Bundeskanzlei BK Verwaltungspraxis der Bundesbehörden VPB Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération JAAC Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione GAAC VPB/JAAC/GAAC 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 113 VPB 1/2014 vom 6. März 2014 2014.2 (S. 113–120) Grundbeiträge nach dem Universitätsförderungsgesetz (UFG, SR 414.20); Synchronisierung von Subventions- und Auszahlungsjahr EJPD, Bundesamt für Justiz Gutachten vom 18. Oktober 2010 Stichwörter: Beitrag, Subvention, Finanz haushalt, Voranschlag, Kredit, Zahlungsrahmen, Legalitäts- prinzip. Mots clés: Contribution; subvention; gestion des financ es; budget; crédit; plafond de dépenses; prin- cipe de la légalité. Termini chiave: Sussidio, gestione finanziaria, preventivo, credito, limite di spesa, principio della legalità Regeste: 1. Ob, unter welchen Voraussetzungen und Bedin gungen und in welcher Höhe eine Subvention aus- gerichtet wird, wird durch das materielle S ubventionsrecht bestimmt. Demgegenüber regelt das Finanzhaushaltrecht nicht das Verhältnis zwisc hen Bund und Subventionsempf änger(n), sondern das Verhältnis zwischen der Exekutive und dem Parlament als Budgetbehörde. Für jede Ausgabe (die sich aufgrund des Legalitätsprinzips auf materielles Re cht stützen muss) benötigt die Exekutive einen ent- sprechenden Kredit (vgl. Art. 57 Abs. 2 FHG, SR 611.0). 2. Ein Zahlungsrahmen setzt für mehrere Jahre einen Höchstbetrag der Voranschlagskredite für bestimmte Aufgaben fest; der Zahlungsrahmen stellt keine Kreditbewilligung dar (Art. 20 Abs. 1 und 3 FHG). Die Auswirkungen eines Zahlungsrahmens be schränken sich somit auf die Steuerung künftiger Voranschlagskredite. Dabei gibt es keine Verpflichtung des Parlaments, bei den Voranschlagskrediten den Höchstbetrag eines Zahlungsrahmens auszuschöpf en. Dies gilt auch dan n, wenn ein Zahlungs- rahmen für jedes künftige Budgetjahr einen bestimmten Betrag vorsieht. 3. Die Synchronisierung von Subventionsjahr und Au szahlungsjahr bezieht sich im Fall der Grundbei- träge nach UFG allein auf das Zusammenspiel von Zahlungsrahmen und Voranschlagskrediten. Am materiellen Subventionsrecht wird damit nichts ve rändert. Im Jahr der Synchronisierung von Jahres- tranchen der Zahlungsrahmen mit den entsprechenden Voranschlagskrediten ergibt sind folglich kein Rechtsanspruch für die Ausrichtung einer zweifachen Subvention. Regeste: 1. La décision d’allouer ou non une subvention, les conditions et modalités de cette subvention ainsi que son montant sont régis par le droit matériel des subventions. En revanche, la législation sur les finances ne règle pas la relation ent re la Confédération et le bénéfic iaire de la subvention, mais la Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 114 relation entre l’exécutif et le Parlement en tant qu’autorité budgétaire. Toute dépense de l’exécutif (qui en vertu du principe de légalité doit se fonder sur le dr oit matériel) doit impérativement se référer à un crédit ouvert correspondant (cf. art. 57, al. 2, LFC, RS 611.0). 2. Un plafond de dépenses fixe le volume maxi mum de crédits budgétaires que le Parlement affecte à certaines tâches; le plafond de dépenses ne vaut pas autorisation de dépenses (art. 20 al. 1 et 3 LFC). Les effets d’un plafond de dépenses se limitent ainsi à la gestion de futurs crédits budgétaires. Le Parlement n’est d’ailleurs pas tenu d’épuiser le volume maximum d’un plafond de dépenses en allouant les crédits budgétaires. Cela vaut aussi lorsqu’un plafond de dépenses prévoit un montant déterminé pour chaque année budgétaire à venir. 