Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 3. Januar 2022 (810 21 333) ____________________________________________________________________ Gesundheit Maskenpflicht und wöchentliche Testpflicht an Primarschulen / Rügeprinzip und Begrün- dungspflicht im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle Besetzung Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, Gerichtsschreiber Stefan Suter Beteiligte A.A.____ und B.A.____, Beschwerdeführer gegen Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, 4410 Liestal, Beschwerdegegner Betreff Verordnung über die Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19- Epidemie 2 (Änderung vom 14. Dezember 2021) A. Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft erliess am 18. November 2021 die Verordnung über die Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie 2 (Covid-19 Vo BL 2). Die Verordnung stützt sich gemäss ihrem Ingress auf Art. 40 und Art. 75 des Bundesgeset- zes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG) vom 28. September 2012, Art. 2, Art. 3 und Art. 23 der Verordnung über Massnahmen in der Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere Lage) vom 23. Juni 2021 sowie Art. 102 Abs. 2 der Verordnung über die Bekämpfung übertrag- barer Krankheiten des Menschen (Epidemienverordnung, EpV) vom 29. April 2015. Die Verord- nung regelt gemäss deren § 1 Abs. 1 ergänzend zum Bundesrecht die Massnahmen gegenüber der Bevölkerung zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. Die Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des Coronavirus (Sars-CoV-2) zu verhindern und Übertragungsketten zu unterbre- chen (§ 1 Abs. 2 Covid-19 Vo BL 2). B. Die Verordnung über die Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie 2 wurde in der Folge mehrfach geändert. Am 25. November 2021 wurde eine Maskenpflicht an Schulen angeordnet, wovon Schülerinnen und Schüler der Primarstufe bis und mit 4. Primarschulklasse grundsätzlich ausgenommen waren und für sie lediglich eine Maskenempfehlung galt. Am 14. Dezember 2021 beschloss der Regierungsrat eine Teilrevision der Verordnung, die am 1. Januar 2022 in Kraft trat (GS 2021.113). Neben anderem wurde darin die Ausnahme von der Maskenpflicht neu auf Schülerinnen und Schüler des Kindergartens begrenzt (§ 3a Abs. 2 Co- vid-19 Vo BL 2), eine wöchentliche Testpflicht an Schulen eingeführt (§ 4a Covid-19 Vo BL 2) und die Wiederaufnahme des Präsenzunterrichts nach den Weihnachtsferien 2021/22 vom Vor- liegen der Resultate einer in der 1. Woche nach den Ferien durchzuführenden breiten Testung abhängig gemacht (§ 4b Covid-19 Vo BL 2). C. Die Schulleitung der Primarschule B.____ leitete in der Folge einen Elternbrief der Vor- steherin der Bildungs-, Kultur- und Sportdirektion vom 15. Dezember 2021 an die Erziehungs- berechtigten weiter, worin letztere über die neu getroffenen Schutzmassnahmen informiert wur- den. D. Mit als "Beschwerde und Anzeige" bezeichneter Eingabe vom 22. Dezember 2021 erhe- ben A.A.____ und B.A.____ Beschwerde beim Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), mit den nachfolgenden Anträgen: "1. Es seien alle Verfügungen und Verordnungen der Schutzmassnahmen der Schule B.