2000-0764 3095 Interventions parlementaires Procédure, statistiques, coûts et propositions de réforme du système des interventions parlementaires Rapport final à l’attention des commissions de gestion du Conseil national et du Conseil des Etats du 25 février 19993096 L’essentiel en bref Les commissions de gestion des Chambres fédérales ont chargé l’Organe parle- mentaire de contrôle de l’administration (OPCA) d’examiner divers aspects en rapport avec les interventions parlementaires. Cet examen, réalisé entre juin 1998 et janvier 1999, a principalement porté sur la procédure suivie par les interventions parlementaires, sur les aspects relatifs à leur évolution du point de vue quantitatif au cours de ces dernières années ainsi que sur l’évaluation des coûts occasionnés par les réponses au niveau du Conseil fédéral et de l’administration fédérale. De plus, l’OPCA a été chargé de recueillir auprès de l’administration les propositions de réforme que cette dernière pourrait formuler au sujet des procédures d’interven- ion et de la pratique actuelle en matière de réponse. L’enquête a principalement permis d’obtenir les résultats suivants: – De 1984 à 1997, a vec quelques variations annuelles, le nombre d’interventions déposées par les membres du Parlement et par les groupes a tendance à augmenter. La différenciation par catégorie d’intervention ré- vèle que ce sont avant tout les dépôts de motions et d’interpellations qui présentent une tendance croissante. En revanche, les postulats (dans les deux conseils) et les questions ordinaires (au Conseil national) ont perdu de leur attractivité. – Durant la même période examinée, par rapport au Conseil des Etats, il y a eu presque huit fois plus d’interventions déposées au Conseil national. En d’autres termes, cela signifie que le nombre moyen d’interventions par dé- puté et par an s’élève à environ 3 pour le Conseil national et 1,6 pour le Conseil des Etats. – La comparaison par session, entre le nombre d’interventions déposées et le nombre d’interventions liquidées par les chambres entre 1994 et 1997, montre une évolution tendancielle contraire: durant la période examinée, le dépôt a eu légèrement tendance à augmenter alors que la liquidation a eu tendance à reculer. – L’examen, toujours entre 1994 et 1997, de la liquidation par les Chambres fédérales des interventions personnelles a montré que ces dernières peuvent connaître des «destins» très différents. Cette constatation concerne avant tout l’instrument d’intervention principal, c’est-à-dire la motion. Le tiers des interventions de cette catégorie a été classé sans que ces dernières aient été traitées par le Parlement (principalement parce qu’elles ne l’ont pas été dans le délai de deux ans). Les autres motions ont en majorité été transmi- ses sous forme de postulat par le premier conseil ou rejetées. Moins d’un dixième de toutes les motions liquidées par le Parlement a été traité avec succès (à savoir ont été adoptées par les deux chambres et transmises au Conseil fédéral). – Les coûts occasionnés par les réponses aux interventions examinées – dix motions, dix postulats, dix interpellations et dix questions ordinaires – va- rient dans une fourchette allant de près de 1000 francs à 8000 francs par intervention. Environ 40 % des interventions ont entraîné des coûts situés3097 entre 3000 et 5000 francs. Pour ce qui est du reste des interventions, une moitié est située en dessous et l ’autre au-dessus de cet intervalle. La valeur moyenne des interventions examin ées est de 4080 francs. Les co ûts ainsi calculés se situent nettement en dessous de ceux des estimations qui ont cir- culé jusqu’ici (10 000 francs ou plus). – Les intervalles de co ûts (coût maximum – coût minimum) varient peu d ’une catégorie d’intervention à l’autre. La comparaison des co ûts moyens révèle une différence de 550 francs entre la cat égorie d’intervention la plus ch ère (le postulat avec une moyenne de 4310 francs) et la moins chère (la question ordinaire avec une moyenne de 3760 francs). – Le traitement d’une intervention par les Chambres f édérales fait augmenter les co ûts occasionn és aupr ès du d épartement et de l ’office d ’un montant pouvant aller de 650 à 2650 francs (valeurs moyennes). – 80 % des vingt services de l ’administration f édérale qui ont particip é à l’enquête écrite de l’OPCA ont jugé que la proc édure et la pratique actuel- les en mati ère de r éponse aux interventions n écessitent des r éformes par- tielles. – Pour une part, les propositions de r éforme issues de l ’administration f édé- rale ont pour but de simplifier et de rationaliser le traitement des interven- tions par le Conseil f édéral et par l’administration fédérale (p. ex. le d épla- cement de la comp étence décisionnelle du Conseil f édéral vers le d éparte- ment ou la simplification de la proc édure de r éponse). D ’autre part, elles visent les r églementations et proc édures en vigueur au sein du Parlement (p. ex. l ’introduction de quotas d ’interventions par d éputé et par p ériode, l’examen préalable des interventions en vertu de divers crit ères, le raccour- cissement du délai de classement lorsque l ’intervention n’est pas traitée par les chambres) ou sugg èrent de discuter des mod èles nouveaux ou modifi és (p. ex. la r éduction du nombre de cat égories d’interventions ou des modifi- cations relatives à leur caractère urgent).3098 Rapport Introduction Les interventions parlementaires remplissent des fonctions importantes et multiples. Il arrive toutefois qu ’elles fassent l ’objet de critiques, que ce soit parce que leur nombre a augmenté au cours de ces derni ères décennies et que la pile des interven- tions parlementaires pr êtes à être trait ées mais en suspens jette une ombre sur le fonctionnement du Parlement ou parce qu ’elles sont soup çonnées de g énérer des dépenses très importantes au niveau de l ’administration pour, finalement, ne d éve- lopper que peu d ’effets. Le groupe de coordination des commissions de gestion (CdG) du Conseil national et du Conseil des Etats, a voulu en savoir plus sur ce sujet. Pour cette raison, à la fin du premier semestre 1998, il a charg é l ’Organe parlementaire de contrôle de l’administration (OPCA) d ’examiner divers aspects en rapport avec les interventions parlementaires. En particulier, l’OPCA a été chargé de clarifier les points suivants: – Procédure de traitement des interventions parlementaires depuis leur d épôt jusqu’à leur liquidation; – Statistiques relatives à l’évolution quantitative et à la liquidation des inter- ventions parlementaires aux Chambres fédérales; – Coûts occasionnés par les réponses du Conseil f édéral et de l ’administration fédérale; – Evaluation de la pratique actuelle en mati ère de traitement des interventions parlementaires ainsi que les réformes possibles. Les résultats principaux de ces diverses investigations sont r ésumés dans le pr ésent rapport dont les chapitres commencent par la question correspondante. Le d étail des résultats de l ’enquête est consign é dans le rapport de travail (en allemand unique- ment). Ce dernier comporte en particulier: – de nombreuses statistiques suppl émentaires relatives au «destin» des inter- ventions et à leur évolution dans le temps ainsi qu ’une digression sur les initiatives parlementaires qui, d’un point de vue juridique, ne font pas partie des interventions parlementaires, – des évaluations d étaillées de l ’enquête relative aux co ûts des interventions parlementaires et tous les résultats de l’enquête sur la pratique en mati ère de réponse aux interventions parlementaires, – un aperçu des instruments parlementaires en vigueur dans d ’autres pays eu- ropéens, – des informations plus détaillées sur l’approche méthodique.3099 1 Interventions parlementaires: la proc édure Ce chapitre résume les résultats relatifs à la première question de l’examen: Quelles sont les diff érentes étapes de la proc édure de traitement des interven- tions parlementaires depuis leur dépôt jusqu’à leur liquidation? Nous donnons ici une vue d ’ensemble des principales phases de travail et de proc é- dure par lesquelles les interventions parlementaires passent 1. A la suite de l ’illustra- tion 1, les proc édures importantes pour la compr éhension des chapitres suivants concernant les statistiques, le relev é des co ûts, la pratique actuelle en mati ère de réponse et les r éformes possibles sont bri èvement expliquées. La partie de la proc é- dure jusqu’à (et y compris) la phase du traitement des interventions par les Cham- bres fait l’objet d’une attention particulière. Vue d’ensemble de la procédure des interventions parlementaires Illustration 1 Dépôt de l ’ intervention (principalement art. 33 RCN et 26 RCE): A condition de respecter un certain nombre de conditions formelles, chaque membre du Parlement, les groupes, les commissions et les minorités de commissions ont le droit de d époser une intervention. Alors que les motions (Mo) et les postulats (Po) ont pour objectif de charger le Conseil fédéral (Mo) ou de l’inciter (Po) de déposer un projet de loi ou d’arrêté ou de prendre une mesure, l’interpellation (Ip) et la question ordinaire (QO) servent à demander des renseignements sur les affaires de la Confédération. 