2003-1494 4841 03.448 Initiative parlementaire Médias et démocratie Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 3 juillet 2003 Monsieur le Président Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons, conformément à l’art. 21quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), le présent rapport, que nous transmettons simultanément au Conseil fédéral pour avis. La commission vous propose d’approuver le projet d’arrêté fédéral ci-joint. 3 juillet 2003 Au nom de la commission: Le président, Charles-Albert Antille4842 Condensé Dans les années nonante, les annonces de fusion et de cessation d’activité de pro- duits de presse se sont multipliées. Un rapport publié par l’Office fédéral de la statistique en 2001 parle à cet égard de «disparition de titres» et de «concentration rédactionnelle», que les chiffres attestent avec force. Au cours des six dernières années, le nombre de quotidiens est passé de 120 à moins de 100 et le nombre de rédactions complètes de 60 à 40 (cf. «Tages-Anzeiger», 11.7.2002, p. 63). Les spé- cialistes pensent qu’en 2010 il n’y aura plus, en Suisse, que neuf maisons d’édition gérant chacune plusieurs groupes de titres. On observe une constitution de mono- poles dans le domaine des médias, en particulier à l’échelon régional. Cette incapacité du marché à créer une concurrence suffisante entre les médias et une diversité médiatique pose des problèmes très préoccupants sur le plan de la politique institutionnelle et de la démocratie. Pour que l’opinion et la volonté publi- ques puissent se former de manière autonome et indépendante, il faut que les médias soient pluriels, de qualité et engagés dans une certaine concurrence, tant sur le plan national que sur le plan cantonal et communal. Dans le système fédéraliste suisse, de multiples compétences sont exercées par les Etats membres. Il est donc d’autant plus préoccupant de voir que le contrôle démocratique du pouvoir politique à leur niveau est entravé par une présentation restrictive du débat politique dans les médias. C’est pourquoi il importe de créer une base constitutionnelle permettant de prendre des mesures pour encourager la diversité de la presse régionale en particu- lier. Le but du présent projet est de protéger des espaces de débat démocratique à tous les niveaux de l’Etat. A l’heure actuelle, la Suisse ne connaît qu’un système d’aide indirecte à la presse sous la forme de taxes postales préférentielles pour l’acheminement des journaux et des magazines. Ces subventions indirectes reposent sur l’art. 15 de la loi sur la Poste, mais avec une base constitutionnelle assez peu solide. Il faut maintenant créer une base légale explicite permettant de prendre des mesures plus ciblées. Cette nouvelle disposition, associée à l’article constitutionnel sur la radio et la télévision servira de base à une politique des médias cohérente sur le plan de la politique institutionnelle. Des dispositions d’application pourraient être regroupées dans une loi sur la diversité des médias. Le présent projet part du principe que le système actuel d’aide indirecte par des taxes postales préférentielles, qui n’est pas satisfaisant, doit être remplacé par un système de subventions directes en faveur des produits de presse qui remplissent des critères déterminés. Les critères esquissés ici sont relativement simples à contrôler, ce qui simplifiera l’exécution. C’est à dessein qu’aucun critère portant sur le contenu des produits de presse n’a été proposé. Il ne s’agit en aucun cas, dans une perspective aussi lointaine soit-elle, d’instaurer un contrôle des médias par les pouvoirs publics, mais de maintenir la diversité de la presse.4843 Le remplacement de l’encouragement indirect de la presse à l’aide de taxes postales préférentielles par un syst ème d ’aide directe en faveur de journaux et magazines déterminés ne signifie pas que les mesures d’encouragement fondées sur la politique régionale, comme l ’uniformisation des tarifs ind épendamment des distances et le soutien des publications des organisations d ’utilité publique, sont abandonn ées. Au contraire, la nouvelle disposition constitutionnelle englobe ces indemnités.4844 Rapport 1 Genèse du projet 1.1 La politique en faveur de la presse: une longue histoire Les efforts pour instaurer une politique suisse en faveur de la presse remontent aux années septante. En 1972, le conseiller national Leo Sch ürmann avait remis au Département fédéral de justice et police un projet relatif à deux articles constitution- nels et à une loi sur l ’encouragement de la presse. Le D épartement l’avait chargé de préparer ces documents de base car l ’évolution de la presse suisse depuis 1968 avait donné lieu à de multiples interventions, parlementaires ou non. Se fondant sur les travaux préparatoires de M. Schürmann, la commission d ’experts chargée de pr épa- rer la révision de l’art. 55 de la constitution fédérale («Commission Huber») a publié en 1975 un rapport intitulé «Droit sur la presse – Aide à la presse». Dans ce texte, la Commission Huber proposait de multiples mesures d ’encouragement pour permettre à la presse de continuer à exercer son rôle d’acteur de la démocratie. Mais lors de la consultation effectu ée aupr ès des milieux concern és, ces mesures avaient été ac- cueillies froidement, notamment parce qu ’elles soumettaient le contenu des organes de presse à certaines conditions (rapport «Droit sur la presse – Aide à la presse » de la commission d ’experts chargée de pr éparer la r évision de l ’art. 55 de la constitu- tion fédérale, Berne, DFJP, 1975). Une partie des id ées pr ésentées par la Commission Huber allaient être reprises ultérieurement, entre autres dans l ’initiative parlementaire Muheim (78.232). La commission charg ée d ’examiner cette initiative avait élaboré une proposition de nouvel art. 55bis de la constitution f édérale concernant des mesures en faveur de la presse (FF 1980 II 184). La Commission d ’experts pour une conception globale des médias, qui travaillait en parall èle avec la commission parlementaire, avait publi é le 31 mars 1982 un rapport reposant également sur les conclusions de la Commission Huber. Ce rapport pr ésentait plusieurs variantes de nouvel article constitutionnel (rapport «Conception globale des m édias», Berne, DFJP, 1982). Faisant suite à ces travaux, le Conseil f édéral avait pr ésenté au Parlement un rapport compl émen- taire relatif à l’initiative parlementaire 78.232, dans lequel il pr ésentait son propre projet d ’art. 55bis Cst. (FF 1983 III 827). Le Conseil national ne devait entrer en matière ni sur le projet de sa commission, ni sur la proposition du Conseil f édéral (BO 1986 N 105). Les travaux pr éparatoires de 1998 en vue de la r évision de la Constitution f édérale avaient, à leur tour, mis en évidence la nécessité d’inscrire dans la Constitution une base l égale permettant de mener une politique visant à favoriser la diversit é et la qualité de la presse. Après avoir débattu de la question, la Commission de la révision constitutionnelle du Conseil national avait renonc é à pr ésenter des propositions concrètes car elles auraient d épassé le cadre d ’une r éforme constitutionnelle qui souhaitait se limiter à une modernisation consensuelle. Elle a donc proposé de passer par une r évision partielle, voie dans laquelle la Commission des institutions politi- ques du Conseil national s’est engagée.4845 1.2 Le projet présenté le 2 juillet 1999 par la Commission des institutions politiques du Conseil national La Commission des institutions politiques du Conseil national a adopt é, le 2 juillet 1999, un avant-projet d’arrêté fédéral sur les médias et les mesures à prendre dans le domaine de la politique de la presse. Ce projet pr évoyait d’inscrire dans la constitu- tion fédérale un article sur les m édias et la presse qui, en combinaison avec l ’article sur la radio et la t élévision (art. 93 Cst.), donnerait à la politique des m édias de la Confédération un cadre général au niveau constitutionnel. Un article consacr é à la politique des m édias en g énéral (art. 92bis Cst.) devait don- ner à la Conf édération la comp étence d ’encourager la qualit é du travail journa- listique, la formation professionnelle et la formation continue ainsi que la recherche dans le domaine des médias 1. Un article consacré spécifiquement à la presse (art. 92 ter Cst.) donnait à la Confédé- ration la compétence de favoriser la diversité et l’indépendance de la presse2. Dans l’esprit de la Commission, ces dispositions devaient permettre d’atteindre deux buts en particulier: favoriser la diversit é r égionale de la presse et la qualit é des médias