B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I A-411/2012 U r t e i l v o m 1 0 . O k t o b e r 2 0 1 2 Besetzung Richterin Marianne Ryter (Vorsitz), Richter Christoph Bandli, Richterin Kathrin Dietrich, Gerichtsschreiberin Nina Dajcar. Parteien Swisscom (Schweiz) AG, 3050 Bern, vertreten durch Margareta Lauterburg, Fürsprecherin, Swisscom AG, Legal Services & Regulatory Affairs, Postfach, 3050 Bern, Beschwerdeführerin, gegen Sunrise Communications AG, Legal & Regulatory, Binzmühlestrasse 130, 8050 Zürich, vertreten durch Olivier Buchs und Rechtsanwalt Dr. iur. Matthias Amgwerd, Sunrise Communications AG, Binzmühlestrasse 130, 8050 Zürich, Beschwerdegegnerin, Eidgenössische Kommunikationskommission ComCom, Marktgasse 9, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Zugang zu den Kabelkanalisationen (KKF), Bedingungen der Verrechnung von Teilnehmeranschlüssen des Festnetzes (VTA) und Zutritt zur Kollokation (Zutritt) 2010/2011. A-411/2012 Seite 2 Sachverhalt: A. Am 30. April 2010 reichte die Sunrise Communications AG (nachfolgend: Sunrise) beim Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) zuhanden der Eidgenössischen Kommunikationskommission (ComCom) ein Gesuch um Erlass einer Zugangsverfügung gegen die Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend: Swisscom) ein. Darin begehrte sie namentlich, die Preise für die Verrechnung von Teilnehmeranschlüssen (nachfolgend: VTA) se i- en auf die Einhaltung der Kostenorientierung resp. Nichtdiskriminierung gemäss Art. 11 Abs. 1 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG, SR 784.10) zu überprüfen und rückwirkend auf den 1. Januar 2010 fes t- zulegen. Das BAKOM führte daraufhin das entsprechende Verfahren g e- mäss Art. 11a FMG durch. B. Die ComCom verfügte am 7. Dezember 2011 unter anderem für das Jahr 2010 einen VTA-Abzug von Fr. 1.50, wodurch sie das Angebot der Swiss- com zu deren Lasten korrigierte. Zudem auferlegte sie der Swisscom mit Fr. 83'727.– neun Zehntel der Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 93'030.–. Im vorliegenden Verfahren sind zwei der von der ComCom vorgenomme- nen Anpassungen des VTA-Abzugs strittig: Zum einen ging die ComCom davon aus, Marketingkosten für die Anschlüsse der Swisscom dürften nicht von anderen Fernmeldedienstanbietern ( FDA) getragen werden, weshalb sie im VTA-Abzug zu berücksichtigen und dieser anteilig zu er- höhen sei. Zum andern erhöhte die ComCom den VTA-Abzug aufgrund der Gebühren, die für das Begleichen der Rechnungen am Postschalter anfallen, um 5 Rp. Zur Kostenverlegung führte die ComCom aus, wie sie das teilweise Unterliegen der Swisscom und die Informati onsasymetrie zwischen Swisscom und Sunrise berücksichtigt habe. C. Mit Eingabe vom 23. Januar 2012 erhebt die Swisscom (nachfolgend: Be- schwerdeführerin) Beschwerde gegen die se Verfügung der C omCom (nachfolgend: Vorinstanz) und stellt folgende Rechtsbegehren: "1. Ziffer 2 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung sei i n- soweit aufzuheben, als für das Jahr 2010 betreffend die Ve r- rechnung des Teilnehmeranschlusses ein monatlicher Abzug vom Anschlusspreis (VTA -Abzug) in der Höhe von Fr. 1.50 festgelegt wird (…). A-411/2012 Seite 3 2. a) Der VTA-Abzug 2010 sei in Bestätigung des Basisangeb o- tes von Swisscom auf Fr. 1.40 festzulegen (…). b) Eventualiter sei die Sache zur Festlegung des kostenorie n- tierten VTA-Abzugs an die Vorinstanz zurückzuweisen (…). 3. Ziffer 3 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung sei i n- sofern aufzuheben, als damit die Verfahrenskosten für die Festlegung des VTA-Abzugs 2010 sowie die hälftigen Verfa h- renskosten für die Festlegung zweier Preise (Monthly Recu r- ring Charge [MR C] KKF 2010 und VTA -Abzug 2011) Swis s- com auferlegt werden." In ihrer Begründung zur Berücksichtigung der Marketingkosten legt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen dar, diese sei nicht korrekt, da die Kosten der Verrechnung und nicht die Kosten des Verka ufs von Teilneh- meranschlüssen massgeblich seien. Zu den Posteinzahlungskosten führt sie insbesondere aus, die Sachverhaltsabklärung sei ungenügend gewe- sen und es handle sich bei der Berücksichtigung dieser Kosten um eine unzulässige Praxisänderung. Zudem w ürde die Höhe nach neueren E r- kenntnissen nur 2 Rp. betragen. Schliesslich legt sie dar, weshalb die Kostenverlegung der Vorinstanz zu korrigieren sei. D. Der Preisüberwacher äussert sich in seiner Stellungnahme vom 9. März 2012 zu den Marketingkosten und den Kosten für Posteinzahlun gen. Die Vorinstanz legt in ihrer Stellungnahme vom 29. März 2012 erneut ih- ren Standpunkt dar und beantragt die Abweisung der Beschwerde. E. Die Sunrise (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) begründet in ihrer B e- schwerdeantwort vom 30. März 2012, weshalb die Beschwerde abzuwe i- sen sei. F. Die Beschwerdeführerin nimmt in ihrer Replik vom 18. Mai 2012 Stellung zu den Eingaben der Beschwerdegegnerin, der Vorinstanz und des Preis- überwachers. Die Vorinstanz äussert sich mit Schreiben vom 22. Juni 2012 zur Replik der Beschwerdeführerin. Die Beschwerdegegnerin macht in ihrer Duplik vom 20. Juli 2012 Bemerkungen zu den Eingaben. Die Be- schwerdeführerin reicht sodann ihre Schlussbemerkungen vom 31. Au- gust 2012 ein, in der sie ihre bisherigen Ausführungen bekräftigt. A-411/2012 Seite 4 G. Auf weitergehende Vorbringen und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird, soweit entscheidwesentlich, in den nachfolgenden E r- wägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern sie von einer Vorinstanz nach Art. 33 VGG stammen und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vor- liegt. Bei der angefochtenen Verfügung handelt es sich um ein taugliches Anfechtungsobjekt. Die ComCom gehört zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist somit eine zulässige Vorinstanz des Bunde sverwaltungsge- richts. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist daher für die Beurte i- lung der vorliegenden Beschwerde zuständig. 1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich n ach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Tei l- nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügun g besonders b e- rührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Ä n- derung hat. In der angefochtenen Verfügung wird die Beschwerdeführerin in Ziff. 2 des Dispositivs zu einem höheren als von ihr angebotenen VTA- Abzug verpflichtet. Zudem werd en ihr in Ziff. 3 des Dispositivs Verfa h- renskosten auferlegt. Sie ist dadurch entsprechend beschwert und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung bzw. Änderung. Somit ist sie zur Beschwerde legitimiert. 1.4 Streitgegenstand in der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bi l-A-411/2012 Seite 5 det, soweit es im Streit liegt . Er darf im La ufe des Beschwerdeverfahrens weder erwei tert noch qualitativ verändert wer den und kann sich höch s- tens verengen und um nicht mehr streitige Punkte reduzie ren, nicht aber ausweiten (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Pr o- zessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.7 ff.; vgl. statt vieler BGE 136 II 457 E. 4.2 und Urteil des Bundesverwaltungsge- richts A-8457/2010 vom 14. Juni 2011 E. 1.2.1). Im vorliegenden Fall hat die Beschwerdeführerin den Streitgegenstand auf den VTA -Abzug in Z u- sammenhang mit den Marketingkosten und den Posteinzahlungen sowie auf einzelne Aspekte der Kostenauferlegung im vor instanzlichen Verfah- ren beschränkt. 1.5 Auf die im Übrigen form - und fristgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 52 VwVG) ist damit einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneing e- schränkter Kognition; gerügt werden kann nicht nur die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermes- sens, sondern auch die Unangemessenheit des angefochtenen En t- scheids (Art. 49 VwVG). Bei der Prüfung der Angemessenheit auferlegt es sich allerdings eine ge wisse Zurückhaltung, wenn es um die Beurte i- lung technischer Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz über beson- deres Fachwissen verfügt. Es entfernt sich in solchen Fällen im Zweifel nicht von deren Auffassung und setzt sein eigenes Ermessen nicht an de- ren Stelle (vgl. BGE 133 II 35 E. 3 und BGE 130 II 449 E. 4.1; BVGE 2010/19 E. 4.2; nicht publizierte E. 2 des BVGE 2011/13 [ Urteil des Bun- desverwaltungsgerichts A-300/2010 vom 8. April 2011]). Die Vorinstanz ist keine gewöhnliche Vollzugsbehörde, sondern eine ver- waltungsunabhängige Kollegialbehörde mit besonderen Kompetenzen. Als Fachorgan ist sie sowohl autonome Konzessionsbehörde als auch Regulierungsinstanz mit besonderer Verantwortung. Sie und das mit der Instruktion des Verfahrens betraute BAKOM verf ügen über ein ausg e- prägtes Fachwissen in fernmeldetechnischen Fragen sowie bei der Beu r- teilung der ökonomischen Gegebenheiten im Telekommunikationsmarkt. Ihr steht entsprechend – wie anderen Behördenkommissionen auch – ein eigentliches "technisches" Ermess en zu. Im Rahmen dessen darf ihr bei der Beurteilung von ausgesprochenen Fachfragen ein gewisser Erme s- sens- und Beurteilungsspielraum belassen werden, soweit sie die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen A-411/2012 Seite 6 Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat (vgl. BGE 132 II 257 E. 3.2 und BGE 131 II 13 E. 3.4; BVGE 2009/35 E. 4; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A -2970/2010 vom 22. März 2012 E. 2 und A-2969/2010 vom 28. Februar 2012 E. 2 sowie nicht publizierte E. 2 des BVGE 2011/13). Damit rechtfertigt sich eine gewisse Zurückhaltung des Bundesverwaltungsgerichts wenigstens insoweit, als die Vorinstanz unbe- stimmte Gesetzesbegriffe auszulegen und anzuwenden hat. Es befreit das Bundesverwaltungsgericht indes nicht davon, unter Beachtung dieser Zurückhaltung zu überprüfen, ob die Rechtsanwendung der Vorinstanz mit dem Bundesrecht vereinbar ist (vgl. BGE 132 II 257 E. 3.2 und BGE 131 II 13 E. 3.4; BVGE 2010/19 E. 4.2 und BVGE 2009/35 E. 4, Urteile des Bundesverwaltung sgerichts A -2970/2010 vom 22. März 2012 E. 2 und A-2969/2010 vom 28. Februar 2012 E. 2). 3. Zunächst ist zu klären, ob die Vorinstanz bei der Festsetzung des VTA- Abzugs zu Recht anschlussbezogene Marketingkosten berücksichtigte und ihn dadurch erhöhte. 3.1 Für die VTA sind folgende Normen einschlägig: Art. 11 FMG trägt die Überschrift "Gewährung des Zugangs durch markt beherrschende Anbie- terinnen". Dessen Abs. 1 Bst. c nennt das Verrechnen von Teilnehmeran- schlüssen des Festnetzes als eine der For men des Zugangs z u Einrich- tungen und Diensten der marktbeherrschen den FDA. Der Zugang muss anderen Anbieterinnen auf transparente und nicht diskriminierende Weise zu kostenorientierten Preisen gewährt werden. Gemäss Ar t. 11 Abs. 3 FMG regelt der Bundesrat die Einzelheiten. Der Bundesrat hat in Art. 60 der Verordnung über Fernmeldedienste vom 9. März 2007 (FDV, SR 784.101.1) Details zur VTA geregelt: Art. 60 Verrechnen des Teilnehmeranschlusses 1 Die marktbeherrschende Anbieterin veröffentlicht in ihrem Basisangebot die technischen und kommerziellen Bedingungen für die Verrechnung des Festnetz-Teilnehmeranschlusses. 2 Der kostenorientierte Preis im Sinne von Artikel 11 Absatz 1 FMG e r- rechnet sich, indem der tatsächlich von der marktbeherrschenden Anbi e- terin verlangte Preis für einen Teilnehmeranschluss anteilig: A-411/2012 Seite 7 a. um diejenigen Kosten reduziert wird, w elche die marktbeherrschende Anbieterin hat, weil sie den Teilnehmeranschluss allen ihren Kundi n- nen und Kunden verrechnet; und b. um diejenigen Kosten erhöht wird, die sie durch die Verrechnung der Teilnehmeranschlüsse an die anderen Anbieterinnen hat. 3 Zum Verrechnen des Teilnehmeranschlusses ist nur die von der Kundin oder dem Kunden als Anbieterin für nationale und internationale Verbi n- dungen vorbestimmte Anbieterin berechtigt. Weder Art. 11 FMG noch Art. 60 FDV enthalten eine Definition der VTA. Klar ist, dass es bei dieser Zugangsform um die Situation geht, bei we l- cher Endkunden den Festnetzanschluss und die Sprachtele foniedienste nicht von der glei chen FDA bezie hen, sondern für die Sprachtelefonie dauerhaft eine alternative FDA durch eine Voreinstellung des Geräts g e- wählt haben (sog. Carrier Preselection, CPS). Sie erhalten hierbei aber für beide Leistungen eine einzige Rechnung von der Sprachtelefoniea n- bieterin. Die Kosten werden durch die VTA ausgeglichen. Hierbei wird der Betrag, den die alternative FDA der Anschlussinhaberin erstattet, um den VTA-Abzug reduziert; von dessen Höhe hängt somit die verbleibende Entschädigung der Anschlussinhaberin, d.h. der VTA -Preis, ab. Aus die- sen Regelungen ergibt sich jedoch nicht ohne Weiteres, wie die VTA im Detail ausgestaltet ist und inwiefern Marketingkosten zu berücksichtigen sind. 3.2 Die Verfahrensbeteiligten vertreten unterschiedliche Ansichten zur Be- rücksichtigung der Marketingkosten im VTA-Abzug: 3.2.1 Die Vorinstanz, der Preisüberwacher und die Beschwerdegegnerin betrachten die VTA nicht nur als reines Verrechnungsinstrument, bei dem bloss die administrativen Kosten der Rechnungsstellung zu berücksicht i- gen sind . Vielmehr leiten sie namentlich aus dem Zweck des FMG ab, dass auch ein Ausgleich des Marketingaufwands erfolgen muss und die Marketingkosten der Beschwerdeführerin folglich im VTA-Abzug enthalten sein müssen, damit die Beschwerdegegnerin nicht benachteiligt wird. Die Vorinstanz begründet dies damit , der Gesetzgeber sei davon ausg e- gangen, alle Teilnehmeranschlüsse der marktbeherrschenden Anbieterin seien CPS-geschaltet. Dies ergebe sich aus dem Nichtdiskriminierung s- gebot. Hierbei müsse man sich bei der Betrachtung vo n VTA die theoreti- sche Situation vor Augen führen, in welcher die Beschwerdeführerin ebenfalls