<!DOCTYPE html> <html lang="it"><head><meta charset="utf-8"/></head><body><div class="WordSection1"> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable" width="0"> <tr> <td colspan="2" valign="top"> <p class="R2"> </p> </td> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><img alt="" height="38" id="Immagine 5" src="http://www.sentenze.ti.ch/cgi-bin/nph-omniscgi?OmnisPlatform=WINDOWS&amp;WebServerUrl=www.sentenze.ti.ch&amp;WebServerScript=/cgi-bin/nph-omniscgi&amp;OmnisLibrary=JURISWEB&amp;OmnisClass=rtFindinfoWebHtmlService&amp;OmnisServer=JURISWEB,193.246.182.54:6000&amp;Parametername=WWWTI&amp;Schema=TI_WEB&amp;Source=&amp;Aufruf=getImage&amp;nF38_KEY=311943" width="37"/></p> </td> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><img alt="" height="25" id="Immagine 6" src="http://www.sentenze.ti.ch/cgi-bin/nph-omniscgi?OmnisPlatform=WINDOWS&amp;WebServerUrl=www.sentenze.ti.ch&amp;WebServerScript=/cgi-bin/nph-omniscgi&amp;OmnisLibrary=JURISWEB&amp;OmnisClass=rtFindinfoWebHtmlService&amp;OmnisServer=JURISWEB,193.246.182.54:6000&amp;Parametername=WWWTI&amp;Schema=TI_WEB&amp;Source=&amp;Aufruf=getImage&amp;nF38_KEY=311944" width="21"/></p> </td> <td valign="top"><a id="X_NOT_ACTUALIZE"></a> <p class="MsoNormal"> </p> </td> </tr> <tr> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span>Incarto n.<br/> </span>90.2020.27</p> <p class="MsoNormal"> </p> </td> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span>Lugano</span></p> <p class="MsoNormal"><a id="IN_DATA_DECISIONE">29 luglio 2021</a> </p> <p class="MsoNormal"> </p> </td> <td colspan="3" valign="top"> <p class="MsoNormal">In nome<br/> della Repubblica e Cantone<br/> Ticino</p> </td> </tr> <tr> <td colspan="5" valign="top"> <p class="MsoNormal"><b><span>Il Tribunale cantonale amministrativo</span></b></p> </td> </tr> <tr> <td colspan="5" valign="top"> <p class="MsoNormal"> </p> </td> </tr> <tr> <td colspan="5" valign="top"><a id="INIZIO_TESTO"></a> <p class="MsoNormal"> </p> </td> </tr> <tr> <td></td> <td></td> <td></td> <td></td> <td></td> </tr> </table> <p class="MsoNormal"> </p> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable" width="0"> <tr> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span>composto dei giudici:</span></p> </td> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span>Flavia Verzasconi, presidente,</span></p> <p class="MsoNormal"><span>Matea Pessina, Fulvio Campello</span></p> </td> </tr> </table> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable" width="0"> <tr> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span>vicecancelliere:</span></p> </td> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span>Laura Bruseghini</span></p> </td> </tr> </table> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>statuendo sul ricorso del 10 settembre 2020 della</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable" width="0"> <tr> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> </td> <td colspan="2" valign="top"> <p class="MsoNormal"><b><span>RI 1</span></b><span> </span></p> <p class="MsoFooter"><span>patrocinata da: </span><span> </span><span>PR 1 </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> </td> </tr> <tr> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> </td> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span>contro</span></p> </td> <td><p class="MsoNormal"> </p></td> </tr> </table> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable" width="0"> <tr> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> </td> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span>la risoluzione del 9 luglio 2020 con cui il Municipio di Lugano ha istituito l</span><span>a zona di pianificazione <i>Aree edificabili quartiere di Brè</i>;</span></p> </td> </tr> </table> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="R2">ritenuto, <b>in fatto</b></p> <p class="R2"> </p> <p class="R1">A.<span> </span>La revisione del piano regolatore di Lugano, sezione Castagnola-Brè, approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 7 dicembre 1993 (n. 10'645) e integrata in seguito con alcune varianti, attribuisce il territorio posto a nord-est del nucleo storico (zona NT) alla zona di rispetto dei nuclei storici e tradizionali (Rn) e alle zone residenziali R2 e R2b, oltre che ad alcune zone per attrezzature e edifici pubblici (AP-EP). Ai mapp. 670 e 528 è inoltre istituita una zona edificabile d'interesse comunale (ZIC), sovrapposta alla zona R2b.