2002-0108 1435 9.2.6 Message concernant deux accords régissant les obligations réciproques de réassurance en matière de garantie contre les risques à l’exportation, entre la Suisse et la France ainsi qu’entre la Suisse et l’Autriche du 9 janvier 2002 9.2.6.1 Partie générale 9.2.6.1.1 Condensé D’importantes commandes à l’exportation passées à des entreprises suisses présup- posent de plus en plus de la sous-traitance à l’étranger ou des livraisons partielles en provenance de l’étranger. Mais l’exportateur n’est pas assuré par le pays tiers pour les composants fournis par un sous-traitant étranger, puisque lui-même n’est pas établi dans ledit pays. Il n’est pas couvert non plus par sa propre assurance crédit à l’exportation (ACE) quand la part de provenance étrangère dépasse ce qui est autori- sé. Le sous-traitant, de son côté, ne peut bénéficier d’aucune couverture de son assurance crédit à l’exportation, puisque sa qualité de sous-traitant lui interdit de prétendre à un paiement de l’acheteur. Pour faciliter la coop ération internationale, les instituts nationaux d ’assurance crédit à l’exportation travaillent aujourd’hui avec des instruments de réassurance. Vis-à-vis de l’exportateur, l’assureur couvre l ’ensemble du contrat, y compris les fournitures étrangères. L’assureur requiert ensuite de l ’ACE du pays d ’où proviennent les four- nitures (étrangères) une réassurance équivalant à la part de celles-ci, moyennant, en contrepartie, le paiement de la part correspondante de la prime. Les accords n égociés avec l ’assureur crédit à l’exportation français la «Compagnie Française d’Assurance pour le Commerce Ext érieur» (ci-après Coface), Paris, et la société anonyme autrichienne «Österreichischen Kontrollbank Aktiengesellschaft » (ci-après OeKB), Vienne, constituent le cadre qui permettra la conclusion de con- trats de réassurance individuels. Aux termes de ces accords, une partie peut proposer à l’autre de réassurer un marché d’exportation concret. Cette derni ère étudie la pro- position avant de d écider si elle entend assurer ou non la couverture aux conditions fixées dans l’accord ou, éventuellement, à d’autres conditions. Par rapport aux tiers, c ’est l ’assureur seul qui intervient, le r éassureur restant à l’arrière-plan. Que l ’exportateur suisse soit le fournisseur principal ou le sous- traitant, les risques courus par notre garantie contre les risques à l’exportation (GRE) restent limités à la part suisse en question. Qu’elle agisse en qualité d’assureur ou de réassureur, la GRE offre seulement les prestations qu’elle couvre en tant qu’assureur unique.1436 9.2.6.1.2 Origine de l’accord Les plus importantes commandes à l ’exportation pass ées à des entreprises suisses présupposent de plus en plus de la sous-traitance à l ’étranger ou des fournitures partielles en provenance de l ’étranger. Les conditions de la couverture des risques à l’exportation fournie par les pays industrialis és sont con çues pour des commandes comprenant, pour l ’essentiel, des fournitures et des services originaires du pays même; si elles couvrent des fournitures venues de l ’étranger, c’est souvent à concur- rence d’une part d éterminée, relativement faible. Dans les affaires de moindre im- portance, il est possible d’assurer une part plus élevée que d’ordinaire de fournitures étrangères, moyennant un suppl ément de prime. Mais quand il s ’agit de grosses commandes à l’exportation, incluant une part importante de fournitures étrangères, l’exportateur qui veut s ’assurer se voit opposer le d épassement de la part étrangère autorisée, et il n’obtient aucune garantie ou, dans le meilleur des cas, qu ’une garan- tie dont la couverture se limite à la part des fournitures originaires du pays. Pour les fournitures venant d ’autres pays, il n ’obtient aucune couverture de la part de ces pays tiers, puisqu’il n’y est pas établi; son sous-traitant non plus, vu qu ’il n’a pas la qualité d’exportateur et n’est donc pas partie au contrat passé avec le client étranger. Par cons équent, le risque que les fournitures étrangères ne soient pas pay ées est assumé par l ’exportateur; ce dernier n ’est pas forc ément prêt à le faire, et l ’affaire échoue, au grand dam des entreprises de tous les pays concern és . D a n s l e c a s d e l’Autriche, une convention de r éciprocité conclue dans les ann ées 70 constitue tou- jours le cadre permettant à la GRE de co-assurer des fournitures sous-trait ées en Autriche, et à l ’OeKB, de faire de m ême pour des fournitures sous-trait ées en Suisse, à concurrence de 30 %. Par contre, quand d ’importantes fournitures sont d’origine étrangère, ce qui est pratiquement la r ègle, aujourd ’hui, dans les grands projets complexes dont la r éalisation s’étend sur une longue dur ée, cette r éciprocité n’existe pas et la situation est insatisfaisante. A cela s ’ajoute qu ’il est judicieux, lorsque le projet est d ’importance, de r épartir autant que possible le risque sur plu- sieurs instituts de garantie. Voilà pourquoi ces instituts nationaux travaillent aujourd ’hui avec des r éassurances. L’assureur assume vis- à-vis de l ’exportateur la couverture de toutes les fournitures étrangères; il s ’occupe ensuite d ’obtenir, moyennant finance, de l ’institution de garantie du pays d ’où proviennent les fournitures étrangères, une r éassurance cou- vrant ces fournitures. La base l égale de cette r éassurance est un accord de r éassu- rance conclu entre l ’assureur et le r éassureur. Il existe actuellement de tels accords entre les principales assurances cr édit à l ’exportation d ’Europe; l ’Allemagne, la Grande-Bretagne, la France, les Pays-Bas et l ’Autriche, en particulier, ont cr éé des réseaux d’accords bilatéraux. Un accord de réassurance existe aussi entre la Suisse et l’Allemagne, depuis mai 2001. Le syst èm e d e l a réassurance pr ésente cet avantage que l ’exportateur n ’a jamais affaire qu’à une seule institution de garantie (principe du guichet unique); et c ’est précisément quand l ’exportateur a un grand projet qu ’il est fastidieux de devoir traiter avec plusieurs assurances cr édit et de n égocier le contrat par bribes – encore faut-il que ce soit possible – avec, à la cl é, des conditions de garantie diff érentes, comme c’est déjà le cas selon l ’accord de 1965 en mati ère de proc édures adminis- tratives entre le bureau de la GRE et la France. Il incombe à l’assureur de veiller à obtenir une réassurance. Il n’existe ni rapport de droit ni contacts entre l ’exportateur et le r éassureur. Comme le montrent les exp ériences engrangées par les pays euro- péens susmentionn és, la r éassurance prend tout son sens pour les grands projets1437 (notamment en ce qui concerne leur financement), pour les livraisons à des pays à risques (p. ex. livraison de machines textiles à la Chine) et, en raison de leur nature même, pour les commandes à l’exportation impliquant les filiales d ’une même mul- tinationale dans des pays diff érents (p. ex. Entreprise A. Suisse et Entreprise A. France). Faute de données empiriques, le volume d’affaires que la GRE aura à assu- rer, qu’il s’agisse d’assurance ou de r éassurance, est tr ès difficile à évaluer; il n ’est donc pas possible de donner des indications fiables. 9.2.6.2 Partie sp éciale: les grandes lignes de l’accord 9.2.6.2.1 Champ d ’application Les accords n égociés avec la Coface et l ’OeKB constituent le cadre à l ’intérieur duquel se concluront des contrats individuels de r éassurance. Ils sont applicables lorsqu’un exportateur d ’un Etat partie fait appel à des sous-traitants de l ’autre Etat partie, étant entendu que l’exportateur est seul engagé et apte à faire valoir des droits vis-à-vis du client étranger, et qu’il assume donc seul la totalit é du risque li é à l’ex- portation (art. 2, ch. 1). Si, au contraire, l’exportateur a convenu avec le sous-traitant de ne verser à ce dernier le prix de sa prestation qu ’au moment o ù lui-même aura reçu le paiement de ses exportations (clause dite «if and when »), les accords de réassurance ne s’appliquent pas (art. 2, ch. 2, de l ’accord avec la Coface, art. 2, ch. 3, de l’accord avec l’OeKB). Dans ce cas, le sous-traitant peut s ’assurer directement auprès de son assurance crédit. Aux termes des accords, une partie peut proposer à l’autre de r éassurer un march é concret (art. 1). La partie sollicit ée d ’accorder une r éassurance doit étudier la demande pour savoir si elle peut assurer la couverture demandée. Le critère détermi- nant, c’est l’identité des risques couverts par l ’assureur et le r éassureur, qui demeu- rerait si les rôles étaient inversés. Pour la Suisse, cela signifie surtout que la GRE ne peut couvrir, en tant que réassureur, que les risques définis aux art. 4 et 5 de la loi du 26 septembre 1958 sur la garantie contre les risques à l ’exportation (RS 946.11) (LGRE) et aux art. 3 et 10 de l’ordonnance du 15 juin 1998 sur la garantie contre les risques à l’exportation (RS 946.111) (OGRE); en outre, le taux maximal de couver- ture selon l ’art. 6 LGRE ainsi que les r ègles relatives au fournisseur suisse et à l’origine des livraisons selon l’art. 2 OGRE, sont applicables (cf. aussi art. 4). Comme l’assureur accorde une couverture uniforme pour l’affaire dans son ensem- ble, le réassureur ne peut refuser de réassurer que si l’assureur couvre plus de risques que lui-m ême. Concr ètement, ce sera le cas si la Coface ou l ’OeKB, en qualit é d’assureur, couvre le risque du ducroire priv é; comme la GRE ne le fait pas, à l’exception des garanties bancaires, et qu ’elle ne peut l ’exclure de la r éassurance, elle n’a pas d’autre solution que de rejeter la demande de r éassurance présentée par la Coface ou l’OeKB. 9.2.6.2.2 Relations entre assureur et r éassureur Conformément aux principes de la réassurance, c’est l’assureur qui décide, lors d’un sinistre, si les conditions justifiant une indemnisation sont remplies et s ’il doit faire bénéficier l’exportateur de la couverture. Le r éassureur n ’exerce aucune influence sur cette d écision. Mais quand l ’assureur fait appel à la r éassurance, le r éassureur1438 examine à son tour si les conditions d ’indemnisation au titre de la r éassurance sont réunies. Si tel est le cas, le r éassureur accorde une indemnité; il ne peut refuser de la payer que si l ’assureur, au moment de prendre sa d écision, a viol é le contrat de r é- assurance ou n’a pas respecté les conditions particuli ères de l’affaire de réassurance en question. Vis-à-vis de tiers, seul l ’assureur intervient, le r éassureur restant à l’arrière-plan; le rapport de r éassurance n ’a de sens que pour ses deux parties. Mais l ’assureur est tenu de consulter le r éassureur avant de prendre une d écision importante, par exem- ple lorsqu’il donne des indications à l’exportateur pour éviter ou att énuer les dom- mages (art. 9, ch. 2), quand il fait valoir ses droits de recours (art. 12, ch. 1, al. 2), ou en cas de r ééchelonnement de dettes (art. 14). Si l ’assureur veut renoncer à des créances, la consultation ne suffit pas: l ’assureur doit obtenir l ’accord du réassureur (art. 12, ch. 2, de l ’accord avec la Coface, art. 12, ch. 3, de l ’accord avec l ’OeKB). Cet accord est important sous l’angle de la relation interne des parties. Les parties peuvent convenir d’une réassurance dans le cadre de l’accord chaque fois qu’un exportateur établi dans un Etat partie fait appel, pour exécuter la commande, à des sous-traitants de l ’autre Etat partie (art. 2). C ’est l’institution de garantie contre les risques à l’exportation du pays du sous-traitant qui décide, dans chaque cas parti- culier, si elle accepte de r éassurer ou non. Il n ’y a pas d ’obligation de r éassurer même si les conditions de l’accord de réassurance sont réunies. Les livraisons que la GRE accepte de réassurer doivent être d’origine suisse; dans la mesure o ù des four- nitures compl émentaires en provenance de pays tiers sont à imputer à la part des livraisons suisses, ces derni ères doivent comporter une part appropri ée de valeur ajoutée suisse (cf. art. 2, al. 2, OGRE). 9.2.6.2.3 Etendue de l ’assurance et procédure La part de la r éassurance est fix ée en fonction des parts respectives des fournitures suisses, fran çaises ou autrichiennes (art. 7, appendice A). Des modifications ult é- rieures de l’origine de la prestation ne sont prises en compte que si elles d épassent, en termes de valeur, un minimum d éterminé (art. 11). L ’assureur est g énéralement celui du pays d’où est originaire la plus grosse part, en termes de valeur, des produits d’exportation, étant entendu que ce principe se pr ête à des modulations, selon les cas, les conditions et les besoins (art. 6). L ’assureur doit au réassureur une prime de réassurance, calculée en principe comme un élément de la prime totale correspon- dant à la part de la réassurance (art. 10). L’assureur peut en outre déduire 10 % de la prime totale pour ses frais administratifs (art. 10, ch. 1, al. 2). Les règles de proc édure relatives à la conclusion d ’une affaire de r éassurance entre l’assureur et le r éassureur sont expos ées dans l ’annexe 3 et les appendices B à F (art. 13). 9.2.6.2.4 Parties à l’accord et entrée en vigueur Les parties aux accords sont la Confédération suisse, d’une part, l’Etat Français et la République d’Autriche, d’autre part (préambules). L’Etat Français est représenté par la Compagnie Fran çaise d ’Assurance pour le Commerce Ext érieur (Coface), une corporation de droit privé dont le siège est à Paris. Conformément à la loi du 5 juillet1439 1949 et au d écret du 14 mai 1994, la Coface est charg ée, sur mandat et pour le compte de l ’Etat Fran çais, de g érer l ’assurance cr édit à l ’exportation. En France, l’accord est soumis à l ’approbation du Minist ère des finances. La R épublique d’Autriche est représentée par la société de droit privé Österreichische Kontrollbank AG (OeKB). Conformément au § 5 de la loi de 1981 sur la promotion des exporta- tions, l ’OeKB a re çu les pleins pouvoirs de la R épublique d ’Autriche pour g érer l’assurance crédit à l’exportation publique autrichienne. C ôté suisse, le Bureau pour la garantie contre les risques à l’exportation chargé par la Conf édération de gérer la garantie contre les risques à l’exportation n’a pas de personnalité juridique propre. Les accords entrent en vigueur apr ès leur signature, à la date de ratification par la Suisse (art. 17, ch. 1). Moyennant un préavis de trois mois, ils peuvent être dénoncés pour la fin d ’une année civile (art. 17, ch. 2). La r ésiliation n’a bien sûr aucun effet sur les obligations contractées par les parties avant la d énonciation, lesquelles conti- nuent de déployer leurs effets. 9.2.6.3 Cons équences pour les finances et l’état du personnel La mise en œ uvre des accords n ’a pas de cons équences directes sur le budget de la Confédération. Tant les affaires de réassurance conclues dans le cadre de ces accords que les frais de personnel et d ’administration du Bureau de la GRE sont imput és au fonds de garantie contre les risques à l’exportation. Ce fonds n ’a pas la personnalité juridique, mais est financièrement indépendant. Ses dépenses et ses recettes ne figu- rent pas dans le compte financier de la Confédération (art. 6a, LGRE). 9.2.6.4 Evaluation de l ’impact de la réglementation L’extension projetée de l’offre publique de services relevant de la garantie contre les risques à l’exportation – un instrument dont le but est de maintenir et de d évelopper les possibilités de travail et de promouvoir le commerce ext érieur – se justifie par l’internationalisation croissante de l ’économie et son corollaire, la diminution de la valeur ajoutée sur le territoire national. Les premiers b énéficiaires de cette mesure sont nos entreprises (et leurs employ és) qui, moyennant le paiement d ’une prime, se verront octroyer une garantie contre les risques à l’exportation. Il leur sera plus facile de recourir à des sous-traitants français ou autrichiens comp étents pour obtenir des commandes à l ’exportation. Les sous- traitants suisses travaillant pour des soumissionnaires domicili és en France ou en Autriche y gagneront également: ils n ’auront de rapports contractuels qu ’avec ces soumissionnaires et ne seront pas obligés de conclure des contrats avec les clients de ceux-ci et avec la GRE. La mesure aura tendance à accentuer la division internationale du travail, ce qui laisse espérer des retomb ées positives sur la prosp érité, aussi longtemps du moins que la garantie contre les risques à l’exportation sera accord ée à des affaires ayant trait à des domaines suffisamment porteurs. Le soutien accord é sous forme de ga- rantie est largement harmonis é au niveau international; dans les affaires à risque, l’assurance cr édit à l ’exportation est une condition n écessaire mais pas suffisante pour affronter la concurrence. En g énéral, c’est le marché qui décide, sur la base de facteurs techniques et des prix, de la compétitivité des exportateurs.1440 L’autre option qui s’offre au sous-traitant consiste à conclure un contrat de livraison partielle directement avec le mandataire, puis à annoncer ce contrat à son assurance crédit à l’exportation. Avec la solution actuelle, les fournisseurs de syst èmes suisses doivent faire supporter à leurs sous-traitants fran çais ou autrichiens plus de risques que ne le font les fournisseurs venant d ’Etats dont les instituts d ’assurance crédit à l’exportation collaborent d éjà avec la Coface ou l ’OeKB par le biais d ’accords de réassurance comparables à ceux qui sont propos és. Du point de vue de la comp étiti- vité, c’est là un désavantage certain. Ces accords allègent la procédure. Quant aux possibles problèmes pratiques de mise en œ uvre (p. ex. la compétence des assureurs de donner des indications sur les mesures à prendre pour limiter les dom- mages), les accords les traitent dans des prescriptions détaillées. 9.2.6.5 Programme de la l égislature Les accords sont conformes à la teneur de l ’objectif 3 (Engagement en faveur d ’un ordre économique mondial ouvert et durable; R7 Poursuite d ’une politique écono- mique extérieure durable) du rapport sur le Programme de la l égislature 1999 à 2003 (FF 2000 2168); par la suite, le Conseil fédéral examinera notamment les services de la garantie contre les risques à l’exportation. Les accords de r éassurance facilitent la coopération internationale entre les instituts d ’assurance crédit à l’exportation et les exportateurs dans le cadre des possibilités légales offertes par notre GRE. 9.2.6.6 Relations avec le droit europ éen En 1997, l ’Union européenne a demand é à ses membres de renoncer aux garanties publiques contre les risques à l ’exportation que le march é peut assumer (risques économiques pr ésentés par des d ébiteurs priv és dans 23 pays de l ’OCDE, d ’une durée maximale inférieure à deux ans), parce qu’il existe pour les assurer un march é privé concurrentiel. A partir de 2001, les risques pouvant être assumés par le marché incluent aussi les risques politiques et les risques li és aux d ébiteurs publics. En 1998, l’UE a édicté une directive concernant l ’harmonisation des principales dispo- sitions d ’assurance cr édit à l ’exportation relatives aux affaires à moyen et long termes. Ce droit communautaire reconna ît aujourd ’hui aux pays membres la com- pétence en mati ère d’assurance crédit à l’exportation. Les pays industrialis és euro- péens, dont les pays membres de l ’UE, et extra-europ éens, coordonnent leurs assu- rances crédit à l’exportation respectives au sein de l’Union de Berne, une association constituée selon le droit suisse. Les assureurs crédit à l’exportation qui en font partie ont commenc é, il y a quelque temps d éjà, à conclure entre eux des accords de réassurance r éciproque. Par leurs buts et les solutions propos ées, les n ôtres sont conformes à ceux qui lient les autres instituts europ éens d’assurance crédit. Dans le cadre des accords de réassurance, la France et l’Autriche, qu’elles soient assureur ou réassureur, ne peuvent offrir des prestations qui ne seraient pas compatibles avec les dispositions de l’UE; du coup, les prestations de la GRE doivent respecter les limites que posent les accords de réassurance.1441 9.2.6.7 Constitutionnalit é Veiller à la sauvegarde des intérêts suisses à l’étranger est une des tâches dévolues à la Conf édération par la Constitution (art. 101 Cst.). C ’est à la Conf édération, en outre, de prendre des mesures afin d ’assurer une évolution équilibrée de la conjonc- ture et, en particulier, de pr évenir et de combattre le ch ômage (art. 100, al. 1, Cst.). La loi f édérale de 1958 sur la garantie contre les risques à l ’exportation (LGRE) tendait déjà vers ce but puisqu’elle entendait maintenir et développer les possibilités de travail et promouvoir le commerce ext érieur (LGRE, art. 1). Les accords de r éas- surance proposés complètent la loi, en prenant en consid ération le fait que, depuis la promulgation de la loi, il est de plus en plus fr équent que des fournisseurs de plu- sieurs Etats soient partie prenante à une affaire d’exportation. Les bénéficiaires de la GRE et les assurés de la Coface et d’OeKB au bénéfice d’une réassurance de la GRE sont traités sur un pied d’égalité; la loi et l’ordonnance sur la GRE sont applicables à la réassurance (cf. ch. 9.2.6.2.1). Enfin, les affaires étrangères relèvent de la compé- tence de la Confédération (art. 54 Cst.), ce qui inclut la conclusion de trait és interna- tionaux. L’accord de réassurance se fonde ainsi sur une base constitutionnelle suffi- sante. Il appartient à l’Assemblée fédérale d’approuver ces accords (art. 166, al. 2, Cst.). Ceux-ci peuvent être d énoncés et ils ne pr évoient ni adh ésion à une organisation internationale ni une unification multilatérale du droit; ils n ’impliquent pas non plus une adhésion à des organisations de s écurité collective ou à des communaut és su- pranationales. L’arrêté fédéral soumis à votre approbation n ’est donc pas soumis au référendum obligatoire (art. 140, al. 1, let. b, Cst.), ni sujet au r éférendum (art. 141, al. 1, let. d, Cst.).Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant deux accords régissant les obligations réciproques de réassurance en matière de garantie contre les risques à l'exportation, entre la Suisse et la France ainsi qu'entre la Suisse et l'Autriche In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 08 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 26.02.2002 Date Data Seite 1435-1441 Page Pagina Ref. No 10 126 066 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.