3664 2000-0995 00.042 Message concernant l’utilisation des réserves d’or et une loi fédérale sur la Fondation Suisse solidaire du 17 mai 2000 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons, par le présent message, un projet d’arrêté fédéral sur l’utilisation des réserves d’or (disposition transitoire relative à l’art. 99 de la Cons- titution fédérale) et de loi fédérale sur la Fondation Suisse solidaire, en vous propo- sant de les adopter. Nous vous proposons également de classer l’intervention parlementaire suivante: 1998 P 98.3034 «Pour une ‹Fondation Suisse solidaire› prometteuse» (E 25.6.98, Danioth) Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 17 mai 2000 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Adolf Ogi La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz3665 Condensé Afin de «donner une nouvelle substance, en Suisse et à l’étranger, aux idées si fortement menacées de solidarité et de sens civique» 1, il a été décidé de lancer un projet national, tourné vers l’avenir, en créant une Fondation Suisse solidaire. Ce projet a été annoncé aux Chambres le 5 mars 1997 par le président de la Confédé- ration d’alors. A travers le présent message, nous vous soumettons d’abord une modification cons- titutionnelle permettant au législateur de fixer des règles particulières relatives à l’utilisation des réserves d’or excédentaires dont la Banque nationale suisse (BNS) n’a plus besoin pour mener la politique monétaire. Selon la proposition de disposi- tion transitoire relative à l’art. 99 de la Constitution fédérale (Cst.), la fondation peut être mise en place grâce au produit de la vente d’une partie des réserves excé- dentaires. A cet effet, nous vous soumettons également le projet de loi fédérale sur la Fondation Suisse solidaire. Cette loi définit le but et les tâches de la fondation, son mode de fonctionnement, son financement et la gestion des fonds. La partie générale du message explique pourquoi une partie des réserves d’or de la BNS peuvent être utilisées pour d’autres buts publics et elle situe le contexte juridi- que de la vente et de l’utilisation de ces réserves. L’histoire de la solidarité à l’intérieur de nos frontières et envers l’étranger, ainsi que les raisons à l’origine de l’idée de la fondation sont également décrites. Le but de la fondation est expliqué en détail: – renforcer la solidarité, en Suisse et à l’étranger; – combattre les causes de la pauvreté, de la détresse et de la violence et – contribuer à assurer aux personnes concernées un avenir digne. La prévention constitue le fil c onducteur de l’activité de la fondation. C’est à des- sein que la solidarité n’est pas définie de manière précise et qu’elle n’est pas limitée à des groupes-cible déterminés. Dans la perspective actuelle, restreindre le champ d’activité pourrait exclure des domaines importants susceptibles de revêtir une signification particulière à l’avenir. La fondation se concentre en premier lieu sur des projets visant à prévenir durablement la détresse et la pauvreté. Créer de bon- nes conditions d’existence favorise la prévention et permet d’offrir un avenir meilleur aux enfants, c'est à dire à la génération de demain. Les activités de la Fondation Suisse solidaire diffèrent par conséquent des opérations de sauvetage et des aides proposées par de nombreuses organisations aussi compétentes qu’im- portantes. Trois champs d’activité découlent du but fixé à la fondation: – la fondation contribue à pr évenir les causes de la pauvreté et de l’exclusion et à en atténuer les conséquences. Elle encourage l’intégration et dével oppe la capacité des personnes concernées à se prendre en charge; 1 Déclaration du 5 mars 1997 d’Arnold Koller, président de la Confédération à l’époque.3666 – elle contribue à prévenir les causes de la violence, de la violation des droits de la personne humaine et des g énocides, et à en atténuer les conséquences. Elle s’emploie à promouvoir une communaut é d’existence harmonieuse et à favoriser la compréhension et la réconciliation; – enfin, la fondation aide à édifier les structures d'une soci été démocratique à même de fonctionner. Il s ’agit là d’une condition essentielle pour pr évenir l’extension de la pauvreté et de la violence. Dans l ’accomplissement de ses t âches, la fondation, conform ément à l'un de ses objectifs généraux, veillera particuli èrement à offrir des perspectives d ’avenir aux enfants et aux adolescents. Pour chaque t âche, le message d écrit des exemples de champs d ’activité concrets envisageables pour la fondation, en Suisse et à l’étranger. Le message expose ensuite les principes qu ’applique la fondation dans ses activit és. Ces principes, tout comme les t âches prévues, constituent le fondement du concept de la fondation. Cette dernière complète les activités actuelles de l’Etat. Elle agit en partenariat avec des institutions et des or ganisations suisses et étrangère et elle répartit ses moyens financiers de mani ère équilibrée entre la Suisse et l ’étranger. Elle soutient en premier lieu des projets novateurs et contribuant au d éveloppement durable. Dans un chapitre ult érieur, le message pr écise le mode de fonctionnement de la fondation et les mécanismes de son organisation: les organes de la fondation sont le conseil de fondation, les comit és et le secr étariat. Le conseil de fondation établit tous les quatre ans un programme d’activités où sont fixées les priorités, sur la base desquelles les projets sont mis au concours. Les projets soutenus financi èrement devront faire l ’objet d ’une évaluation. La fondation pourra également, dans des situations de d étresse particuli ères, financer des aides d ’urgence. Elle attribuera périodiquement le Prix de la solidarité. Enfin, le mode de financement pr évu est expos é: le capital de dotation sera consti- tué, dans un premier temps pour une p ériode de 30 ans, gr âce à la vente par tran- ches de 500 t d ’or provenant des r éserves excédentaires de la BNS. Toutefois, le capital de dotation s’élèvera à 7 milliards de francs au maximum. Les activités de la fondation seront financ ées par le produit de la gestion de ce capital, dont la valeur réelle doit être conserv ée. Le message pr écise les modalit és de cette gestion et quelle politique la fondation suivra dans ce domaine. Les explications relatives à la modification constitutionnelle et aux dispositions de la loi f édérale sur la Fondation Suisse solidaire se trouvent dans la partie sp éciale du message qui est également consacr ée aux cons équences que cette loi pourrait éventuellement avoir sur les finances f édérales et cantonales et aux retomb ées sur l’économie suisse. L ’intégration de ce projet dans la planification du Conseil fédéral et sa conformité avec la Constitution fédérale y sont également évoquées.3667 Message 1 Partie g énérale 1.1 Utilisation des r éserves d’or de la Banque nationale suisse (BNS) 1.1.1 Apparition de r éserves excédentaires: une situation unique 1.1.1.1 Suppression de la parit é-or du franc Pendant plus d’un quart de siècle, il y a eu un large fossé entre la réalité et les textes régissant le système monétaire. Les dispositions constitutionnelles sur le franc suisse étaient encore fond ées sur l ’étalon-or. Ainsi, les billets de banque n ’étaient qu ’un substitut de l’or et ils pouvaient être convertis en or à tout moment. En fait, la parité- or n ’était plus appliqu ée depuis longtemps. L ’or était devenu une marchandise comme les autres et le franc suisse un moyen de paiement légal2. En conséquence, la parité-or du franc a été supprimée dans le droit constitutionnel (art. 99 Cst., politi- que monétaire), dans le cadre de la r éforme de la Constitution f édérale, qui est en- trée en vigueur le 1 er janvier 2000. L ’abandon de la parit é-or du franc a également été inscrit dans la nouvelle loi f édérale sur l ’unité monétaire et les moyens de paie- ment, qui est entrée en vigueur le 1er mai 2000. Depuis la suppression de la convertibilit é du dollar en or et le passage aux taux de change flottants, survenus au d ébut des ann ées 70, la parit é-or du franc ne rev êtait en fait plus aucune importance. Toutefois, en raison des dispositions l égales relati- ves à la parit é-or, à la convertibilit é en or et à la couverture-or, la BNS devait ins- crire ses r éserves d ’or au bilan en utilisant un prix nettement inf érieur à celui de marché et il était impossible d ’acheter ou de vendre de l ’or. Grâce à la suppression de la parité-or, survenue le 1er mai 2000, la BNS peut utiliser de manière plus souple ses réserves d’or et les évaluer en se fondant sur un prix proche de celui du march é. Lesdites r éserves retrouvent ainsi leur fonction de r éserves mon étaires utilisables normalement. Suite à la suppression de la parit é-or du franc, il était n écessaire de réexaminer le niveau des r éserves monétaires dont la BNS a besoin pour mener la politique monétaire. 1.1.1.2 R éserves monétaires nécessaires pour mener la politique monétaire On entend par «réserves mon étaires» les actifs d ’une banque centrale utilisables pour des paiements internationaux, c ’est-à-dire pour exercer une influence sur les taux de change et pour coop érer sur le plan international en mati ère monétaire. Les réserves monétaires se composent d ’or, de devises, de la position de r éserve auprès du Fonds mon étaire international et des moyens de paiement internationaux. Elles ne comprennent pas les actifs nationaux de la banque centrale, par exemple les titres nationaux. 2 Message du 27 mai 1998 concernant un nouvel article constitutionnel sur la monnaie; FF 1998 3488 à 3492.3668 Il est difficile de d éfinir théoriquement, à l’aide d’une règle générale, le niveau des réserves monétaires nécessaires à une banque centrale pour remplir sa mission sur le plan de la politique monétaire. Ce niveau dépend en effet de divers facteurs, tels que les particularités du pays, son degré de développement et le contexte monétaire. Les réserves monétaires ont pour fonctions principales le renforcement de la con- fiance dans la monnaie nationale, la pr évention des turbulences mon étaires et la Constitution fédérale d’une tirelire de secours pour des situations de crise. Aussi est- il largement admis que le niveau n écessaire de ces r éserves dépend principalement de la taille de l ’économie et de l ’intensité des liens entre le pays concern é et l’étranger3. Ainsi, les réserves monétaires exprimées en fonction du produit int érieur brut sont en g énéral plus importantes dans les petits pays entretenant des liens tr ès étroits avec l’étranger que dans les grands pays. Divers crit ères permettent de d éter- miner le degré d’ouverture d’une économie nationale: le volume des importations ou des exportations ou leur part dans le produit intérieur brut, les modifications des flux de capitaux à court terme et le montant net des engagements envers les pays étran- gers. Pour la Suisse, en sa qualit é de place financi ère internationale, le montant des créances et des engagements à court terme des banques nationales envers des pays étrangers constitue un facteur prépondérant. Cependant, tous ces crit ères ne permettent pas de d éterminer de mani ère exacte le montant optimal des r éserves monétaires. Dans de nombreux pays, les interventions effectuées sur les march és des changes ont eu un impact sur le niveau des r éserves. Si l’on veut définir un critère de détermination des réserves monétaires de la BNS, il paraît raisonnable de comparer, en utilisant quelques-uns des indicateurs mention- nés, les r éserves actuelles de la BNS avec celles d étenues par d ’autres banques centrales. Les pays dont les structures et la taille sont similaires devraient en effet détenir des r éserves similaires afin d ’être en mesure de faire face aux situations de crise. Dans le message du 27 mai 1998 concernant un nouvel article constitutionnel sur la monnaie, le montant et la composition des r éserves monétaires de la BNS ont par conséquent 4 été analysés et comparés à ceux d ’autres pays sur la base d'un rap- port d'expertise (FF 1998 3534 à 3546). Ces comparaisons ont montr é que la BNS ne disposait pas de r éserves particulièrement élevées de devises non couvertes, mais que les réserves d’or, très bien fournies, se situaient hors du cadre habituel. Il s ’agit par conséquent de savoir si la BNS a besoin, en plus de ses r éserves de devises non couvertes, de la totalit é de ses r éserves d’or actuelles, qui atteignent pr ès de 2600 t, pour mener la politique monétaire. Les pays abritant une place financi ère internationale doivent avoir une banque cen- trale forte et disposant d’importantes réserves de devises. La nécessité d’importantes réserves de devises d écoule du fait que les places financi ères internationales – à l’instar des systèmes bancaires nationaux – opèrent des transformations d’échéances, ne serait-ce que dans une modeste mesure. Les banques actives sur les pl aces finan- cières internationales acceptent des f onds à court terme de la part d ’étrangers et les prêtent à plus long terme à des étrangers également. Elles créent ainsi des liquidit és pour des investisseurs étrangers. La cr éation de liquidit és implique des risques considérables pour les banques. Si leurs clients retirent leurs d épôts sans pr évenir, elles doivent disposer d ’actifs liquides en quantit é suffisante pour garantir leur solvabilité. Les banques qui g èrent leurs risques de mani ère responsable devraient 3 Message relatif à la révision de la loi sur la Banque nationale; FF 1997 II 870. 