B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II B-5840/2010 U r t e i l v o m 2 2 . M a i 2 0 1 2 Besetzung Richter Stephan Breitenmoser (Vorsitz), Richter Ronald Flury und Richter Philippe Weissenberger; Gerichtsschreiber Michael Barnikol. Parteien Produzenten-Milchverarbeiter-Organisation X._______, vertreten durch Rechtsanwalt Werner Marti, Postgasse 27, Postfach 649, 8750 Glarus, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Landwirtschaft BLW, Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Überschreitung des Produktionspotentials im Milchjahr 2008/2009. B-5840/2010 Seite 2 Sachverhalt: A. Am 20. September 2005 wurde der Verein Produzenten -Milchverwerter- Organisation X._______ ( nachfolgend: Beschwerdeführerin ) gegründet. Mitglieder des Vereins sind die Milchverarbeiterin Y ._______ AG und eine Vielzahl von Milchproduzenten. Es handelt sich um eine Produzenten - Milchverarbeiter-Organisation (PMO) im Sinne der Verordnung über den Ausstieg aus der Milchkontingentierung. Zweck des Vereins sind der Aus- stieg der zusammengeschlossenen Milchproduzenten aus der Milchkon- tingentierung des Bundes ab dem 1. Mai 2006 sowie die bestmögliche Vermarktung der produ zierten Milch bezüglich Preis und Be dingungen (Art. 3 der Statuten der Beschwerdeführerin vom 25. Oktober 2005). B. Die Vorinstanz hat die in der Beschwerdeführerin zusammengeschlosse- nen Milchproduzenten mit Feststellungsv erfügung vom 16. Januar 2006 vorzeitig per 1. Mai 2006 aus der Milchkontingentierung entlassen. C. Am 24. Juni 2008 reichte die Y ._______ AG in Zusa mmenarbeit mit ve r- schiedenen Ausstiegsorganisationen – unter anderem der Beschwerd e- führerin – bei der Vorinstanz ein Mehrmengenprojekt für das Milchjahr 2008/2009 ein (sog. "Muttergesuch"). Am 28. August 2008 entschied die Vorinstanz, dem Mehrmengenprojekt könne in der Höhe von 21'982 '000 kg Milch zugestimmt werden. Mit Gesuch vom 21. Oktober 2008 bea n- tragte die Beschwerdeführerin bei der Vorinstanz für das Milchjahr 2008/2009 eine Mehrmenge von 3'300'0 00 kg Milch. Mit E -Mail vom 14. November 2008 teilte die Vorinstanz der Beschwerdefü hrerin mit, dass das Mehrmengenprojekt ("Muttergesuch") in dem Sinne angepasst werde, dass die Mehrmenge von 21'982'000 kg auf 10'991'000 kg Milch halbiert werde. Mit Verfügung vom 1. Dezember 2008 bewilligte die Vo r- instanz der Beschwerdeführerin für das Milchjahr 2008/2009 die Vermark- tung einer Mehrmenge von 1'650'000 kg Milch. D. Mit Verfügung vom 16. Juni 2010 verpflichtete die Vorinstanz die B e- schwerdeführerin, einen Betrag in der Höhe von Fr. 233'600. - zu bezah- len. Zusätzlich auferlegte sie der Beschwerd eführerin eine Gebühr von Fr. 300.-. Zur Begründung führte sie an, die Beschwerdeführerin habe für das Milchjahr 2008/2009 über ein Produktionspotential von 83'196'367 kg Milch verfügt. Das Produktionspotential habe sich aus einer Basismenge B-5840/2010 Seite 3 von 79'854'367 kg, einem Zusatzkontingent von 1'692'000 kg und der Mehrmenge von 1'650'000 kg Milch zusammengesetzt. Die Beschwerde- führerin habe im Milchjahr 2008/2009 87'197'149 kg Milch vermarktet und damit das Produktionspotent ial um 4'000'782 kg überschritten. Aufgr und der günstigen klimatischen Bedingungen und der verfügbaren Qualität der Futtermittel werde eine Überschreitung von 2 % des Produktionsp o- tentials toleriert , so dass 2'336'855 kg Milch für die Verwaltungsmas s- nahme berücksichtigt würden. Angesichts der angespannten Lage auf dem Milchmarkt der Schweiz habe die vermarktete Milchmenge den I n- landmarkt besonders belastet, weshalb es gerechtfertigt und notwendig sei, gestützt auf Art. 169 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes einen B e- trag von 10 R appen pro kg Milch zu erheben. Da die für die Verwa l- tungsmassnahme berücksichtigte Milchmenge rund 2'336'000 kg betrage, werde ein Betrag von Fr. 233'600.- erhoben. E. Gegen diese Verfügung hat die Beschwerdeführerin am 17. August 2010 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben. Sie beantragt, die Verfügung der Vorinstanz vom 16. Juni 2010 vollumfänglich aufzuheben. Die Besc hwerdeführerin bringt vor, sie habe Kenntnis davon, dass die Z._______ ebenfalls Beschwerde gegen eine ähnlich lautende Verfügung erhoben habe. In rechtlicher Hinsicht verweise sie auf die Ausführungen der Beschwerdeschrift der Z._______ und schliesse sich deren Argumen- tation vollumfänglich an. Des Weiteren mach t die Beschwerdeführerin geltend, gestützt auf die Bestimmungen ihres Meng enreglements habe sie von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, Unter - bzw. Überlieferungen von Milch (sog. rollende Menge) bis zu einem bestimmten Betrag auf das jeweils folgende Milchjahr zu übertragen. Deshalb sei en aus dem Vorjahr 1'407'380 kg Milch in Abzug zu bringen. Die Beschwerdeführerin sei d a- von ausgegangen, dass auch die sog. rollende Menge B estandteil des Produktionspotentials sei und dass dieses daher nicht überschritten wo r- den sei. Des Weiteren hätten die Produzenten der Beschwerdeführerin nach der Bewilligung des ersten "Muttergesuchs" vom 24. Juni 2008 ihre Produktion auf eine höhe re Menge ausgerichtet und entsprechend g e- steigert. Der Entscheid der Vorinstanz, mit welchem das "Muttergesuch" halbiert worden sei, sei erst im Dezember 2008 und dami t rund vier M o- nate vor Ablauf des Milchjahres erfolgt. Die Beschwerdeführerin habe somit keinen Handlungsspielraum gehabt, d ie Produktion in der verbli e- benen Zeit anzupassen. Auch habe sie keine Möglichkeit gehabt, die e r- folgte Kürzung der bewilligten Milc hmenge an ihre Produzenten weite r- zugeben. B-5840/2010 Seite 4 F. Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 24. September 2010 die Abweisung der Beschwerde. Sie macht geltend, der generelle Verweis auf die rechtlichen Ausführungen in einem anderen Beschwerdeverfahren sei nicht genügend substantiiert, zudem sei die Beschwerde der anderen PMO nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Des Weiteren gelte die Möglichkeit der Anrechnung einer Über - bzw. Unterlieferung gemäss dem Mengenreglement der Beschwerdeführerin nur im Verhältnis einer PMO zu ihren Produzenten. Demgegenüber könne eine solche Anrec h- nung nicht durch eine PMO gegenüber der Vorinstanz erfolgen. Ferner sei die Zustimmung zum "Muttergesuc h" der Y ._______ AG keine recht- lich verbindliche Abmachung, welche ein schutzwürdiges Vertrauen in die Bewilligung ihres Mehrmengengesuchs begründet habe. Bei dieser Z u- stimmung handle es sich nicht um eine Mehrmengenverfügung, da als Adressat einer solchen nur Ausstiegsorganisationen, nicht aber einzelne Milchverwerter in Betracht kämen. Die Beschwerdeführerin habe zudem davon Kenntnis gehabt, dass die Zuteilung einer Mehrmenge auf die Pr o- duzenten nicht vorgenommen werden könne, bevor der Organisation ein positiver Entscheid der Vorinstanz vorliege. Die Beschwerdeführerin habe ausserdem die Verfügung der Vorinstanz vom 1. Dezember 2008, in der die Mehrmenge bewilligt worden sei, nicht angefochten. G. Mit Replik vom 26. Oktober 2010 und Duplik vom 29. November 2010 halten sowohl die Beschwerdeführerin als auch die Vorinstanz vollum- fänglich an ihren Anträgen und Ausführungen fest. H. Mit Instruktionsverfügung vom 10. M ärz 2011 lud das Bundesverwa l- tungsgericht die Vorinstanz ein, ihre Praxis zu den Verwaltungssankt io- nen nach Art. 169 Abs. 2 LWG darzulegen und die unterschiedlichen A n- sätze zur Bemessung der Beiträge bei Mehrmengenübersc hreitungen zu begründen. Es stellte fest, dass die Vorinstanz in der angefochtenen Ver- fügung für die Bemessung der Verw altungssanktion einen Betrag von 10 Rappen pro kg Milch angesetzt habe; i n anderen beim Bundesverwal- tungsgericht anhängigen Beschwerden habe sie einen Betrag von 8 Ra p- pen pro kg Milch angesetzt. Es sei nicht ersichtlich, auf welche Grundlage sich diese unterschiedlichen Ansätze stützten, welche Verwaltungspraxis die Vorinstanz für die Bemessung der Sanktionen habe und ob diese ei n- heitlich sei. B-5840/2010 Seite 5 I. In ihren Stellungnahmen vom 24. März 2011 und 12. Mai 2011 führt die Vorinstanz aus, sie sei von einem Grundansatz von 10 Rappe n pro kg zu Unrecht vermarkteter Milch ausgegangen. Die Höhe dieses Betrags stü t- ze sich auf den Ansatz für die Überlieferungsabgabe für Sömmerung s- betriebe. In gewissen Fällen habe die Vorinstanz den Grundansatz von 10 auf 8 Rappen reduziert. Als Minderungsgründe habe sie eine zu lange Behandlungsdauer von Mehrmengengesuchen, das Vorliegen von sp e- ziellen Bemühungen zur Verwertung der überschüssigen Milch oder nicht vorhersehbare Exportschwierigkeiten anerkannt . Die Mind erungsgründe habe sie in den jeweiligen Verfügungen entsprechend dargelegt. Eine Er- höhung des Grundbetrags von 10 Rappen habe sie aber in keinem Fall vorgenommen. J. Die Beschwerdeführerin bringt in ihrer Stellungnahme vom 2. Mai 2011 insbesondere vor, die Überlieferungsabgabe für Sömmerungsbetriebe sei ein Instrument aus der Zeit der Ko ntingentierung. Es fehle eine gesetzli- che Grundlage, um eine Massnahme aus dem alten System in die neue Ordnung zu übertragen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Der Entscheid der Vorinstanz vom 16. Juni 2010 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) dar. Nach Art. 31 und 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) i.V.m. Art. 5 VwVG sowie Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft vom 29. April 1998 (Landwirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.1 ) können Verfügungen der Vorinstanz mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden. Das Verfahren vor de m Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung durch diese berührt. Sie hat ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung dieser Verfü- gung und ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Eingabefrist und -form sind gewahrt , insbesondere enthält die Beschwerdeschrift konkrete Rechtsbegehren und eine substantiierte B e- gründung (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG; vgl. insofern auch die Ausführun-B-5840/2010 Seite 6 gen in E. 2 ), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und es liegt eine rechtsgültige Vollmacht des Rechtsvertre- ters vor. Auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt (Art. 47 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 2. Die Beschwerdeführerin verweist in rechtlicher Hinsicht auf die Ausfü h- rungen der Beschwerdeschrift der Z._______ vom 7. Juli 2010 betreffend das Beschwerdeverfahren B -4976/2010 und schl iesst sich deren Arg u- mentation vollumfänglich an. Verweise auf andere Eingaben und Schrif t- stücke im Rahmen einer Beschwerdeschrift sind allenfalls dann zulässig, wenn der Verweis zumindest so genau spezifizi ert ist, dass er e in gegen die angefochtene Verfügung gerichtetes Vorbringen klar erkennen lässt oder sich auf eindeutig bezeichnete Teile der betreffenden Eingabe b e- zieht (vgl . FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. Bern 1983, S. 197; FRANK SEETHALER/FABIA BOCHSLER, in: Bernhard Wal d- mann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/ Basel/Genf 2009 , Art. 52 Rz. 72) . Der Verweis erscheint zwar unsubstant iiert, da sich die Beschwerdeführerin mit den Ausführungen der anderen Beschwerde- schrift inhaltlich nicht auseinandersetzt und nur insofern einen Bezug zum vorliegenden Verfahren herstellt, als sie vorbringt , die beiden Fälle seien "zwar nicht identisch, aber ähnlich gelagert". Immerhin nimmt sie konkret Bezug auf die Seiten 4-6 der Beschwerdeschrift des Parallelverfahrens. Die Beschwerdeführerin verweist indessen allein auf die rechtlichen Au s- führungen der Beschwerdeschrift. Rechtsfragen prüft das Gericht von Amtes wegen. Dabei ist es weder an die rechtlichen Ausführungen der Parteien noch an diejenigen der Vori n- stanz(en) gebunden ( vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1705/2006 vom 14. Januar 2008 E. 1.3; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜL- LER/FELIX UHLMANN, Grundriss des Al lgemeinen Verwaltungsrechts, 6. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2010, Rz. 1632). Eine Substantiierung der Be- schwerde in rechtlicher Hinsicht ist nicht zwingend erforder lich. So muss ein Beschwerdeführer beispielsweise weder irgendwelche oder gar die richtigen gesetzlichen B estimmungen bezeichnen, noch muss er ein b e- stimmtes Gesetz oder eine konkrete Norm zitieren (vgl. SEETHA- LER/BOCHSLER, a.a.O., Art. 52 Rz. 68) . Die an die Begründung einer B e- schwerdeschrift nach Art. 52 Abs. 1 VwVG zu stellenden Minimalanford e- rungen (vgl. SEETHALER/BOCHSLER, a.a.O., Art. 52 Rz . 73 ff.) sind vorlie- gend jedenfalls erfüllt, zumal die Beschwerdeführerin auf die Argument a-B-5840/2010 Seite 7 tion der angefochtenen Verfügung konkret Bezug nimmt und klar erken n- bar ist, aus welchen Gründen sie diese nicht als stichhaltig erachtet. Einer umfassenden Überprüfung aller relevanten Rechtsfragen durch das G e- richt steht somit nichts im Wege. 3. Da im Zusammenhang mit dem Ausstieg aus der Milchkontingentierung Rechtsänderungen stattgefunden haben, ist zunächst zu prüfen, welches Recht im vorliegenden Fall Anwendung f indet. Gemäss Art. 187 Abs. 1 LwG bleiben aufgehobene Bestimmungen auf alle während ihrer Ge l- tungsdauer eingetretenen Tatsachen anwendbar, mit Ausnahme der Ve r- fahrensvorschriften. Dies entspricht dem allgemeinen intertemporalrech t- lichen Grundsatz, wonach beim Fehlen einer ausdrücklichen Übergang s- bestimmung diejenigen materiellen Rechtssätze massgebend sind, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen fü h- renden Tatbestands Geltung haben. Da sich die angefochtene Verfügung auf einen Sachverhalt bezieht, der sich im Milchjahr 2008/2009 zugetr a- gen hat , kommen somit die in diesem Zeitraum geltenden Normen zur Anwendung. Dies gilt insbesondere f ür die Verordnung des Bundesrat s über den Ausstieg aus der Milchkontingentierung vom 10. Novemb er 2004 (VAMK, AS 2004 4915 ff.), welche gemäss Art. 23 VAMK am 1. J a- nuar 2005 in Kraft trat und bis 30. April 2009 galt. 4. Mit der Revision des Landwirtschaftsgesetzes wurde im Rahmen der Ag- rarpolitik 2007 beschlossen, die seit 1977 eingeführte öffentlich-rechtliche Milchkontingentierung aufzuheben. Dieser Ausstieg aus der Milchkonti n- gentierung sollte schrittweise abgewickelt werden, um die Mengenanpa s- sung sowie die Umstrukturierung von Betrieben leichter zu gestalten (vgl. Botschaft des Bundesrats zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik [Agra r- politik 2007] vom 29. Mai 2002, BBl 2002 4721 ff., 4800 ff. [nachf olgend: Botschaft AP 2007]; Zusatzbotschaft vom 16. Oktober 2002, BBl 2002 7234 ff., sowie Botschaft des Bundesrats zur Weiterentwicklung der A g- rarpolitik [Agrarpolitik 2011] vom 17. Mai 2006, BBl 2006 6337 ff., 6416 ff. [nachfolgend Botschaft AP 2011]). Das Konzept für den Ausstieg aus der Milchkontingentierung wurde in Art. 36a LwG konkretisiert (vgl. Botschaft AP 2007, a.a.O., S. 4803). 4.1. Nach Art. 36a Abs. 2 LwG kann der Bundesrat Produzenten und Pro- duzentinnen, die Mitglied einer Organisation nach Art. 8 LwG "oder z u- sammen mit einem bedeutenden regionalen Milchverwerter in einer O r-B-5840/2010 Seite 8 ganisation zusammengeschlossen sind, frühestens auf den 1. Mai 2006 von der Milchkontingentierung ausnehmen, wenn die Organisation: a. eine Mengenregelung auf Stufe der Milchproduktion beschlossen hat; b. Sanktionen für den Fall festgelegt hat, dass die individuell vereinbarten Mengen überschritten werden; und c. Gewähr dafür besteht, dass das Wachstum der produzierten Milchmenge nicht grösser ist als jenes des Mengenbedarfs der hergestellten Produkte." Gemäss Art. 36a Abs. 1 LwG blieben die Normen über die Milchkonti n- gentierung (Art. 30-36 LwG) bis zum 30. April 2009 anwendbar. Die Mög- lichkeit des v orzeitigen Ausstiegs aus der Milchkontingentierung bestand zunächst als Alternative zum Verbleib unter der Kontingentierung. 4.2. Mit der VAMK erliess der Bundesrat gestützt auf Art. 36a Abs. 2 und Art. 177 Abs. 1 LwG die entsprechenden Ausführungsbestimmungen zum Ausstieg aus der Milchkontingentierung. Der 3. Abschnitt der VAMK um- fasst die Bestimmungen zur Milchmenge. Die Milchmenge, die eine O r- ganisation vermarkten darf (Produktionspotential), setzt sich aus der Ba- sismenge (Art. 6 VAMK), den Anpassungen der Basismenge nach Art. 7- 10 VAMK und allfälligen Mehrmengen (Art. 12 VAMK) zusammen. Art. 6 Abs. 1 VAMK bestimmt als Basismenge die Summe der Kontingente, welche den Produzentinnen und Produzenten im letzten Milc hjahr vor dem Ausstieg zugeteilt waren, wobei die Zusatzkontingente nach Art. 11 der Milchkontingentierungsverordnung vom 7. Dezember 1998 (aMKV, AS 1999 1209) nicht angerechnet werden. Die so definierte Basismenge erhöht oder vermindert sich durch Anpassu ngen beim Zukauf zusatzkon- tingentsberechtigter Tiere (Art. 7 VAMK), bei Kontingentsübertragung (Art. 8 VAMK), beim Ablauf eines Aufzuchtvertrags (Art. 9 VAMK) und bei Austritt oder Ausschluss aus der Organisation (Art. 10 VAMK). Gemäss Art. 12 Abs. 1 VAMK kann die Organisation mit Zustimmung des Bundes- amts eine zusätzliche Milchmenge (Mehrmenge) vermarkten. Das Bu n- desamt erteilt die Zustimmung, wenn die Organisation den Bedarf für die Mehrmenge ausweisen kann. Die Zustimmung gilt für ein Milchjahr (Art. 12 Abs. 2 VAMK). Im 4. Abschnitt der VAMK werden sodann die Mengenaufteilung und Auf- gaben der Organisation geregelt. Art. 14 Abs. 1 VAMK bestimmt, dass die Organisation die Basis - und die Mehrmenge auf ihre Mitglieder aufteilt und die Anpassungen vornimmt. Zusätzlich obliegen ihr nach Art. 14 B-5840/2010 Seite 9 Abs. 2 VAMK das Erfassen, Kontrollieren, Weiterleiten und Archivieren der Daten über die vermarktete Milch der Mitglieder (Bst. a), das Nac h- führen der Basismenge nach den im Laufe eines Milchjahre s vorgenom- menen Anpassungen (Bst. b), das Bereitstellen der Unterlagen je Quartal für das Controlling der Mehrmenge (Bst. c) und das Erfassen, Nachführen und Weiterleiten von Vertragsmenge und -dauer der Mitglieder, mit denen die Organisation Milchkaufvert räge abgeschlossen hat (Bst. d). Zur Durchsetzung ihrer Bestimmungen muss die Organisation die von ihr b e- schlossenen Sanktionen ergreifen, die in einem Reglement enthalten sein müssen (Art. 15 VAMK). Art. 16 Abs. 2 VAMK auferlegt der Organisation zudem eine Meldepflicht. Sie hat der vom Bundesamt beauftragten Stelle bis zum 10. Tag des folgenden Monats die in einem Monat vermarktete Milch je Produzentin und Produzent (Bst. a), zu Beginn eines Milchjahres die mit den Produzentinnen und Produzenten vereinbart en Mengen und die Laufzeit der abgeschlossenen Milchkaufverträge (Bst. b) sowie die im Laufe des Milchjahres vereinbarten Änderungen und die neuen Milc h- kaufverträge (Bst. c) zu melden. Nach Art. 21 Abs. 1 VAMK vereinbart die Vorinstanz mit den Organisati o- nen die Einzelheiten über eine gemeinsame periodische Beurteilung ihrer Produktions- und Absatzsituation. Verstösse der Organisationen gegen Bestimmungen der VAMK werden gemäss Art. 21 Abs. 2 VAMK mit Ve r- waltungsmassnahmen geahndet. 4.3. Als Auslegungshilfe und zur Erläuterung der VAMK hat die Vorinstanz die Weisungen und Erläuterungen zur Verordnung über den Ausstieg aus der Milchkontingentierung vom 1. Juli 2005 (nachfolgend: Weisungen zur VAMK) erlassen. Bei den Weisungen zur VAMK handelt es sich – wie bei Merkblättern oder Kreisschreiben – um Verwaltungsverordnun gen. Als solche sind sie für die Durchführungsorgane verbindlich, begründen i n- dessen im Gegensatz zu Rechtsverordnungen keine Rechte und Pflic h- ten für Private. Ihre Hauptfunktion besteht vielmehr darin , eine einheitl i- che und rechtsgleiche Verwaltungspraxis – vor allem im Ermessensb e- reich – zu gewährleisten. Auch sind sie in der Regel Ausdruck des Wi s- sens und der Erfahrung einer Fachstelle. Das Bundesverwaltungsgericht ist als verwaltungsunabhängige Inst anz (Art. 2 VGG) nicht an Verwa l- tungsverordnungen gebunden, sondern bei deren Prüfung und Anwen- dung frei. In der Rechtspraxis werden Verwaltungsverordnungen von den Gerichten bei der Entscheidfindung in der Regel gleichwohl mitberüc k- sichtigt, sofern sie ei ne dem Einzelfall angepasste und sinnvolle Ausle- gung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen ermöglichen (vgl. B-5840/2010 Seite 10 BGE 132 V 200 E. 5.1.2., BGE 130 V 163 E. 4.3.1.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz . 123 ff. ; PIERRE TSCHAN- NEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 41 N. 11 ff.). 5. Gestützt auf Art. 49 Bst. a -c VwVG kann die Beschwerdeführerin mit der Beschwerde eine Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich der Übe r- schreitung oder des Missbrauchs des Ermessens, eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die Unangemessenheit der angefochtenen Verfügung rügen. 5.1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Erhebung eines Geldb e- trags von Fr. 233'600.- verstosse gegen das Legalitätsprinzip. Da die Vor- instanz sich auf die Bestimmungen über die Überlieferungsabgabe für Sömmerungsbetriebe stütze, habe sie eine Massnahme aus dem alten System der Milchkontingentierung in die neue Ordnung übertragen, ohne dass hierfür eine gesetzliche Grundlage bestehe. 5.1.1. Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht (Art. 5 Abs. 1 BV der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenosse n- schaft vom 18. April 1999, BV, SR 101 ); Einschränkungen von Grun d- rechten bedürfen einer gesetzlichen Grundl age (Art. 36 Abs. 1 S. 1 BV). Der sich insbesondere aus diesen Normen ergebende Grundsatz der Ge- setzmässigkeit staatlichen Handelns, das Legalitätsprinzip, besagt, dass jedes staatliche Handeln – sowohl im Rahmen der Eingriffs - als auch der Leistungsverwaltung (vgl. BGE 103 Ia 369 E. 5 f.) – einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage bedarf ( vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., 3. Aufl., Bern 2009, § 19 Rz. 1 und 24). Daraus folgt erstens, dass die wichtigen Rechtsnormen, auf denen die Verwaltungstätigk eit beruht, in einem formellen Gesetz gere gelt sein müssen , das vom Parlament, gegebenenfalls unter Mitwirkung des Volkes, erlassen worden ist. Zwei- tens darf die Staatstätigkeit nur aufgrund von generell -abstrakten Rechts- normen ausgeübt werden, die genügen d bestimmt sind (vgl. HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 381 und 393). Fehlt eine bundesrechtliche Rechtsgrundlage für die angefochtene Verfügung, so ist darin eine Verlet- zung von Bundesrecht zu erblicken (vgl. OLIVER ZIBUNG/ELIAS HOFSTETTER, in: Waldma nn/Weissenberger [Hrsg.], a.a.O., Art. 49 , Rz. 12). B-5840/2010 Seite 11 5.1.2. Das aus dem Legalitätsprinzip abzuleitende Bestimmtheitsgebot besagt, dass die zur Anwendung kommenden Rechtsnormen so form u- liert sein müssen, dass das Handeln der Verwaltungsbehörden im Einze l- fall voraussehbar und rechtsgleich sein muss. Die Anforderungen an die Bestimmtheit eines Rechtssatzes folgen aus der rechtsstaatlichen Funkt i- on des Gesetzmässigkeitsprinzips, konkret aus der Forderung nach Vo r- hersehbarkeit staatlichen Handelns und rechtsgleicher Beh andlung (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 387; ULRICH HÄFELIN/ WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7 . Aufl., Zü- rich/Basel/Genf 2008, Rz. 309). Das Gesetz muss so präzise formuliert sein, dass der Bürger sein Verhalten dan ach einrichten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann (vgl. BGE 125 I 361 E. 4a; HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 308). Dabei ist allerdings zu berüc k- sichtigen, dass jedes Geset z als generell -abstrakte Regelung naturg e- mäss einen gewissen Grad an Unbestimmtheit aufweist und insbesond e- re die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe an sich noch keinen Verstoss gegen das Bestimmtheitsgebot begründet (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 388). Offene Normen lassen sich vor allem dort kaum vermeiden, wo die Vielgestaltigkeit der zu regelnden Verhältnisse gross ist oder die aufgrund der betreffenden Normen im Ei n- zelfall zu treffende Entscheidungen voraussichtlich besonders komplex sein werden (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 19 Rz. 20, mit Hinweisen). 