Abteilung III C-4176/2007/kui/mes {T 0/2} U r t e i l v o m 2 4 . A p r i l 2 0 0 9 Richter Stefan Mesmer (Vorsitz), Richterin Madeleine Hirsig, Richter Michael Peterli, Richter Alberto Meuli, Richter Beat Weber Gerichtsschreiberin Ingrid Künzli. B._______ (Schweiz) AG, vertreten durch Prof. Dr. iur. Reinhold Hotz, Rechtsanwalt, Beschwerdeführerin, gegen Swissmedic Schweizerisches Heilmittelinstitut, Hallerstrasse 7, Postfach, 3000 Bern 9, Vorinstanz. Arzneimittelwerbung im Internet, Verfügung vom 21. Mai 2007. B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l Besetzung Parteien GegenstandC-4176/2007 Sachverhalt: A. Das Schweizerische Heilmittelinstitut (Swissmedic, im Folgenden: In- stitut oder Vorinstanz) veröffentlichte im August 2006 seine Richtlinien zur Arzneimittelwerbung im Internet („Arzneimittelwerbung im Internet – Anforderungen von Swissmedic; Praxis ab dem 1. Januar 2007“, Swissmedic Journal 8/2006, S. 796; im Folgenden: Internet-Richtlinie). Darin wurde u.a. aufgeführt, es sei Ziel der Mitteilung zu verdeutlichen, wie Internetauftritte von Pharmaunternehmen in Übereinstimmung mit den heilmittelrechtlichen Bestimmungen zur Arzneimittelwerbung ge- staltet werden könnten. Arzneimittelwerbung im Internet sei nicht eine spezielle Art der Werbung, sondern Werbung in einem speziellen Me- dium. Werbung und Informationen zu Arzneimitteln auf Internetseiten müssten so abgefasst sein, dass sie nicht irreführend seien, die Ge- sundheit der Konsumenten nicht gefährdeten und mit der Fach- bzw. Patienteninformation in Einklang stünden. Publikumswerbung sei nur erlaubt für in der Schweiz zugelassene, nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel. Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel dürfe sich nur an Fachpersonen richten, die Arzneimittel verschreiben oder abgeben dürften. Es sei deshalb eindeutig zu unterscheiden zwischen Pub likums- und Fachwerbung. Das Publikum dürfe keinen Zugang zu Werbung haben, die Fachperso- nen vorbehalten sei. Unter dem Titel „2.3. Fachwerbung/Zugangsbe- schränkung“ hielt das Institut fest, bei Fachwerbung im Internet müsse das Unternehmen eine Zugangsbeschränkung sicherstellen. Der Zu- gang zur Fachwerbung für Arzneimittel sei mit einem Passwort zu schützen. Es sei ausreichend, wenn das Passwort von Fachpersonen z.B. per E-Mail beantragt werden könne; das Passwort dürfe online erteilt werden. Die Zulassungsinhaberin habe mittels geeigneter Vor- kehren sicherzustellen, dass ein Passwort ausschliesslich an Fachper- sonen erteilt werde. Die passwortgeschützte Zugangsbeschränkung müsse so gestaltet und regelmässig dem Stand der Technik angepasst werden, dass dadurch ein wirksamer Schutz der Fachwerbung gegen die unerlaubte Einsicht durch das breite Publikum dauerhaft gewähr- leistet bleibe. B. Die B._______ (Schweiz) AG (im Folgenden: Beschwer deführerin) wandte sich mit Gesuch vom 28. Dezember 2006 an das Institut, die Seite 2C-4176/2007 Frist für die Umsetzung der Internet-Richtlinie bis Mitte März 2007 zu verlängern. Das Institut gewährte am 10. Januar 2007 die Fristverlän- gerung. C. Am 12. März 2007 reichte die Beschwerdeführerin beim Institut ein Feststellungsgesuch ein. Sie beantragte, es sei durch Verfügung fest- zustellen, dass ihre Internetauftritte (www.b ._______.ch, www.p._______.ch, www.a._______.ch, www.c.________.ch, www.o._______.ch, www.g._______.ch und www.m._______-net.ch) keine heilmittelrechtlichen Bestimmungen, insbesondere über die Arz- neimittelwerbung, verletzten und deshalb weder ein Verwaltungs- noch ein Strafverfahren gegen die Beschwerdeführerin oder ihre Organe zur Folge haben werde. Der Zugang zu den Websites, die sich nur an Medizinal- und Fachpersonen richteten, sei gesichert durch eine zustimmungsbedürftige Warnung vor Missverständnissen (Information für Medizinal- und Fachpersonen) und durch zustimmungsbedürftige Nutzungs- und Datenschutzregeln („Ich aktzeptiere die Nutzungs- und Datenschutzbestimmungen“). Falls das Institut bei der Beurteilung des Feststellungsbegehrens erkennen sollte, dass die Internetauftritte heil- mittelrechtliche Bestimmungen, insbesondere über die Arzneimittel- werbung verletzten, seien die gebotenen Verwaltungsmassnahmen – soweit erforderlich, vorsorglich – zu verfügen, andernfalls die vorste- hend erwähn ten Websites bis zum Abschluss des Feststellungsverfah- rens aufgeschaltet blieben. Die Beschwerderführerin führte eingehend aus, weshalb sie als Inha- berin der Website ein schutzwürdiges Interesse an der beantragten Feststellung habe. Zur materiellen Begründung machte sie geltend, das Institut stelle in seiner Richtlinie, welche die Verwaltungspraxis abbilde, mehrere neue Anforderungen an die Arzneimittelwerbung im Internet. Vorliegend inte- ressiere vor allem die Forderung, wonach der Zugang zur Fachwer- bung für verschreibungspflichtige Arzneimittel mit einem Passwort zu schützen sei. Die Beschwerdeführerin erläuterte ausführlich, weshalb die gesetzliche Grundlage für die Anforderung eines Passwortschut- zes zweifelhaft erscheine. Die Voraussetzung eines Passwortschutzes sei im Weiteren unverhältnismäs sig; sie sei weder geeignet noch er- forderlich, um den angestrebten gesundheitspolizeilichen Zweck zu er- Seite 3C-4176/2007 reichen. Weiter stünde sie zum angestrebten Ziel in einem unzumut- baren Missverhältnis. D. Mit Verfügung vom 21. Mai 2007 wies das Institut das Gesuch der Be- schwerdeführerin um Feststellung der Rechtmässigkeit der vorgesehe- nen Beschränkung des Zugangs zur Werbung für verschreibungs- pflichtige Arzneimittel auf den von ihr bezeichneten Websites ab. Weitergehend trat es auf das Gesuch vom 12. März 2007 nicht ein. Das Institut bejahte das schützenswerte Interesse der Beschwerde- führerin an der Feststellung, ob die auf den Websites vorgesehene Be- schränkung des Zugangs zur Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel zulässig, bzw. rechtmässig sei und trat auf das Gesuch in dieser Beziehung ein. Das Institut befasste sich im Weiteren eingehend mit der Beurteilung der Frage, ob der in der Internet-Richtlinie geforderte Passwortschutz mit der gesetzlichen Grundlage im Heilmittelgesetz und den Verord- nungen übereinstimme. Es kam zum Schluss, dass diese Massnahme im Rahmen der gesetzlichen Regelungen liege und verhältnismässig sei. Blosse Warnhinweise genügten dagegen nicht, da sie durch blosses Anklicken zum Verschwinden gebracht werden könnten. E. Am 18. Juni 2007 erhob die Beschwerdeführerin, nun vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. iur. Reinhold Hotz, beim Bundesverwaltungs- gericht Beschwerde gegen die Verfügung vom 21. Mai 2007. Sie stellte (unter Kosten- und Entschädigungsfolge) folgende Rechtsbegehren: 1. Feststellungsbegehren 1.1 Hauptbegehren: Es sei festzustellen, dass der durch Warnhinweise ge- sicherte, jedoch nicht mit Passwort verhinderte Zugang zur Fachwerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel der Beschwerdeführerin im Internet keine heilmittelrechtlichen Bestimmungen, insbesondere über die Arznei- mittelwerbung, verletzt. 1.2. Erstes Eventualbegehren: Falls dem Hauptbegehren nicht entsprochen werden kann, sei festzustellen, inwiefern der durch Warnhinweise gesicherte Zugang zur Fachwerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel der Be- schwerdeführerin im Internet heilmittelrechtliche Bestimmungen, insbeson- Seite 4C-4176/2007 dere über die Arzneimittelwerbung, verletzt: dass dieser Zugang jedoch nicht mit Passwort verhindert werden muss. 2. Aufhebungs- und Rückweisungsbegehren Zweites Eventualbegehren: Falls dem ersten Eventualbegehren nicht entspro- chen werden kann, sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, mit dem Auftrag, festzustellen, in- wiefern der durch Warnhinweise gesicherte Zugang zur Fachwerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel der Beschwerdeführerin im Internet heil- mittelrechtliche Bestimmungen, insbesondere über die Arzneimittelwerbung, verletzt: jedoch mit der verbindlichen Vorgabe, dass dieser Zugang nicht mit Passwort verhindert werden muss. Zur Begründung ihrer Anträge führte die Beschwerdeführerin ein- leitend aus, mehrere Unternehmen hätten ein gleichartiges Feststel- lungsbegehren beim Institut gestellt, welches mit im Wesenlichen gleichlautender Verfügung abgewiesen worden sei. Von diesen erhebe auch die A._______ AG selbstständig, aber mit grösstenteils identischer Begründung, Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Die Beschwerdeführerin hielt fest, die Beschwerde richte sich nur gegen die von der Vorinstanz in der Internet-Richtlinie gestellte Anfor- derung, den Zugang zur Fachwerbung im Internet mit Passwort zu ver- hindern. Es sei ihr schon im Verwaltungsverfahren nicht um eine inhalt- liche Beurteilung ihrer Websites gegangen. Die Internet-Richtlinie sei als solche nicht anfechtbar. Anfechtbar seien lediglich Verfügungen, welche die Vorinstanz in Beachtung der Richt- linie erlasse. Die Beschwerdeführerin hege aber Zweifel am Bestehen einer genügenden gesetzlichen Grundlage und an der Verhältnismäs - sigkeit der Anforderung des Passwortschutzes bei Fachwerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel. Die Beschwerdeführerin bezweifelte weiter, dass aus dem Verbot der Publikumswerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel im Internet auch das Gebot folge, (beispielsweise mit Passwort) zu verhindern, dass das Publikum Zugang zur (inhaltlich zulässigen) Fachwerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel im Internet erhalte. Verallge- meinert stelle sich die Frage, ob aus der Verpflichtung, etwas zu unter- lassen, die Verpflichtung folge, mit erheblichem Aufwand etwas zu tun. Seite 5C-4176/2007 Sie machte mit Hinweis auf die Gesetzesmaterialien geltend, der Ge- setzgeber habe bewusst auf Bestimmungen betreffend die Arzneimit- telwerbung im Internet im Heilmittelgesetz verzichtet, da dieser Sach- verhalt nur mit international geltenden Normen wirkungsvoll geregelt werden könne. Auch in der Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittelwerbung (AWV, SR 812.212.5) finde sich keine verpflich- tende Bestimmung. Die Pflicht, den Zugang zur Fachwerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel im Internet durch Passwort zu schützen, sei unverhältnis- mässig. Da Internetseiten immer auch grenzüberschreitend gelesen werden könnten, fehle es der hier strittigen nationalen Regelung an der Geeignetheit. Die fehlende Eignung zeige sich auch darin, dass der Zugang zur Fachwerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel auch ausserhalb des Internets, beispielsweise in Fachzeitschriften, nicht verhindert werden könne, umso weniger sei dies im World Wide Web möglich. Ein Passwortschutz sei nicht erforderlich, da durch Warn hinweise der gleiche Zweck erfüllt werden könne. Der blosse Zu- gang zur Fachwerbung schaffe im Weiteren noch keineswegs den un- gehinderten Zugang zu verschreibungspflichtigen Arzneimitteln. Der geforderte Passwortschutz stehe zudem in einem unzumutbaren Miss- verhältnis zum angestrebten gesundheitspolizeilichen Zweck des Heil- mittelrechts. Wer, ohne medizinische Fachperson zu sein, die drei Warn hinweise, mit denen der Zugang zur Fachwerbung für verschrei- bungspflichtige Arzneimittel der Beschwerdeführerin im Internet ge- sichert sei, missachte, nehme eine allenfalls damit verbundene Ge- fährdung der Gesundheit mutwillig in Kauf. Der vorliegende Sachver- halt könne denn auch keineswegs mit der Verbreitung von Pornografie verglichen werden. Die auf fehlender gesetzlicher Grundlage beru- hende und unverhältnismässige Anforderung an die Fachwerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel im Internet stelle zudem einen unzulässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar. Allenfalls sei gemäss den eventualiter gestellten Anträgen zu prüfen, ob die bestehenden Warnhinweise den gesundheitspolizeilichen An- forderungen genügten. F. Das Institut beantragte in seiner Vernehmlassung vom 16. August 2007 die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge, soweit darauf eingetreten werden könne. Seite 6C-4176/2007 Einleitend machte es geltend, im verwaltungsrechtlichen Beschwerde- verfahren seien nur Rechtsverhältnisse zu überprüfen und zu beurtei- len, zu denen die erstinstanzliche Verwaltungsbehörde vorgängig ver- bindlich in der Verfügung Stellung genommen habe. Zu prüfen sei einzig die Frage nach der Vereinbarkeit der auf den beschwerdefüh- rerischen Websites aufgeschalteten Zugangsbeschränkung für Arznei- mittelfachwerbung mit den Anforderungen der Heilmittelgesetzgebung. Den beiden Eventualbegehren, welche der Beantwortung der Frage dienten, weshalb die auf den Websites angebrachten Warnhinweise den werberechtlichen Anforderungen nicht genügten, komme keine ei- genständige Bedeutung zu. Das Bundesverwaltungsgericht sei von Gesetzes wegen gehalten, eine allfällige Abweisung der im Rahmen des Hauptbegehrens beantragten Feststellung zu begründen und damit die Frage zu beantworten, weshalb blosse Warnhinweise unge- nügend seien. Die Beschwerdeführerin habe kein schützenswertes Interesse an der Beurteilung ihrer Eventualbegehren. Soweit mit diesen beantragt werde festzustellen, dass der Zugang zu der von ihr im Internet aufgeschalteten Fachwerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel nicht mit einem Passwort geschützt zu werden brauche, verlange sie, dass materiell über eine Frage befunden werde, deren Beurteilung im vorinstanzlichen Verfahren nicht beantragt worden sei. Die Prüfung dieser Frage durch das Bundesverwaltungsgericht würde zu einer unzulässigen Ausweitung des Streitgegenstandes führen, weshalb auf die Eventualbegehren auch aus diesem Grunde nicht eingetreten werden könne. Das Institut führte vorab aus, die Behauptung der Beschwerdeführerin, aus einer Verpflichtung, etwas zu unterlassen, dürfe keine Verpflich- tung zu einem aktiven Tun abgeleitet werden, sei unzutreffend und hätte vorliegend zur Folge, dass selbst die von der Beschwerde- führerin favorisierten Warnhinweise nicht verlangt werden könnten. Weiter führe diese Argumentation dazu, dass Werbung für verschrei- bungspflichtige Arzneimittel im Internet entweder uneingeschränkt zulässig wäre – obwohl sie grundsätzlich einem unbeschränkten Pub- likum zugänglich ist – oder dass sie als Publikumswerbung gänzlich untersagt wäre. Das Institut machte weiter geltend, das Bundesgericht habe in seinem Urteil 2A.20/2007 vom 9. Mai 2007 keine Zweifel darüber gelassen, dass auch die Arzneimittelwerbung im Internet in den Geltungsbereich Seite 7C-4176/2007 der Heilmittelgesetzgebung falle und grundsätzlich derjenigen in Print- medien und im Radio, Fernsehen oder Kino gleichgestellt sei. Nach Auffassung des Instituts lasse sich das Schutzanliegen, dem das Publikumswerbeverbot für verschreibungspflichtige Arzneimittel diene, nur dann verwirklichen, wenn zwischen der fraglichen Werbung und dem Nutzerkreis, an welchen sich die Werbung richten dürfe, eine „effektive Barriere“ errichtet werde, die überwunden werden müsse, um die Werbung wahrzunehmen. Das Vorschalten eines Warnhin- weises, der durch blosses Anklicken zum Verschwinden gebracht wer- den könne, vermöge dieser Forderung nicht zu genügen. Das Institut bejahte im Weiteren die Verhältnismässigkeit der Pass- wort-Anforderung. Diese Massnahme sei trotz der nie auszuschlies- senden Mög lichkeit der Umgehung durchaus geeignet, das Publikums- werbeverbot für verschreibungspflichtige Arzneimittel durchzusetzen. Bei der Beurteilung der Angemessenheit sei nach konstanter Recht- sprechung in heilmittelrechtlichen Streitigkeiten dem öffentlichen Inte- resse am Schutz der öffentlichen Gesundheit im Vergleich zu privaten Interessen betroffener Marktteilnehmer grundsätzlich grosses Gewicht beizumessen. Sodann beruhe der vom Institut geforderte Passwort- schutz auf einem einfachen System, das erlaube, die Berechtigung der antragstellenden Fachpersonen mit vertretbarem Aufwand abzuklären. Abschliessend legte das Institut dar, weshalb der Vergleich mit der Praxis des Bundesgerichts im Bereich des Jugendschutzes vor porno- graphischen Sites nicht unhaltbar sei. G. Mit Replik vom 1. Oktober 2007 hielt die Beschwerdeführerin an den gestellten Rechtsbegehren und deren Begründung fest. Ergänzend führte sie aus, es gehe ihr vor allem um die Feststellung, dass ihre Fachwerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel im In- ternet nicht schon deswegen heilmittelrechtliche Bestimmungen ver- letze, weil der Zugang zu den entsprechenden Websites nicht mit einem Passwort verhindert werde. Es sei nicht zu beurteilen, ob der Inhalt der Fachwerbung im Internet zulässig sei. Ob die Formulierung der Warnhinweise genüge, sei erst zu entscheiden, wenn feststehe, dass der Zugang zu den entsprechenden Websites nicht mit einem Passwort verhindert werden müsse. Seite 8C-4176/2007 Erneut wies die Beschwerdeführerin darauf hin, dass für die Verpflich- tung, den Zugang mit einem Passwort zu verhindern, eine hinreichen- de, klare gesetzliche Grundlage fehle, und sie bezweifelte weiterhin die Verhältnismässigkeit, Geeignetheit und Angemessenheit des ver- langten Passwortschutzes. Auch das Bundesgericht habe bisher nicht bindend festgestellt, dass ein Passwortschutz zwingend erforderlich sei. H. In seiner Duplik vom 19. November 2007 bestätigte das Institut seinen Antrag auf Abweisung der Beschwerde – soweit darauf einzutreten sei. Zur Begründung verwies es im Wesentlichen auf die Vernehmlassung. Ergänzend führte das Institut aus, im Internet würden nicht aus- schliesslich Informationen vermittelt, welche der Nutzer aktiv gesucht bzw. aufgerufen habe. Die von der Beschwerdeführerin zitierten Lehr- meinungen bezögen sich vorwiegend auf Printmedien. Der Vergleich mit diesen greife zu kurz, zumindest müsste auch die Werbung im Fernsehen beachtet werden. So werde denn auch die Arzneimittel- werbung im Internet in Art. 4 Bst. c und Art. 15 Bst. c AWV grund- sätzlich derjenigen im Radio, Fernsehen und Kino gleichgestellt. Das Heilmittelgesetz enthalte weder für das Internet noch für das Fern- sehen spezifische Regelungen. Es sei aber wohl unbestritten, dass aus der Verpflichtung sicherzustellen, dass sich die Werbung für be- stimmte Arzneimittel ausschliesslich an einen eingeschränkten Adres- satenkreis richte, sowie aus dem Verbot der Publikumswerbung nach Art. 32 Abs. 2 Bst. a des Heilmittelgesetzes vom 15. Dezember 2000 (HMG, SR 812.21) ein Verbot der Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel im Fernsehen ableiten lasse. Mit Blick darauf rechtfertige sich die Annahme, dass dieselben Bestimmun gen auf ein Verbot der Wer bung für verschreibungspflichtige Arzneimittel im Internet hinaus- liefen. Im Unterschied zur Situation im Fernsehen könnten allerdings aufgrund der technischen Möglichkeiten im Internet gewisse Ausnah- men vom grundsätzlichen Verbot zugelassen werden. Es müsse aber sichergestellt werden, dass Werbung für verschreibungspflichtige Arz- neimittel im Internet nur von den berechtigten Fachpersonen einge- sehen werden könne. Das Vorschalten eines Warnhinweises, der durch blosses Anklicken zum Verschwinden gebracht werden könne, genüge jedenfalls nicht. Seite 9C-4176/2007 I. Mit Verfügung vom 21. November 2007 wurde der Schriftenwechsel geschlossen. J. Auf die Ausführungen der Parteien ist in den folgenden Erwägungen – soweit erforderlich – näher einzugehen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Teilweise angefochten ist die Verfügung des Instituts vom 21. Mai 2007, mit welcher das Feststellungsgesuch der Beschwerdeführerin vom 12. März 2007 abgewiesen worden ist, soweit das Institut darauf eintrat. 2. Die Zuständigkeit zur Beurteilung der vorliegenden Streitsache richtet sich nach Art. 31 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG, SR 173.32). Danach beurteilt das Bun desverwaltungsgericht insbesondere Beschwerden gegen Verfü- gungen der Anstalten und Betriebe des Bundes (Art. 33 Bst. e VGG). Da das Institut eine öffentlichrechtliche Anstalt des Bundes bildet (Art. 68 Abs. 2 HMG), die angefochtene Anordnung ohne Zweifel als Ver- fügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. De - zem ber 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) zu qualifizieren ist und zudem keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vor- liegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegen- den Beschwerde zuständig. 2.1 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerdeführung vor dem Bundesverwaltungsgericht legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Ver- fahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung beson- ders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Als Gesuchstellerin betreffend den Erlass einer Feststellungsverfü- gung hat die Beschwerdeführerin am vorinstanzlichen Verfahren teilge- nom men. Sie ist als Adressatin durch die angefochtene Verfügung Seite 10C-4176/2007 ohne Zweifel besonders berührt und hat an deren Aufhebung bzw. Ab- änderung grundsätzlich ein schutzwürdiges Interesse. 2.2 Die Beschwerdeführerin beantragte in ihrem Gesuch vom 12. März 2007 es sei festzustellen, dass die Internetauftritte der B._______ (Schweiz) AG keine heilmittelrechtlichen Bestimmungen, insbesondere über die Arzneimittelwerbung, verletzten und deshalb weder ein Ver- waltungs- noch ein Strafverfahren gegen diese oder deren Organe zur Folge haben würden. Falls das Institut erkennen sollte, dass die Inter- netauftritte heilmittelrechtliche Bestimmungen, insbesondere über die Arzneimittelwerbung, verletzten, seien die gebotenen Verwaltungs- massnahmen – soweit erforderlich, vorsorglich – zu verfügen. 2.2.1Das Institut trat auf das Feststellungsbegehren der Beschwerde- führerin nur insoweit ein, als die Feststellung der Rechtmässigkeit der vorgesehenen Zugangsbeschränkung zur Werbung für verschrei- bungspflichtige Arzneimittel auf den genannten Websites zu beurteilen war und wies das Gesuch in dieser Beziehung ab. Soweit die Rechts- begehren über diese beantragte Feststellung hinaus gingen, trat das Institut auf das Gesuch nicht ein. Die vorliegend zu beurteilende Beschwerde vom 18. Juni 2007 richtet sich einzig gegen die materielle Abweisung des Gesuches vom 12. März 2007. Nicht angefochten wurde dagegen der Nichteintretens- entscheid des Instituts, so dass hierüber im vorliegenden Verfahren nicht zu befinden ist. 2.2.2Die Beschwerdeführerin kann vom Bundesverwaltungsgericht nur Rechtsverhältnisse überprüfen bzw. beurteilen lassen, zu denen die zuständige Behörde vorgängig und verbindlich – in Form einer Ver- fügung – Stellung genommen hat. Auch im Rahmen des Beschwer- deverfahrens gegen eine Feststellungsverfügung bildet die ange- fochtene Verfügung das Anfechtungsobjekt. Ihr Inhalt bestimmt den Anfechtungsgegenstand und den möglichen, durch die Rechtsbe- gehren beschränkten Streitgegenstand. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann deshalb nur sein, was Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens war oder bei richtiger Rechtsanwendung hätte sein sollen. Fragen, über welche die verfü- gende Behörde nicht entschieden hat, dürfen somit grundsätzlich im Beschwerdeverfahren nicht beurteilt werden (vgl. etwa ANDRÉ M OSER / M ICHAEL BEUSCH /LORENZ KNEUBÜHLER , Prozessieren vor dem Bundesver- Seite 11C-4176/2007 waltungsgericht, Basel 2008, S. 23 Rz. 2.1 ff.; C HRISTOPH AUER /MARKUS M ÜLLER /BENJAMIN S CHINDLER , Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 12, S. 193, Rz. 10). 2.2.3Die Beschwerdeführerin beantragt in ihrem Hauptbegehren in erster Linie, es sei – sinngemäss in teilweiser Aufhebung der ange- fochtenen Verfügung – festzustellen, dass der durch Warnhinweise ge- sicherte Zugang zu ihrer Fachwerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel im Internet keine heilmittelrechtlichen Bestimmungen ver- letze. Dieser Antrag war bereits im Feststellungsgesuch der Beschwer- deführerin vom 12. März 2007 gestellt worden, und er bildete Gegen- stand der teilweise angefochtenen Verfügung. Damit liegt er zweifellos innerhalb des vorliegend zu beurteilenden Streitgegenstandes. Inso- weit kann auf die Beschwerde grundsätzlich eingetreten werden. 2.2.4Soweit die Beschwerdeführerin beantragt, das Bundesverwal- tungsgericht habe festzustellen, dass die im Internet aufgeschaltete Fachwerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel nicht mit einem Passwort geschützt zu werden brauche, stellt sich die Vorinstanz auf den Standpunkt, dieses Begehren gehe über den Anfechtungs- gegenstand hinaus, da die Beurteilung dieser Frage im vorinstanz- lichen Verfahren nicht beantragt worden sei. Es trifft zwar zu, dass die Frage der Zulässigkeit der Forderung nach einem Passwortschutz im Antrag des Feststellungsgesuchs vom 12. März 2007 nicht erwähnt wurde. In ihrer Gesuchsbegründung be- fasste sich die – damals noch nicht anwaltlich vertretene, wiewohl offensichtlich beratene – Gesuchstellerin jedoch einlässlich mit dieser Frage; sie setzte sich dabei, sowohl mit dem Erfordernis einer gesetz- lichen Grundlage als auch mit der Verhältnismässigkeit des Passwort- schutzes auseinander. Die Vorinstanz sah sich daher veranlasst, sich in der Begründung ihrer Verfügung umfassend mit diesen Fragestel- lungen zu befassen, und sie begründete ihre Abweisung teilweise damit, dass nur ein Passwortschutz zur Erreichung der gesetzlichen Zielsetzung geeignet sei. Demnach gehörte die Frage der Zulässigkeit der Forderung nach einem Passwortschutz bereits zum Thema des vorinstanzlichen Ver- fahrens. Mit der Abweisung des Feststellungsbegehrens wurde in der Verfügung vom 21. Mai 2007 nicht nur das Ungenügen des einfachen Warnhinweises auf den Internetseiten der Beschwerdeführerin festge- Seite 12C-4176/2007 stellt, sondern sinngemäss auch die Rechtmässigkeit der Forderung nach einem Passwortschutz bejaht. Damit bildet diese angefochtene Anordnung Teil des Streitgegenstands des vorliegenden Beschwerde- verfahrens – umso mehr, als zwischen der Feststellung des Ungenü- gens eines blossen Warnhinweises und der Forderung nach einem Passwortschutz ein engster Sachzusammenhang besteht. Auch in dieser Beziehung kann auf die Beschwerde grundsätzlich eingetreten werden. 2.2.5In ihren Eventualanträgen beantragt die Beschwerdeführerin da- rüber hinaus, es sei durch das Bundesverwaltungsgericht oder even- tuell – nach Rückweisung der Sache – durch die Vorinstanz zu klären, wes halb die auf ihrer Website angebrachten Warnhinweise den werbe- rechtlichen Anforderungen nicht zu genügen vermöchten. Diesen Be- gehren kommt keine eigenständige Bedeutung zu, hat doch das Bun- desverwaltungsgericht im Falle einer Abweisung des Hauptbegehrens in der Urteilsbegründung ohnehin einlässlich darzulegen, weshalb durch die fraglichen Warnhinweise den gesetzlichen Anforderungen nicht Genüge getan wird (Art. 61 Abs. 2 VwVG). Insoweit hat die Beschwerdeführerin an der Beurteilung ihrer Anträge kein schutz- würdiges Interesse, so dass in dieser Beziehung auf die Beschwerde nicht einzutreten ist. 2.3 Das Bun desverwaltungsgericht hat somit vorliegend zu prüfen, ob die durch die Beschwerdeführerin vorgesehenen Beschränkungen für den Zugang zur Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel mit den Anforderungen der Heilmittelgesetzgebung übereinstimmen. Ist dies nicht der Fall, so ist weiter zu beurteilen, ob ein Passwortschutz zu installieren wäre, um den gesetzlichen Vorgaben zu genügen. 2.4 Nachdem der Verfahrenskostenvorschuss rechtzeitig geleistet wor- den ist, kann auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde im Sinne der vorangehenden Erwägungen (E. 2.1 bis 2.3) teilweise eingetreten werden. 3. Die Beschwerdeführerin kann im Rahmen des Beschwerdeverfahrens die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Missbrauchs oder der Überschreitung des Ermessens, die unrichtige oder unvoll- ständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die Unange mes senheit des Entscheids beanstanden (Art. 49 VwVG). Seite 13C-4176/2007 Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss dem Grundsatz der Rechts- anwendung von Amtes wegen nicht an die Begründung der Begehren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Sie kann die Beschwer- de auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. FRITZ GYGI, Bun- desverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 212). 4. Die Beschwerdeführerin betreibt mehrere Websites (www.b ._______.ch, www.p._______.ch, www.a._______.ch, www.c._______.ch, www.o._______.ch, www.g._______.ch, www.m._______-net.ch), auf denen sie Informationen über das Unternehmen, verschiedene Krankheitsbilder und Arzneimittel zu deren Behandlung publiziert. Die Arzneimittel P._______ (Zulassungsnr. _______, _______), A._______ (Zulassungsnr. _______, _______) und C._______ (Zulassungsnr. _______) sind in der Schweiz als verschreibungspflichtige Medikamente der Kategorie B zugelassen. Bereits in ihrem Feststellungsgesuch vom 12. März 2007 ging die Beschwerdeführerin davon aus, dass sich unter den Inhalten der ver- schiedenen Internetseiten auch Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel findet. Aus ihrer Gesuchsbegründung ging hervor, dass sie nicht eine Überprüfung der einzelnen Inhalte wünsche, sondern die Prüfung der Frage, mit welchen Massnahmen der Zugang zu dieser Wer bung zu schützen sei. Die Vorinstanz trat auf das Feststellungs- gesuch insoweit nicht ein, als eine Überprüfung des Inhalts der frag- lichen Websites verlangt wurde, was die Beschwerdeführerin nicht angefochten hat. Im Beschwerdeverfahren verzichtete sie ausdrücklich auf eine derartige Überprüfung. Bei der Prüfung der vorliegend zu beantwortenden Fragen betreffend die Zugangsbeschränkung zur Arzneimittelwerbung im Internet geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass sich auf den Websites der Beschwerdeführerin zumindest teilweise Werbung für verschrei- bungspflichtige Arzneimittel findet und befasst sich im Weiteren einzig mit der Klärung der Frage, welche Massnahmen zur Verhinderung einer allfälligen Verletzung des Publikumswerbeverbot für verschrei- bungspflichtige Arzneimittel aufgrund der gesetzlichen Vorgaben zu verlangen und verhältnismässig sind (vgl. E. 6 hiernach). Seite 14C-4176/2007 5. Vorliegend sind zunächst die massgeblichen gesetzlichen Bestimmun - gen über die Arzneimittelwerbung im Internet darzustellen. 5.1 Das Heilmittelgesetz bezweckt, dass zum Schutz der Gesundheit nur qualitativ hoch stehende, sichere und wirksame Heilmittel in Ver- kehr gebracht werden (Art. 1 Abs. 1 HMG, vgl. Botschaft des Bundes- rats zu einem Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte vom 1. März 1999, BBl 1999 S. 3518; Separatdruck S. 32; im Folgen- den: Botschaft HMG). Medikamente mit besonderem Gefahrenpoten- tial für die Gesundheit werden als verschreibungspflichtige Arzneimittel qualifiziert, was bedeutet, dass sie nur auf Verordnung einer Fachper- son an die Patienten abgegeben werden dürfen (vgl. Art. 23, 24 HMG, Art. 20, 23 und 24 der Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittel [VAM, SR 812.212.21]; Botschaft HMG, S. 58 f.). Sie sollen kontrolliert, ihrem Zweck entsprechend und massvoll verwendet werden (vgl. Art. 1 Abs. 2 Bst. b HMG). 5.1.1In der Schweiz ist die Werbung für Arzneimittel grundsätzlich er- laubt (Art. 31 HMG). Dieser Grundsatz erfährt jedoch bei Arzneimit- teln, die nur auf ärztliche Verschreibung abgegeben werden dürfen, eine wichtige Einschränkung: Publikumswerbung für derartige Arznei- mittel ist unzulässig (Art. 32 Abs. 2 Bst. a HMG); erlaubt ist nur die Fachwerbung, die sich ausschliesslich an Personen richtet, die diese Arzneimittel verschreiben oder abgeben dürfen (Art. 31 Abs. 1 Bst. a HMG). 5.1.2In der Botschaft HMG (S. 65) wurde dazu unter anderem ausge- führt, Fachwerbung (etwa für verschreibungspflichtige Arzneimittel) dürfe dem Publikum nicht breit zugänglich sein. Sie habe sich deshalb auf Werbung in Fachzeitschriften und Fachbüchern für Medizinal- personal sowie auf Direktmailings an diese Personen zu beschränken. Weiter wurde festgehalten, dass Werbung häufig die Landesgrenzen überschreite, sei es in Form von Werbung in Publikumszeitschriften oder von direkter oder indirekter Werbung im Fernsehen. Der Bundes- rat habe die Möglichkeit, Massnahmen dagegen zu ergreifen, falls sich dies als notwendig erweise. Solche Massnahmen könnten etwa auch darin bestehen, dass die betreffenden Medienerzeugnisse nur in der Schweiz vertrieben werden dürften, wenn unerwünsch te Werbung ab- gedeckt werde. Weiter wurde ausgeführt, der Arzneimittelwerbung im Internet komme immer grössere Bedeutung zu. Die sich daraus er- Seite 15C-4176/2007 gebenden Probleme könnten nur in internationaler Zusammen arbeit wirkungsvoll angegangen werden. 5.2 Gestützt auf Art. 4 Abs. 2 HMG hat der Bundesrat in der AWV die im Heilmittelgesetz verwendeten werberechtlichen Begriffe definiert. Als Arzneimittelwerbung gelten gemäss Art. 2 Bst. a AWV alle Mass- nahmen zur Information, Marktbearbeitung und Schaffung von An- reizen, welche zum Ziel haben, die Verschreibung, die Abgabe, den Verkauf, den Verbrauch oder die Anwendung von Arzneimitteln zu för- dern. Richten sich diese Massnahmen an das Publikum, liegt gemäss Art. 2 Bst. b AWV Publikumswerbung vor. Art. 2 Bst. c AWV definiert als Fachwerbung, Arzneimittelwerbung, die sich an zur Verschreibung, Ab gabe oder zur eigenverantwortlichen beruflichen Anwen dung von Arzneimitteln berechtigte Fachpersonen richtet. In Art. 3 AWV wird der Adressatenkreis für Fachwerbung aufgelistet. Als Fachwerbung gilt insbesondere auch die Werbung mittels Einsatz von audiovisuellen Mitteln und anderen Bild-, Ton- und Datenträgern und Datenübermitt- lungssystemen, wie zum Beispiel im Internet (Art. 4 Abs. 1 Bst. c AWV). Art. 14 AWV bestimmt, dass Publikumswerbung nur für Arznei- mittel der Verkaufskategorie C, D und E (nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel) erlaubt ist, es sei denn, sie werde durch gesetzliche Be- stimmungen eingeschränkt oder verboten. Als Publikumswerbung gilt u.a. auch die Anpreisung mittels Einsatzes audiovisueller Mittel und anderer Bild-, Ton- und Datenträger und Datenübermittlungssysteme, wie zum Beispiel im Internet (Art. 15 Abs. 1 Bst. c AWV). 5.2.1Im erläuternden Bericht zur AWV vom Juni 2000 (im Folgenden: Bericht AWV) wurde in der Übersicht festgehalten, dass die meisten Medien heute grenzüberschreitend wirkten, weshalb eine Harmonisie- rung mit den entsprechenden Bestimmungen der EU unabdingbar sei. Be sondere Beachtung sei dabei dem Internet zu schenken. Wer das Internet benutze und nicht Fachperson sei, werde oft Schwierigkeiten haben, zwischen verlässlicher und unzuverlässiger Werbung zu unter- scheiden. Für das Netz gälten die Bestimmungen für Printwerbung analog. Es sei jedoch verfrüht, in der AWV spezielle Regeln für den Umgang mit Arzneimittelwerbung im Internet aufzustellen. Zur Zeit würde sich die Expertengruppe für pharmazeutische Fragen des Euro- parates und die europäische Union mit solchen Fragen beschäftigen. Die Schweiz werde bestrebt sein, die sich abzeichnende Entwicklung unverzüglich aufzunehmen und aktiv an der Fortbildung des Rechts mitzuarbeiten. Es könne deshalb nicht ausgeschlossen werden, dass Seite 16C-4176/2007 die AWV für den Bereich Internet in absehbarer Zeit ergänzt werden müsse. Der Schutz der Patientinnen und Patienten sei bis dahin durch Auslegung der geltenden Bestimmungen zu gewährleisten. So dürfe zum Beispiel Fachwerbung dem Publikum auch im Internet nicht zu- gänglich gemacht werden; sie müsse durch eine Zugangsbeschrän- kung geschützt werden (Bericht AWV, S. 1). 5.2.2Das Bundesgericht hat in seinem Urteil 2A.63/2006 vom 10. Au- gust 2006, E. 3.5.2) betreffend die werberechtlichen Bestimmungen im HMG festgehalten, weder eine zeitgemässe noch eine systematische oder teleologische Auslegung rechtfertigten ein Abweichen vom klaren Gesetzestext. National- und Ständerat hätten unter anderem erörtert, ob Publikumswerbung für Arzneimittel insgesamt verboten, grundsätz- lich für alle Medikamente erlaubt oder nur für die nicht rezeptpflich- tigen Präparate zugelassen werden solle. Die Räte hätten sich für eine grundsätzliche Zulassung der Werbung für rezeptfreie Präparate und für ein allgemeines Verbot der Publikumswerbung für rezeptpflichtige Medikamen te entschieden (vgl. AB 2000 N 116-119 und AB 2000 S 608-611; vgl. auch U RS JAISLI, in: Thomas Eichenberger/Urs Jaisli/Paul Richli [Hrsg.], Basler Kommentar Heilmittelgesetz, Basel 2006 [im Folgenden: Kommentar Heilmittelgesetz], Art. 31 HMG, N. 1-13). An diesen klaren Entscheid des Gesetzgebers sei das Bundesgericht ge- bunden (vgl. Art. 190 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eid- genossenschaft vom 18. April 1999, in der am 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Fassung [BV, SR 101]) – was auch für das Bundesver- waltungsgericht gilt. 5.2.3Aus den gesetzlichen Vorgaben, den dazugehörigen Materialien sowie der bundesgerichtlichen Rechtsprechung geht demnach klar hervor, dass Arzneimittelwerbung für verschreibungspflichtige Arznei- mittel für Fachpersonen erlaubt ist; diese soll aber nicht ans Publikum – im Sinne der breiten Öffentlichkeit – gerichtet sein oder diesem frei zugänglich gemacht werden. 5.3 Werbung wird zur Förderung des Absatzes der beworbenen Pro- dukte betrieben und steht damit oft im Widerspruch zum massvollen Einsatz von Arzneimitteln. Der Arzt soll nicht als Folge der Werbung irgendeinem Druck seiner Patienten, das beworbene Präparat zu verschreiben, ausgesetzt werden (vgl. Botschaft HMG, S. 66; so auch Nationalrätin Ménétrey-Savary in AB 2000 N 117). Die Beschwerde- führerin argumen tiert zwar, dass Studien angeblich nicht den Schluss Seite 17C-4176/2007 zuliessen, durch die Werbung würde Druck auf die Ärzte ausgeübt. Diese unbelegte Behauptung deckt sich nicht mit der aktuellen wissenschaftlichen Diskussion (vgl. dazu die Hinweise im Urteil der Eidgenössischen Rekurskommission für Heilmittel [REKO HM] 05.116 vom 14. Dezember 2005, E. 2.2; M ICHAEL R. LAW /SUMIT R. MAJUMDAR / STEPHEN B. SOUMERAI , Effect of illicit direct to consumer advertising on use of etanercept, mometasone, and tegaserod in Canada: controlled longitudinal study, in: British Medical Journal, 2008 p. 337:a1055 [http://www.bmj.com/cgi/content/abstract/337/sep02_1/a1055ijkey=2ac 74ac43bccbc9a58a426299d9b6460784f71b1&keytype2=tf_ipsecsha]; JULIE M. D ONOHUE /MARISA C EVASCO /MEREDITH B. R OSENTHAL , A Decade of Direct-to-Consumer Advertising of Prescription Drugs, in: New Eng - land Journal of Medicines, vol. 357 [2007] p. 673 ff. [http://content. nejm.org/cgi/content/full/357/7/673]). Neben der möglichen Beeinflus- sung des Arztes soll auch vermieden werden, dass Laien aufgrund von Werbeaus sagen Krankheiten, die einer ärztlichen Diagnose und The- rapie bedürfen, selbst mit rezeptpflichtigen Medikamenten behandeln, die sie ohne Arzt – etwa übers Internet im Ausland oder aus Rest- beständen bei Bekannten – erlangen (vgl. U RSULA EGGEN BERGER STÖCKLI , Arzneimittel-Werbeverordnung, Bern 2006, Art. 14 AWV, S. 191, Rz. 5; zum Ganzen: Urteil des Bundesgerichts 2A.63/2006 vom 10. August 2006, E. 3.5.4). Die klare Beschränkung des Adressatenkreises für Fachwerbung in Art. 3 AWV stellt sicher, dass sich insbesondere die Werbung für ver- schreibungspflichtige Arzneimittel nur an entsprechend ausgebildete Personen richten darf. Nicht fachkundige Personen sollen vor den Ri- siken einer nicht indizierten Behandlung bzw. einem unzweckmässigen Ge brauch von Arzneimitteln geschützt zu werden. Fachwerbung ent- hält oft auch Aussagen und Informa tionen, zu deren Verständnis dem medizinischen Laien das Fachwissen fehlt. Weiter ist bei einer ernsthaften eigenen Gesundheitsstörung die Beeinflussbarkeit beson- ders hoch (vgl. U RSULA EGGENBERGER STÖCKLI , Werbeverordnung, a.a.O., Art. 3, S. 53, Rz. 8). Der Gesetzes- und Verordnungsgeber war sich der Problematik der Heilmittelwerbung im Internet bewusst, wollte aber in der Schweiz – in Übereinstimmung mit den geltenden Bestim- mungen der EU – grundsätzlich keine Publikums werbung für ver- schreibungspflichtige Arzneimittel zulassen (vgl. E. 5.1.2 und 5.2 ff. hiervor). Seite 18C-4176/2007 5.4 Die Bedeutung des Internets als Medium für die Informations- beschaffung hat seit Verabschiedung des Heilmittelgesetzes weiter zugenommen. Mittlerweile verfügen 61% der Schweizer Haushalte über einen Internetzugang, Zugriffsmöglichkeiten am Arbeitsplatz nicht mitgezählt (vgl. Bundesamt für Statistik, Indikatoren zur Informa tions- gesellschaft Schweiz, Neuenburg 2008). Das Internet wird auch zur Informationsbeschaffung über Krankheiten und Arzneimittel zu deren Be handlung genutzt. Das World Wide Web ist ein besonderes Medium, welches sich nur teilweise mit Printmedien oder mit Radio und Fernsehen vergleichen lässt. Von den klassischen elektronischen Medien unterscheidet es sich grundsätzlich durch seine Interaktivität und die Möglichkeit, über Links auf weitere Websites zu gelangen. Ohne Zugangsbeschränkung stehen Informationen dabei jedem offen, der über einen Internet- anschluss verfügt (so auch THOMAS E ICHENBERGER /MARIO M ARTI/PHILLIPP STRAUB , Die Regulierung der Arzneimittelwerbung, in: recht, 2003/6, S. 237). Beim Surfen im Internet stösst ein Nutzer nicht lediglich auf Inhalte, die er bewusst gesucht hat, sondern auch auf Informationen (möglicherweise in Form von Werbung; beispielsweise als Banner Advertising oder Content-Sponsoring), die auf den jeweiligen Seiten platziert wurden und ihn auf weitere Sites verlinken können (sowohl sogenannte Pull- als auch Push-Informa tionen). Zudem ist nicht zu übersehen, dass gerade im Internet für den Laien oft schwierig zu er- kennen ist, ob es sich bei den gelieferten Inhalten um sachliche In- formationen oder um Werbung handelt. Bei der üblichen Suche im Internet mit Hilfe von Suchmaschinen erhält der Nutzer in der Regel eine grosse Auswahl von nur mit Titel und einigen Worten umschriebenen Zielsites, unter denen er weiter aus- wäh len kann. Ob die gewählten Sites die gesuchten Informationen auch tatsächlich enthalten, stellt sich erst bei deren Aufruf heraus. Der Nutzer stösst bei seiner Suche regelmässig auch auf andere Inhalte – so auch auf Werbung, welche er nicht unbedingt gesucht hatte. Obwohl das Internet häufig für eine gezielte Anfrage gebraucht wird, bestehen gewisse Ähnlichkeiten mit den Printmedien, bei denen der Leser beim Durchblättern auch unvermittelt mit Werbung konfrontiert werden kann. Diesbezüglich geht auch die auf eine Arbeit von Heidi Bürgi abgestellte Argumentation der Beschwerdeführerin fehl, im Inter- net würden nur Personen erreicht, welche aktiv nach gewissen Infor- ma tionen suchten (H EIDI BÜRGI , Richtlinie der Swissmedic zur Arznei- Seite 19C-4176/2007 mittelwerbung im Internet – kritische Bemerkungen, in: AJP 1/2007, S. 70 ff.). Bezüglich des sogenannten Push's von Informationen gleicht das Internet den Medien Radio und Fernsehen, bei welchem der Nutzer zuerst einen Sender wählt und danach bis zum Ab- oder Um- schalten sämtliche gesendeten Inhalte empfängt. Es ist in diesem Bereich völlig unbestritten, dass die ausgestrahlte Werbung sich ans Publikum richtet und daher dem Verbot der Publikumswerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel untersteht – obwohl dies weder im Gesetz noch auf Verordnungsebene ausdrücklich geregelt ist. Sämtliche im Internet frei zugängliche Werbung ist demnach als ans Publikum gerichtet zu betrachten. 5.5 Die Beschwerdeführerin macht geltend, im Internet bestehe die Möglichkeit, grenzüberschreitende Werbung einzusehen und sich auf ausländischen Internetseiten zu informieren, was auch ein schweize- risches Verbot der Publikumswerbung für verschreibungspflichtige Arz- neimittel im Internet nicht verhindern könne. Dieser Problematik, die ähnlich auch in Bezug auf Radio und Fern- sehen besteht, war sich der Gesetzgeber bereits bei der Beratung des HMG bewusst. Er hat sich aber im Ergebnis gegen eine gesetzliche Ausnahme für die Werbung im Internet entschieden – unter Berück- sichtigung der Rechtslage in den Nachbarländern. Seit Erlass des Heilmittelgesetzes haben sich die Verhältnisse insoweit kaum verän- dert. Der Hinweis der Beschwerdeführerin auf die Situation in den USA, wo kein derartiges Werbeverbot besteht, ist unbehelflich. Dieser bereits bei der Beratung des Heilmittelgesetzes bestehende Umstand war dem Parlament bekannt (vgl. etwa Votum Bundesrätin Dreifuss in AB 2000 S 611 und Votum Nationalrätin Ménétrey-Savary in AB 2000 N 117; vgl. zur Kritik an der amerikanischen Regelung U RS JAISLI, Kom- mentar Heilmittelgesetz, Art. 31 HMG, N. 107 f.). Die vom Gesetzgeber zum Vergleich herangezogene Situation in der Europäischen Gemeinschaft (EG, heute EU; vgl. Voten Bundesrätin Dreifuss in AB 2000 N 119 und AB 2000 S 611, Votum Ständerat Studer in AB 2000 S 609 f.) ist zudem gleich geblieben, auch wenn das dort allgemein geltende Werbeverbot für verschreibungspflichtige Medikamen te heute nicht mehr in der (damals noch zitierten) Richtlinie 92/28/EWG vom 31. März 1992 über die Werbung für Humanarz- neimittel (ABl. L 113 vom 30. April 1992, S. 13) geregelt ist, sondern in Art. 88 der Richtlinie 2001/83/EG vom 6. November 2001 zur Schaf- Seite 20C-4176/2007 fung eines Gemeinschaftskodexes für Humanarzneimittel (ABl. L 311 vom 28. November 2001, S. 67, ergänzt u.a. durch die Richtlinie 2004/27/EG, ABl. L 136 vom 31. März 2004). Mit dem Erlass des Gemein schaftskodexes hat die Europäische Gemeinschaft das Werbe- verbot bestätigt, das auch vom Gerichtshof der Europäischen Gemein- schaften in keiner Weise in Frage gestellt wird (vgl. dessen Urteil vom 11. Dezember 2003 in der Rechtssache C-322/01, Deutscher Apothekerverband e.V., in ABl. C 47 vom 21. Februar 2004, S. 5, betreffend den Verkauf von verschreibungspflichtigen Arzneimitteln über das Internet). Vorschläge der Kommission der EU zur Lockerung der Werbebestimmungen wurden von den EU-Gesundheitsministern bzw. vom Europäischen Parlament abgelehnt (vgl. U RSULA EGGENBERGER STÖCKLI , Werbeverordnung, a.a.O., Art. 14 AWV, S. 190, N. 4; U RS JAISLI, Kommentar Heilmittelgesetz, Art. 31 HMG, N. 105; VALÉRIE JUNOD , La publicité pour les médicaments, SZW 2005 S. 240). Zur Zeit werden in der EU allerdings Regelungen über die Verbreitung von allgemeinen Informationen für das Publikum betreffend verschrei- bungspflichtige Arzneimittel ausgearbeitet, die noch nicht beschlossen worden sind. Dabei geht es jedoch nur um Informationen über ver- schreibungspflichtige Arzneimittel und nicht um Arzneimittelwerbung. 5.6 Aus dem Dargelegten geht klar hervor, dass nach dem Willen des Gesetzgebers und richtiger Auslegung von Art. 32 Abs. 2 HMG das Verbot der Publikumswerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel auch für Werbung im Internet gilt. Der Bundesrat hat sich mit Erlass der AWV diesbezüglich an den vorgeschriebenen gesetzlichen Rah- men gehalten (Art. 3, 4 Bst. c und Art. 15 Bst. c AWV). Aufgrund der dargestellten Möglichkeiten zur Informationsbeschaffung und Verbrei- tung im Internet ist weiter festzuhalten, dass grundsätzlich alle frei zugänglichen Inhalte im Internet, welche Werbung für verschreibungs- pflichtige Arzneimittel enthalten, als ans Publikum gerichtet zu quali- fizieren sind. Derartige Publikumswerbung ist unzulässig. 6. Aufgrund der technischen Möglichkeiten kann im Internet der Zugang zu bestimmten Inhalten beschränkt werden. Im Folgenden ist zu prüfen, welche Zugangsbeschränkungen das Institut anordnen kann, um das Publikumswerbeverbot durchzusetzen. 6.1 Das Institut überwacht gemäss Art. 58 HMG im Rahmen seiner Zuständigkeiten den Heilmittelmarkt, insbesondere auch die Anprei- Seite 21C-4176/2007 sung von Heilmitteln. Dabei kann es alle Verwaltungsmassnahmen treffen, die zum Vollzug dieses Gesetzes, insbesondere zur Sicher- und Wiederherstellung der gesetzmässigen Ordnung, erforderlich sind (Art. 66 Abs. 1 HMG; vgl. etwa das Urteil des Bundesgerichts 2A.515/ 2002 vom 28. März 2003 E. 4.1; VPB 69.23 E. 5 und 5.1, VPB 67.93 E. 6.1). Diese gesetzliche "Blankovollmacht" (T. EICHEN BERGER /M. MARTI/ P. STRAUB , a.a.O, S. 228) eröffnet dem Institut ein weitreichendes Voll- zugsermessen (vgl. C RISTOPH M EYER /KARIN PFENNINGER -HIRSCHI , Kommen - tar Heilmittelgesetz, Art. 66 N. 18). 6.1.1Art. 66 Abs. 2 HMG enthält eine (nicht abschliessende) Auf- listung der zulässigen Verwaltungsmassnahmen. So kann das Institut insbesondere unzulässige Werbemittel beschlagnahmen, amtlich verwahren, vernichten sowie deren Verwen dung verbieten und dieses Verbot auf Kosten der Verantwortlichen veröffentlichen (Art. 66 Abs. 2 Bst. f HMG, vgl. auch Art. 66 Abs. 2 Bst. g HMG). Als Werbemittel im Sinne dieser Bestimmung sind Werbeträger zu verstehen, mittels derer die Werbebotschaft verbreitet wird. Nach der Praxis fallen darunter etwa Zeitschriften (Urteile der REKO HM 04.069 vom 5. November 2004 E. 7 und 05.139 vom 30. Mai 2006 E. 4), Plakate (VPB 70.91 E. 4.2), Informationsmappen und -broschüren (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-2992/2006 vom 5. Dezember 2007 E. 4.1), Rundschreiben (Urteil der REKO HM 05.116 vom 14. Dezember 2005 E. 4.5.3) oder gar Rabattkarten (Urteil der REKO HM 06.181 vom 24. November 2006 E. 4.2) und Zuckerbeutel (VPB 67.134 E. 6.2). Werbemittel stellen aber auch Sendegefässe der elektroni- schen Medien wie TV-Spots dar (VPB 69.96; Urteil der REKO HM 06.168 vom 17. November 2006 E. 4.3). Zudem hat die REKO HM bereits entschieden, dass auch Websites als Werbemittel zu betrach- ten sind und daher gestützt auf Art. 66 Abs. 2 Bst. f HMG Werbung auf diesen verboten werden kann (Urteil der REKO HM 05.124 vom 7. März 2006 E. 6.1). Diese vollzugsrechtliche Gleichsetzung von Inter- netseiten mit anderen Werbemitteln rechtfertigt sich allein schon dadurch, dass der Gesetzgeber das Verbot der Publikumswerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel auch im Internet vorschreiben und ohne Zweifel auch durchsetzen wollte. 6.1.2Da Art. 66 Abs. 2 Bst. f HMG eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die Vernichtung und das Verbot unzulässiger Werbemit- tel darstellt, bildet diese Bestimmung – a majore minus – auch eine Seite 22C-4176/2007 ausreichende Rechtsgrundlage für weniger weit gehende Einschrän- kungen der Werbung, wie etwa die Anordnung von Zugangsbeschrän- kungen im Internet. Es kann keine Rede davon sein, dass mit solchen Anordnungen ohne gesetzliche Grundlage die Pflicht zu einem Unter- lassen zu einer Pflicht zu einem Tun würde: Vielmehr wird die Verletzung der gesetzlichen Pflicht, Publikumswerbung für verschrei- bungspflichtige Arzneimittel zu unterlassen, gestützt auf Art. 66 Abs. 2 Bst. f HMG durch die Anordnung einer eigenständigen Massnahme, die von den betroffenen Firmen (im Sinne eines Tuns) zu befolgen ist, verhindert. 6.1.3Das Institut kann sich demnach auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen, wenn es Massnahmen betreffend eine Zugangsbe- schränkung für die Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel im Internet anordnet. Zu beachten ist allerdings, dass Art. 66 HMG dem Institut einen relativ weiten Ermessensspielraum bei der Auswahl von Verwaltungsmassnahmen einräumt, der in pflichtgemässer, insbe- sondere verhältnismässiger Weise auszufüllen ist (vgl. C RISTOPH MEYER / KARIN PFENNINGER -HIRSCHI , Kommentar Heilmittelgesetz, Art. 66 N. 18 f.). Verwaltungsmass nahmen im Sinne von Art. 66 HMG müssen in ihrer Intensität insbesondere auf das Ausmass der Gesundheitsgefährdung abgestimmt sein (vgl. den Entscheid des Bundesgerichts 2A.128/2005 vom 19. Oktober 2005, E. 4.2). 6.2 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass Verwaltungs- mass nahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegen- den Ziels geeignet und notwendig sind. Ausserdem muss der ange - strebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden (BGE 130 I 16, E. 5 ff., BGE 130 II 425, E. 5 ff., BGE 126 I 112, E. 5 ff., vgl. auch U LRICH H ÄFELIN /GEORG M ÜLLER /FELIX U HLMANN , Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 581 ff.). Die angeordnete Massnahme muss zwecktauglich sein; ungeeignet ist sie, wenn sie keinerlei Wirkung im Hinblick auf den angestrebten Zweck entfaltet. Weiter müssen Verwaltungsmassnahmen im Hinblick auf das im öffent- lichen Interesse angestrebte Ziel erforderlich sein. Bei staatlichen Schutzaufträgen muss sowohl ein Übermass verbot als auch ein Unter- massverbot beachtet werden. Trägt eine Massnahme zu wenig zur Er- reichung des Schutzziels bei, ist sie dem angestrebten Zweck nicht angemessen und damit unverhältnismässig (U LRICH H ÄFELIN /GEORG Seite 23C-4176/2007 M ÜLLER /FELIX UHLMANN , Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/- Basel/Genf 2006, Rz. 591). 6.2.1Die werberechtlichen Schutzvorschriften, insbesondere das Pub- likumswerbeverbot für verschreibungspflichtige Arzneimittel, dienen in erster Linie gesundheitspolizeilichen Interessen (U ELI KIESER , Heilmittel, in: Tomas Poledna/Ueli Kieser [Hrsg.], Gesundheitsrecht, Basel/Genf München 2005, S. 170; PETER B RATSCHI /U RSULA E GGENBERGER S TÖCKLI , Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte [Heilmittel- gesetz]: Gesetzestext mit Erläuterungen, Bern 2002, S. 16; THOMAS EICHENBERGER , Das Verhältnis zwischen dem Heilmittelgesetz und dem Bundesgesetz über den unlauteren Wettbewerb, in: Thomas Eichen - berger/Thomas Poledna, Das neue Heilmittelgesetz, Zürich/Basel/ Genf 2004, S. 15). Es soll vermieden werden, dass zulässigerweise an Fachleute gerichtete Werbung im Internet der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wird, auch wenn dies über sogenannte „Pull-Abfragen“ geschieht. Bei der Möglichkeit zum Abruf ohne Zugangsbeschränkung wird das gesundheitspolizeiliche Risiko des Konsums nicht indizierter Arzneimittel und der damit einhergehenden po tentiellen Gesundheitsgefahren massgeblich erhöht (insb. auch Nebenwir- kungsrisiken). Dieser Gefahrenlage hat der Gesetzgeber in Art. 32 Abs. 2 Bst. a HMG Rechnung getragen. An Massnahmen, welche darauf abzielen, unerlaubte Werbung zu verhindern, besteht daher ein erhebliches öffentliches Interesse (vgl. auch Art. 1 HMG). 6.2.2Die Anordnung von Verwaltungsmass nahmen zum Schutze der öffentlichen Gesundheit setzt keine konkrete, akute Gefahr voraus. Vielmehr liegt nach ständiger Praxis der vormals zuständigen REKO HM, die vom Bundesgericht im Zusam menhang mit dem Rückruf von Heilmitteln geschützt worden ist (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 2A.128/2005 vom 19. Oktober 2005, E. 4.2) und die durch das Bun- desverwaltungsgericht weitergeführt wird, eine die Anordnung von Ver- waltungsmass nahmen rechtfertigende Gefahrensituation bereits dann vor, wenn der begründete Verdacht besteht, dass von der Werbung für ein Arzneimittel eine potentielle Gesundheitsgefahr ausgehen könnte. Verwaltungsmassnahmen gemäss Art. 66 HMG dürfen daher auch dann angeordnet werden, wenn eine potentielle Gefahr für die öffent- liche Gesundheit droht – wie dies vorliegend der Fall ist (heilmittel- rechtliches Vorsorgeprinzip, vgl. etwa VPB 69.97 E. 3.3, VPB 69.23 E. 5.4; U RS JAISLI, Kommentar Heilmittelgesetz, Art. 3 HMG, N. 3). Seite 24C-4176/2007 6.3 Da die Beschwerdeführerin in erster Linie die Feststellung der Rechtmässigkeit ihrer vorgeschalteten Warnhinweise als Zugangsbe- schränkung zur Arzneimittelwerbung beantragt, ist vorab im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung zu untersuchen, ob diese Hinweise zur Erreichung des gesetzlichen Ziels geeignet sind. 6.3.1Wie bereits ausführlich dargestellt wurde, ist bei Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel im Internet der Zugang auf Fach- personen zu beschränken. Der Internetbenutzer soll nicht mit Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel konfrontiert werden – sei es auf gezielte Suche hin, sei es beim relativ ungezielten Surfen. Es muss verhindert werden, dass (potentielle) Arzneimittelkonsumenten mit werbenden Informationen (Art. 2 Bst. a AWV) konfrontiert werden, deren Bedeutung sie als medizinische Laien oftmals nicht oder nur ungenügend verstehen und die sie in den medizinisch-wissen- schaftlichen Gesamtkontext nicht richtig einordnen können. Mangels genügendem Fachwissen sind sie nicht in der Lage, Wirksamkeit und Risiken eines bestimmten Arzneimittels und der Therapiealternativen gegeneinander abzuwägen. Ziel von Zugangsbeschränkungen, die zur Durchsetzung des Publi- kums werbeverbotes für verschreibungspflichtige Arzneimittel unab- dingbar sind, ist es daher sicherzustellen, dass möglichst nur Fach- personen Zugang zu den fraglichen Internetseiten erlangen können. Es können nur solche Massnahmen als geeignet erscheinen, die eine wirksame Schranke gegen gesuchte oder zufällige Konfrontation des Publikums mit werbenden Informationen über verschreibungspflichtige Arzneimittel bilden – wobei eine vollständige Abschottung nicht erreichbar sein dürfte. Als untauglich erscheinen jedenfalls Lösungen, die den Zugang zu den fraglichen Seiten grundsätzlich jedem Inter- netnutzer ermöglichen. 6.3.2Auf der Eingangsseite der Website www.b._______.ch (alle Internetseiten zuletzt besucht am 26. März 2009) wird ausgeführt: „Lieber Besucher, liebe Besucherin. Wir heissen Sie herzlich willkommen auf der Website der Firma B._______ (Schweiz) AG. Die hier nachfolgenden Webpages richten sich speziell an Medizinal- und Fachpersonen, d.h. an Internetbenutzer mit medizinischen, pharma zeutischen oder vergleichbaren Fachkenntnissen und Erfahrungen. Des halb kann es sein, dass Laien ohne solche Fachkenntnisse und Erfahrun- gen die auf den folgenden Webpages vermittelten Informationen, Dokumente Seite 25C-4176/2007 und Kommunikationsmöglichkeiten nicht oder nur teilweise verstehen. Mit einem Klick auf "Ich akzeptiere" bestätigen Sie ausdrücklich, dass Sie die Nutzungs- und Datenschutzbestimmungen, sowie die Hinweise auf dieser Seite zur Kenntnis genommen haben.“ Durch das Anklicken der Felder „Informationen für Medizinal- und Fachpersonen“ und „Ich akzeptiere die Nutzungs- und Daten- schutzbestimmungen“ gelangt jeder Besucher nach einem weiteren Klick auf den Button „Senden“ auf eine weitere Willkommensseite, von welcher aus auch spezielle Produkte-Sites zu erreichen sind, die nach den nicht zu überprüfenden Angaben der Beschwerdeführerin auch Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel enthalten. Auf den entsprechenden Websites (www.p._______.ch, www.a._______.ch und www. c._______.ch) finden sich zusätzliche, ähnlich aufgebaute Warn- hinweise. Zu erwähnen bleibt, dass durch den Aufruf der Eingangs- oder einer anderen Seite der Website www.b._______.ch sogenannte cookies gesetzt werden, welche offenbar dazu dienen, wiederkehrende Nutzer zu identifizieren und das automatisierte Aufrufverhalten zu verändern. Nutzer, die zuvor bereits einmal eine Seite der Beschwerdeführerin besucht haben, gelangen zu den fraglichen Produkte-Sites, ohne die dargestellten Warnungen passieren zu müssen, wenn sie gezielt mittels Suchmaschinen nach Informationen zu bestimmten Arznei- mitteln und/oder Krankheitsbildern suchen. So ergibt beispielsweise eine auf Schweizer Seiten beschränkte Google-Suche nach "S._______ Behandlung gut verträglich" an erster Stelle den Link auf die Seite www.c._______.ch. Wird dieser angeklickt, so öffnet sich diese an sich für Fachpersonen bestimmte Seite, ohne dass zuvor der (an sich vorgeschaltete) Warnhinweis erscheinen würde. 6.3.3Die Sites www.o._______.ch, www.g._______.ch und www. m._______-net.ch richten sich laut Hinweis auf der Eingangsseite ausdrücklich an medizinische Laien. Sie enthalten daher keine Warn- hinweise betreffend Fachinforma tionen. Damit sind diese Sites für das Publikum frei zugänglich und dürfen keine Werbung für verschrei- bungspflichtige Arzneimittel enthalten. Sollte dies dennoch der Fall sein, so erwiesen sich die zugangsbeschränkenden Massnahmen der Beschwerdeführerin ohne Zweifel als ungenügend. 6.3.4Die Eingangsseiten von www.b._______.ch, www.p._______.ch, www.a.______.ch und www.c._______.ch stellen es ins Ermessen der Seite 26C-4176/2007 Internetnutzer, ob sie die Warnhinweise redlich befolgen wollen. Angesichts des Wortlautes der Hinweise müssen medizinische Laien einzig erwarten, die Inhalte der Seiten für Fachpersonen nicht oder nur teilweise zu verstehen. Die Schranke für den Zugang zu diesen Seiten ist damit ausserordentlich niedrig. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass sich interessierte Laien durch die blosse Ankündigung, bestimmte Inhalte möglicherweise nicht oder nur teilweise zu verstehen, vom Besuch einer Internetseite abhalten lassen – umso mehr, als blosse Warnhinweise im Internet erfahrungsgemäss oft kaum beachtet werden, der Zugang zu den fraglichen Seiten nach wenigen Klicks jedermann offen steht und keine personalisierte Kontrolle vorgesehen ist. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin darf es nicht allein in der Eigenverantwortung des Publikums liegen, ob Warnhinweise be- achtet werden oder nicht. Adressat des Werbeverbotes ist der Wer- bende und nicht das Publikum. Dieser hat mit geeigneten Mass- nahmen dafür zu sorgen, dass der medizinische Laie grundsätzlich keinen Zugang zur Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel erhält. Internetinhalte, welche durch einfaches Anklicken einer Zustimmungs - erklärung erreicht werden können, müssen als allgemein zugänglich betrachtet werden. Blosse Warnhinweise stellen eine unwirksame Art der Zugangsbeschränkung dar, die den gesetzlichen Anforderungen in keiner Weise entspricht. Vorliegend kommt hinzu, dass die fraglichen Webseiten unter Umgehung der Zustimmungserklärung bei einer Inter- netsuche aufgerufen werden können. Die zu beurteilenden Warnhin- weise sind daher nicht geeignet, das Verbot der Publikumswerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel in ausreichender Weise durch- zusetzen, so dass sie als ungenügend und damit als unverhältnis- mässig zu qualifizieren sind. 6.4 Zu prüfen bleibt, ob der Zugang zur Werbung für verschreibungs- pflichtige Arzneimittel im Internet durch einen Passwortschutz zu beschränken ist, wie dies das Institut in der angefochtenen Verfügung geltend macht. 6.4.1Vorauszuschicken ist, dass nicht etwa die Internet-Richtlinie zu überprüfen ist, mit welcher das Institut den interessierten Kreisen bekannt gegeben hat, welche Anforderungen es ab dem 1. Januar 2008 an die Gestaltung von Arzneimittelwerbung in Internet zu stellen Seite 27C-4176/2007 gedenkt und welche Art von Zugangsbeschränkung als genügend erachtet werden. Richtlinien des Instituts sind keine unmittelbar an- wendbaren Rechtssätze (vgl. etwa den Entscheid der REKO HM 05.136 vom 11. Juli 2006, E. 4.3.1). Vielmehr stellen sie Verwaltungs- verordnungen dar, welche der Gewährleistung einer einheitlichen, ver- hältnismässigen Verwaltungspraxis und der Sicherstellung der willkür- freien und rechtsgleichen Behandlung dienen (R ENÉ R HINOW /H EINRICH KOLLER /CHRISTINA KISS, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungs- recht des Bundes, Basel und Frankfurt am Main 1996, Rz. 1038; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-2095/2006 vom 9. April 2007 E. 3.5). Derartige Richtlinien stehen einer abstrakten Normenkontrolle nicht offen; die Beschwerdeinstanz kann einzig deren Durchsetzung im konkreten Einzelfall überprüfen. 6.4.2Blosse Warnhinweise sind zur Durchsetzung des Publikums- werbeverbotes für verschreibungspflichtige Arzneimittel nicht genü- gend (vgl. E. 6.3 ff. hiervor). Erforderlich sind daher wirkungsvollere Mass nahmen, die ausreichend sicherstellen, dass der Zugang zur fraglichen Werbung auf Fachpersonen beschränkt bleibt. Die Zugangsbeschränkung durch einen Passwortschutz erweist sich dabei als geeignete Massnahme, erlaubt sie doch eine personen- bezogene Auswahl der zugriffsberechtigten Personen. Es kann ver- hindert werden, dass das Publikum zufällig oder durch gezielte Suche auf die fraglichen Werbeinhalte stösst, so dass dem Publikumswerbe- verbot für verschreibungspflichtige Arzneimittel Nachachtung ver- schafft wird. So ist etwa der Zugang zum professionellen, den Fach- personen vorbehaltenen Bereich der deutschen Website www. b._______.de von der Eingangsseite her nur durch Eingabe eines zuvor vergebenen Passwortes möglich, und ist dieser Bereich offenbar auch vor dem Zugriff über allgemeine Suchmaschinen geschützt (die Google-Anfragen "D._______ site:.b._______.de" oder "E._______ site:.b._______.de" ergeben nur Treffer auf die Eingangsseite [www. b._______.de/00_home] und den Publikumsbereich [www.b._______.de/ 01_betroffene], nicht aber den für Fachpersonen bestimmten Bereich). Es trifft zwar zu, dass auch ein Passwortschutz nicht zu verhindern vermag, dass Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel über ausländische Internetsites ans Schweizer Publikum gerichtet wird. Wie bereits gezeigt wurde, soll das gesetzliche Verbot der Publikums- Seite 28C-4176/2007 werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel auch im Internet gelten. Der Gesetzgeber hat diesen Entscheid im Wissen darum gefällt, dass in einzelnen Staaten dieses Verbot nicht gilt, so dass es im Bereich der Internetwerbung nicht absolut durchgesetzt werden kann (vgl. dazu auch E. 5.1.2 und 5.5 hiervor). Mit seinem Entscheid hat der Gesetzgeber die Verhältnismässigkeit des Publikumswerbever- botes bejaht, was für das Bundesverwaltungsgericht massgeblich ist (Art. 190 BV). Wenn die Beschwerdeführerin die Eignung von Zu- gangsbeschränkungen generell in Frage stellt, so bestreitet sie letzt- lich die nicht zu überprüfende Verhältnismässigkeit des Publikums- werbeverbotes an sich. Das Institut ist demnach gehalten, die schwei- zerische Regelung in seinem örtlichen Zuständigkeitsbereich durchzu- setzen – was nach möglichst wirkungsvollen Zugangsbeschränkungen für Laien ruft. An der Eignung von Massnahmen zur Zugangsbe- schränkung, insbesondere des Passwortschutzes, vermag die Mög- lichkeit der Bewerbung von verschreibungspflichtigen Arzneimitteln auf ausländischen Sites nichts zu ändern. Zwar wird auch mit der Ver- wendung eines passwortgeschützten Zutritts nicht in jedem Falle ver- hindert werden können, dass Unbefugte Zutritt zur Arzneimittel- werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel erhalten, die Mög- lichkeit des Missbrauchs wird jedoch erheblich eingeschränkt. Der Passwortschutz ist gegenüber dem redlichen Internetnutzer durchaus wirksam und zwecktauglich. 6.4.3Der Passwortschutz erweist sich im Weiteren als das mildeste geeignete Mittel zur Durchsetzung des Publikumswerbeverbotes. Die an sich ebenfalls geeignete Anordnung eines generellen Werbever- botes für verschreibungspflichtige Arzneimittel im Internet würde wesen tlich weiter gehen und die Interessen der Beschwerdeführerin stärker tangieren. Die Zugangsbeschränkung per Passwortschutz er- scheint im Lichte des erheblichen öffentlichen Interesses an der Durchsetzung des Publikumswerbeverbotes für verschreibungspflich- tige Arzneimittel zur Vermeidung eines übermässigen und unzweck- mäs sigen Arzneimittelgebrauchs als angemessen. Mildere Massnah- men, welche zur Sicherstellung der involvierten öffentlichen Interessen ebenfalls geeignet wären, sind nicht ersichtlich. Das bedeutende öffentliche Interesse an der Durchsetzung des Ver- botes der Publikumswerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel zum Schutze der öffentlichen Gesundheit geht den wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführerin, die sich durch keine besonderen, Seite 29C-4176/2007 von den üblichen finanziellen Interessen der Marktteilnehmer abwei- chenden Merkmale auszeichnet, ohne Zweifel vor. Es ist nicht ersichtlich, welche besonderen, unzumutbaren wirtschaftlichen Nach- teile die Beschwerdeführerin aufgrund der fraglichen Massnahme er- leiden könnte – umso mehr, als die Schwesterfirmen der Beschwerde- führerin in einigen Staaten der EU (etwa Deutschland und Italien) auf ihren Internetsites einen Passwortschutz installiert haben (www. b._______.de und www.it.b._______.com). Der zur Wahrung der invol- vierten öffentlichen Interessen geeignete und erforderliche Eingriff ist dem zufolge auch zumutbar. Die Errichtung eines Passwortschutzes ist heute aus technischer Sicht unproblema tisch und relativ einfach zu bewerkstelligen. Die sich daraus ergebenden Kosten sind zumutbar, dürften sie doch im Rahmen der allgemein üblichen Ausgaben für Werbe- und Marketingmassnahmen in der Pharmabranche nicht ent- scheidend ins Gewicht fallen. 6.4.4Die Beschwerdeführerin macht allerdings geltend, der gesund- heitspolizeiliche Zweck des Heilmittelrechts würde in unverhältnismäs - siger Weise beeinträchtigt, wenn der Zugang mündiger Personen zur Fachwerbung mittels eines Passwortschutzes verhindert werden müss- te. Zugangsbeschränkungen dienten dem Schutz mündiger Personen vor den Gefahren übermässigen oder nicht indizierten Arzneimittelkon- sums. Soweit diese Personen im Internet (inhaltlich erlaubte) Gesund- heitsinformationen aktiv suchten und sich über klare Warnhinweise hinweg setzten, nähmen sie eine allenfalls damit verbundene Gefähr- dung der Gesundheit mutwillig in Kauf. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin dienen Zugangs- beschränkungen zur Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel (nur diese Inhalte sind vorliegend zu beurteilen) keineswegs nur dem Schutze des "mündigen Patienten", sondern des gesamten Publikums. Darüber hinaus ist zu betonen, dass die Verbreitung von Gesund- heitsinformationen ohne Werbecharakter im Internet keinen werbe- rechtlichen Restriktionen unterworfen ist (Art. 1 Abs. 2 Bst. c AWV). Eine genügende Information des Publikums kann damit auch bei Durchsetzung des Publikumswerbeverbotes für verschreibungspflich- tige Arzneimittel sichergestellt werden. Ausschlaggebend ist einzig, ob die gewählte Zugangsbeschränkung geeignet ist, das Werbeverbot durchzusetzen – was bei einem Passwortschutz, nicht aber bei blos- sen Warnhinweisen der Fall ist. Seite 30C-4176/2007 6.4.5Der vom Institut geforderte Passwortschutz der Internetwerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel kann sich damit auf eine genügende Rechtsgrundlage stützen, liegt im öffentlichen Interesse und erweist sich als verhältnismässig. Die diesbezüglichen Rügen der Be schwerdeführerin sind unbegründet. Da ein Eingriff in den Kerngehalt der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) nicht geltend gemacht wird und auch nicht auszumachen ist, kann nach Prüfung der verfassungsmässigen Voraussetzungen (Art. 36 BV) – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin – nicht von einer unzulässigen Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit gesprochen werden. 7. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz richtigerweise festgehalten hat, dass ein blosser Warnhinweis als Zugangsbeschrän- kung zur Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel im Internet ungenügend und ein Passwortschutz erforderlich ist, der nur Fachper- sonen den Zugang zu den fraglichen Internetseiten erlaubt. Zu Recht hat das Institut das diesbezügliche Feststellungsbegehren der Be- schwerdeführerin abgewiesen. Auch die vorliegende Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. 8. Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteientschädigung. 8.1 Als unterliegende Partei hat die Beschwerdeführerin die Verfah- renskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese setzen sich zusam - men aus der Gerichtsgebühr und den Auslagen (Art. 1 des Regle- ments vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173. 320.2]). Die Ge- richtsgebühr bemisst sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streit- sache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG und Art. 2 Abs. 1 VGKE). Für das vorliegende Ver- fahren sind die Verfahrenskosten auf Fr. 4'000.- festzusetzen. Der be- reits geleistete Verfahrenskostenvorschuss in der Höhe von 4'000.- wird verrechnet. 8.2 Der obsiegenden Partei kann von Amtes wegen oder auf Begeh- ren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnis- mässig hohe Kosten zugesprochen werden (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Als Seite 31C-4176/2007 Bundesbehörde hat das Institut jedoch keinen Anspruch auf Parteient- schädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 4'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: - die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) - die Vorinstanz (Ref-Nr. _______; Gerichtsurkunde) - das Eidgenössische Departement des Innern (Einschreiben) Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Stefan Mesmer Ingrid Künzli Rechtsmittelbelehrung: Seite 32C-4176/2007 Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli- chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh- ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter- schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizu- legen (vgl. Art. 42 BGG). Versand: Seite 33