VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 14 33 1a Camera presidenza Racioppi giudici Audétat, Stecher attuaria Krättli-Keller SENTENZA del 2 giugno 2015 nella vertenza di diritto amministrativo A._____, e B._____ e C._____ , rappresentati dall'Ufficio Curatela Professionale di X._____, ricorrenti contro Comune di X._____, rappresentato dall'Avvocato lic. iur. Michel Castelli, convenuto e Dipartimento di giustizia, sicurezza e sanità dei Grigioni, convocato concernente circolazione stradale (postilla esenzioni divieto)- 2 - 1. Dopo la posa del nuovo semaforo della Ferrovia Retica lungo la strada principale, all'entrata di Y._____, venivano a formarsi sempre più spesso delle colonne di veicoli. Per evitare tale ingorgo, molti automobilisti deviavano allora sulla strada comunale che da Z._____ porta a Y._____ per poi reimmettersi sulla cantonale 600 m più avanti, con il conseguente incremento del traffico in paese. Il 13 gennaio 2014, la Polizia cantonale dei Grigioni approvava la richiesta fatta dal Comune di X._____ di porre un divieto di circolazione per gli autoveicoli e i motoveicoli (segnale 2.13), confinanti e fornitori autorizzati, sulla strada comunale tra Z._____ e Y._____, dall'incrocio rispettivamente dall'inizio della Via di E._____ fino all'abitato di Y._____ (qui di seguito denominata semplicemente come Via di H._____) e dalla Via dal F._____ alla Via G._____ (qui di seguito denominata semplicemente come Via dal F._____). Il 30 gennaio successivo, la nuova regolamentazione veniva debitamente pubblicata e, dopo l'espletamento della procedura riservata all'introduzione di osservazioni o obiezioni, l'esecutivo pubblicava nel Foglio ufficiale del Cantone dei Grigioni la limitazione munita dei necessari rimedi legali in data 17 aprile 2014. 2. Contro tale limitazione della circolazione, in data 15 maggio 2014 (data del timbro postale), A._____, proprietario del fondo sopraedificato no. 3913 in località Y._____, e l'Ufficio Curatela Professionale di X._____ interponevano tempestivo ricorso chiedendo che sulla strada agricola no. 3888, Via di E._____, l'eccezione "Confinati e fornitori autorizzati" venisse sostituita dalla dicitura "Traffico agricolo autorizzato". Per i ricorrenti, la Via di E._____ sarebbe una strada agricola il cui sedime attraverserebbe anche una zona di pericolo. Per questo del resto alcuni accessi a delle particelle sopraedificate in zona edilizia sarebbero stati dall'autorità imposti non tramite l'adiacente Via di E._____, ma grazie alla creazione di servitù di passaggio su altri fondi siti in zona edilizia. Il tentativo di fare della strada agricola una strada di quartiere andrebbe di conseguenza - 3 - censurato, non da ultimo in considerazione del fatto che il tracciato del sedime stradale verrebbe a invadere per una certa tratta una zona di pericolo di caduta sassi. Per gli istanti, prevedere una strada con permessi di utilizzo urbano nel bel mezzo di una zona di pericolo sarebbe insostenibile. Più consona ai bisogni della popolazione sarebbe la realizzazione della variante, in parte ormai attuata, già precedentemente progettata da parte degli organi incaricati della bonifica fondiaria. 3. Nella risposta di causa del 26 giugno 2014, il Comune di X._____ chiedeva la reiezione del ricorso per quanto lo stesso fosse da ritenersi ammissibile. Dal ricorso non sarebbe dato sapere se l'Ufficio Curatela Professionale di X._____ agisca in nome proprio o quale rappresentante di una persona sotto curatela. Il privato ricorrente non sarebbe poi stato in grado di dimostrare quale interesse possa detenere a proporre ricorso, dopo che la sua proprietà non sarebbe toccata dalla limitazione in oggetto. Con la nuova segnaletica verrebbe in ogni caso ridotto l'afflusso di traffico sulla Via di E._____, che attualmente risulterebbe percorribile senza limitazione. Esulerebbero infine dal contesto della presente vertenza le censure rivolte alla necessità di costruire nuove strade comunali o di modificare la pianificazione locale. 4. Chiamato a determinarsi sul ricorso, il Dipartimento di giustizia, sicurezza e sanità dei Grigioni considerava in data 16 giugno 2014 che la questione riguardante la validità materiale della segnaletica controversa fosse di esclusiva pertinenza dell'autorità comunale, essendosi l'autorità cantonale limitata a verificare che la regolamentazione stradale fosse conforme alle norme di sicurezza della circolazione. 