Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2020 147 602 2020 148 Arrêt du 12 juillet 2023 IIe Cour administrative Composition Président : Johannes Frölicher Juges : Vanessa Thalmann, Christian Pfammatter Greffier-stagiaire : Guillaume Yerly Parties VILLE DE FRIBOURG, par son Conseil communal, recourante 1, représentée par Me Jean-Michel Brahier, avocat A.________ SA, recourante 2, représentée par Me Markus Jungo, avocat contre DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée Objet Protection de l'environnement – Art. 32d LPE, répartition des coûts d'assainissement de la décharge de La Pila Recours des 6 et 9 novembre 2020 contre la décision partielle du 8 octobre 2020Tribunal cantonal TC Page 2 de 40 considérant en fait A. Propriété de l'Etat de Fribourg, le site de La Pila, sis sur le territoire de la commune de Hauterive (FR), a été exploité entre 1952 et 1973 par la Ville de Fribourg comme décharge d'ordures ménagères. Il recueillait également des déchets de constructions, des déchets artisanaux et des déchets industriels des entreprises de la région. Le site nécessite un assainissement du point de vue de la protection des eaux de surface, conformément à l'art. 10 de l'ordonnance du 26 août 1998 sur l'assainissement des sites pollués (ordonnance sur les sites contaminés, OSites; RS 814.680), en raison de concentrations excessives de polychlorobiphényles (PCB) dans les eaux souterraines s'écoulant dans la rivière de la Sarine. Selon le rapport d'investigation préalable établi le 7 septembre 2004 par le bureau B.________ SA, les analyses ont révélé que la teneur en PCB sur le site dépasse 1'000 parties par million (ppm), ce qui s'explique par la présence de déchets artisanaux et industriels. Avant leur interdiction par les réglementations nationales dans les années 1970, les PCB étaient utilisés dans des équipements électriques (type condensateurs et transformateurs), ainsi que pour des échangeurs de chaleur et diverses autres applications, en raison de leurs propriétés diélectriques et de leur grande durée de vie; ils sont ininflammables et résistent à la dégradation thermique et chimique. B. Dans le cadre de l'investigation de détail qui a suivi, une instruction a été menée qui a conduit, dans un premier temps, à l'interdiction de la pêche sur un tronçon de la Sarine dès le mois d'août 2007. En octobre de la même année, un Consortium a été créé, composé de l'Etat de Fribourg et de la Ville de Fribourg, afin d'agir en qualité de maitre de l'ouvrage en vue de l'élaboration d'un concept d'assainissement du site et de sa mise en œuvre dans les meilleurs délais compte tenu des disponibilités financières. Dans un rapport du 15 décembre 2008, B.________ SA a confirmé, sur la base de 22 forages sur le site, la présence massive de PCB dans tout le corps de la décharge. Une telle concentration ne pouvait pas s'expliquer par des apports issus d'ordures ménagères et de quelques déchets artisanaux et industriels qui, d'expérience, ne présentent qu'une valeur moyenne inférieure à 10 ppm. Seuls des apports de déchets contenant des teneurs élevées en PCB peuvent atteindre comme en l'espèce un taux largement supérieur. Il a été relevé que ces teneurs élevées n'étaient pas forcément en lien avec la présence de condensateurs visibles dans les échantillons, mais bien plutôt dans des déversements liquides de PCB. C. Dans une étude du 31 mai 2018, le bureau B.________ SA a élaboré quatre variantes d'assainissement envisageables pour le site de La Pila : variante 1 : assainissement avec excavation complète pour un coût moyen de CHF 195'000'000.- ; variante 2 : assainissement avec excavation totale de la zone haute pour un coût moyen de CHF 150'000'000.-; variante 3 : assainissement de la zone haute pour un coût moyen de CHF 70'000'000.- ; variante 4 : assainissement avec sécurisation et confortation de la décharge actuelle pour un coût moyen de CHF 45'000'000.-. Suite aux discussions menées avec l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) conditionnant la participation fédérale aux mesures d'assainissement en application de l'ordonnance du 26 septembre 2008 relative à la taxe pour l'assainissement des sites contaminés (OTAS; RS Tribunal cantonal TC Page 3 de 40 814.681), la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (actuellement, Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l’environnement; DIME) s'est déterminée, le 20 décembre 2021, en faveur de la variante 2 à CHF 150'000'000.-. D. Le 19 février 2009, après la découverte de nombreux condensateurs portant le sigle "C.________ SA" dans le corps de la décharge, le Service de l'environnement (SEn) a contacté la société D.________ SA – successeure de C.________ SA – afin d'obtenir des informations concernant la pratique de cette dernière en lien avec les PCB. Sur la base des renseignements obtenus, le SEn a procédé, le 14 mai 2009, à l'audition de deux anciens collaborateurs de C.________ SA, dont notamment un ancien directeur, E.________. Ce dernier a expliqué que l'entreprise avait utilisé massivement les PCB à partir des années 1969-1970 et jusqu'en 1978-1979. Les quantités commandées à la société F.________ se chiffraient en tonnes. Une grande partie était utilisée pour les grands condensateurs qui étaient fabriqués en circuit fermé (de 3 à 6 litres par condensateurs). Les PCB étaient également utilisés pour les petits condensateurs, qui étaient imbibés puis essorés, les rendant "délicats" pour l'environnement. Il y avait des chutes de fabrication et des condensateurs refusés au test de qualité. Les excédents étaient éliminés en fûts (a priori 400 l/an). E. Le 5 juin 2009, la DIME a informé D.________ SA qu'elle avait ouvert une procédure visant à établir les faits relatifs à la responsabilité des personnes impliquées dans la pollution du site de La Pila et à déterminer la répartition des coûts liés à l'assainissement en application de l'art. 32d de la Tribunal cantonal TC Page 4 de 40 loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01). Dans ce cadre, mandat avait notamment été donné à G.________, historien, pour effectuer une recherche historique concernant la décharge, notamment dans les archives de D.________ SA versées auprès de l'Etat de Fribourg. Par ailleurs, le 29 septembre 2009, le SEn a présenté aux parties concernées les résultats des études techniques réalisées depuis 2004. A cette occasion, il a indiqué qu'un rapport du laboratoire cantonal argovien montrait que les produits de C.________ SA retrouvés sur le site ne contenaient pas de PCB avant 1954 puis dès 1984, mais qu'ils en contenaient entre 1955 et 1982. Le 30 octobre 2009, G.________ a déposé les résultats de l'investigation historique qui lui avait été demandée. Un premier rapport concerne la décharge publique de Châtillon entre 1953 et 1972 et un autre traite plus spécifiquement de la gestion des PCB par l'entreprise C.________ SA. La DIME a résumé comme suit le contenu de ces documents: C.________ SA avait son siège à Fribourg lors de sa fondation le 11 décembre 1905 et était active dans la production d'appareillages électriques et de condensateurs. Elle s'était restructurée sous forme de groupe dès la fin des années 1960 et avait acquis de nouvelles entreprises en 1968. L'ensemble du groupe était ensuite passé sous la coupe administrative de la holding A.________ SA, le 17 novembre 1972. Par contrat du 27 novembre 1992, C.________ SA avait fusionné avec D.________ SA, dont le siège était à Rossens, avant d'être dissoute et radiée du registre du commerce le 14 mars 1997. D.________ SA avait ensuite changé sa raison sociale en H.________ SA. C.________ SA avait introduit des PCB dans son cycle de production dès le milieu des années cinquante. Entre 1950 et 1960, elle avait doublé sa production, de sorte qu'au début des années septante, elle était quantitativement la plus grande consommatrice de PCB en Suisse. De 1972 à 1974, C.________ SA avait utilisé 120 tonnes de PCB par an, soit 48% de la quantité totale de 250 tonnes utilisée chaque année en Suisse pour la production d'appareillages électriques. A titre de comparaison, le groupe de travail Askarel de la Commission spéciale des Condensateurs du Comité Suisse avait estimé que I.________ AG en utilisait 50 tonnes (25%), J.________ à Baden 15 tonnes (6%), la société K.________ 12 tonnes (4,8%) et trois autres entreprises (L.________, M.________ à Bâle et N.________), respectivement 5 tonnes et une tonne (2% et 0,4%). En plus de recourir à de nouvelles huiles d'imprégnation toujours plus performantes, C.________ SA avait effectué ses propres recherches en la matière dès les années cinquante. L'ingénieur O.________ avait notamment mené un programme d'essais sur certains types de condensateurs, entre 1955 et 1956, étant conscient du caractère très expérimental de sa démarche. Dans les laboratoires de C.________ SA, les condensateurs étaient poussés à leur limite dans le but de les faire "claquer" et d'en connaître la valeur limite. D'autres recherches de ce type avaient été menées ensuite, et ce, jusque dans les années septante. Le poste "Prototypes" du compte de pertes et profits de la société avait d'ailleurs subi une extension conséquente dès le milieu des années soixante. Ces démarches empiriques entraînaient un important déchet et les rebuts de fabrication, considérés comme "irrécupérables", étaient destinés à la "poubelle" (entre 2.8 et 9.9% de rebut pour la production des condensateurs Mylar MR, par exemple). En 1972, C.________ SA avait réalisé qu'elle allait devoir réagir aux conséquences d'une éventuelle interdiction totale ou partielle de l'utilisation des PCB sur ses produits. Plusieurs mesures avaient alors été envisagées, dont l'élimination des fûts vides, qui devaient désormais être "effectivement détruits". Ces changements avaient mené C.________ SA à engager des discussions avec l'usine d'incinération des Neigles Tribunal cantonal TC Page 5 de 40 pour déterminer quels déchets pouvaient y être incinérés, discussions avortées suite aux prescriptions édictées par la Ville de Fribourg concernant la décharge de La Pila, contraignant la société à organiser différemment la destruction des déchets qui étaient jusqu'alors déchargés à La Pila. Des nouvelles modalités de traitement avaient alors été décidées par C.________ SA (stockage des condensateurs imprégnés en vue de leur remise au magasin, retour au producteur des imprégnants régénérables, etc.). F. Le 17 mars 2011, sur demande de la DIME, la Prof. Isabelle Romy a établi un avis de droit sur les responsabilités en lien avec la pollution du site de La Pila. Elle arrive à la conclusion que l'Etat de Fribourg est engagé en qualité de perturbateur par situation (détenteur du site) et par comportement (défaut de surveillance), la Ville de Fribourg en tant que perturbatrice par comportement (exploitante de la décharge) et C.________ SA en tant que perturbatrice par comportement pour avoir déposé des déchets dangereux (PCB) causant le besoin d'assainissement de la décharge. Ces entités devaient assumer une part des coûts d'investigation, de surveillance et d'assainissement proportionnelle à leur responsabilité. Aussi bien la société que la commune ont contesté pour différentes raisons leur responsabilité et ont notamment requis des compléments d'instruction sur l'implication de tiers, qui, à leur avis, n'avait pas été prise suffisamment en considération. Entre 2016 et 2018, la DIME a procédé à des enquêtes complémentaires auprès de diverses entités qui auraient pu être impliquées dans la pollution du site ou avoir des connaissances à ce propos. Elle a ainsi abordé P.________ SA pour l'activité des anciennes Q.________, le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports, les directions militaires des cantons de Berne et de Fribourg, les services de l'environnement des cantons de Berne et Vaud et l'entreprise K.________ SA, à R.________, dont trois anciens collaborateurs ont été entendus. Sur la base des résultats de ces investigations, la DIME a estimé qu'il y avait lieu de se concentrer sur les trois responsables déjà définis, à savoir l'Etat de Fribourg, la Ville de Fribourg et C.________ SA. G. En particulier, parmi les mesures d'instruction effectuées, le 15 avril 2014, la DIME a procédé, en présence des représentants des parties, à l'audition du témoin S.________, proposé par la Ville de Fribourg, qui avait travaillé pendant 6 ans avec son entreprise de construction T.________ SA, chargée de "pousser" et "réorganiser" les déchets sur le site de La Pila. Il ressort ce qui suit de son audition: Dans les années 1970, la Ville de Fribourg était la principale déposante de déchets. Elle se rendait sur le site avec ses camions contenant des ordures ménagères. Toutes sortes d'entreprises venaient également sur place, notamment les entreprises de construction, la commune de U.________ et V.________. L'arsenal militaire de Fribourg apportait de petits chars en bois, qui étaient démolis sur place pour récupérer la ferraille (des douilles en laiton ou en bronze) [il ne restait que du bois]. Q.________ amenaient des isolateurs de lignes électriques et des bobines cassés dont ils avaient récupéré l'acier. Des particuliers venaient régulièrement déposer leurs propres déchets sur le site en camionnette. Etant donné qu'il n'y avait aucun contrôle à l'entrée de la décharge et que le site n'était pas clôturé, tout le monde pouvait y entrer librement. Aucune taxe n'était perçue par la commune, qui ne tenait pas de registre ou liste des déchets admissibles. Il n'y avait pas non plus de règlement pour cette exploitation. W.________ était le surveillant officiel du site. Il avait une petite roulotte en bois sur le site. Il dormait sur place. Les gens savaient qu'il était le surveillant du site avec son chien. Il était engagé par la Ville de Fribourg et Tribunal cantonal TC Page 6 de 40 payé par elle. Il recevait des instructions de celle-ci. Il s'acquittait assez bien de sa tâche et renvoyait certains. Il donnait des directives précises. Un seul accès menait au site. A l'entrée de la décharge, il y avait de temps en temps une chaîne, mais elle n'était pas souvent tendue. A la question n° 15 qui lui demandait s'il se rappelait de quelque chose concernant des livraisons de condensateurs (apports d'entreprises, déchets communaux), le témoin a répondu: Je me souviens que des fûts contenant de l'huile de PCB étaient amenés sur place. L'entreprise C.________ transportait elle-même sur le site des fûts contenant de l'huile. Elle venait par période (pas tous les jours, environ une fois par mois). Je les voyais passer parce que je connaissais le chauffeur, X.________ de Y.________. Il y avait toutes sortes de fûts qui étaient amenés par cette entreprise. Il y avait des fûts contenant des liquides et d'autres contenants des déchets de l'usine. A la question n° 20 (Des cas de pollution ont-ils été annoncés ? Si oui, vous souvenez-vous desquels ? Comment se fait-il que des feux étaient allumés sur la décharge ? par qui ? comment ?), l'intéressé a indiqué: Je me souviens qu'il y avait pas mal de feux sur le site. La commune de Marly se plaignait souvent. Les pompiers de la Ville venaient souvent sur place. Ils pompaient l'eau depuis la Sarine. Invité à préciser sa réponse sur l'origine des feux, le témoin a mentionné: Ça fermentait. De temps en temps, W.________ mettait le feu aux déchets au lieu de les pousser. Je me souviens que Z.________ amenaient des cartons avec des camions. H. Le 30 juin 2020, la DIME a annoncé aux parties qu'elle entendait clore l'instruction et rendre une décision concernant la répartition des coûts, à teneur de laquelle les frais engagés jusqu'au 31 décembre 2019, soit CHF 21'432'186.-, seraient répartis selon la clé suivante, une fois déduites les indemnités reçues de la Confédération en vertu de l'OTAS: Ville de Fribourg Exploitante Perturbatrice par comportement 45% A.________ SA Déposante de déchets Perturbatrice par comportement 25% Inconnus Déposants de déchets Perturbateurs par comportement 5% Etat de Fribourg Défaut de surveillance Perturbateur par comportement 10% Etat de Fribourg Mise à disposition du terrain Perturbateur par comportement 5% Etat de Fribourg Propriétaire du terrain Perturbateur par situation 10% 100% La Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts (DIAF), agissant pour l'Etat de Fribourg, et la Ville de Fribourg ont produit leurs observations respectives les 16 juillet et 20 septembre 2020. Pour sa part, A.________ SA a déposé tout d'abord, le 30 août 2020, une requête de suspension de la procédure en proposant d'attendre le règlement de la question des sûretés avant de décider de la clé de répartition des frais d'assainissement (cf. ci-dessous considérant en fait M). Suite au rejet de la requête, la société a formé une demande de récusation à l'encontre du Directeur de la Tribunal cantonal TC Page 7 de 40 DIME et de sa collaboratrice chargée du dossier. La récusation a été refusée par décision du Conseil d'Etat du 6 octobre 2020. I. Par décision du 8 octobre 2020, la DIME a estimé que la pollution du site de l'ancienne décharge de La Pila a été causée par: la Ville de Fribourg, en tant que perturbatrice par comportement, à raison de 45 %; A.________ SA, en tant que perturbatrice par comportement, à raison de 25 %; l'Etat de Fribourg, en tant que perturbateur par situation et comportement, ainsi que pour la prise en charge des frais de défaillance des perturbateurs inconnus, à raison de 30 %. Sur cette base, compte tenu des frais encourus au 31 décembre 2019 qui s'élevaient à cette date à CHF 21'432'186.-, desquels il convenait de déduire les indemnités OTAS versées par CHF 6'707'251.- pour un total de CHF 14'724'935.-, elle a condamné la Ville de Fribourg au paiement de CHF 6'626'220.76, A.________ SA au paiement de CHF 3'681'233.75 et l'Etat de Fribourg au paiement de CHF 4'417'480.50. Les frais de procédure, par CHF 4'600.