als CPS-Nachfragerin auf dem Markt aktiv wäre. Im Wettbewerb A-411/2012 Seite 8 mit den anderen FDA müsste sie ihre Marketingkosten, gleich wie diese, durch die Differenz zwischen Endkundenpreis und VTA -Preis decken können. Daran zeige sich, dass die Marketingkosten in dieser Differenz enthalten sein müssten. Wenn davon auszugehen sei, dass sämtliche Anschlüsse CPS -geschaltet seien, fielen der Beschwerdeführerin keine Kosten für Retail-Billing mehr an, sondern nur noch für Wholesale -Billing. Dadurch würden sämtliche Kosten für Werbe - und Verkaufsaufwendun- gen an Endkunden wegfallen, weshalb sie im VTA -Abzug erfasst werden müssten. Bei VTA gehe es zwar nicht darum, dass die Endkundschaft den Anschluss bei einer alternativen FDA beziehen könnte. Es gehe aber um Wettbewerb zwischen den Anbieterinnen beim Anbieten von Sprach - telefoniediensten an die Anschlusskundschaft. Wenn die Beschwerd e- gegnerin ihren Kundinnen und Kunden ein Angebot unt erbreite, in we l- chem der Teilnehmeranschluss von der Beschwerdeführerin betrieben, aber von der Beschwerdegegnerin verrechnet werde, entstünden ihr für dessen Bewerbung Kosten. Das damit finanzierte Marketing komme aber nicht nur ihr, sondern auch der Ansc hlussbetreiberin zugute, da diese für den Anschluss entschädigt werde . Umgekehrt sei klar, dass die B e- schwerdegegnerin nicht von den Werbemassnahmen profitiere, welche von der Beschwerdeführerin für ihre eigenen Anschlüsse unternommen werden, weshalb jede FDA für ihre eigenen Marketingkosten aufkommen müsse. Der Preisüberwacher argumentiert, es sei grundsätzlich unstrittig, dass die Vermarktung des Teilnehmeranschlusses zu Marketingkosten führe. Jedoch seien Werbe- und Verkaufsaufwendungen der Beschwerdeführe- rin an die Endkunden nicht von den zugangsnachfragenden Parteien zu tragen und deshalb im VTA -Abzug aufzunehmen. Zu beachten sei, dass auch die Beschwerdeführerin von Anschlüssen profitiere, die durch ande- re FDA vertrieben würden, da sie die Gebühr für den Anschluss erhalte. Hierbei profitiere sie auch davon, dass sie sich nicht mehr um die Ve r- marktung kümmern müsse. Sie stehe mit alternativen FDA im Endku n- denmarkt im Wettbewerb; Kosten, welche der Beschwerdeführerin en t- stünden, weil sie Kunden zurückgewinnen wolle, dürften nicht der alterna- tiven FDA belastet werden. Dies könne nicht im Sinn der gesetzlichen Zugangsregulierung sein. Die Beschwerdegegnerin folgt der Argumentation der Vorinstanz und des Preisüberwachers. Sie betont zudem, die VTA sei vom Gesetzgeber nicht näher definiert worden, was den Schluss zulasse, dass der Gesetzgeber A-411/2012 Seite 9 dem Verordnungsgeber einen erheblichen Ermessensspielrum bei deren Ausgestaltung und Bepreisung einräumen wollte. 3.2.2 Demgegenüber vertritt die Beschwerdeführerin die Auffassung, bei der VTA gehe es allein um den Ausgleich der administrativen Kosten der Rechnungsstellung. Sie leitet dies in erster Linie aus der Verwendung des Begriffs "Verrechnen" sowie aus dem Wortlaut von Art. 60 Abs. 2 Bst. a FDV ab. Wenn auch Marketingkosten zu berücksichtigen wären, so wü r- de es sich eher um einen Wiederverkauf als um eine Verrechnung ha n- deln. Das VTA-Vertragswerk regle ein kaufmännisches Inkasso. Hierbei seien anschlussbezogene Marketingkosten ni cht von Bedeutung, da es sich bei diesen nicht um Kosten der Rechnungsstellung handle. Sie bestreitet die Annahme, sämtliche Teilnehmeranschlüsse seien CPS- geschaltet und Swisscom würde demzufolge keine Endkunden mehr se l- ber betreuen und es entstünden ihr folglich keine Kosten mehr für We r- bung und Verkauf an Endkunden. Diese Annahme ergebe sich weder aus dem Gesetz noch der Verordnung. Es sei nicht das Ziel des Gesetzg e- bers gewesen, Endkundenangebote der Swisscom abzuschaffen, so n- dern die Vermeidung zweier Rechnungen für Anschluss und Dienste. Zu- dem nutze nicht die andere FDA den Anschluss, um darauf Dienste zu erbringen, sondern der CPS -Endkunde, der entsprechend einen A n- schlussvertrag mit Swisscom habe. Dieser Anschlussvertrag bestehe auch bei VTA weiter. Die alternative FDA stelle dem Endkunden stellver- tretend für Swisscom nur Rechnung für den Anschluss. Deshalb sei es kein Widerspruch, wenn die Marketingkosten im VTA -Preis enthalten blieben. Bei der VTA gehe es nicht um Wettbewerb um Anschlusskunden, zumal die unterschiedlichen Zugangsformen als separate Märkte zu qu a- lifizieren seien und Angebote im Rahmen einer bestimmten Zugangsform nicht durch Angebote einer anderen Zugangsform substituiert werden könnten. Eine Diskriminierung anderer FDA finde nicht statt, weil sie ihren CPS-Kunden den Anschluss stellvertretend für Swisscom in Rechnung stellen könne und als Gegenleistung die Kosten der Rechnungsstellung erstattet erhalte, die ihr bei der Verrechnung des Sprachtelefonieverkehrs ohnehin erwachsen würden. 3.3 Die Verfahrensbeteiligten gehen also von zwei unterschiedlichen Konzeptionen der VTA aus: Jene der Beschwerdeführerin kann als "reine Verrechnungsvariante" bezeichnet werden, da bei dieser nur die administ- rativen Kosten der Rechnungsstellung relevant sind, und bei der klar zw i- schen Anschluss und Sprachtelefonie unterschieden wird. Jene der Vo r-A-411/2012 Seite 10 instanz, des Preisüberwachers und der Beschwerdegegnerin geht da r- über hinaus, indem auch die Marketingkosten als relevant erachtet we r- den. Hierbei erfolgt keine klare Trennung zwischen Anschluss und Sprachtelefonie, sondern dies wird ökonomisch als Gesamtpaket betrach- tet. 3.4 Nachfolgend ist zu prüfen, ob mit der VTA allein der Ausgleich der administrativen Kosten der Rechnun gsstellung erreicht werden soll oder ob im VTA -Abzug auch Marketingkosten für die Vermarktung des Fes t- netzanschlusses einzuschliessen sind. Hierzu sind die entsprechenden Regelungen auszulegen. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut einer Norm. Die französisch - und ital - ienischsprachigen Versionen sind hierbei ebenso massgebend wie der deutsche Text. Ist der Text nicht klar, so ist auf die übrigen Auslegung s- elemente zurückzugreifen; abzustellen ist insbesondere auf die Entst e- hungsgeschichte einer Rechtsnorm, ihren Sinn und Zweck sowie die Be- deutung, die ihr im Kontext mit anderen Normen zukommt (vgl. statt vieler BGE 137 V 167 E. 3.1 und 131 II 697 E. 4.1; Urteil des Bundes - verwaltungsgerichts A -6086/2010 vom 16. Juni 2011 E. 4; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungs- recht, 3. Aufl., Bern 2009, § 25 Rz. 3 f.; ULRICH HÄFELIN/WALTER HAL- LER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich u.a. 2012, Rz. 80 ff.). Vom deutlichen Wortlaut einer Bestimmung darf nur abgewichen werden, wenn triftig e Gründe zur Annahme bestehen, dass der klare Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich wiederum aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusamme n- hang mit anderen Vorschriften ergeben (BGE 137 V 167 E. 3.1; BGE 124 III 266 E. 4). Bei der Auslegung von Verordnungen sind zudem die g e- setzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der Delegation s- norm eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu berücksic h- tigen (vgl. BGE 137 V 167 E. 3.3). 