Abteilung III C-735/2006 {T 0/2} U r t e i l v o m 1 8 . S e p t e m b e r 2 0 0 8 Richter Andreas Trommer (Vorsitz), Richter Blaise Vuille, Richterin Ruth Beutler, Gerichtsschreiberin Denise Kaufmann. C._______und R._______, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Burkard J. Wolf, gegen Bundesamt für Migration (BFM) , Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Verweigerung der Einreisebewilligung für B._______. B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l Besetzung Parteien GegenstandC-735/2006 Sachverhalt: A. Die im Jahre 1939 geborene ivorische Staatsangehörige B._______ (im Folgenden: Gesuchstellerin) beantragte am 2. September 2005 bei der Schweizerischen Botschaft in Abidjan ein Visum für einen dreimo- natigen Besuchsaufenthalt bei ihrer Tochter und ihrem Schwiegersohn C._______ und R._______ (im Folgenden: Gastgeber bzw. Beschwer- deführer) in Zürich. B. Die Schweizerische Botschaft verweigerte eine Visumserteilung in ei- gener Kompetenz formlos und überwies das Gesuch der Vorinstanz zur Prüfung und zum Entscheid. In einem an die Auslandvertretung gerichteten Schreiben vom 14. September 2005 brachten die Gastge- ber ihre Enttäuschung über diese formlose Verweigerung zum Aus- druck und äusserten sich ein erstes Mal zu den familiären Verhältnis- sen und zu ihrer spezifischen Interessenlage. Dabei führten sie unter anderem aus, die Gesuchstellerin und ihr Ehemann hätten bis im Herbst 2002 in einem Dorf in der Nähe von Bangolo gelebt, seien dann infolge der ausgebrochenen Bürgerkriegswirren von dort vertrie- ben worden und hätten sich in Abidjan angesiedelt. Nach ihrem letzten Be suchsaufenthalt in Abidjan im Herbst 2004 seien sie (die Gastge- ber) bei der Ausreise in einen Hinterhalt patriotischer Kräfte geraten und nur mit viel Glück unversehrt davon gekommen. Der Übergriff habe sich gegen den Gastgeber als Weissen gerichtet; für ihn werde ein weiterer Aufenthalt in der Côte d'Ivoire in absehbarer Zeit kaum möglich sein und seine Ehefrau sei seit dem Vorfall traumatisiert. C. Nachdem das Amt für Migration des Kantons Zürich bei den Gastge- bern weitere Auskünfte eingeholt hatte, verweigerte die Vorinstanz in einer Verfügung vom 16. Dezember 2005 die nachgesuchte Einreise- bewilligung. Dies im Wesentlichen mit der Begründung, die anstands- lose und fristgerechte Wiederausreise der Gesuchstellerin könne an- gesichts der wirtschaftlichen und soziokulturellen Lage im Herkunfts- land nicht als einwandfrei gesichert betrachtet werden. D. Mit Beschwerde vom 31. Januar 2006 liessen die Beschwerdeführer beim damals zuständigen Eidgenössischen Justiz- und Polizeideparte- Seite 2C-735/2006 ment (EJPD) beantragen, die vorinstanzliche Verfügung sei aufzuhe- ben und der Gesuchstellerin sei die Einreise zu bewilligen. Zur Be- gründung wird ausgeführt, die Vorinstanz gehe zu Unrecht von einer nicht gesicherten Wiederausreise aus und stelle dabei zu hohe Anfor- derungen an die von Visumsantragstellern zu bietende Gewähr. Auch sei der Beurteilung ein rechtlich nur ungenügend abgeklärter Sachver- halt zugrunde gelegt worden. So habe die Vorinstanz nur die allgemei- ne Situation in der Côte d'Ivoire berücksichtigt und auf die persönli- chen Verhältnisse der Gesuchstellerin gar nicht Bezug genommen. Solchermassen sei unberücksichtigt geblieben, dass sie (die Be- schwerdeführer) und ihre Kinder die Verwandten in der Côte d'Ivoire vorläufig nicht mehr besuchen könnten, nachdem sie bei ihrem letzten Aufenthalt in dem Land im November 2004 in den Strudel der Bürger- kriegswirren geraten und nur mit viel Glück unversehrt davon gekom- men seien. Die Wut des Mobs habe sich damals wegen der vorange- gangenen militärischen Intervention Frankreichs gegen Weisse und überhaupt gegen