5. Nell'ambito dell'ulteriore scambio di scritti processuali, l'Ufficio Curatela Professionale di X._____ precisava di ricorrere in nome e per conto di B._____ e C._____ , proprietari dei fondi ni. 3917 e 3914 a Y._____. Per - 4 - il resto le parti si riconfermavano essenzialmente nelle loro precedenti allegazioni e proposte. Considerando in diritto: 1. a) Giova in primo luogo stabilire chi siano i ricorrenti nell'ambito del presente procedimento. Entro gli ordinari termini di ricorso, l'istanza era stata sottoscritta da A._____ e dall'Ufficio Curatela Professionale di X._____, senza che venisse meglio specificato in quale veste tale ufficio agisse. Nella replica del 9 luglio 2014, I._____ dell'Ufficio Curatela Professionale di X._____ precisava di aver agito in qualità di curatrice a salvaguardia degli interessi di B._____ e C._____ , proprietari dei fondi ni. 3917 e 3914. Giusta l'estratto rilasciato dall'ufficio del registro fondiario, queste due particelle risultano essere di proprietà di una comunione ereditaria. Solitamente i singoli eredi non sono legittimati ad agire in nome e per conto della comunione; soltanto l'insieme dei proprietari in comune è infatti abilitato a far valere i diritti della comunione ereditaria (cfr. DTF 131 I 159 cons. 5.4 e la decisione del Tribunale federale 1C_278/2011 del 17 aprile 2012). Anche per questo Giudice (sentenze R 12 140, R 07 37, R 05 128, R 00 17) una comunione ereditaria costituisce in linea di principio un litisconsorzio necessario. Legittimati al ricorso sono allora tutti gli eredi congiuntamente e non solo alcuni di loro. b) Come risulta dall'estratto rilasciato dall'ufficio del registro fondiario, la comunione ereditaria proprietaria dei fondi ni. 3917 e 3914 è composta da tre persone e I._____ è la curatrice di due esse. La terza componente della comunione è pure tutelata, ma non viene specificato da chi. Dal profilo strettamente formale quindi B._____ e C._____ necessiterebbero ancora del consenso di D._____ per proporre ricorso. Accanto a questi due proprietari comuni, il ricorso è stato interposto anche da A._____, - 5 - proprietario del fondo no. 3913. Se quest'ultimo dovesse essere legittimato al ricorso, la tematica della legittimazione dei due privati proprietari in comune dei fondi ni. 3917 e 3914 potrebbe allora restare aperta, dovendo il Tribunale in ogni caso chinarsi sulla controversa questione qui in discussione. 2. a) Ai sensi dell’art. 50 della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CS 370.100) sono legittimati al ricorso coloro che risultino colpiti dalla decisione contestata e godano di un interesse tutelabile alla sua abrogazione o modifica. La legittimazione al ricorso, ai sensi dell’art. 50 LGA, viene riconosciuta quando i cittadini, colpiti da una decisione, comprovano un interesse, anche se meramente di fatto, all’abrogazione o modifica della disposizione stessa. In ogni caso, gli interessati devono sempre ancora essere toccati dalla decisione in maniera tale da rendere concreto l’interesse al giudizio nel merito della pratica. Detto interesse deve rivestire intensità tale da poter essere giudicato quale personale e quindi superiore a quello della collettività. Coloro che intendono impugnare una decisione amministrativa devono quindi dimostrare che, nel caso della mancata abrogazione o modifica della stessa, essi sarebbero soggetti a degli effettivi svantaggi. I ricorrenti devono pertanto conseguire un vantaggio pratico dall'annullamento o dalla modifica della decisione contestata, che consenta di riconoscere che sono toccati in un interesse personale chiaramente distinto dall'interesse generale degli altri abitanti. Il ricorso presentato da uno o più privati nell'interesse generale o in quello di un terzo è inammissibile, essendo esclusa l'azione popolare (DTF 136 II 281 cons. 2.2 e 2.3, 133 II 249 cons. 1.3.1 e 400 cons. 2.2 nonché 468 cons. 1). b) In base alla giurisprudenza, la legittimazione attiva al ricorso contro le disposizioni volte ad interdire o a limitare la circolazione stradale è data per quegli automobilisti che