2002-1137 5927 02.059 Message relatif au Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques du 21 août 2002 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons, par le présent message, le projet d’arrêté fédéral relatif à la ratification du Protocole de Kyoto du 11 décembre 1997, en vous proposant de l’approuver. Nous vous proposons en outre de classer les interventions parlementaires suivantes: 1998 P 98.3277 Prévoir des sanctions à l’endroit des pays coupables d’avoir violé le Protocole de Kyoto (N 9.10.98, Vallender) 1998 P 98.3310 Instruments d’économie de marché pour la protection uni- verselle du climat (Protocole de Kyoto) (E 6.10.98, Plattner) Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 21 août 2002 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération, Anne marie Huber-Hotz5928 Condensé La production et l’utilisation des énergies fossiles dans les transports, l’industrie, les ménages et l’agriculture, ainsi que dans la gestion des déchets, entraînent le rejet de gaz à effet de serre. On dispose aujourd’hui de données démontrant claire- ment que ces activités humaines ont un impact sur le climat de la planète. La com- pilation des observations et des simulations confirme l’hypothèse selon laquelle le réchauffement observé au cours des 50 dernières années est dû en grande partie aux activités humaines. Si ces émissions ne sont pas contrôlées, il est à craindre qu’elles n’entraînent de graves conséquences, notamment pour l’approvisionnement en eau et la production alimentaire dans les régions particulièrement mena cées, et aussi sous forme d’événements météorologiques extrêmes, tels que v agues de chaleur, sécheresses, inondations et tempêtes fréquentes et violentes. En Europe, les changements clima- tiques pourraient en outre avoir des conséquences négatives sur la santé humaine. La Suisse, de par son écosystème montagneux compl exe et vulnérable, subirait ainsi de plein fouet les conséquences des changements climatiques telles que la diminu- tion de la couverture neigeuse, le retrait des glaciers et du permafrost des Alpes, ainsi que la multiplication de précipitations violentes. Certaines zones habitées des Alpes seraient davantage exposées aux éboulements, aux coulées de boue et aux glissements de terrain. Sur le plan socio-économique, les effets de tels changements affecteraient de nombreux secteurs. L’éventualité d’une modification du régime des précipitations et du bilan hydrologique pourrait nécessiter des adaptations des usi- nes hydrauliques et du système d’approvisionnement en eau. Le tourisme hivernal serait aussi très affecté. En effet, les stations de ski situées à moins de 1200 ou 1600 m d’altitude subiraient, à long terme, de grosses difficultés dues au manque de neige, phénomène qui pourrait toucher également des domaines plus élevés selon l’ampleur du réchauffement. Les changements climatiques enfin confronteraient l’agriculture et la sylviculture à l’obligation de s’adapter et à un risque accru de dommages dus notamment à des périodes de sécheresse ou à des tempêtes. Pour faire face à ce problème planétaire, les Etats ont adopté la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC; ci-après «Conven- tion») lors du «Sommet de la Terre» en 1992 à Rio de Janeiro, puis, en 1997, le Protocole de Kyoto, lors de la troisième session de la Conférence des Parties à la Convention. La Suisse a ratifié la Convention en 1993 et signé le Protocole de Kyoto en 1998. En mai 2002, le Protocole de Kyoto avait été ratifié par 54 pays. Le Protocole de Kyoto oblige les pays industrialisés à réduire leurs émissions des six gaz à effet de serre suivants: dioxyde de carbone (CO 2), méthane (CH 4), oxyde nitreux (N 2O), hydrofluorocarbones (HFC), hydrocarbures perfluorés (PFC) et hexafluorure de soufre (SF 6). Les émissions du trafic aérien et maritime internatio- nal ne sont pas incluses dans le champ d’application du Protocole. La Suisse doit abaisser ses émissions de huit pour cent par rapport à leur niveau de 1990 au cours de la période d’engagement, soit de 2008 à 2012. Pour l’Union européenne, l’objectif de réduction est également de 8 %.5929 Pour remplir leurs engagements, les pays industrialis és peuvent d éduire de leurs émissions les quantit és de CO 2 fixées par les puits de carbone r ésultant d’activités humaines depuis 1990, tout en ajoutant les émissions r ésultant de d éboisements (art. 3.3). D’autres activités liées à la forêt et à l’agriculture peuvent aussi être uti- lisées pour fixer du carbone de l ’atmosphère (art. 3.4) et comptabilis ées par les pays industrialisés si ces activités ont eu lieu après 1990. En plus des mesures sur le plan int érieur, les pays industrialis és sont autoris és à employer divers instruments économiques pour atteindre les objectifs de r éduction des émissions pr évus par le Protocole de Kyoto. Les m écanismes de flexibilit é du Protocole de Kyoto comprennent les projets de protection du climat men és dans d’autres pays industrialis és (application conjointe; Joint Implementation, JI) ou dans des pays en d éveloppement (m écanisme pour un d éveloppement «propre»; Clean Development Mec hanism, CDM), ainsi que le commerce international des droits d’émission. Le Protocole de Kyoto entrera en vigueur lorsqu ’il aura été ratifi é par 55 Etats, parmi lesquels doivent figurer des pays industrialis és qui repr ésentaient au moins 55 % de la totalit é du dioxyde de carbone émis en 1990 par les pays industrialis és. L’Union europ éenne et ses 15 Etats membres ont ratifi é le Protocole le 31 mai 2002. La Nouvelle-Z élande, le Japon, la Norv ège et l’Islande le ratifient d ébut juin 2002. De même, le gouvernement canadien a annonc é sa volonté de ratifier le Pro- tocole. Le Protocole de Kyoto pourra entrer en vigueur m ême si les Etats-Unis et l’Australie ne le ratifient pas. La ratification du Protocole de Kyoto est mentionn ée dans le Rapport du 1 er mars 2000 sur le Programme de la l égislature 1999 –2003 (FF 2000 2178, objectif 3; grandes lignes, objet 7). Les principales bases l égales et mesures relatives à la mise en œ uvre du Protocole de Kyoto en Suisse existent d éjà, sont en cours d ’application ou se trouvent en pr é- paration. La mise en œ uvre du Protocole de Kyoto en Suisse se fera notamment dans le cadre défini par la loi fédérale sur la réduction des émissions de CO2, la loi sur l’énergie et son programme d ’action SuisseEnergie; elle est aussi assur ée par d’autres mesures adoptées dans le cadre de la politique des transports, de la politi- que agricole, de la politique foresti ère et de la loi sur la protection de l ’environ- nement. Les objectifs du Protocole de Kyoto sont compatibles avec ceux de la loi sur le CO 2, qui pr évoit la diminution des émissions de CO 2 de 10 % en moyenne d’ici à 2010 par rapport à l’année de base 1990. Dans l ’ensemble, il ne faut pas craindre d’effets négatifs sur la compétitivité de l’économie suisse. La ratification entra îne des obligations pour la Conf édération dans le domaine de l’inventaire national des émissions de gaz à effet de serre, de la prise en compte des puits de carbone, ainsi que de l ’utilisation des m écanismes de flexibilit é du Proto- cole de Kyoto. L ’OFEFP aura besoin de 4,5 postes suppl émentaires, l ’OFEN de 4 postes suppl émentaires et M étéoSuisse de 1,5 poste suppl émentaire pour assurer les tâches nouvelles et additionnelles du Protocole de Kyoto. Les travaux addition- nels entraîneront une charge financi ère annuelle de 800 000 francs dans le budget de l ’OFEFP, de 400 000 francs dans celui de l ’OFEN et de 75 000 francs dans celui de MétéoSuisse dès 2004.5930 Message 1 Partie générale 1.1 Menaces liées aux changements climatiques Les émissions anthropiques de gaz à effet de serre proviennent de la production et de l ’utilisation d ’agents énergétiques d ’origine fossile dans les transports, l’industrie, les ménages, la gestion des déchets, ainsi que dans l ’agriculture et la syl- viculture, en particulier la d éforestation. Parmi les principales émissions anthropi- ques de gaz à effet de serre figurent le dioxyde de carbone (CO 2), le méthane (CH4), l’oxyde nitreux (N2O) et les CFC 1. D’autres émissions anthropiques concernent des substances synth étiques ayant un important effet de serre. Il s ’agit d ’une part des hydrofluorocarbones (HFC) et des hydrocarbures perfluor és (PFC), et d ’autre part de l ’hexafluorure de soufre (SF 6). La concentration croissante de ces gaz dans l’atmosphère contribue au réchauffement climatique mondial. Celui-ci constitue une menace pour l ’homme et la nature. La Suisse, de par son écosystème montagneux complexe et vuln érable, subirait de plein fouet les cons équences des changements climatiques. Depuis les années 70, les scientifiques étudient les effets des émissions anthropiques des gaz à effet de serre sur la nature et l ’homme. Selon le Groupe d ’experts inter- gouvernemental sur l ’évolution du climat GIEC ( Intergovernmental Panel on Cli- mate Change, IPCC), il est probable que la majeure partie du r échauffement observé ces 50 derni ères années soit due à l’accroissement des concentrations de gaz à effet de serre. Le GIEC, auquel participe la Suisse, a été créé en 1988 par l ’Organisation Météorologique Mondiale et le Programme des Nations Unies pour l ’Environ- nement afin d’assurer une évaluation permanente de l’état des connaissances dans le domaine des changements climatiques. Les documents du GIEC sont élaborés par plus de 2000 spécialistes du monde entier suivant un processus d ’examens multiples et représentent les vues communes de la grande majorit é de la communaut é scienti- fique travaillant dans le domaine des changements climatiques. Dans son Troisi ème Rapport d’Evaluation, publié en 2001, le GIEC corrobore ses pr écédentes constata- tions et apporte notamment les conclusions suivantes: – La concentration atmosph érique de CO 2 est pass ée de 280 ppm en 1750 à 368 ppm en 2000 par suite des émissions anthropiques, soit une augmenta- tion de 30 %; dans le m ême temps, la concentration atmosph érique de m é- thane (CH4) a augmenté de 150 % et celle d’oxyde nitreux (N2O) de 17 %. – Le climat de la Terre a chang é depuis l ’époque pr éindustrielle à l ’échelle régionale comme à l ’échelle plan étaire. La plus grande partie des chan- gements observ és ces 50 derni ères ann ées est imputable aux activit és humaines. – L’élévation de la temp érature a d éjà affecté les syst èmes hydrologiques et des écosystèmes aussi bien terrestres que marins dans de nombreuses parties du globe. Les co ûts socio- économiques induits par les événements météo- rologiques extrêmes comme les ouragans et les inondations et par les varia- 1 Substances appauvrissant la couche d’ozone réglementées par le Protocle de Montréal.5931 tions r égionales du climat d énotent une sensibilit é croissante aux change- ments climatiques. – On s’attend à une hausse de la temp érature globale moyenne de 1.4 à 5.8° C d’ici à la fin du 21e siècle. La fourchette de cette estimation résulte des diffé- rents modèles climatiques utilis és pour les calculs, ainsi que des sc énarios décrivant l’évolution possible des émissions d’importants gaz à effet de serre et aérosols entre 1990 et 2010 (y compris l ’abandon des combustibles fossi- les). – Les mod èles climatiques pr évoient une augmentation de la variabilit é du climat ainsi qu ’un changement dans la fr équence, l ’intensité e t l a d u rée d’événements météorologiques extrêmes comme le nombre de jours de cani- cule, des vagues de chaleur ou des précipitations. – L’ampleur des changements climatiques futurs d épend essentiellement des émissions de gaz à effet de serre. Il est possible d ’influencer de mani ère décisive la vitesse et l ’intensité de ces changements en diminuant d ès main- tenant les émissions de ces gaz. – Le développement de stratégies d’adaptation est un moyen de faire face aux menaces. Mais, ces strat égies ne pourront emp êcher toutes les catastrophes ni les dommages consécutifs aux changements climatiques. Certaines observations laissent pr évoir qu ’en Suisse les changements climatiques pourraient être plus importants que la moyenne mondiale. En effet, depuis le d ébut du 20e siècle, les températures ont augmenté de 1,4 º C en moyenne au nord des Al- pes alors qu ’elles ne se sont élevées que de 0,6 º C en moyenne au niveau mondial. Depuis 1970, l’augmentation par décennie a été de 0,4 à 0,6º C en Suisse contre 0,1 à 0,2 º C en moyenne mondiale. De m ême, au cours du 20 e siècle, l ’accroissement des précipitations a été de 12 % en Suisse alors que, mondialement, il est situ é entre 5 et 10 %. La diminution de la couverture neigeuse, le retrait des glaciers et du per- mafrost des Alpes ainsi que la multiplication des pr écipitations violentes touchent déjà notre pays. Cette évolution devrait s ’accélérer encore. Il n ’y a pas de connais- sances sûres sur les développements futurs des tempêtes et des ouragans. Les mod è- les climatiques pr évoient la possibilit é d’une augmentation. C ’est ce que concluent le Programme National de Recherche 31 sur les Changements climatiques et catas- trophes naturelles (1992 à 1997) et le Programme Prioritaire de Recherche Envi- ronnement (1992 à 2001). En Suisse, le r échauffement climatique pourrait affecter de nombreux secteurs. Les effets possibles sur la r épartition des pr écipitations et sur le bilan hydrologique pourraient nécessiter des adaptations des usines hydrauliques et du syst ème d’appro- visionnement en eau. Le tourisme hivernal serait aussi directement affect é. Les sta- tions de ski situ ées à moins de 1200 à 1600 m d ’altitude subiraient à long terme de grosses difficultés dues au manque de neige. Et, selon l ’ampleur du r échauffement, des domaines de plus haute altitude pourraient m ême être concern és. Les change- ments climatiques enfin confronteraient l ’agriculture et la sylviculture à l’obligation de s’adapter et à un risque accru de dommages dus notamment à des p ériodes de sécheresse ou à des temp êtes. Certaines zones d ’habitation des Alpes seraient davantage exposées aux risques d’éboulements, de coulées de boue et de glissements de terrain, par suite de la fonte des neiges et du permafrost et des sols fortement détrempés. En Europe, les conséquences potentielles des modifications du climat sur5932 la santé pourraient consister en une augmentation du nombre de victimes des évé- nements météorologiques extrêmes et des intoxications alimentaires durant la saison chaude, ainsi qu ’en de nouveaux risques de maladies contagieuses cons écutives au déplacement des aires de distribution des vecteurs de certaines maladies, parmi les- quelles la leishmaniose, l’encéphalite et peut-être le paludisme. 1.2 La Convention-cadre sur les changements climatiques et le Protocole de Kyoto La Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (ci-apr ès «Convention») a été adoptée lors du «Sommet de la Terre» à Rio de Janeiro en 1992. Elle est entrée en vigueur en mars 1994. Actuellement 186 pays l ’ont ratifiée, deve- nant ainsi «Parties à la Convention ». La Suisse l ’a ratifiée le 10 d écembre 1993. Le but de la Convention est de stabiliser les concentrations des gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau permettant d ’éviter toute perturbation dangereuse du sys- tème climatique. Elle ne contient pas d ’objectif quantifié de réduction des émissions ni d ’obligations contraignantes. Raison pour laquelle un protocole d ’application a été élaboré en 1997 pour r éaliser l ’objectif ultime de la Convention. Il s ’agit du Protocole de Kyoto dans lequel sont fix és des objectifs quantifi és de r éduction des émissions de six gaz à effet de serre. Ces objectifs ont un caract ère contraignant en termes l égaux et concernent, pour le moment, uniquement les pays industrialis és. Les pays en développement n’ont pas encore l’obligation de réduire leurs émissions, au nom du principe, adopt é par les Etats lors du Sommet de la Terre, de «responsa- bilités communes mais diff érenciées» entre Etats industrialis és et Etats en d évelop- pement. Selon ce principe, les Etats industrialis és doivent être les premiers à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Les principaux éléments du Protocole de Kyoto peuvent être résumés comme suit: – Chaque pays industrialisé a un objectif quantifi é légalement contraignant de réduction des émissions de six gaz à effet de serre. Ainsi, la Suisse et l’Union européenne (cet objectif de réduction doit être atteint conjointement par les Etats membres de l ’UE dans le cadre de la «bulle» européenne) doi- vent abaisser de 8 % leurs émissions, les Etats-Unis de 7 %, le Japon de 6 %, le Canada de 5 %; les pays d’Europe centrale et orientale de 5 à 8 %, la Rus- sie, l ’Ukraine et la Nouvelle-Z élande de 0 % (stabilisation); en revanche, l’Australie peut augmenter ses émissions de 8 % et la Norv ège de 1 %. Cha- que pays industrialisé a une «quantité attribuée»2 d’émissions de gaz à effet de serre autorisée pendant la période d’engagement 2008 à 2012. – Six gaz entrent dans le champ d ’application du Protocole de Kyoto: le dioxyde de carbone (CO2), le méthane (CH4), l’oxyde nitreux (N2O), les hy- drofluorocarbones (HFC), les hydrocarbures perfluor és (PFC) et l ’hexa- fluorure de soufre (SF6). – L’objectif de r éduction des émissions des six gaz concern és est quantifi é dans le Protocole de Kyoto par une valeur simple à utiliser, le concept d’«équivalent-CO2», à l ’aide d ’un potentiel de r échauffement global3 pour 2 Anglais: Assigned amount. 