en g énéral. Les deux dispositions constitutionnelles étaient formul ées de manière relativement concr ète puisqu ’elles inscrivaient dans la constitution les mesures à prendre pour réaliser ces objectifs. Toutefois, il est apparu, lors de la consultation, que seule une minorit é de proposi- tions étaient accueillies favorablement. Certains mettaient en cause la n écessité même de légiférer, d’autres critiquaient les mesures proposées. Dans l’article sur les médias, les critiques ont été particuli èrement nombreuses contre la disposition concernant l’encouragement de la qualité du travail journalistique. Les participants à la consultation ont soulign é que l’appréciation de la qualit é du travail journalistique était une question très subjective et qu’il n’appartenait pas à l’Etat, mais aux médias eux-mêmes, de procéder à cette appréciation. Dans l’article sur la presse, la disposi- tion concernant la protection contre les positions dominantes et la clause d ’ouver- ture, notamment, ont été largement rejetées. La création d’un organisme de concilia- tion a été jugée inutile. Les dispositions ayant r éuni un certain consensus étaient peu nombreuses: outre le principe de publicit é, il y avait l ’encouragement de la distribution des produits de presse (notamment les tarifs pr éférentiels pour l ’acheminement postal), les mesures dans le domaine de la formation professionnelle et de la formation continue, la recherche ainsi que l’obligation de rendre publiques les participations. 1 Ce même article contenait également une disposition visant à instaurer une certaine transparence puisqu’elle obligeait les éditeurs et les diffuseurs à déclarer les participations dans leur entreprise. En outre, la Confédération devait pouvoir créer un organisme chargé de tâches d’observation et d’évaluation. 2 À cet effet, la Confédération devait pouvoir légiférer pour favoriser la distribution de produits de presse et pour préserver la diversité des informations et des opinions lorsqu’elle serait menacée par des positions dominantes. Le projet prévoyait également une autorité de médiation qui aurait eu un rôle de conciliation dans les litiges entre particuliers dans le domaine de la presse.4846 1.3 Nouvelle tentative: attribution d’un mandat à la sous-commission «Médias et démocratie» La Commission des institutions politiques du Conseil national a pris connaissance des résultats de la consultation lors de sa s éance du 11 novembre 1999. Etant donn é le mauvais accueil fait au projet, elle a d écidé de ne pas le soumettre à la Chambre. Mais comme elle consid érait que la n écessité de l égiférer restait enti ère face à la concentration croissante de la presse, elle a charg é la sous-commission «Médias et démocratie»3 d ’élaborer un nouveau projet qui tienne compte des r ésultats de la consultation et qui soit susceptible de réunir un consensus. La sous-commission a commenc é par faire le point de la situation en auditionnant des représentants de certains cantons et des experts. Elle s ’est également entretenue avec le conseiller national Hans-J ürg Fehr, qui avait entre-temps d éposé une initia- tive parlementaire (00.407 Encouragement de la presse), sans rapport avec les tra- vaux de la Commission des institutions politiques. Dans son initiative, M. Fehr demandait une nouvelle réglementation légale sur l’encouragement de la presse dans le but d ’empêcher la formation de monopoles r égionaux. L’initiative souhaitait que l’encouragement de la presse, qui passe par des prix pr éférentiels de la Poste pour le transport des journaux et des p ériodiques, emprunte des voies plus directes et plus efficaces. Au cours de la discussion avec le conseiller national Fehr, il est apparu que son initiative poursuivait des buts similaires à ceux de la sous-commission. La sous-commission a donc collabor é avec M. Fehr pour r édiger un projet de mandat précis sur laquelle elle puisse bâtir son travail. C’est ainsi que la Commission des institutions politiques a demand é à la sous- commission, le 1er mars 2001, de continuer ses travaux sur la base de ce mandat. Ce mandat posait un principe: la d émocratie directe, pour garantir la libre formation de l’opinion et de la volont é ainsi que le contr ôle démocratique du pouvoir à tous les niveaux politiques, doit pouvoir s ’appuyer sur des m édias pluriels et de qualit é, ce qui suppose non seulement le pluralisme des m édias, mais également une certaine concurrence entre ceux-ci. C ’est la raison pour laquelle le futur projet devait avoir pour but de renforcer la pr ésence d ’espaces d ’expression publique dignes d ’une démocratie. La sous-commission a été chargée de pr éparer un texte poursuivant les quatre buts suivants: 1. Pr évenir la cr éation de monopoles r égionaux dans le domaine des m édias – ou y mettre un terme s’ils existent déjà – afin de garantir la diversité des mé- dias et des opinions nécessaire au bon fonctionnement de la démocratie. 2. Utiliser à meilleur escient les fonds vers és par la Conf édération (100 mil- lions de francs actuellement) pour encourager indirectement la presse à tra- vers une réduction des taxes postales. 3. D éfinir les directives de l ’Etat en mati ère d’autorégulation dans le domaine des m édias (promotion de la qualit é, charte r édactionnelle, libert é de la presse à l’intérieur des médias, institution de services de médiation, adoption de dispositions en matière de transparence et de lignes directrices). 3 Membres de la sous-commission: Gross Andreas (président), Antille, Aeppli Wartmann, Bühlmann, Eberhard, Engelberger, Joder, Leuthard, Weyeneth4847 4. Encourager la formation et le perfectionnement des professionnels des médias, l’enseignement de la «médiologie» dans les écoles ainsi que la re- cherche universitaire dans le domaine des médias. Toujours lors de sa s éance du 1 er mars 2001, la Commission des institutions politi- ques a proc édé à l ’examen pr éalable de l ’initiative parlementaire du conseiller national Hans-Jürg Fehr (00.407 Encouragement de la presse). Comme les exigences de son initiative co ïncidaient avec les grandes lignes du mandat donn é par la Com- mission à la sous-commission «Médias et d émocratie», M. Fehr a retir é son initia- tive pour laisser la place à la future initiative de la commission. 1.4 Les travaux de la sous-commission «Médias et démocratie» 1.4.1 Experts entendus par la sous-commission La sous-commission s’est fixé pour premier objectif d ’élaborer un projet susceptible de trouver un large soutien. Elle a donc exploré des pistes nouvelles et s’est adressée à différents experts. Ces auditions ont abouti à un constat crucial: le domaine de la presse exige un pilotage en douceur, pratiqu é avec des instruments l égers. Les experts entendus privil égiaient largement l ’autorégulation, l’Etat pouvant avoir une fonction de médiation. Le professeur Roger Blum , de l ’Université de Berne, a diagnostiqu é un exc ès de réglementation dans la radio et la t élévision et un d éficit de r églementation dans la presse et l’internet. Il estimait qu’il serait souhaitable, mais difficile, de retrouver un équilibre. A ses yeux, la fonction premi ère de la politique est d ’aider le secteur des médias à s’autoréglementer (définition de normes minimales, participation au finan- cement d’organes d’autorégulation comme les services de m édiation ou le Conseil de la presse). Il estimait en outre qu ’il fallait inciter les écoles à dispenser une édu- cation aux m édias ou un enseignement sur les m édias. De m ême, il jugeait utile l’encouragement dans le domaine de la formation et du perfectionnement des profes- sionnels des médias ainsi que dans le domaine de la recherche. Le professeur Otfried Jarren , de l ’Université de Zurich, a également plaid é en faveur d’une autorégulation plus forte, cadr ée par des normes l égales. A son avis, il fallait mettre en place un r éseau d’(auto)régulation animé par l ’Etat. Le professeur Jarren estimait que, dans un syst ème d’autorégulation, l’Etat aurait deux possibilités d’intervention qui ne s ’excluaient pas mutuellement. La premi ère possibilit é d’intervention serait que l ’Etat fixe des normes l égales imposant d’obtenir un résul- tat ou de respecter une proc édure; le pilotage des processus d ’autorégulation com- porterait alors des dispositions de proc édure ou des prescriptions applicables aux acteurs du syst ème d’autorégulation. La seconde possibilit é d’intervention de l ’Etat consisterait à mettre en place une autorit é; dans ce cas, un acteur du syst ème d’autorégulation surveillerait les processus soit directement, soit à travers un ensem- ble de dispositions pr écises organisant la transparence. Cette autorit é pourrait être une instance étatique ou un nouvel acteur ind épendant cr éé et institutionnalis é de concert par les milieux économiques et les pouvoirs publics. M. Jarren a cependant fait remarquer que l ’autorégulation ne fonctionne que si le secteur concern é est favorable à ce syst ème. Or, le secteur de la presse semblait plut ôt r éservé à cet4848 égard. Le professeur Jarren pensait donc que la seule voie praticable était celle des dispositions-cadre et des syst èmes d’incitation. On pourrait ainsi combiner le sub- ventionnement de la presse avec des obligations déterminées. Il fallait cependant que le secteur reste ind épendant de l ’Etat et ne soit li é à des d écisions des pouvoirs publics que lorsqu’il souhaitait bénéficier de privilèges ou de subventions. Parmi les recommandations concrètes du professeur Jarren, on peut citer celles-ci: 1. Encouragement de la formation professionnelle et de la formation continue ainsi que de la recherche avec mise en place d ’un système d’homologation des institutions de formation et des formations. 2. Obligations de transparence dans les entreprises du secteur des m édias (publication des structures de propri été et de direction, obligation de d éfinir et de publier des lignes directrices ou des principes éditoriaux, obligation d’adopter une charte r édactionnelle, obligation de mettre en place un sys- tème de gestion de la qualité). 3. Mise en place de services de m édiation. 4. Cr éation d’une fondation d ’observation des m édias («Media Watch») char- gée de mener une réflexion approfondie concernant l’ensemble du secteur. M. Josef Trappel , de la soci été b âloise Prognos AG, a conseill é le Gouvernement autrichien lors des efforts entrepris par celui-ci pour s ’opposer aux monopoles régionaux dans les m édias. Il a contest é la thèse selon laquelle la concurrence assu- rerait un degr é optimal de diversit é. Il a estim é, au contraire, que la concurrence a tendance à produire sur le march é des m édias des distorsions d ’une telle ampleur qu’elle est contraire aux exigences de diversit é d’une démocratie. Selon M. Trappel, ces insuffisances du march é justifient que l ’on engage une action politique dans deux buts: encourager un retour à l’équilibre en faveur des petits acteurs du march é; accompagner les m édias dans l ’exercice de leur pouvoir, sur l ’opinion notamment, en assurant un contr ôle continu de leurs prestations. L ’expert a plaid é pour un ren- versement de la charge de la preuve: c ’est aux entreprises regroup ées qu ’il appar- tient d’apporter la preuve permanente que leur activité génère une grande diversité et que les pouvoirs publics ne commettent pas d ’abus. En ce qui concerne la situation concrète en Suisse, M. Trappel pensait que le syst ème actuel de r éduction des taxes postales ne participe pas d ’une politique des m édias active et cibl ée et qu ’il peut même être contre-productif. Il a estim é également que la l égislation actuelle sur les cartels était insuffisante. En effet, pour assurer une diversité de la presse souhaitable, il faut un syst ème de contr ôle qualitatif, c ’est-à-dire éditorial, et non pas seulement quantitatif, c ’est-à-dire économique. Pour M. Trappel, le pluralisme interne, qui pourrait par exemple être assuré par l ’adoption de chartes r édactionnelles, est une condition essentielle pour arriver au pluralisme souhait é. Enfin, l ’expert pense que l’obligation de transparence devrait se rapporter non seulement aux rapports de propriété, mais aussi aux informations sur les actions concr ètes mises en place par l’entreprise pour favoriser le pluralisme. La sous-commission, qui souhaitait comprendre quel impact les évolutions dans le secteur publicitaire ont sur les m édias, a termin é ses auditions en entendant un concepteur de plans m édias. M. Andy Lehmann, de l ’agence de communication seefeld ag, a expliqu é que le volume global de publicit é avait enregistr é une forte hausse pendant toutes les ann ées nonante, mais que les m édias imprim és avaient4849 perdu progressivement des parts de march é au profit des m édias électroniques. M. Lehmann a observ é une r éduction des budgets publicitaires pour les campagnes intermédiaires (supra-r égionales), qui s ’accompagnait d ’une pr éférence pour les campagnes nationales et locales. Il estimait que cette évolution pouvait mettre en cause l’existence de médias imprimés supra-régionaux et de radios locales couvrant un large territoire. A ses yeux, les fusions entre m édias, illustr ées par les cas du «Südostschweiz» ou du «Mittelland-Zeitung», sont des r éactions à ce positionne- ment interm édiaire peu favorable entre le niveau local et le niveau national. M. Lehmann pensait enfin que les éditeurs avaient la possibilit é de chercher des rentrées financières supplémentaires du côté des abonnements, au lieu de la publici- té, car en Suisse les journaux sont trop bon marché. 1.4.2 Dialogue avec les milieux concernés Pour pouvoir élaborer un projet susceptible de r éunir une majorit é, la sous- commission a recherché le dialogue avec les milieux concernés. C’est ainsi qu’elle a entendu en particulier des repr ésentants de certains cantons car c ’est surtout cet espace politique qui est touch é par les concentrations dans la presse. Apr ès l’audition des sp écialistes des cantons d ’Argovie, de Berne et du Jura la sous- commission n ’avait plus d ’aucun doute sur la n écessité d ’agir au niveau f édéral. Dans tous ces cantons, l ’absence de politique de la presse entrave la lutte contre les monopoles. Les cantons d ’Argovie et de Berne ont des mandats dans ce sens dans leurs constitutions respectives, mais ils ne sont pas parvenus à les concrétiser dans la législation. Le 4 juillet 2001, la sous-commission a entendu une d élégation de l ’association Presse suisse compos ée des personnes suivantes: Walter Fuchs (Toggenburger Nachrichten), Matthias Hagemann (Basler Zeitung), Eva Keller (Presse suisse), Giacomo Salvioni (Bellinzona), Marco E. de Stoppani (Neue Z ürcher Zeitung), Guido Weber (Stadtblatt Winterthur) et Fabien Wolfrath (L ’Express). M. Hugo Triner, éditeur du «Bote der Urschweiz » participait également à cette audition. L’association a estim é que la situation actuelle n ’était pas pr éoccupante car, en Suisse, la pluralité est assurée avec un niveau de qualit é élevé en comparaison mon- diale. Elle a mis en avant la forte densit é de journaux dans notre pays. De plus, les journaux g énéralistes se soucient davantage de la pluralit é des opinions que les défunts journaux partisans. En cons équence, Presse suisse s ’est déclarée opposée à des mesures destinées à influer sur les marchés régionaux de la presse. Elle était par contre favorable au maintien du système actuel de taxes postales préférentielles pour l’envoi des journaux. Si ce syst ème était modifié, ce sont avant tout les petits jour- naux qui en p âtiraient, a argumenté l’association. Les repr ésentants de l ’association ne concevaient pas que des subventions directes puissent être versées à des éditeurs individuels tout en faisant remarquer que l ’association avait à peine entam é des discussions internes sur les solutions de ce type. Un membre de la délégation a cependant indiqué qu’il avait constaté un processus de concentration supra-r égional qui aspirait les m édias vers le centre zurichois. Il a toutefois mis en garde contre le recours à des mesures visant à maintenir le plura- lisme dans les régions. Selon lui, il ne faudrait pas que les éditions de taille moyenne présentes dans les r égions soient emp êchées par des obligations l égales de s ’unir4850 pour constituer des entit és plus puissantes, capables de se d éfendre contre le super- pouvoir zurichois. M. Hugo Triner, éditeur du «Bote der Urschweiz », s ’est d éclaré oppos é à l ’actuel système de taxes postales pr éférentielles. Il pr éfèrerait des subventions directes, qui permettraient aussi aux petits éditeurs de faire distribuer leur journaux en tout d ébut de journée4. La représentante du syndicat des m édias comedia et le repr ésentant de la F édération suisse des journalistes (FSJ) ont soulign é, lors de leur audition du 4 juillet 2001 devant la sous-commission, la n écessité d’une intervention de l’Etat sur les marchés régionaux de la presse. Parmi les mesures qu ’ils jugent envisageables, ils ont cit é un contrôle renforc é des fusions, l ’octroi de subventions directes ou indirectes mais aussi, et surtout, l ’encouragement de la formation professionnelle et de la formation continue des journalistes. 