Öffentlichkeitsprinzip 2011/52 BVGE / ATAF / DTAF 1027 52 Auszug aus dem Urteil der Abteilung I i. S. Claudia Schreiber gegen Bundesamt für Landwirtschaft A–1135/2011 vom 7. Dezember 2011 Öffentlichkeitsprinzip. Persönlicher Geltungsbereich des BGÖ. Nicht fertig gestelltes Dokument. Zum persönlichen Gebrauch be- stimmtes Dokument. Zugangsverweigerung. Schutz von Personen - daten. Art. 2 Abs. 1 Bst. a, Art. 5 Abs. 3 Bst. b und c, Art. 7 Abs. 1 Bst. a, d und h, Art. 8 Abs. 4, Art. 9 BGÖ. Art. 1 Abs. 2 und Abs. 3 VBGÖ. Art. 57 Abs. 1 RVOG. Art. 19 Abs. 1bis DSG. 1. Bei der zur Erarbeitung von konkreten Vorschlägen für Begleit - massnahmen im Hinblick auf ein allfälliges Freihandelsabko m- men mit der Europäischen Union im Agrar - und Lebensmitte l- bereich eingesetzten Arbeitsgruppe handelt es sich um ein bloss auf Zeit eingese tztes externes Fachgremium. Dieses ist als Ad- hoc-Kommission der Bundesverwaltung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ zuzurechnen (E. 4.1 f.). 2. Wird eine Auflistung von in eine Arbeitsgruppe eingebrachten Vorschlägen den einzelnen Arbeitsgruppenmitglieder n nicht zur Überarbeitung übergeben, sondern dient sie ihnen einzig als En t- scheidgrundlage für das weitere Vorgehen und ist sie ein in sich selber bereits abgeschlossenes und nicht mehr in Bearbeitung stehendes Dokument, so gilt sie nicht als nicht fertig gestellt im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ (E. 5.1.2). 3. Ist eine Auflistung von Vorschlägen nicht eine den Arbeitspr o- zess bloss unterstützende, lediglich behelfsmässig erstellte « Brainstorming »-Liste, sondern ein fertig gestelltes und durch die Systematisierung und Sortierung der Vorschläge gedanklich weiterentwickeltes Dokument, liegt kein blosses Arbeitshilfsmi t- tel für den persönlichen Gebrauch im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ vor (E. 5.2.2). 4. Hat eine Arbeitsgruppe mit der Veröffentlichung ihres Schlus s- berichtes ihren Meinungsbildungsprozess abgeschlossen, so kann Letzterer durch die nachträgliche Publikation eines ihn bloss u n- terstützenden Dokumentes gar nicht mehr beeinflusst werden (E. 6.1.3 f.). 2011/52 Öffentlichkeitsprinzip 1028 BVGE / ATAF / DTAF 5. Eine als Ad-hoc-Kommission der Bundesverw altung zuzurec h- nende Arbeitsgruppe gilt nicht als « Dritter » im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ und es kann ihr demnach auch keine Vertra u- lichkeit zugesichert werden. Dürfte auch nach Eingang eines Z u- gangsgesuches nachträglich noch Geheimhaltung beschl ossen werden, käme dies einer Aushöhlung des Öffentlichkeitsprinzipes gleich (E. 6.3.3). Principe de la transparence. Champ d'application personnel de la LTrans. Document n'ayant pas atteint son stade définitif d'éla bora- tion. Document destiné à l'usage personnel. Refus d'accès. Protection des données personnelles. Art. 2 al. 1 let. a, art. 5 al. 3 let. b et c, art. 7 al. 1 let. a, d et h, art. 8 al. 4, art. 9 LTrans. Art. 1 al. 2 et al. 3 OTrans. Art. 57 al. 1 LOGA. Art. 19 al. 1bis LPD. 1. Le groupe de tr avail formé pour élaborer des propositions concrètes de mesures d'accompagnement pour un éventuel a c- cord de libre -échange avec l'Union européenne dans le secteur agro-alimentaire n'est qu'un comité d'experts externe institué à titre temporaire. En tant que commission ad hoc, il fait partie de l'Administration fédérale au sens de l'art. 2 al. 1 let. a LTrans (consid. 4.1 s.). 2. Une liste de propositions émises dans un groupe de travail qui n'est pas transmise pour révision aux différents membres de ce groupe, mais qui leur sert uniquement de base de décision pour la suite de la procédure et qui constitue un document complet non susceptible de modification, ne peut pas être considérée comme document n'ayant pas atteint son stade définitif d'élab o- ration au sens de l'art. 5 al. 3 let. b LTrans (consid. 5.1.2). 3. Une énumération de propositions qui n'est pas une simple liste auxiliaire d'un « brainstorming », établie comme aide à la ré - flexion, mais un document définitif issu d'une réflexion systém a- tique classant et triant les différentes propositions, ne constitue pas un simple instrument de travail destiné à l'usage personnel au sens de l'art. 5 al. 3 let. c LTrans (consid. 5.2.2). 4. Lorsqu'un groupe de travail a, par la publication de son rapport final, terminé le processus lui ayant permis de former son op i- nion, celle-ci ne peut être influencée par la publication ultérieure Öffentlichkeitsprinzip 2011/52 BVGE / ATAF / DTAF 1029 d'un document qui n'a servi qu'à la formation de cette opinion (consid. 6.1.3 s.). 5. Un groupe de travail qui doit être qualifié d e commission ad hoc de l'Administration fédérale ne peut pas être considéré comme un « tiers » au sens de l'art. 7 al. 1 let. h LTrans; par conséquent la confidentialité ne peut pas lui être garantie. S'il était possible, après le dépôt d'une demande d'accès, de déclarer confidentiel un document, le principe de la transparence serait vidé de son contenu (consid. 6.3.3). Principio di trasparenza. Campo d'applicazione personale della LTras. Documento in corso di elaborazione. Documento destinato all'uso pers onale. Diniego del diritto di accesso. Protezione di dati personali. Art. 2 cpv. 1 lett. a, art. 5 cpv. 3 lett. b e c, art. 7 cpv. 1 lett. a, d e h, art. 8 cpv. 4, art. 9 LTras. Art. 1 cpv. 2 e 3 OTras. Art. 57 cpv. 1 LOGA. Art. 19 cpv. 1bis LPD. 1. Il gruppo di lavoro incaricato di elaborare proposte concrete per l'adozione di misure collaterali in vista della conclusione di un eventuale accordo di libero scambio con l'Unione europea nel se t- tore agrario e alimentare costituisce un organo specializzato e- sterno costituito soltanto a titolo temporaneo. Esso deve essere classificato come commissione ad hoc dell'Amministrazione fed e- rale ai sensi dell'art. 2 cpv. 1 lett. a LTras (consid. 4.1 seg.). 2. Un elenco di proposte presentate in un gruppo di lavoro che non viene distribuito per revisione ai vari membri del gruppo, ma che serve loro semplicemente da appoggio per la decisione sul seguito dei lavori e che costituisce un documento completo non suscett i- bile di modificazione, non può essere considerato un documento la cui elaborazione non è terminata ai sensi dell'art. 5 cpv. 3 lett. b LTras (consid. 5.1.2). 