Baurekursgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung G.-Nr. R1S.2012.05108 BRGE I Nr. 0017/2013 Entscheid vom 1. Februar 2013 Mitwirkende Abteilungspräsident Felix Hess , Baurichter Bruno Grossmann , Baurichter Walter Baumann, Gerichtsschreiberin Christine Suter-Pfannes in Sachen Rekurrentin X.-Club, [….] gegen Rekursgegner Gemeinderat von Zürich, Stadthaus, 8022 Zürich vertreten durch Stadtrat von Zürich, 8022 Zürich mit Zustelladresse: Parlamentsdienste, Stadthausquai 17, Postfach, 8022 Zürich betreffend Gemeinderatsbeschluss vom 23. Mai 2012; Teilrevision Nutzungsplanung, Änderung Zonenplan und Bauordnung Wache Wasserschutzpolizei am My- thenquai, Zürich 2 - Enge _______________________________________________________ R1S.2012.05108 Seite 2 hat sich ergeben: A. Mit Beschluss vom 23. Mai 2012 revidierte der Gemeinderat von Zürich die Bau- und Zonenordnung (BZO). Es wurden Teile der bisher in der Freiha l- tezone gelegenen Grundstücke Kat. -Nrn. EN2568 und EN2567 sowie ein Teilgebiet des Zürichsees der Zone für öffentliche Bauten zugewiesen und hierfür entsprechende Bauvorschriften erlassen. Im Amtsblatt vom 10. Au- gust 2012 wurde der Festsetzungsbeschluss öffentlich bekannt gemacht. B. Hiergegen gelangte der X.-Club mit Rekurseingabe vom 10. September 2012 innert Frist an das Baurekursgericht mit folgenden Anträgen: "1. Der Gemeinderatsbeschluss vom 23. Mai 2012 mit der Festsetzung der Zone für öffentliche Bauten Wasserpolizei Mythenquai sowie den daz u- gehörigen Änderungen der Bauordnung sei aufzuheben. 2. das Verfahren sei einstweilen zu sistieren; 3. Es sei ein Augenschein durchzuführen; 4. unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Rekursgegners." C. Mit Präsidialverfügung vom 12. September 2012 wurde der Eingang des Rekurses vorgemerkt und das Vernehmlassungsverfahren eingeleitet. Gleichzeitig wurde der Rekursgegner aufgefordert, bis zum 24. September 2012 sein Einverständnis oder Nichteinverständnis mit dem rekurrentischen Sistierungsantrag zu erklären. Bei Stillschweigen werde ohne weiteres vom Nichteinverständnis ausgegangen. D. Die Vorinstanz beantragte in ihrer Rekursantwort vom 10. Oktober 2012, es sei der Rekurs abzuweisen, unter Kosten - und Entschädigungsfolge zulas- ten des Rekurrenten. Zum Sistierungsantrag liess sich de r Rekursgegner nicht vernehmen. R1S.2012.05108 Seite 3 E. Der zweite Schriftenwechsel wurde mit Duplik vom 4. Dez ember 2012 a b- geschlossen. Es kommt in Betracht: 1. Die Stadt Zürich beabsichtigt, die im Jahre 1952 erbaute Wache Wasse r- schutzpolizei am Mythenquai durch einen Neubau zu ersetzen. Zu diesem Zweck erklärte der Rekursgegner Teile der der Stadt Zürich gehörenden Grundstücke Kat.-Nrn. EN2568 und EN2567, welche bisher der Freihalt e- zone K zugewiesen waren, sowie ein Teilgebiet des Zürichsees zur Zone für öffentliche Bauten und erliess unter dem Titel "Wasserschutzpolizei M y- thenquai" in Art. 24 BZO folgende Bauvorschriften: "1 Es gelten folgende Grundmasse: Vollgeschoss max. 3 Anrechenbares Untergeschoss max. 1 Anrechenbares Dachgeschoss max. 1 Gebäudehöhe max. (m. ü. M.) 420 m. ü. M. 2 Vorbehältlich der Bestimmungen über die Strassen - und Wegabstände darf auf die Zonengrenze gebaut werden. 3 Das unterste Geschoss darf ab der Uferlinie 21 m in östlicher Richtung und 14 m in nördlicher Richtung ins Wasser hineinragen. Zudem sind im Wasser bzw. im Seegrund nur statisch notwendige Einbauten (insbesond e- re Pfählungen, Stützpfeiler) zulässig. Sie müssen einen Abstand zur se e- seitigen Zonengrenze von mind. 2 m einhalten. 4 Das zweitunterste Geschoss muss seeseitig einen Abstand von mind. 2 m bis zur östlichen und nördlichen Zonengrenze einhalten. Darüber liegende Vollgeschosse sind bis zur Zonengrenze gestattet. 5 Im anrechenbaren Dachgeschoss sind nur Lift und Treppenaufgang inkl. Vorraum für Rettungsdienste, eine Helikopteraussenlandestelle f ür Flüge zur Hilfeleistung sowie nötige technische Einrichtungen gestattet. R1S.2012.05108 Seite 4 6 Auf allen Dachflächen sind Solaranlagen zulässig. Über und im Wasser sind Einrichtungen zum Anlegen und Festmachen von Schiffen (Stege) zulässig. Sie dürfen über die Zonengrenze hinausragen." 2. Die im Eigentum der Stadt Zürich stehenden Grundstücke wurden durch Auffüllung im Seegebiet geschaffen und beruhen auf altrechtlichen Landa n- lagekonzessionen. Der Rekurrent ist Konzessionär einer Teilfläche von Kat.-Nr. EN2568 und betreibt darauf einen Ruderclub . Das entsprechende Recht b asiert auf e inem Ko nzessionsvertrag vom 4. Juli 1988 zwischen dem Rekurrenten und der Stadt Z ürich (act. 5.1). Durch die geplante Rev i- sion der Bau - und Zonenordnung soll ein Teil der im Konzessionsp lan rot dargestellten Fläche eine Neuz onierung erfahren. Als Konzessionär ist der Rekurrent – entgegen der Auffassung des Rekursgegners – von der neuen Zone d irekt b etroffen und kann sich dag egen ohne weiteres rekursweise zur Wehr setzen (§ 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes [PBG]). Da auch die übrigen formellrechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten. 3. Es wird die Durchführung eines Augenscheins beantragt (vgl. § 7 des Ve r- waltungsrechtspflegegesetzes [VRG]). Das Baur ekursgericht hat unbes e- hen von Parteianträgen nur dann einen Augenschein durchzuführen, wenn die Verhältnisse vor Ort zwar entscheidrelevant, auf Grund der Akten aber noch unklar sind. Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt, so dass kein Augenschein durchzuführen war. 4. Die neu vorgesehene Zonierung wird im Wesentlichen damit begründet, dass am bisherigen Standort ein zeitgemässer, den heutigen Aufgaben und Ansprüchen genügender Neubau für den polizeilichen Bereich Wasse r- schutzpolizei realisiert werden solle. Die Wasserschutzpolizei sei aus b e- trieblichen Gründen auf einen Standort unmittelbar beim und teilweise auf dem Zürichsee angewiesen. Da das heutige Gebäude in der Freihaltezone K und im Zürichsee liege, müsse zuerst die planungsrechtliche Gr undlage R1S.2012.05108 Seite 5 für die Realisierung des Bauvorhabens geschaffen werden. Neu solle im Bereich des möglichen Neubaus eine Zone für öffentliche Bauten erlassen werden. Damit werde sichergestellt, dass dem Uferschutz sowie der stä d- tebaulichen Einordnung bestmöglich R echnung getragen werde. Der Per i- meter für die Einzonung beinhalte auch die nötigen Erschliessungs - und Parkierungsflächen sowie die benötigten Flächen im bzw. über dem Wa s- ser. Eine Einzonung von Wasserflächen sei in Analogie zu anderen Fällen in der Stadt Zürich (z.B. Rathaus) möglich. 