percorrano la strada oggetto dell'intervento - 6 - limitativo con una certa regolarità. Riprendendo la prassi già sancita dal Consiglio federale, per il Tribunale federale (vedi sentenze 1C_17/2010 dell'8 settembre 2010 cons. 1.1 e 1A.73/2004 del 6 luglio 2004 cons. 2.2), la legittimazione al ricorso presuppone allora che la tratta in oggetto venga utilizzata con una certa frequenza, a intervalli temporali regolari e relativamente corti, e che la percorrenza sia di carattere relativamente duraturo. Detta premessa deve essere accertata tenendo conto delle peculiarità del singolo caso. Un interesse degno di protezione viene, di regola, ammesso quando la misura avversata riguarda una strada che i ricorrenti percorrono per raggiungere la loro dimora, rispettivamente per recarsi al lavoro. In tale evenienza, appare lecito supporre l'uso regolare e prolungato della struttura viaria. L'interesse degno di protezione deve invece essere negato quando la strada viene usata solo saltuariamente. Nello stesso identico senso si è espressa anche la prassi del Tribunale amministrativo (sentenza del Tribunale amministrativo U 04 49). c) La questione della legittimazione va esaminata d'ufficio dal Tribunale amministrativo. Se però, come nell'evenienza, viene posto in dubbio l'interesse al ricorso e se dagli atti all'incarto la legittimazione non risulta evidente (DTF 133 II 249 cons. 1.1 e sentenza del Tribunale federale 1C_503/2008 del 10 febbraio 2009 cons. 3.2DTF 133 II 249 cons. 1.1), spetta allora ai ricorrenti anche nell'ambito della procedura cantonale comprovare in base a quali elementi essi si considerano legittimati al ricorso (sentenza del Tribunale federale 1A.73/2004 del 6 luglio 2004 cons. 3). 3. a) A sostegno della loro legittimazione, gli insorgenti adducono il fatto di essere proprietari dei fondi ni. 3913, 3917 e 3914. Queste proprietà sono site all'imbocco che dalla Via G._____ immette sulla Via di E._____. Prima della prevista posa della nuova segnaletica stradale, queste due tratte erano percorribili senza limitazioni per i veicoli a motore. La posa - 7 - del segnale 2.13 con l'eccezione "Confinati e fornitori autorizzati" sulla Via di E._____ è prevista all'altezza delle dirimpettaie particelle ni. 3915 e 3912 a circa 55 m dall'estrema linea di confine dei fondi dei ricorrenti verso questa strada. Il divieto di circolazione e le relative eccezioni non riguardano pertanto le tre particelle degli istanti, che possono essere raggiunte senza alcuna necessità di percorrere la tratta sulla quale vige il divieto di circolazione, con relative eccezioni. Ne consegue che per il solo accesso ai fondi la segnaletica in oggetto non tange i diritti dei ricorrenti. b) Per gli istanti, la nuova segnaletica occasionerebbe maggiori immissioni foniche e aumenterebbe il traffico in paese. Attualmente non vi sono limitazioni di sorta sulle due tratte qui in oggetto. È pertanto evidente che il fatto di vietare la circolazione sulla Via di E._____ e sulla Via del F._____, pur con delle eccezioni, non possa comportare un incremento del traffico su queste strade. Per i ricorrenti però, se fossero fatte eccezioni solo per il traffico agricolo come da essi postulato, la circolazione sulla tratta diminuirebbe ulteriormente. La questione di sapere se tale assunto sia vero o meno richiede un esame materiale della questione, motivo per cui agli istanti può essere riconosciuta la legittimazione al ricorso. 4. a) In conformità all'art. 7 cpv. 1 della legge d'applicazione della legge federale sulla circolazione stradale (LALCStr; CS 870.100), il comune regola la circolazione locale sulle strade comunali, ad eccezione delle limitazioni della velocità. Provvedimenti alla circolazione sottostanno all'approvazione dell'autorità cantonale. Nell'evenienza non è giustamente contestata la competenza dell'autorità comunale, dopo la relativa ratifica da parte della polizia cantonale, a vietare la circolazione di veicoli a motore sulle due tratte qui in discussione. Per gli istanti però, le eccezioni previste sarebbero troppo permissive ed essi vorrebbero limitare al solo traffico agricolo e non ai confinati e fornitori la percorribilità della Via di - 8 - E._____ e della Via dal F._____. In conformità all'art. 8 LALCStr, su strade