2776 2003-0078 Rapport de la Commission de gestion du Conseil national du 22 août 2002 sur la politique du personnel de carrière et l’organisation du service extérieur du Département fédéral des affaires étrangères Réponse du Conseil fédéral à la Commission de gestion du Conseil national du 9 décembre 2002 Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Le rapport de votre Commission du 22 août 2002 sur la politique du personnel de carrière et l’organisation du service extérieur du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) clôt les vastes travaux accomplis pendant plus de deux ans dans le cadre de l’inspection du DFAE. Le Conseil fédéral vous remercie de votre analyse approfondie et de votre engagement en faveur de la diplomatie suisse ainsi que des collaboratrices et collaborateurs de la Confédération en Suisse et à l’étranger. Vous avez pu vous faire une représentation globale de la vie quotidienne du person- nel diplomatique et consulaire en interrogeant de nombreuses personnes à l’intérieur et à l’extérieur du DFAE ainsi que des experts de l’économie privée, mais aussi en vous rendant dans différentes représentations à l’étranger, où vous avez pu voir les conditions de vie concrètes des employés affectés à l’étranger et de leurs familles. Vous avez analysé le réseau des représentations et établi des comparaisons avec les services extérieurs d’autres pays d’Europe. Le Conseil fédéral salue la démarche élargie par laquelle la Commission a étudié les deux aspects fondamentaux de tout réseau extérieur: la politique du personnel et l’organisation du service extérieur. Le Conseil fédéral accorde une importance de tout premier plan à l’efficacité de l’appareil diplomatique et consulaire. Il constate donc avec satisfaction que la Com- mission partage son avis selon lequel le réseau diplomatique et consulaire de la Suisse répond pour l’essentiel aux besoins de notre politique extérieure et que la Suisse a besoin d’un réseau dense de représentations bilatérales. L’engagement de personnel dans ce réseau de représentations ne peut fonctionner, comme le montre entre autres l’exemple de nombreux autres pays, qu’avec un système de carrière flexible. La Commission se prononce d’ailleurs pour le maintien du système exis- tant, ce dont le Conseil fédéral se félicite. La politique du personnel comme l’organisation du service extérieur sont soumises à un processus d’évolution permanente. Le DFAE réexamine continuellement le réseau de représentations en s’interrogeant sur l’utilisation optimale des ressources. Avant la pause estivale, le chef du DFAE a demandé que soit étudiée l’opportunité de fermer plusieurs petites représentations. Ces études sont en cours et le DFAE présentera en temps utile des propositions au Conseil fédéral. De plus, la mise en œuvre de la nouvelle politique du personnel de la Confédération a amené le DFAE à procéder à des réformes dans les services de carrière. Les dispositions d’exécution de l’ordonnance sur le personnel de la Confédération applicables au DFAE, qui sont2777 entrées en vigueur le 1 er octobre 2002, contiennent dans de multiples domaines des mesures allant dans le sens des recommandations de la Commission, dont de nom- breuses sont d éjà mises en œ uvre. Mais comme l ’enquête de la Commission l ’a démontré, la complexit é des deux domaines abord és est énorme. Les r éformes à venir doivent tenir compte d ’aspects très divers, dont il faut étudier les cons équen- ces systémiques, tout aussi diverses. Le rapport de la Commission et les nombreuses recommandations qu ’il contient esquissent d’utiles orientations pour la future politique du personnel et pour l ’amé- nagement du r éseau de repr ésentations. Le Conseil f édéral se félicite que la plupart des recommandations soient mises en application et constate que le DFAE a d ’ores et d éjà engag é diff érentes mesures dans ce sens. Par contre, le Conseil f édéral a, concernant certaines recommandations, des r éserves qui s ’opposent à une mise en application complète du rapport. La longue liste des recommandations pr ésentées pour avis au Conseil f édéral s’adresse pour partie directement au Conseil f édéral, mais majoritairement au DFAE. Dans la pr ésente prise de position, le Conseil f édéral se prononce sur les recommandations qui lui sont adress ées directement. Pour les recommandations