B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I A-5258/2014 U r t e i l v o m 2 4 . J u l i 2 0 1 5 Besetzung Richterin Salome Zimmermann (Vorsitz), Richter Michael Beusch, Richter Daniel Riedo, Gerichtsschreiberin Susanne Raas. Parteien A._______, …, vertreten durch lic. iur. Jürg Uhlmann, Rechtsanwalt, …, Beschwerdeführer, gegen Oberzolldirektion (OZD), Kommando Grenzwachtkorps, Monbijoustrasse 40, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Einziehung und Vernichtung von Geld. A-5258/2014 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Am 3. April 2014 reiste A._______ als Fahrer eines Wagens am Grenz- übergang Thayngen von Deutschland in die Schweiz ein. Der Beifahrer und A._______ wurden einer Kontrolle unterzogen, bei der die beiden auch nach zu verzollenden Waren und zu deklarierendem Bargeld gefragt wur- den. Beide gaben an, je EUR 9'000.-- bei sich zu haben. Die EUR 9'845.-- von A._______ wurden bei einer Leibesvisitation in Form von Banknoten gefunden. Ausweise und Hände der beiden Kontrollierten wurden nach Drogenspuren abgesucht, wobei sowohl die Ausweise als auch die Hände Spuren von Kokain aufwiesen. Darauf wurden auch die Geldbündel nach Drogenspuren abgesucht, wobei hohe Sp uren von Kokain gefunden wur- den. A.b Die Angelegenheit wurde der Kantonspolizei Schaffhausen gemeldet, die nach der Erläuterung der Sachlage entschied, den Fall resp. die konta- minierten Banknoten nicht zu übernehmen. B. Am 7. April 2014 erliess das Kommando Gren zwachtregion II eine Be- schlagnahmeverfügung betreffend die sichergestellten Banknoten. C. Nachdem der Rechtsvertreter von A._______ sich am 5. Mai 2014 gegen- über der Eidgenössischen Zollverwaltung (EZV), Grenzwachtkorps, Fach- stelle Betäubungsmittel (nachfolg end auch: Vorinstanz), ausgewiesen hatte, wurde ihm mit Schreiben vom 6. Mai 2014 angekündigt, dass A._______ das rechtliche Gehör gewährt werde. Gleichzeitig wurden die Fristen abgenommen. Am 18. Juni 2014 erkundigte sich der Rechtsvertreter nach dem Verf ah- rensstand. Am 30. Juni 2014 wurde A._______ das rechtliche Gehör ge- währt. D. Am 28. Juli 2014 nahm A._______, vertreten durch seinen Anwalt, zur vor- gesehenen Verfügung über die (definitive) Einziehung und Vernichtung der Banknoten Stellung und zwar in Form einer Beschwerde an die Oberzoll- direktion gegen die Beschlagnahmeverfügung vom 7. April 2014. A-5258/2014 Seite 3 E. Mit Verfügung vom 18. August 2014 [Datum der Verfügung, Poststempel: 15. August 2014] bestätigte die Vorinstanz die Beschlagnahme der Barmit- tel und verfügte die Einziehung und Vernichtung derselben nach Eintritt der Rechtskraft der Verfügung. F. Gegen diese Verfügung liess A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 17. September 2014 beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde er- heben. Er beantragt, die Verfügung vom 18. August 2014 sei aufzuheben, und ihm seien die EUR 9'845.-- zurückzugeben, inklusive 5 % Verzugszin- sen. Weiter beantragt er, Einsicht in die ihm von der Zollverwaltung vorent- haltenen Akten zu erhalten. Die Kosten- und Entschädigungsfolgen seien zu Lasten der Vorinstanz zu veranschlagen. G. Nachdem das Bundesverwaltungsgericht mit dem Bundesstrafgericht ei- nen Meinungsaustausch gemäss Art. 8 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) geführt hatte, in dessen Verlauf sich das Bundesstrafgericht für die vorlie- gende Sache als nicht zuständig erachtete, forderte das Bundesverwal- tungsgericht den Beschwerdeführer mit Zwischenverfügung vom 8. Okto- ber 2014 zur Leistung eines Kostenvorschusses auf, welcher inne rt er- streckter Frist einging. H. In der Vernehmlassung vom 18. Dezember 2014 stellt die Vorinstanz den Antrag, die Beschwerde unter Kostenfolge vollumfänglich abzuweisen. I. Die Vernehmlassung und die von der Vorinstanz eingereichten Unterlagen wurden dem Beschwerdeführer mit Verfügung vom 19. Dezember 2014 zu- gestellt. J. Am 8. Januar 2015 nahm der Beschwerdeführer zur Vernehmlassung Stel- lung und reichte neue Beweismittel ein. Die EZV ihrerseits antwortete mit Stellungnahme vom 29. Januar 2015. Auf die Vorbringen in den Eingaben der Parteien wird – soweit sie ent- scheidwesentlich sind – im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen ein- gegangen. A-5258/2014 Seite 4 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü- gungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 des Bun- desgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG, SR 173.32) gegeben ist (Art. 31 VGG). Vorliegend wurde eine sol- che Verfügung erlassen. Sie stützt sich auf Bestimmungen des Zollgeset- zes und somit auf öffentliches Recht. Wie die Zollverwaltung in der Ver- nehmlassung bestätigte, wurde die Verfügung weder gestützt auf das ge- meine Strafrecht noch auf das Verwaltungsstrafrecht, insbesondere auch nicht auf Zollstrafrecht, erlassen. Eine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Kommando Grenzwachtkorps untersteht – auch nach der Reorganisation der Zollverwaltung vom 1. Mai 2015 – dem Oberzolldirek- tor, ist also Teil der Oberzolldirektion (RUDOLF DIETRICH, in: Kocher/Clava- detscher [Hrsg.], Zollgesetz [ZG], 2009, Art. 91 N. 13 sowie S. 571). Diese ist eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 33 VGG; vgl. auch Art. 116 Abs. 4 des Zollgesetzes vom 18. März 2005 [ZG, SR 631.0]). Das Bundesverwaltungsgericht ist daher für die Beurteilun g der vorliegenden Beschwerde zuständig. Das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht rich- tet sich dabei nach dem VwVG soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG und Art. 2 Abs. 4 VwVG). Der Beschwerdeführer ist zur Be- schwerde legitimiert (Art. 48 VwVG). Diese wurde zudem frist - und form- gerecht eingereicht (Art. 50 und 52 VwVG). Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten. Damit erübrigt es sich, auf den Umstand einzugehen, dass die angefoch- tene Verfügung das Datum des 18. August 2014 (einem Montag) t rägt, während sie bereits am 15. August 2014 (einem Freitag) der Post überge- ben wurde. Im konkreten Fall entstehen dem Beschwerdeführer dadurch keine Nachteile. 