C orte I A -2166/2007 {T 0/2} Sentenza del 27 settem bre 2007 C om posizione: C laudia Pasqualetto Péquignot, G iudice presidente. M arkus M etz e Florence Aubry G irardin, G iudici. M arco Savoldelli, C ancelliere. X._______, ricorrente, contro D ipartim ento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport, M aulbeerstrasse 9, 3003 Berna, autorità inferiore, concernente responsabilità del funzionario, regresso. B u n d e s v e rw a ltu n g s g e ric h t T rib u n a l a d m in is tra tif fé d é ra l T rib u n a le a m m in is tra tiv o fe d e ra le T rib u n a l a d m in is tra tiv fe d e ra l2 R itenuto in fatto: A. In data 31 m arzo 2006 il signor X._______, ha perso il controllo della sua m acchina di servizio ed è andato ad urtare contro un m uro di cinta. N el form ulario di avviso di sinistro accluso agli atti, con cui il 5 aprile 2006 il signor X._______ ha notificato l'accaduto al C entro danni del D ipartim ento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport (D D PS), la causa dell'incidente è stata da lui stesso indicata nel m ovim ento di una palina m etallica per la m isurazione della neve, trasportata quel giorno. D opo averla caricata, avervi posato sopra del m ateriale pesante ed essere partito, quest'ultim a sarebbe infatti scivolata nella parte anteriore dell'autom obile finendogli tra i piedi all'altezza dei co- m andi. N ell'intento di abbassarsi per afferrarla con la m ano sarebbe così uscito di strada. B. I costi cagionati per la sistem azione del m uro, di proprietà di terzi, sono stati in seguito quantificati in fr. 1'000.--. La vettura di servizio ha per con- tro subito un danno totale. In base al suo valore residuo, esso è stato sta- bilito in fr. 9'900.--, im porto cui vanno ad aggiungersi fr. 270.-- e fr. 1'130.-- per la chiam ata d'intervento nonché il recupero ed il trasporto dell'auto, per un totale di fr. 11'300.--. G razie alla pronta apertura dell'airbag ed al fatto che era regolarm ente allacciato con la cintura di sicurezza, il conducente è restato fortunatam ente illeso. D opo l'incidente, egli ha provveduto ad avvisare la polizia cantonale, che però non è intervenuta direttam ente sul posto, ed ha poi notificato l'acca- duto al suo datore di lavoro, com pilando l'apposito form ulario. C . C on lettera del 12 luglio 2006 il C entro danni del D D PS ha scritto al signor X._______ com unicandogli di ritenere che l'incidente occorsogli fosse riconducibile ad una negligenza grave, segnatam ente alla violazione di elem entari doveri di prudenza nel caricare la palina sul veicolo, om ettendo di fissarla adeguatam ente. D opo avergli quantificato il danno com plessivo in fr. 12'300.-- (fr. 1'000.-- + fr. 11'300.--), il centro danni del D D PS gli ha chiesto una partecipazione alle spese del 9% , pari a fr. 1'082.--. Esso gli ha quindi assegnato un term ine di 20 giorni per prendere posizione al riguardo. D . Il 15 luglio successivo, il signor X._______ ha risposto al centro danni del D D PS dichiarandosi stupito dell'avviso ricevuto. Egli ha sottolineato di aver riconosciuto dall'inizio un possibile pericolo e di aver assicurato la palina appoggiandovi sopra una pesante borsa ed altro m ateriale, convinto che tale accorgim ento fosse sufficiente per tenerla ferm a. H a poi concluso di non essere affatto d'accordo di assum ersi parte dei costi e chiesto al centro danni del D D PS di tornare sui suoi passi. E. C ontrariam ente a quanto postulato dal signor X._______, dopo ulteriori accertam enti di cui verrà detto – per quanto necessario – nel seguito, il 6 m arzo 2007 il centro danni del D D PS ha rilasciato una form ale decisione di 3 regresso. Pur non contestando i fatti, così com e esposti dal conducente, con la citata decisione esso ha infatti conferm ato che nel com portam ento del signor X._______ era ravvisabile una negligenza grave. F. C on atto del 22 m arzo 2007, il signor X._______ (ricorrente) ha im pugnato detta decisione chiedendone