B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II B-3046/2013 U r t e i l v o m 8 . J a n u a r 2 0 14 Besetzung Richter Philippe Weissenberger (Vorsitz), Richter Frank Seethaler, Richter Marc Steiner, Gerichtsschreiberin Astrid Hirzel. Parteien Kollektivgesellschaft X._______, handelnd durch A._______, vertreten durch Rechtsanwältin Sibylle Brodkorb, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Veterinärwesen (BVET), Vorinstanz. Gegenstand Grenztierärztliche Kontrolle. B-3046/2013 Seite 2 Sachverhalt: A. Die Kollektivgesellschaft X._______ meldete als Importeurin am 13. April 2013 eine Sendung mit zwei frischen, gekühlten Schwertfischen von ins- gesamt 68 kg Bruttogewicht aus den USA, verpackt in einer Box, zur ve- terinärrechtlichen Kontrolle beim grenztierärztlichen Dienst der Kontrol l- stelle Flughafen Zürich (nachfolgend: GTD ZH) an. Die Sendung wurde nach deren Ankunft am 14. April 2013 vom GTD ZH beprobt, an der Grenze zurückbehalten und die Probe zur Analyse an das kantonale L a- bor Zürich ( nachfolgend: KL ZH) überwiesen . Dieses ermittelte einen Quecksilbergehalt von 3,4 mg/kg bzw. 3,0 mg/kg, welcher über dem er- laubten Grenzwert von 1 mg/kg liegt. Von der Probe wurde weiteres M a- terial beiseite gestellt (Aliquot). Mit Untersuchungsbericht vom 1 6. April 2013 informierte das KL ZH die Importeurin und erklärt e, die Ware sei somit in der Schweiz nicht verkehrsfähig. B. Mit Verfügung vom 15 . April 2013 zog der GTD ZH die Sendung wegen Beanstandung der Lebensmittelhygiene (dreifache Grenzwertüberschrei- tung des Quecksilbergehalts) definitiv ein und ordnete deren Vernichtung an. Mit E-Mail vom 16 . April 2013 zweifelte A._______, handelnd für die Kollektivgesellschaft X._______, das Testresultat an und bat um eine neuerliche Probenahme in seinem Beisein an beiden Fischen und um Un- tersuchung der Probe in drei Laboratorien. Dies lehnte das Bundesamt für Veterinärwesen (BVET; nachfolgend: Vorinstanz) mit E -Mail vom 17. April 2013 ab, erklärte sich jedoch bereit, eine neue Probe des Al i- quots von einem anderen Laboratorium untersuchen zu lassen. Am 18. April 2013 erhob die Kollektivgesellschaft X._______, handelnd durch A._______, fristgerecht Einsprache gegen die Verfügung vom 15. April 2013. Die Vorinstanz ordnete am 23. April 2013 eine Zweitmessung an- hand des Aliquots im k antonalen Laboratorium Basel -Land (KL BS) an. Diese Messung ergab eine Quecksilberkonzentration von 3,3 mg/kg bzw. 3,1 mg/kg. C. Mit Entscheid vom 26. April 2013 wies die Vorinstanz die Einsprache ab, bestätigte die angefochtene Verfügung, ordnete die Vernichtung der Sen- dung zu Lasten der Einsprecherin an (Fr. 50.30) und auferlegte ihr Ver- fahrenskosten in der Höhe von Fr. 250.–. Die Kosten für die Zweitme s- sung würden zu Lasten der Vorinstanz gehen. B-3046/2013 Seite 3 D. Mit Eingabe vom 29. Mai 2013 hat die Kolle ktivgesellschaft X._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin), nunmehr anwaltlich vertreten, gegen den Einspracheentscheid vom 26. April 2013 Beschwerde beim Bundes- verwaltungsgericht erhoben. Die Beschwerdeführerin beantragt die Au f- hebung des Einspracheentscheids vom 26. April 2013. Zudem sei festzu- stellen, dass die Vernichtung der Fische zu Unrecht erfolgt sei, und dass eine Rückweisung hätte erfolgen müssen. Eventuell sei festzustellen, dass die Fisch e der Beschwerdeführerin zur Vernichtung zu übergeben gewesen wären. E. Mit Zwischenverfügung vom 3. Juni 2013 hat das Bundesverwaltungsg e- richt einen Kostenvorschuss erhoben und die Beschwerdeführerin e r- sucht, Angaben zum Wert sowie zur Haltbarkeit der Schwertfische bei richtiger Kühlung zu machen. F. Mit Eingabe vom 11. Juni 2013 hat die Beschwerdeführer in den Wert der Schwertfische, bestehend aus dem Kaufpreis sowie den Kosten für die grenztierärztliche Untersuchung, den Laboruntersuch und das Gesun d- heitszeugnis USA, mit Fr. 1'774.44 beziffert. Die Haltbarkeit eines frischen Schwertfischs liege bei etwa zehn Tagen. Gefroren könne dieser ein bis zwei Jahre gelagert werden, sofern das Einfrieren fachgerecht durchg e- führt und die Ware vakuumiert werde oder eine Schutzglasur aufweise. G. Mit Vernehmlassung vom 22. Juli 2013 schliesst die Vorinstanz auf A b- weisung der Beschwerde. Die Schwertfische seien, aufgrund des laufen- den Verfahrens, nicht entsorgt, sondern in den Räumlichkeiten des grenz- tierärztlichen Dienstes (nachfolgend: GTD) tiefgefroren gelagert worden. Sollte die Beschwerde gutgeheissen werden, würde die der Beschwerd e- führerin bereits zugestellt Rechnung für die Entsorgungskosten gegen s- tandslos. Im Falle der Abweisung der Beschwerde würde die eingezog e- ne Sendung durch die Vorinstanz der fachgerechten Entsorgung z uge- führt. Eine Entsorgung durch die Importeurin müsste nach den vom GTD vorgegebenen Bedingungen erfolgen. H. Mit Replik vom 13. September 2013 hält die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest. B-3046/2013 Seite 4 I. Mit Eingabe vom 3. Oktober 2013 verzichtet die Vorinstanz auf eine Duplik. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden Streitsache zuständig ( Art. 54 des Lebensmittelgesetzes vom 9. Oktober 1992 [LMG, SR 817.0] i.V.m. Art. 31 f. sowie Art. 33 Bst. d des Verwa l- tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Die Beschwerdeführerin ist eine Kollektivgesellschaft nach Art. 552 ff. des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220), die trotz fehlend er Rechtspersönlichkeit als parteifähig i.S.v. Art. 6 des Verwaltungsverfah- rensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) anerkannt wird (vgl. Art. 562 OR). Diese hat am vorinstanzlichen Verfahren teilg e- nommen, ist als Importeurin der fraglichen Sen dung und Adressatin des angefochtenen Einspracheentscheids durch diesen besonders berührt und hat allein schon deshalb ein schutzwürdiges Interesse an deren Au f- hebung oder Änderung , da die Schwertfische nicht vernichtet , sondern eingefroren worden sind und nach Angaben der Beschwerdeführerin ein bis zwei Jahre gelagert werden können (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Sie ist somit zur Beschwerdeführung legitimiert . Die Vertreterin hat sich recht s- genüglich durch schriftliche Vollmacht ausgewiesen (Art. 11 VwVG). Die Beschwerde ist frist- und formgerecht eingereicht worden und die ü b- rigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 50 Abs. 1, Art. 52 Abs. 1 und Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 2. Die Beschwerdeführerin hat zwei frische, gekühlte Schwertfische von ins- gesamt 68 kg Bruttogewicht aus den USA importiert. Strittig und vorli e- gend zu beurteilen ist die Abweisung der Einsprache der Beschwerdefüh- rerin durch die Vorinstanz am 26. April 2013 und damit die Rechtmässi g- keit der am 15. April 2013 durch den GDT ZH verfügten definitiven Ein- ziehung und Vernichtung der Sendung aufgrund von Mängeln in der L e- bensmittelhygiene. 2.1 Die gestützt auf die Tierschutz-, Lebensmittel-, Tierseuchen- und Heil- mittelgesetzgebung und in Ausführung des Anhangs 11 des Abkommens vom 21. Juni 1995 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft B-3046/2013 Seite 5 und der Europäischen Gemeinschaft über den Handel mit landwirtschaf t- lichen Erzeugnissen ( SR 0.916.026.81, nachfolgend: Veterinäranhang oder Veterinärabkommen) ergangene Verordnung über die Ein -, Durch - und Ausfuhr von Tieren und Tierprodukten vom 18. April 2007 (EDAV, SR 916.443.10) verweist in Art. 20 Abs. 1 für die Einfuhr von Tieren und Tierprodukten aus Drittstaaten auf die Verordnung über die Ein - und Durchfuhr von Tierprodukt en aus Drittstaaten im Luftverkehr (EDTpV, SR 916.443.13). 2.2 Die EDTpV regelt die Anforderungen an Tierprodukte aus Drittstaaten und deren Kontrolle bei der Ein - und Durchfuh r im Luftverkehr (Art. 1 EDTpV) und gilt u.a. für die Ein - und Durchfuhr von Lebensmitteln tieri- scher Herkunft (Art. 3 Abs. 1 Bst. b EDTpV). Soweit die EDTpV jedoch keine besonderen Regelungen enthält, ist wiederum die EDAV anwen d- bar (Art. 3 Abs. 3 EDTpV). Für die Begriffsbestimmungen wird ebenfalls auf die EDAV verwiesen (Art. 2 EDTpV). 2.2.1 Gemäss Art. 21 Abs. 1 EDTpV müssen Abfertigungsunternehmen Sendungen von Tierprodukten dem GTD an dem von diesem bezeichne- ten Ort zur Kontrolle vorweisen. Als Sendung gilt gemäs s Art. 2 Bst. j EDAV eine Anzahl Tiere der gleichen Art oder gleichartig e Tierprodukte, die mit dem gleichen Transportmittel befördert werden, aus dem gleichen Staat oder, bei seuchenpolizeilicher Regionalisierung, aus der gleichen Region stammen, für die gleiche Empfängerin bestimmt sind und, sofern es sich um Tiere oder Tier produkte aus Drittstaaten handelt, auf demse l- ben GVDE (vgl. Art. 2 Bst. k EDAV) aufgeführt werden können. Wer Tiere und Tierprodukte ein-, durch- oder ausführt, ist für die vorschriftsgemässe Beschaffenheit der Sendung und die Vollständigkeit der Dokumente ver- antwortlich (Art. 3 Abs. 1 EDAV). 2.2.2 Die Verordnung des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI) über die Kontrolle der Ein - und Durchfuhr von Tieren und Tierpr o- dukten vom 16. Mai 2007 (EDAV -Kontrollverordnung, SR 916.443.106) legt fest, welche Tiere und Tierprodukte grenztierärztlich untersucht we r- den müssen (Art. 1 Bst. b EDAV -Kontrollverordnung). Gemäss Art. 5 EDAV-Kontrollverordnung richtet sich die grenztierärztliche Kontrollpflicht für Sendungen aus Drittländern, die im Luftverkehr eingeführt we rden, nach der Entscheidung 2007/275/EG der Kommission vom 17. April 2007 (ABl. L 116 vom 4. Mai 2007, S. 9; zuletzt geändert durch den Durchfüh- rungsbeschluss 2012/31/EU, ABl. L 21 vom 24. Januar 2012, S. 1) mit Verzeichnissen von Tieren und Erzeugnissen, die gemäss den Richtlinien B-3046/2013 Seite 6 91/496/EWG und 97/78/EG des Rates an Grenzkontrollstellen zu kontro l- lieren sind. Fischereierzeugnisse aus den USA fallen unter die grenztie r- ärztliche Kontrollpflicht (Art. 3 Ziff. 1 i.V.m. Anhang I Kapitel 3 der En t- scheidung 2007 /275/EG). Nach Art. 18 Abs. 1 der Verordnung des EDI vom 23. November 2005 über Lebensmittel tierischer Herkunft (SR 817.022.108), die Lebensmittel tierischer Herkunft sowie die daraus hergestellten Erzeugnisse umschreibt (Art. 1 Abs. 1), handelt es sich b ei der fraglichen Sendung um Fischereierzeugnisse. 