1.2 Das Bundesverwaltungsgericht kann die angefochtene Verfügung in vollem Umfang überprüfen. Der Beschwerdeführer kann neben der Verlet- zung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der unrichtigen oder un- vollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49 Bst. b VwVG) auch die Rüge der Unangemessenheit erheben (Art. 49 Bst. c VwVG). 1.3 Das Bundesverwaltungsgericht ist verpflichtet, auf den unter Mitwir- kung der Verfahrensbeteiligten festgestellten Sachverhalt jenen Rechts-A-5258/2014 Seite 5 satz anzuwenden, den es als den zutreffenden erachtet, und ihm jene Aus- legung zu geben, von der es überzeugt ist (Grun dsatz der Rechtsanwen- dung von Amtes wegen; vgl. dazu ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/ LO- RENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 1.54, mit Verweis auf BGE 119 V 349 E. 1a). Daraus folgt, dass das Bundesverwaltungsgerich t als Beschwerdeinstanz nicht an die rechtliche Begründung der Begehren gebunden ist (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann eine Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen (allenfalls auch nur teilweise) gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer von der Vorinstanz abweichenden Begrün- dung bestätigen (sog. Motivsubstitution; vgl. BVGE 2007/41 E. 2). 1.4 Dem prozessualen Begehren um Akteneinsicht hat die Instruktionsrich- terin mit Verfügung vom 19. Dezember 2014 entsprochen (Sachverhalt Bst. I). 2. 2.1 Die Zollverwaltung vollzieht die Zollgesetzgebung sowie die völker- rechtlichen Verträge, deren Vollzug ihr obliegt (Art. 94 ZG). Weiter wirkt die Zollverwaltung beim Vollzug nichtzollrechtlicher Erlasse des Bundes mit, soweit die betr effenden Erlasse dies vorsehen (Art. 95 Abs. 1 ZG), und unterstützt insbesondere im Rahmen ihrer Aufgaben die Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung (Art. 95 Abs. 1bis ZG). Sie erfüllt Sicherheitsaufgaben im Grenzraum in Koordination mit der Polizei des Bundes und der Kantone, um zur inneren Sicherheit des Landes und zum Schutz der Bevölkerung beizutragen (Art. 96 Abs. 1 ZG), wobei ihr im Grenzraum auf Begehren eines Grenzkantons die Erfüllung polizeilicher Aufgaben übertragen werden kann (Art. 97 Abs. 1 ZG). 2.2 Mit der Assoziierung der Schweiz an den Schengenraum (Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die As- soziierung dieses Staates bei d er Umsetzung, Anwendung und Entwick- lung des Schengen-Besitzstands [SR 0.362.31]) sind zwar die systemati- schen Passkontrollen an der Grenze zu den Nachbarländern weggefallen. Dies bedeutet aber nicht, dass keine Ausweiskontrollen erlaubt sind. Einzig Kontrollen, die nur aufgrund des Grenzübertritts stattfinden, sind nicht mehr zulässig. Polizeilich motivierte Kontrollen, z.B. zur Bekämpfung der grenz- überschreitenden Kriminalität oder der illegalen Migration, sind weiterhin möglich. Auch bleibt die Warenkontr olle zulässig, weil die Schweiz nicht A-5258/2014 Seite 6 Mitglied der EU-Zollunion ist (ANDREA RAUBER SAXER, Mobilität versus Si- cherheit: Grenzkontrollen im Schengen-Konzept, in: Kaddous/Jametti Grei- ner [Hrsg.], Bilaterale Abkommen II Schweiz-EU und andere neue Abkom- men, 2006, S. 267 ff., 276 f.; HEINZ SCHREIER/RODOLFO CONTIN, Aufgaben und Funktionsweise des Grenzwachtkorps heute und unter Schengen, in: Kaddous/Jametti Greiner, a.a.O., S. 281 ff., 298 f., 301). 2.3 2.3.1 Zur Erfüllung dieser Aufgaben (E. 2.1 und E. 2.2) kommen der Zoll- verwaltung verschiedene Befugnisse zu. Die allgemeinen Befugnisse sind in Art. 100 Abs. 1 ZG festgehalten, wobei das Bundesgesetz vom 20. März 2008 über die Anwendung polizeilichen Zwangs und polizeilicher Massnah- men im Zuständigkeitsbereich des Bundes (ZAG, SR 364) anwendbar ist, soweit das ZG keine besonderen Bestimmungen enthält (Art. 100 Abs. 1bis ZG). Insbesondere darf eine Person angehalten und befragt werden, wenn die Umstände die Annahme rechtfertigen, dass sie sachdienliche Angaben für die Erfüllu ng einer der Zollverwaltung obliegenden Aufgabe machen kann (Art. 101 Abs. 1 ZG). Das Vorliegen sachlich vertretbarer allgemeiner Anhaltspunkte für eine solche Annahme muss genügen ( MARC FORSTER, in: Kocher/Clavadetscher, a.a.O., Art. 101 N. 11). Eine Person darf körper- lich durchsucht werden, wenn der Verdacht besteht, dass von dieser Per- son eine Gefährdung ausgeht oder dass sie Gegenstände, die sicherzu- stellen sind, mit sich führt (Art. 102 Abs. 1 Bst. a ZG). 2.3.2 Zudem kann die Zollverwaltung alle erforderlichen Massnahmen zur Sicherung von Beweismitteln ergreifen, die in einem Strafverfahren ver- wendet werden können (Art. 104 Abs. 1 ZG). Sie beschlagnahmt Gegen- stände und Vermögenswerte, die voraussichtlich der Einziehung unterlie- gen (Art. 104 Abs. 2 ZG). 2.3.3 Eine vorläufige Beschlagnahme gemäss Art. 104 ZG sieht die Ver- ordnung vom 11. Februar 2009 über die Kontrolle des grenzüberschreiten- den Barmittelverkehrs (SR 631.052, nachfolgend: VO) vor. Diese Verord- nung bestimmt, dass die Zollstelle Barmittel (dazu zählen unt er anderem ausländische Banknoten [Art. 2 Bst. b Ziff. 1 VO]) vorläufig beschlagnah- men kann (Art. 4 Abs. 1 VO) und zwar unabhängig vom Betrag dieser Bar- mittel (Art. 4 Abs. 2 VO). Gemäss dem Zweck der Verordnung gilt dies, wenn ein Verdacht auf Geldwäschere i oder Terrorismusfinanzierung be- steht (Art. 1 VO), wobei auch hier sachlich vertretbare allgemeine Anhalts- punkte genügen müssen. Zudem genügt ein tatbezogener Verdacht (STE- FAN HEIMGARTNER, in: Kocher/Clavadetscher, a.a.O., Art. 104 N. 16 i.V.m. A-5258/2014 Seite 7 FORSTER, a.a.O., Art. 101 N. 11). Im Gegensatz dazu ist ein täterbezogener Verdacht nicht notwendig. Weiter sieht die Verordnung vor (Art. 3 Abs. 1 VO), dass eine im Sinn von Art. 26 ZG anmeldepflichtige Person auf ausdrückliche Befragung hin der Zollstelle Auskunft zu folgenden Fragen erteilen muss: a) zu ihrer Person, b) über die Ein-, Aus- und Durchfuhr von Barmitteln im Betrag von mindes- tens Fr. 10'000.