234 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2018 19 Schutzumfang in einer Altstadtzone Auslegung kommunaler Vorschriften im Hinblick auf den Schutzumfang in einer Altstadtzone. Im Anwendungsfall fehlt es an einer klaren gesetz - lichen Grundlage, die es dem Stadtrat erlaubt, bei inneren Umbauten von Gebäuden in den Altstadtzonen Bauvorgaben anzuordnen. Aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 24. Oktober 2018, in Sachen A. AG gegen Stadtrat X. und Departement Bau, Verkehr und Umwelt (WBE.2018.160). Aus den Erwägungen 1. Die Parzelle Nr. yyy befindet sich in der Altstadt von X. (...). Das auf dieser Parzelle befindliche Ge bäude Nr. zzz liegt in der Alt - stadtzone (grösstenteils in der Altstadt zone Ab; vgl. Nutzung splan [...]). Das Haus ist Teil der Häuserzeile an der Verzweigung (...). V or- gesehen bzw. bereits vollendet sind der Einbau von Dachlukarnen und Ochsenaugen, Fassadenänderungen sowie innere Umbauten. Im Keller, im EG und teilweise im 1. OG soll das H aus in ein Bistro/Café/Bar umgenutzt werden. In der nordöstlichen Ge bäude- ecke ist deshalb der Einbau eines 0.8 x 1.0 m (gemäss V orinstanz) grossen Warenlifts (nachfolgend: Kleingüteraufzug) ge plant. Dieser soll vom Keller ins EG und weiter ins 1. OG (Küche) führen. Die für den Klein güteraufzug erforderlichen Durch brüche der Geschoss - decken sind heute bereits vor handen, wobei unbestritten ist, dass die Beschwerdeführerin diese Durchbrüche (unabhängig von deren vorbestehenden Grösse) zu mindest auf die für den Einbau er forder- lichen Abmessungen erweitert hat. Streitgegenstand vor Verwaltungsgericht bildet einzig die Frage, ob der Kleingüteraufzug (inkl. der dafür erforderlichen Durchbrüche) bewilligt werden kann. 2018 Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht 235 2. (...) 3. 3.1. Ausgangspukt d er Auslegung eines Rechtssatzes bildet der Wortlaut der Bestimmung (grammatikalisches Element; BGE 143 I 277; 142 V 404 f.). Ist der Wortlaut der Bestimmung klar, d.h. eindeutig und unmissverständ lich, darf davon nur abgewichen wer - den, wenn triftiger G rund für die An nahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (histo- risches Element), ihr Zweck (teleologisches Element) oder der Zu - sammenhang mit an dern V orschriften (systematisches Element) ge - ben (BGE 143 I 277; 142 I 138). Nur für den Fall, dass der Wort laut der Bestimmung unklar bzw. nicht restlos klar ist und verschiedene Interpretationen möglich bleiben, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden. Dabei sind alle anerkannten Ausle- gungselemente zu berücksichtigen (pragmatischer Methodenpluralis- mus; BGE 143 I 277; 142 I 138). Auch eine solche Auslegung findet ihre Gren zen aber am klaren Wortlaut und Sinn einer Ge setzes- bestimmung, indem der eindeutige Wortsinn nicht zu gunsten ei ner solchen Interpretation bei seitegeschoben werden darf (BGE 143 I 277; 141 V 225). Steht die Anwendung und Auslegung kommunaler Bestim - mungen in Frage, darf die Gemeinde im Rahmen ihres Ermes sens- spielraums den verfassungsrechtlichen Schutz bean spruchen, der ihr gestützt auf die Gemeindeautonomie zusteht ( § 106 Abs. 1 KV). Die Rechtsmittelinstanzen haben sich deshalb bei der Überprüfung kommunaler Entscheide ins besondere dort zurückzu halten, wo eine Regelung unbestimmt ist und ver schiedene Aus legungsergebnisse rechtlich vertretbar erscheinen. Sie sind diesfalls gehalten, das Ergebnis der gemeinderätlichen Rechtsauslegung zu respektieren und nicht ohne Not ihre eigene Rechtsauffassung an die Stelle der gemeinderätlichen zu setzen (BGE 115 Ia 118 f. = Pra 78/1989, S. 796 f.; AGVE 2015, S. 174; 2010, S. 441, 447, 451; 2008, S. 164; 2006, S. 187 f.; 2003, S. 190). Die Auto nomie der Ge