VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 16 62 1. Kammer Vorsitz Audétat Richter Racioppi, Stecher Aktuar Gross URTEIL Vom 15. Dezember 2016 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Thomas Eichenberger, Beschwerdeführer gegen Gemeindeverband B._____, Beschwerdegegner und C._____ AG, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Andrin Perl, Beschwerdegegnerin betreffend Personalrecht (Rechtsverzögerung)- 2 - 1. Mit Beschwerde vom 20. Juli 2016 betreffend Rechtsverweigerung/- verzögerung beantragte A._____ (hiernach Beschwerdeführer) dem Ver- waltungsgericht des Kantons Graubünden, der Gemeindeverband B._____ (Beschwerdegegner) und die C._____ AG (Beschwerdegegne- rin) seien in der zwischen den Parteien bestehenden arbeitsrechtlichen Streitigkeit anzuweisen, innert vom Gericht zu bestimmender, kurzer Frist eine anfechtbare Verfügung zu erlassen. Zur Begründung wurde im We- sentlichen vorgebracht, die Beschwerdegegnerin habe mit der Gründung des Beschwerdegegners den Betrieb der C._____ AG samt Grundstü- cken, Bauten und Infrastruktur […] und demnach auch die Mitarbeitenden der Rechtsvorgängerin des Beschwerdegegners übernommen. Die Ar- beitsverhältnisse, so insbesondere auch das des Beschwerdeführers, seien auf die Beschwerdegegnerin übergegangen. Bis heute sei zwischen der Beschwerdegegnerin und dem Beschwerdeführer kein neuer Arbeits- vertrag geschlossen worden, weshalb stets noch der bisher gültige Ar- beitsvertrag vom 22. Juni 2011 massgebend sei. Die Streitigkeit über die ausstehenden Lohn- und Honorarforderungen in der Höhe von Fr. 84‘316.-- gegenüber den Beschwerdegegnern gründeten daher auf ei- nem öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnis, weshalb diese vom Be- schwerdeführer aufgefordert worden seien, eine Verfügung in dieser Sa- che zu erlassen, damit allenfalls der Rechtsmittelweg vor Verwaltungsge- richt beschritten werden könnte. Die Beschwerdegegner weigerten sich jedoch diesbezüglich tätig zu werden. 2. Mit Vernehmlassung vom 29. September 2016 teilte der Beschwerdegeg- ner dem Verwaltungsgericht mit, dass er sich vollumfänglich der ihm be- reits bekannten Stellungnahme der Beschwerdegegnerin anschliesse und daher ebenfalls Nichteintreten auf die Beschwerde bzw. eventuell Abwei- sung derselben beantrage. 3. Mit Vernehmlassung vom 30. September 2016 beantragte die Beschwer- degegnerin dem Verwaltungsgericht, auf die Beschwerde sei nicht einzu-- 3 - treten; eventuell sei sie vollumfänglich abzuweisen. Zur Begründung wur- de hauptsächlich geltend gemacht, dass Gegenstand der hier zu beurtei- lenden Streitsache ein privat-rechtliches Anstellungsverhältnis bilde und demnach weder ein Anspruch auf Erlass einer Verfügung durch die Be- schwerdegegnerin bestehe (bestanden habe) noch das Verwaltungsge- richt Graubünden zur Streitentscheidung sachlich zuständig sei. Im Übri- gen würde es dem Beschwerdeführer auch an der erforderlichen Aktivle- gitimation zur Beschwerdeerhebung fehlen, da es ihm unbenommen sei, direkt auf dem zivilrechtlichen Weg seine Geldforderungen einzuklagen und er dafür nicht noch den Umweg über das öffentliche Recht - mittels negativer Feststellung betreffend seine Forderungen - nehmen müsste. Folglich sei auf die Beschwerde mangels Passivlegitimität der Beschwer- degegner, wegen sachlicher Unzuständigkeit des Gerichts und fehlender Aktivlegitimation des Beschwerdeführers überhaupt nicht einzutreten. 