17. März 1982 161 Motion Binder évidemment, ne reniera pas sa vocation humanitaire en faveur de la paix et du désarmement. C'est une des raisons aussi, Madame, pour lesquelles nous- acceptons votre pos- tulat: dans l'espoir que nous pourrons participer de façon efficace à une véritable vérification des armements et du désarmement. Präsident: Der Bundesrat ist bereit, das Postulat Bauer ent- gegenzunehmen. Wird es aus der Mitte des Rates bekämpft? Das ist nicht der Fall. Es ist überwiesen. Überwiesen - Transmis #ST# 81.904 Motion Binder Politische Planung. Mitwirkung des Parlaments Participation du Parlement à la planification politique Wortlaut der Motion vom 16. Dezember 1981 Gemäss Artikel 71 BV ist die Bundesversammlung, unter Vorbehalt der Rechte des Volkes und der Kantone, die oberste Gewalt des Bundes. In Artikel 85 BV sind die Auf- gaben der beiden Räte nicht abschliessend aufgezählt. Die politische Planung umfasst im heutigen Staat Grundsatz- entscheidungen und greift in die Gesetzgebungs- und Finanzhoheit der Bundesversammlung ein. Diese Planung muss deshalb neben der qualifizierten Gesetzgebung und der Oberaufsicht über die Behörden zu einer Hauptzustän- digkeit der Bundesversammlung erklärt werden. Das heu- tige Recht, von den Richtlinien der Regierungspolitik bloss Kenntnis zu nehmen, genügt dem Parlament nicht, um auf die zukünftige Staats- und Finanzpolitik genügend Einfluss nehmen zu können. Der Bundesrat wird eingeladen, die notwendigen Gesetzes- änderungen (allenfalls auch Verfassungsänderungen) vor- zuschlagen, damit das Parlament in die politische Planung einbezogen wird und über die wichtigen Pläne der Staatstä- tigkeit, vor allem über die Richtlinien der Staatspolitik und den Finanzplan des Bundes befinden kann. Texte de la motion du 16 décembre 1981 L'autorité suprême de la Confédération, sous réserve des droits du peuple et des cantons, est, comme le précise l'article 71 de la constitution, l'Assemblée fédérale. Les tâches principales des deux conseils sont énumérées à l'article 85. Or la planification politique, par le pouvoir exé- cutif, englobe aujourd'hui des décisions fondamentales qui relèvent de la souveraineté législative et financière de l'Assemblée fédérale. Cette planification doit donc être ran- gée parmi les attributions fondamentales du Parlement aux côtés de l'activité législative proprement dite et de la haute surveillance des autorités fédérales. Actuellement, le Parle- ment ne peut que prendre connaissance après coup des Grandes lignes de la politique gouvernementale. Or ce «droit» ne lui suffit pas pour exercer une influence adéquate sur les décisions politiques et financières. Je prie donc le Conseil fédéral de proposer les modifica- tions législatives (et éventuellement constitutionnelles) nécessaires pour que le Parlement participe à la planifica- tion politique et à l'élaboration des plans importants de l'Etat, notamment des Grandes lignes de la politique gou- vernementale et du plan financier. Mitunterzeichner - Cosignataires: Arnold, Baumberger, Cavelty, Dobler, Gadient, Guntern, Kündig, Ulrich, Zumbühl (9) Binder: Zum richtigen Verständnis meiner Motion möchte ich Sie bitten, sich im Geiste in die Dezembersession 1981 zurückzuversetzen. Damals haben wir in beiden Räten über den Zwischenbericht zu den Regierungsrichtlinien und über den Finanzplan beraten. Die Stimmung war in beiden Räten nicht besonders gut, sondern eher gereizt. Unbehagen machte sich breit; und es wurde die Frage gestellt: Wer ist denn eigentlich die oberste Gewalt des Bundes? Tatsächlich stritten sich Bundesrat und Parlament über den Führungsanspruch in diesem Staate. Trotzdem gemäss Geschäftsverkehrsgesetz das Parlament vom Zwischenbe- richt und vom Finanzplan nur Kenntnis nehmen kann, wollte sich das Parlament mit dieser eher untergeordneten Rolle in der politischen Planung nicht mehr zufrieden geben. Das Parlament mischte sich aktiv ein, nahm zwar (weil angeblich verfassungswidrig) keine Richtlinien-Motionen an, die den Bundesrat zu einem gemächlicheren Gesetzgebungstempo zwingen wollten, wies jedoch den bundesrätlichen Finanz- plan praktisch zurück, indem es in einer gemeinsamen Motion vom Bundesrat Bericht und Antrag verlangte, mit welchen weiteren einschneidenden Eingriffen in die Aufga- benstruktur des Bundes er den Haushaltsausgleich in der nächsten Legislaturperiode erreichen und wie er insbeson- dere die verschiedenen Ausgabenmechanismen besser in den Griff nehmen will. Mit dieser an sich widersprüchlichen Haltung (einerseits keine Einmischung in die Richtlinienkompetenz des Bun- desrates, andererseits aber direkte Einschaltung in die Finanzplanung) haben sich die beiden Räte, bewusst oder unbewusst - ich möchte das offenlassen -, über den Wort- laut und den Sinn des Geschäftsverkehrsgesetzes hinweg- gesetzt und sich mit der blossen Kenntnisnahme nicht mehr abgefunden. Denn wer mit einer verbindlichen Motion in die Finanzplanung eingreift und die bundesrätliche Finanzplanung praktisch zurückweist, schaltet sich auch in die eigentliche politische Planung ein. Der innere Zusam- menhang zwischen politischer Planung einerseits und Finanzplanung andererseits ist evident. So schreibt denn auch das Geschäftsverkehrsgesetz vor, dass die Richtlinien der Regierungspolitik und der Finanzplan sachlich und zeit- lich miteinander zu verknüpfen sind. In der Dezembersession 1981 wurde also ein gestärktes Rollenbewusstsein des Parlamentes, wie nachträglich die «NZZ» schrieb, manifest. Das Parlament hatte offensichtlich genug vom unverbindlichen, unnützen, langweiligen und oft auch nicht sehr interessanten und zeitraubenden Zelebrie- ren einer Debatte, die gar keine Debatte war. Es wollte poli- tische Schwerpunkte für die Staatstätigkeit in den nächsten Jahren setzen. Dies war mein Eindruck in der Richtliniendis- kussion. Nachdem Herr Bundesrat Purgier meine Ideen über eine vermehrte Beteiligung des Parlamentes an der politischen Planung als «durchaus interessant» bezeichnet hatte, hielt ich die Gelegenheit für günstig, durch meine Motion das Verhältnis zwischen Parlament und Bundesrat in der Staats- leitung zu klären. Zunächst dürfte unbestritten sein, dass jedes Staatswesen - auch die Schweiz - eine Staatsleitung benötigt. Die politi- sche Planung ist Wesensbestandteil dieser Staatsleitung und wird mit ihr sogar sehr oft überhaupt identifiziert. Es muss in jedem Staat jemand da sein, der vorausdenkt, vor- ausschaut, politische Schwerpunkte setzt und sagt, was zum Beispiel in einer Legislaturperiode gesetzgeberisch angegangen, realisiert und auch finanziert werden soll. Die politische Planung muss, wenn sie konsistent sein will, dem Bundesrat, dem Parlament, aber auch - und das scheint mir wichtig zu sein - dem Bürger ein konkretes Staatsbild für die Zukunft vorzeigen. Kurz: Die politische Planung hat die Marschrichtung des Staates zumindest kurz- und mittelfri- stig, wenn möglich auch langfristig, aufzuzeigen. So sagt denn Prof. Eichenberger: «Politische Planung ist deshalb mehr als reflektierende Vor- wegnahme, mehr als intellektuelle Präparation und mehr als spirituelle Eingewöhnung in mögliche Aktionsdimensionen - sie ist die Verbindung des planerischen Tuns mit demMotion Binder 162 17 mars 1982 politischen Realisationswillen. Dabei tritt in besonderem Mass die Aufgabe der Koordination hervor. Die vielleicht dringlichste funktioneile Obliegenheit des heutigen Staates, die Gewinnung von Übersicht und die Herstellung gesamt- heitlichen Entscheidens, beruht wesentlich auf der Koordi- nation, die sich gern in Gestalt politischer Planungen dar- bietet.» Wer soll, wer muss aber in unserem Staat politisch planen, d. h. die staatlichen Aktivitäten, Leistungen, Prioritäten fest- legen und für die notwendige Finanzierung besorgt sein - der Bundesrat, das Parlament, das Volk oder alle