5.1.3. Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin durch Verfügung zur Zahlung einer erheblichen Geldsumme verpflichtet , weshalb sie insbe- sondere in deren Rechte auf Eigentum und auf Wirtschaf tsfreiheit (Art. 26, 27 und 94 BV) eingegriffen hat . Es handelt sich dabei um eine Verwaltungssanktion, die in den Bereich der Eingriffsverwaltung fällt, in welchem das Legalitätsprinzip unbestritten und uneingeschränkt gilt (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., §19 Rz. 24). Der Grundsatz der Gesetzmässigkeit muss insbesondere dort, wo es um die Schaffung ö f- fentlichrechtlicher Pflichten der Bürger geht, strikt eingehalten werden (vgl. BGE 103 Ia 369 E. 6c). F ür die angefoch tene Verwaltungsmass- nahme ist deshalb eine gesetzliche Grundlage zwingend erforderlich. Fehlt eine solche, ist der Grundsat z der Gesetzmässigkeit staatlichen Handelns – und damit Bundesrecht – verletzt. 5.1.4. Die angefochtene Verfügung stützt sich auf Art . 169 Abs. 2 LwG i.V.m. Art. 6 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art . 21 Abs. 2 VAMK. Art. 169 B-5840/2010 Seite 12 Abs. 2 LwG sieht vor, dass die Vorinstanz, wenn unrechtmässig Produkte in Verkehr gebracht werden, einen bestimmten Geldbetrag erheben kann, der höchstens dem für die Produkte erzielten Bruttoerlös entspricht. Art. 6 Abs. 1 VAMK definiert die Summe der Kontingente, die den Produzenten im letzten Milchjahr vor dem Ausstieg zugeteilt waren, als Basismenge. Nach Art. 12 Abs.1 VAMK kann "die Organisation […] mit Zustimmung des Bun desamtes eine zusätzliche Milchmenge (Mehrmenge) vermar k- ten". Verstösse gegen die Vorschriften der VAMK können mit Verwa l- tungsmassnahmen geahndet werden (Art. 21 Abs. 2 VAMK). Daraus folgt, dass nach den Bestimmungen der VAMK auch eine Ausstiegsorganisat i- on nach der Ausnahme von der Milchkontingentierung bei der Vermar k- tung der während eines Milchjahres produzierten Milch eine bestimmte Menge – nämlich das sog. Produktionspotential, welches die Basismenge und gegebenenfalls darüber hinaus eine bewilligte Mehrmenge ein- schliesst – einhalten muss. 5.1.5. Auch Verordnungsbestimmungen wie jene der VAMK kommen als gesetzliche Grundlage für eine Verwaltungsmassnahme in Frage, sofern die Voraussetzungen der Gesetzesdelegation erfüllt sind oder es sich um blosse Vollziehun gsverordnungen handelt, deren Funktion sich darauf beschränkt, den Inhalt des Gesetzes zu verdeutlichen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 394; PAUL RICHLI, Wirtschaft s- strukturrecht, Basel 2005, S. 262, Rz. 724; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 14 Rz. 21 und § 19 Rz. 43). Die Delegation muss sich auf eine bestimmte Materie beziehen und in einem formellen Gesetz vorgesehen sein. Das formelle Gesetz hat die Grundzüge der delegierten Regelung zu umschreiben, sofern sie die Rechtsstellung der Normad ressaten schwerwiegend berührt. Zudem darf die Delegation gesetzlich nicht au s- geschlossen sein (vgl. PIERRE TSCHANNEN, in: Bernhard Ehrenze l- ler/Philippe Mastronardi/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender, Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl., Z ü- rich/Basel/Genf/St. Gallen 2008, Art. 164 Rz. 35, mit Hinweis auf BGE 128 I 122 E. 3c.). Das Landwirtschaftsgesetz enthält in Art. 177 LwG eine formelle gesetzliche Delegationsnorm für den Erlass der erforderl i- chen Ausführungsbestimmungen. Die Nor men der VAMK ergänzen und konkretisieren Art. 36a LWG, wonach Gewähr dafür bestehen muss, dass das Wachstum der produzierten Milchmenge nicht grösser ist als jenes des Mengenbedarfs der hergestellten Produkte (Art. 36a Abs. 2 Bst. c LwG). Daraus kann abgeleitet werden, dass die Menge der von den Pr o- duzenten hergestellten Milch auch während des Ausstiegs aus der Milc h- kontingentierung noch reguliert ist. Die Regulierung erfolgt in der Weise, B-5840/2010 Seite 13 dass es den Organisationen ermöglicht wird, auf Vertragsbasis eine Men- genregelung einzuführen, die sie nach der Übergangsphase weiterführen können (vgl. Botschaft AP 2011, a.a.O., S. 6421), denn es entspricht dem Konzept des Ausstiegs aus der Milchkontingentierung, wenn an die Stelle der staatlichen Kontrolle die Selbstkon trolle durch die in Art. 8 und Art. 36a Abs. 2 LwG genannten Organisationen treten soll. Die Mitwirkung der Organisationen steht gemäss Art. 180 Abs. 2 Satz 1 LwG und Art. 22 Abs. 4 VAMK unter Aufsicht des Bundes. Zudem sind die Grundzüge der Sanktion, namentlich das unrechtmässige Inverkehrbringen von Produ k- ten und eine Obergrenze für den zu erhe benden Betrag, in Art. 169 Abs. 2 LwG zumindest grob umschrieben. Das Erfordernis einer formellen gesetzlichen Grundlage ist somit erfüllt (vgl. Urteil des Bundesv erwal- tungsgerichts B-5839/2010 vom 28. Februar 2012 E. 4.1 ff.). 5.1.6. Im Hinblick auf die Frage, ob die Anforderungen an die Bestimm t- heit der gesetzlichen Grundlage (E. 5.1.2) erfüllt sind, ist zu berücksicht i- gen, dass eine Organisat ion aufgrund von Art. 169 Abs. 2 LwG i.V.m. Art. 6 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 2 VAMK erkennen und somit vorhersehen konnte, dass sie mit der Erhebung eines Geldbetrags san k- tioniert werden kann, wenn sie das Produktionspotential überschreitet. Art. 169 Abs. 2 LwG nennt auch die Obergrenze des Betrags, nämlich den Brutto-Erlös der zu Unrecht vermarkteten Produkte. In Anbetracht der bisherigen Praxis zu den Art. 30 -36 LwG sowie des Umstands, dass das interne Sanktionsregime der jeweiligen Organisation (Art. 36 a Abs. 2 Bst. b LwG und Art. 15 VAMK) auch darauf ausgerichtet sein soll, den Or- ganisationen zu ermöglichen, den gegen sie ausgesprochenen Verwa l- tungsmassnahmen nachzukommen, kann davon ausgegangen werden, dass auch die allfälligen Rechtsfolgen einer Me ngenüberschreitung den Organisationen bekannt war en (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsg e- richts B-5839/2010 vom 28. Februar 2012 E. 4.4.5). 