2000 1 Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 und Art. 42 ter KV; Art. 1, Art. 16, Art. 20 Abs. 1, Art. 31 und Art. 34 VRG; Art. 1, Art. 34 Abs. 2 und Art. 47 ff. GebVG. Liegenschaftserwerb durch die Gebäudeversicherung als selbständige ju- ristische Person des öffentlichen Rechts; Anfechtba rkeit, Frage der Um- gehung des Finanzreferendums (Entscheid des Obergerichts Nr. 60/1999/46 vom 25. Februar 2000 i.S. M.). 1 Die Verwaltungsakte der Gebäudeversicherung sind mi t den ordentlichen Rechtsmitteln des Verwaltungsrechtspflegegesetzes a nfechtbar. Interne Wil- lensbildungsakte können jedoch nur dann ausnahmswei se angefochten wer- den, wenn ein Bürger durch eine solche Anordnung mi ndestens indirekt in seiner Rechtsstellung (z.B. im Stimmrecht) betroffe n wird und nicht noch ein förmlicher Entscheid ergeht (E. 2b bb, cc). In diesem Sinn kann der Entschluss der Gebäudeversi cherung, eine Lie- genschaft zu erwerben, auf dem Rechtsmittelweg dara ufhin überprüft werden, ob eine Stimmrechtsverletzung vorliege, obwohl das Finanzreferendum durch Beschlüsse der Gebäudeversicherung nur mittelbar ve rletzt werden kann. Für die weitergehende Prüfung, ob die Anlagevorschrifte n und -grundsätze ein- gehalten seien, fehlt dagegen auch einem Grundeigen tümer und Versicherten das nötige individuelle Rechtsschutzinteresse (E. 2b dd, ee, ff). Die Rechtsmittelfrist beginnt bei innerbehördlichen Akten dann zu laufen, wenn der Betroffene sichere Kenntnis von einem ents prechenden definitiven Beschluss erhalten hat. Stimmrechtsverletzungen sin d aus Gründen der Rechtssicherheit jedenfalls unverzüglich, d.h. inne rhalb der üblichen Rechts- mittelfrist zu rügen (E. 2b gg). Die Einschaltung rechtlich verselbständigter Träger zur Erfüllung be- stimmter Verwaltungsaufgaben (insbesondere für die Bereitstellung von Räumlichkeiten der Verwaltung) ist unter dem Gesich tspunkt des Finanz- referendums zulässig, sofern für das gewählte Vorge hen ernsthafte sachliche Gründe bestehen und der Grundgedanke des Instituts des Finanzreferendums (Mitsprache des Volkes bei Beschlüssen über erhebli che neue Ausgaben) nicht verletzt wird (E. 3b aa). Diese Grundsätze werden im vorliegenden Fall nicht verletzt, weil der Erwerb der Liegenschaft durch die Gebäudeversicheru ng im Hinblick auf die geplante gemischte Nutzung der Liegenschaft durch K anton und Stadt Schaff- 1 Die materiellen Erwägungen dieses Entscheids (E. 3) sind – mit Bemerkungen der Re- daktion – veröffentlicht in ZBl 2001, S. 31 ff. 2000 2 hausen sowie Private sachlich vertretbar erscheint, zumal die für die Gebäu- deversicherung geltenden Anlagevorschriften und -gr undsätze nicht offen- sichtlich verletzt werden (E. 3b bb, cc). Dem Grund gedanken des Finanz- referendums ist dadurch Rechnung zu tragen, dass üb er die vom Kanton bei Einmietung in die fragliche Liegenschaft zu tragend en Umbau- und Mietkos- ten durch einen gegebenenfalls dem Finanzreferendum unterstehenden Be- schluss des Grossen Rats zu entscheiden ist (E. 3b dd, ee). Nachdem bekannt geworden war, dass die kantonale Gebäudeversicherung beabsichtige, die Liegenschaft Jezler am Herrenacke r in Schaffhausen zu er- werben, erhob der im Kanton stimmberechtigte M. geg en diese Kaufabsicht Beschwerde an den Regierungsrat; er beantragte, der Gebäudeversicherung den Erwerb der Liegenschaft zu untersagen. Der Regierungsrat behandelte die Beschwerde als blosse Aufsichtsbeschwerde und gab d ieser keine Folge. M. erhob darauf mit demselben Antrag Verwaltungsger ichtsbeschwerde ans Obergericht. Dieses wies die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Aus den Erwägungen: 2.– Gegen letztinstanzliche Entscheide kantonaler Ver waltungsbehörden kann – sofern kein anderes Bundesrechtsmittel als d ie staatsrechtliche Be- schwerde oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht of- fensteht – beim Obergericht als Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden (Art. 34 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen [Verwaltungsrechtspflegegesetz] vom 20. September 1 971 [VRG, SHR 172.200]). a) ... b) aa) Die Gebäudeversicherung ist eine selbständige juris tische Person des öffentlichen Rechts (Art. 1 des Gesetzes über d ie Gebäudeversicherung im Kanton Schaffhausen vom 30. Oktober 1972 [GebVG, SHR 960.100]). Es ist daher unbestritten, dass deren Ausgabenbeschlüs se grundsätzlich nicht dem Finanzreferendum nach Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 un d