Baurekursgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung G.-Nr. R3.2016.00154 BRGE III Nr. 0083/2016 Entscheid vom 6. Juli 2016 Mitwirkende Abteilungspräsident Felix Müller, Baurichter Eugen Staub, Baurichterin Mo- nika Spring-Gross, Gerichtsschreiber Roland Blaser in Sachen Rekurrentin Swisscom (Schweiz) AG, Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern gegen Rekursgegner Hochbauausschuss X, [….] betreffend Hochbauausschussbeschluss vom 8. März 2016; Baubewilligung für U m- bau der bestehenden Mobilfunkanlage _______________________________________________________ R3.2016.00154 Seite 2 hat sich ergeben: A. Mit Beschluss vom 8. März 2016 bew illigte der Hochbauausschuss X der Swisscom (Schweiz) AG unter Statuierung verschiedener Nebenb estim- mungen einen Umbau der bestehenden Mobilfunk -Basisstation an der B.- strasse 21 in X (Grundstück Kat.-Nr. 8381). B. Dagegen rekurrierte die Swisscom (Schweiz) AG mit Eingabe vom 13. April 2016 binnen gesetzlicher Frist beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte: "1. Es sei die Dispositiv -Ziffer 3.2 der Baubewilligung vom 8. März 2016 aufzuheben. 2. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Rekur s- gegnerin." C. Mit Verfügung vom 15. April 2016 wurde der Eingang des Rekurses vorg e- merkt, diesem bezüglich der angefochtenen Dispositiv -Ziffer die aufschi e- bende Wirkung zuerkannt sowie das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. D. In ihrer Rekursantwort vom 13. Mai 2016 beantragte die Vorinstanz die Abweisung des Rekurses. E. Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit entscheidrelevant, in den nachstehenden Erwägungen Bezug genommen. R3.2016.00154 Seite 3 Es kommt in Betracht: 1. Die Swisscom (Schweiz) AG ist als Adressatin der partiell angefochtenen Baubewilligung mehr als irgendwelche Dritte oder die Allgemeinheit in ihren eigenen Interessen betroffen sowie aufgrund ihrer Rügen gemäss § 338a des Planungs- und Baugesetzes (PBG) rechts mittellegitimiert, weshalb auf ihren Rekurs einzutreten ist. 2. Die Rekurrentin will ihre bestehende Mobilfunk -Basisstation auf dem G e- bäude B.-strasse 21 (ehemalige Telefonzentrale der PTT) umba uen d.h. auf den aktuellen technischen Stand bringen so wie die Sende - und Emp- fangskapazität der Anlage erhöhen. Die Basisstation soll neu mit einer G e- samtleistung von maximal 9'350 WERP betrieben werden (vgl. Standor tda- tenblatt; act. 9.3.6). Die ebenfalls schon seit längerer Zeit auf dem gle ichen Gebäude in Be trieb stehende Anlage für den Telepage -Funkdienst (150 WERP; act. 9.3.5) ist nicht Gegenstand des Umbaus und bleibt unve r- ändert. Mit dem teilweise angefochtenen Beschluss bewilligte die Vorinstanz die nachgesuchten Änderungen unter verschiedenen Nebenbest immungen. U.a. verpflichtete sie die Rekurrentin nicht nur zu Abnahmemessungen bei insgesamt 7 OMEN (Orte mit empfindliche r Nutzung) innert zwei Monaten nach Inbetriebnahme der umgebauten Basisstation (Dispositiv -Ziffer 3.1), sondern zusätzlich zu periodis chen Kontrollmessungen an denselben OMEN (Dispositiv -Ziffer 3.2). Im Detail hat letzterwähnte Dispositiv -Ziffer diesen Wortlaut: "Die Messungen gemäss vorstehender Ziffer 3.1 sind alle zwei Jahre zu wi e- derholen und der Messbericht ist zur Prüfung und Beurt eilung der Baub e- hörde einzureichen." 3.1. Die kommunale Baubehörde begründet die strittige Nebenbestimmung z u- sammengefasst wie folgt: Seit 2011 verlange sie, dass bei Mobilfunkanl a- R3.2016.00154 Seite 4 gen die Messungen periodisch, dass heisst alle zwei Jahre zu wiederholen und der Baubehörde zuzustellen seien. Dies diene vor allem dem Schutz der Bevölkerung von X. Mit einer periodischen Messung der Strahlung kö n- ne sichergestellt werden, dass die maximal zulässigen Werte nicht e rhöht und damit weiterhin eingehalten würden . Zudem würden die Betreiber der Anlagen angehalten, die technisch und betrieblich möglichen Mass anah- men zur Emissionsbegrenzung regelmässig zu prüfen und die Anlagen wenn notwendig anzupassen. Mit der Statuierung von periodischen Me s- sungen, welche der Ums etzung von Art. 10 der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) entspreche, nehme die Baubehörde die Ängste und Befürchtungen ihrer Einwohner ernst. 3.2. Die Rekurrentin hält periodische Kontrollmessungen, wenn die Anlag e- grenzwerte − wie im vorliegenden Fall – unbestrittenermassen eingehalten seien, nicht nur für nicht sachgerecht, sondern mangels gesetzlicher Grundlage auch für rechtswidrig. Die bundesrechtliche Vollzugsempfehlung zur NISV sehe ebenfalls keine Periodizität solcher Messungen vor. Die Gemeinden seien nicht befugt, Auflagen und Bestimmungen im Rahmen der Emissionsbegrenzung zu verfügen, welche über die Anfor derungen der NISV hinausgingen. 4.1.1. Gemäss Art. 12 NISV überwacht die zuständige Behörde die Einhaltung der Emissionsbegrenzungen (Abs. 1). Zur Kontrolle der Einhaltung der A n- lagegrenzwerte führt sie Messungen oder Berechnungen durch, lässt so l- che durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen Dritter. Zudem em p- fiehlt das Bundesamt für Umwelt (BAFU) geeignete Mess- und Berec h- nungsmethoden (Abs. 2). Die gesetzliche Reglung sieht periodische Kontrollmessungen lediglich dann vor, wenn die Grenzwerte wegen gewährten Ausnahmen überschri t- ten sind (Art. 12 Abs. 3 NISV). Solche Ausnahmen sind jedoch für Mobi l- funk-Basisstationen (im Gegensatz etwa zu Wechselstromanlagen von E i- senbahnen oder Transformatorenstationen) nicht zulässig; zudem werden im vorliegenden Fall die massgebenden Grenzwerte der NISV ohnehin ei n- gehalten, weshalb sich weitere Ausführungen zur Ausnahmethe matik erüb- rigen. R3.2016.00154 Seite 5 Die Vorinstanz beruft sich zudem zu Unrecht auf das Vorsorgeprinzip des Umweltschutzgesetzes (USG). Mit der Festlegung der Immissions - und An- lagegrenzwerte in der NISV hat der Gesetzgeber die vorsorgliche Emiss i- onsbegrenzung abschliessend geregelt (BRGE IV Nr. 0118/2014 vom 16. Oktober 2014, E. 5.3, Absatz 2; www.baurekursgericht-zh.ch/recht- sprechung/archiv/suche.html?q=BRGE+IV+Nr.+0118%2F2014+vom+16.+ Oktober+2014). Deswegen würde die Statuierung regelmässiger Kontrol l- messungen im Lichte des Vorsorgeprinzips im Ergebnis zu einer unzuläss i- gen Verschärfung des Bundesumweltschutzrechts führen. 4.1.2. Für die Anordnung periodischer Kontrollmessungen bei Mobilfunk -Basis- stationen besteht aus den genannten Gründen also keine gesetzliche Grundlage (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Pl a- nungs- und Baurecht, 5. Aufl., Zürich 2011, S. 1120; statt vieler: BRKE Nr. 0009/2006 vom 15. Februar 2006 in BEZ 2006 Nr. 24; www.baurekurs- gericht.zh.ch). Daran ändert der vorinstanzliche Hinweis auf Art. 10 und 11 NISV nichts. Diese Bestimmungen regeln in genereller Weise die Mitwi r- kungs- und Meldepflicht der Anlagebetreiber, etwa indem letztere mit dem Baugesuch ein Standortdatenblatt mit den Grenzwertberechnungen bei der zuständigen Behörde ein reichen müssen. Aus den genannten Bestimmu n- gen ist bezüglich periodischen Kontrollmessungen rein gar nichts abzule i- ten (vgl. auch nachfolgend Ziff. 4.2.2, Erwägungen Absatz 2). Das Bestreben der Vorinstanz, mit periodischen Kontrollmessungen zu ze i- gen, dass "die Baubehörde die Ängste und Befürchtungen der Bevölkerung bezüglich der Schädlichkeit von elektromagnetischer Mobilfunkstrahlung ernst nehme" ändert schliesslich eben so wenig an der Rechtswidrigkeit e i- ner solchen Nebenbestimmung wie ihr Hinweis, die Anordnung von periodi- schen Kontrollmessungen bei der Bewilligung von Mobilfunk-Basisstationen sei in der Gemeinde X seit einigen Jahren üblich. 4.2.1. In diesem Zusammenhang muss ferner erwähnt werden, dass die schwei- zerischen Mobilfunkgesellschaften aufgrund eines Bundesgerichtsurteils gestützt auf Art. 12 NISV verpflichtet wurden, bis zum 31. Dezember 2006 ein QS-System (Qualitätssicherungssystem) für ihre Basisstationen einz u- richten, bei welchem die bewilligten Antenneneinstellungen (Hard - und Softwarekomponenten) zu Kontrollzwecken in einheitlich aufgebaute D a- R3.2016.00154 Seite 6 tenbanken implementiert, dort laufend aktualisiert, regelmässig überprüft und – sofern Unregelmässigkeiten festgestellt werden – innert Kürze auf das bewilligte Mass korrigiert werden. Die QS -Systeme von Salt, Sunrise und Swisscom wurden von den Fach - und Rechtsmittelbehörden als hinrei- chender Qualitätsmanagementsnachweis u.a. im Sinne des die Mobilfun k- gesellschaften verpflichtenden Rundschreibens des BAFU vom 16. Januar 2006, welches die bundes gerichtlichen Kontrollvorgaben beim Betrieb von Mobilfunkanlagen konkretisiert, anerkannt (u.a. BRGE II Nr. 0179/2012 vom 6. November 2012, E. 10, mit weiteren Hinweisen auf die Rechtsprechung). 4.2.2. Mit dem QS -System der schweizerischen Mobilfunkgesellschaften werden alle relevanten Parameter einer bewilligten Basisstation, also auch diejen i- gen, welche von der Netzzentrale aus gesteuert werden können (etwa die Abstrahlungswinkel), erfasst. Mittels einer automatisierten Überprüfung s- routine werden einmal pro Arbeitstag die effektiv eingestellten Sendelei s- tungen und Senderichtungen sämtlicher Antennen mit den bewilligten We r- ten verglichen (VB.2010.00274 vom 8. September 2010, E. 6.2). Abwe i- chungen von den bewilligten Antennenparametern wären folglich in Kürze erkennbar und könnten umgehend behoben werden. Zudem hat die Swiss- com (wie die übrigen Mobilfunkgesellschaften) gemäss erwähntem Run d- schreiben des BAFU u.a. den kantonalen Fachstellen periodisch allfällige QS-Fehlerprotokolle zuzustellen. Den kantonalen Fachstellen steht zudem eine Online -Datenbank zur jederzeitigen unangemeldeten Kontrolle der bewilligten Antennenparameter zur Verfügung. Das Bundesgericht hat in mehreren Urteilen gleicherweise festgehalten, dass dieses Prozedere, welches in der Sache und Qualität weit über peri o- dische Kontrollmessungen im Sinne der angefochtenen Nebenbestimmung hinausgeht und überdies auch die Mitwirkungs - und Meldepflicht der Mobil- funkgesellschaften im Sinne von Art. 10 f. NISV vollumfänglich abdeckt, die Einhaltung der Grenzwerte bei den schweizerischen Mobilfunk - Basisstationen vollumfänglich gewährleiste (u.a. in BGr 1C_ 169/2013 vom 29. Juli 2014, E. 4.1). 4.2.3. Aus den dargelegten Gründen darf bei den Grenzwertberechnungen auf die im Baugesuch bzw. in den Standortdatenblättern deklarierten Antennenleis- tungen und Neigungswinkel (Tilts) abgestellt werden, selbst wenn die ve r- R3.2016.00154 Seite 7 wendeten Komponenten aufgrund ihres technischen Potentials grundsät z- lich eine höhere Leistung zuliessen (u.a. BRGE II Nrn. 0162 und 0163/2012 vom 23. Oktober 2012, E. 10). Die von der Vorinstanz nebenbestimmungsweise verlangten Kontrollme s- sungen im 2-Jahres Rhythmus sind deshalb nicht nur rechtswidrig, sondern auch nicht sachgerecht und zudem überflüssig. 5. Zusammenfassend ist der Rekurs gutzuheissen. Dispositiv-Ziffer 3.2 des Beschlusses des Hochbauausschusses X vom 8. März 2016 ist damit er- satzlos aufzuheben. [….]