. Die Vorinstanz hat damit den Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör verletzt. Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz den Anspruch der Beschwerdefüh- rerin auf rechtliches Gehör verletzt, indem sie die Abgabepflicht A-4864/2023 Seite 7 ungenügend begründet hat. Die Gehörsverletzung ist aber der Heilung zu- gänglich. Namentlich verfügt das Bundesverwaltungsgericht über volle Kognition. Die Beschwerdeführerin hatte im Rahmen des Beschwerdever- fahrens Gelegenheit, sich zum neuen Vorbringen der Vorinstanz zu äus- sern, wovon sie mit Schlussbemerkungen vom 28. Februar 2024 auch Ge- brauch machte (vgl. E. 5.3 unten). Die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz würde zu einem formalistischen Leerlauf führen. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs ist somit als im Beschwerdeverfahren geheilt zu betrachten. Diesem Umstand ist im Rahmen der Verlegung der Verfahrens- kosten angemessen Rechnung zu tragen (dazu E. 10 unten). 4. 4.1 Art. 32e Abs. 1 USG ermächtigt den Bundesrat zur Einführung einer Abgabe zur Sanierung von Altlasten. Bei der Abgabe handelt es sich um eine sogenannte Kostenanlastungssteuer, das heisst, eine Sondersteuer, die einer bestimmten Gruppe von Personen auferlegt wird, weil sie zu be- stimmten Aufwendungen des Gemeinwesens in einer näheren Beziehung stehen als die übrigen Steuerpflichtigen (BGE 131 II 271 E. 5 m.H.). Der Bundesrat kann vorschreiben, dass Personen, die Abfälle zur Ablagerung ausführen, auf der Ausfuhr von Abfällen dem Bund eine Abgabe zu entrich- ten haben (Art. 32e Abs. 1 Bst. b USG). Er legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie (Art. 32e Abs. 2 USG). Gemäss Art. 32e Abs. 5 USG er- lässt er Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Ab- geltungen sowie über die anrechenbaren Kosten. 4.2 Der Bundesrat hat mit dem Erlass der VASA von dieser Ermächtigung Gebrauch gemacht (vgl. Art. 1 Bst. a VASA). Wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, muss demnach eine Abgabe entrichten. Die Abgabepflicht gilt auch für Abfälle, die nach einer Ausfuhr zur Verwertung oder Behandlung im Ausland abgelagert werden. Die Abgabepflicht entfällt, sofern der abge- lagerte Anteil weniger als 15 Prozent der ausgeführten Abfallmenge beträgt (Art. 2 Abs. 2 VASA). 5. In der Hauptsache macht die Beschwerdeführerin geltend, sie habe die fraglichen Abfälle nicht zur «Ablagerung» im Sinne von Art. 2 Abs. 2 VASA ausgeführt und sei daher nicht abgabepflichtig. A-4864/2023 Seite 8 5.1 Dazu führt sie im Wesentlichen aus, die fraglichen Abfälle seien nach der Ausfuhr oberirdisch zu einem Bergbaumörtel aufbereitet und der Mörtel anschliessend zur Verfüllung künstlich geschaffener Hohlräume im Salz- bergwerk der Untertagedeponie Heilbronn eingesetzt worden. Die Verfüll- ung diene der geologischen Stabilisierung des Bergbaugebiets und stelle sicher, dass die abgelagerten Abfälle über die nächsten geologischen Eis- zeiten sicher von der Biosphäre getrennt blieben. Auch schone sie primäre Ressourcen wie Sand und Kies. Demgegenüber würden durch die Ablage- rung von Abfällen auf Oberflächendeponien, wie sie die Vorinstanz dulde, neue Altlasten geschaffen. Die fraglichen Abfälle seien damit nicht zur Ab- lagerung, sondern vielmehr zur Verwertung ausgeführt worden, womit die Abgabepflicht entfalle. Die Rechtslage sei nach deutschem und nach inter- nationalem Recht gleich zu beurteilen. Weiter sei zu berücksichtigen, dass die fraglichen Abfälle bei der Verwertung von aus Deutschland stammen- den Abfällen angefallen seien. Die Wertstoffe aus der Verwertung würden in der Schweiz verbleiben. Nur die wertlosen Rückstande seien nach Deutschland zurückgeführt worden. 5.2 Die Vorinstanz vertrat im erstinstanzlichen Verfahren noch die Auffas- sung, das Entsorgungsverfahren sei schon deshalb als Ablagerung zu qua- lifizieren, weil die fraglichen Abfälle in eine Untertagedeponie verbracht worden seien. Im Beschwerdeverfahren wende t die Vorinstanz neu ein, dass die Beschwerdeführerin die Einhaltung der einschlägigen Anforderun- gen an die Verwertung von Abfällen als Zumahl- und Zuschlagstoffe für die Zement- und Betonherstellung nicht nachgewiesen habe. Auch sei die Ver- wertung von derart schadstoffhaltigem Material im Rahmen einer baulichen Massnahme nicht zulässig. 5.3 In ihren Schlussbemerkungen macht die Beschwerdeführerin geltend, der aufbereitete Bergbaumörtel könne nicht mit Zement und Beton gleich- gesetzt werden. Im Rahmen der Herste llung des Bergbaumörtels würden Abfälle bei Raumtemperatur behandelt. Der Mörtel würde in einem Verwer- tungsbergwerk eingebaut und sei dann vollständig von der Biosphäre ab- gekapselt. Im Gegensatz dazu würden Abfälle in einem Zementwerk bei 1400°C behandelt. Der Zement würde dann für Bauten eingesetzt. Dies ermögliche die Freisetzung von giftigen Stoffen in die Biosphäre. 6. 6.1 Abfälle sind bewegliche Sachen, deren sich der Inhaber entledigt oder deren geordnete Entsorgung im öffentlichen Interesse geboten ist (Ar t. 7 A-4864/2023 Seite 9 Abs. 6 USG). Die Endstufen der Abfallentsorgung sind die Ablagerung und die Verwertung (Art. 7 Abs. 6bis USG). Unter der Ablagerung wird dabei die endgültige Unterbringung von Abfällen auf einer Deponie verstanden (Art. 30e Abs. 1 USG; vgl. Urteil des BGer 6S.289/2004 vom 24. November 2004 und 20. Januar 2005 E. 3). Dagegen werden Abfälle durch die Ver- wertung wieder in den Wirtschaftskreislauf zugeführt und gelten dann nicht mehr als Abfall. Entsprechend schliessen sich die Verwertung und Ablage- rung gegenseitig aus (BGE 148 II 155 E. 2.3, 123 II 359 E. 4c/cc). 6.2 Abfälle müssen soweit möglich verwertet werden (Art. 30 Abs. 2 USG). Eine allgemeine Pflicht zur Verwertung von Abfällen nach dem Stand der Technik gilt, wenn eine Verwertung die Umwelt weniger be lastet als eine andere Entsorgung und die Herstellung neuer Produkte oder die Beschaf- fung anderer Brennstoffe (Art. 12 der Verordnung vom 4. Dezember 2015 über die Vermeidung und die Entsorgung von Abfällen [VVEA, SR 814.600]; vgl. auch den mit der Änderung des USG vom 15. März 2024 [AS 2024 648] am 1. Januar 2025 neu in Kraft getreten Art. 30d Abs. 1 USG). Der Begriff «Stand der Technik» bezeichnet den aktuellen Entwick- lungsstand von Verfahren, Einrichtungen und Betriebsweisen, der bei ver- gleichbaren Anlagen oder Tätigkeiten im In - oder Ausland erfolgreich er- probt ist oder bei Versuchen erfolgreich eingesetzt wurde und nach den Regeln der Technik auf andere Anlagen oder Tätigkeiten übertragen wer- den kann sowie für einen mittleren und wirtschaftlich gesunden Betrieb der betreffenden Branche wirtschaftlich tragbar ist (Art. 3 Bst. m VVEA). Art. 13–24 VVEA enthalten besondere Vorschriften für die Verwertung be- stimmter Abfälle. Dazu gehört insbesondere Art. 24 VVEA, der die Verwer- tung von Abfällen bei der Herstellung von Zement und Beton regelt. 6.3 Die Beurteilung der Umweltverträglichkeit der Entsorgung in internatio- nalen Verhältnissen beurteilt sich nach schweizerischen Massstäben. Zwar sind bei der Ausfuhr von Abfällen zur Entsorgung im Ausland die im Emp- fängerstaat geltenden Vorschriften zu beachten und der betreffende Staat hat der Entsorgung zuzustimmen (BGE 133 II 35 E. 5.2). Darüber hinaus entfaltet das Recht des Empfängerstaates aber keine unmittelbaren Aus- wirkungen auf das schweizerische Recht (BGE 131 II 271 E. 6.3.2, 120 Ib 97 E. 4c; Urteil des BVGer A-1453/2017 vom 22. August 2017 E. 3.2). Das Basler Übereinkommen vom 22. März 1989 über die Kontrolle der grenz- überschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung (SR 0.814.05) hält denn a uch in Art. 4 Abs. 8 und Abs. 10 fest, dass der Staat, in dem die Abfälle erzeugt werden, die Verpflichtungen zur A-4864/2023 Seite 10 umweltgerechten Behandlung von Abfällen nicht auf den Einfuhrstaat über- tragen darf. Art. 4 Abs. 11 des Basler Übereinkommens bestimmt zudem, dass ein Vertragsstaat nicht daran gehindert ist, zusätzliche Anforderungen aufzustellen, die mit dem Übereinkommen im Einklang stehen und den Re- geln des Völkerrechts entsprechen, um die menschliche Gesundheit und die Umwelt besser zu schützen. 7. 7.1 Bei den fra glichen Abfällen handelt es sich um Rückstände aus der Verwertung des mineralischen Anteils von Schlacken aus Kehrichtverbren- nungsanlagen durch die Y._______ AG. Die Rückstände sind unbestritten als Abfälle mit dem Code 19 12 12 im Abfallverzeichnis nach Anhang 1 der Verordnung des UVEK vom 18. Oktober 2005 über Listen zum Verkehr mit Abfällen (LVA, SR 814.610.1) zu qualifizieren. 7.2 Streitig und zu prüfen ist, ob die Aufbereitung der Rückstände durch das Entsorgungsunternehmen Z._______ GmbH & Co. KG zu Bergbau- mörtel und dessen anschliessende Verfüllung in Hohlräume einer Unterta- gedeponie als Ablagerung im Sinne von Art. 2 Abs. 2 VASA gelten. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, richtet sich die Beurteilung dieser Frage nach inländischem Recht (vgl. E. 6.3 oben), wobei unerheblich ist, dass die Ab- fälle bei der Verwertung von aus Deutschland stammenden Abfällen ange- fallen sind. Entgegen der Auffassung, welche die Vorinstanz noch im erst- instanzlichen Verfahren vertreten hat, erschöpft sich die Beurteilung aber nicht in der blossen Einstufung des Entsorgungsverfahrens als «Dauerla- gerung» in einem Bergwerk (Code D12) im Sinne des Verzeichnisses der Entsorgungsverfahren in Anhang 2 LVA. Massgebend ist vielmehr die Be- wertung des Verfahrens nach den oben in E. 6.1 f. dargestellten Grundsät- zen (vgl. Urteil A-1453/2017 E. 4.5). In erster Linie stellt sich die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht davon ausgeht, dass das Verfahren unter die be- sonderen Vorschriften über die Verwertung von Abfällen bei der Herstel- lung von Zement und Beton nach Art. 24 VVEA fällt. 7.3 Bei der Veranlagung der Abgabe zur Sanierung von Altlasten stützt sich die Vorinstanz auf eine Deklaration des Abgabepflichtigen für die im voran- gegangenen Kalenderjahr entstandenen Abgabeforderungen (Art. 5 Abs. 1 und Abs. 3 VASA). Die Deklaration muss alle Angaben enthalten, die zur Festsetzung des Abgabebetrags erforderlich sind (Art. 5 Abs. 2 VASA). Können die für die Festsetzung des Abgabebetrags erforderlichen Anga- ben mangels zuverlässiger Unterlagen nicht einwandfrei ermittelt werden, A-4864/2023 Seite 11 nimmt die Vorinstanz die Abgabeveranlagung nach pflichtgemässem Er- messen vor, wobei sie sich auf Ergebnisse eigener Kontrollen, Angaben des Kantons sowie Erfahrungszahlen abstützen kann (Art. 6 Abs. 2 und Abs. 3 VASA). 