<!DOCTYPE html PUBLIC "-//W3C//DTD XHTML 1.0 Transitional//EN" "http://www.w3.org/TR/xhtml1/DTD/xhtml1-transitional.dtd"> <html lang="en" xml:lang="en" xmlns="http://www.w3.org/1999/xhtml"> <head><meta charset="utf-8"/> <title>Verwaltungsgericht des Kantons ZÃ¼rich: VB.2022.00456</title> <link href="/findinfo/stylesheets/main.css" rel="stylesheet" type="text/css"/> </head> <body> <!-- HEADER --> <table> <tr> <td colspan="5"> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0"> <tr> <td class="submenu_sel" nowrap="nowrap"><a href="/findinfo/xhtmltemplates/standard.htm">Standard Suche</a></td> <td> | </td> <td class="submenu" nowrap="nowrap"><a href="/findinfo/xhtmltemplates/advanced.htm">Erweiterte Suche</a></td> <td> | </td> <td class="submenu" nowrap="nowrap"><a href="/findinfo/help/index.htm">Hilfe</a></td> </tr> </table> </td> </tr> </table> <!-- /HEADER --> <br/> <!-- ZUM ERSTEN TREFFER --> <table width="100%"> <tr> <td width="20"> </td> <td> <br/><br/> </td> <td align="right"> <a href="/cgi-bin/nph-omniscgi.exe?OmnisPlatform=WINDOWS&amp;WebServerUrl=&amp;WebServerScript=/cgi-bin/nph-omniscgi.exe&amp;OmnisLibrary=JURISWEB&amp;OmnisClass=rtFindinfoWebHtmlService&amp;OmnisServer=JURISWEB,127.0.0.1:7000&amp;Parametername=WWW&amp;Schema=ZH_VG_WEB&amp;Source=&amp;Aufruf=getDocument&amp;cSprache=GER&amp;nF30_KEY=222737&amp;W10_KEY=13045539&amp;nTrefferzeile=1&amp;Template=standard/results/printviewdocument.fiw" target="_blank"><img align="bottom" alt="" src="/findinfo/images/icons/drucken.gif" title="Druckansicht"/><span> </span>Druckansicht</a> </td> <td width="20"> </td> </tr> </table> <!-- /ZUM ERSTEN TREFFER --> <!-- Metadaten --> <table width="100%"> <tr> <td width="20"> </td> <td> <table cellpadding="0" cellspacing="0"> <tr> <td nowrap="nowrap" width="180"><b>GeschÃ¤ftsnummer: </b></td> <td><b>VB.2022.00456</b></td> <td width="100%"> </td> </tr> <tr> <td>Entscheidart und -datum: </td> <td colspan="4">Endentscheid vom 27.10.2022</td> </tr> <tr> <td>SpruchkÃ¶rper: </td> <td colspan="4">4. Abteilung/4. Kammer</td> </tr> <tr> <td>Weiterzug: </td> <td colspan="4">Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in Ã¶ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 17.01.2024 abgewiesen.</td> </tr> <tr> <td>Rechtsgebiet: </td> <td colspan="4">Ãbriges Verwaltungsrecht</td> </tr> <tr> <td><b>Betreff: </b><br/><br/></td> <td colspan="4"><b>Aufsichtsrechtliches Verfahren (Ausstand)</b><br/><br/></td> </tr> <tr> <td colspan="5"><br/><b>Die rechtliche Würdigung des Sachverhalts und die darauf gestützte Entscheidfindung ist die Kernaufgabe der rechtsanwendenden Behörde. Sie ist bei der Rechtsfindung nicht auf externe Fachpersonen angewiesen. Ein Grund, weshalb der Beizug einer solchen ausnahmsweise zulässig sein sollte, ist nicht erkennbar. Der Bezirksrat holte vorliegend unzulässigerweise ein Rechtsgutachten in einer seine Hauptaufgabe betreffenden Angelegenheit ein (E. 3). Die Erteilung des Gutachtenauftrags stellt zwar einen Verfahrensfehler dar. Dieser vermag jedoch an sich keinen Ausstandsgrund zu begründen (E.4.3). Abweisung.</b></td> </tr> </table> </td> <td> </td> <td align="right" class="stiwos" nowrap="nowrap" rowspan="6" width="203"> <table cellpadding="0" cellspacing="0" width="100%"> <tr> <td>Stichworte:</td> </tr> <tr> <td> <span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: AUSSTAND">AUSSTAND</acronym></span><br/><span class="gerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: BEZIRKSRAT">BEZIRKSRAT</acronym></span><br/><span class="ungerade"><acronym title="HR: - UR: - ST: RECHTSGUTACHTEN">RECHTSGUTACHTEN</acronym></span><br/> </td> </tr> <tr><td height="2px"></td></tr> <tr> <td>Rechtsnormen:</td> </tr> <tr> <td> <span class="gerade">§ 5 Abs. 1 VRG</span><br/><span class="ungerade">§ 7 Abs. 4 VRG</span><br/> </td> </tr> <tr><td height="2px"></td></tr> <tr> <td>Publikationen:</td> </tr> <tr> <td> - keine - </td> </tr> <tr> <td>Gewichtung:<br/> (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)</td> </tr> <tr> <td> Gewichtung: 2 </td> </tr> </table> </td> <td width="20"> </td> </tr> </table> <!