BRKE III Nrn. 0057-0060/2010 vom 5. Mai 2010 in BEZ 2010 Nr. 36 (Bestätigt mit VB.2010.00312 vom 3. November 2010.) 3. Das Baugrundstück Kat.-Nr. A3202 liegt in der Wohnzone W2/40 mit Gewe r- beerleichterung gemäss Bau- und Zonenordnung der Stadt X, im Bereich der So n- derbauvorschriften «F-Strasse» und im Gebiet des inventarisierten Ortsbildes von überkommunaler Bedeutung. Schliesslich ist die Bebauung an der F-Strasse als Teil des Ortsbildes von X im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) enthalten. Die östliche Hälfte des Baugrundstücks ist mit der unter Denkma l- schutz stehenden Liegenschaft F-Strasse 38 überstellt. Das strittige Neubauprojekt umfasst ein Mehrfamilienhaus mit sieben Wohnungen, einem Ladenlokal und einer Tiefgarage auf dem heute noch unüberbauten Grundstücksteil. (…) 5.1 Der Rekurrent macht zunächst geltend, die Gemeinden seien verpflichtet , die Vorgaben des ISOS zu berücksichtigen, insbesondere durch eine Interessena b- wägung im Lichte der Heimatschutzanliegen. Dies ergebe sich aus der Behörde n- verbindlichkeit der Richtplanung gemäss Art. 9 des Raumplanungsgesetzes (RPG) sowie aus § 3 der zürcherischen Natur- und Heimatschutzverordnung (NHV). Das strittige Projekt trage diesen Anforderungen in keiner Weise Rechnung. Unter and e- rem empfehle das ISOS zur Erhaltung des Strassenraums der F-Strasse, keine ne u- en Hauptbauten im Strassenbereich zuzulassen. (…) 5.3.1 Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein I n- ventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmäle r- te Erhaltung, jedenfalls unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 des Bu n- desgesetzes über den Natur- und Heimatschutz [NHG]). Ein Abweichen von der u n- geschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesau f- gabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwert i- ge Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Diese Schutzbestimmung gilt indes, wie Art. 6 Abs. 2 NHG festhält, lediglich bei der Erfüllung von Bundesaufgaben (Art. 2 und 3 NHG) in unmittelbarer Weise. Bei der Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben – wozu im Grundsatz die Nutzungsplanung zählt – wird der Schutz von Ortsbildern durch kantonales (und kommunales) Recht gewährleistet. Dies ergibt sich verfassungsrechtlich aus Art. 78 Abs. 1 der schweizerischen Bundesverfassung (BV), wonach die Kantone für den - 2 - Natur- und Heimatschutz zuständig sind. Auch bei der Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben sind indessen Bundesinventare wie das ISOS von Bede u- tung. Ihrer Natur nach kommen sie Sachplänen und Konzepten im Sinne von Art. 13 RPG gleich. Im Rahmen der allgemeinen Planungspflicht der Kantone (Art. 2 RPG) legen diese die Planungsgrundlagen in ihrer Richtplanung im Allgemeinen fest (Art. 6 RPG) und berücksich tigen die Bundesinventare als besondere Form von Konzepten und Sachplänen im Speziellen (Art. 6 Abs. 4 RPG). Aufgrund der Behördenverbin d- lichkeit der Richtplanung (Art. 9 RPG) finden die Schutzanliegen des Bundesinve n- tars auf diese Weise Eingang in die Nut zungsplanung (Art. 14 ff. RPG), insbesond e- re in die Ausscheidung von Schutzzonen (Art. 17 Abs. 1 RPG) und in die Anordnung von andern Schutzmassnahmen (Art. 17 Abs. 2 RPG). Die derart ausgestaltete Nu t- zungsplanung ist auch für die Eigentümer verbindlich. I nsoweit besteht für die Ka n- tone (und Gemeinden) eine Pflicht zur Berücksichtigung von Bundesinventaren. Die Pflicht zur Beachtung findet zum einen ihren Niederschlag in der Anwendung der die Schutzanliegen umsetzenden (Nutzungs -)Planung, zum andern darin, dass im Ei n- zelfall erforderliche Interessenabwägungen