#ST# 95.047 Message concernant la révision de la loi fédérale sur les finances de la Confédération (LFC) du 16 août 1995 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l'approuver, le projet de modification de la loi .fédérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération (RS 611.0). Par la même occasion, nous vous proposons de classer les interventions parle- mentaires suivantes: 1994 M 94.3012 Révision de la loi sur les finances de la Confédération (LFC). Indépendance des comptes de la Caisse fédérale d'assurance (N 17.6.94, Commission des finances du Conseil national; E 13. 6. 94) 1994 M 94.3016 Révision de la loi sur les finances de la Confédération (LFC). Indépendance des comptes de la Caisse fédérale d'assurance (E 13.6.94, Commission des finances du Conseil des Etats; N 17. 6. 94). Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération. 16 août 1995 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Villiger Le chancelier de la Confédération, Couchepin 350 1995 - 521Condensé Objet du présent message, la révision proposée de la loi fédérale sur les finances de la Confédération (LFC) ne porte que sur une seule disposition et vise à ne plus faire figurer l'excédent de recettes de la Caisse fédérale de pensions (CFP) dans le compte de la Confédération. Conformément aux motions présentées par les deux com- missions des finances et votées par les Chambres, la mesure envisagée devrait prendre effet dès l'adoption du budget de 1997 au plus tard. La présentation, au sein du compte de la Confédération, du compte de la Caisse fédérale dépensions (CFP) a déjà été modifiée à diverses reprises. De 1954 à 1990, les versements de la Confédération à la CFP (contributions d'employeur et intérêts servis sur les avoirs de la CFP auprès de la Confédération) ne figuraient en tant qu'opéra- tions financières internes que dans le compte général (correspondant à l'actuel compte de résultats). Mais depuis l'entrée en vigueur, en 1991, de la révision de la LFC, l'ensemble des contributions d'employeur et des intérêts apparaissent dans le compte financier, document essentiel en matière de politique financière. Comme les cotisa- ' fions payées par les assurées ainsi que par les organisations et entreprises affiliées ont toujours suffi, et semblent devoir continuer à suffire durant les années qui viennent, à couvrir le paiement des rentes versées par la CFP, l'excédent de recettes de la CFP figure encore aujourd'hui, conformément à la pratique en usage avant 1991, dans le compte financier. L'avantage de cette pratique de mise en compte réside dans le fait que les prestations de la Confédération à la CFP apparaissent intégralement en tant que dépenses dans le compte financier alors que le solde de ce dernier compte reste inchangé en raison de l'encaissement de l'excédent de trésorerie de la CFP. Malgré les améliorations obtenues, la présentation actuelle du compte de la CFP dans le compte de la Confédération, telle qu'elle est réglée à l'article 5, 4e alinéa, LFC, n'est pas satisfaisante pour les raisons suivantes: - du point de vue économique, la CFP ne relève pas du domaine des finances publiques et l'excédent de trésorerie qu'elle obtient ne représente pas une recette publique; - en raison de la réglementation évoquée ci-dessus, le solde du compte de résultats est régulièrement moins favorable que celui du compte financier, qui applique une politique plus prudente en matière de couverture; - le résultat du compte financier se détériore durant la première année qui suit la réduction de l'allocation de renchérissement accordée au personnel alors qu'il commence par s'améliorer quand cette allocation est relevée. Compte tenu des inconvénients de la pratique actuelle de mise en compte et dans l'intérêt d'une comptabilisation conséquente et transparente des dépenses afférentes au deuxième pilier, il convient de ne plus faire figurer dans le compte de la Confédération l'excédent annuel des recettes de la CFP, en abrogeant l'article 5, 4e alinéa, de la LFC. Le fait de renoncer à comptabiliser cet excédent annuel dans le compte financier va, ces prochaines années, aggraver le solde de ce dernier compte d'environ 1 milliard de francs par année. 