Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 10. April 2019 (810 18 174, 810 18 197-199) ___________________________________________________________________ Personalrecht Generelle Lohnreduktion / Rückwirkende Inkraftsetzun g der gesetzlichen Grundlage für die Lohnreduktion / Anpassung der Besoldung aus finanzpolitischen Gründen Besetzung Vizepräsident Daniel Ivanov, Kantonsrichter Stef an Schulthess, Hans Furer, Claude Jeanneret, Kantonsrichterin Helena Hess, Gerichts- schreiber Marius Wehren Beteiligte A.____ , Beschwerdeführerin B.____ , Beschwerdeführerin C.____ , Beschwerdeführerin D.____ , Beschwerdeführer alle vertreten durch Elisabeth Maier und Claudia von Wartburg Spirgi, Advokatinnen, Hauptstrasse 104, 4102 Binningen gegen Regierungsrat des Kantons Basel -Landschaft , 4410 Liestal, Beschwerdegegner Einwohnergemeinde Allschwil , Baslerstrasse 101, Postfach 664, 4123 Allschwil, Beschwerdegegnerin Betreff Lohnreduktion (RRB Nr. 1034, Nr. 1026, Nr. 1029 und Nr. 1032 vom 26. Juni 2018) Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht A. Anlässlich der Sitzung vom 8. Dezember 2015 beschloss d er Einwohnerrat Allschwil eine Änderung von § 39 Abs. 2 des Personal- und Besol dungsreglements (PBR) vom 26. Mai 1999, wonach vom Kanton beschlossene Reallohnveränderungen sinngemäss auch für die Mit- arbeiterinnen und Mitarbeiter der Gemeinde angewend et werden, sofern der Einwohnerrat dies beschliesst. An der Sitzung vom 9. Dezember 2015 beschlo ss der Einwohnerrat, dass die Löh- ne des Verwaltungs- und Betriebspersonals um 1% gekürzt werden. B. Am 16. Dezember 2015 beschloss der Gemeinderat Allsch wil, dass sich die Umset- zung der Lohnkürzung beim Verwaltungs- und Betriebsperso nal um 1% auf alle Mitarbeitenden mit einer öffentlich-rechtlichen Anstellung, welche e inem Lohnbereich, einer Lohnklasse und einer Erfahrungs- und Leistungsstufe zugeordnet sind, beziehe. C. Mit Schreiben der Gemeindeverwaltung Allschwil vom 1 9. Januar 2016 wurden die Mitarbeitenden über die vom Einwohnerrat beschlossen e Lohnkürzung um 1% beim Verwal- tungs- und Betriebspersonal informiert. Die Umsetzung erfolge mittels Anpassung des Lohn- schlüssels und beziehe sich auf alle Mitarbeitenden mit ei ner öffentlich-rechtlichen Anstellung. Mit Schreiben vom 25. Januar 2016 wurde den Mitarbeit enden der Gemeinde Allschwil die Lohnabrechnung für den Januar 2016 auf der Basis des angepassten Lohnschlüssels zuge- stellt. D. Mit Eingaben vom 28. Januar 2016 bzw. 1. Februar 2016 erhoben A.____, B.____, C.____ und D.____ gegen die Lohnabrechnung vom 25. Jan uar 2016 Beschwerde beim Ge- meinderat. Sie stellten jeweils das Rechtsbegehren, es sei die Verfügung der Gemeindeverwal- tung vom 25. Januar 2016 aufzuheben und der Lohn sei entsprechend dem im Vertrag verein- barten Grundlohn (zuzüglich allfälliger zwischenzeitlich erfolgter Stufenanstiege, Zulagen sowie Teuerungsausgleiche) zuzusprechen. Eventualiter sei die Verfügung der Gemeindeverwaltung vom 25. Januar 2016 aufzuheben und die Gemeindeverwalt ung sei anzuweisen, den Lohn auf der Basis des vereinbarten Grundlohns (zuzüglich allfäll iger zwischenzeitlich erfolgter Stufen- anstiege, Zulagen sowie Teuerungsausgleiche) während einer Anpassungsfrist entsprechend der vorgesehenen Kündigungsfrist auszurichten. Dies unter o/e-Kostenfolge. E. Mit Entscheiden vom 4. April 2016 wies der Gemeinde rat die Beschwerden ab. F. Am 14. April 2016 bzw. 15. April 2016 erhoben A._ ___, vertreten durch Elisabeth Maier und Claudia von Wartburg Spirgi, Advokatinnen, sowie B.____, C.____ und D.____, vertreten durch Dr. Sven Oppliger, Advokat, gegen die Entscheide d es Gemeinderats vom 4. April 2016 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landscha ft. Die Beschwerdeführenden stellten jeweils das Rechtsbegehren, es sei der Entschei d des Gemeinderats vom 4. April 2016 aufzuheben und der Lohn sei entsprechend dem im Vertr ag vereinbarten Grundlohn (zuzüglich allfälliger zwischenzeitlich erfolgter Stufenanstiege, Zulagen sowie Teuerungsausgleiche) zuzu- sprechen. Eventualiter sei der Entscheid des Gemeindera ts vom 4. April 2016 aufzuheben und die Gemeindeverwaltung sei anzuweisen, den Lohn auf der Basis des vereinbarten Grundlohns (zuzüglich allfälliger zwischenzeitlich erfolgter Stufena nstiege, Zulagen sowie Teuerungsaus- Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht gleiche) während einer Anpassungsfrist entsprechend der vorgesehenen Kündigungsfrist aus- zurichten. G. Mit Beschluss vom 10. Mai 2016 übermittelte der Regi erungsrat die Beschwerde von A.