5568 2001-0500 ad 00.424 Initiative parlementaire Loi sur les maisons de jeu. Révision de l’art. 61 Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats du 1 er mars 2001 Avis du Conseil fédéral du 16 mars 2001 Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Nous prenons position comme suit sur le rapport du 1 er mars 2001 de la Commis- sion des affaires juridiques du Conseil des Etats relatif à la révision de l’art. 61 de la loi sur les maisons de jeu, conformément à l’art. 21 quater, al. 4, de la loi sur les rap- ports entre les conseils (LREC). Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 16 mars 2001 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz5569 Avis 1 Point de la situation Lors des d ébats parlementaires sur la loi f édérale sur les maisons de jeu (LMJ), les dispositions transitoires donn èrent lieu à de longues discussions. L ’éventualité de l’octroi d ’une concession provisoire, non seulement aux kursaals d étenteurs d ’une autorisation du jeu de la boule approuv ée par l’autorité fédérale, mais également aux casinos d’automates – existants ou prévus – fut amplement débattue. Le Parlement y renonça. Fort de cette décision du législateur, le Conseil fédéral s’abstint, en décem- bre 1999, d’accorder rétroactivement l’autorisation fédérale aux casinos d’automates de Mendrisio et d ’Herisau, qui ne disposaient que d ’une autorisation cantonale du jeu de la boule. Les exploitants des casinos de Mendrisio et d ’Herisau adress èrent une plainte à l’Assemblée fédérale contre le Conseil fédéral. Ils firent valoir que le Conseil fédéral aurait injustement refus é l’octroi de l ’autorisation fédérale au casino de Mendrisio. Contrairement aux autres demandes, celle de Mendrisio aurait été frapp ée de ma- nière arbitraire par l’entrée en vigueur du moratoire décrété par le Conseil fédéral en avril 1996. D ès lors, il appartenait au Conseil f édéral d’accorder une autorisation a posteriori. La Commission de gestion du Conseil national (CdG-CN) examina cette plainte. Elle ne constata aucune in égalité de traitement entre ces deux requ êtes et les autres, mais parvint toutefois à la conclusion que la requ ête de Mendrisio était prête pour décision avant l ’entrée en vigueur du moratoire. Aussi recommanda-t-elle au Con- seil fédéral de trancher, en l ’approuvant ou en la rejetant, sur la demande du canton du Tessin, à la lumière des constatations faites en 1996. Le Conseil f édéral ne suivit pas cette recommandation, estimant, contrairement à l ’avis de la CdG-CN, que le dossier de Mendrisio n’était pas, à l’époque, prêt pour une décision. Faute d’une approbation f édérale de l ’autorisation cantonale de jeu de la boule, le casino de Mendrisio ne remplissait pas les conditions de la LMJ pour une conces- sion provisoire. Il dut donc fermer ses portes à l ’entrée en vigueur de la loi, tout comme le casino d’Herisau. Par la pr ésente initiative parlementaire, la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats (CAJ-CE) propose de modifier les dispositions transitoires de la LMJ afin de permettre aux casinos d ’automates de Mendrisio et d ’Herisau de re- commencer leur exploitation jusqu ’à la d écision sur leurs demandes de concession définitive. De fait, cette révision législative est le moyen adéquat pour le Parlement de trancher le différend survenu entre la CdG-CN et le Conseil f édéral, dans le sens voulu par la commission. Le Conseil fédéral juge toutefois que le projet d ’art. 61 bis LMJ soulève de nombreux et nouveaux probl èmes, dont il estime qu ’ils n ’ont pas été suffisam- ment examinés.5570 2 Remarques sur le projet 2.1 Absence de lacune dans la loi actuelle Le Conseil fédéral estime, contrairement à la CAJ-CN, que les dispositions transitoi- res de la LMJ ne pr ésentent aucune lacune. Le l égislateur a clairement établi que seuls les kursaals munis d ’une autorisation