3. Se un elenco di proposte non rappresenta una semplice lista di « brainstorming » allestita soltanto a titolo sussidiario e come semplice attrezzo di lavoro, bensì un documento definitivamente elaborato e maturo sul piano delle idee, in quanto contiene pr o- poste già sistematizzate e già scremate, esso non costituisce un semplice strumento di lavoro destinato all'uso personale ai sensi dell'art. 5 cpv. 3 lett. c LTras (consid. 5.2.2). 2011/52 Öffentlichkeitsprinzip 1030 BVGE / ATAF / DTAF 4. Se pubblicando il suo rapporto finale un gruppo di lavoro ha concluso il processo di formazione del convincimento, quest'ult i- mo non può più essere influenzato in alcun modo dalla pubblic a- zione a posteriori di un semplice documento d'appogg io (co n- sid. 6.1.3 seg.). 5. Un gruppo di lavoro che rientra tra le commissioni ad hoc dell'Amministrazione federale non può essere considerato un « terzo » ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. h LTras e pertanto non può neppure essergli garantita la confidenzialità. Se fosse possibi- le, dopo il deposito di una richiesta d'accesso, dichiarare conf i- denziale un documento, il principio di trasparenza sarebbe svu o- tato del suo contenuto (consid. 6.3.3). Der Bundesrat beschloss am 14. März 2008, mit der Europäischen Union (EU) Verhandlungen über die gegenseitige Öffnung der Agrar - und Le- bensmittelmärkte zu führen. In der Folge beauftragte er das Eidgenöss i- sche V olkswirtschaftsdepartement (EVD), in Zusammenarbeit mit dem Eidgenössischen Finanzdepartement und parallel z u den Verhandlungen mit der EU unter Beizug einer Arbeitsgruppe konkrete Begleitmassna h- men und die entsprechenden gesetzlichen Grundlagen zu einem allfäll i- gen Freihandelsabkommen auszuarbeiten. Das EVD entschied, in einem ersten Schritt eine Arbeitsgruppe aus Vertretern aller wichtiger Organisa- tionen der Land - und Ernährungswirtschaft sowie von zwei Kantonen einzusetzen mit dem Auftrag, dem Departement einen Bericht mit ko n- kreten V orschlägen für Begleitmassnahmen vorzulegen. Mit der Leitung dieser Arbeitsgruppe (nachfolgend: AG Begleitmassnahmen) wurde der Direktor des Bundesamtes für Landwirtschaft (BLW) betraut und die Sekretariatsarbeiten wurden vom BLW übernommen. Nachdem die Mitglieder der AG Begleitmassnahmen am 12. Juni 2008 beauftragt worden waren, k onkrete V orschläge einzureichen, präsentier- ten sie diese anlässlich der zweiten Sitzung vom 8. Oktober 2008. Im Anschluss an eine erste Diskussion erarbeitete das Sekretariat eine Liste mit rund 250 V orschlägen mit dem Titel « AG Begleitmassnahmen FHAL Syn optische Darstellung der V orschläge » (nachfolgend: Dok u- ment Synopsis) und unterbreitete diese den Mitgliedern zur Beurteilung. An der dritten Sitzung vom 14. Januar 2009 wurde das Dokument Sy n- opsis bereinigt und auf rund 80 Massnahmen gekürzt beziehungswe ise zusammengefasst. Öffentlichkeitsprinzip 2011/52 BVGE / ATAF / DTAF 1031 Mit Mail vom 9. Mai 2009 ersuchte die Journalistin Claudia Schreiber (Gesuchstellerin) das BLW um Einsicht in die von der AG Begleitmas s- nahmen erstellte « Liste mit mehr als 100 V orschlägen » sowie die « re- duzierte Liste mit ca. 80 V orschlägen ». Mit Schreiben vom 20. Mai 2009 teilte das BLW der Gesuchstellerin mit, dass es ihr den Zugang zu den von ihr angeforderten Dokumenten ve r- weigere. Am 2. Juni 2009 reichte die Gesuchstellerin beim Eidgenössischen D a- tenschutz- und Öffentlichkeitsb eauftragten (EDÖB) einen Schlichtung s- antrag ein. Anlässlich ihrer vierten Sitzung vom 12. Juni 2009 diskutierte und bere i- nigte die AG Begleitmassnahmen den zwischenzeitlich vom Sekretariat erarbeiteten Entwurf des Schlussberichtes. Einstimmig wurde beschlo s- sen, der Öffentlichkeit keine Zwischenergebnisse zugänglich zu machen. Am 8. Juli 2009 wurde schliesslich auf der Internetseite des BLW der Schlussbericht der AG Begleitmassnahmen mit dem Titel « Begleitmass- nahmen zu einem Freihandelsabkommen im Agrar - und Lebensmittelbe- reich, Juli 2009 » inkl. Fact Sheets publiziert (< http://www.blw.admin.ch > Themen > Agrarpolitik > Freihandel Schweiz -EU, besucht am 2. De- zember 2011). In der Schlichtungsverhandlung vor dem EDÖB vom 25. November 2010 einigten sich die G esuchstellerin und das BLW dahingehend, dass das Gesuch um Einsicht in die 70 Fact Sheets durch deren Publikation vom 8. Juli 2009 gegenstandslos geworden sei. Hinsichtlich des Zugangs zu der Liste mit den rund 250 V orschlägen im Dokument Synopsis konn- te keine Einigung erzielt werden. Immerhin erklärte die Gesuchstellerin, sie sei lediglich an den eingereichten V orschlägen interessiert, nicht aber an den Namen ihrer Urheber. Am 23. Dezember 2010 erliess der EDÖB gegenüber dem BLW die Empfehlung, das Dokument Synopsis zu anonymisieren, indem es dessen Spalte « Organisation » einschwärze, und der Gesuchstellerin anschlie s- send den Zugang zu diesem Dokument zu gewähren. Mit Verfügung vom 18. Januar 2011 verweigerte das BLW (V orinstanz) der Gesuchstellerin den Zugang zum Dokument Synopsis. Gegen diese Verfügung erhebt die Gesuchstellerin (Beschwerdeführerin) am 16. Februar 2011 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut. 2011/52 Öffentlichkeitsprinzip 1032 BVGE / ATAF / DTAF Aus den Erwägungen: 3. Das am 1. Juli 2006 in Kraft getretene Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) will die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung fördern (Art. 1 BGÖ). Es stellt einen Paradigmenwechsel dar, indem es den fr ü- heren Grund satz der Geheimhaltung zum Öffentlichkeitsprinzip kehrt, und es verankert ein subjektives und durchsetzbares Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewi e- sen werden müsste. Das Prinzip soll Transparenz schaffen, dam it Bürge- rinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht werden. Das Gesetz gilt für die gesamte Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Ein amtliches Dokument ist jede Information, die auf e i- nem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist, und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Art. 5 Abs. 1 Bst. a–c BGÖ). Das BGÖ kennt keine Kategorie interner Dokumente, die generell nicht zugänglich wären. Das Öffentlichkeitsprinzip gilt gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ umfa ssend für alle amtlichen Dokumente (Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A –33269/2010 vom 18. Oktober 2010 E. 3.1 sowie Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A–3631/2009 vom 15. September 2009 E. 2.1, jeweils mit weiteren Hinweisen auf Rech t- sprechung und Lehre). 