____ als Sprungbeschwerde an das Kantonsgericht, Abte ilung Verfassungs- und Verwal- tungsrecht (Kantonsgericht). Die Beschwerden von B.___ _, C.____ und D.____ bzw. die ent- sprechenden Verfahren wurden am 13. Mai 2016 durch das instruierende kantonale Personal- amt sistiert. H. Mit Urteil vom 26. Oktober 2016 (810 16 131) trat das Kantonsgericht auf die Be- schwerde von A.____ nicht ein und überwies die Angeleg enheit zuständigkeitshalber an den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft. Zur Begründ ung wurde zusammengefasst aus- geführt, dass es an einem Rechtfertigungsgrund für eine Überweisung der Beschwerde als Sprungbeschwerde mangle. I. Am 6. Juni 2017 hob das kantonale Personalamt die Sistierung der Verfahren betref- fend B.____, C.____ und D.____ auf und setzte ihnen Frist zur Einreichung der Beschwer- debegründung. A.____ wurde gleichentags Frist zur Einre ichung einer allfälligen ergänzenden Stellungnahme eingeräumt. J. Mit Entscheiden vom 26. Juni 2018 (Nrn. 1034, 1026, 1 029 und 1032) wies der Regie- rungsrat die Beschwerden von A.____, B.____, C.____ und D.____ ab. K. Am 28. Juni 2018 bzw. 9. Juli 2018 erhoben A.____ , vertreten durch Elisabeth Maier und Claudia von Wartburg, Advokatinnen, sowie B.____, C .____ und D.____, vertreten durch Dr. Sven Oppliger, Advokat, gegen die Entscheide des Regierungsrats vom 26. Juni 2018 Be- schwerde beim Kantonsgericht. Die Beschwerdeführenden stellen jeweils das Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid und der Entscheid des Gemeind erats der Einwohnergemeinde Allschwil vom 4. April 2016 seien aufzuheben und der L ohn sei entsprechend dem im Vertrag vereinbarten Grundlohn (zuzüglich allfälliger zwischenzeit lich erfolgter Lohnanstiege, Zulagen sowie Teuerungsausgleiche) zuzusprechen (Ziff. 1); eventu aliter seien der angefochtene Ent- scheid und der Entscheid des Gemeinderats der Einwohner gemeinde Allschwil vom 4. April 2016 aufzuheben und der Gemeinderat sei anzuweisen, de n Lohn auf der Basis des vereinbar- ten Grundlohns (zuzüglich allfälliger zwischenzeitlich erf olgter Lohnanstiege, Zulagen sowie Teuerungsausgleiche) während einer Anpassungsfrist entspre chend der vorgesehenen Kündi- gungsfrist auszurichten (Ziff. 2). Die Beschwerdeführend en B.____, C.____ und D.____ bean- tragen zudem subeventualiter, es sei die Sache in Gut heissung der Beschwerde zur Neubeur- teilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (Ziff. 3); alles unter o/e Kostenfolge. L. Mit Schreiben vom 31. Juli 2018 teilte Elisabeth Ma ier, Advokatin, mit, dass B.____, C.____ und D.____ sie mit der Wahrung ihrer Interessen beauftragt hätten. Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht M. Am 10. September 2018 reichten die Beschwerdeführen den eine gemeinsame Be- schwerdebegründung ein, wonach an den Rechtsbegehren ge mäss Ziff. 1 und 3 festgehalten werde. Das Rechtsbegehren gemäss Ziff. 2 werde zurückgezogen. N. Mit Verfügung vom 12. September 2018 wurden die V erfahren 810 18 174, 810 18 197, 810 18 198 und 810 18 199 der Beschwerdeführende n A.____, B.____, C.____ und D.____ vereinigt. O. Mit Vernehmlassung vom 9. November 2018 beantragt die Gemeinde, die Beschwer- den seien abzuweisen. P. Der Regierungsrat beantragt in seinen Vernehmlassun gen vom 12. November 2018 ebenfalls die Abweisung der Beschwerden. Q. Mit Verfügung vom 7. Dezember 2018 wurde der Fal l der Kammer zur Beurteilung überwiesen. Die Akten des Verfahrens 810 16 131 wurden zum Verfahren beigezogen. Der Verfahrensantrag der Beschwerdeführenden gemäss Ziff. 3 der Beschwerdebegründung vom 10. September 2018, es seien die Akten der Steuerverwaltung, Abteilung Quellensteuer, betref- fend die Zahlen für die Quartalsabrechnungen (inkl. der Rückstände) der Quellensteuern für die Jahre 2014 bis 2017 inkl. Auszahlungsdatum der Gemeinde Allschwil einzuholen, wurde abge- wiesen. R. Am 10. Januar 2019 reichten die Beschwerdeführende n eine Replik ein. Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g : 1. Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- u nd Verwaltungsprozess- ordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist gegen Verfügu ngen und Entscheide des Regie- rungsrats die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kan tonsgericht zulässig. Da weder ein Ausschlusstatbestand nach § 44 VPO noch ein spezialgesetzl icher Ausschlusstatbestand vor- liegen, ist die Zuständigkeit des Kantonsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerden gegeben. Die weiteren formellen Voraussetzungen sind ebenfalls erfüllt, sodass auf die Be- schwerden eingetreten werden kann. 2. Mit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde können gemäss § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Festste llung des Sachverhalts gerügt wer- den. Die Beurteilung der Angemessenheit des angefochte nen Rechtsaktes ist dem Kantonsge- richt dagegen – abgesehen von hier nicht vorliegenden Ausnahmefällen – verwehrt (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO e contrario). 3. Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Redukti on des Lohns der Beschwerdeführen- den um 1% per 1. Januar 2016 zu Recht erfolgte. Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht 4.1 Die Beschwerdeführenden machen zunächst geltend, da ss es dem Beschluss des Einwohnerrats vom 9. Dezember 2015 über die Lohnkürzun g an einer gesetzlichen Grundlage mangle. Der geänderte § 39 PBR, auf welchen sich der Beschluss des Einwohnerrats stütze, sei mit Beschluss des Regierungsrats vom 7. März 2016 gene hmigt und rückwirkend per 1. Ja- nuar 2016 in Kraft gesetzt worden. Der Beschluss vom 9. Dezember 2015 habe sich somit nicht auf eine in Kraft stehende gesetzliche Bestimmung stützen können. Die Beschwerden seien bereits aus diesem Grund gutzuheissen. 4.2 Der Regierungsrat erwog im angefochtenen Entscheid , dass die Gemeinde die Lohn- abrechnung vom 25. Januar 2016 anhand des rückwirkend in Kraft gesetzten geänderten § 39 PBR vorgenommen habe. Damit habe sie auf die bestehenden Arbeitsverhältnisse neues Recht angewandt. Die Anwendung des neuen Rechts sei unter V orbehalt der späteren Inkraftsetzung erfolgt und stelle eine unechte Rückwirkung dar. 4.3 Die Gemeinde führt zusammengefasst aus, dass der geä nderte § 39 PBR im Zeitpunkt des Einwohnerratsbeschlusses vom 9. Dezember 2015 noch nicht in Kraft gewesen sei und insofern tatsächlich die rechtskräftige gesetzliche Grundla ge gefehlt habe. Das Fehlen der ge- setzlichen Grundlage sei indes durch den unbenutzten Abl auf der Referendumsfrist hinfällig geworden. Zum entscheidenden Zeitpunkt der Lohnabrech nung von Ende Januar 2016 sei die Referendumsfrist abgelaufen gewesen und es sei klar gew esen, dass die gesetzliche Grundla- ge rückwirkend in Kraft treten könne. 4.4.1 Der Einwohnerrat Allschwil beschloss am 8. Dezemb er 2015 eine Änderung von § 39 Abs. 2 PBR dahingehend, dass vom Kanton beschlossene Reallohnveränderungen sinngemäss auch für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Gemeinde angewendet werden können, sofern der Einwohnerrat dies beschliesst. Die fragliche Änderun g wurde nach unbenutztem Verstrei- chen der Referendumsfrist am 7. März 2016 durch die Fin anz- und Kirchendirektion des Kan- tons Basel-Landschaft (FKD) genehmigt und rückwirkend p er 1. Januar 2016 in Kraft gesetzt. Am 9. Dezember 2015 beschloss der Einwohnerrat Allschwi l, die Löhne der Mitarbeitenden um 1% zu kürzen. Die Umsetzung dieser Lohnkürzung erfolg te gemäss Beschluss des Gemeinde- rats Allschwil vom 16. Dezember 2015 mittels Anpassung de s Lohnschlüssels für die öffentlich- rechtlich angestellten Mitarbeitenden der Gemeinde. 4.4.2 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts stellt es keine unzulässige Vorwirkung dar, eine Lohnkürzung gleichzeitig zu beschliessen wie d ie gesetzliche Grundlage dafür, wenn der Kürzungsbeschluss erst auf den Zeitpunkt des Inkrafttret ens des die gesetzliche Grundlage darstellenden Beschlusses angewendet wird. Es ist mithin nicht unzulässig, vor Inkrafttreten einer gesetzlichen Grundlage einen darauf gestützten Be schluss zu fassen, sofern dessen Wirksamwerden suspensiv bedingt ist durch das Inkrafttrete n der gesetzlichen Grundlage (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2P.276/1995 vom 3. April 1996 E. 2, in: Schweizerisches Zent- ralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 98/199 7 S. 65). Im fraglichen Fall war die Lohn- kürzung am 5. Oktober bzw. 4. Dezember 1994 zwar beschloss en, aber erst ab dem 1. Januar 1995 angewendet worden, nachdem die entsprechende Ve rordnungsänderung in Kraft gesetzt Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht worden war. Das Vorgehen der Beschwerdegegnerin, in d en aufeinander folgenden Beschlüs- sen vom 8. und 9. Dezember 2015 die gesetzliche Grundlage für die Lohnkürzung und die Lohnkürzung selbst festzulegen, ist im Hinblick auf die vorstehende Praxis des Bundesgerichts grundsätzlich nicht zu beanstanden. 4.4.3 Wie bereits ausgeführt (E. 4.4.1 hiervor), wur de die Änderung von § 39 Abs. 2 PBR nach unbenutztem Verstreichen der Referendumsfrist am 7 . März 2016 durch die FKD geneh- migt und rückwirkend auf den 1. Januar 2016 in Kraft ge setzt. Indem die Gemeinde den öffent- lich-rechtlich angestellten Mitarbeitenden bereits ab d em 1. Januar 2016 den reduzierten Lohn ausrichtete, hat sie den Beschluss des Einwohnerrats über di e Lohnreduktion bzw. den ange- passten Lohnschlüssel entgegen der zitierten Rechtsprechun g des Bundesgerichts (E. 4.4.2 hiervor) zu einem Zeitpunkt angewendet, als die entspre chende gesetzliche Grundlage (§ 39 Abs. 2 PBR) noch nicht in Kraft stand. Dabei handelt e s sich entgegen der Auffassung des Re- gierungsrats nicht um eine Anwendung neuen Rechts im Rahmen eines Dauerschuldverhältnis- ses bzw. eine unechte Rückwirkung. Ob das Vorgehen der Gem einde auf eine positive Vorwir- kung (einer bei seiner Anwendung noch nicht in Kraft g etretenen Bestimmung) oder auf eine echte Rückwirkung (der Anwendung nachträglich neuen Recht s auf einen abgeschlossenen Sachverhalt) hinausläuft, kann hier offenbleiben. Im Allgemeinen gelten so oder anders strenge Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Vor- oder Rückwirku ng von Gesetzesrecht. Fiskali- sche Gründe genügen grundsätzlich nicht, es sei denn, die öffentlichen Finanzen seien in Ge- fahr (vgl. BGE 136 I 65 E. 4.3.1; BGE 125 I 182 E. 2b/cc; BGE 119 Ia 254 = Pra 83 [1994] Nr. 52 E. 3b; PIERRE TSCHANNEN /U LRICH ZIMMERLI /M ARKUS MÜLLER , Allgemeines Verwaltungs- recht, 4. Aufl., Bern 2014, S. 203 ff.). Dass im vorli egenden Fall eine Gefahr für die öffentlichen Finanzen der Gemeinde Allschwil vorlag, welche eine rückw irkende Inkraftsetzung des geän- derten § 39 Abs. 2 PBR bzw. eine Anwendung der gestützt darauf beschlossenen Lohnkürzung bereits ab dem 1. Januar 2016 erforderlich gemacht hä tte, ist nicht ersichtlich und wird von der Gemeinde auch nicht dargetan. Das Vorgehen der Gemei nde, die beschlossene Lohnreduktion bereits ab dem 1. Januar 2016 anzuwenden und den Beschw erdeführenden ab diesem Zeit- punkt den Lohn auf der Grundlage des angepassten Lohns chlüssels auszurichten, erweist sich nach dem Gesagten als unzulässig. Die Lohnkürzung bzw. d ie Anwendung des angepassten Lohnschlüssels war frühestens ab dem Zeitpunkt der Inkraft setzung des geänderten § 39 Abs. 2 PBR zulässig. 4.4.4 Soweit der Regierungsrat für diesen Fall gelte nd macht, dass aufgrund des Verweises in § 32 Abs. 6 PBR die vom Kanton Basel-Landschaft pe r 1. Januar 2016 beschlossenen, um 1% reduzierten Lohnansätze auch für die Mitarbeitenden der Gemeinde als Basis für deren Stu- fenverlauf zur Anwendung gelangten, kann ihm nicht gef olgt werden. Wie die Beschwerdefüh- renden zutreffend festhalten, basierte der Stufenverlauf des PBR ungeachtet der Regelung von § 32 Abs. 6 PBR bereits seit dem Jahr 2000 nicht mehr auf den Mindestansätzen des kantona- len Lohnsystems (vgl. Bericht des Gemeinderats vom 18. N ovember 2015 betreffend Teilrevisi- on des Personal- und Besoldungsreglement, S. 2), sonde rn auf den Ansätzen des kommuna- len, vom Kanton unabhängigen Lohnsystems ("Lohnschlüssel"). Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht 5.1 Die Beschwerdeführenden machen weiter geltend, da ss die Lohnkürzung unverhält- nismässig und im Resultat willkürlich sei. Namentlich hab e die tatsächliche finanzielle Situation der Gemeinde Allschwil keinen zulässigen Grund für eine Lohnkürzung dargestellt. 5.2 Der Regierungsrat erwog im angefochtenen Entscheid , dass sich die Gemeinde All- schwil gemäss den Akten im Zeitpunkt des Beschlusses vom 8./9 . Dezember 2015 in einer de- fizitären Finanzlage befunden habe. Die von der Gemein de mit der Analyse und Plausibilisie- rung des Budgets 2016 sowie des Finanzplans 2016 bis 202 0 beauftragte E.____ AG habe festgehalten, dass trotz verschiedener Sparbemühungen dur ch die Gemeinde kein ausgegli- chenes Budget vorgelegt werden könne. Eine Anpassung d er Besoldungsordnung aus finanz- politischen Gründen sei nach der bundesgerichtlichen Rechts prechung zulässig. Die Lohnre- duktion um 1% führe zu jährlichen Einsparungen in der Höhe von Fr. 170'000.