2023 1 Nutzungsplanungsrevision; Schaffung einer Gartenzone ; Interessenabwä- gung – Art. 3 Abs. 3 lit. e RPG; Art. 3 RPV. Die Gemeinde durfte überwiegende öffentliche Interessen an der Schaffung der Gartenzone bejahen (E. 5.4 ff.). OGE 60/2021/27 vom 28. März 2023 Keine Veröffentlichung im Amtsbericht Sachverhalt Die Gemeindeversammlung A. beschloss eine Gesamtrevision der Nutzungspla- nung der Einwohnergemeinde A. (nachfolgend: Gemeinde). Diese sieht unter an- derem die Schaffung einer Gartenzone vor, die gemäss der revidierten Bauord- nung der Gliederung des Baugebiets und der Bewahrung wertvoller Grünflächen vor der Überbauung dient. Zulässig sind Kleinbauten sowie kleine Bauten und An- lagen für Spiel und Erholung, sofer n der Zonenzweck gewahrt bleibt . Ganz oder teilweise in die Gartenzone umgezont werden sollen rund 20 Grundstücke in drei Gebieten, die in den Quartieren B., C. und D. liegen und bisher zur Dorfzone ge- hören. Davon betroffen ist unter anderem auch das im Eigentum der Beschwerde- führerin stehende Grundstück, von dem der bisher nicht überbaute Teil der Gar- tenzone zugewiesen werden soll. Aus den Erwägungen 5. Die Beschwerdeführerin stellt die Zulässigkeit und Notwendigkeit der Nut- zungsplanungsrevision an sich zu Recht nicht in Frage (vgl. Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [Raumplanungsge- setz, RPG, SR 700]) und dazu etwa BGE 148 II 417 E. 3.2 S. 419 f.). Sie bemän- gelt indes eine ungenügende Interessenabwägung im Sinne von Art. 3 der Raum- planungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV, SR 700.1). 5.1. Die Beschwerdeführerin bringt vor, die teilweise Zonenzuweisung der west- lichen Grundstücke des Gebiets B. verletze in mehrfacher Hinsicht wesentliche in- haltliche und verfahrensrechtliche Vorschriften und Grundsätze der planerischen Interessenabwägung. Beim Entwicklungsleitbild vom […] – wonach wichtige sied- lungsinterne Freiräume erhalten we rden sollten, um ein attraktives Wohnen im Dorfkern zu gewährleisten – handle es sich lediglich um eine höchstens behörden- verbindliche kommunale Planungsgrundlage, gestützt auf welche nicht von beste- henden Planungsvorschriften und -grundsätzen abgewichen w erden könne. Die 2023 2 Freihaltung von bisherigen unüberbauten Flächen im Innern des Siedlungsgebiets dürfe (soweit es sich nicht um zwingend schutzwürdige Gebiete im Sinne des Orts- bild- und Denkmalschutzes bzw. des Naturschutzes handle) angesichts der beste- henden und anerkannten Planungsgrundsätze (insbesondere Konzentrationsprin- zip, Siedlungsverdichtung, Einzonungspflicht für baureifes Land im Innern des Siedlungsgebiets) nur zurückhaltend vorgenommen werden. Das Gebiet B. mit ih- rem Grundstück liege ausserhalb des ISOS-Perimeters (Bundesinventar der schüt- zenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung). Freiflächen - Schutzauflagen ergäben sich auch nicht aus einer anderen Rechtsgrundlage. Die Zuweisung einer Parzelle aus der Dorfzone mit einer Ausnützu ngsziffer von 70% in eine Gartenzone, in welcher lediglich Kleinstbauten mit Konnex zum Zo- nenzweck zulässig seien, stelle keine Um- oder Abzonung dar, sondern eine Aus- bzw. Rückzonung. Die Gartenzone stelle eine reine Freihaltezone dar, in welcher Bauten grundsätzlich unzulässig seien. An einer solchen Auszonung bestehe im vorliegenden Fall kein öffentliches Interesse, was die "Auslastung" des Baugebiets der Gemeinde betreffe. Ein besonders triftiger Grund für eine kleinere innenlie- gende Nichtbauzone sei nicht gegeben. Für die in Frage stehende Auszonung ei- ner erschlossenen Parzelle mitten in der Dorfzone bräuchte es raumplanungs- rechtliche Interessen von äusserst erheblichem, quasi Ausnahmecharakter aufwei- sendem Gewicht. Allgemein formulierte "siedlungstechnische Gründe wie Dorfqua- lität" reichten nicht. Von der Gemeinde würden keine legitimen raumplanerischen Gründe angeführt. Eine Änderung der Nutzungsplanung müsse überdies nicht nur von raumplanerischen Interessen getragen sein, sondern darüber hinaus dürf ten diese nicht von entgegenstehenden privaten oder öffentlichen Interessen überwo- gen werden. 