B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i ch t T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T ri b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I A-1825/2024 U r t e i l v om 1 . A p r i l 2 0 2 5 Besetzung Richter Jürg Marcel Tiefenthal (Vorsitz), Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Richter Jérôme Candrian, Gerichtsschreiberin Mathilda Mauch. Parteien 1. A._______, 2. B._______, gegen Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern, Dienststelle Militär, Zivilschutz und Justizvollzug, Ausbildungszentrum Sempach, Allmend, Postfach, 6204 Sempach, Vorinstanz. Gegenstand Bevölkerungs- und Zivilschutz. A-1825/2024 Seite 2 Sachverhalt: A. A._______ und B._______ sind Eigentümer des Wohnhauses mit dem Schutzraum Amt-Nr. (…) an der (…). B. Am 19. Juli 2023 verfügte die Dienststelle Militär, Zivilschutz und Justizvoll- zug des Kantons Luzern die Aufhebung des Schutzraumes Amt -Nr. (…) von A._______ und B._______ und verpflichtete sie zur Leistung einer Er- satzabgabe in der Höhe von Fr. 9'000.–. C. Gegen diese Verfügung erhoben A._______ und B._____ (nachfolgend: Beschwerdeführende) am 4. August 2023 Verwaltungsbeschwerde beim Kantonsgericht des Kantons Luzern (nachfolgend: Kantonsgericht). D. Mit Urteil vom 22. Januar 2024 (Ref -Nr. […]) trat das Kantonsgericht auf die Beschwerde nicht ein und überwie s sie zuständigkeitshalber an das Bundesverwaltungsgericht. E. Das Bundesverwaltungsgericht erachtete seine funktionelle Zuständigkeit aufgrund einer vorläufigen Beurteilung als nicht eindeutig. Mit Instruktions- verfügung vom 30. Januar 2025 wurde den Verfahrensbeteiligten Gelegen- heit gegeben, bis zum 1. März 2025 zur dargelegten Verfahrensordnung und zum beabsichtigten Nichteintretensentscheid Stellung zu nehmen. F. Mit Schr eiben vom 18. Februar 2025 teilte die Dienststelle Militär, Zivil- schutz und Justizvol lzug des Kantons Luzern (nachfolgend: Vorinstanz) mit, dass sie auf eine Stellungnahme verzichte und die Entscheidung über die Zuständigkeit sowie verfahrensrechtliche Fragen dem Bundesverwal- tungsgericht überlasse. Die Beschwerdeführenden reichten keine Stellung- nahme ein. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1. Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsge- richt vom 17. Juni 2005 (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32) A-1825/2024 Seite 3 beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist und eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat. Nach Art. 33 Bst. i VGG ist die Beschwerde gegen Verfügungen kantonaler Instanzen zulässig, soweit ein Bundesgesetz eine solche ausdrücklich vorsieht. 1.2. Das Bundesverwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 7 VwVG). Eine Behörde ist dann in einer Sache zuständig, wenn diese sowohl sachlich als auch örtlich und funktionell in ihre Zuständigkeit fällt. Die funktionelle Zuständigkeitsord- nung bezeichnet die Stufenfolge der aufeinander folgenden In stanzen in- nerhalb der Justizhierarchie, die zur Behandlung derselben Streitsache verpflichtet und befugt sind (vgl. BOOG MARKUS, in: Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz [BSK BGG], 3. Aufl. 2018, Art. 29 N. 10). Die funkti- onelle Zuständigkeit ist Prozess - beziehungsweise Sachurteilsvorausset- zung, das heisst Vorbedingung, die erfüllt sein muss, damit ein Sachurteil ergehen kann. Die funktionelle Zuständigkeit ergibt sich aus dem Instan- zenzug (FLÜCKIGER THOMAS, in: VwVG – Praxiskommentar Verwaltungs- verfahrensgesetz, 3. Aufl. 2023, Art. 7 N. 4). 1.3. Zu prüfen ist, ob das Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung der Beschwerde zuständig ist und welche verfahrensrechtliche Ordnung im Zu- sammenhang mit der Aufhebung von Schutzräumen und der Erhebung von Ersatzabgaben zur Anwendung gelangt. 2. 2.1. Das Bevölkerungs - und Zivilschutzgesetz vom 20. Dezember 2019 (BZG, SR 520.1) regelt das Beschwerderecht und das Verfahren in den Art. 84 ff. BZG. Es unterscheidet zwischen Streitigkeiten nicht vermögens- rechtlicher Natur (Art. 86 Abs. 1 BZG) und solche r vermögensrechtlicher Natur (Art. 87 BZG). Gemäss Art. 86 Abs. 1 BZG kann in Streitigkeiten nicht vermögensrechtlichen Natur gegen letztinstanzliche kantonale Verfügun- gen Beschwerde beim Bund esverwaltungsgericht erhoben werden. Die Bestimmung von Art. 87 Abs. 1 BZG sieht hingegen vor, dass Entscheide kantonaler Behörden über Schadenersatzansprüche und Rückgriffsforde- rungen betreffend Schäden aus kantonalen oder kommunalen Schutz- dienstleistungen an das Bundesverwaltungsgericht weitergezogen werden können. A-1825/2024 Seite 4 2.2. 2.2.1. Im hier zu beurteilenden Fall betrifft der Streitgegenstand die Höhe der zu leistenden Ersatzabgabe, während die Beschwerdeführenden die Aufhebung des Schutzraums akzeptiert haben. Es stellt sich daher die Frage, ob es sich um eine vermögensrechtliche Angelegenheit handelt. Der Wortlaut von Art. 86 und Art. 87 BZG gibt keinen eindeutigen Hinweis darauf, nach welcher Bestimmung sich vorliegend der Beschwerdeweg richtet. Es ist daher durch Ausl egung der beiden Gesetzesnormen deren Sinngehalt zu ermitteln. 2.2.2. Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen (grammatikalische Auslegung). Ist der Text nicht ganz klar und sind ver- schiedene Auslegungen möglich, so muss der Richter unter Berücksichti- gung aller Auslegungselemente nach der wahren Tragweite der Norm su- chen. Dabei hat er insbesondere den Willen des Gesetzgebers zu berück- sichtigen, wie er sich namentlich aus den Gesetzesmaterialien ergibt (his- torische Auslegung). Weiter hat der Richter nach dem Zweck, dem Sinn und den dem Text zugrunde liegenden Wertungen zu forschen, namentlich nach dem durch die Norm geschützten Interesse (teleologische Ausle- gung). Wichtig ist auch der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt, und das Verhältnis, in welchem sie zu anderen Gesetzesvorschriften steht (sys- tematische Auslegung). Das Bundesgericht befolgt bei der Auslegung von Gesetzesnormen einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es ab, die einzelnen Auslegungselemente einer Priorität enordnung zu unter- stellen (BGE 148 IV 398 E. 4.8). Bei relativ jungen Gesetzen ist die Ab- grenzung von historischer und teleologischer Auslegung schwierig, wes- halb regelmässig auf eine Unterscheidung verzichtet wird (vgl. statt vieler Urteil des BVGer A-2905/2017 vom 1. Februar 2018 E. 6.3.1 mit Hinwei- sen). 2.2.3. Die Bestimmungen des BZG zum Beschwerderecht und Verfahren wurden aus dem vormaligen Zivilschutzgesetz vom 17. Juni 1994 (ZSG, BBl 1994 III 274) übernommen (vgl. BBl 2002 1685, 1718). Bauliche Mas- snahmen wie Schutzräume waren bis zum Inkrafttreten des BZG hingegen im Bundesgesetz über die baulichen Massnahmen im Zivilschutz vom 4. Oktober 1963 (Schutzbautengesetz, aBMG, AS 1994 2667) geregelt. Nach dem aBMG konnten nicht vermögensrechtliche Verfügungen kanto- naler Behörden beim Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement an- gefochten werden, welches abschliessend entschied (Art. 14 Abs. 2 aBMG). Vermögensrechtliche Streitigkeiten unterlagen hingegen der Be- schwerde an die Eidgenössische Rekurskommission für Ziv ilschutzange- legenheiten, deren Entscheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das A-1825/2024 Seite 5 Bundesgericht weitergezogen werden konnten (Art. 15 Abs. 3 aBMG). Das Bundesverwaltungsgericht fungiert als Nachfolgeorganisation der Eidge- nössischen Rekurskommission für Zi vilschutzangelegenheiten. Der frühere Beschwerdeweg gemäss Art. 15 Abs. 3 aBMG für vermögensrecht- liche Ansprüche wurde im BZG nicht übernommen. Die Bestimmungen des BZG zum Beschwerdeweg sind dem Zivilschutzgesetz (ZSG) nachgebil- det, während die vormaligen Regelungen des aBMG keine Berücksichti- gung im neuen Gesetz fanden. Nach altem Recht wurden Beschwerden im Zusammenhang mit dem Bau von Schutzräumen als nicht vermögensrechtliche Angelegenheit behan- delt. War jedoch im gleichen Verfahren auch die Verpflichtung zur Leistung eines Ersatzbeitrags umstritten, richtete sich der Beschwerdeweg nach den Regeln für vermögensrechtliche Streitigkeiten. Aus den Materialien zum aBMG ergeben sich keine Hinweise auf die Gründe für diese Differen- zierung. Ein möglicher Erklärungsansatz könnte darin liegen, dass vermö- gensrechtliche Angelegenheiten der gerichtlichen Überprüfung unterliegen sollten. 2.2.4. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Höhe der Ersatzab- gabe, die eng mit der Schutzraumbaupflicht verknüpft ist, sodass allenfalls vorab die Anzahl der Pflichtplätze auf der Liegenschaft der Beschwerde- führenden zu bestimmen wäre. Das Kantonsgericht stellt zudem fest, dass die Sachlage nicht ohne Weiteres eindeutig zu beurteilen ist und die Anga- ben zu den Pflichtplätzen in d en Baubewilligungsunterlagen unklar sind (vgl. Urteil des Kantonsgerichts Luzern vom 22. Januar 2024 [ Ref-Nr. 7H 23 192] E. 4.3). Beschwerden gegen die Höhe der Ersatzabgabe im Zusammenhang mit Schutzbauten sind demnach als nicht vermögensrechtliche Angelegenhei- ten einzuordnen. Daraus ergibt sich, dass die vorliegende Streitigkeit nach der Bestimmung gemäss Art. 86 Abs. 1 BZG zu beurteilen ist. Eine Be- schwerde an das Bundesverwaltungsgericht ist somit gegen letztinstanzli- che kantonale Verfügungen zulässig. 2.3. 2.3.1. Fraglich ist, ob im hier zu beurteilenden Fall eine letztinstanzliche kantonale Verfügung im Sinne von Art. 86 BZG vorliegt. 2.3.2. Das Kantonsgericht begründete seinen Nichteintretensentscheid da- mit, dass eine Verwaltungsbeschwerde unzulässig sei, wenn sich der Ent- scheid nach einer speziellen Vorschrift direkt bei einer Bundesbehörde A-1825/2024 Seite 6 anfechten lässt (§ 143 Abs. 1 Bst. c Gesetz über die Verwaltungsrechts- pflege vom 3. Juli 1972 [VRG, Systematische Sammlung Kanton Luzern, SRL Nr. 40]). Es kam mithin zum Sch luss, dass der interne Instanzenzug entfallen könne, weil die Streitigkeit direkt beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar sei und die angefochtene Verfügung demnach einen letztin- stanzlichen Entscheid im Sinne von Art. 86 Abs. 1 BZG darstelle. 2.3.3. Ein Vergleich mit anderen Kantonen zeigt, dass in Fällen der Schutz- raumaufhebung und Ersatzabgaben der kantonale Instanzenzug in der Re- gel ausgeschöpft wird (vgl. BVGer-Urteile A-4242/2020 vom 1. Februar 2022 [Vorinstanz: Regierungsrat Kanton Basel-Landschaft] und A-62/2022 vom 7. Juni 2023 [Vorinstanz: Regierungsrat Kanton Bern]; sowie die kan- tonale Urteile des Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden vom 19. September 2023 [PVG 2023 13; U 23 37; Vorinstanz: Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit]; Urteil des Regierungsrats Aargau vom 17. Januar 2024 [RRB Nr. 2024-000040]). 2.3.4. Das BZG regelt die Bereitstellung von Schutzplätzen für die Bevöl- kerung. Nach Art. 60 BZG muss für jede Einwohnerin und jeden Einwohner ein Schutzplatz in einem Schutzraum in der Nähe des Wohnortes verfügbar sein. Die Kantone sind nach Art. 62 Abs. 1 BZG für die Steuerung des Schutzraumbaus verantwortlich und haben gemäss Art. 66 BZG die Kom- petenz zur Aufhebung von Schutzräumen. Der Schutzplatzbedarf gilt als gedeckt, wenn für jede Person ein Schutzplatz vorhanden ist, der den Min- destanforderungen nach Art. 104 der Verordnung über den Zivilschutz vom 1. November 2023 (ZSV, SR 520.11) entspricht (Art. 74 Abs. 1 ZSV). Der Gesetz- und Verordnungsgeber haben verschiedene Situationen defi- niert, in denen Ersatzabgaben zu leisten sind. Nach Art. 82 Abs. 5 ZSV ist eine Ersatzabgabe zu entrichten, wenn ein Schutzraum ohne Bewilligung aufgehoben wurde und eine Wiederherstellung nicht möglich oder unver- hältnismässig ist. Die Kantone legen die Höhe der Ersatzbeiträge innerhalb der Bandbreite von 400 bis 800 Franken pro nicht erstelltem Schutzplatz fest (Art. 75 Abs. 2 ZSV). Im Kanton Luzern bestimmt der Regierungsrat gemäss § 11a Abs. 1 des Gesetzes über den Zivilschutz vom 19. Juni 2007 (ZSG, SRL Nr. 372) die Höhe der Ersatzbeiträge. Diese werden im Anhang zur Verordnung über den Zivilschutz festgelegt (vgl. § 15 Abs. 2 der kanto- nalen Verordnung über den Zivilschutz). 2.3.5. Gemäss der kantonalen Verwaltungsrechtspflege können Ent- scheide von unteren Instanzen der kantonalen Verwaltung – um eine sol- che handelt es sich bei der Dienststelle Militär, Zivilschutz und Justizvollzug A-1825/2024 Seite 7 – grundsätzlich beim zuständigen Departement mit Verwaltungsbe- schwerde angefochten werden (vgl. § 142 Abs. 1 Bst. b VRG). Das Kan- tonsgericht führt diesbezüglich aus, dass die Verwaltungsbeschwerde un- zulässig sei, wenn sich der Entscheid nach besonderer Vorschrift bei einer Bundesbehörde anfechten lasse (§ 143 Abs. 1 Bst. c VRG; Urteil des Kan- tonsgerichts Luzern vom 22. Januar 2024 [Ref-Nr. 7H 23 192]). Wie dargelegt, kann gemäss Art. 86 BZG in Streitigkeiten nicht vermögens- rechtlicher Natur gegen letztinstanzliche kantonale Verfügungen Be- schwerde beim Bundesverwaltungsgerichtgegen geführt werden. Die An- gelegenheit erfordert daher die Ausschöpfung des kantonalen Instanzen- zugs und dürfte in die Zuständigkeit des Justiz - und Sicherheitsdeparte- ments des Kantons Luzern fallen (vgl. § 142 Abs. 1 Bst. b VRG). 2.4. 2.4.1. Erachtet sich eine Behörde als unzuständig, überweist sie die Sache ohne Verzug der zuständigen Behörde (Art. 8 Abs. 1 VwVG). Hat die Be- hörde Zweifel an ihrer Zuständigkeit, so pflegt sie darüber gemäss Art. 8 Abs. 2 VwVG einen Meinungsaustausch mit der Behörde, deren Zustän- digkeit in Frage kommt. Ein Meinungsaustausch kommt dann zur An wen- dung, wenn die Unzuständigkeit der Behörde nicht eindeutig feststeht, son- dern lediglich zweifelhaft ist. Dabei kommt nicht nur die Überweisung an eine Bundesbehörde, sondern auch an eine kantonale (oder interkanto- nale) Instanz in Betracht, soweit deren Zuständigkeit als wahrscheinlich erscheint (vgl. Urteil des BGer 2C_486/2016 E. 2.7). Die Weiterleitung be- gründet nicht ohne Weiteres die Zuständigkeit der Behörde, an welche die Sache überwiesen wird. Diese hat vielmehr unabhängig und in eigener Ver- antwortung zu prüfen, ob ihr die Kompetenz zur Beurteilung zukommt (FLÜ- CKIGER, a.a.O., Art. 8 N. 25). 2.4.2. Unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Wahrung des Instan- zenzugs sowie der Bestimmungen über die Überweisungspflicht und den Meinungsaustausch gemäss Art. 8 VwVG darf das Bundesverwaltungsge- richt in einer Konstellation wie der zu beurteilenden anstelle der funktionell zuständigen Behörde nicht in der Sache selbst entscheiden. Vielmehr ist die Angelegenheit grundsätzlich an die mutmasslich zuständige Behörde zu überweisen (vgl. Art. 8 Abs. 1 VwVG). Das Justiz- und Sicherheitsde- partement des Kantons Luzern hat selbständig und in eigener Verantwor- tung zu prüfen, welchen Instanzenzug das kantonale Recht vorsieht. Das Bundesverwaltungsgericht ist demnach für die Beurteilung der vorlie- genden Beschwerde – entgegen der Rechtsmittelbelehrung in der A-1825/2024 Seite 8 angefochtenen Verfügung – funktionell nicht zuständig. Mangels funktio- neller Zuständigkeit ist auf die hier zu beurteilende Beschwerde nicht ein- zutreten (Art. 9 Abs. 2 VwVG). Sie ist zur weiteren Behandlung als Be- schwerde zuständigkeitshalber an das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern zu überweisen (vgl. Art. 8 Abs. 1 VwVG). 3. Es bleibt über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwerdever- fahrens zu befinden. Die Verfahrenskosten werden grundsätzlich der unterliegenden Partei auf- erlegt (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). In Beachtung des Verhältnismässigkeits- prinzips ist auf die Auferlegung von Verfahrenskosten jedoch zu verzichten (vgl. Art. 6 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der von den Beschwerdeführenden geleisteten Kosten- vorschuss in der Höhe von Fr. 1'000.– ist den Beschwerdeführenden nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils auf ein von ihnen zu be- zeichnendes Konto zurückzuerstatten. Die nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden und die Vorinstanz haben keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 ff. VGKE). (Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite). A-1825/2024 Seite 9 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Die Sache wird zuständigkeitshalber nach Eintritt der Rechtskraft des vor- liegenden Urteils an das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern überwiesen. 3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der von den Beschwerdefüh- renden geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'000.– wird den Beschwerdeführenden nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Ur- teils auf ein von ihnen zu bezeichnendes Konto zurückerstattet. 4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 5. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführenden, die Vorinstanz und an das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern. Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Jürg Marcel Tiefenthal Mathilda Mauch A-1825/2024 Seite 10 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG gegeben sind. Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizer ischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung überge- ben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit An- gabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die Beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: A-1825/2024 Seite 11 Zustellung erfolgt an: – die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde) – das Justiz - und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern (Ref- Nr. […]; Einschreiben)