-- /Metadaten --> <!-- Dokument --> <table width="100%"> <tr> <td width="20"> </td> <td> <br><br/> <div class="WordSection1"> <table border="1" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable" width="0"> <tr> <td valign="top"> <p class="Kopf1"><span>Verwaltungsgericht</span></p> <p class="Kopf1"><span>des Kantons ZÃ¼rich</span></p> <p class="Kopf1"><span>4. Abteilung</span></p> </td> <td valign="top"> <p class="Kopf1"> </p> </td> <td valign="top"> <p class="Kopf1"><span><img alt="" height="78" id="Bild 1" src="/cgi-bin/nph-omniscgi.exe?OmnisPlatform=WINDOWS&amp;WebServerUrl=&amp;WebServerScript=/cgi-bin/nph-omniscgi.exe&amp;OmnisLibrary=JURISWEB&amp;OmnisClass=rtFindinfoWebHtmlService&amp;OmnisServer=JURISWEB,127.0.0.1:7000&amp;Parametername=WWW&amp;Schema=ZH_VG_WEB&amp;Source=&amp;Aufruf=getImage&amp;nF38_KEY=59363" width="123"/></span></p> </td> </tr> </table> <p class="MsoNormal">VB.2022.00456</p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"><b><span>Urteil</span></b></p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"><span>der 4. Kammer</span></p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal">vom <a id="VF_DAT_ENTSCHEID">27. Oktober 2022</a></p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal">Mitwirkend: AbteilungsprÃ¤sidentin Tamara NÃ¼ssle<span> (Vorsitz)</span>, Verwaltungsrichter Reto HÃ¤ggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, <a id="TN_AUTOTEXT_RICHTER"></a><a id="TN_AUTOTEXT_GS"></a>Gerichtsschreiber Elias Ritzi.</p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal">In Sachen</p> <p class="MsoNormal"> </p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Oberstufenschulgemeinde NÃ¤nikon-Greifensee, </span></p> <p class="MsoNormal"><span>vertreten durch RA B, </span></p> <p class="MsoNormal"><b><span>BeschwerdefÃ¼hrerin,</span></b><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>gegen</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Bezirksrat Uster, </span></p> <p class="MsoNormal"><b><span>Beschwerdegegner,</span></b><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="Zwischentitel"><a id="RU_AUTOTEXT_DRITT_N">und</a></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Sekundarschulgemeinde Uster, </span></p> <p class="MsoNormal"><b><span>Mitbeteiligte,</span></b><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><b>betreffend Aufsichtsrechtliches Verfahren (Ausstand),</b></p> <p class="Zwischentitel">hat sich ergeben: </p> <p class="Sachverhalt1"><b>I. </b> </p> <p class="Sachverhalt2"><b><span>A. </span></b><span>Mit Schreiben vom 26. April 2021 teilte der Bezirksrat Uster der Oberstufenschulgemeinde NÃ¤nikon-Greifensee und der Sekundarschulgemeinde Uster mit, dass er ein aufsichtsrechtliches Verfahren (GE.2021.33) erÃ¶ffne, um die von § 178 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) geforderte Grenzbereinigung vorzunehmen, falls keine einvernehmliche LÃ¶sung gefunden werden kÃ¶nne. </span></p> <p class="Sachverhalt2"><b><span>B. </span></b><span>Mit Beschluss vom 23. Juli 2021 drohte der Bezirksrat Uster den verfahrensbeteiligten Schulgemeinden an, mittels Ersatzvornahme ihre Gemeindeordnungen anzupassen und verschiedene weitere Anordnungen zu treffen, sollten sie nicht bis Ende Dezember 2021 eine von den Stimmberechtigten beider Gemeinden an der Urne beschlossene Grenzbereinigung zur Genehmigung einreichen. Auf einen dagegen erhobenen Rekurs der Oberstufenschulgemeinde NÃ¤nikon-Greifensee trat der Regierungsrat am 3. November 2021 nicht ein; dieser Beschluss erwuchs in Rechtskraft.</span></p> <p class="Sachverhalt2"><b><span>C. </span></b><span>Der Bezirksrat Uster hatte am 4. Mai 2021 Prof. Dr. D den Auftrag zur Erstellung eines juristischen Gutachtens erteilt, das insgesamt elf Fragen zur Vereinbarkeit von § 178 GG mit der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) sowie namentlich zu den gesetzlichen Grundlagen fÃ¼r aufsichtsrechtliche Massnahmen, zum prozessualen Vorgehen, zur Ãbergangsregelung und zu den Rechtsfolgen beantworten sollte. Das Gutachten "betreffend Grenzbereinigung der Sekundarschulgemeinde Uster und der Oberstufenschulgemeinde NÃ¤nikon-Greifensee (§ 178 Gemeindegesetz ZÃ¼rich)", datiert vom 24. September 2021, wurde dem Bezirksrat Uster am 28. September 2021 und in einer "angepasste[n] Version" am 7. Oktober 2021 zugesandt. Mit PrÃ¤sidialverfÃ¼gung vom 20. Oktober 2021 nahm der Bezirksrat Uster das Gutachten zu den Akten und stellte es den verfahrensbeteiligten Schulgemeinden zur Stellungnahme zu. </span></p> <p class="Sachverhalt2"><b><span>D. </span></b><span>Die Sekundarschulgemeinde Uster nahm am 19. November 2021 materiell Stellung zum Gutachten. Die Oberstufenschulgemeinde NÃ¤nikon-Greifensee beantragte in ihrer Stellungnahme vom 30. November 2021 im Wesentlichen Folgendes: das Gutachten sei aus dem Recht zu weisen; die Ratsschreiberin und die fÃ¼nf BehÃ¶rdenmitglieder, die Zugang zum Gutachten oder zu entsprechenden EntwÃ¼rfen hatten, hÃ¤tten in den Ausstand zu treten und es sei ein anderer Bezirksrat des Kantons ZÃ¼rich als ErsatzbehÃ¶rde zu bestimmen.</span></p> <p class="Sachverhalt1"><b><span>II. </span></b><span> </span></p> <p class="Urteilstext"><span>Am 9. Dezember 2021 leitete der Bezirksrat Uster die Eingabe der Oberstufenschulgemeinde NÃ¤nikon-Greifensee vom 30. November 2021 zur PrÃ¼fung und Beurteilung des Ausstandsbegehrens an den Regierungsrat weiter. Mit Beschluss vom 29. Juni 2022 wies der Regierungsrat das Begehren ab und auferlegte die Verfahrenskosten der Oberstufenschulgemeinde NÃ¤nikon-Greifensee (Dispositiv-Ziff. II).</span></p> <p class="Sachverhalt1"><b><span>III. </span></b><span> </span></p> <p class="Urteilstext"><span>Gegen diesen Beschluss erhob die Oberstufenschulgemeinde NÃ¤nikon-Greifensee am 29. Juli 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie stellte die folgenden materiellen AntrÃ¤ge: der angefochtene Entscheid sei aufzuheben; das Gutachten vom 24. September 2021 sei aus dem Recht zu weisen; die Ratsschreiberin und die BehÃ¶rdenmitglieder, die alle Zugang zum Gutachten oder zu entsprechenden EntwÃ¼rfen hatten oder haben, seien in den Ausstand zu versetzen und es sei ein anderer Bezirksrat des Kantons ZÃ¼rich als ErsatzbehÃ¶rde mit dem aufsichtsrechtlichen Verfahren GE.2021.33 zu befassen, alles unter EntschÃ¤digungsfolge zulasten des Kantons ZÃ¼rich bzw. des Bezirksrats Uster.</span></p> <p class="Urteilstext"><span>Der Bezirksrat Uster verzichtete auf eine Beschwerdeantwort unter Verweis auf seine Stellungnahme im Verfahren vor dem Regierungsrat. Namens des Regierungsrats beantragte die Direktion der Justiz und des Innern Abweisung der Beschwerde, unter Verzicht auf eine inhaltliche Vernehmlassung. Die mitbeteiligte Sekundarschulgemeinde Uster liess sich nicht vernehmen.