6164 2002-1935 01.458 Initiative parlementaire Crise Swissair: institution d’une commission d’enquête parlementaire Rapport du Bureau du Conseil national du 17 mai 2002 Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons le présent rapport en vertu des art. 55, al. 2, et 21 quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC) et après audition du Conseil fédéral le 17 mai 2002. La majorité du Bureau , par 7 voix contre 4, avec 1 abstention, vous propose d’approuver le projet d’arrêté fédéral ci-joint. Une minorité du Bureau (Fässler, Bühlmann, Günter, Maury Pasquier) propose de ne pas entrer en matière sur le projet d’arrêté. 17 mai 2002 Pour le Bureau: La présidente, Liliane Maury Pasquier6165 Rapport 1 Situation initiale Le 14 mars 2002, le Conseil national a d écidé, par 89 voix contre 88, de donner suite à une initiative parlementaire du groupe d émocrate-chrétien demandant l’institution de commissions d ’enquête parlementaires (CEP) conform ément aux art. 55 à 65 LREC. Ces CEP auront en particulier pour mission de v érifier si le Conseil f édéral, par l’intermédiaire de l ’Office fédéral de l ’aviation civile (OFAC), a rempli correcte- ment son devoir de surveillance et si le renouvellement de l ’autorisation d ’exploi- tation de Swissair a été accordé conformément aux dispositions pr évues à l’art. 27, al. 2, let. c, de la loi fédérale sur l’aviation (LA; RS 748.0) et à l’art. 103, al. 1, let. i, de l’ordonnance sur l ’aviation (OSAv; RS 748.01). Elle devra également établir les responsabilités des événements qui ont conduit à l’affaire Swissair et soumettre au Parlement les modifications législatives qui s’imposent. En prenant cette d écision à une courte majorit é, le Conseil national a suivi une mi- norité du Bureau qui justifiait l ’institution d ’une CEP avec les arguments suivants (BO 2002 N 250 ss): – La CEP est un instrument rev êtant un caract ère exceptionnel qui doit être utilisé lorsque des événements de port ée extraordinaire survenus dans l’administration fédérale ne peuvent être clarifiés avec l’aide des organes de contrôle parlementaire ordinaires. Son but premier est d ’établir les faits dans une perspective politique afin de r épondre aux interrogations du grand public. – La débâcle de Swissair est un fait de grande port ée. Ces dernières décennies, la Suisse n’a vécu que peu de crises aux cons équences aussi graves pour des milliers de salariés et autres parties prenantes, ainsi que pour la Conf édéra- tion. Il est indispensable, et urgent, de d éterminer l’enchaînement des évé- nements qui ont conduit à cette affaire et entra îné la facture exorbitante que l’on sait sur les plans humain et financier. Les investigations devront donc mettre en évidence les responsabilit és de ce d ésastre et en tirer les cons é- quences en matière de droit civil, pénal et public. – L’ampleur de l’engagement financier de l’Etat suffit à elle seule à démontrer qu’il s’agit d’une situation exceptionnelle: non seulement la Conf édération a dû amortir sa participation dans le capital-actions de Swissair, mais elle a aussi – pratiquement sous la contrainte – financ é la nouvelle compagnie aérienne à raison de plus de 2 milliards de francs. Les responsabilit és direc- tes de l ’entreprise et de ses organes dirigeants seront établies dans le cadre du contr ôle sp écial de SAirGroup, mais les manquements suppos és de la Confédération, en particulier de l ’OFAC et du seco (Secr étariat d ’Etat à l’économie), doivent être examinés par un instrument parlementaire dispo- sant d’un droit d’information et d’une portée politique étendus.6166 – Une CEP est mieux adaptée que les organes de contrôle ordinaires pour faire face à l’ampleur des travaux qu ’implique une enqu ête de ce type. Elle aura besoin de l ’appui de professionnels auxquels les instruments ordinaires ne peuvent recourir. De plus, une CEP jouit d ’une assise politique plus large que la Délégation. – Dans le cas pr ésent, notamment en ce qui concerne le canton de Zurich, il est crucial que l ’autorité charg ée de l ’enquête puisse entendre les fonc- tionnaires cantonaux non seulement en tant que tiers appel é à fournir des renseignements mais aussi comme t émoins. L’audition de t émoins est indis- pensable dans le cadre des travaux relatifs à l’obligation de surveillance et de l’examen de l’indépendance des experts de l’OFAC. – Les conclusions d ’une CEP, de par le statut extraordinaire de cette institu- tion, ont une port ée bien plus vaste que celles émanant des organes de con- trôle parlementaire ordinaires et jouissent d ’un plus large soutien de l’opinion publique, ce qui en fait un instrument de pression politique plus efficace. 2 Grandes lignes du projet L’immobilisation de la flotte de la compagnie nationale, le «grounding», s’est pro- duite le 2 octobre 2001. La Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E) a réagi promptement et le 10 octobre 2001 d éjà, elle a entrepris de se pencher sur la question de l ’exercice du devoir de surveillance dans le cadre de l ’affaire Swissair. Les points essentiels de cette d émarche sont, d ’une part, l ’examen des conditions dans lesquelles l’OFAC a exercé le devoir de surveillance et dans lesquelles les ins- tances f édérales ont assur é le suivi du dossier Swissair (en particulier pendant la période allant de fin 2000 à fin octobre 2001) et, d ’autre part, l’analyse du rôle joué par la Confédération dans la gestion de la crise. Il s ’agit aussi de mettre en lumi ère les circonstances qui ont men é à l’immobilisation de la flotte de Swissair. La limite entre l ’enquête de la CdG-E et celle men ée par le commissaire de SAirGroup est clairement tracée. L ’établissement de la responsabilit é des organes du groupe fait par exemple partie du mandat du commissaire. Le 19 octobre 2001, la sous-commission DFI/DETEC de la CdG-E, comp étente en la matière, a soumis un volumineux catalogue de questions au D épartement fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) et au Département fédéral des finances (DFF). Le 5 novembre 2001, elle a entendu des représentants du DFF, du DETEC et de l ’OFAC. Le 14 décembre 2001, elle a adres- sé des questions suppl émentaires au DFF et au DETEC et requis diff érents docu- ments. Pour élucider les raisons pour lesquelles la flotte de Swissair est restée clouée au sol le 2 octobre 2001, la sous-commission a également auditionné des repr ésen- tants de SAirGroup, le 14 février 2002, ainsi que de UBS et de Credit Suisse Group, le 4 mars 2002. La CdG-E a poursuivi ses travaux apr ès la d écision du Conseil national, le 14 mars 2002, de donner suite à une initiative parlementaire du groupe d émocrate-chrétien demandant l’institution d ’une CEP. Dans une d écision rendue le 5 avril 2002, elle précise que personne ne comprendrait que l ’enquête soit suspendue pendant environ trois mois, c’est-à-dire jusqu’à la décision finale des Chambres f édérales d’instituer6167 ou non cette CEP. Si le Conseil national et le Conseil des Etats se prononcent en faveur de la cr éation d ’une CEP, cette derni ère pourra, sans difficult é aucune, reprendre à son compte les travaux en cours de la CdG-E. Le 4 avril 2002, la sous-commission DFI/DETEC a établi un inventaire des investi- gations menées jusqu’à cette date. Elle a alors constat é que, pour élucider certaines questions restées sans réponse, il faudra proc éder à de nouvelles auditions et exiger d’autres documents. Par ailleurs, il sera n écessaire de recourir à des sp écialistes du droit a éronautique pour r ésoudre certains points juridiques. La CdG-E souhaitant poursuivre son travail avec le m ême sérieux dans le cadre de l ’analyse de ces pro- blèmes complexes, elle a décidé de commander les expertises requises sans attendre. Le 15 avril 2002, la sous-commission a eu un entretien avec le pr ésident de la Con- fédération M. Kaspar Villiger. En outre, la CdG du Conseil des Etats a charg é deux experts d’élucider diverses questions en relation avec la surveillance et la pratique observée en mati ère d ’autorisation dans le domaine de l ’aviation civile. Dans les mois à venir elle continuera ses investigations et les coordonnera avec celles du commissaire de SAirGroup. La CdG du Conseil des Etats pr ésentera son rapport au cours de la session d’automne 2002. Depuis l ’ouverture de l ’enquête, en octobre dernier, la CdG-E a obtenu quantit é d’informations et de documents fournissant des indications utiles dans les domaines suivants: – examen de la capacité économique du requérant lors de l’octroi et du renou- vellement d ’une autorisation d ’exploitation en conformit é avec l ’art. 27, al. 2, let. c, de la loi sur l ’aviation et avec les dispositions correspondantes de l’ordonnance sur l’aviation; – instruments, moyens et ressources dont dispose l ’OFAC dans l ’exercice du devoir de surveillance; – respect, par Swissair, de l ’obligation de renseigner et d ’annoncer pr évue à l’art. 107 de l’ordonnance sur l’aviation; – contrôles exécutés par l’OFAC auprès de Swissair et Crossair; – accidents de Crossair du 10 janvier 2000 et du 24 novembre 2001, et cons é- quences qui doivent en être tirées en matière de surveillance de la sécurité de l’aviation; – différences éventuelles des normes de s écurité appliqu ées par Swissair et Crossair; –é largissement de l’autorisation d’exploitation délivrée à Crossair; – relations entre l ’OFAC, le Bureau d ’enquêtes sur les accidents d ’aviation (BEAA) et les compagnies aériennes; – connaissance et conscience de la situation financi ère de Swissair dans les instances fédérales; – rôle de la Confédération dans la gestion de la crise; – circonstances ayant conduit à l’immobilisation de la flotte; – rôle de la Conf édération en sa qualit é d’actionnaire (d’abord de SAirGroup puis de la nouvelle compagnie issue de Crossair).6168 3 Auditions du Conseil fédéral Voir l’avis du Conseil fédéral du 29 mai 2002. 