4. In der Replik vom 13. Oktober 2016 hielt der Beschwerdeführer dem ent- gegen, dass sich die Beschwerdegegner bis zur Vernehmlassung nie ab- schliessend und eindeutig über die rechtliche Grundlage des Anstellungs- verhältnisses (ob privatrechtlich oder öffentlichrechtlich) geäussert hätten, weshalb die Beschwerde betreffend Erlass einer zeitnahen Verfügung er- forderlich (gewesen) sei, um Klarheit darüber und den künftigen Rechts- mittelweg (via Verwaltungsgericht oder Zivilgericht) zu erhalten. Der Be- schwerdeführer habe aktenkundig seit Beginn der Auseinandersetzung die Auffassung vertreten, dass es sich bei der vorliegenden arbeitsrechtli- chen Streitigkeit um eine Zivilsache handle. Anders und v.a. auch wider- sprüchlich seien bis anhin aber die Meinungen der Beschwerdegegner gewesen. In diesem Sinne habe die Beschwerdegegnerin im Schreiben vom 14. Juli 2016 noch (sibyllinisch) festhalten: Der Anstellungsvertrag vom 22. Juni 2011 sei […] ein solcher des öffentlichen Rechts. Der beab- sichtigte neue privat-rechtliche Anstellungsvertrag sei nicht zum Ab- schluss gelangt […]. Welches konkrete Anstellungsverhältnis vor diesem Hintergrund aktuell mit der Beschwerdegegnerin bestehe, möge das zu-- 4 - ständige Gericht beurteilen. - Aufgrund dieses Schreibens sei für den Be- schwerdeführer gerade nicht klar gewesen, dass auch die Beschwerde- gegnerin von einem privatrechtlichen Anstellungsverhältnis ausgegangen sei. Das Rechtsbegehren in der Beschwerde sei daher berechtigt gewe- sen. Zudem treffe es nicht zu, dass der Beschwerdeführer zur Klärung dieser Frage nicht aktivlegitimiert sei, dass die Beschwerdegegner nicht passivlegimitiert seien oder das Verwaltungsgericht zur Behandlung der Beschwerde sachlich gar nicht zuständig sei. 5. In ihrer gemeinsamen Duplik vom 7. November 2016 hielten die Be- schwerdegegner unverändert an ihren Vernehmlassungen vom 29./30. September 2016 fest. Ihr Verhalten sei keineswegs widersprüchlich ge- wesen. Das ursprüngliche Anstellungsverhältnis vom 22. Juni 2011 sei ein solches des öffentlichen Rechts. Und was das heutige Anstellungs- verhältnis betreffe, so seien sich die Parteien nun offenbar darüber einig, dass es sich dabei um ein solches des privaten Rechts handle. Folglich sei ohne jeden Zweifel das Verwaltungsgericht in dieser Sache nicht zu- ständig, was einen Nichteintretensentscheid auf die Beschwerde zur Fol- ge haben müsse. Im Übrigen sei die Behauptung des Beschwerdeführers falsch, wonach die Beschwerdegegnerin ihn 'gezwungen' haben soll, eine Beschwerde betreffend "Rechtsverweigerung/Rechtsverzögerung" einzu- reichen. Seine nicht näher belegten Geldforderungen nach Lohn und/oder Honorar könne der Beschwerdeführer direkt beim Zivilrichter einklagen. Die Beschwerdegegnerin habe ihm aber bereits mündlich und schriftlich mitgeteilt, dass ihm (dem Beschwerdeführer) weder unter dem Titel 'Lohn' noch unter dem Rechtstitel 'Honorar' irgendwelche offenen Forderungen zugestanden würden. Auf die weiteren Vorbringen und Argumente der Parteien wird, soweit erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.- 5 - Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt ist vorliegend weder eine Verfügung, ein Entscheid noch ein Beschluss des Beschwerdegegners oder der Beschwerdegegne- rin; sondern deren Nichthandeln (Passivität) bzw. Untätigkeit gegenüber dem Beschwerdeführer, welcher auf dem Verfügungswege in Erfahrung bringen wollte, ob hier ein öffentlich- oder privatrechtliches Arbeitsverhält- nis zwischen ihm und den Beschwerdegegnern bestünde, um gestützt darauf dann das richtige Rechtsmittel zur Einforderung der von ihm gel- tend gemachten Gehalts- und/oder Honorarforderungen im Umfange von total Fr. 84‘316.-- entweder beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden oder sonst beim örtlich/regional zuständigen Zivilgericht zu instanziieren. Beschwerdethema sollte demnach die Klärung der sachli- chen und örtlichen Zuständigkeit des für die Forderungen massgebenden und spruchbefugten Gerichts sowie die rechtliche Qualifikation der ar- beitsrechtlichen Auseinandersetzung zwischen den genannten Parteien (Litiganten) sein. Da die Vorfrage der örtlichen und sachlichen Zuständig- keit eines Gerichts aber eine Rechtsfrage darstellt und daher von Amtes wegen zu beantworten ist, ist eine (aussergerichtliche) Einigung zwischen den Parteien über diese Zuständigkeitsfragen indessen zum vornherein gar nicht möglich. 