alle Ausländer gerichtet. Angesichts dieser Verhält- nisse verunmögliche die Vorinstanz mit der Verweigerung der Einreise- bewilligung faktisch den persönlichen Kontakt zwischen den Familien- angehörigen. Damit greife sie in verfassungsmässig geschützte Rech- te ein, was wiederum eine vorgängige Prüfung der Verhältnismässig- keit des Eingriffs bedingt hätte. Auf weitere Einzelheiten wird, soweit entscheidswesentlich, in den Erwägungen eingegangen. E. In ihrer Vernehmlassung vom 30. März 2006 spricht sich die Vorinstanz für eine Abweisung der Beschwerde aus. Die Gesuchstellerin stamme aus einer Region, aus der als Folge der dort herrschenden wirtschaftli- chen und soziokulturellen Verhältnisse der Zuwanderungsdruck nach wie vor stark anhalte. Die Behörden sähen sich deshalb gezwungen, eine restriktive Visumspolitik zu verfolgen. Zur Erteilung eines Visums müssten familiäre, berufliche oder gesellschaftliche Verpflichtungen vorausgesetzt werden. Zwar machten die Beschwerdeführer besonde- re Bindungen zwischen der Gesuchstellerin und deren familiärem Um- feld in der Côte d'Ivoire geltend, doch könnten diese Bindungen ange- sichts der von den Beteiligten selbst erlittenen Vertreibung und der nach wie vor angespannten Lage vor Ort für die Risikoeinschätzung nicht entscheidend sein. Im Gegenteil müsse befürchtet werden, dass ein Aufenthalt in der Schweiz länger dauern bzw. - angesichts des fort- geschrittenen Alters der Gesuchstellerin - in einen dauernden Verbleib münden könnte. Seite 3C-735/2006 F. Mit Replik vom 20. Mai 2006 halten die Beschwerdeführer an ihrem Rechtsbegehren und an dessen Begründung fest. Die Gesuchstellerin befinde sich in akzeptablen wirtschaftlichen Verhältnissen. Sie (die Be- schwerdeführer) hätten in Abidjan ein Haus gekauft, in dem die Ge- suchstellerin zusammen mit ihrem Ehemann sowie einem Sohn und dessen Familie lebe. In Abidjan wohne zudem noch ein weiterer Sohn, und auch die Mutter der Gesuchstellerin lebe noch und befinde sich im Land. Als ehemaliger Gendarm der Armee beziehe der Ehemann der Gesuch stellerin eine Pension. Die Gesuchstellerin habe solcher- massen - zusammen mit ihren Angehörigen - in Abidjan und daher in einer für Einheimische einigermassen sicheren Gegend Fuss gefasst und sie stehe unter keinerlei Druck, aus ihrem Heimatland zu emigrie- ren. Auf diese und auf weitere Vorbringen wird, soweit entscheidser- heblich, in den Erwägungen eingegangen. G. Aufgefordert, sich ergänzend zum Sachverhalt und zur aktuellen Situa- tion der Gesuchstellerin zu äussern, hielten die Beschwerdeführer in einem Begleitschreiben, datiert vom 25. Februar 2008, zu einer Einga- be vom 3. März 2008 Folgendes fest: Nach wie vor hätten die Beteilig- ten den dringenden Wunsch, dass die Gesuchstellerin in die Schweiz zu Besuch kommen könne. An deren persönlichen Verhältnissen habe sich nichts Wesentliches geändert. Zeitweilig wohne sie mit ihrem Ehe- mann in Bangolo, also in der Nähe des Dorfes, in dem sie bis zu ihrer Vertreibung durch Rebellen gewohnt hätten. Die übrige Zeit wohne sie immer noch bei der Familie ihres ältesten Sohnes in Abidjan. Zum Zi- vilstand der Gesuchstellerin (im persönlichen Einreisegesuch war in der betreffenden Rubrik "ledig" vermerkt worden) erklärten die Be- schwerdeführer, diese gelte nach afrikanischem Brauch als verheiratet. Das Paar lebe seit mehr als 40 Jahren zusammen und habe neun Kin- der. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Verfügungen des BFM betr. Einreiseverweigerung unterliegen der Be schwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 31, Art. 32 sowie Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Seite 4C-735/2006 1.2 Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Verwaltungsgerichtsgesetzes bereits beim EJPD hängige Rechtsmittelverfahren werden vom Bun- desverwaltungsgericht übernommen. Die Beurteilung erfolgt nach neu- em Verfahrensrecht (Art. 53 Abs. 2 VGG). 