-, ont été mis à la charge des perturbateurs proportionnellement à leur part de responsabilité. Dans les motifs à l'appui de sa décision, la DIME a considéré tout d'abord que l'instruction à laquelle elle avait procédé en requérant une expertise historique, en procédant à l'audition de témoins et en recherchant des informations auprès de nombreuses entreprises et entités potentiellement impliquées dans la pollution avait permis d'arrêter les faits pertinents de manière suffisante. Il se justifiait dès lors de clore l'instruction. Elle a rappelé également que l'assainissement est imposé par la concentration importante de PCB dans les eaux souterraines s'écoulant dans les eaux superficielles. Cette pollution est le corollaire de la teneur élevée en PCB retrouvée dans les déchets sur le site, qui, par endroits, dépassent les valeurs de 1'000 ppm. Les autres polluants retrouvés dans la décharge (ammonium, chlorure de vinyle, métaux lourds) ne sont pas présents en quantité suffisante pour entraîner un besoin d'assainissement. Dans la perspective d'un assainissement du site pollué aux PCB, l'autorité a retenu tout d'abord la responsabilité de la Ville de Fribourg. En sa qualité d'exploitante de la décharge, celle-ci est perturbatrice par comportement. Outre les déchets ménagers, elle acceptait sur le site une large variété de résidus en tous genres (déblais de constructions, déchets artisanaux, déchets industriels…) provenant des entreprises et communes de la région. Dans une circulaire de 1969 adressée notamment à C.________ SA, qui annonçait l'ouverture de l'usine d'incinération des Neigles, elle précisait que les déchets tels ferrailles, résidus carnés, résidus dangereux et pneus devaient être amenés, comme jusqu'alors, à la décharge de La Pila. Pour l'autorité, la Ville a ainsi eu un rôle actif et direct dans l'exploitation de la décharge. Le fait qu'elle n'ait pas eu conscience de la problématique de la pollution aux PCB n'a aucune incidence sur sa responsabilité causale. Au demeurant, la DIME a retenu que la Ville de Fribourg savait que les atteintes aux eaux, notamment, étaient manifestes et elle n'a pris aucune mesure pour les faire cesser. Les plaintes, remises à l'ordre et autres injonctions de remédier aux pollutions des eaux n'ont eu aucun effet. En 1961, malgré le constat de la non-conformité de la décharge avec les lois en vigueur, les autorités communales ont délibérément choisi de ne rien faire, sous prétexte que ces normes étaient entrées en vigueur alors que la décharge existait déjà. De l'avis de la DIME, ce comportement justifie de fixer la part de la Ville de Fribourg à 45 %.Tribunal cantonal TC Page 8 de 40 S'agissant de l'Etat de Fribourg, la DIME a retenu que sa responsabilité est engagée en tant que perturbateur par situation puisqu'il est propriétaire des parcelles supportant le site. Dans la mesure où, en plus, il avait expressément mis à disposition son terrain afin de permettre l'exploitation de la décharge par la commune, ces deux éléments justifient de fixer sa part de responsabilité à 15 % en tant que propriétaire et détenteur du site. Par ailleurs, même si l'Etat ignorait les dangers liés au PCB jusqu'en 1971, il n'en demeure pas moins que les problèmes de pollution des eaux étaient devenus manifestes dès le début des années soixante. Dès lors que la législation, tant fédérale que cantonale, sur la protection des eaux en vigueur au moment de la création puis de l'exploitation de la décharge attribuait déjà au canton un devoir de surveillance en la matière, la DIME a considéré que l'Etat, qui savait que des pollutions de la Sarine se produisaient en raison des conditions d'exploitation de la décharge, a failli à son devoir en n'intervenant pas. En raison de cette omission, sa responsabilité est aussi engagée en qualité de perturbateur par comportement à raison de 10 %. Abordant ensuite la responsabilité des déposants des déchets, la DIME s'est fondée sur l'instruction qu'elle a menée pour constater que l'entreprise C.________ SA est la seule entreprise dont il est établi qu'elle a déposé dans la décharge des déchets industriels contenant du PCB. Les investigations n'ont pas démontré que d'autres entités qui utilisaient des PCB pour la fabrication d'appareillages électriques ou autre, soit Q.________, K.________ SA ou l'armée, auraient déversé leur déchets ou chutes de fabrication dans la décharge, ou du moins pas dans une quantité telle qu'elle eût été propre à entraîner les concentrations de PCB mesurées sur le site. Dans ces conditions, l'autorité a retenu, avec une vraisemblance qu'elle estime prépondérante, que C.________ SA a déposé des déchets contenant du PCB – soit des déchets spéciaux considérés comme dangereux et cause immédiate des besoins d'assainissement du site – à la décharge de La Pila de manière régulière, que cette société était le déposant principal de tels déchets et que les chutes de fabrication imprégnées de PCB proviennent majoritairement de son activité. Rappelant que, selon les principes issus de la jurisprudence, une part de responsabilité estimée à 30 % est attribuée aux déposants de déchets dans une décharge, la DIME a fixé en l'occurrence la responsabilité de C.________ SA à 25 %, le 5 % restant – pris en charge par l'Etat – étant attribué à d'éventuelles entreprises ou entités inconnues qui auraient déposé des déchets contenant du PCB et à la part "normale" de PCB issue de déchets usuels. Ecartant les allégations de A.________ SA, la DIME a considéré que la fusion survenue le 30 septembre 1992 entre C.________ SA et D.________ SA, devenue par la suite H.________ SA puis A.________ SA a eu pour effet que cette dernière a acquis les droits et obligations de C.________ SA, y compris en ce qui concerne ses activités liées à la décharge de La Pila. En particulier, l'autorité a rejeté l'objection selon laquelle le domaine d'activité "grands condensateurs" aurait été repris par la société AA.________ SA en 1980 par transfert de patrimoine. En l'absence de tout contrat ou de document faisant référence à un tel transfert, A.________ SA doit, selon elle, supporter l'échec de la preuve. A son avis, l'existence de cette opération est d'ailleurs très peu probable puisque l'extrait du registre du commerce de AA.________ SA n'en fait pas état. Quand bien même un tel transfert aurait eu lieu, il ne déploierait pas d'effets externes, faute d'avis aux créanciers. De même, il n'y a pas lieu, pour la DIME, de tenir compte d'une prétendue vente du domaine "petits condensateurs" à la société AB.________ GmbH en 1996. Sur la base du contrat disponible, il apparaît que C.________ SA s'est engagée à ce que sa filiale à 100 % (D.________ SA) vende à AB.________ GmbH les machines, installations et instruments ainsi que des produits Tribunal cantonal TC Page 9 de 40 finis ou semi-finis décrits dans l'annexe au contrat ainsi que certains droits de licence. Le contrat porte ainsi sur un transfert d'actifs à titre singulier et non pas sur un transfert de patrimoine. Il n'a donc aucune incidence sur les responsabilités de D.________ SA liées à ses activités antérieures. La responsabilité incombant aux différents perturbateurs étant fixée, la DIME a ensuite procédé à la détermination des parts nominales mises à la charge de chacun. Compte tenu des frais d'assainissement engagés jusqu'au 31 décembre 2019 à raison de CHF 21'432'186.-, dont il y a lieu de déduire les indemnités OTAS de CHF 6'707'251.- versées par la Confédération, un montant de CHF 14'724'935.- a été réparti entre eux selon leur taux de responsabilité. Appliquant l'art. 32d LPE qui impose à l'autorité d'adapter les parts de responsabilité en équité et en proportionnalité pour éviter une rigueur excessive, la DIME a examiné la situation économique de A.________ SA pour constater qu'il n'y a pas lieu de tenir compte de la capacité financière actuelle de cette société dans la détermination de ce qui est économiquement supportable pour elle dès lors que la situation financière actuelle est le résultat des mesures prises pour se soustraire à ses obligations environnementales. L'autorité a indiqué à cet égard que la société disposait de fonds propres de CHF 3'422'720.- au 31 mars 2018 et de CHF 3'223'208.- au 31 mars 2019. L'intégralité de ces fonds propres a été versée à la société-mère sous forme de prêt, ce qui est hautement inhabituel. En outre, depuis 2009, date à laquelle elle a eu connaissance de sa responsabilité potentielle de perturbatrice par comportement, A.________ SA a aliéné ses immeubles pour un montant total d'au moins 26 millions de francs selon ses propres allégations et les pièces du registre foncier. Le produit de réalisation de ces ventes a été utilisé notamment pour verser des dividendes d'un montant total de 10 millions de francs à sa société-mère D.________ SA, de 2009 à 2015, ainsi que pour octroyer des prêts à cette dernière. En dépit de l'existence de ces dettes de D.________ SA envers A.________ SA, cette dernière a immédiatement versé à D.________ SA le bénéfice net de chaque exercice, de 2009 à 2015, sous forme de dividende. Par ailleurs, le bilan de l'exercice 2019 indique l'existence d'une provision d'un montant de CHF 256'401.- seulement, de surcroît sans indication d'affectation, alors même que la direction de l'entreprise savait que ce montant était sans commune mesure avec les frais prévisibles qui pourraient être mis à la charge de celle-ci. Pour l'autorité, une analyse succincte des documents financiers figurant au dossier, le refus persistant de la société de donner des informations fiables et documentées sur sa situation financière et de coopérer à cette instruction ainsi que ses procédés dilatoires indiquent que celle-ci tente d'échapper à sa responsabilité financière et de faire supporter les frais de défaillance à la collectivité. Le principe de l'équité et celui de la proportionnalité commandent dès lors de prendre en considération l'ensemble des circonstances constatées pour imposer à A.________ SA le paiement des frais en fonction de sa part nominale, soit CHF 3'681'233.75. Finalement, la DIME a souligné que la répartition des frais contenue dans sa décision ne concerne que les frais arrêtés au 31 décembre 2019. Un décompte final sera établi à la fin de l'assainissement sur la base des coûts effectifs. A ce moment, les déductions des frais déjà assumés par chaque perturbateur seront effectuées et les ajustements nécessaires opérés. J. Cette décision du 8 octobre 2020 de la DIME a été contestée devant le Tribunal cantonal par la Ville de Fribourg (procédure 602 2020 147; ci-après recourante 1) et par A.________ SA (procédure 602 2020 148; ci-après recourante 2).Tribunal cantonal TC Page 10 de 40 Procédure 602 2020 147, Ville de Fribourg. K.a. Dans son recours du 9 novembre 2020, la Ville de Fribourg a conclu, sous suite de dépens, à la modification de la décision du 8 octobre 2020 dans le sens suivant: 1. La pollution du site de l'ancienne décharge de La Pila a été causée: à raison de 30 % par la Ville de Fribourg, en tant que perturbatrice par comportement; à raison de 70 % par A.________ SA, en qualité de perturbatrice par comportement, et par l'Etat de Fribourg, en tant que perturbateur par situation et par comportement, ainsi que pour la prise en charge des frais de défaillance des perturbateurs inconnus. Le Tribunal cantonal répartira cette part de responsabilité, à hauteur de 70 %, entre A.________ SA et l'Etat de Fribourg dans le sens des considérants développés dans le présent recours. 2. La Ville de Fribourg est condamnée, au maximum, au paiement de CHF 4'392'945.60 (30% de CHF 14'643'152.-), compte tenu du fait que le montant intégral des frais au 31 décembre 2019 est arrêté, au maximum, à hauteur de CHF 21'350'403.- et que des subventions OTAS ont été versées. 3.-4. Le solde du montant de CHF 14'643'152.- est réparti entre A.________ SA et l'Etat de Fribourg proportionnellement à leur part de responsabilité. 5. Les frais de procédure (émoluments administratifs) perçus par la [DIME] sont répartis entre la Ville de Fribourg, A.________ SA et l'Etat de Fribourg proportionnellement à leur part de responsabilité. 6. Est réservée la possibilité de corriger en équité la part nominale attribuée à la Ville de Fribourg une fois les coûts de dépollution connus. Subsidiairement, la commune conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à la DIME pour nouvelle décision. A l'appui de ses conclusions, elle fait valoir tout d'abord que l'autorité intimée a commis un abus de son pouvoir d'appréciation, contraire à l'art. 32d al. 2 LPE, en retenant que la commune, exploitante de la décharge, est la principale responsable (responsable primaire) de l'état de fait nécessitant l'assainissement du site. A son avis, s'il est vrai que la commune a géré une décharge d'ordures ménagères en accueillant aussi les déchets de l'industrie, sa part de responsabilité doit être fixée compte tenu de l'ensemble des circonstances et, notamment, du rôle qu'ont joué les déposants de déchets. Pour elle, l'exploitation de la décharge ne constitue pas la cause primaire et déterminante de la pollution et des frais de l'assainissement. Cette cause est le déversement de nombreux déchets contenant des PCB dans la décharge ouverte à toutes les entreprises de la région. Ce sont donc les déposants de ces déchets qui doivent répondre principalement des frais de la dépollution. Pour la recourante 1, sa part de responsabilité s'élève au maximum à 30 % et non pas à 45 %. De plus, elle constate que la DIME n'a pas examiné, contrairement à ce qu'elle a fait pour A.________ SA, si sa part doit être corrigée sous l'angle de l'équité. A son avis, l'autorité intimée devait réserver dans sa décision la possibilité de corriger en équité la part causale de la commune une fois connus les coûts de l'assainissement.Tribunal cantonal TC Page 11 de 40 S'agissant plus spécifiquement des déposants de PCB, la recourante 1 estime tout d'abord que la part attribuée à A.________ SA viole la loi car elle est trop faible au vu des faits établis dans la décision attaquée, faits qu'elle liste à nouveau. Elle affirme que l'assainissement qui doit être effectué est principalement et prioritairement causé par la pollution consécutive aux agissements de cette entreprise entre 1950 et 1970. Son rôle est déterminant non seulement dans la pollution du site, mais également dans les coûts que cette pollution engendre, de sorte qu'il est disproportionné de limiter sa part de responsabilité à 25 % seulement. Par ailleurs, se fondant sur la liste des déposants potentiels de PCB mentionnés dans la liste du rapport G.________ (parmi lesquels figurent l'armée, P.________ SA ou K.________ SA), la recourante 1 estime que l'absence de preuve concrète permettant d'imputer à telle ou telle entreprise une part de responsabilité chiffrée devait conduire l'autorité intimée à imputer à ces perturbateurs par comportement inconnus une part des frais qu'il appartient au canton d'assumer. Il est hautement probable que d'autres entreprises que A.________ SA aient également amené des déchets industriels contenant du PCB directement à la décharge. La part des déposants non identifiés doit ainsi être supérieure au montant de 5 % retenu dans la décision attaquée. De l'avis de la commune, la part des déposants de PCB doit être supérieure au chiffre de 30% (25 %: A.________ SA + 5%: déposants inconnus) et doit s'élever à hauteur de 40 % au minimum afin d'assurer que la décision de la DIME s'inscrive dans la ligne des décisions jurisprudentielles rendues en la matière, compte tenu des spécificités du cas. A cela, la recourante 1 ajoute une part à attribuer aux déposants de déchets ménagers, car la décision attaquée n'en tient pas compte. Elle estime que l'impact de l'ammonium n'a pas été pris en considération alors que les concentrations de ce polluant vont aussi influencer la définition du périmètre d'assainissement, notamment dans le périmètre Q1000. De toute manière, le mélange de déchets contenant des PCB avec les ordures ménagères rend plus difficile et plus onéreux l'assainissement général de la décharge. A cet égard, la recourante 1 fait valoir qu'un volume de 100'000 à 130'000 tonnes de déchets ménagers sera évacué, après séparation d'avec les déchets contenant du PCB, pour être stockés dans une décharge de type E. Rien que le coût de la mise en décharge de ces déchets est estimé à 15 millions de francs. La présence de l'ammonium dans la décharge va donc augmenter les coûts de l'assainissement. Or, la recourante 1 rappelle que la décharge de La Pila avait une affectation régionale; elle servait non seulement aux habitants de la Ville de Fribourg et aux entreprises de la région, mais aussi aux communes environnantes, notamment à U.________ et V.________, et était ouverte à tout le monde; des privés venaient régulièrement déposer des déchets sur le site. Il ne saurait être question dès lors de renoncer à mettre une part des frais d'assainissement à la charge des déposants de déchets ménagers. Sous cet angle également, l'autorité intimée a violé l'art. 32d LPE. La recourante 1 critique ensuite la part de responsabilité attribuée à l'Etat de Fribourg, qu'elle considère comme étant trop faible. Tout d'abord, elle fait valoir que l'importance accordée à la qualité de perturbateur par situation de l'Etat de Fribourg a été sous-estimée. La DIME n'a pas apprécié correctement le fait que, par convention du 25 juillet 1953, le canton a mis à disposition de la commune un terrain situé dans une boucle de la Sarine afin d'y exploiter une décharge, alors que la proximité avec un cours d'eau constituait, déjà en 1953, une raison suffisante pour renoncer à cette affectation. La responsabilité de l'Etat est d'autant plus grave qu'il impose, dans la convention, que la décharge commence au bord de la falaise, sans la moindre référence à un quelconque devoir de protéger les eaux. De plus, ayant mis à la disposition de la commune un terrain inadapté, l'Etat propriétaire n'a pas mis un terme au contrat de bail lorsqu'il a été alerté à de nombreuses reprises des inconvénients liés à Tribunal cantonal TC Page 12 de 40 l'exploitation de la décharge et des dangers de pollution. La commune relève en plus que l'Etat a profité de la pollution et va profiter de l'assainissement à plusieurs titres. Outre le fait qu'il a reçu un loyer pour la location du terrain, elle souligne que la décharge répondait non seulement au besoin de la Ville, mais aussi au besoin de l'industrie fribourgeoise de la région et, à ce titre, elle s'inscrivait dans l'infrastructure régionale qui relève du canton. Par ailleurs, l'assainissement va procurer à ce dernier un avantage non insignifiant puisqu'il va améliorer la situation environnementale en lien avec la zone alluviale d'importance nationale qui déborde sur le site pollué. Il ne fait aucun doute pour la recourante 1 que l'existence de la zone alluviale va influencer les mesures à prendre dans le cadre de l'assainissement et auront une incidence sur les coûts de celui-ci, alors même que ces mesures au profit de la zone alluviale relève du canton. Compte tenu de ces circonstances, la part de 15 % (10 + 5) mise à la charge du canton au titre du perturbateur par situation est, elle aussi, trop faible. La commune conteste également l'appréciation du rôle de perturbateur par comportement du canton. Elle lui reproche d'avoir délivré, par le biais de la convention de 1953, une autorisation d'exploitation de la décharge en violation de la réglementation en vigueur à l'époque en matière de pêche et de police de la santé. De plus, c'est en violation de ses devoirs de surveillance que l'Etat n'a pas empêché pendant 20 ans les atteintes à l'environnement qui ont été portées à sa connaissance entre 1953 et 1976. Or, il lui incombait de faire respecter la législation sur la protection contre la pollution des eaux (loi fédérale du 16 mars 1955 et son règlement d'exécution du 7 juillet 1959, loi cantonale d'exécution du 4 février 1964). Sur le vu de ce qui précède, la commune estime que la part de responsabilité du canton en sa qualité de perturbateur par comportement est supérieure aux 10 % retenus dans la décision attaquée. Enfin, la commune conteste le montant de frais actuels de CHF 21'432'186.- retenu par la DIME dès lors que le Consortium pour l'assainissement de La Pila a fixé un chiffre de CHF 20'802'100.- au 31 décembre 2019. La différence de CHF 630'086.- semble s'expliquer par la prise en considération de l'expertise AC.________ (à hauteur de CHF 81'783.-) et des négociations avec les gens du voyage (à hauteur de CHF 548'303.-). La recourante 1 relève que le montant de CHF 21'432'186.- n'est pas suffisamment détaillé pour expliquer la différence et elle conteste l'intérêt et l'utilité de l'expertise AC.________ qu'elle n'entend pas prendre en charge. K.b. Le 26 mars 2021, la DIME a déposé ses observations sur le recours de la commune dont elle conclut au rejet. A titre liminaire, elle relève que la décision attaquée est une décision partielle et finale pour les quotes-parts et les parts nominales jusqu'au 31 décembre 2019. Les quotes-parts fixées seront appliquées à la répartition des coûts futurs (laquelle fera l'objet d'une décision séparée), à moins qu'au moment où cette nouvelle décision sera rendue, des éléments nouveaux importants pour la répartition des coûts ne doivent être pris en considération. S'agissant du contexte juridique, l'autorité intimée estime que la jurisprudence relative à l'art. 32d LPE fournit des lignes directrices et des principes généraux, qui doivent être adaptés à chaque cas d'espèce. Etant influencés par plusieurs facteurs, dont le nombre de perturbateurs, les pourcentages ne peuvent pas être fixés de manière similaire mais varient en fonction de chaque situation. La DIME rappelle que la mise en œuvre de l'art. 32d LPE nécessite une analyse en deux temps: d'abord les parts causales sont fixées selon le principe de causalité immédiate, ensuite les parts nominales sont arrêtées. C'est lors de la détermination des parts nominales qu'interviennent les questions de proportionnalité et d'équité. La recourante 1 aura donc l'occasion de faire valoir ses moyens lorsque Tribunal cantonal TC Page 13 de 40 les coûts futurs seront établis et que sa part nominale y afférente sera fixée dans une décision ultérieure. Estimant qu'elle a tenu compte de tous les éléments issus de l'instruction pour identifier les perturbateurs connus et ceux dont la responsabilité était identifiable, l'autorité intimée relève que les informations récoltées n'ont pas permis d'établir que l'armée ou des entreprises autres que A.________ SA auraient joué un rôle prépondérant dans la pollution du site. La quote-part de 5 % attribuée aux perturbateurs inconnus, prise en charge par l'Etat à titre de frais de défaillance, est dès lors correcte. De même, la DIME estime qu'on ne peut pas se fonder sur la jurisprudence pour estimer qu'une part de responsabilité devrait être attribuée aux déposants de simples déchets ménagers. Du moment que les déchets ménagers ne présentent pas de dangerosité particulière telle qu'un stockage définitif sans danger ne pourrait pas être garanti, le producteur et le déposant de ces déchets ne sont pas des perturbateurs par comportement pour les avoir remis à la décharge. Leur contribution entre dans le champ d'exploitation de la décharge, qui relève de la responsabilité de la recourante 1. S'agissant de la part attribuée à l'Etat de Fribourg, l'autorité intimée estime que, sauf circonstances particulières, la part du perturbateur par situation ne dépasse pas 10 %, de sorte que son appréciation sur ce point est conforme au droit. En particulier, il n'y a pas lieu de tenir compte d'un éventuel avantage environnemental de l'assainissement dès lors que ce bienfait environnemental n'est pas de nature économique. La DIME refuse également de revoir la part de la responsabilité pour omission de l'Etat dans son activité de surveillance dès lors que, selon la jurisprudence, la part causale principale revient à l'exploitant. Elle se justifie d'autant plus dans le cas présent que, si l'on tient compte des subventions cantonales dont bénéficiera la commune pour l'assainissement du site, la part globale de l'Etat est plus élevée que la sienne. Enfin, il est souligné que le montant des frais arrêtés dans la décision attaquée est celui des "frais imputables" pris en compte par l'OFEV. Or, les "frais imputables" selon l'OTAS sont aussi les "frais imputables" sur la base de l'OSites. K.c. Le 23 août 2021, la Ville de Fribourg s'est déterminée sur les observations de la DIME en indiquant que les explications complémentaires données clarifient utilement le sens à donner à la décision attaquée. Elle maintient ses critiques concernant la part causale de responsabilité qui lui a été attribuée et qui viole à son avis l'art. 32d LPE. Elle prend acte cependant du fait que la commune pourra "faire valoir ses moyens sous l'angle de l'équité lorsque les coûts futurs seront établis et que sa part nominale y afférente sera fixée". La recourante 1 estime par ailleurs qu'il est erroné de ne pas attribuer une part de responsabilité aux producteurs de déchets urbains dès lors qu'ils ont contribué à la pollution du site et aux besoins d'assainissement en raison d'une pollution d'ammonium, typique d'une décharge d'ordures ménagères. A son avis, même sans PCB, un assainissement de la décharge aurait quand même été nécessaire, dans des proportions et à des coûts moins onéreux. De plus, du moment que de grandes quantités de déchets ménagers sont mélangés aux PCB, les volumes qui devront suivre une filière de traitement spécifique sont plus conséquents. Pour ces deux motifs, une part de responsabilité doit être attribuée aux déposants de déchets ménagers. Enfin, la recourante 1 prend acte du fait que l'Etat de Fribourg mentionne dans sa réponse que la commune "bénéficiera" des subventions cantonales et que, de ce fait, la part globale de l'Etat sera plus élevée que la sienne. La Ville constate donc que l'Etat admet son droit à la subvention au sens des art. 28 et 32 de la loi cantonale du 7 septembre 2011 sur les sites pollués (LSites; RSF 810.3).Tribunal cantonal TC Page 14 de 40 K.d. Invitée à se déterminer sur le recours de la commune, A.________ SA a déposé des observations le 9 juin 2022. Elle conclut, principalement, à son rejet et, subsidiairement, au renvoi de la cause à l'autorité intimée si une responsabilité du producteur de déchets devait être admise. En substance, elle considère que, dans le cas d'une décharge, les frais de dépollution incombent à l'exploitant de celle-ci, car c'est lui qui décide de la manière correcte ou non dont les déchets sont traités, déposés et/ou éliminés et donc s'il y a in fine un besoin d'assainissement. En l'occurrence, invoquant le rapport historique G.________, la société constate que la Ville de Fribourg a décidé seule de la manière dont les déchets étaient traités. La nécessité actuelle d'assainissement est ainsi directement due au traitement inapproprié de ces déchets, étant précisé qu'elle a fait répandre ceux- ci à d'innombrables reprises sur toute la surface de la décharge à l'aide d'une grue et auxquels elle a mis le feu avec de l'essence. C'est la raison pour laquelle l'ensemble de la décharge est aujourd'hui contaminé par des PCB, et non pas seulement certaines parties isolées. De plus, c'est sous sa seule responsabilité qu'elle a ordonné aux entreprises de la région d'entreposer non seulement des déchets ménagers, mais aussi les déchets industriels dans le cadre de la collecte et de l'élimination ordinaire des déchets; il est donc contraire au dossier de dire que la prise en charge des déchets industriels aurait été ordonnée par l'Etat de Fribourg. A.________ SA considère qu'au vu de ces faits, la commune est encore bien servie si elle n'a été condamnée qu'à une quote-part de 45 % de responsabilité. Sur la base d'un arrêt du Tribunal fédéral (ATF 144 II 332), elle estime qu'une responsabilité de 80 % aurait sans doute été appropriée. Rappelant son point de vue développé dans la procédure 602 2020 148, à savoir qu'il n'existe, selon le droit en vigueur, aucune base légale pour une responsabilité du producteur de déchet, la société souligne que, dans la mesure où seul l'Etat de Fribourg entre ainsi en considération au côté de la commune, la part de 45 % attribuée à cette dernière n'est pas critiquable. S'agissant des griefs de la commune qui soutient que la part des producteurs de déchets doit être plus élevée pour atteindre 40 % au minimum, A.________ SA reprend ce qui vient d'être indiqué pour nier toute responsabilité liée au dépôt de déchets. De plus, elle souligne que le critère de la causalité immédiate développée par le Tribunal fédéral au sujet du perturbateur par comportement ne peut pas être remplacé par une quelconque "dangerosité particulière" des déchets, ce critère étant étranger à celui de l'immédiateté. Elle remarque par ailleurs que la référence à une "responsabilité des déposants" mentionnée dans l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_524/2014 Coop – Crissier n'est qu'un obiter dictum qui ne fonde pas une jurisprudence à ce sujet. A supposer qu'une responsabilité du producteur de déchets soit retenue, A.________ SA estime que la DIME n'est pas en mesure de présenter une seule raison objective concernant la quote-part de 25 % mise à sa charge. Cette quote-part relève de la pure spéculation et s'avère arbitraire. L'argument de la commune qui se plaint du fait que des tiers déposants de déchets de PCB, tels l'Armée, P.________ SA ou K.________ SA n'ont pas été pris en considération dans la répartition de responsabilité démontre que l'instruction était lacunaire et qu'un renvoi pour complément est indispensable. Si ce complément ne fournit pas de résultats probants, la procédure doit être classée pour absence de preuve, le critère de la preuve selon la probabilité prépondérante ne pouvant être remplacé par la pure spéculation. S'agissant du grief visant à attribuer une part de responsabilité aux producteurs de déchets, A.________ SA indique à nouveau que leur responsabilité s'arrête en principe au portail de la décharge. De plus, dans la mesure où la commune ne donne aucune indication sur la quote-part de responsabilité à leur attribuer, le grief est insuffisamment motivé et irrecevable. La société estime par ailleurs que, selon la jurisprudence actuelle, la part du perturbateur par situation ne saurait dépasser 10 % (ATF 139 II 106), c'est donc en vain que la commune se plaint du 15 % attribué à ce titre à l'Etat de Fribourg. Pour ce qui a trait à la responsabilité de l'Etat en sa qualité de perturbateur par comportement, même si la proposition Tribunal cantonal TC Page 15 de 40 du site a été faite à la commune par l'Etat de Fribourg, cette circonstance ne relève que de la causalité naturelle et non immédiate de la pollution. Du moment que le site était inapproprié, la Ville de Fribourg aurait pu et dû simplement requérir un autre emplacement. En y renonçant, elle a pris le risque lié à l'exploitation. Faute d'immédiateté, l'Etat n'est donc pas un perturbateur par comportement pour avoir proposé – et non imposé – un site inadéquat à la Ville. En revanche, il est perturbateur par comportement en raison du défaut de surveillance. Pour A.________ SA, si l'Etat avait assumé correctement son devoir de surveillance, il aurait donné des instructions à la Ville pour éviter la pollution actuelle du site. Il satisfait ainsi au critère de la causalité immédiate de son comportement. Il n'y a donc pas lieu de critiquer la décision du 8 octobre 2020 sous cet angle. Si la quote-part de responsabilité de 10 % attribuée à l'Etat en sa qualité de perturbateur par comportement ne soulève pas de remarque de la part de la société, en revanche, elle déplore que la part des frais de défaillance pour les perturbateurs inconnus ait été fixée arbitrairement à 5 %. Dans l'hypothèse où, contre son avis, on devait admettre une responsabilité du producteur de déchets et donc une responsabilité des producteurs inconnus, la question se pose de déterminer objectivement la part de ceux-ci, sans tomber dans la pure spéculation. Procédure 602 2020 148, A.________ SA L.a. Comme il a déjà été indiqué ci-dessus, A.________ SA a, elle aussi, déposé un recours auprès du Tribunal cantonal contre la décision de la DIME du 8 octobre 2020. Elle conclut principalement, sous suite de frais et dépens, à ce que sa condamnation au paiement de CHF 3'681'233.70 en tant que perturbatrice par comportement soit annulée. Subsidiairement, elle requiert le renvoi de l'affaire à l'autorité intimée pour compléter l'instruction sur les points suivants: quantité nette de PCB se trouvant sur le site de La Pila et provenant de C.________ SA; frais d'incinération de la quantité nette de PCB provenant de C.________ SA; reprise du domaine des grands condensateurs par la société AA.________ SA. A titre procédural, elle sollicite la suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur le recours 1C_62/2020 pendant devant le Tribunal fédéral et qui concerne des sûretés qu'elle a été enjointe de fournir en garantie de sa part présumée aux frais d'assainissement (voir ci-dessous, considérant en fait M). A l'appui de ses conclusions, la recourante 2 invoque en premier lieu une violation de son droit d'être entendue. Rappelant avoir démontré que le montant correct des ventes immobilières auxquelles elle a procédé ces dix dernières années s'élève à CHF 26'774'120.- (et non à CHF 63'882'637.35 comme retenu initialement), la société se plaint du fait que la DIME n'a pas tenu compte des explications qu'elle lui a fournies sur l'utilisation de ces fonds, l'autorité intimée ayant estimé qu'ils ont servi au paiement de dividendes importants, sans lui donner l'occasion de s'exprimer à ce sujet. La recourante n'a pas eu la possibilité de donner les informations nécessaires concernant le montant correct des dividendes versés et leur utilisation à des fins commerciales. Sur le fond, A.________ SA fait valoir qu'elle n'est pas perturbatrice par comportement et que, par conséquent, cette qualification erronée qui lui a été attachée viole l'art. 32d LPE. Elle se réfère à ce propos à un arrêt du Tribunal fédéral (ATF 131 II 743) qui définit le perturbateur par comportement comme étant celui qui, par son propre comportement ou celui d'un tiers placé sous sa responsabilité, a causé la pollution d'un site, pour autant que ce comportement soit dans un rapport de causalité naturelle et immédiate avec la menace ou l'atteinte au bien protégé. L'exigence de l'immédiateté est Tribunal cantonal TC Page 16 de 40 semblable à la théorie de l'adéquation émanant du droit privé. En l'occurrence, bien qu'il soit évident que les déchets de PCB sont une cause naturelle de la pollution, la recourante affirme qu'elle ne se trouve pas dans un rapport d'immédiateté avec dite pollution dès lors qu'en sa qualité de simple déposante des déchets, elle n'avait aucune influence sur le traitement ou l'élimination de ceux-ci. Elle s'est conformée aux instructions de la commune, exploitante du site. Si les déchets avaient été correctement éliminés, la pollution n'existerait pas actuellement. De l'avis de la recourante 2, la production des déchets est uniquement une cause naturelle de la pollution, qui ne suffit pas pour engager sa responsabilité au titre de perturbateur par comportement. Le fait qu'on sache actuellement que les déchets de PCB présentent une dangerosité qualifiée n'a pas pour conséquence de suppléer la condition légale de l'immédiateté. Pour elle, un élargissement de la responsabilité vers l'amont de la chaîne de causalité n'entre en considération que s'il existe des éléments concrets indiquant que le producteur de déchets pouvait influencer la manière de traiter ou d'éliminer les déchets, notamment s'il a omis, en violation de son devoir d'information, d'avertir l'exploitant de la dangerosité des déchets alors qu'il en avait connaissance. Dans le cas particulier, la toxicité du PCB était inconnue pendant toute la durée de l'exploitation de la décharge de 1950 à 1972 et n'est apparue que suite à l'incendie de Seveso en 1976. Toute autre interprétation viderait de sa substance l'exigence de la causalité immédiate et créerait une responsabilité artificielle et excessive, qui pourrait même impliquer une responsabilité du fournisseur ou fabriquant du produit, ce qui n'est pas prévu par l'art. 32d LPE. Au demeurant, la recourante 2 affirme qu'entre 1950 et 1972, il n'existait pas de disposition légale fédérale ou cantonale qui imposait à un producteur de déchets l'obligation de les traiter ou de les éliminer de manière adéquate. Une telle obligation existait – si tant est qu'elle existait – uniquement pour l'exploitant d'une décharge. A supposer que l'on puisse rechercher le simple déposant des déchets – ce qu'elle conteste –, la recourante 2 estime qu'il faudrait alors identifier tous les déposants potentiels et déterminer ce que chacun a entreposé dans la décharge. De plus il faudrait encore déterminer la quantité et la proportion des déchets polluants par rapport à l'ensemble du site. Se référant à une liste d'entreprises qu'elle a produite le 15 novembre 2011, la recourante 2 estime qu'il existe de nombreuses entreprises de la région de Fribourg qui ont ou pouvaient également avoir produit des déchets industriels contenant du PCB, notamment K.________ SA, P.________ SA, AD.________ AG ou l'armée. Même si d'autres producteurs de déchets potentiels ont été identifiés, l'enquête n'a pas fourni d'éléments concrets permettant de déterminer leur production de déchets industriels contaminés aux PCB. Pour la recourante 2, cela ne signifie pas qu'on puisse exclure que ces producteurs n'aient pas contribué à polluer la décharge. Il est ainsi faux d'affirmer que C.________ SA était l'unique entreprise qui aurait déversé des déchets ou chutes de fabrication contenant du PCB à la décharge de La Pila. Ce résultat erroné n'est d'ailleurs guère surprenant vu qu'il est aujourd'hui difficile, respectivement impossible, de retrouver des preuves concluantes de la période en question, soit des années 1950 à 1970. Malgré l'existence de plusieurs autres producteurs de déchets contenant du PCB, l'autorité n'a rien entrepris pour définir la nature, les quantités et la proportion de PCB par rapport à l'ensemble du site ainsi que par rapport à chaque producteur. Sur la base de l'état actuel du dossier, aucun producteur de déchets ne peut être considéré comme perturbateur par comportement. A cet égard, la recourante 2 conteste l'estimation de la DIME fixant à 5 % la "pollution de fond" attribuable à des déposants inconnus de PCB. Ce chiffre ne repose sur aucun fait établi, ni sur aucune théorie scientifiquement prouvée. Elle est purement spéculative et arbitraire.Tribunal cantonal TC Page 17 de 40 Par ailleurs, en ce qui concerne la détermination des parts de responsabilité, la recourante 2 critique la clé de répartition qui a été fixée. A son avis, il aurait fallu déterminer les quantités totales de PCB présentes dans la décharge et les frais d'incinération qu'elles impliquent pour ensuite les répartir entre les producteurs de déchets contaminés en fonction du volume déposé par chacun. Seuls les frais d'incinération entrent en considération, à l'exclusion des frais liés à la gestion inadéquate des déchets. A défaut d'une telle répartition, le principe qui veut que le partage de responsabilité s'effectue proportionnellement à la part de responsabilité de chaque perturbateur n'est pas respecté. En l'espèce, les pourcentages de responsabilité ne sont pas objectivement motivés et ont été fixés selon des critères généraux d'équité contraires aux règles en vigueur. Selon le rapport de B.________ SA du 31 mai 2018 évaluant les variantes d'assainissement, la masse de PCB à extraire s'élève à environ 25 tonnes (variante numéro 2) pour des frais de transport et d'élimination de CHF 95.7 millions. Mais la manière inadéquate dont l'exploitant de la décharge a traité les déchets a eu pour effet de multiplier la pollution de matériaux se trouvant sur le site d'un facteur d'au moins 100, de sorte que les coûts d'incinération de la quantité de PCB nette s'en trouvent aujourd'hui augmentés au moins dans la même mesure. Ainsi, une éventuelle responsabilité de la recourante 2 en tant que producteur de déchets impliquerait à son avis une part des frais d'environ CHF 574'000.- au maximum à sa charge. L'intéressée invoque ensuite une violation de la maxime inquisitoire et la constatation arbitraire des faits pour remettre en cause la réalité de la succession juridique ou économique qu'elle devrait assumer par rapport à l'entreprise C.________ SA. Il lui est impossible de fournir le contrat relatif au transfert d'actifs et passifs dont elle se prévaut entre D.________ SA et AA.________ SA, vu l'ancienneté de cette convention qui a été conclue il y a plus de 40 ans et pour laquelle il n'existe plus aucune obligation de conservation. Dans la mesure où l'Etat de Fribourg dispose de toutes les archives de D.________ SA et de ses filiales, c'est à lui qu'il appartient de produire cet acte. On ne saurait dès lors faire supporter à la recourante 2 l'échec de la preuve liée à ce transfert. Au demeurant, du moment qu'un transfert de patrimoine selon l'art. 181 aCO se faisait souvent sans communication aux créanciers par la FOSC, mais uniquement par communication directe à ceux-ci, il est arbitraire de conclure qu'à défaut d'inscription au registre du commerce, la division "grands condensateurs" n'aurait pas été transférée en 1980 à la société AA.________ SA. En réalité, pour la recourante 2, il faut retenir que, concernant la production de condensateurs, C.________ SA a cédé ses divisions en deux étapes: les actifs et les passifs de la division "grands condensateurs" ont été transférés en 1980 à AA.________ SA et les actifs et passifs de la division "petits condensateurs" en 1996 à AB.________ GmbH. AA.________ SA est devenue AE.________ SA en 1997 et a été vendue en 2003 à AF.________. Fin 2018, la filiale suisse de AF.________ est redevenue AA.________ SA dans le cadre d'un MBO et d'une reprise par la fondation AG.________. Ce sont donc ces entreprises AB.________ GmbH et AA.________ SA qui ont repris les éventuelles obligations d'assainissement en rapport avec la production de (petits et grands) condensateurs. Or, la recourante 2 se plaint du fait que la DIME n'a même pas contacté AB.________ GmbH ou AA.________ SA pour vérifier si les divisions "grands et petits condensateurs" leur ont été effectivement vendues. Même dans l'hypothèse où la vente de la division "petits condensateurs" ne concernait que les actifs, il aurait alors fallu déterminer les quantités de PCB relatives aux grands, respectivement aux petits condensateurs se trouvant dans la décharge, étant précisé que le PCB sous forme liquide était utilisé uniquement pour la production des grands condensateurs. De plus, A.________ SA affirme qu'elle n'est pas non plus le successeur économique de C.________ SA. Cette société est détenue aujourd'hui par d'autres personnes d'une part, et, d'autre Tribunal cantonal TC Page 18 de 40 part, n'a jamais entrepris le même type d'activité. Elle n'a jamais produit de condensateurs et son activité se limite uniquement et depuis toujours à l'achat et à la vente de biens immobiliers. Ce sont les autres sociétés mentionnées ci-dessus qui ont continué la production de condensateurs. La recourante 2 se plaint également d'une violation du principe de la proportionnalité dans la fixation de la part nominale mise à sa charge. Disposant de fonds propres d'un montant d'environ CHF 3,2 millions au 31 mars 2019, elle ne peut pas assumer le versement requis de CHF 3'681'233.75 qui lui est réclamé. De plus, les actifs ne sont pas librement disponibles. L'exigence posée dépasse les capacités financières de l'intéressée et va conduire à sa faillite. Cette situation n'est pas justifiable par un prétendu défaut de coopération. Outre le fait que la loi ne prévoit pas ce motif pour ignorer les exigences du principe de la proportionnalité, la recourante 2 fait valoir qu'à défaut de réponse à ses requêtes de précision concernant la base légale sur laquelle l'autorité s'appuyait pour requérir des sûretés, elle a estimé que cette démarche, qui se fondait apparemment sur le droit administratif cantonal, était nulle, le recouvrement de la dette étant régi de manière exclusive par le droit fédéral, notamment par la LP. La recourante 2 indique, par ailleurs, que l'ancien directeur de la DIME, AH.________, lui avait affirmé que les éventuels frais d'assainissement mis à sa charge seraient fixés de telle manière à ne pas mettre en danger la survie de la société. L'intéressée invoque donc, dans ce contexte, une violation de la bonne foi. Enfin, la recourante 2 estime que le montant des frais à répartir n'est pas établi. Il n'est pas prouvé que des travaux pour le montant indiqué ont été réalisés et encore moins qu'il aurait été payé. La décision présenterait donc des lacunes importantes sur ce point qui justifient aussi son annulation. L.b. Le 26 mars 2021, la DIME a déposé ses observations sur le recours de A.________ SA dont elle conclut au rejet. A titre liminaire, elle s'oppose à la requête de suspension formulée par la recourante 2 au motif principal que la décision de constitution de garantie fondée sur l'art. 32d bis LPE n'a pas le même objet que la présente décision de répartition des coûts d'assainissement rendue en application de l'art. 32d LPE, quand bien même les deux sont liées. Les sûretés requises visent à éviter que le canton ne supporte des frais de défaillance parce qu'un perturbateur n'est plus en mesure de s'acquitter de la part de coût qui est ou sera mise à sa charge. La décision relative à la garantie est donc provisionnelle et n'a pas d'effet sur la décision de répartition des coûts, ici en cause, qui est définitive quant aux frais d'assainissement engagés jusqu'au 31 décembre 2019. L'autorité intimée conteste par ailleurs toute violation du droit d'être entendue de la recourante 2. Cette dernière a été partie à toute la procédure d'instruction. Elle a participé aux enquêtes et a disposé d'un accès total au dossier, tout en ayant la possibilité de se prononcer en détail sur sa qualité de perturbatrice. En particulier, elle a reçu un projet de la décision attaquée et a eu la faculté de se déterminer à son sujet. Or, elle a choisi de ne pas transmettre d'observations mais, au contraire, a déposé des requêtes de suspension et de récusation des membres de l'autorité, à des fins dilatoires. Elle a refusé en outre de collaborer à l'instruction en ne donnant pas suite aux demandes répétées de la DIME de produire des pièces permettant d'évaluer sa situation financière. Elle ne peut donc pas invoquer une violation du droit d'être entendue. Sur le fond, l'autorité intimée constate que la qualité de perturbateur par comportement du déposant de déchets a été confirmée à maintes reprises par la jurisprudence et que ce principe n'est aujourd'hui plus contesté. Par ailleurs, il importe peu de savoir si les responsables avaient ou non connaissance de la dangerosité du PCB; cette question n'est pas pertinente pour estimer la part de Tribunal cantonal TC Page 19 de 40 responsabilité de la recourante 2. Seule la condition de la causalité immédiate doit être analysée. A ce propos, on ne saurait admettre que la responsabilité du déposant de déchets s'arrête à l'entrée de la décharge. En effet, la notion de causalité immédiate ne signifie pas qu'une cause soit exclusive, bien au contraire. Dans le contexte de la décharge de La Pila, la pollution est le résultat de plusieurs comportements qui se trouvent tous dans un rapport de causalité immédiate avec celle-ci: tant l'exploitation de la décharge que l'entreposage de déchets contenant du PCB constituent des causes immédiates de la pollution. Cela implique une concurrence de responsabilités. Du moment qu'en déposant des déchets contenant du PCB, la recourante 2 a pris une part active à la pollution, il n'y a pas lieu d'examiner à son égard si les conditions d'une responsabilité liée à une omission sont applicables. S'agissant de la constatation des faits et plus particulièrement des allégations de la recourante 2 selon lesquelles la responsabilité d'autres producteurs et déposants de déchets aurait aussi dû être retenue dans la répartition des coûts, la DIME estime avoir instruit la cause de manière complète, en procédant à de nombreuses mesures d'enquêtes, notamment auprès d'autres entreprises perturbatrices potentielles et de tiers. Sur la base de tous les indices concordants relevés dans ce cadre, il appert que, sous l'angle de la vraisemblance prépondérante, la recourante 2 est la principale perturbatrice par comportement identifiée comme déposante de déchets. Contrairement aux autres décharges, celle de La Pila présente des concentrations en PCB très élevées qui ne peuvent s'expliquer que par la présence de chutes de fabrication et du très vraisemblable déversement des huiles de C.________ SA. Les nombreuses mesures d'instruction entreprises n'ont pas fait apparaître d'autres causes prépondérantes de la pollution; elles confirment au contraire le caractère déterminant des dépôts de déchets de C.________ SA dans la pollution. La DIME conteste en outre tout arbitraire dans la fixation des parts de responsabilité. Elle rappelle la spécificité de chaque pollution, de sorte que les pourcentages qui sont fixés varient de cas en cas et ne peuvent pas être appliqués systématiquement dans un autre contexte, ni dans la même proportion. En particulier, elle relève que le nombre de perturbateurs impliqués a une influence sur la hauteur des parts de chacun. En l'occurrence, elle estime que sa décision s'inscrit pleinement dans la large marge de manœuvre dont elle dispose pour prendre en considération l'ensemble des circonstances. En ce qui concerne les critiques de la recourante 2 qui ne s'estime pas successeure de C.________ SA et qui reproche à la DIME une violation de la maxime inquisitoire dans l'établissement des faits, cette dernière souligne qu'un transfert d'actifs et de passifs implique un avis aux créanciers. Si les archives ne contiennent aucune mention de ce transfert, c'est que la substance entière de la société transférante n'a pas été remise à une autre société. Le fait que AA.________ SA se considère comme successeure de C.________ SA n'y change rien; une société peut parfaitement reprendre les actifs d'une autre. Dans pareil cas, les passifs demeurent dans la société initiale et, avec eux, la responsabilité de la société pour la pollution causée par le passé. Dans le cas d'espèce, AA.________ SA a repris une "partie" de C.________ SA, sous la forme d'une reprise d'actifs, soit son outil d'exploitation uniquement. Il s'agit d'ailleurs de la même situation que celle qui a été choisie par rapport à AB.________ GmbH pour les petits condensateurs. A cet égard, la DIME ne reproche pas à la recourante 2 l'absence de remise du contrat conclu avec AA.________ SA. Elle relève simplement que si A.________ SA allègue qu'un transfert d'actifs et passifs a eu lieu, elle échoue à en apporter la preuve. Or, les mesures d'instruction effectuées par la DIME la mènent à une autre conclusion. L'absence de contrat dans les archives (qui remontent pour la plupart à bien plus de 10 ans), de publication de l'avis aux créanciers et de toute indication d'une reprise de passifs par Tribunal cantonal TC Page 20 de 40 AA.________ SA au registre du commerce, ajoutés aux dires de AA.________ SA, sont d'autant d'éléments qui permettent bien plutôt de corroborer la conclusion selon laquelle si transfert il y a eu, il ne s'agit que d'une transfert d'actifs. Le fait que d'autres propriétaires détiennent actuellement A.________ SA ne revêt aucune importance pour l'issue de la cause. L'autorité intimée conteste également d'avoir ignoré les exigences du principe de la proportionnalité et de la bonne foi dans la fixation de la part nominale de CHF 3.6 millions à charge de la recourante 2. Elle rappelle qu'en 2011, alors que l'intéressée savait déjà qu'elle devra assumer une part de responsabilité dans l'assainissement, les fonds propres de la société s'élevaient encore à environ CHF 7.5 millions. Elle n'a cependant pas constitué de provisions suffisantes au bilan. Les comptes 2017 indiquent une provision de CHF 48'000.-, ceux de 2018 CHF 61'000.- et ceux de 2019 CHF 256'000.-. Ces provisions sous-évaluent grossièrement les risques financiers encourus. De plus, depuis 2009, la société a aliéné ses immeubles pour un montant d'au moins CHF 26 millions et a versé des dividendes d'un montant d'au moins CHF 10 millions à son actionnaire, la société D.________ SA. De surcroît, elle a versé l'intégralité du montant de ses fonds propres sous forme de prêt à la maison-mère, en claire violation de l'art. 680 al. 2 CO. Pour la DIME, la recourante 2 a activement pris des mesures pour se soustraire à ses obligations environnementales. Elle invoque à présent la précarité de sa situation financière, qu'elle a elle-même provoquée en violation des règles de prudence élémentaires et des prescriptions comptables, pour justifier une réduction de sa part de responsabilité en équité. Or, le principe de la proportionnalité et celui de la bonne foi n'ont pas pour but de protéger le perturbateur contre les conséquences d'un risque de défaillance qu'il a créé volontairement et en toute connaissance de cause précisément pour échapper à ses obligations financières. Enfin, s'agissant du prétendu défaut d'éléments probants concernant les travaux et le paiement des coûts d'assainissement, la DIME estime que ce grief confine à la mauvaise foi dès lors que A.________ SA a eu accès à l'intégralité du dossier, lequel contient toutes les pièces utiles à la preuve de l'existence et du montant de tous les travaux effectués. Elle renvoie ainsi aux pièces 136 "Situation financière du Consortium, état des frais au 31 décembre 2019" et 137 "Situation financière de l'Etat de Fribourg, état des frais au 31 décembre 2019". L.c. Le 6 mai 2021, A.________ SA s'est déterminée sur la réponse de la DIME du 26 mars 2021 pour maintenir, en substance, l'intégralité de ses griefs. Elle relève en particulier que, contrairement à ce qu'affirme l'autorité intimée, la qualification juridique du producteur de déchets en tant que perturbateur par comportement n'a pas encore fait l'objet d'une jurisprudence de principe. Certains tribunaux cantonaux ont affirmé une telle responsabilité, mais leurs décisions n'ont pas été portées devant le Tribunal fédéral, de sorte que la question reste ouverte. La recourante 2 persévère à affirmer qu'elle n'est pas à la source directe du besoin d'assainissement, qui est constitué exclusivement par le comportement de l'exploitant de la décharge. A cet égard, elle nie que la dangerosité particulière des déchets de PCB puisse être un critère pour lui attribuer une quelconque responsabilité dans la pollution, tout comme elle nie participer à une pluralité de causalités immédiates de celle-ci. Elle relève à nouveau que jusqu'au moment de la fermeture de la décharge, il n'existait aucune disposition cantonale ou fédérale qui imposait à un producteur de déchets de les traiter ou de les éliminer. Seul l'exploitant de la décharge est donc responsable de la pollution. En ce qui concerne l'instruction lacunaire, la recourante 2 souligne qu'aucune des entreprises actives en dehors de la production de condensateurs qu'elle avait mentionnées dans ses observations du 15 novembre 2015 n'a été contactée par la DIME. Pour le reste, les questions posées aux entités abordées concernaient une période trop ancienne pour qu'elles en aient connaissance, faute Tribunal cantonal TC Page 21 de 40 d'archives. Le fait que les efforts de la DIME n'aient pas donné de résultats concluants ne saurait être interprété en défaveur de la recourante 2. Il importe peu à cet égard que l'autorité ait retenu un "bruit de fond" qui ne concerne pas la pollution aux PCB. A.________ SA maintient également ses critiques concernant une fixation arbitraire de sa part de responsabilité. Faute d'avoir déterminé la quantité nette des déchets de PCB qu'elle a effectivement déposés ainsi que les frais d'incinération de cette quantité, toute l'instruction est lacunaire et la part mise à sa charge n'a aucune base. A son avis, la situation est similaire en ce qui concerne la succession d'entreprise avec C.________ SA. Du moment que les faits se sont produits il y a plusieurs décennies, il est évident que la recourante 2 ne peut pas apporter de preuve stricte. Il incombait à son avis à la DIME de prouver qu'il n'y a eu qu'un transfert d'actifs, sans passifs, sans se contenter de constater que les mesures d'instruction n'ont pas abouti à un résultat clair. Sur la question de la bonne foi, A.________ SA se réfère à une promesse de l'ancien directeur de la DIME selon laquelle la part nominale qui lui sera attribuée sera fixée de manière abordable. Si la DIME estime aujourd'hui que la recourante 2 aurait, pendant la durée de l'instruction, diminué ses fonds propres de manière inadéquate – en réalité les dividendes versés ont été essentiellement réinvestis dans le groupe et la société mère travaille en "cash pooling" ce qui explique le prêt – elle aurait dû fixer la part nominale sur la base des fonds propres au moment de la promesse. Comme la responsabilité à raison de 25 % des frais est économiquement insupportable, il s'ensuit une violation du principe de la proportionnalité et de la bonne foi, étant précisé que la part nominale définitive – qui dépendra in fine de la variante d'assainissement définitive – dépassera le montant de CHF 3'681'233.75 et les fonds propres de A.________ SA en 2011. Enfin, après avoir consulté les pièces 136 et 137 citées par l'autorité intimée, la recourante 2 estime que celles-ci ne constituent pas une preuve suffisante que les travaux en question ont été effectivement exécutés et payés. L.d. Le 13 juin 2022, la Ville de Fribourg s'est prononcée sur les mérites du recours de A.________ SA dont elle conclut au rejet. Elle estime tout d'abord que cette société ne peut pas invoquer une violation du droit d'être entendu en lien avec la part des coûts mise à sa charge dès lors qu'elle a renoncé à formuler une détermination lorsque le projet de décision lui a été communiqué. De plus, la Ville relève que la recourante 2 conteste uniquement de manière générale et non documentée le fait pour la DIME d'avoir tenu compte de versement de dividendes, sans expliquer en quoi le montant retenu serait erroné et sans justifier en quoi, ils auraient été utilisés à des fins commerciales autres que le versement d'une part de bénéfice revenant à chaque actionnaire. Les explications fournies ne sont pas suffisantes pour remettre en question les faits retenus par la DIME et qui découlent des pièces du dossier (notamment, déclarations d'impôts et avis de taxation). Par ailleurs, en refusant de coopérer, la recourante 2 a rendu impossible de tenir compte des (pseudos) arguments qu'elle fait valoir aujourd'hui. Son comportement rend abusif l'invocation d'une violation du droit d'être entendu et qui a, notamment, pour fonction de permettre une réduction de la part nominale pour des motifs d'équité et de proportionnalité. Sur la qualification de A.________ SA en tant que perturbatrice par comportement, la Ville estime qu'il est désormais établi par la jurisprudence qu'il existe une responsabilité du déposant de déchets. La connaissance de la dangerosité d'un produit ne constitue pas un critère à prendre en compte au moment où il faut décider si une personne doit être qualifiée de perturbatrice par comportement. Cette responsabilité est toujours indépendante d'une faute ou d'une omission coupable. La responsabilité subjective joue un rôle en présence de plusieurs perturbateurs par comportement, dès lors que le perturbateur ayant agi de manière fautive répondra plus largement du dommage que celui ayant agi sans faute. La recourante 2 ne peut pas se prévaloir de ne pas avoir connu la dangerosité des PCB, ni ne peut invoquer s'être débarrassée "correctement" de ses PCB en les remettant à la décharge pour être Tribunal cantonal TC Page 22 de 40 exonérée de toute responsabilité. En l'occurrence, selon la répartition effectuée par la DIME, 85% des frais d'assainissement sont répartis entre les perturbateurs par comportement et seulement 25% incombent à la recourante 2. Pour la commune, ce pourcentage est insuffisant dès lors que l'assainissement est principalement causé par la pollution consécutive aux agissements de cette entreprise entre 1950 et 1970. Elle rappelle avoir conclu dans son propre recours 602 2020 147 à une augmentation de la part de A.________ SA. Il est exclu que la responsabilité de celle-ci s'arrête aux portes de la décharge. En effet, le comportement reproché doit se trouver dans un rapport de causalité naturelle et immédiate avec la pollution. Le lien de causalité immédiat entre l'acte effectué et la pollution implique que cet acte, en lui-même, ait franchi les limites de la mise en danger. Il s'agit d'une question de fait que le juge doit trancher en se conformant à la règle du degré de vraisemblance prépondérante, au moins dans tous les cas où une preuve matérielle directe et absolue ne peut être rapportée en raison de la nature de la chose. S'il ne peut se fonder sur une simple possibilité, il peut néanmoins considérer comme prouvée une causalité correspondant à une probabilité convaincante. Ce niveau de vraisemblance prépondérante doit être utilisé pour apprécier le franchissement des limites de la mise en danger. Or, un déchet dangereux entreposé, de manière volontaire ou non, dans une décharge qui s'avère par la suite inadéquate, reste une cause immédiate de la pollution, de sorte que le déposant doit être considéré comme perturbateur par comportement. L'absence d'influence quant au stockage final des PCB n'interrompt ni le lien de causalité naturelle, ni le lien de causalité immédiate avec l'atteinte. La recourante 2 a transmis ses déchets à la décharge, elle les y a fait entreposer, elle a accepté implicitement le risque qui découlait de toute forme d'entreposage à cet emplacement. Le fait de déposer des déchets dangereux, type PCB, à La Pila, est une des causes immédiates de la pollution; cet acte a clairement franchi, en lui-même, les limites de la mise en danger de la Sarine. Par ailleurs, pour la Ville de Fribourg, c'est en vain également que la recourante 2 exige que l'on définisse la nature des déchets, les quantités et leur proportion par rapport à l'ensemble du site. En l'occurrence, la vraisemblance prépondérante est l'étalon pour mesurer quantitativement les parts de responsabilité. Vu les circonstances, la causalité ne doit pas être établie de manière certaine. En revanche, la commune admet avec la recourante 2 que la part attribuée aux déposants non identifiés devrait être supérieure aux 5 % retenus par la DIME. C'est pourquoi, à son avis, la part des frais qui doit être attribuée aux déposants de déchets devrait s'élever à hauteur de 40 % au minimum. En ce qui concerne le grief de la recourante 2 qui, subsidiairement, entend ne payer que pour les seuls frais d'élimination de ses PCB et qui exige de l'autorité qu'elle détermine les quantités déposées et les sépare du reste des déchets, la Ville de Fribourg estime que ce tri n'est tout simplement pas possible en raison de la migration des déchets de PCB. Quant à prétendre que la gestion de la décharge aurait multiplié par un facteur 100 la pollution des matériaux se trouvant sur le site, la commune estime qu'il s'agit d'une affirmation non documentée et fantaisiste qui omet l'essentiel, à savoir que la pollution est due, prioritairement, au produit fourni par A.________ SA à l'exploitante de la décharge, sans la moindre information sur les dangers. Dès lors que tous les pollueurs par comportement, y compris la commune, pourraient se prévaloir de leur ignorance des dangers pour écarter leur responsabilité, celle-ci incomberait alors au seul contribuable qui devrait payer les manquements et égarements du passé. Cette conception du droit va à l'encontre du principe de causalité et des règles prévues à l'art. 32d LPE. Au contraire, en déposant des déchets contenant du PCB, la recourante 2 a engagé sa responsabilité. Lui attribuer une part, de 0.5 % pour les coûts de l'assainissement, ainsi qu'elle le revendique (CHF 574'000.- de CHF 98.7 millions) signifierait que la société n'est responsable qu'à titre symbolique; ce qui ne peut être admis puisque l'acte polluant reste en premier lieu le dépôt des PCB et non l'acte de gestion de la décharge. En ce qui concerne la violation du principe de la proportionnalité et de la bonne foi en lien avec le montant de CHF 3.6 millions mis à la charge de la Tribunal cantonal TC Page 23 de 40 recourante 2, la Ville de Fribourg constate que la soi-disant promesse qui aurait été faite par l'ancien directeur de la DIME n'est pas documentée et qu'il n'y a donc pas lieu d'en tenir compte. De plus, aucun motif ne justifie à ses yeux de prendre en considération la situation financière de la recourante 2 pour réduire sa part en équité et proportionnalité. En effet, la Ville rappelle qu'en 2010, l'actif de H.________ SA était encore de CHF 11'713'361.- et qu'il s'élevait à plus de CHF 13 millions en 2009. Dans ces circonstances, c'est à raison que la DIME n'a pas réduit la part de la recourante 2 en application du principe de la proportionnalité. De plus, l'affirmation selon laquelle la société n'aurait pas été tenue de coopérer avec l'autorité est fausse. A la différence d'une procédure pénale, en droit administratif, la partie est tenue de collaborer à l'établissement des faits, notamment lorsque l'autorité n'a pas accès à certaines informations ou seulement difficilement. Ce devoir de collaboration fondé sur le principe de la bonne foi n'a pas été respecté par A.________ SA. Elle doit donc tirer les conséquences de ce refus volontaire de collaborer. M. Indépendamment des démarches mentionnées ci-dessus visant, d'une part, à déterminer le mode d'assainissement technique de la décharge de La Pila et, d'autre part, à fixer la quotité des frais d'assainissement incombant aux différents perturbateurs en fonction de leur responsabilité, la DIME a constaté un risque sérieux de défaillance de A.________ SA quant au paiement de sa participation aux frais. Elle a pris acte à cet égard d'une lettre de la société du 15 novembre 2011 qui annonçait un risque de dépôt de bilan et de déclaration de faillite pour le cas où elle serait appelée à prester. L'autorité a pris en considération également le fait qu'alors même que la société savait que sa responsabilité pourrait être engagée pour le site contaminé de la décharge de La Pila, elle avait vendu l'ensemble des immeubles dont elle était propriétaire dans le Canton de Fribourg, à l'exception d'une seule parcelle d'environ 1'600 m 2 sur laquelle est implanté un chemin d'accès. L'intéressée avait, par ailleurs et à réitérées reprises, refusé de fournir des renseignements sur sa situation financière et avait déplacé son siège de Rossens à Zurich. Dès lors qu'à son avis, ces indices laissent penser que A.________ SA pourrait tenter de se soustraire à ses responsabilités, la DIME a engagé contre elle la procédure provisionnelle fondée sur l'art. 32d bis al. 1 LPE destinée à obtenir une garantie financière couvrant sa participation présumée aux frais. Par décision du 12 juillet 2019, elle a imparti à la société un délai de 30 jours pour qu'elle constitue, en faveur de l'Etat de Fribourg, une garantie financière de CHF 25'500'000.- (sous la forme d'une garantie bancaire indépendante, irrévocable et payable à première demande auprès d'un établissement bancaire de premier ordre ou provenant d'une assurance) et lui a interdit d'entreprendre tout acte susceptible de porter préjudice aux intérêts financiers de l'Etat de Fribourg, sous menace des peines de droit de l'art. 292 CP. Le montant des sûretés correspondait à la part de responsabilité estimée de 25% du tout. Confirmée le 17 décembre 2019 par le Tribunal cantonal (procédure 602 2019 105 et 107), cette décision a été cassée, le 4 juin 2021 (procédure 1C_62/2020), par le Tribunal fédéral pour violation du droit d'être entendu dès lors que A.________ SA n'avait pas eu l'occasion de s'exprimer sur la question de la constitution de la garantie avant la prise de la décision. La cause a donc été renvoyée pour nouvelle décision à l'autorité de première instance. Le 2 février 2022, et après avoir laissé à la société concernée la possibilité d'exercer son droit d'être entendue, la DIME lui a imposé l'obligation de constituer, en faveur de l'Etat de Fribourg, une garantie financière de CHF 22'500'000.-, sous la forme d'une garantie bancaire indépendante, irrévocable et payable à première demande auprès d'un établissement bancaire de premier ordre ou provenant d'une assurance. Interdiction lui a été faite d'entreprendre tout acte de disposition sur Tribunal cantonal TC Page 24 de 40 ses actifs ou passifs susceptible d'affecter cette obligation de garanties, sous la menace des peines de droit de l'art. 292 CP. Il a été précisé également que l'Etat se réservait la possibilité d'adapter en tout temps le montant de la garantie selon l'évolution des circonstances. La DIME a retiré par ailleurs l'effet suspensif à un éventuel recours. Le 11 février 2022, A.________ SA a recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal (procédure 602 2022 65). L'affaire est actuellement pendante et sera traitée par décision séparée. Toujours sous l'angle des sûretés, il faut relever que, le 11 novembre 2020, la DIME a requis le séquestre des avoirs de A.________ SA, à savoir la parcelle à Rossens et CHF 3'481'411,40 auprès de D.________ SA. Le séquestre a été ordonné le 10 décembre 2020 puis confirmé par le Tribunal de district de Zürich le 30 mars 2021, après rejet de l'opposition de la société. en droit 1. 1.1. Dans la mesure où le recours de la Ville de Fribourg et celui de A.________ SA visent la même décision de la DIME et considérant que les conclusions prises par chaque recourante peuvent avoir des effets sur la position juridique de l'autre, il se justifie d'ordonner la jonction des causes 602 2020 147 et 602 2020 148 en application de l'art. 42 al. 1 let. b du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). 1.2. En tant qu'il fixe le montant de la participation de chaque perturbateur aux coûts d'assainissement encourus jusqu'au 31 décembre 2019 en fonction de sa part de responsabilité dans la pollution, le prononcé attaqué est une décision finale. En outre, du moment que la part de responsabilité ainsi déterminée servira aussi à fixer la contribution des mêmes perturbateurs au solde des coûts lorsque tous les travaux seront terminés, il constitue, sous cet angle, une décision partielle. 1.3. Déposés dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss CPJA), les recours sont en principe recevables. Par ailleurs, appelées à participer financièrement à l'assainissement de la décharge à titre de perturbatrices, les recourantes disposent de la qualité pour agir au sens de l'art. 76 CPJA. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites des recours. 1.4. Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 2. 2.1. Dans un premier grief qu'il convient d'examiner en priorité, la recourante 2 conteste être la successeure de l'entreprise C.________ SA dès lors qu'elle affirme que cette dernière aurait transféré les actifs et passifs de son secteur "grands condensateurs" à la société AA.________ SA en 1980 et de son secteur "petits condensateurs" à AB.________ GmbH en 1996. Tribunal cantonal TC Page 25 de 40 2.2. C.________ SA, fondée en 1905, était active dans la production d'appareillages électriques et de condensateurs. Selon le document de travail relatif au rapport d'investigation historique, C.________ a été créée le 17 novembre 1972; elle comptait notamment C.________ SA et AA.________ SA parmi ses "Profits Center". Quant à AA.________ SA, destinée à la fabrication des condensateurs pour disjoncteurs haute tension, elle a été créée à la fin de l'année 1973 et est entrée en activité dès 1974, soit après la fermeture de la décharge de La Pila. Fin 1992, C.________ SA a fusionné avec D.________ SA, laquelle avait été créée le 17 novembre 1972 avec pour but l'achat, l'aménagement, la construction, l'exploitation, la location, la gérance et la mise en valeur de propriétés immobilières et leur vente. Les informations du Registre du commerce relatives à cette dernière société indiquent notamment que: "Selon procès-verbal authentique de son assemblée générale extraordinaire du 21.12.1992, la société a ratifié le contrat de fusion du 27.11.1992, au terme duquel la société «D.________ SA» reprend l'actif et le passif à titre universel de la société «C.________ SA» (FOSC du 22.10.1992, no 205, p. 4934), conformément aux dispositions de l'[ancien] art. 748 CO et selon bilan au 30.09.1992, accusant un actif de CHF 14'639'113.25 et un passif de CHF 14'361'057.26, soit un actif net de CHF 278'055.99. Cette cession a lieu pour le prix de CHF 200'000.--, moyennant la remise aux actionnaires de la société «C.________ SA» de 20'000 actions nominatives de CHF 10.-- chacune, entièrement libérées, de la société «D.________ SA»". Le rapport de gestion de l'entreprise D.________ SA du 21 juin 1993 relatif à l'exercice 1992 confirme la ratification du contrat de fusion au terme duquel D.________ SA reprenait à titre universel l'actif et le passif de la société C.________ SA (fusion par absorption) et précise que l'activité de D.________ SA sera alors divisée en deux volets: le développement, la production et la vente de condensateurs de déparasitage et la gestion de la totalité du parc immobilier du groupe. Le 10 octobre 1997, D.________ SA a modifié sa raison sociale en H.________ SA, dont le but était l'achat, l'aménagement, la construction, l'exploitation, la location, la gérance et généralement la mise en valeur de propriétés immobilières et leur vente. Suite à une nouvelle modification de sa raison sociale, la société est devenue désormais A.________ SA. Il ressort des informations du registre du commerce mentionnées ci-dessus que, suite à la fusion, la recourante 2 est donc bien la successeure universelle de C.________ SA. A ce titre, tous les droits et obligations de la société fusionnée passent à la société reprenante. Les dettes qui ne figurent pas dans le bilan sur lequel se fonde la fusion sont également transférées (cf. arrêt TF 1C_18/2016 du 6 juin 2016 consid. 4.2). En particulier, la fusion opère le transfert de la responsabilité environnementale de la société transférante à la société reprenante, même s'il n'existe pas de base légale pour cette responsabilité au moment de la fusion (cf. arrêt TF 1C_18/2016 du 6 juin 2016 consid. 4.2 et 4.4). 2.3. Face à cette constatation, il appartenait à l'intéressée de démontrer que, nonobstant la ligne directe qui la relie à C.________ SA, elle n'assume pas de responsabilité en lien avec la production de condensateurs. Or, comme elle le relève elle-même, elle n'a pas été en mesure d'établir que le secteur "grands condensateurs" aurait été repris avec actifs et passifs par AA.________ SA en 1980. Malgré les recherches approfondies mises en oeuvre par l'autorité intimée en application de la maxime inquisitoire, spécialement dans les archives de D.________ SA, le contrat passé avec AA.________ SA n'a pas été retrouvé. Le seul élément connu est le fait mentionné dans un procès- verbal du conseil d'administration de C.________ du 29 août 1980 selon lequel C.________ SA a transféré sa division "grands condensateurs" à AA.________ SA au 1er avril 1980. Aucun indice ne Tribunal cantonal TC Page 26 de 40 permet en revanche d'admettre que ce contrat allait au-delà de la reprise des actifs et qu'il aurait aussi concerné la reprise des passifs; en particulier la simple mention d'un transfert à AA.________ dans le procès-verbal précité est trop vague pour tirer cette conclusion (cf. ATF 79 II 154). Au contraire, il ressort de l'examen auquel la DIME a procédé dans le registre du commerce que celui- ci est totalement muet sur le transfert d'actifs et passifs allégué. Aucune trace à ce propos ne figure dans l'extrait du registre relatif à la société C.________ SA, ni surtout dans celui de AA.________ SA. Il est donc peu vraisemblable qu'un tel transfert de passifs ait eu lieu. Certes, selon l'ancien art. 181 CO, abrogé suite à l'entrée en vigueur de la loi du 3 octobre 2003 sur la fusion (LFus; RS 221.301), l'avis de reprise des passifs que devait émettre le repreneur d'un patrimoine ou d'un fonds de commerce à l'intention des créanciers ne devait pas forcément être inséré dans une publication officielle; aucune forme particulière n'était exigée à ce propos (cf. GAUCH/AEPLI/CASANOVA, OR Allgemeiner Teil, 4ème éd., 1996, art. 181 CO p. 343). Il n'en demeure pas moins que l'existence de cet avis était une condition de validité d'une reprise d'un patrimoine avec actifs et passifs (cf. ATF 79 II 154). Du moment que la recourante 2, successeure universelle de C.________ SA, entend se prévaloir de l'art. 181 aCO pour se défausser de sa responsabilité en ce qui concerne les grands condensateurs, il lui incombait, à défaut de pouvoir produire une inscription dans une publication officielle, d'établir par un autre moyen l'existence de la reprise des passifs par AA.________ SA, ce qu'elle n'a pas fait. La déclaration écrite de AI.________, responsable des finances et secrétaires du conseil d'administration de C.________, du 15 octobre 2009 selon laquelle les reprises successives des secteurs "grands condensateurs" par AA.________ SA puis "petits condensateurs" par AB.________ GmbH englobaient aussi les passifs n'est pas crédible dès lors que l'examen du contrat du 12 novembre 1996 avec AB.________ GmbH montre clairement qu'il ne s'agit que d'une vente d'actifs. On ne peut donc pas se fonder sur les souvenirs vacillants de cette personne pour statuer. Il résulte de ce qui précède que la recourante 2 n'a pas réussi à établir à un degré suffisant de vraisemblance que la reprise du secteur "grands condensateurs" par AA.________ SA concernait aussi les passifs. Face à cette situation, il est conforme au droit d'avoir appliqué les règles ordinaires relatives à la répartition du fardeau de la preuve pour constater que la recourante 2 doit supporter l'échec de la preuve et pour écarter ses allégations en la matière. Contrairement aux affirmations de cette dernière, le simple fait que les circonstances auxquelles elle se réfère remontent à une cinquantaine d'années n'implique pas de modifier la règle qui veut que celui qui se prévaut d'un fait pour en tirer un droit doit l'établir au moins à un degré de vraisemblance prépondérante (cf. ATF 144 II 332 consid. 4.1.3). En l'occurrence, il appartenait à l'intéressée de fonder ses allégations qui auraient pu conduire à modifier la responsabilité qui lui incombe en raison de son statut de successeure universelle de C.________ SA consécutif à la fusion par absorption de 1992. L'autorité intimée, qui a procédé à toutes les enquêtes qu'on était en droit d'attendre d'elle au titre de la maxime inquisitoire, notamment en faisant procéder à des recherches spécifiques dans les archives de D.________ SA, dans le registre du commerce et en interrogeant spécifiquement AA.________ SA à ce propos, n'a donc pas violé la loi en constatant l'échec de la preuve. 2.4. Comme il a été mentionné ci-dessus, il ressort d'emblée à la lecture du contrat de vente du 12 novembre 1996 entre C.________ SA et AB.________ GmbH que seuls les actifs de la société ont été vendus. C'est donc également en vain que la recourante 2 estime ne pas être tenue s'agissant de la pollution consécutive au dépôt à La Pila de déchets issus des petits condensateurs sous prétexte qu'une société tierce aurait endossé cette responsabilité en reprenant le patrimoine, actifs et passifs, qui était attaché à cette activité.Tribunal cantonal TC Page 27 de 40 2.5. Au demeurant, même sans tenir compte de la situation constatée ci-dessus, les griefs invoqués par la recourante 2 pour tenter d'échapper à sa responsabilité en alléguant que celle-ci est passée à AA.________ SA et à AB.________ GmbH sont sans fondement. Certes, selon la LPE, il est exclu que plusieurs perturbateurs par comportement à l’origine de l’assainissement répondent solidairement entre eux. Une telle responsabilité solidaire serait contraire au concept général du pollueur-payeur, dès lors que l’obligation d’assumer les frais n’existe qu’en proportion de la part de responsabilité résultant du lien de causalité nécessaire (ATF 144 II 332 consid. 5.2; 102 Ib 203 consid. 5c). La situation est toutefois fondamentalement différente face à plusieurs successeurs juridiques d’une seule entreprise, dont le comportement a causé la pollution. Il ne saurait en effet être toléré qu’une société responsable par comportement, qui a clairement pu être identifiée, puisse échapper à son obligation de participer au financement de l’assainissement en se débarrassant, comme en l’espèce, de l’activité qui était à l’origine de la pollution sur plusieurs entités juridiques. En effet, la responsabilité environnementale grève l’entité juridique dans son ensemble et non une activité. Pour ce motif, la recourante ne peut manifestement pas se libérer en invoquant un transfert du patrimoine de production à AA.________ SA ou à AB.________ GmbH. 3. 3.1. La recourante 2 conteste par ailleurs sa qualité de perturbatrice au motif qu'elle n'encourt, à son avis, aucune responsabilité pour le dépôt des déchets pollués au PCB dans la décharge, dès lors que C.________ SA n'avait aucune influence sur la manière dont ceux-ci seraient stockés et traités par l'exploitante. De son point de vue, ce comportement de productrice de déchets n'est pas une cause immédiate de la pollution, mais se situe uniquement dans une relation de causalité naturelle, insuffisante pour engager sa responsabilité sur la base de l'art. 32d LPE. Cette responsabilité s'arrêterait dès lors à la porte de la décharge. 3.2. L'art. 32d LPE relatif à la prise en charge des frais d'assainissement de sites pollués a la teneur suivante: 1Celui qui est à l’origine des mesures nécessaires assume les frais d’investigation, de surveillance et d’assainissement du site pollué. 2Si plusieurs personnes sont impliquées, elles assument les frais de l’assainissement proportionnellement à leur part de responsabilité. Assume en premier lieu les frais celle qui a rendu nécessaires les mesures par son comportement. Celle qui n’est impliquée qu’en tant que détenteur du site n’assume pas de frais si, même en appliquant le devoir de diligence, elle n’a pas pu avoir connaissance de la pollution. 3La collectivité publique compétente prend à sa charge la part de frais due par les personnes à l’origine des mesures, qui ne peuvent être identifiées ou qui sont insolvables. 4L’autorité prend une décision sur la répartition des coûts lorsqu’une personne concernée l’exige ou qu’une autorité prend les mesures elle-même. 5Si l’investigation révèle qu’un site inscrit ou susceptible d’être inscrit au cadastre (art. 32c, al. 2) n’est pas pollué, la collectivité publique compétente prend à sa charge les frais des mesures d’investigation nécessaires. Précisant cette disposition, la jurisprudence a expressément souligné qu'il ne suffit pas, pour que le perturbateur soit appelé au remboursement des frais occasionnés par des mesures de sécurité ou d'assainissement, que sa situation ou son comportement soit en relation de causalité naturelle avec la menace ou l'atteinte qui a nécessité ces mesures; il faut en outre que le lien de causalité soit Tribunal cantonal TC Page 28 de 40 immédiat, c'est-à-dire que la cause elle-même ait franchi les limites de la mise en danger (arrêts TF 1C_223/2021 du 21 juin 2022 consid. 3.1; 1A.250/2005 du 14 décembre 2006 consid. 5.3; 1A.366/1999 du 27 septembre 2000 consid. 2c, in ZBl 102/2001 p. 547). 3.3. En l'occurrence, le fait d'apporter des fûts de déchets, dont il est désormais avéré qu'ils étaient hautement toxiques, dans une décharge ordinaire constitue en lui-même une cause immédiate de la pollution dès lors que ce comportement franchit clairement les limites d'une mise en danger objective au sens de la jurisprudence indiquée ci-dessus. Ce n'est pas, comme le prétend à tort la recourante 2, la position de productrice de déchets de C.________ SA qui entraîne sa responsabilité, mais celle de déposante de ses déchets spéciaux dans un lieu qui s'est avéré totalement inadapté à leur traitement adéquat. Du moment que la responsabilité de l'art. 32d LPE est une responsabilité causale, indépendante d'une faute, il importe peu qu'au moment où C.________ SA s'est débarrassée de ses déchets de PCB, elle en ignorait la toxicité précise. En sa qualité de successeure universelle de cette entreprise, la recourante 2 est donc bien perturbatrice par comportement et peut être appelée à participer aux frais d'assainissement de la décharge. 4. 4.1. Invoquant une constatation inexacte ou incomplète des faits et, partant, une violation de l'art. 32d LPE, aussi bien la Ville de Fribourg que A.________ SA estiment que le cercle des perturbateurs n'a pas été fixé correctement et que d'autres entités, qui ont potentiellement contribué à la pollution, auraient dû être appelées à prester en fonction d'une part de responsabilité qui reste à déterminer. En substance, les recourantes requièrent pour ce motif une réduction de leur part de responsabilité, respectivement le renvoi de l'affaire à l'autorité intimée pour instruction complémentaire. 4.2. Selon la maxime inquisitoire, qui prévaut en particulier en droit public et qui figure expressément à l'art. 45 CPJA, l'autorité définit les faits pertinents et ne tient pour existants que ceux qui sont dûment prouvés; elle oblige notamment les autorités compétentes à prendre en considération d'office l'ensemble des pièces pertinentes qui ont été versées au dossier. Elle ne dispense pas pour autant les parties de collaborer à l'établissement des faits (cf. art. 47 CPJA); il leur incombe d'étayer leurs propres thèses, de renseigner l'autorité sur les faits de la cause et de lui indiquer les moyens de preuves disponibles, spécialement lorsqu'il s'agit d'élucider des faits qu'elles sont le mieux à même de connaître. (cf. ATF 140 I 285 consid. 6.3.1). Par ailleurs, l'autorité est habilitée à mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1). Dans tous les cas où une preuve matérielle directe et absolue ne peut être rapportée en raison de la nature de la chose, l'autorité doit trancher en se conformant à la règle du degré de vraisemblance prépondérante. Cette règle s'applique notamment lorsqu'il y a lieu d'apprécier, comme en l'occurrence, l'existence d'un lien de causalité avec une pollution en application de l'art. 32d LPE dès lors qu'en raison de l'écoulement du temps, les circonstances exactes ne peuvent être déterminées avec la dernière précision (ATF 144 II 332 consid. 4.1.2 et les références citées). 4.3. Dans le cas particulier, le dossier montre que l'autorité intimée a entrepris des investigations fouillées afin de déterminer les perturbateurs par comportement. Se fondant sur la liste établie dans le rapport historique G.________ (qui reprend une circulaire de l'exploitante de la décharge à une Tribunal cantonal TC Page 29 de 40 série d'entreprises utilisatrices du site de La Pila), elle s'est concentrée sur les entités qui étaient susceptibles d'avoir contribué de manière notable à la pollution aux PCB. Dans ce cadre, elle a requis des renseignements auprès de l'entreprise K.________, AJ.________ Sàrl, P.________ SA, les autorités militaires fédérales et cantonales, y compris l'arsenal. Elle s'est aussi adressée aux services de l'environnement des cantons voisins, notamment à la Direction générale de l'environnement du canton de Vaud pour obtenir des renseignements concernant l'entreprise K.________. Aucune de ces démarches, y compris l'audition de témoins de K.________, n'a fourni d'indice objectif qui aurait permis d'admettre que des perturbateurs importants, autre que C.________ SA, la Ville de Fribourg et l'Etat de Fribourg, auraient dû être pris en considération individuellement dans le cadre de la répartition des responsabilités. Au contraire, dans un cas particulier, il ressort clairement des informations obtenues que l'arsenal ne traitait pas directement les déchets pouvant contenir du PCB, mais que ceux-ci étaient regroupés par la Confédération sur un arsenal collecteur, principalement celui d'Interlaken, de sorte qu'on pouvait exclure avec une quasi-certitude le dépôt de ce type de déchets à La Pila (cf. lettre du Service cantonal de la protection de la population et des affaires militaires du 19 juillet 2017). Cette réponse concorde avec les indications du témoin S.________, qui confirme le rôle négligeable de l'arsenal dans la pollution. Au passage, il convient de consulter le procès-verbal d'audition de cette personne et les réactions des participants à cette séance suite aux critiques de la recourante 2 - qui se plaignait de questions dirigées - pour constater que son témoignage a été recueilli dans les formes prescrites et s'avère parfaitement valable. En fin de compte, à l'issue des enquêtes, la DIME pouvait raisonnablement considérer qu'elle avait circonscrit les perturbateurs principaux dont le comportement avait provoqué la pollution. Ce faisant, elle n'a pas exclu que certaines autres entreprises parmi celles mentionnées dans la liste G.________ aient pu déposer également des produits contenant du PCB dans la décharge. Toutefois, en l'absence de tout indice concret montrant qu'une ou plusieurs d'entre elles auraient utilisé régulièrement et de manière importante La Pila pour de tels déchets, elle était en droit de retenir que leur participation éventuelle n'a été que très secondaire. Elle n'a donc pas violé la loi, ni les limites de son pouvoir d'appréciation, en mettant un terme à ses investigations et en intégrant ces apports dispersés dans la catégorie des perturbateurs inconnus. Contrairement à ce que semblent penser les recourantes, en attribuant 5% de la responsabilité totale de la pollution aux perturbateurs inconnus, l'autorité intimée ne s'en est pas tenue à une participation symbolique de ceux-ci. En effet, il convient de rappeler que la part globale des déposants de déchets de PCB a été fixée à 30 %, les 70 % restant étant à charge de l'exploitant et de l'Etat en sa qualité d'autorité de surveillance et de perturbateur par situation. En d'autres termes, s'agissant des seuls déposants, il a été retenu que la recourante 2 supporte 83.33 % des coûts les concernant (25 % du tout) et les perturbateurs inconnus 16.66 % (5% du tout). Ce dernier pourcentage n'est de loin pas négligeable si l'on se rappelle qu'aucun élément concret ne vient attester d'un acte de dépôt effectif de PCB dans la décharge par des inconnus. C'est donc en vain que les recourantes se plaignent du fait que toutes les entreprises et entités mentionnées dans la liste G.________, respectivement dans les observations de A.________ SA du 15 novembre 2011 n'ont pas fait l'objet d'une instruction spécifique et individuelle. L'absence d'indices aptes à laisser penser que l'usage de la décharge par celles-ci a présenté un certain degré d'intensité justifiait de traiter leur contribution éventuelle à la pollution au titre du "bruit de fond". La même constatation est aussi valable pour les entreprises dont l'instruction individuelle qui a été Tribunal cantonal TC Page 30 de 40 menée n'a pas permis de déceler une utilisation régulière et notable de la décharge. Un pourcentage de 16.66 % affecté à ces perturbateurs par comportement inconnus n'apparaît en rien arbitraire. En effet, indépendamment de la question - qui sera examinée ci-dessous au consid. 5 - de la pertinence du pourcentage de responsabilité qui a été attribué globalement aux déposants de déchets (30%) par rapport aux autres perturbateurs (70%), il tombe sous le sens qu'à l'intérieur de cette tranche de 30 %, une relation adéquate, conforme au principe de la vraisemblance prépondérante, doit exister entre les différents déposants. Or, le rôle déterminant de C.________ SA dans l'apport des déchets rendus toxiques par les PCB ressort clairement du dossier. Il est établi que cette entreprise, principale consommatrice de PCB en Suisse, a utilisé de manière régulière et importante la décharge de La Pila pour l'évacuation de ses déchets spéciaux. Ceux-ci émanaient non seulement des chutes de production, mais aussi des multiples essais effectués dans le cadre de recherches sur la résistance et l'efficacité des condensateurs. L'importance et la régularité de l'utilisation de la décharge est attestée aussi bien, certes avec réserve, par E.________, ancien directeur et propriétaire de C.________ SA (cf. procès-verbal du SEn du 22 septembre 2008) que par le témoin S.________ qui était présent sur place à l'époque. Ces dires se recoupent avec la découverte de nombreux déchets portant le sigle de l'entreprise dans la décharge. En bref, on doit admettre, avec une vraisemblance prépondérante qui confine ici à la certitude, que l'essentiel des matériaux toxiques retrouvés dans la décharge y ont été amenés par C.________ SA, que ce soit par elle-même ou par des intermédiaires. Dans ces circonstances, l'autorité intimée n'a pas constaté les faits de manière erronée ou lacunaire, ni dépassé les limites de son pouvoir d'appréciation lorsqu'elle a réparti dans une proportion de 83.33% / 16.66% la responsabilité des déposants de déchets entre la recourante 2 et les éventuels déposants inconnus. Contrairement aux affirmations de A.________ SA, la DIME n'avait pas à déterminer les quantités précises de PCB dont elle s'est débarrassée dans la décharge. Ainsi qu'on vient de le voir, l'instruction a démontré à satisfaction de droit que C.________ SA est la principale déposante de déchets de PCB à La Pila et que la responsabilité de tiers déposants inconnus ne relève que d'un "bruit de fond" pour lequel, par sécurité, un pourcentage respectable de 16.66 % a été attribué. Dans ces circonstances, aucune nécessité n'imposait de déterminer en sus les quantités exactes de PCB qui ont été amenées par le déposant principal. Par ailleurs, dès lors que les produits toxiques apportés par la recourante 2 ont pollué aux PCB les autres déchets présents dans la décharge, il est normal que sa part de responsabilité se réfère à l'assainissement complet du site et ne se limite pas aux seuls frais d'incinération théoriques des PCB. Un tel procédé ne serait d'ailleurs pas envisageable dans la pratique puisque les PCB sont mélangés avec les autres déchets présents sur le site. Finalement, il y a lieu d'écarter les critiques de la recourante 1 qui estime qu'il aurait fallu ajouter à la liste des perturbateurs par comportement les déposants d'ordures ménagères. En l'espèce, le simple dépôt de ce type d'ordure par les particuliers et les communes n'a pas franchi les limites de la mise en danger au sens de la jurisprudence mentionnée précédemment (cf. consid. 3.2). L'acte d'avoir remis ce genre de déchets à la décharge n'est pas en lien de causalité immédiate avec l'assainissement (cf. ROMY, Nouveautés en matière de sites pollués, in BR/DC 5/2017, p. 287). C'est aux collectivités publiques qui ont exploité des décharges publiques où elles ont accumulé les déchets ménagers au point de dépasser les valeurs limites attribuées à l'ammonium qu'il appartient de répondre de leur élimination. Au demeurant, dans le cas particulier, l'assainissement n'est pas imposé par la présence d'ammonium, mais en raison de la concentration inacceptable de PCB.Tribunal cantonal TC Page 31 de 40 En conclusion, la décision attaquée échappe à la critique lorsque, examinant la relation à établir entre la recourante 2 - qui est la seule déposante importante identifiée de déchets pollués aux PCB – et les autres déposants potentiels de PCB, elle retient une part de responsabilité de 83.33 % pour la première et de 16.66 % pour les autres. Vu la différence d'échelle manifeste qui ressort de ces chiffres, l'autorité intimée n'avait pas à tenter d'individualiser les entités qui se partagent ces 16.66 % et, procédant à une appréciation anticipée des preuves, pouvait raisonnablement les intégrer globalement dans les perturbateurs inconnus dont la part de responsabilité est prise en charge par l'Etat. Tous les griefs des recourantes concernant la détermination du cercle des perturbateurs au titre de déposants de déchets (violation de la loi, constatation incomplète, erronée ou arbitraire des faits) sont ainsi rejetés. 5. 5.1. Reconnue perturbatrice par comportement en raison de son rôle d'exploitante de la décharge, la Ville de Fribourg remet en cause la part de 45 % de responsabilité qui lui est assignée au motif que celle des autres perturbateurs (par situation et par comportement) est trop basse. Sa propre implication dans la pollution ne saurait, à son avis, justifier une part de responsabilité supérieure à 30 %. 5.2. En cas de pluralité de perturbateurs, la répartition des frais est ordonnée en tenant compte de toutes les circonstances objectives et subjectives, par une application analogique des principes généraux énoncés à l'art. 51 CO. L'art. 32d LPE a consacré cette jurisprudence, pour les coûts afférents aux sites pollués (ATF 131 II 743 consid. 3.1; arrêt TF 1A.250/2005 du 14 décembre 2006 consid. 6.1). Selon l'art. 51 al. 2 CO, le dommage est, dans la règle, supporté en première ligne par celle des personnes responsables dont l’acte illicite l’a déterminé et, en dernier lieu, par celle qui, sans qu’il y ait faute de sa part ni obligation contractuelle, en est tenue aux termes de la loi. Il ressort en outre de la jurisprudence (cf. notamment arrêt TF 1C_484/2018 du 6 février 2020 consid. 7.1) que d'autres considérations, liées à la situation économique ou à l'équité, influent aussi sur la clé de répartition des frais. En d'autres termes, la répartition des coûts ne se fonde pas exclusivement sur la participation objective de chaque perturbateur à la survenance du dommage, mais prend également en compte des éléments subjectifs propres à chaque débiteur (cf. arrêt TF 1C_484/2018 du 6 février 2020 consid. 7.4). Compte tenu de cette pluralité de critères à prendre en considération et de la diversité des circonstances applicables à chaque cas particulier, il est difficile de tirer une fois pour toutes des principes stricts de répartition des coûts entre les différents perturbateurs. En particulier, s'agissant des déposants de déchets, il apparaît que leur participation peut s'échelonner entre 30 et 75 % étant entendu cependant que ce maximum n'a été retenu que lorsque le déposant est aussi exploitant de la décharge (ATF 142 II 232, 144 II 332). De même, la part d'un perturbateur par situation ne doit pas en règle générale dépasser 10 % des coûts, sauf circonstances spéciales; notamment si l'intéressé aurait pu intervenir pour éviter la pollution ou s'il retire un avantage de l'assainissement (arrêt TF 1C_315/2020 du 22 mars 2021 consid. 11.4). Il résulte de ce qui précède que, même si la répartition des coûts à effectuer sur la base des parts de responsabilité de chaque perturbateur est une question de droit, il n'en demeure pas moins que l'autorité appelée à se prononcer à ce sujet dispose d'une certaine marge d'appréciation qu'il convient de respecter (cf. arrêt TF 1C_484/2018 du 6 février 2020 consid. 7.1; 1A.191/2000 du 12 février 2001 consid. 7).Tribunal cantonal TC Page 32 de 40 5.3. En l'occurrence, si l'on procède par analogie avec l'art. 51 CO, il apparaît d'emblée qu'aucun acte illicite ne peut être reproché aux déposants de déchets contaminés aux PCB. Quand bien même ils sont objectivement perturbateurs par comportement (cf. ci-dessus consid. 3.3), on ne saurait oublier qu'à l'époque où les apports problématiques ont eu lieu, la nocivité réelle des PCB n'était pas connue. Les entreprises concernées n'avaient aucune obligation légale de traiter spécialement des déchets qui en contenaient. Comme la recourante 2 l'explique à juste titre, elles se sont pliées aux directives qui leur ont été données par l'exploitante du site. Cela ne supprime pas leur responsabilité, mais l'atténue certainement si l'on compare leur comportement à celui de l'exploitante de la décharge et à celui de l'autorité de surveillance. En effet, ainsi que la commune le relève elle-même, aussi bien le choix de l'emplacement de la décharge à proximité immédiate de la Sarine que l'exploitation qui s'en est suivie n'étaient pas conformes à la législation en vigueur à l'époque. En premier lieu, il faut constater que la Direction de l'instruction publique n'était pas compétente pour accorder une autorisation d'exploiter une décharge en lieu et place de la Direction de la santé publique qui devait examiner le projet du point de vue de l'hygiène et de la salubrité, ce qui n'a manifestement pas été fait (art. 99 et 128 de la loi fribourgeoise sur la santé publique de 1943). La convention passée entre l'administrateur des domaines du Collège St-Michel et la commune, approuvée le 5 août 1953 par la Direction de l'instruction publique, concrétise certes l'accord entre le propriétaire du terrain et son locataire pour la mise à disposition de celui-ci à des fins de création d'une décharge, mais ne remplace pas l'autorisation de police qu'il aurait fallu obtenir pour exploiter la décharge et qui fait défaut. En passant outre cette obligation légale, aussi bien la commune que l'Etat de Fribourg ont violé les règles en vigueur qui précisaient que les dépôts d'ordures ménagères ou autres devaient être installés en des lieux convenablement choisis et que toutes les dispositions devaient être prises pour que les nappes d'eau du sol ne soient pas souillées dans leur voisinage (art. 123 du règlement d'exécution du 16 mars 1948 de la loi sur la police de la santé du 6 mai 1943). Lorsqu'il est apparu, par la suite, que l'exploitation de la décharge sur ce site choisi sans égard aux règles en vigueur en matière de santé publique provoquait effectivement des pollutions à répétition, ni la commune, ni l'Etat n'ont pris les mesures qui s'imposaient pour corriger ce défaut initial d'implantation. Ce faisant, ces entités ont violé non seulement les normes cantonales susmentionnées, mais aussi les dispositions de la loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution du 16 mars 1955, entrée en vigueur dans l'intervalle, et dont l'art. 4 prévoyait qu'il est "interdit de jeter ou déposer dans les eaux toute matière solide qui est de nature à polluer l'eau ou qui, de quelque autre manière, va l'encontre de la protection visée par l'art. 2 al. 1". Cette dernière disposition exigeait notamment que "les mesures nécessaires s(oient) prises contre la pollution ou toute autre altération des eaux superficielles et souterraines, afin que la santé de l'homme et des animaux soit protégée (…)". L'arrêté d'exécution cantonal du 7 juillet 1959 de cette loi fédérale chargeait le Conseil d'Etat de veiller à la mise en œuvre de ces normes et soumettait à autorisation l'utilisation d'emplacements pour dépôts d'ordure et de résidus. Contrairement à ce que soutient la commune, le fait que l'Etat en sa qualité d'autorité de surveillance ne soit pas intervenu pour lui imposer de mettre un terme à la violation manifeste du droit qu'impliquait l'exploitation de la décharge n'a pas pour conséquence de l'affranchir de sa responsabilité. Elle était elle-même directement tenue de respecter les normes en vigueur. Peu importe qu'elle ait bénéficié de l'inaction de l'autorité de surveillance pour continuer à violer la loi. Tribunal cantonal TC Page 33 de 40 En réalité, à la lecture du dossier, on ne peut être qu'effaré par la légèreté et l'inconscience des autorités cantonales et communales de l'époque sur la manière dont elles ont totalement négligé de tirer les conséquences pourtant élémentaires qui découlaient des pollutions à répétition de la Sarine qui leur ont été constamment signalées durant toute la durée d'exploitation de la décharge, que ce soit par les instances sanitaires, par la commune de Posieux, par la Commission cantonale de la protection de la nature, par l'Institut d'hygiène ou les Entreprises Electriques Fribourgeoises. Cette entreprise d'Etat soulignait même en 1966 que la décharge était "en opposition avec les plus élémentaires droits des gens et la législation en vigueur". Cette situation a même fait l'objet de deux interpellation au Grand Conseil. L'Etat et la Ville de Fribourg étaient parfaitement au courant des pollutions provoquées par l'exploitation de la décharge de La Pila et des risques encourus en matière de santé publique et de protection des eaux. Dès la première année d'exploitation du site, il est clairement apparu que celui-ci, situé dans une boucle de la Sarine, n'était pas adapté à l'installation d'une décharge. Malgré cette évidence, maintes fois constatées, il a fallu 20 ans pour trouver une autre solution compatible avec les exigences légales. Dans l'intervalle, l'exploitation de la décharge s'est poursuivie dans une complète illégalité. Toutes les autorités concernées le savaient, mais aucune n'a eu la volonté réelle de mettre un terme à ce qui était déjà à l'époque un véritable scandale. Le prétexte invoqué par la commune selon lequel il fallait patienter jusqu'à l'ouverture de l'usine d'incinération des Neigles ne change rien à cette constatation. Certes, pas plus que les déposants de déchets, la commune et l'Etat n'étaient au courant de la toxicité véritable des PCB. Il n'en demeure pas moins que, malgré une implantation aberrante de la décharge aux abords immédiats de la Sarine, la commune y acceptait sciemment des résidus dangereux ainsi qu'en atteste une circulaire de 1967 qu'elle a fait parvenir aux utilisateurs pour leur demander de continuer à apporter, comme jusqu'alors, ce genre de déchets à La Pila et non pas à l'usine des Neigles, nouvellement inaugurée. La manière dont le témoin S.________ a décrit l'exploitation de la décharge, notamment les incendies volontaires ou spontanés qui ponctuaient celle-ci, laisse songeur sur l'insalubrité des lieux et sur les atteintes aux eaux aussi bien souterraines que de surface, charriées suite aux interventions répétées des pompiers. Le comportement d'exploitante de la recourante 1, aggravé par des actes illicites qui étaient reconnaissables comme tels à l'époque, a manifestement déployé un rôle déterminant dans l'ampleur de la pollution et dans la nécessité actuelle de procéder à un assainissement. Face à cette constatation accablante, l'autorité intimée n'a pas violé la loi ni excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation en fixant à 45 % la part de responsabilité de la Ville de Fribourg. 5.4. Comme il a été dit ci-dessus, l'Etat de Fribourg était parfaitement au courant des conditions illégales d'exploitation de la décharge. Les quelques timides injonctions des autorités cantonales visant à rétablir un semblant d'état de droit n'ont pas été suivies d'effet par la commune et sont demeurées lettre morte. Face à l'inaction de l'exploitante, l'Etat est resté totalement passif et a gravement violé ce faisant son devoir d'autorité de surveillance aussi bien en matière de police sanitaire qu'en matière de protection des eaux. Dans ce sens, les besoins d'assainissement actuels sont aussi dus directement aux omissions fautives de l'Etat de Fribourg. Par ailleurs, on pouvait d'autant plus exiger de sa part qu'il fasse respecter la loi qu'il était aussi propriétaire du site et disposait, cas échéant, de la faculté de résilier la mise à disposition du terrain. La responsabilité de l'Etat s'avère donc lourde, très semblable à celle de la commune. En réalité, les actes illicites de ces deux collectivités publiques se complètent largement et il est parfaitement correct, sous l'angle de l'art. 51 CO et de l'art. 32d LPE, de mettre à leur charge la plus grande partie des coûts. Tribunal cantonal TC Page 34 de 40 5.5. Dans ce cadre, c'est en vain que la commune se plaint du fait de devoir supporter une part de responsabilité plus élevée que celle de l'Etat. En effet, du moment qu'il y a lieu de répartir les coûts, il est raisonnable de tenir compte de tous les facteurs qui influent sur ceux-ci. Or, ainsi que l'autorité intimée l'a souligné dans ses observations sur le recours de la commune, malgré la répartition retenue de 45 % - 30 %, l'Etat assumera en réalité une part des frais d'assainissement supérieure à celle de la commune en raison des subventions cantonales que cette dernière pourra obtenir du canton sur la base des art. 28 et 32 de la loi cantonale sur les sites pollués. De plus, on ne saurait ignorer que les capacités financières de la recourante 2 sont limitées à un peu plus de 3 millions de francs. Elle n'a tout simplement pas les moyens de verser la somme d'environ 22 millions de francs qu'il est prévu de lui demander au total en raison de sa responsabilité de 25 %. Certes, au-delà de la faillite de la société, l'autorité intimée espère pouvoir se retourner contre ses organes, qui ont vidé l'essentiel de la substance économique de celle-ci dans une opération de désinvestissement organisée dès que le potentiel assainissement du site a été évoqué. Il tombe sous le sens cependant qu'une telle démarche de la part de la DIME comporte une grande part d'incertitude et il n'est de loin pas exclu qu'en définitive, l'Etat soit appelé à assumer des frais importants liés à la défaillance de la société. L'un dans l'autre, la relation entre la charge de la commune et celle du canton est parfaitement raisonnable, compte tenu des manquements qui leur sont reprochés; peu importe le titre (perturbateur par situation et/ou par comportement) sur la base duquel chaque protagoniste est appelé en définitive à prester (cf. arrêt TF 1C_600/2019 du 20 novembre 2020 consid. 5.4). Quant à prétendre que le canton retirerait un avantage écologique de l'assainissement à prendre en considération puisque le secteur assaini pourrait être classé en tant que zone alluviale d'importance nationale, on ne voit pas en quoi cet avantage pourrait impacter la répartition des coûts. Les avantages auxquels se réfère la jurisprudence sont de nature économique et concernent le potentiel de mise en valeur dont bénéficie le propriétaire d'un terrain assaini. En l'occurrence, la création d'une zone alluviale dans le secteur ne fournit aucune faculté particulière de mise en valeur du terrain. Il ne se justifie donc pas d'en tenir compte dans la présente procédure. Par ailleurs, la recourante 1 n'établit pas que des frais supplémentaires, indépendants de l'assainissement et liés exclusivement à la création de la zone alluviale, auraient été intégrés dans les coûts litigieux. La revitalisation des rives polluées d'une manière conforme à la spécificité du site (boucle de la Sarine) ne constitue en rien des frais indépendants de l'assainissement. Peu importe qu'elle contribue à la reconnaissance d'une zone alluviale à cet endroit lorsque ce dernier sera réhabilité. 6. Les deux recourantes font valoir aussi que les motifs d'équité réservés à l'art. 32d LPE justifieraient de réduire les frais d'assainissement mis à leur charge. 6.1. 6.1.1. Pour l'essentiel, A.________ SA estime que la mise en œuvre de la décision attaquée la conduira à la faillite dès lors qu'elle ne dispose pas de la somme de CHF 3'681'233.75 qui lui est réclamée. A son avis, il est contraire à l'art. 32d LPE de provoquer sa dissolution par suite de faillite en exigeant de sa part une somme qui dépasse ses moyens financiers.Tribunal cantonal TC Page 35 de 40 Comme il a été dit précédemment (cf. consid. 5.2), les montants exigés d'un perturbateur en application de l'art. 32d LPE doivent tenir compte de l'ensemble des circonstances en intégrant aussi bien les éléments objectifs que subjectifs qui se rattachent à chaque débiteur. La décision qui fixe la part des frais d'assainissement doit notamment respecter le principe d'équité, qui est dans ce sens une émanation du principe de la proportionnalité. En l'occurrence, l'autorité intimée a refusé d'alléger la charge financière de la recourante 2 en constatant que les organes de cette société ont entrepris de vider celle-ci de sa substance économique à partir du moment où ils se sont rendus compte que la procédure d'assainissement risquait de mettre la fortune de la société à contribution pour des montants importants. S'appuyant sur les documents fournis par le Service cantonal des contributions et le Registre foncier, la DIME a constaté que, depuis 2009, la recourante 2 a aliéné les immeubles dont elle était propriétaire pour un montant total d'au moins 26 millions de francs. Le produit des ventes a été utilisé notamment pour verser des dividendes d'un montant total de 10 millions de francs à la société-mère D.________ SA ainsi que pour lui octroyer des prêts. En dépit de l'existence de ces créances envers la société- mère, la recourante 2 a immédiatement versé le bénéfice net de chaque exercice, de 2009 à 2015, sous forme de dividende. Parallèlement, la société s'est limitée à constituer une provision de CHF 256'401.- seulement dans le bilan de l'exercice 2019. Dans la mesure où, en outre, la société a refusé de fournir des renseignements fiables et documentés sur sa situation financière tout en utilisant des procédés dilatoires pour éviter de coopérer, l'autorité intimée a estimé que l'intéressée tentait d'échapper à sa responsabilité financière et de faire supporter les frais de défaillance à la collectivité. Compte tenu de cette circonstance, le principe de l'équité et celui de la proportionnalité commandent, à son avis, de ne pas tenir compte de la situation financière actuelle pour déterminer ce qui est économiquement supportable pour cette dernière et de lui imposer le paiement des frais en fonction de sa part nominale, soit CHF 3'681'233.75. 6.1.2. Dans le cas d'espèce, il ressort clairement des comptes de la société (cf. pièce 145 DIME, lettre du 25 mai 2020 du Service cantonal des contributions, avec en annexe les bilans et déclarations d'impôt depuis 2009) qu'elle disposait d'un actif de CHF 11'713'361.- au 30 juin 2010. Celui-ci s'élevait à CHF 13'382'801.- l'année précédente. Dans la mesure où, depuis 2009, elle a déclaré avoir procédé à des versements de dividendes pour au moins 10 millions de francs à son actionnaire D.________ SA tout en lui versant l'intégralité de ses fonds-propres sous forme de prêt, on doit admettre avec l'autorité intimée que les organes de la société ont vidé celle-ci de sa substance. Les explications que la recourante 2 tente de fournir en une simple phrase dans son mémoire du 6 mai 2021 et qui consiste à dire que les dividendes versés ont été essentiellement réinvestis dans le groupe et que le prêt s'explique par le fait que la société mère travaille en "cash pooling" ne sont en aucune manière attestées par pièces et s'avèrent de simples allégations non prouvées. Dans ces conditions, on ne saurait reprocher à l'autorité intimée d'avoir tiré les conséquences logiques de la distribution de dividendes qui ressort des comptes et déclarations de la société. La constitution de provisions d'un montant dérisoire par rapport aux risques - connus depuis au moins 2009 - de devoir prester plusieurs millions de francs dans le cadre de l'assainissement dénote également une volonté de réduire au maximum les capacités financières de la société afin de laisser aux collectivités publiques la charge de suppléer à son insolvabilité. De même, la recourante 2 ne conteste pas avoir refusé à réitérées reprises de coopérer avec l'autorité qui lui demandait des renseignements concernant ses capacités financières et l'évolution Tribunal cantonal TC Page 36 de 40 de sa fortune. Le prétexte qu'elle invoque actuellement pour justifier son obstruction - à savoir qu'on ne l'a pas informée de la base légale l'obligeant à communiquer ces informations - n'a aucune pertinence dès lors que, dûment conseillée, elle ne pouvait pas ignorer l'obligation de collaborer qui figure expressément aux art. 47 ss CPJA et qui découle également du principe de la bonne foi. Il n'est ainsi pas déraisonnable de considérer qu'en camouflant le plus longtemps possible le désinvestissement qui a été réalisé, les organes de la société ont voulu placer l'autorité devant le fait accompli. En d'autres termes, tous les indices convergent en l'espèce pour démontrer que la recourante 2 a tenté de réduire sa fortune de manière drastique afin de se soustraire aux obligations légales et financières qui lui incombent en raison de sa responsabilité environnementale. Dans ces conditions, la DIME était fondée à ne pas tenir compte de sa situation financière actuelle pour fixer le montant qui lui est réclamé. Peu importe que le paiement requis de CHF 3'681'233.75, parfaitement justifié, puisse entraîner la faillite de la société (dans ce sens, arrêt TF 1C_17/2019 du 29 juillet 2019 concernant une décision de constitution de garantie fondée sur l'art. 32dbis al. 1 LPE). Quant à la perspective de voir la DIME se retourner contre les organes de la société ou les actionnaires dans le cadre d'une action en responsabilité ou révocatoire, il faut rappeler que seuls les montants soustraits indument de la fortune de la société pourront, cas échéant, être récupérés. Partant, la prétention de l'Etat restera forcément dans les limites de la capacité financière qui était celle de la société lorsque celle-ci a fait l'objet d'un désinvestissement illégal. Il n'y a pas non plus, dans ce cas de figure, une violation du principe de l'équité ou de la proportionnalité. Au surplus, il convient de rappeler qu'au-delà de la somme de CHF 3'681'233.75 correspondant aux frais encourus au 31 décembre 2019 et qui est fixée définitivement, la décision attaquée est une décision partielle nécessitant d'être complétée ultérieurement par un autre prononcé qui fixera la part nominale concrète à charge de la société à l'issue des travaux d'assainissement. 6.1.3. Enfin, il faut constater que la fixation du montant mis à la charge de la recourante 2 ne viole en rien le principe de la bonne foi. On cherche en vain dans le dossier la moindre indication selon laquelle un ancien directeur de la DIME aurait émis une prétendue promesse garantissant à la société que sa part nominale aux frais serait financièrement supportable pour elle. L'intéressée elle- même n'établit pas l'existence de cette promesse, ni même ne fournit le moindre indice dans ce sens. Son allégation non prouvée ne peut donc être que rejetée. Au demeurant, vu les manœuvres entreprises par les organes de la recourante pour vider celle-ci de sa substance et pour cacher la réalité des capacités financières de la société à l'autorité, une telle assurance formulée sans connaître les faits n'aurait aucune valeur. 6.2. S'agissant de la commune, l'autorité intimée n'a pas exclu, dans ses observations du 23 août 2020, de réduire en sa faveur et pour des raisons d'équité, la facture qui reste à établir pour le solde des frais lorsque tous les coûts seront connus en fin de travaux d'assainissement. Elle a refusé en revanche d'appliquer d'emblée un éventuel rabais sur la tranche de frais engagés jusqu'au 31 décembre 2019. Cette manière de procéder n'est pas contestée par la commune qui a pris acte, le 23 août 2021, de la réserve faite par la DIME. Le grief est ainsi devenu sans objet. 7. C'est en vain également que les recourantes contestent le montant des frais au 31 décembre 2019.Tribunal cantonal TC Page 37 de 40 7.1. A.________ SA fait valoir à ce propos que la décision attaquée devrait être annulée au motif que celle-ci ne donne aucune précision ou preuve attestant que les travaux en question ont été effectivement exécutés et facturés. Ce faisant, elle perd de vue qu'elle a eu accès à l'intégralité du dossier, notamment au décompte du Consortium pour l'assainissement de La Pila au 31 décembre 2019 qui liste en détail les pièces comptables (pièce 136 du dossier) et au récapitulatif des dépenses à la charge de l'Etat au 31 décembre 2019 (pièce 137 du dossier). Si elle avait eu un doute sur la réalité des prestations ainsi comptabilisées, elle aurait dû exiger de pouvoir consulter les pièces sur lesquelles se fondent les décomptes; ce qu'elle n'a pas fait. Elle ne peut pas actuellement remettre en cause de manière globale la décision du 8 octobre 2020 sur la base d'une simple critique non circonstanciée. 7.2. Pour sa part, la Ville de Fribourg constate une différence de CHF 630'086.- entre le montant de CHF 21'432'186.- retenu par l'autorité intimée et celui de CHF 20'802'100.- qui ressort du décompte établi par le Consortium. Cette différence s'explique, à son avis, par la prise en considération de l'expertise AC.________ (à hauteur de CHF 81'783.-) et des négociations avec les gens du voyage (à hauteur de CHF 548'303.-). La recourante 1 estime que la décision attaquée est lacunaire sur ces aspects puisqu'il manque une explication à cette différence. Elle rappelle par ailleurs qu'elle a toujours contesté l'intérêt et l'utilité de l'expertise AC.________ et refuse devoir prendre en charge une partie des frais y relatifs. Dans ses observations, l'autorité intimée explique que le montant des frais arrêtés est celui des frais imputables pris en compte par l'OFEV. Du moment que des frais sont considérés comme "frais imputables" selon l'OTAS, alors ils sont des "frais imputables" à prendre en compte sur la base de l'OSites. 7.2.1. Il apparaît clairement à la lecture des critiques de la recourante 1 qu'elle a très bien compris sur quels points se situe la différence entre le montant retenu dans la décision attaquée et celui qui ressort du décompte du Consortium. D'ailleurs, le pièce 137 mentionnée ci-dessus comporte expressément des annexes qui explicitent cette différence. Le grief doit ainsi être rejeté s'il vise un éventuel manque de motivation de la décision attaquée. 7.2.2. Quant à la justification de la prise en compte de ces deux postes supplémentaires par rapport au décompte du consortium, il faut constater tout d'abord que ce dernier n'a pas le monopole de la facturation des frais. Cela signifie que d'autres frais qui ne sont pas retenus, voire reconnus, par le consortium, maître d'ouvrage des travaux d'assainissement, peuvent, cas échéant, être englobés dans les frais imputables qu'il appartient à l'autorité intimée de répartir sur la base de l'art. 32d LPE. Même si les propositions résultant de l'expertise AC.________ ont été contestées par divers intervenants, dont la commune, au motif qu'elles étaient trop chères, trop étendues et éloignées de la réalité du terrain, il n'en demeure pas moins que l'Etat pouvait raisonnablement, voire devait, requérir un autre avis que celui des spécialistes déjà impliqués dans le processus pour déterminer la marche à suivre dans une affaire aussi délicate et compliquée. Le fait que, finalement, l'expertise ne réponde pas - ou que partiellement - aux attentes ne signifie pas qu'il faille exonérer les perturbateurs de leur part de frais y afférente. Ils supportent comme l'Etat l'incertitude liée à toute demande d'expertise. Au demeurant, les discussions autour de ce rapport d'expertise ont été l'occasion d'affiner le plan d'action qui a débouché notamment sur la proposition de mesures complémentaires établi le 25 mai 2018 par B.________ SA, proposition qui intègre certaines données provenant de ladite expertise. Aucun motif ne justifie dès lors de ne pas retenir ce montant de CHF 81'783.- dans la répartition des frais.Tribunal cantonal TC Page 38 de 40 S'agissant des mesures annexes prises en faveur des gens du voyage, celles-ci ont été reconnues par décision de l'OFEV du 29 octobre 2013 comme étant des frais imputables OTAS (voir pièce 137). Il a été constaté à cette occasion que, même si les frais de déménagement ne sont normalement pas reconnus comme coûts imputables, la totalité des coûts liés au déplacement des gens du voyage, à savoir l'aménagement du nouveau site, le démantèlement de l'ancien ainsi que les négociations et indemnités, a été dans ce cas reconnue par l'allocation du 12 novembre 2010. La présence d'habitations est en effet incompatible avec les travaux d'assainissement à venir et il était nécessaire de trouver une solution rapide, dans un contexte politique sensible, afin de ne pas retarder la réalisation des mesures préliminaires. Face à cette constatation motivée de l'autorité fédérale qui reconnaît le caractère nécessaire et économique de cette facture (art. 15 OTAS), la recourante 1 n'a formulé aucune critique circonstanciée apte à remettre en cause la prise en compte de ce montant. Il n'y a donc pas lieu de modifier la décision attaquée sur ce point. 8. Finalement, il apparaît clairement à l'issue de ce qui précède que toutes les allégations de la recourante 2 concernant une éventuelle violation de son droit d'être entendue sont manifestement sans pertinence. Il faut rappeler en priorité qu'afin de respecter son droit d'être entendue, la DIME lui a soumis le 30 juin 2020 un projet de décision qui mettait un terme aux enquêtes et qui indiquait clairement la part de responsabilité mise à sa charge et le montant qu'il lui incombait de payer. L'intéressée a renoncé à produire des observations à ce propos dans les délais prolongés qui lui ont été accordés et s'est limitée à déposer des requêtes de suspension et de récusation des membres de l'autorité. Elle ne peut donc pas se plaindre de n'avoir pas pu s'exprimer sur le contenu de la décision attaquée. Au-delà de cette constatation qui, à elle seule, clôt le débat, il convient de souligner en outre que la recourante 2 a été associée à toutes les mesures d'instruction qui ont été diligentées. Elle a disposé d'un accès complet au dossier et a pu s'exprimer à tous les stades de la procédure. Elle est donc malvenue de se plaindre d'une violation de ses droits de partie en lien avec les enquêtes. En ce qui concerne l'utilisation des montants issus des ventes immobilières et la distribution de dividendes à l'actionnaire, on doit renvoyer à ce qui a été dit ci-dessus s'agissant du comportement dilatoire des organes de la société et de leur refus de collaboration (cf. consid. 6.1.2). Le 26 juin 2020, la DIME s'est encore plainte auprès d'eux de cette absence de pièces probantes sur l'évolution financière lorsqu'elle a mis un terme aux négociations. Vu l'obstruction intentionnelle de la recourante 2 à toute transmission d'information sur sa situation financière, cette dernière ne peut pas reprocher à l'autorité intimée de ne pas lui avoir donné la "possibilité de se déterminer sur le montant correct des dividendes versés et leur utilisation à des fins commerciales". Cette critique relève de la simple mauvaise foi. Elle avait tout loisir de communiquer les informations sur les dividendes dans le cadre du droit d'être entendu qui lui a été ouvert par lettre de la DIME du 30 juin 2020. On doit remarquer au passage qu'elle n'a pas non plus produit la moindre pièce à ce propos devant le Tribunal cantonal. 9. En définitive, les recours 602 2020 147 et 148 s'avèrent sans pertinence et doivent être rejetés dans la mesure de leur recevabilité.Tribunal cantonal TC Page 39 de 40 9.1. Il appartient aux recourantes qui succombent de supporter, chacune par moitié, les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA. En particulier, dans la mesure où la présente affaire met en cause les intérêts patrimoniaux de la Ville de Fribourg, cette dernière ne bénéficie pas de l'exonération prévue à l'art. 133 CPJA pour les collectivités publiques. De toute manière, en sa qualité de perturbatrice par comportement, la recourante 1 n'agit pas dans la présente procédure dans le cadre de ses prérogatives relevant du droit public et sa démarche ne se distingue pas de celle d'un autre perturbateur. Compte tenu de la complexité et de l'importance du dossier, il se justifie de fixer les frais de procédure à CHF 20'000.- conformément à l'art. 1 du tarif du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). 9.2. N'obtenant pas gain de cause, les recourantes n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Le fait que chacune ait conclu au rejet du recours de l'autre dans les observations réciproques qu'elles ont déposées ne change rien à cette constatation. En effet, ces écritures n'ont pas eu pour effet de modifier le dispositif de la décision attaquée au profit de leur auteur et, quoi qu'il en soit, on doit constater que, sous l'angle des frais de mandataire, elles se compensent l'une l'autre. (dispositif sur la page suivante)Tribunal cantonal TC Page 40 de 40 la Cour arrête : I. Les procédures 602 2020 147 et 602 2020 148 sont jointes. II. Les recours formés par la Ville de Fribourg (602 2020 147) et par A.________ SA (602 2020 148) sont rejetés dans la mesure de leur recevabilité. Partant, la décision partielle du 8 octobre 2020 est confirmée. III. Les frais de procédure, par CHF 20'000.-, sont mis à la charge de la Ville de Fribourg à raison de CHF 10'000.- et à la charge de A.________ SA à raison de CHF 10'000.-. La part de cette dernière est prélevée sur l'avance de frais de CHF 5'000.- versée, de sorte qu'un solde de CHF 5'000.- reste dû. IV. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. V. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 12 juillet 2023/cpf Le Président Le Greffier-stagiaire