6972 2002-1082 02.424 Initiative parlementaire Entreprises liées à la Confédération. Salaires des cadres et rémunérations des membres des conseils d’administration Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 25 avril 2002 Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Conformément à l’art. 21 quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), nous vous soumettons le présent rapport, que nous transmettons simul- tanément au Conseil fédéral pour avis. La commission propose à l’unanimité d’approuver le projet de modification de loi ci-joint. 25 avril 2002 Au nom de la commission: le président, Charles-Albert Antille 6973 Condensé La divulgation, au début de l’année 2001, du montant des rémunérations des cadres et des membres des conseils d’administration des CFF a conduit à s’interroger sur le niveau de rétribution des dirigeants dans les entreprises détenues entièrement ou majoritairement par la Confédération. Tous les milieux politiques ont alors estimé que l’évolution de ces rémunérations était disproportionnée. Il a même été reproché au Conseil fédéral de ne pas avoir assumé les responsabilités qui lui incombaient en tant que propriétaire de ces entreprises. Tout en s’abritant derrière la situation du marché, le gouvernement s’est engagé à définir certains principes applicables aux rémunérations et à veiller à une plus grande transparence à l’égard de la Délégation des finances. Considérant que le Conseil fédéral a besoin d’une base juridique pour édicter des principes contraignants et qu’il y a lieu de garantir une véritable transparence non seulement à l’égard de la Délégation des finances mais aussi vis-à-vis du Parlement et de l’opinion publique, la sous-commission propose par la présente la mise en place d’une réglementation adéquate. La Loi sur le personnel de la Confédération (RS 172.220.1) est complétée par un article 6a, par lequel le Conseil fédéral est tenu d’édicter des principes et de fixer des valeurs de référence applicables: – aux salaires des cadres (y compris les prestations annexes); – aux honoraires (y compris les prestations ann exes) versés aux membres des conseils d’administration; – à d’autres conditions contractuelles (comme la prévoyance professionnelle et les indemnités de départ); – aux activités accessoires. Ces principes s’appliquent en premier lieu à la Poste, aux CFF et aux autres entre- prises et institutions fédérales qui, au titre d’unités administratives décentralisées, sont soumises à la loi sur le personnel de la Confédération. Ils s’appliquent ensuite à d’autres entreprises et institutions fédérales de droit public, grâce à la présence de clauses de renvoi (référence à l’article 6a de la loi sur le personnel de la Con- fédération) dans les lois qui les régissent. Enfin, le Conseil fédéral est chargé de veiller à ce que ces principes soient aussi appliqués à la SSR et aux entreprises pri- vées dans lesquelles la Confédération détient la majorité du capital et la majorité des voix au conseil d’administration. L’autre aspect du problème réside dans le manque de transparence des rémunéra- tions. Pour y remédier, l’article 6a de la Loi sur le personnel de la Confédération prévoit que soient rendus publics les salaires et les rétributions des personnes con- cernées. Le projet vise à ce qu’il soit tenu compte de l’ensemble des conditions politiques, économiques et sociales lors de la fixation des rémunérations des dirigeants, afin d’éviter les augmentations de salaire excessives. Le Conseil fédéral est invité à 6974 présenter aux entreprises des crit ères imp ératifs; c ’est la seule fa çon pour lui d’assumer la responsabilité qui lui incombe en qualit é de propriétaire de ces entre- prises. Cette solution permet aussi de restaurer la confiance de l ’opinion publique à l’égard de la politique men ée par ces entreprises en mati ère de salaire et de per- sonnel. Afin que l ’opinion publique puisse elle-m ême s ’assurer de l ’efficacité des mesures prises, il est important qu ’elle ait acc ès à tout moment aux informations concernant lesdites rémunérations.6975 Rapport 1 Genèse 1.1 Le débat dans les médias au printemps 2001 «Les CFF refusent de d évoiler les salaires de leurs cadres. Les employ és ne doivent pas apprendre que leurs dirigeants gagnent presque deux fois plus que les conseillers fédéraux» [trad.]. C ’est ce compte rendu publi é dans la «Berner Zeitung » le 17 février 2001 qui est à l’origine du d ébat sur la r émunération des dirigeants des entreprises d étenues enti èrement ou majoritairement par la Conf édération. A l’époque, la direction des CFF avait justifi é la hausse massive des salaires – qui avaient parfois été tout simplement multipli és par deux – par la n écessité de s’adapter aux conditions du march é. Par la suite, les r étributions des membres du conseil d’administration des CFF et les salaires d ’autres cadres travaillant pour des entreprises comme la Poste et Swisscom ont également fait l’objet de vives critiques. 1.2 Les réactions au niveau parlementaire Différents organes parlementaires ont alors entam é la discussion sur les salaires des cadres des entreprises liées à la Confédération. La Commission des transports et des télécommunications du Conseil national (CTT-N) et la D élégation des finances ont demandé des précisions au Conseil f édéral. Pour sa part, la Commission des institu- tions politiques, dont le domaine de comp étences recouvre la loi sur le personnel de la Confédération, s’est demandé s’il y avait lieu de faire intervenir le l égislateur. La Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) s ’est pench ée pour la premi ère fois sur le probl ème le 1 er mars 2001, et a d écidé d’attendre dans un premier temps que le Conseil fédéral lui fournisse de plus amples informations. Entre-temps, la question a également été soulevée dans deux interpellations urgentes (01.3019 Hassler et 01.3034 Leutenegger Oberholzer), ce qui lui a valu d ’être débattue longuement à la session de printemps 2001 du Conseil national, qui s ’est tenue à Lugano (B.O. N 2001 242 ss.). En r éponse à ces interpellations, le Conseil fédéral a affirmé que les CFF étaient tenus de prendre en compte les conditions du marché du travail lorsqu ’ils fixaient les salaires de leurs dirigeants. Les d ébats par- lementaires ont toutefois été dominés par la conviction que, d ’une part, les CFF, la Poste et Swisscom avaient perdu tout sens des r éalités dans la fixation des salaires de leurs dirigeants, et que, d ’autre part, le Conseil f édéral aurait d û prendre ses responsabilités, d’autant qu’il représente le propriétaire de ces entreprises. Les inter- pellateurs se sont finalement dits peu ou pas satisfaits de la r éponse faite par le Con- seil fédéral. A la m ême session, une initiative parlementaire a été d éposée au Conseil national (01.411 Iv.pa. Leutenegger Oberholzer. Loi f édérale sur les salaires des cadres et indemnités des membres des conseils d’administration dans les entreprises avec par- ticipation exclusive ou pr épondérante de la Conf édération) et une autre au Conseil des Etats (01.409 Iv.pa. Brunner Christiane. Salaires sup érieurs de la Conf édéra- tion). Ces deux interventions visaient un double objectif: premi èrement, fournir au6976 Conseil fédéral la base juridique qui lui a jusqu ’à présent fait d éfaut et qui lui per- mettrait d’exercer une r éelle influence sur les salaires des cadres et sur les r émuné- rations des membres des conseils d ’administration dans les entreprises li ées à la Confédération; deuxièmement, garantir une véritable transparence à l’opinion publi- que en ce qui concerne ces r étributions. Trois autres motions ont été déposées afin d’engager le Conseil fédéral à fixer des plafonds pour la r émunération des cadres et pour celle des membres des conseils d ’administration dans les entreprises li ées à la Confédération (01.3095 Mo. Teuscher. Entreprises et r égies f édérales. Limiter les salaires des dirigeants; 01.3096 Mo. Teuscher. Entreprises et r égies fédérales. Limi- ter les honoraires des membres des conseils d ’administration; 01.3102 Mo. Mugny. Administration fédérale et entreprises publiques. Plafonnement des salaires). Enfin, une quatrième motion visait à la cr éation des bases juridiques qui permettraient de garantir la transparence des salaires des dirigeants et des r étributions des membres de conseils d ’administration dans les entreprises priv ées et publiques (01.3153 Mo. Leutenegger Oberholzer. Transparence des salaires des cadres et des indemnit és des administrateurs). Le 26 avril 2001, le Directeur de l ’Office du personnel s’est présenté devant la CIP- N au titre de repr ésentant du conseiller f édéral Villiger, afin d ’apporter les réponses et les précisions attendues. Suite à cette audition, la Commission à décidé d’attendre la publication du rapport du Conseil f édéral – prévue pour d ébut juin – avant de se prononcer sur la suite à donner à la procédure. Le 14 juin 2001, le conseiller f édéral Villiger a pr ésenté ledit rapport à une s éance réunissant la D élégation des finances, la CTT-N, une délégation des Commissions de gestion et la CIP-N. 1.3 Le rapport du Conseil fédéral du 5 juin 2001 Dans son rapport du 5 juin 2001 intitul é «Salaires et autres conditions d’engagement des dirigeants», le Conseil f édéral a dress é un état des lieux de la situation actuelle dans les entreprises suivantes: Swisscom SA, la Poste, les CFF, la RUAG, la Banque nationale suisse (BNS), la CNA, la SSR et l ’Institut de la propri été intellectuelle (IPI). Il a en outre publi é les r ésultats d’une enquête effectuée auprès de ces entre- prises au sujet de la r émunération des membres de la direction. Le Conseil f édéral a alors affirmé que, si les salaires et les primes des dirigeants apparaissaient élevés en comparaison de la situation en vigueur dans l ’administration f édérale, les salaires des cadres des CFF et de la Poste étaient conformes au marché, et qu’ils se situaient même dans la frange inf érieure. Toutefois, le gouvernement a pr ésenté un certain nombre de mesures visant à renforcer la confiance mutuelle de l ’opinion publique, des milieux politiques et des entreprises. Il a ainsi propos é le renforcement de la transparence ainsi que la standardisation et la concr étisation des rapports adress és à la Délégation des finances des Chambres f édérales. En outre, le Conseil f édéral a affirmé son intention de d éfinir des principes applicables aux salaires des cadres et aux rémunérations des membres du conseil d ’administration dans le cas des entre- prises appartenant tout ou partie à la Conf édération. La n écessité d ’agir au niveau législatif n’a cependant pas été retenue par le coll ège gouvernemental, d’autant que ce dernier souhaitait édicter des principes ayant uniquement valeur de recommanda- tion. Le Conseil f édéral a finalement estim é que les bases l égales actuelles étaient « toujours appropriées et adaptées aux différentes situations».6977 1.4 Dépôt d’une initiative de commission La question de savoir s ’il y a lieu de faire intervenir le l égislateur a été discutée par la CIP-N à sa s éance du 16 ao ût 2001. La commission n ’est pas arriv ée à la m ême conclusion que le Conseil f édéral: elle a estim é qu’il convenait d ’élaborer une base juridique qui, d’une part, permettrait au gouvernement d’agir impérativement sur les salaires des cadres et sur les r étributions des membres des conseils d ’administration dans les entreprises li ées à la Conf édération, et qui, d ’autre part, garantirait une véritable transparence dans ce domaine, non seulement à l ’ég a r d d e l a Délégation des finances, mais aussi vis- à-vis du Parlement et de l ’opinion publique. Toutefois, après avoir proc édé à l ’examen préalable de l ’initiative parlementaire Leutenegger Oberholzer (01.411), la commission a jug é que certaines des revendications étaient trop ambitieuses; elle a donc proposé par 14 voix contre 8 de ne pas y donner suite. 1.5 Institution d’une sous-commission chargée d’élaborer un avant-projet Réunie le 6 septembre 2001, la CIP-N a d écidé d ’instituer une sous-commission chargée d ’élaborer cette initiative de commission. 1 A sa premi ère s éance, la sous- commission a d éfini les grandes lignes de la future r églementation. A la deuxi ème séance, les membres de la sous-commission disposaient d éjà d’un avant-projet éla- boré par l’Office fédéral de la justice et visant à modifier la Loi sur le personnel de la Confédération et à adapter en cons équence les lois s ’appliquant aux diff érentes entreprises. Cet avant-projet a été approuvé après l’examen par article. Le 25 avril 2002, la CIP-N a proc édé à quelques modifications de l ’avant-projet de sa sous-commission, puis l’a approuvé par 17 voix contre 0. 1.6 Décision encourageante du côté du Conseil des Etats Le 11 f évrier 2002, la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats (CIP-E) a d écidé par 8 voix contre 0, et 2 abstentions, de donner suite à l’initiative parlementaire de Christiane Brunner (01.409). Elle a ainsi montr é qu ’elle estimait nécessaire de l égiférer dans le domaine des salaires vers és aux dirigeants de diff é- rentes entreprises d étenues enti èrement ou partiellement par la Conf édération. La CIP-E a pris acte des travaux déjà engagés par son homologue du Conseil national et a indiqu é, par sa d écision, qu ’un projet pertinent élaboré par le Conseil national serait accueilli favorablement par la commission du Conseil des Etats. Le 22 mars 2002, le Conseil des Etats s ’est ralli é unanimement à l ’opinion de la CIP-E. 1 Membres de la sous-commission: Joder (pr ésident), Eberhard, Engelberger, Leutenegger Oberholzer, Lustenberger, Tillmanns, Vallender, Vermot-Mangold, Weyeneth.6978 2 Les grandes lignes du projet 2.1 Pourquoi introduire une réglementation dans la loi? Précisons d ’abord qu ’il ne s ’agit pas de renoncer à l ’ouverture du march é d éjà amorcée pour les entreprises d étenues par la Confédération. Il est nécessaire que ces entreprises disposent d’une liberté d’action suffisante leur permettant d’être flexibles sur le marché, d’où l’importance de ne pas les soumettre à une r églementation juri- dique trop stricte. Cependant, la Conf édération a certaines responsabilit és en tant que propri étaire de ces entreprises. Afin de concilier ces imp ératifs, la sous- commission propose que le Conseil f édéral soit l également contraint d ’édicter des principes imp ératifs applicables aux r émunérations des cadres et des membres des conseils d’administration, mais qu ’il ne soit pas dans l ’obligation de fixer des pla- fonds pour ces rétributions. L’inscription d ’une r églementation des salaires des cadres dans la loi se r évèle nécessaire pour des raisons à la fois politiques, économiques et sociales. Comme en témoigne également l’actuel débat sur les salaires des dirigeants du sec- teur privé, les montants extraordinairement élevés des salaires des cadres sont sou- vent mal accueillis par l ’opinion. Et lorsqu ’il s’agit d’entreprises du secteur public, ces salaires exorbitants sont d ’autant plus choquants. Pour les contribuables, il est en effet difficilement acceptable – et c’est compréhensible – de voir les dirigeants de leurs entreprises toucher des salaires exorbitants tandis qu ’eux-mêmes doivent subir les conséquences d’une politique de restriction budg étaire, et sont notamment con- frontés à la fermeture de gares et de bureaux de poste. Comme l ’a déclaré en sub- stance Peter Hasler, le pr ésident de l ’Union patronale suisse, dans la NZZ du 20 février 2002, il ne faut pas oublier que les entreprises publiques sont d étenues par l’Etat, et donc par les contribuables, et qu ’elles sont à cet égard soumises à d’autres critères: les salaires de l’ordre d’un ou plusieurs millions sont jug és démesurés dans la mesure où les plus hauts repr ésentants du pays – à savoir les conseillers f édéraux – touchent environ 400 000 francs. Un tel écart sur l’échelle des salaires représente un danger pour la paix sociale. Pre- nons l ’exemple d’un conducteur de locomotive, qui a chaque jour des milliers de vies humaines entre les mains: comment justifier qu ’un travail aussi exigeant soit aussi peu rémunéré par rapport à la tâche d’un directeur général ? D’aucuns pourrai- ent certes objecter que les in égalités de salaires sont encore plus criantes dans le secteur privé et que la paix sociale y est donc d ’autant plus menacée, mais il convi- ent de souligner que le secteur public a toujours servi de r éférence. L’actuel débat sur la rémunération des dirigeants des entreprises privées prouve que, dans la sph ère privée aussi, les choses doivent changer. Dans ses réponses aux différentes interventions et dans son rapport du 5 juin 2001, le Conseil fédéral a fait preuve d ’une grande compr éhension pour la dimension po- litique et sociale du probl ème. Toutefois, il a estim é que les salaires mis en cause étaient conformes au marché, et qu’ils se situaient même dans la frange inférieure: la motivation économique a ainsi pris le pas sur l ’argumentation politique et sociale. Or, pour les raisons pr écédemment évoquées, c ’est justement dans les entreprises publiques qu ’il conviendrait d ’accorder une m ême importance aux facteurs poli- tiques et sociaux.6979 En outre, l’argumentation économique du Conseil fédéral n’est pas entièrement con- vaincante. Premi èrement, il faudrait d éfinir ce que l ’on entend par march é: quel marché peut servir de référence à des entreprises qui sont plus en moins en situation de monopole dans leur domaine d’activité? Deuxièmement, il faudrait définir les critères qui rendent un poste attractif. Le salai- re en fait certainement partie, mais il faut y ajouter le d éfi personnel, l’intérêt du tra- vail, la possibilité d’épanouissement, le prestige lié à la fonction, etc. Les chercheurs doutent par exemple que la politique du salaire au m érite ou «pay for performance» (rémunération selon les prestations individuelles et sp écifiques du collaborateur) conduise automatiquement à l’amélioration des prestations. Bruno S. Frey et Margit Osterloh ont effectué des recherches th éoriques et empiriques qui ont prouv é que la politique des salaires au m érite était à l’origine d’une amélioration des prestations uniquement dans le cas de t âches simples et de personnes exclusivement motiv ées par l’appât du gain 2: elle serait donc valable pour un nombre restreint d ’activités et de collaborateurs. Pour les t âches complexes et pour les collaborateurs qui ne s’intéressent pas uniquement au revenu, le salaire au m érite pourrait se r évéler con- tre-productif: la d étermination des relations employ és-employeurs en fonction d ’un salaire qui se fonde uniquement sur des prestations individuelles facilement identi- fiables nuit à la motivation intrinsèque pour le travail, car cette motivation ne r ésulte pas du salaire mais du plaisir immédiat procuré par le travail. Selon Frey et Osterloh, le salaire au mérite serait paradoxalement responsable de la hausse exponentielle des salaires des cadres et la part du salaire fixe serait de plus en plus r éduite par rapport aux primes et surtout aux options sur les actions. Frey et Osterloh estiment que le plaisir de travailler mais aussi la loyauté vis-à-vis de l’employeur constituent une condition sine qua non incitant les cadres à fournir de meilleures prestations. Ceux qui pensent que l ’instauration d ’une certaine transpa- rence dans le domaine de la r émunération des cadres aura tendance à renforcer la hausse des tr ès hauts salaires se contentent de prendre en compte la seule compo- sante salariale. Toutefois, nous sommes en droit d ’espérer que les entreprises publi- ques recrutent leurs cadres sur d ’autres crit ères que la motivation salariale. En la matière, c’est surtout le recrutement de personnes étrangères au secteur et n ’ayant jusque là aucun lien avec l’entreprise qui soulève certaines questions. 2.2 Engagement du Conseil fédéral pour la définition de principes et de valeurs de référence Dans son rapport du 5 juin 2001, le Conseil f édéral annonce qu ’il entend édicter, pour les entreprises d étenues entièrement ou partiellement par la Conf édération, des principes applicables aux salaires des cadres et aux r émunérations des membres de conseils d ’administration. Il devrait se voir assigner cette t âche par le biais de la révision d’une part, de la loi sur le personnel de la Conf édération et, d ’autre part, des différentes lois spécifiques; les principes d éfinis devraient donc être fixés impé- rativement pour les entreprises concern ées. La loi pr écise ainsi les domaines dans 2 Frey, Bruno S. et Osterloh Margrit: Pay for Performance – immer empfehlenswert?, Zeitschrift für Führung und Organisation, Zurich 1999.6980 lesquels le Conseil f édéral est tenu d ’édicter certains principes, à savoir par ex- emple: – les salaires des cadres (y compris les prestations annexes comme les primes) – les honoraires des membres de conseils d ’administration (y compris les pre- stations annexes) – les autres conditions contractuelles (par ex. pr évoyance professionnelle et indemnités de départ) – les activités accessoires. Le Conseil fédéral a la compétence d’édicter de tels principes pour la Poste, les CFF et les unités administratives décentralisées. Ces principes s’appliquent par analogie à d’autres entreprises de droit public et institutions f édérales qui ne sont pas r égies par la loi sur le personnel de la Conf édération; il suffit pour cela d ’introduire les clauses de renvoi correspondantes dans les lois sp écifiques à ces entités. En outre, le Conseil fédéral est charg é de veiller à ce que ces principes soient également appli- qués aux entreprises dont le capital est majoritairement d étenu par la Confédération, ainsi qu’à la SSR. Toutefois, le Conseil fédéral ne doit pas se contenter d ’édicter des principes, mais il doit aussi d éfinir des valeurs de r éférence. Il ne s ’agit pas de fixer pr écisément le montant des salaires, mais de d éterminer un plafond, comme le souhaite d ’ailleurs une grande partie de l ’opinion publique. Quant aux conditions contractuelles, il ap- paraît, là aussi, nécessaire de donner certaines consignes chiffr ées, surtout en ce qui concerne les indemnit és de d épart et la pr évoyance professionnelle : étant donné la confusion qui règne en la matière dans les différentes entreprises, il serait de bon ton que la loi prescrive une intervention de l’Etat. Cependant, la minorit é est d ’avis que l ’obligation de fixer des valeurs pr écises entraverait trop la libert é d’action du Conseil f édéral. Elle invite donc ce dernier à édicter une série de principes, à contrôler le montant des r émunérations et à interve- nir en cas de violation des principes fixés. 2.3 Transparence Il est en outre pr évu de rendre publics les salaires et les honoraires (y compris les prestations annexes) des personnes exer çant une fonction pour laquelle le Conseil fédéral aura édicté certains principes. Il n ’est pas concevable en effet que la D éléga- tion des finances soit la seule à avoir acc ès à ces informations, d ’autant qu’il s’agit d’un int érêt public concernant directement les contribuables. D ’autre part, l ’argu- ment selon lequel la transparence – et donc la comparabilit é – des salaires provo- quera de nouvelles augmentations n ’est pas fondé étant donné que ces chiffres étai- ent assur ément d éjà connus des diff érents acteurs. Les cons équences d ’une plus grande transparence ont par ailleurs été évoquées sous le ch. 21.6981 3 Conception générale du projet et commentaire des dispositions 3.1 Conception générale du projet Le projet de loi se borne à compléter ou à modifier des lois fédérales déjà existantes. Il s ’agit donc d ’un acte modificateur portant sur diff érentes lois (Sammelgesetz). Comparée à l’autre technique l égislative qui consisterait à édicter une loi autonome sur la r émunération des cadres et des autres membres des organes dirigeants d’entreprises, la méthode choisie ici permet d ’éviter que de nouvelles prescriptions sur ces r émunérations se d éveloppent, en quelque sorte, en marge des r églementa- tions sectorielles propres aux divers domaines (CFF, CNA, etc.) et qu ’il faille, pour interpréter ces nouvelles prescriptions, toujours y associer les dispositions sectoriel- les. Les nouvelles prescriptions doivent, au contraire, s ’intégrer dans les lois actuel- les. Théoriquement, il serait aussi possible de r épéter intégralement les nouvelles dispo- sitions relatives à la r émunération des cadres et autres organes dirigeants dans chacune des lois sectorielles. Cette m éthode se justifierait s ’il fallait, pour chacun des domaines sectoriels (Poste, Swisscom, CNA, etc.), pr évoir une solution qui lui soit propre. Telle n ’est toutefois pas la volont é de la Commission. D ès lors que les lois sectorielles ne pr évoiraient, de toute fa çon, qu’un mandat d éléguant au Conseil fédéral le soin de r égler lui-même certaines questions d éterminées, ce mandat peut être formulé de manière identique pour toutes les entreprises et établissements de la Confédération. Compte tenu de ce choix initial, la Commission a cherch é à dévelop- per une solution simple qui évite les r épétitions inutiles. Une mani ère d’y parvenir consiste à ancrer les dispositions mat érielles sur la r émunération des cadres et des autres membres des organes dirigeants dans une loi bien d éterminée (loi centrale) et à inscrire des clauses de renvoi dans les autres lois sectorielles. La loi fédérale sur le personnel de la Conf édération (LPers; RS 172.220.1) se pr ête parfaitement à ce r ôle de loi centrale, en particulier du fait qu ’elle s’applique, con- formément à son champ d ’application, à de nombreux établissements et entreprises de la Confédération (par ex., à la Poste, aux CFF, aux EPF, à la R égie fédérale des alcools; cf. art. 2, al. 1, LPers). Quant aux lois sectorielles relatives à Swisscom, à la Banque nationale, etc., chacune d’elles renverra à la réglementation de la LPers. 3.2 Commentaire des dispositions 1. Loi sur le personnel de la Confédération (LPers) Art. 6a Rémunération et autres conditions contractuelles convenues avec les cadres et les membres des organes dirigeantes d’entreprises et d’établissement de la Confédération Al. 1 L’al. 1 donne au Conseil f édéral le mandat imp ératif d ’édicter des principes en matière de rémunération des cadres. En ce qui concerne les cadres, la r églementation vise les salaires et les «prestations annexes». Par prestations annexes, il faut entendre6982 les bonus et les prestations en nature (pour véhicules privés, pour des voyages privés ou autres vacances, etc.) Sont aussi vis és les salaires et les prestations annexes ac- cordés aux employ és qui n ’assument, à proprement parler, pas de fonctions dirige- antes, mais qui, en raison de l’importance que revêt leur tâche pour l’entreprise, sont rémunérés d’une manière comparable à celle des cadres dirigeants. Le Conseil f édéral re çoit aussi le mandat d ’édicter des principes en mati ère d’honoraires versés aux membres du conseil d ’administration ou d ’un autre organe exerçant la haute direction de l ’entreprise. L à également, les prestations annexes sont visées. Al. 2 L’al. 2 enjoint le Conseil f édéral d ’édicter des principes mais aussi de fixer des valeurs de référence en ce qui concerne les salaires des cadres et la r émunération des membres des conseils d’administration. Al. 3 Le Conseil f édéral doit aussi édicter des principes et fixer des valeurs de r éférence portant sur les avantages accord és en matière de prévoyance professionnelle, sur les indemnités de d épart ou sur les autres conditions contractuelles convenues avec les cadres et les membres des conseils d ’administration. Au titre d ’autres conditions contractuelles figurent notamment les d élais de r ésiliation asymétriques (p. ex., le cadre devant observer un d élai de r ésiliation d ’un mois seulement, l ’entreprise devant, elle, observer un délai d’un an). Al. 4 En ce qui concerne les cadres, le Conseil f édéral doit aussi r égler la question des activités accessoires, c’est-à-dire déterminer si et dans quelle mesure les cadres peu- vent exercer de telles activités. Pour les employ és de l’administration fédérale géné- rale, la question est r églée à l ’art. 91 de l ’ordonnance sur le personnel de la Con- fédération (OPers; RS 172.220.111.3), aux termes duquel l ’exercice d’une activit é accessoire est soumise à un r égime d’autorisation et celle-ci ne peut être accordée que si l ’activité n’est pas de nature à compromettre les prestations de l ’employé ou qu’elle ne risque pas d ’entrer en conflit avec les int érêts de l ’employeur. Cette réglementation doit désormais aussi s’appliquer aux cadres des entreprises et établis- sements de la Confédération. Al. 5 Aux termes de cette disposition, les salaires des cadres et les honoraires des mem- bres du conseil d ’administration (prestations annexes y comprises) ainsi que les autres conditions contractuelles convenues doivent pouvoir être connus du public. Cette disposition ne prescrit pas la publication officielle de ces donn ées, mais elle commande de les communiquer sur demande. Al. 6 Aux termes de cette disposition, les principes au sens des al. 1 à 5 visent également les filiales des entreprises et établissements qui rel èvent du champ d ’application de la LPers (en l ’occurrence, les filiales de la Poste, des CFF, des EPF, etc). D ès lors que les lois sectorielles (par exemple, celle qui r égit Swisscom) renvoient à cette disposition, celle-ci vise également les filiales de ces différentes entreprises.6983 Al. 7 Selon cette disposition, le Conseil f édéral est tenu de veiller à ce que les principes visés aux al. 1 à 6 soient appliqués par analogie à toutes les entreprises de droit privé qui appartiennent, dans une mesure majoritaire, à la Conf édération. Avec cette ma- nière indirecte d ’intégrer les entreprises de droit priv é f édérales dans le champ d’application de la nouvelle r églementation, on entend tenir compte du fait que la détermination des salaires et des autres conditions contractuelles rel ève, en droit pri- vé, de l ’autonomie de la volont é des organes responsables de l ’entreprise, et qu ’on porterait atteinte à la substance du syst ème si le Conseil f édéral recevait la comp é- tence d’édicter du droit r églementaire en ce domaine. En revanche, le Conseil f édé- ral peut, en sa qualit é de d éfenseur des int érêts de l ’actionnaire majoritaire, veiller, en agissant au niveau des statuts de l ’entreprise concernée, voire en concluant des conventions avec elle, à ce que les principes relatifs aux salaires, aux honoraires des membres du conseil d ’administration et aux autres conditions contractuelles soient observés. Dans l ’hypothèse o ù une entreprise de droit priv é f édérale violerait ces principes, le Conseil fédéral conserve, comme dernier moyen, la faculté de révoquer le conseil d’administration. En inscrivant dans la LPers l ’obligation indirecte pour toutes les entreprises de droit privé dominées par la Confédération d’observer les principes en mati ère de rémuné- ration des cadres et des autres membres des organes dirigeants, on introduit une norme qui dépasse, en soi, le champ d ’application propre de la LPers: en effet, cette loi ne vise pr écisément pas ce type d ’entreprises. Deux solutions s ’offrent ici pour résoudre ce problème: ou bien l’on étend le champ d’application de la LPers (art. 2), ou bien l ’on introduit l ’obligation indirecte dans chacune des lois sectorielles qui règlent la participation de la Conf édération à l ’entreprise de droit priv é en cause. Cette dernière solution aurait, pour elle, l ’avantage d’une meilleure transparence; à son d ésavantage, on peut objecter le risque qu ’il y a d ’oublier de proc éder à l’adaptation nécessaire de la loi sectorielle régissant une entreprise déterminée. Art. 15, al. 6 Cette disposition a pour but d ’assurer la transparence aussi en mati ère de rémunéra- tion des cadres du plus haut niveau hi érarchique de l ’administration f édérale. En effet, on ne voit pas de raison de traiter diff éremment, en ce qui concerne les données relatives à la r émunération, les cadres sup érieurs de l’administration géné- rale et ceux des entreprises de la Confédération. 2. Loi sur l’entreprise de télécommunication (LTC) Art. 9, al. 4 et art. 16, al. 2 Aux termes de ces dispositions, les principes vis és à l ’art. 6a, al. 1 à 6, LPers s’appliquent par analogie. Cette clause de renvoi a pour effet que les principes édic- tés par le Conseil f édéral vaudront directement aussi pour l ’entreprise Swisscom et les filiales qu ’elle détient à titre majoritaire et qui sont sises en Suisse. Le principe d’une application «par analogie» résulte notamment du fait que, dans l ’art. 6a, al. 1, LPers, il n ’est question que des cadres et autres membres des organes dirigeants de la Poste et des CFF.6984 3. Loi sur la Banque nationale Art. 62a Les explications donn ées en regard des propositions de modifications de la LTC valent par analogie. 4. La loi fédérale sur l’assurance-accident Art. 63, al. 2 et art. 64, al. 3 Les explications donn ées en regard des propositions de modifications de la LTC valent par analogie. 5. Loi fédérale sur la radio-télévision Art. 29, al. 4 Comme la SSR est une organisation de droit priv é, l’obligation d’observer les prin- cipes en matière de rémunération de ses organes dirigeants ne peut être imposée que de mani ère indirecte. Voir, pour le d étail des explications, le commentaire de l’art. 6a, al. 7, LPers. A la diff érence des lois r églant les autres entreprises de droit privé fédérales, la loi f édérale sur la radio et la t élévision doit consacrer elle-m ême la nouvelle réglementation en matière de r émunération: en effet, étant donné que la SSR n’est pas une entreprise d étenue à titre majoritaire par la Conf édération, elle ne tombe pas sous le coup de l’art. 6a, al. 7, LPers. 6. Loi fédérale sur le statut et les tâches de l’Institut fédéral de la propriété intellectuelle Art. 4, al. 5 et art. 8, al. 3 Les explications donn ées en regard des propositions de modifications de la LTC valent par analogie. 7. Loi sur les produits thérapeutiques Art. 71, al. 2 et art. 75, al. 2 Les explications donn ées en regard des propositions de modifications de la LTC valent par analogie. 4 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel Le projet n ’aura vraisemblablement aucune cons équence financi ère directe sur les dépenses de la Conf édération. Toutefois, partant du principe que la d éfinition de règles relatives aux salaires des cadres et la cr éation d ’une certaine transparence entraîneront une r éduction des co ûts dans les entreprises, on peut s ’attendre à une amélioration tendancielle des r ésultats d ’exploitation des entreprises. Or, une telle évolution ne peut être que bénéfique pour les actionnaires de ces entreprises, et donc6985 pour la Confédération: le projet aura donc indirectement des r épercussions positives sur les finances fédérales. 5 Constitutionnalité Les r évisions des diff érentes lois ont pour base constitutionnelle les dispositions constitutionnelles mêmes sur lesquelles se fonde chacune des ces lois (art. 92, al. 1, 93, al. 1, 95, al. 1, 99, al. 2, 117, al. 1, 118, al. 2, 122, al. 1, et 173, al. 2, Cst.).Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire. Entreprises liées à la Confédération. Salaires des cadres et rémunérations des membres des conseils d'administration. Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 47 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.424 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 26.11.2002 Date Data Seite 6972-6985 Page Pagina Ref. No 10 126 788 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.