-- oder dem entsprechendem Gegenwert bei ausländischen Währungen (bei Verdacht auf Geldwäscherei oder Terrorismusfinanzierung auch, wenn der Betrag unter diesem Schwellenwert liegt; Art. 3 Abs. 2 VO), c) über die Herkunft und den vorgesehenen Verwendungszweck der Bar- mittel und d) über die wirtschaftlich berechtigte Person. 2.4 Die zuvor genannten (E. 2.3.3) Gegenstände , Vermögenswerte und Beweismittel übermittelt die Zollverwaltung unverzüglich der zuständigen Behörde (Art. 104 Abs. 3 ZG). Die Zollverordnung vom 1. November 2006 (ZV, SR 631.01) sieht vor, dass, wenn die zuständige Behörde die Über- nahme von diesen Gegens tänden, Vermögenswerten oder anderen Be- weismitteln verweigert, im Fall von Art. 104 Abs. 1 ZG das in den Art. 82- 84 ZG geregelte Zollpfandrecht gilt, sie im Fall von Art. 104 Abs. 2 ZG aber vernichtet werden (Art. 223a ZV). Die Zollverwaltung präzisiert in der Ver- nehmlassung, dass auch im Fall von Art. 104 Abs. 2 ZG die Gegenstände zuerst als Zollpfand beschlagnahmt würden, bevor sie vernichtet würden. Dadurch werde es der berechtigten Person ermöglicht, Beschwerde gegen die Beschlagnahme und Vernichtung einzureichen. 2.5 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfas- sung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Inhaltlich gebietet das Gesetzmässi gkeitsprinzip, dass staatliches Handeln insbesondere auf einem Rechtssatz (generell-abstrakter Struktur) von ausreichender demokratischer Legitimation (Normstufe) und genügen- der Bestimmtheit (Normdichte) zu beruhen hat (BVGE 2011/13 E. 15.4 auch zum Folgen den; vgl. PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/ MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 19 Rz. 2; PIER- MARCO ZEN-RUFFINEN, Droit administratif, 2. Aufl. 2013, N. 51; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, N. 43; ULRICH HÄFE- LIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 381, 386, 396). A-5258/2014 Seite 8 Das Erfordernis der genügenden Normstufe erfüllt neben der rechtsstaatli- chen regelmässig auch eine demokratische Funktion. Alle wichtigen recht- setzenden Bestimmungen sind in der Form eines Gesetzes und damit vom Parlament und – allenfalls – unter Mitwirkung des Volkes zu erlassen (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 19 Rz. 4; TANQUEREL, a.a.O., N. 325; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 394; für den Bund: Art. 164 Abs. 1 und Art. 141 Abs. 1 Bst. a BV). Der Gesetzesvorbehalt wirkt – zu- sammen mit dem als verfassungsmässigem Recht anerkannten Prinzip der Gewaltentrennung (BGE 126 I 180 E. 2a/aa) – vorab als Delegations- schranke (vgl. PIERRE TSCHANNEN, in : Ehrenzeller/Schindler/Schwei- zer/Vallender [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 3. Aufl., 2014, nachfolgend: TSCHANNEN, BV, Art. 164 Rz. 5). Diese Schranke findet ihren Ausdruck in den Delegationsgrundsätzen, wonach die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen an die Exekutive nur zu- lässig ist, wenn sie von der Verfassung nicht ausgeschlossen wurde, sich auf eine bestimmte, genau umschriebene Materie beschränkt, in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten ist und dieses die Grundzüge der de- legierten Materie, d.h. die wichtigen Regelungen, selbst umschreibt (an- statt vieler BGE 128 I 113 E. 3c; Urteile des BVGer A -5627/2014 vom 12. Januar 2015 E. 4.2, A -5550/2008 vom 21. Oktober 2009 E. 2.1; TSCHANNEN, BV, a.a.O., Art. 164 Rz. 35; MICHAEL BEUSCH, Der Gesetzes- begriff der neuen Bundesverfassung [Art. 164 BV], in: Gächter/Bert schi [Hrsg.], Neue Akzente in der «nachgeführten» Bundesverfassung, 2000, S. 227 ff., 241 ff.). Werden verfassungsmässige Rechte (insbesondere Frei- heitsrechte) eingeschränkt, sind die Grundzüge in jedem Fall in einem for- mellen Gesetz zu regeln (Art. 36 Abs. 1 i.V.m. Art. 164 Abs. 1 Bst. b BV; BGE 130 I 26 E. 5.1, vgl. auch Urteil des BGer 2A.705/2006 vom 24. April 2007 E. 3.7 mit Hinweisen; RAINER J. SCHWEIZER, in: Ehrenzelle r et al., a.a.O., Art. 36 Rz. 5 und 16). 2.6 Werden Rechtssetzungsbefugnisse an die Exekutive delegiert, erlässt diese die rechtsetzenden Bestimmungen in Form von (Regierungs -)Ver- ordnungen. Diese gehen gewöhnlich von der Regierung als Verwaltungs- spitze aus, im Bund also vom Bundesrat (Art. 182 Abs. 1 BV; BVGE 2011/13 E. 15.5 auch zum Folgenden; ausführlich: Urteil des BVGer A-2032/2013 vom 27. August 2014 E. 2.3 und 2.4 auch zum Folgenden; vgl. PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossen- schaft, 3. Aufl., 2011, § 46 Rz. 1 f.; ZEN-RUFFINEN, a.a.O., N. 50). A-5258/2014 Seite 9 Man unterscheidet Vollziehungsverordnungen und gesetzesvertretende Verordnungen. Hier kommt es auf das Verhältnis der Verordnung zum Ge- setz an. Ist die Verordnungsregelung in der Sache durch das Gesetz vo- rausbestimmt, so spricht man von Vollziehungsverordnung. Enthält sie im Gegenteil Elemente, die im Gesetz nicht angelegt sind, so liegt eine geset- zesvertretende Verordnung vor. Gesetzesvertretende Verordnungen darf der Bundesrat nur gestützt auf eine besondere Ermächtigung des Gesetz- gebers beschliessen. Über die Kompetenz zum Erlass von Vollziehungs- verordnungen verfügt er dagegen schon kraft Art. 182 Abs. 2 BV (vgl. TSCHANNEN, a.a.O., § 46 Rz. 10 ff.; ZEN-RUFFINEN, a.a.O., N. 54 f.). Die Vollziehungsverordnung führt die durch das Gesetz bereits begründe- ten Rechte und Pflichten weiter aus und entfaltet das Gesetz. Da blosses Abschreiben des Gesetzes nicht sinnvoll wäre, enthalten auch Vollzie- hungsverordnungen ein gewisses Mass an Normen, die in d ieser Weise nicht im Gesetz stehen. Dies schadet nicht, soweit dadurch keine grund- sätzlich neuen Rechte und Pflichten eingeführt werden (vgl. TSCHANNEN, a.a.O., § 46 Rz. 18 ff.; ZEN-RUFFINEN, a.a.O., N. 54; TANQUEREL, a.a.O., N. 323). Die gesetzesvertretende Verordnung dagegen ergänzt die gesetz- liche Regelung und übernimmt damit bereichsweise Gesetzesfunktion. Trotz dieser Funktion zählt die gesetzesvertretende Verordnung zu den un- selbständigen Verordnungen, denn auch sie bleibt – nicht anders als die Vollziehungsverordnung – vom Bestand des übergeordneten Gesetzes ab- hängig. Gesetzesvertretende Verordnungen kommen insbesondere vor, wenn der Gesetzgeber eine bestimmte Frage bewusst nicht geregelt hat und die Vervollständigung des Gesetzes der Exekutive überlässt. Sodann sind gesetzesvertretende Verordnungen anzutreffen, wo der Gesetzgeber zwar eine vollständige Regelung erlassen hat, der Exekutive aber die Mög- lichkeit einräumen will, Teile dieser Regelung unter Umständen zu durch- brechen. Die Kompetenz zum Erla ss von gesetzesvertretenden Verord- nungen setzt in jedem Fall eine entsprechende Delegationsnorm im Gesetz voraus (Art. 164 Abs. 2 BV; vgl. TSCHANNEN, a.a.O., § 46 Rz. 22 ff.; ZEN- RUFFINEN, a.a.O., N. 55; TANQUEREL, a.a.O., N. 324). 