zusam- men? Sicher kann das Volk - zumindest beim Bund - nicht direkt in die politische Planung einbezogen werden; aber das Volk kann - und das tut es auch hin und wieder - die staatliche Planung durch eigene Abstimmungen durchkreu- zen, so dass diese Planung immer wieder dem Marschbe- fehl des Volkes anzupassen ist. Die schweizerische Demo- kratie schliesst aber keineswegs, wie dies sehr oft behaup- tet wird, die Aufstellung eines eigentlichen Regierungspro- grammes aus. Obwohl wir kein parlamentarisches System haben, können sich Bundesrat und Parlament immer wieder zu Beginn und während der Legislaturperiode auf ein Regie- rungsprogramm einigen. Ein solches Regierungsprogramm ist nie etwas Starres, Festgefügtes, ewig Dauerndes. Das Regierungsprogramm ist Planung. Jede Planung ist aber rollend, anpassungsfähig und anpassungsbedürftig. Das haben wir jetzt im jahrzehntelangen Umgang mit den ver- schiedensten Arten von Planungen auf der Stufe der Gemeinde, des Kantons und des Bundes gelernt. Ich stehe also immer noch bei der Frage: Wer darf, wer muss in der Schweiz planen? Nachdem eine direkte Mitwir- kung des Volkes kaum möglich ist - wir können ja die Regierungsprogramme, die veränderbar sind, nicht immer wieder dem Volk zur Abstimmung unterbreiten -, verblei- ben noch die beiden Verfassungsorgane Parlament und/ oder Bundesrat. Wer hat also die Eidgenossenschaft zu führen, zu leiten? Hier ist ein gewisser Verfassungskonflikt in der Verfassung selber eingebaut. Gemäss Artikel 71 der Bundesverfassung ist unter Vorbehalt der Rechte des Vol- kes und der Kantone die Bundesversammlung die oberste Gewalt des Bundes. In Artikel 85 der Bundesverfassung sind die Aufgaben der beiden Räte nicht abschliessend auf- gezählt. Artikel 95 der Bundesverfassung hingegen lautet: «Die oberste vollziehende und leitende Behörde der Eidge- nossenschaft ist ein Bundesrat, welcher aus sieben Mitglie- dern besteht.» Ferner räumt Artikel 102 Ziffer 4 BV dem Bundesrat unter anderem die Befugnis ein, der Bundesver- sammlung Gesetze und Beschlüsse vorzuschlagen. Samuel Siegrist hatte vielleicht nicht ganz unrecht, als er in seiner Zeitung im letzten Dezember schrieb: «Furgler sei- nerseits mag sich früher einmal, als Nationalrat bis vor zehn Jahren, ebenfalls auf Artikel 71 BV berufen haben. Jetzt aber, als Bundesrat, zitiert er lieber Artikel 95 BV der Bun- desverfassung, der den Bundesrat als oberste vollziehende und leitende Behörde der Eidgenossenschaft beschreibt. Die klugen Väter unserer Bundesverfassung hatten sich salomonisch aus der Affäre gezogen.» Wir selber müssen aber den Verfassungskonflikt lösen. Das haben wir bis heute, trotz verschiedener Anläufe, nicht zu tun gewagt. Seit Jahr und Tag weicht das Parlament in der Frage der politischen Planung einem klaren Entscheid aus, betreibt dafür aber hie und da eine fast sterile und unheimli- che Beschäftigungspolitik, entwickelt eine Arbeitswut son- dergleichen, nimmt parlamentarische Vorstösse am laufen- den Band entgegen, verliert aber gegenüber dem Bundes- rat und gegenüber dem Volk immer mehr an Prestige, immer mehr an politischer Macht und immer mehr an politi- scher Glaubwürdigkeit. Niemand weiss eigentlich, in welche Richtung dieses Parlament marschieren will. So schreibt denn Hans Wili ganz richtig: «Das Parlament hat mit der Verweigerung der Bereitschaft, die Legislaturziele mitzutragen und mitzuverantworten, das Schwergewicht der Kräfte noch mehr zugunsten der Exekutive verscho- ben.» Diese Ohnmacht des Parlamentes wird anhalten, wenn sich das Parlament nicht endlich aufrafft und sich auf seine Kern- aufgaben besinnt. Diese Kernaufgaben sind: qualifizierte Rechtsetzung, Mitwirkung in der politischen Planung und dichte parlamentarische Oberaufsicht. Die bisherige blosse Kenntnisnahme von Regierungsrichtlinien und Finanzplänen hat zu nichts anderem als zu einem tagelangen, eher unver- bindlichen Geschwätz im Parlament geführt, das sich aller- dings in unserem Rat in Grenzen hielt. Schon seit vielen Jahren postuliert der hochgeschätzte Staatsrechtslehrer Prof. Dr. Kurt Eichenberger - er hat über dieses Thema bereits im Jahre 1949 eine Dissertation ver- fasst -, der durch seine augewogene Gutachten und Publi- kationen bekannt geworden ist, eine Teilnahme des Parla- mentes an der politischen Planung. Er führt dafür im wesentlichen vier Gründe an. Erster Grund: Die Regierungsfunktion, zu der die politische Planung gerechnet werden muss, ist nicht nur und alleinige Sache der Regierung, sondern benötigt nach unserer ver- fassungsrechtlichen Kompetenzordnung auch die Mitwir- kung und die Teilnahme des Parlamentes. Zweiter Grund: Die Planung ist dann am wirksamsten, wenn sie über die Selbstplanung hinausreicht und auch Faktoren einer Fremdplanung enthält. Ohne das Zusammenwirken von Regierung und Parlament bleibt die politische Planung in den fast «perfekten Unverbindlichkeiten» stecken und gleicht einem Glasperlenspiel. Dritter Grund: Die Planung, an welcher das Parlament aktiv mitwirkt, gewinnt eine erhöhte Legitimation und eine erhöhte Integrationskraft. Vierter Grund: Die vom Parlament sanktionierte politische Planung verlässt den Raum des Spielerischen, des Unver- bindlichen und zeigt auch dem Bürger auf, wohin der Staat geht. Das Anliegen und die Motive meiner Motion entsprechen genau der Grundidee von Prof. Eichenberger. Wenn dieses Parlament wieder mehr Selbstvertrauen, wieder mehr Ein- fluss und einen höheren Beachtungsgrad gewinnen will, dann darf es sich in der notwendigen und wichtigen politi- schen Planung nicht einfach abmelden und sich aus der Verantwortung stehlen. Man sollte jeweils zu Beginn jeder Legislaturperiode die Regierungsparteien so lange in ein Konklave schicken, bis sie sich endlich auf ein minimales Schwerpunkteprogramm geeinigt haben, das sie dann auch durchziehen wollen. Dies allein würde unserer Politik wieder mehr Profil, mehr Überzeugungskraft und auch mehr Ver- trauen beim Bürger geben. Nun können gegen ein eigentliches Regierungsprogramm auch Gegenargumente vorgebracht werden, die ich keines- wegs verschweigen möchte. Da wird einmal auf unser schweizerisches Regierungssystem aufmerksam gemacht, das wegen der Mitwirkung des Volkes gar kein eigentliches Regierungsprogramm zulasse. Dieses Argument ist, wie ich bereits gesagt habe, meines Erachtens nicht stichhaltig. Natürlich können Volk und Stände, gemäss unserer Verfas- sung, Regierung und Parlament in Einzelfragen immer wie- der nach Hause schicken. Aber deswegen braucht noch lange nicht das ganze Regierungsprogramm einzustürzen. Das Programm muss selbstverständlich - und das gilt für jede Planung, wenn wichtige Entscheide gefällt werden - den neuen Rahmenbedingungen angepasst werden. Auch das Zweikammersystem ist kein Hindernis für ein Regie- rungsprogramm! Wie bei jedem Gesetz müssen sich auch beim Regierungsprogramm beide Kammern einigen. Der weitere Einwand, durch die Zustimmung zum Regie- rungsprogramm mit seinen Prioritäten trete eine gewisse Selbstbindung des Parlamentes ein, ist gewichtiger und ernster zu nehmen. Wir Bundesparlamentarier sind stolz auf unsere uneingeschränkte Freiheit, in Bern zu tun und zu lassen, was uns beliebt. Das hat zu einem unglaublichen «Motionendiscount» geführt, wie sich Hans Wili auszudrük- ken beliebte. Wir werden durch diese unglaubliche Fülle von Vorstössen, Vorlagen usw. fast erdrückt, indem wir uns mit einem ganzen Warenhauskatalog befassen müssen und weder die Kraft noch die Zeit haben, uns den wesentlichen17. März 1982 163 Motion Binder und zukunftsträchtigen Fragen der Eidgenossenschaft zuzuwenden. Etwas mehr Selbstbeschränkung würde nicht schaden. Auch bei Einführung eines Regierungsprogrammes besässe übrigens jeder Parlamentarier nach wie vor die völ- lige Narrenfreiheit, parlamentarische Vorstösse, Initiativen, Motionen, Postulate, Interpellationen, Kleine Anfragen usw., einzureichen. An diesem Grundrecht der Parlamentarier - und das betone ich - möchte ich keineswegs rütteln. Es braucht also niemand hier in eine Angstpsychose auszubre- chen. Aber jedes Mitglied der beiden Räte müsste sich in Zukunft genauer überlegen, ob nun sein Vorstoss ins Kon- zept des Regierungsprogramms passt oder nicht. Mit ande- ren Worten, der parlamentarische Widerstand gegen unnö- tige oder ausgefallene Vorstösse würde erheblich anwach- sen. Ich stelle die Frage: Würde diese Konsequenz dem Ansehen des Parlamentes schaden? Ich glaube nicht. Denn das Parlament sollte eigentlich - wie Prof. Eichenberger schreibt - nicht ein «gänzlich freies Tummelfeld des Belie- bens» sein. Zum Schluss: Was ich vorschlage, haben Staatsrechtsleh- rer schon seit Jahrzehnten vorgedacht. Die koordinierte staatliche Planung zwischen Regierung und Parlament ist ein Gebot der Stunde. Wir müssen uns ein Bild über den Stand des Staates im Verlaufe der nächsten Jahre machen. Einzelne Kantone sind uns in ihren neuen Verfassungen bereits vorangegangen oder stehen im Begriffe, uns voran- zugehen. Ich denke an die neuen Verfassungen der Kan- tone Jura und Aargau sowie an den Verfassungsentwurf des Kantons Glarus.^So lautet zum Beispiel Artikel 79 der neuen Kantonsverfassung des Kantons Aargau, der Sie die eidgenössische Gewährleistung erteilt haben: «Der Grosse Rat befindet über die grundlegenden Pläne der staatlichen Tätigkeiten, insbesondere die Richtlinien der Staatspolitik mit dem Finanzplan und die Gesamtpläne zur Raumord- nung. Er kann Änderungen verlangen. Soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, bindet ein Beschluss des Grossen Rates über grundlegende Pläne diesen und alle angesprochenen Behörden. In diesem Fall kann von Plänen nur abgewichen werden, wenn die Planung im Zusammenhang überprüft und abgeändert wird.» Damit ist sichergestellt, dass das aargauische Parlament im «steuernden politischen Prozess» dabei sein will. Es kommt zu einer gewollten Kooperation zwischen Regierung und Parlament in der politischen Planung. In meinem Motionstext gehe icrrwegen der bekannten Ein- wendung bewusst nicht sehr weit. Nach meinem Vorschlag muss das Parlament vor allem «über die Richtlinien der Staatspolitik und den Finanzplan des Bundes» befinden. Ich habe absichtlich nicht von «Genehmigung» gesprochen. Mit dem Begriff «befinden» ist dem Willen des Parlamentes ein sehr weiter Spielraum eingeräumt. Ferner wird durch die Annahme meines Motionstextes die Selbstbindung des Parlamentes und/oder des Bundesrates in keiner Weise präjudiziert. Ich habe einen Text gewählt, der eine solche Flexibilität gewährleistet, dass auch die Skeptiker in diesem Rat zustimmen können. Wir müssen jetzt im Grunde genommen entscheiden, wel- che Art Parlament wir wollen: ein starkes Parlament, das in der wichtigen politischen Planung mitspricht, oder ein eher schwaches Parlament, das von den Richtlinien der Regie- rungspolitik und vom Finanzplan lediglich Kenntnis nimmt. Bei blosser Kenntnisnahme können wir aber meines Erach- tens auch ruhig der Motion Blocher zustimmen, nach der die Vorlage des Zwischenberichtes über die Richtlinien der Regierungspolitik wieder aufgehoben werden soll. Ich halte die Zukunft unseres Landes für eine so ernste Sache, dass man die Weichenstellung durch die politische Planung nicht einfach nur dem Bundesrat überlassen darf. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen meine Motion kön- nen Sie nicht vorbringen. Diese Frage ist ausdiskutiert. Im Bericht der Kommission des Nationalrates betreffend die parlamentarische Initiative über Regierungsrichtlinien und Finanzplanung vom 16. Mai 1978 heisst es wörtlich: «Die Planungskompetenzen sind verfassungsrechtlich nicht klar zwischen Bundesversammlung und Bundesrat ausgeschie- den und können mit guten Gründen beiden Gewalten gemeinsam zugesprochen werden. Das Parlament kann daher eine generelle Planungskompetenz beanspruchen.» Ich möchte Sie bitten, im Interesse eines starken Parlamen- tes meiner Motion zuzustimmen. M. Aubert, conseiller fédéral: Excusez-moi de prendre ici la place du président de la Confédération, M. Fritz Honegger. Il est actuellement à Liestal et il vient de me charger de vous communiquer la réponse du Conseil fédéral à la motion de M. Binder. 1. Die vom Motionär angestrebte Verlagerung von Pla- nungskompetenzen auf das Parlament wirft eine Reihe von wichtigen Fragen auf. Die Motion würde nicht nur zu einer bedeutenden Revision des bestehenden Systems politi- scher Planung führen, sondern auch das Verhältnis zwi- schen Legislative und Exekutive verändern. Es handelt sich deshalb um ein Vorhaben von staatspolitischer Bedeutung. 2. Bevor die in der Motion verlangten Gesetzesänderungen - allenfalls auch Verfassungsrevisionen - in die Wege gelei- tet werden könnten, müssten insbesondere folgende Fra- gen sorgfältig abgeklärt werden: - Welche Möglichkeiten bestehen grundsätzlich, um die Mitwirkung des Parlamentes an der politischen Planung zu verstärken? Welches sind die Auswirkungen solcher Mass- nahmen auf das bestehende System der politischen Pla- nung und auf das Verhältnis zwischen Legislative und Exekutive? - Welche Bedeutung kann parlamentarischen Planungsent- scheiden im schweizerischen politischen System, das durch ausgebaute Volksrechte und das Konkordanzprinzip gekennzeichnet ist, zukommen? Können die eidgenössi- schen Räte durch Planungsbeschlüsse Vorentscheidungen treffen, welche eine gewisse Verbindlichkeit aufweisen? Ist es wünschbar, dass das Parlament sich durch solche Beschlüsse selber bindet? - In welcher Form hätten derartige parlamentarische Pla- nungsentscheidungen zu ergehen: Bundesbeschlüsse (ein- fache oder allgemeinverbindliche), Genehmigung, Kenntnis- nahme in zustimmendem resp. ablehnendem Sinn, «Erklä- rungen» oder «Resolutionen» des Parlamentes zu Einzel- punkten usw? - Welches wären die rechtlichen Wirkungen solcher Beschlüsse für Bundesrat und Parlament? 3. Der Bundesrat ist bereit, die durch die Motion aufgewor- fenen Fragen umfassend abzuklären und den eidgenössi- schen Räten eingehend darüber Bericht zu erstatten. Bekanntlich hat sich bereits die Studienkommission «Zukunft des Parlamentes» mit dem Fragenkomplex «Parla- ment und Planung» befasst, ohne jedoch konkrete Vor- schläge zu unterbreiten. In die Abklärung einbezogen wer- den sollen auch weitere Revisionspostulate zur politischen Planung, welche sich aus der parlamentarischen Beratung des Zwischenberichtes in der vergangenen Wintersession ergeben haben, so namentlich die Abschaffung des Zwi- schenberichtes und die rechtliche Bedeutung sowie politi- sche Opportunität der Richtlinien-Motion. Aus all diesen Gründen beantragt der Bundesrat, die Motion in ein Postulat umzuwandeln. Vous avez, Monsieur Binder, soulevé dans votre motion des questions si fondamentalement importantes que nous ne pouvons pas les résoudre au cours de la séance d'aujourd'hui. Präsident: Nachdem sich der Bundesrat bereit erklärt hat, den Vorstoss als Postulat entgegenzunehmen, frage ich den Herrn Motionär, ob er bereit ist, seine Motion in ein Postulat umzuwandeln? Binder: Der Entscheid fällt mir natürlich schwer, denn die Ausführungen von Herrn Bundesrat Aubert haben bestätigt, dass es sich hier um sehr wichtige Fragen handelt, dassMotion Binder 164 17 mars 1982 sehr viele Abklärungen darüber getroffen werden müssen, welche Auswirkungen es allenfalls hat, wenn das Parlament sich stärker einschaltet. Das alles müsste auch getan wer- den, wenn die Motion entgegengenommen wird. Ich habe den Text ja bewusst flexibel gestaltet und nicht gesagt, das Parlament müsse die Planung genehmigen, sondern «befin- det über die Planung»; da sind verschiedene Stufen mög- lich. Zudem habe ich die Frage der Selbstbindung offen gelassen. Ich habe Ihnen auch die aargauische Verfassung zitiert, nach welcher das Parlament selber entscheidet, ob es in eine Bindung eintreten wolle oder nicht. Dazu kommt, dass ich mit Postulaten in dieser Materie schlechte Erfahrungen gemacht habe. Ich habe einmal eine Motion eingereicht «Zukunft des Parlamentes»; sie wurde im Nationalrat angenommen, im Ständerat aber bekämpft - ich glaube, als Gegner trat vor allem mein lieber Freund Muheim auf -; dann habe ich ein Postulat eingereicht, was immerhin dazu führte, dass jetzt Kommissionen tagen. Die Frage muss einmal entschieden werden. Sie wissen: die Presse hat schlecht reagiert auf unsere Debatten vom ver- gangenen Dezember. Wir selber haben auch schlecht reagiert. Es ist einfach keine Art des Vorgehens, wenn man zunächst tagelang Zeit verschwendet für Diskussionen, am Schluss aber keine Beschlüsse fasst, sondern einfach sagt: Man nimmt das zur Kenntnis. Wir selber waren auch wider- sprüchlich: In der Finanzplanung haben wir eingegriffen, nicht aber bei den Richtlinien. Das war bewusst wider- sprüchlich. Ich weiss natürlich: Wenn ich an der Motion festhalte - ich kenne meine Freunde gut genug -, dann werde ich wahr- scheinlich eine Niederlage in Kauf nehmen müssen. Das wäre mir an sich gleichgültig. Damit das Thema aber den- noch auf der Traktandenliste bleibt - ich behafte den Bun- desrat bei seiner Erklärung, er werde alle diese Probleme sehr umfassend abklären und uns einen Bericht erstatten -, bin ich bereit, meine Motion in ein Postulat umzuwandeln. Vizepräsident Weber: Wird das Postulat aus der Mitte des Rates bekämpft? Wünschen Sie dazu das Wort? Muheim: Wir alle sind Kollege Binder dankbar, dass er eine so wichtige Frage vor den Ständrat bringt. Es geht hier nämlich um echte Anliegen unseres Staates, um vordringli- che Interessen unseres Parlamentes, nicht zuletzt unserer Kammer. Kollege Binder irrt sich aber, wenn er glaubt, seine dama- lige Motion sei in der Kleinen Kammer von mir bekämpft worden. Wenn Sie sich zurückerinnern, dann war ich es, der nach einer «Beerdigung» des Postulates und der Motion mit einem Brief an das Ratsbüro mindestens erreichte, dass einige Herren aus dem Ständerat in der gemeinsamen Kom- mission mit dem Nationalrat die Frage der «Zukunft des Parlamentes» beraten durften. Zur Sache selbst: Kollege Binder sagte durchaus zutref- fend, dass, durch die Entwicklung des Staates und der modernen Gesellschaft bedingt, das Parlament sich nebst seinen - sagen wir traditionellen - Zuständigkeiten von Gesetzgebung, Oberaufsicht und Finanzrecht mit den Fra- gen der politischen Planung zu befassen hat. Kollege Bin- der sagt auch zutreffend, dass das Parlament sein Ansehen bewahren soll. Er glaubt, das Ansehen sei wiederherzustel- len. Auch da stimme ich ihm weitgehend zu. Wenn er indes- sen glaubt, im staatspolitischen Raum und im Spannungs- verhältnis zwischen Bundesrat und Parlament von «Füh- rungsanspruch» des einen oder des anderen sprechen zu können, würde ich ihm nicht zu folgen vermögen. Unser Staatsverständnis über das Verhältnis Bundesrat/Parlament hat sich - und das ist in der Literatur auch vom hochverehr- ten Herrn Prof. Eichenberger so dargestellt - zu einem Gesamthandsverhältnis entwickelt. In der Tat nehmen beide Gewalten, Bundesrat und Parlament, an der Gestaltung die- ses Staates teil. Es kommt nun aber dazu, dass in unserer Kammer und in ihren Kommissionen diese Probleme schon 1978 und 1979 diskutiert wurden. Es dürfte von Vorteil sein, die Frage aufzuwerfen: Hat sich innert der letzten drei Jahre wirklich eine Änderung ergeben in den Umständen, in unse- ren Bedürfnissen, so dass die damaligen Meinungen von Kollegen hoher intellektueller Prägung aus diesem Rat nicht mehr gültig sind? Herr Schlumpt hat damals erklärt, er könnte nicht über Kenntnisnahme eines Regierungspro- grammes hinausgehen. Herr Hofmann glaubte, es solle nur Kenntnis genommen werden. Monsieur Donzé meinte: «Je suis favorable à l'entrée en matière mais avec de fortes restrictions.» Und unser hochverehrter Kollege Reverdin machte in einem beachtlichen Votum in der Kommission darauf aufmerksam, dass hier Fragen des Regierungssy- stems auf dem Spiel stehen. Es gehe nicht nur um Kräfte- verhältnisse, es gehe eigentlich um die staatspolitischen Strukturen, um das Verhältnis der Regierung zum Parla- ment. Aber auch der heutige Vorsitzende erklärte, dass er nur mit Bedenken und nur mit Zurückhaltung der damaligen übrigens geringen Änderung des Geschäftsverkehrsgeset- zes zustimmen könne. Zusammengefasst zu diesem ersten Punkt: Glauben Sie, dass es in diesen wenigen Jahren wirklich Änderungen gab, die uns zu einer Neubeurteilung unserer eigenen Auffas- sung bewegen sollten? Zum zweiten: Wir haben nicht in erster Linie mit der Frage nach der Stellung des Parlamentes zu den Regierungsricht- linien zu beginnen, sondern: Welches ist denn der Inhalt, welches sind die rechtliche Bedeutung und Tragweite der Richtlinien selbst, nämlich jenes Dokumentes, das von der Regierung dem Parlament zu Beginn jeder Legislaturper- iode zu unterbreiten ist? Wenn Sie den Text analysieren, wie er heute im Geschäftsverkehrsgesetz niedergelegt ist und Gültigkeit hat, und wenn Sie die Praxis der letzten Jahre betrachten, dann gehen die Regierungsrichtlinien und der Finanzplan eben nicht über eine gewisse Absichtserklä- rung hinaus. Der Bundesrat erklärt darin: Ich gedenke ungefähr in dieser und jener Art zu handeln. Es geht prak- tisch um eine Auslegeordnung für die nächsten vier Jahre. Es geht also nicht um ein Regierungsprogramm. Schlussfolgerung: Sollten wir dem ganzen politischen Pla- nungsbereich grössere Bedeutung geben wollen und möchten wir ihm einen leitenden Stellenwert verleihen, dann müssten wir den Bundesrat zunächst durch Gesetzesände- rung zwingen, den Bericht auf eine höhere juristische Stufe zu heben, zu einem Instrument der Gesamtführung, des Gesamtzusammenhanges, der Steuerung, der Koordination (all diese Begriffe sind Begriffe der Rechtslehre Prof. Eichenbergers und Prof. Lendis) erklären. Wollen wir das? Können wir das? Dies ist die entscheidende Frage. Meines Erachtens ist es angebracht, hiezu einige Zweifel anzumelden. Glauben Sie wirklich, es wäre möglich, dass sich der Bundesrat programmatisch festlegt, sich also selbst zunächst mit seinen Regierungsrichtlinien bindet? Ich habe grosse Mühe, eine solche Lösung in der täglichen Praxis unserer politischen Tätigkeit zu sehen. Ich habe ebenfalls grosse Mühe, dahinter wirklich eine echte Mög- lichkeit politischer Realisierung zu erkennen. Ich schliesse diesen Betrachtungspunkt mit folgender Fest- stellung: Erst dann, wenn Sie der politischen Planung im Sinne von «Legislaturplan/Finanzplan» einen für den Bun- desrat rechtsverbindlichen Stellenwert zubilligen wollen, kann die Frage an das Parlament weitergegeben werden: Wie stellen wir als Parlamentarier uns zu einem solchen Bericht? Auch dazu einige Bedenken: Kollege Binder hat, unter Hin- weis auf Publikationen Prof. Eichenbergers, vor allem dar- auf hingewiesen, dass mit dem präzis gewählten Begriff des «Sich Befassens» noch nicht ausgesagt sei, welches denn die Intensität der Bindung sein solle. Ich zitiere Randnote 10 aus der Schrift von Prof. Eichenberger «Ohnmacht des Par- laments»: Die Konkretisierung des Begriffes «Sich befas- sen» kann verstanden werden als «Kenntnisnahme» - das, was wir heute haben, ist also eine erste Stufe des Sich- damit-Befassens -, «Genehmigung», «Mitgestaltung», bis zur verbindlichen «alleinigen Festlegung» durch das Parla- ment. Prof. Eichenberger ist ja nicht nur ein hervorragender Rechtslehrer, sondern auch ein Mann der Praxis. Er hat -17. März 1982 165 Motion Binder wohl nicht ohne Grund - im selben Text darauf hingewie- sen, dass es bei unseren Verhältnissen, vor allem ohne eine Parlamentsadministration, unmöglich sei, dass das Parla- ment eine intensive Anteilname und eine hohe Dichte der Mitwirkung an einer Planung des Bundesrates erbringen könne. Prof. Eichenberger muss nochmals zitiert werden. Er sagt unter Randnote 17 einer Schrift über die Friedenswahrung im Staat, dass «die Genehmigung von solchen Regierungs- programmen nach wie vor eine dogmatisch noch offene Verbindlichkeit enthalten würde». Also nicht einmal die Rechtslehre ist heute soweit, um der politischen Praxis ' genau sagen zu können, wie man sich mit solchen Beschlüssen umtun solle. Heute haben wir ein zugegeben juristisch nicht so hoch angesiedeltes Mitwirkungsintrumentarium, wie Kollege Bin- der es wünscht. Aber das heutige Instrumentarium ist nicht null. Ich verweise Sie auf Artikel 45ter Absatz 2, wo darge- legt ist, dass «Motionen zu beiden Berichten», also zum Finanzplan und zum Regierungsprogramm möglich sind, Motionen also, denen wir sogenannte Verbindlichkeit zumessen - Verbindlichkeit nicht im Sinne des Durchset- zenkönnens mit Sanktionen, sondern des Durchsetzenkön- nens mit politischer Macht. Wir können mit Motionen zu Regierungsprogramm und Finanzplan unsere Meinung ankünden, und, wenn sie eine Mehrheit finden, können Sie dieser Meinung das Gewicht einer politischen Verbindlich- keit für die Regierung zumessen. Ich komme zum Schluss: Wenn Kollege Binder analysiert, dass die Art der Behandlung der Richtlinien, vor allem wie sie auch das letzte Mal im Dezember 1981 über die Bühne ging, nicht gut und überzeugend sei, dann hat er völlig recht. Aber die Frage ist vielmehr die: Sind es die Instru- mente, die fehlen, oder ist es der politische Wille des Parla- mentes, der fehlt? Denken Sie bitte zurück an den damali- gen Versuch der Regierungsparteien, sich auf eine Motion zu einigen: die Interessen, der politische Wille, die Betrach- tungsweisen waren aber zu verschieden, um eine Einigung zu erzielen. Im Spannungsverhältnis Bundesrat/Parlament geht es doch um die politische Äusserung und um die politische Geschlossenheit. Wenn sich der Bundesrat mit seiner Ver- waltung in den letzten Jahren stärker zu machen ver- mochte, dann liegt das daran, dass das Parlament seine Geschlossenheit sozusagen völlig aufgegeben hat. Unsere Aufsplitterung in kleine politische Gruppierungen und die Verschiedenheiten in den politischen Ideen und Betrachtun- gen führen dazu, dass eben keine Mehrheiten zustande kommen. Ich meine nicht völlig fehlzugehen, wenn ich Kollege Binder sage: Politischer Wille, politische Kraftanstrengung, Kon- zentration auf das Wesentliche, das sind jene Mängel, die wir auf seilen des Parlamentes feststellen. Es scheint mir, dass wir heute bei der Motion Binder etwa vor einer ähnli- chen Lage stehen wie in vielen industriellen Unternehmun- gen: Wenn etwas nicht gut geht, dann sucht man nach neuen organisatorischen Strukturen, man schafft neue Institutionen und Leitungsstäbe und regelt schliesslich neue Kompetenzordnungen. Dabei liegt es schlicht und ein- fach an der Führung, an den Persönlichkeiten, an dem, was eben auch in der Politik die Kraft des Parlamentes ausma- chen würde und ausmachen könnte: Was es brauchen würde, wäre die Bereitschaft, sich in wichtigen Dingen poli- tisch zusammenzuraufen. Ich anerkenne, dass das von Kollege Binder anvisierte Pro- blem hohe Dringlichkeit hat, aber die von ihm vorgeschla- gene Lösung trifft den Kern der Sache nicht. Es geht viel- mehr um eine erklärte Zusammenfassung der zersplitterten Meinungen und der politischen Kräfte, so dass wir in der Lage sind, mit Mehrheiten dem Bundesrat entgegentreten zu können. Affolter: Gestatten Sie auch noch eine Bemerkung zu die- ser Motion (oder bald Postulat) aus einem anderen politi- schen Lager. Es ist richtig, wenn wir uns darüber aussprechen, weil tat- sächlich fundamentale Fragen aufgeworfen werden und weil auch der Motionär seinem Vorstoss einen recht bedeuten- den Stellenwert gibt. Kürzlich mokierte sich Oskar Reck in der «Weltwoche» über die nahezu systematische Verschleppung grosser nationa- ler Probleme, die zur Hauptsache vom Parlament verschul- det werde. Ich habe mich gefragt, ob sich das, was Herr Kollege Binder in seiner Motion fordert, als Remedur gegen solche Verschleppung, als Ausweg aus dieser Immobilität des Parlamentes oder - wie es Reck etwas pointiert formu- liert - aus dem «Siechtum des schweizerischen Bundes- staates» anbiete. Die Begründung von Herrn Binder liesse darauf schliessen. Auch ich glaube, dass unser politisches System konstitutio- nelle Führungsschwierigkeiten aufweist. Das ist nichts Neues. Die Rollenverteilung zwischen Parlament und Bun- desrat in der Leitung der eidgenössischen Staatsgeschäfte, aber auch in der politischen Planung, gab immer wieder zu reden. Ich verweise auf die Entstehungsgeschichte der Regierungsrichtlinien, die ich hier nicht wiederzugeben brauche. Herr Muheim hat es bereits gesagt: Es sind erst drei Jahre her, seit man sich in diesem Rat mit dem Komplex der poli- tischen Planung sehr intensiv auseinandergesetzt hat. In diesen drei Jahren hat sich an der Haltung des Ständerates, überhaupt an der Sachlage hinsichtlich dieser politischen Planungsideen, nichts oder nicht viel geändert. In unserem Staatsaufbau, mit Initiativrecht und Referendum, mit freier Stimmabgabe des Parlamentariers, mit voll ausgebildetem Zweikammersystem, ist Planung eben überhaupt nur in einem relativierten Sinn zu bejahen. Wenn der Ständerat seinerzeit alle theoretischen Alternativen über politische Planung abgelehnt hat, dann muss an diesen Realitäten und an der damaligen Begründung (die ich nicht wiederholen möchte) der etwas idealistische Höhenflug des Motionärs gemessen werden. Es mutet irgendwie illusionär an, die politische Planung zu einer «Hauptzuständigkeit der Bundesversammlung» zu erklären, wie das im Motionstext verlangt wird. Unter der Macht der Fakten, auch unter dem Eindruck unserer Staats- struktur und unseres politischen Systems muss sich das Parlament - ich sage auch: leider - damit bescheiden, mit dem bestehenden Instrumentarium auf die Staatspolitik pla- nerisch Einfluss zu nehmen. Es ist sehr attraktiv und publi- kumswirksam, vom Parlament mehr Besinnung auf Eigen- werte, mehr schöpferische Phantasie oder - wie gesagt wurde - mehr Einfluss, grösseren Beachtungsgrad, mehr Führungs- und Machtanspruch zu verlangen und weniger in Selbstbescheidung zu machen, also dem Bundesrat aufzu- zeigen, wer die oberste Gewalt im Bund und damit das Sagen hat. Ist das aber tatsächlich auch realistisch? Ich glaubte das früher auch einmal, heute aber nicht mehr! Markenzeichen des schweizerischen Parlamentarismus ist nun einmal der Pragmatismus, das unablässige Suchen nach Kompromis- sen, die Resultante aus dem Parallelogramm der politischen Kräfte. Das bedeutet vom Faktischen her - nicht vom Wünschbaren - eindeutige Kontraindikation zur Idee einer effizienten politischen Planung auf der Basis Bundesver- sammlung. Diese Planung müsste doch mehr als blosses Window-dressing sein. Der helvetische Pragmatismus steht der Idee einer politischen Planung, die diesen Namen wirk- lich verdienen würde, aber im Wege. Es kommt etwas dazu, das vielleicht den Vorstellungen des Motionärs noch viel mehr im Wege steht - leider auch eine politische Realität: Unser Parlament muss sich zunehmend den Vorwurf gefallen lassen, bedeutende langfristige Aufga- ben, Gesamtkonzeptionen, grosse Gesetzesprojekte eher zögernd an die Hand zu nehmen und nicht ausgesprochen speditiv zu behandeln. Als Gründe führt man immer gerne Finanzknappheit oder die zunehmende Überlastung der Räte an. Ich glaube jedoch, der hauptsächlichste Grund liege im minimal gewordenen Konsens der Bundesratspar- teien. 22-SMotion Binder 166 17 mars 1982 Auch diese helvetische Spezialität hat ihre Geschichte. Schon vor 15 Jahren wurde von den Freisinnigen die Ausar- beitung eines Minimalprogrammes der Bundesratsparteien angeregt. Vier Jahre später war es die CVP, die sich für Koalitionsgespräche und für eine tragfähige Regierungsba- sis mit Legislaturzielen stark machte. 1972 erreichte man auch eine gemeinsame Erklärung der Konkordanzpartner, allerdings ohne jeden Stempel von Verbindlichkeit. Aber dann ging es wieder eindeutig bergab: 1975 brachte man nichts mehr zustande, was die Bezeichnung eines minima- len Konsens verdient hätte; ebensowenig hat uns dann 1979 die Schwerpunkteerklärung weitergebracht. Heute sind die Aussichten für einen minimalen Konsens eher noch trüber. Unabdingbare Voraussetzung für die ver- mehrte Einschaltung der Räte in die politische Planung (als aktive Partner des Bundesrates und nicht bloss stille Teilha- ber) ist jedoch eine minimale Verständnisbereitschaft unter den Regierungsparteien, die Einigung auf ein gemeinsames Minimalprogramm. Ein Aufraffen des Parlamentes verlangt auch der Motionär; aber er fordert damit etwas, von dem er selbst wissen müsste, dass es unter den derzeitigen politi- schen Gegebenheiten unerfüllbar ist. Wenn es für wichtig- ste laufende Staatsgeschäfte nicht gelingt, zu einer Eini- gung unter den Konkordanzpartnern zu kommen, wie soll denn das Parlament über wichtige Pläne der Staatstätigkeit einen tragfähigen Konsens herstellen können? Ich habe hier vor zwei Jahren schon die dringende Notwen- digkeit einer solchen Basis unterstrichen, aber ohne gros- sen Erfolg. Deshalb hätte ich dieser Motion nicht zustim- men können; nicht weil das Anliegen zu verneinen wäre, sondern weil es an wesentlichen Voraussetzungen fehlt, ohne die die Verwirklichung der Vorstellungen des Motio- närs leider völlig chancenlos erscheint. Man würde den Bundesrat (darum verstehe ich, dass er sich wehrt) zu etwas verpflichten, was er unter den heutigen politischen Verhältnissen überhaupt - auch im entferntesten - nicht erfüllen könnte. Zur formellen Seite der Angelegenheit: Ich möchte dem Herrn Motionär noch einen anderen Weg aufzeigen. Er hat sich zur Umwandlung seines Vorstosses in ein Postulat bereit erklärt. Weil das Problem aber wirklich von Bedeu- tung ist, sollte dem, was dem Vorstoss Binder an realisti- schem Gehalt noch verbleibt, doch sorgfältig nachgegan- gen werden. Wir sollten aber dem Bundesrat, der ohnehin nur bescheidene Begeisterung dafür aufbringt, keinen sol- chen Auftrag geben, sondern uns selbst überlegen, wie diese Planungsideen allenfalls in die Wirklichkeit umgesetzt werden könnten. Darum frage ich mich, ob es nicht besser gewesen wäre, statt den bequemen, aber unrühmlichen Weg der Umwandlung zu gehen, ein Gremium mit der Prü- fung dieser Fragen zu beauftragen, das gegenwärtig schon damit befasst ist. Wir haben das erweiterte Büro des Ständerates mit der Behandlung der parlamentarischen Initiative Muheim hin- sichtlich Zukunft des Parlamentes betraut. Dieses Gremium hat seine Arbeiten ausgesetzt, bis Beschlüsse des Natio- nalrates in dieser Beziehung vorliegen werden. Auf diese Weise wären wir heute nicht gezwungen, dem Bundesrat ein ungeliebtes Kind in den Schoss zu legen, sondern wür- den ein eigenes Gremium beauftragen, diesen Fragen wei- ter nachzugehen. Darum möchte ich den Herrn Motionär bitten, sich diese Frage noch einmal zu überlegen. Die sehr allgemeine For- mulierung der Motion, das Fehlen jeglicher Hinweise, wie sich die Vorstellungen des Motionärs verfassungsrechtlich oder auch gesetzlich niederschlagen sollen, die von Herrn Bundesrat Aubert aufgeworfenen Probleme der Selbstbin- dung des Parlamentes, der rechtlichen Bedeutung parla- mentarischer Planungsbeschlüsse und anderes mehr, erfordern noch sehr viele sorgfältige Abklärungen, die wir - in eigener Sache - wohl besser selbst vornehmen oder ver- anlassen sollten. Deshalb würde ich es für die elegantere Lösung halten, wenn der Ständerat heute im Sinne des Artikels 27 Absatz 3 des Geschäftsreglementes die Überweisung der Motion zur näheren Prüfung an das erweiterte Büro des Ständerates beschliessen würde. Ich stelle keinen Antrag, denn es ist ja Sache des Motionärs, sich dazu zu äussern. Dotier: Die Motion bzw. das Postulat Binder steht zweifel- los im Zusammenhang mit der Behandlung des Zwischen- berichtes über die Reglerungsrichtlinien in der Winterses- sion. Das Unbehagen und die Kritik, die damals in bezug auf die Debatte unserer Räte geäussert wurden, beruhten ins- besondere darauf, dass die ganze Diskussion in unseren Debatten gewissermassen «stillstand», dass eben keine Beschlüsse gefasst werden konnten. Ich stelle fest, dass wir heute wieder auf der gleichen Stufe gelandet sind. In einer anderen Disziplin würden wir sagen: Es ist ein Gehen an Ort. Ich bedaure, dass Herr Kollege Bin- der seine Motion in ein Postulat umgewandelt hat. Ich habe seinerzeit mitunterschrieben, aber ich weiss, dass rechtlich der Motionär ja nicht gehalten ist, die Mitunterzeichner anzufragen, ob sie an der Motion festhalten oder nicht. Gestatten Sie mir aber noch in bezug auf die heutige Dis- kussion eine kurze Analyse. Ich stelle fest, dass wir uns heute ebenfalls, wie in der vergangenen Session, darüber streiten, wer im Sinne des Gewaltentrennungsprinzips eigentlich die Führung in diesem Staate hat. Unbestrittener- massen ist und bleibt doch die oberste Gewalt immer noch die Bundesversammlung. Es wurde aber und wird auch immer noch kritisiert, dass die wirkliche Verteilung der Macht im Laufe der Zeit sich ganz anders entwickelt hat, indem de facto eine immer grösser werdende Machtfülle auf die Exekutive übergegangen ist. Der Grund, weshalb der theoretische gewaltentrennende Gesetzgebungsstaat in zunehmendem Masse zu einem Exekutivstaat geworden ist, liegt darin, dass die Regierung vielfach praktisch allein entscheidet, was zu tun sei und in welche Richtung die Ent- wicklung geleitet werden soll. Insbesondere bei den Regie- rungsrichtlinien zeigt es sich, dass das Parlament es bei deren Kenntnisnahme bewenden lassen muss; von der poli- tischen Planung hingegen ist es faktisch ausgeschlossen. Ich glaube nicht, dass das Instrumentarium, wie es von Herrn Kollege Muheim angedeutet wurde, genügt, um hier auch planungsmässig effizient eingreifen zu können. Wir sehen ja, dass der Motionär mit seiner Motion tun und machen kann, was er will. Er kann sie zurückziehen, wenn es ihm beliebt. Ich teile aber die Bedenken grundsätzlicher Art, die Herr Kollege Bieder geäussert hat, und gehe mit seinen Zielsetzungen einig. Das Parlament muss künftig vermehrt in die Planung einbezogen werden. Im Zusammenhang aber mit diesen grundsätzlichen Erwä- gungen stellt sich zugleich eine weitere Frage. Die ver- stärkte Tätigkeit des Parlamentes würde auch die Über- nahme einer neuen und sogar sehr wichtigen Aufgabe involvieren. Es stellt sich demnach gleichzeitig die Frage, ob unser Milizsystem überhaupt geeignet ist, diese Auf- gabe zu erfüllen. Gerade mit dieser Konfrontation muss wieder einmal die Forderung nach Parlamentsreformen erhoben werden. Herr Kollege Affolter hat offensichtlich auch in dieser Richtung votiert. Der derzeitige Betrieb, der durch die Einschaltung des Fernsehens mit der Übertra- gung ganztägiger Debatten noch schwerfälliger und noch Weniger effizient geworden ist, ist für die Lösung der anbe- gehrten Aufgabe wenig geeignet. Organisatorisch-admini- strative Verbesserungen oder gar grundsätzliche Reformen sind unabdingbar, soll sich das Parlament auf seine funda- mentale Aufgabe der Führung berufen. Die Motion bzw. nunmehr das Postulat stellt eine grund- sätzliche Forderung im Sinne der staatsrechtlichen Rollen- verteilung. Dies ist praktisch nur lösbar, wenn auch die Funktionstüchtigkeit des Parlamentes gewährleistet ist. Wer also A sagt, muss zwangsweise auch B sagen. Ich wiederhole: Den Umstand, dass die Motion in ein Postu- lat umgewandelt wurde, bedaure ich. Die Wichtigkeit der Sache wäre motionswürdig gewesen, egal welches Schick- sal der Motion hier und jetzt beschieden gewesen wäre. Die aufgeworfene Frage aber bleibt so oder anders im Raum.17. März 1982 167 Motion Binder M. Aubert: Le motionnaire a accepté de transformer sa motion en postulat. Comme on disait il y a quelques années en France, on ne tire pas sur une ambulance. J'aimerais tout de même, M. Binder ayant pris à partie les sceptiques, expliquer pourquoi, personnellement, je ne crois pas aux idées qu'il a développées tout à l'heure. Il me semble que les propositions de M. Binder ne cadrent pas avec notre droit constitutionnel. Je ne parle pas de la lettre de la constitution. M. Binder lui-même envisage la possibilité de la reviser; et, en effet, il n'est pas très difficile d'ajouter un chiffre à l'article 85. Je parle de l'esprit de notre constitution, de notre régime constitutionnel. Du temps de la constitution de 1848, les idées de M. Binder auraient, me semble-t-il, pu trouver une application. Notre première constitution était ambivalente sur les rapports entre le Parlement et le Gouvernement. On aurait pu avoir un régime d'assemblée; on aurait pu avoir un régime parle- mentaire, par exemple un gouvernement Stampf li en 1860, suivi par un gouvernement Escher en 1863. Depuis 1874, en revanche, les choses ont bien changé; notre régime contitutionnel ne s'accommode plus des revendications de M. Binder. En 1874, nous avons eu le référendum sur les lois. Le Parle- ment s'est affaibli, il a perdu le dernier mot. En 1891, nous avons eu l'initiative populaire, avec des pro- jets rédigés de toutes pièces. Le Parlement s'est dissipé, il s'est mis à courir après l'opinion publique. En 1918, nous avons eu la représentation proportionnelle, la cassure du Parti radical, la montée du Parti socialiste. Le Parlement s'est émietté, il n'a plus eu de parti majoritaire. Voilà le décor dans lequel nous débattons de la motion Bin- der. Il y a encore autre chose. Il me semble que nous devrions nous interroger sur la différence de nature qui existe entre le Gouvernement et le Parlement. C'est trop peu de dire que le Conseil fédéral est un organe peu nombreux, mais permanent; tandis que l'Assemblée fédérale est une organe plus nombreux, mais intermittent. Cela est vrai, mais il y a une différence plus profonde entre le Gouvernement et le Parlement. Le Conseil fédéral est un corps, un collège, qui est capable d'avoir une volonté politi- que continue. Je ne dis pas qu'il en ait toujours une, mais je dis qu'il est capable d'en avoir une. Et les membres du Gouvernement, qui sont dans la minorité, sont obligés, à l'extérieur du moins, de défendre cette volonté politique f continue. La nature de l'Assemblée fédérale est tout à fait différente. C'est une chambre de personnes. Je ne dis pas qu'elle n'est pas capable d'avoir une volonté politique, mais elle en a une coup par coup, lorsqu'elle vote. Ensuite, lorsqu'un vote a été obtenu par une majorité contre une miniorité; ceux qui faisaient partie de la minorité ne sont pas du tout liés par la volonté de la majorité. Ils peuvent, par exemple, la combattre dans une campagne référendaire. Il faut, pour apprécier la motion Binder, avoir bien présente à l'esprit cette différence fondamentale de nature entre notre Gou- vernement et notre Parlement. J'en viens maintenant au contenu même de la proposition à la participation du Parlement à la planification. Je peux l'imaginer de deux manières: par une commission ou par un vote des conseils. Je peux imaginer d'abord que des parlementaires partici- pent à l'élaboration du rapport sur les Grandes lignes de la politique gouvernementale. Je vois très bien une commis- sion du plan, un peu comme était la Commission des pleins pouvoirs (Vollmachtenkommission) que nous avons eue pendant la deuxième guerre mondiale, et qui collaborait avec le Conseil fédéral à l'établissement d'ordonnances. Mais qui choisirait ces parlamentaires et qui représente- raient-ils? Ils représenteraient eux-mêmes, éventuellement le groupe politique auquel ils appartiennent. Ils ne représen- teraient pas l'Assemblée fédérale, de sorte que nous n'aurions pas, avec cette commission, une véritable partici- pation du Parlement à la planification, telle que le motion- naire la demande. Cela étant, mon cher collègue, vous n'échapperez pas à l'autre terme de l'alternative. Si vous voulez cette participa- tion, il faudra bien qu'un jour, à un moment donné, l'Assem- blée fédérale se prononce par un oui ou par un non. Vous dites que vous ne demandez pas un «Genehmigen», que vous vous contenter d'un «Befinden», l'allemand a de ces subtilités. Il est possible que cette distinction vous dise quelque chose, mais pour nous autres, Suisses romands, la seule participation véritable du Parlement suppose une pro- cédure qui le conduise à dire, à un certain moment: oui, ceci est mon plan. Mais quel plan, avec quatre partis principaux et sous la menace constante du référendum? Je me rappelle avoir assisté, le 1er décembre 1975, dans le hall de l'Hôtel Bellevue, à un spectacle animé. Toutes sortes de journalistes étaient là, qui attendaient visiblement quel- que chose, quelque chose comme la décision d'un conclave. Ils attendaient que les partis gouvernementaux se soient entendus sur un contrat de législature. Vous avez peut-être vécu cette animation - plusieurs d'entre vous y ont fait allusion - cette attente, cette espérance. Qu'en est-il sorti? Rien, absolument rien! En décembre 1981, et c'est, paraît-il, le point de départ de notre discussion d'aujourd'hui, puisque c'est alors que M. Binder nous a fait part de ses intentions, un groupe extrêmement poli, extrêmement modéré, avait déposé une motion bien ronde à laquelle il n'y avait pas grand-chose à redire. Or que s'est-il produit? Un membre d'un autre groupe - celui de M. Binder - est monté à la tribune pour dire que cette motion était excellente, mais il l'a aussitôt combattue en disant: il y manque ceci, il y manque cela. La motion a été rejetée. Les hommes politiques français de la IIIe République avaient inventé une très belle expression. Ils parlaient des motions «nègre blanc». Je ne sais pas si on ose encore employer cette expression aujourd'hui, mais tout le monde comprend ce qu'elle veut dire. Une motion «nègre blanc», pour parler le langage d'aujourd'hui, c'est une motion qui dirait, par exemple: il faudra combattre l'inflation tout en préservant les acquis sociaux; ou bien: il faudra protéger l'environne- ment tout en tenant compte des exigences de l'économie; ou bien: il faudra renforcer la défense nationale dans les limites de nos possibilités financières; ou encore: il faudra protéger la paysannerie tout en respectant nos.engage- ments internationaux, etc. Des évidences, des platitudes. Est-ce cela que vous voulez? Est-ce un plan «nègre- blanc»? On dit que le Conseil fédéral, dans son rapport sur les Grandes lignes, a été un peu fade. C'est vrai, mais il ne pouvait pas être autre chose. Ah, si vous sortez le Parti socialiste, si vous voulez partir en guerre et couper le pays en deux, c'est une autre affaire! Mais, dans la concordance que nous avons aujourd'hui, le Gouvernement ne peut pas ne pas être un peu fade. Eh bien! la motion de M. Binder aura simplement pour résultat que les rapports sur les Grandes lignes seront encore un peu plus fades. J'ai demandé: quel plan? Je demande maintenant: quelle sanction? Il faudra bien que quelqu'un soit lié, s'il y a un vote à l'Assemblée. Mais ce n'est pas l'Assemblée qui se liera elle-même - M. Binder en convient. C'est le Conseil fédéral qui sera lié. Il n'est pas possible qu'une approbation du rapport par le législatif n'ait pas, comme conséquence, un caractère obligatoire pour l'exécutif. Alors, si les circonstances changent, et elles changent assez souvent, que va-t-il se produire? Vous voulez que le Conseil fédéral démissionne? Non, vous ne le voulez pas. Le Conseil fédéral ne démissionnera pas. Il s'écartera, tout simplement, des Grandes lignes et il dira pourquoi. Mais il le fait déjà, avec la loi de 1979. Je ne vois pas pourquoi on cherche une manière compliquée de dire ce que nous avons déjà. Mon cher collègue, vous avez constamment argumenté par l'article 71 de la constitution fédérale. C'est vrai que l'Assemblée fédérale est l'autorité suprême, sous réserve du peuple et des cantons. C'est vrai qu'elle est juridique- ment supérieure au Conseil fédéral. Mais que signifie cetteInstitut de pédagogie 168 18 mars 1982 supériorité? Elle signifie simplement que le Conseil fédéral ne peut pas s'opposer aux actes de l'Assemblée fédérale, à moins que la constitution ne l'y autorise, ce qui est assez rare; mais qu'en revanche, l'Assemblée fédérale, elle, n'est pas tenue de se conformer aux actes du Conseil fédéral. Seulement, cette supériorité doit se manifester là où il est de la nature des Chambres qu'elle se manifeste, c'est- à-dire sur des questions précises. Par exemple, en refusant d'entrer en matière sur un projet du gouvernement; en modifiant un projet par voie d'amendement; en approuvant une motion bien délimitée; en soutenant une initiative parle- mentaire contre le gré du gouvernement. Là est le génie de l'Assemblée fédérale, c'est là qu'elle peut montrer sa supé- riorité sur le Conseil fédéral. Qu'elle commence donc, mon cher collègue, par user de ces moyens-là, avant d'apposer, sous un plan dépourvu de substance, une signature dépourvue d'effet. Binder: Ich habe diese Debatte mit Interesse verfolgt und kann verstehen, dass der Bundesrat meinen Vorstoss nicht als Motion entgegennehmen will. Er befindet sich heute mit seinen Richtlinien in einer feudalen Situation. Ich kann aber nicht verstehen, dass im Parlament dauernd diese Skepsis vorherrscht und gross vorgetragen wird. Die politische Pla- nung besteht. Es muss eine Leitung im Staate vorhanden sein; und es ist schon Sache des Parlamentes, einmal zu sagen, ob es an dieser Leitung wirklich teilhaben will oder nicht. Herr Muheim hat gesagt, diese Kenntnisnahme sei nicht null, sie sei etwas. Persönlich finde ich, was wir heute haben, ist fast null. Ich erinnere an die Motion Blocher im Nationalrat. Da hat man erklärt, das Begehren sei verfas- sungs- und gesetzeswidrig; folglich hat man die Motion abgelehnt. Andererseits waren wir selber inkonsequent. Wir haben uns sehr massiv in die Finanzplanung eingemischt und haben gesagt, dort wollen wir planen, wollen wir mitwir- ken. Herr Affolter möchte mir eine goldene Brücke bauen. Ich habe mir diesen Weg auch überlegt; ich bin aber nach dem Studium aller Unterlagen über dieses Thema, insbesondere derjenigen der parlamentarischen Kommissionen, nicht überzeugt, dass etwas herausschaut, wenn wir die Motion einer eigenen Kommission unterbreiten. Diese Kommission würde wiederum sehr viele Sitzungen abhalten, ohne sich schliesslich auf etwas einigen zu können. Deshalb stimme ich der Lösung zu, wenn auch schweren Herzens, es sei die Motion in ein Postulat umzuwandeln, worauf uns der aussa- gefähige Bericht des Bundesrates unterbreitet wird. Nach- her werden wir weiter diskutieren können. Herrn Aubert möchte ich sagen: Die Mehrheit der Staats- rechtslehrer steht heute auf dem Standpunkt von Herrn Eichenberger, ist also der Meinung, dass sich das Parla- ment irgendwie in die Planung einschalten muss, wenn es noch die oberste Gewalt im Bund sein will. Ich glaube, es ist nun wirklich an der Zeit, dass das Parlament nicht einfach dauernd resigniert und eine schlechte Figur nach aussen macht. Ich bin also mit der Umwandlung meiner Motion in ein Postulat einverstanden. Mein Postulat ist an sich nicht bekämpft worden, weshalb ich Sie bitten möchte, minde- stens dieser Lösung zuzustimmen. Vizepräsident Weber: Herr Binder kommt nicht auf seinen Entscheid zurück. Es bleibt beim Postulat. Das Postulat wird nicht bekämpft. Es ist somit überwiesen. Überwiesen als Postulat - Transmis comme postulat Schluss der Sitzung um 10.55 Uhr La séance est levée à 10 h 55 #ST# Zehnte Sitzung - Dixième séance Donnerstag, 18. März 1982, Vormittag Jeudi 18 mars 1982, matin 8.00h Vorsitz - Présidence: Herr Dillier 81.046 Institut für Berufspädagogik. Neubau Institut de pédagogie. Bâtiments Botschaft und Beschlussentwurf vom 12. August 1981 (BBIIII, 149) Message et projet d'arrêté du 12 août 1981 (FF III. 137) Antrag der Kommission Eintreten Proposition de la commission Entrer en matière M. Donzé, rapporteur: L'article 36 de la loi fédérale sur la formation professionnelle charge la Confédération de la for- mation des maîtres enseignants à plein temps ou à titre accessoire dans les écoles professionnelles, ainsi que du perfectionnement des connaissances lorsque l'une et l'autre ne sont pas données dans les hautes écoles. Dans ce but, l'Institut suisse de pédagogie pour la forma- tion professionnelle, fondé le 17 mai 1972 par arrêté du Conseil fédéral, joue le rôle de centre suisse de documen- tation en matière d'enseignement professionnel et assume des responsabilités en ce qui concerne la recherche dans ce domaine. Il forme donc les maîtres professionnels selon un programme de quatre semestres d'études à plein temps. Selon la formation antérieure du candidat, la formation pour l'enseignement des seules branches techniques est de deux à trois semestres. L'Institut suisse de pédagogie pour la formation professionnelle dispose à Lausanne et à Lugano de cycles d'études dont l'objectif est le même, mais dont la répartition dans le temps des études est diffèrent. Si le message que nous avons étudié précise qu'il n'est pas prévu de doter les filiales de Lausanne et de Lugano de bâtiments qui seraient propriété de la Confédération et que, pour cette raison, les considérations de ce message ne concernent que le siège de Berne, la commission a regretté le manque de renseignements sur ces filiales de Lausanne et de Lugano. Il apparaît donc absolument indispensable que la Confédération suive avec soin le travail fait en Suisse romande et au Tessin, et ne limite pas son effort en faveur du seul siège de Berne. L'Institut suisse de pédagogie pour la formation profession- nelle est actuellement logé provisoirement dans des locaux qui appartiennent à l'Ecole d'ingénieurs de Berne. Vu l'extension de l'institut, la Ville de Berne a demandé à la Confédération de trouver une solution définitive pour ces locaux sans trop tarder. Les locaux actuels ne permettent pas à l'institut de s'acquitter de ses tâches diverses et complexes, institut qui occupe actuellement treize per- sonnes à plein temps et une à temps partiel. De surcroît, une bonne partie de l'enseignement est dispensé par des chargés de cours. Quant à l'effectif des étudiants, il est actuellement de 105. Encore une fois ces renseignements ne concernent que le siège de Berne. Beaucoup de disci- plines doivent être enseignées dans d'autres locaux dis- tants du centre et le message insiste avec raison sur les conditions de travail devenues absolument incompatibles avec les tâches définies par la loi.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Motion Binder Politische Planung. Mitwirkung des Parlaments Motion Binder Participation du Parlement à la planification politique In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1982 Année Anno Band II Volume Volume Session Frühjahrssession Session Session de printemps Sessione Sessione primaverile Rat Ständerat Conseil Conseil des Etats Consiglio Consiglio degli Stati Sitzung 09 Séance Seduta Geschäftsnummer 81.904 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 17.03.1982 - 08:50 Date Data Seite 161-168 Page Pagina Ref. No 20 010 459 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.