2000-1111 5573 00.087 Message sur l’initiative populaire «pour un impôt sur les gains en capital» du 25 octobre 2000 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons le message sur l’initiative populaire «pour un impôt sur les gains en capital» et vous proposons de soumettre cette initiative au vote du peuple et des cantons en leur recommandant de la rejeter. En annexe, vous trouverez le projet d’arrêté fédéral correspondant. Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 25 octobre 2000 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Adolf Ogi La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz5574 Condensé L’initiative populaire «pour un impôt sur les gains en capital» conçue sous la forme d’un projet rédigé de toutes pièces a été déposée le 5 novembre 1999. Elle demande d’ajouter les nouveaux al. 1ter et 5bis à l’art. 41ter de l’ancienne Constitu- tion (aCst.), dispositions qui correspondent à l’art. 128a, al. 1 et 2 de la Constitu- tion (Cst.). D’après l’art. 41 ter aCst., la Confédération perçoit «un impôt spécial sur les gains en capital qui sont réalisés sur la fortune mobilière et qui sont exoné- rés de l’impôt fédéral direct» (al. 1 ter). Les let. a à c de l’al. 5 bis précisent les con- ditions de la perception de cet impôt: les gains en capital seraient imposés à un taux unique d’au moins 20 % (let. a); les pertes en capital pourraient être compen- sées pendant l’année fiscale et au plus pendant les deux années suivantes a vec les gains en capital (let. b); la législation exonérerait les gains minimes (let. c). En outre, la législation pourrait prévoir que les cantons percevraient l’impôt aux frais de la Confédération (let. c). Enfin, la législation pourrait prévoir un impôt à la source pour garantir l’encaissement de l’impôt (let. c). L’initiative demande également d’ajouter un nouvel art. 8 quater aux dispositions transitoires de l’ancienne Constitution (art. 197, ch. 1 Cst.). Cet article habiliterait le Conseil fédéral à édicter les dispositions nécessaires par voie d’ordonnance au cas où la loi d’application ne serait pas édictée dans les trois ans suivant l’adoption des nouvelles dispositions constitutionnelles (art. 8 quater, al. 1 à 4 aCst). L’initiative populaire est valable et doit être soumise au vote du peuple et des can- tons. Le Conseil fédéral propose à l’Assemblée fédérale de rejeter l’initiative po- pulaire sans contre-projet. Du point de vue du droit constitutionnel, la Confédération possède déjà la compé- tence d’imposer les gains sur la fortune mobilière (et immobilière) en plus du reve- nu de l’activité lucrative et du rendement de la fortune. Il est donc inutile de men- tionner expressément les gains en capital sur la fortune mobilière comme les au- teurs de l’initiative le préconisent. La situation juridique actuelle, d’après laquelle les gains en capital privés sont exemptés de l’impôt fédéral direct et des impôts cantonaux et communaux, répond aux exigences de l’harmonisation fiscale. Dans la mesure où ils sont réalisés par une personne morale ou font partie de la fortune commerciale d’une personne physique, les gains en capital sont déjà impo- sables. Seuls les gains en capital sur la fortune mobilière privée sont exemptés de l’impôt fédéral direct et des impôts directs des cantons et des communes. Les au- teurs de l’initiative veulent changer cet état de fait. Au regard des principes de l’équité de l’imposition et de l’imposition selon la capacité contributive, l’imposition ne doit pas se limiter au revenu du travail et au rendement de la for- tune, mais frapper également les gains en capital effectivement réalisés. Les auteurs de l’initiative justifient l’introduction d’un impôt sur les gains en ca- pital en invoquant le fait que la Suisse serait pratiquement le seul pays industrialisé sans impôt sur les gains en capital. La comparaison avec l’étr anger pour un seul impôt n’est pas très parlante aussi longtemps qu’elle ne s’inscrit pas dans une appréciation globale du système fiscal. En l’occurrence, on rel èvera que, contrai- rement à beaucoup d’autres Etats, la Suisse applique le système de la double impo-5575 sition économique et on rappellera que nombre de pays étrangers ne connaissent pas d ’impôt sur la fortune des personnes priv ées. En revanche, tous les cantons, mais pas la Conf édération, prélèvent un impôt général sur la fortune. Cette charge fiscale est comprise en moyenne entre 3 à 5 ‰ de la fortune nette. On tient compte ainsi de l ’augmentation de la fortune qui provient notamment de la hausse de la capitalisation boursi ère. En 1997, le produit de l ’imposition de la fortune s ’est élevé à plus de 3 milliards de francs pour l’ensemble des cantons suisses. Pour ce qui est des personnes qui poss èdent des fortunes de plusieurs millions et ne paient pas d ’impôt sur le revenu, il ne s ’agit pas de la r ègle, mais de ph énomènes qui se produisent parfois et sont en relation a vec la déduction des pertes, des int é- rêts passifs et des frais d ’entretien des immeubles. En outre, il ne faudrait pas ou- blier que l ’impôt sur les gains immobiliers est d û même si le revenu net est égal à zéro. Enfin, il est établi que près des deux tiers du produit de l ’impôt fédéral direct des personnes physiques provient de 11 % seulement de l ’ensemble des contribua- bles. Il n ’est donc pas vrai que les grands r evenus et les grandes fortunes échap- pent à l’impôt en Suisse. En d épit de certaines critiques, l ’impôt sur le revenu frappe d éjà une s érie de transactions liées à l’aliénation de valeurs patrimoniales (commerce professionnel, manteau d ’actions, transposition, liquidation partielle directe et indirecte, vente d’actions pendant le délai de blocage suivant la transformation en soci été anonyme d’une raison individuelle ou d’une société de personnes). Le Conseil f édéral rejette l’impôt sur les gains en capital pr éconisé par l ’initiative sans contre-projet. Les principaux d éfauts de cette initiative consistent dans son impraticabilité pour les contribuables et pour les autorit és fiscales, dans les exp é- riences négatives que les cantons ont de cet imp ôt, et dans la productivit é modeste d’un imp ôt sur les gains en capital tel qu ’il est propos é par les auteurs de l’initiative. Un imp ôt sur les gains en capital n ’entrerait pas seulement en concur- rence avec l ’impôt sur la fortune, mais surtout il ne rapporterait pas beaucoup et exigerait un lourd travail administratif. En outre, l ’adoption de l ’initiative ne per- mettrait pas de distinguer plus ais ément entre la fortune commerciale et la fortune privée, ainsi qu’entre les gains en capital et les rendements de la fortune. Le Conseil fédéral veut apporter des corrections à l’exemption des gains en capital privés dans le cadre d ’une réforme de l ’imposition des soci étés, en tenant compte de l’évolution historique du syst ème fiscal suisse. Le 13 mars 2000, il a notamment décidé d ’examiner d ’une mani ère approfondie l ’introduction d ’un imp ôt sur les participations compl étée par un all égement de la double imposition économique. Cet examen ne sera pas termin é au moment de la publication du pr ésent message. C’est pourquoi l ’impôt sur les participations ne fait pas partie du pr ésent message et ne peut servir de contre-projet indirect à l’initiative.5576 Message 1 Partie g énérale 1.1 Situation Le 5 novembre 1999, l ’Union syndicale suisse (USS) a d éposé l’initiative populaire «pour un imp ôt sur les gains en capital » sous la forme d ’un projet r édigé de toutes pièces. 1.1.1 Texte de l ’initiative Le texte de l’initiative est le suivant: I La constitution fédérale est complétée comme suit: Art. 41ter, al. 1ter (nouveau) et al. 5bis (nouveau) 1ter La Confédération perçoit un impôt spécial sur les gains en capital qui sont r éali- sés sur la fortune mobilière et qui sont exonérés de l’impôt fédéral direct. 5bis L’impôt sur les gains en capital selon l ’al. 1ter sera établi selon les r ègles suivan- tes: a. les gains en capital sont tax és à un taux unique et proportionnel d ’au moins 20 %; b. les pertes en capital peuvent être déduites des gains en capital lors de l’année fiscale et au maximum durant les deux années qui suivent; c. la l égislation exon ère de l ’impôt les gains minimes. Elle peut pr évoir que l’impôt soit per çu par les cantons aux frais de la Conf édération. Elle peut prévoir un impôt à la source pour garantir l’encaissement de l’impôt. II Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme suit: Art. 8quater (nouveau) 1 Si aucune loi d ’application n ’est entrée en vigueur dans les trois ans qui suivent l’acceptation de l ’article constitutionnel sur l ’impôt sur les gains en capital (art. 41ter, al. 1ter et 5bis), le Conseil fédéral édicte les dispositions d’exécution nécessaires par voie d’ordonnance. 2 Les principes suivants seront applicables: a. sont soumis à l’impôt les gains en capital notamment les gains r éalisés sur les devises, sur les papiers-valeurs et sur les participations, y compris les5577 gains sur les options, les contrats à terme et sur les autres instruments de placement dérivés ainsi que sur les parts de fonds de placement; b. est assujetti à l’impôt quiconque, au regard du droit fiscal, a son domicile en Suisse ou y s éjourne. Quiconque, en vertu de l ’art. 56 de la loi f édérale du 14 décembre 1990 sur l ’impôt fédéral direct, est exon éré de l ’impôt fédéral direct, l’est également de l’impôt sur les gains en capital; c. le taux de l ’impôt est de 25 %; d. une franchise de 5000 francs est accordée chaque année à chaque contribua- ble sur les gains en capital; e. le Conseil f édéral peut, dans les limites du possible, percevoir l’impôt sur les gains en capital à la source pour garantir l’encaissement de l’impôt. 3 Afin d’assurer la succession familiale dans les petites et les moyennes entreprises, le Conseil fédéral peut prévoir des délais de paiement de plusieurs années. 4 Le Conseil f édéral édicte par ailleurs les dispositions n écessaires pour percevoir l’impôt notamment celles qui r èglent la responsabilit é, la proc édure, l ’entraide ad- ministrative et judiciaire, les voies de droit, l ’échéance, la prescription ainsi que les normes pénales. Il peut prévoir une amende allant jusqu ’au quintuple du montant de l’impôt d û et une peine d ’emprisonnement allant jusqu ’à trois ans. Sont passibles des m êmes peines les n égociants en papiers-valeurs exer çant leur activit é à titre professionnel qui ne remplissent pas l ’obligation de garantir l ’encaissement de l’impôt. 1.1.2 Aboutissement Par décision du 9 d écembre 1999, la Chancellerie fédérale a constaté que l’initiative déposée le 5 novembre 1999 avait formellement abouti avec 104 407 signatures valables (FF 1999 9111). 