2002-0723 4683 02.041 Vue d’ensemble de l’évolution future du marché postal en Suisse – Rapport du Conseil fédéral et Message relatif à la modification de la loi fédérale sur l’organisation de la Poste du 22 mai 2002 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Par le présent rapport, nous vous soumettons un arrêté fédéral relatif à la vue d’ensemble de l’évolution future du marché postal en Suisse, en vous proposant de l’adopter. Par le présent message, nous avons également l’honneur de vous soumet- tre, en vous proposant de l’adopter, un projet de modification de la loi du 30 avril 1997 sur l’organisation de la Poste (LOP; RS 783.1). Par la même occasion, nous vous proposons de classer les interventions parlementai- res suivantes: 2002 M 01.3120 Fasel, Bureaux de poste. Financement du réseau 2002 M 01.3206 Epiney, Indemnisation des coûts non couverts dans le secteur de la poste et des télécommunications 2002 P 01.3168 Dupraz, Poste et service public 2001 P 01.3079 Hämmerle, Concession obligatoire pour les prestations privées de services postaux 2001 P 01.3075 Hassler, Concession obligatoire et taxe pour les prestations privées de services postaux 2001 P 01.3018 Gadient, Renoncer au démantèlement radical du réseau de bureaux de poste Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 22 mai 2002 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 4684 Condensé En vertu du mandat de la Confédération visant à assurer une desserte de base suffi- sante par la fourniture de services postaux et de services de paiement dans tout le pays à des prix équitables, et compte tenu des mutations que connaît le marché postal, il incombe à la Poste de revoir constamment ses structures et ses modes de production. En outre, la Poste est tenue de s’adapter aux besoins de la population et de l’économie tout en s’apprêtant à relever de nouveaux défis tels que l’évolution technologique et le processus de libéralisation en cours au niveau international. Dans le présent rapport, le Conseil fédéral présente sa politique en la matière pour les prochaines années. Par ce biais, il souhaite fournir une analyse de la situation en vue des décisions à prendre tant au niveau politique qu’au niveau opérationnel et donner à la Poste, en sa qualité de garante du service universel, la sécurité nécessaire à son développement. Le rapport aborde notamment les sujets suivants: – objectifs fixés et atteints suite à la réforme de la Poste de 1998 (bilan inter- médiaire); – défis à relever pour le marché postal et la Poste suisse; – desserte de base (service universel et service public) dans le secteur postal: quelques notions pour comprendre son contenu et sa portée; – libéralisation du marché postal: échéances et portée; – financement de la desserte postale de base: les possibilités. Dans l’ensemble, le Conseil fédéral dresse un bilan intermédiaire positif de la réforme de la Poste de 1998. La Poste a rempli les conditions légales tout en four- nissant dans tout le pays une desserte de base d’ excellente qualité. Cependant, elle doit pouvoir poursuivre l’optimisation des coûts et ouvrir de nouveaux champs d’activité si elle souhaite continuer à remplir pleinement son mandat en tant qu’entreprise autonome et économiquement saine. Sans pour autant négliger les obligations inhérentes à la desserte de base et à la compétitivité, elle saura alors – compte tenu des nouveaux défis qu’elle aura à relever – garantir durablement son autonomie financière et contribuer à assurer une bonne desserte de base dans le trafic postal et celui des paiements. Le Conseil fédéral envisage une ouverture progressive et contrôlée du marché pos- tal et présente ci-après trois scénarios. Il est d’avis que l’ouverture du marché doit tenir compte de la situation financière de la Poste, des attentes des régions périphé- riques et de la nécessité de procéder à des restructurations socialement acceptables. Par ailleurs, la Poste ne doit pas perdre de vue les exigences de l’économie à l’égard d’un service universel efficace et de qualité ainsi que l’obligation d’assurer le financement de la desserte de base. Avec l’ouverture du marché des colis dès 2004 et une libéralisation ultérieure et partielle du secteur des lettres (scénario III), le Conseil fédéral présente au Parlement un scénario qui prend en compte les be- soins mentionnés tout en veillant à réduire l’écart par rapport à la réglementation 4685 en vigueur dans l ’UE. L ’arrêté f édéral relatif à la vue d ’ensemble de l ’évolution future du march é postal en Suisse donnera au Parlement l ’occasion de se pronon- cer sur les différents scénarios d’ouverture du marché. Par ailleurs, le Conseil fédéral propose au Parlement d’inscrire dans la loi fédérale du 30 avril 1997 sur la poste (LPO) 1 des dispositions relatives au r éseau des offices de poste. Alors que le r éaménagement du r éseau postal devra être poursuivi, il s’avère nécessaire – au vu des discussions les plus r écentes – de d éfinir un cadre légal clair pour la structure du réseau. Le Conseil f édéral rappelle n éanmoins que, ces prochaines ann ées, la desserte de base devra continuer d’être assurée de manière rentable dans le cadre du processus d’ouverture qu ’il a envisag é. Si, contrairement aux attentes, la Poste ne parvient pas, malgré une gestion rigoureuse, à couvrir les coûts de la desserte de base apr ès l’ouverture du march é des colis et que les redevances de concession ne suffisent plus à assurer le financement du service universel, le Conseil f édéral soumettra alors au Parlement une disposition r églant l’indemnisation des co ûts non couverts du service universel. Une telle mesure pourrait, si n écessaire, être envisagée avant la libéralisation du march é des lettres (abaissement à 100 g de la limite du mono- pole). Outre le rapport sur l ’évolution future du march é postal en Suisse, le Conseil f édé- ral présente également ci-après un message relatif à une modification de la loi f édé- rale du 30 avril 1997 sur l ’organisation de la Poste (LOP) 2, de manière à créer les bases légales d’une recapitalisation de la Poste et sa s éparation de la tr ésorerie de la Confédération. Dans la foul ée, il propose d ’adapter les règles en matière de res- ponsabilité des organes de la Poste aux crit ères applicables aux CFF et à Swisscom. La Poste n’est pas en mesure de constituer les provisions nécessaires pour répondre à ses engagements à l’égard de la caisse de pensions. C ’est la raison pour laquelle la Confédération devra prendre à sa charge les provisions requises par les nouvel- les normes de pr ésentation des comptes. Sans recapitalisation, la Poste devrait constituer des provisions par ses propres moyens, ce qui, compte tenu de la faible part des fonds propres, engendrerait un surendettement de l ’entreprise. Une telle évolution diminuerait sensiblement les chances de la Poste de maintenir sa position sur un marché postal de plus en plus convoité. 1 RS 783.0 2 RS 783.14686 Rapport du Conseil fédéral «Vue d’ensemble de l’évolution future du marché postal en Suisse» 1 Contexte 1.1 La Confédération est tenue d’assurer le service universel par la fourniture de prestations relevant des services postaux et des services de paiement En vertu de l ’art. 92, al. 2, de la Constitution (Cst.) 3, la Conf édération veille à ce qu’un service universel suffisant en mati ère de services postaux et de t élécommuni- cations soit assur é à des prix raisonnables dans toutes les r égions du pays. Confor- mément à ce mandat, la r éforme des PTT adopt ée par le Parlement est entr ée en vigueur le 1 er janvier 1998. Elle pr évoyait, d ’une part, une restructuration des entreprises dans la mesure o ù l ’ancienne r égie f édérale des PTT était scind ée en deux soci étés autonomes, Swisscom SA et la Poste; d ’autre part, elle envisageait également une r éorganisation du march é, par le biais d ’une lib éralisation complète du secteur des télécommunications et d’une ouverture partielle de celui de la poste. A la faveur de cette réforme, le service universel (service public) a été inscrit dans la loi, obligeant la Poste à assurer un service universel suffisant par la fourniture de prestations relevant des services postaux et des services de paiement. Elle est tenue d’offrir un service universel de qualité dans tout le pays selon les mêmes principes et à des prix équitables. Les prestations offertes par la Poste ne font n éanmoins pas toutes partie intégrante du service public. En effet, les services libres de la Poste (par ex. envois exprès et services financiers) englobent des prestations que la Poste pro- pose sans y être obligée par la loi. 1.2 Pourquoi une vue d’ensemble de l’évolution future du marché postal en Suisse? En proposant cette vue d ’ensemble, le Conseil fédéral entend dresser un bilan inter- médiaire de la r éforme de la Poste engag ée en 1998. Simultan ément, l ’évolution dynamique que conna ît le secteur postal ( évolution technologique, ouverture des frontières, regroupement au niveau international de grandes entreprises postales financièrement solides, libéralisation accrue au sein de l’UE, internationalisation des services postaux) exige une planification fiable et des orientations claires pour l’évolution future du marché postal et de la Poste suisse. Suite à la r éforme de la Poste, de nombreuses interventions parlementaires ont été déposées. Tandis que les unes exigeaient de nouveaux mandats de prestations, des prescriptions concernant la densit é du r éseau postal et un syst ème d’indemnisation pour l ’utilisation dudit r éseau, d ’autres demandaient une lib éralisation forc ée du marché postal et une révision complète de la loi sur la poste en vue de la transformer en une véritable loi sur le marché postal. 3 RS 1014687 Le Conseil fédéral souhaite donc examiner les diff érentes requêtes dans le cadre de cette vue d ’ensemble et pr ésenter les lignes directrices de l ’évolution du march é postal en Suisse. 2 La réforme de la Poste de 1998 2.1 Objectifs et principes de la réforme La réforme de la Poste de 1998 devait permettre d ’assurer et d’améliorer la desserte de la population et de l ’économie, en fournissant dans tout le pays des prestations relevant des services postaux et des services de paiement de qualit é et à des prix équitables. De cette manière, il était possible de répondre à des objectifs d’économie nationale tout en cr éant les conditions juridiques propices à la transformation de l’ancienne régie fédérale en une entreprise de services moderne, comp étitive, capa- ble de relever les défis et à l’écoute de ses clients. La r éforme concernait non seulement le march é (nouvelle loi sur la poste, LPO) mais également l’entreprise (nouvelle loi sur l’organisation de la Poste, LOP). Le législateur a fondé sa réforme sur trois principes: – les habitants de toutes les r égions du pays ont droit à une desserte de base incluant des prestations de service public. Cette desserte de base est r égie par les mêmes principes de qualité et d’équité des prix; – il s’agit si possible de fournir les prestations de service public en privil égiant l’efficacité; – l’Etat définit le contenu de la desserte de base dans des lois et ordonnances. Il lui incombe de garantir les prestations de service public dans tout le pays. La libéralisation partielle du march é et la transformation de la Poste en une entre- prise autonome de la Conf édération n ’étaient pas un but en soi, mais bien les moyens choisis par le législateur pour assurer une desserte postale de base de qualit é et à des prix équitables. Parallèlement à ce mandat, on a cr éé les conditions-cadres correspondantes en mati ère de l égislation et de r égulation, garantissant ainsi à l’institution politique en charge du dossier la possibilit é de prescrire les offres qu’elle souhaite et d’en contrôler la fourniture par le biais de lois et ordonnances. De manière générale, le service public s ’articule autour des principes suivants qui ont également été déterminants pour la mise en oeuvre de la réforme de la Poste: – accès général (obligation de fournir les prestations, obligation de contracter, principe de l ’égalité de traitement): l ’obligation de fournir les prestations signifie que toute la population doit pouvoir en b énéficier. De cette obliga- tion d écoule pour le prestataire du service universel celle de contracter. Contrairement au principe de libert é contractuelle qui pr évaut dans un régime de libre concurrence et dans les services libres de la Poste, celle-ci peut être contrainte de passer des contrats. Enfin, elle doit aussi respecter le principe de l ’égalité de traitement de tous ses clients lorsqu ’elle fournit le service universel; – qualité: le service universel doit être de bonne qualit é. Pour la Poste, cela implique notamment de respecter les temps d ’acheminement garantis pour4688 les services postaux, de traiter avec soin la marchandise ainsi que d ’en assu- rer la livraison tous les jours ouvrables, mais au moins cinq jours par semaine; – prix équitables: les prestations relevant du service universel doivent être d’un coût raisonnable. Toutefois, la Poste doit fixer ses prix en fonction de critères économiques, c’est-à-dire de manière à couvrir au moins ses coûts; – desserte de l ’ensemble du territoire: en vertu de la loi sur la poste, celle-ci est tenue d’offrir le service universel dans tout le pays; – permanence des prestations: la Poste est oblig ée de remplir son mandat même en temps de crise; – efficacité des structures ainsi que capacit é d’adaptation et d ’évolution: étant donné que les prestations doivent être fixées selon des principes d ’économie d’entreprise, la Poste est oblig ée de travailler de mani ère efficace. Cela im- plique notamment un contr ôle continu de ses structures et processus ainsi que la possibilité de les adapter aux nouvelles conditions du marché; – définition du service public par le l égislatif et l ’exécutif: le l égislateur défi- nit, dans les grandes lignes, l ’étendue et la qualit é souhait ées du service universel. En édictant la loi sur la poste, il a rempli ce mandat. La capacit é d’adaptation et d ’évolution du service public implique également que le législateur n’a pas à régler le service universel dans le moindre d étail. C’est pourquoi, la loi sur la poste laisse une certaine marge de man œ uvre au Con- seil fédéral et à la Poste pour concrétiser le service universel. Ces principes garantissent le libre acc ès aux prestations de la Poste. Ils doivent être respectés, non seulement vis- à-vis de la client èle de la Poste mais aussi envers les fournisseurs privés de services postaux non r éservés, en ce qui concerne le service universel. 2.2 La réforme du marché (loi sur la poste) La loi sur la poste (LPO) d éfinit les prestations du service universel et lib éralise certains secteurs du marché postal. Elle autorise également le Conseil fédéral à con- tinuer d’abaisser la limite de poids, en tenant compte des normes europ éennes en la matière. En revanche, elle ne stipule rien concernant les infrastructures. Elle laisse à la Poste le soin de d éterminer elle-même les moyens lui permettant de fournir les prestations le plus efficacement. Dans l’ensemble, la réforme du marché s’articule autour des axes suivants: – la nouvelle loi sur la poste doit garantir une desserte de la population et des entreprises fiable, abordable et englobant des prestations de service postal et de paiement de qualité dans toutes les régions du pays («service public»); – le monopole doit, dans une premi ère étape, fournir les moyens financiers propres à assurer la desserte de base. La Poste est tenue de couvrir ses co ûts par ses propres moyens. Depuis l ’entrée en vigueur de la nouvelle r égle- mentation, elle ne peut plus financer ses prestations ou en abaisser le prix en recourant aux recettes d égagées par le secteur des t élécommunications. Des indemnités ne sont pas pr évues, à l’exception du transport des journaux par4689 la poste (acheminement des journaux et des p ériodiques à un tarif pr éféren- tiel) et des transports publics. Quant aux op érateurs priv és, ils ne peuvent être appelés à participer au financement de la desserte de base que si la Poste n’arrive pas à en couvrir les coûts, ceci malgré une gestion conforme aux r è- gles de l’économie de marché; – un régime de concurrence doit être instauré sur le marché postal. Les clients doivent pouvoir choisir leurs op érateurs. De la sorte, on veut inciter la Poste et de nouveaux op érateurs à améliorer leurs offres et à accroître leur effica- cité; – des compétences doivent être déléguées au Conseil fédéral. Il pourra décider des nouvelles étapes de lib éralisation du march é, en fonction de l ’évolution de la situation en Europe, pour autant que le financement d ’un service uni- versel suffisant soit garanti. 2.2.1 Le service universel (service public) La loi sur la poste (LPO) et l ’ordonnance sur la poste du 29 octobre 1997 (OPO) 4 définissent le service universel ainsi que les prestations relevant des services postaux et de paiement. Concernant le service universel, la loi distingue les services r éservés (monopole de la Poste pour les colis pesant jusqu ’à 2 kg) et les services non r éser- vés, où la Poste se retrouve en concurrence avec des op érateurs privés (essentielle- ment colis de 2 à 20 kg et prestations relevant du trafic des paiements). a. Le service universel et les prestations postales En matière de services postaux, le service universel englobe le d épôt, la collecte, le transport et la distribution d ’envois jusqu’à 20 kg, prestations qui sont assur ées en règle g énérale tous les jours ouvrables, mais au moins cinq jours par semaine. Il comprend également le transport de journaux et de périodiques. b. Le service universel et les services de paiement Dans le trafic des paiements, le Conseil fédéral a attribué les prestations suivantes au service universel: versements, paiements et virements. c. Le service universel et le transport des voyageurs La Poste a également pour mandat d ’assurer le transport r égulier de voyageurs sur route. Pour ce faire, elle est indemnis ée conformément à la législation sur les trans- ports publics. 4 RS 783.014690 2.2.2 Services libres La loi sur la poste autorise la Poste à offrir, en sus du service universel, d ’autres produits et prestations relevant des services postaux ou des services de paiement ainsi que des produits et des prestations analogues. Ces prestations ne sont pas assi- milées au service public de la Poste. Il s ’agit de services qui ne relèvent ni des servi- ces réservés, en vertu de la loi sur la poste, ni de ceux non r éservés définis par le Conseil fédéral. Dans ce secteur, la Poste appara ît comme une entreprise priv ée et est soumise à la l égislation ordinaire sur la concurrence. Dans le domaine de la lo- gistique, les services libres comprennent notamment le transport d ’envois en cour- rier accéléré (prestations de courrier express) 5 et de colis de plus de 20 kg. Les ser- vices libres englobent en outre les autres produits de Postfinance (p. ex. cash mana- gement ou cartes de cr édit) et le nouveau domaine e-business de la Poste. Par ailleurs, celle-ci peut fournir des produits et des prestations pour le compte de tiers (p. ex. Fonds Jaunes ou autres produits bancaires). 2.2.3 Financement du service universel selon le droit actuel La loi sur la poste prévoit de financer le service universel de la manière suivante: – recettes des services réservés; – recettes des services non réservés et des services libres; – optimisation des coûts de la Poste; – s’il est avéré que les coûts du service universel ne sont pas couverts: percep- tion de redevances sur le chiffre d ’affaires des op érateurs privés travaillant dans les services non réservés. L’art. 3, al. 1, LPO accorde à la Poste le droit exclusif d ’acheminer des envois de la poste aux lettres et des colis adressés pesant jusqu’à 2 kg afin qu’elle puisse financer les coûts du service universel. Les recettes des services non r éservés et des services libres doivent également parti- ciper au financement du service universel. Le financement du service universel par le monopole autorise donc l ’utilisation de contributions de couverture provenant de toutes les unit és de la Poste. La loi sur la poste ne pr évoit – à l’exception du trans- port des journaux et de celui des voyageurs – aucune indemnisation par l ’Etat pour les prestations du service universel. En revanche, en vertu de l ’art. 13 LOP 6 et de l’art. 10 de la loi f édérale du 26 mars 1934 sur les garanties politiques et de police en faveur de la Conf édération7, la Poste n ’est pas imposée sur les b énéfices réalisés dans le service universel. De plus, la Conf édération a jusqu’à présent renoncé à exi- ger le versement des bénéfices. 5 La délimitation entre les envois en courrier accéléré et les services réservés est fonction des limites de prix. Actuellement celles-ci se montent à 5 fois le tarif de base pour les lettres (soit cinq fois le prix d’une lettre en courrier A = 4,50 fr.) et à 2 fois le tarif du premier échelon pour les colis (soit 10fr.). 6 RS 783.1 7 RS 170.214691 En vertu de la LPO, la Poste doit en outre abaisser ses co ûts et trouver de nouveaux champs d’activité pour financer le service universel. Dans le message relatif à la loi fédérale sur la poste, le Conseil f édéral mentionnait le d éveloppement du service de paiement, le repositionnement, largement r éalisé dans l ’intervalle, de la poste des colis et l’optimisation du réseau postal. Si, malgré une gestion d ’entreprise conforme aux r ègles de l ’économie de march é, les recettes d égagées par le monopole, par les services non r éservés et les services libres ne suffisent pas pour financer le service universel, le Conseil f édéral peut d é- cider – conformément à l’art. 6 LPO – de percevoir des redevances sur les services postaux soumis à concession. Cette solution a été pr évue dans le cas o ù – malgré une gestion du service universel conforme aux r ègles de l’économie de marché – la Poste apporte la preuve que les co ûts ne sont plus couverts int égralement. Outre une couverture insuffisante des coûts du service universel, le système implique qu’il y ait suffisamment d’opérateurs privés actifs sur le march é des services non r éservés et qu’ils génèrent assez de recettes. Les éventuelles recettes doivent être utilisées pour financer les services non réservés. Jusqu’à présent, la Poste a pu enti èrement couvrir les coûts du service universel, si bien que les conditions l égales pour pr élever des redevances n’étaient pas remplies. Par ailleurs, en raison du degr é de lib éralisation trop faible, les chiffres d ’affaires réalisables par les op érateurs privés n’étaient jus- qu’à présent pas suffisants, de sorte que la perception de redevances ne se serait pas justifiée au vu des coûts liés à l’administration des concessions. 2.3 La réforme de l’entreprise (Loi sur l’organisation de la Poste) Il était imp ératif de lier la r éforme du march é pr ésentée à une r éforme de l’entreprise. Celle-ci a été r éalisée au niveau l égislatif par la nouvelle loi sur l’organisation de la Poste (LOP). En effet, sans une marge de man œ uvre suffisante, la Poste ne saurait r épondre avec toute la souplesse et la rapidit é n écessaire aux nouveaux défis et à une demande en constante mutation. Ceci vaut également pour l’optimisation des coûts et l’ouverture de nouveaux champs d ’activité. Cela signifie notamment que: – les tâches de haute surveillance ont été confiées à l’administration fédérale; – celles de gestion ont été attribuées à la Poste (mise au point de la strat égie d’entreprise, décision quant à l’affectation des ressources, modes de produc- tion, aménagement du réseau postal, etc.); – la gestion financi ère a été confi ée au conseil d ’administration de la Poste. Cependant, la Confédération s’est réservé la gestion de la tr ésorerie centrale de la Poste, cela conform ément à l ’art. 25 de la loi f édérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération8; – la Poste s ’est également vu accorder une large marge de manoeuvre pour aménager ses produits et les infrastructures, ce qui lui permet de r éagir avec diligence et souplesse aux mutations du marché; 8 RS 611.04692 – elle a reçu la compétence de définir elle-même ses prix dans les services non réservés et les services libres. Elle peut donc les fixer en fonction des crit è- res du march é et de l ’économie d ’entreprise et les adapter aux nouvelles conditions; – seuls les prix des services r éservés (monopole) et du transport des journaux et des p ériodiques en abonnement requi èrent l’approbation du D épartement fédéral de l’environnement, des transports, de l ’énergie et de la communica- tion (DETEC), après consultation du Surveillant des prix. 2.3.1 But de l’entreprise et statut juridique Le législateur a confié à la Poste le mandat de prestations pr écédemment décrit dans les trois secteurs que sont la fourniture des services postaux, les services de paie- ment et le transport des voyageurs. Ce faisant, il a fixé le but de l’entreprise à l’art. 3 LOP. Parall èlement, la Poste a été transform ée en un établissement autonome de droit public de la Conf édération et dont l ’organisation est r égie par le droit des so- ciétés anonymes. 2.3.2 Objectifs stratégiques du Conseil fédéral et capital de dotation Le Conseil f édéral sauvegarde les int érêts de la Conf édération en tant que propri é- taire, en nommant le conseil d ’administration et en assignant à l’entreprise des ob- jectifs stratégiques tous les quatre ans. Le conseil d ’administration est chargé de les réaliser dans le cadre de la strat égie d ’entreprise. Le Conseil f édéral exige de la Poste qu’elle assure une desserte de base de qualit é pour tous les usagers en Suisse en appliquant les mêmes principes. La Poste est tenue d’être compétitive, rentable et à l’écoute des besoins de la client èle. Du point de vue financier, le Conseil f édéral attend d ’elle un r ésultat appropri é lui permettant d ’augmenter la valeur de l’entreprise. Se r éférant aux objectifs de rentabilit é fixés dans la loi sur la poste, il exige aussi que la Poste utilise en principe son cash-flow pour financer ses investis- sements. Enfin, il lui demande de mener une politique du personnel progressiste et sociale. En outre, tout en tenant compte de son mandat de prestations et de ses possibilit és, la Poste peut s ’engager dans des coop érations en Suisse et à l ’étranger en vue de consolider le raccordement du pays aux réseaux de distribution internationaux. Un rapport sur la r éalisation des objectifs est soumis chaque ann ée au Conseil f édé- ral, qui approuve le rapport de gestion de la Poste (rapport annuel, bilan et annexe, compte de r ésultat, rapport de l ’organe de r évision et comptes consolid és avec rap- port du réviseur des comptes consolidés). La Confédération a fourni à la Poste un capital de dotation de 1,3 milliard de francs qui sert à couvrir les éventuelles pertes. La loi en vigueur pr évoit en outre une ga- rantie subsidiaire de la Conf édération au cas où la Poste ne serait plus en mesure de respecter ses engagements.4693 Par ailleurs, selon l ’art. 12 LOP, la Poste est tenue de verser le b énéfice restant à la Confédération, ceci apr ès avoir proc édé aux amortissements et aux corrections de valeur, constitué les provisions et affect é des fonds aux r éserves. Jusqu’à présent, et avec l’accord du Conseil f édéral, la Poste n ’a pas versé de bénéfice à la Confédéra- tion. Compte tenu de la faible part de fonds propres de la Poste, le Conseil f édéral a aussi fixé dans ses nouveaux objectifs strat égiques pour les ann ées 2002 à 2005 que la Poste utilise ses b énéfices pour assurer en priorit é l’augmentation progressive des fonds propres jugés nécessaires et en affecte une part convenable au capital de dota- tion mis à disposition par la Confédération. 2.3.3 Tâches du conseil d’administration de la Poste La loi sur l ’organisation de la Poste (LOP) d éfinit les organes responsables de l’entreprise, en fixe les attributions et régit l’organisation de la Poste en détail. Selon l’art. 9 LOP, le conseil d ’administration a les attributions intransmissibles et inali é- nables suivantes: a. r éaliser les objectifs strat égiques du Conseil f édéral en les int égrant dans la stratégie d’entreprise de la Poste, et donner les instructions nécessaires; b. fixer l ’organisation et édicter le règlement nécessaire; c. nommer et r évoquer les membres de la direction charg és de la gestion et de la représentation; d. exercer la haute surveillance sur les personnes charg ées de la gestion pour s’assurer notamment qu ’elles observent la loi, les r èglements et les instruc- tions; e. établir le plan financier et fixer les principes de la comptabilité; f. établir le rapport de gestion (rapport annuel, bilan avec annexe, compte de profits et pertes, rapport de l ’organe de révision, comptes du groupe assortis de leur rapport de vérification). Ce r èglement des comp étences concr étisait simultan ément la s éparation entre les responsabilités de la gestion et les responsabilit és politiques. Dans son message re- latif à la loi sur l ’organisation de la Poste 9, le Conseil f édéral a par ailleurs soulign é que la Poste devait remplir son mandat public tout en profitant des incitations éco- nomiques existantes et selon les principes pr ésidant à une gestion d ’entreprise mo- derne. 9 FF 1996 12014694 2.4 Objectifs atteints jusqu’à présent – un bilan intermédiaire Le Conseil fédéral est d’avis que les objectifs d éfinis lors de la r éforme de la Poste en 1998 ont largement été atteints. Il a ainsi été possible de garantir la desserte de la population et de l ’économie dans tout le pays, conform ément à la d éfinition légale du service universel. La Poste a fourni des prestations de qualit é et à des prix équi- tables. Par ailleurs, les m écanismes de financement inscrits dans la loi sur la poste ont bien fonctionn é et la Poste a r éussi jusqu’à présent à financer elle-même le ser- vice universel. En revanche, l ’analyse est plus nuanc ée concernant l ’évolution financi ère de l’entreprise. Malgré des améliorations considérables, notamment dans le service des colis, la Poste n ’a cependant pas été en mesure de baisser ses prix autant que l’envisageait la réforme de la Poste de 1998. Certes, elle a bien progressé, passant du statut d’ancienne régie fédérale à celui d ’une entreprise de services concurrentielle, capable de relever les défis et à l’écoute des clients. Des efforts sont toutefois encore nécessaires. Si la Poste souhaite continuer à l’avenir de remplir son mandat d ’une desserte de base étendue à tout le pays et les obligations qui lui incombent en tant qu’employeur important, elle doit am éliorer son efficacit é et poursuivre l ’optimi- sation des co ûts annonc ée en 1998. Il lui faut également am éliorer ses recettes. Outre l’examen d’interventions adéquates au niveau des tarifs, la Poste doit ouvrir de nouveaux champs d ’activité et am éliorer les recettes des services libres de manière à assurer à long terme son assise financière. Notre appréciation positive de la réforme postale se fonde sur les domaines suivants: – qualité, prix et satisfaction de la client èle concernant la desserte postale de base (ch. 2.4.1 à 2.4.3); – financement de la desserte de base (ch. 2.4.4); –é volution de l’entreprise de la Poste (ch. 2.4.5). 2.4.1 Qualité du service universel Conformément à l’art. 12 LPO, la Poste fait contr ôler régulièrement par un organe indépendant la qualit é des services r éservés et publie les r ésultats de ces contr ôles. Pour d éterminer la qualit é des prestations, les d élais d ’acheminement des envois postaux sont contr ôlés régulièrement et des enqu êtes annuelles sont men ées auprès de la client èle priv ée et commerciale. Pour contr ôler le d élai d ’acheminement, on calcule le temps qui s ’écoule entre la remise et la distribution d ’un nombre donn é d’envois.4695 Tableau 1 Contrôle des délais d’acheminement des envois postaux Unité Produit/prestation D élai d’acheminement respecté (en pour-cent) 2001 2000 1999 1998 Courrier1 Courrier A (E+1)5 97,6 97,1 96,6 96,5 Courrier B (E+3) 98,4 97,9 98,2 98,8 Swiss Post International1 Courrier international (Import; E+1) 3 94,1 93,4 93,1 91,3 Colis2 E+1 (1999: 1er semestre) 92,6 – 90,6 94,5 E+2 (1999: 1er semestre) 93,4 – 94,8 96,9 E+3 – – 98,0 Offre transitoire4 (1999: 2e semestre) 95,2 93,4 – 1 Contrôles effectués par un organisme externe de la Poste 2 Contrôles internes 3 Objectif qualité selon l’accord international (REIMS): 93% 4 Une offre transitoire existait dès le second semestre 1999, avant l’introduction au 1er janvier 2001 de la nouvelle prestation (PostPac Priority, PostPac Economy). Dès lors, il faut comparer les chiffres avec circonspection. 5 E: jour de remise du courrier ou du colis Les résultats fournis par ces contr ôles montrent que la Poste a atteint un excellent niveau qualitatif pour ses prestations de trafic int érieur, notamment pour le courrier. Après les difficult és passagères rencontrées dans ses nouveaux centres de colis, la poste des colis a de nouveau été en mesure d’améliorer ses prestations. Le tableau 2 permet de comparer les d élais d’acheminement en courrier national de différentes entreprises postales étrangères.4696 Tableau 2 Comparaison des délais d’acheminement en courrier national, Suisse/ pays de l’UE 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 10 0 CH S E DK DE F I P T NL U K B E IE NO F R E S Concernant le courrier international, la qualit é est d éfinie en fonction d ’une procé- dure appliqu ée uniform ément dans toute l ’Europe. Selon la directive europ éenne concernant la poste, les Etats membres doivent garantir que 85 % du courrier inter- national à l’intérieur de l ’Europe et entrant dans la cat égorie de courrier la plus ra- pide soient acheminés dans un d élai de trois jours (E+3). De plus, 97 % de ce cour- rier doivent arriver à destination dans un d élai de cinq jours (E+5). Le tableau ci- dessus laisse clairement appara ître que la Poste suisse d épasse toujours les crit ères européens en la mati ère, prouvant ainsi qu ’elle travaille aussi de mani ère rapide et sûre au niveau du courrier international. La technologie des codes-barres appliqu ée aux colis et donc indiquant leur date d’envoi permet aussi de conna ître les d élais d ’acheminement. En 2001, l ’offre «PostPac Priority » (E+1) a satisfait à 92,6% aux objectifs, celle de «PostPac Eco- nomy» (E+2) à 93,4%. Malgr é les difficult és initiales qu ’a connues le secteur, les capacités des nouveaux centres de colis se sont consid érablement accrues, spéciale- ment en 2000 et 2001. L ’introduction de la nouvelle offre d ébut 2001 a permis de résoudre presque entièrement les problèmes initiaux et, depuis octobre 2001, les ca- pacités de traitement des trois nouveaux centres de colis sont supérieures à celles qui avaient été prévues initialement. On constate donc que la Poste satisfait aux exigences élevées de qualit é en mati ère de service universel: – les contrôles des d élais d’acheminement confirment l’excellente qualité des services du courrier national et international; – après avoir r ésolu les difficult és initiales dans les nouveaux centres de trai- tement, la poste des colis a am élioré les d élais d ’acheminement et atteint également un bon niveau quantitatif; – de même, la qualité des services de paiement peut être qualifiée de bonne, au vu du degré de satisfaction constamment élevé des clients privés et commer- ciaux.4697 2.4.2 Prix pratiqués dans le service universel10 Une étude comparative effectu ée en 2000 dans 15 Etats membres de l ’UE ainsi qu’en Norvège et en Suisse a montr é que la Poste était en bonne position question prix. Cette comparaison se base sur la parit é des pouvoirs d ’achat. Par ailleurs, une autre étude comparative effectu ée à la demande du Surveillant des prix en 2000 et basée sur les cours du change a montr é que les prix du courrier soutenaient bien la comparaison au niveau europ éen. Du reste, les r écentes comparaisons pr ésentées ci-après viennent confirmer ces propos. Courrier intérieur selon différentes catégories de poids En Europe, le prix d ’une lettre pesant jusqu’à 20 g et achemin ée à l ’intérieur du pays en courrier A est compris entre 0,60 fr. (Espagne) et 1,42 fr. (Italie) 11. Avec 0.90 fr.12, la Poste suisse se situe dans la moyenne. Huit pays pratiquent des tarifs plus élevés alors que dans huit autres les prix sont égaux ou inf érieurs aux tarifs suisses. Si l ’on compare des lettres achemin ées en courrier A et interne et pesant jusqu’à 50 g, il apparaît que seuls deux pays pratiquent des tarifs inf érieurs à la Suisse, soit la Grande-Bretagne (0,77 fr.) et l’Irlande (0,86 fr.). Enfin pour les cat égories de lettres achemin ées en courrier A et interne pesant jus- qu’à 100 g et pour les lettres en courrier A jusqu’à 250 g, la Suisse offre les meilleurs prix en comparaison internationale. La comparaison des tarifs pratiqués pour le courrier B acheminé à l’intérieur du pays est encore plus parlante. Avec son tarif de 0,70 fr. pour les lettres pesant jusqu ’à 20 g, voire 50 g, la Suisse se positionne au second rang derri ère la Grande-Bretagne, s’avérant même la plus avantageuse pour les lettres pesant jusqu ’à 100 g (0,70 fr.) ou 250 g (1,10 fr.). Courrier international Concernant le courrier international, les tarifs des lettres achemin ées en courrier A ou B se trouvent dans la bonne moyenne. Seule exception: les lettres en courrier A pesant jusqu’à 20 g. Alors que cinq pays pratiquent un tarif sup érieur au tarif suisse (1,30 fr.) onze autres sont plus avantageux. Comparaison des prix pour les colis En comparaison internationale, la Poste suisse continue de pratiquer des prix tr ès avantageux dans le service des colis, alors m ême que la r éforme des PTT a entra îné la suppression des importantes subventions crois ées émanant du secteur des t élé- phones (800 millions de francs en 1990). En courrier international, les tarifs des colis Economy et Priority se situent dans la moyenne sup érieure des pays les plus avantageux. A titre d ’exemple, dans onze pays, il revient plus cher d’acheminer des colis prioritaires pesant jusqu’à 2 kg, alors que seuls quatre pays pratiquent un tarif plus avantageux que la Poste. 10 Comparaison des prix au 15 mars 2002. Source: La Poste. 11 La comparaison des prix se base sur les lettres acheminées en courrier intérieur et pesant jusqu’à 20 g. 12 Prix unique pour les lettres en courrier A jusqu’à 100 g.4698 2.4.3 Satisfaction de la clientèle Depuis la réforme de la Poste de 1998, la Poste analyse chaque ann ée la satisfaction de la clientèle. Les résultats des quatre dernières années sont repris dans les tableaux suivants. Tableau 3 Satisfaction de la clientèle (échelle allant de 0 à 100; 0–50: clients insatisfaits; 50–80: clients satisfaits; 80–100: clients très satisfaits): Unité Clients Indice 2001 2000 1999 1998 Courrier Commerciaux 71 71 71 73 Expresspost Commerciaux 71 66 58 72 Timbres-poste et philatélie Privés8 0 8 3 8 0 8 2 Colis Commerciaux 67 65 61 75 Swiss Post Interna- tional Commerciaux 65 69 70 Documents 70 Messagerie 68 Marchandises 69 Réseau postal et vente Commerciaux 1 71 73 PME 79 81 78 82 Privés8 5 8 7 8 5 8 7 Postfinance Commerciaux 74 80 79 78 Privés7 8 8 1 8 1 8 2 Car postal Touristes 78 77 78 82 Trafic de loisirs 75 74 75 79 Pendulaires 74 71 71 71 1 Clients commerciaux ventilés dès août 2000 dans les unités de produits. Le tableau laisse apparaître que les clients sont dans l ’ensemble satisfaits des presta- tions de la Poste. Ces derni ères années, les clients privés ont par ailleurs été plus sa- tisfaits que la clientèle commerciale. Puisque cette derni ère est à l’origine de la plus grande partie des recettes de la Poste, des mesures s’imposent. Concernant le courrier, la satisfaction de la client èle commerciale se maintient à un bon niveau; elle s ’est aussi à nouveau am éliorée après un épisode plut ôt maussade dans le service des colis.4699 On constate également que dans les domaines enti èrement libéralisés (Expresspost, courrier et certains secteurs de Postfinance) il a été possible de maintenir la satisfac- tion de la clientèle à un bon niveau, voire de l’améliorer. Il est en effet réjouissant de constater que les hausses de tarif d ’Expresspost n’ont pas porté atteinte à la fidélisa- tion des clients, en hausse, ni à leur satisfaction également en augmentation apr ès une baisse en 1999. 2.4.4 Coûts et financement du service universel 2.4.4.1 Financement du service universel garanti A l’exception du transport à prix r éduit des journaux, la Poste pouvait assumer le service universel de mani ère rentable. Les co ûts de ce dernier se composent des coûts des prestations du secteur réservé ou du secteur non réservé: Tableau 4 Recettes des services réservés et non réservés, des services libres/maison mère En mio. de fr. Services r éservés (1) Services non réservés (2) Service universel (3=1+2) Services libres (4) 2000 2001 2000 2001 2000 2001 2000 2001 Produit d’exploitation 2758 2748 1893 1902 4651 4650 1132 1207 Coûts 2692 2726 1867 1834 4559 4560 1233 1263 Rés u l t a t 6 62 22 66 89 29 0 –101 –56 Rendement CA 2% 2% 1% 4% 2% 2% –9% –5% 1 rendement CA = résultat *100/(produit d’exploitation) Le tableau montre qu ’au cours des derni ères années, la Poste (maison m ère) a tou- jours réussi à réaliser un r ésultat au moins équilibré dans le service universel. Il en est allé de même en 1998 et 1999. 2.4.4.2 Financement du réseau postal Les montants indiqués ci-dessus englobent également les coûts du r éseau postal qui se montent à 2 milliards de francs. Cela repr ésente environ 40% des frais d’exploitation de la Poste. Ceux-ci sont factur és aux diff érentes unit és b énéficiant des prestations sur la base des prix de transfert fond és sur les co ûts usuels et les conditions du marché. Avec ce système, les recettes internes pour l ’utilisation du ré- seau postal se montent à 1,5 milliard de francs. Conform ément à la LPO, les co ûts de réseau non couverts, soit environ 500 millions de francs, sont imput és au secteur du monopole au titre de contributions d ’infrastructure. Partant, l ’unité Courrier a payé en 2001, outre les prix de transfert, 400 millions de francs au titre de contribu- tions d’infrastructure, la part de la poste des colis atteignant 80 millions de francs.4700 En 2002, la participation de l ’unité Courrier à l’infrastructure se montera vraisem- blablement à 480 millions de francs. 2.4.5 Evolution de l’entreprise de la Poste Les résultats présentés ci-dessus montrent que les co ûts du service universel ont été couverts jusqu ’à présent. La Poste a donc satisfait au mandat conf éré par la LPO. Toutefois, les r ésultats obtenus ne suffisent pas pour r éaliser la consolidation de la valeur de l ’entreprise, n écessaire au bon d éveloppement de l ’exploitation, ni pour investir dans de nouveaux produits et champs d’activité. A preuve, la Poste n’est pas arrivée jusqu’à présent à couvrir ses frais financiers, ni m ême à verser un b énéfice à la Confédération. 2.4.5.1 Evolution financière de la Poste Certes, depuis la r éforme de 1998, la Poste a été chaque ann ée en mesure de pr é- senter un résultat positif à la clôture des comptes. Cependant le principe de la renta- bilité exige plus qu’un résultat juste positif, compte tenu d ’un chiffre d’affaires total de 6 milliards de francs. Il implique aussi la constitution de r éserves minimales afin d’améliorer la base de capital propre ainsi qu ’un taux de rendement ad équat. De la sorte, la Poste sera en mesure de proc éder aux investissements nécessaires pour mo- derniser et entretenir ses installations tout en développant de nouveaux produits. Certes, avec un b énéfice du groupe de 194 millions de francs (maison m ère: 192 millions de francs), la Poste a réalisé en 2001 un résultat positif, toutefois insuffisant pour garantir à long terme son indépendance financière. De plus, malgré des amélio- rations, les r ésultats des services libres restent insuffisants. Jusqu ’à pr ésent, à l’exception de l ’unité Colis, le service universel (services r éservés et non r éservés ainsi que services de paiement) a été le seul à contribuer au r ésultat positif de l’entreprise. La Poste est pleinement consciente des difficult és dans le secteur des services libres et a pris des mesures en conséquence. Partant, la situation financière de la Poste doit encore être améliorée. Du côté des re- cettes, il s’agira d’examiner des adaptations des prix. Parallèlement, la Poste doit ac- croître sa productivit é et chercher des sources de financement dans de nouveaux champs d ’activité. Du reste, le Surveillant des prix l ’a explicitement soulign é en commentant l’augmentation des tarifs pour la poste aux lettres 13 refusée en juillet 2000 par le DETEC. Dans sa recommandation de juin 2000, il rappelait que les pro- blèmes financiers de la Poste rel èvent des unit és R éseau postal et vente ainsi que Colis, et qu’il y a lieu de résoudre les problèmes là où ils surgissent. 2.4.5.2 Compétitivité de la Poste L’évolution des parts de march é des différentes unités donne une id ée de la comp é- titivité de la Poste. Au cours des derni ères ann ées, le march é des lettres n ’a dans 13 Cf. Droit et politique de la concurrence en pratique (DPC) 2000/5, p. 776.4701 l’ensemble que peu progress é. Certes, la poste aux lettres (journaux compris) dans son ensemble a r éussi à accroître son chiffre d ’affaires net, en revanche le r ésultat d’exploitation a continuellement reculé. Par rapport au nombre d ’envois, le marché des colis s ’est asséché ces derni ères an- nées. En raison du durcissement de la concurrence, la Poste a perdu des parts de marché, celles-ci s ’établissant à 78% en 2001 (contre 82 et 85% les ann ées précé- dentes). En revanche, le march é totalement lib éralisé des express et du courrier a progressé et la Poste y a am élioré sa position, continuant de se profiler comme lea- der de la branche en Suisse. De m ême, Postfinance a connu jusqu ’à pr ésent une évolution r éjouissante, puisqu ’elle a su aussi bien accro ître son chiffre d ’affaires qu’améliorer globalement ses parts de march é grâce à des produits d éjà existants ou nouvellement commercialisés (épargne, placements, prévoyance). De manière générale, la Poste est comp étitive pour ce qui rel ève de la qualit é, des prix et des parts de march é. Cependant, elle doit faire des efforts suppl émentaires dans les unit és Colis, «Réseau postal et vente » ainsi que dans les services libres. Cela s’avère d’autant plus n écessaire que les filiales des deux entreprises pr ésentes sur l’ensemble du marché européen, à savoir Deutsche Post World Net et «La Poste» française, ont gagné des parts de marché dans le secteur des colis et que les entrepri- ses étrangères ont continu é d ’améliorer tant la qualit é de leurs prestations que la productivité. Avec la mise en service de ses nouveaux centres colis, la Poste a pris les mesures nécessaires dans ce domaine pour pouvoir rester compétitive par rapport aux opérateurs étrangers. L’internationalisation croissante des march és postaux se refl ète également dans l’évolution du secteur international de la Poste. Ces derni ères années, l’unité Swiss Post International (SPI) a d ’ailleurs été en mesure d’augmenter son chiffre d’affaires et son r ésultat d’exploitation. Particuli èrement active sur le march é libéralisé, cette unité est devenue un des secteurs-cl és de la Poste. Compte tenu de l ’internatio- nalisation des services postaux, cette unité devrait encore gagner en importance. 2.4.5.3 Politique du personnel de la Poste Le Conseil f édéral exige de la Poste qu ’elle applique une politique du personnel moderne et sociale, objectif que la Poste s ’est efforcée d’atteindre ces derni ères an- nées. Le 1 er janvier 2002 marque l ’entrée en vigueur d ’une nouvelle convention collective de travail (CCT), comprenant un syst ème salarial adapté au marché et une nouvelle réglementation des allocations et des vacances (5 semaines d ès 2003). En outre, les collaborateurs b énéficieront d ’une garantie de salaire jusqu ’à fin 2004. Fondée sur la loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Conf édération (LPers)14, la CCT contient par ailleurs des dispositions relatives à la protection contre le licen- ciement, la s écurité au travail, un accord social ainsi que les grandes lignes d ’un plan social. Elle concerne quelque 50 000 collaborateurs de la Poste. Les partenaires sociaux ont également n égocié une CCT Auxiliaires, qui concerne quelque 6000 personnes. Par ailleurs, la Poste offre actuellement 1200 pl aces d’apprentissage dans les professions les plus diverses. 14 RS 172.220.14702 Dans l’ensemble, la satisfaction du personnel de la Poste est bonne. A noter que les restructurations n’ont engendré aucun licenciement et qu ’il en ira de m ême pour la prochaine réorganisation du réseau postal. En outre, la Poste continuera d ’offrir des emplois dans toute la Suisse. 2.4.5.4 Stratégie internationale de la Poste Au travers de la stratégie qu’elle développe au plan international, la Poste vise à as- seoir sa position sur le march é domestique. Elle entend demeurer leader sur le mar- ché du trafic postal international entrant et sortant de Suisse. L ’intégration de la place économique suisse dans le march é globalisé rend n écessaire le raccordement de la Poste aux r éseaux internationaux dans les secteurs du courrier, des colis, des messageries et des envois exprès. C’est pourquoi, la Poste a conclu ces derni ères an- nées un certain nombre d ’alliances. En collaboration avec TNT, elle exploite par exemple une co-entreprise en Suisse, assurant ainsi son ancrage dans le r éseau mon- dial d’envois exprès de TNT. Grâce à sa stratégie internationale prudente, fondée sur la couverture des coûts, la Poste s’assure l’accès à des réseaux existants sans avoir à consentir d’importants investissements dans des infrastructures à l’étranger. Par ce moyen, elle est à m ême de r épondre à la demande de sa client èle op érant à l’international en lui proposant des prestations d ’un seul tenant. L ’internationa- lisation des services postaux oblige la Poste à développer de manière ciblée ses acti- vités internationales, à tirer profit des possibilit és de croissance sur des march és étrangers intéressants ou encore à conclure de nouvelles alliances. Ces facteurs joue- ront également un r ôle quand il s ’agira d’envisager la question de l ’ouverture pro- gressive du marché postal en Suisse. 2.4.6 Résumé Dans l’ensemble, la r éforme de la Poste a été couronn ée de succ ès, entraînant une transparence accrue des coûts de la desserte de base, de la satisfaction de la client èle et de la qualit é. Quant au service public, il a été assuré à des prix équitables dans tout le pays. A l ’exception de quelques probl èmes passagers dans le secteur des co- lis, la qualité des prestations de la Poste est bonne. Les résultats de l’évaluation de la satisfaction du personnel et de la client èle, mesurée depuis la réforme de la Poste de 1998, sont bons et la Poste a su – sauf dans le secteur des colis – défendre ses parts de marché. Elle a fait d’importants progrès en vue de devenir une entreprise comp é- titive, à l’écoute de ses clients et capable de s ’adapter. Néanmoins, sa situation fi- nancière, notamment sa base de fonds propres, n ’est pas assur ée de mani ère suffi- sante, compte tenu des nouveaux défis que l’entreprise devra relever. 3 Défis 3.1 Contexte Depuis la r éforme de la Poste de 1998, le march é postal mondial a continu é d’évoluer. Les anciens établissements postaux étatiques ont partout été remplac és4703 par des entreprises de prestation et de logistique modernes, dynamiques, pr êtes à af- fronter la concurrence, offrant une large gamme de produits et op érant à l’international. En Europe plus sp écialement, on a vu se profiler trois à quatre grands op érateurs internationaux (Deutsche Post; la poste n éerlandaise TPG, «La Poste» fran çaise et l ’entreprise anglaise Consignia, autrefois Royal Mail), qui ont conquis de nouveaux march és avec des moyens financiers consid érables. Il devient de plus en plus difficile de d élimiter les services postaux traditionnels des nouveaux «services sp éciaux». L ’ouverture des march és postaux qui se poursuit à l ’échelon mondial, les processus de consolidation du march é postal et logistique international ainsi que les d éveloppements technologiques obligent les entreprises postales à améliorer constamment leurs prestations et à réexaminer leurs structures. Les entre- prises étrangères ont consid érablement am élioré leur productivit é, r éduisant leurs effectifs dans les secteurs-clés existants (courrier et colis) mais les augmentant dans les nouveaux champs d’activité (essentiellement dans la logistique). Pareille évolution à l’échelon mondial se r épercute directement sur la Suisse, situ ée au coeur de l ’Europe. Le Conseil f édéral doit donc en tenir compte pour d éfinir sa future politique postale. De m ême, la Poste doit examiner et adapter ses anciennes structures. Elle doit prendre en consid ération les changements techniques et les nou- velles attentes des clients, faute de quoi ses prestations seront tr ès rapidement consi- dérées comme mauvaises, comparées à celles de la concurrence, aussi bien en Suisse qu’à l’étranger. L’économie suisse en pâtirait également et les conséquences seraient fatales: diminution de la client èle, chute des recettes, rentabilit é en perte de vitesse, mesures d’économie douloureuses, suppression d’emplois, etc. De l’avis du Conseil f édéral, les principaux d éfis que le secteur postal et la Poste doivent relever sont les suivants: – les développements technologiques (ch. 3.2); – l’évolution du marché et des besoins des clients (ch. 3.3); – les nouvelles étapes de la libéralisation du marché en Europe (ch. 3.4); – les exigences politiques posées à la Poste (ch. 3.5). 