B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Entscheid aufgehoben durch BGer mit Urteil vom 18.12.2018 (2C_387/2018) Abteilung II B-5595/2016 U r t e i l v o m 1 4 . M ä r z 2 0 1 8 Besetzung Richter Francesco Brentani (Vorsitz), Richter Daniel Willisegger, Richter Jean-Luc Baechler, Gerichtsschreiber Diego Haunreiter. Parteien PostFinance AG, Beschwerdeführerin, gegen Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA, Vorinstanz. Gegenstand Zusätzliche Eigenmittel nach Art. 45 Bst. b i. V. m. Art. 131b Eigenmittelverordnung. B-5595/2016 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Die PostFinance AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) ist eine pri- vatrechtlich organisierte Tochtergesellschaft der Schweizerischen Post AG. Ihr wurde am 6. Dezember 2012 eine Bewilligung als Bank und Effekten- händlerin der Schweizerischen Finanzmarktaufsicht FINMA (nachfo lgend auch: Vorinstanz) erteilt. Mit Verfügung der Schweizerischen Nationalbank (SNB) vom 29. Juni 2015 wurde die Beschwerdeführerin als systemrele- vant i.S.v. Art. 7 f. Bankengesetz vom 8. November 1934 (BankG; SR 952.0) eingestuft. Sie verfügte per 31. Dezember 2015 gemäss Eigen- mittelnachweis über Fr. 5' 433 Mio. regulato risches Eigenkapital, davon Fr. 5'282 Mio. hartes Kernkapital (CET-1) und Fr. 151 Mio. Ergänzungska- pital (T2). Weiter wies sie per 31. Dezember 2015 bei errechneten risiko- gewichteten Aktiven von Fr. 27' 100 Mio. eine Gesamtkapitalquote von 20.05 % aus, welche sich wie folgt zusammensetzte: Hartes Kernkapital (CET-1) 19.49 %, Ergänzungskapital (T2) 0.56 %. A.b Der Beschwerdeführerin ist es durch das Postorganisationsgesetz vom 17. Dezember 2010 (P OG; SR 783.1) untersagt, Kredite oder Hypo- theken an Dritte zu vergeben (Art. 3 Abs. 3 POG). Zugleich nimmt die Be- schwerdeführerin jedoch den Grundversorgungsauftrag mit Dienstleistun- gen des Zahlungsverkehrs wahr (Art. 14 Abs. 1 POG). Dieser umfasst die Eröffnung und Führung von Zahlungsverkehrskonti, den Giroverkehr und den halbbaren Zahlungsverkehr. Diese gesetzlich vorgegebenen Restriktionen führen dazu, dass sich die Aktivseite der Bilanz der Beschwerdeführerin im Wesentlichen aus liquiden Finanzanlagen sowie einem umfangreichen Liquiditätspolster zusammen- setzt. Die Passiven bestehen bei der Beschwerdeführerin praktisch aus- schliesslich aus Kundeneinlagen. Die Bestände auf dem Postkonto ma- chen hierbei den grössten Anteil aus. Aufgrund dieser Bilanzstruktur stellen Erträge aus dem Zinsdifferenzgeschäft die wichtigste Ertragsquelle der Be- schwerdeführerin dar. B. Am 22. Juli 2016 verfügte die Vorinstanz wie folgt: „1. Der PostFinance AG wird auferlegt, zusätzliche Eigenmittel in CET -1 Qualität im Umfang von CHF 270 Mio. zu halten, sobald, bei einer an-B-5595/2016 Seite 3 genommenen Parallelverschiebung der Zinskurve um +/ - 100 Basis- punkte die Eigenkapital sensitivität (gemessen anhand der quartals- weisen Zinsrisikomeldung der PostFinance AG an die Schweizerische Nationalbank) über 10 % liegt. Für die Berechnung der Eigenkapi- talsensitivität wird die Zinsbindungsdauer für die Sicht - und Spargel- der auf zwei Jahre festgelegt. 2. Falls die genannte Eigenkapital sensitivität über 15 % steigt, erhöht sich der Eigenmittelzuschlag auf CHF 540 Mio. 3. Die zusätzlichen Eigenmittel gemäss Ziff. 1 und 2 des Dispositivs sind bis auf Widerruf respektive Mitteilung einer Reduktion durch die FINMA zu halten. 4. Falls die genannte Eigenkapital sensitivität über 20 % steigt, behält sich die FINMA vor, den Eigenmittelz uschlag über den Betrag von CHF 540 Mio. hinaus weiter zu erhöhen. 5. Der PostFinance AG wird eine Gebühr von CHF 39' 700.00 auferlegt. Sie wird mit separater Post in Rechnung gestellt und ist innert 30 T a- gen nach Eintritt der Rechtskraft zu bezahlen.“ In der Begründung der Verfügung führt die Vorinstanz aus, die relative Ver- änderung des Eigenkapitals unter einer positiven oder negativen Zinsver- schiebung heisse Eigenkapitalsensitivität. Im Wesentlichen hält sie fest, die von der Beschwerdeführerin gehaltenen Eigenmittel gewährleisteten im Verhältnis zu den eingegangenen Zinsrisiken keine ausreichende Sicher- heit mehr. Sie stützte sich auf Art. 45 d er Eigenmittelverordnung vom 1. Juni 2012 (ERV; SR 952.03). C. Gegen diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin am 13. September 2016 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie stellt folgende Rechtsbegehren: „Es sei die Nichtigkeit der Verfügung der Vorinstanz vom 22. Juli 2016 festzustellen; Eventualiter: Es sei die Verfügung der Vorinstanz vom 22. Juli 2016 aufzuheben; Subeventualiter: Es sei der zweite Satz von Ziffer 1 des Dispositivs der Verfügung der Vor- instanz vom 22. Juli 2016 („Für die Berechnung der Eigenkapital sensitivi- tät wird die Zinsbindungsdauer für die Sich t- und Spargelder auf zwei Jahre festgelegt“) aufzuheben bzw. ersatzlos zu streichen; B-5595/2016 Seite 4 Es sei festzustellen, dass für die Berechnung der Zinsrisiken auf die bank- internen Messungen der Zinsbindung abzustellen ist. Alles unter Kosten - und Entschä digungsfolgen (zzgl. MWSt.) zu Lasten der Vorinstanz.“ Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Verfügung als „Geschäft von grosser Tragweite“ hätte durch den Verwaltungsrat der Vorinstanz und nicht durch deren Geschäftsleitung erlassen werden müssen. Die Missach- tung dieser Zuständigkeitsregel habe ihre Nichtigkeit zur Folge. Auch das Eventualbegehren begründet die Beschwerdeführerin unter an- derem mit der fehlenden Zuständigkeit der Geschäftsleitung der Vor - instanz. Ebenfalls macht sie eine Verweigerung der Akteneinsicht geltend. Zudem führt sie aus, die Tatbestandsvoraussetzungen von Art. 45 ERV, auf den sich die Vorinstanz als Rechtsgrundlage berufe, seien nicht erfüllt . In diesem Zusammenhang macht sie auch geltend, die angefochtene Verfü- gung genüge den Anforderungen an eine rechtsgenügende Begründung nicht. Das Subeventualbegehren begründet die Beschwerdeführerin erstens da- mit, dass die Vorinstanz über keine ausreichende Rechtsgrundlage für die Vorgabe einer aufsichtsrechtlichen Zinsbindungsdauer verfüge. Zweitens, dass das methodische Vorgehen der Vorinstanz nicht geeignet sei, die ef- fektiven, ökonomischen Zins risiken angemessen zu erfassen . Drittens, dass die von der Vorinstanz unterstellte Zinsbindungsdauer von zwei Jah- ren unverhältnismässig u nd allenfalls unangemessen sei. Ihre eigenen Messungen, so die Beschwerdeführerin, würden für alle nicht verfallenden Einlagen eine Zinsbindungsdauer von [> 2 Jahren] ergeben, wobei für das Produkt Postkonto eine Zinsbindung von [> 2 Jahren] berechnet worden sei. Im Übrigen führt die Beschwerdeführerin aus, bei der Berechnung von Zinsrisiken sei die Zinsbindungsdauer der wichtigste Faktor und diese sei für die nicht verfallenden Einlagen nicht fix, sondern müsse mit empirischen Methoden erhoben werden. Daneben beantragt die Beschwerdeführerin, es sei insbesondere bei der Publikation eines Urteils sicherzustellen, dass die Angaben über die Zins- bindung ihrer internen Messungen sowie die Ergebnisse einer in der Be- schwerde erwähnten Simulationsrechnung n icht öffentlich gemacht wür- den. B-5595/2016 Seite 5 D. Mit Vernehmlassung vom 30. November 2016 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Sie hält vollumfänglich an der angefochtenen Verfügung fest. Im Wesentlichen macht sie geltend, die Verfügung stelle kein Geschäft von grosser Tragweite dar. Das Akteneinsichtsrecht sei nicht verletzt worden. Die Tatbestandsvoraussetzungen von Art. 45 ERV seien erfüllt. Sie sei im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit ohne Weiteres befugt, für die Berechnung der Eigenkapitalsensitivität eine Zinsbindungsdauer für Sicht- und Spargel- der zu unterstellen. Die unterstellte Zinsbindungsdauer von zwei Jahren sei zudem verhältnismässig und angemessen. Das reine Abstellen auf bankeigene Bewertungen wäre mit Blick auf die objektive Beurteilung des Bedarfs an zusätzlichen Eigenmittel n und der diesbezüglichen Gleichbe- handlung der Banken nicht zielführend. E. Der Schriftenwechsel wurde von Amtes wegen unter Vorbehalt allfälliger Instruktionen und /oder Parteieingaben mit Verfügung vom 6. Dezember 2016 abgeschlossen. F. Mit Verfügung vom 15. Dezember 2016 wurde dem Ersuchen der Be- schwerdeführerin vom 14. Dezember 2016 um Einräumung einer Frist für die Replik entsprochen. G. Mit Replik vom 31. Januar 201 7 hält die Beschwerdeführerin an ihren mit der Beschwerde vorgetragenen Rechtsbegehren fest. H. Mit Duplik vom 3. März 2017 hält die Vorinstanz unter Hinweis auf die an- gefochtene Verfügung und auf ihre Vernehmlassung an der kostenfälligen Abweisung der Beschwerde fest. I. In ihrer Stellungnahme zur D uplik vom 11. März 2017 kündigt die Be- schwerdeführerin an, dem Gericht nach Finalisierung des Prüfberichts 2016 der bankengesetzlichen Prüfgesellschaft (KPMG AG) das Kapitel Zinsrisikomanagement einzureichen. B-5595/2016 Seite 6 J. Mit Stellungnahme vom 30. März 2017 hält die Vorinstanz einzig vorsorg- lich fest, dass die in Aussicht gestellte Berichterstattung zum Zinsrisikoma- nagement der Beschwerdeführerin an deren Zinsrisikoexposition und da- mit an der Rechtmässigkeit der Anordnung zum Halten zusätzlicher Eigen- mittel im Sinne der angefochtenen Verfügung nichts ändere. K. Mit Schreiben vom 28. April 2017 reichte die Beschwerdeführerin das Ka- pitel Zinsrisikomanagement des Prüfberichts 2016 ein, das der Vorinstanz zur Kenntnis zugestellt wurde. L. Auf die Begründung der Anträge der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz wird – soweit notwendig – in den Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss Art. 31 des Verwaltungsge- richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG; SR 173.32) Beschwerdeinstanz für Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfah- rensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG; SR 172.021). Der ange- fochtene Entscheid der Vorinstanz vom 22. Juli 2016 bildet eine Verfügung im Sinn von Art. 5 VwVG, soweit er Rechtswirkungen entfaltet (Art. 54 Abs. 1 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes vom 22. Juni 2007 [FINMAG; SR 956.1]). Ob der Entscheid rechtswirksam ist, liegt jedoch im Streit. So beantragt die Beschwerdeführerin im Hauptbegehren, es sei die Nichtigkeit der Verfü- gung festzustellen. 1.1 1.1.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, die angefochtene Verfügung sei durch ein Mitglied der Geschäftsleitung erlassen worden. Es liege aber ein „Geschäft von grosser Tragweite“ vor, weshalb der Verwaltungsrat zustän- dig gewesen wäre. Sie macht im Wesentlichen geltend, Verfügungen über Eigenmittelanforderungen von systemrelevanten Banken müssten immer B-5595/2016 Seite 7 in die Kompetenz des Verwaltungsrats fallen. Weiter sei die grosse Trag- weite auch darin zu sehen, dass bisher zu den Eigenmittelanforderungen unter Säule 2 der Basler Eigenkapitalvereinbarung keine publizierte Praxis bestünde, es also keinerlei Präjudizien gäbe. Die angefochtene Verfügung sei deshalb geeignet, eine wesentliche Praxis zu begründen und festzule- gen. Ferner beträfe die angefochtene Verfügung ein zentral es Aufsichts- thema und sei deshalb mit Blick auf die Reputationsrisiken der Vorinstanz relevant. 1.1.2 Die Vorinstanz führt demgegenüber aus, es liege kein Geschäft von grosser Tragweite vor und die Geschäftsleitung sei für den Erlass der an- gefochtenen Verfügung zuständig gewesen. 1.2 Sollte sich die Verfügung vom 22. Juli 2016 als nichtig erweisen, wäre mangels Anfechtungsobjekts auf die Beschwerde nicht einzutreten (vgl. BGE 132 II 342 E. 2.3; Urteile des BVGer B -672/2014 vom 3. März 2015 E. 3.1 und A-2654/2014 vom 5. Februar 2015 E. 2.3), doch wäre die Nichtigkeit im Urteilsdispositiv festzustellen ( vgl. BGE 132 II 342 E. 2.2 f.; Urteil des BVGer A-2654/2014 vom 5. Februar 2015 E. 2.3). Nichtig ist eine Verfügung nur dann ausnahmsweise, wenn sie an einem besonders schweren, offensichtlichen oder zumindest leicht erkennbaren Mangel leidet und die Nichtigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft ge- fährden würde. Als Nichtigkeitsgründe fallen nach der Praxis hauptsächlich die funktionelle und sachliche Unzuständigkeit einer Behörde und schwer- wiegende Verfahrensfehler in Betracht (vgl. BGE 139 II 243 E. 11.2; 138 II 501 E. 3.1; 132 II 21 E. 3.1). 1.3 Für die Beurteilung, ob die Auferlegung der zusätzlichen Eigenmittel in der angefochtenen Verfügung ein Geschäft von grosser Tragweite darstellt, ist zunächst die schweizerische Regelung zur Eigenmittelunterlegung zu betrachten, die sich stark auf internationale Standards abstützt. 1.3.1 Internationale Standards haben nur empfehlenden Charakter und sind rechtlich unverbindlich, sofern sie nicht in eine völkerrechtliche Norm bzw. in nationales Recht umgesetzt werden. Insofern handelt es sich um „soft law“, das die „best practice“ zusammenfasst. Ihre Nichtbeachtung kann jedoch negative Auswirkungen zeitigen (vgl. eingehend PETER NOBEL, Schweizerisches Finanzmarktrecht und internationale Standards, 3. Aufl. 2010, S. 128 f.). B-5595/2016 Seite 8 In Bezug auf die Eigenmittelunterlegung hat der Basler Ausschuss für Ban- kenaufsicht die massgeblichen internationalen Standards erlassen. Diese sind als Basler Eigenkapitalvereinbarung zunächst unter „Basel I“ bekannt geworden, bevor das Regelwerk durch „Basel II“ und anschliessend „Basel III“ abgelöst wurde. Die Vorschriften von „Basel III“ sollen in der Schweiz bis Ende 2018 vollständig umgesetzt werden (vgl. EFD, Kommen- tar zur Totalrevision der Eigenmittelverordnung [ERV] vom 20. Juni 2012 [nachfolgend: Kommentar Totalrevision ERV], S. 15; NOBEL, a.a.O., S. 200 ff. und S. 576 ff.). Die Vorgaben der Basler Eigenkapitalve reinbarung basieren auf einem 3-Säulen-Konzept. In Säule 1 werden die Mindestanforderungen betref- fend Eigenmittel für Kredit- und Marktrisiken sowie für operationelle Risiken definiert. Die Säule 2, die im vorliegenden Verfahren von Bedeutung ist, regelt das Aufsichtsverfahren hinsichtlich der Eigenmittelunterlegung. Das Aufsichtsverfahren sieht für jede Bank eine individuelle Analyse des Risi- koprofils im Hinblick auf die Höhe der Eigenmittelausstattung und eine Überprüfung des Risikomanagements vor. Primär ist jede Bank für die An- gemessenheit der Eigenmittelausstattung unter Säule 2 und für das Risi- komanagement selbst verantwortlich. Die Vorinstanz greift bei Bedarf je- doch korrigierend ein. Im Rahmen der Säule 2 kann die Vorinstanz bei ei- ner im Verhältnis zu den tatsächlichen Risiken unangemessenen Eigenka- pitalausstattung einen Eigenmittelzuschlag und bei einem fehlenden oder mangelhaften Risikomanagement Massnahmen zu dessen Behebung ver- langen. Die Säule 2 beinhaltet demnach folgende zwei Ziele: die Angemes- senheit der Eigenmittelausstattung im Verhältnis zu den tatsächlichen Ri- siken und die Sicherstellung eines mangelfreien Risikomanagements. Schliesslich verlangt die Säule 3 zur Stärkung der Marktdisziplin Transpa- renz hinsichtlich der Eigenmittelausstattung der Bank ( NOBEL, a.a.O., S. 576 ff., insbesondere S. 584). Die Schweiz hat im Vergleich zu den Vorgaben aus der Basler Eigenkapi- talvereinbarung seit jeher höhere Anforderungen an die Eigenmittelaus- stattung der Bank. Mit einem Eigenmittelniveau, das über die Mindestei- genmittelanforderungen hinausgeht, soll erreicht werden, dass Banken auch bei substantiellen Verlusten nicht insolvent werden und hieraus ge- gebenenfalls weiterer Schaden entsteht. Damit wird der grossen Bedeu- tung des schweizerischen Bankensystems regulatorisch Rechnung getra- gen, dessen Schutz ein wichtiges volkswirtschaftliches Anliegen ist. Im Un- terschied zu „Basel II“ bestehen die höheren Eigenmittelanforderungen an Schweizer Banken unter „Basel III“ nicht mehr als „Swiss finish“ in Säule 1, B-5595/2016 Seite 9 sondern in der Säule 2 als zusätzliche Eigenmittel. Die Höhe der zusätzli- chen Eigenmittel als Verschärfung gegenüber den internationalen Mindest- standards orientiert sich am Risikoprofil der Bank (vgl. Kommentar Totalre- vision ERV, S. 9, S. 15 und S. 38 ; RETO SCHILTKNECHT, Umsetzung von Basel III in der Schweiz, in: von der Crone/Rochet [Hrsg.], Finanzstabilität: Status und Perspektiven, S. 45 ff., S. 61 f.). Die Basler Eigenkapitalvereinbarung erfasst Zin srisiken im Rahmen der Säule 2. Der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht hat in diesem Zusam- menhang die „Principles for the Management and Supervision of Interest Rate Risk“ von 2004 nachgeführt und im April 2016 das Dokument „Interest Rate Risk in the Banking Book“ erlassen. Die darin enthaltenen Prinzipien 10 – 12 betreffen die Aufsicht. Die Prinzipien 10 und 12 eröffnen der Vor- instanz die Möglichkeit, eine Bank zum Halten zusätzlicher Eigenmittel zu verpflichten. Der Wortlaut ist wie folgt: “Principle 10: Supervisors should, on a regular basis, collect sufficient in- formation from banks to be able to monitor trends in banks’ IRRBB [interest rate risk in the banking book] exposures, assess the soundness of banks’ IRRBB management and identify outlier banks that should be subject to review and/or should be expected to hold additional regulatory capital.” “Principle 12: Supervisors must publish their criteria for identifying outlier banks. Banks identified as outliers must be considered as potentially hav- ing undue IRRBB. When a review of a bank’s IRRBB exposure reveals inadequate management or excessive ri sk relative to capital, earnings or general risk profile, supervisors must require mitigation actions and/or ad- ditional capital.” 