5.2. Die Gemeinde führt an, die mittels Gartenzone erfolgte Bauliniensetzung entspreche einem Auftrag des ISOS. Die Gartenzone stelle eine Abstandseinhal- tungslinie zur bestehenden schutzwürdigen Siedlung dar. Sie diene sodann der Gliederung des Baugebiets und der Bewahrung wertvoller Grünflächen. Die Frei- flächen hätten eine wichtige wohnhygienische Funktion und gewährleisteten als Erholungsflächen trotz dichter Beb auung eine hohe Wohnqualität. Für die neue teilweise Zuweisung des Grundstücks [der Beschwerdeführerin] zur Gartenzone bestünden damit triftige planerische Gründe. Die Gemeinde habe zudem eine pla- nerische Interessenabwägung vorgenommen. Dabei sei bei der F estlegung der Gartenzone darauf geachtet worden, dass keine Gewerbe - oder Wohnbauten in der Gartenzone zu liegen kämen. Als Ausfluss der Interessenabwägung sei von einem absoluten Bauverbot abgesehen und der Gartenzone seien namentlich 2023 3 Kleinbauten zugestan den worden. Der Planungsbericht stelle eine genügende Grundlage für eine summarische Prüfung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 lit. a und b RPV dar. 5.3. Der Regierungsrat erwog, die Zuweisung der betroffenen Grundstücke zur Gartenzone sei aus zwingenden und gere chtfertigten planerischen Gründen vor- genommen worden. Die Revision der Nutzungsplanung der Gemeinde richte sich nach einem […] Entwicklungsleitbild. Darin werde unter anderem festgehalten, dass wichtige siedlungsinterne Freiräume erhalten werden sollten, u m auch wei- terhin attraktives Wohnen im Dorfkern zu gewährleisten. Auch das Planungs - und Naturschutzamt habe bestätigt, dass dem Siedlungsentwicklungsleitbild eine sorg- fältig erarbeitete Ortsanalyse zugrunde liege, die Auskunft gebe über Nutzung, Freiräume und Sichtachsen sowie Entwicklungspotenziale unter Berücksichtigung der Einstufung als Ortsbild von nationaler Bedeutung. Ziel des Raumplanungsge- setzes sei eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen, wozu auch die Schaffung und der Erhalt von Grünfl ächen im Siedlungsgebiet gehörten. Es be- stünden daher überwiegende Schutzinteressen, die eine Zuweisung der Grund- stücksflächen zur Grün- bzw. Gartenzone rechtfertigten. 5.4. Im Rahmen der Nutzungsplanung sind die in Betracht fallenden öffentlichen und privaten Interessen zu ermitteln, zu beurteilen und im Hinblick auf die anzu- strebende räumliche Entwicklung und im Licht der Ziele und Grundsätze der Raum- planung (vgl. Art. 1 und 3 RPG) gegeneinander abzuwägen (Art. 3 RPV; BGer 1C_153/2021 vom 12. April 2022 E . 2.2 und 3.5). Dazu gehört insbesondere die Prüfung von Alternativen und Varianten, unter Berücksichtigung der Erschlies- sungsanforderungen des Bundes- und des kantonalen Rechts sowie der allgemei- nen Planungsgrundsätze (BGer 1C_501/2018 vom 15. Mai 2019 E. 6.3). In die In- teressenabwägung einzubeziehen sind sodann namentlich auch die Schutzanlie- gen des ISOS (BGer 1C_328/2020 vom 22. März 2022 E. 3.5.1 mit Hinweisen). Der Gemeinde kommt bei der Interessenabwägung eine relativ erhebliche Ent- scheidungsfreiheit zu (Art. 2 Abs. 3 RPG; statt vieler BGer 1C_663/2020 vom 2. November 2021 E. 3.1; eingehend OGE 60/2020/1 vom 29. Juni 2021 E. 3.1 mit Hinweisen). 