4. Die V orinstanz vertritt die Auffassung, die AG Begleitmassnah- men sei vergleichbar mit einer beratenden Verwaltungskommission und als solche gemäss den Gesetzesmaterialien nicht der Bundesverwaltung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ zuzurechnen; einzig ihr definit i- ver Bericht, welcher dem EVD übermittelt worden sei, falle als ein von der Bundesverwaltung empfangenes Dokument unter das Öffentlichkeits- prinzip. Es sei zwar richtig, dass die Regierungs - und Verwaltungsorga- nisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV , SR 172.010.1) per 1. Januar 2009 eine Änderung erfahren und die ausserparlamentarischen Kommissionen (und mit ihnen die Verwaltungskommissionen) system a- tisch neu der Bundesverwaltung zugeordnet habe. Diese Revision beträfe jedoch nur ständige ausserparlamentarische Kommissionen, nicht aber ad hoc eingesetzte Verwaltungskommissionen wie die AG Begleitmassnah- men. Die Beschwerdeführerin macht geltend, sowohl das Bundesamt für Justiz (BJ) wie auch der EDÖB seien zwischenzeitlich zum Schluss ge-Öffentlichkeitsprinzip 2011/52 BVGE / ATAF / DTAF 1033 langt, dass ausserparlamentarische Kommissionen der Bundesverwaltung zuzuordnen seien und folglich in den Anwendungsbereich des BGÖ fielen. Die Änderung der RVOV sei bereits vor Eingang ihres Zugang s- gesuches in Kraft getreten und die V orinstanz hätte de mnach wissen müssen, dass ausserparlamentarische Kommissionen dem BGÖ unte r- stünden. Dessen ungeachtet handle es sich bei der AG Begleitmassnah- men (auch) um eine Experten - oder Ad-hoc-Kommission, w elche ohne Weiteres unter das BGÖ falle. 4.1 Während die bis End e 2008 gültige Verordnung vom 3. Juni 1996 über ausserparlamentarische Kommissionen sowie Leitungsorgane und Vertretungen des Bundes (Kommissionenverordnung) (AS 1996 1651, nachfolgend: KoV 1996) sowohl auf bestimmte wie auch auf u n- bestimmte Zeit bestellte ausserparlamentarische Kommissionen vorsah (vgl. Art. 4 Bst. a und b KoV 1996), schränkte der Gesetzgeber mit dem auf den 1. Januar 2009 neu in Kraft getretenen Art. 57a Abs. 1 des Regie- rungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) den Auftrag von ausserparlamentarischen (Verwa l- tungs-)Kommissionen auf die ständige Beratung von Bundesrat und Bundesverwaltung bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ein und b e- zeichnete sie neu explizit als dezentrale Verwaltungseinheiten (Botscha ft des Bundesrates vom 12. September 2007 über die Neuordnung der au s- serparlamentarischen Kommissionen [Änderung des Regierungs - und Verwaltungsorganisationsgesetzes und weiterer Erlasse], BBl 2007 6641, 6651 f.; vgl. auch Art. 7a Abs. 1 Bst. a RVOV [in Kr aft seit 1. August 2010] sowie die systematische Einordnung der Art. 8a ff. in der RVOV [2. Kapitel: Die Verwaltung, 1 a. Abschnitt: Ausserparlamentarische Kommissionen]; Ur teil des Bundesverwaltungsgerichtes A –3192/2010 vom 17. Juni 2011 E. 4.3). Die AG Begleitmassnahmen wurde in der ersten Hälfte des Jahres 2008 einzig für die Erarbeitung von konkreten Begleitmassnahmen im Hinblick auf ein allfälliges Freihandelsabko m- men mit der EU im Agrar- und Lebensmittelbereich eingesetzt und bee n- dete ihre Tätigkeit mit der Publikation ihres Schlussberichtes am 8. Juli 2009. Mangels formeller Einsetzungsverfügung (Art. 11 KoV 1996 [neu: Art. 8e RVOV]) war sie jedoch bereits im Jahre 2008 keine ausserparl a- mentarische Verwaltungskommission mit beratender Funktion (vgl. Art. 4 Bst. a i. V. m. Art. 5 Abs. 2 KoV 1996), sondern bloss ein auf Zeit eingesetztes externes Fachgremium (vgl. Art. 57 Abs. 1 RVOG). Dies galt – mangels Beständigkeit im Sinne des neuen Art. 57a Abs. 1 RVOG – umso mehr ab Anfang 2009. 2011/52 Öffentlichkeitsprinzip 1034 BVGE / ATAF / DTAF 4.2 Art. 2 BGÖ besc hreibt – entsprechend dem Grundsatz der Ö f- fentlichkeit der Verwaltung (vgl. E. 3) und unter Einbezug der ausserpa r- lamentarischen Behörden - und Verwaltungskommissionen (vgl. E. 4.1 sowie E. 4.3) – einen weiten Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsg e- setzes (vgl. auch BGE 136 II 399 E. 2.1). Eine Experten- beziehungswei- se Ad-hoc-Kommission übernimmt – selbst wenn sie mehrheitlich aus externen Mitgliedern besteht – öffentliche Aufgaben, welche gewöhnlich von der Zentralverwaltung wahrgenommen we rden. Würde ein solches (Fach-)Gremium nun dem Geltungsbereich des BGÖ entzogen, stünde es im Belieben des Bundesrates beziehungsweise seiner De partemente, durch die einzelfallweise Auslagerung von Verwaltungsaufgaben das Öffentlichkeitsprinzip auszuhebeln. Dies kann abe r nicht Sinn und Zweck dieser Bestimmung sein (vgl. BERTIL COTTIER, EDÖB bejaht Veröffentlichung von Dokument des BLW, in: medialex 2011/02, S. 104; vgl. auch STEPHAN C. BRUNNER, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008 , Rz. 9 zu Art. 1, welcher unter den Begriff der « Organisation » der Verwaltung gemäss Art. 1 BGÖ auch die ad hoc -Organisationen subsumiert). Die AG Begleitmassna h- men ist demnach – wie der EDÖB in seiner Empfehlung vom 23. De- zember 2010 und das BJ in se inem Dokument « Umsetzung des Öffen t- lichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen » (Versionen vom 29. Juni 2006 und vom 25. Februar 2010, je Ziff. 2.4, nachfolgend: FAQ), zutreffend festhalten – als Ad-hoc-Kommission der Bundesverwaltung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ zuzurechnen, auch wenn sie dieser nicht angehört (vgl. Art. 57 Abs. 1 RVOG). 4.3 Bei diesem Ergebnis kann grundsätzlich offengelassen werden, ob auch vor Inkrafttreten von Art. 57a ff. RVOG beziehungsweise Art. 8a ff. RVOV ausserparlamentarische Kommissionen der Bundesver - waltung zuzurechnen waren. Immerhin bleibt festzuhalten, dass der hi s- torische Gesetzgeber zwar ursprünglich (ausserparlamentarische) Ver - waltungskommissionen mit beratender Funktion gegenüber Bundesrat und Verwaltung vom Geltungsbereich des BGÖ ausnehmen wollte (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung [Öffentlichkeit, BGÖ], BBl 2003 1963, 1986, nachfolgend: Botschaft zum BGÖ). Dennoch i st auch hier nicht ersichtlich, weshalb eine solche Kommission – selbst wenn sie keine Ent- scheidbefugnis hat – als « verlängerter Arm » der zentralen Bundesve r- waltung oder zumindest als Teil der dezentralen Verwaltung nicht der Exekutivverwaltung zugerech net werden und als solche nicht dem BGÖ unterstehen sollte (vgl. auch THOMAS SÄGESSER, in: Stephan C. Brunner/ Öffentlichkeitsprinzip 2011/52 BVGE / ATAF / DTAF 1035 Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz. 24 zu Art. 2; Botschaft des Bundesrates vom 22. September 2006 zur Änderung des Parlamentsgesetzes [Unvereinbarkeit mit Mitgliedschaft in ausserparl a- mentarischen Kommissionen], BBl 2006 8009, 8012; anderer Auffa s- sung: FAQ, Version vom 29. Juni 2006, Ziff. 2.4). 