</span></p> <p class="Einzug1"><span>Die Kammer</span><span> erwÃ¤gt:</span></p> <p class="Erwgung1"><b>1. </b> </p> <p class="Erwgung2"><b>1.1 </b>Das Verwaltungsgericht ist nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zustÃ¤ndig. Beim Entscheid der AufsichtsbehÃ¶rde Ã¼ber den Ausstand im Sinn von § 5a Abs. 2 VRG handelt es sich um einen Zwischenentscheid, der nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 92 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) anfechtbar ist. Weil auch die Ã¼brigen Prozessvoraussetzungen erfÃ¼llt sind, ist unter dem im Folgenden erwÃ¤hnten Vorbehalt auf die Beschwerde einzutreten.</p> <p class="Erwgung2"><b>1.2 </b>Die Weiterleitung an die Vorinstanz und deren Entscheid betrafen nur das Ausstandsbegehren und das davon abhÃ¤ngige Begehren um Bestimmung eines anderen Bezirksrats als ErsatzbehÃ¶rde. Der Antrag, das Gutachten vom 24. September 2021 sei aus dem Recht zu weisen, ist nach wie vor beim Beschwerdegegner hÃ¤ngig. Auf den entsprechenden Beschwerdeantrag 2 ist daher mangels funktioneller ZustÃ¤ndigkeit und wegen unzulÃ¤ssiger Erweiterung des Streitgegenstands nicht einzutreten. Die Frage ist allerdings materiell als Vorfrage zu behandeln.</p> <p class="Erwgung1"><b>2. </b> </p> <p class="Urteilstext">Dem Bezirksrat obliegen nach § 10 Abs. 1 des <span>Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. MÃ¤rz 1985 (BezVG, LS 173.1) vor allem die Aufsicht Ã¼ber die Gemeinden und der Entscheid Ã¼ber Rechtsmittel in Gemeindesachen. Organisatorisch gehÃ¶rt der Bezirksrat der dezentralisierten staatlichen Verwaltung an (§ 1 Abs. 3 in Verbindung mit § 2 BezVG; Katja Gfel­ler, Die Justizfunktion der ZÃ¼rcher BezirksrÃ¤te, ZÃ¼rich/St. Gallen 2021, Rz. 532). Als Teil der Bezirksverwaltung steht er unter der Leitung des Regierungsrats (§ 45 Abs. 1 des Gesetzes Ã¼ber die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 [LS 172.1]; VGr, 19. September 2018, AN.2018.00001, E. 3.2). Die Aufsicht Ã¼ber die Gemeinden Ã¼ben der Bezirksrat und der Regierungsrat aus (Art. 94 KV; § 164 Abs. 1 GG). Der Bezirksrat ist dabei erste aufsichtsrechtliche Instanz, und dem Regierungsrat kommt die Oberaufsicht zu (Mischa Morgenbesser/Lorenzo Marazzotta in: Tobias Jaag/Markus RÃ¼ssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum ZÃ¼rcher Gemeindegesetz, ZÃ¼rich etc. 2017, § 164 N. 8). Entsprechend erstattet der Bezirksrat dem Regierungsrat jÃ¤hrlich Bericht Ã¼ber die AusÃ¼bung der Aufsicht (§ 165 GG). WÃ¤hrend der Bezirksrat bezÃ¼glich seiner Rechtspflegefunktion partiell als materielles Gericht qualifiziert wird (BGE 139 III 98 E. 4; Gfeller, Rz. 457 ff., 536 ff.; vgl. auch VGr, 8. November 2017, VB.2017.00300, E. 3), handelt er in seiner Aufsichtsfunktion als VerwaltungsbehÃ¶rde.</span></p> <p class="Erwgung1"><b>3. </b> </p> <p class="Urteilstext">Die BeschwerdefÃ¼hrerin stÃ¼tzt ihr Ausstandsbegehren darauf ab, dass der Beschwerdegegner nicht befugt gewesen sei, ein externes Rechtsgutachten einzuholen. Vorweg ist somit die Frage zu behandeln, ob die Einholung des Rechtsgutachtens in diesem aufsichtsrechtlichen Verfahren zulÃ¤ssig war.</p> <p class="Erwgung2"><b>3.1 </b>Das Verwaltungsrechtspflegegesetz sieht das Einholen eines Rechtsgutachtens nicht vor, im Gegensatz zum Beizug von SachverstÃ¤ndigen zur Untersuchung des Sachverhalts (§ 7 Abs. 1 VRG). Nach § 7 Abs. 4 Satz 2 VRG wendet die VerwaltungsbehÃ¶rde das Recht von Amts wegen an. GemÃ¤ss der Rechtsprechung des Bundes- und des Verwaltungsgerichts dÃ¼rfen AuskÃ¼nfte und Gutachten von SachverstÃ¤ndigen einzig zu Sachverhaltsfragen, nicht aber zu Rechtsfragen eingeholt werden. Die rechtliche WÃ¼rdigung bzw. die Beantwortung von Rechtsfragen ist der EntscheidbehÃ¶rde vorbehalten (BGE 136 II 539 E. 3.2; VGr, 18. August 2022, VB.2021.00563, E. 7.1.1 [noch nicht publiziert] â <span>30. April 2020, VB.2019.00731, E. 6.3</span>; so auch Anja Martina Binder, Verwaltungsrechtspflege des Kantons ZÃ¼rich, ZÃ¼rich/St. Gallen 2021, Rz. 308; Regina Kiener/Bernhard RÃ¼tsche/Mathias Kuhn, Ãffentliches Verfahrensrecht, 3. A., ZÃ¼rich/St. Gallen 2021, Rz. 770; Kaspar PlÃ¼ss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons ZÃ¼rich [VRG], 3. A., ZÃ¼rich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 68). Diese GrundsÃ¤tze gelten nicht nur fÃ¼r Gerichte, sondern analog auch fÃ¼r VerwaltungsbehÃ¶rden (BGE 132 II 257 E. 4.4.1; VGr, 3. November 2020, VB.2020.00282, E. 4.3.2.2 f.; anders BGE 128 V 272 E. 5b/cc).</p> <p class="Erwgung2"><b><span>3.2 </span></b>Die Vorinstanz stÃ¼tzt ihre Ansicht, der Beschwerdegegner habe das Gutachten einholen dÃ¼rfen, auf Lehrmeinungen, laut denen die Einholung von Rechtsgutachten durch VerwaltungsbehÃ¶rden in bestimmten AusnahmefÃ¤llen zulÃ¤ssig ist. Dies wÃ¤re etwa der Fall, wenn es darum geht, eine Verwaltungspraxis zu begrÃ¼nden oder zu Ã¼berprÃ¼fen (so etwa Christoph Auer/Anja Martina Binder in: Christoph Auer/Markus MÃ¼ller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Bundesgesetz Ã¼ber das Verwaltungsverfahren, Kommentar, ZÃ¼rich/St. Gallen 2019, Art. 12 Rz. 61). Nach anderen Lehrmeinungen kann ein Rechtsgutachten eingeholt werden, wenn schwierige Rechtsfragen, Rechtsfragen ausserhalb des Fachgebiets der BehÃ¶rde oder zum auslÃ¤ndischen Recht zu klÃ¤ren sind (Roger Peter, AdministrativsachverstÃ¤ndige ohne Hinweis auf die vier Hauptpflichten: Unparteilichkeit, Fachkunde, Wahrheit, persÃ¶nliche Erstattung des Gutachtens?, SZS 2002 S. <span>141 ff., 143 ff. mit Hinweisen auf die [uneinige] Ã¤ltere Lehre; Bernhard Waldmann in: ders./Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVG), 2. A., ZÃ¼rich etc. 2016, Art. 19 N. 56 Fn. 84; Urs Zulauf, Take it or leave it? â Vom Umgang einer AufsichtsbehÃ¶rde mit ihren eigenen Rechtsrisiken, Gesellschafts- und Kapitalmarktrecht 2013 S. 479 ff., 484; vgl. auch Benjamin MÃ¤rkli in: Salim S. Rizvi/Benjamin Schindler/Urs Peter Cavelti [Hrsg.], Gesetz Ã¼ber die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen [VRP], Praxiskommentar, ZÃ¼rich/St. Gallen 2020, Art. 12â13 N. 34). Zu ergÃ¤nzen ist, dass gemÃ¤ss weiteren â mehrheitlich Ã¤lteren â Ansichten in der Lehre diejenigen BehÃ¶rden, die nicht primÃ¤r rechtsprechende Funktionen ausÃ¼ben, im verwaltungsinternen Rechtspflegeverfahren generell Rechtsgutachten einholen dÃ¼rfen (Alfred KÃ¶lz/JÃ¼rg Bosshart/Martin RÃ¶hl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons ZÃ¼rich, 2. A., ZÃ¼rich 1999, § 7 N. 22 mit Hinweisen; Alfred KÃ¶lz/Isabelle HÃ¤ner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., ZÃ¼rich etc. 2013, Rz. 473).</span></p> <p class="Erwgung2"><b><span>3.3 </span></b><span>Streitig ist, ob eine VerwaltungsbehÃ¶rde in einem aufsichtsrechtlichen Verfahren ein Rechtsgutachten in Auftrag geben dÃ¼rfe. Dabei ist das hier zu beurteilende Aufsichtsverfahren als erstinstanzliches Verwaltungsverfahren zu betrachten, sodass auf die entsprechende Rechtsprechung zurÃ¼ckgegriffen werden kann. Die bisherige Praxis des Verwaltungsgerichts betrifft nicht direkt die ZulÃ¤ssigkeit eines Gutachtenauftrags, sondern bezieht sich auf die UnzulÃ¤ssigkeit der faktischen Ãbertragung behÃ¶rdlicher Entscheidkompetenz an SachverstÃ¤ndige sowie auf die Unbeachtlichkeit von SachverstÃ¤ndigengutachten, soweit darin in Ãberschreitung des Auftragsrahmens Rechtsfragen beantwortet werden. Dennoch ist die Rechtsprechung fÃ¼r den vorliegenden Fall massgeblich: Sie