Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung III C­1590/2011 Urteil vom 18. August 2011 Besetzung Richterin Marianne Teuscher (Vorsitz), Richter Andreas Trommer, Richter Jean­Daniel Dubey, Gerichtsschreiber Daniel Brand. Parteien O._______, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Verweigerung der Einreisebewilligung in Bezug auf B._______.C­1590/2011 Seite 2 Sachverhalt: A. Anfang Dezember 2010 beantragte die aus Nigeria stammende B._______ (geb. 1983, nachfolgend: Gesuchstellerin bzw. Eingeladene) bei der Schweizerischen Botschaft in Abuja die Erteilung eines Schengenvisums für die Dauer von 14 Tagen. Als Zweck der beabsichtigten Reise gab sie an, die im Kanton St. Gallen wohnhafte Schweizerbürgerin O._______ (nachfolgend: Gastgeberin bzw. Beschwerdeführerin) besuchen zu wollen. B. Mit Verfügung vom 9. Dezember 2010 wies die Schweizervertretung den Visumsantrag ab (vgl. Art. 6 Abs. 2 des Ausländergesetzes vom 16. Dezember 2005 [AuG, SR 142.20]). Dagegen erhob die Gesuchstellerin am 6. Januar 2011 gestützt auf Art. 6 Abs. 2bis AuG beim Bundesamt für Migration (BFM) frist­ und formgerecht Einsprache. C. Nachdem die Migrationsbehörde des Kantons St. Gallen bei der Gastgeberin ergänzende Auskünfte eingeholt und an das BFM weitergeleitet hatte, wies die Vorinstanz die Einsprache am 24. Februar 2011 ab. Dies im Wesentlichen mit der Begründung, die anstandslose und fristgerechte Wiederausreise nach einem Besuchsaufenthalt könne nicht als gesichert betrachtet werden. Die Gesuchstellerin lebe in einer Region, aus der als Folge der dort insbesondere in wirtschaftlicher Hinsicht herrschenden Verhältnisse ein anhaltend starker Zuwanderungsdruck festzustellen sei. Bei der Eingeladenen handle es sich um eine junge, unverheiratete Person ohne feste Arbeitsstelle und ohne regelmässiges Einkommen. Ihr oblägen somit im Heimatland keine besonderen beruflichen oder gesellschaftlichen Verpflichtungen, die gegebenenfalls Gewähr für eine fristgerechte Rückkehr bieten könnten. D. Mit Rechtsmitteleingabe vom 9. März 2011 beantragt die Beschwerdeführerin beim Bundesverwaltungsgericht sinngemäss die Aufhebung der vor­instanzlichen Verfügung und die Erteilung des gewünschten Besuchervisums an die Gesuchstellerin. Zur Begründung bringt sie im Wesentlichen vor, sie kenne die Eingeladene und ihre Familie seit mehreren Jahren von Besuchen in Nigeria her. Als C­1590/2011 Seite 3 Gastgeberin garantiere sie für die fristgerechte Wiederausreise ihrer Bekannten, die im Heimatland ihren Verlobten sowie ihre Tochter zurücklasse. Der Eingabe beigelegt waren unter anderem Kopien des Geburtsscheines der Tochter sowie eine Quittung bezüglich der von der Gastgeberin abgegebenen Verpflichtungserklärung. E. In ihrer Vernehmlassung vom 5. Mai 2011 spricht sich die Vorinstanz für die Abweisung der Beschwerde aus. Die unverheiratete Gesuchstellerin sei Mutter eines zweijährigen Kindes und arbeite gemäss ihren Angaben als Verkäuferin. Entsprechende Nachweise hinsichtlich eines festen Arbeitsverhältnisses oder zwingender beruflicher Verpflichtungen aus einer selbständigen Erwerbstätigkeit hätten jedoch nicht vorgelegt werden können. F. Mit verfahrensleitender Anordnung vom 12. Mai 2011 wurde der Beschwerdeführerin die Möglichkeit gewährt, zur Vernehmlassung der Vorinstanz Stellung zu nehmen und entsprechende Beweismittel nachzureichen. Die hierfür gesetzte Frist blieb ungenutzt. G. Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. De­zember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen u.a. Verfügungen bzw. Einspracheentscheide des BFM, mit denen die Erteilung eines Schengenvisums zu Besuchszwecken verweigert wird. In dieser Materie entscheidet das Bundesverwaltungsgericht endgültig (Art. C­1590/2011 Seite 4 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). 1.2. Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG (Art. 37 VGG). 1.3. Die Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde berechtigt. Auf die frist­ und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG). 2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Rechts­ und Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2 des Urteils 2A.451/2002 vom 28. März 2003, teilweise publiziert in BGE 129 II 215; BGE 135 II 369 E. 3.3). 3. Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten auch – grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Ausländern die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 135 II 1 E. 1.1 mit Hinweisen). 4. Die inländischen Bestimmungen über das Visumsverfahren und über die Ein­ und Ausreise finden Anwendung, sofern die Schengen­ Assoziierungsabkommen keine abweichenden Bestimmungen enthalten (vgl. Art. 2 Abs. 4 und 5 AuG).C­1590/2011 Seite 5 5. 5.1. Angehörige von Drittstaaten benötigen zur Einreise in die Schweiz bzw. den Schengenraum für einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten gültige Reisedokumente, die zum Grenzübertritt berechtigen, und ein Visum, sofern dieses erforderlich ist (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. a AuG sowie Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204] i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Bst. a und b der Verordnung [EG] Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen [nachfolgend: Schengener Grenzkodex, SGK, ABl. L 105 vom 13.04.2006, S. 1–32] und Art. 2 der Verordnung [EU] Nr. 265/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. März 2010 zur Änderung des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen und der Verordnung [EG] Nr. 562/2006 in Bezug auf den Verkehr von Personen mit einem Visum für einen längerfristigen Aufenthalt [ABl. L 85 vom 31.03.2010, S. 1–4]). 5.2. Im Weiteren müssen Drittstaatsangehörige den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen (Art. 5 Abs. 1 Bst. b AuG, Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK und Art. 14 Abs. 1 Bst. a ­ c der Verordnung [EG] Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft [nachfolgend: Visakodex, ABl. L 243 vom 15.09.2009, S. 1–58]). Namentlich haben sie zu belegen, dass sie den Schengenraum vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums wieder verlassen bzw. Gewähr für ihre fristgerechte Wiederausreise zu bieten (Art. 14 Abs. 1 Bst. d und Art. 21 Abs. 1 Visakodex sowie Art. 5 Abs. 2 AuG). Ferner dürfen Drittstaatsangehörige nicht im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (Art. 5 Abs. 1 Bst. c AuG, Art. 5 Abs. 1 Bst. d und e SGK). 5.3. Werden die Voraussetzungen für die Ausstellung eines für den Schengenraum einheitlichen Visums nicht erfüllt, so kann in C­1590/2011 Seite 6 Ausnahmefällen ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit erteilt werden. Unter anderem kann der betreffende Mitgliedstaat von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, wenn er es aus humanitären Gründen, aus Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen für erforderlich hält (vgl. zum Ganzen Art. 25 Abs. 1 Bst. a Visakodex; ebenso Art. 5 Abs. 4 Bst. c SGK). 5.4. Anhang I zur Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 listet diejenigen Staaten auf, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen­Mitgliedstaaten im Besitze eines Visums sein müssen (ABl. L 81 vom 21.03.2001, S. 1–7, zum vollständigen Quellennachweis vgl. Fussnote zu Art. 4 Abs. 1 VEV). Da Nigeria zu diesen Staaten zählt, unterliegt die Gesuchstellerin der Visumspflicht. 6. 6.1. Vorliegend ist zu prüfen, ob die Vorinstanz unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Herkunftsland und der persönlichen Lebensum­ stände einen ermessensfehlerfreien Entscheid getroffen hat. Dabei rechtfertigt es sich, Einreisegesuchen von Personen aus Staaten mit politisch oder wirtschaftlich vergleichsweise ungünstigen Verhältnissen mit einer gewissen Zurückhaltung zu begegnen, da die persönliche In­ teressenlage in solchen Fällen häufig nicht mit dem Ziel und Zweck einer zeitlich befristeten Einreisebewilligung in Einklang steht. 6.2. Die wirtschaftliche Lage Nigerias, des bevölkerungsreichsten Landes Afrikas, hat sich zwar in den letzten Jahren deutlich verbessert. Relativiert wird dieser Erfolg aber durch die seit Anfang 2006 im ölreichen Niger­ Delta entfachten und mit erheblicher Gewalt und Kriminalität einhergehenden Unruhen, welche zu eingeschränkten Öl­ und Gasförderquoten geführt haben und dadurch auch das weitgehend vom Rohölexport abhängige Wirtschaftswachstum bremsen. Die Unruhen sind ebenfalls mit der Grund für eine Verschlechterung der ohnehin unzureichenden inländischen Energieversorgung. Als Haupthinderungsgrund für die wirtschaftliche Entwicklung gilt allerdings die mangelhafte Infrastruktur des Landes, die breiten Bevölkerungsschichten schwierige ökonomische und soziale Lebensbedingungen beschert und mehr als die Hälfte der Bevölkerung in extremer Armut (weniger als 1 USD/Tag) leben lässt. Auch wenn Präsident Yar' Adua, von Mai 2007 bis Mai 2010 amtierendes Staatsoberhaupt und gleichzeitiger Regierungschef, darum bemüht war, C­1590/2011 Seite 7 die Reformpolitik seines Vorgängers Obasanjo fortzusetzen und auf die genannten Herausforderungen einzugehen, hat die Implementierung von konkreten Massnahmen erst seit kurzem begonnen. Nach dem Tode von Präsident Yar' Adua hat der neue Präsident Jonathan – ehemals Vizepräsident ­ angekundigt, seinerseits den Reformen und der wirtschaftlichen Entwicklung verpflichtet zu sein (Quelle: Deutsches Auswärtiges Amt, www.auswaertiges­amt.de > Reise & Sicherheit > Übersicht > Nigeria > Wirtschaft und Innenpolitik, Stand je März 2011, besucht im August 2011; vgl. auch Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C­7466/2010 vom 7. März 2011 E. 8.2.1. und C­7095/2008 vom 8. September 2010 E. 7.2., je mit Hinweisen). Angesichts des mit solchen Massnahmen verbundenen Kostenaufwands können grosse Teile der Bevölkerung mittelfristig nicht mit günstigeren Lebensbedingungen rechnen, wohl auch deshalb nicht, weil die weltweite Finanz­ und Wirtschaftskrise bis auf Weiteres erhebliche Auswirkungen auf die von den Öleinnahmen abhängigen Staatsausgaben haben dürfte. 6.3. Vor diesem Hintergrund besteht erfahrungsgemäss häufig der Wunsch zur Auswanderung, welcher sich vor allem bei jüngeren Menschen manifestiert. Ein bestehendes soziales Beziehungsnetz (Verwandte oder Bekannte) im Ausland ist ein wichtiges Element, das den Auswanderungswillen noch akzentuieren kann. Es gilt nach Möglichkeit zu verhindern, dass Gesuchsteller ihre Anwesenheit in der Schweiz – entgegen der ursprünglichen Absichtserklärung – dazu nutzen, ein Asylgesuch einzureichen oder die fristgerechte Wiederausreise auf andere Weise zu umgehen. Die schwierige Lage des Landes spiegelt sich im Übrigen in der schweizerischen Asylstatistik wider, in der Personen aus Nigeria im Jahre 2009 mit 1'786 Gesuchen (+80.8% gegenüber dem Vorjahr) die grösste Gruppe von Asylsuchenden stellten. Auch im Jahre 2010 war mit 1'969 Gesuchen (+10.2% gegenüber dem Vorjahr) erneut Nigeria wichtigstes Herkunftsland; dies, obwohl nigerianische Asylsuchende kaum Aussicht haben, in der Schweiz Asyl zu erhalten (vgl. kommentierte Asylstatistiken 2009 und 2010 des BFM, S. 3 und 10, im Internet unter: www.bfm.admin.ch > Dokumentation > Zahlen und Fakten > Asylstatistik > Jahresstatistiken). 6.4. Es wäre jedoch zu schematisch und nicht haltbar, generell und ohne spezifische Anhaltspunkte ausschliesslich aufgrund der allgemeinen Lage in der Herkunftsregion auf eine nicht hinreichend gesicherte Wiederausreise zu schliessen. Es gilt somit, über die Situation im Herkunftsland hinaus, ebenfalls die weiteren Umstände des Einzelfalles C­1590/2011 Seite 8 zu würdigen, wie dies die Vorinstanz denn auch getan hat. Namentlich können berufliche, gesellschaftliche oder familiäre Verpflichtungen die Prognose für eine anstandslose Wiederausreise begünstigen. Andererseits muss bei Gesuchstellern, die in der Heimat keine der erwähnten Verpflichtungen haben, die sie von einer möglichen Emigration abhalten könnten, aufgrund entsprechender Erfahrungen das Risiko eines fremdenpolizeilich nicht vorschriftsgemässen Verhaltens (nach bewilligter Einreise zu einem Besuchsaufenthalt) hoch eingeschätzt werden. 7. 7.1. Bei der Gesuchstellerin handelt es sich um eine ledige, 28­jährige Frau, welche in Benin­City, einer Millionenstadt im Süden Nigerias, lebt. Auf den ersten Blick könnte der Umstand, dass sie für die Dauer ihres Besuchsaufenthaltes in der Schweiz ihre zweijährige Tochter sowie ihren Verlobten in der Heimat zurücklassen würde, durchaus für eine gewisse Verwurzelung sprechen. Andererseits zeigt die Erfahrung, dass zurückbleibende nahe Angehörige gerade in Situationen angespannter politischer bzw. wirtschaftlicher Verhältnisse regelmässig nicht verlässlich davon abhalten können, den Entschluss für eine Emigration zu fällen; sei dies etwa in der Hoffnung, die Zurückgebliebenen aus dem Ausland wirtschaftlich effizienter unterstützen oder später allenfalls gar nachziehen zu können. Dass der Zuwanderungsdruck von Personen aus Nigeria in grossem Ausmass anhält, wurde bereits erwähnt und von der Beschwerdeführerin denn auch nicht in Frage gestellt. 7.2. Auch die wirtschaftlichen Verhältnisse bieten keine besondere Gewähr für eine fristgerechte Wiederausreise. Im Visumsantrag gab die Gesuchstellerin hinsichtlich der beruflichen Tätigkeit an, sie sei Händlerin ("trader"), ohne konkretere Angaben zu ihrer Erwerbstätigkeit zu machen. Auch die Gastgeberin hielt anlässlich des vorinstanzlichen Verfahrens gegenüber der kantonalen Migrationsbehörde einzig fest, die Eingeladene sei als Hausfrau und Verkäuferin tätig. Welchen Lohn die Gesuchstellerin mit ihrer aktuellen (Teilzeit­)Erwerbstätigkeit erzielt, kann den Akten nicht entnommen werden; entsprechende Arbeitsverträge oder allfällige Einkommensbelege, welche die geltend gemachten beruflichen Bindungen der Eingeladenen in Nigeria zweifelsfrei nachgewiesen hätten, wurden von den Beteiligten nicht vorgewiesen. Vor diesem Hintergrund erscheint fraglich, ob die Gesuchstellerin tatsächlich über eine massgebliche berufliche Verankerung bzw. eine gesicherte wirtschaftliche Existenz in ihrem Heimatland verfügt, die das Risiko einer nicht C­1590/2011 Seite 9 fristgerechten Wiederausreise nach einem Besuchsaufenthalt in der Schweiz entscheidend herabsetzen könnte. Infolgedessen müssen die Beteuerungen auf Beschwerdeebene, wonach die Eingeladene rechtzeitig in ihr Heimatland zurückkehren werde, als nicht ausschlaggebend bezeichnet werden. 7.3. Gemäss den vorstehenden Erwägungen durfte die Vorinstanz zu Recht davon ausgehen, die fristgerechte Wiederausreise sei nicht hinreichend gewährleistet. Zwar lässt sich diese Prognose nicht zu einer gesicherten Feststellung verdichten; sie genügt jedoch, um die Erteilung einer Einreisebewilligung, auf welche ohnehin kein Rechtsanspruch besteht, abzulehnen. An der Richtigkeit der obgenannten Einschätzung ändert auch die Tatsache nichts, dass die Beschwerdeführerin die rechtzeitige Rückkehr ihres Gastes zugesichert hat. Die Integrität der Beschwerdeführerin in ihrer Eigenschaft als Gastgeberin wird auch gar nicht in Zweifel gezogen. Indessen sind bei der Abwägung des Risikos einer nicht fristgerechten Wiederausreise nicht so sehr die Einstellung und die Absichten der Gastgeberin, sondern in erster Linie das mögliche Verhalten des Gastes selbst von Bedeutung. Nur Letzterer ist in der Lage, hinreichend Gewähr für eine fristgerechte und anstandslose Wiederausreise zu bieten. Mit der Unterzeichnung einer Garantieerklärung kann die Gastgeberin zwar für gewisse finanzielle Risiken (Lebensunterhaltskosten während des Besuchsaufenthaltes, allfällige Kosten für Unfall und Krankheit sowie Rückreisekosten) Garantie leisten, nicht aber – mangels rechtlicher und faktischer Durchsetzbarkeit – für ein bestimmtes Verhalten des Gastes (vgl. BVGE 2009/27 E. 9). Auch die weiteren Ausführungen der Beschwerdeführerin sind nicht geeignet, zu einer von der Vorinstanz abweichenden, rechtlichen Würdigung zu gelangen. 8. Aus den dargelegten Gründen ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz das öffentliche Interesse sowie die Beachtung der geltenden Bestimmungen entsprechend gewichtete und der Gesuchstellerin die Einreise verweigerte. Die angefochtene Verfügung ist somit im Ergebnis rechtmässig (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen. 9. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens wird die unterliegende C­1590/2011 Seite 10 Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskosten sind auf Fr. 700.­ festzusetzen (Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 700.­ werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem am 28. März 2011 geleisteten Kostenvorschuss gleicher Höhe verrechnet. 3. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Einschreiben) – die Vorinstanz (Akten Ref­Nr. […] zurück) – das Ausländeramt des Kantons St. Gallen Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: Marianne Teuscher Daniel Brand Versand: