Motion de la commission des affaires étrangères 1610 N 23 septembre 1991 Comme l'a relevé l'un des préopinants, l'effort de compres- sion que nous devions faire a déjà été fait. Il était sage, certes, de réduire la proposition de la commission de 60 000 francs à 40 000 francs sur ce point; aller plus bas ne ferait décidément pas très sérieux. C'est la raison pour laquelle, encore une fois avec le souci d'éviter de tomber dans le piège du professionnalisme, mais avec le souci primordial d'améliorer non seulement nos condi- tions de travail mais la qualité même du travail parlementaire, nous vous demandons instamment de vous en tenir à la pro- position de la majorité de la commission, de rejeter celle de M. Mauch, et d'accepter les 40 000 francs. Abstimmung - Vote Eventuell - A titre préliminaire Für den Antrag der Minderheit 70 Stimmen Für den Antrag Stucky 56 Stimmen Definitiv - Définitivement Für den Antrag der Mehrheit 71 Stimmen Für den Antrag der Minderheit 70 Stimmen An den Ständerat - Au Conseil des Etats #ST# 91.3035 Motion der Kommission für auswärtige Angelegenheiten Aussenpolitisches Konzept der Schweiz Motion de la commission des affaires étrangères Conception de la politique étrangère de la Suisse Wortlaut der Motion vom 29. Januar 1991 Der aussenpolitische Wandel der jüngsten Zeit führt zu kom- plexen Problemen, die auch unser Land herausfordern. Es entstehen politische, wirtschaftliche, ökologische, demogra- phische, militärische und soziale Risiken, die ein entsprechen- des aussenpolitisches Konzept verlangen. Es sind dabei die zukünftigen Beziehungen der Schweiz zum Ausland zu defi- nieren. Im besonderen ist eine verstärkte Mitwirkung der Schweiz bei der Gestaltung Europas notwendig. Der Bundesrat wird beauftragt, dem Parlament folgende Vorla- gen zu unterbreiten: 1. Botschaft für eine neue verfassungsmässige Abstützung der schweizerischen Aussenpolitik (Neufassung von Artikel 8 und Artikel 102, Ziffer 8 und 9, Beziehungen zum Ausland mit Schwergewicht Europa, Kompetenzausscheidung zwischen Bundesrat und Parlament). 2. Bericht für eine zukünftige Aussenpolitik (aussenpolitisches Konzept). fexfe de la motion du 29 janvier 1991 Les changements intervenus récemment en politique étran- gère soulèvent des problèmes complexes auxquels notre pays est aussi confronté. Il en résulte des risques d'ordre poli- tique, économique, écologique, démographique, militaire et social qui appellent un concept de politique étrangère appro- prié. Il y a lieu de définir les relations futures de la Suisse avec l'étranger. En particulier, une coopération renforcée de la Suisse à la construction de l'Europe s'impose. Le Conseil fédéral est invité à présenter les documents sui- vants: 1. Un message pour un renforcement constitutionnel de la po- litique étrangère (Nouvelle version de l'article 9 et de l'article 102, chiffres 8 et 9 est, relations avec l'étranger-point fort l'Europe; délimitation des compétences entre le Conseil fédéral et le Parlement). 2. Un rapport relatif à une future politique étrangère (concept de politique étrangère). Schriftliche Begründung Die Urheber verzichten auf eine Begründung und wünschen eine schriftliche Antwort. Développement par écrit Les auteurs renoncent au développement et demandent une réponse écrite. Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates vom 8. Mai 1991 1. Die Motion verlangt zum einen vom Bundesrat eine Bot- schaft für eine neue verfassungsmässige Abstützung der schweizerischen Aussenpolitik, insbesondere hinsichtlich der Kompetenzausscheidung zwischen Bundesrat und Parla- ment. Wie in anderen Bereichen der Staatsleitung legt die Bundesverfassung die Wahrnehmung der auswärtigen Ange- legenheiten sowohl in die Hände des Bundesrates als auch der Bundesversammlung. Regierung und Parlament stehen auch hier in fortdauernder Kooperation, in ständiger Durch- dringung und gegenseitiger Abhängigkeit. Dabei wirkt jedes Verfassungsorgan gemäss seiner spezifischen Funktion und Eignung am aussenpolitischen Prozess mit. Der Bundesrat vertritt die Eidgenossenschaft gegenüber dem Ausland, nimmt die völkerrechtlich verbindlichen Handlungen vor und wahrt die aussenpolitischen Interessen der Schweiz insge- samt (Art. 102 Ziff. 8 der Bundesverfassung). Die Bundesver- sammlung verfügt dank ihrer Zuständigkeit zu Massnahmen für die äussere Sicherheit und Behauptung der Unabhängig- keit (Art. 85 Ziff. 6 der Bundesverfassung), dank ihrem Geneh- migungsrecht beim Abschluss von Staatsverträgen (Art. 85 Ziff. 5 der Bundesverfassung) sowie dank ihrer umfassenden Gesetzgebungs-, Finanz- und Kontrollbefugnisse über wirk- same Mittel zur Mitwirkung im Bereich der auswärtigen Ange- legenheiten. Die Bundesversammlung wird vor allem bei der Bezeichnung der wesentlichen Ziele und Mittel der Aussenpo- litik sowie bei aussenpolitischen Grundsatzfragen und weittra- genden Entscheidungen umfassend in die Willensbildung ein- bezogen. Wie der Bundesrat bereits in seiner Antwort auf die Motion Portmann vom 7. Februar 1990 über die Mitwirkung der Ge- walten bei der Sicherheits- und Staatsvertragspolitik der Schweiz feststellt, hat sich diese verfassungsrechtliche Zuwei- sung der Zuständigkeiten der Bundesorgane im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten bewährt und wurde daher auch von der Expertenkommission für die Vorbereitung einer Total- revision der Bundesverfassung übernommen. Insbesondere hat die Praxis der vergangenen Jahre gezeigt, dass die gel- tende Verfassungsordnung der Bundesversammlung ausrei- chend Raum zur wirkungsvollen Einflussnahme auf die Aus- senpolitik gewährt. Das Parlament hat zum Beispiel durch das Bundesgesetz über die internationale Entwicklungszusam- menarbeit und humanitäre Hilfe vom 19. März 1976, die Dis- kussion und Bewilligung der periodischen Rahmenkredite so- wie die Wahrnehmung seines Oberaufsichtsrechts die schwei- zerische Entwicklungshilfe massgeblich geprägt. Eine ähnli- che Einflussnahme wird die Bundesversammlung im Bereich der Zusammenarbeit mit Ost- und Mitteleuropa ausüben. Auch bei der Gestaltung des Verhältnisses der Schweiz zur Europäischen Gemeinschaft und den Verhandlungen über ei- nen Europäischen Wirtschaftsraum hat der Bundesrat die Bundesversammlung und ihre aussenpolitischen Kommissio- nen regelmässig informiert und die kooperative Zusammenar- beit gesucht. Es ist jedoch nicht auszuschliessen, dass im Hinblick auf die Parlamentsreform oder die Entwicklung unserer Beziehungen zur Europäischen Gemeinschaft neue Formen der parlamen- tarischen Beteiligung oder Kontrolle im Bereich der Aussenpo-23. September 1991 N 1611 Motion der Kommission für auswärtige Angelegenheiten litik ins Auge gefasst werden müssen. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt erachtet es der Bundesrat aber als noch verfrüht, der Bundesversammlung einen Entwurf für eine Aenderung der Bundesverfassung im Bereich der Kompetenzverteilung zwi- schen Parlament und Regierung in den auswärtigen Angele- genheiten zu unterbreiten. 2. Die Motion regt ferner eine Aufnahme von neuen Bestim- mungen über aussenpolitische Zielsetzungen, insbesondere über eine verstärkte Mitwirkung der Schweiz in Europa, in die Bundesverfassung an. Die Frage der Aufnahme aussenpoliti- scher Programmsätze und Zielbestimmungen in die Verfas- sung wurde insbesondere im Zusammenhang mit der Totalre- vision unserer Bundesverfassung diskutiert. In der Experten- kommission hielten die einen den vorgelegten Entwurf für zu abstrakt und des normativen Charakters entkleidet, die ande- ren für zu punktuell und zu wenig umfassend, dem breiten Spektrum aussenpolitischer Belange nicht entsprechend. Bei einer weiteren Konkretisierung und Ausführung dieser Zielset- zungen erschienen diese zu sehr einer spezifischen Tagespo- litik verhaftet und ohne Ausblick auf neue Horizonte. Zudem konnte bereits innerhalb der Expertenkommission kein Kon- sens darüber gefunden werden, in welche Richtung eine künf- tige Aussenpolitik schreiten müsste. Daher wurde schliesslich die Einführung einer Bestimmung über aussenpolitische Ziel- setzungen abgelehnt. Mit den gleichen Schwierigkeiten wür- den die Bundesbehörden erneut konfrontiert, wenn sie jetzt die Aufnahme von aussenpolitischen Programmartikeln in die Bundesverfassung an die Hand nähmen. Ueberdies werden die Bundesbehörden in naher Zukunft eine ganze Reihe von wichtigen aussenpolitischen Entscheiden zu treffen haben. Zum Teil werden Volk und Stände diese Grundsatzentscheide an der Urne zu sanktionieren haben. Es rechtfertigt sich daher nicht, Verwaltung und Parlament zusätzlich mit der Ausarbei- tung und Behandlung einer Botschaft über die Teilrevision der bewährten Konpetenzverteilung im auswärtigen Bereich oder über aussenpolitische Zielsetzungen in der Bundesverfas- sung zu belasten. Es genügt, wenn diese Fragen im Rahmen eines Berichts über die künftige Aussenpolitik behandelt wer- den. Soweit sich später ein dringendes Bedürfnis zur verfas- sungsmässigen Verankerung von aussenpolitischen Zielbe- stimmungen zeigt, kann der Bundesrat im Rahmen der Arbei- ten zur Totalrevision der Bundesverfassung dieses Anliegen berücksichtigen. Aufgrund dieser Ueberlegungen hält es der Bundesrat nicht für angebracht, der Bundesversammlung eine Botschaft für eine neue verfassungsmässige Abstützung der schweizeri- schen Aussenpolitik vorzulegen. 3. Hingegen ist der Bundesrat bereit, der Bundesversamm- lung einen Bericht über das aussenpolitische Konzept der Schweiz in diesem Jahrzehnt angesichts der komplexen politi- schen, wirtschaftlichen, ökologischen, demographischen, mi- litärischen und sozialen Herausforderungen vorzulegen. Aller- dings ist gemäss Artikel 29 Absatz 1 des Geschäftsreglements des Nationalrates vom 4. Oktober 1974 die Erstattung eines Berichts allein keine Massnahme, die in Form der Motion ver- langt werden kann. Hierfür ist vielmehr die Form des Postula- tes vorgesehen. Der Bundesrat ist bereit, die Motion in Form eines Postulats entgegenzunehmen. Rapport écrit du Conseil fédéral du 8 mail 991 1. La motion demande au Conseil fédéral de présenter un message pour un renforcement constitutionnel de la politique étrangère, notamment en ce qui concerne la délimitation des compétences entre le Conseil fédéral et le Parlement. Comme dans d'autres domaines de l'activité de l'Etat, la Constitution fédérale attribue la conduite des affaires étrangères aussi bien au Conseil fédéral qu'à l'Assemblée fédérale. Gouvernement et Parlement coopèrent ici également de façon continue par interpénétration permanente et interdépendance réciproque. Ainsi, chaque organe constitutionnel agit selon sa fonction et ses propriétés spécifiques dans le processus de la politique étrangère. Le Conseil fédéral représente la Confédération vis- à-vis de l'étranger, il conclut les actes qui engendrent des obli- gations de droit international et veille aux intérêts de la Confé- dération au-dehors (art. 102, ch. 8, de la Constitution fédé- rale). L'Assemblée fédérale dispose de moyens efficaces de coopération dans le domaine des affaires étrangères grâce à ses compétences pour adopter toute mesure visant à la sûreté extérieure et au maintien de l'indépendance (art. 85, ch. 6, de la Constitution fédérale), grâce à son droit d'approbation des traités conclus avec les Etats étrangers (art. 85, ch. 5, de la Constitution fédérale) et grâce à ses pouvoirs étendus en ma- tière législative, financière et de contrôle. L'Assemblée fédé- rale est associée largement à la formation de la volonté, avant tout lors de la définition des objectifs et des moyens fonda- mentaux de la politique étrangère ainsi que lors de questions de principe de politique étrangère et de décisions d'une grande portée. Comme le Conseil fédéral l'a déjà relevé dans sa réponse à la motion Portmann du 7 février 1990 sur la collaboration des pouvoirs en matière de politique de sécurité et de traités inter- nationaux de la Suisse, cette répartition constitutionnelle des compétences entre les organes de la Confédération dans le domaine des affaires étrangères a fait ses preuves, et c'est pour cette raison d'ailleurs qu'elle a été reprise par la Commis- sion d'experts chargée de préparer une révision totale de la Constitution fédérale. La pratique des années passées a no- tamment démontré que l'ordre constitutionnel existant assure largement à l'Assemblée fédérale une marge d'influence effi- cace sur la politique étrangère. Par la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au développement et l'aide humani- taire internationales, lors des débats et de l'octroi des crédits- cadres périodiques de même que par l'exercice de son droit de contrôle, le Parlement a ainsi marqué de façon détermi- nante la politique suisse en matière d'aide au développement. L'Assemblée fédérale exercera une influence semblable dans le domaine de la coopération avec l'Europe centrale et orien- tale. Lors de la définition des rapports entre la Suisse et la Communauté européenne de même que pour les négocia- tions sur un Espace économique européen, le Conseil fédéral a informé régulièrement l'Assemblée fédérale et ses Commis- sions des affaires étrangères, et il a recherché une collabora- tion effective. Il se pourrait cependant que, notamment dans le cadre de la réforme du Parlement ou en raison de l'évolution de nos rela- tions avec la Communauté européenne, de nouveaux méca- nismes de participation ou de contrôle parlementaire doivent être envisagés en matière de politique étrangère. Le Conseil fédéral estime pourtant encore prématuré, à l'heure actuelle, de soumettre à l'Assemblée fédérale un projet de révision constitutionnelle visant à réaménager les compétences entre le Parlement et le gouvernement dans le domaine des rela- tions extérieures. 2. La motion suggère en outre l'adoption de nouvelles disposi- tions constitutionnelles relatives à des objectifs de politique étrangère, en particulier à une coopération renforcée de la Suisse en Europe. La question de l'introduction de disposi- tions constitutionnelles fixant des programmes et des objectifs a été discutée notamment dans le cadre de la révision totale de la Constitution fédérale. Au sein de la commission d'experts, pour les uns le projet présenté était trop abstrait et dépourvu de caractère normatif, pour les autres il était trop ponctuel et pas assez complet, ne correspondant pas au vaste domaine des problèmes de politique étrangère. Pour une concrétisa- tion plus large et leur exécution, ces objectifs sont apparus trop liés à une politique spécifique menée au jour le jour et sans perspective sur des horizons nouveaux. De plus, déjà au sein de la commission d'experts, aucun consensus pour fixer la direction dans laquelle on devrait conduire la politique étrangère future n'a pu être obtenu. C'est pourquoi on renon- ça finalement à introduire une disposition sur les objectifs de la politique étrangère. Les autorités fédérales seraient à nouveau confrontées aux mêmes difficultés si elles devaient examiner à présent le problème de l'introduction de dispositions de pro- grammes de politique étrangère dans la Constitution fédérale. D'ailleurs, les autorités fédérales auront à prendre dans un proche avenir toute une série de décisions importantes en ma- tière de politique,étrangère. En partie, le peuple et les cantonsMotion de la commission des affaires étrangères 1612 N 23 septembre 1991 devront se prononcer sur ces décisions fondamentales. Dès lors, il ne se justifie nullement de charger en plus l'administra- tion et le Parlement d'élaborer et d'examiner un message rela- tif à la révision partielle du partage éprouvé des compétences dans le domaine de la politique étrangère ou concernant la fixation des objectifs de la politique étrangère dans la Constitu- tion fédérale. Il s'avère suffisant que ces questions soient trai- tées dans le cadre d'un rapport sur la politique étrangère fu- ture. Si, ultérieurement se fait sentir un besoin pressant d'intro- duire dans la constitution des objectifs de politique étrangère, le Conseil fédéral peut en tenir compte dans le cadre des tra- vaux pour une révision totale de la Constitution fédérale. Eu égard aux considérations qui précèdent, le Conseil fédéral n'estime pas approprié de présenter à l'Assemblée fédérale un message en vue de créer de nouvelles bases constitution- nelles pour la politique étrangère suisse. 3. En revanche, le Conseil fédéral est prêt à soumettre à l'As- semblée fédérale un rapport sur la conception suisse de la po- litique étrangère au cours de cette décennie face aux défis complexes en matière politique, économique, écologique, dé- mographique, militaire et sociale. Cependant, selon l'article 29, alinéa premier, du Règlement du Conseil national du 4 octobre 1974, la présentation d'un rapport n'est pas une me- sure qui peut être demandée sous la forme d'une motion. C'est davantage la forme du postulat qui est prévue ici. Le Conseil fédéral est prêt à accepter la motion sous laforme d'un postulat. Schriftliche Erklärung des Bundesrates Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzuwan- deln. Déclaration écrite du Conseil fédéral Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postu- lat. Bund!, Berichterstatter: Die Kommission für auswärtige Ange- legenheiten des Nationalrates hat eine Motion eingereicht, in welcher sie in einem ersten Punkt eine Revision der Bundes- verfassung verlangt, nämlich im Hinblick auf die aussenpoliti- schen Beziehungen der Schweiz, das heisst im Hinblick auf eine Revision der einschlägigen Artikel der Bundesverfas- sung, insbesondere Artikel 2, Artikel 8 und Artikel 102. Und in einem zweiten Punkt verlangt die Kommission vom Bundesrat die Erarbeitung eines aussenpolitischen Konzeptes. Diese Motion wurde eingereicht am 29. Januar dieses Jahres. Sie ist heute noch ebenso aktuell wie damals. Man kann sa- gen: Sie hat noch an Bedeutung gewonnen. Denken wir nur an die Ereignisse der letzten beiden Jahre: den Aufbruch in Osteuropa - auch etwa als Quantensprung der Geschichte bezeichnet -, den Golfkrieg, die Probleme der nationalen Min- derheiten und die europäische Integration. Diese Veränderun- gen konnten nicht ohne Folgen auf unser aussenpolitisches Denken und Handeln bleiben. Es ist nun darum auch der Mo- ment, zu überprüfen, ob unsere Verfassungsgrundsätze die- ser gewandelten Mentalität und Praxis noch gerecht werden oder nicht. Die aussenpolitische Kommission ist der Auffassung, dass sich Anpassungen aufdrängen. Sie verlangt darum, dass der Bund ein neues aussenpolitisches Konzept ausarbeite und ei- nen Bericht zuhanden der beiden eidgenössischen Räte un- terbreite, in dem er die zukünftigen Beziehungen der Schweiz zum Ausland definieren möge. Da der Bundesrat bereit ist, die- ses Konzept auszuarbeiten, und überdies der Meinung ist, dazu genüge die Form des Postulates, sind wir damit einver- standen, dass Punkt 2 unserer Motion als Postulat überwiesen wird. Anders ist es jedoch im Hinblick auf Punkt 1. Hier geht es nicht darum - wie der Bundesrat es befürchtet -, die ureigensten Aufgaben des Bundesrates in der Aussenpolitik zu schmälern oder entsprechende Kompetenzen zu verschieben. Es geht vielmehr um eine klarere Kompetenzausscheidung zwischen Bundesrat und Parlament, um eine klarere Zuweisung be- stimmter Aufgabenbereiche. Das Parlament hat wiederholt si- gnalisiert, dass es zum Beispiel früh und rechtzeitig in den Mit- wirkungsprozess bei der Vorbereitung von europäischen oder weltweiten Verhandlungen und Abkommen einbezogen wer- den müsste. Diese Dinge bedürfen neuer Klärung und neuer Regelung. In erster Linie geht es der aussenpolitischen Kommission aber darum, dass in der Bundesverfassung die Grundsätze der schweizerischen Aussenpolitik neu formuliert werden. Heute steht in dieser Hinsicht sehr wenig drin: In Artikel 2 der Bun- desverfassung ist die Rede von der Bewahrung der Unabhän- gigkeit nach aussen; in Artikel 8 ist die Kompetenz des Bun- des für Erklärungen oder Stellungnahmen zu Krieg und Frie- den und für Verträge mit dem Ausland geregelt - das ist dann so ziemlich alles. Wir sind der Auffassung, dass neue Um- schreibungen notwendig sind, die zum Beispiel den Willen be- kunden, den Frieden in der Welt zu fördern, Demokratie, Men- schenrechte und humanitäre Hilfe hochzuhalten, zum Aus- gleich zwischen Arm und Reich in der Welt beizutragen - das heisst, Solidarität und Entwicklungszusammenarbeit zu prak- tizieren -, die kulturelle, soziale, politische und wirtschaftliche Zusammenarbeit in Europa zu fördern. Als Mittel für eine sol- che Aussenpolitik kommt in erster Linie eine neu definierte Neutralitätspolitik in Frage. Ich darf auch daran erinnern, dass aus der Mitte dieses Rates eine Reihe von Vorstössen gemacht worden sind, die den Bundesrat einladen, in Berichtform mitzuteilen, wie er die künf- tige Neutralitätspolitik zu definieren gedenkt. Diese Vorstösse aus dem Rat sind als Postulate vom Bundesrat entgegenge- nommen worden. So ergibt sich durchaus die Möglichkeit, dass man diese Berichte dazu verwenden kann, um den neuen Verfassungsartikel vorzubereiten. Es geht vor allem auch darum, zu untersuchen, ob und wie das neue Prinzip der Solidarität, zu dem wir uns immer wieder bekennen - auch an- lässlich der letzten Krisen in Europa und weltweit -, kompati- bel mit dem Prinzip der Neutralität gestaltet werden kann. Un- terdessen ist auch im Ständerat eine Motion eingereicht wor- den, die ungefähr die gleiche Stossrichtung hat wie unsere. Ich meine, dass gerade eine solche Verfassungsrevision dazu Anlass bieten könnte, dass sämtliche Probleme unserer Aus- senpolitik ausdiskutiert werden könnten, dass wir diese Dis- kussion breit ins Volk hineintragen könnten. Die grossen Ver- änderungen der letzten Zeit im politischen und gesellschaftli- chen Umfeld verlangen nach einer vertieften Besinnung insbe- sondere auf die ökologischen Risiken, auf die sozialen Risiken und auch auf die sicherheitspolitischen Risiken. Alle diese Ueberlegungen rufen nach einem klaren aussenpolitischen Kurs unseres Landes. Unser Vorstoss soll dazu beitragen, dass entsprechende Zielvorstellungen in die Regierungsricht- linien für die nächste Legislaturperiode einfliessen. Darum ersuchen wir den Rat, den Punkt 1 unserer Motion als Motion zu überweisen. Mühlemann: Seit den Umwälzungen in Europa, beginnend im Jahre 1985, zeigt es sich, dass unser Land zunehmend Mühe hat, in aussenpolitischen Fragen rechtzeitig zu agieren. Wir erleben eine ständige Reaktion, die verspätet und unvor- bereitet Volk und Parlament trifft. Der Bundesrat hat Mühe, hier seine Führungsaufgabe wahrzunehmen, wobei wir ihm im- merhin zugute halten wollen, dass die Umwälzungen derart ra- sant vor sich gehen, dass es auch in anderen Ländern schwie- rig ist, rechtzeitig zu handeln. Die aussenpolitische Kommis- sion des Nationalrates hat sich wiederholt mit dem Phänomen auseinandergesetzt, dass die Aussenpolitik zunehmend an Gewicht gewinnt und stärkeren Einfluss auf unser innenpoliti- sches Leben ausübt-wobei sich die Parlamentarier, die lange glaubten, man könne sich ins Innere des Schneckenhauses Schweiz zurückziehen, getäuscht haben. Wer nicht bereit ist, offen die Entwicklung in Europa mitzuverfolgen, wird früher oder später vor Tatsachen gestellt, die ihn zwingen, Entschei- dungen wahrzunehmen und mitzutragen. Wir sind erfreut, dass der Bundesrat bereit ist, uns einen aus- senpolitischen Bericht vorzustellen. Wir glauben, dass dieser Bericht schon lange fällig gewesen wäre. Es wäre möglicher- weise dem Bundesrat leichter gefallen, eine klare Haltung in der Europapolitik einzunehmen. Es kann nicht angehen, dass jeder Bundesrat zu den aussenpolitischen Fragen Stellung23. September1991 N 1613 Motion der Kommission für auswärtige Angelegenheiten bezieht und dann - selbst innerhalb der eigenen Partei - ge- gen seinen Kollegen Stellung nehmen muss. Wenn aus dieser Art Meinungsfreiheit eine Tugend gemacht wird, dann stimmt etwas nicht. In dieser Beziehung hoffen wir, dass ein aussen- politischer Bericht Klarheit schafft. Wir konnten lange Zeit mit der bewährten Formel «Bewaffnete Neutralität und Solidarität» leben. Aufgrund der heutigen Um- wandlung ist diese Formel neu zu überprüfen. Ich darf darauf hinweisen, dass im Bereiche der militärischen Landesverteidi- gung der sicherheitspolitische Bericht Klarheit geschaffen hat. Er hat nicht definitiv die letzten Einzelheiten einer Armeereform vorgezeichnet, aber er hat immerhin dem EMD wieder siche- ren Boden gegeben. Aehnliches gilt natürlich für die Neutrali- tätspolitik oder die Solidaritätspolitik. Wir hoffen gerne, dass Herr Bundesrat Felber in diesem Bericht pragmatisch richtige Schritte in einen langfristigen strategischen Bericht ummün- zen kann. Die aussenpolitische Kommission ist darüber enttäuscht, dass der Bundesrat nicht bereit ist, den wichtigeren Teil unse- rer Motion zu akzeptieren, nämlich endlich eine Klärung in der Verfassung zu schaffen, wer eigentlich verantwortlich für Aus- senpolitik ist. Wir haben seit langem diese Schwierigkeit, dass der Bundesrat die Operationelle Führung hat, dass aber gleichzeitig in der Verfassung verankert ist, dass das Parla- ment für die Neutralitätspolitik zuständig sei. Das gibt ständig Schwierigkeiten im Bereiche der Kompetenzen. Wir glauben, dass der Bundesrat in der Aussenpolitik ausfüh- rendes Organ bleiben, das Parlament aber vermehrt im Berei- che der Mitsprache eingebunden sein muss. Was wir heute er- leben, ist die Handhabung des Informationsrechtes. Wir wer- den zeitgerecht informiert, wir sind aber in einer relativ passi- ven Rolle und betrachten die Information immer noch als eine Art Bring-Schuld des Bundesrates, dabei müsste es eine Hol- Schuld des Parlamentes sein. Diese Hol-Schuld kann man na- türlich nicht im Inneren unseres Landes ausüben, dazu bedarf es vermehrt direkter Kontakte im Ausland. Das bedingt auch ein Mitspracherecht des Parlaments; nicht Mitbestimmung, aber Mitsprache. Das bedingt im weitern auch ein stärkeres Kontrollrecht des Parlaments. Es kann nicht sein, dass der Bundesrat und sein Diplomatisches Korps selbständig han- deln und die Parlamentarier willkommen sind als eine Art poli- tische Touristen. In dieser Beziehung muss das Parlament über sinnvolle Kontrollmechanismen stärker Einfluss nehmen können. Es ist deshalb angezeigt, dass die Motion der aussen- politischen Kommission des Nationalrates vollumfänglich auf- rechterhalten wird. Wir bitten Sie, uns zuzustimmen, entgegen dem Bundesrat, der verständlicherweise keinen stärkeren Einfluss des Parla- mentes haben möchte. Aber wenn wir beim Volk gewissen Vorlagen tatsächlich zum Erfolg verhelfen wollen, braucht es die Mitarbeit des Parlamentes, braucht es die enge Koopera- tion zwischen Bundesrat und Parlament, gerade in der Aus- senpolitik. Ich bitte Sie deshalb, die Vorstellungen unseres Kommis- sionspräsidenten Bundi zu unterstützen und der Kommission zuzustimmen, also im Bereich der Verfassungsänderung die Motionsform aufrechtzuerhalten. Burckhardt: Im Spektrum der schweizerischen Politik nimmt die Gewichtigkeit der auswärtigen Angelegenheiten seit 1989 ständig zu. Diese Situation ist neu und ungewohnt. Sie ent- spricht der Ueberlieferung nicht. Bis in die Zeit, des Zweiten Weltkrieges konnte die Aussenpolitik der Schweiz als einmali- ger Ausnahmefall angesprochen werden. Während im übri- gen Europa das Geschehen weitgehend von den Gegensät- zen der Grossmächte bewegt wurde, welche seit Jahrhunder- ten im Wechselspiel der Macht die Priorität der Führung ihrer Aussenpolitik beimassen, hatte sich die Eidgenossenschaft seit 1515, d. h. seit Marignano, mit dem Grundsatz des «Wir wollen uns nicht in fremde Händel mischen» den Abwehrgür- tel ihrer Neutralität umgelegt. Dieser und der mit der Schaffung der Bundesarmee nach 1848 entstandene allgemeine Abwehrwille machten es möglich, in der Schweiz den ersten Platz der Innenpolitik und der Pflege der direkten Demokratie einzuräumen. Aus dieser Situation hat sich die bis gestern gültige Regel ergeben, in der schwei- zerischen Aussenpolitik humanitären Zwecken den Vorrang zu geben und der Aussenwirtschaft das Hauptgewicht beizu- messen. Die grundsätzliche Veränderung der gesamteuropäischen Po- litik, der Zusammenschluss der EG, die Oeffnung des Eiser- nen Vorhanges, das europäische Bewusstsein ganz allge- mein stellen die Eidgenossenschaft vor ein gänzlich neues Bild. Die ehemaligen europäischen Ziele der Vorkriegszeit, im Spiel der Kräfte um die Macht den Mächtigsten jeweils zu eru- ieren, sind dem Ziel eines gemeinsamen europäischen Auf- baues gewichen. Die Bedrohung der Schweiz durch europäi- sche Machtkämpfe existiert nicht mehr, und darüber hinaus scheint auch die Gefahr gebannt, dass Europa zum Schlacht- feld der Supermächte wird. So ergibt es sich in den grossen Zügen des Fortschreitens der Geschichte, dass Neutralität, Abwehrwille, freier Handel und humanitas nicht mehr das ganze Spektrum unserer Aussenpo- litik abdecken. Es wird zusätzlich nötig, dass die Schweiz sich europapolitisch vermehrt öffnet und am Aufbau dieses Euro- pas intensiver teilnimmt. Aus dem Abwehrkonzept Neutralität/ Wehrkraft muss der Weg zu einer gesteigerten Integration im europäischen Ganzen gefunden werden, ohne dass die grossartigen Errungenschaften unserer direkten humanitären Demokratie gefährdet werden. Es bezweifelt wohl kein Mensch, dass wir Schweizer auch Eu- ropäer sind. Unser überliefertes Heraushalten aus fremden Händeln hat uns aber zu privilegierten Europäern gemacht; in manchem Auge zu verwöhnten Sondereuropäern, die alles haben und nichts geben wollen. Schon unter diesem Aspekt ist es von vitaler Bedeutung, dass wir gegenüber Europa so- zial und politisch nicht in einen Zustand der Isolation absin- ken. Auf der anderen Seite ist es aber ebenso wichtig, dass wir nicht nur gebannt auf die EG blicken, so als hätte diese allein den Anspruch, Europa zu sein; denn auch sie hat ja in ihrem eigenen Bereich genügend Schwierigkeiten, mit denen sie fer- tig werden muss: Bürokratie, Mangel an parlamentarischem Unterbau, Nord-Süd-Gefälle, Tendenz zum Zentralismus. In einer solchen, von den unterschiedlichsten Problemen des Wechsels und der Veränderung gekennzeichneten Periode kann sich die Uebersicht auch in der Schweiz «verunklären». Der feste Führungsstandpunkt kann verlorengehen, Verwir- rung kann Platz greifen und uns in Gefahren bringen. So mag es sich als nötig erweisen, dass die Führung, auch wenn sie das Steuer fest in der Hand hält, als Zeichen ihrer Ueberzeu- gung, den richtigen Kurs zu fahren, sich deutlich zu diesem Kurs bekennt. Die Motion der Kommission will bewirken, dass ein aussenpo- litisches Konzept vorgelegt wird, welches den langfristigen Willen der Regierung aufzeigt und gleichzeitig darüber Aus- kunft gibt, wie sie ihre Verantwortung sieht und wo sie liegt und wie sich diese gegenüber dem Parlament abzeichnet. Frau Grendelmeier: Ich kann gut verstehen, dass der Bun- desrat nur mittel begeistert ist von der Idee, dass sich das Par- lament in Zukunft mehr beteiligen möchte an einem Gebiet, das vorwiegend als eines des Bundesrates betrachtet wurde. In seiner Antwort kommt auch ein bisschen Vorsicht zum Aus- druck: Er billigt zwar dem Parlament durchaus eine gewisse Eigenständigkeit zu, aber doch nicht zuviel, weshalb er den Vorstoss eben nur als Postulat entgegennehmen möchte. Es ist vorhin gesagt worden: Das Entscheidende für uns ist, dass wir, je nachdem bereits in einem Jahr, abstimmen müs- sen, und zwar wird es eine Volksabstimmung über den EWR geben, wenn er überhaupt noch kommt. Es ist deshalb von ganz grosser Bedeutung, dass das Thema nicht im Glashaus und Elfenbeinturm des Bundesrates oder der bundesrätlichen Politik bleibt, sondern dass wir sehr viel mehr in die Aussenpo- litik eingebunden werden, weil wir Parlamentarier es sind, die hinterher versuchen müssen, die Bevölkerung zu überzeu- gen. Sonst riskieren wir ein zweites Uno-Debakel. Erlauben Sie mir jetzt doch eine kleine Bemerkung selbstkriti- scher Natur: Wenn ich mir vorstelle, wie wenige jetzt in dem Saal sind, die sich für Aussenpolitik zu interessieren scheinen, dann hat man gewisse Zweifel, wie weit es dannzumal mit demMotion de la commission des affaires étrangères 1614 N 23 septembre 1991 Interesse sein wird. Möglicherweise aber- und nun werde ich ernst - werden wir schneller als uns lieb ist mit der Realität der Aussenpolitik konfrontiert, denn wir schauen in eine Welt, die aus den Fugen zu geraten scheint. Deshalb bitte ich Sie im Hinblick auf eine neue schweizerische Politik - Aussenpolitik ist nicht etwas Exotisches, sondern im- mer auch Innenpolitik -, der Motion zuzustimmen, weil Innen- politik und Aussenpolitik demnächst voneinander nicht mehr zu trennen sein werden. i Rychen: In der Aussenpolitik sind wir immer mehr mit neuen Dimensionen konfrontiert. Ich möchte einige Stichworte nen- nen. Der Nationalismus in Europa hat neuen Aufschwung. Dann kommt dazu, dass die Minderheiten in den heutigen Na- tionalstaaten sehr stark verflochten sind. Diese Minderheiten- probleme - das wird uns ja zurzeit mit dem Krieg in Jugosla- wien vor Augen geführt, aber auch anderswo - werden stärker in den Vordergrund rücken. Ein weiteres Beispiel: Es zeichnet sich eine europäische Inte- gration der verschiedenen Geschwindigkeiten ab, sei das in bezug auf die Währungsunion, sei das in bezug auf die ver- schiedenen Wirtschaftsverträge oder EWR-Konzepte. Wie auch immer, die Entwicklung wird verschieden verlaufen. Ein weiteres Beispiel: In der Welt zeichnen sich langsam aber sicher drei grosse Wirtschaftsblöcke ab: Japan, USA, Europa, ergänzt durch einen sehr dynamisch wachsenden pazifischen Raum. Es gilt auch hier, eine Problemanalyse, eine Neuorien- tierung vorzunehmen. Ich weise weiter darauf hin, dass das wirtschaftliche Gefalle zwischen Ost und West uns in den nächsten Jahren sehr intensiv beschäftigen wird, ebenso der Aufbau der Demokratien in Osteuropa. Nicht zu vergessen sind die grossen Unterschiede zwischen Nord und Süd in be- zug auf die Entwicklungsländer. Diese Beispiele sollten genügen, um die aussenpolitische Po- sition der Schweiz zu überprüfen. Vor allem ist es mir ein Anlie- gen, ganz deutlich zu sagen, dass Aussenpolitik vermehrt der Bevölkerung, den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern, ins Bewusstsein kommen sollte. Aussenpolitik - es wurde schon angetönt - muss vermehrt zum Thema der Innenpolitik wer- den. Aus diesem Grund erachtet es die Mehrheit der SVP-Fraktion als wichtig, mit dieser Motion Zeichen zu setzen. Damit ist noch nichts entschieden. Aber es wird ein Prozess in Gang ge- setzt, um eine neue Verfassungsgrundlage auszuarbeiten und in diesem Sinne später die fundamentale Diskussion zu füh- ren. Wir bitten Sie auch, Punkt 1 der Motion als Motion zu überwei- sen, im Gegensatz zur Empfehlung des Bundesrates. Präsident: Die sozialdemokratische Fraktion und die grüne Fraktion teilen mit, dass sie an der Motion festhalten wollen. M. Felber, conseiller fédéral: Je suis persuadé qu'une modifi- cation de la constitution, qui attribuerait davantage de compé- tences au Parlement, remplirait sans doute cette salle. Je constate que lorsque vous demandez davantage de compé- tences, vous désertez la salle au moment où vous devez les choisir et cela entraîne nécessairement le Conseil fédéral à ne pas juger très sérieuses les propositions qui nous sont faites dans ce domaine. Le Conseil fédéral accepte de transformer cette motion en postulat, ce qui signifie qu'il est prêt à analyser tous les problè- mes qui sont posés dans celle-ci, mais qu'il estime inutile, superfétatoire, alourdissant de modifier la constitution pour y introduire des notions qui doivent résoudre des problèmes im- médiats qui, souhaitons-le, auront disparu demain. Vous connaissez la réponse du Conseil fédéral du 8 mai der- nier à la motion de la Commission des affaires étrangères qui nous occupe ce soir. Vous y trouverez très clairement l'exposé des raisons qui ont amené le Conseil fédéral à transformer cette motion en un postulat. Permettez-moi d'en reprendre ra- pidement les points principaux et de les replacer dans un contexte un peu plus large. Examinons tout d'abord la motion: comme nous l'avons dit, le Conseil fédéral représente la Confédération vis-à-vis de l'étranger. Il conclut les actes qui engendrent des obligations de droit international. Il veille aux intérêts de la Confédération au dehors. L'Assemblée fédérale dispose de moyens efficaces de coopération dans le domaine des affaires étrangères, grâce à ses compétences pour adop- ter toute mesure visant à la sûreté extérieure et au maintien de l'indépendance, grâce à son droit d'approbation des traités conclus avec les Etats étrangers - tout cela est déjà dans la constitution - et grâce à ses pouvoirs étendus en matière législative, en matière financière et en matière de contrôle. L'Assemblée fédérale est associée largement à la formation de la volonté, avant tout lors de la définition des objectifs et des moyens fondamentaux de la politique étrangère et des déci- sions d'une grande portée. Comme nous l'avons déjà relevé dans la réponse à la motion de M. Portmann, conseiller national, sur la collaboration des pouvoirs en matière de politique de sécurité et de traités inter- nationaux de la Suisse, cette répartition constitutionnelle des compétences entre les organes de la Confédération dans le domaine des affaires étrangères a fait ses preuves. C'est pour cette raison d'ailleurs qu'elle a été reprise par la commission d'experts chargée de préparer une révision totale de la Consti- tution fédérale. La pratique des années passées a notamment démontré que l'ordre constitutionnel existant assure largement à l'Assem- blée fédérale une marge d'influence efficace sur la politique étrangère. Il convient en outre de considérer que dans la conduite de négociations internationales - c'est passionnant les affaires étrangères, n'est-ce-pas? - le Conseil fédéral ne jouit aucunement d'une liberté d'action absolue mais qu'il est lié par toutes sortes de directives parlementaires qui sont les grandes lignes de la politique étrangère, la planification politi- que, les avis et les décisions émis antérieurement par le Parle- ment, la législation existante dans notre pays, les finances et l'état de la situation financière de la Suisse, les interventions parlementaires. Tout cela a une influence sur les prises de po- sition en matière de politique étrangère du Conseil fédéral. De plus, le fait que le Parlement a le pouvoir d'approuver les trai- tés internationaux influe à l'avance sur l'action gouvernemen- tale. Dans son rôle de négociateur, le Conseil fédéral est obligé de tenir compte des objectifs de l'Assemblée fédérale s'il ne veut pas se heurter au rejet ou au refus d'un traité que nous lui soumettrons. Si malgré les possibilités qui lui sont données d'exercer son influence, l'Assemblée fédérale éprouve un certain malaise en ce qui concerne l'importance de son rôle en matière de politique étrangère, ce n'est pas faute de compétences qui lui sont attribuées par la constitu- tion. Dans ce contexte, il faut souligner que vous avez renforcé vo- ' tre participation dans le domaine de la politique extérieure par la modification de la loi sur les rapports entre les conseils. Cette modification, vous l'avez adoptée. Elle précise très clai- rement les compétences parlementaires. Cette compétence, nous la soutenons parce que nous avons besoin de votre col- laboration, nous avons besoin de votre soutien, nous avons besoin d'échanger nos idées. Le Conseil fédéral continuera à faire tout ce qui est en son pouvoir pour que l'Assemblée fédé- rale participe dans la mesure la plus large possible à la conception de la politique étrangère de la Suisse. Cependant, permettez-moi d'abréger mon intervention en ré- pondant aux quelques questions précises qui ont été posées. Est-il véritablement nécessaire de modifier la constitution pour obtenir un rapport général sur le concept de politique étran- gère? Est-il nécessaire de modifier la constitution pour obtenir un rapport sur la politique de neutralité et l'évolution de celle-ci, alors que tout est déjà mis en oeuvre pour que ces do- cuments soient soumis à votre discussion et à votre approba- tion? Lorsque M. Mühlemann - et c'est un refrain chez lui - in- siste en disant que le Conseil fédéral est incapable de gérer la politique étrangère, je lui demande ce qu'il serait passé l'an- née dernière, si le Conseil fédéral n'avait pas eu la compé- tence de trancher et de prendre une position nationale dans l'affaire de la crise du Golfe, au mois d'août 1990. Si nous avions dû nous réfugier derrière des compétences constitu- tionnelles attribuées à des commissions ou à l'Assemblée fé- dérale, nous n'aurions pas pris de position, nous n'aurions23. September 1991 N 1615 Verwaltungsorganisationsgesetz. Teilrevision pas été, avec la Communauté internationale, en mesure de condamner une politique que nous condamnions et que vous condamniez. S'il s'agit de discussions de traités, je vous en prie, Mesdames et Messieurs, ne confondez pas la discussion des problèmes européens, extrêmement importante, avec la conception générale de la politique étrangère. Les discus- sions concernant l'Europe sont souvent à l'ordre du jour. Peut-être et sans doute y remarquez-vous des insuffisances dans votre information, dans celle du public, dans les échan- ges de points de vue. Il n'en reste pas moins que c'est un pro- blème qui est constamment ouvert, et que nous essayons de tenir compte des avis de chacun. Mais, si le Conseil fédéral ne peut pas exposer son concept, déposer son projet devant l'As- semblée, il n'y aura plus de discussion possible, il n'y aura qu'un vaste tohu-bohu qui nous entraînera à renoncer à toute prise de position, parce que nous n'aurons pas de majorité. Rassurez-vous, le Conseil fédéral est prêt, dans des circons- tances difficiles, à être mis en minorité par le Parlement ou par le peuple, mais il désire conserver la possibilité d'annoncer son projet de relations internationales, dans tous les domai- nes qui sont de sa compétence. Et nous serons prêts, nous l'avons dit, Monsieur le président, Mesdames et Messieurs, pour tous les points qui ont été énumérés dans cette motion, qu'il s'agisse du concept général de politique étrangère, d'un rapport général à ce sujet, qu'il s'agisse de la neutralité, qu'il s'agisse de l'Europe, qu'il s'agisse de la participation du Parle- ment dans des formes appropriées, à venir devant le Parle- ment déposer des rapports, discuter ces rapports et enfin, te- nir compte de vos décisions. Mais nous vous demandons de prendre en compte aussi les évolutions, quelquefois extrême- ment rapides, qui exigent de notre gouvernement des prises de position qui peuvent être combattues, mais qui sont néces- saires, parce qu'elles sont attendues. C'est dans cette optique, en vous rappelant que nous dépose- rons toute une série de rapports, tels que vous nous les de- mandez, que le Conseil fédéral vous demande de transformer la motion en postulat et d'éviter de décider, aujourd'hui, des modifications constitutionnelles qui, dans deux ans ou cinq ans, ne seront plus utiles ni nécessaires. Punkt 1 -Point 1 Abstimmung - Vote Für Ueberweisung der Motion 52 Stimmen Dagegen 49 Stimmen Punkt 2-Point 2 Ueberwiesen als Postulat- Transmis comme postulat #ST# 90.062 Verwaltungsorganisationsgesetz. Teilrevision Organisation de l'administration. Loi. Révision partielle Botschaft und Beschlussentwurf vom 17. September 1990 (BBIIII645) Message et projet d'arrêté du 17 septembre 1990 (FF III 625) Beschluss des Ständerates vom 12. Juni 1991 Décision du Conseil des Etats du 12 juin 1991 Kategorie III, Art. 68 GRN -Catégorie III, art. 68 RCN Antrag der Kommission Eintreten Proposition de la commission Entrer en matière Hubacher, Berichterstatter: Es ist keine grosse Sache, über die wir zu entscheiden haben. In Artikel 64 Absatz 2 wird ein Wort, nämlich «ebenfalls», gestrichen. Eine rein redaktionelle Uebung mit etwas Inhalt. Ich bitte Sie, dem Vorschlag der Kommission, der unbestritten ist, zuzustimmen. Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen Le conseil décide sans opposition d'entrer en matière Detailberatung - Discussion par articles Titel und Ingress, Ziff. 1,11 Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Ständerates Titre et préambule, eh. l, II Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil des Etats . Angenommen -Adopté Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble Für Annahme des Entwurfes 88 Stimmen (Einstimmigkeit) Abschreibung - Classement Antrag des Bundesrates Abschreiben der parlamentarischen Vorstösse gemäss Seite 1 der Botschaft Antrag der Kommission Die Vorstösse 86.982 und Ad 89.024 sind abzuschreiben, die Vorstösse 84.542 und 84.520 sind nicht abzuschreiben. Proposition du Conseil fédéral Classer les interventions parlementaires selon la page 1 du message Proposition de la commission Classer les interventions 86.982 et Ad 89.024, ne pas classer les interventions 84.542 et 84.520. Angenommen gemäss Antrag der Kommission Adopté selon la proposition de la commission An den Ständerat-Au Conseil des EtatsSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Motion der Kommission für auswärtige Angelegenheiten Aussenpolitisches Konzept der Schweiz Motion de la commission des affaires étrangères Conception de la politique étrangère de la Suisse In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1991 Année Anno Band IV Volume Volume Session Herbstsession Session Session d'automne Sessione Sessione autunnale Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 06 Séance Seduta Geschäftsnummer 91.3035 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 23.09.1991 - 14:30 Date Data Seite 1610-1615 Page Pagina Ref. No 20 020 320 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.