Entscheid VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 182 2007.6 (S. 182–189) Auszug aus dem Beschwerdeentschei d des Bundesrates i. S. X. gegen Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement vom 18. April 2007 Bundesrat Entscheid Stichwörter: Embargo; Rechtsschutz; Rechtsweggarantie; Zuständigkeit Mots clés: Embargo; protection juridique; garantie de l’accès au juge; compétence Termini chiave: Embargo; protezione giuridica; garanzia della via giudiziaria; competenza Regeste: Verordnung über Massnahmen gegenüber Personen und Organisationen mit Verbindungen zu Usama bin Laden, der Gruppierung «Al-Qaïda» oder den Taliban: Namensliste in Anhang 2 der Verordnung. - Die im Anhang 2 aufgelisteten Personen und Organisationen können durch die Verordnung unmittelbar in ihren zivilrechtlichen Ansprüchen und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK berührt werden. - Fehlende Zuständigkeit des Bundesrates, eine Ve rwaltungsbeschwerde zu beurteilen, mit der eine Person verlangt, aus dem Anhang 2 der Verordnung gestrichen zu werden. Regeste: Ordonnance instituant des mesures à l’encontre de personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au groupe «Al-Qaïda» ou aux Taliban: liste de noms de l’annexe 2 de l’Ordonnance. - Les personnes et entités, dont le nom figure dans la liste de l’annexe 2, peuvent être touchées directement, par les dispositions de l’Ordonnance, dans leurs droits et obligations de carac- tère civil au sens de l’art. 6 par. 1 CEDH. - Incompétence du Conseil fédéral de statuer sur un recours administratif dans lequel une per- sonne exige que son nom soit supprimé de l’annexe 2 de l’Ordonnance. Regesto: Ordinanza che istituisce provvedimenti nei confront i delle persone e delle organizzazioni legate a O- sama bin Laden, al gruppo «Al-Qaïda» o ai Taliban: elenco dei nomi nell’allegato 2 dell’Ordinanza. - Le persone e le organizzazioni elencate nell’allegato 2 dell’ordinanza possono essere diretta- mente toccate nei loro diritti e doveri di carattere civile ai sensi dell’art. 6 cifr. 1 CEDU. - Incompetenza del Consiglio federale di giudica re un ricorso amministrativo con il quale una persona richiede lo stralcio del suo nome dall’allegato 2 dell’Ordinanza. Rechtliche Grundlagen: Art. 6 EMRK (SR 0.101); Art. 8, 72 VwVG (SR 172.021); Art. 100 Abs. 1 Bst. a BGG (SR 173.110); Art. 3 TalibanV (SR 946.203); Art. 2, 16 EmbG (SR 946.231) Entscheid VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 183 Base juridique: Art. 6 CEDH (RS 0.101); art. 8, 72 PA (RS 172.021); art. 100 al. 1 let. a LTF (RS 173.110); art. 3 Ordonnance du 2 octobre 2000 instituant des mesures à l’encontre de personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au groupe «Al-Qaïda» ou aux Taliban (RS 946.203); art. 2, 16 LEmb (RS 946.231) Basi legali: Art. 6 CEDU (RS 0.101); art. 8, 72 PA (RS 172.021); art. 100 cpv. 1 let. a LTF (RS 173.110); Art. 3 Ordinanza del 2 ottobre 2000 che isti tuisce provvedimenti nei confronti delle persone e delle organizzazioni legate a Osama bin Laden, al gruppo «Al-Qaïda» o ai Taliban (RS 946.203); Art. 2, 16 LEmb (RS 946.231) Entscheid VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 184 I. 1. Am 15. Oktober 1999 beschloss der UNO -Sicherheitsrat mit der Resolution 1267 (1999) Sanktionen gegenüber den Taliban. Gleichzeitig setzte er zur Überwa- chung der Umsetzung der beschlossenen Massnahmen einen Ausschuss (nachfol- gend: Sanktionskomitee) ein. Am 19. Dezember 2000 wurde das ursprüngliche Sanktionsregime mit der Resolution 13 33 (2000) um