2001-0291 2045 Rapport de la Délégation de surveillance de la NLFA des Chambres fédérales à l’attention des Commissions des finances, des Commissions de gestion et des Commissions des transports et des télécommunications concernant la haute surveillance sur les travaux de construction de la nouvelle ligne ferroviaire à travers les Alpes (NLFA) en 2000 du 8 février 2001 Madame la Présidente, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous avons l’honneur de vous soumettre le rapport de la Délégation de surveillance de la NLFA sur ses activités en 2000, conformément à l’art. 20, al. 5, de l’arrêté du 4 octobre 1991 sur le transit alpin (RS 742.104), modification du 20 mars 1998. 8 février 2001 Pour la Délégation de surveillance de la NLFA des Chambres fédérales: Le président, Rolf Büttiker, conseiller aux Etats Le vice-président, Max Binder, conseiller national2046 Sommaire La Délégation de surveillance de la NLFA assure la haute surveillance parlemen- taire concomitante et a posteriori de la réalisation des nouvelles transversales ferroviaires à travers les Alpes. Elle examine en particulier le maintien des coûts et des délais, le respect des crédits et des prestations commandées par la Confédéra- tion ainsi que des conditions-cadre juridiques et organisationnelles des projets. A cet effet, elle dispose des mêmes droits très étendus que les Commissions de gestion et la Délégation des finances. La Délégation de surveillance de la NLFA informe de ses constations les Commis- sions des finances, les Commissions de gestion et les Commissions des transports et des télécommunications par un rapport annuel d’activités qui est publié. La Délégation de surveillance de la NLFA constate que l’évolution financière de la construction des NLFA reste jusqu’à présent dans le cadre prévu. Des coûts sup- plémentaires liés au projet qui sont apparus déjà au stade primitif des préparatifs des travaux ne sont pas sans susciter certaines craintes. Simultanément, il y a lieu de relever les premiers signes d’ augmentation des prix liée à la conjoncture dans les offres courantes pour les premiers grands lots du Gothard. La Délégation de surveillance de la NLFA a adopté et publié des directives de haute surveillance politique pour le cas où dans les adjudications des lots NLFA on devait assister à des dépassements de coûts massifs. Le délai pour la mise en exploitation de l’axe du Lötschberg devrait, d’un point de vue actuel, être tenu. En revanche, au Gothard, ne fût-ce qu’en raison de la procé- dure de choix du tronçon de la ligne dans le canton d’Uri, il y aura lieu de s’attendre à des retards de plus d’un an et il faudra compter avec des coûts s upplé- mentaires correspondants. L’examen des mesures en vue d’accélérer les travaux sur cette ligne sont en cours. Pour le surplus, les activités de haute surveillance de la Délégation de surveillance de la NLFA se sont étendues principalement aux questions des raccordements NLFA, de la planification pour les projets de la 2 e phase, des conditions de travail sur les chantiers NLFA, des aspects de la sécurité ainsi que du controlling au sein des sociétés maîtres d’œuvre. Coûts et délais Selon une appréciation actuelle, les coûts finaux présumés des deux plus importants ouvrages NLFA, renchérissement compris, devraient atteindre: Lötschberg Gothard Total Base des coûts selon le nouveau crédit global NLFA 2755 6610 9 365 Plus les coûts supplémentaires liés au projet 145 340 485 Plus les coûts supplémentaires liés au renchérissement 360 860 1 220 Coûts finaux estimés 3260 7810 11 070 en millions de francs, arrondis, état 30 juin 2000 (rapport No 9)2047 Des co ûts suppl émentaires li és au projet pour 485 millions de francs qui se sont manifesté à un stade tr ès pr écoce des travaux de construction ont suscit é l’inquiétude de la Délégation de surveillance de la NLFA. En effet, ces co ûts repré- sentent d ’ores et d éjà un tiers des r éserves du cr édit global NLFA. Il r ésulte en particulier du standard élevé de sécurité du système de tunnel et de sauvetage, de la solution des problèmes hydrologiques et de retards dans la planification. D’autres d écisions financi ères importantes en relation avec le raccordement aux lignes de base à Frutigen (co ûts supplémentaires possibles d ’environ 70 à 80 mil- lions de francs) et le syst ème de tunnel du Monte Ceneri (co ûts suppl émentaires possibles d’environ 300 millions de francs) sont d ’ores et déjà annoncées. En outre, les suites des retards pris sur le tron çon dans le canton d ’Uri ne sont pas encore chiffrables. Enfin, le franchissement des étapes géologiques difficiles ne permettra que plus tard de savoir en toute clarté quel montant il faut prélever à la réserve. La Délégation de surveillance de la NLFA insiste aupr ès du Conseil f édéral et des offices compétents pour que des possibilit és de compensation soient recherch ées en permanence, pour que la proc édure d’approbation des modifications de projet soit rigoureusement tenue et qu ’une adaptation des standards impos és par la Conf édé- ration soit prise en compte dans la réflexion sur le projet. La Délégation de surveillance de la NLFA estime que les co ûts supplémentaires liés au renchérissement depuis 1992 s’établissent à 1,2 milliard de francs. Le rench éris- sement couru entre les devis de 1991 et les adjudications faites jusqu ’à fin 2000 sur les deux axes NLFA se montent à 13 % environ. Avec en moyenne un taux de 1,5 % par année, ce renchérissement est dans le cadre des estimations correspondantes du Fonds pour les grands projets ferroviaires (2 % par ann ée). La D élégation de sur- veillance de la NLFA suit l ’évolution du rench érissement du march é dans les adju- dications des grands lots du Gothard a vec beaucoup d’attention. Elle a adopt é des directives de portée politique pour le cas o ù, lors des adjudications des lots NLFA, on devait assister à des dépassements de coûts massifs. L’évolution véritable du rench érissement ne pourra être clarifiée que lorsque l ’on aura remplacé l’indice zurichois de la construction (insuffisamment pr écis pour les NLFA) par un nouvel indice des constructions souterraines. La D élégation de la NLFA a étroitement suivi le processus d ’évaluation mis en oeuvre par l ’admi- nistration. Le nouvel indice doit être op érationnel durant la premi ère moiti é de 2001. Il doit englober le rench érissement dans la construction des tunnels en se basant sur la diff érence entre les devis et les prix d ’adjudication aux co ûts du mar- ché des contrats d’ouvrage. Ce qui est important pour la D élégation de surveillance de la NLFA, c’est que ce système permette une distinction claire et nette entre d ’une part les coûts supplémentaires résultant des modifications de projets et d ’autre part les dépenses supplémentaires liées au renchérissement. Cela est également essentiel pour le travail politique des autorités de surveillance. Pour le Parlement, il est important de conna ître les adaptations indispensables du crédit global NLFA qui est bas é sur l ’indice de Zurich. Selon l ’arrêté sur le finan- cement du transit alpin, le Conseil f édéral g ère le cr édit global et l ’augmente du montant du renchérissement, de la TVA et des int érêts intercalaires. Si le rench éris- sement, tel qu ’il ressort du nouvel indice, devait atteindre un montant inhabituelle- ment élevé par rapport à l’indice général, alors la D élégation de surveillance de la2048 NLFA estime qu’il faudrait que le Parlement puisse se prononcer sur les d écisions à prendre. Le délai pour la mise en exploitation de l’axe du Lötschberg en l’an 2006/2007 peut être consid éré actuellement comme tenu. Sur un plan de politique g énérale des transports, cela semble d ’autant plus important que c ’est à partir de ce moment-l à qu’entrera en vigueur dans sa totalit é la redevance sur le trafic des poids lourds liés à la prestation (RPLP). De m ême c’est à ce moment-l à que la r ègle d ’or des accords bilatéraux dans le domaine des transports pourra compl ètement être mise en oeuvre. Au Gothard, en raison de la proc édure de choix de tron çons et de lignes dans le canton d ’Uri, il faut compter avec un retard d ’une ann ée et plus, ainsi qu’avec des co ûts suppl émentaires en cons équence. L ’examen de mesures d ’accé- lération pour pallier cette situation (entre autres la cr éation d’un deuxième puits à Sedrun) est en cours. Raccordements NLFA Par principe, la question de la garantie des acc ès aux NLFA depuis les pays voisins est déjà réglée. Les liaisons entre le p érimètre NFLA à l’intérieur de la Suisse ne sont partiellement pas encore réglées sur le plan de l’aménagement du territoire. S’agissant du choix de la ligne NLFA dans les cantons d ’Uri, la D élégation de surveillance de la NLFA a fait savoir aux responsables qu ’elle vouait une grande importance au fait que les exp ériences r éalisées dans le canton d ’Uri puissent constituer autant de profit pour des d écisions analogues futures. De concert avec une délégation du gouvernement uranais ainsi que des repr ésentants de la Confédé- ration et de l ’ATG, elle a visit é les zones en discussion au portail nord pr ès de Erstfeld sur les points de liaisons futures avec la ligne de base existante et de la suite du tron çon dans la r égion de Altdorf/Fl üelen. Les échanges d ’idées substan- tielles qui ont eu lieu en pr ésence de représentants de «l’Alliance pour la NLFA en montagne» laquelle est bien implant ée dans le canton d ’Uri, a permis de constater que les participants étaient prêts, en dépit de points de vue parfois très différents, de trouver une solution globale à l ’ensemble des questions complexes qui se posent dans l’accompagnement de la NLFA. La planification du raccordement à la ligne de base dans la zone de Frutigen s’achemine vers une solution globale optimale mais cependant plus ch ère que pr é- vue. Compte tenu de l ’avantage d ’une solution globale et de son a cceptation par des larges milieux de la population locale, la D élégation de surveillance de la NLFA a également relevé que les int érêts supérieurs (respect de la volont é de redi- mensionnement de la NFLA, atteinte en temps opportun des objectifs de d éplace- ments en l ’an 2009 et évitement de pr écédents pour d ’autres raccordements) exi- geaient un maintien aussi juste que possible du cadre financier et une distinction stricte entre ce qui est indispensable et ce qui est souhaitable. Elle s ’est engag ée pour que des pr êts investissements en faveur d ’une éventuelle réalisation compl ète dans une phase ult érieure dans le cadre de la variante minimale ne soient r éalisés que si l’exploitation ultérieure sur l’axe du Lötschberg n’en serait pas compromise.2049 Tunnel de base du Ceneri S’agissant du tunnel de base du Ceneri, les instances responsables élucideront, dans le cadre de diverses études, quel syst ème de tunnel offre la meilleure s écurité, comment le délai prévu pour l’ouverture (2016) de ce tunnel pourra être rapproché de celui pr évu pour le tunnel de base du Gothard (au plus t ôt 2012) et comment l’utilisation de la ligne de base existante devra être exploitée à l’avenir. La Déléga- tion de surveillance de la NLFA traitera la d écision que devra prendre le Conseil fédéral selon des crit ères qui ont été appliqués dans l ’évaluation du tunnel de base du Zimmerberg. Conditions de travail sur les chantiers des NLFA Pour la Délégation de surveillance de la NLFA, le respect strict de toutes les dispo- sitions légales relatives au contrat de travail, dispositions permettant aux entrepri- ses de conserver à bon droit une certaine flexibilité, sont d’une importance centrale. Les chantiers NLFA pouvaient constituer un moyen de preuve pour les contrats bilatéraux et pour l ’utilité des mesures d ’accompagnement. C ’est pourquoi, c ’est avec insistance qu’elle a soutenu les mesures prises en vue de surveiller l ’exécution des dispositions pr écitées à tous les niveaux, afin d ’éviter au moins toute contra- vention à ces dispositions du droit du travail. Elle encourage un renforcement de la coordination entre les partenaires à tous les niveaux, notamment une augmentation de la capacit é de surveillance des autorit és d ’exécution des cantons dans le do- maine du droit du travail et du droit des étrangers. Elle a invité instamment le Conseil f édéral à veiller à ce que toutes les forces parti- cipant à la construction des NLFA puissent avoir la garantie d ’une assurance stan- dard les mettant toutes sous une protection comparable. Elle est convaincue qu ’en appliquant effectivement les normes juridiques existantes et en sensibilisant davan- tage les autorités concernées, ce but pourra être atteint. Sécurité des NLFA Les standards de s écurité exigés pour les NLFA dans les tunnels ferroviaires rev ê- tent une importance centrale. Au cas o ù cela devait entra îner des coûts supplémen- taires et que les études devaient conduire à des adaptations dans les standards, il ne faudrait absolument pas faire de coupes dans les exigences de s écurité qui sont reconnues dans toute l’Europe. Controlling et informatique dans les sociétés maîtres d’œuvre En 1999, la D élégation de surveillance de la NLFA a fait rapport sur les donn ées lacuneuses et incomplètes qui lui avaient été fournies dans les rapports concernant les valeurs d’adjudication. Elle constate que les solutions informatiques des soci étés maîtres d’oeuvre pour le transfert des donn ées ne fonctionnent pas encore pleine- ment. Les ma îtres d ’œuvre lui ont garanti que le transfert des donn ées à l ’Office fédéral des transports fonctionnerait d ’ici à la fin de l ’année sous revue et que les données complètes et correctes seraient disponibles pour l ’élaboration du rapport du 1 er semestre 2001. La D élégation de surveillance de la NLFA proc édera au printemps 2001 à une visite sur place afin d ’avoir la confirmation du bon fonction- nement des moyens informatiques d’AlpTransit Gothard SA.2050 Autres affaires Le deuxième rapport d ’activités de la D élégation de surveillance de la NLFA a été marqué par une dynamique croissante à tous les niveaux. Du fait des progr ès dans la planification et les travaux de construction, elle est entr ée en contact avec les autorités de surveillance et d ’exécution de la Conf édération et des cantons. Dans le cadre de ses activit és de haute surveillance, elle n ’a pas eu à connaître de graves difficultés ou de graves manquements qui auraient exig é une intervention de sa part. Lors de l ’examen des potentiels de risques et des points faibles, à savoir dans le domaine des adjudications et de l ’informatique des maîtres d’œuvre, elle a pu se convaincre que les améliorations nécessaires avaient été mises en œ uvre.2051 Rapport I. Mandat et organisation 1 Mandat 1.1 Base En vertu de l ’art. 20, al. 3, de l ’arrêté du 4 octobre 1991 sur le transit alpin (RS 742.104), la haute surveillance parlementaire sur la construction de la nouvelle ligne ferroviaire à travers les Alpes (NLFA) est exerc ée par la D élégation de surveillance de la NLFA. Selon les lignes directrices édictées le 2 juin 1999 en accord avec les commissions dont elle émane (Commissions des finances, Commissions de gestion, et Commis- sions des transports et des t élécommunications et la D élégation des finances), elle examine la conformit é des prestations, le respect des d élais, des co ûts, des cr édits ainsi que des conditions-cadre juridiques et organisationnelles. La D élégation de surveillance de la NLFA ne dispose d ’aucune comp étence de décision ou de directives. Elle peut, en donnant simultan ément l ’information aux commissions dont elle émane, adresser des contestations ou des recommandations au Conseil f édéral ou à l ’administration ou encore les faire adopter par une des commissions. En pr ésentant des recommandations ou des contestations, elle n’assume aucune responsabilit é directe pour les d écisions et pour la surveillance immédiate sur l ’administration et les tiers. Cette t âche reste du ressort du Conseil fédéral. 1.2 Droits 1.2.1 Droits à l’information Pour accomplir son mandat, la D élégation de surveillance de la NLFA jouit des mêmes droits que les Commissions de gestion et que la D élégation des finances, tels qu’ils sont d écrits dans les art. 47 quater et 50 de la loi sur les rapports entre les con- seils (LREC; RS 171.11). Comparée aux commissions permanentes, elle dispose d’un certain nombre de droits particuliers par rapport aux institutions soumises à sa surveillance. Ces droits lui permettent de se procurer en tout temps les informations n écessaires à son activit é de surveillance. Il s’agit pour l’essentiel des droits d’information suivants: Tableau 1 Droit Contenu Renseignement Elle a le droit de requ érir les renseignements dont elle a besoin auprès des autorités et des offices de la Confédéra- tion, des cantons ainsi que des personnes privées.2052 Droit Contenu Droit de regard Elle a le droit de prendre connaissance en tout temps des pièces concernant la construction de la NLFA auprès des autorités et des offices de la Confédération, des cantons et des personnes privées. Remise de pièces Elle a le droit de requ érir la remise de pièces. Doivent être régulièrement mis à sa disposition notamment les rapports de situation semestriels de l’Office fédéral des transports (OFT), les décisions du Conseil fédéral en rapport avec la NLFA et tous les rapports de révision et d’inspection du Contrôle fédéral des finances (CDF) ayant trait à la NLFA. Audition Elle peut auditionner des fonctionnaires et des personnes privées en tant que ceux-ci peuvent lui fournir des rensei- gnements utiles. Inspection des lieux Elle peut proc éder à des inspections et des visites in situ. Experts Elle peut requ érir des avis et des expertises pour élucider les faits qui exigent de l’être. Personnel Le personnel n écessaire est mis à sa disposition pour des examens et des enquêtes particulières. 1.2.2 Droits parlementaires Concernant les interventions parlementaires directes au sein du Parlement, la D élé- gation de surveillance de la NLFA, en raison de sa position dans la hi érarchie par- lementaire, ne dispose que de droits restreints en comparaison avec les commissions spécialisées et de contr ôle auxquelles elle est subordonn ée. Selon la volont é du l é- gislateur, la D élégation de surveillance de la NLFA s ’adresse en premier lieu aux commissions dont émanent ses membres. Ce sont elles qui d écident des suites poli- tiques à donner aux recommandations de la Délégation de surveillance de la NLFA. 1.3 Devoirs 1.3.1 Devoirs de rapport aux commissions dont sont issus les membres de la Délégation de surveillance de la NLFA La Délégation de surveillance de la NLFA assume son devoir de rapport vis- à-vis des commissions dont émanent ses membres par plusieurs canaux: – elle les informe chaque année au moyen d’un rapport d’activités; – elle leur transmet pour information une copie de ses courriers politiquement importants, en particulier ceux adressés au Conseil fédéral; – elle s ’adresse à elles imm édiatement par écrit dans les cas qui n écessitent une action urgente;2053 – les députés qui siègent à la fois dans les commissions de contr ôle et dans la Délégation de surveillance de la NLFA font un rapport oral r égulier sur le résultat de la dernière séance. Durant l’année sous revue, la Délégation de surveillance de la NLFA a adress é deux lettres directement aux commissions dont elle émane afin de r égler des questions laissées en suspens dans le dernier rapport d ’activités et fixer les principes pour la publication des rapports d’activités. A la demande de la D élégation de surveillance de la NLFA, l ’OFT a adapté le con- tenu et le rythme de publication de ses rapports sur l’état des travaux afin d’informer les membres de la commission durant toute l ’année au sujet de l ’évolution des chif- fres et des donn ées-clés concernant la NLFA. Les principales informations du rap- port principal, que la D élégation de surveillance de la NLFA continuera comme auparavant de discuter et d’analyser par le menu, seront transmises aux commissions deux fois par année sous la forme d’un résumé (management summary). 1.3.2 Information du public Afin de d éceler rapidement des d éveloppements n égatifs et de pouvoir y r éagir à temps, la D élégation de surveillance de la NLFA peut acc éder en tout temps aux informations n écessaires à son activit é. Cette transparence contraint en échange à une confidentialité stricte qui se reflète dans les négociations, les procès-verbaux des séances et l’information du grand public. D ’un autre côté, la réalisation de ce grand projet, chiffré à plusieurs milliards de francs, suscite un int érêt bien compréhensible de la part du public, ce qui justifie une information constante. Au cours de l’année sous revue, la Délégation de surveillance de la NLFA a élargi sa pratique d’information. Chacune de ses grandes r éunions a été suivie d ’un commu- niqué de presse afin d ’informer le public au sujet de ses activit és et conclusions les plus importantes. 2 Composition Les Commissions des finances, les Commissions de gestion et les Commissions des transports et des télécommunications des deux Chambres délèguent chacune deux de leurs membres à la D élégation de surveillance de la NLFA. La pr ésidence est exer- cée pour un an à tour de r ôle par un d éputé du Conseil national et par un d éputé du Conseil des Etats. Pour le reste, la Délégation se constitue elle-même. Durant l’année sous revue, la Délégation de surveillance de la NLFA était composée des personnes suivantes:2054 Tableau 2 Commission des transports et des télécommunications Commission des finances Commission de gestion Conseil national Andrea Hämmerle (président) Max Binder Hildegard Fässler- Osterwalder Fabio Abate * Gabriele Gendotti** Rudolf Imhof Otto Laubacher Conseil des Etats Rudolf Büttiker (vice-président) Ernst Leuenberger Simon Epiney Thomas Pfisterer This Jenny Hansruedi Stadler * dès octobre 2000, ** jusqu’en août 2000 En 2001, la composition restera la m ême; Monsieur le Conseiller aux Etats Rolf Büttiker en assumera la pr ésidence, Monsieur le Conseiller national Max Binder, la vice-présidence. La Délégation de surveillance de la NLFA dispose de son propre secr étariat qui est subordonné au secr étariat des Commissions et de la D élégation des finances des Chambres fédérales. Hormis ses t âches régulières, il assure la coordination avec les secrétariats des commissions dont émanent les membres de la Délégation. 