3.4.1 Zunächst ist der Wortlaut zu untersuchen. Ein zentraler Begriff ist das "Verrechnen", das sowohl in Art. 11 Abs. 1 Bst. c FMG wie auch in der Überschrift und jedem Absatz des Art. 60 FDV genannt wird. Der D u- den umschreibt dessen Bed eutung wie folgt: durch Rechnen, bei einer Abrechnung berücksichtigen, in die Rechnung einbeziehen . Im franz ö- sischsprachigen Text wird die Verrechnung als " Facturation", im italien i- schen als "Fatturazione" bezeichnet, was Anrechnung oder Ausstellen ei-A-411/2012 Seite 11 ner Rechnung bedeutet. Die Verwendung dieses Begriffs legt nahe, dass es bei der VTA allein um den Ausgleich administrativer Kosten für die Rechnungsstellung geht ( MATTHIAS AMGWERD, Netzzugang in der Tel e- kommunikation, Diss. Zürich 2008, Rz. 260 ff., der aufgr und des Wor t- lauts von einem "reinen Inkassoverhältnis" spricht, allerdings die Frage aufwirft, ob die Verrechnungsvariante dem Normzweck zu genügen ve r- mag). Art. 60 Abs. 2 Bst. a FDV umschreibt, um welche Kosten der Anschlus s- preis reduziert wird, nämlich u m jene, die entstehen " weil sie den Tei l- nehmeranschluss allen ihren Kundinnen und Kunden verrechnet ". Im Er- läuterungsbericht zur FDV werden die abzuziehenden Kosten ge mäss Art. 60 Abs. 2 Bst. a FDV wie folgt umschrieben: "Die marktbeherr - schende Anbieteri n zieht von ihrem effektiv verlangten Teilnehmera n- schlusspreis gemäss dem Retail -Minus-Prinzip anteilig die ihr ersparten aktuellen Kosten ab, die sie nicht mehr hätte, wenn sie die Verrechnung des Teilnehmeranschlusses allen ihren Kundinnen und Kunden nic ht mehr anbieten würde." (Erläuterungsbericht des Eidgenössischen Depa r- tements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) zur Verordnung über Fernmeldedienste (FDV) vom 9. März 2007 S. 23; ab- rufbar auf www.bakom.admin.ch unter: Das Bakom/rechtli che Grundl a- gen/Verordnungen/Telekommunikationsdienste, besucht am 4. Septem- ber 2012). Diese Umschreibung deutet darauf hin, dass bei der Schaffung der Verordnung nur die administrativen Kosten der Verrechnung intere s- sierten, und kein Thema war, wer die Marketingkosten trägt. Art. 1 Bst. b FDV definiert als "Kundin oder Kunde" eine Person, die mit einer Anbieterin von Fernmeldediensten einen Vertrag über die Ina n- spruchnahme von deren Diensten geschlossen hat . Gemeint sind in Art. 60 Abs. 2 Bst. a FDV also Endkunden, was auch aus der Verwe n- dung des Begriffspaars in Art. 60 Abs. 3 FDV hervorgeht, wonach die Kundin oder der Kunde eine Anbieterin für nationale und internationale Verbindungen vorbestimmt. Da ausdrücklich "alle" Kundinnen und Ku n- den genannt werde n, ist von sämtlichen Teilnehmeranschlüssen der B e- schwerdeführerin auszugehen. Der Wortlaut des Art. 60 Abs. 2 Bst. a FDV bietet aber keine Grundlage für die Schlussfolgerung , es seien nur Wholesale-Kosten massgeblich und deshalb entstünden der Beschwe r- deführerin keine Werbekosten für Teilnehmeranschlüsse. Zum Wortlaut von Art. 11 FMG und Art. 60 FDV kann demzufolge fes t- gehalten werden, dass sich darin keine Grundlage für die Berücksicht i-A-411/2012 Seite 12 gung der Marketingkosten im VTA-Abzug findet. Jedoch bleibt zu prüfen , ob triftige Gründe für ein Abweichen von diesem klaren Wortlaut beste- hen. 3.4.2 Der Bundesrat hatte die VTA in seine m FMG -Entwurf noch nicht ausdrücklich vorgesehen. Er wollte alle Fragen des Zugangs zu den Ei n- richtungen und Diensten der marktbeherrschenden Anbieterinnen abde- cken und hierbei der ComCom einen grossen Spielraum einräumen. Da- zu erwähnte er eine Pflicht zur Gewährleistung des Zugangs zu den Diensten, die garantieren würde, dass die Konkurrentinnen einer beher r- schenden Anbieterin zumindest von Gro sshandelsangeboten profitieren könnten, um ihre eigenen Dienste zu offerieren. Dies umschrieb er mit "Wiederverkauf von Diensten". Auf dieser Grundlage könne die ComCom zum Beispiel ein Grosshandelsangebot für Dienste im Zusammenhang mit dem Anschluss, d.h . einen Wiederverkauf des Abonnements, ergä n- zend zur Entbündelung des Teilnehmeranschlusses und des schn ellen Bitstromzugangs vorsehen ( Botschaft zur Änderung des Fernmeldeg e- setzes [FMG] vom 12. November 2003, BBl 2003 7951 ff., 7969). Daraus ergeben sich keine konkreten Hinweise für die hier interessierende Frage. Die VTA wurde durch das Parlament in Art. 11 FMG ein gefügt (vgl. zur Entstehungsgeschichte AMGWERD, a.a.O., Rz. 173 ff., 180 ff.). Es wollte damit andern FDA als der Swisscom ermöglichen, ihren K unden ein Sprachtelefonieangebot aus einer Hand anbieten zu können. Hierbei sol l- te der direkte Kontakt zwischen Swisscom und Endkunden unterbrochen werden, indem die FDA nicht nur ihre erbrachten Dienste, sondern auch die Anschlussgebühr in Rechnung stellt. Damit wollte es verhindern, dass die Swisscom die Rechnungsstellung als Werbekanal nutzen kann . Der Gesetzgeber wählte den Begriff "Verrechnung" und nicht den ebenfalls eingebrachten Begriff "Wiederverkauf", wobei die Begriffe in der Beratung nicht konsequent technisch verwendet wurden (Amtliches Bulletin der Bundesversammlung [AB] 2004 N 1690 ff. [v.a. 1695, Votum Amstutz, der sowohl von Verrechnung wie auch von Kauf spricht, sowie 1697, Votum Theiler]; AB 2005 S 520 ff. und 951 f. [Votum Escher, der darauf hinweist, der Kunde werde kaum merken, ob ein Wiederverkauf oder eine Verrech- nung des Teilnehmeranschlusses ins Gesetz aufgenommen werde, s o- lange er nur eine statt zwei Rechnungen erhalte ]; AB 2005 N 177 0; vgl. AMGWERD, a.a.O., Rz. 262, der darauf hinweist, dem parlamentarischen Entscheid zwischen Verrechnung oder Wiederverkauf hafte etwas eher Zufälliges an). A-411/2012 Seite 13 Aus den Beratungen ergibt sich eindeutig der Wille, den direkten Kontakt zwischen der marktbeherrschenden FDA und den Endkunden zu unte r- brechen, insbesondere um ein Abwerben der Kunden zu verhindern. Je- doch lässt sich den Beratungen h insichtlich der Berücksichtigung der Marketingkosten kein eindeutiges Ergebnis entnehmen. Vielmehr e r- scheinen sowohl die Variante "reine Verrechnung von Administrativkos- ten" wie auch die Variante "Berücksichtigung von Marketingkosten im VTA-Abzug" als mit den Überlegungen des Gesetzgebers vereinbar. 