2. Zunächst gilt es aus prozessualer Sicht klarzustellen, dass Begehren und Anträge auf (geldwerte) Leistungen vorrangig/prioritär in einem Klagever- fahren zu stellen sind und Begehren auf Feststellung eines Sachverhalts oder eines Rechtsverhältnisses nur subsidiär gestellt und zur Anwendung gelangen können. Dem konkreten Rechtsbegehren des Beschwerdefüh- rers in der Beschwerdeschrift vom 20. Juli 2016 (S. 2) ist dazu folgendes zu entnehmen: "Die Beschwerdegegnerinnen seien in der zwischen den Parteien bestehenden arbeitsrechtlichen Streitigkeit anzuweisen, inner- halb gerichtlich zu bestimmender, kurzer Frist eine anfechtbare Verfügung zu erlassen." Dieses Rechtsbegehren muss schon deswegen als unglück-- 6 - lich formuliert bezeichnet werden, weil daraus gar nicht hervorgeht, was genau der Inhalt und Regelungsgegenstand der 'anfechtbaren Verfügung' hätte sein sollen. Das Begehren zielt zudem offensichtlich auf die Fest- stellung des Vorliegens (oder Nichtvorliegens) eines öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse oder gar des Eingeständnisses bzw. der Zusicherung des Vorliegens eines privatrechtlichen Arbeitsverhältnisses ab. Ein derar- tiges Begehren kann aber zum Voraus nicht zulässig sein, da die Beant- wortung dieser Frage nur von Amtes wegen erfolgen kann und sich daher der Einigung durch die Parteien entzieht. Selbst die verlangte Antwort der Beschwerdegegner mittels Erlass einer entsprechenden Feststellungsver- fügung hätte somit im Ergebnis nichts daran geändert, dass diese Antwort für die Gerichte nicht verbindlich gewesen wäre und deshalb auch für den Beschwerdeführer völlig nutzlos gewesen wäre. Im Weiteren ist erstellt, dass der Beschwerdeführer offensichtlich die Absicht verfolgt, die von ihm geltend gemachten Lohn- und Honorarforderungen über total Fr. 84'316.-- bei den Beschwerdegegnern einzufordern. Es handelt sich damit jedoch klarerweise um ein Leistungsbegehren, das stets auf dem Klageweg – sei es beim Zivilrichter oder beim Verwaltungsgericht – anhängig zu machen ist. Der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer hat somit also anstatt des direkten Wegs der Klageerhebung den Umweg über den Erlass einer Ver- fügung gewählt, was angesichts der prozessualen Priorität der Leistungs- begehren gegenüber den Feststellungsbegehren nicht zielführend war (vgl. BESSENICH/BOPP in SUTTER-SOMM, HASENBÖHLER, LEUENBERGER [Hrsg.], Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 88 ZPO S. 797, zur Subsidiarität der Fest- stellungsklage; JAAG, in GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungs- rechtspflegegesetz [VRG], 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 83, III. Kla- gearten N 8 S. 1184 und N 10 S. 1185). Es kann daher bereits aus rein prozessrechtlichen Gründen nicht auf die Beschwerde bezüglich des ge- stellten Feststellungsbegehrens eingetreten werden, zumal gar kein Rechtsanspruch auf die Beantwortung der vom Beschwerdeführer gestell-- 7 - ten Frage betreffend Zuständigkeit für die rechtlich verbindliche Qualifika- tion des strittigen Anstellungsverhältnisses bestanden hat. 3. a) Nach Art. 50 des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch den ange- fochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an sei- ner Aufhebung oder Änderung hat. Gemäss Art. 49 Abs. 3 VRG gelten als Entscheide auch Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung sowie Re- alakte, die in Rechte und Pflichten von Personen eingreifen. Die beiden Urteilsvoraussetzungen der Betroffenheit und eines schutzwürdigen Inter- essen nach Art. 50 VRG gelten dabei selbstverständlich auch für die Be- schwerden wegen Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung gemäss Art. 49 Abs. 3 VRG. Fehlt es schon an diesen formellen Voraussetzungen für ein Eintreten auf die Beschwerde, mangelt es dem Beschwerdeführer bereits an der erforderlichen Anfechtungslegitimation für ein Verfahren vor dem Verwaltungsgericht (vgl. BGE 137 I 23 E.1.3.1; BERTSCHI, in: GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar VRG, a.a.O., § 21 N 24; GRIFFEL, in: GRIFFEL [Hrsg.], a.a.O., § 28 N 13; DONATSCH in: GRIFFEL [Hrsg.], a.a.O., § 63 N 6; SEILER in: SEILER/ WERDT/GÜNGERICH [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz [BGG], Bun- desgesetz über das Bundesgericht, Art. 89 N 33). Am Rechtsschutzinter- esse nach Art. 50 VRG fehlt es dem Beschwerdeführer aber schon dann, wenn er direkt ein Leistungsbegehren auf eine konkret quantifizierte Geld- forderung hätte stellen können anstatt sich mit einem für ihn letztlich nutz- losen Feststellungsbegehren begnügen zu müssen. Das Fehlen eines ur- teilsrelevanten Rechtsschutzinteresses ist hier aber auch noch aus einem weiteren Grunde zu bejahen (siehe dazu nachfolgend E.3b). b) Vorliegend zeigte sich im Laufe des Beschwerdeverfahrens, dass sowohl der Beschwerdeführer als auch die Beschwerdegegner übereinstimmend der Meinung sind, dass das aktuell zur Diskussion stehende Anstellungs- verhältnis bei der Beschwerdegegnerin privatrechtlicher Natur sei und so- mit die geltend gemachten Gehalts- und/oder Honorarforderungen in der Höhe von Fr. 84'316.-- unmittelbar mit einer entsprechenden Klage beim - 8 - örtlich zuständigen Zivilgericht zu instanziieren seien. In der Replik vom 13. Oktober 2015 führte der Beschwerdeführer noch selbst aus, dass er aktenkundig 'seit Beginn der Auseinandersetzung' die Auffassung vertre- ten habe, es handle sich bei der aktuellen Arbeitsstreitigkeit um 'eine Zi- vilsache'. Für das Gericht ist damit aber erstellt, dass es dem Beschwer- deführer bereits von Anfang am (ursächlichen) Rechtsschutzinteresse laut Art. 49 Abs. 3 VRG i.V.m. Art. 50 VRG gefehlt hat, um hier effektiv einen durchsetzbaren Anspruch auf Erlass einer Verfügung (negativen oder po- sitiven Feststellungsverfügung) herleiten zu können (s. Urteil des Verwal- tungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] R 16 70 vom 22. Novem- ber 2016 E.1a). Auf die Beschwerde kann deshalb auch mangels der ge- setzlich erforderlichen Urteilsvoraussetzungen nicht eingetreten werden. 4. a) Auf die Beschwerde betreffend Rechtsverweigerung/-verzögerung tritt das streitberufene Verwaltungsgericht demnach nicht ein. b) Auf die Erhebung von Gerichtskosten wird verzichtet. Zur Festlegung der Gerichtskosten im vorliegenden Beschwerdeverfahren (mit arbeitsrechtli- chem Hintergrund) gilt es noch festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht bei personalrechtlichen Streitigkeiten in analoger Anwendung von Art. 114 lit. c der Schweizerischen Zivilprozessordnung (ZPO; SR 272) an sich die Praxis verfolgt, bei Streitigkeiten bis zu einem Streitwert von Fr. 30'000.-- keine Gerichtskosten von den Parteien zu erheben (so bereits: VGU U 12 9 vom 9. Oktober 2012 E.5, VGU U 13 38 vom 3. Juni 2014 E.3a). Vorlie- gend würde diese Obergrenze bei einer materiellen Behandlung des Falls zwar überschritten; dennoch rechtfertigt es sich hier ausnahmsweise von Gerichtskosten abzusehen, da das (anfänglich) zögerliche Verhalten der Beschwerdegegner zur Klärung der Streitsache bei der Kostenerhebung mitberücksichtigt werden kann. Eine aussergerichtliche Entschädigung steht den Beschwerdegegnern nach Art. 78 Abs. 2 VRG nicht zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis zur Ansicht gelangten, sie sei- en hier grundsätzlich zu keinem Verfügungserlass verpflichtet (gewesen). - 9 - Demnach erkennt das Gericht: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Es werden keine Gerichtskosten erhoben. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]