BRKE II Nr. 26/1992 vom 25. Februar 1992 in BEZ 1992 Nr. 8 1. Das Baugrundstück liegt in der Industriezone IA der Gemeinde X. und ist mit einem noch im Rohbau stehenden viergeschossigen Gewerbehaus überstellt. Die Rekurrentin ist für die Erstunterbringung der dem Kanton Zürich durch den Bund zugewiesenenen Asylbewerber verantwortlich und in dieser Funktion für den Aufbau und den Betrieb von Durchgangszentren, Foyers und Notunterkünften z u- ständig. In dem genannten Gewerbehaus plant sie die Einrichtung eines aus drei ei- genständigen Abteilungen bestehenden As ylbewerberzentrums. Dieses soll sich in zwei Durchgangszentren für je ca. 100 Personen und in eine Notschlafstelle für ca. 150 Personen gliedern. In das Zentrum soll auch eine Stätte zur Beschäftigung von Asylbewerbern integriert werden. 2. Das Vorhaben ist unbestrittenermassen zonenwidrig und damit einer orden tli- chen Bewilligung nicht zugänglich. Die Parteien gehen zudem übereinstimmend da- von aus, dass die Erteilung einer Ausnahmebewilligung mangels besonderer Ve r- hältnisse baurechtlicher Natur nicht in Frage kommt. Die R ekurrentin hält aber dafür, dass die Voraussetzungen zur Erteilung einer auf die Dauer von fünf Jahren befri s te- ten Bewilligung gegeben seien. 3. a) Die Baubewilligung ist die behördliche Feststellung, dass einer Baute ke ine öffentlichrechtlichen Hindernisse namentlich aus dem Bau - und Planungsrecht en t- gegenstehen. Nicht rechtskonforme Bauten und Anlagen dürfen unter Umständen gemäss § 321 PBG unter erschwerenden Nebenbestimmungen (Auflagen, Bedi n- gungen) bewilligt werden, die im geltenden Recht eine Grundlage besitzen und dem Zwecke dienen, die rechtlichen Mängel zu beheben oder künftige Rechtswidrigke iten auszuschliessen. In gewissen (seltenen) Fällen (unter anderem bei Vorliegen von Notlagen bei der U nterbringung von Asylbewerbern) können anstelle einer Ba uver- weigerung vorschriftswidrige Bauten befristet oder bis zu einem vorbehaltenen W i- derruf bewilligt werden. Eine befristete Baubewilligung in diesem Sinne - von der ohne weiteres zu be- willigenden, rechtskonform aber auf Zeit projektierten Baute soll hier nicht die Rede sein - bedeutet somit nichts anderes als die temporäre Tolerierung vorschriftswidri- ger Bauten und Anlagen. Mit einer Ausnahmesituation, wie sie Voraussetzung für die Erteilung eines Dispenses von Baurechtsnormen ist (§ 220 PBG), hat eine derartige befristete Zulassung nichts zu tun. Die Baute wird durch die Tolerierung nicht recht- mässig, und es entsteht kein Bestandesprivileg und damit auch kein Anspruch des Bauherrn auf Verlängerung der Bewilligung.- 2 - b) Der befristeten Zulassung rechtswidriger Bauvorhaben sind in mehrfacher Hinsicht enge Grenzen gesetzt, soll es nicht zur massenhaften Verletzung von Vo r- schriften, zu einer ausserhalb des geltenden Planungs - und Baurechts oder etwa des Umwe ltschutzrechts l iegenden rechtsmissbräuchlichen " Nebenordnung" ko m- men. So dürfen rechtswidrige Projekte auch bei Vorliegen von Notlagen nur bewilligt werden, wenn der Nachweis erbracht ist, dass eine vorschriftsgemässe Baute auf dem Baugrundstück oder an a nderer Stelle nicht möglich ist. Der Grundsatz der G e- setzmässigkeit, wonach rechtskonform zu bauen und zu nutzen ist, führt mit anderen Worten dazu, dass rechtswidrige Provisorien nur für so lange bewilligt werden dü r- fen, als die Realisierung eines gesetze skonformen Projektes entweder unmöglich oder für den Bauherrn unzumutbar ist (VB 91/0054+0055). Dieser Grundsatz ist für die Festlegung der Obergrenze der Befristung von en t- scheidender Bedeutung, und es können die weiteren nachstehend zu nennenden Voraussetzungen für die befristete Zulassung rechtswidriger Bauten nur innerhalb des vom Legalitätsprinzip gezogenen Rahmens rechtliche W irkung entfalten. Ist es möglich, innerhalb einer bestimmten Zeitspanne rechtskonform zu bauen und zu nutzen, so kann dieser ze itliche Rahmen nicht unter Hinweis auf die Geringfügigkeit der Rechtsverletzung oder auf das überwiegende Interesse an der Realisierung des Bauvorhabens überschritten werden. Bei Notsituationen, wie sie im Gefolge des Zustromes von Asylbewerbern übe r- all im Kanton Zürich und in der ganzen Schweiz als Massenphänomen in Ersche i- nung treten, kann sich das Gemeinwesen - nun, da die Unterbringungsaufgabe seit geraumer Zeit besteht und offenkundig von Dauer ist - seiner öffentlichen Aufgaben nicht länger als kurzfristig auf dem W ege rechtswidriger Provisorien entledigen. Kan- tone wie Gemeinden haben alles daran zu setzen, bestehende vorschriftskonforme Bauten zur Verfügung zu stellen oder neue rechtmässige Bauten zu errichten. Lä n- gerfristig ist das erforderliche Land auf dem Planungswege beizubringen, und es sind entsprechende Schritte schon heute einzuleiten. Für die befristete Zulassung als solche und die Dauer der Befristung ist sodann - immer im Rahmen der für die Schaffung rechtskonformer Verhältnisse erforderl i- chen Zeitspanne - der Grad der durch das Bauvorhaben bewirkten Vorschriftswidri g- keit von Bedeutung; insbesondere können gravierende Verletzungen elementarer Baupolizeivorschriften dazu führen, dass ein Provisorium überhaupt nicht oder nur sehr kurzfristig b ewilligt werden darf. Auf das Investitionsvolumen kann es dabei letztlich nicht ankommen, weil einerseits davon auszugehen ist, dass die zuständ i- gen Behörden die Befristung anhand der massgeblichen rechtlichen Kriterien festl e- gen und den zeitl ichen Limitierungen Nachachtung verschaffen und andererseits der Bauherr in seinen finanziellen Dispositionen frei ist. Sodann muss das öffentliche oder private Interesse an der Erstellung des Ba u- vorhabens ein hohes Gewicht haben, bis sich die befristete Tolerierung vo n Vorschriftswidrigkeiten rechtfertigen lässt. Ermittlung und Befriedigung des Bedarfes bedingen permanente Anstrengu n- gen, so dass sich auch die Frage etwa nach der Erstellung weiterer oder der Verlä n-- 3 - gerung bestehender rechtswidriger Provisorien im positiv en wie im negativen Sinne schon kurzfristig wieder neu stellen kann. 4. a) Nachdem die der W ohnnutzung gleichzustellende Unterbringung von Asyl- bewerbern in der Industriezone unbestrittenermassen nicht zonenkonform ist und die Erteilung einer Ausnahmebewilligung - ebenfalls unbestrittenermassen - nicht in Fra- ge kommt, ist nach den dargelegten Grundsätzen höchstens die Erteilung einer b e- fristeten Bewilligung in Betracht zu ziehen. Zu prüfen bleiben die hiefür nötigen Vo r- aussetzungen sowie die Frage der Befristungsdauer. b) Geplant ist der Innenausbau eines noch im Rohbau stehenden Gewerbeha u- ses, welcher gemäss Angaben der Vorinstanz Investitionen in der Höhe von rund Fr. 2.5 Mio. erfordert. Die fünf Geschosse sollen wie folgt beworben werden: Sockelgeschoss: 3 Lagerräume, 3 Waschräume, 1 Haushaltsraum Erdgeschoss: 5 Schulräume, 5 Büroräume, 1 Küche, 1 Ess- und Aufenthaltsraum, 1 Reception 1. + 2. OG: 17 Schlafräume, 3 Büroräume, (identisch) 1 Aufenthaltsraum mit Küche, 1 Nachtwacheraum, 1 Spielzimmer, 2 Wasch/WC/Dusch-Räume 3. OG 5 Reserve(schlaf)räume, 5 Werkstatträume, 2 Büroräume, 1 Aufenthaltsraum mit Küche, 1 Nachtwacheraum, 2 Wasch/WC/Dusch-Räume. Im bestehenden Rohbau sind bis anhin lediglich die Treppen - und Aufzugsanla- gen sowie einige sanitäre Einr ichtungen vorhanden, so dass praktisch die ganze i n- nere Raumeinteilung noch erstellt werden muss. Die dafür notwendigen baulichen Massnahmen haben zwar eindeutig dauerhaften Charakter; dennoch erweist sich die Ansicht der Baubehörde, das Projekt sei deshal b einer befristeten Bewilligung nicht zugänglich, angesichts der vorstehenden Erwägungen als unzutreffend. c) Zur Beurteilung der Frage, ob die Zonenwidrigkeit wie beantragt auf fünf Ja h- re hinaus zu tolerieren sei, ist zunächst von den Möglichkeiten des Ka ntons Zürich zur Schaffung rechtskonformer Unterkünfte auszugehen. Dazu macht die Rekurre n- tin einzig geltend, es sei äusserst schwierig, geeignete Objekte zu finden; infolge des angespannten W ohnungsmarktes sei es im übrigen sehr problematisch, der ansä s- sigen Wohnbevölkerung Wohnraum zu entziehen. Die Rekurrentin beanstandet daher die bisher von den Baurekurskommissionen konsequent angewandte und vom Verwaltungsgericht in einigen Entscheiden best ä- tigte Praxis, die Befristung der Bewilligung auf 2 Jahre zu beschränken. Die diesbezügliche Begründung des Verwaltungsgerichts ging dahin, dass es innerhalb dieser Zeitspanne dem Gemeinwesen - nötigenfalls durch planerische Massnahmen - möglich sei, die Voraussetzung für eine allseits baur echtskonforme Unterbringung von Asylbewerbern zu schaffen (vgl. VB 90/0136). In einigen neueren Entscheiden liess das Verwaltungsgericht unter dem Hinweis, dass die Schaffung - 4 - von Notunterkünften mit dem anhaltenden Zustrom von Asylbewerbern stetig schwie- riger geworden sei, auch Befr istungen von 3 bzw. 5 Jahren zu (VB 91/0054+0055 [3 J.], VB 91/0117 [3 J. ] und VB 91/0122 [5 J.]). Allerdings hat das Gericht dabei z u- mindest im letztgenannten Falle inkonse quenterweise dem Grad der Rechtsverle t- zung dasselbe Gewicht wie dem Legalitätsprinz ip beigemessen, ohne zu prüfen, ob die Gemeinde nicht schon vor Ablauf der 5 -jährigen Befristung die Möglichkeit leg a- ler Unterbringung habe. In concreto hält die Rekurrentin die Zeitspanne von zwei Jahren deshalb als für zu kurz bemessen, weil die Stimmbür ger entsprechenden Projekten und planeri- schen Massnahmen meist ablehnend gegenüberstünden. Den Baurekurskommissionen ist die Problematik im Zusammenhang mit der E r- richtung von Unterbringungsmöglichkeiten für Asylbewerber aus zahlreichen Rekur s- fällen hinlänglich bekannt. Die aus Mangel an Zeit auf Notunterkünfte (W ohncontai- ner) angewiesenen Gemeinden stossen in W ohnzonen mit ihren Bestrebungen i m- mer wieder auf den W iderstand von Anwohnern, welche vielfach nichts unversucht lassen, um die Unterkünfte unter Be rufung auf die geltenden Bauvorschriften (Ei n- ordnung, Immissionen etc.) zu verhindern. Die benötigte Zeitdauer für die Herbeifü h- rung einer baurechtskonformen Lösung ist dementsprechend auch nicht exakt a b- schätzbar. Indessen muss die Befristung, wo nicht besondere konkrete Umstände vorliegen, im Rahmen von zwei bis höchstens drei Jahren festgelegt werden. Einen rechtsgenügenden Nachweis der Unmöglichkeit rechtskonformer Unte r- bringung von Asylbewerbern hat die Rekurrentin mit ihren Vorbringen indessen nicht erbracht. Die Baurekurskommission II hält daher auch vorliegend eine Befristung i n- nerhalb des vorstehend genannten Rahmens für angemessen, zumal gerade die am nächsten mit der (keineswegs mehr neuen) Problematik vertraute kantonale Asylko- ordination die ents prechenden Bemühungen längst in Angriff genommen h aben müsste. Mit der Zulassung von baurechtswidrigen Bauten für die Zeitspanne von fünf Jahren würde auf jeden Fall der Uebergang zu einer unzulässigen Dispensi erung fliessend und darüber hinaus die Suche n ach baurechtskonformen Lösungsmöglich- keiten nicht gefördert. Zeigt sich nach Ablauf der Frist, dass eine baurechtskonforme Lösung trotz ernsthafter Bemühungen noch nicht gefunden werden konnte und die Notsituation nach wie vor andauert, könnte - unter dannzumal strengeren Vorausset- zungen (Nachweis der Bemühungen) - immer noch eine Verlängerung in Betracht gezogen werden. Wenn die Rekurrentin geltend macht, keine Möglichkeit zu haben, sich am Pro- zess der Schaffung von baurechtskonformen Voraussetzungen (sinngemäss soweit diesbezüglich planerische Massnahmen notwe ndig sind) aktiv zu beteiligen, ist dies nur insoweit korrekt, als es ihr in der Tat verwehrt ist, bezüglich der I ndustriezone der Gemeinde X. eine Umzonung in die W ege zu leiten. Nicht verwehrt ist e s der Asy l- koordination als kantonaler Instanz jedoch, die Problematik auf der Stufe der kant o- nalen Planung bzw. Gesetzgebung anzugehen. Sind die Unterbringungsmöglichke i- ten in Wohnzonen oder Zonen für öffentliche Bauten und A nlagen im ganzen Kanton tatsächlich ausgeschöpft, so wären Mehreinzonungen, Umzonungen oder Zonenöf f- nungen anzustreben. Möglich wäre auch die Einführung neuer Zonentypen. Auf j e- den Fall müsste der W eg diesfalls nicht über die "pragmatische " Rechtsbeugung, sondern über die Anpassung der Bauvorschriften an die im Zusammenhang mit der - 5 - Asylgesetzgebung des Bundes gestellten Anforderungen führen. d) Fraglich ist somit noch, wie sich der Grad der Rechtsverletzung und die Int e- ressenabwägung auf die Befristungsdauer auswirken. Aufgrund der Lage des Bau- vorhabens in einem weniger immissionsbelasteten Bereich der Industriezone IA, in welcher übrigens auch Handels - und Dienstleistungsbetriebe zulässig sind, kann die Zonenwidrigkeit nicht als derart gravierend bezeichnet werden, dass eine Frist inne r- halb des Rahmens von zwei bis drei Jahren nicht in Frage käme bzw. weitergehend zu verkürzen wäre. Liegt sodann der Hauptzweck von Industriezonen darin, die A n- siedlung von industriellen und gewerblichen Betrieben zu ermöglichen und insb e- sondere die von dieser Nutzweise herrührenden Immissionen auf bestimmte Gebiete zu beschränken, so steht auch das öffentliche Interesse an der Einhaltung der Z o- nenordnung einer Provisoriumsdauer zwischen zwei und drei Ja hren nicht entgegen. Gegen eine kürzere Befristung spric ht auch das öffentliche Interesse an der Erste l- lung der Baute. Die Unterbringung von Asylbewerbern zählt gegenwärtig zu den dringlichsten Problemen für Kanton und Gemeinden. Die Interessensgewichtung führt daher - ohne Berücksichtigung der rekurrentischers eits geltend gemach ten, je- doch kaum relevanten Tatsache, dass das Gewerbehaus teilweise auch zonenko n- form genutzt werden soll (W erkstatträume) - zum Ergebnis, dass die nicht allzu schwer wiegende Verletzung öffentlichen (kommunalen) Baurechts für zwei bis drei Jahre hingenommen werden könnte, soweit der Kanton Zürich seine ihm aufgrund der Asylgesetzgebung des Bundes obliegende Aufgabe der Erstunterbringung von Flüchtlingen nicht anderweitig erfüllen kann. In gleicher W eise hat auch das Verwa l- tungsgericht i m bereits zitierten Entscheid VB 90/0136 einen Wohncontainer für Asylbewerber in der Industriezone - auf zwei Jahre befristet - zugelassen. e) Zusammenfassend ergibt sich, dass - nachdem die Rekurrentin an einer Be- willigungsdauer unter fünf Jahren offenbar nicht interessiert ist - der Rekurs abz u- weisen ist. Demnach ist der angefochtene Beschluss im überprüften Umfange zu bestätigen. Der Rekurrentin steht es indessen frei, bei der Baukommission der Ge meinde X. ein neues Baugesuch für ein auf zwei bis drei Ja hre befristetes Projekt einzure i- chen, welches ihr - im Sinne der Erwägungen - zu bewilligen und allenfalls nach A b- lauf der Bewilligungsfrist auch zu verlängern wäre. Voraussetzung wäre allerdings der Nachweis, dass im "Gebiet linkes Zürichsee ufer" keine ba urechtskonformen Al- ternativmöglichkeiten vorhanden sind. Bei der Frage einer späteren Verlängerung hätte die Rekurrentin nachzuweisen, dass ihre Bemühungen bei der Suche nach e i- ner baurechtskonformen Lösung erfolglos blieben.