3. La synchronisation des années de subventionnement et de versement se réfère, s’agissant des subventions de base au sens de la LAU, uniquement à la combinai son entre le plafond de dépenses et les crédits budgétaires. Le droit matériel des subventions n’est donc pas changé. Par conséquent, il n’y a aucun droit au versement d’une double subvention dans l’année au cours de laquelle l’on syn- chronise les tranches annuelles du plafond de dépenses avec les crédits budgétaires y relatifs. Regesto: 1. Il diritto in materia di sussidi è determinante per stabilire se un sussidio può essere accordato, a quali condizioni e modalità, nonché per quale ammontare. D’altro canto, il diritto in materia di gestione finanziaria non regola il rapporto tra Confederazione e beneficiario del sussidio, bensì la relazione tra Esecutivo e Parlamento, in quanto autorità che adotta il preventivo. In base al principio della legalità ogni spesa deve fondarsi sul diritto materiale e per ognuna di esse l’Esecutivo può muoversi unica- mente nei limiti dei crediti stanziati (cfr. art. 57 cpv. 2 LFC; RS 611.0). 2. Per limite di spesa s’intende l’importo massimo dei crediti a preventivo stabilito dall’Assemblea federale per determinate spese durante un periodo pluriennale; il limite di spesa non costituisce uno stanziamento di crediti (art. 20 cpv. 1 e 3 LFC). Gli e ffetti di un limite di spesa si limitano alla gestione dei futuri crediti a preventivo. Nel preventivare crediti, il Parlamento non è quindi tenuto a esaurire l’importo massimo di un limite di spesa. Ciò vale anche quando un limite di spesa prevede un importo determinato per ogni futuro preventivo annuale. 3. Per i sussidi di base ai sensi della LAU, la si ncronizzazione degli anni di sussidio e di versamento riguarda unicamente l’interazione tra limite di spesa e crediti a preventivo. Il diritto in materia di sussidi non è quindi toccato. Non vi è di conseguenza alcu n diritto al versamento di un doppio sussidio nell’anno nel corso del quale le parti annuali del limi te di spesa sono sincronizzate con i crediti a pre- ventivo corrispondenti. Rechtliche Grundlagen: Universitätsförderungsgesetz (UFG, SR 414.20); Universitätsförderungsverordnung (UFV, SR 414.20 1); Finanzhaushaltgesetz (FHG, SR 611.0) Base légales: Loi fédérale sur l’aide aux universités (LAU, RS 414.20); Ordonnance relative à la loi fédérale sur l’aide aux universités (OAU, RS 414.201); Loi fédérale sur les finances de la Confédération (LFC, RS 611.0) Base giuridica: Legge sull’aiuto alle università (LAU, RS 414.20); ordinanza del 13 marzo 2000 relativa alla legge sull’aiuto alle università (OAU, RS 414.201); legge federale del 7 ottobre 2005 sulle finanze della Con- federazione (LFC, RS 611.0) Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 115 Im Entwurf für die Botschaft vom 3. Dezember 2010 über die Förderung v on Bildung, Forschung und Innovation 2012 (BBl 2011 757) war vorgesehen, das «nachschüssige Auszahlungssystem» für die Grundbeiträge nach dem UFG abzulösen und durch ein «gegenwartsbezogenes Auszahlungssystem» zu ersetzen. Konkret sollte dies so geschehen, das s die letzte Tranche des Zahlungsrahmens für die zwölfte Beitragsperiode (2008–2011, BBl 2007 7471, Art. 2 Abs. 2), die für das Jahr 2011 597 Mio Fr. vorsah, gemäss bisheriger Praxis im Jahr 2012 zu r Auszahlung gelangte. Für die nächste Beitragspe- riode (2013–1016) solle später mit einer weiteren Botschaft ein neuer Zahlungsrahmen (2013–2017) beantragt werden, und die darin enthaltenen Jahrestranchen sollen dann jeweils auch im betreffenden Budgetjahr zur Auszahlung gelangen. Im Vorfeld jener Botschaft haben einige Kantone geltend gemacht, bei diesem Vorgehen würden ihnen die Grundbeiträge für das Jahr 2012 vorenthal ten, und dies sei unzulässig. Sie hätten einen Rechtsanspruch darauf, dass ihnen im Jahr 2013 nicht nur die Tranche gemäss dem neuen Zahlungs- rahmen ausbezahlt werde, sondern auch noch eine weitere Tranche für das J ahr 2012 (obwohl diese Tranche in keinem Zahlungsrahmen vorgesehen wäre). Zu prüfen sind folgende Fragen: – Haben die Kantone im Fall des Systemwechse ls tatsächlich einen Rechtsanspruch auf die Aus- zahlung einer zweifachen Subvention im Jahr 2013? – Erfordert der Systemwechsel die Änderung rechtsetzender Erlasse? I. Zum Sachverhalt Die Fragestellung ist nicht neu. Sie wurde schon erör tert, als das Parlament den Entwurf für das neue UFG (Botschaft vom 25. November 1998, BBl 1999 297) beriet. Zwar hatte der Bundesrat den sog. Systemwechsel damals nicht explizit vorgeschlage n, doch aus der Übersichtstabelle 2 auf S. 428 der Botschaft («Zahlungskredite 2000–2003») und dem vorgeschlagenen Zahlungsrahmen für die zehnte Beitragsperiode (S. 449 der Botschaft, Beschluss E) ergibt sich, dass der Bundesrat die auf bestimmte Jahre bezogenen Frankenbeträge gemäss dem Entw urf für den Zahlungsrahmen auch für die Zah- lungskredite derselben Jahre als massgebend erac htete. Dennoch scheinen hi erüber Unklarheiten bestanden zu haben. Anders kann man sich nicht er klären, dass NR Randegger zu Artikel 2 Absatz 2 des Zahlungsrahmens folgenden Zusatz beantra gte (vgl. AB N 1999 1801 ff., Änderungen gegenüber dem Vorschlag des Bundesrates hervorgehoben): «2 Die entsprechenden Jahresanteile der Grundbeiträge [betragen:] werden in den Jahren 2000–2003 wie folgt ausbezahlt:» Zur Begründung fügte NR Randegger an, ihm sei [von nicht bekannt gegebener Seite] gesagt worden, die Jahrestranchen gemäss Zahlungsrahmen würden gar nicht im jeweiligen Budgetjahr, sondern erst im Folgejahr ausbezahlt. Diese Auskunft von unbekan nter Seite widersprach jedenfalls der Darstel- lung in der Botschaft. Die Kommissionssprecherin konnte zum Antrag Randegger nicht Stellung neh- men, da er der Kommission nicht vorgelegen hatte. Sie wies jedoch darauf hin, dass der Antrag «min- destens eine teilweise Änderung der bestehenden Praxis bedeuten [würde], was jedoch insofern logisch und konsequent erschiene, als dies in sbesondere den geforderten Grundsätzen der Transpa- renz, Klarheit und Übersichtlichkeit … entsprechen würde». Bundesrätin Dreifuss stellte die Sache so dar, als ob der Bundesrat (entgegen der Darstellung in der Botschaft) den Systemwechsel gar nicht beabsicht igte und beantragte die Ablehnung des Antrags Randegger. Dabei machte sie geltend, der Systemwe chsel würde «im Jahre X» zu einer doppelten Subventionierung führen. Man solle es dem Bundesr at überlassen, «de choisir comment et à quel moment opérer cette transition». Der Antrag Randegger wurde im Nationalrat zwar gutgeheissen, fand aber nicht die Unterstützung des Ständerates und wurde dann im Differenzberei nigungsverfahren endgültig abgelehnt. Um den Bun- desrat dennoch zu einem Systemwechsel im Sinn des Antrags Randegger zu bewegen, überwiesen beide Räte eine Motion der WBK-S (99.3492 Ausrichtung der Grundbeiträge). Mit dieser Motion wurde der Bundesrat zur Hauptsache beauftragt, «die geset zlichen Grundlagen für einen Systemwechsel in der Ausrichtung der Grundbeiträge vorzulegen (ge genwartsbezogene statt nachträgliche Ausrich- tung)». Die Motion ist mit dem Geschäftsbericht 2002 abgeschrieben worden. Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 116 Nach der Verabschiedung des UFG und des Zahl ungsrahmens 2000–2003 wurde (bis heute [Zeit- punkt der Erstellung des Gutachtens]) die alte Praxis weitergeführt, nämlich dass die in den Zahlungs- rahmen aufgeführten Jahrestranchen jeweils ins Budget des Folgejahres implementiert werden. II. Grundsätzliche Bemerkungen 1. Zum Verhältnis von Subventionsrecht und Finanzhaushaltrecht Ob, unter welchen Voraussetzungen und Bedingu ngen und in welcher Höhe eine Subvention ausge- richtet wird, wird durch das materielle Subventionsrecht bestimmt. Das materielle Subventionsrecht kann dabei Subventionsansprüche festlegen oder Ermessenssubventionen vorsehen. Denkbar ist auch, einen Subventionsanspruch dem Grundsatz nach vorzusehen, die Höhe der Subvention aber von einer Kreditbewilligung abhängig zu machen (Subventionsgewährung «im Rahmen der bewilligten Kredite»). In diesem Fall spricht man von einem Kreditvorbehalt. Zusammenfassend kann man sagen, dass das Subventionsrecht das (gewissermassen «externe») Verhältnis zwischen Bund und Subven- tionsempfänger(n) bestimmt. Demgegenüber regelt das Finanzhaushaltrecht nicht das Verhältnis zwischen Bund und Subventions- empfänger(n), sondern das (gewissermassen «interne ») Verhältnis zwischen der Exekutive und dem Parlament als Budgetbehörde. Für jede Ausgabe (die sich aufgrund des Legalitätsprinzips auf mate- rielles Recht stützen muss) benötigt die Exekutive einen entsprechenden Kredit (vgl. Art. 57 Abs. 2 FHG, SR 611.0). Bei Anspruchssubventionen (ohne Kreditvorbehalt) ist es in der Regel so, dass sich aus dem Vollzug des materiellen Rechts ergibt, wie hoch der Kredit sein muss, um alle individuellen Subventionsansprüche zu befriedigen. In dieser Konstellation muss das Parlament den entsprechen- den Kredit bewilligen, damit das materielle Recht vo llzogen werden kann. Ansonsten aber ist das Par- lament in der Bemessung der verschiedenen Budg etkredite frei und kann damit die Subventionsge- währung finanzpolitisch steuern. Dies gilt auch bei Kreditvorbehalten. Der entsprechende Kredit bildet dann die (haushaltsrechtliche) Obergrenze, bis zu jener die Exekutive Su bventionen gewähren kann. Niemand kann aber aus diesem Kredit einen be stimmten Subventionsanspruch geltend machen. Die Exekutive ist ihrerseits (haushaltrechtlich) frei, bi s zu welcher Höhe sie Kredite ausschöpfen will. Sie muss dabei nur darauf achten, dass sie das materielle Recht korrekt erfüllt. Für weiterführende Erörterungen zu diesem Them a verweisen wir auf die einschlägige Literatur (z.B. Barbara Schaerer, Subventi onen des Bundes zwischen Legalität sprinzip und Finanzrecht, 1992, S. 126 ff.). 2. Was heisst «nachschüssiges Subventionssystem»? In verschiedenen Arbeitsdokumenten und Korrespondenz en zur vorliegenden Problematik wird immer wieder behauptet, die Ausrichtung der Grundbeitr äge nach UFG folge einem «nachschüssigen» Sub- ventionssystem, was dazu führe, dass bei ei nem Wechsel zu einem «gegenwartsbezogenen» Sub- ventionssystem im Jahre X die Grundbeiträge für zw ei Jahre geleistet werden müssten. Was mit dem «nachschüssigen» Subventionssystem gemeint sein so ll, wird indessen nie dargelegt. Bei einer Sub- vention, deren Höhe nicht zum vorneherein durch ei nen Rechtssatz festgelegt ist (so z.B. betr. die Beförderung abonnierter Zeitungen und Zeitschriften, vgl. Art. 15 Abs. 5 und 6 des Postgesetzes vom 30. April 1997, AS 1997 2452, i.d.F. vom 22. Juni 2007, AS 2007 5645; heute: Art. 16 Abs. 7 des Postgesetzes vom 17. Dezember 2010 [SR 783.0]), gibt es theoretisch folgende Kombinationsmög- lichkeiten von Bemessungsperiode, Subventionsperi ode und Auszahlungsperiode (der Begriff Sub- ventionsperiode meint dabei das Jahr, in dem die Subvention rechtsverbindlich zugesichert wird): Subventionstypus I II III IV Bemessungsperiode X X X-1 X-1 Subventionsperiode X X X X Auszahlungsperiode X X+1 X X+1 Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 117 In der vorliegenden Stellungnahme wird der unklare Begriff der Na chschüssigkeit vermieden (er könn- te mit Ausnahme des Typus I alle Subventionsty pen bezeichnen). Vielmehr wird nachfolgend unter- sucht, welchem Subventionstypus die Grundbeiträ ge nach UFG zuzuordnen sind und ob sich daraus ableiten lässt, dass die Kantone bei einem allfällig en Wechsel von einem Subventionstypus zu einem andern einen Anspruch auf eine zweifache Ausrichtung der Grundbeiträge hätten. III. Materiellrechtliche Aspekte 1. Wie werden die Grundbeiträge bemessen? Art. 14 und Art. 15 UFG lauten wie folgt (Hervorhebungen durch uns): 3. Abschnitt: Grundbeiträge Art. 14 Grundsatz 1 Der Bund richtet i m Rahmen der bewilligten Kredite Grundbeiträge aus, mit welchen er die Betriebsaufwendungen der Universitätskant one und der als beitragsberechtigt anerkannten Institutionen unterstützt. 2 Er stellt dafür jährlich einen Gesamtbetrag zur Verfügung. Art. 15 Bemessung 1 Der jährliche Gesamtbetrag wird den Beitr agsberechtigten zur Hauptsache entsprechend ih- ren Leistungen in Lehre und Forschung ausgerichtet. 2 Für den Anteil Lehre werden namentlich Beiträge pro Studentin oder Student ausgerichtet. Diese werden insbesondere auf Grund von Regels tudienzeiten sowie der Zugehörigkeit de r Studierenden zu bestimmten akademischen Disziplinen bemessen. 3 Für die Bemessung des Anteils Forschung werden namentlich Forschungsleistungen und die Akquisition von Drittmitteln (Gelder aus dem Nationalfonds, den EU-Projekten, der KTI so- wie privaten und weiteren öffentlichen Drittmitteln) berücksichtigt. 4 Höchstens 10 Prozent des jährlichen Gesamtbetr ages sind im Verhältnis der Zahl der auslän- dischen Studierenden an den einzelnen Universitä ten zur Gesamtzahl aller ausländischen Stu- dierenden an den beitragsberechtigten Universitäten zu verteilen. 5 Durchschnittlich 6 Prozent der in der gesa mten Beitragsperiode zur Verfügung stehenden Mittel können zur Erhaltung und Stärkung der Wett bewerbsfähigkeit der kleineren und mittleren Universitäten eingesetzt werden, um ihnen den Übergang zur leistungsbezogenen Subventio- nierung zu erleichtern. Den einzelnen Universitäten können dafür feste Beiträge zugesprochen werden. Aus Artikel 14 ergibt sich somit zweierlei: Es gi bt keinen unbedingten Anspruch auf Grundbeiträge in einer bestimmten Höhe, sondern die Grundbeiträge werden im R ahmen der bewilligten Kredite gewährt. Sodann steht für die Grundbeiträge jährlic h ein «Gesamtbetrag» zur Verfügung. Dass es dabei nicht um eine Anspruchssubvention geht, ergibt sich übrigens bereits aus Artikel 11 Absatz 3 UFG («Finanzhilfen können an Universitäten oder Institutionen gewährt werden, die …»). Artikel 15 erweckt bei einer flüchtigen Lektüre den Eindruck, er regle die Bemessung des jährlichen Gesamtbetrags. Genau genommen ist dies jedoch nicht der Fall. Artikel 15 regelt, wie der Gesamtbe- trag unter den beitragsberechtigten Universitäten und In stitutionen zu verteilen ist (vgl. die hervorge- hobenen Verben im Gesetzestext). Noch deutlicher wird dies, wenn man die konkretisierenden Vor- schriften der Verordnung zum Universitätsgesetz (UFV, SR 414.201) beizieht. In den Überschriften zu den Artikeln 6–8 ist durchwegs von der «Aufteilung» des Gesamtbetrages oder von Anteilen des Gesamtbetrages die Rede. Bei den sog. festen Beiträgen nach Artike l 9–11 UFV ist dies zwar nicht der Fall, doch ergibt sich aus Artikel 15 Absatz 5 und 17 UFG, dass diese Beiträge bloss Anteile am Gesamtbetrag