Bin Laden und die Gruppierung „Al-Qaïda“ erweitert. Der Sicherheitsrat ersuchte das Sanktionskomitee, eine aktuali- sierte Liste der Personen und Einrichtungen zu führen, die als mit Usama bin Laden, einschliesslich der Organisation „Al-Qaïda“, verbunden bezeichnet wurden. Die vom Sicherheitsrat in der Resoluti on 1267 (1999) und deren Folgeresolutionen beschlossenen Massnahmen wurden in der Schweiz durch die Verordnung des Bun- desrates vom 2. Oktober 2000 über Massnahmen gegenüber Personen und Organi- sationen mit Verbindungen zu Usama bin Laden, der Gruppierung „Al-Qaïda“ oder den Taliban (SR 946.203; im Folgenden: TalibanV) umgesetzt. Die von den Mass- nahmen betroffenen natürlichen und juristischen Personen, Gruppen und Organisati- onen sind im Anhang 2 dieser Verordnung aufgeführt. 2. Am 9. November 2001 wurden X. sowie die mit ihm verbundenen Firmen in die vom Sanktionskomit ee herausgegebene Liste aufgeno mmen. In der TalibanV (Anhang 2) wurden X. und die mit ihm ve rbundenen Firmen am 30. November 2001 eingetragen. 3. Am 22. September 2005 stellte X. dem Bundesrat das Gesuch, sowohl er als auch die mit ihm verbundenen Einrichtungen seien vollst ändig aus dem Anhang 2 der TalibanV zu streichen, eventualiter sei eine anfecht bare Verfügung zu erlassen. Zur Begründung brachte er vor, ein gegen i hn am 24. Oktober 2001 eingeleitetes gerichtspolizeiliches Ermittlungsverfahren sei mit Beschluss der Bundesanwaltschaft vom 31. Mai 2005 eingestellt worden. Se ither gebe es keinen Grund mehr, ihn und die mit ihm verbundenen Einrichtungen weiter hin in der Verordnung aufzuführen re- spektive entsprechenden Sanktionen zu unterwerfen. 4. Mit Verfügung vom 18. Januar 2006 lehnte das Staatssekretariat für Wirt- schaft (seco) als erste Instanz das Gesuch ab, im Wesentlichen mit der Begründung, die Schweiz dürfe keine Namen aus dem Anhang der TalibanV st reichen, solange diese Namen auf der vom Sanktionskomite e des UNO-Sicherheitsrates herausgege-Entscheid VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 185 benen Liste figurierten. Die Einstellungsve rfügung der Strafverfolgungsbehörde vom 31. Mai 2005 bilde keine hinreichende Grundlage für eine Streichung der Namen. 5. Gegen diese Verfügung erhob X. am 13. Februar 2006 beim Eidgenös- sischen Volkswirtschaftsdepartement (EVD) Verwaltungsbeschwerde. Er beantragte, das seco sei unter Kostenfolge anzuweis en, ihn sowie die mit ihm verbundenen Per- sonen und Einrichtungen aus dem Anhang 2 der TalibanV zu streichen. 6. Mit Entscheid vom 15. Juni 2006 wies das EVD die Beschwerde ab. Zur Be- gründung brachte das EVD im Wesentlichen vor, die St reichung von X. aus An- hang 2 der TalibanV könne erst nach seiner Streichung von der UNO-Liste vollzogen werden. Dafür sei ein so genanntes „De-Listing“-Verfahren auf UNO-Ebene vorgese- hen, um das die Betroffenen gemäss den Ric htlinien des Sanktionskomitees vom 7. November 2002 mit Unterstützung de r Behörden ihres Heimat- oder Wohnsitz- staates ersuchen könnten. Da die Schw eiz weder Heimat- noc h Wohnsitzstaat des Beschwerdeführers sei, fehle es den schweiz erischen Behörden jedoch an der Zu- ständigkeit für die Einleitung eines "De-Listing"-Verfahrens auf UNO-Ebene. 