l'annullam ento. Egli ha innanzitutto precisato che l'incidente occorsogli non era stato affatto causato dal m ovim ento im provviso di una “pallina”, com e invece rilevato dal centro danni del D D PS nella decisione im pugnata, bensì da quello di una “palina”, ovvero di un palo/paletto utilizzato per la m isurazione dell'altezza della neve. H a inoltre sottolineato di aver dovuto agire con estrem a rapidità per tentare di bloccare il suo m ovim ento, evitando che finisse tra i pedali dell'autom obile. H a infine concluso di non ritenere affatto di essersi com portato in m odo tale che gli si possa im putare una negligenza grave. Il 23 m aggio successivo, il centro danni del D D PS ha form ulato le sue os- servazioni in m erito al ricorso, chiedendo che lo stesso venga respinto. U lteriori fatti e argom entazioni verranno ripresi, per quanto necessario, nel seguito. C onsiderando in diritto: 1. 1.1 Il Tribunale am m inistrativo federale (TAF) è com petente per decidere il presente gravam e in virtù degli art. 1, 31, 32 e 33 della legge federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale am m inistrativo federale (LTAF; R S 173.32) in relazione con l'art. 5 cpv. 2 dell'ordinanza federale del 30 dicem bre 1958 concernente la legge sulla responsabilità (R S 170.321; U LR IC H H ÄFELIN / G EO R G M Ü LLER /FELIX U H LM AN N , Allgem eines Verw altungsrecht, Zurigo/San G allo 2006, no. 2323). Fatta eccezione per quanto direttam ente prescritto dalla LTAF così com e da eventuali norm ative speciali (cfr. art. 37 LTAF e artt. 2 e 4 della legge federale del 20 dicem bre 1968 sulla procedura am m inistrativa [PA; R S 172.021]), la presente procedura soggiace alla PA. 1.2 Im pugnato con atto tem pestivo (art. 22 segg. PA, art. 50 PA), nel rispetto delle esigenze di form a e di contenuto previste dalla legge (art. 52 PA), il provvedim ento in esam e – adottato dal centro danni del D D PS – è una decisione fondata sul diritto pubblico federale ai sensi dell'art. 5 PA. C om portando lo stesso un onere pecuniario, dato è senz'altro anche l'interesse a ricorrere. D i qui la legittim azione del ricorrente giusta l'art. 48 cpv. 1 PA. Per quanto precede, il ricorso è ricevibilie in ordine e dev'esse- re esam inato nel m erito. 2. C on ricorso al TAF, possono essere invocati la violazione del diritto fede- rale, l’accertam ento inesatto o incom pleto di fatti giuridicam ente rilevanti e l’inadeguatezza (art. 49 PA). Il TAF non è vincolato né dai m otivi addotti (art. 62 cpv. 4 PA), né dalle 4 considerazioni giuridiche della decisione im pugnata, né dalle argom en- tazioni delle parti (PIER R E M O O R , D roit adm instratif, vol. II, Berna 2002, no. 2.2.6.5.). I principi della m assim a inquisitoria e dell’applicazione d’ufficio del diritto sono tuttavia lim itati. L’autorità com petente procede infatti spontaneam en- te a constatazioni com plem entari o esam ina altri punti di diritto solo se dal- le censure sollevate o dagli atti risultino indizi in tal senso (D TF 122 V 157 consid. 1a; D TF 121 V 204 consid. 6c; ALFR ED KÖ LZ/ISABELLE H ÄN E R , Verw al- tungsverfahren und Verw altungsrechtspflege des Bundes, 2. ed., Zurigo 1998, no. 674 segg.). N ella fattispecie, il contrasto tra le parti verte sulla presenza o m eno delle condizioni per un'azione di regresso per il danno causato a terzi e di risar- cim ento per il pregiudizio direttam ente causato all'ente pubblico. 3. 