668 2001-1909 Flux financiers de la politique agricole: analyse des principaux paiements de l’Etat en faveur de l’agriculture du point de vue des bénéficiaires Rapport de l’Organe parlementaire de contrôle de l’administration à l’attention de la Commission de gestion du Conseil des Etats du 12 février 2001669 L’essentiel en bref Le présent rapport examine les bénéficiaires immédiats des paiements directs géné- raux, des paiements laitiers et des contributions en faveur de l’amélioration des structures versés durant l’année 1999. Dans le cadre d’une analyse de l’exécution, trois catégories de bénéficiaires ont été identifiées pour les rubriques de paiements examinés: Les exploitations agricoles reçoivent 81 % des montants examinés, les bénéficiaires non agricoles 17 % et avec 0,2 %, les organisations pri vées chargées de certaines tâches d’exécution ne reçoi- vent qu’une part d’importance marginale. Les données disponibles ne permettent pas de définir si la part résiduelle 1 de 2 % des montants examinés a été versé à des bénéficiaires agricoles ou non agricoles. En essayant de décrire les deux grandes catégories de bénéficiaires (agricoles et non agricoles) de manière plus détaillée, l’OPCA a rencontré d’importants pro- blèmes de données qui l’ont amené à construire sa propre base de données. La base de données de l’OPCA permet de répondre à des questions aussi détaillées que le montant des subventions versées en moyenne par exploitation de chaque type et par unité de surface. Afin d’avoir une bonne vue d’ensemble de la répartition de ces flux financiers sur les diverses exploitations nous avons fait la distinction entre trois segments: le tiers supérieur, le tiers médian et le tiers inférieur. Dans chacun de ces segments, nous avons rangé les diverses exploitations en fonction des montants versés par exploitation ou par unité de surface. – Du point de vue des montants versés en moyenne par exploitation, l’exploitation du tiers supérieur a le profil suivant: exploitation de monta- gne, à titre principal, grande superficie (au moins 20 ha), exploitée par une communauté de personnes physiques (communauté), emploie plus de deux unités de main-d’œuvre standard (UMOS), production biologique et ani- male. – Du point de vue des montants versés en moyenne par exploitation, l’exploitation du tiers inférieur a le profil suivant: exploitation de plaine à titre accessoire, petite superficie (20 ha et moins), exploitée par une per- sonne physique, emploie moins de deux unités de main-d’œuvre standard (UMOS), production végétale et conventionnelle/intégrée. En revanche, en examinant les paiements sous l’angle des versements moyens par hectare, le type de répartition est différent: – Du point de vue des montants versés en moyenne par hectare, l’exploitation du tiers supérieur a le profil suivant: exploitation accessoire établie dans la région de montagne, petite superficie (20 ha et moins), exploitée par une personne physique, emploie moins de deux unités de main-d’œuvre standard (UMOS), production biologique et animale. 1 Il s’agit de montants versés en faveur d’améliorations de structures.670 – Du point de vue des montants vers és en moyenne par hectare, l ’exploitation du tiers inférieur a le profil suivant: exploitation de plaine à titre principal, grande superficie (plus de 20 ha), exploit ée sous une forme juridique autre que la personne physique 2, emploie plus de deux unit és de main-d ’œuvre standard (UMOS), production conventionnelle/intégrée et végétale. La cat égorie des b énéficiaires non agricoles re çoit des paiements laitiers et des contributions en faveur de l’amélioration des structures. – Dans le domaine du lait, les entreprises de valorisation du lait, de perfec- tionnement du lait et d ’exportation peuvent être identifi ées en tant que bénéficiaires non agricoles. A vec 64,7 %, elles re çoivent une tr ès grande part de tous les paiements laitiers. Par ailleurs, il y a une forte concen- tration dans ce domaine: dix grandes entreprises re çoivent plus de 80 % des montants, les 409 autres entreprises ne re çoivent que de petits, voire tr ès petits montants. – En ce qui concerne les contributions en faveur de l ’amélioration des struc- tures, les communes municipales ainsi que les propri étaires priv és de terrains et de constructions ont pu être identifi és en tant que principaux bénéficiaires non agricoles des paiements octroy és par l’Etat. Ensemble, ils reçoivent pr ès de 70 % des montants faisant l ’objet du pr ésent examen. Toutefois, étant donn é que la cat égorie rassemblant les propri étaires fonciers privés contient également des exploitants agricoles, les donn ées à disposition ne permettent pas de quantifier a vec précision les contributions en faveur de l ’amélioration des structures qui ont été octroy ées à des bénéficiaires agricoles et celles qui ont été octroyées à des bénéficiaires non agricoles. 2 Comme des soci étés de capitaux ou des exploitations des corporations de droit public.671 Rapport 1 Introduction 1.1 Problématique Le 4 mai 1999, le groupe de travail politique agricole de la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-CE) a charg é l ’Organe parlementaire de contr ôle de l’administration (OPCA) de procéder à un examen des flux financiers de la politique agricole. La question cruciale du projet est de savoir à qui ces d épenses de l ’Etat profitent. Le pr ésent examen a pour but d ’identifier les b énéficiaires de ces paie- ments, de montrer l’organisation des flux financiers et de d écrire leurs effets sur les revenus. La vision détaillée des bénéficiaires des prestations de transfert versées par l’Etat est importante pour deux raisons. Elle est tout d ’abord utile au contr ôle de l’exécution, c’est-à-dire permettre de r épondre à la question de savoir si les b énéficiaires remplissent les conditions li ées au versement des subventions. Elle permet ensuite de contrôler l’efficacité de ces transferts, c ’est-à-dire de r épondre à la question de savoir dans quelle mesure les subventions examin ées permette d ’atteindre les objectifs fixés par la politique agricole. Pour répondre à la question au centre de l ’examen, nous faisons la distinction entre les b énéficiaires directs et les b énéficiaires indirects des paiements. Les premiers reçoivent directement l ’argent versé par l ’Etat alors que les seconds en b énéficient grâce aux processus de transfert et aux multiplicateurs économiques. Ainsi, à moyen terme, les paiements directs aux exploitants pourraient entra îner une augmentation du prix du sol. Dans ce cas de figure, les propri étaires fonciers sont les bénéficiaires indirects des versements aux exploitants. Inversement, les exploitations agricoles peuvent bénéficier indirectement de certains transferts à des b énéficiaires non agri- coles. 3 Conformément au mandat du groupe de travail du Conseil des Etats, le pr é- sent examen ne traite que des b énéficiaires directs des paiements de l ’Etat en faveur de l ’agriculture.4 Un premier rapport final a été soumis au groupe de travail le 28 mars 2000. Etant donn é que tous les chiffres actualis és n’étaient pas encore dis- ponibles au moment de l ’examen, toutes les informations concernant les paiements directs de cette premi ère version du rapport étaient bas ées sur des donn ées de l’année 1998. En outre, il ne pouvait que tenir compte des chiffres concernant la première moiti é de l ’année laiti ère. Le 9 juin 2000, le groupe de travail a charg é l’OPCA de procéder à la mise à jour du présent rapport dans ces deux domaines. 3 Ainsi, le soutien du prix du lait au moyen des aides accord ées par l’Etat pour valorisation du lait et à l’exportation profite également aux producteurs de lait. Les exploitations agri- coles profitent également des aides aux investissements octroyées aux communes muni- cipales et aux propriétaires fonciers privés. 4 Pour ce qui concerne la distinction entre les effets de revenus directs et indirects, voir l’esquisse du projet de l’OPCA du 26 avril 1999. Les effets de revenu indirects induits par les paiements de l’Etat pourraient être examinés dans une deuxième partie.672 1.2 Méthode Les effets de revenu directs pouvant être observés dans la réalité, il est donc possible de les décrire. L’analyse des flux financiers a été utilisée pour r éaliser cet examen. Les principales rubriques comptables des paiements ont donc été saisies en fonction de leur origine et de leurs bénéficiaires. En parallèle, la question de l’exécution des paiements de l’Etat en faveur de l’agriculture a également été abordée. La réponse à la question initiale est apportée en trois phases. Tout d ’abord, il s ’agit d’examiner comment les flux financiers sont organisés. Ensuite, il faut identifier les b énéficiaires de l’argent, c’est-à-dire les personnes qui encaissent directement les montants versés. Pour finir, il faut également estimer les montants que chaque bénéficiaire reçoit. Pour que l ’analyse des flux financiers n ’exige pas des efforts disproportionn és et conformément à l’esquisse de projet, l’OPCA a limité le champ de son examen selon deux critères. Le premier critère est de nature mat érielle et se r éfère au montant des paiements examinés. Le présent examen ne porte donc pas sur l ’ensemble des paie- ments de la Conf édération en faveur de l ’agriculture. Il se limite aux trois plus grands domaines de paiement et, dans chaque domaine, à l’analyse de la plus grande rubrique de paiements 5. Les rubriques suivantes ont été examin ées: la rubrique paiements directs g énéraux6 du domaine «paiements directs », l ’économie laiti ère (paiements laitiers) du domaine «production et écoulement» et les contributions en faveur de l’amélioration des structures du domaine «amélioration des bases de pro- duction». En 1999, ces trois rubriques repr ésentaient près de 75 % des d épenses de la Confédération dans le domaine agricole. 7 Le deuxi ème critère est de nature tem- porelle. L’analyse des flux financiers se fonde sur les chiffres d ’une seule année. En ce qui concerne les paiements laitiers et les paiements directs, il a été possible de se référer aux chiffres pour l’année 1999. L’analyse des flux financiers est donc limitée à un seul exercice de la politique agricole de la Conf édération. Une telle analyse de ne permet donc pas de mettre d ’éventuelles modifications de tendance en évidence. Par conséquent, l’analyse de flux financier ne parvient pas à tenir compte des modi- fications passées ou à venir de la politique agricole.8 1.3 Structure du rapport final Du point de vue organisationnel, les flux financiers de la politique agricole sont répartis selon des domaines de paiement tr ès divers. Le pr ésent rapport suit cette structure: le ch. 2 est consacr é à la rubrique des paiements directs g énéraux, le ch. 3 5 La rubrique de paiements (par analogie à la rubrique budgétaire) est un terme qui, du point de vue fonctionnel, correspond à un instrument de la politique agricole. Par la suite, les ch. 2, 3 et 4 se réfèrent donc aux instruments. Un instrument peut être composé de plusieurs mesures Les mesures constituant les instruments seront décrites aux prochains chapitres. 6 Le ch. 2 pr ésente chaque mesure examinée. 7 Les contributions pour l ’amélioration des structures = 50 % des dépenses du domaine «amélioration des bases de production»; l’économie laitière = 77 % des dépenses du domaine «production et écoulement»; les paiements directs généraux = 80 % des dépen- ses du domaine «paiements directs». Tous les calculs se basent sur le budget 1999, dépenses de l’Office fédéral de l’agriculture. 8 La r épétition année après année de l’analyse des flux financiers dans le domaine de la politique agricole fournirait des séries chronologiques permettant de constater les tendances.673 à celle des paiements laitiers et le ch. 4 à celle des contributions en faveur de l’amélioration des structures. Ces trois chapitres sont articul és de manière semblable et montrent – les objectifs de la politique agricole qui sont poursuivis par le genre des paiements examinés, – les mesures politiques à l’origine des paiements examinés, – les bénéficiaires concernées par ces mesures, – les effets que les paiements doivent déployer, et – l’organisation des paiements. Cette vision permet d ’identifier trois grands groupes de b énéficiaires directs: les exploitations agricoles, les b énéficiaires non agricoles et les organisations priv ées chargées de certaines t âches d’exécution. En outre, avec les éléments tels qu ’objec- tifs, mesures politiques ou effets attendus d ’un paiement il est possible d ’établir une sorte de matrice d ’évaluation de l ’exécution et des effets de la politique agricole. Grâce à ces donn ées, il est possible d ’examiner si les subventions vers ées l’ont été conformément aux dispositions l égales. Il est également possible d ’analyser si les effets de revenu qui sont produits par les subventions agricoles sont conformes aux objectifs de la politique agricole ou s ’il y a des écarts entre les objectifs et les moyens engagés. Les flux financiers vers les trois grands groupes de b énéficiaires – exploitations agri- coles, bénéficiaires non agricoles et organisations – ont été globalement quantifiés au ch. 5. Cependant, le classement dans ces trois groupes de bénéficiaires permet unique- ment de répondre partiellement à la question qui fait l’objet de cet examen. En effet, les deux grands groupes de bénéficiaires que sont les exploitations agricoles et les bénéfi- ciaires non agricoles sont trop grands pour permettre de tirer des conclusions précises sur les effets de revenu directs. Contrairement à l ’approche habituelle – c ’est-à-dire l’approche par domaine – des paiements de l’Etat cette approche doit impérativement tenir compte des groupes de bénéficiaires. Le ch. 5 décrit ce changement de perspec- tive, c’est-à-dire le passage d’un point de vue axé sur les paiements (les montants payés par domaine de paiement) à un point de vue ax é sur les b énéficiaires (les montants versés par b énéficiaire). Seule une vision de ce type permet d ’analyser la répartition des paiements de l’Etat par groupe de bénéficiaires. Les donn ées mises à dispositions par l ’administration f édérale n ’ont permis de procéder à des examens ax és sur les b énéficiaires que de mani ère très restreinte. Le ch. 5 décrit cette situation du point de vue des donn ées et présente les conséquences qui en découlent. Pour proc éder à son examen, l’OPCA a élaboré sa propre base de données recensant les b énéficiaires de mani ère plus d étaillées et comptabilisant les flux financiers de mani ère exacte. Cette base de donn ées est pr ésentée au ch. 5, chapitre qui pr ésente aussi une vue d ’ensemble des r ésultats classés par groupe de bénéficiaires. Quant au ch. 6, il pr ésente les r ésultats d étaillés des flux financiers vers les bénéficiaires agricoles. A cet effet, les nombreux b énéficiaires agricoles ont été d écrits en fonction de diverses caract éristiques (comme la superficie de l’exploitation, sa situation g éographique, etc.). Ce chapitre groupe les b énéficiaires agricoles en fonction de ces critères et montre comment les paiements examinés sont répartis sur ces diff érents groupes de b énéficiaires. Pour ce qui est des r ésultats détaillés de l ’analyse des flux financiers en faveur des b énéficiaires non agricoles, ils sont présentés au ch. 7.674 2 Paiements directs généraux 2.1 Buts Selon la politique agricole 2002 (PA 2002), l ’agriculture «multifonctionnelle» doit être orient ée en fonction du march é tout en fournissant des prestations d ’intérêt public. De tels «biens publics» n’ont pas de prix de march é et ne peuvent donc pas être produits et n égociés sur des march és ordinaires. En vertu de l ’art. 104 de la Constitution fédérale, ces prestations sont la s écurité de l ’approvisionnement de la population, l ’occupation d écentralisée du territoire, la conservation des ressources naturelles et l’entretien du paysage rural. L’un des buts fondamentaux des paiements directs est de r émunérer ces prestations fournies dans l ’intérêt général par le secteur agricole.9 En m ême temps, les paiements directs ont également une fonction du point de vue de la politique des revenus. En plus de la fonction r émunératrice, ils ont également une dimension sociale. 10 Avec la nouvelle politique agricole, il faut que les exploitations remplissant les crit ères de durabilit é11 et de performance économique puissent r éaliser un revenu comparable à celui de la population active dans les autres secteurs économiques.12 Les paiements directs constituent un élément central de ce revenu tir é de l ’agriculture. Comme ils ont une fonction de garantie du revenu et qu ’ils n’ont pas d ’effet sur la demande, ils facilitent la s épa- ration de la politique des prix et de celle des revenus. Enfin, la loi mentionne encore un objectif supplémentaire qui est l’encouragement de la compétitivité de la produc- tion de lait et de viande. 13 La nouvelle politique agricole fait la distinction entre les paiements directs g énéraux et les paiements directs écologiques. Etant donn é que, conform ément aux envelop- pes financi ères pour les ann ées 2000 à 2003, la plus grande partie du budget des paiements directs (environ 80 %) est consacr ée aux paiements directs g énéraux14, l’étude se concentre donc sur ceux-ci. 2.2 Mesures et effets escomptés Dans le cadre d ’une économie agricole plus fortement ax ée sur le march é, les exploitations agricoles ont tendance à sp écialiser leur production sur des sites de production correspondants. Les paiements directs ont pour but de créer une tendance inverse à cette sp écialisation en instituant des incitations de mani ère à encourager 9 LAgr art. 2 et 72. 10 Th éoriquement, les prestations d’intérêt public pourraient aussi être fournies rationnelle- ment par un petit nombre de grandes exploitations efficaces. Cependant, eu égard à la structure de l’agriculture suisse caractérisée par la petite taille de ses exploitations et pour des raisons de politique sociale et du marché de l’emploi, il faut éviter une mutation trop rapide des structures. (OFAG 1999: Paiements directs versés à l’agriculture en 1998, Berne). 11 Dans le cas pr ésent, la durabilité se rapporte à la protection de l’environnement et à l’emploi mesuré des ressources. 12 Art. 5 LAgr. 13 Art. 73 LAgr. 14 Message du 18 novembre 1998 concernant un arr êté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2000 à 2003 (98.069), par la suite «Enveloppes financières 2000 à 2003».675 une exploitation de l’ensemble des surfaces agricoles.15 Pour cette raison, la superfi- cie exploitée est le critère de calcul fondamental des paiements directs, et cela quelle que soit la nature de l’exploitation. Les paiements directs g énéraux sont constitu és par deux sortes de contributions: d’une part celles versées dans toutes les régions de production et liées à la superficie et au nombre d’animaux; d’autre part celles qui ne sont vers ées qu’aux exploitations des régions de montagne et de collines et qui sont li ées à la superficie et au nombre d’animaux destin ées à servir d ’indemnisation pour compenser les difficult és d’exploitations. Les paiements directs g énéraux sont constitu és des mesures suivan- tes: – Les contributions à la surface sont versées pour rétribuer les prestations que l’agriculture fournit dans l ’intérêt g énéral. Sous le nouveau r égime, les contributions à la surface son vers ées ind épendamment de la nature de l’exploitation. Le paiement n ’est donc pas li é directement aux unit és produites (p. ex. par kilo de lait) ou à certains facteurs de production (p. ex. par vache laitière). Par cons équent, à court et à moyen termes, les contribu- tions à la surface sont neutres du point de vue de la pr oduction. En effet, elles n’incitent pas les agriculteurs à augmenter la production. Toutefois, les contributions à la surface incitent les agriculteurs à augmenter leurs superfi- cies de production pour maximiser les paiements directs. 16 Le lien entre le montant de ces paiements et la superficie est judicieuse si, à long terme, le but de la politique agricole est de r éaliser une modification des structures visant à augmenter la taille des exploitations. – Les contributions pour la garde d ’animaux consommant des fourrages grossiers17 doivent servir d ’incitation à l’exploitation des surfaces. Dans le pays herbager qu ’est la Suisse, ces contributions ont pour but d ’assurer l’entretien de l’ensemble des herbages grâce à leur exploitation et avant tout de maintenir la compétitivité de la production de viande à base de fourrages grossiers. Ces contributions se calculent par unit é de gros b étail-fourrage grossier (UGBFG). Elles ne sont donc pas non plus li ées à la production. En revanche, elles sont directement li ées à un facteur de production. Il est donc possible que ces contributions constituent une incitation à augmenter le recours au facteur de production, c ’est-à-dire qu ’elles induisent indirec- tement une augmentation limitée de la production. – Les contributions pour la garde d ’animaux dans des conditions de produc- tion difficiles constituent une compensation pour les conditions de produc- tion difficiles dans la r égion de montagne et dans la zone pr éalpine de la région des collines. Alors que les contributions «ordinaires» pour la garde d’animaux consommant des fourrages grossiers ont pour but d ’inciter l’exploitation des herbages, les contributions vers ées lorsque les conditions de production sont difficiles poursuivent des objectifs de politique sociale, 15 Enveloppes financi ères 2000 à 2003 et message concernant la réforme de la politique agricole: Deuxième étape, politique agricole 2002 (96.060), par la suite: «message concernant la nouvelle LAgr». 16 Ce qui peut indirectement entra îner une augmentation de la production en raison des économies d’échelle qui profitent aux exploitations agricoles. Toutefois, en même temps, ces économies d’échelle entraîneraient aussi une réduction des coûts de production. 17 Cette cat égorie d’animaux comporte les bovins, les équidés, les moutons, les chèvres, les cerfs, les bisons, les lamas et les alpagas.676 structurelle et de l ’habitat. Le versement de ces contributions s ’effectue également sur la base d ’un facteur d éterminant la production, soit de l’UGBFG. Comme déjà décrit ci-dessus, ces contributions cr éent une incita- tion à maximiser le facteur de production concerné.18 – Les contributions pour terrains en pente ont pour but de prot éger et d’entretenir le paysage rural dans la r égion de montagne et dans la r égion des collines. Cette mesure poursuit avant tout des objectifs de politique écologique, sociale, structurelle et de l ’habitat. Ces contributions ne devraient pas constituer d ’importantes incitations économiques à la pro- duction. 2.3 Bénéficiaires Les b énéficiaires des paiements directs g énéraux sont les exploitations paysannes. En vertu de la nouvelle politique agricole, les exploitations non paysannes ne peuvent pas b énéficier de paiements directs g énéraux. Cela concerne d ’une part les exploitations des pouvoirs publics (p. ex. les foyers, les établissements p éniten- tiaires) et, d’autre part, les grands domaines d ’exploitation privés appartenant à des personnes physiques ou morales qui ne remplissent pas les crit ères pour les subven- tions. Tous les exploitants qui ont leur domicile légal en Suisse, qui n’ont pas encore 65 ans r évolus et dont l ’exploitation répond aux exigences en mati ère de superficie exploitable et de charge de travail minimales ont droit à ces contributions. Elles sont dégressives et peuvent éventuellement être limitées. 19 En revanche, sous certaines conditions, les contributions peuvent être plafonnées. En raison de l ’objectif d’une exploitation agricole respectueuse de l ’environnement de la nouvelle politique agricole, le versement de tout paiement direct est subordonn é à des prestations éco- logiques. En d ’autres termes, l ’exploitation doit apporter la preuve qu ’elle r épond aux critères de la production int égrée (PI) de l ’ancien régime, ce qui implique une détention des animaux de rente conforme aux dispositions en vigueur, un bilan de fumure équilibré, une part équitable de surfaces de compensation écologique, un assolement régulier, une protection appropri ée du sol et une utilisation cibl ées des produits de traitement des plantes. 2.4 Organisation des versements Base légale Depuis le 1 er janvier 1999, l ’administration des paiements directs g énéraux est réglée par l ’ordonnance sur les paiements directs (OPD) du 7 d écembre 1998 (RS 919.13). 18 Les montants sont vers és au maximum jusqu’à 15 UGBFG, ce qui limite l’incitation à produire du lait. 19 Il existe des valeurs limite pour la superficie ou le nombre d ’animaux par exploitation, pour le nombre d’unités de main-d’œuvre standard, du revenu global déterminant ou de la fortune imposable. Ces conditions et valeurs limite sont réglées au ch. 4 de l’OPD (RS 910.13).677 Exécution des paiements directs Illustration 1 Source: OPCA 2000 Demande Au printemps, les exploitants de domaines agricoles pr ésentent leur demande de versement des paiements directs aupr ès des offices cantonaux de l ’agriculture en passant par l’organe communal chargé des relevés. Le canton d étermine le droit aux paiements directs des exploitations, calcule les montants et établit la liste des paiements et la liste récapitulative qui doivent être envoyées chaque année à l’Office fédéral de l’agriculture. La liste des paiements comporte les donn ées portant sur les structures de chaque exploitation et sur les b énéficiaires des contributions. La liste récapitulative est un r ésumé de la liste des paiements contenant des donn ées agré- gées relatives aux caractéristiques des structures des exploitations subventionnées.20 Versement L’Office fédéral de l’agriculture contrôle les listes récapitulatives au moyen de tests de plausibilit é. Via les administrations des finances, il transf ère les montants de- mandés aux administrations cantonales durant la premi ère moitié du mois. Celles-ci versent à leur tour les montants correspondants aux b énéficiaires, généralement dans 20 Les listes r écapitulatives sont utilisées pour le versement des acomptes ainsi que pour le décompte principal et le décompte final. Confédération Canton Exploitant Liste récapitulative/liste des paiements Demande Organe communal chargé des relevés Montant total au canton Montant revenant à l’exploitant678 un délai de deux semaines. Pour ce qui est des paiements directs g énéraux, le canton peut verser un acompte au milieu de l ’année, jusqu’à concurrence de 50 % du mon- tant total ou de celui de l’année précédente et – sur la base de la liste récapitulative – demander à l’office fédéral de lui avancer les fonds nécessaires à cet effet. Le canton transmet le d écompte principal accompagn é de la liste r écapitulative avant le 1er décembre de l’année de contributions et le d écompte final accompagné des listes des paiements avant le 1er mars de l’année suivante.21 2.5 Première quantification Durant l ’année examinée, 1776,5 millions de francs ont été versés à titre de paie- ments directs. Ce flux mon étaire a exclusivement aliment é les exploitations agrico- les. La question intéressante est évidemment de savoir comment ce flux se r épartit à l’intérieur du secteur agricole. Quels sont les effets des contributions à la surface ou pour terrains en pente sur la r épartition r égionale des paiements directs g énéraux? Le ch. 6 qui aborde les flux mon étaires à l’intérieur du secteur aborde cette question et d’autres encore. 3 Paiements laitiers 3.1 Buts Jusqu’en 1993, les buts principaux de la politique agricole étaient la garantie de prix de ventes parvenant à couvrir les coûts de production (c’est-à-dire assurer un revenu pour les paysans qui soit comparable à celui du reste de la population), l’augmentation de la production indig ène, la protection de cette production contre les importations et le maintien du plus grand nombre possible d ’exploitations agricoles. La garantie du prix du lait par l ’Etat était l’élément central de la mise en œ uvre de ces buts. Avec la garantie de l’écoulement, la garantie des prix d éterminait le marché. Les producteurs de lait produisaient du lait en fonction de leurs contin- gents et l ’Etat s’engageait à acheter la quantit é de lait d éfinie à un prix d éfini. Du point de vue des paysans, l ’aide obtenue d épendait de la production et, sur un marché entièrement organisé, déterminait le revenu. Etant donn é que le prix du lait garanti était toujours sup érieur à un v éritable prix d ’équilibre, l ’Etat devait égale- ment s’engager en faveur de la valorisation d’une matière première aussi chère. Tout un secteur de valorisation (public et semi-public) b énéficiant de marges garanties a donc été mis en place et financ é par des fonds en partie publics, en partie semi- publics. Les instruments principaux de ce syst ème étaient la vente du fromage et du beurre (organisme d ’économie mixte) et les aides accordées dans le pays et à l’exportation. Cet instrument de l ’ancienne politique produisait des effets en partie probl éma- tiques, tant il est vrai que, avant l ’introduction du contingentement laitier, les paiements en fonction de la production induisaient une augmentation de celle-ci 21 Le d écompte principal comporte un résumé des paiements directs versés par le canton. En plus de ces derniers, le décompte final comporte également les éventuels arriérés et montants à rembourser qui doivent être comptabilisés depuis l’établissement du dernier décompte principal.679 jusqu’à aboutir à une surproduction en raison d ’une exploitation intensive. Comme l’ancien système ne comportait que peu d ’incitations à contrôler les co ûts, les prix étaient très élevés à tous les niveaux du march é du lait. Par cons équent, les coûts de mise en valeur que l ’Etat devait consentir pour garantir aux paysans les quantit és et les prix convenus étaient également très élevés. Le but du nouveau syst ème introduit en 1999 est de cr éer des conditions dans le cadre desquels les m écanismes de march é assurent la production, la valorisation et l’écoulement des produits agricoles. La production doit être assur ée de mani ère durable et peu co ûteuse et l ’agriculture doit pouvoir tirer des r ecettes aussi élevées que possible de la vente de ses produits. Pour pouvoir atteindre ces objectifs, un certain nombre d ’instruments tr ès interventionnistes de l ’ancien r égime ont été remplacés par des instruments axés sur la concurrence. 3.2 Mesures et effets escomptés Dans le domaine du lait, la nouvelle politique agricole pr évoit des mesures dont le fonctionnement est plus axé sur les mécanismes du marché. Prix-cible du lait: Il n ’y a plus de prix du lait garanti. En lieu et place, le nouveau régime prévoit un prix-cible du lait. 22 Dans la mesure o ù une bonne valorisation du lait est assurée, le prix-cible correspond à peu près au prix à la production souhait é. Il ne s ’agit cependant que d ’un repère destiné à l’élaboration des instruments de la politique agricole et, par cons équent, ne constitue aucune garantie. Le prix effecti- vement payé est négocié directement entre le producteur et l’acheteur. Orientation de la production: Les contingents demeurent un instrument de la nouvelle politique agricole. Ils peuvent dor énavant être vendus ou lou és, les prix de vente et de location pouvant être librement formés. Les transferts de contingents ne nécessitent plus de modifications de la superficie exploit ée. L ’extension ou la réduction de la surface agricole n ’entraîne plus d ’adaptation des contingents. Les transferts de contingents ne sont toutefois pas enti èrement libres. Ils sont soumis au contrôle de l’Etat et liés à des charges.23 Ainsi, celui qui reprend un contingent (par acquisition ou en location) doit être exploitant agricole et apporter la preuve qu ’il fournit les prestations écologiques. De plus, le transfert de contingents de la r égion de montagne à la région de plaine n’est possible qu’à titre exceptionnel.24 Soutien du march é: Avec les suppl éments et les aides, le nouveau r égime institue des catégories distinctes de mesures de soutien: Les suppléments sont versés aux producteurs de lait. Pour la vente du lait en tant que matière première pour la fabrication du fromage, les paysans re çoivent un prix plus élevé que celui payé par ceux qui le valorisent. La diff érence est prise en charge par l’Etat. Pour les producteurs de lait, les suppl éments ont un effet sur la formation des 22 Ce prix ne concerne que le lait à partir d’un certain niveau de qualité du point de vue de la teneur en matière grasse et en protéines. 23 Pour une vue d ’ensemble, voir notamment Minder, Walter, 1995: Weitere wichtige Etappe der Agrarreform steht bevor. In: Agrarforschung 2 (1), pages 9 à 12. 24 Les exceptions sont r églées à l’art. 4 de l’ordonnance sur le contingentement laitier.680 revenus. Pour l’économie transformatrice, les suppléments réduisent les coûts.25 Les paiements de l ’Etat permettent de faire baisser les co ûts de la mati ère première, ce qui permet aux entreprises transformatrices de fabriquer du fromage à des prix concurrentiels. Les suppl éments d épendent malgr é tout encore de la production. Toutefois, étant donné que seul un élément du prix est garanti et que, pour le reste, le prix du lait se forme librement en fonction de l ’offre et de la demande, leur effet d’encouragement de la production devrait être plus faible que ce qui était le cas sous l’ancien régime. Les paiements laitiers sous forme d ’aides agissent diff éremment. Ces aides s’adressent à l’industrie transformatrice ou au commerce sous forme de subventions en faveur de certains éléments de production. Ainsi, une partie des co ûts de produc- tion sont pris en charge par l ’Etat, ce qui permet ensuite d ’offrir des produits finis à des conditions avantageuses sans pour autant réduire les bénéfices des entreprises de transformation ou d ’exportation. Ces paiements sont principalement destin és à la production de fromage étant donné que, dans ce domaine, la valeur ajout ée est plus élevée que pour la transformation en beurre et en lait en poudre. En outre, la compétitivité relative par rapport au reste de l ’économie laitière européenne semble meilleure pour le fromage que pour d ’autres produits. Ceci signifie qu ’avec des aides relativement peu importantes, l ’Etat parvient à aligner les prix des fromages suisses au niveau international. Cependant, à moyen terme, l ’effet de la subvention dépend également de la structure concurrentielle des branches concern ées. Lorsque les produits sont effectivement en concurrence sur les prix, les aides de l ’Etat sont très certainement utilis ées afin de rendre les produits moins chers. En revanche, lorsque la concurrence sur les prix est moins forte, les étapes suivantes de la transformation vont essayer, en plus des b énéfices réalisés jusque-l à, de capitaliser les paiements de l’Etat sans en faire profiter les consommateurs. 3.3 Classement des mesures et bénéficiaires L’analyse des flux financiers de la rubrique des paiements laitiers examine les deux mesures de soutien. 26 Les mesures et les b énéficiaires sont pr ésentés et d écrits en détail ci-dessous. Les mesures de soutien du march é de l ’ordonnance sur le soutien du prix du lait (OSL) Suppléments (art. 2 et 3 OSL): – Dans le domaine du lait, le suppl ément vers é pour le lait transform é en fromage est la subvention la plus importante en faveur des producteurs. Après un d élai transitoire, ce suppl ément remplace les anciennes r éductions de prix diff érenciées à l ’intérieur du pays. Avec ce suppl ément, l ’Etat accorde un soutien uniforme pour tout le lait transform é en fromage. Il est versé aux producteurs du lait destiné à la transformation en fromage. 25 Ceci uniquement dans l ’hypothèse où, sans les suppléments versés par l’Etat, les entreprises de transformation auraient acheté le lait au même prix, en le payant uniquement de leurs propres moyens. 26 Le prix-cible du lait et l ’orientation de la production par contingentement sont des mesures qui ne sont pas liées à des paiements et qui ne peuvent par conséquent pas être pris en compte par l’analyse des flux financiers.681 – Le suppl ément de non-ensilage est destin é aux producteurs pour le lait de vaches nourries sans ensilage destin é à la transformation en certaines sortes de fromages. Aides accordées dans le pays (art. 6 à 8 OSL): – Les aides pour le beurre d éshydraté et l’utilisation de la mati ère grasse dans la fabrication des glaces sont vers ées aux entreprises de valorisation et de perfectionnement du lait qui transforment la mati ère première en glace et en beurre déshydraté dans leur propre entreprise. – Les aides pour le lait écrémé transform é sont vers ées aux entreprises de valorisation du lait qui fabriquent des prot éines de lait industrielles et des succédanés du lait. – Les aides pour le lait écrémé affourag é sont vers ées aux exploitations d’engraissement qui affouragent des porcs ou des veaux avec le lait écrémé, produit dans l’exploitation ou acheté. Aides à l’exportation (art. 12 OSL): – Les aides à l ’exportation pour le formage sont vers és à des entreprises d’exportation qui exportent certaines sortes de fromages vers des pays qui ne font pas partie de la CE. Les produits et leurs ingr édients à base de lait doivent imp érativement être d ’origine indig ène. Cette nouvelle mesure d’aide à l’exportation a pour but d’ouvrir de nouveaux marchés en dehors de l’Union européenne. – Les aides à l ’exportation pour les autres produits laitiers sont vers ées aux entreprises d’exportation qui exportent d’autres produits laitiers fabriqués en Suisse. Les mesures de soutien du marché de l’ordonnance concernant la réorganisation du marché laitier Etant donn é que l ’analyse des flux financiers est limit ée à l ’année 1999, il faut également, en plus des mesures de soutien de l ’OSL, tenir compte des aides et des suppléments, en vigueur jusqu ’en 2002 selon l ’ordonnance concernant la r éorga- nisation du march é laitier du 7 d écembre 1998, vers és pour le lait transform é après le 1er mai 1999. Mesures portant sur le lait commercialis é après le 1er mai 1999 (art. 9, 10, 12 et 16 de l’ordonnance concernant la réorganisation du marché laitier): – Les aides visant à promouvoir les ventes dans le pays sont vers ées aux fromageries qui fabriquent certaines sortes de fromages frais, à pâte molle et à pâte mi-dure. – Les aides à l’exportation de fromage vers les pays de la CE sont vers ées aux entreprises qui exportent vers les pays de la CE. – Les aides pour la fabrication et la vente de beurre 27 sont vers ées aux entre- prises de valorisation du lait qui produisent elles-m êmes et vendent du beurre de choix et des mélanges de beurre. 27 Les aides pour le beurre restent en vigueur jusqu ’au 30 avril 2004.682 – Les aides pour la poudre de lait et pour le lait concentr é suisses sont vers ées à des entreprises de perfectionnement qui valorisent le lait en produisant du chocolat et des produits semblables. Suppléments et contributions aux frais (art. 18 à 20 de l ’ordonnance concernant la réorganisation du marché laitier): – Les suppléments de prix pour regroupement de la production fromag ère sont versés aux fromageries. – Les Contributions aux frais visant à garantir la production de fromage en zone d ’ensilage sont vers ées aux fromageries de la zone d ’ensilage qui transforment du lait en fromages durant le semestre d’été. En résumé, les bénéficiaires agricoles et non agricoles des paiements laitiers sont les suivants: il s’agit d’exploitations agricoles qui produisent du lait ou utilisent du lait écrémé pour l ’affouragement d’animaux à l’engrais, d’entreprises de valorisation et de perfectionnement 28 du lait ainsi que d ’entreprises d ’exportation. Une m ême entreprise peut appartenir simultan ément à plusieurs groupes (exemple: une entreprise de valorisation du lait qui fabrique et exporte du fromage). 3.4 Organisation des versements Base légale L’exécution des suppl éments et des aides est r églée par l ’ordonnance sur le soutien du prix du lait (OSL) du 7 d écembre 1998 (RS 924.359.1) entr ée en vigueur le 1er mai 1999. Demande et versement L’exécution des suppl éments et des aides est principalement assur ée par la Fiduciaire de l ’économie laiti ère SARL (la fiduciaire) en vertu d ’un mandat de prestations établi par l ’OFAG. Les b énéficiaires demandent mensuellement 29 à la fiduciaire de leur verser les suppl éments et les aides. Avec la demande, l ’utilisateur de lait doit informer la fiduciaire de la quantit é de lait qu’il a acheté et comment il a valorisé cette mati ère première. Quant aux entreprises d ’exportation, elles doivent, au moyen des documents douaniers, apporter à la fiduciaire la preuve que les produits exportés ont atteint leur pays de destination. La fiduciaire contr ôle l’intégralité et la plausibilit é des demandes et remet les listes de paiement à l ’OFAG. Ce dernier d étermine les droits aux paiements et proc ède aux versements. Alors que les aides accord ées dans le pays et les aides à l ’expor- tation sont acquises respectivement aux utilisateurs et aux exportateurs de lait, les suppléments demandés pour le lait transformé en fromage et le non-ensilage doivent être intégralement reversés aux producteurs de lait dans le délai d’un mois. 28 Les entreprises de valorisation du lait proc èdent à une transformation primaire alors que les entreprises de perfectionnement poursuivent la transformation à partir de produits qui ont déjà subi une première transformation. Par souci de simplification, ces deux types d’entreprises sont regroupés sous l’appellation d’entreprises de valorisation. 29 En ce qui concerne les exploitations d ’estivage, la demande doit être présentée au moins une fois par an, en automne.683 En plus de la fiduciaire, le service administratif charg é du contingentement laitier 30 et les commissions r égionales de recours assument également un certain nombre de tâches d’exécution et de contrôle relatives à l’administration des flux financiers dans le domaine du lait. En plus de la communication à la fiduciaire de la quantit é totale de lait qu’elle a utilisée, l’entreprise de valorisation du lait doit également annoncer mensuellement les livraisons de chaque producteur de lait au service administratif chargé du contingentement laitier. Ce service administre les contingents des producteurs de lait. 31 Un recours peut être formé auprès de l’une des douze commis- sions régionales de recours contre les d écisions de ce service. L ’OFAG formule les tâches de ces organisations dans un mandat de prestations qui pr évoit également une rémunération adaptée. Ainsi, avec ces organisations non gouvernementales, la rubri- que des paiements laitiers comporte également un petit groupe de b énéficiaires directs. 3.5 Première quantification Durant l’exercice examiné32, environ 667,7 millions de francs ont été versés à titre de paiements laitiers. Cette somme est r épartie de la mani ère suivante entre les divers groupes de bénéficiaires: Première quantification des paiements laitiers Illustration 2 Source: OPCA 2000 30 Le service administratif charg é du contingentement laitier est constitué de 13 fédérations laitières régionales. 31 Cette t âche comporte les transferts et adaptations de contingents, les décomptes relatifs aux contingents, les renseignements ainsi que le recueil et la gestion de données sur le contingentement du lait. 32 Ann ée laitière du 1.5.1999 au 30.4.2000. Total des paiements laitiers 667,7 millions de francs 233,7 millions de francs aux bénéficiaires agricoles 428,5 millions de francs aux bénéficiaires non agricoles 5,5 millions de francs aux organisations privées chargées de certaines tâches d’exécution684 Pour mieux comprendre les effets de revenus de la rubrique des paiements laitiers, il faut ventiler les montants vers és aux deux principales cat égories de b énéficiaires, agricoles et non agricoles. Cette question sera abordée au ch. 6 pour les bénéficiaires agricoles et au ch. 7 pour les bénéficiaires non agricoles. Versement des paiements laitiers Illustration 3 Source: OPCA 2000 4 Contributions en faveur de l’amélioration des structures 4.1 Buts En Suisse, l’amélioration des structures dans l ’agriculture relève d’une longue tradi- tion. Conform ément aux buts principaux de la politique agricole en vigueur, les efforts principaux ont été tour à tour consacr és à l’augmentation de la production, aux adaptations à la mécanisation de l ’agriculture,33 à l’augmentation de la produc- tivité ou à une meilleure prise en compte de la protection de la nature et des 33 P. ex.: r éseaux de desserte et remaniement parcellaire. Versement Confédération Fiduciaire de l’économie laitière Producteur de lait Liste des paiements Entreprise de valorisation (fromage) Exportateur/ utilisateur du lait Versements Versements Service administratif chargé du contingentement laitier/commissions de recours Demande Charges administratives Versements685 paysages. En comparaison avec d ’autres subventions, la politique agricole 2002 attache une grande importance à l’amélioration des structures. Ces améliorations ont pour but de contribuer à la r éalisation de buts partiels de la politique agricole tr ès différents les uns des autres:34 – l’amélioration de la compétitivité des exploitations agricoles; – l’encouragement des r égions p ériphériques du monde rural, en particulier dans la région de montagne; – de contribuer à la r éalisation d ’objectifs relevant de la protection de l’environnement, de l ’aménagement du territoire, de la protection de la nature, des paysages et du patrimoine. Les aides aux investissements sont octroy ées sous forme de contributions à fonds perdu ou sous forme de cr édits d ’investissements sans int érêts. L’analyse des flux financiers tient uniquement compte des contributions, c ’est-à-dire des aides non remboursables. Le nombre de cr édits accordés est un multiple du nombre de contri- butions. Selon les donn ées de l’OFAG, environ 2400 cr édits ont été accordés à plus de 2000 exploitations agricoles durant l’exercice 1999 alors que, durant la même pé- riode, seulement 830 contributions ont été octroyées, dont 356 exploitations agrico- les. Les donn ées informatiques de l ’OFAG ne permettent pas d ’attribuer les paie- ments aux bénéficiaires correspondants, ni pour les crédits, ni pour les contributions. Par conséquent, l’OFAG n’est pas non plus en mesure de se prononcer sur les ca- ractéristiques qui distinguent ces b énéficiaires. Pour les b énéficiaires des contribu- tions individuelles, l ’OPCA a proc édé lui-m ême à l ’attribution des paiements aux différents bénéficiaires. En revanche, en raison du nombre élevé de cas, cela n’a pas été possible pour les cr édits.35 En raison de la situation regrettable dans le domaine des données, l’OPCA a été contraint de renoncer à examiner le domaine des crédits. Il faut relever que les contributions et les cr édits d’investissement s’adressent à des bénéficiaires différents. Ainsi, les contributions sont essentiellement octroyées à titre de mesures collectives alors que les cr édits sont principalement accord és à des ex- ploitations individuelles.36 L’analyse des flux financiers découlant des contributions ne doit donc pas être généralisée aux effets de r épartition de toutes les aides aux in- vestissements. 4.2 Mesures, effets escomptés et bénéficiaires 37 Les aides aux investissements sont constitu ées de mesures individuelles et de mesures collectives qui se distinguent du point de vue de leurs effets et de leurs bénéficiaires. Les mesures individuelles sont principalement constituées par des regroupements de terres affermées, des constructions de voies d ’accès, des constructions ou des trans- 34 Art. 87 et ss. LAgr et message concernant la nouvelle LAgr. 35 La situation problématique des données concernant les bénéficiaires directs des paiements est abordée de manière détaillée au ch. 5.2. 36 Etant donn é le très faible potentiel financier des exploitations dans la région de montagne et dans la région des collines, des exploitations individuelles sont toutefois aussi soutenues au moyen de contributions. 37 Les effets et les b énéficiaires de contributions sont, caeteris paribus, les mêmes pour ce qui est des crédits d’investissement remboursables.686 formations de b âtiments agricoles. En r ègle générale, les b énéficiaires des mesures individuelles sont les exploitations agricoles. 38 Il doit s ’agir d’exploitations à titre principal permettant de tirer un revenu situé en dessous d’un certain seuil, réunissant un certain nombre de conditions économiques,39 pouvant prouver que, apr ès inves- tissement, elles seront en mesure de fournir les prestations écologiques requises en vertu de l ’art. 70, al. 2, LAgr et dont les exploitants engagent – dans la mesure du supportable – des moyens propres dans l ’investissement en question. 40 Dans la région de montagne et dans la région des collines, les aides financières peuvent aussi être accordées à des exploitations à titre accessoire pour assurer une exploitation du sol et une occupation suffisantes du territoire. Les mesures individuelles agissent sur les conditions de production des exploitations agricoles. L’amélioration des structures vise à améliorer les conditions de travail et à réduire les co ûts de production ainsi qu ’à augmenter la valeur ajout ée, la marge de manœ uvre du point de vue de la gestion et à améliorer leurs capacités d’adaptation à l’évolution du marché. Dans les conditions optimales, l ’aide de l’Etat doit améliorer la compétitivité et les revenus des exploitations agricoles. De ce point de vue, les aides aux investissements agissent indirectement en tant que subventions du revenu. Pour renforcer la marge de man œ uvre des exploitations et inciter les requ érants à chercher des solutions avantageuses du point de vue des co ûts, la nouvelle politique agricole n’octroie plus de contributions sur la base des co ûts résiduels. Les contri- butions sont vers ées forfaitairement en fonction de certaines caract éristiques de l’exploitation (p. ex. en fonction du nombre d ’animaux). En tenant compte des inconvénients g éographiques, les aides financi ères sont d éfinies ind épendamment des coûts de construction effectifs. Le recours à de tels forfaits a pour but d ’éviter que l ’aide accord ée diminue en fonction des économies que l ’exploitation a faites avant l’investissement.41 Il est possible de distinguer deux types de mesures collectives. Le premier type vise à soutenir les projets communs à plusieurs exploitations agricoles et les grands projets d ’exploitation d ’estivage. Comme les mesures individuelles, ces mesures collectives visent à atteindre des objectifs de l ’économie rurale au sens strict. Les bénéficiaires de ces aides sont les exploitations agricoles. Au-del à des exploitations en tant que telles, elles ont pour but d ’améliorer la situation économique des producteurs agricoles, en particulier dans la r égion de montagne. Le deuxi ème type de mesures collectives a pour but de soutenir des projets dans des r égions géogra- phiquement délimitées qui ne profitent pas uniquement à l’agriculture et poursuivent également un autre but d ’intérêt public. Les prestations d ’entretien écologiques, les mesures destin ées à prot éger la nature, le patrimoine et le paysage, les projets d’aménagement du territoire, l ’entretien du paysage rural et le maintien d ’une occupation d écentralisée du territoire sont des mesures de ce deuxi ème type. Indirectement, les mesures individuelles y contribuent aussi dans la mesure o ù elles contribuent à assurer un niveau de vie suffisant dans les régions rurales. 38 Dans de tr ès rares cas, certaines mesures individuelles sont versées à des syndicats agricoles. 39 Elles doivent notamment être gérées rationnellement, la charge de l’endettement ne doit pas être excessive, l’exploitant doit être au bénéfice d’une formation appropriée. 40 Les crit ères donnant droit à des aides individuelles sont réglés par les dispositions des art. 3 à 10 de l’ordonnance sur les améliorations structurelles, OAS (RS 913.1). 41 Message concernant la nouvelle LAgr, page 239.687 Les b énéficiaires des mesures collectives sont aussi nombreux et divers que leurs objectifs: exploitations agricoles, communes municipales, communaut és obliga-toires, corporations, soci étés simples, communes bourgeoises, institutions de recherche, etc. La nouvelle politique agricole privil égie les mesures collectives par rapport aux mesures individuelles. Les mesures écologiques particuli ères ainsi que les problèmes de financement dans les régions de montagne et d’estivage font l’objet de rémunérations supplémentaires. La Conf édération verse des contributions pour deux cat égories d ’améliorations structurelles: les b âtiments agricoles et les am éliorations fonci ères. Dans les deux cas, l’octroi d’une contribution est subordonn é au versement d ’une aide financi ère cantonale, qui doit atteindre entre 70 et 100 % de la contribution de la Conf édé- ration. Les am éliorations fonci ères sont financ ées dans toutes les zones, les constructions rurales ne sont financ ées que dans les r égions de montagne, des collines et d ’estivage. Outre les b âtiments d’exploitations et les b âtiments alpestres des exploitations individuelles, les constructions communes dans la r égion de montagne, les constructions de communaut és de producteurs à la transformation et au stockage de produits agricoles 42 sont consid érées comme constructions rurales. Pour la construction, la transformation, la r énovation et l ’achat de b âtiments ruraux en lieu et place d ’une nouvelle construction, la Conf édération accorde des contri- butions forfaitaires en fonction de la capacit é financière des cantons et de la zone géographique du projet.43 Les améliorations foncières servent à l’aménagement de diverses infrastructures: la réorganisation de la propriété foncière et des rapports d’affermage, des améliorations intégrales44 ainsi que la r éalisation d’installations de g énie rural. Outre les objectifs agricoles, ces projets permettent de poursuivre également des objectifs en mati ère d’aménagement du territoire, de protection de l ’environnement, de la nature et du patrimoine.45 Sont imputables aux am éliorations fonci ères les co ûts des mat ériaux de construction, de planification et de mensuration, l ’acquisition de terrains pour les mesures de compensation écologique et les émoluments per çus en vertu des lois fédérales. Le montant des contributions est calcul é pour chaque projet en fonction de l ’intérêt pour l ’agriculture, de l ’intérêt public et de la charge pour le ma ître d’ouvrage. Les contributions peuvent également être allouées à forfait. Les taux des contributions allou ées par la Conf édération ne d épassent pas 40 % dans la r égion de plaine et 50 % dans la région de montagne et dans celle d’estivage.46 42 Notamment des installations d ’économie laitière et de séchage ainsi que les locaux de réfrigération et de stockage. 43 L ’échelonnement de ces contributions est défini dans l’ordonnance du 7 décembre 1998 de l’OFAG sur l’échelonnement des taux forfaitaires de l’aide à l’investissement, OFOR (RS 913.211). 44 Il est question d ’amélioration intégrale lorsque la réorganisation de la propriété foncière et des rapports d’affermage est accompagnée de la mise en place des infrastructures correspondantes. 45 Au moyen des am éliorations foncières, l’OFAG soutient des projets aussi différents les uns des autres que la réalisation de réseaux de chemins, l’amélioration de la structure du sol et de sa teneur en eau, la réalisation de projets de compensation écologique, la restauration de l’état naturel de cours d’eau, la création d’ensembles de biotopes, l’adduction d’eau ou la construction de lactoducs en région de montagne. 46 En plus, la Conf édération peut allouer des contributions supplémentaires jusqu’à concurrence de 20 % du coût total pour des améliorations foncières destinées à remédier aux conséquences particulièrement graves d’événements naturels exceptionnels.688 Comme les paiements directs, les contributions sont également des subventions indépendantes de la production qui ne provoquent pas d ’augmentation directe de la production. La r éduction des co ûts de production qui est vis ée pourrait toutefois induire indirectement une augmentation de la production. 4.3 Organisation des versements Base légale Le versement des contributions est r églé par l ’ordonnance sur les am éliorations structurelles (OAS) du 7 décembre 1998 (RS 913.1). Versement des contributions Illustration 4 Source: OPCA 2000 Demande et versement La demande doit être adressée au canton. Le canton examine la demande et sollicite l’avis de l ’OFAG.47 Le canton publie le projet dans l ’organe cantonal des publica- tions officielles. Ainsi, il donne aux organisations qui ont qualit é pour recourir la 47 Cette prise de position n ’est pas nécessaire pour les projets qui n’exigent qu’un engagement insignifiant de la part de la Confédération ou lorsqu’il ne comporte pas d’aspect lié à la protection de la nature ou du patrimoine. Confédération Canton Bénéficiaire des contributions Demande Demande Versement des contributions f édéra- Prestations cantonales689 possibilité de faire opposition. Lorsque les crit ères donnant droit au versement de contributions sont remplis, le canton accepte le projet et pr opose le versement d’une contribution de la Conf édération. L ’OFAG examine les projets qui d épassent 100 000 francs. Il vérifie si le projet est approprié et s’il est conforme à la législation fédérale et, en cas de décision positive, il alloue la contribution f édérale par décision adressée au canton. Pour les projets d ’importance, la contribution de la Conf édé- ration est allou ée par étapes successives. Les prestations de corporations locales de droit public qui ne participent pas directement à l’entreprise peuvent être imputées à l’aide financi ère du canton. Pour chaque projet, le canton peut demander des acomptes en fonction de l ’avancement des travaux. Les acomptes ne peuvent excéder 80 % de la contribution allou ée. Le solde de la contribution est vers é pour chaque projet, à la demande du canton. 4.4 Première quantification Durant l ’année 1999, 74 millions de francs ont été vers és sous forme de contri- butions pour des am éliorations structurelles. 48 De ce montant, environ 22 millions de francs (30 %) ont été vers és à des exploitations agricoles au titre de mesures individuelles. Le reste de ces contributions (70 %, soit environ 52 millions de francs) a été vers é à des b énéficiaires h étérogènes, principalement des communes municipales et des propri étaires fonciers du monde rural. Etant donn é que la catégorie des propri étaires fonciers est en grande partie constitu ée d ’exploitations agricoles 49, la rubrique des contributions ne permet pas de distinguer la part du flux financier qui est all ée aux b énéficiaires agricoles et celle qui est all ée aux bénéficiaires non agricoles. 48 Le rapport agricole 2000 de l ’OFAG fait, quant à lui, état d’une somme de contributions se montant à 75,5 millions de francs. Les données sur lesquelles nous nous basons ont été recueillies alors que les derniers projets pour l’année de contributions 1999 n’avaient pas encore été acceptés (voir OFAG, 2000: Rapport agricole 2000, Berne, p. 189). 49 Etant donn é que les contributions en question servent à financer des mesures communes, l’illustration 5 fait état de «bénéficiaires agricoles collectifs».690 Première quantification des contributions Illustration 5 Source: OPCA 2000 La question de la r épartition fine des contributions pour des am éliorations structu- relles sera reprise aux ch. 6 et 7 qui font l ’objet d’une ventilation plus pr écise des bénéficiaires respectivement agricoles et non agricoles. 5 Les bénéficiaires directs 5.1 La perspective des bénéficiaires Les divers domaines de paiement et l ’organisation des versements ont maintenant été décrits. Cette approche a permis d ’identifier trois grands groupes de b énéficiai- res: les exploitations agricoles, les b énéficiaires non agricoles et les organisations assumant des tâches d’exécution. Total des contributions 74 millions de francs 22 millions de francs à des bénéficiaires agricoles individuels 52 millions de francs à des bénéficiaires non agricoles et à des bénéficiaires agricoles collectifs691 Une première quantification des flux financiers permet de proc éder à la r épartition suivante: Première quantification de toutes les rubriques examinées Illustration 6 Source: OPCA 2000 81 % des paiements examin és sont allés aux exploitations agricoles, 17 % à des bé- néficiaires non agricoles. La part des organisations priv ées chargées de certaines t â- ches d’exécution est de l ’ordre du pour mille. Pour le solde (ce qui repr ésente 2 % des payements examinés), il s’agit de paiements effectués en faveur d ’améliorations des structures communes et les donn ées disponibles ne permettent pas de distinguer si les b énéficiaires sont agricoles ou non. 50 Avec plus de 80 %, les exploitations agricoles constituent donc le groupe de b énéficiaires directs le plus important des subventions examinées. 50 Voir ch. 7.2. 1776,5 millions de francs Versements totaux: 2518,2 millions de francs Paiements laitiers 667,7 millions de francs Contributions 74 millions de francs Organisations d’exécution privées 5,5 millions de francs Bénéficiaires non agricoles et bénéficiaires agricoles collectifs 480,5 millions de Bénéficiaires agricoles 2032,2 millions de francs Paiements directs 1776,5 millions de francs 5,5 millions de francs 233,7 millions de francs 428,5 millions de francs 52 millions de francs 22 millions de francs692 Ces résultats ne r épondent que partiellement à la question de d épart. La d éfinition des deux grands groupes de b énéficiaires (agricoles et non agricoles) est trop rudimentaire pour faire appara ître clairement les flux financiers et pour pouvoir se prononcer avec précision sur les effets de revenu. Ainsi, l ’affirmation selon laquelle «les paiements directs sont vers és aux paysans » n ’explique pas grand-chose. Les bénéficiaires exacts des paiements de l ’Etat en faveur de l ’agriculture ne sont pas encore connus, ce qui empêche d’évaluer leurs effets avec précision. La perspective des b énéficiaires permet en revanche de voir par quelles voies les subventions sont vers ées et qui finit par les recevoir. Cet angle de vue n écessite un examen approfondi, en particulier en ce qui concerne les deux grands groupes de bénéficiaires. Comment les paiements examin és se r épartissent-ils dans l ’agri- culture? Quels sont les montants encaiss és par les divers b énéficiaires non agricoles dans le domaine des paiements laitiers et dans celui des contributions pour des am é- liorations structurelles? Les b énéficiaires non agricoles qui re çoivent des montants très importants seront pr ésentés par entreprise. En revanche, cela n ’est pas possible pour les bénéficiaires agricoles: il en a été dénombré plus 61 000 à l’occasion de cet examen. Diverses caractéristiques de nature structurelle ont été utilisées pour définir les exploitations agricoles et les classer dans des sous-groupes plus petits, donc plus faciles à appréhender. Les caractéristiques suivantes ont été retenues à cet effet: ex- ploitation à titre principal ou accessoire, la superficie de l ’exploitation, la forme juridique de l ’exploitation, l ’âge de l ’exploitant, la main-d ’œuvre, la structure de production de l ’exploitation, la r égion de production et le mode de production. 51 Ces caract éristiques ne permettent pas seulement d ’identifier une exploitation en tant qu’exploitation agricole, elles permettent aussi de classer les exploitations dans des groupes nettement plus petits tels que le groupe des grandes exploitations à tire accessoire de la r égion de montagne, occupant peu de main d ’œuvre, pratiquant un mode de production biologique avec garde d ’animaux dont l’exploitant a plus de 45 ans. L’examen de l’OPCA a montré que les données disponibles auprès de l’OFAG et de l’Office fédéral de la statistique (OFS) ne permettent pratiquement pas d ’adopter une telle perspective en fonction des bénéficiaires. Les données recueillies le sont en très grande partie du point de vue des d épenses. L ’OFAG dispose d ’une grande quantité d ’informations relatives aux divers domaines de paiement et aux diverses mesures au sein de ces domaines. Les quelques informations de d étail au sujet des bénéficiaires sont tr ès limitées et fragmentaires. Cette situation a amen é l’OPCA à élaborer sa propre base de donn ées afin de cerner le domaine des b énéficiaires avec plus de pr écision. Le ch. 5.2 d écrit la situation initiale du point de vue des donn ées (organisation et contenus) et le ch. 5.3 décrit la base de données de l’OPCA. 5.2 Situation initiale: problèmes de données Les trois domaines de paiement examin és, à savoir les paiements directs, les paie- ments laitiers et les aides aux investissements se basent sur des ordonnances diff é- rentes et, au sein de l ’OFAG, sont administr és par des services diff érents. De plus, en raison du syst ème d’exécution fédéraliste, le système des subventions est d écen- tralisé; comme les ch. 2 à 4 l’ont montré, l’organisation des flux financiers examinés 51 Ces caract éristiques seront expliquées ci-après, au ch. 5.3.693 repose sur une division complexe des t âches qui sont assum ées par des services fédéraux, cantonaux, communaux ainsi que, pour certaines d ’entre elles, par des organismes d ’exécution non gouvernementaux. En raison de cette situation, il est difficile d’avoir une vision d ’ensemble des effets de revenu directs induits par les paiements de l’Etat en faveur de l ’agriculture. Nous abordons ci-dessous un certain nombre de problèmes concrets. Systèmes informatiques L’exécution très fractionnée des procédures relatives aux subventions agricoles entre la Confédération, les cantons et au sein m ême de l’OFAG est reflétée par les syst è- mes informatiques qui sont tr ès diff érents les uns des autres, voire partiellement incompatibles. Les cantons ont leurs propres syst èmes. A l ’échelon de la Conf édé- ration, les paiements directs sont trait és au moyen du syst ème d’information pour la politique agricole SIPA et les contributions en faveur des améliorations de structures sont traitées au moyen d’un système distinct mis en place en 198 9: MAPIS. Dans le domaine laitier, il y a deux syst èmes, l’un servant à l’administration des contingents laitiers et le second à la gestion des mesures de soutien du prix du lait; l ’OFAG a mandaté des organismes privés pour effectuer ces deux tâches. Caractéristiques des bénéficiaires Les données relatives à l’exécution ne rendent, en partie, les caract éristiques structu- relles des exploitations des b énéficiaires que de mani ère rudimentaire. Notamment dans le domaine des aides aux investissements, les donn ées de l ’OFAG concernent principalement le but des investissements (b âtiments, g énie civil, etc.) et non les caractéristiques des b énéficiaires. De plus, les exploitations des b énéficiaires sont saisies au moyen de caract éristiques qui diff èrent d ’un domaine de paiement à l’autre, ce qui emp êche toute comparaison entre domaines. Ainsi, dans l ’un des domaines de paiement, c’est la superficie de l ’exploitation qui est connue, alors que dans un autre, les donn ées disponibles portent sur le nombre de b êtes du b énéfi- ciaire. Dans ces conditions, il est impossible de pr ésenter une vue d ’ensemble des caractéristiques des exploitations des b énéficiaires et, partant, de les d écrire avec une certaine précision. Identification des bénéficiaires Les informations sur les caract éristiques structurelles et les effets de revenu d écou- lant des subventions sont d écentralisées. Cela signifie qu ’il n ’est pas possible de connaître le montant total que les exploitations agricoles re çoivent au titre des diffé- rents domaines de paiement. Chaque domaine doit être examiné de manière séparée et, en l’état actuel, les informations de ces examens individuels ne peuvent pas être reliées entre elles. En disposant d ’un élément commun aux diff érents domaines de paiement, il est th éoriquement possible de relier ces informations entre elles. Le numéro REE (numéro du registre des entreprises et des établissements de l’OFS), un numéro d ’identification propre à chaque entreprise, est un tel élément commun. Pour les rubriques examinées, l’OPCA a, au moyen de ce num éro REE, réalisé cette liaison, ce qui n ’avait jamais été fait jusqu ’ici. Mais cette op ération s’est heurtée à de nouveaux écueils. Dans la pratique, la num érotation n ’est pas appliqu ée de manière unifiée et n’est utilisée que de mani ère lacunaire dans les syst èmes concer- nant les subventions examin ées. Ainsi, les cantons saisissent les exploitations en recourant à leur propre système de numérotation et le numéro REE est utilisé au sein de la Confédération. De plus, il a fallu relier les b énéficiaires des contributions pour694 l’amélioration des structures manuellement étant donné que ce domaine dispose de son propre syst ème d’adresses (en lieu et place du num éro REE habituel). Dans le domaine des paiements laitiers, le b énéficiaire final n ’a pu être identifiée que pour 50 % des paiements environ. Le reste de ces paiements n ’a pu être attribué à aucun bénéficiaire pour deux raisons. La premi ère provient du fait que les suppl éments versés pour le lait transformé en fromage et pour le non-ensilage est versé aux entre- prises de valorisation du lait qui, elles, les reversent aux producteurs de lait. Le bénéficiaire final ne peut plus être identifié lorsque les entreprises de valorisation se revendent le lait entre eux. La deuxième raison réside dans le fait que, au moment de l’examen, la liaison des donn ées entre le syst ème d ’information pour la politique agricole SIPA et le système d’administration du contingentement laitier était incom- plète. 52 Un autre probl ème d’identification s ’est encore pos é dans le domaine des paiements directs en faveur de bénéficiaires collectifs (communautés d’exploitation). L’OFAG a exigé des cantons qu’ils saisissent les caractéristiques structurelles (p. ex. les superficies cumul ées) pour les communaut és d’exploitation dans leur ensemble et non pas pour chaque exploitation membre. Malgr é cette directive, quelques can- tons fournissent les donn ées relatives aux communaut és d ’exploitation à l ’échelon des exploitations individuelles. Cette pratique diff érente d’un canton à l’autre influe sur les donn ées statistiques de la Conf édération, rend un classement manuel indis- pensable et complique l ’évaluation des flux financiers vers les communaut és de bénéficiaires. Il convient toutefois de relever que, en comparaison avec la situation en 1998, ce problème de données est devenu nettement moins important. Disponibilité et qualité des données En ce qui concerne les aides aux investissements, l ’OFAG ne disposait pas de données axées sur les bénéficiaires au sens du présent examen. Pour cette raison, il a été n écessaire de se procurer de telles donn ées aupr ès de l ’Office f édéral de l’informatique et de la télécommunication (OFIT) qui est l’exploitant du système, ce qui a impliqué du travail supplémentaire. Dans certains cas, l ’OPCA a rencontré des probl èmes de qualité des donn ées. Etant donné les tr ès grands volumes concern és, il est possible d ’objecter que, dans une certaine mesure, il est normal qu’il y ait des erreurs ou des problèmes de plausibilité. L’année 1999 sous revue est également un cas particulier puisque les ordonnances de la politique agricole 2002 sont entr ées en vigueur sous pression au d ébut de l’année, et que les services concernés devaient se concentrer sur la mise en œ uvre du nouveau syst ème. L ’OPCA est toutefois d ’avis que certains probl èmes de qualit é sont de nature structurelle et ne sauraient être expliqués par le seul changement de système impliqu é par la nouvelle politique agricole. Nous d écrivons d ’abord les problèmes de données constatés pour les caractéristiques structurelles indispensables à l ’exécution correcte des paiements de l ’Etat avant de passer aux probl èmes de données qui ne sont pas indispensable au contrôle de l’exécution mais qui sont liés à une vision axée en fonction des bénéficiaires. 52 Concerne principalement les communaut és de production animale dont les contingente- ments laitiers n’ont pas pu être classés.695 – L’art. 19 OPD pr évoit que les personnes physiques ne peuvent plus b énéfi- cier de paiements directs au-del à de 65 ans. Durant l ’année examinée, 138 cas de paiements directs 53 à des exploitants qui, selon les donn ées disponi- bles, avaient d épassé la limite d ’âge de 65 ans 54 ont été identifi és pour un montant total de pr ès de 3,9 millions de francs. A ce sujet, l ’OFAG relève que ces bénéficiaires ont probablement procédé à un changement du respon- sable de l ’exploitation et que ces inconsistances seront tir ées au clair avec les cantons à l ’occasion d ’une proc édure d ’élimination des divergences. Comme les r ésultats de ces corrections n ’étaient pas encore disponibles au moment du rassemblement des donn ées en été 2000, il n ’est pas possible de savoir lesquelles de ces exploitations sont en droit de recevoir des paiements et lesquelles ne le sont pas pour l ’année 1999. En outre, durant l ’année sous revue, des paiements directs à 101 personnes physiques ont été constat és pour un montant total de 2,2 millions de francs alors que les donn ées corres- pondantes ne comportaient pas l’année de naissance du bénéficiaire. – Selon l ’art. 18 OPD, les paiements directs ne sont vers és que si l ’exploi- tation exige le travail d ’au moins 0,3 unit é de main-d ’œuvre standard (UMOS). D’après nos donn ées, il y a 189 cas dans lesquels des versements ont été effectués alors que l ’exploitation concernée se situait au-dessous de ce seuil de 0,3 UMOS. La somme de ces paiements directe se monte à 388 813 francs. – En vertu de l ’art. 21 OPD, la somme maximale des paiements directs vers ée par unité de main-d ’œuvre standard s ’élève à 45 000 francs. Toutefois, nos données révèlent que ce plafond légal a été dépassé dans 380 cas. – L’art. 27 OPD limite la contribution à la surface à 1200 francs par an et par hectare. Selon les donn ées que nous avons recueillies, des contributions annuelles à la surface de 1300 francs par hectare et plus ont été relevées dans 756 cas. De plus, nos donn ées font état de 36 exploitations de superficie nulle, donc qui n ’auraient pas dû bénéficier de paiements directs. Dans cette rubrique, le total des paiements concernés se monte à près de 2,5 millions de francs. Comme pour les cas de limite d ’âge, ces constatations au sujet des unit és de main- d’œuvre et des superficies montrent qu ’il y a eu des versements erron és mais ne constituent en soi pas la preuve de versements illicites. Selon l ’OFAG, il est notam- ment possible que les montants des versements indiqu és contiennent des versements d’arriérés de l ’année précédente. Toutefois, au moment de l ’étude, l ’OFAG n’était pas non plus en mesure de prouver, sur la base des donn ées existantes, que les versements en question sont justifiés. Pour apporter cette preuve, il est n écessaire de procéder à des contrôles auprès des cantons et des b énéficiaires étant donné que, au sein de l ’OFAG, les versements aux cantons et le recueil de donn ées au sujet de bénéficiaires (et le contrôle de leur plausibilité) sont des processus distincts. 53 Etant donn é qu’une répartition en fonction des différentes mesures n’est pas possible dans ce cas, les montants dont il est question dans ce chapitre ne concernent pas que des paiements directs généraux mais la somme des paiements directs généraux et écologiques. 54 La nouvelle OPD ne pr évoit plus de régime d’exceptions cantonales pour des exploitants de plus de 65 ans.696 Nous avons également rencontré des probl èmes de qualit é des donn ées au sujet de deux caractéristiques qui ne sont pas indispensables pour l ’exécution correcte des paiements examinés, mais qui sont tout de m ême importantes du point de vue de la transparence concernant les bénéficiaires agricoles des paiements de l’Etat: – Les informations de l ’OFAG concernant l ’activité lucrative à titre principal ou accessoire ne sont pas fiables. Pour pallier ce ma nque de fiabilité au sujet de cette caract éristique, l ’OPCA a d û recourir aux donn ées de l ’OFS qui dataient de 1996. En raison de mutations au niveau des exploitations agri- coles, cette information n ’était pas du tout disponible dans 2181 cas (3,5 % des exploitations examin ées). 55 En 1999, les exploitations pour lesquelles cette caractéristique n ’est pas connue ont re çu au total des paiements pour un montant de 58,8 millions de francs, somme qui correspond à environ 3 % des paiements examinés. – I l e n v a d e même pour la caract éristique «structure de production de l’exploitation»: l’OFAG ne doit pas recueillir d ’informations à ce sujet pour l’exécution correcte des paiements directs, mais cette caract éristique est importante pour v érifier si les paiements sont conformes aux buts vis és. Là encore, il a été nécessaire de recourir aux donn ées de l’OFS datant de 1996. La structure de production de 1418 exploitations (2,3 % des exploitations examinées) est inconnue. Dans ce cas, la somme des paiements concern és se monte à 39,9 millions de francs, soit environ 2 % de tous les paiements examinés. L’OPCA est de l ’avis que les probl èmes décrits sont importants, principalement du fait de leurs cons équences. En effet, des probl èmes apparemment formels peuvent avoir des effets matériels. Le manque de documentation au sujet des b énéficiaires et le manque de possibilit é permettant de mieux les identifier et les d écrire empêchent d’avoir une vue d ’ensemble de la part des revenus de l ’agriculture qui sont g énérés par l’Etat. Ainsi, les donn ées statistiques disponibles ne permettent pas d ’évaluer la part que les subventions occupent dans le revenu agricole, ni de voir comment cette part a évolué au cours des diverses r éorientations de la politique agricole, ni encore de constater de quels types de paiement elle se compose. En plus, l ’efficacité des incitations financi ères g énérées par l ’Etat et les effets de ces incitations sur les structures ne ressortent pas clairement. A un autre niveau, il est aussi possible que les problèmes de donn ées constatés gênent l’OFAG lors du contr ôle des cantons et des bénéficiaires. 5.3 Base de données des bénéficiaires agricoles Notre base de donn ées permet de r épondre à trois questions qui permettent de se faire une id ée plus pr écise de la r épartition des flux financiers de la politique agri- cole examinés: 1. Quelles sont les exploitations qui b énéficient d ’une ou de plusieurs des subventions à la base du présent examen? 55 A l ’occasion du recensement des entreprises, l’OFS ne recueille des données au sujet de cette caractérise que tous les quatre ans environ. Les données disponibles au moment de notre enquête dataient de 1996.697 2. Quelles sont les caract éristiques structurelles (taille, situation g éographique, etc.) qui permettent de décrire ces exploitations? 3. Quels sont les montants qu ’une exploitation re çoit au titre de chaque rubrique examin ée (paiements directs, paiements laitiers et contributions pour des am éliorations structurelles) et quel est le montant total de ces subventions? Etant donné que les donn ées disponibles aupr ès de l’OFAG et de l ’OFS ne permet- tent pas de r épondre à ces trois questions, l ’OPCA a, en faisant appel à une entre- prise priv ée, constitu é sa propre base de donn ées. Celle-ci constitue la base de l’examen des flux financiers sous l ’angle des bénéficiaires. Elle permet de r épondre à ces trois questions de la manière suivante: Réponse à la première question: Quelles exploitations reçoivent quelles subventions? La base de donn ée de l’OPCA répertorie toutes les exploitations agricoles ind épen- dantes qui re çoivent au moins l ’une des subventions faisant l ’objet du pr ésent examen à l ’exception des exploitations d ’estivage.56 Les exploitations collectives sans comptabilit é propre (notamment les communaut és d ’élevage) ne sont pas saisies en tant que telles mais en tant qu ’exploitation juridiquement ind épendante, associée au collectif. Les communaut és d’exploitation qui peuvent être comparées à une fusion (souvent limit ée dans le temps) d ’entreprises ind épendantes, ont une comptabilité commune et sont donc saisies comme une seule exploitation – en lieu et place des exploitations associ ées – dans la base de donn ées. L ’absence d’informations ou des informations ne pouvant pas être rattach ées à des donn ées relatives aux paiements constituent encore quelques restrictions supplémentaires.57 Réponse à la deuxième question: Comment décrire les exploitations qui bénéficient des subventions? Chacune des exploitations agricoles examin ées a été d écrite en fonction des sept caractéristiques structurelles suivantes:58 – Exploitation à titre principal/accessoire: cette caract éristique permet de différencier les exploitations à titre principal des exploitations à titre accessoire. Elle est tir ée du recensement des entreprises effectu é par l ’OFS en 1996.59 – Superficie: cette caract éristique donne une information sur la taille de l’exploitation – mesurée en surface agricole utile conform ément à l ’art. 14 de l’ordonnance sur la terminologie agricole, OTerm. Les classes suivantes ont été formées (en hectares): /G148 3; 3 à 10; 10 à 20; 20 à 30; 30 à 50; > 50. – Forme juridique/ âge: cette caract éristique combin ée indique si l ’exploitant est une personne physique ou morale ou s ’il s’agit d’une autre forme juridi- 56 Les exploitations d ’estivage constituent un type particulier d’exploitation qui, dans la plupart des cantons, étaient encore récemment administrés par les services des améliorations foncières et non pas par les offices de l’agriculture. 57 Voir ch. 5.2 ainsi que la r éponse à la question 3. 58 Lorsque rien n ’est précisé, les données relatives aux exploitations ont été reprises du sys- tème d’information pour la politique agricole (SIPA) de l’OFAG. 59 Le classement par rapport à ce critère se fait en fonction du temps de travail que le responsable de l’exploitation consacre à l’agriculture.698 que60; pour les personnes physiques, elle donne l ’âge que l ’exploitant avait en 1999. Cette caract éristique fait la distinction entre les cat égories d ’âge suivantes: jusqu’à 35 ans, ce 35 à 50 ans, de 51 à 65 ans et plus de 65 ans. – Main-d’œuvre: cette caract éristique exprime le travail n écessaire pour exploiter un domaine en unit és de main-d ’œuvre standard (UMOS) confor- mément aux dispositions de l ’art. 3 OTerm. 61 Nous distinguons les classes suivantes: <0,5; 0,5 à 1; 1 à 2; 2 à 3; 3 à 4; /G149 4 UMOS – Structure de production: cette caract éristique d écrit la production. Nous distinguons ici entre culture des champs, horticulture, cultures p érennes, pacage de b étail, perfectionnement, polyculture, poly élevage, production végétale et animale, exploitations non classées.62 – Région de production: cette caract éristique informe sur la situation g éogra- phique de l’exploitation concernée (région de montagne, r égion des collines ou région de plaine). – Mode de production: cette caract éristique fait la distinction selon que le mode de production est biologique, intégré ou conventionnel.63 Réponse à la troisième question: Quels sont les montants touchés par une exploitation? La base de donn ées de l ’OPCA r épertorie les exploitations agricoles avec leurs caractéristiques structurelles et y associe les versements re çus à titre de paiements directs g énéraux, de paiements laitiers et de contribution pour l ’amélioration des structures. L’année 1999 a été choisie comme ann ée de r éférence pour le calcul de ces versements, à l’exception de la rubrique paiements directs g énéraux. En raison des problèmes liés aux donn ées mentionnés au ch. 5.1, il a été nécessaire de relier des donn ées comptables et des donn ées relatives aux structures en provenance de nombreuses sources de donn ées différentes. Ainsi, pour ce qui concerne les paie- ments directs généraux, les donn ées ont été tirées du SIPA, les donn ées concernant les paiements laitiers r ésultent de la liaison entre les donn ées de l ’OFAG, de la Fiduciaire de l ’économie laitière et du service administratif charg é du contingente- ment laitier. Les donn ées comptables relatives à la rubrique des contributions pour l’amélioration des structures proviennent de MAPIS, le syst ème d ’information de l’OFAG.64 Notre base de données comporte 61 084 exploitations agricoles, ce qui correspond à plus de 4/5e de toutes les exploitations de la Suisse. 65 Cette base de donn ées permet de répondre de manière très détaillée à la question de savoir comment les paiements examinés se r épartissent au sein du secteur agricole. A cet égard, la question du 60 La cat égorie «autre forme juridique» est une catégorie générique qui regroupe les sociétés de capitaux, les exploitations des collectivités de droit public et d’autres formes juridiques. 61 Le travail th éoriquement nécessaire pour exploiter un domaine UMOS est calculé en fonction des données caractérisant sa structure (superficie, nombre d’animaux, etc.). 62 La classification qui a été reprise de l’OFS est basée sur ce que l’on appelle communément les taux de couverture standardisés, en l’occurrence calculé en fonction du niveau des prix des années 1993 à 1995. 63 Le label «production intégrée» (PI) est lié à des prestations écologiques. 64 Pour des raisons techniques, un certain nombre de liens n ’ont pas pu être établis ou l’OPCA y a renoncé en raison des efforts disproportionnés qui auraient été nécessaires. 65 Selon l ’OFS, la Suisse comptait 73 591 exploitations agricoles en 1999.699 revenu de chaque exploitation n ’est pas tr ès judicieuse. Il faut plut ôt chercher à identifier des mod èles de r épartition g énéraux communs à certains types d ’exploi- tations. En d ’autres termes, y a-t-il des groupes ou des types d ’exploitations qui reçoivent des montants tr ès élevés ou, au contraire, tr ès faibles? Est-ce que les paiements examinés servent avant tout à soutenir les exploitations à titre principal ou plut ôt celles à titre accessoire? Les exploitations d ’élevage sont-elles plus soutenues que les exploitations mixtes? Le ch. 6 apporte les r éponses à ces questions. Structure de la base de données des bénéficiaires des paiements agricoles Illustration 7 ID Caractéristiques structurelles Données relatives aux paiements Exploi-tation no à titre principal/ accessoire Superficie Forme juridique Main-d’œuvre Type de production Structure de pro- duction Région de produc- tion Paiements directs généraux Paiements laitiers contributions pour l’améliora-tion des structures 1 A titre principal /c148/c3/c21/c19/c3/c75/c68 Personne physique /c148/c3/c21/c3/c56/c48/c50/c54 PI/ conventionnelle Elevage R égion de montagne X Fr. X Fr. – 2 A titre principal /c148/c3/c21/c19/c3/c75/c68 Personne physique /c148/c3/c21/c3/c56/c48/c50/c54 PI/ conventionnelle Elevage R égion de plaine X Fr. X Fr. X Fr. 3 A titre acces- soire > 20 ha Commu- nautés de pers. phys. > 2 UMOS Bio Production mixte Région de plaine X Fr. X Fr. – ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 61084 à titre principal > 20 ha Autre > 2 UMOS Bio Production végétale Région de montagne X Fr. X Fr. X Fr. Source: OPCA 2000 6 Répartition des moyens financiers au sein de l’agriculture 6.1 Première description des bénéficiaires agricoles La base de données de l’OPCA au sujet des b énéficiaires des paiements de l ’Etat en faveur de l’agriculture peut fournir de tr ès nombreux renseignements permettant de répondre à la question de la r épartition des moyens financiers au sein de l’agriculture en fonction de plusieurs angles de vue. En institutionnalisant cette base de données en tant qu ’instrument de la politique agricole, et en l ’actualisant chaque année, il serait possible de proc éder à des analyses diff érenciées sur des s éries chronologiques concernant les b énéficiaires de paiements et leurs caract éristiques700 structurelles. Nous ne pr ésentons ci-après qu’une fraction des évaluations possibles pour l’année sous revue (1999). Il est possible de distinguer trois niveaux d’analyse: Le premier niveau d ’analyse correspond à une évaluation unidimensionnelle, c’est- à-dire que chaque crit ère structurel est examin é individuellement. Cette approche montre comment les montants financiers se r épartissent en fonction d ’une catégorie de critère (la main-d’œuvre, p. ex.). Cet angle de vue permet de voir l ’effet du ren- forcement d’un critère sur le montant total des versements re çus. Il est notamment possible de montrer comment les versements de l ’Etat se r épartissent entre les ex- ploitations de plaine et les exploitations de montagne ou entre les exploitations qui nécessitent beaucoup de main-d’œuvre et celles qui en nécessitent peu. L’illustration 8 montre bien la r épartition de tous les paiements examin és et comment les sommes des versements effectués en moyenne par exploitation se r épartissent sur les exploi- tations en fonction du nombre d’unités de main-d’œuvre Illustration 8 Répartition unidimensionnelle du total de tous les versements examinés, par exploitation et en fonction de la main d’œuvre Source: OPCA 2000 Les évaluations unidimensionnelles constituent une premi ère description des bénéfi- ciaires agricoles. Toutefois, pour les besoins du pr ésent examen, cette description n’est pas encore suffisamment spécifique. 0 10’000 20’000 30’000 40’000 50’000 60’000 70’000 =<0.5 0.5-1 1-2 2-3 3-4 >= 4 Main-d’oeuvre en UMOS Total des versements par exploitation en francs701 Pour cette raison, dans une deuxi ème étape, il a été n écessaire de proc éder à des évaluations bidimensionnelles. Ces évaluations sont basées sur le même principe que les évaluations unidimensionnelles, à cela pr ès que la r épartition des montants fi- nanciers est prise en compte en fonction de deux caract éristiques. Ainsi, il est par exemple possible de comparer les paiements laitiers encaiss és par une grande ex- ploitation de plaine avec ceux encaiss és par une petite exploitation en r égion de montagne. Les évaluations de toutes les combinaisons de caract éristiques possibles ont été effectuées. Illustration 9 Répartition bidimensionnelle de tous les versements examinés, par entreprise en fonction de la surface et de la forme juridique/âge Source: OPCA 2000 Les visions uni- et bidimensionnelles fournissent de nombreuses informations statistiques sur la répartition des montants en fonction des caract éristiques sélection- nées. Cependant, les visions uni- et bidimensionnelles ne permettent pas d ’obtenir une vue d’ensemble des exploitations, des montants d ’elles reçoivent et des caracté- ristiques structurelles qui les distinguent. Pour avoir une vue d ’ensemble de la répartition des montants vers és en fonction des diverses exploitations d éfinies en fonction de leurs caract éristiques structurelles nous avons donc proc édé à une évaluation multidimensionnelle des exploitations par ordre d écroissant des montants reçus ce qui donne la courbe de l ’illustration ci-dessous. Les exploitations b énéfi- ciaires figurent sur l’axe horizontal alors que l’axe vertical représente le total de tous le versments au tire de toutes les mesures examin ées dont elles ont b énéficié. Chaque point de cette courbe descendante correspond à une exploitation avec le montant des versements de l’Etat correspondant. L’évolution de cette courbe montre commu nau té autres <35 ans 35-5 0 ans 51-6 5 ans >65 ans pas d'indication =<3 3-10 10-20 20-30 30-50 >=50 0 20’000 40’000 60’000 80’000 100’000 120’000 140’000 Versements totaux par exploitation en francs Forme juridique/ âge Superficie en ha702 la grande dispersion des montants: à gauche, les 10 premiers pour cent des entrepri- ses reçoivent annuellement plus de 56 000 francs par exploitation alors que, tout à droite, les 10 derniers pour cent des exploitations re çoivent moins de 10 000 francs par an. Illustration 10 Exploitations classées en fonction des versements par exploitation Francs par exploitation 0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 350000 Source: OPCA 2000 6.2 Versements par exploitation Il s ’agit maintenant de savoir avec un peu plus de pr écision quelles particularit és structurelles g énèrent plut ôt des versements importants et quelles particularit és structurelles génèrent plutôt des versements moins importants de la part de l’Etat. En d’autres termes, il s’agit de savoir si, par exemple, les entreprises qui obtiennent un soutien plus que proportionnel sont plut ôt implantées dans la zone de montagne ou dans la zone de plaine ou si leur mode de production est plut ôt biologique ou plut ôt conventionnelle. Pour pouvoir mieux constater de telles tendances, nous avons réparti les exploitations de notre base de donn ées en trois grands segments que nous avons intitul és «tiers sup érieur», «tiers m édian» et «tiers inf érieur». Chaque tiers comporte un tiers de toues les exploitations examin ées, soit plus de 20 000. Pour la suite de l ’analyse, nous avons concentr é notre attention sur les tiers sup érieur et inférieur. La question qui nous int éresse est celle de savoir quels sont les montants qui sont vers és pour chaque segment et quelles sont les particularit és du point de vue des caractéristiques structurelles (exemple: les exploitations de grande superficie situées en zone de montagne) qui sont repr ésentées plus que proportionnellement, Exploitation no 1, 2, 3, ..., n Tiers sup. Tiers méd. Tiers inf.703 ou au contraire moins que proportionnellement, dans le tiers sup érieur et dans le tiers inférieur. Les flux financiers vers les exploitations agricoles peuvent être pr ésentés de deux manières différentes. Il est possible de les présenter en fonction des montants qu’une exploitation reçoit ou en fonction du montant qu ’une exploitation reçoit par hectare. Les exploitations qui se classent dans les tiers sup érieur et inférieur varient selon le point de vue adopté. Pour pouvoir examiner ces différences de plus près, nous avons tenu compte des deux d éfinitions. Nous abordons d ’abord la r épartition des verse- ments de l ’Etat par exploitation. La r épartition par hectare fait l ’objet du ch. 6.3 ci-après.66 6.2.1 Tiers supérieur: classement en fonction des versements par exploitation Le tiers sup érieur absorbe 1,086 milliard de francs, ce qui repr ésente 57 % de tous les paiements examinés. Ce segment compte 20 361 exploitations. En moyenne, les exploitations de ce segment reçoivent 53 345 francs chacune. Quelles sont les caract éristiques structurelles 67 qui distinguent les exploitations du tiers supérieur? Y a-t-il des caract éristiques pr écises qui se retrouvent particuli ère- ment souvent, ou au contraire rarement, dans les exploitations du tiers sup érieur? Pour le savoir, nous avons calcul é la fréquence avec laquelle une certaine particula- rité (p. ex. zone de montagne) était présente parmi les entreprises du tiers sup érieur par rapport aux autres particularit és (p. ex. zone de plaine) 68. Selon ces calculs, les exploitations du tiers sup érieur sont à 95 % des exploitations à titre principal. Les exploitations à titre accessoire repr ésentent bien 2 %. Les informations font d éfaut pour les autres exploitations. En ce qui concerne la superficie, /G0/G3/G71/G72/G86/G3/G72/G91/G83/G79/G82/G76/G87/G68/G87/G76/G82/G81/G86 s’étendent sur plus de 20 ha et /G0/G3/G71/G182/G72/G81/G87/G85/G72/G3/G72/G79/G79/G72/G86/G3/G86/G82/G81/G87/G3/G83/G79/G88/G86/G3/G83/G72/G87/G76/G87/G72/G86/G17/G3/G36/G3/G28/G19 %, les exploi- tations du tiers sup érieur sont exploit ées par des personnes physiques, les exploita- tions communautaires et les autres formes juridiques constituent de petites parts. Près de /G0/G3/G71/G72/G86/G3/G72/G91/G83/G79/G82/G76/G87/G68/G87/G76/G82/G81/G86/G3/G71/G72/G3/G70/G72/G3/G86/G72/G74/G80/G72/G81/G87/G3/G81/G112/G70/G72/G86/G86/G76/G87/G72/G81/G87/G3/G83/G79/G88/G86/G3/G71/G72/G3/G71/G72/G88/G91/G3/G88/G81/G76/G87/G112/G86/G3/G71/G72/G3/G80/G68/G76/G81/G16 d’œuvre standard, les autres emploient moins de main-d ’œuvre. A 89 %, les exploi- tations du tiers sup érieur recourent à un mode de production conventionnel ou int é- gré, ils ne sont que 11 % à avoir opt é pour une production biologique. Pour 76 % d’entre elles, il s ’agit d’exploitations de production animale, 17 % ont une structure de production mixte et pr ès de 4 % se consacrent à la production v égétale, le reste des exploitations ne pouvant être classé. Enfin, 58 % des exploitations de ce tiers sont implantées en plaine et 42 % en région de montagne. 66 Conform ément à notre mandat, nous ne tenons compte par la suite que des paiements directs généraux. Tous les calculs ci-après ont cependant été refaits une seconde fois en tentant compte des paiements directs écologiques. Ces paiements représentent 15 % de tous les paiements que nous avons examinés et 11 % de l’ensemble du budget agricole. Au vue de cette part relativement peu importante, il n’est guère surprenant de constater que les paiements directs écologiques ne modifient pas beaucoup les tendances que nous avons mises en évidence. La structure des profils des tiers supérieur et inférieur ne s’en trouve pas modifiée. 67 Par souci de simplification, nous avons constitu é des catégories génériques pour décrire les particularités structurelles des bénéficiaires. Ainsi par exemple, au lieu de classes de superficie différenciées, nous tenons uniquement compte du fait qu’une exploitation a une superficie exploitable de plus ou de moins de 20 ha. 68 Voir page 50, tableau 1, part en % dans le tiers sup érieur.704 Le profil structurel du tiers sup érieur tel qu ’il ressort de ce calcul ne tient pas compte du fait que, par rapport à d ’autres, certaines particularit és structurelles se retrouvent plus souvent parmi toutes les exploitations examin ées. Ainsi, notre base de données compte au total environ 12 fois plus d ’exploitations dont la production est conventionnelle/int égrée que d ’exploitations biologiques, 72 fois plus de personnes physiques que d ’exploitations communautaires .69 Les caract éristiques structurelles sont tr ès fr équentes dans la base de donn ées (comme les personnes physiques) et sont très probablement aussi représentés plus que proportionnellement dans le tiers sup érieur. Pour pouvoir tenir compte de cette distorsion, la r épartition de toutes les exploitations pr ésentant une m ême particularit é structurelle (p. ex., toutes les exploitations biologiques) a été calculée dans un deuxi ème temps pour le tiers supérieur et pour le tiers inf érieur.70 En cas de répartition régulière d’une parti- cularité structurelle sur les trois segments, cette caract éristique se retrouverait repr é- sentée à environ 33,3 % dans le tiers sup érieur et dans les tiers m édian et inf érieur. Lorsque la pr ésence d ’une particularit é d épasse nettement cette proportion, cela signifie qu’elle est sur-représentée dans le secteur correspondant. Ce calcul confirme dans une large mesure le profil de l ’exploitation du tiers sup érieur en fonction des «versements par exploitation » tel qu ’il a été pr ésenté ci-dessus. Si un nombre important de toutes les exploitations du tiers sup érieur pr ésentent une certaine caractéristique, alors une grande partie de toutes les exploitations qui pr ésentent cette caractéristique se retrouvent aussi dans ce segment (et inversement, il y en a très peu qui pr ésentent cette m ême caractéristique dans le tiers inf érieur). Il n ’y a lieu de relativiser les r ésultats que pour les caract éristiques «forme juridique » et «mode de production ». Bien que 90 % des exploitations appartenant au tiers sup é- rieur sont exploit ées par des personnes physiques, il n ’y a que 32 % de toutes les exploitations présentant la particularité «personne physique» qui se trouvent dans ce segment.71 Cette diff érence provient justement de la tr ès forte pr ésence de la parti- cularité «personne physique». La situation est exactement inverse pour le petit nom- bre d’exploitations ayant adopté l’«exploitation communautaire» comme forme juri- dique. Il est certes vrai que les exploitations communautaires ne repr ésentent qu’une petite partie du tiers sup érieur (3,6 %), mais 92 % de toutes les exploitations com- munautaires sont dans le tiers sup érieur. De toutes les exploitations travaillant de manière conventionnelle/ int égrée, seules 32 % font partie du tiers sup érieur alors que, avec 89 %, ce grand groupe constitue une part tr ès importante du tiers sup é- rieur. Le petit groupe d’exploitations bio représente 11 % du tiers supérieur. Mais de toutes les exploitations bio, 48 % se retrouvent dans le tiers sup érieur. En r ésumé, pour ce qui est du classement en fonction des versements par exploitation, le profil obtenu est le suivant: 72 69 Voir page 50, tableau 1, part en % de toutes les exploitations. 70 Voir page 50, tableau 1, part en % de toutes les exploitations du tiers sup érieur qui présentent cette caractéristique. 71 En comparaison, 34 % des exploitations exploit ées par des personnes physiques se retrouvent dans le tiers inférieur et le reste (34 %) dans le tiers médian. 72 Etant donn é que les résultats du premier mode de calcul (par en % de certaines particula- rités dans le tiers supérieur ou dans le tiers inférieur) dépendent fortement de la présence absolue de ces particularités dans tous les segments, nous basons l’élaboration du profil sur les résultats du second mode de calcul (part de toutes les exploitations qui présentent une certaine particularité dans le tiers supérieur ou le tiers inférieur).705 – Exploitations à titre principal – superficie de plus de 20 ha – communautés de personnes physiques – plus de 2 unités de main-d’œuvre standard – production biologique – production animale – zone de montagne 6.2.2 Tiers inférieur: classement en fonction des versements par exploitation Les exploitations du tiers inf érieur reçoivent près de 257 millions de francs, ce qui représente environ 13 % du montant total. Ce segment compte 20 365 exploitations. En moyenne, les exploitations de ce segment re çoivent 12 616 francs chacune, soit 4 fois moins que les exploitations du tiers supérieur. Du point de vue de leurs caractéristiques structurelles, les exploitations du tiers inf é- rieur présentent les particularit és suivantes:73 58 % des exploitations de ce segment sont des exploitations à titre principal, 35 % sont des exploitations à titre accessoire et il n’est pas possible de se prononcer sur le reste. A 99 %, les exploitations de ce segment ont une superficie inférieure à 20 ha, seul 1 % de ces exploitations sont plus étendues. L ’exploitation par une personne physique est la forme la plus r épandue (95 %), les autres formes juridiques ne repr ésentent que des parts plut ôt insignifian- tes. En ce qui concerne les unit és de main-d’œuvre standard, 91 % des exploitations du secteur inf érieur occupent moins et 9 % occupent plus de deux unit és de main-d’œuvre standard. Presque toutes les exploitations de ce segment produisent de mani ère int égrée/conventionnelle, seules 5 % d ’entre elles ont une production biologique. La majorit é des exploitations de ce tiers, soit 59 %, se consacrent à la production animale, 20 % à la production v égétale et 17 % à une production mixte, le reste des exploitations ne pouvant pas être classé. Environ 2/3 des exploitations du tiers inf érieur sont des exploitations de plaine, le reste étant implant é dans la zone de montagne. Nous avons également effectué le deuxi ème mode de calcul pour le tiers inf érieur afin de voir comment toutes les exploitations pr ésentant une même particularité sont réparties dans ce segment. 74 Comme pour le tiers sup érieur, ce mode de calcul confirme, dans une large mesure le profil de l ’exploitation du tiers inférieur tel qu’il a été présenté ci-dessus. Ceci toutefois à deux exceptions pr ès: Bien que les exploi- tations à titre principal dominent le tiers inf érieur, ce segment ne comprend cependant que 24 % de toutes les exploitations à titre principal. En revanche, 78 % de toutes les exploitations à titre accessoire se retrouvent dans ce tiers inférieur alors même qu’elles ne repr ésentent qu’un tiers de toutes les exploitations de ce secteur. La deuxième exception concerne le type de production. Bien que les exploitations se consacrant à la production animale constitue la plus grande part du tiers inf érieur et 73 Voir page 50, tableau 1, part en % dans le tiers inf érieur. 74 Voir page 50, tableau 1, part en % de toutes les exploitations du tiers inf érieur qui présentent cette caractéristique.706 qu’elles ne sont qu ’environ une sur cinq à se consacrer à la production v égétale, le tiers inférieur comporte les /G0/G3/G71/G72/G3/G87/G82/G88/G87/G72/G86/G3/G79/G72/G86/G3/G72/G91/G83/G79/G82/G76/G87/G68/G87/G76/G82/G81/G86/G3/G84/G88/G76/G3/G86/G72/G3/G70/G82/G81/G86/G68/G70/G85/G72/G81/G87/G3à la pro- duction végétale. En r ésumé, pour ce qui est du classement en fonction des verse- ments par exploitation, le profil obtenu pour le tiers inférieur est le suivant:75 – Exploitations à titre accessoire – superficie de moins de 20 ha – personnes physiques – moins de 2 unités de main-d’œuvre standard – production intégrée/conventionnelle – production végétale – zone de plaine Classement des paiements par exploitation76 Tableau 1 Nombre d’exploitations Somme des paiements Moyenne des paiements par exploitation Moyenne des paiements par ha Caractéristiques des exploitations Nombre d’exploita- tions Part en % Nombre d’exploita- tions Part en % dans ce tiers Part en % de toutes les exploi-tations avec cette caractéristique Nombre d'exploita- tions Part en % dans ce tiers Part en % de toutes les exploi- tations avec cette caractéristique Exploitations à titre principal 49'766 81.47% 19'365 95.11% 38.91% 11'907 58.47% 23.93% Exploitations à titre accessoire 9'137 14.96% 417 2.05% 4.56% 7'104 34.88% 77.75% Pas d'information 2'181 3.57% 579 2.84% 26.55% 1'354 6.65% 62.08% Superficie exploitable jusu'à 20 ha 43'485 71.19% 7'237 35.54% 16.64% 20'134 98.87% 46.30% Superficie exploitable de plus de 20 ha 17'599 28.81% 13'124 64.46% 74.57% 231 1.13% 1.31% Autres formes juridiques 2'578 4.22% 1'107 5.44% 42.94% 801 3.93% 31.07% Communautés de personnes physiques 801 1.31% 737 3.62% 92.01% 1 0.00% 0.12% Personnes physiques 56'936 93.21% 18'187 89.32% 31.94% 19'325 94.89% 33.94% Pas d'information 769 1.26% 330 1.62% 42.91% 238 1.17% 30.95% Occupent moins de 2 UMOS 41'648 68.18% 7'366 36.18% 17.69% 18'541 91.04% 44.52% Occupent plus de 2 UMOS 19'436 31.82% 12'995 63.82% 66.86% 1'824 8.96% 9.38% Production biologique 4'732 7.75% 2'288 11.24% 48.35% 1'093 5.37% 23.10% Production intégrée / conventionnelle 56'352 92.25% 18'073 88.76% 32.07% 19'272 94.63% 34.20% Production mixte 11'896 19.47% 3'659 17.97% 30.76% 3'490 17.14% 29.34% Production animale 41'648 68.18% 15'501 76.13% 37.22% 11'942 58.64% 28.67% Production végétale 6'059 9.92% 782 3.84% 12.91% 4'012 19.70% 66.22% Pas classifiables 1'481 2.42% 419 2.06% 28.29% 921 4.52% 62.19% En zone de montagne 26'410 43.24% 11'895 58.42% 45.04% 6'674 32.77% 25.27% En zone de plaine 34'674 56.76% 8'466 41.58% 24.42% 13'691 67.23% 39.48% Tiers supérieur Tiers inf érieurToutes les exploitations 20'36561'084 20'361 CHF 1'907'785'295 CHF 2'066 CHF 1'086'159'432 CHF 256'920'043 CHF 1'838CHF 2'281 CHF 31'232 CHF 53'345 CHF 12'616 Source: OPCA 2000 75 Le rapport agricole 2000 de l ’OFAG (annexe A18 et suivante) confirme les tendances que nous avons constatées dans les tiers supérieur et inférieur pour les caractéristiques «ré- gion de production» et «structure de production» (voir OFAG 2000: Rapport agricole 2000, Berne, annexe A18 et suivante). 76 Les sommes des paiements indiqués dans le tableau ne correspondent exactement avec le total des paiements aux bénéficiaires agricoles de l’illustration 6. Pour des raisons liées aux données, la différence de 124 millions de francs n’a pas pu être imputée à des ex- ploitations précises. Explication : 41.58 % de toutes les exploitations du tiers supérieur sont éta- Explication : 24.42 % de toutes les exploitations en zone de plaine se retrouvent dans le tiers supérieur707 6.3 Versements par hectare Dans cette perspective, les exploitations sont class ées en fonction du montant des versements qu ’une exploitation re çoit en moyenne par hectare. A cet effet, les versements par exploitation ont été divis és par le nombre d ’hectares que compte l’exploitation. Ce chiffre n ’exprime donc pas la somme totale que l ’exploitation perçoit, mais la somme totale de tous les versements qu ’elle a encaissés par hectare. Les montants sont par cons équent moins élevés. La repr ésentation graphique de ce classement donne la courbe de répartition ci-dessous. La dispersion des montants est un peu plus faible que ce qui est le cas de la courbe repr ésentant le classement par exploitation. A gauche, les 10 premiers pour cent des exploitations re çoivent annuellement 3200 francs par hectare alors que, tout à droite, les 10 derniers pour cent des exploitations re çoivent moins de 1200 francs par hectare. Cette courbe de répartition a également été divisée en trois segments. Ici également, ce sont les tiers supérieur et inférieur qui font l’objet de l’analyse suivante. llustration 11 Exploitations classées en fonction des versements par hectare Source: OPCA 2000 Francs par ha 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 Tiers sup. Tiers méd. Tiers inf. Exploitation no 1, 2, 3, ..., n708 6.3.1 Tiers supérieur: classement en fonction des versements par hectare En partant du classement en fonction des versements par hectare, ce sont d ’autres exploitations qui se classent dans le tiers sup érieur. Ce segment absorbe au total environ 714 millions de francs, ce qui repr ésente 37 % de tous les paiements. Il compte 20 360 exploitations. En moyenne, les exploitations du tiers sup érieur reçoi- vent des paiements pour un montant de 3093 francs par hectare. Quelles sont les caract éristiques structurelles qui distinguent les exploitations du tiers sup érieur? Pour 76 % d ’entre elles, il s ’agit d ’exploitations à titre principal, 20 % sont des exploitations à titre accessoire, il n ’y a pas d ’indication quant au reste. Avec 88 %, ce sont les exploitations de petite taille qui dominent clairement le tiers supérieur; il n’y a que 12 % des exploitations de ce segment qui s ’étendent sur plus de 20 hectares. A 95 %, les exploitations du tiers sup érieur sont exploit ées par des personnes physiques, les communaut és et autres formes juridiques ne repr ésen- tent que des parts peu importantes. Pour ce qui est de la main-d ’œuvre, 82 % des exploitations du tiers sup érieur occupent moins de deux unit és de main-d ’œuvre standard alors que 18 % d épassent ce seuil. Pour 87 % d ’entre elles, les exploita- tions du tiers supérieur ont une production conventionnelle/int égrée alors qu’a 13 % elles ont un mode de production biologique. Presque toutes les exploitations de ce segment ont une production animale (90 %), elles ne sont que 4 % à avoir une structure de production mixte et 3 % à avoir une production v égétale; il n ’est pas possible de se prononcer sur le reste. Enfin, avec 82 %, les exploitations du tiers supérieur sont implantées en zone de montagne, la part des exploitations de plaine se limitant à 18 %. Dans ce cas également, le deuxième mode de calcul a été effectué pour le tiers sup é- rieur afin de voir quel pourcentage de toutes les exploitations pr ésentant une m ême caractéristique appartient à ce segment. Dans ce cas à nouveau, les r ésultats ci-dessus doivent être relativisés pour deux caract éristiques. M ême si les exploita- tions à titre principal repr ésentent la plus grande partie du tiers sup érieur, il n ’y a malgré tout que 31 % de toutes les exploitations à titre principal qui se trouvent dans ce secteur. La situation inverse se pr ésente pour les exploitations à titre accessoire: elles ne repr ésentent qu’une part de 20 % du tiers sup érieur, mais plus de 45 % de toutes les exploitations à titre accessoire se retrouvent dans ce segment. La situation est semblable pour ce qui concerne le mode de production: bien que les exploita- tions qui ont une production conventionnelle/int égrée constituent la plus grande partie du tiers supérieur, ce segment ne contient cependant qu ’un peu moins du tiers de toutes les exploitations recourant à ce mode de production. En revanche, plus de la moitié des exploitations bio (56 %) font partie de ce segment. En r ésumé, pour ce qui est du classement en fonction des versements par hectare, le profil obtenu pour le tiers supérieur est le suivant: – Exploitations à titre accessoire – superficie de moins de 20 ha – personnes physiques – moins de 2 unités de main-d’œuvre standard – production biologique – production animale – zone de montagne709 6.3.2 Tiers inférieur: classement en fonction des versements par hectare Sur la base du classement en fonction des versements par hectare, les exploitations du tiers inférieur reçoivent environ 488 millions de francs, ce qui représente 26 % de tous les paiements. Cette somme est r épartie sur30 363 exploitations. En moyenne, les exploitations de ce segment reçoivent 1185 francs par hectare. Plus du 4/5e de toutes les exploitations du tiers inf érieur sont des exploitations à titre principal et environ 14 % sont des exploitations à titre accessoire; il n ’est pas possi- ble de se prononcer sur les exploitations restantes. A 61 % elles sont plus petites et à 39 % plus grandes que 2 hectares. Les exploitations du tiers inf érieur sont à 92 % exploitées par des personnes physiques, les autres formes juridiques ne repr ésentant que de faibles parts. En ce qui concerne la main-d ’œuvre, 62 % des exploitations du tiers inférieur emploient moins et 38 % plus de deux unit és de main-d ’œuvre stan- dard. Presque toutes les exploitations du tiers inf érieur (97 %) se caract érisent par une production conventionnelle/int égrée. La structure de production dominante est la production animale (40 %), suivie de la production mixte (36 %) et de la produc- tion v égétale (23 %), aucune indication n ’étant disponible pour le reste. Il s ’agit presque exclusivement d ’exploitations de plaine: les exploitations de montagne représentent en effet moins de 6 % du tiers inférieur. Afin de tenir compte des groupes de taille diff érente qui repr ésentent chaque parti- cularité structurelle nous avons également le deuxième mode de calcul pour le tiers inférieur de manière à constater le pourcentage de toutes les exploitations pr ésentant une même caractéristique qui appartient à ce segment. Ce deuxi ème mode calcul re- lativise les r ésultats pour diverses caract éristiques. En effet, le tiers inf érieur com- porte principalement des exploitations dont la surf ace est inf érieure à 2 hectares, mais seule une petite partie de ces exploitations se retrouvent dans ce segment. En revanche, 45 % de toutes les exploitations dont la surf ace est supérieure à 2 hectares se retrouvent dans ce tiers inférieur. Il en va de même pour d’autres caractéristiques. En observant comment toutes les exploitations pr ésentant une m ême particularit é structurelle se r épartissent sur les divers segments, il appert que les caract éristiques «autres formes juridiques», «plus de deux unit és de main-d’œuvre standard», «mode de production conventionnelle/int égrée» et la sp écialisation dans la «production vé- gétale» sont dominantes dans le tiers inf érieur. En r ésumé, pour ce qui est du clas- sement en fonction des versements par hectare, le profil obtenu pour le tiers inf é- rieur est le suivant: – Exploitations à titre principal – superficie de plus de 20 ha – exploitées par d’autres formes juridiques que la personne physique – plus de 2 unités de main-d’œuvre standard – production conventionnelle/intégrée – production végétale – zone de plaine710 Tableau 2 : Classement des paiements par ha Nombre d’exploitations Somme des paiements Moyenne des paiements par exploitation Moyenne des paiements par ha Caractéristiques des exploitations Nombre d’exploita- tions Part en % Nombre d’exploita- tions Part en % dans ce tiers Part en % de toutes les exploi-tations avec cette caractéristique Nombre d'exploita- tions Part en % dans ce tiers Part en % de toutes les exploi-tations avec cette caractéristique Exploitations à titre principal 49'766 81.47% 15'410 75.69% 30.96% 16'908 83.03% 33.98% Exploitations à titre accessoire 9'137 14.96% 4'082 20.05% 44.68% 2'789 13.70% 30.52% Pas d'information 2'181 3.57% 868 4.26% 39.80% 666 3.27% 30.54% Superficie exploitable jusu'à 20 ha 43'485 71.19% 17'823 87.54% 40.99% 12'386 60.83% 28.48% Superficie exploitable de plus de 20 ha 17'599 28.81% 2'537 12.46% 14.42% 7'977 39.17% 45.33% Autres formes juridiques 2'578 4.22% 690 3.39% 26.76% 1'133 5.56% 43.95% Communautés de personnes physiques 801 1.31% 172 0.84% 21.47% 285 1.40% 35.58% Personnes physiques 56'936 93.21% 19'262 94.61% 33.83% 18'655 91.61% 32.76% Pas d'information 769 1.26% 236 1.16% 30.69% 290 1.42% 37.71% Occupent moins de 2 UMOS 41'648 68.18% 16'637 81.71% 39.95% 12'525 61.51% 30.07% Occupent plus de 2 UMOS 19'436 31.82% 3'723 18.29% 19.16% 7'838 38.49% 40.33% Production biologique 4'732 7.75% 2'644 12.99% 55.87% 633 3.11% 13.38% Production intégrée / conventionnelle 56'352 92.25% 17'716 87.01% 31.44% 19'730 96.89% 35.01% Production mixte 11'896 19.47% 784 3.85% 6.59% 7'211 35.41% 60.62% Production animale 41'648 68.18% 18'404 90.39% 44.19% 8'073 39.65% 19.38% Production végétale 6'059 9.92% 558 2.74% 9.21% 4'649 22.83% 76.73% Pas classifiables 1'481 2.42% 614 3.02% 41.46% 430 2.11% 29.03% En zone de montagne 26'410 43.24% 16'762 82.33% 63.47% 1'181 5.80% 4.47% En zone de plaine 34'674 56.76% 3'598 17.67% 10.38% 19'182 94.20% 55.32% CHF 31'232 CHF 713'767'593 CHF 487'940'475 CHF 35'057 CHF 23'962 20'363 Tiers inférieur CHF 2'066 CHF 3'093 CHF 1'185 Toutes les exploitations 61'084 Tiers supérieur 20'360 CHF 1'907'785'295 Source: OPCA 2000 7 Bénéficiaires non agricoles 7.1 Paiements laitiers Durant l’année laitière 1999/2000, les paiements laitiers se sont mont és à 667,7 mil- lions de francs, dont 5,5 millions de francs ont été versés à des organisations privées chargées de certaines tâches d’exécution. Il s’agira, dans un premier temps, de clas- ser les paiements laitiers en fonction des mesures prises et de pr ésenter leur mode d’action. Dans un deuxi ème temps, il s ’agira d’identifier les b énéficiaires des paie- ments laitiers et, dans un troisième temps, d’examiner les bénéficiaires non agricoles de ces paiements. Explication : 17.67 % de toutes les exploitations du tiers supérieur sont établies en zone de plaine Explication : 10.38 % de toutes les exploitations en zone de plaine se retrouvent dans le tiers supérieur711 7.1.1 Vue d’ensemble par mesure Le tableau ci-dessous montre la r épartition par mesure des paiements laitiers durant l’année laitière sous revue (1999/2000). Avec 27,2 %, soit environ de 180 millions de francs, les suppl éments versées pour le lait transform é en fromage constituent la plus grande rubrique ce ces paiements. La deuxième rubrique concerne la fabrication et la vente de beurre. 77 Cette rubrique correspond à environ 132 millions de francs ou 19,9 % de tous les paiements laitiers examin és. Les aides à l ’exportation de fromage vers les pays de l’UE78 constituent un autre montant important, soit 18,2 % de tous les montants examin és ou environ 120 millions de francs. Les producteurs de lait re çoivent au titre de suppl ément de non-ensilage des paiements pour un montant équivalent à 7,4 % de tous les versements examin és. Quant à l’exportation de fromage vers les pays qui ne font pas partie de l ’UE, elle absorbe 7 % et l’exportation d’autres produits laitiers 5,2 % de tous les paiements qui font l ’objet de cet examen. Les 15,1 % qui restent se r épartissent sur 8 autres mesures dont aucune n’atteint 5 % du montant total. Tableau 3 Paiements laitiers totaux versés aux exploitations permanentes79 de mai à octobre 1999 Mesure montants en CHF en % Supplément pour le lait transformé en fromage 180 085 677 27,20 Aides pour la fabrication et la vente de beurre 131 523 828 19,86 Aides à l’exportation de fromage vers les pays de la CE 120 488 499 18,20 Supplément de non-ensilage 49 118 368 7,42 Aides à l’exportation de fromage vers les pays hors CE 46 203 526 6,98 Aides à l’exportation d’autres produits laitiers 34 407 579 5,20 Aides accordées dans le pays pour le fromage 30 985 163 4,68 Aides pour la poudre de lait et pour le lait concentré suisses 22 956 283 3,47 Aides pour le lait écrémé transformé en protéines 19 191 806 2,90 Aides pour l’utilisation de la matière grasse dans la fabrication des glaces 13 574 802 2,05 Aides pour le lait écrémé transformé en succédanés du lait 6 447 597 0,97 Aides pour le lait écrémé affouragé 4 516 558 0,68 Contributions aux frais visant à garantir la production de fromage en zone d’ensilage 1 753 867 0,26 Supplément de prix pour regroupement de la production fromagère 931 184 0,14 Total 662 184 737 100,00 Source: OPCA 2000 77 Il s ’agit d’une mesure transitoire limitée dans le temps. Cependant, à l’échéance du délai, la production de beurre demeurera subventionnée et des contributions destinées à réduire le prix du beurre seront encore versées. 78 La mise en œ uvre de la PA 2002 prévoit la suppression de cette mesure ou son remplacement par les suppléments versés pour le lait transformé en fromage. En revanche, les exportations vers les pays non-membres de l’UE demeurent subventionnées. 79 Mesures en vertu de l’OSL et de l’ordonnance concernant la réorganisation du marché laitier. Les exploitations non permanentes ne sont pas comprises.712 Comme cela est illustré par ce tableau, les paiements laitiers sont constitu és d’aides et de suppléments. Ces deux mesures agissent en des points diff érents du processus de valeur ajoutée. Les suppléments sont versés au producteur de lait . Ils font partie intégrante du prix du lait et forment ainsi une partie du revenu du producteur de lait. Le supplément pour le lait transform é en fromage est le plus important des instru- ments de ce genre. Avec un prix du lait de 77 centimes, le suppl ément pour le lait transformé en fromage est actuellement de 12 centimes. Le 1 er mai 2000, il a été relevé à 20 centimes et constitue depuis lors plus d ’un quart du prix du lait trans- formé en fromage. Tout le lait transform é en fromage est soutenu dans la m ême mesure par l ’Etat. A l ’issue d ’un d élai transitoire, ce suppl ément remplace les an- ciennes réductions de prix diff érenciées à l’intérieur du pays et les aides à l’expor- tation vers les pays de l ’UE. Le deuxi ème supplément en importance est le suppl é- ment de non-ensilage. Il est versé aux producteurs de lait destin é à la transformation en certaines sortes de fromages dont la fabrication n écessite impérativement de re- courir à du lait de vaches nourries sans ensilage. Les suppl éments sont bas és sur l’idée d’une réduction des prix de la mati ère première. Cependant, dans ce contexte, la notion de r éduction des prix n ’est pas univoque. Dans les faits, les suppl éments ont pour effet qu’il y a deux prix du lait. Le premier est celui que l ’utilisateur du lait doit payer et le second, plus élevé, est le prix per çu par le producteur. La diff érence entre les deux prix correspond au suppl ément payé par l ’Etat. Comme au cours de ces dernières années, le prix du lait ne s ’est jamais formé librement, il n’est pas pos- sible de conna ître le prix du lait tel qu ’il serait s ’il s ’était librement form é sur le marché. Pour cette raison, il n’est pas possible de savoir avec précision quel serait le rapport entre ce prix hypothétique et les prix actuels du lait. D’une manière générale, un soutien de l ’Etat n’est nécessaire que lorsque le prix du march é est perçu comme étant trop bas. Si le prix librement n égocié entre le producteur et l ’entreprise de valorisation était bénéficiaire même sans aide financi ère étatique, ces aides r ésulte- raient économiquement non pas dans une r éduction mais une augmentation du prix de la matière première qu’est le lait. Cette augmentation profite aux producteurs de lait et, puisqu ’elle est prise en charge par l ’Etat, n’a pas d ’effet sur le prix pour le producteur de produits laitiers. Par cons équent, pour celui qui transforme le lait, il est malgré tout possible que les suppléments aient un effet de réduction de prix.80 La deuxième catégorie de mesures dans le domaine des paiements laitiers sont les contributions. Celles-ci sont versées aux industries de transformation ou de commer- cialisation et permettent de subventionner certains éléments de production. Avec les contributions, l’Etat prend en charge une partie des coûts de production des entreprises de valorisation du lait et, ainsi, une partie des co ûts dits de mise en valeur dans le domaine du lait. Des subventions à la production sont vers ées pour la transformation du lait entier en poudre et du lait concentré suisses, la transformation du lait écrémé en protéines du lait, l’utilisation de la matière grasse dans la fabrication des glaces et pour la transformation de lait écrémé en fourrage succédané du lait. La fabrication et la vente de beurre d éshydraté et la production de fromage pour le march é indigène donnent droit à des aides au financement. Dans ces deux cas toutefois, les subventions à la pro- duction devraient aussi permettre d’induire une réduction des prix des produits finis. Les contributions spécifiques pour la réduction des prix de produits finis sont versées pour l’exportation de fromage vers le pays de l’UE, l’exportation de fromage vers les 80 Les consommateurs profitent également de la réduction du prix final du lait en raison de cette «réduction du prix» versée aux producteurs. Toutefois, cette mesure est financée par le contribuable. L’effet net pour chaque consommateur est donc douteux.713 pays qui ne font pas partie de l ’UE et pour l ’exportation d’autres produits sur les marchés internationaux. L’aide à l’exportation à pour but d’abaisser les prix suisses au niveau des prix étrangers. Dans le marché intérieur, le prix final est défini en partie par la structure des coûts des producteurs et d’autre part par la structure concurrentielle de la branche. Ce sont les fabricants qui sont subventionnés, raison pour laquelle il s’agit d’une subvention de la production au sens strict. Dans l ’hypothèse où, sur le march é intérieur, les fabricants sont aussi soumis à une pression concurrentielle sur les prix, alors les subventions à la production destinée au marché indigène sont également utili- sées uniquement pour maintenir les prix de vente au plus bas. Pour cette raison, les prix de vente des produits finis ne couvrent qu’une partie des coûts de production, le reste est pris en charge par l’Etat. En revanche, sans les contributions de l’Etat, le producteur devrait exiger un prix plus élevé qui couvre au moins ses co ûts de production. A l’inverse, dans l’hypothèse d’un marché intérieur sur lequel la concurrence n ’est pas très forte, ou si les coûts de production des fabricants sont moins élevés que prévu, les subventions ne doivent pas obligatoirement servir à baisser les prix de vente des pro- duits finis, elles peuvent également être encaissées par les entreprises de production sous forme de revenus. Ceci est d ’ailleurs d’autant plus facile lorsque la concurrence dans ce domaine est faible. 7.1.2 Vue d’ensemble par groupe de bénéficiaires Dans la perspective des mesures prises, la deuxi ème étape a permis de d éduire les bénéficiaires directs des paiements de l ’Etat. La description des mesures et de leurs effets montre que, dans le domaine du lait, une tr ès grande partie du flux financier est absorbé par la valorisation. Par conséquent, les montants versés aux bénéficiaires non agricoles qui assurent la mise en valeur du lait sont importants. Le tableau ci- dessous énumère les b énéficiaires des versements de l ’Etat dans le domaine de l’économie laitière et montre la part de chacun. Tableau 4 Tous les bénéficiaires des paiements laitiers (mai 1999 à avril 2000)81 Bénéficiaires montants en CHF en % Exploitations agricoles 233 720 603 35,30 Entreprises d’exportation 201 099 604 30,37 Entreprises de valorisation du lait 190 833 445 28,82 Entreprise de perfectionnement 36 531 085 5,52 Total 662 184 737 100,00 Source: OPCA 2000 81 Ce tableau r épertorie les mesures de l’OSL et de l’ordonnance concernant la réorganisa- tion du marché laitier. Les exploitations non permanentes ne sont pas comprises.714 En r ésumé les groupes b énéficiant des mesures de soutien du prix du lait qui peuvent être distingu és sont les suivants: il s ’agit des exploitations agricoles qui produisent du lait ou utilisent du lait écrémé pour l ’affouragement d ’animaux d’engraissement, des entreprises de valorisation, 82 des entreprises de perfectionne- ment et des entreprises d ’exploitation. Environ 35 % des paiements vont aux bénéficiaires agricoles sous forme de contributions. Pr ès de 65 % sont vers és aux bénéficiaires non agricoles, à raison de 30 % aux entreprises d ’exportation (il s’agit d’aides destin ées à baisser les prix des produits finis), 29 % aux entreprises de valorisation du lait et 6 % aux entreprises de perfectionnement. Illustration 12 Bénéficiaires agricoles et non agricoles des paiements laitiers Exploitations agricoles 35% Entreprises d’exportation 30% Entreprises de perfectionnement 6% Entreprises de valorisation 29% Source: OPCA 2000 7.1.3 Bénéficiaires non agricoles Comme cela a d éjà été constaté plus haut, environ 65 % des paiements laitiers exa- minés sont versés au secteur de mise en valeur du lait, donc à des bénéficiaires non agricoles.83 Les entreprises de valorisation , de perfectionnement et d’exportation font partie de cette catégorie de bénéficiaires. Les paiements sont organisés en fonc- tion des cat égories de mesures. Lorsqu ’une entreprise assume plusieurs fonctions dans les domaines de la valorisation et de la vente, notamment lorsqu ’elle produit et 82 Les entreprises de valorisation du lait proc èdent à une transformation primaire alors que les entreprises de perfectionnement poursuivent la transformation à partir de produits qui ont déjà subi une première transformation. 83 Les paiements aux b énéficiaires agricoles ont été intégrés à la base de données des béné- ficiaires agricoles. Voir le ch. 6 qui présente une vue d’ensemble des résultats correspon- dants.715 exporte du fromage, elle re çoit des paiements au titre des diff érentes catégories de mesures concern ées. Cette situation est fr équente en pratique étant donn é que les grandes entreprises du domaine de la valorisation du lait sont organis ées pour pouvoir assumer des fonctions multiples. Les paiements ont été attribu és à chaque entreprise en additionnant les paiements vers és aux divers titres à une m ême entreprise. Les paiements en faveur de diff érentes soci étés d ’un m ême groupe ont également été additionnés. Tableau 5 Les dix plus grands bénéficiaires et le reste84 Bénéficiaires Montant en CHF en % du total Emmi 87 923 995 20,52 Swiss Dairy Food 82 541 836 19,26 Cremo SA 51 285 760 11,97 SESK 85 30 045 385 7,01 Lacto Prospérité SA 25 302 447 5,91 Aargauer Zentralmolkerei 18 959 373 4,42 Fromalp 13 997 467 3,27 Nestlé 12 099 494 2,82 Migros 11 599 085 2,71 Lustenberger & Dürst AG 10 172 138 2,37 Reste des bénéficiaires 84 537 155 19,73 Total 428 464 134 100,00 Source: OPCA 2000 L’énumération des bénéficiaires directs révèle un degré de concentration étonnant des paiements. Dix grandes entreprises re çoivent environ 80 % de tous les paiements octroyés pour la valorisation du lait. Les 20 % qui restent sont versés à 409 autres en- treprises. Le présent rapport se contente d’énumérer les dix plus grands bénéficiaires. Plusieurs de ces gros b énéficiaires reçoivent des versements au titre de diff érentes catégories de mesures. Ces entreprises travaillent de toute évidence dans divers domaines de la valorisation et de la vente. A ce sujet, il est question d ’intégration horizontale ou verticale. Bien s ûr, ces formes d ’intégration provoquent de fortes concentrations au sein de la branche, concentrations qui ne demeurent pas sans effets sur les conditions de la concurrence au sein de la branche. 84 Mesures en vertu de l ’OSL et de l’ordonnance concernant la réorganisation du marché laitier. Les exploitations non permanentes ne sont pas comprises. 85 Association de l ’industrie suisse des fromages fondus. Cette association n’est pas une entreprise. Le tableau comporte le total des versements aux fabricants de fromages fondus qui ont été effectués au moment de la collecte des données. Actuellement, les versements sont effectués directement en faveur de chaque fabricant.716 A cet égard, le groupe Emmi est un exemple type puisqu ’il bénéficie de paiements au titre de quatre mesures diff érentes. Avec une part de 20,52 % de tous les paie- ments laitiers versés aux b énéficiaires non agricoles, Emmi est le plus grand de ces derniers. Swiss Dairy Food arrive en deuxi ème position avec une part de 19,26 % et bénéficie de paiements au titre de six mesures diff érentes. Cremo SA se classe troi- sième avec une part de 11,97 % de tous les paiements laitiers. Les paiements re çus par Cremo SA sont vers és au titre de cinq mesures diff érentes. Ces trois groupes sont des entreprises de valorisation classiques. Toutefois, elles exportent également différents produits laitiers et re çoivent donc des aides à la production et à l’exportation. Mais l ’Association de l ’industrie suisse des fromages fondus (7 % de tous les paiements), Lacto Prosp érité SA (5,9 % de tous les paiements), la centrale laitière Aargauer Zentralmolkerei (4,4 % de tous les paiements), Fromalp (3,3 % de tous les paiements), Migros (2,7 % de tous les paiements) et Nestl é (2,4 % de tous les paiements) et reçoivent également des paiements au titre d’aide à la production et à l’exportation. En revanche, Lustenberger & Dürst (2,8 % de tous les paiements) ne reçoivent que des aides pour l’exportation de produits laitiers. Dans une derni ère étape, nous avons regroup é les entreprises non agricoles qui reçoivent des paiements laitiers dans des classes en fonction de l ’importance des montants qu ’elles re çoivent. Cette pr ésentation donne une vue d ’ensemble de la répartition des montants. Le tableau ci-apr ès confirme le degr é de concentration élevé de cette r épartition. Un nombre relativement peu élevé d’entreprises reçoivent des paiements tr ès élevés, alors qu ’une grande partie des b énéficiaires ne re çoivent que des montants peu importants. Il y a 28 entreprises qui se partagent 95 % des paiements, chacune recevant plus d’un million de francs. Ainsi, ces 95 % de ces paiements se concentrent sur 6,6 % de tous les b énéficiaires non agricoles. Il y a ensuite 50 entreprises qui re çoivent cha- cune entre 100 000 et 1 million de francs. Ces 50 entreprises, qui repr ésentent 12 % des bénéficiaires non agricoles, se partagent 3,1 % de la totalité des montants versés. Il y a ensuite 154 entreprises, soit 37 % de tous les b énéficiaires non agricoles, qui reçoivent 1,4 % des paiements; à noter que chacune d ’entre elles re çoit un montant qui se situe entre 10 000 et 100 000 francs. En avant-derni ère position, 27,4 % de tous les b énéficiaires non agricoles, soit 116 entreprises, re çoivent moins de 0,1 % de la somme totale. Enfin, les 72 entreprises du fond du classement, qui repr ésentent les derniers 17 % de tous les b énéficiaires non agricoles, touchent également moins de 0,1 % de la somme de tous les paiements.717 Tableau 6 Classes selon l’importance des montants reçus par les bénéficiaires non agricoles86 Classes en CHF nombre de b énéficiaires en % versements en CHF en % > 1 000 000 28 6,6 408 828 664 95,4 100 000 à 1 000 000 50 12,0 13 167 932 3,1 10 000 à 100 000 154 37,0 5 937 642 1,4 1 000 à 10 000 116 27,4 498 545 < 0,1 < 1000 72 17,0 31 353 < 0,1 Total 420 100,00 428 464 134 100,00 Source: OPCA 2000 Illustration 13 Classes des bénéficiaires non agricoles des paiements laitiers >1,000,000 6.7% 100,000 - 1,000,000 11.9% 10,000 - 100,000 36.7% 1,000 - 10,000 27.6% < 1000 17.1% Source: OPCA 2000 Cette concentration élevée entra îne un grand nombre de versements de peu d’importance à des entreprises qui, de toute évidence, ne travaillent que partielle- ment dans le domaine de la valorisation du lait. La question qui se pose à cet égard 86 Mesures en vertu de l ’OSL et de l’ordonnance concernant la réorganisation du marché laitier. Les exploitations non permanentes ne sont pas comprises.718 est celle de la proportionnalit é entre frais administratifs et montant des versements. En outre, la concentration observ ée permet également de tirer un certain nombre de conclusions au sujet de la structure qui caract érise cette branche. De toute évidence, un petit nombre de grands groupes dominent les domaines de la valorisation et de l’exportation. Un certain nombre d’entre eux, la Migros par exemple, sont également présents dans le domaine de la distribution. Une telle concentration peut permettre des structures comp étitives, voire constituer une condition de comp étitivité indispensable. A l ’inverse, une concentration trop importante peut aussi limiter la concurrence sur le march é indig ène. 87 Avec ses paiements à des b énéficiaires non agricoles, la politique agricole de la Conf édération est confront ée à ce dilemme et exerce une influence sur les futures structures de ce marché. 7.2 Contributions en faveur de l’amélioration des structures Les aides aux investissements sont un pilier crucial de la nouvelle politique agricole. A l’avenir, ces aides vont encore être développées. Selon le message concernant la nouvelle LAgr, les aides aux investissements doivent, à moyen terme, permettre de réduire les aides destinées à soutenir les revenus versées sous forme de paiements di- rects et seront encore d éveloppées gr âce aux moyens ainsi rendus disponibles. 88 L’analyse du ch. 4 ci-dessus montre que les contributions en faveur de l ’amélio- ration des structures poursuivent diff érents objectifs et s ’adressent à des b énéfi- ciaires très divers. L’OFAG distingue les mesures individuelles des mesures collec- tives. Les projets individuels servent principalement à la r éalisation d ’objectifs d’économie rurale au sens strict. Ces contributions ont pour but de permettre aux exploitations agricoles de réduire leurs coûts de production et devenir plus comp éti- tives et, partant, de relever les revenus de l ’agriculture. Les mesures collectives ser- vent principalement à produire des biens publics qui permettent également d’atteindre des objectifs situ és dans d ’autres domaines de pr éoccupation politique, notamment dans les domaines de l ’écologie, de l ’aménagement du territoire et l’entretien du paysage rural. 87 C ’est pour cette raison que, en 1999 déjà, la Commission de la concurrence s’était penchée sur la création de Swiss Dairy Food par fusion de Toni et Säntis, fusion qu’elle a fini par accepter. Dans ses considérants, elle avait souligné que, dans ce domaine, il fallait éviter de créer des barrières empêchant d’éventuels nouveaux venus d’entrer sur ce marché. Seuls des marchés accessibles permettent de garantir la concurrence au sein de la branche. 88 Message concernant la nouvelle LAgr, pages 237 et 241.719 Illustration 14 Fonctions des aides aux investissements Source: OPCA 2000 Plus que tout autre instrument, les aides à l ’investissement ont pour but, dans le cadre de l ’orientation multifonctionnelle de la nouvelle politique agricole, de pour- suivre plusieurs objectifs simultan ément. Les exigences sp écifiques à l ’agriculture sont confront ées, voire potentiellement oppos ées aux exigences plus g énérales de l’occupation d écentralisée du territoire, de l ’aménagement du territoire, de la protection de la nature, du patrimoine et de l ’environnement. Ainsi, l ’encoura- gement de la comp étitivité de chaque entreprise est conflictuel par rapport à la volonté de maintenir une occupation d écentralisée du territoire puisque cet objectif implique le soutien d ’exploitations agricoles qui ne sont g énéralement pas comp é- titives. Etant donné l’importance financière croissante de ces aides aux investissements dont les objectifs sont en partie étrangers aux préoccupations centrales de l ’agriculture, il serait justement important d ’avoir une vue d ’ensemble claire de leurs b énéficiaires. Quel m échanisme assure que l ’encouragement financier de certaines exploitations agricoles aboutisse à la r éalisation des divers buts de la politique agricole? Quelles sont es conditions que les b énéficiaires d’aides aux investissements doivent remplir pour respecter les objectifs politiques? Comment les moyens à disposition sont-ils alloués en fonction des divers objectifs poursuivis? Quelle partie de ces moyens profite à des bénéficiaires non agricoles et quelle partie revient à l’agriculture? Aides aux invest. Réduction des coûts de production – Occupation décentralisée du territoire – entretien du paysage rural – Protection de la nature et patrimoine – Protection de l’environnement – Aménagement du territoire Augmentation de la ca- pacité concurrentielle Augmentation du revenu agricole Biens pu- blics Aides individuelles Aides collectives720 Les donn ées de l ’OFAG ne permettent pas une repr ésentation dans la perspective des b énéficiaires. Elles sont fortement ax ées en fonction des objets de chaque mesure. Fondamentalement, elles distinguent la construction de b âtiments de la réalisation de projets de g énie civil. Ces deux cat égories g énérales permettent d’établir si la construction de chemins, l ’adduction d’eau, les améliorations intégra- les, les b âtiments agricoles etc. sont encourag és au moyen des contributions. Ce classement par objet n’est cependant pas d’une très grande utilité pour une vue ax ée sur les bénéficiaires étant donné qu’un objet peut avoir divers bénéficiaires agricoles et non agricoles. Ainsi, la nature d ’un objet ne permet pas de d éduire les b énéfi- ciaires avec pr écision. En outre, des probl èmes de classement peuvent appara ître lorsque la construction d ’un chemin fait partie d ’un projet d ’amélioration fonci ère intégrale. Le code du ma ître d’ouvrage utilisé par l ’OFAG pour la gestion des contributions permet de se faire une image rudimentaire des b énéficiaires de ces contributions. Ce code distingue les catégories de bénéficiaires suivants: – Les bénéficiaires privés qui sont tous des exploitants agricoles. 89 Les contri- butions aux b énéficiaires priv ées servent à soutenir la construction de bâtiments ou la r éalisation de projets de g énie civil qui peuvent être directement imputés à une seule exploitation. – Les communaut és obligatoires 90 qui sont exclusivement compos ées de propriétaires fonciers. Une telle communaut é se constitue pratiquement chaque fois qu ’il s’agit de r éorganiser la propri été foncière et des rapports d’affermage à l ’occasion d ’un projet d ’amélioration int égrale ou d ’un remaniement parcellaire. – Les communes municipales qui sont concern ées presque exclusivement par les mesures d ’aide à la construction en dehors des projets d ’amélioration intégrale (adduction d’eau ou construction d’un chemin isolé, p. ex.). – Les corporations, communes locales et communes bourgeoises sont des corporations de droit public qui peuvent être concern ées en tant que pro- priétaires de terrains et de b âtiments. Elles sont g énéralement bénéficiaires d’aides lors de la construction de chemins, de dessertes d ’alpage ou de drainages. – Les sociétés simples sont des personnes morales constitu ées de propri étaires fonciers et de fermiers. La société est souvent formée pour une dur ée limitée à la r éalisation d ’un ouvrage commun. La participation à la soci été est facultative. – Les autres b énéficiaires constituent une cat égorie hétérogène qui rassemble les propriétaires fonciers et immobiliers ainsi que d ’autres formes juridiques comme les fondations ou les sociétés de capitaux privées. 89 Dans les statistiques ci-dessous, les b énéficiaires privés sont par conséquent assimilés aux exploitations agricoles. 90 Communaut é selon l’art. 703 du code civil.721 En classant ces diff érentes catégories de b énéficiaires en fonction des contributions octroyées en 1999, la répartition est la suivante: Tableau 7 Bénéficiaires de contributions Source: OPCA 2000 Illustration 15 Bénéficiaires de contributions Autres 0.6% Communes bourgeoises 0.9% Sociétés simples 2.0% Corporations 3.2% Autres 6.7% Exploitations agricoles 30.4% Communautés obligatoires 48.7% Communes municipales 14.2% Source: OPCA 2000 Contributions totales pour 1999 Catégorie de bénéficiaires en CHF en % Communautés obligatoires 35 812 054 48.7 Exploitations agricoles 22 371 663 30.4 Communes municipales 10 423 083 14.2 Corporations 2 349 631 3.2 Sociétés simples 1 476 470 2.0 Communes bourgeoises 645 370 0.9 Autres 465 930 0.6 Total 73 544 201 100.0722 Les exploitations agricoles ne b énéficient que d ’environ 30 % des contributions octroyées. La liaison par le numéro REE qui a été présentée au ch. 5 ci-dessus, nous a permis de saisir la presque totalit é des b énéficiaires agricoles dans notre base de données et de les d écrire en fonction de leurs caract éristiques structurelles. 91 Les 70 % restants sont octroy és à un groupe h étérogène de fermiers, de propri étaires privés ou publics de terrains et de constructions. Il n ’est pas possible d’identifier ces bénéficiaires avec plus de pr écision que celle donn ée par le code du ma ître d’ouvrage. Etant donné que ce deuxième groupe est pour une grande partie constitué d’agriculteurs, la rubrique «contributions» ne permet pas de d élimiter clairement les bénéficiaires agricoles de ceux qui ne le sont pas. Au sein des deux cat égories b âtiments et g énie civil, les proportions des b énéfi- ciaires agricoles et non agricoles sont très diverses: Pour ce qui est des bâtiments, les exploitations agricoles re çoivent pr ès de 89 % des contributions. Les 11 % restant sont répartis à parts plus ou moins égales entre les propriétaires privés et publics. Tableau 8 Bénéficiaires des contributions pour bâtiments Contributions 1999 pour bâtiments Catégories de bénéficiaires en CHF en % Exploitations agricoles 21 862 177 88.68 Sociétés simples 847 000 3.44 Communautés obligatoires 651 000 2.64 Communes bourgeoises 419 000 1.70 Corporations 407 900 1.65 Communes municipales 146 300 0.59 Autres 320 000 1.30 Total 24 653 377 100.00 Source: OPCA 2000 En ce qui concerne les projets de g énie civil, 72 % des contributions sont vers ées à des communautés obligatoires, 21 % à des communes et 4 % à des corporations, le reste, de peu d’importance, est versé aux autres catégories de bénéficiaires. 91 Un écart d’environ 1,7 millions de francs n’a pas pu être assigné au moyen du numéro REE.723 Tableau 9 Bénéficiaires des contributions pour améliorations foncières Contributions 1999 pour améliorations foncières Catégories de bénéficiaires en CHF en % Communautés obligatoires 35 161 054 71.95 Communes municipales 10 276 783 21.03 Corporations 1 941 731 3.97 Sociétés simples 625 470 1.28 Exploitations agricoles 509 486 1.04 Communes bourgeoises 226 370 0.46 Autres 128 400 0.26 Total 48 869 294 100.00 Source: OPCA 2000 8 Conclusions Le présent examen avait pour but de r épondre à la question de savoir à qui profitent les subventions vers ées par la Conf édération dans le domaine de l ’agriculture. Il s’agissait d’identifier les b énéficiaires directs des paiements effectu és par l ’Etat et d’établir clairement la structure des flux financiers de la politique agricole. Les résultats d ’un tel examen doivent d ’une part servir au contr ôle de l ’exécution (les bénéficiaires sont-ils en droit de recevoir les montants concern és?) et, d ’autre part, ils peuvent servir au contr ôle de l ’efficacité (les b énéficiaires effectifs de ces montants sont-ils les destinataires souhait és du point de vue de la r éalisation des objectifs de la politique agricole?). Pour obtenir un rapport co ût/bénéfice raison- nable, le champ d ’examen a été limit é dans le temps et mat ériellement. En effet, seuls les flux financiers d ’une année ont été pris en compte et l ’examen s’est limité aux trois plus grands domaines de paiement et, dans chaque domaine, à l’analyse de la plus grande rubrique de paiements. Ce rapport d écrit donc les b énéficiaires imm édiats des paiements directs, des paiements laitiers et des contributions en faveur de l ’amélioration des structures. Au total, ces montants constituent pr ès des ¾ du budget annuel de l ’agriculture et de l’alimentation. L’examen porte sur 1999. En effectuant une analyse de l ’exécution, trois cat égories de b énéficiaires ont été identifiées pour les rubriques des paiements examin és. Les exploitations agricoles reçoivent 81 % des montants examin és, les b énéficiaires non agricoles 17 % et les organisations priv ées charg ées de certaines t âches d ’exécution une part d’importance marginale de 0,2 %. Pour ce qui est du reste des paiements, soit 2 %, les données à disposition ne permettent pas de savoir s ’ils sont vers és à des b énéfi- ciaires agricoles ou non agricoles. Cette premi ère classification en trois grands724 groupes de b énéficiaires plut ôt abstraits a été affin ée dans une deuxi ème étape d’analyse afin de percevoir et décrire les bénéficiaires avec plus de précision. A cet égard, il est apparu que les donn ées relatives à l’exécution des mesures et les données statistiques de l ’OFAG et de l ’OFS ne permettent gu ère, voire pas du tout d’établir une vue d ’ensemble ax ée sur les b énéficiaires comme la question à l’origine du pr ésent examen l ’exige. Souvent, il n ’y a pas d ’information sur les bénéficiaires des paiements, elles ne sont pas reli ées entre elles du point de vue in- formatique ou leur qualit é laisse à désirer. Pour cette raison, l ’OPCA a élaboré sa propre base de donn ées. Celle-ci permet de relier les donn ées relatives aux verse- ments effectu és au titre des paiements examin és à des informations d étaillées concernant les b énéficiaires de ces paiements. Cette base de donn ée permet d ’avoir simultanément, pour la premi ère fois, une vue d ’ensemble sur tous les b énéficiaires et leurs caractéristiques. Le grand groupe des b énéficiaires agricoles comprend environ 61 000 exploitations pour lesquelles il a été nécessaire de saisir les donn ées relatives aux paiements et à la structure (superficie, situation g éographique, etc.). Toutes les exploitations ont ensuite été classées en fonction de la somme des paiements par exploitation et par unité de surface. Ces deux classements montrent une nette dispersion des verse- ments, ce qui signifie que les paiements examinés ne sont pas uniformément répartis. Les exploitations qui b énéficient de paiements plus importants que la moyenne se retrouvent dans le «tiers sup érieur» et celles qui b énéficient de paiements moins importants que la moyenne se retrouvent dans le «tiers inférieur». Par la suite, les profils structurels de ces deux segments ont été élaborés afin de mettre en évidence les particularités structurelles qui distinguent les exploitations agricoles b énéficiant d’un soutien plus important de celles qui b énéficient d’un soutien moins important. Pour ce faire, les fréquences de certaines particularités structurelles ont été recensées dans le tiers supérieur et dans le tiers inférieur. Le résultat de cette démarche montre des différences nettes selon le point de vue adopt é (paiements reçus en moyenne par exploitation ou paiements reçus en moyenne par hectare). En examinant les montants versés en moyenne par exploitation, le profil des b énéfi- ciaires du tiers supérieur est le suivant: – exploitation de montagne à titre principal, grande superficie (au moins 20 ha), exploitée par une communaut é de personnes physiques (communau- té), emploie plus de deux unit és de main-d ’œuvre standard (UMOS), production biologique et animale. Le profil des bénéficiaires par exploitation du tiers inférieur est le suivant: – exploitation de plaine à titre accessoire, petite superficie (20 ha et moins), exploitée par une personne physique, emploie moins de deux unit és de main-d’œuvre standard (UMOS), production v égétale et conventionnelle/ intégrée. En examinant en revanche les montants vers és en moyenne par hectare, le profil des bénéficiaires du tiers supérieur est le suivant: – exploitation accessoire établie dans la r égion de montagne, petite superficie (20 ha et moins), exploit ée par une personne physique, emploie moins de deux unit és de main-d ’œuvre standard (UMOS), production biologique et animale.725 Le profil des bénéficiaires par hectare du tiers inférieur est le suivant: – exploitation de plaine à titre principal, grande superficie (plus de 20 ha), exploitée sous une forme juridique autre que la personne physique, emploie plus de deux unit és de main-d ’œuvre standard (UMOS), production conventionnelle/intégrée et végétale. Ces différences structurelles permettent de supposer que les incitations issues de la pratique de la Conf édération en mati ère de subventions sont contradictoires. Le point de vue des versements par hectare montre clairement que les caract éristiques structurelles qui semblent «profitables» sont moins encouragées que la moyenne. En d’autres termes, il semble que les incitations des diverses mesures s ’annulent en partie. Le groupe des bénéficiaires non agricoles reçoit des paiements au titre de paiements laitiers et de contributions en faveur de l ’amélioration des structures. Les organisa- tions priv ées charg ées de certaines t âches d ’exécution ne re çoivent qu ’une partie marginale de ces paiements. – Dans le domaine du lait, les entreprises de valorisation du lait, de perfec- tionnement du lait et d ’exportation peuvent être identifi ées en tant que bénéficiaires non agricoles. Avec 64,7 %, elles re çoivent une tr ès grande part de tous les paiements du lait. Par ailleurs, les paiements à ce titre sont très concentr és: 10 grandes entreprises re çoivent un peu plus de 80 % des montants, les 409 autres entreprises ne re çoivent que de petits, voire tr ès petits montants. – En ce qui concerne les contributions en faveur de l ’amélioration des structu- res, 70 % d’entre elles sont octroyées à une catégorie hétérogène de fermiers, de propriétaires privés et publics de terrains et de constructions. Cependant, cette catégorie de b énéficiaires n’est pas une cat égorie rassemblant stricte- ment des b énéficiaires non agricoles étant donn é qu ’une bonne partie des personnes qui la composent sont des exploitants agricoles. Sur la base des données disponibles, il n ’a donc pas été possible d ’identifier avec pr écision comment les contributions en faveur de l ’amélioration des structures se répartissent sur les bénéficiaires agricoles et non agricoles.726 Abréviations CdG Commission de gestion ha Hectare LAgr Loi f édérale sur l’agriculture du 29 avril 1998 (RS 910.1) OAS Ordonnance sur les am éliorations structurelles dans l’agriculture du 7 décembre 1998 (RS 913.1) OFAG Office f édéral de l’agriculture OFIT Office f édéral de l’informatique et de la télécommunication OFS Office f édéral de la statistique OPCA Organe de contr ôle parlementaire de l’administration OPD Ordonnance sur les paiements directs vers és dans l’agriculture du 7 décembre 1998 (RS 910.13) OSL Ordonnance concernant le prix-cible, les suppl éments et les aides dans le domaine du lait du 7 décembre 1998 (RS 916.350) OTerm Ordonnance sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d’exploitation du 7 décembre 1998 (RS 910.91) PA 2002 Politique agricole 2002 PI Production int égrée SIPA Syst ème d’information pour la politique agricole UGBFG Unit é de gros bétail-fourrage grossier UMOS Unit é de main-d’œuvre standard727 Bibliographie Baur, Priska Theresia, 1999: Betrieblicher Agrarstrukturwandel in der Schweiz. Eine agrarökonomische Analyse anhand von aggregierten Daten f ür die Schweizer Land-wirtschaft 1993 –1990 und von einzelbetrieblichen Daten f ür die Z ürcher Landwirtschaft 1990–1996. Unveröff. Manuskript. Zürich. Office f édéral de l ’agriculture, 1999: Paiements directs pour l ’agriculture suisse. Berne. Office fédéral de l’agriculture, 1999: Rapport annuel 1998 de la division am éliora- tions structurelles. Berne Office fédéral de l’agriculture, 2000: Rapport agricole 2000. Berne. Office fédéral de la statistique, 1999: Reflets de l ’agriculture suisse. Edition 1998. Neuchâtel Hofer, Eduard und Werner Harder, 1995: «Agrarpolitik 2002» – Zweite Etappe der Agrarreform. In: Agrarforschung 2 (11–12): 485–488. Kommission Popp , 1990: Direktzahlungen in der schweizerischen Agrarpolitik. Zusammenfassung des Berichts der vom Chef des EVD eingesetzten Experten- kommission. Bern. Minder, Walter, 1995: Weitere wichtige Etappe der Agrarreform steht bevor. In: Agrarforschung 2 (1): 9–12. Popp, Hans W. 1991: Neuorientierung in der Agrarpolitik mit erg änzenden Direkt- zahlungen. In: Volkswirtschaft 4/91: 8–16. Popp, Hans W. 1992: Neuorientierung in der Agrarpolitik. Der 7. Landwirtschafts- bericht und die Botschaft zur Änderung des Landwirtschaftsgesetzes (erg änzende Direktzahlungen). In: Volkswirtschaft 7/92: 17–24. Rieder, Peter, 1998: Auswirkungen eines Beitritts zur Europ äischen Union auf die schweizerische Agrarpolitik und Landwirtschaft. Zürich. Rösti, Albert, 1997: Auswirkungen der Agrarpolitik 2002 auf die Schweizer Land- wirtschaft: Ökonometrische Untersuchung zur Wirkung der neuen Direkt-zahlungen und Sch ätzung der zuk ünftigen Angebots- und Nachfrageentwicklung sowie deren Auswirkungen auf die Produzenten, Konsumenten und Steuerzahler mit einem Si- mulationsmodell unter spezieller Beruecksichtigung des Milchmarktes. Z ürich, 1997.728 Réalisation de l’examen Daniel Janett Direction du projet: responsable de l’OPCA (dès octobre 2000) Brigitte Guggisberg Collaboratrices scientifiques: responsa- ble de l’OPCA (jusqu’en juillet 2000) Jeannette Müller Collaboratrices scientifiques de l ’OPCA ming.gmbh Consultants Hedwig Heinis Secr étariat de l’OPCA729 Table des matières L’essentiel en bref 669 1 Introduction 671 1.1 Problématique 671 1.2 Méthode 672 1.3 Structure du rapport final 672 2 Paiements directs généraux 674 2.1 Buts 674 2.2 Mesures et effets escomptés 674 2.3 Bénéficiaires 676 2.4 Organisation des versements 676 2.5 Première quantification 678 3 Paiements laitiers 678 3.1 Buts 678 3.2 Mesures et effets escomptés 679 3.3 Classement des mesures et bénéficiaires 680 3.4 Organisation des versements 682 3.5 Première quantification 683 4 Contributions en faveur de l’amélioration des structures 684 4.1 Buts 684 4.2 Mesures, effets escomptés et bénéficiaires 685 4.3 Organisation des versements 688 4.4 Première quantification 689 5L e s bénéficiaires directs 690 5.1 La perspective des bénéficiaires 690 5.2 Situation initiale: probl èmes de données 692 5.3 Base de données des bénéficiaires agricoles 696 6R épartition des moyens financiers au sein de l’agriculture 699 6.1 Première description des bénéficiaires agricoles 699 6.2 Versements par exploitation 702 6.2.1 Tiers supérieur: classement en fonction des versements par exploitation 703 6.2.2 Tiers inférieur: classement en fonction des versements par exploitation 705 6.3 Versements par hectare 707 6.3.1 Tiers supérieur: classement en fonction des versements par hectare 708 6.3.2 Tiers inférieur: classement en fonction des versements par hectare 709730 7B énéficiaires non agricoles 710 7.1 Paiements laitiers 710 7.1.1 Vue d ’ensemble par mesure 711 7.1.2 Vue d ’ensemble par groupe de bénéficiaires 713 7.1.3 Bénéficiaires non agricoles 714 7.2 Contributions en faveur de l ’amélioration des structures 718 8 Conclusions 723 Abréviations 726 Bibliographie 727 Réalisation de l’examen 728Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Flux financiers de la politique agricole: analyse des principaux paiements de l'Etat en faveur de l'agriculture du point de vue des bénéficiaires.Rapport de l'Organe parlementaire de contrôle de l'administration à l'attention de la Commission de gest... In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 05 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 05.02.2002 Date Data Seite 668-730 Page Pagina Ref. No 10 125 989 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.