im Lichte der Heimatschutzanliegen vo r- genommen werden. Das ist insbesondere der Fall, wenn von der Grundnutzung s- ordnung abgewichen werden soll (BGE 135 II 209, E. 2.1., mit Hinweisen). Das kantonale Pla nungs- und Baugesetz (PBG) gibt für die Richtplanung Pl a- nungsgrundsätze vor (§ 18 Abs. 1 PBG). Anzustreben ist u.a., dass schutzwürdige Landschaften sowie andere Objekte des Natur - und Heimatschutzes vor Zerstörung oder Beeinträchtigung bewahrt werden (§ 1 8 Abs. 2 lit. l PBG). Der Sie dlungsplan bezeichnet u.a. die schutzwürdigen Ortsbilder von kantonaler Bedeutung (§ 22 Abs. 2 PBG). Die Schutzobjekte des Natur - und Heimatschutzes werden im Einzelnen umschrieben (§ 203 PBG); es gehören dazu namentlich Ortske rne, Quartiere, Stras- sen und Plätze, Gebäudegruppen, Gebäude und Teile, die als wichtige Zeugen e r- haltenswürdig sind oder Siedlungen wesentlich prägen (§ 203 lit. c PBG). Der Schutz erfolgt u.a. durch Massnahmen des Planungsrechts (§ 205 lit. a PBG). Dazu zählt insbesondere die Nutzungsordnung in den Bauzonen (§§ 47 ff. PBG). Speziell e r- wähnt das kantonale Recht die Kernzonen; solche umfassen schutzwürdige Ortsbi l- der wie Stadt- und Dorfkerne, die in ihrer Eigenart erhalten werden sollen (§ 50 Abs. 1 PBG). A uf diese Weise werden Schutzvorgaben des Natur - und Heimatschutzes auf kommunaler Ebene konkretisiert und umgesetzt (BGE 135 II 209, E. 2.2.). Von den Schutzmassnahmen im Sinne von § 205 PBG zu unterscheiden ist die Aufnahme von Schut zobjekten in kommunal e oder kantonale Inventare (§ 203 Abs. 2 PBG). Grundsätzlich verpflichten die Invent are nur die Behörden, nicht aber direkt die betroffenen Grundeigentümer. Es handelt sich nicht um eine Schutzmassnahme, sondern lediglich um eine Zusammenstellung von an si ch schutzfähigen Objekten (Ch. Fritzsche/P. Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 4. A., 2006, 5-11 f.). 5.3.2 Aus dem Gesagten folgt, dass die Schutzanliegen des ISOS und des ka n- tonalen Ortsbildinventars für die Grundeigentümer nicht verbindlich und dami t nicht direkt anwendbar sind. Eine Interessenabwägung im Lichte der Heimatschutzanli e- gen ist nicht erforderlich, da für die Beurteilung des strittigen Bauvorh abens von der kommunalen BZO und den Sonderbauvorschriften «F -Strasse» auszugehen ist und von dieser Grundnutzungsordnung nicht abgewichen wird. Daran ändert auch nichts, dass – zumindest im Bereich des streitbetroffenen Grundstücks – offensichtlich we- der die Schutzanliegen des ISOS (in Kraft gesetzt am 1. Oktober 1981) noch diejen i- gen des kantonalen Inventars der schutzwürdigen Ortsbilder von überkommunaler - 3 - Bedeutung (festgesetzt mit Verfügung der Baudirektion vom 20. Januar 2006) im kantonalen Richtplan vom 31. Januar 1995 bzw. in der Bau - und Zonenordnung vom 1. April 1999 (BZO) ihren Niederschlag g efunden haben. Dies gilt namentlich in B e- zug auf die mit dem Ortsbildinventar festgesetzten «wichtigen Freiräume», aber auch für das Ortsbild im Allgemeinen, zu dessen Schutz sich die Festlegung einer Ker n- zone § 50 Abs. 1 PBG aufdrängen würde. Das Gebiet i m Bereich des Baugrun d- stücks wurde jedoch schlicht zum Siedlung sgebiet (kantonaler Richtplan) bzw. zur Wohnzone mit Gewerbeerleichterung (BZO) bestimmt, und Sonde rbauvorschriften bewirken keinen Zwang, nach ihnen zu bauen (§ 81 Abs. 1 PBG). Die kommunalen und kantonalen Nutzungspläne unterliegen im Rechtsmitte l- verfahren über eine Baubewilligung grundsätzlich nicht der akzessorischen Überpr ü- fung. Eine solche ist nur ausnahmsweise, d.h. lediglich dann zulässig, wenn die durch die Festlegung bewirkten Eigentum sbeschränkungen für den Grundeigent ü- mer bei der Festsetzung nicht erkennbar waren oder sich seither die rechtlichen oder tatsächlichen Verhältnisse wesentlich geändert haben (A. Kölz/J. Bosshart/M. Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrecht spflegegesetz des Kant ons Zürich, 2. A., 1999, § 19 Rz. 27). Selbst wenn vorliegend die Festlegung des ka ntonalen Ortsbildinventars als Änderung der rechtlichen Verhältnisse betrachtet würde und die akzessorische Überprüfung der BZO damit ausnahmsweise zulässig wäre, könnte die se Änderung dem strittigen Bauvorhaben nicht entgegengehalten werden. Denn dies liefe zugleich auf eine Bausperre gemäss § 234 PBG hinaus. Nach dieser Vorschrift gilt ein Grundstück als baureif, wenn es erschlossen ist und wenn durch die bauliche Mas s- nahme keine noch fehlende oder durch die Gemeindeexekutive beantragte pl a- nungsrechtliche Festlegung nachteilig beeinflusst wird. Diese Bestimmung bezweckt den Schutz fehlender oder in Änderung stehender planungsrechtlicher Festlegu n- gen. Das Erfordernis der plan ungsrechtlichen Baureife löst eine befri stete Bausperre aus, wenn eine noch ausstehende Planung oder eine Planänderung durch ein Ba u- vorhaben negativ präjudiziert würde. Künftige Planfestsetzungen entfalten auf diese Weise eine negative Vorwirkung. Um negat iv präjudiziert werden zu können, muss eine Planungsabsicht allerdings einen bestimmten Konkretisierungsgrad erreicht h a- ben. Als von der Gemeindeexekutive beantragt im Sinne von § 234 PBG und damit hinreichend konkretisiert gilt eine planerische Festlegung in der Regel dann, wenn sie zuhanden der öffentl ichen Auflage gemäss § 7 PBG verabschiedet worden ist (BRKE IV Nr. 166/1993 = BEZ 1994 Nr. 3). Besagte Voraussetzung – eine zuhanden der öffentlichen Auflage verabschiedete Vorlage betreffend eine planung srechtliche Festlegung – ist hier auch nicht ansatzweise erfüllt. Sind nach § 234 PBG nebst den vom Gemei nderat beantragten planungsrechtlichen Festlegungen auch «fehlende» planungsrechtliche Festlegungen im Sinne einer negativen Vorwirkung zu beachten, ist hierzu festzustellen, dass die fehlende Umsetzung der in den Ortsbildinventaren enthaltenen Schutzanliegen in die (grundeigentümerverbindliche) Nutzungsplanung nicht als im Sinne von § 234 PBG «fehlende Planung» eingestuft werden kann, w o- mit die Beachtlichk eit der Inventare auch unter diesem Titel entfällt. Eine Planung s- sicherung gemäss § 234 PBG kommt demnach hier nicht zum Zuge. Ebenso muss es ausser Betracht fallen, dass die Baudirektion mit der Festsetzung einer Planung s- zone (Art. 27 RPG, § 346 PBG) eine künftige Kernzone vorsorglich sichert, sind doch auch ve rschiedene Voraussetzungen von § 346 PBG – eine im Gang befindliche Planung, das Begehren eines untergeordneten Planungsträgers – nicht erfüllt. Dem- entsprechend hat die Baudirektion eine solche Massn ahme denn auch nicht ang e- ordnet. - 4 - Im Übrigen würde – wie nur bemerkungsweise noch darzulegen sein wird – eine dem Inventar entspr echende nutzungsplanerische Anordnung keinesfalls negativ präjudiziert; das strittige Bauvorhaben gefährdet das schützenswerte Ortsbild nicht. 