3.1 La facoltà di regresso della C onfederazione nei confronti di un suo funzio- nario e la possibilità di richiedere un risarcim ento del danno diretto ca- gionato all'ente pubblico sono regolati dagli artt. 7 e 8 della legge federale del 14 m arzo 1958 sulla responsabilità della C onfederazione, dei m em bri delle autorità federali e dei funzionari federali (legge sulla responsabilità; R S 170.32), norm ativa em anata in applicazione dell'art. 61 cpv. 1 della legge federale del 30 m arzo 1911 di com plem ento del codice civile sviz- zero (C O ; R S 220). L'art. 7 della legge sulla responsabilità prevede che, in presenza di un dan- no causato illecitam ente da un suo funzionario nell'esercizio delle sue fun- zioni e da lei già risarcito, la C onfederazione ha regresso contro il funzio- nario che con intenzione o per grave negligenza l'ha cagionato. G iusta l'art. 8 della legge sulla responsabilità, il funzionario risponde inoltre verso la C onfederazione dei danni che direttam ente le ha cagionato. Anche in questo caso, la condizione è che egli abbia m ancato con intenzione o per grave negligenza ai suoi doveri di servizio. D ati, com unque non contestati, tutti gli altri elem enti della responsabilità (un avvenuto risarcim ento a terzi rispettivam ente un danno diretto subito dall'ente pubblico, illiceità e nesso causale tra loro) ed esclusa a priori l'intenzionalità (cfr. lettera del 12 luglio 2006 del centro danni del D D PS al ricorrente), occorre nel caso sofferm arsi sul requisito della grave negligen- za, nozione che corrisponde a quella sviluppata nel diritto privato (TO BIAS JAAG , Staats- und Beam tenhaftung, Schw eizerisches Bundesverw altungs- recht [SBVR ] I/3, 2. ed., Basilea 2006, no. 279). 3.2 Secondo dottrina e giurisprudenza, agisce com m ettendo una grave negli- genza chi disattende a precauzioni elem entari, che ogni persona ragione- vole adotterebbe nella m edesim a situazione. C om e nel diritto privato, il riconoscim ento di una negligenza grave a norm a degli artt. 7 e 8 della leg- ge sulla responsabilità ha quale condizione un com portam ento oggettiva- m ente intollerabile ed è data tipicam ente quando, alla luce dei fatti e del com portam ento riscontrato, qualsiasi persona è portata a chiedersi com e 5 colui che ha causato il danno abbia potuto agire così (TO BIAS JAAG , op. cit., no. 156, con riferim enti alla giurisprudenza più recente; R O LA N D BR EH M , Berner Kom m entar, Berna 2006, ad art. 41, no. 197, 279; AN D R É G R ISEL, Traité de droit adm inistratif, vol. II, N euchâtel 1984, pag. 804). Benché non sia necessario che nei confronti del funzionario sia stata aper- ta una procedura disciplinare, un tale com portam ento dev'essere ricono- sciuto di principio solo quando è possibile concludere che ogni persona ragionevole, venutasi a trovare nella m edesim a situazione e nelle stesse condizioni, si sarebbe com portata altrim enti (TO BIAS JAAG , op. cit., no. 279 seg.; H EIN R IC H H O N SELL, Schw eizerisches H aftpflichtrecht, 4. ed., Zurigo 2005, pag. 72 seg.; KAR L O FTIN G ER /EM IL W . STAR K , Schw eizerisches H aft- pflichtrecht, 5. ed., Zurigo 1995, pag. 218 segg.; FR AN Z W ER R O , C om - m entaire R om and, G inevra 2003, ad art. 41 no. 98, tutti con riferim enti alla giurisprudenza). 3.3 N el caso specifico di incidenti autom obilistici (cfr. G iurisprudenza delle autorità am m inistrative della C onfederazione [G AAC ], 61.88B, consid. 2 seg.), occorre infine precisare che la negligenza grave non è necessaria- m ente assim ilabile alla nozione di grave violazione delle regole della circo- lazione ai sensi dell'art. 90 cpv. 2 della legge federale del 19 dicem bre 1958 sulla circolazione stradale (LC Str; R S 741.01). C iò nonostante, in presenza di un danno causato da un incidente della circolazione, le dispo- sizioni della LC Str costituiscono il punto di riferim ento per determ inare il dovere di diligenza prescritto nella singola fattispecie (decisione della C om m issione federale di ricorso in m ateria di personale [C R P ] 2004-015 del 30 giugno 2004). Su tale base è concretam ente possibile valutare se la negligenza eventualm ente riscontrata sia grave o m eno ai sensi degli artt. 7 e 8 della legge sulla responsabilità, tenendo anche conto delle circostan- ze specifiche (oltre alla già citata decisione della C R P cfr. al riguardo la decisione del Tribunale federale 2A.585/2004 dell'11 gennaio 2005, con- sid. 4.2-4.8; D TF 104 Ib 1, consid. 3c; D TF 89 I 423, consid. 