B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I A-769/2013 U r t e i l v o m 3 0 . O k t o b e r 2 0 1 3 Besetzung Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz), Richterin Marianne Ryter, Richter Jürg Steiger, Gerichtsschreiberin Christa Baumann. Parteien 1. Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich sbzf, Dorfstrasse 17, Postfach 325, 8155 Niederhasli, 2. Gemeinde Rümlang, handelnd durch den Gemeinderat, Glattalstrasse 201, 8153 Rümlang, beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Adrian Strütt und Rechtsanwalt Dr. Peter Ettler, ettlersuter Rechtsanwälte, Grüngasse 31, Postfach, 8026 Zürich, Beschwerdeführende, gegen Flughafen Zürich AG, Postfach, 8058 Zürich, Beschwerdegegnerin, Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, 3003 Bern, Vorinstanz, Swiss International Airlines AG, Postfach, 8058 Zürich-Flughafen, vertreten durch Dr. iur. Heinrich Hempel, Schiller Rechtsanwälte AG, Kasinostrasse 2, Postfach 1507, 8401 Winterthur Beigeladene. Gegenstand Genehmigung der Lärmgebühren für Jetflugzeuge auf dem Flughafen Zürich. A-769/2013 Seite 3 Sachverhalt: A. Mit Urteil vom 22. Dezember 2010 hiess das Bundesgericht insbesondere die Beschwerde der Gemeinde Rümlang, des Schutzverbands der Bevö l- kerung um den Flughafen Zürich (sbzf), der Gemeinde Altendorf und Mit- beteiligte und des Hauseigentümerverbands Dübendorf & Oberes Glatttal und Mitbeteiligte gut und wies die Flughafen Zürich AG an, Art. 5 des vor- läufigen Betriebsreglements des Flughafens Zürich durch den Satz zu er- gänzen, "Sie (die Fl ughafen Zürich AG) wird verpflichtet, lenkungswir k- same Zuschläge zu erheben , die nach der Lärmerzeugung und zeitlich (Starts und Landungen während der Nacht und zu sensiblen Tagesran d- zeiten) gestaffelt sind ". Das Bundesgericht setzte der Flug hafen Zürich AG zur Überarbeitung ihrer Gebührenordnung eine Frist von neun Mona- ten seit Zustellung des bundesgerichtlichen Urteils und von weiteren 18 Monaten zur Inkraftsetzung der Änderungen (auszugsweise publiziert in: BGE 137 II 58, vgl. ansonsten: Urteil des Bunde sgerichts 1 C_58/2010, 1C_60/2010, 1C_62/2010, 1C_64/2010, 1C_68/2010, 1C_70/2010, 1C_72/2010, 1C_74/2010, 1C_76/2010, 1C_78/2010, 1C_80/2010, 1C_82/2010, 1C_86/2010, 1C_88/2010 vom 22. Dezember 2010). B. Vom 17. Juli bis zum 11. Oktober 2012 verhandelte die Flughafen Zürich AG mit der Swiss International Air Lines Ltd., der Air Berlin PLC & Co. Luftverkehrs KG, der Interessenvertretung der in der Schweiz operiere n- den Linienfluggesellschaften, der Interessenvertretung der in der Schweiz tätigen Geschäftsluftfahrtgesellschaften und der Interessenvertretung der Leichtaviatik und des Luftsports der Schweiz über das zu überarbeitende Lärmgebührenreglement für Jetflugzeuge. Während dieses Zeitraumes fanden insgesamt fünf Verhandlungssitzungen statt. Diese Verhandlun- gen wurden vom Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) begleitet. Am 12. Oktober 2012 erklärten die Verhandlungsteilnehmer die Verhandlu n- gen als gescheitert. C. In der Folge erarbeitete die Flughafen Zürich AG ein Lärmgebührenre g- lement für Jetflugzeuge, worin sie einerseits die am Flughafen Zürich ver- kehrenden Flugzeuge neu in die bestehenden fünf Lärmklassen einteilte, andererseits die Gebührenhöhe pro Lärmklasse (Tageslärmgebühren) sowie die Start - und Landezuschläge für die Tagesrand - und Nachtzeit abänderte, ohne jedoch deren unterschiedliche Ausgestaltung für An- und A-769/2013 Seite 4 Abflüge zu verändern . Die Lärmzuschläge betragen nach dieser neuen Regelung in der Lärmklasse 1 Fr. 2'000.- (alt: Fr. 2'000.-), in der Lär m- klasse 2 Fr. 400.- (alt. Fr. 1'200.-), in der Lärmklasse 3 Fr. 40.- (alt: Fr. 400.-) und in der Lärmklasse 4 Fr. 10.- (alt: Fr. 200.-). In der Lärmklas- se 5 werden keine Tageslärmgebühren erhoben. Die Tagesrand - und Nachtzuschläge für Landungen von Flugzeugen der Lärmklasse 5 belau- fen sich sodann von 21.01-22.00 Uhr auf Fr. 40.- (alt: Fr. 0.-), von 22.01- 22.30 Uhr auf Fr. 50.- (alt: Fr. 50.-), von 22.31-23.00 Uhr auf Fr. 100.- (alt Fr. 100.-), von 23.01 -23.30 Uhr auf Fr. 200.- (alt: Fr. 200.-), von 23.31 - 00.00 Uhr auf Fr. 400.- (alt: Fr. 400.-), von 00.01-06.00 Uhr auf Fr. 1'500.- (alt: Fr. 400.-) und von 06.01 -07.00 Uhr auf Fr. 50.- (alt: Fr. 0.-). Für die übrigen Lärmklassen werden nach Zeiten und Lärmklassen gestaffelte Gebühren erhoben, die sich von Fr. 50.- (Lärmklasse 4, 21.00 -22.00 Lo- kalzeit) bis zu 18'000. - (Lärmklasse 1, 00.01 -06.00 Lokalzeit ) bewegen (vgl. im Einzelnen den angefochtenen Entscheid). Mit Schreiben vom 30. Oktober 2012 ersuchte die Beschwerdegegnerin das BAZL, diese Änderung des Flughafengebührenreglements auf der Grund lage einer umfassenden Kostenberechnung gemäss dem 2. Kapitel, 4. Abschnitt der Verordnung vom 25. April 2012 über die Flug hafengebühren (nachfo l- gend: FGV, SR 748.131.3) zu genehmigen. D. Mit Schreiben vom 23. November 2012 beantragte der Preisüberwacher, dem eingereichten Lärmgebührenreglement die Genehmigung zu vers a- gen und eine Gebührenvorlage zu verlangen, die ertragsneutral sei und bei der die heutigen Passagierlärmtaxen durch verursachergerechte Lärmzuschläge für die Flugzeuge ersetzt würden. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, die Lärmgebühren seien verursachergerecht zu erheben. Dieser Forderung würden die Lärmabgaben auf den Passagie r- taxen nicht entsprechen, weshalb diese abzuschaffen und die entspr e- chenden Einnahmen über die lärmabhängigen Landetaxen zu generieren seien. Indem die Lärmkosten neu vollständig auf die Flugzeuge verteilt würden und nicht mehr von den Passagieren zu tragen se ien, könne ein optimaler Anreiz geschaffen werden , weniger und leisere Flugzeuge ei n- zusetzen. Das neue Geb ührenmodell sei ertragsneutral einzuführen, da kein Mehrbedarf der Flughafen Zürich AG belegt sei. A-769/2013 Seite 5 E. Am 7. Januar 2013 fällte das BAZL folgenden Entscheid: "1. Die mit Schreiben vom 30. Oktober 2012 beim BAZL beantra g- ten Änderungen des Lärmgebührenmodells der Flughafen Z ü- rich AG werden unter nachfolgenden Auflagen genehmigt: 2. Im Rahmen der gemäss Art. 51 Abs. 1 Buchstabe a Verordnung über die Flughafengebühren (FGV, SR 748.131.3) per 1. Januar 2014 geforderten Gesamtüberarbeitung der Flugb e- triebsgebühren hat die Flughafen Zürich AG a. die Passagier -Lärmgebühr zu sistieren oder substanziell zu reduzieren; und b. basierend auf dem vorliegend genehmigten Lärmgebühre n- modell einen Anreizmechanismus zu erarbeiten, der es e r- laubt, Investitionen in neue Luftfahrz euge finanziell zu fö r- dern, falls deren Lärmimmissionen im Vergleich mit dem bisher für dieselben Operationen eingesetzten Fluggeräten deutlich tiefer sind. In die Erarbeitung eines solchen Anrei z- modells sind mindestens die Flughafennutzer gemäss Art. 22 A bs. 1 Buchstaben a bis c FGV mit einzubeziehen. Der Anreizmechanismus muss nach den Grundsätzen der Objektivität und Nicht -Diskriminierung erarbeitet und umg e- setzt werden. 3. Bei der Revision der Flugbetriebsgebühren für die übernächste Gebührenperiode nac h Art. 10 FGV hat die Flughafen Zürich AG das bestehende Lärmgebührenmodell in seiner Gesamtheit zu überprüfen und Vorschläge zu erarbeiten, wie dessen Effe k- tivität im Lichte des technologischen Fortschritts zusätzlich g e- steigert werden kann. Lassen sich d iese Vorschläge im Ra h- men der übernächsten Gebührenperiode noch nicht umsetzen, ist zu diesem Zeitpunkt mindestens eine Neueinteilung der Lärmklassen zu überprüfen. (…)" F. Dieser Entscheid wurde am 15. Januar 2013 im Bundes blatt publiziert (BBl 2013 275). G. Dagegen haben der Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich (sbzf) und die politische Gemeinde Rümlang (nachfolgend regel- mässig Beschwerdeführende, bisweilen Beschwerdeführer und B e- schwerdeführerin) am 14. Februar 2013 Beschwerde beim Bundesve r- waltungsgericht eingereicht. Darin stellen und begründen sie folgende An- träge: A-769/2013 Seite 6 1. Ziff. 1 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids sei aufz u- heben, die Genehmigung der beantragten Änderungen zu ve r- weigern und die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, ein Lärmgebührenmodell zu entwickeln und anzuwenden, das e i- nen wirksamen finanziellen Anreizmechanismus bildet, welcher einerseits den Einsatz lärmemissionsärmerer Luftfahrzeuge durch die Flughafennutzer fördert und andererseits die Nutzung der Tagesrand - und Nachtstunden für Starts und Landungen reduziert, indem es sie massgeblich verteuert und indem auch bei Landungen eine lärmabhängige Abgabe eingeführt wird. 2. Ziff. 2 und 3 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids se i- en ebenfalls aufzuheben und die Be schwerdegegnerin präzisie- rend zu verpflichten, unverzüglich ein neues, umfassend den Vorgaben von BGE 137 II 58 entsprechendes Gebührenmodell zu entwickeln, das insbesondere auch Anreize dazu enthält, dass Investitionen in neue Luftfahrzeuge getätigt werde n, deren Lärmemissionen im Vergleich mit dem bisher für dieselben Operationen eingesetzten Fluggeräten deutlich tiefer sind. 3. (vorsorgliche Massnahme) Unter Kosten - und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerd e- gegnerin." H. Die Flughafen Zürich AG (nac hfolgend: Beschwerdegegnerin) stellt und begründet in ihrer Beschwerdeantwort vom 13. März 2013 folgende A n- träge: "1. Sofern das Rechtsmittel – mangels direkter Betroffenheit der Beschwerdeführenden – nicht ohnehin generell durch Nichtei n- treten zu erledige n ist, sei auf die Beschwerde jedenfalls ins o- weit nicht einzutreten, als die Beschwerdeführenden ihre B e- gehren um Anpassung an das Lärmmodell damit begründen, dass mit den vorgesehenen Tarifen der Lärmfonds (AZNF) nicht ausreichend gespeist werden könne. 2. Soweit auf die Beschwerde eingetreten werden kann, sei sie vollumfänglich abzuweisen und der Entscheid der Vorinstanz zu bestätigen. 3. Unter Kosten - und Entschädigungsfolge zu Lasten der B e- schwerdeführenden." I. In der Eingabe vom 15. März 2013 ersucht di e Vorinstanz das Bundes- verwaltungsgericht, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutr e- ten ist. A-769/2013 Seite 7 J. Mit Zwischenverfügung vom 28. März 2013 tritt das Bundesverwaltung s- gericht auf den Antrag der Beschwerdeführenden um Erlass vorsorglicher Massnahmen nicht ein, entzieht der Beschwerde die aufschiebende Wi r- kung und setzt die in Dispo-Ziff. 1 der ange fochtenen Verfügung geneh- migte Änderung des Flughafengebührenreglements des Flughafens Z ü- rich per 1. Mai 2013 in Kraft. Im Übrigen stellt es die Rechtswirksamkeit der in Dispo-Ziff. 2 und 3 des angefochtenen Entscheids getroffenen A n- ordnungen fest. Das Gesuch um Akteneinsicht heisst es im Sinne der Er- wägungen teilweise gut. Diese Zwischenverfügung wird den Beschwerde- führenden, der Vorinstanz, der Beschwerdegegnerin und dem Bundesamt für Umwelt (BAFU) sowie auszugsweise der Swiss International Air Lines Ltd. und der Air Berlin PLC & Co. Luftverkehrs KG mitgeteilt. K. Am 12. April 2013 reicht das BAFU einen Bericht zur Lenkungswirkung der im genehmigten Flughafengebührenreglement vorgesehenen, lär m- abhängigen Gebühren ein. L. Mit Zwischenverfügung vom 16. Mai 2013 wird den Beschwerdeführe n- den im verfügten Umfang Akteneinsicht gewährt. Ausserdem wird die Swiss International Airlines AG (nachfolgend: Beigeladene) zum B e- schwerdeverfahren beigeladen und werden ihr die bisherigen Eingaben der Parteien, die Stellungnahme des BAFU und die Akten in dem den Be- schwerdeführenden gewährten Umfang zugestellt. M. Die Beschwerdeführenden nehmen am 8. Juli 2013, die Beschwerdegeg- nerin am 30. Juli 2013 und die Vorinstanz am 5. August 2013 zum Bericht des BA FU Stellung. Die Beigeladene beantragt in ihrer Eingabe vom 23. August 2013 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutr e- ten ist. N. Das BAZL sowie die Beigeladene verzicht en auf Schlussbemerkungen. Die Beschwerdegegnerin reicht am 9. September 2013 ihre Schlussb e- merkungen ein, die Beschwerdeführenden am 17. September 2013. O. Auf die übrigen Vorbringen der Parteien und die im Recht liegenden B e-A-769/2013 Seite 8 weismittel, wird soweit erforder lich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet über Beschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt und eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG en t- schieden hat. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (VG G, SR 173.32) nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG). Ob das Bundesverwaltungsgericht nach Massgabe dieser Regelungen zuständig ist, hat es von Amtes wegen und mit freier Kognition zu prüfen (Art. 7 VwVG, BVGE 2007/6 E. 1; Urteil des Bundesverwaltungsgerich ts A-5926/2012 vom 9. April 2013 E. 1). 1.1 Die Beschwerdeführenden fordern die Aufhebung und Abänderung des vorinstanzlichen Entscheids vom 7. Januar 2013 betreffend die G e- nehmigung der Lärmgebühren für Jetflugzeuge auf dem Flughafen Zürich (vgl. Sachverhalt E.). Diese Anordnung stammt mit dem BAZL von einer Behörde im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG. Ausserdem beschlägt sie ke i- ne, der in Art. 32 VGG aufgezählten Ausnahmen. Fraglich ist hingegen, ob es sich hierbei um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG handelt. 1.2 Dieser Bestimmung zufolge gilt als Verfügung eine behördliche A n- ordnung, mit der im Einzelfall ein Rechtsverhältnis in einseitiger und ve r- bindlicher Weise in Anwendung von Bundesverwaltungsrecht geregelt wird (BVGE 2008/17 E. 1.4; Urteil des Bundesver waltungsgerichts A-36/2013 vom 7. August 2013 E. 2.1; FELIX UHLMANN, in: Praxisko m- mentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [nachfolgend: Praxiskommentar], Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 5 N. 1, N. 20). Von solchen individuell-konkreten Anordnungen unterscheiden sich Erlasse (Rechtssätze) insofern, als sie für eine Vie l- zahl von Menschen Geltung beanspruchen und eine unbestimmte Anzahl von Fällen regeln, weshalb sie im Einzelfall durch eine Verfügung zu ko n- kretisieren sind (BGE 135 II 38 E. 4.3, 125 I 313 E. 2a). Zwischen dem Rechtssatz und der Verfügung ist die Allgemeinverfügung anzusiedeln, die zwar einen konkreten Sachverhalt regelt, sich aber an einen mehr oder weniger grossen, offenen oder geschlossenen Anwender kreis ric h- tet. Rechtlich wird die Allgemeinverfügung regelmässig wie eine gewöh n-A-769/2013 Seite 9 liche Verfügung behandelt. Dies gilt insbesondere für das Verfahren und den Rechtsschutz (BGE 125 I 313 E. 2a, 119 Ib 141 E. 5c/cc, 101 Ia 73 E. 3a, BVGE 2008/18 E. 1; HEINZ AEMISEGGER/KARIN SCHERRER REBER, in: Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz [nachfolgend: BSK BGG], Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], 2. Aufl., Basel 2011, Art. 82 N. 31, ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwa l- tungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, N. 924 ff. , PIERRE TSCHAN- NEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 28 N. 50 ff., TOBIAS JAAG, Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt [nachfolgend: Rechtssatz], Zürich 1985, S. 111, 154). Ob ein Rechtsakt als Verfügung einzustufen ist oder einen Recht s- erlass darstellt, ist nicht aufgrund der formellen Verfügungsmerkmale, sondern der inhaltlichen Strukturelemente der in Frage stehenden b e- hördlichen Anordnung zu entscheiden ( vgl. Urteil des Bundesverwa l- tungsgerichts A-36/2013 vom 7. August 2013 E. 1.4 m.w.H.). 1.3 Mit Entscheid vom 7. Januar 2013 hat die Vorinstanz einerseits die beantragte Änderung der Gebührenordnung des Flughafens Zürich g e- nehmigt (Dispo-Ziff. 1), die Beschwerdegenerin andererseits angewiesen, die Gebührenordnung des Flugha fens Zürich per 1. Januar 2014 einer grundlegenden Überprüfung zu unterziehen (Dispo -Ziff. 2) und deren Grundlagen für die übernächste Gebührenperiode im Hinblick auf die neuen technischen Erkenntnisse zu überprüfen sowie weiterzuentwickeln (Dispo-Ziff. 3). 1.3.1 Gemäss Art. 39 Abs. 8 des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 (LFG, SR 748.0) übt die Vorinstanz die Aufsicht über die Fluglär m- gebühren aus. Bei Streitfällen zwischen Flughafenhaltern und Flughafen- nutzern genehmigt sie auf Antrag die Flughafengebühren (Art. 39 Abs. 8 LFG). Mit dieser am 1. April 2011 im Rahmen der Teilrevision 1 des Luf t- fahrtrechts eingeführten Regelung ist der Gesetzgeber zur bis 1992 gel- tenden Ordnung zurückgekehrt (vgl. AS 1950 I 471, Botschaft des Bu n- desrates vom 23. März 1945, BBl 1945 I 341, 376 [Wortlaut von Art. 3 Abs. 3 aLFG], Botschaft des Bundesrates über eine Änderung des Luf t- fahrtrechts vom 20. November 1991, BBl 1991 607, 626 ). Im Unterschied zur damaligen Regelung hat er sich jedoch in Umsetzung der Richtlinie 2009/12/EG des Europäischen Parlaments und Rats vom 11. März 1991 (vgl. Art. 6 der Richtlinie [ ABl L 70 vom 14. März 2009, S. 11]), die in der Schweiz seit dem 1. Juli 2011 anwendbar ist, für eine kooperative Form der Ausarbeitung des Flughafengebührenreglements entschieden (vgl. Botschaft des Bundesrats zur Teilrevision 1 des Luftfahrtgesetzes vom A-769/2013 Seite 10 20. Mai 2009, BBl 2009 4915, 4938, 4957), die der Bundesrat in der g e- stützt auf Art. 39 Abs. 8 LFG erlassenen Verordnung über die Flughafen- gebühren konkretisiert hat. Danach verhandeln die Flughafenhalter in e i- nem ersten Schritt mit den Flughafennutzern über die Höhe der Gebü h- ren. Kommt eine Einigung zustande, so legt der Flughafenhalter die G e- bühren basierend auf diesem Ergebnis in einem Gebührenreglement fest (Art. 20 Abs. 1 Bst. a FGV). Können sich die Parteien nicht einigen oder wird das Verhandlungsergebnis vom BAZL abgelehnt, so kann der Flu g- hafenhalter dem BAZL einen Gebührenvorschlag zur Gene hmigung un- terbreiten (Art. 20 Abs. 1 Bst. b FGV). Das Ergebnis di eser Überprüfung mündet in einen Entscheid, der gemäss Art. 7 Abs. 1 FGV in Verfügungs- form zu ergehen hat, und im Bundesblatt zu veröffent lichen ist (Art. 7 Abs. 2 FGV). 1.3.2 Der Wortlaut dieser in allen amtlichen Fassungen übereinstimme n- den Verordnungsbestimmungen ist an sich klar. Danach stellt der G e- nehmigungsentscheid eine Verfügung dar, und zwar ungeachtet des sen, ob die begehrte Genehmigung erteilt oder verweigert wird. Für diese Aus- legung spricht ausserdem die Tatsache, dass der Genehmigungsen t- scheid im Bundesblatt zu publizieren ist. Eine solche Regelung macht nur Sinn, wenn angenommen wird, ein solcher Entscheid könne nicht nur vom Flughafenhalter als Antragssteller, sondern von einer Vielzahl von Personen, die nicht oder jedenfalls nicht von vornherein lückenlos b e- stimmt werden können, angefochten werden. In der Botschaft zur Teilre- vision 1 des Luftfahrtgesetzes vom 20. Mai 2009 führt der Bundesrat hiermit übereinstimmend aus, das Ergebni s der Überprüfung des BAZL, sofern eine solche berechtigt ist, münde in einem Entscheid des BAZL, der in Verfügungsform ergehe. Dieser Entscheid sei (…) über den ordent- lichen Rechtsmittelweg gemäss Art. 6 LFG anfechtbar" (BBl 2009 4952). Diese Ausführungen präzisiert die Vorinstanz in den Erläuterungen zur Verordnung über die Flughafengebühren dahingehend, als sie festhält, der Genehmigungsentscheid des BAZL könne vom Flughafenhalter sowie von den Flughafennutzern vor dem Bundesverwaltungsgericht angefoc h- ten werden (vgl. die Erläuterungen zu Art. 35 FGV). Der Gesetzgeber ist folglich davon ausgegangen, gegen den Genehmigungsentscheid könn- ten neben dem Flughafenhalter eine Vielzahl von Personen Beschwerde führen. 1.3.2.1 Ob diese Auffassung zutrifft, kann nicht losgelöst von der Rechts- natur des ihm zugrundeliegenden Flughafengebührenreglements beurteilt werden. Handelt es sich hierbei um eine Allgemeinverfügung, so stellt ein A-769/2013 Seite 11 sich darauf beziehende r positiver sowie negativer Genehmigungsent- scheid ebenfalls eine Verfüg ung dar, wobei der positive Genehmigung s- entscheid mit dem genehmigten Rechtsakt verschmelzen kann, wenn kein Rechtsschutzbedürfnis an dessen selbständiger Anfechtung besteht (vgl. MARKUS MÜLLER, VwVG-Kommentar, Art. 5 N. 28 und N. 23). Wird das Flughafenge bührenreglement als generell -abstrakter Erlass eing e- stuft, ist die Ausgangslage weitaus schwieriger. In diesem Fall betrachtet ein Teil der Lehre den Genehmigungsentscheid als Bestandteil des Rechtssetzungsverfahrens. Diese Auffassung wird mit Bezug auf Er lasse dezentraler Verwaltungsträger allerdings überwiegend dahingehend mo- difiziert, als der Genehmigungsentscheid danach für den Antragssteller eine Verfügung darstellt, während er in den übrigen Fällen ein nicht selb- ständig anfechtbarer Teil des Rechtsset zungsverfahrens bildet ( HANS- JÖRG SEILER, in: Bundesgerichtsgesetz [BGG], Seiler/von Werdt/Günge - rich [Hr sg.], Bern 2007, Art. 82 N. 49, HEINZ AEMISEGGER/KARIN SCHER- RER REBER, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, Niggli/Ueber - sax/Wiprächtiger [Hrsg.], 2. Aufl., Basel 2011, Art. 82 N. 42, JAAG, Rechtssatz, S. 228, 234, MÜLLER, VwVG-Kommentar, Art. 5 N. 29). Der Rest der Lehre vertritt die Auffassung, bei den sich auf Erlasse dezentr a- ler Verwaltungsträger beziehenden Genehmigungsentscheiden handle es sich stets um positive oder negative Feststellungsverfügungen (ATTILO R. GADOLA, Der Genehmigungsentscheid, in: AJP 1993, S. 290, 295 m.w.H.). Die Praxis hat sich bald der einen, bald der anderen Lehrme i- nung angeschlossen, wobei der Verfügungscharakt er von Genehm i- gungsentscheiden, welche Erlasse dezentraler Verwaltungseinheiten betreffen, soweit ersichtlich, mehrheitlich bejaht wird (vgl. VPB 64 [2000] Nr. 17 E. 5 ff., VPB 68 [2004] Nr. 87 E. 1.1, je m.w.H. ). Einigkeit scheint im Übrigen insofern zu herrschen, als das Vorliegen einer Verfügung ver- neint wird, wenn die Genehmigungsbehörde kraft ausdrücklicher gesetzli- cher Regelung selber die Rechtssetzungsfunktion wahr nimmt, indem sie zur legislatorischen Ersatzvornahme schreitet (GADOLA, a.a.O., S. 295). 1.3.2.2 Im Urteil 2P .318/1997 vom 18. Februar 1999 E. 1. und 2a (nicht publizierte Erwägungen von BGE 125 I 182 ) hat das Bundesgericht die damalige Gebührenordnung des Flughafens Zürich als Erlass des Ka n- tons Zürich qualifiziert (vgl. dazu: STREIT, a.a.O., S. 63 f.), weshalb es auf eine dagegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde eingetreten ist und die angefochtene Gebührenordnung im abstrakten Normenkontrollverfah- ren überprüft hat (vgl. ausführlich: B GE 125 I 182 E. 2 ff.). Diese Auffa s- sung hat es in BGE 129 II 331 E. 2.3.3 hinsichtlich der Gebührenordnung des Flughafens Samedan bestätigt, indem es deren Qualifikation als g e-A-769/2013 Seite 12 nerell-abstrakten Rechtssatz als möglich erachtet hat . Das Bundesver- waltungsgericht seinerseits hat unter Berufung auf diese bundesgerichtli- che Rechtsprechung die Gebührenordnung des Flugplatzes Lugano - Agno in BVGE 2008/41 E. 6.4 und 6.5 als generell-abstrakten Rechtsakt angesehen. Die diesen Urteilen zugrundeliegende Rechtslage hat sich seither jedoch insofern verändert, als die massgeglichen Regelungen im Luftfahrtgesetz (vgl. Art. 39 LFG und Art. 39 aLFG [AS 1994 3010 ]) und die diese konkretisierenden Verordnungsbestimmungen (vgl. FGV und Art. 32 ff. Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur Luft- fahrt in der bis zum 1. April 2011 geltenden Fassung [AS 1994 3050]) ei- ner grundlegenden Revision unterzogen wurden . Bezüglich des Flugha- fens Zürich kommt hinzu, dass dieser vormals durch eine unselbständige Anstalt des Kantons Zürich geführt wurde, die vollständig in die kantonale Verwaltung integriert war (MARC PATRICK STREIT, Grundlagen und Ausges- taltung der Flughafengebühren im schweizerischen Recht, Basel 2005 , S. 69). Seit Mitte 2001 wird der Flughafen Zürich nunmehr durch die Be- schwerdegegnerin betrieben, die als Aktiengesellschaft gemäss Art. 762 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220) organisiert ist (vgl. § 2 Abs. 1 des Flughafengesetzes des Kantons Zürich vom 12. Juli 1999 [FHG, LS 748.1 ], http://www.zh.ch/internet/de/ rechtl i- che_grundlagen/gesetze.html, besucht am: 24. Oktober 2013). Diese Än- derung wirkt sich auf die Gebührenordnung des Flughafens Zürich ins o- fern aus, als diese nicht mehr durch den Regierungsrat des Kantons Z ü- rich in Form einer Verordnung zu erlassen und in der Gesetzessammlung des Kantons Zürich zu publizieren ist (vgl. z.B. Flugta xenordnung, An- hang 4 zum Betriebsreglement für den Flughafen Zürich, vom 24. Januar 2001, LS 748.22) , sondern jetzt – unter Vorbehalt der Genehmigung durch die Vorinstanz – vom Verwaltungsrat der Beschwerdegegnerin be- schlossen wird (vgl. zum vorgängigen Verfahrensablauf: E. 1.3.1 hiervor und Art. 20 Abs. 1 FGV). Ob das Bundesgericht unter diesen Umständen an seiner unter anderen Prämissen vorgenommenen Qualifikation der Gebührenordnung des Flughafens Zürich als generell -abstrakten Rechts- satz festhalten würd e, ist durchaus fraglich, weshalb dieser Frage a n- schliessend nachzugehen ist. 1.3.2.3 Die interessierende Gebührenordnung weist mit den aktuellen und zukünftigen Nutzern des Flughafens Zürich einen offenen Adressate n- kreis auf . Die darin enthaltenen Regelungen gelt en ausserdem nur für den Flughafen Zürich . Für die Flughäfen Genf und Basel -Mülhausen be- anspruchen sie ebenso wenig Geltung wie für die in der Schweiz existi e- renden Flugfelder. Insofern bezieht sich die Gebührenordnung des Flu g-A-769/2013 Seite 13 hafens Zürich au f ein gegenständlich klar bestimmbares Anordnungso b- jekt. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass sich der Flughafen Zü- rich über 880 Hektaren erstreckt (http://www.flughafen-zuerich.ch/ > Über den Flughafen, bes ucht am 24. Oktober 2013). Denn die räumliche Aus- dehnung einer Anordnung ist für deren Qualifikation als abstrakte oder konkrete Anordnung jedenfalls dann ohne Bedeutung, wenn der in Frage stehende Rechtsakt, wie vorliegend, örtlich genau lokalisierbar ist (BGE 101 Ia 73 E. 3c, Urteil der Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt [REKO INUM] vom 30. November 2004 E. 1.4 publiziert in: Ver- waltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 69.45). Gegen die deshalb naheliegende Qualifikation der Gebührenordnung des Flughafens Zürich als Allgemeinverfügung spricht einzig die Tatsache, dass diese im Unter- schied zu typischen Allgemeinverfügungen, wie etwa Verkehrsanordnun- gen, stets eines umsetzenden Anwendungsakts in Form einer Rechnung oder Gebührenverfügung bedarf (Ar t. 39 Abs. 2 LFG), der Bestand und Umfang der im Einzelfall geschuldeten Flughafengebühren in Anwendung der massgeblichen Gebührenregelungen be stimmt. Im vorliegenden Fall überwiegen indes die Elemente, welche für die Qualifikation der Gebüh- renordnung des Flughafens Zürich als Allgemeinverfügung sprechen , nämlich die Regelung eines konkret en Einzelfalls für einen nicht zum Voraus bestimmbaren Adressatenkreis, weshalb diese als solche einz u- stufen ist. 1.3.2.4 Diese Einschätzung lässt sich auch mit dem vorgesehenen ge- setzlichen Verfahrensablauf vereinbaren. Freilich unterstehen Allgemein- verfügungen grundsätzlich denselben Bestimmungen wie Individualverf ü- gungen. Jedoch ist es aufgrund ihres unbestimmten Adressatenkreises nicht möglich, sämtliche Be troffene vorgängig anzuhören, weshalb im Gegensatz zu Individualverfügungen kein genereller Anspruch auf rechtli- ches Gehör besteht. Anders verhält es sich einzig mit Bezug auf Perso- nen, die als sog. Spezialadressaten durch die Allgemeinverfügung we- sentlich schwerwiegender betroffen werden als die übrige Vielz ahl der Normaladressaten. Ihnen ist Gelegenheit zu bieten, sich zu äussern (vgl. BGE 119 Ia 141 E. 5c/cc; BVGE 2008/18 E. 5.2, TSCHAN- NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 279, JAAG, a.a.O., S. 195, HÄFELIN/MÜL- LER/UHLMANN, a.a.O., N. 923 ff. ). In diesem Sinne sieht Art. 39 Abs. 8 LFG durchaus folgerichtig vor, die Flughafennutzer als Gebührenpflichtige vor Erlass des Flughafengebührenreglements nicht nur anzuhören, so n- dern sie über die zu führenden Verhandlungen in die Ausar beitung des Flughafengebührenreglements einzubeziehen (vgl. zur detaillierten Rege- lung: Art. 20 ff. FGV). Insofern können die zu führenden Verhandlung en A-769/2013 Seite 14 als gesetzlich vorgeschriebene Form der Ausübung des Anspruchs auf rechtliches Gehör durch die Speziala dressaten angesehen werden. Dies erklärt auch, weshalb andere Betroffene weder an den Vertragsverhan d- lungen noch am vorinstanzlichen Genehmigungsverfahren beteiligt sind und erst im Rahmen eines allfälligen Beschwerdeverfahren s vor dem Bundesverwaltungsgericht Gelegenheit erhalten, sich zum Genehm i- gungsentscheid und dem diesem zugrundeliegenden Flughafengebü h- renreglement zu äussern. Dass sie von dieser Möglichkeit Gebrauch m a- chen können, stellt Art. 7 Abs. 2 FGV sicher, indem er die Veröffentlichung des Genehmigungsentscheids im Bundesblatt anordnet. Soweit Art. 4 FGV schliesslich vorsieht, Flughafengebührenreglemente im Lufthan d- buch der Schweiz (Aeoronautical Information Publication, AIP) zu publi- zieren, entspricht diese Regelung dem für Allgemeinverfügungen üblichen Vorgehen (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 280). Das für den Erlass von Flughafengebührenreglementen vorgesehene Verfahren ist damit auf Allgemeinverfügungen zugeschnitten, was die Annahme stützt, dass es sich hierbei um eine Allgemeinverfügung handelt. 1.3.2.5 Aus den vorstehenden Überlegungen gelangt das Bundesverwa l- tungsgericht zur Überzeugung, dass es sich beim Flughafengebührenreg- lement um eine Allgemeinverfügung handelt. Der sich darauf beziehende Genehmigungsentscheid stellt daher ebenfalls eine Verfü gung dar (vgl. E. 1.3.2.1 hiervor). Ob es sich hierbei um eine Individual- oder Allgemein- verfügung handelt, hängt vom Ausgang des Genehmigungsverfahrens ab. Wird die begehrte Genehmigung verweigert, so ist davon ausschliess- lich der Flughafenhalter als Antragssteller betroffen, weshalb es sich hier- bei um eine Individualverfügung handelt. Erteilt die Vorinstanz hingegen die beantragte Genehmigung, so verschmilzt der positive Genehm i- gungsentscheid mit dem Flughafengebührenreglement. Dies hat zur Fo l- ge, dass in einem solchen Fall nicht der Genehmigungsentscheid als sol- cher, sondern das Flughafengebührenreglement als Allgemeinverfügung das Anfechtungsobjekt eines allfälligen Beschwerdeverfahrens bildet. So oder anders liegt jedoch eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG und damit ein taugliches Anfechtungsobjekt vor. 1.3.3 Dasselbe dürfte für die mit einem solchen positiven oder negativen Mitwirkungsakt verbundenen Nebenbestimmungen gelten, mit deren Hilfe die hierdurch begründeten verwaltungsrechtlichen Rechte und Pflichten in Form von Auflagen, Bedingungen oder einer Befristung, den konkreten Umständen des Einzelfalles entsprechend, ausgestaltet werden (vgl. zum Begriff der Nebenbestimmung: HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 901 A-769/2013 Seite 15 ff., TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 28 N. 96, FRITZ GYGI, Verwal- tungsrecht, Eine Einführung, Bern 1986, S. 289 f., 292). Derartige Anord- nungen beziehen sich unmittelbar auf das zur Genehmigung unterbreitete Flughafengebührenreglement, weshalb sie als akzessorische Verf ü- gungselemente das Schicksal des Genehmigungsentscheids als Haup t- sache teilen. Fehlt ein solcher Zusammenhang zwischen der Genehm i- gung und einer zugleich getroffenen Anord nung, liegt keine Neben be- stimmung im Rechtssinne, sondern eine selbständig neben den Gene h- migungsentscheid tretende Anordnung vor . Diese kann nur mit B e- schwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden, wenn sie selbst die Verfügungsmerkmale von Art. 5 VwVG erfüllt. Ob einer Anord- nung in diesem Sinne selbständige Bedeutung zukommt, kann nicht allein aufgrund der von der verfügenden Behörde gewählten Bezeichnung en t- schieden werden, da die in der Praxis verwendete Terminologie bisweilen an Klarheit zu wünschen übrig lässt. Ausschlaggebend ist vielmehr Sinn und Zweck der getroffenen Anordnung (Urteil des Bundesverwaltungsg e- richts A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 56.1.6; HÄFELIN/MÜLLER/ UHLMANN, a.a.O., N. 915, GYGI, a.a.O., S. 290). 1.3.4 Werden diese Überlegungen auf den vor liegenden Fall übertragen, so ist klar, dass die in Dispo -Ziff. 1 ausgesprochene Genehmigungsen t- scheid ein taugliches Anfechtungsobjekt darstellt. Fraglich ist jedoch, wie es sich bezüglich der mit diesem verbundenen Anordnungen verhält, wel- che die Vorinst anz als Auflagen bezeichnet und worin die Beschwerde- gegnerin angehalten wird, die Gebührenordnung des Flughafens Zü rich auf den 1. Januar 2014 hin einer Gesamtüberprüfung zu unterziehen (Dispo-Ziff. 2) und deren Grundlagen für die übernächste Gebührenperio- de aufgrund der neuen technischen Erkenntnisse zu überprüfen und we i- terzuentwickeln (Dispo -Ziff. 3, vgl. im Einzel nen Sachverhalt E .). Diese Anordnungen beeinflussen weder den Inhalt noch die Tragweite des Ge- nehmigungsentscheids. Des halb sind sie nicht gee ignet, die Vorinstanz zu veranlassen, die beantragte Änderung des Gebührenreglements des Flughafens Zürich zu verweigern , womit sie keinen unmittelbaren Zu- sammenhang zum Genehmigungsentscheid auf weisen. Entgegen der von der Vorinstanz gewählten Bezeichnung handelt es sich hierbei dem- nach nicht um Auflagen im Rechtssinne, sondern um selbständige Anord- nungen, die als solche beim Bundesverwaltungsgericht nur angefochten werden können, wenn sie eine konkrete Rechtsbeziehung in Anwendung des öffentlichen Rechts des Bundes gestaltend oder feststellend in ve r- bindlicher Weise regeln. A-769/2013 Seite 16 1.3.5 Die interessierenden Anordnungen richten sich an die Beschwerd e- gegnerin als eine ausserhalb der Verwaltung stehende private Körpe r- schaft, der mit dem Betrieb des Flughafens Zürich die Wahrnehmung e i- ner öffen tlichen Aufgabe übertragen (BVGE 2008/41 E. 6.4; TOBIAS JAAG/JULIA HÄNNI, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Ve r- kehrsrecht, Band IV, Müller [Hrsg.], Basel 2008, N. 57 ff.) und die deshalb insoweit der öffentlichen Aufsicht unterstellt wurde (Art. 3 Abs. 1 LFG, Art. 39 Abs. 8 LFG). In Ausübung dieser Funktion hat die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin in den zur Diskussion stehenden Anordnungen ei n- seitig und in verbindlicher W eise konkrete Handlungsanweisungen erteilt, die sich auf Bundesverwaltungsrecht stützen (Art. 39 LFG, Art. 10 ff. FGV). Welche Rechtsnatur solche aufsichtsrechtlichen Anordnungen ha- ben, hat bis anhin, soweit ersichtlich, weder in der Lehre noch in der Rechtsprechung eine eingehende Behandlung erfahren. Sie dürften j e- doch nur als Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG einzustufen sein, wenn deren Adressat von den Anordnungen wie eine Privatperson oder in dem ihm zugebilligten Autono miebereich betroffen ist ( vgl. MARKUS MÜLLER, VwVG-Kommentar, Art. 5 N. 47, BGE 131 IV 32 E. 3 [Anordnung eines Betreibungsamts gegenüber einer Immobilienverwaltungsgesellschaft] , VPB 64 [2000] Nr. 17 E. 5.2 [Anordnung des Bundesamts für Sozialversi- cherung an privatrechtliche Krankenversicherer, Verfügungscharakter be- jaht], vgl. zur Aufsichtsbeschwerde: Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5788/2012 vom 15. Oktober 2013 E. 2.1.3). Letzteres trifft vorliegend hinsichtlich der interessierenden Anweisungen zu, welche den Han d- lungsspielraum der Beschwerdegegenerin bei der Ausgestaltung des Flughafengebührenreglements des Flughafens Zürich in der nächsten und übernächsten Gebührenperiode einschränken , weshalb diese als Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG einzustufen sind. 2. Die Parteien vertreten mit Bezug auf die Beschwerdelegitimation der B e- schwerdeführenden unterschiedliche Standpunkte: 2.1 Die Beschwerdeführenden machen im Wesentlichen geltend, durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt zu sein und ein schut z- würdiges Interesse an dessen Aufhebung zu haben. In den Statuten des Beschwerdeführers sei der Schutz der Bevölkerung vor Immissionen aus dem Betrieb des Flughafens Zürich als Ziel definiert. Ausserdem wären dessen Mitglieder grossteils zur selbständigen Beschwerdefüh rung b e- rechtigt, da sie im Vergleich zur übrigen Bevölkerung ungleich stärker von dem durch den Betrieb des Flughafens Zürich verursachten Lärm betrof-A-769/2013 Seite 17 fen seien. In der Vergangenheit habe die Rechtsprechung die Beschwer- delegitimation des Beschwerdefüh rers in ähnlich gelagerten Fällen denn auch jeweils ohne Weiteres be jaht. Dass sich der Beschwerdeführer am vorinstanzlichen Verfahren nicht beteiligt habe, könne ihm nicht angel a- stet werden, da er von dem von der Beschwerdegegnerin eingeleiteten Genehmigungsverfahren keine Kenntnis gehabt habe. Der Beschwerde- führer erweise sich folglich als zur Beschwerdeführung berechtigt. Da s- selbe gelte für die Beschwerdeführe rin. Diese sei als Anrainergemeinde des Flughafens Zürich unzweifelhaft besonders von ungenügenden Massnahmen im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Bst. c des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG, SR 814.01) tangiert, da sie von dem übermässigen Lärm, den der Flughafen Zürich verursa- che, mehr als die Allgemeinheit betroffen sei . Sie habe übe rdies ein schutzwürdiges Interesse daran, die unzureichenden Lärmgebühren au f- zuheben und diese durch eine wirksame Regelung zu ersetzen. Infolg e- dessen sei die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden zu b e- jahen. Soweit die Instruktionsrichterin in de r Zwischenverfügung vom 28. März 2013 mit Bezug auf die in Dispo-Ziff. 2 und 3 des angefochtenen Entscheides getroffenen Anordnungen zum gegenteiligen Schluss g e- langt sei, gelte es zu berücksichtigen , dass die Vorinstanz der Beschwer- degegnerin darin einsei tig und in verbindlicher Weise Handlungsanwe i- sungen erteilt h abe, die das in Zukunft zu erlassende Flughafengebü h- renreglement determinieren würden. Erwiesen sich diese Anweisungen – wovon die Beschwerdeführenden überzeugt seien – als unzureichend, so würde deren Umsetzung praktisch zwingend in ein unzureichendes Flu g- hafengebührenreglement münden. Den Anweisungen der Vorinstanz k ä- me daher bereits zum jetzigen Zeitpunkt indirekt Aussenwirkung zu, we s- halb deren Anfechtung zuzulassen sei. In dieser Hinsicht sol lte nicht nur die Sicht der Beschwerdegegnerin und deren Autonomie massgebend sein, sondern ebenfalls jene der Beschwerdeführenden, die eine mö g- lichst rasche Umsetzung eines lenkungswirksamen Gebührenreglements anstreben würden, mit dem Ziel, den vom Flughafen Zürich ausgehenden Lärm auf ein erträgliches Mass zu begrenzen. 2.2 Dieser Auffassung hält die Bes chwerdegegnerin entgegen, obgleich die Lärmgebühr nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als B e- triebsvorschrift im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Bst. c USG Teil des vorläufi- gen Betriebsreglements des Flughafens Zürich sei, handle es sich hierbei um einen Tatbestand des Benutzungsverhältnisses, von dem ausschliess- lich die Flughafennutzer und die Beschwerdegegnerin als Flughafenhalte- rin betroffen seien. Die Bes chwerdeführenden seien keine Flughafennu t-A-769/2013 Seite 18 zer, weshalb der angefochtene Entscheid nicht in ihre Stellung eingreife . Selbst wenn indes in Anlehnung an die bisherige Praxis mit Bezug auf die Beschwerdeführenden eine mittelbare Betroffenheit zu beja hen wäre , könne deren Legitimation allerhöchstens soweit reichen, als mit der B e- schwerde die Frage thematisiert werde, ob das vorgeschlagene Gebü h- renmodell hinsichtlich seines Lenkungseffekts den Vorgaben des Bundes- rechts bzw. den Anforderungen von Art. 12 Abs. 1 Bst. c USG genüge. In- soweit die Beschwerdeführenden darüber hinausgehend monetäre Int e- ressen verfolgten, indem sie eine weitergehende Alimentie rung des "Air- port Zürich Noise Fund" ( AZNF) verlangen würden, um auf diese Weise mögliche zukünftige Forderungen von Anwohnern abzusichern, sei die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden zu verneinen, da es den Beschwerdeführenden in dieser Beziehung sowohl an der erforderl i- chen Betroffenheit als auch an einem schutzwürdigen Interesse fehlen würde. Die Verweise der Beschwerdeführenden auf das Gebührensystem würden diesbezüglich nicht weiterhelfen, weil die Vorgaben der Vori n- stanz mit dem AZNF gebührenpflichtige Bereiche betreffen würden, we l- che die Beschwerdeführenden mangels besonderer Betroffenheit selbst anlässlich der Umsetzung nicht anfechten könnten. Noch viel weniger be- sässen sie diese Möglichkeit im vorliegenden Beschwerdeverfahren , das sich auf Weisungen beziehen würde, welche von der Beschwerdegegn e- rin erst im Rahmen einer späteren Revision des Gebührenr eglements umgesetzt werden müssten. 2.3 Die Vorinstanz ist dagegen der Auffassung, die Beschwerdelegitimati- on der Beschwerdeführenden sei – wie vom Bundesgericht im Wesentl i- chen in BGE 137 II 58 entsch ieden – hinsichtlich der Lenkungswirkung der Lärmgebühren z u bejahen. Anders sei jedoch bezüglich rein gebüh- renrechtlicher Aspekte der strit tigen Gebührenordnung zu entschei den. Bei den Beschwerdeführenden sei kein schutzwürdiges Interesse ausz u- machen, Einsicht in die konkreten Berechnungsgrundlagen der B e- schwerdegegnerin zu erhalten respektive eine Beurteilung darüber a b- zugeben, wie sich die Beschwerdegegnerin innerhalb der gebührenrecht- lichen Rahmenbedingungen zu finanzieren habe . Diesbezüglich sei die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden deshalb zu verneinen. Mit Bezug auf die in Dispo -Ziff. 2a getroffene Anordnung sei sodann zu beachten, dass es sich hierbei um eine gebührenrechtliche Aufsicht s- massnahme handle, die den gebührenpolitischen Handlungsspielraum der Beschwerdegegnerin einschränke, weshalb n ur diese berechtigt sei, die fragliche Anordnung anzufechten. Was das Anreizsystem betreffe, welches in Dispo -Ziff. 2b des angefochtenen Entscheids verlangt werde, A-769/2013 Seite 19 stimme dieses in der Stossrichtung mit den von den Beschwerdeführe n- den gestellten Anträgen ü berein. Die Entwicklung eines solchen Anrei z- systems erfordere allerdings Grundlagenarbeit, womit dessen frühere Einführung, als die per 1. Januar 2014 verfügte, ausgeschlossen sei. Schliesslich sei der Antrag auf Aufhebung von Dispo-Ziff. 3 des angefoch- tenen Entscheids abzulehnen. Den Beschwerdeführenden sei zwar ins o- fern zuzustimmen, dass aufgrund der systemimmanenten Grenzen des auf dem Flughafen Zürich realisierten Flughafengebührenmodells mittel - bis langfristig zu überlegen sei, wie dieses grundlegend überarbeitet und weiterentwickelt werden könne. Eine solche integrale Überarbeitung habe jedoch die zukünftige operationelle, technische und finanzielle Entwic k- lung auf dem Flughafen Zürich einzubeziehen. Deshalb könne sie erst in mittlerer bis langer Frist realisiert werden. In dieser Beziehung sei die Be- schwerdelegitimation der Beschwerdeführenden deshalb zu verneinen. 2.4 Die Beigeladene schliesslich ist der Auffassung die Beschwerdefü h- renden würden die Voraussetzungen der allgemeinen Beschwerdelegit i- mation gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG nicht erfüllen. Deshalb seien sie zur Beschwerdeführung nur befugt, wenn ein anderes Bundesgesetz ihnen dieses Recht einräume. Eine solche Regelung könne vorliegend einzig in Art. 57 USG gesehen werden, wonach Gemeinden berechtig t seien, in Anwendung des Umweltschutzgesetzes ergangene Verfügungen anz u- fechten, sofern sie dadurch berührt seien und ein schutzwürdiges Int e- resse an deren Aufhebung oder Änderung hätten. Mit dem angefochtenen Genehmigungsentscheid solle sichergestellt we rden, dass die mit den Gebühren erzielten Erträge die im flugbetriebsrelevanten Bereich des Flughafens Zürich ausgewiesenen Kosten nicht überschreiten würden. Das gesamte Verfahren sei darauf ausgerichtet, die Flughafennutzer frühzeitig in den Entschei dungsprozess einzubeziehen, das Kostend e- ckungs- und Äquivalenzprinzip zu gewährleisten und so die Flughafe n- nutzer vor übermässigen Gebühren zu schützen. Damit seien wesentliche Nachteile der vormaligen Regelung beseitigt worden, die eine Einbindung der Flughafennutzer in den Prozess der Ausarbeitung der Gebührenor d- nung nicht vorgesehen und eine rechtliche Überprüfung der Flughafen- gebühren einzig auf dem Wege der Anfechtung einer Gebührenverfügung erlaubt hätte. Insofern sei es konsequent und entgegen der ansche inend von den Beschwerdeführenden – aber auch von der Beschwerdegegnerin – vertretenen Ansicht zutreffend, dass die Anrainergemeinden in den Pro- zess der Ausarbeitung des Flughafengebührenreglements nicht eing e- bunden seien. Es widerspräche dem Sinn und Zwec k des neuen Verfa h- rens, wenn nach dem Willen des Gesetzgebers bewusst nicht in das Ve r-A-769/2013 Seite 20 fahren involvierte Dritte über das Rechtsmittelverfahren dann plötzlich doch am Prozess der Gebührenfestlegung beteiligt würden. Es sei denn auch nicht einzusehen, weshal b den Beschwerdeführenden eine solche Stellung einzuräumen sei. Sie seien keine Flughafennutzer und beabsich- tigten nicht, solche zu werden, womit ausgeschlossen sei, dass sich eine in Anwendung der neu erlassenen Lärmgebühren ergangene Verfügung je zu ihren Lasten auswirken würde. Die für völlig andere Fallkonstellati o- nen entwickelten Grundsätze der Drittbeschwerde könnten nicht ohne Weiteres auf die Anfechtung von Verfügungen übertragen werden, mit denen finanzielle Verpflichtungen von Unternehmen und Bürgern geregelt würden. Die Beschwerdeführenden seien durch den angefochtenen B e- schluss demnach weder besonders berührt noch hätten sie ein schut z- würdiges Interesse an dessen Aufhebung. Deren Beschwerdelegitimation sei daher zu verneinen. 2.5 Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung b e- sonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Abänderung hat (Bst. c). Diese Beschwerdebefugnis be- schränkt sich nicht auf die Adressaten einer Verfügung . Zur Anfechtung können vielmehr auch Dritte berechtigt sein. Dazu müssen sie jedoch stärker als jedermann betroffen sein und in einer b esonders engen B e- ziehung zur Streitsache stehen (BVGE 2008/18 E. 2.1, SEILER, a.a.O., Art. 89 N. 19, MARANTELLI-SONANINI/HUBER, Praxiskommentar, Art. 48 N. 26, MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.78 ff. ). Dieses B e- schwerderecht können auch Vereinigungen und Organisatio nen bea n- spruchen, sofern sie die Voraussetzungen der egoistischen Verbandsb e- schwerde erfüllen. Ebenso steht es Gemeinden zu, die durch den ang e- fochtenen Rechtsakt gleich oder ähnlich wie eine Privatperson b etroffen oder hierdurch in ihren hoheitlichen Befugnissen berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der ang e- fochtenen Verfügung haben (BGE 137 II 58 E. 6.7, 125 II 192 E. 2a/aa, 121 II 171 E. 2b, 120 Ib 379 E. 4b). Diese Rechtslage bringt Art. 57 USG zum Ausdruck, ohne jedoch über das den Gemeinden bereits aufgrund von Art. 48 Abs. 1 VwVG zustehende Beschwerderecht hinauszugehen (SCHRADE/LORETAN, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Gri f- fel/Rausch, Vereinigung für Umweltrecht [Hrsg.], Zürich 1997, Art. 57 N. 13). A-769/2013 Seite 21 2.6 Ob die Beschwerdeführenden im Lichte dieser Grundsätze zur B e- schwerdeführung berechtigt sind, ist nachfolgend bezüglich des eigentl i- chen Genehmigungsentscheids als solchem (Dispo-Ziff.1) und der hiermit verbundenen selbständigen Anordnungen gesondert (Dispo-Ziff. 2 und 3) zu prüfen. 2.6.1 Letztere sind, wie vorangehend festgehalten (vgl. E. 1.3.5 hiervor), aufsichtsrechtliche Weisungen, welche die Art und Weise regeln, wie die Beschwerdegegnerin die ihr im Bereich der Ausgestaltung des F lugha- fengebührenreglements übertragene öffentlich-rechtliche Aufgabe zu e r- füllen hat. Insofern sind sie zwar einseitig und verbindlich, wirken jedoch lediglich im Verhältnis zwischen der Vorinstanz als Aufsichtsbehörde und der Beschwerdegegnerin als ihr unterstellte privatrechtliche Körperschaft. Sie entfalten daher als rein aufsichtsrechtliche Anordnungen keine unmi t- telbare Aussenwirkung, weshalb die Beschwerdeführenden hierdurch weder berührt sind noch ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufh e- bung oder Abänderung haben (vgl. im Allgemeinen zu den aufsichtsrecht- lichen Weisungen: HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 867, TSCHAN- NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 28 N. 26 ff.). Insoweit sich deren B e- schwerde gegen die in Dispo-Ziff. 2 und 3 des angefochtenen Entscheids getroffenen Anordnungen richtet, ist die Beschwerdelegi timation deshalb zu verneinen, weshalb diesbezüglich nicht auf die Beschwerde der B e- schwerdeführenden einzutreten ist. 2.6.2 Zu prüfen bleibt, wie es sich bezüglich des angefochtenen positiven Genehmigungsentscheides handelt. 2.6.2.1 Bei der Anfechtung von Allgemeinverfügungen (vgl. E. 1.3.2.5 hiervor) wird mit Bezug auf den Adressatenkreis – wie vorne erwähnt (vgl. E. 1.3.2.4 hiervor) – regelmässig zwischen den Spezial- und den Normal- adressaten unterschieden. Spezialadressaten sind dabei jene, an die sich die Anordnung richtet und die wegen ihrer örtlichen Nähe davon in stärke- rem Mass betroffen sind als die übrigen Adressaten – die sog. Normalad- ressaten. Die Betroffenheit der Spezialadressaten ist dabe i eine unmittel- bare (BVGE 2008/18 E. 2.1, vgl. ausserdem Urteil des Bundesverwa l- tungsgerichts A-8386/2010 vom 1. Dezember 201 E. 1.2 bestätigt [nicht publizierte Erwägung von BVGE 2011/59 ]; JAAG, a.a.O., S. 43 ff.). An die Normaladressaten richtet sich die Verfügung zwar auch, wegen ihrer rela- tiven örtlichen Entfernung sind sie davon aber nur gelegentlich oder virt u- ell berührt. Was die Anfechtbarkeit von Allgemeinverfügungen angeht, wird bezogen auf die Adressaten postuliert, unmittelbar seien nur die A-769/2013 Seite 22 Spezialadressaten zur Beschwerde befugt. Diese Auffassung hat das Bundesverwaltungsgericht in BVGE 2018/18 E. 2.1 abgelehnt mit der Be- gründung, dass eine Allgemeinverfügung – gleich wie eine Individualve r- fügung – nebst den Spezialadressaten auch bei Dritten unm ittelbar Aus- senwirkung zeitigen kann. Personen mit einer derartigen Betroffenheit vom Beschwerdeverfahren auszuschliessen mit dem Hinweis, nur Spez i- aladressaten könnten eine Allgemeinverfügung anf echten, wäre unbillig und steht im Widerspruch zu den Regeln , die bei Individualverfügu ngen gelten. Gleich wie dort ist auf die Betroffenheit und die Nähe zur Streits a- che abzustellen. Wer sich über Immissionen beschwert, muss demnach nach der Praxis des Bundesverwaltungsgericht auch bei Allgemeinverfü- gungen zur Beschwerde berechtigt sein, wenn ein ausreichend enger Be- zug zur strittigen Massnahme besteht (BVGE 2008/18 E. 2.1). 2.6.2.2 Im Bereich von Flughäfen ist ganz generell anerkannt, dass – ein unmittelbares Berührtsein vorausgesetzt – ein sehr weiter Kreis von B e- troffenen zur Beschwerde legitimiert sein kann, ohne dass bereits eine Popularbeschwerde vorliegt (BVGE 2008/18 E. 2.2). So können Anwo h- ner eines Flughafens Beschwerde führen, welche den vom interessieren- den Flughafen ausgehenden Lärm deutlich hören können und d adurch in ihrer Ruhe gestört werden . Dies trifft nach ständiger Praxis auf alle Per- sonen zu, welche in der Nachbarschaft eines Flughafens oder im Bereich der An- und Abflugschneisen wohnen bzw. dort Grundstückseigentü mer sind. Desgleichen sind die im Umkre is des Flughafens bzw. unter den j e- weiligen Flughafenschneisen liegenden schweizerischen und deutschen Gemeinden sowie Kantone und Landkreise als übergeordnete Gemei n- wesen zur Beschwerdeführung zuzulassen, soweit sie wie eine Privatper- son von Fluglärm betroffen sind oder durch die Beschwerdeführung öf- fentliche Aufgaben – wie den Schutz vor übermässigen Schall – wahr- nehmen ( BGE 121 II 176 E. 3b; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 3, je m.w.H. ). Dabei ist es für die Umschreibung des Kreises der zur Beschwerdeführung befugten Pe r- sonen unerheblich, ob die Lärmgrenzwerten überschritten sind oder nicht (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A -1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 3.1). Ebenso wenig spielt es eine Rolle, ob eine bereits vorb e- stehende Belastung durch die strittige Änderung grösser wird, gleich bleibt oder gar abnimmt (BGE 124 II 293 E. 3b; BVGE 2008/18 E. 2.2, Ur- teil des Bundesverwaltungsgerichts A -1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 3.1). A-769/2013 Seite 23 2.6.2.3 Bei den Flughafengebühren handelt es sich um Kausalabgaben, genauer um Benutzungsgebühren, die von den Flughafennutzern, d.h. den Fluggesellschaften, welche gewerbsmässig Flüge durchführen, zu entrichten sind (vgl. dazu: STREIT, a.a.O., S. 142). Deren Ausgestaltung und die Modalitäten der Erhebung derselben betrifft daher grundsätzlich ausschliesslich das Benutzungsverhältnis zwischen dem Flughafenhalter und den Flughafennutzern. Soweit bei der Bemessung der Flughafeng e- bühren indessen lärm - und schadstoffarm e Flugzeuge weniger belastet werden als andere (Art. 39 Abs. 3 Bst. e LFG und Art. 47-49 FGV), kommt den Flughafengebühren eine Lenkungswirkung zu (vgl. BGE 137 II 58 E. 6.7.2, 125 I 182 E. 4; BVGE 2008/41 E. 6.4, STREIT, a.a.O., S. 154, GEORG MÜLLER, Das Kostendeckungsprinzip als Kriterium für die Bemes- sung der Flughafengebühren, in: Rüssli/Hänni/Furrer [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag, Z ü- rich/Basel/Genf 2012, S. 489, 491 f., JAAG, a.a.O., S. 50, GIOVANNI BIAG- GINI, Umweltabgaben, marktwirtschaftliche Instrumente – de quoi s'agit - il?, in: URP 2000 S. 430, 447, TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 534, JAAG/HÄNNI, a.a.O., S. 374). Ob diese ausreicht, um die e r- wünschte Verhaltensänderung zu bewirken, hängt, wi e die Erfahrung zeigt, in erster Linie von der Höhe des Abgabesatzes ab, weshalb dessen sachgerechte Festlegung für die Wirksamkeit der Flughafengebühren als Lenkungsabgabe von herausragender Bedeutung ist (THOMAS KAPPELER, Verfassungsrechtliche Rahmenbedi ngungen umweltpolitisch motivierter Lenkungsabgaben, in: Schriftenreihe für Umweltrecht, Kölz/Rausch [Hrsg.], Zürich 2000, S. 28). Insoweit die (unzureichende) Lenkungswi r- kung der Flughafengebühren in Frage steht, besteht daher eine konkrete Betroffenheit nicht erst mit der Anwendung des Flughafengebührenregl e- ments im konkreten Einzelfall, sondern bereits mit dessen Genehmigung. Zwar kann bei Umweltlenkungsabgaben aufgrund ihrer Abhängigkeit von individuellen Anpassungsentscheiden nicht damit gerechnet werden, dass sie sich sofort in einer Lärmreduktion niederschlagen ( vgl. zum Ganzen: KAPPELER, a.a.O., S. 28). Indes besteht die berechtigte Hoffnung, dass die Flughafennutzer ihr Verhalten – insbesondere die von ihnen für den Anflug auf den Flughafen Zürich g ewählten Flugzeuge und gegebene n- falls ihre zukünftige Flottenpolitik – am neuen Gebührenreglement au s- richten werden. Insofern existiert bereits mit der Genehmigung eines Flughafengebührenreglements eine konkrete Betroffenheit jener Pers o- nen, welche unter d em durch den Betrieb des Flughafens verursachten Lärm leiden und sich eine Verbesserung ihrer Situation durch den mit dem Lärmgebührenreglement verbundenen Lenkungseffekts erhoffen. Die solchermassen von einer Änderung der Lärmgebühren betroffenen A-769/2013 Seite 24 Personen sind als Normaladressaten zur Beschwerdeführung gegen e i- nen positiven Genehmigungsentscheid berechtigt. 2.6.2.4 Das Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin befindet sich in der unmittelbaren Verlängerung der Startpiste 28 des Flughafens Zürich und südwestlich des Pistenkreuzes 10/28 und 16/34. Gerichtsnotorisch ist die dortige Wohnbevölkerung in erheblichem Ausmass von dem durch den Betrieb des Flughafens Zürich verursachten Lärm betroffen (vgl. dazu statt vieler: Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4858/2012 vo m 15. August 2012 E. 4 ff.). Dasselbe gilt für die überwiegende Zahl der Mit- glieder des Beschwerdefüh rers, die als Anrainergemeinden des Flugh a- fens Zürich von dem vom Flughafen Zürich ausgehenden Fluglärm mehr als d ie Allgemeinheit betroffen sind. Der Besc hwerdeführer hat sich im Übrigen als juristische Person konstituiert und die Wahrung der Bevölk e- rung vor unzumutbarem Lärm zu seiner sta tutarischen Aufgabe gemacht, womit er die Voraussetzungen für die egoistische Verbandsbeschwerde erfüllt (vgl. BGE 131 I 198 E. 2.1; BVGE 2008/18 E. 2.2, MO- SER/BEUSCHN/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.82). Die strittige Änderung des Flughafengebührenreglements betrifft sodann die Lärmgebühren im Si n- ne von Art. 39 Abs. 3 Bst. e LFG, von deren Ausgestaltung sich die lär m- geplagten Be schwerdeführer eine Verbesserung ihrer Situation verspr e- chen. Die Beschwerdeführenden sind demzufolge berechtigt, den posit i- ven Genehmigungsentscheid anzufechten. 