1.4.3 Evolution de la situation suite au débat sur l’éventualité de coupes budgétaires affectant la réduction des taxes postales Dans ses travaux, la sous-commission était toujours partie du principe que les 100 millions de francs versés par la Confédération pour réduire les taxes postales en application de la loi sur la Poste devaient être utilis és à meilleur escient. Ces 100 millions de francs ont également occup é la Commission des finances du Conseil national qui, lors de l ’examen du budget 2001 d éjà, avait exigé que ce poste budg é- taire soit examin é de plus pr ès. Or, dans le cadre de son examen p ériodique des subventions, le Conseil f édéral avait pris les devants en chargeant le D épartement fédéral de l ’environnement, des transports, de l ’énergie et de la communication (DETEC) d’analyser l’efficacité des tarifs pr éférentiels consentis pour l ’achemine- ment des journaux et, si n écessaire, de proposer une modification des bases l égales. Le DETEC a donc confi é des travaux à des intervenant ext érieurs et notamment à ECOPLAN, qui a pr ésenté, le 31 juillet 2001 un rapport intitul é «Révision des mesures d ’encouragement de la presse. Evaluation de l ’indemnisation des presta- tions de service public li ées au service des journaux de la Poste ». Les premiers résultats de cette étude ont été pr ésentés lors d ’une s éance r éunissant la sous- commission 8 de la Commission des finances et la sous-commission «Médias et démocratie» le 2 mai 2001. L’étude d’ECOPLAN arrivait à la conclusion que seule une aide directe permettrait d’encourager la presse locale de mani ère durable. Elle jugeait que les instruments actuels étaient insuffisants, aussi bien pour encourager la presse locale et r égionale que les quotidiens et hebdomadaires suprar égionaux. En effet, le syst ème actuel 4 Différents articles de presse confirment les divergences de position entre éditeurs. Alors que les grands éditeurs défendent farouchement le système actuel de taxes postales préférentielles, il y a parmi les petits éditeurs un mouvement qui serait favorable à un système de soutien direct de journaux individuels. Un groupe de petits éditeurs a même élaboré un modèle de soutien direct des produits de presse remplissant des critères donnés (cf. Klartext n° 3 2002). D’autres petits éditeurs se disent cependant extrêmement sceptiques envers toute politique des pouvoirs publics dans le domaine de la presse (cf. Urs Gossweiler, éditeur du «Jungfrau-Zeitung», dans la NZZ du 5 juin 2002).4851 considère que les publications spécialisées dans la religion, la musique, le sport ou la politique ou encore les publications des associations patronales ou syndicales sont aussi des produits de presse pouvant recevoir des subventions. ECOPLAN a donc envisagé une r évision de l ’ordonnance sur la Poste, mais seulement pour constater que cette option n ’offrait qu’une possibilit é limitée d ’encourager plus particuli ère- ment la presse locale et régionale. Lors de la séance conjointe avec la sous-commission 8 de la Commission des finan- ces, il est apparu qu ’il incombait à la Commission des institutions politiques en tant que commission l égislative de proposer des solutions pour aider durablement la presse. Pour assurer la coordination avec la Commission des finances, un membre de cette dernière, le conseiller national Patrice Mugny, a été désigné pour siéger au sein de la sous-commission «Médias et d émocratie» de la Commission des institutions politiques. En raison de son appartenance aux deux commissions, le conseiller national Hermann Weyeneth a également pu assurer la liaison. Au cours des mois qui ont suivi, le poste de 100 millions de francs consacr é à la réduction des taxes postales a fait l ’objet de critiques croissantes et des coupes dans le budget 2002 ont été exigées. La Commission des institutions politiques partageait ces critiques, mais elle estimait qu’il fallait non pas supprimer les aides, mais utiliser les fonds plus efficacement. Elle a donc fait part de son point de vue au Conseil fédéral dans un courrier daté du 8 septembre 2001. Si le Conseil fédéral ne prévoyait pas de réduire le poste des taxes postales préférentielles pour 2002, il envisageait d’y procéder dans le plan financier 2003. La Commission des finances du Conseil natio- nal, quant à elle, voulait donner un signe et économiser 30 millions de francs d ès le budget 2002. Lors du d ébat du 4 décembre 2001 au Conseil national, cette proposi- tion de coupe budg étaire a été rejet ée par 112 voix contre 43. Les opposants à la proposition ont avancé qu’il ne fallait pas rompre un pacte en vigueur par des mesu- res à court terme, mais qu ’il fallait rechercher une solution durable pour l ’encoura- gement de la presse. Ils ont cependant fait observer que le syst ème actuel n’était pas satisfaisant et qu’il importait de trouver une meilleure solution(BO 2001 N 1707 ss). 1.4.4 Amélioration à court terme du système d’encouragement indirect de la presse et élaboration d’une base constitutionnelle pour instituer un nouveau système Les membres de la sous-commission «Médias et démocratie» étaient unanimes pour dire que l ’encouragement de la presse avait besoin d ’une base constitutionnelle solide et durable . La sous-commission s ’est donc donn é pour but d ’élaborer cette base constitutionnelle. Mais comme l’aboutissement de ce projet au niveau constitu- tionnel puis sa concr étisation dans la l égislation prendraient probablement plusieurs années, la sous-commission a soutenu le DETEC dans sa recherche d ’une solution plus judicieuse à court terme passant par une modification de l ’ordonnance sur la Poste. Elle a étudié avec le Secr étaire g énéral du DETEC toutes les orientations envisageables. Le but essentiel de la sous-commission était de mettre un terme à l’encouragement de la «grande» presse associative pour favoriser la presse locale et régionale (tirage jusqu ’à 30 000 exemplaires). De plus, les aides seraient r éservées aux produits de presse paraissant au moins une fois par semaine. Enfin, les publica-4852 tions devraient avoir une section r édactionnelle représentant au moins 50 % de leur volume total. Dans le d ébat sur les taxes postales pr éférentielles, il ne faut pas oublier que la subvention de 100 millions de francs accord ée par la Conf édération ne peut pas être affectée intégralement à l’encouragement de la presse à proprement parler. En effet, il ressort du rapport d ’ECOPLAN que ces 100 millions de francs financent d ’autres aides, notamment: 1. des mesures d ’encouragement au titre de la politique r égionale, comme l’obligation de proposer des tarifs uniques indépendamment des distances; 2. le soutien de publications d ’utilité publique; 3. le soutien de publications éditées en application d’un mandat légal. Globalement, la sous-commission juge ces subventions justifiées. Toutefois, elles ne font pas partie du syst ème d’aide à la presse. Il serait donc judicieux d ’inscrire dans des dispositions sp écifiques, indépendamment de l ’encouragement de la presse, des bases juridiques clairement applicables à ces subventions. Le 27 mars 2002, le Conseil f édéral a envoy é en consultation un projet de r évision partielle de l ’ordonnance sur la Poste. Ce projet tenait largement compte des sou- haits de la sous-commission «Médias et d émocratie», à l ’exception de l ’exigence d’une partie r édactionnelle représentant au moins 50 %. Si cette exigence avait été retenue, presque aucun journal n’aurait pu remplir les critères permettant de recevoir les aides. Concr ètement, le Conseil f édéral proposait les modifications suivantes de l’ordonnance sur la Poste: 1. Introduction d ’un tirage maximal de 300 000 exemplaires. Les produits de presse dont le tirage d épasse cette limite ne seraient plus distribu és à des tarifs spéciaux. 2. Limitation de l ’aide aux produits de presse paraissant au moins une fois par semaine. 