beruht auf dem Grundsatz, dass die rechtliche WÃ¼rdigung des Sachverhalts und die darauf gestÃ¼tzte Entscheidfindung die Kernaufgabe der rechtsanwendenden BehÃ¶rde darstellen. Diese ist fÃ¼r die Rechtsfindung verantwortlich; um diese ZustÃ¤ndigkeit wahrzunehmen, bedarf sie keiner externen Fachperson, und deren Zuzug vermag ihrem Entscheid auch keine zusÃ¤tzliche AutoritÃ¤t zu verleihen. Daraus ergibt sich, dass Gerichte und auch VerwaltungsbehÃ¶rden (grundsÃ¤tzlich) keine Rechtsgutachten einzuholen haben. Zur Kernkompetenz der rechtsanwendenden BehÃ¶rde gehÃ¶ren auch die "Konkretisierung relativ offener Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen" sowie die Beantwortung "neuartige[r] Fragestellungen" im jeweiligen ZustÃ¤ndigkeitsbereich, weshalb derartige Aufgabenstellungen entgegen der Ansicht der Vor­instanz und des Beschwerdegegners den Beizug von Rechtsgutachten nicht rechtfertigen. </span></p> <p class="Erwgung2"><b><span>3.4 </span></b><span>Es braucht nicht generell geklÃ¤rt zu werden, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen VerwaltungsbehÃ¶rden (im nichtstreitigen Verfahren) ausnahmsweise Rechtsgutachten einholen dÃ¼rfen, denn die denkbaren, in der Lehre genannten Fallkonstellationen sind von vornherein nicht gegeben. Hier geht es im Wesentlichen um die Anwendung des Gemeindegesetzes in einem Verfahren betreffend die Aufsicht Ã¼ber die Gemeinden. Nach § 10 Abs. 1 BezVG obliegen dem Bezirksrat "vor allem die Aufsicht Ã¼ber die Gemeinden und der Entscheid Ã¼ber Rechtsmittel in Gemeindesachen". Die Angelegenheit ist somit einer der beiden Hauptaufgaben des Bezirksrats zuzuordnen, und die Rechtsgrundlage zu ihrer Behandlung bildet in erster Linie das Gemeindegesetz, also der vom Bezirksrat Ã¼blicherweise anzuwendende Erlass. Wie die BeschwerdefÃ¼hrerin zutreffend festhÃ¤lt, vermochten denn auch die mit dem Gutachten betrauten Personen keine aussergewÃ¶hnlichen oder schwierigen Rechtsfragen auszumachen: Sie stÃ¼tzen ihre AusfÃ¼hrungen nahezu ausschliesslich auf das Gemeindegesetz und die Materialien dazu, die Kantonsverfassung, Grundlagenliteratur zum Staats- und Verwaltungsrecht, namentlich zum Gemeindegesetz, sowie in der Amtlichen Sammlung publizierte Bundesgerichtsentscheide.</span></p> <p class="Erwgung2"><b><span>3.5 </span></b><span>Andere GrÃ¼nde fÃ¼r den Gutachtenauftrag bringt der Beschwerdegegner nicht vor. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Bezirksrat nicht befugt war, ein Gutachten zu den sich hier stellenden Rechtsfragen zur Gemeindeaufsicht einzuholen.</span></p> <p class="Erwgung1"><b><span>4. </span></b><span> </span></p> <p class="Erwgung2"><b>4.1 </b>Damit stellt sich die Frage, ob die unzulÃ¤ssige Einholung des Gutachtens zum Ausstand der mit dem Verfahren befassten Bezirksratsmitglieder und der Ratsschreiberin fÃ¼hren muss. GemÃ¤ss der BeschwerdefÃ¼hrerin lassen bereits die Einholung eines Gutachtens, aber auch die zeitlichen AblÃ¤ufe und der umfassende Charakter des Gutachtenauftrags darauf schliessen, dass der Beschwerdegegner keine unabhÃ¤ngige Willensbildung gewÃ¤hrleisten kÃ¶nne. Da die beteiligten BehÃ¶rdenmitglieder mittlerweile vom Gutachten Kenntnis genommen hÃ¤tten, wÃ¼rden dessen Erkenntnisse zudem willentlich oder unwillentlich die Rechtsfindung und damit den aufsichtsrechtlichen Entscheid beeinflussen.</p> <p class="Erwgung2"><b>4.2 </b>Nach § 5a Abs. 1 VRG treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persÃ¶nlich befangen erscheinen. Diese Bestimmung konkretisiert den grundrechtlichen Anspruch der Verfahrensbeteiligten auf unparteiische Beurteilung, wie er in Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) in allgemeiner Weise und in Art. 30 Abs. 1 BV fÃ¼r gerichtliche Verfahren verankert ist und als dessen Teilgehalt die Ausstandspflicht bei Befangenheit verfassungsrechtlich garantiert wird (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 4). Befangen­heit ist anzunehmen, wenn im Einzelfall tatsÃ¤chliche oder verfahrensrechtliche UmstÃ¤nde vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen bezÃ¼glich der Unparteilichkeit der betreffenden Person zu erwecken. Bei der Befangenheit handelt es sich um einen inneren Zustand, der nur schwer bewiesen werden kann. Es braucht daher nicht nachgewiesen zu werden, dass eine Person tatsÃ¤chlich befangen ist. Vielmehr genÃ¼gt das Vorhandensein von UmstÃ¤nden, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begrÃ¼nden vermÃ¶gen. Dabei kann allerdings nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abgestellt werden; das Misstrauen muss stattdessen in objektiver Weise als begrÃ¼ndet erscheinen (vgl. BGE 140 III 221 E. 4.1; Kiener, § 5a N. 15 mit weiteren Hinweisen; zum Ganzen: VGr, 10. Mai 2020, VB.2020.00063, E. 2.1). Das Ausstandsbegehren kann sich nicht gegen eine BehÃ¶rde als solche richten, wohl aber gegen sÃ¤mtliche natÃ¼rlichen Personen, die diese BehÃ¶rde bilden oder ihr angehÃ¶ren (Kiener, § 5a N. 8).</p> <p class="Erwgung2"><b>4.3 </b>Die Erteilung des Gutachtenauftrags stellt einen Verfahrensfehler dar. GemÃ¤ss der Praxis begrÃ¼nden fehlerhafte Verfahrenshandlungen fÃ¼r sich allein keinen Anschein der Befangenheit. Nur besonders schwere oder wiederholte Fehler, die auf eine Pflichtverletzung schliessen lassen, vermÃ¶gen einen Ausstandsgrund zu bilden (BGr, 24. Juni 2021, 5A_75/2021, E. 4.3 mit Hinweisen; Kiener, § 5a N. 21). Eine solche Fehlleistung liegt hier nicht vor.</p> <p class="Erwgung2"><b>4.4 </b>Entgegen der Ansicht der BeschwerdefÃ¼hrerin ergibt sich die Befangenheit der beteiligten Bezirksratsmitglieder und der Ratsschreiberin auch nicht aus dem Vorgehen des Beschwerdegegners, etwa aus den zeitlichen AblÃ¤ufen oder dem umfassenden Charakter des Gutachtenauftrags. Aus dem Auftrag als solchem kann nicht geschlossen werden, dass sich der Beschwerdegegner nicht in der Lage sah, den Fall selber zu lÃ¶sen, und dass er deswegen keine selbstÃ¤ndige rechtliche WÃ¼rdigung vornehmen kÃ¶nnte; zu einer solchen ist der Beschwerdegegner â dessen PrÃ¤sident und Ratsschreiberin das Studium der Jurisprudenz abgeschlossen haben â denn auch fÃ¤hig (vgl. auch BGE 139 III 98 E. 4.3.2 in Bezug auf die Rechtsprechungsfunktion der BezirksrÃ¤te). Zwar stellte der Beschwerdegegner in seinem Gutachtenauftrag vom 4. Mai 2021 detaillierte Fragen, sodass manche Antworten allenfalls direkt in den aufsichtsrechtlichen Entscheid hÃ¤tten Ã¼bernommen werden kÃ¶nnen. Wie die Vorinstanz festhÃ¤lt, bestehen allerdings keine Hinweise darauf, dass der Beschwerdegegner die Rechtsanwendung den SachverstÃ¤ndigen Ã¼berlassen und auf eine kritische WÃ¼rdigung des Gutachtens verzichten wollte. Der BeschwerdefÃ¼hrerin ist auch nicht zu folgen, wenn sie dies aus dem vereinbarten vorlÃ¤ufigen Kostendach von Fr. 25'000.- fÃ¼r das Gutachten ableiten will. Gegen eine beabsichtigte Selbstbindung des Beschwerdegegners spricht namentlich, dass dieser bereits vor der Ablieferung des Gutachtens aufsichtsrechtliche Ersatzmassnahmen androhte und dass er das Gutachten den Verfahrensbeteiligten zur Stellungnahme zusandte. Dies deutet vielmehr darauf hin, dass der Beschwerdegegner eigenstÃ¤ndig vorgehen und die Schlussfolgerungen des Gutachtens einer eigenen rechtlichen WÃ¼rdigung unterziehen wollte.