1.1.3 D élai de traitement Conformément à l’art. 29, al. 1, de la loi sur la proc édure de l ’Assemblée fédérale, ainsi que sur la forme, la publication et l ’entrée en vigueur des actes l égislatifs (LREC; RS 171.11), le Conseil f édéral doit pr ésenter son message sur l ’initiative dans les 12 mois suivant son dépôt, c’est-à-dire d’ici au 4 novembre prochain. L’Assemblée f édérale doit d écider si elle approuve ou rejette l ’initiative dans les 30 mois, c’est-à-dire jusqu’au 4 mai 2002 au plus tard. Si l ’une des Chambres d é- cide d’opposer un contre-projet direct ou indirect à l’initiative, l’Assemblée fédérale peut prolonger ce délai d’une année. Le 13 mars dernier, le Conseil f édéral a décidé de proposer aux Chambres f édérales de rejeter l ’initiative populaire sans contre-projet ni acte l égislatif qui lui serait étroitement lié.5578 1.1.4 Cons équences de l’adoption de la nouvelle constitution Après l’adoption de la nouvelle Constitution du 18 avril 1999, les nouvelles dispo- sitions constitutionnelles demandées par l’initiative populaire ne peuvent plus porter les num éros de l ’ancienne Constitution (art. 41 ter, al. 1 ter et 5 bis; art. 8 quater disp. trans., aCst.), mais doivent porter ceux de la nouvelle Constitution (art. 128a, al. 1 et 2, et 197, ch. 1, Cst.). A part ce renvoi à la nouvelle num érotation, le texte de l’initiative n’a pas besoin d’autres modifications rédactionnelles. 1.1.5 Collaboration des cantons L’initiative entend soumettre les gains en capital r éalisés sur la fortune mobili ère à un «impôt spécial» prévoyant une imposition proportionnelle à un taux unique d ’au moins 20 %. Outre son introduction, la particularit é de cet impôt direct est de ne pas ajouter les gains en question au reste du revenu et de ne pas les soumettre à un ba- rème progressif. On remarquera en outre que l ’initiative ne pr évoit pas l ’exclusion de l’imposition cantonale et communale comme le pr évoit l’art. 134 Cst. (art. 41 bis, al. 2 et 41 ter, al. 2, aCst.) pour la taxe sur la valeur ajout ée, les imp ôts de consom- mation sp éciaux, les droits de timbre et l ’impôt anticip é. Dans ces conditions, on peut se demander si les auteurs de l ’initiative ont admis qu ’il s ’agissait effective- ment d’une compétence exclusive de la Conf édération. Le taux d ’imposition élevé (20 % au moins) par rapport au taux maximum de l ’impôt fédéral direct (11,5 %) le laisse supposer. En effet, avec les impôts cantonaux sur les gains en capital (25 % en moyenne), la charge fiscale équivaudrait alors à près de la moiti é des gains en capi- tal. L’interprétation des dispositions transitoires d ’après lesquelles le Conseil fédéral édicte, par voie d ’ordonnance, non pas une norme harmonis ée pour les cantons, mais des dispositions d ’exécution de cet imp ôt fédéral conduit à la m ême conclu- sion. En revanche, conform ément à une interpr étation syst ématique de la constitution relative au mandat d’harmonisation fiscale (art. 129 Cst.; art. 42 quinquies aCst.) impo- sant une harmonisation formelle verticale et horizontale, il faudrait modifier à la fois la loi du 14 d écembre 1990 sur l ’impôt fédéral direct (LIFD) et la loi du 14 d écem- bre 1990 sur l ’harmonisation des imp ôts directs des cantons et des communes (LHID). Il faut relever ensuite que l ’initiative charge les cantons de percevoir l’impôt. Or, l’art. 45 de la Constitution accorde aux cantons le droit de participer au processus de décision sur le plan fédéral: il convenait donc de donner l ’occasion aux cantons de se prononcer sur l ’initiative populaire. Pour des raisons de d élais, la participation des cantons s ’est limitée à la consultation, ce printemps, de la Conf é- rence des directeurs cantonaux des finances (CDCF) et de la Conf érence des fonc- tionnaires fiscaux d’Etat. Elles ont exprimé l’avis suivant: La CDCF a fait savoir que le projet de message allait dans le sens qu ’elle avait déjà indiqué, à savoir qu ’il fallait rejeter un imp ôt g énéral sur les gains en capital en raison de la disproportion entre les d épenses et les recettes (en raison du manque d’efficacité de la perception). Pour ce qui est de l ’introduction d ’un imp ôt sur les participations, la CDCF ne pourra se prononcer qu ’après avoir pris connaissance des propositions de la commission d ’experts «Imposition des soci étés indépendante de leur forme juridique».5579 Le comité de la Conf érence des fonctionnaires fiscaux d ’Etat approuve lui aussi la soumission de l ’initiative au peuple et aux cantons avec la recommandation de la rejeter. Il estime que le projet de message contient une description compl ète de tous les problèmes qui se posent. Il estime en particulier que le message indique de justes et de bonnes raisons pour exon érer les gains en capital sur la fortune mobili ère privée. 1.2 Validit é 1.2.1 Unit é de la forme et de la matière Le principe de l ’unité de la forme inscrit à l’art. 139, al. 3, Cst. exige qu ’une initia- tive populaire revête soit la forme d ’une proposition g énérale, soit celle d ’un projet rédigé de toutes pi èces; des formes mixtes ne sont pas admises (art. 75, al. 3, de la loi du 1 7 décembre 1976 sur les droits politiques, LDP; RS 161.1) La pr ésente ini- tiative populaire respecte le critère de l’unité de la forme puisqu’il s’agit d’un projet rédigé de toutes pièces. Le principe de l ’unité de la mati ère (art. 139, al. 3, Cst.) doit emp êcher que la con- sultation populaire porte sur plusieurs questions qui ne sont pas objectivement li ées interdisant de ce fait une manifestation claire et sans ambigu ïté de la volont é popu- laire. L ’unité de la mati ère est respect ée lorsqu ’il existe un lien objectif entre les divers éléments d ’une initiative (art. 75, al. 2, LDP). La pr ésente initiative porte uniquement sur des prescriptions concernant l ’assujettissement à l’impôt, l’objet de l’impôt, le bar ème de l ’impôt et la proc édure de perception de cet imp ôt. Il existe donc un lien mat ériel suffisant entre ces diff érentes r ègles, si bien que l ’initiative respecte le principe de l’unité de la matière. 1.2.2 Practicabilit é L’exécution peut être extrêmement difficile et par cons équent, extrêmement lourde, pour les contribuables et autorit és fiscales, comme on le verra au ch. 3.1. Toutefois, ces difficult és de mise en œ uvre ne justifient pas, selon la doctrine (cf. Pierre Tschannen, Stimmrecht und politische Verst ändigung, Berne 1995, p. 79 s. et cita- tions) et une pratique constante, une invalidation de l ’initiative. Seules peuvent être invalidées les initiatives populaires qui sont manifestement impossibles à exécuter. 2 Partie sp éciale 2.1 Objectif de l ’initiative Au moyen de leur initiative populaire pour un imp ôt sur les gains en capital, les auteurs de l ’initiative proches de l ’USS veulent exercer une pression politique et améliorer l’équité fiscale. Ils objectent principalement à l’exemption des b énéfices sur les biens de la fortune mobili ère en Suisse qu ’elle serait injuste et pratiquement unique dans les pays industrialis és. D’après eux, les arguments suivants plaident en faveur de leur initiative:5580 - le produit de l ’impôt sur les gains en capital serait compris entre 400 et 1000 millions de francs par an en admettant que seul un quart des capitaux priv és concernés appartiennent à des résidents suisses; - la loi pourrait pr évoir une imposition à la source qui serait une forme de per- ception ne remettant pas en cause le secret bancaire; - à part la Suisse, seule la Gr èce ne pr élèverait pas d ’impôt sur les gains en capital au sein de l’OCDE; - la perception d ’un imp ôt sur les gains en capital serait plus facile au- jourd’hui grâce à l’informatique; la Bourse électronique enregistre en effet chaque transaction portant sur des titres avec son prix ce qui permet de cal- culer en tout temps le gain en capital réalisé. 2.2 Motifs du lancement de l ’initiative D’après l’USS, le lancement de son initiative se fonde notamment sur le fait que, depuis la fin de 1990 jusqu ’à la fin de 1997, la valeur des actions suisses cot ées en Bourse (capitalisation boursi ère) avait augmenté de plus de 600 milliards, dont 300 milliards rien qu ’en 1997. Les gains en capital r éalisés en cas de vente sont rest és francs d ’impôt pour les particuliers (brochure de l ’USS «Impôt sur les gains en capital», mai 1998, p. 4 et 5). En l’occurrence, les auteurs de l’initiative relèvent que la fortune des 250 personnes les plus riches de Suisse a augment é de 60 milliards de francs en 1997. Et qu ’à d éfaut d ’impôt sur les gains en capital, ces 60 milliards étaient francs d’impôt. Les auteurs de l ’initiative affirment: «Certes, ces gains n ’ont pas été réalisés ou seulement pour une faible part (en cas de vente des actions). Ils n’en repr ésentent pas moins un accroissement de fortune, donc un revenu. » (Brochure de l ’USS «Impôt sur les gains en capital », mai 1998, p. 10 et 11). En d’autres endroits, les auteurs de l ’initiative reconnaissent que les gains en capital sont des augmentations de valeurs pour les propriétaires privés provenant de la vente d’actions, d’opérations de change, d’options, d’opérations spéculatives à terme et de participation dans des fonds de pl acement. Ils conc èdent également que les gains boursiers sont en grande partie des b énéfices comptables qui peuvent également se volatiliser lors d ’une baisse de la valeur des actions. Par cons équent, il ne faudrait imposer les gains en capital que lorsqu ’ils sont réalisés, c’est-à-dire lorsque la vente procure effectivement un bénéfice (brochure de l ’USS «Impôt sur les gains en capi- tal», mai 1998, p. 5, 11 et 15). Une autre raison du lancement de cette initiative concerne le ph énomène des per- sonnes fortun ées (millionnaires) qui ne paient pas d ’impôt sur le revenu. Les ci- toyens seraient amers et d éçus par ces lacunes fiscales et ces possibilit és l égales d’échapper à l ’impôt. La coh ésion nationale serait compromise si les citoyens avaient l’impression que la justice fiscale n’était pas la même pour tout le monde. En résumé, les auteurs de l ’initiative demandent l ’introduction d ’un impôt de 20 à 25 % sur les gains en capital privés. Ils justifient principalement leur demande par le fait que les gains en capital priv és devraient être traités comme les b énéfices immo- biliers ou le salaire. L’introduction d’un impôt sur les gains en capital serait un acte de justice fiscale (brochure de l ’USS «Impôt sur les gains en capital », mai 1998, p. 11).5581 2.3 Droit en vigueur 2.3.1 Dispositions constitutionnelles Les principes constitutionnels régissant l’imposition se trouvent aux