3.4.3 Für den Sinn und Zweck der VTA ist auf die Ausführungen zur Ent- stehungsgeschichte in der vorangehenden Erwägung zu verweisen. Das FMG als Gesamtes bezweckt, dass der Bevölkerung und der Wir t- schaft vielfältige, preiswerte, qualitativ hoch stehende sowie national und international konkur renzfähige Fernmeldedienste angeboten werden (Art. 1 Abs. 1 FMG). Es soll insbesondere einen wirksamen Wettbewerb beim Erbringen vo n Fernmeldediensten ermöglichen (Art. 1 Abs. 2 Bst. c FMG). Art. 52 FDV konkretisiert dies, indem es ein Diskriminierungsver- bot ausformuliert; demnach gewährt die marktbeherr schende Anbieterin anderen FDA den Zugang zu ihren Einrichtungen und Diensten sowie zu den dazugehörigen Informationen auf nichtdiskrimi nierende Weise (Abs. 1). Hierbei darf insbesondere keine andere Anbie terin schlechter gestellt werden als Geschäftseinheiten, Tochterfirmen oder andere Par t- nerinnen der marktbeherrschenden Anbieterin (Abs. 2). Die Rechtsprechung sieht im Diskriminierungsverbot von Art. 11 Abs. 1 FMG im Wesentlichen die Pflicht der marktbeherrschenden Anbieterin, al- len Konkurrentinnen dieselben Zugangsbedingungen zu gewähren (vgl. BGE 132 II 284 E. 6.4; BVGE 2010/19 E. 9.3.3.4). Nach vorwieg ender Meinung in der Lehre beinhalten die Zugangsbedingungen alle relevanten Geschäftsbedingungen, insbesondere die Einrichtungen, Dienste und I n- formationen (Art. 52 Abs. 1 FDV) sowie die Preise ( AMGWERD, a.a.O., Rz. 304; zum Ganzen BVGE 2011/13 E. 8.2.6; je m.w.H.). Das Bundes- verwaltungsgericht versteht das Diskriminierungsverbot von Art. 11 Abs. 1 FMG als Gleichbehandlungsgebot, welches die alternativen FDA vor der historisch gewachsenen Marktbeherrschung von Swisscom zu schützen versucht (vgl. BVGE 2010/19 E. 9.3.6; BVGE 2011/13 E. 8.2.5). Nach dem allgemeinen Grundsatz der Rechtsgleichheit im S inn von Art. 8 Abs. 1 BV ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich, Ungle i- ches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln (vgl. A-411/2012 Seite 14 statt vieler BGE 130 V 18 E. 5.2; HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 752 f.). Es entspricht somit dem Sin n und Zweck des FMG, alle FDA bezüglich des Anbietens von Sprachtelefoniedienstleistungen möglichst gleich zu behandeln und Vorteile, die eine andere FDA aufgrund ihrer marktbeherr- schenden Stellung hat, abzubauen. Demzufolge wäre die Variante "VTA - Abzug inkl. Marketingkosten" mit Art. 11 FMG vereinbar, da diese einen Ausgleich hinsichtlich der Marketingkosten herbeiführt. Jedoch wider- spricht auch die reine Verrechnung administrativer Kosten nicht dem Sinn und Zweck von Art. 11 FMG, zumal der Anschluss und die Sprachtelef o- niedienstleistung unabhängig voneinander zu betrachten sind und bei dieser Betrachtungsweise ein Ausgleich der Marketingkosten nicht nah e- liegend ist. 3.4.4 Aus systematischer Sicht ist auf den grossen Spielraum des Bu n- desrates beim Erlass der FDV hinzuweisen, den ihm Art. 11 Abs. 3 FMG einräumt (vgl. nicht publizierte E. 3.6 des BVGE 2011/13) . Aus dem G e- samtsystem dieser Normen wird ersichtlich, dass es in weiten Teilen um einen Ausglei ch zwischen der historisch gewachsenen Vorzugsstellung der marktbeherrschenden FDA und den alternativen FDA geht. In Art. 51 ff. FDV hat der Bundesrat zahlreiche Details geregelt, wobei al l- gemeine Bestimmungen (Art. 51−57 FDV) den besonderen Bestimmu n- gen (Art. 58−63 FDV) vorangehen. Ausdrücklich auf die VTA bezieht sich jedoch nur Art. 60 FDV, der wie bereits erwähnt keine Klärung bezüglich der Marketingkosten bringt. Aus der Systematik ergibt sich demnach nicht, dass entweder die Variante mit Berücksichtigung der Marketingkos- ten oder die blosse Verrechnung administrativer Kosten die einzig FMG- konforme wäre. 3.5 Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass sich weder aus der Entstehungsgeschichte noch aus dem Sinn und Zweck der Rege- lungen oder aus der Systematik zwingend ergibt, dass die Marketingko s- ten im VTA -Abzug zu berücksichtigen sind. Dem Verordnungsgeber kommt bei der Ausgestaltung der Details der VTA vielmehr ein grosser Spielraum zu, innerhalb welchem beide hier diskutierten Möglichkeiten zulässig wären. Er hat sich indes für die reine Verrechnungsvariante ohne Berücksichtigung von Marketingkosten entschieden, wie aus dem Wor t- laut des Art. 60 FDV und der Entstehungsgeschichte (vgl. E. 3.4.1 f.) her- vorgeht. A-411/2012 Seite 15 Das Bundesverwaltungsgericht setzt nic ht eine eigene Lösung anstelle einer Norm des Verordnungsgebers, wenn diese wie vorliegend mit über- geordnetem Recht vereinbar ist (vgl. nicht publizierte E. 3.6 des BVGE 2011/13; s.a. BGE 131 II 13 E. 6.1 f.). Für die Berücksichtigung der Ma r- ketingkosten im VTA-Abzug fehlt es demzufolge an einer Grundlage in der Verordnung. Die Beschwerde ist deshalb diesbezüglich gutzuheissen. In ihrer Verfügung beziffert die Vorinstanz den Marketingabzug pro VTA - Abzug nicht, sondern verweist auf die Berechnungsgrundlagen der B e- schwerdeführerin, die darin den absoluten Marketingbetrag, nicht umge- rechnet auf jeden einzelnen Anschluss, angibt. In ihrer Beschwerde bezif- fert sie diesen Betrag pro Anschluss mit 7 Rp., was von keiner der Verfah- rensbeteiligten bestritten wird. D er VTA-Abzug von Fr. 1.50 ist deshalb um 7 Rp. zu reduzieren. 4. Sodann ist zu klären, ob der Abzug für die Kosten der Einzahlungen am Postschalter zu Recht im VTA -Abzug berücksichtigt wurde, und wenn ja, ob eine Höhe von 5 Rp. od er von 2 Rp. gerechtfertigt ist. Den Betrag übernahm die Vorinstanz aus einer ersten Schätzung der Beschwerd e- führerin, ohne weitere Instruktionsmassnahmen durchzuführen. 4.1 Diese Kosten fallen an, da bei Einzahlungen am Postschalter dem Empfängerkonto eine Gebühr von mindestens 90 Rp. pro Einzahlung auferlegt wird, anders als bei Einzahlungen mittels E -Banking oder Las t- schriftverfahren. Dies belastet somit die FDA, welche die Rechnung stellt; vorliegend ist dies die Beschwerdegegnerin. Es handelt sich aufgrund dieses direkten Zusammenha ngs zur Rechnungsstellung um Kosten im Sinn von Art. 60 Abs. 2 Bst. a FDV. Gegen die Berücksichtigung dieser Kosten im VTA-Abzug ist somit grundsätzlich nichts einzuwenden. 4.2 Strittig ist aber, ob es sich bei der Berücksichtigung der Posteinza h- lungskosten um eine unzulässige Praxisände rung handelt , wie dies die Beschwerdeführerin rügt. 4.2.1 Sie argumentiert, wenn die Anforderungen an den Kostennachweis dauernd geändert und die Preise immer wieder auf neue Art festgelegt würden, könne sie den Vorgaben nie genügen. Art. 60 Abs. 2 FDV enthal- te keine konkreten Bestimmungen zur Preisberechnung. Das aus dem Legalitätsprinzip fliessende Erfordernis der genügenden Normdichte ve r- lange aber, dass Normen so präzis sein müssten, dass die Rechtsunte r-A-411/2012 Seite 16 worfenen ihr Verhalten dana ch richten könnten, was hier nicht erfüllt sei. Auch aus diesem Grund müssten Praxisänderungen mit Zurückhaltung gehandhabt und vorgängig angekündigt werden. 4.2.2 Anlass zur Berücksichtigung dieser Kosten gab die Stellungnahme des Preisüberwachers. Dieser weist insbesondere auf die Pflicht zur Kos- tenorientiertheit der Preise gemäss Art. 11 Abs. 1 FMG hin; wenn wie im vorliegenden Fall ein Versehen bei der Berechnung des VTA-Abzugs auf- falle, so sei dies zu berichtigen. Die Vorinstanz entschied in diesem Sinn und vertritt die Auffassung, bezüglich dieser Kosten könne nicht von einer ständigen Praxis ausgegangen werden, da für eine Praxis eine gewisse Stetigkeit fehle und auch neue Erkenntnisse in ein hängiges Verfahren einfliessen können müssten. Aus der Normdichte des Art. 60 FDV lasse sich entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin nichts hinsichtlich einer Praxisänderung ableiten; entweder bilde diese Norm für den Abzug eine hinreichende Grundlage oder nicht. Die Beschwerdegegnerin arg u- mentiert namentlich, be i Anpassungen am Kostennachweis handle es sich dann nicht um Praxisänderungen, wenn die Anpassungen auf neuen Erkenntnissen in tatsächlicher Hinsicht beruhen würden. 4.2.3 Das Bundesverwaltungsgericht entschied zu Art. 11 Abs. 1 FMG und Art. 54 FDV, der Vorinstanz komme bei der Konkretisierung des Ko s- tenmodells bzw. der kostenorientierten Preisgestaltung und der Besti m- mung der geeignetsten Methode für deren Umsetzung ein erheblicher Beurteilungsspielraum und ein grosses "technisches Ermessen" zu (Urtei- le des Bund esverwaltungsgerichts A -2969/2010 vom 28. Februar 2012 E. 27.5.1 und 28.4.1 sowie nicht publizierte E. 3.7 des BVGE 2011/13 ; vgl. auch BGE 132 II 257 E. 3.3 zur Vorgängerbestimmung des Art. 54 FDV). Hierbei müsse sich die Vorinstanz an den durch Gesetz und Ver- ordnung vorgegebenen Rahmen halten, eine taugliche und in sich kons i- stente Vorgehensweise wählen und diese Methode konsequent und in nachvollziehbarer Weise umsetzen (Urteil des Bundesverwaltungsg e- richts A-2969/2010 vom 28. Februar 2012 E. 28.4.1). Das Bundesverwaltungsgericht stellt in diesem Zusammenhang überdies klar, dass auch wenn die Vorinstanz im Rahmen der Zugangsverfügung über den Kostennachweis als Ganzes entscheide, aufgrund des grossen Aufwands und der Komplexität der Überprüfung bezüglich d es gesamten Kostennachweises keine Praxis vor liege, von der nur unter Einhaltung der bundesgerichtlichen Voraussetzungen für eine Praxisänderung a b- gewichen werden dürfe. Namentlich soweit sich die Vorinstanz mit einem A-411/2012 Seite 17 Element des Kostennachweises nicht aus einandergesetzt habe oder ihr Entscheid in einem Punkt erstmalig und lediglich vorläufig sei, sei sie b e- fugt, ihre bisherige Praxis zu präzisieren, auszudehnen oder weiterz u- entwickeln. Angesichts der zahlreichen und komplexen Konkretisierungs - und Umsetzungsfragen sei dies nicht nur sinnvoll, sondern auch unve r- meidlich und damit systemgerecht. Die Verfahrensbeteiligten müssten deshalb grundsätzlich stets mit einem entsprechenden Vorgehen der Vor- instanz rechnen (eingehend Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2969/2010 vom 28. Februar 2012 E. 28.4.1). Auch wenn die Berechnung des VTA-Abzugs weniger komplex ist als eine Preisfestlegung gemäss Art. 54 FDV, kann diese Praxis vorliegend übe r- nommen werden. Die ebenfalls auf Art. 11 Abs. 1 FMG beruhende Übe r- prüfung des VTA-Abzugs gemäss Art. 60 FDV ist damit vergleichbar, z u- mal es auch hier gilt, verschiedenste Angaben der Beschwerdeführerin nachzuvollziehen. Hi erbei können mit wachsender Erfahrung neue E r- kenntnisse gewonnen werden. 4.2.4 Vorliegend handelt es sich nicht um das erste Verfahren, in dem der VTA-Abzug geprüft wurde. Die Vorinstanz kam aber hinsichtlich der Ko s- ten für E inzahlungen am Postschalter erstmalig zur Erkenntnis, dass auch diese zu den relevanten Kosten gehörten. Sie präzisierte infolge- dessen die Prüfung des VTA-Abzugs dahingehend, als sie auch die Ko s- ten für die Einzahlungen am Postschalter berücksichtigte. Hierbei ist nicht ersichtlich, inwiefern die Vorinstanz ihren Beurteilungsspielraum mis s- brauchen oder sich mit dieser Anpassung nicht an die ihr gesetzten Grenzen halten würde. Vielmehr zeigt die Berücksichtigung dieser Kosten den Willen auf, das Ziel der kostenorientierten Preise gemäss Art. 11 Abs. 1 FMG möglichst umfassend zu erreichen. Indem sie für den VTA - Abzug auch die neu gewonnen Erkenntnisse berücksichtigte, wendete sie Art. 60 FDV auf den Sachverhalt, wie er zum Zeitpunkt des Entscheids bekannt war, an. Dies ist nicht zu beanstanden. Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, die Normdichte des Art. 60 FDV sei zu gering und dies würde sich bezüglich einer Praxisänderung au s- wirken, ist ihr nicht zu folgen. Zwar nennt die Norm nicht sämtliche rel e- vanten Kosten ausdrücklich. Wie aber die Ausführungen in der vorange- henden Erwägung 3 zeigen, geht aus Art. 60 Abs. 2 Bst. a FDV jedenfalls eindeutig hervor, dass Kosten, die einen direkten Zusammenhang zur Rechnungsstellung haben, zu berücksichtigen sind (vgl. dazu auch E. 4.1). Insofern konkretisiert die Norm Art. 11 Abs. 1 FMG. Die fehlende A-411/2012 Seite 18 förmliche Empfehlung des Preisüberwachers ist sodann kein Grund, eine Anregung nicht zu befolgen, da die Vorinstanz verpflichtet ist, den Sac h- verhalt von Amtes wegen festzustellen (Art. 12 VwVG) und in diesem Z u- sammenhang sämtliche den Sachverhalt klärende Ausführungen zu b e- achten sind. 4.3 Weiter ist zu prüfen, ob die Vorinstanz zur Bestimmung der Höhe des Posteinzahlungsabzugs zusätzliche Instruktionsmassnahmen hätte tre f- fen müssen. Aus den Akten des vorinstanzlichen Verfahrens ergibt sich, dass die B e- schwerdeführerin die Vorinstanz darauf hinwies, es wären weitere Instruk- tionen zu den relevanten Minderkosten erforderlich, wenn diese die Kos- ten für Einzahlungen am Postschalter bereits bei der Preisfestlegung für die Jahre 201 0 und 2011 berücksichtigen woll e; anlässlich einer ersten Schätzung betrage die Höhe der Kosten 5 Rp. (Stellungnahme vom 16. August 2011 Rz. 66). Die Vorinstanz ging jedoch davon aus, weitere Instruktionsmassnahmen hinsichtlich der Höhe des Abzugs seien nicht er- forderlich. Die Höhe von 5 Rp. sei plausibel und auch nicht bestritten worden. Es könne nicht Aufgabe der Regulierungsbehörde sein, ihr pla u- sibel erscheinende Einschätzungen der Beschwerdeführerin auf ihre Richtigkeit im Detail zu überprüfen. Gemäss Art. 12 VwVG stellt die Behörde den Sachverhalt von Amtes w e- gen fest. Jedoch besteht eine Mitwirkungspflicht der Beschwerdeführerin, da sie über einen erheblichen Informationsvorsprung verfügt und die Be- hörde den Sachverhalt ohne ihre Mitwirkung gar nicht oder nicht ohne vernünftigen Aufwand erheben könnte (vgl. Art. 13 Abs. 1 VwVG sowie BGE 132 II 113 E. 3.2; BGE 128 II 139 E. 2.b; BGE 124 II 361 E. 2b; Ur- teil des Bundesverwaltungsgerichts A -1847/2010 vom 21. April 2011 E. 8.4). Grundsätzlich liegt es also an der Beschwerdeführerin, die erfo r- derlichen Nachweise im Rahmen ihrer Mitwirkungspfl icht einzubringen. Aufgrund der Umstände durfte aber die Vorinstanz nicht ohne weitere Sachverhaltsabklärungen mit der Schätzung von 5 Rp. arbeiten, da auf- grund der Äusserungen der Beschwerdeführerin offensichtlich war, dass es sich dabei nicht um einen ab schliessenden Kostennachweis handelt . Sie hat somit den Sachverhalt nicht hinreichend festgestellt. 