5. Jede Person hat das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über deren Inhalt zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). V orliegend steht ausser Frage, dass das Dokument Synopsis die Anforderungen an ein amtliches Dokument gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. a–c BGÖ erfüllt (vgl. bereits E. 3). Unter den Parteien stritti g ist jedoch, ob eine Ausnahme vom Begriff des « amtlichen Dokumentes » vorliegt, das heisst, ob das Dokument als nicht fertig gestellt (Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ) oder als bloss zum persönlichen Gebrauch bestimmt (Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ) zu gelten hat. 5.1 Gemäss Art. 1 Abs. 2 der Öffentlichkeitsverordnung vom 24. Mai 2006 (VBGÖ, SR 152.31) gilt ein Dokument als fertig gestellt, welches von der Behörde, die es erstellt hat, unterzeichnet ist (Bst. a) oder welches vom Ersteller dem Adressaten definitiv übergeb en wurde, namentlich zur Kenntnis - oder Stellungnahme oder als Entscheidgrun d- lage (Bst. b). Die V orinstanz vertritt den Standpunkt, das von ihrem Sek- retariat erstellte Dokument Synopsis sei ihr von der AG Begleitmas s- nahmen nicht definitiv übergeben worden, habe es doch nicht deren G e- samtmeinung wiedergegeben, sondern dieser nur als übergangsweises Arbeitshilfsmittel gedient. Dasselbe gelte auch für die umgekehrte Übe r- gabe des Dokumentes vom BLW an die AG Begleitmassnahmen. Erst deren Schlussbericht sei dem EVD endgültig übermittelt worden. Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, das Dokument Synopsis habe sowohl inhaltlich als auch formell definitiven Charakter aufgewiesen. So habe es alle von den Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen eing e- brachten V orschläge enthalten, welche diesen anschliessend zur Bewe r- tung zugestellt worden seien, sei im Dokumentenverwaltungssystem des BLW unter Vergabe einer Registraturnummer erstellt worden und habe bloss in dieser einen Version vorgelegen. Zudem könnten auch vorbere i- tende Dokumente, die inhaltlich nicht vollständig seien, fertig gestellte Dokumente im Sinne des BGÖ sein. 5.1.1 Bei der Bezeichnung « nicht fertig gestelltes Dokument » han- delt es sich um einen unbestimmten Gesetzesbegriff, welcher unter and e- rem durch Art. 1 Ab s. 2 VBGÖ weiter konkretisiert worden ist ( KURT NUSPLIGER, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlic h-2011/52 Öffentlichkeitsprinzip 1036 BVGE / ATAF / DTAF keitsgesetz, Bern 2008, Rz. 32 f. zu Art. 5). « Definitiv » im Sinne von Art. 1 Abs. 2 Bst. b VBGÖ ist die Übergabe an eine bestimmte Person, Stelle oder Behörde, wenn es danach weitestgehend am Empfänger liegt, wie er mit dem Dokument weiter verfahren will, nicht aber, wenn das Dokument innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeitenden und V or- gesetzten zwecks Korrektur, Ergänzung oder Finalis ierung ausgetauscht wird (Erläuterungen des BJ vom 24. Mai 2006 zur Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung, S. 2, nachfolgend: Erläuterungen zur VBGÖ). Weitere gewichtige Indizien für die Fertigstellung eines Dokumentes sind seine Unterz eichnung oder Genehmigung, die Regis t- rierung in einem Klassifikations -, Organisations - oder Informationssy s- tem der Verwaltung sowie seine Bedeutung. Schliesslich können auch vorbereitende Dokumente fertig gestellt sein, wenn sie definitiven Ch a- rakter aufweisen. Als Beispiele für nicht fertig gestellte Dokumente sind namentlich zu erwähnen: e in handschriftlich oder elektronisch aufg e- zeichneter Text mit Streichungen oder Anmerkungen vor seiner Schlus s- korrektur, eine zusammenfassende Übersicht in Bearbeitung, eine provi- sorische Fassung eines Berichts, eine Projektskizze, Notizen aus einer Sitzung, informelle Arbeitsnotizen, der V orentwurf eines Textes oder zu- sammenfassende Notizen für eine Versammlung (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 1997 ff.). 5.1.2 Die V orinstanz trug in ihrer Funktion als Sekretariat der AG Begleitmassnahmen die von den einzelnen Mitgliedern eingebrachten V orschläge für Begleitmassnahmen zusammen und ordnete sie im D o- kument Synopsis verschiedenen Haupt - (« Landwirtschaft », « Industrie und Handel », « Branchenübergreifend ») sowie Unterkategorien ( « fi- nanzielle Massnahmen », « nichtfinanzielle Massnahmen ») zu. Den Adressaten (sprich: den Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen) oblag es anschliessend, anhand der im Text vorbereiteten Rubriken (« +++ » [breite Unterstützung], « ++ » [mittlere Unterstützung] sowie « + » [ge- ringe Unterstützung]) je nach Gutdünken eine Bewertung der verschi e- denen V orschläge vorzunehmen und sich zu positionieren. Mit anderen Worten: Das Dokument Synopsis wurde den E mpfängern nicht etwa zur Überarbeitung übergeben, sondern diente ihnen einzig als Entschei d- grundlage für das weitere V orgehen. Zwar ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Evaluation bloss ein Zwischenschritt im Rahmen des Gesamtprojektes « Begleitmassnahmen » der AG Begleitmassnahmen darstellte und den Schlussbericht letztlich nur vorbereitete. Dies ist j e- doch für die nach objektiven Gesichtspunkten zu erfolgende Qualifikat i- on als « fertig gestelltes Dokument » unschädlich, handelte es sich doch Öffentlichkeitsprinzip 2011/52 BVGE / ATAF / DTAF 1037 bei dieser Auflistung nicht einmal um einen V or - oder Teilentwurf, so n- dern um ein in sich selber bereits abgeschlossenes und nicht mehr in Bearbeitung stehendes Dokument. Bei diesem Ergebnis kann auch offe n- bleiben, ob die Registrierung des Dokumentes im elektroni schen Daten- verarbeitungssystem der V orinstanz (für sich allein oder allenfalls ergä n- zend) einen Hinweis auf seinen definitiven Charakter liefert. 