3. Am élioration de l ’aide à la presse r égionale et locale (tirage inf érieur à 30 000 exemplaires) grâce à l’augmentation du rabais sur le prix de base et à l’application sans condition du tarif spécial. Le critère de la parution hebdomadaire, en particulier, permettrait de r éduire massi- vement le nombre de titres b énéficiaires d ’une aide. Les moyens ainsi d égagés seraient affectés à la presse r égionale et locale ainsi qu ’à la réalisation d’économies de 30 millions de francs, ce qui satisferait à la demande présentée par la Commission des finances lors du débat budgétaire de l’hiver 2001. Les réactions suscitées par cette proposition ont montr é combien il est difficile de changer le syst ème en place. L ’association Presse suisse s ’est montrée particulière- ment critique, parlant d’un effort sans lendemain (cf. «Der Bund» du 24 avril 2002). Les organisations d ’utilité publique, dont les int érêts n ’étaient pas pris en compte dans la proposition de révision, se sont également défendues. Constatant les mauvais résultats de la consultation, le Conseil f édéral a renonc é, l o r s d e s a séance du 3 juillet 2002, à réviser l’ordonnance sur la Poste. Par cons équent, il n’y aura pas de réduction des aides f édérales de 100 millions de francs en 2003. En revanche, pour répondre aux exigences d’économie, le Conseil fédéral se voit contraint de pr ésenter à l’Assemblée fédérale un projet de modification de la loi sur la Poste qui permet-4853 trait de faire des économies de 20 millions à compter de 2004. Ces économies seraient réalisées de la manière suivante: 1. Suppression des subventions pour les grandes publications (plus de 500 000 abonnés). 2. Rel èvement des tarifs pour les autres organes de presse, à l’exception de la presse régionale et locale (jusqu ’à 30 000 abonnés et parution au moins une fois par semaine). 3. Pour le reste, le syst ème actuel demeurerait inchang é. Le crit ère de la fr é- quence de parution ne serait pas plus restrictif. Les produits de presse parais- sant au moins une fois par trimestre continueraient de bénéficier d’une aide. Le Conseil f édéral souhaite que ces nouvelles dispositions de la loi sur la Poste soient valables seulement jusqu’en 2007. Il faudra alors que cette solution transitoire soit remplacée par le r ég i m e i s s u d e l a réforme du syst ème d ’aide à la presse sur laquelle travaille actuellement la Commission des institutions politiques du Conseil national. Les Chambres f édérales ont approuv é cette proposition du Conseil f édéral pendant la session d’hiver 2002 (BO 2002 N 1742 ss et BO 2002 E 1125 ss). Le Conseil fédéral a ainsi indiqué clairement que le système actuel d’encouragement indirect de la presse par des taxes postales pr éférentielles ne saurait être considéré que comme une solution de transition. Cela signifie que la Commission des institu- tions politiques doit faire avancer rapidement le projet de base constitutionnelle pour une nouvelle politique de la presse sur lequel elle travaille afin que l ’élaboration des bases l égales correspondantes puisse commencer d ès que possible. Si cette entre- prise de r éforme du syst ème ne r éussit pas, le secteur de la presse risque de perdre purement et simplement toute aide, directe ou indirecte, des pouvoirs publics. 1.4.5 Elaboration d’une disposition constitutionnelle et esquisse d’un train de mesures Lors de ses travaux pr éparatoires, la sous-commission est partie du principe que l’actuelle loi sur la Poste ne pouvait pas servir de base à une solution satisfaisante à long terme. Comme ECOPLAN dans son étude, elle est arriv ée à la conclusion que le syst ème d ’encouragement indirect devait être remplac é par un syst ème d ’aide directe. A la mi-mai 2002, la sous-commission s ’est ralliée au texte d ’une disposi- tion constitutionnelle issue d’un projet du Département fédéral de justice et police et ayant pour but d ’instaurer un syst ème d ’aide directe à la presse. Il a ensuite fallu esquisser les mesures qui permettraient de mettre en application ce nouvel article constitutionnel. L ’accent a été mis sur la d éfinition de crit ères à appliquer pour déterminer quels produits de presse pourraient b énéficier de l ’aide. Il ne s ’agissait pas encore de r édiger des dispositions l égales concr ètes, mais d ’indiquer aux per- sonnes concernées et aux électeurs comment l ’article constitutionnel propos é pour- rait être appliqué. Les crit ères présentés au ch. 2.4.1 constituent également de sim- ples propositions de la Commission des institutions politiques, pouvant servir de base au l égislateur. Toutefois, les d étails de la l égislation feront encore l ’objet, en temps voulu, d’une discussion approfondie.4854 1.4.6 Résultat de la procédure de consultation Au vu du caract ère controversé de projets ant érieurs visant à ancrer la politique des médias dans la constitution, la commission des institutions politiques a charg é le Consil fédéral de lancer une proc édure de consultation au sujet de son avant-projet du 5 septembre 2002. Comme le montre le rapport du DETEC du juin 2003 concernant les r ésultats de la consultation, la nouvelle tentative de la commission des institutions politiques d’élaborer une disposition constitutionnelle concernant la politique des m édias a reçu un bien meilleur accueil que l ’avant-projet de 1999. L ’orientation générale de l’avant-projet (création d’une nouvelle disposition constitutionnelle et passage d’une aide indirecte à une aide directe) a re çu un écho plutôt favorable de la majorit é des cantons et des partis politiques, tandis que la r éaction de la branche professionnelle des médias tendait plutôt vers la désapprobation. L’accueil a été généralement favorable de la part de la majorit é des gouvernements cantonaux (16), des partis (PDC, PS, écologistes, PCS, PEP, UDF; avec r éserves: PRD et PLS), de la part des repr ésentants des m édias électroniques, des syndicats, des organisations à but non lucratif, de divers petits éditeurs, des organisations de consommateurs (avec r éserves), des milieux universitaires en communication et médias et de la Poste. La disposition a suscité une réaction négative de l’Association de «Presse suisse» et de maisons d ’édition qui lui sont affili ées, de cinq gouvernements cantonaux, de l’UDC et des associations d’entrepreneurs. 2 Grandes lignes du projet 2.1 Le contexte: l’évolution des marchés régionaux de la presse Les fusions de journaux et autres regroupements de publications ont fait couler beaucoup d’encre au cours des ann ées nonante. Ils sont à l’origine de l ’élaboration du présent rapport et projet d ’acte. L’Office fédéral de la statistique, qui a mesur é l’ampleur précise de la concentration de la presse et de la disparition de journaux, a publié en avril 2001 un rapport sur le sujet. Ce rapport r ésume l’évolution observée en deux expressions: «disparition de titres» et «concentration rédactionnelle». En ce qui concerne la disparition de titres, le rapport explique: «Ces vingt dernières années, on a assist é à une r éduction massive du nombre de titres, qualifi ée de Titelsterben (mort des titres) en Suisse al émanique. On n ’en d énombrait plus que 201 en 1999, soit un quart de moins qu ’en 1980.» (Actualités OFS: Evolution de la diversité de la presse 1980–1999. Neuchâtel 2001, p. 7). Une unité de publication est constitu ée de différents journaux qui collaborent sur le plan rédactionnel. Dans la litt érature spécialisée, ce terme s ’applique en principe à un ensemble de journaux dont la partie consacr ée aux actualit és supralocales est réalisée en commun. L ’Office fédéral de la statistique a constat é que le nombre de titres par unit é de publication a progress é au cours des vingt derni ères années, pas- sant de 1,23 en 1980 à 1,36 en 1999. Pour qualifier ce ph énomène, on emploie le4855 terme de «concentration r édactionnelle». De plus en plus de titres se partagent la réalisation de la partie supralocale, ce qui r éduit d ’autant la diversit é de la presse (Actualités OFS, p. 10). Il est intéressant de savoir quels sont les produits de presse les plus touch és par cette évolution. A ce sujet, l ’OFS observe: «Les fusions et les disparitions touchent en premier lieu les journaux au tirage modeste (moins de 10 000 exemplaires). Le nombre de titres appartenant à cette cat égorie a recul é d’un tiers depuis 1980. Les journaux locaux et r égionaux sont probablement les plus touch és par cette évolu- tion.» (Actualités OFS, p. 7). Le professeur Blum, de l ’Université de Berne, livre des informations plus pr écises sur l ’évolution des march és régionaux de la presse (cf. «Mediensystem», notes de cours SS 01). Ayant analysé la situation par district, il distingue les cas suivants: 1. Le monopole: Il y a une situation de monopole dans un district lorsque l ’un des journaux du district est diffus é dans plus de 60 % des m énages et que tous les autres journaux ont une diffusion marginale (en g énéral moins de 15 %; parfois 30 %). 2. Le quasi-monopole: Il y a une situation de quasi-monopole dans un district lorsque l ’un des journaux du district est diffus é dans au moins 45 % des ménages et que le deuxi ème journal le plus diffus é a un taux de p énétration inférieur de 20 % au moins. 3. La position dominante: Un journal a une position dominante dans un district lorsqu’il est diffusé auprès de moins de la moiti é des m énages, mais que le deuxième journal le plus diffus é a un taux de p énétration inférieur de 10 % au moins. 