1.3.2 Die Schweiz hat die Vorgaben aus der Basler Eigenkapitalvereinba- rung im BankG und in der ERV umgesetzt. Banken müssen einzeln und auf konsolidierter Basis über angemessene Eigenmittel verfügen (Art. 4 Abs. 1 BankG). Der Bundesrat bestimmt die Elemente der Eigenmittel und legt die Mindestanforderungen nach Mass- gabe der Geschäftstätigkeit und der Risiken fest (Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BankG). Die FINMA ist ermächtigt, Ausführungsvorschriften zu erlassen (Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BankG). Sie kann in besonderen Fällen auch Erleich- terungen von den Mindestanforderungen zulassen oder Verschärfungen anordnen (Art. 4 Abs. 3 BankG). Der Bundesrat hat die ERV in Ausübung seiner Kompetenz erlassen. Der Grundsatz in Art. 1 Abs. 1 ERV lautet wie folgt: B-5595/2016 Seite 10 „Zum Schutz der Gläubiger und der Stabilität des Finanzsystems müssen Banken und Effektenhändler entsprechend ihrer Geschäftstätigkeit und Risiken über a ngemessene Eigenmittel verfügen und ihre Risiken ange- messen begrenzen.“ Art. 1 Abs. 1 ERV wiederholt in Konkretisierung von Art. 4 Abs. 1 BankG das mit der Eigenmittelunterlegung verfolgte Ziel („über angemessene Ei- genmittel verfügen“). Die angemessenen Eigenmittel setzen sich aus den Mindesteigenmitteln, dem Eigenmittelpuffer, dem antizyklischen Puffer, dem erweiterten antizyk- lischen Puffer und den hier relevanten zusätzlichen Eigenmitteln zusam- men (Art. 41 ERV). Art. 45 ERV über die zusätzlichen Eigenmittel führt aus: „Die FINMA kann die Banken unter besonderen Umständen im Einzelfall verpflichten, zusätzliche Eigenmittel zu halten, wenn die Mindesteigenmit- tel nach Artikel 42 und der Eigenmittelpuffer nach Artikel 43 keine ausrei- chende Sicherheit gewährleisten namentlich im Verhältnis zu: a. den Geschäftsaktivitäten; b. den eingegangenen Risiken; c. der Geschäftsstrategie; d. der Qualität des Risikomanagements; oder e. dem Entwicklungsstand der verwendeten Techniken.“ Das FINMA-Rundschreiben (nachfolgend: FINMA -RS) 2011/2 „Eigenmit- telpuffer und Kapitalplanung Banken“ vom 30. März 2011 konkretisiert die Aufsichtspraxis der FINMA zu den zusätzlichen Eigenmitteln gemäss Art. 45 ERV (Rz 5). Demnach ergreift die Vorinstanz mitunter dann Mass- nahmen, wenn sie zur Auffassung gelangt, die Eigenmittelzielgrösse decke das Risikoprofil einer Bank nicht angemessen ab (Rz 30). Mit u.a. diesen Massnahmen innerhalb der Säule 2 will die Vorinstanz die Finanzstabilität insgesamt erhöhen (Rz 4). 1.3.3 Art. 1 Abs. 1 ERV bestimmt auch, dass Banken ihre „Risiken ange- messen begrenzen“ müssen. Art. 1 Abs. 1 ERV definiert somit nicht nur das Ziel in Bezug auf die Eigenmittelunterlegung („über angemessene Eigen- mittel verfügen“), sondern befasst sich auch mit dem Risikomanagement einer Bank. Dass sowohl das Risikomanagement als auch die Eigenmittel- unterlegung von dieser Bestimmung angesprochen werden, zeigt deren B-5595/2016 Seite 11 engen Konnex. Nicht nur ist die Eigenmittelunt erlegung risikoorientiert (vgl. insb. Kapitel 2-5 des 3. Titels und der 4. Titel der ERV), sondern die Höhe der zusätzlichen Eigenmittel kann von der Qualität des Risikomana- gements abhängen (Art. 45 Bst. d ERV). Das Risikomanagement einer Bank und die Eigenmittelunterlegung stellen trotz Überschneidungen jedoch zwei verschiedene Regulierungsbereiche dar. Diese entsprechen den beiden Zielen innerhalb der Säule 2 der Basler Eigenkapitalvereinbarung. Die Vorinstanz versteht Risikomanagement wie folgt: „Das Risikomanagement bezweckt die umfassende und syst ematische Steuerung und Lenkung von Risiken auf der Grundlage wirtschaftlicher und statistischer Kenntnisse. Risikomanagement umfasst die Identifika- tion, Messung, Beurteilung, Steuerung und Berichterstattung über ein- zelne wie auch über aggregierte Risikopositionen. Risikomanagement er- folgt mit adäquaten und den Besonderheiten des Instituts Rechnung tra- genden Methoden auf den jeweils geeigneten organisatorischen Ebenen“ (FINMA-RS 08/24 Rz 126). Das Risikomanagement stellt demnach eine umfassende Aufgabe dar, die jede Bank zu erfüllen hat. Zur Aufgabe der Vorinstanz gehört es, das Risi- komanagement der Banken im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit zu überprü- fen und allenfalls Korrekturen vorzunehmen. Hinsichtlich Management von Zinsris iken konkretisiert das FINMA- RS 2008/6 „Zinsrisiken Banken“ vom 20. November 2008 die Aufgabe der Banken weiter. Es beschreibt Mindeststandards zur Messung, Bewirtschaf- tung und Überwachung von Zinsrisiken. In Bezug auf sog. Bodensatzpro- dukte hält das Rundschreiben fest: „Zur Ermittlung des Zinsrisikos einer Position ist die Kenntnis der Zinsbin- dung erforderlich. […]. Bodensatzprodukte, d.h. im wesentlichen variable Hypotheken und Spargelder, können jedoch nicht anhand ihrer vertragli- chen Bedingungen erfasst werd en: Gemäss den vertraglichen Bedingun- gen würde z.B. bei variablen Hypotheken eine Zinsbindu ng von 1 bis 3 Monaten resultie ren, da die Bank deren Zinssatz theoretisch in diesem Intervall anpassen kann. Bei Sparkonten und Sichteinlagen haben die Ein- leger in der Regel die Mö glichkeit, jederzeit Rückzüge vorzu nehmen; so- mit ist die Kapitalbindung aus Sicht der Bank unbestimmt. Die Praxis zeigt jedoch, dass die Zinsanpassung bei Hypotheken weit seltener erfolgt als dies vertraglich möglich wäre und die effektive Kapitalbindung v on Spar- und Einlagegeldern viel gr össer ist als die vertrag lich vereinbarte. Die ef- fektive Zins- und Kapitalbindung muss daher geschätzt werden“ (Rz 31 f.). B-5595/2016 Seite 12 1.4 1.4.1 Mit Bezug auf das anwendbare Recht ist davon auszugehen, dass die Rechtmässigkeit von auf die Zu kunft gerichteten Verwaltungsakten grundsätzlich mangels einer anderslautenden übergangsrechtlichen Rege- lung nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres Ergehens zu beurteilen ist (vgl. BGE 139 II 263 E. 6 und 7). Das Aufstellen zusätzlicher Eigenmittel- anforderungen ist zukunftsgerichtet. Eine abweichende übergangsrechtli- che Regelung und andere Vorbehalte bestehen im vorliegenden Fall nicht. Es ist daher auf den Zeitpunkt des Ergehens der angefochtenen Verfügung abzustellen. Diese datiert vom 22. Juli 2016, weshalb die ERV beim Stand vom 1. Juli 2016 zur Anwendung gelangt. Mit der Inkraftsetzung des neuen Art. 131b ERV per 1. Juli 2016 im 5. Titel der ERV erfolgte eine Klarstellung in der Hinsicht, dass die FINMA auch bei systemrelevanten Banken unter besonderen Umständen im Einzelfall nach den Kriterien von Art. 45 ERV zusätzliche Eigenmittel verlangen kann. Die Beschwerdeführerin ist seit 2015 gleich wie die im FINMA -RS 2011/2 „Eigenmittelpuffer und Kapitalplanung Banken“ erwähnten „beiden Gross- banken“ als systemrelevant eingestuft. Das FINMA-RS 2011/2 hält fest , dass die Grossbanken nicht in dessen Geltungsbereich fallen (Rz 9), da sie eigenen auf sie angepassten Eigenkapitalvorschriften gemäss dem 5. Titel der ERV unterstünden (Fn 2). Die letzten Änderungen im FINMA- RS 2011/2 datieren vom 1. Januar 2013. Die später in Art. 131b ERV er- folgte Klarstellung hat den Geltungsbereich gemäss FINMA-RS 2011/2 für Grossbanken in Bezug auf Art. 45 ERV überholt. Das FINMA-RS 2011/2 kann vorliegend daher in Bezug auf Art. 45 ERV angewendet werden. Die Vorinstanz kann dem Inhalt des Rundschreibens im Einzelfall durch Erlass einer Verfügung individuell-konkrete Verbindlichkeit geben (Art. 10 Abs. 2 lit. a FINMAG), aber nicht im Voraus generell -abstrakt (vgl. CHRIS- TOPH WINZELER, in: Watter/Vogt [Hrsg.], Basler Kommentar zum Börsenge- setz/Finanzmarktaufsichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Art. 7 FINMAG N 19). 1.5 Die Kompetenzen des Verwaltungsrats und der Geschäftsleitung der FINMA sind so geregelt, dass sie i.S.v. „Checks and Balances“ ein optima- les Zusammenwirken zwischen ihnen gewährleisten (Botschaft zum Bun- desgesetz über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht [nachfolgend: Botschaft FINMAG], BBl 2006 2829 ff., 2840). B-5595/2016 Seite 13 Der Verwaltungsrat ist das strategische Organ der FINMA. Er soll unter anderem über Geschäfte von grosser Tragweite und damit strategischer Bedeutung entscheiden (Art. 9 Abs. 1 Bst. b FINMAG; vgl. NOBEL, a.a.O., S. 455; GUIDO E. URBACH/OLIVER WIDMER, in: Watter/Vogt [Hrsg.], Basler Kommentar zum Börsengesetz/Finanzmarktaufsichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Art. 9 FINMAG N 10; Botschaft FINMAG, BBl 2006 2829 ff., 2840 ). Dies bedeutet unter anderem, dass er Verfügungen mit grosser präjudizieller Tragweite oder mit weitreichenden wirtschaftlichen oder aufsichtspoliti- schen Folgen (z.B. Schliessung einer grösseren Bank oder Versicherung) treffen kann (vgl. Botschaft FINMAG, BBl 2006 2829 ff., 2863). Die Geschäftsleitung ist das operative Organ der FINMA (Art. 10 Abs. 1 FINMAG). Sie erlässt Verfügungen in allen Geschäften, die nicht dem Ver- waltungsrat zum Entscheid übertragen sind (Art. 10 Abs. 2 Bst. a und c FINMAG i.V.m. Art. 14 Abs. 3 des Reglements über die Organisation der Eidgenössischen Finanzmarktaufsic ht FINMA vom 18. Dezemb er 2008 [Organisationsreglement-FINMA]). Der Verwaltungsrat ist infolge seiner Entscheidkompetenz über Geschäfte von grosser Tragweite kein reines Aufsichtsorgan mehr, sondern übt eine Hybridfunktion zwischen Aufsicht und operativer Tätigkeit aus. Diese Ent- scheidkompetenz wird teilweise kritisiert (vgl. ULRICH ZIMMERLI, Integrierte Finanzmarktaufsicht in der Schweiz – Ausgangslage – Konzept – Umset- zung – Ausblick, in: GesKR 1/2009, S. 4 ff., S. 7; HANS GEIGER, Experten- gutachten über das Verhalten der Finanzmarktaufsicht in der Finanzkrise, 2009, S. 15; DAVID GREEN, The Conduct of Financial Market Supervision during the Financial Crisis, Expert advice for the Federal Finance Administ- ration, 2010, S. 13). Andernorts wird zumindest angeregt, den Begriff „Ge- schäfte von grosser Tragweite“ eng auszulegen (vgl. NOBEL, a.a.O., S. 456). Im Parlament wurde n als Beispiele für Geschäfte von grosser Tragweite zunächst noch solche genannt, „die mit dem Ansehen des Finanzplatzes im Zusammenhang stehen“ (vgl. AB 2007 N 72). Diese Ergänzung wurde gestrichen. Der damalige Bundesrat Merz unterstützte die Streichung und nannte in diesem Zusammenhang als Beispiel für ein Geschäft von grosser Tragweite die Liquidation eines Finanzintermediärs , der seine Tätigkeit ohne Bewilligung ausübt (vgl. AB 2007 S 411). Schliesslich setzte sich je- doch auch beim Bundesrat die Auffassung durch, den Begriff „Geschäft von B-5595/2016 Seite 14 grosser Tragweite“ nicht derart weit, sondern eng auszulegen (vgl. BUN- DESRAT, Das Verhalten der Finanzmarktaufsicht in der Finanzmarktkrise – Lehren für die Zukunft, 2010, S. 5). In der Doktrin wird aber auch folgende Meinung vertreten: „Verfügungen werden von der Geschäftsleitung der FINMA erlassen (Art. 10 FINMAG), ausser bei Geschäften von grosser Tragweite. Eigen- mittelverfügungen für grössere Banken fallen damit gemäss Art. 2 Abs. 2 Organisationsreglement FINMA in die Kompetenz des Verwaltungsrates FINMA“ ( Hans Geiger , in: Zobl/Schwob/Geiger/Winzeler/Kaufmann/ Weber/Kramer [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Bank en und Sparkassen, 2015, Art. 4 N 28). Darüber hinaus finden sich – soweit ersichtlich – in der Rechtsprechung und Literatur keine Hinweise darauf, ob Eigenmittelverfügungen per se in den Kompetenzbereich des Verwaltungsrats der FINMA fallen oder nicht. Die Aufteilung der Kompetenzen zwischen dem Verwaltungsrat und der Geschäftsleitung ist – wie in der obigen Kommentarstelle bereits angetönt – auch im Organisationsreglement-FINMA geregelt. Entsprechend nennt das Organisationsreglement-FINMA als Geschäfte von grosser Tragweite insbesondere solche (a) mit erheblichen Folgen für den Finanzmarkt oder mit systemischer Bedeutung, welche sich bei einem oder mehreren Beauf- sichtigten manifestiert, (b) von besonderem öffentlichen Interesse, (c) die zu einer wesentlic hen Praxisbegründung oder –änderung führen, (d) mit hohem Haftungsrisiko für die FINMA oder mit nachhaltigen Auswirkungen auf die Reputation der FINMA sowie solche (e) die von mindestens drei Mitgliedern des Verwaltungsrats als „Geschäft von grosser Tragweite“ be- zeichnet werden (Art. 2 Abs. 3 Organisationsreglement-FINMA). Das Organisationsreglement-FINMA stellt betreffend dieser Kompe- tenzaufteilung eine Verwaltungsverordnung dar, mit welcher die Vorinstanz ihre Praxis für sich selbst kodifiziert und kommuniziert. Nach herrschender Ansicht sind Verwaltungsverordnungen keine Rechtsquellen des Verwal- tungsrechts, da sie keine Rechtsnormen enthalten und insbesondere keine Pflichten oder Rechte der Privaten statuieren. Gerichte sind nicht an Ver- waltungsverordnungen gebunden, berücksichtigen sie bei der Entscheid- findung freilich insoweit, als sie eine dem Einzelfall gerecht werdende Aus- legung der massgebenden Bestimmung zulassen (vgl. ULRICH HÄFELIN/ GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. B-5595/2016 Seite 15 2016, N 81 ff. mit weiteren Hinweisen; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrec ht, 4. Aufl. 2014, § 41 N 11 ff.). 1.6 Der Ausdruck „Geschäfte von grosser Tragweite“ in Art. 9 Abs. 1 Bst. b FINMAG ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, dessen Auslegung und An- wendung als Rechtsfrage grundsätzlich ohne Beschränkung der richterli- chen Kognition zu überprüfen ist (vgl. Urteile des BVGer B-4066/2010 vom 19. Mai 2011 E. 8.3.1 und B-5121/2011 vom 31. Mai 2012 E. 8.1.1). In Rechtspre chung und Doktrin ist anerkannt, dass eine Rechtsmitte- linstanz, die nach der gesetzlichen Ordnung mit freier Prüfung zu entschei- den hat, ihre Kognition einschränken darf, wenn die Natur der Streitsache dies sachlich rechtfertigt oder gebietet. Das ist regelmässig dann der Fall, wenn die Rechtsanwendung technische Probleme oder Fachfragen betrifft, zu deren Beantwortung und Gewichtung die verfügende Behörde auf Grund ihres Spezialwissens besser geeignet ist, oder wenn sich Ausle- gungsfragen stellen, welche die Verwaltungsbehörde auf Grund ihrer örtli- chen, sachlichen oder persönlichen Nähe sachgerechter zu beurteilen ver- mag als die Beschwerdeinstanz. Im Rahmen des sog. „technischen Ermes- sens“ darf der verfügenden Behörde bei der Beurteilung von ausgespro- chenen Fachfragen daher ein gewisser Ermessens- und Beurteilungsspiel- raum belassen werden, soweit sie die für den Entscheid wesentlichen Ge- sichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und um- fassend durchgeführt hat. Die Rechtsmittelinstanz weicht in derartigen Fäl- len nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz ab und stellt im Zwei- fel nicht ihre eigene Einschätzung an die Stelle der für die kohärente Kon- kretisierung und Anwendung des Gesetzes primär verantwortlichen Vor - instanz (vgl. BGE 135 II 384 E. 2.2.2; 135 II 296 E. 4.4.3; 131 II 680 E. 2.3.2 mit Hinweisen). Die FINMA ist eine Vorinstanz mit besonderem Sachver- stand und Beurteilungsnähe im vorerwähnten Sinne (vgl. Urteil e des BVGer B-19/2012 vom 27. November 2013 E. 8.3.5 und B-2091/2014 vom 23. März 2015 E. 4.2). Bezüglich der Frage, ob ein Geschäft von grosser Tragweite vorliegt , ist der FINMA daher ein gewisser fachtechnischer Beurteilungsspielraum ein- zuräumen (vgl. Urteil des BVGer B -19/2012 vom 27. November 2013 E. 9.3.6). B-5595/2016 Seite 16 1.7 Die Beschwerdeführerin stützt sich zur Begründung der „grossen Trag- weite“ auf das Organisationsreglement-FINMA ab. Namentlich sei die an- gefochtene Verfügung von systemischer Bedeutung, sie stelle eine we- sentliche Praxisbegründung dar und habe Auswirkungen für die Reputation der FINMA (Art. 2 Abs. 3 Bst. a, c und d Organisationsreglement-FINMA). 1.7.1 Die Beschwerdeführerin wird seit 2015 als systemrelevant eingestuft. Daraus kann entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin aber nicht ge- schlossen werden, dass den an sie gerichteten Verfügungen über zusätz- liche Eigenmittelanforderungen eine systemische Bedeutung zukomme. Die in E. 1.3 dargestellte Regelung der Eigenmittelunterlegung zeigt viel- mehr auf, dass Verfügungen über Eigenmittelanforderungen zur gewöhnli- chen operativen Tätigkeit der Vorinstanz zählen. Auf internationaler Ebene gibt die Basler Eigenkapitalvereinbarung in Säule 2 ein Aufsichtsverfahren vor, das es der Vorinstanz erlaubt, bei Bedarf zusätzliche Eigenmittelanfor- derungen aufzustellen. Davon erfasst sind auch die Zinsrisiken. Die vom Basler Ausschuss für Bankenaufsicht in diesem Zusammenhang im April 2016 erlassenen Standards hinsichtlich „Interest Rate Risk in the Banking Book“ erlauben ebenfalls, dass die Vorinstanz eine Bank zum Halten von zusätzlichen Eigenmitteln verpflichten kann. In der Schweiz gibt Art. 45 ERV vor, dass die Vorinstanz eine Bank unter besonderen Umständen im Einzelfall verpflichten kann, zusätzliche Eigenmittel zu halten. Auch diese Bestimmung zeigt auf, dass die Vorinstanz m it einer Verfügung über zu- sätzliche Eigenmittelanforderungen nur die Vorgaben des Verordnungsge- bers umsetzt. Es handelt sich um aufsichtsrechtliche Normen, deren Über- wachung die Vorinstanz sicherzustellen hat. Alleine diese „Erlaubnisnor- men“ geben keine ei ndeutigen Hinweise a uf die Frage der Tragweite bzw. der FINMA-internen Zuständigkeitsordnung. Trotzdem ist die Festle- gung zusätzlicher Eigenmittel unter Berücksichtigung der in den Dispositiv- Ziff. 1 -4 der angefochtenen Verfügung genannten spezifischen Kriterien (Eigenkapitalsensitivitätsquote aufgrund der geschätzten Zinsbindung) in- dividuell konkreter Natur sowie spezifisch auf die Beschwerdeführerin und ihre Eigenheiten zugeschnitten. So gesehen ist damit im Umfeld des Finanzmarktes Schweiz weder eine ausgesprochen beispielhafte noch eine strategische Bedeutung verbunden. Wie in der Botschaft und von mehreren Autoren ausgeführt wird (vgl. E. 1.5), hat eine Verfügung erst dann systemische Bedeutung, wenn damit ein strategischer Entscheid einhergeht. Die strategische Stossrich- tung im Bereich der Eigenmittelunterlegung wird jedoch weitgehend durch B-5595/2016 Seite 17 den Gesetz- bzw. Verordnungsgeber vorgegeben. Soweit der Vorinstanz noch Raum verbleibt, die Eigenmittelvorgaben strategisch auszurichten, hat sie Rundschreiben e rlassen. Die Rundschreiben der Vorinstanz wer- den durch den Verwaltungsrat beschlossen (Art. 9 Abs. 1 Bst. c FINMAG). Insbesondere ist auf das bereits erwähnte FINMA-RS 2011/2 „Eigenmittel- puffer und Kapitalplanung Banken“ hinzuweisen. Demnach ergreift die Vor- instanz Massnahmen, wenn sie zur Auffassung gelangt, die Eigenmittel- zielgrösse decke das Risikoprofil einer Bank nicht angemessen ab. Mit der Einführung des neuen Art. 131b ERV per 1. Juli 2016 ist zudem klargestellt, dass das FINMA-RS 2011/2 in Bezug auf Art. 45 ERV bei systemrelevanten Banken zur Anwendung gelangt. Damit ist der Freiraum der Vorinstanz mit- tels einer Verfügung über zusätzliche Eigenmittelanforderungen eine stra- tegische Stossrichtung vorgeben zu können auch bei systemrelevanten Banken praktisch ausgeschlossen. Eine Verfügung im Bereich der zusätz- lichen Eigenmittelanforderungen gibt lediglich der ERV und dem entspre- chenden FINMA-RS individuell-konkrete Verbindlichkeit. Der Verwaltungsrat hat in diesem Bereich ein Rundschreiben erlassen, das bereits eine strategische Stossrichtung vorgibt. Zudem wird den Autoren gefolgt, wonach die Kompetenz des Verwaltungsrats zum Erlass von Ver- fügungen zumindest eng auszulegen ist und sich beispielsweise auf Verfü- gungen betreffend Schliessung eines grösseren Instituts beschränken soll. Damit kann der Verwaltungsrat schwergewichtig Aufsichtsaufgaben wahr- nehmen. Die Auffassung von HANS GEIGER, Eigenmittelverfügungen be- treffend grössere Banken würden in die Kompetenz des Verwaltungsrats der Vorinstanz fallen, bezieht sich im Übrigen auf eine Auslegung von Art. 2 Abs. 2 des Organisationsreglement -FINMA und nicht auf Art. 9 Abs. 1 Bst. b FINMAG. Insofern besteht auch in dieser Hinsicht kein unlösbarer Widerspruch. Die Vorinstanz hat im vorliege nden Verfahren erstmals die Auslegung ihres eigenen Organisationsreglements in Bezug auf Verfügun- gen im Bereich von zusätzlichen Eigenmittelanforderungen dargelegt und ein Geschäft von grosser Tragweite verneint. Die Vorinstanz hat in ihrer Vernehmlassung in nicht zu beanstandender Weise ausgeführt, die laufende Sicherstellung der Einhaltung von Vor- schriften zur Ausübung einer Bankbewilligung stelle die Hauptaufgabe der FINMA dar. Neben der Einhaltung der Eigenmittelvorschriften habe die FINMA dabei im Rahmen der laufenden Aufsichtstätigkeit ebenso die Ein- haltung zahlreicher weiterer in den Finanzmarktgesetzen statuierter auf- sichtsrechtlicher Bestimmungen zu überwachen. Würde das Einschreiten B-5595/2016 Seite 18 der FINMA im Rahmen der angefochtenen Verfügung ein Verwaltungsrats- geschäft darstellen, müsste dies ebenfalls für zahlreiche andere Auf- sichtstätigkeiten gelten, was eine effiziente A ufsichtstätigkeit verunmögli- chen würde. Im Übrigen macht die Beschwerdeführerin nur noch geltend, die systemi- sche Bedeutung der angefochte nen Verfügung ergebe sich daraus, weil das Management der Zinsrisiken eine der zentralen Herausforderungen für Banken und deren Aufsicht darstelle. Das Argument wird jedoch nicht wei- ter substantiiert. Vor dem Hintergrund des oben Gesagten genügt daher die Anmerkung, dass sich aus einer zentralen Herausforderung nicht not- wendigerweise eine systemische und strategische Bedeutung einer Verfü- gung ableiten lässt. Nach dem Gesagten kommt der angefochtenen Verfügung keine systemi- sche Bedeutung zu. 1.7.2 Die Beschwerdeführerin ist ferner der Ansicht, die angefochtene Ver- fügung sei geeignet, eine wesentliche Praxis zu begründen. Sie sieht in der standardisierten Zinsbindungsdauer der angefochtenen Verfügung für nicht verfallende Einlagen einen Widerspruch zur im FINMA-RS 2008/6 ge- forderten Messung der Zinsbindung nach ökonomischen, empirischen Kri- terien. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Wie bereits dargelegt wurde, stellen das Risikomanagement einer Bank und die Eigenmittelunterlegung zwei verschiedene Regulierungsbereiche dar (vgl. E. 1.3.3). Die Forderung nach ökonomischen und empirischen Kriterien im Bereich des Risikoma- nagements einer Bank schliesst nicht aus, dass die Vorinstanz im Bereich der Säule 2 im Rahmen des Aufsichtsverfahren s zu Ermittlung der ange- messenen Eigenmittelunterlegung eine standardisierte Zinsbindungsdauer verwendet, die von der institutsintern gemessenen Dauer abweicht . Die Ausblendung der bankeigenen Annahmen zur Zinsbindungsdauer im Be- reich der Säule 2 stellt jedenfalls keine Begründung einer Praxis dar, son- dern ist durch internationale Standards so vorgegeben und in der Schweiz mittels ERV umgesetzt. Es ist daher entgegen der Ansicht der Beschwer- deführerin auch nicht relevant, dass das auf das Risikomanagement der Banken abzielende FINMA-RS 2008/6 „Zinsrisiken Banken“ keine Möglich- keit einer standardisierten Zinsbindungsdauer vorsieht. Die Vorinstanz stützt die gestellten zusätzlichen Eigenmittelanforderungen im Übrigen nicht auf Buchstabe d von Art. 45 ERV ab, sondern auf Buchstabe b. S ie B-5595/2016 Seite 19 begründet das Halten zusätzlicher Eigenmittel folgerichtig nicht mit der Qualität des Risikomanagements der Beschwerdeführerin, sondern mit der Höhe der eingegangenen Risiken. Wie bereits in der vorherigen Erwägung dargestellt wurde, stellt die ange- fochtene Verfügung eine individuelle Konkretisierung der Vorgaben im Be- reich der Eigenmittelunterlegung dar. Es verbleibt kein Freiraum, in dem die Vorinstanz eine wesentliche Praxis begründen könnte. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass bis heute zu den Eigenmittelanforde- rungen unter Säule 2 keine publizierte Praxis der Vorinstanz und der Ge- richte besteht. Die Praxis der Vorinstanz im Hinblick auf die zusätzlichen Eigenmittelanforderungen ergibt sich aus Art. 45 ERV bzw. wird in Ru nd- schreiben, insbesondere im FINMA-RS 2011/2, weitgehend vorgegeben. Die Vorinstanz hält überdies zu Recht fest, ihr Entscheid habe keine stra- tegische Bedeutung und keine grosse präjudizielle Wirkung, sei mithin also keine wesentliche Praxisbegründung. Sie habe die Beschwerdeführerin aufgrund der Zinsrisikosituation dazu verpflichtet , zusätzliche Eigenmittel zu halten. Damit regle sie im Rahmen der laufenden Aufsicht einzig die spezifischen Anforderungen an die Eigenmittelausstattung. Zusammenfassend begründet die angefochtene Verfügung keine wesent- liche Praxis der Vorinstanz. 1.7.3 Die Auswirkungen auf die Reputation der FINMA begründet die Be- schwerdeführerin damit, dass im vorliegenden Verfahren die Metho- denkompetenz der FINMA in einem zentralen Aufsichtsthema zur Debatte stehe. Dagegen bringt die Vorinstanz vor, Enforcementverfügungen hätten in der Regel sowohl für den einzelnen Beaufsichtigten als auch für die FINMA weitaus weitreichendere Konsequenzen. Zweifelsfrei stellen die Eigenmittelanforderungen einen zentralen Aspekt der Aufsicht der Vorinstanz dar. Doch selbst wenn die Methode der Vor - instanz im Rahmen der Säule 2 zur Bestimmung der zusätzlichen Eigen- mittel zu beanstanden wäre, ergäbe sich daraus nicht ein qualifiziertes Re- putationsrisiko für die FINMA . Wie aus den vorherigen Erwägungen er- sichtlich wird, handelt es sich beim verfügten Eigenmittelzuschlag um ei- nen gewöhnlichen Aspekt der laufenden Aufsicht. Eine strategische Bedeu- tung ist damit nicht verbunden. Damit hat die angefochtene Verfügung keine nachhaltigeren Auswirkungen auf die Reputation der Vorinstanz als beispielsweise eine Enforcementverfügung. B-5595/2016 Seite 20 1.7.4 Es bleibt somit dabei, dass es sich bei der angefochtenen Verfügung nicht um ein Geschäft von grosse r Tragweite gemäss Art. 9 Abs. 1 Bst. a FINMAG handelt. Demgemäss ist nicht zu beanstanden, dass die ange- fochtene Verfügung nicht durch den Verwaltungsrat der Vorinstanz erlas- sen wurde. Im Übrigen war die Vorinstanz zum Erlass der angefochtenen Verfügung funktionell und sachlich zuständig, was die Beschwerdeführerin auch gar nicht bestreitet. Die Zuständigkeit zum Erlass der angefochtenen Verfügung durch ein Mitglied der Geschäftsleitung ist daher zu bejahen. Die angefochtene Verfügung leidet nicht an einem Mangel. 1.8 Somit erweist sich die Rüge, die angefochtene Verfügung sei nichtig, als unbegründet. Zum einen liegt damit ein der Beschwerde unterliegendes Anfechtungsob- jekt vor. Zum andern ist das Hauptbege hren der Beschwerdeführerin, die Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung sei festzustellen (Ziff. 1), abzu- weisen. 1.9 Die übrigen Beschwerdevoraussetzungen bieten keine Schwierigkei- ten. Die Beschwerdeführerin als Adressatin der angefochtenen Verfügung ist durch diese berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Auf- hebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Sie ist daher zur Beschwer- deführung legitimiert. Die Eingabefrist sowie d ie Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und Art. 52 Abs. 1 VwVG), der Vertreter hat sich rechtsgenüglich durch schriftliche Vollmacht ausgewiesen (Art. 11 Abs. 2 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristge- recht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvorausset- zungen liegen ebenfalls vor, so dass auf die Beschwerde unter Berücksich- tigung der nachfolgenden Erwägung einzutreten ist. 1.10 Nicht einzutreten ist hingegen auf das Feststellungsbegehren, wo- nach für die Berechnung der Zinsrisiken auf die bankinternen Messungen der Zinsbindung abzustellen sei. Nach Art. 25 VwVG kann die in der Sache zuständige Behörde über den Bestand, den Nichtbestand oder den Um- fang öffentlichrechtlicher Rechte oder Pflichten von Amtes wegen oder auf Begehren eine Feststellungsverfügung treffen (Abs. 1). Dem Begehren um eine Feststellungsverfügung ist zu entsprechen, wenn der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse nachweist (Abs. 2). Indessen kann die Fest- stellungsverfügung nicht ab strakte, theoretische Rechtsfragen zum Ge- genstand haben, sondern nur konkrete Rechte oder Pflichten. Sie ist zu- dem nur zulässig, wenn das schutzwürdige Interesse nicht ebenso gut mit B-5595/2016 Seite 21 einer rechtsgestaltenden Verfügung gewahrt werden kann (vgl. BGE 126 II 300 E. 2c m.H.). Das Begehren der Beschwerdeführerin ist weder auf den Bestand oder Nichtbestand noch auf den Umfang einer Rechtsposition ge- richtet, sondern auf die Methode zur Berechnung der Zinsrisiken. Die Be- rechnungsmethode stellt aber eine abstrakte, t heoretische Rechtsfrage dar, die den Behörden nicht mit einem Feststellungsbegehren unterbreitet werden kann. Das Begehren ist unzulässig; insoweit ist auf die Be- schwerde nicht einzutreten. 2. 2.1 In formeller Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin die Verweigerung der Akteneinsicht. Die Vorinstanz stütze ihre Verfügung in entscheidenden Punkten auf einen sog. Benchmark-Ansatz. Dieser diene der Identifikation von Ausreisser-Instituten. Daneben stelle die Vorinstanz auch für die Ka- librierung des Eigenmittelzuschlags – also die quantitative Festlegung der Eigenmittel, die eine Bank gestützt auf Art. 45 ERV zusätzlich zu halten habe – auf standardisierte Zinsbindungen ab. Wie die Vorinstanz selber feststelle, seien Benchmark und standardisierte Vorgaben zentrale Arbeits- instrumente im Rahmen der Prozesse gemäss Art. 45 ERV. Die Vorinstanz liefere zwar einige verstreute Informationen über den Benchmark-Ansatz, gesamthaft bleibe dieser jedoch eine „black box“. Die Beschwerdeführerin sei (selbstverständlich) nicht an Einze ldaten von an- deren Banken interessiert. Um ihren Anspruch auf rechtliches Gehör effek- tiv wahrnehmen zu könne, verlange sie nur, aber immerhin, eine nachvoll- ziehbare Beschreibung der von der Vorinstanz verwendeten Methodologie mit dazugehörigen Formeln, Parametern und Annahmen. In ihrer Replik vom 31. Januar 2017 präzisiert die Beschwerdeführerin, die grundlegenden Modellannahmen des Benchmark -Ansatzes seien ihr in- zwischen aufgrund der Angaben der Vorinstanz und des Austausches mit anderen betroffenen Banken weitgehend bekannt. Nach wie vor offen bleibe die Methodik des Benchmark-Ansatzes. 2.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfas- sung der Schweizerischen Eidgen ossenschaft vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) umfasst als Mitwirkungsrecht all jene Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann (vgl. BGE 135 II 286 E. 5.1). Die von einer Ver-B-5595/2016 Seite 22 fügung betroffene Person hat insbesondere das Re cht, zu den wesentli- chen Punkten Stellung nehmen zu können, bevor der Entscheid gefällt wird; dazu muss sie vorweg Einsicht in die massgeblichen Akten nehmen können (vgl. BGE 132 II 485 E. 3.2). Der Anspruch auf Akteneinsicht wird auf Gesetzesebene für das Bundes- verwaltungsverfahren in den Art. 26 ff. VwVG konkretisiert. Nach Art. 26 Abs. 1 VwVG hat jede Partei Anspruch darauf, in ihrer Sache die Verfah- rensunterlagen am Sitz der verfügenden Behörde einzusehen. Die Be- hörde darf die Einsichtnahme in die Akten nur verweigern, wenn u.a. we- sentliche öffentliche Interessen des Bundes oder der Kantone die Geheim- haltung erfordern (Art. 27 Abs. 1 Bst. a VwVG). So wird eine Beschränkung der Akteneinsicht unter Berufung auf den Schutz des öff entlichen Interes- ses an funktionsfähigen staatlichen Institutionen, wie die FINMA eine ist , als zulässig angesehen (vgl. STEPHAN C. BRUNNER, in: Auer/Müller/Schind- ler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, Art. 27 N 23 f.). Die Akteneinsicht kann auch verwei- gert werden, wenn das Interesse einer noch nicht abgeschlossenen amtli- chen Untersuchung es erfordert (Art. 27 Abs. 1 Bst. c VwVG). Irrelevant ist dabei, ob es sich um dasselbe Verfahren handelt, im Rahmen dessen Ak- teneinsicht verlangt wird, oder ob es um andere, noch nicht abgeschlos- sene Untersuchungen geht ( vgl. BERNHARD WALDMANN/MAGNUS OESCH- GER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungs- verfahrensgesetz [VwVG], 2. Aufl. 2016, Art. 27 N 21). Nicht jedes entgegenstehende öffentliche (oder private [vgl. Art. 27 Abs. 1 Bst. b VwVG]) Interesse rechtfertigt die Verweigerung oder Einschränkung der Akteneinsicht: Es ist Aufgabe der Verwaltungsbehörde oder im Streitfall des Richters, im Einzelfall abzuwägen, ob ein konkretes Geheimhaltungs- interesse das grundsätzlich (ebenfalls) wesentliche Interesse an der Akten- einsicht überwiegt. Es wäre unzulässig, bestimmte Kategorien von Doku- menten generell von der Akteneinsicht auszunehmen. Die sorgfältige und umfassende Abwägung und Bewertung der im Konflikt stehenden Interes- sen ist dabei nach pflichtgemässem Ermessen und unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips vorzunehmen ( vgl. BGE 115 V 297 E. 2c ff.; BRUNNER, a.a.O., Art. 27 N 9 ff.). 2.3 In der angefochtenen Verfügung hat die Vorinstanz dargelegt, von wel- chen Überlegungen sie sich hatte leiten lassen: B-5595/2016 Seite 23 Das Zinsdifferenzgeschäft bringe inhärent Zinsänderungsrisiken mit sich. Diese entstünden insbesondere aufgrund einer ungleichen Zin sbindung der Produkte auf der Aktiv- und Passivseite der Bilanz. Eine Zinsänderung hätte einerseits direkte Effekte auf den Zinsertrag. Andererseits würden sich bei einer Zinsänderung potentielle Wertveränderungen im Eigenkapi- tal ergeben, da die abgezinsten Cashflows der Zinsprodukte auf der Aktiv- und Passivseite aufgrund abweichender Zinsbindungen unterschiedlich auf eine Zinsänderung reagierten. Die relative Veränderung des Eigenka- pitals unter einer positiven oder negativen Zinsverschiebung heisse Eigen- kapitalsensitivität. Das Zinsrisiko entspreche dem potentiellen Rückgang des Eigenkapitals. Für die Risikobeurteilung von Produkten mit unbestimmter Zinsbindung müssten die Finanzinstitute entsprechende Parameterschätzungen vor- nehmen (sog. Replikationen). Die Replikationsannahmen beruhten in der Regel auf historischen Datenreihen, Szenarioanalysen und Expertenmei- nungen. Bei der Überwachung von Zinsrisiken im Bankenbuch und der Identifikation von auffälligen Instituten stütze sich die Vorinstanz auf die vom Basler Aus- schuss für Bankenaufsicht definierten Prinzipien „ Principles for the Ma- nagement and Supervision of Interest Rate Risk“ von Juli 2004. Insbeson- dere orientiere sie sich an der Definition von Ausreisser-Instituten gemäss Rz 84. Als Ausreisser würde n Institute mit einer Eigenkapital sensitivität grösser als 20 % bei einer Parallelverschi ebung der Marktzinskurve um +/- 200 Basispunkte (bzw. 10 % Sensitivität bei einem +/- 100-Basispunkte- Zinsshift) gelten. Die FINMA wende in der Praxis einen Benchmark-Ansatz an, der sich auf ein standardisiertes Set von sechs Kennzahlen abstütze. Die Vergleichs- gruppe für den Benchmark -Ansatz bestehe aus sämtlichen hinsichtlich Zinsrisiken meldepflichtigen Banken in der Schweiz. Die Eigenka pitalsen- sitivität unter einer angenommenen Parallelverschiebung der Zinskurve um +/- 100 Basispunkte diene als Basis für die Analyse, wobei für die sechs Kennzahlen insbesondere unterschiedliche Replikationsmassnahmen (bankeigene Annahmen, durchschnittliche Annahmen des Bankenmarkts, FINMA-Vorgaben usw.) unterstellt würden. Dieser Benchmark -Ansatz sei ein zentrales Arbeitsinstrument der Vorinstanz zur Ermittlung von Instituten mit Auffälligkeiten. Als auffällig identifizierte Institute würden durch die FINMA hinsichtlich der Notwendigkeit eines allfälligen Eigenmittelzuschla- ges nach Art. 45 ERV im Einzelfall überprüft. Die Vorinstanz verlange bei B-5595/2016 Seite 24 Ausreisser-Instituten in der Regel weitere Eigenmittel für die zusätzlich ein- gegangenen Zinsrisiken. Hiervon seie n zurzeit einige Banken betroffen. Um welche Institute es sich handle, sei nicht erheblich. Die im Benchmark-Ansatz verwendeten Kennzahlen identifizierten die Be- schwerdeführerin eindeutig als auffälliges Institut. Für die Kennzahl „Eigen- kapitalsensitivität unter einer pauschal unterstellten Zinsbindung“, welche die FINMA im Einzelfall auch für die Kalibrierung eines Eigenmittelzu- schlags verwende, ergebe die Berechnung für die Beschwerdeführerin per 31. März 2016 einen Wert von [u %]. Die Bank mit dem nächsttieferen Wert habe zum gleichen Stichtag einen Wert von [v %] gehabt. Die Kalibrierung des Eigenmittelzuschlags erfolge auf Basis der gemäss SNB Zinsrisikomeldung errechneten Eigenkapital sensitivität unter einem parallelen Zinsschock um +/- 100 Basispunkte, wobei das jeweils ungüns- tigere Resultat zum Tragen komme. Für variabel verzinsliche Produkte würden zur Kalibrierung des Eigenmittelzuschlags standardisierte Zinsbin- dungen unterstellt, wobei sich die Positionskategorien an der Struktur der Zinsrisikomeldung orientierten. So betrage die unterstellte Zinsbindung für Forderungen auf Sicht 1 Tag, diejenige für Verbindlichkeiten auf Sicht und Forderungen gegenüber Kunden 15 Tage, und schliesslich Hypothekarfor- derungen und Verpflichtungen aus Kundeneinlagen (k ündbar aber n icht übertragbar; Spargelder) 1.5 Jahre. Die vorgegebenen Zinsbindungen wür- den FINMA-intern mittels historischer Zeitreihenanalyse hergeleitet. Dabei entspreche die Zinsbindungsdauer für Spargelder von 1. 5 Jahren der durchschnittlichen Zinsbin dungsdauer aller Spargelder im Bankenmarkt zwischen 2005 und 2015. Die Zinsbindungsdauer für Verpflichtungen auf Sicht von 15 Tagen basiere auf der Experteneinschätzung der FINMA aus dem Jahre 2005. Die Vorinstanz hält weiter fest, dass für regulatorische Zwecke die Mes- sung der Eigenkapitalsensitivität der Sichtgelder bei der Beschwerdeführe- rin auf der durchschnittlichen Zinsbindung der übrigen Passivgelder mit un- bestimmter Zinsbindung (sprich Spargelder ) abgestellt werden solle, d.h. 1.5 Jahre anstatt 15 Tage. Aus Konsistenzgründen zum Bewilligungs- verfahren werde zusätzlich die Zinsbindungsdauer von Sicht- und Spargel- dern zu Gunsten der Beschwerdeführerin bei zwei Jahren belassen. Der Umfang der zusätzlichen Eigenmittel orientiere sich grundsätzlich an der aus einem Zinsschock berechneten Eigenkapitalsensitivität. Die anre-B-5595/2016 Seite 25 chenbaren Eigenmittel hätten per 31. Dezember 2015 Fr. 5'433 Mio. betra- gen. Die gemäss Basler Standard s empfohlene und in der FINMA -Praxis angewendete 10 %-Schwelle würde folglich bei einer kalkulatorischen Ei- genkapitalsensitivität von Fr. 543 Mio. überschritten. Zur Abfederung des schlagenden Effekts werde der Umfang der zusätzlich zu haltenden Eigen- mittel ab Überschreitung der 10 %-Schwelle in einem ersten Schritt auf Fr. 270 Mio. und ab Überschreitung de r 15 %-Schwelle auf Fr. 540 Mio. festgelegt. In ihrer Vernehmlassung führt die Vorinstanz weiter aus, die Offenlegung von Detailangaben zum Benchmark -Ansatz stünden überwiegende Auf- sichtsinteressen entgegen. Der Benchmark-Ansatz sei ein internes Arbeits- instrument der FINMA zur Identifikation von auffälligen Instituten in Bezug auf deren Zinsrisikoexpositio n. Die Details des Ansatzes, insbesondere einzelne Kennzahlen, seien nicht Inhalt der Verfahrensakten, sondern dienten der FINMA dazu, intern die Banken anhand objektiver Kriterien in Bezug auf deren Zinsrisiken zu vergleichen. Es sei eine Aussenbetrach- tung, die nicht auf institutseigene Berechnungen und Annahmen abstelle. Würden die ihrer Methode zugrundeliegenden Kennzahlen veröffentlicht, würde dies für die Institute Anreiz schaffen, die möglichen Zinsrisiken ba- sierend auf dem FINMA-Ansatz auszuschöpfen. Die Kalibrierung des Zinsrisikozuschlags auf der Basis einer pauschalen Zinsbindungsdauer von zwei Jahren für Produkte mit variablem Zins sei der Beschwerdeführerin bereits im Rahmen eines ihr im September 2011 zugestellten Memorandums erläutert worden. Weiter sei die FINMA auch in der Bewilligungsverfügung ausdrücklich von einer Zinsbindungsdauer von zwei Jahren ausgegangen. Insgesamt sei die Zinsrisikoexposition der Beschwerdeführerin immer wie- der Gegenstand des Aufsichtsdialogs gewesen, weshalb die Behauptung, die Kalibrierung und/oder die unterstellte Zinsbindungsdauer könne nicht nachvollzogen werden, jeglicher Grundlage entbehre. 2.4 Auf der einen Seite hat die Vorinstanz eine Gefährdung der öffentlichen Interessen des Bundes durch die Gewährung einer vertieften Einsicht in die Methodik des Benchmark-Ansatzes mit dazugehörigen Formeln, Para- metern und Annahmen plausibel dargelegt. Die Vorinstanz benötigt im Rahmen einer objektiven Aussenbetrachtung ein Instrument, um die Ban- ken in Bezug auf deren Zinsris iken vergleichen zu können. Damit sollen B-5595/2016 Seite 26 Ausreisser-Institute identifiziert werden, um anschliessend allenfalls zu- sätzliche Eigenmittel verlangen zu können. Die Ansicht der Vorinstanz in Bezug auf das öffentliche Interesse ist über- zeugend. Wäre das method ische Vorgehen der Vorinstanz im Detail be- kannt, hätten die Institute Anreiz, die möglichen Zinsrisiken basierend auf dem Benchmark-Ansatz der Vorinstanz auszuschöpfen. Zudem könnte die Vorinstanz ihre Aufsicht im Rahmen der Säule 2 nicht mehr im gleichen Masse wahrnehmen und ihre Funktionsfähigkeit wäre insoweit zumindest eingeschränkt. Insgesamt legt sie plausibel dar, dass die Offenlegung ihrer Methodik im Detail ihre Aufsichtstätigkeit gefährden würde. Davon betrof- fen wären auch laufende und zukünftige Aufsichtsverfahren gegenüber an- deren Banken. Zudem widerspräche die Möglichkeit, dass Banken Zinsri- siken ausschöpfen könnten, den Zielen der angemessen en Begrenzung von Risiken und der angemessenen Eigenmittelunterlegung (Art. 1 Abs. 1 ERV). Damit bestünde auch eine Gefahr, die Regelungszwecke des Finanzmarktgesetzes gemäss Art. 5 FINMAG – die Sicherstellung der Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte (Funktionsschutz) einerseits bzw. die Gewährleistung des Schutzes der Gläubiger, der Anleger und der Versi- cherten andererseits (Individualschutz) – nicht sicherstellen zu können. Auf der anderen Seite steht das Interesse der Beschwerdeführerin, den der angefochtenen Verfügung zu Grunde liegenden Benchmark-Ansatz im De- tail mit dazugehörigen Formeln, Parametern und Annahmen zu kennen. Das Interesse der Beschwerdeführerin wird in der Hinsicht relativiert, als dass die Vorinstanz die grundlegenden Mechanismen des Benchmark-An- satzes und die Annahme einer Zinsbindungsdauer von zwei Jahren offen gelegt hat. Insbesondere hat sie in der Begründung der angefochtenen Verfügung erläutert, die Zinsbindungsdauer für Sicht- und Spargelder von zwei Jahren sei zu Gunsten der Beschwerdeführ erin angenommen wor- den. Die Vorinstanz führt zudem aus, für die Kennzahl „Eigenkapitalsensi- tivität unter einer pauschal unterstellten Zinsbindung“ würden die Berech- nungen für die Beschwerdeführerin per 31. März 2016 einen Wert von [u %] ergeben, wobei der nächsttiefere Wert einer Bank [v %] sei. Hinzuweisen ist auch auf das der Beschwerdeführerin im September 2011 zugestellte Memorandum, auf den Unterstellungsprozess und auf den zwi- schen den Parteien geführten Aufsichtsdialog. In allen drei Phasen wurde B-5595/2016 Seite 27 der Benchmark-Ansatz bzw. die standardisierte Zinsbindungsdauer thema- tisiert. Die Ausführungen sind insofern auch in Bezug auf den Sachverhalt von Bedeutung. So wurde im Memorandum von 2011 der Beschwerdeführerin die Kalibrie- rung des Zinsrisikozuschlags auf der Basis einer pauschalen Zi nsbin- dungsdauer von zwei Jahren für Produkte mit variablem Zins bereits erläu- tert (Vorakten, 1 p. 046 ff.). Es wird ausgeführt: „Die von der FINMA vorgenommene Analyse des Zinsänderungsrisikos bei PostFinance ergibt, dass die Replikationsdauer der Sicht - und Spar- gelder (Passivseite der Bilanz) bei PostFinance deutlich länger gewählt ist als bei entsprechenden Replikationsportfolien von Retailbanken mit ver- gleichbarer Kundenstruktur. Unter Ausblendung der institutsspezifischen Replikationsannahmen, und einer Einstellung aller Passivgelder im zwei- jährigen Laufzeitband (und unveränderter Anlagestruktur auf der Aktiv- seite), beträgt die Barwertsensitivität bei PostFinance bei einer parallelen Verschiebung der Zinskurve um 100 Basispunkte CHF 1,47 Mia. (Stichtag 30. Juni 2011). Bei einer angenommenen Eigenmittelausstattung von CHF 4 Mia. ergibt dies einen Barwerteffekt von 37 %. Der