3.2 Nouvelles technologies Les nouvelles formes de communication (e-mail, Internet) repr ésentent un enjeu de taille pour la poste aux lettres traditionnelle. A moyen terme, de nouvelles technolo- gies de communication remplaceront vraisemblablement toujours plus le courrier. De même, les r écentes possibilités existant dans le trafic des paiements (op érations financières enti èrement g érées de mani ère électronique) augmentent le risque de substitution pour la poste aux lettres. Mais ces nouvelles technologies sont aussi synonymes d ’opportunités pour la Poste. Malgré les d ésillusions provoqu ées par le commerce électronique, on continue d’escompter une croissance des services de messagerie, des envois expr ès et des co- lis, ne serait-ce qu ’en raison des commandes toujours plus nombreuses de produits via Internet. Par ailleurs, les nouvelles technologies repr ésentent des potentiels d’optimisation considérables pour la production des prestations de la Poste et plus particulièrement dans le traitement du courrier.4704 3.2.1 Conséquences des nouvelles technologies pour la correspondance Actuellement, les avis des experts divergent quant aux r épercussions des nouvelles technologies sur l ’acheminement classique du courrier. Ainsi les sp écialistes de l’Union postale universelle (UPU) s’attendent à un recul moyen du volume du cour- rier de 8,4 % d’ici 2005 en raison des moyens de substitution électroniques. L’étude réalisée en 1996 par Coopers & Lybrand indique les taux de substitution suivants en fonction des flux entre les différents segments du marché: de privé à privé: 5 à 15 %; de privé à entreprise: 8 à 18 %; d’entreprise à privé: 15 à 28 %; d’entreprise à entre- prise: 20 à 35 % (donn ées pour chaque ann ée jusqu ’en 2005). Cette étude montre que les effets de substitution les plus importants se feront surtout sentir au niveau de la client èle commerciale, donc dans un segment qui g énère actuellement les plus grands volumes de courrier. Dans cette étude, les experts rappellent aussi que la substitution peut avoir des effets complémentaires. C’est ainsi qu’un usage accru d’Internet pourrait aussi générer une croissance supplémentaire de la poste aux lettres. Partant, Internet et les nouvelles formes de communication ne remplaceraient pas, mais compl éteraient la communi- cation sur support papier. Jusqu’à présent, il n ’a pas été évident de suivre et de d éceler les effets de la substi- tution. Il est vrai que des évolutions antagonistes telles la croissance d émographique et la croissance économique ont contribu é à une stabilit é globale des volumes de courrier achemin és depuis l ’introduction des tarifs diff érenciés A et B en f évrier 1991 15. Cependant, la demande en prestations de la poste aux lettres devrait vrai- semblablement augmenter plus lentement à l’avenir en comparaison des autres for- mes de communication. La Poste se retrouve donc confront ée à des quantit és d’envois en stagnation, voire en l égère baisse dans sa principale unit é d ’affaire, ceci également parce que ses clients cherchent à économiser. Ceux-ci regroupent toujours plus leurs envois, con- centrent leurs activités dans d’autres pays européens ou se tournent vers des produits plus avantageux (soit poste B1 et B2). Les nouvelles technologies limitent également les possibilit és qu ’a la Poste de moduler ses tarifs. Actuellement par exemple, les clients du marketing direct (repr é- sentant plus de 20 % du volume de courrier) peuvent trouver d ’autres débouchés en cas de baisse du rapport prix/prestation. En r éalité, une part importante du chiffre d’affaires de la poste aux lettres est d éjà soumise à la concurrence d ’autres moyens de communication, que ce soit dans le secteur de la publicit é non adress ée ou dans celui des envois en nombre. 15 Toutefois la quantité de lettres acheminées a par exemple connu une croissance moins forte en 2001 que le produit national brut.4705 3.2.2 Conséquences des nouvelles technologies sur le trafic des paiements Les nouvelles technologies simplifient toujours plus le trafic des paiements via l’électronique. Actuellement, 42 % des 3,1 millions de m énages suisses disposent d’une connexion à Internet (environ 1,3 million de raccordements). Selon une enquête16, la moitié des ménages suisses effectueraient leurs paiements via Internet. A elle seule, la Poste avec sa prestation «yellownet» couvre quelque 40 % de ces transactions. Toujours selon la m ême enqu ête, l ’autre moiti é des m énages s ’ima- ginerait également effectuer ses paiements mensuels en recourant à l ’électronique. Les réserves à l’encontre de l’«Internet banking» portent sur la sécurité des systèmes considérée encore comme insuffisante, les co ûts d’acquisition du mat ériel informa- tique et des logiciels ainsi que l ’absence de contacts personnels avec l ’opérateur. Mais le trafic des paiements par voie électronique devrait également bénéficier de l’apparition de prestations telles que les services de pr ésentation et de paiement électroniques des factures (syst ème EBPP Electronic Bill Presentment and Payment), qui permettent au cr éancier de pr ésenter sous forme électronique sa fac- ture au débiteur et de se faire payer de la même façon. A l’évidence, les nouveaux médias électroniques (Internet) ont chang é le comporte- ment de la clientèle en matière de paiements, entraînant ainsi une baisse du trafic des paiements traditionnel. Pareille évolution conduira en outre à réduire notablement la correspondance générée actuellement par les services financiers, jouant ainsi un r ôle déterminant dans l’évolution de la poste aux lettres. 3.3 Evolution du marché et des besoins des clients 3.3.1 Internationalisation du trafic postal Partout, le trafic international de marchandises augmente. Cette évolution est parti- culièrement importante pour la Poste, puisque la r églementation actuelle a déjà libé- ralisé le trafic postal à destination de l ’étranger. A titre d ’exemple, la Poste française peut se charger de tout le trafic postal à destination de l ’étranger des organisations internationales bas ées à Gen ève. D ès lors, la Poste suisse est en concurrence dans ce secteur avec d ’autres opérateurs, financièrement solides et pr é- sents dans le monde entier (Deutsche Post, TPG, UPS, La Poste, Fedex). L’internationalisation appara ît aussi dans l ’évolution du chiffre d ’affaires de Swiss Post International qui pr ésente une tendance à la hausse depuis quelques ann ées (passant de 638 millions de francs en 1998 à 668 millions en 2001). Durant cette p é- riode, le secteur international s ’est profilé comme le troisi ème pilier de la Poste, à côté de l’unité Courrier et de Postfinance. Avec les recettes d égagées dans le secteur international, la Poste contribue de mani ère non négligeable à couvrir ses co ûts et à améliorer son r ésultat. Parall èlement, elle garantit à la Suisse l ’accès aux r éseaux internationaux de distribution. En outre, par sa strat égie internationale, elle peut es- pérer conclure d’autres d’alliances, comme par exemple avec TNT dans le secteur de la messagerie, alliances n écessaires pour renforcer sa position sur le march é 16 IHA-GfM (étude publiée dans: Elektronische Zukunft der Schweiz – E-Focus 2001).4706 intérieur. L ’importance de telles alliances et coop érations devrait aller croissant à l’avenir pour garantir la pénétration des marchés internationaux. 3.3.2 Concurrence croissante et processus de consolidation Partout les march és postaux sont soumis à une concurrence de plus en plus vive, même si les processus de consolidation se sont passag èrement ralentis suite aux évé- nements du 11 septembre 2001. Jusqu ’à pr ésent, ce sont surtout les services d éjà largement libéralisés de messagerie, d’express et de colis qui ont été concernés. Ces marchés (courrier, express, colis) ne sont plus organis és à l’échelon national mais au plan international et les nouvelles entreprises d éveloppent des r éseaux nouveaux et efficaces, faisant fi des frontières nationales. Suite à l’ouverture de ces marchés, toutes les entreprises postales se pr éparent à une libéralisation accrue du secteur du courrier en Europe et cherchent à se prot éger contre cette probable concurrence, en établissant des coop érations ou en rachetant des sociétés afin de r éaliser des économies d’échelle. Elles proposent également de nouvelles prestations. Elles se transforment en v éritables entreprises de logistique qui non seulement cherchent, trient, transportent et remettent lettres et colis mais s’occupent également de gérer les stocks de leurs clients, veillent à distribuer ponc- tuellement les envois, g èrent la comptabilit é de leur client èle ou s ’occupent des r é- clamations à adresser aux entreprises de production, etc. Par ailleurs, les entreprises postales cherchent à compenser les risques de perdre des parts de marché en étendant leurs activités à l’étranger. A preuve, La Poste fran çaise qui participe à raison de 80 % à l ’entreprise de colis Direct Parcel Distribution (DPD) et pénètre ainsi les marchés allemand et suisse. 3.3.3 Evolution des besoins de la clientèle L’émergence des nouvelles technologies a modifié les habitudes et le comportement de la client èle. D ésormais, t éléphone, fax, portable, courrier électronique et SMS sont autant d ’outils remplaçant les prestations classiques. Et notamment les clients commerciaux ont de moins en moins besoin d ’un office de poste, étant nombreux à faire chercher lettres et colis à domicile ou les remettant directement au centre de tri. Les clients exigent en outre de la Poste des prestations de plus en plus sp écifiques ainsi que des solutions davantage sur mesure. Il ne s ’agit plus d ’acheminer les colis dans un d élai donn é mais de les livrer à une heure pr écise et à l ’endroit souhait é. Plusieurs clients souhaitent en outre conna ître précisément les différentes étapes du transport et être inform és du moment de la distribution, si possible via un SMS (track and tracing). Dans le secteur financier, on recourt toujours plus souvent à l’électronique pour les prestations. Il existe ainsi pour les clients diff érentes maniè- res d’établir le contact avec les instituts financiers. En raison d ’une désaffection des canaux de vente traditionnels, la Poste a envisag é de nouvelles formes d ’offre des prestations. Clients commerciaux et priv és peuvent ainsi commander directement des prestations postales via Internet et en assurer le suivi (p. ex. transmission de e-mails sous forme de courrier à des personnes qui ne peuvent pas être atteintes par e-mail).4707 A u v u d e c e t t e évolution, la Poste devra encore mieux r épondre aux nouveaux besoins de la client èle et réagir à une situation internationale en constante mutation en proposant de nouveaux produits et offres. Du reste, les évaluations de la satisfac- tion de la client èle prouvent que la Poste est en mesure de r éussir le lancement de nouveaux produits. 3.4 Libéralisation accrue des marchés postaux européens 3.4.1 Processus en cours dans l’UE 3.4.1.1 Similitudes et différences entre la Suisse et l’UE A travers sa politique postale, l’UE suit en principe des objectifs similaires à ceux de la Suisse: –à l ’échelon communautaire, le service universel en mati ère de prestations postales est un droit garantissant à tous les citoyens de l ’UE l’accès aux ser- vices postaux. Il comprend une s érie de services r épondant à une certaine norme qualitative, services que les Etats membres doivent assurer à un prix abordable à tous les clients, indépendamment de leur lieu de séjour; – vraisemblablement jusqu’en 2009, les Etats membres peuvent r éserver cer- tains secteurs afin de financer le service universel; – il s’agit d’améliorer la qualité des services postaux, en imposant des normes de qualité à l’ensemble de l’UE pour les services internationaux; – selon la directive postale en vigueur, le secteur postal doit s ’adapter rapide- ment et efficacement aux avanc ées technologiques et à l ’évolution des besoins de la clientèle. Après l’ouverture du marché des colis intervenue en 1998, l ’UE s’est décidée à libé- raliser le secteur postal progressivement et de mani ère contrôlée, en combinant un renforcement de la concurrence avec le maintien d ’un service universel durable as- suré par les Etats membres. Les principes directeurs en sont l ’orientation des tarifs sur les prix et la transparence dans le financement du service universel. Toutefois, il existe certaines différences par rapport à la réglementation suisse: – tel que d éfini dans la loi sur la poste, le service universel comprend des prestations relevant des services postaux et des services de paiement. Le législateur suisse a donc élargi la notion du service universel par rapport à celle inscrite par la Commission de l ’UE dans la directive concernant les règles communes pour le d éveloppement du march é int érieur des services postaux de la CE et l ’amélioration de la qualit é du service 17. Comme son ti- tre l’indique, cette directive r égit uniquement l ’évolution des services pos- taux ainsi que l’amélioration de la qualité de ces services; 17 Directive 97/67/CE du Parlement europ éen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la communauté et l’amélioration de la qualité du service («Directive sur les services postaux»)4708 – autre différence de taille: le mandat de la Poste qui, en Suisse, doit assurer le transport régulier de personnes. Dans ce secteur, le service public ne rel ève pas de la loi sur la poste, mais est r égi par la législation concernant les trans- ports publics; – enfin, dans les Etats membres de l ’UE, le march é des colis est totalement libéralisé tandis que celui des lettres l’est plus ou moins dans plusieurs pays; en Suisse, la limite du monopole est fixée à 2 kg. 3.4.1.2 La directive européenne en vigueur pour les services postaux La directive 97/67/CE de l ’UE prescrit un service universel offrant aux consomma- teurs une s élection de services de qualit é d éterminée, ceci à un prix abordable et dans tous les Etats membres. La directive établit une distinction du service universel entre les services r éservés et les services non r éservés. L’acheminement de courrier en correspondance int érieure, pesant moins de 350 g et dont le prix est inf érieur à cinq fois le tarif d’une lettre standard en courrier A (1er échelon de prix) peut être ré- servé à l’opérateur garantissant le service universel. En fonction des m êmes critères, l’acheminement du courrier transfronti ère peut également être réservé. Les services non r éservés englobent l ’acheminement des colis pesant jusqu ’à 10 kg, les envois recommandés ainsi que les envois valeur. Les prestations du service universel doi- vent être fournies tous les jours ouvrables, mais au moins cinq jours par semaine. 3.4.1.3 Comparaison entre la Suisse et les pays de l’UE Le tableau suivant permet de comparer la r églementation suisse actuelle avec celles de certains pays europ éens. Il appara ît que la limite de poids en vigueur en Suisse est de loin la plus élevée en comparaison avec les autres pays. En revanche, la limite de prix pour délimiter les services réservés des services libres correspond aux r égle- mentations en vigueur dans les autres pays. Tableau 5 Comparaison «services réservés/publicité directe/envois à destination de l’étranger» Suisse/pays de l’UE (état au 1er janvier 2002) Pays Services r éservés Poids/Prix Publicité directe Envois à destination de l’étranger BE 350 g/5 × 350 g/5× 350 g/5× DK 250 g/5 × 250 g/5×√ DE 200 g/5 × 50 g 200 g/5 × FL √√ √ FR 350 g/5 × 350 g/5× 350 g/5× GR 350 g/5 × 350 g/5× 350 g/5× UK 350 g/1 £ avec licence 350 g/1 £ avec licence √ IE 350 g/5 × 350 g/5× 350 g/5×4709 Pays Services r éservés Poids/Prix Publicité directe Envois à destination de l’étranger IT 350 g/5 × 350 g/5× 350 g/5× NL 100 g/3 ×√ √ NO 350 g/5 × 350 g/5× 350 g/5× AT 350 g/5 × 350 g/5× 350 g/5× PT 350 g/5 × 350 g/5× 350 g/5× SE √√ √ CH 2 kg 2 kg √ ES 350 g/5 ×* √ 350 g/5× √ entièrement libéralisé *L i b éralisation uniquement dans les villes 3.4.1.4 Evolution prévisible en Europe En octobre 2001, les ministres des Etats membres de l ’UE en charge du dossier se sont mis d ’accord sur une lib éralisation accrue du march é postal europ éen. Cette proposition a été avalisée en décembre 2001 par le Conseil des ministres. En outre, le 11 mars 2002, le Parlement europ éen en a approuv é plusieurs éléments. Le tableau suivant présente les résultats de cette décision. Tableau 6 Aperçu: Libéralisation accrue du marché postal européen (aucune décision quant à une libéralisation totale avant 2009) Envois Publicit é directe Envois à destination de l’étranger 01.01.2003 100 g/3 × 100 g/3× 0 g* 01.01.2006 50 g/2,5 × 50 g/2,5× 0 g** 30.06.2006 Etude de la Commission quant aux cons équences d’une libéralisa- tion totale du marché pour le service universel *R églementation spéciale 100 g/3× ** Réglementation spéciale 50 g/2,5× 3.4.1.5 Conséquences de la libéralisation dans l’UE Aperçu Selon des études menées dans l’UE depuis la lib éralisation partielle du march é pos- tal, on constate que la desserte de base a continu é d’être assurée en matière de servi- ces postaux dans tous les Etats membres. Selon un rapport de la Commission de4710 l’UE du 7 décembre 200118, la libéralisation n’a pas influencé, ou alors uniquement de manière très limitée, la position dominante des op érateurs traditionnels dans le secteur du courrier. Dans la plupart des pays 19, la desserte de base est financ ée par les recettes des services r éservés. Selon l ’étude r éalisée, la population des pays membres considère généralement comme bon l ’accès aux services postaux, excep- tion faite de certaines r égions. En revanche, dans toute l ’Europe, les op érateurs tra- ditionnels ont d û adapter leurs structures aux nouveaux besoins et habitudes, ac- croître leur productivit é et proc éder à des licenciements. Selon les analyses effec- tuées, la lib éralisation des march és n’est pas l ’unique responsable des suppressions d’emplois chez les prestataires de services postaux traditionnels, l ’automatisation croissante de la production jouant également un r ôle. Parall èlement, les nouveaux opérateurs ont créé des emplois durant le même laps de temps. Maintien de la position dominante des opérateurs traditionnels Il est difficile de se prononcer sur l ’évolution des parts de march é qu’a précisément connue le secteur des colis. Dans la plupart des pays europ éens, le marché des colis était déjà totalement lib éralisé avant 1998; l ’entrée en vigueur de la directive sus- mentionnée a compl ètement supprim é le monopole restant. Ajoutons que depuis l’ouverture de ce secteur, les march és ont énormément évolué. Dès lors, on ne parle plus en Europe d ’un march é sp écifique des colis mais d ’un march é «courrier, express, colis». Ce segment a connu ces derni ères années et à travers toute l ’Europe une croissance considérable qui profite également aux opérateurs privés. Concernant le secteur du courrier, on constate que, malgr é une baisse de la limite de monopole à 350 g, les entreprises nationales de poste des pays membres de l’UE ont conservé 85 à 90% de leurs parts de march é, que ce soit par rapport au volume de courrier ou au chiffre d’affaires. Les études réalisées dans différents pays de l ’UE dans la perspective d ’une libérali- sation accrue du march é ont montr é que 80 à 90 % des lettres p èsent moins de 100 g, 70 à 80 % pesant même moins de 50 g. Concernant la publicit é directe, 90 % des envois pèsent moins de 100 g et environ 70 % moins de 50 g. Selon ces m êmes études, l’abaissement de la limite de monopole à 100 g fait que 10 à 15 % du vo- lume des lettres et entre 10 et 20 % du chiffre d ’affaires réalisé avec les envois et la publicité directe sont lib éralisés. En abaissant cette limite à 50 g, la lib éralisation concernerait environ 20 à 30 % des lettres et des envois publicitaires. Partant du principe que, malgr é l’ouverture du march é, la concurrence ne s ’exercera pas uni- formément dans tous les secteurs du march é postal, l ’UE estime qu ’un abaissement de la limite de monopole à 100 g, puis ult érieurement à 50 g, entra înerait pour les op érateurs actuels un recul de 5 % de leur chiffre d ’affaires en moyenne 20. Néanmoins, ils seraient en mesure de compenser leurs pertes en augmentant leur ef- ficacité. 18 Performances des marchés des industries de réseaux prestataires de services d’intérêt général: première évaluation horizontale, Bruxelles 2001. 19 Exceptions: la Suède, la Finlande et l’Italie, pays dans lesquels des indemnités annuelles, voire des fonds sont prévus pour participer au financement de la desserte de base. Actuellement, l’Espagne étudie également un modèle de fonds. Par ailleurs, l’Irlande et l’Angleterre prévoient des aides étatiques ponctuelles pour le réseau postal. Dans ces pays, la limite de poids est fixée à 350 g maximum. Enfin, le marché postal est entièrement libéralisé en Finlande et en Suède. 20 Il ne faut donc pas établir de parallèles entre le recul du chiffre d’affaires et le degré de libéralisation du marché.4711 Une autre raison du maintien d ’importantes parts de marché pour les op érateurs tra- ditionnels réside dans les avantages qu ’ils possèdent par rapport aux nouveaux ve- nus: expérience, image de marque, avantages liés à la taille et à la diversification, ré- seau existant ainsi que client èle fid élisée. Enfin, ils ont souvent r éagi à la lib éra- lisation en élargissant leur offre. Autofinancement du service universel Même avec une limite de monopole inf érieure à 350 g, les Etats membres de l ’UE ont pu renoncer jusqu ’à présent à introduire des mod èles de compensation, c ’est-à- dire à pr élever des redevances aupr ès des op érateurs priv és en vue de financer le service universel. Seules exceptions, la Su ède et la Finlande o ù le marché postal est totalement libéralisé ainsi que l ’Italie. A noter qu ’en Suède, l’Etat verse parfois des indemnités à la poste pour remplir son mandat de service universel. La Finlande a introduit un modèle de fonds, qui fait que les op érateurs privés versent des redevan- ces à l’Etat pour cofinancer le service universel. L ’Italie dispose également depuis 2001 d’un fonds de compensation, dans lequel les op érateurs privés doivent reverser jusqu’à 10 % de leurs chiffres d ’affaires, fonds qui est également alimenté par les impôts. Les expériences menées dans les autres pays de l ’UE montrent que, depuis la lib éra- lisation totale du marché des colis et la libéralisation partielle de celui du courrier, il n’a pas été nécessaire d’introduire de véritables modèles de compensation ou des in- demnités pour assurer le financement de la desserte de base. En effet, les fournis- seurs actuels du service universel ont optimis é les coûts et procédé à des mesures de rationalisation. Quant à la suppression de postes de travail ainsi induite, elle a été en partie compensée par l ’arrivée de nouveaux op érateurs. C ’est ainsi que, selon des sondages de l’autorité allemande de régulation, la Poste allemande a supprim é quel- que 12 850 emplois à plein temps (8,5 % des effectifs) entre 1997 et 2000 alors qu’elle gagnait des parts de march é. Durant la m ême période, les op érateurs privés créaient 20 000 nouveaux emplois, concentr és non pas dans les grands centres éco- nomiques mais dans les régions structurellement faibles. 3.4.2 Conséquences pour la Suisse Selon le régime actuel, le Conseil fédéral peut exclure d’autres prestations des servi- ces réservés ou réduire la limite de poids de 2 kg. Ce faisant, il doit tenir compte des normes européennes en la mati ère et veiller à ce que le financement du service uni- versel reste assuré. De l’avis du Conseil fédéral, l’évolution du marché européen appelle également une ouverture progressive du march é postal en Suisse. De par sa position au c œ ur de l’Europe et au vu de l ’internationalisation croissante des flux postaux, la Suisse ne saurait faire cavalier seul. A l ’évidence, même avec une libéralisation accrue, il faut assurer le service universel dans la m ême mesure qu’aujourd’hui. En outre, il s ’agit alors de tenir compte des sp écificités helvétiques, notamment concernant les int érêts des régions périphériques, ainsi que des r ésultats de la consultation men ée au prin- temps 2001 au sujet du Paquet Poste/Swisscom en vue de trouver un compromis. Les diff érentes étapes de la lib éralisation pr évues par le Conseil f édéral sont d é- taillées au ch. 4.4712 3.5 Revendications politiques divergentes Outre les d éfis mentionn és pr écédemment, le d ébat politique actuel sur la Poste revêt une importance capitale. Depuis le d ébut de l ’année 2001, de nombreuses interventions parlementaires concernant la Poste et le réseau postal ont été déposées. De manière générale, elles se focalisent sur les questions d ’emploi et de politique régionale, la restructuration du r éseau postal ou la lib éralisation. Présentons briève- ment ces différentes revendications, sur lesquelles le Conseil f édéral prend position en détail au chapitre 4. Simultan ément, il se prononce également dans un document séparé sur l ’initiative parlementaire pr ésentée par la Commission des transports et des t élécommunications du Conseil national (CTT-N) sous le titre «Réseau de bureaux postaux couvrant l’ensemble du pays. Modification de la loi sur la poste». 3.5.1 Exigences concernant le réseau postal Tant la loi sur la poste (LPO) que l ’ordonnance sur la poste (OPO) ne r égissent que les services que la Poste doit fournir. A noter que la LPO ne pr écise pas par quel canal de distribution ces prestations doivent être fournies, si bien que l ’aménage- ment concret du réseau postal relève de la compétence de la Poste. Les motions con- cernant le r éseau postal sont bri èvement commentées ci-après. A noter qu ’il existe encore d’autres interpellations parlementaires abordant le même sujet. La motion Fasel Hugo «Bureaux de poste, Financement du r éseau»(01.3120), adop- tée le 6 mars 2002, demande notamment au Conseil fédéral: – de revoir le mandat qu ’il a confi é à la Poste, à savoir être rentable tout en assurant une desserte de base sur tout le territoire suisse; – dans le but de garantir l ’efficacité de sa politique r égionale, d’indemniser la Poste pour les frais non couverts que lui o ccasionne l ’exploitation de son réseau de bureaux de poste dans les campagnes et dans les r égions périphé- riques; et/ou – de percevoir des redevances, conformément à l’art. 6, al. 1, de la loi f édérale sur la poste, pour combler le déficit du réseau des bureaux de poste. Dans le développement, il est précisé qu’un réseau couvrant tout le pays joue un rôle essentiel pour une desserte de base de toutes les r égions du pays. Les plans de la Poste concernant la restructuration du r éseau postal ne seraient à long terme dans l’intérêt ni de la Poste, ni de la population. Par ailleurs, ils seraient en contradiction avec les intérêts de politique régionale. La motion Epiney«Indemnisation des coûts non couverts dans le secteur de la poste et des t élécommunications» (01.3206), adopt ée le 4 mars 2002, va dans la m ême direction. Elle demande que le Conseil f édéral propose au Parlement les modifi- cations législatives nécessaires en vue de financer un service public performant au moyen d’un système de compensation, d ’indemnisation ou de redevances. Dans le développement, il est expliqu é qu’un service public offrant des conditions équiva- lentes est une condition de base pour favoriser le d éveloppement harmonieux du pays. Les raccordements pour le trafic, les connexions t éléphoniques, l ’accès pour tous aux nouvelles technologies de l ’information, la distribution postale r égulière et4713 sûre sont indispensables à la prospérité d’une région. La Confédération s’est de tout temps engagée en faveur du maintien d ’un service public, garant d ’une desserte de base semblable pour toutes les régions du pays. Mais le mandat de prestations confi é aux opérateurs publics montre ses limites. A la lumi ère des expériences faites, force est de constater qu’on ne peut défendre un service public financièrement autonome. De même, la Commission des transports et des t élécommunications du Conseil na- tional (CTT-N) a d éposé une initiative parlementaire sous le titre «Réseau de bu- reaux postaux couvrant l ’ensemble du pays. Modification de la loi sur la poste » (02.408), par laquelle elle demande que des dispositions soient prises concernant la densité du réseau et l’indemnisation partielle de ses co ûts d’infrastructures. L’art. 2, LPO devrait être complété comme suit: 3 La Poste exploite un r éseau d’offices de poste couvrant l ’ensemble du territoire. Dans toutes les régions, tous les groupes de population doivent imp érativement avoir acc ès à un office de poste situ é à une distance raisonnable, qui propose au moins les prestations du service uni- versel. 4 La Confédération indemnise chaque ann ée la Poste d ’une partie des frais non couverts par l’exploitation du réseau d’offices de poste. La commission laisse au Conseil f édéral le soin de pr éciser ces nouvelles disposi- tions. Par office de poste, la commission entend, au sens de la nouvelle r églementa- tion, les offices de type PP et PPP ainsi que les succursales et agences. Alors que l’office de poste mobile doit en faire partie sous r éserve de certaines conditions, le service à domicile ne constitue pas un office postal. Un office de poste, tel qu ’il est défini par la commission, est tenu de proposer au moins les prestations du service universel. Conform ément à la proposition, la Conf édération prend en charge 10 à 20% des coûts non couverts r ésultant de l’exploitation du réseau postal. Le montant desdits coûts s’élevant actuellement à 500 millions de francs, cela repr ésenterait une somme de 50 à 100 millions de francs. Si la disposition propos ée était inscrite dans la loi, la Poste se verrait confier, outre son mandat de prestations, également un mandat d’infrastructure. Par ailleurs, une initiative populaire demande une r évision de l ’art. 92 Cst. Elle exige que la Conf édération garantisse un r éseau d ’offices de poste qui couvre l’ensemble du pays et qu ’elle veille à ce que les communes soient associ ées aux dé- cisions s’y rapportant. En outre, la Confédération devrait prendre en charge les coûts occasionnés par le service postal universel qui ne sont couverts ni par les recettes des services réservés, ni par les redevances de concession. 3.5.2 Exigences liées au marché de l’emploi et à la politique régionale Plusieurs interventions exigent que la Poste offre des emplois et des places de for- mation dans toutes les r égions du pays ou qu ’elle am énage son r éseau postal en tenant compte autant que possible des crit ères de politique r égionale. A titre d’exemple, certains estiment qu ’il faut consid érer l’offre d’emplois comme un élé- ment de la desserte de base, voire du service public. Il s ’agirait alors d’indemniser la Poste pour un service public défini comme une desserte de base également au niveau des places de travail.4714 3.5.3 Exigences quant à une libéralisation progressive du marché D’autres interventions exhortent le Conseil fédéral à rattraper si possible rapidement le retard pris en mati ère de lib éralisation du march é par rapport à l ’UE. Pour ce faire, il devrait notamment s ’inspirer du calendrier établi par cette derni ère. Par ailleurs, le march é postal devrait s ’ouvrir aux op érateurs privés dans le secteur du service universel, en leur octroyant des concessions gratuites et en fixant les r ègles d’accès de tiers à certaines parties de l’infrastructure de la Poste suisse. A ce titre, il s’agirait de cr éer – à l’image de ce qui existe dans plusieurs pays europ éens – une autorité de surveillance ind épendante du Conseil f édéral dont les comp étences seront multiples: adjudication des concessions, contr ôle du respect de l ’interdiction de subventionnement croisé entre le secteur du monopole et les services libres ainsi que des r ègles d’accès à l’infrastructure de la Poste suisse. En outre, cette autorit é devrait se prononcer en cas de litige entre les diff érents concurrents et elle aurait à définir la politique des prix des services réservés. 4 La politique future du Conseil fédéral concernant la poste 4.1 Situation initiale Nous estimons que les r éformes touchant le march é et l ’entreprise de la poste ont porté leurs fruits et que les objectifs de la réforme de 1998 ont été largement atteints, notamment en ce qui concerne la garantie d ’un service universel suffisant. Par con- tre, la Poste doit encore entreprendre des efforts en vue de consolider durablement sa situation financière. Le mandat de prestations actuel de la Poste reste appropri é et nous continuerons de veiller à ce que le service universel soit offert dans l ’ensemble du pays conformément aux lois en vigueur. Par ailleurs, nous sommes d ’avis que, si elle veut faire face aux enjeux d écrits ci-dessus (ch. 3), la Poste devra renforcer sa compétitivité, notamment en optimisant ses coûts et en ouvrant de nouveaux champs d’activité. Nous pr ésenterons ici nos intentions futures concernant la poste et aborderons les conditions qui nous paraissent n écessaires en vue de l ’évolution ult érieure de la poste. Nous nous prononcerons donc sur les questions suivantes: – la desserte de base de la poste et son étendue (ch. 4.2); – les prochaines étapes de la lib éralisation et les projets de r égulation du mar- ché postal (ch. 4.3); – les règles applicables au réseau postal (ch. 4.4). Dans un autre chapitre, nous aborderons encore les m écanismes prévus pour finan- cer la desserte de base (ch. 5).4715 4.2 La desserte de base de la poste et son étendue Le service universel comprenant les services postaux et les services de paiement est défini dans la loi sur la poste et l ’ordonnance qui en d écoule. Une desserte de base de qualité doit continuer d ’être garantie dans tout le pays selon les m êmes principes et à des prix équitables. La qualité figure donc toujours au centre de notre politique. A cet égard, nous considérons que les principes du service public, d écrits au ch. 2.1, restent déterminants (accès général, qualité, prix équitables, desserte de l ’ensemble du territoire, permanence des prestations, efficacité des structures, capacité d’adapta- tion du service public et n écessité d’une définition du service public par le l égislatif et l’exécutif). Le service public n ’est toutefois pas une notion immuable, mais évo- lue en permanence, devant s ’adapter aux nouveaux comportements de la client èle, aux évolutions du march é et aux progr ès techniques. Les conditions de ces change- ments figurent dans la loi sur la poste, qui offre la marge n écessaire à la prise en compte des nouveaux besoins. On peut donc maintenir en l ’état le «mandat de pres- tations» de la Poste. La garantie des prestations doit rester prioritaire. Nous pr éciserons toutefois deux points essentiels: – nous veillerons davantage à la qualité du service universel et à la satisfaction des clients concernant le r éseau et les services postaux en chargeant un organe indépendant de les évaluer; – nous estimons par ailleurs que la qualit é des prestations est li ée aux moyens fournis pour y acc éder. C ’est pourquoi nous estimons que des mesures s’imposent afin de pouvoir garantir à l ’avenir la qualit é des prestations. Nous reviendrons sur cette question plus en détail au chiffre 44 consacré aux offices de poste. 4.3 Libéralisation progressive et contrôlée en Suisse 4.3.1 Les raisons de poursuivre la libéralisation progressivement et de manière contrôlée Comme cela a été évoqué précédemment, le marché postal a continu é d’évoluer au niveau mondial depuis la r éforme de la poste de 1998. Pour les raisons suivantes, nous voulons libéraliser le marché suisse de manière mesurée. La lib éralisation progressive ne constitue pas une fin en soi, mais un moyen d’accroître la qualit é et la diversit é de l ’offre. L’ouverture contr ôlée et limit ée du marché postal suisse vise donc à garantir et, si possible, à améliorer la qualit é des prestations et la libert é de choix des clients. Finalement, des services postaux avan- tageux et de qualité renforcent la place économique suisse. L’intégration européenne et les mesures de libéralisation des marchés envisagées par l’UE rendront les fronti ères nationales plus perm éables. Les march és s’unissent en même temps que les r églementations nationales et les conditions g énérales se rap- prochent continuellement les unes des autres en raison des efforts entrepris sur le plan international pour harmoniser la qualit é, les prescriptions applicables à la pr é- sentation des comptes, la d éfinition des produits etc. Situ ée au cœ ur de l ’Europe, la Suisse est économiquement liée à ses voisins; il n ’est donc guère possible de mener4716 une politique compl ètement différente de la leur. Enfin, il faut s ’attendre à ce que, lors des négociations bilatérales, l’UE insiste pour que la Suisse lib éralise davantage son marché postal. Vu l ’évolution économique du march é postal, les limites du monopole en vigueur sont de moins en moins respect ées. Il est ainsi pratiquement impossible de contr ôler le monopole des colis. Les co ûts administratifs d’un tel contr ôle seraient dispropor- tionnés par rapport aux avantages qu ’on en retirerait. En outre, les fournisseurs de services postaux ne se laissent gu ère plus freiner par des limites de monopole lorsqu’ils établissent des liens avec de gros clients. L ’instauration d ’une «police» chargée de veiller au respect du monopole co ûterait trop cher et ne servirait pas à grand-chose. Finalement, la libéralisation renforce la position de la Poste au niveau international. En effet, vu l’internationalisation des services postaux, la Poste doit de plus en plus pouvoir acc éder aux r éseaux internationaux, sans quoi elle risque de perdre la clientèle opérant à l’international. A cette fin, elle doit être en mesure de conclure des alliances. Les activités de la Poste à l’étranger et l’assurance de pouvoir acc éder aux r éseaux de distribution internationaux servent aussi notre économie, qui doit pouvoir acc éder à ces r éseaux. En outre, ces éléments contribuent à am éliorer l’attrait de la Suisse. Il n ’est guère concevable que l ’étranger tol ère longtemps les activités que la Poste devra d éployer à cet effet sur des marchés étrangers libéralisés si la Poste continue d ’être fortement prot égée par son monopole sur le march é domestique. Pour laisser à la Poste suffisamment de temps pour s ’adapter, le march é devra être libéralisé de manière progressive et mesurée. 4.3.2 Scénarios envisageables – le Parlement invité à se prononcer Au vu de ce qui pr écède, nous nous sommes d éjà prononcés dans notre rapport mis en consultation «Paquet Poste/Swisscom SA» (janvier 2001), en faveur d ’une pour- suite progressive de la libéralisation du marché postal suisse. Une majorité des orga- nismes consult és en avait fait de m ême. Toutefois, certains n ’ont pas manqu é de rappeler que la baisse de la limite du monopole ne devait pas men acer le finance- ment du service public. Par ailleurs, il faudra d ûment prendre en consid ération la situation économique de la Poste si cette mesure est décidée. Nous présenterons ci-dessous trois scénarios possibles de la libéralisation. Puis nous indiquerons celui que nous privil égions en expliquant nos motifs. Tous les sc énarios peuvent être combinés avec tous les mécanismes prévus pour financer la desserte de base. Enfin, nous présenterons encore notre position concernant le financement futur de la desserte de base (ch. 5). Nous voulons que le Parlement soit impliqu é dans cette étape importante. En se prononçant sur l ’arrêté f édéral concernant la vue d ’ensemble de l ’évolution ult é- rieure du marché postal en Suisse, il pourra donc d ébattre des différents scénarios et exprimer sa volonté, le cas échéant en modifiant cet arrêté.4717 4.3.3 Scénario I: alignement immédiat sur l’UE 4.3.3.1 Aperçu Ce scénario prévoit de reprendre immédiatement le calendrier adopt é par l’UE pour libéraliser le march é. Il faudrait alors abaisser la limite du monopole des services réservés à 100 g en 2003 et à 50 g en 2006. 4.3.3.2 Répercussions possibles En vertu du sc énario I, le march é des lettres serait d ’abord lib éralisé dans une mesure restreinte en 2003, puis davantage en 2006. La reprise du calendrier de l ’UE au 1 er janvier 2003 encouragerait en outre forte- ment les op érateurs privés, dès qu’ils auraient connaissance de l ’arrêté du Conseil fédéral, à s’implanter rapidement sur le march é. Dans la perspective d ’une libérali- sation accrue en 2006, ils tenteraient d ès 2003 d ’attirer une client èle tri ée sur le volet dans les agglom érations urbaines attrayantes et de mettre en place leurs propres canaux de distribution et centres de tri. La pression de la concurrence sur la Poste s ’accroîtrait trop rapidement et l’entreprise devrait mettre en œ uvre beaucoup plus vite les mesures de r éorganisa- tion qu ’elle pr évoit, notamment celles concernant le traitement du courrier. Il en résulterait des coûts de restructuration élevés et la réduction des effectifs devrait être accélérée. Il faudrait licencier du personnel, ce qui avait pu être évité jusqu’ici. 4.3.3.3 Résultats de la consultation concernant le «Paquet Poste/Swisscom SA» Les résultats de la consultation sur le paquet «Poste/Swisscom SA» plaident égale- ment contre un alignement imm édiat sur le calendrier de l ’UE. Une majorit é des cantons, des partis politiques et des organisations int éressées ont approuvé la démar- che que nous avons propos ée dans le projet que nous leur avons soumis. Seule une minorité a demand é que l ’on accélère l’allure alors que, pour la majorit é, la Suisse n’a pas à jouer le rôle de pionnier en mati ère de libéralisation. En modérant l’allure, la Suisse peut aussi b énéficier des exp ériences faites à l ’étranger, un atout qu ’elle compromettrait inutilement en voulant s’aligner immédiatement sur l’UE. 4.3.3.4 Cadre légal nécessaire Vu les dispositions juridiques actuelles, la Poste ne serait pas non plus pr ête à faire face à la concurrence (elle a le statut d ’un établissement de droit public). Pour met- tre en œ uvre le scénario I, il faudrait transformer pour 2006 d éjà l’actuelle loi sur la poste en une loi sur le march é postal. En effet, seule une telle loi permettrait de régler de manière appropriée les moyens de financer la desserte de base que requ ér- rait le changement de syst ème et de confier des t âches liées au service universel à d’autres op érateurs que la Poste suisse. De plus, pour garantir que les diff érents fournisseurs du service universel trouvent les m êmes conditions-cadres lors de la4718 mise en place du march é postal, il faudrait d éjà transformer pour 2006 la loi sur l’organisation de la Poste en une loi sur l’entreprise de la poste selon le modèle de la loi sur l ’entreprise de t élécommunication (Swisscom SA). En effet, le durcissement de la concurrence pousserait encore davantage les entreprises à conclure des accords de coop ération. Vu son statut juridique actuel d ’établissement de droit public, la Poste serait confrontée ici à des difficultés considérables. 4.3.3.5 Indemnités éventuellement nécessaires Les m écanismes de financement pr évus par l ’actuelle loi sur la poste sont, pour l’essentiel, fond és sur le monopole. Si celui-ci était substantiellement r éduit, ils seraient fondamentalement remis en question. Il deviendrait d ès lors d ’autant plus urgent de r éduire les effectifs, voire de proc éder à une nouvelle restructuration du réseau postal. Enfin, la qualit é de la desserte de base pourrait p âtir de la pr écipita- tion dans laquelle la restructuration devrait s’effectuer. Par ailleurs, les exemples de la Suède et de la Finlande montrent que, suite à la libé- ralisation complète de leur march é, il a été nécessaire de subventionner la desserte de base ou de cr éer un fonds pour la financer. En Espagne aussi, on pr évoit d’allouer des subventions (par le biais d’un fonds); ce pays a ouvert à la concurrence les envois de lettres à l’intérieur des localités. 4.3.4 Scénario II: pas de libéralisation avant 2006 4.3.4.1 Aperçu D’après le sc énario II, la Suisse attendrait au moins 2006 – c’est-à-dire le moment où l’UE abaissera la limite de monopole à 50 g – pour lib éraliser davantage le mar- ché des colis. Ce scénario prévoit donc de laisser la limite du monopole à 2 kg jusqu’en 2006. 4.3.4.2 Conséquences pour la Poste Selon ce scénario, la Poste aurait plus de temps pour proc éder à des réorganisations. Or, l’évolution qui se dessine au sein de l ’UE et les d éfis décrits au ch. 3 justifient déjà à eux seuls qu ’elle poursuive ces mesures. Dans le cas du sc énario II, le report des mesures de lib éralisation condamnerait les efforts qu ’elle a entrepris pour am é- liorer sa comp étitivité. La Poste ne serait plus motiv ée à rentabiliser au plus vite le secteur des colis. Enfin, elle n ’exploiterait pas les potentiels d ’innovation et de ren- dement liés à la concurrence, ou seulement dans une moindre mesure. Elle courrait ainsi le risque de ne pas être prête – ou de l ’être trop tard – à faire face à la concur- rence. Cette évolution serait d ’autant plus n éfaste que la limite du monopole des colis est de moins en moins respect ée et que ce secteur est d ’ores et d éjà largement ouvert à la concurrence.4719 De plus, les perspectives de la Poste sur le plan international s ’amenuiseraient. Les autres pays ne tol éreraient à la longue gu ère que la Poste suisse, prot égée par un puissant monopole sur son march é domestique, cherche à s ’implanter sur les marchés étrangers intéressants. 4.3.4.3 Différences de plus en marquées par rapport à l’UE Située au c œ ur de l ’Europe, la Suisse ne peut gu ère se permettre de creuser encore l’écart qui la s épare de ses voisins. L ’UE prévoit déjà de lib éraliser le march é des lettres en 2003 (abaissement de la limite du monopole à 100 g). Si elle attendait jus- qu’en 2006 pour lib éraliser le march é des colis, la Suisse cr éerait une diff érence difficilement justifiable par rapport à ses pays voisins et principaux partenaires éco- nomiques. La place économique suisse devrait ainsi s ’attendre à être défavorisée. Comme l’UE a déjà partiellement libéralisé le marché des colis en 1998, les concurrents étrangers de la Poste ont d ’ores et d éjà réalisé d’amples mesures de r éorganisation en axant leurs prestations davantage sur les besoins des clients. Ces mesures ont abouti à de nouvelles offres, notamment dans le marché des colis, des messageries et des envois exprès. La Suisse a donc tout int érêt à ce que son économie puisse également profi- ter de ce potentiel d ’innovation. C ’est notamment la client èle commerciale qui réclame des offres d ’un seul tenant et le libre choix des op érateurs. Maintenir la limite du monopole à 2 kg reviendrait à négliger cette revendication. 4.3.5 Scénario III: libéralisation progressive dès 2004 4.3.5.1 Aperçu Ce scénario prévoit d’abord d’ouvrir entièrement le marché des colis aux op érateurs privés en 2004. Dans une deuxi ème étape, la limite de poids valable pour les servi- ces réservés serait ramenée à 100 g en 2006 . 4.3.5.2 Première étape: libéralisation du marché des colis Le transfert des services des colis jusqu ’ici réservés (colis jusqu ’à 2 kg) au secteur non réservé libéralisera l’ensemble de ce marché en 2004. Celui-ci, estim é entre 800 et 900 millions de francs, sera d ès lors entièrement ouvert aux op érateurs privés. Ce montant estimatif r ésulte des prestations du service des colis de plus de 2 kg, d éjà libéralisé, et du transport des colis jusqu ’à 2 kg, qui le sera alors aussi. Toutefois, cette mesure n’aura pas d’incidence sur la définition du service universel, puisque la Poste aura toujours l ’obligation de transporter les colis jusqu ’à 20 kg. Elle entra îne- ra en outre un certain rapprochement par rapport à l’UE. Contrairement au r égime valable dans l ’UE, qui a fix é la limite du monopole à 350 g en 1998 21, l ’ache- 21 Cela correspond à une libéralisation de 5% des envois acheminés par la poste aux lettres. Le volume des lettres dans l’UE représente un chiffre d’affaires estimé à 41 milliards d’euros, dont la majeure partie est réalisée par les opérateurs traditionnels.4720 minement des lettres adress ées continuera de faire int égralement partie des services réservés. La Poste estime que ses pertes en terme de volume resteront dans l ’ordre de gran- deur des ann ées précédentes après la disparition du «monopole des colis ». En opti- misant encore ses co ûts et en adaptant ses tarifs de mani ère ciblée, la Poste compte pouvoir améliorer ses revenus et espère franchir le seuil de rentabilité dans le secteur des colis en 2005. Cet objectif para ît réaliste pour autant que l ’entreprise réduise ses coûts et prenne des mesures en mati ère de prix. Elle doit assur ément faire face à deux concurrents d’envergure sur le marché suisse: «EUROEXPRESS» (filiale de la Deutsche Post) et «DPD» (filiale de la Poste fran çaise). La Poste Suisse est n éan- moins parvenue à maintenir sa position sur le march é à un niveau élevé (en 2000: 82 %; estimation pour 2001: 78 %). M ême s’il est vraisemblable que les parts de marché de la Poste diminueront continuellement en cas de lib éralisation accrue, elle sera néanmoins en mesure de rentabiliser le secteur des colis, moyennant certaines adaptations. A preuve, les entreprises qui, à l’étranger, ont été confrontées aux lois du marché après avoir perdu leur monopole. Relevons enfin que, du moment o ù la poste des colis sera int égrée au secteur non réservé, l’unité Colis de la Poste ne devra plus participer aux co ûts d’infrastructure non couverts du r éseau postal compris entre 40 et 80 millions de francs. Selon ce scénario, ces derniers seraient uniquement financ és par l ’unité Courrier. Cette modification a toutefois d éjà été prise en compte lors de la r éorganisation du r éseau postal de sorte que la lib éralisation du marché des colis n ’entraînera pas de nouvel- les mesures de restructuration. Enfin, l ’unité Colis devra naturellement continuer de payer pour l’utilisation du r éseau postal en fonction des prix orient és sur le march é et les co ûts (facturations internes de l ’unité Réseau postal et vente à l’unité Colis; cf. ci-dessus le ch. 2.4.4.2 pour le financement du réseau postal). 4.3.5.3 Deuxième étape: libéralisation partielle du marché des lettres Il est pr évu d ’abaisser à 100 g la limite de poids applicable aux services r éservés dans le secteur des lettres en 2006. Une lib éralisation limit ée de ce march é sera ainsi éventuellement synchronisée avec l ’UE. En Suisse, la limite restera toutefois plus élevée que dans l’UE, qui prévoit de l’abaisser alors à 50 g (350 g actuellement, 100 g dès 2003)22. En Suisse, la limite de 100 g permettra d ’ouvrir à la concurrence entre 10 et 15 % des lettres. Les exp ériences faites dans les pays qui appliquent d éjà une limite du monopole inf érieure à 350 g tout en ayant encore un secteur r éservé23 laissent supposer que cette lib éralisation limitée du march é des lettres n ’entraînera d’abord qu’un lent recul des parts de marché détenues par la Poste et que l ’ensemble du volume libéralisé ne passera pas à la concurrence. Cette évolution est notamment due au fait que les nouveaux op érateurs ne seront pas en mesure d ’offrir des solu- tions d ’un seul tenant et devront dans un premier temps adopter une strat égie de 22 En abaissant la limite de poids à 100 g le 1er janvier 2003, l’UE ouvrira à la concurrence 20 % des envois acheminés par la poste aux lettres en plus des services des colis déjà libéralisés. Dans les pays de l’UE, 50 % du marché des lettres et des colis sera ainsi ouvert à la concurrence en 2006. 23 Notamment la Hollande, le Danemark et l’Allemagne.4721 niches. Par ailleurs, à d éfaut de disposer des moyens n écessaires dans le domaine «mécanisation, automatisation», ils auront de la peine à accéder au marché de masse, surtout si les lettres doivent être distribuées le jour suivant leur remise ou le lende- main. L’abaissement de la limite actuelle du monopole pour les services de la poste aux lettres se répercutera sur le financement du réseau postal. En effet, seul le secteur ré- servé réduit (selon les informations de la Poste, environ 85 % du volume des lettres) financera les co ûts du r éseau postal non couverts par les facturations internes. Comme la Poste devrait déjà avoir achevé son plan de restructuration en 2005 et r é- duit de près de 100 millions de francs les co ûts du réseau postal, l’ouverture limitée du marché des lettres ne devrait pas rendre n écessaires de nouvelles mesures de re- structuration. 4.3.6 Evaluation des scénarios par le Conseil fédéral Nous estimons que le march é postal doit être ouvert à la concurrence, à condition que celle-ci soit contr ôlée. En cas de lib éralisation, il faudra prendre en compte tant les intérêts de la client èle et de l ’économie à pouvoir b énéficier de prestations per- formantes et de qualit é que la situation économique de la Poste et la n écessité de réaliser des restructurations de manière socialement acceptable. Cela étant, voici notre appréciation des différents scénarios: 4.3.6.1 Pas d’alignement sur le calendrier de l’UE Tous comptes faits, nous estimons qu ’un alignement sur le calendrier de l ’UE com- porterait à l ’heure actuelle trop d ’incertitudes. Les d ésavantages l ’emporteraient, notamment en raison de la lib éralisation précipitée. La Poste devrait avoir le temps de mieux se préparer à la concurrence et la Suisse celui d ’attendre de voir les r éper- cussions de la lib éralisation dans l’UE et d’en tirer les conclusions. Relevons égale- ment que, dans le cas d’une libéralisation partielle selon le scénario I, les entreprises de poste op érant à l ’international devraient être en mesure d ès 2003 de mettre en place des centres de tri en Suisse en l ’espace de 12 à 18 mois, de s ’y implanter avec leurs r éseaux de distribution et d ’offrir leurs prestations et leurs produits à une clientèle commerciale tri ée sur le volet. Nous souhaiterions toutefois que la Poste puisse r éaliser ses plans de restructuration dans le traitement du courrier en assu- mant ses responsabilit és sociales, et ce avant que des op érateurs privés n’apparais- sent sur ce marché avec des installations modernes. 4.3.6.2 Ne pas attendre jusqu’en 2006 Le scénario II ne nous semble gu ère adéquat. En effet, les exp ériences au sein de l’UE montrent que ni la lib éralisation du march é des colis ni la lib éralisation restreinte du marché des lettres ne menacent la desserte de base et son financement. Au contraire, la lib éralisation a conduit à une diversification des produits et à l’apparition de nouveaux concurrents, offrant ainsi aux clients une plus grande4722 liberté de choix. Enfin, si ce scénario était retenu, l’assurance de la Poste de pouvoir respecter sa planification serait compromise et la compétitivité réduite. 4.3.6.3 Libéralisation progressive à partir de 2004 Cela étant et compte tenu des r ésultats de la consultation relative au paquet Poste/Swisscom SA, nous proposons une lib éralisation mesur ée conform ément au scénario III. Nous voulons ainsi éviter que la Suisse soit contrainte de suivre le rythme de libéralisation adopté par l’UE et qu ’elle reprenne, de mani ère différée, le régime aujourd ’hui en vigueur dans l ’UE. Rappelons encore que, dans l ’UE, le marché des colis a d éjà été entièrement libéralisé en 1998 et que de nombreux pays européens avaient déjà supprimé le monopole des colis antérieurement. Aperçu A notre avis, une lib éralisation progressive et contr ôlée permettra d ’assurer des prestations performantes et de qualit é, répondant ainsi aux besoins de l ’économie et de la population. En optant pour une lib éralisation mesurée par rapport à l’UE, nous voulons aussi apaiser les craintes des r égions p ériphériques et de montagne pour lesquelles une libéralisation trop rapide aurait des effets pr éjudiciables. Les mesures prévues tiennent en outre suffisamment compte de l ’évolution économique de la Poste. Si elle dispose d’une période de transition de deux ans au moins avant la lib é- ralisation partielle de la poste aux lettres, l ’entreprise devrait être en mesure de mener à bien les restructurations n écessaires (notamment la r éorganisation des cen- tres de courrier) et de proc éder de mani ère socialement acceptable aux r éductions d’effectifs qui en résulteront dans certaines unit és. En même temps, elle pourra met- tre sur pied de nouveaux champs d ’activité et cr éer ainsi des emplois d ’avenir. Même apr ès une lib éralisation partielle, elle continuera d ’offrir des emplois dans tout le pays en raison de sa structure décentralisée. Par ailleurs, la limite du monopole de 100 g pr évue dès 2006 correspond à un éche- lon tarifaire déjà en vigueur en Suisse. Tel ne serait pas le cas si la limite était fixée à 350 g ou à 50 g. Comme le monopole sera largement maintenu dans la poste aux lettres, le finance- ment de la desserte de base continuera d ’être garanti pour les prochaines ann ées. L’introduction d ’une concession obligatoire, d éjà pr évue par la loi sur la poste, fournira une nouvelle source de financement. Enfin, ce sc énario permettrait le cas échéant de définir, sur la base des expériences faites avec la libéralisation du marché des colis, des critères pour indemniser les co ûts non couverts de la desserte de base, et ce encore avant de lib éraliser partiellement le march é des lettres (au sujet du financement de la desserte de base, cf. ch. 5). Evolution financière probable de la poste des colis La libéralisation du marché des colis accroîtra certainement la pression de la concur- rence sur la Poste. Cette derni ère espère cependant rester leader sur le march é et ne s’attend pas à ce que ses pertes de parts de march é s’aggravent considérablement, étant donn é la qualit é de ses prestations, les relations avec ses clients, sa longue expérience et, enfin, le fait que le march é est de facto d ’ores et déjà largement libé- ralisé. Notons encore qu ’en ouvrant ses trois nouveaux centres de colis, la Poste a4723 déjà réalisé des restructurations importantes et qu ’elle est donc bien pr éparée à une libéralisation de ce secteur. La Poste estime que la lib éralisation ne l’empêchera pas de rentabiliser le secteur des colis dans un délai raisonnable si elle prend les mesures nécessaires en matière de prix et de produits. Réalisation socialement acceptable de nouvelles mesures de réorganisation Vu la concentration du traitement des colis dans trois centres (fermeture des centres de Berne et de M ülligen), il faut s ’attendre à une réduction des effectifs. Rappelons que les frais de personnel constituent deux tiers des charges de la Poste et que la pression sur ce poste de d épenses va de toute fa çon s’accroître en raison du durcis- sement de la concurrence et de l ’apparition de nouvelles technologies. Lors des pro- chaines restructurations, il incombera à la Poste d ’éviter dans toute la mesure du possible de prononcer des licenciements, conform ément à la CTT et aux directives du Conseil f édéral. Selon ses estimations et vu les exp ériences faites à l ’étranger, l’option proposée devrait permettre de r éaliser cet objectif. Du reste, la Poste conti- nuera d ’offrir des emplois dans l ’ensemble du pays. En outre, il s ’est r évélé dans d’autres pays que les op érateurs privés ont aussi cr éé des emplois dans les r égions périphériques. En Suisse, il faudra veiller à ce que les nouveaux op érateurs respec- tent des standards minimaux en matière de droit du travail lors de l ’octroi de la con- cession obligatoire (cf. ch. 4.3.7). Desserte de base: mandat inchangé La desserte de base couvrant l ’ensemble du pays, telle qu’elle est prescrite par la loi sur la poste, restera garantie m ême après la lib éralisation du march é des colis et la libéralisation partielle de celui des lettres. La Poste aura toujours l ’obligation de transporter les lettres et les colis jusqu’à 20 kg dans toute la Suisse. 4.3.7 Réglementation future du marché postal La libéralisation rendra nécessaires de nouvelles réglementations. Tous les scénarios décrits ci-dessus pourraient, en principe, être réalisés sur la base de l ’actuelle loi sur la poste. Pourtant, dans le cas du sc énario I, il deviendrait pratiquement imp ératif de procéder déjà pour 2006 à une refonte des lois sur la poste et sur l ’organisation de la Poste afin de les adapter aux nouvelles conditions du marché. Les explications suivantes se fondent, pour l ’essentiel, sur le sc énario III, mais sont aussi valables pour les deux autres. Les dispositions n écessaires pour une lib éralisa- tion mesur ée (march é des colis d ès 2004 et abaissement à 100 g de la limite du monopole des lettres dès 2006) figurent déjà dans la loi sur la poste actuellement en vigueur ou peuvent être complétées par le Conseil f édéral dans l ’ordonnance sur la base de la loi. Ceci vaut notamment pour l ’octroi d’une concession obligatoire aux fournisseurs de services postaux non réservés. 4.3.7.1 Introduction d’une concession obligatoire La premi ère étape de la lib éralisation, qui concerne le march é des colis, devrait entraîner l’apparition de nouveaux concurrents. Nous envisageons donc de soumet- tre à concession, comme le pr évoit la loi sur la poste, la fourniture de services non4724 réservés (colis jusqu’à 20 kg). Cette obligation vise à assurer que les op érateurs pri- vés ne pourront offrir des services postaux non r éservés qu’à condition de respecter le droit et les clauses de la concession. Cette mesure permettra d ’exercer un certain contrôle sur le march é postal et d ’acquérir de l ’expérience en vue des prochaines étapes de libéralisation. Il est en outre pr évu d ’obliger les entreprises concessionnaires à communiquer le chiffre d’affaires réalisé dans le secteur non r éservé, ce qui permettra par la suite de mieux en évaluer l’importance. L’octroi de la concession sera aussi li é au respect de certains standards minimaux en mati ère de droit du travail de mani ère à interdire dans toute la mesure du possible toute forme de dumping salarial et de soumettre tous les fournisseurs de services non réservés aux mêmes conditions de concurrence. Par ailleurs, il est pr évu d’élaborer les bases l égales des redevances qui contribue- ront à financer la desserte de base au cas o ù la Poste ne parviendrait effectivement plus à en couvrir les coûts. Nous nous prononcerons sur la perception de telles redevances au cas o ù, malgré une gestion du service universel conforme aux r ègles de l ’économie de march é, la Poste ne parviendrait effectivement plus à couvrir les coûts du service universel. 4.3.7.2 Evaluation des répercussions d’une libéralisation progressive Nous examinerons les effets qu ’auront les mesures de lib éralisation en Suisse et dans l’UE sur les r égions périphériques et de montagne, sur les emplois, les clients et les finances de la Poste. Sur la base de cet examen, nous soumettrons au Parle- ment les propositions qui s ’imposent d ès 2006. Dans la perspective de nouvelles adaptations à l ’évolution au sein de l ’UE, une refonte des lois sur la poste et l’organisation de la Poste est également concevable. S’il s ’avère que, en raison de la lib éralisation du march é des colis - donc encore avant 2006 en vertu du sc énario III - la Poste n ’est plus en mesure de couvrir les coûts de la desserte de base et que m ême le financement conform ément à l ’art. 6 LPO n’est pas suffisant, nous pourrons proposer au Parlement d ’adopter les bases légales permettant d’indemniser les prestations de service public effectivement four- nies par la Poste et/ou de diff érer la seconde étape de la lib éralisation ( à savoir l’abaissement à 100 g de la limite du monopole des lettres). 4.4 Règles applicables au réseau postal 4.4.1 Situation initiale Comme nous l ’avons déjà dit, la qualit é des prestations figure au centre des pr éoc- cupations liées au service public. Il appartient avant tout à la Poste de déterminer les moyens et les ressources nécessaires à la fourniture des prestations. Partageant l ’avis exprimé dans plusieurs interventions parlementaires concernant le r éseau postal, nous estimons que la qualit é des prestations est aussi li ée aux infrastructures dispo- nibles. En effet, la cohésion sociale et l’accès des petites et moyennes entreprises au reste de l’économie dépendent notamment du réseau postal dans les campagnes.4725 Nous estimons toutefois aussi que les infrastructures doivent sans cesse être adap- tées aux nouvelles r éalités. En effet, le maintien, voire l ’agrandissement forc é d’installations devenues inutiles, financ ées le cas échéant par des fonds publics, serait un non-sens du point de vue économique. Ces fonds seraient mieux utilis és en étant investis dans le d éveloppement de nouveaux produits et prestations. C ’est pourquoi nous soutenons le programme de restructuration de la Poste. 4.4.2 Le programme de restructuration de la Poste Dans le cadre de sa restructuration, la Poste classe les offices de poste en trois grou- pes (P, PP, PPP), tous fournissant au moins les prestations du service universel. Les offices PP qui offrent des prestations suppl émentaires à celles du service universel (notamment des produits d ’Expresspost, des services financiers et des produits pour le compte de tiers) constitueront l’ossature du réseau. En plus de cette offre, les offi- ces PPP (PostCenters) conse illeront les clients pour les transactions financi ères. Les quelque 1500 offices P garantiront le service universel en fournissant leurs presta- tions dans une succursale, une poste mobile, une agence ou encore par le biais du service à domicile. Dans les villes, la Poste s ’efforcera de garantir la m ême qualité avec moins d ’offices, mais qui seront mieux situ és. Une fois achev ée – vers 2005/2006 –, la modernisation du r éseau permettra des économies de 100 millions de francs par ann ée. Ce plan devrait se r éaliser sans licenciement, la suppression de 500 emplois, répartie sur cinq ans, s’effectuant au gré des départs naturels. La restructuration du r éseau postal a été notamment con çue dans la perspective des prochaines mesures de lib éralisation. Le plan tient également compte de la future augmentation de la participation de l ’unité Courrier aux frais d ’infrastructure. La libéralisation mesur ée propos ée par le sc énario III ne devrait donc pas avoir de répercussions supplémentaires sur le réseau postal. Ci-dessous, les autres raisons qui ont motivé la restructuration de ce dernier. 4.4.3 Nécessité d’adapter le réseau postal suisse 4.4.3.1 Histoire du réseau postal Lorsque la Poste a été fondée, 90 % de la population vivait encore à la campagne. Il fallait donc prévoir des bureaux de poste dans le plus grand nombre possible de vil- lages et de hameaux. En 1914, il y avait 4095 offices de poste en Suisse. En 1950, on en comptait encore 4000. L ’exode rural (pr ès de 80 % de la population vit aujourd’hui dans des agglom érations) a entra îné une r éduction du nombre des offices qui s’élevait à env. 3400 à la fin de l’an 2000. Cette baisse n ’a toutefois pra- tiquement pas eu d ’incidence sur la structure du r éseau. Avec des offices situ és à l’écart des flux de la client èle et des co ûts élevés non compensés par les recettes, le réseau actuel correspond de moins en moins aux exigences de la société moderne.4726 4.4.3.2 Demande de nouveaux produits et prestations Comme exposé ci-dessus, l’apparition de nouvelles technologies modifie les habitu- des et les besoins des clients. Ainsi, les paiements sont de plus en plus r églés de manière électronique et seul un tiers des colis nationaux sont encore d éposés à la poste. La fréquentation des offices est donc en baisse et pr ès d’un quart d’entre eux, soit 800 offices de poste, suffisent à assurer 70 % des prestations. Alors qu ’un réseau fondé exclusivement sur des critères de gestion économique pourrait être géré par 800 offices de poste, l’entreprise veut en maintenir entre 2500 et 2700. 4.4.3.3 Nouveaux réseaux de vente mis en place par des fournisseurs priv és de services postaux La Poste doit d éjà faire face aujourd ’hui à la concurrence d ’entreprises postales nationales comme la Deutsche Post et la Poste fran çaise ainsi que des op érateurs privés tels que UPS et Fedex. Ces concurrents peuvent mettre sur pied des structures souples et s’appuyer, le cas échéant, sur des r éseaux de vente et de distribution d éjà en place. Ces nouvelles conditions commerciales appellent aussi une adaptation du réseau postal. 4.4.4 Evolutions du réseau postal au niveau international Avant d ’exposer notre politique concernant le r éseau postal, nous souhaiterions donner un bref tour d’horizon des évolutions à l’étranger. 4.4.4.1 Densité du réseau postal Si elles ne l ’ont pas d éjà fait, les entreprises postales europ éennes, confrontées aux mêmes problèmes, sont en train d ’adapter leur r éseau aux nouvelles conditions. En règle générale, elles r éduisent substantiellement le nombre des offices qu ’elles gè- rent elles-mêmes en les rempla çant par un service à domicile ou par des points de réception qu ’elles sous-traitent. Ainsi, de 1995 à 2001, le nombre des offices pos- taux a été réduit en Allemagne de 21 % et au Danemark de 12 %. Le ph énomène s’est aussi produit aux Pays-Bas, en Autriche, en Grande-Bretagne et en Irlande, toutefois dans une moindre mesure. Le r éseau est non seulement r éduit, mais aussi réorganisé. L’Allemagne fournit à cet égard un exemple intéressant: 58 % du r éseau sont assurés par un service à domicile, 25 % par des agences et seulement 17 % par des offices de poste proprement dits. Le service à domicile est surtout offert dans les régions périphériques. Dans les villes et les zones à forte densité démographique, le nombre des offices de poste est fix é par la loi. Pourtant, comme dans la plupart des autres pays europ éens, la poste tend aussi en Allemagne à remplacer ses offices traditionnels par des agences.4727 Tableau 7 Structure du réseau postal/Comparaison CH et pays de l’UE Entreprises postales européennes 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% AT CH DE DK FR GB IE IT LU NL PT Pays Offices postaux Bureaux de poste Agences Service à domicile Le tableau 8 fait apparaître, en comparaison européenne, la distance moyenne qu’un client doit parcourir pour se rendre au bureau de poste le plus proche (c ’est-à-dire office de poste proprement dit, succursale ou agence). En Suisse, cette distance est actuellement de 2,2 km. Elle passera à 2,4 ou à 2,5 km après la réorganisation, selon que 700 ou 900 offices seront remplacés par un service à domicile.4728 Tableau 8 Distance moyenne pour se rendre au bureau de poste le plus proche (calculs selon l’Union postale universelle en 2000) 01234 DK IE AT FR DE PT LU IT NL CH ** CH* GB CH Pa y s Distanc e (moyenne nationale en km ) CH avant la r éorganisation CH* avec 2700 offices de poste CH** avec 2500 offices de poste En 1999, la Suisse comptait 2100 habitants pour un office de poste, la Grande- Bretagne environ 3200, la France 3490, l ’Autriche 3360, l ’Allemagne 5960 et l’Espagne 9870. M ême après la r éorganisation décrite ci-dessus, la Suisse continue d’avoir l’un des réseaux les plus denses (un office pour 2700 habitants).4729 Tableau 9 Nombre d’habitants par office de poste/Comparaison CH et pays de l’UE 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 IE CH PT CH* CH** GB AT FR IT LU DE NL CH avant la r éorganisation CH* avec 2700 offices de poste CH** avec 2500 offices de poste Les tableaux ci-dessus se fondent soit sur la distance moyenne à parcourir pour se rendre au bureau de poste le plus proche, soit sur le nombre d ’habitants par bureau de poste. Ils permettent d ’évaluer la densit é du r éseau postal. Compar ée aux autres pays, la distance à parcourir jusqu ’au bureau de poste le plus proche est tout à fait acceptable. Le nombre d ’habitants par office de poste l ’est aussi. Les offices de poste suisses resteront donc facilement accessibles même après la réorganisation du réseau. 4.4.4.2 Dispositions juridiques applicables à la densité du réseau postal à l’étranger Selon la directive europ éenne sur la poste (97/67 UE), les prestataires du service universel doivent disposer de suffisamment de points d’accès au réseau postal. Il ap- partient aux Etats membres de l ’UE de transposer cette disposition dans le droit na- tional. L’Angleterre, l’Allemagne, l’Autriche et les Pays-Bas ont d éfini des règles différen- tes pour leur r éseau postal. Aux Pays-Bas, les r égions d ’au moins 5000 habitants doivent disposer d ’un office de poste dans un rayon de 5 kilom ètres. L’Allemagne prescrit un nombre absolu d’offices postaux (12 000) en plus des critères de distance et de densit é démographique. Toutefois, l ’ordonnance allemande n ’exige pas de la Deutsche Post qu’elle exploite l’ensemble des 12 000 offices, mais elle doit en doter 5000 de personnel propre, les autres pouvant être sous-trait és, par exemple sous forme d’agences. La Deutsche Post a aussi mis en place un vaste r éseau de succur- sales partenaires où des tiers, en g énéral des commerces de d étail, offrent des servi- ces postaux.4730 Aucune disposition relative à la densité du réseau postal dans ces pays ne s’oppose à une modernisation. Ainsi, la poste hollandaise pourra ces prochaines ann ées réduire à 900 le nombre des offices de son r éseau, qui en compte actuellement 1700. De même, l’ordonnance autrichienne sur le service universel autorise la fermeture de 638 des quelque 2300 bureaux de poste existants, ces bureaux ne parvenant pas à couvrir leurs coûts. Elle permet cependant de renoncer à une fermeture si des parte- naires (privés) sont dispos és à gérer les bureaux concern és et à réaliser les investis- sements nécessaires à cet effet. La Poste suisse serait tout à fait en mesure de satisfaire aux conditions valables à l’étranger, même après sa réorganisation. 4.4.4.3 Financement du réseau postal à l’étranger La plupart des pays environnants ne disposent pas de m écanismes de financement particuliers et n’allouent pas de subventions pour leur r éseau postal. Les coûts de ce réseau sont donc dans la plupart des cas couverts par les moyens ordinaires, c ’est-à- dire principalement les recettes provenant des prestations postales. Seules la Su ède et la Norv ège subventionnent leurs r éseaux. Comme déjà évoqué, la poste su édoise reçoit ainsi 24 millions d ’euros pour g érer des offices non rentables. Le r éseau sué- dois compte près de 1750 bureaux desservis (état 2000), dont la plupart sont am éna- gés dans des commerces de détail. Par ailleurs, près de 700 000 ménages bénéficient d’un service à domicile. La Su ède va cependant aussi bient ôt r éformer son r éseau postal, qui sera organisé de la manière suivante: – environ 300 bureaux traditionnels seront gérés par la poste suédoise; – environ 1800 bureaux seront am énagés dans des magasins ou des stations d’essence qui offriront les services de la desserte de base; – 1000 points de vente situ és dans des magasins, a éroports, gares, h ôpitaux, etc. offriront des timbres et des enveloppes affranchies. En Norvège, l’Etat peut prendre à sa charge les co ûts non couverts du r éseau postal si les recettes de la Poste sont insuffisantes. 4.4.5 Résultats d’un sondage concernant la réorganisation du réseau postal Comme annoncé dans notre r éponse à la motion Rennwald (01.3300: Moratoire sur le plan de la restructuration des bureaux de poste), la Poste a charg é un institut in- dépendant de mener une enqu ête sur la satisfaction de la population concern ée dans les communes et les localit és où les prestations de la poste sont d ésormais assurées par un service à domicile, la poste mobile, des succursales ou des agences. Les résultats ont été évalués par une commission ind épendante réunissant des repr ésen- tants des organisations de d éfense des consommateurs, des r égions périphériques et de montagne ainsi que des communes et des cantons. Ils montrent que les nouveaux modèles (succursales, agences, poste mobile) sont bien accept és. Les clients qui ont recours au service à domicile l ’apprécient également. Ils sont toutefois nombreux à ne pas l’utiliser de sorte que la commission d ’évaluation indépendante a recomman-4731 dé à la Poste de mettre l ’accent sur d ’autres formes et d ’améliorer la coop ération avec les communes. La commission a également conclu du sondage qu ’il fallait aménager plus souplement les horaires d ’ouverture des nouvelles formes, notam- ment aux heures marginales. La Poste s ’est d éclarée dispos ée à suivre ces recom- mandations en mettant en place davantage d’agences et en examinant les possibilités de combiner différentes sources de revenus. Enfin, la Poste collaborera plus étroite- ment avec les communes en ce qui concerne la restructuration du r éseau et s’efforcera de mieux répondre aux besoins des régions. 4.4.6 Politique future du Conseil fédéral concernant le réseau postal Nous continuerons d ’axer notre politique sur la qualit é des prestations du service universel. Il nous semble donc important que la Poste puisse r éaliser les investisse- ments n écessaires pour am éliorer les prestations actuelles et en d évelopper de nouvelles. Un r éseau postal couvrant l ’ensemble du pays constitue à cet égard un moyen important pour assurer la desserte de base. A notre avis, l ’aménagement con- cret du r éseau postal devrait rester une t âche incombant en premier lieu à la Poste, qui connaît le mieux les besoins de sa client èle. Des dispositions l égales rigides et restrictives entraveraient les modernisations n écessaires du r éseau. Par ailleurs, la Poste lierait des fonds à des secteurs non productifs et ne pourrait pas les investir pour développer de nouveaux produits ou moderniser ses installations. En outre, elle devrait aménager son r éseau de distribution en fonction d ’un r éseau postal surdi- mensionné. Cette évolution ne saurait être dans l ’intérêt du pays à b énéficier de services postaux de qualit é au prix le plus avantageux. Nous estimons donc que la réorganisation prévue du r éseau postal doit, en principe, être poursuivie conform é- ment aux recommandations précitées de la commission indépendante d’évaluation. Nous reconnaissons toutefois aussi que cette question rev êt une importance politi- que majeure. C ’est pourquoi nous avons accepté la demande de l ’initiative parle- mentaire de la Commission des transports et des télécommunications (CTT) du Con- seil national. Celle-ci vise à compléter l’actuel «mandat de prestations » décrit dans la loi sur la poste par un «mandat d’infrastructure» relatif au réseau postal. La Poste se verrait donc prescrire de nouvelles obligations. Des directives concernant le r é- seau postal ne sont toutefois pas une fin en soi. Ce sont la qualit é des prestations et l’accès à celles-ci qui comptent. La densit é du r éseau postal doit donc être détermi- née en fonction de la n écessité de pouvoir fournir à la population et à l ’économie des prestations de qualité aux meilleures conditions possibles. Un office de poste se- ra ouvert ou maintenu uniquement lorsqu ’il est indispensable pour assurer la bonne qualité des prestations et l ’accès au service universel. Contrairement à la CTT, nous estimons donc que la r éorganisation pr évue par la P0oste permettra de satisfaire à l’exigence d’un réseau postal couvrant l ’ensemble du pays. N éanmoins, nous pen- sons qu ’une disposition r égissant le r éseau postal se justifie pour autant qu ’elle laisse une marge de manœ uvre suffisante pour l’adapter aux nouveaux besoins.4732 4.4.6.1 Proposition d’un nouveau mandat de prestations constituant en même temps une réponse à l’initiative de la CTT-N Le nouveau mandat d ’infrastructure se justifie pour les raisons suivantes: le libre accès aux prestations du service universel est un élément essentiel du service public; un réseau suffisamment dense de points d ’accès et de vente est n écessaire pour en garantir la qualité. L’accès au service universel dans l ’ensemble du pays peut toute- fois être garanti de plusieurs mani ères: par les offices traditionnels g érés par la Poste, par des succursales ou des postes mobiles, ainsi que des partenariats avec des tiers priv és (agences). Enfin, nous sommes d ’avis qu ’il peut l ’être aussi par le service à domicile. Nous pouvons donc nous d éclarer en principe d ’accord avec la formulation de l ’art. 2, LPO propos ée par l ’initiative parlementaire de la CTT (cf. ci-dessus ch. 3.5.1). L’art. 2 LPO serait donc complété par un nouvel al. 3: 3 La Poste exploite un r éseau d’offices de poste couvrant l ’ensemble du pays. Dans toutes les régions, tous les groupes de la population doivent imp érativement avoir acc ès à un office de poste situé à une distance raisonnable, qui propose au moins les prestations du service univer- sel. Solution offrant une marge de manœ uvre suffisante L’intégration d’une disposition correspondante dans la loi sur la poste r épond à un besoin réel de participation politique concernant l ’organisation du r éseau postal. Ce libellé laisse une marge de man œ uvre suffisante pour adapter le r éseau postal par la suite. La commission reconnaît d’ailleurs la nécessité de telles adaptations dans son rapport du 25 février 2002. Définition des «offices de poste» Nous nous r éjouissons de ce que, de l ’avis de la commission, la notion d ’office de poste peut aussi recouvrir des formes nouvelles telles que les succursales et les agences. Il nous semble indispensable que la Poste puisse exploiter son réseau postal en collaboration avec des tiers. Il est notamment concevable que, comme en Su ède, un plus grand nombre d ’offices soit exploit é sous forme d ’agences (donc dans des magasins, des stations d’essence, des gares, des administrations municipales, etc.). Contrairement à la commission et sur la base des résultats du sondage susmentionné, nous pensons que la «poste mobile» pourrait aussi jouer le r ôle d’office de poste «à part enti ère». Des bureaux de poste mobiles à des emplacements fixes et à heures d’ouverture régulières permettent de maintenir la m ême offre que les actuels petits offices de poste «immobiles», mais plus coûteux. Le service à domicile doit rester possible Nous nous r éjouissons en outre de ce que, de l ’avis de la commission, le service à domicile puisse continuer d ’être offert aux endroits qui s ’y prêtent. En effet, ce ser- vice constitue une solution valable en vue d ’assurer l’accès au service universel ou d’améliorer la qualit é des prestations pour les groupes de population les moins mobiles. Il doit donc aussi, en vertu de la nouvelle disposition, pouvoir rempl acer un office de poste. A ce sujet, nous édicterons des dispositions d ’exécution dans l’ordonnance en nous laissant guider par les recommandations de la commission d’évaluation relatives à la restructuration du r éseau postal, suivant lesquelles un service à domicile peut être offert si la r égion concern ée dispose toujours d ’un4733 établissement stationnaire proposant une offre au moins équivalente au service universel. La Poste s ’est déclarée disposée à s’efforcer de créer plus d ’agences et à renforcer sa collaboration avec les régions et les communes concernées. Dispositions d’exécution du Conseil fédéral Nous saluons l’intention de la commission de renoncer à fixer dans la loi le nombre d’offices de poste ou à en définir leur répartition géographique. Nous établirons à ce sujet les dispositions d ’exécution nécessaires en tenant compte, en plus des explica- tions ci-dessus, des besoins r éels de la client èle qui souhaite disposer d ’un service universel de qualit é. Par ailleurs, nous partageons l ’avis de la commission que la nouvelle disposition ne conf ère aucun droit d ’exiger l’établissement ou le maintien d’un office de poste. Il appartiendra à l’autorité de surveillance comp étente de con- trôler le respect des nouvelles dispositions de la loi sur la poste. Les modalit és à ce sujet seront définies dans les dispositions d’exécution. Enfin, nous envisageons de faire évaluer séparément la satisfaction des clients con- cernant les nouveaux modèles d’offre des services postaux. 4.4.6.2 Pas d’indemnité pour le réseau postal à l’heure actuelle Dans son initiative parlementaire, la CTT-N propose d ’indemniser entre 10 et 20 % des coûts non couverts du r éseau postal (soit un montant compris entre 50 et 100 millions de francs). Nous rejetons cette proposition. Comme nous reviendrons plus en détail au ch. 5 sur le financement de la desserte de base, nous nous limiterons ici à quelques réflexions de principe. Outre le fait qu ’il ne nous para ît guère sensé de financer des infrastructures super- flues au lieu des prestations du service universel, voici les arguments qui s ’opposent à la proposition de la CTT-N: Fausses incitations pour la Poste Les indemnités ont, en g énéral, des effets d éfavorables sur l’économie générale. El- les créent de mauvaises incitations puisque la poste voudra en obtenir le plus possi- ble au lieu d ’optimiser ses co ûts. La Poste ne serait plus oblig ée d ’organiser son réseau postal en fonction des besoins des clients. Elle risquerait de renoncer, aux dépens de la Conf édération, à r éduire les co ûts de son r éseau. Les collaborateurs seraient aussi maintenus dans l ’illusion que l ’entreprise ne doit pas s ’adapter, ou seulement dans une faible mesure. Cet effet nuirait au d éveloppement ultérieur de la Poste et finalement aussi à la qualité du service universel. Mauvais signal donné aux cantons et aux communes L’allocation d’indemnités donnerait aussi de faux signaux aux cantons et communes qui ne tol éreraient plus aucune adaptation, la Conf édération finissant toujours par indemniser les co ûts du r éseau. Or, la CTT-N estime aussi que le r éseau doit être modernisé.4734 Frein à l’endettement Selon l’art. 126 Cst., la Conf édération équilibre à terme ses dépenses et ses recettes. Les indemnités allouées pour le r éseau postal constitueraient de nouvelles d épenses et seraient donc contraires aux objectifs constitutionnels. Elles seraient d ’autant plus problématiques que de nouvelles optimisations permettraient à la Poste de r éduire les coûts de la desserte de base et du réseau postal. Critiques en raison d’une réduction illicite du prix des services libres En allouant des subventions, il faudrait s ’assurer qu ’elles soient uniquement utili- sées pour r éduire le co ût des services r éservés et non r éservés, mais non celui des services libres. Si l’on ne parvient pas à maintenir cette distinction, la Poste se verra constamment reprocher la réduction illicite du prix de ses services libres. Pour ces raisons, nous proposons de renoncer à l ’heure actuelle à l ’allocation d’indemnités et d ’épuiser d ’abord les possibilit és de financement existantes. Si celles-ci s’avèrent insuffisantes, nous présenterons au Parlement un projet de loi. 4.4.6.3 Conclusions concernant le réseau postal Nous partageons l ’avis de la CTT-N que l ’organisation du r éseau postal doit faire l’objet d’un consensus politique. Une disposition inscrite dans la loi sur la poste doit cependant laisser une marge de man œ uvre suffisante, tenir compte des besoins r éels de la client èle et être compatible avec le r égime de comp étences instaur é par la réforme de la poste. Dans cette optique, nous approuvons la r églementation de l’art. 2, al. 3, P-LPO. En revanche, nous proposons de supprimer l ’art. 2, al. 4, P-LPO – qui pr évoit d ’indemniser une partie des co ûts non couverts du r éseau postal – et d’épuiser plutôt les possibilit és légales de financement (recettes des services r éser- vés et non r éservés, recettes des services libres, optimisation des co ûts). C ’est par ces moyens qu ’il est pr évu de r éaliser la restructuration du r éseau postal en tenant compte des recommandations de la commission d ’évaluation. En plus, il sera possi- ble de percevoir des redevances d ès qu ’il y aura un potentiel de chiffre d ’affaires suffisant. S’agissant des possibilités de financer la desserte de base, nous renvoyons le lecteur au ch. 5 ci-après. 5 Les intentions du Conseil fédéral concernant le financement de la desserte de base Les explications suivantes se fondent sur le sc énario III d écrit ci-dessus (lib éralisa- tion du marché des colis en 2004; abaissement à 100 g de la limite du monopole des lettres dès 2006). Si le Parlement, contrairement au souhait du Conseil f édéral, se prononce en faveur d ’une libéralisation forcée (alignement sur l’UE), les conditions s’en trouveront consid érablement changées. Il faudra d ès lors enti èrement revoir la législation sur la poste en vue d ’une limite du monopole fix ée à 50 g (introduction d’un mod èle de march é) et pr évoir la possibilit é de subventions pour financer la desserte de base.4735 5.1 Aperçu Instruments envisagés La desserte de base peut, en principe, être financée par les instruments suivants: 1. recettes du secteur r éservé; 2. recettes du secteur non r éservé; 3. mesures de rationalisation et optimisation au niveau de la Poste; 4. ouverture de nouveaux champs d ’activité (recettes des services libres); 5. redevances; 6. indemnisation des prestations d ’intérêt général. Instruments actuels Le service universel, qui comprend les services postaux et les services de paiement, coûte environ 4,5 milliards de francs par ann ée. En vertu de l ’actuelle loi sur la poste, ces co ûts sont couverts par les recettes des secteurs r éservés. Toutefois, tou- jours selon cette loi, l ’optimisation des co ûts de la Poste ainsi que les recettes des services non r éservés et des services libres doivent aussi contribuer à financer la desserte de base. Les m écanismes de financement ont prouv é leur bon fonctionne- ment. Néanmoins, l’unité des colis a jusqu’à maintenant enregistré des déficits et les services libres n’ont pas encore obtenu les résultats requis. Des indemnités ne sont actuellement allou ées que pour le service du transport des journaux (encouragement de la presse) et, en vertu de la l égislation sur les transports publics, pour les services des cars postaux. Pr écisons que les indemnit és du service du transport des journaux, qui se montent actuellement à pr ès de 100 millions de francs par an, seront réduites de 20 millions au moins à partir de 2003. Consultation concernant le paquet «Poste/Swisscom SA» Les explications qui suivent au sujet des possibilit és de financer le service universel tiennent compte de la consultation men ée au printemps 2001 sur le paquet «Poste/Swisscom SA». Elle avait montr é que le principe de l ’autofinancement de la Poste était globalement accepté. L’intention de la Poste de cofinancer la desserte de base par les recettes provenant de nouveaux champs d ’activité avait aussi été géné- ralement approuvée. Le principe des mesures d ’économies envisagées par la Poste a été salué. Les optimisations de co ûts et l ’ouverture de nouveaux champs d ’activité sont donc présentées ci-dessous. Puis, nous nous exprimerons sur les possibilit és de percevoir des redevances et d ’allouer des indemnit és pour les prestations de service public. 5.2 Rationalisations et optimisations La Poste révise en permanence les processus d ’exploitation et les activit és adminis- tratives tant à la centrale que dans les r égions. Des mesures appropri ées doivent permettre d’améliorer de mani ère cibl ée le r ésultat de la Poste. Elles impliqueront des r éductions d ’effectifs et des centralisations dans certains secteurs (notamment dans celui du traitement du courrier). En m ême temps, l ’entreprise créera des em-4736 plois dans les nouveaux secteurs d ’activité (notamment dans les services financiers) et continuera d ’offrir des emplois dans toute la Suisse en maintenant son organisa- tion décentralisée et sa pr ésence dans tout le pays. Les changements envisag és sont toutefois nécessaires si la Poste veut continuer d ’assurer une desserte de base suffi- sante et de qualité. Outre la r éorganisation du r éseau postal évoquée ci-dessus, voici quelques autres projets importants: 5.2.1 Réorganisation du traitement du courrier (REMA) La Poste projette de r éorganiser le traitement du courrier. Les 20 centres Courrier existants devront être réorganisés au cours d’un processus de plusieurs années et mis à jour sur le plan technique. Les proc édures du traitement du courrier seront égale- ment optimisées, la Poste souhaitant les moderniser et am éliorer la qualité des pres- tations afin de r éaliser à long terme des économies substantielles. Au vu des con- naissances actuelles, le projet entraînera une réduction de l’effectif que la Poste r éa- lisera de mani ère socialement acceptable et qui sera compens ée, si possible, par l’ouverture de nouveaux champs d’activité. Les 20 centres de traitement du courrier actuels seront regroup és, certains d ’entre eux sur de nouveaux sites. De nouvelles installations de tri, plus performantes, se- ront progressivement mises en place, sans doute à partir de 2004. Les centres actuels sont en partie difficilement accessibles, ma nquent de pl ace ou ne sont pas équipés pour fournir de nouvelles prestations telles que HybridPost (l ’expéditeur transmet les lettres par voie électronique, la Poste les imprime, les met sous pli, les adresse et les expédie). A l’heure actuelle, il est encore impossible de dire avec pr écision quel sera le nombre des centres de courrier, étant donn é que le projet durera jusqu ’en 2009 et que les travaux préliminaires de planification sont encore en cours. 5.2.2 Fin de la réorganisation des centres Colis La Poste a bient ôt fini de r éorganiser ses centres Colis. Une grande partie des colis est maintenant trait ée dans les centres de tri de H ärkingen, Daillens et Frauenfeld. L’entreprise dispose des installations les plus modernes et les plus performantes d’Europe. Lorsque la concentration du traitement des colis dans les trois centres sera terminée (et que les anciens centres de Berne et de M ülligen seront fermés), la Poste sera bien préparée pour faire face aux évolutions à venir dans ce secteur. L’amélioration sensible des finances de l ’unité Colis le confirme. Alors que le d éfi- cit s’élevait en 2000 encore à 255 millions de francs, il n ’était plus que de 150 mil- lions en 2001, soit une am élioration de 100 millions. Ces chiffres comprennent la contribution d ’infrastructure aux co ûts non couverts du r éseau postal (60 millions pour 2000 et 80 mio. pour 2001). Le d écouvert du secteur des colis est toujours une conséquence de la disparition des subventions crois ées fournies par le secteur des télécommunications et s ’explique par les bas tarifs (en comparaison europ éenne) pratiqués par la Poste pour les colis. L ’Angleterre applique par exemple des tarifs trois fois plus élevés (état: mars 2002). Par ailleurs, les installations de production4737 utilisées avant la mise en service des nouveaux centres de colis avaient un faible de- gré d’auto-matisation, ce qui se répercutait sur les coûts. 5.2.3 Transport voyageurs: la Poste revoit son organisation Du fait de l ’apparition d ’entreprises étrangères et suite aux processus actuels de concentration, la concurrence se durcit sur le march é suisse. La Poste doit donc davantage tenir compte des conditions du march é dans le secteur du transport des voyageurs, notamment en ce qui concerne sa capacité de conclure des alliances. 5.3 Nouveaux champs d’activité En plus de la r évision des processus d ’exploitation et des mesures évoquées, la Poste doit élargir son assise financière qui, en raison des prochaines mesures de libé- ralisation, sera avant tout assurée par les services libres. Les commentaires concernant le phénomène de substitution attendu montrent que la Poste doit adapter son offre de prestations aux nouvelles r éalités et fournir de nou- veaux services lorsque la clientèle les demande. Comme exposé au ch. 4.1, il faudra veiller à maintenir la qualit é des prestations. Si elle y parvient, la Poste deviendra compétitive, sera en mesure de réaliser les objectifs de rentabilité et d’accroissement de la valeur ainsi que de contribuer de mani ère substantielle au financement de la desserte de base. Depuis sa r éforme, la Poste a prouv é à plusieurs reprises qu ’elle était capable d ’innover. Elle est parvenue à se profiler sur le march é avec de nou- velles offres (Direct Marketing Centers à Lausanne, Berne, B âle et Zurich) ou de nouveaux produits, notamment de Postfinance (fonds de pl acement, Yellownet, compte Deposito). A peine trois ans apr ès le lancement du compte jaune Deposito, les clients ont d éjà d éposé plus d ’un milliard de francs sur les comptes de Post- finance. Depuis novembre 2001, la Poste offre en outre un nouveau compte E-Deposito. 190 000 clients recourent maintenant à la possibilit é de g érer leur compte de manière électronique (ils étaient 35 992 en 1998, lors de l ’introduction de cette nouvelle offre). Depuis peu, la Poste propose aussi des services dits Inhouse. Voici les secteurs-cl és où l’entreprise, conformément à la loi sur la poste actuelle- ment en vigueur (art. 9), escompte ouvrir de nouveaux champs d ’activité au cours des prochaines années: 5.3.1 E-business Par ses activit és dans l ’e-business, la Poste est d éjà entrée dans l ’univers des tech- nologies Internet. Elle a ainsi jet é les bases d’une nouvelle expansion tout en antici- pant la substitution attendue dans le domaine des services de base actuels. En cr éant «yellownet» et son portail financier, Postfinance a mis en place un canal de vente électronique performant. La soci été du groupe «yellowworld SA» se spécialise dans le d éveloppement de services logistiques et de paiement int égrés utilisant Internet (e-fulfilment). L’unité Courrier d éveloppe la gestion d ’adresses basées sur Internet4738 ainsi que les services de messagerie électronique afin de renforcer sa position sur le nouveau march é du «Direct-Marketing» électronique. Toutes ces activit és devront permettre à la Poste d ’occuper la place qui lui revient sur le march é suisse du com- merce électronique et d ’assumer aussi dans le domaine de la communication élec- tronique son r ôle de partenaire confirm é dans le secteur des services li és à l’information, à la logistique et aux finances. 5.3.2 Logistique/prise en charge du courrier interne des entreprises La Poste offre aux entreprises la prise en charge et l’exploitation de leurs services de courrier interne, mettant ainsi à leur disposition ses connaissances et ses capacit és logistiques. Cette activité lui permet en outre de renforcer les liens avec la client èle, son personnel fournissant des prestations de qualité directement chez eux. 5.3.3 Services postaux internationaux Avec son unité Swiss Post International, la Poste veut à long terme rester leader sur le marché du courrier entre la Suisse et l ’étranger et se d évelopper sur les march és étrangers intéressants tout en prenant des risques mesur és. Cette unité investira spé- cialement dans des activités commerciales et des partenariats rentables et qui sauront tirer le meilleur parti du label de qualit é «Swiss Post». En offrant à la clientèle inter- nationale des produits novateurs et des solutions d ’un seul tenant, la Poste veut renforcer sa position de leader à l’importation de m ême que sur le march é entière- ment lib éralisé et de plus en plus convoit é de l ’exportation. Sur les march és des envois expr ès et des colis, d éjà largement consolid és à l ’échelle internationale, la Poste rejoindra des alliances dynamiques op érant à l ’international (exemples: la poste hollandaise, General Parcel/poste anglaise) et assurera ainsi à ses clients l’accès à des réseaux mondiaux de première qualité. Dans les principaux pays parte- naires (Allemagne, Angleterre, France, Pays-Bas, Italie et Etats-Unis), la Poste est représentée soit par ses propres soci étés de vente, soit par des partenaires locaux (joint ventures), notamment sur le march é du courrier électronique. Ces efforts renforcent la capacit é de la Poste à conclure des alliances avec des acteurs interna- tionaux appelés à long terme à jouer un rôle de premier plan. 5.3.4 Trafic des paiements et services financiers Dans le rapport mis en consultation «Paquet Poste / Swisscom SA », nous avons amplement décrit comment la Poste avait élargi son offre de services financiers et de paiement tout en respectant le droit en vigueur. Ce faisant, elle a concentr é son offre sur la clientèle traditionnelle, c’est-à-dire sur la clientèle privée à fortunes et revenus faibles ou moyens, sur les petites et moyennes entreprises (PME) ainsi que les gran- des entreprises et les collectivit és de droit public pour le trafic des paiements et le cash management. Lorsque la situation le justifie, ces prestations sont fournies en collaboration avec des partenaires. Dans tous ses accords de coop ération, Post-4739 finance veille au respect de l ’image distincte de la Poste vis- à-vis des clients, sym- bolisée par la couleur jaune. En octobre 2001, suite aux avis n égatifs rendus lors de la consultation, nous avons renoncé au projet de cr éer les bases l égales d’une banque postale. En m ême temps, nous avons rappel é que l ’unité Postfinance doit pouvoir fournir, en collaboration avec une banque, des offres dans le secteur des op érations de crédit à l’intention de la clientèle privée et commerciale afin de garantir la compétitivité de la Poste dans le domaine du trafic des paiements et des services financiers. La demande de services financiers d’un seul tenant correspond à un besoin de la client èle. Ceci vaut notam- ment pour les liens entre les syst èmes de trafic de paiement et les limites de cr édit. Nous attendons de la Poste qu ’elle présente une solution efficace et économique qui renforce sa compétitivité. Au terme d ’une longue proc édure de s élection engagée pour trouver un partenaire avec lequel elle puisse se lancer dans les op érations de cr édit, elle a choisi de conclure un contrat de coop ération avec l’UBS. Les principes susmentionn és seront respectés, l ’image distincte de la Poste sera pr éservée vis- à-vis des clients et l’interface client restera aupr ès de la Poste. En m ême temps, il est imp ératif que le partenaire se porte garant du crédit et en assume les risques. Dans ces conditions, Postfinance d éveloppera, en collaboration avec son partenaire, les produits suivants: hypoth èques immobilières pour la client èle privée et, pour la clientèle commerciale, crédits en compte courant et avances à terme fixe. Comme pour les alliances conclues jusqu ’ici dans les domaines des fonds de pl ace- ment, des assurances et du commerce de titres, les nouvelles offres se fondent sur la possibilité prévue par la loi et l’ordonnance sur la poste d ’offrir de nouvelles presta- tions en collaboration avec des partenaires. En vertu de l ’art. 6, al. 3, OPO, la Poste est autorisée à gérer pour sa client èle des comptes assortis ou non de restrictions de prélèvement. Cela signifie qu ’elle devrait m ême pouvoir autoriser des découverts dans le cadre de son projet «compte courant». Toutefois, la Poste a choisi de ne pas agir seule et de s’allier à un partenaire qui, comme pour les autres produits nommés, se porte aussi garant du cr édit pour le produit «compte courant» et assume les risques qui lui sont liés. La Commission fédérale des banques veillera à ce que ces mod èles de coop ération respectent la législation sur les banques. Elle exercera cette t âche vis-à-vis de l’UBS dans le cadre de la surveillance ordinaire. 5.4 Redevances Conditions de l’introduction Selon la loi sur la poste, des redevances peuvent être exigées de fournisseurs priv és de services postaux non r éservés si notamment les conditions suivantes sont remplies: – les coûts de la desserte de base ne sont pas couverts, – la Poste est gérée conformément aux règles de l’économie de marché,4740 – le potentiel de chiffre d ’affaires est suffisant (c ’est-à-dire les fournisseurs privés peuvent r éaliser des chiffres d ’affaires suffisants dans les services postaux non réservés, le marché est suffisamment libéralisé). Pourquoi avoir renoncé à percevoir des redevances jusqu’à maintenant? Les conditions précitées n’étaient pas encore remplies. Jusqu’à présent, la Poste était en mesure de couvrir elle-même les coûts de la desserte de base. On a également renoncé à percevoir des redevances parce que le march é n’était pas suffisamment libéralisé pour permettre ce mode de financement. Vu le faible poten- tiel de chiffre d’affaires, le produit des redevances aurait été trop faible en comparai- son des frais d ’introduction et de perception, ceci d ’autant que les redevances n’auraient pu être calcul ées que sur le chiffre d ’affaires des services non r éservés (colis jusqu’à 20 kg) réalisé par les fournisseurs privés. Intentions du Conseil fédéral Dès 2004, nous rendrons possible la perception de redevances sur le chiffre d’affaires des op érateurs priv és r éalisé dans le secteur des services postaux non réservés. Il faudra toutefois qu’il soit avéré que la Poste ne parvient pas à couvrir les coûts du service universel malgré une gestion conforme aux r ègles de l’économie de marché et que les fournisseurs priv és réalisent un chiffre d ’affaires suffisant, ce qui ne devrait pas se produire avant la libéralisation du marché24. 5.5 Indemnités Tant que les co ûts de la desserte de base seront couverts par d ’autres mesures, nous estimons qu ’il ne faut pas allouer d ’indemnités. A notre avis, les possibilit és de financer la desserte de base, d écrites ci-dessus, suffiront pour les prochaines ann ées. Si, après la libéralisation progressive du marché postal, il apparaît que les coûts de la desserte de base ne peuvent plus être couverts, nous soumettrons au Parlement les propositions qui s ’imposent. Si, contre toute attente, la situation économique de la Poste devait l’exiger, la Confédération pourrait différer la libéralisation restreinte du secteur des lettres ou soumettre au Parlement un projet visant à indemniser les coûts non couverts du service universel. Rappelons à ce sujet que, selon l ’art. 126 Cst., la Confédération doit équilibrer à terme ses d épenses et ses recettes. Des indemnit és constitueraient de nouvelles d épenses et seraient donc contraires aux objectifs de ce principe constitutionnel. 24 Le volume d’affaires du marché des colis est estimé à un montant compris entre 800 et 900 millions de francs (en supposant une part de marché de la Poste d’environ 80 %). En prélevant une redevance de 5 % sur le chiffre d’affaires soumis à la TVA d’environ 180 millions, il faudrait compter sur des redevances de concession d’environ 9 millions.4741 5.6 Conclusion concernant le financement ultérieur de la desserte de base 5.6.1 Financement de la desserte de base après la libéralisation du marché des colis Jusqu’en 2006, la Poste financera la desserte de base principalement par les fonds suivants: – recettes du secteur réservé (poste aux lettres); – recettes du secteur non r éservé (notamment trafic de paiements, poste des colis et exportations); – optimisation des coûts de la Poste (économies dans la poste aux lettres et des colis ainsi que dans le réseau postal); – ouverture de nouveaux champs d’activité (recettes des services libres); – si les conditions l égales sont remplies: redevances per çues sur les chiffres d’affaires des fournisseurs privés de services postaux non réservés. Vu les expériences faites à l’étranger et les calculs de la Poste, nous pensons que la Poste restera en mesure de couvrir les co ûts de la desserte de base m ême après la libéralisation du march é des colis. Toutefois, elle doit à cette fin être en mesure de mener à terme ses projets (optimisations des coûts et ouverture de nouveaux champs d’activité). La lib éralisation du march é des colis n ’aura pratiquement pas d’incidences sur la restructuration du r éseau postal. En effet, les recettes de la poste aux lettres permettront d éjà cette ann ée de financer la majeure partie des co ûts du réseau postal non couverts par les facturations internes. Si, malgré une gestion du service universel conforme aux r ègles de l ’économie de marché, la Poste ne parvient pas à couvrir ses co ûts, nous pourrons, conform ément au scénario III, introduire dès 2004 des redevances sur les chiffres d ’affaires réalisés par des opérateurs privés dans les secteurs non réservés. 5.6.2 Financement de la desserte de base après l’abaissement à 100 g de la limite du monopole L’abaissement à 100 g de la limite de poids pour les services r éservés, pr évu en 2006, lib éralisera une partie limit ée de la poste aux lettres. L ’application de cette limite à l’étranger montre que la majeure partie des lettres reste r égie par le mono- pole. En Suisse également, selon les indications de la Poste, pr ès de 85 % des lettres pèsent moins de 100 g. L ’expérience montre donc qu ’une libéralisation partielle du marché des lettres n ’empêche pas les op érateurs traditionnels de conserver de tr ès grandes parts du marché domestique. La Poste suisse estime également qu’elle con- tinuera de pouvoir financer la desserte de base si la limite du monopole est fix ée à 100 g, étant donné que les lettres pouvant être triées par machine resteront dans le monopole. En plus des instruments de financement utilis és jusqu’à présent (recettes des autres services de la Poste, optimisation des co ûts, nouveaux champs d ’activité), il sera aussi possible à ce moment de mettre à contribution les fournisseurs de services non réservés de la poste (aux lettres) pour financer le service universel (redevances de4742 concession). S’il s’avère toutefois que la Poste ne parvient pas à financer elle-même les co ûts du service universel, nous pr ésenterons au Parlement un projet visant à indemniser les prestations de service public de la poste, et ce, si n écessaire, avant la libéralisation limitée du marché des lettres. 6 Principes présidant à la future politique du Conseil fédéral en matière de poste Les principes suivants résument notre politique future concernant la poste. Ils servi- ront en même temps de base pour le développement du marché postal en Suisse. Le principe 6 (sc énario de la lib éralisation) est pr ésenté en m ême temps sous la forme d’un arrêté fédéral, qui sera soumis à l’approbation du Parlement. 6.1 Principe no 1: Vu la loi fédérale du 30 avril 1997 sur la poste 25, le Conseil f édéral veille à as- surer dans tout le pays un service universel (trafic de paiements et services postaux) de qualité, accessible à tous et à des prix équitables. 6.2 Principe no 2: Le Conseil f édéral demande à la Poste d ’adapter continuellement le service universel au progrès technique et aux nouveaux besoins des clients. 6.3 Principe no 3: Le Conseil fédéral veille à ce que la Poste assure le service universel en faveur de la population et de l ’économie selon les principes de la gestion d ’entreprise et qu’elle réalise toutes les rationalisations possibles. 6.4 Principe no 4: Le Conseil f édéral chargera un organe ind épendant d’évaluer chaque ann ée la qualité du service universel (secteurs r éservé et non r éservé) ainsi que la satis- faction des clients en ce qui concerne l’accès au service universel. 25 RS 783.04743 6.5 Principe no 5: Afin de garantir un service universel de qualit é, la Poste exploite un r éseau d’offices de poste couvrant l’ensemble du territoire. 6.6 Principe no 6: Le Conseil f édéral a l ’intention de lib éraliser le march é postal selon le calen- drier suivant: 1. 2004: lib éralisation complète du marché suisse des colis. 2. 2006: Abaissement à 100 g de la limite de poids pour les envois adress és par la poste aux lettres, apr ès évaluation des r épercussions de la lib érali- sation progressive en Suisse et en Europe et à condition que le financement de la desserte de base soit garanti. En m ême temps que la premi ère mesure de lib éralisation, le Conseil f édéral créera les bases juridiques n écessaires à l’introduction d ’une concession obli- gatoire conformément à l’art. 6 LPO. Le Conseil fédéral analysera les exp ériences faites en Suisse avec la lib éralisa- tion progressive du march é et en évaluera les r épercussions sur la qualit é du service universel, sur les r égions et l ’emploi. Dans la perspective d ’autres me- sures de lib éralisation, Il pr ésentera ensuite au Parlement les propositions qui s’imposent. 6.7 Principe no 7: Le service universel est financé conformément à la loi sur la poste en vigueur et aux principes suivants: a. La Poste adapte continuellement ses infrastructures (notamment les centres de distribution et logistique) aux nouveaux besoins et veille ainsi à couvrir les coûts de l’entreprise grâce à une gestion rationnelle et efficace. b. Les recettes des secteurs r éservé et non réservé servent à financer le service universel couvrant l’ensemble du pays ainsi que le r éseau postal n écessaire pour l’assurer. c. En se conformant à la loi sur la poste actuellement en vigueur et en évitant toute distorsion de la concurrence, la Poste exploite de nouveaux champs d’activité afin de financer le service universel couvrant l ’ensemble du pays et le réseau postal nécessaire pour l’assurer.4744 d. Pour financer le service universel, le Conseil f édéral percevra, d ès que les conditions l égales seront remplies, des redevances sur le chiffre d ’affaires des fournisseurs privés de services non réservés soumis à concession. S’il s’avère que les coûts du service universel (y compris ceux du r éseau postal) ne peuvent pas être couverts par les instruments précités, le Conseil fédéral pré- sentera au Parlement un projet visant à indemniser les prestations de service public de la Poste.4745 Message relatif à la modification de la loi sur l’organisation de la Poste 1P a r t i e g énérale 1.1 Aper çu La Poste doit pouvoir affronter l ’ouverture du march é et relever de nouveaux d éfis sur des bases financi ères solides. Dans cette perspective, le projet de r évision de la loi du 30 avril 1997 sur l ’organisation de l ’entreprise fédérale de la poste (loi sur l’organisation de la Poste, LOP; RS 783.1) a pour objet de recapitaliser la Poste, une mesure indispensable pour que l’entreprise puisse respecter les principes comptables relatifs aux engagements de prévoyance. Outre la question de la recapitalisation, le projet aborde les éléments suivants: – autonomie de la trésorerie de la Poste: à l’avenir, la trésorerie de la Poste se- ra gérée indépendamment de celle de la Conf édération. De la sorte, la Poste pourra intervenir en son nom et pour son propre compte sur le march é des capitaux; – adaptation des dispositions sur la responsabilit é des organes de la Poste: l’autonomie de la tr ésorerie de la Poste n écessite une modification de la portée de la responsabilit é des organes de la Poste (conseil d ’administration et direction) afin d’instaurer un régime analogue à celui appliqué aux CFF et à Swisscom SA. Les modifications pr ésentées ici (recapitalisation et adaptation de la res ponsabilité des organes) n’ont pas été contestées lors de la proc édure de consultation men ée au printemps 2001 sur le paquet «Poste/Swisscom SA». 1.2 Autonomie de la tr ésorerie de la Poste (art. 11a à 11c P-LOP, art. 35 LFC) 1.2.1 R églementation actuelle Dans le contexte de la r éforme des PTT, la Poste avait été définitivement exclue du champ d’application immédiat de la loi f édérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération (LFC; RS 611.0). En revanche, la gestion de sa tr ésorerie avait été maintenue dans la sphère de compétences de l’Administration fédérale des finan- ces (AFF), si bien qu ’aujourd’hui la Poste ne dispose toujours que d ’une marge de manœ uvre restreinte en la matière, en vertu de l’art. 35, al. 2 et 3, LFC. Art. 35, al. 2 et 3 2 L’Administration fédérale des finances g ère les tr ésoreries centrales de la Conf é- dération, des Chemins de fer fédéraux et de La Poste Suisse. Elle veille à assurer en tout temps la solvabilit é de la Conf édération et de ses entreprises et établissements. Les prêts et les avances accord és aux entreprises et établissements de la Conf édé- ration par la tr ésorerie centrale de la Conf édération doivent être englobés dans la fortune financière.4746 3 Les fonds remis par les entreprises et établissements de la Conf édération à l’Administration fédérale des finances ainsi que les pr êts que celle-ci leur accorde portent intérêt aux conditions usuelles du marché. La collaboration entre l ’AFF, plus spécifiquement la Trésorerie fédérale, et la Poste est régie par une convention. La situation de la Poste est particuli ère car, gr âce au système des comptes postaux, celle-ci dispose d ’importantes liquidités qu’elle peut investir dans des placements rémunérés. La Confédération rémunère les fonds que la Poste remet à la Trésorerie fédérale aux conditions usuelles du march é des emprunts de la Conf édération. Mais, compte tenu de son excellente solvabilit é, la Conf édé- ration ne peut rivaliser avec les conditions qu ’offrent d’autres débiteurs de premier ordre. Comme la Poste peut obtenir de meilleurs rendements en pla çant ses capitaux elle- même sur le marché – en assumant certes un risque plus important – l’AFF a décidé, en automne 2000, de charger la Poste de pl acer ses fonds sur les march és monétaire et des capitaux de mani ère autonome et sous sa propre responsabilit é. Cela étant, la Poste doit respecter des directives émises par l ’AFF en mati ère de placements et d’exposition maximale par d ébiteur. L ’étroite collaboration entre la Poste et la Trésorerie fédérale a toutefois été maintenue. Cette derni ère a le droit de placer des capitaux de la Poste aux conditions usuelles du march é pour éviter des transactions concurrentes entre les deux op érateurs. La Poste couvre ses besoins de liquidit és à court terme exclusivement aupr ès de la Tr ésorerie fédérale. Il en va de m ême des swaps sur taux d’intérêt qu’elle souscrit pour se prémunir contre le risque de taux. 1.2.2 Principes de la nouvelle r églementation Dans les faits, cette réglementation se traduit par une autonomie partielle de la tr éso- rerie de la Poste. Toutefois, si elle octroie certaines comp étences à la Poste, la con- vention susmentionn ée ne d élie pas l ’AFF de ses obligations et responsabilit és lé- gales en matière de gestion de la tr ésorerie de la Poste. Le Conseil f édéral propose maintenant au Parlement de mettre un terme à l’inclusion de la trésorerie de la Poste dans la trésorerie centrale de la Confédération. Même en cas d’abandon de l’idée de créer une banque postale, des motifs impératifs justifient l’autonomie juridique de la trésorerie de la Poste et l ’accès de cette entreprise au march é monétaire en son nom, pour son propre compte et sous sa propre responsabilité. L’autonomie de la tr ésorerie de la Poste ne signifie pas la fin de la collaboration avec la Tr ésorerie fédérale, qui sera maintenue sur la base d ’une convention visant l’optimisation des co ûts et du rendement pour les deux parties. Cette convention régira en particulier la compensation r éciproque des positions en liquidit és, la levée de capitaux à long terme par la Poste et les flux d ’informations avec l’AFF. Comme la Poste continuera de jouir de la garantie de l ’État, le projet de loi aménage un droit de regard à l’AFF. La transparence est garantie par le biais du rapport annuel de la Poste, dans lequel l’entreprise doit rendre compte de la situation de sa trésorerie. À l’avenir il incombera à la Poste, et à elle seule, de veiller à être solvable en per- manence; la compétence et la responsabilit é actuelles de l ’AFF en la mati ère seront supprimées par le biais d ’une modification de l ’art. 35, al. 2, LFC. Pour accomplir sa mission, la Poste pourra lever des fonds à court terme, c ’est-à-dire d’une dur ée4747 d’un an au maximum, sur le march é monétaire. Comme indiqu é précédemment, la levée de capitaux à long terme sera r égie par la convention conclue avec l ’AFF. Cette mesure a pour but d’éviter que les émissions de la Confédération et celles de la Poste se trouvent en concurrence sur le march é des capitaux. En tout état de cause, vu le volume des fonds issus du trafic des paiements postaux, les besoins de la Poste en la matière sont minimes. Dans les limites de la convention conclue entre l ’AFF et la Poste, il appartient au conseil d’administration de la Poste de fixer le cadre de la gestion de portefeuille de la trésorerie de la Poste en émettant des directives de placement privilégiant la sécu- rité des placements. Les restrictions applicables à la tr ésorerie de la Conf édération en vertu de l ’art. 36 LFC, selon lequel les biens-fonds ou les droits de participation ne peuvent être acquis à des fins de placement, ont été volontairement exclues pour la trésorerie de la Poste. L ’acquisition éventuelle d’actions dans le cadre d ’une ges- tion d ’actifs prudente devra être r églementée au moyen de la convention susmen- tionnée. De même pour l’achat d’immeubles. En tout état de cause, la Poste n ’a pas l’intention d’acquérir des immeubles aux fins de placement dans un proche avenir. 1.2.3 Maintien de la garantie de l ’État Dans le message du 10 juin 1996 relatif à la loi sur la poste 26, le Conseil f édéral proposait au Parlement d ’inscrire explicitement dans la loi f édérale sur la poste (LPO; RS 783.0) la garantie de l ’État pour le trafic des paiements postaux. Lors de l’élimination des divergences, les Chambres f édérales avaient d écidé de renoncer à une mention explicite de cette garantie dans la loi arguant que, m ême si la loi pr é- voyait une garantie de l ’État de nature subsidiaire, limit ée dans son champ d’application, la Conf édération aurait de toute fa çon à r épondre enti èrement des dettes de son établissement de droit public, la Poste. En cas d ’insolvabilité de la Poste, il faudrait donc recourir en premier lieu à son patrimoine, en particulier à son capital de dotation, pour couvrir le passif. Si celui-ci ne suffisait pas pour rembour- ser tous les créanciers, la Confédération serait alors amenée, en tant que propriétaire, à répondre de tous ses engagements, en particulier envers les clients du trafic des paiements postaux. Puisque l’on a renoncé à mentionner explicitement la garantie de la Confédération et à en limiter la portée pour le trafic des paiements postaux, et que diverses voix se sont élevées pour demander une garantie de la Confédération, certes subsidiaire, mais absolue en faveur de la Poste, aucun doute ne subsiste sur le plan juridique quant au bien-fond é de cette garantie. La Poste jouit ainsi d ’une garantie de l’État implicite et étendue ainsi que d ’une garantie de tr ésorerie régie par l ’art. 35, al. 2, LFC. En excluant la Poste du champ d ’application de l ’art. 35, al. 2, LFC, cette garantie de trésorerie disparaît. Jusqu’à présent la connexit é entre la garantie de l ’État et la gestion commune des trésoreries de la Poste et de la Conf édération était évidente. Or il est question de maintenir la garantie de l ’État malgré l’autonomie de la tr ésorerie de la Poste. Il est donc nécessaire, dans l’optique de l’instauration de ce r égime d’autonomie, de met- tre en place des garde-fous pour réduire au minimum les risques que cette garantie ne devienne exigible. Ces instruments rev êtiront la forme de prescriptions et de droits de regard applicables lorsque la Poste interviendra sur le march é des capitaux 26 FF 1996 III 1201, ch. 253 – art. 124748 de manière autonome. La Poste devrait également avoir la possibilit é de constituer progressivement, par ses propres moyens, une base de fonds propres conforme à la norme du secteur, ce qui conduira à une augmentation de la masse dont l ’État devra répondre. Il est donc imp ératif que la Poste consolide sa base de fonds propres en vue des prochaines étapes de l ’ouverture du march é postal et d ’une éventuelle suppression de la garantie de l ’État dans le futur. Une telle suppression pourrait se justifier pour diverses raisons: droit de la concurrence, motifs politiques, eurocom- patibilité. Dans une optique internationale, la garantie de l ’État accordée à la Poste est consid érée comme une subvention (cf. Rapport de gestion de la Commission fédérale des banques 2001, p. 203, ch. 3.8.2). Pour l ’instant, cela n ’a pas de cons é- quence particulière mais, à moyen terme, la question de la garantie de l ’État devra être reconsidérée dans la perspective des accords bilat éraux avec l’UE et de l’AGCS (Accord général sur le commerce des services). Sur le plan politique, la tendance actuelle est à la réduction des garanties de l ’État qui ne peuvent être ni caractérisées ni quantifi ées et à la limitation des risques sur lesquels la Conf édération n ’a pas d’emprise directe. Cette tendance pourrait donc également d éboucher sur une de- mande de suppression de la garantie de l’État pour la Poste. Étant donn é que, selon la volont é exprimée par le Parlement, la garantie de l ’État accordée à la Poste doit être maintenue, aucune modification des bases l égales autre que celle pr évue pour l ’art. 35, al. 2, LFC (suppression de la garantie de tr ésorerie) ne s’impose. 1.3 Responsabilit é des organes de la Poste (art. 10a P-LOP) L’autonomie de la tr ésorerie de la Poste vis- à-vis de la Conf édération se traduit par le transfert de vastes comp étences aux organes de la Poste, qui pourront notamment lever des fonds sur les march és monétaire et des capitaux. En contrepartie, il con- vient donc de modifier aussi la r églementation relative à la responsabilit é des orga- nes de la Poste. Les nouvelles dispositions pr évues n’impliquent aucun changement pour les autres employ és de la Poste. Lors de la consultation sur le paquet «Poste/Swisscom SA», la nouvelle r églementation propos ée pour les organes de la société n’a donné lieu à aucune objection. 1.3.1 R églementation actuelle Responsabilité de la Poste et du personnel de la Poste (art. 16, al. 2, LOP) La Poste r épond de ses prestations en vertu de la l égislation sur la poste et sur les transports publics. Selon l ’art. 3, al. 2, de la loi f édérale du 14 mars 1958 sur la res- ponsabilité de la Conf édération, des membres de ses autorit és et de ses fonctionnai- res (loi sur la responsabilit é, LRCF; RS 170.32), ces r églementations sur la respon- sabilité priment la LRCF parce qu ’elles sont établies par une l égislation spéciale. Si aucune autre règle n’est prévue, la responsabilité est régie par la LRCF ou, en appli- cation de l’art. 11 LRCF, par les dispositions du droit privé.4749 Responsabilité des organes de la Poste Selon l ’art. 7 LOP, les organes de la Poste sont le conseil d ’administration et la direction. Actuellement, la responsabilité (civile et générale) des organes de la Poste ne fait l’objet d’aucune réglementation particulière. Par conséquent, les dispositions applicables sont les mêmes que pour le reste du personnel. Conformément à l ’art. 1, al. 1, let. f, LRCF, les organes de la Poste sont charg és directement de t âches de droit public par la Conf édération. Ils peuvent également être consid érés comme «d’autres agents de la Conf édération» au sens de l ’art. 1, al. 1, let. e, LRCF. Les dispositions de la LRCF peuvent donc être appliqu ées aux organes de la Poste. Une action intent ée directement contre le personnel de la Poste, et par conséquent contre ses organes, est exclue dans le contexte légal actuel (art. 16, al. 3, LOP et art. 3, al. 3, LRCF). Dans les rapports internes, c ’est-à-dire entre l’entreprise, ou la Conf édération, et l ’organe, en vertu des art. 7 et 8 LRCF, les or- ganes de la Poste ne r épondent que des dommages caus és intentionnellement ou par négligence grave, ce qui n’est pas le cas des organes des CFF (cf. art. 14 de la loi sur les Chemins de fer f édéraux, LCFF; RS 742.31). Ainsi, les possibilit és d’une action récursoire de la Poste ou de la Conf édération contre les organes à l ’origine d ’un dommage sont fortement restreintes. Cette limitation de la responsabilité personnelle des organes de la Poste n ’est plus compatible avec la responsabilit é économique accrue qu’ils assument dans une entreprise qui est et sera toujours plus soumise à un régime de concurrence. 1.3.2 Principes de la nouvelle r églementation En contrepartie de la marge de manœ uvre supplémentaire octroyée aux organes de la Poste (en particulier la possibilit é de lever des capitaux et d ’en placer sur les mar- chés monétaire et des capitaux), le r égime de la responsabilit é auquel sont soumis ces organes doit être modifié afin de se rapprocher le plus possible des conditions valables pour les soci étés anonymes. Ainsi les organes de la Poste seront-ils trait és de la même manière que ceux de Swisscom ou des CFF. Toutefois, une application uniforme des dispositions du droit de la soci été anonyme relatives à la responsabilit é n’est possible que si les organes sont soumis à des con- trats de droit privé. Des contrats de travail r égis par le droit public pourraient soule- ver des problèmes insolubles de délimitation. Par ailleurs, les dispositions du droit de la soci été anonyme sur la responsabilit é ne peuvent être appliquées que partiellement et par analogie. Les devoirs des organes sont d éjà d éfinis à l ’art. 9 ss. LOP ainsi que dans les r èglements aff érents. Une violation de ces obligations ayant des cons équences en termes de responsabilit é devrait donc être jugée en tenant compte de ces bases juridiques. En revanche, pour déterminer l’ampleur de la responsabilité, on pourra sans autre se fonder sur la juris- prudence relative à la responsabilit é légale des organes de la soci été anonyme. Les dispositions prévues aux art. 754 à 761 CO ne pourront pas toujours être appliquées à la lettre. Par exemple, comme la Poste n’a pas d’assemblée générale, l’approbation des comptes par le Conseil f édéral devra être assimil ée à la d écharge au sens de l’art. 758 CO.4750 Il faut encore préciser quelles instances, et selon quelle proc édure, les prétentions en responsabilité pourront être élevées contre les organes de la Poste. Comme les orga- nes seront soumis au droit privé, et qu’en cas de jugement ce sont les dispositions du droit priv é qui s ’appliqueront, les litiges concernant la responsabilit é des organes devront être soumis à la juridiction civile. Il convient aussi de définir le statut de la Confédération, et par conséquent ses droits et obligations, dans le cadre d ’une action en responsabilit é. En qualit é de propri é- taire et de cr éancier de l ’entreprise, dans une telle proc édure la Conf édération de- vrait avoir à la fois le statut d ’un actionnaire et la possibilit é de représenter les inté- rêts de l ’établissement directement l ésé. Pour que la Conf édération ou un tiers l ésé puisse endosser le statut de cr éancier au sens de l ’art. 757 CO, il faut absolument que le dommage soit d’une nature telle que les liquidit és de la Poste ne puissent être libérées qu’en assainissant la société. L’application de la LRCF et de l’art. 16, al. 3, LOP est explicitement exclue pour les actions en responsabilit é contre les organes de la Poste. Le but de cette disposition est de souligner que ce type d ’actions peut uniquement se fonder sur la norme spéciale prévue à l’art. 10a. 1.4 Financement et recapitalisation des engagements en matière de prévoyance professionnelle 1.4.1 Situation initiale La Poste est un établissement autonome de droit public bénéficiant d’une garantie de l’État depuis 1998. Son propri étaire est la Conf édération, qui a pourvu son capital de dotation (fonds propres) de 1,3 milliard de francs à l ’établissement du bilan d’ouverture au 1 er janvier 1998. Depuis, la Poste a pu porter ses fonds propres à 2,1 milliards de francs (situation à fin 2001) en affectant une partie des b énéfices aux réserves. La Poste a d ’importants engagements de pr évoyance: le découvert technique aupr ès de la Caisse fédérale de pensions (CFP), que la Confédération a entièrement pris à sa charge à fin 2001, les obligations r ésultant de l ’application de la norme RPC 16 (recommandations relatives à la pr ésentation des comptes, engagements de pr é- voyance) ainsi que le d écouvert technique de la pr évoyance professionnelle des agents de la Poste soumis à des rapports de service particuliers (PPRS). La recapitalisation de la Poste n ’a pas été contestée lors de la proc édure de consul- tation. Avec le pr ésent message, nous vous proposons de cr éer les bases l égales qui permettront de recapitaliser la Poste suite à la réévaluation de ses obligations envers la caisse de pensions et au financement du découvert technique de la PPRS. 1.4.2 Nouvelles normes de pr ésentation des comptes En vertu de l ’art. 11 LOP, depuis l ’exercice 1998 la Poste dresse des comptes de groupe en se basant sur les normes de la Fondation pour les recommandations relatives à la présentation des comptes (RPC).4751 Son intention est de passer à la norme IAS (International Accounting Standard) à partir de l ’exercice 2003. Cette d écision d écoule essentiellement des objectifs qui ont été assignés à la Poste (comparaison avec d ’autres entreprises postales et de la branche, amélioration des conditions de coop ération, amélioration de l ’information vis-à-vis du propri étaire et du public). Renseignements pris aupr ès de l ’organe de révision, le passage de la norme RPC à l’IAS n’exigera pas de r éévaluation des im- meubles de la Poste. Concernant les répercussions effectives des normes RPC 16 et IAS 19 sur les provi- sions pour les engagements en mati ère de pr évoyance professionnelle, nous vous renvoyons au ch. 1.4.3.2 ci-dessous. 1.4.3 Engagements en mati ère de prévoyance professionnelle Se fondant sur l ’art. 15, al. 1, LOP, le Conseil f édéral a autorisé la Poste à sortir de la CFP et à cr éer sa propre caisse de pensions, laquelle est entr ée en fonction le 1er janvier 2002. Dans ce contexte, le Conseil f édéral a d écidé, sur la base de l’art. 24 LOP, de prendre à sa charge le découvert technique de la Poste aupr ès de la CFP au 31 d écembre 2001 et de le financer jusqu ’à fin 2004. À fin 2001, le d écou- vert technique de la Poste aupr ès de la CFP s ’élevait à 4129 millions de francs. Le montant définitif sera fixé une fois le dossier apur é et transféré. Aucune base l égale supplémentaire ne doit être créée pour ce point. Tel n ’est pas le cas pour la r ecapita- lisation de la Poste, n écessaire dans la perspective de ses nouvelles obligations en matière de pr évoyance (découvert technique de la PPRS) et de la provision à cons- tituer en raison de la première application de la RPC 16 et de l’IAS 19. 1.4.3.1 D écouvert technique de la PPRS (art. 24, al. 2 nouveau, LOP) Jusqu’à fin 2001, le personnel de la Poste (anciennement personnel des PTT) était soumis à la législation sur le personnel de la Conf édération et était affilié de ce fait à la CFP. Certaines cat égories d ’employés (personnel auxiliaire, personnel de net- toyage, buralistes postaux, entrepreneurs d ’automobiles postales) ne pouvaient être assurés par la CFP, que ce soit pour des raisons li ées à leurs rapports de service ou pour des motifs administratifs. Ce personnel était affilié à un r égime de prévoyance professionnelle particulier, la pr évoyance professionnelle des agents de la Poste soumis à des rapports de service particuliers (PPRS, anciennement C 25). Le plan de prévoyance de la PPRS était analogue à celui de la CFP. Il y avait donc, dans le domaine de la prévoyance professionnelle, une égalité de traitement pour tout le per- sonnel de la Poste. En mai 1997, la Commission de gestion du Conseil des États (CdG-CE) avait dépo- sé une motion (M 97.3232) chargeant le Conseil f édéral de dissoudre le r égime de prévoyance C 25 et d ’intégrer les assur és concern és dans la CFP. La modification des statuts devait être financièrement neutre pour la Conf édération et ne devait pas augmenter le découvert technique de la CFP. Dans son d éveloppement, la CdG-CE expliquait que, le cas échéant, les co ûts de transfert dans la CFP devraient être4752 supportés par les salari és concernés et/ou par la Poste en sa qualit é d’établissement autonome de droit public. La dissolution du r égime de prévoyance C 25 a été adop- tée sous forme de motion. La question de l ’échéance de la dissolution et de l’intégration dans la CFP a été adoptée en tant que postulat. Il appartenait donc au Conseil fédéral de fixer l ’échéance de la dissolution de la C 25, ou PPRS. Pour des raisons administratives, cette dissolution et l ’intégration de la PPRS dans la CFP n’ont été réalisées qu’à fin 2001. Ainsi, la PPRS a été transférée directement à la Caisse de pensions de la Poste le 1 er janvier 2001 avec tous ses actifs et passifs, ainsi que ses 11 000 assur és et 3100 rentiers. Tous les droits et obligations de la PPRS ont été cédés à la Caisse de pensions de la Poste. Dans son rapport de gestion 2001, le Con- seil fédéral a propos é au Parlement de classer la motion 97.3232 de la CdG-CE du 6 mai 1997. Selon l’art. 24 LOP, la Confédération peut prendre à sa charge, en tout ou en partie, le découvert de la Poste aupr ès de la CFP. La charge suppl émentaire qui en r ésulte pour la Conf édération est inscrite à l’actif de son compte capital et amortie par le compte de résultats dans les ann ées suivantes. Cet article avait été ajouté par le Par- lement au cours des d ébats sur la LOP en 1997. Le motif invoqu é était que les trois entreprises de la Conf édération – la Poste, Swisscom et les CFF – devaient b énéfi- cier du m ême traitement en mati ère de d écouvert technique aupr ès de la caisse de pensions. Le découvert technique de la PPRS pourrait donc aussi être pris en charge par la Conf édération. Une base l égislative claire fait cependant d éfaut, car l ’art. 24 LOP mentionne le d écouvert de la CFP. Or la PPRS ne fait pas partie de la CFP, puisqu’il s’agit d’un régime de prévoyance particulier de la Poste. Nous vous propo- sons donc de compléter l’art. 24 LOP afin de créer la base légale requise. À fin 2001, le d écouvert technique de la PPRS s ’élevait à quelque 166 millions de francs. La Conf édération prend en charge le d écouvert technique de la PPRS au 31 décembre pour tous les employ és de la Poste, à l’exclusion du personnel de ses entreprises affiliées. Le découvert technique de la PPRS sera transf éré à la Caisse de pensions de la Poste. Jusqu’à l ’adoption d ’une base l égale, le d écouvert technique rest é à la Poste sera publié dans l ’annexe aux comptes annuels et sera grev é d’intérêts. Une fois la base légale adoptée, le Conseil f édéral décidera définitivement du montant du d écouvert technique qu’il doit financer. 