6622 2002-1888 98.411 Initiative parlementaire LP. Recouvrement des primes de l’assurance-accidents obligatoire Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil national du 27 mai 2002 Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Conformément à l’art. 21 quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), la commission vous soumet le présent rapport qu’elle transmet simultané- ment au Conseil fédéral pour avis. La commission propose par 13 voix et 5 abstentions d’adopter le projet de loi ci-joint. 27 mai 2002 Au nom de la commission: La présidente, Anita Thanei6623 Rapport 1 Situation initiale 1.1 Initiative parlementaire Le 20 mars 1998, le conseiller national Peter Baumberger a d éposé une initiative parlementaire visant à modifier l’art. 43 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP; RS 281.1), afin d ’exclure de la poursuite par voie de faillite le recouvrement des primes de l’assurance-accidents obligatoire. L’auteur de l ’initiative motive sa d émarche par le fait que la r églementation en vigueur oblige les établissements d’assurance-accidents privés à ouvrir des poursui- tes par voie de faillite pour obtenir le recouvrement de primes et ce, à la différence de la proc édure pr évue pour la Caisse nationale suisse d ’assurance en cas d ’acci- dents et les caisses publiques. Il estime que l ’obligation d ’ouvrir une poursuite par voie de faillite ne se justifie pas. D ’une part, les montants faisant l ’objet de poursuites dans le domaine de l’assurance-accidents obligatoire sont souvent assez modestes. D ’autre part, la pour- suite par voie de faillite a des cons équences graves sur le plan social pour les petites et moyennes entreprises, et tout particuli èrement pour leurs employ és. Afin que la législation sur la poursuite remplisse son r ôle – qui est de servir à rendre effectif le droit mat ériel – et que les int érêts des petites et moyennes entreprises et de leurs employés soient sauvegardés, il faut modifier l’art. 43 LP dans le sens indiqué. Il ressort des documents concernant la derni ère révision de la LP que le l égislateur n’avait pas pris conscience du probl ème à l’époque. La notion de caisses publiques (art. 43, ch. 1, LP) a été reprise telle quelle dans le nouveau droit. Une poursuite qui oblige à procéder à une liquidation totale de la fortune devrait être évitée, de l ’avis du législateur, lorsqu’une personne est forc ée de payer des primes d ’assurance. Or ceci est un cas relevant de l ’obligation de s ’assurer et non uniquement de l ’organe administratif. 1.2 Examen préalable par la Commission des affaires juridiques La commission a constat é que lors de la r évision totale du 16 d écembre 1994 de la LP, la question soulev ée par l ’initiative n ’avait pas été abord ée. La r ègle actuelle crée une inégalité de traitement entre les caisses publiques (incluses dans les excep- tions à la poursuite par voie de faillite de l ’art. 43, ch. 1, LP) et les assurances pri- vées qui doivent agir par la voie de la faillite pour poursuivre un d ébiteur. Cette différence de traitement se fondant uniquement sur la qualit é du cr éancier, et non pas sur le type de cr éance, ne para ît pas justifi ée. Par ailleurs les montants en jeu sont souvent relativement peu élevés. La poursuite par voie de saisie permet d ès lors d’éviter, notamment aux petites et moyennes entreprises et à leurs employ és, les conséquences sociales importantes d écoulant de la liquidation totale de la fortune d’une entreprise qu’entraîne une poursuite par voie de faillite.6624 La commission a en outre envisag é la possibilit é d ’entreprendre une r évision plus large de l’art. 43 LP en cas d ’élaboration d’un projet l égislatif (2e phase), en faisant une exception à la poursuite par voie de faillite pour d ’autres dettes fond ées sur le droit public. 1.3 Décision du Conseil national Le 21 avril 1999, le Conseil national, se ralliant à la proposition de la majorit é de la Commission des affaires juridiques, a d écidé de donner suite à l ’initiative sans opposition.1 Conformément à l ’art. 21quater, al. 1, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC; RS 171.11), le Conseil national a charg é la Commission des affaires juridi- ques d ’élaborer un projet d ’acte l égislatif. En application de l ’art. 21quater, al. 2, LREC, la commission a demand é au D épartement fédéral de justice et police de la seconder dans ses travaux. La commission a trait é cet objet au cours de ses s éances des 31 janvier, 3 juillet et 29 août 2000. Le 22 avril 2002, elle a pris connaissance des résultats de la procédure de consultation et adopté le projet