3320 2002-0035 02.028 Rapport sur la gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire – Évaluation et suite de la procédure (Rapport d’évaluation GMEB) du 19 décembre 2001 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons le rapport d’évaluation GMEB et vous prions de bien vouloir en prendre connaissance. Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesda- mes et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 19 décembre 2001 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 3321 Condensé Le 3 avril 1996, le Conseil fédéral a chargé le DFF d’introduire la gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire (GMEB) dans certains secteurs de l’administration fédérale. L’organisation du projet, dirigée par l’Administration fé- dérale des finances et au sein de laquelle tous les départements, la Chancellerie fé- dérale, le Contrôle fédéral des finances et l’Office fédéral du personnel étaient re- présentés, a suivi et soutenu l’application pendant la phase pilote, soit de 1996 à 2001. Jusqu’à aujourd’hui, plus d’une dizaine de services administratifs ont adopté la GMEB, ce qui représente environ 7 % des postes et 5 % des dépenses de fonc- tionnement de l’administration fédérale. La base légale de la GMEB est l’art. 44, al. 2, de la loi sur l’organisation du gou- vernement et de l’administration (LOGA; RS 172.010). L’art. 65 oblige le Conseil fédéral à présenter quatre ans après l’entrée en vigueur de la loi un rapport d’évaluation tenant compte de l’art. 38a de la loi sur les finances de la Confédéra- tion (LFC; RS 611.0) et de l’art. 2a de la loi fédérale du 4 octobre 1974 instituant des mesures destinées à améliorer les finances fédérales (RS 611.010). Avec le pré- sent rapport, le Conseil fédéral remplit le mandat qui lui a été confié. Les résultats majoritairement positifs de l’évaluation générale menée par des experts indépendants (voir annexe) ainsi que les expériences réalisées par les unités GMEB, les départements dont elles dépendent et la direction du projet ont amené le Conseil fédéral à décider de dével opper la GMEB du point de vue tant qualitatif que quantitatif et à combler les lacunes existantes. L’extension progressive de la GMEB devra être réalisée sur une base volontaire par les départements. L’objectif du Conseil fédéral est de doubler la portée de la GMEB, voir de la tripler si les conditions s’y prêtent. Cette extension ne pourra toutefois être réalisée que si les charges liées à la transformation sont réduites à tous les échelons (également au Parlement), si les instruments sont simplifiés et si le nouveau principe de gestion est appliqué de manière systématique par les départe- ments. L’extension du projet dépend des simplifications et optimisations suivantes: – regroupement des dépenses et des r ecettes (de fonction) propres à l’administration dans une enveloppe budgétaire et, lorsque les conditions sont remplies, passage à une gestion du solde (allocation des montants nécessaires à la couverture des besoins financiers nets); – délégation aux départements de la compétence de décision quant aux demandes de constituer des réserves; – abandon de l’objectif d’économie sous sa forme actuelle; – coordination et rationalisation du système de rapports; – utilisation systématique des possibilités offertes aux départements par la nouvelle loi sur le personnel de la Confédération de déléguer des tâches, des compétences et des responsabilités aux offices GMEB. 3322 L’évaluation a en outre montr é que le 3e cercle doit être défini de manière uniforme et que la marge de man œ uvre de l’administration fédérale décentralisée améliorée. En conséquence, le Conseil fédéral va élaborer deux modèles de base «Autorités de surveillance» et «Entreprises charg ées d ’un mandat public » comme formes d’organisation du 3 e cercle. Enfin, il entend maintenir et d évelopper le mod èle des quatre cercles en tant que modèle de gestion et d’organisation.3323 Rapport 1 Contexte 1.1 Concept GMEB La gestion par mandat de prestations et enveloppe budg étaire (GMEB) est r égie par les principes suivants: – dissociation des aspects politiques et administratifs; mise en place des ins- truments de gestion assurant cette distinction; – renforcement de l’orientation sur les r ésultats et les prestations de la gestion du budget; – transformation des offices f édéraux en centres de services ayant une plus grande responsabilité quant aux résultats et une autonomie accrue; – introduction d’éléments «commerciaux» (marché, concurrence). Principe directeur d’organisation et de gestion du Conseil f édéral pour la gestion de l’administration, le concept GMEB se fonde sur le mod èle des quatre cercles d éve- loppé au cours des derni ères années. Ce mod èle permet une approche pragmatique adéquate pour syst ématiser les principes fondamentaux de la gestion de l’administration. Il repose sur l’idée que l’administration doit être organisée et gérée non seulement selon des principes politiques mais aussi et surtout selon des princi- pes économiques afin de pouvoir mieux répondre aux nouveaux enjeux. La structure de l’administration expliquée en d étail ci-après et fond ée sur ce mod èle ne corres- pond pas totalement à la description juridique des unit és administratives de la Con- fédération inspirée de l ’art. 2 de la loi f édérale du 21 mars 1997 sur l ’organisation du gouvernement et de l ’administration (LOGA; RS 172.010) et de l ’art. 6 de l’ordonnance du 25 novembre 1998 sur l ’organisation du gouvernement et de l’administration (OLOGA; RS 172.010.1). Selon l ’art. 6 OLOGA par exemple, les unités administratives d écentralisées englobent non seulement les établissements et les entreprises autonomes mais aussi les commissions à pouvoir d écisionnel et d’autres unités administratives rattachées (aux unités administratives centralisées). Le 1 er cercle comprend des unités d’organisation qui fournissent essentiellement des prestations de gestion et de coordination politiques (secr étariats g énéraux, offices assumant des t âches interd épartementales) et tous les services administratifs de l’administration fédérale centrale qui ne sont pas gérés selon la GMEB. Le 2e cercle r éunit des services administratifs (ou des parties de services) qui sont gérés avec des mandats de prestations et une enveloppe budg étaire. Les nouveaux instruments de pilotage leur laissent une autonomie d ’exploitation accrue. En plus de leur mandat de base, ces services peuvent fournir des prestations commerciales. Ils sont enti èrement intégrés dans les structures des d épartements et dans le compte administratif. Ils n ’ont pas de personnalit é juridique propre. L ’obligation de tenir une comptabilité analytique assure une meilleure transparence quant aux co ûts et à l’utilité des tâches administratives.3324 FLAG, Basiswissen 1 EPA OFPERModèle des 4 cercles X X X 1er cercle: Administration départementale - Pilotage - Coordination 2e cercle: Services administratifs GMEB - Mandat de prestations - Enveloppe budgétaire - Prestations commerciales possibles 3e cercle: Entreprises, établissements - Base légale spéciale - Propres comptes X 4e cercle: Entreprises d’économie mixte avec participation de la Confédération Le 3 e cercle englobe des entreprises et des établissements qui appartiennent à la Confédération, sont régis par des lois sp éciales et sont soumis au droit public. Ils ne sont pas soumis à la loi f édérale sur les finances de la Conf édération, tiennent leurs propres comptes et sont exclus du domaine comptable de la Conf édération. Unit és d’organisation décentralisées autonomes, ils disposent en r ègle générale, selon l’art. 8, al. 3, OLOGA, d ’une personnalité juridique propre et de leurs propres organes et constituent un propre secteur comptable. Ils peuvent être appelés à répondre de leurs engagements, conclure des accords de coop ération et des alliances et disposer de leur patrimoine. Le 4e cercle regroupe des entreprises d ’économie mixte (sociétés anonymes de droit privé ou de droit public) qui accomplissent des t âches de la Conf édération. En règle générale, la Conf édération y d étient une part d éterminante du capital. Ces entrepri- ses disposent de leur propre personnalit é juridique et sont essentiellement pilot ées suivant le principe de la concurrence. La politique peut n éanmoins leur confier aussi des mandats de prestations. Plus un service qui assume des t âches de la Conf édération est à l ’extérieur du 1er cercle, plus il dispose d ’une liberté d’action et de décision étendue en matière de gestion et plus la responsabilit é du management est importante. Dans les établisse- ments et entreprises des 3 e et 4 e cercles, la Conf édération se contente de d éfinir les tâches, de formuler les objectifs stratégiques et de veiller à leur réalisation, d’assurer une surveillance adéquate et de défendre ses intérêts en tant que propriétaire. Les services administratifs des 1 er et 2 e cercles constituent l ’administration fédérale centrale, tandis que ceux des 3 e et 4 e cercles forment l ’administration fédérale dé- centralisée. La GMEB vise à renforcer l ’orientation de l ’action des pouvoirs publics sur des prestations et des r ésultats mesurables (objectif de prestations). Les t âches, compé- tences et responsabilités doivent être déléguées en fonction du rang hiérarchique aux3325 unités administratives op érationnelles (objectif de d écentralisation). Les processus de conduite et de pilotage sont v érifiés et adapt és dans la perspective des t âches et exigences futures; les instruments de gestion utilis és avec succ ès par l ’économie privée sont repris (objectif de gestion). Certains domaines de prestations seront g é- rés par le march é et devront faire face à la concurrence de tiers. Dans ce cas, la transparence des coûts constitue en particulier une condition indispensable (objectifs d’économie et de transparence). Elle constitue également une condition importante pour apprécier la rentabilité de l’accomplissement des tâches. Parallèlement au ren- forcement de l ’orientation politique sur les prestations et les r ésultats, l’assujettissement des services administratifs GMEB à des prescriptions d étaillées devra être assoupli, afin que les services disposent d ’une autonomie accrue, notam- ment pour la gestion et l ’affectation des ressources (finances, personnel, infrastruc- ture) (objectif de flexibilit é). Pour pouvoir r épondre aux exigences élevées qui en résultent pour le personnel tout en orientant la pens ée et les actes à tous les niveaux sur l ’efficacité, l ’efficience et la r éalisation des objectifs, la r éforme et le change- ment de culture liés à la GMEB doivent être soutenus de manière ciblée par des me- sures de développement du personnel et de l’organisation (objectif culturel). D’une manière générale, il s’agit d’améliorer la crédibilité de l’administration et du système politique en renforçant leur orientation sur la rentabilité et les résultats. La transformation d’un office en vue de l ’adoption de la GMEB a des cons équences sur les interactions entre le législatif, l’exécutif et l’administration. Le Conseil fédéral pilote les offices GMEB par un mandat de prestations de quatre ans (en r ègle générale). Il d éfinit pour chaque groupe de produits des objectifs de prestations et de r ésultats, ainsi que les ressources n écessaires pour les atteindre. Avant de donner son accord, le Conseil f édéral consulte la commission parlemen- taire compétente des deux Chambres. Les d épartements gèrent les offices GMEB au moyen d’accords annuels sur les prestations et assurent ainsi la r éalisation du man- dat de prestations. Le Conseil fédéral et les départements exercent ainsi une fonction de mandant vis- à- vis de l’office GMEB. Les départements assument en outre les fonctions suivantes: – ils négocient avec l ’office GMEB des sp écifications de produits, des objec- tifs et des prestations qui sont fix és dans le mandat de prestations et dans l’accord sur les prestations; – ils r èglent l ’établissement des rapports (reporting), les établissent eux- mêmes ou les supervisent; – ils introduisent des mesures de correction en accord avec l’office GMEB en cas d’écart par rapport aux objectifs. Les ressources financi ères annuelles n écessaires à l ’office GMEB pour couvrir les dépenses de personnel et de mat ériel ainsi que pour acqu érir les biens d’investissement sont prévues dans une enveloppe budgétaire. Le concept GMEB ne se limite pas au domaine du gouvernement et de l’administration. Il tend aussi au remaniement des interactions avec le l égislatif. La procédure de consultation à suivre pour les mandats de prestations selon l ’art. 44, al. 2, LOGA et l’art. 7, al. 3, OLOGA permet à la commission compétente des deux Chambres d’assumer sa fonction de surveillance. Il est ainsi possible notamment de juger de l ’adéquation des objectifs (prestations et r ésultats) et de proposer des cor- rections éventuelles et de les faire avaliser par une décision du Parlement prise sur la3326 base du mandat parlementaire (art. 22 quater de la loi sur les rapports entre les con- seils; RS 171.11). La souverainet é du Parlement en mati ère de budget n ’est pas re- mise en question. Les besoins en financement d éfinis dans le mandat de prestations pour toute la dur ée de l’accord doivent être compris comme une valeur indicative et non pas comme un budget pluriannuel. 