adressées au DFAE ( à l ’exception de la recommandation 16, voir plus loin), le Conseil fédéral renvoie à la prise de position d étaillée du DFAE jointe en annexe, dont il prend acte. ad recommandation 11 Amélioration de la situation des personnes accompagnantes 11.1 La commission recommande au Conseil f édéral d’élargir également aux conjoints et partenaires du personnel non transf érable les mesures prises en 2001 pour venir en aide aux personnes accompagnantes. Le Conseil fédéral est prêt à mettre en application la recommandation 11.1 dans le cadre de l’actuel crédit pour les ressources humaines: Le personnel d étaché à l’étranger par d ’autres départements est administrativement rattaché au DFAE pour les postes de travail bas és dans les repr ésentations à l’étranger. De la sorte, l ’égalité de traitement est assur ée entre tous les membres du personnel de l’administration fédérale pour ce qui est des prestations de base li ées à une affectation à l ’étranger. Mais aujourd ’hui, les d épartements d écident indivi- duellement du versement des prestations r éservées aux membres du personnel trans- férable. On observe donc des différences. Le Conseil fédéral est d ’accord avec la Commission de gestion pour dire que, dans la situation actuelle, il para ît judicieux de revoir l ’ampleur des prestations accordées aux différentes cat égories de personnel ainsi qu ’aux conjoints et aux partenaires. Mais une extension du cercle des b énéficiaires ne peut être envisagée que pour les personnes accompagnant des membres du pers onnel envoyés de Suisse à l’étranger, et non pas pour les personnes accompagnant des membres du pers onnel employés sur place selon le droit local. De plus, en envisageant l ’élargissement de ces mesu- res, il faudra établir une distinction entre les mesures destin ées à compenser, ne serait-ce que partiellement, les inconv énients de la soumission à la discipline des transferts pendant une p ériode prolong ée (p. ex. l ’augmentation de l ’indemnité de2778 mobilité au titre des personnes accompagnantes) et les mesures ayant pour but d’atténuer les inconvénients d’une affectation ponctuelle à l’étranger (p. ex. la parti- cipation au coût de la prévoyance professionnelle des personnes accompagnantes). Ce sont ces derni ères qui doivent être étendues. Et leur financement doit être assuré par les d épartements concernés dans la limite de leurs cr édits du personnel actuels. Le Conseil f édéral charge le DFAE de proc éder aux études n écessaires avec les autres départements et de lui soumettre des propositions d’ici la mi-2003. 11.2 La commission recommande au Conseil f édéral d ’ouvrir des n égo- ciations avec certains pays pour obtenir des possibilit és de travail pour les conjoints et partenaires qui accompagnent des agents en poste à l’étranger. La recommandation 11.2 est mise en application par la voie de d éclarations unilatérales: Par principe, il appartient à chaque pays de r ésidence de statuer sur l ’octroi de permis de travail aux personnes accompagnant notre personnel à l’étranger. Certains pays sont cependant pr êts à accorder des permis de travail si la Suisse accorde la réciprocité. En 1995, le Conseil f édéral a modifi é l’ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (RS 823.21) pour faciliter l ’accès au march é du travail (permis Ci) des conjoints ainsi que des enfants de moins de 21 ans pour autant qu’ils fassent m énage commun en Suisse avec leur parent des membres des missions diplomatiques et des repr ésentations consulaires ainsi que des fonction- naires internationaux titulaires d ’une carte de l égitimation du DFAE. Cette r égle- mentation s’applique également aux membres des familles des diplomates étrangers et des fonctionnaires internationaux de l’UE et de l’AELE. Cette modification de la l égislation a consid érablement facilité les d émarches des ambassades de Suisse à l ’étranger pour obtenir l ’accès au march é de l ’emploi des conjoints et des enfants des membres du personnel en mission à l’étranger. L’objec- tif de la Suisse est d ’amener les autres pays à accorder l ’égalité de traitement au moyen de déclarations unilatérales de réciprocité. Lorsque des Etats tiers ne sont pas pr êts à accorder une r éciprocité de principe, les représentations suisses cherchent à trouver des solutions ponctuelles. C ’est souvent la seule solution pour qu ’en particulier les partenaires non mari és puissent obtenir un permis de travail. Le Conseil f édéral estime que la pratique actuelle des d éclarations unilat érales basées sur la réciprocité donne des résultats satisfaisants et qu’il convient donc de la conserver. Il rappelle en outre que l’accès au marché du travail ne garantit pas en soi l’obtention d ’un emploi ad équat. Dans la pratique, la situation sur le march é du travail du pays d ’accueil, l’adéquation entre les comp étences et les postes disponi- bles et la barri ère de la langue posent des probl èmes souvent plus importants que l’obtention d’un permis de travail.2779 11.3 La commission recommande au Conseil fédéral d’examiner la possibilité de mettre en place un service interd épartemental de contact destin é aux personnes accompagnantes. Cette structure aurait pour mandat de les conseiller et de les appuyer lors des transferts à l ’étranger, mais égale- ment lors des retours en Suisse. Le Conseil fédéral est prêt à mettre en application la recommandation 11.3: Le Conseil fédéral adhère à la proposition de la Commission de mettre en pl ace un service interd épartemental de contact destin é aux personnes accompagnantes. Il charge le DFAE de cr éer ce service interd épartemental d ’ici la mi-2003 dans les limites d’un poste à 50 % imputé sur l’actuel crédit du personnel du département. ad recommandation 15 Pratique restrictive en mati ère de titres diplomatiques La commission invite le Conseil f édéral à adopter une pratique plus restrictive en matière d’octroi de titres diplomatiques et de r éserver ces derniers aux chefs de mission à l ’étranger. Il supprimera notamment tous les titres diplomatiques pour les agents exer çant des fonctions de direction ou d ’exécution en Suisse et renoncera aux titres conférés ad personam. Le Conseil f édéral est pr êt à étudier et, le cas échéant, à mettre en application la recommandation 15: La Commission propose l ’adoption d ’une pratique plus restrictive en mati ère d’octroi de titres diplomatiques, en particulier en ce qui concerne les fonctions exercées dans les unit és de l’administration fédérale en Suisse. Des titres diplomati- ques, en particulier ceux d ’ambassadeur et de ministre, sont actuellement en usage au DFAE, au DFE, au DDPS, au DFF et au DETEC. Le Conseil f édéral est pr êt à réexaminer sa pratique actuelle et, le cas échéant, à la modifier. Le Conseil fédéral charge le DFAE de lui soumettre des propositions à ce sujet d’ici la mi-2003. ad recommandation 16 R éduction des prestations consulaires à l’étranger La commission recommande au DFAE de soumettre à examen l ’ensemble des prestations consulaires offertes par nos repr ésentations à l’étranger et de propo- ser un plan de réduction. Le DFAE soumettra dans un délai de deux ans au Con- seil f édéral et aux Chambres f édérales les modifications r églementaires et législatives nécessaires. Le Conseil fédéral estime que le principe de la réduction des prestations consulaires est contraire aux besoins des citoyennes et des citoyens et qu’il faut donc l’éviter: Le Conseil f édéral constate avec satisfaction que la Commission reconna ît l’effica- cité des mesures prises par le DFAE pour rationaliser les prestations consulaires. Comme elle, il pense que les possibilit és de rationalisation sont aujourd ’hui épui-2780 sées. N éanmoins, il ne faudrait pas que d ’éventuels gains de productivit é suppl é- mentaires soient obtenus au d étriment de la substance m ême de l’activité consulaire traditionnelle. Dans le domaine consulaire, les repr ésentations suisses à l’étranger assument deux fonctions importantes: elles administrent les Suissesses et les Suisses de l’étranger et elles ex écutent des t âches dans le domaine de la migration pour contribuer à la sécurité intérieure. Bon nombre de ces t âches sont attribu ées au DFAE par mandat constitutionnel ou l égal expr ès, dans certains cas par d élégation d ’autres d éparte- ments. De plus, les besoins de la population ainsi que des Suissesses et des Suisses de l’étranger dans le domaine des prestations consulaires ont fortement augment é. Les dossiers consulaires, dont le nombre est en progression, se caract érisent également par une complexité croissante et requi èrent un travail plus prenant et plus exigeant. Cela est vrai à la fois dans le domaine de l ’administration des citoyennes et des citoyens établis à l’étranger comme dans celui de la protection consulaire accord ée aux Suissesses et aux Suisses s éjournant temporairement hors de nos fronti ères. Les représentations à l’étranger ne contr ôlent pas le volume de travail que repr ésentent ces t âches, et tout porte à croire qu ’il va continuer d ’augmenter. Le processus d’intégration européenne, par exemple, accroît la charge de travail du DFAE dans le domaine des immatriculations. L ’Organisation des Suisses de l ’étranger est forte- ment opposée à d ’éventuels projets de r éduction des prestations consulaires. Dans un rapport adress é le 9 ao ût 2002 au Conseil des Suisses de l ’étranger, son pr ési- dent, l ’ancien conseiller national Georg Stucky, souligne à propos des t âches du DFAE que l ’organisation doit affirmer haut et fort que, s ’il y a bien une chose à laquelle il ne faut pas toucher, c ’est l’immatriculation obligatoire, car elle constitue le fondement m ême de la politique des Suisses de l ’étranger, et d ’autres pays nous envient cette institution. La marge de man œ uvre pour r éduire les prestations consulaires appara ît donc tr ès étroite. Concernant l’obligation de s’immatriculer remise en cause dans le rapport, le Conseil fédéral estime qu ’elle revêt une importance cruciale dans presque tous les domaines des relations de nos citoyens expatri és avec la Suisse (droits civils, état civil, droits politiques, etc.). Une r éduction des prestations consulaires supposerait en outre que le Parlement soit dispos é à renoncer à l ’exécution de t âches que la législation attribue expressément aux représentations à l’étranger. Pour les raisons expos ées ci-dessus, le Conseil f édéral est oppos é à ce qu ’on exa- mine la possibilit é de r éduire les prestations consulaires. Si les Chambres f édérales souhaitaient néanmoins renoncer à l’exécution de tâches dont certaines sont ancr ées dans la l égislation, elles auraient la comp étence d ’attribuer au Conseil f édéral un mandat dans ce sens par voie de motion.2781 ad recommandation 18 Concentration des moyens diplomatiques et consulaires dans certains Etats et régions du monde La commission recommande au Conseil f édéral de fixer pour chaque pays et région du monde les domaines d’action prioritaire de la politique étrangère de la Suisse et de d éterminer les Etats et r égions du monde dans lesquels il entend concentrer les moyens diplomatiques et consulaires. Dans ce contexte, il exami- nera également l’opportunité de maintenir des ambassades qui comptent moins de deux agents diplomatiques ainsi que des consulats g énéraux de carri ère qui comptent moins de deux agents consulaires. Le Conseil fédéral considère que la recommandation 18 est d éjà largement mise en application: Le Conseil fédéral définit les priorit és de sa politique ext érieure et les soumet à un contrôle permanent dans le cadre des objectifs de l ’année et de la l égislature. Le DFAE, pour sa part, élabore avec les repr ésentations à l ’étranger des conventions définissant des objectifs annuels, dans lesquels sont fix ées les priorités spécifiques à chaque pays. Les ressources disponibles sont attribu ées en fonction des priorit és, dans un souci d ’efficacité et de rationalisation du r éseau de repr ésentations; l ’adé- quation de la répartition des ressources est également soumise à un contrôle continu. Une concentration r égionale des moyens a d éjà eu lieu. Les mesures prises en la matière ont été présentées au fur et à mesure par le DFAE. Des strat égies régionales de politique étrangère sont élaborées et revues r égulièrement pour avancer dans la prise en compte des priorités dans ce domaine. Le DFAE examine r égulièrement et avec une attention particuli ère l’opportunité de maintenir les petites repr ésentations. La fermeture ou la conversion de certaines petites repr ésentations comptant un effectif diplomatique r éduit fait l ’objet d ’un mandat en cours au DFAE. Celui-ci pr ésentera prochainement des propositions à ce sujet au Conseil fédéral pour discussion. Compte tenu du travail de contr ôle permanent qui est fourni, le Conseil f édéral considère que la recommandation 18 est d éjà largement mise en application. Il est cependant prêt à accepter un mandat de contr ôle supplémentaire et charge le DFAE d’élaborer d’ici la fin 2003 un concept global de d éfinition des priorit és régionales de politique étrangère dans le cadre de l ’examen critique permanent du r éseau des représentations. Ce travail aura lieu en concertation avec les autres services int éres- sés de la Confédération. Mais sa mise en œ uvre ne pourra être que lente étant donné l’importance et la complexit é des cons équences que les modifications du r éseau de représentations peuvent avoir pour les relations bilat érales, d ’une part, et pour la sauvegarde des int érêts politiques et économiques de la Suisse et des int érêts des Suisses de l’étranger, d’autre part.2782 ad recommandation 21 Renforcement de l ’autorité du chef de mission à l’étranger La commission recommande au Conseil fédéral de faire en sorte que les chefs de mission soient dotés de l’autorité sur l’ensemble des agents de la Conf édération détachés auprès de représentations diplomatiques à l’étranger, y compris sur les agents des services de la DDC. Le Conseil f édéral considère que la recommandation 21 est d éjà mise en applica- tion: Lorsqu’il nomme une cheffe ou un chef de mission, le Conseil f édéral prend non seulement une d écision d ’affectation, mais il attribue à la personne concern ée les pleins pouvoirs et les comp étences nécessaires pour le repr ésenter dans le pays de résidence. C’est pour cette raison, entre autres, que les chefs de mission sont quali- fiés d’ambassadeurs «extraordinaires et plénipotentiaires». Les chefs de mission sont les seules personnes habilit ées à repr ésenter le Conseil fédéral avec les pleins pouvoirs. Dans le cadre des fonctions de coordination du DFAE, tous les autres employ és de l ’administration g énérale de la Conf édération engagés à l ’étranger, quelle que soit leur fonction, sont subordonn és au chef de mission et ils sont soumis à son pouvoir d ’instruction. De plus, le pouvoir de repr é- sentation pl énipotentiaire et d ’instruction des chefs de mission est explicitement institué par le DFAE dans différentes conventions relatives à l’engagement de mem- bres du personnel d ’organisations ext érieures au DFAE dans des repr ésentations suisses à l’étranger. Des conventions de cette nature ont été conclues par exemple avec Pro Helvetia et l’OSEC. Le pouvoir d’instruction des chefs de mission s’applique également aux membres du personnel de la DDC. Une directive du DFAE édictée en 1986 concernant les t âches et la coop ération entre le chef de mission et le coordinateur dans le domaine de la coopération internationale au d éveloppement et de l ’aide humanitaire ( «Aufgaben und Zusammenwirken von Missionschef und Koordinator auf dem Gebiet der inter- nationalen Entwicklungszusammenarbeit und der humanitären Hilfe») indiquait déjà expressément que le chef de mission (ambassadeur ou chargé d’affaires) est le repré- sentant officiel du Conseil f édéral suisse dans les pays o ù il est accr édité et qu ’il dirige la mission diplomatique, les postes consulaires et les bureaux de coordination de la coopération au développement et de l ’aide humanitaire en portant la responsa- bilité politique g énérale de leur activit é. Cette r églementation des comp étences parfaitement claire rend superflue toute autre action de la part du Conseil fédéral. Nous vous prions d ’agréer, Madame la Pr ésidente, Mesdames et Messieurs, l ’assu- rance de notre haute considération. 9 décembre 2002 Au nom du Conseil f édéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz2783 Annexe Prise de position du Département fédéral des affaires étrangères du 26 novembre 2002 1 1 La prise de position n’est pas publiée dans la Feuille fédérale, des copies peuvent être commandées à l’adresse suivante: DFAE, Direction des ressources et du réseau extérieur, Freiburgstrasse 130, 3003 Berne.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Rapport de la Commission de gestion du Conseil national du 22 août 2002 sur la politique du personnel de carrière et l'organisation du service extérieur du Département fédéral des affaires étrangères. Réponse du Conseil fédéral à la Commission de ges... In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2003 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 13 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 08.04.2003 Date Data Seite 2776-2783 Page Pagina Ref. No 10 127 177 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.