1388 2002-2338 02.078 Message relatif au nouveau régime financier du 9 décembre 2002 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous avons l’honneur de vous soumettre, en vous proposant de les adopter, l’arrêté fédéral sur le nouveau régime financier ainsi que l’arrêté fédéral sur le taux spécial de la taxe sur la valeur ajoutée pour les prestations du secteur de l’hébergement. Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 9 décembre 2002 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 1389 Condensé Les principales ressources financières de la Confédération – l’impôt fédéral direct (IFD) et la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) – sont limitées dans le temps, à savoir jusqu’à la fin de 2006. Le nouveau régime financier (NRF) n’a pas d’autre but que de remplacer certaines dispositions constitutionnelles et d’introduire une nouvelle base constitutionnelle pour assurer les r ecettes de la Confédération pour la période allant au-delà de 2006. Le nouveau régime financier vise trois objectifs: – garantir les deux principales ressources que sont la TVA et l’IFD; – mettre la Constitution fédérale à jour; – simplifier et améliorer le système fiscal. Les modifications constitutionnelles proposées ne concernent que la TVA et l’IFD. Concrètement, il s’agit des modifications suivantes: 1. la suppression de la limitation dans le temps de la TVA et de l’IFD; 2. la suppression de l’impôt fédéral direct sur le capital des personnes morales; 3. l’adaptation du taux maximal de l’impôt fédéral direct applicable aux per- sonnes morales au taux en vigueur qui s’élève à 8,5 %; 4. la mise à jour et l’abrogation des dispositions transitoires concernant la TVA; 5. la limitation de la TVA à un taux normal et à un taux réduit, assortie de la suppression définitive à fin 2006 du taux spécial pour les prestations du secteur de l’hébergement. La première mesure correspond au premier objectif précité, les mesures 2 à 4 concourent au deuxième. Quant à la suppression du taux spécial, elle tend à assurer la neutralité des impôts en matière de concurrence et à simplifier le système fiscal. Il s’agit du troisième objectif. Vu le caractère sensible de cet objet, le taux spécial applicable aux prestations du secteur de l’hébergement ne sera pas intégré dans le projet du nouveau régime financier proprement dit, mais sera soumis séparément. Le nouveau régime financier est un projet de portée réduite, cela étant dû notam- ment au rejet par le peuple et les cantons, le 24 septembre 2000, de l’article cons- titutionnel sur une taxe incitative sur l’énergie non renouvelable. Suite au résultat de ce scrutin, le Conseil fédéral n’a pas jugé opportun de présenter aujourd’hui une nouvelle version de régime financier assorti d’incitations écologiques.1390 Message 1 Partie générale 1.1 Point de la situation 1.1.1 Nécessité d’instituer une nouvelle base constitutionnelle Les principales ressources de la Conf édération que sont l ’impôt fédéral direct (IFD) et la taxe sur la valeur ajout ée (TVA) sont limitées dans le temps, soit jusqu ’à la fin de 2006. A cette date, les dispositions constitutionnelles instituant ces deux imp ôts devront être remplac ées par un nouveau r égime financier constitutionnel (NRF) assurant les recettes de la Confédération au-delà de 2006. Dans les lignes directrices des finances f édérales du 4 octobre 1999, le Conseil fédéral avait relevé que le nouveau régime financier offrait l’occasion de «procéder à des réformes fiscales supplémentaires», prévoyant notamment «l’introduction d’inci- tations écologiques»1 Dans la foul ée, il avait propos é de soumettre l ’énergie non renouvelable à une taxe dont le produit devait servir à réduire les charges salariales. Dans le même temps, cette taxe incitative devait permettre d’élargir l’assiette fiscale. Or en rejetant, le 24 septembre 2000, l ’article constitutionnel relatif à une taxe incitative sur l ’énergie non renouvelable, le peuple et les cantons en ont d écidé autrement. Soucieux de respecter le verdict populaire, le Conseil f édéral a décidé de présenter un projet de nouveau r égime financier d épourvu de toute r éforme fiscale écologique. Toutefois, à plus long terme, le Conseil fédéral relancera le débat. Ainsi, les modifications du r égime financier de la Conf édération sont nettement moins importantes que prévu à l’origine. 1.1.2 Explication de la terminologie Le ch. 3 de la Constitution f édérale du 18 avril 1999 s ’intitule «Régime des finances». Cette r églementation des finances f édérales comporte trois volets fondés sur les art. 126 à 135, décrits ci-dessous: 1 Lignes directrices des finances f édérales: Objectifs, principes et instruments de la politique budgétaire du Conseil fédéral, 4 octobre 1999, p. 32.1391 Régime des finances de la Confédération Art. 126 à 135 ainsi que 196 et 197 Cst. Gestion des finances (art. 126 Cst.) – Equilibre du compte financier – Amortissement du découvert au bilan – Mécanisme du frein à l’endettement Projet de nouveau régime financier(NRF) Principes régissant l’imposition (art. 127 à 134 Cst.) – Principes généraux (art. 127 Cst.) – Bases juridiques des impôts perçus par la Confédération (art. 128, 130 à 134 Cst.) – Harmonisation (formelle) en matière d’impôts directs (art. 129 Cst.) – Dispositions transitoires sur l’affectation des recettes de TVA et l’inscription du taux spécial temporaire pour les prestations du sec- teur de l’hébergement (art.196 à 197 Cst.). Péréquation financière (art. 135 Cst.) entre les cantons, en prenant en compte – leur capacité financière ainsi que – la situation particulière des régions de montagneDans le présent projet, la notion de r égime financier ne s’applique qu’à la deuxième colonne du sch éma, à savoir aux bases constitutionnelles des r ecettes fiscales de la Confédération ainsi qu ’à l ’harmonisation (formelle) des recettes fiscales des can- tons. Dans le pr ésent message, on entend par «nouveau régime financier» (NRF) le régime financier de la deuxième colonne, sauf indication contraire. Le NRF se r éfère à la Constitution, et par cons équent à des normes et des r égle- mentations-cadres relativement g énérales de l ’imposition par la Conf édération. Au niveau de la Constitution, la limitation du nombre de taux de TVA peut être comprise comme la concr étisation des principes des lignes directrices des finances fédérales. Néanmoins un certain nombre d ’objectifs formulés dans les lignes direc- trices sont d éjà trop concrets pour faire l ’objet du NRF. En d ’autres termes, la plupart des objectifs peuvent être atteints à travers la loi, comme l’illustrent les deux exemples suivants.1392 Train de mesures fiscales 2001: Le 28 f évrier 2001, le Conseil f édéral a adopt é le message sur le train de mesures fiscales 2001. Cette vaste r éforme, qui tient compte de nombreuses interventions parlementaires, a pour objet des am éliorations structurelles du syst ème fiscal dans les domaines de l ’imposition des couples mari és et des familles, du droit de timbre de négociation et de l’imposition de la propriété du logement. Imposition des sociétés: La réforme de 1997 concernant l ’imposition des soci étés a permis d ’atteindre des objectifs importants (en particulier dans le domaine de l ’imposition des holdings), et d’améliorer ainsi notablement le cadre fiscal de l ’économie suisse. Au niveau de la Confédération, l’extension de la r éduction pour le rendement des participations aux bénéfices sur les participations a constitu é l ’élément central de la r éforme. Cette dernière comprenait également l’introduction d’un impôt proportionnel sur le b éné- fice au taux de 8,5 % (4,25 % pour les associations, fondations, etc.) et, partant, la suppression du bar ème à trois paliers qui d ésavantageait en particulier les soci étés disposant de capitaux propres modestes, notamment les PME. En janvier 2000, le DFF a charg é une commission d ’experts de comparer la charge totale actuelle d’impôts et de taxes pesant sur les soci étés organis ées corporativement et sur les participants à ces soci étés, d ’une part, ainsi que sur les d étenteurs de soci étés de personnes, d ’autre part, et d ’élaborer ensuite un syst ème d’imposition des soci étés indépendamment de leur forme juridique. Il en est ressorti qu ’une imposition des sociétés totalement ind épendante de leur forme juridique n ’était gu ère r éalisable dans le contexte du système fiscal suisse. En revanche, en intégrant le traitement des assurances sociales selon la forme juridique, il serait possible d ’éliminer les distor- sions de concurrence entre soci étés de capitaux et soci étés de personnes. Le Conseil fédéral a donc charg é l ’Administration f édérale des contributions de r édiger un projet de r éforme dans ce sens. Il soumettra vraisemblablement au Parlement le message sur la deuxième réforme de l’imposition des sociétés au cours du deuxi ème semestre 2003. Ce projet pr évoit d’améliorer les conditions-cadres fiscales pour les sociétés. Ainsi, la double imposition économique qui subsiste encore devrait être supprimée dans une large mesure par le biais de l ’introduction d ’une imposition partielle des revenus des investisseurs en capital-risque (actionnaires, soci étaires, etc.). L’objectif est de renforcer la neutralit é du syst ème d’imposition au niveau de la prise de d écisions et de diminuer le poids de l ’aspect fiscal sur les d écisions de réinvestissement ou de distribution des bénéfices. Pour y parvenir, le Conseil fédéral envisage de supprimer la distinction entre les rendements du capital et les gains en capital. En outre, d ’autres mesures d ’accompagnement en faveur des soci étés de personnes sont pr évues. Le cadre financier pour l ’ensemble de ces nouveaut és est cependant limité.1393 1.2 Le régime financier actuel 1.2.1 Aperçu du statu quo 1.2.1.1 La situation sur le plan des recettes La Constitution pr évoit expressément la comp étence de la Conf édération de perce- voir certaines contributions. Tel est le cas de la taxe d ’exemption de l’obligation de servir (art. 59, al. 3, Cst.), des imp ôts directs (art. 128 Cst.), de la taxe sur la valeur ajoutée (art. 130 Cst.), de divers imp ôts de consommation sp éciaux (art. 131, al. 1, Cst.), du droit de timbre (art. 132, al. 1, Cst.), de l ’impôt anticip é (art. 132, al. 2, Cst.) et des droits de douane (art. 133 Cst.). Elle autorise aussi implicitement la perception par la Conf édération, à certaines conditions, de taxes d ’orientation, de contributions particuli ères, telles les taxes de surveillance des banques et des assu- rances privées, et de contributions causales. La Constitution fait également mention des recettes fédérales affectées à des financements particuliers comme l ’impôt sur les recettes des maisons de jeu (art. 106 Cst.), la redevance pour l ’utilisation des routes nationales (art. 86 Cst.) ou celle sur la circulation des poids lourds (art. 85 Cst.). Recettes de la Confédération en 2001 25 % 12 % 12 % 9% 7% 35% TV A ( 35 % ) Im pôt fédéra l direct (25% ) Im pôt a nticipé et droits de tim bre (9% ) A ut r es r ecet t es ( 12 %) Im pôt su r le s h u ile s m in é ra le s e t droits d'entrée (1 2% ) A ut r es r ecet t es f i s cal es (7% )L’impôt fédéral direct (IFD) et la taxe sur la valeur ajout ée (TVA) constituent les sources de revenu les plus importantes de la Conf édération. Ces deux imp ôts four- nissent à eux deux environ 60 % du total des recettes f édérales. La comp étence conférée à la Conf édération de pr élever ces deux imp ôts est limit ée dans le temps par des dispositions transitoires de la Constitution, à savoir jusqu ’à la fin de 2006 (art. 196, ch. 13, et 14, al. 4, Cst.). Si l ’on entend assurer le financement des t âches de la Confédération au-delà de 2006, il est nécessaire de modifier ces dispositions.1394 Les taux maxima de l’IFD et de la TVA sont inscrits dans la Constitution, en raison de leur importance politique. Le taux maximal actuel de l ’impôt fédéral direct appli- qué aux revenus des personnes physiques et au b énéfice net des personnes morales s’élève respectivement à 11,5 % et 9,8 % (art. 128 Cst.). Quant à la taxe sur la valeur ajoutée, son taux maximal a été fixé à 6,5 % lors de son introduction (art 130 Cst.). Pour assurer le financement de l ’AVS, il a été relevé d’un point le 1 er janvier 1999. Puis, il a été augmenté temporairement à 7,6 % le 1 er janvier 2001, afin de cofinancer les coûts des grands projets d ’infrastructures des transports publics (dont les nouvelles transversales ferroviaires alpines). Alors que les imp ôts dits de con- sommation sont per çus avant tout par la Conf édération, l ’impôt sur le revenu est prélevé également par les cantons et les communes. La Conf édération perçoit l’IFD, d’une part parce qu ’elle ne peut gu ère renoncer aux recettes qui en d écoulent, d’autre part parce qu ’elle utilise cet imp ôt pour financer la p éréquation financi ère intercantonale. 