meinde- behörden hat jedoch insbesondere dort ihre Gren zen, wo sich eine 236 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2018 Auslegung mit dem Wortlaut sowie mit dem Sinn und Zweck des Gesetzes nicht mehr vereinbaren lässt (vgl. AGVE 2015, S. 174; 2006, S. 188; 2005, S. 152; 2003, S. 190). Räumt eine Norm der rechtsanwendenden Behörde Ermessen ein, ist die Geme indebehörde bei der Ermessensbetätigung ausserdem an die Verfassung, insbeson- dere an das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und an die Pflicht zur Wahrung öffentlicher Interessen gebunden (AGVE 2015, S. 174 f.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 409). 3.2. 3.2.1. § 33 BNO definiert die (kommunalen) Schutzobjekte: Als sol - che gelten alle Objekte gemäss §§ 34 – 39 BNO sowie alle Gebäude in den Altstadtzonen und im Kernbereich Bäderzone (§ 33 BNO). Da die hier betroffene Lie genschaft in den Altstadtzonen liegt (Erw. 1), handelt es sich somit um ein (kommunales) Schutzobjekt. V on einem Baudenkmal i.S.v. § 39 BNO – welches ebenfalls als (kommunale) Schutzobjekte sind – kann dagegen nicht gesprochen werden (vgl. Nutzungsplan [...] sowie Anhang III zur BNO). Ebenso wenig steht die Liegenschaft unter kantonalem Denk malschutz (vgl. Nutzungs - plan [...]). Der projektierte Einbau des Kleingüteraufzugs steht im Zusam - menhang mit dem Umbau (und der teilweisen Umnutzung) des Alt - stadthauses (Ge bäude Nr. zzz). Es handelt sich um bauliche Mass - nahmen ausschliesslich im Inneren des Gebäudes. Den V orschriften in § 13 Abs. 2, 3 und 4 BNO lässt sich dagegen entnehmen, dass es hier um den Erhalt des Orts- bzw. Stadtbilds sowie um den Erhalt der Struktur der Altstadt geht: Die Altstadt ist in ihrem Gesamt bild und ihrer Struktur zu er halten. Bauten Freiräume und stadtbildprägende Elemente mit kulturge schichtlicher, ar chitektonischer oder städte - baulicher Bedeutung sind in ih rem Be stand zu sichern (Abs. 2). Bauliche Massnahmen sind zulässig, wenn sie den Cha rakter des historisch gewachsenen Stadtbilds wahren und die schützens werten Bestandteile der inneren Struktur erhalten. Sie müssen sich bezüglich Ausmassen, Gestaltung, Materialien und Farbge bung gut in die 2018 Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht 237 bestehende Bebauung einfügen (Abs. 3). Für bauliche Massnah men gilt ergänzend das Altstadtreglement (Abs. 4). Dieses befasst sich mit Dächern und Dachgesch ossen (Trauf- und Firstlinien, Dachneigun - gen; Dacheindeckungen und Spenglerarbei ten; Dachaufbau ten; Dachterrassen und -einschnitte; Ausbau Dach geschosse) sowie mit Fassaden (Fenster; Fensterläden und Storen; Schaufenster, Schau - und Briefkäs ten; Anba uten) (vgl. Altstadtregle ment). Die § 13 Abs. 2, 3 und 4 BNO sowie das Alt stadtreglement be ziehen sich somit schon nach dem Wort laut auf das historisch ge wachsene Stadtbild und die Struktur der Altstadt. Ein Objekt soll in die Altstadt passen. Was die Gebäude anbelangt, betrifft dies mithin ihr Äusseres. § 13 Abs. 3 BNO hält in einem Satzteil zwar fest, dass die "schützenswerten Bestandteile der inneren Struktur" zu erhalten seien; diese Formulierung ist jedoch im Kontext mit der Altstadt bzw. mit dem historisch gewachsenen Stadtbild zu sehen, auf dessen Charakter im selben Satz gleich zuvor explizit Bezug genommen wird (siehe oben). Zudem wird im nachfol genden Satz ergänzt, dass sich die baulichen Massnahmen be züglich Ausmassen, Gestaltung, Materialien und Farbgebung gut in die beste hende Bebauung einfü - gen müssen (siehe oben), womit ebenfalls nur das Stadtbild der Alt - stadt gemeint sein kann. V on der "Struktur" spricht im Übrigen auch § 13 Abs. 2 BNO, wobei nach dem klaren Wort laut auch dort die Struktur der Altstadt gemeint ist. § 13 Abs. 5 BNO hält sodann fest, dass betreffend "Unterhalt und Abbruch" § 39 Abs. 1 und 4 BNO gelten. Altstadtgebäude dürfen somit grundsätzlich nicht beseitigt oder beeinträchtigt werden. Der Stadtrat kann Ausnahmen vom Beseitigungs - oder Beeinträch - tigungsverbot bewilligen, wenn wichtige Gründe dies recht fertigen (vgl. § 13 Abs. 5 i.V .m. § 39 Abs. 1 BNO). Die Bausub stanz von Altstadtgebäuden ist zudem so zu unterhalten, dass ihr Wert erhalten bleibt. Unterhalt und Pflege sind grundsätzlich Sache der Eigentümer (§ 13 Abs. 5 i.V .m. § 39 Abs. 4 BNO). Was den vor liegenden Fall anbelangt, so geht es indes weder um Fragen des "Un terhalts" noch um den "Abbruch" eines Altstadtgebäudes. Zur Beurtei lung stehen vielmehr bauliche Massnahmen (Einbau eines Kleingüteraufzugs) im Zusammenhang mit einem inneren Umbau (und ei ner teilweisen 238 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2018 Umnutzung). Bei einem (kommunalen) Bau denkmal wäre dieses V orhaben wohl nach Massgabe von § 39 Abs. 3 BNO zu beurtei len, welche Bestimmung besagt, dass Bauvorhaben, insbesondere Um - und Ergänzungsbauten, wärmetechnische Sanie rungen, Renova - tionen sowie Umnutzungen, die Charakteristiken des Baudenkmals erhalten müssen (§ 39 Abs. 3 BNO). Bezüglich der Alt stadtzonen – um die es vor liegend geh t – fehlt es jedoch an einer rechtsgenüg - lichen V orschrift bzw. gesetzlichen Grundlage, welche bei Bau - vorhaben (wie z.B. Umbauten) und Umnutzun gen die Alt stadt- gebäude auch im Inneren schützen würde. Dies ist ein Unter schied zu den (kommunalen) Baudenk mälern. Letztere unterstehen einem höheren Schutzumfang, was sich auch darin äussert, dass die ein - zelnen Bau denkmäler im Nutzungsplan eingetragen und im An - hang III zur BNO aufgelistet sind und die Objekte im Verzeichnis der Baudenkmäler konkret beschr ieben werden (vgl. auch § 39 Abs. 1 und 2 BNO). Der unterschiedliche Schutzumfang spiegelt sich im Übrigen auch in den V orschriften zur Bewilligungspflicht wider: Während in den Altstadtzonen nebst der Bewilligungspflicht nach Bundesrecht und kantonalem Recht (vgl. § 83 Abs. 1 BNO) nur die in § 83 Abs. 2 lit. a BNO be zeichneten V orkehren am Äusseren – Fassadenrenova- tionen, wie insbe sondere die Än derung von Dacheindeckungen, das Ersetzen und der Einbau von Fens tern, Türen und Fensterläden, Spenglerarbeiten sowie Fassadenanstri che; Beschriftungen, Aussen - beleuchtungen und Fassa denreklamen; Son nenstoren – zusätzlich bewilligungspflichtig sind (§ 83 Abs. 2 lit. a BNO), sind bei Bau - denkmälern über die in § 83 Abs. 2 lit. a BNO festge haltenen V orkehren (am Äusseren) hinaus auch alle baulichen Massnah men im In neren bewilligungspflichtig (§ 83 Abs. 2 lit. c BNO). Auch darin zeigt sich, dass der Schutzumfang und das öffentliche Inte resse an einer behördli chen Kontrolle im Inneren von Baudenkmälern hö - her ist als bei Gebäuden in der Altstadtzone, für welche § 83 Abs. 2 lit. c BNO nicht gilt. Demgemäss besteht in den Altstadtzonen keine gesetzliche Grundlage, welche bei Bauvorhaben (wie z.B. Umbauten) und Um - nutzungen auch das Innere der Gebäude spezifisch schützen würde. 2018 Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht 239 3.2.2. Soweit der Stadtrat eine entsprechende Grundlage aus § 13 Abs. 2 und 3 BNO ablesen will, kann ihm nicht gefolgt werden. Er zitiert bereits falsch, wenn er ausführt, die rechtliche Grundlage liege in § 13 Abs. 2 BNO begründet, "wonach Altstadthäuser in ihrem Ge- samtbild und ihrer Struktur zu erhalten sind". § 13 Abs. 2 Satz 1 BNO lautet nicht so, sondern "Die Altstadt ist in ihrem Gesamtbild und ihrer Struktur zu erhalten.". Weiter ist die vom Stadtrat aus § 13 Abs. 3 BNO ziti erte Formulierung "Bauliche Massnahmen sind u.a. unter Erhalt der schützenswerten Bauteile der inneren Struktur zuläs- sig" – worauf er dann von einem "inneren" und "äusseren Substanz - schutz" spricht – aus dem Zusammenhang gerissen. Die Formulie - rung, dass die "schützenswerten Bestandteile der inneren Struktur" zu erhalten sind, ist, wie dargelegt (Erw. 3.2.1), im Kontext mit der Altstadt bzw. dem historisch gewachsenen Stadtbild zu verstehen und betrifft somit nicht das Innere der einzelnen Gebäude, worauf im Übrigen auch die V orinstanz hinweist. Im Weiteren kann aber auch der V orinstanz nicht gefolgt wer - den, welche die gesetzliche Grundlage für den "Schutzumfang der kommunalen Ein schätzung" in § 39 Abs. 1 und 4 BNO sieht. § 13 Abs. 5 BNO verweist be züglich "Unterhalt und Abbruch" auf die §§ 39 Abs. 1 und 4 BNO. Wie dargelegt geht es im konkreten Fall aber um bauliche Massnahmen im Zusammenhang mit einem Umbau (und späterer teilweiser Umnutzung) und nicht um "Unterhalt" oder den "Abbruch" des Altstadtgeb äudes. Für Gebäude in den Altstadt - zonen besteht keine V orschrift bzw. gesetzliche Grundlage, welche bei Bauvorhaben (wie z.B. Umbauten) und Umnutzun gen auch das Innere der Gebäude schützen würde (siehe bereits Erw. 3.2.1). Unzu- treffend ist sodann der Hi nweis der V orinstanz, wonach bei Gebäu- den in der Altstadtzone eine "explizit statuierte Bewilligungs pflicht auch für innere Umbauten" bestehe. Eine Bewilligungspflicht für alle baulichen Massnahmen im Inneren besteht nur für Baudenkmäler, nicht jedoch für Gebäude in der Altstadtzone (Erw. 3.2.1; § 83 Abs. 2 lit. c und a BNO). Die "explizit statuierte Bewilligungspflicht" spricht somit nicht für, sondern ge gen die Auslegung der V orinstan- zen. Ebenfalls nicht weiter hilft, dass die kantonale Denk malpflege 240 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2018 zur Unterstützung beigezo gen werden kann (§ 82 Abs. 3 Satz 3 BNO). In den Alt stadtzonen kann diese Unterstützung von Bedeu - tung sein, weil es um den Schutz des his torisch gewachsenen Stadt- bilds sowie der Struktur der Alt stadt geht. Ausserdem befinden sich in den Altstadtzo nen zahlreiche (kantonale) Denk malschutzobjekte (vgl. Nutzungsplan [...]). Insgesamt lässt sich die Ansicht des Stadtrats zum kommunalen Schutzumfang von § 13 BNO somit auch unter Berücksichtigung der Gemeindeautonomie (vgl. Erw. 3.1) nicht halten. Die Auslegung des Stadtrats ist rechtsfehlerhaft, ebenso wenig überzeugt die Argumen - tation der V orinstanz. 3.3. Nach dem Gesagten fehlt es an einer klaren gesetzlichen Grund- lage, die es dem Stadtrat erlaubt, bei inneren Umbaute n von Gebäu- den in den Alt stadtzonen Bauvorgaben anzuordnen. Die von den V orinstanzen herangezogenen § 13 BNO und ( § 13 Abs. 4 i.V .m.) § 39 Abs. 1 und 4 BNO genügen nicht, um dem Einbau des geplan - ten Kleingüteraufzugs im Inneren des Gebäudes (inkl. dafür erforder- liche Durchbrüche Kel ler/EG sowie EG/1. OG) die Baubewilligung zu versagen. Wollte die Stadt in den Alt stadtzonen (auch) das Innere der Gebäude absichern bzw. be sonders schützen, so wäre im Hin - blick darauf eine entsprechende gesetzliche Gru ndlage zu schaffen. Schutzvorschriften stellen einen Eingriff in die Ei gentumsgarantie dar, weshalb sie einer klaren gesetzlichen Grundlage bedürfen (vgl. Art. 36 Abs. 1 sowie Art. 26 BV; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2344 ff.). 20 Nutzungsplanung; Beschwerdelegitimation zur Anfechtung der Zonierung einer fremden Parzelle Darf die Bauzone einer Gemeinde gemäss Richtplan nicht vergrössert werden und erfolgt im Rahmen einer Nutzungsplanungsrevision ein Flä- chenabtausch in dem Sinne, dass im Gegenzug zu einer Neueinzonung ein flächengleiches Grundstück aus der Bauzone entlassen wird, ist der von