6). 4. 4.1 C om e visto e da lui direttam ente spiegato al centro danni del D D PS che ne ha preso atto (cfr. il già citato form ulario di avviso di sinistro del 5 aprile 2006), il ricorrente ha perso il controllo della vettura che guidava dopo essersi abbassato per afferrare una palina scivolatagli im provvisam ente tra i com andi. A questo riguardo, nelle m otivazioni contenute nella decisione im pugnata, l'istanza inferiore m enziona l'art. 31 cpv. 1 e cpv. 3 LC Str, secondo cui il conducente deve costantem ente padroneggiare il veicolo, in m odo da po- tersi conform are ai suoi doveri di prudenza (cpv. 1), rispettivam ente in base al quale il conducente deve provvedere, affinché non sia ostacolato nella guida né dal carico né in altro m odo (cpv. 3). Apparentem ente in contrasto con quanto osservato nello scam bio di corrispondenza intercorso col ricorrente prim a dell'em anazione della decisione im pugnata, in cui il centro danni del D D PS im putava al ricorrente una negligenza nell'assicu- rare il carico, essa ravvisa quindi espressam ente la grave negligenza del 6 conducente nel tentativo di afferrare la palina continuando a guidare con una sola m ano. D a parte sua, il ricorrente ritiene che il carico era stato fissato in m odo sufficientem ente sicuro (com e da lui spiegato e per altro non contestato dall'istanza inferiore, per m ezzo di una pesante borsa e di altro m ateriale appoggiati direttam ente sulla palina). In m erito alla negligenza im putatagli, rileva di aver agito necessariam ente d'istinto osservando inoltre che – quand'anche avesse m antenuto entram be le m ani sul volante – le conse- guenze non sarebbero state m olto diverse. Sarebbe infatti uscito ugual- m ente di strada a causa dell'inutilizzabilità dei freni. Egli osserva infine che, dopo avere in un prim o m om ento im putatogli una negligenza grave «per insufficiente sicurezza di carico del veicolo», il centro danni del D D PS sem brerebbe nella sua decisione aver rinunciato a sostenere tale tesi, am m ettendo im plicitam ente di non m uovere più alcun rim provero in m erito al m odo in cui era stata caricata e assicurata la palina. 4.2 Se negligenza grave vi è stata, essa è di principio da ravvisarsi nelle m o- dalità di carico della palina. L'aver abbandonato il volante con una m ano per afferrare la stessa è infatti una conseguenza del suo spostam ento all'interno dell'abitacolo fino a raggiungere la zona dei pedali di com ando. D i qui pure l'evocazione da parte dell'istanza inferiore, ancora nella sua risposta al ricorso, dell'art. 31 cpv. 3 LC Str, norm a direttam ente correlata con l'art. 30 cpv. 2 LC Str, secondo cui il carico di un veicolo deve essere collocato in m odo che non sia di pericolo né di ostacolo ad alcuno e che non possa cadere. C he, con il suo com portam ento, il ricorrente non abbia correttam ente ot- tem perato a tale obbligo appare pacifico. Il fatto che – senza la concor- renza di un agente esterno – la palina si sia m essa a un certo punto in m o- vim ento fino a giungere tra i pedali del veicolo ne è la prova. C om e già detto, la violazione di questo obbligo non significa però ancora che nel com portam ento del ricorrente – analizzato a posteriori – sia ravvisabile an- che una grave negligenza (decisione del Tribunale federale 2A.585/2004 dell'11 gennaio 2005, consid. 4.2-4.3). N el caso in esam e, il funzionario ha riconosciuto il possibile pericolo insito nel trasporto della palina, l'errore è stato piuttosto quello di non valutarlo correttam ente ritenendo – a torto – che una pesante borsa e altro m ate- riale, posti sopra la stessa, sarebbero stati sufficienti a tenerla ferm a. Il suo im provviso m ovim ento in avanti, ha quindi portato alla nota reazione, con tutte le conseguenze che ciò ha com portato. Sennonché, seppur dettato da una valutazione errata della situazione, questo com portam ento non costituisce una negligenza grave nel senso sopra esposto (cfr. consid. 