Art. 42 ter der Verfas- sung des Kantons Schaffhausen vom 24. März 1876 (KV , SHR 101.000) un- terliegen, da es sich nicht um Ausgaben des Kantons , sondern der Gebäude- versicherung als rechtlich verselbständigter Organi sation handelt, die Träger eines eigenen Vermögens ist (vgl. dazu ausführlich Paul-Dieter Klingenberg , Das Finanzreferendum im Kanton Schaffhausen, Diss. Zürich 1957, S. 23 ff., 2000 3 und aus der neueren allgemeinen Literatur Paul Richli, Finanzreferendum bei Erledigung staatlicher Aufgaben durch private Träge r, ZBl 1987, S. 145 ff., insbesondere S. 147, je mit weiteren Hinweisen). De r Beschwerdeführer macht jedoch geltend, dass die fragliche Liegenscha ft im wesentlichen zur Benutzung als Verwaltungsgebäude für den Kanton die nen solle. Es liege da- her eine unzulässige Umgehung des Finanzreferendums und überdies eine Verletzung der Anlagevorschriften der Gebäudeversicherung (insbesondere Art. 34 Abs. 2 GebVG) vor, was auf dem Rechtsweg mü sse angefochten wer- den können. Im Zusammenhang mit diesen Rügen stellen sich nich t nur in materieller, sondern auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht heik le Fragen, welche nach- folgend geklärt werden müssen (vgl. dazu auch Richli , S. 145 ff., insbesonde- re S. 157 ff., zur ähnlichen Problematik bei Ausgaben privatrechtlicher Träger von Verwaltungsaufgaben). Dabei ist auf die Verwalt ungsgerichtsbeschwerde zumindest insoweit einzutreten, als zu prüfen ist, ob der Regierungsrat die vom Beschwerdeführer am 4. November 1999 erhobene B eschwerde zu Recht als blosse Aufsichtsbeschwerde behandelt habe , was der Beschwerde- führer – jedenfalls sinngemäss – bestreitet. bb) Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass auch die V erwaltungsakte der Gebäudeversicherung nach den Vorschriften des V erwaltungsrechtspfle- gegesetzes angefochten werden können, zumal die Bestimmung über den Gel- tungsbereich dieses Gesetzes (Art. 1 VRG) im Intere sse des Rechtsschutzes gegenüber der öffentlichen Hand in einem weiten Sin n ausgelegt werden muss und prinzipiell auch die Verwaltungsorgane sel bständiger öffentlich- rechtlicher Organisationen erfassen soll (vgl. zur entsprechenden Vorschrift des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes auch Kölz/Bosshart/Röhl , Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kan tons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 4 N. 4 ff., insbesondere N. 6, S. 54 f.). Die Unterstellung der Verwaltungsakte der Gebäudeversicherung unter die R echtsprechung der Verwaltungsrechtspflegebehörden ergibt sich im übri gen auch ausdrücklich aus Art. 47 ff. GebVG, wonach gegen Verwaltungsakte der Gebäudeversich- erung sinngemäss der Rekurs an das zuständige Depar tement (Baudeparte- ment) offensteht (Art. 49 GebVG), soweit es sich ni cht um die Schadenschät- zung handelt (Zuständigkeit einer besonderen Rekurs kommission [Art. 48 GebVG]) oder ausnahmsweise die Zivilgerichte zustän dig sind (Art. 50 GebVG). Rekursentscheide des Baudepartements können sodann mangels abweichender Anordnung mit den ordentlichen Rechtsm itteln des Verwal- tungsrechtspflegegesetzes (Rekurs an den Regierungs rat gemäss Art. 16 ff. VRG; Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Obergeric ht gemäss Art. 34 ff. 2000 4 VRG) weitergezogen werden (vgl. zur Rechtsmittelord nung im Bereich der Gebäudeversicherung auch Arnold Marti , Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Schaffhausen, Diss. Zürich 1986, S. 97, mit weiteren Hinweisen). cc) Im vorliegenden Fall stellt sich jedoch die vom Reg ierungsrat an sich zu Recht aufgeworfene Frage, ob ein anfechtbarer Verwaltungsakt ge- geben sei, worunter nach herrschender Auffassung ei ne Verfügung im Sinn der Verwaltungsrechtslehre zu verstehen ist (indivi dueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete ver waltungsrechtliche Rechtsbeziehung in verbindlicher und erzwingbarer W eise geregelt wird; vgl. dazu Marti , S. 104 ff., und zum Zürcher Verwaltungsrechtspfle gegesetz auch Kölz/Bosshart/Röhl , Vorbemerkungen zu §§ 4 – 31 N. 8 ff., S. 41 ff., je mit weiteren Hinweisen). Nun ist aber unbestritten, das s in der vorliegenden Sa- che keine Verfügung im erwähnten Sinn ergangen ist. Vielmehr lagen ur- sprünglich lediglich Kaufabsichten bzw. ein interne r Kaufbeschluss der Ver- waltung der Gebäudeversicherung vor, was am 2. Deze mber 1999 durch den Abschluss des Kaufvertrags und die Eigentumsübertra gung umgesetzt wurde (vgl. zur Organisation der Gebäudeversicherung Art. 3 GebVG und § 1 – 3 der Verordnung zum Gesetz über die Gebäudeversicher ung im Kanton Schaffhausen vom 14. August 1973 [GebVV, SHR 960.11 1]). Privatrechtli- che Willenserklärungen von Amtsstellen aber können grundsätzlich nicht Ge - genstand von ordentlichen Verwaltungsrechtsmitteln bilden (vgl. dazu Marti , S. 110 ff., und Kölz/Bosshart/Röhl , Vorbemerkungen zu §§ 4 – 31 N. 14, S. 44, sowie § 19 N. 12, S. 330 f.). Auch interne Willensbildungsakte öffentlicher Organisationen können im Prinzip nicht mit den ordentlichen Verwaltungsrecht smitteln angefochten werden. Eine Ausnahme bilden nach der Praxis des Ob ergerichts, welche sich hiefür auch auf gewichtige Stimmen in der Lehre stü tzen kann, innerbehördli- che Akte, sofern ein Bürger von der Anordnung minde stens indirekt in seiner Rechtsstellung (z.B. im Stimmrecht oder in den Grun drechten) betroffen wird und nicht noch ein förmlicher Entscheid ergeht (vgl . dazu die Hinweise bei Marti , S. 109 f., insbesondere S. 110 bei N. 38; vgl. au ch Kölz/Bosshart/Röhl , § 19 N. 18 ff., S. 332 f.). Ein solcher Fall aber i st hier gegeben, da der Be- schwerdeführer im vorliegenden Verfahren von Anfang an eine Stimmrechts- verletzung gerügt hat und bei Ausgaben- und Anlagee ntscheiden der Gebäu- deversicherung unbestrittenerweise kein förmlicher Ausgabenbeschluss er- geht und publiziert wird. Soweit der Beschwerdeführ er also eine Stimm- rechtsverletzung geltend macht, liegt nach der Rechtsprechung des O ber- gerichts grundsätzlich ein taugliches Anfechtungsob jekt vor. Dieses kann nach der Praxis des Obergerichts mit den ordentlich en Rechtsmitteln der 2000 5 Verwaltungsrechtspflege (Rekurs, Verwaltungsgericht sbeschwerde) ange- fochten werden, steht doch die besondere Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 82 bis bzw. Art. 82 ter des kantonalen Wahlgesetzes vom 15. März 1904 (WahlG, SHR 160.100) nur bei Verletzung des Stimmre chts bei der Aus- übung der politischen Rechte im konkreten Einzelfall offen, während eine Verletzung des Stimmrechts durch Erlasse und Beschl üsse von allgemeiner Bedeutung mit den allgemeinen Rechtsmitteln des Verwaltungsrechtspflege- gesetzes angefochten werden muss (vgl. dazu OGE vom 20. Oktober 1992 i.S. M., E. 1b, Amtsbericht 1992, S. 162 ff., und Marti , S. 132 ff., insbesonde- re S. 133 bei N. 172 f., mit weiteren Hinweisen; zur abweichenden Rechtsmit- telordnung im Kanton Zürich, wo Stimm- und Wahlrech tsbeschwerden ans Verwaltungsgericht grundsätzlich ausgeschlossen sin d, vgl. Kölz/Boss- hart/Röhl , § 19 N. 135 ff., S. 369, mit Hinweisen). dd) Ein Problem ergibt sich im vorliegenden Fall freili ch auch daraus, dass nach Art. 42 und Art. 42 ter KV nur Ausgabenbeschlüsse des Grossen Ra- tes dem Finanzreferendum unterliegen. Soweit – wie hier – eine nur mit- telbare Verletzung des Finanzreferendums (Beschlussfassung durch eine un- zuständige Behörde) gerügt wird, musste nach der bi sherigen, an die Recht- sprechung des Bundesgerichts zur staatsrechtlichen Beschwerde angelehnten Praxis vorfrageweise die Rüge einer Verletzung der Gewaltentrennung erho- ben werden (vgl. dazu Marti , S. 180, mit Hinweisen; vgl. auch Richli , S. 157 f.). Das Bundesgericht hat diese in der Literatur z um Teil kritisierte Recht- sprechung aber inzwischen für Ausgabenbeschlüsse au fgegeben, weshalb auch im vorangehenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren kein Grund mehr dafür besteht, eine direkte Anfechtung eines solche n Beschlusses wegen einer Stimmrechtsverletzung nicht zuzulassen (vgl. dazu Walter Kälin , Das Verfah- ren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A., Bern 1994, S. 102 f., mit Hinwei- sen, insbesondere BGE 113 Ia 389 E. 1b und 118 Ia 1 86 f. E. 1a). Angesichts dieser rechtlich schwierigen, bisher noch nicht abs chliessend geklärten Situa- tion kann dem Beschwerdeführer nicht vorgehalten we rden, dass er lediglich die Untersagung des Liegenschaftskaufs, nicht aber die Unterstellung unter die Volksabstimmung beantragt hat, zumal jedenfalls klar ist, dass der Be- schwerdeführer mit den erhobenen Rechtsmitteln die Ausarbeitung einer refe- rendumspflichtigen Vorlage an den Grossen Rat und d amit die Durchführung einer Volksabstimmung erreichen wollte. ee) Der Entschluss der Gebäudeversicherung, die fraglic he Liegenschaft zu erwerben, kann im übrigen aufgrund der dargelegt en Praxis nur mit Bezug auf die Frage einer Stimmrechtsverletzung angefochten und überprüft werden. Dabei sind allenfalls vorfrageweise – soweit dies f ür die Frage einer Verlet- 2000 6 zung des Stimmrechts erforderlich ist – auch die fü r die Gebäudeversicherung geltenden Anlagevorschriften (insbesondere Art. 34 GebVG) zu beachten. Soweit der Beschwerdeführer aber gestützt auf seine Eigenschaft als Grund- eigentümer und Versicherter der Gebäudeversicherung eine darüber hinaus- gehende Prüfung verlangt, ob beim fraglichen Liegen schaftskauf die mass- gebenden Anlagevorschriften und -grundsätze eingeha lten werden, kann auf die vorliegende Beschwerde zum vornherein nicht ein getreten werden, da in- soweit lediglich allgemeine Interessen geltend gema cht werden, welche die Ergreifung der ordentlichen Rechtsmittel nicht zu r echtfertigen vermögen. Die Geltendmachung von Stimmrechtsverletzungen mit den allgemeinen Rechtsmitteln der Verwaltungsrechtspflege bildet in sofern einen Sonderfall, welcher mit der besonderen Natur der politischen Rechte zusammenhängt, die auf Bundesebene auch mit der staatsrechtlichen Besc hwerde durchgesetzt werden können (vgl. dazu Marti, S. 169, 179 f., mit Hinweisen; zum Aus- schluss der Geltendmachung blosser Interessen der A llgemeinheit auch Kölz/Bosshart/Röhl , § 21 N. 23, S. 400). Die Einhaltung der massgebenden Anlagevorschriften und -grundsätze durch die Gebäudeversicherung kann daher in allgeme iner Weise nur von den zuständigen finanzrechtlichen und politischen Aufsichtsbehörden (Finanzkon- trolle, Regierungsrat und Grosser Rat) überprüft we rden (vgl. dazu Art. 3 GebVG, § 2 GebVV und Art. 34 Ziff. 3 KV; zur staatl ichen Aufsicht gegen- über verselbständigten öffentlichrechtlichen Organi sationen auch Ulrich Zimmerli , "Privatisierung" und parlamentarische Oberaufsich t, in: Wolfgang Wiegand [Hrsg.], Rechtliche Probleme der Privatisie rung, Bern 1998, S. 167 ff., insbesondere S. 193 ff., mit weiteren Hinweisen). ff) Somit ergibt sich, dass gegen den Liegenschafts-Kau fentschluss der Gebäudeversicherung – soweit eine Stimmrechtsverlet zung geltend gemacht wird – grundsätzlich der Rekurs an das Baudeparteme nt und anschliessend an den Regierungsrat hätte ergriffen und dessen Entsch eid alsdann mit Verwal- tungsgerichtsbeschwerde ans Obergericht hätte weite rgezogen werden kön- nen. Der Regierungsrat hat jedoch das bei ihm am 4. November 1999 erhobe- ne Rechtsmittel lediglich als formlose Aufsichtsbes chwerde im Sinne von Art. 31 VRG behandelt. ... ... Der Regierungsrat hätte ... diese Eingabe aufg rund der dargelegten Rechtslage (oben, E. 2b bb, cc) als ordentliches Re chtsmittel behandeln sol- len, soweit damit eine Stimmrechtsverletzung gelten d gemacht wurde. Eine falsche Bezeichnung vermag hierbei nicht zu schaden , zumal die Ver- waltungsrechtspflegeinstanzen bei der Qualifikation eines Rechtsmittels das Recht grundsätzlich von Amtes wegen anzuwenden habe n und sich ... aus der 2000 7 Eingabe vom 4. November 1999 nicht ergibt, dass der Beschwerdeführer die- se Eingabe lediglich als formlose Aufsichtsbeschwer de im Sinn von Art. 31 VRG behandelt wissen wollte. ... gg) Nun macht der Regierungsrat allerdings auch noch ge ltend, auf die am 4. November 1999 erhobene Beschwerde hätte als R ekurs ohnehin nicht mehr eingetreten werden können, da die Rekursfrist von 20 Tagen (Art. 20 Abs. 1 VRG) längst abgelaufen gewesen sei, nachdem der Beschwerdeführer unbestrittenerweise bereits am 15. September 1999 K enntnis von der fragli- chen Kaufabsicht der Gebäudeversicherung erhalten habe. Bei innerbehördlichen Akten, welche nicht formell publiziert werden (vgl. dazu oben, E. 2b cc), steht nicht zum vornher ein fest, wann die Rechts- mittelfrist zu laufen beginnt. Analog zum Fristenla uf im Revisionsverfahren kann die Rekursfrist in solchen Fällen daher erst d ann zu laufen beginnen, wenn der Betroffene sichere Kenntnis von einem entsprechenden definitiven Beschluss erhalten hat (vgl. zum Revisionsverfahren Marti , S. 296, und Kölz/Bosshart/Röhl , § 86b N. 8, S. 846, je mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall wurde am 15. September 1999 a us der Presse (im Zusammenhang mit der Berichterstattung über das Med iencafé des Regie- rungsrats vom 14. September 1999) bekannt dass der "Kanton" die Liegen- schaft Jezler erwerben wolle, wobei die Gebäudevers icherung als Käuferin auftrete. Ob diese recht unpräzise Meldung den Fris tenlauf nach Art. 20 Abs. 1 VRG aufgrund des Gesagten schon auszulösen vermoc hte, ist fraglich. Zu beachten ist aber, dass wenige Tage später, nämlich am 17. September 1999, im Amtsblatt für den Kanton Schaffhausen Nr. 38/199 9, S. 1325, unter der Rubrik "Aus den Verhandlungen des Regierungsrates" und dem gut sichtba- ren Untertitel "Gebäudeversicherung erwirbt Liegens chaft Jezler am Herren- acker" eine sehr präzise amtliche Mitteilung über d ie Kaufabsicht der Gebäu- deversicherung veröffentlicht worden ist. Darin erk lärte der Regierungsrat, er stimme dieser Kaufabsicht zu. Damit aber ist der Ka ufentschluss der Gebäu- deversicherung als grundsätzlich innerbehördlicher Akt in genügender Weise publik geworden, so dass es einem Stimmbürger mögli ch gewesen wäre, die- sen Entschluss mit einem ordentlichen Rechtsmittel anzufechten (Rekurs ans Baudepartement [oben, E. 2b bb und ff]). Eine Recht smittelbelehrung ist bei grundsätzlich rein innerbehördlichen Akten – ähnlic h wie bei Parlamentsbe- schlüssen und Erlassen – nicht erforderlich und weg en der nur sehr be- schränkten Anfechtbarkeit auch nicht sinnvoll (vgl. Art. 8 VRG, wonach nur bei eigentlichen schriftlichen Verfügungen eine Rec htsmittelbelehrung vorge- schrieben ist). Andererseits muss von einem Stimmbü rger, der einen publi- zierten Beschluss oder Erlass wegen Stimmrechtsverl etzung anfechten will, im Interesse der Rechtssicherheit verlangt werden, dass er dies unverzüglich, 2000 8 jedenfalls innerhalb der üblichen Rechtsmittelfrist tut (im vorliegenden Fall innert der 20tägigen Rekursfrist [Art. 20 Abs. 1 VR G]), wie dies das Oberge- richt bereits in einem früheren Entscheid festgehal ten und in einem ebenfalls den nunmehrigen Beschwerdeführer betreffenden Fall bestätigt hat (OGE vom 20. Oktober 1992 i.S. M., E. 1b mit Hinweis, Am tsbericht 1992, S. 164 f.). Es trifft somit – jedenfalls für ordentliche R echtsmittel – nicht zu, dass diese so lange erhoben werden können, als eine best immte behördliche Ab- sicht nicht umgesetzt worden ist, wie dies der Beschwerdeführer behauptet. Im vorliegenden Fall hat der Beschwerdeführer erst am 4. November 1999, also rund anderthalb Monate nach der erwähnte n Veröffentlichung im Amtsblatt und damit erst einige Zeit nach Ablauf de r zur Verfügung stehen- den Rekursfrist eine Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts erhoben. Der Regierungsrat hat daher diese Beschwerde im Ergebnis zu Recht als blos- se Aufsichtsbeschwerde behandelt, zumal bei der Erh ebung einer solchen we- der eine Frist noch der Instanzenzug beachtet werde n müssen (vgl. Art. 31 Abs. 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl , Vorbemerkungen zu §§ 19 – 28 N. 37, S. 307 f.). c) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demnach ins oweit abzuwei- sen, als der Beschwerdeführer – wenigstens sinngemä ss – geltend macht, der Regierungsrat habe seine Beschwerde vom 4. November 1999 zu Unrecht als blosse Aufsichtsbeschwerde behandelt. Da reine Aufs ichts- beschwerdeentscheide – von hier nicht gegebenen Aus nahmen abgesehen – nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden können – ins- besondere auch dann nicht, wenn mit der Beschwerde erst nach Ablauf der Rechtsmittelfrist ein seinerzeit anfechtbarer Akt gerügt worden ist –, kann auf die Beschwerde daher entgegen der Auffassung des Be schwerdeführers grundsätzlich nicht materiell eingetreten werden (v gl. dazu Kölz/ Boss- hart/Röhl , Vorbemerkungen zu §§ 19 – 28 N. 43 ff., S. 309 f. , § 41 N. 16 ff., S. 593 f.). Da das Obergericht bei rechtzeitiger Anfechtung di e vorliegende Sache auch materiell hätte behandeln müssen (vgl. zum Ver zicht auf das Erfordernis des aktuellen Interesses bei Grundsatzfragen, die w egen der Dauer des Ver- fahrens möglicherweise auch in einem späteren Fall nicht rechtzeitig ent- schieden werden könnten, Marti , S. 173 f., und Kölz/Bosshart/Röhl , § 21 N. 25, S. 401, je mit weiteren Hinweisen), ein grosses allgemeines Interesse an der Klärung der sich stellenden grundsätzlichen, bi sher noch nicht entschie- denen Fragen besteht und sich im vorgesehenen Ablau f weitere Stimmrechts- fragen ergeben können, wird im folgenden im Sinn einer Eventualbegründung aber doch zur materiellen Streitfrage Stellung genommen. 2000 9 3. – a) Zwischen den Parteien ist in materieller Hinsicht u mstritten, ob der fragliche Liegenschaftskauf eine unzulässige Um gehung des in Art. 42 und Art. 42 ter KV vorgesehenen Finanzreferendums (Ausgabenreferen dum) darstelle. ... b) Gemäss Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 KV unterstehen Beschl üsse des Gros- sen Rates, welche für einen besonderen Zweck eine n eue einmalige Gesamt- ausgabe von mehr als 300'000 Fr. oder eine neue jäh rlich wiederkehrende Ausgabe von mehr als 50'000 Fr. zur Folge haben, de r Volksabstimmung, wobei nach dem vorbehaltenen Art. 42 ter KV für eine neue einmalige Gesamt- ausgabe von mehr als 300'000 Fr. bis zu 1'000'000 F r. oder eine neue jährlich wiederkehrende Ausgabe von mehr als 50'000 Fr. bis zu 100'000 Fr. nur das fakultative Referendum gegeben ist, wenn mindestens 4/5 der anwesenden Mitglieder des Grossen Rates der Vorlage zugestimmt haben. aa) Wie bereits erwähnt, ist unbestritten, dass finanzi elle Beschlüsse der Gebäudeversicherung grundsätzlich nicht dem Ausgabe nreferendum nach Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 und Art. 42 ter KV unterstehen, da es sich nicht um Aus- gaben des Kantons, sondern der Gebäudeversicherung als rechtlich verselb- ständigter Organisation handelt, die Träger eines e igenen Vermögens ist (oben, E. 2b aa mit Hinweisen). Es stellt sich jedo ch die Frage, ob allenfalls eine unzulässige Umgehung des verfassungsmässigen A usgabenreferendums vorliege, da unbestrittenerweise eine jedenfalls te ilweise Nutzung der fragli- chen Liegenschaft durch die kantonale Verwaltung ge plant ist (...) und damit die Gefahr besteht, dass insoweit das Finanzreferen dum ausgeschaltet wird (vgl. zu dieser Problematik auch die kritischen Hin weise bei Klingenberg , S. 26 f., insbesondere N. 23a [Diskussion im Grosse n Rat zur Frage des Baus eines Schwesternhauses für das Kantonsspital Schaff hausen durch die Pensi- onskasse in den fünfziger Jahren] und bei der Bespr echung von BGE 95 I 531 ff. [Errichtung und Vermietung eines Verwaltungsgeb äudes durch die Gebäu- deversicherung des Kantons Thurgau] durch Hans Huber in ZBJV 1970, S. 435; zur entsprechenden Problematik bei der Erfüllu ng von Verwaltungsauf- gaben durch privatrechtliche Träger ausführlich Richli , S. 145 ff., mit weite- ren Hinweisen). Allgemein ist festzuhalten, dass zur Frage, wann e ine unzulässige Umge- hung des Finanzreferendums durch Einschaltung recht lich selbständiger Or- ganisationen anzunehmen ist, welche für den Staat b estimmte Aufgaben (ins- besondere die Bereitstellung von Räumlichkeiten) er füllen, bisher noch kaum eine gefestigte Lehre und Rechtsprechung besteht (v gl. dazu die Hinweise bei Richli , S. 151 f.). Mit Richli , S. 152 ff., ist jedoch anzunehmen, dass die Ein- 2000 10 schaltung rechtlich selbständiger Träger nur dann z ulässig ist, wenn einerseits für das gewählte Vorgehen im Sinn des Willkürverbot s ernsthafte sachliche Gründe vorliegen und andererseits der Grundgedanke des Instituts des Fi- nanzreferendums (Mitsprache des Volks bei Beschlüssen über erheblic he Ausgaben, die ihn als Steuerzahler mittelbar treffe n; vgl. auch BGE 123 I 81 E. 2b) nicht verletzt wird (vgl. zum Tatbestand der Gesetzes- bzw. Verfa s- sungsumgehung auch allgemein Max Baumann , Zürcher Kommentar, Zürich 1998, Art. 2 ZGB N. 52 ff., S. 487 ff., mit weiteren Hinweisen). bb) Im vorliegenden Fall hat der Regierungsrat zur Begr ündung des ge- wählten Vorgehens (Kauf der Jezler-Liegenschaft dur ch die Gebäudeversi- cherung) geltend gemacht, das fragliche Gebäude bef inde sich im Kerngebiet der kantonalen Verwaltung und könne deren künftige Raumbedürfnisse lang- fristig sicherstellen. Kurzfristig könnten die Raum probleme des Staatsarchivs und der Gerichte gelöst werden. Die Stadt Schaffhausen plane die Zusammen- fassung des Baureferats unter einem Dach; eine Einm ietung im Jezler- Gebäude würde dies ermöglichen. Eine entsprechende Absichtserklärung der Stadt liege vor, doch unterliege das Vorhaben noch einer städtischen Volks- abstimmung. Aufgrund der gemischten Nutzung der Geb äulichkeiten durch kantonale und städtische Amtsstellen sowie durch Pr ivate sei dem Regie- rungsrat ein Kauf der Liegenschaft durch den Kanton als wenig sinnvoll er- schienen, wohl aber ein Erwerb durch die Gebäudever sicherung, welche als selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts über die Kompetenz verfüge, Liegenschaften zu erwerben (...). Angesichts des bei diesem Liegenschaftserwerb ange strebten langfristi- gen Ziels (Sicherung der Raumbedürfnisse der kanton alen Verwaltung in de- ren Kerngebiet) und der sicher erforderlichen Umbau arbeiten kann man sich fragen, ob ein Erwerb durch den Kanton nicht sinnvo ller gewesen wäre, doch hat das Obergericht im vorliegenden Fall keine Zwec kmässigkeitsprüfung hinsichtlich der kantonalen Liegenschaftenpolitik v orzunehmen. Es muss nach dem Gesagten vielmehr genügen, dass für das ge wählte Vorgehen (Kauf durch die Gebäudeversicherung) ernsthafte sachliche Gründe bestehen. Dies kann jedoch nicht in Abrede gestellt werden. Zunäch st benötigt der Kanton offenbar einstweilen nur einen Teil der fraglichen Liegenschaft. Vorgesehen ist auch die Einmietung des städtischen Baureferats , was jedoch noch der Zu- stimmung der städtischen Stimmbürgerinnen und Stimm bürger bedarf. Die nicht für Verwaltungszwecke benötigten Räume sollen sodann an Private vermietet werden. Angesichts dieser zum Teil noch u ngewissen Pläne und Entscheide und der einstweilen vorgesehenen gemischten Nutzung erscheint 2000 11 es grundsätzlich als sachlich vertretbar, dass nich t der Kanton selber, sondern die Gebäudeversicherung die fragliche Liegenschaft erworben hat. Es kann in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen werden, dass die Verwirklichung von Gemeinschaftsprojekten mit Privaten oder anderen Gemeinwesen unter Umständen auch die Raumbeschaffung durch einen privatrechtlichen Rechts- träger zu rechtfertigen vermag (vgl. dazu Richli , S. 154). cc) Ob unter den gegebenen Rahmenbedingungen beim Erwer b der Jez- ler-Liegenschaft die für die Gebäudeversicherung ge ltenden Anlage- vorschriften und -grundsätze eingehalten werden kön nen, ist – wie erwähnt – im vorliegenden Verfahren grundsätzlich nicht zu pr üfen (vgl. oben, E. 2b ee). Festzuhalten ist lediglich, dass ein Liegensch aftserwerb durch die Gebäu- deversicherung nicht etwa grundsätzlich ausgeschlos sen ist. Zwar dürfen die Mittel der Gebäudeversicherung gemäss Art. 34 Abs. 2 GebVG nur zur Erfül- lung der Versicherungs- und Feuerpolizeiaufgaben ve rwendet werden (vgl. dazu bereits Klingenberg , S. 27 bei N. 23, 23a), doch wird diese Vorschrift nicht verletzt, soweit sich eine genügende Rendite ergibt – was vorliegend aus den erwähnten Gründen nicht näher zu prüfen ist (vg l. oben, E. 2b ee) – und die Liegenschaft notfalls weiterhin belehnt oder veräussert werden kann. Eine Belehnung, Veräusserung oder Zwangsverwertung der Jezler- Liegenschaft aber ist entgegen der Auffassung des B eschwerdeführers auch dann möglich, wenn sich der Kanton in dieser Liegen schaft einmietet. Solan- ge die Jezler-Liegenschaft nämlich im Eigentum der Gebäudeversicherung bleibt, kann sie nicht in das vor Veräusserung und Zwangsverwertung ge- schützte Verwaltungsvermögen des Kantons übergehen, selbst wenn sie dem Kanton aufgrund eines Mietvertrags ganz oder teilwe ise als Verwaltungslie- genschaft dient. Hierin liegt denn auch – wie dies der Regierungsrat zu Recht angeführt hat – der Unterschied zum Sachverhalt von BGE 123 I 78 ff., wo das Bundesgericht entschieden hat, dass eine ursprü nglich zum Finanzvermö- gen des Kantons Zürich gehörende Geschäftsliegensch aft durch den Umbau zu einem Gerichtsgebäude ins Verwaltungsvermögen de s Kantons Zürich ü- bergehe, was im Sinn der Bestimmungen über das Fina nzreferendum als neue Ausgabe zu taxieren sei (vgl. insbesondere E. 5 die ses Entscheids). Die Jez- ler-Liegenschaft aber bleibt auch im Fall einer gan zen oder teilweisen Ver- mietung als Verwaltungsliegenschaft an den Kanton F inanzvermögen der Ge- bäudeversicherung, da sie der Geldanlage , nicht der Verwaltung der Gebäu- deversicherung selber dient (vgl. zur Unterscheidun g von Finanz- und Ver- waltungsvermögen bei öffentlichrechtlichen Anstalte n Tobias Jaag , Gemein- gebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 1992, S. 145 ff., insbe- sondere S. 147 f.). Die Situation ist somit – jeden falls im Grundsatz – ver- 2000 12 gleichbar mit derjenigen, in welcher der Kanton von einem Privaten Räum- lichkeiten mietet und ebenfalls damit rechnen muss, dass das Mietverhältnis gekündigt wird oder eine Zwangsverwertung erfolgt. Insbesondere ist auch festzuhalten, dass selbständige öffentlichrechtlich e Anstalten wie die Gebäu- deversicherung im Unterschied zu Gemeinden und öffe ntlichrechtlichen Kör- perschaften nicht dem Bundesgesetz über die Schuldb etreibung gegen Ge- meinden und andere Körperschaften des kantonalen öf fentlichen Rechts vom 4. Dezember 1947 (SR 282.11) unterstehen, welches i n Art. 9 und Art. 10 vorsieht, dass deren Vermögenswerte nicht gepfändet und nicht verpfändet werden können, solange sie öffentlichen Zwecken dienen (vgl. dazu BGE 120 II 323 E. 2b mit Hinweisen; für die kantonalen Gebä udeversicherungen aus- drücklich Amonn/Gasser , Grundriss des Schuldbetreibungs- und Konkurs- rechts, 6. A., Bern 1997, § 7 N. 13, S. 57). dd) Erscheint also das gewählte Vorgehen (Erwerb der Je zler-Liegen- schaft durch die Gebäudeversicherung) unter den geg ebenen Umständen grundsätzlich als sachlich vertretbar, ist weiter z u prüfen, ob damit nicht der Grundgedanke des Instituts des Finanzreferendums ve rletzt wird. Dies wäre dann der Fall, wenn sich die Stimmbürgerinnen und S timmbürger zu den sich aus einer Nutzung der fraglichen Liegenschaft durch den Kanton ergebenden, von den Steuerzahlern zu tragenden Kosten nicht äussern könnten, obwohl die Kreditlimiten gemäss Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 bzw. Ar t. 42 ter KV überschritten werden. In Betracht fallen in diesem Zusammenhang i nsbesondere die vom Kanton gegebenenfalls zu tragenden Mietkosten. Da e s sich hierbei grund- sätzlich um neue wiederkehrende Ausgaben handelt, m üssen diese – falls die verfassungsmässigen Kreditlimiten überschritten wer den – beim entsprechen- den erstmaligen Finanzbeschluss (Budgetbeschluss od er separate Vorlage) dem fakultativen oder obligatorischen Finanzreferen dum unterstellt werden (vgl. zum bereits erwähnten Fall der Vermietung ein er Liegenschaft der Thurgauer Gebäudeversicherung als Verwaltungsliegen schaft an den Kanton Thurgau BGE 95 I 531 ff.; zur Referendumspflicht be i langfristigen Mietver- trägen für Verwaltungsräumlichkeiten auch allgemein Katharina Sameli , Ak- tuelle Aspekte des Finanzreferendums, ZBl 1993, S. 49 ff., insbesondere S. 66 f.). Der Regierungsrat hat daher zu Recht festgehal ten, dass ein Einzug kanto- naler Verwaltungsabteilungen in die Jezler-Liegensc haft erst möglich sei, wenn die dafür zuständigen Organe im Rahmen ihrer v erfassungsmässigen Kompetenzen den erforderlichen Kredit für die Mieta usgaben bewilligt hät- ten, und er geht offenbar auch davon aus, dass hief ür eine Volksabstimmung nötig sei. 2000 13 Da ein Umbau für die spezifischen Zwecke der einzi ehenden kantonalen Verwaltungsabteilungen – jedenfalls soweit sich die s nicht unter Finanzie- rungs- bzw. Anlageaspekten rechtfertigen lässt – ni cht zu den Aufgaben der Gebäudeversicherung und der Feuerpolizei gehört (Ar t. 34 Abs. 2 GebVG) und daher vom Kanton finanziert werden muss, wird s omit allenfalls auch zu prüfen sein, ob dem Grossen Rat bzw. den Stimmbürge rn zu gegebener Zeit nicht auch eine Vorlage über den Umbau der Jezler-L iegenschaft unterbreitet werden müsse. Da diese Kosten untrennbar mit den wi ederkehrenden Miet- kosten zusammenhängen, müssten sie in diesem Fall w ohl zusammengerech- net werden (vgl. dazu und zum Vorgehen bei der Komb ination einer einmali- gen Ausgabe mit weiteren wiederkehrenden Ausgaben Irene Graf , Problem Finanzreferendum, Diss. Basel 1989, S. 96 ff. und i nsbesondere das Beispiel S. 98 [Zusammenrechnung der Kosten für Umbau und Miete eines Wirtssaals, welcher als Gemeindesaal dienen soll]). ee) Bei diesem hier skizzierten Vorgehen, welches von d en zuständigen Behörden bei einer Einmietung des Kantons in die Rä umlichkeiten der Jezler- Liegenschaft zu beachten ist, wird der Grundgedanke des Instituts des Finanz- referendums (Mitsprache der Stimmbürgerinnen und St immbürger bei we- sentlichen, von den Stimmbürgern zu tragenden Ausga ben) trotz des Erwerbs der fraglichen Liegenschaft durch die Gebäudeversic herung nicht verletzt. Es ist zwar richtig, dass sich die Stimmbürgerinnen un d Stimmbürger auf diesem Weg zum Erwerb der Liegenschaft durch die Gebäudeve rsicherung selber nicht äussern, sondern nur noch die Nutzung durch d en Kanton allenfalls ver- hindern können (vgl. Richli , S. 157). Dies steht im vorliegenden Fall aber deshalb nicht im Widerspruch zu den Vorschriften üb er das Finanzreferen- dum, weil dieses gegen reine Anlageentscheide der G ebäudeversicherung e- ben unbestrittenerweise nicht zur Verfügung steht. Hierin liegt im übrigen auch der wesentliche Unterschied zu der von Richli , S. 145 ff., behandelten Problematik, wo es grundsätzlich stets um die Berei tstellung von Verwal- tungsliegenschaften, nicht um die Schaffung von Fin anzvermögen oder ge- mischt genutztem Vermögen durch privatrechtliche Träger geht. c) Zusammenfassend ergibt sich, dass die Verwaltungsge richts- beschwerde auch dann abzuweisen wäre, wenn darauf m ateriell eingetreten werden könnte.