992 2000-2795 9.2.4 Message concernant l’accord de réassurance en matière de garantie contre les risques à l’exportation entre la Suisse et l’Allemagne du 10 janvier 2001 9.2.4.1 Partie générale 9.2.4.1.1 Condensé D’importantes commandes à l’exportation passées à des entreprises suisses présup- posent de plus en plus de la sous-traitance à l’étranger ou des livraisons partielles en provenance de l’étranger. Mais l’exportateur n’est pas assuré par le pays tiers pour les composants fournis par un sous-traitant étranger, puisque lui-même n’est pas établi dans ledit pays. Il n’est pas assuré non plus par sa propre garantie des risques à l’exportation (GRE), quand la part de provenance étrangère dépasse ce qui est autorisé. Le sous-traitant, de son côté, ne peut bénéficier d’aucune garantie de sa GRE, puisque sa qualité de sous-traitant lui interdit de prétendre à un paiement de l’acheteur. Pour faciliter la coopération internationale, les instituts nationaux d’assurance des risques à l’exportation travaillent aujourd’hui avec des instruments de réassurance. Vis-à-vis de l’exportateur, l’assureur couvre l’ensemble du contrat, y compris les fournitures étrangères. L’assureur requiert ensuite de la GRE du pays d’où provien- nent les fournitures étrangères une réassurance équivalant à la part de celles-ci, moyennant, en contrepartie, le paiement de la part correspondante de la prime. L’accord négocié avec la société allemande d’assurance crédit HERMES constitue le cadre qui permettra la conclusion de contrats de réassurance individuels. Aux termes de cet accord, une partie peut pr oposer à l’autre de réassurer un marché d’exportation concret. Cette dernière étudie la proposition avant de décider si elle entend assurer ou non la couverture aux conditions fixées dans l’ accord ou, éven- tuellement, à d’autres conditions. Par rapport aux tiers, c’est l’assureur seul qui intervient, le réassureur restant à l’arrière-plan. Que l’exportateur suisse soit le fournisseur principal ou le sous- traitant, les risques courus par notre GRE restent limités à la part suisse en question. Qu’elle agisse en qualité d’assureur ou de réassureur, la GRE offre seulement les prestations qu’elle propose en tant qu’assureur unique. 9.2.4.1.2 Origine de l’accord Les plus importantes commandes à l ’exportation pass ées à des entreprises suisses présupposent de plus en plus de la sous-traitance à l ’étranger ou des fournitures partielles en provenance de l ’étranger. Les conditions des garanties contre les ris- ques à l’exportation fournies par les pays industrialis és sont con çues pour des com- mandes comprenant, pour l ’essentiel, des fournitures et des services originaires du993 pays même; si elles couvrent des fournitures venues de l ’étranger, c’est souvent à concurrence d’une part déterminée, relativement faible. Dans les affaires de moindre importance, il est possible d ’assurer une part plus élevée que d ’ordinaire de fourni- tures étrangères, moyennant un supplément de prime. Mais quand il s’agit de grosses commandes à l’exportation, incluant une part importante de fournitures étrangères, l’exportateur qui veut s ’assurer se voit opposer le d épassement de la part étrangère autorisée, et il n ’obtient aucune garantie ou, dans le meilleur des cas, qu ’une garan- tie dont la couverture se limite à la part des fournitures originaires du pays. Pour les fournitures venant d ’autres pays, il n ’obtient aucune couverture de la part de ces pays tiers, puisqu’il n’y est pas établi; son sous-traitant non plus, vu qu ’il n’a pas la qualité d’exportateur et n’est donc pas partie au contrat pass é avec le client étranger. Par cons équent, le risque que les fournitures étrangères ne soient pas pay ées est assumé par l ’exportateur; ce dernier n ’est pas forc ément prêt à le faire, et l ’affaire échoue, au grand dam des entreprises de tous les pays concern és. Une convention de réciprocité conclue dans les ann ées 60 constitue toujours le cadre permettant à la GRE de co-assurer des fournitures sous-trait ées en Allemagne, et à HERMES, de faire de même pour des fournitures sous-trait ées en Suisse, à concurrence de 30 %. Par contre, quand d ’importantes fournitures sont d ’origine étrangère, ce qui est pratiquement la r ègle, aujourd’hui, dans les grands projets complexes dont la r éali- sation s’étend sur une longue dur ée, cette r éciprocité n’existe pas et la situation est insatisfaisante. A cela s’ajoute qu’il est judicieux, lorsque le projet est d ’importance, de répartir autant que possible le risque sur plusieurs instituts de garantie. Voilà pourquoi ces instituts nationaux travaillent aujourd ’hui avec des réassurances. L’assureur assume vis- à-vis de l ’exportateur la couverture de toutes les fournitures étrangères; il s ’occupe ensuite d ’obtenir, moyennant finance, de l ’institution de garantie du pays d ’où proviennent les fournitures étrangère, une r éassurance cou- vrant ces fournitures. La base l égale de cette r éassurance est un accord conclu entre l’assureur et le réassureur. Il existe actuellement de tels accords entre les principales assurances cr édit à l ’exportation d ’Europe; l ’Allemagne, la Grande-Bretagne, la France, les Pays-Bas et l ’Autriche, en particulier, ont cr éé des r éseaux d ’accords bilatéraux. Le syst èm e d e l a réassurance pr ésente cet avantage que l ’exportateur n ’a jamais affaire qu ’à une institution de garantie (principe du guichet unique ou «one stop shop»); et c’est précisément quand l’exportateur a un grand projet qu ’il lui est fasti- dieux de devoir traiter avec plusieurs assurances cr édit et de n égocier le contrat par bribes – encore faut-il que ce soit possible – avec à la clé, des conditions de garantie différentes. C ’est à l ’assureur de veiller à obtenir une r éassurance. Il n ’existe ni rapport de droit ni contacts entre l’exportateur et le réassureur. Comme le montrent les exp ériences engrangées par les pays europ éens susmention- nés, la réassurance prend tout son sens pour les grands projets (notamment en ce qui concerne leur financement), pour les livraisons à des pays à risques (p. ex. livraison de machines textiles à la Chine) et, en raison de leur nature m ême, pour les com- mandes à l ’exportation impliquant les filiales d ’une m ême multinationale (p. ex. ABB Suisse et ABB Allemagne). Faute de donn ées empiriques, le volume d’affaires que la GRE aura à assurer, qu ’il s ’agisse d ’assurance ou de r éassurance, est tr ès difficile à évaluer; il n’est donc pas possible de donner des indications fiables.994 9.2.4.2 Partie sp éciale: les grandes lignes de l’accord 9.2.4.2.1 Champ d ’application L’accord négocié avec la société HERMES constitue le cadre à l’intérieur duquel se concluront des contrats individuels de r éassurance. Il est applicable lorsqu ’un ex- portateur d’un Etat partie fait appel à des sous-traitants de l ’autre Etat partie, étant entendu que l’exportateur est seul engagé et apte à faire valoir des droits vis-à-vis du client étranger, et qu ’il assume donc seul la totalit é du risque li é à l ’exportation (art. 2, ch. 1). Si, au contraire, l ’exportateur a convenu avec le sous-traitant de ne verser à ce dernier le prix de sa prestation qu ’au moment où lui-même aura re çu le paiement de ses exportations (clause dite «if and when»), l’accord de réassurance ne s’applique pas (art. 2, ch. 3). Dans ce cas, le sous-traitant peut s ’assurer directement auprès de son assurance crédit. Aux termes de l ’accord, une partie peut pr oposer à l’autre de r éassurer un march é concret (art. 1). La partie sollicit ée d ’accorder une r éassurance doit étudier la de- mande pour savoir si elle peut assurer la couverture demand ée. Le crit ère détermi- nant, c’est l’identité des risques couverts par l ’assureur et le r éassureur, qui demeu- rerait si les rôles étaient inversés. Pour la Suisse, cela signifie surtout que la GRE ne peut couvrir, en tant que r éassureur, que les risques d éfinis aux art. 4 et 5 de la loi sur la garantie contre les risques à l’exportation (RS 946.11) (LGRE) et aux art. 3 et 10 de l ’ordonnance sur la garantie contre les risques à l’exportation (RS 946.111) (OGRE); en outre, le taux maximal de couverture selon l ’art. 6 LGRE ainsi que les règles relatives au fournisseur suisse et à l ’origine des livraisons selon l ’art. 2 OGRE, sont applicables (cf. aussi art. 2, ch. 1, de l’accord). Comme l’assureur accorde une couverture uniforme pour l’affaire dans son ensem- ble, le r éassureur ne peut refuser de r éassurer que si l ’assureur couvre plus de ris- ques que lui-même. Concrètement, ce sera le cas si HERMES, en qualit é d’assureur, couvre le risque du ducroire priv é; comme la GRE ne le fait pas, à l’exception des garanties bancaires, et qu ’elle ne peut l ’exclure de la r éassurance, elle n ’a pas d’autre solution que de rejeter la demande de réassurance présentée par HERMES. 9.2.4.2.2 Relations entre assureur et r éassureur Conformément aux principes de la réassurance, c’est l’assureur qui décide, lors d’un sinistre, si les conditions justifiant une indemnisation sont remplies et s ’il doit faire bénéficier l’exportateur de la couverture. Le r éassureur n ’exerce aucune influence sur cette d écision. Mais quand l ’assureur fait appel à la r éassurance, le r éassureur examine à son tour si les conditions d ’indemnisation au titre de la r éassurance sont réunies. Si tel est le cas, le réassureur accorde une indemnité; il ne peut refuser de la payer que si l ’assureur, au moment de prendre sa d écision, a viol é le contrat de réassurance ou n ’a pas respect é les conditions particuli ères de l ’affaire de r éassu- rance en question. Vis-à-vis de tiers, seul l ’assureur intervient, le r éassureur restant dans l ’ombre; le rapport de r éassurance n ’a de sens que pour ses deux parties. Mais l ’assureur est tenu de consulter le r éassureur avant de prendre une d écision importante, par exem- ple lorsqu’il donne des indications à l’exportateur pour éviter ou att énuer les dom- mages (art. 9, ch. 2), quand il fait valoir ses droits de recours (art. 12, ch. 1, al. 2), ou en cas de r ééchelonnement de dettes (art. 14). Si l ’assureur veut renoncer à des995 créances, la consultation ne suffit pas: l ’assureur doit obtenir l ’accord du r éassureur (art. 12, ch. 2). Cet accord est important sous l ’angle de la relation interne des parties. Les parties peuvent convenir d ’une r éassurance dans le cadre de l ’accord chaque fois qu ’un exportateur établi dans un Etat partie fait appel, pour ex écuter la com- mande, à des sous-traitants de l ’autre Etat partie (art. 2). C ’est l ’institution de garantie contre les risques à l ’exportation du pays du sous-traitant qui d écide, cas par cas, si elle accepte de r éassurer ou non. Il n ’y a pas d ’obligation de r éassurer même si les conditions de l’accord de réassurance sont réunies. Les livraisons que la GRE accepte de réassurer doivent être d’origine suisse; dans la mesure o ù des four- nitures compl émentaires en provenance de pays tiers sont à imputer à la part des livraisons suisses, ces derni ères doivent comporter une part appropri ée de valeur ajoutée suisse (cf. OGRE, art. 2, al. 2). 9.2.4.2.3 Etendue de l ’assurance et procédure La part de la r éassurance est fix ée en fonction des parts respectives des fournitures suisses et allemandes (art. 7, annexe A). Des modifications ult érieures de l ’origine de la prestation ne sont prises en compte que si elles d épassent, en termes de valeur, un minimum déterminé (art. 11). L’assureur est généralement celui du pays d ’où est originaire la plus grosse part, en termes de valeur, des produits d ’exportation, étant entendu que ce principe se pr ête à des modulations, selon les cas, les conditions et les besoins (art. 6). L ’assureur doit au réassureur une prime de r éassurance, calculée en principe comme un élément de la prime totale correspondant à la part de la r éas- surance (art. 10). L ’assureur peut en outre d éduire 10 % de la prime totale pour ses frais administratifs (art. 10, ch. 1, al. 2). Les règles de proc édure relatives à la conclusion d ’une affaire de r éassurance entre l’assureur et le r éassureur sont expos ées dans l ’appendice 3 et les annexes B à G (art. 13). 9.2.4.2.4 Parties à l’accord et entrée en vigueur Les parties à l ’accord sont la Conf édération suisse, d ’une part, et la R épublique fédérale d’Allemagne, d’autre part (pr éambule). La R épublique f édérale d’Allema- gne est repr ésentée par la soci été anonyme d ’assurance crédit HERMES, un orga- nisme de droit priv é qui a son si ège à Hambourg et à Berlin. Conform ément aux directives du Minist ère fédéral de l ’économie (Bundesministerium f ür Wirtschaft), datées du 30 d écembre 1983, concernant l ’octroi de prestations à l ’exportation, HERMES est charg ée, sur mandat et pour le compte de la R épublique f édérale d’Allemagne, de g érer l ’assurance cr édit à l ’exportation publique allemande. Le Bureau pour la garantie contre les risques à l’exportation, son pendant en Suisse, n ’a pas, par contre, la personnalit é juridique. En Allemagne, l ’accord est soumis à l’approbation du comit é interminist ériel (Interministerieller Ausschuss, IMA), ins- titué par le Minist ère fédéral de l ’économie, par le biais des m êmes directives de 1983. Au sein de ce comit é, le Minist ère fédéral de l ’économie prend les d écisions en accord avec le Minist ère fédéral des finances (Bundesministerium der Finanzen), le Ministère des affaires étrangères (Auswärtiges Amt) et le Ministère fédéral pour la coopération et le développement économiques.996 L’accord entre en vigueur à la date de sa signature (art. 17, ch. 1). Moyennant un préavis de trois mois, il peut être d énoncé pour la fin d ’une ann ée civile (art. 17, ch. 2). La r ésiliation n’a bien s ûr aucun effet sur les obligations contract ées par les deux parties avant la dénonciation, lesquelles continuent de déployer leurs effets. 9.2.4.3 Cons équences sur les finances et sur l’état du personnel de la Confédération La mise en œ uvre de cet accord n’a pas de conséquences directes sur le budget de la Confédération. Tant les affaires de r éassurance conclues dans le cadre de cet accord que les frais de personnel et d ’administration du Bureau de la GRE sont imput és au fonds de garantie contre les risques à l’exportation. Ce fonds n ’a pas la personnalit é juridique, mais est financi èrement ind épendant. Ses d épenses et ses recettes ne figurent pas dans le compte financier de la Confédération (LGRE, art. 6a). 9.2.4.4 Evaluation de l ’impact de la réglementation L’extension projetée de l’offre publique de services relevant de la garantie contre les risques à l’exportation – un instrument dont le but est de maintenir et de d évelopper les possibilit és de travail et de promouvoir le commerce ext érieur – se justifie par l’internationalisation croissante de l ’économie et son corollaire, la diminution de la valeur ajoutée sur le territoire national. Les premiers b énéficiaires de cette mesure sont nos entreprises (et leurs employ és) qui, moyennant le paiement d ’une prime, se verront octroyer une garantie contre les risques à l’exportation. Il leur sera plus facile de recourir à des sous-traitants alle- mands compétents pour obtenir des commandes à l ’exportation. Les sous-traitants suisses travaillant pour des soumissionnaires domicili és en Allemagne y gagneront également: ils n’auront de rapports contractuels qu ’avec ces soumissionnaires et ne seront pas oblig és de conclure des contrats avec les clients de ceux-ci et avec la GRE suisse, ce qui est tout b énéfice, si l ’on songe aux difficult és inh érentes à la conclusion d’un contrat d’exportation. La mesure aura tendance à accentuer la division internationale du travail, ce qui laisse espérer des retomb ées positives sur la prosp érité, aussi longtemps du moins que la garantie contre les risques à l’exportation sera accord ée à des affaires ayant trait à des domaines suffisamment porteurs. Le soutien accord é sous forme de ga- rantie est largement harmonis é au niveau international; dans les affaires à risque, la GRE est une condition n écessaire mais pas suffisante pour affronter la concurrence. En général, c’est le marché qui décide, sur la base de facteurs techniques et des prix, de la compétitivité des exportateurs. L’autre option qui s ’offre au sous-traitant consiste à conclure un contrat de sous- traitance avec le mandataire, puis d ’annoncer ce contrat à la garantie contre les risques à l ’exportation. Cette mani ère de proc éder est cependant plus pesante que celle que pr évoit l ’accord. Avec la solution actuelle, les fournisseurs de syst èmes suisses doivent faire supporter à leurs sous-traitants allemands plus de risques que ne le font les fournisseurs venant d ’Etats dont les instituts de garanties contre les risques à l ’exportation collaborent d éjà avec HERMES par le biais d ’accords de997 réassurance comparables à celui qui est propos é. Du point de vue de la concurrence, c’est là un désavantage certain. Quant aux possibles probl èmes pratiques de mise en œ uvre (p. ex. la comp étence des assureurs de donner des indications sur les mesures à prendre pour limiter les dommages), l’accord les traite dans des prescriptions détaillées. 9.2.4.5 Programme de la l égislature L’accord est conforme à la teneur de l ’objectif 3 (Engagement en faveur d ’un ordre économique mondial ouvert et durable; R7 Poursuite d ’une politique économique extérieure durable) du rapport sur le Programme de la l égislature 1999 –2003 (FF 2000 2168); par la suite, le Conseil f édéral examinera notamment les services de la garantie contre les risques à l’exportation. 9.2.4.6 Relations avec le droit europ éen En 1997, l ’Union européenne a demand é à ses membres de renoncer aux garanties publiques contre les risques à l ’exportation que le march é peut assumer (risques économiques pr ésentés par des d ébiteurs priv és dans 23 pays de l ’OCDE, d ’une durée maximale inférieure à deux ans), parce qu’il existe pour les couvrir un march é privé concurrentiel. En 1998, l’UE a édicté une directive concernant l’harmonisation des principales dispositions de GRE relatives aux affaires à moyen et long termes. Ce droit communautaire reconna ît aujourd’hui aux pays membres la comp étence en matière d ’assurance cr édit à l ’exportation. Les pays industrialis és europ éens, dont les pays membres de l ’UE, et extra-europ éens, coordonnent leurs assurances GRE respectives au sein de l ’Union de Berne, une association constitu ée selon le droit suisse. Les assureurs GRE qui en font partie ont commenc é, il y a quelque temps déjà, à conclure entre eux des accords de r éassurance réciproque. Par son but et la solution propos ée, le n ôtre est conforme à ceux qui lient les autres instituts euro- péens de GRE. Dans le cadre de l ’accord de r éassurance, l’Allemagne, qu’elle soit assureur ou réassureur, ne peut offrir des prestations qui ne seraient pas compatibles avec les dispositions de l ’UE; du coup, les prestations de la GRE suisse se heurtent elles aussi à des limites quand elles s ’inscrivent dans le cadre de l ’accord de réassu- rance. 9.2.4.7 Constitutionnalit é Veiller à la sauvegarde des intérêts suisses à l’étranger est une des tâches dévolues à la Conf édération par la Constitution (art. 101 Cst.). C ’est à la Conf édération, en outre, de prendre des mesures afin d ’assurer une évolution équilibrée de la con- joncture et, en particulier, de pr évenir et de combattre le ch ômage (art. 100, al. 1, Cst.). La loi f édérale de 1958 sur la garantie contre les risques à l ’exportation (LGRE) tendait d éjà vers ce but puisqu ’elle entendait maintenir et d évelopper les possibilités de travail et promouvoir le commerce extérieur (LGRE, art. 1). L’accord de réassurance proposé complète la LGRE, en prenant en consid ération le fait que, depuis la promulgation de la loi, il est de plus en plus fr équent que des fournisseurs de plusieurs Etats soient partie prenante à une affaire d ’exportation. Les b énéficiai-998 res de la GRE et les assur és d’HERMES au b énéfice d’une réassurance de la GRE sont traités sur un pied d ’égalité; la loi et l ’ordonnance sur la GRE sont applicables à la réassurance (cf. ch. 9.2.4.2.1). Enfin, les affaires étrangères relèvent de la com- pétence de la Conf édération (art. 54 Cst.), ce qui inclut la conclusion de trait és internationaux. L’accord de réassurance se fonde ainsi sur une base constitutionnelle suffisante. Il appartient à l ’Assemblée fédérale d ’approuver cet accord (art. 166, al. 2, Cst.). Celui-ci peut être dénoncé et il ne pr évoit ni adhésion à une organisation internatio- nale ni unification multilat érale du droit; il n ’implique pas non plus une adh ésion à des organisations de s écurité collective ou à des communaut és supranationales. L’arrêté fédéral soumis à votre approbation n ’est donc pas soumis au r éférendum obligatoire (art. 140, al. 1, Cst.), ni sujet au r éférendum facultatif (art. 141, al. 1, let. d, Cst.).Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message du 10 janvier 2001 concernant l'accord de réassurance en matière de garantie contre les risques à l'exportation entre la Suisse et l'Allemagne In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 08 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 27.02.2001 Date Data Seite 992-998 Page Pagina Ref. No 10 125 206 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. 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