A bteilung I A -7365/2006 {T 1/2} U rteil vom 17. A pril 2007 M itw irkung: R ichter M arkus M etz (Vorsitz), R ichterin Kathrin D ietrich, R ichter Lorenz Kneubühler (Abteilungspräsident), G erichtsschreiber Thom as M oser. Flughafen Zürich A G (unique), Postfach, 8058 Zürich-Flughafen, Beschw erdeführerin, gegen O berzolldirektion (O ZD ), H auptabteilung R echt und Abgaben, M onbijoustr. 40, 3003 Bern, Vorinstanz, betreffend Flughafen Zürich, Ö ffnungszeiten der Zolldurchgänge bei den Einreise- term inals; Verfügung der O ZD vom 5. Septem ber 2006. B u n d e s v e rw a ltu n g s g e ric h t T rib u n a l a d m in is tra tif fé d é ra l T rib u n a le a m m in is tra tiv o fe d e ra le T rib u n a l a d m in is tra tiv fe d e ra l2 Sachverhalt: A. Im R ahm en des Entlastungsprogram m s 2003 zur Sanierung der Bundes- finanzen liess die O berzolldirektion (O ZD ) die Sparm öglichkeiten bei Personal und O rganisation bei den Passagierkontrollen an den inter- nationalen Flughäfen der Schw eiz prüfen. D ies führte zu einer generellen R eduktion der Einsätze des Zollpersonals und dam it auch zu An- passungen der Ö ffnungszeiten der Zolldurchgänge am Flughafen Zürich. B. D as zuständige Zollinspektorat inform ierte die Flughafenbetreiberin unique über die in Zürich vorgesehenen M assnahm en. N ach G esprächen m it unique legte die O ZD per 30. O ktober 2005 u.a. die Ö ffnungszeiten der Zolldurchgänge neu fest. Für die Einreise gelten seither die folgenden Ö ffnungszeiten: M orgens 06.00 U hr bis nachts 23.30 U hr (Term inal 2) und m orgens 07.30 U hr bis nachts 23.30 U hr bzw . bis Betriebsschluss bei Verspätungen (Term inal 1). Ist ein Zolldurchgang geschlossen, hat die Ein- reise beim anderen Term inal zu erfolgen; der hierfür nötige U m w eg beträgt rund 140 m . C . Für unique ist dieses R egim e nicht vereinbar m it dem Q ualitätsstandard des Flughafens gegenüber den Passagieren. Sie ist daher an Bundesrat H ans-R udolf M erz gelangt m it der Bitte darauf hinzuw irken, dass die Spar- m assnahm en zurückgenom m en w ürden. D er Finanzm inister lehnte dieses Begehren m it Schreiben vom 22. D ezem ber 2005 ab. D . Am 12. Juni 2006 teilte unique der O ZD aberm als m it, sie sei m it den geltenden Ö ffnungszeiten bei den Einreiseterm inals nicht einverstanden und verlangte gleichzeitig eine anfechtbare Verfügung hierüber. D araufhin bekräftigte die O ZD m it Verfügung vom 5. Septem ber 2006 ihre Sichtw eise und hielt fest, die strittigen Ö ffnungszeiten seien sow ohl rechtm ässig w ie auch verhältnism ässig. E. G egen diese Verfügung hat unique (Beschw erdeführerin) am 6. O ktober 2006 beim Eidgenössischen Finanzdepartem ent (EFD ) Beschw erde ge- führt. Sie beantagt es sei festzustellen, dass die aktuellen Ö ffnungszeiten nicht verhältnism ässig seien und gegen das R echtsgleichheitsgebot ver- stiessen. W eiter sei die angefochtene Verfügung aufzueben und die O ZD (Vorinstanz) anzuw eisen, den Zolldurchgang beim Einreiseterm inal 1 be- reits um 06.00 U hr zu öffnen und jenen beim Term inal 2 erst um 24.00 U hr zu schliessen. Eventualiter sei die O ZD anzuw eisen, den grünen Zoll- durchgang beim Term inal 1 von 06.00 U hr bis 07.30 U hr und jenen beim Term inal 2 von 23.30 U hr bis 24.00 U hr unbesetzt offen zu halten, dies bei gleichzeitiger D urchführung von sporadischen Stichprobenkontrollen. D ie Beschw erdeführerin w irft der Vorinstanz vor, den Sachverhalt unrichtig und nur unzureichend festgestellt zu haben. So sei aufgrund der getrof- fenen M assnahm e beim Personal eher von einer Einsparung von drei Personen als von neun auszugehen. D agegen liege die Zahl der betrof- fenen Flugpassagiere deutlich über den von der Vorinstanz ange- nom m enen 50 bis 100 Personen pro Tag; norm alerw eise seien es über 3 100 und von Juli bis Septem ber gar über 200. D ie kürzeren Ö ffnungszeiten hält die Beschw erdeführerin für unverhältnism ässig. M it Blick auf das angestrebte Sparziel seien sie w eder erforderlich noch zum utbar. Erfor- derlich seien sie deshalb nicht, w eil das Sparziel auch m it einer m ilderen M assnahm e, der unbesetzten O ffenhaltung der grünen D urchgänge bei gleichzeitiger D urchführung von Stichproben erreicht w erden könne. U nzu- m utbar seien sie deshalb, w eil die Einsparungen beim Personal in keinem vernünftigen Verhältnis zu den U nannehm lichkeiten für täglich m ehr als 100 bzw . 200 Passagiere stünden, die einen U m w eg von 140 m in Kauf nehm en m üssten. D ie Beschw erdeführerin sieht zudem das R echts- gleichheitsgebot verletzt und verw eist dazu auf die Verhältnisse am Zoll auf dem Flughafen G enf und auf dem Flugplatz Altenrhein. F. M it Vernehm lassung vom 20. D ezem ber 2006 beantragt die Vorinstanz, die Beschw erde sei abzuw eisen. Sie führt aus, die Einsparung von neun Angestellten sei betrieblich erhärtet und rühre daher, dass vom D rei- zum Zw eischichtbetrieb habe gew echselt w erden können. D ie O ffenhaltung der grünen D urchgänge, w ie von der Beschw erdeführerin als m ildere M ass- nahm e vorgeschlagen, sei derzeit nicht vertretbar, denn so w ürde die Zoll- sicherheit gefährdet (Kreislaufschm uggel). D ie Vorinstanz betont w eiter, die Zollabfertigung sei w ährend der ganzen Betriebszeit des Flughafens gew ährleistet. Vom U m w eg von 140 m seien, gem essen an der Zahl aller Einreisenden, nur sehr w enige Personen betroffen. D ie kürzeren Ö ffnungs- zeiten seien zum utbar und dam it verhältnism ässig. W as die R üge der U ngleichbehandlung angeht, so führt die Vorinstanz aus, der Zoll in Altenrhein könne von der R isikolage her nicht m it jenem in Zürich ver- glichen w erden. Ebenso unbehelflich sei der H inw eis auf den Flughafen G enf. D ort sei im Jahr 2006 der Zoll leidglich zehn M al, also nur in absoluten Ausnahm efällen unbesetzt gew esen, dies zu R andzeiten nach 24.00 U hr. G . Per 1. Januar 2007 hat das EFD das Beschw erdeverfahren an das neue Bundesverw altungsgericht übergeben. D ie Beschw erdeführerin ihrerseits hat in den Schlussbem erkungen vom 1. M ärz 2007 ihre Anträge bekräftigt. D as B undesverw altungsgericht zieht in Erw ägung: 1. G em äss Art. 31 des Verw altungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VG G , SR 173.32) beurteilt das Budesverw altungsgericht, vorbehältlich der Ausnahm en nach Art. 32 VG G , Beschw erden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. D ezem ber 1968 über das Verw altungsverfahren (Vw VG , SR 172.021). Es übernim m t nach M ass- gabe seiner Zuständigkeit die am 1. Januar 2007 bei den Eidgenössischen R ekurs- und Schiedskom m issionen und den Beschw erdediensten der D epartem ente hängigen R echtsm ittel. Es w endet dabei neues Verfahrens- recht an (Art. 53 Abs. 2 VG G ). 4 D ie O ZD gehört zu den Behörden im Sinne von Art. 33 VG G und ist daher Vorinstanz des Bundesverw altungsgerichts. Eine Ausnahm e, w as das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VG G ). D as Bundes- verw altungsgericht ist daher zuständig für die Beurteilung der vorliegenden Beschw erde. 2. Zur Beschw erde ist nach Art. 48 Abs. 1 Vw VG berechtigt, w er vor der Vor- instanz am Verfahren teilgenom m en hat, durch die angefochtene Ver- fügung besonders berührt ist und ein schutzw ürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. D ie Beschw erdeführerin ist Adressatin der strittigen Verfügung und durch die R egelung auch m ateriell beschw ert. Sie ist daher ohne w eiteres beschw erdebefugt. Auf die rechtzeitig (Art. 50 Vw VG ) und form gerecht (Art. 52 Vw VG ) erhobene Beschw erde ist som it grundsätzlich einzutreten. 3. D as erste R echtsbegehren der Beschw erdeführerin lautet auf Feststellung der U nrechtm ässigkeit der aktuellen Ö ffnungszeitenregelung. Fest- stellungsbegehren sind nur zulässig, w enn ein Feststellungsinteresse besteht (vgl. Art. 25 Abs. 2 Vw VG ). Ein solches ist nur zu bejahen, w enn das fragliche Interesse nicht ebenso gut m it einem Leistungs- oder G estaltungsbegehren gew ahrt w erden kann. Insofern sind Feststellungs- begehren subsidiär (vgl. U LR IC H ZIM M ER LI/W ALTER KÄLIN /R EG IN A KIEN ER , G rund- lagen des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 2004, S. 39). D as vorlie- gend zu beurteilende Feststellungsbegehren steht spiegelbildlich zu Ziff. 1 des D ispositivs der angefochtenen Verfügung; die strittige Ö ffnungs- zeitenregelung ist dort zudem gerade nicht enthalten. Trotzdem w erden die Interessen der Beschw erdeführerin vollum fänglich gew ahrt, w enn ihren Beschw erdeanträgen 2 bzw . 3 entsprochen w ird. G em äss diesen soll die Vorinstanz angew iesen w erden, die Ö ffnungszeiten im Sinne der Beschw erdeführerin festzulegen. D iese erreicht m it ihrem Beschw erde- antrag 1 daher nicht m ehr als m it den zw ei anderen Anträgen; Ersterer er- w eist sich som it als unzulässig. Es ist darauf nicht einzutreten. 4. D as Bundesverw altungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf R echtsverletzungen - einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest- stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und R echtsfehler bei der Aus- übung des Erm essens - sow ie auf Angem essenheit hin (Art. 49 Vw VG ). Frei überprüft w ird nam entlich die Auslegung unbestim m ter R echtsbegriffe. Zurückhaltung ist jedoch dann angezeigt, w enn es um technische Problem e oder um Fachfragen geht, die die verfügende Behörde aufgrund ihres Spezialw issens oder ihrer örtlichen, sachlichen oder persönlichen N ähe sachgerechter zu beurteilen verm ag (BG E 131 II 680 E. 2.3.1; U LR IC H H ÄFELIN /G EO R G M Ü LLE R /FELIX U H LM AN N , Allgem eines Verw altungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, N . 446a ff.). 5. D ie derzeitigen Ö ffnungszeiten für den Zoll am Flughafen Zürich gelten seit dem W echsel zum W interflugplan 2005. Seither strittig ist die Besetzung der Zolldurchgänge für die Einreise zu den R andstunden am frühen M orgen und am späten Abend. Beim Term inal 1 ist die Einreise erst ab 07.30 U hr und ab da bis 23.30 U hr bzw . bis Betriebsschluss bei 5 Verspätungen m öglich. D er D urchgang beim Term inal 2 ist bereits ab 06.00 U hr und von da w eg bis 23.30 U hr offen. R eisende, die ankom m en, bevor der D urchgang beim Term inal 1 aufgeht bzw . nachdem jener beim Term inal 2 schon geschlossen ist, m üssen einen U m w eg von 140 m auf sich nehm en und durch den D urchgang des jew eils anderen Term inals einreisen. D ass der Zoll bei Term inal 2 früher geöffnet w ird, entspricht einem W unsch der Beschw erdeführerin; ursprünglich w ar es gerade anders vorgesehen. Zunächst ist auf den Vorw urf der Beschw erdeführerin einzugehen, die Vorinstanz habe den Sachverhalt nicht richtig festgestellt. D anach, d.h. sofern das Ergebnis dieser Prüfung nicht bereits zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung führt, w ie dies die Beschw erdeführerin geltend m acht, sind deren m ateriellen R ügen zu behandeln. 6. D ie Beschw erdeführerin kritisiert die Sachverhaltserhebung der Vorinstanz in Bezug auf die Einsparungen beim Zollpersonal und die Zahl betroffener Passagiere. Sie hält dafür, es sei nicht plausibel, dass allein durch die spätere Ö ffnung des einen D urchgangs um 1,5 Stunden und die frühere Schliessung des anderen um eine halbe Stunde neun von insgesam t 50 Angestellten sollen eingespart w erden können. D ie R eduktion um neun Personen sei w ohl eher das R esultat aller im R ahm en der N euorganisation des Flughafenzolls realisierter M assnahm en. W as die Zahl der von den kürzeren Ö ffnungszeiten betroffenen Passagiere angeht, so hält die Beschw erdeführerin fest, für die Som m erm onate stim m ten die Annahm en der Vorinstanz nicht; im M ai und im Juni seien täglich durchschnittlich über 100 Personen und von Juli bis Septem ber über 200 Personen betroffen. U m diese Zahlen zu unterm auern, hat die Beschw erdeführerin Statistiken eingereicht. D ie Vorinstanz hält dem entgegen, die Einsparung von neun Personen sei betrieblich erhärtet; w ürde das Term inal 1 früher geöffnet, m üsste vom Zw eischicht- zum D reischichtbetrieb zurückgekehrt w erden. Zu den betroffenen Flugpassagieren w eist die Vorinstanz darauf hin, dass nicht alle R eisende, die in Zürich landeten, auch in die Schw eiz einreisten. 6.1 Auf den ersten Blick ist tatsächlich schw er nachvollziehbar, dass bei einem Personalbestand von 50 Angestellten, deren neun sollen eingespart w erden können, nur w eil ein D urchgang 1,5 Stunden und ein anderer eine halbe Stunde länger geschlossen bleibt. D ie Vorinstanz führt aus, die Einsparung von neun Personen sei betrieblich erhärtet; sie sagt jedoch nicht, ob dies allein auf die zw ei hier strittigen Einschränkungen zurück- zuführen ist. N ur dass vom Zw ei- zum D reischichtbetrieb zurückgekehrt w erden m üsste, setzt sie unm ittelbar in Zusam m enhang m it der längeren m orgendlichen Schliessung von 1,5 Stunden. D ieses Argum ent leuchtet zw ar grundsätzlich ein, m acht die geltend gem achten Einsparungen aber noch nicht im vollen U m fang nachvollziehbar. D ie entsprechende Kritik der Beschw erdeführerin in den Schlussbem erkungen vom 1. M ärz 2007 erfolgt daher zu R echt. D ie Frage kann aber letztlich offen bleiben, denn selbst w enn nur drei Personen eingespart w ürden, w ie dies die Beschw erde- führerin zugesteht, w äre das Sparpotential noch erheblich (vgl. unten E. 8.2 und 8.4.1). 6 6.2 D ie Beschw erdeführerin hat Statistiken ins R echt gelegt, die für jeden Tag von Januar bis Septem ber 2006 aufzeigen sollen, w ie viele R eisende von der strittigen Schliessung betroffen w aren; in den Som m erm onaten w aren dies dem nach jew eils über 200. D iese Zahlen sind schw er überprüfbar. D ie Tabellen sind übertitelt m it "Anzahl betroffene Passagiere"; entsprechend w äre anzunehm en, dass sie angeben, w ie viele Personen von den redu- zierten Ö ffnungszeiten effektiv berührt w aren und nicht w ie viele Passagiere an Bord der "betroffenen Flüge" w aren. D er H inw eis der Vor- instanz, dargestellt am Beispiel des 27. August 2006, von den an Bord befindlichen Passagieren seien nicht einm al 20 Prozent in die Schw eiz ein- gereist, schien dem Bundesverw altungsgericht daher zunächst an der Sache vorbeizugehen. D a die Beschw erdeführerin in ihren Schlussbe- m erkungen nun aber einräum t, am fraglichen Tag seien w ohl m ehr Transferpassagiere über Zürich geflogen als erw artet, es habe sich aber um einen Einzelfall gehandelt, ist für das Bundesverw altungsgericht nicht m ehr klar, w orüber die eingereichten Tabellen tatsächlich Auskunft geben. Es kann jedoch auch diese Frage, d.h. ob bei der Zahl der tatsächlich betroffenen Passagiere der Vorinstanz oder aber den Angaben der Beschw erdeführerin zu folgen ist, offen gelassen w erden. D a die Vorin- stanz von durchschnittlich w eniger als 100 Betroffenen ausging, ist die Abw eichung zw ar beträchtlich. Sie ist aber - zum al die Spitzen nur in den Som m erm onaten erreicht w erden - für den Entscheid nicht in dem Sinne ausschlaggebend, dass das aktuelle Ö ffnungszeitenregim e bei knapp über 200 Betroffenen als zu restriktiv zu qualifizieren w äre, hingegen nicht zu beanstanden w äre, w enn w eniger als 100 betroffen w ären (unten E. 8.4.1). So ist denn auch nicht anzunehm en, dass die Vorinstanz anders ent- schieden hätte, w enn sie von Betroffenenzahlen von über 200 ausge- gangen w äre. G rund für eine Aufhebung der angefochtenen Verfügung w egen unrichtiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts ist som it keiner gegeben. Es sind deshalb die m ateriellen R ügen gegen die Verfügung zu prüfen. 7. D ie Zollstunden für die Abfertigung von Personen und G ütern an den Flug- häfen w erden durch die Vorinstanz - nach Anhörung des Flugplatzhalters - festgesetzt und öffentlich bekannt gem acht (Art. 17 der Luftzollordnung vom 7. Juli 1950 [SR 631.254.1]). D ie ordentlichen Ö ffnungszeiten haben sich, w as die W arenabfertigung angeht, nach den Verkehrsbedürfnissen zu richten (7 Abs. 1 Bst. b der Verordnung vom 10. Juli 1926 zum Zoll- gesetz [ZV, SR 631.01]). Für den Luftverkehr gelten sodann die Sonder- bestim m ungen von Art. 113 f. ZV. So sind bei Flügen aus dem Ausland, die nur der Personenbeförderung dienen, die Vorschriften für den sog. R eisendenverkehr (Art. 111 ZV) anw endbar, w as zu Erleichterungen bei den Zollform alitäten führt (114 Abs. 4 ZV). D em nach sind R eisende, die keine W aren m it sich führen oder auf sich tragen, nam entlich von der Einhaltung der Zollstunden befreit, sofern nicht bestehende Ein- und Aus- fuhrbeschränkungen oder polizeiliche Vorschriften eine schärfere Kontrolle des Personenverkehrs bedingen (Art. 111 Abs. 2 ZV). Für sie m uss eine Abfertigung jederzeit m öglich sein (Art. 111 Abs. 3 ZV).7 Ausführungen dazu, ob diese Sondervorschriften vorliegend anw endbar sind, erübrigen sich, da die Beschw erdeführerin daraus nichts für sich ableiten könnte. D a von 06.00 U hr bis 23.30 U hr bzw . bis Betriebsschluss und dam it w ährend der ganzen Betriebszeit des Flughafens im m er m indestens ein D urchgang offen steht, ist die Einreise für R eisende im Sinne von Art. 111 ZV jederzeit m öglich. Zu den R andstunden m üssen sie, je nachdem an w elchem Term inal sie ankom m en, einen U m w eg von 140 m in Kauf nehm en. Som it ist den Sondervorschriften von Art. 111 ff. ZV jedenfalls G enüge getan. O b die Ö ffnungszeiten dennoch zu streng sind, ist som it einzig eine Frage der Verhältnism ässigkeit. 8. D as aktuelle Ö ffnungszeitenregim e sei unverhältnism ässig, ist denn auch die H auptkritik der Beschw erdeführerin. Sie hält dafür, m it Blick auf das angestrebte Sparziel seien die reduzierten Ö ffnungszeiten w eder erforderlich noch zum utbar. Erforderlich seien sie deshalb nicht, w eil das Sparziel auch m it einer m ilderen M assnahm e, der unbesetzten O ffen- haltung des jew eiligen grünen D urchgangs - diesen kann benutzen, w er keine zollpflichtigen W aren m it sich führt - bei gleichzeitiger D urchführung von Stichproben, erreicht w erde. Stichproben könnten erst noch viel w irkungsvoller sein als ständig besetzte Posten, da sie w eniger planbar seien. D ie Zollsicherheit w erde daher nicht gefährdet. D ie Lösung, die nur Passagieren ohne zollpflichtige W aren vorbehalten w äre, stünde zudem im Einklang m it der neuen Praxis des Zolls. So seien die grünen D urchgänge bereits auch heute w ährend den Ö ffnungszeiten nicht ständig besetzt; der Zoll konzentriere sich verm ehrt auf risikogerechte Schw erpunkteinsätze. U nzum utbar seien die Ö ffnungszeiten deshalb, w eil die Einsparungen beim Personal in keinem vernünftigen Verhältnis zu den U nan- nehm lichkeiten für täglich m ehr als 100 bzw . 200 R eisende stünden, die einen U m w eg von 140 m auf sich nehm en m üssten. D ie Vorinstanz w eist diese Sichtw eise zurück; sie sieht bei einer unbesetzen O ffenhaltung der grünen D urchgänge die Zollsicherheit gefährdet und verw eist dazu auf den Kreislaufschm uggel. D en U m w eg von 140 m hält sie für zum utbar, zum al täglich lediglich vier Flüge betroffen seien, dies bei 700 Flugbew egungen und 17'000 Einreisen pro Tag. D ie Zollabfertigung sei w ährend der ganzen Betriebszeit des Flughafens gew ährleistet. Auf Anfrage der Beschw erde- führerin sei der D urchgang beim Term inal 1 im Jahr 2006 zw ölf M al bereits um 06.00 U hr geöffnet w orden. N ach der Beurteilung der jew eiligen Team - leiter sei das tatsächliche Verkehrsaufkom m en jedoch nicht im m er so gew esen, dass eine frühere Ö ffnung gerechtfertigt gew esen sei. D ie Vorin- stanz sichert jedoch auch w eiterhin zu, bei einem rechtzeitig ange- m eldeten zusätzlichen Passagieraufkom m en w erde das Zollinspektorat die Ö ffnungszeiten w enn m öglich anpassen; die Ö ffnungszeitenregelung w erde flexibel um gesetzt. 8.1 N ach dem G rundsatz der Verhältnism ässigkeit m üssen Verw altungs- m assnahm en geeignet und für das Erreichen des angestrebten Ziels erforderlich sein; dieses w iederum m uss im öffentlichen Interesse liegen. D ie M assnahm e m uss ausserdem zum utbar sein, d.h. der verfolgte Zw eck m uss in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen für die Betrof-8 fenen stehen; verlangt ist m ithin eine angem essene Zw eck-M ittel-R elation (BG E 132 I 49 E. 7.2 sow ie H ÄFELIN /M Ü LLER / U H LM AN N , a.a.O ., N . 581 ff.). 8.2 Als öffentliches Interesse führt die Vorinstanz die Einhaltung des im Ent- lastungsprogram m 2003 des Bundes vorgesehenen Sparziels an. D ieses Interesse ist unter dem Titel des öffentlichen Interesses insofern atypisch, als es dabei m eist um sozialpolitische Interessen oder um solche des Polizeigüterschutzes, einschliesslich öffentliche Sicherheit und G esund- heit, oder um den U m w eltschutz usw . geht (vgl. H ÄFELIN /M Ü LLE R /U H LM AN N , a.a.O ., N . 543 ff. ). N ichtsdestotrotz sind auch die finanziellen Interessen des Staates (fiskalische Interessen) zu den öffentlichen Interessen zu zählen (H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., N . 552). D as ergibt sich auch aus Art. 1 Abs. 2 Bst. b des Finanzhaushaltsgesetzes vom 7. O ktober 2005 (FH G , SR 611.0). Ziel des FH G ist es dem nach u.a., den w irtschaftlichen und w irksam en Einsatz der öffentlichen M ittel zu fördern. D ass der Zolldurchgang bei jew eils einem Einreiseterm inal zu den R and- stunden nicht geöffnet ist, führt zu Einsparungen bei den Personalkosten. D ie M assnahm e ist som it ohne w eiteres geeignet, zum Erreichen des an- gestrebten Sparziels beizutragen. D as gilt selbst dann, w enn nicht, w ie von der Vorinstanz geltend gem acht, neun Angestellte, sondern bloss deren drei eingespart w erden könnten (oben E. 6.1). W ürden die grünen D urchgänge - entsprechend dem Eventualantrag der Beschw erdeführerin - unbesetzt geöffnet und bloss Stichproben durchgeführt, könnte zw ar etw as w eniger gespart w erden; m it einem solchen R egim e w ürde aber im m er noch m assgeblich zum Sparziel beigetragen. D as Erfordernis der Eignung ist daher auch bei dieser Variante grundsätzlich erfüllt. 8.3 Eine Verw altungsm assnahm e m uss m it Blick auf das verfolgte Ziel ferner erforderlich sein, d.h. sie hat zu unterbleiben, w enn eine gleich geeignete, aber m ildere M assnahm e für den angestrebten Erfolg ausreichen w ürde (BG E 132 I 49 E. 7.2 sow ie H ÄFELIN /M Ü LLE R /U H LM AN N , a.a.O ., N . 591 ff.). M it der von der Beschw erdeführerin vorgeschlagenen unbesetzten O ffen- haltung der grünen D urchgänge steht eine Variante zur D iskussion, die für die betroffenen Flugreisenden unstreitbar m ilder w äre. D urch den grünen Zolldurchgang kann einreisen, w er keine zollpflichtige W aren m it sich führt; in den übrigen Fällen ist der rote D urchgang zu benutzen. Som it könnten vorliegend jene, die nichts zu verzollen haben, nam entlich G eschäfts- reisende, zu den R andstunden gleich unbeschw erlich, d.h. vor allem ohne den U m w eg von 140 m , einreisen w ie tagsüber auch. W ie erw ähnt, w ürde m it diesem M odell nicht der genau gleiche Spareffekt erzielt; em pfindlich geschm älert w ürde das Sparziel dadurch jedoch nicht. O b die Ersatz- m assnahm e gleicherm assen geeignet ist, stellt sich vorliegend jedoch nicht in Bezug auf das angestrebte Sparziel, sondern m it Blick auf ein anderes öffentliches Interesse – die Zollsicherheit. Konkret besteht seitens der Vorinstanz die Befürchtung, dass die Einhaltung zollrechtlicher und anderer Vorschriften nicht m ehr im gleichen M asse gew ährleistet w äre, w enn die grünen D urchgänge zu den fraglichen Zeiten unbesetzt offen- gehalten w erden m üssten.9 D ie Variante ist daher nachfolgend unter dem Aspekt der Zollsicherheit zu prüfen. Sollte sie sich in dieser H insicht als unbedenklich erw eisen, stünde fest, dass es vorliegend eine m ildere M assnahm e gibt. D ie Beschw erde w äre diesfalls grundsätzlich gutzuheissen. W enn die aktuellen Ö ffnungs- zeiten ausserdem als unzum utbar gew ertet w erden m üssten, w äre dem H auptbegehren (Antrag 2) zu entsprechen, ansonsten dem Eventualbe- gehren (Antrag 3). 8.3.1 D as Zollrecht dient der R egelung und der Kontrolle des grenzüberschrei- tenden W arenverkehrs; dessen Abw icklung ist H auptaufgabe des Zolls. Im R ahm en des Zollverfahrens, dessen prim äres Ziel die Veranlagung der Zölle ist, sind die Zollbehörden vorab für die Zollabfertigung verantw ortlich (Art. 33 ff. des Zollgesetzes vom 1. O ktober 1925 [ZG , SR 631.0]). D as Zollpersonal w irkt aber auch beim Vollzug nicht zollrechtlicher Bundes- erlasse m it (Art. 59 ZG ). So sind die Zollbehörden in Fällen der Einfuhr nam entlich für die Veranlagung und Erhebung der M ehrw ertsteuer (Ein- fuhrsteuer, vgl. Art. 82 des M ehrw ertsteuergesetzes vom 2. Septem ber 1999 [M W STG , SR 641.20]) sow ie der Bier- und Tabaksteuer zuständig. Ferner helfen sie m it, staatliche M onopole und R egale zu vollziehen und sie handhaben Ein- und Ausfuhrverbote und -beschränkungen. Sie üben auch w eitere polizeiliche Funktionen aus, so z.B. gesundheits- oder landw irtschaftspolizeiliche (vgl. zum G anzen: ER N S T BLU M EN STEIN /PETER LO C H ER , System des schw eizerischen Steuerrechts, 6. Aufl., Zürich 2002, S. 424 f.). 8.3.2 Im Kontext dieser Aufgabenvielfalt ist die Sorge der Vorinstanz zu sehen, die Zollsicherheit w äre gefährdet, w enn zu den R andstunden je ein grüner D urchgang unbesetzt offen stünde. D ie Vorinstanz begründet dies nicht w eiter und w eist einzig auf das Problem des Kreislaufschm uggels hin. D ie Beschw erdeführerin sieht die Zollsicherheit dagegen nicht in G efahr und m eint, Stichproben könnten, da sie nicht planbar seien, viel w irkungsvoller sein. Schm uggler könnten nie davon ausgehen, dass es keine Kontrolle gebe. Bei ständig besetzten D urchgängen könnten sie dagegen entsprech- ende Vorkehren treffen. Stichproben m ögen zw ar generell w irkungsvoll sein. W arum sie aber bei unbesetzten grünen D urchgängen w irkungs- voller sein sollen als bei besetzten - dort w ird aus G ründen der Bew ältig- barkeit auch nur stichprobew eise und nicht system atisch kontrolliert -, leuchtet indessen nicht ein. Ist ein D urchgang besetzt, kann beliebig, v.a. aber auch bei Verdachtsfällen, eine Kontrolle durchgeführt w erden. Bei un- besetzten D urchgängen ist dies jedoch nur dann m öglich, w enn überhaupt ein Einsatz m it Stichproben stattfindet. D ie W ahrscheinlichkeit, dass je- m and stichprobew eise kontrolliert w ird, ist som it um einiges kleiner, w enn die D urchgänge nicht ständig besetzt sind. D iese kleinere W ahrschein- lichkeit kann sich jem and, der beabsichtigt, W aren einzuschm uggeln oder andere Zollw iderhandlungen (vgl. Art. 73 ff. ZG ) zu begehen, zu N utze m achen. D ass die interessierten Kreise um die grundsätzliche U nbe- setztheit von jew eils einem grünen D urchgang in Zürich w üssten, ist unverm eidbar, auch w enn nur die Ö ffnungszeiten selber am tlich bekannt zu m achen sind (Art. 7 Abs. 1 Bst. b ZV). Es ist daher durchaus m öglich, 10 dass es w ährend den unbesetzten Zeiten verm ehrt zu Zolldelikten käm e. 8.3.3 Für gew isse Zollw iderhandlungen brächte die – als solche bekannte - zeitw eise grundsätzlich unbesetzte O ffenhaltung eines grünen D urchgangs einen w eiteren Vorteil. So profitiert z.B. jem and, der nur bedingt vorhat, den Zoll zu prellen und m itgeführte zollpflichtige W aren nur dann nicht (Art. 74 Ziff. 3 ZG ) oder falsch (Art. 74 Ziff. 5 und 6 ZG ) deklarieren w ürde, w enn er einen unbesetzten Ausgang vorfindet. Er kann m it einer grossen W ahrscheinlichkeit dam it rechnen, dass ein grüner Zollausgang unbesetzt ist. N ähert er sich diesem Ausgang und stellt er fest, dass dieser w ider Erw arten besetzt ist, kann er im m er noch um kehren und durch den roten Ausgang beim regulär offenen Term inal einreisen und dort seine W are ordnungsgem äss deklarieren. D iesfalls ist sein Versuch zw ar m isslungen, im m erhin bestand für ihn aber eine hohe W ahrscheinlichkeit, die W are am Zoll vorbei einzuführen. So vorgehen kann nam entlich auch, w er Kreis- laufschm uggel begehen w ill. Beim Kreislaufschm uggel w erden W aren zu- nächst zur Ausfuhr deklariert und dam it von der M ehrw ertsteuer befreit. D anach w erden sie ohne Zollanm eldung w ieder in die Schw eiz eingeführt. D adurch entstehen bei der M ehrw ertsteuer erhebliche Ausfälle. N icht in dieser W eise profitiert dagegen, w er eine W are in die Schw eiz schaffen w ill, obw ohl die Einfuhr beschränkt oder verboten ist w ie z.B. bei D rogen (Art. 76 Ziff. 1 ZG ). D a Stichproben m öglich sind, m uss er im m er dam it rechnen, dass er kontrolliert und erw ischt w ird; w ie gezeigt (oben E. 8.3.2), ist aber im m erhin sein R isiko kleiner. 8.3.4 D ie Beschw erdeführerin verw eist sodann auf ein Schreiben der Vorinstanz vom 21. Septem ber 2005 und führt aus, der Zoll verzichte m it seiner neuen Praxis ohnehin auf eine ständige Besetzung der grünen D urchgänge. Es finde vielm ehr verm ehrt eine Konzentration auf risikogerechte Schw er- punkteinsätze statt. D ie Vorinstanz äussert sich in ihrer Vernehm lassung nicht dazu. Aufgrund der D arstellung der Beschw erdeführerin ist für das Bundesverw altungsgericht aber jedenfalls nicht erstellt, dass am Flug- hafen Zürich oder an anderen w ichtigen Zöllen der Schw eiz generell auf eine Besetzung verzichtet w ürde. Selbst die Beschw erdeführerin spricht von einer nicht "ständigen Besetzung", w as darauf schliessen lässt, dass der G rundsatz nach w ie vor die Besetzung ist. O b ein D urchgang grund- sätzlich besetzt ist oder nicht, ist aus der Sicht jener, die unter M iss- achtung der zollrelevanten Vorschriften W aren einführen w ollen, aber gerade zentral. D avon hängt näm lich ab, w ie hoch sie das R isiko, erw ischt zu w erden, einschätzen m üssen. W enn der Zoll seine D urchgänge neuer- dings nicht m ehr perm anent besetzt hält und sich bei seiner Arbeit ver- m ehrt nach konkreten R isikoanalysen richtet, heisst das noch nicht, dass am Flughafen Zürich – w enn auch nur beschränkt auf gew isse R and- stunden – auf eine grundsätzliche Besetzung verzichtet w erden kann. 8.3.5 Im Vergleich zu den aktuellen Ö ffnungszeiten ist die von der Beschw erde- führerin vorgeschlagene Variante zw ar die m ildere. Sie birgt aber R isiken für die Zollsicherheit und kann daher unter Berücksichtigung aller rele- vanter öffentlicher Interessen nicht als gleich geeignet w ie die aktuelle R egelung angesehen w erden. D iese erw eist sich som it als im Sinne des 11 Verhältnism ässigkeitsgrundsatzes erforderlich (oben E. 8.3). 8.4 Es bleibt, das strittige Ö ffnungszeitenregim e auf seine Zum utbarkeit bzw . auf seine Zw eck-M ittel-R elation hin zu überprüfen (vgl. H ÄFELIN /M Ü LLER / U H LM AN N , a.a.O ., N . 613 ff.). In der angefochtenen Verfügung hatte die Vor- instanz dazu ausgeführt, durchschnittlich seien es täglich lediglich 50 bis 100 Personen, die einen U m w eg von 140 m in Kauf nehm en m üssten, dies bei 17'000 Einreisenden pro Tag. D ie Beschw erdeführerin hält die M ass- nahm e dagegen für unzum utbar. Für sie stehen die Einsparungen beim Personal in keinem vernünftigen Verhältnis zu den U nannehm lichkeiten für täglich m ehr als 100 bzw . 200 R eisende. 8.4.1 N achteil der strittigen Lösung ist der U m w eg von 140 m , den jene R eisen- de auf sich nehm en m üssen, die frühm orgens am Term inal 1 oder spät- abends am Term inal 2 ankom m en. Für den Einzelnen, der über eine durchschnittliche Konstitution verfügt, bedeutet dies einen M ehrw eg von überschlagsm ässig drei bis m axim al fünf M inuten. D am it, dass es am jew eils offenen Zollausgang desw egen zu Staus oder zu W artezeiten kom m t, w as m it der Vorgabe, w onach sich die Zollstunden nach den Ver- kehrsbedürfnissen zu richten haben (Art. 7 Abs. 1 Bst. b ZV), nicht verein- bar w äre, ist nicht zu rechnen. D enn erstens w erden die Betroffenen den Zoll m eistens passieren können ohne kontrolliert zu w erden, und zw eitens ist das Flug- bzw . das Passagieraufkom m en zu den fraglichen R and- stunden noch nicht bzw . nicht m ehr so bedeutend w ie zu den H auptflug- zeiten. D ass es zu Staus kom m t, m acht im Ü brigen auch die Beschw erde- führerin nicht geltend. Sodann ist sehr unw ahrscheinlich, dass R eisende, die vom Flughafen m it dem Zug w eiterreisen, w egen des kurzen U m w egs ihren Zug, nam entlich den letzten Zug am Abend, verpassen. D er U m w eg von 140 m ist für den Einzelnen som it durchaus zum utbar. Es kom m t hinzu, dass je nach dem Zielort gar kein U m w eg entsteht. So haben z.B. jene, die beim Term inal 1 ankom m en und zum Flughafenbahnhof w ollen, gar keinen U m w eg von 140 m zu m achen, w enn sie den Zoll beim Term inal 2 durchqueren m üssen. Sodann ist festzuhalten, dass die M ass- nahm e ein angem essenes Zw eck-M ittel-Verhältnis w ahrt. W as bei den Personalkosten eingespart w erden kann, ist beträchtlich, dies selbst dann, w enn von einer R eduktion um bloss drei Personen auszugehen w äre (oben E. 6.1). D em gegenüber ist die Zahl der Betroffenen, gem essen an der G esam tpassagierzahl, relativ bescheiden. D aran ändert nichts, w enn es Tage gibt, vorab im Som m er, an denen über 200 Personen betroffen sind (oben E. 6.2). Schliesslich ist darauf hinzuw eisen, dass die Vorinstanz der Beschw erdeführerin bereits entgegenkam , indem sie – entgegen ihren anfänglichen Plänen – das strengere R egim e vor allem bei Term inal 1 um - setzte. 8.4.2 D as strittige Ö ffnungszeitenregim e ist som it nicht nur geeignet und erford- erlich, um zum Sparziel des Bundes beizutragen, sondern überdies auch zum utbar. M ithin erw eist sich die Sparm assnahm e als verhältnism ässig. 9. D ie Beschw erdeführerin rügt schliesslich, das G leichbehandlungsgebot w erde m issachtet. Sie verw eist dazu auf die Praxis am Flugplatz Alten-12 rhein. D ie Zolldurchgänge seien dort nur an drei H albtagen geöffnet, w as dazu führen könne, dass zollpflichtige W aren nicht angem eldet w ürden. D ass die Zollsicherheit in Altenrhein anders beurteilt w erde als in Zürich, sei stossend. Eine U ngleichbehandlung liege auch gegenüber dem Flug- hafen G enf vor, denn dort sei der norm ale Zollausgang zu den R andzeiten nicht besetzt. D ie Vorinstanz hält dem entgegen, Altenrhein sei von der R isikolage her nicht m it Zürich vergleichbar. In G enf sei es 2006 nur rund zehn M al vorgekom m en, dass die D urchgänge unbesetzt offengelassen w orden seien, dies jew eils nach 24.00 U hr und aufgrund einer entsprech- enden Einschätzung der R isikolage. 9.1 D ie R echtsgleichheit ist durch Art. 8 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) garantiert. D em nach m uss G leiches nach M assgabe seiner G leichheit gleich und U ngleiches ungleich behandelt w erden (BG E 131 I 91 E. 3.4; H ÄFELIN /M Ü LLER / U H LM AN N , a.a.O ., N . 495). 9.2 D ie Vorinstanz hebt hervor, der Flughafen Zürich habe 2005 267'015 Flug- bew egungen verzeichnet, das Flugfeld Altenrhein im gleichen Zeitraum dagegen nur 27'447, w ovon nur 480 von und nach D estinationen ausser- halb der Europäischen U nion. U nabhängig von den H erkunftsorten ist schon nur aufgrund des Verhältnisses bei den Flugbew egungen von rund zehn zu eins von einer erheblich höheren R isikolage für Zürich auszu- gehen. Som it liegt in Zürich und in Altenrhein je eine andere Ausgangslage vor. D er eingeschränkte Zolldienst, w ie er in Altenrhein praktiziert w ird, m ag zw ar unter dem G esichtspunkt der Zollsicherheit nicht optim al sein. D ie Beschw erdeführerin kann daraus jedoch nichts für sich ableiten, denn für Altenrhein scheint eine schlankere Lösung, die das R esultat einer - be- zogen auf die dortigen Verhältnisse - um fassenden Interessenabw ägung sein w ird, grundsätzlich gerechtfertigt, ohne dass hier näher auf sie einzu- gehen ist. Für Zürich w äre dieses M odell jedoch nicht vertretbar. 9.3 Von der R isikolage eher m it Zürich vergleichbar ist der Flughafen G enf. Entgegen der D arstellung der Beschw erdeführerin ist es nun aber nicht so, dass die Zolldurchgänge in G enf zu den R andstunden regelm ässig nicht besetzt w ären. Aufgrund der Ausführungen der Vorinstanz, die nicht anzu- zw eifeln sind, ist vielm ehr vom G egenteil auszugehen, d.h. von der grundsätzlich ständigen Besetzung. O ffenbar w urden die Zollausgänge 2006 nur rund zehn M al unbesetzt offengelassen, dies jew eils nach M itter- nacht und aufgrund einer entsprechenden R isikoanalyse. D ies w aren som it absolute Ausnahm efälle. Aus den Verhältnissen am Zoll am Flughafen G enf ergibt sich som it ebenfalls nichts zugunsten der Beschw erdeführerin. Ihr Vorw urf der R echtsungleichbehandlung geht daher als G anzes fehl. 10. Zusam m enfassend ist som it festzuhalten, dass der Entscheid der Vorin- stanz nicht auf Annahm en beruht, die in einer W eise unrichtig w ären, dass die angefochtene Verfügung aufzuheben w äre. D as Ö ffnungszeitenregim e selbst ist als insgesam t verhältnism ässig anzusehen. D as G leichbe- handlungsgebot ist nicht verletzt. D ie Beschw erde erw eist sich dam it als unbegründet und ist abzuw eisen.13 11. Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschw erdeführerin als unter- liegend, w eshalb sie die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.-- zu bezahlen hat (Art. 63 Abs. 1 Vw VG ). D iese sind m it dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher H öhe zu verrechnen. 12. Infolge ihres U nterliegens hat die Beschw erdeführerin auch keine Partei- entschädigung zugute (vgl. Art. 64 Abs. 1 Vw VG ). D em nach erkennt das B undesverw altungsgericht: 1. D ie Beschw erde w ird abgew iesen, sow eit darauf einzutreten ist. 2. D ie Verfahrenskosten von Fr. 2'000.-- w erden der Beschw erdeführerin auferlegt. Sie w erden m it dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher H öhe verrechnet. 3. Es w ird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. D ieses U rteil w ird eröffnet: - der Beschw erdeführerin (m it G erichtsurkunde) - der Vorinstanz (Kopie zur Kenntnis, R ef-N r. 213.2-ZH -Flh/06.001) - dem G eneralsekretariat EFD (m it G erichtsurkunde) D er Abteilungspräsident: D er G erichtsschreiber: Lorenz Kneubühler Thom as M oser R echtsm ittelbelehrung G egen dieses U rteil kann innert 30 Tagen nach E röffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschw erde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt w erden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BG G , S R 173.110]). D ie R echtsschrift ist in einer Am tssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung m it A ngabe der Bew eism ittel und die U nterschrift zu enthalten. D as angefochtene U rteil und die Bew eism ittel sind, sow eit sie der Beschw erdeführer in H änden hat, beizulegen (Art. 42 BG G ). Versand am :