cantonale de jeu de la boule approuv ée par le Conseil fédéral obtiennent une concession provisoire leur permettant de pour- suivre leurs activités, dans les limites de leur offre de jeu à l’époque. Le sort des casinos d ’automates – existants ou pr évus – dont l ’exploitation se fon- dait sur une autorisation exclusivement cantonale fut longuement discut é tant au Conseil national qu ’au Conseil des Etats. Dans cette Chambre, il fut propos é d’autoriser la poursuite de l ’exploitation des casinos d ’automates, d ’une mani ère analogue à la pr ésente initiative. Cette proposition fut toutefois retir ée, le pr ésident de la commission ayant soulign é que la disposition sugg érée soulevait de d élicats problèmes juridiques et d éfavorisait les cantons et les entreprises qui avaient res- pecté le moratoire du Conseil fédéral1. De même, au Conseil national, survinrent des propositions de dispositions transitoi- res assurant, dans le nouveau droit, la poursuite de l’activité des casinos d’automates de Mendrisio et d ’Herisau ainsi que d ’autres projets en pr éparation à l ’époque. Toutes furent rejetées2. A la lumi ère de ces d écisions, il était clair à l ’entrée en vigueur de la loi, pour le Conseil f édéral, qu ’il n ’y avait pas lieu de lever le moratoire f édéral sur l’approbation des autorisations cantonales de jeu de la boule. Le Parlement avait confirmé la ligne suivie par le Conseil f édéral, qui consistait à ne pas pr étériter l’application de la nouvelle loi par la cr éation de nouveaux kursaals. Ces d écisions du législateur ont déterminé la politique suivie par la suite par le Conseil fédéral. Il apparaît ainsi que le projet d ’art. 61bis LMJ ne comble nulle lacune l égale. Que le Conseil fédéral, après l’entrée en vigueur de la loi, ait ray é du rôle – sans les rejeter formellement – les douze demandes en suspens à l ’époque ne remet en rien ce constat en cause. C ’est en ayant pleinement conscience des cons équences de ses décisions pour les projets concern és que le l égislateur a voté les dispositions transi- toires de la LMJ. La CAJ-CN l ’a d ’ailleurs soulign é dans son rapport du 5 juillet 2000 sur l ’initiative parlementaire Stamm, initiative qui visait le m ême objectif que celle dont il est question ici. A ce sujet, le Conseil f édéral rejette le reproche émis lors du d ébat au Conseil des Etats le 13 décembre 2000, reproche selon lequel le moratoire d écrété en avril 1996 sur les approbations fédérales des autorisations cantonales du jeu de la boule e ût été contraire au droit3. L’Office fédéral de la justice avait examin é au préalable la léga- lité de ce moratoire et l ’avait confirm ée. Plus tard, le Tribunal f édéral confirma également, dans le cas de Mendrisio, que la loi en vigueur à l’époque ne conf érait aucun droit à une approbation fédérale. 1 BO 1997 E 1326 ss 2 BO 1998 N 1944 ss 3 BO 2000 E 917 ss5571 2.2 Proc édure suivie dans le cas de Mendrisio Dans son rapport du 1er mars 2001, la CAJ-CE justifie la présente révision légale par le fait que le Conseil f édéral n ’aurait pas tranch é, en raison du moratoire d ’avril 1996, sur la demande du canton de Tessin d ’approuver l ’autorisation cantonale octroyée au casino de Mendrisio, en d épit du fait que cette requ ête aurait été prête pour une décision. Le Conseil f édéral rappelle à nouveau que la sous-commission DFJP/Tribunaux de la CdG-CN, qui examina en d étail le traitement de la demande du canton du Tessin pour le casino de Mendrisio, ne constata aucune in égalité de traitement par rapport à d’autres requêtes (Schaffouse, Bienne). Comme la CAJ-CE le mentionne dans son rapport du 1 er mars 2001, elle est parvenue à la conclusion que la demande tessi- noise était prête pour d écision peu avant le moratoire d ’avril 1996. Elle fonde son avis sur une note interne de l ’Office f édéral de la police (OFP) – instance alors compétente – au DFJP, note qui demandait une d écision pr éliminaire. La sous- commission de la CdG-CN souligna n éanmoins que, de l ’avis de l ’OFP, cette de- mande devait être rejetée, conformément à la pratique suivie jusqu ’alors. Toutefois, le Conseil fédéral fit valoir à la CdG-CN qu’il y avait lieu, dans cette situation, de se pencher, avant de trancher, sur les conséquences d’un changement de pratique. C’est pourquoi cette demande n’était pas prête à être traitée. Le Conseil f édéral ne voit pas de motif de modifier ce point de vue. Aussi est-il d’avis que la proc édure suivie dans l ’affaire Mendrisio ne constitue pas une justifi- cation suffisante de la r évision l égislative propos ée par la CAJ-CE. En outre, il s’étonne que le seul casino d ’Herisau dût bénéficier également d’une révision fon- dée sur la procédure suivie à l’époque à l’égard de la demande tessinoise. Le rapport de la CAJ-CE ne contient aucune explication à ce sujet. 2.3 In égalité de traitement entre les cantons Le moratoire décrété par le Conseil fédéral en avril 1996 avait pour but d ’éviter que la création d ’un grand nombre de nouveaux kursaals ne pr éjugeât des effets de la nouvelle loi. Le Conseil f édéral entendait trouver une solution de compromis avec les cantons pour la p ériode précédant l’entrée en vigueur de la LMJ, et, sur la base de cette solution, assouplir le moratoire. Cette d émarche s’avéra sans objet lorsque certains cantons autoris èrent l ’ouverture de casinos d ’automates de droit cantonal. De nombreux cantons, en revanche, renonc èrent à détourner ainsi les effets du mo- ratoire fédéral. Ce n’est qu’à l’entrée en vigueur de l ’ordonnance du 22 avril 1998, par laquelle le Conseil fédéral corrigea sa pratique d’autorisation de machines à sous et la remit en conformité avec la constitution et la loi en vigueur à l’époque, qu’il fut mis un terme à l’ouverture de casinos d’automates. La révision propos ée par la CAJ-CE d éfavoriserait clairement les cantons qui res- pectèrent le moratoire f édéral de l ’époque. Le canton du Valais, par exemple, avait soumis une demande d ’approbation f édérale pour l ’autorisation du jeu de la boule accordée à Lo èche-les-Bains, mais s ’en tint cependant au moratoire f édéral édicté par la suite. Le Conseil f édéral se demande d ès lors s ’il n ’y aurait pas lieu de consulter les cantons désavantagés par la présente révision.5572 2.4 In égalité de traitement entre les exploitants C’est en effet non seulement entre les cantons, mais également entre les exploitants de kursaals et de casinos d ’automates que la pr ésente r évision engendrerait des inégalités de traitement. La CAJ-CE estime, dans son rapport du 1 er mars 2001, que les casinos d ’automates de Mendrisio et d ’Herisau, par la pr ésente r évision, ne b énéficieraient pas d ’une discrimination positive à l ’égard des dix autres projets de casinos frapp és par le moratoire d’avril 1996. Ces autres projets, aux yeux de la CAJ-CE, ne constituaient pas des casinos dans lesquels des investissements avaient déjà été réalisés. Cette affirmation est inexacte. Le casino de Sarnen, par exemple, b énéficiait d’une autorisation cantonale et était prêt à commencer son exploitation lorsque celle-ci fut interdite par l ’entrée en vigueur de l ’ordonnance du 22 avril 1998. Alors que les initiateurs du casino de Sarnen ne purent amortir le moins du monde leurs investis- sements, ceux d ’Herisau et de Mendrisio eurent largement le temps, jusqu ’au 31 mars 2000, de récupérer les sommes engagées. Cette inégalité de traitement serait renforcée de mani ère flagrante par la pr ésente révision légale. Qui plus est, tant la Confédération que le canton du Tessin attir èrent l’attention des exploitants du casi- no de Mendrisio sur les risques li és à l’ouverture de leur établissement. Les exploi- tants du casino de Mendrisio ne peuvent donc tirer parti d ’une bonne foi pour faire valoir un droit à la protection des investissements réalisés. En outre, la révision proposée causerait une inégalité de traitement entre, d’une part, les casinos d ’automates d’Herisau et de Mendrisio, qui resteraient soumis au droit cantonal, et, d ’autre part, les kursaals au b énéfice d ’une concession provisoire, soumis eux à la LMJ et à la surveillance de la Commission f édérale des maisons de jeu (CFMJ). Les distorsions de concurrence qui s ’ensuivraient apparaissent claire- ment dans le cas du canton du Tessin: les kursaals de Locarno et de Lugano ont à s’acquitter de l ’impôt fédéral sur les maisons de jeu, qui pr élève jusqu’à 40 % du produit brut des jeux au b énéfice du fonds de l ’AVS. Les casinos d ’automates d’Herisau et de Mendrisio ne verseraient de leur c ôté qu ’un émolument cantonal modeste et unique par machine à sous. Ces deux établissements auraient ainsi bien plus de moyens à disposition afin d ’attirer la client èle par des offres sp éciales et diverses stratégies de marketing. 2.5 Port ée incertaine de la surveillance cantonale Depuis l’entrée en vigueur de la LMJ, la CFMJ exerce la surveillance sur les mai- sons de jeu. Au cours des mois écoulés, cette autorité constata diverses irr égularités et dut intervenir à plusieurs reprises dans les kursaals. Les lacunes constat ées con- cernaient, notamment, le relevé correct du produit brut des jeux et le fonctionnement des installations techniques des maisons de jeu, comme les syst èmes de jackpot et les systèmes électroniques de décompte et de contrôle (SEDC). La soumission des casinos d ’automates d ’Herisau et de Mendrisio à la l égislation des cantons concern és confie une grave responsabilit é aux autorit és cantonales. Aussi eût-il été indiqué de consulter celles-ci au préalable.5573 Le Conseil fédéral, pour sa part, s’attend à ce que les cantons en question se donnent les moyens nécessaires à l’exercice de la surveillance qui leur serait attribuée. Le rapport de la CAJ-CE n ’examine nullement le caract ère adéquat des deux l égis- lations cantonales concern ées aux fins d ’une surveillance efficace. L ’une des ques- tions cruciales est, par exemple, la protection des joueurs d épendants: les kursaals actuels sont tenus de v érifier l ’identité de chaque joueur et de refuser l ’accès aux jeux à ceux qui sont frapp és d ’une interdiction. La CFMJ surveille strictement le respect de cette obligation l égale par les kursaals titulaires d ’une concession provi- soire. Or, il ne semble pas que les cantons disposent des moyens de droit permettant de contraindre les casinos d ’automates à mettre en place des contr ôles d ’accès, ni d’ailleurs que les casinos en question soient en droit d ’être informés des interdic- tions prononc ées par les kursaals. Dans ce cas, il faut s ’attendre à ce que de nom- breux joueurs frapp és d’interdiction de jeu ne tentent leur chance dans les casinos d’Herisau et de Mendrisio. L’applicabilité de la loi f édérale du 10 octobre 1997 sur le blanchiment d ’argent (LBA) 4 aux casinos d ’automates de droit cantonal semble également incertaine: seules les maisons de jeu au sens de la LMJ y sont en effet expressément soumises. Il est en revanche certain que les casinos d ’automates ne sont pas assujettis à la surveillance de la CFMJ en matière de blanchiment d’argent, et que l’ordonnance de la CFMJ concernant la lutte contre le blanchiment d ’argent ne s ’applique pas à ces établissements. Cet état de fait cr ée une in égalité de traitement suppl émentaire à l’égard des kursaals au b énéfice d ’une concession provisoire. Les casinos d ’auto- mates d’Herisau et de Mendrisio sont d ès lors face à une alternative: soit ils rejoi- gnent un organisme d ’auto-réglementation reconnu par l ’autorité de contr ôle en matière de blanchiment d ’argent, soit ils se soumettent directement au contr ôle de cette dernière. Les deux termes de cette alternative pr ésupposent toutefois une lon- gue procédure d’examen préalable. Pour que cette initiative parlementaire puisse atteindre son but, il est donc n écessaire de dispenser les casinos d’automates de Mendrisio et d’Herisau des obligations de la LBA. Le Conseil fédéral juge cette solution fort hasardeuse. 2.6 Interdiction tessinoise des machines à sous hors des kursaals Il est un autre motif pour lequel le Conseil f édéral eût jugé indiqué de consulter le canton du Tessin sur la présente initiative parlementaire. L’art. 60, al. 2, LMJ permet aux cantons d ’autoriser la poursuite de l ’exploitation de machines à sous dans les restaurants et autres locaux durant une p ériode transitoire de cinq ans. La CAJ-CE signale dans son rapport que le nouvel art. 61 bis LMJ cons- titue, pour les machines à sous des casinos d ’automates d’Herisau et de Mendrisio, une solution analogue à celle de cette disposition. 4 RS 955.05574 Toutefois, le canton du Tessin conna ît une interdiction l égale des machines à sous hormis dans les kursaals au sens de la l égislation fédérale5. Une initiative populaire cantonale qui visait à assouplir cette interdiction fut clairement rejet ée le 1er décem- bre 1996. On est d ès lors en droit de se demander si la pr ésente proposition est légalement réalisable au Tessin. Il relèvera de la comp étence du Conseil d ’Etat tessinois de d écider si le nouvel art. 61bis LMJ permet la poursuite de l ’exploitation du casino d ’automates de Mendrisio sur la base d’une autorisation cantonale. 3 Calendrier de mise en œ uvre de l’initiative parlementaire La CAJ-CE propose de conférer à cette révision un caractère urgent afin d’en assurer la r éalisation effective. Une entr ée en vigueur appara ît envisageable au 1 er juillet 2001 au plus tôt. Le 24 janvier 2001, le Conseil f édéral a pr écisé les prochaines étapes de la proc é- dure d ’attribution des concessions d éfinitives de maison de jeu. Il proc édera à un premier tri au mois de mai prochain: à cette occasion, il rejettera les projets qui ne remplissent clairement pas certaines des conditions imp ératives de la LMJ. Dans un deuxième temps, en automne 2001, il choisira les demandes auxquels il entend classer une réponse positive et définira les conditions et les charges de l ’exploitation des maisons de jeu concernées. Les autres demandes seront rejetées. Il appara ît ainsi qu ’une r éouverture des casinos d ’automates de Mendrisio et d’Herisau selon le droit cantonal sera au mieux d ’une brève durée. Selon que leurs demandes de concession seraient rejet ées en mai ou en automne, il ne pourraient, respectivement, même pas ouvrir leurs portes, ou alors pour quelques mois tout au plus. Si leurs demandes de concession sont accept ées, ces quelques mois d’exploitation sont à mettre en regard de la durée de la concession définitive, qui est octroyée pour vingt ans. Le Conseil f édéral ne peut d ès lors que s ’interroger sur la simple opportunité de la présente révision légale. 4 Avis du Conseil f édéral Eu égard aux incertitudes évoquées ci-dessus et aux in égalités de traitement qu’engendrerait cette proposition, le Conseil f édéral propose de rejeter l ’initiative parlementaire Lombardi. 5 Legge sull ’esercizio del commercio e delle professioni ambulanti, e degli apparecchi automatici, Art. 9a cpv. 3.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire. Loi sur les maisons de jeu. Révision de l'art. 61. Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats du 1er mars 2001. Prise de position du Conseil fédéral <bd> In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 42 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.424 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 23.10.2001 Date Data Seite 5568-5574 Page Pagina Ref. No 10 125 745 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.