5256 2000-1857 00.072 Message relatif à une nouvelle loi sur la formation professionnelle (LFPr) du 6 septembre 2000 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons avec le présent message un projet de nouvelle loi sur la formation professionnelle. Nous vous demandons par ailleurs de classer les interventions parlementaires suivantes: 1996 P 96.3193 Réforme de la formation professionnelle (concernant l’objectif 8, R15) (N 6.6.96, Commission CN 96.016; E 12.6.96) 1996 P 96.3286 Financement de la formation et de la formation continue (N 4.10.96, Speck) 1996 P 96.3464 Coopération transfrontalière dans les domaines de la forma- tion (N 13.12.96, Rennwald) 1997 P 96.3684 Professions non-académiques de la catégorie socioprofes- sionnelle «Traitement médical» (E 4.3.97, Seiler Bernhard) 1997 P 97.3249 Rapport sur la formation professionnelle: mesures d’application et mesures complémentaires (N 10.6.97, Commission de la science, de l’éducation et de la culture CN 96.075) 1997 M 97.3246 Révision de la loi fédérale sur la formation professionnelle (LFPr) (N 10.6.97, Commission de la science, de l’éducation et de la culture CN 96.075; E 23.9.97) 1997 P 97.3330 Encouragement de la formation continue (N 10.10.97, Tschäppät) 1997 P 97.3245 Concept de formation suisse et Office fédéral de l’éducation (N 10.6.97, Commission de la science, de l’éducation et de la culture CN 96.075; E 23.9.97) 1997 P 97.3246 Révision de la loi fédérale sur la formation professionnelle (LFPr) (N 10.6.97, Commission de la science, de l’éducation et de la culture CN; E 23.9.97) 1997 P 97.3247 Projet de cantonalisation de la formation professionnelle (N 10.6.97, Commission de la science, de l’éducation et de la culture CN 96.075; E 23.9.97)5257 1997 P 97.3397 Formation professionnelle au sein de la société d’information (E 23.9.97, Commission de la science, de l’éducation et de la culture CE 96.075) 1997 P 97.3398 Formations professionnelles de base et continue (E 23.9.97, Commission de la science, de l’éducation et de la culture CE 96.075) 1997 M 96.3624 Mesures visant à encourager la création de places d’apprentissage et à réduire le chômage chez les jeunes (N 21.3.97, groupe radical-démocratique, E 23.9.97) 1998 P 98.3166 D évelopper les formations de niveau inférieur au certificat fédéral de capacité (CFC) (N 26.6.98, Borel) 1998 P 98.3341 Mise en place d ’un conseil suisse de la formation profes- sionnelle (N 9.10.98, Müller Erich) 1999 P 97.3382 Cr éation d’un Office fédéral de la formation professionnelle (N 16.6.99, Rychen) Nous vous prions d ’agréer, Messieurs les Pr ésidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 6 septembre 2000 Au nom du Conseil f édéral suisse: Le président de la Confédération, Adolf Ogi La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz5258 Condensé La nouvelle loi sur la formation professionnelle modernise et renforce le système dual de formation professionnelle que connaît la Suisse. Elle couvre désormais tous les domaines de la formation professionnelle, à l ’exception de ceux du ni- veau des hautes écoles. L ’actuelle loi f édérale du 19 avril 1978 sur la formation professionnelle, en vigueur depuis plus de 20 ans, est enti èrement ax ée sur l’industrie, les arts et m étiers et le commerce. Le pr ésent projet tient compte des évolutions technologiques, économiques et sociales survenues depuis cette date. Il crée un cadre qui autorise l ’innovation tout en maintenant les aspects éprouvés du système actuel, sous une forme mise à jour. La politique de la Conf édération en mati ère de formation professionnelle – qui englobe d ésormais aussi les professions de la sant é, du social et des arts, r églées jusqu’ici au niveau cantonal – doit de plus en plus r épondre aux besoins des diff é- rents secteurs de prestations. Les mutations structurelles dans l ’économie remet- tent partiellement en question les professions traditionnelles. Les exigences crois- santes au niveau des capacit és cognitives demandent un élargissement de l ’offre pour les personnes dou ées, ou pour celles éprouvant au contraire des difficult és à se former. Les mutations sociales, relatives notamment à l’évolution de la position des femmes dans la soci été, ou à l ’immigration, exigent des nouvelles formes de qualification. Les offres de qualification de la formation professionnelle doivent cependant conti- nuer de miser sur une combinaison de la th éorie et de la pratique. Le syst ème dual s’est en effet révélé une excellente voie d’insertion dans la vie professionnelle et une méthode efficace d ’acquisition de connaissances. Il reste par cons équent le pilier central de la formation professionnelle. Une loi sur la formation professionnelle orientée vers l’avenir doit créer les bases légales permettant de développer et de proposer en quantit é suffisante des offres de formation complètes et cibl ées. La nouvelle r églementation de la formation profes- sionnelle proposée – respecte la n écessité de la différenciation, en pr évoyant en particulier da- vantage de possibilit és pour r épondre aux besoins et aux demandes des in- dividus, des régions et des branches économiques; – permet plus de flexibilit é dans l ’organisation des offres en renon çant pour l’apprentissage à distinguer aussi nettement qu ’aujourd’hui les cours dis- pensés à l’école de la formation acquise au sein de l ’entreprise, et par une adaptation plus simple aux exigences nouvelles; – encourage la perméabilité, horizontale et verticale, en rompant le lien entre les voies de formation classiques et les dipl ômes, et en proposant de nou- velles formes de qualification; – jette les bases, dans la formation initiale, d ’un apprentissage tout au long de la vie; – systématise les offres de formation selon le niveau de qualification.5259 Compte tenu de l ’évolution extr êmement rapide dans tous les domaines et de l’incertitude sur les exigences du futur, une loi sur la formation professionnelle orientée vers l ’avenir ne peut être qu’une loi-cadre, dont les contenus devront être continuellement adaptés en collaboration avec tous les acteurs concernés. – La loi institue le principe de base selon lequel la formation professionnelle est une tâche commune de la Conf édération, des cantons et des organisa- tions du monde du travail. Tous les acteurs sont donc invit és à collaborer. Sont également inscrits dans la loi le mandat de d évelopper activement la formation professionnelle, la promotion de l ’égalité des chances pour les deux sexes et le principe de la perm éabilité au sein du syst ème. La loi pos- tule encore que la neutralit é concurrentielle doit être respectée autant que possible entre les offres du secteur public et celles du secteur privé. – Dans la formation professionnelle initiale , elle propose les innovations suivantes: – Le projet pr évoit au minimum trois ans pour l ’obtention d ’un certificat fé- déral de capacité. Les formations qui durent moins longtemps d éboucheront sur un niveau de qualification nouveau, la formation professionnelle prati- que, qui sera sanctionné par une attestation. Un encadrement individuel est prévu pour les personnes éprouvant des difficultés à se former. – De nouvelles écoles professionnelles sp écialisées, qui restent à créer, offri- ront des formations dans les domaines de la haute technologie, ainsi que dans les domaines les plus exigeants du secteur des services, notamment dans ceux de la santé et du social. – Le nouveau concept de «formation professionnelle sup érieure» regroupe les examens professionnels, les examens professionnels sup érieurs et le do- maine des écoles supérieures spécialisées. Dans le sillage de l ’adoption de la loi sur les hautes écoles spécialisées, on constituera ainsi un autre p ôle de formation au degré tertiaire, en plus des formations du niveau des hautes écoles. Dans l’optique de la perm éabilité et de l ’intégration des professions de la sant é, du social et des arts, tous les dipl ômes du degr é secondaire II, même ceux qui sanctionnent des formations g énérales, devraient permettre l’accès à la formation professionnelle sup érieure. En raison de la diversit é des formations proposées, les questions relatives à l’expérience pratique né- cessaire devront être réglées de manière différenciée. – La formation continue sera d ésormais dissociée de la formation profession- nelle sup érieure. Qualifi ée de «formation continue à des fins profession- nelles», elle doit être interprétée de mani ère plus large que dans la loi ac- tuelle, notamment pour ce qui est de l ’acquisition de qualifications cl é gé- nérales. Dans ce domaine, la Conf édération veillera principalement à pro- mouvoir la transparence, la coordination et la coopération. – Les procédures de qualification et les dipl ômes correspondant sont r églés dans un chapitre s éparé. En dehors des examens habituels, il sera possible de reconnaître, par une attestation officielle, des qualifications obtenues par diverses voies (apprentissage en entreprise, exp érience professionnelle5260 assortie d ’une formation compl émentaire cibl ée, modules, validation des acquis, etc.). On tiendra ainsi compte du nombre croissant de personnes qui n’auront pas un parcours de formation linéaire. – Avec un c hapitre consacré à la formation des formateurs, des enseignants et des autres cadres et experts engagés dans la formation professionnelle, le projet tient compte de l ’importance des offres de formation pour tous les acteurs concern és. L ’orientation professionnelle est par contre laiss ée au soin des cantons. La Conf édération se bornera à encourager la constitution d’une documentation sur la formation professionnelle à l ’échelle de la Suisse. La réglementation du financement est enti èrement nouvelle. Le subventionnement actuel axé sur les d épenses, en fonction des «coûts déterminants», fait place à un système de forfaits basés sur les tâches. Ce système est complété par des mesures de soutien cibl ées en faveur d ’innovations ou de prestations particuli ères d ’intérêt public. Le financement de l ’offre de base pr évue par la loi se fera par le biais des cantons. Par ailleurs, le projet de loi pr évoit la possibilit é, pour les diff érentes branches économiques, d’instituer des fonds en faveur de la formation profession- nelle, afin d ’obliger à participer aux co ûts de la formation professionnelle les en- treprises qui profitent des efforts de formation fournis par les autres sans s ’y inves- tir elles-mêmes. Pour faire face aux nouvelles comp étences de r églementation de la Conf édération, et pour permettre d ’investir plus de moyens dans les t âches stratégiques de la for- mation professionnelle, la part de la Conf édération dans les d épenses des pouvoirs publics pour la formation professionnelle sera augment ée, passant d’un cinquième aujourd’hui à un quart (150 millions de francs suppl émentaires par ann ée). Les crédits n écessaires devront être fix és p ériodiquement dans le message relatif à l’encouragement de la formation, de la recherche et de la technologie. La réforme de la formation professionnelle se fait en dehors du projet de Nouvelle péréquation financi ère (NPF). Jusqu ’à l ’entrée en vigueur de cette derni ère, le subventionnement devra cependant comprendre des éléments permettant d’équilibrer la capacité financière des cantons. Des forfaits ax és sur les prestations, compl étés par des contributions pour des innovations et des prestations particuli ères, de nouvelles formes d ’assurance de la qualité, une formation du corps enseignant adapt ée aux exigences de notre temps, une répartition des comp étences qui reposera sur la collaboration, tout en donnant à tous les acteurs la marge de man œ uvre nécessaire pour agir de mani ère respon- sable dans leur domaine, tels sont les éléments qui permettront de mener une politi- que de la formation professionnelle au service d ’une plus grande efficacit é et d’une transparence accrue. La nouvelle r églementation de la formation professionnelle renforce le r ôle de proximité des cantons. Elle permettra aux entreprises et aux autres prestataires de la formation professionnelle de r épondre avec plus de s ouplesse aux besoins sp éci- fiques. On garantira ainsi une offre de places de formation de qualit é pour les jeunes et les adultes qui pourront alors acqu érir des qualifications tr ès demandées sur le marché du travail.5261 Message 1 Une r éforme nécessaire, un environnement déterminant La loi fédérale du 19 avril 1978 sur la formation professionnelle (LFPr) est entr ée en vigueur le 1 er janvier 1980. Elle avait été con çue dans l ’esprit d ’une évolution li- néaire de la formation professionnelle dans l ’industrie et les arts et m étiers. Grâce à l’approche traditionnellement pragmatique des responsables de la formation profes- sionnelle, celle-ci a constamment été l’objet de mises à jour concr ètes. Les change- ments apportés n’ont cependant eu que peu d ’échos au-delà des milieux directement intéressés. Cette relative indifférence de l’opinion publique a pris fin au milieu des ann ées 90. La crise du marché des places d’apprentissage, mais aussi la publication, en septem- bre 1996, du rapport du Conseil f édéral sur la formation professionnelle (96.075) ont déclenché un large débat dans l’opinion publique et les milieux politiques. Les délibérations aux Chambres f édérales ont été ponctu ées de plusieurs interven- tions. Parmi celles-ci, les motions pr éconisant un plan g énéral pour la formation (97.3245), une r évision de la loi sur la formation professionnelle (97.3246), ainsi que l ’initiative parlementaire Strahm (96.4325, Mesures incitatives en faveur des places d’apprentissage) ont connu le plus grand retentissement. La requ ête d ’une nouvelle loi sur la formation professionnelle a été coupl ée au postulat visant l ’assujettissement à une l égislation homog ène de toutes les profes- sions, homologu ées ou non par l ’ancien OFIAMT. Dans ses d élibérations sur la nouvelle Constitution, le Parlement a d écidé d ’élargir la comp étence f édérale à l’ensemble du domaine de la formation professionnelle. Aussi les dispositions cons- titutionnelles prévoient-elles, à l’art. 63, al. 1, que «la Confédération légifère sur la formation professionnelle». Le souverain s ’est prononcé en faveur de cette disposi- tion lors de la votation populaire du 18 avril 1999. 1.1 La formation professionnelle dans un environnement en mutation Jusqu’à la moiti é du 20 e siècle, près d’un salarié sur deux ne disposait dans notre pays d’aucune formation ou n ’avait à son actif qu ’une formation élémentaire. Obte- nir une place d ’apprentissage repr ésentait un privil ège. Encore à l ’époque de la Seconde Guerre mondiale, dans de nombreuses professions, il fallait payer pour faire une formation.5262 Figure 1 Les années 60 ont marqu é un premier tournant: la demande de formation avait aug- menté autant que le besoin de main-d ’œuvre qualifiée. L’apprentissage – du moins pour les hommes de nationalit é suisse – était devenu la r ègle. La p énurie de main- d’œuvre, qui touchait pratiquement tous les secteurs, avait constitu é une chance,5263 même pour les jeunes en proie à des difficult és d ’ordre scolaire ou en butte à d’autres problèmes. Le nombre des jeunes en apprentissage avait atteint son niveau le plus élevé au milieu des années 80. Dans le m ême temps, le syst ème dual de formation était l ’objet de critiques de la part de l ’économie et de l ’opinion publique. Dans les ann ées 70, il était courant de comparer l ’apprentissage à une forme d ’exploitation des apprentis. Cette attitude devait également trouver son expression dans le r éférendum lancé par les syndicats en 1978 contre la loi sur la formation professionnelle. Ils craignaient que la forma- tion élémentaire à peine cr éée ne conduise au dumping salarial. Leurs arguments n’avaient toutefois pas convaincu et leurs craintes allaient se révéler sans fondement. Invoquant le taux élevé de la natalité, d’aucuns avaient prédit, dans les années 80, le déclin de la formation en entreprise. Ces pronostics, nourris par l ’idée reçue de la suprématie des formations de type scolaire, s ’étaient traduits par le lancement de l’initiative populaire f édérale «pour une formation professionnelle et un recyclage garantis». En 1986, le corps électoral avait désapprouvé à 4 contre 1 cette initiative, qui préconisait une formation professionnelle exclusivement scolaire. Les ann ées 90 ont été caract érisées par de profondes mutations sur le march é de l’emploi, lesquelles se poursuivent encore aujourd ’hui. Les d éveloppements fulgu- rants auxquels on assiste dans les nouvelles technologies de l ’information et de la communication ont impliqué un réajustement des exigences au sein de professions et de champs professionnels entiers. D ’une part, les attentes des personnes en forma- tion se sont, elles aussi, modifi ées, et de l ’autre, les employeurs ont revu leurs exi- gences à la hausse. L ’apparition de nouvelles professions et de nouvelles modalit és de formation, mais aussi la suppression progressive des cycles de formation de durée déterminée au profit d’une formation permanente, placent le syst ème dual de forma- tion dans une situation où les enjeux sont nouveaux. Dans la situation actuelle, la formation professionnelle doit avant tout apporter une réponse à des problèmes d’origine structurelle, dont voici des exemples: 1.1.1 Des besoins nouveaux en mati ère de qualification Les mutations du monde du travail et de la soci été appellent la constitution d ’une offre de formation diff érenciée aux échelons de qualification les plus divers. Les changements du profil des exigences, dict és par le march é du travail, doivent pou- voir être gérés avec davantage de souplesse qu’auparavant: – Le renouvellement permanent des connaissances et les changements toujours plus fréquents de profession, de branche et d ’entreprise impliquent de lier la formation professionnelle initiale au principe de l ’apprentissage la vie du- rant. Les contenus th éoriques et interdisciplinaires en rapport avec une pro- fession, de m ême que la culture g énérale prennent d ésormais autant d’importance que la mise à jour des connaissances tout au long de la vie (cf. ch. 2.5 ci-après). – La formation professionnelle est devenue plus exigeante. Les aptitudes di- dactiques des formateurs dans la compr éhension et l ’enseignement des ma- tières en entreprise et à l’école doivent être encouragées d’une manière sys- tématique et adapt ées aux exigences des nouvelles technologies de l ’infor- mation et de la communication (cf. ch. 2.73 à 2.76 ci-après).5264 Les déséquilibres d’ordre structurel sur le march é des places d ’apprentissage soulè- vent la question fondamentale de savoir s ’il existe un droit à la formation profes- sionnelle. En 1973, le peuple a vot é contre le principe d’un droit constitutionnel à la formation. L’idée refait pourtant surf ace dans le cadre de l ’initiative populaire sur les places d ’apprentissage1. Du point de vue de la politique sociale, économique et de formation, il est n éanmoins d’un intérêt primordial de cr éer des conditions l éga- les qui favorisent l ’accès à une formation post-obligatoire du plus grand nombre de personnes désireuses de se former, en conformité avec leurs aptitudes. 1.1.2 Nouvelle donne dans l ’offre de places d’apprentissage Figure 2 1 Cf. également ch. 3.2 sur le thème d’un fonds en faveur de la formation professionnelle. 5265 Le nombre d ’entreprises acceptant de former des apprentis et celui des places d’apprentissage ont tendance à diminuer. Les changements structurels n ’expliquent pas à eux seuls cette évolution, et des raisons d émographiques entrent aussi en ligne de compte. En recul depuis de nombreuses ann ées, le nombre de jeunes concern és par le march é de la formation professionnelle a de nouveau augment é à partir du milieu des années 90. Depuis 1995, on r ecense davantage de places d ’apprentissage et d’autres places de formation (cf. fig. 1). L’importance croissante du secteur des services va de pair avec la r égression de la part de l ’industrie manufacturi ère dans la valeur ajout ée de l ’économie. Pourtant, dans les secteurs de la production, le rapport entre le nombre de pl aces de formation et celui des personnes actives occup ées est traditionnellement plus élevé que dans le secteur des services. En proportion, ce dernier propose à peine la moiti é des places d’apprentissage offertes par l’industrie et les arts et métiers. La sp écialisation croissante des petites entreprises susceptibles de proposer aux apprentis une formation compl ète – sp écialisation marqu ée en particulier dans les domaines porteurs des technologies de pointe (p. ex. les logiciels) et les segments exigeants des services (p. ex. les soci étés de conseils) – bride l ’offre de places d’apprentissage. De plus, les nouveaux secteurs économiques ne sont en g énéral pas ou peu organisés en réseaux associatifs. 1.1.3 Egalit é des chances pour les deux sexes 70 % des jeunes femmes effectuent un apprentissage dans le domaine commercial, dans l’hôtellerie et la restauration, la vente, l’économie familiale et la santé. Figure 3 5266 Seules 10 % d’entre elles suivent une formation dans les branches de l ’informatique ou de l ’électronique. Parmi les jeunes qui choisissent d ’entreprendre un apprentis- sage, pratiquement la moiti é des jeunes hommes optent pour une formation de qua- tre ans alors que chez les jeunes femmes cette part passe à 10 % à peine. La part des femmes qui renoncent à suivre une formation post-obligatoire repr ésente pratique- ment le double du pourcentage d ’hommes (14 contre 8 %). Le taux de ch ômage des femmes de 15 à 19 ans affiche un point de pourcentage de plus que celui des hom- mes de la m ême classe d’âge. En plus de consid érations plus g énérales, deux argu- ments plaident en faveur d ’une disposition sur l ’égalité des chances pour les deux sexes dans la nouvelle LFPr: – le recours aux ressources humaines de notre soci été ne doit pas être entravé par des stéréotypes liés au sexe; – l’évolution des rapports sociaux fait que la formation professionnelle est de- venue une n écessité sociale et économique pour les femmes au m ême titre que pour les hommes. Dans le projet de loi, ce souci d ’égalité se traduit par une disposition sur les buts de la loi. Les dispositions sur l ’enseignement et sur la formation continue tiennent compte de cet objectif qui pourra être atteint plus facilement gr âce notamment à la rupture du lien entre les fili ères de formation et les diff érentes possibilit és offertes par la validation des qualifications (cf. ch. 2.76). Cet assouplissement devrait non seulement contribuer à assurer l’égalité des chances entre les sexes mais aussi servir les intérêts des personnes qui, pour diff érentes raisons, n ’ont pas saisi les possibili- tés de formation qui leur étaient offertes. Toutefois, même cette nouvelle loi ne pourra rien changer au fait qu ’il existe des professions typiquement masculines et d’autres qui sont typiquement f éminines. Les nouvelles dispositions et le nouveau champ d ’application de la loi peuvent par contre contribuer à r éduire le nombre de crit ères appliqu és au sein d ’une m ême5267 profession, notamment dans la sant é et le social. Il s ’agit bien moins de niveler les différences que d ’ouvrir de nouvelles voies pour les deux sexes en fonction des aptitudes individuelles. 1.2 Arr êtés fédéraux I et II sur les places d’apprentissage Le Parlement a toujours reconnu la n écessité de lutter contre le manque de pl aces d’apprentissage. En adoptant l’Arrêté fédéral relatif à des mesures visant à améliorer l’offre de places d ’apprentissage et à développer la formation professionnelle pen- dant les ann ées 1997 à 1999 (arr êté sur les places d ’apprentissage), les Chambres fédérales ont donn é un signe clair en faveur de l ’amélioration de l ’offre de places d’apprentissage. En adoptant ce premier arr êté sur les places d ’apprentissage, le Parlement a d éblo- qué un cr édit-cadre de 60 millions de francs, destin é au soutien des cours d ’intro- duction et des structures communes de formation afin de d écharger les entreprises. Ces ressources ont également servi à cofinancer des mesures visant la cr éation de places d’apprentissage, les campagnes de sensibilisation, l ’amélioration de l ’infor- mation sur les professions ainsi que des cours et des stages pour les jeunes qui pei- nent à trouver une place d’apprentissage. Le premier arrêté sur les places d ’apprentissage s’est révélé être un instrument effi- cace. Entre-temps, on a constaté que la pénurie de places d’apprentissage était moins un probl ème de nombre qu ’un probl ème structurel: disparit és de l ’offre de places d’apprentissage dans les zones urbaines et dans les r égions rurales; manque de pla- ces de formation dans les segments inf érieurs et dans les segments sup érieurs de l’échelle des qualifications; concentration du choix des jeunes femmes sur un tout petit nombre de professions. Sur la base des exp ériences acquises jusqu ’à pr ésent, un deuxi ème arr êté sur les places d’apprentissage va succéder au premier à partir de l ’an 2000. Le Parlement a consacré 100 millions de francs aux mesures à orientation plus qualitative vis ées par ce deuxième arrêté. Cette nouvelle base l égale servira de transition jusqu ’à l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur la formation professionnelle. Mesure à court terme mais efficace et n écessaire, le deuxi ème arrêté sur les places d ’apprentissage per- mettra notamment de tester l’efficacité des nouveautés envisagées par le projet de loi (p. ex. les écoles professionnelles spécialisées). 1.3 Elargissement de la comp étence de la Confédération Depuis la votation populaire du 5 juin 1908, la Conf édération a la comp étence d’édicter des dispositions uniformes dans le secteur des arts et m étiers. Il a cepen- dant encore fallu attendre plus de 20 ans jusqu ’à l’adoption de la premi ère loi sur la formation professionnelle. Cette derni ère, qui date du 26 juin 1930, a remplac é l’arrêté f édéral du 15 avril 1891 concernant l ’encouragement de l ’enseignement commercial, l’arrêté fédéral du 27 juin 1884 concernant l ’enseignement profession- nel et l ’arrêté fédéral du 20 d écembre 1895 concernant l ’enseignement de l ’écono- mie domestique et l’instruction professionnelle à donner à la femme.5268 Les champs d ’application relativement restreints couverts par la loi de l ’époque n’ont ensuite plus chang é jusqu ’à tout r écemment. Ce n ’est en effet que suite à la votation populaire du 18 avril 1999 sur la mise à jour de la Constitution que la compétence de la Conf édération a pu être étendue à toutes les formations profes- sionnelles en dehors du domaine des hautes écoles. La cr éation en 1998 de l ’Office f édéral de la formation professionnelle et de la technologie (OFFT) refl ète bien cet élargissement des comp étences de la Conf édé- ration dans le domaine de la formation professionnelle. Ce nouvel office est comp é- tent pour les formations professionnelles du domaine des arts et m étiers, de l’industrie, du commerce, de l ’agriculture et des for êts, compétences qui étaient par le passé assurées par trois offices: l ’Office fédéral de l ’industrie, des arts et m étiers et du travail (OFIAMT), l ’Office fédéral de l’agriculture (OFAG) et l’Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP). Le regroupement, sous l’égide d’un seul office, des formations assujetties de longue date à la compétence fédérale et l’intégration de celles qui relevaient jusque-l à de la compétence des cantons (sant é, social et arts) ne pourront se faire qu ’à long terme (cf. ch. 2.2). Chaque domaine de la formation professionnelle a en effet ses caract é- ristiques propres, qu ’il s’agit de respecter. Il faut cependant également prendre en considération les points communs qui doivent être à la base de la nouvelle comp é- tence de la Confédération. 1.4 Une t âche – trois partenaires La formation professionnelle suisse restera à l ’avenir une t âche commune de la Confédération, des cantons et des organisations du monde du travail. Ce dernier terme regroupe les partenaires sociaux, les associations professionnelles ainsi que les prestataires privés ou publics d ’offres de formation et de places d ’apprentissage. Suite à l’élargissement de la compétence fédérale, le projet de loi exprime, à travers l’emploi du terme d ’«organisations du monde du travail », la volont é de prendre en compte d’autres partenaires que les seuls milieux économiques au sens traditionnel du terme. Les pouvoirs publics et les organisations d ’utilité publique sont eux aussi des partenaires à part entière de la formation professionnelle et notamment de futurs employeurs de professionnels qualifiés.5269 Figure 4 La loi règle les modalités de la collaboration et attribue clairement les comp étences tout en laissant une large marge de man œ uvre aux différents acteurs. Les entreprises et les organisations qui les encadrent doivent rester libres de participer à la forma- tion professionnelle. – le r ôle de la Conf édération est subsidiaire et essentiellement strat égique. L’autorité fédérale doit en effet veiller à la qualit é et au d éveloppement du système global ainsi qu’à la cohérence et à la transparence des offres de for- mation à l’échelle nationale; – les cantons assument non seulement la responsabilité de l’exécution de la loi sur le terrain mais ils participent également au développement et à la gestion de la formation professionnelle; – les prestataires d ’offres de formation et de places d ’apprentissage doivent eux veiller à proposer des formations orient ées vers l’avenir et s’assurer que la qualification des personnes en formation r éponde aux besoins du march é du travail. 1.5 Maintien du syst ème dual Les milieux consultés ont massivement plaid é en faveur du maintien et du d évelop- pement du système dual (cf. ch. 1.7). N é dans le secteur de l ’industrie et des arts et métiers, ce système de formation, qui se caract érise par un lien étroit entre la prati- que et la th éorie, est aujourd ’hui encore parfaitement adapt é aux besoins de notre société moderne essentiellement orientée vers les services. – Grâce à son adaptation aux besoins du march é du travail et, partant, à son autorégulation, le système dual jouit d’une excellente image de marque, aus- si bien auprès des personnes en formation que des entreprises, et notamment auprès de celles du secteur de l’industrie et des arts et métiers.5270 – Les qualifications professionnelles telles que le savoir-faire technique, le comportement social et l ’attitude face au travail sont essentiellement acqui- ses sur le lieu de travail et dans le cadre de l’activité pratique. – Le système dual est en outre nettement moins co ûteux pour les pouvoirs pu- blics qu’une formation professionnelle purement scolaire. 1.6 La formation professionnelle, composante du syst ème éducatif Le système éducatif suisse se trouve dans un processus de différenciation. La sépara- tion traditionnelle entre la th éorie et la pratique tout comme les d élimitations des professions s ’estompent. Les mutations structurelles du monde du travail contri- buent également à effacer la frontière autrefois claire entre l ’activité professionnelle et la formation exigée. L’accroissement des exigences en termes de qualifications oblige la Suisse à épuiser son réservoir de talents et implique l’utilisation optimale des aptitudes de chacun. La diminution de l ’offre d’emplois peu qualifi és n écessite en outre l ’amélioration du niveau des qualifications de toutes les personnes qui travaillent. Par ailleurs, la dynamique et la rapidit é des changements tout comme la pr écarité de l ’avenir exi- gent une mise à jour constante des qualifications et obligent chacun à se former et à apprendre tout au long de sa vie. 1.6.1 Formation scolaire et formation professionnelle Dans notre pays, l ’implantation solide du syst ème dual a heureusement permis d’éviter que la formation professionnelle soit consid érée comme une option de second ordre par rapport aux voies de l ’enseignement général. La formation profes- sionnelle reste une excellente voie de formation et représente pour plus de deux tiers des jeunes le chemin d’accès au monde du travail et des adultes. La valeur de l ’orientation pratique des formations est d ’une mani ère g énérale de plus en plus reconnue, m ême par des pays dont la formation professionnelle est traditionnellement plus scolaire2. Cette évolution n’est guère surprenante si l ’on sait que le taux de ch ômage des jeunes est en moyenne plus faible dans les pays qui disposent d ’un système de formation professionnelle reposant sur deux piliers (cf. fig. 5). 