2.2.3 Bei der grenztierärztlichen Kontrolle prüft der GTD nach Art. 2 Bst. q EDAV die Einhaltung der Tierseuchen-, Tierschutz-, Lebensmittel- und ge- gebenenfalls der Tierzuchtgesetzgebung. Sind Sendungen für das Ein- fuhrgebiet, d.h. das schweizerische Staatsgebiet (Art. 2 Bst. x EDAV), be- stimmt, so müssen eine Dokumenten- und Identitätskontrolle sowie eine physische Kontrolle durchgeführt werden (Art. 22 EDTpV). Die physische Kontrolle beinhaltet die Untersuchung der Tiere und die Prüfung der Tier- produkte, einschliesslich P robenahme mit Laboruntersuchung; für Tie r- produkte darüber hinaus eine Kontrolle der Verpackung, der Temperatur und des pH-Wertes (Art. 2 Bst. u EDAV). 2.2.4 Sendungen, die den Einfuhr - und Durchfuhrbestimmungen entspre- chen, werden vom GTD freigegeben (Art. 21 Abs. 3 EDTpV). 2.2.5 Die Einfuhr oder Durchfuhr ist gemäss Art. 30 Abs. 1 EDTpV verbo- ten, wenn die Kontrollen ergeben, da ss eine Sendung Mängel aufweist, wie beispielsweise die Verletzung von Einfuhr - oder Durchfuhrbedingun- gen (vgl. Art. 2 Bst. p EDAV) oder das Bestehen von Risiken für die G e- sundheit von Mensch und Tier. Der GTD beschlagnahmt Tierprodukte, bei denen u.a. Anhaltspunkte dafür bestehen, dass sie der Tierseuchen- oder Lebensmittelgesetzgebung nicht entsprechen (Art. 31 Abs. 1 Bst. b EDTpV) und bringt die beschlagnahmten Tierprodukte auf Kosten und Gefahr der anmeldepflichtigen Person unter (Art . 31 Abs. 2 EDTpV). An- schliessend trifft der GTD je nach Sachlage eine Massnahme nach den Art. 32-34 EDTpV oder gibt die Sendung frei; vor der Verfügung ist die anmeldepflichtige Person anzuhören (Art. 31 Abs. 3 EDTpV). Der GTD verfügt nach Art. 32 EDTpV die Rückweisung der Tierprodukte innerhalb einer von ihm festzulegenden Frist, längstens aber innerh alb von 60 Ta- gen, sofern keine Gründe des Tierseuchen -, Tierschutz- und Lebensmit- telrechts dagegen sprechen. Nach Art. 33 EDTpV kann eine Behandlung bzw. Verarbeitung verfügt werden. Der GTD zieht offensichtlich verdorbe- ne oder gesundheitsschädliche Tierp rodukte, beschlagnahmte Tierpr o-B-3046/2013 Seite 7 dukte, deren Einfuhr verboten ist und die innerhalb der gesetzten Frist nicht an den Absender zurückgesandt werden können, sowie herrenlose Tierprodukte ein (Art. 34 Abs. 1 EDTpV). Die anmeldepflichtige Person ist nach Art. 34 Abs. 2 EDTpV verpflichtet, die Sendung nach den vom GTD vorgegebenen Bedingungen zu entsorgen. Die Kosten für Massnahmen nach den Art. 31-34 EDTpV gehen zulasten der anmeldepflichtigen Pe r- son (Art. 35 EDTpV). 2.3 Nach Art. 1 der Fremd - und Inhaltsstoffverord nung (FIV, SR 817.021.23) dürfen Fremd- und Inhaltsstoffe in oder auf Lebensmitteln nur in gesundheitlich unbedenklichen und technisch unvermeidbaren Mengen vorhanden sein. Als Höchstko nzentration gilt die Konzentration eines Stoffes und seiner toxikologis ch bedeutsamen Folgeprodukte, die auf einem bestimmten Lebensmittel vorhanden sein darf (Art. 2 Abs. 1 FIV). Die Höchstkonzentration eines Stoffes wird als Toleranzwert oder als Grenzwert angegeben (Art. 2 Abs. 2 FIV). Toleranz- und Grenzwerte werden in Li sten im Anhang zur FIV festgelegt (Art. 2 Abs. 6 FIV). Der Grenzwert für Quecksilber in fettreichen Fischen, wie der Schwertfisch (Xiphias gladius) , beträgt gemäss Anhang 2 Ziff. 2 FIV 1mg/kg. Der Grenzwert ist die Höchstkonzentration, bei dessen Überschre itung das Lebensmittel für die menschliche Ernährung als ungeeignet gilt (Art. 2 Abs. 4 FIV). 2.4 Zusammenfassend ergibt sich, dass der GTD ZH legitimiert war, die fragliche Kontrolle durchzuführen und die angeordneten Massnahmen zu treffen, sofern die lebensmittelrechtlichen Voraussetzungen dafür erfüllt waren. 3. Die Beschwerdef ührerin bringt zunächst vor, die Vorinstanz habe den Sachverhalt unvollständig festgestellt. 