4. La libre concurrence: Il y a une situation de libre concurrence dans un dis- trict lorsque plusieurs journaux, c ’est-à-dire au moins deux, ont des diffu- sions similaires. L’analyse des 185 districts de Suisse en 2000 a montr é que 41 connaissaient une situation de monopole (22,2 %), 66 une situation de quasi-monopole (35,6 %), 39 une situation de position dominante (21,1 %) et seulement 39 une situation de libre concurrence entre les médias (21,1 %). 2.2 Le but du projet: Les espaces de débat démocratique La Commission des institutions politiques du Conseil national a abord é le dossier de l’encouragement de la presse non pas comme un but en soi, mais comme un enjeu de politique institutionnelle. Il s ’agit donc de savoir quelles sont les fonctions que la presse et les m édias en g énéral doivent remplir dans un syst ème démocratique, et plus particulièrement dans un système de démocratie directe. La Commission a donc défini comme but la protection ou le r établissement des espaces de d ébat démocra- tique. Elle est partie du principe qu’il faut avoir des médias pluriels, de haute qualité et soumis à une certaine concurrence pour que l ’opinion et de la volont é puissent se former de mani ère autonome et ind épendante. Tout pouvoir politique doit être sou- mis au contrôle d’une opinion publique plurielle car sinon le danger d’une utilisation abusive du pouvoir politique est trop grand.4856 La Commission est donc favorable à une concurrence et à une diversit é dans le domaine des médias en g énéral. Dans le domaine de la presse, la concurrence a été un moyen efficace d ’assurer la qualit é du discours politique. C ’est la pluralit é du discours qui est en jeu, et celle-ci peut être mieux assur ée par deux petits journaux que par un grand journal généraliste. Mais le march é ne parvient pas toujours à instaurer la concurrence souhaitable, comme l’exposait le rapport de la Commission des institutions politiques du 2 juillet 1999, avec l ’appui éloquent des statistiques. A cet égard, le sp écialiste des m édias Josef Trappel parle d ’insuffisances du march é (cf. ch. 1.3.1). Bien des r égions sont soumises au monopole de fait d ’un quotidien. Le cas bâlois n’est plus une exception en Suisse. L ’espoir que les nouveaux m édias locaux (radios et t élévisions locales) ranimeraient la concurrence est rest é vain. Au contraire, les m édias électroniques produisent plutôt un renforcement des monopoles dans le domaine de la presse. Des éditeurs multimédias sont nés, regroupant journal, radio et télévision. A cela s’ajoute le fait que le journal est un support de communication qui se pr ête mieux à une présentation approfondie de l ’information politique que les m édias électroniques, qui traitent l’information au rythme effréné qui leur est habituel. La multiplicit é des radios et des t élévisions locales ne compense donc pas l ’absence de diversit é de la presse. De même, la libéralisation des radios locales pr évue dans le projet de r évision de la loi fédérale sur la radio et la télévision (LRTV) de décembre 2000 risque d’entraîner une extension des monopoles. En effet, le projet rédigé pour la consultation propose, sous le titre «Mesures contre la concentration des m édias», deux dispositions anti- monopolistiques qui ne concerneraient que les m édias électroniques étant donné le champ d’application de la LRTV. Compte tenu de l ’importance de la pluralit é du paysage m édiatique pour la d émo- cratie, la question des monopoles doit être abordée dans les autres domaines égale- ment. Le professeur Roger Blum constate à juste titre un d éficit frappant de r égle- mentation dans le domaine de la presse par rapport au domaine des m édias électroniques (cf. ch. 1.3.1). Il est donc urgent de cr éer la base constitutionnelle qui permettra d ’élaborer des mesures correspondantes pour le secteur de la presse. Il sera alors possible de mettre en place une politique des m édias coh érente et d’adopter des dispositions l égales applicables à tous les m édias dans une loi sur la diversité des médias. Beaucoup de cantons sont conscients du probl ème des monopoles car la politique cantonale est souvent victime des d éséquilibres de l ’information dans la presse. Néanmoins, les solutions propos ées par plusieurs cantons ont échoué. Il faut donc que le l égislateur fédéral assume une responsabilit é politique nationale et entre en action pour assurer le bon fonctionnement de la d émocratie aux diff érents niveaux de l’Etat. L’accent doit être mis sur les march és régionaux des médias et plus parti- culièrement les march és cantonaux. Au niveau national, on trouve une vari été de médias qui se concurrencent, à l’intérieur des secteurs et entre les secteurs.4857 2.3 Une nouvelle disposition constitutionnelle pour une politique globale des médias L’encouragement de la presse pratiqu é actuellement en Suisse, qui n ’est qu ’indi- recte, repose sur l ’art. 15 de la loi sur la Poste (RS 783.0). Cette disposition pr évoit que la Poste applique des prix pr éférentiels aux journaux, en particulier à ceux de la presse locale et r égionale, et aux p ériodiques en abonnement. Chaque ann ée, la Confédération indemnise la Poste à hauteur de 100 millions de francs pour cette prestation de service public. Les crit ères d ’octroi de ces tarifs pr éférentiels sont définis à l’art. 11 de l’ordonnance sur la Poste (RS 783.01). Dans la pratique, un très grand nombre de produits de presse (3000 titres au total) re çoivent une aide. Les tarifs préférentiels sont accordés non seulement à la presse politique quotidienne qui commente l’actualité locale ou régionale, mais aussi à des publications concernant la religion, la musique et le sport ou encore aux publications associatives (cf. étude ECOPLAN, p. 3 et 5). La constitutionnalité de cette aide indirecte à la presse fond ée sur l ’art. 15 de la loi sur la Poste n ’est pas totalement indiscutable. Dans son message du 20 avril 1994 concernant la modification de la loi sur le Service des Postes (FF 1994 II 862), le Conseil fédéral se r éfère en particulier à l’art. 55bis, al. 4, de la constitution d ’alors. Cette disposition, qui figure à l ’art. 93, al. 4, de l ’actuelle Constitution (Cst.), de- mande que la situation et le rôle des autres médias, en particulier de la presse, soient pris en considération dans le cadre de l’article sur la radio et la télévision. Il y a donc une double n écessité d ’agir. Premièrement, la presse doit continuer de recevoir une aide, sous quelque forme que ce soit, et cette aide doit reposer sur une base constitutionnelle solide. Deuxi èmement, la pratique actuelle des prix pr éféren- tiels basée sur l ’art. 11 de l ’ordonnance sur la Poste n ’est absolument pas satisfai- sante. Elle ne répond même pas à l’objectif, formulé à l’art. 15 de la loi sur la Poste, d’encourager indirectement la presse, en particulier locale et r égionale. A long terme, il faut donc rempl acer ce syst ème par un syst ème d’aide directe à la presse, pour lequel le pr ésent projet propose une base constitutionnelle. Le syst ème actuel d’encouragement indirect de la presse est non seulement compliqu é à mettre en œ uvre, mais il est peu transparent pour les non-initi és. Il faut donc chercher un nouveau système d’aide directe utilisant des critères transparents. Le présent projet de nouvel art. 93 a Cst. est consacr é à la politique des m édias en général. Ainsi, la nouvelle disposition permettra non seulement de prendre des mesures d’aide directe ou indirecte à la presse, mais aussi de mettre en place une politique globale des médias dans le but de protéger des espaces de débat démocrati- que. Elle offrira en outre une base constitutionnelle explicite pour les mesures d ’en- couragement fond ées sur la politique r égionale, comme l ’uniformisation des tarifs indépendamment des distances, ainsi que pour l’encouragement des publications des organisations d ’utilité publique ou encore l ’indemnisation des prestations fournies dans le cadre d ’un mandat d ’information l égal. Ces mesures, comme le montre l’étude d ’ECOPLAN, sont d éjà en place aujourd ’hui sur la base de la loi sur la Poste. Une grande partie des 100 millions de francs de subventions f édérales sont actuellement utilisées à cet effet. Il est important de souligner ici que les mesures d’encouragement reposant sur la politique r égionale, comme la garantie de tarifs uniformes indépendamment des distances, ainsi que le soutien des publications des organisations d ’utilité publique ne devraient pas être laiss és pour compte lors du4858 remplacement du système d’aide indirecte par un système d’aide directe à la presse. Ces deux cat égories de mesures devraient au contraire être maintenues, sur la base du nouvel art. 93a Cst., dans la loi sur la Poste et dans une future loi sur la diversit é des médias. C ’est pourquoi la disposition constitutionnelle propos ée énonce, outre son but premier de prot éger la formation d émocratique de l ’opinion, un deuxi ème but de préservation de la cohésion sociale. 