5.1.7. Die Vorinstanz hat zur Bemessung der Höhe der Verwaltung s- massnahme Art. 36 Abs. 1 S. 3 LwG herangezogen, wonach ein Sömme- rungsbetrieb, der ein Milchkontingent überschritten hat, eine Abgabe von höchstens 10 Rappen pro kg Milch bezahlen muss. Die Beschwerdefüh- rerin rügt, die Vorinstanz habe damit auf eine gesetzliche Grundlage a b- gestellt, die auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar se i, da die Norm für Sömmerungsbetriebe gelte, die der Milchkontingentierung unterst e- hen. Dem kann insoweit gefolgt werden, als im vorliegenden Fall die Er- hebung eines Geldbetrags für die Überschreitung des Produktionspote n- tials nicht allein auf Art. 36 Abs. 1 S. 3 LwG gestützt werden könnte. Bei B-5840/2010 Seite 14 der Beschwerdeführerin handelt es sich weder um einen Sömmerung s- betrieb, noch untersteht sie der Milchkontingentierung. Die gesetzliche Grundlage für die im vorliegenden Fall verhängte Verwaltungssanktion bildet jedoch nicht Art. 36 Abs. 1 S. 3 LwG, sondern Art. 169 Abs. 2 LwG i.V.m. Art. 6 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 2 VAMK . Die Vori n- stanz hat sich bei der Bemessung des zu erhebenden Betrags allein des- halb an der Überlieferungsabgabe für Sömmerungsbetrieb e ori entiert, weil weder in der VAMK noch im LwG Bestimmungen über die Beme s- sungen des Betrags, der von einer Produzenten -Milchverwerter- Organisation wegen der Überschreitung des Produktionspotentials erh o- ben werden kann, enthalten sind. Indem die Vorinstanz auf die Überliefe- rungsabgabe für Sömmerungsbetriebe – und somit auf einen bewusst niedrigen Ansatz – abgestellt hat, wurde sichergestellt, dass sich die Sanktionen sich im Rahmen des Vorhersehbaren hielten und zudem deutlich geringer ausfielen als die i m Rahmen der Milchkontingentierung erhobenen Abgaben, die grundsätzlich auf einen Ansatz von höchstens 60 Rappen pro kg Milch beruhten. 5.1.8. Die gesetzliche Grundlage erweist sich somit als hinreichend b e- stimmt. Es liegt insgesamt kein Verstoss gegen das Legalitätsprinzip vor. 5.2. Die Beschwerdeführerin macht des Weiteren geltend, gestützt auf die Bestimmungen ihres Mengenreglements seien Unter- bzw. Überlieferun- gen von Milch (sog. rollende Menge) bis zu einem bestimmten Betrag auf das jeweils folgende Milchjahr zu übertragen. Deshalb seien aus dem Vorjahr 1'407'380 kg Milch in Abzug zu bringen. Die Beschwerdeführerin sei davon ausgegangen, dass auch die sog. rollende Menge Bestandteil des Produktionspotentials sei und dass dies es daher nicht überschritten worden sei. 5.2.1. Das Reglement der Beschwerdeführerin (Beilage 2 der Beschwe r- deschrift) enthält in Art. 10 Abs. 2 und 3 zwar Bestimmungen, die es den in der Beschwerdeführerin zusammengeschlossenen Produzenten e r- möglichen, eine bestimmte Menge Milch auf das näch ste Milch jahr zu übertragen, wenn es zu einer Überschreitung des Anteils an der Basis - bzw. Mehrmenge, der ihnen zugeteilt wurde, gekommen ist. Die B e- schwerdeführerin kann ein Recht zur Anrechnung einer Rollmenge jedoch nicht aus ihrem eigenen Mengenreglement herleiten. Das Mengenregle- ment einer Organisation nach Art. 13 Abs. 1 und Abs. 2 VAMK ist lediglich zur Regelung der Milchmenge innerhalb der Organisation be stimmt. Es legt für das Innenverhältnis die Kriterien für die Aufteilung der Basis - und B-5840/2010 Seite 15 der Mehrmenge auf die Mitglieder der Organisation fest und umfasst Be- stimmungen zur Übertragung und Anpassung von Anteilen an der Basis - und der Mehrmenge innerhalb der Organisation (Art. 13 Abs. 1 Bst. a und b VAMK). Das Mengenreglement enthält darüber hinaus jedoch kein e Rechte und Pflichten der Organisation im Aussenver hältnis; diese lassen sich allein aus den Bestimmungen der VAMK ableiten. 5.2.2. Ein Recht zur Übertragung einer Rollmenge ergibt sich im Übrigen auch nicht aus dem Musterreglement, das in Anhang 3 der Weisun gen zur VAMK enthalten ist und folgenden Wortlaut hat: "Art. 10 Übertragungen 1 Wird der Anteil überschritten, so wird die zuviel gelieferte Menge, höch s- tens jedoch 5'000 kg, als Einlieferung auf das nächste Milchjahr übertragen. 2 Schöpfen Produzenten das Kontingent nicht aus, so steht ihnen die nicht ausgeschöpfte Milchmenge, höchstens jedoch 5'000 kg, als zusätzliche Ei n- lieferung im folgenden Milchjahr zur Verfügung. 3 Wechselt auf einem Betrieb am 1. Mai der Produzent, so wird die sich nach Absatz 1 ergebende Menge nur mit Einwilligung des neuen Produzenten auf das neue Milchjahr übertragen." Aus dem Wortlaut und einer systematischen Auslegung dieser Besti m- mung ergibt sich, dass sich die darin geregelten Übertragungen von Milchmengen von einem Milchjahr auf das nächste nur auf die einzelnen Produzentinnen und Produzenten bezieht und nicht auf die Organisation als Ganzes. So richten sich Art. 10 Abs. 2 und Abs. 3 des Musterregl e- ments explizit nur an Produzenten. Mit Blick auf Art. 10 Abs. 2 und 3 des Musterreglements kann auch Abs. 1 der entsprechenden Bestimmung nur dahingehend verstanden werden, dass einzelne Produzenten bei Überschreitung ihres Anteils berechtigt sind, die zu viel gelieferte Menge, höchstens 5'000 kg, auf das nächste Milchjahr zu übertragen. Art. 10 des Musterreglements betrifft daher, wie die entsprechende Bestimmung in Art. 10 Abs. 2 und 3 des Mengenreglements der Beschwerdeführerin, al- lein die Ebene der einzelnen Produzenten und nicht die Ebene der Orga- nisation. Im Übrigen gilt es in diesem Zusammenhang zu erwähnen, dass die Vorinstanz allfälligen Schwankungen im Mengenmanagement inne r- halb der Organisation dadurch Rechnung getragen hat, dass sie eine Überproduktion von 2 % des Produktionspotentials toleriert und der Ve r- waltungsmassnahme eine entsprechend reduzierte Milchmenge zu Gru n-B-5840/2010 Seite 16 de gelegt hat (vgl. das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-4976/2010 vom 29. März 2012, E. 5.3.4). 