3.1 Im Einzelnen macht die Beschwerdeführerin geltend, d ie grenztier- ärztliche Kontrolle sei unvollständig und damit nicht sachgemäss durch- geführt worden , da beide Fische hätten beprobt werden müs sen. Die Praxis, dass zu Kontrollzwecken qualifi zierte Stich proben entnommen würden (so viele Stichproben, dass ein Rückschluss auf die Verkehrsf ä- higkeit der gesamten Sendung möglich und wahrscheinlich sei), sei unzu- lässig. Darüber hinaus hätte die Vorinstanz bei Feststellung einer unübl i- chen Grenzwertüberschreitung weitere Proben entnehmen müssen, um Messfehler auszuschliessen. Dies habe die Beschwerdeführerin der Vor-B-3046/2013 Seite 8 instanz unter Übernahme der entsprechenden Kosten angeboten. Die Überprüfung des Aliquots genüge nicht. Laboruntersuchungen dürften nur von durch die Schweizerische Akkredi tierungsstelle SAS akkreditierten Laboren durchgeführt werden; der GTD, der die fragliche Probe entno m- men habe, verfüge dagegen nicht über eine Akkreditierung. 3.2 Die Vorinstanz legt dar, der Sachverha lt sei richtig erhoben word en. Mittels Kontrollmessungen hätten Messfehler ausgeschlossen werden können. Kontrollmessungen bezüglich des Quecksilbergehalts würden stets an Aliquots vorgenommen, weil aufgrund der biologischen Variabili- tät sowohl innerhalb eines Organismus als auch zwischen verschiedene n Individuen derselben Sendung massive Abweichungen der Diagnostikr e- sultate möglich seien. Deshalb müsse nach der Beanstandung einer ein- zelnen Teilprobe die Gesamtsendung beanstandet werden und dieser Entscheid könne einzig durch den Nachweis einer fehlerhaften Erstme s- sung an der identischen Probe aufgehoben werden. Würden bei de r Messung Abweichungen festgestellt, bestünden hinreichende Indizien da- für, dass auch andere Teile der Sendung den Anforderungen des L e- bensmittelrechts nicht entsprechen würden. Gestützt auf die massgebl i- chen Vorschriften sowie die konstante Praxis der Sch weiz und der EU müsse in solchen Fällen die gesamte Sendung beanstandet werden. 3.3 Für die Annahme bzw. Behauptung der Beschwerdeführerin, dass be- reits die Probenahme durch den GDT ZH fehlerhaft gewesen sei bzw. das Personal des GTD ZH nicht qualifiziert gewesen wäre, eine Probe zu ent- nehmen, bestehen vorliegend keine Anhaltspunkte. Beide involvierte La- boratorien, welche die Proben zur Ermittlung des Quecksilbergehalts er- halten haben, verfügen über eine Akkreditierung durch die Schweizeri- sche Akkreditierun gsstelle SAS für die Untersuchung auf Quecksilber, haben die Qualität der Probe nicht beanstandet (Untersuchungsbericht KL ZH vom 16. April 2013: "Probenzustand Eingang: versiegelt, gekühlt"; Untersuchungsbericht KL BL vom 25. April 2013: "Beide Proben wur den plombiert und einzeln verschlossen überbracht. Das Siegel war nicht gebrochen.") und ihre Untersuchung ordnungsgemäss durchführen kön- nen. Gemäss Art. 39 Abs. 3 EDAV muss bei der Durchführung der Ko n- trollen ein amtlicher Tierarzt anwesend sein, der auch für den Schlus s- entscheid verantwortlich ist. Die Aufgabe der grenztierärztlichen Dienste an den Flughäfen Genf und Zürich ist es u.a. sicherzustellen, dass keine tierischen Lebensmittel in die Schweiz gelangen, welche die Gesundheit der Konsumentinnen und Konsumenten gefährden könnten (vgl. Art. 1 LMG i.V.m. Art. 1 und 21 Abs. 1 EDTpV). Der GTD wird von der Vori n-B-3046/2013 Seite 9 stanz betrieben (Art. 33 Abs. 1 EDAV). Dieser führt an den zugelassenen Grenzkontrollstellen bei internationalen Flugplätzen die vorgeschriebenen Kontrollen durch (Art. 34 Abs. 1 EDAV) und ist gestützt auf Art. 34 Abs. 2 bis 4 EDAV entsprechend organisiert. Die Anforderungen an Aus - und Weiterbildung des Personals des GTD sind in Art. 35 EDAV festgelegt. Für den Auftrag des GTD besteht somit eine ge setzliche Grundlage; ebenso für dessen Organisation sowie die Aus - und Weiterbildung (vgl. die Verordnung über die Aus -, Weiter- und Fortbildung der Personen im öffentlichen Veterinärwesen vom 16. November 2011 [SR 916.402]). Hin- sichtlich der Umsetzung der Kontrollen sind, gestützt auf den Veterinär- anhang (vgl. E. 2.1), die Vorgaben der EU (Richtlinien 91/496/EWG [ABl. Nr. L 268/56] und 97/78/EG [ABl. Nr. L 24/09]) massgebend (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B -5322/2012 vom 16. April 2013 E. 3.5). Darüber hinaus ist nicht vorgesehen, dass der GTD selber über eine Akk- reditierung der Schweizerische Akkreditierungsstelle SAS verfügen muss; eine entsprechende gesetzliche Grundlage existiert nicht. 3.4 Die EDAV und die EDTpV knüpfen für die Regelung der Ein - und Durchfuhr von Tieren und Tierprodukten und damit für die entsprechende grenztierärztliche Kontrolle an den Begriff der Sendung an. Nach der L e- galdefinition von Art. 2 Bst. j EDAV sind die beiden Schwertfische , die in einer Box verpackt waren, als eine Se ndung zu qualifizieren, die bei der Einfuhr u.a. einer physischen Kontrolle zu unterziehen ist (vgl. E. 2.2.2 f.). Inhalt und Umfang der physischen Kontrolle sind in Art. 2 Bst. u EDAV festgelegt, der eine Probenahme mit Laboruntersuchung ausdrücklich vorsieht. 