Feldeggweg 1 3003 Bern Tel. +41 58 463 74 84, Fax +41 58 465 99 96 www.edoeb.admin.ch Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB Bern, 25. November 2024 Empfehlung nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes im Schlichtungsverfahren zwischen X. __ (Antragsteller) und Bundesamt für Justiz BJ I Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 1. Der Antragsteller hat am 10. März 2024 beim Schweizerischen Bundesarchiv BAR um Einsicht in folgende Dossiers ersucht: - E4114C#2016/254#1*: Fall Y. __ Teil 1 - E4114C#2016/254#2*: Fall Y. __ Teil 2 - E4114C#2016/254#3*: Fall Y. __ Teil 3 - E4114C#2016/254#4*: Fall Y. __ Teil 4 - E4114C#2016/254#5*: Fall Y. __ Teil 5 - E4114C#2016/254#6*: Fall Y. __ Teil 6 - E4114C#2016/254#7*: Fall Y. __ Teil 7 - E4114C#2016/254#8*: Fall Y. __ Teil 8 - E4114C#2016/254#9*: Fall Y. __ Teil 9 - E4114C#2016/254#10*: Fall Y. __ Teil 10 - E4114C#2016/254#11*: Fall Y. __ Teil 11 - E4114C#2016/254#12*: Fall Y. __ Teil 12 - E4114C#2016/254#13*: Fall Y. __ Teil 13 2. Am 15. Mai 2024 teilte das BAR dem Antragsteller mit, dass die zuständige Verwaltungsstelle mit E-Mail vom 22. März 2024 und 28. März 2024 dem Gesuch namentlich gestützt auf die Bestim- mungen des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsge- setz, BGÖ; SR 152.3) nicht entsprochen habe. Bei den Unterlagen handle es sich – soweit sie überhaupt dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehen würden – um sehr sensible Dokumente, bei wel- chen eine Einsichtnahme die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährden (Art. 7 Abs. 1 2/5 Bst. c BGÖ) sowie die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigen (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ) könne. Aus diesen Gründ en habe der Bun- desrat die Unterlagen auch als GEHEIM klassifiziert. 3. Gleichentags reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Daten- schutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. 4. Am 16. Mai 2024 gelangte der Beauftragte ans BAR und wies darauf hin, dass gemäss Art. 12 Abs. 4 BGÖ die für die Bearbeitung des Zugangsgesuchs zuständige Behörde die gesuchstel- lende Person über eine Beschränkung oder Verweigerung des Zugangs informiert und diese sum- marisch begründet. Aus den Stellungnahmen des BAR vom 15. Mai 2024 an den Antragsteller gehe nicht eindeutig hervor, ob das BAR vorliegend die zuständige Behörde oder wer die für die Bearbeitung des Zugangsgesuchs zuständige Behörde sei resp. welche Behörde vorliegend den Zugang zu den verlangten Dokumenten verweigert habe. Infolgedessen forderte der Beauftragte das BAR auf, eine Kopie des Zugangsgesuchs, der Stellungnahme(n) der Behörden sowie allfäl- lige weitere Korrespondenz im Zusammenhang mit dem Zugangsgesuch einzureichen. 5. Mit E-Mail vom 17. Mai 2024 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den Eingang des Schlichtungsantrages. 6. Am 20. Mai 2024 stellte das BAR dem Beauftragten die verlangten Dokumente zu. 7. Am 21. Mai 2024 forderte der Beauftragte das Bundesamt für J ustiz BJ auf, eine Kopie des Zu- gangsgesuchs, die Stellungnahme(n) sowie allfällige weitere Korrespondenz im Zusammenhang mit dem Zugangsgesuch einzureichen. Weiter erklärte der Beauftragte gegenüber dem BJ, dass er im vorliegenden Fall wünsche, 1 ausnahmsweise vor Ort (d.h. in den Räumlichkeiten des BAR) in die vom Zugangsgesuch resp. vom Schlichtungsantrag mitumfassten Dokumente Einsicht zu nehmen. Schliesslich informierte er das BJ über die Möglichkeit, bei Bedarf eine ergänzende Stel- lungnahme zur Zugangsverweigerung einzureichen. 8. Mit E-Mail ebenfalls vom 21. Mai 2024 erklärt das BJ gegenüber dem Beauftragten, über keine weiteren Dokumente zu verfügen als jene, welche vom BAR bereits eingereicht worden seien (vgl. Ziffer 4 und 6). Auf eine ergänzende Stellungnahme verzichtete das BJ. 9. Am 29. Mai 2024 und am 31. Juli 2024 erfolgte die Dokumenteneinsicht, welche auf Antrag des Beauftragten in den Räumlichkeiten des BAR stattfand. Der Beauftragte konnte die bereitgestell- ten Dokumente frei prüfen. 10. Am 15. August 2024 lud der Beauftragte den Antragsteller und das BJ zu einer Schlichtungssit- zung ein, welche auf Antrag des BJ auf den 19. November 2024 verschoben wurde. 11. Am 19. November 2024 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welc her sich die Parteien nicht einigen konnten. 12. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des BJ sowie auf die eingereichten Unter- lagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. II Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 13. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim BAR ein, welches dieses ans BJ weiterleitete. Das BJ als zuständige Behörde verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlich- tungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 1 V gl. Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter: Fragen- und Antwortenkatalog des EDÖB vom 13. Oktober 2022 für die Anhörung durch die GSK vom 28. Oktober 2022 zum BGÖ, S. 4 (abrufbar unter https://www.edoeb.admin.ch/edoeb/de/home.html > Öffentlich- keitsprinzip > Services BGÖ [zuletzt abgerufen am 30. August 2023]). 3/5 14. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt. 2 Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben. B. Materielle Erwägungen 15. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Ver- waltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemes- senheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. 3 16. Gegenstand des vorliegenden Schlichtungsverfahrens ist der Zugang zu amtlichen Dokumenten entsprechend dem Zugangsgesuch vom 10. März 2024 (vgl. Ziffer 1). 17. Das BJ macht in seiner ablehnenden Stellungnahme an den Antragsteller vorab geltend, dass die verlangten Unterlagen teilweise nicht dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehen würden. Dabei be- lässt es das BJ allerdings bei diesem pauschalen Verweis. Das BJ erklärt nicht, welche Doku- mente (oder Dokumentenkategorien) aus welchen Gründen nicht in den Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes fallen. Es wäre an der den Zugang bestreitenden Verwaltung gewesen, begründet darzulegen, aus welchen Gründen resp. gestützt auf welche Bestimmungen der Gel- tungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes vorliegend nicht eröffnet ist . Dementsprechend ist der pauschale Verweis des BJ für den Nachweis, dass das Öffentlichkeitsgesetz auf Teile der ver- langten Dokumente nicht anwendbar ist, für die Verweigerung des Zugangs nicht genügend. 18. Aufgrund des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare gesetz- liche Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. 4 Die betroffene Be- hörde hat amtliche Dokumente zugänglich zu machen oder die verlangte Auskunft über deren Inhalt zu erteilen, es sei denn, sie kann nachweisen, dass ein A usnahmetatbestand nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt ist, ein besonderer Fall von Art. 8 BGÖ vorliegt oder die Privats phäre resp. Personendaten (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 BGÖ) zu schützen sind. Die objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten obliegt der zustän- digen Behörde. Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren. 5 19. Das BJ bringt für die Zugangsverweigerung vor, eine Einsichtnahme könne die die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährden sowie die aussenpolitischen Interessen oder die inter- nationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigen, und beruft sich auf die Ausnahmebestim- mungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. c und d BGÖ. Der Antragsteller hält dem in seinem Schlichtungs- antrag entgegen, das BJ habe die Möglichkeit, Informationen, welche die Sicherheit der Schweiz beeinträchtigen würden, zu schwärzen. 20. Das BJ verweigert den Zugang zu den ersuchten Dokumenten integral lediglich mit dem Hinweis auf die Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bs t. c BGÖ (Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz) und Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ (Beeinträchtigung der aussenpo- litischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz ). Allgemeine bzw. grund- sätzliche Überlegungen genügen jedoch in der Regel nicht, um das Zugangsrecht nach Art. 7 BGÖ einzuschränken. Wenn das Vorliegen eines Ausnahmegrundes i.S.v. Art. 7 Abs. 1 BGÖ nicht offensichtlich ist, so hat die zuständige Behörde grundsätzlich für jedes Doku- ment bzw. für jede Textpassage, für welche sie den Zugang einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern beabsichtigt, darzulegen, weshalb sie einen Ausnahmetatbestand i.S.v. Art. 7 Abs. 1 BGÖ als erfüllt ansieht. 6 2 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 3 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8. 4 BGE 142 II 340 E. 2.2. 5 Urteil des BVGer A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 2.1. 6 Urteil des BVGer A-7405/2014 vom 23. November 2015 E. 6.3 m.H. 4/5 21. Im Rahmen der Dokumenteneinsicht in den Räumlichkeiten des BAR wurde für den Beauftragten ersichtlich, dass das vorliegend zu beurteilende Zugangs gesuch auf einen überaus umfangrei- chen Dokumentenbestand zielt, welcher mehrere Tausend Seiten umfasst. Gemäss Rechtspre- chung des Bundesgerichts ist davon auszugehen, dass das Öffentlichkeitsgesetz umfangreiche Begehren, welche eine aufwändige Bearbeitung erfordern, grundsätzlich zulässt, sofern sie den Geschäftsgang der Behörde nicht geradezu lahmlegen.7 Sind umfangreiche Zugangsgesuche zu beurteilen erscheint es angezeigt, dass die Behörde die gesuchstellende Person frühzeitig auffor- dert, ihr Begehren zu präzisieren (vgl. 7 Abs. 3 VBGÖ). Sollte dieser eine Konkretisierung nament- lich in sachlicher, personeller oder zeitlicher Hinsicht mangels vorhandener Informationen schwer- fallen, hat die Behörde gestützt auf Art. 3 Abs. 1 VBGÖ Unterstützung zu leisten, indem sie der gesuchstellenden Person beispielsweise eine Liste der vorhandenen Dokumente oder einen Aus- zug aus dem Dokumentenverwaltungssystem vorlegt.8 22. Das BJ hat vorliegend weder eine Präzisierung verlangt noch eine Liste der resp. Übersicht über die vorhandenen Dokumente zur Verfügung gestellt. Der Antragsteller verfügt lediglich über An- gaben zur Nummerierung der ersuchten Dossiers, weshalb k eine Konkretisierung des Zugangs- begehrens in sachlicher, personeller oder zeitlicher Hinsicht vorgenommen werden kann. In An- betracht des Umfangs der vom Zugangsgesuch erfassten Dokumenten ist der Beauftragte der Auffassung, dass eine Einzelfallbetrachtung jedes Dokuments resp. jeder Textpassage mit ver- nünftigen Mitteln nicht zu bewältigen wäre. Die Vielschichtigkeit des historischen und geopoliti- schen Kontextes der betreffenden Dokumente sowie die Komplexität der für die Frage der Zu- gänglichkeit der Vielzahl an Informationen zu überprüfenden Aspekten lässt den mutmasslichen Beurteilungsaufwand ohne Weiteres als unverhältnismässig erscheinen. Vor diesem Hintergrund erscheint vorliegend auch eine Pflicht des BJ zur Erstellung einer Übersicht über die vorhandenen Dokumente als unverhältnismässig. Abgesehen vom auch hierfür anfallenden Aufwand bedürften die in einer Übersicht bekanntzugebenden Informationen stet s einer Überprüfung der Vereinbar- keit mit den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes. 23. Im Ergebnis ist der Beauftragte aufgrund der vorliegenden Sachumstände der Ansicht, dass das Zugangsgesuch vom 10. März 2024 in dieser Form einen unvertretbar hohen Beurteilungsauf- wand zur Folge haben würde und dessen Bearbeitung damit unverhältnismässig scheint. Infolge- dessen empfiehlt der Beauftragte dem BJ, in Bezug auf das Zugangsgesuch vom 10. März 2024 an seinem abschlägigen Bescheid festzuhalten. 7 BGE 142 II 324 E. 3.5. 8 BGE 142 II 324 E. 3.5 m.H. 5/5 III Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz - und Öffentlich- keitsbeauftragte: 24. Das Bundesamt für Justiz kann in Bezug auf das Zugangsgesuch vom 10. März 2024 an seinem abschlägigen Bescheid festhalten. 25. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim Bundesamt für Justiz den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsver- fahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfeh- lung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ). 26. Das Bundesamt für Justiz erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstan- den ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 27. Das Bundesamt für Justiz erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfeh- lung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 28. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungsver- fahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). 29. Die Empfehlung wird eröffnet: - Einschreiben mit Rückschein (R) X. __ (Antragsteller) - Einschreiben mit Rückschein (R) Bundesamt für Justiz BJ 3003 Bern Reto Ammann Leiter Direktionsbereich Öffentlichkeitsprinzip André Winkler Jurist Direktionsbereich Öffentlichkeitsprinzip