entsprechende Wert bei Retailbanken liegt durchschnittlich unter 10 %. […] Gemäss Art. 34 Abs. 3 [entspricht dem aktuell geltenden Art. 45 ERV] kann die FINMA unter besonderen Umständen von einzelnen Banken zu- sätzliche Eigenmittel verlangen, namentlich wenn die erforderlichen Ei- genmittel im Verhältnis zu den Geschäftsaktivitäten und eingegangenen Risiken keine ausreichende Sicherstell ung gewährleisten. Diese zusätzli- chen Eigenmittel sind unabhängig vom pauschalen Eigenmittelpuffer unter Säule 2 (FINMA-RS 2011/2) bereitzustellen. […] Zinsrisiken im Bankenbuch werden unter Säule 1 der Eigenmittelanforde- rungen nicht berücksichtigt. Es han delt sich somit um einen klassischen Risikobereich, der unter der Säule 2 abzudecken ist. Die FINMA hat mit Schreiben vom 31. Mai 2011 zudem festgehalten, dass sie die PostFinance erst dann als unterstellungsfähig qualifiziert, wenn der Barwerteffekt eines standardisierten Zinsschocks unter 25 % zu liegen kommt. […] Die Höhe des Eigenmittelzuschlags hängt direkt von der kalkulatorischen Zinssensitivität ab. Die Kennzahl ist folgendermassen festgelegt: B-5595/2016 Seite 28 Die Zinssensitivität ist definiert als die Barwert -Sensitivität im Verhältnis zum anrechenbaren Eigenkapital bei ein em parallelen Zinsschock um +/- 100 Basispunkte. Die Sensitivitäten einzelner Währungen werden ad- diert, wobei für jede Währung der jeweils ungünstigere Zinsschock zur An- wendung kommt. Variable Pro dukte werden mit einer fixen Duration von 2 Jahren repliziert. Die Datenbasis hierzu sind die Cash -Flows aus der Zinsrisikomeldung ZUR001/ZR101, welche viertel - bzw. halbjährlich via die SNB an die FINMA einzureichen ist. […] Die Unterschreitung der Obergrenze für die Zinsrisiken von 25 % der an- rechenbaren Eigenmittel lässt sich durch eine Verkürzung der Aktiv-Dura- tion mittels Anpassung der Replikationsstrategie oder aber vollumfänglich durch eine Erhöhung der anrechenbaren Eigenmittel erreichen. Die Kalib- rierung des Eigenmittelzuschlags berücksichtigt den Umstand, dass mit dem Einschuss von zusätzlichem Kapital die relative Zins sensitivität ver- ringert wird. […] Aufgrund der vorliegenden Informationen und unter Berücksichtigung der laufenden Geschäftsentwicklung wird der Eigenmittelbedarf unter Säule 1 zum voraussichtlichen Zeitpunkt der Ausgliederung (1. Januar 2013) un- gefähr CHF 2.2 Mia. betragen. Der pauschale Säule 2 Zuschlag beträgt 80 %, also [1].76 Mia., was zu geschätzten total erforderlichen Eigenmittel ohne Zinsrisikozuschlag von CHF 3.96 Mia. führt. […] Der Eigenmittelzuschlag ist als dynamische Grösse zu verstehen und kann sich insbesondere bei Anpassungen der Geschäftsaktivität und der gewählten Replikationsstrategie verändern. […].“ Auch im Unterstellungsprozess war das Management der Zinsrisiken be- reits ein wichtiges Thema ( vgl. Vorakten, 1 p. 359) . In der den Unterstel- lungsprozess abschliessenden Verfügung betreffend Erteilung einer Bewil- ligung als Bank und Effektenhändler vom 6. Dezember 2 012 wird sodann Folgendes ausgeführt: „Grundlegend für das Geschäftsmodell der Gesuchstellerin sind die aus der Fristentransformation erwirtschafteten Zinserträge. In der Vergangen- heit ging die Gesuchstellerin Zinsänderungsrisiken in einem Ausmass ein, das die FINMA bei einem von ihr überwachten In stitut nicht akzeptieren kann. Die FINMA erteilt der Gesuchstellerin die Bewilligung unter der Be-B-5595/2016 Seite 29 dingung, dass eine Obergrenze für die Eigenmittel sensitivität (Barwertef- fekt) von 25 % bei einer vorgegebenen Durati on von zwei Jahren der va- riablen Kundenprodukte der PF AG bei einer Parallelver schiebung der Zinskurve von +/ - 100 Basispunkten nicht überschritten wird. Die FINMA analysiert in ihrer Aufsichtspraxis entlang verschiedener Kriterien die ak- tuellen Zinsrisikoexpositionen der Banken. Erachtet sie die eingegange- nen Zinsrisiken als zu hoch, erhebt sie als eine der möglichen Massnah- men zur Risikobegrenzung einen Eigenmittelzuschlag. Gemäss ihrer Pra- xis prüft die FINMA ab einer Eigenkapitalsensitivität von 10 % institutsspe- zifisch die Erhebung eines Zuschlags. Die Höhe des Zuschlags bestimmt sich durch die Höhe der absoluten und der relativen Sensitivität. Bei der ausgewiesenen relativen Eigenkapital sensitivität der PF AG von 7.7 % per 30. September 2012 ergäben sic h aus Zinsänderungsrisiken keine weiteren Eigenmittelerfordernisse. Um sich hinsichtlich des Aus- masses der Fristentransformation und des damit verbundenen Ertragspo- tentials nicht zu stark zu binden, stellt die Gesuchstellerin über die Erfül- lung der Eigenmittelzielgrösse von CHF 3.6 Mrd. hinaus mit CHF rund 4.6 Mrd. gleichwohl deutlich mehr Eigenmittel bereit. Ausgehend von einer vollständigen Allokation der Eigenmittel legt sie unter Ausblendung der Sensitivitätsgrenze von 10 % eine Obergrenze für die relative Barwertsen- sitivität des Eigenkapitals von 15 % fest. Die vorgesehene Limite berück- sichtigt dabei einen Volumenabfluss von CHF 15 Mia. Die PF AG könnte bis zu dieser Grenze einen allfälligen durch die FINMA verlangten Eigen- mittelzuschlag tragen. Die Sensitivitätsgrenze von 15 % ist vergleichs- weise hoch, aber unter dem bestehenden Geschäftsmodell nachvollzieh- bar“ (Vorakten, 1 p. 062 ff.). Im Bericht vom 27. Juni 2014 zum Supervisory Review „Zinsänderungsri- siken“ stellte die Vorinstanz zudem fest: „Die Gesamtbilanzsteuerung, insbesondere die Überwachung der Global- limite gemäss Risikopolitik des Verwaltungsrats erfolgt zur Zeit anhand ex- terner Vorgaben aus dem Unterstellungsverfahren („2-Jahres-Durations“). PostFinance sollte die Zinsrisikosteuerung zukünf tig mittels ökonomisch ermittelter Kenngrössen umsetzen“ (Vorakten, 1 p. 102). In einer Email der Beschwerdeführerin an die Vorinstanz vom 17. März 2015 wird festgehalten: „Wir bestätigen Ihnen, dass im Oktober 2014 im ÜIK-Report eine EK-Sen- sitivität von -8.1 % gemessen wurde, wobei für nicht-verfallende Kunden- einlagen eine 2 Jahres Durations-Annahme gemacht wurde. […]. Seit Anfang 2015 verwendet die PF ausschliesslich die ökonomische Rep- likation für die Steuerung und Limitierung des statischen Zinsrisikos und B-5595/2016 Seite 30 geht davon aus, dass ein allfälliger Kapitalzuschlag basierend auf der öko- nomischen Replikation und der daraus resultierenden Zins sensitivität des EK verfügt würde“ (Vorakten, 1 p. 122). In der Antwortemail der Vorinstanz nimmt diese wie folgt Stellung: „Wir stellten im Supervisory Review 2014 fest, dass die durch den Verwal- tungsrat initiierte Gesamtbilanzsteuerung mittels einer Globallimite auf der regulatorischen Vorgabe aus der Unterstellungsverfügung, der sogenann- ten 2-Jahres Duration, beruht. Wir empfahlen im Bericht zum Supervisory Review, die Bewirtschaftung der Zinsrisiken zukünftig mittels ökonomisch ermittelter Kennzahlen umzusetzen. Die mittels eigener Replikation ermit- telten Cash-Flows sollen zudem für die internen Kontrollen und Erstellung der Zinsrisikomeldung massgebend sein. Sie bestätigten und dokumen- tierten die Umsetzung der entsprechenden Empfehlung […]. Wir weisen in diesem Zusammenhang darauf hin, dass für den Entscheid hinsichtlich eines allfälligen Kapitalzuschlags nicht nur die ökonomische Replikation und die daraus resultierende Zins sensitivität des Eigenkapitals massge- bend sein würden. Mit einem ökonomischen Ansatz wür den allfällige Mo- dellrisiken, über welche wir ja insbesondere bei den Zahlungsverkehrspro- dukten einen Diskurs führen, ausgeblendet“ (Vorakten, 1 p. 144). Als Reaktion darauf weist die Beschwerdeführerin im Schreiben vom 1. Ap- ril 2015 an die Vorinstanz auf die aus ihrer Sicht bestehende Diskrepanz zwischen der zweijährigen Zinsbindungsdauer und der durch die Vor - instanz im Supervisory Review vorgegebenen ökonomischen Ermittlung von Kenngrössen hin: „Der durch die FINMA […] gemachte Hinweis, die PostFinance A G solle sich bei allfälligen Richtungsentscheidungen, mangels weitergehender Kennzahlen, weiterhin an der in der Unterstellungsverfügung dargelegten Methodik zur Abbildung des Zinsrisikos variabler Passivprodukte orientie- ren („2-Jahres-Duration“), steht aus unserer Sicht im Widerspruch zu der im Jahr 2014 im Supervisory Review gemachten Empfehlung zur Nutzung der ökonomischen Replikationsannahmen für die Messung, Steuerung und das Reporting dieser Risikokategorie“ (Vorakten, 1 p. 149). Im Antwortschreiben der Vorinstanz vom 1. Juli 2015 führt diese aus: „Im Zusammenhang mit der Messung der Zinsrisikoexposition möchten wir unterstreichen, dass sich die Forderung nach einer bankeigenen (öko- nomischen) Replikation des Kapitals mit unbestimmter Zinsbindung eine (regulatorische) Aussenbetrachtung unter Ausblend ung von Bankannah- men nicht widersprechen. Mit der Unterdrückung inhärenter Modellrisiken und allfälliger Modellanpassungen wird eine zusätzliche Validierung der Zinsrisikoposition bei den einzelnen Banken sowie ein Quervergleich zwi- schen den Banken ermöglicht“ (Vorakten, 1 p. 247). B-5595/2016 Seite 31 Insgesamt kann aus dem Memorandum, dem Unterstellungsprozess und dem Aufsichtsdialog geschlossen werden, dass die Beschwerdeführerin immer imstande gewesen ist, den Benchmark -Ansatz der Vorinstanz bzw. die Kalibr ierung des Eigen mittelzuschlags anhand einer Zinsbin- dungsdauer von zwei Jahren in den Grundzügen nachzuvollziehen. Von einer „black box“ kann nicht die Rede sein. Die weiteren Verfahrensakten bestätigen dies ebenfalls. So hält auch die Prüfgesellschaft in ihrem Bericht über die aufsichtsrechtliche Basisprüfung der PostFinance AG für das Geschäftsjahr 2013 fest: „Im Berichtsjahr wurde zur Quantifizierung [der Eigenkapitalsensitivität] für die variablen Kundengelder der PF eine durchschnittliche Duration von zwei Jahren unterstellt und auf Basis einer Parallelverschiebung der Zins- kurve von +/- 100 Basispunkten die Marktwertveränderung des Eigenka- pitals […] bestimmt. Ab dem 1. Januar 2014 wird die EK -Sensitivität zu- sätzlich mittels ökonomischer Replikation der Einlagen bestimmt“ (Vorak- ten, 1 p. 087). Dass sich die Beschwerdeführerin bewusst war, dass die zweijährige Zins- bindungsdauer inskünftig bei der Bestimmung des EK -Zuschlags eine Rolle spielen könnte, zeigt eine interne Präsentation betreffend Bestim- mung der Replikationsportfolien von Juni 2015. Zur Ausgangslage wird festgehalten: „Die FINMA schliesst nicht aus, dass inskünftig bei der Bestimmung des EK-Zuschlags die 2 % Duration-Annahme wieder eine Rolle spielen könnte; als ‚eines von vielen Kriterien‘“ (Vorakten, 1 p. 167). Zusammenfassend war es der Beschwerdeführerin auch ohne Kenntnis der zur Methodik gehörenden Formeln, Parametern und Annahmen mög- lich, die Überlegungen der Vorinstanz zu verstehen und basierend darauf Entscheidungen zu treffen. Schliesslich ist auch darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführerin in der Replik selber einräumt, die grundlegenden Modellannahmen des Benchmark -Ansatzes seien ihr bekannt. Sodann identifiziert sie die unterschiedlichen Annahmen betreffend Zinsbindungs- dauer als Grund für die abweichende Einschätzung der Zinsrisiken. 2.5 Die Interessenabwägung führt somit zum Resultat, dass die Geheim- haltungsinteressen der Vorinstanz betreffend der zur Methodik gehörenden Formeln, Parametern und Annahmen überwiegen. Es reicht aus, dass der Beschwerdeführerin die grundlegenden Modellannahmen des Benchmark- Ansatzes bekannt sind und die Zinsbindungsdauer von zwei Jahren schon B-5595/2016 Seite 32 seit vielen Jahren von der Vorinstanz kommuniziert wird . Inwiefern eine vertiefte Kenntnis der zur Methodik gehörenden Formeln, Parametern und Annahmen notwendig gewesen wäre, um im vorliegenden Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen zu können, ist nicht naheliegend und wird aus den Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht ersichtlich. Die Eruierung der Ausreisser -Banken beinhaltet ja nicht die Beurteilung und Anordnung der nötigen zusätzlichen Eigenmittel bzw. deren Berech- nung. Es besteht kein schutzwürdiges Interesse, diese Eruierung bzw. die Methodik hierzu zu kennen. Es genügt die Überprüfbarkeit, dass objektive Kriterien unter Wahrung des Rechtsgleichheitsgebotes eingehalten wer- den. Das Recht der Beschwerdeführerin auf Akteneinsicht wurde nach dem Ge- sagten nicht verletzt. 3. Die Aufhebung der angefochtenen Verfügung begründet die Beschwerde- führerin ferner mit dem Argument, die Tat bestandvoraussetzungen von Art. 45 ERV seien nicht erfüllt. Zudem macht die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang geltend, die angefochtene Verfügung genüge den Anforderungen an eine rechtsgenügende Begründung nicht. 3.1 3.1.1 Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 29 ff. VwVG) ergibt sich die Pflicht der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass die betroffene Person erkennen kann, warum die Behörde in einem bestimmten Sinn ent- schieden hat, sodass sie den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht an- fechten kann (vgl. BGE 133 III 439 E. 3.3). Je grösser der Spielraum, wel- cher der Behörde infolge Ermessens oder unbestimmter Rech tsbegriffe eingeräumt ist, und je stärker ein Entscheid in die individuellen Rechte ein- greift, desto höhere Anforderungen sind an die Begründung eines Ent- scheids zu stellen (vgl. BGE 112 Ia 107 E. 2b). 3.1.2 Gemäss Art. 45 Bst. b ERV kann die Vorinstanz die Banken unter besonderen Umständen im Einzelfall zum Halten von zusätzlichen Eigen- mitteln verpflichten, wenn die Mindesteigenmittel nach Art. 42 ERV und der Eigenmittelpuffer nach Art. 43 ERV im Verhältnis zu den eingegangenen Risiken keine ausreichende Sicherheit gewährleisten. B-5595/2016 Seite 33 Vorausgesetzt sind also „besondere Umstände im Einzelfall“ und dass die bestehenden Eigenmittel im Verhältnis zu den eingegangen en Risiken „keine ausreichende Sicherheit“ gewährleisten. Es handelt sich um unbe- stimmte Rechtsbegriffe, bei deren Beurteilung der Vorinstanz ein fachtech- nischer Ermessensspielraum einzuräumen ist (vgl. E. 1.6). Der im vorliegenden Verfahren anwendbare und bereits mehrfach er- wähnte Art. 4 5 ERV kam durch Stre ichung der Absätze 1 -3 des aArt. 45 ERV bzw. Bestehenlassen von Abs. 4 des aArt. 45 ERV zustande. Im Entwurf vom heute geltenden Art. 45 ERV hiess es noch: „Die FINMA kann die Ba nken im Einzelfall verpflichten […]“. Die „besonderen Um- stände“, die im aArt.4 5 Abs. 4 ERV enthalte n waren, wurden im Entwurf zunächst nicht mehr erwähnt. Im zur Anhörungseinladung gehörenden Ent- wurf des „Erläuterungsberichts zu Änderungen der Eigenmittelverordnung und der Bankenverordnung (Eigenmittelanforderungen Banken – Rekalib- rierung TBTF [too big to fail] und Kategorisierung)“ vom 22. Dezember 2015 heisst es zu Art. 45 ERV: „Da die bislang in den Absätzen 1 –3 dieser Bestimmung geregelten «zu- sätzlichen» Eigenmittel nunmehr im Eigenmittelpuffer gemäss Artikel 43 und Anhang 8 enthalten sind, bleibt in diesem Artikel nur noch Absatz 4 bestehen, der die besonderen Umstände für «weitere» Eigenmittel nennt, die die FINMA von einer Bank im Einzelfall unter bestimmten Vorausset- zungen verlangen kann.“ Im „Bericht des Eidgenössischen F inanzdepartements über die Anhörung zu Änderungen der Eigenmittelverordnung und der Bankenverordnung (Ei- genmittelanforderungen Banken – Rekalibrierung TBTF und Kategorisie- rung)“ vom 11. Mai 2016 wird zu Art. 45 ERV festgehalten: „Bei der Regelung der zusät zlichen Eigenmittel nach Artikel 45 ERV mo- nieren SBVg, CS, UBS, VSKB, FDP, SVP, SGV und der Kantonsrat ZH, dass die Formulierung «unter besonderen Umständen», die sich im gel- tenden Recht findet, nur noch in den Erläuterungen enthalten sei. Die An- hörungsteilnehmer fordern, dass dieser Passus wied er in den Verord- nungstext aufgenommen werde.“ Dieser Forderung wurde entsprochen und der Passus „besondere Um- stände“ ist im geltenden Art. 45 ERV enthalten. Bereits im Kommentar zur Totalrevision der Eigenmittelverordnung vom 20. Juni 2012 wird aArt. 45 Abs. 4 ERV so ausgelegt, dass im begründeten Einzelfall zusätzliche Ei- genmittelanforderungen definiert werden können (vgl. S. 42). Mit der (Wie- der-)Aufnahme des Passus „besondere Umstände“ erfolgte lediglich die B-5595/2016 Seite 34 Klarstellung, dass zusätzliche Eigenmittelanforderungen besondere Um- stände erfordern (vgl. auch den überarbeiteten Erläuterungsbericht zu Än- derungen der Eigenmittelverordnung und der Bankenverordnung [Eigen- mittelanforderungen Banken – Rekalibrierung TBTF und Kategorisierung] vom 13. Mai 2016, S. 10 f.). Entgegen der Auffassung der Beschwerdefüh- rerin kann daraus nicht geschlossen werden, dass mit der Formulierung „besondere Umstände“ einer substantiellen Verschärfung der Eigenmittel- anforderungen unter Säule 2 vorgebeugt werden sollte. Im Gegenteil sollen durch Säule 2 in der Schweiz die international vorgegebenen Eigenmittel- anforderungen übertroffen werden (vgl. E. 1.3.1). 3.2 3.2.1 Das Vorliegen besonderer Umstände im Einzelfall begründet die Vor- instanz damit, dass die Be schwerdeführerin Zinsrisiken eingegangen sei, die ausserhalb des üblichen Rahmens liegen würden. In quantitativer Hin- sicht belegt die Vorinstanz ihre Ansicht mittels der im Rahmen ihres bereits erwähnten Benchmark-Ansatzes erhobenen Kennzahl „Eigenkapitalsensi- tivität unter einer pauschal unterstellten Zinsbindung“ sowie der Definition als Ausreisser-Bank gemäss Basler Ausschuss für Bankenaufsicht. Die Kennzahl „Eigenkapitalsensitivität unter einer pauschal unterstellten Zinsbindung“ beträgt gemäss Berechnung der Vorinstanz für die Be- schwerdeführerin per 31. März 2016 [u %]. Die Vorinstanz führt aus, der nächsttiefere Wert einer Bank habe zum gleichen Stichtag bei [v %] gele- gen. Die Beschwerdeführerin sei daher eindeutig ein auffälliges Institut. Zu- dem verweist die Vorinstanz auf die „Principles for the Management and Supervision of Interest Rate Risk“ von 2004. In Rz 84 werde definiert, was eine Ausreisser-Bank sei. Dies sei ein Institut mit einer Eigenkapitalsensi- tivität grösser als 20 % bei einer Parallelverschiebung der Marktzinskurve um +/- 200 Basispunkte (bzw. 10 % bei einem +/- 100-Basispunkte-Zins- shift); die Beschwerdeführerin sei eine Ausreisser -Bank. Die Vorinstanz hält in diesem Zusammenhang fest, bei aufgrund des Benchmark -Ansat- zes ermittelten Ausreisser-Banken verlange sie weitere Eigenmittel für die zusätzlich eingegangenen Zinsrisiken. Die Vorinstanz legt damit dar, dass sie den hohen Wert bei der Kennzahl „Eigenkapitalsensitivität unter einer pauschal unterstellten Zinsbindung“ als besondere Umstände taxiert. Zum einen erfülle der Wert die Definition um als Ausreisser-Institut gemäss Balser Aufsicht für Bankenaufsicht zu gelten B-5595/2016 Seite 35 und zum anderen sei der Wert von [u %] deutlich höher als der zweihöchste Wert von [v %]. Neben diesem quantitativen Element verweist die Vorinstanz auf die Be- sonderheit beim Zinsrisikomanagement , welche die Beschwerdeführerin zu beachten habe. In dieser Hinsicht ist Folgendes unbestritten: Das Ma- nagement von Zinsrisiken sei bereits im Unterstellungsprozess der Be- schwerdeführerin ein wichtiges Thema gewesen. Die Postgesetzgebung untersage es der Beschwerdeführerin, Kredite oder Hypotheken an Dritte zu vergeben (Art. 3 Abs. 3 POG). Zugleich nehme die Beschwerdeführerin jedoch den Grundversorgungsauftrag mit Dienstleistungen des Zahlungs- verkehrs wahr (Art. 14 Abs. 1 POG). Diese gesetzlich vorgegebenen Rest- riktionen führten dazu, dass sich die Aktivseite der Bilanz der Beschwerde- führerin im Wesentlichen aus liquiden Finanzanlagen sowie einem umfang- reichen Liquiditätspolster zusammensetzen würde. Die Passiven bestün- den bei der Beschwerdeführerin praktisch ausschliesslich aus Kundenein- lagen. Die Bestände auf den Postkonti machten hierbei den grössten Anteil aus. Aufgrund dieser Bilanzstruktur stellten Erträge aus dem Zinsdifferenz- geschäft die wichtigste Ertragsquelle der Beschwerdeführerin dar (Vorak- ten, p. 1 359 und angefochtene Verfügung E. 2 und 3). Die Vorinstanz ergänzt zudem, die Beschwerdefü hrerin weise gemäss Zinsrisikomeldung das grösste Sichtgeldvolumen aller der FINMA unter- stellten Banken auf. Vor dem Hintergrund dieser qualitativen Ausführungen schliesst die Vor - instanz ebenfalls, dass die Beschwerdeführerin in Bezug auf die Zinsrisi- ken einen Sonderfall darstelle. Insgesamt begründet die Vorinstanz die besonderen Umstände im Einzel- fall damit in quantitativer und qualitativer Hinsicht relativ detailliert. 3.2.2 Die Beschwerdeführerin wendet mit Verweis auf die SNB-Bankensta- tistik zunächst ein, entgegen den Ausführungen der Vorinstanz weise sie nicht das grösste Sichtgeldvolumen aller der Vorinstanz unterstellten Ban- ken auf; die beiden Grossbanken hätten grössere Sichtgeldvolumina. Die- ser Einwand vermag, selbst wenn er zutreffend sein sollte, das Vorliegen besonderer Umstände im Einzelfall nicht aufzuheben. Denn auch die Be- schwerdeführerin führt – wie bereits erwähnt – aus, für sie seien die nicht verfallenden Kundeneinlagen aufgrund ihres Geschäftsmodells, insbeson-B-5595/2016 Seite 36 dere ihrer führenden Stellung im Retail-Zahlungsverkehr, „von ganz über- ragender Bedeutung“. Sie bestätigt damit grundsätzlich die von der Vor - instanz angeführte qualitative Besonderheit beim Zinsrisikomanagement, unabhängig davon, ob es sich um das grösste Sichtgeldvolumen aller der Vorinstanz unterstellten Banken handelt oder nicht. Die Beschwerdeführerin vertritt zweitens die Auffassung, weil die Vor - instanz zurzeit bei „einigen Banken“ zu sätzliche Eigenmittel nach Art. 45 ERV verlange, stelle die angefochtene Verfügung keinen Einzelfall dar. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin darf die Formulierung in Art. 45 ERV „im Einzelfall“ nicht so verstanden werden, dass jeweils nur bei einer Bank zusätzliche Eigenmittelanforderungen gestellt werden dür- fen. Auch aufgrund derselben eingegangenen Risiken („Zinsrisiken“) darf die Vorinstanz unter Berücksichtigung der regulatorischen Vorgaben bei mehreren Banken das Halten von zusätzlichen Eigenmitteln verlangen. Der „Einzelfall“ stellt auf die Begründetheit der Massnahme ab und verhin- dert, dass per se alle Banken zum Halten zusätzlicher Eigenmittel verpflich- tet werden können. Die Beschwerdeführerin führt drittens eine eigene Berechnung an, wonach sich bei ihr per 31. März 2016 eine Eigenkapital sensitivität von [x % < u %] bei einem Rückgang der Marktzinsen um 100 Basispunkte ergebe. Sie zweifelt damit den Wert der Kennzahl „Eigenkapitalsensitivität unter einer pauschal un terstellten Zinsbindung“ von [u %] an. Der damit verbundene Einwand, die Vorinstanz führe nicht aus, wie sie auf diesen Wert komme, wurde bereits widerlegt (vgl. E. 2.3 ff.). Der Beschwerdefüh- rerin sind insbesondere die grundlegenden Modellannahmen des von der Vorinstanz verwendeten Benchmark-Ansatzes bekannt, ebenso die unter- stellte Zinsbindungsdauer von zwei Jahren. Damit ist es der Beschwerde- führerin möglich, den von der Vorinstanz errechneten Wert im Grundsatz nachzuvollziehen, obwohl ihre eigenen Berechnungen zu einem anderen Resultat führen. 3.2.3 Der Wert der Kennzahl „Eigenkapitalsensitivität unter einer pauschal unterstellten Zinsbindung“ von [u %] stellt im Vergleich zum zweithöchsten Wert von [v %] besondere Umstände dar, was die Beschwerdeführerin auch nicht in Abrede stellt. Nach dem Gesagten ist mit Blick auf Art. 45 ERV von besonderen Umstän- den im Einzelfall auszugehen. B-5595/2016 Seite 37 3.3 Weil die Beschwerdeführerin im Vergleich zu anderen Banken trotz zu- sätzlich eingegangener Zinsrisiken keine zusätzlichen Eigenmittel halte, schliesst die Vorinstanz daraus, da ss die Mindesteigenmittel nach Art. 42 ERV und der Eigenmittelpuffer nach Art. 43 ERV im Verhältnis zu den eingegangenen Risiken keine ausreichende Sicherheit mehr gewähr- leisten würden. 3.3.1 Die Mindesteigenmittel und der Eigenmittelpuffer nach Art. 42 und 43 ERV dienen dazu, die i nternationalen Mindeststandards zu erfüllen (Kommentar Totalrevision ERV, S. 38). Die Mindesteigenmittel stellen die absolut minimale Kapitalausstattung in Form dreier dauernd einzuhalten- der Mindestkapitalquoten in Bezug auf die nach Risiko gewichteten Aktiven bzw. Positionen dar (CET1 -Quote, Tier-1-Quote und die Gesamtkapital- quote). Der Eigenmittelpuffer dient dazu, in Krisenzeiten Verluste abfedern zu können. Die Höhe des Eigenmittelpuffers errechnet sich in Bezug auf das Total der risikogewichteten Positionen (Kommentar Totalrevision ERV, S. 39). 3.3.2 Die Mindesteigenmittel und der Eigenmittelpuffer dienen der minima- len Kapitalausstattung. Diese minimalen Eigenmittelanforderungen müs- sen alle Banken erfüllen, also auch diejenigen, die keine erhöhte Zinsrisi- koexposition aufweisen. Darin liegt der wesentliche Unterschied zwischen Art. 42 und 43 ERV auf der einen Seite und Art. 45 ERV auf der anderen Seite. Die Anwendung von Art. 45 ERV setzt im Gegensatz zu Art. 42 und 43 ERV das Vorliegen „besonderer Umstände im Einzelfall“ voraus. Das Vorliegen „besonderer Umstände im Einzelfall“ wurde vorliegend be- reits aufgezeigt (vgl. E. 3.2). Die von der Beschwerdeführerin eingegange- nen Zinsrisiken liegen über dem üblichen Mass. Sie sind deutlich höher als bei anderen Banken und führen gemäss den Prinzipien des Basler Aus- schusses für Bankenaufsicht dazu, dass die Beschwerdeführerin als Aus- reisser-Bank zu taxieren ist. Der Schluss ist naheliegend, dass eine im Ver- gleich zu anderen Banken deutlich erhöhte Zinsrisikoexposition eine über die min imale Kapitalausstattung hinaus gehende Eigenmittelunterlegung erfordert, um die Angemessenheit der Eigenmittelausstattung aufrechtzu- erhalten. Die Folgerung der Vorinstanz, die Mindesteigenmittel nach Art. 42 ERV und der Eigenmittelpuffer nach Art. 43 ERV würden im Verhältnis zu den eigegangenen Risiken keine ausreichende Sicherheit gewähr leisten, ist daher nicht zu beanstanden. B-5595/2016 Seite 38 Die Berechnung der Beschwerdeführerin selber geht – wie bereits erwähnt – per 31. März 2016 bei einem Rückgang der Marktzinsen ( -100 Basis- punkte) von einer potentiellen Schmälerung des Eigenkapitals um [x % < u %] aus. Die Vorinstanz stellt in einer Beispielrechnung auf die von der Beschwerdeführer in mittels ökonomisch fundierten Methoden erho- bene Zinsbindungsdauer […] ab. Die Berechnung der Vorinstanz weicht deutlich vom von der Beschwerdeführerin berechneten Wert von [x % < u %] ab. Unter Berücksichtigung der institutsspezifischen Konstel- lation der Beschwerdeführerin berechnet die Vorinstanz unter Verwendung ihres Benchmark-Ansatzes nämlich, dass es bei einer Erhöhung der Markt- zinsen um 100 Basispunkte zu einem potentiellen Kapitalrückgang von [y % > x % < u %] bei der Beschwerdeführerin käme. Die so berechnete Ei- genkapitalsensitivität sei zwischen dem 31. Dezember 2013 und dem 31. März 2016 kontinuierlich von […] auf eben diese [y % > x % < u %] gestiegen. Die Beschwerdeführerin sei auch unter Be- rücksichtigung dieser Beispielrechnung gemäss der von der Vorinstanz verwendeten Definition eine Ausreisser-Bank und habe auch unter diesem Blickwinkel eine höhere Zinsrisikoexposition als die anderen Banken. Die Folgerung der Vorinstanz, die bestehenden Mindesteigenmittel und der Ei- genmittelpuffer würden keine ausreichende Sicherheit gewährleisten, i st daher ebenfalls unter diesem Gesichtspunkt nachvollziehbar. Im Übrigen wendet die Beschwerdeführerin nur ein, im Entwurf der ange- fochtenen Verfügung habe die Vorinstanz aus einem zuvor durchgeführten Stresstest gefolgert, die Eigenmittel der Beschwerdeführerin seien nicht ausreichend. Die Beschwerdeführerin habe sodann aufgezeigt, dass die- ser Stresstest unzutreffend gewesen sei. Folgerichtig sei der Stresstest in der angefochtenen Verfügung nicht mehr erwähnt worden. Die Vorinstanz hält in ihrer Stellungnahme fest, dem Stresstest liege eine Ertragsperspek- tive zu Grunde (im Gegensatz zur Betrachtung der Wertveränderungen im Eigenkapital, vgl. E. 2.3), welche in der angefochtenen Verfügung nicht be- rücksichtigt werde. Daher habe sie auf eine Aussage zu den Resultaten des Stresstests in der angefochtenen Verfügung verzichtet. Weil die Vor - instanz die angefochtene Verfügung nicht mit dem durchgeführten Stress- test begründet und auch di e Beschwerdeführerin der Ansicht ist, der Stresstest sei in der angefochtenen Verfügung zu Recht nicht erwähnt wor- den, erübrigen sich Weiterungen dazu. Nach dem bisher Gesagten ist die Folgerung der Vorinstanz, die Minde- steigenmittel und der Eigenmittelpuffer der Beschwerdeführerin würden im B-5595/2016 Seite 39 Verhältnis zu den im Vergleich zu anderen Banken vermehrt eingegange- nen Zinsrisiken keine ausreichende Sicherheit mehr gewährleisten, nicht zu beanstanden. 3.4 Im Ergebnis liegen die in Art. 45 ERV genannten Tatbestandsvoraus- setzungen vor. Die angefochtene Verfügung ist zudem hinreichend begrün- det, so dass eine sachgerechte Anfechtung möglich erscheint. Insbeson- dere ist es nachvollziehbar, weshalb die Vorinstanz vom Vorliegen dieser Tatbestandsvoraussetzungen ausgeht. Das Eventualbegehren der Beschwerdeführerin – die Aufhebung der an- gefochtenen Verfügung – ist daher abzuweisen. 4. Mit dem Subeventualbegehren beantragt die Beschwerdeführerin, dass Satz 2 von Ziff. 1 d es Dispositivs der angefochtenen Verfügung zu strei- chen sei. M it diesem Satz legt die Vorinstanz für die Berechnung der Ei- genkapitalsensitivität die Zinsbindungsdauer für Sicht- und Spargelder auf zwei Jahre fest. 4.1 Bei Produkten mit fixer Laufzeit (z.B. fe stverzinsliche Anleihen, Fest- gelder) ist die Zinsbindungsdauer vertraglich festgelegt und damit grund- sätzlich eindeutig feststellbar. Die im vorliegenden Verfahren relevan ten Sicht- und Spargelder (also nicht -verfallende Kundeneinlagen ohne ver- traglich bestimmte Endfälligkeit) können in Bezug auf die Zinsbindungs- dauer jedoch nicht anhand ihrer vertraglichen Bedingungen erfasst wer- den. Bei diesen Produkten erlaubten die Vertragsbedingungen grundsätz- lich eine Anpassung des Zinssatzes in relativ kurzen Intervallen oder den Abzug der Gelder durch die Kunden innert kurzer Frist. Anpassungen des Zinssatzes oder ein Abzug der Gelder durch die Kunden erfolgt jedoch sel- tener als dies vertraglich möglich wäre. Die Zinsbindungsdauer dieser Pro- dukte ist daher unbestimmt und muss geschätzt werden (vgl. FINMA-RS 2008/6 Rz 8 und 31 ff.). Die Zinsbindungsdauer ist insbesondere im Zusammenhang mit dem Zins- risiko von Bedeutung. Das Zinsrisiko wirkt sich unter anderem auf den Bar- wert des Eigenkapitals einer Bank (ökonomischen Wert des Eigenkapitals bzw. inneren Wert einer Bank) aus. Hat eine Bank beispielsweise Passiven (namentlich Sicht- und Spargelder), deren Zinsbindungsdauer kürzer ist als die ihrer Aktiva, sich die Zinssätze also rascher ändern, so vermindert sich B-5595/2016 Seite 40 der Barwert des Eigenkapitals, wenn die Zinssätze steigen. Der Barwert- effekt wird mit der Eigenkapital sensitivität dargestellt, welche die relative Veränderung des Eigenkapitals unter einer positiven oder negativen Zins- verschiebung aufzeigt (vgl. FINMA-RS 2008/6 Rz 12). 4.2 Die Beschwerdeführerin begründet ihr Begehren zunächst damit, es fehle an einer Rechtsgrundlage zur Vorgabe einer Zinsbindungsdauer. Sie macht im Wesentlichen geltend, die Vorinstanz habe hinsichtlich der Zins- bindungsdauer auf die bankinternen Messungen abzustellen. Zum einen gäben die internationalen Vorgaben und das FINMA -RS 2008/6 „Zinsrisi- ken Banken“ vor, dass die Zinsbindung von Sparkonten und Sichteinlagen durch die Bank selber zu schätzen sei. Zum an deren setze Art. 45 ERV „besondere Umstände im Einzelfall“ voraus und betreffe Risiken, die von einer einzelnen Bank ausgelöst würden. Das Ziel der Vorinstanz, mittels einer Standard-Zinsbindungsdauer eine konsistente und institutsübergrei- fende Beurteilung der Zinsrisikoexposition bei Banken zu ermöglichen, sei daher mit Art. 45 ERV nicht zu vereinbaren. Die Vorinstanz beschränkt sich auf Ausführungen zu den Tatbestandsvo- raussetzungen von Art. 45 ERV (vgl. E. 3) und äussert sich nicht explizit zum Legalitätsprinzip. 4.3 Aus dem Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) folgt, dass die Staatstätig- keit, mithin auch die Aufsichtstätigkeit (vgl. Urteil des BVGer A-6603/2010 vom 21. April 2011 E. 2.3), nur aufgrund und nach Massgabe von generell- abstrakten Rechtsnormen ausgeübt werden darf, die genügend bestimmt und vorhersehbar sind. Grundanliegen des Bestimmtheitsgebots sind die Gewährleistung von Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit ( vgl. HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 342 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 19 N 19). Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abs- trakt festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzel- fall erforderlichen Entscheidungen, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei der Kon- kretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (vgl. BGE 139 II 243 E. 10; 138 I 6 E. 5.3). 4.4 Unabhängig vom vorliegenden Verfahren führt auf der einen Seite die technische und komplexe Regulierung der Eigenmittelunterlegung dazu, dass nicht jedes Arbeitsinstrument der Vorinstanz in einer generell-abstrak- ten Rechtsnorm festgelegt werden kann. Auch die Einbettung der Thematik B-5595/2016 Seite 41 in einem internationalen Regulierungsumfeld, das sich relativ schnell wan- delt, steht einem hohen Detaillierungsgrad im Weg. Der Anspruch auf eine Einzelfallbetrachtung erschwert eine detaillierte Normierung in Bezug auf die von der Vorinstanz verwendeten Instrumente ebenfalls. Auf der anderen Seite sind nicht Einzelpersonen Adressaten der Norm, sondern Banken, die in einem institutionalisierten und ständigen Dialog mit der Vorinstanz stehen. Zudem setzt die Aufsichtstätigkeit voraus, dass die Vorinstanz Instrumente entwickeln und anpassen können darf, die eine ob- jektive Vergleichsmöglichkeit des Zinsrisikos der Banken und die Kalibrie- rung des Eigenmittelzuschlags erlauben. Wichtig erscheint insgesamt, dass die wesentliche Wertung (ausreichende Eigenmittel im Verhältnis zu den eingegangenen Risiken) und der Mecha- nismus (Verschärfung der Eigenmittelanforderungen) in einer generell-abs- trakten Norm festgehalten sind. Art. 45 Bst. b ERV stellt in Konkretisierung von Art. 4 Abs. 3 BankG eine solche Bestimmung dar. 4.5 Die übrigen das Legalitätsprinzip betreffenden Einwände der Be- schwerdeführerin sind nicht stichhaltig. So beziehen sich die von ihr ange- führten internationalen Vorgaben und das FINMA-RS 2008/6 auf das Risi- komanagement einer Bank. In diesem Bereich hat die Vorinstanz der Be- schwerdeführerin empfohlen, die Zinsrisikosteuerung mittels ökonomisch ermittelter Kenngrössen umzusetzen. Dieser Forderung ist die Beschwer- deführerin nachgekommen und sie stellt auf bankinterne Messungen ab . Die bankgesetzliche Prüfgesellschaft bejahte in Bezug auf das Zinsrisiko- management die Einhaltung der aufsichtsrechtlichen Mindestanforderun- gen. Zudem bestätigte sie im Prüfbericht 2016 die Angemessenheit der von der Beschwerdeführerin angewandten Methoden zur Identifikation, Bewirt- schaftung und Überwachung von Zinsrisiken. Soweit ersichtlich sind in Be- zug auf das Risikomanagement der Beschwerdeführerin zurzeit keine Pen- denzen offen. Aus diesen allgemeinen Vorgaben zum Risikomanagement und der positi- ven Beurteilung ihres bankinternen Risikomanagements kann die Be- schwerdeführerin jedoch keine Rückschlüsse in Bezug auf die zusätzlich gestellten Eigenmittelanforderungen nach Art. 45 Bst. b ERV ziehen. Es handelt sich um zwei unterschiedliche Regulierungsbereiche. Auf diese Unterscheidung zwischen dem Risikomanagement einer Bank und der Ei- genmittelunterlegung im Rahmen der Säule 2 wurde bereits hingewiesen (vgl. E. 1.3.3 ). Insbesondere kann die Beschwerdeführerin nicht mittels B-5595/2016 Seite 42 Verweis auf das Risikomanagement ableiten, die Vorinstanz habe keine Rechtsgrundlage, eine Zinsbindungsdauer für Sicht- und Spargelder für die Berechnung der Eigenkapitalsensitivität festzulegen. Die unterstellte Zins- bindungsdauer von zwei Jahren ist spiegelbildlich auch keine aufsichts- rechtliche Vorgabe für die nicht verfallenden Kundeneinlagen im Rahmen des Risikomanagements der Beschwerdeführerin. Die von der Vorinstanz festgelegte Zinsbindungsdauer von zwei Jahren dient lediglich zur Ver- gleichsanalyse des Zinsrisikos und zur Kalibrierung des Eigenmittelzu- schlags. Die „besonderen Umstände im Einzelfall“ und der institutsspezifische An- satzpunkt von Art. 45 ERV schliessen eine von der Vorinstanz festgelegte Zinsbindungsdauer ebenfalls nicht aus. Um besondere Umstände im Ein- zelfall nachweisen zu können bzw. dass ein e Bank im Verhältnis zu den Mindesteigenmitteln und dem Eigenmittelpuffer zu hohe Risiken eingegan- gen ist, muss die Vorinstanz ein Vergleichsinstrument zur Hand haben, das der Objektivierung dient. Andernfalls würde sie sich dem Vorwurf der Will- kür aussetzen. Der bereits dargestellte Benchmark-Ansatz, insbesondere die Kennzahl „Eigenkapitalsensitivität unter einer pauschal unterstellten Zinsbindung“, stellt ein solches Vergleichsinstrument dar. Es setzt die Fest- legung einer standardisierten Zinsbindungsdauer voraus. Dass sich die Vorinstanz in Anwendung des Benchmark-Ansatzes und im Rahmen der Kalibrierung der Höhe des Eigenmittelzuschlags nicht nur auf bankinterne Messungen abstützt, ist ebenfalls nachvollziehbar. Die zusätz- lichen Eigenmittelanforderungen gemäss Art. 45 ERV sind Bestandteil der Säule 2. Im Rahmen der Säule 2 hat die Aufsichtsbehörde die Pflicht, hin- sichtlich der Eigenmittelausstattung einer Bank korrigierend einzugreifen, wenn diese nicht angemessen erscheint. Müsste die Vorinstanz vollständig auf bankinterne Messungen abstellen, hätte ihr Aufsichtsverfahren hin- sichtlich der Eigenmittelunterlegung im Rahmen der Säule 2 neben dem Risikomanagement der Bank keine eigenständige Berechtigung mehr. Eine Aussensicht ist notwendig. Erst mit dem ausser Acht lassen von insti- tutsspezifischen Parameterschätzungen und Kalibrierungen wird eine in- stitutsübergreifende Beurteilung der Zinsrisikoexpositionen bei Banken durch eine Aufsichtsbehörde ermöglicht. Gleichzeitig werden mit dieser Methodik möglicherweise bestehende Modellrisiken der bankinternen Mes- sungen und Vorgaben durch einen zusätzlichen externen Parameter ent- schärft. B-5595/2016 Seite 43 4.6 Nach dem Gesagten stellt Art. 45 ERV eine rechtssatzmässige Grund- lage dar, die es der FINMA erlaubt, gegenüber der Beschwerdeführerin für die Berechnung der Eigenkapital sensitivität eine Zinsbindungsdauer fest- zulegen. Die Bestimmung beruht ihrerseits auf einem Gesetz im formellen Sinn (Art. 4 Abs. 3 BankG). Das Legalitätsprinzip ist gewahrt. 5. Die beantragte Aufhebung von Satz 2 der Ziff. 1 des Dispositivs der ange- fochtenen Verfügung begründet die Beschwerdeführerin ferner mit der Un- verhältnismässigkeit der festgelegten Länge der Zinsbindungsdauer für Sicht- und Spargelder von zwei Jahren für die Berechnung der Eigenkapi- talsensitivität. Erhöhte Zinsrisiken, so die Beschwerdeführerin, würde sie nur dann auf weisen, wenn eine Zinsbindungsdauer zugrunde gelegt werde, die […] kürzer sei als die bankintern gemessenen Werte. Es sei für die Berechnung der Zinsrisiken auf die bankinternen Messungen abzustel- len. Diese würden für alle nicht verfallenden Einlagen eine Zinsbindungs- dauer von [> 2 Jahren] ergeben, wobei für das Produkt Postkonto eine Zinsbindung von [> 2 Jahren] berechnet worden sei. 5.1 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit umfasst drei Elemente. Die Verwaltungsmassnahme muss geeignet sein, das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen. Sie muss zudem im Hinblick auf das im öf - fentlichen Interesse angestrebte Ziel erforderlich sein, hat also zu unter - bleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den an- gestrebten Erfolg ausreicht. Sie ist ferner nur zumutbar, wenn das öffentli- che Interesse an der Massnahme ihre konkreten Folgen für die privaten Interessen der Betroffenen im Sinne eines vernünftigen Verhältnisses zwi- schen Zweck und Wirkung rechtfertigt (vgl. BGE 140 II 194 E. 5.8.2). 5.2 Das öffentliche Interesse betrifft vorliegend die Angemessenheit der Ei- genmittelausstattung einer Bank. Konkret müssen die Eigenmittel im Ver- hältnis zu den eingegangenen (Zins-)Risiken eine ausreichende Sicherheit gewährleisten. Damit werden die Regelungszwecke des Finanzmarktge- setzes gemäss Art. 5 FINMAG – die Sicherstellung der Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte (Funktionsschutz) einerseits bzw. die Gewährleistung des Schutzes der Gläubiger, der Anleger und der Versicherten andererseits (Individualschutz) – verwirklicht. 5.3 Die Ungeeignetheit einer von den bankinternen Messungen abwei- chenden, kürzeren Zinsbindungsdauer begründet die Beschwerdeführerin wie folgt: Eine korrekte Erfassung der Zinsrisiken und eine angemessene B-5595/2016 Seite 44 Unterlegung mit Eigenmitteln setzten zwingend voraus, dass die Zinsbin- dung möglichst exakt gemessen werde. Sei die aufsichtsrechtlich unter- stellte Zinsbindungsdauer kürzer als die ökonomische Zinsbindungsdauer, resultiere nämlich ein höheres Risiko bei tieferen Erträgen. Dies sei öko- nomisch unsinnig. Die Vorinstanz möchte durch die Angemessenheit der Eigenmittelausstat- tung einer Bank ihre Verlusttragfähigkeit stärken und so die Stabilität des Finanzmarkts sicherstellen bzw. stärken. Die von der Beschwerdeführerin angesprochene ökonomische Gewinnmaximierung ist kein Ziel der auf- sichtsrechtlichen Tätigkeit der Vorinstanz. Die Überlegungen der Be- schwerdeführerin in Bezug auf die fehlende Maximierung der Erträge bei einer kürzeren Zinsbindungsdauer sind daher nicht ausschlaggebend. Zudem ist der Ansatzpunkt der Vorinstanz im Rahmen des aufsichtsrecht- lichen Verfahrens im Rahmen der Säule 2 der Basler Eigenkapitalverein- barung vom Risikomanagement einer Bank zu unterscheiden. Bankeigene, ökonomische Messungen der Zinsbindungsdauer sind in Bezug auf die An- gemessenheit der Eigenmittelausstattung in Säule 2 im Unterschied zum Risikomanagement der Bank nicht alleine massgebend. Vielmehr sollen im Rahmen der Beurteilung der Angemessenheit der Eigenmittelausstattung spezifisch von der jeweiligen Bank eingegangene Risiken auf objektive Art und Weise berücksichtigt und verglichen werden. In Bezug auf die Be- schwerdeführerin stellt insbesondere das teilweise durch gesetzliche Best- immungen vorgegebene Geschäftsmodell eine Besonderheit dar, weil in diesem die nicht verfallenden Einlagen von überragender Bedeutung sind (vgl. E. 3.2.1 f. ). Die Risiken dieser nicht verfallenden Einlagen hängen massgeblich von der unterstellten Zinsbindungsdauer ab. Die Festlegung einer standardisierten Zinsbindungsdauer ermöglicht eine zum Risikoma- nagement der Beschwerdeführerin zusätzliche Validierung der Zinsrisi- koexposition sowie einen Quervergleich mit anderen Banken. Insgesamt wäre ein reines Abstellen auf bankeigene Messungen mit Blick auf die Angemessenheit der Eigenmittelausstattung wie bereits erwähnt nicht zielführend. Die Festlegung einer kürzeren, standardisierten Zinsbin- dungsdauer für Sicht- und Spargelder als die ökonomisch gemessene ist nach dem Gesagten geeignet, die Eigenkapital sensitivität der Beschwer- deführerin im Hinblick auf die Angemessenheit der Eigenmittelausstattung zu beurteilen. B-5595/2016 Seite 45 5.4 Als nächstes ist zu prüfen, ob eine von den bankinternen Messungen abweichende Festlegung einer kürzeren Zinsbindungsdauer für Sicht- und Spargelder für die Berechnung der Eigenkapital sensitivität einer Bank im Hinblick auf die Angemessenheit der Eigenmittelausstattung erforderlich ist. 5.4.1 Die Länge der festgelegten Zinsbindungsdauer von zwei Jahren be- gründet die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung wie folgt: „die Zinsbindungsdauer für Verpflichtungen auf Sicht von 15 Tagen [ba- siert] auf der Experteneinschätzung der FINMA aus dem Jahr 2005, kurz nach Einführung der Zinsrisikomeldung. Diese Dauer soll im Rahmen der Schweizer Umsetzung der neuen Basler Standards überprüft werden. Al- lerdings würde selbst eine Veränderung dieser spezifischen Annahme auf- grund der verhältnismässig kurzen Durations üblicherweise einen unter- geordneten Einfluss auf die Eigenkapitalsensitivität haben.“ Letztendlich kommt die Vorinstanz zum Schluss, „dass für regulatorische Zwecke die Messung der Eigenkapital sensitivität der Sichtgelder bei [der Beschwerdeführerin] weiterhin auf der durch- schnittlichen Zinsbindung der übrigen Passivgelder mit unbestimmter Zinsbindung (sprich Spargelder), d.h. 1.5 Jahre anstatt 15 Tage, abstellen soll.“ Die Zinsbindungsdauer von 1.5 Jahren für Spargelder entspricht gemäss den Ausführungen der Vorinstanz der durchschni ttlichen Zinsbindungs- dauer aller Spargelder im Bankenmarkt zwischen 2005 und 2015. Aus Konsistenzgründen zum Bewilligungsverfahren legte die Vorinstanz die Zinsbindungsdauer für Sicht- und Spargelder sodann auf zwei Jahre fest. Die Vorinstanz führte ausserdem an, angesichts der Bedeutung der Beschwerdeführerin für den Zahlungsverkehr könne tatsächlich von einem höheren „Bodensatz“ der Postkontogelder ausgegangen werden. Sie be- rücksichtige daher, dass die Einleger die Verfügbarkeit auf dem Konto für die Abwicklung des Zahlungsverkehrs tendenziell stärker gewichteten als die Zinserträge und eher bereit seien, eine höhere Liquiditätsprämie in Kauf zu nehmen. 5.4.2 Eine weitere Verlängerung der Zinsbindungsdauer über die zwei Jahre hinaus lehnte die Vorinstanz jedoch bereits in der angefochtenen Verfügung ab. B-5595/2016 Seite 46 Sie begründete dies damit, dass bei der Beschwerdeführerin in den Jahren 2009 bis 2012 ein überdurchschnittlicher Neugeldzuwachs festzustellen gewesen sei, der sich danach stabilisiert habe. Es sei daher davon auszu- gehen, dass dieses überdurchschnittliche Wachstum in der beobachteten Periode vor allem auf die spezifische Rolle des Staatsinstituts während der Finanzmarktkrise und die Flucht der Anleger in Liquidität zurückzuführen sei und weniger auf die Fu nktion des Zahlungsverkehrs als solche. Der Zahlungsverkehr habe sich in jenen Jahren nicht in einer Art und Weise verändert, welche den Neugeldzuwachs plausibel machen würde. Es dürfe daher angenommen werden, dass diese Gelder bei einer Normalisierung des Zinsumfeldes zumindest teilweise ertragsreicheren Anlagezwecken zugeführt würden. Zweitens, so die Vorinstanz, nehme der Wettbewerb zwischen den Anbie- tern von Retailprodukten im Finanzbereich zu. Aufgrund von Vergleichspor- talen werde der Markt zunehmend transparenter. Die Exklusivität einer Bankbindung nehme in der Folge ab. S o seien Kunden schneller bereit , zugunsten eines attraktiveren Angebots den Anbieter zu wechseln. In die- sem Kontext sei anzunehmen, dass alternative Zahlungskanäle an Bedeu- tung gewinnen würden. Drittens werde das finanzplatzweite Projekt zur Harmonisierung des Zah- lungsverkehrs in der Schweiz die Standardisierung im Zahlungsverkehr mittels Einführung eines internationalen ISO -Standards vorantreiben und insbesondere für Geschäftskunden einfachere u nd wirtschaftlichere Pro- zesse schaffen. Mit der Vereinheitlichung der Datenformate werde auch die Auswechselbarkeit der Anbieter im Zahlungsverkehr erhöht. Für einen tendenziellen Rückgang der Kundenbindungsdauer spreche viertens auch die Aussenwahrnehmung der Kunden, welche die Beschwer- deführerin als privatrechtliche und eigenständige Bank und nicht mehr als Teil des staatlichen Postbetriebs sehen würden. Die Beschwerdeführerin zweifelt die angeführten Argumente der Vor - instanz betreffend Nicht -Verlängerung der Zinsbi ndungsdauer über zwei Jahre an: Betreffend Neugeldzuwachs führt sie aus, die SNB -Statistik über die Ent- wicklung der Sichteinlagen verschiedener Banken zeige, dass sich das Vo- lumen der Postkontogelder seit 2001 eher unterdurchschnittlich entwickelt habe. Profitiert von starken Zuflüssen nach der Finanzkrise in den Jahren B-5595/2016 Seite 47 2007 bis 2009 hätten vor allem die Kantonalbanken und später die Raiffeisenbanken. Die Vorinstanz begründete den überdurchschnittlichen Neugeldzuwachs jedoch mit absoluten Zahlen betreffend die Beschwerde- führerin in den Jahren 2009 – 2012 (Neugeldzuwachs 2009: CHF 17.2 Mia., 2010: CHF 9.5 Mia. , 2011: CHF 10.7 Mia, 2012: CHF 9.2 Mia.). Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, diese Zahlen seien nicht richtig bzw. sie h ätte in den Jahren 2009 bis 2012 nicht einen höheren Neugeldzuwachs verzeichnet als in anderen Jahren. Auch nimmt die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang nicht zur Normalisie- rung des Zinsumfelds mit einem höheren Zinsniveau Stellung, welche die Vorinstanz ihren Überlegungen betreffend Zuführung der Gelder zu er- tragsreicheren Anlagezwecken zu Grunde legte. Insoweit kann daher mit der Vorinstanz davon ausgegangen werden , dass gewisse Gelder der Postkunden bei einem höheren Zinsniveau zumindest teilweise ertragsrei- cheren Anlagezwecken zugeführt werden. Im Gegensatz zur Vorinstanz ist die Beschwerdeführerin zweitens der An- sicht, ein schärferer Wettbewerb zwischen den Anbietern von Retailpro- dukten im Finanzbereich und eine Harmonisierung des Zahlungsverkehrs führe höchstens dazu, dass mittlere und grösser e Geschäftskunden von einem einfacheren Wechsel des Zahlungsdienstleisters Gebrauch machen würden. Es würden nach Meinung der Beschwerdeführerin aber nicht alle Kunden davon profitieren. Ihre Ansicht begründet sie nicht weiter. Dement- sprechend legt die Beschwerdeführerin nicht dar, dass die angesprochene Harmonisierung des Zahlungsverkehrs und der verschärfte Wettbewerb nicht zu einfacheren und wirtschaftlicheren Prozessen sowie alternativen Zahlungskanälen führen würden. Diese Entwicklungen beschränken sich nicht nur auf ein Kundensegment, sondern durchziehen gemäss Ausfüh- rungen der Vorinstanz den gesamten Bankenmarkt. Es ist daher entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht einzusehen, weshalb nur mittlere und grössere Geschäftskunden von einem vereinfachten Wechsel des Zahlungsdienstleisters Gebrauch machen sollten. Drittens führt die Beschwerdeführerin an, eine Privatisierung der Be- schwerdeführerin sei zur Zeit keine realistische Option und unter den aktu- ellen gesetzlichen Grundlagen auch gar nicht möglich. Allerdings erscheint die Aussage der Vorinstanz, wonach die Kunden die Beschwerdeführerin vermehrt als privatrechtliche und eigenständige Bank und nicht mehr als Teil des staatlichen Postbetriebs sähen würden, als nachvollziehbar. Da-B-5595/2016 Seite 48 rauf und nicht auf den aktuellen gesetzlichen Grundlagen basiert die Fol- gerung der Vorinstanz, dass die Kundenbindungsdauer tendenziell abneh- men werde. Für das Bundesverwaltungsgericht sind die Erläuterungen der Vorinstanz in Bezug auf die Einschätzung der sich verkürzenden Zinsbindungsdauer der Sicht - und Spargelder der Beschwerdeführerin insgesamt nachvoll- ziehbar. Sie legte ihre wesentlichen Überlegungen dar. Hingegen verfan- gen die von der Beschwerdeführerin dagegen v orgebrachten Argumente nicht. 5.4.3 Die Vorinstanz begründet die unterstellte Zinsbindungsdauer für Sicht- und Spargelder wie bereits erwähnt mit der historischen Zeitrei- henanalyse und verlängert diese zu Gunsten der Beschwerdeführerin auf zwei Jahre (vgl. E. 5.4.1). Die historische Messung der durchschnittlichen Zinsbindungsdauer aller Spargelder im Bankenmarkt zwischen 2005 und 2015 ist 1.5 Jahre. Eine zweijährige Zinsbindungsdauer bewegt sich damit bereits an der oberen Grenze. Nach dem zuvor Gesagten deutet eine ver- nünftige Prognose zudem auf e in Szenario hin, in dem sich die Zinsbin- dungsdauer für Sicht - und Spargelder der Beschwerdeführerin eher ver- kürzt. Im aufsichtsrechtlichen Verfahren im Rahmen der Säule 2 ist es er- forderlich, eine solche im Bereich des Möglichen liegende Entwicklung und vor allem die historische Zeitreihenanalyse zu berücksichtigen. Die Erfor- derlichkeit der Berechnung der Eigenkapitalsensitivität anhand einer kür- zeren, von den bankinternen Messungen abweichenden Zinsbindungs- dauer ist daher mit Blick auf die Angemessenheit der Eigenmittelausstat- tung der Beschwerdeführerin zu bejahen. 5.5 In Bezug auf die Zumutbarkeit fehlen substantiierte Ausführungen der Beschwerdeführerin. Die Aussage der Vorinstanz erscheint nachvollziehbar, wonach die Be- schwerdeführerin aufgrund der festgelegten verkürzten Zinsbindungs- dauer nicht neue Eigenmittel aufnehmen müsse und sich mit der Verfügung einzig die vorhandenen, frei verfügbaren Eigenmittel reduzierten. Jeden- falls erscheint der Eingriff nicht derart schwer, als dass die Zweck -Mittel- Relation in Frage zu stellen wäre. Das öffentliche Interesse an ausreichen- den Eigenmitteln im Verhältnis zu den eingegangenen Risiken ist gewichtig und kann bei Nichtbeachtung insbesondere bei systemrelevanten Banken negative Auswirkungen auf die gesamte Volkswirtschaft zeitigen. B-5595/2016 Seite 49 5.6 Insgesamt ist die Berechnung der Eigenkapitalsensitivität mittels Fest- legung einer von den bankinternen Messungen abweichenden, kürzeren Zinsbindungsdauer für Sicht- und Spargelder verhältnismässig. 6. Nachdem vorstehend dargelegt wurde, dass in casu die Festlegung einer von bankinternen Messungen abweichenden, kürzeren Zinsbindungs- dauer verhältnismässig ist, muss noch die Angemessenheit der konkret festgelegten Dauer von zwei Jahren beurteilt werden. Zu berücksichtigen ist hierbei, dass der Vorinstanz in Bezug auf die Ange- messenheit der Länge der Zinsbindungsdauer ein gewisser fachtechni- scher Beurteilungsspielraum zuzuerkennen ist. Das Gericht darf nicht ein- fach sein Gutdünken an die Stelle des Ermessens der fachkun digen Ver- waltungsbehörde setzen, sondern muss sich auf Gegebenheiten abstützen können, welche eine abweichende Beurteilung als naheliegender erschei- nen lassen (vgl. BGE 129 II 331 E. 3.2; 123 V 150 E. 2). Die Beschwerdeführerin macht geltend, der in den IRRBB [interest rate risk in the banking book] -Standards enthaltene Standardansatz erlaube eine maximale Zinsbindungsdauer von 4 bis 5 Jahren. Zudem erwähnt sie die im Oktober 2015 erlassenen Richtlinien der Eur opäischen Bankenauf- sichtsbehörde (nachfolgend: EBA) für das Management von Zinsrisiken, die für Sichteinlagen eine maximale durchschnittliche Obergrenze für die Zinsbindungsdauer von 5 Jahren vorsähen. Ausserdem verweist sie da- rauf, dass eine Zinsbindung v on nur 15 Tagen für Sichtgelder, wie sie die Experten der Vorinstanz geschätzt hätten, in der wissenschaftlichen Lite- ratur nirgends in Erwägung gezogen würde. Die Aufsichtsbehörde kann die Anwendung des IRRBB-Standardansatzes dann verlangen, wenn sie der Ansicht ist, der bankeigene Ansatz bilde die Zinsrisiken nicht hinreichend ab. Der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht führt aus (Interest Rate Risk in the Banking Book, N 4): „Supervisors could also mandate the banks under their respective jurisdic- tions to follow the standardised framework for IRRBB (eg if they find that the bank’s IMS [internal measurement systems] does not adequately cap- ture IRRBB).” Der Standardansatz bezieht sich zum einen entgegen der Ansicht der Be- schwerdeführerin nicht auf die Eigenm ittelunterlegung im Rahmen der B-5595/2016 Seite 50 Säule 2, sondern auf das Risikomanagement der Bank. Die darin enthal- tene Obergrenze von 4 bis 5 Jahren ist zum anderen gemäss nicht wider- sprochener Darstellung der Vorinstanz absichtlich weit gefasst, um jegli- chen Marktgegebenheiten und allen Finanzplätzen gerecht zu werden. Ins- gesamt kann aus der Obergrenze von 4 bis 5 Jahren jedenfalls nicht ge- schlossen werden, die unterstellte Zinsbindungsdauer von zwei Jahren durch die Vorinstanz sei im Rahmen von Art. 45 ERV unangemessen. Auch die von der Beschwerdeführerin erwähnte Obergrenze von 5 Jahren ge- mäss den Richtlinien der EBA ist in Bezug auf die Eigenmittelunterlegung im Rahmen der Säule 2 nicht massgebend und schliesst darüber hinaus eine Zinsbindungsdauer von unter 5 Jahren nicht aus. Schliesslicht ist da- rauf hinzuweisen, dass die Vorinstanz für regulatorische Zwecke die Mes- sung der Eigenkapitalsensitivität der Sichtgelder bei der Beschwerdeführe- rin auf Grundlage einer durchschnittlichen Zinsbindung der übrigen Passiv- gelder mit unbestimmter Zinsbindung (sprich Spargelder) von 1.5 Jahren und nicht von 15 Tagen abstellte. Im Übrigen gehen die Einwände der Beschwerdeführerin nicht über die im Rahmen der Verhältnismässigke itsprüfung bereits vorgebrachten Ein- wände hinaus. Aus den Ausführungen im Rahmen der Verhältnismässig- keitsprüfung ergibt sich (vgl. E. 5.4 ff.), dass die Vorinstanz punkto Zinsbin- dungsdauer gewissermassen als Ankerpunkt den Wert von 1.5 Jahren aus der historisch ermittelten Zeitreihenanalyse zu Grunde legte. Sie begrün- dete darüber hinaus, weshalb sie zu Gunsten der Beschwerdeführerin eine Zinsbindungsdauer von zwei Jahren annahm, diese Dauer aber nicht dar- über hinaus verlängern konnte. Insgesamt erscheint eine Zinsbindungsdauer von zwei Jahren als sachge- recht, zumal der Vorinstanz in Bezug auf die Angemessenheit ohnehin ein gewisses fachtechnisches Ermessen zuzuerkennen ist. 7. Die Festlegung einer Zinsbindungsdauer von zwei Jahren für Sicht - und Spargelder für die Berechnung der Eigenkapitalsensitivität der Beschwer- deführerin ist zulässig. Gleichzeitig ergibt sich daraus, dass für die Berech- nung der Zinsrisiken nicht auf die bankinternen Messungen der Zinsbin- dung abzustellen ist. Nach dem Gesagten ist der zweite Satz von Ziff. 1 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung nicht zu streichen. Das Subeventualbegehren der Beschwerdeführerin ist daher gleich wie das Hauptbegehren und das Eventualbegehren abzuweisen. B-5595/2016 Seite 51 8. Zum Schutz von Geschäftsgeheimnissen beantragt die Beschwerdeführe- rin, in Bezug auf eine allfällige Publikation des Urteils sei sicherzustellen, dass die bankintern errechneten Angaben über die Zinsbindungen für nicht verfallende Einlagen und die Berechnungen über die finanziellen Auswir- kungen der unterschiedlichen Ansätze nicht offenbart würden. Sie räumt in diesem Zusammenhang ein, dass im vorliegenden Fall eine effektive Ano- nymisierung, welche keine Rückschlüsse auf die Beschwerdeführerin zu- lasse, schwierig bis unmöglich sei. Zudem sei für das Verständnis der Ent- scheidung nicht erforderlich, die genauen von der Beschwerdeführerin ge- messenen Zinsbindungen oder die Berechnungen zu den finanziellen Aus- wirkungen der unterschiedlichen Durations zu kennen. Die Vorinstanz liess sich in diesem Punkt nicht vernehmen. Das Bundesverwaltungsgericht informiert die Öffentlichkeit über seine Rechtsprechung (Art. 29 Abs. 1 VGG). Die behördenseitige Veröffentli- chung von Entscheiden erschliesst dem Rechtssuchenden Information und Dokumentation der Rechtspraxis und ermöglicht eine Kontrolle der Rechts- anwendung durch die Öffentlichkeit (vgl. PAUL TSCHÜMPERLIN, Die Publika- tion gerichtlicher Entscheide, Kommentar zum Publikationsgesetz, Editions Weblaw 2011, S. 69 ff., N 2 f. und 17). Die Veröffentlichung der Entscheide hat grundsätzlich in anonymisierter Form zu erfolgen (Art. 29 Abs. 2 VGG). Der Anspruch auf Schutz von Ge- schäftsgeheimnissen steht dem Grundsatz des öffentlichen Informations- interesses an publizierten Entscheiden entgegen. Geschäftsgeheimnisse, auf die sich ein Entscheid stützt, sind darum wenigstens in umschriebener Form, also mit Hilfe von Umschreibungen, Zusammenfassungen, Abde- ckung der geheimen Passagen oder ungefähren Angaben (Bandbreiten) anzudeuten, um den Entscheid wenn möglich dennoch verständlich zu ma- chen (vgl. Urteil des BVGer B-3588/2012 vom 15. Oktober 2014 E. 6.4 mit weiteren Hinweisen). Das Bundesverwaltungsgericht sieht auch in seinen eigenen Richtlinien die Anonymisierung von Geschäftsgeheimnissen vor. Es wird demnach bei ei- ner allfälligen Publikation die bankintern errechneten Angaben über die Zinsbindungen für nicht verfallende Einlagen und die Berechnungen über die finanziellen Auswirkungen der unterschiedlichen Ansätze der Be- schwerdeführerin, die als Geschäftsgeheimnisse zu qualifizieren sind, nicht offenbaren. B-5595/2016 Seite 52 9. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind der unterliegenden Beschwerde- führerin die Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG und Art. 2 Abs. 1 des Reglements v om 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE; SR 173.320.2]). Für Streitigkeiten mit Vermögensinteresse legt Art. 4 VGKE den Gebührenrahmen aufgrund des Streitwertes fest. Im vorliegen- den Fall wird die Spruchgebühr aufgrund des Streitwertes und unter Be- rücksichtigung der sehr hohen Komplexität der Streitsache auf Fr. 50'000.– festgelegt und der in gleicher Höhe geleistete Kostenvorschuss wird zu de- ren Bezahlung verwendet. 10. Dem unterliegenden Beschwerdeführer ist keine Parteientschädigung zu- zusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE) und ebenso wenig der Vorinstanz (Art. 7 Abs. 3 VGKE). B-5595/2016 Seite 53 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird, soweit darauf einzutreten ist, abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 50'000. – werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird nach Eintritt der Rechts- kraft des vorliegenden Urteils zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwen- det. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde); – die Vorinstanz (Ref-Nr. G01091690; Gerichtsurkunde). Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Francesco Brentani Diego Haunreiter B-5595/2016 Seite 54 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden ( Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthal- ten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 20. März 2018