1190 2001-2670 02.008 Message concernant la modification de la loi sur le service de l’emploi et la location de services du 9 janvier 2002 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous avons l’honneur de vous soumettre, en vous proposant de l’adopter, le projet de modification de la loi sur le service de l’emploi et la location de services (LSE). Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames et Messieurs, l’expression de notre haute considération. 9 janvier 2002 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz1191 Condensé La nouvelle version de l’art. 343, al. 2, du code des obligations (CO) est entrée en vigueur le 1 er juin 2001, augmentant de 20 000 à 30 000 francs la valeur litigieuse donnant droit à une procédure simple, rapide et gratuite. Cette révision répond à l’initiative parlementaire Thanei 97.417: Droit du travail. Augmentation de la valeur litigieuse pour les procédures gratuites (Thanei). L’initiative se fondait sur le fait que la valeur litigieuse, fixée à 5000 francs en 1972 et augmentée à 20 000 francs douze ans plus tard, n’avait plus été adaptée et qu’elle était par conséquent complètement dépassée par la hausse des prix et des salaires. Il était donc urgent de l’adapter et de la fixer à 30 000 francs au moins. Or, ni l’auteur de l’initiative, ni le législateur, ni même l’administration n’avaient pensé à la loi fédérale du 6 octobre 1989 sur le service de l’emploi et la location de services (LSE; RS 823.11) qui fixe elle aussi, à ses art. 10 et 23, la valeur litigieuse donnant droit à une procédure judiciaire gratuite. Madame Thanei a par la suite corrigé le tir dans sa question ordinaire 01.1027 en demandant au Conseil fédéral de porter également de 20 000 à 30 000 francs la valeur litigieuse visée aux art. 10 et 23 LSE; le Parlement n’avait en effet jamais eu l’intention de défavoriser les travailleurs temporaires et les demandeurs d’emploi dans les procédures judiciaires. Dans sa réponse, le Conseil fédéral admettait qu’il fallait supprimer cette différence et s’engageait à soumettre une modification formelle de la loi au Parlement.1192 Message 1 Partie générale 1.1 Contexte L’art. 343 CO 1 établit des r ègles de proc édure sp éciales, obligatoires pour les cantons, en matière de contestations découlant du contrat de travail. Selon son al. 2, les cantons étaient tenus de soumettre à une proc édure simple et rapide tous les litiges r ésultant du contrat de travail donc la valeur litigieuse ne d épassait pas 20 000 francs. La révision du 6 octobre 1989 de la loi sur le service de l ’emploi et la location de services (LSE)2 entrée en vigueur le 1 er juillet 1991 a introduit, à l’art. 10, pour les litiges opposant pl aceurs et demandeurs d ’emploi, au sujet du contrat de placement et à l’art. 23, pour les litiges opposant bailleurs de services et travailleurs, s ’agissant du contrat de travail, une r églementation qui, à quelques nuances pr ès, s’aligne sur l’art. 343 CO. Les al. 2 de ces deux dispositons fixent à 20 000 francs le plafond de la valeur litigieuse en dessous duquel les cantons sont tenus de soumettre les litiges à une procédure simple et rapide. 1.2 Augmentation de la valeur litigieuse visée à l’art. 343 CO 1.2.1 Initiative parlementaire 97.417 Droit du travail. Augmentation de la valeur litigieuse pour les procédures gratuites (Thanei) La conseillère nationale Thanei, a d éposé, le 28 avril 1997, une initiative parlemen- taire demandant la r évision de l ’art. 343, al. 2, CO dans le but de rendre gratuite de la proc édure relative aux litiges r ésultant d ’un contrat de travail dont la valeur litigieuse ne d épasse pas 30 000 francs (le droit actuel pr évoyait alors 20 000 francs). Suivant la proposition de la majorit é de sa Commission des affaires juridiques, le Conseil national a d écidé, le 16 mars 1998, de donner suite à cette initiative par 79 voix contre 78. La Commission des affaires juridiques a ensuite élaboré un avant- projet de révision législative. Sur mandat de la Commission des affaires juridiques, le D épartement f édéral de justice et police a mis cet avant-projet en consultation du 25 ao ût à la fin novembre 1999. La consultation a été limit ée aux cantons, aux partenaires sociaux et au Tribunal f édéral, étant donn é que la r évision propos ée porte sur une question de procédure. Ont répondu 35 institutions consult ées officiellement, à savoir 26 cantons, 8 parte- naires sociaux et le Tribunal fédéral. 