darstellen, der jährlich zur Verfügung steht. Wie dieser Gesamtbetrag bemessen wi rd, sagt das gesetzte Recht also nicht. Tatsächlich verhält es sich so, dass sich dieser Gesamtbetrag aus dem entsprechenden Voranschlagskredit (Kredit 325 A.2310.0184) ergibt (vgl. hiezu z.B. den fragliche n Kredit im Budget 2008 sowie die Verfügung des EDI vom 5. November 2008 betr. die Universitätsfö rderung). Dies ist mit Blick darauf, dass die Grund-Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 118 beiträge «im Rahmen der be willigten Kredite» gewährt werden, fol gerichtig. (Zur Frage, wie der fragli- che Voranschlagskredit bemessen wird, vgl. unten Ziff. IV.) Für die Verteilung des Gesamtbetrags sind noch fo lgende Bestimmungen der UFV näher zu betrach- ten: Art. 6 Aufteilung des jährlichen Gesamtbetrags (Art. 13 Abs. 1 Bst. a und 14 UFG) 1 Vom jeweiligen Jahresanteil werden Beiträge an Institutionen nach Artikel 17 UFG und Kohä- sionsbeiträge nach Artikel 9 dieser Verordnung vorweg abgezogen. 2 Der verbleibende Jahresanteil wird wie folgt aufgeteilt: a. 70 Prozent für die im Bereich der Lehre erbrachten Leistungen; b. 30 Prozent für die im Bereich de r Forschung erbrachten Leistungen. Art. 12 Daten für die Berechnung (Art. 15 UFG) 1 Die Berechnung der Grundbeiträge nach Artike l 6 für die Anteile Lehre und Forschung basiert auf einem Durchschnitt der letzten zwei Jahre. 2 Der Schweizerische Nationalfonds sowie die Kommission für Technologie und Innovation rei- chen dem Staatssekretariat für Bildung und Forsch ung (Staatssekretariat) 4 bis spätestens zum 30. Juni jeden Jahres die erforderlichen Daten für die Berechnung der Grundbeiträge ein. 3 Die Universitätskantone und diejenigen Univer sitätsinstitutionen, die nach Artikel 15 UFG abrechnen, reichen dem Staatssekretariat bis s pätestens zum 30. Juni jeden Jahres Angaben zu denjenigen Mitteln ein, die sie aus EU-Projekten erhalten, sowie die Anzahl der damit finan- zierten Projektmonate auf der Basis von Vollzeitäquivalenten. Art. 13 Verteilungsrechnung und Auszahlung (Art. 14 und 15 UFG) 1 Das Staatssekretariat ermittelt auf Grund de r Meldungen sowie der statistischen Daten de r letzten zwei Jahre die Grundbeiträge für die einzelnen Beitragsberechtigten. 2 Das Departement erlässt die Verfügung über die Verteilung der Grundbeiträge. Daraus ergibt sich, dass für die Verteilung bestimmt er Anteile des Gesamtbetrags auf Daten der letz- ten zwei Jahre zurückgegriffen wird. Die Bemessungs periode für die Berechnung dieser Anteile ist also (gemäss dem in Ziff. II.2 aufgeführten Schema) «X – Ø (1+2)». Ebenso ergibt sich, dass das Departement seine Verfügung im Jahr der betre ffenden Subventionsperiode erlässt. So gesehen fällt die Verteilung der Grundbeiträge nach UFG – je nach Auszahlungsmodus – entweder unter den Sub- ventionstypus III oder IV. 2. Wie werden die Grundbeiträge ausbezahlt? Nach Artikel 13 Absatz 3 UFV werden 80 % des Ja hresanteils «zu Beginn des Jahres auf Grund des errechneten Verteilschlüssels vom Vorjahr als Teilzahlung ausgerichtet». Das Verb «ausrichten» kann in diesem Zusammenhang nicht anderes bedeuten als «auszahlen». Dies legt schon die Überschrift von Artikel 13 nahe («Verteilungsrechnung und Au szahlung»). Es ist also davon auszugehen, dass die Grundbeiträge jeweils im Subventionsjahr ausbez ahlt werden. Nach Ihren Auskünften ist dies tat- sächlich der Fall. Der 80 %-Anteil wird zu Beginn des Jahres ausbezahlt, der Rest jeweils gegen Ende Jahr. 3. Folgerungen Mit Bezug auf den Gesamtbetrag fällt das Subv entionssystem für die Gr undbeiträge nach dem UFG unter den Subventionstypus I, mit Bezug auf die Verteilung des Gesamtbetrags unter den Typus III. Es ist insofern schon heute «gegenwartsbezogen», als der Gesamtbetrag von Jahr zu Jahr nach dem entsprechenden Voranschlagskredit festgelegt wird und die Anteile der Beitragsberechtigten an die- sem Gesamtbetrag jeweils im Subventionsjahr ausbezahlt werden. «Verg angenheitsbezogen» ist nur die Bemessung dieser Anteile. Aus dieser Bemessungsregel kann nicht geschlossen werden, die Subvention werde «für» die vergangenen beiden Jahre ausgerichtet. Diesbezüglich ist die in den Sub-Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 119 ventionsverfügungen des EDI enthaltene Bezugnahme auf das Vorjahr (vgl. z.B. Ziff. 1 der Verfügung vom 5. November 2008: «Die Grundbeiträge für 2007 belaufen sich auf ...») unzutreffend. Unter diesen Umständen ist aus materiellrechtliche r Sicht nicht zu erkennen, mit welcher Begründung die Kantone im Fall eines Systemwechsels, der sich allein auf das Zusammenspiel von Zahlungsrah- men und Voranschlagskredit bezieht (vgl. dazu unten, Ziff. IV), einen Rechtsanspruch geltend machen könnten, ihnen im Jahr des Systemwechsels eine zweifache Subvention auszurichten. Wir gelangen diesbezüglich zum gleichen Schluss wie Prof. Knapp in seinem Rechtsgutachten über die Umsetzung des Universitätsförderungsgesetzes vom 23. Januar 2001. Einzuräumen ist, dass sich der Bundesrat bisher mehrfach dahingehend geäussert hat, bei den Grundbeiträgen nach UFG bestehe ein Unterschied zw ischen «Beitragsjahr» und «Auszahlungsjahr» (vgl. z.B. in der BFI-Botschaft vom 24. Januar 2007, BBl 2007 1223, S. 1268; ähnlich in der BFI- Botschaft vom 29. November 2002, BBl 2003 2363, S. 2409 und 2411). Diese Aussagen wurden je- doch immer mit dem Hinweis darauf illustriert, die im Zahlungsrahmen vorgesehenen Jahrestranchen würden erst im Folgejahr ausbezahlt. Diese Darste llung war aufgrund der la ngjährigen Praxis an sich richtig, nur wurden die Jahrestranchen fälschlicherweise als «Beitragsjahre» bezeichnet, und es wurde übersehen, dass in den Folgejahren die Subv entionen nicht nur «ausbez ahlt», sondern zuerst mal – aufgrund des massgebenden Be trags im Budget – festgelegt werden. Übersehen wurde auch, dass die Zahlungsrahmen für das «externe» Subvent ionsverhältnis rechtlich gesehen keine Bedeu- tung haben (vgl. oben, Ziff. II.1 und sogleich, Ziff. IV.1). IV. Finanzhaushaltrechtliche Aspekte 1. Zahlungsrahmen und Jahresbudget Nach Artikel 13 Absatz 3 Buchstabe a UFG bew illigt die Bundesversamml ung «für eine mehr- jährige Beitragsperiode mit einfachem Bundesbeschluss den Zahlungsrahmen für die Grundbeiträge». Diese «Bewilligung» darf allerdings nicht falsch verstanden werden. Nach Artikel 20 Absatz 1 des Finanzhaushaltgesetzes vom 7. Oktober 2005 (FHG, SR 611.0; im Wesentlichen gleichlautend Art. 32 Abs. 1 des Finanzhaushaltgesetzes vom 6. Oktober 1989, AS 1990 985) setzt ein Zahlungsrahmen für mehrere Jahre einen « Höchstbetrag der Voranschlagskredite für be stimmte Aufgaben» fest. Nach Absatz 3 der zitierten Bestimmung (im Wesentlichen ebenfalls gleichlautend im FHG von 1989) stellt der Zahlungsrahmen «keine Kreditbewilligung» dar . Die Auswirkungen eines Zahlungsrahmens beschränken sich somit auf die Steuerung künftiger Voranschlagskredite. Dabei gibt es keine Ver- pflichtung des Parlaments, bei den Voranschlagskr editen die «Höchstbeträge» von Zahlungsrahmen auszuschöpfen. Dies gilt auch dann, wenn ein Zahlungsrahmen für j edes künftige Budgetjahr einen bestimmten Betrag vorsieht. Dass dies so ist, lässt sich gerade anhand der Zahlungsrahmen für die Grundbeiträge nach UFG belegen. So sah der Zahlungsrahmen vom 17. September 2003 für die elfte Beitragsperiode (2004–2007, BBl 2003 6885) für das Jahr 2007 einen Jahres anteil von 630 Mio Fr. vor. Gemäss her- kömmlicher Praxis sollte dieser Betrag im Budget 2008 implementiert werden. Tatsächlich wurden im Budget 2008 aber nur 524,9 Mio Fr. bewiligt (und in der Verfügung des EDI vom 5. November 2008 nur 524,3 Mio Fr. effektiv ausgerichtet). Dass der Budgetkredit 2008 den im Zahlungsrahmen vorge- sehenen (Höchst-)Betrag dermassen stark unterschri tt, war zum Teil die Folge des Entlastungspro- gramms 04 (vgl. Art. 4 a Abs. 1 bis Ziff. 3 des BG über Massnahmen zur Verbesserung des Bundes- haushaltes, SR 611.010, in der Fassung des BG vom 17. Juni 2005, AS 2005 5427). Die Unterschrei- tung war also die Folge einer gesetzlichen Sparvorgabe . Doch auch etwa im Entwurf für das Budget 2011 wird anstelle der im Zahlungsrahmen für 2010 vorgesehenen 565,4 Mio Fr. (Zahlungsrahmen vom 19.9.2007, BBl 2007 7471) nur ein Betrag von 559,7 Mio Fr . vorgesehen (zur Begründung dieser Korrektur vgl. Band 2B zum Voranschlag 2011, S. 98). Es ist also klar erkennbar, dass die in Zahlungs rahmen vorgesehenen Jahrestranchen selbst für das Parlament nicht definitive Festlegungen sind, sonder n nur Richtgrössen darstellen, die bei der Festle- gung der jeweiligen Budgets so we it als möglich zu berücksichtigen sind. Umso weniger können sich die Kantone auf die in den Jahrestranchen der Z ahlungsrahmen vorgesehenen Beträge berufen, zumal die Zahlungsrahmen ohnehin nur das Innenverhältnis zwi schen Parlament und Exekutive betreffen (vgl. oben, Ziff. II.1). Massgebend für die Grundbeiträge nach UFG sind immer die bewillig- ten Voranschlagskredite, und dies auch nur, sowe it die entsprechenden Betr äge tatsächlich in die Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 120 Beitragsverfügung des EDI aufgenommen werden. Nur durch die Übernahme in die materiellerechtli- che Verfügung werden die fraglichen Budgetbeträge zu rechtsverbindlichen Subventionszusicherun- gen. 2. Synchronisierung von Jahrestranchen und Voranschlagskrediten Wie sich aus den vorstehenden Ausführungen (Ziff. III.3 und IV.1) ergibt, besteht das Synchroni- sierungsproblem im Fall der Grundbeiträge nach dem UFG darin, dass die Jahrestranchen der Zah- lungsrahmen jeweils erst in die Budgets der Folgejahre implementiert werden. Diese Anomalie scheint seit dem ersten «Beitragsjahr» zu bestehen. Wenn man sie beseitigen will, ist das eingangs geschil- derte Vorgehen richtig und erfordert keine Anpass ungen des geltenden Rechts. Inskünftig sollte aber in den Verfügungen des EDI die fehlerhafte Bezugnahme auf das Vorjahr («Die Grundbeiträge für das Jahr xy belaufen sich auf …») weggelassen werden. Auch unter finanzhaushaltrechtlicher Sicht ist nicht einzusehen, weshalb der Systemwechsel den Kan- tonen einen Anspruch gäbe, im Jahre X eine zwei fache Subvention zu erhalten. Geändert würde ja nur ein finanzhaushaltrechtlicher Meccano, der für das Subventionsverhältnis als solches keine Aus- wirkungen hat: Bei der Budgetierung würden insk ünftig einfach jene Jahrestranchen berücksichtigt, die der Zahlungsrahmen entsprechend bezeichnet. Ve rändert würde also bloss ein Element der Kre- ditsteuerung, nicht aber des materiellen Subventionsrechts. Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali JAAC 2014.2 - Grundbeiträge nach dem Universitätsförderungsgesetz (UFG, SR 414.20); Synchronisierung von Subventions- und Auszahlungsjahr In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione Jahr 2014 Année Anno Band - Volume Volume Seite 113-120 Page Pagina Ref. No 150 000 293 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.