3. Einziehung und Beschlag nahmung sind Zwangsmittel des Verwaltungs- rechts oder Massnahmen des Strafrechts. Ihr Ziel ist es einerseits, die öf- fentliche Ordnung, welche durch den Gebrauch der einzuziehenden Ge- genstände bedroht wird, zu schützen, und andererseits Gegenstände, die zur Begehung einer Straftat gedient haben oder die aus einer Straftat ent-A-5258/2014 Seite 10 standen sind, dem Verkehr zu entziehen (vgl. PIERRE MOOR, Droit admi- nistratif, Bd. III, 1992, Ziff. 8.1.1, S. 399; vgl. auch HÄFELIN/MÜLLER/ UHL- MANN, a.a.O., Rz. 1208). 3.1 3.1.1 Bei der verwaltun gsrechtlichen Einziehung von Vermögenswerten handelt es sich um so genannten unmittelbaren Zwang (vgl. HÄFELIN/ MÜL- LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1166; BLAISE KNAPP, Précis de droit admi- nistratif, 4. Aufl. 1991, N. 1645). Der Zweck dieses Rechtsinstituts ist es, den gesetzlichen Zustand (wieder) herzustellen. Zu diesem Zweck können Gegenstände eingezogen und vernichtet werden, ohne dass es sich bei der Einziehung um eine strafrechtliche Sanktion handelt (ISABELLE HÄNER, Mindestgarantien für Strafverfahren und ihr e Bedeutung für verwaltungs- rechtliche Sanktionen, in: Häner/Waldmann [Hrsg.], Verwaltungsstrafrecht und sanktionierendes Verwaltungsrecht, 2010, S. 19 ff., 34; vgl. auch MARCEL OGG, Die verwaltungsrechtlichen Sanktionen und ihre Rechts- grundlagen, 2002, S. 24). Damit unmittelbarer Zwang ausgeübt werden kann, bedarf es einer rechtlichen Grundlage (betreffend Einziehung: PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administratif, Bd. 2, 3. Aufl. 2011, Ziff. 1.4.3.1 b, S. 135; allgemein: HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1167; OGG, a.a.O., S. 152; vgl. auch KNAPP, a.a.O., N. 1647 f.). ES genügt, wenn die Pflicht, welche durchgesetzt werden muss, auf einer ge- nügenden rechtlichen Grundlage beruht. Weiter kann sich unmittelbarer Zwang zur Abwehr einer unmittelbar drohenden, schweren Gefährdung o- der bei einer bereits eingetretenen schweren Störung der öffentlichen Si- cherheit auf die polizeiliche Generalklausel stützen (HÄFELIN/MÜLLER/UHL- MANN, a.a.O., Rz. 1167 f.). Dies muss auch für Einziehung und Vernichtung von Gegenständen gelten. 3.1.2 Im Zollgesetz selber ist festgelegt, dass die Zollstelle Waren zurück- weist, die weder ins Zollgebiet verbracht noch ein-, aus- oder durchgeführt werden dürfen, sofern diese Waren nicht zu vernichten sind (Art. 32 Abs. 4 ZG). Hier wird die Vernichtung ausdrücklich vorgesehen. Allerdings deutet bereits die Formulierung «sofern die Waren nicht zu vernichten sind» da- rauf hin, dass eine andere Bestimmung diese Vernichtung vorsehen muss. Dies wird durch die Botschaft zum Zollgesetz bestätigt, die festh ält, die Vernichtung erfolge aufgrund eines anderen Gesetzes oder allenfalls auf- grund der polizeilichen Generalklausel (Botschaft des Bundesrates vom 15. Dezember 2003 über ein neues Zollgesetz, BBl 2004 567, S. 617). A-5258/2014 Seite 11 3.2 Die strafrechtliche Einziehung ist in den Art. 69 ff. des Schweizerischen Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 (StGB, SR 311.0) geregelt. Sie wird entweder im Rahmen eines Strafverfahrens oder eines selbständigen Einziehungsverfahrens (Art. 376 ff. der Schweizerischen Strafprozessord- nung vom 5. Oktober 2007 [StPO, SR 312.0]) verfügt. Die Einziehung kann auch dann gestützt auf Art. 69 ff. StGB erfolgen, wenn ein Spezialgesetz oder ein Verwaltungsstrafgesetz die allgemeinen Bestimmungen des StGB für anwendbar erklärt ( HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1208; MOOR/POLTIER, a.a.O., Ziff. 1.4.3.5 S. 145). So finden die strafrechtlichen Einziehungsregeln von Art. 69-73 StGB im Verwaltungsstrafrecht Anwen- dung (Art. 2 des Bundesgesetzes vom 22. März 1974 über das Verwal- tungsstrafrecht [VStrR, SR 313.0] und Art. 333 StGB; ANDREAS EI- CKER/FRIEDRICH FRANK/JONAS ACHERMANN, Verwaltungsstrafrecht und Verwaltungsstrafverfahrensrecht, 2012, S. 251 f.). Dabei wird die Einzie- hung von Vermögenswerten als entschädigungslose Enteignung angese- hen, die aus verfas sungsrechtlicher Sicht einer qualifizierten Rechtferti- gung bedarf (MARTIN SCHUBARTH, Einziehung ohne Anlasstat? – Grenzen der Einziehung des «pretium sceleris», in: Schweizerische Zeitschrift für Strafrecht 128 [2010] S. 214 ff., S. 220). 3.3 Diese Unterscheidung ist von Bedeutung, weil die strafrechtlichen Ein- ziehungsbestimmungen bei rein verwaltungsrechtlichen Einziehungen nicht anwendbar sind (NIKLAUS SCHMID, in: Ders. [Hrsg.], Kommentar Ein- ziehung, Organisiertes Verbrechen, Geldwäscherei, Bd. I, 2. Aufl. 2007, § 1/StGB 69 N. 19). Weiter gelten die strafprozessualen Verfahrensgaran- tien nicht in gleicher Weise im verwaltungsrechtlichen Verfahren (vgl. HÄNER, a.a.O., S. 34 f.). 4. Damit ist vorweg zu klären, ob die vom Grenzwachtkorps verfügte Einzie- hung eine strafrechtliche oder eine verwaltungsrechtliche Massnahme dar- stellt. Nach der Darstellung der Parteistandpunkte (E. 4.1) wird dazu zu- nächst darauf eingegangen, ob die – gemäss Wortlaut des Gesetzes – Si- cherung oder vorläufige Beschlagnahmung der Banknoten ges etzmässig war (E. 4.2). Daran anschliessend wird die Frage des straf - oder verwal- tungsrechtlichen Charakters behandelt (E. 4.3). Wenn feststeht, welche rechtlichen Grundlagen anzuwenden sind, wird auf die Beschlagnahme und Vernichtung der Banknoten gemäss der ange- fochtenen Verfügung eingegangen (E. 5.1). Daran anschliessend wird zu klären sein, ob sich die Einziehung (und Vernichtung) im vorliegenden Fall A-5258/2014 Seite 12 auf andere Grundlagen stützen lässt und es ist auf weitere Vorbringen ein- zugehen (E. 5.2). 