1.2.2 Le système suisse en comparaison internationale 1.2.2.1 Structure fédéraliste Le système fiscal suisse se caract érise par une forte d écentralisation, bas ée sur le fédéralisme. Le droit de chacune des collectivit és publiques, à savoir la Conf édé- ration, les 26 cantons et les quelque 2900 communes, à lever des imp ôts est ancr é dans la Constitution f édérale. La Conf édération a un droit exclusif de pr élever certains imp ôts ou taxes. Elle partage avec les cantons le droit de pr élever des impôts directs sur le revenu des personnes physiques et le b énéfice des personnes morales. La Conf édération ne peut pr élever d’autres impôts que ceux qui sont pr é- vus (explicitement ou implicitement) par la Constitution f édérale. Les cantons usent de leur souverainet é fiscale pour pr élever eux aussi des imp ôts directs ou d ’autres impôts et taxes pour autant qu ’ils ne soient pas r éservés à la Conf édération. Les communes ne peuvent percevoir des imp ôts que dans les limites de la comp étence qui leur est octroyée par la constitution de leur canton. Ces dernières années, les imp ôts directs ont fait l ’objet d’une harmonisation par le biais de la loi f édérale sur l ’harmonisation des imp ôts directs des cantons et des communes (LHID) du 14 d écembre 1990. Afin qu ’elle permette également une harmonisation verticale, cette loi-cadre co ïncide dans ses grandes lignes avec la loi fédérale sur l ’impôt fédéral direct (LIFD) qui avait été acceptée le m ême jour. La LHID contient les grands principes r égissant les imp ôts sur le revenu et la fortune des personnes physiques, le b énéfice et le capital des personnes morales, ainsi que l’impôt sur les gains immobiliers. Cette harmonisation dite «formelle» concerne en particulier l ’assujettissement à l ’impôt, l ’objet des imp ôts, la proc édure et le droit pénal en matière fiscale, ainsi que – dans une certaine mesure – l’imposition dans le temps. Elle ne concerne toutefois pas la fixation des bar èmes, des taux et des mon- tants exonérés d’impôt, qui demeurent de la compétence des cantons. Dès lors, il n’y a pas harmonisation mat érielle, et les diff érences de charge d ’un canton à l ’autre subsistent. La LHID est entr ée en vigueur le 1 er janvier 1993. Elle octroyait aux cantons un d élai de huit ans, soit jusqu ’à la fin de l ’an 2000, pour adapter leur législation fiscale. Quant à la LIFD, elle est entr ée en vigueur le 1 er janvier 1995. A l’heure actuelle, la plupart des cantons ont pris les mesures requises au titre de1395 l’harmonisation des imp ôts directs de la Conf édération, des cantons et des com- munes. 1.2.2.2 Impôts directs et indirects Cette organisation f édéraliste propre à la fiscalit é helv étique est également à la source d’une autre particularit é, à savoir la pr épondérance des imp ôts directs (im- pôts sur le revenu et le patrimoine) sur les imp ôts indirects (imp ôts sur la consom- mation). Ainsi, le fait que la comp étence des cantons et des communes en mati ère fiscale soit en grande majorit é limitée aux impôts sur le revenu et sur le patrimoine et que leurs recettes fiscales totales soient sup érieures à celles de la Conf édération aboutit à ce que la Suisse retire une grande part de ses ressources de l ’imposition directe. En comparaison internationale 2 la Suisse figurait en 1999 dans le peloton des pays de l ’OCDE ayant le rapport imp ôts directs/impôts indirects le plus élevé avec 69,1 % de ses imp ôts provenant des imp ôts directs. Elle était précédée par les USA (78,5 %) et l ’Australie (75,0 %) et suivie par le Japon (67,6 %). La moyenne de l’OCDE s’élevait à 55,4 %, celle de l’UE 56,0 %. 1.2.2.3 La charge fiscale globale La m éthode la plus utilis ée actuellement pour mesurer le poids de la fiscalit é en comparaison internationale consiste à examiner le rapport entre les r ecettes fiscales totales (impôts et cotisations obligatoires de s écurité sociale) d’un Etat et le produit intérieur brut (PIB). Selon les derni ères statistiques disponibles de l ’OCDE3, en 1999 la Suisse pr ésente une quote-part fiscale de 34,4 %. Ce chiffre est largement inférieur à la moyenne des Etats membres de l’UE (41,6 %). Il se situe au-dessus des Etats-Unis (28,9 %) et du Japon (26,2 %), mais en dessous de la moyenne des pays membres de l’OCDE (37,3 %). Les modifications successives du calcul du PIB au cours de ces derni ères années ont conduit pour les pays de l ’UE à une diminution de ce ratio en raison d ’une augmen- tation de la valeur obtenue pour le PIB (plac é au dénominateur). Le Danemark a vu ainsi son PIB augmenter sensiblement, provoquant une baisse de sa quote-part fiscale de 2,5 points. La Suisse n’a pas encore mené à bien ces modifications. En fin 2003, la comptabilité nationale sera r évisée pour passer au syst ème en vigueur dans l’ensemble des pays de l ’UE (SEC 95). On peut s ’attendre en cons équence à une baisse de la quote-part fiscale suisse. En outre, la nouvelle d élimitation des admi- nistrations publiques suisses retenue dans ce contexte entra înera encore une r éduc- tion suppl émentaire de l ’ordre de 4,5 points de pourcentage du fait de l ’exclusion des cotisations des primes à l’assurance maladie et de la CNA/SUVA. 2 Source: revenue statistics of OECD Member countries 1965–2000, OECD Paris 2001. 3 Source: revenue statistics of OECD Member countries 1965–2000, OECD Paris 2001.1396 1.3 Genèse du régime financier actuel 1.3.1 Vue d’ensemble des plus récents projets de réforme Les travaux pr éliminaires concernant le r égime financier en vigueur remontent à la fin des ann ées quatre-vingt. Lors du programme de la l égislature 1987 –1991 (FF 1988 I 335), le Conseil f édéral a pr ésenté son plan de r éforme des finances fédérales. Il s ’agissait à l ’époque de la modernisation de l ’impôt sur le chiffre d’affaires, notamment la suppression de la taxe occulte et la prise en compte de certaines prestations de service, ainsi que de l ’introduction d’une taxe sur l ’énergie non renouvelable. Lors du d ébat parlementaire sur les lignes directrices de la politique gouvernemen- tale, le projet de taxe sur l ’énergie non renouvelable a suscit é une vive opposition. Le 21 novembre 1988, le Conseil f édéral a mis en consultation quatre variantes de réforme des finances f édérales. La premi ère variante comprenait l ’impôt modernisé sur le chiffre d ’affaires et l ’introduction d ’une taxe sur l ’énergie. La deuxi ème concernait une r évision de l ’impôt sur le chiffre d ’affaires sans modifications constitutionnelles. La modernisation de l ’impôt sur le chiffre d ’affaires et d ’autres propositions relatives à une imposition plus forte de l ’énergie faisaient l’objet de la troisième variante, tandis que la derni ère ne prévoyait que l’introduction de la TVA. Une analyse minutieuse des r ésultats de la consultation avait montr é que de nom- breux milieux consultés étaient favorables au passage à la TVA. Le Conseil fédéral a cependant jugé qu’il était trop risqué de soumettre au scrutin ce nouveau syst ème. Il a propos é un article constitutionnel formul é de mani ère large , qui aurait permis d’introduire ult érieurement la TVA. La modernisation de l ’impôt sur le chiffre d’affaires a été proposée simultanément, dans le cadre de dispositions transitoires. Ce projet a été jugé trop timor é par les Chambres f édérales et critiqu é comme une solution inachevée. Les délibérations parlementaires ont finalement débouché sur un éventail de mesures: introduction de la TVA, r évision des droits de timbre et pas- sage à l’imposition proportionnelle des personnes morales pour ce qui est de l ’impôt fédéral direct. Lors du scrutin populaire du 2 juin 1991, le nouveau r égime financier de la Confédération a essuyé un refus relativement net du peuple et des cantons. Ce rejet s’explique probablement par l ’ampleur du train de mesures propos ées et par la complexité des propositions. Par la suite, dans le message du 18 d écembre 1991 (FF 1992 I 781), le Conseil fédéral a propos é un projet se caract érisant par sa simplicit é. Ce projet visait essen- tiellement à assurer le pr élèvement de l’impôt sur le chiffre d ’affaires et de l ’impôt fédéral direct au-del à de 1994, date o ù expirait le r égime des finances f édérales de l’époque. De l’avis du Conseil fédéral, le système fiscal devait être maintenu tel quel dans un premier temps. Il s ’agissait d’ancrer d’abord dans la Constitution les bases d’une imposition moderne de la consommation. Dans le cadre de la l égislation d’exécution, le changement de syst ème devait ensuite être propos é. Le projet du Conseil f édéral ne liait pas l ’impôt sur le chiffre d ’affaires à d ’autres questions spécifiques telles que le remplacement du r égime financier et la transformation des droits de douane fiscaux en imp ôts de consommation sp éciaux. Ces questions faisaient l’objet de deux arrêtés fédéraux distincts.1397 Divers points du projet du Conseil f édéral ont été modifiés lors des d ébats au Parle- ment. Ce dernier d écida de soumettre au peuple et aux cantons le remplacement de l’impôt sur le chiffre d ’affaires par une taxe sur la valeur ajout ée. Il adopta quatre projets distincts, à savoir le remplacement de l ’impôt sur le chiffre d ’affaires par la TVA, une majoration de 0,3 point du taux de l ’impôt sur le chiffre d ’affaires, la compétence de percevoir un point de TVA en faveur du financement de l ’AVS/AI, ainsi que la transformation des droits de douanes fiscaux en imp ôts internes de consommation. Les quatre objets ont été acceptés le 28 novembre 1993 par le peuple et les cantons. Ils constituent depuis lors la base l égale du r égime financier actuel qui arrive à échéance à la fin de 2006. 1.3.2 Leçons du passé L’histoire des finances f édérales montre que des modifications du r égime financier de la Conf édération ne sont pas accept ées ais ément lors des votations populaires. Plusieurs projets financiers ont ainsi échoué par le pass é, le dernier refus remontant à la votation de 1991. Diverses le çons peuvent être tir ées du pass é, m ême si les motifs des refus varient selon les projets. Les finances f édérales composent un syst ème complexe aux effets multiples sur l’économie et la société. Des redistributions notables de la charge fiscale peuvent se produire, en particulier lorsque le r égime financier est l ’objet d’adaptations impor- tantes. Cela signifie qu ’il y a des gagnants et des perdants. Il convient donc de veiller à ce que d’éventuelles redistributions de la charge fiscale soient équilibrées à divers titres. Les effets sur la r épartition entre m énages privés et entreprises, entre diverses classes de revenu, ainsi qu ’entre les branches économiques et les r égions sont par exemple déterminants. Par ailleurs, plus le nombre de modifications est important, plus il est malais é d’en prévoir et d’en communiquer les cons équences. On peut en conclure que les projets de nouveaux régimes financiers devraient si possible comporter un nombre restreint de nouveaut és. Une telle approche permet de garantir la transparence. Les propo- sitions ne donnent ainsi pas l ’impression d’être trop complexes, ce qui facilite leur acceptation par le peuple et les cantons. Finalement, les projets assortis de majorations des taux d ’imposition passent sans nul doute moins facilement la rampe lors des votations que les r éformes sans inci- dences sur le revenu disponible et sur la charge fiscale. M ême si la votation sur le dernier régime financier de 1993, qui entra înait une hausse des imp ôts, a été accep- tée, il faut s ’attendre à ce que de tels projets suscitent une r ésistance notable de la population et de l’économie. La population doit en effet pouvoir comprendre qu ’une hausse d ’impôt lui sera b énéfique de mani ère tangible, comme cela fut lors de la votation sur le pourcentage de la TVA visant à financer l’AVS et l’AI. Le nouveau r égime financier que nous vous soumettons à travers la pr ésente con- sultation tient pleinement compte de ces aspects. Il n ’entraîne pas de modification majeure de la répartition de la charge fiscale et comprend quelques adaptations limi- tées du régime actuel. Il s ’agit donc d ’un projet de port ée réduite. Les recettes sup- plémentaires pour la Confédération sont limitées à la suppression du taux sp écial de la TVA pour les prestations du secteur de l ’hébergement. L ’objectif vis é est1398 d’assurer à la Conf édération ses principales sources de revenus lorsque le r égime actuel arrivera à échéance (fin 2006). Le fait de préparer les adaptations le plus t ôt possible permet d’élaborer les proposi- tions avec tout le s érieux voulu. Il laisse ainsi suffisamment de temps à disposition pour les débats parlementaires ainsi que pour le débat précédant le scrutin. 