2 Les enquêtes intitulées «Third International Mathematics and Science Study (TIMSS)» menées en 1995 sous l’égide de l’«International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA)» montrent que le niveau intellectuel élevé des personnes est étroitement lié à leur compétence professionnelle. Selon ces études de renom international, le niveau des formations professionnelles initiales dans le domaine des technologies de pointe est en Suisse aussi élevé que celui des filières gymnasiales. II convient également de relever qu’il n'y a pas de différence frappante de niveau dans la formation scientifique entre les élèves en apprentissage et ceux qui suivent une école de formation professionnelle à plein temps (cf. les indicateurs de la formation en Suisse pour l’année 1999 publiés par l’Office fédéral de la statistique (OFS), p. 90).5271 Figure 5 Le rapport direct avec le monde du travail stimule la volont é d’apprendre. Le lien étroit entre la formation professionnelle et le march é du travail permet par ailleurs une meilleure adaptation des formations aux besoins effectifs de l ’économie. Ce constat est relevé avec satisfaction dans toutes les études de l’OCDE. Lors de sa 88e session qui s ’est tenue le 20 juin 2000 à Genève, l’Organisation internationale du travail (OIT) a pr ôné un changement radical d ’orientation en encourageant l’intégration de la pratique professionnelle dans la formation. Le fait que les jeunes puissent choisir entre une formation à orientation pratique ou une formation plus scolaire permet de mieux prendre en compte les int érêts et les aptitudes de chacun. Ce n ’est pas parce que les fronti ères s ’estompent qu ’il faut sacrifier une de ces voies au profit de l ’autre. Signalons par ailleurs que le renforce- ment du système dual profite à l’ensemble du système éducatif. Il est cependant important de pr évoir des passerelles, à des conditions équitables, entre les filières de l’enseignement général et celles de la formation professionnelle. Il est peu rationnel, d’un point de vue aussi bien personnel que social, que, pour des raisons de prestige, un jeune suive d ’abord une fili ère d’enseignement général pour s’engager après, en cas d ’échec, dans la voie de la formation professionnelle. Il est tout aussi peu judicieux de devoir satisfaire, dans le prolongement d ’une formation professionnelle, à de nombreuses exigences complémentaires pour pouvoir accéder à des formations supérieures. Des mesures doivent donc être proposées pour accroître l’attrait de la formation pro- fessionnelle, qui doit constituer pour tous les jeunes dou és pour la pratique une autre voie de qualité, aussi bien sous l ’angle social que dans la perspective d ’une carrière. La mise sur pied des hautes écoles sp écialisées est un premier pas fait dans cette direction. Le fait de proposer des formations aux exigences élevées au degré secon-5272 daire II, telles que la maturit é professionnelle et les fili ères des écoles profession- nelles sup érieures, constitue également un attrait suppl émentaire tout comme la reconnaissance, par les institutions d ’enseignement g énéral, des qualifications ac- quises dans le cadre du système de formation professionnelle. 1.6.2 Comp étence professionnelle Tout diplôme acquis dans le contexte de la formation professionnelle atteste la com- pétence professionnelle et, partant, la capacit é d’accéder au marché du travail. Cette compétence professionnelle doit à l’avenir également constituer la pierre angulaire de la formation professionnelle. Elle est l ’une des principales caract éristiques de la formation professionnelle par opposition à l’aptitude d’entreprendre des études que donnent les filières scolaires de l’enseignement général. Chaque formation doit avoir pour but de d évelopper au mieux les aptitudes indivi- duelles. La formation professionnelle est tout particuli èrement sollicit ée dans ce contexte car elle doit être accessible au plus grand nombre. Elle doit tenir compte non seulement des connaissances scolaires mais aussi des aptitudes pratiques. La pédagogie en matière de formation professionnelle a de ce fait un r ôle déterminant à jouer. Elle doit tenir compte de l ’orientation pratique des formations mais également du fait que toutes les personnes en formation ont non seulement le droit mais aussi le devoir de suivre également une formation scolaire. 1.6.3 Le d éfi lancé aux écoles professionnelles L’école a pour r ôle d’inscrire l’expérience pratique dans un cadre th éorique en vue d’assurer une orientation durable. Il n ’importe plus tant aujourd ’hui de savoir quel est, entre la th éorie et la pratique, l ’élément prioritaire dans le syst ème dual mais bien plus d’intégrer ces deux éléments au sein d’une formation globale. Les discussions autour des fili ères proposées dans les nouvelles «écoles profession- nelles spécialisées» (cf. ch. 2.3.3) montrent que le d ébat sur le nombre d ’heures de théorie a perdu de son importance. Les écoles professionnelles ont d’autres priorités: elles sont appel ées à encourager notamment l ’interdisciplinarité et l ’enseignement par projet. L ’école professionnelle n ’a aujourd’hui plus à se battre contre les imp é- ratifs de la pratique et à se démarquer par rapport aux institutions de l ’enseignement général. Le principe de la coopération entre les différents partenaires de la formation est aujourd’hui très largement reconnu. Les écoles n’ont plus les m êmes défis à relever. En guise de r éponse aux mutations intervenues, la réforme de la formation professionnelle lance de nouveaux d éfis aux écoles: elle les invite à faire preuve d ’initiative et à s’autoresponsabiliser. Les nou- velles formes d ’enseignement et d ’examen, les formations modulaires et d ’autres innovations sont autant de défis lancés au corps enseignant.5273 1.6.4 Int égration L’intégration sociale et économique des jeunes mais aussi des adultes qui sont pas- sés à côté des possibilit és de formation constitue l ’une des principales missions du système de formation. La formation professionnelle est un excellent outil d ’inté- gration. Il ne faudrait cependant pas avoir de trop grandes attentes à son égard, tant il est vrai que si elle devait résoudre tous les problèmes, elle ne serait plus en mesure d’assumer avec satisfaction la mission qui est v éritablement la sienne. Mais il in- combe à notre système de formation de proposer des structures d ’accueil particuliè- res ou protégées pour les jeunes qui ne parviennent pas à se former dans le cadre des cursus standards. Comme d ’autres domaines du syst ème éducatif, la formation professionnelle doit aussi ouvrir ses portes aux handicap és. Toutefois, l’octroi de d érogations et de con- cessions dans le cadre des normes établies ne profiterait ni aux handicap és, ni à la formation professionnelle elle-m ême. Les dipl ômes de la formation professionnelle doivent correspondre à la qualification qu’ils attestent. 1.6.5 D éveloppement durable Le principe du d éveloppement durable inscrit dans la Constitution rev êt une impor- tance toute particuli ère pour la formation professionnelle. Le r ôle de cette derni ère est en effet de montrer aux personnes en formation les attitudes fondamentales qu ’il convient d’adopter dans différentes situations et notamment de les sensibiliser à une utilisation des ressources naturelles qui soit respectueuse de l ’environnement. Ce travail de sensibilisation aux problèmes environnementaux doit être entrepris dans le cadre de l ’enseignement primaire d éjà et être poursuivi et approfondi à tous les niveaux de la formation postérieure. Dans le domaine de la formation professionnelle, les r ègles du comportement «éco- logique» sont d éjà enseignées. Les questions li ées à l ’environnement sont en effet abordées dans les branches «écologie» et «économie» du nouveau plan d’étude cadre d’août 1996 pour l ’enseignement de la culture g énérale dans les écoles profession- nelles industrielles et artisanales. Les aspects écologiques sont également trait és dans les comp étences sociales d éfinies dans le cadre de la r éforme en cours de la formation commerciale de base. En raison de l ’importance du respect de l ’environnement, le développement durable est mentionn é expressément dans la loi. Comme dans la Constitution, le terme de développement durable se rapporte aux questions écologiques. 1.6.6 A armes égales On parle souvent de «luttes à armes égales» dans le contexte de la politique en ma- tière de formation. Des voix s ’élèvent à juste titre pour d énoncer la discrimination entre les formations de culture générale et la formation professionnelle d’une part, et entre l’offre privée et l’offre publique, d’autre part. Un des principaux aspects discriminatoires tient aux passerelles in égales existant entre les deux principales voies du syst ème de formation. En effet, alors que toutes les options sont offertes aux titulaires d ’une maturit é gymnasiale, de nombreux5274 obstacles entravent encore les processus d ’admission des dipl ômés de la formation professionnelle (cf. ch. 1.6.1). Abordons maintenant la question du co ût de la formation. Qui doit payer quoi? Un élève qui prépare la maturité gymnasiale coûte indiscutablement plus à la collectivité qu’un apprenti. On gagne cependant une autre impression d ès lors que l’on compare les co ûts des offres de formation à plein temps. La diff érence des co ûts entre les diverses formations professionnelles est l à plus importante qu ’entre la formation professionnelle et l’enseignement de culture générale. Il convient en outre de ne pas oublier les d épenses supportées par les parents, par l ’économie et par les personnes en formation. Alors qu ’il est d éjà extr êmement difficile de calculer le co ût d ’une formation ini- tiale, l ’opération devient pratiquement impossible pour les formations du degr é tertiaire. On sait toutefois que les professionnels qualifi és qui suivent une formation continue en dehors du cadre d ’une haute école d éboursent davantage que les étu- diants des hautes écoles. Mais il convient de relever que les professionnels qualifi és peuvent également b énéficier de bourses et qu ’ils ont en outre la possibilit é d’exercer une activit é professionnelle à temps partiel dont la r émunération corres- pond à leur qualification. Des études récentes se fondent non seulement sur les revenus actuels mais tiennent également compte du profit que l ’intéressé peut retirer de la formation sur le plan privé et à long terme. Sur la base de cette approche diff érenciée, les dipl ômés des écoles supérieures spécialisées sont les plus avantag és dans ce contexte, suivis des universitaires3. En ce qui concerne les institutions de formation priv ées, le projet de loi reconna ît leur contribution à la formation professionnelle à travers une disposition explicite qui encourage la concurrence. Il ne faut cependant pas perdre de vue que l ’Etat est responsable de la politique en mati ère de formation et notamment de l ’offre de base. Pour ne pas fausser la concurrence par rapport aux prestataires priv és, il convient de ne pas encourager les offres du secteur public par des moyens annexes (p. ex. mise à disposition des infrastructures et des enseignants). Des offres de prestataires privés viennent de plus en plus compl éter l’offre publique de mani ère judicieuse et souple, notamment dans les domaines de la formation professionnelle supérieure et de la formation continue. Cette contribution des pres- tataires privés a fait ses preuves et contribue à améliorer la qualit é en renfor çant la concurrence. Les prestataires priv és ne peuvent cependant faire valoir aucun droit à des subventions, qui ne se justifie que lorsqu ’une offre présente un int érêt public et que l ’Etat ne veut ou ne peut pas assurer lui-m ême cette offre, enti èrement ou en partie. 1.7 R ésultats de la procédure de consultation La procédure de consultation sur le projet de nouvelle loi sur la formation profes- sionnelle a été lanc ée en mai 1999 et s ’est achev ée le 15 octobre 1999. Quelque 218 avis ont été recueillis, émanant principalement des cantons et du monde de la politique, de l’économie, de l’agriculture et de l’économie forestière, de la sant é, du 3 Cf. Indicateurs de la formation, Office fédéral de la statistique (OFS), 1999, p. 1105275 social, des arts et de la formation. Dans leur grande majorit é, les milieux consult és se sont exprimés en faveur de la révision de la LFPr. La nouvelle orientation propos ée trouve un écho favorable aussi bien aupr ès des milieux dont les professions rel èvent déjà de la com pétence de la Conf édération – professions industrielles, artisanales, commerciales, de l’agriculture et de l’économie forestière – qu’auprès des milieux de la sant é, du social et des arts. L ’accueil positif réservé au projet par la grande majorit é des participants à la consultation porte no- tamment sur les points suivants: – Le projet de loi permet d ’entreprendre des r éformes importantes orient ées vers l’avenir en matière de formation professionnelle; il marque une avanc ée dans la r éorganisation en souffrance du degr é secondaire II. Il assure une offre de formation professionnelle initiale et de formation continue de haut niveau et augmente la disponibilité à se former. – Il met l’accent sur l ’importance de la formation duale. Malgr é la pr épondé- rance progressive de l ’enseignement scolaire, la formation professionnelle reste étroitement liée à la pratique. – Il renforce la formation professionnelle, d ésormais inscrite dans l ’ensemble du système éducatif. – L’intégration de toutes les formations professionnelles non académiques et la mise en place de structures homog ènes dans les degr és secondaire II et tertiaire rend possible le pilotage de toute la formation professionnelle et la comparaison des qualifications professionnelles à l ’échelle nationale et in- ternationale. – Les dispositions cadre formul ées de mani ère souple vont dans la bonne di- rection. Elles constituent une approche ad équate en r éponse aux mutations structurelles. – Les responsabilités sont clairement attribu ées: la Conf édération joue le r ôle du présentateur, tandis que les cantons et l ’économie sont les v éritables ac- teurs, au travers d’une coopération étroite. Les aspects suivants ont obtenu de nombreux commentaires positifs, dont certains de poids: – L’inscription de la formation professionnelle dans un plan de formation permanente tout au long de la vie, qui lie d éjà la formation initiale à la for- mation continue et pr évoit une interpr étation plus extensive de la notion de formation continue. – L’encouragement de l’égalité des chances et des mesures visant à faciliter le retour à la vie active. – L’encouragement de la qualit é en g énéral, le remplacement de r églementa- tions de détail au profit d’indicateurs de qualité et de mandats de prestations. – Les offres de formation différenciées en faveur des personnes qui éprouvent des difficult és à se former et de celles qui sont particuli èrement capables: écoles professionnelles sp écialisées, apprentissages de trois ans au mini- mum, formations pratiques, formations de transition entre l ’école obligatoire et la formation professionnelle.5276 – La perm éabilité et la transparence, par une prise en compte ad équate des qualifications acquises dans d ’autres contextes, dor énavant reconnues par le biais de procédures de qualification appropriées (systèmes modulaires). – La prise en consid ération des entreprises formatrices dans les dispositions légales. – L’ouverture plus large du march é de la formation professionnelle aux pres- tataires privés. – L’eurocompatibilité. Souvent, les reproches des uns r épondent aux applaudissements des autres. Il est rare qu ’un aspect consid éré par les uns comme positif ne soit pas critiqu é par les autres. Alors que certains voient dans le projet de loi une perc ée, voire une r évolu- tion sur des questions essentielles, d ’autres se concentrent sur les difficult és et les problèmes que pourraient présenter les nouveautés. Ceux qui reconnaissent la néces- sité d ’une v éritable loi cadre sont également pr êts à assumer les risques li és à l’ouverture qu ’ils réclament. Dans la plupart des cas, les fronts r éunissent derri ère eux non pas une coalition de cantons, d ’associations économiques ou de groupes d’intérêt, mais un ensemble h étéroclite. Le principe fondamental de la coop ération énoncé à l’art. 1 du projet de loi suscite beaucoup de méfiance. 1.7.1 Probl ème majeur: le financement Selon l’avis unanime de tous les milieux consult és, la formation professionnelle est un domaine d ’avenir dans lequel il faut investir. Nombreux sont ceux qui plaident en faveur d ’un engagement accru de la Conf édération, parce que, écrivent certains, la loi contient de nombreuses r églementations, mais n ’offre que peu d ’argent pour leur mise en œ uvre. La CDIP pose la question de «l’équivalence fiscale» et propose de faire concorder réglementations et versements, selon une échelle où l’engagement de la Conf édération correspondrait à 30 % des d épenses des pouvoirs publics en matière de formation professionnelle. Beaucoup souhaitent que le syst ème de subventions soit simplifi é. Le fait que la Confédération refuse d ’assumer l ’intégralité des co ûts suppl émentaires engendr és par la réforme de la formation professionnelle se heurte à des critiques. On d éplore aussi l ’absence de d éclarations contraignantes sur les cons équences financi ères du projet et sur la r épartition des co ûts. Certains demandent que le projet soit enti ère- ment revu sur la question du financement. Une étude sur le financement de la for- mation professionnelle 4, r éalisée par le Centre de recherches conjoncturelles de l’EPFZ sur mandat de l ’OFFT, n’a été publiée que peu de temps avant la fin de la procédure de consultation. Même si les propositions d ’un financement qui serait ax é sur les prestations et les proposition de verser des forfaits par personne en formation rencontrent un large assentiment, on enregistre dans l’ensemble quelques réticences, émises sous la forme de réserves. Seuls un parti et un canton s ’expriment clairement en faveur d’un chan- gement de système. Pour que la transition ne soit pas trop rude, le parti en question propose toutefois, dans un premier temps, que les subventions de la Conf édération soient versées de la façon suivante: une partie des forfaits serait calcul ée sur la base 4 Cf. la note 155277 d’une moyenne des contributions vers ées jusqu’à présent en fonction des d épenses déterminantes, tandis que l ’autre serait fix ée selon le nombre de personnes en for- mation. La part vers ée en fonction des co ûts pourrait être progressivement r éduite, les subventions sous forme de forfaits étant augmentées suivant le même rythme. Seules quelques voix se sont élevées pour refuser un changement de syst ème, no- tamment du côté d’un parti et des milieux de l’enseignement, car tant le financement axé sur les prestations que les forfaits seraient susceptibles de menacer les petits métiers et les r égions économiquement faibles. Les cantons disposant de structures moins développées et les milieux de l ’agriculture mettent par ailleurs en garde con- tre les cons équences ind ésirables que ce nouveau mode de financement pourrait avoir pour la politique régionale. La proposition d ’abandonner le financement bas é sur la capacit é financi ère des cantons est également critiqu ée par certains cantons et par les milieux de l ’agri- culture, qui veulent lier la discussion sur le financement de la formation profession- nelle à l’issue des travaux sur la nouvelle p éréquation financière (NPF). Au chapitre du financement, la proposition de cr éer des fonds en faveur de la formation profes- sionnelle dans les diff érentes branches pose un probl ème particulier, et les avis sur la question varient d ’un extrême à l’autre (concernant la solution propos ée, cf. ch. 3.2). 1.7.2 Nouvelles offres de formation Les nouvelles offres de formation professionnelle concernent principalement la for- mation initiale, et son extension en direction des formations particuli èrement exi- geantes ou de formations plus élémentaires. Le principe de mettre sur pied des «écoles professionnelles spécialisées» pour y dispenser des formations plus charg ées en théorie, de lier le niveau exig é pour l ’apprentissage à un cursus d ’au moins trois années et de proposer une «formation pratique» dans des domaines moins exigeants ou moins complexes, formation sanctionn ée par une «attestation» homologu ée au plan national, a recueilli un accueil très favorable. Les milieux de la formation accueillent favorablement les écoles professionnelles spécialisées en tant que compl ément de la formation en entreprise. Les milieux économiques appr écient également cette nouvelle possibilit é de formation mais craignent qu’une structure parall èle très coûteuse soit ainsi mise en place, structure qui risquerait de faire concurrence à l’apprentissage. On souligne dans ces milieux que les associations professionnelles doivent imp érativement participer à la mise en place de ces écoles. La formation professionnelle pratique est également bien accueillie en tant que nouvelle offre de formation. Des craintes sont cependant exprim ées de voir cette filière devenir une impasse. L ’Union syndicale suisse demande de ce fait qu ’il soit procédé à des essais avant l ’introduction d éfinitive de cette fili ère. Le fait qu ’un même document puisse attester une qualification qui diff ère quant à son degr é de complexité ou à son étendue, est souvent critiqu é. Les milieux des arts et m étiers, notamment, demandent que les conditions d ’obtention de ce titre soient pr écisées sur l’attestation.5278 1.7.3 Formation continue Le principe de l ’apprentissage tout au long de la vie rencontre l ’approbation g éné- rale. Au sujet de la formation continue, des remarques ont été formulées à propos de la délimitation des domaines de formation et des problèmes d’intégration. La délimitation de la fronti ère entre formation continue à des fins professionnelles, mesures de march é du travail et éducation g énérale des adultes constitue un pro- blème jug é souvent insoluble. Les syndicats, le parti socialiste et les milieux de l’éducation g énérale des adultes, en particulier, r éclament une loi sur la formation professionnelle et la formation continue digne de ce nom, qui fasse voler en éclats des distinctions considérées comme dépassées. Des organisations regroupant les professions de la sant é attirent de mani ère répétée l’attention sur le fait que certaines formations professionnelles initiales du domaine de la sant é relèvent du degr é tertiaire. La nouvelle loi sur la formation profession- nelle doit assurer le maintien de telles offres, estiment-elles. Des engagements plus concrets sur la formation continue sont également attendus. L’agriculture souligne la nécessité d ’harmoniser la l égislation. Elle souhaite que soit maintenue l ’offre élé- mentaire en matière d’information et de formation continue assur ée par les services de vulgarisation en vertu de la loi fédérale sur l’agriculture. 1.7.4 Conseil de la formation professionnelle Le Conseil de la formation professionnelle a suscit é beaucoup d ’intérêt. Le nombre de prises de position sur ce sujet est à peine inférieur au nombre d’avis exprimés sur la formation professionnelle initiale. Personne ne conteste la t âche – innover et intégrer – de cette instance qui, pour des raisons d ’efficacité, doit rester aussi l égère que possible. Les critiques portent sur la repr ésentativité et la l égitimité des futurs membres du Conseil. Les milieux consult és réclament des si èges pour les salari és, les délégués aux questions de l’égalité, les syndicats, les professions en rapport avec la nature, les sciences, les écoles professionnelles, la santé, les femmes, la formation continue, les organisations de protection de l ’environnement et d ’aide au d évelop- pement, etc. Le domaine des tâches dévolues au Conseil est également controversé: de nombreux organes consultés lui refusent toute compétence de décision. A leur avis, attribuer un rôle opérationnel au Conseil provoquerait des probl èmes de délimitation des respon- sabilités. A l ’opposé, d ’autres estiment que ce n ’est qu ’en dotant le Conseil de la formation professionnelle de comp étences de d écision que ce dernier pourrait jouer un rôle moteur dans le développement des contenus de la formation professionnelle. 2 Le nouveau r égime de la formation professionnelle La r évision de la loi sur la formation professionnelle a été pr éparée par l ’admi- nistration f édérale à partir de l ’été 1997, dans le prolongement des d ébats parle- mentaires relatifs au rapport du Conseil f édéral sur la formation professionnelle. La mise en consultation d’un système de bonus/malus en faveur des pl aces d’apprentis- sage a r évélé qu ’une nette majorit é d ’organes consult és pr éféraient une r évision complète de la LFPr à une révision partielle pr écipitée. La loi actuelle ne fait certes5279 pas obstacle aux d éveloppements en matière de formation professionnelle, m ême si dans son essence elle ne vise pas en premier lieu l ’encouragement de réformes. Pour autant, il n ’est gu ère possible de rem édier à ce qui est actuellement consid éré comme son d éfaut majeur – sa focalisation sur les formations traditionnelles de l’industrie et des arts et métiers – par la modification d’articles pris isolément. Le Département fédéral de l’économie a donc institué en mars 1998 une commission d’experts, qui a adopté le 6 janvier 1999 un projet de loi inspiré des objectifs suivants: – L’intégration de l ’ensemble des domaines de la formation professionnelle dans le champ d’application de la loi; – La répartition claire des tâches et des structures de gestion appropriées; – Le remaniement des modalités de formation et d’examen; – L’élargissement de la formation initiale et de la formation continue (appren- tissage tout au long de la vie); – Le financement adéquat et lié aux prestations. Conformément au mandat qui lui a été conféré, la commission d’experts a également traité des questions relatives à l’innovation, à la recherche et au d éveloppement, à la formation des formateurs et aux rapports entre l ’école et la pratique professionnelle. La probl ématique des formations interrompues, en raison de t âches familiales no- tamment, – une préoccupation majeure en matière d’égalité des sexes –, ainsi que les formations moins exigeantes et l ’encouragement des élèves particuli èrement capa- bles ont aussi été pris en compte. Le 5 mai 1999, le Conseil f édéral a ouvert la pro- cédure de consultation du projet de loi, qui s ’est achevée le 15 octobre (pour une vue d’ensemble des résultats, se reporter au ch. 1.7). 2.1 Une loi-cadre évolutive – davantage de flexibilité Le nouveau projet de loi sur la formation professionnelle se veut une r éponse aux mutations technologiques et sociales qui n écessitent la recherche de voies nouvelles et qui ont pes é d ’un grand poids dans la d écision de r églementer l ’ensemble des formations professionnelles non universitaires et de les int égrer dans le domaine de la compétence de la Confédération. Les besoins toujours plus diff érenciés du monde du travail exigent une organisation de la formation professionnelle tout aussi diff é- renciée. Le projet de loi vise à cr éer un cadre au sein duquel les acteurs de la formation peuvent trouver des solutions adapt ées à leurs probl èmes et à leurs besoins. Cet objectif passe par la création de bases légales évolutives qui permettent d ’innover et de conserver, en les modernisant, les mesures qui ont donn é satisfaction. Dans les domaines concernés, les normes sont donc formul ées de manière ouverte. Face à un avenir toujours moins prévisible, il s’agit de donner l’impulsion initiale à des évolu- tions et de les guider dans la bonne direction. La loi se contentera donc de d éfinir des structures et des r ègles d’organisation et de collaboration. Il appartiendra aux responsables – la Confédération, les cantons et les organisations du monde du travail – d’en concrétiser les contenus.5280 2.2 Int égration de nouveaux domaines La réglementation de l’ensemble de la formation professionnelle (cf. ch. 1.7), salu ée de toutes parts lors de la proc édure de consultation, signifie l ’intégration de cultures différentes en mati ère de formation professionnelle. Cela prendra assur ément plu- sieurs ann ées. Les milieux concern és estiment que l ’intégration des nouveaux do- maines devrait être achevée au terme de la période transitoire de cinq ans, applicable à l’ensemble de la loi. On ne saurait purement et simplement niveler les diff érences de conception et de contenu. Il est pr éférable d’y voir un enrichissement et de les int égrer dans le plan global de la formation professionnelle. Les r églementations spécifiques contribuent, d’une part, à forger l ’identité des personnes actives et constituent, d ’autre part, une incitation à repenser les diff érentes formes de formation. Les solutions particuli ères dictées par les sp écificités professionnelles devront n éanmoins s ’insérer dans un système de formation transparent à l’échelle nationale et internationale, en termes de niveaux de qualification et de perméabilité. Il appartiendra en premier lieu à la politique f édérale en mati ère de formation pro- fessionnelle de renforcer les structures en pl ace et d’en mettre de nouvelles sur pied là où elles font défaut. Le domaine social, celui de la santé et des arts, jusqu’ici de la compétence des cantons, posent des probl èmes particuliers. Leur int égration est encadrée par un groupe de pilotage institu é par la Conf édération et les cantons. L’agriculture et la sylviculture, en revanche, ont d éjà été réglementées par le droit fédéral selon des lignes directrices tr ès semblables, bien que dans des lois diff éren- tes. 2.2.1 Domaine de la sant é, du social et des arts Dans les professions de la sant é et du social, la formation professionnelle est encore structurée d ’une mani ère peu concr ète, en particulier au degr é secondaire II, bien qu’il y ait un besoin manifeste dans ce sens en ce qui concerne les soins à domicile et dans les homes.5281 Diplômes délivrés en 1998 dans les professions de la santé réglementées par la CRS (chiffres arrondis, sans les hautes écoles spécialisées) Total env. 4300 Professions soignantes 3500 – Infirmiers(ières) assistants(es) 940 – Niveau I 900 – Niveau II 1400 – Sages-femmes 80 Professions médico-techniques 350 – Laborantin(e)s médicaux(ales) 180 – Assistant(e)s en radiologie 100 – Assistant(e)s de salle d’opération 50 Professions médico-thérapeutiques 450 – Hygiénistes dentaires 70 – Physiothérapeutes 270 – Ergothérapeutes 80 Source: CRS Diplômes délivrés en 1997 dans les professions du secteur social (chiffres arrondis, sans les hautes écoles spécialisées) Total env. 1200 Degré secondaire II 500 – Aide familiale(OFFT) 240 – Aide des personnes âgées 100 Domaine mixte secondaire II/tertiaire 450 – Education de la petite enfance 280 – Professions liées à la privation de liberté à des fins d’assistance 120 Diplômes du degré tertiaire non universitaire 250 – Assistants sociaux en relation avec les personnes handicapées 70 Source: Rapport Meyer e.a. Le nombre de dipl ômes délivrés chaque ann ée dans le domaine de la sant é et dans celui du secteur social représente environ un dixième de tous les autres dipl ômes de la formation professionnelle. Les milieux concernés par les professions du social d émontrent un int érêt croissant allant dans le sens d ’un renforcement du degr é secondaire II, tandis que dans les professions de la sant é, on s ’achemine en partie vers une tertiarisation de la forma- tion. Les conceptions divergent notamment sur la classification des voies de forma- tion. Seules les qualifications de l ’aide soignante (CRS) et de l ’assistante médicale (OFFT) relèvent clairement du degré secondaire II. Dans le domaine de la santé et du social, les travaux en vue d’une systématisation de la formation professionnelle ont commencé. Ils sont inspirés d’un schéma englobant5282 pour l ’ensemble de la formation professionnelle un degr é secondaire II ax é sur la pratique professionnelle, ainsi qu’un degré tertiaire (cf. fig. 6). Dans le domaine de la sant é, la Croix-Rouge suisse (CRS) r églemente actuellement les formations dans les professions non médicales sur la base d’un contrat de presta- tions passé avec la Conférence suisse des directeurs cantonaux des affaires sanitaires (CDS)5. L’âge minimum requis pour entamer une formation menant à un dipl ôme est de 18 ans. Les cantons sont également des employeurs importants, en particulier dans le domaine hospitalier. A la diff érence du secteur de l ’industrie et des arts et métiers, les associations se composent de personnes du m étier; elles assument une fonction consultative sur les questions de formation en collaboration avec la CDS et la CRS. Dans ce contexte, l ’OFFT voit se multiplier les demandes de r églementation des formations professionnelles initiales et des formations professionnelles sup érieures dans les domaines connexes, comme les m édecines naturelles, les th érapies ou la formation pour adultes. La situation est h étérogène dans le secteur social 6. Les formations effectu ées après un apprentissage ou les formations suivies apr ès une école dispensant un enseigne- ment de culture g énérale y sont dominantes. Il n ’est pas rare que ces formations soient marqu ées par des diff érences en fonction des cantons ou des r égions. Les écoles y jouent un r ôle largement d éterminant. La r églementation et la reconnais- sance des professions rel èvent de la comp étence d’un grand nombre d ’autorités. Il est encore plus difficile que dans le domaine de la sant é d’attribuer clairement les formations existantes au degré secondaire II ou au degré tertiaire. Le domaine des arts ne compte gu ère de professions qui pourraient dor énavant être soumises à la loi sur la formation professionnelle. En effet, celles-ci sont soit d éjà réglementées dans la LFPr, comme les arts appliqu és, soit elles relèvent du domaine scolaire, comme la musique. 2.2.2 Agriculture La gestion des écoles d’agriculture a été réglementée pour la première fois par la loi fédérale de 1892 concernant l ’amélioration de l ’agriculture par la Conf édération. L’apprentissage n ’a été introduit qu ’avec la loi sur l ’agriculture de 1951. Aupara- vant, on partait de l ’idée que l ’agriculteur acqu érait une formation pratique suffi- sante par le travail à la ferme. En 1993, la l égislation s’est quelque peu align ée sur les dispositions de la loi sur la formation professionnelle, tandis qu ’était introduite la maturité professionnelle agricole. 5 La notion de profession de la santé est surtout utilisée pour les formations professionnelles réglementées par la CRS. En parallèle, il existe des professions – comme celle d’assistante médicale – qui se situent entre les professions de la santé et les professions liées à des services. 6 Cf. K. Meyer, H. Hodel, N. Ludi, «Formation de travail social du degré secondaire II et du degré tertiaire non universitaire». Rapport à l’attention de la Conférence suisse des directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS), 1997.5283 Avant son intégration dans la sphère des attributions de l ’Office fédéral de la forma- tion professionnelle et de la technologie en 1998, la formation professionnelle agri- cole était étroitement li ée aux organes de vulgarisation professionnelle dans ce secteur. Instrument de la politique agricole, la vulgarisation est maintenue dans la loi sur l’agriculture. La formation initiale de trois ans dispens ée aux futurs agriculteurs comprend deux degrés: un apprentissage de deux ans combin é à des cours dans une école profes- sionnelle (au moins 400 le çons) et la fr équentation d ’une école d ’agriculture pen- dant deux semestres ( école à plein temps, avec 1200 le çons au minimum). La for- mation de l ’agricultrice est r égie depuis longtemps d éjà par la loi sur la formation professionnelle. La plupart des professions agricoles sp écialisées sont organis ées comme les professions de l ’industrie et des arts et m étiers, selon le mod èle qui pr é- voit un apprentissage de trois ans. Les six écoles préparant à la maturité profession- nelle technico-agricole sont, pour la plupart, organis ées comme des écoles à plein temps dont la fréquentation fait suite à l’apprentissage. Des formations élémentaires sont proposées pour l ’agriculture en g énéral, pour la culture mara îchère et pour les soins apportés aux chevaux. Par rapport à la formation dans le domaine de l ’industrie et des arts et m étiers, les divergences essentielles suivantes sont à signaler: les r èglements et les instructions sont arrêtés par les organismes responsables de la formation professionnelle et ap- prouvés par l ’Office f édéral de l ’agriculture; le financement fix é par la loi sur l’agriculture prévoit des subventions f édérales plus élevées que la loi sur la forma- tion professionnelle. Professions agricoles: Contrats d’apprentissage en 1988: 3491 Agriculteur/agricultrice 2549 Laitier/laiti ère 58 Ecuyer/écuyère 138 Arboriculteur/arboricultrice 13 Aviculteur/avicultrice 19 Palefrenier/palefreni ère 58 Maraîcher/maraîchère 74 Cavalier de course/cavali ère de course 8 Cidrier/cidrière 14 Caviste 100 Fromager/fromagère 374 Viticulteur/viticultrice 113 En 1980, 2797 jeunes ont entrepris un apprentissage dans l’agri- culture; en 1990 ils étaient 1171 et 872 en 1998. Source: OFS 2.2.3 Sylviculture Les professions sylvicoles ont été d’emblée reliées à l’organisation et à la police des forêts. La loi f édérale de 1876 concernant la haute surveillance de la Conf édération sur la police des for êts dans les r égions élevées préconisait une division judicieuse des cantons en mati ère d’organisation forestière, ainsi que l ’engagement et la r ému-5284 nération de forestiers disposant d ’une formation suffisante. En 1902, tous les peu- plements forestiers étaient placés sous la haute surveillance de la Conf édération et l’engagement d’agents forestiers était alors prescrit. Les versions plus r écentes de la loi sur les for êts mentionnent, à partir de 1963, les professions de b ûcheron et d ’ouvrier forestier qualifi é (aujourd ’hui forestier- bûcheron). En ce qui concerne la formation, des dispositions tir ées de la loi sur la formation professionnelle alors en vigueur font peu à peu leur apparition dans la législation sur les for êts. La haute surveillance et l ’encouragement de la formation sont toujours rest és l’affaire de l ’Inspectorat des for êts, devenu Office f édéral des forêts, aujourd’hui intégré à l’OFEFP. Depuis l ’entrée en vigueur de la loi f édérale sur les for êts (loi sur les for êts, Lfo; RS 921.0), la loi sur la formation profession- nelle est enti èrement applicable au personnel forestier (forestier-b ûcheron, contre- maître forestier, forestier). Tandis que la LFPr r églemente les aspects concernant la politique de formation, la LFo tient compte, à l’art. 39, des questions de formation spécifiques au domaine des for êts. L ’assujettissement de la formation à ces deux législations est maintenu. Les professions foresti ères sont avant tout des professions du secteur public. A l’heure actuelle, le personnel forestier comprend environ 5000 forestiers-b ûcherons, 140 contremaîtres forestiers et 1000 forestiers, ainsi que 930 apprentis. 2.3 Formation initiale diff érenciée – Degré secondaire II Au niveau du degr é secondaire II, la formation professionnelle ne satisfait pas à l’exigence de différenciation. L’offre actuelle de l ’apprentissage, outre la formation en entreprise, porte sur un à deux jours d ’école par semaine. L’offre supplémentaire est assurée par les écoles à plein temps. Afin de garantir l’acquisition de qualifications par la théorie et la pratique, des offres seront prévues pour satisfaire des besoins scolaires accrus, tout en restant en prise directe sur la pratique professionnelle. Ce sera la mission des futures «écoles profes- sionnelles spécialisées». Il est par ailleurs n écessaire d ’assurer l ’acquisition de qualifications à un niveau élémentaire. Le renforcement des exigences requises dans la pratique entra îne un accroissement du nombre de pers onnes devant disposer d ’une formation initiale, sans pour autant être capables de r éussir un apprentissage ou avoir l ’intention de relever ce d éfi. Dans l ’intérêt de ces personnes et dans celui de l ’apprentissage qui ne devrait pas constamment être revu à la baisse pour assurer une plus grande acces- sibilité, il conviendra de pr évoir un niveau aux exigences plus limit ées, tout en garantissant de r éelles prestations de formation et des qualifications reconnues. Ce sera le rôle de la «formation professionnelle pratique».5285 Figure 6 Même si elle ne ressort pas clairement du schéma, la perméabilité est assurée à tous les niveaux. Les fl èches indiquent les acc ès directs. Pour tous les autres acc ès, les établissements qui accueillent les personnes en formation doivent d éfinir les exigen- ces supplémentaires pratiques et théoriques ou les intégrer dans leur propre offre. 2.3.1 Apprentissage L’organisation future de l’apprentissage repose sur les trois principes suivants: – Le système dual est maintenu, avec une formation dispensée à la fois par des entreprises formatrices ou des entreprises offrant des stages et par l ’école professionnelle. – La formation initiale vise des activit és professionnelles dont l ’organisation peut varier en fonction des besoins et des exigences des associations concer- nées mais aussi de l ’évolution économique et sociale (concept profession- nel). – Une modularisation 7 intégrale n’est pas envisagée. Afin de garantir une for- mation complète aux jeunes – qui constituent toujours la majeure partie des personnes en formation – il importe de ne pas diviser la formation initiale en différentes unités, combinables à volonté. L’organisation des fili ères de formation est assouplie. La subdivision rigide en vigueur est abandonn ée (p. ex. un à un jour et demi d ’école par semaine). Pour 7 Le terme de modularisation couvre trois variantes différentes: (1) la singularisation, (2) la différenciation, (3) l’extension. La singularisation implique la possibilité de regrouper à souhait différentes unités autonomes, indépendantes d’une profession. La différenciation signifie la restructuration d’une filière de formation par des unités entrant dans un cursus de formation. L’extension consiste à développer une formation en y ajoutant des qualifications supplémentaires.5286 chaque voie, une formation concentr ée sur certaines p ériodes (cours-blocs) pourra être prévue, selon les besoins, à l’école ou dans l’entreprise ou dans des cours inter- entreprises (p. ex. une année de formation essentiellement scolaire la première année et un enseignement à l’école en cours d’emploi, ainsi qu’un travail en entreprise, les années suivantes.) En r ègle g énérale, le contrat d ’apprentissage sera conclu pour toute la durée de l’apprentissage. La formation à l’école professionnelle représentera 20 à 40 % de la dur ée totale de l ’apprentissage régulier. Les premi ères expériences réalisées par l ’Association suisse pour la communication visuelle (Viscom) dans le cadre d ’années scolaires d ’introduction et d ’années initiales d ’apprentissage dans l’informatique sont prometteuses. L’apprentissage durera normalement trois ou quatre ans. Le projet de loi ne prescrira pas de modèle de base uniforme pour la structure de la formation professionnelle. La manière dont l ’apprentissage sera organis é et r éparti dans le temps variera en fonc- tion des exigences de l ’activité professionnelle que la personne en formation sera appelée à exercer. Ce qui laissera une marge de man œ uvre suffisante pour organiser la formation professionnelle. Grâce à cette latitude accrue, les possibilités de qualifi- cation seront davantage orient ées en fonction des besoins, ce qui se fera n éanmoins au d étriment d ’une certaine homog énéité. A titre d ’exemple, voici des mod èles différenciés d’apprentissage dans les domaines de la production, des services et de l’informatique: Modèle de la commission d’experts La commission d’experts pour la nouvelle loi sur la formation professionnelle a éla- boré un mod èle d ’apprentissage ( cf.fig. 7), en vertu duquel la phase de formation générale est suivie d’une phase de sp écialisation, qui est organis ée de manière prin- cipalement modulaire selon le principe de différenciation ou d’extension. Figure 7 (1) Structure ax ée sur les particularités du concept pour une profession: une formation dispen- sée par blocs au sein de l’école et de l’entreprise ou de réseaux d’entreprises, un ensei- gnement dispensé par l’école professionnelle, une formation en entreprise. (2) A titre d ’approfondissement et de spécialisation ou comme introduction à la formation continue, les personnes en formation et leur entreprise choisissent un nombre donné de modules.5287 Pendant l’année de spécialisation, les personnes en formation qui ne fr équentent pas l’école préparant à la maturit é professionnelle s électionnent des blocs de cours, en accord avec l ’entreprise formatrice. Cette cours-blocs sont dispens és par les écoles professionnelles, par les associations professionnelles, par les r éseaux d’entreprises et par des institutions privées. La phase de spécialisation sert à préparer les personnes en formation à planifier leur formation continue (formation tout au long de la vie). Par ailleurs, celui qui opte pour la maturit é professionnelle d éjà durant la phase de formation g énérale est dis- pensé des blocs de sp écialisation. Le nombre de cours pour la maturit é profes- sionnelle peut ainsi être augmenté. Etant donné que l’organisation de l ’apprentissage n’est pas r églementée de mani ère exhaustive dans la loi, les examens ne le sont pas non plus. Il est important que ceux-ci aient lieu selon des principes quasiment identiques pour tous les apprentis- sages, de manière à éviter des inégalités dans les exigences pos ées pour les diverses activités professionnelles. Un examen de fin d ’apprentissage comporte plusieurs éléments: des «crédits» pour des prestations partielles d éfinies, pour des travaux axés sur des projets ainsi que des examens partiels et finals, dont l ’addition donne la note globale pour l ’examen ou le certificat de capacit é. La conception des examens multiformes en cours de formation vise d ’une part à encourager l ’acquisition régu- lière de connaissances et, d ’autre part, à éviter la pression engendr ée par un examen final unique. Modèle de formation initiale dans le domaine commercial La réforme actuelle de la formation commerciale de base permet de tester un autre modèle (cf. fig. 8). Il devra être possible dor énavant de suivre l ’apprentissage com- mercial à différents niveaux d ’exigence, en fonction des besoins du march é du tra- vail et du potentiel des personnes en formation.5288 Figure 8 La perméabilité est assurée entre ces niveaux. La dur ée de l ’apprentissage peut être conçue de mani ère souple, en particulier lors d ’un changement de niveau. Un tel changement se fonde sur un bilan à l’issue de chaque année d’apprentissage. La formation débute par un cours de base au sein de l ’école et par un cours d ’intro- duction interentreprises visant à transmettre des compétences de base, spécifiques au domaine professionnel, mais aussi des comp étences sociales et méthodologiques, de manière à décharger l’entreprise formatrice de cette t âche qui implique un investis- sement important. La part de formation à l’école professionnelle est dégressive. La coopération entre les lieux d ’apprentissage permet une formation v éritablement duale. L ’école et l ’entreprise formatrice planifient et organisent conjointement les diverses unités de formation et unit és de processus 8. L’examen de fin d ’apprentis- sage est conçu de façon à ce que les comp étences acquises au sein de l ’entreprise et de l’école comptent respectivement pour moitié. Modèle d’apprentissage dans le domaine de l’informatique Sur mandat de l ’OFFT, un groupe repr ésentatif d ’experts a élaboré en 1999 un projet de réorganisation des formations de l’informatique. L’objectif premier était de mettre en place des structures de formation efficaces afin de pallier la p énurie de spécialistes dans ce domaine qui conna ît une évolution fulgurante. Le nouveau modèle est caractérisé par les principes qui ont également guidé le nouveau r égime 8 On entend par «unité de processus» le déroulement intégral d’une tâche.5289 de la formation professionnelle: apprentissage dual comportant des parts variables de formation scolaire, formation initiale étendue en fonction des objectifs de forma- tion, structure de la formation initiale selon un syst ème modulaire, perm éabilité garantie, etc. Dans le cadre de la formation initiale, l ’offre ne porte plus que sur une seule profes- sion, laquelle est subdivisée selon des thèmes principaux, en différentes orientations de spécialisation comme la technique des syst èmes, les applications ou l ’assistance aux utilisateurs. La formation repose sur un apprentissage de quatre ans avec une base commune repr ésentant entre 30 à 50 % des contenus pour toutes les orienta- tions. 60 % de la dur ée de l’apprentissage est consacr é à la pratique. Les personnes en formation travaillent sur des projets concrets tir és de la pratique en entreprise. Elles passent des accords avec les entreprises formatrices sur des objectifs à attein- dre, accords qui d ébouchent sur la constitution d ’un dossier individuel pour la per- sonne en formation. Les qualifications transmises par les écoles professionnelles et les cours interentreprises requi èrent 40 % de la dur ée de l ’apprentissage. Elles sont influencées par des objectifs d ’apprentissage propos és principalement de mani ère modulaire. L ’existence de modules de base et de modules d ’approfondissement permet d ’empêcher que les personnes en formation ne choisissent des modules pouvant conduire à des qualifications inadaptées. La r églementation de la formation est également novatrice: seul un r èglement d’organisation est établi. Il fixe des normes de prestations pour la formation et la qualification. Un groupe de travail est charg é d ’assurer la coordination pour l’ensemble de la Suisse, d ’approuver les principes directeurs de la formation, de reconnaître les combinaisons de modules et de continuer à développer la formation dans ce domaine. Cette structure permet d ’actualiser en permanence les contenus de formation. L’adaptation des prescriptions à l’évolution technique ne n écessite plus de longs travaux de r évision des règlements ni l’organisation de proc édures de con- sultation. Regroupement des professions en champs professionnels On r éclame depuis des ann ées le regroupement de professions apparent ées en champs professionnels. Jusqu ’à pr ésent, cette exigence ne s ’est impos ée qu ’avec peine. La base commune élargie doit augmenter les possibilit és d ’intervention des professionnels et améliorer la perméabilité des professions entre elles. Les premiers champs professionnels ont été créés sous le régime précédant la LFPr en vigueur. En 1979, les cinq professions distinctes de menuisier, d ’ébéniste, de menuisier pour les éléments de bâtiment, de menuisier en sièges, de vitrier-menuisier ont été regroupées en une seule, celle de menuisier- ébéniste, avec deux orientations. D ’autres regrou- pements ont suivi. On peut citer l ’exemple de la profession d ’imprimeur qui, en 1989, a remplac é les cinq professions d ’essayeur offset, d ’imprimeur en h éliogra- vure, d’imprimeur sur petite offset, d’imprimeur typo-offset et d’imprimeur offset. Cette tendance s’est renforcée dans la seconde moiti é des années 90. En 1997, seize professions du domaine de la m écanique ont été regroup ées en quatre nouvelles professions de l’industrie des machines: – celle d’automaticien à la place de m écanicien-électricien, de constructeur de machines électriques, d’automaticien et de monteur de tableaux électriques; – celle d’électronicien à la place d’électronicien et de monteur-électronicien;5290 – celle de constructeur à la place de dessinateur de machines et de dessinateur technique; – celle de polym écanicien à la place de m écanicien de machines, d ’ajusteur- monteur, de m écanicien, de m écanicien de pr écision, d ’outilleur, de con- ducteur de machines-outils, de m écanicien-décolleteur et d ’opérateur sur machines de câblerie. D’autres regroupements ont suivi en 1999, avec l ’apparition de la profession d’assistant de l ’industrie textile (domaine professionnel comportant six orienta- tions), et de celle de dessinateur technique (sp écialisations chauffage, r éfrigération, ventilation et installations sanitaires). La cr éation de nouveaux domaines est en préparation. Citons notamment la technologie des denr ées alimentaires (conserves et surgélation, aliments, boissons), l ’assistance en logistique (magasinier, employ é postal, employ é sp écialiste d ’exploitation CFF et emballeur de d éménagement). Mentionnons encore le domaine des toitures et des murs (enveloppe de b âtiment) regroupant les professions de couvreur, de ferblantier, d ’isoleur, de charpentier et éventuellement d ’autres professions ainsi que le champ des professions li ées à la nature pour l’agriculture et l’horticulture. Figure 9 5291 2.3.2 Formation professionnelle pratique Le projet de loi prévoit d’introduire l’échelon de la «formation professionnelle prati- que», et cela pour deux raisons: d ’une part, l ’accroissement des exigences de l’apprentissage, en raison de l ’évolution technologique, ne devrait pas conduire à ce que des jeunes scolairement moins capables soient exclus d ’une formation r égle- mentée ou se voient coller l ’étiquette négative de la formation élémentaire. D’autre part, les besoins de l ’économie appellent des possibilit és de qualification plus cour- tes que les formations en trois ans, mais non moins exigeantes pour autant. A l’heure actuelle, devant l ’impossibilité de pouvoir former une rel ève suffisante, certaines branches sont confrontées à la décision de devoir baisser de mani ère signi- ficative les exigences de l ’apprentissage (p. ex. dans le domaine des installations sanitaires). Ce choix n ’est ni dans l ’intérêt de l ’économie ni dans celui des futurs professionnels. Il existe, par ailleurs, des emplois nouveaux, par exemple dans les centres d’appel, qui ne n écessitent pas un apprentissage de trois ans sanctionn é par un certificat de capacité. La formation professionnelle pratique doit permettre une diff érenciation, d’une part selon les capacit és individuelles et d ’autre part selon les besoins. Elle se fonde toutefois sur des exigences de qualification clairement d éfinies. De cette fa çon, elle doit aussi prendre la rel ève de la formation élémentaire, laquelle s’aligne totalement sur les capacit és individuelles des personnes à former. Pour atteindre le niveau de qualification requis, un encadrement professionnel individualis é est pr évu pour soutenir les jeunes qui éprouvent des difficultés à se former. La formation professionnelle pratique est ax ée principalement sur l ’acquisition de compétences pratiques en entreprise. L ’enseignement d ’accompagnement sert en premier lieu à compléter les connaissances professionnelles et à combler des lacunes constatées dans le savoir-faire ou les aptitudes de base. Compte tenu du principe en5292 vertu duquel il n’y a pas de diplôme sans raccordement, la formation professionnelle pratique doit permettre également un apprentissage écourté sanctionné par un certi- ficat de capacité et ouvrir ainsi l’accès à la formation professionnelle supérieure. Cette offre pourrait comporter une autre variante, à savoir l ’année de pratique r é- clamée aux titulaires d ’un certificat de maturit é qui veulent acc éder aux hautes écoles spécialisées. Un stage pratique structuré, qui tienne compte des acquis, repr é- senterait en l ’espèce un progr ès pour la formation par rapport à une quelconque année de travail modulable à l’envi. Cette offre ne saurait pourtant venir concurren- cer les apprentissages écourtés. Pour l’Union syndicale suisse, l ’apprentissage doit rester le niveau de qualification officiel le plus bas, la formation professionnelle pratique pouvant alors être considé- rée le cas échéant comme un pr éapprentissage. Un syst ème de formation coh érent, qui tient compte de la situation et des int érêts à la fois des personnes en formation et des entreprises formatrices, exige n éanmoins, pour compl éter le certificat f édéral de capacité, un niveau suppl émentaire de diff érenciation. Le certificat de capacit é risquerait sinon de devenir un fourre-tout pour les qualifications les plus diverses. La transparence du syst ème en p âtirait, et une diff érenciation ouverte ou masqu ée sur le march é du travail ou dans les conditions d ’admission ne pourrait être empê- chée. 2.3.3 Ecole professionnelle sp écialisée Le système de formation professionnelle doit également offrir davantage de possibi- lités de formation plus exigeantes sur le plan des connaissances. En effet, d’une part, les exigences en mati ère de qualification augmentent et de l ’autre, il faut éviter que les jeunes particuli èrement capables n ’aient d ’autre choix que la voie gymnasiale. Voilà pourquoi nous proposons d ésormais l ’école professionnelle sp écialisée, pa- rallèlement à la maturité professionnelle (cf. ch. suivant). Les écoles professionnelles spécialisées viennent compléter la formation profession- nelle, mais ne remplacent pas les apprentissages actuels. Elles constituent bien plus un échelon de qualification à part entière, dont la réglementation doit faire l’objet de dispositions spéciales. De telles écoles auront leur utilité notamment dans certains secteurs des services qui nécessitent un niveau scolaire élevé, comme le domaine de la sant é ou le secteur social, ou encore pour des segments choisis dans le domaine des nouvelles techno- logies de l ’information et de la communication. En fait, partout o ù la composante scolaire doit repr ésenter plus de la moiti é de la dur ée de la formation, la formation dispensée dans les écoles professionnelles sp écialisées peut remplacer l ’appren- tissage. Il serait excessif de demander aux entreprises d ’assurer la responsabilit é d’une voie de formation dont la majeure partie se d éroule dans un autre lieu de formation. A l’inverse, il convient de ne pas renoncer à l’avantage du système dual, qui r éside dans la connexion directe avec les besoins du marché du travail. On y parviendra en: – intégrant dans la partie de la formation en entreprise, au sein de la fili ère «école professionnelle sp écialisée», un stage d ’une dur ée minimale d ’une année, totalement inséré dans la formation.5293 –é laborant les règlements de la formation en étroite collaboration avec les as- sociations professionnelles, afin que celles-ci assument leur responsabilit é dans le choix des qualifications et des lieux de formation pratique. Le concept des écoles professionnelle spécialisées s’inspire des écoles de commerce, auxquelles on a ajout é de nouveaux champs professionnels. Dans le cadre de la nouvelle loi, certaines écoles de commerce devraient int égrer davantage et de ma- nière structurée l’alternance des lieux de formation, bien qu ’elle soit d éjà en partie réalisée. Les écoles de métiers en revanche repr ésentent un cas particulier parmi les voies de formation bas ées sur des r èglements d’apprentissage en entreprise. Du fait qu’elles dispensent une formation pratique dans leurs propres ateliers, elles seraient susceptibles, le cas échéant, d’accueillir également les stages pratiques pr évus dans les formations proposées à l’école professionnelle spécialisée. Le projet concernant les écoles d’informatique dans le cadre du deuxi ème arrêté sur les places d’apprentissage constitue un test pour les écoles professionnelles spéciali- sées. Un groupe de pilotage élargi et form é d’experts de la formation dans les can- tons et les organisations du monde du travail a été chargé d’en élaborer le concept et les domaines d’application possibles. Les écoles du degré diplôme ne figurent pas dans la r églementation de la formation professionnelle. Variante r égionale des écoles dispensant un enseignement de cul- ture générale, elle relèvent de la comp étence des cantons, surtout comme moyen de préparation aux formations des domaines de la sant é, du social et des arts. Au-del à de cette fonction de «voie d’accès», elles pourraient, en vertu de la nouvelle loi sur la formation professionnelle, se voir transform ées en écoles professionnelles spécia- lisées, ce qui présupposerait toutefois l’intégration d’éléments liés à la pratique dans les programmes de formation correspondants. 2.3.4 Maturit é professionnelle La maturité professionnelle, dont l’idée a été lancée en 1993, a été introduite de ma- nière progressive. Voie de formation attractive, elle contribue à renforcer la forma- tion professionnelle, dont l’offre s’étend désormais de la formation initiale au niveau des hautes écoles. La maturité professionnelle atteste une culture g énérale approfon- die et élargie, en sus de la formation professionnelle initiale. Elle pr ésuppose tou- jours l’existence d’un certificat de capacit é et traduit ainsi, sous l ’angle tant profes- sionnel que scolaire, l’aptitude à fréquenter une haute école. Si la maturité gymnasiale est rarement mise en question comme voie d’accès à l’uni- versité, la jeune maturité professionnelle doit continuer à consolider son assise. Une révision est en cours en vue d ’uniformiser les différentes orientations de la maturit é professionnelle9. Il s’agit du même coup d’améliorer la coordination entre les plans d’études et les besoins et les exigences de la nouvelle haute école spécialisée. Le message du 25 novembre 1998 sur l’encouragement de la formation, de la recher- che et de la technologie pour les ann ées 2000 à 2003 (FF 1999 271) avait d éjà si- gnalé la nécessité d’offrir aux jeunes des offres attrayantes et d’égale valeur à l’issue de la scolarit é obligatoire et de cr éer, à des conditions équitables, la perm éabilité 9 Les pourcentages les plus élevés parmi les 6026 certificats décernés en 1999 se trouvent dans les orientations suivantes: commerciale (47 %) et technique (46 %). Le reste (7 %) concerne les maturités professionnelles artistiques, artisanales et technico-agricoles.5294 entre la fin de l ’apprentissage/la maturité professionnelle, le niveau g énéral d ’une haute école, une haute école sp écialisée et les études universitaires. Une premi ère percée avait été réalisée avec la convention pass ée en octobre 1998 entre les écoles polytechniques f édérales (EPF) et les hautes écoles sp écialisées sur la reconnais- sance réciproque des études accomplies. De fortes réserves subsistent encore, surtout dans le domaine universitaire, envers la perm éabilité g énérale, pour des raisons institutionnelles et de prestige. A l ’inverse, les conditions d ’admission trop formel- les pratiquées par les hautes écoles spécialisées à l’égard des titulaires de certificats de maturité gymnasiale ne se sont pas r évélées totalement concluantes et ont amen é les intéressés à réclamer un apprentissage écourté, notamment dans le domaine de l’industrie des machines. L’ordonnance de 1998 sur l ’examen suisse de maturit é prévoit notamment des exa- mens complémentaires pour les titulaires d ’un certificat f édéral de maturit é profes- sionnelle, examens qui leur permettront d ’accéder aux universit és et aux hautes écoles (art. 28). L’organisation de tels examens est en cours. Il convient de mentionner ici le projet Euro-Bac. Il s ’agit d’un modèle qui réunit les contenus professionnels et de culture g énérale dans la formation initiale et qui fixe une norme europ éenne à une formation offrant une double qualification. Euro-Bac doit permettre l’accès aux établissements universitaires des pays europ éens. Dans le cadre du programme de formation europ éen Leonardo da Vinci, 21 partenaires de dix pays travaillent à la mise au point et à l’évaluation de normes pour Euro-Bac. La Suisse y est associée, en tant que partenaire à titre informel.5295 Figure 10 2.4 Formation professionnelle sup érieure – Degré tertiaire La nouvelle loi sur la formation professionnelle institue un domaine professionnel au degré tertiaire en plus de celui du niveau des hautes écoles. Contrairement à la LFPr en vigueur, elle distingue la formation professionnelle sup érieure de la forma- tion continue, laquelle vise à renouveler et à élargir les connaissances en s’inscrivant dans le prolongement direct de la formation initiale. Le nouveau chapitre de la for- mation professionnelle sup érieure réunit les examens professionnels f édéraux et les examens professionnels f édéraux sup érieurs, d ’une part, et les écoles sup érieures spécialisées, d’autre part, ces deux domaines formant une offre ind épendante int é- grée au degré tertiaire. Les domaines en question se caract érisent par une demande de formations dont les exigences dépassent de toute évidence le niveau d ’une formation initiale du degr é secondaire II. Ces formations ne doivent à l ’avenir plus être situ ées quelque part entre la formation initiale et la formation continue, mais doivent être positionn ées clairement au degr é tertiaire. Elles acquerront de la sorte une v éritable identit é, favorable à la perméabilité et à la transparence à l’échelle nationale.5296 La formation professionnelle supérieure en chiffres (diplômes décernés en 1998) En 1998, plus de 26 000 dipl ômes ont été d écernés dans la formation profes- sionnelle sup érieure. Les 4020 titres d élivrés par les hautes écoles sp écialisées, régies depuis 1995 par une loi propre, ont également été pris en compte dans cette statistique10: –é coles supérieures spécialisées 2 860 – examens professionnels et professionnels supérieurs 10 720 – formation professionnelle supérieure non réglementée par la Confédération 8 500 Environ un quart des jeunes adultes – une part en constante progression depuis 1980 – ach èvent avec succ ès une formation professionnelle sup érieure. Deux sur trois sont des hommes. Les femmes se concentrent surtout dans les domaines de la sant é, du social et de la p édagogie. La formation professionnelle du degr é tertiaire a plus de succ ès aupr ès des jeunes Al émaniques (29 %) qu ’auprès des jeunes Latins (21 %). Aucune comparaison avec l ’étranger n ’est possible, faute d ’indicateur similaire11. Toute personne souhaitant acc éder au degr é tertiaire doit avoir suivi une formation de trois ans au moins au degr é secondaire II, couronn ée par un certificat f édéral de capacité ou par un titre sanctionnant une formation de l ’enseignement général. Une formation professionnelle initiale peut bien s ûr être entamée au degr é tertiaire, no- tamment dans les cas où un titre sanctionnant une formation d ’enseignement général est exigé comme condition d ’admission (dans les autres cas, on parle g énéralement de seconde formation ou de poursuite de la formation). Dans la loi sur la formation professionnelle, le terme de formation initiale se rapporte toutefois toujours à une première formation professionnelle du degré secondaire II. Les offres de formation du degr é tertiaire se caract érisent par une vari été extraordi- naire sur le plan du contenu, des exigences, des organes responsables et du finance- ment. Des offres sp écifiques de formation viennent combler les attentes les plus diverses. 2.4.1 Examens professionnels et examens professionnels supérieurs Contrairement aux écoles sup érieures sp écialisées, o ù l ’ensemble de la fili ère de formation est reconnu, seuls les r èglements et le d éroulement des examens sont réglementés dans le cas des examens professionnels fédéraux et des examens profes- sionnels fédéraux sup érieurs (examens de ma îtrise). Il n ’est pas n écessaire d’avoir fréquenté certaines filières pour pouvoir se pr ésenter à ces examens. En r ègle géné- rale, les institutions de formation des associations professionnelles, les écoles publi- ques et les écoles priv ées proposent des cours pr éparatoires. Les examens profes- sionnels et les examens professionnels sup érieurs pr ésupposent une exp érience professionnelle de plusieurs années dans le domaine concerné. 10 Examens finaux en 1998, Office fédéral de la statistique (OFS), Neuchâtel, 1999. 11 Cf. Les indicateurs de l’enseignement en Suisse, Office fédéral de la statistique (OFS), 1999, p. 86.5297 Les branches de l’économie ont une grande influence sur les examens f édéraux. Les associations professionnelles fixent le contenu et r èglent le d éroulement des exa- mens. L’organisation de ceux-ci est le plus souvent effectu ée dans le cadre du sys- tème de milice. Jusqu ’à pr ésent, la Conf édération a reconnu, sur proposition des associations professionnelles, 157 examens professionnels sup érieurs et 151 exa- mens professionnels (1999). Le niveau des examens est tr ès variable; il est parfois en partie comparable à celui des hautes écoles spécialisées. 2.4.2 Ecoles sup érieures spécialisées La loi sur la formation professionnelle actuelle ne traite que marginalement des écoles sup érieures sp écialisées. A l ’époque de l ’adoption de la loi, les priorit és politiques étaient diff érentes. Les solutions cantonales et les initiatives de divers organes responsables ont, par cons équent, marqu é la formation professionnelle supérieure de leur empreinte. La structure de l ’école est caract érisée par une forte spécialisation. Il existe par ailleurs un grand nombre d ’écoles dont certaines sont très petites. Les écoles supérieures spécialisées ont pour vocation premi ère de dispenser une for- mation spécialisée axée sur la pratique. Elles pr éparent les personnes en formation à exercer des fonctions de cadres moyens et tiennent compte des besoins du march é. La souplesse et la prise en compte optimale des besoins des diff érents groupes pro- fessionnels et des branches économiques respectives comptent pour beaucoup dans leur succès. Si la situation de ces écoles sur le marché est bonne, il est par contre difficile de les distinguer clairement des autres institutions, et notamment des hautes écoles spécia- lisées (HES) qui couvrent pour certaines des domaines identiques. Ce manque de transparence a d’ailleurs souvent été dénoncé par les représentants de ces écoles. La formation dispens ée dans les écoles sup érieures sp écialisées peut s ’acquérir à plein temps. Elle dure alors en g énéral entre deux et trois ans. La formule de la formation en cours d ’emploi demande entre trois et quatre ans de formation. Le candidat doit en principe avoir achevé un apprentissage dans le domaine concerné et réussi un examen d’admission. Le D épartement f édéral de l ’économie a adopt é des ordonnances concernant les conditions minimales de reconnaissance des écoles suivantes: écoles sup érieures d’arts appliqués, écoles supérieures de tourisme, écoles supérieures d’informatique de gestion, écoles sup érieures de droguerie, écoles sup érieures de la restauration, écoles sup érieures d ’économie familiale et écoles sup érieures de gestion commer- ciale. Le niveau des écoles sup érieures d ’arts appliqu és et des écoles sup érieures d’économie familiale correspond à celui des écoles d’ingénieurs et des écoles supé- rieures de cadre pour l ’économie et l’administration (ESCEA), qui ont été, en 1996, promues au rang de hautes écoles spécialisées. Les niveaux des autres écoles supé- rieures spécialisées est identique à celui des écoles techniques (ET). En tout, plus de 60 écoles techniques et environ 30 autres écoles supérieures sont reconnues comme des écoles supérieures spécialisées.5298 2.4.3 Lignes de d éveloppement Il existe actuellement diff érents dipl ômes dans le cadre de la formation profes- sionnelle supérieure. La nouvelle loi pr évoit d’introduire un seul niveau de qualifi- cation reconnu qui sera plus facile à identifier pas les non-sp écialistes et correspon- dra au niveau 5 de la norme ISCED97 (International Standard Classification of Education). On pourra ainsi, d ’une part, offrir aux organes comp étents un cadre à l’intérieur duquel ils pourront d éfinir de leur propre chef la mati ère à enseigner et, d’autre part, am éliorer la transparence et accro ître la perm éabilité dans l ’ensemble du système qui, à ce niveau, prendra plus de poids avec l ’intégration des formations du domaine de la santé et du social. Le projet de loi continue de distinguer les écoles supérieures spécialisées des exa- mens professionnels et des examens professionnels sup érieurs, même si les qualifi- cations obtenues ici et l à sont partiellement comparables. Par rapport aux qualifica- tions des arts et métiers, les formations spécifiques telles que celles de la sant é et du social impliqueront une plus grande part de th éorie liée à la transmission des con- naissances et des aptitudes. Il serait erron é de vouloir soumettre les écoles sup érieures sp écialisées, qui tirent leurs forces de leur sp écialisation et de leur implantation dans une r égion, à un processus de concentration pareil à celui, indispensable, que connaissent les hautes écoles spécialisées. Il s ’agira plutôt de chercher plus activement qu ’aujourd’hui de nouvelles formes de coopération avec les hautes écoles spécialisées et avec les orga- nes responsables des examens professionnels et des examens professionnels sup é- rieurs. On pourrait par exemple envisager d ’engager les m êmes enseignants et de proposer des offres communes dans le domaine des formations postgrade. 2.5 Formation continue à des fins professionnelles La maîtrise de l’évolution rapide du savoir et des connaissances passe par la forma- tion continue. Il est en effet de plus en plus difficile de transmettre en temps utile des connaissances qui sont tr ès vite d épassées. L’aptitude à assimiler rapidement et constamment des connaissances nouvelles prend de plus en plus d ’importance. Les compétences requises à cet effet doivent d éjà être acquises et exerc ées au degr é secondaire II. Il est important de sensibiliser les élèves dès ce niveau à la n écessité de se perfectionner en vue de mettre à jour constamment les qualifications profes- sionnelles qui leur permettent de s’adapter aux besoins du marché du travail. Dans la formation continue, il y a une forte imbrication de la responsabilit é indivi- duelle et de l ’offre étatique et priv ée. La formation continue est dans l ’intérêt aussi bien de l ’individu que de l ’employeur. Elle est par cons équent également de leur responsabilité. Il est indiqu é que l’Etat s’y engage à titre subsidiaire, car il est dans son int érêt que la population ait un niveau de formation aussi élevé que possible. Dans le cas de certaines personnes (p. ex, des laiss és-pour-compte de la formation) et de certains domaines professionnels, le renouvellement n écessaire des connais- sances et des aptitudes ne peut être assuré qu’avec le soutien des pouvoirs publics. Selon un rapport d ’experts sur la formation continue, notre syst ème actuel de for- mation est loin de prendre en compte l ’importance croissante de la formation per-5299 manente ou, plus pr écisément, de la n écessité d’apprendre tout au long de la vie 12. La révision de la loi sur la formation professionnelle tient compte de ce diagnostic. Pour des raisons politiques (la Conf édération n ’est comp étente qu ’en ce qui con- cerne la formation continue à des fins professionnelles) et pour ne pas solliciter exagérément le système de la formation professionnelle, la nouvelle loi ne peut pas fournir l’occasion de régler la formation continue d’une façon totalement nouvelle. La formation continue, sous le régime de la loi sur la formation professionnelle, doit rester axée sur la profession. Du fait de l ’importance croissante de la culture g éné- rale dans l’acquisition de la compétence professionnelle, elle ne saurait cependant se limiter exclusivement au domaine technique spécialisé et elle intégrera toujours plus des connaissances et des aptitudes plus vastes. 2.5.1 Relation avec le monde du travail Consciente du probl ème de d élimitation de la formation continue, la commission d’experts s’est mise d’accord sur une notion extensive de celle de la formation con- tinue «à des fins professionnelles ». La distinction op érée à l ’heure actuelle (chômeurs, personnes actives occup ées, etc.) n ’est pas satisfaisante. En outre, le terme d’éducation générale des adultes est trop vague. Dans le sens d ’une approche globale, la formation continue à des fins professionnelles inclut les offres de forma- tion les plus diverses, pour autant qu ’elles soient li ées au monde du travail. Rele- vons par ailleurs que les m éthodes statistiques modernes ne se basent plus sur des considérations structurelles qui sont d énuées d’expression, mais sur les d éclarations des personnes interrogées. La formation continue à des fins professionnelles vise à maintenir et à renforcer l’aptitude des individus à répondre aux besoins du march é du travail. Elle cherche en particulier à offrir aux personnes pour qui la formation n ’est pas une chose con- nue, ainsi qu ’aux personnes qui r éintègrent le monde professionnel, la chance de rafraîchir leurs connaissances et leur savoir-faire ou de rattraper la formation man- quante. C’est précisément ici qu ’il faut veiller à l’égalité des chances et à l’égalité entre les sexes. Les offres de formation adéquates seront à l’avenir également propo- sées essentiellement par les cantons et par les prestataires privés. 2.5.2 R ôle subsidiaire de la Confédération Investie ici d’une mission stratégique, la Conf édération intervient à titre subsidiaire pour garantir la coordination et la transparence à l ’échelle nationale. C ’est à elle qu’il appartient également d ’encourager ou de sugg érer des mesures destin ées à assurer le maintien dans la vie active des personnes dont la profession se restructure. Dans le domaine social et dans celui, plus étroit, de la politique de la formation, elle sera plus attentive, d ’une part, au probl èm e d e l a réinsertion des personnes ayant abandonné leur activit é professionnelle pour s ’acquitter de t âches publiques, socia- 12 Philipp Gonon, André Schläfli u. a., Weiterbildung in der Schweiz: Situation und Empfehlungen. Rapport à l’intention de l’Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie et de l’Office fédéral de la culture, Zurich, novembre 1998, p. 3.5300 les ou familiales et, d’autre part, au problème de la formation des personnes demeu- rées à l’écart des possibilités de formation. Selon une étude de l’Office fédéral de la statistique sur le comportement en mati ère de formation continue13, toutes les couches de la population ne sont pas pr ésentes de la même façon dans le domaine de la formation continue: les hommes le sont da- vantage que les femmes; les personnes hautement qualifi ées le sont plus que celles dont la qualification est moins bonne; les employ és de grandes entreprises sont proportionnellement plus nombreux que les collaborateurs des petites et moyennes entreprises. Des études menées à l ’étranger sont parvenues à des r ésultats sembla- bles. Les incitations de l ’Etat doivent être conçues de sorte que la participation à la for- mation continue augmente et qu ’elle inclue davantage les groupes qui, jusqu ’ici, l’ont boud ée. On pourrait donner l ’impulsion n écessaire en ouvrant par exemple à chacun un compte personnel de formation continue. A cet effet, il faudrait pr évoir un volume de financement de pr ès de 100 millions de francs, pour un budget de formation de 2500 francs par personne ayant achev é un apprentissage. De telles incitations sont cependant sujettes à des appréciations très controversées 14. Il s’agira d’abord de tester leur efficacité, dans le cadre de projets pilotes, par exemple. La formation continue à des fins professionnelle est une t âche à long terme. Des mesures de formation continue liées à la situation du march é du travail seront certes également propos ées à plus court terme. Les exp ériences acquises au cours des années o ù le ch ômage était élevé ont montr é clairement qu ’il fallait coordonner davantage l’offre de formation continue à des fins professionnelles avec les mesures du marché du travail. L ’argent de l’assurance-chômage a très souvent servi à finan- cer des offres ponctuelles et n ’a donc pas profit é à la formation professionnelle en place. Inversement, l ’offre de formation professionnelle n ’a répondu que partielle- ment aux nouveaux besoins de formation des ch ômeurs. Le projet de loi exige ex- pressément une coordination plus étroite des deux domaines. L’interprétation plus extensive de la notion de formation continue à des fins profes- sionnelles qui vous est propos ée entraînera des co ûts suppl émentaires qui devront être financ és, d ’une part, par l ’augmentation des subventions forfaitaires que la Confédération versera aux cantons et, d’autre part, par des crédits qui financeront les innovations ou les prestations particulières d’intérêt public. 2.6 Passerelles entre les degr és de formation En plus des conditions habituelles d’admission à une formation supérieure telles que le certificat de maturité, il convient de tenir compte des interfaces entre les voies de formation. Des problèmes liés aux exigences spécifiques de la pratique se posent au 13 Les indicateurs de l’enseignement en Suisse. L’enseignement en mutation dans notre pays, Office fédéral de la statistique (OFS), Berne, 1995, p. 66. 14 Die Finanzierung des Bildungswesens durch Bildungsgutscheine; Modelle und Erfahrungen: Max Mangold, Jürgen Oelkers, Heinz Rhyn: Institut für Pädagogik, Abteilung Allgemeine Pädagogik, Université de Berne, octobre 1998. Une expérience de la Société coopérative Migros Genève, menée en 1998, s’est soldée par un demi-échec: à peine 1,7 % des employés ont fait usage d’un bon annuel de formation de plus de 860 francs (cf. «Panorama» 1/2000, p. 49).5301 sujet des passerelles entre la formation obligatoire et la formation postobligatoire et entre le degré secondaire II et le degré tertiaire. 2.6.1 Pr éparation professionnelle Au moment du passage de l ’école obligatoire à la formation professionnelle, les compétences de base, comme la lecture, l ’écriture et le calcul, devraient être acqui- ses. Or, cela est de moins en moins souvent le cas, que ce soit en raison de l’accroissement des exigences ou des problèmes liés à l’immigration. La formation professionnelle ne peut avoir pour t âche de pallier les d éficits des cycles scolaires ant érieurs. Par rapport à l’école obligatoire, son orientation vers le marché du travail fait toutefois d ’elle un lieu sp écifique de transition. Elle peut et doit offrir à la fois des compl éments scolaires et des formations ax ées sur la prati- que, tout en suscitant l’envie d’apprendre. La Confédération et les cantons n ’ayant pas les m êmes compétences, la question se pose de savoir qui doit proposer ces offres de formation. Le présent projet de loi part du principe que les cantons sont compétents jusqu’à la fin de la scolarité obligatoire, qui prépare les élèves à la formation professionnelle. Conform ément au principe de la subsidiarit é, la Conf édération doit, pour sa part, soutenir des projets pilotes et accorder des financements de départ axés clairement sur la profession. Les offres en matière d’orientation professionnelle et les compl éments scolaires restent cependant entièrement de la responsabilité des cantons. 2.6.2 Passage au degr é tertiaire Les formations qui donnent acc ès au degr é tertiaire professionnel rel èvent indénia- blement de la compétence de la Confédération. Par principe, un certificat de capacité ou un titre sanctionnant une formation d ’enseignement général du degr é secondaire II doivent autoriser son d étenteur à poursuivre une formation professionnelle. Tou- tefois, comme le domaine du tertiaire non universitaire qui m ène au diplôme profes- sionnel propose des formations professionnelles sp écifiques, les écoles d ’accueil devront pouvoir exiger des qualifications compl émentaires si elles ne les ont pas intégrées dans leur offre de formation ou ne peuvent les y intégrer. Il pourra s’agir de stages venant compl éter la maturité gymnasiale, ou, inversement, d’une formation g énérale approfondie compl étant un certificat f édéral de capacit é. Le problème ne peut être réglé de manière générale, mais doit être abordé sur la base de lignes directrices par la reconnaissance des acquis, la d éfinition des qualifica- tions, la spécialisation, les critères de niveau, etc. 2.6.3 Perm éabilité des degrés Une d éfinition claire des niveaux de qualification est la condition de base de l’appréciation de chacune des diff érentes filières de formation et du passage d ’une filière à l’autre. La perméabilité revêt toujours plus d ’importance, tant il est vrai que les changements d ’orientation professionnelle sont de plus en plus fr équents. Un allongement des voies de formation individuelles a de moins en moins de sens, aussi5302 bien pour la personne concern ée que pour les pouvoirs publics ou l ’économie. Il est dès lors indispensable d’accroître la perméabilité des différentes voies de formation. En plus de la perméabilité réglée de manière institutionnelle dans le cadre de l ’accès aux études, une importance toute particulière doit être accordée aux passerelles entre les offres et les degrés de formation. La formation pr éalable individuelle et la sp éci- ficité de la fili ère de formation jouent un r ôle non n égligeable dans ce contexte. Il est donc tr ès important que les r églementations en la mati ère se basent sur des r é- flexions visant à garantir et à concrétiser cette perméabilité. Ainsi, une personne titulaire d ’une maturité générale devra également pouvoir accé- der au domaine du tertiaire (non-universitaire) qui mène au diplôme professionnel. Il ne fait toutefois aucun doute que l ’expérience professionnelle devra être rattrap ée d’une manière ou d’une autre, soit parce qu’elle sera intégrée dans la filière, soit par une prestation pr éalable. Il en ira de m ême de l’élargissement des connaissances de culture générale des personnes d étentrices d’un certificat f édéral de capacit é. Vu la tendance à accorder davantage de poids aux comp étences scolaires qu ’aux compé- tences professionnelles, les lignes directrices correspondantes sont une composante importante de tout système de formation axé sur les qualifications. Des dispositions souples sur la perm éabilité peuvent être en contradiction totale avec les conditions d ’admission institutionnalisées, que sont par exemple les matu- rités. Il faudra veiller à ce que ces deux possibilit és, souhait ées pour des raisons différentes, n ’entraîne par exemple une augmentation des effectifs de certaines classes, donc ne servent à contourner le système en place. Par ailleurs, une r églementation flexible ne devra pas entra îner de va-et-vient cons- tants. Il est dans l ’intérêt de la politique de la formation qu ’une filière de formation soit ou bien reconnue à temps comme une erreur ou bien maintenue jusqu ’au bout de la formation. Les systèmes modulaires constituent un élément essentiel pour l ’encouragement de la perm éabilité. Le projet pilote «formation continue à des fins professionnelles selon le syst ème modulaire » a d ébouché sur des r ésultats encourageants. La r é- flexion sur les formations du degr é secondaire II est moins avanc ée. Les proposi- tions formulées vont ici plut ôt dans le sens d ’un système partiellement modulaire, avec des compléments de formation individualisés. 2.7 Pilotage de la formation professionnelle Le pilotage des processus de formation est limit é. Engag és sur le long terme, ces processus dépendent d’un grand nombre d ’acteurs. Des probl èmes supplémentaires apparaîtront dans les ann ées à venir avec l ’intégration des domaines de la sant é, du social et des arts, o ù se sont d éveloppées des traditions diff érentes en mati ère de formation. (cf. ch. 2.2). 2.7.1 Attribution des comp étences Une r épartition claire des comp étences est indispensable pour assurer la conduite d’une mission commune. Le projet de loi respecte le principe d’une subsidiarité bien pensée.5303 – La Conf édération est responsable des questions d ’intérêt national, c ’est-à- dire notamment du développement et de la gestion du syst ème, de la coordi- nation et de la transparence. La Conf édération n’a pas pour r ôle d’intervenir simplement là où ses partenaires sont absents. Différents milieux consultés ont critiqué le fait que certaines dispositions de la loi ne pr écisaient pas que la Conf édération «collaborait avec» les autres acteurs. On rappellera donc ici que la coop ération des diff érents acteurs re- vêt une grande importance. La loi exprime clairement cette volont é à l’article 1. – L’organisation de la formation professionnelle sur le terrain est la t âche des cantons. Il leur incombe de mettre en œ uvre les t âches de l ’Etat: politique régionale de la formation, école et surveillance. Cette derni ère ne doit pas être comprise comme une seule haute surveillance administrative, mais bien plus comme un accompagnement et un encadrement. Le projet de loi veille à ce que les cantons apparaissent, notamment en raison des comp étences qui sont les leurs, comme les acteurs essentiels de la formation professionnelle. La procédure de consultation a fait ressortir deux nouveaux aspects de la r é- partition des t âches dont le projet n ’avait pas tenu compte à l ’époque: la participation des cantons aux accords internationaux et la surveillance des écoles supérieures spécialisées. Le pr ésent projet de loi part de l ’hypothèse que la conclusion d ’accords internationaux reste et doit rester du ressort de la Confédération, dans le cadre des m écanismes usuels de consultation. En revanche, en ce qui concerne les écoles supérieures spécialisées, un engage- ment accru des cantons se justifie. Il sera encourag é en cons équence à tra- vers les nouvelles règles du financement. – L’économie et le monde du travail sont une poutre ma îtresse du système de la formation professionnelle. Ainsi que cela a été mentionné à plusieurs re- prises, leur participation à la formation professionnelle est volontaire . La loi se cantonne à énoncer des prescriptions sur la qualit é de la formation profes- sionnelle et sur la protection des personnes en formation. Les entreprises proposent la plus grande partie des pl aces d’apprentissage. Elles fixent les qualifications à exiger de la rel ève, et la qualit é et l ’importance de celle-ci. Nul ne devra ni ne pourra leur enlever cette responsabilité. Avec le passage à un système de financement basé sur des montants forfaitaires li és aux prestations, les cantons b énéficieront d ’une plus large autonomie pour utiliser les ressources en fonction des besoins de la r égion. A l’échelle nationale, le pilotage direct se fera par des subventions destin ées à financer des projets novateurs (projets pilotes, financement de d épart en vue de la cr éation de structures autonomes) et des tâches d’intérêt public. C’est dans ce contexte que le Conseil de l ’innovation, où les principaux acteurs seront représentés, sera appelé à jouer un rôle clé. 2.7.2 Conseil de l ’innovation Le pilotage de la mission commune «formation professionnelle» est institutionnali- sée au moyen du Conseil de l ’innovation. Ce conseil sera appel é à servir de plate- forme pour la coop ération de tous les acteurs strat égiques. Il veillera donc au d éve- loppement ax é sur l ’avenir et à la modernisation de la formation professionnelle5304 dans toute sa diversit é. L’intégration des formations qui relevaient jusqu ’à pr ésent de la comp étence des cantons (sant é, social et arts) s ’inscrira également dans ce processus. Le conseil se pr éoccupera enfin d ’asseoir la formation professionnelle dans le système éducatif. Le d éveloppement de la formation professionnelle passera principalement par l’expérimentation de projets novateurs. Le conseil de l ’innovation disposera d ’un droit de proposition à l’égard des autorités fédérales en ce qui concerne l ’utilisation de la part des cr édits de la formation professionnelle qui sont destin és aux mesures novatrices et aux prestations particulières d’intérêt public (cf. ch. 3.1.4). En matière de formation, le Conseil de l ’innovation jouera un r ôle pilote en rassem- blant et en coordonnant des int érêts divers. Pour assumer sa t âche avec compétence, il ne devra compter qu ’un nombre restreint de membres (de sept à onze au maxi- mum), investis de la confiance des milieux dont ils seront issus, sans pour autant les représenter directement. Les membres du conseil seront élus en personne par le Conseil fédéral. L’actuelle commission de la formation professionnelle assumera une autre t âche, qu’il importe de poursuivre. Cet organe largement repr ésentatif servira principale- ment de courroie de transmission des informations entre la Conf édération et les différents acteurs de la formation professionnelle et vice versa. Cette plate-forme d’information reste n écessaire pour assurer la coh ésion interne de la formation professionnelle. Il est essentiel que les nombreuses personnes concern ées s ’iden- tifient aux décisions et les d éfendent si l’on veut éviter que le système se développe à hue et à dia. 2.7.3 D éveloppement de la qualité Plus un domaine est complexe, plus il est important que les acteurs en pr ésence assument leurs responsabilités. La souplesse et l’ouverture aux changements sont les moteurs qui guideront la conduite future du syst ème. Il a besoin d ’être complété par des instruments de contr ôle nouveaux, intégrant la responsabilité individuelle. Dans cette optique, le développement et l’assurance de la qualité garantissent l’adéquation du contenu d’une formation aux standards souhaités. La commission d ’experts qui avait été chargée d’élaborer un projet de nouvelle loi sur la formation professionnelle a opt é pour le terme de «développement de la qua- lité». Elle indique par l à que la qualit é ne peut être assurée que si elle est soumise à un développement permanent. Le fait d’inscrire l’assurance de la qualit é dans la base l égale représente un élément central du nouveau syst ème de formation professionnelle. Actuellement, on utilise déjà des instruments d ’évaluation et de contr ôle dans le but d ’améliorer constam- ment les offres de formation. Mais seule une disposition l égale peut contraindre les acteurs de la formation à assurer syst ématiquement le d éveloppement de la qualit é dans chaque projet et pour chaque activit é. Sur cette base, la qualit é devrait devenir un instrument de contr ôle essentiel sans pour autant que la loi prescrive une m é- thode déterminée. Les discussions sur le d éveloppement de la qualit é dans le syst ème de formation reflètent fid èlement les efforts de r éforme entrepris dans les diff érents domaines. Dans les ann ées 80, elles se r éféraient en premier lieu aux caract éristiques structu-5305 relles. Aujourd’hui, elles tournent autour de chaque institution. Le d éveloppement de la qualit é n’obéit pour le moment à aucune syst ématique. Différentes questions restent encore sans r éponse: quels sont les mod èles particuli èrement performants? Quels sont les indicateurs de performance les plus appropri és? Comment intégrer les évaluations internes et externes dans le syst ème de contr ôle? Certains éléments ne sont pas toujours faciles à associer. Par exemple: – L’évaluation et l ’assurance de la qualit é remplissent des fonctions contra- dictoires. Elles doivent rester du domaine de comp étence de l ’institution, mais en même temps servir d’instrument de contr ôle, de surveillance, de pi- lotage, de légitimation et d’information. – Les autorités de surveillance et l ’Etat formulent des normes et des objectifs minimaux qui sont atteints par les institutions et qui sont contr ôlés par des services externes. – Une plus large autonomie entra îne des t âches et des responsabilit és nouvel- les, pour lesquelles les compétences restent à définir. – Une autonomie plus importante oblige les syst èmes éducatifs locaux à éva- luer leur organisation ( évaluation interne). Pour éviter les «oublis», une évaluation externe est également nécessaire. Le terme de «qualité» couvre diverses notions. Il ne peut être d éfini de mani ère absolue et appliqu é de l a même façon par tous les groupes concern és. Il convient donc de donner un sens large à ce terme et de s ’entendre sur des normes et des indicateurs communs. Figure 11 Des recherches ayant essayé de répondre à la question «Qu’est-ce qu’une bonne école?» ont montré que la qualité et l’efficacité du processus d’apprentissage dépen- dent non seulement de l’enseignement, mais aussi de facteurs comme la gestion, l’organisation, l’ambiance ou les niveaux d’exigences. En conséquence, l’appréciation de la qualité, qui se focalisait auparavant presque exclusivement sur l’enseignement, doit s’étendre à l’institution de formation dans sa globalité.5306 Outre les nouveaux mod èles, il ne faut pas oublier les éléments traditionnels sui- vants assurant la qualité: – la formation et la formation continue des ma îtres: L ’introduction d ’une nouveauté technique ou didactique est souvent rendue difficile à cause du nombre insuffisant d ’enseignants poss édant les connaissances n écessaires. Pour atteindre la masse critique nécessaire dans la pédagogie professionnelle et généraliser rapidement des nouveaut és dans l ’ensemble du pays, la Con- fédération dispose de l’Institut suisse de pédagogie pour la formation profes- sionnelle (ISPFP), (cf. ch. 2.7.5). – le financement: Dans le but de responsabiliser les personnes concern ées, il est prévu de verser les subventions f édérales sous la forme de forfaits et de les assortir de mandats de prestations. Le mod èle de financement sera aussi davantage axé sur la demande, notamment pour la formation continue à des fins professionnelles (voir le chap. 3). – l’organisation: Des prescriptions et des mesures d ’organisation n’ont aucun effet si elles ne sont pas intégrées spécifiquement dans le système de qualité. Ainsi, les dispositions sur les appr éciations n’ont eu aucun effet jusqu ’à ce qu’elles acquièrent un r ôle important en devenant un élément de la note fi- nale (en ce qui concerne le système d’examens, voir le ch. 2.7.6). – les programmes d’enseignement: Les révisions des programmes d ’enseigne- ment peuvent également favoriser le d éveloppement de la qualit é. On peut citer comme exemple le nouveau plan d ’étude cadre pour l ’enseignement de la culture g énérale dans les écoles professionnelles industrielles et artisana- les et les écoles de m étiers. Au cours des quatre derni ères ann ées, ce pro- gramme d’enseignement a, en de nombreux endroits, contribu é de mani ère décisive à encourager la collaboration entre les enseignants et à développer l’école. Lors de la proc édure de consultation, les milieux consult és ont mis en garde contre la tentative de vouloir faire de syst èmes compliqués la mesure de toutes choses. Le contrôle permanent du travail accompli est la cl é de vo ûte du d éveloppement de la qualité. Il doit être garanti à tous les niveaux et ne revêt pas la même forme dans une école que dans une administration, une petite entreprise ou une association. Les res- ponsables de la formation professionnelle et les autorit és du march é du travail au niveau de la Conf édération et des cantons ont adopt é une approche pragmatique en lançant le projet «EduQua» qui porte sur un certificat de qualit é suisse destin é aux institutions de la formation continue. Ce processus de certification qui est en cours d’élaboration repose sur des normes minimales à remplir en vue de promouvoir l’offre, d ’assurer la transparence et de cr éer ainsi des rep ères aussi bien pour les consommateurs que pour les autorités de subventionnement. 2.7.4 Recherche en mati ère de formation professionnelle La recherche en mati ère de formation professionnelle occupe en Suisse une place relativement peu importante, en dépit du fait que la loi f édérale actuelle contient des dispositions relatives à l ’encouragement dans ce domaine. Ces dispositions5307 (l’art. 62) ont cependant un caractère contraignant, qui compromet le développement d’une masse critique ainsi que la continuité dans la recherche15. Dans son examen des politiques nationales de 1990, l ’OCDE a constaté un manque de coordination en Suisse dans la recherche en éducation soutenue par l ’Etat et plaidé pour une am élioration dans ce sens, également dans le domaine de la forma- tion professionnelle. En 1992, la Conf érence suisse de la recherche en éducation (CORECHED) a été instituée. Elle est form ée de représentants de la Conf édération, des cantons et de l ’économie. Son mandat fait actuellement l ’objet d ’une révision, dont l ’objectif est d ’améliorer la coordination, au plan national, de la recherche consacrée à la formation professionnelle ainsi que de la recherche en éducation. A en croire un rapport d’experts de 1999 à l’attention de la CDIP sur la recherche en matière de formation professionnelle, les anciennes lacunes ne sont pas encore com- blées. Ce sont: – le faible profil de la recherche en mati ère de formation professionnelle en tant que discipline à part entière; – l’intérêt mitigé pour ce domaine dans les universités; – le cadrage constant sur l ’actualité politique dans le domaine de la formation professionnelle, peu propice à la continuité de la recherche; – l’absence de domaines prioritaires ainsi que de coordination à l’échelle na- tionale; – l’absence d’une masse critique suffisante de chercheurs en éducation dans de nombreuses institutions. L’Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie (OFFT) est le mandant principal de la recherche en mati ère de formation professionnelle. Dans le prolongement direct du Programme national de recherche 10 «Education et vie active», on a cr éé en 1986 la Soci été suisse pour la recherche appliqu ée en mati ère de formation professionnelle (SRFP). De leur c ôté, les cantons les plus grands en- tretiennent des services p édagogiques. Le Centre suisse de coordination pour la recherche en éducation (CSRE) se charge, lui, de documenter la recherche dans le domaine de la formation professionnelle. La mise en pl ace des hautes écoles péda- gogiques va élargir en Suisse – du moins à moyen terme – le potentiel existant dans la recherche. La formation professionnelle devrait aussi en bénéficier. Jusqu’à présent, les activités de la Confédération ont contribué, d’une manière ponc- tuelle pour le moins, à l ’encouragement de la recherche pratiqu ée par les hautes écoles en mati ère de formation professionnelle. D ésormais, la mise en place de réseaux de compétence crédibles et axés sur le long terme, ainsi que la d éfinition de domaines prioritaires nationaux de recherche, sont possibles grâce au message relatif à l’encouragement de la formation, de la recherche et de la technologie pendant les années 2000 à 2003, adopt é par le Parlement. C ’est dans ce cadre qu ’a été annoncé la création, par la Commission pour la technologie et l ’innovation (CTI), d ’un do- maine de prestations en faveur de la recherche en mati ère de formation profession- nelle, doté de dix millions de francs sur quatre ans. Grâce à ce nouveau domaine de prestations de la CTI, la politique en mati ère de formation professionnelle sera mieux document ée sur les donn ées empiriques con- 15 La recherche en matière de formation professionnelle «se fait avec la collaboration de l’économie et des institutions de formation professionnelle . . .».5308 cernant la formation professionnelle, ainsi que sur les instruments de pr évision et les relevés de tendances. On disposera alors d ’évaluations ponctuelles du syst ème de formation professionnelle. L ’Institut suisse de p édagogie pour la formation profes- sionnelle (ISPFP) et des instituts appropri és dans les hautes écoles seront appel és à mettre sur pied des p ôles de comp étence scientifiques pour la recherche en mati ère de formation professionnelle ou à d évelopper ceux qui existent d éjà. A cette fin, l’encadrement par une commission consultative form ée de scientifiques internatio- naux est indispensable. Sont d’ores et d éjà considérés comme étant prioritaires les th èmes de recherche ci- après: – Coûts et profits de la formation professionnelle et de la formation continue; pilotage et assurance de la qualité – Enseignement et formation; accès au marché du travail – Analyse et d éveloppement de nouvelles professions, importance des tech- nologies de l ’information et de la communication pour la formation profes- sionnelle – Formation des femmes – Encouragement des personnes capables, de celles qui éprouvent des diffi- cultés dans leur formation ainsi que des personnes d éfavorisées en mati ère d’éducation. 2.7.5 R éorganisation de l’ISPFP L’actuel Institut suisse de p édagogie pour la formation professionnelle (ISPFP, institut) est appel é à devenir, sous un nouveau nom, le centre de comp étence com- mun de la Confédération et des cantons en matière de formation et de recherche. Son activité sera principalement axée sur la pédagogie pour la formation professionnelle. Les autres secteurs de la recherche dans la formation professionnelle induiront des compétences qui, elles, devront être d éveloppées en premier lieu dans les hautes écoles, avec lesquelles l’institut coopère. Grâce à une coopération intensive avec les cantons, la formation continue des enseignants du degr é secondaire II prendra la structure d’un réseau de compétence pour l’enseignement. L’ISPFP s’est démarqué en qualit é d’institution de la Conf édération pour la forma- tion initiale et la formation continue du corps enseignant des écoles professionnel- les. Son axe prioritaire d ’intervention à l ’échelle nationale est la formation des maîtres d ’enseignement professionnel dans l ’industrie et les arts et m étiers. Le re- groupement régional linguistique avec les enseignants d ’autres disciplines (p. ex. la culture g énérale, les branches commerciales) permet d ’atteindre la masse critique pour l’ouverture de classes. Le r éaménagement opéré aujourd’hui dans la formation des enseignants en Suisse, mais aussi les diff érences dans le profil des missions dévolues aux établissements de l’ISPFP de Zollikofen dans la banlieue bernoise, de Lausanne et de Lugano appellent, dans un environnement en mutation, un reposi- tionnement de l’offre de prestations de l’institut. La r éorganisation de l ’actuel ISPFP doit s ’orienter priorit é vers les missions qui incombent à une institution de ce type au plan national et dont on retiendra plus particulièrement les suivantes:5309 – la formation initiale et la formation continue des enseignants des écoles professionnelles (y compris des conseillers, des instructeurs dans les entre- prises ainsi que des sp écialistes chargés d’encourager les aptitudes à la for- mation); – la formation continue des enseignants des écoles professionnelles et des écoles d ’enseignement g énéral du degr é secondaire II, ainsi que, le cas échéant, de ceux des hautes écoles spécialisées; – la recherche appliqu ée en mati ère de p édagogie pour la formation profes- sionnelle (p. ex. la didactique li ée aux champs professionnels, l ’exploitation des technologies de l ’information et de la communication etc.), le d évelop- pement et le transfert du savoir à travers la formation et la formation conti- nue, les essais pilotes dans des écoles et des entreprises, l ’encouragement des groupes défavorisés, etc.; – la mise en syst ème et l ’accréditation des modules de formation profession- nelle; – le développement de la qualit é, en tant qu ’instrument de pilotage d ’une po- litique de formation professionnelle ax ée principalement sur les écoles pro- fessionnelles (p. ex. le d éveloppement de standards, de mod èles de qualit é, d’indicateurs en liaison avec des tests d’efficience); – le développement d’une plate-forme suisse d ’information et de documenta- tion sur la formation professionnelle (d édiée p. ex. aux enseignants, aux res- ponsables de la formation dans les entreprises, aux conseillers en orienta- tion, etc.); – les coopérations et les contacts avec des institutions nationales et internatio- nales oeuvrant dans le domaine de la formation professionnelle. La mission principale de l ’institut, à d éfinir au niveau national et au niveau des régions linguistiques, d éterminera la responsabilit é, la structure et les principes de gestion de l’institut. Les milieux impliqués devront aussi tenir compte de la nouvelle donne dans la formation des enseignants en Suisse (p. ex. des hautes écoles pédago- giques) et agir en fonction des compétences clés de leurs futurs partenaires. La formation professionnelle et le degr é secondaire II constituent des interf aces importantes entre la Conf édération et les cantons. En ce qui concerne la formation du corps enseignant, les d émarcations respectives restent encore à sp écifier. La pédagogie pour la formation professionnelle n écessite une masse critique qui ne saurait être atteinte par l ’intégration de la p édagogie pour la formation profession- nelle dans les formations cantonales pour les enseignants. L ’intérêt de disposer d’une pédagogie pour la formation professionnelle distincte de la formation g énérale du corps enseignant reste incontest é: le cursus des enseignants (gens du m étier assumant la fonction de ma ître de l ’enseignement professionnel) et les exigences didactiques particulières régissant la pédagogie pour la formation professionnelle le corroborent. Ces exigences didactiques se caract érisent avant tout par la multitude des orientations professionnelles, par un enseignement de culture g énérale tr ès étendu (langues, économie, politique, etc.), ainsi que par le fait que l ’enseignement dispensé dans ce cadre est le seul à être obligatoire après le degré secondaire I.5310 2.7.6 Proc édures de qualification – Examens et diplômes Les examens constituent l ’un des éléments de gestion majeurs de la formation pro- fessionnelle. Ils exercent une influence plus ou moins sensible sur la transmission quotidienne du savoir. Non seulement la mati ère, mais aussi les moyens d’enseignement sont fr équemment conditionn és par les examens. Les nouvelles exigences pos ées pour la formation professionnelle requi èrent donc de nouvelles méthodes d’examen. Aussi, les procédures de qualification qui dor énavant tiendront compte des comp étences professionnelles, sociales et m éthodologiques n ’ont-elles plus rien de commun avec les interrogations v érifiant des connaissances particuli è- res. Dans la nouvelle loi sur la formation professionnelle, il n ’est plus question d’«examens», mais de «procédures de qualification». Ce changement permet l ’intro- duction de méthodes et d ’instruments d’évaluation divers. Il permet aussi aux bran- ches de l ’économie et aux écoles de d éterminer elles-mêmes les mod èles d’évalua- tion leur convenant. Du fait que les d écisions relatives à la forme et au contenu des procédures de qualification rel èvent de la comp étence de la Conf édération, il est possible d’obtenir un m ême diplôme en suivant diff érentes voies de formation. Les nouvelles procédures de qualification reposent sur le principe de l’évaluation par des tiers, ce qui accroît l’objectivité de ces procédures. Soumettre à l’examen ce qui est requis dans la pratique Jadis, les apprentissages se terminaient par la confection d ’une «pièce d’atelier». Par la suite, des entretiens d ’examen traitant de th éorie professionnelle et de culture générale y ont été ajoutés. Depuis lors, les examens sont toujours plus formalistes: le travail pratique d ’examen est r éalisé sur une pi èce quelconque, sans utilit é directe, tandis que la th éorie et la culture g énérale font l’objet d’épreuves écrites. L’objecti- vité et la fiabilit é ont gagn é en importance. Pourtant, le doute a fini par s ’installer sur la question de savoir si la mati ère soumise aux examens était bel et bien exig ée dans l’activité professionnelle. Aujourd’hui, la tendance est de r éinstaurer des proc édures qui cadrent mieux avec les exigences de la pratique et qui sont susceptibles d ’intégrer des comp étences sociales et m éthodologiques. Ainsi, l ’examen de fin d ’apprentissage peut compren- dre un travail personnel ayant trait à l ’entreprise formatrice et que celle-ci peut diriger en commun avec l ’école. En parall èle, le remaniement des examens r égle- mentés se poursuit, donnant lieu notamment à des épreuves assistées par ordinateurs. Par ce moyen, les connaissances examin ées peuvent être prises en compte d ’une manière rapide, objective et fiable. De plus, en pr ésence d’un nombre élevé de can- didats, le recours à l’informatique s’avère économique. Ces nouvelles procédures contribuent de manière significative à la souplesse du sys- tème. Dans un avenir proche cependant, les examens de fin d ’apprentissage demeu- reront de règle même si leurs modalités sont actuellement repensées. Dissocier les voies de formation et les diplômes Les cursus classiques, accomplis de manière linéaire, cèdent de plus en plus la place aux «carrières mixtes», Ce type de carrière se caractérise par des changements et des interruptions dans la formation et l ’activité professionnelle, li és en g énéral à la cessation temporaire des activit és à l’extérieur au profit d ’un engagement familial, suivi à son tour d ’une réinsertion professionnelle. Les migrations sont également à5311 l’origine du probl ème des qualifications non attest ées ou n écessitant une mise à niveau. Dans le projet de loi sur la formation professionnelle, la formation est dissoci ée des procédures de qualification. De la sorte, on assure l ’accès à un diplôme reconnu par différentes voies de formation. Les syst èmes modulaires notamment fournissent une alternative aux examens de fin d ’apprentissage: ils pr ésupposent une certaine sou- plesse dans l’offre de formation en vue de la reconnaissance de qualifications, c ’est- à-dire dans les possibilit és de qualification. Cette approche concorde avec les d éve- loppements au plan international dans ce domaine. Les syst èmes éducatifs appelés à être compétitifs sur le march é confient les proc édures de qualification à des instan- ces indépendantes, ou m ême à des entreprises priv ées telles que l ’Educational Tes- ting Service aux USA. Examens centralisés, examens décentralisés En mati ère de formation professionnelle, la r ègle est aujourd ’hui d ’organiser des examens qui, à un échelon intercantonal ou au-del à d’une région linguistique, com- portent les mêmes épreuves et les mêmes critères d’appréciation. Il en va tout autre- ment dans les écoles de l ’enseignement général, où le principe de «celui qui ensei- gne, examine» est appliqu é depuis toujours. Le projet de nouvelle loi sur la forma- tion professionnelle admet les deux options. Des examens centralisés sont efficaces sous l’angle de la préparation et assurent une qualité globale, dans la mesure o ù les prestations des candidats peuvent faire l ’objet de comparaisons entre les écoles et les entreprises. En cela, ces examens semblent satisfaire aux exigences en mati ère d ’objectivité. Le doute s ’installe pourtant lors- qu’il s’agit de vérifier si des examens de ce type sont r éellement objectifs. En effet, les examens centralisés conditionnent davantage l ’enseignement dispensé que ne le fait le programme d ’enseignement ( «cette matière est comprise dans les examens, nous devons donc la ma îtriser»). A cela il faut ajouter qu ’il n’existe aucune proc é- dure susceptible d ’évaluer des comp étences sociales et m éthodologiques dans le cadre d ’examens centralis és, et que les connaissances demand ées lors d ’examens centralisés sont souvent tr ès éloignées de celles qui pr évalent dans la pratique pro- fessionnelle. On parle d ’examens d écentralisés, lesquels valident également les notes d ’école, lorsque ce sont les écoles, les entreprises ou les responsables de la formation eux- mêmes qui fixent les exigences dans un cadre prescrit. A l ’heure actuelle, des exa- mens décentralisés sont mis sur pied pour l ’enseignement de culture g énérale ainsi que pour les épreuves pratiques dans les professions relevant de l ’industrie des machines. Les examens organis és de cette mani ère présentent l’avantage de la sou- plesse. Ils permettent ainsi de prendre en consid ération autant les capacit és de l’entreprise formatrice que les intérêts des formateurs et des personnes en formation. L’homogénéité des examens organis és de mani ère d écentralisée – condition pour assurer la qualité – nécessite toutefois l’introduction d’instruments supplémentaires. La pr éparation d ’examens d écentralisés et l ’évaluation des candidats exigent un travail consid érable, qui n ’est pas sans r épercussion sur les co ûts occasionn és par ces examens. Examens partiels En règle générale, les examens d ’apprentissage vérifient au cours d ’une seule ses- sion d ’examen, au terme de la formation, l ’ensemble de la mati ère enseign ée. La5312 nouvelle loi sur la formation professionnelle en revanche pr évoit express ément l’organisation d ’examens partiels. Cette pratique est largement r épandue dans les formations de type scolaire et peut constituer un mode de sélection adéquat. Cependant, les examens partiels dans le cadre de la formation professionnelle ini- tiale suscitent la crainte que des th èmes interdisciplinaires ne tombent dans l ’oubli. Les int éressés eux-mêmes sont pourtant favorables à cette proc édure de qualifica- tion, car elle diminue le stress des examens. Enfin, l ’organisation d’examens partiels est l’une des conditions pour renforcer la structure des fili ères de formation, qu ’elle soit articulée autour de phases initiales ou d’approfondissement, ou plutôt constituée de modules. Portefeuille En matière d’attestation des qualifications, un nouvel axe de d éveloppement est à si- gnaler: les comp étences d ’un candidat sont jug ées sur la base d ’un portefeuille personnel. Ce portefeuille rassemble les certificats et les attestations relatifs au travail, aux réalisations dans le cadre du travail, aux cours suivis, ainsi que tout autre document attestant des compétences. Cette procédure de qualification est fr équente dans les professions artistiques, mais aussi dans le cadre de la classification pratiqu ée par la Fondation des Registres suisses des ingénieurs, des architectes et des techniciens (REG). La France, le Cana- da et l ’Australie en particulier l ’appliquent, en relation avec les personnes dont le cursus professionnel est inhabituel. En Europe, la reconnaissance des comp étences acquises hors du cadre de formations r églementées, notamment lorsque la personne s’est consacrée à sa famille, est actuellement au coeur de nombreux débats. 3 Financement Avec la nouvelle organisation de la formation professionnelle et l ’extension de l’offre, le financement de la formation professionnelle est au c œ ur de la r évision de la loi. Au cours des travaux, la situation sur le plan des donn ées s’est révélée de plus en plus insatisfaisante, en raison du fonctionnement actuel du syst ème. Des éléments fiables sur lesquels fonder des d écisions faisaient d éfaut, en raison des comptabili- sations différentes selon les cantons et de flux financiers non identifiables m ême au sein des associations. L’estimation des d épenses suppl émentaires qu ’entraîne pour la Conf édération l’entrée dans le champ des comp étences f édérales des professions de la sant é, du social et des arts a suscit é le besoin d ’approfondir la r éflexion sur ce th ème. Au printemps 1999, l’OFFT a chargé le Centre de recherches conjoncturelles (CRC) de l’EPFZ d ’établir un rapport sur le financement de la formation professionnelle par les pouvoirs publics16. Les données fournies par le CRC révèlent d’importantes disparités dans les dépenses par élève aussi bien en fonction du type de m étier et des niveaux de formation que selon les cantons. Selon le rapport du CRC, une part non n égligeable de ces dispa- rités tient à des problèmes de statistiques (manque de cohérence entre les statistiques financières et les statistiques des effectifs, doubles comptes, etc.). On constate 16 Andres Frick et Daniel Staib, Öffentliche Finanzierung der Berufsbildung in der Schweiz, octobre 1999, Zurich (www.kof.ethz.ch/papers/BBT_Bericht.pdf).5313 d’autres différences marquées dans la part des d épenses faites par les entreprises et qui ne sont pas directement li ées à un enseignement th éorique. Si dans l’apprentissage en entreprise traditionnel, la fréquentation de l’école est relativement bien s éparée de la formation pratique, il n ’en va pas de m ême dans les écoles de métiers ou pour les formations dans le domaine de la sant é, où les coûts de fonction- nement de l ’entreprise, du personnel d ’exploitation et du personnel administratif sont partiellement port és en compte comme des d épenses de formation. Enfin, cer- tains facteurs de coûts réels jouent un r ôle dans les disparit és observées, comme par exemple les différences entre les salaires des enseignants, ou les d épenses de mat é- riel plus importantes que demande une formation technique par rapport à une for- mation commerciale. L’étude du CRC étale au grand jour l ’opacité qui r ègne dans le financement de la formation professionnelle. Dans le cadre du syst ème actuel, il est impossible d’accroître la transparence des flux financiers, et d ’augmenter ainsi l ’efficience des moyens investis. Il faut changer de syst ème de financement, en d épit de toutes les incertitudes que ce changement soul ève. Le moment est cependant propice à un nouveau départ, car l’extension des compétences fédérales va permettre un nouveau calcul de la participation de la Conf édération au financement de la formation profes- sionnelle. 3.1 Un nouveau mod èle de financement Le système actuel n ’est pas seulement opaque, il envoie aussi de faux signaux. Le concept de «coûts déterminants» pousse à la d épense, au lieu d ’inciter sur la base des prestations fournies à une utilisation plus efficiente des ressources disponibles. Différents calculs par jeune en formation ou calculs d ’équivalences montrent en outre que l ’objectif d ’une p éréquation financi ère que vise ce syst ème n ’est nulle- ment atteint. On observe de grandes disparit és dans les subsides f édéraux que tou- chent les cantons. Or, ni les diff érences de la capacit é financière de ces cantons ni les différences dans les offres de formation propos ées ne suffisent à les expliquer. Un changement de système paraît donc s’imposer. Le projet de loi envoy é en consultation proposait une solution maintenant le statu quo, tout en ouvrant la voie à une orientation davantage ax ée sur les prestations. Au lieu d’opérer une p éréquation financière inadaptée et fonctionnant mal dans la for- mation professionnelle, le projet pr éférait fixer un taux moyen uniforme, partant du principe que dans ce domaine, les probl èmes ne s’arrêtent pas aux fronti ères canto- nales, comme on le voit avec les avantages et les inconv énients que pr ésentent les agglomérations. Ces deux options ont été critiquées lors de la proc édure de consul- tation, le simple am énagement du syst ème actuel tout comme l ’abandon des élé- ments de péréquation financière. La seule solution est donc d ’envisager un change- ment fondamental de système. 3.1.1 Augmentation des subventions de la Conf édération Il est un point sur lequel tous les milieux consult és s’accordent: la formation profes- sionnelle est une tâche stratégique. Le secteur public ne doit pas r éduire son engage- ment, et celui de la Conf édération doit m ême être revu à la hausse. Les cantons5314 demandent que la part de la Conf édération dans le financement de la formation professionnelle passe à 30 %, contre environ 20 % actuellement, ce qui tiendrait compte des nouvelles comp étences étendues de la Conf édération dans ce domaine, et éviterait que les cantons aient à assumer des co ûts disproportionn és pour toute décision ayant des conséquences financières. Un accroissement de l’engagement de la Confédération s’impose dans la mesure o ù, depuis le 1er janvier 2000, la nouvelle Constitution fédérale transfère à la Confédéra- tion la comp étence de r églementer les professions des domaines de la sant é, du social et des arts. En se fondant sur la r églementation actuelle pour les professions de l’industrie et de l ’artisanat, et selon le rapport final du CRC de l ’EPFZ, dont les milieux concern és ont soulign é la pertinence, les co ûts engendr és par ce mandat constitutionnel s ’élèveraient à 70 millions de francs par an. Ce montant est nette- ment inférieur aux premi ères estimations de 190 millions de francs dont les docu- ments de mai 1999, destinés à la procédure de consultation, ont fait état. Quoi qu’il en soit, les innovations dans la formation professionnelle ont un co ût. La Confédération étant chargée du d éveloppement stratégique de la formation profes- sionnelle, il est normal, dans la perspective d’un investissement sur l’avenir, que son engagement à ce titre augmente. Sur la base de l ’expérience faite avec les arrêtés sur les places d ’apprentissage, les co ûts suppl émentaires que la Conf édération devrait prendre en charge sont estim és à 25 millions de francs par an. Les moyens mis à disposition pour les innovations devraient presque doubler: ils seront compl étés en règle générale par des prestations directes des cantons ou d ’autres milieux concer- nés. Nous proposons une participation de la Conf édération aux frais équivalant à 25 % des d épenses du secteur public pour la formation professionnelle 17. Cet ordre de grandeur d’un quart correspond, selon la situation actuelle, à une augmentation des dépenses de la Confédération d’environ 150 millions de francs par an. Une formation professionnelle moderne et plus attrayante, dot ée d’une offre variée, engendre certes des co ûts suppl émentaires, mais d égrève également les budgets publics (dépenses consacrées à la formation et au social) à plusieurs égards: – Gain d ’efficacité, gr âce à des subventions f édérales forfaitaires li ées à des prestations moyennes définies; – Allégement des écoles de l ’enseignement général (gymnase, etc.), d û à une offre de formation professionnelle plus attrayante (env. 10 millions de francs par an pour 1000 étudiants); – Allégement des assurances sociales, grâce à une intégration systématique des groupes à problèmes dans le monde du travail (jusqu ’à 18 millions de francs par an pour 1000 personnes); – Accentuation des processus de concentration, comme par exemple le re- groupement dans des centres r égionaux de formation professionnelle des formations industrielles et artisanales d ’une part, et commerciale de l ’autre, 17 Pour les hautes écoles spécialisées, la participation de la Confédération s’élève à 33 %, sur la base de forfaits par étudiant. Pour les universités cantonales, la Confédération prend à sa charge 26 % des frais d’exploitation. Dans ces deux domaines, les contributions de la Confédération ne sont pas fonction de la capacité financière des cantons.5315 l’intégration des professions de la sant é, du social et des arts, la multiplica- tion des coopérations supra-régionales. Par ailleurs, pour des raisons d émographiques, le nombre de jeunes qui commencent chaque année une formation va connaître une baisse tendancielle à partir de 2005. 3.1.2 Changement de syst ème Fixer un ordre de grandeur pour la part de l ’engagement financier de la Conf édéra- tion ne constitue pas encore un changement de syst ème. Le changement propos é va plus loin: les subventions f édérales, versées aujourd’hui en fonction des «dépenses déterminantes» (plafonn ées et constitu ées principalement des salaires des ensei- gnants et des fournitures scolaires), seront remplac ées par des forfaits d épendant du nombre de contrats d ’apprentissage et de formation. Ces forfaits seront compl étés par des subventions destin ées à financer des mesures novatrices et des prestations particulières d’intérêt public. Il est pr évu de r éserver 10 % des moyens investis par la Confédération pour le subventionnement cibl é de ces innovations et prestations particulières. L’affectation de ces ressources sera du ressort du Conseil de l ’inno- vation (cf. ch. 2.7.2). La somme correspondant à un ordre de grandeur d ’un quart des dépenses du secteur public en mati ère de formation professionnelle devra être fix ée par le Parlement. Elle sera négociée tous les quatre ans dans le cadre du Message sur l ’encouragement de la formation, de la recherche et de la technologie. Cette négociation devra se faire en fonction d ’une moyenne à long terme des d épenses globales des ann ées pr écé- dentes. En effet, on constate aujourd ’hui d’une année à l’autre des écarts qui dépas- sent parfois le dixième de la somme totale. Tout changement de système aura des incidences variées pour les personnes concer- nées. Le moment semble toutefois propice à ce changement: la transition se fera en douceur, principalement gr âce au fait que l ’élargissement du champ des comp éten- ces de la Confédération est une source de subventions supplémentaires. Mais comme toute adaptation à un nouveau syst ème demande du temps, la mise en place d ’une solution transitoire devrait également permettre d ’atténuer le choc en organisant progressivement le passage du statut quo financier au nouvel ordre, en s ’appuyant sur les d élais transitoires pr évus par la loi. Par ailleurs, le calcul des forfaits devra tenir compte de mani ère appropri ée de la capacit é financi ère des cantons jusqu ’à l’entrée en vigueur de la Nouvelle péréquation financière. 3.1.3 Forfaits Pour des raisons de simplicit é, de transparence et de r épartition claire des comp é- tences, et pour cr éer des incitations efficaces, on pr opose de rempl acer l ’actuel système des «coûts déterminants», axé sur les d épenses, par un nouveau syst ème de forfaits dépendant du nombre de contrats d ’apprentissage ou – principalement dans les domaines de la santé et du social – du nombre de contrats de formation. Pour que ces forfaits soient ais ément maniables, ils ne doivent pas être trop diff érenciés en fonction des situations particulières.5316 Les forfaits seront liés au respect des conditions l égales ou à des charges inh érentes à un projet. Les montants forfaitaires vers és aux cantons permettront de couvrir les dépenses courantes selon les prescriptions de la loi. Les personnes et les institutions concernées auront ainsi le choix, et donc aussi la responsabilit é, de l ’utilisation des ressources. M ême lorsqu ’ils concernent des tiers, les forfaits seront en principe versés aux cantons, qui d ’une part exercent la surveillance sur place et, d ’autre part, sont aujourd’hui déjà chargés de gérer les subventions vers ées en vertu de l ’actuelle LFPr. Par ailleurs, les cantons compl èteront les subventions f édérales en soutenant des offres g érées par les associations, comme les cours interentreprises (cours d’introduction), les cours de préparation aux examens professionnels et aux examens professionnels supérieurs, ou encore parfois, les écoles supérieures spécialisées. Les forfaits d épendant du nombre de contrats d ’apprentissage ou de contrats de formation présentent les avantages suivants: – Ils reposent sur des statistiques tr ès précises, sont plus rapidement disponi- bles et englobent un chiffre élevé (compensation statistique). – Ils permettent de diminuer le nombre de perdants par rapport à la situation actuelle, comme le montre la comparaison avec des mod èles de calculs éta- blis sur d’autres bases. – Ils correspondent au principe selon lequel la formation d épend du lieu d’implantation de l ’entreprise formatrice, principe inscrit dans la loi, et ne privilégient donc pas les cantons scolaires. La question de savoir si les forfaits doivent être différenciés, et si oui comment – c’est-à-dire échelonnés selon qu ’il s’agit de la formation initiale ou de la formation continue, ou en fonction de quelques grands champs professionnels – est une ques- tion de nature technique. Elle a fait l ’objet d’une étude18, à l’aide de différents mo- dèles de calculs, en vue de la pr éparation de l’ordonnance. Effectués en accord avec des experts cantonaux, ces travaux ont montr é qu’un modèle s’appuyant sur le nom- bre de contrats d ’apprentissage ou de formation ne se distingue pas fondamentale- ment d’un modèle qui diff érencie les forfaits sur la base des professions, de la po- pulation et de la formation. Pour accompagner les forfaits, il conviendra de mettre en place au niveau f édéral un système efficace de controlling et un r égime de sanctions permettant d ’agir en cas d’abus. Il s’agira également d’opérer une distinction claire et nette entre des forfaits par nombre de contrats destinés à couvrir les frais courants, des prestations de nature particulière s’inscrivant dans une dur ée plus longue et la promotion de projets no- vateurs de recherche et développement, qui est clairement limitée. 18 Patrick Parisi, Pauschalierung von Bundesbeiträgen für die Berufsbildung, verschiedene Modelle und deren Auswirkungen für die Kantone, BSS Volkswirtschafliche Beratung, Bâle 2000.5317 Figure 12 Contributions d ’exploitation vers ées par la Conf édération aux cantons (moyenne 1993–96), auxquelles sont ajoutés les 150 millions supplémentaires que la Confédé- ration versera chaque ann ée pour la formation professionnelle, d ’abord selon une simple répartition proportionnelle, puis sous forme de forfaits cantonaux en fonc- tion du nombre de contrats d ’apprentissage, sans correction, puis corrig és une fois en fonction du taux moyen de subvention selon la r églementation actuelle, et une fois en fonction de l ’indice de la capacit é financi ère des cantons. La p ériode de référence a été choisie pour que diff érents paramètres puissent être pris en considé- ration pour la différenciation des forfaits (cf. ch. 3.1.3).5318 3.1.4 Innovations et prestations particuli ères Dans l’intérêt du développement de la formation professionnelle, les forfaits doivent être complétés par des subventions cibl ées, destinées à promouvoir des innovations. De plus, pour des raisons de transparence, il faut également prévoir une compensa- tion des charges en faveur de tâches particulières d’intérêt public. En effet, il y aura toujours des prestations fonci èrement d éficitaires mais que l’intérêt général commande d’offrir: par exemple l ’intégration de groupes à problè- mes, le maintien d’offres présentant un intérêt sectoriel ou régional (pour des profes- sions comptant un petit nombre de personnes en formation, pour des minorit és linguistiques), etc. Ce type de prestations doit se concevoir dans la durée. A ces prestations particuli ères s’ajoutent des mesures ponctuelles de soutien à des projets novateurs, que ce soit sous la forme d ’études ou de projets pilotes ou, dans certains domaines, pour mettre en pl ace une infrastructure qui n ’existe pas encore (financements de d épart). En r ègle g énérale, les cantons et les milieux concern és devront apporter la moitié du financement des projets d’innovation, ce qui permettra de dégager des sommes suffisantes pour les innovations et assurera une participation et un engagement actifs de tous les intervenants. Dans ce domaine, une vigilance particulière sera de mise pour éviter que les projets d ’innovation ne soient pas per- pétuellement reconduits: les innovations qui auront fait leurs preuves devront être transférées dans l’offre de base financée par les forfaits. L’octroi de subventions pour des projets particuliers s ’appuiera sur les propositions du Conseil suisse de l ’innovation. Il est pr évu d ’attribuer à cet organe 10 % des crédits pour la formation professionnelle, ce qui devrait lui assurer une influence déterminante. 3.2 Fonds en faveur de la formation professionnelle dans les différentes branches Les entreprises qui ne s’engagent pas elles-mêmes dans la formation professionnelle initiale devront pouvoir être associées aux co ûts de cette formation par le biais de fonds en faveur de la formation professionnelle. Lorsqu’on évoque les exigences toujours plus élevées auxquelles la formation pro- fessionnelle doit satisfaire, les diff érents milieux concern és finissent immanquable- ment par soulever la question du financement des d épenses supplémentaires qui en résultent. La solution est de renforcer l ’engagement des pouvoirs publics et, notam- ment pour les syndicats, d’exiger une participation accrue du secteur privé, lequel ne manque d’ailleurs pas de se pencher sur le problème des entreprises qui profitent des efforts de formation fournis par leurs concurrents sans offrir de contrepartie. Déposée en automne 1999, l ’initiative populaire «pour une offre appropri ée en matière de formation professionnelle » (dite initiative pour des pl aces d ’apprentis- sage) a fait de la question des fonds en faveur de la formation professionnelle l ’un des thèmes majeurs du débat politique. Elle propose une solution de nature étatique, qui permettrait d ’obliger les entreprises à s’investir davantage. Elle pr évoit la cr éa- tion au niveau f édéral d’un fonds pour la formation professionnelle et l ’instauration5319 d’un droit à la formation professionnelle. Ces propositions feront l ’objet d’un mes- sage séparé que le Conseil f édéral soumettra prochainement aux Chambres f édéra- les. Signalons encore l’initiative populaire lancée dans le canton de Zurich par les jeunes radicaux et qui propose un bonus de formation, sous la forme d ’une r éduction d’impôts de 4000 francs par ann ée et par jeune en formation. Depuis que le Parle- ment a examiné le rapport sur la formation professionnelle, en 1997, l ’introduction d’un système de bonus/malus ou d ’autres mesures d’encouragement à la création de places d’apprentissage (préférence donn ée lors d ’adjudications, etc.) sont abord ées dans le débat politique. Au printemps 2000, les Chambres f édérales ont donn é suite à l’initiative parlementaire 99.450 «Prestataires privés de services postaux, ferroviai- res ou de t élécommunications. Obligation de proposer des formations profession- nelles». L’étude des mod èles mis en œ uvre dans certains pays étrangers pratiquant aussi un système de formation dual montre que la solution id éale n’existe pas, qu ’il s’agisse de fonds en faveur de la formation professionnelle, de remises d ’impôts, d ’une obligation l égale de formation combin ée à des d éductions fiscales ou encore du traitement privilégié des entreprises engag ées dans la formation pour l ’adjudication des marchés publics (cf. annexe 1). Le projet de loi suit une ligne qui associe l’initiative du secteur privé à l’intervention subsidiaire des pouvoirs publics. Il permettra l ’instauration, pour chaque branche de l’économie, de fonds en faveur de la formation professionnelle g érés par le secteur privé et dont les ressources viendront compl éter le financement allou é par l ’Etat et celui que fournissent aujourd’hui déjà les organisations concernées. Les membres de la branche qui ne font pas partie de l ’association correspondante seront elles aussi tenues d ’alimenter ces fonds. Ainsi, les entreprises qui ne participent pas de leur plein gré aux d épenses de formation professionnelle de leur branche pourront être contraintes de s’acquitter d’une contribution de solidarité adéquate. Par rapport au projet mis en consultation, le r ôle de la Conf édération a été revu à la baisse et se limitera à la possibilité de faire une d éclaration d’extension, c’est-à-dire de contraindre sous certaines conditions une entreprise à alimenter un fonds. La participation financière de la Confédération a été biffée et la surveillance confiée à la Confédération, qui pourra faire appel à des tiers pour l ’exercice de sa mission de surveillance. La possibilit é de rendre obligatoire la participation à une association reste exclue et la Confédération ne pourra ordonner le versement d ’une contribution de solidarit é que si un nombre important d ’entreprises alimentent d éjà le fonds de leur plein gr é. Une concurrence entre les fonds des diff érentes branches d ’activités et ceux des cantons 19 n’est pas à craindre, l’objectif de ces deux types d ’institutions et l’affectation prévue des ressources étant totalement différents. L’instauration de tels fonds ne pose pas de probl èmes d’ordre institutionnel. G érés par les diff érentes branches d ’activité, ils permettent une r épartition solidaire des charges entre ceux qui les utilisent et les autres. L ’Etat n’intervient que si les parties concernées en font la demande expresse. Mais ces fonds permettent avant tout une différenciation indispensable: la formation professionnelle n ’engendre pas partout, et de loin, des coûts qui ne sont pas compensés par les prestations de production que fournit la personne en formation. 19 Des fonds cantonaux existent à Genève, à Fribourg et, depuis peu, à Neuchâtel.5320 Pour d éterminer les aspects économiques des diff érents syst èmes dits de bo- nus/malus, l’OFFT a charg é le Centre de recherches conjoncturelles de l ’EPFZ de réaliser une étude20. Les auteurs distinguent trois niveaux d ’intensité de l ’inter- vention: – le libre cours des lois du marché; – le libre cours du marché avec correction des effets externes entre des acteurs économiques privés identifiables: ceux qui induisent des effets externes po- sitifs sont indemnisés par ceux qui en profitent; – la correction des effets du march é au moyen des ressources g énérales de l’Etat. Les acteurs économiques induisant des effets externes positifs pour l’ensemble de l ’économie sont indemnis és par la collectivit é. L ’indem- nisation prend la forme de subventions ou de remises fiscales. Selon cette étude, une participation accrue des entreprises est indiqu ée en vertu du principe d ’équivalence lorsqu ’un avantage direct peut en être attendu. Pour les investissements en faveur de la formation professionnelle, dont les effets positifs sont relativement généraux et difficiles à cerner avec pr écision, un engagement plus important de l ’Etat est n écessaire (biens de l ’Etat; effets externes positifs pour l’ensemble de l ’économie). Considérée sous l ’angle de la politique économique, la solution propos ée permettra de r éagir de mani ère diff érenciée et flexible au pro- blème des entreprises profitant de la formation professionnelle sans s ’y investir elles-mêmes, tout en tenant compte de la n écessité d ’augmenter le financement public. Par comparaison, le fonds pour la formation professionnelle à l’échelle de la Suisse, préconisé par l ’initiative pour des pl aces d’apprentissage, pr ésente certains défauts majeurs: m écanismes d ’incitation excessifs et mauvais syst ème de r éparti- tion, entra înant des effets structurels ind ésirables. Par ailleurs, l ’initiative a aussi pour objectif de faire supporter aux entreprises une partie des co ûts généraux de la formation professionnelle, ce qui n’est pas justifié économiquement. L’étude du Centre de recherches conjoncturelles de l ’EPFZ examine encore les remises fiscales, système ayant aussi fait l ’objet de discussions. Elle estime que ce système ne permet pas une approche diff érenciée et qu ’il a aussi des effets structu- rels indésirables, favorables en particulier aux entreprises des arts et m étiers structu- rellement faibles. Ce système ne résoudrait en rien le probl ème des entreprises pro- fitant des efforts de formation professionnelle fournis par d ’autres. Il ne contribue- rait pas non plus au financement d’offres de formation supplémentaires. 3.3 Nouvelle p éréquation financière (NPF) La procédure de consultation de la nouvelle loi sur la formation professionnelle n ’a été lancée que peu de temps avant celle des propositions des experts pour une Nou- velle p éréquation financi ère. Les solutions diff érentes propos ées dans ces deux projets ont quelque peu semé la confusion, notamment dans les milieux de la forma- tion professionnelle. Les divergences concernent le subventionnement des locations et constructions, la compétence de la Confédération en matière d’orientation profes- 20 Andres Frick und Petra Huth, Finanzierungsmodelle für die Berufsbildung. Etude réalisée sur mandat de l’Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie (OFFT), Centre de recherches conjoncturelles de l’EPFZ, janvier 2000.5321 sionnelle et la formation, ainsi que la formation continue des enseignants des écoles professionnelles. Compte tenu des r ésultats de ces deux proc édures de consultation, la r éforme de la formation professionnelle se poursuit en dehors du d ébat sur la NPF. Il n ’en reste pas moins que la révision de la LFPr doit tenir compte de cet important projet qu ’est la NPF, que ce soit pour des compensations en fonction de la capacit é financière des cantons, ou pour d ’éventuelles compensations dans le bilan global. D ’un point de vue juridique ou technique, il est tout à fait possible de calculer le montant des forfaits en tenant compte de la capacit é financière des cantons, ou encore d ’éliminer certains montants ou certaines rubriques du bilan global de la NPF. Dans tous les cas, la NPF devra pr évoir une compensation pour tout ce qui d épasse le cadre de la participation financière de la Confédération, fixée à un quart des dépenses publiques en faveur de la formation professionnelle. Les points controvers és du rapport des experts sur la NPF sont réglés de la manière suivante: – Locations et constructions : Les contributions aux locations et constructions ne seront plus vers ées séparément mais int égrées dans les forfaits. Avec le passage à un système forfaitaire axé sur les prestations, la distinction établie entre les d épenses d’exploitation, d’une part, et les d épenses pour les loca- tions et constructions, de l ’autre, n’a en fait plus vraiment d ’importance: le système forfaitaire permet le versement d’une somme unique pour les dépen- ses courantes, sans que le d étail de la composition de ces d épenses n’entre en ligne de compte. – Orientation professionnelle: Désormais, la Confédération ne subventionnera plus l ’orientation professionnelle. Elle abandonnera ainsi la derni ère t âche qui lui incombait, celle d ’édicter des prescriptions dans le domaine de l’orientation professionnelle. Aujourd ’hui déjà, l’orientation professionnelle relève largement de la compétence des cantons. La Confédération «s’occupe, avec la collaboration [de ces derniers] et des associations professionnelles compétentes, de la formation des conseillers d ’orientation professionnelle et du perfectionnement de leurs connaissances » (art. 5 LFPr). Par ailleurs, elle encourage l’amélioration de l’information et de la documentation. Lors de la procédure de consultation, peu de voix se sont élevées pour demander que la Confédération maintienne son engagement dans l ’orientation profession- nelle. Il semble par ailleurs judicieux que les cantons puissent organiser l’orientation professionnelle qu ’ils dispensent comme une prestation com- plète, au-delà des strictes limites du champ d ’application de la LFPr. Ce re- trait de la Conf édération permettra d’économiser environ quatre millions de francs par ann ée en supprimant les subventions vers ées pour l ’orientation professionnelle. La possibilit é subsiste n éanmoins de proposer au niveau national une information et une documentation sur la formation profession- nelle. – Enseignants des écoles professionnelles : Les n égociations en cours en vue de la réorganisation de l ’Institut suisse de p édagogie pour la formation pro- fessionnelle (ISPFP) ont pour but de d éterminer les t âches qui devraient continuer d’être assumées à l’échelle nationale (cf. ch. 2.7.5). Si des offres régionales valables existent, le futur institut devra, pour des raisons de masse critique, collaborer avec les organes responsables ou se retirer. Les r ésultats5322 de la procédure de consultation montrent qu ’une cantonalisation intégrale de la pédagogie professionnelle n’est plus à l’ordre du jour, m ême chez les d é- fenseurs d’une solution conforme à la NPF. 4 Commentaire des articles du projet de loi Chapitre 1 Dispositions g énérales La loi sur la formation professionnelle comprend dor énavant un chapitre sur les dispositions générales. Celles-ci s’appliquent à toute la loi. Art. 1 Principe L’article relatif au principe a été placé avant celui consacr é au champ d ’application, afin de mettre en exergue la collaboration entre la Conf édération, les cantons et les organisations du monde du travail dans le cadre de leur t âche commune21. La nou- velle terminologie utilis ée est choisie à dessein. Elle tient compte de l ’adoption, le 18 avril 1999, de nouvelles dispositions constitutionnelles qui consacrent la soumis- sion de l ’ensemble de la formation professionnelle à la comp étence de la Conf édé- ration. Ainsi, si l’économie continue d’être un acteur majeur de la formation profes- sionnelle, d ’autres domaines y sont d ésormais int égrés, en plus de l ’industrie, de l’artisanat et du commerce. Ce sont l ’agriculture et la sylviculture, la sant é, le sec- teur social et les arts. La mention explicite des partenaires sociaux ainsi que des associations professionnelles répond à la demande de nombreux milieux consultés. Art. 2 Objet et champ d’application En vertu de l’art. 63, al. 1, de la Constitution (Cst.), la Conf édération «légifère sur la formation professionnelle». L’ensemble des domaines de la formation, à l’exception des formations du niveau des hautes écoles, est ainsi régi par cette disposition. Grâce à une clause d érogatoire au niveau de la loi, et en d éléguant au Conseil f édéral la compétence d ’exclure certaines professions du champ d ’application de la loi, on s’assure qu’aucune option de réglementation n’est écartée d’emblée. Il convient de relever ici la s éparation op érée entre la formation professionnelle supérieure et la formation continue à des fins professionnelles (let. b et c), ainsi qu’entre la formation et les procédures de qualification (let. d). Dans la loi actuellement en vigueur, la formation professionnelle sup érieure est une partie essentielle de la formation continue, alors que les proc édures de qualification constituent le terme d ’une formation d éterminée. La s éparation entre la formation professionnelle sup érieure et la formation continue prend en consid ération le fait que le degr é tertiaire et la formation continue ne peuvent être trait és sur un pied d’égalité. La séparation entre la formation et les proc édures de qualification supprime le lien étroit qui existait entre une attestation de qualifications et la fili ère de formation correspondante. En effet, différentes voies doivent déboucher sur l’octroi d’une telle attestation. Ceci est conforme aux principes de la perméabilité et de la flexibilité des 21 Dans la loi actuelle, la collaboration n’occupe pas une place aussi importante (cf. art. 65, al. 1; art. 66, al. 2, LFPr).5323 formations, ainsi qu ’aux aspirations l égitimes des femmes, et tient compte du ph é- nomène croissant d’interruption des filières dans la formation. L’orientation professionnelle est d ésormais laissée à la comp étence des cantons. La compétence actuelle de la Confédération, qui se limite pour l’essentiel à la formation et au perfectionnement des conseillers d ’orientation professionnelle, en collabora- tion avec les cantons (art. 5 LFPr), est supprim ée. Rien n ’empêche cependant d’envisager une formation des conseillers d ’orientation à l ’échelle du pays (p. ex. sous la forme d ’un examen professionnel sup érieur ou dans le cadre d ’une haute école sp écialisée). La possibilit é d ’apporter un soutien à la production d ’infor- mations et de documentation relatives à la formation professionnelle est maintenue dans le cadre du mandat général d’information mentionné à l’art 5. Art. 3 Buts L’article relatif aux buts d éfinit des objectifs qui seront autant d ’indications utiles à l’application de la loi, pour la préparation de l’ordonnance comme dans la pratique. Les let. a et b d ésignent les p ôles d ’attraction entre lesquels évolue la formation professionnelle: l’économie et la soci été, l’individu et la collectivit é. La formation de l’individu, son int égration dans le monde du travail et la comp étitivité des entre- prises sont trois facteurs d’égale importance, qui doivent s’accorder entre eux. La let. c souligne la n écessité de prendre activement en consid ération l ’égalité des chances en général et celle des sexes en particulier. Les filières de formation doivent être organisées de telle manière qu’elles garantissent la liberté du choix pour tout un chacun. Ce but est concr étisé en particulier par les dispositions de la loi qui s’appuient sur les aptitudes personnelles et qui permettent, dans les structures de la formation professionnelle, l ’insertion de formations mixtes. Le terme «régional» désigne des régions économiques et des régions linguistiques. La let. d prête l’attention nécessaire au fait que l ’évolution économique et technolo- gique impose aux personnes qui exercent une activit é professionnelle un nombre accru de défis nouveaux, et au fait que les profils de formation deviennent toujours plus imprécis et que le changement de profession devient la r ègle pour un nombre croissant de personnes. La let. e part du principe qu ’employeurs et salari és doivent, comme par le pass é, pouvoir compter sur des niveaux comparables dans l ’attestation des qualifications. La transparence doit être de mise également au sein des filières de formation et dans la qualité de l’offre de formation. Art. 4 Développement de la formation professionnelle Compte tenu des d éveloppements toujours plus rapides enregistr és sur le marché du travail et de la formation, le projet de loi oblige tous les acteurs de la formation professionnelle à participer à son développement. Concernant la recherche en mati ère de formation professionnelle, le projet de loi renonce à prescrire la manière dont les chercheurs devront travailler, mais la coop é- ration, dans ce domaine aussi, devra être renforcée. La compétence, pour le Conseil f édéral, de d éroger aux dispositions de la pr ésente loi offre la souplesse indispensable pour tester les innovations en mati ère de forma- tion professionnelle.5324 Art. 5 Information, documentation et moyens didactiques Eu égard aux résultats de la procédure de consultation, des dispositions particuli ères sur ces th èmes ont été introduites dans le projet. Elles permettront notamment à la Confédération d’apporter un soutien, au travers de projets r éalisés à l’échelle natio- nale, à l ’information relative à l ’orientation professionnelle. L ’«échelle nationale » prend également en considération les besoins des régions linguistiques. Art. 6 Compréhension entre les communautés linguistiques Par encouragement de la compr éhension entre les communaut és linguistiques, on pense notamment à des mesures particuli ères dans l ’enseignement des langues étrangères, de m ême qu ’aux échanges entre des personnes en formation issues de régions linguistiques différentes. Le projet doit maintenir la possibilit é d’encourager de telles mesures. Art. 7 Groupes et régions défavorisés Les mesures en faveur des groupes et des r égions défavorisées, ainsi que celles qui, comme il l ’est dit plus haut, favorisent la compr éhension entre les communaut és linguistiques sont des prestations d ’intérêt public (cf. art. 56). Il s ’agira notamment de l’existence de petites classes dans les écoles professionnelles des régions périphé- riques, de mesures en faveur de professions qui pr ésentent un intérêt économique ou culturel particulier, mais qui ne comptent que peu de personnes en formation (matelot de navigation fluviale ou luthier, par exemple), ou encore de projets parti- culiers d’intégration des jeunes étrangers. Art. 8 Développement de la qualité Dans un syst ème caractérisé par l ’intervention d ’une multitude d ’acteurs, le d éve- loppement de la qualit é est un outil essentiel de gestion (d écentralisée) du syst ème, permettant également une adaptation aux évolutions nouvelles à tous les niveaux. Le développement de la qualit é doit pouvoir s ’appuyer sur une responsabilisation ac- crue de tous les intervenants, et c ’est la raison pour laquelle la responsabilit é de ce développement doit incomber aux prestataires de la formation professionnelle. Il est essentiel de laisser le libre choix des m éthodes et de ne pas r éduire le d éveloppe- ment de la qualité à des systèmes d’assurance qualité, aussi imposants soient-ils. Art. 9 Encouragement de la perméabilité L’objectif de cet article est de permettre une utilisation syst ématique des ressources humaines et mat érielles par la reconnaissance des comp étences professionnelles acquises hors du cadre traditionnel de la formation professionnelle. Cette mesure ne doit pas se limiter à la reconnaissance de l’expérience professionnelle uniquement et doit entrer en ligne de compte lors de l’élaboration des prescriptions de formation. Art. 10 Droits de participation des personnes en formation La loi actuelle donne à l’apprenti le droit d ’être consulté sur les questions concer- nant l ’entreprise (art. 22, al. 2) et l ’école professionnelle (art. 33, al. 7). Tous les prestataires de la formation professionnelle devront désormais accorder ce droit..5325 Art. 11 Prestataires privés La loi actuelle ne règle pas les relations des prestataires publics avec les prestataires privés, relations qui sont dor énavant abord ées sous l ’angle de la concurrence, à l’échelon de la formation professionnelle sup érieure et à celui de la formation conti- nue à des fins professionnelles. Le probl ème ne se pose pas pour la formation pro- fessionnelle initiale, puisqu ’il n ’existe pas de march é comparable. L ’expression «défavoriser de mani ère injustifiée» tient compte du fait que, notamment dans cer- tains domaines, les conditions d’une véritable concurrence ne pourront que rarement être réunies. Entre les offres subventionn ées qui faussent le march é et les offres non subvention- nées de prestataires priv és, le texte opte pour une r églementation plus souple et correspondant mieux au concept de la concurrence, en parlant de «prix du marché». Les offres émanant de prestataires privés ne peuvent donner lieu à des subventions, à moins que ces prestataires n ’agissent sur mandat des pouvoirs publics. Dans ce cas, l’instance qui accordera les subventions devra également d éfinir les conditions auxquelles l’offre doit satisfaire. Chapitre 2 Formation professionnelle initiale Section 1 Dispositions g énérales Art. 12 Objet Cet article souligne l ’équilibre entre les comp étences professionnelles et les con- naissances de culture générale, entre l’aspect économique et celui de la foramtion de l’individu. Lorsqu’il est question de qualifications dans le projet de loi, c ’est dans ce sens global qu’il faut les comprendre. Dans la formation professionnelle, l’enseignement du sport fait partie de l ’enseigne- ment de culture g énérale. C ’est dans ce sens qu ’il est mentionn é ici et non pas, comme nous l ’avions propos é dans la version mise en consultation, en tant que troisième élément de la formation professionnelle, qui aurait dispos é du même statut que la formation pratique et celle de culture générale. Art. 13 Formation duale école-entreprise La part de la formation th éorique et celle de la formation pratique doivent être dé- terminées dans chaque ordonnance sur la formation. L ’al. 3 précise que le devoir de collaboration incombe également aux établissements de formation (entreprise, école professionnelle et cours interentreprises). Art. 14 Types de formation et durée L’achèvement d’un apprentissage ou d ’une filière d’une école professionnelle sp é- cialisée, sanctionn é par un certificat de capacit é, garantit aussi bien l ’aptitude à exercer la profession que l ’accès à une formation professionnelle sup érieure. La formation doit durer au moins trois ans. Il doit être possible d ’acquérir certaines qualifications professionnelles, pour les- quelles l’étendue des connaissances requises ne justifient pas une formation de trois5326 ans, par le biais d ’une formation professionnelle pratique reconnue par la Conf édé- ration. Cette dernière sera sanctionnée par une attestation, qui donnera à son titulaire la possibilit é de poursuivre sa formation en vue d ’obtenir le certificat f édéral de capacité, mais non de faire des études à l ’échelon de la formation professionnelle supérieure (cf. art. 30, al. 2). Les formations moins structur ées, bas ées sur un syst ème de modules, entreront surtout en ligne de compte pour des personnes plus âgées. Dans l ’optique d ’un assouplissement en faveur des personnes particuli èrement capables ou éprouvant des difficult és à se former, l ’al. 2 autorise des d érogations aux filières normales. Art. 15 Surveillance La fonction de surveillance des cantons est appel ée à être renforcée par des fonc- tions d’encadrement, de soutien et d’arbitre. L’expression «veillent à» prend toute son importance en liaison avec l ’article relatif aux forfaits versés aux cantons (art. 54). Elle indique pour un domaine pr écis – ici la surveillance – que les cantons ont à assumer des responsabilités et non pas à exercer eux-mêmes des tâches ou à fournir des prestations. Art. 16 Ordonnances sur la formation professionnelle Le régime de la formation professionnelle initiale que refl ètent les prescriptions de formation sera organisé de manière plus souple et facilitera ainsi l ’adaptation de ces prescriptions. Les dispositions r églementaires d éfiniront ainsi exclusivement les objectifs et le niveau exigé. Les prestataires auront alors pour mission de leur donner une structure et un contenu concret pour offrir une formation initiale ad équate et de valeur. Lorsqu’il n’existera pas de prestataire au sens o ù l’entend la loi, mais que des inno- vations s ’imposeront, l ’office devra pouvoir agir de sa propre initiative, soit en édictant des ordonnances de formation, soit – toujours en collaboration avec les cantons et, le cas échéant, avec les organisations compétentes du monde du travail – en proposant des mod èles de base pour de nouvelles voies de formation. La comp é- tence attribuée à l’office (jusqu’à présent au département) d’édicter des ordonnances sur la formation professionnelle rendra plus ais ées les adaptations aux nouvelles exigences. Art. 17 Préparation à la formation professionnelle initiale Les mesures de pr éparation à une formation du degr é secondaire II gagnent en im- portance. Les cantons seront tenus d ’exploiter les sp écificités des prestations de la formation professionnelle à des fins d ’intégration et de politique sociale (insertion dans le monde du travail, comp étences linguistiques, etc.). La Conf édération leur apportera un soutien dans cette tâche (cf. art. 54, al. 2, let. a, ch. 1). Elle encouragera aussi des projets pilotes en lien avec de telles mesures. Art. 18 Déséquilibres sur le marché de la formation professionnelle initiale La compétence qu’a le Conseil f édéral de prendre des mesures pour éviter des d és- équilibres entre l ’offre et la demande ou pour lutter le plus rapidement possible5327 contre de tels d éséquilibres ne doit pas donner lieu à des obligations qui brident le marché. En l ’espèce, la collaboration, avec les cantons et l ’économie notamment, sera également une nécessité impérative. Section 2 Apprentissage Art. 19 Objet Les dispositions relatives à l’apprentissage reprennent dans l ’ensemble celles de la loi actuelle sur l ’apprentissage en entreprise. Elles sont également applicables aux institutions qui, au sens large du terme, peuvent être considérées comme des entre- prises. Contrairement à ce qui est le cas dans la loi actuelle, les dispositions sur l ’appren- tissage ne contiennent toutefois plus de règles de procédure et du comportement. Art. 20 Prestataires de la formation en entreprise ou de la formation pratique Contrairement aux termes de la loi en vigueur, l ’entreprise formatrice est formelle- ment d ésignée en tant que partenaire principal de l ’apprentissage. Les conditions légales qu ’elle doit remplir pour obtenir l ’autorisation de former des jeunes sont fixées dans différents textes (p. ex. dans le droit des obligations, ou dans la loi sur le travail). Les écoles de m étiers sont simplement cit ées comme des fili ères possibles de l’apprentissage, mais n ’apparaissent plus sp écifiquement dans le reste de la loi. L’interdiction faite aux cantons d’exiger des émoluments est une nouveauté. Art. 21 Contrat d’apprentissage Les dispositions concernant l ’apprentissage ont été d élestées de certains d étails réglementaires. Ainsi le contrat d ’apprentissage devra uniquement être port é à la connaissance des autorités cantonales, qui n’auront plus à l’approuver. Une possibi- lité d’intervention subsistera par le biais de la surveillance. La possibilit é de signer un contrat limit é dans le temps a été prévue pour tenir compte des conditions parti- culières qui prévalent dans l’agriculture, mais n’exclut pas que ce modèle soit trans- posé à d’autres situations analogues. Art. 22 Ecole professionnelle L’organisation des écoles professionnelles est du ressort des cantons (art. 23). La loi se borne à énoncer des principes généraux. Le mandat de formation propre à l’école professionnelle figure déjà dans la loi actuelle (art. 27, al. 1). Il est pr écisé aux let. a à c. Ce mandat ne doit en aucun cas servir à l’école de légitimation pour faire cava- lier seul (cf. art. 13, al. 3), mais il exprime l ’importance qui revient à la partie sco- laire de la formation. L’infrastructure disponible doit être utilis ée de mani ère optimale. C ’est la raison pour laquelle cet article ouvre la possibilit é aux écoles professionnelles de proposer des programmes de formation continue à des fins professionnelles, ainsi que des cours relevant de la formation professionnelle sup érieure, sans toutefois en faire une obligation.5328 Art. 23 Offre d’écoles professionnelles Le texte apporte uniquement quelques pr écisions, tout en maintenant le statu quo. L’offre de base des écoles professionnelles doit être gratuite. Il appartiendra aux cantons de décider s’ils veulent percevoir d’éventuelles participations aux frais pour des offres complémentaires. Pour l ’expression «veillent à», se reporter au commen- taire relatif à l’art. 15. L’al. 3 introduit une limitation, par rapport à la r églementation actuelle, dans la mesure où la fr équentation de cours facultatifs n ’est plus d éterminée exclusivement au gré de la personne ayant droit à cette formation, mais tient compte des besoins de l’entreprise, ce qui correspond mieux à la pratique. Art. 24 Cours interentreprises A l’exception de la d ésignation de «cours interentreprises» (la loi actuelle parle de «cours d’introduction») et de la mention formelle de la participation aux co ûts (al. 4), aucune modification n ’a été apport ée aux dispositions r égissant les cours d’introduction actuels. Le changement de nom tient compte du fait que des «cours d’introduction» n ’ont pas seulement leur utilit é au d ébut de l ’apprentissage, mais qu’ils servent aussi ultérieurement à l’initiation à des notions générales de la profes- sion ou du champ professionnel. Section 3 Ecole professionnelle sp écialisée Art. 25 Objet et offre L’expression «école professionnelle sp écialisée» ne d ésigne pas des écoles profes- sionnelles particuli ères, mais des établissements proposant des fili ères dans des domaines o ù la formation professionnelle pr ésuppose un enseignement consacr é pour l’essentiel à la th éorie (p. ex. le domaine des hautes technologies, les profes- sions au niveau d ’exigence élevé dans le secteur des services). Les aptitudes techni- ques indispensables à la pratique sont acquises lors des stages qui doivent faire partie int égrante de l ’offre. Voil à pourquoi l ’entreprise ne peut plus endosser la responsabilité principale de la formation. Certaines écoles de commerce, qui ont déjà étendu, du moins en partie, les stages pratiques et qui les ont adapt és à la for- mation scolaire, sont déjà en quelque sorte des écoles professionnelles spécialisées. Les fili ères de formation dans les écoles professionnelles sp écialisées n écessitent chacune leurs propres prescriptions de formation, lesquelles devront être élaborées en collaboration avec les organisations comp étentes, comme c’est le cas pour toutes les ordonnances sur la formation professionnelle (cf. l’art. 16, al. 3). On évitera ainsi la création de fait d ’une formation professionnelle parall èle en milieu scolaire, tout en assurant, compte tenu des qualifications exig ées dans la pratique et de la mise à disposition de places de stages, une bonne intégration des employeurs dans le pro- cessus de formation. Les formations initiales dispens ées par les écoles de m étiers continueront à relever des dispositions relatives à l ’apprentissage en entreprise. Ces écoles ne sont donc pas considérées comme des écoles professionnelles sp écialisées. Il n ’est cependant pas exclu qu’elles se chargent d’organiser des stages pour les écoles professionnelles spécialisées.5329 Art. 26 Stages La formation duale pr évue par le projet doit donner à la personne en formation la compétence d ’agir dans un environnement professionnel; elle comporte pour cela une période de formation effectuée en entreprise. L ’al. 1 fixe la dur ée minimale des stages en entreprise n écessaire à cette fin. Cette dur ée correspond non pas à une année scolaire, mais à une année de travail. Section 4 Formation professionnelle pratique Art. 27 Objet La formation professionnelle pratique est l ’un des domaines de la formation profes- sionnelle initiale qui permet une prise en compte plus souple de circonstances et de conditions particulières, qu’elles soient liées à l’individu ou à la formation. Elle tient compte, d ’une part, du fait que les qualifications demand ées ne n écessitent pas toutes un certificat attestant la r éussite d ’un apprentissage, et que, d ’autre part, environ 15 % des personnes actives occup ées ne disposent aujourd ’hui d ’aucune formation postobligatoire attestée. La politique de formation se doit donc d ’offrir au plus grand nombre possible d ’entre eux la possibilit é d ’acquérir une formation professionnelle initiale. La formation professionnelle pratique se diff érencie de l ’apprentissage écourté, qui peut durer deux ans. L ’apprentissage écourté présuppose que la personne en forma- tion a fourni au pr éalable certaines prestations. Les conditions g énérales qui r égis- sent ici les passerelles entre les formations rendent aussi possible une réduction de la durée de la formation professionnelle pratique (p. ex. une formation professionnelle supplémentaire dans le prolongement d ’un apprentissage ou d ’une maturit é g éné- rale). Art. 28 Prise en compte des besoins individuels La formation professionnelle pratique se veut plus individualis ée que l ’apprentis- sage. Cette spécificité ne doit pas, contrairement à la formation élémentaire actuelle, entraîner l’adaptation des exigences à l’individu. Bien au contraire: il importe que le niveau de formation atteint r éponde à des exigences normalis ées reconnues dans l’ensemble de la Suisse. Pour les personnes éprouvant des difficult és à se former, cette voie demande à l’évidence un encadrement plus important au financement duquel les pouvoirs pu- blics doivent participer. Cette dépense doit être considérée en relation avec les co ûts bien plus élevés qu’entraînent pour la collectivité les personnes actives occupées qui sont insuffisamment qualifiées. La compétence de fixer des conditions plus pr écises est donn ée au Conseil f édéral, parce que ces conditions concernent avant tout les cantons, et qu ’une certaine souplesse est n écessaire dans leur application en atten- dant que la pratique se développe.5330 Section 5 Maturit é professionnelle fédérale Art. 29 Comme par le pass é, la maturit é professionnelle f édérale comprend un certificat fédéral de capacit é et une formation g énérale approfondie (art. 14, al. 5). Le projet renonce à régler plus en détail son contenu à l’échelon de la loi, par souci de sauve- garder la marge de man œ uvre nécessaire aux futures adaptations de cet instrument. Si l ’on veut que l ’apprentissage soit plus attrayant, il faut que la maturit é profes- sionnelle qui est propos ée par les pouvoirs publics soit gratuite. Sur ce point, le Conseil fédéral dispose des m êmes compétences en mati ère de r églementation que pour la maturité générale. Chapitre 3 Formation professionnelle sup érieure Art. 30 Objet La formation professionnelle supérieure s’inscrit dans le prolongement des dipl ômes les plus élevés du degré secondaire II (certificat fédéral de capacité, maturité profes- sionnelle ou gymnasiale) et conduit à l’octroi d’un diplôme fédéral. Il est important qu’un dipl ôme d ’enseignement g énéral puisse permettre d ’accéder à la formation professionnelle supérieure, à cause des filières des domaines de la santé et du social, d’une part, et du droit europ éen en vigueur sur la reconnaissance des dipl ômes, de l’autre. Dans les crit ères servant à définir la formation professionnelle sup érieure, le projet renonce à parler de fonctions de commandement, pr éférant donner une description plus générale («activité professionnelle plus complexe ou impliquant des responsa- bilités élevées»). Il s’agira en effet de qualifications et non de niveaux hiérarchiques. Le niveau de qualification exigé au terme de ces formations correspondra à celui des formations du degré tertiaire non universitaire (ISCDE97: 5B); ces formations reste- ront largement axées sur la pratique professionnelle. La diversit é de la formation professionnelle sup érieure, encore accrue par l ’inté- gration des professions de la sant é, du social et des arts, ne permet pas de fixer des conditions d’admission uniformes. Selon les diff érentes orientations, des conditions d’admission suppl émentaires, d éfinies par les prestataires de la formation profes- sionnelle supérieure et correspondant à la spécificité de la filière, seront nécessaires. Cette spécificité pourra concerner le contenu ou la structure de l ’offre. L’expérience pratique ou les conditions pr éalables nécessaires à la formation pourront par exem- ple être intégrées dans la fili ère de formation, ou être acquises au pr éalable par une expérience professionnelle ou un stage en entreprise. Art. 31 Types Au chapitre de la formation professionnelle sup érieure, le statu quo est maintenu: il existe, d’une part, les examens professionnels f édéraux et les examens profession- nels fédéraux supérieurs, et, d ’autre part, les écoles supérieures spécialisées (écoles techniques, etc.). Ces deux cat égories sont distinctes du fait que pour les examens professionnels fédéraux et pour les examens professionnels f édéraux supérieurs, la réglementation porte sur l ’examen lui-même, indépendamment de la fili ère de for-5331 mation choisie, alors que pour les écoles sup érieures sp écialisées, ce seront les filières, fréquentées à plein temps ou en cours d’emploi, qui sont réglementées. Art. 32 Examens professionnels fédéraux et examens professionnels fédéraux supérieurs Les examens professionnels f édéraux et les examens professionnels f édéraux supé- rieurs sont organis és par les organisations comp étentes du monde du travail, sous leur responsabilit é. Ils permettent aux personnes ayant une exp érience profession- nelle d ’apporter la preuve de leurs aptitudes et de leurs connaissances. L ’office approuve les prescriptions d ’examen selon les conditions fix ées par le Conseil fédéral. Les examens professionnels f édéraux et les examens professionnels f édéraux supé- rieurs formeront un outil d’une grande souplesse, qui répond à une forte demande, et qui atteste de qualifications sup érieures de formation professionnelle. Comme la partie principale de cet outil est pr écisément l’examen lui-même, il est traité plus en détail sous le titre consacr é aux procédures de qualification (cf.Examens profession- nels f édéraux et examens professionnels f édéraux sup érieurs). Le terme d ’«exi- gences» recouvre aussi les prescriptions d’examen. La distinction op érée par la loi actuelle entre l ’examen professionnel et l ’examen professionnel sup érieur (art. 51 ss) est peu satisfaisante: L ’examen professionnel s’appuie en effet sur les aptitudes et les connaissances requises pour assumer une fonction de cadre et les dispositions mentionnent des «exigences notablement plus élevées que celles de l ’apprentissage». Pour l ’examen professionnel supérieur, il est question des aptitudes et connaissances requises pour diriger une entreprise, et de satisfaire à des «exigences élevées dans la profession». Dans les faits, une distinction entre ces deux types d ’examens fondée sur les qualifi- cations ne peut se faire qu ’à l’intérieur d’une branche donn ée. Dès que l ’on consi- dère l’ensemble des branches, les crit ères à appliquer deviennent flous. Suite à la consultation, le projet de loi maintient les deux d énominations, il renonce cependant à distinguer leur contenu, laissant aux branches concernées le soin de le faire. Comme les cantons ne sont pas oblig és de proposer des cours de pr éparation à ces examens, ceux qui ne le font pas reverseront aux cantons qui offrent de tels cours, sur la base des accords sur les frais d ’écolage, une partie des subventions f édérales qu’ils auront obtenues sous la forme de forfaits. Art. 33 Ecoles supérieures spécialisées Les écoles sup érieures sp écialisées ont fait leurs preuves comme institutions de formation destin ées à des professionnels privil égiant la pratique. Les dispositions législatives demeurent inchang ées, mis à part le fait que la distinction entre les écoles techniques et les autres écoles supérieures est abandonnée et que la Conf édé- ration reconna ît désormais des fili ères et non plus les écoles elles-mêmes. Comme cela a été demandé lors de la consultation, les cantons seront d ésormais responsables de la surveillance. Les écoles sup érieures sp écialisées vont certainement gagner en importance avec l’arrivée des professions de la sant é et du social. Leur position de secteur à part entière de la formation professionnelle devrait être renforcée.5332 Concernant les subventions f édérales, pri ère de se reporter au commentaire de l’art. 32. Chapitre 4 Formation continue à des fins professionnelles Art. 34 Objet La Constitution fédérale ne donne pas de compétence générale à la Confédération en matière de formation continue. Les mesures que la Conf édération encourage doivent donc porter sur des aspects professionnels. Tout en respectant les limites impos ées par la Constitution, le projet opte pour une interpr étation extensive de cette notion, ce que signale aussi l’utilisation de l’expression «à des fins professionnelles». La formation professionnelle à des fins professionnelles permet d ’adapter et d ’ap- profondir en permanence ses qualifications, que l ’exercice soit impos é par la situa- tion du march é du travail ou dict é par des int érêts personnels. Des éléments de culture générale ne peuvent ni ne doivent en être d’emblée exclus. Bon nombre des compétences dites «clés» se fondent du reste sur des bases apport ées par la culture générale. Ainsi, les critères de délimitation et d’encouragement s’appuient moins sur les contenus eux-mêmes que sur les besoins professionnels. Les nouvelles m éthodes de relevés statistiques, elles aussi, se fondent de plus en plus souvent sur des d écla- rations subjectives plutôt que sur des normes générales. Avec l’introduction du syst ème de forfaits, le probl èm e d e l a délimitation devient moins aigu, car les cantons sont de toute fa çon responsables de la formation conti- nue générale. Au niveau des projets, la délimitation devrait être plus facile. La loi actuelle place la formation professi onnelle supérieure dans le chapitre consa- cré à la formation continue. Conform ément à l’usage courant, le projet de loi op ère une distinction claire entre la formation professionnelle sup érieure, qui vise à l’obtention d ’un dipl ôme, et la formation continue, moins structur ée et moins for- malisée, et qui permet d ’approfondir et de compl éter des connaissances. De plus, la formation continue commence d éjà au niveau de la formation professionnelle ini- tiale. Art. 35 Offre de cours de formation continue à des fins professionnelles Les offres concrètes de formation continue doivent être évaluées et encouragées par les cantons. Compte tenu de la compétence dont ils jouissent en matière de politique de la formation sur leur territoire et du grand nombre de prestataires priv és, la Con- fédération peut se limiter à soutenir les innovations et à prendre des mesures pour promouvoir la coordination et la transparence. Art. 36 Mesures de la Confédération La Conf édération doit intervenir lorsqu ’une offre d ’intérêt public est n écessaire à l’échelle du pays et qu’elle ne pourrait être fournie sans l’appui financier de l’Etat. En plus de sa comp étence générale d’encouragement, il est prévu que la Conf édéra- tion soutienne certaines organisations. On pense en particulier aux organes de certi- fication, en collaboration avec des cantons, l ’économie, d ’autres prestataires de la formation professionnelle et les employeurs.5333 Les expériences faites ces derni ères années, où le taux de ch ômage était élevé, ont montré que l’harmonisation avec les mesures de marché du travail prévues par la loi sur l ’assurance-chômage était tr ès importante. A d éfaut, des structures parall èles coûteuses se mettent très rapidement en place. Chapitre 5 Procédures de qualification, certificats délivrés et titres décernés Section 1 Dispositions g énérales Art. 37 Examens et autres procédures de qualification Les diverses preuves des qualifications ont été réunies dans un nouveau chapitre de la loi, afin de dissocier les dipl ômes, les examens, etc. des fili ères de formation. Davantage de possibilit és doivent permettre de fournir les preuves d ’une certaine qualification. Le projet de loi renonce donc à lier de mani ère constitutive la forma- tion professionnelle initiale à une classe d’âge déterminée. La loi donnera d ésormais la possibilit é d’effectuer des examens partiels (p. ex. des «crédits», c’est-à-dire des unit és évaluées individuellement et qui, ajout ées les unes aux autres, aboutissent à un dipl ôme), à caract ère éventuellement s électif, et de reconnaître des acquis ant érieurs, modulaires ou non, dans la perspective d ’un exa- men global. Outre les examens, d’autres procédures de qualification sont envisagées, comme la reconnaissance d’une expérience professionnelle ou autre, l ’attestation de modules de th éorie, etc. Ce genre de proc édures de qualification plus libres sont plutôt con çues pour les adultes. Pour la formation professionnelle des jeunes, les filières plus formalis ées sont mieux adapt ées, parce qu ’elles offrent un cadre plus strict et qu ’elles facilitent l ’acquisition des connaissances n écessaires lorsque l’expérience fait défaut. Il n’est cependant pas exclu d ’envisager pour les jeunes des modules d’approfondissement ou d’élargissement des connaissances. Art. 38 Conditions attachées aux procédures de qualification Le Conseil fédéral liera les nouvelles proc édures de qualification à des critères, afin d’assurer la comparabilité avec les examens traditionnels. Les nouvelles proc édures ne devront pas court-circuiter les examens traditionnels. Art. 39 Encouragement des autres procédures de qualification Les «autres procédures de qualification » sont à mettre au chapitre des innovations. Elles doivent aussi pouvoir être encouragées, à long terme, comme des offres insti- tutionnalisées et pas seulement par un financement de départ. Art. 40 Protection des titres En raison de la diff érenciation de l ’offre dans le domaine de la formation profes- sionnelle initiale, les titres de la formation professionnelle ne feront plus appel à des dénominations collectives du genre de «professionnel qualifié» (art. 43, al. 1, LFPr), mais mentionneront l’abréviation du certificat, de l ’attestation ou du dipl ôme, après la désignation de la profession (p. ex. «maçon CFC» [certificat fédéral de capacité]).5334 Section 2 Formation professionnelle initiale Art. 41 Certificat fédéral de capacité Le certificat f édéral de capacit é ne sanctionnera plus uniquement un apprentissage en entreprise. Dans la classification de l ’UNESCO, ce niveau correspond à ISCDE97: 3B. La nouvelle loi pr évoit d ’autres possibilit és, notamment les fili ères des écoles professionnelles spécialisées offrant une formation scolaire plus intense et une exp érience professionnelle int égrée. De par son contenu et son importance, l’examen de fin d ’apprentissage devrait rester la voie royale permettant d ’achever une formation professionnelle initiale, particuli èrement dans l ’industrie, les arts et métiers, le commerce et l’agriculture. Grâce à une réglementation plus souple et aux «procédures de qualification équivalentes», il n’est plus nécessaire d’intégrer dans la loi une disposition d ’exception pour les «personnes majeures n ’ayant pas appris la profession selon la présente loi» (art. 41, al. 1, LFPr). Art. 42 Attestation fédérale de formation professionnelle pratique L’attestation f édérale de formation professionnelle pratique d éfinit un niveau cor- respondant à ISCDE97: 3C. Elle sanctionnera une formation professionnelle de moins de trois ans, avec des qualifications clairement définies et reconnues dans tout le pays. Les éléments de formation que sanctionnera cette attestation devront donner à son titulaire la possibilit é de suivre une formation continue au degr é secondaire II et lui permettre de poursuivre la formation initiale par le biais d ’un apprentissage écourté. Art. 43 Certificat de maturité professionnelle Dans la classification internationale, le niveau de la maturit é professionnelle corres- pond à ISCDE97: 3A et 4A. Au vu du lien étroit qui existe entre les aptitudes pro- fessionnelles et l’enseignement de culture générale et pour tenir compte des possibi- lités de formation selon le syst ème de modules, l ’article ne pr évoit pas l ’obligation pour la Conf édération, de proposer des examens, contrairement à ce qui est le cas pour la maturité gymnasiale. La possibilité d’une telle offre sur mandat de la Conf é- dération doit cependant rester ouverte. Art. 44 Procédures de qualification La réglementation maintien le statu quo. Elle appara ît ici pour des raisons propres à la technique législative. Art. 45 Emoluments Le projet de loi pr écise désormais qu’aucun émolument ne pourra être perçu pour les examens de la formation professionnelle initiale. Cette disposition n ’exclut cependant pas qu ’une participation aux frais soit exig ée de l ’entreprise lorsque l’examen entraînera des coûts matériels spéciaux.5335 Section 3 Formation professionnelle sup érieure Art. 46 Examens professionnels fédéraux et examens professionnels fédéraux supérieurs Pour se pr ésenter à un examen professionnel f édéral ou à un examen professionnel fédéral supérieur, le candidat devra être titulaire d ’un certificat f édéral de capacit é ou d’un diplôme scolaire du degré secondaire II qui aura été défini par le prestataire et éventuellement assorti de conditions suppl émentaires. Une expérience profession- nelle approfondie dans le domaine concern é sera dans tous les cas indispensable. Pour tenir compte des conditions qui pr évalent dans chaque branche, la dur ée de cette exp érience professionnelle n ’est cependant plus fix ée dans la loi. Elle sera déterminée dans les prescriptions correspondantes par le responsable de l ’examen, en fonction de ses besoins. La Conf édération ne sera plus oblig ée de surveiller elle- même ces examens et devra simplement veiller à ce que cette surveillance se fasse. Art. 47 Brevet et diplôme; inscription au registre Cet article contient les dispositions formelles de l’art. 12. Art. 48 Ecoles supérieures spécialisées Au niveau du contenu, rien ne change dans les dispositions sur les dipl ômes décer- nés par les écoles supérieures spécialisées. L’extension aux dipl ômes des domaines de la santé, du social et des arts sera possible. Chapitre 6 Formation des responsables de la formation professionnelle Art. 49 Formateurs Les exigences que doivent remplir les formateurs remplacent les dispositions de la loi actuelle sur les cours destin és aux ma îtres d’apprentissage (art. 10 et 11 LFPr). Le terme de «maître d’apprentissage» est remplacé par celui de «formateur», moins restrictif et correspondant mieux aux réalités. L’obligation actuellement imposée aux maîtres d ’apprentissage de fr équenter les cours qui leur sont destin és étant peu satisfaisante, elle a été remplacée par l ’obligation pour chacun d ’entre eux de justi- fier des comp étences nécessaires pour être un formateur, comp étences qui peuvent être acquises en dehors des voies traditionnelles. Si l ’on ne consid ère que leur con- tenu, les «cours pour les maîtres d’apprentissage» restent nécessaires. Le Conseil f édéral fixera les prescriptions minimales applicables aux formateurs et aux enseignants. Pour ce faire, il tiendra compte non seulement des comp étences techniques et des aptitudes p édagogiques, mais aussi des comp étences sociales. Ces aptitudes et ces compétences incluront les questions de l ’égalité des sexes. En effet, les formateurs ont un rôle important à jouer pour casser les sch émas traditionnels de métiers d’homme et de métiers de femme.5336 Art. 50 Enseignants Cet article s ’adresse à tous les enseignants de la formation professionnelle (par ex. aussi aux enseignants charg és des cours interentreprises) et non plus seulement aux maîtres des écoles professionnelles, comme le fait son pendant dans la loi actuelle. Comme la surveillance des écoles et le recrutement des enseignants rel èvent de la compétence des cantons, cet article ne mentionne pas express ément l’obligation de se perfectionner qui incombe aux enseignants. Le perfectionnement est n éanmoins une n écessité pour tout enseignant sp écialisé compétent et la Conf édération conti- nuera de soutenir les efforts en ce sens (cf. l’art. 52). La formation professionnelle conjugue l ’enseignement spécialisé et l ’enseignement général. L ’enseignant doit donc justifier de qualifications techniques autant que pédagogiques. La disposition du projet tient compte du fait que l ’enseignement professionnel est en grande partie tributaire de personnes pour lesquelles l ’ensei- gnement n’est qu’une activité accessoire. Art. 51 Autres responsables de la formation professionnelle La Conf édération pourra d ésormais soutenir la formation initiale et la formation continue de toutes les personnes engag ées dans la formation professionnelle. Il s’agit non seulement d ’assurer et de d évelopper la qualit é, mais aussi de pouvoir rapidement introduire et imposer des innovations sur l’ensemble du territoire. Art. 52 Encouragement de la pédagogie professionnelle; Institut de pédagogie professionnelle Les activités de la Conf édération en mati ère de formation des formateurs font ac- tuellement partie des attributions de l ’Institut suisse de p édagogie pour la formation professionnelle (ISPFP). Cet institut doit devenir un centre d ’excellence pour les questions pédagogiques et didactiques, un accent particulier étant mis sur la forma- tion professionnelle. A cet effet, la collaboration entre la Conf édération et les can- tons devra être renforcée. Il est dans l’intérêt de la Suisse toute entière qu’une masse critique soit atteinte dans ce domaine. Dans le projet, la disposition a été laiss ée ouverte, afin de ne porter préjudice à aucune des solutions envisageables. Chapitre 7 Participation de la Confédération aux coûts de la formation professionnelle; fonds en faveur de la formation professionnelle Section 1 Participation de la Confédération aux coûts de la formation professionnelle Art. 53 Principe Cet article jette les bases d ’un système entièrement nouveau de financement de la formation professionnelle par le biais de subventions forfaitaires li ées à des presta- tions. Contrairement à aujourd’hui, la Confédération ne prendra plus en compte une part fixe des «coûts d éterminants» selon les d écomptes établis par les prestataires,5337 mais elle participera de mani ère adéquate au d épenses de la formation profession- nelle. Des contributions forfaitaires annuelles seront vers ées aux cantons pour les t âches mentionnées à l’art. 54, al. 2. Les cantons qui d élégueront certaines de ces t âches à des tiers devront leur céder une part appropriée de ces contributions forfaitaires. Des subventions cibl ées continueront toutefois d ’être n écessaires en plus des for- faits. Elles seront destin ées à favoriser les innovations et à cr éer ou à maintenir certaines offres pr ésentant un int érêt public. Par ailleurs, dans le domaine de la formation professionnelle sup érieure, il faudra continuer à tenir compte du fait que des filières de formation pourront être proposées aussi bien par les cantons que par les organisation du monde du travail. Vouloir marier les forfaits, cens és garantir une plus grande transparence et une efficacité accrue dans l ’utilisation des ressources, avec une p éréquation financi ère poursuivant un tout autre but, est en quelque sorte en contradiction avec l ’idée même des forfaits. Mais tant qu ’une péréquation financière fondamentalement nou- velle n’aura pas été adoptée, il faudra tenir compte de la capacit é financière de cha- que canton. Les modalit és de la compensation et des forfaits seront r églées dans l’ordonnance. Elles devront dans toute la mesure du possible reposer sur des crit ères généraux. Art. 54 Forfaits versés aux cantons Cet article cite les domaines qui sont ou qui doivent être couverts par les subven- tions f édérales. L ’affectation concr ète des ressources en fonction des diff érentes tâches est du ressort des bénéficiaires. Art. 55 Subventions en faveur de projets de développement de la formation professionnelle et de développement de la qualité Art. 56 Subventions en faveur de prestations particulières d’intérêt public Environ 10 % des fonds allou és par la Conf édération à la formation professionnelle sont réservés pour ces deux instruments de la politique de la formation profession- nelle. C’est le Conseil de l ’innovation qui surveillera l ’utilisation de ces ressources (cf. art. 72). Art. 57 Cours de préparation aux examens professionnels fédéraux et aux examens professionnels fédéraux supérieurs, filières dans les écoles supérieures spécialisées Dans le domaine de la formation professionnelle sup érieure, l ’offre des cantons coexiste avec l ’offre des prestataires priv és. La Conf édération devrait donc, sous certaines conditions, pouvoir octroyer des subventions à ces prestataires. Les contri- butions seront versées aux cantons, qui les transmettront aux requérants.5338 Art. 58 Conditions et charges Art. 59 Réduction des subventions et refus d’en accorder de nouvelles Les dispositions sur la r éduction des subventions correspondent à celle de la loi sur les subventions. Par ailleurs, la Conf édération pourra refuser d ’allouer de nouvelles subventions si le bénéficiaire, de manière flagrante, néglige les tâches ou enfreint les obligations qui lui incombent en vertu de la loi sur la formation professionnelle. Art. 60 Financement Le montant des subventions f édérales dépendra des cr édits votés par le Parlement. Pour que le financement reste prévisible pour les acteurs de la formation profession- nelle, ce nouvel article impose un plafond de dépenses, ou des crédits d’engagement, de plusieurs années. La participation aux frais, qui devra correspondre à environ un quart des dépenses des pouvoirs publics pour la formation professionnelle, se basera sur une moyenne calculée sur les années précédentes. Section 2 Fonds en faveur de la formation professionnelle Art. 61 La possibilité d’obliger les entreprises à s’acquitter de contributions de solidarit é en faveur de la formation professionnelle est nouvelle. Il faudra cependant dans un premier temps qu’une branche donn ée – et non la Conf édération – ait créé un fonds destiné à faire participer aux d épenses de formation professionnelle les entreprises qui ne forment pas elles-mêmes des apprentis mais qui profitent des efforts consentis par les autres. La Confédération ne sera ici plus que l ’instance qui déclarera la parti- cipation à ce fonds obligatoire pour tous les membres de la branches, lorsqu ’un certain quorum sera atteint. Les circonstances sont tellement vari ées que des excep- tions à cette dernière condition pourront au besoin être prévues. Suite aux r ésultats de la proc édure de consultation, les autres comp étences de la Confédération, et notamment la possibilit é de participer à ces fonds, ont été retirées du projet. La responsabilité de trouver des solutions ad équates est ainsi toute enti ère entre les mains des acteurs concern és. Par ailleurs, comme les fonds de branches et les fonds cantonaux poursuivent des objectifs diff érents et n’ont pas la m ême orien- tation, rien ne s’opposera à ce qu’ils continuent d’exister en parallèle. Chapitre 8 Voies de droit, dispositions p énales, exécution Les dispositions actuelles ont été r éexaminées sous l ’angle du f édéralisme d’exécution vu dans sa version optimale. Aucune modification d ’envergure ne s’impose.5339 Section 1 Voies de droit Art. 62 Dans la plupart des cas, comme c’est déjà le cas aujourd’hui, la première instance de recours est une autorité cantonale, car la plus grande partie des d écisions sont prises par des autorités cantonales. L’Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie est une instance de recours qui interviendra lorsqu ’un recours ne pourra pas être d éposé aupr ès d ’une autorit é cantonale. Il est possible que l ’introduction d’examens partiels et de modules entra îne une augmentation du nombre des contes- tations, accentuant ainsi la tendance déjà sensible d’une multiplication des recours. Avec l’ouverture aux instituts priv és, le nombre de personnes passant des examens partiels dans des écoles privées va aller croissant. Les d écisions de ces écoles pour- ront être contestées par devant un tribunal civil. En revanche, les personnes form ées par des prestataires de droit public pourront interjeter un recours administratif. Section 2 Dispositions p énales Art. 63 Violations de la loi et omissions Les menaces de sanctions p énales concernaient jusqu ’à pr ésent les ma îtres d’apprentissage et les apprentis; dans le pr ésent projet, elles sont r éduites au mini- mum applicable. Art. 64 Abus de titre Art. 65 Poursuite pénale Inchangés Section 3 Ex écution Il n’y a aucun changement fondamental d ’orientation en ce qui concerne les dispo- sitions d’exécution. Art. 70 Reconnaissance des diplômes et des certificats étrangers; collaboration et mobilité internationales Le Conseil fédéral est désormais habilité à conclure des accords internationaux, pour autant que ces accords visent à promouvoir la collaboration et la mobilit é internatio- nales dans la formation professionnelle. Cette possibilit é doit aussi être utilisée pour la reconnaissance mutuelle de diplômes et de certificats. Par ailleurs, les dispositions relatives à la reconnaissance des dipl ômes étrangers éparpillées dans diff érents articles de la loi actuelle sont maintenant toutes réunies dans un seul alinéa. Art. 71 Commission fédérale de la formation professionnelle Le projet envoyé en consultation pr évoyait de supprimer la Commission f édérale de la formation professionnelle au profit d ’un Conseil de la formation professionnelle. De nombreuses voix se sont cependant élevées pour demander une plus large repr é-5340 sentativité de cet organe, ce qui ne peut être réalisé qu’avec une Commission f édé- rale selon le modèle actuel. La composition de la Commission f édérale de la formation professionnelle, tout comme celle du Conseil suisse de l’innovation et celle de la Commission fédérale de maturité f édérale sont r égies par l ’ordonnance sur les commissions (RS 172.31). Cette ordonnance garanti une repr ésentation équitable dans ces organes des deux sexes, des différentes langues et des classes d’âge. Art. 72 Conseil suisse de l’innovation Le Conseil suisse de l ’innovation rempl ace le Conseil de la formation profession- nelle qui avait été propos é dans le projet envoy é en consultation. Sa mission se limitera à une gestion très concrète de la formation professionnelle. Il aura en effet le droit de faire des propositions aux autorit és responsables des subventions concer- nant les projets à soutenir dans le domaine des innovations et des prestations parti- culières d’intérêt public. Le Conseil de l’innovation devra avoir le soutien de tous les acteurs de la formation professionnelle. Ses membres devront être des personnalit és jouissant de la con- fiance des milieux concernés, mais ils ne sauraient être trop nombreux afin de ne pas paralyser son action. Art. 73 Commission fédérale de maturité professionnelle Inchangé Chapitre 9 Dispositions finales Art. 74 Modification et abrogation du droit en vigueur Pour le détail des nombreuses adaptations, se reporter à l’annexe 2. Art. 75 Dispositions transitoires Un délai d’adaptation de cinq ans est prévu, ce qui peut para ître ambitieux, mais qui se justifie dans l’intérêt de la modernisation de la formation professionnelle. Annexe 1: Organisation de l ’exécution Pour plus de transparence, les comp étences et les tâches des divers partenaires de la formation professionnelle fixées dans la loi ont été récapitulées dans cette annexe. Annexe 2: Modification et abrogation du droit en vigueur Code des obligations . Le terme de «maître d’apprentissage» sera remplacé par celui d’«employeur». Il est ensuite pr écisé que l ’employeur veillera à ce que l’apprentissage se fasse sous la responsabilit é d’une personne du métier. L’art. 344a a été compl été par les al. 2 bis et 2 ter, qui reprennent des dispositions relatives au temps d’essai figurant dans l’actuelle loi sur la formation professionnelle.5341 Arrêté f édéral concernant la Croix-Rouge suisse: Le mandat qu ’avait la Croix- Rouge suisse en mati ère de «développement professionnel des infirmi ères et infir- miers et de surveillance de leur formation dans les écoles reconnues par la Croix- Rouge suisse» est supprimé. Loi sur l ’agriculture: Dans la loi sur l ’agriculture, les dispositions sur la formation professionnelle ont été supprim ées et les dispositions concernant la vulgarisation agricole qui y étaient liées adaptées en conséquence. Loi sur les for êts: Les subventions spéciales versées en vertu de la loi sur les for êts sont maintenues. 5 Cons équences 5.1 Cons équences pour la Confédération 5.1.1 Cons équences financières Le projet de loi pr évoit d’augmenter la part de la Conf édération dans les d épenses des pouvoirs publics pour la formation professionnelle, qui passera d ’un cinquième aujourd’hui à un quart. En chiffre absolu et selon les donn ées actuelles, l ’augmen- tation s ’élèvera à quelque 150 millions de francs par ann ée. Cette somme devra couvrir l’intégration dans le champ des compétences de la Confédération des profes- sions de la sant é, du social et des arts, ainsi que les co ûts supplémentaires liés aux innovations. Environ les quatre cinqui èmes de cette augmentation serviront à finan- cer les efforts de formation suppl émentaires fournis par les cantons dans le cadre de la réforme de la formation professionnelle. Une formation professionnelle moderne, présentant une offre variée, engendre certes des co ûts suppl émentaires, mais elle d égrèvera également les budgets publics, en réduisant notamment les dépenses consacrées à la formation et au social. Le nouveau système de financement ax é sur les prestations garantit par ailleurs une utilisation efficace des ressources disponibles (cf. ch. 3.1). 5.1.2 Effets sur l ’état du personnel La révision de la loi am ènera plus de flexibilit é et des contenus nouveaux, ce qui demandera des efforts suppl émentaires au niveau de la formation. Les all égements dus à la diminution de la densit é normative seront contrebalanc és par l’arrivée dans le domaine fédéral des professions de la santé, du social et des arts. Avec l’introduction des nouvelles proc édures de qualification, le nombre des d éci- sions pouvant faire l ’objet d ’un recours va peut- être s ’élever, augmentant ainsi à moyen terme la charge de travail des autorités de recours (commission de recours du DFE, OFFT).5342 5.1.3 Frein aux d épenses Pour mettre un frein aux dépenses publiques, l’art. 159, al. 3, let. b, Cst. pr évoit que les crédits d’engagement et les plafonds de d épenses entraînant de nouvelles d épen- ses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles d épenses périodiques de plus de 2 millions de francs doivent être adopt és à la majorit é des membres de chaque conseil. L’augmentation de la part de la Confédération dans les dépenses des pouvoirs publics pour la formation professionnelle d épassant clairement la barre des 2 millions de francs, les dispositions financi ères devront être approuv ées par la majorité des membres de chaque Conseil. 5.2 Cons équences pour les cantons et les communes L’augmentation de la part de la Conf édération dans les d épenses des pouvoirs pu- blics pour la formation professionnelle va de pair avec un all égement correspondant bienvenu pour les cantons dans la perspective des d épenses suppl émentaires sans lesquelles une r éforme de la formation professionnelle serait impossible. La m ême chose vaut pour les communes, qui b énéficient de la m ême assiette fiscale. Quoi qu’il en soit, la part des communes dans les d épenses de formation professionnelle est généralement en baisse, de plus en plus de cantons prenant entièrement en charge le degré secondaire II. 5.3 Effets sur l ’égalité des sexes Compte tenu des inégalités entre hommes et femmes qui subsistent dans la formation professionnelle, en d épit du principe inscrit dans la Constitution f édérale le 14 juin 1981, il est n écessaire d ’inclure dans le projet des dispositions visant à l ’égalité effective des sexes (cf. ch. 1.1.3). Une mention particuli ère de cette question dans la loi sur la formation professionnelle s ’impose aussi pour soutenir le d éveloppement de l ’ensemble des ressources humaines de la soci été, et parce que nous devons disposer d’une bonne formation professionnelle. 5.4 R épercussions économiques Au chapitre 1 du pr ésent message, nous avons trait é longuement de la n écessité de réviser la loi de 1978 sur la formation professionnelle. La proc édure de consultation a par ailleurs montr é la n écessité de l ’action de l ’Etat dans ce domaine, et en parti- culier d’un engagement accru de la Confédération. En Suisse, la formation professionnelle est depuis toujours une t âche conjointe de la Confédération, des cantons et des organisations du monde du travail (partenaires sociaux, associations, entreprises, prestataires publics et priv és de places d ’appren- tissage et d’autres offres de formation), pour le plus grand b énéfice du secteur éco- nomique et de la soci été toute enti ère. Pour les deux tiers des jeunes, la formation professionnelle est le chemin qui mène à la vie adulte. Le secteur économique, et avec lui les organisations du monde du travail, consti- tuent la clé de voûte de la formation professionnelle. Leur position ressortira renfor-5343 cée de l’ordre nouveau qu’établira la loi révisée. Les représentants des entreprises et des organisations du monde du travail ont été associés aux travaux de révision dès le départ. Disposer d’un système exemplaire de formation professionnelle est la condi- tion indispensable du maintien et du renforcement de notre comp étitivité. Le sys- tème dual est le meilleur moyen de faire acqu érir aux personnes en formation les qualifications dont elles ont besoin pour entrer sur le march é du travail et pour y rester. 5.5 Programme de la l égislature Le projet a été annonc é dans le rapport du 1er mars 2000 sur le programme de la législature 1999–2003 (Annexe 2, ch. 2.1, Recherche et formation, rubrique «Objets des grandes lignes»; FF 2000 2224) 5.6 Relation avec le droit europ éen En matière de formation professionnelle, la Suisse n’est liée par aucun traité interna- tional ni par aucune convention bilat érale ou multilatérale qui limiterait ses activit és législatives. Le présent projet – tout comme la loi actuellement en vigueur – respecte parfaitement les dispositions de la Convention des Nations Unies sur l ’élimination de toutes les formes de discrimination à l ’égard des femmes, de la Convention de l’OIT sur les pires formes de travail des enfants et de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant. Après l ’entrée en vigueur des accords bilat éraux, la Suisse, pour ce qui est de la reconnaissance mutuelle des dipl ômes, sera traitée comme un pays membre de l ’UE et les titulaires de dipl ômes suisses auront la possibilit é d ’exercer des professions réglementées. Les professions réglementées sont, tout comme en Suisse, des profes- sions dont l’exercice par des personnes non comp étentes présente des risques élevés (par ex. la médecine, le droit, l’installation du bâtiment, le maniement des explosifs, etc.). Les professions non r églementées peuvent, elles, être exercées librement. La reconnaissance des dipl ômes suisses en vue de l ’accès à des études continuera par contre à être laiss ée à l ’appréciation du pays concern é, comme c ’est d éjà le cas aujourd’hui. Si dans le domaine de l’éducation, les Etats membres de l’Union européenne conser- vent leur souverainet é, l ’application du droit communautaire n ’en aura pas moins des conséquences sur leur politique en la mati ère, ce qui pourra avoir des r épercus- sions, positives ou n égatives, sur les Etats tiers. En raison des liens économiques étroits, de la libre-circulation des personnes en vue de l ’exercice d ’une activit é lucrative, que les accords bilat éraux vont grandement faciliter, et des exigences de qualifications, qui sont dans une large mesure similaires dans tous les pays indus- trialisés, l’option qui s ’imposait était de r édiger les normes de formation suisse de telle sorte que tant du point de vue terminologique que par rapport à leur contenu, elles soient comprises et acceptées en Europe. La collaboration d ésormais intense en mati ère de recherche et d éveloppement, tout comme dans le cadre de projets concrets d ’éducation et d ’échanges, inscrite dans le traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997, modifiant le Traité instituant la Communauté européenne. L’art. 150 de ce trait é a la teneur suivante: «La Communauté met en5344 œ uvre une politique de formation professionnelle qui appuie et compl ète les actions des Etats membres, tout en respectant pleinement la responsabilit é des Etats mem- bres pour le contenu et l ’organisation de la formation professionnelle. » Les mesures devant contribuer à réaliser ces objectifs doivent exclure «toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des Etats membres». Dans l ’art. 150 cit é plus haut, la Communaut é et les Etats membres s ’engagent également à favoriser la coop ération avec les pays tiers et les organisations interna- tionales. En cons équence, les pays de l ’AELE, pour autant qu ’ils fassent partie de l’Espace économique europ éen, et les pays candidats à l ’adhésion de l ’Europe de l’Est et du Sud-Est sont pleinement associ és aux diff érents programmes de l ’UE, mais pas la Suisse. Cette derni ère a naturellement acc ès aux résultats des projets de recherche et développement, dans la mesure o ù ils sont rendus publics, mais elle ne peut participer activement à des projets ni y exercer une influence directe. 5.7 Constitutionnalit é La base constitutionnelle permettant à la Conf édération de l égiférer en mati ère de formation professionnelle est l’art. 63 Cst. qui dit que «la Confédération légifère sur la formation professionnelle ». La mise à jour de notre loi fondamentale a élargi les compétences de la Conf édération qui étaient jusque l à limitées à «la formation pro- fessionnelle dans l ’industrie, les arts et m étiers, le commerce, l ’agriculture et le service de maison» (art. 34ter, al. 1, let. g, aCst.). 5.8 D élégations de compétences Les attributions des différents acteurs impliqués sont récapitulées dans l’annexe 1 au projet de loi intitul ée «Organisation de l ’exécution». La d élégation législative a été réduite au strict minimum afin que les comp étences de base restent du ressort du Conseil f édéral. Les questions de d étail ont été d éléguées au d épartement ou à l’office, selon leur portée. Des délégations législatives sont prévues aux art. 2, al. 3, art. 4, al. 3, art. 18 et art. 28, al. 2, art. 52, al. 3 à 7 et art. 69 du projet de loi. Elles concernent toutes le Conseil f édéral et sont motiv ées dans le commentaire des arti- cles (cf. ch. 5). 5.9 Degr é d’applicabilité La formation professionnelle a toujours été une tâche commune de la Confédération, des cantons et de l ’économie. La r épartition des comp étences est ainsi rod ée et devrait s ’appliquer sans probl ème aux domaines qui entrent dans le champ des compétences de la Conf édération (santé, social, arts). Les milieux concern és ont été associés dès le départ aux travaux d ’élaboration de la loi, et notamment aux travaux de la commission d ’experts. Il en va de m ême pour la pr éparation de l ’ordonnance. La collaboration de tous les acteurs est d ’une importance capitale pour la formation professionnelle; elle est r églée par des proc édures institutionnalis ées. Par ailleurs, des contacts aussi bien formels qu ’informels ont lieu r égulièrement à tous les ni- veaux.5345 Annexe Financement de la formation professionnelle à l’étranger Dans tous les pays connaissant un syst ème de formation en alternance comparable au système suisse, le financement provient d’une multitude de sources – Etat central, Etats membres, autorit és comp étentes en mati ère d ’éducation, d ’aide sociale, de marché du travail, particuliers, partenaires sociaux –, ce qui entra îne parfois des financements crois és. Toute comparaison internationale sur le financement de la formation professionnelle est ainsi destinée à rester incomplet. Compte tenu des diff érences importantes des conditions cadre qui pr évalent selon les pays, une comparaison des d épenses ne permet pas de tirer des conclusions définitives quant au rapport coûts-avantages ou quant à l’efficacité des contributions du secteur public. Il manque notamment des indicateurs reconnus permettant de déterminer le rapport entre les d épenses et le nombre de personnes form ées, ou le potentiel de cr éation de richesses obtenu gr âce à la formation par les personnes concernées (qualité de la formation). Les modèles de financement tiennent compte du cadre politique et des traditions du pays concerné et ne peuvent donc être directement transpos és à d ’autres Etats. La question la plus int éressante est celle de la forme et de l ’ampleur de la participation directe ou indirecte du secteur économique priv é aux efforts de formation profes- sionnelle. Il s ’agit tout particuli èrement de savoir si une obligation de formation professionnelle donne droit à des indemnités financières ou si une non-participation est pénalisée par une taxe (système de compensations). Dans les pays étudiés – l’Allemagne, l’Autriche, la France, les Pays-Bas et le Dane- mark –, on observe une grande vari été de systèmes visant à inciter les entreprises à s’engager directement dans la formation professionnelle. Le succ ès de ces différents systèmes est toutefois modeste au regard des objectifs fix és. Si ces mod èles sont politiquement bien accept és, c’est aussi parce que les montants investis sont relati- vement faibles, qu’ils proviennent du secteur public ou qu ’ils sont apport és directe- ment par les entreprises. A cela s ’ajoute que les b énéficiaires de ces syst èmes ne ressentent pas le besoin d ’engager une réflexion de base sur leurs modalit és institu- tionnelles. Ne sont pas pris en compte ici le financement des mesures de r éinsertion en faveur des personnes au ch ômage. Dans tous les pays consid érés, ce financement se re- coupe – à des degr és divers – avec celui de la formation professionnelle et de la formation continue. Il est en partie à la charge du Fonds social de l ’Union euro- péenne, qui est également utilisé pour la formation professionnelle. Allemagne En Allemagne, comme en Suisse, la formation en entreprise est principalement à la charge des entreprises. On observe diff érents syst èmes d ’organisation: des fonds interentreprises, des conventions collectives, ou encore des structures communes de formation. Dans l’industrie de la construction, consid érée comme un cas sp écial, les jeunes en formation passent presque toute la premi ère année de formation dans des cours interentreprises; le financement est r églé ici par une convention collective5346 regroupant toutes les entreprises de la branche, m ême celles qui ne forment pas d’apprentis. L’ancien gouvernement f édéral avait d écidé que de 1997 à 2001, dans un premier temps, les entreprises qui feraient de la formation professionnelle seraient privil é- giées lors de l’adjudication de marchés publics. Cependant, la Cour constitutionnelle de Karlsruhe a estim é que, toujours pour l ’attribution des march és publics, il était contraire au droit de favoriser les entreprises respectant les accords salariaux collec- tifs. Cette décision pourrait à terme remettre en question les privilèges dont jouissent les entreprises formant des apprentis dans les procédures d’adjudication. Depuis l ’entrée en fonction du nouveau gouvernement, de nouvelles priorit és ont relégué au second plan d ’autres projets visant à motiver les entreprises à s’investir dans la formation professionnelle (réduction des taxes, gel des salaires des apprentis, réduction au strict minimum des programmes de formation interentreprises et des écoles professionnelles). Dans son programme de 1998, la coalition au pouvoir déclare en substance vouloir arrêter des mesures concrètes, en accord avec les syndi- cats et les entreprises et dans une alliance pour l ’emploi et la formation, afin de garantir un emploi à tous les jeunes. Autriche En Autriche, les jeunes sont beaucoup plus nombreux qu ’en Suisse ou qu ’en Al- lemagne à fréquenter des écoles professionnelles à plein temps, un peu sur le modèle de nos écoles de métiers. La plus grande partie du financement est assurée au niveau fédéral. Par contre, dans la formation continue, le financement provient principale- ment de sources privées. Si les paiements compensatoires d ’entreprises ne faisant pas de formation à celles qui en font ont fait pendant un temps l ’objet de d ébats politiques, aucune des gran- des formations politiques ne soutient aujourd ’hui une telle mesure. Du c ôté des employeurs comme des employ és, on renvoie à un mod èle en place depuis 1978 dans le Vorarlberg: toutes les entreprises du secteur de l ’électricité et de la métallur- gie versent des contributions pour promouvoir la formation professionnelle dans la branche. Au fil des ans, la cotisation est pass ée de 1,5 à 2,8 ‰ des salaires, ce qui permet un versement équivalent à quelque 8000 francs suisses par personne en formation (pour toute la dur ée de l ’apprentissage). Seules les entreprises dont les apprentis ont réussi un examen intermédiaire entrent en considération. Ce modèle est quelque peu comparable à celui que connaît le canton de Genève: une cotisation prélevée sur tous les salaires est vers ée dans un fonds qu ’alimentent aussi les pouvoirs publics. Ce fonds sert à soutenir des activit és de formation profession- nelle qui font l’objet d’un accord entre le canton et les partenaires sociaux. France En France, la grande majorit é de la formation professionnelle se fait dans des éta- blissements de formation publics (notamment dans les lyc ées professionnels), qui sont financés par les ressources g énérales de l ’Etat. Depuis 75 ans, les entreprises versent une taxe d ’apprentissage calculée en pour-cent de leur masse salariale, dont5347 le produit sert en premier lieu à financer la formation professionnelle continue, mais aussi la formation initiale dispensée dans les écoles publiques. Le principe est le suivant: toutes les entreprises employant plus de dix personnes versent 1 % de leur masse salariale dans un fonds sp écifique à leur branche, mais géré par l ’Etat. Celles qui participent activement à la formation continue peuvent ensuite prétendre à des prestations de ce fonds. De l’avis général, ce système est trop bureaucratique et ne génère de flux financiers qu’entre les grandes et les très grandes entreprises. Les principes en ont cependant été repris suite à une volont é de ressus- citer un système dual pour la formation professionnelle de base. Le syst ème dit «en alternance» (moiti é en entreprise, moiti é à l ’école professionnelle) doit dans un avenir proche recruter plus de jeunes que le syst ème purement scolaire en vigueur jusqu’ici. Pour soutenir ce nouveau syst ème, les entreprises devront verser 0,5 % de leur masse salariale. Seront exonérées de la taxe celles qui pourront prouver qu ’elles utilisent directement un montant au moins équivalent à des fins de formation profes- sionnelle, que ce soit au sein m ême de l ’entreprise ou par le biais de programmes interentreprises. Les primes suppl émentaires accordées aux entreprises formant de jeunes employ és ont souvent entra îné des abus. En revanche, le syst ème de compensations est jug é globalement positif, en dépit des réserves sur son côté bureaucratique. A mesure que l’Etat a renforcé ses efforts pour la formation initiale, il a r éduit d’autant ses inves- tissements dans la formation continue, dont le financement est de plus en plus assur é par le biais de conventions entre les partenaires sociaux. Pays-Bas Les Pays-Bas ont deux outils permettant un financement partiel de la formation en entreprise: un fonds de formation et un syst ème d’allégements fiscaux. Les entrepri- ses formant des apprentis selon un syst ème dual ont droit à une d éduction fiscale équivalant en moyenne à 3300 francs par an et par personne en formation. Quant au fonds, il s ’agit d ’une obligation r églée dans une convention collective et s ’appli- quant tant aux employeurs qu ’aux employés, qui versent un pourcentage du salaire dans un fonds sp écifique à la branche. Ce fonds sert à financer des prestations aux entreprises qui s’occupent de formation ou aux personnes en formation elles-mêmes. Conçu dans un premier temps pour la formation des adultes, il sert aujourd ’hui également pour des activités concernant l’apprentissage en alternance. Il est géré par les partenaires sociaux, mais de manière complètement indépendante de l’Etat. Il est ainsi comparable aux «Parifonds» suisses tels qu ’ils existent dans l ’industrie des machines et dans la construction. Les écoles professionnelles (fr équentées à plein temps ou en compl ément d ’un apprentissage en entreprise) sont financ ées principalement par des fonds publics. Elles pr élèvent cependant des taxes d ’écolage, qui sont sous certaines conditions prises en charge par des bourses. A partir de l ’an 2000, un mode de financement ax é sur les investissements et le taux de r éussites doit entrer en vigueur. Il tiendra compte, notamment, d ’un rapport optimal entre les enseignants et les personnes en formation, du nombre et du niveau des diplômes certifiés qui sont délivrés, ainsi que de l’amélioration des qualifications que la formation a permise (l ’encouragement de personnes ayant des difficult és à se former pourrait ainsi, par exemple, faire l ’objet d’une indemnisation particuli ère). L’objectif est de diminuer les situations d ’échec5348 («drop-outs») et d ’augmenter le nombre de jeunes terminant une formation, tout en réduisant globalement les coûts. Danemark En 1977, pour lutter contre le taux de ch ômage important chez les jeunes, le Dane- mark a introduit une taxe par habitant dont doivent s ’acquitter les provinces et les communes. Le produit de cette taxe était utilisé notamment à des fins de prévoyance, pour décharger les entreprises, pour des cours, pour l ’orientation professionnelle, ou encore pour cr éer de nouvelles pl aces de formation. Malgr é des r éserves de nature institutionnelle, les programmes ont été maintenus, sous une forme modifi ée et avec l’objectif prioritaire de d évelopper l ’offre de formation en milieu scolaire et de motiver les entreprises à faire de la formation (diminution de la densit é normative, aide pour des questions relevant de la formation, appels). Cependant, même après l’instauration de contributions financi ères pour les entrepri- ses, le nombre de places d ’apprentissage a continu é à diminuer au m ême rythme, et les entreprises des secteurs d ’avenir n’en ont pas cr éées. En 1990, le gouvernement et l’opposition ont passé un accord dont l’objectif était de permettre à tous les jeunes de faire une formation au niveau secondaire II. Cet accord prévoyait notamment des campagnes actives des écoles professionnelles aupr ès des entreprises, un acc ès en principe gratuit à la formation professionnelle, et la cr éation d ’une sorte de pr é- apprentissage, financ é par des contributions des employeurs, pour les personnes éprouvant des difficultés particulières à se former. Après des débuts difficiles dus au manque de prestige social du programme – perçu comme une mesure en faveur des moins dou és –, l’offre commence à fonctionner. Toutes les entreprises doivent alimenter des fonds qui permettent de rembourser aux entreprises qui forment des jeunes le salaire des apprentis pour les p ériodes o ù ils fréquentent l’école professionnelle. Ces fonds financent également un programme de formation en milieu scolaire destin é aux jeunes qui n ’ont pas trouv é de place d’apprentissage. Par ailleurs, des fonds publics sont allou és aux entreprises qui font de la formation; l ’efficacité de la mesure est critiqu ée, mais elle est politiquement acceptée. Les contributions publiques aux écoles professionnelles sont calcul ées sur la base d ’un forfait par personne en formation, multipli é par un facteur prenant en compte les co ûts de formation diff érents selon les champs professionnels («taximètre»).5349 Table des matières 1 Une réforme nécessaire, un environnement déterminant 5261 1.1 La formation professionnelle dans un environnement en mutation 5261 1.1.1 Des besoins nouveaux en matière de qualification 5263 1.1.2 Nouvelle donne dans l’offre de places d’apprentissage 5264 1.1.3 Egalité des chances pour les deux sexes 5265 1.2 Arrêtés fédéraux I et II sur les places d’apprentissage 5267 1.3 Elargissement de la compétence de la Confédération 5267 1.4 Une tâche – trois partenaires 5268 1.5 Maintien du système dual 5269 1.6 La formation professionnelle, composante du système éducatif 5270 1.6.1 Formation scolaire et formation professionnelle 5270 1.6.2 Compétence professionnelle 5272 1.6.3 Le défi lancé aux écoles professionnelles 5272 1.6.4 Intégration 5273 1.6.5 Développement durable 5273 1.6.6 A armes égales 5273 1.7 Résultats de la procédure de consultation 5274 1.7.1 Problème majeur: le financement 5276 1.7.2 Nouvelles offres de formation 5277 1.7.3 Formation continue 5278 1.7.4 Conseil de la formation professionnelle 5278 2 Le nouveau régime de la formation professionnelle 5278 2.1 Une loi-cadre évolutive – davantage de flexibilité 5279 2.2 Intégration de nouveaux domaines 5280 2.2.1 Domaine de la santé, du social et des arts 5280 2.2.2 Agriculture 5282 2.2.3 Sylviculture 5283 2.3 Formation initiale différenciée – Degré secondaire II 5284 2.3.1 Apprentissage 5285 2.3.2 Formation professionnelle pratique 5291 2.3.3 Ecole professionnelle spécialisée 5292 2.3.4 Maturité professionnelle 5293 2.4 Formation professionnelle supérieure – Degré tertiaire 5295 2.4.1 Examens professionnels et examens professionnels supérieurs 5296 2.4.2 Ecoles supérieures spécialisées 5297 2.4.3 Lignes de développement 5298 2.5 Formation continue à des fins professionnelles 5298 2.5.1 Relation avec le monde du travail 5299 2.5.2 Rôle subsidiaire de la Confédération 5299 2.6 Passerelles entre les degrés de formation 5300 2.6.1 Préparation professionnelle 5301 2.6.2 Passage au degré tertiaire 5301 2.6.3 Perméabilité des degrés 53015350 2.7 Pilotage de la formation professionnelle 5302 2.7.1 Attribution des compétences 5302 2.7.2 Conseil de l’innovation 5303 2.7.3 Développement de la qualité 5304 2.7.4 Recherche en matière de formation professionnelle 5306 2.7.5 Réorganisation de l’ISPFP 5308 2.7.6 Procédures de qualification – Examens et diplômes 5310 3 Financement 5312 3.1 Un nouveau modèle de financement 5313 3.1.1 Augmentation des subventions de la Confédération 5313 3.1.2 Changement de système 5315 3.1.3 Forfaits 5315 3.1.4 Innovations et prestations particulières 5318 3.2 Fonds en faveur de la formation professionnelle dans les différentes branches 5318 3.3 Nouvelle péréquation financière (NPF) 5320 4 Commentaire des articles du projet de loi 5322 5 Conséquences 5341 5.1 Conséquences pour la Confédération 5341 5.1.1 Conséquences financières 5341 5.1.2 Effets sur l’état du personnel 5341 5.1.3 Frein aux dépenses 5342 5.2 Conséquences pour les cantons et les communes 5342 5.3 Effets sur l’égalité des sexes 5342 5.4 Répercussions économiques 5342 5.5 Programme de la législature 5343 5.6 Relation avec le droit européen 5343 5.7 Constitutionnalité 5344 5.8 Délégations de compétences 5344 5.9 Degré d’applicabilité 5344 Annexe Financement de la formation professionnelle à l’étranger 5345 Allemagne 5345 Autriche 5346 France 5346 Pays-Bas 5347 Danemark 5348 Loi fédérale sur la formation professionnelle (Projet) 5351Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message relatif à une nouvelle loi sur la formation professionnelle LFPr In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2000 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 47 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.072 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 28.11.2000 Date Data Seite 5256-5350 Page Pagina Ref. No 10 124 980 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.