4.1 4.1.1 Die Zollverwaltung geht davon aus, dass die Einziehung im vorlie- genden Fall eine verwaltungsrechtliche Massnahme ist, welche sich auf Art. 104 ZG sowie Art. 223a ZV stützt. So begründet sie auch die Zustän- digkeit des Bundesverwaltungsgerichts in ihrer Vernehmlassung. Sie stellt sich auf den Standpunkt, die Sicherstellung bzw. vorläufige Beschlag- nahme der Banknoten sei – auch in der erfolgten Ar t und Weise – recht- mässig gewesen. Weiter macht die Vorinstanz geltend, es habe sich um eine Routinekontrolle gehandelt. Nachdem auf den Ausweisen und den Händen des Beschwerdeführers Drogenspuren vorgefunden worden seien, seien eine Durchsuchung des Besch werdeführers und des Fahr- zeugs sowie die Analyse der Banknoten auf Drogenspuren angezeigt ge- wesen. 4.1.2 Der Beschwerdeführer äussert sich nicht zur Frage, ob die Einzie- hung und Vernichtung der Banknoten eine straf - oder verwaltungsrechtli- che Massnahme darstellt, sondern erklärt die Einziehung und vorgesehene Vernichtung des Geldes für unzulässig. Er hält aber dafür, er hätte gar nicht kontrolliert werden dürfen. Es habe sich bei der Kontrolle um eine so ge- nannte «fishing expedition», also eine aufs Geratewohl vo rgenommene Kontrolle gehandelt, welche unzulässig sei. 4.1.3 Bei der Prüfung dieser Frage ist nicht auf die Vorwürfe an die Zollver- waltung, sie habe sich nicht kooperativ verhalten, einzugehen. Sofern es diesbezüglich zu strafbaren Handlungen gekommen sein sollte, was aber nicht vorgebracht wird und wofür sich auch keine Anhaltspunkte in den Ak- ten finden, wären die Strafverfolgungsbehörden zuständig. Ebenfalls nicht im Raum steht eine Aufsichtsbeschwerde. 4.2 4.2.1 Ausgangspunkt der folgenden Überlegungen ist, dass der Beschwer- deführer den Grenzübergang Thayngen an der deutsch -schweizerischen Grenze überquerte. Diese Grenze befindet sich innerhalb des Schengen- raums und stellt insbesondere keine Aussengrenze dar. Da flächende- ckende Personenkontrollen an den Innengrenze n icht mehr vorgesehen sind (E. 2.2), stellt sich tatsächlich die Frage, was die Zollverwaltung damit ausdrücken möchte, es habe sich bei der Kontrolle des Beschwerdeführers um eine Routinekontrolle gehandelt. Es darf nämlich als notorisch gelten, A-5258/2014 Seite 13 dass Ausweise und Hände von Reisenden überhaupt nicht und schon gar nicht an einer solchen Grenze routinemässig auf Drogenspuren untersucht werden. In diesem Zusammenhang wird aus den Sachverhaltsdarstellun- gen auch nicht klar, zu welchem Zeitpunkt der Drogenspürhund beigezo- gen wurde, was hier aber letztlich nicht entscheidend ist. Damit eine Person angehalten und befragt werden darf, genügen jedoch bereits sachlich vertretbare allgemeine Anhaltspunkte (E. 2.3.1). So ist die Zollverwaltung für die Kontrolle des grenzü berschreitenden Barmittelver- kehrs zuständig und in diesem Zusammenhang befugt, Fragen zu stellen (E. 2.3.3). Für die Frage nach der Mitführung von Bargeld ist kein Verdacht notwendig, weshalb diese auch ohne Anhaltspunkte auf Widerhandlungen zulässig ist. Im Übrigen kann der Zollverwaltung nicht zugemutet werden, offenzulegen, nach welchen Kriterien sie Kontrollen vornimmt, wäre es doch ansonsten Personen, die eine gesetzwidrige Handlung vorgenom- men haben oder (durch den Grenzübertritt) vorzunehmen gedenken, eher möglich, sich durch geeignete Vorkehrungen einer solchen Kontrolle zu entziehen. 4.2.2 Im Zollgesetz ist festgehalten, dass die Zollverwaltung alle erforderli- chen Massnahmen zur Sicherung von Beweismitteln ergreifen kann, die in einem Strafverfahren verwe ndet werden können. Weiter beschlagnahmt sie Gegenstände und Vermögenswerte, die voraussichtlich der Einziehung unterliegen (E. 2.3.2). Auch aufgrund der Kontrolle des grenzüberschrei- tenden Barmittelverkehrs kann die Zollverwaltung Barmittel vorläufig be- schlagnahmen (E. 2.3.3). Sie fällt ihre diesbezüglichen Entscheide innert kurzer Frist und noch ohne fundierte Abklärung der Sachlage. In beiden Fällen hat damit zu genügen, dass vertretbare Anhaltspunkte dafür vorlie- gen, dass gegen strafrechtliche Vorschrif ten verstossen wurde, damit die Zollverwaltung Barmittel beschlagnahmen kann. Im vorliegenden Fall führt die Vorinstanz einen Verdacht auf Geldwäscherei (Art. 305bis StGB) an. Sie bezieht sich dabei auf BGE 127 IV 20, wonach bereits der versteckte Geld- transport über die Grenze diesen Tatbestand erfüllen kann. Hier muss we- der darauf eingegangen werden, ob der Geldtransport im konkreten Fall als ein versteckter zu gelten hat, noch darauf, dass das Bundesgericht nicht jeden versteckten Geldtransport über die Grenze als Geldwäscherei betrachtet. Es genügt, dass der diesbezügliche Verdacht nicht von vornhe- rein unbegründet ist. Im konkreten Fall kommt die hohe Kontaminierung der Banknoten mit Kokain als weiteres Verdachtsmoment hinzu. Von Be- deutung ist damit einzi g, dass die Zollverwaltung aufgrund der gesamten Umstände zu Recht einen Anfangsverdacht auf das Vorliegen einer Straftat A-5258/2014 Seite 14 bejaht hatte. Damit war sie befugt, die Barmittel des Beschwerdeführers vorläufig zu beschlagnahmen bzw. sicherzustellen. Dass der Beschwerde- führer dabei ein Formular unterzeichnen musste, in welchem er selbst (und nicht die Zollverwaltung) unter anderem die Sicherstellung der Banknoten durch die Zollverwaltung bestätigt, tut hier nichts zur Sache. 4.3 Nachdem die Kantonspolizei Schaffhausen die Übernahme der Gelder verweigert hatte (Sachverhalt Bst. A.b), wählte die Verwaltung den auf Ver- ordnungsstufe geregelten Weg (E. 2.4) und möchte nun zur definitiven Be- schlagnahme und Vernichtung der Gelder schreiten. Sie stützt sich somit auf Art. 223a Bst. b ZV i.V.m. Art. 104 Abs. 2 ZG. Insoweit handelt es sich um (Zwangs-)massnahmen des Verwaltungsrechts. Sie dienen in erster Li- nie dazu, das Verwaltungsrecht durchzusetzen. Dies deckt sich mit der Auf- fassung der Zollverwaltung (E. 4.1.1). Damit ist im Folgenden von einer verwaltungsrechtlichen Massnahme aus- zugehen. 