1.4 Objectifs du nouveau régime financier Le nouveau r égime financier pr ésenté dans le pr ésent rapport requiert cinq modifi- cations constitutionnelles. Ces dernières poursuivent trois objectifs: – doter les principales sources des recettes actuelles de la Conf édération d’une assise constitutionnelle solide. – adapter le régime financier, dans le domaine fiscal, aux conditions effectives (mise à jour de la Constitution fédérale). – apporter des améliorations et des simplifications ciblées au système fiscal. Ces objectifs peuvent être classés comme suit en fonction des modifications consti- tutionnelles: 1. Suppression de la limitation dans le temps de l’IFD et de la TVA Garantir les principales ressources financières 2. Suppression de l ’IFD sur le capital pour les personnes morales 3. Pour les personnes morales, adaptation du taux maximal de l’impôt fédéral direct sur le bénéfice au taux en vigueur 4. Mise à jour de certaines dispositions transitoires relatives à la TVA et suppression d’autres dispositions Mettre la Constitution fédérale à jour 5. Limitation à deux taux de TVA. Inscription temporaire du taux spécial de TVA pour les prestations du secteur de l’hébergement jusqu’à 2006 sans prolongement possible. Améliorer et simplifier le système fiscal Dans les lignes directrices des finances f édérales du 9 octobre 1999, le Conseil fédéral a défini les grandes lignes – objectifs, principes et instruments n écessaires à la mise en œ uvre – de la politique budg étaire de la Conf édération. Les lignes direc- trices des finances f édérales fixent des strat égies budgétaires fondées sur des prin- cipes scientifiques reconnus. Elles servent de guide pour une politique budg étaire moderne permettant de relever les d éfis de l ’avenir. Elles sont également un étalon de mesure servant à évaluer le nouveau régime financier.1399 Les trois objectifs du nouveau r égime financier sont en ad équation avec les exigences fixées dans les lignes directrices des finances fédérales, à savoir: – la neutralité budgétaire; – l’objectif en matière de quote-part fiscale; – les principes régissant l’imposition. Explications Neutralité budg étaire: les lignes directrices des finances f édérales mettent en exergue les deux objectifs suivants: a. La politique budg étaire vise à encourager la stabilit é et la croissance écono- mique, donc l’emploi, le bien-être général et la cohésion sociale. b. Pour r éaliser ses objectifs économiques et sociaux de fa çon durable, la Confédération veille à disposer de finances saines. Exigence clé de la politique budg étaire, l’équilibre budgétaire ne saurait être remis en question par la r éforme du r égime financier. Des r éductions d ’impôts ne sont admissibles que dans la mesure o ù elles ne risquent pas de pr écipiter les finances publiques dans les déficits structurels. Dans la perspective actuelle, il n’existe pas de marge de manœ uvre pour une baisse d ’impôt autre que celles pr évues dans le train de mesures fiscales 2001. En d ’autres termes, un objectif essentiel de la r éforme consiste à aménager le nouveau régime financier de manière à obtenir une neutralit é des coûts du point de vue budg étaire, et à garantir les principales recettes qui per- mettent actuellement à la Confédération de financer ses tâches. Objectifs en mati ère de quote-part fiscale : eu égard aux dispositions constitution- nelles relatives à la fiscalité, les lignes directrices des finances f édérales posent des exigences claires quant à la quote-part fiscale. Notre charge fiscale doit figurer parmi les plus basses des pays de l ’OCDE comparables au n ôtre. En vertu de cet impératif, le Conseil f édéral propose de maintenir l ’inscription des taux maximaux de TVA et d’IFD dans la Constitution fédérale. Pour prévenir un accroissement de la charge fiscale, il importe de disposer de garde-fous aussi efficaces que possible de manière à prévenir des décisions discrétionnaires visant à augmenter les recettes. Le mécanisme du frein à l’endettement applique un r égime analogue aux d épenses. En prévoyant le statu quo quant à la charge maximale autorisée par la Constitution pour l’IFD (taux de l ’impôt sur le b énéfice; suppression de l ’impôt sur le capital), le nouveau régime financier supprime la marge de manœ uvre que confère actuellement la Constitution pour augmenter l’impôt. Le nouveau régime financier contribue donc à maintenir une quote-part fiscale basse. Principes r égissant l ’imposition: Les lignes directrices des finances f édérales mettent le doigt sur quelques réformes nécessaires du système fiscal et énumèrent du même coup une s érie de principes r égissant l ’imposition ( équité fiscale, charge fiscale la moins lourde possible; neutralit é du point de vue de la concurrence; renta- bilité de la perception), ainsi que des principes fiscaux et techniques.1400 Par rapport aux exigences des divers groupes d ’intérêts et aux propositions de réforme formulées par les experts, les modifications pr ésentées ici peuvent para ître modestes. Elles se justifient néanmoins pour quatre raisons: – En ce qui concerne le syst ème fiscal, il est plus judicieux de r égler certaines exigences dans la loi plutôt que dans la Constitution. – En ce qui concerne la charge fiscale, le Conseil f édéral estime que la marge de manœ uvre pour op érer des baisses d ’impôts allant plus loin que le train de mesures fiscales 2001 fait défaut pour le moment. – L’expérience a montré qu’une limitation dans le temps n ’a, en soi, pas favo- risé de r éformes fondamentales de la politique fiscale. Par cons équent, le Conseil fédéral estime qu ’une réflexion approfondie visant à réformer tota- lement le système fiscal ne dépendra pas du statut temporaire de l ’IDF et de la TVA, mais de l ’existence d’une volonté politique soutenue par un grand nombre d’acteurs politiques. Or, à ce jour, cette requ ête n’est pas soutenue par une majorit é. De plus, la TVA et l ’IFD constituent les deux sources principales de recettes de la Conf édération dont celle-ci ne saurait se passer. La suppression de leur limitation dans le temps doit surtout être considérée sous cet angle. Enfin, l ’IFD est appel é à jouer un r ôle clé dans le projet de réforme de la p éréquation financière. Premièrement, l’indice des ressources se fonde sur la statistique de l ’IFD et deuxi èmement, 13/30 de la part actuelle des cantons au produit de cet imp ôt doivent servir à financer la péréquation financière au sens strict. – Le passé a montré que les projets de r éforme du r égime financier trop com- plexes avaient g énéralement du mal à passer la rampe. Il s ’agit par con- séquent de faire preuve de prudence en aménageant le nouveau régime. C’est pourquoi le Conseil f édéral a opté pour un projet de port ée réduite. Lors de la procédure de consultation, tous les cantons et la majorit é des partis (à l’exception du Parti Socialiste (PS) et du Parti Chr étien Social (PCS)) ont estim é judicieux que ce projet se limite à l’essentiel, afin de ne pas compromettre son succ ès en votation populaire. Cette opinion a été partagée par un grand nombre d ’associations profes- sionnelles. En revanche, la Conf édération des syndicats chr étiens (CSC) et les organisations patronales ont jugé que le projet manquait de vision. Ces derni ères ont regretté que la Conf édération n ’ait pas tenu compte plus largement du «Concept fiscal pour la Suisse» établi par les milieux économiques. 1.5 Eléments du nouveau régime financier Les modifications et les adaptations pr évues ne visent que l ’IFD et la TVA, dont les taux maximaux resteront fix és dans la Constitution. Pour l ’IFD grevant les person- nes morales, le taux maximal est adapté au taux en vigueur de 8,5 % et l’impôt sur le capital est abrog é. La compétence de la Conf édération de pr élever la TVA et l ’IFD n’est plus limit ée dans le temps. Pour la TVA s ’appliqueront un taux normal et un taux r éduit. A fin 2006, le taux sp écial applicable aux prestations du secteur de l’hébergement sera supprimé. Enfin, la majorité des dispositions transitoires concer- nant la TVA est abrogée ou mise à jour.1401 1.5.1 Adaptation et fixation des taux maximaux dans la Constitution Pour limiter de mani ère efficace les recettes fiscales totales et la charge fiscale des contribuables, il suffit d ’inscrire les taux maximaux dans la Constitution. Ainsi, ces taux ne sont modifiables à volont é. L’attrait de la place économique s’en trouvera renforcé. En effet, toute modification de la Constitution n écessite l’accord du peuple et des cantons. En l ’occurrence, cela signifie que le contribuable entend continuer d’avoir son mot à dire si la charge des impôts fédéraux dépasse les taux inscrits. 1.5.1.1 Impôt fédéral direct Dans le cas de l ’IFD, la Confédération, les cantons et les communes se disputent la même assiette fiscale. Depuis l ’entrée en vigueur de la derni ère prorogation du régime financier de la Conf édération, le taux maximum de l ’impôt sur le b énéfice net des personnes morales a été abaissé par voie l égislative de 9,8 à 8,5 % confor- mément à l’abrogation du bar ème à trois paliers au profit d ’un impôt proportionnel sur le b énéfice. Le nouveau r égime financier tient compte de cette r éduction, en ramenant le taux maximal au taux actuel de 8,5 %. Lors de la proc édure de consultation, tous les cantons, la majorit é des partis (PRD, PDC, UDC, le Parti évangélique, le Parti chr étien social, les Jeunes radicaux) et les autres participants à la consultation ont soutenu la proposition du Conseil f édéral visant à inscrire le taux maximal de l’IFD et de la TVA dans la Constitution. Pour la plupart des cantons, les imp ôts directs rel èvent essentiellement de la comp étence cantonale et communale, raison pour laquelle ils estiment imp ératif de continuer à limiter constitutionnellement les possibilit és fiscales de la Conf édération. D ’autres ont relevé l’importance et l ’utilité de l ’IFD dans la p éréquation financière intercan- tonale. L’ensemble des cantons, le PRD, le PDC et les partis chr étiens non gouvernemen- taux soutiennent la proposition tendant à aligner sur le taux en vigueur le taux maximal de l’impôt sur le b énéfice des personnes morales. L ’UDC et les organisa- tions faîtières de l ’économie souhaitent que ce taux soit ramen é à 8 % comme l ’a décidé le Conseil national dans le cadre de la discussion sur le paquet fiscal 2001. Le PS et l ’USS tiennent au contraire à conserver le taux maximal en vigueur, soit 9,8 %. Dans le cadre des délibérations concernant le train de mesures fiscales lors de la session d ’automne 2002, le Conseil des Etats a d écidé de maintenir le taux à 8,5 % par 31 voix contre 11. Par conséquent, le Conseil fédéral propose d’adapter le taux maximal de l’impôt sur le bénéfice des personnes morales au taux en vigueur de 8,5 %. A l’heure actuelle, la situation budgétaire ne permet pas d’effectuer des baisses d’impôts supplémentaires. Lors de la consultation, le PRD, Economiesuisse, l ’USAM et Gastrosuisse ont demandé que le Conseil f édéral atténue la progressivité de l’IFD pour les personnes physiques. Les nouvelles mesures fiscales touchant les familles r éduiront pour un certain nombre de contribuables la progressivit é de l’IFD. De plus, le Conseil f édé- ral procédera prochainement à une compensation de la progression à froid de l ’IFD,1402 en adaptant les bar èmes de sorte qu ’un certain nombre de contribuables verra sa charge fiscale diminuer. 1.5.1.2 Taxe sur la valeur ajoutée Le système des taux maximaux offre au l égislateur la possibilit é de pr évoir un taux plus bas pour certaines op érations. A l ’heure actuelle, la TVA suisse comporte en principe deux taux d’imposition: un taux normal et un taux réduit; le taux normal est déjà limité vers le haut par la Constitution. En sus de ces deux taux, la Conf édé- ration a introduit temporairement un taux sp écial jusqu ’à fin d écembre 2003 pour les prestations du secteur de l ’hébergement. Le taux normal de 7,6 % s ’applique à toutes les opérations soumises à l’impôt auxquelles ne s ’appliquent ni le taux r éduit ni le taux spécial. La liste des prestations soumises au taux r éduit est exhaustive. Le taux normal est donc le taux d ’imposition de base; le taux r éduit et le taux sp écial constituent des exceptions qui doivent être utilisées de façon restrictive. Par souci de simplification, le nouveau r égime financier fixe une limite inf érieure au taux r éduit. En cas d’adaptation du taux normal, le rapport entre celui-ci et le taux r éduit ne sera plus prescrit par la Constitution. Le législateur aura donc le loisir de décider s’il veut maintenir une différence relative ou absolue entre ces deux taux. La proposition d ’inscrire le taux maximal de la TVA dans la Constitution a re çu l’approbation de tous les cantons, de la majorit é des partis (PRD, PDC, UDC, Parti évangélique, Parti chr étien social et Jeunes radicaux) ainsi que des autres partici- pants à la consultation. Seul le PS et la CSC s’y opposent. 1.5.2 Abrogation de l’impôt sur le capital L’impôt prélevé sur le capital et les r éserves des personnes morales a été totalement aboli à l ’occasion de la r éforme de 1997 de l ’imposition des soci étés. Dans son message du 26 mars 1997 (FF 1997 II 1084), le Conseil f édéral a propos é cette abolition notamment pour les raisons suivantes: «Les personnes morales qui ne font pas de b énéfice et doivent quand m ême payer l’impôt sur le capital doivent pr élever le montant de cet imp ôt sur leurs fonds pro- pres. Un syst ème fiscal bas é sur la capacit é contributive ne devrait pas laisser de place à des imp ôts qui conduisent à entamer la substance économique du contri- buable. A quelques exceptions pr ès, aucun imp ôt sur le capital n ’est pr élevé à l’étranger sur les personnes morales. En abolissant cet imp ôt au niveau f édéral, la Suisse se d ébarrasserait d ’un inconv énient de sa fiscalit é pour sa pl ace écono- mique.» Pour ces raisons, le Conseil f édéral ne pense pas que l ’impôt sur le capital soit à l’avenir réintroduit au niveau f édéral. Des accroissements passagers ou durables de recettes devraient être couverts par d’autres moyens. L’ensemble des participants à la consultation a consid éré que la disposition consti- tutionnelle portant sur l ’imposition du capital des personnes morales pouvait être abrogée.1403 Le Conseil fédéral propose donc de renoncer à la base constitutionnelle relative à un impôt sur le capital. 1.5.3 Suppression de la limitation dans le temps de l’IFD et de la TVA La Confédération peut prélever l’IFD et la TVA jusqu’à fin 2006 (art. 196, ch. 13 et ch. 14, al. 4, Cst.). En mati ère de pr élèvement de l ’impôt sur le chiffre d ’affaires (ancien IChA, aujourd ’hui TVA) et de l ’IFD, la comp étence de la Conf édération a toujours été limitée dans le temps. A l ’origine, l’idée de limiter la dur ée des compé- tences en matière de prélèvement des impôts inscrits dans la Constitution remontait aux pleins pouvoirs accordés au Conseil f édéral pendant la Deuxi ème Guerre mon- diale. Cette limitation a été ensuite maintenue et, depuis 1959, elle figure dans la Constitution pour les deux imp ôts principaux de la Conf édération. Elle avait pour but de maintenir la charge fiscale des contribuables à un niveau raisonnable. Il s’agissait de réfléchir à intervalles r éguliers à la politique fiscale et de permettre au peuple et aux cantons de statuer de temps à autre sur les bases du r égime financier de la Confédération. Il est ressorti de la consultation que la grande majorit é des cantons, le PS et la plu- part des partis non gouvernementaux estimaient n écessaire d ’abolir la limitation dans le temps de l ’IFD et de la TVA. Ils soulignent tous que ces deux imp ôts cons- tituent en effet les deux sources principales de recettes dont la Conf édération ne saurait se passer. En revanche, l ’Union d émocratique du centre (UDC), le Parti démocrate-chrétien (PDC), le Parti radical-démocratique (PRD) et le parti libéral s’y sont oppos és. A l ’instar des organisations fa îtières de l ’économie et de la majorit é des associations professionnelles, ils ont estim é opportun de pouvoir r éfléchir sur le système fiscal à intervalles réguliers. De nos jours, on peut se demander si cette limitation temporelle, justifi ée à l’époque de la guerre, est encore souhaitable et ad équate, lorsque l ’on sait que la Conf édéra- tion tire pr ès de 60 % de ses recettes fiscales de ces deux imp ôts. La TVA est du seul ressort de la Confédération (art. 134 Cst.). Elle n ’entre pas en concurrence avec les recettes des cantons et des communes. Eu égard à la situation internationale et à l’accent mis par les autres pays de l ’OCDE sur la fiscalit é indirecte, il n ’est pas souhaitable de remettre en question le principe de l ’impôt à la consommation. Quant à l’IFD, lors du d ébat sur l ’initiative populaire «pour l’abolition de l ’impôt fédéral direct», les cantons se sont prononc és pour le maintien de l ’IFD, notamment en raison de son importance au niveau de la p éréquation intercantonale. De plus, l ’IFD devra jouer un rôle clé dans la mise en œ uvre de la réforme de la péréquation finan- cière. Les leçons du pass é ont montr é que la limitation dans le temps n ’avait pas accru la volonté de proc éder à des r éformes. Et il existe d ’autres mécanismes permettant de lutter contre une croissance d émesurée des imp ôts fédéraux, tel que le r éférendum facultatif (art. 141 Cst.), ou – comme il a été évoqué plus haut – la fixation de taux maximaux dans la Constitution. Ces m écanismes garantissent en effet que le peuple puisse se prononcer sur le pr élèvement de nouvelles r ecettes. Les droits politiques sont donc un bon moyen de r éfréner l ’appétit fiscal de l ’Etat, même en l ’absence d’une limitation temporelle de la comp étence de pr élever des imp ôts. Enfin, il est1404 important de pouvoir mettre en œ uvre les r éformes au moment opportun, sans la pression du calendrier. Une planification financi ère doit être conçue à long terme en tenant compte des priorit és politiques, de la situation économique et des d éve- loppements internationaux. En d épit de l ’opposition des partis bourgeois et des organisations patronales, le Conseil fédéral propose de supprimer la limitation dans le temps de l ’IFD et de la TVA. Il ne saurait en effet se passer de ces recettes. A ce jour, il n ’a pas trouv é d’autres alternatives valables à l’IFD pour assurer un montant équivalent de recettes, sans qu ’il n ’en r ésulte d ’importantes modifications de la r épartition de la charge fiscale des contribuables. 1.5.4 Nombre de taux de TVA 1.5.4.1 La limitation à deux taux Le taux normal et le taux réduit L’art. 1 de la loi du 2 septembre 1999 r égissant la taxe sur la valeur ajout ée (LTVA) mentionne expressément les principes de neutralité concurrentielle, de transférabilité de l’impôt ainsi que le principe de rentabilit é de la perception. Ainsi, la TVA doit être per çue selon des modalit és aussi simples et rationnelles que possible, impli- quant le moins de travail et de co ûts tant pour l ’administration que pour les contri- buables. De même, les charges des entreprises et de l ’administration fiscale doivent être maintenues à un niveau modeste par rapport au produit de la taxe. La faible charge administrative que supportent les entreprises est dict ée par le caract ère d’impôt de consommation de la TVA. Selon la volont é du l égislateur et du peuple, ce ne sont pas les entreprises assujetties qui doivent supporter cet imp ôt, mais bien les consommateurs. La simplicité et la transparence du syst ème fiscal sont aussi un atout important pour la place économique. En limitant le nombre de taux de TVA on contribue à une meilleure transparence. Des taux divers entra înent en effet une distorsion des prix relatifs: la tendance sera de produire trop peu de biens et de prestations fortement imposés, et d’en produire trop qui sont imposés faiblement, voire pas du tout. Pour des raisons de rentabilit é de la perception et de politique économique, il con- vient, de réduire le nombre de taux de TVA à un taux normal et à un taux réduit. Le taux r éduit doit être utilis é de fa çon restrictive; de plus, la liste des prestations auxquelles il s ’applique est exhaustive. L ’art. 36, al. 1, LTVA ne pr évoit le taux réduit que pour des objets courants (l ’eau, les produits alimentaires, les m édica- ments, les journaux) et pour quelques rares prestations de service bien d éfinies (certaines prestations culturelles). Du fait des exon érations au sens de l ’art. 19 LTVA, la TVA comprend un v éritable taux z éro qui n ’est appliqu é, en principe, qu ’aux exportations. Dans le cas des prestations mentionnées de manière exhaustive, d’une part l’opération elle-même est exonérée de l ’impôt, et d ’autre part l ’impôt frappant toutes les livraisons et presta- tions de services utilis ées pour la r éalisation des prestations en question est d éduc- tible au titre de l’impôt préalable.1405 Il convient de distinguer des exon érations les op érations exclues du champ de l’impôt au sens de l ’art. 18 LTVA, qui ne sont certes pas soumises à l’impôt mais pour lesquelles l ’impôt pr éalable n ’est pas rembours é. Tant les op érations exclues du champ de l’impôt que celles bénéficiant de l’exonération sont réglées de manière exhaustive dans la LTVA. Les nouvelles revendications La limitation de la TVA à deux taux est critiquée par quelques milieux qui suggèrent une plus grande diff érenciation des taux, pour d ésamorcer la critique selon laquelle la TVA est une imposition antisociale. L ’USAM a revendiqu é un taux sp écial pour les secteurs à forte intensit é de main d ’œuvre, Gastrosuisse un taux sp écial pour la restauration, l ’Association des transports publics et les remont ées m écaniques un taux spécial pour les transports publics et touristiques. L’USAM a fait r éférence à l ’Union europ éenne, dont plusieurs pays appliquent à l’heure actuelle un taux de TVA r éduit pour certains secteurs à forte intensit é de main d ’œuvre. L ’objectif de cette directive est de lutter contre le ch ômage et les poches de pauvret é. En baissant sensiblement les charges li ées aux travailleurs non qualifiés, l’UE veut inciter les employeurs à engager du personnel peu qualifi é. Elle espère aussi qu ’indirectement, une partie des activit és du march é noir r éintègre le circuit officiel. En Suisse, le taux de ch ômage n ’atteint pas les proportions de l’Union, et plus de 60 % 4 des chômeurs sont des travailleurs qualifi és. L’objectif ne saurait donc être le m ême. De plus, il convient de relever que cette directive est optionnelle. Neufs Etats membres sur les quinze ont d écidé de la mettre en place, deux partenaires économiques de poids (l ’Allemagne et l ’Autriche) ne l ’appliquent en revanche pas. Il s ’agit d’une directive mise en œ uvre à titre exp érimental pour une p ériode s ’achevant probablement au 31 d écembre 2003. Au terme de cette période, les Etats membres et la Commission proc éderont à une évaluation des résultats en termes de cr éation d ’emploi et d ’efficience, et des implications sur le régime même de la TVA. La directive europ éenne pr évoit un taux r éduit de TVA pour les services à forte intensité de m ain d’œuvre à condition qu ’ils remplissent quatre crit ères: impliquer une forte intensit é de m ain d’œuvre, être en grande partie fournis directement aux consommateurs finaux, être principalement locaux et non susceptibles de cr éer des distorsions de concurrence et établir un lien étroit entre la baisse de prix d écoulant de la r éduction du taux et l ’augmentation prévisible de la demande et de l ’emploi. Les pays de l ’UE ont ensuite d éfini cinq types de services à forte intensit é de main d’œuvre5 répondant à ces critères. L’USAM revendique un taux sp écial pour trois des secteurs compris dans la direc- tive: la coiffure, la r énovation de logements priv és, et le nettoyage de logements. Mais en demandant également un taux sp écial pour la construction de logements privés, le nettoyage des textiles et la restauration, les revendications de l ’USAM dépassent sensiblement celles de l’UE. 4 Source: seco, le marché du travail et l’assurance-chômage, juin 2002. 5 Il s’agit des petits services de réparation (bicyclettes, chaussures et articles de cuir, vêtements et linges de maison), de la rénovation et la réparation de logements privés (à l’exclusion des matériaux), du lavage des vitres et du nettoyage de logements privés, du service de soins à domicile et de la coiffure.1406 Le Conseil fédéral a décidé de ne pas entrer en mati ère sur ces revendications. Elles vont en effet à l’encontre des principes des lignes directrices que sont le respect de la neutralité en matière de concurrence, ainsi que l ’amélioration et la simplification du système fiscal. Pour ne pas avantager une branche de l ’économie plutôt qu’une autre, le Conseil f édéral a décidé de ne pas consid érer les revendications de Gastro- suisse demandant un taux sp écial pour la restauration. De m ême, le Conseil f édéral n’est pas entré en matière sur les revendications de l ’Union des transports publics et des remont ées mécaniques qui demandent à l ’avenir un taux sp écial pour les ser- vices de transports publics et touristiques. 1.5.4.2 Le taux spécial pour les prestations du secteur de l’hébergement L’art. 130, al. 1, Cst. en vigueur est formulé de façon très large. Comme il ne pres- crit que le taux maximal et non pas le nombre des taux, il n ’exclut pas l’adoption de taux spéciaux. Sur cette base, le législateur a fixé dans l’art. 36, al. 2, de la loi sur la TVA, un taux moins élevé pour les prestations du secteur de l ’hébergement.6 Le taux spécial s’élève à 3,6 % pour les prestations du secteur de l ’hébergement et le petit déjeuner. Ce taux est valable jusqu’au 31 décembre 2003. Dans le projet du nouveau r égime financier mis en consultation, le Conseil f édéral a proposé de supprimer ce taux sp écial. A l ’époque, ce taux avait été introduit provi- soirement pour tenir compte de la situation critique de la branche. C ’est pourquoi il avait été inscrit dans les dispositions transitoires de l ’article constitutionnel sur la TVA, puis dans la loi r égissant la TVA. Il est incontestable que ce taux sp écial constitue aujourd’hui de facto une aide financière au titre de la politique structurelle. Or, l’art. 7, let. g, de la loi sur les subventions stipule que l ’on renonce en principe aux aides sous forme d ’allégements fiscaux. Le taux sp écial fait partie des mesures visant à promouvoir le tourisme en Suisse. Par rapport à d ’autres mesures promo- tionnelles qui s’appliquent de manière ciblée, le taux spécial est une mesure générale appliquée ind épendamment de toute n écessité (subvention selon le principe du saupoudrage). Néanmoins, sa suppression ne peut pas être considérée isolément, elle doit l’être dans le contexte global de la promotion du tourisme. Le Conseil f édéral a approuv é un train de mesures de promotion en faveur du tourisme destin é à permettre aux r égions touristiques d ’améliorer leurs structures hôtelières et la qualit é de leur offre. Les mesures pr évues permettront de pallier les lacunes structurelles de la branche de mani ère plus cibl ée et plus efficace qu ’un privilège fiscal forfaitaire. Ce programme s ’étalera sur cinq ans de 2003 à 2007. Il comprendra trois volets: 1. La prolongation du projet Innotour pour une p ériode de cinq ans. Ce projet de 25 millions a pour objectif de stimuler et encourager l ’innovation et la coopération dans le domaine du tourisme. 6 Avant l’entrée en vigueur de la loi sur la TVA le 1er janvier 2001, l’autorisation explicite à fixer un taux spécial pour certaines «prestations touristiques fournies sur le territoire suisse» était inscrite dans les dispositions transitoires de la Constitution (art. 196, ch. 14, al. 3).1407 2. L ’octroi d ’un cr édit de 100 millions sans int érêt r épartis sur cinq ans à la société suisse des h ôteliers (SSH). Ce montant permettra à la SSH de doter un certain nombre d ’hôtels en capital-risque par le truchement de «prêts mezzanines» qui leur permettront de combler leurs lacunes en capital propre. On appelle pr êts mezzanines les financements mixtes qui combinent des capitaux de tiers et des éléments de capitaux propres. Les cr édits seront octroyés en fonction du cash flow disponible ou de la capacit é d ’endet- tement de ces hôtels. Le modèle fédéral tablera sur un niveau d ’endettement des hôtels plus élevé que celui des banques. Il demandera un amortissement sur 20 à 25 ans à la place des 15 ans requis par les ba nques. Ce m écanisme permettra ainsi aux établissements considérés comme rentables d ’améliorer la qualit é de leurs offres pour faire f ace aux nouveaux besoins de la clientèle. 3. La participation de la Conf édération, pour un montant de 10 millions r épar- tis sur cinq ans, au lancement d ’une campagne de qualification pour la for- mation professionnelle dans la branche du tourisme. Comme le nouveau r égime financier sera vraisemblablement soumis au peuple en 2004, il est possible que ces mesures n’aient pas encore eu le temps de déployer tous leurs effets au moment de la suppression du taux sp écial. C’est pourquoi le projet soumis à la consultation proposait deux variantes, l ’abolition du taux sp écial à fin 2003 (variante 1) ou la prolongation temporaire de ce taux jusqu ’à fin 2006 (va- riante 2), l’échéance la plus lointaine possible du régime financier actuel. Lors de la proc édure de consultation, une dizaine de cantons ainsi que le PS et la plupart des partis non gouvernementaux ont reconnu que le taux sp écial pour les prestations du secteur de l ’hébergement constituait bien une aide financi ère au titre de la politique structurelle de la Conf édération. La variante 2003 (variante 1) n ’a été soutenue que par quelques participants. Un bon nombre de cantons, le PRD, le PDC, les partis non gouvernementaux chrétiens et quelques organisations faîtières (à l’exception de l’Union suisse des arts et m étiers (USAM)) ont donné la préférence à la prolongation par voie l égislative du taux sp écial jusqu ’à 2006 (variante 2), afin que l ’hôtellerie suisse puisse s ’adapter au nouveau contexte et b énéficier pr éala- blement des mesures d’accompagnement prévues. Par contre, l ’UDC, la Conférence des directeurs des finances cantonaux (CDF), les cantons touristiques et ceux des régions de montagne, l ’USAM et toutes les associations li ées de pr ès ou de loin au développement du tourisme (h ôtellerie, restauration, chambres de commerce r égio- nales, construction, transports publics, etc.) se sont cat égoriquement oppos és à la suppression du taux spécial après 2006. A leur avis, la suppression du taux spécial pourrait entraîner un affaiblissement de la position concurentielle des h ôteliers suisses. Pour juger de la comp étitivité de l’hôtellerie suisse par rapport aux autres pays europ éens, il faut examiner de plus près les arguments avancés par les milieux du tourisme. Le caractère d’exportation du tourisme et l ’application du principe du pays de desti- nation sont invoqu és entre autres pour justifier le taux sp écial. Aujourd ’hui, les cantons et les milieux favorables au maintien du taux sp écial estiment que le carac- tère d ’exportation du tourisme justifie encore ce taux sp écial. En effet, les statis- tiques h ôtelières des vingt derni ères ann ées laissent appara ître une pr édominance des touristes étrangers (59 %) par rapport aux suisses. Relevons toutefois que,1408 contrairement aux biens d’exportation, la consommation des prestations n ’a pas lieu à l’étranger, mais en Suisse, de sorte que si ces prestations bénéficient d’un privilège fiscal en Suisse, elles ne sont impos ées dans aucun autre pays par la suite. Ainsi, l’application du principe du pays de destination et d ’un taux spécial pour l’hôtellerie se traduit suivant l ’ampleur de la r éduction par un privil ège fiscal d éfinitif dont les consommateurs suisses et étrangers profitent dans la même mesure. Sur les quinze pays de l ’Union, douze ont introduit un taux de TVA r éduit pour l’économie h ôtelière. En moyenne, ce taux reste toutefois plus élevé que le taux normal suisse. Il atteint actuellement 10 % en Italie, 7 % en Espagne, 5,5 % en France, 16 % en Allemagne, 10 % en Autriche, et 17,5 % en Grande-Bretagne. Cependant, les milieux du tourisme tiennent à le mettre en relation avec la charge fiscale totale. En comparaison internationale, la quote-part des imp ôts par rapport au produit intérieur brut suisse est une des plus basses des pays de l ’OCDE. Selon les dernières statistiques à disposition 7, en 1999 la quote-part d ’impôt suisse est de 22,2 %, aucun pays de l ’UE ne d étient une quote-part aussi basse. La moyenne de l’Union europ éenne est de 30,2 % et les concurrents de poids comme la France (29,3 %), l ’Italie (30,9 %) ou l ’Autriche (28,9 %) ont tous une quote-part d ’impôt plus importante. Des études portant sur la charge fiscale des entreprises conduisent à des résultats semblables. En relevant le taux sp écial pour les prestations du secteur de l ’hébergement au taux normal, l ’hôtellerie suisse ne devrait pas supporter une charge fiscale globale plus lourde que ses concurrents européens. Dans leurs prises de position, les milieux li és au tourisme ont également mentionné la situation concurrentielle et en particulier la force du franc suisse pour justifier ce taux sp écial. L ’examen du rapport entre le nombre de nuit ées des étrangers et la situation économique ainsi que le taux de change a mis effectivement en évidence l’importance des taux de change (voir les graphiques concernant la relation entre le taux de change et le nombre de nuitées d’Allemands et d’Américains) 8. Relation entre le taux de change CHF/DM et le nombre de nuitées des hôtes allemands 5800 6200 6600 7000 7400 7800 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 200175 80 85 90 95 Nombre de nuitées des hôtes allemands Taux de change CHF/DM 7 Source: Revenue statistics of OECD Member Countries 1965–2000, OECD Paris 2001. 8 Source: Revenue statistics of OECD Member Countries 1965–2000, OECD Paris 2001.1409 Relation entre le taux de change CHF/US$ et le nombre de nuitées des hôtes américains 1500 2000 2500 3000 3500 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 20001.00 1.40 1.80 2.20 2.60 Nombre de nuitées des Américains en 1000 Taux de change CHF/US$ Après l’appréciation du franc suisse par rapport à ces devises, le nombre de nuit ées avait reculé de 4 % en 1986, alors qu’en 1989 et en 1997, le nombre de nuit ées avait augmenté de 4 % et 7 % respectivement, suite à la dépréciation du franc suisse. Par conséquent, l ’augmentation sensible du nombre de nuit ées en 1997 était essentiel- lement due au taux de change particuli èrement favorable à l ’époque, comme cela avait été le cas en 1989. Cette hausse de 1997 ne peut être principalement imputée à l’introduction du taux spécial pour les prestations du secteur de l ’hébergement, mais à un concours de circonstances favorables o ù la d épréciation du franc suisse a jou é un rôle déterminant. De plus, l ’hôtellerie n’est pas la seule industrie tributaire des taux de change, cette d épendance constitue le lot de toutes les industries d ’expor- tation. Or les deux premi ères industries d’exportations suisses ne b énéficient pas de subventionnement spéciaux pour faire f ace aux fluctuations du franc suisse face au dollar ou à l’euro ainsi qu’aux aléas des cycles économiques. Les partisans du maintien du taux sp écial invoquent aussi souvent le niveau élevé des prix en Suisse. Une comparaison entre, d ’une part, le nombre de nuit ées et, d’autre part, le d éveloppement du niveau des prix en Suisse ainsi que le taux de change du DM, respectivement de l ’euro, et du dollar am éricain, a montr é ici aussi l’influence dominante du taux de change. Ces r ésultats s ’expliquent ais ément. En effet, lorsqu’un touriste étranger compare la destination suisse avec une autre desti- nation, il lui importe peu de savoir si le co ût de la vie a augment é en Suisse. Il calculera le prix final de sa prestation dans sa propre devise (en prenant en compte le taux de change et le niveau des prix en Suisse) et la comparera ensuite avec d ’autres offres.1410 Les milieux liés au tourisme rappellent que le système de la TVA impose une charge particulièrement lourde aux branches à forte intensit é d e m a i n d’œuvre. Ils sou- lignent que 40 % du chiffre d ’affaires imposable de l ’hôtellerie sert à payer les charges de personnel, et qu’il ne peut y avoir aucune déduction de l’impôt préalable. En principe, les entreprises ont la possibilit é de répercuter une partie de la TVA sur les consommateurs, les fournisseurs et les employ és. Cela d épend de l ’élasticité de l’offre et de la demande des march és de facteurs et de biens. Lorsqu ’ils peuvent répercuter la TVA sur les consommateurs, les secteurs à forte intensit é de main d’œuvre ne sont pas plus désavantagés que les secteurs à forte intensité de capital. Dans leur argumentation, les milieux touristiques soulignent aussi que les pays européens ont un plus grand budget pour la promotion du tourisme que la Suisse (42,5 millions d ’euros). Ils citent ainsi pour 1997 l ’exemple de l ’Espagne avec 147,1 millions d ’euros, la France avec 58,2 millions et l ’Autriche avec 57,3. Ces chiffres se basent sur le rapport de l ’Organisation Mondiale du Tourisme (World Tourism Organisation) de 1997. Or cet organisme met justement en garde ses lec- teurs, en relevant que les budgets des diff érents pays ne peuvent pas être comparés entre eux, car leur structure de co ûts est fondamentalement différente. Dans certains cas, les dépenses des régions ne sont pas int égrées, dans d’autres cas la participation du secteur privé est aussi comptabilisée etc. Suite à la proc édure de consultation, la Commission de l ’économie et des rede- vances du Conseil des Etats a constat é que le secteur de l ’hôtellerie devait s’adapter aux nouvelles exigences de la client èle et améliorer les infrastructures en engageant des investissements. Or depuis la fin des ann ées 90, les instituts bancaires ont res- serré les conditions d ’octroi des cr édits. Cette situation ne touche pas seulement l’hôtellerie mais de nombreux autres secteurs de l’économie. A long terme, personne n’a intérêt à ce que la Conf édération subventionne de mani ère forfaitaire une bran- che enti ère de l ’économie dont certaines infrastructures ne sont peut- être pas via- bles. Un processus de restructuration de la branche, aussi douloureux soit-il, doit être entrepris pour assurer la p érennité du tourisme suisse. Par contre, le Conseil fédéral peut aider l’hôtellerie dans son processus de modernisation gr âce à certaines mesures de promotion du tourisme. Face aux imp ératifs pr écités, à savoir le respect de la neutralit é sur le plan de la concurrence, la nécessité de réduire le nombre de taux et l ’aménagement de l’impôt de façon aussi simple et transparente que possible, le Conseil f édéral propose de ne pas proroger le taux spécial dans le cadre du nouveau r égime financier. Pour que les régions touristiques aient le temps de b énéficier des mesures d ’accompagnement en faveur de la promotion touristique, le Conseil f édéral propose de prolonger le taux spécial jusqu ’à fin 2006, et non pas fin 2003 comme pr évu initialement. Il s ’agit d’une mesure exceptionnelle, qui sera inscrite dans les dispositions transitoires. Elle ne pourra être prolongée au-delà de 2006. Il ne serait en effet pas justifiable tant du point de vue économique que politique, d ’une part, d ’encourager la restructuration de ce secteur par le biais d’une série de mesures de promotion touristique et, d ’autre part, de maintenir un taux spécial qui n’est autre qu’un saupoudrage de subventions. En cas de hausse sensible du taux normal de TVA pour pr éparer l’adhésion de la Suisse à l ’Union europ éenne, la question d ’un taux sp écial serait à nouveau exa- minée, compte tenu des taux de TVA sp éciaux accordés à l’hôtellerie dans d ’autres pays européens.1411 A l ’heure actuelle, la LTVA pr évoit un taux sp écial jusqu ’en 2003. Lors de sa séance du 3 mai 2002, la Commission de l ’économie et des redevances du Conseil des Etats a déposé une initiative qui propose de modifier l ’art. 36, al. 2, de la LTVA pour prolonger la validité de ce taux spécial jusqu’au 31 décembre 2006. Elle estime que ce laps de temps est nécessaire pour que le secteur hôtelier se restructure à l’aide des mesures d ’accompagnement visant à promouvoir le secteur touristique. Le 19 septembre 2002, le Conseil des Etats a d écidé de prolonger le taux sp écial pour les prestations d’hébergement jusqu’en fin 2006. Vu le caractère sensible de cet objet, la question du taux sp écial ne sera pas intégrée dans la votation sur le nouveau r égime financier (projet A). Le taux sp écial sera réglé dans les dispositions transitoires et sa suppression fera l ’objet d’un vote séparé (projet B). 1.5.5 Abrogation et mise à jour des dispositions transitoires concernant la TVA Dans la foul ée du NRF, les dispositions transitoires de la Constitution f édérale qui avaient été nécessaires pour introduire à temps la TVA, en 1995, seront abrogées. 1.5.5.1 Dispositions d’exécution En ce qui concerne les nombreuses dispositions d ’exécution (art. 196, ch. 14, al. 1, Cst.), l’abrogation des dispositions transitoires a d éjà eu lieu mat ériellement du fait de l ’entrée en vigueur de la loi sur la TVA au d ébut de 2001. Les passages con- cernés peuvent donc être supprimés dans la Constitution au titre d’une mise à jour. 1.5.5.2 Mesures en faveur des classes inférieures de revenus A travers la disposition transitoire actuelle (art. 196, ch. 14, al. 2, Cst.), la Constitu- tion stipule que, de 1995 à 1999, 5 % du produit des r ecettes de la TVA est affecté à la réduction des primes de l ’assurance-maladie en faveur des classes inf érieures de revenus. Les Chambres fédérales ont prolongé cette affectation jusqu’à fin 20039. Le rapport soumis à la consultation proposait d ’intégrer cette disposition transitoire au droit permanent. Mais cette proposition a été critiquée. Quelques cantons, les partis chrétiens non gouvernementaux et quelques associations l ’ont acceptée. L’UDC, le Parti libéral, les jeunes radicaux, la Conf érence des directeurs cantonaux des finan- ces (CDF), ainsi qu’un bon nombre de cantons et d ’organisations patronales s’y sont opposées, considérant que le financement des assurances sociales (AVS/AI et assu- rance-maladie) constituait une des t âches fondamentales de l ’Etat, à laquelle ce dernier ne pouvait se soustraire, avec ou sans recettes affectées. 9 Ordonnance de l’Assemblée fédérale du 16 décembre 1999 concernant l’affectation du produit de la taxe sur la valeur ajoutée pour les années 2000 à 2003.1412 En 1999, les Chambres f édérales avaient accept é sans discussion de prolonger le statu quo. Il n ’y a donc pas lieu de lancer une nouvelle discussion sur un fait acquis à ce jour. Par cons équent, le Conseil f édéral propose de mettre à jour la disposition transitoire concernant l ’affectation des 5 % des recettes TVA pour la r éduction des primes d’assurance-maladie en faveur des classes de revenus inf érieures, de façon à ce que cette affectation soit prolong ée avec l ’entrée en vigueur du nouveau r égime financier; l’Assemblée fédérale sera appelée en outre à décider du mode d’utilisation de cette part de la TVA dans les cinq ans qui suivent l’entrée en vigueur du NRF. 1.6 Stratégie à long terme 1.6.1 La réforme fiscale écologique Le 24 septembre 2000, le peuple et les cantons ont rejet é la disposition constitution- nelle sur laquelle aurait repos é le nouveau r égime financier assorti d ’incitations écologiques. Eu égard au verdict populaire, le Conseil f édéral ne soumettra pas de nouvel article constitutionnel portant sur un r éaménagement du syst ème fiscal sur des bases écologiques. Toutefois le transfert de la charge fiscale vers l ’énergie demeure un élément important de la politique gouvernementale en mati ère d ’envi- ronnement. Par cons équent, le Conseil f édéral juge l égitime de r éexaminer cette question dans quelques années. Lors de la proc édure de consultation, le Conseil f édéral a donc propos é de relancer le d ébat sur la r éforme fiscale écologique. Ce point ne faisait pas proprement dit partie du nouveau r égime financier, mais le Conseil f édéral tenait à connaître l’avis des participants pour établir sa strat égie à plus long terme. La proposition du Con- seil fédéral a reçu l’appui du PDC, du Parti lib éral, de l’ensemble des cantons ainsi que d’un grand nombre d ’associations professionnelles. Le Parti socialiste, l ’Union syndicale suisse (USS), la Conf érence des Syndicats Chr étiens (CSC) et la Soci été suisse pour la protection de l ’environnement demandent que la Confédération étudie cette question d ès aujourd’hui, tandis que l ’UDC, le PRD, les organisations patro- nales et celles qui sont li ées au secteur de l ’automobile ne tiennent pas du tout à ce que le Conseil fédéral remette l’ouvrage sur le métier. Le Conseil f édéral proc édera à un nouvel état des lieux vers la fin de la pr ésente législature. Fin 2003, il soumettra aux Chambres f édérales un rapport o ù figureront son analyse de la situation et les mesures envisag ées. Ce rapport examinera deux axes: l’axe écologique et l ’axe de politique économique. Premièrement, il convien- dra de prendre en compte l ’éventuelle nécessité d’agir conformément à la loi sur le CO2 qui est déjà en vigueur. En effet, si les objectifs visés en matière d’émissions ne peuvent pas être atteints par des mesures sp écifiques comme celles pr éconisées au niveau de la politique énergétique (SuisseEnergie), la loi sur le CO 2 constitue un instrument appropri é pour y parvenir. Une taxe sur le CO 2 pourrait être introduite dès 2004; elle constituerait la premi ère étape en direction d ’un système fiscal plus écologique. Deuxi èmement, le rapport examinera l ’évolution du d ébat au niveau européen, afin de pas désavantager les entreprises suisses par rapport à leurs concur- rents européens. Les pays de l’UE se sont engagés à aboutir à un accord sur le projet de directive de fiscalit é de l ’énergie avant la fin 2002. Il en r ésultera une nouvelle situation pour la Suisse qu ’il conviendra d ’examiner en d étail. Enfin, le rapport1413 analysera aussi l ’expérience faite en mati ère de r éforme fiscale écologique par des Etats européens comme l’Allemagne. 1.6.2 L’harmonisation des impôts sur les successions et les donations Dans ses lignes directrices des finances f édérales, le Conseil f édéral avait soulign é que «l’harmonisation formelle des impôts cantonaux sur les successions et donations devait être poursuivie» et que ces travaux devaient «être entrepris en étroite collabo- ration avec les cantons.» Ces dernières années, diverses interventions parlementaires ont demandé l’introduction d ’un impôt fédéral sur les successions et donations ou l’harmonisation des imp ôts cantonaux sur les successions et donations. Le Conseil fédéral a estim é que les imp ôts cantonaux sur les successions et donations ne devraient pas être abandonn és au profit d ’un imp ôt f édéral. Par cons équent, la question de l ’harmonisation des imp ôts cantonaux sur les successions et donations restait ouverte. Par analogie avec le droit r égissant les impôts directs, cette harmoni- sation ne pouvait porter que sur l ’assujettissement à l’impôt et l ’assiette fiscale, la procédure et le droit p énal en mati ère fiscale, mais pas sur la fixation des bar èmes, des taux d’imposition et les montants exonérés. Elle présupposait l’inscription d’une compétence correspondante de la Conf édération dans la Constitution, sur la base de laquelle une loi-cadre contraignante pour les cantons aurait été élaborée. Lors de la proc édure de consultation, le Parti socialiste et les partis non gouverne- mentaux chrétiens ont soutenu l ’idée de cr éer une base constitutionnelle relative à l’harmonisation formelle des imp ôts cantonaux sur les successions et les donations, pour arr êter l ’érosion de ces revenus et une surench ère contre-productive entre cantons. Cependant, la Conférence des directeurs des Finances cantonaux, la grande majorité des cantons, le PRD, le PDC, l ’UDC, le Parti lib éral, les Jeunes radicaux, les organisations patronales et la majorit é des associations professionnelles s ’y sont opposés. Les cantons ont en effet estim é qu’une harmonisation formelle des imp ôts cantonaux sur les successions et donations leur enl èverait une part importante de souveraineté fiscale. Comme une telle réforme ne peut être entreprise sans l’aval des cantons et que, de plus, elle se heurte à la résistance de la majorit é des participants, le Conseil fédéral a décidé de ne pas poursuivre l’harmonisation formelle. 2 Partie spéciale: détails concernant les nouvelles dispositions constitutionnelles Les modifications de la Constitution f édérale sont commentées brièvement ci-après. Le libellé exact des nouvelles dispositions proposées par le Conseil fédéral se trouve en annexe.1414 2.1 Impôt fédéral direct 2.1.1 Taux maximal sur le bénéfice net des personnes morales (art. 128, al. 1, let. b) Les taux maximaux de l’impôt fédéral direct doivent être maintenus dans la Consti- tution. Or s ’agissant de l’impôt sur le b énéfice net des personnes morales, le taux maximal de 9,8 % qu ’elle pr évoit n ’est pas atteint dans la l égislation actuelle sur l’IFD. Ce d écalage remonte à l’entrée en vigueur de la r éforme de l ’imposition des sociétés en 1997. Depuis le 1 er janvier 1998, un tarif proportionnel rempl ace celui à trois paliers d épendant du rendement. Ce tarif s ’élève à 8,5 % du b énéfice net pour les soci étés de capitaux et les coop ératives, et à 4,25 % pour les associations, les fondations ou autres personnes morales et les fonds de placement. Le taux maximal de 9,8 % inscrit dans la Constitution ne correspond donc plus à la réglementation en vigueur. Comme de surcro ît, du fait de la concurrence entre les différentes places économiques, la tendance g énérale ne sera pas dans un proche avenir au retour à des taux d ’imposition plus élevés, le Conseil f édéral juge logique de reprendre dans la Constitution le taux en vigueur de 8,5 %. La transparence juridique s’en trouvera par là-même améliorée. 2.1.2 Imposition du capital des personnes morales (art. 128, al. 1, let. c) Bien que la r éforme de l ’imposition des soci étés de 1997 ait supprim é au niveau légal l’imposition du capital et des r éserves des personnes morales, celle-ci appara ît encore dans la Constitution. Comme la r éintroduction de cet imp ôt n ’est pas à l’ordre du jour, pour les raisons évoquées au ch. 7.1.1, cette disposition constitu- tionnelle doit être biffée. 2.1.3 Suppression de la limitation dans le temps (art. 196, ch. 13) Il suffit de biffer l ’art. 196, ch. 13, des dispositions transitoires en vigueur pour supprimer la limitation dans le temps du pr élèvement de l’impôt fédéral direct. Cette opération permettra d ’assurer définitivement au niveau constitutionnel la deuxi ème source de revenus par ordre d’importance de la Confédération. 2.2 Taxe sur la valeur ajoutée 2.2.1 Principe du taux maximal et du taux minimal (art. 130, al. 1) Au nouvel art. 130, al. 1, la Constitution conf ère explicitement à la Confédération la compétence de percevoir une TVA d ’un taux normal plafonn é à 6,5 % et d ’un taux réduit de 2,0 % au minimum. Ainsi, seul un taux r éduit peut être pratiqu é, ce qui1415 simplifie grandement le syst ème fiscal. Quant au taux d ’impôt, il est d ésormais limité aussi bien vers le haut que vers le bas. 2.2.2 Supplément démographique affecté à l’AVS/AI (art. 130, al. 2) Le mécanisme en place est repris pour l’affectation à l’AVS/AI: l’inscription dans la Constitution, la mention explicite du facteur d émographique, la délégation au légis- lateur. Cette manière de proc éder pérennise les effets de l ’arrêté fédéral du 20 mars 1998 sur le rel èvement des taux de la taxe sur la valeur ajout ée en faveur de l’AVS/AI (RS 641.203). Le taux normal de la taxe (6,5 %) avait alors été relev é d’un point de pourcentage, le taux r éduit (2 %; voir art. 196, ch. 14, al. 1, let. e, Cst.) de 0,3 % et le taux sp écial pour l ’hébergement (initialement 3 %; voir l ’arrêté fédéral du 22 mars 1996 instituant un taux sp écial de la taxe sur la valeur ajout ée pour les prestations du secteur de l ’hébergement, RO 1996 2379) de 0,5 %. L’Assemblée fédérale peut abroger l ’arrêté fédéral du 20 mars 1998 sur proposition du Conseil f édéral, au cas o ù les conditions fix ées à l’art. 41ter, al. 3bis, aCst. (cor- respond à l’art. 130, al. 3, de la Cst. en vigueur) ne seraient plus remplies. 2.2.3 Supplément pour les grands projets ferroviaires (art. 196, ch. 3, al. 2, let. e) Le passage à un syst ème comparable à celui qui s ’applique à l’AVS/AI serait envi- sageable pour l ’affectation d ’une part de la TVA aux grands projets ferroviaires. Toutefois, si les besoins de financement des assurances sociales dus à la d émogra- phie sont de dur ée ind éterminée et ont un caract ère potentiellement r écurrent, les grands projets ferroviaires une fois r éalisés rendent le financement sp écial superflu. Dans ce secteur, le Conseil f édéral souhaite donc maintenir l ’inscription du suppl é- ment dans les dispositions transitoires de la Constitution f édérale et la d élégation de compétences en faveur du Conseil fédéral. 2.3 Mise à jour des dispositions transitoires sur la TVA 2.3.1 Pourcentage affecté en faveur des classes inférieures de revenu (art. 130, al. 3, et 197, ch. 2) Selon l’art. 130, al. 3, Cst., 5 % du produit non affect é de la TVA sont consacr és à des mesures en faveur des classes inf érieures de revenus. La pr écision apport ée à l’art. 130, al. 2, de la Cst. en vigueur, sp écifiant que seules les recettes non affect ées sont prises en compte, correspond au statu quo: les r ecettes fiscales tir ées du sup- plément affecté à l ’AVS/AI et aux grands projets ferroviaires échappent en partie aussi à cette affectation. Au sens strict, l’ajout au texte se déduit déjà de l’affectation claire de ces suppl éments aux art. 130, al. 2, et 196, ch. 3, al. 2, let. e, Cst. La limi- tation explicite à la part non affectée des recettes vise à éviter tout malentendu (suite notamment à l’adaptation des al. 2 et 3), tout en montrant clairement la volont é du Conseil f édéral de ne pas laisser la quote-part des r ecettes totales affect ée à des1416 mesures en faveur des classes inf érieures de revenus progresser lors de futurs rel è- vements de taux en faveur des assurances sociales. La nouvelle disposition transi- toire portant sur l ’art. 130 (art. 197, ch. 2) constitue une nouvelle version de l’art. 196, ch. 14, al. 2, Cst., le point de d épart n’étant plus bien sûr l’introduction de la TVA, mais l’entrée en vigueur du nouveau régime financier. En pr évoyant la r éduction des primes de l ’assurance-maladie pendant les cinq ans premières années, la disposition transitoire de l ’art. 197, ch. 2 (1 e phrase) consacre l’allégement des classes inf érieures de revenu. Elle conf ère par ailleurs à l’Assem- blée fédérale (2e phrase) le droit d ’édicter des ordonnances ind épendantes (fondées directement sur la Constitution), conform ément à l’art. 163, al. 1, Cst. Un tel arr êté de l’Assemblée fédérale constituerait donc une ordonnance ind épendante du Parle- ment, telle que la Cst. en pr évoit ailleurs également.10 Les ordonnances parlemen- taires se signalent en ceci qu ’elles contiennent des normes ayant force obligatoire (art. 4, al. 1, et art. 7 LREC; RS 171.11) mais ne sont pas sujettes au r éférendum selon l’art. 141, al. 1, Cst. (a contrario). 2.3.2 Suppression des dispositions transitoires provisoires (art. 196, ch. 14, al. 1) Le 28 novembre 2003, le peuple et les cantons ont approuv é un nouveau régime des finances fédérales aux termes duquel la Confédération peut percevoir une taxe sur la valeur ajoutée sur les livraisons de biens et les prestations de services, y compris les livraisons à soi-m ême et les importations. Comme le temps pressait, on a confi é alors l ’introduction de la TVA non pas au l égislateur ordinaire mais au Conseil fédéral, spécialement habilité à édicter les dispositions d ’exécution valables jusqu ’à l’entrée en vigueur de la Constitution f édérale (voir disposition transitoire de l ’art. 8 aCst.; phrase introductrice de la disposition transitoire en vigueur de l ’art. 196, ch. 14, al. 1, Cst.). Cette proc édure a permis de remplacer dans les d élais l’ancien régime financier qui expirait à la fin de 1994. Le Conseil fédéral n’était toutefois pas entièrement libre quant à l’aménagement concret de la TVA, mais li é par toute une série de principes (sujet et objet de l ’impôt, op érations exclues, op érations exon é- rées, taux de l ’impôt, imp ôt pr éalable) établie par la Constitution (voir l ’art. 196, ch. 14, al. 1, Cst. en vigueur). Ces principes ne s ’appliquent toutefois pas au l égis- lateur ordinaire, qui doit se conformer uniquement aux directives (en particulier pour le taux de l ’impôt) figurant à l’art. 130 Cst. (selon la version en vigueur et la nouvelle). Pour cette raison, l ’art. 196, ch. 14, al. 1, des dispositions transitoires de la Constitution en vigueur est simplement abrogé. 2.3.3 Suppression de la limitation dans le temps (art. 196, ch. 14, al. 4) Par analogie à l’impôt fédéral direct, il suffit d ’abroger l’art. 196, ch. 14, al. 4, des dispositions transitoires en vigueur pour éliminer l’actuelle limitation temporelle de la perception de la TVA. 10 Voir art. 82, al. 3 (circulation routière), art. 159, al. 4, (frein aux dépenses), art. 173, al. 1, let. c, (circonstances extraordinaires) et art. 196, ch. 3, al. 3, (grands projets ferroviaires).1417 2.4 Nouvel article dans les dispositions transitoires sur le taux spécial pour les prestations du secteur de l’hébergement (art. 197, ch. 2, al. 2) La limitation à deux taux d’imposition décrite au dernier alinéa implique la suppres- sion du taux sp écial aujourd ’hui en vigueur pour les prestations du secteur de l’hébergement. Or comme indiqué dans la partie générale, sa suppression immédiate serait n éfaste pour l ’hôtellerie si les mesures d ’accompagnement prévues devaient tarder à agir. Plut ôt qu’une suppression immédiate du taux sp écial, le Conseil f édé- ral propose donc sa reconduction limit ée jusqu’à la fin de 2006. Ce point fait l ’objet d’une nouvelle disposition transitoire qui porte sur l ’art. 130 Cst., disposition qui s’inspire de l’art. 36, al. 2, de la loi sur la TVA et qu est compl étée par la limitation dans le temps en question. Cette disposition ne fixe pas le taux de mani ère précise, mais l’inscrit entre le taux normal et le taux réduit. La proc édure de consultation a montr é que la question du taux sp écial pour l’hôtellerie est controvers ée. L ’avis du Conseil f édéral, pour qui le taux sp écial avantage certes en bloc une branche de l ’économie, mais contribue faiblement à résoudre ses problèmes structurels n’a pas fait l’unanimité. Afin de ne pas mettre en péril l ’ensemble du projet et conna ître l ’avis du peuple en la mati ère, le Conseil fédéral propose de soumettre s éparément au vote le taux sp écial sous la forme d ’un arrêté fédéral distinct (projet B). 3 Conséquences 3.1 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel La prolongation de l ’IFD n’a pas de cons équences financières, ni d ’effets sur l ’état du personnel au niveau de la Conf édération, des cantons et des communes. Quant à la TVA, sa prolongation n ’a pas non plus d ’effet sur l’état du personnel. Sur le plan financier, en revanche, l ’abandon du taux sp écial pour les prestations du secteur de l’hébergement se traduira par une augmentation des recettes annuelles de quelque 150 millions de francs. La simplification engendrée par la perception de deux taux à la place de trois engendra un all ègement des charges administratives pour l ’Admi- nistration f édérale des contributions et les contribuables. Certes, le secteur de l’hôtellerie devra d ’abord adapter ses formulaires. Par la suite, il n ’aura cependant plus de probl èmes de d élimitation entre le taux normal et le taux sp écial, ce qui engendrera moins de travail. 3.2 Conséquences sur le plan de l’informatique En ce qui concerne l ’informatique, le nouveau r égime financier n ’entraîne pas de coûts supplémentaires ni dans le cas de l’IFD ni dans celui de la TVA.1418 3.3 Conséquences économiques Le nouveau r égime financier décrit est un projet d ’envergure réduite. Il correspond pour l’essentiel à un maintien du statu quo, mis à part la suppression du taux spécial. L’adaptation du taux de l ’IFD sur le b énéfice des personnes morales au taux en vigueur et la suppression de l ’impôt sur le capital correspondent au statu quo et n’auront donc pas de conséquences économiques. 3.3.1 Suppression du caractère temporaire de l’IFD et de la TVA L’impôt fédéral direct, appelé à l’origine impôt pour la défense nationale, et l’IChA, remplacé par la TVA en 1995, ont été institués en 1941. Ces imp ôts, qui constituent les deux sources principales de ressources de la Conf édération, existent ainsi depuis soixante ans. La compétence de la Confédération de les prélever est toutefois limitée dans le temps et a d û être renouvelée à plusieurs reprises. La suppression de cette limitation ne modifierait d ès lors pas le syst ème fiscal en vigueur depuis un grand nombre d’années et, a priori, ne devrait pas avoir de répercussions économiques. Néanmoins, il n ’est pas exclu que le caract ère temporaire de ces imp ôts ait par le passé fait obstacle à la mise en place de r éformes structurelles en temps utile. La suppression de la limitation dans le temps permettra de se concentrer sur les adapta- tions qui s ’imposent dans un monde en constante évolution, sans avoir à mener parallèlement, et à intervalles réguliers, de longues discussions sur la justification de ces deux imp ôts. En outre, on peut penser qu ’une telle d écision confortera l ’image de stabilité politique dont jouit notre pays à l’étranger et pourrait, en ce sens, renfor- cer l’attrait de la Suisse comme lieu d’implantation d’activités et d’investissements. 3.3.2 Réduction du nombre de taux de TVA La TVA est généralement appréciée du fait qu ’elle n’entraîne que de l égères distor- sions de concurrence, à condition que l ’imposition soit uniforme. L ’application de plusieurs taux modifie les prix relatifs et favorise certains secteurs économiques par rapport à d’autres. D’une façon générale, et dans une optique macro- économique, il convient d ’éviter autant que possible de taxer le chiffre d ’affaires à des taux s’écartant du taux normal. La suppression de taux sp éciaux se traduit par un gain d’efficacité macro-économique. La réduction du nombre de taux de TVA entra înera la suppression du taux sp écial accordé aux prestations du secteur de l ’hébergement, en vigueur jusqu ’à la fin de 2006. Le tourisme est la seule branche de l ’économie pour laquelle un taux spécial a été pr évu. Il s ’agit donc en fait du subventionnement d ’une branche économique, alors que le taux r éduit vise plut ôt des objectifs sociaux et politiques. En outre, la perte de comp étitivité qui justifiait le taux sp écial a été en partie compens ée par l’évolution favorable des taux de change enregistr ée depuis l ’introduction de la TVA. Le taux sp écial est un instrument contestable en termes de politique budg é- taire et de r égime économique. Sa suppression permettra d ’imposer de manière plus uniforme l ’ensemble de l ’économie et de simplifier le syst ème fiscal, mais elle1419 entraînera indubitablement des d ésavantages pour l ’hôtellerie. Le train de mesures visant à promouvoir le tourisme permettra aux r égions touristiques d’améliorer leurs structures h ôtelières et la qualit é de leur offre pour faire f ace à la suppression du taux spécial à la fin 2006. Il les aidera à poursuivre et à accélérer le processus de restructuration entamé il y a quelques ann ées. Tous ces points ont été examinés en détail aux ch. 1.5.4.2. sur le taux sp écial pour les prestations du secteur de l’hébergement. 4 Programme de la législature Le message sur le nouveau r égime financier a été annoncé dans le programme de la législature 1999 –2003. Le nouveau r égime financier vise à assurer les bases de la perception de la TVA et de l ’IFD au-delà de 2006. A l ’origine, il devait également comprendre une r éforme fiscale assortie d ’incitations écologiques. Comme l ’article constitutionnel relatif à une taxe incitative sur l ’énergie a été rejeté par le peuple et les cantons en septembre 2000, le Conseil f édéral a d écidé de ne pas int égrer une nouvelle version de réforme fiscale écologique dans le NRF. 5 Rapports avec le droit européen Le droit fiscal europ éen n ’a pas de cons équences directes sur la fiscalit é suisse même si son influence se fait de plus en plus sentir notamment par l ’introduction en Suisse de la TVA. Après avoir mis en place en 1967 le système de taxe à la valeur ajout ée, la Commu- nauté européenne a cr éé une assiette commune de la TVA, par la sixi ème directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977, en mati ère d ’harmonisation des l égis- lations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d ’affaires (JO L 145 du 13 juin 1997, p. 1 ss). En vue d ’un rapprochement des taux de TVA, des taux mini- maux contraignants ont été fixés pour la premi ère fois pour tous les Etats membres par le biais de la directive 92/77/CEE du Conseil, du 19 octobre 1992, compl étant le système commun de taxe sur la valeur ajout ée et modifiant la directive 77/388/CEE (JO L 316 du 31 octobre 1992, p. 1 ss). Ces taux minimaux s ’appliquaient jusqu’au 31 décembre 1996. Le Conseil les a ensuite red éfinis pour des p ériodes successives de deux ans. La derni ère en date de ces red éfinitions, qui s ’applique jusqu ’au 31 décembre 2005, se trouve dans la directive 2001/4/CE du Conseil, du 19 janvier 2001, modifiant, en ce qui concerne la dur ée d ’application du minimum du taux normal, la sixi ème directive (77/388/CEE) relative au syst ème commun de taxe sur la valeur ajoutée (JO L 22 du 24 janvier 2001, p. 1 ss). Conform ément à cette direc- tive, le taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée est fixé par chaque Etat membre à un pourcentage de la base d ’imposition. Ce pourcentage ne peut être inf érieur à 15 %. Les Etats de l’Union ont en outre le droit d ’appliquer un ou deux taux r éduits. Ceux-ci doivent également être fixés à un pourcentage de la base d ’imposition et ils ne peuvent être inférieurs à 5 %. Ces taux r éduits ne sont d ’ailleurs admis que pour certaines livraisons de biens et certaines prestations de services (comme les biens de première nécessité et des prestations culturelles) énumérées dans l ’annexe H de la sixième directive 77/388/CEE.1420 La réglementation suisse en mati ère de TVA s ’en tient aux directives europ éennes pour ce qui est de l ’objet de l ’impôt. Les taux suisses propos és restent toutefois nettement inf érieurs à ceux de l ’UE. En cas d ’adhésion à l ’Union europ éenne, la Constitution devrait être modifiée pour que le taux de TVA atteigne 15 %, le pour- centage minimum exig é à ce jour par l ’Union europ éenne. Il en irait de m ême du taux réduit, dont le pourcentage minimum devrait être fixé à 5 % pour être conforme aux exigences du droit communautaire. Celui-ci ne r ègle actuellement pas de manière générale l’imposition des b énéfices des personnes morales. La fixation des taux est laiss ée à l ’appréciation des Etats membres. D ès lors, les modifications constitutionnelles proposées en ce qui concerne l’IFD ne posent pas de problème par rapport au droit européen. 6 Bases juridiques 6.1 Du principe de l’unité de la matière L’instauration d ’un nouveau r égime financier implique une r évision partielle de la Constitution. Or, à teneur de l’art. 194, al. 2, Cst., toute r évision partielle doit, entre autres, respecter le principe de l’unité de la matière. Le principe de l ’unité de la mati ère est une limite formelle à observer pour chaque révision partielle de la Constitution. Il s ’applique sans autre à une initiative émanant des autorités. A teneur de l’art. 75, al. 2, de la loi f édérale du 17 d écembre 1976 sur les droits politiques, «l’unité de la mati ère est respect ée lorsqu’il existe un rapport intrinsèque entre les différentes parties d’une initiative». Le principe de l ’unité de la mati ère vise à garantir que les personnes disposant du droit de vote puissent effectivement manifester leur volont é en toute libert é et sans altération, notamment lors de votations. En cas de votation, il faut ainsi veiller à ne pas proposer au vote une initiative r éunissant plusieurs objets diff érents n’ayant pas entre eux un rapport de connexité suffisant. Le constituant et le législateur ont une conception très large du principe de l’unité de la matière, opposant ainsi relativement peu d ’entraves à la libre interpr étation. La récente évolution laisse toutefois présager d’une pratique plus restrictive. L’un des deux objets que le Conseil fédéral envisage de soumettre au vote (projet A) porte aussi bien sur l ’impôt fédéral direct, d ’une part, que sur la taxe sur la valeur ajoutée, d’autre part. Au vu des diff érences notoires que pr ésentent ces deux types d’impôts, l’on peut se demander si le rapport de connexit é qui les lie est suffisant au sens de l’art. 194, al. 2, Cst. tel qu’exposé ci-dessus. Le Conseil fédéral est toutefois d ’avis que le principe de l ’unité de la mati ère n’est pas enfreint par le projet A: la seule modification mat érielle que celui-ci propose est la suppression de la limitation dans le temps. Bien qu ’elle concerne autant l ’impôt fédéral direct que la taxe sur la valeur ajout ée, cette modification, du point de vue des objectifs budgétaires, constitue une mesure l égislative unique qui doit assurer à long terme les principales sources de recettes de la Confédération.1421 6.2 Forme de l’acte à adopter La mise en œ uvre du nouveau r égime financier nécessite une révision partielle de la Constitution f édérale (modification des art. 128, 130, 196 et introduction d ’un nouvel art. 197 ch. 2). Le Conseil f édéral prévoit à cet effet deux arr êtés fédéraux séparés: un arrêté concernant un nouveau régime financier (projet A) et un arrêté sur le taux spécial de TVA pour des prestations touristiques (projet B). Les deux arr êtés seront soumis au r éférendum obligatoire et devront entrer en vigueur au plus tard le 1er janvier 2007. L’arrêté B dépendra de l’acceptation de l’arrêté A par le peuple et les cantons. Il ne pourra entrer en vigueur que si l ’arrêté A est accepté en votation populaire. Partant, l’arrêté B ne pourrait pas entrer en vigueur, m ême s’il était, contrairement à l’arrêté A, accepté. Le peuple et les cantons se prononceront séparément sur les deux arrêtés. Cette proc édure de votation est compatible avec le principe constitutionnel de la libre formation de l’opinion des citoyennes et des citoyens et de l ’expression sûre et fidèle de leur volont é (art. 34, al. 2, Cst.), dans la mesure o ù l’on part de l ’idée que l’arrêté B ne couvre qu ’une matière d’importance secondaire par rapport à celle que couvre l’arrêté A. Si tel n ’était pas le cas, les deux arr êtés devraient être confrontés l’un à l ’autre dans la forme de variantes ayant un contenu partiellement diff érent; dès lors, la proc édure de votation devrait avoir lieu sur le mod èle de la votation sur une initiative populaire et un contre-projet (art. 139, al. 6, Cst.), quand bien m ême le droit fédéral ne la pr évoit (cf. à ce sujet Pierre Tschannen, «Stimmrecht und poli- tische Verständigung», 1995, no 214 et 720).Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message relatif au nouveau régime financier In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2003 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 08 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.078 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 04.03.2003 Date Data Seite 1388-1421 Page Pagina Ref. No 10 127 059 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.