3 Anglais: Global warming potential.5933 chaque gaz. Il permet d ’exprimer en tonnes d ’«équivalent-CO2» les émis- sions de l’année de référence ainsi que la «quantité attribuée». – Concernant l ’engagement des pays industrialis és, le CO 2 absorb é par des boisements faits de mani ère cibl ée depuis 1990 est d éduit des émissions, tandis que celui émis par les d éboisements est ajout é (art. 3.3). D ’autres ac- tivités liées à la for êt et à l ’agriculture peuvent être utilis ées pour fixer du carbone de l ’atmosphère (art. 3.4). Elles sont comptabilis ées si un pays in- dustrialisé a entrepris des efforts correspondants et que ces activit és ont eu lieu après 1990. Les dispositions relatives à la prise en compte de ces puits de CO2 dans les engagements en mati ère de r éduction ont été définies dans leur principe; les modalit és de leur imputation seront fix ées d’ici à 2004 par la Conférence des Parties (voir ch. 3.7). – Le Protocole de Kyoto autorise les Parties à utiliser, en plus des mesures nationales, plusieurs instruments économiques utilisables à l ’étranger afin d’atteindre leurs objectifs de r éduction des émissions. Ces instruments, dits mécanismes de flexibilité, sont les suivants: (i) application conjointe (Joint Implementation; JI) (ii) m écanisme pour un d éveloppement «propre» (Clean Development Mechanism; CDM) et (iii) commerce international de droits d ’émission (voir ch. 2.2). – Les émissions du trafic a érien et maritime international ne sont pas incluses dans le champ d’application du Protocole. – Les tâches découlant du Protocole de Kyoto, une fois en vigueur, sont assu- mées par les institutions de la Convention (secr étariat et organes subsidiai- res). L ’organe supr ême du Protocole de Kyoto est la R éunion des Parties (Meeting of the Parties, MOP). – Des procédures et des r ègles appropri ées et efficaces ont été pr évues pour éviter et traiter les cas de non-respect des dispositions du Protocole de Kyoto (voir ch. 2.5). Le Protocole de Kyoto entrera en vigueur d ès qu’il aura été ratifié par au moins 55 Parties à la Convention, parmi lesquels doivent figurer des pays industrialis és qui représentaient au moins 55 % de la totalit é du dioxyde de carbone émis en 1990 par les pays industrialisés. Le Protocole de Kyoto pourra entrer en vigueur m ême si les Etats-Unis et l’Australie ne le ratifient pas. Depuis l’adoption du Protocole de Kyoto en 1997 par la troisi ème Conférence des Parties, la Conf érence des Parties à la Convention a élaboré les modalit és de son application. A l ’occasion de sa premi ère session, la R éunion des Parties devra adopter formellement les modalit és convenues en ce qui concerne la mise en œ uvre efficace (art. 13, par. 4, al. e), l ’organisation du commerce des droits d ’émission (art. 17), ainsi que l’application du Protocole (art. 18).5934 1.3 Mise en œ uvre et surveillance du Protocole La Conférence des Parties à la Convention agissant comme R éunion des Parties au Protocole de Kyoto (ci-apr ès COP/MOP) est l ’organe suprême pour la mise en œ u- vre et la surveillance du Protocole (art. 13). Elle a pouvoir de d écision. La COP/MOP fait r égulièrement le point de la mise en œ uvre du Protocole et prend, dans les limites de son mandat, les décisions nécessaires pour en promouvoir la mise en œ uvre effective (art. 13, par. 4, 1ère phrase). Les Parties exécutent elles-mêmes les décisions en vertu de leurs propres dispositions. L ’élaboration et le perfectionne- ment p ériodique de m éthodologies comparables propres à permettre de mettre en œ uvre efficacement le Protocole, sont arr êtées par la COP/MOP (art. 13, par. 4, al. e). Ce qui vaut aussi pour les modalit és, règles et lignes directrices à appliquer pour d écider quelles unit és d ’émission doivent être ajout ées ou retranch ées à la quantité attribuée à chaque Partie (art. 3, par. 4). En outre, la Conférence des Parties a défini, à sa troisième session, l’équivalent-CO2 des émissions anthropiques des gaz à effet de serre mentionn és à l’annexe A (art. 5, par. 3). La COP/MOP pourra ainsi d éfinir les règles de nature technique (par exem- ple sur les méthodes de mesure, les valeurs de référence, les modes de compensation et d’imputation pour des puits existants ou à créer donnant droit à déduction, les rè- gles d’imputation ainsi que la d éductibilité des unit és de r éduction d’émissions ac- quises ou cédées de la quantité attribuée à une Partie selon l ’annexe B). Par ailleurs, elle prend des d écisions concernant l ’organisation concrète du commerce des droits d’émission (art. 17). De surcro ît, la COP/MOP doit, à sa premi ère session, approu- ver des procédures et règles pour déterminer et traiter les cas de non-respect des dis- positions du Protocole (art. 18, voir à ce propos les explications sous ch. 2.5 Respect des engagements du Protocole). 1.4 Position des autres pays Les pays industrialis és, à l ’exception des Etats-Unis, ont annonc é, lors de la sep- tième Conférence des Parties qui s ’est tenue à Marrakech en novembre 2001, leur intention de ratifier le Protocole de Kyoto. En mai 2002, 72 Etats avaient ratifi é le Protocole de Kyoto. L ’Union européenne et ses 15 Etats membres ont ratifi é le Protocole le 31 mai 2002. La Nouvelle-Z élande, le Japon, la Norv ège et l ’Islande devaient le ratifier d ébut juin 2002. Le gouverne- ment canadien a aussi annonc é son intention de ratifier le Protocole et d éveloppé une stratégie nationale de r éduction des émissions. La Fédération de Russie, en tant que pays vendeur de droits d’émissions excédentaires, a manifesté un grand intérêt à l’entrée en vigueur du Protocole de Kyoto et a exprim é sa volont é de le ratifier. Tous les pays en développement, regroupés dans ce qui est appel é le Groupe des 77 et la Chine, envisagent également de ratifier le Protocole. La communauté internationale demande instamment aux Etats-Unis de revenir sur leur décision de ne pas ratifier le Protocole de Kyoto et poursuit son dialogue avec eux en vue de les faire changer d ’avis. La Suisse a demandé aux Etats-Unis, par une lettre du Président de la Confédération Moritz Leuenberger au Président G. W. Bush en avril 2001, de voir dans le Protocole la seule r éponse internationale au probl ème des changements climatiques planétaires.5935 1.5 Classement d’interventions parlementaires La ratification du Protocole de Kyoto permet de classer les interventions parlemen- taires suivantes: – Le postulat Vallender du 23 juin 1998 «Prévoir des sanctions à l’endroit des pays coupables d’avoir violé le Protocole de Kyoto »4 qui demande une pro- cédure d’arbitrage et des sanctions à l’endroit des pays n ’ayant pas respecté leurs obligations de r éduction des émissions de gaz à effet de serre pr évues par le Protocole de Kyoto. Les proc édures et m écanismes de contr ôle du respect des dispositions définis dans ce Protocole satisfont à cette demande. – Le postulat Plattner du 25 juin 1998 «Instruments d ’économie de march é pour la protection universelle du climat (Protocole de Kyoto) »5 demande au Conseil fédéral de pr ésenter les instruments de flexibilit é (application con- jointe, m écanisme pour un d éveloppement «propre», échange des droits d’émission) prévus par le Protocole pour aider les pays à remplir leur enga- gement de r éduction des émissions. Il demande également la mise en place des conditions n écessaires pour l ’utilisation de ces m écanismes en Suisse. La Conférence des parties à la Convention d éfini les modalit és d’emploi de ces instruments et le Conseil f édéral doit maintenant mettre en place les ins- titutions nécessaires à leur utilisation en Suisse (cf. Annexe 2). 2 Partie spéciale: les éléments clés du Protocole de Kyoto 2.1 Modalités de mise en œ uvre La mise en œ uvre du Protocole de Kyoto se base sur les dispositions qu ’il contient ainsi que sur les modalit és additionnelles adopt ées par son organe supr ême, la Réu- nion des Parties ( Meeting of the Parties , MOP). Aux termes de l ’art. 13 du Proto- cole de Kyoto, les tâches de la Réunion des Parties sont assurées, jusqu’à l’entrée en vigueur du Protocole, par l ’organe suprême, c’est-à-dire la Conférence des Parties à la Convention (Conference of the Parties, COP). Celle-ci a ainsi convenu de plu- sieurs éléments de mise en œ uvre du Protocole qui seront adopt és formellement par la Réunion des Parties lors de sa premi ère session. Les modalit és de mise en œ uvre du Protocole sont donc d éjà fixées et les pays peuvent le ratifier en pleine connais- sance de cause (m écanismes de flexibilit é, voir ch. 2.2; puits de carbone, voir ch. 2.3; art. 5, 7 et 8, voir ch. 2.4 et 2.5). L’art. 3 du Protocole de Kyoto exige que chaque pays industrialisé s’engage à ne pas dépasser la quantité d’émissions de gaz à effet de serre qui lui est attribu ée. Celle-ci est calculée à partir de son engagement chiffré inscrit à l’annexe B du Protocole. Les six gaz entrant dans le champ d ’application du Protocole de Kyoto sont indiqu és à son annexe A, ainsi que les secteurs et les cat égories des sources o ù ils sont émis que les pays doivent donc prendre en consid ération. La diff érence de potentiel d’effet de serre des diff érents gaz par rapport au CO 2 est prise en compte en expri- 4 98.3277; N 9.10.98 5 98.3310; E 6.10.985936 mant les quantit és émises en équivalent-CO2. Pour la plupart des pays, ce sont les émissions de 1990 qui servent à déterminer la quantité attribuée de droits d’émission (assigned amount ). La quantit é d ’émissions de gaz à effet de serre sera attribu ée officiellement dès qu ’auront été remplis les crit ères sur la qualit é des donn ées, la documentation et le contr ôle de qualit é dans le cadre du syst ème national d ’inven- torisation des gaz à effet de serre (voir aussi ch. 3.6). Le Protocole de Kyoto laisse à chaque pays le soin de d écider des politiques et me- sures qu’il entend mettre en œ uvre sur son territoire afin d ’atteindre son objectif de réduction. Le Protocole de Kyoto n ’impose aucune mesure concr ète, il se contente d’indiquer, à l’art. 2, une liste de sources d ’émissions de gaz à effet de serre et de citer une s érie de politiques et mesures devant être am énagées par les Parties en tenant compte des réalités nationales. Par ailleurs, le Protocole demande aux pays de mettre en œ uvre les politiques et les mesures, prévues dans cet article, en s ’efforçant de réduire au minimum les effets n éfastes de ces mesures, c ’est-à-dire leurs r éper- cussions sur le commerce international et leurs cons équences sociales et environne- mentales pour les autres Parties, mais surtout pour les pays en développement. Pour atteindre l’objectif du Protocole, les Parties contractantes b énéficient en revan- che d ’une certaine souplesse d ’action. Elles peuvent ainsi, aux termes de l ’art. 3, par. 3 et 4, utiliser leurs puits de carbone dans les secteurs agricoles et sylvicoles. Les m écanismes envisag és comme l ’application conjointe, le m écanisme pour un développement «propre» et le commerce international des droits d ’émission selon les art. 6, 12 et 17 du Protocole de Kyoto offrent une flexibilit é supplémentaire. La Conférence des Parties a d éjà adopt é des d écisions concernant les modalit és d’application de ces instruments (voir ch. 2.2). Les Parties souhaitant utiliser ces mécanismes doivent remplir certaines conditions, dont la tenue d ’un registre natio- nal dans lequel toutes les opérations sont inscrites. Les art. 5, 7 et 8 du Protocole de Kyoto r èglent la proc édure de v érification du respect des engagements des Parties. Ils pr écisent sous quelle forme elles doivent rendre compte de leurs émissions de gaz à effet de serre et d ’autres aspects, notam- ment l’utilisation des puits de carbone et des m écanismes de flexibilité. Les Parties doivent présenter chaque ann ée au secrétariat de la Convention un inventaire natio- nal des émissions de gaz à effet de serre. La Conférence des Parties a déjà adopté les modalités et les lignes directrices d étaillées pour l ’application de ces dispositions. L’art. 8 du Protocole de Kyoto pr écise la manière dont l’information fournie par les Parties doit être examinée par l ’organe supr ême du Protocole, qui v érifie que les engagements sont remplis, en particulier la réduction des émissions de gaz à effet de serre. La Conférence des Parties a adopt é une s érie de proc édures et de m écanismes per- mettant de traiter les cas de non-respect des obligations d écoulant du Protocole. Les conséquences d’un non-respect des obligations du Protocole seront d écidées après l’entrée en vigueur du Protocole, à l ’occasion de la premi ère session de la COP/MOP (voir ch. 2.5). Les travaux à accomplir dans le cadre du Protocole de Kyoto sont assum és par les organes de la Convention (secr étariat, organes subsidiaires et Conf érence des Parties) afin de limiter le nombre des institutions concern ées. Quand les organes subsidiaires et la Conf érence des Parties si égeront dans le cadre du Protocole, les membres de leur bureau respectif seront remplac és par des repr ésentants des Parties5937 au Protocole. La Conférence des Parties portera alors le nom de Réunion des Parties. Le Protocole utilise le même mécanisme financier que la Convention sur le climat, à savoir le Fonds pour l’environnement mondial (FEM) (voir ch. 2.6). 2.2 Les mécanismes de flexibilité Les mécanismes de flexibilité permettent aux pays industrialis és de se faire cr éditer les prestations de r éduction des émissions fournies à l’étranger, en plus de la r éduc- tion obtenue sur leur territoire. Les co ûts liés à la r éduction des émissions de gaz à effet de serre ne sont pas les m êmes dans tous les pays. Les m écanismes de flexibi- lité donnent une libert é supplémentaire aux Etats devant r éduire leurs émissions et permettent de diminuer les coûts pour atteindre les objectifs du Protocole de Kyoto. Les mécanismes de flexibilité du Protocole de Kyoto comprennent deux instruments liés à des projets– l’application conjointe (Joint Implementation; JI) et le mécanisme pour un d éveloppement « propre » (Clean Development Mec hanism; CDM) – et le commerce international de droits d ’émission ( International Emissions Trading, IET). Par application conjointe, on entend la r éalisation d ’un projet relevant de la protection du climat dans un autre pays industrialis é. Le pays investisseur re çoit des crédits d’émissions de la quantit é attribuée au pays h ôte. Dans le cas du m écanisme pour un d éveloppement propre, le pays h ôte est un pays en d éveloppement sans obligation de r éduction des émissions. Le projet g énère des droits d ’émission qui permettent au pays investisseur d ’émettre un suppl ément équivalant à la r éduction obtenue dans le pays h ôte. Les certificats acquis par les projets de protection du cli- mat comme les unit és de la quantit é attribuée au pays peuvent être négociés sur le marché international des droits d’émission. La Conférence des Parties a établi des règles et des crit ères régissant le fonctionne- ment et la participation aux trois m écanismes de flexibilit é (art. 6, 12 et 17). Les pays doivent, notamment avoir ratifi é le Protocole de Kyoto, avoir dress é une comptabilité nationale des émissions et établir régulièrement un rapport au secr éta- riat de la Convention. Ce ne sont pas les Etats, mais d ’abord les entit és privées qui réalisent les projets JI/CDM et négocient les certificats d’émission. Les Etats quant à eux doivent r églementer la participation aux m écanismes de flexibilit é sur leur ter- ritoire. L’intégrité écologique des projets du m écanisme pour un développement « propre », en particulier, ne peut être assurée que s’ils sont soumis à un processus pr édéfini de critères et de contr ôles stricts. Il s ’agit principalement de d éterminer comment les émissions évolueraient en l’absence du projet. C ’est un scénario de référence (base- line) qui permet de mesurer a posteriori les r éductions réalisées. Une fois le projet approuvé par le pays investisseur et le pays h ôte, un organisme ind épendant doit agréer le scénario ainsi que la documentation compl ète annexée au projet. L ’organe exécutif du CDM élabore les m éthodes de d éveloppement des sc énarios de r éfé- rence. La Suisse participe à ces travaux (voir ch. 3.6). Les réductions d’émissions de gaz à effet de serre obtenues grâce au projet sont également vérifiées et certifiées par un organisme priv é accrédité. L’organe exécutif du CDM émet un certificat sur la base de ce rapport. Les projets JI suivent un processus de contr ôle moins complexe que les projets CDM, parce qu ’ils ne g énèrent pas une augmentation globale des droits d ’émission des pays industrialis és. Si les pays participants remplissent les5938 critères de participation, les projets peuvent m ême être menés à bien selon une pro- cédure rapide sans contrôle par un organisme indépendant. Parmi les projets admissibles figurent d ’abord les projets visant à augmenter l’efficacité énergétique, à remplacer les énergies fossiles et à promouvoir les éner- gies renouvelables. En revanche, les r éductions issues d ’installations nucl éaires ne génèrent pas de cr édits à prendre en consid ération. D’autres sources d ’émissions et les autres gaz à effet de serre (méthane, oxyde nitreux et gaz à effet de serre synth é- tiques) peuvent donner lieu à des projets. Concernant les projets portant sur les puits de carbone, il faut distinguer entre les projets CDM, qui autorisent seulement les projets de boisement et de reboisement, et les projets JI, qui admettent tous les types de projets avec des puits de carbone. Les cr édits générés par l’exploitation forestière dans le cadre de projets JI doivent toutefois être pris en compte en fonction de la limite fixée pour cette activité dans le pays concerné (voir ch. 3.7). En plus des certificats r ésultant des projets, l ’Etat et les entit és privées auront accès aux échanges internationaux des droits d ’émission à partir de 2008. Ces certificats proviennent soit de projets JI/CDM, soit de droits d ’émission excédentaires d’autres Etats. Afin d ’écarter tout risque qu ’un Etat ne puisse pas remplir ses obligations parce qu ’il a vendu trop de certificats d ’émissions, il doit conserver une r éserve minimale obligatoire. Celle-ci correspond soit à 90 % de la quantit é attribu ée d’émissions pour la p ériode d’engagement 2008 à 2012, soit à cinq fois la quantit é des émissions enregistrées dans le dernier inventaire des émissions de gaz à effet de serre v érifié. Un registre électronique doit permettre d ’empêcher que le pays ne vende à l’étranger plus que ce que lui autorise cette réserve. Tous les certificats – unités de la quantit é initialement attribuée, certificats résultant des activités des puits de carbone, certificats de projet JI ou CDM – sont exprim és en équivalent-CO 2. Quelle que soit leur provenance, ces certificats ont la m ême valeur et sont interchangeables (fungible). Ils diff èrent cependant en ce qu ’ils ne sont pas tous transf érables de la m ême façon sur une autre p ériode d ’engagement (carry-over). Ainsi, les certificats issus de la quantit é initialement attribu ée peuvent être reportés sans limite, alors que les certificats r ésultant des activit és de puits de carbone ne sont plus utilisables dans la deuxi ème période d’engagement. Les certifi- cats excédentaires acquis dans le cadre de projets JI et CDM peuvent être reportés jusqu’à concurrence de 2.5 % des émissions de l’année de référence et servir pour la nouvelle période d’engagement (voir annexe 2). 2.3 Puits de carbone On d ésigne par puits de carbone ou simplement par puits, des écosystèmes qui absorbent plus de CO 2 qu’ils n’en rejettent dans l ’atmosphère. Les puits de carbone potentiels sont les oc éans, le sol et la v égétation, en particulier les for êts, qui peu- vent fixer de grandes quantités de carbone dans leur biomasse. Le Protocole de Kyoto d éfinit à l’art. 3, par. 3 et 4, comment une Partie peut utiliser les puits de carbone pour remplir ses obligations de r éduction des émissions. Selon le par. 3, les boisements doivent être comptabilisés comme puits et les d éboisements comme source d ’émissions. Le par. 4 autorise les Parties à utiliser pendant la pre- mière période d’engagement des activités anthropiques supplémentaires de puits. La Conférence des Parties a admis comme étant au b énéfice du par. 4 les activit és5939 suivantes: restauration du couvert v égétal, gestion des for êts, gestion des terres cul- tivées et gestion des pâturages. Cependant, seules comptent les activités postérieures à 1990. Les quantités qui seront comptabilis ées pour ces puits seront en outre celles obtenues pendant la p ériode d’engagement. Ainsi, pour remplir les engagements on ne comptabilise pas l’ensemble des puits du pays mais seulement les acquis obtenus par des activit és correspondant aux d éfinitions adopt ées par la Conf érence des Parties. Un pays ayant l’intention d’utiliser des puits au sens de l ’art. 3, par. 4, doit indiquer, avant le d ébut de la p ériode d ’engagement, quelles activit és il entend mener à cet effet et comment il déterminera les surfaces prévues à cet effet. Une Partie qui utilise une surface comme puits devra en fournir le bilan de car bone pendant les p ériodes d’engagement suivantes, et ce bilan entrera dans le calcul de l ’objectif de r éduction du pays. Cela signifie en particulier que si cette surface s ’est transformée en source d’émissions, ces émissions doivent être comptabilis ées. Des sources d ’émissions sont par exemple l’utilisation du bois, les feux de for êt, les tempêtes, les infestations parasitaires ou une nouvelle affectation du sol (y compris l ’extension du milieu bâti). Elles apparaissent toujours quand une partie de la biomasse rejette dans l’atmosphère du CO2 ou d’autres gaz à effet de serre. L’effet de puits est calcul é concr ètement d ’après les directives du GIEC adopt ées par la Convention. Ces directives ne suffisent cependant pas aux exigences du Pro- tocole de Kyoto, raison pour laquelle la Conf érence des Parties a demand é au GIEC de proposer d ’ici à 2003 des proc édures et des m éthodes pouvant être reconnues comme «bonne pratique » pour dresser un inventaire fiable et v érifiable des puits (Good Practice Guidance ). La Conf érence des Parties d écidera ensuite, en 2004, l’utilisation de ces proc édures et m éthodes. Pour le moment, les modalit és techni- ques pour la prise en compte des puits ne sont pas fixées en détail. Il faut noter que la for êt peut contribuer à l’amélioration du bilan du CO 2 autrement qu’en tant que puits. Le bois issu de l ’exploitation durable de la for êt n ’a pas d’incidence sur le bilan des émissions de CO 2 et peut remplacer des mati ères pre- mières fossiles, ce qui permet une diminution des émissions de CO 2. Toutefois, cet effet n ’est pas comptabilis é au titre de puits, mais appara ît comme r éduction des émissions. 2.4 Inventaire des émissions de gaz à effet de serre L’inventaire des émissions de gaz à effet de serre a pour but d ’informer de manière précise sur l’état des émissions et sur les changements annuels du bilan national des émissions. Il est d ’une importance primordiale pour d éterminer de fa çon fiable le niveau de r éférence (1990) et le niveau à atteindre ( «quantité attribu ée», art. 3, par. 7, Protocole de Kyoto), ainsi que les r éductions effectives des émissions dans le cadre du Protocole de Kyoto. L’inventaire est constitu é d’un tableau ainsi que d ’une documentation compl ète. Il doit être élaboré selon des lignes directrices uniformes, adopt ées par la Conf érence des Parties. Les principes qui pr ésident à l’élaboration de l ’inventaire sont la trans- parence, la cohérence, la comparabilité, l’exhaustivité et la précision.5940 Selon l’art. 5, par. 1, les Parties qui sont des pays industrialis és sont tenues de met- tre en place un «système national ». Celui-ci doit r égler les responsabilit és et les compétences pour l ’acquisition, l ’élaboration, la documentation et le contr ôle de qualité des donn ées de l ’inventaire ainsi que la mise à disposition des ressources nécessaires pour exécuter ces tâches (voir ch. 3.8). Selon l’art. 7, l’inventaire doit être complété avec les informations suppl émentaires nécessaires pour le Protocole de Kyoto. Elles comprennent entre autres un rapport faisant état des progrès accomplis jusqu’en 2005 dans la mise en œ uvre des engage- ments. En vertu de l’art. 8, les inventaires des gaz à effet de serre et les rapports établis dans le cadre du système national sont soumis à un examen annuel par des experts natio- naux. Sur proposition des experts, le comit é de contrôle du respect des engagements (voir ch. 2.5) d écide si l ’inventaire r épond ou non aux lignes directrices. Dans la négative, l’équipe d’experts peut notamment corriger les donn ées de l’inventaire ou refuser au pays concern é le droit d ’utiliser les m écanismes de flexibilit é (voir ch. 2.2). Pour les certificats d ’émissions générés dans le cadre de projets supranationaux ou obtenus gr âce aux échanges des droits d ’émission, chaque pays industrialis é doit dresser un registre national. La Conf érence des Parties arr ête des directives détaillées sur l ’organisation de ce registre, afin d ’assurer un enregistrement et une justification irréprochables des transactions dans les différentes registres nationaux. A la fin de la p ériode d’engagement, il est examin é, sur la base de l ’inventaire des émissions de gaz à effet de serre et du registre national, si la quantit é effectivement émise correspond aux certificats d ’émission inscrits dans le registre. En cas de dépassement de la quantité attribuée, un délai de 100 jours est accordé pour acquérir les certificats manquants. Si, au contraire, la quantit é attribuée n’est pas atteinte, la Partie peut vendre des certificats d ’émission ou, selon le type, les reporter sur la période d’engagement suivante (voir ch. 2.2). 2.5 Respect des engagements découlant du Protocole L’art. 18 du Protocole stipule que la premi ère R éunion des Parties (COP/MOP1) approuve des proc édures et m écanismes appropriés et efficaces pour d éterminer et étudier les cas de non-respect des dispositions du Protocole. Toutes les proc édures et tous les m écanismes qui ont des cons équences qui lient les Parties doivent être adoptés au moyen d ’un amendement au Protocole. La Conf érence des Parties a éla- boré une proc édure en ce sens en pr éparant la d écision. Elle recommande que la première Réunion des Parties adopte ce texte sans modification au sens de l ’art. 18 du Protocole de Kyoto. Dans le cadre de cette procédure, les Parties n’ont cependant pas pu s’entendre sur la question de la nature contraignante ou non des cons équen- ces du non-respect des dispositions du Protocole. Ce sera la t âche de la premi ère COP/MOP de prendre une d écision à ce sujet. Etant donn é qu’une fois le Protocole entré en vigueur les Parties seront li ées par l ’art. 18, les m écanismes de mise en œ uvre à caract ère obligatoire devront être adopt és à travers une modification du Protocole.5941 Au surplus, la proc édure se pr ésente comme suit: un comit é de contr ôle du respect des engagements (compliance committee), formé de vingt membres, m ène la proc é- dure d’examen, en s’appuyant sur les rapports des experts ou les informations four- nies par les Parties. Le comité est composé d’un groupe chargé de décider des mesu- res d’encouragement (facilitative branch ) et d ’un groupe responsable des mesures coercitives (enforcement branch). Le bureau du comité – constitué par les présidents de chaque groupe et leur suppl éant – décide de cas en cas quel groupe est comp é- tent. Le groupe charg é des mesures d ’encouragement a pour mission de conseiller et d’assister les Parties pour les questions de mise en œ uvre du Protocole, ainsi que de promouvoir le respect des engagements. Le groupe responsable des mesures coercitives évalue si une Partie a rempli ses engagements en mati ère de r éduction des émissions ou en mati ère d ’information, ainsi qu’aux conditions d ’utilisation des m écanismes de flexibilit é. Les cons équen- ces des d écisions de ce groupe peuvent être d’une portée radicale pour les Parties. Les règles de procédure sont donc plus d étaillées, pour assurer une proc édure équi- table et garantir aux Parties le droit d ’y participer. Par ailleurs, une proc édure de décision acc élérée est pr évue pour traiter des cas qui rel èvent des conditions d’utilisation des mécanismes de flexibilité. La sanction pr évue en cas de non-respect de l ’engagement de r éduction des émis- sions est de diminuer la quantité attribuée à la Partie concernée pour la deuxième pé- riode d ’engagement d’une quantit é 30 % plus grande que l ’excédent d ’émissions. De plus, la Partie n’est plus autorisée à vendre des certificats d’émission à l’étranger jusqu’à ce qu’elle puisse prouver qu ’elle est en mesure de remplir ses engagements de r éduction des émissions et qu ’elle pr ésente un plan montrant comment elle entend le faire. Les Parties peuvent recourir devant la R éunion des Parties contre les d écisions défi- nitives du groupe responsable de mesures coercitives, si elles estiment que la proc é- dure les concernant n ’a pas été menée dans les r ègles. Le d élai de recours est de 45 jours et la Réunion des Parties statue lors de sa session suivante. La R éunion des Parties peut annuler la décision du comité de contrôle du respect des engagements, à la majorité des trois quarts. Le comité doit alors reconsidérer le cas. 2.6 Renforcement des capacités et transfert de technologie Les art. 10 et 11 du Protocole de Kyoto reprennent les dispositions de la Conven- tion, qui demandent aux pays industrialis és de mettre à la disposition des pays en développement des technologies et des moyens financiers leur permettant de r éduire les émissions de gaz à effet de serre et de faire face aux effets n éfastes des change- ments climatiques. Comme la Convention, le Protocole de Kyoto pr évoit que le financement de certaines t âches des pays en d éveloppement se fera au moyen du Fonds pour l ’environnement mondial, le FEM ( Global Environment Facility,5942 GEF)6. Les activit és du FEM sont compl étées par une coop ération bilat érale entre pays industrialisés et pays en développement. La Conférence des Parties a adopté les mesures suivantes afin de mettre en œ uvre les art. 10 et 11 du Protocole de Kyoto: – Création d’un fonds pour les mesures d ’adaptation aux changements clima- tiques géré par le FEM et aliment é par une partie des recettes provenant de projets relevant du mécanisme pour un développement « propre » CDM, ain- si que par des contributions volontaires des pays industrialisés; – Fixation d ’un cadre pour le renforcement des capacit és dans les pays en transition et les pays en développement. La mise en œ uvre du Protocole de Kyoto admet le recours à des institutions cr éées pour mettre en œ uvre la Convention, en particulier le FEM 7. L ’engagement de la Suisse sera défini dans le cadre du message sur le cr édit pour l’environnement mon- dial. Enfin, la Suisse, contribue avec d ’autres pays industrialis és bailleurs de fonds à l’élaboration de strat égies nationales sur le climat dans des pays en d éveloppement et dans les pays émergents d’Europe centrale et orientale. Ce travail, financ é par le Secrétariat d’Etat à l’économie (seco), est effectu é par le biais de la Banque mon- diale dans un programme intitul é Joint Implementation/Clean Development Mecha- nism National Strategy Studies Programme (NSS Programme) . Le seco soutient également un programme pour la cr éation de centres de production industrielle pro- pre ( Cleaner Production Centres ), financ é en partie en collaboration avec l’ONUDI/PNUE et mis en œ uvre à l ’échelle bilat érale, ainsi que Activities Imple- mented Jointly Pilot Programme (SWAPP) . Ces programmes contribuent au Proto- cole de Kyoto en mati ère de transfert de technologies écologiquement rationnelles vers les pays en d éveloppement et du renforcement des capacit és dans ces pays. Par ailleurs, la DDC, à travers son programme global pour l’environnement, apporte son soutien à plusieurs projets bilat éraux dans le domaine de l ’encouragement des éner- gies renouvelables et de l ’efficacité énergétique. Via le PNUD, la DDC soutient en outre les pays en d éveloppement dans la pr éparation de leurs rapports nationaux pour la Convention sur les changements climatiques. 6 Le Fonds pour l’environnement mondial, le FEM (en anglais Global Environmental Facility, GEF) a été créé en 1991 pour financer des mesures dans quatre domaines de l’environnement mondial; diversité biologique, climat, eaux internationales et couche d’ozone. Les activités de lutte contre la dégradation des sols ouvrent aussi droit à financement. En 1998, 36 pays ont engagé 2.75 milliards de dollars supplémentaires dont 38 % sont consacrés au climat. Actuellement, 168 gouvernements ainsi qu’un grand nombre d’institutions intergouvernementales, d’organisations non gouvernementales et d’acteurs de l’économie privée collaborent aux projets du FEM. Depuis 1991, la Suisse a versé 187 millions de francs au FEM.5943 3 Mise en œ uvre en Suisse 3.1 Objectif du Protocole de Kyoto et émissions de gaz à effet de serre en Suisse Les émissions de gaz à effet de serre comme l ’action des puits doivent être invento- riées et document ées chaque ann ée selon les directives internationales. La mise en œ uvre du Protocole de Kyoto requiert l ’amélioration systématique des données dans le cadre d’un «système national» (voir ch. 3.8). Les directives sur l ’inventaire sont fond ées sur le principe suivant: en ce qui con- cerne les combustibles et carburants fossiles, c ’est la quantit é vendue en Suisse qui est déterminante. Le carburant d’aviation utilisé pour les vols internationaux est pris en compte séparément et n’est pas ajouté au total g énéral. Les vols intérieurs, en re- vanche, figurent dans l ’inventaire. L’action de la for êt suisse en tant que puits de carbone (voir ch. 3.7) et les r éductions issues de projets r éalisés dans le cadre des mécanismes de flexibilité (voir ch. 3.6) sont comptabilis ées conformément aux déci- sions de la Conf érence des Parties. Pour le calcul des émissions, le Protocole de Kyoto ne tient pas compte de l ’influence, variable d ’année en ann ée, du climat hivernal sur la consommation de combustibles (pas de «correction climatique»). Les émissions de l ’année 1990 servent de r éférence pour calculer la quantit é maxi- male d’émissions autorisées attribuée à la Suisse (assigned amount) pour la première période d’engagement du Protocole (du 1 er janvier 2008 au 31 d écembre 2012). En 1990, ces émissions étaient de 53,2 millions de tonnes d ’équivalent-CO2. Aux termes de l ’art. 3, par. 7, ainsi que de l ’annexe B du Protocole de Kyoto, la Suisse est autoris ée, de 2008 à 2012, à rejeter dans l ’atmosphère une quantit é moyenne maximale équivalant à 92 % des émissions de l ’année 1990. Les émissions et l’absorption de carbone par les puits se compensent r éciproquement. On obtient une valeur cible d ’environ 49 millions de tonnes d ’équivalent-CO2 par ann ée selon le Protocole de Kyoto. Le total des émissions de gaz à effet de serre en Suisse s ’élevait en 2000 à près de 53 millions de tonnes d ’équivalent-CO2, soit une stabilisation par rapport à 1990. En 2000, le dioxyde de carbone occupait de loin la premi ère place en Suisse (83,1 %), la part restante des émissions étant partag ée entre le m éthane (8.6 %), l’oxyde nitreux (6,9 %) et les gaz synthétiques (PFC, HFC, SF6: 1,4 %). En 2000, la r épartition des émissions totales par groupes d ’émetteurs était la sui- vante (voir fig. 1 à l’annexe 1): les transports constituent le principal émetteur, avec une part de 31 %. Les deux tiers environ des émissions du secteur des transports concernent les voitures de tourisme et les motos, et un quart les v éhicules utilitaires, les voitures de livraison et les bus. Le reste des émissions du trafic routier sont dues au «tourisme de l’essence» (vente de carburant à des véhicules étrangers venant des zones frontalières). Les émissions des ménages (21 %) sont imputables en particulier au chauffage des locaux et à la pr éparation d ’eau chaude. Le domaine industriel (18 %) compte, en plus des émissions liées à la production d ’énergie et à la chaleur des locaux, diff érents types d ’émissions issues des processus industriels qui jouent un rôle important. La part de l’agriculture (12 %) comprend surtout les émissions de méthane issues de l ’élevage du b étail et les émissions d ’oxyde nitreux li ées à l’entreposage et à l’utilisation d ’engrais de ferme et d ’engrais minéraux. Les émis- sions de l ’artisanat et des services (11 %) sont g énérées principalement par la pro-5944 duction de chaleur pour les locaux. Les 5 % relatifs à la r écupération des d échets concernent les émissions de m éthane des d écharges et les émissions de CO 2 de l’incinération des ordures. A la diff érence d’autres pays, la production d ’électricité en Suisse ne g énère pour ainsi dire pas d ’émissions de CO 2. Environ 60 % du cou- rant produit sont issus de la force hydraulique et 40 % du nucléaire. Par rapport à 1990, la part des groupes d ’émetteurs ne s ’est que peu modifi ée. Le changement le plus net concerne le secteur des transports, dont la part n ’était que de 27 % en 1990. Les parts des m énages, de l ’artisanat et des services, tout comme celle de l’agriculture, étaient d’environ 1 % plus élevées en 1990. Durant la p ériode 1999 à 2000, les émissions des diff érents gaz ont évolué comme suit (voir fig. 2 Annexe 1): CO2: –0,6 million de tonnes ( –1,3 %), CH4: –0,5 million de tonnes d ’équivalent-CO2 (–10,4 %), N 2O: +0,1 million de tonnes d ’équivalent- CO2 (+2,6 %), gaz synth étiques: +0,5 million de tonnes d ’équivalent-CO2 (environ 3,5 fois plus qu ’en 1990, quand ces gaz n ’étaient encore que tr ès peu utilisés). Pour la période 2000 à 2010, on peut admettre, sur la base des tendances actuelles, que les émissions de m éthane continueront de baisser sensiblement, tout comme celles d’oxyde nitreux, gr âce à la politique agricole actuelle. S ’agissant des gaz à effet de serre synthétiques, il est probable que l ’accroissement des émissions se poursuivra, mais sans doute dans une mesure moindre qu’entre 1990 et 2000. 3.2 La loi sur le CO2 et le programme d’action SuisseEnergie La loi sur le CO 2 (RS 641.71) est essentielle à l’exécution des engagements pris par la Suisse à Kyoto. Elle pose la premi ère pierre d’une politique énergétique et clima- tique durable. Le programme d ’action SuisseEnergie constitue le cadre de mise en œ uvre de la loi sur l’énergie (RS 730.0) et des mesures volontaires dans le sens de la loi sur le CO2 et de la loi sur l’énergie. 3.2.1 Loi sur le CO2 La loi du 8 octobre 1999 sur le CO 2 fixe des objectifs contraignants en ce qui con- cerne la réduction des émissions de CO2 issues de la combustion des énergies fossi- les (produits p étroliers, gaz naturel, charbon). D ’ici à 2010, les rejets de CO 2 dans l’atmosphère devront être dans l’ensemble réduits de 10 % par rapport au niveau de 1990. En outre, des objectifs partiels sont prescrits pour les combustibles (moins 15 %) et les carburants (moins 8 %). Comme pour le Protocole de Kyoto, c ’est la moyenne des émissions au cours des ann ées 2008 à 2012 qui est d éterminante pour juger du respect des objectifs. Contrairement au Protocole de Kyoto, la loi sur le CO 2 permet un ajustement au climat en prenant en compte l ’influence des hivers ri- goureux sur la consommation de combustibles. Les objectifs de la loi sur le CO2 sont compatibles avec ceux du Protocole de Kyoto. Avec une part de 83 %, le CO 2 est en Suisse le principal des six gaz à effet de serre du Protocole de Kyoto (voir ch. 3.1). Aucun objectif de r éduction n’a été fixé pour les cinq autres gaz à effet de serre. Le respect du Protocole de Kyoto, à savoir moins 8 % par rapport à 1990, se mesure5945 aux r éductions selon la loi sur le CO 2 et à l ’évolution des autres gaz (voir fig. 3 Annexe 1). Les objectifs de la loi sur le CO 2 doivent être atteints autant que possible par des mesures librement consenties dans le cadre de SuisseEnergie. Sont également prises en consid ération des mesures relevant d ’autres politiques sectorielles ayant des effets sur le climat, par exemple la politique des transports (voir ch. 3.3). Ce n ’est que s ’il est pr évisible que ces efforts ne suffiront pas pour atteindre les objectifs fixés, qu ’une taxe sur le CO 2 pourra être per çue, au plus t ôt toutefois à partir de 2004. Le montant de la taxe est fonction du degr é de réalisation des objectifs et peut différer selon qu’il s’agit de combustibles ou de carburants. Les taux de la taxe sont soumis à l’approbation de l ’Assemblée fédérale. Si une taxe sur les agents énergéti- ques fossiles doit être introduite, les gros émetteurs, les groupements de consom- mateurs et les entreprises à forte consommation d ’énergie ont la possibilit é d ’être exemptés de la taxe s’ils s’engagent à limiter leurs émissions de CO2. La loi accorde une grande importance à l’initiative des milieux économiques et des particuliers. Une directive du DETEC du 2 juillet 2001 sert de cadre à l a m i s e e n œ uvre des mesures librement consenties dans l ’industrie, l’artisanat et les services. Pour les entreprises, il existe deux possibilit és d’action: la convention d ’objectifs et l’engagement. Les conventions d ’objectifs s ’adressent à toutes les entreprises qui fournissent une contribution volontaire à la limitation de la consommation d ’énergie et des émissions de CO 2 et souhaitent ainsi éviter l’introduction d ’une taxe sur le CO2. Les exigences pour un engagement sont plus s évères parce que li ées au droit d’être exempté de l’éventuelle taxe sur le CO2. L’art. 2, al. 7, de la loi sur le CO 2 prévoit que, pour atteindre les objectifs, il est pos- sible de tenir compte de r éductions d’émissions opérées à l’étranger. Une stratégie à été d éveloppée pour la mise en œ uvre de ces m écanismes de flexibilit é en Suisse (voir ch. 3.6 et Annexe 2). 3.2.2 SuisseEnergie SuisseEnergie est le programme lancé le 17 janvier 2001 par le Conseil f édéral pour faire suite à Energie 2000. A l’instar de la loi sur le CO2, ce programme poursuit des objectifs quantitatifs pr écis dans le domaine de la politique énergétique et climati- que. L ’utilisation d ’énergies fossiles doit être r éduite de 10 % d ’ici 2010 et l’augmentation de la consommation d ’électricité ne doit pas d épasser 5 %. Les me- sures visant à accroître l’efficacité énergétique et à encourager les énergies renou- velables reposent sur un large partenariat entre Conf édération, cantons, milieux éco- nomiques et organisations de protection de l ’environnement. Le 2 juillet 2001, la Confédération a, dans le cadre d ’un contrat de prestations, d élégué d ’importantes tâches d’exécution de mesures volontaires au sens de la loi sur l ’énergie et de la loi sur le CO2 à l’Agence de l’énergie pour l’économie (AEnEc) et à l’Agence pour les énergies renouvelables (AEE). L’AEnEc joue un r ôle central dans la mise en place des efforts volontaires des mi- lieux économiques pour réduire la consommation d’énergie et les émissions de CO2. L’AEnEc permet aux entreprises de se constituer en groupes d ’utilisateurs d’énergie pour conclure des conventions d ’objectifs et des engagements au sens des lignes directrices du 2 juillet 2001.5946 L’AEE travaille à l’encouragement des énergies renouvelables, dont la part à la pro- duction de courant doit augmenter de 1 point de pourcentage et à la production de chaleur de 3 points d ’ici à 2010 – force hydraulique except ée. Les énergies renou- velables revêtent une importance majeure pour la politique climatique à long terme. Une part importante de la consommation de combustibles en Suisse revient aux bâtiments, domaine o ù les comp étences ressortissent principalement aux cantons. Ces derniers sont convenus d ’une stratégie commune dans le cadre de SuisseEner- gie. La consommation d ’énergie dans les b âtiments doit être abaiss ée au moyen d’une harmonisation des l égislations cantonales sur l ’énergie et des programmes d’encouragement, et le besoin énergétique restant doit être couvert autant que possi- ble par les énergies renouvelables. Les subventions globales vers ées par la Confédé- ration aux cantons, les subventions cantonales de m ême que la norme Minergie sont des instruments importants gr âce auxquels on pourra pratiquement diminuer de moitié la consommation d ’énergie dans les nouveaux b âtiments par rapport aux constructions existantes. SuisseEnergie apporte aussi son soutien à des communes exemplaires en mati ère de politique climatique, d éjà plus de 70 Cit és de l ’Energie qui comptent plus de 1.5 million d’habitants. Le 19 février 2002, la Conf édération a conclu une convention sur la consommation spécifique des nouvelles voitures de tourisme avec l ’Association suisse des impor- tateurs d ’automobiles. L ’objectif est d ’abaisser la consommation annuelle du parc automobile de 0,25 litre par 100 km d ’ici 2008. L ’ordonnance du 7 d écembre 1998 sur l’énergie doit être complétée au cours de l ’année 2002 par l ’annexe 3.6 «Don- nées sur la consommation de carburant et les émissions de CO2 des nouvelles voitu- res de tourisme ». Elle prescrit une étiquette Energie pour les nouvelles voitures de tourisme, qui informe les consommateurs à l’achat. Enfin, SuisseEnergie encourage le trafic lent et le transport combin é, et contribue activement à diffuser Eco-Drive®, technique de conduite économique et écologique. 3.3 Autres mesures de réduction des émissions de CO2 Dans le secteur des transports, des mesures d ’accompagnement à loi sur le CO 2 et à la loi sur l’énergie sont prévues pour réduire les émissions de CO2: – L’introduction de carburants d ésulfurés sera encourag ée dès 2004. Ces car- burants permettent le fonctionnement de moteurs à essence à faible con- sommation et, pour les v éhicules diesels, créent les conditions n écessaires à l’utilisation de filtres diminuant nettement les particules fines canc érigènes. Le message correspondant sera soumis au Parlement. – Par ailleurs, le Conseil f édéral examine l ’opportunité d ’encourager l ’utili- sation de carburant diesel à plus grande efficacité énergétique pour les voitu- res de tourisme, de m ême qu ’une utilisation accrue de carburants au gaz naturel et au biogaz. Il estime qu ’il n’est judicieux de promouvoir le diesel que si la toxicité des effluents diesels pour les personnes est att énuée par des technologies appropriées telles que les filtres à particules et les pots catalyti- ques DeNox (voir la r éponse du Conseil f édéral à la motion 01.3690 CE du 22 novembre 2001).5947 La politique des transports apporte en outre une contribution substantielle à la réduction des émissions de CO 2. Il faut mentionner à ce propos la redevance poids lourds li ée aux prestations, l ’article constitutionnel sur la protection des Alpes, le transfert du trafic de marchandises vers le rail, les nouvelles transversales alpines (NLFA), RAIL 2000, et la promotion du trafic lent. La limitation des émissions géogènes de CO 2, issues principalement de la produc- tion du ciment et qui ne tombent pas sous le coup de la loi sur le CO 2, doit être réglée dans le cadre d’un accord volontaire. 3.4 Mesures concernant les autres gaz à effet de serre 3.4.1 Méthane et oxyde nitreux L’agriculture (en particulier la production de lait et de viande) est la source la plus importante d’émissions de m éthane et d ’oxyde nitreux en Suisse. La r évision de la loi sur l ’agriculture de 1998 a int égré le principe de la multifonctionnalit é de l’agriculture et, par cons équent, la protection de l ’environnement dans la politique agricole. Depuis 1999, toute exploitation d ésirant b énéficier de paiements directs doit faire la preuve de ses prestations écologiques. Actuellement, plus de 90 % de la surface agricole suisse est cultiv ée selon les crit ères de la production int égrée ou de l’agriculture biologique. Ce pourcentage devrait encore augmenter ces prochaines années. Les réformes majeures de la politique agricole intervenues ces derni ères années ont contribué à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Les émissions de m éthane ont diminué d’environ 11 % depuis 1990. La poursuite de l ’actuelle politique agri- cole permettra de r éduire encore ces émissions de 4 % d ’ici 2010. Les d écharges à l’air libre sont une autre source importante d ’émissions de méthane. Depuis 2000, il est interdit de mettre en d écharge les d échets combustibles, qui doivent être brûlés dans les usines d’incinération des ordures. Cette interdiction devrait r éduire de moi- tié au moins les émissions de méthane des décharges, qui compensera très largement l’augmentation des émissions de CO 2 dues à l’incinération. Parallèlement à l’assai- nissement des sites contaminés, il est exigé depuis le 1er janvier 2001 une redevance pour l’élimination des déchets mis en décharge. Avec les mesures aujourd ’hui déci- dées, les émissions de m éthane devraient être en 2010 à un niveau environ 28 % plus bas que celui de 1990. Les émissions d’oxyde nitreux de l’agriculture ont diminué de 12 % depuis 1990. La politique agricole actuelle devrait permettre une r éduction suppl émentaire de 3 % d’ici 2010. Les émissions d’oxyde nitreux de l’agriculture sont toutefois compensées en partie par les émissions du trafic, de sorte qu ’il faut s ’attendre, pour la p ériode 1990 à 2010, à une diminution globale d’environ 8 %. 3.4.2 Gaz à effet de serre synthétiques L’utilisation des gaz à effet de serre synthétiques HFC, PFC et SF 6 a augmenté rapi- dement dans les années 90 en Suisse. Leur contribution aux émissions totales de gaz à effet de serre en Suisse était n éanmoins encore relativement faible en 2000, de5948 l’ordre de 1 %. Afin de limiter une future augmentation, une limitation et une r é- duction des émissions de ces gaz sont en pr éparation dans le cadre de la r évision de l’ordonnance sur les substances dangereuses pour l ’environnement (Osubst) 7. La consultation sur cette modification a été faite durant le premier trimestre de 2002. La réglementation proposée a trois objectifs principaux: (i) limiter l ’utilisation des substances stables dans l ’air aux applications pour lesquelles elles sont irrempla çables ou lorsqu ’elles procurent un avantage écologique manifeste par rapport aux alternatives disponibles; (ii) limiter autant que possible les émissions dues aux utilisations autorisées; (iii) prendre en consid ération les accords sectoriels conclus avec certaines bran- ches industrielles, en vertu de l ’art. 41a de la loi sur la protection de l’environnement. 3.5 Autres gaz à effet de serre et précurseurs L’objectif de r éduction du Protocole de Kyoto n ’inclut pas d ’autres gaz provenant d’émissions anthropiques qui contribuent à l’effet de serre. C’est le cas des CFC, qui sont réglementés par le protocole de Montr éal, de l’ozone et de ses pr écurseurs, les NOx et COV. Une taxe incitative a été introduite le 1 er janvier 2000 sur les compo- sés organiques volatils (COV). De plus, les émissions de NO x, de CO et de COV sont réglementées par l’ordonnance sur la protection de l ’air et par l’ordonnance sur les gaz d’échappement des véhicules à moteur. 3.6 La mise en œ uvre des mécanismes de flexibilité en Suisse (SwissFlex) L’utilisation des m écanismes de flexibilit é en Suisse est r égie par les dispositions adoptées par la Conf érence des Parties (voir ch. 2.2). De plus, il existe un sch éma d’utilisation des mécanismes de flexibilité en Suisse (voir Annexe 2). La Suisse a pu acqu érir une premi ère exp érience m éthodologique sur l ’utilisation des mécanismes de flexibilité liés à des projets spécifiques dans le cadre de la phase pilote des «Activities Implemented Jointly » (AIJ). Gr âce à l ’élection d ’un Suisse comme membre suppléant au sein de l ’organe exécutif du CDM ( Executive Board) pour trois ans, et comme membre à part entière pour une ann ée, la Suisse a la possi- bilité de contribuer activement à l’amélioration des règles et méthodologies utilisées pour la détermination du scénario de référence (baseline) ainsi que pour le travail de suivi et de compte rendu, ainsi qu ’au développement de procédures simplifiées pour les petits projets (small scale CDM). Le schéma d’utilisation des mécanismes de flexibilité en Suisse fixe des r ègles con- cernant aussi bien les institutions que les contenus (voir Annexe 2). C ’est ainsi qu’un secr étariat national sera mis sur pied à l ’OFEFP pour servir de centrale de liaison et d ’interlocuteur. Il sera g éré par l ’OFEFP et b énéficiera d’un soutien du 7 Ordonnance sur les substances dangereuses pour l’environnement (O sur les substances, Osubst); RS 814.013.5949 SWAPP pour une p ériode limitée. Ce secr étariat national r éceptionnera notamment les projets JI/CDM, enregistrera les projets accept és et tiendra la comptabilit é natio- nale des certificats d ’émission et de leur commerce. Un registre national doit être établi à cette fin et dot é des ressources n écessaires (voir aussi ch. 2.4 ainsi que 5). Les travaux plus approfondis de mise en œ uvre sont suivis par le groupe de travail interdépartemental SwissFlex, sous la direction strat égique des directeurs des quatre offices concernés, OFEFP, OFEN, seco et DDC. En Suisse, les m écanismes de flexibilit é seront utilis és principalement par des acteurs privés. Toutes les personnes physiques et morales ont le droit de mener des projets dans le domaine de la protection du climat et de g énérer, d’acheter et de ven- dre des crédits d’émissions. La participation est subordonn ée à un enregistrement au secrétariat national. L ’acquisition et la revente en Suisse de certificats étrangers est admise sans limitation. Les transactions à destination de l ’étranger sont, en revan- che, soumises à certaines restrictions si la r éalisation de l ’objectif du Protocole de Kyoto par la Suisse semble compromise. De plus, la r éserve minimale prescrite sur le plan international doit être respect ée (voir ch. 2.2). Un certain nombre de gros émetteurs, de fonds de pl acement et d ’organisations non gouvernementales ont manifesté leur intérêt pour les m écanismes de flexibilité. Pour les banques, assuran- ces, consultants et n égociants tout particuli èrement, ces m écanismes ouvrent de nouveaux champs d’activités à la jonction de l ’offre et de la demande. En Suisse, la demande en cr édits d ’émissions devrait émaner essentiellement d ’entreprises et de groupes d’entreprises s’engageant à limiter leurs émissions de CO2 dans le cadre de la loi sur le CO2 (voir ch. 3.2). Pour satisfaire à cet engagement, les entreprises peu- vent utiliser des crédits d’émissions de l’étranger pour remplir leurs engagements Les Parties ont convenu que les m écanismes de flexibilit é seront utilis és en com- plément des mesures dans le pays propre, et que ces mesures constitueront donc un élément important de l ’effort consenti par chaque pays industrialis é sur son terri- toire. C ’est une condition pour une politique climatique cr édible et durable. La Suisse compte à court terme des potentiels de r éduction économiquement rentables (en particulier dans le domaine du chauffage et des technologies des moteurs) qui peuvent aussi profiter à l’environnement et la qualit é de vie dans le pays ( domestic secondary benefits). Se fondant sur ces consid érations, le Conseil f édéral n’a cessé de souligner que les engagements pris en vertu du Protocole de Kyoto devront être remplis pour l’essentiel avec des mesures de réduction des émissions sur le territoire suisse. Cette position est conforme à la loi sur le CO 2 et corrobor ée par la d écision de la Conf érence des Parties. En l ’état actuel, il n ’est cependant pas judicieux de prescrire un objectif quantifié pour la réduction des émissions sur le territoire suisse. Les travaux ult érieurs relatifs à la mise en œ uvre en Suisse et à l’étranger permet- tront de dire si une telle quantification s’impose ou non. Il est difficile d ’évaluer l ’importance que rev êtiront les m écanismes de flexibilit é pour la réalisation par la Suisse de son engagement en vertu du Protocole de Kyoto. Au vu des co ûts de développement élevés liés aux projets de protection du climat à l’étranger, les mesures de r éduction nationales restent attractives. Un rapport d’experts de l ’OFEFP8 publi é en automne 2000 a jug é plut ôt modeste le march é potentiel pour la premi ère période d’engagement. Mais il devrait fortement se d éve- lopper au cours de la deuxi ème période d’engagement, après 2012, pour autant que 8 OFEFP, Umweltmaterialien UM-1255950 le potentiel de r éduction économiquement int éressant sur le plan national aura été pleinement utilisé. 3.7 Puits de carbone en Suisse En Suisse, c’est la forêt qui est le principal puits de carbone actuellement. La modi- fication de l ’accumulation de car bone dans sa biomasse est évaluée chaque ann ée dans le cadre de l’inventaire des émissions de gaz à effet de serre. Il en ressort que la forêt a absorbé en moyenne nette 7,5 % des émissions suisses de gaz à effet de serre entre 1990 et 1999. Mais cette proportion n ’est pas constante. Des ph énomènes météorologiques destructeurs, comme les ouragans Viviane en 1990 et Lothar en 1999, ont r éduit l’action des puits de carbone. Les donn ées disponibles ne suffisent pas pour évaluer les quantit és de CO 2 fix ées ou émises par l ’ensemble de la biosphère suisse, en particulier par les sols forestiers, les sols agricoles et les objets naturels tels que les haies ou les marais. Si la Suisse veut imputer l ’activité des puits, elle devra d écider avant 2008 de la manière dont elle entend le faire. Le Protocole de Kyoto autorise la prise en compte des activités suivantes: – Reboisement sous forme de plantations, d ’ensemencement ou de mesures destinées à favoriser la repousse naturelle (protection des arbres contre les dégâts dus au gibier, p. ex.). – Mesures sylvicoles augmentant les réserves de carbone dans la for êt et le sol forestier. En vertu de la d écision arr êtée par la Conf érence sur le climat à Bonn en juillet 2001, la Suisse peut comptabiliser au maximum 1,83 million de tonnes de CO 2 au titre de la gestion forestière (environ 3 % des émissions de 1990). – Dans l’agriculture, l ’accumulation de car bone peut être augmentée par des méthodes d ’exploitation m énageant le sol (sans charrue) ou des m éthodes d’exploitation plus extensives, ou encore par une modification de l’assolement. – Dans l’exploitation herbagère, la transformation de terres cultiv ées en p âtu- rages, l ’adoption de m éthodes d ’exploitation plus extensives (extensifica- tion), ou encore l ’aménagement de surfaces de compensation écologique, concourent à l’absorption du carbone. – La végétalisation de surfaces ayant perdu leur couvert v égétal, y compris les contributions à la protection de la nature et du paysage (plantation de haies ou d’arbres fruitiers à haute tige), peut également contribuer à la formation de puits de carbone. – Les déboisements sont sources de CO2; ils doivent donc être comptabilisés à titre d’émissions. La prise en compte d’un puits ne peut se faire que si l’activité est postérieure à 1990. La Suisse devrait recenser les surfaces concern ées et rendre compte pendant la période d’engagement de l ’action des puits d ’une manière vérifiable. Une informa- tion insuffisante peut motiver la non-prise en compte de certains puits.5951 L’action des puits est limit ée. La for êt suisse ne peut en effet pas cro ître ind éfini- ment. L’action des puits cessera un jour ou l ’autre. Un grand nombre d ’arbres de la forêt suisse pourraient d épérir et ainsi d égager du CO 2 en raison des temp êtes, des bostryches et des incendies, et aussi en raison de l ’âge. De m ême, un changement dans l ’exploitation peut entra îner une r éduction du stock sur pied et, partant, un dégagement de CO2. Ces émissions devraient être prises en compte dans le bilan de CO2 et compens ées par des r éductions dans d ’autres domaines. Pour éviter cela, l’exploitation forestière doit être axée sur le maintien de l ’absorption de carbone. Si la Suisse veut comptabiliser des puits, elle doit donc aussi d évelopper une strat égie pour les conserver. Les activités visant à la formation de puits peuvent générer des conflits avec d’autres objectifs. Par exemple, les reboisements sur des surfaces agricoles pourraient être en contradiction avec la politique agricole actuelle qui vise à la pr éservation de la sur- face agricole, en particulier dans les zones p ériphériques, et à l’implantation décen- tralisée des exploitations. L ’augmentation des r éserves de carbone dans la for êt est incompatible avec l ’objectif d’une exploitation accrue de la for êt pour am éliorer sa stabilité et assurer son rajeunissement. Inversement, la cr éation de r éserves forestiè- res peut contribuer à la formation de puits. De tels effets secondaires ou additionnels doivent être pris en considération pour décider de la prise en compte des puits. La Confédération a mandaté une étude, actuellement en cours, pour évaluer les pos- sibilités de former des puits suppl émentaires dans les secteurs de la sylviculture et l’agriculture. Il s ’agit, d ’une part, d ’examiner le potentiel des puits en Suisse et, d’autre part, de cerner les effets secondaires li és à une augmentation de puits. Quel- les sont les conséquences pour la forêt lorsque celle-ci est utilisée pendant un certain temps comme puits et qu’ainsi, le stock de bois augmente ? Peut-elle encore remplir aussi bien sa fonction protectrice, par exemple? Qu ’est-ce que cela implique pour l’exploitation? Ces questions n’ayant pas encore de réponse, il faut évaluer avec prudence l’activité des puits, tout du moins jusqu ’à ce que l’étude soit achevée et que les proc édures et méthodes d ’imputation des puits aient été adopt ées par la Conf érence des Parties, soit probablement fin 2004. Ces éléments permettront à la Suisse de déterminer si, et dans quelle mesure, les puits de carbone peuvent contribuer à atteindre les objectifs de Kyoto. Le rôle de la sylviculture et de l ’agriculture ne doit pas être apprécié ou mesuré uni- quement en fonction des puits. L ’agriculture fournit déjà une contribution par la r é- duction des émissions d ’oxyde nitreux et de m éthane. La for êt fournit la mati ère première bois, dont le bilan est neutre pour les émissions de CO2, pouvant remplacer d’autres mati ères premi ères dont la production n écessite plus d ’énergie et lib ère donc plus de CO2. De plus, en tant que source d ’énergie, le bois peut se substituer à des combustibles fossiles et contribuer ainsi à la diminution des émissions de CO 2. Ces prestations ne figurent pas au titre des puits de carbone, mais elles r éduisent de fait les émissions, même s’il n’est pas possible de les quantifier en d étail. Par exem- ple, l’utilisation actuelle de 2,5 millions de m ètres cubes de bois à des fins énergéti- ques pourrait passer à 5 millions de mètres cubes à court ou moyen terme, sans pour autant nuire à une économie forestière durable. Si ce moyen est choisi pour rempla- cer l ’huile de chauffage, il r ésulte une r éduction des émissions de CO 2 d ’environ 1,5 million de tonnes (3 % des émissions totales de CO 2 en Suisse, ou 35 % de l’objectif de Kyoto).5952 3.8 Système national pour établir l’inventaire des émissions de gaz à effet de serre La d étermination des émissions nationales sur une base correcte permettant des comparaisons internationales est une condition essentielle du succ ès de la mise en œ uvre du Protocole de Kyoto. Les Etats contractants sont donc tenus de mettre sur pied ce que le Protocole appelle un « système national ». Ce système doit régler aus- si bien les comp étences institutionnelles que les op érations d ’établissement de l’inventaire annuel. Il doit en outre garantir l ’utilisation de normes de qualit é uni- formes pour l ’acquisition, le traitement, la transmission et la gestion des informa- tions nécessaires à l’inventaire des émissions de gaz à effet de serre et des puits de carbone. Le but du syst ème national est d ’assurer la coh érence intrinsèque, la comparabilit é avec d’autres inventaires, l’exhaustivité et l’exactitude de l’inventaire national. Pour y parvenir, la Conf érence des Parties a adopt é plusieurs lignes directrices que doi- vent appliquer les différents pays. Les pays sont toutefois habilités et même invités à utiliser pour certaines activit és des m éthodes d’exploitation des donn ées qui soient adaptées aux sp écificités nationales. En Suisse, cette adaptation est n écessaire par exemple pour les émissions de l ’agriculture et pour la d étermination de l ’effet de puits de la forêt. Chaque pays est en outre tenu d ’identifier les principales sources ( key source cate- gories) qui sont à l’origine de la majeure partie des émissions et qui d éterminent les tendances observées. La description et la documentation des bases de calcul rev êtent une grande importance, car il importe que les s éries établies soient cohérentes et vé- rifiables sur un long terme. La qualit é des données exploitées doit être constamment évaluée et si possible am éliorée, de manière à réduire les incertitudes au maximum. Si la méthode d’inventaire est changée, il faut procéder à une redéfinition rétroactive des données jusqu’à l’année de r éférence, 1990. Ce n ’est que lorsque les exigences relatives à un syst ème national sont suffisamment remplies qu ’est fixée en d étail la quantité d ’émissions attribu ée pour la p ériode d ’engagement 2008 à 2012, sur la base de l’inventaire pour 1990 et de l ’annexe B au Protocole de Kyoto ( fixing of the assigned amount). Il n ’est dès lors plus admis aucune correction influant sur la co- hérence avec les donn ées pour 1990. Enfin, les directives pr écisent qu’il faut d ési- gner un service central de l ’Etat pour assumer l ’entière responsabilit é du syst ème national. L’inventaire suisse des gaz à effet de serre ne remplit pas encore les exigences d ’un système national. La ratification du Protocole implique donc de nouveaux efforts, qui requièrent des ressources humaines et financi ères (voir ch. 5.1). Le syst ème na- tional conforme aux directives doit être mis en place pour 2005/2006. 3.9 Autres engagements Outre l ’engagement principal de r éduction des émissions des gaz à effet de serre selon l’art. 3 du Protocole de Kyoto, les Parties prennent d ’autres engagements, dont le respect est vérifié par le groupe charg é des mesures d’encouragement (facilitative branch), selon les règles et mécanismes y relatifs.5953 3.9.1 Politiques et mesures (art. 2) L’art. 2 du Protocole propose une liste de mesures que les Parties sont invit ées à appliquer ou à affiner, en fonction de leur situation nationale, aux fins de limiter ou réduire leurs émissions. Les Parties doivent ensuite rendre compte dans leur rapport national des progrès de ces politiques et mesures. Elles sont invit ées à appliquer ces mesures de façon à réduire au minimum les effets négatifs pour les autres pays et en particulier pour les pays en d éveloppement (art. 2, par. 3 et art. 3, par. 14 Protocole de Kyoto). La Suisse peut d écider de mani ère ind épendante quelles politiques et mesures elle veut mettre en œ uvre, et rend compte des progrès réalisés. 3.9.2 Programme national (art. 10) et contributions financières (art. 11) Toutes les Parties sont également invit ées à élaborer des programmes nationaux visant à lutter contre les changements climatiques et à coop érer notamment en matière de transfert de technologies écologiques et de moyens financiers vers les pays en d éveloppement. Les sp écificités nationales des diff érentes parties sont déterminantes à cet égard. Ces deux articles du Protocole de Kyoto reprennent les engagements inscrits dans la Convention. La Suisse, qui contribue d éjà aux activités de mise en œ uvre de la Convention dans les pays en d éveloppement (dans le cadre du FEM, avec le programme NSS et par le biais du SWAPP), d écidera elle-même quelles autres actions bilatérales et volontaires elle veut soutenir (voir ch. 2.6) 3.10 Respect des engagements au niveau national Les principales bases juridiques et les mesures l égales pour le respect des engage- ments du Protocole de Kyoto ont d éjà été mises en œ uvre, sont en cours d’introduction ou sont en préparation: – CO2: loi sur le CO 2, SuisseEnergie et diverses mesures compl émentaires visant la réduction des émissions de CO2; – Méthane et oxyde nitreux: politique agricole axée sur le marché et l’écologie et interdiction de mise en d écharge des d échets, dans le but de r éduire les émissions de méthane et d’oxyde nitreux; – Gaz à effet de serre synth étiques (HFC, PFC, SF 6): normes et accords dans le cadre de l ’ordonnance sur les substances dangereuses dans le but de limi- ter et réduire les émissions des gaz synthétiques. A l’exception du CO2 émanant des énergies fossiles, les autres gaz ne sont pas sou- mis à un objectif de r éduction. Ce n ’est en effet pas indispensable d ’après les esti- mations actuelles. Les mesures déjà en place et celles adoptées devraient, d’après les prévisions, suffire à r éduire de 8 % les émissions de ces gaz, tout en respectant l’engagement pris avec la loi sur le CO 2, même si la p ériode d’engagement compte des hivers plus froids que celui de 1990 qui fut tr ès chaud, et tout en prenant en compte les incertitudes autour des puits de carbone. Les objectifs du Protocole de Kyoto sont donc compatibles avec ceux de la loi sur le CO 2.5954 C’est l ’application de la loi sur le CO 2 qui sera d éterminante pour atteindre l’objectif de Kyoto, par la r éduction de la consommation des énergies fossiles. Le Conseil fédéral a lancé à cette fin le programme SuisseEnergie. L’introduction d’une taxe sur le CO 2 dépend des mesures volontaires et des principales mesures compl é- mentaires. Selon la strat égie définie dans la loi sur le CO 2 et mise en œ uvre avec SuisseEnergie, elles doivent permettre d ’éviter l ’introduction de la taxe ou, du moins, faire en sorte que le montant de celle-ci reste bas. La loi sur le CO 2 permet aussi l’utilisation des mécanismes de flexibilité du Protocole de Kyoto, ce qui aide à atteindre l ’objectif de r éduction. Un plan a d éjà été formul é à cette fin (voir Annexe 2). Les puits de carbone sont consid érés comme un instrument suppl émentaire pour atteindre l ’objectif du Protocole de Kyoto. Leur contribution à la r éalisation de l’objectif ne sera pas d éfinie tant que les r ésultats de l ’étude en cours ne seront pas disponibles. Dans la situation actuelle, tous ces instruments, loi sur le CO 2, loi sur l ’énergie, SuisseEnergie, mesures volontaires, mesures compl émentaires et contribution des politiques dans d ’autres secteurs, mécanismes de flexibilité et puits de carbone doi- vent permettre à la Suisse d’atteindre l’objectif de Kyoto (voir Annexe 2). 4 Conséquences 4.1 Conséquences économiques La mise en œ uvre du Protocole de Kyoto recourt à des mesures relevant de diff é- rentes politiques sectorielles, comme expos é ci-dessus sous ch. 3. Or, sans condi- tions précises fixées par l’Etat, il est impossible d ’atteindre les objectifs de la politi- que climatique. Ce ne sont plus les injonctions et interdictions relevant de l ’ordre public dans tous les domaines qui permettent d ’atteindre les objectifs de r éduction, mais principalement des instruments d ’incitation en vertu du principe du pollueur- payeur, ainsi que la responsabilisation des émetteurs. Ainsi, la loi sur le CO 2 donne clairement la priorité aux mesures librement consenties, c ’est-à-dire à la responsabi- lisation des acteurs économiques et des consommateurs. L ’Etat ne d écrète de mesu- res, comme l’introduction de la taxe sur le CO2, qu’à titre subsidiaire. Le CO2 est de loin le premier gaz à effet de serre. La r éalisation des objectifs du Protocole de Kyoto d épend donc en premier lieu des efforts entrepris pour en réduire les émissions. S’agissant des autres gaz importants, au premier rang desquels le m éthane et l ’oxyde nitreux, les principales mesures ont d éjà été engag ées (réorientation de la politique agricole, interdiction des d écharges). Par cons équent, pour ces autres gaz, la mise en œ uvre du Protocole de Kyoto ne devrait pas avoir de conséquences économiques. S’il faut agir, c’est bien en ce qui concerne le CO 2. En adoptant la loi sur le CO 2, le Parlement a d éjà fixé des objectifs, d éfini une strat égie de mise en œ uvre et d éve- loppé des instruments. Les mesures relevant de la politique énergétique et de la politique des transports, comme par exemple avec le programme SuisseEnergie, revêtent à cet égard une importance particuli ère. La loi sur le CO 2 tient compte des mesures agissant sur les émissions de CO 2 dans ces domaines, notamment la rede- vance sur le trafic des poids lourds li ée aux prestations, l ’encouragement prévu de5955 l’introduction de carburants d ésulfurés, l ’abaissement de la consommation sp écifi- que des v éhicules à moteur, ou encore les mesures visant à rehausser l ’attrait des transports publics sur le rail et sur la route. Le Protocole de Kyoto renforce encore l’urgence et l ’importance de ces mesures. Climat, transports et énergie sont ainsi étroitement liées en termes de politique. Dans son message relatif à la loi sur le CO 2, le Conseil fédéral a exposé en détail les conséquences économiques de cette loi. Les calculs mod élisés de la soci été Prognos pour une strat égie d ’efficacité énergétique au sens de SuisseEnergie, tablent à l’échelle nationale sur des retomb ées plutôt positives pour l ’économie suisse ( écart en 2010 par rapport à l ’année de r éférence: valeur ajout ée brute +0,1 %, emploi +0,2 %). Ces r ésultats ont été confirm és par de nombreuses études nationales et internationales consacrées à la réduction des émissions de CO2. Le bilan global montre qu ’il ne devrait pas y avoir de retomb ées n égatives sur la compétitivité de l ’économie. Une grande partie du potentiel de r éduction peut être obtenue d ’une mani ère économiquement rentable (mesures «no regret »). L ’éco- nomie suisse dépenserait moins pour ses importations d ’énergie fossile. La demande se déplacerait vers les énergies renouvelables et vers les investissements et techno- logies économisant l ’énergie. Dans l ’ensemble, la comp étitivité de l ’économie en serait plutôt renforcée. Les cons équences seraient minimes pour la plupart des sec- teurs de l’économie. Les baisses les plus notables de valeur ajout ée interviendraient plutôt dans les secteurs de l ’énergie et des transports, les gains de valeur ajout ée, en revanche, dans le secteur des services et dans celui de la construction. Cette appréciation des incidences économiques découle pour l ’essentiel des grands axes de la loi sur le CO2: – Les mesures librement consenties ont la priorité sur la taxe. – L’introduction de la taxe sur le CO2 est subsidiaire. – Si la taxe sur le CO 2 est introduite, les milieux économiques ont la possibi- lité d’être exonérés en prenant un engagement; il s ’agit là d’un aspect déter- minant, en particulier pour les secteurs et entreprises à forte consommation d’énergie. – Le produit de l ’éventuelle taxe sur le CO 2 est restitué à la population et aux milieux économiques. – Les m écanismes de flexibilit é et le commerce des certificats d ’émissions permettent d ’atteindre les objectifs d ’une mani ère aussi peu co ûteuse que possible. Ce cadre tient compte également des int érêts des petites et moyennes entreprises. Elles aussi peuvent optimaliser leur consommation d ’énergie, et ne seraient pas pénalisées par l’introduction d’une taxe sur le CO2, grâce à la restitution de son pro- duit. De plus, un modèle simplifié a été préparé spécialement à leur intention pour la mise en œ uvre des mesures librement consenties. Les engagements pris par l’UE, qui est de loin le principal partenaire économique de notre pays, et la mani ère dont elle concr étise ces engagements, rev êtent une impor- tance particuli ère pour la comp étitivité internationale de l ’économie suisse. L ’UE s’est engagée elle aussi à réduire de 8 % ses émissions de gaz à effet de serre. Les modalités de mise en œ uvre dans certains pays de l ’UE sont comparables sur de5956 nombreux points à la strat égie adopt ée par la Suisse. L ’UE compte introduire et réglementer à l ’échelon communautaire l ’échange des certificats d ’émissions. La proposition de directive du 23 octobre 2001 établissant un syst ème d ’échange de quotas d ’émission de gaz à effet de serre (COM [2001] 581) montre que, sur cet aspect important des incidences économiques, l ’UE envisage un mod èle tr ès sem- blable à celui qui se met en place en Suisse avec la loi sur le CO2, la directive sur les mesures librement consenties et la strat égie de mise en œ uvre des m écanismes de flexibilité (attribution de droits d’émission sous forme d’objectifs d’émission et mise en place d ’un système de gestion du commerce des émissions pour les entreprises, notamment). Le fait que les Etats-Unis renoncent pour l ’instant à ratifier le Proto- cole de Kyoto devrait donner aux pays europ éens une avance technologique et même, à moyen terme, leur procurer un avantage concurrentiel. La mise en œ uvre des mesures librement consenties, des conventions et du com- merce des émissions est passablement co ûteuse, tant pour les milieux économiques que pour la Conf édération. Mais, dans cet effort, les entreprises recevront un important soutien de la part de l’Agence de l’énergie pour l’économie (AEnEc). 4.2 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel 4.2.1 Confédération La mise en œ uvre du Protocole de Kyoto implique la r éalisation de tâches addition- nelles importantes sur le plan national et international (voir ch. 3). Leur ex écution est essentiellement du ressort de la Conf édération. C ’est donc elle qui supportera l’augmentation des charges qui en d écoule (voir tableau 1 Annexe 1). Une grande partie de ces charges suppl émentaires vient du fait que le Protocole de Kyoto est le premier accord international sur la protection de l ’environnement qui impose des objectifs quantifi és contraignants sur le plan du droit international. Un syst ème complet et d étaillé de r ègles a été défini pour garantir la fiabilit é de la collecte des données, la comparabilit é ainsi que la possibilit é de v érifier le respect des engage- ments par les Parties. Sa mise en œ uvre demande divers am énagements institution- nels, organisationnels et logistiques, en particulier au sein du service f édéral com- pétent pour les questions de souverainet é, de l ’OFEFP et des services de l ’OFEN chargés de l’exécution (SuisseEnergie). Mise à part l ’exécution des mesures relevant de la politique climatique, en particu- lier dans le cadre de la loi sur le CO 2 et des programmes Energie 2000 et Suisse- Energie, les charges liées à la mise en œ uvre par la Suisse en tant qu ’Etat partie à la Convention se sont limit ées jusqu’ici, pour l ’essentiel, à l’établissement de l ’inven- taire des émissions de gaz à effet de serre ainsi qu ’au rapport p ériodique sur le res- pect des engagements (environ 1 poste depuis 1994, principalement à l’OFEFP). Un autre poste a été affecté depuis 1997 à la collaboration de la Suisse à la phase pilote de la Convention pour les projets bilat éraux de protection du climat men és à l’étranger (principalement au seco). Avec la loi sur le CO 2, la Suisse dispose d éjà d’un cadre l égislatif et, avec Suisse- Energie, du principal instrument de mise en œ uvre en vue de la réalisation du Proto- cole de Kyoto. Pour pouvoir remplir les engagements élargis en mati ère de compte5957 rendu, en particulier en ce qui concerne l ’inventaire national des gaz à effet de serre (constitution et exploitation d ’un système national de collecte, de traitement et de documentation des donn ées) et l ’amélioration de la base statistique n écessaire à la détermination de l’action des forêts en tant que puits de carbone, l ’OFEFP a besoin de 2.5 postes suppl émentaires de collaboratrices/collaborateurs scientifiques. Aux charges salariales, il faut ajouter les charges de fonctionnement, notamment pour de nouveaux instruments informatiques ainsi que pour des études et des activit és de soutien à l’extérieur de l ’administration fédérale. Ces charges suppl émentaires sont estimées annuellement à 400 000 francs dans le budget de l ’OFEFP pour le court terme. En pr évision de l ’utilisation des m écanismes de flexibilit é du Protocole de Kyoto (voir annexe), en particulier l ’exploitation du registre national des transac- tions effectuées dans le cadre des m écanismes de flexibilité et le rapport au Secr éta- riat de la Convention, au moins un nouveau poste pour le Secr étariat national ainsi que des moyens financiers pour le fonctionnement et les projets à hauteur de 200 000 francs seront nécessaires à partir de 2004. Quatre postes suppl émentaires sont n écessaires à l ’OFEN et un poste suppl émen- taire à l’OFEFP pour la mise en œ uvre des mesures volontaires dans le cadre de la loi sur le CO 2, entre autres pour la négociation des objectifs et des engagements ain- si que pour le controlling et le monitoring. Aux charges salariales, il faut ajouter les charges de fonctionnement. Ces charges suppl émentaires sont estim ées annuelle- ment à 200 000 francs dans le budget de l ’OFEFP pour le court terme, et 400 000 francs dans celui de l ’OFEN. L’introduction de la taxe sur le CO 2 entraîne- rait une hausse notable de ces charges. Le message sur la loi sur le CO 2 mentionne les effets sur l ’état du personnel dus à la perception de la taxe, au d éroulement de l’exonération de la taxe ainsi que de la distribution de son produit sur la base d ’une première estimation qu’il s’agira ensuite de préciser. Pour étendre le r éseau d’observation du climat dans le cadre du r éseau de M étéo- Suisse (monitoring à long terme et contribution de la Suisse au Global Climate Observing System, GCOS), il est n écessaire de disposer de 1.5 poste nouveau ainsi que de moyens supplémentaires à hauteur de 75 000 francs. 4.2.2 Cantons et communes Les cantons et les communes participent activement à la mise en œ uvre de la loi sur le CO2, de la loi sur l ’énergie ainsi que du programme SuisseEnergie. Les services cantonaux qui œ uvrent dans le domaine de l ’énergie occupent plus de 100 person- nes. Le label Cité de l’énergie/G138 atteste des efforts entrepris par les communes en matière de politique énergétique, des transports et du climat. Plus de 70 villes et communes s’engagent au sein du programme SuisseEnergie, avec les surco ûts que cela impli- que, et sont aujourd’hui certifiées.5958 5 Conformité avec le programme de la législature La ratification du Protocole de Kyoto figure dans le Rapport sur le Programme du 1er mars 2000 de la l égislature 1999 à 2003 (FF 2000 2178 objectif 3; grandes lignes, objet 7). 6 Relation avec le droit européen Les Etats membres de l ’UE peuvent remplir conjointement leurs engagement issus du Protocole de Kyoto (art. 4). Voici quelques indications: – Approbation, au nom de l’UE, de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques par l ’arrêté 94/69/CE du Conseil du 15 d écem- bre 1993 sur la conclusion de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques. – L’art. 4 du Protocole permet à des Parties agissant conjointement dans le cadre d ’une organisation r égionale d ’intégration économique et en concer- tation avec elle, de remplir conjointement les engagements selon l’art. 3. – A la signature du Protocole, à New York le 29 avril 1998, l ’UE a d éclaré qu’elle et ses Etats membres rempliraient conjointement leurs engagements respectifs selon l’art. 3, par. 1 du Protocole, au sens de l’art. 4. – Décision du Conseil du 25 avril 2002 relative à l’approbation, au nom de la Communauté européenne, du Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et l ’exécution conjointe des engagements qui en découlent (2002/358/CE). – Suite à leur décision de remplir conjointement leurs engagements au sens de l’art. 4 du Protocole de Kyoto, l ’UE et ses Etats membres sont collective- ment responsables du respect par l ’UE de ses engagements quantifi és en matière de r éduction des émissions selon l ’art. 3, par. 1, du Protocole. En conséquence, les Etats membres sont, aux termes de l ’art. 10 du Traité sur la création de l’Union européenne, tenus individuellement et collectivement de prendre toutes les mesures appropri ées, de type g énéral ou particulier, pour remplir leurs engagements d écoulant des actes des organes de l ’Union, y compris des engagements quantifi és de l ’Union concernant la r éduction des émissions dans le cadre du Protocole, de faciliter la r éalisation de ces enga- gements et de s’abstenir de toute mesure qui pourrait les compromettre. – Les émissions de l’année de référence de l’Union et de ses Etats membres ne sont pas d éterminés d éfinitivement avant l ’entrée en vigueur du Protocole. Si ces émissions de l ’année de r éférence sont d éterminées d éfinitivement, mais au plus tard avant le d ébut de la p ériode d’engagement, l’Union et ses Etats membres d éterminent ces quantit és d ’émissions en tonnes d ’équi- valent-dioxyde de carbone, conformément à la procédure prévue à l’art. 8 de la décision 93/389/CEE du Conseil du 24 juin 1993 relative à un mécanisme de surveillance des émissions de CO 2 et des autres gaz à effet de serre dans la Communauté.5959 – La Commission d éfinit, d ’ici au 31 d écembre 2006 au plus tard, apr ès détermination des valeurs d éfinitives des émissions de l ’année de r éférence, les quantités d’émissions respectives pour l ’Union europ éenne et ses diff é- rents Etats membres en tonnes d ’équivalent-dioxyde de carbone, en se fon- dant sur les engagements quantifiés en matière de limitation ou de r éduction des émissions et en tenant compte des m éthodologies d’estimation des émis- sions anthropiques par les sources et de leur absorption par les puits au sens de l’art. 5, par. 2, du Protocole, ainsi que les modalit és de calcul des quanti- tés attribuées selon l’art. 3, par. 7 et 8, du Protocole. – Les Etats membres se sont efforc és de prendre les mesures indispensables pour d époser leurs actes de ratification ou d ’approbation avant le 1 er juin 2002 en même temps que ceux de l’Union et des autres Etats membres. 7 Rapport avec d’autres traités internationaux 7.1 Traités multilatéraux sur l’environnement La Suisse attache une grande importance à une protection coh érente de l’environne- ment, en recherchant des synergies entre les diff érents trait és internationaux. La protection de certains secteurs de l ’environnement ne doit pas se faire au d étriment d’autres. Ainsi, le Protocole de Kyoto doit être mis en rapport étroit avec la Con- vention de Vienne pour la protection de la couche d ’ozone et le Protocole de Mont- réal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d ’ozone, la Convention sur la diversité biologique et la Convention de la lutte contre la désertification. 7.1.1 La Convention de Vienne pour la protection de la couche d’ozone (RS 0.814.02) et le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone (RS 0.814.021) La protection de la couche d ’ozone doit se faire sans causer de dommage au climat. La Suisse veille en particulier à ce que des substances interdites par le Protocole de Montréal ne soient pas substituées par d’autres menaçant le climat. C’est notamment le cas des HFC vis és dans le Protocole de Kyoto et qui sont propos és comme de possibles substituts aux CFC dans le cadre du Protocole de Montr éal, alors que leurs émissions doivent être réduites en vertu du Protocole de Kyoto. 7.1.2 La Convention sur la diversité biologique (RS 0.451.43) Les changements climatiques ont des incidences sur la diversit é biologique, notam- ment le recul de la diversit é des esp èces et la rupture de l ’équilibre entre esp èces dans certains écosystèmes fragiles ou menacés. Par ailleurs, l’utilisation des puits de carbone, autoris ée par le Protocole de Kyoto, pourrait mettre en danger certaines forêts ainsi que leur biodiversit é. En effet, consid érées seulement dans leur fonction de puits de carbone, les for êts qui sont arriv ées à maturité et qui ne fixent plus de5960 carbone pourraient être remplacées par de nouvelles plantations avec une diversit é différente. La Suisse demande donc que des synergies soient d éveloppées pour assu- rer durablement la coh érence nécessaire entre la protection du climat et la diversit é biologique. 7.1.3 La Convention de lutte contre la désertification (FF 1995 II 798) Les variations climatiques sont une des causes principales de la d ésertification. En s’amplifiant, elles vont donc aggraver et acc élérer le processus de d ésertification de certaines régions arides ou semi-arides. Il est donc primordial de trouver des syner- gies de lutte contre ces deux fléaux. 7.2 Organisation Mondiale du Commerce (RS 0.632.20) L’art. 2, par. 3, du Protocole de Kyoto stipule que les Parties, en s ’acquittant de leurs engagements, s’efforcent d’appliquer les politiques et les mesures de manière à réduire au minimum les effets n égatifs, notamment les effets n éfastes sur le com- merce international et les cons équences économiques pour les autres Parties. La Conférence des Parties agissant comme R éunion des Parties pourra prendre, le cas échéant, d ’autres mesures propres à faciliter l ’application des dispositions dudit paragraphe. Le Protocole de Kyoto et l ’Accord sur l ’Organisation mondiale du commerce poursuivent des objectifs qui doivent se renforcer mutuellement. La Suisse y contribue en mettant en œ uvre ces deux trait és et veille à ce que le Proto- cole de Kyoto soit r éalisé d’une manière conforme à l’OMC et aux objectifs de ces deux traités. Ceci vaut tout particuli èrement pour la mise en œ uvre du Protocole de Kyoto au moyen de la loi sur le CO 2. 8 Bases juridiques La constitutionnalit é du projet d ’arrêté fédéral concernant l ’approbation du Proto- cole de Kyoto repose sur l ’art. 54, al. 1, de la Constitution, selon lequel la conclu- sion de traités internationaux est de la compétence de la Confédération. Les dispositions du Protocole de Kyoto tombent dans le champ d ’application de l’art. 166, al. 2, de la Constitution et nécessitent donc l’approbation du Parlement. Aux termes de l’art. 141, al. 1, let. d, de la Constitution, sont soumis au r éférendum facultatif les traités internationaux qui sont d ’une durée indéterminée et ne sont pas dénonçables, qui pr évoient l ’adhésion à une organisation internationale ou qui entraînent une unification multilatérale du droit. Le Protocole de Kyoto est conclu pour une dur ée ind éterminée, mais son art. 27, par. 1, dispose qu ’il peut être d énoncé à tout moment à l ’expiration d ’un d élai de trois ans à compter de la date d ’entrée en vigueur. La d énonciation prend effet à l’expiration d’un délai d’un an à compter de la date de la r éception de la notifica- tion. La m ême possibilité de d énonciation existe pour la Convention sur les chan-5961 gements climatiques selon l ’art. 25. Une d énonciation de cette derni ère entra îne automatiquement la dénonciation du Protocole de Kyoto (art. 27, par. 3, Protocole). Le Protocole de Kyoto ne prévoit aucune adhésion à une organisation internationale, pas plus qu’il n’entraîne une unification multilat érale du droit. Il ne r égit aucun do- maine juridique particulier de fa çon détaillée et par des normes directement applica- bles, mais laisse aux parties contractantes le choix des moyens qu ’elles entendent utiliser pour remplir leurs engagements. L’arrêté d ’approbation n ’est donc pas soumis au r éférendum facultatif pr évu pour les traités internationaux selon l’art. 141, al. 1, let. d, de la Constitution. Supplément Annexes – Annexe 1: Figures et tableaux – Annexe 2: R églementation et cadre institutionnel r égissant la mise en œ uvre des mécanismes de flexibilité prévus dans le Protocole de Kyoto en Suisse5962 Annexe 1 Part des différents groupes d’émetteurs aux émissions de gaz à effet de serre en Suisse en 2000 (total CO2, CH4, N2O, HFC, PFC, SF6 en équivalent-CO2). Figure 1 Transports 31% Ménages 21% Industrie 18% Déchets 5% Autres 2% Agriculture 12 % Artisanat, Services 11%5963 Evolution des émissions de gaz à effet de serre (total CO2, CH4, N2O, HFC, PFC, SF6 en équivalent-CO2) en Suisse durant la période 1990 à 2000 et valeur cible pour 2010 (émissions brutes, c’est-à-dire sans les puits). Figure 2 40 45 50 55 60 1990 1995 2000 2005 2010 Equivalent CO2 (millions de tonnes) Objectif 2010 (moyenne 2008–12)5964 Evolution des émissions énergétiques de CO2 en Suisse au cours de la période 1990 à 2000 et objectifs 2010 selon la loi sur le CO2 Figure 3 0 10 20 30 40 50 1990 1995 2000 2005 2010 Combustibles Carburants Total Objectif 2010 -10% -15% -8% Emissiones de CO2 (millions de tonnes)5965 Nombre de postes et coûts par office et par année Tableau 1 2003 D ès 2004 Nombre de postes 2 (OFEFP) 1 4 (OFEN)1 4,5 (OFEFP)1,2,3,4 4 (OFEN)5 1,5 (OFMC)6 Total des postes 6 10 Dépenses de personnel (en millions de francs) 0,300 (OFEFP) 0,600 (OFEN) 0,585 (OFEFP) 0,520 (OFEN) 0,195 (OFMC) Frais de fonctionnement (en millions de francs) 0,300 (OFEFP) 0,400 (OFEN) 0,800 (OFEFP) 0,400 (OFEN) 0,075 (OFMC) Total des coûts (en millions de francs) 1,600 2,575 1 Système national pour l’inventaire des émissions de gaz à effet de serre 2 Inventaire des puits de carbone 3 Secrétariat pour les mécanismes de flexibilité du Protocole de Kyoto (y compris le registre) 4 Mesures volontaires SuisseEnergie et loi sur le CO2 5 Mesures volontaires SuisseEnergie et loi sur le CO2 6 Réseau météorologique et climatologique5966 Annexe 2 Réglementation et cadre institutionnel régissant la mise en œ uvre en Suisse des mécanismes de flexibilité prévus dans le Protocole de Kyoto Vue d’ensemble: mise en œ uvre des mécanismes de flexibilité en Suisse Le schéma suivant montre comment les m écanismes de flexibilit é seront appliqu és en Suisse. Explication du schéma: Les mécanismes de flexibilit é permettent de faire valoir, en Suisse, les r éductions d’émissions obtenues à l’étranger en vue de la r éalisation des objectifs du Protocole de Kyoto et de la loi sur le CO 2. Les instruments disponibles à cette fin sont les sui- vants: les projets JI/CDM9 et le commerce des droits d’émission. 9 Application conjointe (Joint Implementation JI) avec les pays industrialisés et Mécanisme de développement propre (Clean Development Mechanism CDM) avec les pays en développement.5967 Projets JI/CDM (voir schéma, ch. 1): Les projets JI/CDM men és avec succès par la Suisse (Etat et secteur priv é) à l’étranger lui donnent droit à des crédits d’émission. Pour assurer leur int égrité écologique (réductions additionnelles des émissions), les projets CDM, surtout, doivent respecter une s érie d’étapes prédéfinie et être soumis à des critères de qualité et à des procédures de contrôle sévères. Les différentes éta- pes d’un projet CDM mettent en scène les acteurs suivants: Etapes du projet Acteurs Etude de faisabilité du projet Gestionnaire du projet Approbation du projet Services de contr ôle de la Suisse et du pays hôte Validation du projet Organe de r évision privé accrédité Enregistrement du projet Services de contr ôle de la Suisse et de la CCNUCC Mise en œ uvre du projet Gestionnaire du projet Monitoring et compte rendu des réductions Gestionnaire du projet Vérification et certification des réductions Organe de r évision privé accrédité Etablissement des crédits Organe ex écutif de la CCNUCC Dans le cas des projets JI, la proc édure est l égèrement raccourcie, car ces projets n’ont pas pour effet d ’augmenter le budget total des émissions des pays industriali- sés. Si les pays assumant la direction de projets remplissent les conditions de parti- cipation (tenue en bonne et due forme d ’un inventaire des émissions de gaz à effet de serre et constitution d ’un registre national), il est possible de faire suivre aux projets une proc édure acc élérée, durant laquelle le pays h ôte établit lui-m ême les crédits d ’émission et soustrait ceux-ci de son propre budget. Si les conditions de participation ne sont pas remplies, les r éductions obtenues doivent être vérifiées par un organe de r évision ind épendant. Il appartient alors à l ’organe charg é de l ’exé- cution des projets JI d’établir les permis. Commerce international des droits d ’émission (voir schéma, ch. 2): En plus de me- ner des projets, la Suisse (Etat et secteur priv é) peut également acheter des cr édits d’émission sur le march é international. Ceux-ci viennent soit de projets JI/CDM sans participation suisse, soit de cr édits d ’émission exc édentaires d ’autres Etats. C’est également sur ce march é qu’il est possible de revendre les cr édits d’émission suisses excédentaires. La demande de droits d ’émission de l ’étranger (voir sch éma, ch. 3) d écoule en Suisse principalement des engagements formels dans le cadre de la loi sur le CO 2 Aux termes de la loi, les grandes entreprises, les regroupements de consommateurs et les entreprises à forte consommation d ’énergie peuvent s ’engager à limiter leurs émissions de CO 2 Pour honorer leurs engagements formels, ils ont la possibilit é de recourir à des droits d’émission de l’étranger qui complètent les mesures prises dans les entreprises. Les entreprises acqui èrent des cr édits d’émission de l ’étranger et se les font comptabiliser par l’Etat au titre de leurs engagements. L ’Etat lui-même peut utiliser ces droits pour honorer l ’engagement pris par la Suisse dans le cadre du Protocole de Kyoto.5968 Intermédiaires (voir schéma, ch. 4): Les m écanismes de flexibilit é donneront nais- sance à un march é international des droits d ’émission sur lequel appara îtront des intermédiaires. Ceux-ci contribuent à réduire les co ûts en rapprochant l ’offre et la demande. Ils peuvent par exemple regrouper des projets dans des fonds et vendre les permis correspondants à de petits émetteurs ou exploiter des plates-formes de négoce spécialisées dans l’échange des droits d ’émission. Les mécanismes de flexi- bilité offrent de nouvelles perspectives d ’affaires aux banques, aux assurances, aux conseillers et aux courtiers. Projets JI en Suisse (voir sch éma, ch. 5): Les projets JI financ és par des investis- seurs suisses ou étrangers en Suisse ne peuvent être exclus. Cette option peut int é- resser en particulier les groupes internationaux qui disposent de succursales en Suisse et qui souhaitent y r éduire encore les co ûts. Pour des raisons de non- discrimination, les r ègles et les exigences applicables aux projets JI en Suisse doivent être les mêmes que celles en vigueur pour les projets à l’étranger. Service de contr ôle de la Suisse / Secr étariat national (voir sch éma, ch. 6): L’introduction des m écanismes de flexibilit é en Suisse n écessite d ’instituer un organe central de liaison et de contr ôle aupr ès de la Conf édération. Ce service se charge des t âches d’envergure nationale, soit l ’approbation et l ’enregistrement des projets JI/CDM suisses; la tenue d ’un registre o ù sont consign és les transferts de propriété des permis d ’émission; la conclusion de m émorandums d’accord (Memo- randa of Understanding) avec des pays hôtes; l’information du public et la commu- nication avec le service de contr ôle international de la CCNUCC; la coordination avec SuisseEnergie pour les activités de contrôle, de monitoring et de compte rendu. Les mécanismes de flexibilité sont conçus de façon à ce qu’une grande partie des t â- ches d ’exécution et de contr ôle requises par les projets à l ’étranger puissent être confiées à des organes de révision privés accrédités (voir étapes du projet ci-dessus). Service de contr ôle de la CCNUCC (voir sch éma, ch. 7): Le secr étariat de la Con- vention-cadre sur les changements climatiques est le pendant, au niveau interna- tional, du service de contr ôle de la Suisse. Sa t âche consiste notamment à tenir une liste des projets de protection du climat et un registre de tous les transferts de droits d’émission dans le monde. Il appartient à des organes ex écutifs d ’accompagner la mise en œ uvre des diff érents projets. Le Comit é exécutif (Executive Board, projets CDM), élu par la 7 e Conférence des Parties (COP 7) en novembre 2001, est charg é d’établir les certificats attestant les réductions d’émissions obtenues dans le cadre de projets CDM et v érifiées par des organes de r évision priv és; il lui incombe égale- ment d’approfondir des questions m éthodologiques importantes en relation avec le scénario de référence (baseline)10 le monitoring et le compte rendu et d ’élaborer une procédure simplifiée pour les petits projets CDM. Le Comit é de supervision (Super- visory Committee), responsable de la surveillance des projets JI, sera institu é par la première R éunion des Parties au protocole (COP/MOP1) et ne commencera donc son activité qu’après l’entrée en vigueur du Protocole de Kyoto. 10 Evolution hypothétique de référence des émissions pour le calcul du bénéfice climatique des projets de protection du climat. Cette notion est également utilisée pour les projections tendancielles (business as usual) en matière d’émissions des pays, entreprises, etc.5969 Application des mécanismes de flexibilité Critères d’admission des sujets de droit et règles régissant la mise en œ uvre Il est impossible d ’appliquer les m écanismes de flexibilité en Suisse tant que l ’Etat n’aura pas rempli les conditions de participation internationales. A savoir notam- ment la ratification du Protocole de Kyoto, l ’institution d’une comptabilité nationale des émissions et un compte rendu régulier au service de contrôle de la CCNUCC. En Suisse, les m écanismes de flexibilit é sont destin és principalement à des acteurs privés. Toutes les personnes physiques et morales ont le droit de r éaliser des projets de protection du climat et de produire, d ’acheter et de vendre des droits d ’émission. La participation à ce commerce est subordonn ée à l ’enregistrement aupr ès du Secrétariat national. L’achat de certificats étrangers et leur revente en Suisse est possible sans limitation (imputation, voir ci-apr ès). En revanche, les transactions à l’étranger sont soumises à certaines restrictions si l ’objectif assigné à la Suisse dans le Protocole de Kyoto risque de ne pas être atteint. Selon la d écision de la Conférence des Parties, les pays industrialisés doivent avoir une r éserve minimale au moins égale à 90 % de la quan- tité attribuée (assigned amount). Cette disposition vise à empêcher les ventes exces- sives. La r éserve ne peut en outre repr ésenter que cinq fois la quantit é d’émissions figurant dans le dernier inventaire examin é, lorsque cette quantit é est inf érieure. Lorsque les r éserves sont inf érieures au niveau obligatoire, le registre électronique garantit de fa çon automatique qu ’aucun nouveau droit d ’émission ne peut être exporté de Suisse. Cette restriction concerne tous les participants. Compte tenu du nombre plutôt restreint de droits d’émission qui seront répartis, il semble peu proba- ble que les ventes de Suisse vers l ’étranger puissent compromettre le respect de la limite. Le cas de figure devra cependant être r églé avec soin au moment de l’élaboration du registre électronique. Imputation sur les objectifs de réduction selon la loi sur le CO2 Après d ’âpres discussions ayant oppos é, d ’un c ôté, l ’UE et des pays comme la Suisse et, de l’autre, le Canada, le Japon et d’autres pays, les parties contractantes se sont mises d ’accord pour consid érer que les m écanismes de flexibilit é doivent être utilisés en compl ément aux mesures prises sur le plan national et que celles-ci doi- vent représenter une part importante des efforts des pays industrialis és. C’est là une condition préalable à une politique climatique crédible et durable. Pour que cette politique soit cr édible et durable, il faut que les pays industrialis és fournissent des efforts substantiels chez eux. Il existe un énorme potentiel de r éduc- tion économiquement intéressant qui ne demande qu ’à être exploité. La qualit é de l’environnement ne peut qu’en être améliorée (domestic secondary benefits). Forte de ces consid érations, la Suisse a toujours soulign é expressément que les en- gagements en vertu du Protocole de Kyoto doivent être honorés essentiellement au moyen de mesures visant à r éduire les émissions dans le pays. Cette position est conforme à la loi sur le CO 2 et le r ésultat de la Conf érence des Parties l ’a consoli- dée. A l ’heure actuelle, cependant, il n ’y a pas lieu de quantifier les r éductions qui doivent être obtenues en Suisse. Les travaux ult érieurs sur la mise en œ uvre en Suisse et à l’étranger montreront s’il convient de fixer cette part.5970 Commerce national des droits d’émission et relation avec les mécanismes de flexibilité La participation au commerce des droits d ’émission est facultative et ouverte à tous les sujets de droit autorisés. Peuvent être échangés sur le marché national: – Les droits d ’émission suisses non utilis és (AAU 11-CH) dans le cadre d’engagements; – Les droits d’émission d’autres pays industrialisés (AAU et RMU12) issus du commerce international des droits d’émission avec d’autres Parties au Proto- cole de Kyoto; – Les droits issus de projets JI et CDM (ERU13 / CER14); – Les droits issus de projets de protection du climat en Suisse (certificats AAU-CH); – Les permis r ésultant de l ’augmentation nette des puits de CO 2 en Suisse (RMU-CH). Grâce au système d’enregistrement prévu au niveau international (tous les crédits se- ront munis d’un numéro de série sans équivoque), il sera possible de d éfinir le type de projet ainsi que l ’origine des certificats. Il n ’apparaît pas utile de r églementer plus sévèrement le commerce des diff érents types de cr édits, car le march é pourrait facilement contourner ces limitations. Selon la d écision de la Conf érence des Parties, tous les permis, quelle que soit leur origine, sont d’égale valeur et peuvent par cons équent être échangés entre eux sur le marché international des droits d ’émission (fongibilité). Le crédit restant qui pourra être reporté sur la deuxi ème période d’engagement ne devra contenir aucun permis provenant des puits (RMU). En revanche, les AAU peuvent être int égralement re- portées sur la p ériode d ’engagement suivante, de m ême que les ERU et les CER, mais dans des proportions limit ées (dans les deux cas, jusqu ’à 2.5 % du budget na- tional initial des émissions). Un système national de n égoce des droits d ’émission devra être institué dans le res- pect des normes internationales. Il convient de s ’assurer la collaboration de l’Agence de l’énergie pour l ’économie (AEnEc). Ult érieurement, il faudra chercher à relier le syst ème national au syst ème d ’échange des droits d ’émission envisag é dans l ’UE. Les exigences minimales du syst ème d ’échange de l ’UE doivent donc être prises en considération. 11 Assigned Amount Units: unités d’émission attribuées à une Partie pour les années 2008 à 2012 en fonction de son engagement selon l’annexe B du Protocole de Kyoto. 12 Removal Unit: unité utilisée pour comptabiliser les crédits d’émission résultant de l’accroissement des puits sur le plan national. 13 Emission Reduction Unit: unité d’émission de réduction résultant d’un projet du type d’exécution conjointe. 14 Certified Emission Reduction: unité d’émission certifiée résultant d’un projet de mécanisme pour un développement «propre»5971 Catégories de projets et critères Conformément à la décision de la Conférence des Parties, les catégories suivantes de projets peuvent être considérées comme des projets JI ou CDM: – Projets énergétiques (accroissement de l ’efficacité énergétique, remplace- ment des agents énergétiques, énergies renouvelables) – Autres projets de protection du climat visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre (méthane, etc.) – Projets JI: toutes les cat égories de projets de puits (limite sup érieure de 1,83 million de tonnes de CO2 pour la sylviculture). – Projets CDM: projets de boisement et de reboisement jusqu ’à 1 % des émis- sions de l’année de base. Les installations nucl éaires ne peuvent pas être reconnues comme des projets JI ou CDM. La comptabilisation des projets de puits se fait selon les directives que l’Organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique (OSCST) de la Con- vention et le groupe d ’experts intergouvernemental sur l ’évolution du climat ( Inter- governmental Panel on Climate Change, IPCC) auront élaborées jusqu’à fin 2003. Aucune autre limitation n ’est en principe pr évue. Dans des cas exceptionnels justi- fiés, il sera possible de rejeter les projets qui sont en claire contradiction avec les principes de la politique suisse du d éveloppement et de la politique ext érieure suisse. Règles applicables aux organes de révision privés Le principe des m écanismes de flexibilit é part de l ’hypothèse que les projets JI et CDM respectent des normes élevées de qualité. Des normes nationales et internatio- nales sévères ainsi qu ’une série de contr ôles minutieux avant et pendant la mise en œ uvre sont prévues pour garantir que seuls les projets irr éprochables obtiennent des permis. Le respect de cette condition suppose des proc édures de contrôle et de véri- fication strictes, qui seront confiées aux termes du protocole à des organes privés ac- crédités (désignés ci-après par le terme d’organes de révision privés) 15. Les coûts de ces travaux sont mis à la charge des auteurs des projets. Les tâches principales incombant aux organes de révision privés sont les suivantes: – Contrôle pr éalable de la demande de projet ( étape dite de la validation du projet dans le CDM) et – Contrôle du projet apr ès sa mise en œ uvre (étape dite de la v érification, et, dans le CDM, de la certification des réductions d’émissions). Sur décision de la Conférence des Parties, les organes de révision privés doivent être accrédités par les organes exécutifs compétents. L’Executive Board (CDM) va char- ger une commission d ’institutionnaliser la proc édure d ’accréditation. Pour les pro- jets JI, en revanche, aucune autorité internationale d’accréditation n’existera avant la désignation du Supervisory Committee apr ès l ’entrée en vigueur du Protocole de Kyoto. Pendant la p ériode transitoire, c ’est-à-dire jusqu’à l’établissement de la pro- cédure d’accréditation internationale ou jusqu ’à la preuve de l ’existence d’audits de 15 Ces organes de révision portent le nom d’Operational Entities pour les projets CDM et d’Independent Entities pour les projets JI.5972 qualité, les organes de révision privés accrédités pour le CDM seront reconnus par la Confédération comme étant accrédités pour le JI. D’autres Etats, comme les Pays-Bas et le Royaume-Uni, ont d éjà commenc é à accorder unilatéralement le statut d ’organes de r évision à des soci étés nationales et internationales. Pendant la phase transitoire, c ’est-à-dire jusqu’à l’établissement de la proc édure d ’accréditation reconnue sur le plan international, il faut, au besoin, viser une reconnaissance par d ’autres Etats de certaines soci étés de r évision recon- nues en Suisse. Réglementation/compétence des institutions étatiques Comme le montre le sch éma présenté au d ébut de la pr ésente annexe, les investis- seurs et les pays h ôtes doivent suivre une proc édure pr édéfinie. Elle met en sc ène certaines institutions étatiques à créer en Suisse. Secrétariat national Il est important que l ’administration dispose d ’un service de liaison central, facile à localiser pour les personnes int éressées en Suisse et à l ’étranger. Les t âches de ce service sont les suivantes: – Renseigner sur les m écanismes de flexibilit é et coordonner les travaux y relatifs au sein de l’administration fédérale et en assurer la coh ésion, en par- ticulier avec la politique du développement et la politique de l’énergie; – Réceptionner les demandes de projets JI/CDM, faire une v érification som- maire du respect des exigences formelles et des crit ères de projet, transmet- tre pour approbation par le groupe de travail interd épartemental SwissFlex, si nécessaire en faisant appel à des experts externes; – Enregistrer les projets approuvés (voir ci-après); – Informer le public (en concordance avec la loi sur le CO 2 et SuisseEnergie): transparence maximale des activit és de projets, plate-forme d ’information sur Internet avec mat ériel d ’information, projets en cours et état d ’avan- cement, liens avec les instances de r éférence et les organisations; pr ésenta- tions à des colloques et s éminaires d ’information à l ’intention du public intéressé; – Assurer les contacts avec les partenaires et les services officiels en Suisse et à l ’étranger, représenter la Suisse aux conf érences et aux s éminaires inter- nationaux consacrés au sujet; – Faire rapport au secrétariat de la CCNUCC sur les mécanismes de flexibilité; – Coopérer avec les National Strategy Studies (NSS) pour renforcer les capa- cités dans les pays en d éveloppement et en transition pour les projets CDM et JI et veiller à la cohérence en ce qui concerne le transfert de technologie et de production industrielle respectueuse de l ’environnement ( cleaner pro- duction); – Rechercher des experts nationaux qui seront appel és à coopérer au sein des instances internationales en vue de la mise en œ uvre de la Convention-cadre sur les changements climatiques et du Protocole de Kyoto.5973 Registre national, comptabilité AAU/CER Pour comptabiliser les gaz à effet de serre, il est n écessaire de constituer un registre dans lequel seront consign és les diff érents droits d ’émission ainsi que toutes les transactions. Le registre national contient les comptes suivants: – AAU: droits d’émission selon la quantit é d’émissions attribuées en vertu de l’engagement de Kyoto – Sous-compte Etat – Sous-compte pour chaque engagement pris en vertu de l ’art. 9 de la loi sur le CO2 – Sous-compte pour les interm édiaires ayant leur si ège en Suisse et pour les autres participants au commerce national des droits d’émission; – Compte intermédiaire CER: permis provenant d ’un projet CDM → à comp- tabiliser ensuite dans un compte AAU; – Compte intermédiaire ERU: permis provenant d ’un projet JI → à compta- biliser ensuite dans un compte AAU; – RMU: droits d ’émission négociables établis annuellement ou à la fin de la période d’engagement qui peuvent être comptabilisés sur le budget national des émissions dans les m êmes quantités que l ’augmentation des puits selon inventaire; – Comptes de bouclement: – Compte d ’annulation: pendant la p ériode d ’engagement, les droits d’émission utilis és doivent être annul és dans les m êmes quantit és effectivement émises et débitées du sous-compte correspondant. – Compte de retrait: dans le but de r éduire autant que possible le volume autorisé des émissions, des organisations de protection de l ’environne- ment peuvent par exemple acheter des cr édits et les retirer ainsi de la circulation. – Compte de solde à nouveau: toutes les AAU et, dans certaines limites, les ERU et CER qui n ’ont pas été utilisés pour respecter l ’engagement ni retir és de la circulation peuvent être report és sur la p ériode d’engagement suivante. Le registre est un terminal prot égé. Les transactions sont comptabilis ées électroni- quement. Un syst ème de blocage automatique emp êche que des ventes à l’étranger fassent passer les réserves obligatoires au-dessous du seuil de 90 % du budget initial des émissions. Le registre assure simultan ément que les limites suivantes sont res- pectées: – Comptabilisation des activités sylvicoles en Suisse et dans le cadre des pro- jets JI: 1,83 million de tonnes de CO2 – Projets de boisement et de reboisement dans le CDM: max. 1 % des émis- sions annuelles de base (fois 5) – Report des cr édits provenant des projets CDM et JI sur la p ériode d’engagement suivante: au max. 2,5 % de la quantité d’émissions attribuée.5974 Service d’enregistrement des projets Une fois que le service charg é de recevoir les projets a proc édé à un premier con- trôle, le projet est enregistr é dans une liste avec le statut «en cours de contr ôle». Il lui est attribu é une cat égorie et il fait l ’objet d’une description en style t élégraphi- que. Lorsque le rapport de validation est approuv é et que l’accord de projet est con- clu, le statut du projet est modifi é en «projet validé, prêt à la mise en œ uvre». Après la certification des r éductions d ’émissions obtenues, le projet re çoit le statut de «projet produisant des permis ». A l ’issue de la p ériode cr éditrice convenue dans l’accord de projet, le projet est considéré comme «terminé». Le service d’enregistrement des projets est le Secrétariat national. Contrats de coopération Le Protocole de Kyoto (art. 6, par. 1 a; art. 12, par. 5a) dispose que les projets CDM et JI doivent avoir l ’agrément des Parties concern ées. Il peut s ’avérer utile de con- clure un contrat de coop ération ou du moins une lettre d ’intention (Letter of Intent) avec les pays potentiellement int éressés pour d éterminer leur int érêt et rassurer les investisseurs. Au printemps 2001, le SWAPP a lanc é les travaux pr éparatoires (mo- dèle de contrat de coopération, premiers contacts avec des pays) qui dépassent le ca- dre des AIJ 16. Selon toute vraisemblance, les accords de projets devront également être approuvés par les Etats en présence. Les contrats de coopération seront négociés en premier lieu avec les pays envers les- quels l’économie privée manifeste un intérêt concret. Institutions Les domaines de t âches pr ésentés rel èveront de la responsabilit é de l ’OFEFP. Un poste suppl émentaire sera probablement cr éé à partir de 2004. Pendant la p ériode transitoire, une joint venture d’une durée de quatre ans au maximum sera créée entre le seco (SWAPP) et l’OFEFP pour exploiter le savoir-faire existant. Elle comprend les instances suivantes: Secrétariat national Le Secr étariat national est rattach é à l ’OFEFP. Il sert de centre de liaison avec l’extérieur. Exploit é par l ’OFEFP, il recevra un soutien du SWAPP limit é dans le temps et à certains domaines d’activités. Groupe de travail interdépartemental SwissFlex Un groupe de travail interd épartemental SwissFlex sera institu é. Il sera charg é de suivre les travaux de mise en œ uvre et de veiller à l’exécution en bonne et due forme des différentes tâches et dans le respect du calendrier. L ’organe de direction strat é- gique sera compos é des directeurs de l ’OFEFP, du seco, de l ’OFEN et de la DDC. La présidence du groupe de travail est assumée par l’OFEFP. Le chef du programme SWAPP assure la présidence des affaires SWAPP. 16 Activities Implemented Jointly (AIJ) désigne la phase pilote lancée en 1995, dans le cadre de la Convention sur les changements climatiques, pour tester les mécanismes de flexibilité. Le Swiss AIJ Pilot Programm (SWAPP) est financé par des crédits-cadres du seco.5975 Aspects juridiques La base légale régissant l’utilisation des m écanismes de flexibilit é est l ’art. 2, al. 7, de la loi du 8 octobre 1999 sur le CO 2 (RS 641.71). Peuvent être prises en compte toutes les réductions d’émissions financées par des personnes physiques ou morales domiciliées en Suisse ou achet ées sur le march é international. Cet article ne n éces- sitera aucune adaptation après la ratification du Protocole de Kyoto. Les mécanismes de flexibilit é devraient d éjà pouvoir être utilisés dans le cadre des mesures librement consenties avant l ’introduction d’une éventuelle taxe sur le CO 2. En cas d ’introduction de la taxe sur le CO 2, les modalit és exactes r égissant la comptabilisation des réductions d’émissions obtenues à l’étranger seront fixées dans une ordonnance.5976 Table des matières Condensé 5928 1P a r t i e générale 5930 1.1 Menaces liées aux changements climatiques 5930 1.2 La Convention-cadre sur les changements climatiques et le Protocole de Kyoto 5932 1.3 Mise en œ uvre et surveillance du Protocole 5934 1.4 Position des autres pays 5934 1.5 Classement d’interventions parlementaires 5935 2P a r t i e s péciale: les éléments clés du Protocole de Kyoto 5935 2.1 Modalités de mise en œ uvre 5935 2.2 Les mécanismes de flexibilité 5937 2.3 Puits de carbone 5938 2.4 Inventaire des émissions de gaz à effet de serre 5939 2.5 Respect des engagements découlant du Protocole 5940 2.6 Renforcement des capacités et transfert de technologie 5941 3 Mise en œ uvre en Suisse 5943 3.1 Objectif du Protocole de Kyoto et émissions de gaz à effet de serre en Suisse 5943 3.2 La loi sur le CO 2 et le programme d’action SuisseEnergie 5944 3.2.1 Loi sur le CO2 5944 3.2.2 SuisseEnergie 5945 3.3 Autres mesures de réduction des émissions de CO2 5946 3.4 Mesures concernant les autres gaz à effet de serre 5947 3.4.1 Méthane et oxyde nitreux 5947 3.4.2 Gaz à effet de serre synthétiques 5947 3.5 Autres gaz à effet de serre et précurseurs 5948 3.6 La mise en œ uvre des mécanismes de flexibilité en Suisse (SwissFlex) 5948 3.7 Puits de carbone en Suisse 5950 3.8 Système national pour établir l’inventaire des émissions de gaz à effet de serre 5952 3.9 Autres engagements 5952 3.9.1 Politiques et mesures (art. 2) 5953 3.9.2 Programme national (art. 10) et contributions financi ères (art. 11) 5953 3.10 Respect des engagements au niveau national 59535977 4C o n séquences 5954 4.1 Conséquences économiques 5954 4.2 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel 5956 4.2.1 Confédération 5956 4.2.2 Cantons et communes 5957 5C o n f o r m i té avec le programme de la législature 5958 6 Relation avec le droit européen 5958 7 Rapport avec d’autres traités internationaux 5959 7.1 Traités multilatéraux sur l’environnement 5959 7.1.1 La Convention de Vienne pour la protection de la couche d ’ozone (RS 0.814.02) et le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone (RS 0.814.021) 5959 7.1.2 La Convention sur la diversit é biologique (RS 0.451.43) 5959 7.1.3 La Convention de lutte contre la d ésertification (FF 1995 II 798) 5960 7.2 Organisation Mondiale du Commerce (RS 0.632.20) 5960 8 Bases juridiques 5960 Arrêté fédéral concernant le Protocole de Kyoto du 11 décembre 1997 à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (Projet) 5978 Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques 5979Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message relatif au Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 41 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.059 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 15.10.2002 Date Data Seite 5927-5977 Page Pagina Ref. No 10 126 640 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.