4.4 Was die strafrechtliche Beschlagnahme und Einziehung anbelangt, ist vorab Folgendes festzuhalten: 4.4.1 Das Bundesgesetz vom 3. Oktober 1951 über die Betäubungsmittel und die psychotropen Stoffe (BetmG, SR 812.121), welches die Vorinstanz unter anderem erwähnt, kennt nur die Vernichtung von Betäubungsmitteln. Auf welche Bestimmung des BetmG sich eine Beschlagnahme und Ver- nichtung kontaminierter Banknoten – als «Träger» von Betäubungsmitteln – stützen könnte, ist hingegen nicht ersichtlich. Die Einziehung von un- rechtmässig erlangten Vermögenswerten ist in Art. 24 Abs. 1 BetmG gere- gelt. Demnach verfallen solche dem Staat. Allerdings muss zu diesem Zweck klar sein, dass die Vermögenswerte tatsächlich unrechtmässig er- langt worden sind. Blosse Anhaltspunkte dafür, wie sie im hier zu beurtei- lenden Fall vorliegen, genügen nicht. Nach Art. 305bis Ziff. 1 StGB wird u.a. bestraft, wer eine Handlung vornimmt, die geeignet ist, die Einziehung von Vermögenswerten zu vereiteln, die aus einem Verbrechen herrühren können. Auch beim Tatbestand der Geldwä- scherei muss jedoch ein entsprechender Tatverdacht vorliegen. Blosse Hinweise darauf, die für die vorläufige Einziehung noch genügen, reichen für eine definitive Beschlagnahme nicht aus. 4.4.2 Dem Grenzwachtkorps kommt zwar bei der Kontrolle im grenznahen Raum eine wichtige Funktion zu, aber im hier gegebenen Zusammenhang A-5258/2014 Seite 15 nur die Kompetenz für eine vorläufige Beschlagnahme. Indem Art. 104 Abs. 3 ZG vorsieht, dass beschlagnahmte Gegenstände unverzüglich der – zur strafrechtlichen Verfolgung – zuständigen Behörde zu übermitteln sind, öffnet er den Weg für ein strafrechtliches Verfahren. Für die Beurtei- lung, ob Straftatbestände vorliegen und entsprechende Massnahmen – inkl. eine definitive Beschlagnahme bzw. Einziehung – zu treffen sind, sind die ordentlichen Strafverfolgungsorgane, allenfalls – sofern entsprechende besondere Strafbestimmungen zum Tragen kommen – die mit der Zollstra- funtersuchung betrauten Organe, zuständig. Das BetmG hält dies in Art. 26 fest. Für das StGB ist dies in Art. 12 i.V.m. Art. 14 StPO geregelt, im VStrR in Art. 21 Abs. 1. In einem solchen Verfahren kommen dann auch die straf- rechtlichen Verfahrensgarantien zur Anwendung (E. 3.3). Auch für eine selbständige Einziehung (also unabhängig von einem Verfahren gegen ei- nen bestimmten Täter) sind die ordentlichen Strafverfolgungsorgane zu- ständig. 5. 5.1 5.1.1 Im vorliegenden Fall stützt die Vorinstanz die Beschlagnahme und Vernichtung der kontaminierten Banknoten – wie erwähnt (E. 4.3) – auf Art. 223a Bst. b ZV i.V.m. Art. 104 Abs. 2 ZG i.V.m. Art. 82 f. ZG. Die Be- fugnis, die Banknoten zu vernichten, basiert dabei einzig auf einer Verord- nungsbestimmung. Ausserdem erwähnt die Vorinstanz, wie gesagt, das BetmG, ohne sich aller dings auf einen bestimmten Artikel zu beziehen (dazu oben E. 4.4.1). Weiter hält sie fest, die beschlagnahmten Barmittel wiesen eine Kontamination mit Drogen auf und würden deshalb als be- schädigt gelten. Sie dürften nicht mehr dem Geldfluss zugeführt werde n. Damit ist zu klären, ob die entsprechende Verordnungsbestimmung im kon- kreten Fall anzuwenden ist, oder – wie dies der Beschwerdeführer mit sei- ner Kritik an der entsprechenden Bestimmung implizit vorbringt – ihr die Anwendung zu versagen ist, das heisst, ob die Bestimmung von Art. 223a ZG unter den hier gegebenen Umständen eine genügende Grundlage für die Einziehung und Vernichtung der Banknoten darstellt. 5.1.2 Dem Bundesrat wird in Art. 130 ZG allgemein die Kompetenz dele- giert, das ZG zu vollziehen. Art. 104 ZG gibt dem Bundesrat keine weiteren Kompetenzen. Im Folgenden ist daher die Frage zu beantworten, ob die in der Verordnung vorgesehene Vernichtung von Gegenständen, wie sie hier zur Diskussion steht, vom übergeordneten Recht gedeckt ist. A-5258/2014 Seite 16 5.1.3 Die Bestimmung von Art. 223a ZV ist sehr allgemein gehalten. Dem- nach gelten im Fall von Bst. a die Bestimmungen über das Zollpfand, so- fern die zuständige Behörde die Übernahme der sichergestellten Beweis- mittel verweigert. Der Artikel äussert sich nicht zum Grund, aus welch em die Übernahme verweigert wird. Da aber Polizei und Staatsanwaltschaft (die in den meisten Fällen zur Verfolgung von Straftaten zuständigen Be- hörden) im Zweifel verpflichtet sind, Untersuchungen zu möglichen Straf- taten einzuleiten (Art. 7 StPO), dürfte d er häufigste Grund für die Ableh- nung der Übernahme von Beweismitteln der sein, dass aus Sicht der zu- ständigen Behörde die Beweislage die Annahme, es liege eine Straftat vor, nicht rechtfertigt. Dass dennoch die Beschlagnahme als Zollpfand zulässig sein soll, geht ausserordentlich weit. 5.1.4 Art. 223a Bst. a ZV verweist auf die Bestimmungen über das Zoll- pfand, welches in Art. 82 ff. ZG geregelt ist. Art. 82 ZG sieht vor, dass ein gesetzliches Pfandrecht einerseits an Waren besteht, für die Zollabgaben zu entrichten sind (Abs. 1 Bst. a) und andererseits an Waren bzw. Sachen, die zur Verletzung zollrechtlicher Erlasse oder nichtzollrechtlicher Erlasse des Bundes, bei deren Vollzug die Zollverwaltung mitwirkt, gedient haben (Abs. 1 Bst. b). 5.1.4.1 Die erste Alternative kann hier ausser Acht gelassen werden, ist doch bei der Einfuhr der kontaminierten Euronoten keine Zollabgabe zu entrichten (Zolltarifnummer 4907.0000). Ein Zollpfand aus diesem Grund entfällt. 