art. 8, al. 1, 9 et 127 Cst. (art. 4, al. 1, aCst.). D ’après ces principes, l ’aménagement des imp ôts, en particulier la d éfinition des contribuables, de l ’objet de l ’impôt et de son calcul, doivent figurer dans une loi, c ’est-à-dire dans un acte l égislatif soumis à référendum (principe de la l égalité, art. 164, al. 1, let. d, Cst.). En l ’occurrence, il faut respecter non seulement l’interdiction de l’arbitraire, mais encore les principes de la généralité et de l’égalité ainsi que le principe de l ’imposition selon la capacité contributive. Un autre principe important est celui de la praticabilit é qui est étroitement lié avec le principe de la proportionnalit é. Enfin, le l égislateur doit également garantir la pro- priété, en particulier les principaux droits d écoulant de la propri été, à savoir les droits de disposition et de jouissance (art. 26 Cst.). L’art. 128 Cst. (art. 41 ter, al. 1, let. c, et art. 5 aCst.) donne à la Conf édération la compétence de pr élever un imp ôt direct sur le revenu des personnes physiques. La Constitution ne d éfinit pas la notion de revenu. Cette notion signifie toutefois qu ’il faut entendre le revenu dans sa globalit é. En d ’autres termes, tous les éléments qui augmentent la capacité contributive peuvent être imposés, notamment les revenus du travail, le rendement de la fortune et les gains sur la fortune (principe de l’augmentation de la fortune nette). Par conséquent, la Conf édération possède déjà la comp étence d’imposer non seule- ment le revenu provenant d’une activité lucrative et le rendement de la fortune, mais aussi les gains sur la fortune mobili ère (et immobilière). Il n’est donc pas n écessaire de citer expressément les gains en capital sur la fortune mobili ère dans la Constitu- tion. D’après l’art. 129 Cst. (art. 42 quinquies aCst.), la Conf édération fixe les principes de l’harmonisation des imp ôts directs de la Conf édération, des cantons et des commu- nes; elle prend en consid ération les efforts des cantons en mati ère d’harmonisation (al. 1). L ’harmonisation s ’étend à l ’assujettissement, à l ’objet et à la p ériode de calcul de l ’impôt, à la proc édure et au droit p énal en mati ère fiscale. En revanche, elle ne s ’étend pas aux bar èmes, aux taux d ’imposition et aux franchises (al. 2). L’harmonisation a pour but de rapprocher les r égimes fiscaux de la Confédération et des cantons. Elle doit am éliorer par ses effets de rationalisation la clart é du droit fiscal suisse et simplifier la proc édure de taxation, tant pour les contribuables que pour les autorit és fiscales. Le mandat d ’harmonisation de l ’art. 129 Cst. (art. 42quinquies aCst.) comprend donc les imp ôts directs de la Conf édération et des can- tons: la Conf édération doit harmoniser les r égimes fiscaux des cantons entre eux (harmonisation horizontale) et les r égimes fiscaux de la Conf édération et des can- tons entre eux (harmonisation verticale). L ’art. 129 Cst. (42 quinquies aCst.) n’accorde toutefois pas à la Conf édération une comp étence (suppl émentaire) de lever des impôts. La compétence de la Conf édération d ’harmoniser les imp ôts comprend les imp ôts directs (à l’exclusion des barèmes qui restent une comp étence réservée des cantons) et s’étend donc à tous les apports de biens qui font partie du revenu. Les gains en capital sur la fortune mobili ère priv ée en font partie. Du point de vue de l’harmonisation, la situation juridique actuelle, d ’après laquelle les gains en capital privés sont exempt és de l ’impôt fédéral direct (art. 16, al. 3, LIFD) et des imp ôts5582 directs des cantons et des communes (art. 7, al. 4, let. b, LHID), est conforme à l’harmonisation. 2.3.2 R églementation légale 2.3.2.1 G énéralités La l égislation suisse r égissant l ’imposition du revenu se base sur le principe de l’augmentation de la fortune nette: d ’après ce principe, toutes les augmentations de fortune en esp èces ou en nature font partie du revenu imposable à moins que la loi ne les exonère expressément (p. ex. donations et su ccessions qui sont g énéralement exclues de l’imposition du revenu). En Suisse, toutes les augmentations de la fortune commerciale sont imposables, indépendamment de la forme juridique (raison indivi- duelle, sociétés de personnes, soci étés de capitaux ou soci étés coopératives). C’est pourquoi les gains en capital sont d éjà imposables actuellement s ’ils sont obtenus par une personne morale ou vers és dans la fortune commerciale d ’une personne physique. Il est important de le préciser, parce qu’il y a souvent des malentendus sur ce point, malentendus auxquels les auteurs de l ’initiative n’échappent pas non plus (cf. ch. 2.2). Pour la fortune mobili ère privée, les gains en capital sont exon érés de l’impôt fédé- ral direct (art. 16, al. 3, LIFD) et des imp ôts directs des cantons et des communes (art. 7, al. 4, LHID) et ne sont donc pas imposables du tout. Les auteurs de l’initiative veulent changer cet état de fait. Au regard des principes de l ’équité de l’imposition et de l ’imposition selon la capacit é contributive, l ’imposition ne doit pas se limiter au revenu du travail et au rendement de la fortune, mais frapper éga- lement les gains en capital effectivement réalisés. Il existe une large unanimité sur ce point, y compris dans la doctrine. Il convient donc d ’effectuer une correction, non pas par l’introduction d’un impôt général sur les gains en capital, comme les auteurs de l’initiative le proposent, mais par une r éforme fiscale tenant d ûment compte des exigences de l’équité fiscale, de la productivité et de la praticabilité (cf. ch. 5). Pour ce qui est de l’impôt sur les bénéfices immobiliers, la Confédération a toujours renoncé, en dépit de sa comp étence constitutionnelle, à édicter une base l égale pour percevoir un tel imp ôt. En revanche, les cantons sont tenus de percevoir cet imp ôt (art. 2, al. 1, let d, LHID); en l ’occurrence, l’art. 12, al. 4, LHID leur laisse le choix entre frapper tous les b énéfices immobiliers d ’un imp ôt particulier sur le revenu (système moniste) ou imposer les b énéfices immobiliers de la fortune commerciale d’un imp ôt ordinaire sur le revenu ou sur le b énéfice, d’une part, et les b énéfices immobiliers priv és d ’un imp ôt particulier sur le revenu (syst ème dualiste) d ’autre part. Il en r ésulte pour la Conf édération et les cantons une in égalité de traitement des gains en capital sur la fortune priv ée et sur la fortune commerciale et pour les can- tons une in égalité supplémentaire sur la fortune mobili ère et sur la fortune immobi- lière. Le traitement in égal de la fortune priv ée mobili ère et immobili ère peut se justifier en partie par le fait que l ’augmentation de valeur du sol est due également au zonage et à l’équipement par les communes. On peut déduire de ce qui pr écède que la distinction entre la fortune commerciale et la fortune priv ée ainsi que la distinction entre gains en capital et rendements de fortune n’ont une importance capitale que parce que le l égislateur (fédéral et canto-5583 nal) prévoit des cons équences diamétralement opposées selon qu ’il s’agit de gains (exonérés d’impôt) ou de rendements (imposables). Pour ce qui concerne leur attri- bution à la fortune commerciale ou à la fortune priv ée, elle est effectu ée selon la méthode de la pr épondérance. D’après cette m éthode, tous les éléments de fortune doivent être considérés comme faisant partie du type de fortune à laquelle ils parti- cipent entièrement ou de mani ère prépondérante (art. 18, al. 2, LIFD; art. 8, al. 2, LHID). Pour distinguer entre les gains en capital et les rendements de fortune, la doctrine pr évoit diff érents crit ères (perte de substance, principe de la continuit é, principe de la cession de l ’usage ou de la jouissance, d éfinition objective ou subjec- tive du rendement, combin és au principe de la valeur nominale ou au principe de la valeur comptable). Souvent, mais pas toujours, on qualifie de rendements les verse- ments acquittés par le b énéficiaire du capital, alors que les gains en capital provien- nent en fait de versements effectués par un tiers. 2.3.2.2 Imposition du revenu en cas d ’aliénation Du point de vue du principe de la capacit é contributive, il faut interpr éter restricti- vement la notion de gain en capital exon éré d’impôt; en revanche, il faut interpr éter extensivement la notion de rendement de la fortune, étant donn é que l ’exemption fiscale des gains en capital priv és constitue une exception contraire au principe de l’imposition du revenu net. Un certain nombre de faits sont pr ésentés plus pr écisé- ment ci-dessous pour lesquels les revenus sont, d ’après le droit en vigueur, soumis à l’impôt sur le revenu, alors qu ’ils devraient être consid érés comme des gains de fortune. Commerce professionnel d’immeubles ou de titres A l ’art. 16, al. 1, LIFD, comme pr écédemment à l ’art. 21, al. 1, de l ’arrêté du 9 décembre 1940 concernant la perception d ’un imp ôt f édéral direct (AIFD), le législateur a institu é le principe de l ’imposition de l ’ensemble du revenu net. Les principaux revenus imposables sont d éfinis plus précisément aux art. 17 à 23 LIFD. Pour ce qui est des revenus d ’une activité indépendante au sens de l’art. 18 LIFD, le Tribunal fédéral a notamment statu é, dans un arr êt du 8 janvier 1999 (Archives 67, p. 644 s.) que la notion d ’activité lucrative ind épendante était plus large que celle d’entreprise commerciale, artisanale ou industrielle qui nécessite une unité organisée entre le travail et le capital. D ’après l ’art. 18, al. 1, LIFD, tous les revenus «provenant de toute autre activité lucrative indépendante» sont imposables comme le sont les revenus de l ’exploitation d’une entreprise ou de l ’exercice d’une profession libérale. Il ne ressort pas des travaux pr éparatoires de la LIFD que le l égislateur voulait restreindre l ’imposition des revenus du commerce d ’immeubles ou de titres par rapport au droit pr écédent. Le législateur a au contraire admis que les b énéfices provenant d’une activité qui d épasse la simple administration de sa fortune consti- tuent des revenus imposables d ’une activit é lucrative ind épendante. Dans le cadre des débats sur la loi fédérale du 19 mars 1999 sur le programme de stabilisation, les Chambres fédérales, se référant à l’arrêt précité, ont renoncé à régler spécialement le commerce d’immeubles et de titres.5584 Manteau d’actions Le changement de main de la majorit é des droits de participation à une soci été ano- nyme, à une soci été en commandite par actions, à une soci été à responsabilité limi- tée ou à une société coopérative résident de Suisse qui est liquid ée ou apportée sous forme