5.1.3 Dazu kommt noch ein Weiteres: Der Grund für den Ausschluss von Dokumenten mit provisorischem Charakter gemäss Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ liegt darin, dass die Verwaltung ihren Handlungsspielraum bewahren und ihre Projekte mit der nötigen Freiheit entwickeln können muss, um sich möglichst ungestört und ohne Druckversuche von aussen eine Meinung zu bilden (Botschaft z um BGÖ, BBl 2003 1963, 1997). Die AG Begleitmassnahmen, welche der Verwaltung zumindest zuz u- rechnen ist (vgl. E. 4.2), hat ihren Schlussbericht (inkl. Fact Sheets) am 8. Juli 2009 veröffentlicht, so dass ihre freie Meinungs - und Willensbil- dung durch eine P ublikation des Dokumentes Synopsis gar nicht mehr beeinflusst werden kann und ein allfälliger Aufschub des Zugangs nach Art. 8 Abs. 2 BGÖ von vornherein entfällt. Auch dies spricht dafür, von einem fertig gestellten Dokument auszugehen. 5.2 In die Kategorie de r Dokumente, die zum persönlichen Ge - brauch bestimmt sind (Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ), fallen alle Informati o- nen, die dienstlichen Zwecken dienen, deren Benutzung aber ausschlies s- lich der Autorin, dem Autoren oder einem eng begrenzten Personenkreis als Arbe itshilfsmittel vorbehalten ist, wie Notizen oder Arbeitskopien von Dokumenten (Art. 1 Abs. 3 VBGÖ). Die V orinstanz macht geltend, das Dokument Synopsis sei lediglich ein Arbeitshilfsmittel beziehung s- weise eine Arbeitsgrundlage gewesen, die innerhalb eines Teams ausge- tauscht worden sei. Vergleichbar mit einer Gedankenstütze beziehung s- weise Ar beitsnotiz habe es sämtliche von den Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen eingebrachten V orschläge aufgelistet, welche diese im Rahmen eines Brainstormings zusammenget ragen hätten und aus welchen sie anschliessend in einem konsolidierten Bericht zuhanden des EVD eine Auswahl treffen wollten. Zudem habe die AG Begleitmassnah- men mit rund zwanzig Personen nur aus einem beschränkten Adressate n- kreis bestanden. Die Beschwerd eführerin ist dagegen der Auffassung, dass die im Dokument Synopsis enthaltenen 250 V orschläge von den Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen zwecks Überprüfung in ihre jeweilige Institution getragen und folglich auf direktem oder indirektem Weg weit mehr als 20 Personen zugänglich gemacht worden seien. Mi n-2011/52 Öffentlichkeitsprinzip 1038 BVGE / ATAF / DTAF destens drei Mitarbeiter der V orinstanz hätten die V orschläge für B e- gleitmassnahmen im Dokument Synopsis sortiert und in Tabellenform systematisiert, um diese anschliessend den Mitgliedern der AG Beglei t- massnahmen zur Bewertung zu übergeben. V on einer blossen « Brain- storming »-Liste beziehungsweise einem blossen Arbeitshilfsmittel kö n- ne daher keine Rede sein. 5.2.1 Der Verordnungsgeber hat in Art. 1 Abs. 3 VBGÖ die U m- schreibung des Begriffs des zum persönlichen Ge brauch bestimmten Dokumentes aus der Botschaft übernommen und dahingehend präzisiert, dass darunter nicht nur Dokumente fallen, welche zwar dienstlichen Zwecken dienen, deren Gebrauch aber ausschliesslich dem Verfasser vorbehalten bleiben, sondern auch sol che, die lediglich durch einen eng begrenzten Personenkreis verwendet werden. Dies hat er etwa dann b e- jaht, wenn Dokumente, die als Arbeitsgrundlage oder Arbeitshilfsmittel dienen (bspw. Dispositionen, handschriftliche Notizen, Arbeitskopien von Dokumenten , Korrekturvorschläge, Gedankenstützen oder Beglei t- notizen) innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeiterinnen oder Mit- arbeitern und V orgesetzten ausgetauscht werden (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2000; Erläuterungen zur VBGÖ, S. 3). 5.2.2 Wie vorstehend ausgeführt (vgl. E. 5.1.2), diente das Dokument Synopsis den Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen als Entschei d- grundlage für das weitere V orgehen und stellte ein in sich selber abgeschlossener Zwischenschritt im Rahmen des Gesamtprojektes « Be- gleitmassnahmen » dar. Es handelte sich mithin – wie die Beschwerd e- führerin zu Recht einwendet – nicht um eine den Arbeitsprozess bloss unterstützende, lediglich behelfsmässig erstellte « Brainstorming »-Liste, sondern um ein fertig gestelltes und (durch die Systematisierung und Sortierung der V orschläge) gedanklich weiterentwickeltes Dokument. Dies allein spricht grundsätzlich bereits gegen die Annahme eines blo s- sen « Arbeitshilfsmittels ». Darüber hinaus fehlt es aber auch an einem « eng begrenzte n Personenkreis »: Zwar lässt sich den Gesetzesmateri a- lien nicht entnehmen, ab wie vielen Personen dieses (zweite) Kriterium nicht mehr als erfüllt zu gelten hat. Immerhin deutet jedoch der Begriff « eng » darauf hin, dass Art. 1 Abs. 3 VBGÖ – ganz im Sinne des Grund- satzes der Öffentlichkeit der Verwaltung (vgl. E. 3) – restriktiv anzuwen- den ist. Setzt sich – wie vorliegend – bereits der unmittelbare Adress a- tenkreis aus rund 20 Arbeitsgruppenmitgliedern zusammen, wird der Rahmen des persönlichen Gebrauchs g esprengt. Dies gilt umso mehr, als der Kreis der involvierten Personen durch den Einbezug der verschied e-Öffentlichkeitsprinzip 2011/52 BVGE / ATAF / DTAF 1039 nen Verbände, Interessengruppen und Kantone – als deren Vertreter die Mitglieder in die AG Begleitmassnahmen Einsitz genommen haben und die über den Inhalt des Dokumentes Synopsis in Kenntnis gesetzt worden sein dürften – wohl noch erheblich ausgeweitet worden ist. 6. In einem nächsten Schritt ist zu prüfen, ob die V orinstanz den Zugang zum Dokument Synopsis wegen überwiegenden öffentlichen oder privaten Int eressen an der Geheimhaltung gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ verweigern durfte. Die Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs, die durch das BGÖ aufgestellt wird, obliegt der B e- hörde, das heisst , sie muss beweisen, dass die in Art. 7 BGÖ aufgest ell- ten Ausnahmeklauseln gegeben sind (Urteil des Bundesverwaltungsg e- richtes A–3269/2010 vom 18. Oktober 2010 E. 3.1; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2002; PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Ber n 2008, Rz. 11 zu Art. 6). Diese sind nur dann wirksam, wenn die Beeinträchtigung im Falle einer Offenlegung von einer gewissen Erheblichkeit ist und ein ernsthaftes Risiko ihres Eintretens besteht, mithin der Schaden nach dem üblichen Lauf der Dinge und m it hoher Wahrscheinlichkeit eintrifft (BERTIL COTTIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz. 4 zu Art. 7). 6.1 Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten ei ngeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die freie Meinungs - und Willensbildung einer dem BGÖ unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrat i- ven Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträch tigt werden kann. 6.1.1 Die V orinstanz macht geltend, die politischen Diskussionen zu einem Freihandelsabkommen zwischen der Schweiz und der EU sowie den notwendigen Begleitmassnahmen seien noch nicht abgeschlossen und könnten durch die Gewährung des Zugangs zum Dokument Synopsis wesentlich beeinträchtigt werden. Garantiere man keine Geheimhaltung, müsse damit gerechnet werden, dass die « Ideensammlung » in der pol i- tischen Meinungsbildung kontraproduktiv verwendet werde und letztlich eine konstruktive Lösungsfind ung erschwere oder sogar verhindere. Die Veröffentlichung eines solchen Papieres könne dazu führen, dass sich Dritte fortan nicht mehr an Arbeitsgruppen beteiligten beziehungsweise sich im Rahmen eines Brainstormings grosse Zurückhaltung auferlegten. 2011/52 Öffentlichkeitsprinzip 1040 BVGE / ATAF / DTAF 6.1.2 Die B eschwerdeführerin geht davon aus, dass sich die Intere s- senvertreter auch nach einer Veröffentlichung des Dokumentes Synopsis weiterhin darum bemühten, ihre Argumente in Arbeitsgruppen einzubri n- gen und politischen Einfluss zu nehmen. Dessen ungeachtet sei n icht ersichtlich, inwiefern die freie Meinungsbildung in der in der Zwische n- zeit aufgelösten AG Begleitmassnahmen durch eine Veröffentlichung des Dokumentes Synopsis noch gefährdet werden könnte. 6.1.3 Der Schutz der freien Meinungs - und Willensbildung soll ve r- hindern, dass die Verwaltung durch eine verfrühte Bekanntgabe von Informationen während eines Entscheidungsprozesses unter allzu starken Druck der Öffentlichkeit gerät, wodurch die Bildung einer eigenen Me i- nung und eines eigenen Willens verhindert werden kö nnte. Ein aufgrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ im Rahmen eines Entscheidungsprozesses als geheim deklariertes Dokument sollte öffentlich zugänglich sein, s o- bald die Behörde ihren Entscheid einmal getroffen hat (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2007 f.; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a. a. O., Rz. 17 zu Art. 7). Die AG Begleitmassnahmen hat mit der Veröffentl i- chung ihres Schlussberichtes (inkl. Fact Sheets) am 8. Juli 2009 ihren Meinungsbildungsprozess abgeschlossen. Dieser kann somit durch eine (nachträgliche) Publikation des Dokumentes Synopsis gar nicht mehr beeinflusst werden (vgl. bereits E. 5.1.3). 6.1.4 In ganz besonderen Ausnahmefällen kann der Schutz, den Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ gewährt, über die Entscheidungsphase hinaus verlä n- gert werden. Dies gilt namentl ich dann, wenn eine Spezialbestimmung vorsieht, dass eine Behörde unter Ausschluss der Öffentlichkeit ihren Beschluss fasst (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2008; vgl. auch COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a. a. O., Rz. 18 zu Art. 7, welche als häufigsten Fall die Beschlüsse von Kollegialbehörden wie den Verwa l- tungskommissionen anführen). Die AG Begleitmassnahmen ist eine Ad- hoc-Kommission, welche nicht von Gesetzes wegen hinter verschloss e- nen Türen tagt (etwa im Gegensatz zum Bundesrat [vgl. Art. 21 RVOG]). Da ihre Mitglieder im Dokument Synopsis bloss einzelne V orschläge, aber (noch) nicht eigentliche Forderungen formuliert haben, leuchtet darüber hinaus nicht ein, weshalb sie mit der Veröffentlichung auf die von ihnen eingenommenen Standpunkte – soweit diese i hnen überhaupt einzeln zugeordnet werden können (vgl. E. 7.1) – zu behaften sein sol l- ten. Dies gilt umso mehr, als die Fertigstellung des Dokumentes Synopsis (bei welchem es sich entgegen der Auffassung der V orinstanz eben ger a- de nicht um ein blosses « Brainstorming »-Dokument handelt [vgl. Öffentlichkeitsprinzip 2011/52 BVGE / ATAF / DTAF 1041 E. 5.2.2]) Ende 2008 erfolgt ist und damit schon längere Zeit zurückliegt. Auch dies spricht gegen eine Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ. 6.1.5 Schliesslich bleibt die V orinstanz aber auch den Nachweis einer im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ « wesentlichen » Beeinträchti- gung der freien Meinungs - und Willensbildung des Bundesrates bezie - hungsweise des V orstehers des EVD durch die Veröffentlichung des Dokumentes Synopsis schuldig: So hat d ie von ihr angeführte allfällige Vereitelung einer konstruktiven Lösungsfindung für die Beurteilung der Zugänglichkeit von vornherein ausser Acht zu bleiben, ist doch das blosse Risiko, eine heftige und möglicherweise kontroverse öffentliche Auseinandersetzung zu provozieren, kein Verweigerungsgrund (vgl. Bot - schaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2007). Desgleichen sind die poli ti- schen Entscheidungsträger des Bundes durch die im Dokument Synopsis aufgelisteten und teilweise in den Schlussbericht und dessen Fact Sheets übernommenen V orschläge der AG Begleitmassnahmen nicht gebunden, sondern haben diese höchstens als Entscheidungshilfe beizuziehen. 6.2 Die V orinstanz erachtet die im Dokument Synopsis aufgeführten V orschläge zu international umstrittenen Themen wie Gren zschutz, gen- technisch veränderten Produkten, Erhaltung der Ernährungssouveränität, Absatz- und Exportförderung sowie Kennzeichnungsvorschriften als geeignet, um die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz zu beeinträch tigen (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ). Für die Beschwerdeführerin ist dagegen nicht ersichtlich, inwiefern das Dokument Synopsis vertrauliche Informationen über die Aussenpolitik der Schweiz oder über Positionen in laufenden oder künftigen Verhan d- lungen mit der EU enthalten könnte. 6.2.1 Art. 8 Abs. 4 BGÖ schliesst amtliche Dokumente über Positi o- nen in laufenden oder künftigen Verhandlungen vom Öffentlichkeitspri n- zip aus. Sobald aber die (internationalen) Verhandlungen abgeschlossen sind, müssen die Verhandlungspositi onen bekannt gegeben werden, s o- fern dem nicht etwa die aussenpolitischen Interessen oder die internati o- nalen Beziehungen der Schweiz im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ entgegenstehen (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2015; COT- TIER/SCHWEIZER/WIDMER, a. a. O., Rz. 34 zu Art. 7 sowie MA- HON/GONIN, a. a. O., Rz. 47 zu Art. 8). Gemäss Informationsschreiben des Integrationsbüros Eidgenössisches Departement für auswärtige A n- gelegenheiten/EVD vom Oktober 2011 (< http://www.blw.admin.ch > Themen > Agrarpolitik > Freihandel Schweiz -EU, besucht am 2. De-2011/52 Öffentlichkeitsprinzip 1042 BVGE / ATAF / DTAF zember 2011) dauern die Verhandlungen mit der EU in den Bereichen Landwirtschaft, Lebensmittelsicherheit, Produktsicherheit und öffentl i- che Gesundheit weiterhin an und sind derzeit ins Stocken geraten. Gleichwohl legt der Bundesrat mit einer Veröffentlichung des Dokume n- tes Synopsis seine Karten nicht vorzeitig offen und verschafft der EU in den laufenden Verhandlungen keinen entscheidenden V orteil: Denn e i- nerseits ist nicht nachvollziehbar, weshalb das Dokument Synops is I n- formationen enthalten sollte, welche für die Verhandlungsstrategie des Bundesrates beziehungsweise den Fortgang des Verhandlungsprozesses von Bedeutung sein könnten (vgl. MAHON/GONIN, a. a. O., Rz. 50 zu Art. 8). Andererseits hat die V orinstanz selber eine Auswahl von V o r- schlägen der AG Begleitmassnahmen im Schlussbericht vom 8. Juli 2009 und in dessen Fact Sheets publizieren lassen, ohne darin eine Schw ä- chung der Verhandlungsposition der Schweiz beziehungsweise – nach Abschluss der Verhandlungen – eine Beeinträchtigung ihrer aussenpolit i- schen Interessen zu sehen. Inwiefern für die übrigen, bis anhin nicht veröffentlichten V orschläge etwas anderes gelten sollte, leuchtet nicht ein. 6.3 Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten verweigert werden, wenn durch seine Gewährung Inform a- tionen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zuges i- chert hat. 6.3.1 Die V orinstanz macht geltend, die Mitglieder der AG Begl eit- massnahmen hätten in einer ersten Phase der Ideensammlung ein grosses Geheimhaltungsinteresse gehabt. Sie seien von Anfang an stillschwe i- gend davon ausgegangen, dass das Dokument Synopsis nicht öffentlich gemacht werde, und hätten sich auch nach der Anf rage der Beschwerd e- führerin in ihrer Abstimmung vom 12. Juni 2009 für eine Beibehaltung der Geheimhaltung ausgesprochen. Sie (die V orinsta nz) habe ihnen als Dritte ohne W eiteres die Vertraulichkeit der im Rahmen des Brainsto r- mings freiwillig eingebrachten V orschläge zusichern können. 6.3.2 Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, die V orinstanz habe den Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen keine absolute Geheimha l- tung zugesichert und eine solche wäre auch nicht möglich gewesen. Denn einerseits hätten diese von Anfang an damit rechnen müssen, dass ein nicht im V oraus bestimmbarer Teil der V orschläge in einem Bericht veröffentlicht werde und von Branchenkennern den einzelnen Mitgli e- dern zugeordnet werden könne. Andererseits sei ein grosser Kreis von Öffentlichkeitsprinzip 2011/52 BVGE / ATAF / DTAF 1043 Personen invol viert gewesen. Zudem habe die V orinstanz keine Intere s- senabwägung vorgenommen und ihre Zusicherung sei nur gegenüber einer Behörde, nicht aber gegenüber Privatpersonen erfolgt. 6.3.3 Die Ausnahmeregelung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ findet Anwendung, wenn folgen de drei Anforderungen kumulativ erfüllt sind: Zunächst müssen die Informationen von einer Privatperson, nicht aber von einer Behörde mitgeteilt worden sein. Sodann müssen die betreffe n- den Informationen von sich aus, das heisst nicht im Rahmen einer geset z- lichen oder vertraglichen Verpflichtung, abgegeben worden sein und schliesslich muss die Verwaltung die Zusicherung der Vertraulichkeit auf ausdrückliches Verlangen des Informanten erteilt haben (COTTIER/ SCHWEIZER/WIDMER, a. a. O., Rz. 47 zu Art. 7). V orliegend fehlt es b e- reits an der ersten Bedingung ( « Dritter »), ist doch die AG Begleitmas s- nahmen als Ad-hoc-Kommission der Bundesverwaltung zuzurechnen und dem BGÖ unterworfen (vgl. E. 4.2). Darüber hinaus ist aber auch die dritte Bedingung nicht erfüllt: A rt. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ setzt nämlich grundsätzlich voraus, dass die Zusicherung der Geheimhaltung ausdrüc k- lich verlangt und ebenso ausdrücklich gegeben wird, während ein stil l- schweigendes Begehren oder eine stillschweigende Zusicherung nur mit grösster Zu rückhaltung angenommen werden dürfen (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2012). Die Mitglieder der AG Begleitmassnahmen haben der mit Sekretariatsarbeiten betrauten V orinstanz ihre V orschläge anlässlich der zweiten Sitzung vom 8. Oktober 2008 ohne irgendwel che V orbehalte mitgeteilt und erst am 12. Juni 2009, mithin nach Eingang des Zugangsgesuches der Beschwerdeführerin und nach einer ersten abschl ä- gigen Stellungnahme durch die V orinstanz, Geheimhaltung beschlossen. Mit diesem « fait accompli » haben sie der V orinstanz aber die Möglich- keit genommen, im Rahmen einer Interessenabwägung zugunsten der Förderung der Transparenz in der Verwaltung auf die ihr angebotenen Informationen allenfalls von vornherein zu verzichten. Würde man ein solches Verhalten schützen, käme dies letztlich einer Aushöhlung des Öffentlichkeitsprinzipes gleich (vgl. auch COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a. a. O., Rz. 47 zu Art. 7). 7. Die V orinstanz hält letzten Endes die Auffassung des EDÖB, wonach die Personendaten im Dokument Synopsis anonymisier bar seien, für nicht stichhaltig. Das Dokument enthalte nicht nur die Personendaten der in der AG Begleitmassnahmen vertretenen Organisationen sowie die Kürzel von drei ihrer Mitarbeiter in der Dokumentenreferenz, sondern die einzelnen V orschläge könnten v on Branchenkennern inhaltlich den 2011/52 Öffentlichkeitsprinzip 1044 BVGE / ATAF / DTAF einzelnen Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen zugeordnet werden. Das Interesse der Mitglieder, ihre von der AG Begleitmassnahmen nicht geteilten V orschläge geheim zu halten, überwiege gegenüber dem Int e- resse der Beschwerdeführerin am Zugang zum Dokument Synopsis. 7.1 Amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, sind nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren (Art. 9 Abs. 1 BGÖ; zur Definition des Begriffs « Personendaten » vgl. Art. 3 Bst. a des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz [DSG, SR 235.1]). Ist eine Anonymisierung nicht möglich, so beurteilt sich ein Zu - gangsgesuch nach Art. 19 DSG (Art. 9 Abs. 2 BGÖ). Erst wenn die B e- troffenen vernünftigerweise nicht identifizierbar sind, gilt ein Dokument als anonym im Sinne des DSG. Ist dagegen eine Reidentifizierung ohne unverhältnismässigen Aufwand möglich, so enthält das Dokument Pe r- sonendaten im Sinne des DSG und fällt nach Art. 9 Abs. 2 BGÖ in de s- sen Geltungsbereich, obwohl eine Anonymisierun g gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ vorgenommen wurde ( ALEXANDRE FLÜCKIGER, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz. 31 zu Art. 9). Mit einem Einschwärzen der Spalte « Organisationen » im Dokument Synopsis ist die Urheberschaft der in die AG Begleitmas s- nahmen eingebrachten V orschläge für einen durchschnittlichen Leser – wenn überhaupt – höchstens in Einzelfällen und regelmässig nur mit einem damit verbundenen Mehraufwand zu bestimmen. Aber selbst wenn eine Zuordnung der einzelnen V orschläge zu den im Schlussbericht vom 8. Juli 2009 aufgelisteten Verbänden, Interessengruppen und Kantone beziehungsweise deren Vertreter zum indest für Branchenkenner ohne Weiteres möglich sein sollte, ist ein e Publikation des Dokumentes Sy n- opsis aus datenschutzrechtlichen Gründen zulässig: 7.1.1 Gemäss Art. 19 Abs. 1bis DSG, mit welchem eine Koordinat i- onsnorm für die Regelung des Zuganges zu amtlichen Dokumenten mit Personendaten geschaffen wurde ( YVONNE JÖHRI, in: David Rosen- thal/Yvonne Jöhri [Hrsg.], Handkommentar zum Datenschutzgesetz, Zürich 2008, N. 31 zu Art. 19; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2033), dürfen Bundesorgane gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Pe r- sonendaten bekannt geben, wenn diese im Zusamme nhang mit der Erfül- lung öffentlicher Aufgaben stehen (Art. 19 Abs. 1bis Bst. a) und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Art. 19 Abs. 1bis Bst. b; vgl. auch Art. 7 Abs. 2 BGÖ). Die erstgenannte V oraus- setzung trägt dem Zweckbindungsgebot Rechnung und ergibt sich für das BGÖ bereits aus der Definition des Begriffs « amtliches Dokument » in Öffentlichkeitsprinzip 2011/52 BVGE / ATAF / DTAF 1045 Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ ( JÖHRI, a. a. O., Art. 19 N. 54; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2033). Die zweite V oraussetzung verlangt nach einer Abwägung der konkret auf dem Spiele stehenden Interessen: Geht es um die Beurteilung des Zugangs zu besonders schützenswerten Pers o- nendaten im Sinne von Art. 3 Bst. c DSG oder Persönlichkeitsprofilen im Sinne von Art. 3 Bst. d DSG, dürfte die Güterab wägung eher zugunsten der Privatsphäre Dritter erfolgen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A–3192/2010 vom 17. Juni 2011 E. 6.2.2 sowie A –3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.4; JÖHRI, a. a. O., N. 45 zu Art. 19). Das öffentl i- che Interesse am Zugang kan n ausnahmsweise etwa überwiegen bei V orliegen eines besonderen Informationsinteresses der Öffentlichkeit beziehungsweise eines spezifischen öffentlichen Interesses wie dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder Gesundheit, bei einem privilegie rten Einbezug der betroffenen Person in das Verwa l- tungshandeln (vgl. Art. 6 Abs. 2 Bst. a–c VBGÖ) oder wenn die Angabe der Daten freiwillig und ohne behördlichen oder gesetzlichen Zwang erfolgt ist (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2033; COT- TIER/SCHWEIZER/WIDMER, a. a. O., Rz. 82 zu Art. 7). Unproblematisch ist zudem eine Publikation, bei welcher es nach den Umständen des j e- weiligen Einzelfalls unwahrscheinlich ist, dass sie die Privatsphäre der betroffenen Person beeinträchtigt (Urteil des Bundesverwaltun gsgerich- tes A–3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.4; JÖHRI, a. a. O., N. 48 zu Art. 19). 7.1.2 V on den Parteien wird (mit Recht) nicht bestritten, dass das Dokument Synopsis im Zusammenhang mit der Erfüllung einer öffentl i- chen Aufgabe steht (Art. 19 Abs. 1bis Bst. a DSG; vgl. E. 5) und die drei mit ihrem Kürzel (gro/tha/msa) in der Kopfzeile aufgeführten Mitarbeiter des BLW nicht der Anonymisierungspflicht unterliegen (vgl. JÖHRI, a. a. O., Art. 19 N. 48). Was die Abwägung der sich entgegenstehenden Interessen im Sinne von Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG anbelangt, ist nicht ersichtlich, inwiefern eine Publikation der im Dokument Synopsis aufg e- listeten V orschläge – wenn denn ein Rückschluss auf ihre Urheberschaft trotz Anonymisierung überhaupt möglich sein sollte (vg l. E. 7.1) – das Risiko einer Persönlichkeitsverletzung bei den Verbänden, Interesse n- gruppen und Kantonen beziehungsweise ihren Vertretern birgt respektive für diese mehr als eine « geringfügige oder bloss unangenehme Kons e- quenz » (Urteil des Bundesverwalt ungsgerichtes A–3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.4; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a. a. O., Rz. 58 zu Art. 7) haben kann. Dies gilt umso mehr, als sie als Mitglieder einer der Bundesverwaltung zuzurechnenden Arbeitsgruppe (vgl. E. 4.2) den 2011/52 Öffentlichkeitsprinzip 1046 BVGE / ATAF / DTAF Schutz ihrer Pers önlichkeitsrechte ohnehin nicht umfassend geltend m a- chen können (vgl. FLÜCKIGER, a. a. O., Rz. 14 zu Art. 9), auf freiwilliger Basis an der AG Begleitmassnahmen teilgenommen und keine Veröffent- lichung von sensiblen Personendaten zu befürchten haben. Auch s o ste- hen für die Beschwerdeführerin (…) und wohl auch für die weiteren interessierten Kreise nicht die Identität ihres Verfassers, sondern die im Dokument Synopsis aufgeführten V orschläge als solche im V ordergrund und dürfte ein allfälliges Geheimhaltungsi nteresse zwischenzeitlich e r- heblich an Bedeutung verloren haben. Unter diesen V orzeichen ist aber das öffentliche Interesse an der Offenlegung der ebenfalls zur Diskussion gestandenen, jedoch nicht weiterverfolgten und nicht in den Schlussb e- richt vom 8. Juli 2009 und in dessen Fact Sheets übernommenen V o r- schläge für Begleitmassnahmen als höher zu gewichten. 8. Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde daher gutzuheissen, die Verfügung vom 18. Januar 2011 aufzuheben und die V orinstanz anzuweisen, der Beschwerdeführerin nach erfolgtem Ei n- schwärzen der Spalte « Organisationen » Zugang zum Dokument Syno p- sis zu gewähren.