1 RS 220 2 RS 823.111193 La majorit é des participants – 18 cantons et 7 organisations (essentiellement syndicales) – ont approuvé l’augmentation de la valeur litigieuse de 20 000 à 30 000 francs. En revanche, 8 cantons et 3 organisations, à savoir le Centre patronal, l’Union patronale suisse et l’Union suisse des arts et métiers, s’y sont opposés. Les principaux arguments en faveur d’une modification étaient les suivants: La pratique montre que souvent les travailleurs fixent trop bas leurs cr éances rele- vant du droit du travail afin de b énéficier des avantages proc éduraux d écoulant de l’art. 343 CO. L’évolution de l’économie renforce l’importance de l’accessibilité des tribunaux. L ’augmentation de la valeur litigieuse se justifie tout particuli èrement dans l’optique des licenciements abusifs. Certains cantons, tels le canton du Valais ou le canton de Vaud, ont fait des exp ériences positives en augmentant la valeur litigieuse ou en pr évoyant, comme à Genève, une assistance judiciaire gratuite en première instance pour les litiges relevant du droit du travail. Certains cantons estiment que les craintes de voir augmenter le nombre de litiges sont infond ées; d’aucuns sont m ême favorables à une augmentation de la valeur litigieuse à 40 000 francs. 8 cantons ainsi que 3 organisations se sont prononc és contre une augmentation de la valeur litigieuse, notamment parce qu ’elle est incompatible avec une situation financière tendue. De plus, l ’assistance judiciaire gratuite permet d éjà d ’éviter les cas de rigueur. On craint également une surcharge des tribunaux. 3 cantons et 1 organisation oppos és à l ’augmentation de la valeur litigieuse à 30 000 francs se déclarent favorables à une augmentation qui ne dépasserait pas 25 000 francs. La Commission des affaires juridiques a remis son rapport le 8 mai 2000 3. La majorité de ses membres s ’est exprimée pour l ’augmentation de la limite litigieuse, tandis qu’une minorité de six conseillers nationaux s’y est opposée. 1.2.2 Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil national Avis du Conseil fédéral du 30 août 2000 Dans son avis du 30 ao ût 2000 4, le Conseil f édéral soutenait la proposition de la conseillère nationale Thanei. Il a fait valoir que les pr étentions relevant d ’un contrat de travail sup érieures à 20 000 francs ne sont pas rares. C ’est souvent le cas, par exemple, d ’un travailleur qui intente une action pour licenciement abusif et qui demande une indemnit é correspondant à six mois de salaire (cf. art. 336 a, al. 2, CO), ou d ’un employeur exigeant le paiement d ’une peine conventionnelle et des dommages-int érêts supplé- mentaires pour violation d’une interdiction de concurrence (cf. art. 340b, al. 2, CO). Dans la pratique, une pr étention supérieure à 20 000 francs est souvent r éduite à ce montant – surtout de la part des travailleurs – lorsque le litige est soumis à la justice, afin de profiter de la proc édure gratuite pr évue par l ’art. 343 CO. Cet état de fait affaiblit ou relativise fortement les craintes exprim ées lors de la proc édure de consultation, selon lesquelles l ’augmentation de la valeur litigieuse propos ée aurait pour conséquence un accroissement du nombre des proc ès relevant d ’un contrat de 3 FF 2000 3261 4 FF 2000 44971194 travail et donc une surcharge des tribunaux. En effet, dans la plupart des cas, il s’agit de proc ès que le demandeur intenterait de toute mani ère, à la rigueur en faisant valoir une créance inférieure à celle à laquelle il estime effectivement avoir droit. Pour cette raison, la crainte qu ’une augmentation de la valeur litigieuse engendre des coûts plus élevés pour les tribunaux et pour les cantons – guère supportables au vu de la situation financière actuelle – est peu justifiée. A l’argument selon lequel l’assistance judiciaire gratuite permet déjà d’éviter les cas de rigueur, le Conseil f édéral opposait que cette assistance n ’est accordée que si la situation financière de celui qui la sollicite – et ses chances de gagner le proc ès – le justifie et que, souvent, elle n ’est même pas sollicit ée. Au surplus, il n ’y a aucun rapport entre l’assistance judiciaire gratuite et le montant de la pr étention demandée en justice. Le Conseil f édéral soulignait en outre que l ’art. 343 CO est r édigé de mani ère paritaire. En cons équence, l’augmentation de la valeur litigieuse profitera tant aux travailleurs qu’aux employeurs. Les employeurs ont fait remarquer lors de consultation que tout proc ès engendre également des coûts internes et externes qui ne sont pas compensés par la gratuité de la proc édure. Ainsi, à l ’instar de trois cantons, le Conseil f édéral estimait que la fixation de la valeur litigieuse à 25 000 francs pour l ’adapter au rench érissement, pouvait en soi être envisagée. D’autre part, plusieurs cantons et organisations ayant demandé une augmentation supérieure aux 30 000 francs proposés par l’initiative, le Conseil fédéral, après avoir pes é tous les arguments, estimait qu ’il était justifié de fixer la valeur litigieuse à 30 000 francs, d ’autant plus qu ’un montant d épassant le renchérissement pouvait constituer un avantage pour les années à venir. 1.2.3 Débats parlementaires sur le projet de révision de l’art. 343 CO Les mêmes arguments ont été avancés lors des d ébats parlementaires que lors de la consultation. Le Conseil national a adopt é le projet le 5 octobre 2000, par 87 voix contre 64 et le Conseil des Etats le 6 d écembre 2000, par 27 voix contre 11. Lors de la votation finale du 15 décembre 2000, le projet a été adopté par 119 voix contre 70 au Conseil national et par 32 voix contre 8 au Conseil des Etats. 1.3 Importance de l’augmentation de la valeur litigieuse aux art. 10 et 23 LSE Le l égislateur et l ’administration ont manifestement oubli é de modifier la valeur litigieuse prévue dans la LSE par analogie à l’art. 343 CO. Si le projet de modifi- cation des art. 10 et 23 LSE était mis en consultation, les avis des milieux consult és ne feraient que confirmer les résultats de la consultation sur l’art. 343 CO. Pour cette raison et vu l ’art. 1, al. 2, let. b, de l ’ordonnance du 17 juin 1991 sur la procédure de consultation 5, il est d écidé de renoncer à une proc édure de consulta- tion. 5 RS 172.0621195 Les considérations formulées par le Conseil f édéral dans son avis du 30 ao ût 20006 sur le rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil national concer- nant l ’augmentation de la valeur litigieuse vis ée à l ’art. 343 CO restent valables également pour la présente modification. 2 Partie spéciale 2.1 Droit en vigueur Les art 10, al. 2, et 23, al. 2, LSE soumettent les cantons à des r ègles de proc édure spéciales pour les litiges opposant pl aceurs et demandeurs d ’emploi, au sujet du contrat de placement et bailleurs de services et travailleurs, s ’agissant du contrat de travail. Selon les al. 2 de ces deux dispositions, les cantons sont tenus de soumettre ces liti- ges à une proc édure simple et rapide lorsque la valeur litigieuse ne d épasse pas 20 000 francs. Le montant r éclamé d étermine la valeur litigieuse, sans égard aux conclusions reconventionnelles. Les al. 4 de ces deux articles disposent que, dans les cas de litige dont traitent les al. 2, les parties n’ont à supporter ni émoluments ni frais judiciaires, le juge pouvant toutefois infliger une amende à la partie téméraire et mettre à sa charge tout ou partie des émoluments et frais judiciaires. 2.2 Modification proposée La limite de la valeur litigieuse fix ée aux art. 10, al. 2, et 23, al. 2, LSE passant de 20 000 à 30 000 francs, les cantons seront dor énavant tenus de soumettre à une procédure simple et rapide tous les litiges opposant pl aceurs et demandeurs d’emploi, au sujet du contrat de placement et bailleurs de services et travailleurs, s’agissant du contrat de travail, dont la valeur litigieuse n’excède pas 30 000 francs. 3 Conséquences 3.1 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel de la Confédération et des cantons Dans son avis du 30 ao ût 2000 7 concernant la modification de l ’art. 343 CO, le Conseil f édéral annon çait que l ’augmentation de la valeur litigieuse aurait des conséquences financi ères n égatives pour les cantons, car ils percevront moins d’émoluments et qu’il y aura davantage de proc édures gratuites. Il tablait cependant sur des cons équences mineures, arguant que le nombre des proc ès n ’augmenterait guère puisque, suite au rel èvement de la valeur litigieuse, les parties n ’auraient plus besoin d’abaisser la valeur litigieuse à 20 000 francs pour b énéficier de la procédure gratuite mais pourraient réclamer le véritable montant de leurs créances. 6 FF 2000 4497 7 FF 2000 44971196 Le Conseil fédéral annonçait des cons équences analogues pour la Conf édération. Il ajoutait qu’elles dépendraient aussi en l ’occurrence de la r évision totale de l ’orga- nisation judiciaire, plus pr écisément de la valeur litigieuse à hauteur de laquelle un recours est recevable par le Tri bunal f édéral. Or le projet de loi f édérale sur le Tribunal f édéral8 fixe cette valeur litigieuse à 40 000 francs, annulant ainsi en grande partie les conséquences attendues pour la Conf édération puisque, en dessous de cette valeur litigieuse, le recours devant le Tribunal f édéral ne sera recevable que si l’affaire soulève une question juridique de principe. Ces considérations s’appliquent également à la modification propos ée des art. 10 et 23 LSE. 4 Programme de la législature Le projet n ’est pas annonc é dans le Programme de l égislature 1999 –20039. Néan- moins, la nouvelle valeur litigieuse selon le CO étant d éjà entr ée en vigueur, l’exigence d’égalité de traitement entre les travailleurs dont les services sont lou és et les autres travailleurs conf ère à ce projet un caract ère urgent; il doit donc être sou- mis au Parlement le plus rapidement possible. 5 Rapports avec le droit européen Ni le droit européen en général ni en particulier les Accords bilat éraux – non encore entrés en vigueur – pass és entre la Suisse et la Communaut é europ éenne ne prévoient de r ègles sur la valeur litigieuse pour les proc édures gratuites. En outre, l’Union europ éenne ne poss édant pas de comp étence dans les domaines du droit civil ni de la proc édure civile, il ne faut pas s ’attendre à une harmonisation pro- chaine. Le Livre vert de la Commission, du 9 f évrier 2000: l’assistance judiciaire en matière civile: problèmes rencontrés par le plaideur transfrontalier (COM[2000], 51 final) se limite à examiner les difficult és rencontrées par les citoyens des pays de la Communauté pour obtenir l ’assistance lorsqu’ils veulent intenter un proc ès dans un autre Etat membre, et à proposer quelques réformes. 6 Bases juridiques La modification propos ée des art. 10 et 23 LSE se fonde sur l ’art. 110, al. 1, let. a et c, de la Constitution 10 qui habilite la Conf édération à édicter des dispositions sur la protection des travailleurs et sur le service de placement. 8 FF 2001 4281 9 FF 2000 2168 10 RS 101Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant la modification de la loi sur le service de l'emploi et la location de services In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 08 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.008 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 26.02.2002 Date Data Seite 1190-1196 Page Pagina Ref. No 10 126 044 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.