de liquidit és est assimilée fiscalement à la liquidation de la soci été (ou de la coopérative) avec cr éation d ’une nouvelle soci été. L’excédent de la liquidation de fait constitue un rendement imposable de la fortune mobili ère conform ément à l’art. 4, al. 1, let. b, de la loi f édérale du 13 octobre 1965 sur l ’impôt anticipé (LIA) en relation avec l ’art. 20 de l ’ordonnance d’exécution de la LIA (OIA) et l ’art. 20, al. 1, let c, LIFD. Le transfert d ’un manteau d ’action ne donne donc pas lieu à un gain en capital exempt é d’impôt, mais à un rendement en capital soumis à l’impôt anticipé et à l’impôt sur le revenu. Transposition Il s’agit des cas où une personne physique transfère des actions à un prix supérieur à leur valeur nominale de sa fortune priv ée à une soci été qu’elle domine de telle ma- nière qu ’elle apporte les actions soit contre l ’émission de nouvelles actions à une valeur nominale sup érieure à celles des actions apport ées et/ou les ali ène à un prix supérieur (payé en esp èces ou contre inscription d ’un pr êt). L’actionnaire vendeur qui continue de disposer des actions (mais indirectement par l ’intermédiaire de la société qu’il domine) obtient par ce proc édé la transformation de dividendes latents imposables (r éserves latentes et apparentes) en capital-actions remboursable non soumis à l’impôt ou en cr éance en paiement du prix d ’achat. Le crit ère de la domi- nation porte sur la soci été à laquelle les actions sont apport ées. En cas de transfert d’actions à une soci été domin ée par la personne qui apporte les actions, il s ’agit d’après la pratique du Tribunal f édéral et d ’un point de vue économique d ’une simple restructuration du patrimoine (vente à soi-même) et non pas d ’une aliénation des droits de participation. C ’est pourquoi l ’actionnaire vendeur ne r éalise pas un gain en capital exon éré, mais un revenu imposable, dans la mesure o ù la valeur nominale des nouvelles actions et, le cas échéant, le prix d’achat sont supérieurs à la valeur nominale des actions apportées. Liquidation partielle directe L’achat de ses propres actions est également considéré comme une liquidation par- tielle directe. Si la société réduit son capital après avoir racheté ses actions ou ne les revend pas dans le délai fixé à l’art. 4a, al. 2, LIA, la différence entre le produit de la vente et la valeur nominale des actions est soumise à l’impôt anticipé et à l’impôt sur le revenu. L’excédent de liquidation imposable est consid éré réalisé au cours de l’année où l’impôt anticipé est dû (art. 20, al. 1, let. c, LIFD). Liquidation partielle indirecte Il s’agit des cas où le vendeur qui détient des droits de participations dans sa fortune privée vend ces droits à un tiers qui les transf ère dans sa fortune commerciale, la vente ayant lieu à un prix supérieur à la valeur nominale des droits. En l ’occurrence, le vendeur prélève lui-même sur les biens de la société le capital nécessaire à l’achat. Pour qu’il y ait liquidation partielle indirecte, il suffit que le vendeur sache ou ait d û savoir que le capital servant à l’achat des droits ne reviendrait plus à la société. Les caractéristiques d’une liquidation partielle indirecte sont les suivantes:5585 – contrairement au vendeur, l ’acquéreur est soumis au principe de la valeur comptable; – la société dont les actions sont ali énées s’appauvrit (par la distribution d ’un dividende en substance, par une distribution dissimulée de bénéfice ou par le fait qu’elle est dissoute); – le vendeur participe activement ou passivement à l ’appauvrissement de la société dont les droits de participation sont vendus. Vente d’actions après transformation d’une entreprise de personnes (raison individuelle ou société de personnes) en société anonyme La transformation d ’une raison individuelle (ou d ’une soci été de personnes) en société anonyme par apport de l ’ensemble des actifs et passifs contre l ’émission d’actions conduit en principe à la r éalisation des r éserves latentes. D’après la juris- prudence à l’art. 19, al. 1, let a, LIFD, les r éserves latentes ne sont pas impos ées si les conditions suivantes sont remplies: – maintien du but de la soci été (maintien de l ’identité économique de la so- ciété); – en principe, maintien des rapports de participation; – transfert de la société dans son ensemble à la valeur comptable; – respect d’un délai de blocage de cinq ans. En cas de vente des droits de participation pendant le d élai de blocage de 5 ans prévu par la pratique, l ’imposition du gain de liquidation n ’a pas lieu en raison d’une évasion fiscale, mais en raison de l ’égalité de l ’imposition de faits économi- ques comparables (arr êt du Tribunal f édéral du 28 d écembre 1988; Archives 68, p. 71 s.). Obligations à intérêt unique prépondérant L’art. 20, al. 1, let. b, LIFD assujettit à l’impôt en tant que revenus imposables les revenus provenant de l ’aliénation ou du remboursement d ’obligations à int érêt unique prédominant. Il y a int érêt unique pr édominant lorsque le montant des int é- rêts périodiques versés sur le prix d ’émission est inférieur à la moitié du rendement global. En d épit de toutes les critiques visant l ’imposition dans ces cas, il faut relever en résumé qu’une bonne partie de ces cas d ’aliénation sont d éjà soumis actuellement à l’impôt sur le revenu. 3 Motifs de l ’exonération des gains sur la fortune mobilière privée 3.1 Impraticabilit é pour les contribuables et les autorités fiscales L’exonération des gains sur la fortune mobili ère privée est en g énéral justifiée aux motifs suivants: elle éviterait une perception trop lourde à mettre en place, les possi- bilités de contr ôle seraient trop restreintes et le produit de l ’impôt serait en fait5586 insignifiant. Ce sont ces m êmes motifs qui ont été avanc és par les cantons pour justifier l’abolition de l ’impôt sur les gains en capital; fin 1996, le canton des Gri- sons était le dernier à supprimer l’impôt sur les gains en capital sur la fortune mobi- lière. L’exonération prescrite par la LHID n ’était pas seule à présider à cette d éci- sion: la comp étition intercantonale a également joué un grand r ôle, le canton crai- gnant que les «bons» contribuables choisissent de s ’installer dans un canton voisin n’appliquant plus cet imp ôt. Toutefois, les arguments avanc és par les cantons (impraticabilité, manque de possibilit és de contrôle et improductivité de l’impôt) ne peuvent pas être balay és aussi ais ément. Il faut effectivement reconna ître que les contribuables comme les autorités fiscales auraient beaucoup de difficult és à fixer la valeur d’acquisition, nécessaire pour déterminer le montant du gain en capital priv é, que ce soit en cas de changement de la structure du capital suite à des versements, en cas d’exercice ou d’aliénation du droit de souscription, en cas d ’attribution d’actions gratuites ou encore en cas de transfert ou de partage d’action, etc. L’introduction d’un impôt sur les gains en capital obligerait le contribuable à décla- rer toutes les valeurs d’acquisition ou d’aliénation concernant un élément de fortune. Cette obligation ne porte pas seulement sur la valeur d ’acquisition des éléments de fortune existants à la fin de l’année; elle englobe également les valeurs d’acquisition et d’aliénation des investissements en capital qui auront été acquis et revendus au cours de la période de calcul. De plus, le contribuable devrait établir un décompte à l’intention des autorit és fiscales indiquant l ’ensemble des modifications de sa for- tune ainsi que les gains et pertes effectués au moment de la réalisation, y compris les éventuels remboursements à la valeur nominale de la soci été. Enfin, il faudrait éga- lement veiller à ce que le contribuable puisse obtenir les documents n écessaires de sa banque ou d’un autre gestionnaire de fortune pour justifier toutes les transactions effectuées et pour fournir tous les renseignements nécessaires. De plus, ce nouvel imp ôt aurait des implications au niveau de la proc édure: les autorités fiscales devraient non seulement se fonder sur la d éclaration, mais elles devraient également procéder à des contr ôles plus approfondis dans certains cas ou lorsqu’elles viendraient à soup çonner une éventuelle soustraction d ’impôt. Ces contrôles devraient porter sur toutes les transactions du contribuable, soit sur les modifications de sa fortune d ’une p ériode de calcul à l ’autre et sur les achats ou ventes effectués durant la p ériode de calcul. Proc éder à de tels contr ôles demande beaucoup de temps et repr ésente une lourde charge de travail. En outre, d éterminer le montant d ’un gain demande de conna ître la transaction effectu ée, le prix d’acquisition et le produit de la vente. Sans oublier les difficult és déjà évoquées que pose la détermination d’un gain en cas de changement de la structure du capital à la suite de versements, en cas d ’exercice ou d ’aliénation du droit de souscription, en cas d’attribution d ’actions gratuites ou encore de transfert ou de partage d ’action, etc. La charge de la preuve revient au contribuable pour ce qui est des co ûts d’acquisition, car ils entra înent une baisse de son imposition. Un autre probl ème se pose quand on ne connaît pas le moment de l’acquisition du bien par le contribuable ou par ses pr écédents détenteurs. Enfin, il faut également considérer les probl èmes posés par la prise en compte des gains en capital r éalisés en cas d ’achat échelonné de titres à des valeurs différentes et de revente également échelonnée de ces titres. Il faudrait établir une m éthode de r éférence destin ée à la «comptabilité des gains en capital» du contribuable pour d éterminer les frais d ’acquisition (p. ex. first in, first out).5587 3.2 Abolition de l ’impôt sur les gains en capital dans les cantons On a d éjà relev é (cf. ch 1.1.5) que l ’initiative ne pr évoit pas express ément d’accorder à la Confédération la compétence exclusive d’imposer les gains en capi- tal priv és. Une telle solution serait contraire au mandat constitutionnel d’harmonisation verticale. L’art. 129 Cst. (art. 42 quinquies aCst.) exigeant une harmo- nisation des imp ôts sur le plan horizontal (harmonisation intercantonale et inter- communale) comme sur le plan vertical (entre la Conf édération et les cantons), il apparaît qu’en cas d ’acceptation de l ’initiative, le l égislateur devra int égrer l’impôt sur les gains en capital sur la fortune mobili ère priv ée dans le processus d’harmonisation et modifier la LHID en cons équence. Et ce d ’autant plus que l’actuel art. 7, al. 4, let. b, LHID exonère expressément ces gains en capital. Il faut cependant rappeler qu ’en 1984, sept cantons seulement (BE, BL, BS, GR, SO, TG, JU) soumettaient les gains sur la fortune mobili ère privée à un impôt géné- ral, alors que les cantons de Saint-Gall et du Valais appliquaient, quant à eux, un impôt sur les gains de participation. De son c ôté, la Confédération n’a jamais préle- vé d ’impôt sur les gains en capital sur la fortune mobili ère priv ée (cf. Zuppinger, Böckli, Locher, Reich, Steuerharmonisierung, Berne 1984, p. 98 s. ). Il est égale- ment important de souligner que tous les cantons qui connaissaient l ’impôt sur les gains en capital ou l ’impôt sur les gains de participation les ont entre-temps suppri- més, le dernier étant le canton des Grisons en 1996. Suite à un recours de droit public, le Tribunal f édéral s’est lui aussi prononc é sur cette question: dans son arr êt du 8 d écembre 1988, il a conclu que l ’abolition de l ’impôt sur les gains en capital décidée par le canton de B âle-Campagne en 1986 était parfaitement conforme à la Constitution (ATF 114 Ia 221 s.; Archives 60, p. 71 s.). Le gouvernement du canton avait justifié cette abolition en s ’appuyant essentiellement sur la n écessité de pro- mouvoir l’accès à la propriété et sur le fait qu ’aucun autre canton ne pr élevait un tel impôt. Il avait également souligné les difficultés d’application disproportionn ées de l’impôt par rapport aux r ecettes effectivement encaissées du fait de la complexit é de la taxation. Le Tribunal f édéral avait alors consid éré que les motifs avanc és par le canton étaient, dans leur ensemble, pertinents et c ’est pourquoi il a jug é que ces arguments étaient défendables et qu’ils n’allaient pas à l’encontre de la Constitution. Il est difficile de voir en quoi les difficult és d ’application avanc ées pour justifier l’abolition de l ’impôt sur les gains en capital seraient moindres aujourd ’hui. Con- trairement à ce qu ’en disent les auteurs de l ’initiative, on ne peut pas affirmer que certains probl èmes, comme celui de la d étermination de la valeur d ’acquisition en cas de modification du droit de participation due à une augmentation du capital, à des versements en capitaux, à un partage d ’actions, à une attribution d ’actions gra- tuites ou à une transformation d ’actions, seraient r églés du fait que l ’on «peut en standardiser la perception et la simplifier grâce à l’informatique» (brochure de l’USS «Impôt sur les gains en capital», mai 1998, p. 22). 3.3 Productivit é d’un impôt sur les gains en capital Force est de constater qu ’il n’existe pas de donn ées fiables sur le potentiel de recet- tes que peut rapporter un imp ôt sur les gains en capital. C ’est du moins ce qui res- sort des d éclarations divergeantes des repr ésentants du domaine économique et du domaine politique. Les estimations vont de 100 millions à 1 milliard de francs. On5588 peut en revanche affirmer que le potentiel d ’un impôt sur les gains en capital d épen- drait non seulement de sa composition mais également de l’évolution de la Bourse. Il faudrait également tenir compte de l’épargne placée en actions ou dans des fonds, qui s’est développée ces dernières années; une évolution confortée au cours de cette décennie par la «pensée actionnaire», prédominante au sein des entreprises, et par la bonne santé des opérations boursières. Les auteurs de l ’initiative pensent que le produit de l ’impôt sur les gains en capital variera fortement d’une année à l’autre. En outre, ils partent de l ’hypothèse que seul un quart des capitaux qui seraient imposables appartiennent à des particuliers r ési- dant en Suisse. Par ailleurs, ils admettent que la valeur des actions augmentera de 5 à 10 % par an. Dans ces conditions, les auteurs de l ’initiative estiment que le produit de l ’impôt sera compris entre 400 à 1000 millions de francs par an (brochure de l’USS «Impôt sur les gains en capital», mai 1998, p. 20). En juin 1997, une question ordinaire du Conseil national a charg é le Conseil fédéral de quantifier le rendement que générerait un impôt sur les gains en capital privés. La question pr évoyait une imposition s éparée des gains en capital, les pertes pouvant être déduites sur une p ériode fiscale de 2 ans, un taux d ’imposition de 20 % et un montant exonéré d’impôt de 10 000 fr. par an (soit 20 000 fr. par p ériode fiscale). Dans sa r éponse de novembre 1997, le Conseil f édéral a soulign é les difficult és posées par les estimations; il a en particulier fait remarquer qu ’il n ’existe pas de statistique des gains en capital privés réalisés en Suisse et qu’on ignore leur montant total ainsi que leur répartition entre les contribuables. Pour ce qui est de la producti- vité de l’impôt sur les gains en capital, il a remarqué: «Pour se faire une id ée du rendement d’un impôt sur les gains en capital, on peut se référer au produit de cet imp ôt à l’étranger. En admettant qu ’un im- pôt sur les gains en capital pr ésente en Suisse le m ême potentiel qu ’en Grande-Bretagne ou en France, savoir 0,4 % des recettes fiscales, la Conf é- dération pourrait compter sur des recettes annuelles d ’environ 300 millions de francs. On remarquera que le taux de l ’impôt est de 20 % en France et peut atteindre 40 % en Grande-Bretagne. Aux Etats-Unis, la part de l ’impôt sur les gains en capital des personnes physiques repr ésente 2,8 % des recet- tes fiscales. L’impôt sur les gains immobiliers est compris dans ce pourcen- tage et sa part n ’est pas pr écisée dans les statistiques. En outre, le taux d’imposition va jusqu’à 28 %. En Suisse, l ’impôt immobilier prélevé par les cantons représente environ 1,5 % du total des recettes fiscales de la Conf é- dération, des cantons et des communes. Si on se r éfère à la situation am éri- caine, avec une part de l ’impôt sur les gains en capital d ’un peu plus de un pour cent et un taux d ’imposition moyen de 15 % pour tenir compte de la franchise de 20 000 francs propos ée dans la question, on arrive à un rende- ment potentiel d’environ 400 millions de francs par an. Si on se risque à estimer le rendement potentiel d ’un impôt sur les gains en capital en extrapolant le produit de l ’impôt sur les gains en capital pr élevé précédemment dans certains cantons, le rendement de cet impôt ne serait que de 100 à 200 millions de francs. Sur la base des comparaisons avec l ’étranger et de l ’extrapolation des an- ciens résultats cantonaux, on peut donc estimer que le potentiel d ’un impôt national sur les gains en capital comme l ’imagine l’auteur de la question est compris entre 100 et 400 millions de francs au maximum quand la Bourse se5589 porte bien. On rel èvera en outre qu ’une partie de ce montant devra revenir aux cantons dont la collaboration serait n écessaire en tant qu ’autorité de taxation.» Le Conseil fédéral s’en tient à ces considérations sur la productivit é d’un impôt sur les gains en capital. Les tableaux établis par l’Administration fédérale des contribu- tions concernant le produit de cet impôt dans certains pays de l’OCDE et par rapport au produit des imp ôts de la Conf édération, des cantons et des communes ont pour but de concrétiser sa productivité sur la base des exemples étrangers et des extrapo- lations des résultats cantonaux (cf. annexe). Une estimation publi ée par des repr ésentants de l ’Université de B âle en 1998 et partant d’autres prémisses arrive aux mêmes conclusions (cf. Tobias Studer / Roger M. Kunz, Zur Besteuerung privater Kapitalgewinne in der Schweiz, dans L ’expert- comptable suisse, 1998, p. 207 s.); en s ’appuyant sur l’ensemble de la fortune mobi- lière gérée en Suisse, les auteurs estiment à 700 milliards la fortune en capital d éte- nue par des personnes priv ées suisses. La plus grande partie de ces 700 milliards proviendrait de placements à taux fixes; 20 % de la fortune des personnes priv ées en Suisse serait constituée en actions ou en parts à des fonds de placement dont on peut s’attendre à ce que leur cours moyen augmente à long terme. La valeur maximale estimée pour les actions priv ées atteindrait 140 milliards de francs. Pour la p ériode allant de 1926 à 1997, le rendement global moyen des actions suisses (en donn ées corrigées pour cette p ériode) est égal à 7,5 %. Compte tenu de l ’imposition d ’un dividende moyen de 3 %, le rendement total ne serait que de 4,5 % pour les gains en capitaux qui n ’ont pas été impos és ou de 2 % seulement apr ès d éduction du taux d’inflation moyen. Théoriquement, la fortune (ou substance fiscale) sur laquelle un gain en capital pourrait être r éalisé serait donc comprise entre 3 et 6 milliards de francs, en admettant que toutes les valeurs de la fortune sont effectivement d éclarées et r éalisées. Comme cela ne serait certainement pas le cas, il faut partir de l’hypothèse que seuls deux tiers de tous les gains pourront être impos és, ce qui ramène la substance fiscale à environ 4 milliards de francs sans tenir compte de l’inflation et à 2 milliards en la prenant en consid ération. Avec un bar ème de 20 à 25 %, le produit de l ’impôt atteindrait 400 à 600 millions de francs; ces montants pourraient toutefois être divisés par deux selon la composition de l ’impôt et le com- portement des contribuables. Une estimation plus r éaliste fixe le produit de l ’impôt entre 200 et 300 millions de francs. Les scientifiques doutent du bien-fond é des résultats d’une estimation qui se fonde sur l ’augmentation de la capitalisation bour- sière des soci étés suisses sur une certaine p ériode pour en tirer une valeur annuelle moyenne, multiplie cette moyenne par la valeur des actions qui appartiennent à des personnes r ésidant en Suisse et finit par multiplier le r ésultat obtenu par le taux d’imposition. Ce proc édé ignore deux faits importants: premi èrement, la substance fiscale ne comprend pas que des actions suisses et deuxi èmement, les familles qui gardent leurs actions pendant des g énérations sont nombreuses en Suisse: ces fa- milles ne réalisent donc jamais de gain sur leurs actions. Augmenter les impôts ou encore instaurer de nouveaux imp ôts risque d’entraîner un durcissement de la r ésistance à l ’impôt, l ’affaiblissement de l ’attrait d ’un meilleur revenu, et par là même une réduction globale des recettes fiscales. De plus, un imp ôt sur les gains en capital, tel qu’il est proposé par les auteurs de l’initiative, provoque- rait une d égradation des conditions fiscales et surtout diminuerait consid érablement l’attrait de la place suisse pour les personnes priv ées fortun ées. Or, les buts de la politique financi ère de la Conf édération, exprim és par le Conseil f édéral dans ses5590 lignes directrices des finances f édérales du 4 octobre 1999, sont au contraire de «favoriser la stabilité et la croissance économique, donc l ’emploi, le bien-être géné- ral et la coh ésion sociale». Pour parvenir à ces objectifs, la Conf édération a besoin de mettre en place une politique des recettes et des d épenses favorable à la crois- sance et à l’emploi qui tienne compte des r épercussions des impôts sur l’incitation à travailler, à épargner et à investir. La charge fiscale doit donc rester parmi les plus basses des pays membres de l’OCDE. C’est pourquoi le Conseil f édéral estime qu’il faut renoncer à un impôt général sur les gains en capital pour ce qui est des projets à moyen terme. En revanche, il convient d ’examiner l’opportunité d’un impôt sur les gains de participation, tout en veillant à atténuer la double imposition économique (Lignes directrices des finances f édérales du 4 octobre 1999: Objectifs, principes et instruments de la politique budg étaire du Conseil f édéral, en part. p. 9 s. et 31 et s.; cf. également ch. 5.2). 3.4 Comparaison avec l ’étranger Alors que la Suisse n’impose pas les gains en capital sur la fortune priv ée, les autres pays de l’OCDE prélèvent, quant à eux, un imp ôt sur les gains en capital priv és sur les titres soit sur l ’ensemble de ces gains soit sur une cat égorie bien précise. Près de la moitié de ces Etats pr élèvent un impôt sur les gains de participation sur les gains provenant d’une aliénation de participations importantes. Limiter la comparaison avec les autres pays à un seul imp ôt ne donne pas de r ésul- tats vraiment probants, surtout si l ’on ne prend pas en consid ération l’ensemble du système fiscal de ces pays. On peut en effet souligner que beaucoup de pays ne prélèvent pas d ’impôt sur la fortune des personnes priv ées: ainsi, l ’Allemagne (depuis 1997), l ’Autriche (depuis 1994), la Belgique, les Etats-Unis, la Grande- Bretagne, la Gr èce, l ’Irlande, l ’Italie, le Japon et le Portugal, ne connaissent pas l’impôt sur la fortune. En Suisse, cet imp ôt est prélevé par les cantons (et non par la Confédération). Il a pour objet l ’ensemble de la fortune, soit à la fois la fortune mobilière et la fortune immobili ère. Les bar èmes sont l égèrement progressifs et la charge de cet impôt est d’en moyenne 3 à 5 ‰ de la fortune nette. Ils prennent ainsi en compte une éventuelle augmentation de la fortune due entre autres à la hausse du capital boursier. En cas de baisse du rendement, l’impôt sur la fortune pèse lourd sur le produit de la fortune. En 1997, les r ecettes de l’impôt sur la fortune se montaient à 3,249 milliards de francs pour l ’ensemble de la Suisse (Administration f édérale des finances, Finances publiques en Suisse 1997, p. 132 et 133). Il faut également souligner que les Etats-Unis appliquent une r églementation extrê- mement complexe qui complique lourdement la t âche des contribuables et des auto- rités fiscales en matière d’impôt sur les gains en capital. En outre, tant le contribua- ble que son courtier ou sa banque doivent communiquer la vente ou l ’achat de titres aux autorités fiscales. En Suisse, une telle obligation de communiquer les transac- tions de titres mettrait en danger le secret bancaire et priverait la place financi ère suisse d’un de ses atouts majeurs en matière de service bancaire privé. En outre, un nombre toujours croissant de pays (tels que l ’Allemagne, la France, la Grande-Bretagne et l ’Italie) ont introduit le syst ème de l ’imputation de l ’impôt; en cas de distribution de dividendes, la totalit é ou une partie de l ’impôt sur les b énéfi- ces versé par une soci été (nationale) est imput ée sur l’impôt sur le revenu du d éten- teur de la participation (actionnaire). Le syst ème suisse se fonde au contraire sur la5591 double imposition économique: les gains r éalisés par les soci étés de capitaux et les coopératives sont soumis à l’impôt sur les b énéfices. Si ces personnes morales dis- tribuent les b énéfices imposés, le gain ainsi r éalisé par l ’actionnaire (personne phy- sique) est également imposé à titre de revenu. D ’un point de vue économique, cela revient à imposer deux fois la m ême substance fiscale. L ’exonération des b énéfices de la fortune mobili ère privée constitue donc une compensation de la double impo- sition, même si elle est insatisfaisante du point de vue de la systématique fiscale. Il n’en reste pas moins que l ’impôt sur la fortune (per çu par les cantons et par les communes) représente une charge suppl émentaire non n égligeable, charge qui de- vient véritablement très lourde si les rendements sont faibles. Or, la Conf édération n’a pas les compétences nécessaires pour procéder aux modifications de l ’impôt sur la fortune qui corrigeraient ce surcro ît de charge en cas d ’introduction d ’un impôt sur les gains en capital. 4 Contexte de l ’initiative 4.1 Environnement économique Dans les ann ées 1996 et 1997, nombreuses sont les voix qui se sont fait entendre pour mettre en doute l ’équité de notre syst ème d’imposition du revenu. Ces r éac- tions avaient été provoqu ées par la d écouverte de plusieurs cas de personnes mil- lionnaires exon érées d ’impôt et par l ’exonération des gains r éalisés sur la fortune mobilière priv ée, ce qui avait donn é lieu à un grand d ébat public. Ces r éactions entrent dans le contexte économique des ann ées 90, caractérisé à la fois par la forte hausse des cours de la Bourse, en particulier dans les cas de concentration d’entreprises, et par la r écession et le niveau élevé du ch ômage. Sans oublier la mauvaise situation financière de la Confédération. En ce qui concerne les millionnaires exonérés d’impôt, il faut relever que les articles de presse n ’ont pu se fonder que sur les imp ôts cantonaux et communaux, les élé- ments imposables de l ’impôt fédéral direct étant soumis au secret fiscal. De plus, il faut tenir compte du fait que m ême en l’absence d’un revenu imposable, les imp ôts acquittés sur la fortune et sur les gains immobiliers sont souvent consid érables, ce qui n’est pas visible dans le registre d’impôt. Parallèlement à l’exonération des gains en capital priv és, d ’autres facteurs expliquent pourquoi ces millionnaires étaient exonérés de l’impôt sur le revenu; tout d ’abord, les personnes exer çant une activit é indépendante peuvent demander la d éduction ou le report de leurs pertes. En outre, dans le cadre de la taxation commune des couples, l ’un des conjoints peut d éduire ses pertes commerciales de son propre revenu mais également de celui de l ’autre conjoint. On remarquera par ailleurs que les propri étaires immobiliers forment la plus grande partie des millionnaires exon érés de l ’impôt sur le revenu. Les revenus locatifs ou la valeur locative pris en compte fiscalement compensent les investisse- ments effectués pour maintenir la valeur de l ’immeuble, qui sont en principe enti è- rement déductibles. Il peut donc arriver qu ’à une certaine p ériode les charges de l’immeuble dépassent le produit de l ’immeuble. En outre, les revenus imposables peuvent être r éduits par la d éduction des int érêts passifs. Il faut toutefois tenir compte du fait que cette d éduction a été restreinte par la modification de l ’art. 33, al. 1, let. a, LIFD pr évue dans la loi f édérale du 19 mars 1999 sur le programme de stabilisation 1998 et dont l ’entrée en vigueur est fix ée au 1 er janvier 2001 par l’arrêté du Conseil f édéral du 11 ao ût 1999 (RO 1999 2385 et 2386). L ’existence5592 d’éléments qui réduisent le revenu ne doit pas amener à croire que les revenus élevés et les grandes fortunes échappent à l ’imposition en Suisse. Le bar ème de l ’impôt fédéral direct se caractérise en effet par une forte progressivité. D’après les dernières statistiques (p ériode de taxation 1995/1996), les contribuables ayant un revenu imposable supérieur à 100 000 francs (soit seulement 11 % des contribuables) repr é- sentent environ 66 % des 4,8 milliards provenant de l ’imposition des personnes physiques. En d ’autres termes: les deux tiers des recettes de l ’impôt fédéral direct des personnes physiques sont versées par 11 % des contribuables. 4.2 Interventions parlementaires Dans les d ébats politiques, la pression s ’intensifie pour que les lacunes fiscales soient combl ées, notamment en instaurant un imp ôt sur les gains en capital. Le nombre d’interventions parlementaires d éposées sur ce sujet en t émoigne: question ordinaire Rechsteiner SG du 21 juin 1996 concernant la cr éation d’un impôt sur le gain en capital (96.1064); motion Rechsteiner SG du 3 d écembre 1996 concernant l’introduction d’une imposition sur les b énéfices en capital (96.3584); motion Sau- dan du 4 d écembre 1996 concernant la d éduction des int érêts passifs (96.3592); postulat Weber Agnes du 5 d écembre 1996 concernant la pratique de la d étermina- tion des impôts (96.3595); postulat Meier Samuel du 13 d écembre 1996 concernant le revenu imposable des personnes ais ées (96.3667); motion de la Commission de l’économie et des redevances CN, minorit é Jans du 23 avril 1997, concernant l’imposition des assurances de capitaux à prime unique (97.3192); interpellation Strahm du 19 juin 1997 concernant l ’adaptation des imp ôts au syst ème fiscal de l’Union européenne (97.3349); question ordinaire Jans du 20 juin 1997 concernant l’impôt sur les gains en capital. Rendement et co ût administratif (97.1109); postulat Schüle du 10 d écembre 1997 concernant l ’impôt sur l ’accroissement de la fortune (97.3592); motion Delalay du 18 d écembre 1997 concernant la suppression de lacunes fiscales (97.3647); interpellation du groupe socialiste du 19 d écembre 1997 concernant les conséquences de la fusion de l’UBS et de la SBS (97.3673). 4.3 Commission d ’experts «lacunes fiscales» Le 12 mars 1997, le Chef du D épartement fédéral des finances a charg é la commis- sion présidée par M. Behnisch d ’examiner le syst ème d’imposition direct actuel et d’en relever les lacunes. La commission a présenté son rapport au cours de la conf é- rence de presse du 8 juillet 1998. En ce qui concerne les gains en capital sur la fortune mobilière privée, elle consid ère que l ’exonération fiscale est une lacune du système au regard des principes constitutionnels de la g énéralité de l ’impôt et de l’imposition selon la capacit é contributive. Elle pr éconise donc de supprimer ou, au moins, de combler quelque peu cette lacune. Dans le m ême temps, elle souligne que les conséquences de la prise en compte des gains en capital dans le calcul du revenu sur l’ensemble du syst ème fiscal ne devraient pas être ignorées, en particulier pour ce qui est de l ’impôt sur la fortune, des droits de timbre et de la double imposition économique. Elle propose donc que les charges supplémentaires qu’engendreront les mesures proposées soient utilis ées non pour encaisser des r ecettes supplémentaires, mais pour éliminer les surimpositions existantes ou les défauts du système.5593 5 Mesures de politique fiscale et projets fiscaux Dans son message du 26 mars 1997 concernant la r éforme 1997 de l ’imposition des sociétés (FF 1997 II 1058), le Conseil f édéral a relev é la n écessité d ’élaborer un nouveau concept sur le long terme. Il faut en outre rappeler que les deux sources de recettes principales que sont la taxe sur la valeur ajout ée et l ’impôt f édéral direct sont limitées à fin 2006. Par cons équent, les principes constitutionnels sur lesquels ces imp ôts se fondent doivent être renouvel és, ce qui laisse une opportunit é de réformer le système fiscal en vigueur. 5.1 Mesures de politique fiscale Le 19 mars 1999, le Parlement a appliqu é les accords conclus le 6 avril 1998 lors de la table ronde et supprim é quelques-unes des lacunes existantes en limitant la d é- duction des int érêts passifs et en restreignant le rachat pour la pr évoyance profes- sionnelle. Les Chambres f édérales ont renonc é à appliquer une r églementation spé- ciale pour les gains professionnels r éalisés sur la fortune priv ée, et ont ainsi suivi l’arrêt rendu le 8 janvier 1999 par le Tribunal f édéral qui confirmait la validité de la pratique (AIFD) dans le cadre de la LIFD. Selon cette pratique, les gains r éalisés lors de l ’aliénation d ’éléments de la fortune, en particulier des immeubles et des titres, dans un cadre professionnel sont toujours imposables, du moins lorsqu ’ils ont été réalisés dans le cadre d ’une activité allant au-del à de la simple gestion de for- tune. 5.2 Projets fiscaux selon les lignes directrices des finances fédérales 1999 5.2.1 Situation Avec les lignes directrices des finances f édérales 1999, le Conseil f édéral veut re- dresser durablement les finances f édérales, baisser à moyen terme la quote-part d’impôt, cr éer de nouveaux potentiels de croissance économique et instaurer une imposition qui r éponde à la fois aux exigences économiques et au principe de l’équité. La croissance économique favorise la paix sociale et la stabilit é politique, car elle d ésamorce les conflits li és à la r épartition. Or, la paix sociale et la stabilit é politique sont deux facteurs qui jouent un r ôle important dans le choix du lieu d’implantation d’une entreprise. Pour conforter la position de la Suisse comme lieu d’implantation, les lignes directrices 1999 pr éconisent de maintenir la quote-part fiscale, la quote-part de l ’Etat et, en particulier, la quote-part de l ’impôt parmi les plus basses des pays membres de l ’OCDE. Elles demandent également que l’équilibre du budget de la Conf édération soit r éalisé sur l ’ensemble d ’un cycle conjoncturel. Les augmentations de la quote-part d ’impôt sont r éservées au finan- cement de l’AVS selon les données démographiques. Pour ce qui est des projets de politique fiscale, le Conseil f édéral préconise d’étudier la question d ’une «loi sur l ’imposition des soci étés» dans le cadre de l’harmonisation des bases d ’imposition en mati ère de fiscalit é des entreprises. Une telle législation donnerait à notre place économique une plus grande s écurité juridi- que et une meilleure transparence fiscale, entra înerait un all égement sur le plan5594 administratif et aplanirait les obstacles à la libre mobilit é des entreprises et des travailleurs (Lignes directrices 1999, p. 31, let. b). Le 13 mars 2000, le Conseil f édéral a d éfini un train de mesures fiscales pour l’application de ces lignes directrices 1999 ax é sur une am élioration structurelle du système fiscal. Ce train de mesures se divise en deux parties: la premi ère présente des mesures globales pour une am élioration structurelle concr ète du syst ème fiscal en mati ère d ’imposition du couple et de la famille, des droits de timbre et de l’imposition des logements utilis és par leurs propri étaires. Elles feront l ’objet d’un message qui sera pr ésenté au Parlement au cours de l ’année 2000. La deuxi ème partie concerne les r éformes de la politique fiscale et porte sur l ’étude d ’un impôt anticipé pour les rendements d’intérêts étrangers, sur une amnistie fiscale générale et sur les propositions de l’initiative populaire «Impôt sur les gains en capital». 5.2.2 Rejet de l ’impôt sur les gains en capital Le Conseil fédéral rejette l’impôt sur les gains en capital proposé par l’initiative sans contre-projet. En effet, m ême si cet imp ôt se justifiait du point de vue de l ’équité fiscale, il entrerait notamment en concurrence avec l ’impôt sur la fortune, aurait une rentabilité insuffisante et occasi onnerait une surcharge de travail administratif. En revanche, le Conseil f édéral veut apporter des corrections à l’exonération des gains en capital privés dans le cadre de la r éforme de l’imposition des sociétés. Il propose donc d’étudier l’opportunité d’un impôt sur les gains de participation – n’ayant, si possible, aucune incidence sur les recettes – tout en veillant à att énuer la double imposition économique (Lignes directrices 1999, p. 32, let. c). 5.2.3 Examen d ’un impôt sur les gains de participation Pour proc éder à l ’étude de l ’impôt sur les gains de participation, il faut d ’abord partir de l’idée que, si l ’on adopte un point de vue global (et non celui de la th éorie de la séparation qui attribue une capacit é contributive s éparée aux personnes mora- les), l ’imposition des soci étés de capitaux pose toujours le probl ème de la juste répartition des charges entre les personnes physiques. Le concept d ’une imposition conforme à la capacit é contributive adopt é par la Constitution ne s ’applique en fait qu’aux seules personnes physiques. L’imposition des personnes morales, d ’une part, des gains distribu és et de la valeur des droits de participation, d ’autre part, devrait être aménagée globalement de mani ère que les personnes physiques supportent une charge équitable et conforme à leur capacit é contributive. Et ce, d ’autant plus que les personnes physiques ayant des participations dans une entreprise supportent d éjà la charge fiscale pesant sur cette personne morale. Le 31 janvier 2000, le Chef du D épartement fédéral des finances a donc constitu é une commission d ’experts «Imposition des soci étés ind épendante de leur forme juridique» (ERU). Cette commission doit comparer l ’imposition des soci étés de capitaux et de leurs associés, d’une part, et celle des propri étaires de sociétés indivi- duelles, d’autre part, sur la base du droit fiscal f édéral et du droit fiscal cantonal et communal. Elle doit ensuite élaborer des propositions pour une imposition des sociétés indépendante de leur forme juridique. La teneur de son mandat est la sui- vante:5595 «La commission d ’experts "Imposition des soci étés ind épendante de leur forme juridique" – examine l’ensemble du droit de l ’imposition des soci étés, en particulier la LIFD, la loi sur la taxe sur la valeur ajout ée, la loi sur l ’impôt anticipé et la loi sur les droits de timbre, ainsi que le droit cantonal en tenant compte des problèmes posés par l ’AVS et par la charge fiscale. Elle compare la charge fiscale actuelle pour les entreprises organis ées sous forme de soci étés et leurs actionnaires, d’une part, et pour les détenteurs de sociétés de personnes d’autre part. Elle porte une attention particuli ère à la double charge écono- mique de la société et de ses actionnaires; – prépare diff érents concepts d ’imposition neutre des entreprises quant à la forme en tenant compte des probl èmes posés par l ’AVS. Elle porte une at- tention particulière aux petites et moyennes entreprises; – . . .; – . . .; – analyse les conséquences économiques des différents concepts; – . . .; –é tudie les probl èmes fiscaux (y compris ceux de l ’AVS) qui se posent dans le cadre de la succession d’entreprises de personnes en comparaison avec les sociétés de capitaux et pr épare des variantes qui respectent dans la mesure du possible une imposition neutre quant à la forme; en ce qui concerne l’imposition des successions et des donations, elle peut se baser sur la l égis- lation de certains cantons; –é tudie les probl èmes fiscaux (y compris ceux de l ’AVS) qui se posent dans le cadre du transfert d ’entreprises de personnes et de soci étés de capitaux et prépare des variantes qui respectent, dans la mesure du possible, une impo- sition neutre quant à la forme. L’introduction d’un impôt sur les gains en ca- pital ou sur les gains de participation peut également être prise en compte. La commission doit rendre son rapport au Chef du DFF d’ici à la fin juin 2001. » Le Conseil fédéral est certes prêt à remettre en question le principe de l ’exonération des gains en capital, mais il veut int égrer ce changement dans le cadre d ’une impo- sition des soci étés de capitaux et des soci étés de personnes avec pour but de com- penser la double imposition économique par l ’imposition unique des gains de la société de personnes. En préconisant l’examen d’une imposition des gains en capital lors d’une aliénation de participations d éterminantes à une société et en att énuant la double imposition économique, le Conseil f édéral veut combler une des lacunes du système touchant aux gains en capital et r égler, dans le m ême temps, un probl ème qui entrave les petites et moyennes entreprises soit dans leurs d écisions de finance- ment soit au niveau des transmissions par succession. Cette r éforme fiscale, qui se justifie économiquement, doit si possible être con çue de fa çon à n ’avoir aucune incidence sur les recettes; les gains de participations, qui ne sont pas impos és ac- tuellement, seraient pris en compte alors que l ’imposition des dividendes serait réduite. L ’impôt sur les gains de participation n ’a toutefois pas pu être pr ésenté comme contre-projet indirect dans le pr ésent message, car les derni ères mises au point ne pourront être effectuées avant son approbation. La complexit é des probl èmes pos és est soulign ée par la n écessité d ’étudier une harmonisation de l ’impôt sur les gains de participation et des mesures visant à atté-5596 nuer la double imposition économique. On remarquera d ’ailleurs que, dans son message du 25 mai 1983, le Conseil f édéral a proposé la création d’un impôt sur les gains de participations dans le cadre de la LIFD comme de la LHID (FF 1983 III 1 s.). Cet impôt n’aurait pris en compte que les gains provenant d ’une aliénation des participations importantes, les participations importantes étant constitu ées par les participations à une société de capitaux représentant au moins 20 % du capital social ou des droits de vote. Le Parlement a confirmé le rejet pur et simple de cet impôt qui avait d éjà été rejet é en commission; à l ’appui de sa d écision, il a fait valoir que l’article sur l’harmonisation de la Constitution interdit l ’introduction d’un tel impôt par l’intermédiaire de la LHID, car la plupart des cantons ne l ’appliquent pas. Il a souligné un autre point faible du projet de loi: l ’impôt proposé aurait en effet frappé particulièrement les gains réalisés par des détenteurs de parts dans des entreprises de personnes et notamment dans des petites et moyennes entreprises (PME – PMI), alors que, dans certaines circonstances, des gains plus importants provenant de l’aliénation de parts relativement peu importantes dans des soci étés anonymes pu- bliques n ’auraient pas été impos és. Le Conseil f édéral a longuement pris position dans son message sur le probl ème de la double imposition économique. Il s ’est également prononcé sur la question de savoir si le l égislateur fédéral est effective- ment habilit é à imposer des mesures concernant la double imposition économique aux cantons et aux communes. Il semble donc qu ’il sera indispensable de r éexami- ner les questions liées à l’harmonisation. 6 Autres d éfauts de la modification constitutionnelle préconisée par l’initiative 6.1 Objet de l ’impôt D’après le nouvel art. 41 ter, al. 1 ter, aCst (art. 128 a, al. 1, Cst.) propos é par l’initiative, la Confédération doit percevoir un imp ôt spécial sur les gains en capital qui sont r éalisés sur la fortune mobili ère et «qui sont exon érés de l ’impôt f édéral direct». Cette formulation est toutefois malheureuse. Le texte de l ’initiative fait certes clai- rement ressortir la volonté de ses auteurs: dans le cadre du droit en vigueur, l ’impôt spécial doit frapper les gains en capital qui sont actuellement exon érés de l ’impôt fédéral direct, à savoir les gains en capital r éalisés lors de l ’aliénation d’éléments de la fortune priv ée (art. 16, al. 3, LIFD). Une disposition constitutionnelle doit donc corriger indirectement une disposition l ég a l e e n s e référant à la loi. M ême si ce procédé est parfaitement admissible, surtout si on tient compte du fait qu ’il n’existe pas d’initiative législative au niveau f édéral (cf. à ce sujet l ’exemple et les consid é- rations du Conseil f édéral figurant dans la FF 1997 II 596 s.), le texte de l ’initiative n’élimine pas la contradiction intrins èque d’une norme constitutionnelle qui renvoie à une disposition l égale pour d éfinir son objet, encore moins lorsque cette norme prévoit justement l ’abrogation de cette disposition l égale. En d ’autres termes, cette formulation ne facilite pas la compr éhension du texte en d ésignant comme objet de l’impôt «les gains en capital qui sont r éalisés sur la fortune mobili ère et qui sont exonérés de l’impôt fédéral direct». Une disposition constitutionnelle ne devrait pas contenir de telles contradictions, m ême si elle doit être interpr étée. Enfin, il faut constater que la description de l’objet de l’impôt que l’initiative donne au nouvel al.5597 1ter de l’art 41ter aCst. (art. 128a, al. 1, Cst.) ne répond pas aux exigences d ’un texte constitutionnel attribuant une compétence clairement définie à la Confédération. 6.2 Taux d ’imposition L’initiative populaire demande que les gains en capital soient tax és «à un taux uni- que et proportionnel d ’au moins 20 pour cent » (art. 41 ter, al. 5 bis, (nouveau) aCst; art. 128a, al. 2, Cst.). Le l égislateur n’aurait donc pas la possibilit é d’aménager les barèmes pour traiter différemment les gains en capital à court et à long terme. 6.3 Garantie par un imp ôt à la source D’après la disposition propos ée par l’initiative populaire à l’art. 41ter, al. 5bis, let. c, aCst (art. 128 a, al. 2, let. c, Cst.), la l égislation peut pr évoir un imp ôt à la source pour garantir l’encaissement de l’impôt. L’initiative ignore ainsi le fait que, souvent, les banques charg ées de la vente ne disposent pas des donn ées nécessaires (comme les frais d’acquisition) pour calculer le gain en capital r éalisé. En ce qui concerne le produit du capital, l’impôt à la source peut être prélevé sur l’ensemble de ce produit, puisqu’il est int égralement pris en compte. En revanche, il en va diff éremment de l’impôt sur les gains en capital qui est pr élevé sur la différence entre le produit et le prix d’acquisition. Un impôt à la source sur le produit de la vente conduirait in évita- blement à des distorsions et, selon les cas, à l’imposition de la substance investie. Une autre possibilit é d ’application d ’un imp ôt sur les gains en capital r éside dans l’introduction d ’une obligation de renseigner pour les banques ayant effectu é les transactions. Mais cette solution mettrait en danger le secret bancaire et la place financière suisse y perdrait un atout non n égligeable, même si elle dispose d ’autres points forts dans le service bancaire priv é. D’autant qu’avec une telle mesure, il lui serait de plus en plus difficile de r ésister à la pression internationale qui la pousse à accepter le principe d ’une entraide administrative compl ète en mati ère d ’affaires fiscales. En fin de compte, il s ’avère qu ’un imp ôt à la source pour garantir l ’impôt sur les gains en capital soit ne serait gu ère applicable soit irait beaucoup trop loin. C ’est pourquoi il convient de rejeter la proposition de l ’initiative. De même, il faut rejeter l’alternative d ’une obligation de renseigner pour les banques ayant effectu é les transactions. 6.4 Part des cantons L’initiative populaire propose de compl éter l’art. 41ter aCst en lui ajoutant un al. 1 ter et un al. 5 bis (art. 128 a, al. 1 et 2, Cst.). Elle ne mentionne toutefois pas de r égle- mentation concernant la part des cantons au produit d ’un éventuel imp ôt sur les gains en capital. L ’art. 41ter, al. 5 bis, let. c (art. 128 a, al. 2, let. c, Cst.) pr écise uni- quement que cet impôt pourrait être prélevé par les cantons aux frais de la Conf édé- ration. La systématique même du texte de l ’art. 41ter, al. 1ter et plus particuli èrement de l ’al. 5 bis (art. 128 a, al. 1 et 2, Cst.) peut amener à conclure que les auteurs de l’initiative n’ont pas prévu d’octroyer une part du produit de l ’impôt sur les gains en5598 capital aux cantons, ce qui irait à l ’encontre du r égime en vigueur pour l ’impôt fédéral direct (art. 128, al. 4, Cst. [correspondant à l’art. 41ter, al. 5, let. b, aCst]). Le régime actuel pr évoit en effet que trois dixi èmes du produit brut de l ’impôt sont attribués aux cantons et qu ’un sixi ème au moins de ces montants est affect é à la péréquation financière intercantonale. 7 Conclusions Le Conseil f édéral rejette l ’impôt sur les gains en capital pr éconisé par l ’initiative sans contre-projet. Du point de vue de l ’équité fiscale, cet imp ôt serait certes justi- fiable, mais il entrerait notamment en concurrence avec l ’impôt sur la fortune etse- rait peu rentable et administrativement lourd. En revanche, le Conseil f édéral veut apporter des corrections à l’exemption des gains en capital privé dans le cadre d’une réforme de l ’imposition des soci étés. Cette r éforme devra se fonder sur le r égime fiscal suisse qui s ’est d éveloppé pendant des dizaines d ’années, avec sa structure fédéraliste, sa r épartition du pouvoir d ’imposer, la double imposition économique des personnes morales et de leurs actionnaires en cas de distribution de dividendes, ses impôts sur les transactions juridiques et ses lourds imp ôts sur la fortune. C ’est pourquoi, le 31 janvier de cette ann ée, le Chef du D épartement fédéral des finances a constitué la commission d ’experts «Imposition des soci étés indépendante de leur forme juridique» (ERU). Cette commission doit notamment examiner l ’introduction d’un impôt sur les participations. Dans le cadre de l ’application des lignes directri- ces 1999, le Conseil f édéral a confirm é, le 13 mars dernier, son opposition à l’initiative «pour un imp ôt sur les gains en capital » et a d écidé d ’examiner l’introduction d ’un imp ôt sur les participations li é à une diminution de la double imposition économique. Les études n écessaires ne seront pas termin ées avant la publication du présent message. Par manque de temps, ce message n’inclut donc pas l’impôt sur les participations qui ne pourra servir de contre-projet indirect à l’initiative populaire «pour un impôt sur les gains en capital.»5599 Annexe Impôt sur les gains en capital dans certains pays de l’OCDE France (1996) (mio. FF) Grande-Bretagne (1995) (mio. £) USA (1995) (mio. $) Produit total des impôts1 Produit de l’impôt sur les gains en capital2 2 083 000 8 000 206 710 796 1 500 128 44 2543 (%) (%) (%) Part de l’impôt sur les gains en capital 0,38 0,39 2,95 1 Source: OCDE, Statistiques des recettes publiques 1965/1998, Paris 1999 2 Diverses sources: – Ministère des Finances (France) – Inland Revenue, Statistics and Economics (Grande-Bretagne) – Department of the Treasury, Office of Tax Analysis (USA) 3 Y compris l’impôt sur les gains immobiliers Recettes fiscales de la Confédération, des cantons et des communes (en millions de francs) 1995 1996 1997 Produit total des impôts1 Produit de l’impôt sur les gains immobiliers1 76 269 1 209 78 595 1 030 78 703 832 (%) (%) (%) Part de l’impôt sur les gains immobiliers 1,59 1,31 1,06 1 Source: Adm. féd. des finances, Finances publiques en Suisse 1997, Berne 19995600 Extrapolations du produit de l’impôt sur les gains en capital (IGC) pour la Suisse Canton Abolition de l’IGC (année) Population d’après recensement 1990 (milliers) Produit IGC avant son abolition (mio. fr.) Produit global des impôts cantonaux 1987 (mio. fr.) Bâle-Ville Bâle-Campagne Saint-Gall Grisons Thurgovie Jura 6 cantons Suisse 1987 1987 1986 1996 1985 1987 199,4 233,5 427,5 173,9 209,4 66,2 1 309,9 6 873,7 20,0 1,0 0,8 0,9 0,2 1,0 23,9 1 452 632 773 363 361 118 3 699 18 135 a) Part de ces 6 cantons à la population suisse (en %) 19,06 b) Part de ces 6 cantons au produit des impôts cantonaux 1987 (en %) 20,40 c) Part de l ’IGC au produit des impôts de ces 6 cantons 1987 (en %) 0,65 Extrapolations du produit de l’IGC pour la Suisse: (mio. fr.) 1. sur la base de a) 125 2. sur la base de b) 117 3. sur la base de c) (produit des impôts cantonaux 1997 = 24 696 millions de fr.) 160Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message sur l'initiative populaire "pour und impôt sur les gains en capital" In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2000 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 50 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.087 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 19.12.2000 Date Data Seite 5573-5600 Page Pagina Ref. No 10 125 033 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.