1.3 Gemäss Artikel 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bun- desverwaltungsgericht nach dem Bundesgesetz über das Verwaltungs- verfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern dieses Gesetz nichts anderes bestimmt. Das Urteil ist endgültig (Art. 1 Abs. 2 VGG i.V.m. Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). 1.4 Die Beschwerdeführer sind gemäss Art. 48 VwVG zur Beschwerde legitimiert; auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (49 ff. VwVG). 2. Am 1. Januar 2008 traten das neue Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) sowie die dazugehörigen Ausführungsverordnungen in Kraft (u.a. die Verord- nung vom 24. Oktober 2007 über das Einreise- und Visumverfahren [VEV, SR 142.204]). Gemäss Art. 126 Abs. 1 AuG bleibt auf Gesuche, die vor dem Inkraftreten des AuG eingereicht worden sind, das bisheri- ge Recht anwendbar. Die Beurteilung erfolgt somit noch nach dem al- ten Recht. Einschlägig sind das Bundesgesetz vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG, BS 1 121, zum vollständigen Quellennachweis vgl. Ziff. I des Anhangs zum AuG) und die Verordnung vom 14. Januar 1998 über die Einreise und An- meldung von Ausländerinnen und Ausländern (VEA, AS 1998 194, zum vollständigen Quellennachweis vgl. Art. 39 VEV). 3. 3.1 Die Schweizerische Rechtsordnung gewährt grundsätzlich keinen An spruch auf Bewilligung der Einreise. Der Entscheid darüber ist - vor- behältlich nachfolgend zu erörternder Hinderungsgründe - von der Be- willigungsbehörde in pflichtgemässer Ausübung ihres Ermessens zu fällen (Art. 4 und Art. 16 Abs. 1 ANAG, Art. 9 Abs. 1 VEA, PETER U EBERSAX , Einreise und Anwesenheit, in: PETER UEBERSAX / PETER MÜNCH / THOMAS GEISER / MARTIN ARNOLD (Hrsg.), Ausländerrecht, Ausländerinnen und Ausländer im öffentlichen Recht, Privatrecht, Steuerrecht und So- zialrecht der Schweiz, Basel/Genf/München 2002, S. 143; U RS BOLZ , Rechtsschutz im Ausländer- und Asylrecht, Basel und Frankfurt a.M. Seite 5C-735/2006 1990, S. 29 mit weiteren Hinweisen; PHILIP GRANT , La protection de la vie familiale et de la vie privée en droit des étrangers, Basel usw. 2000, S. 24. 3.2 Ausländerinnen und Ausländer benötigen zur Einreise in die Schweiz einen Pass und ein Visum, sofern sie nicht aufgrund beson- derer Regelung von diesem Erfordernis ausgenommen sind (Art. 1 bis 5 VEA). Um ein Visum zu erhalten, müssen Ausländerinnen und Aus- länder die in Artikel 1 Absatz 2 VEA aufgeführten Voraussetzungen er- füllen. Sie haben unter anderem Gewähr für eine fristgerechte Wie- derausreise zu bieten (Art. 1 Abs. 2 Bst. c VEA). 4. 4.1 Die Gesuchstellerin benötigt aufgrund ihrer Nationalität zur Einrei- se in die Schweiz nebst dem Pass ein Visum. Die Vorinstanz verwei- gerte die Erteilung des gewünschten Visums mit der Begründung, die anstandslose und fristgerechte Wiederausreise erscheine nicht als hin- reichend gesichert. 4.2 Wenn es zu beurteilen gilt, ob das Kriterium der gesicherten Wie- derausreise erfüllt ist, muss ein zukünftiges Verhalten beurteilt werden. Dazu lassen sich in der Regel keine Feststellungen, sondern lediglich Prognosen machen. Dabei rechtfertigt es sich durchaus, Einreisegesu- chen von Bürgerinnen und Bürgern aus Staaten oder Regionen mit po- litisch respektive wirtschaftlich vergleichsweise ungünstigen Verhältnis- sen zum vornherein mit Zurückhaltung zu begegnen, da die persönli- che Interessenlage in solchen Fällen häufig nicht mit dem Ziel und Zweck einer zeitlich befristeten Einreisebewilligung in Einklang steht. 4.3 Es trifft zu, dass grosse Teile der Bevölkerung in der Côte d'Ivoire seit längerem nicht nur mit wirtschaftlich und sozial schwierigen Le- bensbedingungen, sondern auch mit sicherheitspolizeilich stellenweise prekären Verhältnissen konfrontiert sind. Der Putschversuch gegen Präsident Laurent Gbagbo im September 2002 führte das Land an den Rand eines Bürgerkriegs. Seither ist die Côte d'Ivoire in einen von den Regierungstruppen gehaltenden Süden und einen von den Rebellen, den so genannten Forces Nouvelles, beherrschten Norden geteilt. Im Gefolge der politischen Unruhen kam es immer wieder zu massiven Übergriffen auch gegen die zivile Bevölkerung. Am 4. März 2007 führ- ten vorangegangene Verhandlungen zwischen dem Präsidenten Lau- rent Gbagbo und dem Generalsekretär der Forces Nouvelles, Guillau- me Soro, zum Abschluss eines Friedensplans, dem so genannten Ab- Seite 6C-735/2006 kommen von Ouagadougou. Am 7. April 2007 wurde Guillaume Soro zum neuen Premierminister ernannt, und wenige Tage später bildete er eine Übergangsregierung. Obwohl die Regierung bei der Umset- zung der Friedensvereinbarung weit hinter dem vereinbarten Zeitplan zurück liegt, ist seither eine allgemeine Entspannung der Situation festzustellen. Insbesondere die Sicherheitslage hat sich ganz allge- mein verbessert und für den 30. November 2008 sind Wahlen vorgese- hen. Die jahrelange politische Krise führte allerdings dazu, dass - ge- mäss Weltbankschätzungen - im Jahre 2006 43,2% der Bevölkerung unterhalb der Armutsgrenze lebten. Die Arbeitslosenquote wird auf etwa 40% geschätzt (Quelle: http://www.auswaertiges-amt.de , Stand: Sep tember 2007 bzw. Mai 2008). 5. Bei der Risikoanalyse sind aber nicht nur solch allgemeine Umstände und Erfahrungen, sondern auch sämtliche Gesichtspunkte des konkre- ten Einzelfalles zu berücksichtigen. Obliegt einem Gesuchsteller oder einer Gesuchstellerin im Heimatland beispielsweise eine besondere berufliche, gesellschaftliche oder familiäre Verantwortung, kann dieser Umstand durchaus die Prognose für eine anstandslose Wiederausrei- se begünstigen. Umgekehrt muss bei Gesuchstellern, die in ihrer Hei- mat keine besonderen Verpflichtungen haben, das Risiko für ein frem- denpolizeilich nicht vorschriftsgemässes Verhalten (nach bewilligter Einreise zu einem Besuchsaufenthalt) hoch eingeschätzt werden. 6. Die Gesuchstellerin ist inzwischen 69 Jahre alt. Sie ist Hausfrau und lebt zeitweise bei einem Sohn und dessen Familie in einem Haus in Abidjan. Zeitweise wohnt sie neuerdings zusammen mit ihrem Ehe- mann wieder in ihrer Heimatregion. Das Wohnhaus in Abidjan wurde gemäss eigener Darstellung mit finanzieller Hilfe der Beschwerdefüh- rer erworben, dies nachdem die Gesuchstellerin und ihre Familienan- gehörigen im Herbst 2002, nach dem Ausbruch der bürgerkriegsähnli- chen Auseinandersetzungen, aus ihrem Heimatdorf vertrieben worden waren. In Abidjan wohnen ausser den erwähnten Personen noch ein weiterer Sohn mit seiner Familie sowie die Mutter und Geschwister der Gesuchstellerin (so dem Antwortschreiben des Beschwerdeführers vom 5. Dezember 2005 an das Migrationsamt des Kantons Zürich zu entnehmen). In wirtschaftlicher Hinsicht ist nur bekannt, dass der Ehe- mann der Gesuch stellerin eine Pension bezieht und der im gleichen Haushalt in Abidjan wohnende Sohn mit einem eigenen Taxi zum Le- Seite 7C-735/2006 bensunterhalt der Familiengemeinschaft beiträgt. Die ganze Familie lebt nach Darstellung der Beschwerdeführer in relativem Wohlstand. 6.1 Schon angesichts des Alters der Gesuchstellerin ist nicht ohne weiteres davon auszugehen, dass sie sich mit dem Gedanken an eine Emigration befassen könnte. Kommt hinzu, dass sie ihren Ehemann, zwei Söhne mit Familien, ihre Mutter und Geschwister zurückliesse. Die emotionale Bindung an die vor Ort lebenden Familienangehörigen dürfte – gerade auch vor dem Hintergrund der im Herbst 2002 und da- mit erst vor wenigen Jahren erlittenen Vertreibung aus dem Heimatdorf - durchaus stark sein. Zwar leben gemäss den Auskünften des Be- schwerdeführers gegenüber dem Migrationsamt des Kantons Zürich zwei weitere Söhne sowie zwei Töchter der Gesuchstellerin in Italien. Damit und mit ihrer hier in der Schweiz anwesenden Tochter (der Be- schwerdeführerin) sind durchaus auch starke Bindungen ausserhalb der Côte d'Ivoire anzunehmen. Dennoch ist in Berücksichtigung sämtli- cher Fakten kaum zu befürchten, dass die Gesuchstellerin ihr bisheri- ges Leben für eine ungewisse Zukunft in der Schweiz aufgeben könn- te. Dies vor allem angesichts des Umstandes, dass sie und ihre Ange- hörigen in der Côte D'Ivoire (nicht zuletzt dank der Hilfe der Beschwer- deführer) offenbar ein vergleichsweise komfortables Leben führen kön- nen. Hinzu kommt, dass die Entwicklung der letzten Zeit durchaus zur Hoffnung berechtigt, die politische und sicherheitspolizeiliche Lage in Abidjan beziehungsweise in der ganzen Côte d'Ivoire werde sich wei- ter verbessern und stabilisieren. 6.2 Vor diesem allgemeinen und persönlichen Hintergrund kann zwar nicht mit Sicherheit, aber doch mit genügender Wahrscheinlichkeit da- von ausgegangen werden, die Gesuchstellerin werde nach einem Be- suchsaufenthalt in der Schweiz vorschriftsgemäss wieder ausreisen. Entsprechend sind entgegen der Auffassung der Vorinstanz keine Hin- derungsgründe im Sinne von Art. 1 Abs. 2 Bst. c VEA auszumachen. 6.3 Der Entscheid über eine Visumserteilung liegt dort, wo keine ge- setzlichen Hinderungsgründe anzunehmen sind, im pflichtgemässen Ermessen der verfügenden Behörde (hier das BFM) beziehungsweise der Rechtsmittelinstanz. Die Interessen der Gesuchstellerin sowie der Verwandten in der Schweiz am geplanten Besuchsaufenthalt liegen auf der Hand und sind durchaus als gewichtig anzusehen. Demgegen- über sind keine überwiegenden öffentlichen Interessen ersichtlich, die für eine Aufrechterhaltung der Einreiseverweigerung sprächen. Seite 8C-735/2006 7. Die angefochtene Verfügung ist demnach in Gutheissung der Be- schwerde aufzuheben, und die Vorinstanz ist anzuweisen, der Gesuch- stellerin die Einreise zum Besuchsaufenthalt für die Dauer von drei Monaten zu bewilligen. 8. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind den Beschwerdefüh- rern keine Kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG), und der geleis- tete Kostenvorschuss ist zurückzuerstatten. 8.1 Als obsiegende Partei haben die Beschwerdeführer, die anwaltlich vertreten sind, Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihnen erwachsenen notwenigen Kosten (Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun- desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Parteientschädi- gung ist nach Massgabe der einschlägigen gesetzlichen Bestimmun- gen zu Lasten der Vorinstanz auf Fr. 1'000.-- festzusetzen (Art. 8 ff. VGKE). Dispositiv S. 10 Seite 9C-735/2006 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die angefochtene Verfügung wird aufgehoben. 2. Die Vorinstanz wird angewiesen, der Gesuchstellerin – unter Vorbehalt wesentlich neuer Erkenntnisse – die Einreise zu bewilligen. 3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der am 6. März 2006 ge- leistete Kostenvorschuss von Fr. 600.-- wird zurückerstattet. 4. Die Vorinstanz wird verpflichtet, den Beschwerdeführern eine Partei- entschädigung von Fr. 1'000.-- zu bezahlen. 5. Dieses Urteil geht an: - die Beschwerdeführer (Einschreiben; Beilage: Formular Zahlungs- adresse) - die Vorinstanz (...) - das Migrationsamt des Kantons Zürich. Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Andreas Trommer Denise Kaufmann Versand: Seite 10