104 2000-2566 Entraînements de pilotes militaires à l’étranger durant la période 1993–2000 Rapport final de la Délégation des Commissions de gestion des Chambres fédérales du 15 septembre 2000105 Rapport 1 Point de d épart Les entraînements de pilotes militaires suisses à l’étranger sont un sujet qui revient régulièrement sous une forme ou une autre sur le devant de l’actualité politique. En 1993, la Délégation des Commissions de gestion (ci-après: la délégation) publiait un rapport détaillé sur les échanges de pilotes professionnels effectués entre la Suisse et l’Afrique du Sud. Ces échanges avaient eu lieu entre 1983 et 1988 à un moment où l’Afrique du Sud était au ban de la communauté internationale. Dans son rapport, la délégation critiquait le fait que ces échanges avaient été organisés par le commandant de l’aviation militaire et les services de renseignements à l’insu des chefs du Département militaire fédéral (DMF; actuellement, Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports, DDPS). Dans ses conclu- sions, la délégation recommandait au Conseil fédéral de mieux contrôler les activités des militaires détachés à l’étranger. Elle invitait également le Conseil fédéral à pren- dre les mesures adéquates visant à assurer la primauté des intérêts politiques sur les objectifs militaires. Au printemps 2000, la délégation a décidé d’examiner une nouvelle fois la question des engagements de pilotes militaires suisses à l’étranger. Le but de la démarche est, pour la délégation, de vérifier la suite donnée à ses recommandations depuis la parution du rapport en 1993. Il s’agit aussi de s’assurer qu’en matière militaire notre pays ne collabore pas avec des Etats susceptibles de poser des problèmes sur le plan du droit et de la politique de neutralité. Le présent rapport s’inscrit dans la volonté de la délégation d’assurer le contrôle de l’administration par la transparence. Il doit concourir à rendre plus sereine la discus- sion publique et à renforcer la confiance dans les institutions. 2 Travaux de la d élégation La délégation a d ébuté ses travaux le 13 avril 2000 par un échange de vues avec le pr ésident de la Conf édération, Monsieur Adolf Ogi, chef du DDPS. Elle lui a demandé par la suite d ’établir une liste compl ète des échanges de pilotes entre la Suisse et l ’étranger pour la p ériode comprise entre 1993 et l ’an 2000. Le 12 mai 2000, dans le cadre de l ’examen du rapport de gestion 1999 du Conseil fédéral, le DDPS a inform é les membres de la d élégation sur les activit és d ’ins- truction de l ’armée à l ’étranger et sur les exercices communs avec des troupes étrangères. Etaient présents à cet entretien outre le chef du DDPS, le chef de l ’état- major général, le commandant de corps Hans-Ulrich Scherrer, le divisionnaire Heinz Aschmann, sous-chef d ’état-major de la direction de l ’instruction, le divisionnaire Christophe Keckeis, suppl éant du chef des Forces a ériennes et le brigadier Jean- Jacques Duc, commandant de la brigade blind ée 1. La d élégation a entendu finale- ment, le 29 juin 2000, le commandant des Forces aériennes, le commandant de corps Hansruedi Fehrlin, ainsi que son suppléant le divisionnaire Keckeis.106 La d élégation a élaboré le pr ésent rapport lors de ses s éances des 16 ao ût et 15 septembre 2000. Conform ément à la loi sur les rapports entre les conseils (art. 47quinquies, al. 7, LREC; RS 171.11), la d élégation a soumis son rapport au Conseil fédéral afin qu’il puisse faire valoir son droit d’être entendu. Le Conseil fédéral s’est rallié aux constatations et à l’appréciation de la d élégation. Il n’a pas non plus trou- vé dans le rapport d’éléments qui devraient être maintenus secrets. Le rapport final a été présenté à la Commission de gestion du Conseil des Etats le 27 octobre 2000 et à la Commission de gestion du Conseil national le 6 novembre 2000. Les commissions en ont pris acte. Elles ont d écidé par ailleurs de publier le présent rapport et de le porter à la connaissance aussi bien des Chambres f édérales que de l’opinion publique. 3 Constatations de la d élégation 3.1 Entra înements effectués entre 1993 et 2000 Entre 1993 et fin juin 2000, les Forces a ériennes suisses ont particip é à 43 engage- ments d’entraînement à l’étranger dans les dix pays suivants: Allemagne, Autriche, Espagne, Etats-Unis, France, Grande-Bretagne, Italie, Norv ège, Pays-Bas et Polo- gne. Tous ces échanges étaient fond és sur des d écisions d ’autorités politiques (Conseil fédéral, chef du DDPS) concr étisées dans des accords bilat éraux, des m é- morandums d’accord (MOU: memora ndum of understanding) ou des autorisations spéciales du chef du DDPS. Tous les entraînements de pilotes suisses à l’étranger ou avec des troupes étrangères sont conciliables avec le droit de la neutralit é. Le droit international de la neutralit é (conventions de la Haye du 18 octobre 1907, droit international coutumier) interdit en effet à la Suisse de prendre part directement à des conflits arm és opposant des Etats tiers ou d’assister les belligérants en mettant à leur disposition des troupes, des armes ou son territoire. Ces r ègles sont applicables en cas de conflit arm é entre Etats. En temps de paix, le droit de la neutralit é ne limite en aucune mani ère la participation de la Suisse à des engagements d ’entraînements à l ’étranger ou avec des troupes étrangères. Cette coop ération en mati ère d ’instruction n ’est pas li ée à une adh ésion à une alliance militaire; ils n ’exposent ainsi pas la Suisse au risque d’être impliquée dans un conflit armé. 3.2 Accords de coop ération actuellement valables avec l’étranger A l’heure actuelle, les Forces a ériennes participent à quinze accords bilat éraux avec dix armées de l’air étrangères, dont neuf européennes (voir tableau ci-dessous). Tous les pays voisins de la Suisse sont concernés à l’exception de l’Italie. Sur le plan formel, les accords sont pass és entre le Conseil f édéral suisse ou le DDPS d’une part, et les Gouvernements ou Minist ères de la D éfense des pays con- cernés d’autre part. Dans les faits, le Conseil f édéral approuve le plus souvent les accords et habilite généralement le commandant des Forces aériennes à les signer.107 En règle générale, les accords sont conclus pour une dur ée illimitée et peuvent être amendés d ’un commun accord écrit entre les deux parties. Ils peuvent aussi être dénoncés conjointement par les deux parties, ou par l ’une des deux parties moyen- nant préavis. Le contenu des accords et leur objet varient suivant les cas. Ils touchent surtout à l’instruction technique, à l’entraînement, à la participation à des exercices communs ou à l’échange d’informations. Ils r èglent en particulier les échanges de personnel ainsi que les détails des activités d’entraînement. Les entraînements peuvent prendre la forme d ’entraînements à la recherche et au sauvetage, d ’entraînements a ériens communs ou d ’entraînements des forces a ériennes suisses dans des zones de l’espace aérien du pays concerné. Il faut relever qu ’il n’existe pas dans la loi f édérale sur l ’armée et l ’administration militaire (LAAM; RS 510.10) de disposition explicite permettant au Conseil f édéral de conclure de telles conventions. Selon une pratique constitutionnelle constante, ancrée récemment dans l ’art. 47 bisb, al. 3, LREC, le Conseil f édéral peut conclure seul des trait és internationaux de port ée mineure. Sont consid érés comme tels les traités qui ne cr éent pas de nouvelles obligations pour la Suisse (let. a) et ceux qui règlent des questions administratives ou techniques (let. d). La LREC dispose éga- lement que le Conseil f édéral peut d éléguer la comp étence de conclure des trait és internationaux à un d épartement. La comp étence de conclure des trait és de port ée mineure peut aussi être déléguée à un groupement ou à un office. A une exception pr ès, tous les accords de coop ération entre les Forces a ériennes suisses et l’étranger sont publics. Ils seront bient ôt accessibles par la voie d ’Internet (projet ELIAS 2 de la Direction du droit international public du D épartement fédéral des affaires étrangères). Par ailleurs, le nouvel art. 47 bisb, al. 5, LREC, en vigueur depuis le 1 er janvier 2000, exige que le Conseil f édéral pr ésente chaque ann ée à l’Assemblée fédérale un rapport sur les trait és conclus par lui, un d épartement, un groupement ou un office. A noter finalement que la coop ération avec la Pologne s ’inscrit dans le cadre multi- latéral du Partenariat pour la paix ( PPP) a uquel la Suisse a d écidé de participer en 1996. Elle est mise en œ uvre par l ’Etat-major général et a fait l ’objet d’un échange de lettres entre le chef du DDPS et le Ministère de la défense polonais.108 Accords bilatéraux entre les Forces aériennes suisses et l’étranger (état: juin 2000) Pays Objet de la collaboration Entr ée en vigueur Allemagne Coop ération en matière d’exercices et d’instruction 2000 Autriche Coop ération en matière d’aviation militaire 1998 Belgique Programmes d ’échanges et activités communes d’entraînement 1999 Espagne Echange d ’informations en matière d’équipement d’avions 1998 Etats-Unis Accord de coop ération pour la sécurité des vols des avions de combat F/A-18 Hornet 1994 Etats-Unis (US Air Force in Europe) Possibilités d’entraînement 1999 Etats-Unis (US Navy) Echange de personnels militaires 1995 Finlande Echange d ’informations 1993 France Accord d ’entraînement et d’échanges 1997 France Exercice de ravitaillement en vol 2000 Grande-Bretagne Instruction des éclaireurs parachutistes 1993 Grande-Bretagne Entra înement au combat aérien tactique en mer du Nord 1995 Norvège Coop ération en matière d’entraînement 1997 Pays-Bas Coop ération en matière d’entraînement au combat aérien tactique au dessus de la mer du Nord 1997 Pays-Bas Participation à des exercices d’entraînement 1998 Outre les activités fixées dans les accords bilat éraux ou en relation avec le PPP, les Forces a ériennes participent également à l ’EURAC (European Air Chiefs ’ Con- ference) qui réunit 17 chefs d’aviation militaire d’Europe occidentale. L’EURAC est un forum de discussion sur l ’aviation militaire. Son but est de contribuer à la s écu- rité et de renforcer les possibilités de coopération entre les forces aériennes. 3.3 Buts des engagements d ’entraînement à l’étranger L’instruction des Forces a ériennes à l ’étranger ainsi que leur participation à des exercices communs avec les armées de l’air d’autres pays visent plusieurs buts. Cela permet en premier lieu d ’avoir acc ès à des espaces d ’entraînement et de tir présentant des caractéristiques et des étendues qui n’ont pas d’équivalents en Suisse. En effet, l ’exiguïté de notre espace a érien et l ’évolution croissante du trafic a érien civil imposent des restrictions qui emp êchent d ’exploiter certaines potentialit és109 des avions des Forces a ériennes. A l ’exiguïté spatiale s ’ajoutent en Suisse des restrictions importantes en mati ère de vols de nuit, de vols supersoniques et de vols en basse ou moyenne altitude. A titre d ’exemple, il est possible en Norv ège de s’entraîner au combat a érien en vol supersonique pendant la nuit, toutes choses qui sont interdites en Suisse par égard à l ’environnement ou pour des raisons de sécurité. La participation à des exercices communs avec des forces a ériennes étrangères per- met aussi, dans le combat a érien, de s’entraîner contre des avions et des armements différents. Les équipages suisses ont ainsi l’occasion de se mesurer à d’autres pilotes et d ’approfondir leurs connaissances pratiques sur les possibilit és d ’autres forces aériennes. C’est ainsi que nos pilotes ont déjà pu s’entraîner avec des Tornados de la Royal Air Force britannique, des Mirages 2000 français, des F-15 de l’US Air Force Europe, des F-16 des Forces a ériennes royales norv égiennes, néerlandaises ou bel- ges. Grâce aux systèmes électroniques de conduite et d ’exploitation dont dispose la Grande-Bretagne en Mer du Nord, il est possible également de mesurer les perfor- mances des pilotes au plus près de la réalité. Les échanges sont n écessaires également pour identifier les faiblesses de l ’ins- truction des pilotes, cerner les lacunes de la pr éparation matérielle et tester la valeur des proc édures, l ’objectif étant d ’améliorer l ’efficacité op érationnelle des unit és exercées. Finalement, grâce aux exercices avec des forces a ériennes étrangères, il est possible d’évaluer l ’interopérabilité de la conduite, de l ’instruction, de l ’équipement, des structures et des procédures des Forces aériennes suisses. Cette capacité à collaborer avec d’autres armées est essentielle notamment lors d ’engagements conjoints. C ’est en tous les cas ce qu’a démontré la participation des Forces aériennes suisses dans le cadre des actions d ’entraide humanitaires en Albanie (op ération ALBA). De l ’avis même du commandant des Forces a ériennes, l’interopérabilité de notre aviation est encore insuffisante en matière de fréquences radio et de procédures, par exemple. En contrepartie des engagements à l ’étranger, la Suisse offre à ses partenaires des possibilités d’instruction dans les domaines du transport aérien par hélicoptère ou du vol en milieu alpin. Les Forces a ériennes suisses mettent également à disposition leurs simulateurs de vol. Grâce à ce principe de réciprocité, il est possible de r éduire les coûts des échanges d’entraînements. 4 Appr éciation Sur la base des informations dont elle dispose, la d élégation porte l ’appréciation suivante: – La délégation n’a pas d ’objections à formuler à propos des entra înements à l’étranger des Forces a ériennes durant la p ériode 1993 –2000. Ces entra îne- ments répondent clairement à un besoin d’instruction. Ils sont fondés sur des décisions prises par des autorit és politiques (Conseil f édéral, chef du DDPS). Limités à l’instruction en temps de paix, ces engagements ne cons- tituent en aucune mani ère un appui ou une assistance militaire à un Etat étranger. Ils ne constituent pas non plus un premier pas vers une adh ésion à une alliance militaire. De ce fait, ils ne posent aucun probl ème sous l ’angle du droit de la neutralit é. Ces échanges se justifient au contraire par l ’obliga-110 tion qu’a la Suisse, en tant qu ’Etat neutre, d ’être en mesure de se d éfendre par ses propres moyens en cas de conflit. Les entra înements permettent aussi de montrer à l ’étranger que les pilotes de notre aviation militaire seraient aptes à d éfendre le territoire national en cas de n écessité. Cela cr édibilise notre neutralité armée sur le plan international. La d élégation estime par ail- leurs que ces échanges correspondent aux principes et objectifs de la politi- que étrangère du Conseil f édéral et du Parlement. En effet, les Forces a é- riennes suisses ne coop èrent qu’avec des Etats démocratiques qui respectent les droits de l’homme et les libertés fondamentales. – La délégation relève que la comp étence du Conseil f édéral de conclure des conventions internationales avec d ’autres Etats en mati ère d ’instruction militaire n ’est pas inscrite dans la loi sur l ’armée et l ’administration mi- litaire (LAAM). Elle repose sur une pratique reconnue par le droit constitu- tionnel – et inscrite r écemment dans la loi sur les rapports entre les conseils (LREC) – qui donne au Conseil f édéral la compétence de conclure des trai- tés d’importance mineure (Bagatellverträge). Avec l’accroissement de telles formes de collaboration, le Conseil fédéral a proposé au Parlement, dans son message du 27 octobre 1999, d ’inscrire explicitement cette compétence dans la LAAM. Cette partie du projet de loi a d éjà été adopt ée par l ’Assemblée fédérale le 6 octobre 2000. – La délégation a pu s ’assurer que la Suisse ne proc édait plus, depuis 1993, à des échanges de pilotes militaires avec l ’Afrique du Sud ou avec Isra ël. Le DDPS ne conteste pas en revanche que de tels échanges ont eu lieu avant 1993, mais ils font clairement partie d’une époque révolue. – La délégation est d ’avis que le DDPS a tir é les cons équences des critiques formulées par la délégation dans son rapport du 28 septembre 1993. Les pro- cédures d’autorisation pour les échanges de militaires avec l’étranger ont été rendues plus strictes. Les directives du chef du DMF du 27 novembre 1987 concernant les personnes d étachées à l’étranger ont été abrogées et rempla- cées par de nouvelles directives. Ces dernières sont beaucoup plus sévères et sont applicables également aux engagements de pilotes à l ’étranger (direc- tives du chef du DMF du 24 février 1995). Les échanges avec l’étranger font généralement l’objet de comptes rendus d étaillés qui sont transmis au secr é- tariat g énéral du DDPS qui dispose ainsi de l ’information n écessaire. En outre, le d épartement a renforc é son contr ôle politique sur l ’armée en étof- fant les structures et les moyens du secr étariat g énéral. C ’est dire si, au- jourd’hui, il serait difficilement imaginable, contrairement aux ann ées qua- tre-vingts, qu’un chef des Forces aériennes puisse organiser des échanges de pilotes avec l’étranger à l’insu du chef du DDPS. Quant aux services de ren- seignements qui avaient jou é un r ôle important dans le cadre des échanges avec l’Afrique du Sud, ils ne sont plus impliqu és dans l ’organisation d’en- traînements à l’étranger. – La délégation est d’avis que l’évolution positive décrite plus haut s’explique aussi par des consid érations militaires. Dans les ann ées de la Guerre froide, les Forces aériennes devaient se tenir en état de pouvoir affronter les avions du Pacte de Varsovie. Il fallait offrir aux pilotes suisses une préparation dans la perspective d ’une possible guerre. L ’intérêt de pouvoir échanger des in- formations avec des forces a ériennes qui disposaient, comme l ’Afrique du Sud et Isra ël, de mat ériels identiques aux n ôtres (Mirages III) et d ’expé-111 riences de combat contre des avions du bloc de l ’Est (Mig) était évident. Depuis le tournant de 1989/1990 en Europe, la donne politique et strat égi- que a chang é. L ’instruction de nos pilotes doit donc être recentr ée sur les nécessités et menaces actuelles, telles qu ’elles sont d écrites dans le rapport du Conseil f édéral sur la politique de s écurité de la Suisse, du 7 juin 1999 (RAPOLSEC 2000). Vu l ’évolution de la structure de s écurité européenne, la d élégation est d ’avis que la participation des Forces a ériennes suisses à des échanges d’instruction avec l’étranger est justifiée. 15 septembre 2000 Au nom de la D élégation des Commissions de gestion: Le président, Franz Wicki, député au Conseil des Etats Le secrétaire, Philippe Schwab Les Commissions de gestion ont pris acte du pr ésent rapport et en ont approuv é la publication. 27 octobre 2000 Au nom des Commissions de gestion: La présidente de la commission du Conseil des Etats, Helen Leumann, députée au Conseil des Etats 6 novembre 2000 Le pr ésident de la commission du Conseil national, Rudolf Imhof, conseiller nationalSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Entraînements de pilotes militaires à l'étranger durant la période 1993-2000: rapport final de la Délégation des Commission de gestion des Chambres fédérales du 15 septembre 2000 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 03 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 23.01.2001 Date Data Seite 104-111 Page Pagina Ref. No 10 125 113 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.