</p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"><img alt="" height="31" src="http://www.sentenze.ti.ch/cgi-bin/nph-omniscgi?OmnisPlatform=WINDOWS&amp;WebServerUrl=www.sentenze.ti.ch&amp;WebServerScript=/cgi-bin/nph-omniscgi&amp;OmnisLibrary=JURISWEB&amp;OmnisClass=rtFindinfoWebHtmlService&amp;OmnisServer=JURISWEB,193.246.182.54:6000&amp;Parametername=WWWTI&amp;Schema=TI_WEB&amp;Source=&amp;Aufruf=getImage&amp;nF38_KEY=311945" width="78"/></p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1">B.<span> </span>Ottenuto il 30 giugno 2020 il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, con risoluzione del 9 luglio 2020 il Municipio di Lugano ha adottato la zona di pianificazione <i>Aree edificabili quartiere di Brè</i> in corrispondenza dei seguenti comparti, inedificati ad eccezione dei mapp. 531, di proprietà della RI 1, 655, 707 e 713:</p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"><img alt="" height="27" src="http://www.sentenze.ti.ch/cgi-bin/nph-omniscgi?OmnisPlatform=WINDOWS&amp;WebServerUrl=www.sentenze.ti.ch&amp;WebServerScript=/cgi-bin/nph-omniscgi&amp;OmnisLibrary=JURISWEB&amp;OmnisClass=rtFindinfoWebHtmlService&amp;OmnisServer=JURISWEB,193.246.182.54:6000&amp;Parametername=WWWTI&amp;Schema=TI_WEB&amp;Source=&amp;Aufruf=getImage&amp;nF38_KEY=311946" width="108"/><img alt="" height="32" src="http://www.sentenze.ti.ch/cgi-bin/nph-omniscgi?OmnisPlatform=WINDOWS&amp;WebServerUrl=www.sentenze.ti.ch&amp;WebServerScript=/cgi-bin/nph-omniscgi&amp;OmnisLibrary=JURISWEB&amp;OmnisClass=rtFindinfoWebHtmlService&amp;OmnisServer=JURISWEB,193.246.182.54:6000&amp;Parametername=WWWTI&amp;Schema=TI_WEB&amp;Source=&amp;Aufruf=getImage&amp;nF38_KEY=311947" width="75"/></p> <p class="R1">La misura, pubblicata presso la cancelleria comunale dal 28 luglio al 14 settembre 2020 (cfr. FU n. 59/2020 pag. 5966) e basata sullo studio <i>Revisione generale di PR – Analisi urbanistica</i> dell'agosto 2018, mira in particolare a valutare le riserve edificatorie e il dimensionamento delle aree edificabili, a esaminare le aree edificabili potenzialmente oggetto di ridimensionamento e i progetti di ricomposizione particellare nonché a ridefinire la viabilità pubblica e adeguare le norme edilizie dal profilo della qualità e dell'inserimento paesaggistico. All'interno del suo perimetro il Municipio si riserva <i>la facoltà di respingere domande di costruzione relative a nuove edificazioni, in particolare se contrastano con i principi perseguiti dalla ZP</i>. Per quanto attiene invece agli edifici e impianti esistenti, il provvedimento ne vieta la demolizione e la ricostruzione. Ne ammette tuttavia il rinnovo, la parziale trasformazione (compreso il cambiamento di destinazione) e l'ampliamento, <i>purché siano stati eretti o modificati legalmente, siano in conformità con il Piano regolatore vigente e a patto che l'intervento, che andrà valutato singolarmente, non osti alla pianificazione in itinere e sia necessario e proporzionato rispetto agli scopi della stessa ZP</i> (cfr. scheda descrittiva, <i>Effetti</i>). La zona di pianificazione ha una durata di cinque anni. </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1">C.<span> </span>Avverso tale provvedimento, la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone in via principale l'annullamento e chiedendo, in via subordinata, l'esclusione del proprio fondo dal suo perimetro. Essa contesta l'interesse pubblico e la proporzionalità della misura, che si rivelerebbe pure lesiva del principio della parità di trattamento sotto svariati profili. Anche il tracciato del perimetro non poggerebbe su criteri oggettivi, risultando di conseguenza arbitrario. In quest'ottica risulterebbe particolarmente urtante l'esclusione dalla misura dei mapp. 535, 536 e 537, direttamente adiacenti al suo. Invoca infine una violazione del principio della buona fede da parte del Municipio in relazione alla domanda di costruzione inoltrata nel 2017 per l'edificazione di un nuovo stabile di appartamenti sul suo fondo. </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1">D.