1.2 Rétrospective En se fondant sur le rapport relatif au concept GMEB du DFF, le Conseil f édéral a confié le 3 avril 1996 le mandat suivant à une organisation de projet interd éparte- mentale placée sous la houlette de l’Administration fédérale des finances: – développer les fondements et les instruments n écessaires à l’introduction de la nouvelle gestion publique au sein de l’administration fédérale, – entreprendre de manière ciblée dans des secteurs d éfinis des transformations en vue de la gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire et – assurer un suivi professionnel du processus d’introduction. Dans le même temps, le Conseil f édéral a d écidé d’introduire la GMEB à l’Institut suisse de météorologie (devenu l’Office fédéral de météorologie et de climatologie – MétéoSuisse) et à l’Office fédéral de la topographie dès 1997. Dans ces deux offices fédéraux, le développement des instruments de gestion nécessaires était bien avancé. L’Institut suisse de météorologie avait d’ores et déjà réalisé des expériences précieu- ses en fournissant des prestations élargies dans des conditions de concurrence. Le lancement du projet dans deux offices pilotes permettait de mettre à l’épreuve les fondements du concept GMEB dans un cadre relativement restreint et d ’en poursui- vre le développement. Cette procédure a permis de suivre de tr ès près les premières applications avant de faire profiter d’autres offices des expériences ainsi réalisées. Se fondant sur les exp ériences positives accumul ées pendant la phase pr éparatoire dans les deux premiers offices pilotes, le Conseil fédéral a chargé le 16 octobre 1996 l’organisation du projet et les d épartements de déterminer si d’autres services admi- nistratifs remplissaient les conditions n écessaires à l’introduction de la GMEB et, le cas échéant, de pr éparer leur transformation. Au sein de l ’organisation du projet, le groupe de pilotage GMEB (r éunissant, sous la pr ésidence du directeur de l’Administration fédérale des finances, des repr ésentants de tous les d épartements, de la Chancellerie f édérale, du Contr ôle fédéral des finances, de l ’Office fédéral du personnel et le chef de projet GMEB) a suivi et coordonn é les travaux pendant la phase pilote. La GMEB a toujours été gérée comme un projet autonome, harmonis é avec la réforme du gouvernement et de l ’administration (RGA). Cette solution per- mettait en effet d ’élaborer le projet GMEB, ax é sur le long terme, ind épendamment de la RGA et de d évelopper les deux projets en parall èle. Les deux chefs de projet étaient chargés d’assurer la coordination.3327 Aujourd’hui, les domaines suivants de l ’administration sont g érés avec les instru- ments de la GMEB: Introduction Office fédéral de météorologie et de climatologie – MétéoSuisse (ancien Institut suisse de météorologie) 1997 Office fédéral de la topographie (depuis 1999, englobe la Direction fédérale des mensurations cadastrales) 1997 Centro Sportivo Tenero (dès 2001, intégration dans le mandat de prestations de l’Office fédéral du sport - OFSPO) 1998 Swissmint (ancienne Monnaie fédérale) 1998 Office fédéral de la communication - OFCOM 1999 Office fédéral de métrologie et d’accréditation - metas (ancien Office fédéral de métrologie) 1999 Centrale de compensation 1999 Organe d’exécution du service civil 1999 Unité de recherche agronomique (partie de l’Office fédéral de l’agriculture) 2000 Haras fédéral 2000 Institut de virologie et d’immunoprophylaxie 2000 Office fédéral du sport - OFSPO 2001 La portée de la GMEB peut être mesurée sur la base des chiffres-clés suivants (base: budget 2001): Dépenses de fonctionnement 418 millions de francs (env. 5 % des dépenses totales de fonctionnement) Recettes de fonctionnement 239 millions de francs (env. 1 % des recettes totales de fonctionnement) Postes 2472 (env. 7 % de l ’effectif total) La portée relativement modeste du projet se justifie par la d écision du Conseil f édé- ral qui entendait, pendant la phase pilote, introduire la GMEB uniquement de ma- nière ciblée dans des secteurs bien d éfinis, excluant notamment les offices charg és d’allouer des subventions. Pour la mise à l’épreuve pratique de la r éforme de l’administration dans son ensem- b l e , l a G M E B r e vêt une importance particuli ère, car ce mod èle a permis pour la première fois d ’appliquer un instrument de gestion coh érent, axé sur l ’efficacité, à tous les échelons (offices fédéraux, départements, gouvernement et Parlement).3328 1.3 Bases légales et système de rapports L’application de la GMEB se fonde sur la LOGA. L ’art. 44 LOGA autorise le Con- seil fédéral à confier des mandats de prestations à certains groupements ou offices et à leur donner l ’autonomie nécessaire. Il doit consulter au pr éalable la commission parlementaire compétente de chaque conseil. Quant à l’art. 38a de la loi f édérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Conf édération (LFC; RS 611.0), il accorde au Conseil fédéral la compétence de soumettre l’établissement des comptes à des règles spéciales pour assurer l’efficacité des activités de l’administration. L’art. 2a de la loi fédérale du 4 octobre 1974 instituant des mesures destin ées à améliorer les finances fédérales (RS 611.010) a en outre permis au Conseil f édéral de dispenser les offices GMEB de l’obligation de respecter le plafonnement des effectifs. Dans l ’art. 65 LOGA, le Parlement a d éfini l ’obligation pour le Conseil f édéral d’établir, au plus tard quatre ans apr ès l ’entrée en vigueur de la loi, soit le 1er octobre 2001, un rapport d ’évaluation portant sur les exp ériences réalisées avec les instruments d éveloppés et appliqu és dans les domaines administratifs g érés par mandats de prestations selon l’art. 44 LOGA. En établissant le pr ésent rapport, le Conseil f édéral respecte le mandat d ’évaluation qui lui a été confié par le Parlement. Ce rapport montre: – comment la mise en application de la GMEB a été évaluée, – quels sont les résultats obtenus lors de l ’évaluation, les expériences réalisées dans ce projet et les recommandations qui en découlent, – comment les aspirations des organes parlementaires et du Contr ôle fédéral des finances ont été prises en considération et – quelle est la proc édure ult érieure pr éconisée par le Conseil f édéral pour mettre en œ uvre la nouvelle gestion publique au sein de l ’administration fédérale. En établissant le présent rapport, le Conseil fédéral met un terme à la phase pilote de la GMEB. 1.4 Réformes 1.4.1 Réformes au sein des administrations publiques Depuis les années 90, des réformes sont en cours à tous les niveaux de l’État au sein des administrations publiques. Ces r éformes visent toutes à renforcer l ’orientation des activités administratives sur les prestations et les r ésultats. Il n ’existe cependant aucun concept uniforme et généralement reconnu en matière de nouvelle gestion pu- blique (NGP). Les mutations économiques, technologiques et sociales pl acent les administrations publiques face à des enjeux nouveaux. D ’un côté, les citoyens et les citoyennes exi- gent, en tant que clients de l’administration, une amélioration de la qualité des servi- ces de l ’État. De l ’autre, ils souhaitent que les responsables politiques et les diri- geants de l ’administration fassent preuve d ’innovation pour r ésoudre les probl èmes3329 sociaux. Dans le m ême temps, toutes ces r éformes doivent s ’inscrire dans le cadre d’un régime démocratique. Sous la désignation de «New Public Management» (nouvelle gestion publique), des modèles ont été développés, qui pr évoient une orientation plus marqu ée sur la fina- lité des activités administratives et sur les besoins du public. Du point de vue de la gestion, cela implique notamment une distinction plus claire entre les t âches et attri- butions politico-stratégiques et opérationnelles, l’introduction d’instruments de con- duite politiques et économiques, une gestion par objectifs en ce qui concerne les prestations et les co ûts des produits ainsi que l ’établissement de rapports et la mise en place d’un controlling quant à la tenue des objectifs. Au départ, la volonté de transposer à l’administration publique les principes moder- nes de conduite des entreprises priv ées s ’est heurt ée à un certain scepticisme; ce- pendant, une s érie d’exemples fournis par d ’autres États (Grande-Bretagne, Su ède, Pays-Bas, Australie et Nouvelle-Z élande) ont d émontré que de telles r éformes étaient possibles. Pratiquement tous les cantons et environ 60 % des communes de plus de 10 000 ha- bitants en Suisse al émanique sont en train d ’élaborer des (sous-)projets de nouvelle gestion publique. La plupart de ces projets ont été lancés entre 1994 et 1996 et du- rent donc d éjà depuis plus de quatre ans. Il faut noter que l ’on ne peut pas parler d’une interprétation uniforme de l ’idée de base et des instruments li és à la nouvelle gestion publique. Les concepts et instruments ne peuvent être transpos és d ’office aux conditions sp écifiques de l ’administration f édérale, encore moins s ’ils ont été développés à l’étranger ou à l’échelle des cantons. Des études montrent1 que la nouvelle gestion publique ne se heurte pas à des oppo- sitions fondamentales. L ’évolution future des r éformes entreprises semble donc se présenter sous un angle relativement favorable. 1.4.2 Projets de réforme au sein de l’administration fédérale La GMEB n’est pas le seul programme de réformes qui vise à renforcer l’orientation de la gestion au sein de l’administration fédérale sur les prestations et les résultats. Avec le projet de r éforme du gouvernement et de l ’administration (RGA), qu ’il a d’ores et déjà mené à bien, le Conseil f édéral a fait usage de la marge de man œ uvre étendue et des comp étences d’organisation que l ’entrée en vigueur de la LOGA lui avait conf érées. Il a v érifié l ’homogénéité des t âches et des structures de l’administration fédérale et en a supprim é les doublons, a modifi é l ’attribution de certaines unités administratives, simplifiant les processus administratifs et exploitant ainsi les synergies pour transformer la future administration f édérale en un v éritable prestataire de services. L ’importance que rev êtent l ’adéquation et l ’efficacité 1 – Die Umsetzung von New Public Management-Projekten in der Schweiz aus der Sicht Personal – Organisation – Innovation, novembre 2000, élaborée par l’Institut für Organisation und Personal de l’Université de Berne (ci-après IOP) – Vergleichende Evaluation der NPM-Projekte in den Kantonen Aargau, Luzern, Solothurn, Wallis und Zürich, août 2000, élaborée par INTERFACE, Lucerne et Landert, Farago, Davatz & Partner, Zurich (ci-après Interface et consorts)3330 (l’orientation sur les résultats) des activités de l’État se retrouve dans les principes et instruments de la LOGA. La nouvelle loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Conf édération (LPers; RS 172.220.1) autorise les départements et les offices à appliquer de manière systémati- que la gestion par objectifs et à moderniser la gestion des ressources humaines. La nouvelle politique du personnel am éliore ainsi l ’image de l’administration fédérale, qui se veut un employeur moderne. La suppression, le 1 er janvier 2002, du plafon- nement des effectifs au sein de l ’administration fédérale permettra en outre une ges- tion plus souple des ressources humaines. L’orientation sur les prestations et les r ésultats devrait également être renforcée dans les interactions entre la Conf édération et les cantons. Il s ’agit là en effet de l ’un des éléments centraux du message concernant la R éforme de la p éréquation et de la répartition des t âches entre la Conf édération et les cantons (RPT) pr ésenté le 14 novembre 2001 aux Chambres f édérales par le Conseil f édéral, qui pr éconise en outre une r épartition claire des t âches entre la Conf édération et les cantons, le ren- forcement de la collaboration intercantonale et une p éréquation financi ère politi- quement gérable entre les cantons. Parmi les principaux instruments de la nouvelle collaboration entre la Conf édération et les cantons, il faut citer, d ’une part, des programmes pluriannuels n égociés et, d ’autre part, des subventions g énérales ou forfaitaires. En se fondant sur la strat égie de la Conf édération dans le secteur en question, la Conf édération et les cantons fixeront ensemble, dans des programmes négociés, des objectifs concrets à atteindre à moyen terme. Les cantons seront res- ponsables de la r éalisation des objectifs. Ils se verront attribuer une marge de manœ uvre étendue dans les domaines op érationnel et financier. Les n égociations porteront non pas sur des points isol és, mais sur des programmes complets. La Confédération participera au financement de ces programmes par des montants généraux ou forfaitaires fix és au pr éalable; ce mode de financement incitera les bénéficiaires des subventions à fournir des prestations rentables. La clart é des objectifs facilitera le contr ôle de la r éalisation et des r ésultats. La g énéralisation de ces nouvelles formes de collaboration et de financement, qui sont d ’ores et d éjà appliquées avec succès dans certains domaines (sylviculture, mensuration officielle), améliorera les conditions g énérales de l ’introduction de la GMEB également dans les offices traditionnellement chargés d’allouer des subventions. Le projet de nouveau mod èle comptable (NMC) lanc é au printemps dernier pr évoit de nouvelles dispositions qui auront un impact sur la gestion future de l ’admi- nistration et visent au renforcement de l ’orientation des activités administratives sur les prestations et les résultats. Dans ce contexte, il convient de citer en particulier les mesures tendant à améliorer la transparence des co ûts ainsi que le renforcement de l’orientation sur le management à l’échelon des offices. 2 Conditions d’introduction de la GMEB 2.1 Critères d’adéquation Lors de la mise en œ uvre, il est difficile de d éfinir des crit ères objectifs sp écifiques pour la GMEB. La phase pilote a privil égié les services administratifs ax és sur l’économie et les prestations, dont les t âches et les dossiers sont faciles à délimiter, les b énéficiaires des prestations faciles à identifier et les activit és commerciales3331 possibles. Les secr étariats g énéraux, les offices assumant des t âches interd éparte- mentales, les offices centralis és et les unit és administratives fournissant surtout des prestations de transfert (offices chargés d’allouer des subventions) n’entraient pas en ligne de compte pour la GMEB. Il est évident que la GMEB n ’est pas applicable à tous les offices f édéraux. Ce sont les destinataires des produits et des services (clients) qui repr ésentent la véritable clé de la GMEB. Plus on arrive à définir avec précision – en se fondant sur des objectifs et des résultats mesurables – les produits et les services, leur quantit é et leur qualité, les coûts et les d élais ainsi que les destinataires des prestations, plus il est facile de mettre en place et d ’appliquer les instruments de la GMEB (mandat de prestations, accord sur les prestations, envel oppe budg étaire, comptabilité, système de rapports et controlling). A cela s’ajoutent deux facteurs d éterminants de succ ès: la volont é et la capacit é de gestion de la direction d ’un office. Si ces conditions ne sont pas remplies, l’application de la GMEB ne peut r éussir dans un office f édéral, même si ce dernier remplit les crit ères de s élection. A l ’inverse, une direction d écidée et solide est en mesure d’introduire avec succ ès la GMEB dans un service administratif ne b énéfi- ciant pas de conditions initiales optimales. L’adoption de la GMEB par un service administratif devrait dont se faire lorsque ce dernier en a la volont é et la capacit é et qu’il peut fournir la preuve qu ’il remplit les conditions requises. En cons équence, le choix des services administratifs GMEB devrait continuer de se fonder plus sur les aspects concernant la gestion, l’organisation, les instruments et le personnel que sur des crit ères formels. Le Par- lement souhaite également qu’un service sp écialisé vérifie que l ’office fédéral rem- plit bien les conditions nécessaires à l’introduction de la GMEB (en particulier en ce qui concerne la comptabilité analytique). 2.2 Réforme des structures de gestion et d’organisation Les projets GMEB sont des projets de r éforme complexes portant sur plusieurs années et devant être con çus comme des processus de d éveloppement et d’apprentissage. Ils recèlent les difficultés et les enjeux propres à tous les projets de réorganisation en profondeur impliquant l ’orientation sur de nouvelles t âches, de nouveaux objectifs et de nouvelles strat égies. La GMEB repose en outre sur une s é- rie de facteurs déterminants de succès. Pour transformer un office f édéral traditionnel, g énéralement dot é d ’une structure hiérarchique forte, en un service administratif GMEB doté de structures horizontales et axées sur les processus, il est indispensable d ’acquérir un savoir-faire et des com- pétences qui seuls permettent de mener à bien ce processus de changement. Il con- vient aussi d’intégrer le personnel dans l’ensemble du processus de mise en œ uvre et de soutenir ce processus gr âce à des mesures de d éveloppement du personnel et de l’organisation. On peut dire que la réforme d’un service administratif et son passage à la GMEB est une réussite lorsqu’il: – dispose d ’idées claires de sc énarios de d éveloppement possibles et de la capacité de réagir rapidement à de nouveaux changements;3332 – dispose d’objectifs stratégiques et de programmes ad hoc pour atteindre ces objectifs; – connaît parfaitement ses clients et leurs besoins, ainsi que ses produits et leurs coûts; – dispose des fondements et des instruments n écessaires pour d éfinir ses ob- jectifs de prestations et de r ésultats, mesurer et surveiller la r éalisation des objectifs, déceler et corriger à temps les écarts par rapport aux objectifs; – travaille en fonction des résultats et des coûts; – dispose de structures ax ées sur les processus comprenant un nombre relati- vement restreint d’échelons hiérarchiques; – applique des formes de communication et de collaboration adéquates. Les offices sont tous diff érents. En cons équence, il ne peut pas y avoir de recette universelle pour la r éforme. Les expériences réalisées dans le processus de transfor- mation GMEB ont toutefois permis de d égager quatre facteurs-cl és qui constituent ensemble les aptitudes de base indispensables au succès de la réforme. Ce sont: – de bonnes connaissances des nouveaux principes de gestion fond és sur la LOGA et appliqués au projet de réforme GMEB. – Pour le d éveloppement et la mise en œ uvre de la strat égie: le savoir-faire nécessaire pour élaborer et mettre en œ uvre des strat égies, compte tenu des scénarios de développement. – Pour la gestion: la gestion par objectifs (prestations et r ésultats) appliquée à l’échelle de l’office dans son ensemble, de même que l’esprit d’entreprise. – Pour la gestion du changement: la capacit é de g érer de mani ère profession- nelle des processus de transformation à grande échelle. 2.3 Tenue de la comptabilité analytique Une gestion selon les principes de la nouvelle gestion publique implique un renfor- cement de l’orientation sur les co ûts. Il faut donc tenir une comptabilit é analytique pour assurer la transparence quant aux op érations d ’exploitation et fournir les in- formations requises pour la gestion. Pendant la premi ère phase d ’élaboration du projet, les questions en relation avec la mise en place et le d éveloppement de l ’infrastructure comptable, ainsi que la r égle- mentation de certaines opérations ont accaparé les spécialistes. Les choses ne se sont calmées qu’une fois que des solutions satisfaisantes ont été trouvées aux probl èmes les plus importants (notamment la garantie d ’un d éroulement de la facturation des prestations permettant la révision; la tenue systématique des comptes selon des prin- cipes commerciaux et économiques; des normes contraignantes et des recommanda- tions pour la tenue de la comptabilité analytique). Les conditions de la mise en place et du d éveloppement de la comptabilit é d’exploitation ont été variables. Le processus a été nettement plus facile à intégrer dans les offices qui avaient d éjà un compte d ’exploitation avant la GMEB et qui disposaient ainsi du savoir-faire nécessaire. Lorsque l’ancien service de comptabilité a d û s ’occuper uniquement de la gestion des cr édits et du d éroulement des paie-3333 ments, la r éforme a impliqu é des charges sensiblement plus importantes. L’introduction simultan ée dans la plupart des offices GMEB du logiciel SAP/R3, défini par d écision du Conseil f édéral comme étant le standard f édéral de la repr é- sentation informatique des processus d ’exploitation dans le domaine de la tenue des comptes et de la logistique, s ’est en outre r évélée extrêmement exigeante. Au d ébut du projet, aucun standard n ’avait été d éfini pour les diff érentes applications SAP; entre temps, on est arrivé à ce que les offices puissent s’appuyer sur un tel standard. S’il est vrai que la comptabilit é analytique constitue un élément central du concept GMEB, le fait que son d éveloppement n’est pas achev é ne devrait pas remettre en question l ’introduction du nouveau concept de gestion. Il convient n éanmoins de s’assurer que les conditions élémentaires en mati ère de comptabilit é sont remplies au moment du passage au nouveau mod èle de gestion. Son d éveloppement ultérieur doit être adapté aux exigences sp écifiques de l’office. Il est inutile de se doter d ’un équipement surdimensionné et de d évelopper des instruments de gestion financi ère dont on n’a pas besoin. Différentes règles définies pour la phase de l ’essai pilote se sont r évélées en partie inadéquates et doivent donc être redéfinies en vue d ’une simplification. Les modifi- cations prévues sont présentées aux points 5.2 et suivants. 2.4 Gestion des prestations et des résultats et controlling Des objectifs de prestations et de r ésultats mesurables ainsi que des indicateurs ad hoc sont les fondements d ’un controlling performant des prestations, des finances et du personnel opéré par la direction des offices, les d épartements en amont et le Par- lement. L ’expérience montre que c ’est surtout au niveau de l ’impact et de l’"outcome" (influence sur les groupes-cibles et r épercussions sociales) qu’il est dif- ficile et fastidieux pour les services administratifs de fixer des objectifs de presta- tions et de r ésultats, de développer des indicateurs ad hoc et de r éaliser des mesures pour déterminer la réalisation des objectifs. En tant que t âches permanentes, la mise en place, l ’introduction et l ’exploitation d ’un controlling syst ématisé requièrent un savoir-faire spécifique et occasi onnent des charges. Le controlling des r ésultats et l’évaluation des mesures prises par les pouvoirs publics posent des exigences encore plus grandes. 