1 Vue d’ensemble établie sur la base de documents et de renseignements fournis par le DFJP.3100 Les nouvelles interventions d éposées sont acheminées par les services du Parlement à la Chancellerie fédérale. Cette dernière attribue les interventions aux départements responsables, d étermine les services qui sont également concernés et distribue les textes des interventions à tous les départements. Si la responsabilité ne peut pas être clairement établie, notamment lorsque le sujet de l ’intervention est du ressort de plusieurs départements, l’attribution se fait d ’entente entre la Chancellerie f édérale et les d épartements concern és. S ’il y a contestation, la question se r ègle entre les services concernés. Depuis 1994, le recours à cette solution a été n écessaire pour environ sept % des interventions auxquelles il a été répondu. La d écision finale de l’attribution incombe au Conseil f édéral. Chaque intervention est traduite dans les deux autres langues officielles par la Chancellerie f édérale ou par le d épartement responsable. Réponse à l’intervention (art. 35, al. 1 et 1 bis, RCN et art. 27, al. 2 et 2 bis, RCE): En respectant le délai de réponse réglementaire qui s’applique aux interventions (c ’est- à-dire jusqu’à la prochaine session), le Secr étariat général du département responsa- ble, le DFJP pour ce qui est de la pr ésente étude, transmet l ’intervention à l’office responsable qui prépare un projet de réponse en collaboration avec les autres offices concernés avant de le parachever dans le cadre d’une procédure interne. Il est ensuite soumis, pour prise de position, aux offices concern és des autres d épar- tements dans le cadre d’une procédure de consultation des offices. Le cas échéant, le projet de r éponse est ensuite adapt é, traduit dans les deux autres langues officielles et transmis au Secr étariat général, accompagné d’une proposition destin ée au Con- seil fédéral. Le Secrétariat général soumet la proposition et la r éponse à un examen formel et matériel puis les transmet au chef du département pour signature. La proposition au Conseil f édéral et la r éponse révisée sont transmises à la Chan- cellerie f édérale qui fait parvenir les dossiers, dans les trois langues officielles, à tous les d épartements et qui inscrit l ’intervention à l’ordre du jour de la prochaine séance du Conseil f édéral. Durant une semaine environ, les d épartements peuvent spontanément pr ésenter un co-rapport. Lorsque l ’affaire n ’est pas contest ée, la réponse est adopt ée sans discussion par le Conseil f édéral («décision en bloc » avec toutes les autres interventions qui ne sont pas contest ées) et est transmise dans les trois langues officielles au d épartement responsable ainsi qu ’aux autres d éparte- ments également concernés et aux Chambres fédérales. En revanche, si des co-rapports sont d éposés et que les divergences ne peuvent être éliminées avant la séance du Conseil fédéral, l’intervention est ajournée, c’est-à-dire que son traitement est inscrit à l’ordre du jour de la séance suivante. Ce cas de figure s’est produit pour environ 14 % de toutes les interventions auxquelles il a été répon- du depuis 1994. L’élimination des divergences lors de réponses contestées a lieu soit par voie écrite au moyen d’une procédure de co-rapport, soit oralement, directement entre les services concern és. Si un accord est trouv é, le Conseil f édéral prend sa décision en se basant, le cas échéant, sur un projet de r éponse modifié. Si les diver- gences ne parviennent pas à être éliminées, la r éponse est modifi ée en fonction des délibérations et des d écisions du Conseil f édéral. Il arrive environ cinq fois par année (sur une moyenne de 680 interventions d éposées par année depuis 1984, voir le chap. 2 consacr é aux statistiques) que le Conseil f édéral désapprouve fondamen- talement le projet de réponse, ce qui nécessite une refonte complète de celui-ci ainsi que nouvelles traductions, distribution et mise à l’ordre du jour.3101 Une fois l’arrêté du Conseil fédéral (ACF) effectif, la Chancellerie fédérale transmet la réponse dans les trois langues officielles aux Chambres f édérales, au département responsable ainsi qu’aux autres départements également concernés. Retrait de l’intervention (art. 33, al. 5, RCN et 26, al. 5, RCE): Les auteurs peuvent retirer leurs interventions en tout temps. Les interventions retir ées sont biffées de la liste des objets à traiter et classées par les départements concernés, par la Chancelle- rie fédérale et par les services du Parlement. Classement de l ’intervention avant le traitement aux conseils (art. 40 RCN et 32 RCE): Contrairement aux questions ordinaires qui sont liquid ées avec la réponse du Conseil fédéral, les motions, les postulats, les recommandations (uniquement CE) et les interpellations sont trait ées par les pl énums. Dans certains cas toutefois, il arrive qu’une intervention doive être classée avant son traitement, soit parce que son au- teur quitte le conseil et qu ’aucun autre membre du conseil ne la reprend, soit parce qu’elle n’a pas été trait ée par le Parlement dans le d élai imparti de deux ans. Ces interventions sont classées par les services concernés, même si une réponse du Con- seil fédéral a déjà été élaborée à son sujet. Traitement au sein des conseils/d écision (principalement art. 22, 22 bis, 22ter LREC; art. 35 à 38 RCN; art. 27 à 30 RCE): Certaines interventions sont pr éalablement soumises à la commission parlementaire idoine avant d ’être traitées par le pl énum du conseil (principalement les Mo qui ont été transmises par le premier conseil). Dans ces cas, l’office responsable établit un dossier d’accompagnement rassemblant documentation, notes d’entretien, etc., à l’attention du chef du d épartement. Pour ce qui est du DFJP, outre le chef du d épartement, le directeur de l’office concerné et le collaborateur comp étent participent en r ègle g énérale également à la s éance de la commission. Le dossier d’accompagnement est actualisé – ou établi lorsqu’il n’y a pas eu d ’exa- men préalable par une commission – en prévision du traitement de l’intervention par les conseils. Dans certains cas, il est nécessaire de procéder à une réactualisation du dossier; par exemple lorsque le traitement d ’une intervention est fix é à une session ultérieure soit parce que – pour les Mo et Po – elle est combattue par un ou plusieurs députés ou que l ’auteur ne s ’est pas d éclaré satisfait de la proposition du Conseil fédéral (acceptation, acceptation partielle, transformation d ’une Mo en Po, rejet ou classement de l ’intervention). En ce qui concerne l ’interpellation, le report de son traitement à une session ult érieure est nécessaire lorsque, conformément à la propo- sition de son auteur, le conseil décide la mise en discussion. Les interventions rejetées sont biffées de la liste des objets à traiter, les motions (par les deux conseils), les postulats (par le conseil concern é) et les recommandations (CE uniquement) acceptés sont transmis au Conseil fédéral pour exécution. 2 Interventions parlementaires: statistiques Les résultats de l ’évaluation statistique des interventions parlementaires ( deuxième question de l’examen) peuvent être résumés en les répartissant dans deux groupes de questions distincts. Le présent chapitre présente les résultats principaux.3102 Premier groupe de questions Combien d’interventions ont-elles été déposées par les membres des conseils et les groupes depuis le début de 1984 jusqu’à la fin de 1997? Comment ont-elles évolué dans le temps (nombre d ’interventions, globalement et par catégorie)? Deuxième groupe de questions Combien d ’interventions personnelles ont-elles été liquid ées par les Chambres fédérales depuis le début de 1994 jusqu’à la fin de 1997, et de quelle manière? 2.1 R ésultats pour le premier groupe de questions 2.1.1 Evolution du nombre global d ’interventions De 1984 à 1997, les d éputés du Conseil des Etats et du Conseil national ainsi que les groupes parlementaires ont, au total, d éposé environ 9500 interventions. Ce sont avant tout les d éputés du Conseil national qui ont fait usage de leur droit d’intervention: par rapport à la Chambre des Etats, les interventions d éposées à la Chambre du peuple ont été, en moyenne annuelle, près de huit fois plus nombreuses (environ 600 interventions contre 77). Par d éputé, le nombre annuel moyen d’interventions s’élève à environ 3 pour le Conseil national et 1,6 pour le Conseil des Etats . Comme les r étrospectives des l égislatures permettent de s ’en rendre compte, les écarts par rapport à la moyenne sont cependant importants. Ainsi, cer- tains «champions» en matière d’interventions en ont déposé environ 18 par annéedu- rant la dernière législature2. Comme cela ressort tr ès bien de l ’illustration 2, malgr é des variations sensibles, le nombre d ’interventions d éposées depuis 1984 a tendance à augmenter d ’une ma- nière g énérale. En outre, les variations constat ées ne semblent pour le moins pas fortuites. Elles confirment une hypothèse couramment exprimée: afin de faire preuve d’une activité politique à l’égard de leur électorat, les parlementaires recourent plus souvent à leur droit d ’intervention en période préélectorale. Comme l’illustration 2 le montre, c ’est surtout au Conseil national qu ’un nombre particuli èrement élevé d’interventions a été relevé durant l’année précédant les élections, et ceci en 1986 et en 1990. En revanche, ce phénomène n’a pas été observé en 1994. 2 Centrale de documentation des services du Parlement (1966), Rétrospective de la 44e législature des Chambres fédérales, de la session d’hiver 1991 à la session d’automne 1995, EDMZ, 3003 Berne, p. 312.3103 Evolution du nombre d’interventions déposées par les membres des conseils et les groupes parlementaires de 1984 à 1997 Illustration 2 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 interventions CN interventions CE tendance tendance Sources: données apurées de la Chancellerie fédérale (1984 à 1993) ainsi que statistiques du Secrétariat central des services du Parlement (à partir de 1994) Cette tendance à l’augmentation du nombre d’interventions déposées annuellement a des causes diverses. Sans pouvoir évaluer leur importance dans le cadre de notre examen, nous d ésirons cependant ébaucher quelques explications. Par rapport à la situation telle qu ’elle se pr ésentait par le pass é, il est, d ’une part, actuellement n é- cessaire de trouver des solutions à un plus grand nombre de probl èmes sociaux et, d’autre part, nous assistons à l’avènement de nouveaux champs d’activité politiques. De certains points de vue diff érents, c’est la modification des valeurs politiques et sociales qui est responsable de cette tendance (p. ex.: renforcement de la polarisa- tion politique, tendances individualistes au Parlement, mutation de l ’environnement social, augmentation de la personnification dans les m édias, etc.). Finalement, il semble que diff érentes réformes institutionnelles contribuent également à l’accrois- sement de l’utilisation du droit d ’intervention personnel (p. ex.: limitation du temps de parole au Conseil national avec l ’introduction d’un nouveau mode de traitement des affaires en 1990). Cette énumération de causes possibles pouvant expliquer l ’augmentation tendan- cielle du nombre d ’interventions n ’est pas exhaustive. Il nous semble cependant important de souligner également un autre r ésultat des examens que nous avons effectués. Il s ’agit de la constatation que, malgr é les diff érences institutionnelles et certaines limitations du droit d ’intervention individuel, d ’autres parlements euro- péens tels que le House of Commons britannique, le Riksdag su édois ou l ’Assem- blée Nationale fran çaise connaissent également un ph énomène d ’augmentation tendancielle du nombre d’interventions déposées.3104 2.1.2 Evolution par cat égorie d’interventions L’examen de l’OPCA a permis de remarquer que l ’augmentation générale constatée entre 1984 et 1997 ne touche pas toutes les catégories d’interventions. Dans les deux conseils, l ’augmentation tendancielle concerne les motions et les interpellations. En moyenne, les groupes et les d éputés du Conseil national et du Conseil des Etats ont respectivement déposé, par année, 138 et 21 motions ainsi que 190 et 26 interpellations (y compris les Ip u). Pour ce qui est de l ’instrument de demande de renseignements (Ip), la Chambre du peuple a connu une forte augmen- tation au cours des années nonante. En revanche, depuis 1984, le nombre de postulats d éposés par les d éputés et les groupes parlementaires des deux Chambres a tendance à baisser . C ’est avant tout dans les années nonante que cet instrument d ’intervention a perdu de son attractivi- té. Entre 1984 et 1997, 120 et 15 interventions de cette cat égorie ont été déposées par année respectivement au Conseil national et au Conseil des Etats. Les questions ordinaires et questions ordinaires urgentes connaissent des évolutions différentes. Leur nombre a tendance à baisser à la Chambre du peuple et il est en légère progression à la Chambre des Etats. A ce propos, il faut souligner le fait que l’heure des questions donne aux membres du Conseil national une possibilit é sup- plémentaire d’exercer leur droit de demander des renseignements. Le nombre annuel de questions ordinaires et de questions ordinaires urgentes se monte en moyenne à 153 (CN) et 13 (CE). 2.2 R ésultats pour le deuxième groupe de questions 2.2.1 Comparaison et vue d ’ensemble Comparaison entre interventions déposées et interventions liquidées par le Parlement Avant d’examiner le «destin» des interventions liquid ées par les Chambres fédérales entre 1994 et 1997, il convient de comparer leur nombre avec celui des interventions déposées durant la même période. Cette comparaison permet de voir s’il y a un fossé entre ces deux grandeurs et, le cas échéant, s’il s’est accru au cours du temps. En d’autres termes, il s’agit de savoir si le Parlement est de moins en moins en mesure d’assumer son «flot d ’interventions», c ’est-à-dire de liquider les interventions en suspens. En ce qui concerne l ’illustration suivante, il faut garder à l’esprit que «liquidée par le Parlement» ne signifie pas que l’intervention est parvenue jusqu’aux plénums des conseils. En effet, nombreux sont les motions, postulats et interpellations qui ne sont jamais allés jusqu’à ce stade, soit parce que leur auteur a quitt é le conseil, soit parce que ces interventions sont rest ées en suspens pendant deux ans (voir tableau 2 ci- après).3105 Comparaison entre Mo, Po, Ip (interventions personnelles et des groupes parlementaires) déposés et liquidés par le Parlement par session entre 1994 et 1997 Illustration 3 0 50 100 150 200 250 SP 94 SE 94 SA 94 SH 84 Ss/SP 95 SE 95 SA 95 SH 95 SP 96 SE 96 SA 96 SH 96 SP/Ss 97 SE 97 SA 97 SH 97 Total des Mo, Po, Ip déposés Total des Mo, Po, Ip liquidés par le Parlement tendance interventions d éposées tendance interventions liquid ées par le Parlement Sources: Secrétariat central des services du Parlement et propre enquête L’illustration 3 montre que le nombre d ’interventions d éposées suit une évolution tendancielle inverse à celle des interventions liquid ées par les Chambres f édérales. En ce qui concerne les motions, postulats et interpellations d éposés, leur nombre a légèrement tendance à augmenter alors que leur classement conna ît un recul. En procédant à une différenciation par catégorie, ces constatations sont confirmées pour les motions et les interpellations alors que le nombre de postulats d éposés et le nombre de postulats liquid és par le Parlement montrent une tendance à diminuer durant la période prise en compte par l’examen (voir ch. 2.3.1 du rapport de tr avail). Vue d’ensemble des interventions personnelles liquidées par le Parlement Le tableau 1 reproduit le nombre d ’interventions personnelles liquid ées par les Chambres fédérales dans la p ériode allant de la session de printemps 1994 à la ses- sion d’hiver 1997. Ce tableau illustre une fois de plus la plus grande place (du moins quantitativement) occup ée par ces instruments parlementaires au Conseil national. La part des interventions personnelles (Po, Ip, QO, Rec) d éposées au Conseil des Etats, relativement au total des interventions liquid ées ou auxquelles il a été répon- du, atteint environ 13 %.3106 Total des interventions personnelles liquidées par les Chambres ainsi que des QO/QOU auxquelles le Conseil fédéral a répondu entre 1994 et 19973 Tableau 1 (Mo) Po Ip/Ip u QO/QOU Rec Heure des questions CN Total (sans Mo et heure des questions CN) CN (512) 400 763 559 – 970 1722 CE (109) 47 123 79 17 – 266 Total (621) 447 886 638 17 970 1988 «Part» CE en % (17.6) 10.5 13.9 12.4 100 – 13.4 Source: Enquête de l’OPCA Cependant, le tableau 1 ne r évèle pas de quelle mani ère les interventions ont été liquidées par les Chambres. Selon la cat égorie, l ’intervention peut conna ître des «destins» différents. A cet égard, ce sont les motions qui pr ésentent le plus de diver- sité. Une motion, qui n écessite l’approbation des deux chambres avant de pouvoir être transmise au Conseil f édéral, peut être liquid ée de onze mani ères diff érentes (voir ch. 2.2.2). A l ’autre bout de la classification selon la diversit é des «destins», il y a la QO, son sort est simple: elle est liquidée avec la réponse du Conseil fédéral. 