3 Activit és de contrôle 3.1 S éances Durant l ’année sous revue, la D élégation de surveillance de la NLFA s ’est r éunie lors de cinq s éances ordinaires de deux jours, et de deux s éances extraordinaires durant les sessions parlementaires à Berne. Elle a visit é les chantiers de Steg et Rarogne en Valais à l ’occasion de sa deuxi ème s éance ordinaire; lors de la qua- trième, elle s’est arrêtée dans les cantons d’Uri et du Tessin où elle a visité les chan- tiers d ’Amsteg, Bodio et Faido, et inspect é sur place le futur trac é dans le canton d’Uri. 3.2 Contacts La Délégation de surveillance de la NLFA a intensifi é ses efforts afin d ’entrer en contact direct avec toutes les autorit és de surveillance et d ’exécution aux niveaux fédéral et cantonal. – Avec le chef du D épartement de l ’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC), elle a discut é de plusieurs arr ê- tés importants et autres dossiers à l ’ordre du jour du Conseil f édéral (voir ch. 10).2055 – Avec les représentants du gouvernement du canton d’Uri et de l’organisation Allianz f ür eine Neat im Berg , elle s ’est entretenue au sujet du futur trac é dans le canton d’Uri (voir ch. 9.3.1). – Avec une délégation du gouvernement du canton du Tessin, elle a proc édé à un échange d’opinions au sujet d’une accélération de la réalisation du tunnel de base du Ceneri dans la seconde phase et du r accordement de la NLFA dans le nord de l’Italie, en Lombardie (voir ch. 9.1 et 9.3.3). – Avec une repr ésentation du gouvernement du canton du Valais, elle a d é- battu des possibilit és et des limites d ’une accélération de l ’achèvement des raccordements à la NLFA dans ce canton (voir ch. 9.2). – L’Office de l ’industrie, du commerce et du travail du canton du Valais l ’a informée sur son programme d’engagement de chômeurs sur les chantiers de la NLFA et sur les premières expériences faites avec ce programme (voir ch. 7.3.2). – Avec des représentants du Secrétariat d’Etat à l’économie (seco), de l’Office fédéral des étrangers (OFE) et de la Commission professionnelle paritaire pour les travaux souterrains (CPPTS), elle a d ébattu à propos du respect des conventions collectives sur les chantiers de la NLFA, de l ’application de la nouvelle loi sur le travail et de la liquidation du cas Shaft Sinkers à Sedrun (voir ch. 7.1). – Avec le secr étaire g énéral de la Caisse nationale suisse en cas d'accident (CNA) et des repr ésentants de l ’Office f édéral des assurances sociales (OFAS), elle a abord é la question d ’une couverture d ’assurance sociale comparable et suffisante pour toutes les personnes employ ées sur les chan- tiers de la NLFA (voir ch. 7.3.1). – Des représentants des CFF SA et de la BLS SA l ’ont informée au sujet des travaux préalables relatifs aux voies d’accès (voir ch. 9.2). – Elle a recueilli les avis de repr ésentants de la science sur divers mod èles pour un nouvel indice permettant de mesurer le rench érissement (voir ch. 6.2) et sur la conduite de grands projets ferroviaires en comparaison interna- tionale (voir ch. 12.1). Des repr ésentants de l ’OFT, du CDF et de l ’Administration f édérale des finances (AFF) étaient pr ésents à chaque s éance afin de clarifier et d ’approfondir certains points à l ’attention de la D élégation de surveillance de la NLFA. Celle-ci a tout aussi souvent convoqu é des d élégations du Conseil d ’administration et de la direc- tion des ma îtres d ’œuvre, AlpTransit Gotthard AG (ATG) et BLS AlpTransit AG (BLS AT) afin de traiter des développements les plus récents dans leur domaine. 3.3 Documents Au cours de la période du rapport, la Délégation de surveillance de la NLFA a pass é au crible quatre rapports de l ’OFT sur l ’avancement des travaux, une douzaine d’arrêtés du Conseil fédéral et sept rapports du CDF. Elle a demand é un grand nom- bre de rapports compl émentaires à l ’Administration fédérale, au CDF et aux deux maîtres d’œuvre.2056 4 Surveillance, contr ôle et exécution 4.1 Comp étences et responsabilités Pour assurer le succ ès de la r éalisation d’un projet aussi complexe que la NLFA, il est indispensable de fixer clairement les structures organisationnelles, les comp éten- ces et les responsabilit és, les proc édures et la coordination de tous les organes et services du Parlement, du CDF, de l ’Administration fédérale, des autorit és cantona- les, des ma îtres d ’œuvre, des entreprises et des institutions, qui sont charg és du contrôle, de la surveillance et de la mise en œ uvre. Durant les deux premières années de son activité, la Délégation de surveillance de la NLFA s’est consacrée intensivement à ce th ème. Au cours d ’innombrables discus- sions et entretiens, elle a sensibilisé les responsables directs au sujet de l ’importance de sa mission et, si n écessaire, attiré leur attention sur certaines faiblesses. Elle a veillé tout sp écialement à combler les failles, à éviter les doublons et à renforcer la collaboration entre les participants. L’annexe 1 donne une vue d ’ensemble des organes responsables, des fonctions et des tâches les plus importantes afférentes à la NLFA. 4.2 Haute surveillance sur d ’autres projets d’infrastructure des transports publics Selon les lignes directrices du 2 juin 1999, le mandat de la D élégation de sur- veillance de la NLFA peut être étendu aux nouveaux projets ferroviaires (2 e étape RAIL 2000, raccordement au réseau européen des trains à grande vitesse, protection contre le bruit) avec l ’autorisation expresse des commissions de contr ôle (voir rap- port d’activités 1999, ch. A 3.4). Vu le caract ère urgent des dossiers NLFA figurant à son ordre du jour, la D élégation de surveillance de la NLFA a d écidé de ne pas s’engager en faveur d’un tel élargissement pour l’instant, tout en se tenant pr ête à le faire si les commissions de contr ôle et la Délégation des finances, qui ont en charge la surveillance parlementaire permanente des dépenses fédérales, le demandent. Pendant l ’année du rapport, seule la Commission de gestion du Conseil national a envisagé une telle d élégation de comp étences. La D élégation des finances quant à elle s’y oppose pour l’heure. 4.3 D épartement de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC): création d’un groupe d’experts externes Jusqu’à la fin 1998, le DETEC disposait de l ’Etat-major de contrôle et de coordina- tion (EMCC), comptant sept à neuf sp écialistes, en tant qu ’organe consultatif per- manent. En raison des doublons et des conflits de comp étences r écurrents entre l’EMCC et l ’OFT et de la surcharge de travail qui en a r ésulté pour l ’OFT et pour les constructeurs, le D épartement a suspendu l ’EMCC au 1 er janvier 1999 sans le remplacer. Depuis lors, la res ponsabilité de la surveillance op érationnelle est enti è- rement entre les mains de l’OFT.2057 Selon l’art. 19, al. 2, de l ’arrêté fédéral sur le transit alpin, le Conseil f édéral peut charger un organe consultatif de l ’évaluation de questions essentielles relatives au projet. Durant l ’année du rapport, le DETEC a mis en pl ace un tel organe d’accompagnement. Dans un premier temps, le département a fait dresser un catalogue des risques possi- bles et vraisemblables, qu ’elle a transmis à la D élégation de surveillance de la NLFA, pour prendre acte. Celle-ci a estim é que l ’utilité du mandat justifiait des dépenses raisonnables. Dans un deuxi ème temps, le d épartement a établi une liste d ’experts, indépendants de l’administration et des constructeurs, pouvant être engagés en cas de probl èmes spécifiques (g éologie, hydrologie, technique ferroviaire, de construction des tun- nels). A la diff érence de l ’EMCC, ces experts ne seraient donc actifs qu ’en cas de problème particulier, nécessitant une contre-expertise urgente. Par souci d ’indépen- dance, il est prévu de s’adresser également à des spécialistes étrangers. La Délégation de surveillance de la NLFA a discut é de ces projets avec le chef du département. Elle a salu é le fait que le nouvel organe consultatif ne soit actif qu ’en cas de besoin et non en permanence, garantissant par l à m ême une d élimitation claire des responsabilités au sein du DETEC. Elle a toutefois émis des réserves en ce qui concerne l ’orientation par trop technique de cet organe. A son avis, le Conseil fédéral devrait également avoir la possibilit é de se faire conseiller en mati ère éco- nomique et juridique. De tels conseils pourraient s ’avérer nécessaires notamment en rapport avec l ’introduction d ’un nouvel indice pour les constructions souterraines, les adjudications pour les grands lots du Gothard, ainsi que les futures lib érations de réserves du cr édit d ’ensemble de la NLFA. Le d épartement a pris note de ces re- commandations afin de les étudier en détail. La D élégation de surveillance de la NLFA s ’est également pench ée sur l ’engage- ment d’experts externes ind épendants en relation avec sa propre activit é. En effet, dans le cas d ’évènements extraordinaires, elle sera sans doute elle-m ême amenée à consulter des spécialistes. La coordination nécessaire avec le département a d’ores et déjà pu être mise en place. 4.4 Transformation de la commission sp éciale Géologie Alptransit (FKGA) En 1990, le DETEC instituait la commission sp éciale Géologie Alptransit (FKGA) en tant qu ’organe consultatif externe de l ’OFT pour les questions g éologiques. Aujourd’hui, cette commission a rempli la majeure partie de son mandat. Avec la progression des travaux et l ’importance accrue des questions de technique de cons- truction, le DETEC a décidé de dissoudre la FKGA à fin 2000 et de la remplacer par une commission d ’accompagnement technique, compos ée de sp écialistes sous con- trat. Diverses parties impliquées ont fait part de leurs r éserves face à la suppression de la FKGA et l ’engagement d’un nouveau groupe d ’experts en technique de construc- tion. Certains ont exprimé la crainte que les soci étés et les constructeurs ne prennent trop fréquemment pr étexte de la g éologie pour justifier des co ûts suppl émentaires. Comme c’est l’OFT qui est responsable de la gestion des r éserves devant être enga-2058 gées pour financer les d épassements de coûts, on pourrait r éaliser des économies de moyens fédéraux si cet office continuait à disposer d ’un groupe d ’experts indépen- dants à même de donner une contre-expertise si nécessaire. D’autres ont évoqué le danger de doublons et d ’une dilution des responsabilit és entre les collèges d’experts du DETEC (voir ch. 4.3) et de l ’OFT respectivement au niveau fédéral, les commissions sp écialisées des ma îtres d ’œuvre et les g éologues engagés par les entreprises. L ’ATG a propos é de maintenir la FKGA et de trouver un partage des tâches entre celle-ci et ses commissions spécialisées. Après une pond ération soigneuse des diff érents points de vue, la D élégation de surveillance de la NLFA est arriv ée à la conclusion que l ’engagement d’un nouvel organe indépendant et flexible en remplacement de la pr écédente commission per- manente était justifi é. Elle s ’est f élicitée surtout de la formule de l ’engagement ponctuel et non permanent de cet organe. Le groupe d’experts, qui comptera entre quatre et six g éologues et constructeurs de tunnels, sera compl été selon les besoins par des sp écialistes d ’autres domaines. Il travaillera de mani ère pr éventive conform ément à ses attributions, accompagnera toutes les phases des travaux, informera sur l ’état du projet et mettra au point un programme annuel de six à huit contr ôles, coordonn és avec les autres contr ôles. Il transmettra ses rapports annuels à l’OFT ainsi qu’à la Délégation de surveillance de la NLFA.2059 II. Priorités 5C o ûts et délais Sur la base des rapports de situation de l ’OFT pour le 2 e semestre 1999 et le 1er semestre 2000, la D élégation de surveillance de la NLFA constate que jusqu ’ici, l’évolution financi ère de la construction des NLFA a été maintenue dans le cadre prévu. Des coûts supplémentaires liés au projet qui se sont manifest és déjà dans un stade précoce n’ont pas été sans susciter une certaine inqui étude. Simultanément, on a constaté les premiers signes d’une augmentation des prix liée à la conjoncture dans les offres courantes pour les premiers grands lots du Gothard. La D élégation de surveillance de la NLFA a formul é des directives de surveillance politique pour le cas où des d épassements de co ûts massifs devaient se produire dans les adjudica- tions des lots des NLFA. Selon une appr éciation actuelle, on peut consid érer que les d élais pour la mise en exploitation de l ’axe du Gothard seront tenus. Au Gothard par contre, ne f ût-ce qu’en raison de la procédure de mise en place des tronçons dans le canton d’Uri, il y a lieu d ’escompter un retard de plus d ’une année et des co ûts supplémentaires cor- respondants. Un examen des mesures en vue d’accélérer les choses est en cours. Le 10e rapport de l’OFT fournit des informations sur l’évolution des coûts, les délais et les finances durant la 2 e partie de l ’année 2000. Il sera soumis à la Délégation de surveillance de la NLFA à la fin du 1er trimestre 2001. 5.1 Co ûts liés au projet et au renchérissement Dans le cadre de son activit é de haute surveillance parlementaire, la D élégation de surveillance de la NLFA suit en permanence et en priorité l’évolution des coûts dans la réalisation de la NLFA (voir rapport d ’activités 1999, ch. B 4.3). Elle attache une importance particulière à la d étection précoce des éventuels dépassements de crédits. Afin de déterminer par quels moyens ces surcoûts devront être financés et qui d écide du moment de la libération de ces moyens, il est important de faire la distinction entre les coûts supplémentaires résultant du projet lui-même (p. ex. adaptations aux normes de sécurité les plus récentes, problèmes géologiques ou modification de commande par la Confédération) et les coûts supplémentaires imputables aux intérêts intercalaires, à la TVA et, surtout, au rench érissement. Ce dernier élément se compose de l ’évolution conjoncturelle des prix du marché (augmentation de l’indice) et de la hausse des coûts de construction par rapport aux clauses contractuelles Pour couvrir les coûts supplémentaires résultant du projet, un crédit d’engagement de réserve d’environ 1,7 milliard de francs (base de prix 1998) est à disposition dans le cadre du crédit d’ensemble de la NLFA. Le Conseil fédéral ne peut libérer une partie de cette r éserve que si les co ûts supplémentaires ne peuvent être compensés par le renoncement à certains projets partiels ou d’une autre manière. Les crédits de paiement sont par ailleurs limités par le montant maximum des avances, fixé à 4,2 milliards de francs dans le Fonds pour les grands projets ferroviaires (FPF; voir ch. 5.2 ss). Pour couvrir les coûts suppl émentaires dus au rench érissement, une «réserve» im- plicite de 2 milliards de francs est disponible dans le cadre du FPF. Cette r éserve est2060 calculée sur un rench érissement annuel pr ésumé de 2 % en moyenne pour toute la durée du fonds. Pour couvrir les co ûts du renchérissement, de la TVA et des int érêts intercalaires, le Conseil fédéral peut de son propre chef d écider d’un crédit addition- nel au crédit d’ensemble de la NLFA (voir ch. 6.1.2 et 6.2). Les principaux moyens d ’information de la D élégation de surveillance de la NLFA pour sa t âche de haute surveillance sur le respect des d élais et des co ûts sont les rapports de situation semestriels de l ’OFT ainsi que ses comptes-rendus oraux sur les évolutions les plus r écentes. Ces rapports se basent sur les rapports d étaillés sur l’avancement des travaux fournis à l’OFT par les ma îtres d’œuvre. Or jusqu ’ici, vu les retards et le caract ère incomplet des donn ées fournies par ces derniers (voir ch. 12.3), l’OFT n’a pu fournir ses rapports semestriels – comportant eux aussi maintes données imprécises – qu’au tout dernier moment à la D élégation de surveillance de la NLFA. Au vu de l’importance primordiale de ces documents pour l ’évaluation du respect des contrats, la D élégation de surveillance de la NLFA a instamment pri é l’OFT, et plus sp écialement les ma îtres d ’œuvre, d ’élaborer leurs rapports plus rapidement et d ’en ramener le contenu à l’essentiel afin de permettre une interven- tion à temps en cas de besoin. 5.2 Co ûts finaux présumés Les coûts finaux présumés des deux principaux ouvrages de la NLFA, y compris le renchérissement, se chiffrent aujourd ’hui à environ 7810 millions de francs pour l’axe du Gothard et 3260 millions de francs pour celui du Lötschberg. Tableau 3 Lötschberg Gothard Total Base de référence des coûts selon le nouveau crédit d’ensemble de la NLFA 2755 6610 9 365 Coûts supplémentaires liés au projet 145 340 485 Estimation grossière des coûts supplémentaires dus au renchérissement 360 860 1 220 Total des coûts finaux présumés 3260 7810 11 070 en millions de francs, arrondis, état au 30 juin 2000 (rapport No 9) Concernant le financement au titre du FPF, les recettes et les d épenses enregistrées à ce jour r épondent aux conditions du r èglement de ce fonds. La limite d ’avance de 4,2 milliards de francs n ’a pas été touch ée. Les montants pr écis des d épôts et des prélèvements sur ce fonds ainsi que des avances cumul ées pour l ’an 2000 ne sont pas encore établis; ils seront publiés dans le compte d’Etat au printemps 2001. 5.3 Co ûts supplémentaires liés au projet Comme mentionné dans le dernier rapport d ’activités (voir rapport d ’activités 1999, ch. B 4.3), la D élégation de surveillance de la NLFA pr évoit à ce jour des co ûts supplémentaires liés au projet d ’un montant de juste 500 millions de francs, dont2061 145 millions environ pour l ’axe du L ötschberg et environ 340 millions de francs pour celui du Gothard. Les éventuels moindres co ûts par rapport aux co ûts devisés sont déjà inclus dans ce montant. Ces co ûts supplémentaires présumés représentent un tiers environ des réserves du crédit d’ensemble de la NLFA. Les co ûts suppl émentaires dus au projet sont imputables surtout à la revue à la hausse des aménagements de sécurité dans les tunnels et à l’amélioration du système de sauvetage (voir ch. 8.1), à la résolution de questions hydrologiques (voir ch. 8.2) et à des retards dans la planification (voir ch. 5.6). De nouvelles conditions-cadre, notamment en rapport avec le r accordement de la NLFA à la ligne de base à Fruti- gen (voir ch. 9.3.2 ci-dessous), exercent une pression supplémentaire sur les coûts. 5.3.1 Co ûts supplémentaires liés au projet sur l’axe du Gothard Sur l’axe du Gothard, des co ûts supplémentaires sont prévus au niveau global de la planification et de la construction, y inclus les retards. S ’y ajoutent les co ûts sup- plémentaires dus à la r éduction de l ’espacement des galeries de rec oupe entre les deux tubes du tunnel pour des raisons de s écurité. De plus, il n ’était pas pr évu au départ d’assurer l’étanchéité du tunnel sur toute sa longueur. Les examens hydrolo- giques et g éologiques achev és entre-temps en ont d émontré la n écessité (voir ch. 8.3). D’un autre c ôté, plusieurs redimensionnements, notamment l ’abandon d ’un des postes multifonctionnels planifiés, ont permis de réaliser quelques économies. Cette estimation des co ûts ne tient pas compte des co ûts suppl émentaires qui d é- couleraient de la décision de construire un tunnel à deux tubes à une voie au Monte Ceneri (voir ch. 8.1), ni des moindres co ûts pouvant r ésulter de la r éalisation de l’objectif d’économie d’environ 200 millions de francs du Conseil d ’administration de l’ATG (voir ch. 5.4.2). Tableau 4 Justification Coûts en plus et en moins Direction générale: réalisation par étape et retards 174 Etanchéité de la voûte du tunnel 136 Assèchement avec système séparé (initialement mixte) 36 Tracé indépendant des variantes dans le secteur du portail d’Erstfeld 27 Doublement du nombre de galeries de recoupe 27 Crédit additionnel pour le sondage de Piora 27 Correction décompte ICHA 3,5 % – 17 Abandon du poste multifonctionnel à Amsteg et de la diagonale d’échange à Bodio – 72 Total des coûts supplémentaires liés au projet 338 Etat au 30 juin 2000 (rapport No 9), en millions de francs, arrondis, prix de 1998, sans renché- rissement, TVA et intérêts intercalaires.2062 5.3.2 Co ûts supplémentaires liés au projet sur l’axe du Lötschberg Sur l’axe du Lötschberg, il faut s ’attendre à des co ûts supplémentaires en raison de prescriptions ajout ées par la Conf édération dans la proc édure d ’approbation des plans, notamment en ce qui concerne la s écurité. La d écision, prise au cours de la planification d étaillée, d ’adapter le profil pour les navettes (shuttle) au point de dérivation Steg/Rarogne en direction de Rarogne également a, elle aussi, entra îné des suppl éments de co ûts. De plus, concernant le raccordement de la NLFA à la ligne des CFF dans le canton du Valais, il est apparu qu ’avec la densit é de trafic attendue, un raccordement au niveau du sol restreindrait fortement les capacit és. On a donc décidé d’assurer ce raccordement au moyen d’un saut-de-mouton, qui est une solution plus coûteuse. Enfin, des faits nouveaux survenus durant la planification la plus r écente occasion- nent à leur tour des co ûts suppl émentaires. Ainsi, des sondages g éologiques ont démontré la n écessité de construire un radier dans certains tron çons du tunnel, et une analyse de la sécurité a révélé qu’il fallait revêtir la galerie de sondage de Fruti- gen, qui servira de galerie de sécurité dans sa partie nord. En revanche, des moindres co ûts pourraient r ésulter de la r éunion des deux grands lots de Steg et Rarogne – on estime l ’économie à 10 millions de francs – et de l’acquisition de terrains. Cette estimation des co ûts ne tient compte que partiellement des éventuels co ûts supplémentaires en relation avec la d écision imminente concernant le raccordement de la NLFA à la ligne de base à Frutigen (voir ch. 9.3.2). Tableau 5 Justification Co ûts en plus et en moins Etat du projet 1998: Agrandissement du profil d’espace libre (shuttle) entre Lötschen et Rarogne, saut-de-mouton à Rarogne, réduction de l’espacement des galeries de recoupe de 500 à 333 mètres 70 Coûts supplémentaires au 30 juin 2000: Travaux de planification plus importants, construction d’un radier à Mitholz et Rarogne, transformation de la galerie de sondage de Frutigen en une galerie de service; moindres coûts en rapport avec l’acquisition de terrains et la fusion des lots de Steg et Rarogne 75 Total des coûts supplémentaires liés au projet 145 Etat au 30 juin 2000 (rapport No 9), en millions de francs, arrondis, prix de 1998, sans renché- rissement, TVA et intérêts intercalaires2063 5.4 Possibilit és de compensation Selon l’art. 6, al. 1, de l’ordonnance du 1er septembre 1993 sur les comptes spéciaux de construction de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (RS 742.104.4), si le montant probable des co ûts d éfinitifs d épasse la somme des cr édits d ’engagement augmentée du rench érissement, les chemins de fer doivent indiquer des possibilit és de compensation au moment de la présentation du prochain rapport financier. Au cours de l’année du rapport, les maîtres d’œuvre ont terminé les planifications de compensation pour les deux ouvrages et cherch é des possibilit és d ’optimiser leurs projets respectifs afin de diminuer les co ûts. En outre, ils se sont pench és sur cer- tains standards, spécifications et normes. 