3.5 Anhang III der Richtlinie 97/78/EG sieht vor, dass, im Fall von mehr e- ren Packungen, 1% der P ackstücke bzw. der Packungen einer Sendung überprüft werden, mindestens aber zwei und höchstens zehn Packungen; umfassendere Prüfungen bleiben jedoch erzeugnis- und situationsbedingt vorbehalten (Anhang III der Richtlinie 97/78/EG Abs. 2 Bst. e). Vorliegend bestand die zu kontrollierende Sendung aus einem Packstück mit zwei Schwertfischen d arin. Der GTD ZH hat an einem Fisch eine Probe zur Laboruntersuchung entnommen und damit die diesbezüglichen Vorgaben zur grenztierärztlichen Kontrolle eingehalten. Ferner hat die Vorinstanz überzeugend dargelegt, weshalb die Zweitmessung am Aliquot (Teilporti- on der ursprünglichen Probe ) vorgenommen worden ist; für eine neuerli- che Probenahme am einen oder auch anderen Fisch bestand deshalb keine Veranlassung, zumal Messfehler durch die Zweitmessung in einem zweiten, zur Quecksilbermessung akkreditierten Laboratorium ausge-B-3046/2013 Seite 10 schlossen werden konnten. Beide Laboratorien haben die Beschwerd e- führerin (ordnungsgemäss) schriftlich über das Messergebnis informiert. Die Praxis, dass zu Kontrollzwecken so viele Stichproben entnommen werden, dass ein Rückschluss auf die Verkehrsfähigkeit der gesamten Sendung möglich und wahrschei nlich ist , ist in Anhang III der Richtlinie 97/78/EG vorgesehen bzw. ergibt sich aus dessen Abs. 2 Bst. e und ist damit, entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin, nicht unzulässig. 3.6 Der GTD ZH ist seiner Verpflichtung nachgekommen, Tierprodukte zu beschlagnahmen, bei denen Anhaltspunkte dafür bestehen, dass sie der Tierseuchen- oder Lebensmittelgesetzgebung nicht entsprechen (Art. 31 Abs. 1 Bst. b EDTpV; vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_483/2013 vom 13. September 2013 E. 3.4). Auch die Anforderungen nach Art. 39 Abs. 5 EDAV sind eingehalten worden, indem der Entscheid über die Freigabe der Sendung bis zum Vorliegen des Untersuchungsbefund s ausgesetzt wurde, und erst anschliessend (vgl. Art. 31 Abs. 3 EDTpV) die Anordnung der definitiven Einziehung u nd Vernichtung der fraglichen Sen dung ge- stützt auf Art. 34 EDTpV erfolgte (vgl. auch Anhang III der Richtlinie 97/78/EG Abs. 2 Bst. f). 3.7 Damit erweist sich die Durchführung der grenztierärztlichen Kontrolle durch den GTD ZH mit Bezug auf die fragliche Sendu ng als rechtmässig; die Kontrolle ist vollständig und sachgemäss durchgeführt worden. Der Quecksilbergrenzwert von 1 mg/kg in Lebensmitteln ist somit mit Mess- werten von 3,4 und 3,0 mg/kg, in der Kontrollmessung von 3,3 und 3,1 mg/kg, um rund das Dreifache überschritten worden. Wollte man eine Messunsicherheit von 20 % des Messresultats, welche beide Laborat o- rien in ihrem Untersuchungsbericht angeben, abziehen, wäre der Gren z- wert immer noch um deutlich mehr als das Doppelte überschritten (Werte unter Berücksichtigung der Messunsicherheit zugunsten der Beschwerde- führerin: 2,72; 2,4; 2,64; 2,48 mg/kg). 4. Die Beschwerdeführerin macht geltend, für die verfügte Massnahme fehle eine gesetzliche Grundlage und die Vorinstanz habe ihr Ermessen mis s- braucht. 4.1 Die Beschwerdeführerin bringt im Einzelnen vor, die Sendung hätte, im Sinne einer milderen Massna hme, zurückgewiesen werden müssen. Sie habe dies mit E-Mail vom 18. April 2013 von der Vorinstanz verlangt und die entsprechenden Vorbereitungen getroffen. Von den Fischen gehe B-3046/2013 Seite 11 keine akute Gesundheitsgefährdung aus , die eine Einziehung rechtfert i- gen würde. Die Grenzwerte der EU und der Schweiz seien keine lände r- spezifischen Massnahmen zur Vermeidung von langfristigen Gesun d- heitsschäden und die USA kenne keine Grenzwerte für Quecksilber. Das KL ZH habe zudem bestätigt, dass Quecksilber nicht akut gesundheitsge- fährdend sei, sondern nur bei e inem über lange Zeit andauernde m re- gelmässigem Konsum von grösseren Mengen eine Gefahr darstelle . Es fehle an einer Rechtsgrundlage, eine solche Gefährdung auch für andere Länder anzunehmen. Im Übrigen könne nicht auf die von der Vorinstanz angeführte Beurteilung der Abteilung Lebensmittelsicherheit des Bundes- amtes für Gesundheit (BAG) vom 16. Juli 2013 abgestellt werden, da die- se lediglich eine Einschä tzung einer Behörde darstelle. Jedoch spreche das BAG nur von einem Risiko für die Gesundheit und nicht von einer Gefährdung. Die Notwendigkeit einer Einziehung ergebe sich auch nicht aufgrund des Leitfadens der DG SANCO (zit. in E. 4.2). 4.2 Die Vorinstanz legt dar, die gemessen Werte hätten den Grenzwert für Quecksilber in Lebensmitteln 3 bis 3,4 Mal überschritten. Somit stelle die Sendung ein Risiko für die Gesundheit dar und könne nicht freigegeben werden. Eine Gefährdung für die menschliche Gesundheit bestehe unab- hängig davon, ob das Gesundheitsrisiko akut eintrete oder erst bei ve r- mehrter Einnahme. Dies werde auch vom BAG bestätigt. Die Frage des Gesundheitsrisikos einer Sendung sei nicht individuell und unabhängig von den Grenzw erten zu prüfen, ansonsten die Festlegung von Gren z- werten obsolet würde. Eine Rückweisung könne nur dann angeordnet werden, wenn keine Gründe u.a. des Lebensmittelrechts dagegen sprä- chen. Eine Rückweisung in die USA sei aufgrund der dreifach en Übe r- schreitung des Grenzwert es nicht möglich. Es sei unerheblich, dass die USA keine Grenzwerte festgelegt habe. Die Schweiz habe sich zudem an das Veterinärabkommen mit der EU zu halten. Die Schwertfische seien im Rahmen des Stopp & Testverfahrens gestützt auf Art. 42 Abs. 2 EDAV geprüft worden (verschärftes Untersuchungsprogramm im Nachgang zur Feststellung von unzulässig hohen Werten vorangegangener Sendungen, die von einem beliebigen Importeur aus demselben Exportbetrieb in die EU oder in die Schweiz eingeführt wor den sind ; im EU-Raum "re- enforced checks" genannt). Die zuständige Abteilung der Europäischen Kommission, die Generaldirektion Gesundheit und Verbraucher (DG SANCO), habe betreffend die Durchführung dieser Checks im Jahr 2012 die "General Guidance on implementation and interpretation of Article 24 of Council Directive 97/78/EC – re-enforced checks" publiziert, wonach Sendungen mit erhöhten Werten der Vernichtung zuzuführen seien. Die-B-3046/2013 Seite 12 ser Leitfaden richte sich an die Grenzkontrollstellen mit dem Ziel, al s Ori- entierung für eine einheitliche Umsetzung der Vorgaben für die Import- kontrolle von Tierprodukten aus Drittstaaten zu dienen. Die Anordnung der Vernichtung sei somit rechtens. 4.3 Es ist erstellt, dass die fragliche Sendung den Grenzwert für Quec k- silber in Lebensmitteln mehrfach überschritten hat (vgl. E. 3.7). Damit war der GTD ZH nach Art. 31 Abs. 3 EDTpV verpflichtet, "je nach Sachlage" eine Massnahme nach den Art. 32-34 EDTpV, d.h. die Rückweisung, eine Behandlung oder die Einziehung und Vernichtung , zu treffen, wobei die Anordnung einer Behandlung nach Art. 33 EDTpV offensichtlich ausge- schlossen werden konnte bzw. durfte. 4.4 Ermessensmissbrauch liegt vor, wenn die Behörde zwar im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens bleibt, sich aber von unsachlichen, dem Zweck der massgebenden Vorschriften fremden Erwägungen leiten lässt oder allgemeine Rechtsprinzipien, wie das Verbot von Willkür und von rechtsungleicher Behandlung, das Gebot von Treu und Glauben sowie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt ( BGE 123 V 150 E. 2 m.H.). Vorliegend verfügte der GDT ZH bei der Anordnung der Einziehung und Vernichtung bzw. die Vorinstanz bei deren einspracheweise Überprü- fung jedoch über keinen Ermessenspielraum, wie nachfolgend zu zeigen sein wird: 4.4.1 Gemäss Art. 3 Abs. 1 der EDAV -Kontrollverordnung sind die an- wendbaren Erlasse der Europäischen Union (EU) über die Ein - und Durchfuhrbedingungen in Anhang 1 zur EDAV-Kontrollverordnung aufge- führt. Demnach bestehen für die Einfuhr von Fischereierzeugnissen aus den USA spezifische Anforderungen an die amtstierärztliche Besche ini- gung (Zeugnis) sowie an die Bestätigung betreffend Tierges undheit (vgl. Anhang 1 der EDAV -Kontrollverordnung sowie die Auflistung der mass- gebenden rechtlichen Grundlagen auf <http://www.bvet.admin.ch > >Ei n- fuhr > Einfuhr aus Drittländern > Lebensmittel t ierischer Herkunft aus Drittländern > Fischereierzeugnisse, besucht am 18. Dezember 2013). Darüber hinaus legt die Vorinstanz gestützt auf Art. 3 Abs. 2 EDAV- Kontrollverordnung im Einvernehmen mit dem BAG die Ein- und Durch- fuhrbestimmungen für Fischereierz eugnisse aus den USA fest. Somit ist der vorliegend nicht interessierende Art. 10 EDTpV sowie die Legal - definition der Einfuhrbedingungen in Art. 2 Bst. p EDAV einschlägig, wo- nach u.a. die Einhaltung der Lebensmittelgesetzgebung für die Einfuhr Bedingung ist (vgl. Art. 30 Abs. 1 Bst. a EDTpV), und damit auch die Ein-B-3046/2013 Seite 13 haltung der in der FIV festgelegten Grenzwerte für Fremd- und Inhalts- stoffe. 4.4.2 Lebensmittel, bei denen Fremdstoffkonzentrationen festgestellt wer- den, die über d en festgelegten Grenzwerten liegen, gelten gemäss Art. 2 Abs. 4 FIV als für die me nschliche Ernährung ungeeignet, weshalb die Einziehung und Vernichtung der fraglichen Sendung nach Art. 34 Abs. 1 Bst. a und Abs. 2 EDTpV die einzig mögliche Massnahme darstellt. Eine Rückweisung der Sendung ist gemäss Art. 32 EDTpV nur dann möglich, wenn keine Gründe des Tierseuchen -, Tierschutz - oder Lebensmitte l- rechts dagegen sprechen. Eine derart hohe Überschreitung des Quec k- silbergrenzwertes in Lebensmitteln, wie sie vorliegend festgestellt wurde, ist zweifellos als Grund des Lebensmittelrechts, der gegen eine Rückwei- sung spricht, zu qualifizieren, denn die fragliche Sendung gilt von Gese t- zes wegen als für die menschliche Ernährung ungeeignet. Unerheblich ist, dass der Herkunftsstaat nach den Ausführungen der Beschwerdefüh- rerin keine Grenzwerte für Quecksilber in Lebensmittel n kennt; eine Rückweisung nach s chweizerischem Recht bleibt gleichwohl aufgrund des vorliegend festgestellten Quecksilberwertes ausgeschlossen. Wie es sich bei einer geringeren Überschr eitung des Quecksilbergrenzwert es verhalten würde, kann vorliegend offenbleiben. 