2.4 Esquisses de mesures d’application de la disposition constitutionnelle 2.4.1 Remplacement de l’aide indirecte à la presse selon la loi sur la Poste par l’octroi de subventions directes à des produits de presse individuels Une fois créée la base l égale, il faudra l égiférer pour adopter des mesures concr ètes en vue d ’encourager la diversit é et l ’indépendance des m édias ou pour encourager les organisations d ’utilité publique. Si, comme le propose le pr ésent rapport, on remplace le syst ème d ’aide indirecte à la presse sous la forme de taxes postales préférentielles par un syst ème d’aide directe en faveur de produits de presse d éter- minés, il faudra de nouveau d éfinir les crit ères r égissant l ’octroi des subventions. Cela devra avoir lieu au cours d ’un processus politique complexe. Cependant, pour que le peuple et les Etats puissent se faire une id ée de ce que sera la future politique des médias lorsqu’ils devront se prononcer sur la nouvelle disposition constitution- nelle, il est utile de proposer ici une esquisse – toutefois provisoire – de ces critères. Cela permet d ’indiquer au l égislateur les intentions contenues dans la nouvelle disposition constitutionnelle. Voici des exemples de crit ères à remplir, selon la Commission, pour recevoir des subventions: 1. Devraient avoir droit aux subventions les produits de presse auxquels les lecteurs s’abonnent explicitement, c ’est-à-dire pas les journaux gratuits. Si une association souhaite recevoir des subventions pour le journal qu ’elle dif- fuse auprès de ses adh érents, elle doit demander à ces derniers de payer en abonnement en plus de leur cotisation. Le prix de l ’abonnement ne devrait pas être inférieur à un certain montant; le but est de subventionner unique- ment les produits de presse dont les lecteurs font la d émarche de payer un abonnement autre que symbolique. 2. Le produit de presse devrait para ître régulièrement (p. ex. au moins 25 fois par an). Cela garantit que le journal ou le magazine est publi é avec une cer- taine régularité et qu’il peut ainsi offrir une solution de rechange à un journal en position de monopole. 3. La partie r édactionnelle ne devrait pas être inf érieure à un certain seuil (p. ex. 30 %) en moyenne annuelle. 4. Le produit de presse devrait être réalisé par un nombre minimum de collabo- rateurs faisant partie de la r édaction de l ’entreprise. En outre, une somme minimale devrait être affectée aux dépenses de formation (cf. ch. 2.4.3).4859 5. Le produit de presse devrait avoir une charte r édactionnelle. Son ind épen- dance vis-à-vis de l’éditeur devrait être garantie. 6. Le produit de presse devrait faire état de ses rapports de propri été et de ses participations dans d’autres entreprises du secteur des m édias (obligation de transparence). 7. Le produit de presse devrait avoir un tirage compris dans une certaine four- chette (p. ex. entre 2000 et 40 000 exemplaires). Un seuil assez bas, par ex. de 2000 exemplaires, doit permettre aux petits éditeurs de lancer un deuxième journal dans les r égions où règne une situation de monopole. Le cumul de ce critère avec l’exigence de la publication d ’au moins 25 éditions par an, par exemple, garantit que les subventions seront accord ées à des pro- duits qui contribuent effectivement à la formation de l ’opinion dans la vie politique quotidienne. Le seuil ne doit pas être trop bas car cela reviendrait à soutenir des produits qui ne sont pas viables. Le plafond de 40 000 exem- plaires par tirage a été suggéré sur proposition des petits éditeurs. 8. Les produits de presse qui d ésirent recevoir des subventions devraient se soumettre à un service de m édiation. On pourrait envisager la cr éation d’un service de médiation par r égion linguistique, qui émanerait des associations ou de la Confédération. 9. Les produits de presse qui d ésirent recevoir des subventions devraient publier leurs comptes. Si le chiffre d ’affaires d’un produit de presse d épasse un certain montant, à fixer dans la loi, il ne recevra pas de subvention m ême s’il remplit les autres crit ères. Cela évitera d ’aider de grands journaux en position de monopole. Les neuf crit ères ci-dessus sont cumulatifs, c ’est-à-dire qu ’ils devraient être tous remplis pour qu ’un produit de presse puisse recevoir une subvention. La Commis- sion considère que cela contribuera surtout au maintien sur le march é des journaux qui souhaitent entrer en concurrence avec d’autres produits de presse au niveau local ou r égional. Les éditeurs pourront utiliser les aides re çues comme ils l ’entendent. Certains jugeront peut- être utile de s ’offrir un service priv é de distribution matinale pour que leur publication soit plus intéressante pour les lecteurs. Lorsque la l égislation d’application sera à l’étude, il faudra revenir sur ces crit ères en gardant bien ces buts à l’esprit. Il se peut que des crit ère supplémentaires vien- nent grossir la liste, et que certains en soient au contraire ray és. Par exemple, la question des participations dans d ’autres entreprises du domaine des m édias n’a pas encore été analys ée: faut-il exclure du cercle des b énéficiaires les entreprises qui détiennent des participations importantes dans un autre support de la r égion? Ou est- il bon pour la diversité des médias que les entreprises de presse prennent des partici- pations dans les radios locales? Ce ne sont que quelques unes des questions qui resteront à examiner lors de l’étude de la législation d’application. Le présent projet, quant à lui, a pour but de définir les grandes orientations de cette future législation. Une fois la législation adoptée, les critères choisis à l’origine devront être régulière- ment contr ôlés. Il serait donc judicieux d ’assortir cette l égislation d ’une clause d’évaluation prévoyant un contrôle à une date précise.4860 2.4.2 Mesures relevant de la législation sur les cartels Les évolutions récentes donnent à penser que la l égislation sur les cartels a en fait peu de prise dans le domaine des m édias. Mais si l ’on veut éviter que cette l égisla- tion ne soit encore plus inefficace, il faut re noncer à la suppression du seuil particu- lièrement bas applicable à l ’obligation de d éclarer les fusions entre entreprises du secteur des médias que propose le Conseil f édéral dans son message du 7 novembre 2001 relatif à la modification de la loi sur les cartels (cf. FF 2002 1911). 2.4.3 Encouragement de la formation professionnelle et de la formation continue Le concept d’encouragement de la diversité des médias en général et de la presse en particulier qui est propos é ici est intimement li é à l ’exercice de la profession de journaliste par des personnes bien form ées et conscientes de leurs responsabilit és politiques. Il ne suffit pas de garantir la multiplicit é des titres dans toutes les r égions grâce à des aides directes; encore faut-il que ces titres publient des articles de bonne qualité sur l ’actualité politique quotidienne dans la r égion. Il faut donc que la Con- fédération s ’engage également en faveur de la formation des professionnels des médias, mais aussi en faveur de la recherche directement applicable. 3 Commentaire de la disposition constitutionnelle 3.1 Arrêté fédéral sur la politique des médias 3.1.1 Article constitutionnel Art. 93a Politique des médias La Confédération encourage la diversit é et l ’indépendance des m édias. Ce faisant, elle tient compte de l ’importance des m édias pour la formation d émocratique de l’opinion aux niveaux national, régional et local, ainsi que pour la cohésion sociale. 3.1.2 Rapport entre l’art. 93 et l’art. 93a Cst. L’insertion d ’un nouvel art. 93 a Cst., à la suite de l ’actuel art. 93 Cst. (radio et télévision), permet d ’ancrer dans la Constitution les objectifs fondamentaux de la politique des médias. Bien que l’art. 93 Cst. traite d éjà des médias électroniques, l’art. 93a Cst. parle tout simplement de «médias». De cette fa çon, on souligne le fait que la garantie de la diversité porte sur l ’ensemble du paysage m édiatique. A l ’échelle r égionale en particulier, on constate que, pour avoir une vision compl ète de la diversit é des opi- nions exprimées publiquement, il faut tenir compte de la presse écrite aussi bien que des médias électroniques (y compris les nouveaux médias comme Internet) dans leur globalité. S ’agissant en revanche de r églementer la radio et la t élévision ainsi que d’autres formes de diffusion de productions et d ’informations ressortisssant aux4861 télécommunications publiques, l ’art. 93 Cst. restera en revanche à l ’avenir pr é- pondérant. Dans ce domaine, la Constitution formule un v éritable mandat d ’action et reconnaît à la Conf édération un pouvoir de r églementation plus étendu que celui inscrit dans l’art. 93a Cst. Il faut mentionner en outre que à l’occasion de la compo- sition du programme de m édias électroniques, «la situation et le r ôle des autres médias, en particulier de la presse », doivent être pris en consid ération (art. 93, al. 4, Cst.). 3.1.3 Base constitutionnelle pour des mesures d’encouragement en matière de politique des médias Des mesures d ’encouragement en mati ère de politique des m édias n écessitent une base constitutionnelle. Celle-ci existe déjà pour la radio et la t élévision dans le cadre de l’art. 93 Cst. Pour les autres m édias, différentes mesures reposent sur des articles constitutionnels existants, par exemple le soutien de la formation des journalistes se fonde sur les art. 63, al. 2, Cst. (formation professionnelle et hautes écoles) et 66, al. 2, Cst. (aides à la formation). D’autres mesures d ’encouragement – par exemple financi ères –, doivent trouver dans l’art. 93a Cst. une nouvelle base constitutionnelle. Des comp étences en matière d’encouragement sont reconnues à la Confédération par diverses autres dispositions constitutionnelles, par exemple l’art. 63 (formation professionnelle et hautes écoles), l’art. 64 (recherche), l’art. 68 (sport), l’art. 69 (culture) et l’art. 70 (langues). 3.1.4 Objectif: encourager la diversité du paysage médiatique L’art. 93 Cst. ne se limite toutefois pas à instaurer une comp étence d ’encourage- ment. Cette disposition repose sur la conviction que les m édias contribuent à la transparence démocratique et à la formation de la volonté politique par la richesse du débat démocratique. Les médias doivent refl éter la diversit é de la soci été et être en mesure de thématiser les problèmes actuels d’importance. La concentration progressive des m édias, encore renforc ée par le d éveloppement remarquable des m édias électroniques, pourrait se r évéler de plus en plus contraire aux attentes exprimées. En particulier dans le secteur r égional et local, le processus de concentration se r épercute sur les droits fondamentaux que sont la libert é d’opinion et d’information (art. 16 Cst.), qui appartiennent à chacun, ainsi que sur la liberté des médias (art. 17 Cst.). Des droits fondamentaux peuvent être menacés non seulement par des interventions étatiques, mais aussi par le d éveloppement de la société. L ’art. 35 Cst. le reconna ît expressément et oblige les autorit és étatiques à veiller à ce que les droits fondamentaux trouvent leur expression dans l ’ensemble de l’ordre juridique (al. 1) et, dans la mesure o ù ils s ’y prêtent, à ce qu ’ils se r éalisent dans les relations qui lient les particuliers entre eux (al. 3). Les composantes tant démocratiques qu’institutionnelles des libert és de communication veulent que cha- cun puisse en tout temps avoir acc ès à des avis diff érents concernant des questions importantes de politique ou de soci été, au niveau tant national que r égional ou local,4862 et s’exprimer à leur sujet. Cette libert é est la condition d ’une d éfense efficace des droits démocratiques de participation. 3.1.5 Mesures d’encouragement possibles L’art. 93a Cst. habilite les autorit és étatiques à prendre au besoin des mesures d’encouragement pour que, au regard du processus d émocratique de formation de la volonté, le paysage m édiatique reste le plus vari é possible et pour que les m édias puissent couvrir le besoin d ’information et de dialogue du public de fa çon ouverte, large et compétente. L’encouragement se concentre sur le maintien, le renforcement ou le r établissement de la diversité de l ’offre et de l ’indépendance des diff érents médias. La diversité concerne en premier lieu la possibilit é de choisir entre plusieurs pro- duits médiatiques (pluralité externe). Un soutien financier cibl é et subordonn é à la réalisation de crit ères fix és par la loi, peut contribuer à élargir l ’offre. Mais des mesures de consolidation ou d ’amélioration de la qualit é journalistique, comme le soutien à des centres de formation reconnus, peuvent aussi renforcer la diversité. Dans tous les cas, des mesures d’encouragement ne sont admissibles que pour autant qu’elles contribuent à concourir à la diversit é et à l’indépendance des m édias. Cela vaut également pour des contributions financi ères. La libert é de la presse (art. 17 Cst.) doit être respectée. Des dispositions ou des crit ères de financement, qui pour- raient conduire de quelque fa çon que ce soit à une évaluation du contenu, ne sont pas admissibles s ’ils ne correspondent pas aux conditions constitutionnelles de restriction des droits fondamentaux (art. 36 Cst.). Le rappel explicite de l ’indépen- dance, en tant qu ’objectif de l ’encouragement, souligne en outre que l ’art. 93a Cst. doit renforcer et non pas relativiser la liberté d’opinion et d’information, ainsi que la liberté de la presse. L’encouragement à la diversit é et à l ’indépendance des m édias ne doit pas être un but en soi, mais doit conduire à la reconaissance de l ’importance des m édias dans la formation d émocratique de l ’opinion et la cohésion sociale (art. 93 a Cst., 2e phrase). Par la mention de la formation d émocratique de l ’opinion, on souligne que doivent être encourag és en premier lieu les m édias qui traitent de questions politiques et sociales et paraissent avec une certaine r égularité. Par l à, on pourrait aussi entendre des compensations pour des r éductions des tarifs de distribution indépendants de la distance. Les buts recherchés valent pour le niveau national, aussi bien que régional ou local, mais on peut aussi concentrer les mesures l à où la néces- sité d’agir se fait particulièrement sentir. Les médias au sens strict fournissent certes des contributions importantes pour la cohésion sociale, mais il en va de m ême des publications d ’organisations d ’utilité publique sans but lucratif. Il ne faut pas non plus oublier certaines obligations l égales d’information. L’art. 93a Cst. permet par ailleurs de maintenir le soutien financier à de telles publications et communications, qui profitent aujourd’hui des tarifs de distribution r éduits. Il appartient au législateur de déterminer de quelle manière et dans quelle mesure cela doit advenir.4863 4 Conséquences 4.1 Conséquences financières Aujourd’hui, la Conf édération indemnise la Poste à hauteur de 100 millions de francs pour les pertes d écoulant des tarifs pr éférentiels consentis pour l ’achemine- ment des journaux et des magazines. La Commission des institutions politiques considère que l ’on peut faire beaucoup pour le maintien de la diversit é du paysage médiatique avec ces 100 millions de francs, à condition de les utiliser de mani ère plus cibl ée qu ’actuellement. Au lieu d ’affecter ces fonds à de grands éditeurs en appliquant le principe de l’arrosoir, il faut les rediriger vers la presse locale et r égio- nale grâce aux aides directes, d ’une part, et vers la formation, d ’autre part. Cepen- dant, il est imp ératif de maintenir cette enveloppe de 100 millions de francs: elle ne doit pas passer sous le couperet des mesures d ’économies. En cons équence, la nou- velle politique de la Conf édération dans le domaine de la presse ne produira pas de dépenses supplémentaires. 4.2 Mise en œ uvre L’application du syst ème de prix pr éférentiels pour l ’acheminement des journaux selon la loi et l ’ordonnance sur la Poste est peu transparente pour les non-initi és. Dans un syst ème d ’aide directe à la presse, la transparence des crit ères facilitera l’exécution. C ’est à dessein que l ’on a propos é ici des crit ères faciles à appliquer; cela devrait permettre de réduire le coût de la mise en œ uvre par rapport au syst ème actuel.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire. Médias et démocratie. Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2003 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 30 Cahier Numero Geschäftsnummer 03.448 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 05.08.2003 Date Data Seite 4841-4863 Page Pagina Ref. No 10 127 542 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.