3.2. seg.). D agli atti com ponenti l'incarto, ed in particolare dalle osservazioni svolte dall'autorità inferiore, non em erge infatti nessun elem ento concreto che possa portare a concludere né che qualsiasi persona ragionevole – venu- tasi a trovare nella m edesim a situazione – avrebbe necessariam ente agito altrim enti, né che il fatto di aver sottovalutato la tenuta dei pesi collocati 7 sopra la palina possa essere considerata una m ancanza talm ente grosso- lana che qualsiasi persona ragionevole avrebbe evitato (cfr. ancora H EIN - R IC H H O N SELL, op. cit., pag. 72 seg., con riferim enti alla casistica del Tri- bunale federale in am bito di incidenti della circolazione). La stessa conclusione vale del resto per la reazione avuta quando la palina è scivolata nella parte anteriore dell'autom obile. L'osservazione dell'autorità inferiore secondo cui – quando si è reso conto che la palina m etallica ostacolava i com andi dell'autom obile – il ricorrente avrebbe dovuto ferm arsi al lato della strada, non prova infatti nessuna sua grave negligenza nell'aver continuato a guidare con una sola m ano. Al contrario, tenuto conto delle circostanze concrete, e com e dal m edesim o osservato, una volta trovatosi tra i piedi la palina è ben verosim ile che l'unica so- luzione praticabile fosse proprio quella di tentare di bloccarla per evitare che l'autom obile diventasse ingovernabile, anche se poi questo gesto è stato la causa diretta dell'incidente (cfr. decisione del Tribunale federale 4C .286/2003 del 18 febbraio 2004, consid. 3.1; D FT 118 V 307, consid. 2b). 4.3 Stando così le cose, le condizioni per un'azione di regresso e di risarci- m ento nei confronti del ricorrente ex art. 7 seg. della legge sulla responsa- bilità da parte della C onfederazione non sono adem piute. In conseguenza, la decisione del 6 m arzo 2007 dell'autorità inferiore dev'essere annullata. 5. G iusta l'art. 34 cpv. 2 della legge federale del 24 m arzo 2000 sul personale federale (LPers; R S 172.220.1), non vengono prelevate spese. Per altro, nessuna spesa processuale può essere m essa a carico di un'autorità soccom bente (art. 63 cpv. 2 PA). Avendo il ricorrente agito in prim a persona, neppure si giustifica il ricono- scim ento di un'indennità per ripetibili (art. 64 cpv. 1 PA e art. 7 del regola- m ento dell'11dicem bre 2006 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale am m inistrativo federale [TS-TAF; R S 173.320.2]).8 Per questi m otivi, il Tribunale am m inistrativo federale pronuncia: 1. Il ricorso è accolto. In conseguenza, la decisione del 6 m arzo 2007 del centro danni del D ipartim ento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport è annullata. 2. N on si prelevano spese. 3. N on vengono pronunciate ripetibili. 4. C om unicazione: - al ricorrente (atto giudiziario) - all'autorità inferiore (atto giudiziario) Il G iudice presidente: Il C ancelliere: C laudia Pasqualetto Péquignot M arco Savoldelli R im edi giuridici: Le decisioni del Tribunale am m inistrativo federale in am bito di rapporti di lavoro di diritto pubblico concernenti controversie di carattere patrim oniale, possono essere im pugnate al Tribunale federale entro trenta giorni dalla loro notificazione, a condizione che il valore litigioso sia pari alm eno a fr. 15'000.-- oppure – se ciò non è il caso – che si ponga una questione di diritto di im portanza fondam entale (art. 83 lett. g e contrario in relazione con l'art. 85 della legge federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale [LTF; R S 173.110]). R edatto in una lingua ufficiale, il ricorso deve contenere i m otivi, l'indicazione dei m ezzi di prova, le conclusioni ed essere firm ato. Esso deve essere consegnato al Tribunale federale oppure, all'indirizzo di questo, ad un ufficio postale svizzero o a una rappresentanza diplom atica o consolare al più tardi il giorno della scadenza del term ine, (art. 42, 46, 48, 54 e 100 LTF). D ata di spedizione: