Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2023 94 602 2023 99 Arrêt du 8 avril 2024 IIe Cour administrative Composition Président : Johannes Frölicher Juges : Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann Greffier-rapporteur : Julien Delaye Parties COMMUNE DE A.________, recourante, contre B.________ SA, intimée, représentée par Me Jonas Petersen, avocat PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée Objet Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire – Equipement et voie d'accès – Barrières d'accès à un parking et sens de la circulation Recours du 28 août 2023 contre la décision du 28 juillet 2023Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. La société B.________ SA a déposé une demande de permis de construire pour la construction d'une surface commerciale et de sept logements sur l'art. ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de A.________, secteur D.________. Par décision du 8 mai 2020, la Préfecture du district de la Sarine a octroyé le permis de construire requis (permis n o eee, procédure no fff). Dans le cadre de ce permis, un plan de signalisation et de marquage réglant l'accès au parking a été approuvé par le Conseil communal ainsi que par les services cantonaux concernés. Celui-ci prévoyait l'entrée du parking par l'est du bâtiment et la sortie par l'ouest. Le 28 février 2023, la Lieutenante de Préfet a octroyé le permis de construire n o ggg pour une modification du projet précité. Elle a autorisé la constructrice à procéder à l'adaptation des plans relatifs à la position du niveau inférieur du bâtiment et à la surface commerciale. Dans ce nouveau permis, le sens de circulation dans le parking a été modifié et l'entrée se fait dorénavant par l'ouest et la sortie par l'est. B. Par décision du 28 juillet 2023, la Lieutenante de Préfet a encore remplacé le permis octroyé le 28 février 2023. Elle a autorisé la constructrice à procéder à une nouvelle adaptation des plans par rapport au permis initial du 8 mai 2020. Elle a joint un avenant au permis dont il ressort que sa décision du 28 février 2023 ne prenait pas en compte la pose de barrières à l’entrée et à la sortie du parking. A l'appui de ce nouveau permis avait été déposé un nouveau plan du rez-de-chaussée intégrant une nouvelle modification du sens de circulation dans le parking prévoyant un retour à la situation initialement prévue dans le permis du 8 mai 2020, soit l'entrée par l'est et la sortie par l'ouest, ainsi que nouvellement la pose de barrières à l'entrée et à la sortie du parking. La constructrice prévoit en outre une zone d'attente à l'entrée pour trois véhicules en dehors de la route cantonale, afin d’assurer la sécurité en cas d'affluence ponctuelle. La Lieutenante de Préfet a ainsi écarté le préavis négatif de la commune du 3 juillet 2023 qui, renvoyant à son préavis du 12 décembre 2022, était d’avis que l'installation de barrières poserait des problèmes de sécurité. C. Par mémoire du 28 août 2023, la commune a recouru contre cette décision en concluant, sous suite de frais et dépens, principalement à ce qu’interdiction soit faite à la constructrice de poser et d'utiliser des barrières de contrôle pour l'accès au parking couvert. Subsidiairement, elle a demandé que le dossier soit renvoyé à l’autorité pour nouvel examen au sens des considérants. La motivation de la recourante repose exclusivement sur les craintes que la pose des barrières conduise à la création d'une file de voitures sur la route cantonale dans l'attente d'accéder au parking souterrain. Selon elle, le changement du sens de circulation, soit un retour de l'entrée du parking à l'est, ne serait pas judicieux, dès lors que la pose de barrières de contrôle créerait des ralentissements et des problèmes de sécurité pour les utilisateurs de la route cantonale. Elle soutient qu'un seul véhicule peut se placer devant la barrière à l'entrée du parking et que les véhicules suivants bloqueront la circulation. Elle demande, en sus, que l’effet suspensif soit restitué à son recours. D. Le 8 septembre 2023, la constructrice et intimée s'est opposée à l'octroi de l'effet suspensif. Par courrier du 15 septembre 2023, la commune a informé le Tribunal que les barrières litigieuses étaient en fonction. Par mesure urgente du même jour, le Juge délégué à l'instruction a accordé l'effet suspensif au recours (602 2023 98).Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 E. Dans ses observations du 19 septembre 2023, la Lieutenante de Préfet s’en est remise à justice et a produit son dossier. Les 14 octobre et 6 novembre 2023, l'intimée a réitéré sa demande de trancher la question de l'effet suspensif. Elle a pris position sur le recours le 1 er décembre 2023 et a conclu à son rejet en expliquant qu'aucun problème de circulation ni de sécurité ne résulterait de la pose des barrières à l'entrée et à la sortie du parking. Invité à se prononcer sur le recours, le Service de la mobilité (SMo) a répondu le 31 janvier 2024. L'intimée s'est encore spontanément déterminée le 13 mars 2024 (mémoire daté par erreur du 13 février 2024). F. Au surplus, les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris dans les considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige. en droit 1. 1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 88 al. 3 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). La commune, qui est atteinte par la décision approuvant un projet de construction sur son territoire et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification, a qualité pour recourir (art. 76 let. a CPJA), de sorte que le Tribunal peut entrer en matière sur ses mérites. 1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question d'opportunité ne se pose toutefois en l'espèce. 2. 2.1. L'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) prescrit qu'aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et si le terrain est équipé (al. 2). Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres conditions (al. 3). A teneur de l'art. 19 al. 1 LAT, un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux usées. Quant à l'art. 95 LATeC, il prévoit qu'un terrain est réputé équipé si Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 son équipement est complet, adapté à la zone d’affectation concernée, de sorte que seul le raccordement des constructions et installations prévues reste encore à établir pour permettre leur utilisation. L'art. 19 LAT exige ainsi l'aménagement de voies d'accès adaptées à l'utilisation prévue. Une voie d'accès est adaptée lorsqu'elle est suffisante d'un point de vue technique et juridique pour accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert (cf. ATF 121 I 65 consid. 3a). Il faut aussi que la sécurité des usagers – celle des automobilistes comme celle des autres utilisateurs de la voie publique, les piétons en particulier – soit garantie sur toute sa longueur, que le revêtement soit adéquat en fonction du type de véhicules qui vont l'emprunter, que la visibilité et les possibilités de croisement soient suffisantes et que l'accès des services de secours (ambulance, service du feu) et de voirie soit assuré (cf. arrêt TF 1C_157/2008 du 10 juillet 2008 consid. 2.1). En outre, son utilisation ne doit pas provoquer de nuisances incompatibles avec les exigences de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et de ses ordonnances d'exécution (cf. ATF 129 II 238 consid. 2). Un bien-fonds ne peut dès lors pas être considéré comme équipé, si, une fois construit conformément aux règles du plan d'affectation, son utilisation entraîne un accroissement du trafic qui ne peut être absorbé par le réseau routier (cf. arrêt TF 1C_36/2010 du 18 février 2011 consid. 4.1; JOMINI, in Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 19 LAT no 20). Il en va de même lorsque l'accroissement du trafic provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes dans le voisinage (cf. ATF 119 Ib 480 consid. 6a et 116 Ib 159 consid. 6b). Les autorités communales et cantonales disposent, dans ce domaine, d'un important pouvoir d'appréciation (cf. ATF 121 I 65 consid. 3a et 96 I 369 consid. 4). La définition de l'accès adapté à l'utilisation projetée au sens de l'art. 19 LAT a fait l'objet d'une jurisprudence constante dont il résulte, en substance, que la loi n'impose pas des voies d'accès idéales. Il faut – et il suffit – que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs. Ainsi, une voie, bien qu'étroite et sinueuse, remplit les conditions légales si elle permet à tous les véhicules usuels de gagner la ou les parcelles litigieuses en respectant les règles de prudence qu'imposent les prescriptions de la circulation routière. Autrement dit, l'accès est suffisant lorsqu'il présente des conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins des constructions projetées, même si, en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la circulation devient moins aisée et exige des usagers une prudence accrue (cf. arrêt TC FR 602 2011 74 et 89 du 7 décembre 2012 consid. 3a; cf. ég. arrêts TC VD AC.2009.0086 du 2 août 2010 consid. 6a, AC.2008.0233 du 6 mai 2009 consid. 3a/aa et AC.2002.0013 du 10 décembre 2002 consid. 3b/aa). La réalisation de la voie d'accès est juridiquement garantie lorsque le terrain peut être raccordé à une route du domaine public ou à une route privée que les utilisateurs du bâtiment ont le droit d'emprunter (cf. JOMINI, art. 19 LAT n° 23; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 326 s.). Finalement, on soulignera que l'équipement général de base ("Grunderschliessung") relevant de la responsabilité de la collectivité n'est pas concerné directement par l'art. 19 LAT (cf. arrêt TC FR 602 2016 7 du 24 août 2017 consid. 4b). 2.2. Selon la jurisprudence constante – en particulier dans le contexte des routes nationales – les suppositions faites lors d'une étude d'impact sur l'environnement au sujet du développement futur du trafic sont par expérience affectées d'incertitudes considérables. Ce développement dépend Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 fortement de conditions économiques, démographiques comme de conditions liées à la politique des transports et de l'environnement. Suivant les données choisies, les scénarios sur lesquels se fondent les prévisions varient considérablement. En matière de circulation routière, on devra donc se contenter d'indications sur les tendances de développement. Des recherches plus approfondies et des expertises supplémentaires n'amènent en général aucune clarification. C'est pourquoi les prévisions échappent largement à la critique, à moins qu'elles se soient révélées manifestement et totalement erronées, déjà au stade de la procédure d'autorisation. De telles imperfections doivent être tolérées, aussi longtemps que les hypothèses retenues ne se révèlent pas inutilisables et ne contreviennent pas ainsi à l'exigence légale de constater les faits de manière exacte et complète (cf. ATF 126 II 522 consid. 14; arrêt TC FR 602 2017 53 du 14 novembre 2017 consid. 2b). 2.3. L'art. 94 al. 2 du règlement fribourgeois du 1 er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) prévoit que le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) consulte les services et organes intéressés qui formulent leur préavis dans un délai de trente jours dès réception du dossier. Selon la jurisprudence, les avis des services spécialisés de l'Etat constituent des rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (cf. arrêts TF 1C_405/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.6; TC FR du 30 mars 2001, in RFJ 2001 221, p. 224; TC FR 1A 2003 61 du 12 septembre 2007). 3. En l'occurrence, la recourante reproche, pour l'essentiel, à l'autorité intimée de ne pas avoir fait une analyse approfondie des accès au parking, respectivement de l'effet des barrières de contrôle sur la fluidité de la circulation sur les routes du secteur. 3.1. Il y a lieu de constater d'emblée que l'autorité n'a pas accordé le permis de construire du 28 juillet 2023 sans instruire la cause. En effet, les services spécialisés de l'Etat se sont prononcés (cf. lettre de la préfecture du 31 mai 2023). Le 6 juin 2023, le SMo a émis en particulier un préavis favorable sans conditions pour la modification du sens de la circulation avec entrée du parking à l'est, ainsi que la pose de barrières de contrôle à l'entrée et à la sortie du parking. On relève également que le rapport du 20 juin 2023 de l'inspection de sécurité routière du Service des ponts et chaussées (SPC) concernant le carrefour "Route de H.________/Rue de I.________" émet certes certaines recommandations à la commune, mais celles-ci ne sont pas liées au sens de la circulation ou à la présence de barrières de contrôle à l'entrée et à la sortie du parking du centre commercial. On peut en déduire que, même si ce carrefour est un "point noir", la situation n'est pas influencée par l'accès au centre commercial et la pose de barrières. Partant, le reproche de la commune selon lequel l'autorité n'a pas examiné l'influence des barrières et du sens de circulation en amont de l'octroi du permis de construire litigieux est sans fondement. Autre est la question de savoir si cet examen résiste à la critique, ce qui sera examiné ci-dessous. 3.2. En l'occurrence, le SMo relève d'abord, en réponse à la critique de la commune relative au sens de circulation, que "[l]'inversion du sens de circulation a pour but une capacité de stockage de Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 véhicule[s] hors de la chaussée augmentée d'un véhicule par rapport à l'autre sens de circulation. Cet aspect permet de renforcer la sécurité". En ce qui concerne les craintes de la recourante relatives à la proximité du centre commercial au carrefour "Route de H.________/Rue de I.________", le SMo a confirmé ensuite que l'étude de trafic démontrait que le taux de capacité utilisée par les différentes branches du carrefour entre la route cantonale et la route de I.________ serait inférieur à 16%, assurant un niveau de service B jugé très bon selon la norme. Aucun problème de capacité ne serait donc attendu. Sur la base du trafic estimé en 2025, la probabilité d'avoir un état sans bouchon sur la route cantonale au niveau de l'entrée du parking serait de l'ordre de 99%, de sorte qu'aucune perturbation ne serait attendue à terme sur la route cantonale. Le SMo ajoute encore que le bureau chargé de l'étude de trafic a procédé à une vérification de la capacité des entrées et sorties selon la norme VSS 40 2S4. En considérant les charges de trafic calculées dans le rapport de trafic, la charge de trafic entrant à l'heure de pointe du soir serait déterminante et s'élèverait à 20 véhicules par heure pour une capacité d'entrée de 300-325 véhicules par heure. L'étude montrait toutefois que, jusqu'à une valeur de 50 véhicules par heure, aucun véhicule en file d'attente n'est attendu. En considérant ce même cas de charge, mais sur un quart d'heure déterminant, on tomberait à 80 véhicules par heure, toujours pour une capacité d'entrée de 300-325 véhicules par heure, ce qui conduirait alors à une file d'attente de 2 véhicules. Pour que le système dysfonctionne avec 3 véhicules en file d'attente, le service estime qu'il faudrait que 37 véhicules entrent durant un quart d'heure, soit 148 véhicules par heure, ce qu'il juge hautement improbable. Enfin, il ressort du dossier que, dans son courrier du 31 mai 2023 au SMo, la Lieutenante de Préfet lui a explicitement demandé si la condition émise dans ces précédents préavis exigeant que trois voitures puissent attendre devant la barrière était satisfaite. Le SMo a alors répondu par son préavis favorable du 6 juin 2023, sans émettre cette fois de conditions. 3.3. Les réflexions du SMo sont ainsi détaillées et se réfèrent à la situation concrète. Elles font application des normes techniques topiques et ne sont aucunement critiquées par la commune qui, dans son recours, n'émet que des hypothèses relatives à une situation dangereuse, sans pour autant remettre en cause d'une manière précise et sur la base d'éléments probants pertinents la position du service spécialisé. Dans ces circonstances, la Cour ne voit aucune raison qui justifierait de s'en distancier, cela d'autant moins que le SMo a encore pu se prononcer d'une manière approfondie dans le cadre de l'instruction du présent recours et qu'il a confirmé en tous points son préavis du 6 juin 2023. Les craintes exprimées par la commune, soit que des files d'attente se formeront et bloqueront le trafic, s'avèrent dès lors sans fondement et la Cour peut, sans autre, faire sien le raisonnement du SMo. 3.4. Finalement, la décision litigieuse précise aussi que, si les barrières devaient poser un problème avéré de sécurité à l'avenir, les autorités pourraient toujours ordonner à l'intimée de prendre les mesures nécessaires pour améliorer la situation, voire ordonner le retrait des barrières. Se faisant, on ne voit pas que l'autorité n'ait pas suffisamment pris en compte les craintes exprimées par la commune dans le cadre de la procédure d'approbation.Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 4. Il suit de l'ensemble de ce qui précède que le recours s'avère mal fondé et que la décision litigieuse doit être confirmée. Par conséquent, l'affaire étant jugée au fond, la requête d'octroi de l'effet suspensif (602 2023 99) est sans objet et doit être rayée du rôle. 5. 5.1. Conformément à l'art. 133 CPJA, il n'est pas perçu de frais de procédure de la part de la commune qui succombe. 5.2. Vu l'issue du recours, l'intimée, qui a fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts, a droit à une indemnité de partie (art. 137 al. 1 CPJA). La liste de frais produite par son mandataire fait état de 11h06 de travail (dont 00h15 en 2024) pour un total de CHF 3'300.- (hors TVA), soit CHF 300.- par heure, auquel s'ajoutent CHF 21.30 de débours, facturés en 2023 au prix coûtant. Or, une telle liste n'est pas conforme à l'art. 8 al. 1 3 e phrase du tarif fribourgeois du 17 novembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12) qui prévoit que la fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Il convient donc de la réduire en conséquence. L'indemnité de partie allouée à l'intimée se compose ainsi de 10h51 à CHF 250.-/h pour les opérations effectuées en 2023, soit CHF 2'921.36 (TVA de CHF 208.86 au taux de 7.7% comprise), 00h15 à CHF 250.-/h pour celles effectuées en 2024, soit CHF 67.56 (TVA de CHF 5.06 au taux de 8.1% comprise), ainsi que de CHF 22.94 de débours (TVA de CHF 1.64 au taux de 7.7% comprise), soit un montant total de CHF 3'011.86. Elle est mise à la charge de la commune qui succombe. (dispositif en page suivante)Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 la Cour arrête : I. Le recours (602 2023 94) est rejeté. II. La requête d'octroi de l'effet suspensif (602 2023 99), devenue sans objet, est rayée du rôle. III. Il n'est pas perçu de frais de procédure. IV. Un montant de CHF 3'011.86 (dont TVA de CHF 210.50 au taux de 7.7% et CHF 5.06 au taux de 8.1%) est alloué à l'intimée à titre d'indemnité de partie. Il est à verser à Me Jonas Petersen et mis à la charge de la recourante. V. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 8 avril 2024/jfr/jud Le Président Le Greffier-rapporteur