5.3.3 Sieht Ziffer 1.4.1.4 des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung (BVV) vor, dass es für baubewilligungspflichtige Vorhaben im Geltungsbereich eines überko m- munalen Inventars betreffend Ortsbildschutz e iner zusätzlichen Beurteilung durch die Baudirektion (§ 318 PBG; § 7 Abs. 1 BVV) bedarf, stellt sich nach dem Gesagten die Frage, was denn der Inhalt dieser Beurteilung sein kann. Wie dargetan sind Invent a- re nicht grundeigentümerverbindlich, so dass eine Beurteilung von Bauvorhaben auf ihre Übe reinstimmung mit dem Inventar bzw. den sich aus diesem ergebenden Merkmalen der Schutzwürdigkeit und Schutzanliegen von vornherein entfällt. Den Inventaren kommt einzig insoweit Grundeigentümerverbindlichkeit zu, als Vorhaben in der Nachbarschaft bzw. im B ereich der inventarisierten Objekte auf diese in g e- stalterischer Hinsicht b esondere Rücksicht zu nehmen haben, womit die erhöhten Gestaltungsanforderungen von § 238 Abs. 2 PBG zum Zuge kommen (RB 1986 Nr. 93 = BEZ 1987 Nr. 3). Demnach ist im Rahmen der zur kommunalen Baubewilligung hinzu kommenden Beurteilung der Baudirektion einzig diese Norm auf ihre Einha l- tung hin zu prüfen. Da eine Prüfung dieses Inhalts bereits die kommunale Baubehörde vorzune h- men hat und im koordinierten Verfahren ergehende Verfügunge n keine Widerspr ü- che aufweisen dürfen (Art. 25a Abs. 3 RPG), hat die Beurteilung der Baudirektion klarerweise in einem Genehmigungsverfahren zu erfolgen (vgl. dessen Erwähnung in § 7 Abs. 1 BVV), stellte es doch offenkundig einen Widerspruch dar, wenn die kom- munale Ba ubehörde eine § 238 Abs. 2 PBG genügenden Gestaltung bejahen, die kantonale Behörde in einem eigenen Bewilligungsverfahren diese hingegen verne i- nen würde. Demgegenüber bildet es auf Grund des hierarch ischen Verhältnisses zwischen Verfügung und Genehmigungsentscheid regelmässig keinen Widerspruch, wenn einer kommunalen Baubewilligung, mit der eine § 238 Abs. 2 PBG genügende Gestaltung bejaht wird, seitens der kantonalen Behörde die Genehmigung versagt wird. Dieses Vorgehen erlaubt im Übrigen zwec kmässigerweise auch, auf Grund von kommunalen Auflagen vorzunehmende Projektänderungen im Entscheid der Direkt i- on mit zu berücksichtigen (vgl. zum Ganzen BRKE II Nr. 0016/2009 = BEZ 2009 Nr. 46, BRKE III Nr. 0010/2006 = BEZ 2006 Nr. 21, www.brk.zh.ch). Insoweit ist die ortsbildschutzrechtliche Verfügung der Baudirektion rechtsfe h- lerhaft, ist doch die Baubewilligung vom 29. September 2009 lange nach der Verf ü- gung der Baudirektion vom 13. Juli 2009 (und der Sache nach wohl in Anlehnung an diese) ergangen, so dass die Verfügung der Baudirektion nicht als Genehmigung s- entscheid betrachtet werden kann. Auf eine Aufhebung der ortsbildschutzrechtlichen Verfügung unter Rückweisung des Geschäftes an die Baudirektion ist indes zu ve r- zichten, stellte doch die nachträgl iche Ausfällung eines Genehmigungsentscheides einen verfahrensrechtlichen Leerlauf dar. 5.3.4 Nur der Vollständigkeit halber bleibt schliesslich festzustellen, dass dann, wenn ein inventarisie rtes Objekt von überkommunaler Bedeutung seiner Natur nach nicht mit einer planerischen Schutzmassna hme (§ 205 lit. a PBG), sondern auf dem Verfügungswege (§ 205 lit. c PBG) unter Schutz zu stellen ist, was in der Regel bei Denkmalschutzobjekten gemäss Ziffer 1.4.1.5 Anhang BVV in aller Regel der Fall sein wird, die Prüfung der Baubewilligung im Genehmigungsverfahren vor der Baud i-- 5 - rektion gegebenenfalls zur Folge haben kann, dass die Direktion vorsorgliche Schutzmassnahmen anzuordnen (§§ 209 und 211 Abs. 1 PBG) und hernach einen definitiven Schutzentscheid zu fällen hat, derweil das Genehmigungsverfahren ruht. So ist immer dann vorzugehen, wenn eine Gefährdung des Schutzobjektes zu b e- fürchten ist, der allein mit der Anwendung von § 238 Abs. 2 PBG nicht begegnet werden kann (VB.1999.00128 = BEZ 2000 Nr. 22, VB.2005.00242 = BEZ 2006 Nr. 3; BRKE IV Nr. 0043/2009 = BEZ 2009 Nr. 47, BRKE I Nr. 0200/2009 = BEZ 2009 Nr. 60, www.brk.zh.ch). Demgegenüber muss ein solches Vorgehen dem Gesagten z u- folge dann entfallen, wenn ein Schutzobjekt nur mit von der Gemeinde zu erlasse n- den planerischen Schutzmassnahmen erfasst werden kann.