-- und stelle eine geeignete Massnahme dar, um die Finanzen der Gemeinde zu verbessern und einen dauerhaft ausgeglichen Finanzhaushalt zu gewährleisten. Sie sei d emnach sachlich begründet und es liege diesbezüglich kein Verstoss gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV) vor. 5.3.1 Die Beschwerdeführenden rügen vorab eine Verlet zung der Begründungspflicht. 5.3.2 Aus dem in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen- schaft (BV) vom 18. April 1999 verankerten Anspruch der Betroffenen auf rechtliches Gehör ergibt sich als Teilgehalt unter anderem die grundsät zliche Pflicht der Behörden, ihren Ent- scheid zu begründen. Die Begründung muss so abgefasst sein , dass der Betroffene den Ent- scheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Die B egründung muss kurz die wesentli- chen Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Nicht erforderlich ist hingegen, dass sic h der Entscheid mit allen Parteistand- punkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (vgl. BGE 133 III 439 E. 3.3; 129 I 232 E. 3.2; 126 I 97 E. 2b; je mit Hinweisen). 5.3.3 Wie aufgezeigt (E. 5.2 hiervor), hat der Regi erungsrat im angefochtenen Entscheid die wesentlichen Gründe für seinen Entscheid dargelegt. Die Beschwerdeführenden waren gestützt darauf ohne weiteres in der Lage, den Entscheid sachge recht anzufechten. Vor diesem Hinter- grund ist nicht ersichtlich, inwiefern die Vorinstanz die Begründungspflicht verletzt haben soll. 5.4.1 In der Sache machen die Beschwerdeführenden im E inzelnen geltend, als Basis für den Entscheid des Einwohnerrats vom 8./9. Dezember 2015 habe das Budget 2016 gedient, welches ein Defizit in der Höhe von Fr. 578'000.-- vorg esehen habe. Dieses Budget habe je- doch nicht die tatsächliche finanzielle Situation der Gemeinde im Zeitpunkt des Entscheides des Einwohnerrats widerspiegelt, was sich bereits aus dem E rgebnis der Jahresrechnung 2015 der Gemeinde, welche vom Gemeinderat am 16. März 2016 gene hmigt worden sei und einen Ge- winn in der Höhe von Fr. 1.9 Mio. aufweise, ergebe. Das gute Ergebnis der Jahresrechnung 2015 sei gemäss den Erläuterungen zur Jahresrechnung hauptsächlich auf periodenfremde und zum Teil einmalige Erträge zurückzuführen. Namentlich seien die Erträge im Bereich der Quel- lensteuern im Jahr 2015 um mehr als Fr. 1.6 Mio. höher gewesen als budgetiert, was auf die Aufarbeitung eines Veranlagungsrückstandes der kantonalen Steuerverwaltung aus den Vorjah- Seite 8 http://www.bl.ch/kantonsgericht ren zurückzuführen sei. Dieser Rückstand sei im Zeitpunkt der Einwohnerratssitzung vom 8./9. Dezember 2015 bekannt gewesen. In Bezug auf das Budget 2016 bedeute dies, dass mit höheren als den budgetierten Einnahmen hätte gerech net werden können und müssen. Ent- sprechend hätte im Hinblick auf die Einwohnerratssitzung v om 8./9. Dezember 2015 eine Ver- laufsinformation betreffend die Quellensteuerveranlagung bei der kantonalen Steuerverwaltung eingeholt werden können. Diesbezüglich seien durch das Gericht die Akten der Steuerverwal- tung, Abteilung Quellensteuer, betreffend die Zahlen für die Quartalsabrechnungen der Quel- lensteuern für die Jahre 2014 bis 2017 inklusive Auszahl ungsdatum der Gemeinde Allschwil beizuziehen. Im Weiteren könne den Jahresrechnungen 2014 bis 2016 entnommen werden, dass die Steuererträge in den Budgets der Vorjahre jew eils zu tief bewertet worden seien. Die- ser Umstand sei im Beschlusszeitpunkt bekannt gewesen. Eben falls bekannt gewesen sei, dass seit dem Steuerjahr 2015 eine neue Status-Gesellsch aft mit hohen Steuererträgen in All- schwil steuerpflichtig sei. Sodann habe die Jahresrechnun g 2016 unter Einbezug der Abschrei- bungen mit einem Gewinn in der Höhe von Fr. 492'800 .-- abgeschlossen. Zusammenfassend ergebe sich, dass ein strukturelles Defizit als Argument z ur Begründung der Lohnreduktion zu- lässigerweise nicht herangezogen werden könne. Die Loh nreduktion könne sich nicht auf ein öffentliches Interesse stützen, welches im Hinblick auf di e finanzielle Leistungsmöglichkeit der Gemeinde verlangt hätte, eine Anpassung der Besoldungsausgaben vorzunehmen. 5.4.2 Die Gemeinde führt zusammengefasst aus, dass für den Einwohnerrat die finanzielle Situation im Zeitpunkt des Beschlusses des Einwohnerrats vo m 8./9. Dezember 2015 bzw. die im damaligen Zeitpunkt erwartete finanzielle Entwicklun g massgebend gewesen sei. Das gute Ergebnis der Jahresrechnung 2015 sei vor allem auf peri odenfremde und zum Teil einmalige Erträge zurückzuführen, welche bei der Budgetierung für das Jahr 2016 nicht hätten vorherge- sehen werden können. Der Veranlagungsrückstand bei der Q uellensteuer sei zwar bekannt gewesen, jedoch habe dessen Ausmass zum Zeitpunkt der Bud geterstellung und der Budget- sitzung des Einwohnerrats nicht erahnt werden können. Di e für das Jahr 2016 diesbezüglich budgetierten Fr. 3 Mio. erschienen aufgrund der Eingä nge der Vorjahre auch nachträglich als angemessen. Im Weiteren werde darauf hingewiesen, dass der Budgetbericht und der Finanz- plan durch die Rechnungsprüfungskommission geprüft worden seien, welche mit der fachlichen Prüfung die E.____ AG beauftragt habe. 5.5.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts wird das öffentliche Dienstverhältnis durch die Gesetzgebung bestimmt und macht daher, auch was seine vermögensrechtliche Sei- te angeht, die Entwicklung mit, welche die Gesetzgebung erfährt. Aus dem Demokratieprinzip ergibt sich, dass die Rechtsordnung grundsätzlich jederzeit geändert werden kann. Namentlich kann ein einmal getroffener gesetzgeberischer Entscheid in den verfassungsmässigen Schran- ken nicht nur bei veränderten sachlichen Umständen, sondern auch bei neuer politischer Wür- digung unveränderter Umstände geändert werden (vgl. U rteil des Bundesgerichts vom 21. Ok- tober 1997 = Pra 87 [1998] Nr. 31 E. 4; Urteil 2A.3 98/2002 vom 9. Januar 2003, E. 4.3.1). Den finanziellen Ansprüchen der Dienstnehmer kommt in der Re gel nicht der Charakter wohlerwor- bener Rechte zu, sofern nicht das Gesetz die entsprechen den Beziehungen ein für alle Mal festlegt und von den Einwirkungen der gesetzlichen Entw icklung ausnimmt oder bestimmte, mit einem einzelnen Anstellungsverhältnis verbundene Zusicheru ngen abgegeben worden sind Seite 9 http://www.bl.ch/kantonsgericht (vgl. BGE 134 I 23 E. 7.1; BGE 118 la 245 E. 5b; BGE 101 Ia 443 E. 2). Soweit die vermögens- rechtlichen Ansprüche der Dienstnehmer keine wohlerworbe nen Rechte darstellen, sind sie gegenüber Anordnungen des Gesetzgebers nur nach Massgabe des Willkürverbots und des Gebots der Rechtsgleichheit geschützt; die Dienstnehmer können sich aufgrund von Art. 8 Abs. 1 und Art. 9 BV (Treu und Glauben) dagegen zur W ehr setzen, dass solche Ansprüche willkürlich abgeändert, nachträglich entzogen oder im W ert herabgesetzt werden und dass Ein- griffe ohne besondere Rechtfertigung einseitig zu La sten einzelner Berechtigter oder bestimm- ter Gruppen erfolgen (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 5b; Urt eil des Bundesgerichts 1P.529/1999 vom 7. Februar 2000 E. 4a; je mit Hinweisen). 5.5.2 Die Beschwerdeführenden machen zu Recht nicht g eltend, dass ihre Lohnansprüche den Charakter wohlerworbener Rechte aufweisen oder d iesbezüglich individuelle Zusicherun- gen vorliegen, welche einer Lohnkürzung bzw. einer An passung des kommunalen Lohnschlüs- sels in grundsätzlicher Weise entgegenstünden. Sie rügen jedoch, dass die Lohnkürzung un- verhältnismässig und im Resultat willkürlich sei. 5.6.1 Den zuständigen Behörden steht in Organisations- und Besoldungsfragen ein grosser Ermessensspielraum zu (vgl. BGE 123 I 1 E. 6b; BGE 121 I 49 E. 3b; Urteil des Bundesgerichts 2P.369/1998 vom 21. März 2000 E. 3d). Namentlich ist ei ne Anpassung der Besoldung aus finanzpolitischen Gründen zulässig (vgl. BGE 101 Ia 443 E . 4a; Urteil des Bundesgerichts vom 15. Dezember 1976 E. 4d, in: ZBl 78/1977 S. 269; Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfas- sungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 26. Oktober 2 016 [810 16 100-104] E. 6.2.2). Der Umstand, dass Dienstnehmer durch eine Änderung der Besoldungsordnung eine Lohneinbusse in Kauf zu nehmen haben, stellt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts weder eine will- kürliche noch eine rechtsungleiche Behandlung dar, sola nge die Besoldungsreduktion nicht drastische Ausmasse annimmt (vgl. Urteil des Bundesgericht s vom 21. Oktober 1997 = Pra 87 [1998] Nr. 31 E. 4c mit Hinweisen). Das Bundesgericht ha t die Grenze einer zulässigen unmit- telbaren Gehaltsreduktion bei ungefähr 10% angesetzt (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 15. Dezember 1976 E. 4, in: ZBl 78/1977 S. 268). Loh nreduktionen in diesem Rahmen wurden jeweils als verfassungsrechtlich zulässig erachtet: So wurd e eine knapp vier Wochen nach der Annahme in der Volksabstimmung in Kraft gesetzte Lohnkür zung für Angestellte der Stadt Zü- rich von 5.1% der Jahresbesoldung während der Dauer eine s Jahres nicht als verfassungswid- rig betrachtet (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2P.276/1 995 vom 3. April 1996 E. 3-4, in: ZBl 98/1997 S. 65). Ebenfalls wurde die Aufhebung einer Treueprämie, welche zu einer Besol- dungsreduktion von maximal 3.6% führte, als zulässig eracht et. Das Bundesgericht hielt fest, dass es sich dabei nicht um eine derart drastische Einbuss e handle, dass von Willkür die Rede sein könne (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 21. Oktober 1997 = Pra 87 [1998] Nr. 31 E. 4c). 5.6.2 Im Rahmen des Budgets 2016 schlug der Gemeinder at dem Einwohnerrat diverse Sparmassnahmen vor, darunter die generelle Aussetzung des Stufenanstiegs für die Jahre 2016 und 2017. In der Vorlage zum Budget 2016 wird a usgeführt, dass in den bereits abge- schlossenen Jahren 2011 bis 2014 die meist gebundenen K osten in den Bereichen Bildung, Gesundheit und Soziale Sicherheit um Fr. 10 Mio. anges tiegen seien und die Steuererträge in der gleichen Periode lediglich um Fr. 1.3 Mio. zugen ommen hätten, womit Allschwil nun ohne Seite 10 http://www.bl.ch/kantonsgericht einschneidende Massnahmen ein strukturelles Defizit auswei se. Zudem seien aufgrund der demographischen Entwicklung in den Folgejahren weitere Kostensteigerungen in den Berei- chen Bildung und Gesundheit unausweichlich und damit ei ne weitere Verschlechterung der Fi- nanzlage zu erwarten. Der Gemeinderat habe deshalb im Budget 2016 diverse Sparmassnah- men bzw. Ertragssteigerungen beschlossen. Trotz dieser Massnahmen weise das Budget 2016 einen Verlust in der Höhe von Fr. 578‘113.-- aus (0.6 5% der gesamten Erträge). Der Einwoh- nerrat, der Gemeinderat und die Verwaltung seien auch in den Folgejahren gefordert, Prozesse zu optimieren und das Leistungsangebot zu überdenken (Budget 2016 der Einwohnergemeinde Allschwil [ER-Geschäft Nr. 4245], S. 3). Im Weiteren ka nn dem Bericht des Gemeinderats an den Einwohnerrat vom 16. September 2015 betreffend Aufgaben- und Finanzplanung der Ein- wohnergemeinde und der Spezialfinanzierungen über die Jahre 2016-2020 unter dem Titel Fi- nanzstrategie entnommen werden, dass die Ausgaben, meist durch nicht direkt zu beeinflus- sende Faktoren, stärker anstiegen als die Steuereinnahme n und aufgrund der Planrechnungen zu strukturellen Defiziten führten, welche ohne Gegenm assnahmen stetig ansteigen würden. Gründe dafür seien unter anderem stark gestiegene Koste n in der Sozialhilfe, aber auch stetig steigende Ausgaben bei den Ergänzungsleistungen sowie im Gesundheits- und Bildungsbe- reich (Bericht, S. 7). Im Bericht wird hinsichtlich der vorgesehenen Sparmassnahmen unter an- derem auf die im Budget 2016 vorgesehene 2-jährige E infrierung des Erfahrungsstufenanstiegs des Verwaltungs- und Betriebspersonals verwiesen (Bericht, S. 8). 5.6.3 Anstelle der Einfrierung des Erfahrungsstufenan stiegs beschloss der Einwohnerrat anlässlich der Sitzung vom 9. Dezember 2015 eine Lohnkü rzung von 1%. Die fragliche Lohn- kürzung führte zu einer Einsparung in der Höhe von Fr. 1 70'000.-- jährlich und diente insofern dem in § 40 Abs. 1 Ziff. 4 des Gesetzes über die Orga nisation und die Verwaltung der Gemein- de (GemG) vom 28. Mai 1970 (als Aufgabe) definierten Ziel, einen auf die Dauer ausgegliche- nen Finanzhaushalt zu führen. Soweit die Beschwerdeführenden auf die positiven Resultate der Rechnungen 2015 und 2016 verweisen und geltend machen , die Budgets 2015 und 2016 hät- ten jeweils nicht die tatsächliche finanzielle Situatio n der Gemeinde widerspiegelt, können sie daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Vorab weist di e Gemeinde zutreffend darauf hin, dass das positive Resultat der Rechnung 2015 im Zeitpunkt de s Einwohnerratsbeschlusses vom 9. Dezember 2015 nicht bekannt und zudem im Wesentlichen auf die Aufarbeitung eines Veran- lagungsrückstands bei den Quellensteuern durch die kanton ale Steuerverwaltung, und damit auf periodenfremde und zum Teil einmalige Erträge, zurückzuführen war. Die strittige Lohnkür- zung wurde sodann wie aufgezeigt (E. 5.6.2 hiervor) als Sparmassnahme im Rahmen der län- gerfristigen Finanzplanung der Gemeinde beschlossen. Dem entspricht, dass die Gemeinde bereits im Rahmen des ersten Rechtsgangs festhielt, dass die Jahresrechnung 2015 für die langfristigen finanziellen Aussichten der Gemeinde nicht entscheidend sei (Vernehmlassung vom 2. August 2016, S. 4). Daran ändert auch der Umsta nd nichts, dass die Lohnkürzung an- lässlich der Sitzung des Einwohnerrats vom 5. Dezember 2017 per 1. Januar 2018 wieder rück- gängig gemacht wurde. Dem Einwohnerrat stand es frei, im Rahmen des ihm in Besoldungsfra- gen zustehenden Ermessens (E. 5.6.1 hiervor) aufgrund e iner geänderten finanzpolitischen Würdigung der finanziellen Lage der Gemeinde auf sei nen ursprünglichen Beschluss zurückzu- kommen. Die Ausführungen der Beschwerdeführenden ände rn jedenfalls nichts an der Tatsa- che, dass die Gründe, welche den Einwohnerrat ursprüngl ich zur Lohnkürzung bewogen, Seite 11 http://www.bl.ch/kantonsgericht finanzpolitischer Natur und somit nicht unsachlich waren (E. 5.6.1 hiervor). Das öffentliche Inte- resse an der strittigen Lohnkürzung bzw. den damit verbun denen Einsparungen ist damit zu bejahen und von einem willkürlichen Entscheid kann in d iesem Zusammenhang nicht gespro- chen werden. Die Lohnkürzung macht sodann angesichts ih res geringen Umfangs von 1% kei- ne massgebliche Anpassung der Lebenshaltung erforderlich . Sie ist als zumutbar zu qualifizie- ren und liegt deutlich unterhalb der Schwelle, ab w elcher unter verfassungsrechtlichen Ge- sichtspunkten der Erlass einer Übergangsregelung erforderlich ist (E. 5.6.1 hiervor). 5.6.4 Nach dem Gesagten erweist sich die Rüge der Beschwe rdeführenden, die strittige Lohnkürzung sei unverhältnismässig und im Resultat will kürlich, als unbegründet. Von Beweis- massnahmen im Zusammenhang mit dem Budget 2016 der Gem einde ist abzusehen und der Beweisantrag auf Beizug der Akten der Steuerverwaltun g ist abzuweisen, zumal nicht ersicht- lich ist, inwiefern diese entscheidrelevante Erkenntnisse zeitigen könnten. 6. Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen sind die En tscheide des Regierungsrats vom 26. Juni 2018 in teilweiser Gutheissung der Beschwer den aufzuheben. Die Angelegenheit ist an die Gemeinde zurückzuweisen, damit diese die Loh nansprüche der Beschwerdeführen- den unter Berücksichtigung des Umstands, dass sich die Anwe ndung der vom Einwohnerrat beschlossenen Lohnkürzung bzw. des gestützt darauf angepa ssten Lohnschlüssels ab dem Zeitpunkt der Inkraftsetzung des geänderten § 39 Abs. 2 PBR als zulässig erweist, neu fest- setzt. 7.1 Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kan tonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Die Beschwerdeführenden obsiegen teilweise in einem eher u ntergeordneten Punkt. Demzufolge rechtfertigt es sich, die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'500.-- im Umfang von Fr. 1'500.-- den Beschwerdeführenden und im Umfang von je Fr. 500.-- dem Regierungsrat und der Gemeinde aufzuerlegen. 7.2 Nach § 21 Abs. 1 VPO kann der ganz oder teilweise o bsiegenden Partei für den Bei- zug eines Anwalts bzw. einer Anwältin eine angemessene P arteientschädigung zulasten der Gegenpartei zugesprochen werden. Den Beschwerdeführen den ist ausgangsgemäss eine re- duzierte Parteientschädigung in der Höhe von pauschal Fr. 2'000.-- (inkl. Auslagen und 7.7% MWST) zuzusprechen, welche im Umfang von je Fr. 1'000. -- dem Regierungsrat und der Ge- meinde aufzuerlegen ist. 7.3 Bezüglich der Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens ist die Sache zu neuem Ent- scheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Seite 12 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerden werd en die Entscheide des Regierungsrats vom 26. Juni 2018 aufgehoben und die An gelegenheit wird im Sinne der Erwägu ngen an die Einwohnergemeinde Allschwil zurückgewiesen. 2. Die Angelegenheit wird zur Neuverlegung der Koste n des vorinstanzli- chen Verfahrens an den Regierungsrat zurückgewiesen. 3. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'500.-- werden im Umfang von Fr. 1'500.-- den Beschwerdeführenden auferlegt und mit dem geleis- teten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 7'200.-- verr echnet. Der zu- viel geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 5'700.- - wird den Beschwerdeführenden zurückerstattet. Dem Regierungsrat und der Ein- wohnergemeinde Allschwil werden Verfahrenskosten in de r Höhe von je Fr. 500.-- auferlegt. 4. Den Beschwerdeführenden wird eine reduzierte Part eientschädigung in der Höhe von pauschal Fr. 2'000.-- (inkl. Auslagen und 7.7% MWST) zugesprochen, welche im Umfang von je Fr. 1'000.-- dem Regierungsrat und der Einwohnergemeinde Allschwil auferlegt wird. Vizepräsident Gerichtsschreiber