7226 2002-2410 99.464 Initiative parlementaire Réhabilitation des personnes ayant sauvé des réfugiés ou lutté contre le nazisme et le fascisme Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil national du 29 octobre 2002 Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Conformément à l’art. 21 quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), la commission vous soumet le présent rapport qu’elle transmet simultané- ment au Conseil fédéral pour avis. La commission propose d’adopter le projet de loi ci-joint. 29 octobre 2002 Pour la commission: La présidente, Anita Thanei 7227 Condensé La montée en puissance des régimes nazi et fascistes, en Europe, pendant les années 1930, a culminé a vec la guerre m ondiale de 1939-1945 et le génocide perpétré par le troisième Reich. La mémoire de celles et ceux qui ont combattu le fascisme et le nazisme est aujourd’hui honorée par la communauté internationale. A cet égard, la Suisse se trouve dans une situation particulière. En effet, pendant cette période, elle a pratiqué sa politique de neutralité – qui a même été renforcée – et a pu rester à l’écart de la guerre. Il s’en est suivi que des personnes ont été condamnées pénale- ment en Suisse pour avoir participé à des actions ou des combats dirigés contre le nazisme et le fascisme. Par le dépôt d’une initiative parlementaire, en décembre 1999, le conseiller natio- nal Paul Rechsteiner a demandé l’élaboration d’une loi qui annulerait tous les jugements condamnant des personnes ayant aidé à fuir des victimes du nazisme et du fascisme. Cette annulation devrait également s’étendre aux jugements contre des Suisses qui ont lutté contre le nazisme et le fascisme au sein de la Résistance fran- çaise et des brigades internationales durant la guerre d’Espagne. Suivant la propo- sition de la Commission des affaires juridiques, le Conseil national a décidé, le 14 décembre 2000, de donner suite à cette initiative parlementaire. Sur la base de cette décision, la commission a élaboré un projet de nouvelle loi fédérale tendant à réhabiliter les personnes condamnées pour avoir porté secours aux réfugiés persécutés par le régime nazi. Une minorité de la commission veut étendre cette réhabilitation aux personnes condamnées pour avoir résisté au nazisme et au fascisme, que ce soit par la participation directe à des combats (guerre civile espagnole, Résistance française) ou par des actions civiles. La loi prévoit un double mécanisme visant d’une part à annuler les jugements pénaux de manière générale et abstraite et d’autre part à faire constater, sur de- mande ou d’office, par une «commission de réhabilitation» que, dans un cas con- cret, l’acte général d’annulation trouve application. Les demandes de constatations pourront être adressées pendant cinq ans à compter de l’entrée en vigueur de la loi par les personnes condamnées ou leurs proches, ainsi que par des organisations suisses se consacrant à la défense des droits de l’homme. La loi précise que l’annulation des jugements pénaux n’ouvre aucun droit à des dommages-intérêts ou à une indemnité pour tord moral.7228 Rapport 1 Situation initiale 1.1 Initiative parlementaire Le 22 décembre 1999, le conseiller national Paul Rechsteiner a d éposé une initiative parlementaire con çue en termes g énéraux intitul ée «Réhabilitation des personnes ayant sauv é des r éfugiés ou lutt é contre le nazisme et le fascisme ». L ’initiative demande la promulgation d ’un arrêté fédéral qui annulerait tous les jugements con- damnant des personnes ayant aidé à fuir des victimes du nazisme et du fascisme. Cet arrêté doit inclure les jugements contre des Suisses qui ont lutt é contre le nazisme et le fascisme au sein de la R ésistance et des brigades internationales durant la guerre d’Espagne. La Commission des affaires juridiques du Conseil national a propos é dans son rap- port du 31 octobre 2000 de donner suite à cette initiative parlementaire. 1.1.1 Décision du Conseil national Le Conseil national a donn é suite à l’initiative parlementaire le 15 d écembre 2000 par 104 voix contre 50. Lors des d élibérations, la commission a pr écisé que la mise en œ uvre de l’initiative n’était pas encore réglée et devrait encore être discutée dans le détail. L’initiant reconnaît que les avantages et les inconv énients d’une réhabilita- tion doivent encore être étudiés. Pour la majorit é de la commission, l ’initiative con- cerne essentiellement les personnes ayant sauv é des r éfugiés et non les anciens bri- gadistes et résistants1. Conformément à l’art. 21quater, al. 1 de la loi sur les rapports entre les conseils 2, le Conseil national a chargé sa Commission des affaires juridiques d’élaborer un projet d’acte législatif. 1.2 Travaux de la commission et de la sous-commission La Commission des affaires juridiques du Conseil national a charg é une sous-com- mission de préparer un projet de loi concr étisant l’initiative parlementaire. Compo- sée de cinq membres (de Dardel, pr ésident, Baumann J. Alexander, Bosshard, Leut- hard, Men étrey-Savary) la sous-commission s ’est réunie six fois et a été second ée dans ses travaux par le D épartement fédéral de justice et police (art. 21 quater, al. 2 LREC). Le 4 septembre 2002, la commission pl énière a examin é le projet de loi et l’a adopté à l’unanimité. La commission a d écidé de renoncer à une proc édure de consultation, étant entendu que les cantons seront peu touch és par la mise en oeuvre de la loi. 1 BO 2000 N 1590 2 RS 171.117229 1.2.1 Le contexte historique Avec la question des fonds en d éshérence s’est développé en Suisse un grand d ébat sur le rôle de notre pays pendant la deuxième guerre mondiale. Ce débat a marqué la vie politique en Suisse pendant la deuxi ème moitié des ann ées 1990 et a amen é le Parlement fédéral à voter un arr êté fédéral instituant une commission d ’experts in- dépendants. Il est apparu dans ce cadre que la politique des autorit és fédérales à l’égard des réfu- giés persécutés par le r égime nazi pour des raisons raciales, notamment les r éfugiés juifs, constituait un sujet central. Ind épendamment de la question du nombre de réfugiés refoulés, il y a évidemment lieu de prendre en consid ération le fait que les juifs et les membres d ’autres minorités, qui ont été refoulés par la Suisse ou qui ont renoncé d’emblée à essayer de s’y réfugier, sont pour leur très grande majorité morts dans les camps d’extermination. Sur un plan plus g énéral, la mont ée en puissance des r égimes nazi et fascistes, en Europe, pendant les ann ées 1930, a culmin é avec la guerre mondiale de 1939 –1945 et, à cette occasion, avec la g énocide entrepris et r éalisé par le troisi ème Reich. La mémoire de celles et ceux qui ont combattu le fascisme et le nazisme est aujourd ’hui honorée par la communauté internationale. A cet égard, la Suisse se trouve dans une situation particulière. En effet, pendant cette p ériode, elle a pratiqu é sa politique de neutralité – qui a même été renforcée – et a pu rester à l’écart de la guerre. Il s’en est suivi que des personnes ont été condamnées pénalement en Suisse pour avoir parti- cipé à des actions ou des combats dirig és contre le nazisme et le fascisme. L ’initia- tive parlementaire évoque précisément le sort de ces personnes. 1.2.2 Les personnes qui ont aidé des fugitifs Au sujet des personnes qui ont port é secours à des fugitifs, la sous-commission a procédé à l’audition de deux historiens: – Monsieur Stefan Keller, historien et écrivain, qui a étudié le cas des per- sonnes qui ont aid é des fugitifs et a écrit un ouvrage de r éférence sur Paul Grüninger, chef de la police de Saint-Gall jusqu’à la fin des années 30; – Madame Regula Ludi, historienne, qui a travaill é pour la Commission d’experts indépendants Suisse – seconde guerre mondiale. Il est établi que des personnes persécutées par le régime national – socialiste se réfu- gièrent illégalement en Suisse en 1934 d éjà. Ainsi, Hans Mayer, juriste et écrivain de renom, pers écuté en Allemagne comme socialiste et comme juif, a-t-il franchi la frontière franco-suisse en 1934 gr âce à l’aide de Leonhard Jenni, qui fut un fonda- teur de la ligue suisse des droits de l ’homme. Hans Mayer s éjourna illégalement en Suisse jusqu’en 1945 grâce à la protection des autorités genevoises. Les premi ères condamnations connues actuellement de personnes ayant aid é des fugitifs remontent à 1938. Elles furent prononc ées par des juridictions cantonales en application de la loi f édérale du 26 mars 1931 sur le s éjour et l ’établissement des7230 étrangers (LSEE) 3. Ainsi, le Tribunal de district d ’Unterrheintal à Rheineck (SG) a-t-il condamné un jeune voyageur de commerce âgé de 25 ans à deux mois et demi de prison comme «passeur» et le viennois isra élite, qu’il accompagnait, à deux mois d’emprisonnement. Toutefois, ce sont surtout des condamnations à des amendes, que les chercheurs d’aujourd’hui ont retrouvé pour l’année 1938. L’arrêté du Conseil fédéral du 13 décembre 1940 relatif à la fermeture partielle de la frontière4 a transf éré aux tribunaux la comp étence de prononcer des sanctions pénales en matière d’entrées illégales de ressortissants étrangers en Suisse. Avec la fermeture des frontières en août 1942, les proc édures pénales pour assistance à réfu- giés ont beaucoup augment é. L ’arrêté du Conseil f édéral du 25 septembre 1942 modifiant l ’arrêté du 13 d écembre 1940 relatif à la fermeture partielle de la fron- tière5 confère à l’aide aux fugitifs le caract ère d’une infraction sp éciale, punissable de l ’emprisonnement jusqu ’à trois ans ou de l ’amende jusqu ’à 20 000 francs. Les Tribunaux militaires prononc èrent des peines d ’emprisonnement de deux à trois mois et infligèrent des amendes de plusieurs milliers de francs. Les passeurs ressor- tissants étrangers furent, en plus, condamn és à être expulsés de Suisse pendant plu- sieurs années. En octobre 1942, le Tribunal militaire territorial I (comp étent pour la Suisse romande) condamna deux passeurs fran çais, qui avaient introduit en Suisse dix fugitifs israélites, à 45 jours d’emprisonnement chacun, alors qu’ils s’étaient fait rétribuer au demeurant de mani ère assez modeste. Le même tribunal, quelques jours plus tard, condamnait deux autres personnes, qui avaient fait traverser le lac L éman en bateau à six juifs en fuite à la même peine, alors qu ’ils ne s’étaient pas fait payer et avaient agi par pure compassion. De manière générale, l’examen des jugements de cette période permet de consid érer que les juges ne tenaient que tr ès peu compte de la motivation des passeurs et des circonstances particulières des affaires. Il est important de mentionner que les passeurs prenaient des gros risques 6 et que leur activité impliquait beaucoup de temps, de pr écaution et de savoir-faire. L’usage était qu ’ils se fassent r étribuer, ce qui ne signifie nullement qu ’ils agissaient alors par appât du gain. Compte tenu des risques encourus, de la difficult é du travail et de la fréquente modestie de la situation économique des passeurs, les experts estiment que le plus souvent ceux-ci agissaient par conviction personnelle, m ême s’il étaient rétribués. Les condamnations contre les passeurs ont été prononcées jusqu’en 1945, et m ême au-delà, après la fin de la deuxi ème guerre mondiale. A partir de 1940, ces condam- nations sont prononcées sur la base d’arrêtés du Conseil fédéral en vertu de ses pou- voirs d’exception. Enfin, la recherche historique, à ce jour, n’est pas en mesure de proc éder à une esti- mation du nombre des personnes condamn ées pénalement pour avoir aid é à fuir des personnes pers écutées par le r égime national-socialiste. A fortiori, des estimations plus précises sur la nature et la quotité des peines et sur les critères appliqués par les juges pour mesurer les peines ne sont actuellement pas possibles. 3 RS 142.20 4 RO 56 ( 1940) 2077 5 RO 58 ( 1942) 895 6 La fronti ère était sévèrement contrôlée sur les territoires occupés par les forces allemandes, mais aussi sur territoire suisse ; les douaniers suisses étaient en effet autorisés à tirer (La Suisse et les réfugiés à l’époque du national-socialisme, rapport de la commission indépendante d’experts Suisse – seconde guerre mondiale, p. 118).7231 1.2.3 Les combattants suisses pendant la guerre d’Espagne Sur ce sujet, la sous-commission a proc édé à l’audition de Monsieur Nicola Ulmi. Ce dernier a contribu é à une recherche exhaustive, men ée de 1996 à 2000, par des chercheurs des universit és de Lausanne et Gen ève7. Cette étude, financ ée par le Fonds national Suisse de la recherche scientifique, met en lumi ère les éléments sui- vants. Environ 650 citoyens suisses se sont engag és au c ôté d e l a République espagnole dans les brigades internationales et dans les milices qui ont pr écédé leur constitu- tion. Les témoignages écrits tels que lettres et archives des proc ès montrent que ces Suisses étaient animés par des convictions politiques. Ils estimaient que la mont ée du fascisme constituait une menace pour la paix, pour la libert é et pour la d émocra- tie en Europe et en Suisse. Le plus souvent issus de milieux populaires et connais- sant une situation modeste, voire tr ès modeste, ils vivaient, en p ériode de ch ômage assez intense, un sentiment d’exclusion. Ils se sentaient rejet és en Suisse et consid é- raient la république espagnole comme une nouvelle patrie pour la classe ouvrière, où celle-ci aurait le premier rôle. Un quart des volontaires suisses sont morts dans les combats. La plupart des survi- vants ont été jugés par les tribunaux militaires. Mais Lorsque la guerre civile éclate en Espagne en 1936, le Conseil f édéral ne sou- tient pas le camp franquiste, mais s ’abstient simultanément de tout appui au gouver- nement légal 8. Depuis 1928, le code pénal militaire (CPM)9 prévoit à son art. 94 l’interdiction pour ceux qui sont astreints au service militaire de s ’engager dans une arm ée étrangère. Le 14 août 1936, le Conseil f édéral édicta un arr êté10 qui interdisait toute forme de soutien aux belligérants en Espagne et qui élargissait l’application de l ’art. 94 CPM à tous les ressortissants suisses. Dés d écembre 1936, commenc èrent les proc ès contre les combattants suisses à la guerre en Espagne. On a dénombré en tout 550 procès11. Il y a parfois des doublons : certains procès par contumace sont suivis d ’une r évision lors du retour du volontaire en Suisse. Les sentences définitives pour engagement en Espagne sont au nombre de 420 sur envi- ron 500 volontaires. Une partie des condamnations frappe des gens qui sont morts en Espagne. Un petit cinqui ème des volontaires a échappé à toute sanction. Les condamnations des combattants suisses dans les forces r épublicaines espagnoles sont maintenant circonscrites de manière précise par la recherche historique. 7 Nic Ulmi, Peter Huber, Les combattants suisses en Espagne r épublicaine (1936–1939), éd. Antipodes, 2001. 8 Nic Ulmi, Peter Huber, op. cit., p. 20 ss 9 RS 321 10 Arr êté du Conseil fédéral concernant le transit des armes, munitions et matériels de guerre à destination de l’Espagne, des possessions espagnoles et de la zone espagnole du Maroc du 14 août 1936 (RO 52 [1936] 661). 11 Nic Ulmi, Peter Huber, op. cit., p. 229 ss7232 Les condamnations les plus lourdes sont le r ésultat d’un cumul d ’infractions: prise de service dans l ’armée républicaine espagnole, insoumission à des cours de r épéti- tion ou d éfaut à la mobilisation de guerre en Suisse, dilapidation du mat ériel. Une partie des peines ont été purgées sous régime militaire, c’est-à-dire non pas en jours de prison mais en jours suppl émentaires de service militaire ce qui était per çu comme une peine plus légère. Plusieurs éléments influencent la duret é des peines prononc ées. Les peines ont évo- lué en fonction des événements historiques. La première vague de procès, qui ont été menés en l ’absence des accus és, a d ébouché sur des peines plus lourdes, les juge- ments tendant à dissuader les futurs volontaires. D ès que les combattants espagnols commencent à rentrer et participent à leur proc ès, les condamnations tendent à être plus légères. Certains jugements tiennent compte des motivations id éales de l’enga- gement pour adoucir les peines. On constate également une diff érence entre les tri- bunaux latins, moins s évères, et les tribunaux al émaniques infligeant des peines le plus souvent supérieures à quatre mois. La durée des peines s ’étale sur une fourchette allant de 15 jours à quatre ans. Le 80 pour cent des peines se resserre sur une durée de un à six mois, la durée moyenne de la peine inflig ée est de 3,8 mois. La m ême sévérité est appliqu ée vis- à-vis des volontaires engagés en Espagne r épublicaine que vis- à-vis de la trentaine de volon- taires suisses qui s’engageront dans l’armée de Franco. On trouve aussi environ une fois sur dix des peines assorties du sursis ainsi que quelques cas o ù la gr âce est demandée et obtenue 12. A quelques exceptions pr ès, les condamnations se basent principalement sur l’art. 94 CPM. Les tribunaux n ’ont pas besoin de faire recours à l’arrêté du Conseil f édéral du 14 ao ût 1936. La peine suppl émentaire de privation des droits civiques de un à cinq ans a été prononcée dans environ 60 pour cent des cas. Il est important de relever que les autres pays d ’Europe, même s’ils connaissent une législation interdisant le service militaire dans des forces étrangères, n’ont pas pour- suivi leurs ressortissants engagés dans les forces r épublicaines espagnoles. Les con- damnations des combattants suisses représentent donc un cas particulier en Europe. Pour les puissances nazie et fascistes, la guerre d ’Espagne a été un laboratoire 13. Elle a permis en effet à ces puissances de mesurer le degr é de non-intervention des pays démocratiques, dans la perspective d’intentions belliqueuses futures. En 1938, une campagne s ’est engagée en Suisse pour une amnistie en faveur des brigadistes condamn és . M a i s e n février 1939, les Chambres f édérales se pronon- çaient contre l ’amnistie14. Pour la suite et jusqu ’en 1999, plusieurs interventions 12 Sur 19 demandes de gr âces, dix sont rejetées, sept acceptées et deux acceptées partielle- ment, pour ce qui concerne la privation des droits civiques. 13 Nic Ulmi, Peter Huber, op. cit., p. 18 –19 14 Rapport du Conseil f édéral à l Assemblée fédéral concernant les demandes d’amnistie en faveur des participants à la guerre civile espagnole du 20 janvier 1939 (FF 1939 116); procès-verbal des délibérations du Conseil national du 1er février 1939 (non publié) p. 24 ss; procès-verbal des délibérations du Conseil des Etats du 4 février 1939 p. 29 ss (non publié).7233 parlementaires ont été faites en faveur des combattants suisses en Espagne, mais aucune n’a abouti, à l’exception d’un postulat Pini 15 adopté en 1992 par le Conseil national, mais qui est resté sans suite. 1.2.4 La participation et l’aide à la Résistance française Sur cette question, la sous-commission a proc édé à l’audition de Monsieur Luc van Dongen, historien, qui a proc édé à une étude, qui a d épouillé 3800 jugements des tribunaux militaires de septembre 1944 à d écembre 1945 et a publi é un article de référence16. L’engagement en faveur de la R ésistance fran çaise recouvre deux types d ’actions distinctes: d ’une part le soutien et l ’engagement militaire dans la R ésistance fran- çaise et d ’autre part le soutien actif à la R ésistance depuis la Suisse. Ce soutien depuis la Suisse a été relativement important et a couvert des activit és de rassem- blement et d ’acheminement de mat ériel, de m édicaments, d ’armes pour la R ésis- tance et les maquis, d ’accueil et d ’hébergement de r ésistants, d ’activité de rensei- gnement et de diffusion d’informations, d’aide aux évadés des camps d’internements suisses. Même si elles sont très différentes, les deux formes d ’engagement en faveur de la Résistance ne peuvent être dissociées et il arrive qu’elles se confondent lorsque des réseaux civils d’aide suisses apportent un soutien à des combattants suisses de la Résistance. Les deux formes de résistance ont fait l’objet de répressions pénales. Les activités de r ésistance en France ont été sanctionnées pour la violation de plu- sieurs normes pénales. Les Forces Françaises de l’Intérieur (FFI) acquièrent le statut d’«armée» au sens juridique en octobre 1944. D ès cette date un engagement en leur sein devient punissable selon l ’art. 94 CPM. Le passage illicite de la fronti ère et, selon les cas, d ’autres d élits tels le refus de servir, la d ésertion, la dilapidation de matériel militaire viennent s’ajouter aux infractions. Dans les cas d’aide à la Résistance depuis la Suisse, les normes p énales violées sont de diverses natures: notamment infraction aux prescriptions sur le maintien de la neutralité, pr éparation et favorisation de franchissement clandestin de la fronti ère, violation de secrets militaires, infraction à l ’interdiction de d étention d ’armes, infraction au r èglement sur l ’importation et l ’exportation de mat ériel de guerre, infraction à la loi f édérale sur le s éjour et l ’établissement des étrangers, service de renseignements politiques, recel, faux dans les titres, abus de confiance. Les recherches entreprises sur les jugements concernant les personnes engagées dans la Résistance française montrent que la moyenne des peines s ’échelonne entre deux et six mois. Un tiers des peines est cependant sup érieur à un an. Les jugements les plus s évères concernant des peines allant de deux à cinq ans touchent treize pour cent des condamnations. Le sursis n’est accordé qu’en cas de peine inférieure à cinq mois. 15 91.3214 Po. R éhabilitation des combattants suisses de la guerre d’Espagne, BO N 1992 2718 16 Luc van Dongen, Des Suisses dans la R ésistance française (1944–1945), in Guerres et paix, Mélanges en l’honneur du prof. Jean-Claude Favez, éd. Georges, Genève 20007234 Pour ceux qui ont apport é aide et soutien à la Résistance depuis la Suisse, les peines ont été très variables : cela pouvait aller de quelques jours à quelques mois, rarement au-delà d’une année. Les motifs politiques ou moraux de l ’engagement contre les forces de l ’Allemagne nazie sont rarement pris en compte par les tribunaux. Il faut dire ici que l ’aveu de motivations politiques accentuait aux yeux des tri bunaux la responsabilit é person- nelle, ce qui ne poussait guère les accusés à s’en réclamer. Le phénomène d ’engagement des Suisses dans la R ésistance française ne pr ésente pas la m ême ampleur num érique que l ’engagement des Suisses dans les brigades internationales. De plus, l ’engagement est de quelques semaines en moyenne et se limite majoritairement aux régions frontalières. Les proc ès militaires mettent claire- ment en évidence une croissance des engagements au cours de l ’été 1944. Le profil type de la personne s ’engageant dans la R ésistance correspond à celui d ’une per- sonne de moins de 30 ans, c élibataire, francophile et employ ée dans l ’industrie. A l’inverse des Brigadistes, seules 10 pour cent des personnes sont sans emploi. Le goût de l ’aventure et les exemples h éroïques de certains faits de R ésistance ont eu un impact certain dans la motivation des jeunes à s’engager. Le mouvement n’est ni un ph énomène homog ène ni une r éaction antinazie revendiqu ée comme telle. Les engagements ne sont pas aussi politis és que dans le cas des brigadistes: il ne s ’agit pas d ’une croisade contre le fascisme. Selon l ’étude encore incompl ète ayant dépouillé 3800 jugements dat és de septembre 1944 à d écembre 1945, seuls deux militants socialistes et communistes se trouvaient parmi les personnes condamn ées, qui étaient au nombre de 130 condamn és comme combattants volontaires et une dizaine pour aide à la Résistance. Un recensement complet des jugements pr ononcés pour participation et aide à la Résistance française n’a pas été fait à ce jour par la recherche historique. L ’expert entendu par la sous-commission estime le nombre des personnes condamn ées à 300 environ. 1.2.5 La résistance civile La recherche historique r écente a d éveloppé le concept de la r ésistance civile, notamment à Hitler17. Cette résistance civile regroupe une constellation de gestes ou de comportements dans la population par opposition à ceux des autorités. La résistance civile est aussi un concept qui met en évidence, à côté de la r ésistance armée de type militaire, une image plus nuanc ée des diff érentes formes d ’enga- gements résistants. L’aide aux réfugiés s’inscrit bien dans cette conception. Il en va de même de l’aide à la Résistance française, sans participation directe aux combats. Mais il y a aussi eu des engagements suisses en faveur des r ésistances belge, you- goslave, allemande et d ’autres encore. Souvent, ces engagements, sous forme de diffusion de tracts ou de brochures, de passage clandestin des fronti ères pour les matériaux les plus divers ou pour des personnes r ésistantes, pour la transmission de renseignements, se d éroulaient dans l ’illégalité. Ils ont donc provoqu é aussi des 17 Jacques Semelin, Sans armes face à Hitler, la résistance civile en Europe 1939–1943, Paris 1989, p. 49 ss.7235 jugements pénaux à l’encontre des auteurs, mais aucune recherche d ’ensemble n’a été effectuée pour la Suisse pour la p ériode de la mont ée du fascisme et du nazisme et de la deuxième guerre mondiale. 2 Grandes lignes du projet 2.1 La problématique de la «réhabilitation» proposée L’initiative parlementaire demande que tous les jugements pénaux rendus contre des personnes ayant sauv é des r éfugiés victimes du nazisme soient annul és, la voie à suivre restant ouverte. C ’est pourquoi il convient en premier lieu d ’étudier les insti- tutions du droit en vigueur entrant en ligne de compte, soit l ’amnistie, la grâce et la réhabilitation, pour d éterminer si elles permettraient d ’atteindre les buts de l ’initia- tive. Comme tel n’est pas le cas, ainsi que cela sera démontré plus loin, de nouvelles solutions doivent être recherch ées. C ’est ainsi que la commission propose une «réhabilitation sui generis », dont les aspects de fond et de forme sont d éveloppés sous le ch. 2.1.2. 2.1.1 Amnistie, grâce et réhabilitation en droit actuel 2.1.1.1 Amnistie L’amnistie annule les effets d ’une disposition p énale pour des groupes entiers de personnes sans que les individus vis és par l ’amnistie ne soient d ésignés. Dans ce sens, l ’amnistie est impersonnelle. La notion d ’amnistie (aussi appel ée gr âce glo- bale) comprend aussi bien la renonciation à la poursuite p énale de certains actes ou catégories d ’actes que l ’exemption de la peine correspondante 18. En revanche, l’annulation de jugements pénaux entrés en force n’entrent pas dans la d éfinition de l’amnistie. Selon le droit en vigueur, l ’amnistie n’est réglée qu’à l’art. 173 de la Constitution fédérale. Ce n’est que dans la r évision en cours de la partie g énérale du code p énal que des dispositions sur l ’amnistie sont introduites dans le CP (art. 387) et dans le CPM (art. 232e)19. En matière de droit pénal fédéral, les amnisties sont en principe de la comp étence de l’Assemblée fédérale en vertu de l ’art. 173 de la Constitution f édérale et non pas de celle des cantons 20. L’amnistie fiscale de 1968, qui touchait non seulement le droit fédéral mais aussi le droit fiscal cantonal, a en cons équence été arr êtée par une modification de la constitution21. 18 cf. Mariangela Wallimann-Bornatico, Die Amnestie, RDS 81 ( 1985) 196 s., ainsi que le message du Conseil fédéral du 20.11.1996 sur une nouvelle constitution fédérale, FF 1997 I 409 s.; Art. 387 P-StGB, message du Conseil fédéral du 21.9.1998, FF 1999 II 1985 s. 19 cf. message du Conseil f édéral du 21.9.1998, FF 1999 II 1985 s. 20 cf. Jean-Fran çois Aubert, Comm. Cst., n. 98 ad Art. 85; Hans Schultz, Einführung in den Allgemeinen Teil des Strafrechts, vol. I, 4e éd. , p. 256; Niklaus Schmid, Strafprozess- recht, 3e éd., n° 1176 f.; Günther Stratenwerth, Schweizerisches Strafrecht, Allgemeiner Teil II, Strafen und Massnahmen, § 8, n. 16. 21 cf. Aubert, Trait é de droit constitutionnel suisse, Suppl. 1967–1982, n. 1467.7236 2.1.1.2 La grâce La grâce est la remise totale ou partielle, pour une personne en particulier, d ’une peine entrée en force ou la conversion d’une peine en une peine plus favorable. Des dispositions sur la gr âce se trouvent dans la Constitution f édérale (art. 173, autres t âches et comp étences de l ’Assemblée f édérale) et dans le CP et le CPM (art. 394–396 CP et art. 232a–d CPM). Selon le CP et le CPM, la gr âce ne relève de la compétence des Chambres fédérales que dans les cas o ù un tribunal militaire, la Cour p énale f édérale ou une autorit é administrative fédérale a statué. Les cantons sont comp étents pour accorder la grâce à l’encontre de jugements d’autorités cantonales. 2.1.1.3 La réhabilitation La réhabilitation au sens du code p énal est la lev ée anticipée de peines accessoires (art. 77–79 CP et art. 36–43 CPM). 2.1.1.4 L’annulation de jugements pénaux L’initiative tend à l’annulation de certains jugements p énaux. Pour apprécier le sens d’une telle mesure, il faut tenir compte de ce qui suit. Un jugement pénal détermine la culpabilité de l’auteur et la peine est fix ée en fonc- tion de la faute. Lorsque les conditions n écessaires en sont r éalisées, des peines accessoires sont de plus pr ononcées. L’ordre d ’exécution de la peine est li é à son prononcé. Si un jugement doit être annul é «ex tunc », toutes les cons équences juridiques du jugement p énal doivent être, pour autant que cela soit encore possible, annul ées rétroactivement et les dommages intervenus réparés. 2.1.1.4.1 Les effets juridiques de l’annulation de jugements pénaux au sens commun L’annulation d’un jugement pénal a notamment les conséquences suivantes22: a. La d éclaration de culpabilit é est effacée. Cela entra îne la r éhabilitation juri- dique et morale de l’auteur et l’expression de la reconnaissance publique. b. La peine est annul ée. Ce principe ne peut toutefois être réalisé qu’en partie. Alors que les amendes peuvent être annul ées, seule peut être offerte une compensation pécuniaire pour les autres peines exécutées. 22 cf. Hauser/Schweri, Kurzlehrbuch des schweizerischen Strafprozessrechts, 3 e éd, 1997, § 45.14.7237 c. Les peines accessoires 23 non plus ne peuvent être annul ées; leur ex écution peut être au plus compensée avec de l’argent. d. Les inscriptions au casier judiciaire encore existantes peuvent être, selon les cas, radiées (art. 59 CPM, respectivement art. 14, let. g, de l ’ordonnance sur le casier judiciaire informatisé24). e. Si le jugement a été publié (art. 61 CP et art. 43 CPM), une nouvelle publi- cation paraît nécessaire. Enfin, il convient de penser aussi aux cons équences indirectes du jugement, par exemple à une r ésiliation des rapports de travail ou à la mise à pied d ’un fonction- naire. Une telle cons équence peut r ésulter de la condamnation de personnes ayant sauvé des fugitifs. 2.1.1.4.2 Les conséquences juridiques de l’annulation de jugements pénaux rendus contre des personnes ayant aidé des fugitifs Lors de l ’annulation de jugements de personnes ayant aid é des fugitifs, l ’aspect le plus important est l ’annulation (l ’effacement) de la d éclaration de culpabilit é. Les autres conséquences juridiques des jugements p énaux revêtent une importance pra- tique moindre du point de vue de l ’annulation des jugements, dès lors que les peines et les peines accessoires exécutées ne peuvent pas bénéficier d’un effet rétroactif. Les auditions de la sous-commission ont montr é qu’environ 60 pour cent des con- damnés sur la base de l ’art. 94 CPM se sont vus infliger la peine accessoire de la privation des droits civiques. En cas de condamnation à une peine d ’emprisonnement, la privation des droits civiques pouvait être ordonnée si l’acte dénotait, chez son auteur, de la bassesse de caractère. La durée de la privation était de un à cinq ans et prenait effet avec l’entrée en force du jugement. Le condamné privé de ses droits civiques ne pouvait plus par- ticiper à des votations ou à des élections et n’était pas éligible. Il ne pouvait pas être fonctionnaire, membre d ’une autorit é, tuteur, curateur ou t émoin pour des actes notariaux. La commission part de l ’idée que la probl ématique des inscriptions au casier judi- ciaire n ’est plus actuelle. En vertu de l ’art. 59, al. 1, let. b CPM, les inscriptions relatives à des peines d ’emprisonnement sont radi ées d ’office si, d ès la fin de la peine fix ée par le jugement, 15 ans se sont écoulés. En outre, conform ément à l’art. 14, let. b de l ’ordonnance sur le casier judiciaire informatis é25, toutes les 23 Incapacit é d’exercer une charge ou une fonction (art. 51 CP); jusqu’en 1971: privation des droits civiques (art. 52 CP abrogé par LF du 18.3.1971); déchéance de la puissance paternelle ou de la tutelle (art. 53 CP); interdiction d’exercer une profession, une industrie ou un commerce (art. 54 CP); expulsion (art. 55 CP); interdiction des débits de boisson (art. 56 CP); confiscation (art. 58 ss CP); exclusion de l’armée (art. 36 CPM); dégradation (art. 37 CPM); incapacité d’exercer une charge ou une fonction (art. 38 CPM); jusqu’en 1971: privation des droits civiques (art. 39 CPM; également abrogé); expulsion (art. 40 CPM); confiscation (art. 41 ss CPM). 24 RS 331 25 RS 3317238 peines concernant les personnes qui ont atteint l ’âge de 80 ans r évolus sont éli- minées du casier judiciaire. Selon le droit en vigueur les inscriptions au casier judiciaire effac ées ( élimination au sens de l ’art. 14 de l ’ordonnance sur le casier judiciaire informatisé) ne sont pas supprim ées physiquement. Le projet de modifi- cation du code pénal suisse26 actuellement en discussion au Parlement pr évoit quant à lui un art. 372, al. 7 stipulant explicitement que les donn ées éliminées du casier judiciaire ne doivent plus être reconstituables et donc effacées physiquement. 2.1.2 Création d’une réhabilitation sui generis La présente initiative parlementaire ne veut ni une amnistie, ni une gr âce. Elle sou- haite l’annulation d’un nombre ind éterminé de jugements. Pour ce faire, un nouvel instrument doit être créé. La commission s’est posé la question de savoir si l ’objet de l ’initiative pouvait être réalisé par une r églementation g énérale et abstraite. Les buts de l ’initiative parle- mentaire ne peuvent toutefois pas être atteints uniquement par des r ègles de droit, car la question subsisterait de savoir quelles personnes seraient vis ées par la norme (ici l’annulation de jugements). Les buts de l ’initiative ne pourraient pas non plus être atteints par un r èglement des cas particuliers, car des d écisions individuelles et concr ètes concernant l ’annulation de jugements p énaux impliquent que l ’on connaisse les destinataires. Comme ceux-ci ne sont connus que dans peu de cas, une r éhabilitation de ce type n ’aurait pas les effets d ’une nouvelle appr éciation de principe des jugements rendus contre des personnes ayant aidé des fugitifs. Il s’impose dès lors de pr évoir une combinaison de r églementation avec d ’une part des normes juridiques g énérales et abstraites, et d ’autre part des actes individuels et concrets. Tous les jugements seront ainsi directement annul és par une loi f édérale, puis il sera constaté dans chaque cas particulier, sur demande ou d ’office, que l’acte général d’annulation trouve application à tel individu condamn é. Il en r ésultera une sorte de «révision sui generis » informelle en faveur des personnes qui ont aid é des fugitifs à l’époque du nazisme. Le cas échéant, une inscription encore subsistante au casier judiciaire sera radiée. 2.2 Qui doit bénéficier de la réhabilitation? 2.2.1 Majorité de la commission Pour la majorit é de la commission, il existe un certain consensus politique pour qu’un geste politique soit effectu é en faveur des personnes qui, en violation de la loi, ont port é secours aux r éfugiés pers écutés par le r égime nazi. C ’est d ’ailleurs essentiellement en faveur de cette cat égorie de personnes que la commission et le Conseil national ont accepté de donner suite à l’initiative parlementaire Rechsteiner. 26 Message du Conseil f édéral du 21 septembre 1998 concernant la modification du code pénal Suisse (dispositions générales, entrée en vigueur et application du code pénal) et du code pénal militaire ainsi qu’une loi fédérale régissant la condition pénale des mineurs (FF 1999 1787)7239 Il est aujourd’hui admis, même par ceux qui expriment leur compréhension à l’égard de la politique suisse envers les r éfugiés pendant la deuxi ème guerre mondiale, que des erreurs ont été commises et que cette politique aurait pu être plus g énéreuse à l’égard des réfugiés, notamment des juifs, sans pour autant mettre en danger le pays. De plus, ceux qui ont aidé les réfugiés ont été punis dans la plupart des cas en appli- cation de d écisions du Conseil f édéral prises en vertu de ses pouvoirs d ’exception. Enfin, ceux qui aidaient les r éfugiés à passer en Suisse agissaient au risque de leur vie pour sauver d’autres vies, ce qui confère à leur comportement une grande dignité morale, les autres motivations qui les animaient étaient reléguées au deuxième plan. La majorité de la commission porte en revanche un jugement diff érent sur la situa- tion des combattants espagnols et des participants à la Résistance française. Il en va ainsi des personnes qui ont été condamnées pour une participation aux combats dans les rangs de forces arm ées étrangères, ce qui constituait un d élit selon le droit ordi- naire, l’art. 94 CPM étant d’ailleurs applicable encore aujourd’hui. Pour ces raisons, la majorit é de la commission estime inopportun d ’inclure dans la réhabilitation les combattants suisses de la guerre d ’Espagne et ceux qui ont parti- cipé à la Résistance française ou qui l’ont aidée. 2.2.2 Minorité de la commission Pour la minorit é de la commission (Men étrey-Savary, de Dardel, Garbani, Gross Jost, Jutzet, Lauper, Leutenegger Oberholzer, Thanei), il est important de r éhabiliter toutes les personnes qui ont r ésisté au fascisme et au nazisme, que ce soit par une participation aux combats ou que ce soit par des actions civiles et qui ont été con- damnées en Suisse pour cette raison. Leur comportement s’est avéré plus clairvoyant et plus courageux que celui des autorit és. Une r éhabilitation de toutes celles et de tous ceux qui ont r ésisté au fascisme et au nazisme et ont été condamnés pour leurs actes de r ésistance est donc n écessaire. Ils ont en effet tous été condamn és, alors que, grâce à leur courage et aux risques qu ’ils ont pris, ils ont contribu é à l’écrou- lement de la barbarie nazie et fasciste et méritent donc une reconnaissance. Il faut aussi considérer ceux qui ont aid é les réfugiés dans la cat égorie plus générale de la résistance civile, soit une constellation de personnes et de comportements tr ès divers qui est trop souvent injustement oubli ée et m érite d ’être mise en valeur comme étant exemplaire. 3 Commentaire du projet de loi La loi se base sur le mod èle d’une réglementation générale et abstraite (annulation per legem de tous les jugements p énaux en cause) combin é avec un dispositif indi- viduel et concret, selon lequel une commission constate, d ’office ou sur requ ête, si un jugement p énal déterminé est vis é par l ’annulation générale et abstraite de tous les jugements rendus pour aide aux fugitifs en faveur des victimes du nazisme. Le modèle de cette r églementation est la loi allemande du 25 ao ût 1998 (BGBl I 1998 2501) sur l ’annulation des jugements injustifiables du r égime national-socialiste dans l ’administration de la justice et sur les d écisions de st érilisation rendues en7240 application de l ’ancienne loi sur l ’eugénisme. Ce faisant, le pr ésent projet prend en compte les particularit és suisses et s ’écarte en partie notablement de la r églemen- tation allemande. 3.1 Dispositions générales (section 1) Art. 1 Objet et but L’objet et le but de la loi est l’annulation des jugements pénaux par lesquels des per- sonnes ont été condamnées parce qu’elles avaient aidé à fuir des victimes du r égime nazi ou participé à cette aide, ainsi que la réhabilitation de ces personnes. La réhabilitation et l ’annulation des jugements p énaux ne doivent couvrir que les condamnations qui, dans l ’optique actuelle, sont ressenties comme une violation grave du sentiment de justice 27. Le renvoi à l ’«optique actuelle » pr écise la d éfini- tion. En cela on constate que le pr ésent acte législatif ne doit pas constituer une cri- tique de l ’activité de la justice de l ’époque. Il est donc tenu compte de l ’évolution des événements et des conceptions entre le moment des jugements et aujourd’hui. On entend par nazisme le r égime politique institu é sous le troisi ème Reich en Alle- magne, puis dans les pays occupés ou dominés par l’Allemagne. La prise de pouvoir intervint le 30 janvier 1933 avec l ’élection d ’Adolf Hitler comme chancelier du Reich allemand. La pers écution des juifs commen ça après la prise de pouvoir; elle prit progressivement des formes toujours plus dures. Une premi ère apogée de la per- sécution eut lieu les 9 et 10 novembre 1938 avec la «nuit de cristal »; d’importantes vagues de fugitifs juifs vers l’étranger se produisirent déjà auparavant. Les cons équences p énales de l ’aide à la fuite ont diverses bases l égales (v. supra ch. 1.2.2). La plupart des jugements pour aide à la fuite étaient fondés sur l’arrêté du Conseil fédéral du 25 septembre 1942. Comme les auditions faites par la sous-com- mission l ’ont d émontré, d ’autres personnes ont r ésisté au nazisme et au fascisme autrement que par l ’aide à la fuite (p.ex. par une activit é dans une organisation secrète) et qui, pour cette raison, ont été condamnés par des tribunaux suisses. Ces cas sont toutefois d’une portée moindre que les condamnations prononc ées pour une aide à la fuite, grâce à laquelle des êtres humains ont été sauvés alors que leur int é- grité corporelle et leur vie étaient menacées; c’est pourquoi ils ne seront pas saisis dans la présente réglementation. Une minorité au sein de la commission est d’avis que tous les jugements par lesquels ont été condamn ées des personnes qui avaient r ésisté contre le nazisme ou le fascisme devraient être annulés. Cette proposition de la minorité a pour conséquence de saisir non seulement les jugements pour aide à la fuite, mais aussi ceux rendus pour d ’autres formes de r ésistance contre le nazisme (p.ex. l ’engagement dans la résistance, en particulier en faveur de la R ésistance française, celui du combat des «brigadistes» qui ont particip é à la guerre civile espagnole du c ôté des républicains, ainsi que «la résistance civile»). La majorité de la commission s ’est exprimée contre 27 La r églementation correspondante en Allemagne concerne les jugements dits insoutenables (Unrechtsurteile), dont la gravité prend une certaine dimension. C’est pourquoi on parle en Allemagne de violations du sentiment élémentaire de justice et pas seulement comme ici de violation grave du sentiment de justice.7241 cette extension. Si toute une cat égorie de jugements doit être annul ée, il doit être clairement reconnaissable de quels jugements il s ’agit. L ’expression relativement large de «résistance contre le nazisme et le fascisme » est de ce fait trop approxima- tive pour la majorité. Selon la majorit é, ne sont ainsi susceptibles d ’être couverts par la pr ésente loi que les jugements rendus pour aide à la fuite en relation avec la r ésistance contre le nazisme. L’aide à la fuite depuis d ’autres pays que l ’Allemagne n’est saisie par la présente loi que pour autant que les pays concern és aient été soumis au r égime national-socialiste ou dominés par lui. Art. 2 Définition Par aide à la fuite on entend généralement les actions destinées à aider les réfugiés28. Pour la majorit é, l’aide à la fuite est comprise dans un sens étroit. On entend par l à d’une part l ’aide directe à la fuite, d ’autre part l ’assistance à un tel acte. Selon la deuxième partie de l’al. 1, il est constaté, pour plus de précision, que sont également considérées comme ayant aid é des fugitifs à fuir les personnes qui ont h ébergé des fugitifs sans les annoncer aux autorités. La r éserve de l ’al. 2 doit permettre d ’exclure le passeur qui exploite le fugitif, l’abandonne ou même le dénonce29. La minorité énumère de manière non exhaustive les trois principaux groupes de per- sonnes qui tombent sous la notion de «résistants au fascisme et au nazisme». Il s’agit des combattants de la guerre d ’Espagne qui ont servi la cause r épublicaine, des per- sonnes qui ont apport é une aide à la R ésistance française et des personnes qui ont aidé des victimes des pers écutions à fuir ou ont h ébergé des fugitifs sans les annon- cer aux autorit és. Outre ces trois cat égories de personnes, ceux et celles qui ont exercé une «résistance civile» au sens large sont aussi comprises dans la d éfinition de la minorité. 3.2 Annulation des jugements pénaux et réhabilitation (section 2) Art. 3 Annulation des jugements pénaux Il s’agit à l’art. 3 d’une annulation générale et abstraite de tous les jugements rendus pour aide à la fuite à l’époque nazie. L ’annulation revêt un effet «ex tunc» en tant que ces jugements ne furent jamais conformes au droit dans une vision actuelle. L’annulation intervient «ex nunc » dans la mesure o ù il ne serait pas possible de revenir sur certaines cons équences juridiques des jugements de par la nature de celles-ci (v. supra ch. 2.1.1.4.1 et infra ch. 3.5). 28 La Suisse et les r éfugiés à l’époque du national-socialisme, p. 113. 29 ibid. p. 1207242 Art. 4 La réhabilitation La «réhabilitation» au sens de l ’art. 4 doit être comprise dans le sens commun, c’est-à-dire celui d ’une réhabilitation morale, impliquant cependant l ’annulation du jugement selon l ’art. 3. A la diff érence de «réhabilitations» pr écédentes, elle ne résulte pas seulement d ’une déclaration du Conseil f édéral30, mais d ’une norme l é- gislative, contenue dans une disposition particulière. La réhabilitation vaut pour tous ceux qui ont aid é des fugitifs au sens de l ’art. 2, soit également pour les personnes qui n’ont pas été condamnées directement pour aide à la fuite, mais parce qu ’elles ont hébergé des fugitifs et ne les ont pas déclarés aux autorités. Art. 5 Concours d’infractions Si la condamnation pour aide à la fuite est intervenue en concours avec d ’autres infractions (perpétrées en vue de la commission de l ’aide à la fuite ou à l’occasion de celle-ci31), l’annulation du jugement couvre également l’autre délit, pour autant que l’aide à la fuite n’apparaisse pas d’importance secondaire par rapport à cet autre délit. Il convient ici de garder à l’esprit que l’aide à la fuite selon l’arrêté du Conseil fédé- ral du 25 septembre 1942 était puni de l ’emprisonnement et constituait par cons é- quent un délit formel. La question de savoir si une infraction est subordonn ée doit être résolue dans le sens d’une appréciation d’ensemble portant aussi sur les éléments constitutifs subjectifs, c’est-à-dire en prenant également en compte les faits justificatifs et les aspects de la culpabilité et pas seulement sur la base des peines pr évues pour l ’infraction abstrai- tement considérées. Le fait que la réhabilitation selon les circonstances ne se limite pas à l’aide à la fuite en tant que telle, mais peut couvrir aussi d ’autres infractions (infractions routi ères ou infractions peu graves contre le patrimoine) trouve de plus une justification dans le principe «bagatelle» (de minimis praetor non curat ) ainsi que dans le principe de l’économie de la procédure. 30 Voir notamment la prise de position du Conseil f édéral du 26 mai 1999 concernant la motion 99.3065 CAJ-N Combattants suisses des brigades internationales et de la Résistance française. Condamnation pénale (BO 2000 N 35). 31 Il peut s ’agir là en principe de simples contraventions routières, mais aussi de menaces contre des fonctionnaires ou d’autres infractions graves qui ont été commises à l’occasion de l’aide à la fuite.7243 3.3 La Commission de réhabilitation (section 3) Art. 6 Institution et organisation La loi prévoit la création d’une Commission indépendante pour la r éhabilitation des personnes qui, à l’époque du nazisme, ont aid é des victimes des pers écutions à fuir. Cette Commission doit être indépendante aussi bien du Parlement, que du Conseil fédéral et de l’administration32. L’élection de la Commission incombe au Conseil fédéral, qui désigne également son président. La proc édure est comparable à celle pr évue pour le Pr éposé sp écial au traitement des documents de la Conf édération établis pour assurer la s écurité de l’Etat33. La Commission doit être composée d’au moins un historien de formation, afin de disposer des connaissances sp éciales requises et de pouvoir le cas échéant élucider des données de fait topiques. La réhabilitation impliquant une appr éciation à la fois historique et juridique, il n ’a pas semblé opportun de confier cette t âche aux autorit és judiciaires ayant rendu les jugements. Le secrétariat de la Commission est assur é par le DFJP qui r ègle les indemnités des membres de la Commission. Pour le surplus, la Commission s’organise elle-même. Art. 7 Tâches L’art. 7 prévoit, comme t âche de la commission, la publication dans les m édias du contenu essentiel de la loi. Cette diffusion par la presse écrite, la radio, la t élévision ou Internet vise à informer sur les effets d éployés par la loi et sur les possibilit és offertes aux personnes concernées. Selon l’al. 2, la Commission constate sur demande (art. 9) ou d ’office qu’un juge- ment pénal concret tombe sous le coup des art. 1 et 2. Ce jugement doit être examiné matériellement pour d éterminer s’il est annul é conformément à l’art. 3 (décision au fond). La Commission rend sa d écision en droit et en équité et en tenant compte des circonstances particulières du cas. La référence à l’équité permet de tenir compte des particularités de la décision. Celle-ci doit être rendue sur la base de faits qui remon- tent à plus de 50 ans, de sorte que des constatations absolument fiables ne sont plus guère possibles pour un certain nombre de cas. Cette formulation permet d’autre part de tenir compte du fait que les d écisions de la Commission concernent un domaine qui n ’est accessible que de fa çon partielle à un examen judiciaire. L ’examen «en droit et en équité» constitue pour le requ érant un all égement du fardeau de la preuve. Si les faits ne peuvent plus être constatés avec certitude, cette formule per- met malgré tout à la Commission de statuer en équité. 32 Le mod èle allemand, qui confie cette constatation au ministère public, paraît problématique, dans la mesure où l’activité des ministères publics se limite en principe aux procédures pénales (acte d’accusation, non-lieu), tandis que les jugements restent réservés aux instances judiciaires. 33 L ’arrêté fédéral du 9 octobre 1992 sur la consultation des documents du Minist ère public de la Confédération, ainsi que les ordonnances du 5 mars 1990 relative au traitement des documents de la Confédération établis pour assurer la protection de l’Etat et du 20 janvier 1993 sur la consultation des documents du Minist ère public de la Confédération ont été abrogés au 1er mars 2001 (RO 2001 189 avec citation des actes législatifs abrogés).7244 Si la Commission arrive à la conclusion que les conditions sont r éunies, elle cons- tate sous la forme d ’une décision au sens de l ’art. 3 qu’un jugement concret tombe sous le coup des art. 1 et 2 (et qu ’il est ainsi annul é conform ément à l ’art. 3); à défaut, elle rejette la demande. Si la Commission constate qu ’un jugement p énal concret tombe sous le coup des art. 1 et 2, elle publie le dispositif de la d écision de manière appropri ée. La publication ne peut pas intervenir contre la volont é de l’intéressé. Cette publication vise à porter à la connaissance du public la r éhabilita- tion et l’annulation du jugement. Pour autant qu ’elle soit ordonn ée par la Commission, la publication intervient sans frais pour le requérant. Le choix du mode de publication appartient à la Commission (presse écrite, radio et télévision, Internet). Art. 8 Dissolution Afin que la Commission puisse être dissoute une fois sa t âche accomplie, le projet de loi pr évoit que, s ’il a des raisons de pr ésumer que son activit é est termin ée, le Conseil fédéral peut procéder à cette dissolution. 3.4 Procédure en constatation (section 4) Art. 9 Demande En principe, la demande en constatation en vue de l ’annulation d ’un jugement est présentée par le condamn é et, apr ès la mort de celui-ci, par l ’un de ses proches (art. 110, ch. 2, CP). Ces proches sont le conjoint, les parents en ligne directe, les frères et sœ urs, demi-frères et demi-sœ urs, ainsi que les parents et les enfants adop- tifs. On renoncera à énoncer ici toute une hiérarchie de proches habilités à agir. Il ne devrait y avoir aucune difficult é particuli ère lorsque plusieurs proches ont qualit é pour agir. Ainsi, si un parent éloigné présente une demande à laquelle de proches parents s’opposent, il appartient à la Commission d’évaluer les intérêts divergents de ces proches. En outre, les demandes peuvent également être déposées par des organisations ayant un siège en Suisse qui se consacrent à la défense des droits de l’homme ou à la mise à jour de l ’histoire suisse au temps du nazisme. Cette possibilit é supplémentaire de présenter des requ êtes ne devrait pas conduire à une augmentation notable du nombre des requ êtes, mais au contraire à une acc élération des proc édures. Lesdites organisations en effet disposent de connaissances approfondies par rapport aux questions de fait et de droit d écisives pour la Commission, dont celle-ci pourrait profiter. La Commission reste libre de décider selon sa propre appréciation. Si la Commission a connaissance d’un cas pour lequel personne ne para ît avoir qua- lité pour agir et en faveur duquel aucune organisation au sens de l ’al. 2, let. b, ne dépose de requête, elle peut entrer en matière d’office et trancher (art. 7).7245 Art. 10 Délai Le délai de cinq ans d ès l’entrée en vigueur de la loi est un d élai d’ordre qui a pour but de ne pas laisser les proc édures tra îner en longueur. Dans des cas particuliers (inobservation du d élai pour des motifs excusables), la Commission peut toutefois également entrer en matière sur des requêtes qui ne sont d éposées qu’après l’écoule- ment du délai d’ordre. Art. 11 Non entrée en matière La Commission ne peut conna ître matériellement de la demande (entrer en mati ère) que si le requ érant entend revenir sur un jugement rendu pour aide à la fuite qu ’il produit lui-m ême ou qui peut être retrouv é a u p r i x d’un effort raisonnable. La Commission consacre à la cause le temps qu ’il convient de manière appropriée. Elle se base ce faisant sur les crit ères reconnus parmi les historiens pour les recherches dans les archives. Si, au terme de ces recherches, aucun jugement n ’est retrouvé, il n’est pas entré en matière sur la demande. Art. 12 Etablissement des faits La Commission peut collaborer à l’établissement des faits. Elle est en mesure de le faire dès l’instant o ù un historien doit faire partie de la Commission (art. 6, al. 3). Pour autant que cela soit n écessaire et qu ’on puisse l ’exiger du requ érant, celui-ci doit également participer à la mise en lumière de l’état de fait (art. 13 PA34). Art. 13 Frais de procédure La procédure devant la Commission est gratuite. S ’agissant des éventuels dépens et de l’assistance judiciaire gratuite, les dispositions de la PA s ’appliquent comme cela découle de l’art. 14. L’allocation de dépens implique qu’une partie ait gain de cause et que des frais indispensables et relativement élevés lui ait été occasionnés (art. 64, al. 1 PA). En principe l’assistance d’un avocat ne devrait pas être nécessaire pour déposer une demande devant la Commission: si le requ érant a connaissance d ’un jugement au sens des art. 1 et 2, il suffit qu ’il produise ce jugement et demande son annulation. Comme la Commission peut également se saisir d ’office, le d épôt de la demande, sauf s’agissant du délai, n’est soumis à aucune prescription de forme particulière. La requête ne nécessite pas de motivation particulière. 34 RS 172.0217246 Art. 14 Voies de droit L’art. 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l ’homme et des libert és fon- damentales du 4 novembre 1950 (CEDH) 35 garantit le droit à un jugement par un tribunal dans la mesure o ù les d écisions de la Commission sont de nature civile au sens de l ’art. 6 CEDH. Comme les litiges peuvent concerner la r éputation de per- sonnes vivantes, respectivement la m émoire de personnes d écédées (art. 28 CC) 36, l’application de l’art. 6, ch. 1, CEDH n’est pas exclue pour le moins. C’est pourquoi il faut pr évoir un recours de droit administratif au Tribunal f édéral contre les d éci- sions de la Commission. Par ailleurs, selon l ’art. 13 CEDH, un droit de recours effectif et efficace doit être garanti qui permette d ’attaquer les violations de la CEDH en invoquant des griefs pertinents (p.ex. droit à la protection de la sph ère privée). A ce propos, il faudrait compter, s’agissant des d écisions de la Commission, avec le grief selon lequel un moyen de recours interne efficace fait défaut. Selon l’art. 104, let. a, OJ37, la violation du droit f édéral, y compris l’excès et l’abus du pouvoir d ’appréciation, peut être attaqué au moyen du recours de droit adminis- tratif38. Le grief d’inopportunité n’est pas examiné par le tribunal (v. art. 104, let. c, OJ). En revanche, le Tribunal f édéral peut examiner si les faits pertinents sont cons- tatés exactement et complètement (art. 104, let. b en relation avec art. 105 OJ). Art. 15 Droit applicable Les dispositions sur la proc édure administrative f édérale trouvent compl émentaire- ment application par analogie (p.ex. art. 13 PA sur la consultation du dossier et art. 26 ss concernant le droit d ’être entendu). Il n ’existe pas d ’autre ordonnance de procédure fédérale qui puisse être ici d éclarée applicable. Les ordonnances de pro- cédure pour les tribunaux et les commissions de recours concernent des instances de recours et seraient en outre trop formalistes, tout comme celles relatives aux com- missions arbitrales de première instance. 3.5 Effets juridiques de l’annulation (section 5) Art. 16 Dans cette disposition, il est constat é de mani ère d éclaratoire que la d écision de constatation de l ’annulation de jugements p énaux ne fonde pas en tant que telle de droit à des dommages-intérêts ou à une r éparation pour tort moral (p.ex. restitution d’une amende pay ée ou dommages-int érêts, voire r éparation pour tort moral pour une peine subie ou pour les effets accessoires d’une condamnation). 35 RS 0.101 36 RS 210 37 RS 173.110 38 Selon l ’art. 14, la procédure devant la Commission est régie par les dispositions sur la procédure administrative fédérale (PA); l’étendue du contrôle juridique est précisée à l’art. 12. Subsidiairement, le pouvoir d’appréciation de la Commission découle des griefs autorisés en cas de recours (ici, art. 104, let. a et b, OJ [contrôle de l’application du droit, y compris le contrôle de l’excès et de l’abus du pouvoir d’appréciation, ainsi que de la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents]).7247 3.6 Dispositions finales (section 6) Art. 17 Référendum et entrée en vigueur La loi fédérale est sujette au r éférendum facultatif (art. 141, al. 1, let. a, Cst.). Apr ès l’écoulement du d élai r éférendaire inutilis é, le Conseil f édéral fixe l ’entrée en vigueur de la loi, d ès que la Commission est constitu ée et est en mesure d ’assumer sa tâche. 4 Conséquence financières et effet sur l’état du personnel Il est difficile actuellement d ’évaluer le nombre de requ êtes en constatation que la Commission aura à traiter. Sur une p ériode de cinq ans, on peut compter avec une dizaine de proc édures à peine par ann ée; mais le nombre de requ êtes à traiter peut aussi être sensiblement moindre. Dans le cadre de la r évision totale de l ’organisation de la justice f édérale, l’Office fédéral de la justice a fait évaluer par Ernst & Young Consulting AG (EYC) les coûts occasionnés par les nouveaux tribunaux. EYC a articul é pour le domaine de la justice administrative un rapport de 2,5 greffiers par juge, auxquels il faut par ailleurs ajouter environ 1,7 poste par juge pour la chancellerie et les services cen- traux 39. S’agissant des co ûts de la Commission, il faut tenir compte du fait qu ’au début le travail sera plus important que pour d ’autres proc édures administratives eu égard aux particularit és de la proc édure. En revanche les d écisions de constatation con- fiées à la Commission concernent un domaine juridique étroitement circonscrit. Les questions de fait prendront plus de temps que les problèmes juridiques. A c ôté des co ûts aff érents aux commissaires à temps partiel (charge de travail d’environ 100 heures par ann ée) il faut pr évoir un juriste à plein temps et un poste de secrétariat supplémentaire en faveur du DFJP. 5 Bases légales 5.1 Constitutionnalité Comme déjà mentionné ci-dessus (ch. 2.1.1.1 et 2.1.1.2), l ’art. 173, al. 1, let. k, Cst. ne constitue une base l égale que pour la gr âce et l’amnistie. Dès lors que la r éhabi- litation souhaitée doit annuler formellement des jugements p énaux, elle ne peut pas s’appuyer sur cette disposition constitutionnelle. Par contre, la mesure peut être éta- blie sur les comp étences fédérales à la base des arr êtés dont d écoulaient les juge- ments en question. Comme il ne s ’agissait pas de droit p énal autonome, mais de droit p énal accessoire, l ’art. 123 Cst. (comp étence en mati ère de droit p énal auto- nome) n’entre pas en consid ération40. Par contre, les art. 121 Cst. sur le s éjour et 39 FF 2001 4273 40 cf. Message relatif à une nouvelle constitution fédérale, FF 1997 I 346.7248 l’établissement des étrangers et 60 Cst. sur la législation militaire (base constitution- nelle du Code pénal militaire) entrent en ligne de compte. Cependant, on omet par l à le fait que les arrêtés à la base de ces jugements pénaux ont été en partie édictés sous le régime des pleins pouvoirs. Ce r égime autorisait le Conseil f édéral aussi bien à promulguer des arr êtés avec force l égislative qu ’à s ’écarter de la r épartition des compétences au sein de l ’Etat f édéral. La comp étence f édérale dans les affaires pénales soumises à jugement était néanmoins déjà donnée sous l’ancienne Constitu- tion. C’est pourquoi, une éventuelle réhabilitation dans le sens de l ’initiative parle- mentaire peut se baser sur les dispositions correspondantes de l’actuelle Constitution (art. 60 et 121 Cst.). Ceci aussi dans l ’idée que la r éhabilitation n’est pas souhait ée en premier lieu, parce que les instances p énales d’antan auraient appliqu é la loi de manière erron ée, mais parce que les normes p énales à la base des jugements sont abrogées depuis longtemps et considérées du point de vue actuel comme injustifiées, car elles réprimaient l’aide aux réfugiés sans prendre en consid ération les diff érents mobiles (motifs idéaux, dessein d’enrichissement, etc.). 5.2 Forme de l’acte Cet acte contenant des r ègles de droit ne peut pas se baser sur une loi f édérale déjà existante; il doit dès lors être édicté sous la forme d’une loi fédérale (art. 163 Cst.).Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire. Réhabilitation des personnes ayant sauvé des réfugiés ou lutté contre le nazisme et le fascisme. Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil national In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 49 Cahier Numero Geschäftsnummer 99.464 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 10.12.2002 Date Data Seite 7226-7248 Page Pagina Ref. No 10 126 824 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.