© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/18 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 19-6881 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 09.10.2020 Entscheiddatum: 22.09.2020© Kanton St.Gallen 2024 Seite 2/18 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden BDE 2020 Nr. 87 Art. 21 Abs. 2 RPG, Art. 27 RPB, Art. 40 PBG, Art. 42 PBG. Nach Art. 40 Abs. 1 PBG kann die Einleitung des Verfahrens für den Erlass eines Sondernutzungsplans beantragt werden. Art. 40 PBG legt dabei (einzig) die formellen Voraussetzungen für ein entsprechendes Plangesuch fest und setzt damit voraus, dass ein Anspruch auf Behandlung eines entsprechenden Gesuchs besteht. Darüber hinaus räumt Art. 40 PBG dem Privaten aber keinen weiteren Anspruch auf Erlass eines entsprechenden Sondernutzungsplans ein. Die Ortsplanung bleibt auch im Fall von Art. 40 PBG allein Sache der politischen Gemeinden (Art. 1 und Art. 7 Abs. 1 und 2 PBG). Die Planungsbehörde hat sich vorliegend in Ausübung ihres Planermessens erst vor Kurzem dafür entschieden, ihr gesamtes Baugebiet zu verdichten, wozu sie die Baubeschränkungen ausschliesslich auf die Gebäude- und Firsthöhe, die Gebäudelänge und die Grenzabstände sowie die Lärmempfindlichkeitsstufen begrenzt hat. Nachdem die entsprechenden Reglementsänderungen rechtskräftig sind und feststeht, dass diese gewollt waren, vom Baudepartement genehmigt wurden und dem übergeordneten Recht entsprechen, stellt die heutige Regelung weder ein Planungsfehler dar noch widerspricht sie in erheblichem Mass dem gewandelten öffentlichen Interesse, weshalb sie ausserhalb der ohnehin anstehenden Ortsplanungsrevision vorzeitig geändert werden müsste. Mithin liegen keine geänderten Verhältnisse vor, die eine Änderung im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG rechtfertigen würden. Daran ändert auch der neue Art. 40 PBG nichts. Nachdem feststeht, dass es vorliegend keinen Grund gibt, einen Sondernutzungsplan zu erlassen, ist der angefochtene Beschluss, auf den Erlass einer Planungszone zu verzichten, ebenfalls nicht zu beanstanden. Dazu kommt, dass nach dem Gesagten ohnehin kein Anspruch auf den Erlass einer Planungszone besteht. // (Dieser Entscheid wurde mit VerwGE B 2020/197 vom 8. November 2021 sowie Urteil des Bundesgerichtes 1C_760/2021 vom 24. Januar 2023 bestätigt.) BDE 2020 Nr. 87 finden Sie im angehängten PDF-DokumentKanton St.Gallen Baudepartement 19-6881 Entscheid Nr. 87/2020 vom 22. September 2020 Rekurrenten A.___ B.___ C.___ alle vertreten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, Museumstrasse 35, 9000 St.Gallen gegen Vorinstanz Gemeinderat Z.___ (Beschluss vom 13. August 2019) Betreff Erlass eines Sondernutzungsplans und einer Planungszone im Quartier Y.___-Strasse Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 2/16 Sachverhalt A. Die D.___ AG , ist Eigentümerin des 751 m2 grossen Grundstücks Nr. 001, Grundbuch Z.___. D as Baugrundstück befindet sich nach dem geltenden Zonenplan der Politischen Gemeinde Z.___ vom 7. Dezember 1998 inmitten einer zweigeschossigen Wohnzone (W2a) und ist mit einem 115 m2 grossen Einfamilienhaus und einer 8 m2 grossen Nebenbaute überbaut. Erschlossen wird das Baugrundstück von der Y.___-Strasse, einer Gemeindestrasse 2. Klasse (violett) bzw. 3. Klasse (gelb), die als Ringstrasse von und in die X.___-Strasse, eine Gemeindestrasse 1. Klasse (rot), mündet. Die Quartierstrasse ist im violetten Bereich 6 m breit und verfügt einseitig über ein Trottoir. Beim Quartier Y.___ handelt es sich um ein Wohnquartier an südlicher Hanglage mit Sicht auf den E.___-See. Es ist mehrheitlic h mit Einfamilienhäusern überbaut, es gibt aber auch Doppeleinfa - milienhäuser und solche mit Einliegerwohnungen. Im Jahr 2018 wurde auf dem Grundstück Nr. 002 ein Mehrfamilienhaus mit Flachdach erstellt. Es gelten keine erhöhte n gestalterischen Anforderungen. Dementsprechend ist das Quartier locker und heterogen überbaut, wobei die Wohnhäuser verschiedene Baustile und -typologien aufweisen, auch wenn die meisten über ein mehr oder weniger steiles Satteldach verfügen. Einige stehen traufseitig parallel , andere q uer zum Hang. Zum heterogen Bild trägt weiter bei, dass einige Häuser Dachaufbauten aufweisen und andere nicht. Zum Teil verfügen sie über zwei Vollgeschosse, andere bungalowmässig bloss über eines. Im März 2019 stellte die damalige Eigentümerin d es Grundstücks Nr. 001 ein Abbruch- sowie ein Baugesuch für ein Mehrfamilienhaus mit sechs Wohneinheiten. Dagegen erhoben die Nachbarn A.___, B.___ sowie C.___, alle Z.___, Eigentümer der Grundstücke Nrn. …, Einsprache. Die Bauherrschaft zog das Gesuch in der Folge zurück, worauf der Gemeinderat Z.___ das Gesuch von seiner Geschäftsliste abschrieb. Die heutige Eigentümerin stellte am 12. Juli 2019 wiederum ein Abbruch - und Baugesuch, w ogegen erneut zahlreiche Einspra- chen eingingen. Das Baugesuch wurde am 8. November 2019 aber- mals zurückgezogen und am 19. November 2019 erneut wegen Ge- genstandslosigkeit abgeschrieben. B. a) Bereits a m 26. Juni 2019 stellten die vormaligen Einsprecher beim Gemeinderat Z.___ folgende Anträge: 1. Für das Gebiet gemäss Beilage 1 zu dieser Eingabe, umfassend alle über die Y.___-Strasse erschlossenen bzw. angrenzenden Grundstücke, nämlich die Parzel- len Grundbuch Z.___ Nrn. … seien in Anwendung von Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 3/16 Art. 40 PBG ein Sondernutzungsplan " Y.___" mit fol- gendem Zweck zu erlassen: "Erhaltung des heutigen Quartiercharakters hinsicht- lich bauliches Erscheinungsbild, Baudichte und Art der Wohnnutzung". 2. Für das Gebiet gemäss der vorgenannten Ziff. 1 sei in Anwendung von Art. 42 PBG sofort eine Planungs- zone zu erlassen, mit folgendem Wortlaut: "Mit dem Verzicht einer prozentualen Dichteregelung im Baureglement wäre es grundsätzlich möglich, in der Wohnzone W2 « Y.___» quartierfremde und überpro- portionierte Bauvolumen zu erstellen. Diese Bauvolu- men würden im Quartier- und Ortsbild von Z.___ stark störend in Erscheinung treten. Aus diesem Grund wird der Erlass eines Sonde rnut- zungsplans "Y.___" geprüft mit dem Ziel, die über die Jahre im Gebiet "Y.___" gewachsene Struktur mit eige- nem Charakter zu erhalten und vor einer Übernutzung zu schützen. Baubewilligungspflichtige Bauten und Anlagen, welche von der bestehenden Bau -und Nutzungsstruktur ekla- tant abweichen und/oder das Erscheinungsbild der Überbauung "Y.___" erheblich stören, sind unzulässig. Als "eklatant" abweichende Überbauung gelten insbe- sondere Bauten, die - mehr als zwei Wohneinheiten aufweisen sollen; - deren Gebäudelänge mehr als 20 m betragen soll; - deren Gebäudebreite mehr als 14 m betragen soll; - kein Schrägdach mit einer Dachneigung zwischen 25° a.T. und 45° a.T. aufweisen und/oder keinen Dachfirst haben sollen; - die sich nicht gut in die bestehende Bebauung und in das Orts- und Landschaftsbild einfügen." 3. Die Behandlung von sämtlichen Baugesuchen, die nach dem 25. März 2019 publiziert wurden (bzw. wer- den) und die sich zudem nicht mit dem Zweck verein- baren lassen, für welchen der Sondernutzungsplan "Y.___" erlassen werden soll, sei in Anwendung von Art. 45 PBG zu sistieren. Zu sistieren sei insbesondere die weitere Behandlung des Baugesuchs «MFH F.___» für die Parzelle Nr. 002, öffentlich aufgelegt vom 2. bis 15. April 2019. Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 4/16 Zur Begründung mach ten die Gesuchsteller geltend, die Bebauung bestehe grossmehrheitlich aus Einfamilienhäusern mit Schrägdächern mit einer Wohneinheit und mit den dazugehörigen Gartenanlagen. Diese über viele Jahre gewachsenen Strukturen mit eigenem Charak- ter soll ten vor ein er Übernutzung geschützt werden. Insbesondere müsse vermieden werden, dass auf einzelnen Grundstücken Ersatz- bauten erstellt würden, die von der bestehenden Bau- und Nutzungs- struktur wesentlich abweichen und die das heutige Erscheinungsbild des Wohngebiets Y.___ erheblich beeinträchtigen würden. Das kon- kret für das Grundstück Nr. 001 eingereichte Baugesuch "MFH F.___" zeige augenscheinlich auf, dass die heutigen Bauvorschriften ungenü- gend seien, um im Gebiet Y.___-Strasse weiterhin eine geordnete bauliche Besiedlung und Entwicklung sicherzustellen. Eine Nutzungs- dichte von 1,0 sei, bezogen auf die Zonenordnung Wohnzone W2 und mit Blick auf die exponierte Hanglage mit den Raumplanungsgrund- sätzen (Einordnung, Einfügung, Schutz des Orts- und Landschaftsbil- des) unvereinbar. Die geltende Bauordnung erweise sich somit als un- genügend, weshalb sie durch einen Sondernutzungsplan ergänzt wer- den müsse, um den Besonderheiten der exponierten Lage des Quar- tiers Y.___-Strasse Rechnung zu tragen. b) Der Gemeinderat erliess am 13. August 2019 folgenden Be- schluss: 1. Das Gesuch A.___, B.___ sowie C.___, alle Z.___, um Erlass eines Sondernutzungsplans im Quartier Y.___- Strasse – mit dem Zweck der Erhaltung des heutigen Quartiercharakters hinsichtlich bauliches Erschei- nungsbild, Baudichte und Art der Wohnnutzung – wird abgewiesen. 2. Das Gesuch von A.___, B.___ sowie C.___ um Erlass einer Planungszone für den beantragten Sondernut- zungsplan sowie die damit verbundene Sistierung von eingehenden Baugesuchen wird abgewiesen. 3. [Entscheidgebühr] 4. [Rechtsmittel] 5. [Mitteilung] Der Gemeinderat begründet seinen Beschluss damit, dass die Politi- sche Gemeinde Z.___ mit dem neuen Baureglement vom 22. Oktober 2015 die Ausnützungsziffer und das Verbot von Mehrfamilienhäuser in der Wohnzone W2a gerade mit der Absicht aufgehoben habe, dass in dieser Zone verdichtet werde. Entgegen der Behauptung der Gesuch- steller seien keine speziellen Eigenschaften erkennbar, die das Quar- tier Y.___ von den anderen Wohnquartieren abheben würde. Auch sonst bestünde kein anderes öffentliches Interesse zum Erlass von einschränkenden Bauvorschriften, die vorliegend dem bundesrechtli- Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 5/16 chen Auftrag zur inneren Siedlungsverdichtung entgegenstehen. Al- lein das private Anliegen der Gesuchsteller , dass in ihrem Quartier nicht weiter verdicht et werde, rechtfertige keine planerischen Mass- nahmen. Sodann sei die Festlegung der heute gültigen Regelbauvor- schriften erst fünf Jahre alt. Seither hätten sich die Verhältnisse nicht geändert. Demzufolge stehe auch die gesetzliche Planbeständigkeit dem Erlass von Baubeschränkungen entgegen. Weil der Antrag der Gesuchsteller auf Erlass eines Sondernutzungsplan s zur Schaffung von Baubeschränkungen im Quartier Y.___-Strasse abgewiesen werde, erübrige sich der Erlass einer Planungszone wie auch die da- mit verbundene Sistierung von eingehenden Baugesuchen. Es be- stehe keine Planungsabsicht, die gesichert werden müsse. C. Gegen diesen Beschluss erhoben A.___, B.___ sowie C.___ durch ih- ren Vertreter am 2. September 2019 Rekurs beim Baudepartement. Mit Rekursergänzung vom 8. Oktober 2019 werden folgende Anträge gestellt: 1. Der Entscheid des Gemeinderates Z.___ vom 13. Au- gust 2019 (Nr. 2019-212) sei aufzuheben; 2. Dementsprechend sei a) die Angelegenheit an den Gemeinderat Z.___ zu- rückzuweisen zur Durchführung des Verfahrens nach Art. 40 PBG; und b) die Vorinstanz anzuweisen, im Sinn der nachfol- genden Ausführungen für die zu überprüfende Flä- che gemäss dem Gesuch vom 26. Juni 2019 um- gehend eine Planungszone zu erlassen; und c) die Vorinstanz sei anzuweisen, die Behandlung sämtlicher Baugesuche zu sistieren, - die die zu überprüfende Fläche gemäss Gesuch vom 26. Juni 2019 betreffen; und - die nach dem 25. März 2019 publiziert wurden (oder werden); und - die sich nicht mit dem Zwe ck vereinbaren las- sen, für welchen der Sondernutzungsplan "Y.___" erlassen werden soll. 3. unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Zur Begründung wird geltend gemacht, die Planungsbehörde sei ver- pflichtet, Sondervorschriften zu erlassen, wenn bei einem beste hen- den Quartier wie vorliegend grosse Diskrepanzen zwischen den Mass- vorschriften des Baureglements und der Grösse, Dimensionierung und Art der Bebauung und Nutzung einer bestehenden Überbauung be- stünden. Das seit 1. Oktober 2017 in Kraft stehende Planungs- und Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 6/16 Baugesetz (sGS 731.1; abgekürzt PBG) habe neue rechtliche Mög- lichkeiten dazu geschaffen. Folglich könne die Planungsbehörde nicht entgegenhalten, ihrem Antrag stünde die Planbeständigkeit entgegen. Das Quartier Y.___ sei im Wesentlichen nach dem Überbauungsplan "Y.___" mit besonderen Vorschriften vom 6. Oktober 1967 erstellt wor- den. Dieser habe sich gegenüber der Regelbauweise insbesondere durch grössere Grenzabstände ausgezeichnet. Dieser Sondernut- zungsplan sei zwischenzeitlich zwar aufgehoben worden und der Bau- stil der Überbauung sei tatsächlich nicht einheitlich, allerdings würden die Häuser allesamt Schrägdächer aufweisen und seien mit Gärten umgeben, weshalb das Quartier – vom Mehrfamilienhaus auf Grund- stück Nr. 002 abgesehen – trotz unterschiedlichen Baustrukturen ho- mogen wirke. Ein neuer Sondernutzungsplan könne durchaus eine ge- wisse Verdichtung zulassen, dürfe aber "nicht zum Ersticken führen"; es müssten insbesondere genügend Freiflächen übrigbleiben, so dass zumindest das Wasser auf de m eigenen Grundstück versickern könne. Der nach wie vor gültige Richtplan der Gemeinde Z.___ vom 4. September 2008 verlange unter dem Ziel Siedlungsentwicklung, dass sich Bauten und Anlagen insbesondere an Hanglagen gut ins Orts- und Landschaftsbild einord nen. Diesem Ziel werde hier ohne Sondernutzungsplan nicht nachgelebt. D. a) Die Vorinstanz verzichtet mit Schreiben vom 24 . Oktober 2019 auf einen Antrag und eine Vernehmlassung. b) Am 25. November 2019 nimmt das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) zum Rekurs Stellung und verweist dabei insbesondere auf das Ermessen der kommunalen Planungsbehörde . Darüber hinaus sehe es ebenfalls kein öffentliches Interesse an einer vorzeitigen planungsrechtlichen Massnahme zur Erhaltung des Quar- tiercharakters. Zudem sei es nachvollziehbar, dass vor der bevorste- henden Auseinandersetzung mit dem Innenentwicklungspotenzial über das gesamte Siedlungsgebiet der Gemeinde keine ortsplaneri- schen Entscheide vorweggenommen würden, die allfällig eine präjudi- zierende Wirkung auf die Ortsplanung hätten. c) Am 3. Dezember 2019 erhielten die Rekurrenten wunschge- mäss die Rekursakten. Mit Eingabe vom 23. Dezember 2019 beantra- gen die Rekurrenten: Das Rekursverfahren Nr. 19-6881 sei zu sistieren, bis das Bundesgericht in der Beschwerdeangelegenheit Planungs- zone/Überprüfung, Änderung von Bauvorschriften für das Gebiet "O" in der Politischen Gemeinde "S" (Urteil des Ver- waltungsgerichtes vom 19. September 2019, B 2019/60 ent- schieden hat." Zur Nichtvernehmlassung der Vorinstanz lassen sie ausführen, dass sie deren Verhalten als Rechtsve rweigerung bzw. Gesprächsverwei- gerung empfinden würden. Auch die Nichtherausgabe der verlangten Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 7/16 Unterlagen des Baugesuchs vom August 2019 bezüglich der geplan- ten Neuüberbauung des Grunds tücks Nr. 908 stelle eine Rechtsver- weigerung dar. Das AREG habe seine Stellungnahme in Unkenntnis der örtlichen Verhältnisse und der massgeblichen Unterlagen abgege- ben. Das Amt stelle sodann fälschlicherweise den Antrag auf eine Pla- nungszone in den Vordergrund. Vorliegend gehe es aber in erster Li- nie um den Antrag um Erlass eines Sondernutzungsplans. Das AREG habe weiter übersehen, dass der Innenverdichtung bereits mit der er- satzlosen Streichung der Ausnützungsziffer Rechnung getragen wor- den sei, wobei mit Blick auf den behördenverbindlichen kommunalen und kantonalen Richtplan im Gegenzug bereits qualitätsbildende Fak- toren hätten erlassen werden müssen. Damit habe das AREG bestä- tigt, dass ein planerischer Handlungsbedarf bestehe. E. Auf die weiteren Ausführun gen der Verfahrensbeteiligten in den vor- genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. 1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP). 1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten. 2. Die Rekurrenten beantragen die Sistierung des Rekursverfahrens. Als Sistierungsgrund machen sie geltend, am Bundesgericht sei bereits ein Fall hängig, wo der Anspruch einer Privatperson auf Erlass einer Planungszone überprüft werde. 2.1 Die Sistierung bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer möglichst beförderlichen Erledigung des Verfahrens und bedarf daher einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, wenn sie gesetz- lich vorgeschrieben oder wenn ein anderes Verfahren anhängig ist, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zulässig ist die Ver- fahrenssistierung ausserdem, wenn sie aus gewichtigen Gründen ge- boten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder priva- ten Interessen entgegenstehen ( CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsge- richtsbarkeit im Kanton St.Gallen, 2. Aufl., St.Gallen 2003, N 1093). 2.2 Eine Sistierung ist somit unter anderem dann begründet, wenn das Ergebnis des Verfahrens von jenem eines anderen Verfahrens ab- Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 8/16 hängt oder wenn ein enger sachlicher Zusammenhang zu einem an- deren Verfahren besteht. Der vorliegend zu beurteilende Rekurs be- trifft den Antrag um Erlass einer Planungszone in der Politischen Ge- meinde Z.___. Das nun von den Rekurrenten genannte Verfahren be- trifft einen anderen Fall in der Politischen Gemeinde W.___. Dieser ist vom vorliegenden Rekurs vollkommen unabhängig. Folglich besteht von vornherein kein enger sachlicher Zusammenhang zwischen den beiden Verfahren, der eine Sistierung rechtfertigen würde. Zudem liegt im Umstand, dass das Bundesgericht auch in anderen Fällen über die Begründetheit einer Beschwerde betreffend eine Planung szone zu entscheiden hat, ebenfalls kein Sistierungsgrund. Und schliesslich kann die blosse Hoffnung auf eine Änderung der Rechtsprechung des Bundes- und Verwaltungsgerichtes kein ausreichender Grund sein, ein Rechtsmittelverfahren für mehrere Monate zu si stieren. Das Be- gehren um Sistierung ist deshalb abzuweisen. 3. Die Rekurrenten lassen eine Ortsbegehung verlangen. 3.1 Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch die entscheidende Instanz. Er dient dem besse- ren Verständnis des Sachverhalts. Die Entscheidung, ob eine Besich- tigung vor Ort durchzuführen ist, liegt allein im pflichtgemässen Ermes- sen der urteilenden Instanz. Unbestrittene Tatsachen brauchen nicht durch einen Augenschein überprüft zu werden, sofern eine Nachprü- fung nicht durch öffentliche Interessen geboten ist ( CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 966). 3.2 Die relevanten tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich vorlie- gend aus den Verfahrensakten, den sonst allgemein öffentlich zugäng- lichen Plänen und Daten wie das Geoportal und – sowie nötig – Street View und wurden vorgängig unter dem Tatsächlichen beschrieben, so- weit es für die Beurteilung der vorliegenden Rechtsfragen relevant ist. Auf einen Augenschein kann somit verzichtet werden. Das Gleiche gilt im Übrigen für das AREG, dem die Rekurrenten vorwerfen, seinen Amtsbericht in Unkenntnis der örtlichen Verhältnisse erstellt zu haben. 4. Nach Art. 40 Abs. 1 PBG reicht derjenige, der die Einleitung des Ver- fahrens für den Erlass eines Sondernutzungsplans beantragt, der zu- ständigen Behörde das Plangesuch ein. Nach Art. 40 Abs. 2 PBG hat das Plangesuch insbesondere Angaben über den Zweck, dem das Verfahren dienen soll (Bst. a) und die Bezeichnung der Grundstücke, die in das Verfahren einzubeziehen sind (Bst. b), zu enthalten. Art. 40 PBG legt demnach einzig die formellen Voraussetzungen für ein ent- sprechendes Plangesuch fest und setzt voraus, dass ein Anspruch auf Behandlung eines entsprechenden Gesuchs besteht. Vorliegend ist unstrittig, dass das von den Rekurrenten eingereichte Plangesuch die formellen Anforderungen von Art. 40 PBG erfüllt. Zudem sind die Re- kurrenten Eigentümer von Grundstücken innerhalb des bezeichneten Planperimeters. Die Vorinstanz ist auf das Plangesuch vom 26 . Juni Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 9/16 2019 denn auch korrekt eingetreten. Darüber hina us räumt Art. 40 PBG dem Privaten aber keinen weiteren Anspruch auf Erlass eines entsprechenden Sondernutzungsplans ein. Die Ortsplanung bleibt auch im Fall von Art. 40 PBG allein Sache der politischen Gemeinden (Art. 1 und Art. 7 Abs. 1 und 2 PBG). So haben auch die mit Planungs- aufgaben betrauten Behörden, konkret das AREG, darauf zu achten, den ihnen nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Ermessensspielraum zu lassen (Art. 2 Abs. 3 des eidgenössi- schen Raumplanungsgesetzes; SR 700; abgekürzt RPG). 5. Zu prüfen bleibt somit, ob die Vorinstanz das Gesuch um Erlass eines Sondernutzungsplans für das Gebiet Y.___ zu Recht abgewiesen hat. 5.1 Die Rekurrenten berufen sich vorab auf Art. 75 der Bundesver- fassung (SR 101; abgekürzt BV) . In diesem Zusammenhang rügen sie, dass nach geltendem Recht Bauten möglich seien, die gegenüber der bestehenden Überbauung masslos wären, womit keine geordnete Überbauung im Sinn der Bundesverfassung mehr sichergestellt sei. Mithin sei die Behörde nach Art. 2 RPG verpflichtet, auf diesen verfas- sungswidrigen Zustand mit einer neuen Planung zu reagieren. 5.1.1 Nach Art. 75 Abs. 1 BV legt der Bund die Grundsätze der Raum- planung fest. Festlegen heisst legiferieren. Mit Grundsätzen sind die wesentlichen, für eine h aushälterische Raumplanung aus gesamt- schweizerischer Sicht unerlässlichen Vorschriften gemeint. Darüber hinaus obliegt die Raumplanung den Kantonen. Die Raumplanung dient der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes. Die Tragweite und Inhalte der Ziele der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Bo- dens und der geordneten Besiedlung des Landes können erst durch Konkretisierung durch Gesetz und Praxis erkannt werden. Unter die unmittelbare und wichtige Konkretisierung auf der Stufe des Raumpla- nungsgesetzes fällt unter anderem die Schaffung und Erhaltung wohn- licher Siedlungen ( A. RUCH, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Val- lender [Hrsg.], St.Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesver- fassung, Zürich/St.Gallen 2014, N 36 ff. zu Art. 75 BV). Der angespro- chene verfassungsrechtliche Auftrag ist damit insbesondere mit dem Ziel gemäss Art. 1 Abs. 2 Bst. b und c RPG, umgesetzt, wonach wohn- liche Siedlungen zu schaffen und zu erhalten sowie das soziale, wir t- schaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen zu för- dern und auf eine angemessene Dezentralisation der Besiedlung hin- zuwirken ist. Während Art. 1 RPG Ziele im Allgemeinen enthält, auf welche die Raumplanung ausgerichtet ist, bezeichnet Art. 3 RPG Grundsätze, die den Behörden für die Verwirklichung dieser Ziele als Handlungsdirektiven dienen. Ziele wie auch Grundsätze sind Wer- tungshilfen, die von Planungs- und Bewilligungsbehörden namentlich bei Interessenabwägungen zu beachten sind ( AEMISEGGER/KISSLING, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, N 29 ff. zu den Vorbemerkungen zur Nut- zungsplanung). Die raumplanungsrechtlichen Ziele und Grundsätze Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 10/16 sind mit anderen Worten mittelbar mit der Richt- und Nutzungsplanung umzusetzen (VerwGE B 2009/207 vom 11. Mai 2010 Erw. 4.1). S ie verschaffen insbesondere Privaten keinen unmittelbaren Anspruch da- für, eine konkrete Planänderung verlangen zu können. Dementspre- chend ist auch Art. 75 BV keine unmittelbare Rechtsgrundlage dafür, dass die zuständige Planungsbehörde gegen ihren Willen einen Son- dernutzungsplan erlassen muss. 5.1.2 Art. 2 RPG statuiert eine Planungspflicht des Bundes, der Kan- tone und Gemeinden. Demnach erarbeiten diese die für ihre raumwirk- samen Aufgaben nötigen Planungen und stimmen sie aufeinander ab. Dabei berücksichtigen sie die räumlichen Auswirkungen ihrer übrigen Tätigkeit und achten darauf, den ihnen nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Ermessensspielraum zu lassen. Die Politische Gemeinde Z.___ verfügt über eine rechtskräftige Orts- planung. Zwar lässt sich a us Art. 2 Abs. 1 RPG eine Pflicht der Kan- tone ableiten, die Zonenordnung zu verfeinern und weiterzuführen. Das Bundesgesetz gibt aber nicht im Einzelnen vor, wie und in welcher Form diese Ausgestaltung der Grundordnung zu geschehen hat (WALDMANN/HÄNNI, Kommentar zum Rauplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 2 N 26). Daran ändert auch nichts, dass die St.Galler Gemeinden gemäss Art. 175 PBG verpflichtet sind, innert zehn Jahren, das heisst bis 30. September 2027 ihre Ortsplanung gesamthaft zu revieren. Da- mit lässt sich auch aus Art. 2 RPG kein klagbarer Anspruch auf Erlass eines Sondernutzungsplans ableiten. 5.2 Die Rekurrenten erachten einen Sondernutzungsplan sodann deshalb als nötig, weil die heutige rechtliche Situation im Widerspruch zum kommunalen Richtplan stehe. 5.2.1 Der kommunale Richtplan der Politischen Gemeinde Z.___ vom 4. September 2008 ist online abrufbar und muss somit nicht ediert wer- den, wie die Rekurrenten verlangen. Ebenfalls nicht beigezogen wer- den muss die Korrespondenz des AREG im Zusammenhang mit dem Erlass des Plans, weil dieser dem AREG lediglich zur Kenntnisnahme übermittelt werden muss (Art. 6 Abs. 2 PBG). Unter "S7 Siedlungsge- staltung im Allgemeinen" legt der Richtplan als Ziel fest: Erhaltung eines angepassten und attraktiven Orts - und Landschaftsbildes Gute Einordnung ins Orts - und Landschaftsbild für Bauten und Anlagen, insbesondere an exponierten Lagen (z. B. Hanglagen) Als Beschrieb und Vorgehen wird ausgeführt: Die weit herum gut einsehbaren Hanglagen sind für das Landschafts - und Ortsbild von hoher Bedeutung und zeugen von einem behutsamen Umgang mit den Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 11/16 natürlichen Ressourcen. Mit der Einforderung von Ge- staltungsplänen oder wenigstens Gestaltung skonzep- ten kann die bauliche Erscheinung frühzeitig positiv gesteuert werden. Im Baureglement sind die Vorschrif- ten zur Einordnung von Bauten und Anlagen sowie be- züglich der Terraingestaltung zu überprüfen und gege- benenfalls anzupassen. Im Baubewilligungsv erfahren sind grosse Terrainveränderungen bezüglich Einord- nung und Gestaltung besonders zu beachten. Neu - und Ersatzbauten oder bauliche Veränderungen im Ortsbildschutzgebiet sind unter Wahrung des Orts - und Landschaftsbildes zu prüfen und müssen die Grundsätze der Denkmalpflege einhalten. 5.2.2 Kommunale Richtpläne dienen den Gemeinden – ergänzend zum kantonalen Richtplan – als längerfristige Richtschnur, um ihre räumliche Entwicklung zu steuern und insbesondere die Siedlungs - und Infrastrukturentwicklung aufeinander abzustimmen (Botschaft und Entwurf der Regierung vom 11. August 2015 zum PBG, Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen, Art. 6, S. 32 [im Folgenden Botschaft PBG]). Der kommunale Richtplan ist für die Behörden wegleitend und nicht wie der kantonale Richtplan behördenverbindlich. Konkret meint "wegleitend", dass eine Gemeindebehörde von ihrem eigenen Richt- plan nicht ohne sachliche Begründung abweichen sollte. Dagegen hat der kommunale Richtplan für den Kanton und die Nachbargemeinden keinerlei Bindungswirkung (Botschaft PBG, a.a.O., Art. 7, S. 31). Ein Richtplan hat keine grundeigentümerverbindliche Wirkung; er dient der Gemeinde lediglich als planerisches Steuerungsinstrument für ihre Nutzungsplanung. Aus dem kommunalen Richtplan ergibt sich somit ebenfalls kein direkte r Anspruch, im gewünschten Plangebiet son- dernutzungsrechtliche Baubeschränkungen einzuführen. 5.3 Die Rekurrenten machen sinngemäss geänderte Verhältnisse geltend, die den Erlass von Sonderbauvorschriften nötig machen wür- den. 5.3.1 Nach Ablauf des Planungshorizonts, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (Art. 15 Bst. b RPG), sind Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Im Rahmen dieser Gesamtrevision können auch veränderte politische Vorstellun- gen zum Ausdruck kommen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die Bestän- digkeit des Plans, und umso eher können auch geänderte Anschau- ungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (Urteile des Bundesgerichtes 1C_534/2012 vom 16. Juli 2013 Erw. 2.3.1 und 1C_306/2010 vom 2. Dezember 2010 Erw. 2.1; BDE Nr. 2/2019 vom 25. Januar 2019 Erw. 4). 5.3.2 Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne bereits vorher überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 12/16 erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Jedoch sind Pläne änderbar, weil dem Grundeigentümer kein Anspruch a uf dauernden Verbleib seines Lands in derselben Zone zukommt und Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden müssen. Für die Frage, ob die Änderung der Verhältnisse erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse an der Planänderung besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung u.a. der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines Inhalts, des Ausmasses der beabsichtigten Änderung und deren Begründung. Je neuer ein Zonenplan ist, desto mehr darf mit s einer Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_1/2009 vom 27. Juli 2009 Erw. 2.1 mit Hinwei - sen). 5.3.3 Erhebliche Veränderungen nach Art. 21 Abs. 2 RPG liegen vor, wenn das Gemeinwesen nach der allgemeinen Erfahrung andere Festlegungen getroffen hätte, sofern die geänderten Verhältnisse zur Zeit der Ausarbeitung der Nutzungsplanung massgeblich gewesen wären. Dazu gehören insbesondere tatsächliche Umstände, wie etwa die Bevölkerungs - und Wirtschaftsentwicklung. Keinen wichtigen Grund für eine Planrevision stellt grundsätzlich die Änderung des poli- tischen Willens bzw. des Volkswillens dar ( WALDMANN/HÄNNI, a.a.O. Art. 21 N 20 mit Hinweis). Planänderungen haben stets planerisch be- gründet zu sein und müssen einem öffentlichen Interesse entspre- chen. Allein etwa die Änderung der Eigentumsverhältnisse oder ein seit der Planfestsetzung entstandenes privates Interesse gilt nicht als wesentliche Veränderung der Verhältnisse (Urteil des Bundesgerich- tes 1A.167/2002/1P.425/2002 vom 14. Januar 2003 Erw. 3.7.2). 5.3.4 Der Zonenplan der Politischen Gemeinde Z.___ ist 22 Jahre alt, und das Baureglement datiert vom 22. Juni 2016. Nebst Zonenplan ist auch das Reglement Teil des Rahmennutzungplans (Art. 1 Abs. 3 Bst. a PBG). Mit der Revision des Baureglements wurde die Beschrän- kung zulässiger Vollgeschosse aufgehoben und auf die Ausnützungs- ziffer verzichtet, weil es zur Wahrung der betroffenen öffentlichen und privaten Interessen genüge, die äussere Ausdehnung der Bauten fest- zulegen und die Einhaltung wohnhygienischer Mindeststandards vor- zuschreiben. Als irrelevant wurde insbesondere erachtet, wie weit der Erdgeschossfussboden über dem Niveaupunkt lieg e oder wie hoch der Kniestock im Dachgeschoss sei, sofern die Gebäude - und First- höhe eingehalten seien und die Geschosshöhen den wohnhygieni- schen Anforderungen entsprächen. Im gleichen Sinn wurde auch nicht mehr als entscheidend erachtet, ob ein Raum im zulässigen Gebäu- devolumen für Wohnen oder Schlafen oder Lager genutzt w erde. Mit dem Verzicht auf die Beschränkung der Vollgeschosse und die Aus- nützungsziffer sollte den Bauherrschaften auch im Sinn des Gebots der haushälterischen Bodennutzung ermöglicht werden, ihre Bauvor- haben im Rahmen der Regelbauweise optimal auf das Terrain und ihre Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 13/16 Bedürfnisse abzustimmen (Erläuterungen vom 22. Oktober 2015 zum Baureglement Gemeinde Z.___ zu Art. 9 Regelbauvorschriften). 5.3.5 Nach dem Gesagten hat sich die Politische Gemeinde Z.___ in Ausübung ihres Planermessens erst vor Kurzem und mit Blick auf Art. 1 Abs. 1 und Abs. 1 Bst. abis RPG dafür entschieden, ihr gesamtes Baugebiet zu verdichten, wozu sie die B aubeschränkungen aus- schliesslich auf die Gebäude- und Firsthöhe, die Gebäudelänge und die Grenzabstände sowie die Lärmempfindlichkeitsstufen begrenzt hat. Diese Regelung steht auch mit dem neuen Recht im Einklang, zumal Art. 79 PBG keine Pflicht vorsieht, neben der Gesamt -höhe, dem Grenzabstand und dem Gebäudeabstand statt der abgeschafften Ausnützungsziffer eine Baumassenziffer nach Art. 87 PBG einzufüh- ren. Soweit die Rekurrenten, rügen, die Vorinstanz habe mit der Ab- schaffung der Ausnützungsziffer die raumplan ungsrechtlichen Pla- nungsziele und -grundsätze verletzt, erfolgt ihre Rüge somit verspätet bzw. sie hätten diese bereits im Rahmen der Änderung des kommu- nalen Nutzungsplans vorbringen müssen. Nachdem die entsprechen- den Reglementsänderungen rechtskräftig sind und feststeht, dass diese gewollt waren, vom Baudepartement genehmigt wurde n und dem übergeordneten Recht entsprechen, stellt die heutige Regelung weder ein Planungsfehler dar noch widerspricht sie in erheblichem Mass dem gewandelten öffentlichen Interesse , weshalb sie aus- serhalb der ohnehin anstehenden Ortsplanungsrevision vorzeitig ge- ändert werden müsste. Das AREG hat im Übrigen in seiner Stellung- nahme vom 25. November 2019 nicht – wie von den Rekurrenten ver- standen – bestätigt, dass ein planerischer Handlungsbedarf be steht. Es hat vielmehr ausgeführt, dass für den Fall, dass das Gebiet Y.___ im Rahmen der anstehenden Ortsplanungsrevision als Innenentwick- lungsgebiet erkannt würde und hier später über die Zonenordnung eine (noch) dichtere Bebauung ermöglicht werden sollte, nachzuwei- sen sei , wie die qualitätsbildenden Faktoren berücksichtigt würden. Die Rekurrenten werden sich sodann in einem entsprechenden Pro- zess wieder einbringen können. 5.3.6 Nach dem Gesagten liegen keine geänderten Verhältnisse vor, die eine Änderung im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG rechtfertigen wür- den. Daran ändert auch der neue Art. 40 PBG nichts. Wie vorne aus- geführt, verschafft diese Bestimmung allein noch keinen Anspruch auf den Erlass eines Sondernutzungsplans, sondern lediglich darauf, dass ein entsprechendes Gesuch geprüft wird. 5.4 Die Rekurrenten stellen zahlreiche Beweisanträge zur Frage, ob die über "lange Zeit gewachsenen Strukturen mit eigenem Charakter" im Quartier Y.___ verletzt würden. Damit setzen sie stillschweigend voraus, dass diese Strukturen nicht verändert werden dürfen. Dem ist aber nicht so, vielmehr ist das Gegenteil der Fall. So wurde der Über- bauungsplan Y.___ vom 6. Oktober 1967, der in etwa mit dem ge- wünschten Planperimeter übereinstimmt und der das Gebiet in drei "Zonen" mit eigenen Bauvorschriften eingeteilt hat, bereits am 16. Ap- ril 1994 ersatzlos aufgehoben. Damit kommt hier einzig der aktuelle Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 14/16 Zonenplan mit dem vor kurzem geänderten Baureglement zur Anwen- dung. Sodann gelten für die Grundstücke entlang der Y.___-Strasse keinerlei erhöhte gestalterischen Anforderungen und Einfügungsge- bote. Massgebend ist hier einzig das Verunstaltungsverbot nach Art. 99 Abs. 1 PBG. Ob ein Bauvorhaben qualifiziert unschön ist oder nicht, ist eine Rechtsfrage, die von der Baubehörde anhand des kon- kreten Baugesuchs beantwortet werden muss und nicht im Voraus durch Gutachter beurteilt werden kann. Vorliegend muss in Kauf ge- nommen werden, dass sich das Gesicht des Quartiers unter Umstän- den erheblich verändern wird, weshalb auf das beantragte Gutachten durch die EspaceSuisse bzw. auf eine Beurteilung durch eine Fach- kommission verzichtet werden kann. Aus dem gleichen Grund ist we- der ein Amtsbericht des Grundbuchamtes Z.___ über die Erstellung der einzelnen Bauten bzw. die Edition der verschiedenen Baubewilli- gungen und -gesuche sowie des aufgehobenen Überbauungsplans Y.___ vom 6. Oktober 1967 noch eine Befragung der Rekurrenten als Parteien oder eine Besichtigung des Quartiers durch die Rekurs- instanz nötig, wie die Rekurrenten beantragen. 5.5 Nach dem Gesagten ist nicht zu beanstanden, dass die Vor - instanz dem Gesuch der Rekurrenten, für das Quartier einen Son- dernutzungsplan zu erlassen, nicht stattgegeben hat. 6. Die Rekurrenten verlangen den Erlass einer Planungszone. 6.1 Planungszonen bezwecken die Sicherung der Entscheidungs- freiheit der Planungsbehörden. Künftigen Nutzungsplänen und Nut- zungsvorschriften wird durch den Erlass einer Planungszone eine so- genannte negative Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen nur noch erteilt werden, wenn dadurch die vorgesehene Neuordnung nicht erschwert wird. Den Rekurrenten ist zwar zuzustimmen, dass der Erlass von Planungszonen, selbst wenn Art. 27 RPG und Art. 42 PBG als Kann-Bestimmungen formuliert sind, nicht im Belieben der Behör- den liegt, sondern dass die se aufgrund ihrer Planungspflicht (Art. 75 BV, Art. 2 Abs. 1 RPG, Art. 1 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 und Abs. 2 PBG) zum Erlass von Planungszonen verpflichtet sind, wenn beabsichtigte Nutzungspläne tatsächlich gefährdet sind. Zuständig für den Erlass ei- ner Pl anungszone bleibt allein die zuständige Gemeindebehörde (Art. 42 Abs. 1 PBG). Deshalb steht es in ihrem Ermessen, ob sie eine Planungszone erlassen will oder nicht. Nach konstanter bundesge- richtlicher Rechtsprechung besteht jedenfalls kein klagbarer Anspruch der Rechtsunterworfenen auf Erlass einer Planungszone (Urteile des Bundesgerichtes 1C_76/2012 vom 6. Juli 2012 Erw. 3.6 und 1P.785/1999 vom 24. Februar 2000 Erw. 1a je mit Hinweisen; VerwGE B 2019/6 vom 1. Juli 2019 Erw. 4 mit Hinweisen). 6.2 Nachdem feststeht, dass es vorliegend keinen Grund gibt, einen Sondernutzungsplan zu erlassen, ist der angefochtene Beschluss, auf den Erlass einer Planungszone zu verzichten, ebenfalls nicht zu bean- Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 15/16 standen. Dazu kommt, dass nach dem Gesagten ohnehin kein An- spruch auf den Erlass einer Planungszone besteht. Der Rekurs ist da- mit auch bezüglich des Antrags auf Erlass einer Planungszone abzu- weisen. 7. Zusammenfassend erweist sich der Rekurs gesamthaft als unbegrün- det, weshalb er abzuweisen ist. 8. 8.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000. – (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kanto ns- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend haben die Rekurrenten die amtlichen Kosten unter solidarischer Haftung zu bezahlen (Art. 96bis VRP). 8.2 Der von lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, am 11. September 2019 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen. 9. Die Rekurrenten stellen ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten. 9.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98ter VRP). 9.2 Da die Rekurrenten mi t ihren Anträgen unterliegen, haben sie von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädi- gung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen. Entscheid 1. Der Rekurs von A.___, B.___ sowie C.___, alle Z.___, wird abgewiesen. 2. a) A.___, B.___ sowie C.___ bezahlen unter solidarischer Haftung eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.–. b) Der von lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, am 11. September 2019 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– wird angerechnet. Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 87/2020), Seite 16/16 3. Das Begehren von A.___, B.___ sowie C.___ um Ersatz der ausser- amtlichen Kosten wird abgewiesen. Die Vorsteherin Susanne Hartmann Regierungsrätin