de modification de l’art. 43 LP. 2 Les grandes lignes du projet 2.1 La révision de la LP de 1994 La LP a fait l ’objet, r écemment, d ’une large r évision2, entr ée en vigueur le 1er janvier 1997. Si l ’art. 43 LP a effectivement fait l ’objet de discussions3, celles-ci n’ont cependant pas port é sur l’objet de l ’initiative parlementaire, mais uniquement sur les modalit és de la poursuite pour les contributions p ériodiques d ’entretien et d’aliments découlant du droit de la famille (art. 43, ch. 2, LP) ainsi que sur la cons- titution de s ûretés (art. 43, ch. 3, LP). En ce qui concerne les pr étentions de droit public, la r évision a maintenu l ’ancien droit, sans autre explication. Pour le reste, l’art. 43 LP n’a fait l’objet que d’une modification rédactionnelle. 2.2 Le droit en vigueur La LP part de l ’idée qu’un débiteur, même s’il est susceptible d ’être mis en faillite (art. 39 LP), ne doit pas l ’être pour des dettes de droit public (art. 43, ch. 1, LP). Le but visé par cette disposition protectrice est que personne ne doit voir sa situation économique anéantie, en particulier en raison de dettes fiscales. L ’art. 43 LP rompt ainsi avec le système de la LP selon lequel les «débiteurs qui sont des commerçants» (en particulier les soci étés commerciales et les commer çants indépendants) sont en principe poursuivis par voie de faillite, alors que tous les autres d ébiteurs (les 1 BO 1999 N 734 2 Cf. Message du Conseil fédéral du 8 mai 1991; FF 1991 III 1 ss, BO 1993 N 19, BO 1993 E 643. 3 Cf. Message, p. 56 s.6625 employés et les personnes sans revenus notamment) le sont par voie de saisie 4. Dans la mesure où il forme une exception rompant avec ce syst ème légal, la jurisprudence interprète l’art. 43 LP de manière très étroite5. Cependant, la définition légale de l’exception ne couvre pas tous les cas: les presta- tions de droit public ne tombent sous le coup de l ’art. 43 LP et ne peuvent donc être poursuivies par voie de faillite que si, en m ême temps, elles sont dues à un créancier de droit public, «une caisse publique » comme le pr évoit la loi 6. Des cr éances de droit public peuvent toutefois être dues – selon le degré de privatisation d ’une tâche publique – également à des créanciers ayant un statut privé; il en va ainsi des primes d’assurance-accidents, express ément vis ées par l ’initiative. Le m ême probl ème se pose toutefois, par exemple, pour les montants des primes d ’assurance-maladie obli- gatoire, ainsi que pour les taxes d ’électricité e t d e télécommunication, lorsque les prestations sont fournies par des prestataires de service privés. 2.3 Consultation Conformément à l ’art. 21quater, al. 2, LREC, la commission a d écidé de charger le Conseil fédéral de procéder à une consultation permettant aux milieux concern és de prendre connaissance de l ’avant-projet relatif à la modification de l ’art. 43 LP. Le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral de justice et police d ’ouvrir la pro- cédure auprès des cantons, du Tribunal f édéral, des partis politiques et des milieux intéressés. Le d élai de r éponse était fix é pour fin f évrier 2001. Les cantons d’Appenzell Rhodes-Int érieures et d ’Obwald, le Tribunal f édéral ainsi que l ’Asso- ciation suisse des magistrats de l ’ordre judiciaire et, pour partie, le concordat des assureurs-maladie suisses ont expressément renoncé à prendre position. L’avant-projet envoyé en consultation pr évoyait l’exclusion de la poursuite par voie de faillite pour toutes les cr éances fond ées sur le droit public ainsi que pour les créances de droit privé jusqu’à 1000 francs. Les résultats de la proc édure de consul- tation se résument comme suit: La quasi-totalit é des cantons 7, tous les partis politiques et une large majorit é des organisations concernées ont approuv é l’avant-projet visant l ’exclusion de la pour- suite par voie de faillite pour les cr éances de droit public. Deux organisations ont toutefois rejet é la proposition en ce qui concerne la pr évoyance professionnelle LPP8. Une organisation propose que le cr éancier puisse choisir le mode de pour- suite9. Un canton souhaiterait que l ’office des poursuites puisse choisir le mode de poursuite pour les créances d’un montant compris entre 1001 et 5000 francs10. 4 S’agissant des modalités de poursuite, cf. Kurt Amonn/Dominik Gasser, Grundriss des Schuldbetreibungs- und Konkursrechts, 6e éd., Berne 1997, § 9. 5 Domenico Acocella, in: Staehelin/Bauer/Staehelin (Hrsg.), Kommentar zum SchKG, Bâle 1998, art. 43 n 3. 6 ATF 125 III 250 ss. 7 sauf BL, ZH 8 CAMS et ASA (qui a uniquement approuvé la proposition initiale de l’iv.pa.) 9 CP 10 JU6626 L’exclusion de la poursuite par voie de faillite pour les cr éances de droit public a été rejetée par deux cantons 11 et deux organisations 12. Ces adversaires de l ’avant-projet estiment que ce changement affaiblirait la position des autres cr éanciers13 et font en outre remarquer que le r èglement proposé augmenterait la charge de travail, du fait que les offices des poursuites devraient d’abord examiner la nature des créances14. La proposition visant à exclure de la poursuite par voie de faillite les cr éances de droit privé de peu d ’importance a, quant à elle, été approuvée par douze cantons 15, trois partis16 et six organisations17. La limite maximale de 1000 francs a toutefois été jugée arbitraire par certains 18 et il a été proposé de la fixer à 200019, 300020, voire 500021 francs. Douze cantons 22, deux partis 23 et six organisations 24 se sont prononc és contre l’exclusion de la poursuite par voie de faillite pour les créances de droit privé de peu d’importance. La majorit é d’entre eux est d ’avis que toute entreprise incapable de rembourser une créance d’un montant peu élevé doit être mise en faillite et cesser de participer à la vie économique25. Les opposants ont en outre estim é que la r égle- mentation proposée risque d’affaiblir la position des créanciers devant récupérer une somme d’un montant supérieur à 1000 francs26 et de conduire à des abus27. 3 Commentaire du projet 3.1 Créances de droit public La majorité de la commission propose d ’exclure d’une manière générale les primes de l ’assurance-accidents obligatoire de la poursuite par voie de faillite (art. 43, ch. 1bis, LP); ainsi, même les débiteurs normalement poursuivis par voie de faillite le seraient par voie de saisie, que les primes soient dues à une institution d ’assurance de droit public ou de droit priv é. Cette solution r ésout le probl ème en mati ère d’assurance-accidents, mais laisse ouverte la question pour d’autres domaines où des prestataires de droit priv é accomplissent des t âches publiques (voir ch. 22 ci-dessus). 11 BL, ZH 12 Verband der zugerischen Betreibungs- und Konkursbeamten, Association LP 13 BL 14 ZH, VD (approuvent cependant le projet) 15 AG, AR, FR, GL, GR (avec réserve), JU NE, SG, SZ, TG, UR, VS 16 PDC, PCS, UDC 17 JDS, HEV, UPS, USS, CNSAA, vsi (avec réserves) 18 GR 19 Union patronale suisse (proposition toutefois controversée au sein de l’UPS) 20 PDC, HEV 21 JDS 22 BL, BS, BE, GE, LU, NW, SH, SO, TI, VD, ZG, ZH 23 PRD et PLS 24 CP, Conférence des préposés aux poursuites et faillites de Suisse, USAM, ASA, Verband der zugerischen Betreibungs- und Konkursbeamter et Association LP 25 NW, SO, TI, ZG, ZH, PRD, PLS, Conférence des préposés aux poursuites et faillites de Suisse 26 BL, VD, CP, usam et aussi GR 27 BE, LU, SO, ZH6627 La majorité est cependant d’avis que l’extension à toutes les cr éances fondées sur le droit public risque d ’entraîner des difficultés. Ainsi, le Tribunal f édéral28 a jugé que les primes dues par l ’employeur qui sont destin ées à la pr évoyance professionnelle des salariés assurés selon la LPP29 étaient fondées sur le droit public. Ces cotisations dues par les employeurs peuvent atteindre des montants consid érables. Si les insti- tutions de pr évoyance priv ées n ’ont plus à disposition la menace de la mise en faillite pour r éclamer aux employeurs les montants dus, leur situation en sera gran- dement obérée et le financement du deuxi ème pilier mis en danger. Ainsi, alors que pour les primes de l ’assurance-accidents les montants en jeu, souvent faibles, justi- fient une modification de l ’art. 43 LP, il ne s ’impose pas de l ’étendre à d ’autres domaines. La minorité de la commission est d ’avis qu’il serait préférable d’envisager une solu- tion plus large et plus g énérale, valable pour toutes les cr éances de droit public, afin d’éviter de devoir compl éter une nouvelle fois dans un proche avenir la liste des exceptions de l’art. 43 LP. Le nouveau ch. 1 de l ’art. 43 LP ne fait plus mention de la qualité du créancier, qui peut donc indifféremment être public ou privé. L’élément déterminant est la nature de la cr éance. Si celle-ci d écoule du droit public, l ’art. 43 LP s’applique et la voie de la poursuite par voie de faillite est exclue. Cette solution répond à une meilleure syst ématique; en effet, la solution ponctuelle propos ée par l’initiative exigerait une adaptation périodique de la liste des exceptions, ce qui n ’est guère convaincant. Comme dans le droit actuel, aucune limite sup érieure n’est fixée pour les créances de droit public. 3.2 Créances de droit privé La motivation de l ’initiative parlementaire consiste à exclure les cr éances relative- ment modestes de la lourde procédure de l’exécution générale par voie de faillite. Ce principe peut aussi être envisagé pour les cr éances de droit priv é, en ce sens que toutes les créances peu importantes de droit priv é sont soustraites à la procédure de faillite. Une telle solution pr ésente ind éniablement l ’avantage d ’une économie de procédures. L’exclusion de la poursuite par voie de faillite profite au d ébiteur en évitant les con- séquences économiques et sociales, notamment pour les employ és, d ’une mise en faillite d ’une petite ou moyenne entreprise. Mais cette exclusion permet aussi au créancier qui procède à la poursuite par voie de saisie de b énéficier d’avantages pro- céduraux pratiques (proc édure plus rapide et moins co ûteuse, pas de partage oblig é des éléments saisis avec tous les autres cr éanciers)30. Dans ce sens, l ’art. 43 LP a une portée ambivalente: il épargne le débiteur d’un côté et privilégie le créancier de l’autre. Ce privilège procédural n’est toutefois pas absolu. En effet, si le d ébiteur est mis en faillite suite à une réquisition de poursuite émanant d’un autre créancier ou dans les cas de faillite sans poursuite pr éalable (art. 190 ss LP), les objets saisis pr éalable- 28 ATF 115 III 89 et 118 III 13 29 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité ; RS 831.40. 30 Cf. Amonn/Gasser, op. cit., § 9 N 17.6628 ment rentrent également dans la masse et sont distribu és entre tous les cr éanciers, sauf si la réalisation a déjà eu lieu (art. 199 LP). Il est n écessaire d’introduire un montant maximal pour les cr éances de droit priv é. Selon la majorité de la commission, ce montant doit rester modeste afin d ’éviter que la poursuite par voie de faillite soit vid ée de son contenu. La pratique montre en effet qu’une grande partie des pr étentions se situent en dessous de 5000 francs. La somme de 1000 francs, comme limite sup érieure permettant de proc éder par voie de saisie pour des dettes de droit privé, paraît adéquate (art. 43, ch. 1ter, LP). Le fait que pour chaque poursuite distincte des émoluments sont perçus dissuadera certainement un créancier de diviser, pour des gros montants, ses pr étentions en de nombreuses tranches de 1000 francs. La minorité de la commission propose de porter le montant à 5000 francs (art. 43, ch. 1bis, LP). Les cons équences sociales pour les employ és perdant leur travail, la longueur des proc édures ainsi que leur co ût plaident en faveur d ’une limite sup é- rieure allant au-delà de 1000 francs. La minorité remarque que lorsqu’une société ne peut vraiment plus faire face à ses obligations financi ères, et qu ’elle doit donc être mise en faillite, les cr éances d épassent g énéralement largement le montant de 5000 francs. On remarquera que les risques inh érents à cette nouvelle r églementation ne sont pas différents de ceux qui existent pour des d ébiteurs soumis uniquement à la poursuite par voie de la saisie; si de nombreux cr éanciers font saisir en m ême temps les biens du débiteur, la situation de ce dernier est comparable à celle d’une faillite. C’est le montant de la poursuite d ésigné par le cr éancier qui est d éterminant pour savoir s ’il sera proc édé à une poursuite par voie de la saisie en vertu de l ’art. 43 ch. 1ter, LP (art. 43, ch. 1bis, dans la version de la minorité). L’art. 43, ch. 1ter, LP (art. 43, ch. 1bis, dans la version de la minorité) réserve expres- sément, comme dans le droit actuel, les prestations selon les ch. 2 et 3. Ainsi, quel que soit le montant de la pr étention, la poursuite par voie de faillite est exclue pour le recouvrement de contributions p ériodiques d ’entretien et d ’aliments d écoulant du droit de la famille (art. 43, ch. 2, LP) et pour la constitution de s ûretés (art. 43, ch. 3, LP). 4 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel Pour la Conf édération comme pour les cantons, la modification envisag ée n’entraînerait aucune conséquence financière ou sur l’état du personnel. 5 Constitutionnalité En vertu de l ’art. 122 Cst., la comp étence l égislative en mati ère de droit civil incombe à la Confédération.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire LP. Recouvrement des primes de l'assurance-accidents obligatoire. Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil national In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 45 Cahier Numero Geschäftsnummer 98.411 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 12.11.2002 Date Data Seite 6622-6628 Page Pagina Ref. No 10 126 740 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.