5.4.1. Als Folge der am 1. Mai 2014 in Kraft getretenen Teilrevision des Raum- planungsrechts, die namentlich Massnahmen gegen die Zersiedelung vorsieht und so eine kompaktere Siedlungsentwicklung garantieren soll (vgl. Botschaft, BBl 2010 1056), wurde für die Gemeinde ein […] Entwicklungsleitbild erarbeitet. Die Gemeinde hat darin bzw. im Erläuternden Bericht dazu, im Bericht zu den Ein-2023 4 wendungen sowie im Planungsbericht die wesentlichen Interessen, die für und ge- gen eine Gartenzone sprechen, dargelegt. Die Beschwerdeführerin macht denn auch nicht geltend, ein relevantes Interesse sei nicht berücksichtigt worden, so n- dern sie bemängelt die Abwägung bzw. Gewichtung der ermittelten Interessen. Dazu ist Folgendes festzuhalten: 5.4.2. Das Dorf A. wurde […] in das ISOS aufgenommen. Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Mass die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 [NHG, SR 451]). Diese Schutzbestim- mung gilt zwar gemäss Art. 6 Abs. 2 NHG lediglich bei der Erfüllung von Bundes- aufgaben in unmittelbarer Weise. Die Kantone und Gemeinden sind jedoch ver- pflichtet, das ISOS im Rahmen ihrer Ortsplanung zu berücksichtigen (Art. 11 der Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz vom 13. November 2019 [VISOS, SR 451.12]; BGE 147 II 351 E. 4.3 S. 354 f.). Dies bedeutet, dass die einzelnen Einträge zu beachten und gegen allfällige ent- gegenstehende Interessen wie etwa das Bedürfnis nach Wohnraum und d en Grundsatz der inneren Verdichtung abzuwägen sind (zum Ganzen BGer 1C_100/2020 vom 28. Juni 2021 E. 3). Im ISOS wird für A. unter anderem festgehalten, die inneren Freiräume machten dank ihren Bäumen und Gärten einen wesentlichen Reiz des inneren Ortsbilds aus. Im Kapitel Siedlungsentwicklung werden die "reizvollen inneren Freiräume" er- wähnt, die recht ursprünglich erhalten seien. Zudem lautet ein spezieller Erhal- tungshinweis wie folgt: "Stopp der Zerstörung von Vorgärten [und der Expansion von Asphaltflä chen]!" Das Gebiet 1 "Geschlossener Siedlungsbereich" – das im Wesentlichen die zukünftige Dorfkernzone umfasst – ist mit dem Erhaltungsziel A (Erhalten der Substanz) verzeichnet. Das bedeutet, dass alle Bauten, Anlageteile und Freiräume integral zu erhalt en und bestehende Beeinträchtigungen zu besei- tigen sind (Art. 9 Abs. 4 lit. a VISOS). Betreffend die verzeichnete Umgebungs- zone II "Kurze Erweiterungsachse" wird das Erhaltungsziel b (Erhalten der Eigen- schaften, die für die angrenzenden Ortsbildteile wesentlich sind) definiert. Schliess- lich werden als zwei Einzelelemente 1.0.11 die "Freien Innenräume (Gärten u.a.)" bezeichnet. Diese beiden Gebiete sollen mit der Nutzungsplanungsrevision zu ei- nem Grossteil der Gartenzone zugewiesen werden. […]. Die Gemeinde und der Regierungsrat gingen unter diesen Umständen zu Recht davon aus, dass die Schaffung der Gartenzone im Sinne des ISOS ist. Dies gilt nicht nur für die beiden Gebiete C. und D. innerhalb des ISOS-Perimeters, sondern 2023 5 auch für das Gebiet B., zumal dieses Gebiet unmittelbar an den ISOS -Perimeter grenzt. Die bauliche Situation in diesem Gebiet ist heute vergleichbar mit derjeni- gen in den anderen beiden Gebieten, die der Gartenzone zugewiesen werden sol- len. Zu ergänzen ist, dass auch der revidi erte kantonale Richtplan zur kommunalen Nutzungsplanung ausdrücklich festhält, das Angebot von Grün - und Freiräumen und deren räumliche Verteilung trage wesentlich zur Siedlungs - und Wohnqualität bei. Die Schaffung und der Erhalt von Grünflächen an geeigneten Lagen innerhalb des Siedlungsgebiets habe eine hohe Bedeutung für eine gute und qualitativ hoch- wertige Wohnqualität. Die Gemeinden sind daher angehalten, bei ihren Planungen die Anforderungen an eine erhöhte Wohn-, Grün- und Freiraumqualität zu berück- sichtigen (vgl. kantonaler Richtplan vom September 2021, Richtplankapitel Sied- lung, genehmigt vom Bundesrat am 10. April 2019, Ziff. 2-3-2/7). 