5.1. Der Rekurrent erachtet diese Begründung für die Planungsvorlage aus ve r- schiedenen Gründen nicht stichhaltig. So bestimme Art. 15 des Raumpl a- nungsgesetzes (RPG), dass Bauzonen Land umfasse, das sich für die Überbauung eigne und weitgehend überbaut sei oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen werde. Gemäss § 47 PBG seien Ba u- zonen innerhalb des Siedlungsgebietes auszuscheiden. Seen und ihre Ufer sollten Schutzzonen zugeordnet werden (Art. 17 Abs. 1 RPG). Statt Schutzzonen festzulegen könne das kantonale Recht andere geeignete Massnahmen vorsehen (Art. 17 Abs. 2 RPG). Die genannten gesetzlichen Grundlagen würden mit der stritt igen Zonierung missachtet. So sei zu b e- achten, dass ein Teil der vorgesehenen Zone im See liegen solle. Der g e- samte Zürichsee sei aber zu Recht nicht als Siedlungsgebiet ausgeschi e- den, solle er doch gemäss Art. 17 Abs. 1 RP G grundsätzlich einer Schut z- zone zugeordnet sein oder durch andere Massnahmen geschützt werden. Demgemäss verstosse die Zonierung bereits gegen § 47 PBG. Ferner verstosse die Zonierung auch gegen Art. 17 i. V. m. Art. 15 RPG. Das Seegebiet sei grundsätzlich nicht zur Überbauung geeignet, sondern solle dieses durch Schutzzonen oder andere Massnahmen geschützt we r- den. Erstaunlicherweise existiere für den Zürichsee keine umfassende Schutzverordnung, wie dies für die übrigen Seen im Kanton Zürich der Fall sei. Es wurde aber auch keine Schutzz one festgelegt. Dies gelte es nac h- zuholen, um die in Art. 2 RPG verankerte Planungspflicht zu erfüllen. Ke i- nesfalls könne es aber angehen, stattdessen einen Teil des Seegebiets e i- ner Bauzone zuzuordnen. Damit erweise sich die strittige Zonierung auch als bundesrechtswidrig. R1S.2012.05108 Seite 6 Weiter sei zu beachten, dass die strittige Zonierung mit den dazugehörigen Bauvorschriften regle, wie ein Teil des Zürichsees genutzt werden solle. Beim Zürichsee handle es sich aber um ein öffentliches Gewässer im E i- gentum des Kantons Zürich. Dessen Nutzung werde im Wasserwirtschaft s- gesetz (WWG) geregelt. Danach könne die Baudirektion Ausnahmen zur Unterschreitung von Mindestgewässerabständen gewähren, wenn beso n- dere Verhältnisse dies rechtfertigten und sogar die Überbauung von G e- wässern bewilligen bzw. dafür eine Konzession erteilen. Ob die dafür ve r- langten Anforderungen erfüllt seien, sei jedoch im Einzelfall und in einem klar geregelten Verfahren zu prüfen und könne nicht mit einer kommunalen Zonierung mit dazugehörigen Bauvorschriften vorweggenommen werden. Unzulässig sei die Zonierung aber auch deshalb, weil sie Land erfassen solle, das als Konzessionsfläche zugunsten des Rekurrenten ausgeschi e- den worden sei. Es gehe dabei um die Flächen nördlich und westlich des bestehenden Bootsha uses. Die Konzessionsfläche diene bis zum 3 1. De- zember 2048 einzig und allein dazu, das Bootshaus des Rekurrenten zu erhalten und dieses zu betreiben. Die Fläche stehe dementsprechend w e- der zur Erschliessung noch zur baulichen Nutzung für Bauten und Anlag en der Wasserschutzpolizei zur Verfügung. Folglich eigne sich diese Fläche nicht zur Überbauung für den Standort Wasserschutzpolizei und dürfe g e- stützt auf Art. 15 RPG auch nicht einer Bauzone zugeteilt werden. Die al l- fällige Nutzung zu einem späteren Zeit punkt, ausserhalb des Planungshori- zonts von Art. 15 RPG, rechtfertige die Einzonung nicht. Unhaltbar seien sodann die mit der Zonierung verbundenen Bauvorschri f- ten. Diese widersprächen dem Regierungsratsbeschluss Nr. 1697 "Seeb e- cken der Stadt Zürich, Leit bild und Strategie" vom 28. Oktober 2009, nach welchem Bauten und Anlagen im oder am Wasser in Ausnahmefällen mö g- lich seien, wenn ein gewichtiges öffentliches Interesse vorliege und sie h o- he Qualität aufweisen würden. Dieses Ziel des Leitbildes müsse in de n Bauvorschriften verankert werden. Anstatt bereits im Rahmen von Bauvo r- schriften auf die spezielle Lage am und im See und in unmittelbarer Nähe zu einem bedeutenden Schutzobjekt Rücksicht zu nehmen, würden mit den Bauvorschriften sehr weitgehende Möglichk eiten geschaffen. Es sei u n- glaublich, dass es zugelassen werden solle, an diesem Ort ein Gebäude mit drei Vollgeschossen und zusätzlich einem Dachgeschoss zu realisieren. Unabhängig von der konkreten Ausgestaltung eines derartigen Gebäudes könne damit die erforderliche sorgfältige Einordnung nicht gewährleistet R1S.2012.05108 Seite 7 werden. Derart nahe zu wichtigen Schutzobjekten dürfe kein dreigescho s- siges Gebäude mit zusätzlichem Dachgeschoss realisiert werden. Ein de r- artiges Vorhaben würde die Schutzobjekte zu stark bedrängen und ihre Ausstrahlung als Zeuge der traditionellen und erfolgreichen Rudervereine in Zürich mit grosszügigem und stark durchgrüntem Umschwung geradezu zerstören. Absurd sei es sodann, dass es zulässig sein solle, auf die Z o- nengrenze zu bauen. Werde berück sichtigt, dass die Zonengrenze (in u n- zulässiger Weise) die zugunsten des Rekurrenten ausgeschiedene Ko n- zessionsfläche miterfasse, könnte folglich an das Gebäude des Rekurre n- ten angebaut werden. 5.2. Demgegenüber hält der Rekursgegner die beschlossene Zoni erung für rechtens. So sei in dem zur Revision beantragten kantonalen Richtplan der Ersatzneubau für die Wasserschutzpolizei mit dem Realisierungshorizont kurz- bis mittelfristig aufgeführt. Der (geltende) regionale Richtplan Stadt Zürich enthalte einen Ei ntrag "Seepolizei Enge" unter dem Aufnahmekrit e- rium 5 mit der Bemerkung: "Dient der Sicherung von Bau - bzw. Erweite- rungsmöglichkeiten." Die umstrittene Planung umfasse zudem Areal, das bereits weitgehend überbaut sei. Der bestehende Baukörper sei nämlich bereits 1952 erbaut worden. Tatsächlich umfasse die beschlossene Zoni e- rung einen Teil des Seegebiets. Hierfür lägen ausreichende Gründe vor. Der Uferbereich vom Seerestaurant bis zum Strandbad Mythenquai sei durch einen Gewässerbiologen untersucht worden. W eiter habe die Vo r- steherin des Tiefbau - und Entsorgungsdepartements zum Einfluss der Umzonung auf die kommunalen Schutzobjekte Stellung genommen. Sin n- gemäss sei von allen beteiligten Amtsstellen verlangt worden, dass das g e- stützt auf diese Zonierung möglic he Gebäude im Wesentlichen nur diejen i- ge Fläche des Zürichsees beanspruchen dürfe, welche dem bisherigen "Fussabdruck" des bestehenden Gebäudes der Wasserschutzpolizei en t- spreche. Dadurch werde dem Anliegen des Naturschutzes soweit Rec h- nung getragen, als d ies im Rahmen der Zonenplanung möglich sei. Das Amt für Wasser, Energie und Luft (AWEL) habe denn auch seine Zustim- mung für die Zonenplanänderung ohne Vorbehalte erteilt. Weiter seien die auf dem Gebiet der Stadt Zürich tätigen Ruderclubs – wo- zu auch der Rekurrent gehöre – keineswegs frei in der Bewirtschaftung der konzedierten Anlagen, sie seien vielmehr verpflichtet, die konzedierten R1S.2012.05108 Seite 8 Bauten und vor allem das Konzessionsland nur für die Ausübung des R u- dersports zu benutzen. Beanspruche die Stadt das Konze ssionsland für ei- nen öffentlichen Zweck, so habe der Rekurrent dies entschädigungslos zu dulden, s olange und soweit er den Rudersport ungestört ausüben könne. Das Ko nzessionsland diene dem Rekurrenten nicht einfach so und quasi als Eige ntum des Clubs, sond ern stets nur für die Ausübung des Rude r- sports und unter Vorbehalt anderer wichtiger öffentlicher Interessen. Es sei deshalb Pflicht des Rekurrenten, der Stadt das für den Neubau der Wa s- serschutzpolizei benötigte Land abzutreten, soweit dies die Ausübung d es Rudersports nicht übermässig behindere. Eine solche Behinderung könne durch die umstrittene Zonenplanänderung ausgeschlossen werden. Sodann halte das zitierte Leitbild fest, dass schutzwürdige Bauten in ihrem Bestand bewahrt und nur unter Wahrung der j eweiligen Schutzziele erwe i- tert und verändert werden sollten. Das bestehende Gebäude der Wasse r- schutzpolizei sei kein Schutzobjekt. Auf die umliegenden Schutzobjekte sei besondere Rücksicht zu nehmen (§ 238 Abs. 2 PBG). Entsprechende A n- ordnungen könnten erst im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens getro f- fen werden. Auch sei die Empörung des Rekurrenten über die Dimensionen des (gestützt auf die Zonenplanänderung) möglichen Gebäudes nicht nachvollziehbar. Replicando hält der Rekurrent daran fest, dass die beschlossene Zonierung unzulässig sei. Der Rekursgegner gehe auf dessen Argumente gar nicht ein. Er zeige nicht auf, weshalb es vorliegend zulässig sein sollte, einen Teil des Gewässers als Bauzone auszuscheiden. Ferner sei die Behau p- tung, wonach der Rekurr ent die Inanspruchnahme der Konzessionsfläche zu dulden habe, falsch. Mit der Konzessionseinräumung werde ein wohle r- worbenes Recht begründet, das unter dem Schutz der Eigentumsgarantie stehe. Auch der Rekursgegner hält in der Duplik an seinen Anträgen und Ausfüh- rungen fest. 6.1. Zu klären ist zunächst die Frage, ob die (partielle) Zuweisung der im Ko n- zessionsplan rot ausgeschiedenen Grundstücksfläche zur Zone für öffentl i- che Bauten mit § 60 PBG vereinbar ist. R1S.2012.05108 Seite 9 Gemäss § 60 PBG können Grundstücke, die von ihren Eigentümern zur Er- füllung öffentlicher Aufgaben benötigt werden, einer Zone für öffentliche Bauten zugewiesen werden (Abs. 1); die Bau - und Zonenordnung kann diesem Zonentypus im Rahmen des PBG Bauvorschriften zuordnen (Abs. 3). Mit der Zone für öffen tliche Bauten stellt das Planungs - und Baugesetz ein Planungsinstrument zur Verfügung, welches die Erfüllung der vielfältigen öffentlichen Aufgaben ermöglichen soll, die sich nach Anforderungen und Umfang oftmals rasch wandeln. Zu denken ist an Grundstücke des Bundes, des Kantons, von Zweckverbänden und der Gemeinden, aber auch an Li e- genschaften von privaten Institutionen, welche öffentliche Aufgaben erfüllen wie z.B. Kirchenstiftungen, Spital- oder Heimvereine. Voraussetzung für die Einteilung in diese Zon e ist, dass sich die Parzellen bereits im Eigentum des jeweiligen Trägers einer öffentlichen Aufgabe befinden müssen, bevor sie einer Zone für öffentliche Bauten zugewiesen werden können. Die Zone kann somit nicht dafür verwendet werden, den künftigen Land bedarf der öf- fentlichen Hand sicherzustellen. Dafür stehen je nach Art der Aufgabe der Werkplan im Sinne von § 114 ff. PGB oder die Baulinien zur Verfügung (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs - und Baurecht, 5. Aufl., Zürich 2011, S. 132). Die Zonierung soll im vorliegenden Fall unbestrittenermassen (teilweise) Land erfassen, welches zwar im Eigentum der öffentlichen Hand steht, j e- doch dem Rekurrenten mit Konzessionsvertrag vom 4. Juli 1988 zur So n- dernutzung zur Verfügung gestellt wurde. Unter Art. 1 des Vertrages wurde dem Rekurrenten das Recht eingeräumt, auf der rot eingefassten Parze l- lenfläche die bereits vorhandene Bootshausanlage bestehen zu lassen. Das gemäss Konzessionsplan benötigte Gelände wurde dem Konzessionär unentgeltlich zur Verfügung gestellt. (act. 5.1). Auf dieser Fläche betreibt der Rekurrent seit Jahrzenten einen Ruderclub. Die Konzession wurde auf eine Dauer von 60 Jahren erteilt und endet gemäss Art. 3 des Vertrages am 31. Dezember 2048. Mit der in Frage stehe nden Konzession wurde dem Rekurrenten somit das Recht auf ausschliessliche Nutzung einer öffentlichen Sache eingeräumt. Die Erteilung einer Sondernutzungskonzession begründet ein wohlerwo r- benes Recht, dessen wesentlicher Gehalt aus Gründen des Vertrauen s- schutzes unwiderruflich und gesetzesbeständig ist und unter dem Schutz R1S.2012.05108 Seite 10 der Eigentumsgarantie steht. Die Substanz dieses Rechts kann deshalb nur auf dem Weg der Enteignung entzogen oder beschränkt werden (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, A llgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 2594). Dass der Rekurrent – wie der Rekursgegner behauptet – die Beanspr u- chung der fraglichen Konzessionsfläche für öffentliche Zwecke entschäd i- gungslos zu dulden hätte, lässt sich dem Konzessionsvertrag weder explizit noch sinngemäss entnehmen. So regelt Art. 3 Abs. 4 des Vertrages ledi g- lich die Folgen, falls die Bootshausanlage aus auch für die Stadt zwinge n- den Gründen entfernt werden müsste. Art. 4 befasst sich mit dem Unterhalt der Bootshausanlag e und regelt weiter, dass die Aussenanlagen nur im Einverständnis mit dem Gartenbauamt geändert werden dürften. Diese Pflicht richtet sich an den Rekurrenten und beinhaltet kein Recht des G e- meinwesens, die Konzessionsfläche für einen öffentlichen Zweck in An- spruch zu nehmen. Ebenso wenig lässt sich ein entsprechendes Recht − entgegen der Behauptung des Rekursgegners − aus den Vertragsve r- handlungen über die Verlängerung der Konzession im Jahre 1988 ableiten. Damals war strittig, ob der Kanton und die Stadt i m Rahmen der Konzessi- onsverlängerung die Konzession dahingehend hätten einschränken dürfen, dass auf einem Uferstreifen von 8 m Breite ein Fussweg mit Sitzgelege n- heit für die Öffentlichkeit erstellt werden dürfte. Auf entsprechendes Wi e- dererwägungsgesuch d es Rekurrenten hin wurde das statuierte Uferwe g- servitut von der Baudirektion mit Verfügung vom 27. Dezember 1988 au f- gehoben (act. 5.1). Dass daraus geschlossen werden kann, der Rekurrent habe die Beanspruchung der Konzessionsfläche für öffentliche Zwecke z u dulden, ist nicht nachvollziehbar. Verfügt die Stadt Zürich somit über kein Recht auf Inanspruchnahme der zugunsten des Rekurrenten ausgeschiedenen Konzessionsfläche, steht das verliehene wohlerworbene Recht, welches in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie fällt, einer Zuweisung des Grundstücks zur Zone für ö f- fentliche Bauten entgegen. Dieser Bereich kann nach dem Gesagten nicht dafür verwendet werden, den künftigen Landbedarf für ein öffentliches Werk sicherzustellen. Die Konzessionsfläche steht dami t weder zur E r- schliessung noch zur baulichen Nutzung für Bauten und Anlagen der Wa s- serschutzpolizei zur Verfügung. Diesem Zweck dient allein der Werkplan. Die entsprechende Zonierung erweist sich somit als unzulässig. R1S.2012.05108 Seite 11 Im vorliegenden Fall steht eine proje ktbedingte Zonenplanänderung in Fr a- ge, welche ein neues Gebäude für die Wasserschutzpolizei ermöglichen soll. Fällt die Inanspruchnahme der strittigen Konzessionsflächen für die Erschliessung des Neubaus