4 Le nouvel article constitutionnel sur la monnaie, rapport du 24.octobre 1997 élaboré par le groupe d’experts «Réforme du régime monétaire».3669 pouvoir éviter des problèmes de solvabilité, au moins dans des conditions normales. Toutefois, en cas de crise financi ère internationale, la cr éation de liquidit és pourrait être lourde de cons équences pour les banques, en particulier si les investisseurs étrangers retirent massivement leurs dépôts. En cas de ru ée sur les banques domesti- ques, il serait effectivement possible que des banques en principe saines soient confrontées à un manque de liquidités. Il est hors de question que la banque centrale sauve des banques insolvables. M ême s ’il n ’existe pas d ’obligation de soutien, l’existence d ’une banque centrale forte dot ée de r éserves mon étaires confortables contribue à renforcer la confiance des investisseurs étrangers dans les banques do- mestiques. La stabilit é du syst ème financier s ’en trouve ainsi renforc ée. Pour cette raison, la Suisse, qui dispose d ’une importante place financi ère internationale, jouant un r ôle dominant, en particulier dans la gestion de fortune, ne devrait pas se contenter de d étenir des r éserves d ’un montant comparable à celui des banques centrales d’autres places économiques similaires, ouvertes sur l’extérieur. La Suisse ne participant pas à l ’Union économique et mon étaire, il est justifi é qu’elle d étienne des r éserves mon étaires largement dot ées par rapport à d ’autres pays européens. Contrairement aux banques centrales des pays membres de l ’Union européenne, la BNS ne peut pas esp érer obtenir un soutien automatique de ses col- lègues étrangères en cas de crises financi ères et d’autres turbulences. Elle doit donc compter sur elle-même. Il ressort des consid érations relatives à la plausibilit é, figurant dans le message concernant un nouvel article constitutionnel sur la monnaie (FF 1998 3542 à 3545), que la BNS devrait d étenir, outre ses r éserves de devises, des r éserves monétaires supplémentaires s’élevant à 1300 t d ’or. Grâce à ces r éserves supplémentaires, elle peut être plus crédible en tant que banque centrale capable de faire f ace aux crises et tenir compte des liens étroits entre l ’économie suisse et l ’étranger, ainsi que de l’importance de la place financi ère suisse. Dans un premier temps, ces r éserves supplémentaires consisteront en or. Après l’abandon du rattachement du franc à l’or, la question du montant et de la composition exacte des r éserves d’or et de devises, de même que l ’évaluation des r éserves d’or relèveront de la comp étence exclusive de la BNS. En vertu de l ’art. 99, al. 3, Cst., la BNS est tenue de continuer de cons- tituer, à partir de ses revenus, des r éserves monétaires suffisantes et de d étenir une part de ces réserves sous la forme d’or. 1.1.1.3 R éserves d’or non nécessaires pour la politique monétaire Suite à l ’abandon du rattachement du franc à l ’or, la BNS d étiendra des r éserves monétaires dépassant le montant dont elle a besoin pour remplir sa mission en ma- tière de politique monétaire. La moitié des réserves d’or, à savoir 1300 t, pourra être utilisée à d’autres fins. Cet avoir ne peut être évalué avec certitude, car l ’évolution future du prix de l’or est inconnue. En partant d ’un prix de l’or de 13 000 francs par kg, on obtient une valeur de pr ès de 17 milliards de francs pour ces 1300 t. Il est également difficile d’évaluer le revenu pouvant être tiré à l’avenir de cet avoir parti- culier. Dans le cas d’un taux d’intérêt réel s’élevant à 3 %, l'avoir de 17 milliards de francs dégagerait un revenu annuel d’un peu plus de 500 millions de francs.3670 Indépendamment de la décision relative à l’utilisation de cet avoir, il s’agit de savoir qui vendra les réserves d’or et si l'avoir particulier doit rester propri été de la BNS et être géré par elle. 1.1.1.3.1 Vente des r éserves d’or superflues Même après les ventes d ’or prévues, la Banque nationale continuera de disposer de réserves d ’or importantes en comparaison internationale. Elle a par cons équent intérêt à ce que ses ventes d ’or ne d éstabilisent pas les prix sur le march é de l ’or. Ainsi, elle a été partie prenante de l ’accord conclu le 26 septembre 1999 avec la Banque centrale europ éenne et pratiquement toutes les banques centrales des pays de l’UE5. A travers cet accord, les banques centrales s’engagent à ne pas vendre plus de 2000 t d ’or au cours des cinq prochaines ann ées (de 2000 à 2004), ce qui repr é- sente 400 t par année. Les banques centrales qui ont sign é l ’accord d étiennent au total pr ès de 50 % des réserves mondiales officielles d ’or. Par ailleurs, les banques centrales des Etats- Unis, du Japon et de l ’Australie, ainsi que la BRI et le FMI ont d éclaré unilatérale- ment qu ’ils ne vendraient pas d ’or au cours des ann ées à venir. Ces institutions détiennent environ 35 % des r éserves officielles. Ainsi, la limitation des ventes s’applique à environ 85 % des réserves officielles d’or détenues au niveau mondial. Comme la demande d ’or se monte à quelque 4000 t par an et que la production minière atteint quelque 2500 t, s'ajoutant à l'offre émanant de sources non officielles (un peu plus de 1000 t par an) la vente de 400 t d ’or par an provenant des r éserves officielles ne devrait pas avoir d ’effet notable sur les prix. L ’accord ne porte pas uniquement sur une limitation des ventes. Les banques centrales se sont en effet également engag ées à ne pas accro ître leurs pr êts d ’or, ce qui devrait influencer favorablement le prix du métal jaune. La quantité maximale qu’il a été convenu de vendre, soit 2000 t au total, comprend la totalité de l’or que la Suisse a l’intention de vendre, soit 1300 t. L ’accord est donc extrêmement favorable pour la Suisse puisqu’il permet à la BNS de vendre la totalité des r éserves d ’or qui ne sont plus n écessaires pour mener la politique mon étaire. Comme l’accord exige que les banques centrales coordonnent les ventes d’or, celles- ci doivent être effectu ées par la BNS. Cette derni ère est habilit ée à n égocier les modalités pr écises avec les autres banques centrales. Cela signifie que la BNS ne transférera pas des lingots d ’or, mais le produit des ventes d ’or aux organismes bénéficiaires, dont les missions doivent par ailleurs encore être définies. 1.1.1.3.2 Gestion des r éserves d’or non nécessaires Alors que la BNS doit, en vertu de l ’accord, organiser et effectuer les ventes d ’or, il n’est pas indiqu é qu ’elle g ère durablement l'avoir particulier. Il en r ésulterait des problèmes de d élimitation et de notables conflits d ’intérêts. La Banque nationale pourrait ainsi profiter, notamment en matière d’opérations sur le marché national des capitaux, de sa meilleure connaissance de la politique mon étaire; il lui serait aussi 5 Les banques centrales de Grèce et du Danemark, qui détiennent de modestes réserves d’or n’ont pas souscrit à cet accord (elles détiennent respectivement 113 et 67 t d’or).3671 difficile de justifier les pertes qu ’elle subirait au niveau de ses placements en raison des mesures de politique mon étaire. Il serait par ailleurs malais é de gérer deux por- tefeuilles: l’un pour les pl acements nécessaires pour mener la politique mon étaire et l’autre pour l'avoir particulier. Ainsi, la Banque nationale devrait non seulement tenir deux comptes pour tous les pl acements (p. ex. placements en dollars en ra pport avec les réserves monétaires et placements en dollars en ra pport avec l'avoir particu- lier), mais aussi décider pour chaque opération quel avoir doit être utilisé. Il n’est en outre pas certain que la BNS puisse utiliser les m êmes instruments de placement que les autres g érants de fortune, m ême après une r évision dans ce sens de la loi sur la Banque nationale. Ainsi, l ’achat d ’actions par une banque centrale cr éerait des problèmes. De toute fa çon, la question se pose de savoir s ’il est judicieux que la BNS acquière le savoir-faire nécessaire en matière de gestion de fortune, alors que la Suisse compte de nombreux experts dans ce domaine. Par cons équent, il s ’agit de retrancher intégralement et le plus rapidement possible du bilan de la BNS le mon- tant correspondant aux r éserves d’or qui ne sont plus requises pour mener la politi- que monétaire. L'avoir ne sera pas géré par la BNS, mais par ses futurs bénéficiaires. 1.1.2 Utilisation des r éserves d’or excédentaires 1.1.2.1 Cr éation d’une base constitutionnelle traitée séparément de la révision totale de la Constitution fédérale Comme les r éserves d ’or non n écessaires, qui s ’élèvent à 1300 t, constituent en principe des b énéfices retenus par la banque centrale, il s ’agit de savoir s ’il faut appliquer en ce qui concerne leur utilisation la cl é de r épartition figurant dans la Constitution fédérale (art. 99, al. 4, Cst.). En vertu de cette cl é, au moins deux tiers des bénéfices de la Banque nationale reviennent aux cantons. Le Parlement a exami- né cette question lors du d ébat sur la r éforme des dispositions constitutionnelles sur la monnaie, traitée séparément de la révision totale de la Constitution fédérale, et il a décidé de cr éer une base constitutionnelle sp éciale pour l ’utilisation des r éserves d’or excédentaires. Il devait ainsi être précisé, dans une disposition constitutionnelle transitoire, que la l égislation fédérale règle l’utilisation des r éserves monétaires qui ne sont plus requises à des fins de politique mon étaire et peut s ’écarter du mode de répartition des bénéfices inscrit dans la Constitution fédérale. Comme la réforme des dispositions constitutionnelles sur la monnaie, trait ée s éparément de la r évision totale de la Constitution f édérale, a, pour d ’autres raisons, échoué lors du vote final du Conseil national, la base constitutionnelle pr évue pour l ’utilisation de l ’or n ’a pas vu le jour. Le Conseil f édéral accepte toutefois le point de vue du l égislateur, selon lequel il convient de créer pour l’utilisation des réserves excédentaires une base constitution- nelle expresse qui s ’écarte de la cl é de r épartition des b énéfices inscrite dans la Constitution fédérale. A travers le pr ésent message, nous proposons par cons équent de compl éter la Constitution f édérale par une disposition transitoire relative à l’art. 99. Cette disposition accordera au l égislateur la comp étence de r égler de ma- nière particulière l’utilisation du produit de la vente de 1300 t d ’or détenues par la BNS.3672 1.1.2.2 D éfinition de l’utilisation dans la loi La disposition constitutionnelle transitoire qui est propos ée ne pr écise pas la ma- nière d ’utiliser les r éserves qui ne sont plus n écessaires. L ’utilisation souhait ée devra être déterminée dans la loi. La formulation ouverte de cette disposition permet de séparer le traitement des projets bien avanc és de celui des id ées moins concrètes relatives à l’utilisation. Ainsi, il sera possible d ’accélérer des projets élaborés et de réfléchir soigneusement aux propositions se trouvant encore à l’état d’esquisse. En conséquence, une loi f édérale relative à l’utilisation d’une première tranche des 1300 t d’or est proposée dans le présent message. Selon cette loi, 500 t d ’or, mais au maximum 7 milliards de francs, seront utilis és pour constituer le capital de dotation de la Fondation Suisse solidaire prévue (voir à ce sujet les ch. 1.2 et 1.3). Les discussions se poursuivent au sujet de la mani ère d’utiliser les 800 t d ’or res- tantes. Le Conseil f édéral a l ’intention de mettre en consultation trois variantes: utilisation au profit des prestations sociales, utilisation au profit de la formation et affectation à la réduction de la dette publique. Par conséquent, l'utilisation de 800 tonnes d'or doit encore être définie. Le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral des finances de proc éder à une consultation sur l'utilisation de ce capital. D'une part, il est question d'une utilisation par tranches successives, pour des mesures visant à promouvoir la formation et pour des prestations transitoires. D'autre part, une réduction de la dette publique est proposée. La première proposition pr évoit de financer dans un premier temps des mesures de formation dans le domaine des nouvelles technologies de l'information et de la communication. Trois champs d'action figurent au premier plan: le perfectionnement des enseignants, la mise au point de logiciels éducatifs et des mesures destin ées aux personnes qui acc èdent difficilement aux formations usuelles. Les revenus g énérés par l'avoir particulier entre le moment o ù il aura été retranché des avoirs de la BNS et fin 2004 ou 2005, mais au minimum 600 millions de francs, seront affect és au financement des mesures visant à promouvoir la formation. Ces revenus serviront ensuite à financer des prestations transitoires dans le domaine de l'AVS. Elles permettront d'atténuer des effets indésirables sur le plan social, pouvant r ésulter des nécessaires adaptations structurelles de l'AVS. Elles seront vers ées de mani ère ciblée jusqu'à l'âge ordinaire de la retraite ou jusqu' à la réinsertion professionnelle à des personnes qui ont de faibles chances sur le marché de l'emploi en raison d'un âge avancé, d'une invalidité partielle ou du fait qu'elles ont été longtemps au chômage ou qu'elles ont cess é d'exercer une activit é professionnelle durant une longue p ériode. Ces prestations seront financées pendant douze ans. Dans le cas de la deuxi ème proposition, il est question d'utiliser l'avoir particulier pour r éduire la dette de la Conf édération et des cantons. Les moyens financiers seraient répartis entre la Conf édération et les cantons conform ément à l'actuelle cl é de répartition des bénéfices de la BNS, qui figure dans la Constitution. Ainsi, l'avoir particulier reviendrait à la Confédération à raison du tiers et aux cantons à raison des deux tiers. La r éduction de la dette pourrait consister en un remboursement immédiat d'une partie de la dette publique, assorti d'un assainissement des bilans. On pourrait également imaginer d'investir le produit des ventes d'or dans un fonds afin d'obtenir un rendement sup érieur au taux d'int érêt des emprunts publics. Cela permettrait ultérieurement de réduire la dette dans une plus grande mesure.3673 Au terme de la consultation, le Conseil f édéral a l’intention de soumettre sans tarder aux Chambres fédérales les bases légales requises pour l’utilisation choisie. 1.1.2.3 Autres propositions relatives à l’utilisation 1.1.2.3.1 Initiative populaire f édérale «pour le versement au fonds AVS des réserves d’or excédentaires de la Banque nationale suisse (Initiative sur l’or)» L’Union d émocratique du centre a commenc é à r écolter des signatures pour l’initiative populaire f édérale «pour le versement au fonds AVS des r éserves d ’or excédentaires de la Banque nationale suisse (Initiative sur l ’or)» le 10 août 1999. Le délai imparti pour la récolte des signatures expire le 10 février 2001. Cette initiative vise à compl éter l ’art. 99 (politique mon étaire) de la Constitution fédérale par l'al. 3a suivant: "3a Les réserves monétaires de la Banque nationale qui ne sont plus requises au titre de la politique monétaire ou les revenus qui en sont tir és, sont transférés au fonds de compensation de l’assurance-vieillesse et survivants. La loi règle les modalités." A la différence de la formulation ouverte de la disposition transitoire propos ée par le Conseil f édéral, l ’initiative entend d éfinir concr ètement l ’utilisation des r éserves d’or au niveau de la Constitution fédérale. Une autre différence entre l’initiative et la proposition du Conseil f édéral est due au fait que cette derni ère prévoit pour le transfert de la contre-valeur des r éserves d’or la forme d ’une disposition transitoire dans laquelle les montants à transf érer sont chiffrés expressément. Le caractère unique de l’opération est ainsi souligné. Celle-ci est liée à la r éévaluation des r éserves d’or rendue possible par la suppression de la parité-or du franc. A l ’avenir, la BNS se conformera vraisemblablement, en mati ère de distribution des b énéfices qu’elle tire de la gestion des r éserves monétaires, aux prescriptions ordinaires relatives à la r épartition du b énéfice. L’initiative de l ’UDC permettrait par contre au Parlement, en cas de besoin, de retrancher à nouveau des réserves de la BNS au moyen d ’une simple modification de la loi. La BNS doit toutefois disposer d’un certain montant de r éserves monétaires pour mener la politi- que mon étaire. Par ailleurs, donner au Parlement la possibilit é de retrancher des réserves de la BNS reviendrait à restreindre l ’indépendance de cette derni ère. En outre, l’al. 3a proposé dans l’initiative serait source d’un antagonisme direct avec la clé de répartition du bénéfice figurant à l’art. 99, al. 4, Cst., selon laquelle deux tiers du bénéfice net de la BNS reviennent aux cantons. Si l’initiative de l ’UDC ou d ’autres initiatives concernant l ’utilisation des r éserves d’or devaient aboutir au cours de la m ême période, elles feraient l ’objet de la m ême votation que la proposition du Conseil f édéral concernant une disposition transitoire relative à l’art. 99 Cst. Dans ce cas, la disposition transitoire propos ée par le Conseil fédéral aurait le caractère d’un contre-projet.3674 1.1.2.3.2 Motion du Groupe d émocrate-chrétien: un tiers de l'or de la BNS pour le CICR La motion du groupe d émocrate-chrétien charge le Conseil f édéral de pr ésenter un projet de loi permettant d ’affecter un tiers des revenus r ésultant de la vente des réserves d’or excédentaires de la BNS au financement des actions sur le terrain du Comité international de la Croix-Rouge (CICR). La motion prévoit de définir dans la loi l’utilisation d’une partie des réserves d’or de la BNS qui ne sont plus n écessaires. L ’utilisation pourrait donc en principe s’appuyer également sur la disposition relative à l’utilisation de l’or proposée par le Conseil fédéral. Il ressort toutefois du développement de la motion que cette interpellation se réfère à la partie des r éserves d’or exc édentaires de la BNS que le Conseil f édéral entend affecter à la Constitution f édérale du capital de dotation de la Fondation Suisse solidaire. La motion du PDC emp êcherait par cons équent la mise en place d ’une fondation du type de celle que le Conseil f édéral souhaite créer et qui a été approu- vée par la majorit é des milieux appel és à se prononcer lors de la consultation de 1998. 1.2 L ’idée de la fondation 1.2.1 Introduction La Fondation Suisse solidaire s ’inscrit dans la ligne des grandes œ uvres humanitai- res cr éées apr ès la seconde guerre mondiale. Ce projet est un acte politique par lequel la Suisse entend manifester sa gratitude pour 150 ans de paix et de d émocra- tie. Notre pays concrétise ainsi sa volonté de revivifier sa tradition humanitaire et de donner une impulsion et une substance nouvelles à la solidarité lorsqu'elle est mena- cée, en Suisse comme à l’étranger. Les événements douloureux de la seconde guerre mondiale et de l ’Holocauste ont convaincu la communauté internationale de la n écessité de prendre des mesures afin que de tels crimes ne se reproduisent plus. L ’ONU, le Conseil de l ’Europe et la Convention des droits de l ’homme sont nés de ce constat. La Suisse a particip é elle aussi à ces efforts. Lors du discours qu'il a prononc é devant l ’Assemblée f édérale le 7 mai 1995 à l’occasion du 50e anniversaire de la fin de la deuxi ème guerre mondiale, M. Kaspar Villiger, alors président de la Conf édération, a déclaré que «le fait d’avoir été épar- gnés par le conflit nous place devant l ’obligation morale d ’agir pour que ce qui s’est passé au cours de la seconde guerre mondiale ne puisse plus jamais se repro- duire. Nous sommes ainsi amen és à agir d ’une part pour une solidarit é avec l’Europe et le monde, et d’autre part, dans notre propre intérêt national »6. Cent cinquante ans d ’Etat fédéral, de d émocratie et de paix nous ont donn é l’occa- sion d’exprimer notre reconnaissance pour ce pass é, mais aussi de faire un bilan de la situation intérieure de notre pays et de sa place dans le monde. 6 Allocution du 7 mai 1995 de M. Kaspar Villiger, alors président de la Confédération, devant l’Assemblée fédérale.3675 Notre pays n’est pas membre des Nations Unies. La part de son budget public con- sacré à la coop ération au d éveloppement et à l’aide humanitaire est consid érée par certains pays comme insuffisante pour une nation aussi prosp ère. La communaut é internationale attend de notre pays une participation plus active à la solution de problèmes qui requièrent de la solidarité. A l’aube du XXI e siècle, la volonté d'être solidaires des plus faibles, de ceux qui ne trouvent pas leur place dans notre soci été, est menac ée. Des facteurs ext érieurs et intérieurs au pays g énèrent incompr éhension et ins écurité dans une partie de la population. Notre pays est confront é à la mondialisation de l ’économie, à la concur- rence croissante qu'elle engendre et aux bouleversements politiques, économiques et culturels que connaît l’Europe depuis 1989. Par ailleurs, la valeur de notre neutralit é est relativisée dans une Europe où la polarisation Est-Ouest a pris fin. Sur le plan intérieur, notre pays, comme d’autres pays industrialisés, doit faire face à des problèmes sociaux tels que le ch ômage de longue dur ée et les ph énomènes de marginalisation sociale qu'il entra îne. Les critiques qui ont été adressées à la Suisse sur le plan international en raison de son attitude durant la seconde guerre mondiale ont également contribué à créer un climat de doute et de peur du lendemain. Cette inquiétude peut inciter une partie de la population à se désolidariser, à se replier sur soi, à se méfier des institutions politiques et économiques. Le Conseil fédéral est convaincu que la Fondation Suisse solidaire peut contribuer à ce que la solidarit é redevienne un vecteur de notre identit é et de notre coh ésion nationales. 1.2.2 La solidarit é comme idée de base L’idée de solidarité a été à la base du projet de fondation. La solidarité fait partie des valeurs fondamentales de notre soci été et transpara ît dans tous les aspects de notre vie et de notre histoire commune. Elle se manifeste dans les valeurs qui ont présidé à la construction de notre Etat f édéral et dans notre syst ème de protection sociale; mais elle trouve également son expression dans les initiatives priv ées et les actions publiques de l’aide humanitaire déployées aux niveaux national et international. Dans l ’ancienne Conf édération, la solidarit é politique des Etats se manifestait par l'aide aux Conf édérés menac és. Cette alliance entre Etats souverains est devenue communauté solidaire d'un peuple par la cr éation de l'Etat f édéral en 1848. La Constitution f édérale de 1848 mentionnait «l’accroissement de la prosp érité com- mune»7 comme but de la Conf édération. La nouvelle Constitution f édérale précise dans son pr éambule la r ésolution de «renouveler leur alliance pour renforcer la liberté, la d émocratie, l ’indépendance et la paix dans un esprit de solidarit é et d’ouverture au monde »8. La solidarité est la pierre angulaire de notre soci été et le fondement de la coh ésion entre les quatre cultures nationales et les minorit és qui la composent. Notre système de sécurité sociale s'est construit dans le cadre d'un Etat f édéraliste et libéral; il fonctionne donc selon le principe de r épartition des t âches entre les ni- veaux fédéral, cantonal et communal et selon le principe de subsidiarit é qui affirme 7 Constitution fédérale du 29 mai 1874, art. 2. 8 Constitution fédérale du 18 avril 1999, préambule.3676 la primauté de la responsabilité et de la prévoyance personnelles sur l’aide publique. Assurances sociales, aide sociale et interventions sociopolitiques comme les bour- ses, les allocations familiales ou la promotion de la sant é constituent le noyau de la solidarité sociale en Suisse. Face aux nouvelles formes d ’exclusion sociale, la fon- dation peut contribuer à développer de nouvelles voies dans le syst ème de solidarité sociale. Les actions de solidarité locales entreprises par les mouvements b énévoles, les Egli- ses et les organisations d ’entraide privées, sont apparues bien avant la mise en place d’un système de sécurité sociale étatique. Elles constituent toujours un pilier impor- tant de la solidarit é dans notre pays. La population suisse s ’est toujours montr ée généreuse lors des appels en faveur des actions humanitaires lanc és à la suite de catastrophes naturelles ou de conflits, ainsi qu ’en t émoignent le succ ès rencontr é dans toutes les régions de Suisse par les actions lanc ées par la Chaîne du bonheur et la Croix-Rouge. D’autres mouvements spontanés de solidarité illustrent cette dispo- sition du peuple suisse à agir également en-dehors des circuits de l'aide institution- nelle. La mondialisation croissante rend la solidarit é internationale d ’autant plus n éces- saire que s’accroît le clivage entre nations riches et nations pauvres. Pauvret é, mar- ginalisation, misère résultant des conflits ou du d éveloppement nuisible à l’environ- nement: partout où ces drames surgissent, la Suisse est concern ée au même titre que toutes les nations du monde. La Suisse a une longue tradition de solidarit é internationale active. Elle s ’est tou- jours montr ée pr ête à se lancer dans des d émarches exceptionnelles. Citons par exemple l’idée de la Croix-Rouge internationale, qui n’a cessé d’agir efficacement et n’a rien perdu de son actualit é après 130 ann ées d’existence, le d éveloppement du droit international humanitaire, auquel la Suisse a largement contribu é et continue de contribuer en tant que d épositaire des conventions de Genève, la collecte «le Don suisse» pour les victimes de la guerre dans les ann ées 1945–1948, la coop ération au développement et l ’aide humanitaire, dont la qualit é et l ’efficacité sont reconnues internationalement, les nombreux engagements du Corps suisse en cas de catastro- phes depuis sa cr éation en 1973, l ’aide importante et rapide apport ée aux Etats d’Europe centrale et orientale à la fin de la guerre froide. Ces actes généreux de solidarité internationale, qui ne peuvent être réalisés qu'à des intervalles de deux ou trois ans ou d'une dizaine d'ann ées, ont établi la réputation de l'esprit solidaire de la Suisse dans le monde entier. La Fondation Suisse solidaire est digne de figurer dans cette liste de programmes de portée mondiale. Cette solidarité généreuse ne se manifeste pas seulement à l'égard de personnes en situation de d étresse et de pauvret é. Elle se manifeste aussi à l'égard des Etats, en particulier de ceux de l ’Europe occidentale qui, de leur c ôté, s ’engagent de fa çon massive sur le plan international. Cette composante d ’une attitude solidaire à l’en- droit des autres Etats ne doit pas être sous-estimée par une Suisse demeurée à l’écart de l’ONU, de l’Union européenne et de l ’OTAN. Certes, la communauté internatio- nale est consciente du fait que la Suisse, par exemple, collabore tr ès étroitement avec les organisations onusiennes, auxquelles elle verse d ’importantes contributions financières. Vu notre prospérité et notre réserve à nous engager institutionnellement, elle attend toutefois de nous une participation plus active à la r ésolution de probl è- mes qui requi èrent une solidarit é internationale. La cr éation de la fondation par la3677 Suisse serait à cet égard un signe bienvenu et ne passerait pas inaper çue sur le plan international. Dès la fin de la deuxi ème guerre mondiale, et pendant des d écennies, la solidarit é a figuré au nombre des quatre principes de la politique ext érieure de la Suisse: neutra- lité, disponibilité, universalité et solidarité. Dans son message de 1993 sur la politi- que extérieure de la Suisse pour les ann ées 90, le Conseil f édéral a défini une straté- gie orientée sur les problèmes et les objectifs et «capable dans le contexte actuel, de donner un nouveau souffle à la plupart de ces pr éceptes traditionnels. Cela vaut pour la solidarit é...»9. La cr éation de la Fondation Suisse solidaire serait la mani- festation concrète et généreuse de cette politique du Conseil fédéral. Le projet de fondation s ’inscrit dans cette tradition multiple de la solidarit é en Suisse. Mais en définitive, la solidarité se fonde toujours sur l ’attitude et l’action de chaque citoyen. Elle repose sur le sens du bien commun de toute une population. Mais pour renouveler et renforcer en permanence ce sens commun, il faut des ins- truments et des moyens financiers spécifiques. Le Conseil fédéral est convaincu que la fondation peut jouer un rôle important et novateur à cet égard. 1.2.3 L ’origine du projet de fondation Dans le contexte de la discussion publique sur notre histoire r écente et sur le rôle de la Suisse dans le monde, le Conseil f édéral et le Parlement se sont montr és soucieux de mieux mettre en lumi ère cette p ériode de notre pass é. Ils se sont engag és pour que vérité et justice soient rétablies dans la plus grande transparence. Ils ont en outre confirmé leur volonté d’élargir la discussion sur le passé par différentes mesures. La création d ’une commission ind épendante d ’experts historiens internationaux et l’institution de la «Task Force – Deuxième guerre mondiale», chargée de coordonner les efforts en vue d ’examiner le r ôle des autorit és suisses pendant la deuxi ème guerre mondiale, ont été les premières mesures décidées. Avec la création du comité Paul Volcker, les milieux économiques et bancaires ont particip é à l’effort interna- tional en faveur des victimes du nazisme. Le «Fonds suisse en faveur des victimes de l’Holocauste/Shoah dans le besoin», financé par l’industrie et les banques, y compris la BNS, a vers é des aides individuelles aux survivants des pers écutions nazies et à leurs descendants dans le besoin. Sur l’initiative du président de la BNS, une d élégation du Conseil fédéral a examiné l’idée de créer une fondation de solidarit é et de la financer par la vente d ’une partie des réserves d’or excédentaires de la BNS. Un petit groupe de hauts fonctionnaires a élaboré un concept que le Conseil f édéral a approuv é et que le conseiller f édéral Arnold Koller, alors pr ésident de la Conf édération, a pr ésenté le 5 mars 1997 à l'Assemblée fédérale. Dans son discours, M. Arnold Koller relevait que «la vraie r éponse à l ’analyse politique et morale de notre pass é est la solidarit é». Dans cette recherche de la vérité historique, il a recommand é de «jeter des ponts de la r éconciliation entre nous ... de nouer le dialogue a vec la jeunesse ... de rester vigilants à l’égard de tout soupçon d’intolérance et de racisme ..., le respect de la dignit é humaine restant la priorité absolue». En conclusion de son allocution, le pr ésident de la Conf édération 9 Rapport du 29 novembre 1993 sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90; FF 1994 I 150, 155.3678 annonçait que le Conseil f édéral d ésireux de «regarder non seulement en arri ère, mais aussi vers l ’avant», avait d écidé de «créer une œ uvre de solidarit é de large envergure». «Si nous voulons donner un signe v éritable du renforcement de la tradition huma- nitaire de la Suisse et de notre gratitude d ’avoir été épargnés par deux guerres mondiales, si nous voulons faire quelque chose de grand à la m émoire de ceux qui ont souffert inexprimablement il y a 50 ans, si nous voulons donner une nouvelle substance, en Suisse et à l’étranger, aux idées si fortement menacées aujourd’hui de solidarité et de sens civique, alors nous devons entreprendre quelque chose qui puisse apaiser les souffrances du pass é et du pr ésent, par v éritable conviction, en tant qu’acte de volonté d’un pays sûr de lui. Dans ce sens, le Conseil f édéral – en accord avec la B anque nationale et dans la perspective de l ’année 1998, ann ée du cent-cinquantenaire – a d éveloppé l ’idée d’une «Fondation suisse de solidarit é». Le but de cette fondation serait de soulager des cas de grave d étresse humaine en Suisse et à l’étranger. Elle doit être financée par le produit de la gestion de cette partie des avoirs en or de la Banque nationale qui sera disponible pour d ’autres affectations publiques apr ès une r éforme norma- tive n écessaire en mati ère financi ère et mon étaire. On peut envisager, pour cette fondation, une fortune d ’un ordre de grandeur de 7 milliards de francs. La fonda- tion gérerait les avoirs en or cit és conformément aux r ègles du march é. S’ils sont bien gérés, on pourrait compter, à long terme, sur un rendement annuel moyen de l’ordre de quelques centaines de millions de francs; la moiti é devrait être utilisée en Suisse, l’autre moitié à l’étranger. Les b énéficiaires seraient par exemple des victi- mes de la pauvret é, de catastrophes, de g énocides et d ’autres graves violations des droits de l’homme, et bien entendu les victimes de l’Holocauste ou Shoah» 10. 1.2.4 Concr étisation du projet de fondation 1.2.4.1 Travaux pr éliminaires En avril 1997, les travaux pr éparatoires relatifs à la fondation ont été confiés à un comité interd épartemental. Deux groupes de travail ont été charg és d ’élaborer des propositions pour le financement et la gestion du capital de la fondation et les acti- vités de celle-ci. L’un était présidé par M. Ulrich Bremi, ancien président du Conseil national, l’autre par M. Hermann Fehr, ancien conseiller d’Etat bernois. Les groupes de travail ont procédé pendant l’été 1997 à de larges consultations avec tous les milieux concern és par le projet en Suisse. Ces consultations ont permis aux groupes de travail de r éunir des informations sur les besoins et les attentes de ces milieux quant aux activités de la future fondation de solidarit é, à son financement et à son fonctionnement. Les membres des groupes de travail ont eux-m êmes élaboré des propositions pour de possibles champs d’activités de la fondation. Le groupe de travail, présidé par M. Hermann Fehr, a propos é les activités suivantes pour la fondation: pr évenir l’accroissement de la mis ère et de la violence, promou- voir les chances d’avenir de l’enfance et de l’adolescence, reconstruire des structures collectives détruites ou inefficaces, contribuer au processus de compr éhension et de réconciliation. Le groupe de travail a propos é trois types d ’intervention pour la 10 Allocution d’Arnold Koller du 5 mars 1997, alors président de la Confédération.3679 fondation: soutien de programmes à long terme, financement d ’actions d’urgence et attribution d’un Prix de la solidarité. Concernant le financement de la fondation, le groupe pr ésidé par M. Ulrich Bremi a proposé de détacher de la BNS et de transférer à la fondation une partie des r éserves d’or excédentaires de la BNS pour une valeur de 7 milliards de francs et de financer les activités de la fondation par le produit de la gestion de ce capital. Le Conseil f édéral a pris connaissance de ces propositions et en approuv é l’orientation générale dans sa s éance du 29 octobre 1997. Il a charg é le DFF de lui soumettre un projet de loi et de message. Le 22 juin 1998, le Conseil f édéral a approuvé le projet de loi et de rapport explica- tif en vue de sa mise en consultation. Sur la base des propositions des groupes de travail et du comit é interd épartemental, le projet mentionnait en particulier les t â- ches de la fondation comme suit 11: lutter contre les cons équences de la d étresse matérielle en vue de d évelopper la capacit é à agir de fa çon autonome; combattre la marginalisation et promouvoir l ’intégration sociale ainsi que le respect effectif des droits de la personne humaine; offrir des chances de d éveloppement aux enfants et aux adolescents d éfavorisés; contribuer à la compr éhension et la r éconciliation et favoriser la vie en commun; aider à édifier des structures communautaires efficaces; contribuer à prévenir génocides, violences ou tortures et à en surmonter les cons é- quences; soutenir des projets en faveur des victimes. 1.2.4.2 Proc édure de consultation La procédure de consultation s ’est déroulée de juillet à mi-septembre 1998. En plus des cantons, des communes et des partis, la consultation s ’est adressée à un cercle très large d ’organisations et d ’institutions. En outre, plusieurs organisations ont envoyé spontan ément leur prise de position sur le projet. Les r ésultats ont été pu- bliés en novembre 199812. L’idée d’une Fondation Suisse solidaire a rencontr é un écho très largement favora- ble. La majorité des participants à la consultation a reconnu la n écessité de renforcer la solidarité, sur le plan int érieur aussi bien que vis- à-vis de l ’extérieur. Le projet a été salué comme un signe de reconnaissance pour 150 ans de paix et de d émocratie. Le principe d'un projet axé sur la prévention et sur les besoins futurs a été également largement approuvé. Des critiques ont toutefois été émises sur les circonstances qui ont présidé au lancement de l’idée et le moment choisi pour ce lancement. Un canton, quelques communes, l ’UDC, le Parti de la libert é, les D émocrates suis- ses, l ’UDF, quelques organisations rattach ées au Vorort, ainsi que l ’USAM ont fondamentalement rejet é le projet de fondation, pour des raisons de principe, de politique financière ou de politique extérieure. En ce qui concerne les buts et les t âches de la fondation, quatre tendances se dessi- naient dans l ’ensemble des réponses des partisans du projet. Quelques cantons, des commissions fédérales, le PS, les Verts et la majorit é des œ uvres d’entraide et des 11 Rapport explicatif et projet de loi fédérale sur la Fondation Suisse solidaire pour la procédure de consultation, 22 juin 1998. 12 Voir le Rapport sur les résultats de la procédure de consultation sur le projet de loi fédérale sur la Fondation Suisse solidaire du 25 novembre 1998.3680 ONG ont approuv é la diversité des tâches proposées et par cons équent la flexibilit é de la fondation. Plusieurs cantons et communes, la BNS, le PRD, le PDC, le PLS et les représentants des milieux économiques, USS incluse, ont demand é que la fonda- tion se concentre sur quelques t âches, ce qui lui conf érerait un profil plus pr écis. Certains milieux ont souhait é que les t âches de la fondation soient red éfinies, mais sans émettre de propositions concrètes. D’autres ont demandé que les objectifs de la fondation soient ax és sur les enfants et les adolescents. D ’autres enfin ont demand é que la priorit é soit accord ée à la lutte contre la pauvret é en Suisse ainsi qu ’aux actions d'aide aux enfants et aux adolescents à l’étranger. Il y a eu divergences d ’opinion sur les questions suivantes: n écessité d ’une base constitutionnelle pour le transfert de l ’or à la fondation, répartition des moyens de la fondation entre les projets en Suisse et les projets à l’étranger, financement d’actions urgentes, attribution d ’un Prix de la solidarit é, actions de la fondation pour les vic- times de l’Holocauste. Tous les partisans du projet ont approuv é les principes r égissant les activit és de la fondation, notamment le fait qu ’elle soutienne des programmes et non des person- nes, qu’elle agisse sur le long terme, qu ’elle n’opère pas elle-même sur le terrain et que ses activités complètent les actions de l ’Etat et des ONG plut ôt que de s'y subs- tituer. Le 15 mars 1999, le Conseil f édéral a approuv é les grandes lignes de la loi sur la base des r ésultats de la proc édure de consultation. Il a notamment restreint les champs d’activités de la fondation et centré la prévention sur la pauvreté, la violence et l’édification de structures communautaires. Le Conseil f édéral a renonc é à fixer des priorités pour la phase initiale. En relation avec le probl ème de la violence, il a retenu que la fondation soutiendrait en particulier des projets visant à pr évenir les génocides et aider leurs victimes, sans mentionner toutefois un groupe de victimes déterminé dans la loi ou dans le message. Il a en outre souhait é que la fondation s'attache à offrir des perspectives d ’avenir aux enfants et aux adolescents; en revan- che il n ’a pas suivi la suggestion de quelques milieux consult és, qui demandaient que les tâches de la fondation se concentrent exclusivement sur les enfants d éfavori- sés. En ce qui concerne les prestations de la fondation, il a adapt é les propositions mises en consultation de fa çon à ce que la loi ne pr évoit le versement d'une aide d'urgence que dans des situations de d étresse exceptionnelles. Il s ’en est tenu au modèle de financement initialement prévu. Les projets de loi et de message ont été adaptés au printemps 1999. 1.3 La Fondation Suisse solidaire 1.3.1 But et id ée directrice Le Conseil fédéral entend cr éer, avec la fondation, un instrument qui aide à renfor- cer la solidarité en Suisse et à l’étranger. Le but de la fondation est de contribuer à assurer un avenir digne aux personnes qui sont victimes de la pauvret é, de la d é- tresse et de la violence, ou qui pourraient l’être. Pour atteindre cet objectif, la fondation fera de la pr évention le principe-cl é de son action. Elle veut surtout contribuer à éviter l'apparition de nouvelles situations de pauvreté et de violence. Son action est tourn ée vers l'avenir et le long terme. Par conséquent, la fondation doit pouvoir, dans un premier temps, utiliser durant une3681 période de 30 ans les moyens financiers mis à sa disposition. Cette dur ée d’utilisation peut être prolongée par la voie de la législation (art. 23, al. 2 et 3). La fondation soutiendra, entre autres projets, ceux favorisant des actions solidaires associant les différents groupes de la population. La solidarit é, qui a été une valeur maîtresse de notre pays au cours de son histoire, doit s'enraciner fermement dans la fondation et apparaître dans l'appellation de cette dernière. 1.3.2 T âches 1.3.2.1 Champs d ’activités 1.3.2.1.1 R ésumé L’article consacré aux t âches de la fondation pr écise et d éfinit concrètement le but de la fondation. Le Conseil f édéral a fix é les champs d ’activités en se basant sur l’évaluation des besoins r éalisée à la suite de tr ès larges consultations des milieux intéressés en Suisse, et en tenant compte des instruments existants dans notre pays et à l’étranger. Il prévoit trois tâches principales pour la fondation ( cf. art. 3, al. 1, let. a à c): contribuer à prévenir les causes de la pauvret é et de l ’exclusion et œ uvrer pour en atténuer les cons équences; promouvoir l ’intégration et d évelopper la capacit é des personnes concernées à se prendre en charge; contribuer à pr évenir les causes de la violence, de la violation des droits de la personne et des génocides et œ uvrer pour en atténuer les conséquences; promouvoir une communaut é d ’existence harmonieuse et favoriser la compr éhension et la r é- conciliation; aider à édifier des structures communautaires efficaces et démocratiques. La pauvreté et la violence sont des menaces collectives pour la dignit é humaine. Et la fondation se donne deux t âches principales: prévenir la pauvreté et l’exclusion, et favoriser l'exercice autonome des droits fondamentaux et des responsabilit és; préve- nir la violence individuelle et collective sous toutes ses formes, et aider les victimes blessées et traumatisées. On ne peut parler de solidarit é si les bases de l ’existence et les droits fondamentaux de tous les groupes de population ne sont pas garantis. La troisi ème t âche que le Conseil fédéral prévoit pour la fondation joue à la fois le rôle de lien et de support à l’égard des deux premières. L’éventail des tâches définit la marge de manœ uvre laissée par la loi, à l’intérieur de laquelle le conseil de fondation fixera des priorit és dans son programme quadrian- nuel d ’activités. Ce programme d ’activités est établi avec les experts ainsi que les groupes concern és et sert de base de d écision au conseil de fondation en ce qui concerne le financement des projets (voir ch. 1.3.4.2).3682 1.3.2.1.2 Pauvret é Aujourd'hui, la pr évention de la pauvret é ne saurait se limiter à la garantie de l’existence matérielle; elle couvre aussi les possibilit és de d éveloppement économi- ques, sociales et culturelles. La pauvret é a souvent son origine dans une accumula- tion d' éléments pr éjudiciables. Les personnes en situation pr écaire vivent dans un climat d ’impuissance et d ’insécurité difficilement surmontables qui les met hors d’état d ’exercer leurs droits fondamentaux. C ’est pourquoi la fondation entend contribuer à leur donner la capacité d’améliorer leur situation de façon autonome (en les aidant à s'aider elles-mêmes). Une étude nationale 13 et diverses enqu êtes cantonales ont montr é que la pauvret é s’accroit en Suisse, en particulier dans les villes 14. Sont particulièrement concernées par la pauvreté et l’exclusion les femmes, les personnes seules, les familles monopa- rentales, les familles avec de nombreux enfants et les familles étrangères. Le Conseil fédéral entend axer prioritairement les activit és de la fondation sur les situations de pauvreté liées à l’isolement et au manque de formation au sens large du terme. Les projets que la fondation soutiendra pourraient aider les personnes concern ées à avoir de nouveau accès à la vie sociale et aux prestations publiques. Il pourrait s ’agir par exemple de projets pilotes qui initient de nouvelles formes de soutien social dans des domaines dans lesquels l ’aide publique n ’est pas envisageable. Les groupes- cible seraient par exemple des personnes qui souffrent de difficult és d ’intégration sociale. Pour lutter contre le ch ômage des jeunes, des projets pilotes dans le do- maine de la formation professionnelle pourraient par exemple également être finan- cés par la fondation. Cette derni ère pourrait également soutenir des programmes d’échanges entre jeunes de communaut és culturelles et linguistiques diff érentes et favoriser ainsi l'acquisition de compétences sociales et linguistiques facilitant l'acc ès à la formation et l ’obtention d ’un emploi. Enfin, la fondation pourrait soutenir des projets visant à enrayer l ’illettrisme 15; en Suisse, plus de 10% de la population est illettré et n'a de ce fait qu ’un accès limité à l’information, aux possibilités de forma- tion et aux prestations publiques. On constate une extension de la pauvret é hors de nos fronti ères. Dans certaines régions du monde cet accroissement prend des proportions dramatiques. Ces derni è- res années, la multiplication des dommages caus és à l’environnement, les boulever- sements survenus dans la soci été, les épidémies et les conflits ainsi que les mouve- ments migratoires ont fait na ître des besoins énormes dans le domaine de l ’aide humanitaire à long terme. Le Conseil f édéral voit l à une importante possibilit é d’action pour la fondation. Entre l ’aide humanitaire et l ’aide en cas de catastrophe, d’une part, et la coop ération au développement, d’autre part, il y a un champ qui est encore peu couvert par l ’aide suisse. La fondation pourrait par exemple soutenir des programmes de prévention de maladies liées à la pauvreté. Les projets qu’elle finan- cerait pourraient s' étendre aux populations qui ne sont pas prises en consid ération dans les programmes d’aide internationaux ou qui ont été «oubliées». 13 R. Leu, S. Burri, Th. Prieser, Qualité de vie et pauvreté en Suisse, Berne 1997. 14 in «Pauvreté urbaine et exclusion sociale», rapport final de l’Institut Recherche sur l’environnement construit, Département d’architecture, EPFL, décembre 1995, p. 25 s. 15 Littératie et société du savoir, OCDE, Paris 1997. Littératie, économie et société, OCDE, Paris 1995.3683 1.3.2.1.3 Violence La discrimination, le racisme, l ’exploitation, les viols et les pers écutions, la torture, la guerre et les g énocides sont des niveaux de gravit é croissante dans l' échelle de la violence individuelle et collective. L’une des tâches de la fondation sera de venir en aide aux victimes de ces diff érentes formes de violence. Selon le Conseil f édéral, la fondation devra s'attacher à favoriser la compréhension interculturelle, la r éconcilia- tion et le respect des droits de la personne. La différenciation des groupes sociaux dans la soci été suisse est devenue plus com- plexe et les modes de vie individuels subissent des transformations. Ces d éveloppe- ments ont favoris é la naissance d ’un climat d ’insécurité. Certains mod èles de vio- lence se sont modifi és, d ’autres ont surgi. Parmi ceux-ci figurent les conflits de générations, le racisme croissant et les agressions intra- ou interethniques. La fonda- tion, par sa flexibilit é, peut contribuer à prévenir à temps ces phénomènes en soute- nant des projets pilotes qui visent à enrayer l’extension de la violence dans les villes et les agglom érations et à lutter contre la violence intrafamiliale. Un autre champ d’action possible pour la fondation est celui de la lutte contre la discrimination et le racisme. On pourrait envisager des programmes de pr évention qui visent l'int égra- tion cibl ée de la population étrangère en Suisse. La fondation pourrait également promouvoir l ’esprit de tol érance en finan çant des campagnes de sensibilisation et d’information ou des programmes p édagogiques. Un autre domaine dans lequel la fondation pourrait agir est celui de la pr évention de la croissante disposition des jeunes à la violence. La fondation pourrait par exemple également encourager une coexistence harmonieuse et la compr éhension en soutenant de mani ère cibl ée des projets dans le domaine du sport. De nombreuses r égions du monde, et de l ’Europe en particulier, sont confront ées à des crises humanitaires. Les formes de la violence se sont modifi ées au cours des dernières d écennies. On observe de mani ère g énérale une évolution des conflits interétatiques vers de nouvelles formes de conflits ethniques et de guerres civiles qui s’étendent au-del à des fronti ères des Etats. Ces conflits durent longtemps, provo- quent d’importantes migrations de r éfugiés et une forte proportion de victimes civi- les. Ils trouvent souvent leur origine dans les conditions de la vie sociale et commu- nautaire. Les strat égies pour les combattre doivent donc s'inscrire dans la dur ée et viser le long terme. Le constat que les génocides ne doivent plus se r épéter est à l’origine de l’idée de la fondation. En contribuant à l’examen des violences du passé, la fondation peut aider à prévenir de nouvelles tensions. C ’est donc conformément à son but qu ’elle finan- cera des projets qui contribuent à un travail de m émoire collectif. Elle pourrait également soutenir des actions de r éconciliation et promouvoir le dialogue dans les régions en conflit, en aidant les protagonistes des conflits et leurs descendants à vivre en paix. Encourager la réconciliation et la compréhension entre divers groupes de population peut permettre de mieux faire face à ce passé conflictuel et de prévenir de nouvelles tensions. Le r ôle spécifique des femmes dans le processus de r éconci- liation doit être soutenu par des projets appropriés. La fondation contribuera également à atténuer les conséquences de la violence. Elle pourrait en particulier soutenir des programmes de r éintégration des femmes et des enfants, principales victimes des conflits. Ces projets auraient pour but d'aider les victimes, par un soutien psychologique, à affronter les traumatismes subis lors de génocides et de guerres.3684 La fondation pourrait également financer des programmes destin és à pr évenir la discrimination et les mauvais traitements inflig és aux enfants et à faciliter l ’inté- gration sociale des victimes de ces abus. Elle pourrait notamment soutenir des pro- grammes luttant contre l’exploitation des enfants au travail ou facilitant la r éintégra- tion d ’enfants-soldats, en coop ération avec les autorit és suisses et locales comp é- tentes et avec les organisations privées et internationales. 