3. Soweit die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz im Übrigen fordern, auf die Beschwerde insoweit nicht einzutreten, als die Beschwerdefü h- renden gebührenrechtliche Rügen erheben, ist festzuhalten, dass mit die- ser Argumentation die Frage der Beschwerdelegitimation in unzulässiger Weise mit jener der Beschwerdegründe vermischt wird . Diese beiden Fragen sind jedoch strikt zu trennen, was eine rügespezifische Beurte i- lung der Beschwerdelegitimation ausschliesst. Ob jemand die Legitimat i- onsvoraussetzungen erfüllt, hängt nicht von den geltend gemachten B e- schwerdegründen ab, sondern ergibt sich allein daraus, ob sich der ange- fochtene Entscheid in besonde rem Ausmass auf dessen rechtliche oder tatsächliche Situation auswirkt (vgl. BGE 138 II 191 E. 5.2, BGE 137 II 30 E. 2.3, Urteil des Bundesgerichts vom 11. September 2013 1C_175/2013 E. 2.2, BERNHARD WALDMANN, BSK BGG, Art. 89 N. 3a, REGINA KIENER, Beschwerde in öffentlich -rechtlichen Angelegenheiten, in: Tschannen [Hrsg.], Neue Bundesrechtspflege, Auswirkungen der Totalrevision auf den kantonalen und eidgenössischen Rechtsschutz, Bern 2007, S. 257, A-769/2013 Seite 25 ALAIN GRIFFEL, Auswirkungen der neuen Bundesrechtspflege, insbeso n- dere auf den Rechtsschutz im Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, in: URP 2006 S. 826 f.). Anders ist nur zu entscheiden, wenn eine Verknü p- fung zwischen der Beschwerdelegitimation und den Beschwe rdegründen – wie z.B. in Art. 89 Abs. 2 BGG – ausdrücklich vorgesehen ist. Eine sol- che Regelung existiert im Bereich der Flughafengebühren aber nicht, weshalb die Beschwerdeführenden im Rahmen ihrer Beschwerdelegit i- mation mit sämtlichen Beschwerdegründen g emäss Art. 49 VwVG zuz u- lassen sind, soweit diese geeignet sind, den mit der bewilligten Änderung des Flughafengebührenreglements angestrebten Lenkungseffekt zu ve r- stärken bzw. erst zu begründen und dadurch die Auswirkungen des Flug- betriebs auf dem Hoheitsgebiet der Beschwerdeführerin bzw. dem Ei n- zugsgebiet des Beschwerdeführers zu vermindern. 4. Daraus ist zu folgern, dass auf die vorliegende Beschwerde, die im Übri- gen frist- und formgerecht (Art. 50 und Art. 52 VwVG) eingereicht wurde, insoweit einzutreten ist, als sie sich gegen den vorinstanzlichen Gene h- migungsentscheid als solchen richtet (Dispo-Ziff. 1). Ansonsten kann sie jedoch wegen mangelnder Beschwerdelegitimation der Beschwerdefü h- renden inhaltlich nicht beurteilt werden (Dispo-Ziff. 2 und 3) . Bei diesem Ergebnis erübrigt sich eine Behandlung des v on den Beschwerdeführen- den für diesen Fall gestell ten Verfahrensantrags auf Überweisung der Angelegenheit an das Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK). 5. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung mit voller Kognition (Art. 49 VwVG). Dabei hat es sich jedoch im Rahmen der angestammten Rollen von Justiz und Verwaltung zu bewegen. Insbeso n- dere hat es zu beachten, dass es als richterliche Behörde – gleich wie das Bundesgericht – weder Oberplanungsbehörde noch Aufsichtsinstanz in Umweltsachen ist und sich auch nicht mit der Entwicklung der Luft- fahrtpolitik zu befassen hat (BGE 129 II 331 E. 3.2). Zwar kann es die Verfügungen der luftfahrtrechtlichen Behörden ebenfalls auf Unangemes- senheit überprüfen (Art. 49 Bst. c VwVG), ohne aber sein eigenes Gu t- dünken an die Stelle des Ermessens der fachkundigen Vorinstanz setzen zu dürfen. Soweit die Angemessenheit einer angefochtenen Anordnung zu untersuchen ist, prüft es nur , ob sich die fachkundige Vorinstanz von sachgerechten Erwägungen hat leiten lassen und weicht nicht ohne Not von deren Auffassung ab. Voraussetzung für diese Zurückhaltung ist frei-A-769/2013 Seite 26 lich, dass es im konkreten Fall keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gibt und davon ausgegangen werden kann, dass die Vorinstanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen ha t (BGE 133 II 35 E. 3; BVGE 2010/19 E. 4, Urteil e des Bundesverwaltungsgerichts A-5112/2011 vom 20. August 2012 E. 2; A-5926/2012 vom 9. April 2012 E. 2, A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 33.1.2 [Sicherheitsfragen], CHRISTOPH BANDLI, Neue Verfahren im Koordinationsgesetz: Ausgleich von Schutz und Nutzen mittels Interessenabwägung, in: Umweltrecht in der Praxis [URP] 2001, S. 511 ff., 549). 6. Die Beschwerdeführenden stufen das vorinstanzliche Verfahren insoweit als mangelhaft ein, als die Vorinstanz auf die Einholung einer Stellun g- nahme des BAFU verzichtet hat. 6.1 Mit der Betriebskonzession wird dem Flughafenhalter die Befugnis eingeräumt, Flughafengebühren zu erheben (Art. 36a Abs. 2 und Art. 39 Abs. 1 LFG). Bei deren Festlegung ist der Flughafenhalter jedoc h nicht vollkommen frei. Er hat vielmehr die sich aus Art. 39 LFG ergebenden An- forderungen, teils konkretisiert in der Verordnung über die Flughafeng e- bühren, sowie jene des Preisüberwachungsgesetzes vom 20. Dezember 1985 (PüG, SR 942.20) zu respektieren. Auf internationaler Ebene sind ferner Art. 15 der Convention of International Civil Aviation, die diese aus- führende Leitlinie des ICAO -Rates "ICAO's Policies On Charges For Ai r- ports And Air Navigation Servi ces" (Doc. 9082/7, vgl. LUDGER GIESBERT, in: Kölner Kompendium Luftrecht, Band 2, Luftverkehr, Köln 2009, H o- be/von Ruckteschell [Hrsg.], S. 558) sowie die Richtlinie 2009/12/EG zu beachten. Besteht – wie beim Flughafen Zürich – eine umweltschut z- rechtliche Sanierungspflicht, so finden die strittigen Lärm- und Emissions- Zuschläge überdies eine Grundlage im Umweltschutzgesetz. In diesem Fall handelt es sich hierbei um eine Emissionsbeschränkung im Sinne ei- ner Betriebsvorschrift nach Massgabe von Art. 12 Abs. 1 Bst. c USG. Dem Flughafen wird damit eine Pflicht zur Erhebung lenkungswirksamer Benützungsgebühren auferlegt, vergleichbar mit der Pflicht zur Bewir t- schaftung der Kundenparkplätze (BGE 137 II 58 E. 6.7). Solche Flugha- fengebühren fussen demnach auf dem Umweltschutzgesetz, womit ein sich darauf beziehender Genehmigungsentscheid, wie der vorliegend an- gefochtene, ebenfalls in Anwendung des Umweltschutzgesetzes erga n- gen ist. A-769/2013 Seite 27 6.2 Bei dieser Ausgangslage wäre die Vorinstanz gemäss Art. 62a des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) in Verbindung mit Art. 12 der Organisationsveror d- nung für das UVEK vom 6. Dezember 1999 (O V-UVEK, SR 172.217.1) verpflichtet gewesen, das BAFU im Hinblick auf die vorzunehmende um- fassende Güterabwägung in ei nem möglich st frühen Verfahrensstadium anzuhören und dess en Anträge im Rahmen des zu fällenden Genehm i- gungsentscheids zu prüfen (Botschaft zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung des Plangenehmigungsverfahrens vom 25. Februar 1009, BBl 1998 III 2591, 2598). Indem die Vorinstanz ein sol- ches Vorgehen für überflüssig erachtet hat, hat sie nicht nur gegen Art. 62a RVOG in Verbindung mit Art. 12 OV-UVEK verstossen, sondern dürfte sie zudem den rechtserheblichen Sachverhalt unzureichend ermit- telt haben (vgl. PATRICK L. KRAUSKOPF/KARIN EMMENEGGER, Praxiskom- mentar, Art. 12 N. 147 und 182 ff.) . Damit erweist sich der ang efochtene Genehmigungsentscheid in dieser Hinsicht als formell mangelhaft. Dieser Verfahrensmangel könnte für sich allein ein Grund sein, den angefochte- nen Genehmigungsentscheid aufzuheben. Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass das BAFU im vorliegenden Beschwerdeverfahren sel b- ständig und umfassend über seinen Standpunkt Auskunft geben konnte, ist die Verletzung ausnahmsweise als geheilt zu betrachten. 7. Das Bundesgericht hat in BGE 137 II 58 entschieden, Art. 5 des vorläufi- gen Betriebsreglements des Flughafens Zürich sei durch den Satz zu e r- gänzen, "Sie (die Beschwerdegegnerin) erhebt lenkungswirksame Zu- schläge, die nach der Lärmerzeugung und zeitlich (Starts und Landungen während der Nacht und zu sensiblen Tagesrandzeiten) gestaffelt sind". Im auf der Website des Flughafens Zürich publizierten , vorläufigen Betriebs- reglement des Flughafens Zürich vom 30. Juni 2011, Stand 1. Februar 2012, fi ndet sich keine derartige Regelung ( http://www.flughafen- zuerich.ch/ > Suche: Betriebsreglement, besucht am 24. Oktober 2013). Trotz fehlender förmlicher Umsetzung von BGE 137 II 58 in ihr Betrieb s- reglement ist die Beschwerdegegnerin indes gestützt auf die dort getrof- fenen Anordnungen verpflichtet, lenkungswirksame Zuschläge zu erh e- ben, die nach der Lärmerzeugung und zeitlich (Starts und Landungen während der Nacht und zu sensiblen Tagesrandzeiten) gestaffelt sind . Dieser vom Bundesgericht getroffene Grundsatzentscheid ist für die Vor- instanz und das auf Beschwerde hin angerufene Bundesverwaltungsg e- richt im Verfahren betreffend die Genehmigung der Änderung der Flugha- fengebührenregelung des Flughafens Zürich verbindlich. Die strittige Ge-A-769/2013 Seite 28 bührenordnung ist demnach nachfolge nd vorderhand daran zu messen, ob sie die vom Bundesgericht gestellten Anforderungen erfüllt. 7.1 Bei den Lärmgebühren handelt es sich um Kausalabgaben, genauer Benutzungsgebühren, mit Lenk ungscharakter, welche die Flugzeughalter zum Einsatz von emissionsarmen Flugzeugen anhalten sollen (vgl. E. 2.6.2.3 hiervor m.H.). Solche Umweltlenkungsabgaben, welche einen Anreiz für ein umweltpolitisch erwünschtes Verhalten schaffen, sind ein alternatives und ergänzendes Steuerungsmittel zu polizeilichen Verboten und Geboten. Sie führen zu einer Internalisierung der Kosten und bilden dadurch ein Instrument der indirekten Verhaltenslen kung (ALAIN GRIFFEL, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrech ts, Zürich 2001, S. 247, HERIBERT RAUSCH/ARNOLD MARTI/ALAIN GRIFFEL, Umweltrecht, Haller [Hrsg.], Zürich 2004, N. 137). Die für die Wirksamkeit einer Le n- kungsabgabe entscheidende Höhe des Abgabesatzes wird dabei in aller Regel nach dem sogenannten Standard-Preis-Ansatz festgesetzt (KAPPE- LER, a.a.O., S. 28). Danach ist zunächst im Sinne einer Zielgrösse (Sta n- dard) die für einen bestimmten Schadstoff oder für eine bestimmte natü r- liche Ressource anzustrebende Gesamt emission- bzw. –verbrauchs- menge pro Zeiteinheit zu bestimmen, welche unter dem Gesichtspunkt der Vorsorge als ökologisch unbedenklich gelten kann. Diese Menge dürf- te allerdings wegen der Komplexität der ökologischen Zusammenhänge im Allgemeinen nicht gena u, sondern höchstens innerhalb einer Ban d- breite festgelegt werden können. Steht diese Zielgrösse fest, so ist auf der Grundlage ökonomischer Überlegungen, insbesondere zu den durch- schnittlichen Vermeidungskosten und der Preiselastizität der Nachfrage , zu ermitteln, welche Abgabe zu erheben ist, um die erforderliche Anrei z- wirkung für eine Verhaltensänderung herbeizuführen (KAPPELER, a.a.O., S. 28 f.). Wird für eine Umweltlenkungsabgabe ein eher tiefer Ansatz g e- wählt, so kann daraus nicht gefolgert werden, si e sei wirkungslos. Emi t- tenten treffen auch bei tiefen Abgabesätzen , wenn auch in vermindertem Masse, Anpassungsmassnahmen, zumal sie in diesem Fall mit einer zu- künftigen Erhöhung des Abgabesatzes rechnen müssen ( KAPPELER, a.a.O., S. 29). Unter halb einer Mindesthöhe werden Lenkungsabgabe n aber zu schwach, um eine Verhaltensänderung bewirken zu können, w o- mit eine Lenkungsabgabe ihre sachliche Begründung verliert und infolge- dessen unzulässig wird ( KAPPELER, a.a.O., S. 29). Dies gilt freilich nicht notgedrungen für Lenkungsabgaben, welche zur angestrebten Verha l- tensänderung geführt haben. In diesen Fällen liegt die Annahme nahe , dass die se Verhaltensänderung nur aufgrund der erhobenen Lenkung s- abgabe erwirkt wurde. Die Erforderlichkeit der Abgabe entfällt daher in ei-A-769/2013 Seite 29 nem solchen Fall erst, wenn die Zielerreichung auch ohne die abgab e- mässige Verteuerung des unerwünschten Verhaltens gewährleistet ist (KAPPELER, a.a.O., S. 32). 7.2 Das Flughafengebührenreglement des Flughafens Zürich teilt die Flugzeuge mit Strahlenbetrieb, sog. Jetflugzeuge, seit Jahrzehnten in fünf Klassen ein, aufgrund derer in Abhängigkeit zum Lärm, den diese beim Anflug auf oder Abflug vom Flughafen Zürich verursachen, Lärmgebühren erhoben werden. Seit dem 1. Juni 2001 ist zusätzlich auf Starts und Lan- dungen von Jetflugzeugen zur Tagesrand und Nachtzeit (zwischen 22.01 und 06.00 Uhr) ein Lärmzuschlag geschuldet, der bei Starts sowohl von der Lärmklasse des in Frage stehenden Flugzeugs als auch von der A b- flugzeit abhängig ist , während bei den Landungen nur nach der Land e- zeit, nicht nach Lärmklassen unterschieden wird (BGE 137 II 58 E. 6.7.3; JAAG/HÄNNI, a.a.O., S. 375). Diese Regelung hat die Beschwerdegegn e- rin in der bewilligten Änderung der Gebührenordnung einerseits insofern modifiziert, als sie die am Flughafen Zürich verkehrenden Flugzeuge neu in die bestehenden fünf Lärmklassen eingeteilt hat , andererseits hat sie die Gebührenhöhe pro Lärmklasse (Tageslärmgebühren) sowie die Start- und Landezuschläge für die Tagesrand- und Nachtzeit abgeändert, ohne jedoch deren unterschiedliche Ausges taltung für An- und Abflüge zu ver- ändern (vgl. zu den Ansätzen Sachverhalt C . und die angefochtene Ve r- fügung). 7.3 Dabei wurde die Neuklassierung der auf dem Flugha fen Zürich ve r- kehrenden Flugzeuge in enger Zusammenarbeit mit der Vorinstanz en t- wickelt und beruht auf den Vorarbeiten einer sich aus Vertretern der ve r- schiedenen Landesflughäfen zusammensetzenden Arbeits gruppe. Diese wird von den Beschwerdeführenden ausdrücklich begrüsst und nicht a n- gefochten. Soweit die Beigeladene die Neuklassierung wegen der fehlen- den Differenzierung z wischen Kurz-, Mittel- und Langstreckenflugzeugen als unzulänglich erachtet, können ihre Rügen daher nicht gehört werden, da sich diese ausserhalb des Streitgegenstandes bewegen. 7.4 Strittig und nachfolgend zu prüfen ist dagegen die Lenkungswirkung der Tageslärmgebühren und der für Starts und Landungen erhobenen Ta- gesrand- und Nachtzuschläge. 