351Message I Partie générale II Bref historique La présentation, au sein du compte de la Confédération, du compte de la Caisse fédérale de pensions (CFP, appelée Caisse fédérale d'assurance jusqu'à la fin de l'année dernière) a déjà subi diverses modifications dans le passé. Jusqu'à la fin de l'année 1953, les contributions versées par la Confédération à titre d'employeur et les intérêts servis sur les avoirs de la CFP auprès de la Confédération figuraient dans le compte financier en tant que dépenses, tandis que les rentes versées ainsi que les contributions payées par les assurés et les entreprises affiliées étaient directement portées au bilan. En fait, la CFP avait le statut d'un fonds sans personnalité juridique (statut comparable à celui du fonds d'aide aux investissements dans les régions de montagne). Proposé dans un message du 19 mai 1953 qui, il convient de le relever, était déjà .consacré à des mesures d'économie, un premier changement concernant la présentation du compte de la CFP a été appliqué dès le début de l'année 1954. Etant donné que les versements de la Confédération à la CFP ne représentent pas des paiements faits à des tiers mais de simples virements internes, il fut décidé que les contributions versées par la Confédération à titre d'employeur et les intérêts servis sur les avoirs de la CFP figureraient dorénavant, en tant que charges purement comptables, dans le compte des variations de la fortune (compte comparable à l'actuel compte de résultats). Quant au compte financier, il ne comprendrait plus que la différence entre les dépenses effectives et les recettes de la caisse, ces dernières provenant des cotisations versées aussi bien par les assurés que par les organisations et entreprises affiliées. Cette solution réduisit d'un coup de quelque 50 millions, soit près de 3 pour cent du total de l'époque, le volume des dépenses de la Confédération. Elle s'imposait dans la mesure où la CFP n'était pas un tiers au sens juridique mais faisait partie de l'administration fédérale. Lorsqu'elle intervenait en qualité de caisse de pension du personnel fédéral, la CFP représentait un établissement de droit public dépourvu de la personnalité juridique. Les établissements sans personnalité juridique ne disposent pas de biens en propre; leur patrimoine est intégré dans celui d'une entité étatique, en l'occurrence celui de la Confédération, si bien qu'il n'existe que des rapports internes entre la Confédération et la CFP. Toutefois, alors déjà, d'autres institu- tions fédérales dépourvues d'autonomie juridique telles que les CFF et les fabriques fédérales d'armement étaient, sur le plan comptable, traitées comme des tiers. Quant aux avoirs de la CFP, ils figuraient sous forme de patrimoine séparé au bilan de la Confédération. Par ailleurs et conformément au «principe du produit net», seul le solde des transactions financières, soit l'excédent de recettes dégagé par les relations extérieures de la CFP avec les assurés et les organisations affiliées, était porté au compte financier. Cette solution fut appliquée jusqu'à la fin des années quatre-vingt. Elle implique, et c'est son principal inconvénient, que le compte financier, qui est un instrument de politique financière de première importance, ne reflète pas l'ensemble des 352dépenses de personnel et des charges d'intérêts de la Confédération. Une nouvelle réforme fut donc engagée dans le cadre des travaux liés à une «pré- sentation améliorée des comptes de la Confédération» (VEREDA). 12 Présentation comptable de la CFP depuis 1991 Dans le contexte de la réforme VEREDA, il a été décidé de faire à nouveau apparaître dans le compte financier les contributions versées par la Confédération à titre d'employeur et les intérêts servis sur les avoirs de la CFP. Cette décision entraîne une augmentation sensible des dépenses totales de la Confédération, augmentation estimée, dans le budget 1995, à 1,4 milliard de francs ou plus de 3 pour cent. Comme les cotisations payées par les assurés ainsi que par les organisations et entreprises affiliées semblent devoir suffire largement à couvrir le paiement des rentes, il paraît inutile de financer intégralement par l'impôt les versements de la Confédération à la CFP. Selon le message du 24 août 1988 à l'appui d'une loi fédérale sur les finances de la Confédération (LFC) en effet, un tel financement «... équivaudrait en fait - devant l'exigence d'un compte financier équilibré - à une perception d'impôts en réserve.» Les contributions d'employeur et les intérêts servis à la CFP étant désormais assimilés à des dépenses, l'excédent de recettes de la CFP, augmenté des contributions fédérales en question, est comptabilisé en tant que recette dans le compte financier. Grâce à cela, le solde du compte financier reste le même qu'auparavant. Introduite lors de l'adoption du budget de 1991, cette nouvelle réglementation se fonde sur l'article 5, 4e alinéa, de la LFC. Instituée avec les mesures concernant VEREDA, la nouvelle présentation du compte de la CFP au sein du compte de la Confédération résulte d'un compromis entre plusieurs objectifs divergents. Il s'agit en effet de comptabiliser com- plètement les dépenses tout en chargeant le moins possible le solde de finance- ment. Grâce à cette solution (cf. appendice, colonne réservée à la présentation actuelle), toutes les contributions dues par l'employeur en vertu des statuts de la CFP et tous les intérêts servis sur les avoirs déposés par la CFP auprès de la Confédération figurent intégralement dans le compte financier, assurant une complète transparence dans le domaine des dépenses de personnel et des charges d'intérêts de la Confédération. Quant au solde du compte financier, il demeure inchangé en raison de l'inscription en tant que recettes de l'excédent de trésorerie. Dans le compte de résultats en revanche, les contributions versées par la Confédération à la CFP sont pleinement comptabilisées en tant que charges car, à ce stade de la clôture des comptes, l'excédent des recettes est compensé par l'attribution d'un montant équivalent au compte spécial de la CFP. Ces opérations accroissent d'autant l'endettement interne. 13 Arguments en faveur d'une indépendance comptable de la CFP Malgré les améliorations obtenues dans le cadre de la réforme VEREDA, la présentation actuelle du compte de la CFP dans le compte de la Confédération n'est pas satisfaisante pour les raisons suivantes: 353- Du point de vue économique, la CFP relève non du domaine des finances publiques mais de celui des assurances sociales. L'excédent de rçcettes qu'elle s'efforce d'obtenir ne représente donc pas une recette publique mais le résultat de l'application du principe de la capitalisation, qui prévaut également dans le domaine du deuxième pilier et consiste à garantir, par- un financement préa- lable, le paiement des rentes futures. Dans l'intérêt d'une délimitation claire et uniforme des finances publiques, il convient donc de réviser certains points de statistique financière, afin d'exclure du déficit de la Confédération l'excédent de trésorerie de la CFP. Une telle correction s'impose pour pouvoir évaluer notre discipline budgétaire en se référant aux critères- de convergence définis par l'Union européenne dans le traité de Maastricht. Il n'est en effet pas satisfaisant que des données dif- férentes s'appliquent à la même réalité. - Un des inconvénients de la solution actuellement appliquée dans le cadre du modèle comptable de la Confédération réside dans le fait que le solde du compte de résultats est régulièrement moins favorable que celui du compte financier. Or le compte financier repose sur le principe de la couverture directe (financement complet des dépenses par des recettes encaissées durant la même période comptable) qui est l'expression d'une politique financière prudente. C'est pourquoi le compte en question devrait normalement présenter un solde plus mauvais que le compte de résultats, qui repose sur le principe de la couverture ultérieure (financement des investissements par le jeu de la capitali- sation et des amortissements subséquents). - La pratique actuelle de mise en compte a également pour effet que le résultat du compte financier commence par se détériorer durant la première année qui suit la réduction de l'allocation de renchérissement accordée au personnel fédéral et que ce même résultat s'améliore au contraire quand cette allocation est augmentée. Ce phénomène apparemment illogique s'explique en gros de la façon suivante: Lorsque l'allocation de renchérissement est relevée, les cotisa- tions des assurés et de la Confédération ainsi que celles des entreprises et organisations affiliées augmentent, notamment en raison de l'incorporation du renchérissement dans les rentes. Selon le principe du financement préalable des rentes (système de la capitalisation), l'accroissement des cotisations, la pre- mière année, dépasse de beaucoup celui des rentes. L'excédent de recettes de la CFP augmente si fortement qu'il surpasse le montant nécessaire pour com- penser la hausse des traitements et des cotisations d'assurances sociales versés ' par la Confédération. Une comptabilisation conséquente et transparente des dépenses consenties en faveur du deuxième pilier n'exige pas seulement que le coût des mesures de prévoyance prises en faveur du personnel et les intérêts servis sur les avoirs de la CFP gérés par la Confédération soient intégralement portés au débit du compte financier, mais encore que le compte de la CFP soit entièrement séparé du compte administratif de la Confédération. Le fait de renoncer à faire figurer l'excédent annuel des recettes de la CFP dans cet instrument essentiel de gestion financière qu'est le compte financier va, ces prochaines années, augmenter le solde négatif de ce dernier compte d'environ 1 milliard de francs par année. Dans le compte d'Etat, la CFP sera désormais traitée comme un tiers autonome. Le compte 354financier ne comprendra donc plus que les contributions versées à titre d'em- ployeur et les intérêts servis sur les avoirs de la CFP (cf. appendice 1, colonne réservée à la présentation comptable en cas d'indépendance des comptes de la CFP). Les avoirs de la CFP continueront de figurer au bilan en tant que dettes revêtant la forme d'engagements envers des comptes spéciaux. Quant à la part fédérale au découvert de la CFP, elle restera inscrite à titre d'engagement conditionnel dans les comptes d'ordre figurant hors bilan. Lors d'un séminaire de politique financière organisé durant le printemps 1993, le problème de l'intégration actuelle du compte de la CFP dans le compte de la Confédération et les effets d'une éventuelle indépendance comptable de la CFP ont été exposés aux commissions des finances. Les Chambres ont confirmé l'importance qu'elles attachaient à ce problème en approuvant les motions présentées, les 13 et 17 juin 1994, par leurs commissions des finances. 14 Coordination de la présente révision avec d'autres projets de modification de la loi fédérale sur les finances de la Confédération Actuellement, les travaux liés à la révision de la loi fédérale sur les finances de la Confédération (LFC) se développent dans quatre directions. Outre l'indépen- dance précédemment évoquée des comptes de la CFP, des mesures institu- tionnelles visant à limiter l'endettement sont à l'étude. De plus, le cadre juridique nécessaire à l'introduction de nouvelles formes de gestion administrative doit être mis en place. Enfin, la question de savoir dans quelle mesure la réforme des chemins de fer et de leur mode de financement nécessite une révision partielle de la LFC est encore ouverte. En vertu'de l'article 42bls de la constitution, la Confédération doit amortir le découvert de son bilan tout en tenant compte de la situation économique. Cette disposition étant restée lettre morte, l'instauration d'un «frein à l'endettement» s'est révélée indispensable. La mise en place d'un tel instrument nécessite toutefois la révision de la constitution et de la LFC, révision qui ne pourra entrer en vigueur avant l'été 1997 et ne s'appliquera donc qu'à partir du budget de 1998. En raison de la future introduction d'une nouvelle loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA), la marge de manœuvre accordée dans divers domaines à certains offices fédéraux devrait être augmentée, grâce notamment à une révision de la législation financière concernée. La révision de la LFC prévue à la suite des travaux d'élaboration de la LOGA doit favoriser la mise en place des instruments de gestion nécessaires à la fourniture de services adaptés aux besoins du public. Outre les révisions décrites ci-dessus, la LFC subira éventuellement une autre modification dans le cadre de la réforme des chemins de fer (nouveau mode de financement). Il s'agira de voir comment évaluer, dans ce contexte, le capital de dotation des CFF et de déterminer si le capital en question doit être amorti. Ce problème sera traité dans le message concernant la réforme des chemins de fer et la révision de la loi fédérale sur les Chemins de fer fédéraux. En raison de l'intérêt que représente la possibilité de comparer sur plusieurs années les données 355budgétaires et les données du compte financier, il convient d'éviter que des révisions comptables dont les répercussions financières peuvent être importantes se suivent à des intervalles trop rapprochés. Il est donc indispensable de coordon- ner l'adoption d'une nouvelle présentation comptable de la CFP avec l'élabora- tion de la réforme des chemins de fer. Cette dernière dictera d'ailleurs le rythme des travaux en raison de l'importance et de la complexité de la matière. La compétence exclusive de fixer la date d'entrée en vigueur de la nouvelle pré- sentation des comptes de la CFP doit ainsi être laissée au Conseil fédéral (cf. ch. 22). 2 Partie spéciale 21 Abrogation de l'article 5, 4e alinéa, LFC Le rattachement actuel du compte 'de la CFP au compte administratif de la Confédération se fonde sur l'article 5,4e alinéa, LFC, dont le libellé est le suivant: Les prestations de l'employeur à la Caisse d'assurance et la rémunération des fonds de trésorerie sont enregistrées comme dépenses au compte financier et comme recettes à la Caisse d'assurance. Le résultat des opérations entre la Caisse d'assurance, d'une part, et la Confédération, les entreprises et institutions affiliées ou les assurés, d'autre part, est inscrit au compte financier et porté au crédit ou au débit du compte particulier de la Caisse d'assurance. Les raisons qui plaident en faveur d'une indépendance comptable de la CFP sont exposées au chiffre 13. Certes, les modalités d'intégration du compte de la LFC dans le compte d'Etat, telles qu'elles ont été arrêtées le 6 octobre 1989, représentaient déjà une amélioration par rapport à la situation antérieure. Mais pour garantir la transparence et la valeur documentaire du compte financier, il fallait encore que l'excédent de recettes de la CFP soit complètement séparé du compte de la Confédération. Pour obtenir ce résultat, il suffisait de supprimer purement et simplement l'article 5, 4e alinéa, de la LFC. Grâce à cette suppression, le statut juridique de la CFP est désormais comparable à celui des fabriques fédérales d'armement. En tant qu'établissement sans personnalité juridique, la CFP est certes tenue de présenter son compte avec le compte administratif et le bilan (compte capital) de la Confédération suisse (art. 8 LFC), mais, pour autant que les principes généraux de la LFC soient respectés, ses finances et sa comptabilité peuvent être adaptées aux exigences de l'exploitation (art. 37 LFC). Les relations comptables entre la Confédération et la CFP obéissent aux mêmes principes que les relations comptables de la Confédération avec des tiers auto- nomes. Quant à la présentation détaillée du compte spécial de la CFP, annexée au budget et au compte d'Etat, elle n'est pas modifiée. 22 Entrée en vigueur Comme l'indique déjà le chiffre 14 du présent message, l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions régissant les relations comptables entre la Confédération et la CFP devrait coïncider avec l'entrée en vigueur des dispositions concernant la réforme des chemins de fer. Il ne serait en effet pas judicieux de proposer 356pratiquement coup sur coup plusieurs révisions comptables entraînant d'impor- tantes répercussions financières, car chacune de ces révisions diminue tempo- rairement la valeur documentaire du compte financier. La révision de la loi fédérale sur les chemins de fer fédéraux ne pourra pas entrer en vigueur avant le 1er janvier 1997. Vu que, pour des raisons de technique comptable, l'entrée en vigueur de cette révision ne peut être fixée qu'au début de l'année, il est possible que le délai en question soit repoussé au 1er janvier 1998. Conformément au projet de révision, la compétence de coordonner l'entrée en vigueur des deux textes échoit au Conseil fédéral, qui est ainsi habilité à fixer la date d'entrée en vigueur des dispositions relatives à l'indépendance du compte de la CFP. 3 Conséquences 31 Conséquences financières et effets sur l'état du personnel L'indépendance comptable de la CFP a pour conséquence que le solde du compte financier et donc le solde de financement va s'aggraver d'environ 1 milliard de francs par année, en raison de la suppression de l'inscription, dans le compte financier, de l'excédent de trésorerie de la CFP. A ce propos, il convient de rappeler que les excédents de recettes obtenus par la CFP ne font de toute façon pas partie des ressources générales de la Confédération. Déjà autrefois, les ressources excédentaires de la CFP venaient, durant la deuxième étape de bouclement du compte administratif de la Confédération, grossir le patrimoine spécial de cette même CFP tout en figurant à titre de dettes dans le bilan de la Confédération. Le résultat patrimonial du compte financier et le solde du compte de résultats n'est pas modifié par l'indépendance comptable de la CFP (voir appendice 1). Sur le plan administratif, la révision proposée n'aura aucune conséquence dans le domaine financier ou sur l'état du personnel. 32 Autres conséquences La présente révision n'aura aucune conséquence directe sur les cantons et les communes. En répartissant strictement les recettes fédérales dans les différentes rubriques du modèle de comptabilité nationale, on élève la valeur documentaire du compte financier et on facilite du même coup les comparaisons entre les comptes de la Confédération et ceux des autres collectivités publiques. Quant à l'insuffisance de financement de la Confédération, il n'est plus faussé par l'excédent de recettes de la CFP depuis que les dispositions concernant la statistique financière ont été révisées. 4 Programme de la législature La révision partielle de la loi fédérale sur les finances de la Confédération n'était pas annoncée dans le programme de la législature de 1991 à 1995 (FF 7992 III1). 357Mais les deux motions déposées au sujet de l'indépendance comptable de la CFP exigeaient une révision législative rapide. 5 Relation avec le droit européen Selon l'article 104, lettre c, du traité sur l'UE, les Etats membres sont tenus, dans le cadre de leur politique économique et monétaire, d'éviter des déficits publics excessifs, afin de parvenir au degré de convergence durable requis pour la réalisation de l'Union économique et monétaire (art. 109, let. j, du traité sur l'UE). Dans le protocole n° 5 sur la procédure concernant les déficits excessifs, la définition du secteur public est reprise du système européen de comptes écono- miques intégrés. En vertu de ces textes, les institutions de prévoyance du deuxième pilier relèvent du domaine des assurances privées et non du secteur public. La proposition faite de renoncer à faire figurer l'excédent de recettes de la CFP dans le compte de la Confédération satisfait donc aux dispositions de l'Union européenne concernant la comptabilité publique. 6 Constitutionnalité En vertu de l'article 85, chiffre 10, de la constitution, l'établissement du budget annuel, l'approbation des comptes de l'Etat et les arrêtés autorisant des emprunts relèvent de l'Assemblée fédérale. Le présent projet de révision de la loi fédérale sur les finances de la Confédération est conforme à ces dispositions constitu- tionnelles. N37847 358Appendice Présentation du compte de la CFP dans le compte de la Confédération Chiffres tirés du budget 1995 (en millions de francs) Compte financier Dépenses - Cotisations patronales (de la Confédération) - Intérêts servis sur les avoirs de la CFP - Autres dépenses Recettes - Excédent de recettes de la CFP - Autres recettes Déficit du compte financier Compte de résultats Charges - Déficit du compte financier - Attribution au compte spécial CFP - Autres charges Revenus Excédent de charges Présentation actuelle 42399 568 838 40993 36319 971 35348 6080 43278 6080 971 36227 36409 6869 Présentation proposée 42399 568 838 40993 35348 — 35348 705^ 43278 7051 36227 36409 6869 N37847 359Loi fédérale Projet sur les finances de la Confédération (LFC) Modification du L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu le message du Conseil fédéral du 16 août 19951), arrête: I La loi fédérale du 6 octobre 19892' sur les finances de la Confédération est modifiée comme suit: Art. 5, 4e al. Abrogé II 1 La présente loi est sujette au référendum facultatif. 2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur. N37847 ') FF 1995 IV 350 2> RS 611.0 360Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant la révision de la loi fédérale sur les finances de la Confédération (LFC) du 16 août 1995 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 1995 Année Anno Band 4 Volume Volume Heft 40 Cahier Numero Geschäftsnummer 95.047 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 10.10.1995 Date Data Seite 350-360 Page Pagina Ref. No 10 108 366 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.