Abteilung II B-737/2008 {T 0/2} U r t e i l v o m 3 1 . A u g u s t 2 0 0 9 Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz), Richter Francesco Brentani, Richter Ronald Flury, Gerichtschreiberin Anita Kummer X._______, vertreten durch Rechtsanwalt Mischa Berner, Beschwerdeführer, gegen Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT), Vorinstanz. Subventionierung eines Projekts zur Entwicklung der Berufsbildung und zur Qualitätsentwicklung. B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l Besetzung Parteien GegenstandB-737/2008 Sachverhalt: A. Am 11. Dezember 2007 stellte der X._______ Verband (nachfolgend: Beschwerdeführer) beim Bundesamt für Berufsbildung und Technolo- gie (nachfolgend: Bundesamt, Vorinstanz) einen Antrag auf eine pau- schale finanzielle Unterstützung für das Projekt "Revision der Verord- nung über die berufliche Grundausbildung J._______". Zur Begrün- dung führte er aus, er habe bereits die Bildungsverordnungen für die Berufe "K._______" und "L._______" erstellt. 2007 sei nun der dritte Beruf "J._______" nach den Vorgaben der Vorinstanz angegangen worden. Die Arbeiten verliefen planmässig, die Vorlage werde 2008 in die interne Vernehmlassung gegeben und die Vorinstanz habe dem Antrag auf ein Vor-Ticket stattgegeben. Er beantrage daher die Aus- zahlung einer ersten Tranche von Fr. 50'000.- zur Deckung eines Teils der entstandenen Kosten für Kommissionsarbeit, Fremdhonorare, päd- agogische Betreuung, usw. B. Mit Verfügung vom 9. Januar 2008 sprach die Vorinstanz dem Be- schwerdeführer für das Projekt "Revision der Verordnung über die be- rufliche Grundausbildung J._______" einen pauschalen Unterstüt- zungsbeitrag von insgesamt Fr. 50'000.- zu, wovon die erste Tranche von Fr. 33'000.- aufgrund dieser Verfügung und die zweite Tranche von Fr. 17'000.- nach dem Erlass des Bildungsplans und der Aufschaltung im Internet auf Gesuch hin ausbezahlt werde. Zur Begründung führte sie aus, die Neugestaltung der Verordnungen über die berufliche Grundbildung habe für die Trägerschaften einen Mehraufwand zur Fol- ge, der abgegolten werden könne. Die Unterstützung erfolge in der Re- gel pauschal. Der Beschwerdeführer könne bei den Revisionsarbeiten Synergien aus den bereits erfolgten Revisionen der Bildungsverord- nungen "K._______" und "L._______" nutzen. C. Gegen diese Verfügung reicht der Beschwerdeführer am 5. Februar 2008 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht ein und beantragt eine Erhöhung des Bundesbeitrages auf Fr. 75'000.-. Zur Begründung macht er geltend, es treffe nicht zu, dass er Synergien nutzen könne. Im Zeitpunkt der Vernehmlassung und Inkraftsetzung der Bildungsver- ordnungen für die Berufe "K._______ und L._______" hätten verbindli- che Handbücher gefehlt. Die Vorinstanz habe die Vorgaben für die Er- Seite 2B-737/2008 arbeitung von Berufsverordnungen mehrmals geändert. In der Zwi- schenzeit habe sie Handbücher erlassen, aber mit anderen Vorgaben, welche sich nicht mehr mit dem früheren Konzept vergleichen liessen. Die Aufbauarbeiten der neuen Verordnungen hätten sich daher nicht an den bisherigen Grundlagen anlehnen können. Der externe, für die pädagogische Seite zuständige Experte habe nun mitgeteilt, dass von der Vorinstanz erneut Anpassungen bevorstünden, welche zusätzli- chen Aufwand generierten. Die meisten im Milizsystem involvierten Personen aus dem M._______ seien erstmals mit einem solchen Pro- jekt konfrontiert und könnten nicht auf Erfahrungen früherer Projekte zurückgreifen. Eine allfällige Aufwandreduktion bei den administrativen Arbeiten würden durch die Mehrarbeit als Folge der geänderten Grundlagen zunichte gemacht. D. Mit Vernehmlassung vom 7. April 2008 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung führt sie aus, es treffe zwar zu, dass der Prozess zur Erarbeitung einer Bildungsverordnung den aktuellen Erfordernissen der Verbundpartner Rechnung zu tragen habe und in diesem Sinne optimiert werde. Dies bedeute aber nicht, dass dies dauernd Anpassungen der Verbundpartner erfordere. Die Grundzüge seien nach wie vor dieselben wie zur Zeit der Erarbeitung der beiden Verordnungen über die Grundbildung durch den Beschwer- deführer, welche am 1. Januar 2006 in Kraft getreten seien. Dass Ende 2007 die 4. Auflage des Handbuchs erschienen sei, das der ers- ten Phase des Reformprozesses ein grösseres Gewicht gebe und in der Folge zu leichten Verschiebungen der Abläufe führe, treffe zwar zu. Der Beschwerdeführer habe indessen bereits im Juni 2007 das Vor-Ti- cket erhalten, weshalb für ihn die zu diesem Zeitpunkt gültige Version des Handbuchs (3. Auflage aus dem Jahr 2006) für den gesamten Pro- zess der Erarbeitung der Verordnung über die berufliche Grundbildung ihre Gültigkeit behalte. Ausserdem stelle der Prozessablauf kein Ele- ment dar, das mit Finanzhilfen unterstützt werde. Mit der Gewährung von pauschalen Finanzhilfen werde der Mehraufwand der Trägerschaf- ten im Reformprozess entgolten. In den Richtlinien genannt würden diesbezüglich der Einkauf von fachlicher Begleitung, die gesamt- schweizerische Koordination des Prozesses und die Übersetzung der Verordnungen in die Landessprachen, die Entwicklung des Berufsfel- des, die Strukturierung der Berufsbildungsangebote innerhalb der Branche sowie die Evaluation der Massnahmen durch Dritte. Die Be- teiligung der Verbandsmitglieder werde dagegen nicht entgolten. Den Seite 3B-737/2008 Organisationen der Arbeitswelt als Verbundpartner komme im Erarbei- tungsprozess wie auch bei der späteren Aktualisierung der Verordnun- gen über die berufliche Grundbildung eine wichtige Rolle zu. Es liege in ihrer Verantwortung und in ihrem Interesse, hierfür die notwendigen personellen Ressourcen bereit zu stellen. Es sei nicht Aufgabe des Bundes, die Kosten für die Ausbildung und Einarbeitung von Fachper- sonen und Funktionären der Verbundpartner zu übernehmen. E. Mit Replik vom 29. Mai 2008 bleibt der Beschwerdeführer bei seinen Rechtsbegehren und Ausführungen der Beschwerde vom 5. Februar 2008. F. In der Duplik vom 17. Juni 2008 hält die Vorinstanz an ihrer Verfügung vom 9. Januar 2008 sowie Vernehmlassung vom 7. April 2008 fest. G. Auf die Begründung der Anträge von Beschwerdeführer und Vorinstanz wird, soweit notwendig, in den Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be- schwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Bundesgeset- zes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 und 34 VGG genannten Behörden, zu denen auch das Bundesamt für Berufsbildung und Technologie zählt (vgl. Art. 33 Bst. d VGG). 1.2 Der angefochtene Entscheid der Vorinstanz vom 9. Januar 2008 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG dar. Sie kann nach Art. 61 Abs. 2 des Berufsbildungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 (BBG, SR 412.10) im Rahmen der allgemeinen Bestimmungen über die Bundesverwaltungsrechtspflege (Art. 44 ff. VwVG i.V.m. Art. 31 ff. und 37 ff. VGG mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsge- richt angefochten werden. Seite 4B-737/2008 1.3 Als Adressat ist der Beschwerdeführer durch die angefochtene Verfügung berührt und hat insofern ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung. Er ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG). 1.4 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und Art. 52 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG) und die übrigen Sachurteils- voraussetzungen liegen vor (Art. 47 ff. VwVG i.V.m. Art. 37 VGG). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten. 2. Der Beschwerdeführer hatte die von ihm mit Gesuch vom 11. Dezem - ber 2007 beantragte pauschale finanzielle Unterstützung nicht aus- drücklich beziffert. Die Parteien gehen aber offenbar einhellig davon aus, dass sich aus dem Kontext, insbesondere aus der Richtlinie der Vorinstanz über die Unterstützung der Berufsbildungsreformen und die Erarbeitung von Verordnungen über die berufliche Grundbildung vom 7. August 2006 (nachfolgend: Richtlinie), ergibt, dass er damit die Re- gelpauschale von Fr. 75'000.- beantragte, ist doch nur bei diesem Be- trag eine erste Auszahlungstranche von Fr. 50'000.- vorgesehen. Mit der angefochtenen Verfügung sprach die Vorinstanz ihm indessen le- diglich einen pauschalen Unterstützungsbeitrag von insgesamt Fr. 50'000.- zu. In seiner Beschwerde beantragt der Beschwerdeführer die Erhöhung dieses Beitrags auf Fr. 75'000.-. 2.1 Auf den 1. Januar 2004 trat das revidierte Berufsbildungsgesetz in Kraft. Es sollte den beruflichen, technologischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklungen, die seit dem Inkrafttreten des vor- hergegangenen Gesetzes eingetreten waren, Rechnung tragen (vgl. Botschaft des Bundesrates zum Berufsbildungsgesetz vom 6. Septem- ber 2000, BBl 2000 5686). Die Berufsbildung ist eine gemeinsame Auf- gabe von Bund, Kantonen und Organisationen der Arbeitswelt (Sozial- partner, Berufsverbände, andere zuständige Organisationen und ande- re Anbieter der Berufsbildung). Sie streben ein genügendes Angebot im Bereich der Berufsbildung, insbesondere in zukunftsfähigen Berufs- feldern an. Die Massnahmen des Bundes zielen darauf ab, die Initiati- ve der Kantone und der Organisationen der Arbeitswelt so weit als Seite 5B-737/2008 möglich mit finanziellen und anderen Mitteln zu fördern. Zur Verwirkli- chung der Ziele dieses Gesetzes arbeiten die Kantone und die Organi- sationen der Arbeitswelt je unter sich sowie mit dem Bund zusammen (Art. 1 BBG). Die geltenden kantonalen und eidgenössischen Bil- dungsverordnungen sind innert fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Gesetzes anzupassen beziehungsweise zu ersetzen (Art. 73 Abs. 1 BBG). Formell gesehen ist es dabei das Bundesamt, welches die neu- en oder angepassten Bildungsverordnungen für den Bereich der beruf- lichen Grundbildung erlässt; es tut dies indessen in der Regel auf An- trag der Organisationen der Arbeitswelt (vgl. Art. 19 Abs. 1 BBG). Mit der Revision des Berufsbildungsgesetzes wurde die Finanzierung völlig neu geregelt. An die Stelle der bisherigen, am Aufwand gemäss «anrechenbaren Kosten» orientierten Subventionierung trat ein Sys- tem von aufgabenorientierten Pauschalen (Botschaft, a.a.O., BBl 2000 5690). Der Bund beteiligt sich im Rahmen der bewilligten Kredite an- gemessen an den Kosten der Berufsbildung. Er leistet dabei haupt- sächlich Pauschalbeiträge an die Kantone zur Finanzierung von deren Aufgaben, daneben aber auch Beiträge an Dritte für die Finanzierung von Projekten zur Entwicklung der Berufsbildung und zur Qualitätsent- wicklung (vgl. Art. 52 BBG). Zu diesem Zweck fördert der Bund Stu- dien, Pilotversuche, die Berufsbildungsforschung, die Schaffung von tragfähigen Strukturen in neuen Berufsbildungsbereichen und fördert die Qualitätsentwicklung (Art. 4 Abs. 1 und Art. 8 i.V.m Art. 52 und 54 BBG). Die Beiträge für Projekte zur Entwicklung der Berufsbildung nach Art. 4 Abs. 1 BBG und die Beiträge für Projekte zur Qualitätsent- wicklung nach Art. 8 Abs. 2 BBG sind befristet (Art. 54 BBG). Beiträge nach den Art. 53-56 BBG werden nur gewährt, wenn das zu subventio- nierende Vorhaben bedarfsgerecht ist, zweckmässig organisiert ist und ausreichende Massnahmen zur Qualitätsentwicklung einschliesst. Der Bundesrat kann weitere Bedingungen und Auflagen vorsehen. Er regelt die Bemessung der Beiträge (Art. 57 BBG). Gestützt auf diese Delegationsnorm erliess der Bundesrat die Art. 59-66 der Berufsbildungsverordnung vom 19. November 2003 (BBV, SR 412.101). Demnach decken die Bundesbeiträge für Projekte zur Entwicklung der Berufsbildung nach Art. 54 BBG höchstens 60 Prozent des Aufwandes. In begründeten Ausnahmen können bis zu 80 Prozent gewährt werden. Die Beiträge bemessen sich: a. für Studien und Pilotprojekte: danach, ob sie geeignet sind, die Durchführ- barkeit und Wirksamkeit neuer Bildungsmassnahmen in der Praxis ab- Seite 6B-737/2008 zuklären oder eine Reform umzusetzen; b. für die Schaffung neuer tragfähiger Strukturen: danach, ob sie geeignet sind, unterschiedliche Partner zu einer eigenständigen Trägerschaft für neue Berufsbildungs- bereiche zusammenzuführen. Projekte werden nicht länger als vier Jahre unterstützt. Die Unterstützung wird um höchstens ein Jahr ver- längert (Art. 63 BBV). Das Bundesamt erlässt Richtlinien über die Gesuchstellung, die Bud- getierung und die Abrechnung von Vorhaben nach den Art. 54-56 BBG (Art. 66 Abs. 1 BBV). Es unterbreitet die Gesuche der eidgenössischen Berufsbildungskommission zur Beurteilung. Bei Projekten nach Art. 54 BBG gilt für die Unterbreitung eine Mindestgrenze der Projektkosten von 250'000 Franken. In der Verfügung über die Gewährung eines Bei- trages an ein Vorhaben nach den Art. 54-56 BBG legt das Bundsamt insbesondere den zugesicherten Beitrag, Massnahmen zur Kontrolle der Zielerreichung, das Vorgehen bei unvorhergesehenen Entwicklun- gen und die Evaluation der getroffenen Massnahmen fest. Für ein Pro- jekt nach Art. 54 BBG legt das Bundesamt zusätzlich die Etappierung von Vorhaben, die voraussichtlich länger als ein Jahr dauern, An - schluss- und Umsetzungsmassnahmen sowie die Informationen über die Ereignisse und deren Verbreitung fest (Art. 66 Abs. 2 ff. BBV). 2.2 Nach Lehre und Rechtsprechung werden Finanzhilfen grundsätz- lich unterteilt in Ermessens- und Anspruchssubventionen (vgl. hierzu FABIAN M ÖLLER , Rechtsschutz bei Subventionen, Basel 2006, S. 43 ff. mit weiteren Hinweisen, BARBARA SCHAERER , Subventionen des Bundes zwischen Legalitätsprinzip und Finanzrecht, Chur/Zürich 1992, S. 173 f.). Anspruchssubventionen begründen einen Rechtsanspruch auf die Subvention, sofern der Empfänger die gesetzlichen Vorausset- zungen für die Subventionszusprechung erfüllt. Ein bundesrechtlicher Anspruch wird dann angenommen, wenn die Voraussetzungen eines Beitrages in einem Erlass erschöpfend umschrieben sind und der Ent- scheid über die Ausrichtung des Beitrags nicht dem Ermessen der Ver- waltung anheim gestellt ist (vgl. BGE 116 Ib 309 E. 1b, BGE 110 1b 148 E. 1b). Verbleibt der Verwaltung hinsichtlich einzelner Beitragsvor- aussetzungen ein gewisser Beurteilungsspielraum und kann sie inner- halb bestimmter Grenzen den Subventionssatz festsetzen, so nimmt dies einer Subvention nicht ihren Anspruchscharakter (BGE 100 Ib 341 E. 1b). Der anspruchsbegründende Charakter einer Subvention wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass es an einer Festlegung der Höhe der Beiträge oder jedenfalls ihrer Mindesthöhe fehlt (vgl. BGE 110 Ib Seite 7B-737/2008 148 E. 2b; R ENÉ A. RHINOW , Wesen und Begriff der Subvention in der Schweizerischen Rechtsordnung, Basel/Stuttgart 1971, S. 169). Dagegen ist es bei Ermessenssubventionen dem Entschliessungser- messen der vollziehenden Behörde anheim gestellt, ob sie im Einzel- fall eine Subvention zusprechen will oder nicht. Das "ob" der Subven- tionsgewährung wird im Gesetz offengelassen. Die Voraussetzungen sind nicht abschliessend, aber in der Regel dennoch – wenn auch oft in Form von unbestimmten Rechtsbegriffen – weitgehend geregelt (SCHAERER , a. a. O., S. 178). Selbst wenn einer Behörde in einem kon- kreten Fall Ermessen zusteht, heisst das nicht, dass sie in ihrem Ent- scheid völlig frei ist; sie hat immer nach pflichtgemässem Ermessen zu handeln und ist an das Rechtsgleichheitsgebot und das Willkürverbot gebunden (BGE 122 I 267 E. 3b; U LRICH H ÄFELIN /GEORG M ÜLLER /FELIX U HLMANN , Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 441; PIERRE TSCHANNEN /ULRICH ZIMMERLI , Allgemeines Verwal- tungsrecht, 2. Auflage, Bern 2005, § 26 Rz. 11). Eine "kann"-Bestimmung" weist eher auf eine Ermessenssubvention, eine "ist"-Bestimmung dagegen eher auf eine Anspruchssubvention hin (H ÄFELIN /MÜLLER /UHLMANN , a.a.O., Rz. 431). Das Bundesverwaltungsgericht ist in seiner bisherigen Rechtspre- chung davon ausgegangen, dass gute Gründe vorliegen, um die Fi- nanzhilfen zur Erarbeitung von Verordnungen über die berufliche Grundbildung als Anspruchssubventionen zu qualifizieren (vgl. das Ur- teil des Bundesverwaltungsgerichts B-2218/2006 vom 13. August 2007 E. 6.2). So handelt es sich bei den massgebenden Gesetzesbestim- mungen Art. 52, Art. 54 und Art. 4 BBG nicht um "Kann-Bestimmun- gen", die es dem Ermessen der Vorinstanz anheim stellen, ob sie überhaupt eine Finanzhilfe gewähren will. Dass sich die massgeben- den Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen weder zu den konkre- ten Anspruchsvoraussetzungen noch zur Höhe einer allfälligen Finanz- hilfe äussern, steht dieser Qualifikation nicht im Wege. Indessen be- deutet dies, dass der Vorinstanz bezüglich dieser Fragen ein grosser Ermessensspielraum zusteht. 2.3 Mit der Beschwerde gegen den Entscheid einer Bundesbehörde kann grundsätzlich nicht nur eine Verletzung von Bundesrecht oder eine unrichtige bzw. unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sondern auch die Unangemessenheit des angefochtenen Seite 8B-737/2008 Entscheids gerügt werden (vgl. Art. 49 VwVG). Indessen auferlegen sich die Rechtsmittelinstanzen praxisgemäss bei der Überprüfung von Verfügungen eine gewisse Zurückhaltung, wenn Zweckmässigkeitsüberlegungen in Frage stehen und der Vorinstanz ein eigentlicher Ermessensspielraum zusteht. In diesem Fall soll der Richter eine Rechtsfolge, die weder völlig unangemessen noch gänz- lich unzweckmässig erscheint, bestehen bleiben lassen und sein Er- messen nicht an Stelle desjenigen der mit besonderen Sachkenntnis- sen ausgestatteten Behörde setzen (vgl. FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 154, H ÄFELIN /MÜLLER /UHLMANN , a.a.O., Rz. 446d; FABIAN M ÖLLER , Rechtsschutz bei Subventionen, Diss., Basel 2006, S. 213, je m.w.H.). Soweit der Vorinstanz ein derartiger Ermessensspielraum zu- steht, hebt das Bundesverwaltungsgericht ihren Entscheid demnach nur auf, wenn der Beschwerdeführer konkrete Anhaltspunkte vorbrin- gen kann, welche den Entscheid als fehlerhaft oder völlig unangemes- sen erscheinen lassen, beispielsweise weil er nicht nachvollziehbar begründet ist, weil die Vorinstanz sich von sachfremden Beurteilungs- kriterien hat leiten lassen oder ihr Ermessen rechtsungleich ausgeübt hat. Diese Zurückhaltung gilt jedoch nur, wo ein Ermessensspielraum der Vorinstanz zu respektieren ist. Sind hingegen die Auslegung und An- wendung von Rechtsvorschriften streitig oder werden Verfahrensmän- gel gerügt, hat die Rechtsmittelbehörde die erhobenen Einwendungen mit uneingeschränkter Kognition zu prüfen. 3. Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer an sich Anspruch auf eine Finanzhilfe hat. Umstritten ist lediglich deren Höhe. Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz sei in der angefochtenen Verfügung zu Unrecht davon ausgegangen, er hätte bei der Erarbei- tung der Bildungsverordnung "J._______" Synergien durch die bereits vorher erfolgte Reform von zwei anderen Bildungsverordnungen nut- zen können. Die Vorinstanz habe die Vorgaben für die Erarbeitung von Berufsverordnungen mehrmals geändert. Die Aufbauarbeiten der neu- en Verordnungen hätten sich daher nicht an den bisherigen Grundla- gen anlehnen können. Die meisten im Milizsystem involvierten Perso- nen aus dem M._______ seien erstmals mit einem solchen Projekt Seite 9B-737/2008 konfrontiert und könnten nicht auf Erfahrungen früherer Projekte zu- rückgreifen. Eine allfällige Aufwandreduktion bei den administrativen Arbeiten würde durch die Mehrarbeit als Folge der geänderten Grund- lagen zunichte gemacht. 3.1 In der Richtlinie vom 7. August 2006 wird unter der Überschrift "Ausgangslage" festgehalten, die Neugestaltung der Verordnungen über die berufliche Grundbildung nach Art. 73 Abs. 1 BBG habe für die Trägerschaften einen Mehraufwand zur Folge. Dieser werde gestützt auf Art. 54 BBG abgegolten. Die Unterstützung erfolge in der Regel pauschal. Abgegolten werde folgender Mehraufwand: - Innovationscharakter - Einkauf von fachlicher Begleitung - Gesamtschweizerische Koordination (insbesondere Übersetzungsaufwand) - Erweiterung/Entwicklung des Berufsfeldes - Durchstrukturierung der Berufsbildungsangebote innerhalb der Branche - Evaluation der Massnahmen durch Dritte. Nicht abgegolten wird die Beteiligung von Verbandsmitgliedern, kantonalen Bildungsexpertinnen und -experten sowie Lehrkräften. Im zweiten Teil der Richtlinie (mit "Beiträge" betitelt) wird als Grund- satz festgehalten, es würden in der Regel Fr. 75'000.- pro Verordnung über die berufliche Grundbildung ausbezahlt. Ein Abzug werde vorge- nommen, wenn kein Übersetzungsaufwand zu betreiben sei oder wenn der Revisionsaufwand klar unterdurchschnittlich sei. Trägerschaften beziehungsweise Organisationen der Arbeitswelt mit mehreren Beru- fen könnten bei der Revision Synergien nutzen; entsprechend würden für den zweiten und jeden weiteren Beruf Fr. 50'000.- ausbezahlt, bis zu einem Höchstbetrag von Fr. 200'000.-. Anstelle dieser Pauschalen könne der besondere Aufwand auch über die ordentliche Projektförde- rung geltend gemacht werden (Budget, Meilensteine). Die Konsistenz- prüfung werde von der Vorinstanz übernommen. Bei dieser Richtlinie handelt es sich um eine Verwaltungsverordnung. Als solche ist sie für die Durchführungsorgane verbindlich, begründet indessen im Gegensatz zu Rechtsverordnungen keine Rechte und Pflichten beim Privaten (vgl. BGE 128 I 167 E. 4.3 mit weiteren Hinwei- sen). Die Hauptfunktion einer Verwaltungsverordnung besteht darin, eine einheitliche und rechtsgleiche Verwaltungspraxis zu gewährleis- ten. Auch ist sie in der Regel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung einer Fachstelle. Als verwaltungsunabhängige Instanz ist das Bundes- verwaltungsgericht nicht an Verwaltungsverordnungen gebunden und ist in deren Anwendung frei. In der Rechtspraxis werden Verwaltungs- Seite 10B-737/2008 verordnungen jedoch vom Richter bei der Entscheidfindung mitberück- sichtigt, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht wer- dende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zu- lassen (vgl. BGE 132 V 200 E. 5.1.2, BGE 130 V 163 E. 4.3.1 je mit weiteren Hinweisen; zum Ganzen H ÄFELIN /MÜLLER /UHLMANN , a.a.O., Rz. 854 ff.; TSCHANNEN /ZIMMERLI , a.a.O., § 41 Rz. 12 ff.; R ENÉ RHINOW /BEAT KRÄHENMANN , Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungs- band, 6. Auflage, Basel 1990, Nr. 9). 3.2 Wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung und Duplik ausführt, sieht die Richtlinie zwei unterschiedliche Wege vor, um eine Finanzhil- fe zur Abgeltung des Mehraufwandes für die Neugestaltung der Ver- ordnungen über die berufliche Grundbildung zu erhalten: Der Verband kann entweder eine Pauschale beantragen, mit dem Vorteil, dass der Mehraufwand nicht im Einzelnen substantiiert und belegt werden muss, aber auch mit dem Nachteil, dass die Voraussetzungen für die Subventionsgewährung und die Bemessung des Beitrags im Voraus festgelegt sind und die Subventionsbehörde deshalb nicht mehr auf allfällige besondere Umstände des Einzelfalles, welche einen höheren Beitrag begründen würden, eingeht. Oder aber der betreffende Ver- band kann seinen Aufwand im Verfahren der ordentlichen Projektförde- rung geltend machen. In diesem Fall muss er seine Aufwendungen aber zuerst budgetieren und nachher substantiiert belegen. Teilaus- zahlungen sind vom Erreichen bestimmter Zwischenziele (Meilenstei- ne) abhängig. Es entspricht der Logik dieser völlig unterschiedlichen Verfahren, dass sie nicht vermischt werden. Wer einen Pauschalbeitrag beantragt, ak- zeptiert damit auch die relativ schematischen Überlegungen, die zu seiner Bemessung geführt haben. Abweichungen im konkreten Einzel- fall, die nicht in allen Punkten dem Schema entsprechen, sind zuguns- ten des einfacheren Verfahrens hinzunehmen. Solange das Bundes- amt in seiner Richtlinie den Gesuchstellern die freie Wahl zwischen ei- nem Pauschalbeitrag und dem Verfahren der ordentlichen Projektför- derung gewährt, kann ihm nicht der Vorwurf gemacht werden, es habe mit einer allzu schematischen Vorgehensweise bezüglich der Pau- schalbeiträge sein Ermessen missbraucht oder seinen Ermessens- spielraum überschritten. 3.3 Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers ist die Richtlinie nicht so zu verstehen, dass die Pauschale von Fr. 75'000.- nur dann Seite 11B-737/2008 reduziert wird, wenn die Trägerschaft Verordnungen für mehrere Beru- fe erstellt und deswegen Synergien nutzen kann (kumulative Bedin- gungen). Aus dem Wortlaut der Richtlinie geht gegenteils klar hervor, dass der Satz "Trägerschaften bzw. Organisationen der Arbeitswelt mit mehreren Berufen können bei der Revision Synergien nutzen" lediglich die Begründung darstellt, warum das Bundesamt die Pauschale in die- sem Fall auf Fr. 50'000.- reduziert hat. Diese Auslegung ergibt sich auch aus Sinn und Zweck einer derartigen Pauschalregelung: Die da- mit bezweckte Verfahrensvereinfachung verlangt nach einem einfa- chen und eindeutigen Kriterium als Anknüpfungspunkt. Müsste das Bundesamt in jedem Fall abklären, ob bzw. in welchem Ausmass tat- sächlich Synergien genutzt werden konnten, wäre das Verfahren fast so aufwendig wie das ordentliche Projektförderungsverfahren. 3.4 Im Kontext dieses vom Beschwerdeführer selbst gewählten Ge- suchsverfahrens um einen Pauschalbeitrag erscheinen die von ihm geltend gemachten Argumente somit als wenig stichhaltig: 3.4.1Dass der Beschwerdeführer seit dem Inkrafttreten des neuen Berufsbildungsgesetzes bereits zwei neue Verordnungen erarbeitet hat, ist unbestritten. Insofern hat die Vorinstanz ihr Ermessen der Richtlinie entsprechend und damit rechtsgleich ausgeübt, als sie ihm den dieser Voraussetzung entsprechenden Pauschalbeitrag zugespro- chen hat. 3.4.2Der Beschwerdeführer macht geltend, es stimme nur bedingt, dass er von den bereits erfolgten Reformen der Berufsbildungsverord- nungen "K._______" und "L._______" habe profitieren können. Der Aufwand für die Erarbeitung der neuen Berufsbildungsverordnung hal- te sich im gleichen Rahmen wie für die bisherigen Berufsbildungsver- ordnungen, da durch ständig neue Vorgaben der Vorinstanz keine Syn- ergien hätten genutzt werden können. Anhaltspunkte dafür, dass die Vorinstanz ihre Vorgaben während der Erarbeitungsphase für die dritte Verordnung ("J._______") wesentlich geändert hätte, sind indessen nicht dargetan. Das vom Beschwerdeführer eingereichte Schreiben, in dem er sich bei der Vorinstanz darüber beschwert, dass "die Spielre- geln laufend geändert" würden, bezieht sich nicht auf die Erarbeitung der Verordnung "J._______", sondern auf die früher durchgeführten Reformen der Berufsbildungsverordnungen "K._______" und "L._______" und datiert aus dem Jahr 2004. Es ist unbestritten und aktenmässig erstellt, dass die spätere Änderung des Handbuchs die Seite 12B-737/2008 Verordnung "J._______" nicht betraf. In seiner Replik präzisiert der Be- schwerdeführer, zwar hätten sich die Handbücher und offiziellen Vor- gaben der Vorinstanz nicht geändert, dagegen aber die "Interpretatio- nen der vom BBT beauftragten Spezialisten". Der für die Erarbeitung der Verordnung "J._______" zugezogene Spezialist war indessen nicht durch die Vorinstanz, sondern durch den Beschwerdeführer manda- tiert, und die Gründe für die Änderung des Konzeptes des Bildungs- planes sind gemäss den Ausführungen des Beschwerdeführers in sei- ner Replik primär darin zu suchen, dass die Anwender, d.h. die Mitglie- der des Beschwerdeführers, damit nicht zufrieden waren. Selbst wenn die Erarbeitung dieses dritten Bildungsplanes gleich aufwendig gewe- sen wäre wie die Erarbeitung des ersten, wäre daher nicht dargetan, dass dieser Mehraufwand von der Vorinstanz zu vertreten gewesen wäre. 3.4.3Auch sein Argument, dass die meisten im Milizsystem involvier- ten Personen aus dem M._______ aufgrund der Verschiedenheit der Berufe und der benötigten unterschiedlichen Fachkenntnisse bei nur je einer dieser Verordnungen mitgearbeitet hätten und deshalb nicht auf Erfahrungen früherer Projekte hätten zurückgreifen können, ist unbe- helflich. Wie die Vorinstanz ausführt, gehören die Kosten für die Ausbil- dung und Einarbeitung von Fachpersonen und Funktionären der Ver- bundpartner im Bildungsbereich nicht zu den anrechenbaren Kosten, die mit den Bundesbeiträgen teilweise abgegolten werden. 3.4.4Vor allem aber hat der Beschwerdeführer den ihm erwachsenen Aufwand, insbesondere bezüglich des Einkaufs von fachlicher Beglei- tung, nie substantiiert oder gar ausgewiesen. Ob bzw. in welchem Aus- mass sich die aus den Umständen zu erwartenden Synergien in einer Reduktion des Aufwandes niedergeschlagen haben, bleibt daher reine Spekulation. Selbst wenn eine nachträgliche Änderung seines Ge- suchs in ein Gesuch nach dem Verfahren der ordentlichen Projektför- derung zulässig wäre – was von der Vorinstanz bestritten wird, hier aber offen gelassen werden kann – würde es daher an konkreten An- haltspunkten für eine Subventionsbemessung nach dieser Methode fehlen. 3.4.5Der Vorinstanz kann daher nicht vorgeworfen werden, sie habe ihr Ermessen missbraucht, weil sie nicht aufgrund dieser Argumente des Beschwerdeführers von dem in ihrer Richtlinie vorgesehenen Pau- schalbeitrag abgewichen ist. Seite 13B-737/2008 Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, weshalb sie ab- zuweisen ist. 4. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese werden auf Fr. 1750.- festgelegt und mit dem einbezahlten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet. Als Bundesbehörde hat die Vorinstanz keinen Anspruch auf Parteient- schädigung (Art. 7 Abs. 3 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigung vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2). 5. In Bezug auf die Frage, ob dieses Urteil gegebenenfalls mit Beschwer- de in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht ange- fochten werden könnte, ist entscheidend, ob der in Frage stehende Beitrag als Anspruchs- oder als Ermessenssubvention eingestuft wird, denn die Beschwerde gegen Entscheide bezüglich Subventionen, auf die kein Anspruch besteht, ist nicht zulässig (Art. 83 Bst. k des Bun- desgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Nach der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts handelt es sich, wie dar- gelegt, um eine Anspruchssubvention, wenn auch die entscheidwe- sentlichen Fragen des vorliegenden Urteils den dem Bundesamt zu- stehenden Ermessensspielraum betreffen. Die Frage, ob eine Be- schwerde an das Bundesgericht zulässig ist oder nicht, kann aber of- fen gelassen werden, denn ihre Beantwortung liegt nicht in der Kom- petenz des Bundesverwaltungsgerichts. Vielmehr wird das Bundesge- richt gegebenenfalls selbst über die Zulässigkeit einer allfälligen Be- schwerde entscheiden. Diese Überlegungen führen zu der offen formu- lierten Rechtsmittelbelehrung, wie sie dem nachfolgenden Entscheid- dispositiv angefügt ist. Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1750.- werden dem Beschwerdeführer Seite 14B-737/2008 auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen 4. Dieses Urteil geht an: - den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) - die Vorinstanz (Gerichtsurkunde) - das Eidg. Volkswirtschaftsdepartement (Gerichtsurkunde) Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiberin: Eva Schneeberger Anita Kummer Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli- chen Angelegenheiten geführt werden, sofern es sich um Beiträge handelt, auf die ein Anspruch besteht (Art. 83 Bst. k BGG e contrario) und die übrigen Voraussetzungen gemäss den Bestimmungen von Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG gegeben sind. Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweis- mittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizule- gen (vgl. Art. 42 BGG). Versand: 3. September 2009 Seite 15