7.4.1 Die Beschwerdeführenden bringen diesbezüglich vor, der für m o- derne Flugzeuge gewählte Gebührenansatz sei nicht geeignet, Druck auf die Hersteller von Flugzeugen auszuüben, da die hierdurch verursachten A-769/2013 Seite 30 Kosten ausgesprochen bescheiden seien, weshalb sie bei allfälligen Kaufentscheiden nicht ins Gewicht fallen würden. Um diese grundlegende Schwäche des genehmigten Gebührenreglements zu verschleiern, wü r- den die Gegenparteien nunmehr behaupten, dass von den Lärmgebühren kaum lenkende Wirkung ausgehen könne. Diese Argumentation habe be- reits das Bundesgericht zurückgewiesen und die Beschwerdegegnerin aufgefordert, lenkungswirksame Lärmzuschlage zu erheben . Die B e- schwerdegegnerin hätte ihre Phantasie walten zu lassen, um diese For- derung umzusetzen . Dabei gehe es, wie immer, wenn Investitionsen t- scheide in langlebige Produktionsgüter beeinflusst werden soll ten, nicht um eine kurzfristige Lenkung, sondern um ein kontinuierliches Arbeiten an der Verbesserung des Standes der Technik. Gerade dies werde jedoch mit dem genehmigten Gebührenreglement vereitelt, indem die Lärmg e- bühren in den massgeblichen Lärmklassen 2 und 3 eigentlich "geschleift" würden. Zwar nehme die Zahl der gebührenpflichtigen An - und Abflüge zu, jedoch würden die Tageslärmgebühren bei Landungen insgesamt we- niger stark zu Buche schlagen als nach dem alten System. So bezahle ein Flugzeug der Lärm klasse 4 für eine Landung neu nur mehr Fr. 10.-, während eine solche Landung bisher Fr. 200.- gekostet habe. Bei der Lärmklasse 3 reduziere sich der Preis einer Landung von bisher Fr. 400.- auf Fr. 40.-. Dies habe zur Folge, dass gewisse Flugzeuge, obschon sie in einer schlechteren Klasse eingeteilt seien, nicht mehr bezahlen müs s- ten als nach dem vormaligen Lärmgebührenmodell. Die Lenkungswirkung solcher Gebühren sei höchst fraglich. Ausserdem sei es aus Gründen des Immissionsschutzes überhaupt nicht nachvo llziehbar, warum bezüglich Starts ein nach Lärmklassen differenzierter Ansatz gewählt werde, nicht aber bezüglich Landungen. Diese Regelung erscheine nicht nur rech ts- ungleich, sondern geradezu willkürlich. Der Verzicht auf Lärmklassen bei Landungen sei um so stossender, als damit keine Lenkungsanreize b e- stünden, um Landungen von lärmigeren Flugzeugen in den lärmsensiblen Tagesrandzeiten, namentlich am frühen Morgen , entgegenzuwirken. Mit einem solchen Modell habe die Beschwerdegegnerin die auf Art. 12 Abs. 1 Bst. c USG abgestützten Anforderungen des Bundesgerichts o f- fensichtlich missachtet. Nicht nachvollziehbar sei im Weiteren, weshalb die Gebühren in den Tagesrand - und Nachtstunden für die erste halbe Stunde der Nachtsperrzeit eine niedrigere Lärmbelastung vorsehen wür- den als für die Zeit zwischen 00.01 Uhr und 06.00 Uhr. Dafür gebe es keinen sachlichen Grund, weshalb sich die fragliche Untersch eidung als willkürlich erweise. Die Behauptung der Gegenparteien, eine zusätzliche Erhöhung der Gebühren gerade in den kritischen Tagesrandstunden wür- de nicht zu der gewünschten Verlagerung der Flugbewegungen führen, A-769/2013 Seite 31 sei durch nichts belegt . Die Kapitulation vor den wirtschaftlichen Intere s- sen der Luftfahrtindustrie sei nicht akzeptabel und widerspreche den Vo r- gaben des Bundesgerichts. 7.4.2 Gegen diese Argumentation wendet die Beschwerdegegnerin ein, die Argumentation der Beschwerdeführenden, auch relativ lärmgünstige Flugzeuge stärker zu belasten und damit den "technischen Fortschritt" zu lenken, erscheine nicht realistisc h. Im Übrigen bezweckten die Lärmg e- bühren nicht, Flüge zu Tages- und Nachtrandzeiten durch einen geradezu prohibitiven Gebührenansatz derart zu verteuern, dass sich deren Anzahl (substanziell) reduziere . Eine solche Zielsetzung wäre mit dem Äquiv a- lenzprinzip nicht vereinbar und erwiese sich als unverhältnismässig . Bei der Ausgestaltung der Lärmgebühren könne und dürfe nicht ignoriert werden, dass kurzfristig nur geringe Verbesserungen erzielt werden könn- ten. Denn auf dem Flughafen Zürich würden bereits heute im Allgemeinen Maschinen der neuesten Generation verkehren, was der Möglichkeit, auf lärmgünstigere Alternativen umzusteigen, Grenzen setze. Richtig ve r- standen solle das Instrument der Lärmgebühren mittelfristig einen mas s- geblichen Kostenfaktor setzen, welcher geeignet sei, die Fluggesellschaf- ten in ihren zukünftigen Flotten- und Flugplanentscheidungen zu beei n- flussen. Dabei erscheine es sinnvoll und vertretbar, die Gesamtbelastung der Fluggesellschaften auf ein mit der letzten grösser en Überarbe i- tung/Anpassung vergleichbares Mass anzuheben. Soweit die Beschwe r- deführenden die unterschiedliche Klasseneinteilung beim Start - und Lan- delärm als willkürlich rügen, sei festzuhalten, dass der Landelärm im G e- gensatz zum Startlärm weni ger von Motorengeräuschen als von aerody- namischen Faktoren beeinflusst werde. Die typengebundenen Unte r- schiede seien deshalb weniger gross und würden sich nicht notwend i- gerweise parallel zum Startlärm verhalten, weshalb sich eine Klassenei n- teilung nicht als sinnvoll erweise. Eine Lenkungswirkung sei beim Land e- lärm vielmehr in zeitlicher Hinsicht anzustreben. Schliesslich würden für eine unterschiedliche Behandlung der Zeit von 23.31 bis 0.00 Uhr und 0.01 bis 06.00 Uhr sehr wohl sachli che Gründe vorliegen. Die Lär m- schutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41) stufe die Schutzwürdigkeit der zweiten Nach tstunde und der Zeit von 0.01 bis 05.00 Uhr unterschiedlich ein. Zudem trage die Unterscheidung der Ta t- sache Rechnung, dass in diesem Zeit raum Flüge laut betri ebsreglemen- tarischer Nachtsperre nur ausnahmsweise zulässig seien. 7.4.3 Die Vorinstanz hält sodann im Wesentlichen fest, das genehmigte Gebührenmodell basiere auf zwei Prämissen: Zum einen müssten die A-769/2013 Seite 32 lärmabhängigen Start- und Landegebühren für einen überwiege nden Teil der Luftfahrzeugtypen nach der Revision des Lärmgebührenmodells gleich hoch oder höher sein als vor der Revision. Zum anderen sollten die Gebührenerträge aus den lärmabhängigen Start - und Land egebühren gleich hoch wie anlässlich der letzten Übera rbeitung des Gebührenm o- dells im Jahr 2001 ausfallen. In diesem Rahmen optimiere die genehmig- te Gebührenordnung die Lenkungswirkung der Lärmgebühren soweit möglich. Der Hauptforderung des Bundesgerichts sei mit der neuen Lärmklasseneinteilung Rechnung getragen worden. Es stelle sich nun die Frage, inwiefern die neue Lärmklasseneinteilung, wie vom Bundesgericht erwartet und erhofft, tatsächlich zu einer verstärkten Lenkungswirkung führen könne. Dies sei insbesondere auch davon abhängig, ob die am Flughafen Zü rich operierenden Luftfahrtgesellschaften tatsächlich die Möglichkeit hätten und geneigt seien, den Flottenmix entsprechend der unterschiedlichen Belastung anzupassen. Dabei zeige sich insbesondere bei Langstreckenflugzeugen, die grundsätzlich höhere Lärmi mmissionen verursachen würden als Kurz - und Mittelstreckenflugzeuge und aus op e- rationellen Gründen (Restriktion aufgrund der Flugpläne oder des Einsatzgebiets) häufig während der lärmsensiblen Tagesrand- und Nacht- stunden eingesetzt würden, dass auf dem Flu ghafen Zürich bereits heute weitgehend lärmoptimierte Fluggeräte eingesetzt würden. Aufgrund des heutigen Flottenmixes sei im lärmrelevanten Bereich der Langstrecke n- flugzeuge folglich eine effektive Lenkungswirkung mittels lärmabhängiger Gebühren nur schon aufgrund des fehlenden Angebots an alternativen Fluggeräten nicht möglich. Im Bereich der Kurz - und Mittelstreckenflug- zeuge zeige sich ein ähnliches Bild. Deshalb sei trotz aktualisierter Lär m- klasseneinteilung keine zusätzliche Lenkungswirkung zu erwarten . Mit der gewählten Gebührenstruktur werde jedoch der Druck auf die Herste l- ler aufrechterhalten, die Lärmoptimierung der Luftfahrzeuge voranzutre i- ben. Soweit die Beschwerdeführenden für die Tagesrand- und Nachtstun- den höhere Gebühren forderten, sei festzuh alten, dass – wie dargelegt – ein Ersatz des heute eingesetzten Fluggeräts im Langestreckenbe reich mangels lärmgünstigerer Alternativen kaum möglich sei. Der Forderung der Beschwerdeführenden nach lärmgünstigeren Fluggeräten könnte d a- her im Endeffekt nur R echnung getragen werden, wenn während dieser Zeit keine Langstreckenflugzeuge, sondern nur mehr Kurz- und Mi t- telstreckenflugzeuge betrieben würden. Eine solche Regelung würde fa k- tisch auf ein Betriebsverbot für Langstreckenflugzeuge herauslaufen, was als unverhältnismässig einzustufen sei. Die im Weiteren geforderte Erhö- hung der Gebührenansätze während der Nachtzeiten liesse keine zusätz- liche Lenkungswirkung erwarten, weil Starts und Landungen während A-769/2013 Seite 33 dieser Zeiten auf aussergewöhnliche Faktoren zurückzufüh ren seien, die ausserhalb des Einflussbereichs der Fluggesellschaften liegen würden . Eine solche Regelung sei daher als ungeeignet und damit unverhältni s- mässig einzustufen. 7.4.4 Die Beigeladene merkt hauptsächlich an, das Bundesgericht ve r- lange nicht, die Lärmgebühren generell zu erhöhen oder mit ihnen Meh r- einnahmen zu generieren. Es habe lediglich angenommen, das vormalige Lärmgebührenmodell habe in der Vergangenheit die angestrebte Le n- kungswirkung entfaltet, jedoch zwischenzeitlich weitgehend verloren. Mit der angeordneten vorzeitigen Überarbeitung desselben solle der vormali- ge Zustand wiederhergestellt werden. Dabei schliesse das Bundesgericht nicht aus, dass die anvisierte Lenkungswirkung nicht erzielt werden kö n- ne, halte aber fest, dies liesse sich erst beurteilen, wenn das neue Lär m- gebührenmodell einige Zeit angewendet worden sei . Das Bundesgericht habe von der Beschwerdegegnerin nur gefordert, mit einer neuen Klassi- fizierung der auf dem Flughafen Zürich verkehrenden Flugzeuge und e i- ner neuen Staffelung der Lärmgebühren Anreize zu schaffen, dass zu den besonders sensiblen Zeiten leisere Flugzeuge einge setzt würden. Diese Vorgaben erfülle das von der Vorinstanz genehmigte Lärmgebührenm o- dell. Eine Mehrbelastung mit Gebühren im Bereich von mehreren Hundert Franken würde mit erheblicher Wahrscheinlichkeit zu Defiziten führen, mindestens aber die ohnehin schon geringen Gewinne der Fluggesel l- schaften erheblich schmälern. Es könne somit kein Zweifel bestehen, dass die Fluggesellschaften mittels des neuen Lärmgeb ührenmodells an- gehalten würden, zu sensiblen Tagesrand- und Nachtstunden jeweils ihre leisesten Flugzeuge einzusetzen. Dies genüge den Beschwerdeführern jedoch nicht. Sie verlangten, die Lärmgebühren müssten auch die Investi- tionsentscheid der Fluggesellschaften massgeblich beeinflussen . Hierfür finde sich in BGE 137 II 58 allerdings keine Grundlage. Nirgends verlange das Bundesgericht, die Lärm gebühren so auszugestalten , dass Flugg e- sellschaften ihre Flotte (vorzeitig) erneuern würden. Würden Gebühren derart bemessen, dass Flüge mit der bestehenden Flotte nicht wirtschaf t- lich betrieben werden könnten, würde dies nicht zur Neuanschaffung von Flugzeugen führen, sondern zum Konkurs der betroffenen Fluggesell- schaft. Anders möge der Fall liegen bei Fluggesellschaften, die über völlig veraltete Flugzeuge verfügen würden. Hier könne es durchaus sinnvoll sein, die Gebühren geradezu prohibitiv hoch anzusetzen, um die Flugg e- sellschaften zu längst überfälligen Investitionen zu bewegen . Die B e- schwerdeführenden schienen indes noch weitergehend zu hoffen, mit den Lärmgebühren am Flughafen Zürich die technische Entwicklung der Luf t-A-769/2013 Seite 34 fahrtindustrie steuern zu können. Dies sei eine Illusion, zumal ausser der Beigeladenen kein Flughafennutzer seine Flottenpolitik am Flughafen Zü- rich ausrichte. 7.5 Der Preisüberwacher hat sich zur strittigen Änderung der Gebühren- ordnung im vorinstanzlichen Verfahren geäussert. Seine Stellungnahme befasst sich jedoch nur insoweit mit der Lenkungswirkung der vorge- nommenen Revision der Lärmgebühren ordnung, als er fordert, die Pa s- sagiergebühren abzuschaffen, um den gebührenrechtlichen Handlung s- spielraum der Beschwerdege gnerin zu erhöhen. Zur Lenkungswirkung der vorgesehenen Lärmgebühren äussert sich der Preisüberwacher hin- gegen nicht (vgl. Sachverhalt D.). Demgegenüber hat das BAFU zu die- ser Frage im vorliegenden Beschwerdeverfahren Stellung genommen. 7.5.1 Danach könne mit einer Lenkungswirkung grundsätzlich gerechnet werden, wenn die Lärmgebühren genügend hoch seien, um in die En t- scheidung der Fluggesellschaften einzufliessen und wenn ein Substitut vorhanden sei, das durch die veranschlagte Gebühr vorteilhafter und rea- listischwerweise gewählt werde . Da bei der alten Lärmgebührenordnung die meisten Flugzeuge in der leisesten Klasse eingeteilt gewesen seien, hätten die Fluggesellschaften keine Anreize gehabt, möglichst leise Flu g- zeuge einzusetzen. Die Einteilung genügend vieler Flugzeuge in koste n- intensive Lärmklassen führe mittel- bis langfristig zu Anreizen, die best e- henden Flugzeuge durch Flugzeuge in besseren Lä rmklassen zu erse t- zen. Zudem würden dadurch kurz- bis mittelfristig Anreize geschaffen, die Flugzeuge in den schlechteren Klassen tendenziell weniger oder anders einzusetzen. Ob eine Lenkungswirkung im Bereich der Lärmklassen mög- lich sei, hänge, wie erwähnt, neben der Gebührenhöhe indes ausserdem erheblich vom Substitut ab. Die Vorinstanz argumentiere in diesem Z u- sammenhang, die meisten , der auf dem Flughafen Zürich verkehrenden Flugzeuge würden bereits zu den emissionsärmsten Flugzeugen geh ö- ren, weshalb – zumindest kurzfristig – kein optimales Substitut vorhanden sei. Mittel- bis langfristig sei di e Lenkungswirkung der Neueinteilung a l- lerdings positiv zu bewerten . Die an Tagesrand- und Nachtstunden erho- benen Lärmzuschläge bezweckten, die Fluggesellschaften zu veranla s- sen, ihre Flüge von den Tagesrand - und Nachtstunden in den Tag hinein zu verlegen. Lasse sich dieses Ziel nicht verwirklichen, so sollte n die Flü- ge möglichst früh am Abend respektive spät am Morgen durchgeführt werden. Die strittigen Tagesrandzuschläge für Starts und Landungen sei- en indes teilweise so tief angesetzt, dass sie für die Fluggesellschaften praktisch unbeachtlich seien und nicht in deren Entscheidung einfliessen A-769/2013 Seite 35 würden. Um eine Lenkungswirkung erzielen zu können , seien die fragli- chen Zuschläge deshalb mehrheitlich zu niedrig. Es stelle sich jedoch die Frage, ob eine Erhöhung der Lärmzuschläge in den Tagesrandstunden tatsächlich eine Lenkungswirkung ent falten könne . Dies wäre dann der Fall, wenn die Fluggesellschaften die Mö glichkeiten hätten, ihre Flugpl ä- ne so abzuändern, dass in den lärmsensiblen Zeiten weniger Flüge durchgeführt würde n oder mit leiseren Flugzeugtyp en operiert würde. Nach der Auffassung der Vorinstanz liesse sich ein solcher Effekt nur über ein (faktisches) Betriebsverbot für Langstreckenflugzeuge während den Tagesrandstunden realisieren. Ein solcher Schritt hätte eine komplet- te Änderung und Redimensionierung des Geschäftsmodells der Beigela- denen und der Beschwerdegegnerin zur Folge mit entsprechenden b e- triebs- und volkswirtschaftlichen Auswirkun gen, was die Vorinstanz für unverhältnismässig erachte. Würden die Angaben der Vorinstanz zutre f- fen, wonach die heutigen An- und Abflugbewegungen auf dem Flughafen Zürich gar nicht anders als bisher auf die Tagesrand - und Nachtzeiten verteilt werden könnten, so würden auch höhere Lärmzuschläge keine Lenkungswirkung entfalten. Würde hingegen eine solche Möglichkeit b e- stehen, müssten die Lärmzuschläge für diese Zeit deutlich erhöht we r- den, um die gewünschte Lenkungswirkung zu erzielen. 7.5.2 Der angefochtene Genehmigungsentscheid wird nach dem vora n- gehend Ausgeführten insoweit durch die Einschätzung des BAFU ge- stützt, als danach die in der bewilligten Gebührenordnung vorgesehenen Tageslärmgebühren geeignet sind , die Flugzeugha lter anzuhalten, den Flugplatz Zürich mit möglichst leisen Flugzeugen an zufliegen und den Druck auf die Hersteller aufrechtzuerhalten, die Lärmoptimierung der Luft- fahrzeuge voranzutreiben. Ob es darüber hinausgehend möglich ist, die Flottenpolitik der auf dem Flughafen Zürich operierenden Fluggesel l- schaften zu beeinflussen, ist fragli ch. Die Beigeladene hat jedoch eing e- standen, ihre Flottenpolitik auf den Flughafen Zürich auszurichten, womit eine entsprechende Lenkungswirkung zumindest bezüglich der Beigel a- denen denkbar ist . Den diesbezüglichen Vorbringen der Beschwerdefüh- renden, die Tageslärmgebühren der massgeblichen Klassen 2-4 würden im Vergleich zur vormaligen Regelung erheblich reduziert, weshalb mit einer Lenkungswirkung nicht mehr ernsthaft zu rech nen sei, bleibt entge- genzuhalten, dass sich nicht nur die Vorinstanz, sondern auch das BAFU von der Lenkungswirkung der Tageslärmgebühren überzeugt zeigt. Dabei kommt vor allem der Stellungnahme des BAFU , das über besondere Fachkenntnisse in landschafts- und naturschutzrechtlichen Fragen ver- fügt (vgl. Art. 3 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über Natur - A-769/2013 Seite 36 und Heimatschutz und Art. 23 Abs. 1 der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur - und Heimatschutz [NHV, SR 451.1], Art. 42 Abs. 2 des Umwelts chutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 [USG, SR 841.01]) , grosses Gewicht zu. Nimmt dieses – wie vorliegend – in einem Bericht fallbezogen zu einem Problem, welches in sein Fachgebiet fällt, Stellung, so dürfen die zuständigen Bundesbehörden darauf abstellen, es sei denn, es bestünden Hinweise auf eine unvollständige oder unsorgfältige Abkl ä- rung des massgeblichen Sachverhalts . Solches wird weder von den B e- schwerdeführenden vorgebracht noch finden sich entsprechende Hinwe i- se in den Akten . Demzufolge besteht kein Anlass, an der Lenkungswi r- kung der in der bewilligten Gebührenordnung vorgesehenen Tageslärm- gebühren zu zweifeln. Dass die Vorinstanz die fragliche Regelung bezüg- lich Tageslärmgebühren genehmigt hat, ist daher nicht zu beanstanden. 7.5.3 Nicht zu überzeugen verm ag der angefochtene Genehmigungsent- scheid hingegen insoweit, als darin eine ausreichende Lenkungswirkung der in der bewilligten Gebührenordnung vorgesehenen Lande - und Start- zuschläge in den Tagesrand - und Nachtstunden bejaht wird. Der Dre h- kreuzbetrieb am Landesflughafen Zürich beruht auf einem ausgeklügelten System von sechs Wellen, in denen Kurz -, Mittel- und Langstreckenflug- zeuge so aufeinander abgestimmt sind, dass die Passagierströme opt i- mal geführt werden (vgl. zum Ganzen: Urteil des Bundesverwaltungs ge- richts A-1936/2006 vom 20. Dezember 2009 E. 30.6.2). Dieses System ist ausgesprochen kompliziert und bietet nur wenig Spielraum für Flugpla n- änderungen. Ausgehend von einem (nahezu) zwingenden Bedarf der Fluggesellschaften an Anflügen auf und Abflügen vom Flughafen Zürich ist deren Preissensitivität daher als ausgesprochen gering einzuschätzen. In Übereinstimmung mit dem BAFU ist deshalb anzunehmen, dass hohe Lärmzuschläge erhoben werden müssen, um die Fluggesellschaften zu veranlassen, die Zahl der Flüge von den kritischen Zeiten in die Tage s- stunden zu verlagern. Dass diese Annahme – wie vom BAFU vorgebracht – ebenfalls für den Einsatz leiserer Flugzeuge in diesen Zeiten gilt, e r- scheint zumindest plausibel. Bei dieser Ausgangslage ist nicht erstellt, dass die vorgesehenen Lärmzuschläge, die mehrheitlich lediglich einige hundert Franken betragen (vgl. Sachverhalt C.) , die vom Bundesgericht verlangte Lenkungswirkung entfalten. 7.5.3.1 Diese Einschätzung wird von der Vorinstanz nicht kategorisch in Abrede gestellt. Sie nimmt jedoch an, die genehmigte Gebührenordnung erziele unter den gegebenen betrieblichen Rahmenbedingungen die höchstmögliche Lenkungswirkung, da deren weitergehende Erhöhung die A-769/2013 Seite 37 Funktion des Flughafens Zürich als Drehscheibe des internationalen Luf t- verkehrs gefährden würde. Ob diese Auf fassung zutrifft, kann das Bu n- desverwaltungsgericht aufgrund der vorliegenden Unterlagen nicht beu r- teilen, da die Vorinstanz ihre entsprechenden Behauptungen in keiner Weise untermauert. Ohnehin erscheint die diesbezüg liche Argumentation der Vorinstanz insofern problematisch, als für die Festlegung der vorz u- sehenden Gebühren zunächst Start- und Landezu schläge approximativ zu bestimmen sind, welche die erwünschte Lenkungswirkung entfal ten. Erst wenn diese fest stehen, sind die hieraus resultierenden betrieblichen Konsequenzen abzuschätzen. Sollten die entsprechenden Abklärungen ergeben, dass ein lenkungswirksame Start- und Landezuschläge für die Tagesrand- und Nachtstunden die Fluggesellschaften veranlassen würde, ihre Lan gstreckenflüge einzustellen oder in einem den Hubbetrieb des Flughafens Zürich gefährden den Ausmass zu reduzieren , so wäre in ei- nem weiteren Schritt zu untersuchen, ob die für die Funktion des Flugh a- fens Zürich als Drehscheibe des internationalen Luftverkehrs entsche i- denden Flüge von solchen Lärmzuschlägen ganz oder teilweise ausge- nommen werden könnten , wobei aus Praktikabilitätsgründen wohl die – von der Beigeladenen in ande rem Zusammenhang geforderte – Differen- zierung nach Lang -, Kurz- und Mittelstreckenflugzeugen im Vordergrund stehen dürfte. 7.5.3.2 Ob eine derartige Regelung verbunden mit einer substanz iellen Erhöhung der Lärmgebührenzuschläge für An- und Abflüge in den sensib- len Tagesrand- und Nachtstunden mit dem Rechtsgleichheitsgebot ver- einbar wäre, hängt entscheidend von deren Ausgestaltung ab. Dabei ist klar, dass e ine mathematisch exakte Gleichbe handlung jedes auf dem Flughafen Zürich verkehrenden Flugzeugs aus praktischen Gründen nicht erreicht werden kann . Gewisse Schematisierungen und Pauschal isierun- gen sind unausweichlich und grundsätzlich zuläs sig. Nur wenn ein Flu g- hafennutzer aufgrund solcher Schematisierungen und Pauschalisie run- gen im Vergleich zu anderen Fluggesellschaften wesentlich stärker b e- lastet und damit systematisch benachteiligt wird, ohne dass hierfür ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersicht lich ist, liegt ein Verstoss gegen das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot im Sinne von Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenosse n- schaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) vor. In diesem Zusammenhang kann durchaus der Tatsache Rechnung getragen werden, dass Schal l- schutzmassnahmen in erster Linie erforderlich werden , um die Bewohner und Bewohnerinnen vor nächtlichem Lärm und solchem in den frühen Morgenstunden zu bewahren, weshalb es durchaus denkbar ist, die Kos-A-769/2013 Seite 38 ten für solche Massnahmen nur oder überwiegend den Fluggesellscha f- ten aufzuerlegen, die den Flughafen zu diesen Zeiten nutzen. Allerdings führen die Flüge zur Nachtzeit und in den frühen Morgenstun den dazu, dass die – insbesondere bei internationalen Flughäfen – ohnehin schon häufig tagsüber ausgelasteten Kapazitäten nicht weiter belastet werden. Insofern tragen diese Flüge massgeblich zum reibungslosen Funktioni e- ren des Flughafens bei und kommen mi ttelbar allen Fluggesellschaften zugute ( LUDGER GIESBERT, in: Kölner Kompendium, Luftrecht, Band 2, Luftverkehr, Hobe/von Ruckteschell [Hrsg.], Köln 2009, S. 568, STREIT, a.a.O., S. 155). Dass das Rechtsgleichheitsgebot aus diesen Überlegu n- gen eine Obergrenze für Lärmzuschläge setzt, ist durchaus denkbar. Eine solche, allenfalls existierende Limite liegt allerdings deutlich über den vorgesehenen Lärmzuschlägen , weshalb höhere Lärmzuschläge unter diesem Blickwinkel nicht auszuschliessen sind. Für das Bundesverwa l- tungsgericht ist demnach aufgrund der vorhandenen Akten nicht erstellt, dass eine betriebsverträgliche Einführung höherer Lärmzuschläge ausge- schlossen ist. Der massgebliche Sachverhalt ist in dieser Beziehung fol g- lich nicht hinreichend erstellt, womit sich die Beschwerde insoweit als be- gründet erweist. 8. Im Übrigen erscheint der angefochtene Entscheid auch aus ge bühren- rechtlicher Sicht als problematisch. 8.1 Nach Art. 39 Abs. 4 LFG umfassen die Flughafengebühren Passa- giergebühren, Sicherheitsgebühren, Landegebühren, Abstellgebühren, Lärm- und Emissions-Zuschläge, Nutzungsentgelte für die Benutzung der zentralen Infrastruktur und Zugangsentgelte für Flughafengebühren. Di e- se Gebühren dürfen insgesamt maximal in solcher Höhe festgelegt wer- den, dass sie die ausgewiesenen Kosten unter Berücksichtigung eines angemessenes Gewinnes nicht übersteigen . Mit dieser in Art. 39 Abs. 5 LFG enthaltene Regelung wird das für öffentlich -rechtliche Benutzungs- gebühren im Allgemeinen geltende Kostendeckun gsprinzip konkretisiert. Was darunter im Bereich der Flughafengebühren im Einzelnen zu verst e- hen ist, hat der Bundesrat in der gestützt auf 39 Abs. 6 LFG erlassenen Verordnung über die Flughagengebühren näher umschrieben, indem er insbesondere festgelegt hat, ob und inwiefern der "Aviation"- und der "Non-Aviation"-Bereich als einheitlicher Verwaltungszweig im Sinne des Kostendeckungsprinzips anzusehen sind (sog. Single - und Dual Till - System, vgl. STREIT, a.a.O., S. 108 ff., MÜLLER, a.a.O., S. 499 ff., vgl. da-A-769/2013 Seite 39 zu Voten der Kommissionsprecher im National - und Ständerat, AB N 2010, S. 412 f, ABS 2010, S. 673). 8.2 Ob die diesbezüglich getroffenen Regelungen zu überzeugen verm ö- gen, kann vorliegend angesichts der zu beurteilenden Teilrevision der Gebührenordnung des Flughafens Zürich dahingestellt bleiben. In deren Rahmen wurden ausschleisslich die Lärmgebühren revidiert, deren Erträ- ge dem "Airport of Zurich Noise Fund" (AZNF) zufliessen. Beim AZNF handelt es sich entgegen der insofern irreführenden Bezeichnung nicht um ein Fonds, sondern um ein spezielles Konto innerhalb der Unterne h- mensrechnung der Beschwerdegegnerin , das neben den Lärmgebühren durch die Passagiergebühren gespiesen wird ( STREIT, a.a.O., S. 161). Es dient zur Deckung sämtlicher Ansprüche, welche den Anwohnern des Flughafens Zürich infolge der übermässigen Lärmimmission zustehen (Enteignungszahlungen, Zahlungen für Lärmschutzmassnahmen, die Kosten des Lärmschutzmanagements usw.). Unter dem Blickwinkel von Art. 39 Abs. 5 LFG erweisen sich die durch die strittige Änderung des Flughafengebührenreglements generierten (Mehr -)Einnahmen demnach als zulässig, wenn sie erforderlich sind, um die zukünftigen Ausgaben des AZNF, einschliesslich angemessener Rückstellungen, Abschreibun gen und Reserven (vgl. MÜLLER, a.a.O., S. 493, HÄFELIN/MÜLLER/ UHLMANN, a.a.O., N. 2637), zu decken. 8.2.1 In der angefochtenen Verfügung wird zu diesem Punkt ausgeführt , Prognosen über die Summe der zu erwartenden Lärmkosten seien mit grossen Unwägbarkeiten verbunden. Während das Basisszenar io der Beschwerdegegnerin von Ge samtkosten von Fr. 740 Mio. ausgehe, wü r- den die Kosten bei Realisierung des Negativszenarios gegen Fr. 1.55 Mrd. betragen. Welche Prognose sich verwirklichen werde , hänge nicht zuletzt davon ab, wie sich die zuständigen behö rdlichen Stellen und G e- richtsinstanzen zu den noch offenen Fragen im Zusammenhang mit den Entschädigungszahlungen und Schallschutzmassnahmen äussern wü r- den. Aufgrund der Ist-Zahlen und der Prognose für 2012 und 2013 sei je- doch davon auszugehen, dass die Mittel des AZNF per Ende 2013 au s- reichen würden, um die gemäss Basisszenario anfallenden Kosten zu f i- nanzieren. Da das Negativszenario von deutlich höheren Kosten ausg e- he, sei es grundsätzlich gerechtfertigt, den AZNF über das Jahr 2013 zu alimentieren. Es s ei aber nicht mehr erforderlich, die jährlichen Einza h- lungen in den AZNF in gleicher Höhe weiterzuführen. Deshalb habe die Beschwerdegegnerin die Pas sagier-Lärmgebühr im Rahmen der per 1. Januar 2014 geforderten Gesamtüberarbeitung des Flughafengebüh-A-769/2013 Seite 40 renreglements substantiell zu reduzie ren oder zu sistieren. Ab 2014 sei der AZNF primär über die Lärmgebühren zu alimentieren. 8.2.2 Trotz dieser Ausführungen nimmt die Vorinstanz an, die strittige Ge- bührenänderung sei erfolgsneutral. Zur Begründung dieses Standpunktes führt sie aus , die Ein nahmen aus den Lärmgebühren hätten sich zw i- schen 2001 und 2005 halbiert und sich seitdem auf einem Niveau zw i- schen Fr. 6 und 7 Mio. eingependelt. Mit der vorgesehenen Änderung werde ab 2013 abermals das Ertragsniveau aus dem Jahr 2001 erreicht, in welchem die Lärmgebühren auf dem Flughafen Zürich letztmals aktua- lisiert worden sei en. Damit erweise sich die fragliche Änderung als e r- tragsneutral. Diese Schlussfolgerung würde zutreffen, wenn der erwartete Finanzbedarf des AZNF mit dem im Jahr 2001 angenommen en überein- stimmen würde und ein Anstieg der Lärmgebühren auf der Basis der a k- tuellen Verkehrsprognosen auszuschliessen wäre. Dass diese Vorausset- zungen erfüllt sind, erscheint aufgrund der Aktenlage zweifelhaft, zumal die Vorinstanz selbst von einem sinkenden Finanzbedarf des AZNF au s- geht. Unter diesen Umständen liegt der Schluss nahe, dass die strittige Änderung des Flughafengebührenreglements zu Mehreinnahmen führen wird, denen keine entsprechenden Kosten gegenüber stehen; dies jeden- falls solange, als die Passagiergebühren nicht – wie von der Vorinstanz gefordert – sistiert bzw. wesentlich reduziert worden sind. Ob und wann die Beschwerdegegnerin eine solche Regelung in die Gebührenordnung des Flughafens Zürich aufnehmen und in Kraft setzen wird , lässt sich zum jetzigen Zeitpunkt schwerlich voraussagen. Ebenso wenig kann ab- geschätzt werden , wel che Einkommensausfällen eine solche Revision des Flughafengebührenreglements zur Folge hätte . Insofern erscheint es höchst fraglich, ob die strittige Änderung des Flughafen gebührenregle- ments des Flughafens Zürich mit dem Kostendeckungsprinzip vereinbar ist. Wie es sich diesbezüglich verhält, kann aber letztlich mangels Kenn t- nis der massgeblichen Kostenfaktoren nicht abschliessend beurteilt wer- den, womit sich der massgebliche Sachverhalt als unzureichend ermittelt erweist. 8.2.3 Daraus ist jedoch nicht zu folgern, dass die im genehmigten Flugha- fengebührenreglement vorgesehenen landeabhängigen Lärmgebühren in der vorgesehenen Höhe zwangsläufig gegen Art. 39 Abs. 5 LFG verstos- sen. Freilich deutet die Aktenlage daraufhin, dass die strittige Gebühre n- ordnung im Widerspruch zur fraglichen Regelung steht . Art. 39 Abs. 5 LFG verlangt indessen nicht, dass in jedem Einzelfall die Gebühr für eine bestimmte Tätigkeit genau den dadurch verursachten Kosten entspricht, A-769/2013 Seite 41 sondern bloss dass die Gesamterträge den Gesamtaufwand für den massgeblichen Verwaltungszweig zuzüglich eines angemessenen G e- winnes nicht oder nicht massgeblich übersteigen . Infolgedessen müssen die Lärmgebühren nicht ausschliesslich als Beiträge an die Lärmkosten angesehen werden, sondern sind als Teil der Flughafengebühren aufz u- fassen (BGE 125 II 182 E. 2 c/cc). Die Beschwerdegegnerin hätte dem- nach die Möglichkeit gehabt, neben den Lärmgebühren andere Flugha- fengebühren in ihre Vorlage einzubeziehen und diese zu senken, womit ein hierdurch entstandener Ertragsausfall übe r die Erhöhung der Lär m- gebühren hätte kompensiert werden können. Auf diese Wei se hätten die Lärmgebühren angehoben werden können , selbst wenn die massgebl i- chen Betriebskosten des Flughafens Zürich seit der letzten Revision im Jahr 2001 unverändert geblieben oder sogar – worauf die Ausführungen der Vorinstanz im Hinblick auf die finanzielle Situation des AZNF hinde u- ten – zurückgegangen sein sollten . Dasselbe wäre allenfalls möglich g e- wesen, wenn mit der Änderung der Lärmgebühren zugleich die Pass a- giergebühren ganz oder in erheblichen Ausmass gesenkt worden wäre n. Ob die Beschwerdegegnerin darüber hinausgehend berechtigt gewesen wäre, eine (reine) Lenkungsabgabe einzuführen (vgl. zum Begriff: KAPPE- LER, a.a.O., S. 57 f.), die nicht oder nur mehr untergeordnet der Finanzi e- rung der Betriebskosten dient, ist umstritten (STREIT, a.a.O., S. 164). Die- se Frage muss jedoch vorliegend nicht ents chieden werden, da in den Akten nichts darauf hindeutet, dass sich eine Erhöhung der Lärmgebü h- ren anderweitig nicht realisieren liesse. 9. Aus den vorstehenden Überlegungen ist die vorliegende Beschwerde demnach gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist . Dispo-Ziff. 1 der Verfügung der Vorinstanz vom 7. Januar 2013 ist aufzuheben und die An- gelegenheit zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen, bei der zurzeit das Genehmigungsverfahren betreffend die für den 1. Januar 2014 vorgesehene Gesamtübera rbeitung des Flughafengebührenregl e- ments des Flughafens Zürich pendent ist. Im Rahmen dieses Verfahrens wird die Vorinstanz zu ermitteln haben, wie hoch die Lärmzuschläge für Starts und Landungen zu den Tagesrand - und Nachtzeiten anzusetzen sind, um voraus sichtlich die gewünschte Lenkungswirkung entfalten zu können. In diese Untersuchung sind auch die an sich als lenkungswir k- sam einzustufenden Tageslärmgebühren einzubeziehen. Auf der Grun d- lage der dadurch gewonnenen Ergebnisse ist eine neue Lärmgebühre n- ordnung auszuarbeiten, welche lenkungswirksame Lärmzu schläge zu den Tagesrand- und Nachtstunden, allenfalls unter Anpassung der in der A-769/2013 Seite 42 strittigen Gebührenordnung bewilligten Tageslärmgebühren vorsieht, und die gebührenrechtlichen Vorgaben von Art. 39 LFG, insb esondere das Kostendeckungsprinzip, respektiert. Die hierfür aus gebührenrechtlicher Sicht erforderlichen Sachverhaltsabk lärungen sind vorzunehmen. Ob die Vorinstanz diese Arbeiten selber vornimmt oder die Beschwerdegegnerin hiermit beauftragt, steht in ihrem Ermessen. Im einen wie im anderen Fall hat sie jedoch dafür zu sorgen, dass das BAFU in einem möglichst frühen Verfahrensstadium angehört wird. Bei diesem Ergebnis braucht auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführenden nicht mehr eingegangen zu werden. 10. Entzieht das Bundesverwaltungsgericht einer Beschwerde – wie im vo r- liegenden Beschwerdeverfahren – die aufschiebende Wirkung, so tritt die in der ange fochtenen Verfügung ange ordnete Rechtsfolge bereits wä h- rend des laufenden Beschwerdeverfahrens ein . Wird die Beschwerde in der Folge gutgeheissen und die angefochtene Verfügung aufgehoben, ist die Rechtslage grundsätzlich dieselbe, wie wenn die angefochtene Verfü- gung nie erlassen worden wäre , und zwar selbst dann, wenn die Angele- genheit, wie vorliegend, zur Ergänzung des rechtserheblichen Sachve r- halts und Neuentscheids an die Vorinstanz zurückgewiesen wird (MO- SER/BEUSCH/ KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.23, ISABELLE HÄNER, Vorsorgli- che Massnahmen im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, in: ZSR 1997, 2. Halbband, S. 392 f.). Diese Rechtsfolge kann zu unbefrie- digenden Ergebnissen führen, weshalb es der Beschwerdein stanz in dringlichen Fällen er laubt ist, den durch den Entzug der aufschiebenden Wirkung geschaffenen Rechtszustand aufrechtzuerhalten , bis die V orin- stanz eine neue Verfügung getroffen hat, die den Rückweisungsentscheid umsetzt (BGE 129 V 370 E. 3, 106 V 18, vgl. Urteile des Bundesverwal- tungsgerichts A -1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 45.10.7, A-1187/2011 vom 29. März 2012 E. 7; PHILIPPE WEISSENBERGER, Praxis- kommentar, Art. 61 N. 26 f.). Ob eine solche Anordnung, wie das Bu n- desgericht im Bereich des Sozialversicherungsrechts annimmt, auf dem Institut des Entzugs der aufschiebenden Wirkung fusst, erscheint fraglich. Überzeugender ist es, diese als vorsorgliche Massnahme im engeren Sinne anzusehen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 45.10.7). Letztlich kann diese Frage jedoch offengelassen werden. So oder anders kann hierdurch der durch den Entzug der aufs chiebenden Wirkung geschaffene Rechtszu- stand bis zum Abschluss des vorinstanzlichen Verfahrens aufrechterhal- ten werden. Ein solches Vorgehen erscheint im vorliegenden Fall an ge-A-769/2013 Seite 43 zeigt, ansonsten die per 1. Mai 2013 in Kraft getretene Lärmgebühren- ordnung mit dem vorliegenden Beschwerdeentscheid zu Gunsten der vormaligen Regelung aufgehoben würde, nur um voraussichtlich im Jahr 2014 durch die dann zumal umfassend überarbeitete Gebührenordnung abgelöst zu werden . Eine derart rasche Änderung der massgeblichen Gebührenregelung widerspricht dem öffentlichen Interesse an einer kl a- ren sowie rechtsverbindlichen Ordnung und wäre für die Beschwerd e- gegnerin sowie die betroffenen Flughafennutzer mit einem erheblichen administrativen Aufwand verbunden. Selbst den Beschwerde führenden kann an der Aufhebung der in Kraft gesetzten Gebührenordnung nicht ge- legen sein, bestehen doch berechtigte Hoffnungen, dass diese den verlo- ren gegangenen Lenkungseffekt der Lärmzuschläge – zumindest partiell – wiederherzustellen vermag . Aus diese n Gründen ist die genehmigte Änderung des Flughafengebührenreglements in Kraft zu lassen, bis die Vorinstanz eine neue Verfügung getroffen hat, die den vorliegenden Rückweisungsentscheid umsetzt, und die Beschwerdegegnerin dieses Lärmgebührenreglement in Kraft gesetzt hat. 11. Gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG auferlegt d as Bundesverwaltungsgericht die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei . Verfahrens- kosten haben ausschliesslich Personen zu tragen, denen im Beschwe r- deverfahren Parteistellung zukommt. Neben den Beschwerdeführenden kommt auch derjenigen Person, die sich mit eigenen Anträgen am Verfah- ren beteiligt, Parteistellung zu (MAILLARD, Praxiskommentar, Art. 63 N. 13, MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.41). Parteistellung hat aber auch, wer in einem verwaltungsrechtlichen Mehrparteienverfahren vor der Vorinstanz als Gegenpartei der nunmehr an das Bundesverwaltungsg e- richt gelangenden Partei beteiligt war. Handelt es sich hierbei um die das Verfahren auslösende Partei, bleibt bei Unterliegen eine Kostenpflicht be- stehen, selbst wenn sie sich am Rechtsmittelverfahren nicht beteiligt hat (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.41). Weitere in den Schri f- tenwechsel einbezogene Beteiligte im Sinne von Art. 57 Abs. 1 VwVG, denen keine Parteirecht zukommen, trifft hinge gen keine Kostenpflicht MAILLARD, Praxiskommentar, Art. 63 N. 13). Eine Partei unterliegt, wenn ihren Begehren aus formellen oder materiellen Gründen nicht entspr o- chen wird. In der Verwaltungsrechtspflege des Bundes gilt die Rückwe i- sung der Sache an die Vorinstanz zu weiteren Abklärungen und neuem Entscheid mit noch offenem Ausgang praxisgemäss als volles Obsiegen der Beschwerdeführenden (vgl. BGE 132 V 215 E. 6.1; Urteile des Bu n- desverwaltungsgerichts A-3043/2011 vom 15. März 2012 E. 15.1, Urteile A-769/2013 Seite 44 des Bundesverwaltungsgerichts A-8457/2010vom 14. Juni 2011 E. 5 und A-8665/2010 vom 1. Dezember 2011 E. 9.1; MAILLARD, Praxiskommentar, Art. 63 N. 16). Nach Art. 63 Abs. 2 VwVG haben die Vorinstanzen oder unterliegende Bundesbehörden keine Verfahrenskosten zu tragen; and e- ren als Bundesbehörden, die Beschwerde führen und unterliegen, werden Verfahrenskosten auferlegt, soweit sich der Streit um deren vermögens- rechtliche Interessen dreht. 11.1 Beim vorl iegenden Verfahrensausgang gelten die Beschwerd efüh- renden als obsiegend, womit sie keine Verfahrenskosten zu tragen h a- ben. Dasselbe gilt für die Vorinstanz, die als Bundesbehörde keine Ko s- ten zu tragen hat. Die Swiss International Airlines AG ist in ihrer Eige n- schaft als Beigeladene bezüglich des gestellten Antrag auf Abweisung der Beschwerde unterlegen. Dennoch erscheint es unter den gegebenen Umständen nicht angezeigt, ihr Kosten aufzuerlegen, da sie erstmals im vorliegenden Beschwerdeverfahren die Gelegenheit hatte, sich mit der Argumentation der Bes chwerdeführenden auseinanderzusetzen, die am vorinstanzlichen Verfahren nicht beteiligt waren. Demzufolge sind die g e- samten, auf Fr. 3'000.- festgelegten, Verfahrenskosten (vgl. Art. 63 Abs. 4bis VwVG i.V.m Art. 2 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsg e- richt (VGKE, SR 173.320.2) von der Beschwerdegegnerin als unterli e- gender Partei zu tragen. 11.2 Nach Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE hat die B e- schwerdegegnerin die obsiegende Partei ausserdem für die ihr durch das Verfahren entstandenen notwendigen und verhältnismässig hohen Ko s- ten überdies angemessen zu entschädigen (vgl. Art. 8 VGKE). Keine Par- teientschädigung können jedoch Bundesbehörden und in der Regel ande- re Behörden, die als Pa rteien im Beschwerdeverfahren vor Bundesve r- waltungsgericht auftreten, beanspruchen (Art. 7 Abs. 3 VGKE, MAILLARD, Praxiskommentar, Art. 64 N. 14). Von dieser Regel ist nach der Praxis des Bundesverwaltungsgerichts bei kleineren und mittleren Gemeinwe- sen, die über keinen Rechtsdienst verfügen und daher auf einen Recht s- anwalt angewiesen sind, allerdings abzuweichen (BGE 125 I 182 E. 7 m.H.; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A -1275/2011 vom 20. Se p- tember 2012 E. 11, A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 60). Solchen Gemeinden, zu denen die Beschwerdeführerin mit ihren 7'000 Einwo h- nern gehört, ist eine Parteientschädigung zuzusprechen. Dasselbe gilt für den Beschwerdeführer, der als privatrechtlicher Verein eine Parteien t- schädigung beanspruchen kann . Den Beschwerdeführenden steht dem-A-769/2013 Seite 45 nach eine aufgrund der Akten auf Fr. 6'000.-, inkl. MwSt. und Barausl a- gen, festzulegende Parteientschädigung zu, die von der Beschwerdegeg- nerin zu entrichten ist. Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde der Beschwerdeführenden wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Dispo -Ziff. 1 der Verfügung der Vorinstanz vom 7. Januar 2013 wird aufgehoben und die Angelegenheit im Sinne der E r- wägungen zur Ergänzung des massgeblichen Sachverhalts und zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückgewiesen. 3. Die am 1. Mai 2013 in Kraft getretene Änderung des Flughafengebühren- reglements des Flughafens Zürich bleibt in Kraft, bis die Vorinstanz eine neue Verfügung getroffen hat, in welcher der vorliegende Rückweisungs- entscheid umgesetzt wird , und die Beschwerdegegnerin die ses neue Lärmgebührenreglement in Kraft gesetzt hat. 4. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 3'000.- hat die Beschwerd e- gegnerin zu tragen. 5. Die Beschwerdegenerin hat den Beschwerdeführenden nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 6'000.-, inkl. Barauslagen und MwSt., zu bezahlen. 6. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde) – die Beigeladene (Gerichtsurkunde) – Generalsekretariat des UVEK (Gerichtsurkunde – die Vorinstanz (Ref-Nr. 0/03/35/35-03; Eingeschrieben) A-769/2013 Seite 46 Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Kathrin Dietrich Christa Baumann Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14 , Beschwerde in öffentlich -rechtlichen An- gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesg e- richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren B e- gründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: