A bteilung II B -2186/2006 {T 1/2} U rteil vom 30. M ai 2007 M itw irkung: R ichter H ans-Jacob H eitz (vorsitzender R ichter); R ichter R onald Flury; R ichter Jean-Luc Baechler; G erichtsschreiber Stefan W yler Verband der Schw eizer D ruckindustrie, 3006 Bern, Beschw erdeführer, gegen B undesam t für B erufsbildung und Technologie (B B T), Effingerstrasse 27, 3003 Bern, Vorinstanz betreffend B erufsbildung B u n d e s v e rw a ltu n g s g e ric h t T rib u n a l a d m in is tra tif fé d é ra l T rib u n a le a m m in is tra tiv o fe d e ra le T rib u n a l a d m in is tra tiv fe d e ra l2 Sachverhalt: A. Für die Erarbeitung einer neuen Verordnung über die berufliche G rundbil- dung "D rucktechnologe/in" (Bildungsverordnung) bilden unter der Führung der für die R eform antragstellenden Paritätischen Berufsbildungsstelle für die Berufe der visuellen Kom m unikation m ehrere Verbände, G ew erkschaf- ten sow ie kantonale und eidgenössische Stellen eine R eform kom m ission. D er Verband der Schw eizer D ruckindustrie w ill sich als derzeitiger und im Berufsverzeichnis des Bundesam ts für Berufsbildung und Technologie (BBT) aufgeführter Träger der Beruflichen G rundbildung (Lehrberufe) des D rucktechnologen am R eform vorhaben und der Ausarbeitung der neuen Bildungsverordnung ebenfalls beteiligen. U nter Verm ittlung des BBT sow ie aufgrund diverser Treffen und intensivem Schriftverkehr zw ischen den Par- teien kam bis anhin keine Einigung über die Form der Partizipation des Verbands der Schw eizer D ruckindustrie am R eform prozess zu Stande. M it Brief vom 20. Juni 2006 teilte das BBT der Paritätischen Berufsbil- dungsstelle für die Berufe der visuellen Kom m unikation m it, dass das Pro- jekt zum w eiteren Vorantrieb der Arbeiten und m it der Zielsetzung der In- kraftsetzung auf den 1. Januar 2009 ein Vor-Ticket unter Vorbehalt erhalte. U nter anderem hielt das BBT Folgendes fest: "2. Zusätzlich zum Vorbehalt der Arbeitsgruppe M asterplan hat das BBT entschie- den, dass dem Verband der Schw eizer D ruckindustrie 1 Sitz in der Berufsreform - kom m ission einzuräum en ist (BBG Art. 1 Ziff. (recte: Abs.) 3 Bst. b). Im W eiteren m öchten w ir Sie schon heute darauf hinw eisen, dass ein Ticketantrag nur m öglich ist, w enn sich Viscom und der Verband der Schw eizer D ruckindustrie über die künftige Trägerschaft des Berufes geeinigt haben." In Kopie w urde dieses Schreiben auch dem Verband der Schw eizer D ruck- industrie zugestellt. In einem zw eiten Schreiben vom 10. August 2006 an die Paritätische Be- rufsbildungsstelle für die Berufe der visuellen Kom m unikation ergänzte das BBT ihre Vorbehalte zum Vor-Ticketentscheid dahingehend, dass die Pari- tätische Berufsbildungsstelle für die Berufe der visuellen Kom m unikation "nachw eislich alles Zum utbare zu unternehm en habe, dam it der Verband der Schw eizer D ruckindustrie in der R eform kom m ission Einsitz nehm en kann". D ie Verknüpfung der Ticketvergabe m it der Klärung der künftigen Trägerschaft w urde dagegen aufgegeben. D er Verband der Schw eizer D ruckindustrie erhielt dieses Schreiben in Kopie. M it Ersuchen vom 16. August 2006 w andte sich der Verband der Schw ei- zer D ruckindustrie ans BBT und erbat in Bezug auf das Schreiben vom 10. August 2006 um den Erlass einer anfechtbaren Verfügung.3 B. G egen das Schreiben des BBT vom 10. August 2006 an die Paritätische Berufsbildungsstelle für die Berufe der visuellen Kom m unikation gelangt der Verband der Schw eizer D ruckindustrie (Beschw erdeführer) am 8. Septem ber 2006 m it Beschw erde an die R ekurskom m ission EVD und beantragt die Aufhebung dieses Entscheids unter Kosten- und Entschädi- gungsfolgen zu Lasten des BBT, w obei er ausführt, beim Schreiben des BBT handle es sich um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Vw VG . D ie Beschw erde sei innert Frist eingereicht w orden und er sei sow ohl un- m ittelbar w ie auch m ehr als jederm ann betroffen, w om it er zur Beschw erde legitim iert sei. Im W eiteren verletze das Vorgehen des BBT den G rundsatz des rechtlichen G ehörs und des G leichbehandlungsgebots, und laufe dem Berufsbildungsgesetz zuw ider. Zur Begründung führt der Beschw erdefüh- rer aus, er sei vor Erlass des Schreibens vom 10. August 2006 nicht ange- hört w orden, w as jedoch zw ingend erforderlich gew esen w äre. U m alle re- levanten Kreise in die M einungsbildung m iteinzubeziehen, sei auch der Beschw erdeführer in angem essener W eise in das R eform projekt zu integ- rieren, da ansonsten eine U ngleichbehandlung vorliege. Zudem verstosse der Ausschluss des Beschw erdeführers gegen das Berufsbildungsgesetz, w elches in Art. 1 und ausdrücklich in Art. 19 BBG auf die M itarbeit der O r- ganisationen der Arbeitsw elt hinw eise. In diesem Sinne äussere sich auch das "G esam tkonzept U m setzung des Berufsbildungsgesetzes" des BBT, w ie auch die einschlägige R echtssprechung der R ekurskom m ission EVD . C . In Beantw ortung des Schreibens des Beschw erdeführers vom 16. August 2006 teilte das BBT m it Brief vom 12. Septem ber 2006 dem Beschw erdeführer m it, Vor-Ticketentscheide seien nicht G egenstand einer Verfügung, sondern legten lediglich das w eitere Verfahren fest. D . M it Vernehm lassung vom 22. N ovem ber 2006 beantragt das BBT die Ab- w eisung der Beschw erde. D as BBT habe die Koordination zw ischen den interessierten Kreisen und den Kantonen sicher zu stellen und zu entschei- den, w enn keine Einigung zustande kom m e. E. Am 12. Januar 2007 repliziert der Beschw erdeführer und legt seine Stand- punkte unter Bezugnahm e auf die Vernehm lassung noch einm al vertieft dar. Insbesondere verw eist er auf die zentrale Bedeutung des rechtlichen G ehörs und zeigt die Beziehungen und das Verhältnis der beteiligten Ver- bände untereinander detailliert auf. F. M it D uplik vom 19. Februar 2007 hält das BBT an seinen Ausführungen in der Vernehm lassung fest, w obei es sich seinerseits zu den Verbandsstruk- turen äussert und betont, dass w eitere Verm ittlungsversuche des BBT zw i- schen dem Beschw erdeführer und der Paritätischen Berufsbildungsstelle für die Berufe der visuellen Kom m unikation den politischen Konflikt zw i- schen den beiden O rganisationen der Arbeitsw elt nicht zu lösen verm ocht hätten. Zudem stellt das BBT in Aussicht, anlässlich der Ticket-Vergabe zu 4 entscheiden und dabei besonders zu berücksichtigen, ob alles Zum utbare für eine einvernehm liche Zusam m enarbeit unternom m en w urde. Auf die Vorbringen der Parteien w ird – sow eit sie für den Entscheid als er- heblich erscheinen – in den nachfolgenden Erw ägungen eingegangen. D as B undesverw altungsgericht zieht in Erw ägung: 1. D as Bundesverw altungsgericht hat am 1. Januar 2007 seine Tätigkeit auf- genom m en und übernim m t, sofern es zuständig ist, die Beurteilung der am 1. Januar 2007 bei Eidgenössischen R ekurs- oder Schiedskom m issionen oder bei den Beschw erdediensten der D epartem ente hängigen R echtsm it- tel (Art. 53 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Bundesverw altungsge- richt vom 17. Juni 2005 [ Verw altungsgerichtsgesetz, VG G , SR 173.32]). 1.1 Liegt eine Verfügung im Sinne des Bundesgesetzes über das Verw altungs- verfahren vom 20. D ezem ber 1968 vor (Art. 5 Abs. 1 Bst. a - c Vw VG , SR 172.021) und sind die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt, ist das Bundesverw altungsgericht gem äss Art. 31 i.V.m . Art. 33 Bst. d VG G und im R ahm en der allgem einen Bestim m ungen über die Bundesverw altungs- rechtspflege (Art. 37 ff. VG G i.V.m . Art. 44 ff. Vw VG ) für die Beurteilung der vorliegenden Streitsache zuständig. D ie Beurteilung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht (Art. 53 Abs. 2 VG G ). 1.2 O b die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und auf eine Beschw erde ein- zutreten ist, prüft das Bundesverw altungsgericht von Am tes w egen und m it freier Kognition (vgl. BG E 131 II 58 E. 1). D as Bundesverw altungsgericht prüft dem nach frei, ob der angefochtene Verw altungsakt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Vw VG ) darstellt. 2. Auf den 1. Januar 2004 ist das revidierte Bundesgesetz über die Berufsbil- dung vom 13. D ezem ber 2002 (Berufsbildungsgesetz, BBG , SR 412.10) in Kraft getreten. Es arbeitet die w irtschaftlichen, gesellschaftlichen und de- m ographischen Veränderungen auf, die seit dem Inkrafttreten des voran- gegangenen G esetzes im Jahre 1980 eingetreten sind. Im Zuge dieser Veränderungen ist es notw endig, die über 200 Verordnun- gen über die berufliche G rundbildung zu überarbeiten respektive neue Be- rufsbildungsverordnungen zu erlassen (vgl. dazu auch die Ü bergangsbe- stim m ung in Art. 73 Abs. 1 BBG ). Im R ahm en der Erneuerungen dieser Berufsbildungsverordnungen w ird auch die Verordnung über die berufliche G rundbildung "D rucktechnologe/in" (im Folgenden: Berufsbildungsverord- nung „D rucktechnologe/in“) überarbeitet.5 Zum besseren Verständnis der w ichtigsten Vorgänge und Zusam m enhän- ge bei Berufsbildungsverordnungsreform en drängt sich zunächst eine all- gem eine D arstellung zu den Berufsbildungsreform en und deren G rundla- gen auf (E. 3.). N achher sind diese auf das konkrete Verfahren für die Ü berarbeitung der Berufsbildungsverordnung "D rucktechnologe/in" zu ap- plizieren (E. 4.), um schliesslich die aufgew orfene R echtsfrage nach der Verfügungsqualität des Schreibens vom 10. August 2006 beantw orten und die m aterielle Beurteilung der Begehren des Beschw erdeführers vorneh- m en zu können (E. 5.-7.). 3. D as Berufsbildungsgesetz w ie auch die Verordnung enthalten keine spezi- fischen R egelungen über das allgem eine Verfahren bei Berufsbildungsre- form en. D as Bundesam t für Berufsbildung und Technologie (BBT) hat jedoch das "H andbuch Verordnungen – Schritt für Schritt zu einer Verord- nung über die berufliche G rundbildung" (im Folgenden: H andbuch) heraus- gegeben. D ieses gilt es vorerst genauer zu betrachten. 3.1 Bei diesem H andbuch handelt es sich dem Inhalte nach, w ie bei W eisun- gen oder Kreisschreiben, um eine Verw altungsverordnung, die vom BBT im Sinn von Art. 65 Abs. 1 BBG i.V.m . Art. 71 Abs. 1 der Verordnung über die Berufsbildung vom 19. N ovem ber 2003 (Berufsbildungsverordnung, BBV, SR 412.101) erlassen w urde. Verw altungsverordnungen sind für die D urchführungsorgane verbindlich, begründen indessen im G egensatz zu R echtsverordnungen keine R echte und Pflichten beim Privaten Ihre H aupt- funktion besteht darin, eine einheitliche und rechtsgleiche Verw altungspra- xis – vor allem im Erm essensbereich – zu gew ährleisten. Auch sind sie in der R egel Ausdruck des W issens und der Erfahrung einer Fachstelle. D as Bundesverw altungsgericht ist als verw altungsunabhängige Instanz (Art. 2 VG G ) nicht an Verw altungsverordnungen gebunden und ist in deren Anw endung frei. In der R echtspraxis w erden Verw altungsverordnungen vom R ichter bei der Entscheidfindung m itberücksichtigt, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht w erdende Auslegung der anw end- baren gesetzlichen Bestim m ungen zulassen (vgl. BG E 132 V 200 E. 5.1.2., BG E 130 V 163 E. 4.3.1. je m it w eiteren H inw eisen; zum G anzen U LR IC H H ÄFELIN /G EO R G M Ü LLE R /FELIX U H LM AN N , Allgem eines Verw altungsrecht, 5. Auf- lage, Zürich 2006, R z. 854 ff.; PIER R E TSC H AN N EN /U LR IC H ZIM M E R LI, Allgem eines Verw altungsrecht, 2. Auflage, Bern 2005, §41 R z. 12 ff.; R EN É R H IN O W /BEAT KR ÄH EN M AN N , Schw eizerische Verw altungsrechtsprechung, Ergänzungs- band, 6. Auflage, Basel 1990, N r. 9; ALFR ED KÖ LZ/ISAB ELLE H ÄN E R , Verw al- tungsverfahren und Verw altungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zürich 1998, R z. 628). 3.2 G em äss dem H andbuch besteht auf Bundesebene ein M asterplan Berufs- bildung. D ieser verfolgt in erster Linie das Ziel, die R eform en der Berufsbil- dungsverordnungen auf die finanziellen und personellen Kapazitäten der Verbundpartner abzustim m en. D er M asterplan Berufsbildung bestim m t m it- tels einem Ticketsystem , w ann w elche O rganisationen der Arbeitsw elt m it 6 der R eform einer Bildungsverordnung beginnen können. D er jew eilige Ent- scheid über die Ticketvergabe obliegt der politischen Steuergruppe des M asterplans Berufsbildung. D iese setzt sich aus den Vorstehern der D epartem ente des Inneren und der Volksw irtschaft sow ie einer D elegation des Vorstands der Schw eizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungs- direktoren (ED K) zusam m en (vgl. H andbuch S. 6 und 17). D er M asterplan Berufsbildung respektive die politische Steuergruppe ver- gibt Vor-Tickets und Tickets jew eils auf Antrag der im konkreten Verfahren ursprünglich antragstellenden O rganisation der Arbeitsw elt. M it dem Antrag auf ein Vor-Ticket signalisiert die O rganisation der Arbeitsw elt, dass die Vorarbeiten so w eit fortgeschritten sind, dass sie m it der Erarbei- tung der Berufsbildungsverordnung beginnen kann und gew illt ist, die R eform durchzuführen. Ihr Antrag enthält in der R egel eine Ideenskizze m it Änderungsvorschlägen, Angaben zu den Abw eichungen gegenüber dem bestehenden R