1.4.3.2 Provision pour les engagements de pr évoyance (RPC 16 et IAS 19) (art. 24, al. 3 nouveau, LOP) En vertu de l ’art. 11 LOP, depuis l ’exercice 1998 la Poste dresse des comptes de groupe en se basant sur les normes RPC. Parmi celles-ci, la r ègle RPC 16 «Engage- ments de pr évoyance» a pour objet la pr ésentation des r épercussions économiques liées aux obligations de pr évoyance. Cette norme, introduite le 1 er janvier 2001, a été appliqu ée pour la premi ère fois dans les comptes de l ’exercice 2001. La non- application de la RPC 16 a conduit l ’organe de révision à émettre une réserve sur les comptes annuels de la Poste. Cependant, en raison de la forme juridique de l’entreprise ( établissement de droit public) et de l ’inclusion de la Poste dans la4753 Trésorerie f édérale, une telle r éserve reste sans cons équence mat érielle. Dans la perspective de l ’autonomie de la tr ésorerie de la Poste et de l ’intervention de la Poste sur le march é des capitaux, il est cependant n écessaire de créer les conditions juridiques permettant à la Poste d’appliquer les normes RPC 16 ou IAS 19. La RPC 16 stipule que les engagements de pr évoyance de l ’entreprise doivent être évalués d’après une m éthode dynamique qui tient compte de l ’évolution future des salaires, des rentes, de l ’inflation et des taux d ’intérêt ainsi que des probabilit és de départ. Le Conseil f édéral, par l ’ACF du 30 mai 2001, a d écidé que le financement des coûts liés au renchérissement des rentes de vieillesse serait à la charge des entre- prises ayant acquis leur autonomie. La Conf édération doit toutefois veiller à ce que la dotation en capital de ces entreprises leur permette de faire face à ces engage- ments. En matière de compensation du rench érissement, les anciens rentiers des en- treprises autonomes sont trait és de la m ême manière que les rentiers de la Conf édé- ration. Sont consid érés comme d ’anciens rentiers de la Poste les employ és (ancien personnel des PTT et personnel de la Poste) qui ont pris leur retraite jusqu ’à la fin de 2001. La Poste a chargé un consultant privé de calculer les obligations de prévoyance pour ses assurés auprès de la CFP et de la PPRS. Celui-ci a conclu que le d écouvert tech- nique, évalué de mani ère statique à 3,5 milliards de francs au 31 d écembre 1999, augmenterait de 3,1 milliards en appliquant la RPC 16, portant ainsi le d écouvert dynamique à 6,6 milliards de francs. La diff érence entre le montant des obligations calculé selon la m éthode dynamique et le d écouvert technique statique contraint la Poste à constituer une provision. Cette derni ère peut soit être prise en compte dans le résultat de l ’exercice au cours duquel la RPC 16 est appliqu ée pour la premi ère fois, soit être amortie sur la durée résiduelle moyenne de service des employés actifs. Pour éviter d’influencer les résultats, cette différence peut également être compensée avec les capitaux propres en constituant une provision. Si, apr ès une telle op ération, l’on entend conserver la structure du capital ant érieure, il faut proc éder à une augmentation correspondante des fonds propres. La Poste évalue la recapitalisation rendue nécessaire par la provision constitu ée au titre de la RPC 16, respectivement de l ’IAS 19, à 3,3 milliards de francs (situation au 31 d écembre 2001), dont 170 millions imputables au découvert technique de la PPRS. La Confédération est prête, comme elle l’a fait pour les CFF et pour RUAG, à reca- pitaliser la Poste à hauteur de cette provision. Dans cette perspective, le pr ésent projet propose d’ajouter un nouvel al. 3 à l’art. 24 LOP autorisant le Conseil f édéral à augmenter le capital de dotation de la Poste en vue d ’assurer une capitalisation suffisante, autrement dit de le maintenir à son niveau ant érieur, si la première appli- cation des nouvelles normes de pr ésentation des comptes l ’exige. La base l égale devrait être prête vers fin 2003, début 2004. Le montant de la provision en question d épendra des param ètres utilis és lors de l’évaluation. Le besoin de recapitalisation indiqué dans les comptes 2001 de la Poste (3,3 milliards de francs au 31 d écembre 2001, y compris 170 millions pour le découvert de la PPRS) a été calcul é, entre autres, sur la base d ’un taux d ’intérêt technique de 4,45 %, d ’un rendement escompté de 5 %, d ’une croissance des salai- res de 2,5 % et d’une indexation des rentes de 1,5 %. Ces paramètres sont toutefois sujets à fluctuations. Dans le contexte actuel, on pour- rait par exemple se baser sur un taux d ’intérêt technique situ é dans une fourchette4754 allant de 4,25 à 4,5 %. Pour corroborer les calculs de la Poste, la Conf édération a chargé un autre institut d ’évaluer les provisions n écessaires en partant de l’hypothèse d’un taux d’intérêt technique situé entre 4,25 et 4,5 %, d ’une croissance des salaires de 2,5 % et d ’une indexation des rentes de 1,5 %. La provision n éces- saire calculée de la sorte va de 2,7 à 3,2 milliards de francs (au 31 d écembre 1999). La provision constitu ée sur cette base satisferait également aux exigences de la norme de présentation des comptes IAS 19. Après l’entrée en vigueur de la base l égale, le Conseil f édéral déterminera le mon- tant définitif de la recapitalisation en fonction des param ètres d’évaluation applica- bles à ce moment-là. Il soumettra sa proposition au Parlement pour approbation avec le budget. Dans ce contexte, il faudra également décider si et dans quelle mesure la Conf édéra- tion couvrira également le besoin de recapitalisation des soci étés du groupe de la Poste. 1.4.4 Fonds propres La Poste a été pourvue, le 1 er janvier 1998, d ’un capital de dotation de 1,3 milliard de francs provenant, pour 0,3 milliard, des r éserves dissoutes des PTT et des b énéfi- ces issus des revalorisations, ainsi que d ’un suppl ément de 1 milliard vers é par la Confédération. La dotation en fonds propres et la garantie de l ’État (garantie subsi- diaire de la Conf édération) sont étroitement liées. Comme la Poste est un établisse- ment de droit public au b énéfice d’une garantie de l ’État, en principe elle n ’aurait pas besoin de fonds propres pour assurer sa solvabilit é. De fait, les fonds propres dont elle a été dotée à sa fondation avaient pour unique fonction celle d ’un fonds de compensation devant servir à équilibrer d’éventuelles fluctuations des r ésultats. De- puis 1998, la Poste a pu porter ses fonds propres à quelque 2,1 milliards de francs (situation à fin 2001) en affectant une partie des b énéfices annuels aux r éserves. Sa part de fonds propres actuelle est de 5,7 %. Dans l ’optique de la poursuite de l ’ouverture du march é et d ’une éventuelle sup- pression de la garantie de l ’État – dans une phase ult érieure –, la Poste devrait avoir la possibilit é de consolider son assise financi ère par ses propres moyens afin de disposer d’une base de fonds propres conforme à l’usage dans le secteur priv é. Cela signifie que les b énéfices doivent être affect és en priorit é au renforcement jug é nécessaire de ses fonds propres et au capital de dotation mis à disposition par la Confédération. La Poste vise une base de fonds propres conforme à l’usage dans le secteur priv é. Pour le secteur postal (hors Postfinance) elle évalue le capital n écessaire à environ 2,0 milliards de francs, soit 37 % du total du bilan actuel (valeur usuelle dans la branche: entre 30 et 40 %). Pour Postfinance, la Poste évalue les fonds propres re- quis à 1,5 milliard de francs dans l ’hypothèse où ce secteur serait soumis à la loi sur les banques. Les fonds propres n écessaires totalisent donc 3,5 milliards de francs. Il est cependant encore trop t ôt pour articuler un chiffre concret concernant la part de fonds propres consid érée comme n écessaire. Il en va de m ême pour l ’échéance à laquelle celui-ci devrait être atteint. Ces points devront être débattus dans une phase ultérieure, en fonction de l’évolution de la Poste.4755 Grâce au nouvel al. 3 ajout é à l’art. 24 LOP, la Poste pourra, sous r éserve des con- ditions qui y sont fix ées, constituer une provision au titre de ses engagements en matière de prévoyance professionnelle. 2P a r t i e s p éciale 2.1 R évision partielle de la loi fédérale du 30 avril 1997 sur l’organisation de l’entreprise fédérale de la poste27 2.1.1 Responsabilit é des organes et trésorerie Pour les d étails relatifs à la responsabilit é des organes de la poste (art. 10 a P-LOP) et à la gestion de la tr ésorerie (art. 11a à 11c P-LOP), nous vous renvoyons aux ex- plications fournies aux ch. 1.2 et 1.3 ci-dessus. 2.1.2 Engagements en mati ère de prévoyance professionnelle Art. 24, al. 2 (nouveau) L’art. 24 LOP est compl été par un nouvel al. 2 qui permet à la Conf édération de prendre en charge le d écouvert technique de la PPRS. Celui-ci sera imput é sur la Caisse de pensions de la Poste. Le Parlement sera appel é à approuver la lib ération des fonds nécessaires dans le cadre de la proc édure budgétaire. Pour plus de d étails, nous vous renvoyons au ch. 1.4.3.1. En ce qui concerne la comptabilisation et l’application du frein aux dépenses, voir le commentaire de l’art. 24, al. 3 (nouveau), LOP ci-après. Art. 24, al. 3 (nouveau) Il ressort du message relatif à la LOP (FF 1996 III 1260) que les dispositions de l’art. 23 ne peuvent être appliqu ées que lors de la premi ère fixation du capital de dotation. L’expression «sa contribution» utilisée à l’art. 23, al. 3, LOP ne se r éfère donc pas à une augmentation ult érieure du capital de dotation mais au suppl ément que la Conf édération était autorisée à verser lors de la premi ère fixation du capital conformément à l’art. 23, al. 2, LOP. L ’augmentation du capital de dotation rendue nécessaire par l’application de nouvelles normes de pr ésentation des comptes néces- site donc une nouvelle base légale formelle. L’al. 3 ajout é à l’art. 24 LOP cr ée la base juridique n écessaire pour qu ’un suppl é- ment puisse être versé au capital de dotation afin de restaurer la base de fonds pro- pres de la Poste au cas où la première application des nouvelles normes de pr ésenta- tion des comptes relatives aux engagements de prévoyance l’exigerait (cf. ch. 1.4.3.2 et 1.4.4 ). Contrairement aux financements (p. ex. découvert technique de la Poste ou des CFF auprès de la caisse de pensions) et recapitalisations (Poste, CFF, RUAG) opérées par le passé, le financement du d écouvert technique et la recapitalisation des provisions pour les obligations en mati ère de pr évoyance en faveur du personnel ne peuvent 27 RS 783.04756 plus être réalisés via le compte capital mais par le biais du compte financier. La rai- son est qu ’une solution pr évoyant une imputation sur le compte capital au moyen d’une loi spéciale contreviendrait au principe du frein aux d épenses entré en vigueur dans l ’intervalle. Le financement à charge du compte financier remplace les solu- tions fondées sur des lois spéciales utilisées par le passé. Sur la base des dispositions exceptionnelles de l’art. 126, al. 3, Cst. et de l ’art. 24b (nouveau) LFC, nous propo- serons au Parlement de relever le plafond des d épenses pour financer le d écouvert technique de la PPRS et pour r ecapitaliser les provisions constitu ées au titre des en- gagements en matière de prévoyance professionnelle. En cas de recours aux disposi- tions exceptionnelles de la Cst., la mesure devra être adoptée à la majorité des mem- bres des deux conseils (art. 159, al. 3, let. c, Cst.). La libération des fonds nécessaires à la recapitalisation de la provision qui devra être constituée au titre des engagements suppl émentaires en matière de pr évoyance pro- fessionnelle sera soumise à l’approbation du Parlement avec le budget que lui pr é- sentera le Conseil fédéral. 2.2 Loi f édérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération28 Art. 35 Administration fédérale des finances Étant donné que la Poste doit devenir ind épendante vis-à-vis de la Tr ésorerie fédé- rale, l ’expression «de La Poste Suisse » doit être radi ée de la premi ère phrase de l’art. 35, al. 2, LFC. De ce fait, la Poste n ’est plus concernée par la deuxième phrase de ce même art. 35, al. 2, qui pr évoit que l ’AFF veille à assurer la solvabilit é de la Confédération et de ses entreprises et établissements. Conform ément au nouvel art. 11c LOP proposé, la Poste devra à l’avenir garantir elle-même sa solvabilité. 3C o n s équences 3.1 Cons équences financières et effets sur l’état du personnel 3.1.1 Cons équences financières pour la Poste Il convient de distinguer deux types de cons équences financi ères: d ’une part, les transactions uniques (prise en charge du d écouvert technique de la CFP, de la reca- pitalisation des engagements de pr évoyance et du d écouvert technique de la PPRS) et, d’autre part, l ’allégement de la charge d ’intérêts (provision RPC 16 et IAS 19), qui aura des répercussions sur plusieurs exercices. Grâce à la prise en charge, par la Conf édération, du découvert de la Poste aupr ès de la CFP à fin 2001, la Poste b énéficie d ’un all égement de sa charge d ’intérêts de quelque 165 millions de francs à partir de 2002. Pour que le d écouvert technique ne continue pas de se creuser comme par le passé, depuis le 1er janvier 2002 la Poste doit verser l ’intégralité des cotisations de l ’employeur (en particulier en cas d’augmentation du gain assur é). Par ailleurs, la Poste assumera des co ûts annuels 28 RS 611.04757 pour la RPC 16 puis l ’IAS 19. Ces nouvelles charges de la Poste devraient être compensées par l’allégement de la charge d’intérêts dont nous avons fait état. Lors de la premi ère application des normes de pr ésentation des comptes en mati ère d’engagements de prévoyance, la Poste devra constituer une provision qu ’elle pour- ra imputer directement sur ses fonds propres, r éduisant ainsi ces derniers d ’autant. Pour restaurer la structure d ’origine du capital, la Conf édération doit relever les fonds propres de la Poste en versant un supplément au capital de dotation. Grâce à la recapitalisation de la provision constituée au titre des engagements de prévoyance, la Poste reçoit des fonds qu ’elle peut placer sur le march é. La rémunération de ces ca- pitaux permettra aussi d ’améliorer le r ésultat comptable. Les proportions de cette amélioration d épendront du montant de la provision et de la recapitalisation. L’amélioration des r ésultats sera prise en compte lors de la discussion sur le verse- ment du bénéfice. La Poste paie les int érêts du d écouvert de la PPRS, qui s ’élevait à environ 166 millions de francs à fin 2001. Gr âce à la prise en charge et au financement de ce découvert par la Confédération, la Poste est dégrevée de cette charge d’intérêts. 3.1.2 Cons équences financières pour la Confédération En prenant à sa charge le d écouvert technique de la Poste aupr ès de la CFP au 31 décembre 2001, la Conf édération assume d éjà une charge d ’environ 4129 millions de francs. S ’ajoutent à ce montant, d ’une part, les fonds requis pour la recapitalisation de la provision constitu ée au titre des engagements en mati ère de prévoyance professionnelle qui, suivant les param ètres pris en compte, se situeront entre 2,7 et 3,2 milliards de francs et, d ’autre part, la prise en charge du d écouvert technique de la PPRS. En résumé, les charges encourues par la Confédération dans le cadre du financement des engagements de prévoyance de la Poste se présentent de la manière suivante: Montant (milliards de francs, arrondi) Déjà pris en charge par la Confédération jusqu’à fin 2001: – Découvert CFP, provisoire au 31.12.2001, art. 24 LOP 4,1 Financement et recapitalisation après entrée en vigueur du pré- sent projet, probablement en 2004: – Découvert PPRS, provisoire au 31.12.2001 0,2 – Provision pour engagements de prévoyance (RPC 16 et IAS 19), fourchette selon les paramètres pris en considération, situation prévisible au début 2004 2,7–3,2 Total des engagements de prévoyance de la Poste à la charge de la Confédération 7,0–7,5 Dont à financer sur la base du présent projet: 2,9 –3,44758 Suivant l’ampleur de la provision à constituer, le capital de dotation sera consid éra- blement réduit ou m ême complètement utilisé, auquel cas appara îtrait un d éficit au bilan. Le suppl ément qui doit être vers é au capital de dotation permet de parer à cette éventualité et de restaurer la structure ant érieure du capital de dotation. Mais un amortissement correspondant devra être opéré dans les comptes de la Conf édéra- tion. Comme illustr é ci-dessus, dans l ’optique actuelle la contribution de la Conf é- dération au financement des engagements de pr évoyance de la Poste devrait osciller entre 7,0 et 7,5 milliards de francs. Compte tenu d ’un taux d ’intérêt de 4%, il s’ensuit une charge d ’intérêts annuelle r écurrente de 280 à 300 millions de francs pour la Conf édération. Si l ’on inclut dans ces chiffres le suppl ément au capital de dotation de 1 milliard de francs vers é en 1998, la charge d ’intérêts annuelle r écur- rente atteint globalement 320 à 340 millions de francs. Selon l ’art. 12 LOP, la Poste verse une partie de ses b énéfices à la Conf édération. Si ces versements ne compen- sent pas la charge d’intérêts encourue par la Conf édération au titre des engagements de prévoyance de la Poste, il s’ensuivra une détérioration des finances fédérales. 3.1.3 Frein aux d épenses L’art. 159, al. 3, let. b, Cst. pr évoit, dans le but de freiner les d épenses, que les dis- positions relatives à des subventions devant être inscrites dans la l égislation, ainsi que les cr édits d ’engagement et les plafonds de d épenses, s ’ils entra înent de nou- velles dépenses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles d épenses périodiques de plus de 2 millions de francs, doivent être adopt és à la majorit é des membres de chaque conseil. Les nouveaux al. 2 et 3 de l ’art. 24 LOP sont donc soumis au frein aux dépenses. 3.1.4 Effets sur l ’état du personnel La modification des dispositions l égislatives visées n’entraîne aucune augmentation des effectifs. 4 Programme de l égislature Ce projet ne figure pas dans le programme de législature 1999–2003.4759 Table des matière Condensé 4684 Rapport du Conseil fédéral «Vue d’ensemble de l’évolution future du marché postal en Suisse» 4686 1 Contexte 4686 1.1 La Confédération est tenue d’assurer le service universel par la fourniture de prestations relevant des services postaux et des services de paiement 4686 1.2 Pourquoi une vue d ’ensemble de l’évolution future du marché postal en Suisse? 4686 2L a réforme de la Poste de 1998 4687 2.1 Objectifs et principes de la réforme 4687 2.2 La réforme du marché (loi sur la poste) 4688 2.2.1 Le service universel (service public) 4689 a) Le service universel et les prestations postales 4689 b) Le service universel et les services de paiement 4689 c) Le service universel et le transport des voyageurs 4689 2.2.2 Services libres 4690 2.2.3 Financement du service universel selon le droit actuel 4690 2.3 La réforme de l’entreprise (Loi sur l’organisation de la Poste) 4691 2.3.1 But de l ’entreprise et statut juridique 4692 2.3.2 Objectifs stratégiques du Conseil fédéral et capital de dotation 4692 2.3.3 Tâches du conseil d’administration de la Poste 4693 2.4 Objectifs atteints jusqu’à présent – un bilan intermédiaire 4694 2.4.1 Qualité du service universel 4694 2.4.2 Prix pratiqu és dans le service universel 4697 2.4.3 Satisfaction de la clientèle 4698 2.4.4 Coûts et financement du service universel 4699 2.4.4.1 Financement du service universel garanti 4699 2.4.4.2 Financement du r éseau postal 4699 2.4.5 Evolution de l ’entreprise de la Poste 4700 2.4.5.1 Evolution financi ère de la Poste 4700 2.4.5.2 Comp étitivité de la Poste 4700 2.4.5.3 Politique du personnel de la Poste 4701 2.4.5.4 Strat égie internationale de la Poste 4702 2.4.6 Résumé 4702 3D éfis 4702 3.1 Contexte 4702 3.2 Nouvelles technologies 4703 3.2.1 Conséquences des nouvelles technologies pour la correspondance 4704 3.2.2 Conséquences des nouvelles technologies sur le trafic des paiements4705 3.3 Evolution du marché et des besoins des clients 4705 3.3.1 Internationalisation du trafic postal 4705 3.3.2 Concurrence croissante et processus de consolidation 47064760 3.3.3 Evolution des besoins de la client èle 4706 3.4 Libéralisation accrue des marchés postaux européens 4707 3.4.1 Processus en cours dans l ’UE 4707 3.4.1.1 Similitudes et diff érences entre la Suisse et l’UE 4707 3.4.1.2 La directive europ éenne en vigueur pour les services postaux 4708 3.4.1.3 Comparaison entre la Suisse et les pays de l ’UE 4708 3.4.1.4 Evolution pr évisible en Europe 4709 3.4.1.5 Cons équences de la libéralisation dans l’UE 4709 3.4.2 Conséquences pour la Suisse 4711 3.5 Revendications politiques divergentes 4712 3.5.1 Exigences concernant le réseau postal 4712 3.5.2 Exigences liées au marché de l’emploi et à la politique régionale 4713 3.5.3 Exigences quant à une libéralisation progressive du marché 4714 4 La politique future du Conseil fédéral concernant la poste 4714 4.1 Situation initiale 4714 4.2 La desserte de base de la poste et son étendue 4715 4.3 Libéralisation progressive et contrôlée en Suisse 4715 4.3.1 Les raisons de poursuivre la lib éralisation progressivement et de manière contrôlée 4715 4.3.2 Scénarios envisageables – le Parlement invité à se prononcer 4716 4.3.3 Scénario I: alignement immédiat sur l’UE 4717 4.3.3.1 Aper çu 4717 4.3.3.2 R épercussions possibles 4717 4.3.3.3 R ésultats de la consultation concernant le «Paquet Poste/Swisscom SA» 4717 4.3.3.4 Cadre l égal nécessaire 4717 4.3.3.5 Indemnit és éventuellement nécessaires 4718 4.3.4 Scénario II: pas de libéralisation avant 2006 4718 4.3.4.1 Aper çu 4718 4.3.4.2 Cons équences pour la Poste 4718 4.3.4.3 Différences de plus en marquées par rapport à l’UE 4719 4.3.5 Scénario III: libéralisation progressive dès 2004 4719 4.3.5.1 Aper çu 4719 4.3.5.2 Premi ère étape: libéralisation du marché des colis 4719 4.3.5.3 Deuxi ème étape: libéralisation partielle du marché des lettres 4720 4.3.6 Evaluation des scénarios par le Conseil fédéral 4721 4.3.6.1 Pas d ’alignement sur le calendrier de l’UE 4721 4.3.6.2 Ne pas attendre jusqu ’en 2006 4721 4.3.6.3 Lib éralisation progressive à partir de 2004 4722 4.3.7 Réglementation future du marché postal 4723 4.3.7.1 Introduction d ’une concession obligatoire 4723 4.3.7.2 Evaluation des r épercussions d’une libéralisation progressive 47244761 4.4 Règles applicables au réseau postal 4724 4.4.1 Situation initiale 4724 4.4.2 Le programme de restructuration de la Poste 4725 4.4.3 Nécessité d’adapter le réseau postal suisse 4725 4.4.3.1 Histoire du r éseau postal 4725 4.4.3.2 Demande de nouveaux produits et prestations 4726 4.4.3.3 Nouveaux r éseaux de vente mis en place par des fournisseurs privés de services postaux 4726 4.4.4 Evolutions du r éseau postal au niveau international 4726 4.4.4.1 Densit é du réseau postal 4726 4.4.4.2 Dispositions juridiques applicables à la densité du réseau postal à l’étranger 4729 4.4.4.3 Financement du r éseau postal à l’étranger 4730 4.4.5 Résultats d’un sondage concernant la réorganisation du réseau postal 4730 4.4.6 Politique future du Conseil f édéral concernant le réseau postal 4731 4.4.6.1 Proposition d ’un nouveau mandat de prestations constituant en même temps une réponse à l’initiative de la CTT-N 4732 4.4.6.2 Pas d ’indemnité pour le réseau postal à l’heure actuelle 4733 4.4.6.3 Conclusions concernant le r éseau postal 4734 5 Les intentions du Conseil fédéral concernant le financement de la desserte de base 4734 5.1 Aperçu 4735 5.2 Rationalisations et optimisations 4735 5.2.1 Réorganisation du traitement du courrier (REMA) 4736 5.2.2 Fin de la r éorganisation des centres Colis 4736 5.2.3 Transport voyageurs: la Poste revoit son organisation 4737 5.3 Nouveaux champs d’activité 4737 5.3.1 E-business 4737 5.3.2 Logistique/prise en charge du courrier interne des entreprises 4738 5.3.3 Services postaux internationaux 4738 5.3.4 Trafic des paiements et services financiers 4738 5.4 Redevances 4739 5.5 Indemnités 4740 5.6 Conclusion concernant le financement ult érieur de la desserte de base 4741 5.6.1 Financement de la desserte de base après la libéralisation du marché des colis 4741 5.6.2 Financement de la desserte de base après l’abaissement à 100 g de la limite du monopole 4741 6 Principes présidant à la future politique du Conseil fédéral en matière de poste 4742 6.1 Principe no 1: 4742 6.2 Principe no 2: 4742 6.3 Principe no 3: 47424762 6.4 Principe no 4: 4742 6.5 Principe no 5: 4743 6.6 Principe no 6: 4743 6.7 Principe no 7: 4743 Message relatif à la modification de la loi sur l’organisation de la Poste 1P a r t i e générale 4745 1.1 Aperçu 4745 1.2 Autonomie de la trésorerie de la Poste 4745 1.2.1 Réglementation actuelle 4745 1.2.2 Principes de la nouvelle r églementation 4746 1.2.3 Maintien de la garantie de l ’État 4747 1.3 Responsabilité des organes de la Poste 4748 1.3.1 Réglementation actuelle 4748 1.3.2 Principes de la nouvelle r églementation 4749 1.4 Financement et recapitalisation des engagements en matière de prévoyance professionnelle 4750 1.4.1 Situation initiale 4750 1.4.2 Nouvelles normes de présentation des comptes 4750 1.4.3 Engagements en matière de prévoyance professionnelle 4751 1.4.3.1 D écouvert technique de la PPRS 4751 1.4.3.2 Provision pour les engagements de pr évoyance (RPC 16 et IAS 19) 4752 1.4.4 Fonds propres 4754 2P a r t i e s péciale 4755 2.1 Révision partielle de la loi fédérale du 30 avril 1997 sur l’organisation de l’entreprise fédérale de la poste 4755 2.1.1 Responsabilit é des organes et trésorerie 4755 2.1.2 Engagements en matière de prévoyance professionnelle 4755 2.2 Loi fédérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération 4756 3C o n séquences 4756 3.1 Conséquences pour les finances et le personnel 4756 3.1.1 Conséquences financières pour la Poste 4756 3.1.2 Conséquences financières pour la Confédération 4757 3.1.3 Frein aux d épenses 4758 3.1.4 Conséquences pour le personnel 4758 4 Programme de législature 4758Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Vue d'ensemble de l'évolution future du marché postal en Suisse -Rapport du Conseil fédéral et Message relatif à la modification de la loi fédérale sur l'organisation de la Poste In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 29 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.041 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 23.07.2002 Date Data Seite 4683-4762 Page Pagina Ref. No 10 126 491 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.