1.3.2.1.4 Structures communautaires Les probl èmes de la pauvret é et de la violence ont souvent leur origine dans l’absence ou la faiblesse de structures communautaires. Cr éer ou renforcer un envi- ronnement social effi cace et des structures communautaires vivantes et d émocrati- ques, c ’est mettre l ’accent sur un aspect important de la pr évention et ajouter un élément porteur à l’éventail des t âches de la fondation. Toute structure communau- taire efficace s uppose une administration locale, une justice, une organisation éco- nomique, un système d’éducation et de sant é, mais aussi des institutions culturelles, sportives et sociales, des centres de rencontres et des possibilit és de contacts. Con- tribuer à édifier de telles structures et en garantir l ’égal accès à tous entre dans le cadre des tâches de la fondation. Dans le processus de mutation de la soci été suisse, les structures sociales tradition- nelles se transforment et se défont, tandis que se développent de nouvelles formes de société civile. L ’extension et l ’évolution des manifestations de la pauvret é et de la violence sont étroitement liées à ce changement structurel. Par le soutien de projets, la fondation doit contribuer à ce que la participation à la vie sociétale en Suisse soit garantie à tous et faire obstacle aux ph énomènes d ’exclusion et de discrimination. Les programmes de la fondation pourraient par exemple favoriser, dans les zones urbaines, la formation d'une soci été civile sur le plan local, contribuant ainsi à ré- soudre les probl èmes de quartiers. La fondation pourrait soutenir des projets en faveur de centres de contacts, d'associations ou de groupements culturels, ou d'orga- nisations sportives, porteurs d ’une société vivante et pluraliste. Elle pourrait égale- ment appuyer des projets destin és à lutter contre la paup érisation et l ’émigration dans des contrées ou des vallées de montagne dépeuplées. Dans beaucoup de r égions du monde qui sont touch ées par les conflits et les crises, les structures politiques et économiques sont d étruites ou inop érantes. La fondation peut être pr ésente partout o ù ces structures manquent et o ù la «good governance » n’est pas assurée, en particulier dans les pays où un processus de démocratisation est en cours, la Suisse disposant dans le domaine institutionnel d ’un savoir-faire tradi- tionnel et pratique qu ’elle peut mettre à la disposition de ces r égions en tenant compte des spécificités locales. La fondation pourrait faciliter l ’échange de connais- sances, d’expériences et de contacts entre la Suisse et l ’étranger, en soutenant par exemple des projets de partenariats entre communes. L’édification et le renforcement des formes élémentaires d’organisation au niveau de la politique, de l ’économie, de la culture et du sport sont des objectifs des program- mes financés par la fondation. Ceux-ci devraient être mis en place tout particuli ère- ment dans les r égions ne b énéficiant pas encore ou ne b énéficiant plus de l ’aide suisse. La fondation pourrait financer des projets visant à contribuer à l ’instauration d ’un Etat de droit, par exemple en formant des employés de l’administration locale ou des3685 forces de s écurité. Elle pourrait aussi soutenir des projets visant à faire b énéficier toute la population d’un accès égal au système de soins et d’éducation. Après des conflits et des catastrophes, la reconstruction du patrimoine culturel cons- titue une contribution importante à l’existence d’une société pacifique et stable. La fondation pourrait contribuer, par ses projets, à ce que l ’identité culturelle d ’une région détruite par des crises, renaisse et renforce ainsi le lien de la population avec son pays et sa culture. 1.3.2.2 Prise en consid ération des enfants et des adolescents La fondation tiendra particuli èrement compte dans ses activit és de la situation des jeunes g énérations. La pr évention et le souci d'am éliorer les perspectives d'avenir sont en effet des idées-clé de la loi (cf. art. 3, al. 2). Dans le cadre de ses activit és, la fondation s ’attache en particulier à offrir aux enfants et adolescents des perspectives d ’avenir et des possibilit és de d éveloppe- ment. Les enfants et les adolescents sont particuli èrement touchés par l ’exclusion sociale, l’exploitation et la violence. La fondation souhaite notamment contribuer par ses activités à ce que des enfants et des adolescents d éfavorisés puissent grandir sans encourir ces risques. Etant donn é que les chances et les perspectives d ’avenir des jeunes générations dépendent de leur environnement social, leur prise en consid éra- tion ne peut être une t âche isolée de la fondation. Ce doit être bien davantage une sorte de précepte inspirant l’ensemble de l’activité de la fondation. 1.3.3 Principes à la base des activités 1.3.3.1 Introduction La fondation se d éfinit non seulement par ses buts et ses t âches, qui d élimitent ses champs d’action, mais aussi par les principes régissant son activité. Cinq principes président à son activité: elle agit à titre complémentaire des activités de l ’Etat et des organisations priv ées; elle op ère en s ’appuyant sur le partenariat avec les organisations existantes et les groupes concern és; elle r épartit de mani ère équilibrée ses moyens entre les actions en Suisse et les actions à l ’étranger; elle veille à prendre en consid ération de fa çon appropri ée la situation des femmes; elle s’inspire du principe du développement durable. 1.3.3.2 Compl émentarité des tâches de la fondation par rapport aux activités étatiques et privées L’activité de la fondation doit compléter celle de l’Etat et non s’y substituer. Le principe de la complémentarité implique que la fondation intervienne l à où l’Etat ne peut pas ou ne peut plus agir. Elle ne doit pas se charger de t âches et de presta- tions qui incombent à l ’Etat de par la loi, que l'autorit é soit la Conf édération, le canton ou la commune. Elle ne doit pas non plus concurrencer les œ uvres d ’en-3686 traide. Le Conseil fédéral veillera à ce que la cr éation de la fondation n ’ait pas pour conséquence une r éduction des moyens mis à la disposition de l ’Etat pour remplir les tâches qui lui sont imparties par la loi. La fondation doit s ’engager en faveur des groupes de personnes qui échappent à la couverture sociale ou qui n ’ont pas acc ès au système d’aide existant. Le Conseil f édéral est conscient du fait que, face aux nouvelles formes de la pau- vreté et de la violence, les mesures de solidarit é pr ésentent des lacunes au plan institutionnel. Bien que les organisations gouvernementales et non gouvernementa- les s’acquittent de nombreuses tâches, avec des moyens souvent limités, la solidarité doit être renforcée en de multiples domaines. Avec la Fondation Suisse solidaire, le Conseil fédéral veut cr éer une œ uvre humanitaire qui ait une identit é propre. Une institution qui puisse fixer ses priorit és en coordination avec ses partenaires. La chance unique de pouvoir utiliser une partie des r éserves d’or de la BNS doit per- mettre non pas d’augmenter le budget de la Conf édération, mais de créer une œ uvre indépendante. Son champ d ’action ne se limitera pas à un seul domaine. Et les be- soins actuels, et surtout à venir, sont si consid érables que la fondation devra y r é- pondre par des actions innovatrices, par son professionnalisme. Cette nouvelle œ uvre de solidarité suisse doit être axée sur les besoins des prochaines d écennies, et non sur les besoins du moment. La d élimitation entre les actions de la Fondation Suisse solidaire et celles de ses partenaires sur le plan national ou des responsables de l ’aide à l’étranger ne peut pas toujours être op érée de mani ère rigide. C ’est pourquoi leurs actions devront être coordonnées, dans toute la mesure du possible. Le Conseil f édéral recommande au futur conseil de fondation d ’y veiller scrupuleusement lorsqu ’il établira son pro- gramme d’activités. Le conseil de fondation devra int égrer cet élément dans le r è- glement des prestations qu'il élaborera; il devra également y préciser les canaux par lesquels la fondation soutiendra des projets, que ce soit sur le plan national ou à l’étranger. 1.3.3.3 Partenariat avec les organisations publiques et privées La fondation travaille en partenariat a vec les or ganisations publiques et priv ées, ainsi qu’avec les groupes concernés par son programme d’activités. Ce partenariat s ’exprime dans les activit és concr ètes de la fondation. Etant donn é que celle-ci ne sera pas active sur le terrain, la collaboration en partenariat avec les organisations existantes priv ées et publiques repr ésente un élément clé de sa strat é- gie. La fondation soutiendra des projets qui seront r éalisés par les organisations gouvernementales et non gouvernementales ( cf. ch. 1.3.4.2 ). Elle collaborera avec ses partenaires ainsi qu’avec des personnes directement concern ées dès l'élaboration de son programme d’activités et s’appuiera sur leurs expériences, leurs compétences et leur savoir-faire. En finançant des projets, la fondation n ’apportera pas une aide d éresponsabilisante aux personnes en situation de d étresse. Le partenariat est une solidarit é vécue, elle implique un engagement réciproque, des prestations propres et une coresponsabilit é des bénéficiaires.3687 1.3.3.4 R épartition équilibrée des moyens entre les actions en Suisse et les actions à l’étranger La fondation partage équitablement ses fonds entre les actions en Suisse et les actions à l'étranger. Il s’agit, en Suisse comme à l’étranger, de contribuer à ce que des groupes de popu- lation menacés par la pauvret é et la violence, puissent vivre dans la dignit é. Il ap- partiendra aux organes directeurs de la fondation de veiller à une r épartition équili- brée des moyens engag és par la fondation en Suisse et à l ’étranger, cet équilibre pouvant être atteint sur une période d’activités de plusieurs années. 1.3.3.5 Prise en consid ération de la situation des femmes et de l’égalité des chances La fondation encourage de fa çon appropriée des projets tenant compte de la situa- tion spécifique des femmes et de l'égalité des sexes. Les femmes sont particuli èrement touchées par les probl èmes et les processus aux- quels la fondation entend apporter une r éponse. Elles sont en effet les principales victimes de la pauvreté et de la violence, et dans beaucoup de pays, de l ’oppression. En outre, elles peuvent jouer un r ôle important, dans le cadre des activit és de la fondation, pour la résolution de ces problèmes. Les projets soutenus par la fondation devront viser à assurer une égalité entre les sexes. L’expérience de la coop ération au d éveloppement montre que des solutions spécifiques peuvent être mises en œ uvre avec succ ès, dans l ’élaboration, le soutien et l’évaluation de projets, pour répondre à la situation particulière des femmes. 1.3.3.6 D éveloppement durable La fondation s’inspire du principe du développement durable. Face aux menaces pesant sur les g énérations actuelles et futures, la notion de d éve- loppement durable est fondamentale; elle implique la prise en compte des aspects sociaux, économiques et environnementaux dans la r éalisation des projets soutenus par la fondation. 1.3.4 Ex écution des tâches 1.3.4.1 Prestations 1.3.4.1.1 Financement de projets La fondation consacrera l ’essentiel de ses moyens au soutien de projets con çus par ses partenaires. Elle ne versera pas d ’aide financière à des personnes ou à des grou- pes de personnes. Hormis le soutien de projets, elle ne verse pas de subventions à des organisations. Cette manière de procéder la distingue d’autres organisations; elle devra éviter une politique d’arrosage.3688 Le conseil de fondation veillera à ce que les moyens de la fondation permettent de réaliser avant tout des projets novateurs axés sur le long terme. 1.3.4.1.2 Aide d ’urgence Dans tout le système d’aide national et international, apparaissent r égulièrement des situations de détresse non prévisibles qui pr ésentent un caractère d’urgence, et pour lesquelles les garanties de financement de l ’Etat ou du syst ème d’aide existant sont soit exclues, soit nécessairement tardives. La philosophie à la base des activités de la fondation étant orientée sur le long terme et la durabilit é, celle-ci ne devra agir dans de tels cas que si la situation est exceptionnelle et à titre subsidiaire. Vraisembla- blement, les interventions de ce genre porteront essentiellement sur des actions à l’étranger. Ce type d ’aide financi ère devra toujours correspondre au but et aux t âches de la fondation et ne s ’adressera pas directement à des individus; dans ce cas pr écis, elle ne portera pas sur des programmes à long terme. Seule une petite partie du budget sera r éservée à cette aide. La fondation doit pouvoir agir dans ces situations de détresse extraordinaires de la fa çon la plus rapide et la moins bureaucratique possi- ble. Le conseil de fondation mettra au point une procédure permettant de décider des aides à accorder dans des délais courts. Afin d’éviter que les demandes ne parviennent à la fondation de tous c ôtés et pour faciliter le tri de ces demandes, le conseil de fondation d éfinira également des critè- res de sélection dans son règlement sur les prestations (cf. art. 20). 1.3.4.1.3 Prix de la solidarit é La loi prévoit que la fondation attribue périodiquement, si possible chaque année, un Prix de la solidarit é à des organisations et des institutions publiques ou priv ées, suisses ou étrangères. Ce prix ne devra pas être décerné à une personne. Il a en effet pour vocation de mettre l ’accent sur un projet, et non sur la part d ’initiative person- nelle de son auteur. Le prix est attribu é par le conseil de fondation, sur proposition d ’un jury internatio- nal. Le Conseil fédéral recommande au futur conseil de fondation d’attribuer un Prix d’un montant de 1 million de francs suisses, somme correspondant à celle dont sont dotés d’autres prix prestigieux en Europe. Le montant du prix peut être réparti entre plusieurs organisations. Ce prix a une fonction symbolique. Il permettra à la fondation de porter une action novatrice à la connaissance du public et d'apporter une aide substantielle à l’organisation qui l ’a mise en œ uvre; il permettra aussi de diffuser le savoir-faire original développé pour un projet. Enfin, il aura pour but de faire conna ître dans le grand public les objectifs poursuivis par la fondation.3689 1.3.4.2 Programme d ’activités – Priorités Les tâches attribuées à la fondation par la loi fixent le cadre g énéral de ses activités. Sur cette base, le conseil de fondation mettra sur pied un programme d ’activités quadriannuel d éterminant des priorit és dans le cadre des trois t âches qui lui sont assignées. Ce sont ces priorités qui dessineront le profil de la fondation. Le conseil de fondation devra veiller à ce que la fixation de ses priorit és ainsi que ses activités soient coordonnées avec celles de ses partenaires. Cette coordination se traduira par un échange d’informations régulier et transparent. Le conseil de fonda- tion r éunira ses partenaires, proc èdera avec eux à une analyse des besoins pour établir son programme d’activités. Il pourra ainsi déterminer où l’action de la fonda- tion peut compl éter celles d éjà existantes et exploiter des voies nouvelles. Le point fort de la fondation r éside dans cette possibilit é de r éaliser des programmes qui ne pourraient pas voir le jour autrement, malgré l’importance des besoins à satisfaire. C’est uniquement sur la base du programme d ’activités que le conseil de fondation lancera des appels d ’offres p ériodiques, en Suisse et à l ’étranger, pour inviter les organisations à lui soumettre des projets. Le conseil de fondation n ’examinera aucun projet soumis à la fondation en dehors des appels d ’offres. Un groupe d ’experts désigné par le conseil de fondation examinera les projets re çus et les lui soumettra pour d écision. L ’appel d ’offres devra notamment permettre à de petites organisa- tions d’être prises en considération. Les modalités de versement des aides de la fondation seront d éfinies dans le r ègle- ment de prestations. Celui-ci fixera la procédure concrète du financement de projets, les modalités d’établissement des contrats avec les responsables de projets ainsi que les mesures à prendre au cas o ù la r éalisation d’un projet ne remplirait pas les con- ditions fixées par la fondation. 1.3.5 Organisation L’organisation de la fondation se base sur celle d ’une fondation de droit public. Cette forme juridique lui laisse suffisamment d ’indépendance et de flexibilit é. Le conseil de fondation détiendra, dans le cadre de la loi sur la fondation, une marge de manœ uvre qui lui permettra de s ’adapter aux besoins du moment et de fixer des priorités quelles que soient les contraintes politiques. La fondation devra atteindre un maximum d ’efficacité et de transparence et limiter au maximum ses frais administratifs. Les t âches de chaque organe sont pr écisées dans la loi. Le conseil de fondation veillera à une repr ésentation équitable des fem- mes dans tous les organes de la fondation. Le Conseil fédéral nommera le président ainsi que les membres du conseil de fonda- tion. Le Conseil f édéral pense à des personnalit és jouissant d ’une respectabilit é professionnelle et morale reconnue, ainsi que d ’une expérience solide dans l'un des domaines couverts par la fondation: secteur social, secteur humanitaire, coop ération au développement, finances, formation ou culture. Les membres du conseil devront être choisis en fonction de leurs comp étences propres et non de leur repr ésentativité institutionnelle; ils ne devraient pas exercer de mandat politique au niveau f édéral. Le Conseil fédéral veillera à ce que, dans la mesure du possible, un repr ésentant de la jeunesse soit membre du conseil de fondation.3690 Le conseil de fondation pourra déléguer des tâches à des comités, en particulier à un comité des finances, charg é de le conseiller pour la gestion de son capital et de contrôler l’activité des gérants de fortune. Le conseil de fondation sera appuy é par une structure administrative relativement réduite et professionnelle, gérée par un directeur. Le secr étariat sera l’organe exécu- tif de la fondation. Le conseil de fondation veille à ce que la fondation dispose d’une administration au co ût raisonnable et à ce que son secr étariat soit dot é de fa çon optimale, financi èrement et sur le plan du personnel. Les moyens de la fondation devront être dans la mesure du possible concentr és sur les prestations qu ’elle doit verser dans le cadre des tâches qui lui sont attribuées. Dans l'exercice de leurs activit és, les organes de la fondation pourront faire appel à des experts externes. Pour l’attribution du Prix de la solidarit é, un jury compos é de personnalit és suisses et étrangères sera institué. Il sera chargé de proposer chaque année au conseil une ou plusieurs organisations à honorer pour des projets particuli èrement novateurs et conformes aux buts de la fondation. 1.3.6 Financement 1.3.6.1 Capital de dotation Le capital de dotation est constitu é par le produit de ventes d ’or effectuées par la BNS (art. 7). L’art. 23 précise que la BNS transf ère à la fondation le produit de la vente de 500 t d’or, mais que le montant transf éré ne doit pas exc éder 7 milliards de francs. Suite à l’entrée en vigueur de la LUMMP, survenue le 1 er mai 2000, la BNS a déjà commencé de vendre une partie de ses r éserves d’or par tranches, en tenant compte des conditions du march é. Il est pr évu de verser en priorit é à la fondation le produit de la vente. Dans la perspective actuelle, celle-ci disposera ainsi d ès sa création d ’une partie importante de son capital de dotation. La loi pr évoit que la valeur réelle des fonds transférés de la BNS à la fondation doit être conservée à long terme (art. 8, al. 1). 1.3.6.2 Gestion des fonds Le conseil de fondation d écidera du mode d ’organisation de la gestion des fonds. Il pourra confier cette gestion à des sociétés externes qui g èreront le portefeuille de la fondation sur son mandat. Il est aussi possible que la soci été de gestion d ésignée comme responsable s’adjoigne d’autres sociétés de gestion pour exécuter ses tâches. Un comité des finances compos é de membres du conseil de fondation sera nomm é par ce dernier. Le comité des finances élaborera des propositions pour la strat égie de placement et des directives sur la gestion des f onds; il assistera le conseil de fonda- tion dans toutes les questions concernant la gestion des fonds. Au besoin, il pourra faire appel à des experts externes. Les t âches administratives seront assum ées par le secrétariat.3691 1.3.6.3 Politique de placement Pour ce qui est de la gestion du capital de la fondation, le rendement moyen annuel escompté à long terme est de 5 % r éels. On table sur le fait que la valeur r éelle des fonds provenant des ventes d ’or de la BNS et transf érés à la fondation sera conser- vée. Il faut toutefois tenir compte du rench érissement et le compenser. Pour y parve- nir, il faudra mettre en oeuvre une strat égie de placement d écidée par le conseil de fondation ainsi que des directives sur la gestion des fonds s’appuyant sur les théories modernes de gestion du portefeuille et sur les exp ériences de diversification interna- tionale faites en la mati ère. On appliquera dans ce cadre autant que possible une politique de placement à caractère social et écologique afin d ’assurer la plus grande adéquation possible entre la gestion des fonds et les activit és de la fondation. En ce qui concerne la d ésignation précise des formes de placement et les limites à définir pour les diff érents instruments, secteurs et cat égories de placement, les directives pourront s ’inspirer des prescriptions en vigueur en mati ère de pr évoyance profes- sionnelle (cf. ordonnance du 18 avril 1984 sur la pr évoyance professionnelle vieil- lesse, survivants et invalidité, OPP 2; RS 831.441.1). 1.3.6.4 Cr éation d’une réserve Il faut souligner que les revenus issus du capital de la fondation ne pourront être réalisés que par une strat égie qui investira en actions une part substantielle du por- tefeuille. Cette strat égie de placement se justifie par le fait que les f onds seront placés à long terme et par la capacit é du portefeuille à faire face aux risques. Etant donné l ’évolution irr égulière de la bourse, les rendements sont sujets à de fortes variations d ’année en ann ée. Il faut donc s ’attendre à ce qu ’il y ait des ann ées à rendement négatif. Vu cette fluctuation plus ou moins grande des rendements, il para ît judicieux de créer une r éserve. Elle sera aliment ée lors des ann ées de rendement sup érieur à la moyenne et sollicit ée durant les ann ées à rendement inf érieur. Elle permettra à la fondation de disposer d ’un montant annuel à peu près fixe. Les détails seront réglés dans les directives de placement fixées par le conseil de fondation (art. 14, let. e). 1.3.7 Voies de recours Selon l’art. 20, al. 2 de la loi, les organes comp étents de la fondation statuent d éfi- nitivement. Cette disposition concorde avec l ’art. 4, al. 2 , selon lequel nul ne peut se prévaloir d’un droit aux prestations de la fondation. Les voies de recours ont été exclues pour assurer à celle-ci un fonctionnement aussi autonome et effi cace que possible. 1.3.8 Statut fiscal Selon l ’art. 56, let. g , de la loi f édérale du 14 d écembre 1990 sur l ’impôt f édéral direct (LIFD; RS 642.11), et l ’art. 23, al. 1, let. f de la loi f édérale sur l ’harmoni- sation des imp ôts directs des cantons et des communes (LHID; RS 642.14), les personnes juridiques qui poursuivent des buts publics ou d ’intérêt public sont exo-3692 nérées de l ’impôt sur les gains et le capital employ és exclusivement à ces fins. Comme la Fondation Suisse solidaire remplit ces conditions, rien ne s ’oppose à ce qu’elle soit lib érée de l ’impôt fédéral direct ainsi que des imp ôts directs cantonaux et communaux. La fondation devra d époser la requ ête correspondante aupr ès des autorités compétentes du canton où elle aura son siège. Si l’impôt anticipé est prélevé sur les futurs produits des placements du capital de la fondation, celle-ci pourra en exiger le remboursement en tant qu ’ayant-droit dans la mesure oû elle aura comptabilisé ces revenus au titre de recettes, conform ément aux principes commerciaux la régissant (art. 24 de la loi fédérale du 13 octobre 1965 sur l’impôt anticipé; RS 642.21). 1.3.9 Classement des interventions parlementaires La motion suivante (pt. 7), transform ée partiellement en postulat (pts 1 à 6), deman- dait au Conseil fédéral de définir les tâches, le mode de travail et les m écanismes de contrôle de la fondation, notamment de la distinguer clairement du Fonds en faveur des victimes de l'holocauste. Motion Danioth (98.3034) du 22 janvier 1998: «Pour une Fondation Suisse solidaire prometteuse» Avec le présent message sur la loi f édérale sur la Fondation Suisse solidaire, il peut être propos é aux Chambres de classer le postulat Danioth qui a été transmis le 25 juin 1998 (la motion [pt. 7] est encore pendante). 2 Partie sp éciale 2.1 Disposition transitoire relative à l’art. 99 de la Constitution fédérale L’art. 99, al. 4 , de la Constitution f édérale prévoit que le b énéfice net de la BNS revient au moins à raison des deux tiers aux cantons. Selon la conception actuelle, qui est vraisemblablement incontestée, le produit de la vente de l ’or excédentaire de la BNS devrait être réparti à l’aide de cette clé. Le Conseil fédéral estime cependant que cette approche ne conviendrait pas pour un revenu extraordinaire et unique tel que celui qui r ésultera de la liquidation pr évue des r éserves d’or. Une disposition constitutionnelle transitoire ( art. 197, ch. 1 ) élargira par cons équent la marge de manœ uvre du l égislateur sur le point en question. Ainsi, la disposition propos ée concernant la d élégation habilite le l égislateur à régler l’utilisation du produit de la vente de 1300 t d ’or de la BNS. En l ’occurrence, il s’agit exactement de la quantit é qui n’est plus nécessaire pour mener la politique monétaire (cf. ch. 1.1.1.2). Dans un premier temps, la loi fédérale sur la Fondation Suisse solidaire, qui vous est soumise conjointement avec le pr ésent message, ne permettra d ’utiliser que les 5/13 du ton- nage total. La discussion au sujet des 8/13 restants aura lieu dans le cadre d ’une consultation à grande échelle. Le Conseil f édéral soumettra des propositions sup- plémentaires au Parlement en temps utile.3693 2.2 Loi f édérale sur la Fondation Suisse solidaire 2.2.1 Section 1 Forme juridique et objet Art. 1 L’al. 1 annonce la Constitution fédérale d’une fondation de droit public sous le nom de «Fondation Suisse solidaire». Le Conseil f édéral envisage de financer la Fondation Suisse solidaire gr âce à la vente d’une partie des r éserves d’or de la BNS. Une telle dotation en capital par la Confédération requiert une base l égale formelle et prend effet d ès l ’entrée en vi- gueur de l’acte législatif constitutif. En choisissant la forme juridique de la fondation de droit public, le l égislateur se propose d ’axer la pr ésente r églementation sur les besoins concrets du projet de fondation. Cette forme juridique, contrairement à celle d ’une fondation de droit privé, permet à la Conf édération de garder un droit de disposition direct sur l’affectation du capital de dotation. Elle garantit en outre que la Conf édération puisse exercer une surveillance sur la fondation et ses activités. La personnalité juridique de la fondation implique la jouissance et l ’exercice com- plets des droits civils, la capacit é d ’être partie ainsi que celle d ’ester en justice. Toutefois, la fondation ne peut accomplir que les actes juridiques n écessaires à la réalisation de ses buts. Le siège et l’administration de la fondation sont situ és en Suisse (al. 2). Le choix du siège de la fondation et de l’emplacement de l’administration est laissé au conseil de fondation (art. 14, let. a). L’administration et le siège de la fondation ne se trouvent pas obligatoirement au même endroit. Art. 2 L’al. 1 indique le but primordial de la fondation: le renforcement de la solidarit é en Suisse et à l’étranger. La fondation entend promouvoir ou mettre en route des pro- cessus propres à renforcer la solidarité entre les êtres humains. L’al. 2 d éfinit les buts de la fondation. Il pr écise les risques collectifs qu ’entend combattre la fondation: la pauvret é, la d étresse et la violence. La fondation veut prévenir ces risques et en att énuer les cons équences; cette formulation des buts met en exergue le principe directeur de la fondation, à savoir la prévention. L’al. 3 assigne à la fondation la tâche de promouvoir la capacité des bénéficiaires de l'aide à se prendre en charge. La fondation veut, dans une solidarit é v écue avec d’autres organisations, contribuer à assurer aux personnes concern ées un avenir digne. 2.2.2 Section 2 T âches et exécution Art. 3 L’al. 1 de cet article précise et commente les buts de la fondation expos és à l’art. 2, en énumérant les tâches principales (cf. ch.1.3.2). Celles-ci ont un caract ère impéra- tif et doivent être interprétées dans le cadre de l ’objectif supérieur défini à l’art. 2.3694 Elles ne sont pas énumérées selon leur ordre de priorit é. Les t âches principales constituent les axes th ématiques autour desquels la fondation devra orienter ses activités. Le conseil de fondation établira ses priorit és dans le cadre de ces t âches dans son programme d’activités (voir art. 18). Les trois champs d ’activités forment un tout. Les let. a et b prescrivent à la fonda- tion deux domaines d ’intervention globaux: la pauvret é et la violence. Vu que l’édification de structures communautaires pour une société efficace et démocratique est une condition fondamentale à la pr évention des dangers que repr ésentent la pauvreté et la violence, la let. c constitue une troisi ème composante, à la fois lien et support de l’ensemble des tâches. L’al. 2 fixe une r ègle générale pour l ’activité de la fondation. Le conseil de fonda- tion veillera en principe, en établissant son programme d ’activités et en s élection- nant les projets qu ’il soutiendra, à ce que la fondation contribue à ouvrir des possi- bilités de d éveloppement et des perspectives aux jeunes g énérations. En revanche, cette disposition ne doit pas être interpr étée de mani ère absolue, comme devant s'appliquer à tout projet financé par la fondation ou comme obligeant à limiter l'acti- vité de la fondation à un groupe-cible spécifique. Art. 4 L’al. 1 pr évoit que la fondation soutient des programmes ( let. a ), finance à titre subsidiaire des actions d ’urgence dans des situations exceptionnelles ( let. b ) et décerne p ériodiquement le Prix de la solidarit é ( let. c ). L ’énumération des presta- tions possibles est ainsi exhaustive. En ce qui concerne les b énéficiaires potentiels mentionn és à la let. a, on distingue entre les institutions et organisations gouvernementales et les institutions et organi- sations non gouvernementales. Au nombre des b énéficiaires gouvernementaux figurent avant tout les organismes publics, les communes et les autres corporations de droit public. Par organisations non gouvernementales, on entend aussi bien les grandes œ uvres d’entraide et institutions connues à vocation sociale et humanitaire que les organisations locales intervenant en Suisse ou à l’étranger. La fondation ne verse pas d’aide financière à des personnes ni à des groupes de personnes. La fondation collabore avec ses partenaires sur une base contractuelle. Selon l ’al. 2, nul ne peut se pr évaloir d’un droit aux prestations de la fondation. La fondation ne rend pas de d écisions au sens de l ’art. 5 de la loi f édérale du 20 d écembre 1968 sur la proc édure administrative (LPA; RS 172.021). Les contrats qu'elle conclut avec ses partenaires doivent pr évoir un remboursement des fonds de la fondation en cas de changement d’affectation. Art. 5 La Fondation Suisse solidaire se définit non seulement par ses tâches, mais aussi par les principes de son activit é (cf. ch. 1.3.3 ). Ces derniers constituent la base de ses activités concrètes et doivent se refl éter dans le r èglement des prestations ( art. 20). Les principes ne sont pas énumérés selon un ordre de priorit és. Ils fixent des orien- tations pour le travail de la fondation, le conseil de fondation devant donner autant que possible la préférence à des projets qui remplissent ces critères.3695 Art. 6 L’al. 1 met le conseil de fondation en devoir de veiller constamment à une utilisa- tion efficace des moyens de la f ondation, que ce soit en relation avec l ’activité des organes de la fondation ou en relation avec l’activité générale de celle-ci. L’al. 2 prescrit au conseil de fondation de faire r égulièrement évaluer, par une ins- tance ind épendante, le travail des organes de la fondation ainsi que les projets qu’elle soutient. Les rapports d ’évaluation doivent être soumis à l ’autorité de sur- veillance (art. 22, al. 2, let. e). 2.2.3 Section 3 Financement et gestion des fonds Art. 7 Le capital de dotation est constitu é par la vente d ’une partie des r éserves d’or, ef- fectuée par la BNS. Le transfert du produit à la fondation constitue en principe, bien qu’il puisse dans une certaine mesure être n écessaire de proc éder par étapes en raison de la situation du marché de l’or, une opération unique qui est par conséquent régie par une disposition transitoire ( art. 23). Il est pr évu que la BNS transf ère à la fondation le produit de la vente de 500 t d’or; le montant transféré ne devra toutefois pas excéder 7 milliards de francs. Ce capital peut encore être complété par des dons de tiers. Pour ne pas concurrencer les collectes de fonds des œ uvres d ’entraide existantes, la fondation renonce à rechercher activement des dons. C’est à dessein que le sort que subirait le capital de dotation dans le cas d ’une liqui- dation éventuelle n ’est pas r églé. Le cas échéant, il incomberait aux Chambres de statuer sur les modalités. Art. 8 L’al. 1 prévoit que la valeur réelle des fonds provenant des ventes d ’or de la BNS et transférés à la fondation doit être conservée à long terme. Au sens de cette disposi- tion, la valeur r éelle du capital de dotation qu ’il convient de conserver est donc égale au produit cumul é des ventes d ’or de la BNS, qui pourront le cas échéant se faire par tranches. Le conseil de fondation veille à ce que les revenus provenant de ce capital ne soient affect és aux activit és de la fondation que dans la mesure o ù le permet l’obligation de conserver à long terme la valeur. Selon l ’al. 2 , la fondation pl ace sur les march és financiers suisses et étrangers, de façon à générer un revenu, les fonds que lui a transf érés la BNS. Le taux de rende- ment de la fortune des institutions de pr évoyance donne une id ée du montant possi- ble des produits. De 1985 à 1998, le portefeuille des titres d ’une caisse de retraite a dégagé un rendement nominal moyen de 7,6 %. Avec une stratégie accordant un peu plus de poids aux actions et à la diversification internationale, ce qui est parfaite- ment plausible pour un portefeuille sans limite de temps, il est raisonnable de tabler sur un rendement l égèrement sup érieur. Il faut toutefois savoir que les produits annuels sont sujets à une fluctuation plus ou moins accentu ée. La cr éation d ’une réserve (cf. ch. 1.3.6.4 ) permettra à la fondation de disposer d ’un montant annuel plus ou moins constant.3696 La recommandation de donner la priorit é, selon les possibilit és, aux placements à finalité sociale ou écologique souligne que l ’engagement de la fondation pour le développement durable vaut aussi pour ses pl acements. Il s ’agit de rechercher la plus grande ad équation possible entre les buts et l ’activité de la fondation, d ’une part, et la gestion de son capital, de l’autre. Selon l’al. 3, il incombera au conseil de fondation de d éfinir la strat égie de place- ment et d ’édicter des directives sur la gestion des fonds. La strat égie de placement, les instruments de placement, qui devront être d écrits en d étail dans les directives (cf. art. 14, let. e ) ainsi que les limites à fixer pour chaque cat égorie et secteur peu- vent s’inspirer des prescriptions valables pour la pr évoyance-vieillesse (cf. OPP 2). La marge de man œ uvre des organes de la fondation et des g érants de fortune peut toutefois varier en fonction des besoins de la fondation. Art. 9 Les prestations de la fondation sont couvertes par les revenus de son capital ainsi que par ses autres actifs. Alors que le capital r ésultant de la vente de l ’or doit être maintenu à sa valeur réelle (art. 8, al. 1 ) et que seul le revenu peut en être affecté à l’exploitation, les autres actifs de la fondation constitu és par des dons de tiers peu- vent être utilisés sans restriction. Ces ressources sont cens ées couvrir non seulement les prestations citées à l’art. 4, mais encore les co ûts d’exploitation de la fondation. Ces derniers comprennent toutes les d épenses d’administration et d ’organisation de la fondation, notamment l ’infrastructure et le personnel, les honoraires des experts externes et les frais de la gestion de fortune. 2.2.4 Section 4 Organes de la fondation Art. 10 Les al. 1 et 2 fixent le nombre ainsi que la dur ée du mandat des membres du conseil de fondation nomm és par le Conseil f édéral. Dans la composition du conseil de fondation, on veillera à éviter les conflits d ’intérêt entre les activités de la fondation et celle des membres du conseil. Les exigences auxquelles ces derniers devront satisfaire nécessitent un grand investissement personnel. La limitation de la charge à douze ans permet le rajeunissement périodique du conseil. La Fondation Suisse solidaire est une œ uvre de solidarité suisse. Ce principe trouve son expression dans l ’al. 3 qui pr évoit que les membres du conseil de fondation doivent être de nationalit é suisse. Pour une fondation au caract ère symbolique et à l’orientation internationale telle que la Fondation Suisse solidaire, le Conseil f édéral doit toutefois avoir la possibilité de donner exceptionnellement la qualité de membre à une personnalité étrangère. Art. 11 L’al. 1 autorise le conseil de fondation à instituer des comit és et à leur accorder des compétences d écisionnelles. Ces comit és peuvent être charg és d ’établir le pro- gramme d ’activités quadriannuel, de s électionner les projets ou de financer des actions d’urgence. La composition est d écidée par le conseil de fondation. Elle peut varier d ’une p ériode d ’activités à l ’autre, en fonction des priorit és choisies par le3697 conseil de fondation. Ce dernier doit veiller, lors de la composition des comit és, à ce que ces derniers soient impartiaux et accomplissent leur travail dans l ’intérêt de la fondation. Les d étails sont r églés par le conseil de fondation dans le r èglement d’organisation (art. 21). Selon l’al. 2, le conseil de fondation doit nommer en son sein un comit é des finan- ces. Les membres qui composeront ce comit é devront disposer de connaissances reconnues en mati ère de gestion de fortune et d'une exp érience pratique dans la gestion d ’un portefeuille international diversifi é, avec toutes les t âches d ’organi- sation qui en d écoulent. Le comit é des finances fait des propositions au conseil de fondation en ce qui concerne la strat égie de placement et élabore des directives sur la gestion des fonds ( art. 15, let. a ). Il assiste le conseil de fondation dans toutes les questions de gestion des fonds et dans les affaires concernant le financement de la fondation. Art. 12 Un directeur nommé par le conseil de fondation gère le secrétariat (al. 14, let. f). Art. 13 Pour vérifier la légalité des activités et des op érations financières de la fondation, le Conseil f édéral nomme un organe de r évision. Il s ’agit d ’un organe de r évision indépendant, au professionnalisme reconnu. Le Contr ôle fédéral des finances peut par exemple entrer en considération. 2.2.5 Section 5 Comp étences Art. 14 Le conseil de fondation est l ’organe suprême de la fondation. Il jouit des comp éten- ces d écisionnelles fondamentales, sous r éserve, pour certaines d ’entre elles, de l’approbation du Conseil f édéral (cf. art. 20, al. 1., et art. 21 ). Il dispose des com- pétences essentielles pour la conduite strat égique et politique de la fondation, l’organisation et le contr ôle des organes subalternes. La liste compl ète de ces com- pétences figure à l’art. 14, let. a à j. Selon la let. b, le conseil de fondation d éfinit les grandes lignes de l ’activité de la fondation, en tenant compte du contexte national et international, ainsi que les prio- rités de sa politique et ses relations avec le public. Les organes mentionn és à la let. c, auxquels le conseil de fondation peut d éléguer des compétences décisionnelles au sens de l ’art. 4, let. a et b, sont le secr étariat et les comités. La comp étence de statuer sur des aides d ’urgence (art. 4, let. b ) peut être confiée, par exemple, à un comit é. La d élégation de comp étences doit être ré- glée préalablement dans le r èglement de prestations ( art. 20, al. 1 ). Par information du public ( let. j), on entend en particulier des renseignements complets et r éguliers sur les activit és de la fondation, la publication de tous les documents pr évus à la let. i, ainsi que les rapports d’évaluation externe.3698 Art. 15 Le comité des finances traite toutes les affaires relevant de la gestion du capital de la fondation et du financement de l ’activité de celle-ci, et les soumet pour d écision au conseil de fondation (cf. ch. 1.3.6.2 et 1.3.6.3). Art. 16 Le secrétariat prépare les dossiers du conseil de fondation et ex écute ses d écisions. Le conseil de fondation pr écise dans le r èglement d’organisation (art. 21) les com- pétences du directeur fixées dans la loi ainsi que celles qu ’il lui délègue. Il incombe au directeur, à titre de comp étence subsidiaire g énérale, d’assumer toutes les t âches qui ne relèvent pas d’un autre organe ou que la loi n’a pas réglées autrement. Le secrétariat veille à assurer des contacts permanents avec les organisations parte- naires de la fondation. Art. 17 Cet article r égit la v érification interne par un organe de r évision. Ce dernier a pour tâche de v érifier la comptabilit é et sa conformit é au droit, ainsi que les comptes annuels. En vertu de son mandat de contr ôle, il peut examiner tous les documents internes nécessaires et demander des renseignements oraux et écrits aux organes de la fondation. L ’organe de r évision est tenu de rendre compte chaque ann ée au con- seil de fondation des r ésultats de ses travaux. Ces rapports sont à soumettre à l’autorité de surveillance (art. 22, al. 2, let. d). 2.2.6 Section 6 Proc édure et surveillance Art. 18 Le conseil de fondation établit en collaboration avec ses partenaires ainsi qu ’avec les groupes concernés, un programme d’activités pour une période de quatre ans (cf. ch. 1.3.4.2). Il y fixe des priorit és thématiques sur la base des t âches définies par la loi (art. 3). Le programme d ’activités doit être soumis à l ’autorité de surveillance. (art. 22, al. 2, let. a). Art. 19 Selon cet article, le conseil de fondation met périodiquement au concours des projets pour r éaliser son programme d ’activités ( art. 18 ). Cette proc édure souligne le ca- ractère particulier de la fondation et la distingue des autres institutions comparables de droit public. Dans le cadre des appels d ’offres, toute organisation ou institution peut proposer des projets, pour autant que ceux-ci correspondent au programme d’activités de la fondation. Les projets soumis pourront être examinés par un comité d’experts d ésigné par le conseil de fondation. Ce dernier doit veiller à ce que les propositions de projets soient jug ées par les experts en toute ind épendance et uni- quement sur la base des crit ères définis par la fondation. Il faut éviter en particulier que les experts à la fois pr ésentent des demandes de financement et jugent celles-ci. Le conseil de fondation d écide du financement des projets. Les d étails de procédure sont fixés dans le règlement des prestations (art. 20).3699 Art. 20 Le règlement des prestations d éfinit les critères et la proc édure applicables au d épôt des projets, à leur s élection et à la d écision sur l ’octroi de prestations, au sens de l’art. 4 . Il pr écise en outre les conditions que doivent remplir les organisations et institutions se proposant de r éaliser un projet (exp érience opérationnelle, preuve de leurs prestations, composition de leurs organes, syst ème de récolte de fonds, effica- cité, but non lucratif, garantie de l’évaluation de leurs activités, etc.). Le principe de la transparence, évident dans le cas d’une corporation de droit public, oblige la fondation à d éfinir clairement les crit ères de choix des projets et à les rendre publics. L’autorité de surveillance doit approuver le r èglement des prestations. Ceci est important non seulement pour l ’autorité de surveillance, mais aussi pour les milieux intéressés aux prestations de la fondation. Selon l ’al. 2 , les organes comp étents de la fondation prennent des d écisions sans appel. L’exclusion du droit de recours devrait garantir l’activité autonome et efficace de la fondation. Les prestations de la fondation définies à l’art. 4, let. a, sont censées être fournies rapidement et de fa çon non bureaucratique. Il va de soi que le finance- ment des actions d ’urgence (art. 4, let. b ) ou la remise du Prix de la solidarit é (art. 4, let. c ) ne sauraient non plus être compromis par des voies de recours. Nul ne pouvant se pr évaloir d ’un droit aux prestations de la fondation ( art. 4, al. 2 ), le pouvoir de contr ôle d ’une instance de recours serait de toute fa çon restreint. En revanche, la légalité du fonctionnement de la fondation est assur ée par les examens de l’organe de r évision (art. 17) et par les autorit és de surveillance ( art. 22). Si les organes de la fondation contreviennent à la pr ésente loi f édérale, au r èglement des prestations ou au r èglement d’organisation, la voie de recours hi érarchique au D é- partement fédéral de l’intérieur, puis au Conseil fédéral, est ouverte. Il est également possible de d époser plainte en cas de violation par la fondation de dispositions contractuelles ou dispositions de droit privé. Art. 21 Le règlement d’organisation fixe la composition, les attributions et les comp étences décisionnelles du conseil de fondation ( art. 10 et 14 ), celles des comit és nommés par ses soins ( art. 11 et 15 ), celles du secr étariat (art. 12 et 16 ), ainsi que les rap- ports de service liés à la gestion. Les salaires des personnes employ ées par la fonda- tion devront être adaptés aux conditions usuelles. Ils ne peuvent d épasser ceux des employés et fonctionnaires engag és par contrat de droit public et assumant des responsabilités et une charge de m ême ordre. Comme le r èglement des prestations (art. 20 ), le r èglement d’organisation doit être lui aussi approuv é par l ’autorité de surveillance. Art. 22 La fondation est plac ée sous la surveillance du D épartement fédéral de l’intérieur et sous la haute surveillance du Conseil f édéral. Pour l ’exercice de cette surveillance, on observera les principes g énéraux du droit administratif. La surveillance porte sur la légalité de la conduite des affaires et la conformit é de l ’utilisation des ressources de la fondation avec ses buts, aux termes de la pr ésente loi, du règlement des presta- tions (art. 20) et du r èglement d’organisation (art. 21). Dans les questions d ’appré-3700 ciation, l’autorité de surveillance fait preuve de retenue. Les contraventions à la loi ou aux dispositions d ’exécution (r èglement des prestations, r èglement d ’organisa- tion) peuvent faire l ’objet de recours hi érarchiques. Les instruments à la disposition de l’autorité de surveillance sont, selon l ’al. 2, let. a à e, le programme d ’activités quadriannuel, le budget annuel, les comptes annuels, le rapport annuel ( art. 14, let. i), le rapport annuel de l’organe de révision (art. 17, let. c) ainsi que les rapports d’examen et d’évaluation (art. 6, al. 2). 2.2.7 Section 7 Dispositions finales Art. 23 En vertu de l’art. 7, le capital de dotation est constitu é par le produit de ventes d ’or effectuées par la BNS. Par ailleurs, la disposition transitoire pr écise que le produit de la vente de 500 t d ’or est transf éré à la fondation et que le montant transf éré ne doit toutefois pas dépasser 7 milliards de francs. La BNS vendra l’or par tranches en tenant compte de la situation r égnant sur le march é. Il est donc possible, voire vrai- semblable, que le produit soit également transféré en plusieurs tranches à la fonda- tion. Dans un premier temps, la fondation doit pouvoir utiliser durant 30 ans, à partir de l'entrée en vigueur de la loi, les moyens financiers qui lui ont été transférés (al. 2). En vertu de l' al. 3, la législation peut prolonger la dur ée d'utilisation ou pr évoir une nouvelle utilisation des moyens financiers. Le l égislateur peut en principe modifier ou abroger n'importe quand ses actes. Le d élai de 30 ans confirme toutefois l'inten- tion de faire de la fondation une institution s'inscrivant dans le long terme. A l'échéance du délai, il faudra pouvoir décider ce qu'il convient de faire en se fondant sur une évaluation approfondie de la situation. Si la fondation correspond aux at- tentes, il est vraisemblable que les générations futures opteront pour un maintien. En revanche, si la durée d'utilisation n'était pas prolongée ou si une nouvelle utilisation n'était pas d écidée, les moyens financiers reviendraient à raison de deux tiers aux cantons et d'un tiers à la Confédération (al. 4), par analogie avec la clé de répartition du bénéfice figurant à l'art. 99, al. 4, de la Constitution fédérale. 3 Cons équences financières et effets sur l’état du personnel 3.1 Cons équences financières pour la Confédération et les cantons L’art. 99, al. 4 , Cst. pr évoit qu’au moins les deux tiers du b énéfice net de la BNS reviennent aux cantons. A travers la cr éation de la loi sur la fondation, qui se base sur la modification constitutionnelle soumise simultan ément, il est fait usage de la possibilité de traiter le produit des ventes d ’or de la BNS en d érogeant à l’art. 99, al. 4, Cst. Les versements à la Conf édération et aux cantons seraient plus élevés si les fonds destinés à la fondation restaient en possession de la BNS, qui les gérerait et les redistribuerait conformément à la clé de répartition actuelle. La Conf édération et les cantons subissent donc un manque à gagner d'un montant équivalent au revenu provenant de la gestion du produit des ventes d’or destiné à la fondation.3701 3.2 Effets sur l ’état du personnel de la Confédération La loi f édérale n ’aura aucun effet sur l ’effectif du personnel de la Conf édération, puisque la fondation est indépendante. Les coûts de personnel de la fondation seront couverts par les ressources et pris en charge par la fondation elle-m ême (art. 9). La surveillance définie à l’art. 22 peut être exercée avec le personnel fédéral actuel. 4 Cons équences économiques 4.1 Disposition constitutionnelle relative à l’utilisation des réserves d’or de la BNS Suite à la suppression de la parit é-or du franc, la BNS d étient des réserves d’or plus importantes que celles dont elle a besoin pour mener la politique mon étaire. 1300 t d’or seront vendues et le produit de la vente sera utilis é pour d ’autres tâches publi- ques. La disposition constitutionnelle transitoire relative à l ’utilisation de l ’or est n éces- saire afin qu’il soit possible de s ’écarter de la clé de répartition du b énéfice figurant à l ’art. 99, al. 4, Cst., cl é selon laquelle au moins deux tiers des b énéfices de la Banque nationale reviennent aux cantons. En soi, cette disposition n ’entraîne toute- fois pas une extension du champ d ’action de l ’Etat, car elle ne d éfinit pas l ’utili- sation des fonds. La vente et le retranchement des r éserves d’or ne r éduisent pas la future marge de manœ uvre de la BNS en mati ère de conduite de la politique mon étaire, car les 1300 t d’or concernées représentent expressément des r éserves qui ne sont plus n écessai- res (voir ch. 1.1.1). Les ventes d’or prévues ne devraient pas exercer d’effets notables sur le prix de l’or, vu qu ’elles seront étalées sur une p ériode de cinq ans et coordonn ées avec celles d’autres banques centrales (voir ch. 1.1.1.3.1). Par contre, la question se pose de savoir si la vente et le retranchement de r éserves d’or aura des cons équences sur l ’évolution des taux de change et de l ’inflation. Etant donné que la Banque nationale reconvertira sur une longue p ériode les 1300 t d’or en titres suisses et étrangers générateurs de revenus, les quelque 17 milliards de francs provenant des ventes d ’or ne devraient influencer ni les taux de change, ni l’inflation. Quant au retranchement du patrimoine de la BNS, il ne devrait en principe pas avoir de retomb ées sur les taux de change ni sur l ’inflation. Toutefois, la forme sous laquelle la BNS transf érera les fonds à leurs nouveaux b énéficiaires aura de l’importance. Le transfert sous la forme d ’un portefeuille de titres, sans incidence sur la masse monétaire, ne poserait pas de probl ème du point de vue de la politique monétaire. Un transfert sous la forme de devises étrangères n’exercerait pas non plus d’influence sur l ’évolution de la masse mon étaire suisse. Des effets au niveau des taux de change (appr éciation du franc suisse) seraient toutefois possibles, si les bénéficiaires convertissaient en francs suisses, en une seule fois, la totalité de l'avoir. Par contre, un transfert en francs suisses – comme c'est le cas pour la distribution annuelle du bénéfice de la BNS à la Confédération et aux cantons – aurait un impact sur la masse mon étaire et il devrait être compensé par la BNS. Cela serait en prin- cipe possible en vendant une quantité adéquate de devises ou d’actifs en francs. Si la3702 totalité du montant de quelque 17 milliards de francs devait être versé en une seule fois et compens é à l ’aide de ventes de devises, les r épercussions sur les taux de change seraient consid érables. Il serait par cons équent important d ’effectuer les versements par tranches, notamment si le transfert se faisait sous la forme de francs suisses. La BNS pourra d ’autant mieux compenser d ’éventuels effets non souhait és que l’affectation de l'avoir particulier, et donc les besoins des b énéficiaires, seront connus tôt. 4.2 Loi f édérale sur la Fondation Suisse solidaire L’équivalent de 500 t d ’or sera cédé à une fondation qui encouragera des œ uvres de bienfaisance en Suisse et à l’étranger à l’aide de revenus r éels se montant à quelque 200 millions de francs par an. Cette fondation sera une organisation dot ée d ’une structure simple. Il ne sera pas créé de voies de recours inutiles. La nouvelle fondation r épondra à des besoins qui n ’étaient pas satisfaits suffisam- ment jusqu’ici. Les œ uvres d’entraide existantes ne seront par conséquent ni concur- rencées, ni subventionn ées (voir ch. 1.3.3.2 et 1.3.4.1.1). Les synergies r ésultant de la coopération avec des œ uvres d’entraide existantes seront toutefois mises à profit. L’activité de la fondation n’aura pas de retombées notables sur la macro-économie. 5 Programme de la l égislature Dans le rapport du Conseil f édéral du 1er mars 2000 sur le Programme de la l égisla- ture 1999–2003, la fondation est cit ée comme une des priorit és de la politique gou- vernementale (R 6 et R 20; FF 2000 2168, 2177, 2192). Le rapport souligne qu'il faut renouveler et renforcer le sentiment de solidarit é vis-à-vis de l ’étranger et que la création de la Fondation Suisse solidaire contribuera de mani ère marquante à cet objectif. Il indique également que la fondation fournira en Suisse une assistance qui complétera l’aide sociale accordée par les cantons et les communes et qu'un message relatif à une base constitutionnelle permettant de cr éer et de financer la fondation précitée sera pr ésenté conjointement avec le message, d éjà prêt, concernant une loi fédérale sur ladite fondation. Dans ses objectifs pour l ’an 2000, le Conseil f édéral précisait déjà qu’il entendait concr étiser au plus vite la fondation Suisse solidaire, dont les activités tournées vers l’avenir pouvaient renforcer la solidarit é à l'intérieur de la Suisse et à l’égard de l’étranger (objectif 17). Le pr ésent message combine les deux projets, qui sont étroitement liés. Il constitue une nouvelle étape vers la mise en place de l’institution, annoncée à plusieurs reprises. 6 Constitutionnalit é 6.1 Cr éation de la fondation Pour la cr éation de la Fondation Suisse solidaire, la Conf édération s’appuie sur sa compétence étendue en matière de politique étrangère (cf. art. 54, al. 1, Cst.). Cette compétence fédérale n’englobe pas seulement la possibilit é de conclure des trait és internationaux; elle autorise également la Conf édération à édicter des actes l égisla- tifs concernant les relations ext érieures de la Suisse. Il ne doit donc pas obligatoire-3703 ment s ’agir de mesures concernant directement les relations des autorit és suisses avec les autorit és étrangères, internationales et supranationales. Il peut également s’agir de mesures qui, bien qu ’elle portent sur les relations avec des organisations privées ou suisses, sont cependant conformes à des objectifs importants de la politi- que étrangère. Cette condition est remplie dans le cas de la fondation. La compétence de la Conf édération peut également se fonder sur une comp étence non écrite, justifiée par la nature de l ’objet (pouvoirs inh érents). Une telle comp é- tence a une valeur constitutionnelle. La doctrine et la pratique admettent une telle compétence quand le r èglement d’une matière incombe de par sa nature au pouvoir fédéral; on parle dans ce cas de comp étence justifiée par la structure f édérative de l’Etat (cf. Peter Saladin, dans Commentaire de la Constitution f édérale, art. 3, n o 134). La Conf édération a invoqu é cette comp étence à plusieurs reprises, notam- ment dans le cas des festivit és du «700e anniversaire de la Conf édération» (cf. FF 1988 II 1058) et des festivit és 1998 (cf. FF 1995 II 918). Le projet de Fondation Suisse solidaire constitue un cas comparable, puisqu’il a été annoncé à l’occasion de la célébration du 150e anniversaire de l’Etat fédéral suisse et du 200e anniversaire de la République helvétique. L’entrée en vigueur, le 1er janvier 2000, de la Constitution fédérale mise à jour, n’a rien changé à la situation juridique, de sorte que la comp é- tence tacite de la Confédération peut continuer d ’être invoquée dans de tels cas. Par ailleurs, la cr éation de la fondation par la Conf édération ne touche pas aux comp é- tences des cantons. En résumé, la cr éation de la fondation, au sens de la loi f édérale sur la Fondation Suisse solidaire peut s’appuyer sur la compétence de la Confédération en matière de politique étrangère et sur les comp étences non écrites de la Conf édération justifiées par la nature de l’objet (pouvoirs inhérents). 6.2 Transfert des fonds En vertu de l ’art. 23 de la loi f édérale sur la Fondation Suisse solidaire, la BNS transfère à la fondation le produit de la vente de 500 t d ’or; toutefois, le montant transféré ne doit pas exc éder 7 milliards de francs. En vertu de l ’art. 7 du projet de loi, cet avoir constitue le capital de dotation de la fondation. L ’arrêté f édéral sur l’utilisation des r éserves d’or, qui vous est également soumis sous la forme de pro- jet, représente la base constitutionnelle du transfert de l'avoir. Ce projet pr évoit de compléter la Constitution f édérale par une disposition transitoire relative à l’art. 99 (politique monétaire). Ainsi, la loi règle l’utilisation du produit de la vente de 1300 t d’or de la BNS. La loi sur la Fondation Suisse solidaire fait usage de cette possibi- lité à hauteur de 500 t. En raison de la disposition finale mentionn ée à l ’art. 24, al. 2, le Conseil fédéral ne pourra mettre en vigueur cet acte que lorsque le peuple et les cantons auront approuv é l ’arrêté f édéral sur l ’utilisation des r éserves d ’or. L’ensemble du projet est par conséquent conforme à la Constitution fédérale.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant l'utilisation des réserves d'or et une loi fédérale sur la Fondation Suisse solidaire In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2000 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 29 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.042 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 25.07.2000 Date Data Seite 3664-3703 Page Pagina Ref. No 10 124 722 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.