2.2.2 «Destin» des motions liquidées par les Chambres fédérales entre 1994 et 1997 en comparaison avec la période entre 1987 et 1990 Les résultats de notre enqu ête au sujet des «destins» des motions liquid ées par le Parlement entre 1994 et 1997 peuvent être comparés aux r ésultats correspondants d’une enquête de GRAF (1991)4 sur la période allant de la session d ’hiver 1987 à la session d’été 1990. 3 Pour ce qui est des motions, cette présentation n’est que partiellement significative. En effet, contrairement aux autres catégories d’interventions, le conseil qui liquide une motion n’est pas toujours celui qui est à l’origine de l’intervention. C’est le cas pour les interventions transmises dont le conseil, qui liquide finalement la motion, n’est pas celui dont elle émane. C’est pour cette raison que les données relatives à cette catégorie d’intervention ont été indiquées entre parenthèses. 4 Graf Martin (1991), Motion und parlamentarische Initiative, Untersuchungen zu ihrer Handhabung und politischen Funktion, in: Services du Parlement (éd.), Le Parlement – «Autorité suprême de la Confédération»? Editions Paul Haupt, Berne et Stuttgart, p. 203 à 221.3107 «Destins» des Mo (de commissions, de groupes et individuelles) liquidées par les Chambres fédérales durant la période allant de la SH 87 à la SE 90 par rapport à la période allant de la SP 94 à la SH 97 Tableau 2 Liquidées par le premier conseil SH 87–SE 90 SP 94 –SH 97 – transmises en tant que Po 45.8 % (195) 34.3 % (273) – rejetées 9.6 % (41) 11.3 % (90) – classées parce que non traitées dans le délai de deux ans 22.1 % (94) 18.2 % (145) – classées parce qu’exécutées 2.6 % (11) 2.9 % (23) – classées parce que l’auteur a quitté le conseil 1.9 % (8) 5.0 % (40) – retirées 6.1 % (26) 5.3 % (42) – transmises en tant que Rec (CE uniquement) – 0.4 % (3) Liquidées par le deuxième conseil (après adoption par le premier conseil) – transmises 8.2 % (35) 12.1 % (96) – classées parce qu’exécutées 1.4 % (6) 1.6 % (13) – transmises en tant que Po des deux conseils 0.7 % (3) 5.2 % (41) – rejetées 1.6 % (7) 3.6 % (29) Total 100 % (426) 99.9 % (795) Sources: GRAF (1991), p. 207 (pour la période allant de la SH 87 à la SE 90), propre enquête (pour la période allant de la SP 94 à la SH 97) Le tableau 2 indique que, durant les deux p ériodes examinées, la plupart des mo- tions ont été transmises en tant que postulats par le premier conseil. Le deuxi ème cas le plus fr équent est celui des motions victimes de la «guillotine» du classement après être restées en suspens pendant deux ans 5. Pour les deux p ériodes, la compa- raison entre le taux de succ ès et le taux de rejet (devant le premier et le deuxi ème conseil) tourne en faveur de ce dernier taux. Le tableau 2 indique également à quel point la mani ère de liquider des interventions s’est modifi ée pendant la p ériode de 1994 à 1997, par rapport à celle de 1987 à 1990. La modification la plus visible est la réduction de plus de dix % par rapport à la p ériode 1987 à 1990 de la proportion de motions transmises par le premier conseil en tant que postulat. Ce r ésultat s ’explique avant tout par la situation au Conseil national. Par rapport à ce qui était le cas auparavant, les motions ont nette- 5 Bien que, dans le cadre de ce rapport final, il ne soit pas possible d’entrer en matière sur les autres catégories d’interventions, il convient néanmoins de mentionner que pour les Po et Ip ce «destin» constitue également le deuxième cas le plus fréquent. Durant la période de notre examen, à une seule exception près, il s’agissait de Mo, Po et d’Ip déposés par des députés de la Chambre du peuple.3108 ment moins souvent suivi le chemin de la «procédure rapide », c ’est-à-dire de l’adoption sans discussion lors du dernier jour de la session 6. Les motions non contestées liquid ées de cette mani ère sont en majorit é transmises sous forme de postulat selon la proposition du Conseil fédéral. Ce résultat semble, d’une part, indiquer un changement dans la manière de traiter les interventions. En effet, il corrobore la perception des observateurs qui parlent d ’une polarisation renforcée au sein de la Chambre (interventions de plus en plus combat- tues au sein des rangs de la Chambre elle-m ême) ou vis- à-vis du Conseil f édéral (l’auteur de l’intervention n’est souvent pas d ’accord avec la pr oposition du Conseil fédéral de transformer la motion en postulat). D ’autre part, le fait que les motions empruntent moins souvent le chemin de la «procédure rapide» que par le pass é, est également lié à des circonstances plus «profanes». Ainsi, durant l ’une des sessions faisant partie de la période examinée, le Conseil national s’est volontairement consacré au rattrapage des interventions en suspens, ce qui était possible étant donné que, par rapport aux autres sessions, il y avait moins de projets de la part du Conseil fédéral. Force est cependant de constater que, au Conseil national , malgré plusieurs inscrip- tions à l’ordre du jour et malgr é tous les efforts visant à réduire la pile des interven- tions en suspens, les motions contest ées ou combattues courent un risque important d’être finalement class ées parce que non trait ées dans le d élai de deux ans étant donné le manque de temps de ce conseil. Comme les r ésultats de l ’enquête l ’ont montré, cet «engorgement» dont le Conseil national souffre dans le domaine des interventions provoque certains co ûts au niveau des services de l ’administration fédérale concernés et appelle des propositions de réforme (voir ch. 4 ci-après). Résumé de la comparaison des motions liquidées par le Parlement durant la période de 1994 à 1997 par rapport à la période allant de 1987 à 1990 En résumant les résultats déjà abordés ici et ceux contenus dans le rapport de travail de l’OPCA, force est de remarquer que le tableau plutôt sombre que GRAF (1991) a brossé – chances d’aboutissement minimes, peu d’efficacité et manque de sérieux en matière de traitement des motions – s’est un peu éclairci pour ce qui est de la p é- riode entre 1994 et 1997. Il ne faut cependant pas pour autant basculer dans l’euphorie. Tout d ’abord, par rapport à la premi ère p ériode, le taux de succ ès des motions durant la deuxi ème p ériode était plus élevé d ’environ 4 % (12 % contre 8 %). En revanche, le taux de rejet était plus élevé d’un même pourcentage environ (15 % contre 11 %). Deuxi èmement, le tableau 2 permet de constater une l égère amélioration du bilan en mati ère d’efficacité de traitement: la part des motions vic- times de la « guillotine » du d élai de deux ans, c ’est-à-dire classées parce que non traitées durant ce laps de temps, est inf érieure d ’environ 4 % pour la p ériode de 1994 à 1997. Pour ce qui est de la mani ère, notre enqu ête a r évélé que les motions déposées au Conseil national sont nettement moins souvent liquid ées par la «pro- cédure rapide » contrairement à ce qui était le cas par le pass é. Pourtant, a priori , même ces résultats ne permettent pas de conclure à une transformation profonde de la manière de traiter les motions. Il faut sans doute aussi tenir compte des circons- tances particulières (principalement du rattrapage cibl é des interventions en suspens durant la session d’automne 1996). 6 Le terme de «procédure rapide» a été employé dans le rapport de la commission du 17 août 1989. Initiative parlementaire. Réforme du Parlement; FF 1989 III 1405.3109 3 Interventions parlementaires: co ûts occasionnés par les réponses Ce chapitre résume les résultats découlant de la troisième question de l ’examen. La question est formulée ainsi: Quels sont les co ûts occasionn és au niveau de l ’administration f édérale et du Conseil fédéral par les r éponses que le Conseil f édéral a donn é à 40 interven- tions parlementaires (10 Mo, 10 Po, 10 Ip et 10 QO)? 