5.4.1 Optimisation des co ûts sur l’axe du Lötschberg Sur l’axe du Lötschberg, les effets positifs de ces efforts se sont manifestés dans une adroite politique d ’adjudication et d ’acquisition de terrains. Des travaux ont pu être regroupés, ce qui a permis de faire des économies. Malgré ces diminutions de co ûts, la Délégation de surveillance de la NLFA a d û se rendre à l’évidence que la marge de man œ uvre pour des compensations était étroite et les potentiels d ’économie limités. 5.4.2 Potentiel d ’optimisation des coûts sur l’axe du Gothard Au d ébut 2000, le Conseil d ’administration de l ’ATG a charg é la soci été Hayek Engineering SA de rechercher des possibilit és de r éduire les co ûts. A c ôté de l’examen des structures internes, des instruments de conduite et de surveillance des coûts de l’ATG, le rapport s’est concentré sur la recherche de gisement d ’économies sur l ’axe du Gothard, surtout en ce qui concerne les standards techniques et les critères d’adjudication. Pendant quatre s éances, la Délégation de surveillance de la NLFA s ’est occupée du mode d’attribution des march és, des résultats de l ’étude Hayek, de la prise de posi- tion du Conseil d ’administration et de la faisabilit é des mesures arr êtées. Elle s ’est félicitée de la prise de toute mesure de pr écaution et de sécurité susceptible de réali- ser l’objectif de la NLFA avec les moyens disponibles. Elle a not é des faiblesses surtout en ce qui concerne la politique d ’adjudication et d’information de l’ATG. Le CDF avait constaté une erreur de proc édure concernant les modalités d’adjudication. La Délégation de surveillance de la NLFA a saisi cette occasion pour réaffirmer avec force la nécessité du respect strict et sans exception de la loi fédérale sur les marchés publics, par tous les intéressés à tous les niveaux. Lors d’une première lecture des r ésultats du rapport Hayek, elle a pu constater que l’étude ne r évélait pas d ’irrégularités ni de manquements fondamentalement nou- veaux. A l ’occasion de sa s éance d’inspection de mi-septembre, elle a examin é le rapport plus en détail, y inclus les conclusions du Conseil d’administration. Dans ses conclusions, le rapport Hayek arrive à un potentiel d ’optimisation des coûts de 470 à 550 millions de francs. Il confirme la bonne qualit é des documents2064 du projet et le professionnalisme dans la gestion de projet. Il rel ève par contre diver- ses lacunes dans la gestion d ’entreprise, plus sp écialement dans le domaine du con- trolling. La D élégation de surveillance de la NLFA, qui avait d éjà attiré l’attention sur ce point dans son dernier rapport (voir rapport d ’activités 1999, ch. B 2.4), a suivi de près l’évolution de la situation cette année encore (voir ch. 12.3). La Délégation de surveillance de la NLFA a discut é des recommandations indivi- duelles de l ’expert externe avec le Conseil d ’administration de l ’ATG. Il a constat é que seule une partie des propositions était réalisable. Clarifications faites, la D élé- gation de surveillance de la NLFA a estim é que l ’objectif du Conseil d’administration de r éaliser des économies d ’environ 200 millions de francs était approprié et r éaliste; 100 millions de francs ont d ’ailleurs d éjà été économisés ou promettent de l ’être. D ’autres propositions de l ’étude devront être analys ées ult é- rieurement plus en détail et concrétisées si opportunes. Tableau 6 Domaine Objectif d ’économie du Conseil d’administration ATG assuré planifié Direction générale et honoraires 10 Secteur portail Uri 28 Crédit additionnel pour le sondage de Piora 12 Produit de la vente de terrains à l’issue des travaux 60 Installation et équipement des chantiers 50 Système d’assèchement 10 Prix unique pour certains matériaux 10 Total des économies potentielles 100 80 selon présentation du Conseil d’administration de AlpTransit Gothard SA du 8 août 2000, en millions de francs, arrondis La Délégation de surveillance de la NLFA a constaté avec satisfaction que toutes les questions ouvertes au sujet de la faisabilit é e t d e l a réalisation des propositions individuelles ont pu être clarifi ées. L ’analyse d étaillée a permis de confirmer ses constatations. En l ’absence de dysfonctionnements, d ’irrégularités et de points litigieux, elle n ’a vu aucune raison d ’intervenir aupr ès du Conseil f édéral en tant qu’organe de surveillance, ou d’exiger d’autres mesures. 5.5 Lib ération des réserves Dans l ’optique de la lib ération de tranches de cr édit du cr édit d ’ensemble de la NLFA, l’OFT prévoit de transmettre chaque ann ée au Conseil f édéral un relev é des coûts suppl émentaires li és au projet, accompagn é d ’une proposition d ’arrêté. Le Conseil fédéral décidera de la libération des crédits sur la base d ’une répartition des demandes au niveau des coûts des projets de construction.2065 Aucune réserve n’a été libérée à ce jour. En raison notamment des efforts de com- pensation de l ’ATG, les constructeurs ne sont pas confront és à des difficult és de crédit, selon la D élégation de surveillance de la NLFA. Il n ’y a dès lors pas de rai- son de lib érer les r éserves. A moins de cas extraordinaires, l ’OFT prévoit une pre- mière libération des réserves dans le courant de 2002. La Délégation de surveillance de la NLFA soutient l’attitude de retenue de l’OFT en ce qui concerne la libération de réserves. 5.6 Retards dans les d élais, conséquences pour les coûts Sur l ’axe du L ötschberg, on n ’a pas relev é de probl ème particulier de d élai. L’ensemble du projet devrait être mis en service en 2006/7 comme prévu. L’élément le plus critique du calendrier est le raccordement du t unnel de base à la ligne princi- pale à Frutigen (voir ch. 9.3.2), sans compter quelques petits retards dans la planifi- cation du secteur de Rarogne. Par ailleurs, le changement des conditions-cadre pour le raccordement du t unnel de base du L ötschberg à la ligne de la vall ée du Rh ône, suite à la modification du projet mis à l ’enquête de l ’autoroute A9, a entra îné un léger retard dans les procédures d’approbation des plans en Valais. En dépit de ces deux éléments critiques du calendrier, on peut estimer aujourd ’hui que les d élais seront tenus pour la mise en service du L ötschberg. Ceci est d ’autant plus important pour la politique suisse des transports que, d ès l’ouverture de cet axe, la pleine RPLP pourra être perçue et, par l à, les accords bilat éraux avec l ’UE d é- ployer tous leurs effets dans le domaine des transports. Sur l’axe du Gothard, la durée de la procédure de conciliation quant au trac é dans le canton d ’Uri a entra îné un retard d ’environ une ann ée. Les travaux sur le tron çon nord – plus spécialement l’achèvement des projets mis à l’enquête, qui dépendent de la d écision du trac é – posent un s érieux probl ème de calendrier pour la mise en service de l’ensemble du tunnel de base du Gothard, ce d ’autant plus que la planifi- cation prévoyait l’acheminement de l’équipement ferroviaire par le portail nord. L’ATG cherche actuellement de nouvelles possibilit és d’optimisation afin de rattra- per le retard. Deux mesures sont à l’étude: 1. L ’acheminement de l ’équipement ferroviaire par Amsteg, ce qui n écessite l’agrandissement du diamètre actuel de la galerie. 2. L ’augmentation de la capacit é de l ’attaque intermédiaire de Sedrun, ce qui exige des installations supplémentaires (voir ch. 8.4). Etant donn é que l ’accélération de la r éalisation s ’accompagne n écessairement de coûts supplémentaires, la D élégation de surveillance de la NLFA se demande dans quelle mesure un investissement pour gagner une ann ée se justifie d’un point de vue politique. Elle pr éconise, le cas échéant, une analyse co ûts-avantages en rapport avec le d élai de mise en service du tunnel de base du Gothard. Pour elle, investir pour respecter le d élai n’a de sens que si les co ûts sont plus que compens és par une mise en service dans les d élais. A noter encore que de nouveaux retards dus à des causes géologiques pourraient hypothéquer ces investissements supplémentaires. La situation des d élais sur l ’axe du L ötschberg est plus facile à maîtriser en raison d’une géologie moins probl ématique et des dimensions plus r éduites de l ’ouvrage. En conséquence, la marge de man œ uvre en matière de délais oscille ici entre moins2066 10 et plus 20 %, alors que pour l’axe du Gothard, elle se situe entre moins 10 et plus 30 %. Les proc édures d ’approbation des plans constituent un autre facteur d ’incertitude pour le respect des d élais. Jusqu’ici, on est parvenu à un accord dans pratiquement tous les cas et, m ême en cas de recours au Tribunal f édéral, aucun retard n ’a été enregistré. Contrairement à ce qui est le cas pour les tron çons en tunnel et les ter- rains relativement réduits à l’endroit des portails, les tractations sont nettement plus problématiques pour les lignes à ciel ouvert en raison du nombre plus élevé de propriétaires fonciers. De plus, les procédures difficiles dans les secteurs d’Uri et de Frutigen ne font encore que commencer. Dans le canton d’Uri surtout, la décision du Conseil fédéral en faveur de la variante «vallée» pourrait entraîner une procédure longue et donc coûteuse. Estimant que le tracé de la ligne dans le canton d ’Uri et le projet de raccordement à Frutigen méritent d’être appréciés plus largement que du seul point de vue des co ûts et des d élais, la D élégation de surveillance de la NLFA leur consacre à chacun un chapitre séparé (voir ch. 9.3.1 et 9.3.2). 5.7 Evaluation des co ûts supplémentaires liés au projet Vu les co ûts suppl émentaires li és au projet qui se profilent d ’ores et d éjà à l’horizon, la D élégation de surveillance de la NLFA s ’inquiète face au d éveloppe- ment actuel du projet à ce stade pr écoce des travaux. Il est entendu que pour une entreprise de cette taille, dont la r éalisation s’étale sur une vingtaine d ’années, les estimations ne peuvent être que grossi ères, de l ’ordre de plus ou moins 15 %. Ce- pendant, la tendance et la pression au rench érissement, dues à des modifications de projet, sont ind éniables. Le fait que les co ûts supplémentaires probables ne consti- tuent qu’une faible proportion du cr édit global de la NLFA, se limitant à environ un tiers des r éserves du nouveau cr édit d ’ensemble de la NLFA, et qu ’il ne soit pas nécessaire d’agir quant au financement par le FPF, ne donne qu ’une sécurité tempo- raire. Des décisions aux conséquences financières importantes en ce qui concerne les raccordements aux lignes principales à Frutigen et le syst ème de tunnel au Ceneri sont imminentes. En outre, il n ’est pas encore possible de chiffrer les cons équences des retards pris dans le canton d ’Uri. Enfin, on ne pourra se faire une id ée précise sur un recours aux r éserves que plus tard, lorsque l ’on traversera le secteur g éologi- quement difficile. Pour les raisons mentionn ées, la D élégation de surveillance de la NLFA recom- mande express ément de poursuivre intensivement la recherche de compensations possibles (voir ch. 5.4). Elle plaide en outre pour le strict respect de la proc édure de modification. En prin- cipe, la Conf édération doit approuver toute modification importante de projet, qui touche à ses commandes. Les conditions et les documents n écessaires pour la procé- dure de modification ont été clairement réglés dans les conventions entre la Conf é- dération et les ma îtres d’œuvre (voir ch. 10.1.3), ainsi que dans la directive sur le controlling de la NLFA (voir ch. 12.2). Enfin, il sera indispensable de prendre en compte l ’adaptation des niveaux d’aménagement fixés par la Conf édération. Il faudra cependant veiller à ce que des2067 réductions de coûts ne se fassent pas au d étriment du respect des normes internatio- nales de sécurité (voir ch. 8). 6 Adjudications et indice de rench érissement 6.1 Adjudications La D élégation de surveillance de la NLFA a suivi de tr ès pr ès l ’évolution de la situation dans le domaine des contrats et des adjudications (voir rapport d ’activités 1999, ch. B 4.1). Concernant la proc édure d’adjudication, elle a été particulièrement attentive à l’application correcte et au respect strict des prescriptions de soumission. Les rapports de r évision du CDF (voir ch. 11.1) ainsi que les rapports sp éciaux et complémentaires de l ’OFT (voir ch. 11.2) ont été ses principales sources d ’infor- mation. Comme en 1999 d éjà (voir rapport d ’activités 1999, ch. B 4), le CDF et l ’OFT ont pu constater que la procédure d’adjudication était généralement correcte et conforme aux principes de l ’égalité de traitement et de la transparence. Le respect des exigen- ces formelles laissent toutefois encore à désirer. Dans certains cas, des march és ont été pass és sans appel d ’offres, notamment pour des contrats additionnels dans le domaine des marchés des services et des mandats. Les principales critiques de l ’OFT concernent la rectification des offres ainsi que la longueur de certaines n égociations, insuffisamment document ées au demeurant. De même, la ligne de d émarcation entre la phase de soumission et la phase du contrat n’est pas assez respect ée. Les crit ères de qualification et d ’adjudication paraissent corrects. L ’obligation d ’exposer le bar ème d ’évaluation, d écoulant de la jurispru- dence la plus r écente, a été appliquée dans les nouvelles demandes d ’offres. Si les exigences contractuelles minimales selon la directive sur le controlling de la NLFA sont respectées dans les grands contrats, elles le sont moins dans les petits. Enfin, l’option de la proc édure de gré à gré pour des mandats compl émentaires (extension de lot) a parfois été choisie mal à propos ou sur la base de motivations incorrectes. Les entreprises de leur c ôté se sont insurg ées contre le fait que des appels d ’offres différents soient émis pour les m êmes travaux dans les divers lots, par exemple par l’application de standards diff érents. A leur avis, cette fa çon de faire entrave la comparaison des prix entre les lots et les axes. L ’OFT a inform é la D élégation de surveillance de la NLFA que les m êmes standards seraient d ésormais appliqu és partout o ù cela s ’avérerait possible. Cela dit, vu le nombre d ’exigences très diffé- rentes, des conditions diff érentes peuvent tout à fait se justifier. Ainsi, une machine utilisée sur l ’axe du L ötschberg n’est pas forc ément adaptée pour le Gothard pour des questions géologiques et de profil. 6.1.1 Requ êtes Dans un cas, la D élégation de surveillance de la NLFA s ’est occupée plus en d étail du respect de la proc édure d ’adjudication, en l ’occurrence suite à la demande de contrôle d’une entreprise qui a vu son offre rejetée par l’ATG. La Délégation de surveillance de la NLFA consid ère que de telles demandes écrites constituent une source d’information importante pour sa tâche de haute surveillance.2068 Elle a profit é de l ’occasion pour d éterminer les principes fondamentaux pour le traitement et l’évaluation des requêtes en rapport avec la NLFA. Elle a convenu avec les CdG que c ’est elle-m ême qui recevrait, traiterait et r épondrait à ces requ êtes, contrairement aux autres demandes de contrôle, qui sont traitées par les CdG. Un examen approfondi de cas en question avec l’OFT et une discussion du président de la D élégation de surveillance de la NLFA avec la direction de l ’entreprise con- cernée n ’ont pas r évélé de vice de forme dans la proc édure d ’adjudication, ni d’autres raisons d’intervenir au niveau de la haute surveillance. La Délégation de surveillance de la NLFA d éplore elle aussi le fait que les entrepri- ses dont les offres ne sont pas retenues ne disposent d’aucun droit de recours jusqu’à l’entrée en vigueur des accords bilat éraux. Force est de constater que le probl ème n’est pas spécifique au cas d’espèce, mais valable pour tout le domaine1. Cependant, vu la prochaine entr ée en vigueur des accords bilat éraux et la r évision subséquente de la loi sur les march és publics, la Délégation de surveillance de la NLFA a d écidé de pas s’engager plus avant. L’OFT, qui re çoit régulièrement des demandes de contr ôle, vérifie les irr égularités signalées dans le cadre du controlling des soumissions et s ’emploie à les tirer au clair. M ême en l ’absence d ’un droit de recours, il examine chaque demande et y répond. 6.1.2 Lignes directrices de la D élégation de surveillance de la NLFA en cas de dépassement des coûts lors des adjudications des lots de la NLFA Vers la fin de l ’année du rapport, f ace à l’augmentation des prix se dessinant sur le marché de la construction de tunnels, la D élégation de surveillance de la NLFA a exprimé sa crainte de voir certains co ûts additionnels pour les nouveaux grands lots de la NLFA, qui seront attribués prochainement, prendre l’ascenseur. C’est pourquoi elle a eu une discussion avec la direction du BLS AT sur l ’ampleur et les raisons de la diff érence du prix d’adjudication du lot de Ferden par rapport au coût devisé (base octobre 1991). Le BLS AT a expliqu é les différences de prix pour tous les lots du L ötschberg, en particulier pour celui de Ferden, ainsi que les princi- pales raisons de ces adjudications plus élevées. Le prix d ’adjudication pour Ferden 1 Les march és passés par des adjudicateurs au niveau fédéral, qui ne sont pas mentionnés dans la loi fédérale sur les marchés publics (LMP) ne sont pas soumis à cette loi. En font partie notamment tous les marchés passés par les CFF (et, au sens de l’art. 13 de l’arrêté sur le transit alpin, les marchés des autres maîtres d’œuvre de la NLFA), ce qui est parti- culièrement important pour les contrats de la NLFA. Le fait que les CFF ne soient pas soumis à cette loi signifie en premier lieu l’exclusion des contrats des CFF du système des voies de droit. Même si le Conseil fédéral étendait le domaine d’application de la loi aux contrats des CFF selon l’art. 2, al. 3, de la LMP, comme cela a été le cas avec l’ordonnance sur les marchés publics (OMP: SR 172.0565.11), la situation resterait la même. En effet, la dernière phrase de l’art. 2, al. 3, de la LMP prévoit que de tels marchés ne peuvent pas faire l’objet de recours. Ce n’est qu’avec l’entrée en vigueur des accords bilatéraux que l’accord pertinent per- mettra au Conseil fédéral de soumettre les CFF à la LPM selon l’art. 2, al. 3, de cette loi. Cela aura pour conséquence que les dispositions de cette loi s’appliqueront intégrale- ment, y inclus les voies de droit (Balli, Lehmann, Rechsteiner: Das öffentliche Beschaf- fungswesen in des Schweiz, Zurich 1996, RZ 21 et 514 s.)2069 est de 17 % sup érieur au devis de 1991. Cette diff érence est due pour l ’essentiel à des prévisions trop optimistes lors de l ’établissement du budget. En effet, des co ûts d’installation plus élevés que pr évu (+ 16 millions de francs), des frais de transport (+ 6 millions) et des frais de r égie plus importants (+ 12,5 millions) gr èvent le bud- get. Ensemble, les prix d ’adjudication des lots de Steg/Rarogne, Mitholz et Ferden sont de 10 % supérieurs au devis de 1991. Sur la base des explications du BLS AT, la D élégation de surveillance de la NLFA a décidé que l ’adjudication du lot de Ferden ne n écessitait pas une intervention ur- gente. Elle a toutefois saisi l’occasion pour définir une fois pour toutes et de manière préventive, sous la forme d’une ligne directrice, des critères clairs pour le cas où des prix d ’adjudication seraient nettement sup érieurs aux co ûts devis és. Cette ligne directrice, qui contiendrait également un catalogue de mesures idoines, lui servirait de base pour évaluer le r ésultat des prochaines adjudications. La version d éfinitive du rapport correspondant et sa consultation aupr ès de l’OFT et du DETEC devraient être achevées au printemps 2001. La Délégation de surveillance de la NLFA envisage de recommander des mesures particulières dans les cas o ù le ma ître d ’œuvre responsable, apr ès une premi ère évaluation des soumissions qui lui sont remises pour un lot d éterminé, constate une augmentation des coûts par rapport au devis dans des limites de tol érance fixées par la Délégation de surveillance de la NLFA (base de prix 1991). La d éfinition précise des critères sera établie dans le cadre de l ’élaboration des directives au d ébut 2001. Si, sur la base des informations à disposition de la D élégation de surveillance de la NLFA, un besoin urgent d ’agir devait se r évéler, celle-ci pourrait suivre les trois voies suivantes, afin d’amener les responsables à prendre des mesures précises: – Intervention auprès de l ’Office de surveillance et/ou du Conseil d ’adminis- tration du maître d’oeuvre dans le cadre d’un entretien avec la Délégation de surveillance de la NLFA ou sur la base d’une lettre – Recommandations ou suggestions au Conseil f édéral dans le cadre d ’entre- tien avec le Chef du d épartement ou au moyen d ’une lettre adress ée à ce même chef de d épartement ou à l’ensemble du Conseil f édéral. Le Conseil fédéral pourrait, par exemple, être invit é à instruire les deux personnes de contact de la Conf édération dans les conseils d ’administration des soci étés maîtres d ’oeuvre au sujet des mesures à prendre, dans un premier temps, sans accorder d ’élargissement du cr édit pour des frais li és au rench érisse- ment ou élaborer un message à l’attention du Parlement pour un cr édit addi- tionnel au crédit global NLFA – Faire des propositions aux commissions dont elle émane sur des affaires tombant dans leurs compétences et ceci à l’attention du Parlement Il y aura lieu d ’élucider au d ébut 2001 dans quelles mesures les ma îtres d ’oeuvre pourront prendre des dispositions dans leurs domaines tout en respectant les pres- criptions des marchés publics.2070 6.2 Calcul du rench érissement dans la construction de tunnels au moyen d’un nouvel indice L’art. 6 de l ’ordonnance sur les comptes sp éciaux de construction de la ligne ferro- viaire suisse à travers les Alpes du 1 er septembre 1993 retient ce qui suit pour le mode de calcul du renchérissement: 1 Si le montant probable des co ûts d éfinitifs d épasse la somme des cr édits d’engagement augmentée du rench érissement, les chemins de fer doivent indiquer des possibilités de compensation au moment de la pr ésentation du prochain rapport financier. 