</p> <p class="Erwgung2"><b>4.5 </b>Ebenso wenig lÃ¤sst sich Voreingenommenheit aus der Bemerkung des Beschwerdegegners im Gutachtenauftrag ableiten, wonach das Gutachten "in erster Linie [â¦] zur Legitimierung des aufsichtsrechtlichen Vorgehens dienen" solle. Daraus folgt nicht, dass sich der Beschwerdegegner bereits auf ein bestimmtes Vorgehen festgelegt hÃ¤tte, und ebenso wenig, dass er die Beantwortung der Rechtsfragen an die SachverstÃ¤ndigen abtreten wollte.</p> <p class="Erwgung2"><b>4.6 </b>Schliesslich ergibt sich keine unzulÃ¤ssige Vorbefassung daraus, dass den Bezirksratsmitgliedern und der Ratsschreiberin das Gutachten vorliegt, sodass sie sich materiell damit auseinandersetzen kÃ¶nnen. Der Umgang mit Eingaben und anderen AktenstÃ¼cken, die aus formellen GrÃ¼nden unbeachtlich sind, gehÃ¶rt zu den Ã¼blichen Aufgaben von VerwaltungsbehÃ¶rden und Gerichten bei der Verfahrenserledigung. Dies betrifft etwa verspÃ¤tete Eingaben, soweit diese aus dem Recht zu weisen sind (vgl. zum Beispiel VGr, 2. Juni 2022, VB.2021.00551, E. 8.2), oder Eingaben von Parteien, auf deren Rechtsmittel nicht einzutreten ist, wenn in einem Mehrparteienverfahren aufgrund der Rechtsmittel anderer Parteien eine materielle PrÃ¼fung vorzunehmen ist. Vergleichbar sind auch die verschiedenen Mehrfachbefassungen innerhalb der gleichen Instanz, die nach der Praxis in der Regel keine unzulÃ¤ssige Vorbefassung begrÃ¼nden (vgl. im Einzelnen Kiener, § 5a N. 27). In allen diesen FÃ¤llen darf erwartet werden, dass die BehÃ¶rdenmitglieder imstande und willens sind, den unbeachtlichen AktenstÃ¼cken bzw. frÃ¼heren Verfahrenshandlungen und Entscheiden mit der notwendigen inneren Distanz zu begegnen und Festlegungen darauf zu vermeiden. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafÃ¼r, dass die Bezirksratsmitglieder und die Ratsschreiberin im vorliegenden Fall hierzu nicht in der Lage wÃ¤ren.</p> <p class="Urteilstext">Folglich ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.</p> <p class="Erwgung1"><b>5. </b> </p> <p class="Urteilstext">Aufgrund ihres Unterliegens hat die BeschwerdefÃ¼hrerin die Gerichtskosten zu tragen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und es ist ihr keine ParteientschÃ¤digung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).</p> <p class="Erwgung1"><b>6. </b> </p> <p class="Urteilstext">Dieser Entscheid stellt einen selbstÃ¤ndig erÃ¶ffneten Zwischenentscheid Ã¼ber ein Ausstandsbegehren im Sinn von Art. 92 Abs. 1 BGG dar. Die Beschwerde in Ã¶ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, die in der Hauptsache offensteht (Art. 83 ff. BGG e contrario), ist damit unmittelbar zulÃ¤ssig. SpÃ¤ter kann der vorliegende Entscheid nicht mehr angefochten werden (Art. 92 Abs. 2 BGG). </p> <p class="Einzug1"><span>DemgemÃ¤ss erkennt <span>die Kammer</span>:</span></p> <p class="Einzug2"><span>1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.</span></p> <p class="Einzug2"><span>2. Die GerichtsgebÃ¼hr wird festgesetzt auf <br/> Fr. 1'500.--; die Ã¼brigen Kosten betragen:<br/> <u>Fr. 105.--</u> Zustellkosten,<br/> <u>Fr. 1'605.--</u> Total der Kosten.</span></p> <p class="Einzug2"><span>3. Die Gerichtskosten werden der BeschwerdefÃ¼hrerin auferlegt.</span></p> <p class="Einzug2"><span>4. Es wird keine ParteientschÃ¤digung zugesprochen.</span></p> <p class="Einzug2"><span>5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in Ã¶ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.</span></p> <p class="Einzug2"><span>6. Mitteilung an:<br/> a) die Parteien;<br/> b) den Regierungsrat.</span></p> </div> <br/><br/> </br></td> <td width="20"> </td> </tr> </table> <!-- /Dokument --> <!-- FOOTER --> <p class="fusszeile"></p> <!-- /FOOTER --> </body> </html>