5.1.4.2 Bei der zweiten Alternative ist im Gesetzestext verlangt, dass die beschlagnahmten Sachen zur Verletzung eines Erlasses gedient haben. Vorliegend gibt es zwar Hinweise darauf, dass die Noten in Zusammen- hang mit einer Straftat stehen könnten. Eine solche ist aber in keiner Art und Weise nachgewiesen. Wie bereits festgehalten, wäre dazu die Durch- führung eines (Straf -)Verfahrens erforderlich (E. 4.4.2). Da hier gerade keine Verletzung von Erlassen nachgewiesen ist, ist Art. 82 ZG nicht ein- schlägig. Daran kann auch der Verweis auf diesen Artikel durch eine Ver- ordnungsbestimmung nichts ändern, müssen doch die Voraussetzungen von Art. 82 ZG selbst weiterhin gelten, wenn dieser nicht seines Sinns ent- leert werden soll. Die Beschlagnahme von Gegenständen, die nur möglich- erweise zur Verletzung von Erlassen gedient haben, wäre im Übr igen mit Hinblick auf die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) äusserst problematisch (E. 2.5). A-5258/2014 Seite 17 5.1.5 Art. 223a Bst. b ZV sieht weiter vor, dass beschlagnahmte Gegen- stände, die voraussichtlich der Einziehung unterliegen (Art. 104 Abs. 2), vernichtet werden können. Was für die Beschlagnahme ausgeführt wurde, gilt umso mehr für die Vernichtung der Euronoten. Die Vernichtung ist ein- zig in einer Verordnungsbestimmung festgehalten. Dass die Zollverwaltung Gegenstände vernichten können soll, nur weil sie sie sichergestellt oder vorläufig beschlagnahmt hat – letzteres ist, wie erwähnt, aufgrund vertret- barer allgemeiner Anhaltspunkte möglich (E. 2.3.3) –, kann nicht Sinn die- ser Bestimmung sein. Zwar nennt das ZG die verschiedenen Aufgaben der Zollverwaltung (E. 2.1 und 2.2) und dem Verordnungsgeber kommt die Kompetenz zu, für die Erfüllung dieser Aufgaben Vollzugsbe stimmungen aufzustellen (Art. 130 ZG; E. 5.1.2). Der Verordnungsgeber hat sich dabei aber an den im übergeordneten Recht festgelegten Rahmen zu halten (E. 2.6). Die Vernichtung kann sich auch nicht auf Art. 98 ZG stützen: Zwar hält die- ser Artikel fest, dass der Bundesrat der Zollverwaltung den Vollzug dringli- cher Bundesaufgaben im Bereich des grenzüberschreitenden Verkehrs übertragen kann, doch ist im hier zu beurteilenden Fall nicht ersichtlich, welche dringliche Bundesaufgabe vollzogen werden soll. Die Verbrechens- bekämpfung insbesondere im Bereich der Geldwäscherei und des Drogen- handels ist eine Bundesaufgabe. Diese wird aber, wie ausgeführt, durch das Strafrecht und die Strafbehörden wahrgenommen. In einem Rechts- staat kann es nicht angehen, ausserhalb von «Notrecht» im Namen solcher Interessen die Verfahrensordnung ausser Kraft zu setzen. Art. 223a Abs. 2 ZV lässt sich damit nicht auf Art. 98 ZG als Delegationsnorm stützen. Überhaupt findet sich im Zollgesetz nur eine Bestimmung, die die Vernich- tung von Gegenständen erwähnt. Wie gesehen, ist aber auch dort die Ver- nichtung nur dann angeordnet werden, wenn ein anderes Gesetz eine sol- che vorsieht (E. 3.1.2). Die Verordnungsbestimmung widerspricht zudem der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und der Verhältnismäss igkeit (Art. 5 Abs. 2 BV). Für einen so massiven Eingriff in die Eigentumsgarantie wie die Vernichtung von Gegenständen ist jedoch eine Grundlage in einem Ge- setz in formellem Sinn unabdingbar (E. 2.5 a.E.). Anzumerken bleibt, dass dies auch dem Verordnungs geber bewusst war (Kommentar der Oberzolldirektion zur Änderung der Zollverordnung vom 1. November 2006 [ZV; SR 631.01], Stand: 12. Juni 2012, Art. 223a «Das Legalitätsprinzip lässt es als angezeigt erscheinen, eine entsprechende Bestimmung bei nächster Ge legenheit ins Zollgesetz zu überführen»; im A-5258/2014 Seite 18 Internet unter: http://www.news.admin.ch/NSBSubscriber/message/atta chments/27350.pdf; zuletzt besucht am 24. Juli 2015). 5.1.6 Damit ist Art. 223a ZV zumindest im vorliegenden Fall nicht anzuwen- den. 5.2 Es bleibt zu prüfen, ob die Banknoten aufgrund anderer im vorliegen- den Verfahren möglicherweise anwendbarer Gesetze beschlagnahmt und vernichtet werden können. 5.2.1 Eine Beschlagnahme wäre allenfalls gestützt auf Art. 32 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (LMG, SR 817.0) i.V.m. Art. 69 und 71 der Verordnung des EDI vom 23. November 2005 über den Vollzug der Le- bensmittelgesetzgebung (SR 817.025.21) denkbar. Die Vorinstanz macht jedoch nicht geltend, die kontaminierten Euronoten könnten die Gesund- heit schädigen. Auch sonst ist nicht ersichtlich, dass die Kontaminierung gesundheitsschädlich sein könnte. Im Gegenteil ist davon auszugehen, dass ein gewisser Teil des sich im Umlauf befindlichen Geldes mit Kokain in einem nicht die Gesundheit beeinträchtigenden Ausmass kontaminiert ist (wenn auch nicht im vom Beschwerdeführer geltend gemachten Um- fang). Implizit gesteht dies auch die Vorinstanz zu, wenn sie erklärt, in einer Vielzahl von Fällen (demzufolge aber nicht in allen) könne an kontrolliertem Geld keine Drogenkontamination festgestellt werden. Eine Gesundheitsge- fährdung wäre aber Voraussetzung für die Anwendung dieser Bestimmung. Somit bietet die Lebensmittelgesetzge bung keine Grundlage zur Einzie- hung und Vernichtung der Banknoten. Damit ist auch nicht zu prüfen, wer für eine solche (verwaltungsrechtliche) Massnahme zuständig wäre. 5.2.2 Eine Einziehung einzig gestützt auf Art. 2 Abs. 1 des Übereinkom- mens vom 8. November 1990 über Geldwäscherei sowie Ermittlung, Be- schlagnahme und Einziehung von Erträgen aus Straftaten (SR 0.311.53) ist ebenfalls nicht möglich. Dort wird nur festgehalten, dass jede Vertrags- partei die erforderlichen gesetzgeberischen und anderen Massnahmen triff, die es ihr ermöglichen, Tatwerkzeuge und Erträge oder Vermögens- werte, deren Wert diesen Erträgen entspricht, einzuziehen. Eine Einzie- hung ohne Nachweis eines Grunddelikts sieht auch diese Bestimmung nicht vor. A-5258/2014 Seite 19 5.2.3 Aus Art. 21 der Verwaltungsvereinbarung vom 22. April/13. Mai 2008 zwischen dem Kanton Schaffhausen und der Schweizerischen Eidgenos- senschaft, vertreten durch das Finanzdepartement bzw. die Oberzolldirek- tion über die Zusammenarbeit zwischen der Schaffhauser Polizei und dem Grenzwachtkorps bzw. der Eidgenössischen Zollverwaltung (SHR [Schaff- hauser Rechtsbuch] 354.113) ergibt sich zwar, dass die Zollverwaltung Kleinstmengen von Betäubungsmitteln selbständig erledigen kann. Vorlie- gend geht es jedoch einerseits nicht einfach um kleine Mengen von Betäu- bungsmitteln, sondern um kontaminierte Banknoten, und andererseits müsste die Vernichtung dennoch im übergeordneten Recht geregelt sein, da sie einen massiven Eingriff in die Eigentumsgarantie darstellt (E. 2.5 und 5.1.5). Die Verwaltungsvereinbarung regelt hier nur die Zuständigkei- ten auf Polizeiebene (vgl. zur Übertragung dieser Aufgaben E. 2.1). 