2 Quant aux projets pour lesquels il n ’y a pas encore de contrat d ’entreprise, il faut additionner le rench érissement survenu à partir de la base des prix du cr édit d’engagement allou é. Apr ès entente avec l ’Administration f édérale des finances, l’Office fédéral des transports détermine la manière de calculer ce renchérissement. 3 Pour les projets en cours d ’exécution, il faut additionner le rench érissement qui s’est produit effectivement à partir de la base des prix du contrat d’entreprise. Les adjudications actuelles des grands lots du L ötschberg montrent que l ’indice de renchérissement, soit le rench érissement entre le devis (prix 1991) et la conclusion du contrat en 2000, est d’environ 9 %. Pour le crédit global de la NLFA, les budgets ont été adaptés en fonction de la NLFA redimensionn ée, et convertis sur la base de l’indice zurichois du co ût de la construction de logements (ZIW) au prix de l’automne 1998 (message sur le nouveau cr édit d’ensemble pour la r éalisation de la NLFA). Cette adaptation ne refl ète toutefois insuffisamment l ’évolution du rench é- rissement dans la construction de tunnels durant la seconde moiti é des ann ées 90 (voir rapport d’activités 1999, ch. 4.3). La D élégation de surveillance de la NLFA a suivi de pr ès les travaux en vue d’évaluer et de fixer un indice de rench érissement adéquat pour la NLFA: les aug- mentations de crédits nécessaires dépendent en effet fortement de la méthode choisie pour déterminer le renchérissement en matière de construction de tunnels. S ’agissant d’un volume de construction de 12,6 milliards de francs, des variations de l ’ordre du pour-mille ont des conséquences importantes sur le coût final. Selon la D élégation de surveillance de la NLFA, il existe un risque fond é que des modifications de projet ou de prestations soient en partie mises sur le compte du renchérissement afin d ’obtenir une extension de cr édit et éviter la t âche fastidieuse de chercher des possibilit és de compensation. Des contr ôles spéciaux de l ’OFT ont révélé que, sur certains chantiers, une partie du renchérissement annoncé était en fait attribuable à des changements de quantités. D’où l’importance de mettre au point un indice apte à dissocier les changements dans les quantit és commandées des co ûts supplémentaires. Au début 2000, la D élégation de surveillance de la NLFA a re çu les explications du professeur Schips (EPF Zurich) et de Monsieur Röthlisberger (ingénieur ETS) d’une part, du professeur Schalcher (EPF Zurich) de l ’autre, au sujet des mod èles qu ’ils avaient élaborés. Un groupe de travail ad hoc a été charg é d ’examiner ces deux modèles ainsi que les variantes suivantes:2071 – l’indice zurichois du co ût de la construction de logements (ZIW), soit l’indice utilisé jusqu’ici; – l’indice RAIL 2000: indice mixte compos é à 75 % du ZIW et à 25 % de l’indice des coûts salariaux ASM; – La proposition d ’un indice mixte de l ’AFF, qui base l ’évolution des prix dans le domaine de la construction de tunnels sur l ’évolution des prix des composantes de co ûts (indice des salaires nominaux dans le secteur de la construction, ZIW, indice des prix à la production); – l’indice proposé par Monsieur Hayek, qui base l ’évolution des prix dans le domaine de la construction de tunnels sur l ’évolution des prix des compo- santes de co ûts avec des facteurs de correction estimatifs pour l ’augmen- tation de la productivité. Durant l’année du rapport, la D élégation de surveillance de la NLFA s ’est réguliè- rement informée auprès de l ’OFT sur les r ésultats intermédiaires du groupe de tra- vail en question. Les variantes ont été évaluées sur la base de crit ères fix és par l’OFT, d’entente avec la Délégation de surveillance de la NLFA. Selon ces crit ères, pondérés de manière variable, l’indice doit: – refléter correctement le renchérissement (indice des prix et non des coûts) –ê tre conforme à l’objet –ê tre représentatif –ê tre exact – pouvoir être établi de manière cohérente, transparente et vérifiable – présenter une structure neutre sur le plan des coûts –ê tre calculable sans trop d’investissement – respecter le principe de la neutralité – pouvoir s’appliquer à d’autres projets d’infrastructure Sur la base de ses analyses, le groupe de travail a propos é à l’OFT et à l’AFF, à fin 2000, de choisir l ’approche de Messieurs Schips et R öthlisberger, dans une forme simplifiée. Il reste à tirer au clair la question de la faisabilit é, qui se r évélera lors de la pr épara- tion des donn ées chez les constructeurs. La m éthode propose de calculer le rench é- rissement en se basant sur la diff érence entre les devis et les offres respectivement les contrats dans les projets de la NLFA. Les calculs se baseront non pas sur les prix devisés mais sur les prix d ’adjudication, influencés par le march é. Cette manière de faire permettra de faire la distinction claire, indispensable au travail politique des autorités de surveillance, entre les co ûts supplémentaires résultant de modifications des projets (changement de quantit és) d’une part, et les co ûts supplémentaires réel- lement imputables à l’augmentation conjoncturelle des prix, d’autre part. Sur le plan m éthodologique, le calcul du rench érissement se fait en deux étapes. D’abord, on établit la différence entre les prix d ’adjudication effectifs et fictifs. Ces derniers prix s’obtiennent en multipliant les nouvelles quantit és (après modification de projet) par les prix initialement devisés. Afin de v érifier la plausibilit é et en tant qu ’indice compl émentaire, on utilisera également l’indice proposé par le Professeur Schalcher ainsi que divers autres indi-2072 ces déjà en usage, comme l ’indice des prix du secteur de la construction de l ’Office fédéral de la statistique (OFS), des indices de salaires, etc. Selon le mod èle du Pro- fesseur Schalcher, l ’indice est établi à l’aide d’objets de comparaison dans la cons- truction de tunnels. Un r ecensement récent de tels objets de comparaison a confirm é que le ZIW et d ’autres indices utilis és dans le secteur de la construction ne corres- pondaient plus aux prix de la construction des tunnels depuis le milieu des ann ées 90. Selon ce sondage, le rench érissement a atteint 8 % entre 1991 et 1999. Le Pro- fesseur Schalcher a conseillé de relever le rench érissement gris dans la construction de tunnels depuis 1995 sur la base des valeurs moyennes des soumissions effectu ées annuellement et des prix des offres, et pour les autres groupes de co ûts, selon des indices partiels et d’établir un indice annuel global pondéré selon les dépenses. En 2001 aura lieu la pr éparation des donn ées aupr ès des ma îtres d ’œuvre afin d’établir les séries d’indices et leur évolution entre 1991 et 2000. Simultan ément, on évaluera la praticabilit é de la nouvelle m éthode de calcul. L ’OFT et l ’AFF fixeront le nouvel indice de rench érissement de la NLFA en fonction des r ésultats de la consultation. Le nouveau mode de calcul n écessitera des adaptations, notamment dans le cr édit d’ensemble de la NLFA et dans la directive sur le controlling de la NFLA. La modi- fication la plus significative pour le Parlement est celle du cr édit d’ensemble de la NLFA (calculé sur la base du ZIW) aux nouvelles donn ées. Selon l’art. 3 de l ’arrêté fédéral sur le nouveau cr édit d’ensemble pour la NLFA du 8 d écembre 1999 (arrêté sur le financement du transit alpin: FF 2000 II 142), le Conseil f édéral gère le crédit d’ensemble. Conformément à la lettre d de l’article en question, il peut augmenter le crédit global à raison du renchérissement attesté, de la TVA et des intérêts intercalai- res. Si le montant du renchérissement, déterminé sur la base du nouvel indice, devait être d ’un montant plus élevé qu ’attendu compar é au rench érissement g énéral, la Délégation de surveillance de la NLFA est d ’avis qu’il faudrait impliquer le Parle- ment dans la prise de décision. L’OFT s’attend à un rench érissement pour la construction de tunnels d ’environ 13 % pour la p ériode de 1991 à 2000, ce qui correspond à un rench érissement annuel d’environ 1,5 %, ce qui correspond à un montant total estim é de 1,22 milliard de franc (voir tableau 3). Ce montant est inf érieur à l’hypothèse des 2 % de rench éris- sement annuel utilisée pour le FPF. Le rench érissement enregistré entre les devis et les adjudications effectu ées à ce jour se situent donc dans les limites du rench éris- sement suppos é. Cette situation pourrait toutefois se modifier avec l ’adjudication des grands lots du Gothard. 7 Questions relatives à la législation sur le travail, les contrats, les étrangers et les assurances sociales en rapport avec les chantiers de la NLFA Pendant l ’année sous revue, la D élégation de surveillance de la NLFA a élargi et intensifié sa surveillance quant au respect des conditions-cadre juridiques en rapport avec les travailleurs suisses et étrangers engagés sur les chantiers de la NLFA. Elle s’est entretenue à plusieurs reprises à ce sujet avec des repr ésentants du Secr étariat d’Etat à l ’économie (seco), de l ’Office f édéral des étrangers (OFE), de l ’Office fédéral des assurances sociales (OFAS), de la Caisse nationale suisse d ’assurance (CNA), ainsi que de la Commission professionnelle paritaire pour les travaux sou-2073 terrains (CPPTS), des syndicats concernés et de la Société Suisse des Entrepreneurs. Le but de ces contacts directs était de recueillir des informations de premi ère main, actuelles, détaillées et fiables, d’attirer l’attention des responsables sur les faiblesses constatées et de contrôler la mise en application des recommandations de la D éléga- tion de surveillance de la NLFA. Suite aux remarques faites dans le dernier rapport concernant les irr égularités cons- tatées sur le chantier de Sedrun et les éventuelles lacunes en mati ère de s écurité sociale pour les travailleurs étrangers (voir rapport d ’activités 1999, ch. B 3), diver- ses commissions dont émane la D élégation avaient demand é des clarifications sup- plémentaires. Les discussions ont couvert une palette de sujets parfois antagonistes, allant des exigences d’un avancement rapide et avantageux de la construction de la NLFA aux effets de la nouvelle loi sur le travail et de la nouvelle convention collective natio- nale, en passant par l’égalité de traitement des entreprises suisses et étrangères et des travailleurs suisses et étrangers, et la mise en œ uvre int égrale des dispositions de protection des travailleurs. 7.1 Droit du travail, droit contractuel 7.1.1 Loi r évisée sur le travail et nouvelle convention collective nationale dans le secteur de la construction L’entrée en vigueur de la version r évisée de la loi du 13 mars 1964, ( état 2 ao ût 2000) sur le travail dans l ’industrie, l ’artisanat et le commerce (loi sur le travail; RS 822.11) a des r épercussions pour les chantiers de la NLFA, en particulier en ce qui concerne le travail par équipes. Selon l ’art. 37, al. 4, de l ’ordonnance 1 du 10 mai 2000 relative à la loi sur le travail (OLT 1; RS 822.111), le travailleur a droit à une p ériode de repos de 24 heures au plus tard apr ès sept jours de travail. Y est fixé en outre le nombre de dimanches et de jours f ériés en cas d ’exploitation conti- nue. Conform ément à l ’art. 28 de la loi sur le travail, l ’autorité comp étente peut, exceptionnellement, prévoir des d érogations minimes aux dispositions l égales dans ses permis concernant la durée du travail, dans la mesure o ù le respect de ces dispo- sitions entraînerait des difficult és extraordinaires, et sous r éserve de l ’accord de la majorité des travailleurs concernés ou de leurs représentants dans l’entreprise. Dans le domaine des temps de travail et de repos, la r évision de la loi sur le travail a simplifié l’exécution dans une mesure essentielle: ce ne sont plus les cantons, mais la Confédération qui est compétente pour l’octroi des permis de travail longue dur ée nécessaires au d éroulement sans entrave des travaux de la NLFA. D ésormais, une pratique uniforme est ainsi garantie. Suite à ce changement dans le r èglement des compétences, des mod èles de temps de travail conformes à la nouvelle loi ont été testés sur les grands chantiers de la NLFA avec la Vereinigung Schweizerischer Untertagbau-Unternehmer (VSU) et la CPPTS pour le travail par équipes. Ces modèles, qui seront appliqu és dès le printemps 2001, garantissent les m êmes condi- tions en matière de temps de travail, des points de vue l égal et contractuel, à toutes les entreprises engag ées dans la construction de la NLFA. La Conf édération est également compétente en ce qui concerne les proc édures d’approbation des plans et d’autorisation d’exploiter sous l’angle de la législation sur le travail dans le cadre de2074 la proc édure f édérale coordonn ée, ce qui a son importance dans la mesure o ù les projets ferroviaires se déroulent selon cette procédure. Dans d’autres domaines du droit du travail, o ù les cantons gardent leurs comp éten- ces, les t âches d’exécution suppl émentaires requises par les chantiers de la NLFA, qui sont assez consid érables, ont induit des probl èmes de capacit é. Les services compétents de l ’Administration f édérale pressent les cantons de trouver des solu- tions à ces problèmes. La Délégation de surveillance de la NLFA accorde une importance primordiale au strict respect de toutes les dispositions l égales et découlant des conventions collecti- ves, qui donnent, à juste titre, une certaine flexibilit é aux entreprises pour l’aménagement des temps de travail. Pour elle, les chantiers de la NLFA pourraient devenir un banc d ’essai pour les accords bilat éraux et les mesures d ’accompagne- ment. Elle soutient donc explicitement les efforts visant à renforcer la surveillance de l’application desdites dispositions à tous les niveaux afin de pr évenir plus effica- cement encore les infractions. 7.1.2 Irr égularités sur le chantier de Sedrun Concernant les irrégularités sur le chantier de Sedrun mentionn ées dans son dernier rapport (voir rapport d’activités 1999, ch. B 3.1), la D élégation de surveillance de la NLFA a constaté avec satisfaction que les litiges relatifs aux reliquats de salaire dus aux ouvriers sud-africains et au dépassement des temps de travail ont pu entre-temps trouver une issue. Le directeur de l ’entreprise incrimin ée Shaft Sinkers a été con- damné à une amende pour violation des dispositions l égales sur le temps de repos. Aussi bien en Suisse qu ’en Afrique du sud, on avait abusivement pr élevé sur les salaires des travailleurs sud-africains des charges sociales ainsi que les co ûts de logement, des repas et de voyage. Les 640 000 francs que représentait cette ponction injuste ont été restitués. Le virement du montant en question a été contrôlé par une société fiduciaire internationale en Afrique du sud et confirm é par une expertise digne de foi. Depuis, la D élégation de surveillance de la NLFA n ’a pas eu vent d’autres irrégularités sur ce chantier. 7.1.3 R ésultats des contrôles par les inspectorats du travail et la CPPTS Dans le cadre de l’activité de rapport régulière sur les r ésultats des contrôles in situ, la Délégation de surveillance de la NLFA a constat é, dans d ’autres chantiers égale- ment, des d épassements parfois massifs du temps de travail, du travail de nuit non autorisé et des d épassements de la dur ée de travail hebdomadaire maximale. Cette tendance ne peut pas être mise sur le compte uniquement d ’un calendrier serré; elle s’explique aussi par la pression des co ûts sur les entrepreneurs, induite par les bas prix d ’adjudication du milieu des ann ées quatre-vingt, ainsi que par l ’engagement d’un effectif du personnel en partie insuffisant pendant la phase de lancement. Rele- vons également que de nombreux travailleurs étrangers font pression pour travailler plus longtemps afin de pouvoir ensuite s éjourner plus longtemps chez eux. Compr é- hensible en soi, ce proc édé n ’est pas admissible pour des raisons de sant é, sans2075 compter que les travailleurs étrangers qui d ésirent rentrer r égulièrement chez eux s’en trouvent pénalisés. La Délégation de surveillance de la NLFA estime que l ’égalité de traitement ne peut être garantie que dans le cadre du droit du travail en vigueur. La possibilit é donnée par l’art. 28 de la loi du travail d ’obtenir des autorisations sp éciales pour des mod è- les flexibles de temps de travail devrait suffire pour faire f ace à la p énurie de tra- vailleurs qualifiés en construction souterraine. 7.2 Droit des étrangers Selon l’art. 9, al. 1, de l’ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étran- gers (OLE; RS 823.21), des permis ne peuvent être octroyés que si l’employeur offre au travailleur étranger les mêmes conditions de salaire et de travail d ’usage dans la branche qu ’il offre au travailleur suisse, et si le travailleur étranger est assur é de manière adéquate contre les conséquences économiques d’une maladie. En raison de violations r épétées des dispositions relatives au droit des étrangers sur un chantier de la NLFA, l’OFE a prononcé une interdiction de d élivrer des permis, valable pour toute la Suisse, à l’encontre de l ’entreprise en faute. Il a menac é de retirer tous les permis délivrés jusqu’alors s’il s’avérait que l’entreprise avait sciemment trompé les autorités. Diverses voix s ’étaient élevées pour reprocher à cette entreprise de violer la loi sur le travail et la convention collective. La CPPTS a prononc é une peine conventionnelle à son encontre à motif de violation de la convention collective nationale, et l’inspectorat cantonal du travail l ’a dénoncée au juge d’instruction. Sur ce, l’ATG a chargé la CPPTS de clarifier la situation en mati ère de droit du travail sur tous les chantiers relevant de sa responsabilit é. Selon ses dires, il n ’y aurait pas d’autres incidents graves à signaler. La Délégation de surveillance de la NLFA se f élicite de l ’application systématique des dispositions l égales dans l ’optique des prochains grands mandats. Elle a invit é les organes de surveillance et d’exécution à lui communiquer à l’avenir également et sans délai toute violation des dispositions légales et contractuelles. 