7.4 7.4.1 Nach Art. 24 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang 4 Ziff. 3.1 Bst. f VVEA dürfen Abfälle – mit Ausnahme bestimmter Abfallkategorien, die hier nicht relevant sind – als Zumahl- oder Zuschlagstoffe bei der Herstellung von Zement und Beton verwendet werden, wenn sie die Schadstoffgrenzwerte für die Verwertung von schwach verschmutztem Aushub - und Ausbruch- material nach Art. 19 Abs. 2 in Verbindung mit Anhang 3 Ziff. 2 Bst. c VVEA einhalten. Die VVEA legt nicht fest, was unter der Herstellung von Zement und Beton zu verstehen ist. Die Vorgängerbestimmung der VVEA verwies in diesem Zusammenhang noch ausdrücklich auf die Normen des Schwei- zerischen Ingenieur- und Architektenvereins SIA (BAFU [damals: BUWAL], Richtlinie «Entsorgung von Abfällen in Zementwerken», 2. Aufl. 2005, S. 6). Da die bestehenden Vorgaben über die Verwertung von Abfällen bei der Zement- und Betonherstellung mit dem Erlass der VVEA im Wesentli- chen beibehalten wurden (vgl. BAFU, Erläuterung zur Totalrevision der Technischen Verordnung über Abfälle TVA vom 10. Juli 2014, S. 23 und 36- 38), können die einschlägigen SIA -Normen weiterhin als Ausgangspunkt für die Begriffsbestimmung von Zement und Beton herangezogen werden. 7.4.2 Gemäss Ziff. 4 SN EN 197-1:2011 «Zement – Teil 1: Zusammenset- zung, Anforderungen und Konformitätsk riterien von Normalzement» (SIA-215.002, 2. Aufl., gültig ab 1. Dezember 2019) handelt es sich bei Ze- ment um ein hydraulisches Bindemittel – das heisst, um einen fein gemah- lenen anorganischen Stoff, der mit Wasser gemischt Zementleim ergibt, welcher durch Hydratation erstarrt und erhärtet und nach dem Erhärten auch unter Wasser fest und raumbeständig bleibt. Die Produktenorm SN EN 197-1:2011 legt die Eigenschaften und Anforderungen von bestimmten Normal- und Hochofenzementen fest (vgl. Ziff. 1). Gemäss der Einleitung zur Norm weisen unterschiedliche Zemente unterschiedliche Eigenschaf- ten und eine unterschiedliche Leistungsfähigkeit auf. Danach muss die Wahl des Zements in Abhängigkeit von der Umweltklasse und des jeweili- gen Bauwerks nach den entsprechenden Normen und bzw. oder Vorschrif- ten für Beton oder Mörtel richten, die am Ort der Verwendung gelten, bis weitere Prüfverfahren zur Bestimmung der Eigenschaften verfügbar sind. A-4864/2023 Seite 12 7.4.3 Aus dem Gesagten folgt, dass Art. 24 VVEA ein weites Begriffsver- ständnis von Zement zugrunde liegt, das nicht nur Zemente mit bestimm- ten Eigenschaften und Leistungsfähigkeiten, sondern alle Stoffe erfasst, die sich unter die vorstehende Definition von Zement subsumieren lassen. Dieses Verständnis folgt dem weiten Verwertungsbegriff nach Art. 19 VVEA, der jede Verwendung von Aushub- und Ausbruchmaterial als Bau- stoff ohne Rücksicht auf den für den Abfallbesitzer im Vordergrund stehen- den Zweck oder das Vorhandensein oder Nichtvorhandensein spezifischer Materialeigenschaften erfasst (vgl. BGE 148 II 155 E. 4.5) und an den die Schadstoffgrenzwerte bei der Verwertung von Abfällen als Zumahl - oder Zuschlagstoffe bei der Herstellung von Zement in der Regel anknüpfen. 7.5 Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass das Entsorgungsverfahren nicht unter die besonderen Vorschriften nach Art. 24 VVEA falle, weil das vorliegende Verfüllmaterial nicht mit herkömmlichem Zement oder Beton vergleichbar sei. Sie legt eine Bewilligung vom 4. Mai 2022 des Landes- amts für Geologie, Rohstoffe und Bergbau im Regierungsprä sidium Frei- burg des Landes Baden-Württemberg über die Verwendung von Schlacke der Y._______ AG in der Rezeptur des Verfüllmaterials vor. Die Bewilligung gibt keinen Aufschluss über die Beschaffenheit der Rückstände. Die Be- schwerdeführerin reicht auch keine Unterlagen zu den Akten, die Rück- schlüsse auf die Eigenschaften oder die Beschaffenheit des Verfüllmateri- als zulassen. In der Beschwerdeschrift macht sie geltend, dass die Rück- stände «zementöse Eigenschaften» und das Verfüllmaterial eine «nach- weisliche Druckfestigkeit» aufweisen würden. Die Vorbringen der Be- schwerdeführerin in den Schlussbemerkungen zum Herstellungsprozess des Verfüllmaterials und dessen Wechselwirkung mit der Biosphäre blei- ben unbelegt. Im Übrigen bezeichnet sie das Mater ial durchgehend als «Bergbaumörtel» bzw. als «Bergbauzement». 7.6 Gestützt auf diese Eingaben vermag die Beschwerdeführerin nicht glaubhaft zu machen, dass das fragliche Verfüllmaterial nicht mit Zement vergleichbar ist. Es erscheint vielmehr zweifelhaft, ob ihre Vorbringen über- haupt geeignet sind, eine sachgerechte Unterscheidung des Verfüllmateri- als von dem in E. 7.4 dargelegten weiten Zementbegriff aufzuzeigen. Die Vorinstanz geht vielmehr zu Recht davon aus, dass es sich beim Verfüll- material um Zement im Si nne von Art. 24 VVEA handelt. Unbestrittener - massen wurden die Rückstände dem Verfüllmaterial als Zumahl- oder Zu- schlagstoffe bei dessen Herstellung beigemischt. Die Vorinstanz macht geltend, die fraglichen Abfälle würden erfahrungsgemäss die Schadstoff- grenzwerte für die Verwertung von schwach belastetem Aushub - und A-4864/2023 Seite 13 Ausbruchmaterial gemäss Anhang 3 Ziff. 2 Bst. c VVEA nicht einhalten. Dies wird von der Beschwerdeführerin nicht bestritten. Somit ist eine Ver- wertung der Rückstände gemäss Art. 24 Abs. 1 VVEA a usgeschlossen. Das fragliche Entsorgungsverfahren ist als Ablagerung zu qualifizieren. 7.7 Die Vorbringen der Beschwerdeführerin lassen sich auch sinngemäss so verstehen, dass das fragliche Entsorgungsverfahren trotz der Qualifika- tion des Verfüllmaterials als Zement eine Verwertung darstelle, weil es als Stand der Technik anzuerkennen sei. Mit anderen Worten ergebe aus der allgemeinen Pflicht zur Verwertung von Abfällen nach dem Stand der Tech- nik gemäss Art. 12 VVEA eine Gegenausnahme zu den besonderen Vor- schriften über die Verwertung von Abfällen bei der Herstellung von Zement und Beton nach Art. 24 VVEA. Unabhängig davon, ob eine solche Gegen- ausnahme überhaupt in Betracht kommt, ist die Argumentation der Be- schwerdeführerin schon deshalb nicht stichhaltig, weil sie nicht substanti- iert darlegt, warum das Entsorgungsverfahren als Stand der Technik anzu- erkennen sei, und insbesondere die Beschaffenheit und die Eigenschaften des Verfüllmaterials unklar lässt. Die vom BAFU gemäss Art. 46 VVEA er- arbeiteten Vollzugshilfen zur VASA anerkennen das von der Beschwerde- führerin beschriebene Verfahren denn auch nicht als Stand der Technik. Insbesondere wird das Verfahren im «Modul: Verbrennungsrückstände» nicht aufgeführt (vgl. BAFU [Hrsg.], Vollzugshilfe «Rückgewinnung von Me- tallen aus den Filteraschen von Kehrichtverbrennungsanlagen, 1. aktuali- sierte Aufl., 2023). 7.8 Im Ergebnis ist das vorliegende Entsorgungsverfahren als Ablagerung zu qualifizieren. Die Beschwerdeführerin hat die fraglichen Abfälle zur Ab- lagerung ausgeführt und ist daher im Sinne von Art. 2 Abs. 2 VASA abga- bepflichtig. 8. Sinngemäss kann das Begehren der Beschwerdeführerin um Anpassung der VASA (vgl. E. 1.2 oben) als Antrag auf eine konkrete Normenkontrolle verstanden werden – das heisst, auf vorfrageweise Überprüfung der Ver- einbarkeit des der angefochtenen Rechnung zugrunde liegenden Verord- nungsrechts mit übergeordnetem Recht . Das Bundesverwaltungsgericht kann zwar Verordnungen des Bundesrates im Rahmen von Art. 190 BV vorfrageweise auf ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit prüfen (vgl. zu den entsprechenden Anforderungen statt vieler BGE 146 V 271 E. 5.2). Die Beschwerdeführerin legt allerdings nicht substantiiert dar, inwiefern das einschlägige Verordnungsrecht dem höherrangigen Recht widerspricht. A-4864/2023 Seite 14 Ein solcher Widerspruch ist denn auch nicht ersichtlich. Ihr Antrag erweist sich somit als unbegründet. 9. Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde insgesamt als unbegrün- det und ist damit abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. 10. Abschliessend bleibt über die Kosten und Entschädigungen des vorliegen- den Beschwerdeverfahrens zu befinden. 10.1 Die Beschwerdeführerin hat als unterliegende Partei die Verfahrens- kosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG; Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes- verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Verfahrenskosten sind auf Fr. 1'000.– festzusetzen. Bei der Auferlegung der Verfahrenskosten ist die Verletzung des rechtlichen Gehörs und dessen Heilung im Rechtsmittel- verfahren angemessen zu berücksichtigen (statt vieler Urteil des BVGer A-931/2024 vom 10. März 2025 E. 15.1). Aufgrund der oben in E. 3 festge- stellten Verletzung der Begründungspflicht durch die Vorinstanz sind die Verfahrenskosten zu Gunsten der Beschwerdeführerin um einen Fünftel zu reduzieren. Der von der Beschwerdeführerin einbezahlte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.– wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten ver- wendet. Der Restbetrag von Fr. 1’200.– ist ihr zurückzuerstatten. Die Vor- instanz hat keine Verfahrenskosten zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). 10.2 Der unterliegenden, anwaltlich nicht vertretenen Beschwerdeführerin sind keine verhältnismässig hohen Kosten entstanden. Von der Zuspre- chung einer Parteientschädigung ist somit abzusehen (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 4 VGKE). Die Vorinstanz hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE). A-4864/2023 Seite 15 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 2. Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 1’000.– festgesetzt und in der Höhe von Fr. 800.– der Beschwerdeführerin auferlegt. Der einbezahlte Kosten- vorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet. Der Rest- betrag von Fr. 1’200.– wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz und das Ge- neralsekretariat UVEK. Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Maurizio Greppi Ivan Gunjic A-4864/2023 Seite 16 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: A-4864/2023 Seite 17 Zustellung erfolgt an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. Rg. […]; Einschreiben) – das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)