5.2.3. Ferner enthalten weder das LwG noch die VAMK eine Bestimmung, welche die Möglichkeit der Anrechnung einer Rollmenge im Hinblick auf das Produktionspotential vorsieht. Aus dem Wortlaut der Art. 6 ff. VAMK ergibt sich vielmehr, dass sich die Verpflichtung der Organisation zur Ein- haltung der Milchmen ge auf ein Milchjahr bezieht. So definiert Art. 6 Abs. 1 VAMK die Basismenge als Summe der Kontingente, welche den Produzentinnen und Produzenten im letzten Milchjahr vor dem Ausstieg zugeteilt waren. Aus dieser Formulierung kann bereits der Sc hluss gezo- gen werden, dass sich di e im 3. Abschnitt in Art. 6-12 VAMK festgelegte Milchmenge einer Organisation analog auf den Zeitraum eines Milchja h- res bezieht. Diese Schlussfolgerung wird zum einen durch Art. 12 Abs. 2 VAMK bestätigt, nach dem die Zusti mmung des Bundesamtes für eine Mehrmenge explizit nur für ein Milchjahr gilt. Zum anderen bezieht sich auch die in Art. 14 Abs. 2 Bst. b VAMK verankerte Verpflichtung der O r- ganisation zum Nachführen der Basismenge auf die Anpassungen, die im Laufe eines Mi lchjahres vorgenommen werden. Ebenso stellt die Meld e- pflicht in Art. 16 Abs. 2 Bst. b und c VAMK wesentlich auf die Dauer eines Milchjahres ab (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B -4976/2010 vom 29. März 2012, E. 5.3.1 f.). 5.2.4. Des Weiteren ergibt sich aus Art. 12 Abs. 1 VAMK, dass eine Mehrmenge – d.h. eine Milchmenge, welche die Basismenge überschre i- tet – nur mit Zustimmung der Vorinstanz vermarktet werden darf. Eine Rollmenge kann nicht gestützt auf Art. 6 ff. VAMK als Teil der Basismenge angesehen werden, da sie nicht der Summe aller Kontingente der Prod u- zenten im letzten Milchjahr zugerechnet werden kann (Art. 6 Abs. 1 VAMK) und auch nicht von den Bestimmungen über die Anpassung der Basismenge (Art. 7 ff. VAMK) erfasst wird. Deshalb handelt es sich bei der Milchmenge, deren Anrechnung als Rollmenge die Beschwerdeführe- rin begehrt, in der Sache um eine Mehrmenge. Die Anerkennung eines generellen Rechts zur Anrechnung einer Rollmenge würde somit darauf hinauslaufen, dass diese M enge der Zustimmungspflicht nach Art. 12 Abs. 1 VAMK entzogen wäre. Dies würde im Widerspruch zu der in Art. 12 Abs. 1 enthaltenen gesetzgeberi schen Wertung stehen, wonach eine generelle Zustimmungspflicht für die Vermarktung von Mehrmengen b e- steht (vgl. Urteil des Bundesverwaltu ngsgerichts B -4976/2010 vom 29. März 2012, E. 5.3.3). B-5840/2010 Seite 17 5.3. Aus dem Vorstehenden ergibt sich somit, dass eine Organisation g e- stützt auf die Bestimmungen der VAMK keine Möglichkeit hat, eine Rol l- menge von einem Milchjahr auf das nächste zu übertragen. 5.4. Des Weiteren macht die Beschwerdeführerin geltend, sie habe im Vertrauen auf die Bewilligung des ersten "Muttergesuchs" vom 24. Juni 2008 ihren Produzenten die entsprechende Mehrmenge in Aussicht g e- stellt. Diese hätten ihre Produktion auf eine höhere Menge ausgerichtet und entsprechend gesteigert. Der Entscheid der Vorinstanz, mit welchem das "Muttergesuch" halbiert worden sei, sei erst im Dezember 2008 und damit rund vier Monate vor Ablauf des Milchjahres erfolgt. Die Beschwe r- deführerin habe keinen Handlungsspielraum gehabt, die Produktion in der verbliebenen Zeit anzupassen. Zudem fehle der Beschwerdeführerin ein rechtliches Mittel, die erfolgte Kürzung an ihre Produzenten weite r- zugeben. Diesbezüglich muss jedoch berücksichtigt werden, dass di e Vorinstanz die Höhe der Mehrmenge mit Verfügung vom 1. Dezember verbindlich festgelegt hat. Die Beschwerdeführerin hat diese Verfügung nicht an ge- fochten und damit akzeptiert . Rügen, welche die Festlegung der Meh r- menge und somit des Produktionspotentials betreffen, können deshalb im vorliegenden Verfahren nicht mehr gehört werden. Das Anfechtungsob- jekt der vorliegenden Beschwerde, das gleichzeitig den möglichen U m- fang des Streitgegenstandes begrenzt, bildet vielmehr die Verfügung vom 16. Juni 2010, in der eine Verwaltungssanktion wegen der Überschreitung des Produktionspotentials angeordnet wird. Im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens kann sich die Beschwerdeführerin gegen die A n- ordnung bzw. Bemessung der Sanktion, nicht aber gegen die Festlegung der Mehrmenge wehren. Die Rüge, die Mehrmenge sei basierend auf der Anpassung des "Muttergesuchs" zu Unrecht reduziert worden, hätte die Beschwerdeführerin vielmehr gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 1. Dezember 2008 vorbringen müssen. 5.5. Die Verwaltungssanktion muss – wie jedes staatliche Handeln – ver- hältnismässig sein (vgl. z.B.: BGE 126 II 111 E. 5b/bb). Sie darf mit ande- ren Worten nicht über das hinausgehen, was zur Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands erforderlich ist. Der Grundsatz der Verhä ltnis- mässigkeit verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen eines im übergeordneten öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Ziels geeignet, erforderlich und für den Betroffenen zumutbar ist. Zulä s- sigkeitsvoraussetzung bildet mithin e ine vernünftige Zweck -Mittel-B-5840/2010 Seite 18 Relation (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2P .274/2004 vom 13. April 2005 E. 4.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B -6837/2007 vom 17. Se p- tember 2008 E. 3.2). 5.5.1. Gemäss Art. 169 Abs. 2 LwG kann, wenn unrechtmässig Produkte in Verkehr gebracht oder Beiträge verlangt oder bezogen werden, ein Bei- trag erhoben werden, der höchstens dem Brutto -Erlös der zu Unrecht in Verkehr gebrachten Produkte oder der Höhe der unrechtmässig verlan g- ten ode r bezogenen Beiträge entspricht . Vorliegend wurden 10 Rappen pro kg Milch erhoben, was nach dem unwidersprochen gebliebenen Vo r- bringen der Vorinstanz (Ziff. 3.2.3.2 der Vernehmlassung) erheblich unter dem Bruttoerlös für die über das Produktionspotential hinaus vermarktete Milch liegt. Eine Abgabe für Überlieferungen war auch im früheren Art. 36 LwG festgeschrie ben. Sie ist Branchenusus und in der Milchwirtschaft bestens bekannt und vertraut (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-5839/2010 vom 28. Februar 2012 E. 5.1) . Der Ansatz der Überliefe- rungsabgabe, welche gestützt auf Art. 36 Abs. 1 S. 2 LwG im Rahmen der Milchkontingentierung erhoben wurde, betrug grundsätzlich 60 Rappen pro kg Milch . Nur für Sömmerungsb etriebe wurden ausnahmsweise 10 Rappen pro kg Milch erhoben (Art. 36 Abs. 1 S. 3 LwG) . Die Vorin- stanz hat somit bewusst einen Ansatz gewählt, der die Beschwerdeführ e- rin vergleichsweise wenig be lastet. Sie hat damit auch dem Umstand Rechnung getrag en, dass die Beschwerdeführerin aus der Milchkonti n- gentierung ausgestiegen ist. 5.5.2. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe die Mehrmenge zu einem so späten Zeitpunkt bew illigt, dass es nicht mehr möglich gewesen sei, die Milchproduktion bis zum Ende des Milchjahres anzupassen. Wie bereits dargelegt, kann diese Rüge nicht im Hinblick auf das der Verwaltungssanktion zugrundezulegende Produktionspotential berücksichtigt werden (vgl. oben, E. 5.4 ). Das Bundesverwaltungsgericht hat indessen anerkannt, dass eine überlange Verfahrensdauer bei der Bewilligung einer Mehrmenge im Hinblick auf die Bemessung der Sankt i- on berücksichtigt werden kann, sofern hierdurch der betreffenden Organi- sation die Möglich keit entzogen wird , weniger Milch zu produzieren und dadurch einer Sanktion zu entgehen (vgl. Urteile des Bundesverwa l- tungsgerichts B-2625/2009 vom 4. März 2010 , E. 7.2 und B-8779/2010 vom 24. April 2012, E. 8.2). Zu berücksichtigen ist allerdings , dass über die Mehrmengengesuche im Verfahren B -2625/2009 erst im Zeitraum zwischen dem 27. März 2009 und dem 20 . Mai 2009 entschieden wurde. In Anbetracht des Umstands, dass das Milchjahr jeweils am 1. Mai b e-B-5840/2010 Seite 19 ginnt bzw. endet (Art. 18 VAMK), bestand in jenem Fall tatsächlich keine Möglichkeit mehr, auf die Ablehnung der Gesuche hinreichend zu reagie- ren. Vorliegend hat die Vorinstanz indessen bereits im Dezember 2008 eine Verfügung betreffend die Höhe der Mehrmenge erlassen, so dass die Beschwerdeführerin mehr als vier Monate Zeit hatte, ihre Produktion anzupassen. Die Beschwerdeführerin hat nicht näh er substantiiert, we s- halb es ihr verwehrt gewesen sein sollte, die Milchpro duktion in diesem Zeitraum entsprechend zu reduzieren. Weitere Gründe, welche eine Mi n- derung des Ansatzes von 10 Rappen pro kg Milch rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich un d werden von der Beschwerdeführerin auch nicht geltend gemacht. Da die natürlichen Schwankungen in der Milchprodukt i- on zudem bereits im Rahmen des praxisgemässen Toleranzabzugs von 2 % des Produktionspotentials berücksichtigt sind (vgl. Urteil des Bu n- desverwaltungsgerichts B -5839/2010 vom 28. Februar 2012 E. 5.1 ), e r- scheint der von der Vorinstanz zugrundegelegte Ansatz von 10 Rappen pro kg Milch insgesamt als angemessen. 5.6. Es liegt somit kein Verstoss gegen den Grundsatz der Verhältni s- mässigkeit vor. 6. Die Beschwerde erweist sich somit insgesamt als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist. Bei diesem Verfahrensausgang sind der Beschwerde- führerin als unterliegende r Partei die Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese setzen sich zusammen aus der Gerichtsge- bühr sowie den Auslagen (Art. 63 Abs. 5 VwVG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Stehen, wie hier, Vermögensinteressen auf dem Spiel , bemisst sich die Gerichtsg e- bühr grundsätzlich nach dem Streitwert sowie nach Umfang und Schwi e- rigkeit der Streitsache, der Art der Prozessführung und der finanziellen Lage der Parteien (Art. 2 i.V.m. Art. 4 VGKE). In Anbetracht der Strei t- summe und des Umfangs der Akten wird die geschuldete Gerichtsgebühr auf Fr. 5'000.– festgesetzt und mit dem von der Beschwerdeführerin g e- leisteten Kostenvor schuss von Fr. 3'000.– verrechnet. Der den Koste n- vorschuss übersteigende Betrag von Fr. 2'000.– ist von der Beschwerde- führerin innert 3 0 Tage nach Eröffnung des Urteils zu Gunsten der G e- richtskasse zu überweisen. Eine Parteientschädigung ist ihr als unterliegende Partei nicht zuzuspr e- chen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE). B-5840/2010 Seite 20 7. Dieser Entscheid kann nicht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An- gelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden. Er ist en d- gültig (Art. 83 Bst. s Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Art. 83 Bst . s Ziff. 1 BGG erfasst sämtliche Entscheide, welche die Milchkontingentierung betreffen, und schliesst Entscheide im Zusammenhang mit dem Ausstieg aus der Milchkontingen- tierung ein ( vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C.845/2008 vom 18. Juni 2009 E. 2.4 und 3.5). B-5840/2010 Seite 21 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 5'000.– werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem gelei steten Kostenvorschuss von Fr. 3'000.– verrechnet. Der den Kostenvorschus s übersteigende Betra g von Fr. 2'000.– ist von der Beschwerdeführerin innert 30 Tage nach Eröff- nung des Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen. 3. Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Einschreiben; Beilagen zurück; Beilage: Einzahlungsschein); – die Vorinstanz (Einschreiben; Ref-Nr. […]; Vorakten zurück). Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Stephan Breitenmoser Michael Barnikol Versand: 24. Mai 2012