pubbliche chiuse alla circolazione di veicoli a motore, il proprietario della strada deve autorizzare l'accesso alla propria abitazione o ditta se le caratteristiche tecniche della strada lo consentono. In questo senso quindi, anche se l'eccezione dovesse consentire solo il traffico agricolo, il comune non potrebbe comunque impedire ai proprietari di abitazioni o ditte di utilizzare la strada per recarsi sul loro fondo. In termini di utenza, con l'eccezione scelta, viene in pratica garantito l'accesso alla sola azienda agricola sita in zona e a tutti i fondi che confinano con la strada, oltre alle persone che intendono recarsi al cimitero. L'allegazione stando alla quale il traffico subirà un incremento dal fatto che anche i proprietari che dispongono già di accessi privati in zona edilizia verranno a modificare gli stessi per immettersi sulla Via di E._____ resta una mera ipotesi. In primo luogo, dove gli accessi sono già stati fatti - anche se grazie a servitù su fondi terzi - questi non verranno necessariamente cambiati grazie alla possibilità teorica di un nuovo accesso. Si pensi in questo senso all'orientamento della costruzione, di un garage o alla sistemazione esterna dei giardini e orti. Anche se la possibilità di un cambiamento della morfologia di un accesso esistente non può essere esclusa, essa non rappresenterà comunque la norma. Del resto adottando la soluzione proposta dagli istanti, al transito di veicoli autorizzati ad utilizzare la strada in virtù di quanto disposto all'art. 8 LALCStr verrebbero ad aggiungersi tutti i mezzi agricoli abilitati ad utilizzare soprattutto la strada no. 3888 quale via di transito, anziché utilizzare la strada cantonale. Ne consegue che necessariamente la soluzione favorita dagli istanti rispetto a quella decisa dal comune convenuto comporterebbe un incremento del traffico sulla tratta, anziché una sua diminuzione. b) Vi è poi un importante interesse pubblico al mantenimento dell'eccezione così come decisa dall'esecutivo comunale. Con la limitazione della - 9 - percorrenza della strada no. 3888 al solo traffico agricolo verrebbe reso meno agevole l'accesso al cimitero. Per raggiungere la struttura pubblica occorrerebbe infatti transitare attraverso il paese per imboccare la Via dal F._____, mentre attualmente la struttura pubblica è raggiungibile anche più discretamente tramite la Via di E._____. Uno dei motivi principali a fondamento dei decreti decisi era però propriamente la volontà di limitare il traffico in paese. Seguendo la proposta dei ricorrenti e imponendo di fatto l'accesso al cimitero attraverso il paese, si otterrebbe invece il risultato contrario allo scopo perseguito dall'esecutivo con la regolamentazione decisa. All'indubbio interesse della collettività pubblica ad aver meno traffico in paese, si contrappone l'interesse dei privati ad una minor percorrenza della strada. Nell'ambito di una ponderazione degli interessi in gioco quelli della collettività ad avere meno traffico in paese ed a poter usufruire dell'infrastruttura pubblica nei limiti goduti finora prevalgono indubbiamente su quelli degli stanti. Non va infatti dimenticato che la proposta portata avanti dai ricorrenti comporterebbe non solo un incremento del traffico (transito agricolo) sulla strada no. 3888, ma anche dei rumori - a seguito dell'andirivieni dei notoriamente più rumorosi mezzi agricoli - rispetto alla situazione decretata dall'esecutivo. Ne consegue che anche in quest'ottica la proposta fatta dagli istanti sarebbe contraria all'interesse pubblico. c) Giusta le vigenti disposizioni cantonali, in particolare l'art. 38 della legge sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (LPTC; CS 801.100), le zone di pericolo comprendono i territori minacciati da valanghe, frane, caduta massi, alluvioni o altri fenomeni naturali. Esse vengono suddivise secondo le direttive cantonali in una zona di pericolo elevato (zona di pericolo 1) e in una zona di pericolo limitato (zona di pericolo 2). Nella zona di pericolo 1 non possono essere costruiti nuovi edifici ed impianti, destinati ad ospitare persone e animali. Nella zona di pericolo 2 nuovi edifici ed impianti che servono per ospitare persone e - 10 - animali, necessitano di particolari misure edilizie di protezione. In base al piano delle zone, una breve tratta (circa 50 m) della strada no. 3888 è situata in zona di pericolo 1. Per gli istanti, sarebbe illegale che il sedime di una strada destinata all'urbanizzazione possa situarsi in zona di pericolo. Anche questa pretesa non merita riscontro. In primo luogo, in conformità a quanto esposto in precedenza, la normativa cantonale non vieta l'impiego di infrastrutture di urbanizzazione esistenti site in zona di pericolo. Come è poi già stato ripetutamente ricordato, il decreto impugnato vieta drasticamente e in modo più incisivo il traffico sulla tratta della Via di E._____ in zona di pericolo 1 di quanto perorato dagli istanti con la loro limitazione al traffico agricolo. In termini di sicurezza la soluzione oggetto del decreto impugnato è quindi migliore, in quanto verrebbe potenzialmente esposto a pericolo un minor numero di utenti, rispetto alla richiesta fatta nel ricorso. d) Per i ricorrenti, la strada no. 3888 sarebbe agricola e quindi una sua destinazione a scopo di urbanizzazione di quartiere sarebbe escluso. Anche questo argomento non merita protezione. E' vero che nel piano di urbanizzazione la Via di E._____ è, a partire dal segnale di divieto, una strada agricola e forestale, mentre la Via dal F._____ è una strada di allacciamento comunale. Con la posa della segnalazione in oggetto, il traffico agricolo e forestale sulla Via di E._____ è però parimenti regolato, nel senso che tutti coloro che hanno un fondo entro il perimetro del divieto possono percorrere la tratta per raggiungere il loro sedime a scopo agricolo o forestale. Contrariamente a quanto pretendono i ricorrenti, la strada agricola e forestale non deve essere esclusivamente destinata all'uso agricolo e forestale per tutti, ma tale carattere non vieta una limitazione del traffico agricolo e forestale come del resto avviene anche per le normali strade di collegamento. In questo senso non è neppure corretta l'affermazione stando alla quale la tratta sarebbe stata trasformata in una strada di urbanizzazione dell'area edilizia, in quanto, - 11 - come già evocato in precedenza, dove vi è una strada percorribile l'accesso alla propria abitazione o ditta è garantito dalla legislazione cantonale. In ogni caso a sostegno di una mera destinazione agricola della Via di E._____ nessuno degli istanti pretende di dover utilizzare regolarmente e necessariamente questa strada per accedere a dei fondi agricoli siti oltre il perimetro stradale e più facilmente raggiungibili tramite questa tratta. e) Infine, molte delle argomentazioni proposte in questa sede non hanno nulla a che vedere con quanto può essere oggetto del presente ricorso, che riguarda solo il decreto pubblicato e relativo alla posa dei due divieti di circolazione con le relative eccezioni per fornitori e confinanti. In particolare non sono in questo contesto ammissibili le censure avanzate dagli istanti in relazione ad un preferibile diverso tracciato stradale. Vada al proposito accennato (vedi anche sentenze del Tribunale amministrativo U 12 109 e R 13 202) che in virtù delle competenze previste all’art. 49 LGA, il Tribunale amministrativo non esercita funzioni di vigilanza sull’attività dello Stato in generale, ma è essenzialmente incaricato dell’applicazione della giustizia in un caso concreto. 5. In conclusione, la limitazione della circolazione decisa e le relative eccezioni meritano in questa sede piena conferma e il ricorso deve essere respinto. Giusta l’art. 73 cpv. 1 LGA nella procedura di ricorso, la parte soccombente deve di regola assumersi le spese, mentre al comune che ha agito nell'esercizio delle sue attribuzioni ufficiali non vengono assegnate ripetibili (art. 78 cpv. 2 LGA). Nell’evenienza si giustifica pertanto l’accollamento delle spese occasionate dal presente procedimento ai ricorrenti, responsabili in solido.- 12 - Il Tribunale decide: 1. Il ricorso è respinto. 2. Vengono prelevate - una tassa di Stato di fr. 1'500.-- - e le spese di cancelleria di fr. 304.-- totale fr. 1'804.-- il cui importo sarà versato in ragione della metà da A._____ e per l'altra metà da B._____ e C._____ , tutti e tre responsabili in solido, entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 3. [Vie di diritto] 4. [Comunicazioni]