4.4 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet gemäss Art. 61 Abs. 1 VwVG grundsätzlich in der Sache selbst und weist diese nur ausnahm s- weise an die Vorinstanz zu rück. Massgebend für den Entscheid ist der A-411/2012 Seite 19 Sachverhalt, wie er zum Urteilszeitpunkt vorliegt (Urteil des Bundesve r- waltungsgerichts A-702/2011 vom 10. Juni 2011 E. 4.1 m.H.). Wie die vorangehenden Ausführungen zeigen, hätte die Vorinstanz weite- re Instrukti onsmassnahmen ergreifen müssen. Die Beschwerdeführerin legt aber im vorliegenden Verfahren in nachvollziehbarer Weise dar, wes- halb der Abzug mit 2 Rp. zu veranschlagen ist. Diese Herleitung ane r- kennt auch die Vorinstanz in ihrer letzten Stellungnahme , weshalb mit ei- ner Rückweisung nichts gewonnen wäre und das Bundesverwaltungsg e- richt in der Sache selbst entscheidet . Für die Höhe des Abzugs für Ei n- zahlungen am Postschalter ist demzufolge von 2 Rp. statt 5 Rp. auszu- gehen und der VTA-Abzug 2010 um 3 Rp. zu reduzieren. 5. Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass der VTA-Abzug 2010 zu korrigieren ist. Der von der Vorinstanz festgesetzte Betrag von Fr. 1.50 ist um die Marketingkosten von 7 Rp. und um 3 Rp. für Einza h- lungen am Postschalter zu reduzieren ; bei der Berücksichtigung dieser Kosten handelt es sich nicht um eine unzulässige Praxisänderung . Es re- sultiert somit ein VTA -Abzug von Fr. 1.40. Dies entspricht dem Basisa n- gebot der Beschwerdeführerin , weshalb sie bezüglich des VTA -Abzugs 2010 als überwiegend obsiegend zu betrachten ist. 6. Zu prüfen ist schliesslich die Kostenverlegung durch die Vorinstanz. 6.1 Die Beschwerdeführerin rügt die Auferlegung von Verfahrenskosten für die Festlegung des VTA-Abzugs 2010 sowie die Auferlegung der hälf- tigen Verfahrensk osten für die Festlegung der beiden Preise "Monthly Recurring Charge (MRC) KKF 2010" (monatlich wiederkehrender Preis für Kabelkanalisationen, nachfolgend: MRC KKF 2010) und VTA-Abzug 2011. Sie argumentiert hinsichtlich des VTA -Abzugs 2010, wenn sich dess en Anpassung durch die Vorinstanz als fehlerhaft zeigen sollte, sei auch die Kostenauferlegung nicht rechtmässig, da − soweit der von ihr offerierte Preis bestätigt werde − sie nicht die unterliegende Partei wäre. Bezüglich des MRC KKF 2010 und den VTA -Abzugs 2011 rügt sie die Abweichung vom Unterliegerprinzip. Es sei keine für die Kostenverlegung relevante Intransparenz vorgelegen, welche die hälftige Auferlegung der Verfahrenskosten rechtfertigen würde. Art. 53 Abs. 1 FDV bezwecke nicht A-411/2012 Seite 20 den unzweideutige n Nachvollzug der Kostenorientiertheit der Preise durch andere FDA; vielmehr seien die Preise angemessen zusammenge- fasst und nachvollziehbar darzulegen. Dies habe sie getan und dadurch die Anforderung des Art. 53 Abs. 1 FDV an die Transparenz erfüllt. Zu be- achten sei zudem, dass der Beschwerdegegnerin auch Daten aus früh e- ren Verfahren bekannt gewesen seien. 6.2 Transparenz im Sinn von Art. 11 Abs. 1 FMG bedeutet für die mark t- beherrschende Anbieterin in erster Linie, dass sie den nachfragenden FDA die für die Inanspruchnahme und die Abwicklung des Zugangs erfor- derlichen Informationen technischer und kommerzieller Natur in verständ- licher und nachvollziehbarer Weise zur Verfügung stellen muss (vgl. AMGWERD, a.a.O., Rz. 294). Sie wird demnach durch Informationsgewäh- rung hergestellt. Der Grundsatz der Transparenz dient dem Verordnungs- geber folglich als gesetzliche Grundlage zur Statuie rung von Informat i- onspflichten ( BVGE 2011/13 E. 13.3). Mit Art. 53 FDV hat der Veror d- nungsgeber das Transparenzgebot konkretisiert; gem äss Art. 53 Abs. 1 Satz 2 FDV hat die marktbeherrschende Anbieterin die Herleitung der einzelnen Preise angemessen zusammengefasst und nachvollziehbar darzulegen. Gemäss der Praxis des Bundesverwaltungsgerichts kann die Vorinstanz in Zugangsverfahren gemäss FMG vom Unterliegerprinzip abweichen: Oft kann das Unterliegen im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren nicht so klar wie im Beschwerdeverfahren abgegrenzt werden. Im auf Begehren einer Partei eingeleiteten Verwaltungsverfahren wird der Streitg e- genststand von der Gesuch stellenden Partei durch ihre Anträge definiert. Zudem liegt vor Einleitung des Verfahrens auf Erlass einer Verfügung noch kein behördlicher Entscheid vor. Das heisst, die Gesuchstellerin kann erst mit Einreichung des Gesuchs einen hoheitlichen Entscheid über eine zwischen ihr und der Gesuchsgegnerin umstrittene Angelegenheit erwirken. Je weniger gut die Gesuchstellerin in der Lage ist, ihre Erfolg s- chancen abzuschätzen, desto eher kann es sich rechtfertigen, sie – auch bei vollständiger Abweisung ihrer Anträge – nicht als vollständig unterli e- gend zu betrachten bzw. der Gesuchsgegnerin aufgrund mangelnder Transparenz in Anwendung des Verursacherprinzips einen Teil der Ve r- fahrenskosten aufzuerlegen. Zudem ist zu beachten, dass die sich aus Art. 63 Abs. 3 VwVG unter Umständen ergebende Konsequenz der Ko s- tentragung durch den Staat dem im Gebührenregime des Fernmeld e- rechts geltenden Kostendeckungsprinzip – und für das Zugangsverfahren ebenso dem Dispositionsgrundsatz – widerspricht (Urteile des B undes-A-411/2012 Seite 21 verwaltungsgerichts A-5979/2010 vom 9. Juli 2011 E. 5 und A-6019/2010 vom 19. August 2011 E. 14.3). Der Entscheidbehörde kommt bei der Kostenverlegung ein erhebliches Ermessen zu. Weicht sie vom Unterliegerprinzip ab, hat sie dies zu b e- gründen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A -5979/2010 vom 9. Juli 2011 E. 4.4 m.w.H.). Es ist im Einzelfall zu beurteilen, ob eine b e- stehende Informationsasymmetrie noch als erträglich betrachtet werden kann, was zu keiner Kostenauferlegung an die obsiegende ma rktbeherr- schende FDA führt, oder ob sie so gross ist, dass die um Zugang ers u- chende FDA ihre Erfolgsaussichten nicht genügend abschätzen kann und daher eine (teilweise) Auferlegung der Verfahrenskosten an die marktb e- herrschende FDA gerechtfertigt erscheint (Urteile des Bundesverwa l- tungsgerichts A-5979/2010 vom 9. Juli 2011 E. 5.3 und A-6019/2010 vom 19. August 2011 E. 14.3.2). Hierbei ist zu berücksichtigen, dass Art. 53 Abs. 1 FDV von der marktbeherrschenden Anbieterin keine vollumfa s- sende Offenlegung ihrer Daten verlangt. Ebenso ist einzubeziehen, inwie- fern Informationen aus vorangehenden Verfahren bekannt sind. Nicht ausschlaggebend sein kann hingegen, ob die Überprüfung letztlich zu e i- ner Korrektur führt oder nicht, da dies vielmehr mit der Methodik und den berücksichtigten respektive zu berücksichtigenden Daten zusamme n- hängt als mit der Transparenz. 6.3 Die Vorinstanz orientierte sich bei der Kostenverlegung grundsätzlich am Unterliegerprinzip. Sie hat in ihrer Verfügung begründet, wie die Kos- ten auf die einzelnen zu prüfenden Bereiche aufgeteilt wurden. Bezüglich des von ihr korrigierten VTA-Abzugs 2010 ging sie von einem Unterliegen der Beschwerdeführerin aus, ebenso für andere Teilbereiche, in denen sie das Basisangebot korrigierte. 80 % der Kosten von ins gesamt Fr. 93'030.– entfallen auf diesen Teil. Sie begründet sodann, weshalb für MRC KKF 2010 und VTA-Abzug 2011 vom Unterliegerprinzip abzuweichen ist: Das Basisangebot sei nicht ohne weiteres nachvollziehbar gewesen und es habe eine relevante Intranspa- renz bestanden. Da jedoch gewisse Informationen auch vorgelegen hä t- ten, rechtfertige sich eine hälftige Auferlegung der Verfahrenskosten für die Prüfung dieses Teilbereichs, wie sie dies bereits in einem früheren Verfahren gemacht habe und bei dem die Koste nauferlegung vom Bu n- desverwaltungsgericht geschützt worden sei (Urteil des Bundesverwa l- tungsgerichts A-6019/2010 vom 19. August 2011). A-411/2012 Seite 22 6.4 Die Begründung der Vorinstanz ist grundsätzlich hinreichend und sachlich überzeugend. Knapp überzeugend ist die schematische Auferle- gung der Hälfte der Verfahrenskosten wie in einem früheren Verfahren und die fehlende Berücksichtigung der Informationen aus vorangehenden Verfahren. In künftigen Verfahren wird diesen Aspekten mehr Bedeutung zuzumessen sein. Da die Beschwerdeführerin zudem hinsichtlich des VTA -Abzugs 2010 teilweise obsiegt und deshalb die Kostenverlegung für diesen Teil zu ko r- rigieren ist, erscheint eine Reduktion der auferlegten Kosten um 20 % der Gesamtkosten von Fr. 93'030. – als angemessen. Ziff. 3 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung ist somit dahingehend abzuändern, als der Beschwerdeführerin statt Fr. 83'727.– reduzierte Kosten von Fr. 65'121.– auferlegt werden . Entsprechend ist der Anteil der Beschwerdegegnerin von Fr. 9'303.– auf Fr. 27'909.– zu erhöhen. 7. Abschliessend ist über die Kosten und Entschädigungen im vorliegenden Verfahren zu entscheiden. 7.1 Die Spruchgebühr bemisst sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien. Sie beträgt bei einer Streitigkeit mit Vermögensinteresse Fr. 200.– bis Fr. 50'000.– (Art. 63 Abs. 4bis Bst. b VwVG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschäd i- gungen vor dem Bundesverwaltungsg ericht [VGKE, SR 173.320.2]). Für die Qualifikation als Streitigkeit mit Vermögensinteresse ist es dabei u n- erheblich, ob ein Anspruch in Geld ausgedrückt ist oder nicht und we l- chem Rechtsgebiet ein Anspruch entspringt. Massgeblich ist vielmehr, ob der Rechtsgrund des streitigen Anspruchs letzten Endes im Vermögen s- recht ruht und ob mit dem Begehren letztlich und überwiegend ein wir t- schaftlicher Zweck verfolgt wird (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2969/2010 vom 28. Februar 2012 E. 32.1 m.H.). Vorliegend handelt es sich um eine Streitigkeit mit Vermögensinteresse. Angesichts des komplexen, aber sachlich eng gefassten Streitgegen s- tands sind die Verfahrenskosten auf Fr. 10'000.– festzulegen. 7.2 Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden Partei zu tragen. Unterliegt sie nur teilweise, werden die Verfahrenskosten e r- mässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Obsiegen und Unterliegen im Prozess ist A-411/2012 Seite 23 grundsätzlich nach den Rechtsbegehren der beschwerdeführenden Pa r- tei, gemessen am Ergebnis der Anfechtung d es vorinstanzlichen En t- scheis, zu beurteilen, wobei auf das materiell wirklich Gewollte abzuste l- len ist (vgl. BGE 123 V 156 E. 3c und BGE 123 V 159 E. 4b; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2969/2010 vom 28. Februar 2012 E. 32.2). Die Beschwerdeführerin obsiegt weitgehend, da die Marketingkosten vom VTA-Abzug 2010 auszunehmen sind und beim VTA-Abzug 2010 die Kos- ten der Einzahlungen am Postschalter nur mit 2 Rp. statt 5 Rp. zu b e- rücksichtigen sind. Zudem wird die vorinstanzliche Kostenverlegung teil- weise korrigiert. Es ist deshalb gerechtfertigt, ihr einen Viertel der Verfah- renskosten, d.h. Fr. 2'500.−, aufzuerlegen. Sie hat einen Kostenvo r- schuss von Fr. 10'000.− einbezahlt. Dieser ist mit den Verfahrenskosten zu verrechnen und die zuviel einbezahlten Fr . 7'500.− sind ihr zurückz u- erstatten. Hierzu hat sie dem Bundesverwaltungsgericht ihre Kontoang a- ben bekannt zu geben. Die verbleibenden Fr. 7'500.– sind der im Umfang von dreiviertel unterlie- genden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Die Vorinstanz hat keine Kosten zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). 7.3 Nach Art. 64 Abs. 1 VwVG hat die im Beschwerdeverfahren obsi e- gende Partei Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihr erwac h- senen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten. Vorliegend sind, wenn auch in unterschiedlichem Ausmass, sowohl die Beschwerdeführ e- rin als auch die Beschwerdegegnerin als teilweise obsiegend zu betrac h- ten. Da sie ihren internen Rechtsdienst mit der Interessenwahrung b e- traut haben und nicht durch externe Anwälte vertreten sind, stehen ihnen jedoch keine Parteientschädigungen zu (Art. 8 ff. VGKE, v.a. Art. 9 Abs. 2 VGKE; vgl. auch BGE 133 III 439 E. 4 sowie Urteile des Bundesverwa l- tungsgerichts A-6019/2010 vom 19. August 2011 E. 16 und nicht publ i- zierte E. 21.7 des BVGE 2011/13). 8. Dieses Urteil kann nicht beim Bundesgericht angefochten werden (Art. 83 Bst. p Ziff. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Es ist somit endgültig. A-411/2012 Seite 24 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen. 1.1 Ziff. 2 des Dispositivs der Verfügung vom 7. Dezember 2011 ist insoweit aufzuheben, als der VTA-Abzug 2010 auf Fr. 1.40 reduziert wird. 1.2 Ziff. 3 des Dispositivs der Verfügung vom 7. Dezember 2011 ist insoweit aufzuheben, als die von der Beschwerdeführerin zu tragenden Kosten auf Fr. 65'121.– reduziert werden , und die von der Beschwerdegegnerin zu tragenden Kosten auf Fr. 27'909.– erhöht werden. 2. 2.1 Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 10'000.– festgesetzt. Sie werden im Umfang von Fr. 2'500.– der Beschwerdeführerin und im Umfang von Fr. 7'500.– der Beschwerdegegnerin auferlegt. 2.2 Der auf die Beschwerdeführerin entfallende Betrag von Fr. 2'500.– wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 10'000.– verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 7'500.– wird ihr zurückerstattet. Hierz u hat sie dem Bundesverwaltungsgericht ihre Kontoangaben einzureichen. 2.3 Der auf die Beschwerdegegnerin entfallende Betrag von Fr. 7'500.– ist in- nert 30 Tagen nach Eröffnung des vorliegenden Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen. Die Zustellung des Einzahlungsscheins er- folgt mit separater Post. A-411/2012 Seite 25 3. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Einschreiben) – die Beschwerdegegnerin (Einschreiben) – die Vorinstanz (Ref-Nr. Vf11-12-07_016 / AZ 330.47; Einschreiben) – den Preisüberwacher Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Marianne Ryter Nina Dajcar Versand: