Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Cour II B­4306/2011 Arrêt du 17 février 2012 Composition Claude Morvant (président du collège), Maria Amgwerd et David Aschmann, juges, Muriel Tissot, greffière. Parties X._______ société coopérative, recourante, contre Organe d'exécution du service civil ZIVI, Centre régional de Lausanne, route Aloys­Fauquez 28, case postale 60, 1000 Lausanne 8, autorité inférieure. Objet Demande de reconnaissance en qualité d'établissement d'affectation au service civil.B­4306/2011 Page 2 Faits : A. X._______ (ci­après : la recourante) est une société coopérative, au sens des art. 828 ss du code des obligations, dont le siège est à (…). Elle a pour but de procurer à ses membres des espaces d'habitation autogérés tout en soustrayant durablement les logements à la spéculation. A cette fin, elle achète, construit, rénove ou prend des immeubles en régie et les remet sous forme de bail associatif à des collectifs d'habitants. Elle ne poursuit aucun but lucratif. Le 1er juin 2011, elle a déposé auprès de l'organe d'exécution du service civil (ci­après : l'autorité inférieure) une demande de reconnaissance en tant qu'établissement d'affectation au sens des art. 41 de la loi fédérale sur le service civil et 3 de l'ordonnance sur le service civil. B. Par décision datée du 14 juin 2011 (recte : 14 juillet 2011), l'autorité inférieure n'est, selon ses termes, pas entrée en matière sur cette demande. Pour seuls motifs, elle a relevé que "lors de l'examen de votre demande nous avons constaté que l'entrée dans le cercle des bénéficiaires dépend de conditions étrangères à la matière (art. 3 al. 3 let. c de l'ordonnance sur le service civil). Effectivement, seuls les membres de votre association peuvent bénéficier des prestations de votre association". C. Par mémoire du 2 août 2011, la recourante a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif fédéral en concluant implicitement à son annulation et à ce qu'elle soit reconnue comme établissement d'affectation. A l'appui de ses conclusions, la recourante fait pour l'essentiel valoir qu'elle est une institution privée exerçant une activité d'utilité publique ; qu'elle est considérée comme telle au même titre que les autres coopératives de logements œuvrant en complément de l'action de l'Etat pour mettre à disposition de la population des logements d'utilité publique et qu'elle a d'ailleurs été reconnue "d'utilité publique" au sens de la loi fédérale sur le logement. S'agissant particulièrement du motif articulé dans la décision attaquée, la recourante relève que, selon ses propres statuts, le nombre de membres est illimité, qu'elle n'a jamais refusé quiconque et qu'elle compte 1'300 membres pour à peine 250 logés, ce qui témoigne que son action s'étend au­delà des seules personnes B­4306/2011 Page 3 bénéficiant de ses prestations. Enfin, la recourante invoque l'égalité de traitement en relevant qu'elle ne doit pas être traitée différemment de la coopérative Y._______, (…), qui a pour sa part été reconnue comme d'utilité publique au sens de la loi sur le service civil. D. Invitée à se prononcer sur le recours, l'autorité inférieure en a proposé le rejet au terme de ses observations du 21 septembre 2011. Se référant pour la première fois à l'art. 3 al. 3 let. d de l'ordonnance sur le service civil, à teneur duquel ne sont pas d'utilité publique les institutions dont l'activité ne sert que leur propre intérêt ou celui de leur famille, l'autorité inférieure soutient que, pour ce motif également, la reconnaissance en tant qu'établissement d'affectation ne peut être admise dès lors que, même si le nombre de membres est illimité, il n'en reste pas moins que la recourante agit exclusivement dans l'intérêt de ses membres. Elle ajoute que, pour elle, il est ainsi clair que la recourante ne remplit pas les exigences de la disposition précitée. Enfin, l'autorité inférieure estime que le principe de l'égalité de traitement n'est pas violé au motif que, contrairement à ce qui est le cas de la recourante, la coopérative citée à titre comparatif ne défend pas uniquement les intérêts de ses membres mais aussi ceux de tout étudiant ou personne formation. E. Ces motifs et les autres arguments invoqués de part et d'autre au cours de la présente procédure seront repris plus loi dans la mesure où cela se révèle nécessaire. Droit : 1. Le Tribunal administratif fédéral est compétent pour statuer sur le présent recours (cf. art. 31 et 32 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral [LTAF, RS 173.32] et 63 al. 1 de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le service civil [LSC, RS 824.0]). Nonobstant les termes du dispositif de la décision attaquée, l'autorité inférieure a, dans son résultat, rejeté une demande tendant à la création d'un droit, en l'occurrence, celui d'être reconnu comme établissement d'affectation. Dite décision constitue ainsi une décision au sens de l'art. 5 al. 1 let. c de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021). La qualité pour recourir doit être reconnue à la recourante (cf. art. 48 al. 1 PA). Les autres conditions de recevabilité sont en outre B­4306/2011 Page 4 respectées (cf. art. 66 let. b LSC en relation avec l'art. 22a al. 1 let. b, et art. 52 al. 1 PA). Le recours est ainsi recevable. 2. 2.1. Les institutions qui souhaitent employer des personnes astreintes doivent déposer auprès de l'organe d'exécution une demande en reconnaissance sous forme écrite (art. 41 al. 1 1ère phrase LSC). A teneur de l'art. 42 LSC, l'organe d'exécution décide de la reconnaissance d'un établissement d'affectation (al. 1) ; il la rejette (al. 2) si l'institution requérante ne remplit pas les exigences des art. 2 à 6 de la loi (let. a) ou si l'institution requérante ou l'activité prévue sont contraires à la vocation du service civil (let. b). A teneur de l'art. 2 LSC, le service civil opère dans les domaines où les ressources ne sont pas suffisantes ou sont absentes, pour remplir des tâches importantes de la communauté (al. 1). Il sert des fins civiles et se déroule hors du cadre institutionnel de l'armée (al. 2). Quiconque accomplit un service civil fournit un travail d'intérêt public (al. 3). Un travail est réputé d'intérêt public lorsque la personne astreinte effectue son service civil dans une institution publique ou dans une institution privée exerçant une activité d'utilité publique (art. 3 LSC). Se fondant sur la compétence que lui confère l'art. 79 al. 1 LSC, le Conseil fédéral a adopté l'ordonnance du 11 septembre 1996 sur le service civil (OSCi, RS 824.01). La reconnaissance d'institutions en qualité d'établissement d'affectation est notamment réglée à l'art. 3 OSCi. A teneur du 3ème alinéa de cette disposition, ne sont pas d'utilité publique les institutions qui, par leur activité, poursuivent principalement des buts lucratifs (let. a) ; dont les activités profitent à moins de trois personnes (let. b) ; pour lesquelles l'entrée dans le cercle des bénéficiaires dépend de conditions étrangères à la matière (let. c) ; dont l'activité ne sert que leur propre intérêt ou celui de leur famille (let. d). 2.2. Dans la décision attaquée, très sommairement motivée, l'autorité inférieure a en l'espèce considéré que la recourante ne pouvait se voir reconnaître le statut d'établissement d'affectation au motif que seuls les membres de la coopérative pouvaient bénéficier des prestations qu'elle dispense et qu'elle tombait ainsi sous la clause d'exclusion de l'art. 3 al. 3 B­4306/2011 Page 5 let. c OSCi. Dans sa réponse au recours, l'autorité inférieure semble plutôt rattacher ce motif à l'art. 3 al. 3 let. d OSCi. Ainsi, à tout le moins implicitement, l'autorité inférieure a considéré que la recourante n'était pas une institution d'utilité publique au sens de la LSC, ce qui excluait qu'elle puisse être reconnue comme établissement d'affectation. La notion d'utilité publique est une notion juridique indéterminée sujette à interprétation (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A­1396/2006 du 30 janvier 2008 consid. 2.3.2). Selon la jurisprudence, l'autorité de recours examine l'interprétation de telles notions avec un plein pouvoir d'examen. Elle ne restreint sa cognition que dans les cas où il résulte de l'interprétation de la loi que le législateur a voulu, en se servant d'une telle notion, laisser au pouvoir exécutif une marge d'appréciation que les tribunaux doivent respecter (cf. ATF 132 II 257 consid. 3.2). L'art. 3 al. 3 OSCi concrétise notamment la notion d'intérêt public figurant à l'art. 3 LSC. Selon le message du Conseil fédéral du 22 juin 1994 concernant la LSC (cf. FF 1994 III 1597, spéc. 1640), la notion d'intérêt public n'est pas définie dans la loi elle­même. C'est le genre et l'activité de l'établissement d'affectation qui permet de conclure à l'existence de l'intérêt public requis. Le Conseil fédéral a notamment relevé que les affectations au service d'institutions privées étaient possibles lorsque celles­ci exerçaient des activités d'intérêt général, c'est­à­dire qui ne plaçaient pas au premier plan l'obtention d'un gain et qui n'œuvraient pas en faveur d'un cercle très limité ou fermé. Ainsi, des affectations au profit d'une association n'étaient en règle générale envisageables que si les bénéficiaires n'étaient pas uniquement les membres de l'association ou si quiconque pouvait adhérer à l'association sans restrictions particulières n'ayant aucun rapport avec la nature même de l'association considérée. Au cours des débats parlementaires, le Parlement a suivi sur ce point la proposition que lui faisait le Conseil fédéral. Il a rappelé que le but premier du service civil était de permettre aux conscrits animés d'un conflit de conscience d'accomplir un service de remplacement au service de la collectivité (cf. Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale [BO] CE 1995 p. 725) ; que, si l'activité dans une institution publique était évidemment d'intérêt public, il appartenait aux entreprises d'économie mixte comme aux entreprises privées de prouver leur utilité publique et que ces dernières n'étaient admises qu'à certaines conditions (cf. BO CN 1995 p. 644). Ainsi, le Parlement s'est référé aux conditions que le Conseil fédéral énumérait dans son message, sans y apporter une B­4306/2011 Page 6 quelconque réserve et a, par là, laissé au pouvoir exécutif une importante marge d'appréciation. L'examen des conditions figurant à l'art. 3 al. 3 let. c et d OSCi fait apparaître qu'elles reprennent pratiquement à la lettre les conditions qu'énumérait le Conseil fédéral dans son message. Ainsi, ne pourront être reconnues d'utilité publique que les institutions dont l'activité ne sert pas que leur propre intérêt. Il apparaît ainsi que l'affectation des personnes astreintes à un service civil doit répondre à un intérêt général de la collectivité. En l'espèce, il ressort de l'art. 2 des statuts de la recourante, (…), que la coopérative a pour but de procurer à ses membres des espaces d'habitation autogérés tout en soustrayant durablement les logements à la spéculation. L'art. 4 précise que chaque membre peut prétendre à un espace habitable approprié en fonction des logements qui sont vacants. Selon l'art. 7 desdits statuts, le nombre de membres est illimité. Le comité de la coopérative décide de l'admission de nouveaux membres. L'admission est définitive une fois que le nouveau membre a libéré la totalité de sa part. En cas de refus du comité, le candidat a le droit de recourir auprès de l'assemblée générale. Il apparaît ainsi d'une part que l'activité de la recourante profite exclusivement à ses membres. D'autre part, quand bien même le nombre de membres est illimité, on ne peut exclure qu'une candidature soit refusée. Dans ce contexte, le fait que la recourante affirme que, jusqu'ici, aucune candidature n'a jamais été refusée n'est pas de nature à modifier cette constatation. 2.3. Il n'est en l'espèce pas contesté que la recourante a été reconnue d'utilité publique au sens de la loi fédérale du 21 mars 2003 encourageant le logement à loyer ou à prix modérés (LOG, RS 842). A teneur de l'art. 4 al. 3 LOG, est réputée d'utilité publique toute activité à but non lucratif qui sert à couvrir les besoins en logements à loyer ou à prix modérés, soit une activité qui s'inscrit dans la réalisation du but poursuivi par l'article premier de ladite loi dont l'un des objectifs est de promouvoir une offre de logements à loyer modéré pour les ménages et les personnes économiquement faibles (cf. message du Conseil fédéral du 27 février 2002 relatif à l'encouragement du logement à loyer ou à prix modérés [FF 2002 2649], p. 2665). Pour être reconnue comme telle, une institution doit en substance poursuivre le but de couvrir durablement les besoins en B­4306/2011 Page 7 logements à des conditions supportables, limiter les dividendes, interdire le versement de tantièmes et, en cas de liquidation, affecter la partie restante du patrimoine au but précité (art. 37 de l'ordonnance du 26 novembre 2003 encourageant le logement à loyer ou à prix modérés [OLOG, RS 842.1]). Il apparaît ainsi que les conditions mises par la législation sur le logement à la reconnaissance du statut d'utilité publique ne se recouvrent pas entièrement avec celles qui prévalent selon la législation sur le service civil et la recourante ne peut ainsi pas déduire de son statut d'utilité publique au sens de la législation sur le logement le droit d'être reconnue comme établissement d'affection du service civil. Force est dès lors de constater que la recourante ne remplit pas les exigences de l'art. 3 al. 3 let. d OSCi dans la mesure où les activités qu'elle déploie ne profitent qu'à ses propres membres. Dans ces conditions, la question de savoir si la recourante ne remplit pas non plus les exigences de l'art. 3 al. 3 let. c OSCi peut rester en l'espèce ouverte. 3. La recourante se prévaut finalement du principe de l'égalité de traitement pour se voir reconnaître le statut d'établissement d'affectation. Une décision viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est­à­dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (cf. ATF 129 I 113 consid. 5.1, 127 V 448 consid. 3b, 125 I 1 consid. 2b/aa et réf. cit.). Il ressort de l'art. 2 des statuts du (…) de la coopérative citée à titre comparatif par la recourante que dite coopérative a pour but de contribuer, par intérêt général, à la solution des problèmes de logements des étudiants et des personnes en formation. Elle s'y emploie en particulier en travaillant avec d'autres institutions qui poursuivent les mêmes buts afin de mettre à disposition des étudiants des logements adéquats. Elle favorise l'augmentation, a fortiori le maintien, tant par l'Etat que par les privés, du parc immobilier destiné aux étudiants. Pour ce faire, elle élabore les projets adéquats et informe le public des problèmes du logement étudiant. Il est vrai que, selon l'art. 4 des statuts, les personnes logées par les soins de la coopérative doivent en être membres, à l'instar de la recourante. Mais il n'en reste pas moins que dite B­4306/2011 Page 8 coopérative poursuit des buts qui vont au­delà de l'intérêt immédiat de ses membres et répond ainsi à un intérêt général. La situation n'étant ainsi pas semblable, la recourante ne peut rien déduire en sa faveur du principe de l'égalité de traitement. 4. Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée ne viole pas le droit fédéral et ne traduit pas un excès ou un abus du pouvoir d'appréciation. Elle ne relève pas non plus d'une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents et n'est pas inopportune (cf. art. 49 PA). Mal fondé, le recours doit en conséquence être rejeté. 5. La procédure de recours devant le Tribunal administratif fédéral étant gratuite en matière de service civil (art. 65 al. 1 LSC), le présent arrêt est rendu sans frais. 6. La voie du recours en matière de droit public au Tribunal fédéral n'étant pas ouverte en matière de service civil (cf. art. 83 let. i de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]), le présent arrêt est par conséquent définitif.B­4306/2011 Page 9 Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 1. Le recours est rejeté. 2. Il n'est pas perçu de frais de procédure. 3. Le présent arrêt est adressé : – à la recourante (recommandé ; annexes en retour) – à l'autorité inférieure (n° de réf. 8.432.448 ; recommandé ; annexe : dossier en retour) Le Président du collège : La Greffière : Claude Morvant Muriel Tissot Expédition : 20 février 2012