5.4.3. Die Gemeinde begründet die Schaffung der Gartenzone weiter damit, dass der dicht bebaute Dorfkern seine Att raktivität durch den Erhalt der grosszügigen innenliegenden Freiräume behalten solle. Inmitten des historischen Dorfkerns be- fänden sich einige grosszügige Freiräume, die trotz verhältnismässig dichter Be- bauung eine hohe Wohnqualität gewährleisteten. Diese hätten eine wichtige wohn- hygienische Funktion und bildeten wertvolle Erholungsräume für die Bewohner der angrenzenden Liegenschaften. Mit der Schaffung der Gartenzone sollten die be- stehende Siedlungsstruktur in A. gesichert und der Bebauungsdruck auf die hinter- liegenden Gärten entschärft werden. Bauten in zweiter Bautiefe gebe es in der Dorfkernzone praktisch keine. Typischerweise seien die Bauten in A. nahe der Strasse gebaut, und die dahinterliegenden Gärten bildeten die einzigen und damit wichtigen siedl ungsinternen Freiräume dieser Liegenschaften sowie einen Aus- gleich zu den dichten Baustrukturen im Dorfkern. Ein möglichst hoher Grünflächen- anteil solle auch erhalte n bleiben, um die prägende Dorf silhouette und die Ables- barkeit der Siedlungsstrukturen zu bewahren. Diesen Ausführungen insbesondere zur Wohnhygiene und Wohnqualität ist grund- sätzlich zuzustimmen. Auch wenn ein privater Garten durch die Allgemeinheit nicht unmittelbar als Erholungsraum genutzt werden kann, wirkt sich der Grünraum doch auf die Wohnhygiene und -qualität der Nachbargrundstücke aus, insbesondere bei der dichten Bebauung im Dorfkern. Dieser Effekt wird noch verstärkt, wenn meh- rere Grundstücke zusammen (bzw. Teile davon) eine Grünzone bilden. Es ent- spricht denn auch einem Planungsgrund satz, dass Siedlungen viele Grünflächen und Bäume enthalten sollen (Art. 3 Abs. 3 lit. e RPG), wobei im Zielbereich dieses Grundsatzes, der sich namentlich mittels Grün - und Freihaltezonen umsetzen 2023 6 lässt, gerade auch private Grünbereiche liegen (Pierre Tschannen, in: Aemisegger/ Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt - und Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich 2019, Art. 3 N. 74, S. 162 mit Hinweis auf BGer 1P.502/2005 vom 17. November 2005 E. 3). Die Planungsbehörden haben bei der Umsetzung des Grundsatzes einen erheblichen Spielraum (BGer 1C_367/2016 vom 7. Februar 2017 E. 12.2). Es ist damit grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn die Gemeinde als Planungsbehörde zur Erhaltung der bestehenden Struktu- ren eine Gartenzone schuf. Entgegen der Beschwerdeführerin kann mit Bezug auf […] nicht von einer Baulü- cke mit einer Zuweisungspflicht zur Bauzone (Dorfkernzone) gesprochen werden, […]. Im Übrigen kann auch der bewusste Verzicht auf die Schliessung von Baulü- cken dem Grundsatz dienen, dass Sie dlungen viele Grünflächen und Bäume ent- halten sollen, solange das Konzentrationsprinzip – wie vorliegend – unberührt bleibt (Tschannen, Art. 3 N. 74, S. 162 mit Hinweis auf BGE 116 Ia 335 E. 4a S. 337). 5.4.4. Vor diesem Hintergrund durfte die Gemeinde bei der Interessenabwägung im Rahmen des ihr zustehenden Entscheidungsspielraums überwiegende öffentli- che Interessen an der Schaffung der Gartenzone bejahen. […]