____ per sofort aufzuheben (insbesondere die vom 15.12.2021) 2. Es seien alle Verantwortlichen und Beteiligten, wir meinen wirklich alle, sofort ihres Am- tes abzusetzen und zu suspendieren 3. Die Verantwortlichen seien wegen Verbrechen gegen die Menschlichkeit (Artikel 8 und 15 des Völkerstrafgesetzbuch (VStGB) mit lebenslanger Zuchthausstrafe zu verurteilen 4. Alle Beteiligten dieser Menschenrechtsverletzungen seien ebenfalls wegen Verbrechen gegen die Menschlichkeit (Artikel 8 und 15 des Völkerstrafgesetzbuch (VStGB) mit ho- hen Zuchthausstrafen zu verurteilen 5. Uns seien für unsere Umtriebe, Schadenersatz und Genugtuung der Betrag von CHF 25'000.00 zu zusprechen" Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht In der Begründung führen die Beschwerdeführer zusammengefasst aus, die Test- und Masken- pflicht für Schüler ab der 1. Primarklasse verstosse gegen zwingendes Völkerrecht und gegen das Völkerstrafrecht. Der Regierungsrat, die Schulleitung und die Lehrerschaft würden die Schülerinnen und Schüler der obligatorischen Schule in strafbarer Weise der Gefahr einer schweren Gesundheitsschädigung aussetzen. Die Maskenpflicht für Kinder stelle einen Verstoss gegen Art. 4 Abs. 2 lit. b und c in Verbindung mit Art. 40 Abs. 3 des Epidemiengeset- zes sowie gegen Art. 36 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 10 Abs. 1 und Art. 11 Abs. 2 der Bundes- verfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 dar. E. Das Kantonsgericht hat auf Instruktionsmassnahmen verzichtet. Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g : 1.1 Das Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, kann nur im Rah- men der vom Gesetz über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 - oder gegebenenfalls von der übrigen kantonalen Gesetzgebung oder Ver- fassung - vorgesehenen Verfahren tätig werden. Das Kantonsgericht ist keine allgemeine Auf- sichtsinstanz über Behörden oder Disziplinarbehörde für Hoheitsträger. Das Gericht nimmt auch keine Strafanzeigen entgegen. Auf die Ziffern 2 bis 4 der Rechtsbegehren kann somit von Vornherein nicht eingetreten werden. 1.2 Die Beschwerdeführer verlangen, es seien alle Verfügungen der Schule B.____ per so- fort aufzuheben. Sie legen allerdings nicht dar, um welche Verfügungen es sich dabei genau handelt. Wird eine Verfügung oder ein Entscheid angefochten, so ist eine Kopie davon beizule- gen (§ 5 Abs. 1 VPO). Dies haben die Beschwerdeführer vorliegend unterlassen. Nachdem die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kantonsgericht nach § 43 Abs. 1 VPO nur zulässig ist gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates sowie letztinstanzliche Entscheide der Direktionen, könnte auf die Eingabe vom 22. Dezember 2021 - verstanden als verwaltungs- gerichtliche Beschwerde (§§ 43 ff. VPO) - aber ohnehin nicht eingetreten werden. 1.3 Mangels Begründung bleibt auch unklar, ob Ziffer 5 der Rechtsbegehren als Staatshaf- tungsklage nach § 50 Abs. 1 lit. c VPO verstanden werden könnte. Dagegen spricht, dass die Eingabe als Beschwerde und nicht als Klage bezeichnet wird. Da hierzu in der Eingabe jegliche Ausführungen fehlen, könnte auf eine allfällige Klage jedenfalls nicht eingetreten werden. Nach- folgend wird davon ausgegangen, dass es sich um einen Kostenantrag handelt. 1.4 Die Eingabe der Beschwerdeführer vom 22. Dezember 2021 kann grundsätzlich nur als Erlassbeschwerde entgegengenommen werden. Verordnungen des Regierungsrates können gemäss § 27 Abs. 1 Ziff. 2 VPO mit der Erlassbeschwerde beim Kantonsgericht angefochten werden. Die Beschwerde ist innert 10 Tagen seit Veröffentlichung des Erlasses im massgeben- den Publikationsorgan schriftlich beim Verfassungsgericht einzureichen (§ 29 Abs. 1 VPO). Die Anfechtung der Änderung der Covid-19 Vo BL 2 vom 14. Dezember 2021 erfolgt innert dieser Frist. Soweit in der Beschwerde die Aufhebung der Verordnung als solcher und früherer ihrer Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht Teilrevisionen beantragt wird, wurde die Beschwerdefrist allerdings verpasst und kann auf die Beschwerde zufolge Verspätung nicht eingetreten werden. 2.1 Gestützt auf § 30 Abs. 2 VPO kann das Verfassungsgericht den angefochtenen Erlass nur auf seine Verfassungsmässigkeit hin prüfen. Von diesem Begriff umfasst ist neben der Kan- tonsverfassung auch das gesamte Bundes- und Völkerrecht (vgl. BLKGE 2007 Nr. 45 E. 2). Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ist das Gericht demgegenüber nicht befugt, den ange- fochtenen Erlass auf seine Übereinstimmung mit kantonalen Normen unterhalb der Verfas- sungsstufe zu prüfen. Es kann einen Erlass nur aufheben, wenn und soweit er Bestimmungen enthält, die inhaltlich gegen verfassungsmässige Rechte verstossen und ordnungsgemäss mit entsprechenden Rügen angefochten worden sind (Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Ver- fassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 24. April 2013 [810 12 208] E. 1.3; BLKGE 2009 Nr. 47 E. 2). 2.2 Zur Beschwerde ist jede Person befugt, auf die der angefochtene Erlass künftig einmal angewendet werden könnte (§ 28 Abs. 1 lit. a VPO). Die Beschwerdeführer machen in der Be- schwerdeeingabe nicht geltend, dass die angefochtenen Schutzmassnahmen einmal auf sie selber angewendet werden könnten oder dass sie schulpflichtige Kinder haben. Allem Anschein nach sind sie aber Eltern eines oder mehrerer Kinder, welche die Primarschule besuchen. Wür- de zu ihren Gunsten davon ausgegangen, dass sie im Namen eines betroffenen Kindes Be- schwerde zu führen beabsichtigen, würde ihnen dies aber nicht weiterhelfen, wie nachfolgend aufgezeigt wird. 2.3 Die Beschwerde gegen Erlasse ist zu begründen (§ 5 Abs. 2 VPO). Zumal im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ein strenges Rügeprinzip gilt, muss bezüglich aller beanstande- ten Gesichtspunkte eine Begründung vorliegen (KGE VV vom 2. November 2021 [810 21 21] E. 5.3.2). Wird ein Erlass angefochten, muss in der Begründung im Einzelnen dargelegt wer- den, inwiefern die beanstandeten Normen dem massgebenden Recht widersprechen (vgl. RALPH DAVID DOLESCHAL, Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich 2019, S. 737). Die Begründung muss nicht ausdrücklich die angeblich verletzten Rechtsnormen oder Prinzipien bezeichnen und auch nicht zutreffend, aber doch sachbezogen sein und erkennen lassen, dass und weshalb nach Auffassung des Anfechtenden Recht verletzt ist (vgl. BGE 142 I 99 E. 1.7.2; BGE 140 III 86 E. 2). Umgekehrt genügt es für die Erfüllung der Begründungspflicht offensichtlich nicht, nur die angeblich verletzten Rechtsnormen zu bezeichnen und vor Kan- tonsgericht kommentarlos ein Sammelsurium von angeblich verletzten Bestimmungen aufzu- zählen. Indem die Beschwerdeführer zur Begründung einzig die als verletzt erachteten bundes- rechtlichen Bestimmungen aufzählen, kommen sie ihrer Begründungspflicht nicht nach. Auf die Erlassbeschwerde gegen die Verordnungsänderung vom 14. Dezember 2021 kann deswegen nicht eingetreten werden. 3. Könnte gestützt auf die Angaben in der Beschwerde auf die Erlassbeschwerde eingetre- ten werden, müsste sie als unbegründet abgewiesen werden. Beim in der Beschwerde genann- ten Art. 4 EpG handelt es sich um eine Norm mit programmatischem Charakter, welche den Bundesrat damit beauftragt, unter Einbezug der Kantone die Ziele und Strategien der Erken-Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht nung, Überwachung, Verhütung und Bekämpfung übertragbarer Krankheiten festzulegen (Abs. 1), wobei er insbesondere internationale Empfehlungen und Richtlinien (Abs. 2 lit. b) und den aktuellen Stand der Wissenschaft zu berücksichtigen hat (Abs. 2 lit. c). Dieser Bestimmung kommt im vorliegenden Zusammenhang keinerlei Bedeutung zu, weshalb das Vorbringen der Beschwerdeführer ins Leere stösst (vgl. KGE VV vom 2. November 2021 [810 21 21] E. 5.1). Wie das Bundesgericht weiter in mehreren Leitentscheiden festgehalten hat, darf vom kantona- len Verordnungsgeber eine Maskenpflicht statuiert werden und beruht diese mit Art. 40 EpG auf einer hinreichenden formellgesetzlichen Grundlage. Dies gilt auch für eine Ausdehnung der Maskenpflicht an Primarschulen. Wenn Art. 40 Abs. 2 lit. a EpG die Möglichkeit vorsieht, Schu- len, andere öffentliche Institutionen und private Unternehmen zu schliessen, dann ist es immer möglich, eine weniger einschränkende Massnahme wie das Tragen einer Maske oder eine Pflicht zur Teilnahme am PCR-Spucktest anzuordnen (vgl. Urteil des BGer 2C_183/2021 vom 23. November 2021 E. 3.7; Urteil des BGer 2C_793/2020 vom 8. Juli 2021 E. 5.1.3; Urteil des BGer 2C_8/2021 vom 25. Juni 2021 E. 3.8.1; jeweils zur Publikation vorgesehen). Der durch die Massnahmen bewirkte Eingriff in das Grundrecht der persönlichen Freiheit (Art. 10 BV) sowie den Anspruch von Kindern und Jugendlichen auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung (Art. 11 BV) beruht auf einer genügenden gesetzlichen Grund- lage und erfolgt im öffentlichen Interesse am Schutz der Gesundheit und an der Aufrechterhal- tung des Präsenzunterrichts an Schulen. Die Maskenpflicht wurde von der Rechtsprechung weiter als gerechtfertigt und verhältnismässig eingestuft, weshalb eine nach Art. 36 BV zulässi- ge Einschränkung der Grundrechte vorliegt (vgl. Urteil des BGer 2C_183/2021 vom 23. Novem- ber 2021 [zur Publ. vorgesehen] E. 7; KGE VV vom 2. November 2021 [810 21 21] E. 6 f.). Die in den zitierten Entscheiden gerichtlich bereits beurteilten Rügen der Beschwerdeführer würden daher nicht verfangen. 4. Nach dem Gesagten kann die Eingabe der Beschwerdeführer vom 22. Dezember 2021 nur als Erlassbeschwerde entgegengenommen werden, wobei diese im Falle der Verordnungs- änderung vom 14. Dezember 2021 nicht rechtsgenüglich begründet und bezüglich der früheren Erlasse verspätet ist. Auf die Beschwerde ist demnach im einzelrichterlichen Verfahren nicht einzutreten (§ 1 Abs. 3 lit. e VPO). 5. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). An- gesichts des Ausgangs des Verfahrens sind die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 500.-- den Beschwerdeführern in solidarischer Haftung aufzuerlegen. Ein Anspruch auf Zu- sprechung einer Parteientschädigung besteht nicht (§ 21 Abs. 1 VPO). Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 500.-- werden den Be- schwerdeführern in solidarischer Haftung auferlegt 3. Die Parteikosten werden wettgeschlagen. 4. Eine Kopie der Eingabe (inkl. Beilagen) der Beschwerdeführer vom 22. Dezember 2021 wird dem Beschwerdegegner zur Kenntnisnahme zugestellt. Präsidentin Gerichtsschreiber