3.1 Co ûts des 40 interventions examinées Sur la base des r ésultats de l ’enquête effectuée au sein de l ’administration fédérale afin d ’évaluer le temps investi dans les interventions parlementaires, l ’OPCA a calculé les co ûts occasionn és par dix motions, dix postulats, dix interpellations et dix questions ordinaires, urgentes ou non. La phase de r éponse à une intervention comprend les op érations allant de la r éception de l ’intervention par la Chancellerie fédérale jusqu ’à la transmission de la r éponse du Conseil f édéral aux services du Parlement. Ainsi, le temps consacré par les services du Parlement lors du dépôt et de l’inscription des interventions à l’ordre du jour du Parlement n ’est pas compris dans cette évaluation des coûts. En revanche, l’enquête a pris en compte le temps consacr é par le Conseil f édéral et par les divers niveaux hiérarchiques à l’échelon des départements et des offices. Les interventions examinées ont été choisies au moyen d’un procédé aléatoire parmi 371 interventions auxquelles le Conseil fédéral a répondu entre le 1er janvier et le 15 juin 1998. Les co ûts ont été calcul és à partir des taux valables pour l ’ensemble de l’administration fédérale mis à jour pour 1998 (co ûts globaux li és au personnel et aux postes de travail; principe de la couverture des co ûts). Les r ésultats de cette partie de l’enquête font l’objet de l’illustration 4 ci-dessous.3110 Les coûts (en fr.) occasionnés par les réponses aux 40 interventions examinées Illustration 4 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 Fr. Mo Po Ip EA Source: Calcul des coûts effectué par l’OPCA à partir des résultats de l’enquête relative au «temps consacré aux interventions parlementaires» menée auprès de l’administration fédérale Les coûts des réponses aux motions, postulats, interpellations et questions ordinaires examinées vont de près de 1000 francs à 8000 francs par intervention . L’éventail des coûts est donc relativement large. Un tiers des interventions (13) a g énéré des coûts inférieurs à 3000 francs, 16 intervenions des coûts entre 3000 et 5000 francs et 11 interventions ont généré des coûts au-delà de 5000 francs. La valeur moyenne des réponses aux interventions examinées est de 4080 francs. Cette somme correspond à une moyenne de 39 heures de travail d ’une personne ( à tous les niveaux hi érarchi- ques) par intervention. Les diverses cat égories d’intervention sont caract érisées par les indicateurs suivants: – Motions: Le coût le plus faible est de 2290 francs, alors que le maximum est de 6400 francs. La plupart des motions (sept au total) se situent dans la four- chette entre 2290 et 4000 francs, les trois autres motions se chiffrent à plus 5000 francs chacune. Le coût de réponse moyen pour les motions examinées est de 3950 francs. – Postulats: Parmi les postulats se trouvent l’intervention la moins coûteuse et la plus coûteuse de tout le relevé, les coûts s’élevant respectivement à 970 et 8000 francs. Ces montants correspondent à des temps de travail de 10 et 72 heures. Les coûts générés par sept des postulats examin és varient entre 3600 et 5800 francs. Le co ût moyen des postulats de l ’analyse se monte à 4310 francs. Il est donc plus élevé (de près de 400 francs) que celui des motions. – Interpellations: Pour cette cat égorie d’intervention, il y a une diff érence de près de 5000 francs entre les co ûts minimaux et maximaux, soit entre 2570 et 7330 francs. Les coûts découlant des quatre interpellations les moins ch è-3111 res se situent dans un intervalle très petit (2570 à 2720 francs). Avec un coût moyen de 4280 francs, l ’interpellation se classe en seconde position au pal- marès des interventions les plus chères, derrière le postulat. – Questions ordinaires et questions ordinaires urgentes: L’éventail des co ûts de cette cat égorie pr ésente un profil semblable à celui des autres sortes d’interventions. Pour les cas examin és, il va de 1880 à 7320 francs. Le montant le plus bas de cette cat égorie est l ’avant-dernier de tous les co ûts recensés dans le cadre de cette enqu ête. En r ègle générale, c’est-à-dire dans huit cas sur les dix analys és, les questions impliquent des co ûts de r éponse inférieurs à 4000 francs. Ainsi, le co ût moyen de cette cat égorie d ’inter- vention est relativement bas et atteint 3760 francs, soit environ 500 francs de moins que celui calcul é pour les r éponses aux interpellations. Il faut en par- ticulier souligner ici que, parmi les dix questions examin ées, il y avait éga- lement trois interventions urgentes. Du point de vue des co ûts de r éponse qu’elles ont entraîné, ces questions ordinaires urgentes se placent toutes trois dans la moitié supérieure des coûts, la plus chère se monte à 5770 francs. 3.2 Qu ’est-ce qui influence les coûts des réponses? Dans le relevé des coûts, cinq étapes de la procédure de réponse ont été distinguées7. Cette diff érenciation a permis de se rendre compte qu ’en r ègle g énérale ce sont l’élaboration de la réponse et la consultation des offices qui ont généré les coûts les plus importants. Pour environ 60 % des interventions examin ées, ces deux phases de la r éponse repr ésentent chacune plus du quart des co ûts totaux. Pour huit de ces interventions (20 %), l ’élaboration de la r éponse varie entre 46 à 65 % des co ûts totaux. Les trois autres phases de la r éponse – attribution de l ’intervention, proc é- dure de co-rapport (le cas échéant) et temps consacré en rapport avec l’ACF – repré- sentent en règle générale moins d’un quart des coûts totaux chacune (pour deux tiers des interventions, leurs parts respectives sont inférieures à 15 % du total). Les affirmations relatives aux caract éristiques formelles (p. ex. la longueur de la réponse) ou mat érielles (proposition du Conseil f édéral) à partir des r ésultats de l’enquête ne peuvent être formulées qu’avec précaution. Ainsi, il semble que pour les interpellations et les questions ordinaires, les réponses plus longues provoquent des co ûts plus élevés, ce qui peut aussi s ’expliquer partiellement par des co ûts de traduction plus élevés. Les motions et les postulats que le Conseil f édéral est fina- lement dispos é à accepter pr ésentent g énéralement des co ûts de r éponse moins élevés que ceux consentis pour la r éponse à des motions et postulats qu ’il propose de rejeter ou de transformer. Lorsque, outre le d épartement responsable, seul un autre département est concerné par l’intervention, les coûts de la r éponse restent en dessous de la moyenne . La port ée de ce constat doit cependant être relativis é. En effet, lorsque trois à six départements sont concernés par l’intervention, les coûts de réponse peuvent également être relativement bas. Finalement, les r ésultats de 7 Ces cinq étapes sont les suivantes: 1. Depuis la transmission de l’intervention par les services du Parlement jusqu’à, et y compris l’attribution au département compétent (y compris traduction du texte de l’intervention); 2. Elaboration de la réponse ou de la proposition (y compris traduction); 3. Consultation des offices; 4. Procédure de co-rapport (le cas échéant); 5. Préparation de la séance du Conseil fédéral jusqu’à la transmission de la réponse aux services du Parlement.3112 l’enquête permettent de supposer que les r éponses aux questions ordinaires peuvent entraîner un peu plus de co ûts lorsqu ’il faut y r épondre de mani ère urgente. Ce résultat est confirm é par les r éponses de l ’administration f édérale à l ’enquête de l’OPCA concernant la pratique actuelle en mati ère de traitement des interventions parlementaires (voir ch. 4): les services interrogés ont en effet jugé que l’urgence est un facteur d’accroissement du volume de travail. L’enquête parvient à donner une large vue d ’ensemble des facteurs influençant les coûts. Elle confirme d’une part les r ésultats du relevé des coûts et, d’autre part, elle permet d’identifier d’autres facteurs d ’influence. Les vingt services de la Conf édé- ration qui y ont été associés ont évalué l’influence de quinze facteurs sur le volume de travail nécessaire à l’élaboration de la r éponse. L’échelle va de 0 (influe à peine) à 3 (influe de mani ère déterminante)8. D’après l’estimation des services interrog és, la complexité du texte d ’intervention ainsi que la technicit é du domaine concern é ont une influence considérable sur l ’ensemble du volume de travail (moyennes des services interrogés: respectivement 2.8 et 2.7). Avant tout des facteurs li és au fond semblent donc responsables du volume de travail engendr é. Ils se r épercutent éga- lement à chaque niveau de la proc édure. Cependant, le facteur «examen au Parle- ment» a également été consid éré comme important (moyenne: 2.8). De l ’avis des services consult és, l’établissement, la traduction et le contr ôle de la r éponse, la consultation des offices ainsi que le nombre de d épartements également concernés influent de manière très sensible sur le volume de travail (moyennes: respectivement 2.5, 2.3, 2.3, 2.2 et 2.1). Le fait qu ’il y ait un certain nombre d ’interventions analo- gues récemment déposées, ou attendant une r éponse, exerce une influence sensible (moyennes: respectivement 2.0 et 1.9). Les d élais impartis pour le traitement, la procédure de co-rapport (le cas échéant) et la longueur de la r éponse du Conseil fédéral en eux-m êmes n’influencent que de mani ère à peine sensible le volume de travail li é à l ’élaboration de la r éponse à une intervention (moyennes: respective- ment 1.8, 1.8 et 1.6). En ce qui concerne l ’ACF et de la procédure d’attribution au début de la phase de l ’élaboration, les r éponses au questionnaire permettent de conclure que ces deux étapes n’exercent qu’une influence relativement faible sur le volume global de travail (moyennes: respectivement 1.2 et 0.8). 3.3 Les co ûts liés au traitement d’une intervention par les Chambres fédérales A l’aide d ’un formulaire de saisie, la Chancellerie et les secr étariats g énéraux ont estimé le temps consacr é par le d épartement et les offices pour le traitement d ’une intervention par les Chambres f édérales au moyen d ’une fourchette (temps maxi- mum/temps minimum) en tenant compte des travaux pr éparatoires. Pour les mo- tions, postulats et interpellations, l ’évaluation de l ’OPCA donne les r ésultats sui- vants (moyenne des services consultés): 8 L’échelle d’évaluation de l’effet sur le volume de travail: 0 = influe à peine; 1 = influe peu; 2 = influe beaucoup; 3 = influe de manière déterminante.3113 Les coûts minimaux et maximaux occasionnés dans l’administration fédérale par le traitement parlementaire des Mo, Po et Ip (en fr.; nombre de services consultés: N = 8) Illustration 5 628 612 733 3054 2282 2582 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 Mo Po Ip Fr. Minimum Maximum Source: Calcul des coûts par l’OPCA à partir d’une enquête sur le temps consacré par l’administration fédérale aux interventions parlementaires Par souci concision, seul le cas de la motion est abord é ici. Du point de vue des coûts maximaux , la motion occupe la place de t ête. Selon les indications fournies dans le cadre de l ’enquête, ce fait est notamment d û à ce que, lors des discussions, les avis des membres des chambres et du Conseil f édéral sont souvent divergeants. De plus, le temps consacr é à cette cat égorie d ’interventions s ’accroît en raison d’éventuelles séances de commission et du traitement par le deuxième conseil. En ce qui concerne les coûts minimaux, la motion se situe environ au m ême niveau que le postulat et ses co ûts sont inférieurs d’environ 100 francs à ceux générés par l ’inter- pellation. A plusieurs reprises, il a été indiqu é que les motions et les postulats qui suivent la «procédure rapide» au niveau des chambres et qui sont trait és sans discus- sion génèrent encore moins de co ûts au niveau de l ’administration, voire n ’en pro- voquent pas (ce constat est valable également pour l ’Ip). En r ègle g énérale, les réponses ne partent pas de ce principe, raison pour laquelle les questionnaires ren- trés font état d’un temps consacré minimal. En conclusion, relevons que le traitement d ’une intervention par les Chambres fédérales fait augmenter les co ûts occasionnés par la r éponse d’un montant allant de 650 à 2650 francs (valeurs moyennes des co ûts maximaux et minimaux pour les Mo, Po et Ip).3114 3.4 Les r ésultats de l’enquête en comparaison avec les estimations faites jusqu’ici Si l’on compare les r ésultats de l ’enquête de l ’OPCA avec les estimations qui cir- culent notamment dans la presse au sujet des co ûts entraînés par les r éponses aux interventions (entre 10 000 et 25 000 francs en moyenne) ou avec les chiffres couramment indiqu és par l ’administration f édérale (10 000 francs en moyenne), les r ésultats fournis par cette enqu ête sont nettement plus bas (moyenne pour les 40 interventions: 4080 francs). Les raisons suivantes peuvent expliquer ces différences: – Des informations pr écises sur les appr éciations faites pr éalablement font défaut. Il est donc possible d ’admettre que ces estimations ont été faites à partir d ’interventions dont la r éponse a exig é un investissement particuli è- rement grand et non sur un échantillon représentatif de l’ensemble des inter- ventions. – Lorsque des données sont disponibles sur la dur ée moyenne de traitement de la réponse à une intervention, elles se situent dans le domaine de 80 heures- personne, voire au-delà. En moyenne, ces estimations du temps consacré aux interventions sont deux fois plus élevées que le r ésultat auquel l ’OPCA est parvenu. En outre, il faut également signaler que les bases de calcul des évaluations sont rarement indiqu ées. Lorsqu ’elles le sont, elles correspondent aux taux horaires appliqués par l ’OPCA. Il n ’est toutefois pas possible d ’exclure que, lors d ’une enquête ex post, le temps consacré soit sous-estimé: il est vrai qu ’en cette époque de rationalisation, peu nombreuses sont les personnes qui accepteraient de prendre le risque d’être soupçonnées de travailler de mani ère inefficace 9. Néanmoins, pour ce qui est des coûts moyens entraînés par les réponses aux interventions parlementaires, les chiffres qui circulaient couramment jusqu ’ici doivent être revus à la baisse. Cependant, il n ’est pas exclu que, dans certains cas, la r éponse à une intervention dépasse nettement les coûts calculés à partir de l’échantillon de l’OPCA. 4 Evaluation de la pratique actuelle et r éformes possibles Ce chapitre présente les résultats principaux d écoulant de la r éponse à la quatrième question de l’examen: Comment la Chancellerie f édérale, les secr étariats g énéraux des sept d éparte- ments et certains offices fédéraux choisis évaluent-ils la pratique actuelle en ma- tière de r éponse à des interventions parlementaires? Est-il possible d ’envisager des variantes à la pratique actuelle en mati ère de traitement des interventions? Y a-t-il des idées et des propositions pour des nouveaux modèles d’interventions? 9 Dès le début de l’enquête, l’OPCA n’ignorait pas qu’il serait difficile de déterminer des temps de travail a posteriori et qu’une certaine imprécision en découlerait forcément. C’est surtout pour des raisons de délai qu’il a été nécessaire de renoncer à une enquête concomitante.3115 L’OPCA a r épondu à cette question sur la base d ’une enquête écrite aupr ès de la Chancellerie fédérale, des secrétariats généraux des départements et de douze offices fédéraux appartenant à six départements différents. Le questionnaire standardisé à la base de cette enqu ête comportait des questions ouvertes, semi-ouvertes et ferm ées. Certains résultats de cette partie de l ’enquête ont d éjà été pr ésentés au ch. 3.2 ci- dessus. 4.1 Evaluation de la pratique actuelle et du besoin de réformes Dans son questionnaire, l’OPCA a énuméré huit aspects se reportant à la pratique en matière de réponse aux interventions parlementaires et a pri é les services interrog és de les évaluer selon un bar ème comportant trois degr és de satisfaction (pratique actuelle peu satisfaisante, satisfaisante ou tr ès satisfaisante). Le r ésultat de l ’évalua- tion de cette partie du questionnaire a montr é que la pratique actuelle est tout au plus consid érée comme satisfaisante (moyenne de toutes les r éponses). Le suivi administratif (enregistrement des interventions, etc.), la communication et la coor- dination au sein de l ’administration f édérale ainsi que les proc édures mises en place au sein du propre d épartement ou office sont consid érés comme satisfaisants. La communication et la coordination entre administration f édérale et services du Parlement, la consultation des offices, la proc édure de co-rapport (le cas échéant) et les traductions atteignent un niveau «à peu pr ès satisfaisant». En revanche, la rubri- que temps nécessaire et d élais impartis est tr ès nettement consid érée comme «peu satisfaisante». Divers services ont ajout é des aspects suppl émentaires de la pratique actuelle qui sont ressentis comme peu satisfaisants. L ’inscription r épétée à l ’ordre du jour et le traitement d ’interventions au Conseil national, ainsi que le nombre d’interventions déposées en font partie. Dans ce contexte, il n ’est gu ère étonnant que 80 % des services interrog és jugent que les proc édures et la pratique actuelle en mati ère de r éponse aux interventions nécessitent une réforme partielle. Parmi les services interrogés, 5 % se sont pronon- cés en faveur d ’une réforme intégrale, alors que 15 % n ’ont pas identifi é de besoin de réformes. En outre, 80 % des services interrog és sont de l ’avis qu’il est possible d’envisager des fa çons différentes de traiter les interventions parlementaires et ont présenté des propositions dans ce sens. Toutefois, malgré la satisfaction «moyenne» régnant au sein de l ’administration au sujet de la pratique actuelle et en dépit des opinions largement en faveur de réformes partielles, l’enquête fait également état de la volont é de ne pas remettre en question le droit d’intervention des membres du Parlement. Des remarques pr écisant que «les parlementaires ont le droit de recourir à cet instrument, et chaque parlementaire dispose d’une grande marge de manœ uvre dont il doit tirer parti » ont notamment été rajoutées. Parmi les propositions de réforme, il n’y a pas que des propositions visant avant tout une réduction du nombre d ’interventions, il y a aussi des esquisses visant à simplifier la pratique en matière d’interventions.3116 4.2 Propositions de r éforme et nouveaux modèles d’interventions Les propositions de r éforme de la pratique en mati ère de r éponse aux interventions ainsi que les propositions de nouveaux mod èles d ’interventions mentionn és dans l’enquête de l ’OPCA sont r ésumées ci-dessous. Un premier paquet de propositions concerne avant tout le Conseil f édéral et l ’administration f édérale (ch. 4.2.1), le deuxième concerne les Chambres f édérales (ch. 4.2.2) alors que le troisi ème con- cerne les innovations en mati ère d ’interventions (ch. 4.2.3). Les r éponses sont re- produites en préservant l’anonymat des services. 4.2.1 Simplification et rationalisation au niveau du Conseil fédéral et de l’administration fédérale La plupart des propositions de r éforme au niveau du Conseil f édéral et de l ’admi- nistration fédérale visent à décharger le Conseil f édéral et à simplifier la proc édure et la pratique en matière de réponse: – Modification des comp étences décisionnelles et proc édure à deux niveaux: La pratique actuelle selon laquelle le Conseil f édéral statue sur toutes les interventions constitue le point de départ de diverses propositions. Ainsi, il a été proposé que les réponses soient données par le département responsable. Cette proposition a, entre autres, parfois été li ée à des restrictions limitant cette procédure aux cas qui ne concernent qu ’un seul d épartement ou lors- que l’intervention est claire et de moindre importance. Il a aussi été proposé de différencier le traitement en fonction du genre d ’intervention; ainsi, pour les interpellations et les questions, le d épartement serait l ’instance de r é- ponse; dans cette optique, certains ont pr écisé que ce traitement devrait d é- pendre de l’accord des bureaux des conseils. D ’autres ont propos é de main- tenir ouverte la proc édure aboutissant à un ACF, notamment lorsque l ’inter- pellateur n’est pas satisfait de la r éponse. De plus, il a été propos é que ce soient les services administratifs principalement concern és qui, en r ègle générale, répondent aux questions ordinaires. – Limitation de la longueur des r éponses et r éponses groupées: La r éduction de la longueur des r éponses a été nommée comme l ’une des possibilit és de réduction du temps investi par l’administration fédérale. Les réponses brèves devraient être le standard appliqu é en la matière. Cette brièveté pourrait être atteinte en limitant les r éponses à l’essentiel, en renon çant aux justifications ou au moyen du renvoi syst ématique aux interventions pr écédentes sur le même sujet lorsque les r éponses sont encore valables. Dans cette perspec- tive, il faudrait alors également préconiser une longueur maximale pour les réponses. Pour les interventions sur un m ême sujet et d éposées durant la même session, il faudrait donner au Conseil f édéral la possibilit é d’y répon- dre de manière groupée. – Simplification dans le domaine des traductions : La r églementation actuelle qui prévoit la traduction des interventions parlementaires dans les trois lan- gues officielles a été à l’origine de diverses propositions. Il a notamment été proposé que la r éponse ne soit r édigée que dans la langue de l ’auteur de l’intervention ou soit encore traduite dans la langue maternelle du chef du3117 département concerné. Une autre possibilit é qui pourrait être envisagée se- rait de renoncer aux traductions pour les questions ordinaires ou limiter les versions italiennes. Enfin, il a également été proposé de déplacer le moment de la traduction, c’est-à-dire de ne procéder aux traductions qu ’après l’ACF. Cette manière de faire permettrait d ’éviter de devoir corriger les traductions des réponses lors de la consultation des offices ou, le cas échéant, de la pro- cédure de co-rapport. – Recours à l’informatique: L’enquête a r évélé que le recours syst ématique à l’outil informatique est considéré comme souhaitable (procédure assistée par ordinateur, depuis le dépôt d’une intervention par le parlementaire jusqu’à la transmission de l’ACF). 4.2.2 Limitation du nombre d ’interventions et réforme de la procédure au niveau des Chambres fédérales Les propositions allant dans le sens d ’une réduction du nombre d ’interventions ou de réformes de la procédure au niveau des Chambres fédérales sont nombreuses. Les principales sont résumées dans l’énumération suivante: – Contingentement et étapes pr éalables: Il y a un large éventail de proposi- tions dans cette cat égorie de mesures. Au vu du «raz-de-marée» d’interven- tions, des mesures à caract ère volontaire ou obligatoire ont été propos ées pour endiguer ce flot. L’une des possibilités consisterait à ce que les groupes parlementaires disciplinent les «champions» de l ’intervention. Une proposi- tion plus concr ète: la limitation du nombre d ’interventions pouvant être dé- posées par chaque parlementaire et/ou par chaque groupe, par session, ann ée ou l égislature. Une autre suggestion viserait à ne limiter que le nombre d’interpellations et de questions ordinaires. Une variante consisterait à ne contingenter le nombre d’interventions que durant la période qui précède le renouvellement des Chambres f édérales ou à limiter le nombre d ’inter- ventions en suspens pour chaque d éputé. En guise de contingentement, il a été proposé de limiter à dix le nombre d ’interventions par ann ée, pour cha- que parlementaire ou groupe. Une autre manière d’endiguer les interventions serait d’octroyer un «crédit d’intervention» à chaque membre du Parlement pour une dur ée d éterminée. Le Conseil f édéral établirait donc une facture pro forma pour chaque intervention et le montant correspondant serait d é- bité du compte du parlementaire concern é, ceci jusqu ’à épuisement de son compte. Une étape préalable à ce contingentement basé sur les coûts pourrait être d’additionner constamment les montants de toutes ces factures pro for- ma pour chaque d éputé et de publier r égulièrement ces totaux en regard des «destins» des interventions. – Limitation des interventions selon une pond ération effectuée par les parle- mentaires: Une autre possibilit é également envisag ée serait de limiter les interventions grâce à l’introduction d ’un nombre minimum de signatures à réunir en guise de crit ère d’admission. Il a aussi été envisagé que, pour être traitée, une intervention doive pr éalablement passer par une déclaration d’importance du Parlement. Il serait possible de discuter de l ’introduction d’une telle barri ère, en particulier pour les motions et les postulats. En re- vanche, selon une proposition, les interventions des groupes ne devraient3118 pas être concernées par une telle barrière de manière à garantir aux minorités qu’elles puissent continuer d’exprimer leurs requêtes. – Examen préalable des interventions sur le fond : Les bureaux des chambres, les services du Parlement ou la Chancellerie f édérale ont été propos és comme instance pr éalable d ’examen des interventions. L ’importance de l’intervention, la similitude avec d ’autres interventions (actuelles ou plus anciennes), le rapport avec des projets d’actes législatifs en suspens, l’unité de la matière ou la compétence de la Confédération ont été cités en tant que critères d ’examen pr éalable. Pour les interventions pr ésentant une simili- tude, il faudrait soit r églementer leur regroupement afin de pouvoir y r épon- dre en une seule fois, soit pr évoir un temps de carence pour que les m êmes demandes ne reviennent pas sans cesse sur le tapis. Il a encore été proposé que les sujets d éjà traités durant l ’heure des questions ne puissent plus faire l’objet d’une intervention d’une autre catégorie. – Une communication directe accrue et une plus grande transparence : Dans l’enquête quelques services ont r épondu que de nombreuses questions po- sées par les interventions auraient pu être liquidées directement par un appel téléphonique du d éputé au service concern é. La création d’incitations favo- risant la recherche directe d ’informations ainsi que le renforcement du droit de prendre connaissance et d ’accès à l ’information des parlementaires à l’égard du Gouvernement et de l ’administration font également partie des propositions r ecensées. Une plus grande transparence pourrait ainsi inciter une diminution des interventions. – Inscription à l ’ordre du jour des chambres et d élai de classement : L ’avis selon lequel les d épartements et les offices pourraient être d échargés nota- blement par des modifications en liaison avec le traitement des interventions par les chambres a également été exprimé. D’une part, il a été proposé que les interventions ne puissent être inscrites qu ’une seule fois à l ’ordre du jour, sans possibilité d’ajournement. D’autre part, la réduction du d élai pré- cédant le classement de deux à un an, voire à une session a aussi été saluée. Le traitement des interventions uniquement par la voie écrite, l’ouverture de débats uniquement sur demande d ’une majorité qualifiée, le souhait d’un re- cours plus fr équent à la «procédure rapide » en fin de la session ont égale- ment été proposés. 4.2.3 Nouveaux mod èles ou modèles d’intervention remaniés Les propositions ci-dessous d écoulent de la question relative aux r éformes en ma- tière d’interventions: – Nouveaux mod èles d ’intervention: Il a été propos é de mettre en place un système de d épôt sans sp écification du genre d ’intervention. Selon cette proposition, ce n’est pas le parlementaire qui décide de la forme (Mo, Po, Ip, etc.) à donner à sa demande ou proposition, mais un service à d éterminer (services du Parlement ou Chancellerie fédérale). Par ailleurs, il a été propo- sé d ’introduire l ’«explication». Cet instrument permettrait à un d éputé de demander à un d épartement ou à un office des explications au sujet de3119 l’action administrative (par écrit ou oralement, avec ou sans publication de la réponse)10. – Introduction de la recommandation au Conseil national : L’une des propo- sitions qui a été faite vise à une harmonisation des r èglements du Conseil national et du Conseil des Etats afin de généraliser la recommandation. – Réduction des cat égories d’intervention: La partie centrale de ces proposi- tions a pour but de r éduire le nombre de cat égories d ’intervention à deux. Ainsi, la motion et le postulat seraient r éunis en une seule cat égorie, comme l’interpellation et la question ordinaire. Des instances de r éponse différentes pourraient être attribuées à ces deux nouvelles cat égories (interventions au niveau législatif: Conseil fédéral; questions: administration fédérale). – Modification de certaines formes d ’intervention: Comme mentionn é précé- demment, la r éduction des cat égories d ’interventions a souvent fait l ’objet des propositions recueillies. Toutefois, ces derni ères concernent principale- ment l’interpellation et la question ordinaire . Il a aussi été question de d é- placement de la comp étence décisionnelle vers le niveau du d épartement ou de l’office. Il a également été proposé de renoncer aux postulats, interpella- tions et questions ordinaires pour d évelopper l ’institution de l ’heure des questions en compensation. La suppression de l ’urgence a aussi été abordée. A ce sujet, il a été relev é que l ’heure des questions offre des possibilit és pour les demandes urgentes. En compensation à la renonciation au caract ère urgent des interventions, il a aussi été proposé d’introduire la possibilit é de répondre par écrit aux demandes de renseignements et d ’informations dans un d élai de deux mois ou, d ’une mani ère g énérale, de r épondre aux ques- tions ordinaires durant la session en cours et de supprimer l ’heure des ques- tions. La prolongation du d élai de r éponse à quatre semaines faisait partie des suggestions ne remettant pas directement en cause l ’aspect de l’urgence. Une proposition suppl émentaire suggérait de limiter le nombre de questions dans le cadre de l ’interpellation et de la question ordinaire. Finalement, il a également été envisagé de ne publier les r éponses aux demandes de rensei- gnements et d ’informations qu ’au moyen d ’une distribution directe aux membres des chambres. 5 Conclusions L’enquête de l’OPCA relative aux interventions parlementaires d égage de nombreu- ses propositions de r éforme. Fondamentalement, ces propositions peuvent être rangées dans deux cat égories: premièrement celles qui concernent le Conseil natio- nal et le Conseil des Etats et deuxi èmement celles qui concernent l ’administration fédérale et le Conseil f édéral. Ces propositions de r éforme qui doivent être considé- rées dans la perspective de l ’examen et qui ont été discutées dans les chapitres cor- respondants du rapport, visent deux buts: – d’une part, limiter le nombre d ’interventions (endiguer le «raz-de-marée» des interventions) et réduire l’«engorgement» (p. ex. en diminuant le d élai de classement des interventions en suspens) et 10 Il a en outre été renvoyé à la réforme des institutions de direction de l’Etat qui, avec la résolution, prévoit l’introduction d’un nouvel instrument de gestion parlementaire.3120 – d’autre part, simplifier ou raccourcir le traitement des r éponses par l’administration fédérale et le Conseil f édéral (p. ex. en d éplaçant la compé- tence décisionnelle du Conseil f édéral vers le niveau des d épartements pour certaines catégories d’intervention); ceci bien que les co ûts liés à la réponse aux interventions soient en moyenne moins élevés que ce qui était supposé jusqu’ici. Le premier point comporte également l’hypothèse implicite que les parlementaires exercent avant tout leur droit d ’intervention afin de s ’affirmer à l ’égard de leurs électeurs. En revanche, si l ’on interprète la tendance à la hausse du nombre d ’inter- ventions en tant qu ’émergence d’un besoin accru de trouver plus de solutions à des problèmes de plus en plus nombreux , les propositions de r éforme devraient aller dans une autre direction. Ainsi, il faudrait envisager le d éveloppement des droits des parlementaires dans ce domaine, que cela soit avec l ’introduction de nouveaux instruments d ’intervention (p. ex. la r ésolution telle qu ’elle est propos ée dans le cadre de la r éforme des institutions de direction de l ’Etat en cours) ou par le d éve- loppement du droit de prendre connaissance et d ’accès à l’information du législatif à l’égard de l’exécutif.3121 Abréviations ACF Arr êté du Conseil fédéral CdG Commission de gestion CE Conseil des Etats chap. chapitre CN Conseil national DFJP D épartement fédéral de justice et police FF Feuille f édérale Ip Interpellation Ip u Interpellation urgente LREC Loi f édérale sur la procédure de l’Assemblée fédérale, ainsi que sur la forme, la publication et l’entrée en vigueur des actes législatifs (loi sur les rapports entre les conseils du 23 mars 1962) Mo Motion OPCA Organe parlementaire de contr ôle de l’administration Po Postulat QO Question ordinaire QOU Question ordinaire urgente RCE R èglement du Conseil des Etats du 24 septembre 1986 RCN R èglement du Conseil national du 22 juin 1990 Rec Recommandation SA Session d ’automne SE Session d ’été SH Session d ’hiver SP Session de printemps Ss Session sp éciale Réalisation de l’enquête Responsables du projet: Prisca Lanfranchi, lic. phil. hist. Andreas Tobler, lic. phil. hist. Secrétariat: Hedwig Heinis L’OPCA remercie les services consult és pour leur participation au relev é des coûts et à l’enquête. Il remercie également tous les interlocuteurs de l ’adminis- tration fédérale et les services du Parlement pour leurs renseignements et infor- mations.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Interventions parlementaires. Procédure, statistiques, coûts et propositions de réforme du système des interventions parlementaires. Rapport final à l'attention du groupe de coordination des commissions de gestion du Conseil national et du Conseil de... In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2000 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 24 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 20.06.2000 Date Data Seite 3095-3121 Page Pagina Ref. No 10 124 602 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.