und andere Nutzungen ausser Betracht, b e- stehen Zweifel, ob sich das der Planung zugrunde liegende Neubauvorh a- ben in der konzipierten Form verwirklichen lässt. Es besteht deshalb A n- lass, die Einzonung der Grundstücke insgesamt aufzuheben. Dies führt zur Gutheissung des Rekurses. Ist der angefochtene Beschlu ss somit bereits aus den erwähnten Gründen aufzuheben, kann offen bleiben, ob im öffentlichen Gewässer eine Zone für öffentliche Bauten ausgeschieden werden darf. Ebenso kann auf eine Überprüfung der gerügten Bauvorschriften verzichtet werden. 6.2. Anzumerken bleibt immerhin, dass die von der Einzonung betroffenen Grundstücksflächen am See nach dem geltenden kantonalen Siedlungs - und Landschaftsplan dem Siedlungsgebiet zugewiesen sind. Die Festse t- zung einer Zone für öffentliche Bauten ist daher ohne weiteres richtpla n- konform. Fraglich ist hingegen, ob ein Teil des Seegebiets als Bauzone für den geplanten Neubau ausgeschieden werden darf. Die Festsetzung einer Zone für öffentliche Bauten ausserhalb des Sie d- lungsgebietes (vgl. § 47 PBG) ist bundesrecht lich nicht von vornherein u n- zulässig. So kann es die Bestimmung sac hgerechter Standorte (vgl. Art. 3 Abs. 4 RPG) gebieten, bestimmte Anlagen (wie z.B. Friedhöfe, Badeansta l- ten usw.) ausserhalb des Baugebiets anzulegen (vgl. BGE 108 Ia 295 ff.). Nicht zuletzt aus diesem Grund sieht der kantonale Richtplan die Möglic h- keit der Durchstossung des Landwirtschaftsgebiets vor. Hierunter ist die zur Wahrnehmung von Aufgaben des jeweiligen Planungsträgers unter b e- stimmten Voraussetzungen innerhalb des Landwirtschaftg ebiets zulässige Ausscheidung einer Freihaltezone, einer Erholungszone oder – ungeachtet dessen, dass es sich hierbei um eine Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG handelt – explizit auch einer Zone für öffentliche Bauten zu verstehen (vgl. Ziff. 2.2.2 lit. a d es Richtplantextes in der Fassung vom 31. Januar 1995 und die inhaltlich unverändert in die rev. Fassung vom 2. April 2001 übe r- nommene Ziffer 3.2.3 lit. c). Bei der Genehmigung diesbezüglicher Pl a- nungsmassnahmen sind jedoch hohe Anforderungen an die sachge rechte Interessenabwägung zu stellen. Insbesondere ist darzulegen, weshalb die R1S.2012.05108 Seite 12 betreffenden Nutzungen nicht innerhalb des Siedlungsgebiets unterg e- bracht werden können (Ziff. 3.2.3 lit. c des Richtplantextes). Eine entspr e- chende Durchstossung ist nach der R echtsprechung auch im Bauentwic k- lungsgebiet möglich (VB.2010.00521 E. 4.2.3). Ob die für Landwirtschaft s- gebiete vorgesehene Möglichkeit der Durchstossung auch mit Bezug auf Gewässer gegeben ist, lässt der Richtplan offen. Dies erscheint nach höchstrichter licher Rechtsprechung nicht a priori au s- geschlossen. So hatte sich das Bundesgericht in einem jüngeren Entscheid mit der Einzonung einer Seefläche für die Planung einer Hafenmole ause i- nanderzusetzen (BGr 1A.244/2000 vom 8. November 2001). Das Gericht erblickte in der Freigabe des fraglichen Seegebiets für einen Bootshafen keine Umgehung von Art. 24 RPG. Ob bei der vorliegend in Frage stehe n- den projektbezogenen Nutzungsplanung, welche den Neubau für die Wa s- serschutzpolizei ermöglichen soll, die entsprechend en Voraussetzungen gegeben sind oder ob eine verpönte Kleinstbauzone vorliegt, kann in Anb e- tracht des Rechtsmittelausganges offen bleiben. 7.1. Zusammenfassend ergibt sich, dass der angefochtene Beschluss in Gu t- heissung des Rekurses aufzuheben ist. [….]