eglem ent, die Zusam m ensetzung der R eform kom m ission und den Projektablauf. D ie Phase nach der Erteilung des Vortickets dient der Erstellung des Entw urfs der Bildungsverordnung und des Bildungs- plans sow ie der Erarbeitung der Konzepte für Berufsbildungsverantw ortli- che, der Ü bersetzung des Entw urfs in die anderen Landessprachen und der verbandsinternen Vernehm lassung. Steht sodann dieser projektinterne Entw urf, stellt die O rganisation der Arbeitsw elt einen w eiteren Antrag, um ein sogenanntes Ticket zu erhalten. D er positive Ticket-Entscheid bedeutet grünes Licht für die Fortsetzung der Arbeiten (N achbesserungen/Anpas- sungen/Vernehm lassung ausserhalb der Projektorganisation/Publikation) und ist zugleich eine Verpflichtung m it den Vorarbeiten für die Im plem en- tierung (Vollzugs- und U m setzungsarbeiten in den Kantonen) zu beginnen (vgl. H andbuch S. 13 und 14). 3.3 In Bezug auf die ersten Verfahrensschritte von der "Vorphase: R eform kon- zept" bis zur "Phase 2: Vor-Ticket" hält das H andbuch im Speziellen fest, dass dem D ialog und der gem einsam en Suche nach Lösungen ein hoher Stellenw ert zukom m t. Am Anfang jeder Ü berarbeitung von Bildungsverord- nungen geht es grundsätzlich darum , das Feld der Berufsreform abzustecken und sich G edanken über das Berufsbild zu m achen. D abei ist zu klären, w elche O rganisationen der Arbeitsw elt von der R eform betroffen und inw iefern diese an einer gem einsam en Trägerschaft des Projekts inte- ressiert sind. In der "Vorphase: R eform konzept" w ird neben der Klärung grundsätzlicher Fragen und dem Entscheid bezüglich der geplanten N eue- rungen auch die Projektorganisation geschaffen. D iese Aufgabe fällt der für das R eform projekt antragstellenden O rganisation der Arbeitsw elt zu, w elche gleichzeitig die operative Projektleitung übernim m t. D ie Bestellung der Projektorganisation beinhaltet unter anderem auch die Besetzung der R eform kom m ission. Einsitz in die R eform kom m ission nehm en m indestens eine oder m ehrere O rganisationen der Arbeitsw elt, das BBT, Vertreter der Kantone w ie auch anderer Institutionen und O rganisationen. N ach dem Abschluss der Vorphase w ird ein detailliertes R eform konzept in Bezug auf die neue Verordnung über die berufliche G rundbildung und den Bildungs-7 plan ausgearbeitet, w as nach deren Abschluss zum Vor-Ticketantrag führt (vgl. H andbuch S. 8-10). 3.4 Aus dem H andbuch des BBT ergibt sich dam it folgendes R ollenverständ- nis: Verfahrensleitende Aufgaben in übergeordneten Belangen des Bil- dungsw esens w erden durch den Bund (ED K/BBT) w ahrgenom m en; inner- halb von bestim m ten R eform projekten kom m t der für das Projekt antrag- stellenden O rganisation der Arbeitsw elt eine verfahresleitende Funktion zu. Im einzelnen bedeutet dies: 3.4.1 Im Anfangsstadium (Vorphase bis Vor-Ticketantrag) zeichnet in der H aupt- sache die antragstellende O rganisation der Arbeitsw elt für die Aufgleisung des R eform prozesses verantw ortlich. Sie arbeitet dabei m it ihren Partnern zusam m en und es liegt an ihr, m it den einzelnen Interessierten zu verhan- deln, erste Eckw erte zu definieren, Ziele vorzugeben und ein detailliertes R eform konzept zu erarbeiten. H at die antragstellende O rganisation der Arbeitsw elt diese ersten Arbeiten erledigt und ist eine erste Konsolidierung eingetreten, stellt die O rganisation der Arbeitsw elt beim BBT den Antrag auf Erteilung eines Vor-Tickets, dessen Erteilung gleichzeitig den Beginn des eigentlichen Ausarbeitungsprozesses m arkiert (vgl. Ü bersichtstabelle im H andbuch S. 28). 3.4.2 D as BBT steht innerhalb von Einzelprojekten w ährend der Vorphase den O rganisationen der Arbeitsw elt beratend zur Seite und ist w ährend der "Phase 1: Projektvorbereitung", w ie die übrigen Beteiligten auch, in der Position eines Verbundpartners tätig, übernim m t also keine leitenden Funktionen. Ausserhalb von konkreten Projektarbeiten übernim m t das BBT jedoch insofern steuernde Funktionen, als es bei einzelnen Vor-Ticket-Ent- scheiden m itbeteiligt ist (H andbuch S. 6-10, 28). 3.5 Anhaltspunkte zur R ollenverteilung bei Berufsbildungsreform en ergeben sich im W eiteren aus der Botschaft vom 6. Septem ber 2000 zu einem neuen Bundesgesetz über die Berufsbildung (Botschaft, BBl 2000 5686 ff.). D ies insbesondere m it Blick auf den Aufgabenbereich der Bun- desbehörden. G em äss der Botschaft regelt das G esetz die G rundlagen der Zusam m enarbeit und w eist klare Verantw ortlichkeiten zu, die den Akteuren im R ahm en der gesetzlichen Ziele optim ale Entfaltungsm öglichkeiten bie- ten. D ie bundesstaatliche Aufgabe ist subsidiär und prim är auf der strategi- schen Ebene anzusiedeln, die Anbieter von Lehr- und Ausbildungsplätzen sorgen für zukunftsorientierte Inhalte und eine abnehm ergerechte Q ualifi- zierung der Lernenden (BBl 2000 5698). Im W eiteren führt die Botschaft unter dem Titel "Kom petenzordnung" aus, dass der Bund für die überge- ordneten, landesw eiten Belange, d.h. für System entw icklung und -steue- rung, Koordination und Transparenz zuständig ist (BBl 2000 5729).8 D araus m uss gefolgert w erden, dass der G esetzgeber – w ie schon unter dem alten R echt – auch m it dem neuen Berufsbildungsgesetz dem BBT und anderen Bundesstellen nicht eine einseitige Führungsaufgabe zuw ei- sen w ollte, sondern diese die R olle des strategischen Planers zu überneh- m en, insofern also G esam tziele vorzugeben und einen allgem einen Blick über die Entw icklung des Bildungsw esens zu bew ahren haben. Sie haben in erster Linie dafür zu sorgen, dass innerhalb des gesetzlichen R ahm ens die nötigen bildungsrelevanten Erlasse zu Stande kom m en; w ie dabei im Einzelnen vorzugehen ist, w ird jedoch den einzelnen Partnern überlassen. D ahingehend m uss auch die Botschaft verstanden w erden, w enn sie die bundesstaatlichen Aufgaben als "subsidiär und prim är auf der strategi- schen Ebene anzusiedeln" beurteilt. M it "subsidiär" ist gem eint, dass die einzelne zu regelnde M aterie Verbundaufgabe darstellt und der Bund über diese Belange nicht von sich aus entscheiden soll. M it "prim är strategisch" hingegen w ird darauf verw iesen, dass der Bund die Koordination im G rossen übernehm en, also etw a die Verfahrensstände aller sich in Ü berar- beitung befindlichen Bildungsverordnungen überw achen und die finanziel- len und personellen Kapazitäten der Verbundpartner aufeinander abstim - m en soll (vgl. vorne E. 3.2). 4. G estützt auf die vorstehenden D arstellungen ergibt sich folgendes Bild in Bezug auf die R eform der Bildungsverordnung "D rucktechnologe/in". D ie für das R eform projekt neue Bildungsverordnung "D rucktechnologe/in" antragstellende O rganisation der Arbeitsw elt w ar vorliegend die Paritäti- sche Berufsbildungsstelle für die Berufe der visuellen Kom m unikation. D iese bildet daher die operative Projektleitung der Bildungsverordnungsre- form "D rucktechnologe/in" und es obliegt ihr, die im H andbuch genannten Aufgaben bis zum Vor-Ticket-Antrag w ahrzunehm en. N ach übereinstim - m ender D arstellung der Parteien sind diese Arbeiten an die H and genom - m en und durchgeführt w orden. Insbesondere hat die Paritätische Berufs- bildungsstelle für die Berufe der visuellen Kom m unikation eine R eform - kom m ission bestellt, in w elcher die gem äss H andbuch nötigen Beteiligten vertreten sind. D eshalb richtet sich die Beschw erde auch nicht generell gegen den Vor-Ticket-Entscheid, sondern lediglich gegen eine darin ent- haltene Auflage, respektive die Abänderung zum Vor-Ticket-Entscheid. M it Schreiben an die Paritätische Berufsbildungsstelle für die Berufe der visuellen Kom m unikation vom 20. Juni 2006 erhielt das R eform projekt Bil- dungsverordnung "D rucktechnologe/in" ein Vor-Ticket zugesprochen. D ies unter der Bedingung, dass dem Beschw erdeführer ein Sitz in der R eform - kom m ission einzuräum en sei. D ieses Schreiben w urde am 10. August 2006 dahingehend ergänzt, als die Paritätische Berufsbildungs- stelle für die Berufe der visuellen Kom m unikation nunm ehr alles Zum ut- bare zu unternehm en habe, um dem Beschw erdeführer die Einsitznahm e in der Kom m ission zu erm öglichen. D er Beschw erdeführer erkennt in die- ser Ergänzung zum Vor-Ticket den Ausschluss seines Verbands vom w ei-9 teren R eform prozess der Berufsbildungsverordnung "D rucktechno-loge/in" und qualifiziert diesen als Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Vw VG . 5. Vor diesem H intergrund m uss im Folgenden festgestellt w erden, ob m it dem Schreiben vom 10. August 2006 eine anfechtbare Verfügung ergan- gen ist. Einerseits kann aufgrund einer besonderen gesetzlichen G rund- lage die Pflicht bestehen, dass eine Behörde einen bestim m ten Entscheid fällen m uss. Anderseits kann Verw altungstätigkeit Verfügungsqualität erlangen, w enn ein Verw altungsakt die allgem einen Voraussetzungen von Art. 5 Abs. 1 Vw VG erfüllt. D abei gilt es im Besonderen die zuvor darge- stellten Abläufe und die von den einzelnen Beteiligten w ahrzunehm enden Aufgaben zu berücksichtigen. In einem ersten Schritt ist zu klären, ob das BBT gestützt auf das Berufs- bildungsgesetz verpflichtet ist, über den Streitgegenstand m ittels anfecht- barer Verfügung zu bestim m en und som it ein geeignetes Anfech- tungsobjekt zu schaffen (E. 6.). Besteht keine solche Pflicht ist als zw eiter Schritt zu prüfen, ob dem Schreiben vom 10. August 2006 des BBT im Sinne der allgem einen R egeln von Art. 5 Abs. 1 Vw VG trotzdem Verfü- gungscharakter zukom m t (E. 7.). 6. Als unm ittelbare gesetzliche G rundlage für den Erlass einer anfechtbaren Verfügung fällt Art. 19 BBG in Betracht. G em äss Art. 19 Abs. 1 BBG erlässt das BBT auf Antrag der O rganisationen der Arbeitsw elt oder, bei Bedarf, von sich aus Bildungsverordnungen. Art. 19 Abs. 2 - 4 BBG regelt im W eiteren Einzelheiten in Bezug auf den Inhalt, die Q ualifikationsverfah- ren für nicht form alisierte Bildung sow ie die Publikation der neuen Bil- dungsverordnungen. Als w eitere G rundlage ist Art. 1 BBG heranzuziehen. D ieser hält fest, dass die Berufsbildung eine gem einsam e Aufgabe von Bund, Kantonen und O rganisationen der Arbeitsw elt ist. Zur Verw irklichung der Ziele arbeiten Bund, Kantone und O rganisationen der Arbeitsw elt zusam m en, ebenso die Kantone und O rganisationen der Arbeitsw elt unter sich. 6.1 Betreffend die Erarbeitung von Bildungsverordnungen geht aus Art. 19 BBG nur hervor, dass das BBT grundsätzlich für den Erlass von Bildungs- verordnungen verantw ortlich zeichnet, respektive diese von sich aus oder auf einen entsprechenden Antrag einer O rganisation der Arbeitsw elt hin erlässt. D as G esetz enthält aber keine Einzelheiten oder M odalitäten darüber, w ie bei der Ausarbeitung neuer oder bei der R evision bestehender Bildungs- verordnungen vorzugehen ist. Es bezeichnet nicht näher, ob gew isse Ver- bände oder O rganisationen von bestim m ten Berufen oder Berufszw eigen zw ingend in den Erarbeitungsprozess für den Entw urf einer Bildungsver- ordnung m iteinzubeziehen und deshalb diese M itw irkungsrechte einzelner 10 Verbände m it einer individuell-konkreten Verw altungshandlung – also m it- tels Verfügung – festzustellen sind. Art. 19 BBG schreibt lediglich fest, dass die O rganisationen der Arbeitsw elt an den einzelnen Berufsbildungs- verordnungsprojekten zu beteiligen sind, w obei die Art und W eise von deren Beteiligung offen gelassen w ird. 6.2 D er in Art. 1 BBG verankerte G rundsatz, w onach Bund, Kantone und O rganisationen der Arbeitsw elt die Ziele des BBG gem einsam zu verw irkli- chen haben, statuiert im H inblick auf die Beteiligung einzelner Verbände ebenso w enig eine Verfügungspflicht. Art. 1 BBG hält das Prinzip der breit abgestützten Zusam m enarbeit unter den interessierten Kreisen fest (vgl. auch BBl 2000 5747). Art. 1 BBG kann nicht entnom m en w erden, dass die- ser G rundsatz – über das Zusam m enarbeitsprim at hinaus – das BBT von G esetzes w egen verpflichtet, in individueller und durchsetzbar W eise über M itw irkungsrechte einzelner Interessierter zu verfügen. D aran ändert auch der explizite Verw eis des BBT auf Art. 1 Abs. 3 Bst. b BBG in seinem an die Paritätische Berufsbildungsstelle für die Berufe der visuellen Kom m uni- kation gerichteten Schreiben vom 20. Juni 2006 betreffend Vor-Ticket-Ver- gabe nichts. Aus dem Berufsbildungsgesetz lässt sich som it nicht ableiten, dass das BBT schon von G esetzes w egen gehalten w äre, m ittels Verfügung über den Einsitz des Beschw erdeführers in der R eform kom m ission für die R evi- sion der Bildungsverordnung zu befinden. 7. Im W eiteren m uss geprüft w erden, ob m it dem Schreiben des BBT vom 10. August 2006 trotzdem und im Sinn von Art. 5 Abs. 1 Vw VG eine anfechtbare Verfügung ergangen ist. 7.1 D ie Verfügung w ird als individueller, an den einzelnen gerichteten H oheits- akt definiert, durch den eine konkrete verw altungsrechtliche R echtsbezie- hung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzw ingbarer W eise geregelt w erden soll (BG E 131 II 13 E. 2.2., BG E 130 V 388 E. 2.3.; zum G anzen: H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 854 ff.). Als Beschw erde- objekt öffnet die Verfügung den Zugang zum streitigen Verw altungsverfah- ren und zur Verw altungsgerichtsbarkeit. D eshalb ist in Verfügungsform zu H andeln, w enn ein Verw altungsrechtsverhältnis verbindlich festgelegt w er- den soll, ausser die gesetzliche G rundlage sehe eine andere H andlungs- form vor. Soll ein R echtsverhältnis verbindlich festgelegt w erden, besteht grundsätzlich auch ein Anspruch auf Erlass einer Verfügung (KÖ LZ/H ÄN ER , a.a.O ., R z. 188, 191). Eine Verfügung liegt also vor, w enn es sich beim angefochtenen Verw al- tungsakt um eine behördliche, einseitige, individuell-konkrete, rechtsver- bindliche und auf Bundesverw altungsrecht gestützte Anordnung handelt (TSC H AN N EN /ZIM M ER LI, a.a.O ., §28 R z. 1 ff.; KÖ LZ/H ÄN ER , a.a.O ., R z. 487 ff.). 11 Liegt nur eines dieser Elem ente nicht vor, ist der entsprechende Verw al- tungsakt nicht als Verfügung zu qualifizieren. Im vorliegenden Fall drängt sich insbesondere die Frage auf, ob m it dem Ergänzungsschreiben vom 10. August 2006 zum Vor-Ticket-Entscheid vom 20. Juni 2006 eine rechtsverbindliche Anordnung getroffen, m ithin die R e- gelung eines R echtsverhältnisses bezw eckt w urde. D ie R egelung eines R echtsverhältnisses liegt dann vor, w enn die zuständige Behörde m it einer Anordnung im Einzelfall gegenüber jem and anderem R echte oder Pflichten begründet, ändert oder aufhebt (Art. 5 Abs. 1 Bst. a Vw VG ), darüber eine Feststellung trifft (Art. 5 Abs. 1 Bst. b Vw VG ) oder Begehren auf Begrün- dung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von R echten oder Pflichten abw eist oder auf solche Begehren nicht eintritt (Art. 5 Abs. 1 Bst. c Vw VG ). D iesen Aspekt gilt es zuerst zu prüfen, bevor die übrigen Voraussetzungen von Art. 5 Abs. 1 Vw VG zu untersuchen sind. 7.2 W ie vorne in den Erw ägungen 3 und 4 dargestellt, übernim m t die für die R eform antragstellende O rganisation der Arbeitsw elt, hier die Paritätische Berufsbildungsstelle für die Berufe der visuellen Kom m unikation, die ope- rative Leitung der R eform arbeiten. Prim är bestim m t also die Projektleitung in den ersten Phasen des Ü berarbeitungsprozesses über die diversen Belange der R eform , ohne dass von Seiten des Bundes ein besonderer Einfluss ausgeübt oder dieser von sich aus in einzelne Belange der R eform eingreifen w ürde. D ie O rganisation der Arbeitsw elt legt die ersten Ergebnisse ihrer Tätigkeit in Form des Vor-Ticket-Antrags vor und erst hie- rauf erfolgt im H inblick auf die Vor-Ticket-Vergabe eine erste Prüfung der erledigten Vorarbeiten (vgl. Schritt 5 im H andbuch S.10). M it der Vergabe des Vor-Tickets an den Antragsteller erfolgt sodann die Bestätigung, dass m it der Erarbeitung der Bildungsverordnung definitiv begonnen w erden kann. D ie O rganisation der Arbeitsw elt verpflichtet sich dabei zugleich die Bedingungen zum Erhalt des Tickets einzuhalten. D ass aber m it dem Vor-Ticket-Entscheid bereits über besondere Parteirechte, insbesondere über die Beiteiligung einzelner Verbände am R eform prozess entschieden w ird oder überhaupt entschieden w erden soll, kann darin nicht erkannt w erden, und ist auch nicht Zw eckbestim m ung des Vor-Ticket-Ent- scheids. Sinn und Zw eck eines Vor-Tickets liegt einzig darin, das Verfah- ren in Bezug auf eine bestim m te Bildungsverordnungsreform m it den übri- gen laufenden R eform en zu koordinieren, um die zur Verfügung stehenden R essourcen bestm öglich einsetzen und nutzen zu können. D er Vor-Ticket- Entscheid initiiert den verfahrenstechnisch nächsten Schritt von der einen zur nächsten Phase im R eform prozess, den Ü bergang von der Planungs- zur eigentlichen Erarbeitungsphase einer neuen Berufsbildungsverordnung näm lich.12 7.3 Zudem w ürde eine einseitige Festlegung von R echten und Pflichten dem in der Botschaft und ebenso in Art. 1 BBG gründenden Prinzip der Zusam - m enarbeit zuw iderlaufen. W ohl am prägnantesten kom m t dies zum Aus- druck, w enn der G esetzgeber in seiner Botschaft schreibt, dass "der Bund nicht überall dort einzuspringen hat, w o die Akteure nicht zu R ande kom - m en" und im W eiteren erklärt, dass "der Zusam m enarbeit unter und zw i- schen den Akteuren erste Priorität zukom m t" (BBl 2000 5729). 7.4 In seinem Schreiben an den Beschw erdeführer vom 12. Septem ber 2006 stellt sich schliesslich auch das BBT auf den Standpunkt, dass Vor-Ticket- Entscheide nicht als Verfügungen im Sinn von Art. 5 Abs. 1 Vw VG , son- dern als verfahrensleitende Entscheide zu qualifizieren sind. D ieser Ansicht schliesst sich das Bundesverw altungsgericht an, denn m it dem Vor-Ticket w ird grundsätzlich nur ein Schritt auf dem W eg hin zu einer neuen Berufsbildungsverordnung unternom m en, ohne dass dabei ein rechtlich zu regelnder Sachverhalt festgelegt w erden soll. D ie zentralen Aufgaben vor der Vor-Ticket-Erteilung treffen zur H auptsache die O rgani- sationen der Arbeitsw elt respektive die Projektleitung und finden ohne besondere Einflussnahm e statt. Es zeigt sich daher, dass aufgrund der Stellung des BBT und der von ihm w ahrzunehm enden Funktionen zu Beginn von Bildungsverordnungsreform en kein Bedürfnis besteht, dass überhaupt eine – im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Vw VG – verbindliche Anord- nung getroffen w ird. D er Vor-Ticketentscheid regelt daher kein R echtsver- hältnis im Sinn von Art. 5 Abs. 1 Vw VG , w eshalb es sich beim Vor-Ticket- entscheid vom 20. Juni 2006 nicht um eine anfechtbare Verfügung handelt. Som it steht fest, dass dem Vor-Ticket-Entscheid des BBT keine Verfü- gungsqualität zukom m t, w obei offen bleiben kann, ob der Vor-Ticket-Ent- scheid die übrigen Voraussetzungen von Art. 5 Abs. 1 Vw VG erfüllen w ürde, liegt doch beim Fehlen nur eines Elem ents gem äss Art. 5 Abs. 1 Vw VG bereits keine Verfügung im Sinne des G esetzes vor. 7.5 Beim vorliegend angefochtenen Verw altungsakt, dem Schreiben vom 10. August 2006 an die Paritätischen Berufsbildungsstelle für die Berufe der visuellen Kom m unikation, handelt es sich zw ar nicht um den eigentli- chen Vor-Ticket-Entscheid, jedoch um die M odifikation des Vor-Ticket-Ent- scheids. Konsequenterw eise ist zu folgern, dass dem Schreiben vom 10. August 2006 als Ergänzungsschreiben und Anfechtungsobjekt kein Verfügungscharakter beizum essen ist. W enn schon der Anknüpfungsge- genstand (der Vor-Ticket-Entscheid vom 20. Juni 2006) des angefochte- nen Verw altungsaktes (das Schreiben vom 10. August 2006) nicht als Ver- fügung zu qualifizieren ist, m uss folgerichtig dasselbe auch für dessen Ergänzung oder Abänderung gelten. 8. D as Schreiben vom 10. August 2006 ist dam it nicht als Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Vw VG zu qualifizieren, w om it der vorliegenden Beschw erde das geeignete Anfechtungsobjekt fehlt.13 Erm angelt es der Beschw erde an einer zw ingenden Prozessvorausset- zung, hat die R echtsm ittelinstanz das Verfahren durch N ichteintretensent- scheid zu erledigen (VPB 62.11 E. 2.; KÖ LZ/H ÄN ER , a.a.O ., R z. 410). D ie Ü berprüfung der übrigen Prozessvoraussetzungen kann dam it entfallen, ebenso die m aterielle Beurteilung der Streitsache an sich. Auf die Beschw erde ist nicht einzutreten. 9. Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschw erdeführer als unterlie- gende Partei, w eshalb ihm die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 Vw VG ). Als unterliegender Partei ist dem Beschw erdeführer auch keine Parteient- schädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 Vw VG ). D em nach erkennt das B undesverw altungsgericht: 1. Auf die Beschw erde w ird nicht eingetreten. 2. D ie Verfahrenskosten von Fr. 1'400.-- w erden dem Beschw erdeführer auf- erlegt und m it dem am 22. Septem ber 2006 geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'400.-- verrechnet. 3. D ieses U rteil w ird eröffnet: - dem Beschw erdeführer (m it G erichtsurkunde) - der Vorinstanz (R ef-N r. 221.10/csc; m it G erichtsurkunde) D er vorsitzende R ichter: D er G erichtsschreiber: H ans-Jacob H eitz Stefan W yler R echtsm ittelbelehrung D ieses U rteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schw eizerischen Bundesgericht in Lausanne angefochten w erden (Art. 82 i.V.m . Art. 100 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 [Bundesgerichtsgesetz, BG G , SR 173.110]). D ie R echtsschrift ist in einer Landessprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung m it Angabe der Bew eism ittel und die U nterschrift zu enthalten (Art. 42 BG G ). Eingaben m üssen spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingegangen oder zu dessen H anden der Schw eizerischen Post oder einer schw eizerischen diplom atischen oder konsularischen Vertretung übergeben w erden (Art. 48 BG G ). Versand am : 12. Juni 2007