VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 19 33 1. Kammer Vorsitz Audétat RichterInnen Racioppi und von Salis Aktuar ad hoc Raschein URTEIL vom 1. Dezember 2021 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. HSG Andrea Cantieni, Klägerin gegen Gemeinde B._____, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Otmar Bänziger, Beklagte betreffend Lohnforderung- 2 - I. Sachverhalt: 1. A._____ ist ausgebildete Erzieherin nach deutschem Recht. Sie ist eben- falls die Ehefrau von G.________. Dieser war in B._____ wohnhaft und amtete ein Jahr (Schuljahr 2017/2018) als Schulleiter der Schule B._____. 2. Am 25., eingegangen am 27. März 2019, reichte A._____ (nachfolgend: Klägerin) Klage gegen die Gemeinde B._____ (nachfolgend: Beklagte) ein und stellte folgende Rechtsbegehren: "1.Die Beklagte sei zu verpflichten, der Klägerin netto CHF 20'872.50 zu bezah- len, zuzüglich Zins von 5 % seit dem 01.06.2018. 2. Unter Kosten und Entschädigungsfolge zulasten der Beklagten." Begründend führte sie aus, zwischen der Klägerin und der Beklagten habe t rotz Fehlen eines Arbeitsvertrages zwischen Oktober 2017 und Mai 2018 ein Arbeitsverhältnis infolge konkludenten Verhaltens der Parteien bestan- den. Die Klägerin habe in den Bereichen Jugendarbeit und Schulsozialar- beit Leistungen für die Gemeinde erbracht. Die Beklagte habe diese Leis- tungen entgegengenommen und damit ein Arbeitsverhältnis akzeptiert. Wäre die Beklagte der Meinung gewesen, es bestehe kein Arbeitsverhält- nis, hätte sie von Anfang an intervenieren müssen. Auch könne es nicht sein, dass die geleistete Arbeit unentgeltlich erfolgt sei. Die Klägerin habe zudem zugunsten der Jugend- und Sozialarbeit ihre eigene Praxis in Deutschland vernachlässigt. 3. In ihrer Klageantwort vom 9. Dezember 2019, Eingang am 10. Dezember 2019, beantragte die Beklagte, auf die Klage sei nicht einzutreten, even- tualiter sei sie abzuweisen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Klägerin. Sie hielt fest, dass Kommissionen über keine finan- ziellen Kompetenzen verfügten und insbesondere keinerlei Kompetenzen - 3 - hätten, Personen anzustellen oder schulische Arbeiten zu vergeben. Die Klägerin bediene sich zur Begründung ihrer Anspruchsgrundlage eines selbst erfundenen Konstrukts. Die Klägerin habe ihren Ehemann, den Schulleiter der Gemeinde B._____, an die Kommissionssitzungen beglei- tet. Ihre Bemühungen seien grundsätzlich ehrenamtlich erfolgt. Allfällige Leistungen, die sie gegenüber der Gemeinde B._____ erbracht hätte, wären sowieso privatrechtlicher Natur, sodass auf die Klage nicht einzu- treten wäre. Die Klägerin übersehe schliesslich, dass im öffentlichen Dienstrecht ein Anstellungsverhältnis entweder durch Verfügung oder durch öffentlich-rechtlichen Vertrag entstehe. Diese fehle vorliegend, so- dass offensichtlich kein Anstellungsverhältnis bestanden habe. 4. Replicando hielt die Klägerin mit Schreiben vom 11. Juni 2019 unverändert an ihren Rechtsbegehren fest. Sie führte aus, dass die Klägerin die in der Gemeindeverfassung geregelten Kompetenzen nicht habe kennen müs- sen, sondern sich auf das Verhalten ihrer Vorgesetzten und der Gemein- devertreter, wie insbesondere dem Gemeindepräsidenten C._____, habe verlassen dürfen. Falls die Verantwortlichen der Gemeinde ihre Kompe- tenzen überschritten hätten, dürfe dies der Klägerin nicht zum Nachteil ge- reichen. 5. Duplizierend wiederholte die Beklagte am 27. Juni 2019, dass sich die Klä- gerin eines selbst erfundenen Konstrukts bediene, welches für die geltend gemachte Forderung untauglich sei. Es fehle an allen charakteristischen Merkmalen eines Arbeitsvertrages und die Klägerin habe sich bei der Be- klagten auch nicht nach den nötigen Vertragsgrundlagen oder einer Klärung erkundigt. 6. Mit Schreiben vom 9. März resp. 14. Dezember 2020 reichte die Klägerin jeweils zwei Stelleninserate ein, welche nach Ansicht der Klägerin nach- wiesen, dass die Jugendarbeit sowie die Schulsozialarbeit im Kanton - 4 - Graubünden in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinden falle und die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der vor- liegenden Streitsache damit gegeben sei. 7. Die Beklagte nahm dazu am 19. März resp. am 18. Dezember 2020 Stel- lung und hielt fest, dass kein sachlicher Zusammenhang zwischen einem Stelleninserat und dem Verfahren U 19 33 bestehe. Immerhin könne dar- auf hingewiesen werden, dass sowohl die Gemeinde D._____ wie die Ge- meinde E._____ den Weg eines ordentlichen Bewerbungsprozesses mit einer Anstellung durch die zuständige Behörde eingeschlagen hätten. Im Fall U 19 33 sei demgegenüber weder eine Stelle öffentlich ausgeschrie- ben noch durch Vereinbarung ein öffentliches Dienstverhältnis begründet worden. Auf die weiteren Ausführungen und Argumente der Parteien wird, sofern erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen. II. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Gemäss Art. 63 Abs. 1 lit. e des Gesetzes über die Verwaltungsrechts- pflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht im Klagever- fahren vermögensrechtliche Streitigkeiten aus öffentlichem Dienstverhält- nis, soweit keine andere Behörde bestimmt ist. Im vorliegenden Fall stellt die von der Klägerin geltend gemachte Forderung in Höhe von Fr. 20'872.50.-- zzgl. Zins zu 5 % unbestritten einen vermögensrechtlichen Anspruch dar. Fraglich ist allerdings, ob es sich um ein öffentlich-rechtli- ches Arbeitsverhältnis handelt. 1.1. Wie den Akten und Rechtsschriften beider Parteien zu entnehmen ist, wer- den die jeweiligen Argumente detailliert vorgetragen und dokumentiert. Zusätzlich wurden verschiedene Beteiligte als Zeugen angeboten. Nach Sichtung der Akten ist das streitberufene Gericht jedoch zur Ansicht ge-- 5 - langt, dass auf die Einvernahme der offerierten Auskunftspersonen im Sinne einer antizipierten Beweiswürdigung (vgl. BGE 136 I 229 E. 5.3, 124 V 90 E.4b; Urteil des Bundesgerichts 8C_898/2014 vom 24. März 2015 E. 3.3.) verzichtet werden kann. Am massgebenden Sachverhalt besteht anhand der dem Gericht schon bekannten Fakten und Aussagen somit kein Zweifel, der eine Erweiterung des Verfahrens (mittels Zeugeneinver- nahmen) beweisrechtlich nötig gemacht oder sachlich irgendwie gerecht- fertigt hätte. 2. Strittig ist vorliegend das Bestehen eines öffentlichen Dienstverhältnisses. Während die Klägerin geltend macht, ein Arbeitsverhältnis mit der Beklag- ten habe bestanden, führt die Klägerin aus, dass kein öffentliches Dienst- verhältnis vorliege und allfällige Leistungen, welche sie erbracht hätte, eh- renamtlich oder wenn schon privatrechtlicher Natur seien. 2.1. Lehre und Rechtsprechung haben zur Frage, ob ein Vertragsverhältnis öf- fentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Natur ist, verschiedene Kriterien entwickelt. Dabei ist im Einzelfall zu prüfen, welches Abgrenzungskrite- rium den konkreten Gegebenheiten am Besten gerecht wird (BGE 132 I 270 E. 4.3 m.w.H.). Nach der Subordinationstheorie liegt öffentliches Recht vor, wenn der Staat dem Privaten übergeordnet ist. Folgt man der Interessentheorie, so ist für die Beurteilung massgeblich, ob mit dem Ver- tragsverhältnis öffentliche Interessen verfolgt werden. Schliesslich ist gemäss der Funktionstheorie das Vertragsverhältnis dann öffentlich-recht- lich, wenn es unmittelbar die Erfüllung einer Verwaltungsaufgabe oder die Ausübung einer öffentlichen Tätigkeit regelt ((HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich 2020, Rz. 223 ff.). 2.2. Nach herrschender Lehre und Rechtsprechung untersteht das Rechtsver- hältnis zwischen dem Staat als Arbeitgeber und dem Privaten als Arbeit- nehmer grundsätzlich dem öffentlichen Recht, was die Wahlfreiheit des Gemeinwesens stark beschränkt (BGE 118 II 213 E. 3). Das privatrechtli-- 6 - che Anstellungsverhältnis soll demnach nur für Ausnahmefälle vorgese- hen sein, und für seine Zulässigkeit wird eine klare und unmissverständli- che gesetzliche Regelung verlangt (MÜLLER, VON GRAFFENRIED, Unter- schiede zwischen privatrechtlicher und öffentlich-rechtlicher Anstellung, recht 2011, S. 157). 2.3. Die Gemeinden des Kantons Graubünden sind im Bereich des Dienst- rechts autonom und nicht verpflichtet, das kantonale Personalrecht zu übernehmen. Dies wird dennoch häufig für anwendbar erklärt (FETZ, Bünd- ner Gemeinderecht, Chur 2020, S. 85). Die Gemeinde B._____ hat ein eigenes Personalgesetz erlassen (Lescha da salarisaziun). Dieses regelt sowohl die Entschädigung der Behörden sowie die Anstellungen durch die Gemeinde (Art. 1). Es hält in Art. 3 fest, dass subsidiär das kantonale Per- sonalrecht anwendbar ist. 2.4. Nach dem Gesagten wird die Qualifikation der strittigen Tätigkeit als öf- fentlich-rechtliches Dienstverhältnis näher zu untersuchen sein. Dies ei- nerseits bereits deshalb, weil das kommunale Personalgesetz (und subsi- diär das kantonale) unmissverständlich die Anstellungsbedingungen re- gelt. Andererseits, weil die verschiedenen Auslegungselemente allesamt für ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis sprechen. Mit der kommuna- len Jugendarbeit wird nämlich ein öffentliches Interesse verfolgt (Interes- senstheorie), durch die jeweilige Beauftragte oder den jeweiligen Beauf- tragten eine öffentliche Tätigkeit ausgeübt (Funktionstheorie) und schliesslich wäre die Tätigkeit in der Jugendarbeit auch unter dem Blick- winkel der Subordinationstheorie als öffentlich-rechtliches Vertragsver- hältnis zu bezeichnen, da sich die Gemeinde als Arbeitgeberin zur jewei- ligen Arbeitnehmerin oder dem jeweiligen Arbeitnehmer in einem überge- ordneten Verhältnis befände. Schliesslich ist auch die Lehre der Ansicht, dass das Arbeitsverhältnis des Personals von Gemeinden öffentlich-recht- licher Natur ist (FETZ, Bündner Gemeinderecht, S. 85). Somit ist das Ver-- 7 - waltungsgericht gemäss Art. 63 Abs. 1 lit. e VRG für die Beurteilung der Klage sachlich zuständig. Die Aktiv- und Passivlegitimation der Klägerin sowie der Beklagten geben zu keinerlei Bemerkungen Anlass, sodass auf die Klage einzutreten ist. 3. Nachfolgend ist zu klären, ob zwischen der Klägerin und der Beklagten ein öffentliches Dienstverhältnis bestanden hat. 3.1. Grundsätzlich wird ein Dienstverhältnis entweder durch verwaltungsrecht- lichen Vertrag oder durch Verfügung begründet (HÄFELIN/MÜLLER/UHL- MANN, a.a.O. Rz. 2011). Das kommunale Recht der Gemeinde B._____ hält fest, dass das administrative Personal der Gemeinde in Bezug auf die Entschädigung den Regeln des kantonalen Personalrechts untersteht, wo- bei der Gemeindevorstand die Gehaltsklassen festsetzt (Art. 4). Gemein- dearbeiter sowie Hilfsarbeiter werden gemäss dem jeweiligen Arbeitsver- trag entschädigt (Art. 5). Das kommunale Personalgesetz äussert sich so- mit zur Entschädigung, nicht aber zur Art der Anstellung, sodass subsidiär das kantonale Personalrecht zur Anwendung gelangt (Art. 3). Gemäss Ar- tikel 6 des Gesetzes über das Arbeitsverhältnis der Mitarbeitenden im Kanton Graubünden (Personalgesetz, PG; BR 170.400) werden Arbeits- verhältnisse mit öffentlich-rechtlichem Vertrag begründet. Dabei ist festzu- halten, dass ein öffentlich-rechtlicher Vertrag gemäss herrschender Lehre und Rechtsprechung der Schriftform bedarf, da er ansonsten nichtig ist (Urteil des Bundesgerichts 1C_61/2010 vom 2. November 2010 E.4.1 m.w.H., PVG 2020 Nr. 15, E. 2, TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allg. Ver- waltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, §35 Rz. 6,). Schriftlichkeit bedeutet in Analogie von Art. 13 OR, dass der Vertrag von beiden Seiten unter- schrieben sein muss (Urteil des Bundesgerichts 1C_61/2010 E. 4.1). Vorliegend besteht unbestrittenermassen weder ein schriftlicher Vertrag noch eine Verfügung, welche ein Dienstverhältnis zwischen der Klägerin - 8 - und der Beklagten begründen würde. Die Klägerin stellt sich allerdings auf den Standpunkt, durch konkludentes Verhalten – mithin durch die An- nahme der Leistungen, welche die Klägerin erbracht habe – sei ein Ar- beitsverhältnis entstanden. 3.2. Bildet das öffentliche Dienstrecht privatrechtlich Regelungen im öffentli- chen Dienstrecht ab oder wird auf privatrechtliche Institute verwiesen, wer- den privatrechtliche Regeln zum öffentlich-rechtlichen Recht (HÄFE- LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2008). Art. 4 PG hält fest, dass sofern dem Personalgesetz oder den damit verbundenen Ausführerlassen keine Regelung entnommen werden kann, die Bestimmungen des Obligationen- rechts zur Anwendung gelangen. 3.3. Zu prüfen ist, ob die unmissverständliche Formulierung in Art. 6 PG es zulässt, dass über Art. 320 Abs. 2 OR eine obligationenrechtliche Ergän- zung vorgenommen werden darf, wie dies von der Klägerin behauptet wird. Ausgangspunkt der Auslegung eines Rechtssatzes bildet der Wort- laut der Bestimmung (grammatikalisches Element). Ist der Wortlaut der Bestimmung klar, d. h. eindeutig und unmissverständlich, darf davon nur abgewichen werden, wenn ein triftiger Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei. Anlass für eine sol- che Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (histo- risches Element), ihr Zweck (teleologisches Element) oder der Zusam- menhang mit andern Vorschriften (systematisches Element) geben. Nur für den Fall, dass der Wortlaut der Bestimmung unklar bzw. nicht restlos klar ist und verschiedene Interpretationen möglich bleiben, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden. Dabei sind alle aner- kannten Auslegungselemente zu berücksichtigen (pragmatischer Metho- denpluralismus, HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 178). Auch eine solche Auslegung findet ihre Grenzen aber am klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung, indem der eindeutige Wortsinn nicht zuguns-- 9 - ten einer solchen Interpretation beiseitegeschoben werden darf (BGE 143 I 272 E.2.2.3 m.H.). Nach dem Wortlaut hält Art. 6 klar fest, dass Arbeits- verhältnisse nur mit öffentlich-rechtlichem Vertrag begründet werden dür- fen. Grundsätzlich besteht vorliegend kein Spielraum, um vom klaren Wortlaut von Art. 6 PG abzuweichen. Verdeutlicht wird dies durch Art. 5 Abs. 1 PG, wonach zu besetzende Stellen in der Regel auszuschreiben sind. Mit der Beklagten ist also festzuhalten, dass zu besetzende Stellen grundsätzlich in einem ordentlichen Bewerbungsprozess auszuschreiben und anschlies- send mittels schriftlichem öffentlich-rechtlichem Vertrag zu begründen sind. Die von der Klägerin eingereichten Stelleninserate der Gemeinden D._____ sowie E._____ beweisen zwar, dass das Verwaltungsgericht Graubünden für die Beurteilung der Streitsache sachlich zuständig ist. Sie verdeutlichen aber ebenso, dass für eine Anstellung als Jugend- resp. Schulsozialarbeiterin bei einer Gemeinde ein ordentliches Bewerbungs- verfahren vorausgesetzt und dieses mit einem schriftlichen öffentlich- rechtlichen Vertrag abgeschlossen wird. 3.4. Die Nichtigkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrages ist von Amtes wegen zu beachten (vgl. WALDMANN/WIEDERKEHR, Allgemeines Verwaltungs- recht, Zürich/Basel/Genf. S. 205 Rz. 155, PVG 2020 Nr. 15 E. 4). Die Be- rufung auf Nichtigkeit darf allerdings nicht rechtsmissbräuchlich sein (vgl. Art. 5 Abs. 3 BV). Rechtsmissbrauch nach Art. 5 Abs. 3 BV liegt dann vor, wenn ein Rechtsinstitut zweck- und treuwidrig zur Verwirklichung von In- teressen verwendet wird, die dieses Rechtsinstitut gerade nicht schützen will (WALDMANN/WIEDERKEHR, a.a.O., S. 301 Rz. 126). Vorliegend ist nicht ersichtlich, inwiefern die Berufung auf Formnichtigkeit rechtsmissbräuch- lich sein könnte. Weder die Kommissionspräsidentin der Jugendarbeits- kommission, F._____, noch der Gemeindepräsident C._____ alleine hat- ten und haben irgendwelche Kompetenzen, um die Klägerin anzustellen. - 10 - Diesbezüglich ist wiederum der Beklagten zuzustimmen, wenn sie aus- führt, die Kompetenzen zur Anstellung von Gemeindepersonal seien in der Gemeinde klar geregelt. 3.5. Die Einwendung der Klägerin, sie brauche die gemeindeinternen Kompe- tenzen nicht zu kennen und habe sich auf das Verhalten ihrer Vorgesetz- ten und der Gemeindevertreter verlassen dürfen, zielt dabei ins Leere. Das Schrifterfordernis bei öffentlich-rechtlichen Verträgen soll - vor dem Hin- tergrund dessen, dass Formvorschriften unter anderem der Beweissiche- rung und der Rechtssicherheit dienen - gerade solche Konstellationen ver- hindern, in denen sich der Bürger in aufwändigen Gerichtsverfahren wie- derfindet, um einen (angeblich) konkludent entstandenen öffentlich-recht- lichen Vertrag zu beweisen. 4. Somit ist festzuhalten, dass infolge Nichtigkeit des (angeblich) konklu- dent entstandenen Vertrages kein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis zustande gekommen ist. 5. Zu prüfen bleibt immerhin, ob die Klägerin einen Anspruch aus Vertrau- ensschutz gegenüber der Beklagten geltend machen kann. 5.1. Unabhängig von der Frage, ob ein Verhältnis privatrechtlicher oder öffent- lich-rechtlicher Natur ist, bleibt die Grundrechtsbindung des Gemeinwe- sens bestehen. Der Grundsatz von Treu und Glauben ist sowohl in Art. 5 Abs. 3 BV als auch in Art. 9 BV verankert. Er verbietet Behörden wie Pri- vaten widersprüchliches oder rechtsmissbräuchliches Verhalten. Ein Aus- fluss dieser Grundrechtsbildung stellt der Vertrauensschutz dar. Er soll si- cherstellen, dass sich Private auf behördliche Handlungen, welche be- rechtigterweise bestimmte verhaltenswirksame Erwartungen wecken, auch dann verlassen, wenn diese Handlungen unrichtig waren oder gar nicht hätten getätigt werden dürfen (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., - 11 - §22 Rz. 3). Den wichtigsten Anwendungsfall des Vertrauensschutzes bil- den dabei Auskünfte und Zusicherungen. Die erfolgreiche Berufung auf den Vertrauensschutz setzt rechtsprechungsgemäss voraus, dass sich die Person, die sich auf Vertrauensschutz beruft, auf eine Vertrauensgrund- lage stützen kann, dass sie berechtigterweise auf diese Grundlage ver- trauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr ohne Nachteile rückgängig machen kann; der Vertrau- ensschutz gilt dabei auch dann, wenn der Adressat im Vertrauen auf die Richtigkeit der behördlichen Anordnung Dispositionen unterlassen hat. Schliesslich scheitert die Berufung auf Treu und Glauben, wenn ihr über- wiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (BGE 129 I 161 E. 4.1). 5.2. Unter einer Vertrauensgrundlage ist das Verhalten eines staatlichen Or- gans zu verstehen, das bei den betroffenen Privaten bestimmte Erwartun- gen auslöst (BGE 143 V 341 E. 5.2.1). Es kommt dabei auf den Bestimmt- heitsgrad des staatlichen Aktes an, der so gross sein muss, dass der Pri- vate daraus die für seine Dispositionen massgebenden Informationen ent- nehmen kann (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 627). Es kann sich dabei auch um Auskünfte oder Zusicherungen handeln, sofern sie eine ausreichende inhaltliche Bestimmtheit aufweisen. Schliesslich darf die Un- richtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennbar sein und die aus- kunftserteilende Behörde muss zur Erteilung der Auskunft befugt sein (HÄ- FELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 677). Dabei genügt es unter dem Ge- sichtspunkt des Vertrauensschutzes, dass Private in guten Treuen anneh- men durften, die Behörde sei zur Erteilung der Auskunft befugt (BGE 102 Ia 92 E. 3b). Der Schutz des guten Glaubens fällt nur dahin wenn die Un- zuständigkeit offensichtlich, d.h. klar erkennbar war. Ob dies zutrifft, muss aufgrund objektiver und subjektiver Kriterien ermittelt werden. Objektiv fällt vor allem die Natur der gegebenen Auskunft und die Rolle der sie erteilen- den Auskunftsperson in Betracht; subjektiv muss einer allfälligen beson- deren Stellung oder Befähigung der Betroffenen, welche die Erkennbarkeit - 12 - der Unzuständigkeit erleichterte, Rechnung getragen werden (BGE 129 II 361 E. 7.2 f., HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 677). 5.3. Vorliegend fehlt es bereits an einer Vertrauensgrundlage. Die Klägerin ver- sucht mit zahlreichen Kommunikationsnachweisen zu beweisen, dass sie berechtigterweise von einer Anstellung ausging. Allerdings mangelt es an klaren Zusicherung seitens des Gemeindevorstandes oder des Schulra- tes, welcher für die Anstellung einer Jugendarbeiterin oder Schulsozialar- beiterin zuständig gewesen wäre. Als Frau des Schulleiters hätte die Klä- gerin wissen müssen, dass eine Anstellung bei der Gemeinde über einen schriftlichen verwaltungsrechtlichen Vertrag zu erfolgen hat, zumindest hätte sie sich diese Kenntnis relativ einfach verschaffen können. Selbst (angebliche) Zusicherungen seitens der Gemeinderätin F._____ oder des Gemeindepräsidenten C._____ hätten aufgrund der besonderen Stellung der Klägerin als Frau des Schulleiters aus subjektiven Gründen nicht aus- gereicht, eine Vertrauensgrundlage zu begründen, da die Unzuständigkeit resp. die fehlende Kompetenz, mithin also die objektiven Kriterien, für die Klägerin leicht erkennbar gewesen wäre. 5.4. Es ist somit mit der Beklagten festzuhalten, dass das von der Klägerin er- stellte Konstrukt nicht ausreicht, um Ansprüche gegenüber der Gemeinde zu begründen. Schliesslich stünden einer Berufung auf den Vertrauens- schutz auch überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Es kann nicht sein, dass das ganze Budget für die Jugendarbeit einer relativ kleinen Ge- meinde einzig für die sechsmonatige Tätigkeit einer Schulsozialarbeiterin verwendet wird, ohne dass dies in einem förmlichen Beschluss festgehal- ten wurde. 6. Zusammengefasst besteht somit keine rechtliche Grundlage für die von der Klägerin geltend gemachte Forderung in Höhe von CHF 20'872.50.-- zzgl. Zins zu 5 % seit dem 1. Juni 2018, da weder ein öffentlich-rechtliches - 13 - Arbeitsverhältnis zwischen der Klägerin und der Beklagten bestanden hat noch ein Vertrauenstatbestand erfüllt wäre. Die Klage ist somit abzuwei- sen. 7. Zur Geltendmachung und Höhe der Gerichtskosten gilt es vorliegend (ins- besondere wegen des arbeitsrechtlichem Hintergrundes und der Entschä- digungsforderungen) vorweg festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht bei personalrechtlichen Streitigkeiten in analoger Anwendung von Art. 114 lit. c der Schweizerischen Zivilprozessordnung (ZPO; SR 272) die Praxis verfolgt, bei Streitigkeiten bis zu einem Streitwert von Fr. 30'000.-- keine Gerichtskosten von den Parteien zu erheben (vgl. VGU 13 38 vom 3. Juni 2014 E.3a und VGU 16 62 vom 15. Dezember 2016 E.4b). Vorliegend wird diese Streitwertgrenze nicht erreicht, sodass auf die Erhebung einer Ge- richtsgebühr verzichtet wird. 8. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zu- gesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen (Art. 78 Abs. 2 VRG). Davon abzuweichen, besteht vorliegend kein Anlass.- 14 - III. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Klage wird abgewiesen. 2. Es werden keine Kosten erhoben. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]