5.2.4 Einzig denkbar bleibt damit eine Einziehung und Vernichtung auf- grund der polizeilichen Generalklausel (E. 3.1.1). Hierzu müsste aber ein öffentliches Interesse vorhanden sein. Dieses könnte allenfalls darin beste- hen, dass mit Betäubungsmitteln kontaminiertes Geld nicht in den Umlauf gebracht wird. Da aber – wie bereits erwähnt (E. 5.2.1) – nicht geltend ge- macht wird, solches Geld sei gesundheitsschädlich, kann auch eine Ein- ziehung und Vernichtung auf dieser Grundlage nicht vorgenommen wer- den. Ein anderes öffentliches Interesse ist nicht erkennbar. 5.2.5 Die Vorinstanz macht in der Beschlagnahmeverfügung geltend, die Euronoten seien beschädigt und deshalb zu vernichten. Ge mäss Art. 7 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 22. Dezember 1999 über die Währung und die Zahlungsmittel (WZG, SR 941.10) zieht die Nationalbank abge- nützte und beschädigte Noten aus dem Umlauf zurück. Der Ersatz solcher Noten richtet sich nach Art. 8 WZG. Allerdings gilt das WZG nur für schwei- zerische Zahlungsmittel. Vorliegend geht es jedoch um Euro noten. Die schweizerischen Bestimmungen erweisen sich hier als nicht einschlägig. Allenfalls wäre ein Organ der Europäischen Union für die Einziehung und/oder den Ersatz der Noten zuständig. Dies muss hier aber nicht geklärt werden. Damit kann auch offenbleiben, ob die Noten als abgenützt und beschädigt zu gelten hätten. 5.3 Für die von der Zollverwaltung angeordnete Vernichtung der Euronoten fehlt es somit an einer genügenden gesetzlichen Grundlage. A-5258/2014 Seite 20 5.4 5.4.1 Der Beschwerdeführer verlangt für den Fall der Rückgabe der einbe- haltenen Banknoten die Ausrichtung von Zinsen. Der vorliegende Fall ist nun insofern speziell, als die eingezogenen Euronoten nicht als Zahlungs- mittel konfisziert wurden, um beispielsweise eine Schuld zu tilgen, sondern als Gegenstand, der vernichtet werden sollte. Im Vordergrund stehen damit nicht die geldmässigen Werte, sondern die konkreten Banknoten als sol- che. Schon aus diesem Grund rechtfertigt es sich vorl iegend nicht, dem Beschwerdeführer Zinsen zuzusprechen. 5.4.2 Weiter schweigt sich das Zollrecht zur Frage der Verzinsung aus. Art. 74 Abs. 3 ZG ist nicht einschlägig, weil er nur Zinszahlungen im Zu- sammenhang mit der Zollschuld regelt. Verzugszinsen kommen vorliegend nicht in Frage, weil erst nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden bzw. allenfalls eines bundesgerichtlichen Urteils überhaupt feststeht, dass eine Forderung des Beschwerdeführers besteht. Vergütungszinsen sind in der Regel nur geschuldet, wenn eine gesetzliche Grundlage dafür besteht (Ur- teil des Bundesverwaltungsgerichts A -2483/2013 vom 17. März 2014 E. 2.5.3 mit Hinweisen). Eine solche gibt es hier nicht. In Anlehnung an die strafrechtliche Einziehung kommen Schadenszinsen in Frage (vgl. MICHEL DUPUIS ET AL. [Hrsg.], Code pénal, 2012, Remarques préliminaires aux ar- ticles 69 à 73 N. 17; vgl. auch Beschluss der Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich VB060014 vom 22. August 2006 E. 5). Schadenszinsen sind mangels gesetzlicher Grundlage nicht zuzuspre- chen. Auch gestützt auf das Bundesgesetz vom 14. März 1958 über die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördenmitglieder und Be- amten (Verantwortlichkeitsgesetz, VG, SR 170.32) könnten Zinsen nur zu- gesprochen werden, wenn di e Handlung der Zollverwaltung rechtswidrig gewesen wäre (Art. 3 Abs. 1 VG; vgl. den soeben genannten Beschluss der Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich E. 5, wo der Schadenszins auf das kantonale Haftungsgesetz gestützt wird). Wie gesehen, erfolgte die vorläufige Einziehung aufgrund einer gesetzlichen Grundlage und somit rechtmässig. Für dieses Vorgehen ist keine Entschä- digung geschuldet (vgl. NIKLAUS OBERHOLZER, Grundzüge des Strafpro- zessrechts, 3. Aufl. 2012, Rz. 1746). Aus dem gleichen Grund ist auch ein Verzugszins aus Bereicherungsrecht ausgeschlossen. Die Rückgabe der Euronoten wird erst mit dem vorliegenden Urteil angeordnet. Demnach schuldet die Zollverwaltung dem Beschwerdeführer keine Zinsen. A-5258/2014 Seite 21 6. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich die angefochtene Verfügung auf eine ungenügende rechtliche Grundlage stützt und die Beschwerde da- her im Hauptpunkt gutzuheissen ist. Die angefochtene Verfügung ist auf- zuheben. Hingegen sind dem Beschwerdeführer keine Zinsen zu bezah- len. 7. Damit bleibt, über die Kosten- und Entschädigungsfolgen zu befinden. Der Beschwerdeführer unterliegt einzig in Bezug auf die Zinszahlungen. Dies bleibt ohne Folgen für die Kostenauflage. Weder dem mehrheitlich obsie- genden Beschwerdeführer noch der Vorinstanz sind demnach Verfahrens- kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Der einbezahlte Kosten- vorschuss von Fr. 2'200.-- ist dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten. Die Vorinstanz hat dem Be- schwerdeführer eine Parteientschädigung für die ihm entstandenen Kosten zu bezahlen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, vgl. auch Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun- desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Diese ist praxisgemäss auf Fr. 3'300.-- festzusetzen. (Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.) A-5258/2014 Seite 22 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird in Bezug auf die Zahlung von Zinsen abgewiesen, im Übrigen aber gutgeheissen. Die Vorinstanz wird verpflichtet, dem Be- schwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils die sichergestellten Euronoten herauszugeben. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der vom Beschwerdeführer einbezahlte Kostenvorschuss in Höhe von Fr. 2'200.-- wird ihm nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. 3. Die Vorinstanz wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteient- schädigung von Fr. 3'300.-- zu bezahlen. 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. …; Gerichtsurkunde) Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Salome Zimmermann Susanne Raas Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be- schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: