© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/12 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 22-2714 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 03.03.2023 Entscheiddatum: 10.02.2023 BUDE 2023 Nr. 021 Planungsrecht, Art. 4, 21 Abs. 2 RPG, Art. 34 PBG. Die Pflicht, ein Mitwirkungsverfahren im Sinn von Art. 4 RPG bzw. Art. 34 PBG durchzuführen, soll die Planungsbehörden in ihrer Aufgabe unterstützen, eine den Anforderungen des Gesetzes und den Bedürfnissen der Bevölkerung entsprechende Raumordnung zu schaffen. Auch bei einer Aufhebung von Plänen sind die allgemeinen Voraussetzungen für ein Mitwirkungsverfahren massgebend. Die Durchführung einer Bürgerversammlung, anlässlich welcher die Aufhebung eines Plans nicht ausdrücklich thematisiert wird, genügt den Anforderungen an ein Mitwirkungsverfahren nicht. Gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Allein die Änderung von nur auf kurzer Zeit geregelten Eigentumsverhältnissen im Plangebiet stellt keinen gewichtigen Grund dar, den grundsätzlich auf unbestimmte Zeit ausgelegten Sondernutzungsplan bereits nach wenigen Jahren wieder komplett aufzuheben. Mithin überwiegt das öffentliche bzw. raumplanerische Interesse an der Planbeständigkeit – und damit an der Rechtssicherheit – das Interesse der privaten Investorin bzw. Bauherrin, die Überbauung (allein) realisieren zu können. Gutheissung des Rekurses. BUDE 2023 Nr. 21 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.Kanton St.Gallen Bau- und Umweltdepartement 1/11 22-2714 Entscheid Nr. 21/2023 vom 10. Februar 2023 Rekurrenten A.___ und B.___ vertreten durch Dr.iur. David Brunner, Rechtsanwalt, Hinterlauben 12, 9000 St.Gallen gegen Vorinstanz Gemeinderat Z (Gesamtentscheid vom 4. April 2022) Rekursgegnerin 1 Rekursgegnerin 2 C.___AG D.___AG, Hauptstrasse 39, 9323 Steinach Betreff Aufhebung Gestaltungsplan O.___ 2/11 Sachverhalt A. a) Das rund 6'800 m2 grosse Gebiet zwischen der G.___strasse ( einer Gemeindestrasse 2. Klasse), des H.___wegs (zu 4/5 [nördlicher Bereich] Gemeindestrasse 2. Klasse; zu 1/5 [süd- licher Bereich] Weg 1. Klasse ), der K.___strasse ( einer Kantonsstrasse 2. Klasse) und der I.___strasse (einer Gemeindestrasse 2. Klasse) umfasst die sieben Grundstücke Nrn. 001, 002, 003, 004, 005, 006 und 007. Die C.___AG, Y.___, ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 003, Grundbuch Z.___, an der G.___strasse 12, das in der nordöstlichen Plangebietsecke liegt. Das 1'736 m2 grosse Grundstück ist mit einem Mehrfamilienhaus (Vers.-Nr. 011) überbaut. Karin und Giuseppe Catania, Z.___, gehört das Grundstück Nr. 005 an der I.___strasse 4. Das 1'016 m2 grosse Grundstück befindet sich in der nordwestlichen Plangebietsecke und ist gemäss Schutz- verordnung der Gemeinde Z.___ vom 21. Mai 2001 mit einem geschützten Wohnhaus (so ge- nanntes X.___Haus, Inventar Nr. 22, Vers. -Nr. 012) überbaut. Der Politischen Gemeinde Z.___ gehören die Grundstücke Nrn. 002 und 004, die südlich bzw. westlich im Planperimeter an der K.___strasse 41 bzw. an der I.___strasse 2 liegen. Die 736 m 2 grosse Liegenschaft Nr. 002 ist unbebaut. Das Grundstück Nr. 004 ist mit zwei Wohn-Gewerbehäusern (Vers.-Nrn. 013 und 014) überbaut und 1'070 m2 gross. Die D.___AG, Z.___, schliesslich ist Eigentümerin der Grundstücke Nrn. 001, 006 und 007. Diese liegen an der K.___strasse bzw. am H.___weg im südlichen Bereich des Plangebiets. Während die Liegenschaft Nr. 001 mit einem Wohn -Gewerbehaus mit einem Restaurant (Ristorante/Pizzeria) überbaut ist, sind die beiden anderen unbebaut. Die Gesam t- grundstücksfläche beläuft sich auf 2'185 m2 (Grundstück-Nr. 001: 1'681 m2; Grundstück Nr. 006: 392 m2; Grundstück Nr. 007: 112 m2). [Ausschnitt kommunaler Zonenplan (Geoportal SG)] Gemäss geltendem Zonenplan der Gemeinde Z.___ vom 29. Juni 1999/21. März 2002 liegen diese Grundstücke in der Kernzone K I und gemäss Schutzverordnung der Gemeinde Z.___ vom 21. Mai 2001 im Ortsbildschutzgebiet (Ortsbild A). b) Auf der gegenüberliegenden Seite der K.___strasse südlich des Plangebiets befinden sich ein öffentlicher Parkplatz, eine Wiese sowie die Katholische Kirche samt Friedhof und Pfarrhaus (Grundstück Nr. 008). Östlich daran schliesst das 1'297 m 2 grosse Grundstück Nr. 009 an, das mit einem Mehrfamilienhaus aus den 50er-Jahren überbaut ist. Dieses gehört der C.___AG. B. a) Am 4. Februar 2014 schloss die Politische Gemeinde Z.___ mit der D.___AG einen Kaufvertrag ab betreffend das Grundstück Nr. 006 und einen (abzutrennenden) Teil de s Grundstücks Nr. 001, der neu als Grundstück Nr. 007 ausgemarkt wurde. Die Vertragsparteien verpflichteten sich dabei, sich gegenseitig bei der Planung O.___, welche die Grundstücke zwi- schen der K.___-, G.___- und I.___strasse sowie dem H.___weg umfassen sollte, zu unterstüt- zen. Inhalt des Plans sollte eine Überbauung mit wenigstens 2'000 m2 Nutzwohnfläche sein. Ver- einbart war zudem ein beschränktes Rückkaufsrecht zulasten der Grundstücke Nrn. 006 und 007 zugunsten der D.___AG. Dieses war auf fünf Jahre ab Vertragsabschluss befristet und sollte aus- geübt werden können, wenn unter anderem der Plan bzw. die entsprechende Baubewilligung bis zum 31. Dezember 2017 noch nicht vorliegen sollte. Der Vertrag samt Vormerkung des Rückkaufsrechts wurde gleichentags im Grundbuch angemeldet. b) Am 11. Februar 2014 schloss die Politische Gemeinde Z.___ zudem mit der C.___AG einen Tauschvertrag über das Grundstück Nr. 009 (C.___AG) auf der einen Seite der K.___strasse und die Grundstücke Nrn. 002, 004, 006 und 007 (Politische Gemeinde Z.___) auf der anderen Strassenseite ab. Dabei wurden verschiedene Vorbehalte angebracht, von deren Erfüllung die Abgabe der Grundbuchan meldung für die Eigentumsübertr agung abhängig gemacht wurde. 3/11 Unter anderem wurde vereinbart, dass bis zum 31. Dezember 2017 ein rechtskräftiger Gestaltungsplan O.___ vorliegen müsse , der eine Überbauung mit wenigstens 2'000 m2 Hauptnutzfläche, eine gemeinsam e Tiefgarage und eine vorzügl iche Aussenraumgestaltung beinhalte. Weiter wurde vorausgesetzt, dass der Vertrag durch die Bürgerinnen und Bürger der Politischen Gemeinde Z.___ genehmigt werde und bis zum 31. Dezember 2017 eine rechtskräftige Baubewilligung für das Plangebiet vorliegen müsse . B ei nicht fristgerechter Erfüllung dieser Vorbehalte sollte der Vertrag entschädigungslos dahinfallen. Der Tauschvertrag wurde in dieser Form gemeinsam mit dem Kaufvertrag an der Bürgerversammlung der Politischen Gemeinde Z.___ vom 24. März 2014 genehmigt. c) Am 10. November 2014 erliess der Gemeinderat den Gestaltungsplan O.___. Dieser sollte ermöglichen, den Do rfkern mit dem Kirchplatz und der Überbauung O.___ mit fünf Mehrfamilienhäusern samt Sammelgarage neu zu entwickeln und zu gestalten. Mit dem Kaufvertrag zwischen der Politischen Gemeinde Z.___ und der D.___AG sowie dem Tauschvertrag zwischen der Politischen Gemeinde Z.___ und der C.___AG sollte eigentumsrechtlich gewährleistet werden, dass die C.___AG als alleinige Investorin die Überbauung verwirklichen kann. Dagegen erhoben verschiedene Anwohnerinnen und Anwohner, darunter auch die Rechtsvorgänger von A.___ und B.___ , Einsprache und stellten gleichzeitig den Antrag, das Gebäude Vers.-Nr. 011 an der G.___strasse unter Denkmalschutz zu stellen und in die Schutzverordnung aufzunehmen. Am 13. Februar 2015 trat der Gemeinderat mangels Le- gitimation der Anwohnerinnen und Anwohner auf den Antrag betreffend Unterschutzstellung und Aufnahme in die Schutzverordnung nicht ein, wogegen die Einsprecherinnen und Einsprecher Rekurs beim Baudepartement (seit 1. Oktober 2021: Bau - und Umweltdepartement ; Rekurs Nr. 15-2363) erhoben. In der Folge einigten sich die Verfahrensbeteiligten am 18. August 2015 im Rahmen des noch hängigen Einspracheverfahrens darauf , dass als Schutzmassnahme im Baubereich E die maximale Firsthöhe auf 11,8 m beschränkt werde. Die Rekurrenten zogen in der Folge ihren Rekurs zurück, so dass dieser am 20. August 2015 abgeschrieben werden konnte. Am 25. November 2015 genehmigte das Baudepartement den im Baubereich E geänder- ten Gestaltungsplan O.___, womit dieser in Rechtskraft erwuchs. [Umgebungsgestaltung (Stand: 1. Juni 2015)] d) Im Frühling 2016 reichte die C.___AG drei verschiedene Baugesuche für die Häuser A, die Häuser B und C sowie für die Häuser D und E ein. Während der Auflagefrist vom 29. März bis 11. April 2016 erhoben unter anderem A.___ und B.___ , Z.___, Eigentümer von Grundstück Nr. 010, Einsprache, wobei sie insbesondere geltend machten, dass die Baukörper der beiden Häuser D und E gemäss Baugesuch die Markierungslinien des Gestaltungsplans übersch reiten würden. e) Am 27. Februar 2017 schlossen die Pol itische Gemeinde Z.___ und die C.___AG einen Nachtrag zum Tauschvertrag ab, womit die zeitliche Befristung entfallen sollte. Am 28. März 2017 lehnte die Bürgerversammlung die Streichung des Vorbehalts , dass bis spätestens am 1. Juni 2017 eine Baubewilligung vorliege müsse, aber ab, womit der Nachtrag zum Tauschvertrag nicht zustande kam. f) Am 18. August 2017 zog die C.___AG die drei Baugesuche zurück und die Planungsbehörde passte den Gestaltungsplan bezüglich der vom Baugesuch der C.___AG verletzten Markierungslinien an. Diese Änderung wurde parallel mit dem neuen Baugesuch der C.___AG vom 29. September bis 30. Oktober 2017 aufgelegt. A.___ und B.___ erhoben in der Folge sowohl gegen die Änderung des Gestaltungsplans als auch gegen das neue Baugesuch Einsprache. 4/11 g) Am 31. Dezember 2017 wurde der Tauschvertrag aufgrund der Nichterfüllung der vorgesehenen Befristung rückwirkend aufgelöst, und am 19. April 2018 übte auch die D.___AG ihr Rückkaufsrecht aus. Die Rückübertragung und die Löschung des vorgemerkten Rückkaufsrechts wurden am 25. Mai 2018 im Grundbuch eingetragen. h) Am 5. Juli 2021 kam der Gemeinderat zum Schluss, dass die sonderbaurechtliche Überbauung nicht mehr zu realisieren sei, weshalb er den Gestaltungsplan O.___ vollständig aufhob. Die Planauflage der Aufhebung fand vom 20. September bis zum 19. Oktober 2021 statt, wogegen a m 19. Oktober 2021 A.___ und B.___ , neu vertreten durch Dr. David Brunner, Rechtsanwalt, St.Gallen, Einsprache erhoben. Sie rügten insbesondere eine Verletzung des Grundsatzes der Planbeständigkeit und machten geltend, dass der Gestaltungsplan nach wie vor umsetzbar sei. Zudem kritisierten sie die Zusicherung des Gemeinderat es an die C.___AG und die D.___AG, dass das Areal neu auch ohne Sondernutzungsplanpflicht überbaut werden könne. Ihrer Meinung nach dürfe eine solche Zusicherung erst abgegeben und der Sondernutzungsplan aufgehoben werden, wenn die laufenden Abklärungen betreffend Schutzvero rdnung abgeschlossen seien. i) Mit Beschluss vom 13. Dezember 2021 wies der Gemeinderat sämtliche Einsprachen mit der Begründung ab , die Mehrheit der im Gestaltungsplan festgelegten Gebäudegrundrisse sei grundstücksübergreifend und die für die Parkierung vorgeschriebene Tiefgarage umfasse sogar das gesamte Plangebiet. Die Überbauung, die dem Sondernutzungsplan zu Grunde liege, bilde somit ein zusammenhängendes Ganzes, das nur durch eine Bauherrschaft realisiert werden könne, was sich zwischenzeitlich mit dem Dahinfallen der befristeten Verträge als aussichtslos erwiesen habe. Der Gestaltungsplan blockiere somit jegliche Neubebauung des Areals, weshalb auch sämtliche Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer der Aufhebung des Plan es zuge- stimmt hätten. j) Das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) genehmigte die Aufhebung des Sondernutzungsplans am 30. März 2022. Der Gemeinderat eröffnete den Aufhebungsbeschluss als Gesamtentscheid am 4. April 2022. C. Gegen diesen Gesamtentscheid erhoben A.___ und B.___ durch ihren Rechtsvertreter am 19. April 2022 Rekurs beim Bau- und Umweltdepartement. Mit Rekursergänzung vom 18. Mai 2022 werden folgende Anträge gestellt: 1. Es seien der angefochtene Einspracheentscheid des Gemeinderates Z.___ vom 13. Dezember 2021 betreffend Aufhebung Gestaltungsplan O.___ (versandt: 4. April 2022, zugestellt: 15. April 2022) und der Genehmigungsentscheid des Am- tes für Raumentwicklung und Geoinformation vom 30. März 2022 aufzuheben; 2. es sei der Gestaltungsplan O.___beizubehalten; 3. unter Kosten - und Entschädigungsfolgen (zuzügl. 4% Barauslagen und 7,7% MwSt.) Zur Begründung wird geltend gemacht, dass die Vorinstanz vor der angefochtenen Aufhebung des Gestaltungsplans O.___ zum einen kein Mitwirkungsverfahren durchgeführt habe, womit die Diskussion darüber, ob eine andere Möglichkeit in Frage komme, als den Gestaltungsplan ersatz- los zugunsten der Regelbauweise zu streichen, verunmöglicht worden sei. Zum anderen bringen die Rekurrenten eine Verletzung des Grundsatzes der Pl anbeständigkeit vor, wobei sie auch bemängeln, dass die Aufhebung des Gestaltungsplans nicht mit der neuen Rahmennutzungsplanung und der Revision der Schutzverordnung koordiniert worden sei. 5/11 D. a) Mit Eingabe vom 7. Juni 2022 teilt die Rekursgegnerin 1 mit, dass sie mit der Aufhebung des Gestaltungsplans O.___ einverstanden sei und die Aufnahme des Hauses an der G.___strasse 12 als Schutzobjekt in die neue Schutzverordnung ablehne. Die Rekursgegnerin 2 verzichtet auf eine Stellungnahme. b) Mit Vernehmlassung vom 8. Juni 2022 beantragt die Vorinstanz, den Rekurs abzuweisen. Sie bestreitet, dass für die Aufhebung des Plans ein Mitwirkungsverfahren hätte durchgeführt werden müssen, weil damit keine planerische Massnahme umgesetzt, sondern lediglich der Be- schluss der Bürgerversammlung vom März 2017 nachvollzogen werde, womit der Überbauung O.___ die Realisierungsgrundlage entzogen worden sei. Eine geeignete Mitwirkung, wie dies von Gesetzes wegen verlangt werde, sei daher gar nicht mehr möglich gewesen. Im Weiteren bestehe kein Konflikt mit dem Grundsatz der Planbeständ igkeit, da sämtliche Bemühungen, das Bauge- such anzupassen bzw. eine neue eigentumsrechtliche Grundlage für die Überbauung zu schaf- fen, erfolglos geblieben seien. Fakt sei, dass das Areal gemäss Gestaltungsplan wegen der ge- änderten Eigentumsverhältnisse nicht mehr verwirklicht werden könne, womit dieser jegliche Be- rechtigung verloren habe und somit zweckwidrig geworden sei. Zudem liege der Erlass eines Sondernutzungsplans von Gesetzes wegen in der abschliessenden Zuständigkeit des Gemein- derates, weshalb es allein in seinem Ermessen stehe, über Sondernutzungspläne zu entschei- den. In diesem Rahmen könne er diesbezüglich auch Zusicherungen abgeben. Aufgrund dieser Zuständigkeitsordnung sei keine Koordination mit der Ortsplanungsrevision notwendig, die im Üb- rigen abgelehnt worden sei. Ebenso wenig sei es nötig, die Aufhebung des Gestaltungsplans mit der Revision der Schutzverordnung zu koordinieren, weil sich das fragliche Areal ohnehin schon im Ortsbildschutzgebiet befinde, wobei das Haus an der G.___strasse 12 selbst nicht unter Schutz stehe. c) Mit Vernehmlassung vom 21. Juli 2022 führt das AREG aus, es würden keine gesetzlichen Vorgaben für das Mitwirkungsverfahren bestehen. Klar sei einzig, dass vor dem Beschluss eine geeignete Mitwirkung der Bevölkerung erfolgen müsse; dies sei vorliegend mit der Gemeindeversammlung vom März 2017 geschehen, in der die Bevölkerung über die Absichten in Kenntnis gesetzt worden sei und über den Weiterbe stand bzw. die Ablehnung des Gestaltungsplans bzw. Tauschvertrags habe entscheiden können. Seit der Genehmigung des Gestaltungsplans im Jahr 2015 sei kein Bauvorhaben realisiert worden , weil d ie sonderbaurechtliche Bebauung in den Baufeldern A und B einerseits eine Vereinigung der Grundstücke und andererseits eine gemeinschaftliche Parkierung übe r mehrere Grundstücke bedinge. Eine entsprechende Bereinigung der Grundstücksgrenzen bzw. eine Einigung zwischen den Grundeigentümerinnen habe gemäss Planungsbericht vom 17. Januar 2022 – insbesondere aufgrund des ablehnenden Beschlusses der Gemeindeversammlung – nicht umgesetzt werden können. Somit habe sich m it dem negativen Beschluss vom März 2017 die Grundlage des Gestaltungsplans wesentlich geändert. In einem solchen Fall spiele die Planbeständigkeit keine Rolle mehr. d) Mit Replik vom 16. September 2022 widersprechen die Rekurrenten nochmals, dass eine Überbauung gemäss Gestaltungsplan nicht mehr realisierbar sei, und geben zu bedenken, dass mit der sonderbaurechtlichen Beschränkung der Gebäudehöhe für das Haus E Massnahmen im Sinn des Ortsbildschutzes erlassen worden seien. Für deren Aufhebung wäre ebenfalls eine Mit- wirkung nötig gewesen. e) Auf Nachfrage bei der Vorinstanz liess sich im Zusammenhang mit der sonderbaurechtlichen Besch ränkung der Gebäudehöhe nichts W eiteres mehr herausfinden ausser dem Bericht der Vorprüfung, worin erwähnt wird, dass die Denkmalpflege in den Prozess eingebunden gewesen sei und sich positiv zu den Plänen geäussert habe. 6/11 E. Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vorgenannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. 1.1 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Geset- zes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP). 1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Re- kursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten. 2. Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; abgekürzt PBG) in Kraft ge- treten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Gemäss Ziffer 7a des Kreisschreibens «Übergangsrechtliche Bestimmun- gen im PBG» vom 8. März 2017 können rechtskräftige Sondernutzungspläne ab Vollzugsbeginn des PBG nur noch nach den Verfahrensvorschriften des PBG geändert werden. Dementspre- chend richtet sich das vorliegende Verfahren für die Aufhebung des Sondernutzungsplans nach dem PBG. 3. Die Rekurrenten rügen, dass für die Aufhebung des Gestaltungsplans O.___ kein Mitwirkungs- verfahren durchgeführt worden sei. Während die Vorinstanz ein solches als unnötig erachtet, weil damit keine planerischen und gestalterischen Massnahmen zur Diskussion gestanden hätten, ist das AREG der Meinung, die Bevölkerung sei anlässlich der Abstimmung über den für den Son- dernutzungsplan entscheidenden Tauschvertrag bereits indirekt über die Aufhebung des Gestal- tungsplans in Kenntnis gesetzt worden und habe sich dort dazu äussern können. 3.1 Die Pflicht, ein Mitwirkungsverfahren im Sinn von Art. 4 des eidgenössischen Raumpla- nungsgesetzes (SR 700; abgekürzt RPG) bzw. Art. 34 PBG durchzuführen, richtet sich an die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden. Diese haben dafür zu sorgen, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann. Die Bestimmung hat somit zum übergeordneten Ziel, die demokratische Legitimation von Plänen zu stärken. Damit die Bevölkerung bei der Pla- nung mitwirken kann, muss sie genügend informiert sein. Information und Mitwirkung bilden folg- lich notwendigerweise eine Einheit. Art. 4 RPG und Art. 34 PBG enthalten Mindestanforderungen bezüglich Umfang und Ausgestaltung der Mitwirkungsrechte der Bevölkerung. Der Behörde kommt bei der Form und Art der Information der Bevölkerung ein gewisser Handlungsspielraum zu. Sie hat die Bevölkerung jedoch in einer Art zu inform ieren, mit welcher der von der Planung berührte Personenkreis üblicherweise erreicht wird. Denkbar sind beispielsweise Berichterstat- tungen in den Medien, Orientierungsveranstaltungen oder die öffentliche Auflage von Entwürfen. Information und Mitwirkung ermöglichen die notwendige Breite der Interessenabwägung, bilden eine wichtige Grundlage für den sachgerechten Planungsentscheid und tragen damit zu einer qualitativ guten Planung bei. Auch bei der geplanten Aufhebung von Plänen sind die allgemeinen Voraussetzungen für ein Mitwirkungsverfahren massgebend. 3.2 Die Mitwirkung soll die Planungsbehörden in ihrer Aufgabe unterstützen, eine den Anforde- rungen des Gesetzes und den Bedürfnissen der Bevölkerung entsprechende Raumordnung zu schaffen. Sie ist damit ein Teil der Grundlagenbeschaffung. Deshalb verlangt die Durchführung des Mitwirkungsverfahrens einen Zeitpunkt, in welchem die abschliessende Interessenabwägung 7/11 noch offen ist – die Beschaffung von Grundlagen nach abgeschlossener Planung wäre wenig sinnvoll. Anregungen müssen daher zur Verfügung stehen und Bedenken müssen bekannt sein, wenn die Planungsvorstellungen konkretisiert und in eine bestimmte Form gegossen werden. Da- mit eine sinnvolle Mitwirkung ermöglicht wird, hat die Information somit möglichst frühzei tig zu erfolgen. Nach der erfolgten Information kommt der Bevölkerung die Möglichkeit der Mitwirkung zu. Die Planungsbehörde hat die Planentwürfe zur allgemeinen Ansichtsäusserung freizugeben, Vorschläge und Einwände entgegenzunehmen und sich materiell dazu zu äussern – wenn auch nicht eine individuelle Beantwortung jeder Anfrage verlangt wird (BDE Nr. 7/2020 vom 16. März 2020 Erw. 4.1 mit Hinweisen, bestätigt durch VerwGE B 2020/58 und B 2020/72 vom 22. Oktober 2020 Erw. 4; BDE Nr. 56/2021 vom 10. September 2021 Erw. 4.2 mit Hinweisen). 3.3 Für die Aufhebung des Gestaltungsplans O.___ wurde auf eine erneute Mitwirkung verzich- tet, wie das AREG in seiner Genehmigungsverfügung vom 20. März 2022 ebenfalls bestätigte, weil sich die dafür vorgesehenen Eigentumsverhä ltnisse nicht halten liessen . Mit Blick auf den Planungshorizont von 15 Jahren (Art. 15 Abs. 1 RPG) ist allein die Ungewissheit bezüglich eines Investors bzw. Bauherrn aber noch kein zwingender Grund, einen Sondernutzungsplan nach nur gut sechs Jahren ersatzlos wieder aufzuheben. Sodann war an der Bürgerversammlung vom 28. März 2017 nicht die Aufhebung des Gestaltungsplans das Thema, sondern vielmehr der dafür abgeschlossene Tauschvertrag, dessen Befristung an der Versammlung aufgehoben wer den sollte. Dabei war aufgrund von Voten von verschiedenen Versammlungsteilnehmenden alles an- dere als klar, ob mit der Nicht-Aufhebung der auflösenden Vertragsbefristung , dass bis zum 31. Dezember 2017 eine rechtskräftige Baubewilligung vorliegen bzw. die Eigentumsübertragung erfolgt sein müsse, auch der Gestaltungsplan selbst in Frage gestellt werde. E.___ etwa votierte dafür, dass der Plan auch mit der aufgehobenen Bedingung in Kraft bleibe , und F.___ doppelte nach, dass das Plangebiet auch von einer anderen Bauherrschaft gemäss Sondernutzungsplan überbaut werden könne, wenn der vorliegende Tauschvertrag dahinfalle. Insofern kann in der Bürgerversammlung – entgegen der Ansicht des AREG – keine Information, und schon gar nicht eine rechtsgenügliche Mitwirkung, der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger für die Aufhebung des Sondernutzungsplans gesehen werden. Auf die Durchführung des Mitwirkungsverfahrens konnte schliesslich aber auch deshalb nicht verzichtet werden, weil von der vollständigen Planaufhebung nicht bloss wenige betroffen sind und auch nicht nur untergeordnete Festlegungen und Änderun- gen ohne öffentliches Interesse aufgehoben werden. Dies ist vorliegend umso mehr von Bedeu- tung, als der Gestaltungsplan nach nur gerade sechs Jahren ersatzlos aufgehoben werden soll, ohne dass dafür raumplanungsrechtliche Gründe vorliegen bzw. sichergestellt wird, dass die öf- fentlichen Interessen für die sonderbaurechtliche Überbauung ersatzweise zum Tragen kommen. 3.4 Aus dem Gesagten folgt, dass die Vorinstanz zu Unrecht kein Mitwirkungsverfahren durch- geführt hat und dass auch mit der Bürgerversammlung vom 28. März 2017 keine geeignete Mit- wirkung für die ersatzlose Aufhebung des Gestaltungsplans O.___ stattgefunden hat. Der vorlie- gende Gesamtentscheid ist deshalb allein schon wegen des fehlenden Mitwirkungsverfahrens aufzuheben. Aus Gründen der Verfahrensökonomie wird nachfolgend auch noch die Rüge abge- handelt, die angefochtene Planaufhebung verstosse gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit. 4. Die Vorinstanz bringt als Begründung für die Aufhebung des Sondernutzungsplans vor, dass die Überbauung des Plangebiets nun vollständig blockiert sei, weil das Bauvorhaben nicht mehr bloss von einer bzw. von der dafür vorgesehenen Grundeigentümerin alleine realisiert werden könne. Für die Rekurrenten stellen die geänderten Eigentumsverhältnisse allein keinen Grund dar, wes- halb der noch relativ junge Gestaltungsplan bereits wieder aufgehoben werden soll, zumal die sonderbaurechtliche Regelung nach wie vor einem öffentlichen Interesse entspreche. 4.1 Gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Das Gesetz unterscheidet hinsichtlich der 8/11 Änderung von Nutzungsplänen somit zwei Stufen: In einem ersten Schritt muss geprüft werden, ob sich die Verhältnisse so erheblich geändert haben, dass die Nutzungsplanung überprüft wer- den muss. Erst in einem zweiten Schritt werden die nötigen Anpassungen geprüft (BGE 140 II 25 Erw. 3 mit Hinweis auf P. KARLEN, Stabilität und Wandel in der Zonenplanung, in: PBG-aktuell, 1994 [Heft 4], S. 4 ff., S. 8 ff.; vgl. auch T. TANQUEREL, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf, Art. 21 N 33 f.). 4.1.1 Die Zweistufigkeit von Art. 21 Abs. 2 RPG soll der Nutzungsplanung zum einen eine ge- wisse Beständigkeit garantieren und zum anderen die vom Gesetzgeber zugedachte Funktion sichern. Die Anforderungen an die Interessenabwägung in der ersten Stufe sind dabei geringer als in der zweiten Stufe: Eine Überprüfung der Grundordnung ist demnach bereits geboten, wenn sich die Verhältnisse seit der Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung massgebende Gesichtspunkte betrifft und erheblich ist ( BGE 140 II 25 Erw. 3.2; BGE 123 I 175 E rw. 3 .a). Als e rheblich auf dieser Stufe gilt, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im fraglichen Gebiet in Betracht fällt und die entgegenstehenden Interes sen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewichtig sind, dass eine Plananpassung von vornherein ausscheidet. Eine erhebliche Veränderung der Verhältnisse liegt also vor, wenn entweder die tatsächlichen oder rechtlichen Umstände, welche der Planfestset- zung zugrunde lagen, zu wesentlichen Teilen dahingefallen sind, oder wenn seither neue bedeu- tende Bedürfnisse entstanden sind. Dies bedeutet, dass sich die Verhältnisse so geändert haben müssen, dass an der Beibehaltung der bisherigen Nutzungsordnung kein öffentliches Interesse mehr besteht (BGE 127 I 103 Erw. 6.b; P. HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutz- recht, 7. Auflage, Bern 2022, S. 119 f.; WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar RPG, Bern 2006, Art. 21 N 16). Nicht erfüllt sind die Voraussetzungen jedoch, wenn die Verhältnisse bereits bei der früheren Planfestsetzung bekannt waren und damit schon in den planerischen Entscheid mitein- bezogen wurden bzw. es hätten werden müssen (BGE 123 I 175 Erw. 3.g ; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 21 N 16). 4.1.2 Steht nach dieser ersten Prüfung fest , dass sich die Verhältnis se tatsächlich wesentlich verändert haben, untersucht die Planungsbehörde in einem zweiten Schritt, ob und inwiefern eine Anpassung der Zonenplanung nötig wird (BGE 140 II 25 Erw. 3.2) . Dabei ist ein Abwäg en zwi- schen der Notwendigkeit der Änderung und einer gewissen Stabilität nutzungspla nerischer Festlegungen nötig. Zu berücksichtigen sind dabei insbesondere die bisherige Geltungsdauer des Nutzungsplans, das Ausmass seiner Realisierung und Konkretisierung, das Gewicht des Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten Planänderung und das öffentliche Interesse daran (BGE 140 II 25 Erw. 3.1; BGE 132 II 408 Erw. 4.2 f.; BGE 128 I 190 Erw. 4.2; mit Hinweis auf KARLEN, a.a.O., S. 11 ff. und 13 ff.). Je neuer ein Plan ist, umso mehr darf mit seiner Bestän- digkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (BGE 120 Ia 227 Erw. 2.c). Nach Ablauf des Planungshorizonts (für Nutzungspläne in Bauzonen 15 Jahre gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG; zehn Jahre für Richtpläne gemäss Art. 9 Abs. 3 RPG) sind Pläne grundsätz- lich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen ( Urteil des Bundesgerichtes 1C_470/2018 vom 4. März 2019 Erw. 5.2; Urteil des Bundesgerichtes 1C_384/2016 vom 16. Ja- nuar 2018 Erw. 3.2). Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto weniger gewichtig ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans (BGE 145 II 83 Erw. 5.4). Als gewichtige Gründe für eine Nutzungsplanrev ision gelten insbesondere die Revision des Umweltrechts, die zwingend nach einer parzellensch arfen Umsetzung verlangt (vgl. z.B. Art. 24 Abs. 2 des eidgenössischen Umweltschutzgesetzes [SR 814.01; abgekürzt USG]), die Revision des Richtplans, mit welcher neue planerische Ordnungsvorstellungen verwirklicht werden sollen (BGE 128 I 190 Erw. 4.2), die Planungsgrundsätze gemäss Art. 3 RPG, deren Beachtung eine neue zonenrechtliche Behandlung erfordert (Urteil des Bundesgerichtes 1A. 162/2002 bzw. 1P.392/2002 vom 10. Dezember 2002 Erw. 5.3.1; Urteil des Bundesgerichtes 1P.37/2005 vom 7. April 2005 Erw. 4.1), oder die Korrektur von Planungsfehlern, und dies unter Umständen auch 9/11 dann, wenn sich diese erst kürzlich ereignet haben (BGE 121 I 245 Erw. 6.a und 6.b; Urteil des Bundesgerichtes 1A.167/2002 bzw. 1P.425/2002 vom 14. Januar 2003 Erw. 3.7.2) . Dem Kriterium des Umfangs der beabsichtigten Planänderung ist insofern Rechnung zu tragen, als das Bundesgericht nachträgliche geringfügige Änderungen bereits nach einer relativ kurzen Zeit seit der Planfestsetzung zulässt, soweit dadurch die bestehende Zonenpla nung lediglich in untergeordneten Punkten ergänzt wird und eine gesamthafte Überprüfung der Planung nicht erforderlich erscheint ( BGE 128 I 190 Erw. 4.2; BGE 124 II 391 Erw. 4.b; Urteil des Bundesgerichtes 1A.193/2001 vom 6 . Mai 2002 Erw. 3.3; Urteil des Bundesgerichtes 1A.167/2002 bzw. 1P.425/2002 vom 14. Januar 2003 Erw. 3.7.3 und 3.8; Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2001/III/29; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 21 N 18). 4.1.3 Tatsächliche Verhältnisse, deren Änderung eine Planänderung rechtfertigen bzw. gebieten, können z.B. Bevölkerungswachstum, Wirtschaftsentwicklung, Bedrohung eines Landschaftsbilds oder eines Lebensraums bzw. neue Erschliessungsverhältnisse sein. Verneint werden erheblich veränderte Verhältnisse, wenn diese bei der Planfestsetzun g bereits abschätzbar waren. Auch nicht anerkannt werden die seit der Planfestsetzung entstandenen privaten Interessen an der Überbauung eines Areals (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 21 N 15 ff.), und geänderte Eigentums- verhältnisse allein bilden grundsätzlich ebenfalls keine gewichtigen Änderungsgründe (vgl. hierzu Urteil des Bundesgerichtes 1A.167/2002 vom 14. Januar 2003 Erw. 3.7.2). 4.1.4 Die aufgezeigte Verbindlichkeit der Nutzungspläne bezieht sich nicht nur auf die Rahmen- nutzungspläne, sondern auch auf die Sondernutzungspläne, welche die in den Rahmennutzungs- plänen festgelegten Grundnutzungen genauer und ausführlicher umschreiben. Bei Sondernut- zungsplänen, welche die baulichen Möglichkeiten in einem bestimmten Perimeter im Detail fest- legen und damit einer Verfügung nahekommen können, ist dem Bedürfnis nach Rechtssicherheit der betroffenen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer sogar stärkere Bedeutung beizu- messen als bei Rahmennutzungsplänen (TANQUEREL, a.a.O., Art. 21 N 23, 36). 4.2 Abgesehen davon, dass eine (sondernutzungsrechtliche) Überbauung tatsächlich auch von mehreren Eigentümerinnen und Eigentümern gemeinsam realisiert werden kann, wie die Rekur- renten zur Recht einwenden, war vorliegend die sehr kurze Befristung des Kauf- und Tauschver- trags auf bloss drei Jahre bereits im Zeitpunkt des Planerlasses bekannt. Hätte somit tatsächlich die Meinung bestanden, dass die mit dem Kauf - und Tauschvertrag bestimmten Eigentumsver- hältnisse zwingende Voraussetzung für die sonderbaurechtliche Überbauung seien, hätte a uch der Gestaltungsplan mit einer entsprechenden auflösenden Befristung erlassen werden müssen, was aber nicht erfolgt ist. So behauptet die Vorinstanz denn auch nicht, davon überrascht worden zu sein, dass in der bloss kurzen zur Verfügung gestandenen Frist von drei Jahren keine rechts- kräftige Baubewilligung vorgelegen habe, zumal dafür erst noch ein Gestaltungsplan für ein ver- hältnismässig grosses, mitten im Dorf zentrum gelegenes Plangebiet erlassen werden musste, wobei damit gerechnet werden musste, dass Rechtsmittel ergriffen werden. Das gleiche gilt für das nachfolgende Baubewilligungsverfahren, das eine Grossüberbauung mit fünf Mehrfamilien- häusern umfasste. Dazu kommt, dass die Bauherrin auch noch ein Baugesuch eingereicht hat, das dem Sondernutzungsplan widersprach und weswegen der erst gerade erlassene Sondernut- zungsplan bereits wieder hätte abgeändert werden sollen. 4.3 Nach dem Gesagten stellt allein die Änderung der nur auf kurze Zeit geregelten Eigentums- verhältnisse im Plangebiet keinen gewichtigen Grund dar, den grundsätzlich auf unbestimmte Zeit ausgelegten Sondernutzungsplan bereits nach wenigen Jahren wieder komplett aufzuheben. Mit- hin überwiegt d as öffentliche Interesse an der Planbeständigkeit – und damit an der Rechtssi- cherheit – das Interesse der privaten Investorin bzw. Bauherrin, die Überbauung (allein) realisie- ren zu können . Eine allfällige B aublockade wäre vielmehr privatrechtlich zu lösen, nicht mittels Aufhebung des noch relativ jungen Gestaltungsplans. Die Vorinstanz bringt denn auch keine an- deren tatsächlichen oder raumplanungsrechtlichen Gründe vor, weshalb der Sondernutzungsplan 10/11 keinem öffentlichen Interesse mehr entspreche und somit bereits vorzeitig wieder aufgehoben werden soll. Wie die Rekurrenten zu Recht geltend machen, bestehen vielmehr noch immer die- selben öffentlichen bzw. raumplanerischen Interessen, den Dorfkern gemäss Gestaltungsplan weiterzuentwickeln wie vor gut sechs Jahren. Für die entsprechende Realisierung könnte zum Beispiel eine Gemeinschaft verschiedener Eigentümer gebildet oder eine neue Investorin gesucht werden. Weitere Lösungsansätze könnten sodann anhand eines Mitwirkungsverfahrens erarbei- tet werden, was allenfalls zu einer bloss teilweisen Anpassung des Plans führen könnte , wofür die Anforderungen an eine Planänderung in zeitlicher Hinsicht weniger streng wären. Der blosse Sinneswandel in der Bevölkerung, wie man ihn in der Ablehnung der Verlängerung des Tausch- vertrags durch die Bürgerversammlung erblicken könnte, vermag die Änderung (und erst recht die komplette Aufhebung) des vor Kurzem in Kraft gesetzten Plans allein nämlich nicht zu recht- fertigen (HÄNNI, a.a.O., S. 121); bloss der geänderte politische (Volks-)Wille bildet keinen wichti- gen Grund für eine Planrevision (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 21 N 20). 4.4 Nach dem Gesagten verstösst die Aufhebung des Gestaltungsplan s O.___ gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit. 5. Zusammenfassend ergibt sich, dass das Verfahren zur Aufhebung des Gestaltungsplans O.___ unter Verlet zung der Vorschriften des Mitwirkungsverfahrens erfolgt ist . Dazu kommt, dass dessen Aufhebung derzeit auch gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit verstösst. Die ange- fochtene Aufhebung des Sondernutzungsplans ist somit – unter gleichzeitiger Aufhebung des Ge- samtentscheids – aufzuheben. Der Rekurs erweist sich deshalb als begründet und ist im Sinn der Erwägungen gutzuheissen. 6. 6.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes unterscheiden sich Bauprozesse, an denen Bauherr und Baueinsprecher mit einem direkten Interesse am Prozessausgang teilnehmen, grundsätzlich nicht von den Verfahren vor Zivilgerichten. Die Prozesskosten werden deshalb in diesen Fällen jeweils in der Regel nicht dem Gemeinwesen, sondern den beteiligten Privaten auferlegt (VerwGE vom 16. November 1998 i.S. E.D.). Indessen ist zu beachten, dass das Erfolgsprinzip in gewissen, vom Gesetz ausdrücklich geregelten Fällen durch das Verursacherprinzip durchbrochen wird (VerwGE vom 17. August 1999 i.S. H.S.). So gehen unter anderem K osten, die ein Verfahrensbeteiligter durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften verursacht hat, unabhängig vom Prozessausgang zu dessen Lasten (Art. 95 Abs. 2 VRP). Die unterlassene Durchführung eines Mitwirkungsverfahrens im Sinn von Art. 4 RP G stellt eine Verletzung elementarer Verfahrensvorschriften dar. Es rechtfertigt sich deshalb, die amtlichen Kosten in der Höhe von Fr . 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons - und Ge- meindeverwaltung, sGS 821.5) der Politischen Gemeinde Z.___ aufzuerlegen und – wie es in solchen Fällen der Praxis des Bau- und Umweltdepartementes entspricht (BUDE Nr. 28/2022 vom 21. März 2022 Erw. 5.1; BDE Nr. 1/2021 vom 7. Januar 2021 Erw. 9.1 sowie BDE Nr. 56/2020 vom 23. Juni 2020 Erw. 11.1 mit Hinweisen) – auf die Erhebung nicht zu verzichten. 6.2 Der von den Rekurrenten am 16. Mai 2022 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten. 7. Die Rekurrenten stellen ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten. 11/11 7.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie aufg rund der Sach- und Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausser- amtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auf- erlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schwei zerischen Zivilprozessordnung (SR 272; ab- gekürzt ZPO) finden sachgemässe Anwendung (Art. 98ter VRP). 7.2 Die Rekurrenten obsiegen mit ihren Anträgen. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, be- steht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung (sGS 963.75; abgekürzt HonO) ermessensweise auf Fr. 2'750.–, zuzüglich Barauslagen von vier Prozent (Fr. 110.–) sowie zuzüglich Mehrwertsteuer, festzulegen; sie ist ausgangsgemäss von der Politischen Gemeinde Z.___ zu bezahlen. Entscheid 1. a) Der Rekurs von A.___ und B.___, Z.___, wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. b) Der Gesamtentscheid des Gemeinderates Z.___ vom 4. April 2022 , bestehend aus Aufhebungsbeschluss Gestaltungsplan O.___, Einspracheentscheid gegen die Aufhebung Gestaltungsplan O.___, Einspracheentscheid betreffend Präzisierung Gestaltungsplan O.___ und Genehmigung der Aufhebung Gestaltungsplan O.___ des Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation, wird aufgehoben. 2. a) Der Politischen Gemeinde Z.___ wird eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.– auferlegt. b) Der am 16. Mai 2022 von A.___ und B.___ geleistete Kostenvorschuss in Höhe von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet. 3. Das Begehren von A.___ und B.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird gutgeheissen. Die Politische Gemeinde Z.___ entschädigt A.___ und B.___ ausseramtlich mit insgesamt Fr. 2'860.– zuzüglich Mehrwertsteuer. Die Vorsteherin Susanne Hartmann Regierungsrätin