7. X. reichte gegen diesen Entscheid am 6. Juli 2006 Besch werde beim Bun- desrat ein und beantragte: Das seco sei anzuweisen, folgende Personen und Einrichtungen innerhalb einer Frist von 10 Tagen aus der Verordnung über Massnahmen gegenüber Personen und Organisationen mit Verbindungen zu Usama bin Laden, der Gruppierung „Al- Qaïda“ oder den Taliban zu streichen und auch nicht länger im Anhang 2 der Lis- te E aufzuführen. ... Zur Begründung macht der Beschwerdeführe r insbesondere geltend, die Nennung seiner Person und der mit ihm verbundenen Einr ichtungen in der TalibanV sei durch die Schweiz autonom erfolgt. Daher könne auch die Streichung autonom erfolgen. Sollte die Aufnahme in die Verordnung nich t autonom erfolgt sein, sondern lediglich einen Nachvollzug der vom UNO-Sicher heitsrat beschlossenen Massnahmen dar- stellen, so komme der TalibanV keine selbstständige Bedeutu ng zu. Die entspre- chende Resolution des UNO-Sicherheitsrates se i in diesem Fall direkt anwendbar und bedürfe keiner Transformierung in schwe izerisches innerstaatliches Recht. Da- mit sei die Verordnung überflüssig und daher ersatzlos aufzuheben. Weiter seien mit der Aufnahme in die List e Sanktionen verbunden, welche diskriminierend seien und den verfassungsmässigen Anspruch auf Wahr ung der persönlichen Freiheit, der Ei- gentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit ve rletzen würden. Ferner stelle die Wei-Entscheid VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 186 gerung der Schweizer Behörden, ihn aus der TalibanV zu streichen, faktisch eine Verletzung der Rechtsweggarantie dar. 8. Am 17. Juli 2006 lud das Bundesamt für Ju stiz (BJ), dem die Instruktion der Beschwerde obliegt (Art. 75 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren [VwVG; SR 172. 021] in Verbindung mit Art. 7 Abs. 8 der Organisationsverordnung vom 17. Nove mber 1999 für das Eidgenössische Jus- tiz- und Polizeidepartement [SR 172.213.1]), das EVD zur Stellungnahme ein. Es beschränkte den Schriftenwechsel auf die Frage des Eintretens auf das Gesuch des Beschwerdeführers vom 22. September 2005. 9. Am 31. August 2006 liess sich das EV D zur Eintretensfrage vernehmen. Es führte im Wesentlichen aus , es habe die Frage des "De-Listing" vor allem deshalb materiell behandelt, weil sich für eine Pers on eine solche Streichung faktisch wie ein individuell-konkreter Verwaltungsakt und dam it wie eine Verfügung im Sinne von Ar- tikel 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) auswirke. Trotzdem habe es keine Einwände gegen die Be- trachtungsweise, dass es ausschliesslich um die Beurteilung eines Antrags um eine Verordnungsänderung und damit um eine reine Recht ssetzungsfrage gehe. Zu be- achten sei jedoch, dass die Betroffenen ge mäss Richtlinien des Sanktionskomitees vom 7. November 2002 mit Unterstützung der Behörden ihres Heimat- oder Wohn- sitzstaates ein "De-Listi ng"-Verfahren beantragen könnt en. Habe der Beschwerde- führer implizit ein entsp rechendes Begehren an die Schweiz gestellt, sei zumindest über diese Teilfrage zu Recht in Verfügungsform entschieden worden. 10. Mit Schreiben vom 9. November 2006 eröffnete das BJ den Meinungs- austausch mit dem Bundesgericht über die Fr age, ob eine Streitigkeit im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (SR 0.101) vorliege, wa s nach Ansicht des BJ die Zuständigkeit des Bundesgerichts zur Folge hätte. Das Bundesgericht vertrat in seiner Antwort vom 9. Januar 2007 die Meinung, dass der B undesrat über die häng ige Beschwerde ent- scheiden sollte. Zwar sei gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK gerichtlicher Rechtsschutz ge- boten; aufgrund der Bi ndung an die Sanktionsbeschlüsse des UNO-Sicherheitsrates könne jedoch kein effektiver gerichtlicher Rechtsschutz gewährt werden. 11. Auf Rückfrage des BJ vom 24. Januar 2007 wiederholte das Bundesgericht am 14. Februar 2007 seinen Standpunkt, erklär te sich jedoch bereit, die Angelegen- heit zu behandeln, falls der Bundesrat auf die Beschwerde nicht eintrete. Entscheid VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 187 12. Das Eidgenössische Justiz- und Polizei departement hat sich den Antrag des BJ über die Erledigung der Beschwerde zu Eigen gemacht und seinerseits dem Bun- desrat darüber Antrag gestellt. Gemäss Art. 76 Abs. 1 VwVG tritt die Vorsteherin des EVD für den Entscheid des Bundesrates in den Ausstand. II. 1. Am 1. Januar 2007 sind das Bundesger ichtsgesetz (BGG; SR 173.110) und das Verwaltungsgerichtsgesetz (VGG; SR 173. 32) vom 17. Juni 2005 in Kraft getre- ten. Mit Ziffer 10 des Anhangs zum V GG wurden zudem etliche Bestimmungen des VwVG geändert. Gemäss Art. 53 Abs. 1 V GG richtet sich jedoch das Beschwerde- verfahren gegen Entscheide, di e vor dem 1. Januar 2007 er gangen sind und bisher beim Bundesgericht oder beim Bundesrat anf echtbar waren, nach dem bisherigen Recht. 2. Der angefochtene Entscheid des EVD vo m 15. Juni 2006 betrifft die Tali- banV, welche gestützt auf das Bundesgesetz vo m 22. März 2002 über die Durchset- zung von internationalen Sanktionen (Embargogesetz, EmbG; SR 946.231) ergan- gen ist, und gehört damit zu den Verfügungen auf dem Gebiet der auswärtigen Ange- legenheiten. Nach Art. 100 Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (Bundesrechtspflegegesetz, OG; AS 1992 288) ist die Verwaltungsgericht sbeschwerde an das Bundesgericht gegen solche Verfügungen unzulässig. Zuständige Be schwerdeinstanz wäre deshalb nach der bisherigen Fassung von Art. 72 Bst. a und 74 Bst. a VwVG (AS 1969 737) der Bundesrat. Der Ausnahmekatalog von Art. 99 ff. OG k ann jedoch nicht zum Zug kommen, wenn die Beschwerde Ansprüche betrifft, für di e nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK gerichtlicher Rechtsschutz gewährt werden muss (BGE 125 II 424 ff., 130 I 318). Diese Auffas- sung vertraten der Bundesrat und das Bu ndesgericht bereits in den Meinungsaus- tauschen, die den BGE 120 Ib 138 ff., 226 f. und 121 II 43 vorangingen. 3. Die Aufnahme des Beschwerdeführers und seiner Gesellschaften in den An- hang 2 zur TalibanV hat dazu geführt, dass ih re gesamten Gelder und wirtschaftli- chen Ressourcen in der Schweiz gesperrt sind (Art. 3 Abs. 1 TalibanV). Zwar bleiben die Vermögenswerte formell im Eigentum des Beschwer deführers beziehungsweise seiner Gesellschaften; diese werden aber an der Ausübung ihre r Eigentumsrechte gehindert. Zudem wird die Erwe rbstätigkeit des Beschwerdeführers in der Schweiz Entscheid VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 188 durch die Kontosperren und das Verbot, Überweisungen an ihn oder seine Gesell- schaften vorzunehmen (Art. 3 Abs. 2 TalibanV), verunmöglicht. Diese Beschränkungen der Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit des Beschwer- deführers dauern bereits mehr al s fünf Jahre an. Dabei handelt es sich nicht um vor- läufige Massnahmen im Hinb lick auf einen Endentschei d, gegen den gerichtlicher Rechtsschutz möglich wäre; vielmehr bes tehen die Massnahmen der TalibanV selb- ständig und auf unbegrenzte Zeit. 4. Eingriffe in die durch die EMRK gesc hützten Rechte erfolgen in der Regel nicht durch Rechtssätze, sondern erst dur ch die gestützt darauf getroffenen Verfü- gungen. Ausnahmsweise kann eine Person unmittelbar von einem Rechtssatz betrof- fen sein. Dies ist der Fall, wenn das Gese tz den Behörden kein Ermessen in der An- wendung belässt und derart konkret ist, da ss es ohne weiteres das Verhalten des Beschwerdeführers bestimmt (M ARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Men- schenrechtskonvention, 2. Aufl., Zürich 1999, N. 152). Der Beschwerdeführer und seine Gesellsc haften werden im Anhang 2 zur TalibanV namentlich genannt und sind daher von de n Massnahmen der Verordnung unmittel- bar und individuell betro ffen, ohne dass weitere Ve rfügungen zu deren Umsetzung erforderlich wären. Wegen der unmittelbaren und enteignungsähnl ichen Beschränkungen, welche die TalibanV für den Beschwerdeführer und seine Gesellschaften zur Folge hat, betrifft sein Begehren um Streichung aus dem A nhang 2 der Verordnung "zivilrechtliche An- sprüche" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (vgl. auch DANIEL FRANK, UNO-Sanktionen gegen Terrorismus und Europäis che Menschenrechtskonvention, in: Menschenrech- te, Demokratie und Rechtsstaat, Festschrift für Luzius Wildhaber, Basel 2007, S. 243 f.). Damit die Beurteilung durch ein unabhängi ges Gericht im Sinne dieser Konventi- onsbestimmung sichergestellt ist, muss di e Beschwerde dem Bundesgericht über- wiesen werden. Der Ausnahm etatbestand von Art. 100 Abs. 1 Bst. a OG kann nicht zur Anwendung gelangen. 5. Der Beschwerdeführer verhält sich in sofern widersprüchlich, als er zwar Art. 6 EMRK anruft, aber trotzdem ausschliesslich beim Bundesrat Beschwerde führt. Da die Zuständigkeit von Amtes wegen zu prüfen ist (F RITZ GYGI, Bundes- verwaltungsrechtspflege, 2. Au fl., Bern 1983, S. 80 f.; A LFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspf lege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 231), kann dies indessen nich t entscheidend sein. Das EVD ist nach Art. 98 Bst. b OG (AS 1969 767) eine Vorinstanz de s Bundesgerichts und zudem ermächtigt, den Anhang 2 zur TalibanV nachzuführen (Art . 16 EmbG). Unter diesen Umständen wäre es wenig sinnvoll, von dem in der Bundesverwaltungsrechtspflege Entscheid VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 189 üblichen dreistufigen Instanzenzug abzuw eichen und die Beschwerde ans Bundes- gericht erst gegen einen Ent scheid des Bundesrates zuzu lassen. Dies würde ferner zu Schwierigkeiten führen, weil sich das Verfahren vor dem Bundesgericht nach dem BGG richten würde (vgl. Art. 132 Abs. 1 BGG) , das den Bundesrat in keinem Fall als Vorinstanz kennt und dem Bundesgericht keine volle Prüf ungsbefugnis einräumt (Art. 86 Abs. 1 und 97 Abs. 1 BGG). 6. Ob und wieweit eine Überprüfung der TalibanV ausgeschlossen ist, weil die- se Sanktionsbeschlüsse der Vereinten Nationen unverändert umsetzt, ist eine Frage des materiellen Rechts, die auf die Be stimmung der zuständigen Beschwerdeinstanz keinen Einfluss hat. Besteht nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK (und Art. 14 Abs. 1 des Interna- tionalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte [SR 0.103.2]) ein Anspruch auf gerichtlichen Rechtsschutz, so kann nich t der Bundesrat abschliessend darüber ent- scheiden, ob übergeordnetes Recht der Streichung des Beschwerdeführers aus der TalibanV entgegensteht. Demnach ist auf die Beschwerde nicht ei nzutreten, und die Sache ist nach Art. 8 Abs. 1 VwVG dem Bundesgericht zur Beurteilung zu überweisen. Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali JAAC 2007.6 - Auszug aus dem Beschwerdeentscheid des es i. S. X. gegen Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement vom 18. April 2007 In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione Jahr 2007 Année Anno Band - Volume Volume Seite 182-189 Page Pagina Ref. No 150 000 056 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.