<span> </span>a. In sede di risposta la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) si rimette al giudizio del Tribunale, mentre il Comune postula la reiezione del gravame, contestando puntualmente gli argomenti della ricorrente anche in base allo studio pianificatorio relativo alla revisione del piano regolatore della sezione di Brè - Aldesago del marzo 2020, che produce (doc. 4, 5 e 6). </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1">b. Con la replica la ricorrente approfondisce le sue tesi alla luce della documentazione prodotta dal Comune, integrando il suo <i>petitum</i> con la domanda, in via ancora più subordinata, di escludere dal perimetro della zona di pianificazione <i>la superficie maggioritaria del mapp. 531 che rimarrebbe attribuita alla zona R2b secondo lo studio pianificatorio del marzo 2020, rimanendo inclusa unicamente la superficie più a monte che si prevede di attribuire alla "zona degli spazi liberi sovrapposta"</i>. Con la duplica, il Comune prende puntualmente posizione sulle tesi della ricorrente e si riconferma nelle proprie conclusioni e domande. Anche la Sezione ribadisce i contenuti della precedente comparsa scritta.</p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R2">Considerato, <b>in diritto</b></p> <p class="R2"> </p> <p class="R1">1.<span> </span>1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente, in qualità di proprietaria del mapp. 531 toccato dal provvedimento avversato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.</p> <p class="R1"> </p> <p class="R1">1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).<span> </span><br/> <br/> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"><span>2. 2</span>.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal Municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende all'art. 61 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente (art. 61 cpv. 3 LST). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT e art. 60 LST). </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"><span>2.2. La zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (</span>DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; <span>Alexander Ruch</span>, <span>in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27</span>; <span>Bernhard Waldmann/Peter Hänni</span>, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27<span>). </span><span>A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.</span></p> <p class="R1"><span> </span></p> <p class="R1"><span> </span></p> <p class="R1"><span>3.<span> </span></span>Le restrizioni dei diritti fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere giustificate da un interesse pubblico <span>preponderante e rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 </span><span>della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101</span><span>). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato deve sempre rispettare</span> nelle proprie attività (art. 5 Cost.). </p> <p class="R1"><span> </span></p> <p class="R1"><span>3.1.</span></p> <p class="R1"><span>3.1.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. </span>Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso <span>è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (</span><span>RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; <span>Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-</span></span><span>Ecabert</span><span>, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; </span><span>Adelio</span><span> Scolari</span>, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002<span>, n. 558-594</span>). Se per restringere la proprietà può essere invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi ordine di motivi, le restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono <span>conformi alla Costituzione solo se si fondano su motivi di polizia o </span><span>di politica sociale oppure su misure di pianificazione del territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3). Il fatto che queste misure possano avere degli effetti secondari anche sulla libera concorrenza non le rende di per sé contrarie a questo principio (STF 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid. </span><span>5.2; <span>Jörg Paul Müller/Markus Schefer</span>, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung</span><span> von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag. 1071).</span></p> <p class="R1"><span> </span></p> <p class="R1"><span>3.1.2. L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b <i>i.f.</i>; <span>Ruch</span>, op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (<span>Ruch</span>, op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; <span>Waldmann/Hänni, </span>op. cit., n. 12 seg. ad art. 27<span>)</span>. Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente a adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. </span><span>Ruch</span>, op. cit., n. 34 ad art. 27; <span>Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert</span>, op. cit., n. 457). </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"><span>3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5<i>b</i> con rinvii; <span>Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert</span>, op. cit., n. 103-106; <span>Scolari</span>, op. cit., n. 595-610).</span></p> <p class="R1"><span> </span></p> <p class="R1"> </p> <p class="R1">4.<span> </span>4.1. Come è stato anticipato in narrativa,<span> </span>il piano regolatore di Lugano, sezione Castagnola-Brè, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 7 dicembre 1993 (n. 10'645), risale a una trentina d'anni or sono. La scheda descrittiva del contestato provvedimento premette che la sua revisione, a cui è stato già dato avvio, persegue i seguenti obiettivi:</p> <p class="R1"><span> </span></p> <p class="R1"><span>a.<span> </span></span><span>eseguire un piano particolareggiato per il nucleo e le aree edificabili limitrofe, con definizione del perimetro di rispetto e norme di attuazione applicabili in modo chiaro;</span></p> <p class="R1"><span>b.<span> </span></span><span>ridefinire le aree edificabili per tutto il villaggio di Brè, verificando la contenibilità attuale in relazione all'accessibilità dei fondi. Prevedere una ricomposizione particellare con ridistribuzione degli indici, prevedendo un forte contenimento dell'edificabilità nei comparti particolarmente sensibili (…) e una concentrazione delle costruzioni in luoghi più idonei e già accessibili;</span></p> <p class="R1"><span>c.<span> </span></span><span>ridefinire la viabilità: stralciare o modificare la strada di PR che dal nucleo porta alla zona "ai Piani", valutando eventuali tracciati meno invasivi e piazze di giro. </span></p> <p class="R1"><span> </span></p> <p class="R1">Inoltre, le modifiche introdotte a livello federale e cantonale, volte a incoraggiare la densificazione degli insediamenti e il contenimento dell'estensione delle zone edificabili, avranno<i> un ruolo fondamentale nella revisione, nella misura in cui sarà necessario valutare il dimensionamento delle zone edificabili che circondano il nucleo tradizionale</i>. Poste queste premesse, la scheda descrittiva motiva il provvedimento, adducendo come dall<i>'Analisi urbanistica</i> dell'agosto 2018 (cfr. <i>supra</i> consid. B) e dalle risultanze del progetto di coinvolgimento e partecipazione dei cittadini che ha accompagnato il primo anno di studi, il Municipio abbia deciso<i> di orientare la pianificazione verso un modello (scenario) che contempli un ridimensionamento delle ampie riserve edificatorie a nord del nucleo di Brè</i>. Segue l'elenco degli scopi perseguiti con la zona di pianificazione, già esposti sopra al consid. B. </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> 4.2. L'insorgente non contesta la sussistenza di una base legale che legittimi il Municipio ad emanare il controverso provvedimento, il quale comporta indubbiamente delle restrizioni a carico del suo fondo. Non resta quindi che esaminare l'interesse pubblico e la proporzionalità della misura.</p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> 4.2.1. Nella fattispecie, l'intenzione del Municipio di Lugano di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente appare più che sufficientemente dimostrata. In sintesi è intenzione dell'Esecutivo di riesaminare la pianificazione del nucleo e delle aree limitrofe, ma soprattutto di ridisegnare le zone edificabili di Brè alla luce delle modifiche della LPT, entrate in vigore il 1° maggio 2014, che hanno inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona edificabile (Messaggio concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1), con l'obiettivo, da un lato, di ridurle nei comparti particolarmente sensibili e, dall'altro, di confermarle nei luoghi più idonei e già accessibili. S<span>ussiste pertanto un sicuro interesse pubblico alla modificazione del piano regolatore nell'ottica, come sottolinea il Comune in sede di risposta, di <i>migliorare la qualità insediativa a Brè e di rivederne complessivamente il PR, ponendo particolare attenzione alla conservazione del paesaggio e all'ottimizzazione delle possibilità edificatorie</i>. Tali finalità si pongono infatti in perfetta sintonia con i principi generali che informano la LPT, ed in particolare con quello enunciato all'art. 3 cpv. 3 lett. a<sup>bis</sup>, secondo cui occorre adottare misure</span> per migliorare l'uso di superfici inutilizzate o non sufficientemente utilizzate situate in zone edificabili e le possibilità di densificazione delle superfici insediative. <span>Pure sorretto dall'interesse pubblico è l'impiego, nel caso in esame, della zona di pianificazione, la quale assicura a titolo transitorio che la pianificazione allo studio, finalizzata a conseguire i menzionati obiettivi, non venga ostacolata o comunque influenzata negativamente da un uso del territorio (soprattutto sotto forma di nuove costruzioni) contrastante col suo indirizzo.</span></p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> 4.2.2. Per quanto attiene alla delimitazione del suo perimetro va osservato che l'<i>Analisi urbanistica</i> dell'agosto 2018, su cui si basa la misura, dopo aver analizzato la <i>Riserva di zone edificabili</i> rispetto alle altre sezioni di Lugano (capitolo 2), la <i>Vocazione di Brè</i> (capitolo 3) e il <i>PR in vigore</i> (capitolo 4), espone al capitolo 5 la <i>Situazione attuale</i>, dalla quale emerge che la struttura del tessuto costruito si concentra prevalentemente nel nucleo, mentre la collina posta a nord è poco edificata. Eloquente in proposito è la foto aerea riportata a pag. 15. Secondo l'analisi, tale situazione è da ricondurre a <i>un forte deficit di urbanizzazione, che ha frenato lo sviluppo residenziale della collina e che genera traffico indesiderato nei percorsi di nucleo</i> (pag. 12). In particolare l'illustrazione 11 <i>Situazione dell'edificazione per rapporto all'area edificabile prevista dal PR in vigore</i>, a pag. 17, mostra come lo sviluppo edilizio dell'area residenziale a nord del nucleo abbia portato <i>alla formazione di un tessuto urbano poco compatto in cui gli edifici sono immersi nel verde (…) perlopiù concentrati attorno ai pezzetti di strade esistenti, pur non conformi al PR in vigore</i>. L'analisi ipotizza in seguito, a pag. 18 e seg., quattro diversi scenari di sviluppo (capitoli 6-10), fra cui quello che si basa su un <i>concetto paesaggistico radicale</i> (scenario B) contemplante il dezonamento di tutta l'area edificabile appena descritta. Ora sovrapponendo all'illustrazione 11 il piano che delimita il comprensorio della zona di pianificazione, emerge come la medesima colpisca la vasta area inedificata, ad eccezione del fondo della ricorrente, in località <i>ai Piani</i> e l'ampio comparto, pure inedificato ad eccezione di tre particelle, in località <i>Cranora</i>. Contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, tale delimitazione appare sorretta da motivi pertinenti. Anzitutto essa permette di porre al riparo da eventuali iniziative edificatorie, che potrebbero pregiudicare la pianificazione in fieri, i due comparti, che assumono una rilevanza centrale alla luce degli scopi perseguiti dalla revisione e che si differenziano dal restante territorio per il fatto di essere stati finora preservati dall'edificazione. Non va inoltre dimenticato che ai sensi dell'art. 27 cpv. 1 LPT la misura colpisce <i>comprensori</i> esattamente delimitati, allo scopo di permettere una verifica globale dell'intera area. In questo contesto le situazioni delle singole particelle sono di rilievo solo nella misura sono in grado di influenzare fortemente il carattere del territorio colpito dalla misura (DTF 113 Ia 362 consid. 2 bb), ciò che in concreto non avviene per quanto riguarda il mapp. 531 (come pure per i mapp. 655, 707 e 713), che a giusto titolo è quindi stato incluso nel suo perimetro, indipendentemente dal fatto che, come sottolinea la ricorrente, due degli scenari elaborati dal Comune (C e D) ipotizzino il mantenimento del suo fondo nella fascia di sviluppo urbanistico (cfr. anche <i>infra</i> consid. 4.3). </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1">4.2.3. La ricorrente pone tuttavia in rilievo l'incongruenza rappresentata dall'esclusione dal perimetro dei mapp. 535, 536 e 537, confinanti a ovest con il suo, ciò che configurerebbe parimenti una palese disparità di trattamento. In proposito si osserva che il comparto <i>ai Piani</i> della zona di pianificazione è delimitato a sud da via Pezzora e a est e a nord da via Pineta. A diretto contatto con via Pezzora insistono, partendo da ovest, il mapp. 533, il mapp 534 (678 m<sup>2</sup>), che si espande anche a nord del mapp. 533, l'area formata dai mapp. 535 (107 m<sup>2</sup>), 536 (122 m<sup>2</sup>) e 537 (107 m<sup>2</sup>), che raggiunge complessivamente una profondità di ca. 22 m, e il fondo della ricorrente (2'083 m<sup>2</sup>), che presenta una profondità di ca. 50 m. Occorre a questo punto sottolineare che a sud, nel disegno del perimetro <i>ai Piani</i>, sono stati esclusi non solo i fondi indicati dall'insorgente, bensì anche il mapp. 533, ampiamente edificato e appartenente alla zona nucleo Nt. I motivi alla base dell'esclusione dei mapp. 535-537 vanno invece ricercati nello studio pianificatorio relativo alla revisione del piano regolatore della sezione di Brè - Aldesago del marzo 2020, prodotto dal Comune con la risposta, che sviluppa il modello proposto con lo scenario D. Al capitolo 7.1.3 <i>Modello urbanistico in località ai Piani</i>, pag. 36, del Rapporto di pianificazione marzo 2020 (doc. 4a), viene spiegato quanto segue:</p> <p class="R1"><span> </span></p> <p class="R1"><span>A partire dallo scenario scelto, lo scenario D, è stato sviluppato un modello urbanistico che prevede di concentrare l'edificazione nella parte nord della collina in località ai Piani, liberando al contempo i terreni scoscesi più in basso (…).</span></p> <p class="R1"><span>Il nuovo limite della zona edificabile [a nord, n.d.R.] è stato tracciato tenendo conto delle pendenze esistenti definite dalle curve di livello, pendenze che diventano più importanti nella parte sud del comparto, quella che viene mantenuta libera da edificazioni e che presenta le maggiori qualità paesaggistiche. Si tratta inoltre dei terreni maggiormente visibili dall'abitato di Brè (…). </span></p> <p class="R1"><u><span>In sostanza, gli approfondimenti hanno permesso di riconoscere che la parte paesaggisticamente più rilevante del comparto non è quella piana, a contatto con via Pineta, bensì le parti sottostanti, poste in pendio, dove la vista spazia per lago e monti. Sarà questo il nuovo parco pubblico</span></u><span>. </span></p> <p class="R1"> </p> <p class="R1">Tali intenti sono poi illustrati al doc. 5a, da cui emerge che il Comune sta valutando l'adozione sulla porzione ovest del mapp. 534 e sulla porzione nord del mapp. 531 di una <i>zona degli spazi liberi sovrapposta</i> (cfr. anche doc. 4b progetto di regolamento edilizio, art. 31 cpv. 1 e cpv. 2 b), giustificata <i>dalla coerenza paesaggistica di tali superfici con il vincolo di giardino pubblico in località ai Piani</i> (cfr. doc. 4a, pag. 41), con cui confinano a nord. Per contro nessun vincolo particolare grava i mapp. 535-537, che rimangono completamente attribuiti dalla zona R2b. Ora, considerata la loro ridotta superficie (complessivi 336 m<sup>2</sup>) e i contenuti parametri edificatori previsti per la zona R2b dall'art. 28bis delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), a cui si aggiunge, in caso di edificazione, il rispetto dell'arretramento da via Pezzora e delle distanze dai confini (cfr. art. 16 cpv. 1 NAPR), la scelta del Municipio non inserirli nel perimetro, escludendo che una loro eventuale edificazione sia atta a rendere più ardua la pianificazione in fieri, che a differenza di quanto avviene per i mapp. 534 e 531 non richiede nel loro caso particolari affinamenti (cfr. anche considerando che segue), per quanto opinabile, regge alle critiche dell'insorgente. Tanto più che, come si vedrà in seguito, nella zona di pianificazione non sono di principio escluse nuove edificazioni. Non risultando arbitraria, la delimitazione del perimetro non risulta neppure lesiva del principio della parità di trattamento (cfr. <i>infra</i> consid. 5.1). </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1">4.3. Anche alla luce di quanto appena esposto appare dunque giustificato mantenere l'intero mapp. 531 all'interno del perimetro della misura: in considerazione dell'estensione della particella e della sua posizione centrale nella parte inferiore della collina appare convincente l'argomentazione del Comune che sottolinea, in sede di duplica, come intenda approfondire l'aspetto relativo alla limitazione della sua edificabilità attraverso l'istituzione della <i>zona degli spazi liberi sovrapposta</i>, la cui estensione è allo stato attuale solo indicativa. </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> 4.4. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto. In concreto tutti questi requisiti sono dati. Da un canto, il provvedimento, senz'altro idoneo, è nello stesso tempo necessario ad assicurare che la modifica del piano regolatore possa compiutamente conseguire gli scopi che il Municipio si è prefisso. Non va però oltre lo stretto necessario. Esso non vieta nuove edificazioni e permette, sugli edifici esistenti, interventi che vanno ben oltre la semplice manutenzione (cfr. <i>supra</i> consid. B). In proposito, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, le condizioni che dovranno rispettare gli interventi sugli edifici esistenti non concedono un potere d'apprezzamento eccessivo al Municipio. Infatti, se i primi due requisiti trovano fondamento nella legislazione edilizia (costruzioni e modifiche al beneficio di un permesso di costruzione) e pianificatoria (conformità con il piano regolatore in vigore) e valgono in generale per qualsiasi tipo d'intervento costruttivo, gli altri due (interventi che non compromettano la pianificazione in itinere e che si rivelino necessari e proporzionati rispetto agli scopi della misura) si indentificano in sostanza con la clausola generale enunciata nella prima frase della scheda descrittiva alla voce <i>Effetti</i> (<i>Nella ZP è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione futura</i>). Inoltre divieto temporaneo di demolire e ricostruire un edificio esistente non vieta "tout-court" qualsiasi tipo di edificazione ma va inteso alla luce dell'art. 6 n. 23 del progetto di regolamento edilizio marzo 2020 (doc. 4b), secondo cui la ricostruzione consiste nel <i>rifacimento di un edificio demolito o distrutto di recente, nel rispetto delle preesistenze per quanto attiene all'ubicazione, alle dimensioni, alla destinazione ed all'aspetto architettonico.</i> <span>Si osserva infine che se da un lato la </span>contestata misura ha per sua natura solo un effetto limitato nel tempo, dall'altro, sulla base della documentazione prodotta dal Comune, la pianificazione in fieri appare già a uno stadio piuttosto avanzato, ritenuto che il piano d'indirizzo è già stato sottoposto al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare. Il sacrificio imposto alla ricorrente appare dunque contenuto, per cui la zona di pianificazione appare anche conforme al principio di proporzionalità.</p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1">5.<span> </span>L'insorgente lamenta una discriminazione o comunque un'incongruenza del provvedimento, per il fatto che non colpisce <i>ampie superfici per le quali gli scenari di sviluppo prevedono di fatto un'esclusione dell'edificabilità</i>.</p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> 5.1. Il principio dell'uguaglianza giuridica ancorato all'art. 8 Cost., esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito di provvedimenti pianificatori esso ha una portata necessariamente limitata. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformazione e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).</p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> 5.2. Nell'indicare le aree che, a sua detta, sarebbero state arbitrariamente escluse dalla misura, la ricorrente sottolinea a più riprese come tale mancanza non permetterebbe di raggiungere <i>gli obiettivi di tutela del comparto di Brè, e in particolare del suo nucleo storico, che la futura pianificazione si prefigge</i>. Ora, come esposto in narrativa (cfr. <i>supra</i> consid. B), la contestata misura, nei suoi obiettivi, si concentra principalmente sulla tematica del dimensionamento delle aree edificabili poste a est del nucleo, mentre la tutela di quest'ultimo, che è affidata principalmente all'elaborazione di un piano particolareggiato (cfr. scheda descrittiva, <i>Premessa</i>), passa in secondo piano. Per questo motivo lo studio <i>Revisione generale di PR – Analisi urbanistica</i> dell'agosto 2018 si focalizza, nelle sue analisi, sui comparti edificabili a nord/est del villaggio e non sul medesimo (cfr. pag. 1: <i>Il presente documento serve ad impostare le modifiche pianificatorie del comparto residenziale a nord del nucleo</i>). Già per questo motivo, ovvero per il travisamento degli intendimenti alla base della misura, gli argomenti della ricorrente perdono di pertinenza. Ad ogni modo, da un esame degli atti risulta innegabile che i comparti da essa indicati come arbitrariamente esclusi dal perimetro, ossia in pratica tutto il rimanente territorio edificabile di Brè (zona R2b a valle di via Pezzora e a est della zona Nt; fascia della zona R2b situata tre le due aree inserite nel perimetro della misura e che scende fino al nucleo; porzione della zona R2b situata a nord-est, tra il nucleo e le aree colpite dalla misura; zona R2b posta direttamente a ovest e a nord del nucleo; zona R2 a monte di via Pineta e zona R2 situata a monte e a lato dell'area più a nord inserita nel perimetro della misura), si differenziano sostanzialmente dalle aree incluse nella zona di pianificazione o per il loro diverso grado di urbanizzazione o perché la sostanza edilizia vi è maggiormente rappresentata. Il non inserimento di tali aree nella misura non appare dunque discriminatorio. Del resto, verificandosi questa ipotesi, la ricorrente non avrebbe potuto conseguire l'estromissione del suo fondo dalla zona di pianificazione, ma semmai ottenere l'inclusione nella medesima dei comparti da essa indicati. </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"><span>6.<span> </span></span>La ricorrente intravvede infine una lesione del principio della buona fede, ancorato all'art. 9 Cost., nel fatto che il Municipio abbia inserito il suo fondo nella zona di pianificazione malgrado,<span> </span>in data 4 gennaio 2019, le abbia rilasciato una licenza edilizia per la realizzazione di un edificio plurifamiliare al mapp. 531, licenza in seguito annullata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 1° luglio 2020 (cfr. anche STA 52.2020.423 del 7 maggio 2021 che dichiara irricevibile il ricorso della RI 1 contro tale risoluzione), sostenendo<i>, nel corso della procedura edilizia, che il progetto non lede in alcun modo gli intendimenti della futura revisione del PR</i>. Ora, a prescindere dal fatto che, al momento dell'inoltro della domanda di costruzione (13 dicembre 2017) la revisione della pianificazione relativa alla sezione di Brè era ai suoi esordi, <span>da quanto addotto dall'insorgente non è possibile dedurre un impegno del Municipio di non istituire la misura contestata. </span></p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1">7. La zona di pianificazione all'esame risulta quindi sorretta da una valida base legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico, rispettosa del principio di proporzionalità e non discriminatoria. Il ricorso presentato contro la stessa deve dunque essere respinto.</p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"><span>8.<span> </span></span><span>La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili al Comune, non patrocinato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).</span></p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="MsoNormal"><span>Per questi motivi,</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="R2"><b>decide:</b></p> <p class="R1"> </p> <p class="R1">1. Il ricorso è respinto.</p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1">2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata, rimane a carico dell'insorgente.</p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1">3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).</p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable" width="0"> <tr> <td colspan="2" valign="top"> <p class="R1">4. Intimazione a:</p> </td> <td colspan="2" valign="top"> <p class="MsoNormal"> </p> </td> </tr> <tr> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> </td> <td colspan="2" valign="top"> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>1. CO 1 </span></p> <p class="MsoFooter"><span>1 rappr. da: RA 1 </span></p> <p class="MsoNormal"><span>2. CO 2 </span></p> <p class="MsoFooter"><span>rappr. da: RA 2 </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> </td> <td><p class="MsoNormal"> </p></td> </tr> <tr> <td></td> <td></td> <td></td> <td></td> </tr> </table> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="R1"> </p> <p class="MsoNormal"><span>Per il Tribunale cantonale amministrativo</span></p> <p class="MsoNormal"><span>Il presidente Il vicecancelliere</span></p> </div></body></html>