4 Considérations du Bureau Dans son rapport du 4 février 2002, le Bureau avait proposé de ne pas donner suite à l’initiative parlementaire à 7 voix contre 6 et une abstention. Suite à la d écision du Conseil national du 14 mars 2002, il soumet à ce dernier l ’arrêté f édéral ci-joint accompagné du présent rapport. Le Bureau a renonc é à une deuxi ème discussion sur le fond de l ’initiative par- lementaire. Il renvoie aux d élibérations du Conseil national du 14 mars 2002 (BO 2002 N 250 ss). 5 Commentaire des dispositions Art. 1 Le Bureau de chacun des conseils d étermine la taille de sa CEP. Chaque conseil nomme le pr ésident et le vice-pr ésident ainsi que les membres de sa commission conformément à son règlement. Les deux commissions d ’enquête peuvent s ’unir pour les recherches et pour la rédaction d ’un rapport commun si la majorit é de chaque commission l ’accepte (art. 57 LREC). Si les deux commissions d ’enquête s’unissent, les dispositions rela- tives à la Conf érence de conciliation (art. 17, al. 2 et 3, 18 LREC) s ’appliquent par analogie. Les CEP institu ées par le pass é se sont unies pour accomplir leur travail et se com- posaient d’un nombre égal de membres issus de chacun des conseils. La CEP DFJP (1989) comprenait 14 membres, la CEP DMF (1990) et la CEP CFP (1995) 10 membres chacune. Art. 2 et 3 Selon l’initiative parlementaire, la CEP doit examiner – si la Conf édération a rempli correctement son devoir de surveillance en matière d’aviation civile, – si la Conf édération porte une responsabilit é dans les événements qui ont conduit à l’affaire Swissair et – si les départements et offices compétents n’auraient pas pu pr évoir les diffi- cultés économiques de la compagnie aérienne.6169 Art. 4 En vertu de l ’art. 19 du Règlement du Conseil national et de l ’art. 12 du R èglement du Conseil des Etats, les membres des commissions peuvent se faire remplacer pour une s éance donn ée. Ce droit devrait être exclu dans le cadre d ’une CEP afin d’assurer la continuité des travaux qui y sont accomplis et de garantir la plus grande confidentialité à ce sujet. Cette exclusion du droit à se faire repr ésenter a été accep- tée pour toutes les CEP instituées par le passé et a fait ses preuves. 6 Conséquences 6.1 Conséquence financières et personnelles Le Parlement alloue un cr édit d ’engagement de 2 millions de francs. Ce montant sera utilisé de la manière suivante: – séances de la CEP (indemnités des membres de la commission) – secrétariat (1 secrétaire + 1 suppléant + 1 secrétaire pour l’administration) – honoraires des experts –é tablissement des procès verbaux – traductions – infrastructures (bureaux, ressources informatiques, etc.) – remplacement du personnel des Services du Parlement affecté à la CEP 6.2 Autres conséquences L’art. 65 LREC régit les conséquences de l’institution d’une CEP sur les autres pro- cédures et sur les travaux des autres commissions. Il pr évoit en particulier que si l’Assemblée fédérale décide d’instituer des commissions d ’enquête, les travaux par- lementaires portant sur des faits et responsabilit és que les commissions d ’enquête sont charg ées d ’établir cessent imm édiatement. Par ailleurs, les enqu êtes discipli- naires ou administratives f édérales sur des faits ou des personnes qui sont l ’objet d’une enqu ête parlementaire ne peuvent être engag ées qu ’avec l ’autorisation des commissions d’enquête. Les procédures en cours doivent être suspendues et ne peu- vent reprendre que sur autorisation des commissions d’enquête. L’institution de commissions d ’enquête parlementaires n ’empêche toutefois pas l’engagement ou la poursuite d ’une proc édure judiciaire civile ou administrative, d’une enquête préliminaire ou d’une procédure pénale (art. 65, al. 2, LREC).Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire Crise Swissair: institution d'une commission d'enquête parlementaire Rapport du Bureau du Conseil national In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 43 Cahier Numero Geschäftsnummer 01.458 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 29.10.2002 Date Data Seite 6164-6169 Page Pagina Ref. No 10 126 682 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.