2.5 Investissements de départ et objectif en matière d’économies La GMEB nécessite le développement des infrastructures administratives en place. Il en est ainsi notamment dans le domaine de la comptabilit é: pour r épondre aux exi- gences posées, il faut réaliser des investissements importants pour l ’achat et la mise en service des syst èmes nécessaires. Des ressources suppl émentaires sont utilis ées par les diff érents projets qui rendent possible la transition au nouveau concept de gestion. Considérant l’élargissement de la marge de manœ uvre financière qu’apporte le passage à l ’enveloppe budg étaire, et souhaitant concr étiser l ’amélioration es- comptée de la rentabilité, le Conseil fédéral a imposé aux offices GMEB un objectif d’économies de 10 % à atteindre avant la fin de la premi ère période du mandat de prestations (de quatre ans). Les exp ériences r éalisées pendant la phase pilote ont3334 confirmé que la GMEB peut effectivement avoir à moyen ou à long terme des réper- cussions positives sur la rentabilit é. Pour remplacer l ’ancien objectif forfaitaire, il s’agira de formuler pour les futurs offices GMEB des objectifs de rentabilit é diffé- renciés. A cet égard, il y a lieu de se reporter au point 5.2.3 du présent rapport. 2.6 Soutien de la mise en application Le concept GMEB avait déjà mentionné que la réforme et le passage à la GMEB re- présentaient un enjeu consid érable pour l ’ensemble du personnel (des cadres diri- geants aux collaborateurs de la base). Car d ’une part, la GMEB implique à tous les niveaux de nouvelles t âches, fonctions et exigences. D ’autre part, la mise en appli- cation des nouveaux principes de gestion ne peut être réalisée avec succès que si elle s’accompagne d’un changement d’état d’esprit. Pour toutes ces raisons, la direction du projet avait adopt é pour la planification et la réalisation du projet une proc édure itérative qui permettait d ’harmoniser pas à pas les processus de d éveloppement du concept et sa mise en application. C ’est aussi pour cela qu ’un concept d ’évaluation par phases avait été développé et mis en œ u- vre. Dès le d épart, les services administratifs GMEB ont b énéficié du soutien d ’une équipe de sp écialistes appartenant à l ’administration (provenant notamment de l’Office fédéral du personnel et de l ’Administration fédérale des finances) en ma- tière d’information, de formation et de conseil, l ’offre de soutien ayant été étendue progressivement au cours de la r éalisation du projet, en fonction de l ’urgence des besoins. Suivant les phases, la demande de soutien n ’a pu être entièrement couverte, notamment dans les domaines de la comptabilit é d’exploitation et de l’informatique. Les possibilités – coûteuses – de recourir à des experts externes étaient limitées dans la mesure o ù ceux-ci ne connaissaient pas suffisamment les conditions-cadres pro- pres à l ’administration fédérale et que l ’on risquait en outre de voir des solutions élaborées s éparément avoir des r épercussions n égatives sur le d éveloppement de l’ensemble du projet. Aujourd’hui, on constate que la proc édure choisie a permis d ’acquérir au cours des dernières années des compétences-clés en matière de nouvelle gestion publique et de mise en œ uvre des réformes, compétences qui constituent un potentiel pr écieux sus- ceptible d’être développé et de servir aux réformes futures. 3 Évaluation de la GMEB 3.1 Principaux résultats et recommandations tirées de l’évaluation scientifique Au cours des dernières années, le projet de réforme GMEB et l’exploitation des offi- ces GMEB ont non seulement fait l ’objet d ’une surveillance au sein de l’administration (exercée par la direction du projet GMEB), mais ils ont aussi été suivis, pour des raisons d ’objectivité, par deux instituts op érant dans le domaine des sciences administratives et politiques, soit par l ’Institut für Organisation und Perso- nal de l ’Université de Berne et par INTERFACE, Institut f ür Politikwissenschaft à Lucerne. Ces instituts ont analys é les r épercussions sur la politique nationale, la3335 gestion, l’exploitation, les structures et la culture, et élaboré des propositions pour la poursuite du développement de la GMEB en tant que modèle de mise en œ uvre de la nouvelle gestion publique. En se fondant sur les attentes des différents groupes-cibles, soit le Parlement, les d é- partements (secr étariats g énéraux), les services administratifs (cadres, collabora- teurs), les clients (bénéficiaires des prestations) et la direction du projet, les deux or- ganes scientifiques mandatés ont d éveloppé dans un premier temps un mod èle spé- cifique pour mesurer les changements intervenus aux différents niveaux: Niveau de la gestion politique Conseil fédéral Groupe de pilotage GMEB Départements Parlement Gestion Niveau de la gestion d’entreprise Niveau de l’évolution de l’entreprise Évolution des processus Évolution des structures Évolution de la culture Répercussions matérielles Niveau des résultats Par des évaluations partielles échelonnées selon un rythme annuel, les organes man- datés ont étudié ensuite, au moyen de comparaisons faites entre les r ésultats prévi- sionnels et effectifs, ainsi qu ’au moyen de comparaisons transversales et longitudi- nales, l’évolution des processus, des structures et de la culture ainsi que les r éper- cussions mat érielles aux niveaux de la gestion politique et op érationnelle. Ils ont évalué en particulier la comptabilité d’exploitation et le système de rapports GMEB. L’évaluation s’est achevée par une comparaison g énérale de tous les offices GMEB et par une appréciation générale du projet accompagnée de recommandations. Les évaluateurs externes à l’administration arrivent à la conclusion que le modèle de la GMEB fonctionne et qu’il est adapté à la réalisation des objectifs formulés dans le concept. Des probl èmes subsistent cependant à différents niveaux et ces probl èmes doivent être résolus. Des possibilit és d’amélioration existent en particulier dans les interactions entre les diff érents niveaux, soit les offices f édéraux, les d épartements, le gouvernement et le Parlement. Voici un aperçu des principaux résultats de l’évaluation externe à l’administration: – Des progrès ont été accomplis au cours des deux derni ères ann ées dans le traitement de la GMEB au Parlement. Les structures li ées à la GMEB sont en place et foncti onnent. Une partie des membres du Parlement souhaitent acquérir des connaissances et un savoir-faire suppl émentaires en ce qui con- cerne la GMEB.3336 – Les mandats de prestations, les accords sur les prestations et les instruments de reporting correspondants ont permis une am élioration substantielle de l’information au niveau des outputs et des co ûts. Les directions des offices, les d épartements et le Parlement disposent d ’informations suppl émentaires en matière de gestion. Les actions se fondent pour l ’instant essentiellement sur des indicateurs financiers. La complexit é du langage et le manque d’uniformité et de standardisation entravent le travail du Parlement en ce qui concerne les mandats de prestations et le syst ème de rapports. Le fardeau le plus important du point de vue du concept est l ’absence d ’objectifs et d’indicateurs d’efficacité allant au-delà des outputs administratifs. – La majorité des d épartements utilisent les instruments de la GMEB dans le sens souhaité. Dans certains départements, les nouveaux instruments de ges- tion sont encore trop peu d éveloppés et trop peu int égrés dans le processus de gestion. Dans les départements qui exercent une influence sur les mandats de prestations ou les accords sur les prestations et qui utilisent les instru- ments de reporting, on observe des changements importants dans les offices. Les changements positifs dans les d épartements se traduisent par une inten- sification de la collaboration, par une meilleure connaissance des t âches et des activit és des offices ayant adopt é la GMEB, par une am élioration de l’information sur la gestion des offices. Les mandats de prestations donnent des contours clairs aux solutions des offices et facilitent la gestion. – La GMEB a apporté les changements les plus positifs dans le domaine de la gestion des unités administratives. Les directions des offices ont dans la plu- part des cas mis à profit la nouvelle libert é d’action et de d écision qui leur a été accord ée, ce qui leur a permis de r éagir mieux et plus rapidement à l’évolution des conditions-cadres (d écisions politiques/ évolution de la de- mande des clients). On peut consid érer que l ’évolution des processus vis ée au sein des services administratifs GMEB est en grande partie r éalisée (ren- forcement de l’orientation sur les objectifs, am élioration de la concertation). En effet, une application correcte et durable des instruments d égage les ef- fets désirés et ce, de plus en plus aux échelons hiérarchiques inférieurs. Dans les offices étudiés, la satisfaction au travail est élevée et la GMEB y a con- tribué. Ces effets positifs n ’ont toutefois pas été faciles à obtenir: avec la GMEB, la charge de travail a augment é. Il a également été observé que les jeunes collaborateurs avaient plus de facilit é à accepter cette évolution que leurs collègues plus âgés. A noter enfin que la GMEB n’a en aucune manière été défavorable au personnel féminin. – Avec la GMEB, la culture d ’entreprise – soit le facteur dont la modification prend le plus de temps – a suivi l’évolution souhaitée dans certains secteurs. On a notamment observé un renforcement de l’orientation sur les coûts et les désirs de la clientèle. – Au niveau des résultats, la GMEB a également débouché sur des effets posi- tifs. Elle permet de proposer des outputs d ’une autre qualit é et à d ’autres prix. En outre, les offices ont r éussi, grâce à la GMEB, à réagir plus rapide- ment à l ’évolution des conditions du march é. Ces am éliorations ont eu en règle générale un impact positif sur le degré de satisfaction des clients.3337 Les évaluateurs arrivent à la conclusion que, selon leur évaluation et à quelques ra- res exceptions près, tous les services administratifs des 1 er et 2e cercles peuvent être gérés selon les principes de la nouvelle gestion publique et pas seulement les offices fédéraux axés sur la responsabilit é op érationnelle. Ils recommandent d ’inverser la justification: il conviendrait de justifier non pas l ’adoption de la GMEB, mais la non-participation à la GMEB. Pour les évaluateurs, l’intégration du 3e cercle revêt par ailleurs une importance cru- ciale. Les quatre cercles du mod èle sont en étroite relation et exercent une influence les uns sur les autres. Par exemple, les modifications apport ées au 2e cercle se r épercu- tent également sur le 1 er et le 3 e cercle. Il convient donc de ne pas comprendre le modèle des quatre cercles comme un mod èle rigide, mais d ’autoriser une certaine perméabilité entre les cercles en fonction de la situation. Les évaluateurs formulent les recommandations suivantes pour le d éveloppement ultérieur de la GMEB: – extension et institutionnalisation de la mesure des prestations et des r ésul- tats, en particulier en ce qui concerne l’impact (= réaction des groupes-cibles aux prestations des offices) et l ’outcome (= r éalisation des objectifs so- ciaux), – standardisation des instruments de la GMEB (mandat de prestations et ins- truments de reporting) destin és au gouvernement et au Parlement en vue d’un controlling des prestations systématisé (tâches et ressources), – application systématique des instruments de la GMEB par les d épartements (renforcer l’engagement des départements), – maintien de l ’organisation interd épartementale du projet (groupe de pilo- tage) et renforcement de la direction du projet. Ils recommandent au Conseil f édéral de participer activement à la fixation des ob- jectifs en ce qui concerne la port ée du programme de r éforme GMEB, afin d’améliorer l’acceptation de la GMEB tant au sein de l ’administration qu’au Parle- ment. Aux yeux des évaluateurs, l’extension continue de la GMEB est la condition de son succès à long terme. 3.2 Analyse des expériences réalisées par l’administration Les enseignements tirés par la direction du projet et les exp ériences réalisées par les services administratifs GMEB confirment dans une large mesure les r ésultats de l’évaluation externe. Tous les services administratifs concern és considèrent que la GMEB est un syst ème adéquat. Des résultats positifs ont été obtenus surtout pour la gestion à l’échelon des offices. Pour les directions des offices, les charges supplémentaires occasionnées par la GMEB ont port é leurs fruits. Ces charges suppl émentaires ont résulté notamment de la mise en place des nouveaux instruments de gestion et de la r éforme des tâches, de l’organisation et du personnel des services administratifs. Ces travaux de pr épa- ration et de mise en œ uvre fastidieux peuvent être considérés comme des investis- sements nécessaires pour l’avenir.3338 Même si les répercussions positives de la GMEB observ ées dans les unités adminis- tratives opérationnelles n’ont pas (encore) atteint la m ême ampleur dans la majorit é des départements, ces derniers sont plut ôt favorables aux principes, objectifs et ins- truments de la GMEB. Les départements jugent important que les instruments de gestion soient rationalis és et rendus plus efficaces avant d’être étendus. Ils sont un peu d ésavantagés par le fait que la GMEB utilise un instrument de gestion et des param ètres qui diff èrent de ceux de la gestion traditionnelle. Il en r ésulte un doublement des instruments de leur gestion et un surcroît de charges. Ces inconvénients sont toutefois compensés par les répercussions positives du mod èle de la GMEB pour eux (notamment une meilleure analyse des tâches et des objectifs des offices). 3.3 Constatations du Contrôle fédéral des finances (CDF) Les offices GMEB appartiennent à l ’administration fédérale centrale et font partie du domaine comptable de la Confédération. Ils sont inspectés par le Contrôle fédéral des finances (CDF) dans le cadre de la v érification du compte d ’État sur la base d’analyses des risques. Le CDF a d éfini sa strat égie comme suit: en cas de passage d’un office au régime de la GMEB, l’accent est mis la première année sur le contrôle de la tenue r égulière des comptes (en particulier la comptabilit é financi ère, la comptabilité analytique, le système de contrôle interne). Des contrôles spéciaux sont effectués en fonction des risques dans le cadre de la surveillance des finances. Il s’agit notamment d’analyser la tenue des objectifs avant la prolongation des mandats de prestations et d’évaluer les résultats. Les analyses des risques ne justifient pas des contrôles annuels réguliers. Lors des contrôles, le CDF a souvent d û remettre en cause la validit é de la compta- bilité analytique, étant donné qu’il n’a pu vérifier l’intégralité des factures pro forma ni tenir compte des int érêts et des amortissements, faute de comptabilit é des immo- bilisations, et qu ’il en est r éduit à les estimer. La constitution de r éserves a aussi donné matière à des interrogations. Le CDF a en outre d éploré l’absence de possibi- lités de comparaison avec les ann ées pr écédentes et, dans certains cas, le manque d’harmonisation entre la comptabilité centrale et la comptabilité des offices. 3.4 Préoccupations du Parlement En formant les sous-commissions GMEB pour les deux conseils avec des membres des Commissions des finances et des Commissions de gestion, le Parlement a cr éé des structures sp éciales et rempli les conditions n écessaires de l ’adoption de la GMEB. Les procédures entre les organes parlementaires comp étents ont été rodées. Un sondage réalisé par les évaluateurs montre que la moitié des parlementaires inter- rogés connaissent la GMEB mais qu ’ils sont aussi nombreux à souhaiter une meilleure information et un plus grand savoir-faire dans ce domaine. Au Parlement, l’idée fait son chemin que le l égislatif pourrait mieux assumer ses fonctions de sur- veillance et de gestion avec des mandats de prestations et des enveloppes budg étai- res qu’avec des rubriques détaillées dans le budget et le compte d’État.3339 Si les efforts visant à améliorer la transparence des prestations sont vus d ’un bon œ il, les résultats obtenus ne sont pas encore satisfaisants. Pour mesurer les r ésultats, il manque dans de nombreux cas les donn ées d’impact nécessaires (= r éactions des groupes-cibles aux prestations des offices) et les données de l’outcome (= réalisation des objectifs sociaux), indispensables à la gestion strat égique. Malgré tout, la majo- rité des parlementaires interrog és consid ère que les travaux du Parlement ont en partie acquis une dimension strat égique dans les secteurs ayant adopt é la GMEB. A l’inverse, le Parlement juge d ’un œ il critique le syst ème de rapports ou reporting. Il souhaiterait disposer de documents dont le contenu, la structure et la pr ésentation répondent à un standard uniforme et qui contiennent des informations adapt ées aux besoins des diff érents échelons, la compatibilit é des documents actuels avec un Parlement de milice n’étant pas assurée. Dans la phase initiale, le Parlement a déploré que la comptabilité d’exploitation et le controlling (prestations, finances, personnel) ne fonctionnent pas encore de mani ère satisfaisante à tous les échelons. Un certain nombre de parlementaires ont donc demandé à plusieurs reprises à la direction du projet de combler les lacunes et de résoudre les problèmes décelés. Dans le même temps, le Parlement a formulé le sou- hait de ne pas étendre la GMEB à d’autres offices de l’administration fédérale avant de disposer des r ésultats de l ’évaluation. En choisissant une proc édure ciblée et en fixant des exigences plus élevées pour les mandats de prestations et la comptabilit é d’exploitation, le Conseil fédéral a tenu compte des pr éoccupations du Parlement. Il est désormais indispensable qu ’un office dispose d ’une comptabilité d’exploitation viable pour passer à la GMEB et les mandats de prestations font l’objet d’une appré- ciation professionnelle dans le cadre d ’un monitoring r éunissant tous les services concernés. Des questions en relation avec la structure par groupes de produits sont également à l’ordre du jour. Il s ’agira notamment de v érifier s’il ne faudra pas r éunir les presta- tions commerciales dans un groupe de produits distinct. Par ailleurs, on se demande si le concept GMEB peut s ’intégrer dans le cadre des d ébats en cours sur la privati- sation: on attend du Conseil f édéral qu’il détermine si la GMEB n ’est qu’une étape sur la voie de la privatisation. Enfin, il convient d’étudier la possibilité d’harmoniser la durée du mandat de prestations et du programme de la législature. 4 Appréciation et conclusions du Conseil fédéral Les résultats de l ’évaluation et les exp ériences disponibles aujourd ’hui permettent d’établir une appréciation matérielle du modèle GMEB. – Le concept et les instruments GMEB sont suffisamment évolués pour per- mettre l ’introduction syst ématique de la nouvelle gestion publique dans l’administration fédérale telle qu’elle est préconisée dans la LOGA. – Le fonctionnement du modèle GMEB est assuré. – Les exp ériences montrent que la mise en œ uvre syst ématique d ébouche à tous les niveaux (gestion politique, gestion administrative, gestion des départements et gestion de l ’exploitation) sur des changements positifs dans le sens des objectifs fixés et des résultats. Le Conseil fédéral ne partage pas toutes les conclusions et recommandations des éva- luateurs externes. Notamment en ce qui concerne l’extension de la GMEB à d’autres3340 unités administratives: contrairement aux recommandations, le Conseil fédéral entend préserver le caractère volontaire de la GMEB (sous réserve de la décision des départe- ments). Il est convaincu que le passage à la GMEB ne peut être ordonné par un organe supérieur, car certaines conditions doivent être remplies et des travaux préalables im- portants être accomplis, qui débouchent en règle générale sur une nouvelle orientation de la conduite, de l’organisation et, souvent, de l’infrastructure et de la gestion des res- sources humaines. Il reste néanmoins des réserves en ce qui concerne une introduction de la GMEB dans l’ensemble de l’administration fédérale. Le modèle élaboré et mis en application jusqu’ici n’est pas adapté à toutes les unités administratives. Dans ce con- texte, il convient de noter que le modèle GMEB n’est pas la seule solution de rechange à la gestion pratiqu ée jusqu’ici. Le Conseil f édéral n’entend pas se priver des autres instruments et mesures visant à renforcer l’orientation sur les résultats. Les instruments de gestion à disposition doivent être utilisés de manière différenciée en fonction des tâ- ches à accomplir. Quant à la question du renforcement du r ôle du Parlement pour la définition et l’adoption des mandats de prestations, le Conseil fédéral a fait savoir de différentes manières qu’il souhaitait éviter l’approbation des mandats de prestations par les Chambres fédérales pour des raisons de principe, l’expérience ayant montré que la procédure de consultation actuelle au sein des commissions parlementaires compéten- tes offre suffisamment d’occasions de faire valoir des demandes de modification. Au besoin, les Chambres fédérales peuvent faire passer des demandes de rectification au moyen du nouvel instrument parlementaire qui a pour nom le mandat. Ce sont avant tout les restrictions impos ées jusqu’ici (p. ex. l ’exclusion des offices chargés d’allouer des subventions et des offices centraux charg és de la fourniture de prestations), la procédure choisie pendant la phase pilote (l ’introduction ciblée de la GMEB dans certains domaines définis), les charges (liées à l’établissement des con- ditions nécessaires à l’introduction de la GMEB et aux conditions à remplir) et les réglementations complexes et fastidieuses à respecter pour r ésoudre les questions théoriques qui ont ralenti la r éalisation du projet de r éforme GMEB, du moins dans l’attente des r ésultats de l ’évaluation et des d écisions concernant la proc édure ulté- rieure. Il s ’agit donc maintenant de relancer le processus de r éforme GMEB à tous les échelons. Se fondant sur des appr éciations concordantes, le Conseil f édéral en arrive à la con- clusion que la GMEB ne peut r éussir à long terme que si les charges qui y sont li ées sont réduites à tous les échelons (y compris à celui du Parlement), que si les instru- ments sont simplifi és et que si le syst ème de rapports (reporting) est concentr é et standardisé. Des améliorations doivent notamment être obtenues en ce qui concerne la fixation des objectifs de prestations et de r ésultats et leur mesure, la comptabilit é et le controlling aux divers échelons concernés. S’agissant du rôle à jouer par la GMEB dans le cadre de la gestion future, le Conseil fédéral a envisagé différentes options: – Option 1: Abandonner l ’extension du mod èle GMEB à d ’autres unit és administratives. Cette option n ’exclut pas l ’intégration de certaines parties isolées de l’administration aux offices GMEB actuels. – Option 2: Introduire rapidement la GMEB dans tous les domaines de l’administration fédérale centrale.3341 – Option 3: Étendre de manière substantielle la GMEB à d’autres unités admi- nistratives, après avoir simplifié le mod èle de gestion et éliminé les d éficits constatés, notamment en ce qui concerne les objectifs de prestations et de r é- sultats et le système de rapports (reporting). Aux yeux du Conseil fédéral, l’option 1 n’aurait aucun sens, car la GMEB fonctionne et génère des résultats positifs. Le gel de la solution actuelle n’aurait aucun impact po- sitif sur le rapport co ût/utilité et ne tiendrait pas compte du potentiel que rec èle la GMEB. Les premiers éléments du programme de réforme GMEB introduits avec suc- cès en seraient réduits à stagner et n’auraient plus d’effets à long terme. L’option 2, qui pr évoit une introduction rapide de la GMEB dans l ’ensemble de l’administration f édérale centrale (1 er et 2 e cercles), est peu r éaliste, car certaines conditions essentielles ne sont pas remplies à l’heure actuelle. Ainsi, les probl èmes et le manque de capacités de certaines unités administratives dans les domaines de la mesure des prestations et des r ésultats et de la gestion, de la comptabilit é et du con- trolling pourraient subsister à court et à moyen terme. On peut donc également se demander si les offices chargés de tâches interdépartementales et les secrétariats gé- néraux sont en mesure de ma îtriser le d éveloppement requis de leur infrastructure sur le plan des ressources. En cons équence, le Conseil f édéral souscrit à l ’option 3 et estime que la port ée actuelle de la GMEB est trop limitée et qu’elle ne permet pas d’exploiter pleinement les possibilités de r éforme. L’adéquation du mod èle, le fonctionnement des instru- ments, les r ésultats positifs de l ’évaluation et les exp ériences r éalisées sont autant d’éléments qui parlent en faveur d ’une extension de la GMEB, sur les plans tant quantitatif que qualitatif. Le potentiel de la GMEB n ’est pas épuisé, même s’il n’est pas possible de le concr étiser imm édiatement dans tous les d épartements sous la forme de nouveaux projets GMEB. Plusieurs d épartements ont actuellement comme priorité de traiter d’autres mandats, affaires et projets de r éforme d’une certaine am- pleur. Pour eux, le d éveloppement de projets concrets de GMEB n ’est pas encore à l’ordre du jour. Ils sont néanmoins disposés à offrir leur soutien aux offices fédéraux qui souhaitent adopter la GMEB et établir les conditions n écessaires à cet effet. Ces départements devront également vérifier de manière approfondie la compatibilit é de ces offices avec la GMEB. En cons équence, le Conseil f édéral a d écidé d ’introduire la GMEB à plus large échelle dans l’administration fédérale par l’entremise des départements, sur une base volontaire et par petites étapes. L’objectif est de doubler à moyen terme la port ée de la GMEB, qui pourrait m ême être triplée dans le meilleur des cas. Pour ce faire, il est indispensable de poursuivre les travaux d’élaboration et de mise en application du concept ainsi que de veiller à ce que les conditions requises soient remplies. A cet effet, il conviendra de trans- former le projet GMEB (qui a été lanc é comme tel pour la phase pilote) en pro- gramme et de conserver le groupe de pilotage GMEB (r éunissant des repr ésentants des départements, de la Chancellerie fédérale, du Contrôle fédéral des finances et de l’Office fédéral du personnel), qui a fait ses preuves. Pour dynamiser le programme de r éforme en vue de la mise en application de la nouvelle gestion publique et de l’extension substantielle de la GMEB, il faut: – clarifier les conditions-cadres et les conditions mat érielles et en assurer le respect,3342 – simplifier le concept de gestion et éliminer les d éficits constatés en ce qui concerne la conception et l’utilisation de certains instruments; – enfin créer également dans le 3e cercle des possibilit és pour les unit és admi- nistratives qui répondent à des besoins de transformation qui ne figurent pas dans le 2e cercle. 5 Modifications prévues du concept GMEB 5.1 Conditions matérielles et conditions-cadres Selon le Conseil fédéral, l’introduction à large échelle de la GMEB doit être assortie de toute une série de conditions. Il convient de vérifier de manière approfondie l’aptitude d’un service administratif à être géré selon le mod èle GMEB, aptitude qui doit être reconnue sans r éserve par tous les offices concernés. Il faut en particulier trouver un consensus sur la question de l ’étendue de l ’influence politique sur la gestion de l ’unité administrative en question. Une gestion étroite par les milieux politiques – avec des objectifs budg é- taires détaillés – ne se prête pas à une gestion selon le modèle GMEB. L’adoption de ce modèle peut être discutée si les conditions suivantes (critères) sont remplies: – A l ’échelon du d épartement et – dans une plus large mesure encore – à l’échelon de l’unité administrative, les organes décisionnels doivent disposer de la marge de libert é et de manœ uvre requise. Même s’il n’est pas possible de séparer de mani ère claire et d éfinitive les niveaux strat égique et op éra- tionnel et que cette s éparation n’est pas admise par les milieux politiques, il faut que la disposition à déléguer les compétences pour les actes d’exécution soit évidente. – La délégation de marges de man œ uvre supplémentaires ne se justifie que si la fixation d’objectifs de prestations et de r ésultats est possible et que si les conditions nécessaires à leur mesure (indicateurs ad hoc) sont remplies. Si l’on se fonde sur ces consid érations, l’introduction de la GMEB peut être envisa- gée en premier lieu dans les unit és administratives qui ont un caract ère d’entreprise marqué. Les offices centraux d’achat, mais aussi les fournisseurs d épartementaux de prestations en mati ère d ’informatique et de t élécommunication en font partie. L’introduction à large échelle de la GMEB devrait en outre s ’appliquer en priorit é aux services administratifs qui ont d ’ores et d éjà adopt é ce mod èle dans certains secteurs et à ceux qui ont cr éé en leur sein au cours des derni ères années les condi- tions nécessaires à la GMEB. Il convient par ailleurs de ne plus exclure de la GMEB les offices chargés d’allouer des subventions, et, parmi eux, notamment ceux qui ont adopté les principes de la NPF (nouvelle péréquation financière) et qui utilisent avec succès les instruments ad hoc. Dans ces cas-l à, il serait judicieux, pour des raisons liées à la gestion et à l’organisation, de gérer les activités propres à l’administration (affectation des ressources humaines et matérielles) selon les principes de la GMEB. Pour passer à la GMEB, les conditions-cadres doivent dans tous les cas être rem- plies. Les services administratifs qui souhaitent passer à la GMEB doivent imp érati- vement mettre en place les instruments n écessaires à cet effet. Il s ’agit notamment des éléments suivants:3343 – définition des produits et des b énéficiaires des prestations en fonction d ’une stratégie globale; – fixation rigoureuse des objectifs visés et des activités planifiées; – amélioration voire extension de l ’infrastructure comptable actuelle (tenue d’une comptabilité analytique fiable); – mise en place d ’un controlling des finances, des prestations et des r ésultats adapté aux besoins de chaque échelon. Différentes questions se posent en ce qui concerne la r églementation des achats et le secteur informatique. L’obligation d’acheter de manière centralisée le matériel et les prestations informatiques, le mobilier, les imprim és et le mat ériel de bureau est re- mise en question, voire critiqu ée, pour des raisons de principe (incompatibilit é avec les compétences de d écision décentralisée). On fait valoir que, dans certains cas au moins, il n’est pas possible de chercher des solutions économiques ou avantageuses. Dans le domaine informatique, il faut en outre tenir compte du fait que la transpa- rence en matière de besoins en ressources financi ères a été réduite par la r éinscrip- tion, dans le budget 2001, des cr édits de paiement transf érés au pr éalable dans les budgets des offices GMEB. Cette lacune ne sera pas comblée avant l’introduction de l’imputation des prestations avec incidence budg étaire dans le secteur de l’informatique. Le Conseil f édéral a charg é les autorit és compétentes de v érifier la réglementation actuelle des achats. A cette occasion, il convient en particulier de déterminer si les contraintes actuelles dans le domaine des achats se justifient. 5.2 Simplification de la gestion Les expériences réalisées pendant la phase pilote font clairement ressortir la n éces- sité d ’adapter le concept actuel de la GMEB, de m ême que la conception et l’utilisation de certains instruments et r èglements. Diverses dispositions se sont r é- vélées trop complexes dans la pratique et leur application trop fastidieuse; il manque en outre par endroits la coh érence requise, ce qui engendre des redondances. Ces la- cunes entravent l’utilisation régulière des instruments et doivent être comblées dans la perspective de l ’extension de la GMEB à d ’autres unit és administratives. Des adaptations s’imposent notamment dans le domaine de la gestion financi ère et en ce qui concerne les réglementations suivantes: – spécification des crédits de paiement dans le compte financier; – constitution de réserves; – objectif d’économies. Par ailleurs, il convient de simplifier le syst ème de rapports (reporting) et d ’en ren- forcer l’orientation sur les besoins des destinataires (voir ch. 5.3). 5.2.1 Spécialité des crédits de paiement La structure par groupes de produits des cr édits de paiement dans le compte finan- cier n’a pas apport é les r ésultats attendus, car les donn ées correspondantes ne peu- vent être reprises directement de la comptabilit é financière des différents offices fé- déraux et doivent donc être préalablement traitées selon une méthode statistique. En3344 outre, les d épenses d ’un office ne recouvrent pas les co ûts – d éterminant pour l’appréciation de la gestion – qui tiennent également compte des prestations achetées par d ’autres services administratifs (p. ex. les co ûts d ’hébergement et l ’achat de prestations d’informatique). Si la différenciation entre les dépenses et les coûts se justifie d’un point de vue éco- nomique, il n’en est pas de même au niveau des groupes de produits. Voilà pourquoi il conviendra à l’avenir de n’établir dans le compte financier – certains cas spéciaux exceptés – qu’une distinction entre les d épenses propres à l’administration (person- nel, ressources mat érielles, biens d ’investissement) et les d épenses de subvention- nement. Le degr é de sp écification actuel des articles budg étaires dans le domaine des subventions sera conserv é. En lieu et place des gr oupes de produits actuels, les dépenses propres à l ’administration seront regroup ées dans une enveloppe budg é- taire à l’échelon de l ’office, sans subdivision entre les d épenses d’investissement et les autres dépenses. Les expériences réalisées jusqu’ici ont montr é que la mise en place de la comptabi- lité analytique, tout comme son exploitation ult érieure, occasionne des charges im- portantes. Dans le cadre du projet NMC, il s ’agira de déterminer dans quelle mesure il est possible de r éduire ces charges par la d éfinition de standards d ’exigences va- riables. Dans le m ême temps, il est pr évu de passer à la gestion fond ée sur le solde, à l’image des r églementations correspondantes au niveau des cantons: si les condi- tions n écessaires sont remplies, les besoins en financement net de l ’office feront l’objet d’une autorisation de crédit. Ce système se justifie surtout lorsque les d épen- ses et les recettes sont directement li ées et qu’en même temps la qualité et l’étendue des prestations sont d éfinies avant tout par la demande en prestations administrati- ves. La gestion fond ée sur le solde assure la flexibilit é nécessaire pour que les offi- ces GMEB puissent r éagir plus rapidement à une augmentation de la demande et se procurer sous leur propre responsabilit é les ressources suppl émentaires dont ils ont besoin à partir des recettes supplémentaires. Si la gestion se fonde exclusivement sur des normes fixées en matière de dépenses et que les recettes éventuelles ne soient pas d éterminantes pour l ’autorisation des res- sources, la gestion fondée sur le solde ne peut être envisagée. L’application et l ’aménagement de la gestion fond ée sur le solde n écessitent des éclaircissements supplémentaires. Il s’agira en particulier de d éterminer quelles sont les mesures d’accompagnement à prendre. Le Conseil fédéral s’efforce de récapituler dans une enveloppe budgétaire les dépen- ses et les recettes propres à l ’administration (soit les d épenses et les recettes de fonctionnement) d’un office GMEB. La structure par groupes de produits au sein du compte financier sera dor énavant abandonn ée. Si les conditions sont remplies, la gestion fondée sur le solde (besoins en financement net) sera adoptée. 5.2.2 Constitution de réserves La possibilité de constituer des r éserves est pour les offices GMEB une v éritable in- citation à d égager une meilleure rentabilit é. Cet instrument se retrouve également dans les concepts cantonaux et communaux de nouvelle gestion publique.3345 La réglementation valable pour l ’essai pilote s’est avérée adéquate. En cons équence de quoi, le financement de r éserves sans conditions à partir de cr édits de paiement non épuisés ou de recettes suppl émentaires non budg étisées devrait demeurer im- possible à l’avenir encore, sans vérification matérielle préalable. Par ailleurs, il con- viendra de maintenir la s éparation entre les r éserves spécifiques (constitution de r é- serves avec des ressources budgétaires) qui n’ont pas pu être entièrement utilisées en raison de retards dans le d éroulement de projet, d ’acquisitions, etc.) et les r éserves générales/libres (amélioration du r ésultat financier gr âce à une augmentation de la productivité), et de régler leur utilisation de manière différenciée. Afin de r éduire les charges administratives li ées à la r édaction et au traitement des demandes, il conviendra de préciser les conditions et les critères définis compte tenu des demandes faites par le pass é. La proc édure sera simplifi ée, car la d écision de constituer des r éserves relèvera dorénavant des d épartements concernés, ce qui les rendra davantage responsables de la gestion et devrait garantir des d écisions objecti- vement plus solides. L’accord de l’Administration fédérale des finances continuera à être nécessaire. Le Conseil f édéral entend maintenir le principe de la constitution de r éserves. La différence entre les r éserves spécifiques et les r éserves générales (libres) se justifie toujours. L’appréciation des demandes de constitution de r éserves devra d ésormais être effectuée principalement par les d épartements, en accord avec l ’Administration fédérale des finances. 5.2.3 Objectif d’économies ’La destination des cr édits n’apparaissant quasiment plus dans l ’enveloppe budg é- taire, les offices GMEB disposent d ’une marge de man œ uvre étendue pour assurer leur gestion financière. Selon les exp ériences faites, ce changement est li é à une r é- duction des soldes de cr édits lors de la cl ôture des comptes. Cette situation induite par le système et l’objectif de rentabilité visé par la GMEB avaient incit é le Conseil fédéral à imposer aux unit és administratives participant à l ’essai pilote un objectif d’économies de 10 %. Les expériences réalisée s l or s de l a m i s e e n œ uvre du projet ont montr é que ledit objectif présentait sous sa forme actuelle des inconv énients majeurs, qu’il convenait d’éliminer. D’une part, la détermination des économies financières ou des améliora- tions à réaliser était fastidieuse, d’autre part, – et cela pèse encore plus lourd dans la balance – l ’objectif sous sa forme actuelle ne tenait pas suffisamment compte des charges supplémentaires uniques, qui sont notamment occasionn ées par la mise en place et l’exploitation de l’infrastructure comptable. Cette situation ne devrait toutefois pas justifier l ’abandon pur et simple des efforts supplémentaires consentis en vue d ’améliorer la rentabilit é. Il s ’agira bien plus de rendre compatible l ’objectif de rentabilit é avec le potentiel d ’optimisation disponi- ble à l ’échelon des offices. La nouvelle r églementation pr évoit donc des objectifs différenciés pour les offices GMEB, objectifs qui devront être fixés en priorit é par les départements, qui en assumeront également la responsabilité, ce qui devrait per- mettre d’exploiter pleinement le potentiel disponible. Il conviendra de v érifier, cas par cas, dans quelle mesure le remboursement des investissements qui ont été opé- rés pour la mise en place des instruments de la GMEB dans le domaine administratif d’ici à la fin de la premi ère période du mandat de prestations constituera un objectif3346 adéquat, afin d’éviter que les dépenses uniques requises pendant une p ériode limitée ne se transforment en une augmentation du volume budgétaire à long terme. Le Conseil fédéral ayant décidé de renoncer à l’objectif d’économies sous sa forme actuelle, la fixation d ’objectifs pour l ’amélioration de la rentabilit é devra se fonder sur le potentiel effectivement disponible. Lors de leur mesure, il conviendra de tenir compte des dépenses supplémentaires occasionnées par l’adoption de la GMEB. 5.3 Système de rapports (reporting) Le système de rapports actuel pr ésente des défauts d’importance variable. Parmi les défauts les plus importants, on peut citer notamment les charges administratives pe- sant sur les offices GMEB, les chevauchements et doublons constatés entre les diffé- rents rapports, dont le contenu, la structure, le volume et la pr ésentation présentent en outre des divergences importantes et dont la r édaction est mal adapt ée aux be- soins des diff érents niveaux hi érarchiques concern és, sans parler de l ’utilisation anarchique des termes. Du point de vue du Parlement, la compatibilit é du syst ème de rapports avec le syst ème de milice n ’est pas encore assur ée. Nous pr évoyons les mesures suivantes pour optimaliser le système de rapports: – Abolition des rapports annuels GMEB (qui devaient être approuv és par le Conseil f édéral). Il conviendra d ’intégrer dans le rapport de gestion ordi- naire du Conseil f édéral à l ’adresse des Chambres f édérales les remarques éventuelles au sujet de la GMEB, ainsi que d ’y mentionner et d ’y commen- ter les événements isolés. Cette réglementation placera les offices GMEB sur un pied d’égalité avec les autres offices. – En lieu et place des anciens rapports annuels GMEB, il faudra établir dans le cadre d’un rapport distinct une appr éciation complète des objectifs fix és et de résultats obtenus pour la p ériode du mandat de prestations en cours et ce, une fois par p ériode et avant le d ébut des travaux concernant le nouveau mandat de prestations, c ’est-à-dire avant la fin de la troisi ème ann ée du mandat de prestations en cours. Cette proc édure n écessitera une s éparation cohérente dans le mandat de prestations entre une partie g énérale présentant les tâches principales ainsi que la strat égie globale et une partie sp écifique contenant les normes pour la p ériode du mandat de prestations en cours (valeurs de r éférence concernant les prestations et les finances, objectifs de résultats et indicateurs servant à leur mesure). – A l’avenir, l’exposé des motifs dans la partie chiffr ée du message relatif au budget devra mettre l ’accent sur l ’explication des d épenses et des recettes globales prévues, ainsi que sur les éléments essentiels, avec un commentaire des écarts par rapport aux chiffres de l ’année précédente. Ces informations devront être complétées par des indications sur les co ûts et les recettes ainsi que sur le degr é de couverture des frais par groupe de produits. Les chiffres du budget devront être précédés d’une brève description des groupes de pro- duits et des objectifs ad hoc selon le mandat de prestations. Ces donn ées au- ront uniquement un caractère informatif.3347 – A l’instar du message relatif au budget, les rapports établis dans le cadre du compte d’État englobent non seulement un commentaire des r ésultats finan- ciers avec justification des écarts par rapport aux valeurs budg étisées mais aussi une brève description des groupes de produits et des objectifs du man- dat de prestations, mais aussi des objectifs fix és pour la p ériode sous rap- port. Si la base de donn ées disponible le permet, il conviendra en outre de fournir des indications sur la tenue des objectifs de prestations fix és pour l’ensemble de la p ériode du mandat de prestations. Une telle appr éciation générale ne sera toutefois imp érative qu’avant le renouvellement du mandat de prestations. – Les rapports établis par les offices GMEB pour leur d épartement respectif s’inscriront d ésormais dans le cadre des rapports semestriel et annuel. Les départements seront libres de d éterminer le contenu, la structure, la pr ésen- tation et la date d ’établissement de ces rapports. Un rapport semestriel devra être considéré comme un standard minimum. Il est recommandé d’établir des rapports plus fréquents (ces rapports pourront aussi se faire sous forme orale lors des entretiens de gestion). – En ce qui concerne le contenu, la structure et la pr ésentation des autres pu- blications, qui sont en r ègle générale destinées à un plus large public ou à des experts et qui ont à la fois pour but d’informer et de soigner les relations publiques, les offices GMEB ont les coudées franches. Des brochures ad hoc peuvent être publiées par eux sous la d ésignation de rapports annuels, mais il n’y a aucune contrainte à cet égard. Il faut toutefois éviter dans tous les cas d’utiliser des termes déjà utilisés dans d’autres contextes. Comme nous l ’avons déjà dit, le bilan des r ésultats obtenus pendant la p ériode du mandat de prestations en cours doit être dressé avant le renouvellement du mandat de prestations. A cet égard, il conviendra encore de d éterminer si l ’approbation du mandat de prestations par le Conseil f édéral pourra être report ée à la fin du deuxième trimestre. Cela lui permettrait d ’apprécier de manière plus réaliste les ob- jectifs en matière de prestations. Le Conseil f édéral a d écidé de mettre en application les mesures mentionn ées, en vue d ’optimaliser le syst ème de rapports (reporting). Les rapports annuels GMEB seront supprimés. L’établissement des rapports sera standardis é et s ’inscrira dans le cadre du rapport de gestion ordinaire du gouvernement. En ce qui concerne le con- tenu, la structure et la pr ésentation des autres rapports, les d épartements et les offi- ces auront toute liberté d’agir. 5.4 Utilisation des compétences dans le domaine de la gestion du personnel Un certain nombre d ’offices administratifs GMEB ont exprim é le souhait que les dispositions du droit du personnel soient assouplies. Ils ont demand é en particulier que l’appréciation de la fonction soit en partie confi ée aux offices. Or de telles con- cessions briseraient l’uniformité de la politique du personnel – qui constitue un ob- jectif important de la nouvelle loi sur le personnel de la Conf édération – et d ébou- cheraient sur des inégalités de traitement.3348 La nouvelle loi sur le personnel de la Conf édération (LPers; RS 172.220.1) et l’ordonnance sur le personnel de la Conf édération (Opers; RS 172.220.111.3) ren- forcent aussi la nouvelle gestion publique. Les possibilités offertes aux départements de déléguer des tâches, des compétences et des responsabilit és à leurs offices admi- nistratifs devraient en règle générale être utilisées de manière systématique. 5.5 Définition des groupes de produits ’Lors des d élibérations des sous-commissions GMEB, la question suivante a été soulevée: Convient-il de séparer de manière systématique les prestations de l ’État et les prestations commerciales? Il faut clairement r épondre par l ’affirmative à cette question. Parlent en faveur d’une délimitation claire les raisons suivantes: – Les exigences plus rigoureuses en matière de calcul des coûts des prestations qui sont fournies en concurrence avec des fournisseurs priv és. Il convient d’apporter la preuve indéniable qu’aucune subvention croisée n’est opérée. – L’importance des prestations commerciales par rapport au chiffre d ’affaires total ou aux coûts totaux doit apparaître au premier coup d’œil. – Les prix des prestations commerciales doivent être fixés de mani ère à cou- vrir les co ûts totaux. Cette r ègle s’applique rarement aux autres prestations qui sont fournies par l ’État dans le cadre de l ’accomplissement de ses tâches publiques. Le cas échéant, les émoluments exig és pour ces prestations de base doivent être fixés en dessous du co ût de production, en tenant compte de l’intérêt et du profit qu ’y trouve l ’assujetti de m ême que de l ’intérêt pu- blic à la prestation. Cette mani ère de proc éder peut être de mise lorsque le recours à une prestation serait limité par le montant de l’émolument. L’importance de la distinction entre l ’offre de prestations de base et les prestations commerciales ressort clairement de l ’exemple de M étéoSuisse. Les prestations de base sont décrites dans la loi fédérale sur la météorologie et la climatologie et englo- bent entre autres choses les pr évisions météorologiques en trois langues, la fourni- ture de donn ées météorologiques, les informations de m étéorologie aéronautique et les informations météorologiques et climatologiques d ’intérêt général. La fourniture de la plupart de ces prestations ne doit pas obligatoirement couvrir les co ûts. En re- vanche, l’offre de prestations commerciales englobe des produits qui r ésultent d’une valorisation des informations de base. Les d épenses et les recettes concernant ces prestations sont budg étisées dans un groupe de produits distinct. La gestion de ces prestations dépend des conditions de la concurrence. Les prix doivent être calculés de manière à couvrir les co ûts totaux. Ce principe a acquis un caract ère obligatoire pour tous les offices GMEB en vertu de l ’arrêt du Tribunal fédéral du 5 février 2001 dans l’affaire opposant le DFE à l’ISM (MétéoSuisse) sur une restriction illicite de la concurrence. Dans le mandat de prestations de M étéoSuisse, la part des presta- tions commerciales dans le chiffre d ’affaires total est en outre limit ée. Cette restric- tion sert à éviter de concurrencer de mani ère excessive les fournisseurs priv és d’informations météorologiques. Compte tenu de l ’importance que rev êt la pr ésentation transparente de l ’offre de prestations, le Conseil fédéral entend veiller au respect systématique de ce principe.3349 5.6 Stratégie quant à la possible externalisation de l’administration fédérale décentralisée La question de savoir quelle place devait revenir au concept GMEB dans le cadre du débat en cours sur la privatisation a également été mise à l’ordre du jour. Le Conseil fédéral est d ’avis que la GMEB n ’est pas une étape transitoire qui doit imp érative- ment d éboucher sur une externalisation ou une privatisation. L ’approche choisie vise bien plus à renforcer la gestion au sein de l ’administration f édérale centrale. Cela ne signifie pas non plus que l ’on doit exclure tout transfert de certains offices GMEB dans le 3 e cercle, et donc renoncer à l’adoption des principes de gestion de l’administration d écentralisée. La question d ’une externalisation ou privatisation éventuelle doit néanmoins être placée dans un contexte plus large. Le Conseil f édé- ral arrêtera sa position dans le cadre d ’un rapport sur la strat égie à long terme, r é- pondant ainsi à un mandat de la Commission des finances du Conseil national. 5.7 Harmonisation de la période du mandat de prestations avec la période du programme de la législature Il serait souhaitable que la p ériode du programme de la l égislature et celle du man- dat de prestations se recouvrent. On assurerait ainsi que les objectifs fix és pour la période de législature dans le cadre d’une procédure «top-down» servent de norme à l’aménagement matériel des mandats de prestations. Il convient toutefois d ’éviter aujourd’hui encore de synchroniser tous les mandats de prestations et d ’harmoniser la procédure avec le programme de législature car les processus de d écision du gou- vernement et du Parlement ne doivent pas être surchargés par des pointes de travail difficiles à maîtriser. En revanche, il s ’agit d’harmoniser matériellement les mandats de prestations – dans la mesure o ù cela se justifie – avec le contenu du programme de la législature et avec les objectifs annuels du Conseil fédéral (garantie de la cohé- rence de la politique du Conseil f édéral). Cette mesure concerne en premier lieu la stratégie globale et les principaux objectifs de r ésultats des mandats de prestations. L’extension du mod èle GMEB dans l ’administration f édérale accro îtra encore l’importance de cette harmonisation des contenus. 6 Vérification et développement ultérieur du modèle des quatre cercles 6.1 Définition de deux modèles de base pour le 3e cercle L’évaluation réalisée a montré que le 2 e cercle (modèle GMEB) n ’était pas la solu- tion idéale pour toutes les unit és administratives n écessitant des r éformes. Déjà par le passé, on a réalisé des concepts de gestion pour r épondre à des exigences spécifi- ques dans certains secteurs d’activité et instituts (notamment à l’Institut fédéral de la propriété intellectuelle (IPI) et à l’Institut suisse des produits th érapeutiques (rebap- tisé Swissmedic), mais aussi dans le secteur des Écoles polytechniques f édérales (EPF). Ces solutions ont toutes en commun l ’abandon de la gestion financi ère fon- dée sur des objectifs d étaillés ayant été fix és par les instances politiques dans le cadre du budget annuel de la Conf édération. Cette t âche sera assum ée par d ’autres organes, dont certains ont été nouvellement cr éés (p. ex. le conseil de surveillance3350 ou le conseil de l’institut). Ces solutions qu ’il faut rattacher aujourd’hui au 3e cercle se distinguent les unes des autres sur les plans institutionnel et juridique, mais aussi quant à leur gestion financi ère, sans que l ’on puisse avancer de raisons convaincan- tes. Pour des raisons juridiques (garantie de l ’autonomie), la GMEB n ’est pas non plus adaptée aux offices administratifs qui exercent une fonction d ’autorité de sur- veillance, comme par exemple les secr étariats de la Commission f édérale des ban- ques et de la Commission de la concurrence, ou l ’Office fédéral des assurances pri- vées (qui, outre des fonctions de surveillance, assume d ’autres t âches dans le do- maine des assurances priv ées). L ’a n égociation des ressources offre n éanmoins la possibilité d’accorder à ces organes une marge de man œ uvre accrue en mati ère de gestion. La convention sur les ressources permet de fixer de mani ère prospective entre le département compétent et l’autorité de surveillance les ressources n écessai- res à l’exploitation ainsi que la marge de man œ uvre nécessaire à la gestion des res- sources financières et humaines. Elle peut être appliquée aux organes ind épendants, dont les t âches sont d éfinies dans la loi, qui n ’admettent pas d ’autorité sup érieure spécialisée ou politique et qui n ’ont pas la possibilit é de g érer leurs prestations par mandat de prestations et accord sur les prestations comme le pr évoit la GMEB. Une convention sur les ressources suffisamment d étaillée garantit la transparence sur l’affectation des ressources requise pour le département et le Parlement. On observe dans certaines unit és administratives le d ésir d ’éviter les contraintes liées à la GMEB et de passer directement dans le 3 e cercle, cens é être plus facile à réaliser. Le Conseil f édéral considère donc qu ’il est n écessaire de fixer des garde- fous et de rappeler que les exigences de la gestion d’entreprise du 3e cercle vont bien au-delà de celles de la GMEB. Si l ’on tient compte du fait que des solutions sp écifiques sont envisag ées pour d’autres unités administratives qui font encore partie du 1 er cercle à l’heure actuelle, il faut être conscient du danger que repr ésenterait un foisonnement de r églementa- tions divergentes. Au vu de l’évolution rapide de la nouvelle gestion publique et des options de privatisation (partielle; 4 e cercle), il importe de faire en sorte que les for- mes d ’organisation possibles des unit és administratives du 3 e cercle, gr âce à des normes ad hoc, ne dépassent pas certaines limites. C’est pourquoi le Conseil f édéral recommande qu ’on se tienne d ésormais à deux modèles de base [ «Autorité de surveillance » et «Entreprises (institut, fondation) chargées d’un mandat public»] pour les futurs statuts du 3 e cercle. Un sondage réali- sé dans les départements a montré que ces deux modèles suscitent un certain int érêt. Il conviendrait toutefois d ’analyser plus en d étail les possibilit és de couvrir les be- soins. Certains départements attendent une clarification rapide et des étapes de mise en œ uvre concrètes. Il reste également d’autres points à clarifier dans le cadre de la mise en application des dispositions l égales (en particulier l ’art. 2 LOGA et l ’art. 6 OLOGA). Le Conseil fédéral a chargé le groupe de pilotage et la direction du projet GMEB de concrétiser, avec les offices administratifs concernés, les deux modèles de base pour le 3e cercle et d ’élaborer des propositions qui serviront à la m ise en œ uvre et à la future application du modèle des quatre cercles.3351 6.2 Développement ultérieur du modèle des quatre cercles Les analyses entreprises en relation avec l ’introduction de la GMEB et le r éaména- gement du 3 e cercle permettent de conclure que le mod èle des quatre cercles doit être développé sous sa forme actuelle. L ’adéquation de ce mod èle comme approche pragmatique visant à la syst ématisation des principes de la gestion de l’administration (différentes exigences et solutions de gestion) est reconnue par tous les intéressés. On observe cependant aujourd’hui un certain rapprochement des 1er et 2e cercles (en particulier en cas d ’introduction à plus large échelle de la GMEB) et une tendance à la convergence due à la consolidation des articles budg étaires envi- sagée pour le 1 er cercle dans le cadre du projet NMC. En comparaison, les diff éren- ces qualitatives entre les 2e et 3e cercles sont nettement plus importantes. L’interface entre le 2 e et le 3 e cercle marque la s éparation fondamentale entre l ’administration centrale et l’administration décentralisée et le type de gestion de chacune d ’elles se- lon la LOGA (art. 2 LOGA; art. 6 OLOGA). La question de savoir si un service administratif doit être rattach é au 2 e ou au 3e cercle doit être tranchée au niveau politique. Elle est li ée à une d écision de prin- cipe qui devra d éterminer si l ’administration f édérale doit continuer d ’être g érée comme par le passé (1er et 2e cercles), ou si elle doit être gérée de manière accrue par des offices administratifs autonomes et d écentralisés (3e cercle). Le Conseil f édéral entend poursuivre l’examen de cette question. 7 Répercussions sur les dispositions légales en vigueur relatives à la GMEB Les réglementations édictées dans le cadre du projet pilote GMEB se fondent essen- tiellement sur l’art. 38a LFC, qui autorise le Conseil fédéral, pour assurer l’efficacité des activités de l ’administration dans les unit és administratives chargées d’un man- dat de prestations en vertu de l ’art. 44 LOGA, à prévoir des dérogations aux princi- pes régissant la tenue des comptes énumérés à l’art. 3 et à libérer les offices GMEB de l’obligation de formuler des demandes de cr édits supplémentaires conformément à l’art. 17. Les expériences réalisées jusqu’ici ont montré que la formulation actuelle de l’art. 38a était suffisamment claire et qu ’il n’était pas indispensable de la com- pléter par une ordonnance. Cet article constitue en outre une base juridique suffi- sante pour l ’extension pr évue de la GMEB à d ’autres unit és administratives. Les dispositions aff érentes pourront continuer d ’être consign ées dans le Manuel de la GMEB et dans les Instructions de l ’Administration fédérale des finances concernant les services de caisse, de paiements et de comptabilité. Il ne sera donc pas nécessaire d’édicter une ordonnance.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Rapport sur la gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire - Évaluation et suite de la procédure (Rapport d'évaluation GMEB) In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 18 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.028 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 07.05.2002 Date Data Seite 3320-3351 Page Pagina Ref. No 10 126 285 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.