7.3 Droit des assurances sociales 7.3.1 Assurance-accidents Dans son dernier rapport d’activités (voir ch. B 33), la Délégation de surveillance de la NLFA avait relevé que l’art. 6, al. 2, de l’ordonnance sur l’assurance-accidents du 20 d écembre 1982 (OLAA; RS 832.202) comportait une lacune à combler rapide- ment. L’art. en question fixe un d élai de carence d ’un an pour les travailleurs d éta- chés en Suisse. Ce d élai peut, sur demande, être porté à six ans au total par la CNA ou par la caisse de compensation, à condition que le travailleur b énéficie d ’une assurance lui garantissant une protection équivalente. La D élégation de surveillance de la NLFA craignait que cette r églementation ne garantisse pas à tous les travailleurs employ és sur les chantiers de la NLFA une protection sociale comparable, optimale et correspondant aux normes suisses. Elle s’inquiétait surtout de ce que les travailleurs d étachés en Suisse par des entreprises de pays avec lesquels la Suisse n ’a pas conclu d ’accord sur la s écurité sociale ne2076 soient pas correctement assurés. Elle avait donc recommandé aux autorités fédérales compétentes d’examiner les possibilités d’améliorer la situation, à court, à moyen et à long terme. A l’issue de clarifications approfondies, l ’OFAS et la CNA sont arriv és à la conclu- sion qu’une révision de la LAA et de l ’OLAA entraînerait trop de d ésavantages en termes de s écurité du droit, d ’égalité de droit et de coh érence dans le syst ème des assurances sociales. La Délégation de surveillance de la NLFA s ’est rangée à l ’avis que la solution la plus conforme au système serait une coordination par le biais d’accords bilatéraux. Elle a relev é la n écessité d’agir en particulier au niveau de l ’application systémati- que des dispositions actuelles qui, ensemble, garantissent une s écurité sociale ad é- quate: – L’art. 13, al. 2, de l ’arrêté sur le transit alpin stipule l ’égalité des conditions de concurrence pour les candidats suisses et étrangers. – Selon l’art. 8, al. 1, let. a, de la loi sur les march és publics, les constructeurs doivent garantir l’égalité de traitement des soumissionnaires suisses et étran- gers dans toutes les phases de la proc édure. En fait partie notamment le res- pect des dispositions relatives à la protection des travailleurs, à savoir la loi sur le travail et la loi sur l ’assurance-accidents, sur le lieu de la prestation. Le droit relatif aux march és publics donne ainsi aux constructeurs une base suffisante pour exiger de la part des entreprises la preuve d ’une couverture suffisante, a fortiori pour les travailleurs détachés. – La Délégation de surveillance de la NLFA estime que les autorit és compé- tentes pour octroyer un permis de travail ne devraient les délivrer que si elles ont pu établir l’existence d’une couverture d ’assurance en cas d ’accident et de maladie, suffisante et valable en Suisse. – La loi fédérale du 8 octobre 1999 sur les conditions minimales de travail et de salaire pour les travailleurs d étachés en Suisse et ses mesures d’accompagnement (RS 823.20) ne deviendra exécutoire que deux ans apr ès l’entrée en vigueur des accords bilatéraux. Selon l’art. 2, al. 5, de cette loi, le Conseil fédéral est comp étent pour édicter des dispositions selon lesquelles l’employeur étranger doit prouver qu’il paie les charges sociales. – L’art. 9, al. 1 de l’OLE a déjà été mentionné au ch. 7.2. En tant que mesure imm édiate, la CNA a convenu d ’une solution transitoire prag- matique avec la VSU. Les communaut és de travail (ARGE) à l’œuvre sur les chan- tiers de la NLFA, qui regroupent des entreprises suisses et étrangères, sont consid é- rées comme une communaut é de risque ind épendante. Les primes sont imput ées globalement à l ’ARGE. Le taux de prime brut a été fix é à environ 10,6 % de la masse salariale. Au cas o ù ces contributions ne permettraient pas de pr éfinancer les éventuels accidents et les maladies professi onnelles, il faudrait relever ce taux en 2002. Cette nouvelle r églementation est entr ée en vigueur au d ébut de l ’an 2000; elle est valable pour tous les nouveaux chantiers avec d élais de remise d ’offres à partir de mars 2000. Cette r églementation contient également une convention relative aux devoirs sp é- ciaux de l ’entreprise de chantier, notamment pour ce qui concerne le respect de la sécurité, l’obligation de d éclarer, le paiement des primes et l ’indication du montant2077 des salaires. En outre, un service d ’arbitrage a été mis sur pied, qui peut être con- sulté en cas de problèmes. En matière de sécurité des travailleurs, les prescriptions relatives à la prévention des accidents et des maladies professi onnelles sont valables pour toutes les entreprises employant des travailleurs en Suisse. Pour le financement des contr ôles correspon- dants sur place, les entreprises étrangères détachant des travailleurs en Suisse paient un montant de 0,64 % du salaire, compris dans la prime brute. La Délégation de surveillance de la NLFA approuve cette solution qui augmente la transparence des coûts face aux bailleurs d ’ouvrage, empêche de favoriser les entre- prises étrangères et d éjoue les tentatives, aujourd ’hui possibles sur le plan l égal, de contourner l’obligation de verser des primes couvrant les co ûts par l’engagement de travailleurs auprès d’entreprises plus favorablement classées. Elle a informé le Conseil f édéral en conséquence et l’a instamment invité à veiller à ce que tous les travailleurs engag és sur les chantiers de la NLFA soient assur és de manière ad équate et comparable. Elle est convaincue que le probl ème peut être résolu par l ’application systématique des normes juridiques existantes et un travail de sensibilisation accru auprès des services concernés. Tant l’OFT que les ma îtres d’œuvre et la CNA ont affirm é qu’ils avaient intensifi é leurs efforts et qu’ils entendaient poursuivre sur cette voie. 7.3.2 Assurance-ch ômage La Délégation de surveillance de la NLFA a profit é de sa s éance d’avril, en Valais, pour s ’informer directement au sujet de la reconversion, du placement et de l’engagement de chômeurs sur les chantiers locaux de la NLFA. Comme elle l’a déjà constaté par le pass é, il existe de grandes diff érences entre les cantons NLFA quant aux efforts consentis dans ce domaine. Le Tessin fait figure d ’exemple à suivre: il a mis sur pied un vaste programme de formation avec une large palette de cours pour plus de 250 assurés. Avec son programme «Tunneljob Valais», le Valais a obtenu des succ ès notables et a pu placer plus de 100 ch ômeurs sur les chantiers de l ’axe L ötschberg Sud. Le projet a été initié par l ’Office valaisan de l ’industrie, du commerce et du travail en collaboration avec la Direction du BLS AT et les consortiums charg és des travaux sur la ligne de base du L ötschberg. Il vise à obtenir un engagement fixe à l’année, pour une période de cinq ans au moins, pour les principaux int éressés, les chômeurs saisonniers. Alors que le Tessin et le Valais ont beaucoup investi et r écoltent déjà les premiers fruits de leur engagement, les autres cantons NLFA ont fait de moindres efforts dans ce sens. 7.3.3 Coop ération et coordination La coordination de la mise en œ uvre de la loi sur le travail ainsi que des dispositions de la loi sur l’assurance-accidents concernant la sécurité des travailleurs occupés aux travaux souterrains a été fixée en 1998 dans une lettre circulaire de la Direction du travail du seco. Afin de mettre à disposition des entreprises un interlocuteur claire-2078 ment désigné pour les travaux en surface et les travaux souterrains respectivement, il a été convenu que la CNA serait charg ée des travaux souterrains et les inspectorats cantonaux des travaux en surface. Dans son rapport d’activités de 1999 (ch. B 3.4), la D élégation de surveillance de la NLFA avait fustigé la coordination globale à son avis insuffisante entre les services compétents dans les domaines susmentionn és aux niveaux f édéral et cantonal. Dans une première étape, des s éances de coordination ont été convoquées à la place des entretiens bilatéraux initialement prévus. En r éponse à un écrit de la D élégation de surveillance de la NLFA au Conseil fédéral, le département compétent a affirmé que le groupe de travail travaux souterrains, placé sous l’égide de la Direction du travail du seco, avait décidé d’intensifier son activité et d’élargir le cercle de ses membres. Hor- mis les autorités fédérales et les organes cantonaux chargés d’exécuter la législation sur le travail, le groupe compte désormais des représentants de l’OFT et de la CNA aux- quels se joignent, en cas de besoin, des représentants de l’OFE et de la CPPTS. La D élégation de surveillance de la NLFA se f élicite des efforts qui ont été faits jusqu’ici pour am éliorer la situation. Elle escompte que le travail de coordination quant à l ’application des dispositions l égales sera d ésormais assumé avec plus de pragmatisme dans l’intérêt de toutes les personnes concern ées, et que les transgres- sions des lois pertinentes et de la convention collective nationale seront encore mieux évitées ou, cas échéant, détectées et sanctionnées. 8S écurité dans la construction et l’exploitation de la NLFA L’an passé déjà, la Délégation de surveillance de la NLFA avait attir é l’attention sur l’importance des normes de s écurité pour les tunnels ferroviaires (voir rapport d’activités 1999, ch. B 4.3). Elle avait demand é, entre autres, pour le cas o ù l ’on devrait faire face à des surcoûts, des clarifications quant à d’éventuelles adaptations des normes fix ées par la Conf édération, tout en insistant sur le fait que cela ne de- vrait en aucun cas porter atteinte aux impératifs de la sécurité. Pendant l’année sous revue, la D élégation de surveillance de la NLFA a étendu son activité de surveillance à tous les aspects de la s écurité dans la planification, la construction et l ’exploitation des tunnels de la NLFA. Hormis la d écision de prin- cipe concernant la construction de deux tubes à une voie avec galeries transversales et plusieurs postes multifonctionnels, il s ’agit notamment aussi de questions relati- ves à l ’aménagement des tunnels ( à vo ûte simple ou à double vo ûte), à l’assèchement, à la ventilation et à la s écurité des travailleurs, ainsi qu ’à la s écurité des trains et au plan de sauvetage en cas d ’accident. Toujours en ra pport avec une éventuelle augmentation des co ûts due au projet (voir ch. 5.3), la D élégation de surveillance de la NLFA a voulu savoir quelle partie de ces surco ûts était à mettre sur le compte de l ’adaptation aux normes internationales de s écurité, et donc incon- tournable. La Délégation de surveillance de la NLFA a pu constater au fil des discussions que le thème de la s écurité dans les tunnels ferroviaires n ’a cessé de gagner en impor- tance, également au niveau paneuropéen.2079 8.1 Mode de construction choisi: deux tunnels à une voie Depuis quelques années, la perception et le traitement des aspects de la sécurité dans les tunnels ont beaucoup évolué, d ’une part, en raison des r écentes exp ériences faites avec d ’autres grands projets de tunnel à l ’étranger, d ’autre part, à cause de plusieurs accidents aux proportions tragiques qui se sont produits dans des tunnels. A l’occasion de l’approbation de l’avant-projet de la NLFA, le Conseil f édéral avait chargé l’OFT, au début des années 90, de faire des clarifications approfondies sur la question de la sécurité dans les tunnels. Au terme d ’investigations poussées, celui-ci est arrivé à la conclusion que la solution la plus s ûre serait de construire, aussi bien au L ötschberg qu ’au Gothard, deux tunnels s éparés, reli és par des galeries de re- coupe tous les 325 m ètres environ. Un des tubes servirait de refuge et de sortie de secours en cas d ’accident dans l’autre tube. Id éalement, un train circulerait dans les postes multifonctions, situés aux attaques intermédiaires actuelles (Amsteg et Faido) et au puits de Sedrun, ou à proximité du portail. Au cas o ù cela ne serait pas possi- ble, il faudrait que les usagers du tunnel puissent se sauver par eux-m êmes par les galeries de recoupe dans l ’autre tunnel. La construction d ’un troisi ème tube ou d’une galerie de service – c’est la solution qui a été retenue pour le tunnel sous la Manche entre la France et la Grande-Bretagne, la galerie abritant avant tout l’installation de pompage – a été rejetée. Suivant la proposition de l ’OFT, le Conseil f édéral d écida, le 12 avril 1995, la construction de deux tubes à une voie pour le tunnel de base. Il chargea les ma îtres d’œuvre de plusieurs t âches suppl émentaires, notamment d ’élaborer un concept détaillé sur la garantie de la s écurité aux niveaux de la construction, de la technique et de l ’organisation. Pendant l ’année du rapport, l ’ATG a soumis au DETEC, res- pectivement à l ’OFT en tant que responsable de la proc édure, les projets d étaillés concernant la ventilation, le refroidissement et l ’assèchement, le plan d ’alarme et de sauvetage, le concept des installations techniques et du mat ériel roulant, ainsi que les analyses quantitatives de risque. Les remises d ’offres correspondantes pour le tunnel de base du Lötschberg se feront en 2001. Saisie d’une requête de la population et en vue de la d écision à prendre au sujet du système de construction pour le tunnel de base du Ceneri, la D élégation de sur- veillance de la NLFA a étudié de près la question de savoir s’il ne serait pas possible de trouver des solutions moins ch ères pour un m ême niveau de s écurité. Elle s ’est basée pour cela sur les résultats d’une étude de l’ancien Etat-major de contrôle et de coordination du chef du DETEC. Dans sa prise de position de d écembre 1997 sur le rapport en mati ère de s écurité de l ’organisation de projet Alptransit, du 30 juillet 1997, celui-ci avait recommand é d ’envisager la construction d ’une galerie de ser- vice, vu que cette solution permettrait de respecter les co ûts devis és, ou m ême d’économiser. Après l’examen de tous les dossiers pertinents et une discussion avec le responsable de la s écurité de l ’OFT, la D élégation de surveillance de la NLFA est arriv ée à la conclusion que la construction de deux tubes à une voie pour les deux grands tun- nels de base offrait un niveau de s écurité élevé et de bonnes possibilit és de sauve- tage, et que cette solution était aussi justifi ée au plan financier. Etant donn é les exigences a érodynamiques, la variante galerie de service ne permettrait d ’ailleurs pas pour autant de diminuer le diam ètre des deux principaux tunnels, r éduisant ainsi à néant les possibilités d’économiser.2080 Pour ce qui est du tunnel de base du Ceneri – le projet initial pr évoit la construction d’un tunnel à deux voies pour les transports de marchandises et de voyageurs –, le Conseil f édéral clarifiera la question du syst ème de construction au printemps de l’an 2001 probablement. La D élégation de surveillance de la NLFA a pris connais- sance du fait que, pour un tunnel de cette longueur, seule la construction de deux tubes à une voie par direction est consid érée conforme aux normes internationales de sécurité. Ce pourquoi l ’ATG a été chargé en mai 2000 de revoir en cons équence le projet pour le tunnel de base du Ceneri. Selon les estimations actuelles, une d éci- sion analogue à celle prise pour les tunnels de base du Gothard et du L ötschberg occasionnerait des co ûts supplémentaires de l’ordre de 300 millions de francs (voir ch. 10.2.2). 8.2 Distance des galeries de recoupe et ass èchement Pour des motifs de s écurité, l ’espacement des galeries de rec oupe entre les deux tunnels à une voie a été réduit de moiti é par rapport au projet initial (de 650 à 325 mètres). Selon les estimations actuelles, il en r ésultera des coûts supplémentaires de 27 millions de francs. Les auteurs de l ’étude mandat ée par le Conseil d ’administration de l ’ATG sur le potentiel d ’optimisation des co ûts sur l ’axe du Gothard ont propos é de r éduire à nouveau le nombre des galeries de recoupe selon le premier projet. La D élégation de surveillance de la NLFA a pris acte avec satisfaction du fait que tant les CFF SA comme future exploitante, que le Conseil d ’administration de l ’ATG comme maître d’œuvre ont rejeté cette proposition pour des motifs de sécurité. Relevons encore que, dans le projet du Gothard, le syst ème mixte d ’assèchement sera remplacé par un syst ème séparé. Les coûts supplémentaires sont devis és à près de 40 millions francs. 8.3 Tunnels à voûte simple ou à double voûte S’agissant d ’examiner les économies pouvant être r éalisées, la D élégation de sur- veillance de la NLFA a trait é du sujet controvers é de l’aménagement des tunnels de base (voir 97.3340 et 99.3652, interpellations Hegetschweiler Rolf, Tunnels NLFA/Alptransit – Economies). Le projet approuv é part d ’une construction à dou- ble voûte (soit une voûte de soutènement en béton projeté, doublée d’un revêtement étanche et d’une voûte intérieure en béton coulé sur place). La construction à voûte simple en béton projeté a été incluse dans l’évaluation pour les deux tunnels de base. Après examen, il s ’est toutefois av éré qu ’elle ne satisfaisait pas aux exigences d’utilisation – s écurité des structures porteuses, climat acceptable à l ’intérieur du tunnel, dur ée de vie de cent ans, r éduction maximale des co ûts d ’exploitation et d’entretien, et sécurité en cas d’incendie. D’un autre côté, en renonçant aux mesures d’étanchéité et à la voûte intérieure, on pourrait consid érablement réduire les coûts, vu que l ’on ferait l ’économie des co ûts de la deuxi ème voûte et que le diam ètre de percement de l ’ouvrage serait plus petit. En Suisse, des exp ériences relatives à la construction à voûte simple ont d éjà été faites avec la construction du tunnel ferro- viaire de la Vereina, même si cet ouvrage n’est pas comparable avec les tunnels de la NLFA pour ce qui est de la dimension et de l’affectation.2081 La Délégation de surveillance de la NLFA a soutenu l ’OFT dans son intention de charger les constructeurs de clarifier une fois encore les avantages et les inconv é- nients de l ’aménagement à voûte simple, à la lumi ère des d éveloppements techni- ques les plus r écents (p. ex. imperm éabilité du b éton projet é) et sous l ’angle des aspects financiers. En tant que solution interm édiaire, la D élégation de surveillance de la NLFA se demande s ’il ne serait pas envisageable d ’utiliser les deux proc édés sur les parties les plus idoines, sans que l’aspect sécurité en pâtisse (voir ch. 5.3.1). 8.4 Puits de Sedrun En tant qu’une des attaques intermédiaires, le puits de Sedrun donne acc ès au chan- tier du tunnel de base du Gothard. Dans le projet initial ( état de 1992), on avait prévu pour Sedrun, pour des motifs de s écurité et pour gagner du temps, la cons- truction de deux puits d ’environ neuf m ètres de diam ètre chacun. Pour des raisons de coûts, la direction du projet (CFF) d écida en 1994 de renoncer au deuxi ème puits pour économiser quelque 100 millions de francs. Une expertise sur la s écurité des travailleurs commandée par la CNS a conclu qu ’un seul puits était suffisamment sûr à certaines conditions, soit le doublement de toutes les installations, afin de garantir une exploitation de r éserve en cas de panne d ’ascenseur. Pendant la phase d’équipement du puits, l’ATG et l’entrepreneur ont dû prouver que toutes les condi- tions étaient remplies (p. ex. l’installation de pompes pour éviter une inondation). Vu les probl èmes de d élai dans la construction de la partie nord du tunnel de base du Gothard, l’ATG a demandé le percement d’un deuxième puits, plus petit, afin de rattraper le retard. Ce puits permettrait par exemple d ’acheminer l’équipement ferro- viaire à partir du sud, via Sedrun à Amsteg. Il permettrait aussi de renoncer à l’investissement supplémentaire dans le puits existant. La Délégation de surveillance de la NLFA a pris bonne note du fait que cette mesure augmentera tant la capacit é que la s écurité. Selon l ’ATG, ce changement de projet ne devrait pas avoir de répercussion sur les coûts.2082 8.5 Co ûts supplémentaires dus au respect des normes de sécurité sur l’axe du Gothard En prenant l’exemple de l’axe du Gothard, on peut estimer à 350 millions de francs environ les co ûts suppl émentaires pour motifs de s écurité par rapport au projet initial. Tableau 7 Mesures de sécurité Coûts supplémentaires présumés Distance entre les galeries de recoupe: 325 mètres 27 Etanchéité de la voûte du tunnel 13 Système de construction Ceneri (décision au printemps 2001) ~300 Double puits Sedrun 0 Total des surcoûts pour mesures de sécurité Gothard 383 Selon rapport No 9, en millions de francs, arrondis 9 Raccordements NLFA Avec les autres grands projets ferroviaires (RAIL 2000, étapes 1 et 2, raccordement au réseau européen des TGV, r éduction du bruit occasionn é par les chemins de fer) et les parties des accords bilat éraux ayant trait aux transports, la NLFA repr ésente l’élément central de la politique suisse des transports en Europe. Afin d ’atteindre l’objectif du transfert de la route au rail et de la pleine exploitation des capacit és de transport créées par la réalisation de la NLFA, il est impératif que les lignes d’apport au départ des pays voisins, dans la partie m édiane du Plateau et dans le sud de la Suisse, ainsi que les liaisons entre les tunnels de base et leur r accordement au réseau actuel des lignes principales, soient adapt és de mani ère optimale aux futures capa- cités des nouveaux tunnels de base. Le calendrier de construction et le financement des diff érents éléments d’un couloir continu de B âle ou Zurich à Domodossola ou Milan ont été r églés diff éremment, conformément aux priorités politiques. Eu égard à l’énorme investissement requis, le peuple et le Parlement ont d écidé, par le biais de l ’arrêté fédéral du 20 mars 1998 sur la construction et le financement de projets d ’infrastructure des transports pu- blics (art. 24 des dispositions transitoires de la nouvelle constitution, RS 101), le financement plus sp écialement de la NLFA et des raccordements au r éseau grande vitesse européen. Avec la révision de l’arrêté sur le transit alpin, le concept NLFA a été redimensionn é pour ce qui concerne diff érentes nouvelles voies d ’accès. Le nouveau cr édit d ’ensemble de la NLFA finance uniquement la construction par étapes des tunnels de base (L ötschberg et Gothard dans la phase 1, Zimmerberg et Monte Ceneri dans la phase 2), ainsi que les jonctions et les am énagements sur le reste du réseau, clairement définis dans l’arrêté sur le transit alpin.2083 La D élégation de surveillance de la NLFA s ’est occup ée plus sp écialement de la question des acc ès, des raccordements et des jonctions, vu leur grande importance pour le programme dans son ensemble. Il s ’agissait surtout de savoir quelles parties de ce programme étaient d’ores et déjà étayées légalement, contractuellement, finan- cièrement et du point de vue de l ’aménagement territorial, où se situaient les interfa- ces entre grands projets ferroviaires des points de vue financier et de la planification, et dans quels délais les différents projets pouvaient être réalisés. 9.1 Raccordement au r éseau européen des trains à grande vitesse Afin de garantir la performance de l ’accès nord à la NLFA, un accord a été conclu avec l’Allemagne, qui est en vigueur depuis le 2 juin 1998 (RS 0.742.140.313.69). Le 13 septembre 2000, le Conseil fédéral a approuvé deux messages à l’attention des Chambres fédérales, portant l ’un sur le raccordement de la Suisse au r éseau ferro- viaire français, plus sp écialement aux trains à grande vitesse (00.073-1), l ’autre sur la garantie de capacit é des voies d ’accès sud à la NLFA (00.073-2). Le Conseil national a approuvé les deux accords-cadres lors de la session d’hiver 2000. Signés respectivement le 2 novembre 1999 avec l ’Italie et le 5 novembre 1999 avec la France, ces accords garantissent la planification à long terme entre la Suisse et les deux pays, sans d éfinir de projets individuels. Ils pr évoient des comit és de pilotage bilatéraux chargés de coordonner la planification des projets d ’infrastructure entre la Suisse et ses voisins respectifs. Les deux arr êtés fédéraux correspondants ne deman- dent pas de moyens financiers. Les mesures d ’amélioration pr évues dans l ’accord avec la France seront mises en œ uvre de manière modulaire et selon les besoins dans les prochains vingt ans. A la différence de l’accord existant avec l’Allemagne et de l’accord avec l’Italie qui sera approuvé en parall èle, il sera ici d érogé au principe de la territorialit é pour ce qui concerne le financement de ces mesures. Du c ôté suisse, la r éalisation du raccorde- ment de la Suisse occidentale au r éseau européen des trains à grande vitesse est un élément du message sur le financement des projets d ’infrastructure des transports publics (FTP). Le financement est assur é et se fait par le biais du Fonds pour les grands projets ferroviaires; 1,2 milliard de francs sont r éservés à cet effet. Avant que les moyens puissent être libérés, le Parlement doit toutefois encore approuver la loi sur le raccordement de la Suisse occidentale et orientale au r éseau europ éen des TGV, qui r ègle les d étails concernant les projets et leur financement. Le message correspondant sera publié selon les prévisions en l’an 2002. L’accord avec l ’Italie, qui d éfinit l ’octroi des capacit és d ’accès n écessaires à la NLFA, ne porte pas sur des mesures pr écises mais esquisse des grandes lignes. A court terme, on pr évoit des mesures ponctuelles (p. ex. l ’adaptation des gabarits d’espace libre), à moyen terme, des mesures telles que l ’optimisation du raccorde- ment à l’aéroport Malpensa, ainsi que des am éliorations techniques afin d ’augmen- ter les capacités sur les tronçons Lötschberg – Simplon – Novara/Milan et Gothard – Milan. En outre, il est pr évu de construire un nouveau tron çon entre Lugano et Milan afin de raccorder l ’axe du Gothard au r éseau italien des TGV et de mettre en service, en cas de besoin, des terminaux pour le transport combin é. Comme pour l’accord avec l’Allemagne, le principe de territorialité prévaut.2084 Bien que constituant un élément essentiel du programme de la NLFA, la garantie de capacité des voies d’accès sud à la NLFA n’est pas financée par le crédit d’ensemble de la NLFA. Dans le message FTP, on mentionne toutefois la possibilit é d’un finan- cement par les moyens de RAIL 2000, 2e étape. Mais avant que ces moyens puissent être libérés pour financer de tels projets, le Parlement doit approuver une loi ou un arrêté de financement correspondant. Informée par l ’Administration au sujet des grandes lignes des accords susmention- nés, la D élégation de surveillance de la NLFA a discut é de la port ée de cet accord pour le Tessin avec une d élégation du gouvernement tessinois. Elle a soulign é la nécessité d’arrêter, du moins au niveau de l ’aménagement du territoire, les tron çons d’accès jusqu’aux périmètres, respectivement sud et nord, de la NLFA. 9.2 Am énagements des lignes sur le reste du réseau Selon l’art. 9 du nouvel arr êté sur le transit alpin, la Conf édération assure en temps opportun le développement des tronçons d’accès aux lignes transversales alpines dans la partie médiane du Plateau et dans le sud du pays, et en règle le financement. Les CFF et les chemins de fer privés concernés adaptent leurs réseaux aux conditions découlant des nouvelles lignes au plus tard jusqu’à la mise en exploitation de celles-ci. Dans le nouveau cr édit d ’ensemble de la NLFA, un cr édit d ’objet d ’environ 470 millions de francs (prix de 1998), sous l ’intitulé «Aménagements des lignes du reste du r éseau», a été r éservé pour l ’adaptation des capacit és des principales voies d’accès au niveau de prestations des deux tunnels de base. Sur ce montant, 215 millions devront servir à résoudre les problèmes de capacité et autres faiblesses de la ligne actuelle Bâle – Domodossola, les 255 millions de francs restants étant réservés à l ’axe du Gothard. A c ôté de ces investissements ponctuels, les lignes actuelles nécessitent des travaux d ’entretien réguliers (p. ex. assainissement de l ’axe du tun- nel) à financer par le budget ordinaire de l ’exploitant, à savoir les CFF SA. Finale- ment, le Parlement a report é à plus tard la construction et le financement des jonc- tions sur l’axe du Gothard, ainsi que les installations de chargement des v éhicules et le raccordement du Valais central à la ligne de base du Lötschberg (voir ch. 9.3). La Délégation de surveillance de la NLFA a demand é aux responsables des CFF SA et de la BLS SA des informations g énérales au sujet des objectifs et de la planifica- tion des travaux financ és, les principales questions concernant l ’allocation des moyens, la définition des priorités et le calendrier pour la réalisation. Dans le domaine des transports de voyageurs, on vise à réduire d’une bonne heure le temps de trajet entre Berne/Zurich et Milan, notamment par l’introduction de trains à caisses inclinables, ce qui ramènerait le voyage à une dur ée de 2 h. 40. Pour ce qui concerne le transport de marchandises, on prévoit de doubler le volume de transport sur les deux corridors nord-sud à 50 millions de tonnes, ce qui présuppose l’engagement de toutes les capacités d’exploitation, et surtout l’utilisation de trains de marchandises plus longs et plus lourds. Il ressort d’études achevées des CFF SA et de l’EPF de Lausanne que les concepts d’offre et d’exploitation des CFF SA et de la BLS SA sont faisables, et les objectifs en termes d’horaires et de volume de marchandises réalisables, à condi- tion toutefois d ’éliminer de mani ère ciblée les goulets d ’étranglement sur le r éseau actuel. Ceux-ci se situent dans les r égions Berne et Haut-Valais pour l ’axe du Lötschberg, et Bâle, lac de Zoug et Chiasso pour l’axe du Gothard.2085 Sur la base de ces donn ées, un groupe de travail mixte de l ’OFT, des CFF SA et de la BLS SA ont d éfini les mesures concr ètes d’extension en établissant des priorit és, et les ont articul ées en modules. Pour l ’évaluation des mesures, on s ’est servi des critères suivants: – l’électronique avant le b éton: la priorit é revient aux syst èmes intelligents et aux investissements dans les moyens auxiliaires de gestion; – maximisation des avantages offerts par l’ensemble du réseau; – pas d’investissement de réserve, mais concentration sur l’essentiel; – réalisation aussi tard que possible, pour que l ’achèvement des travaux co ïn- cide avec la mise en service des tunnels de base et l’augmentation du trafic. Vu que l ’axe du L ötschberg pourrait être mis en service plus t ôt, dans le meilleur des cas en 2006, la r éalisation des mesures sur cet axe est prioritaire. Ont été lancés les avant-projets pour la 3 e voie Ostermundigen –Gümligen, l ’augmentation des capacités de la gare de G ümligen et le raccordement du t unnel de base à la ligne actuelle de la vallée du Rhône (3e voie St. German–Viège). L’agrandissement des lignes d’accès au tunnel de base du Gothard est moins urgent. Les priorités sont l ’augmentation des capacit és dans la r égion du lac de Zoug ainsi que les projets d ’extension sur les p érimètres nord et sud des lieux o ù les longs trains de marchandises se forment et se séparent. La Délégation de surveillance de la NLFA a pris acte avec satisfaction que la plani- fication des agrandissements financ és par le cr édit d ’ensemble de la NLFA se d é- roule comme prévu, tant pour les délais que pour les coûts. S’agissant de l ’adaptation des lignes d ’accès au Gothard pour le chargement de grands camions d’une hauteur d’angle de 4,20 m ètres, la Délégation de surveillance de la NLFA a constat é que de nombreux tunnels sur ces lignes étaient prévus pour une hauteur d’angle de 3,80 mètres seulement. D’après les premières estimations des CFF SA, les adaptations de tous les tunnels co ûteraient environ 1,6 milliard de francs. Etant donn é que l ’assainissement de ces lignes a été exclu de l ’arrêté sur le transit alpin suite au redimensionnement du programme de la NLFA, il devrait être financé par le budget des CFF SA. La Délégation de surveillance de la NLFA s ’inquiète de ce que les capacit és créées avec les trois tunnels de base du Zimmerberg, du Gothard et du Monte Ceneri, ne soient pas enti èrement utilis ées, cas échéant. L ’OFT a estim é que le transport de grands camions dans le cadre de l ’autoroute roulante ne constituait qu ’une solution transitoire et que ce fret pourrait être transf éré int égralement sur l ’axe du Lötschberg. Quant à l ’axe du Gothard, il se pr ête particuli èrement bien pour le transport des camions de moindres dimensions et des nouveaux conteneurs High- Hube, ainsi que pour le transport rapide de voyageurs. Pour ce qui concerne les améliorations des voies d’accès et leur financement, l’OFT a promis de s’en occuper de plus près dans le cadre de RAIL 2000, 2 e étape. Pour ce qui concerne l ’assainissement du tunnel de l ’axe du Gothard, la D élégation de surveillance de la NLFA a demand é des informations plus pr écises concernant une adaptation éventuelle à une hauteur d’angle de 4,20 mètres, les coûts d’assainis- sement et le financement. A l ’heure actuelle, selon l ’état du projet, les CFF SA estiment ces co ûts à 15 à 21 millions de francs, financ és par les fonds propres. La2086 Délégation de surveillance de la NLFA a appris avec étonnement qu ’un élargisse- ment des gabarits n’était pas prévu jusqu’à l’ouverture de l’axe complet du Gothard. 9.3 Jonctions et raccordements aux lignes existantes Selon l’art. 8bis de l’arrêté sur le transit alpin, le Conseil f édéral coordonne les pro- jets d ’infrastructure des transports publics pour r éaliser un ensemble coh érent. A cette fin, il élabore un plan sectoriel selon l ’art. 13 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l ’aménagement du territoire (LAT; RS 700). Ce plan comprend au moins les liaisons entre les tunnels de base du Gothard, du Monte Ceneri et du Zimmerberg, les installations de chargement de v éhicules dans les vall ées de la Kander et du Rhône ainsi que leur raccordement à la ligne de base du Lötschberg, de même que la liaison directe du Valais central avec cette derni ère ligne et son raccordement à la ligne du Simplon. La r éalisation et le financement de ces projets doivent être r égis par des arr êtés fédéraux de port ée générale distincts. Ils ne sont pas encore planifi és en d étail au- jourd’hui, ni leur financement établi. 9.3.1 Trac é de la NLFA dans le canton d’Uri: Résultat de la procédure de conciliation En rapport avec son arr êté sur l ’approbation de l ’avant-projet et du plan sectoriel AlpTransit du 15 mars 1999, le Conseil f édéral a charg é l’ancien Office f édéral de l’aménagement du territoire (OFAT) de mener une procédure de conciliation entre le DETEC, respectivement l ’OFT, et le Canton d ’Uri, concernant le plan sectoriel AlpTransit, en vertu de l ’art. 12, al. 2, de la LAT. Des consid érations juridiques et de politique nationale sont à l’origine de ce mandat du Conseil fédéral. Dans le cadre de sa t âche de haute surveillance concomitante de la NLFA, la D élé- gation a mené une discussion intensive en pr ésence de l’ancien directeur de l’OFAT et de repr ésentants de l ’OFT au sujet de l ’état de la proc édure de conciliation, afin d’estimer à temps les éventuelles répercussions sur les co ûts et les d élais. Elle est arrivée à la conclusion que, pour établir une comparaison des co ûts des deux projets –la ‘variante vallée de la Reuss ’ défendue par le DETEC et la variante ‘montagne’ privilégiée par le Canton d ’Uri – il fallait imp érativement les amener au m ême ni- veau. Face à la situation bloqu ée dans le canton d ’Uri sur le plan de l ’aménagement du territoire et vu l ’urgence de d éterminer l’emplacement et l’orientation du portail nord du tunnel de base du Gothard, elle a plaidé pour une décision rapide du Conseil fédéral. Elle l’a invité à inclure dans ses considérations financières les coûts pouvant découler d ’oppositions et de retards, ainsi qu ’une r éflexion sur l ’adaptation des standards (p. ex. sur la question de l ’aménagement à vo ûte simple ou à double voûte) et sur la compensation des éventuels surcoûts. Le Conseil fédéral a fixé le tracé de la NLFA dans le canton d ’Uri le 19 juin 2000. Après une pond ération minutieuse des int érêts, il était arrivé à la conclusion que le tracé en surface dans la vall ée de la Reuss (variante vall ée) était pr éférable à la variante tunnel voulue par le canton. Ce sont avant tout les exigences de l ’exploita- tion, soit la garantie des capacit és n écessaires, qui ont fait pencher la balance en faveur de la variante vallée. Le Conseil fédéral a estimé qu’il serait insensé de réali-2087 ser des tron çons individuels qui ne r épondraient pas, ult érieurement, aux exigences techniques d ’une liaison nord-sud performante, et qui compromettraient l ’objectif du transfert de la route au rail. Vu le potentiel d ’optimisation possible au niveau du trac é – surtout pour les tron- çons qui seront r éalisés au plus t ôt dans vingt ou trente ans – le Conseil f édéral a décidé d’étudier dans un délai de deux ans la faisabilité de plusieurs variantes, parmi lesquelles également une variante montagne. Un organe ad hoc a été institu é pour accompagner les travaux, qui r éunit un repr ésentant respectivement de l ’Office fédéral du développement territorial (ODT)2, de l’Office fédéral de l’environnement, des for êts et du paysage (OFEFP), de l ’Office fédéral des routes (OFROU) et de l’OFT, ainsi que deux représentants du canton d’Uri. La D élégation de surveillance de la NLFA a pris connaissance de la d écision de principe du Conseil f édéral. En compagnie d ’une délégation du gouvernement ura- nais et de repr ésentants de la Conf édération et de l ’ATG, elle s ’est rendue sur les lieux du litige, soit à l ’endroit pr évu pour la construction du portail nord, pr ès d’Erstfeld, au futur point de jonction avec la ligne principale, et dans la r égion Altdorf/Flüelen où un prolongement de la voie ferr ée est pr évu. L’entretien nourri avec des repr ésentants du groupe d ’intérêt Allianz für eine Neat im Berg , qui jouit d’un large soutien dans le canton, a fait ressortir la volont é des interlocuteurs, en dépit des divergences de vue, de trouver une solution globale à ces questions com- plexes dans le cadre du groupe d’accompagnement. La D élégation de surveillance de la NLFA a communiqu é aux services f édéraux compétents qu’elle accordait un grand poids à la mise à profit des expériences faites dans le canton d ’Uri dans l ’optique des futures d écisions à prendre dans des cas analogues (voir ch. 9.3.2). Elle a exprim é son souhait de voir le groupe d ’accompa- gnement assumer cette tâche de valorisation. Une premi ère séance a eu lieu à la fin octobre 2000. C’est avec satisfaction que la Délégation de surveillance de la NLFA a pris connais- sance du fait que le DETEC planche actuellement sur un plan sectoriel pour les transports par route, par rail et par les airs respectivement. Le projet devrait arriver à terme dans deux bonnes années. 9.3.2 Raccordement à la ligne principale dans la région de Frutigen Après l’entrée en vigueur de l ’arrêté révisé sur le transit alpin, le Conseil f édéral a, dans la 2 e étape de d écision sur les avant-projets, le 15 mars 1999, approuv é entre autres les avant-projets pour le tron çon financ é L ötschberg-Nord. Il s ’agit en l’occurrence du raccordement de Frutigen, en tant que liaison à deux voies avec la gare de Frutigen, et comme liaison à une voie avec la ligne principale à Wengi-Ey. Il a été d écidé en outre de r éduire le raccordement de Frutigen dans le projet mis à l’enquête à deux des trois voies de jonction accept ées. Tous les éléments à l’extérieur du tunnel de base, à l ’exception de la liaison mentionn ée avec la ligne principale à Frutigen, ont été reportés à une phase ult érieure. Par cons équent, ils ne seront pas financés au titre du FTP. 2 A remplac é l’Office fédéral de l’aménagement du territoire (OFAT) le 1er juillet 2000.2088 Le projet mis à l ’enquête a soulev é de grandes difficult és. Aucune des solutions proposées n ’a été qualifi ée de viable lors d ’une consultation des autorit és. Une nouvelle solution s ’est présentée au d ébut de l ’an 2000 pour la planification de ce tronçon, devenue urgente entre-temps. Avec le changement de la politique f édérale en matière de tenue obligatoire des stocks, il s ’est avéré que les d épôts situés sur le terrain de la gare de Frutigen, que la NLFA devait contourner, ne seraient plus utilisés. Le terrain lib éré par la d émolition de ces b âtiments sera mis à disposition à l’avenir comme aire d’installation, et plus tard, comme aire de construction du nou- veau tronçon de Frutigen. En août 2000, la Délégation de surveillance de la NLFA a été mise au courant par le BLS AT au sujet du nouveau projet d ’ensemble. Elle a constat é que si le projet proposé ralliait largement les suffrages du canton, de la commune, de la population et de la BLS SA en tant que future exploitante, il ne remplissait pas les conditions en termes de prestations et de co ûts. Le plan sectoriel AlpTransit ne pr évoit que trois voies (deux voies de raccordement et une voie de d épassement). Avec des co ûts devisés à plus de 400 millions de francs, le montant pr évu à cet effet dans le cr édit d’ensemble de la NLFA serait dépassé d’environ 180 millions de francs. Le BLS AT a fait valoir que le projet d ’à peine 220 millions de francs imput é au cr édit FTP ne correspondait plus à la commande actuelle et que la sortie du tunnel ne satisfaisait pas aux normes de s écurité. En outre, des études de variantes auraient d émontré l’impossibilité de trouver une solution viable dans le cadre du crédit prévu. La D élégation de surveillance de la NLFA a reconnu les avantages du projet d’ensemble présenté et appr écié sa large acceptation. Elle a toutefois relev é que les intérêts prépondérants – le respect de la d écision de fond d’une NLFA redimension- née, la réalisation dans les d élais, soit jusqu’en 2009, du transfert de la route au rail et la n écessité d ’éviter des pr écédents pour d ’autres projets de raccordement et d’extension– exigeaient que l’on s’en tienne autant que possible aux co ûts arrêtés et que l’on opère une séparation stricte entre le nécessaire et le souhaitable du point de vue de l ’exploitation. Avec son appui, l ’OFT a demand é a u B L S A T de présenter jusqu’à la fin de 2000 une premi ère étape d’extension, si possible dans les limites financières données. Lors de sa derni ère séance, la Délégation de surveillance de la NLFA a pris acte du fait que la variante minimale command ée excéderait d’environ 40 à 50 millions de francs le crédit prévu. Comme la nouvelle ligne doit être liée à la ligne principale et à la route cantonale, on examinera une éventuelle participation financière du canton. La Délégation de surveillance de la NLFA s ’engage pour que des investissements anticipés en pr évision d ’une extension int égrale à une date ult érieure ne puissent être r éalisés dans le cadre de la variante minimale que dans la mesure o ù l’exploitation ultérieure sur l’axe du Lötschberg n’en sera pas notablement affect ée. Afin de réaliser l’objectif du transfert et la pleine perception de la RPLP, les projets à l’enquête pour le tronçon en question devraient être prêts jusqu’au printemps et les travaux les plus urgents approuvés en 2001 encore. 9.3.3 Tunnel de base du Ceneri Dans le cadre de sa visite au canton du Tessin, la D élégation de surveillance de la NLFA a été inform ée sur le fait que diverses études de clarification avaient été données en mandat concernant le tunnel de base du Ceneri. Sur mandat de l ’OFT,2089 l’ATG analyse par quels moyens on peut rapprocher le d élai de l ’ouverture du tun- nel de base du Ceneri (selon planification, pr évue en 2016) de celui du Gothard de base (dont l ’ouverture est pr évue en l ’an 2012). Cela serait par exemple possible si l’on pouvait recourir à deux tunneliers pour des voies uniques plut ôt qu’à des m é- thodes conventionnelles. Une variante acc élérée signifierait que certains travaux préparatoires comme les galeries d ’accès et les pr éparations de chantiers devraient être mis en oeuvre plus rapidement avec la nouvelle m éthode de construction. L’ATG examine par ailleurs diverses variantes pour un syst ème de tunnel (tunnel à deux voies ou deux tunnels à une voie avec ou sans extension compl ète). Dans l’appréciation générale de l ’OFT, il aura lieu de tenir compte à l’avenir de la ligne de base en direction de Luino et des tronçons montagneux existant. Dans le cadre du tunnel de base du Zimmerberg (voir rapport d ’activités 1999, ch. B 5.2), la Délégation de surveillance de la NLFA a rappel é au respect du cadre juridi- que pour le cas d ’une réalisation avancée. En effet, la mise en phase d écidée par le Peuple et le Parlement et la limite d ’avance de crédit à 4,2 milliards dans la planifi- cation financière doivent être tenues. Par ailleurs, la r éalisation en temps opportun des projets financés par le fonds pour les grands projets ferroviaires doit être garan- tie en particulier s’agissant des premières étapes NLFA. Le Conseil f édéral d écidera vraisemblablement au printemps 2001 concernant le tunnel de base du Ceneri (voir ch. 5.3.1 et 10.1.1). La D élégation de surveillance de la NLFA examinera la décision du Conseil fédéral et élucidera comment optimiser le programme des constructions de recherche. Dans l ’appréciation de la d écision du Conseil fédéral, elle prendra en compte les critères mentionnés ci-dessus.2090 III. Autres dossiers de surveillance 10 Dossiers du Conseil f édéral 10.1 Arr êtés du Conseil fédéral 10.1.1 Pas de financement pour une r éalisation avancée du tunnel de base du Zimmerberg La Délégation de surveillance de la NLFA a d éjà pris position sur les conditions relatives à une éventuelle réalisation anticipée du tunnel de base Zimmerberg dans le contexte de l ’arrêté du Conseil f édéral du 12 janvier 2000 (voir rapport d ’activités 1999, ch. B 1 et B 5.2). Le 12 janvier 2000, le Conseil fédéral constatait que la variante de financement pour une réalisation anticipée soumise par l ’ATG d’entente avec les CFF ne remplissait pas entièrement les conditions pos ées par la D élégation de surveillance de la NLFA et le Conseil f édéral. M ême en tenant compte des avantages que cela induirait, l’avancement du d ébut des travaux occasi onnerait des surco ûts et un risque li é à l’évolution des int érêts de l ’ordre de 40 à 50 millions de francs. Pour des raisons politiques, juridiques et financi ères, le Conseil f édéral a donc rejet é le projet de réalisation anticipée; le tunnel sera dès lors construit dans la deuxième étape, à partir de 2006, comme prévu dans l’arrêté sur le transit alpin. La Délégation de surveillance de la NLFA s’est félicitée de ce que le Conseil fédéral ait tenu compte de ses conditions et crit ères pour le traitement du dossier. La d éci- sion confirme une attitude de rigueur, également en vue de la construction du tunnel de base du Ceneri qui, selon l ’arrêté sur le transit alpin, devrait être lui aussi cons- truit dans la 2e phase, soit à partir de 2006 (voir ch. 9.3.3). 10.1.2 Lib ération des crédits d’objet du crédit d’ensemble de la NLFA pour la première phase Le 28 juin 2000, le Conseil f édéral a d ébloqué les cr édits d ’objet de la premi ère phase du cr édit d’ensemble de la NLFA, mettant à disposition avec effet r étroactif au 1 er janvier 2000 un montant de 9,7 milliards de francs pour la r éalisation de divers projets partiels de la NLFA. Ce montant inclut une r éserve du Conseil fédéral de 978 millions de francs pour la couverture de co ûts supplémentaires découlant de modifications de projet et de risques géologiques. Ces moyens doivent être employ és pour la construction des tunnels de base du Lötschberg et du Gothard, les aménagements de la Surselva, le raccordement souter- rain Nidelbad (tunnel de base du Zimmerberg), les travaux les plus urgents sur le tronçon Saint-Gall–Arth-Goldau et les améliorations sur les lignes d ’apport de l’axe du Lötschberg. Les 2,9 milliards de francs restants du crédit d’ensemble de la NLFA (12,6 milliards de francs) demeurent bloqués. Ils sont réservés aux crédits d’objet de la deuxième phase, pour les projets partiels de la NLFA (tunnel de base du Zimmer- berg, tunnel de base du Ceneri) et les autres am énagements, non urgents, sur les lignes d’apport à la NLFA.2091 La Délégation de surveillance de la NLFA a pris connaissance du fait que le trans- fert des cr édits et des adjudications dans le nouveau cr édit d ’ensemble est enti ère- ment documenté. Avec l’entrée en vigueur du crédit d’ensemble au 1er janvier 2000, on a pu, pour la premi ère fois, contr ôler également le rapport semestriel de l ’OFT relatif à l’avancement des travaux sur la base du projet redimensionn é et de la r éu- nion des cr édits. Pendant la phase de transition, il a été difficile de comparer les chiffres en raison de paramètres de référence différents. 10.1.3 Conventions entre la Conf édération et les maîtres d’œuvre ou leurs maisons-mères Une autre adaptation aux nouvelles bases l égales a eu lieu avec la r évision des con- ventions passées entre la Confédération et les constructeurs ou leurs maisons-m ères. Approuvées par le Conseil f édéral le 5 juillet 2000, elles ont été sign ées par les parties en septembre et octobre. Les documents sont publi és dans la Feuille f édérale (FF 2000 5591). Ces ouvrages contractuels, largement identiques par souci d ’assurer l ’égalité de traitement des axes du L ötschberg et du Gothard, r èglent pour l ’essentiel l’organisation de projet, les responsabilit és, les modalit és de financement et la pro- priété des infrastructures. Face aux constructeurs, la Conf édération est l ’auteur de la commande. Dans l’annexe aux deux conventions, l ’ampleur et le contenu de la commande sont clai- rement d étaillés. Des jalons ont été d éfinis, qui comprennent des ensembles de prestations coh érents sous l ’angle des d élais et des co ûts, et qui sont d éterminants pour la réalisation correcte de la commande. Les intérêts du futur exploitant sont représentés par les sociétés de chemins de fer ou les maisons-m ères. Il est établi que l ’infrastructure doit être interop érable dans l’optique des prochaines étapes de RAIL 2000. Dans les modalit és de financement, on a introduit une disposition qui permet un éventuel financement privé de certains éléments de projet. Concernant le rench érissement, on renvoie à la r églementation à adopter par la Confédération. Pendant la phase de construction, les propri étaires de l ’infrastructure sont les cons- tructeurs. Par la suite, les lignes de base passeront aux mains des chemins de fer. En prévision des futures étapes de la r éforme des chemins de fer, la Conf édération a la possibilité de reprendre l’infrastructure ou de la transmettre à une autre société. 10.2 Dossiers f édéraux en préparation La Délégation de surveillance de la NLFA accorde une attention particuli ère à sa tâche de haute surveillance concomitante. Pendant la p ériode du rapport, elle s ’est régulièrement pench ée sur les questions susceptibles de conduire dans des d élais prévisibles à un arr êté du Conseil f édéral. Dans le contexte de telles d écisions à prendre par celui-ci, elle lui a communiqué ses constatations et ses recommandations sur les points lui paraissant particulièrement importants.2092 10.2.1 Nouvelle ordonnance sur le transit alpin La mise en œ uvre de l ’arrêté sur le transit alpin requiert non seulement l ’entrée en vigueur du nouveau cr édit d ’ensemble de la NLFA, mais aussi l ’adaptation des conventions passées avec les constructeurs et de la directive sur le controlling de la NLFA (voir ch. 12.2), ainsi que la mise à jour des ordonnances d ’exécution dans le domaine NLFA, valables depuis le début des années 90. Il s’agit en l’occurrence des ordonnances du 20 janvier 1993 sur l ’approbation des projets selon l ’arrêté sur le transit alpin (ordonnance sur les proc édures applicables aux NLFA; RS 742.104.2), du 1 er septembre 1993 sur les comptes sp éciaux de construction de la ligne ferro- viaire suisse à travers les Alpes (ordonnance sur les comptes sp éciaux NLFA; RS 742.104.4) et du 30 novembre 1992 sur les comp étences des organes fédéraux et des chemins de fer charg és d’appliquer les arr êtés sur le transit alpin (ordonnance sur les comp étences NLFA; RS 742.104.5), qui n ’ont été adapt ées que sommaire- ment aux nouveaux développements. La nouvelle ordonnance sur le transit alpin r ésume toutes les r églementations utiles et les adapte aux nouvelles conditions-cadre. Pour l ’essentiel, elle r ègle les comp é- tences et le domaine de t âches des constructeurs, du DETEC et de l ’OFT, la coordi- nation des autorités fédérales et des organes de contr ôle, la gestion financi ère et des coûts, ainsi que les questions de proc édure – à moins qu’elles soient traitées dans la directive sur le controlling de la NLFA –, surtout pour ce qui concerne les avant- projets et le plan sectoriel, l’information et la communication. Peu de temps avant la d écision correspondante du Conseil f édéral, le chef du DETEC a inform é la D élégation de surveillance de la NLFA au sujet de l’avancement des travaux et des r ésultats de la consultation des offices. Pour la Délégation de surveillance de la NLFA, les dispositions concernant le rench érisse- ment, les comp étences et les responsabilit és, ainsi que la coordination des organes de surveillance sont particuli èrement importantes. Le nouvelle ordonnance devrait entrer en vigueur dans le courant du premier semestre de 2001. 10.2.2 Autres dossiers du Conseil f édéral en préparation En 2001, le Conseil f édéral devra prendre plusieurs autres d écisions concernant les conventions relatives aux travaux d ’extension sur le tron çon Saint-Gall –Arth- Goldau, le message sur le trac é des nouveaux tron çons de la NLFA report és, en vertu de l’art. 8bis de l’arrêté sur le transit alpin, ainsi que les éventuelles demandes d’ajustement de cr édit (adaptation du cr édit d ’ensemble au nouvel indice pour les travaux souterrains et augmentations de cr édit pour les co ûts suppl émentaires d é- coulant du renchérissement). 11 R évisions et contrôles spéciaux Dans son dernier rapport (voir rapport d ’activités 1999, ch. B 2.5), la D élégation de surveillance de la NLFA s ’était étendue sur la structure et les particularit és de l’activité de contr ôle financier (contr ôles et r évisions) exerc ée par le CDF, l’inspectorat des finances de l ’OFT, la section AlpTransit de l ’OFT, ainsi que les organes de r évision internes et externes des constructeurs. Pour le traitement des2093 rapports de révision et de contrôle respectivement du CDF et de la Section AlpTran- sit de l ’OFT, la D élégation de surveillance de la NLFA se r éserve le temps n éces- saire lors de chacune de ses séances. 11.1 Rapports de r évision et de contrôle du Contrôle fédéral des finances Pendant l’année sous revue, le CDF a effectué quatre révisions et plusieurs contrôles ex post de révisions antérieures. Elle a présenté à la Délégation de surveillance de la NLFA les résultats de ses contr ôles ainsi que ceux issus du mandat de coordination et de l’évaluation des rapports de situation. Selon l’ordonnance sur les compétences NLFA, le CDF est chargé de coordonner les différentes activités des organes de la surveillance financière afin d’éviter le travail à double. Il a informé sur les révisions effectuées en 1999 ainsi que sur celles pr évues pour l’an 2000. La D élégation de surveillance de la NLFA a pris connaissance du fait que l ’ATG disposait d ’une révision interne, mais pas le BLS AT. Sur les onze contrôles prévus dans le programme 1999 des autres organes de contr ôle, seuls sept ont pu être en fin de compte effectu és, à motif du manque de personnel. Dix-huit contrôles au total figuraient au programme pour l’année du rapport. Dans le domaine des soumissions et adjudications, le contr ôle effectué aupr ès du BLS AT a établi que la loi f édérale sur les marchés publics était en principe respec- tée en ce qui concerne les mandats de construction. Le CDF a fait des recommanda- tions surtout en ce qui concerne l’évaluation des critères d’adjudication, documentée de manière quelque peu lacunaire, les n égociations, qui n ’ont pas été menées avec tous les candidats, ainsi qu ’une déclaration d’intention à un soumissionnaire. Dans le domaine des services, les recommandations faites par le pass é n ’ont été suivies que partiellement. Le CDF a relev é en particulier l ’adjudication à une entreprise, sans mise au concours, de quatre march és interdépendants, alors qu’il aurait fallu au moins faire un appel d ’offres, ainsi que le moment de la signature des contrats. Le BLS AT a fait valoir que le long laps de temps jusqu ’à la mise au concours des marchés de prestations était dû aux longues tractations avec les autorités. Un contrôle ex post de l’OFT du crédit de surveillance de projet a mis au jour que le défaut de ressources dans le domaine du contr ôle et de la gestion des co ûts a pu être réglé. Les recommandations faites par le CDF l ’an passé n’ont été suivies que par- tiellement, et pas du tout pour ce qui concerne le contr ôle des engagements. Le CDF a dénoncé le manque de clarté concernant les engagements globaux et les probl èmes de traitement électronique des donn ées, qui subsistent dans ce m ême domaine. Il a également relevé le manque de coh érence dans l ’appréciation des crit ères d’adjudi- cation. En outre, pour les march és de prestations de services adjug és sans mise au concours, certaines motivations manquaient. Conscient du r ôle d’exemple qu’il doit jouer dans le domaine des march és publics, l ’OFT a entre-temps initi é les mesures nécessaires. Le CDF informera la D élégation de surveillance de la NLFA l ’an pro- chain sur la mise en œ uvre de ces mesures. Les contrôles des interfaces entre la comptabilit é des ma îtres d ’œuvre et le Fonds pour les grands projets ferroviaires (FPF) ont mis au jour des diff érences qui sont à mettre sur le compte de la transformation de certains pr êts en contributions à fonds perdu à l’occasion de la mise en vigueur du FPF avec effet r étroactif au 1 er janvier 1998. L’inspectorat des finances du CDF a contr ôlé l’application correcte des mesu-2094 res correspondantes. Les diff érences seront corrig ées dans la cl ôture de l ’exercice 2000. Pour ce qui concerne les rapports semestriels de l’OFT sur l’état des travaux, le CDF a fait diverses suggestions, qui ont été approuvées par la D élégation de surveillance de la NLFA et adopt ées par l ’OFT. Il s ’agissait notamment de d éficiences dans la mise en œ uvre de la directive sur le controlling de la NLFA. Tant l’OFT que les directions d ’entreprise de l’ATG et du BLS AT ont pris acte des recommandations du CDF et affirm é qu ’ils prendraient les mesures de corrections nécessaires. La D élégation de surveillance de la NLFA n ’a pas eu besoin d ’inter- venir directement. 11.2 Contr ôles spéciaux et complémentaires de l’Office fédéral des transports Les contr ôles de l ’OFT portent principalement sur les contrats et les soumissions ainsi que sur les suppl éments de co ûts. Au moyen de contr ôles spéciaux, la section AlpTransit de l’OFT vérifie le respect des principes de la directive sur le controlling de la NLFA, la fiabilit é et l ’actualité des informations à tous les niveaux de l’organisation de projet, ainsi que le respect des accords pass és avec les construc- teurs. Des v érifications mat érielles sont effectu ées pour le contr ôle des cr édits, notamment pour les adjudications et les relations contractuelles. Des contr ôles com- plémentaires sont pr évus en cas d ’événements se produisant dans le cadre d ’un projet. S’y ajoutent des contrôles ponctuels dans le domaine des adjudications et des contrats. Pendant l’année du rapport, la section AlpTransit a effectu é seize des dix-huit con- trôles prévus. Deux contrôles sur des décomptes partiels afférents à l’extension de la Surselva ont été reportés en attendant l ’introduction du nouvel indice pour les tra- vaux souterrains. Les principaux risques qui ont d éterminé le programme de con- trôle de l ’OFT pour l ’année 2000 concernaient la justification des suppl éments de coûts, les adjudications et les contrats. Les contrôles ponctuels de l’OFT en matière de contrats et d’adjudication auprès des constructeurs (voir rapport d ’activités 1999, ch. B 4.1) ont été particuli èrement intéressants. Conduits pour l ’essentiel sous un angle juridique, l ’échantillon de dix contrôles n’a révélé que des erreurs sans gravité. La procédure d’adjudication a été vérifiée sous l ’angle du respect du droit des sou- missions et des exigences contractuelles minimales selon la directive sur le control- ling de la NLFA. Il fallait en outre que les principaux r ésultats interm édiaires et décisions de chaque évaluation d’offre soient plausibles et vérifiables. Par contre, on n’a pas consulté directement les offres ni fait d’évaluation parallèle. Dans un cas, les constructeurs ont re çu l ’ordre de terminer un mandat donn é avant l ’entrée en vi- gueur du nouveau droit des soumissions et de relancer un appel d ’offres pour les futurs travaux d ’ingénieur pour la phase de r éalisation et de cl ôture. De mani ère générale, on a pu constater que le BLS AT et l ’ATG avaient, dans une large mesure, donné suite aux recommandations dans le cadre de la proc édure d ’adjudication en cours.2095 Lors du contrôle des coûts supplémentaires auprès de l’ATG et du BLS AT, l’OFT a constaté qu ’entre 1991 et 1998 le rench érissement se situait dans l ’ordre de six à neuf %. Il a critiqu é le fait que la proc édure de modification fix ée dans la directive n’était pas encore appliqu ée correctement dans tous les domaines, rendant difficile une distinction nette entre surco ûts d écoulant du projet et augmentation des co ûts due au renchérissement. Un contrôle spécial a finalement montr é que le passage de la NLFA selon l ’état du projet de 1992 à l a N L F A s e l o n l’état de 1998 avait été fait correctement par les constructeurs (voir ch. 10.1.2). La Délégation de surveillance de la NLFA se f élicite de ce que les contr ôles n’ont pas r évélé de manquements graves de la part des ma îtres d ’œuvre. Toutefois, des risques demeurent en ce qui concerne la lenteur dans l ’application de la directive sur le controlling de la NLFA et les probl èmes d ’informatique (voir ch. 12.3), ainsi qu’au niveau du calcul correct des valeurs de rench érissement entre le devis de 1991 et les adjudications correspondantes. Dans ce dernier domaine justement, la D éléga- tion de surveillance de la NLFA exige que l ’on distingue clairement entre augmen- tation de co ût due au projet et augmentation de co ût due au rench érissement, la première augmentation devant être financée via les réserves du crédit d’ensemble de la NLFA, la deuxième par des extensions de cr édit du Conseil f édéral. Ce pourquoi elle accorde une grande importance à ce que les constructeurs gèrent et documentent les changements de coûts de manière transparente et les intègrent dans le controlling (voir ch. 5.7). 12 Direction de projet NLFA 12.1 En comparaison internationale En se basant sur l ’étude concernant la direction de grands projets ferroviaires, du Professeur Schalcher de l ’EPF de Zurich, la D élégation de surveillance de la NLFA s’est informée au sujet des effets des m éthodes et instruments utilis és et sur la posi- tion de l’office fédéral compétent en matière de construction de la NLFA en compa- raison internationale. Selon l’analyse de neuf exemples de cas en Europe et à Singapour, les facteurs de succès les plus critiques de la direction de projet sont plus particuli èrement le plan structurel du projet, le reporting et la gestion des risques. Dans la comparaison avec les projets étudiées, l’OFT se place dans la moyenne sup érieure, voire en t ête, pour la plupart des critères. Des lacunes et des faiblesses apparaissent toutefois dans le domaine des structures de projet. Idéalement, un projet doit être structuré de telle sorte qu’il donne à reconnaître sans équivoque l’attribution des contrats, l’agrégation des différents éléments en fonc- tion des différents niveaux de compétences et le déroulement dans le temps. Le fait que ceci ne soit en l ’occurrence que partiellement le cas s’explique surtout par la longue durée du projet, les nombreux redimensionnements et les constants changements. Comme le plan structurel du projet est ajust é en permanence, le passage de l ’idée initiale à l’état actuel et la pleine transparence ne sont pas donnés partout.2096 L’OFT est conscient de ces faiblesses et s ’efforce de combler les lacunes par des mesures appropriées. Les efforts des ma îtres d’œuvre dans le domaine des syst èmes de management de l ’information devraient également y contribuer à moyen terme (voir ch. 12.3). 12.2 La Directive sur le controlling de la NLFA (DCN) Au niveau des autorit és, la Directive sur le controlling de la NLFA (DCN) élaborée par l’OFT et le DETEC est le principal outil de gestion du programme de la NLFA. Fonctionnant comme un syst ème d’alerte précoce, elle doit permettre de prendre les mesures nécessaires à temps. Par rapport à la version 3.00 du 30 novembre 1999 (voir rapport d ’activités 1999, ch. 2.3), plusieurs chapitres de cette directive ont été adaptés aux nouvelles bases légales pendant l’année sous revue. Dans la version 3.10 du 14 janvier 2000, ce sont les chapitres sur les rapports, les structures du projet, la gestion financi ère, les procédures de modification, le rench é- rissement et la gestion des r éserves qui ont été retravaillés, dans la version 3.15 du 22 novembre 2000, le chapitre concernant le controlling des coûts. Les chapitres sur l ’organisation et la gestion int égrée seront r édigés de mani ère définitive après la promulgation de la nouvelle ordonnance sur le transit alpin (voir ch. 10.2.1). 12.3 Syst ème informatique des constructeurs L’an passé, la D élégation de surveillance de la NLFA avait relev é des erreurs dans les donn ées concernant les valeurs d ’adjudication fournies dans les rapports sur l’avancement des travaux (voir rapport d ’activités 1999, ch. B 2.4), dues principa- lement à des problèmes d’informatique chez les constructeurs. Se basant sur les contr ôles complémentaires de l’OFT, la Délégation de surveillance de la NLFA a constaté que les solutions informatiques des maîtres d’œuvre n’étaient toujours pas pleinement fonctionnelles au niveau du transfert des donn ées. Elle s’est inquiétée du fait que les probl èmes informatiques se retrouvent depuis quelque temps déjà, tel un fil rouge, dans tous les rapports de contr ôle. Au vu de l ’ampleur du projet et eu égard au fait que la construction dure depuis cinq ans d éjà, elle es- time que les efforts faits pour rem édier à ces faiblesses sont insuffisants. Ce pour- quoi, en sa qualit é d’organe de haute surveillance, elle s ’est adressée par lettre di- rectement aux constructeurs, les sommant de mettre en œ uvre dans les plus brefs délais les mesures et instruments de controlling utiles et de d éfinir des interfaces propres (voir ch. 11). Comme les retards ont persist é au cours du premier semestre de l ’an 2000, un con- trôle ex post de l ’OFT auprès de l ’ATG à ce sujet a d û être reporté à l’année sui- vante. Sur ce, la D élégation de surveillance de la NLFA s ’est entretenue à plusieurs reprises directement avec les constructeurs. Apr ès avoir expos é les motifs de ces atermoiements et présenté les mesures initiées, ceux-ci ont assur é que le transfert de données à l ’OFT serait fonctionnel d ’ici à la fin de l ’année du rapport et que les données seraient compl étées et corrig ées dans le courant du 1 er semestre 2000 en vue du rapport sur l’avancement des travaux.2097 La Délégation de surveillance de la NLFA se rendra sur place au d ébut de l’an 2001 pour constater de visu le bon fonctionnement des moyens informatiques, plus sp é- cialement auprès de l’ATG. 13 Evaluation scientifique des donn ées récoltées jusqu’ici à la faveur des travaux de la NLFA Sur mandat des commissions dont elle émane, la D élégation de surveillance de la NLFA a traité la question de l ’accompagnement, de l ’évaluation et de la documen- tation scientifiques de l ’entreprise NLFA. Elle a appris à ce propos que l ’OFT a été saisi de diverses demandes de participation financi ère de la Conf édération par le biais du cr édit d’ensemble de la NLFA, certains requ érants mettant en avant, à titre d’argument, le principe de l’utilisateur-payeur. Dans le contexte des consultations pr éliminaires relatives au message FTP, la Com- mission des transports et des communications du Conseil des Etats avait d écidé que le crédit d’ensemble de la NLFA ne pourrait pas être utilisé pour financer des tra- vaux de recherche scientifique. C’est la raison pour laquelle le nouveau cr édit global de la NLFA ne contient pas de rubrique correspondante. Ce pourquoi, aussi, l ’OFT a jusqu’ici refusé d’allouer une aide financi ère pour de tels projets. Dans le cas de la demande du canton des Grisons d ’une participation financi ère de la Conf édération aux coûts d’une étude sur les effets socio-économiques du grand chantier de Sedrun, l’OFT a accordé une contribution sur son budget ordinaire. Soucieuse d’harmoniser la pratique, la D élégation de surveillance de la NLFA s ’est posée la question de principe de savoir si et dans quelle mesure des projets de re- cherche en rapport direct avec la r éalisation de la NLFA pouvaient b énéficier d’une aide financière de la Conf édération et, dans l ’affirmative, comment cette aide serait financée. A titre d ’exemple, un repr ésentant de l ’EPF de Zurich a pr ésenté une vue d’ensemble de différents projets g éologiques, de leur coordination et de leur finan- cement. La Délégation de surveillance de la NLFA est de l ’avis que la construction de la NLFA présente une occasion unique de mener des travaux, de recherche f ondamen- tale et appliquée, d’une importance cruciale dans différentes disciplines. Ces recher- ches pourraient fournir un savoir-faire essentiel, en partie utile à la soci été et à l’économie, sans qu ’il faille pour cela proc éder aux co ûteux travaux exploratoires généralement n écessaires. Vu les effets de ces travaux, qui vont au-del à de l’importance scientifique de la recherche, la Conf édération pourrait, en fonction de l’orientation scientifique et de la nature des r ésultats, avoir tout int érêt à participer financièrement aux coûts de ces projets, à leur valorisation et leur documentation. Les projets en question devraient être financés en premier lieu par le biais des bud- gets ordinaires r éservés à la recherche, par les institutions de promotion de la re- cherche scientifique (notamment le Fonds national suisse) ainsi que par des tiers directement int éressés. Pour une participation financi ère compl émentaire de la Confédération, la D élégation de surveillance de la NLFA propose les crit ères sui- vants: les projets doivent être étroitement liés à la réalisation de la NLFA, r épondre à un besoin fondamental en mati ère de documentation, reposer sur des structures organisationnelles saines, être coordonnés avec des projets de recherche analogues, dénoter une certaine urgence en raison de l ’avancement des travaux et ne pas freiner2098 les travaux en cours. Il se pose en outre la question de savoir si et comment la Con- fédération peut s’assurer les droits sur les résultats. La D élégation de surveillance de la NLFA a recommand é au Conseil f édéral d’examiner la possibilité de réserver un montant de l ’ordre de 1 pour mille du bud- get global dans le cr édit d’objet «réserves» pour les projets scientifiques particuli è- rement intéressants. Le DETEC a reconnu l ’intérêt public d ’une valorisation scientifique de l ’entreprise NLFA et a pris bonne note de la proposition de la D élégation de surveillance de la NLFA. Il est toutefois arriv é à la conclusion que les bases l égales pour un finance- ment par le cr édit d’ensemble de la NLFA manquaient. D ’entente avec le Groupe- ment pour la science et la recherche du D épartement de l’intérieur (DFI), le DETEC s’emploie à trouver une solution étayée sur le plan légal.2099 IV. Conclusion La deuxi ème ann ée de travail de la D élégation de surveillance de la NLFA a été caractérisée par une dynamique croissante à tous les niveaux. Le redimensionnement de la NLFA, décidé par le peuple et par le Parlement, et l ’adaptation correspondante du règlement des finances ont entra îné toute une s érie d’ajustements et de change- ments qui ont exig é un investissement accru de la part des offices f édéraux concer- nés, à commencer par l ’OFT, et des ma îtres d’œuvre. Parallèlement à ce processus, qui se poursuivra l ’année prochaine, et avec en toile de fond des conditions du marché en mouvement, ont eu lieu la pr éparation et – pour l’axe du Lötschberg – la réalisation des adjudications pour plusieurs grands travaux. Les premi ères adjudica- tions des grands lots du Gothard et l ’utilisation d ’un propre indice de rench érisse- ment pour la construction de tunnels apporteront en l ’an 2001 plus de transparence et de clart é concernant l ’évolution des co ûts li és au rench érissement. Au fil de l’avancement des travaux, de nouvelles connaissances, de nouvelles exigences sur- gissent, qui rendent n écessaires des adaptations de projet et induisent des suppl é- ments de coûts. Pour l ’année 2001, la D élégation de surveillance de la NLFA s ’est fix é comme objectif, dans le cadre de la haute surveillance concomitante renforc ée, de suivre avec une attention accrue le d éveloppement des projets particuli èrement d élicats pour ce qui concerne le respect des dispositions l égales, des prestations, des co ûts et des délais. A cet effet, elle sera tributaire à l’avenir également d’une bonne entente avec les responsables du projet. Dans le pr ésent rapport, fid èle à son mandat, la D élégation de surveillance de la NLFA a rendu compte principalement des faits et constatations qui ont donn é lieu en son sein à des controverses et à des remarques critiques. De ce fait, les nombreux points positifs qu ’elle a pu relever dans le cadre de ses investigations et lors de contacts directs n ’ont pas été suffisamment mentionn és. Elle tient donc en conclu- sion à remercier le Conseil f édéral, le Contr ôle f édéral des finances, les offices fédéraux concernés ainsi que les maîtres d’œuvre, chaque jour confrontés à des défis complexes, pour leur engagement et leur comp étence. La Délégation de surveillance de la NLFA les assure de son soutien. Elle les engage à continuer de saisir les chan- ces qui s’offrent à eux afin qu’ils puissent anticiper les risques et les minimiser.2100 Annexe 1 Nouvelle ligne ferroviaire à travers les Alpes (NLFA): les principales compétences en matière de surveillance, de contrôle et d’exécution Organe Fonction T âches principales en rapport avec la NLFA Parlement auteur de la commande Commissions de contrôle – Commissions de gestion (CdG) contrôle administratif parle- mentaire (concomitante/ a posteriori) – sur la gestion des affaires du Conseil fédéral (y inclus le DETEC et l’OFT) – sur la gestion des affaires de l’Administration fédérale (y inclus le DETEC et l’OFT) – Commissions des finances (CdF) haute surveillance financière du Parlement (conceptionnelle/a posteriori) – dans le cadre de la consultation préalable sur la prévision budgétaire de l’Etat (y inclus le DETEC et l’OFT ainsi que le Fonds pour les grands projets ferroviai- res) – dans le cadre de la consultation préalable sur le compte d’Etat (y inclus le DETEC et l’OFT ainsi que le Fonds pour les grands projets ferroviai- res) Délégation de surveillance – Délégation des finances (DelFin) haute surveillance financière du Parlement (concomitante/ a posteriori) – sur l’ensemble du ménage financier de l’Etat (y inclus le DETEC et l’OFT ainsi que le Fonds pour les grands projets ferroviai- res)2101 Organe Fonction T âches principales en rapport avec la NLFA – Délégation de surveillance de la NLFA (DSN) contrôle administratif parle- mentaire et haute surveillance financière sur la réalisation de la NLFA (concomitante/ a posteriori) – sur le respect des bases légales, des prestations, des coûts, des délais et des cré- dits – sur l’organisation des projets et de la surveillance – sur la prise en charge des fonctions de surveillance et de gestion par les autorités de surveillance – d’après les critères du contrôle administratif parlementaire (conformité au droit, opportunité, capacité, efficacité) et de la surveillance financière (légalité, ur- gence, économicité, emploi ménager des fonds) – en coordination avec les commissions dont elle émane et la Délégation des fi- nances Conseil fédéral auteur de la commande – surveillance stratégique du projet – libération des crédits d’engagement et décision sur les rallonges de crédit Contrôle fédéral des finances (CDF) haute surveillance financière au niveau des autorités (concomitant/ex post) – coordination des programmes de contrôle des services de révision des construc- teurs, du IF OFT et de la Section Alptransit de l’OFT (selon l’ordonnance sur les compétences NLFA et les directives du CDF) – examen auprès de l’OFT quant à la conception et l’exécution des contrôles – contrôles directs, formels et matériels, chez les maîtres d’œuvre, surtout en ce qui concerne les soumissions et les adjudications, le déroulement des affaires et les relations contractuelles – mandat de révision pour l’examen du compte Fonds pour les grands projets ferroviaires –é laboration de rapports de révision et de prises de position à l’intention de la Délégation de surveillance de la NLFA et de la Délégation des finances des Chambres fédérales2102 Organe Fonction T âches principales en rapport avec la NLFA Autorités fédérales DETEC Surveillance de projet au niveau du département – surveillance stratégique des projets – Secrétariat général DETEC (SG DETEC) – appréciation de tâches centrales afférentes à des projets et événements extraordi- naires à l’intention du chef du département – spécialiste externe du DETEC consultation autonome du DETEC – concernant des questions techniques spécifiques (géologie, hydrologie, techni- que de la construction de tunnel, technique ferroviaire, etc.) – recours ponctuel pour recueillir un avis indépendant sur des questions cruciales Office féd. des transports (OFT) – Section AlpTransit (Division construction) Surveillance de projet au niveau de l’office – garantie de la direction du projet (y inclus outils informatiques) – surveillance opérationnelle directe du projet au niveau des autorités quant au respect des coûts, des délais, des prestations et de la qualité, notamment en ce qui concerne – les contrôles spéciaux et complémentaires auprès des constructeurs – les contrôles matériels dans la gestion des crédits par les constructeurs – les adjudications: examen des dossiers de mise au concours – les contrats: fixation des exigences minimales – les adjudications et contrats: examens ponctuels – le système de rapport au niveau des autorités Office féd. des transports (OFT) – Inspectorat des finances (IF OFT) Surveillance financière au niveau de l’office – contrôle des interfaces des différentes comptabilités – examen des systèmes de contrôle internes des constructeurs – contrôle formel de la comptabilité du projet – contrôles formels des crédits et des contrats – contrôles spéciaux ciblés2103 Organe Fonction T âches principales en rapport avec la NLFA – Commission d’experts OFT commission d’accompagnement technique de l’OFT – examen de questions techniques spécifiques (géologie, hydrologie, technique de la construction de tunnel, technique ferroviaire, etc.) Office féd. des étrangers (OFE) surveillance dans le domaine du droit des étrangers – octroi des contingents de travailleurs – coordination avec les constructeurs, les entreprises (ARGE), la CNA, les autori- tés cantonales du marché du travail et de la police des étrangers, les inspectorats cantonaux du travail ainsi que la Commission professionnelle paritaire des tra- vaux souterrains Secrétariat d’Etat à l’économie (seco) – Direction du travail (DT) – Inspectorats féd. du travail surveillance (et exécution) dans les domaines de la loi sur le travail et de l’assurance chômage – exécution directe seulement pour l’octroi de permis sur la durée du travail – coordination de la surveillance en matière de protection des travailleurs et de la prévention des accidents à l’égard des cantons chargés de l’exécution – coordination avec la CNA: régie en ce qui concerne la sécurité des travailleurs et la loi sur le travail sur les jours pour lesquels l’aspect de la loi du travail prévaut (selon circulaire d’avril 1998) Office fédéral des assurances sociales (OFAS) surveillance générale dans le domaine des assurances sociales – surveillance dans le domaine des questions fondamentales relevant du droit des assurances sociales CNA réglementation et exécution dans le domaine de la sécurité des travailleurs – coordination avec le seco: régie en ce qui concerne la sécurité des travailleurs et la loi sur le travail pendant les jours où prévaut la loi sur l’assurance-accidents (selon circulaire d’avril 1998)2104 Organe Fonction T âches principales en rapport avec la NLFA Cantons NLFA Offices cantonaux du travail ex écution du droit des étrangers, droit en matière de placement et d’assurance- chômage – examen de demandes pour les permis de travail Offices cantonaux de police des étrangers exécution du droit des étran- gers – octroi des permis de travail Inspectorats cantonaux du travail exécution de la loi sur le tra- vail et de la loi sur l’assurance- accidents (autant que la CNA n’est pas compétente) – contrôles sur les chantiers de la NLFA dans le cadre de l’exécution du droit du travail – coordination avec la CNA (selon circulaire d’avril 1998) Maîtres d’œuvre Alptransit Gothard SA (ATG) BLS Alptransit SA (BLS AT) CFF SA BLS SA Bodensee-Toggenburg-Bahn BT Südost-Bahn (OSB) Furka-Oberalp-Bahn (FOB) Rhätische Bahn (RhB) maîtres de l’ouvrage – responsabilité principale pour ce qui concerne la planification et la fourniture des prestations commandées, y inclus le respect des coûts et des délais conformé- ment aux conventions passées entre la Confédération et les constructeurs – responsabilité principale en matière d’adjudications et de contrats dans le cadre des dispositions de la Directive sur le controlling de la NLFA – responsabilité principale pour tous les risques à l’exception de – changement dans la commande par la Confédération – changement dans les conditions-cadre légales de la NLFA – retards dans la mise à disposition des moyens financiers par la Confédération – risques géologiques imprévus – responsabilite des sociétés selon les dispositions légales2105 Organe Fonction T âches principales en rapport avec la NLFA – Services de révision internes Controlling financier interne – controle interne de la bonne tenue des comptes – examen des procédures et des processus Organes de révisions (selon droit des actionnaires) Révision externe – examen de la conformité au droit et aux statuts de la comptabilité financière des maîtres d’œuvre Partenaire convention collective Commission professionnelle paritaire pour les travaux souterrains (CPPTS) Contrôle et exécution de la convention collective natio- nale dans la construction – poursuite de violations de la convention collective nationale2106 Table des matières 1 Mandat 2051 1.1 Base 2051 1.2 Droits 2051 1.2.1 Droits à l’information 2051 1.2.2 Droits parlementaires 2052 1.3 Devoirs 2052 1.3.1 Devoirs de rapport aux commissions dont sont issus les membres de la Délégation de surveillance de la NLFA 2052 1.3.2 Information du public 2053 2 Composition 2053 3 Activités de contrôle 2054 3.1 Séances 2054 3.2 Contacts 2054 3.3 Documents 2055 4 Surveillance, contrôle et exécution 2056 4.1 Compétences et responsabilités 2056 4.2 Haute surveillance sur d’autres projets d’infrastructure des transports publics 2056 4.3 Département de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC): création d’un groupe d’experts externes 2056 4.4 Transformation de la commission spéciale Géologie Alptransit (FKGA) 2057 5C oûts et délais 2059 5.1 Coûts liés au projet et au renchérissement 2059 5.2 Coûts finaux présumés 2060 5.3 Coûts supplémentaires liés au projet 2060 5.3.1 Coûts supplémentaires liés au projet sur l’axe du Gothard 2061 5.3.2 Coûts supplémentaires liés au projet sur l’axe du Lötschberg 2062 5.4 Possibilités de compensation 2063 5.4.1 Optimisation des coûts sur l’axe du Lötschberg 2063 5.4.2 Potentiel d ’optimisation des coûts sur l’axe du Gothard 2063 5.5 Libération des réserves 2064 5.6 Retards dans les délais, conséquences pour les coûts 2065 5.7 Evaluation des coûts supplémentaires liés au projet 2066 6 Adjudications et indice de renchérissement 2067 6.1 Adjudications 2067 6.1.1 Requêtes 2067 6.1.2 Lignes directrices de la Délégation de surveillance de la NLFA en cas de dépassement des coûts lors des adjudications des lots de la NLFA 20682107 6.2 Calcul du renchérissement dans la construction de tunnels au moyen d’un nouvel indice 2070 7 Questions relatives à la législation sur le travail, les contrats, les étrangers et les assurances sociales en rapport avec les chantiers de la NLFA 2072 7.1 Droit du travail, droit contractuel 2073 7.1.1 Loi révisée sur le travail et nouvelle convention collective nationale dans le secteur de la construction 2073 7.1.2 Irrégularités sur le chantier de Sedrun 2074 7.1.3 Résultats des contrôles par les inspectorats du travail et la CPPTS 2074 7.2 Droit des étrangers 2075 7.3 Droit des assurances sociales 2075 7.3.1 Assurance-accidents 2075 7.3.2 Assurance-chômage 2077 7.3.3 Coop ération et coordination 2077 8S écurité dans la construction et l’exploitation de la NLFA 2078 8.1 Mode de construction choisi: deux tunnels à une voie 2079 8.2 Distance des galeries de recoupe et assèchement 2080 8.3 Tunnels à voûte simple ou à double voûte 2080 8.4 Puits de Sedrun 2081 8.5 Coûts supplémentaires dus au respect des normes de sécurité sur l’axe du Gothard 2082 9 Raccordements NLFA 2082 9.1 Raccordement au réseau européen des trains à grande vitesse 2083 9.2 Aménagements des lignes sur le reste du réseau 2084 9.3 Jonctions et raccordements aux lignes existantes 2086 9.3.1 Tracé de la NLFA dans le canton d’Uri: Résultat de la procédure de conciliation 2086 9.3.2 Raccordement à la ligne principale dans la région de Frutigen 2087 9.3.3 Tunnel de base du Ceneri 2088 10 Dossiers du Conseil f édéral 2090 10.1 Arrêtés du Conseil fédéral 2090 10.1.1 Pas de financement pour une réalisation avancée du tunnel de base du Zimmerberg 2090 10.1.2 Libération des crédits d’objet du crédit d’ensemble de la NLFA pour la première phase 2090 10.1.3 Conventions entre la Confédération et les maîtres d’œuvre ou leurs maisons-mères 2091 10.2 Dossiers fédéraux en préparation 2091 10.2.1 Nouvelle ordonnance sur le transit alpin 2092 10.2.2 Autres dossiers du Conseil fédéral en préparation 20922108 11 R évisions et contrôles spéciaux 2092 11.1 Rapports de révision et de contrôle du Contrôle fédéral des finances 2093 11.2 Contrôles spéciaux et complémentaires de l’Office fédéral des transports 2094 12 Direction de projet NLFA 2095 12.1 En comparaison internationale 2095 12.2 La Directive sur le controlling de la NLFA (DCN) 2096 12.3 Système informatique des constructeurs 2096 13 Evaluation scientifique des donn ées récoltées jusqu’ici à la faveur des travaux de la NLFA 2097 Annexe 1 Nouvelle ligne ferroviaire à travers les Alpes (NLFA): les principales compétences en matière de surveillance, de contrôle et d’exécution 2097Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Rapport de la Délégation de surveillance de la NLFA des Chambres fédérales à l'attention des Commissions des finances, des Commissions de gestion et des Commissions de transports et des télécommunications concernant la haute surveillance sur les trav... In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 22 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 05.06.2001 Date Data Seite 2045-2108 Page Pagina Ref. No 10 125 419 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.