4.4.3 Somit verbleibt als einzig mögliche Massnahme d ie Einziehung zur Vernichtung. Diese ist nach Art. 34 Abs. 1 EDTpV vorgesehen für offe n- sichtlich verdorbene oder gesundheitsschä dliche Tierprodukte (Bst. a), beschlagnahmte Tierprodukte, deren Einfuhr verboten ist und die inne r- halb der gesetzten Frist nicht an den Absender zurückgesandt werden können (Bst. b), und für herrenlose Tierprodukte (Bst. c). Eine Sendung, die für den mens chlichen Verzehr ungeeignet ist , verfügt über eine ge- sundheitlich nicht unbedenkliche Konzentration an Fremd - und Inhalt s- stoffen (Art. 2 Abs. 4 i.V.m. Art. 1 FIV). Das BAG bestätigt mit Schreiben vom 16. Juli 2013 an die Vorinstanz denn auch, dass bei erhöhten Quecksilberwerten in Lebensmitteln eine Gefährdung insbesondere für Frauen in gebärfähigem Alte r mit Kinderwunsch, bei Schwangeren und stillenden Müttern für das ungeborene Kind sowie für Säuglinge und Kleinkinder bestehe. Weiter informiert da s BAG wie folgt ( Text abrufbar unter <http://www.bag.admin.ch> > Themen > Chemikalien > Themen A-Z > Quecksilber, besucht am 19. Dezember 2013): "Elementares Quecksilber kann sich in der Umwelt mit anderen Substanzen verbinden. Solche Quecksilber -Verbindungen werden beim Verschlucken vom Körper leicht aufgenommen und gelangen ins Blut. Sie reichern sich vor B-3046/2013 Seite 14 allem in Fischen an und gelangen über die Nahrungskette zum Menschen. Quecksilbervergiftungen entstehen in der Regel, wenn kleine Mengen über einen läng eren Zeitraum aufgenommen werden. Dabei wird das zentrale Nervensystem geschädigt. Die Symptome sind Zittern, Erregbarkeit, W e- sensveränderungen und Verschlechterung des Kurzzeitgedächtnisses. Bei hoher Quecksilber-Belastung können auch Krämpfe und Lähmunge n auftre- ten. Besonders anfällig sind Ungeborene und Kleinkinder. Bei ihnen kann sich die geistige Entwicklung verzögern." Damit sind Lebensmittel mit über dem Grenzwert liegenden Quecksilbe r- werten ohne weiteres als gesundheitsschädigend i.S.v. Art. 34 Abs. 1 Bst. a EDTpV zu qualifizieren. Dabei ist unerheblich, dass Quecksilber- vergiftungen in der Regel erst dann entstehen, wenn kleine Mengen über einen längeren Zeitraum aufgenommen werden. Eine isolierte Betrac h- tungsweise des Gesundheitsrisikos der fraglichen Sendung ist aus Grün- den der Lebensmittelsicherheit und im Interesse der öffentlichen Gesund- heit nicht möglich. Das BAG ist im Übrigen gestützt auf Art. 3 Abs. 2 EDAV-Kontrollverordnung legitimiert und kompetent, Ausführungen zu Ein- und Durchfuhrbedingungen zu machen und sich dabei auch zu G e- sundheitsrisiken zu äussern. 4.5 Die Beschwerdeführerin räumt darüber hinaus selber ein, dass ihr das Problem des Quecksilbergehalts bei Fischereierzeugnissen, insbesonde- re bei schweren Fischen (wie bspw. Schwertfischen), be kannt sei und verweist diesbezüglich auf ihre aus diesem Grund erstellte eigene Anfor- derungsliste, "die garantieren soll, dass Fische die gesetzlichen Gren z- werte nicht überschreiten". E ntsprechend importiere die Beschwerdefü h- rerin nur noch Schwertfisch e mit einem Maximalgewicht von 30 kg pro Stück. Der Hinweis auf diese Anforderungsliste ist jedoch für die Beurte i- lung der vorliegenden Streitfrage unerheblich und dient offensichtlich der eigenen Qualitätskontrolle. Ebenfalls unerheblich ist der Hinweis der Be- schwerdeführerin auf die Meinung von Fachleuten, die davon ausgehen würden, dass der Quecksilbergrenzwert für Lebensmittel erst ab einem Maximalgewicht von 80 kg pro Fisch regelmässig überschritten sei. 4.6 Somit besteht für die Anordnung der Einziehung und Vernichtung mit Art. 34 EDTpV eine gesetzliche Grundlage . Darüber hinaus substantiiert die Beschwerdeführerin nicht, dass und inwiefern Art. 34 EDTpV über den Delegationsrahmen von Art. 37 LMG und den Veterinäranhang (vgl. In - gress der EDTpV) hina us gehen soll und bzw. oder nicht genügend b e- stimmt sei. Dies ist auch nicht ersichtlich. Die Einfuhr der fraglichen Sen- dung ist gestützt auf Art. 30 Abs. 1 Bst. a und b EDTpV verboten und die Einziehung und Vernichtung die einzig mögliche Massnahme. Es ver-B-3046/2013 Seite 15 bleibt, angesichts der mehrfachen Überschreitung des Quecksilbe r- grenzwertes in Lebensmitteln, kein Raum für eine andere Massnahme, beispielsweise die Rückweisung, selbst wenn diese durchführbar bzw. vollziehbar wäre, wie die Beschwerdeführerin vorbringt. Dies ergibt sich bereits aus dem schweizerischen Recht, so dass die Verbindlichkeit einer allfälligen Empfehlung der DG SANCO vorliegend nicht zu prüfen ist. 5. Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, die Fische hätten ihr , für den Fall, dass die Einziehung rechtens gewesen sei, zur Vernichtung überlas- sen werden müssen. 5.1 Die Beschwerdeführerin habe die Übernahme der Fische ausdrüc k- lich angeboten. Durch die Fremdvernichtung seien ihr Kosten (Fr. 50.30) entstanden und es sei ihr die Möglichkeit genommen worden, weitere Un- tersuchungen vorzunehmen. Da die Vorinstanz die Vernichtung angeor d- net habe, sei davon auszugehen, dass diese stattgefunden habe. Weil die Fische nicht gekennzeichnet seien, sei nicht garantiert, ob es sich bei den eingefrorenen Fischen tatsächlich um die streitgegenständliche Liefe- rung handle. Fische müssten zudem vor dem Einfrieren vakuumiert oder mit einer Schutzhülle versehen werden. 5.2 Die Vorinstanz legt dar, die für die Entsorgungskosten bereits zug e- stellte Rechnung werde im Falle e iner Gutheissung der Beschwerde g e- genstandslos. Die Fische seien nicht entsorgt, sondern in den Räumlic h- keiten des GTD fachgerecht tiefgefroren worden. Im Falle der Abweisung der Beschwerde werde die tiefgefrorene Sendung durch die Vorinstanz der fachgerechten Entsorgung zugeführt. Bei einer Entsorgung durch die Importeurin müsse diese nach den vom GTD vorgegebenen Bedingu n- gen erfolgen. 5.3 Gemäss Art. 34 Abs. 2 EDTpV ist die anmeldepflichtige Person ve r- pflichtet, die Sendung nach den vom GTD vorgegebenen Bedin gungen zu entsorgen. Die Bestimmung statuiert jedoch keine n Anspruch darauf, die eingezogene Sendung selber zu entsorgen. Sie legt vielmehr fest bzw. schafft die Grundlage dafür , dass nach bestimmten Bedingungen entsorgt wer den muss, wenn die anmeldepflichtige Person die Entso r- gung selber vornimmt, und räumt dem GTD die entsprechende Komp e- tenz ein. Die Kosten für die Vernichtung gehen nach Art. 35 EDTpV zulas- ten der anmeldepflichtigen Person. Entgegen der Ansicht der Beschwe r- deführerin sind die Vernichtungskosten bei einer Entsorgung der Se n-B-3046/2013 Seite 16 dung durch die Beschw erdeführerin selber gleich hoch wie bei einer Fremdvernichtung, da die Entsorgung so vorzunehmen wäre und unter den gleichen Bedingungen zu erfolgen hätte, wie wenn der GTD selber entsorgt hätte. Da vorliegend die Überlassung der Ware an die B e- schwerdeführerin zur fachgerechten Entsorgung einen nicht unerhebl i- chen Kontrollaufwand mit sich gebracht hätte und die Entsorgung zudem angesichts des Quecksilberwertes besondere Anforderungen stellt, durfte der GTD ZH im Rahmen seines pflichtgemässen Ermessens anordnen, dass die Sendung fachgerecht zu entsorgen sei und die Entsorgung se l- ber vornehmen. 5.4 Da die Sendung als gesundheitsschädlich zu qualifizieren ist und die definitive Einziehung und Vernichtung die einzig mögliche Massnahme bildet (vgl. E. 4), verbleibt kein Raum mehr für eine allfällig eigene Ver- wendung, beispielsweise eine Untersuchung, der fraglichen Sendung, die demgegenüber wohl zulässig gewesen wäre, wenn eine Behandlung nach Art. 33 Abs. 1 Bst. b EDTpV hätte angeordnet werden können . So- weit die Beschwerdeführerin pauschale Kritik an der fachlichen Qualität des Personals des GTD ZH übt, ist auf die Anforderungen an Aus- und Weiterbildung sowie an die Organisatio n des GTD zu verweisen (vgl. E. 3.3). Überdies bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der GTD ZH über nicht genügend befähigtes Personal verfügen würde. 6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Abweisung der Einsprache g e- gen die Einziehungs- und Vernichtun gsverfügung des GTD ZH vom 15. April 2013 durch die Vorinstanz nicht zu beanstanden ist. Die B e- schwerde erweist sich daher als unbegründet und ist abzuweisen . Die Feststellungsanträge der Beschwerdeführerin sind abzuweisen, soweit diese nicht gegenstandslos sind. 7. Entsprechend dem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Diese we r- den auf Fr. 2'000.– festgesetzt und mit dem am 20 . Juni 2013 geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet. Es ist keine Parteien t- schädigung auszurichten (Art. 64 Abs. 1 VwVG). B-3046/2013 Seite 17 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.– werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Diese werden nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet. 3. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Philippe Weissenberger Astrid Hirzel B-3046/2013 Seite 18 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14 , Beschwerde in öffentlich -rechtlichen An- gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesg e- richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren B e- gründung mit Angabe der Be weismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 14. Januar 2014