BRKE II Nr. 0136/2006 vom 27. Juni 2006 in BEZ 2006 Nr. 50 (Bestätigt mit VB.2006.00348 vom 14. März 2007) Strittig war ein (eigenmächtig bereits erstelltes) Gartenhäuschen im Verkehr s- baulinienbereich. Aus den Erwägungen: 5.1. Baulinien dienen, wo das Gesetz nichts anderes vorsieht, der Sicherung bestehender und gepla nter Anlagen und Flächen (§ 96 Abs. 1 PBG). Je nach Zweckbestimmung stehen hierfür verschiedene Baul inienarten zur Verfügung. Zur Sicherung von Strassen, Wegen, Plätzen und Eisenbahnen – gegebenenfalls samt begleitenden Vorgärten, Lärmschutzanlagen, Grünzügen und Fahrzeugabstellplätzen – gelangen Verkehrsbaulinien zur Anwendung (§ 96 Abs. 2 lit. a PBG). Verkehrsbaulinien bezwecken demnach die Sicherung des Landes für die Ve r- kehrsanlagen für den fliessenden Verkehr, allenf alls aber auch für weitere, di ese Verkehrsanlagen ergänzende Anlagen, nämlich Lärmschutzanlagen, «Grünz üge» (z.B. Baumreihen) und Parkplätze im öffentlichen Strassenraum (vgl. dazu auch § 3 des Strassengesetzes, StrassG, wonach strassenseitige Lärmanlagen, Bepflanzun- gen sowie die dem ruhenden Verkehr dienenden Flächen zur öffentl ichen Strasse gehören). Mit der Festsetzung von Verkehrsbaulinien sollen die Erstellung dieser A n- lagen und gegebenenfalls auch die Erweiterung namentlich der Verkehrsanlagen gesichert werden. Für die Sicherung allfälliger Erweiterungen werden mit den Ve r- kehrsbaulinien unüberbaubare Bereiche auf den an den Strassenraum anstossenden Baugrundstücken ausgeschieden. Diese Bereiche sind die in § 96 Abs. 2 lit. a PBG erwähnten «Vorgärten», die nach § 238 Abs. 3 PBG zu begrünen sind. Diese Vorgär- ten bilden indes nicht nur eine Landreserve für einen späteren Ausbau der Verkehr s- anlagen, sondern nehmen auch eine weitere eige nständige Funktion wahr, nämlich die der Schaffung dauerhaft unüberbauter Landstreifen entlang der Verkehrsanlagen. Damit kommt den Verkehrsbaulinien auch eine ortsbauliche Funktion zu. Darüber hinaus gewähren Verkehrsbaulinien mit der Ausscheidung von Vorgärten den an der Strasse stehenden Gebäuden au sreichende Belichtung, Be lüftung und Besonnung und verschaffen ihnen zudem e inen gewissen Schutz vor Verkehrsimmissionen. Schliesslich können Verkehrsba ulinien gestützt auf § 97 PBG auch noch weitere - 2 - (hier nicht im Einzelnen wiederzugebende) ortsbauliche Funkt ionen wahrnehmen. (...) 7.1. Gemäss der Bestimmung von § 99 Abs. 1 PBG mit dem Marginale «Ba u- verbot» dürfen innerhalb der Baulinien «grundsätzlich» nur Bauten und Anlagen e r- stellt werden, die dem Zweck der Baulinien nicht w idersprechen. Welche Bauten und Anlagen dem Zweck von Verkehrsbaulinien «nicht widersprechen», ergibt sich aus der abschliessenden formulierten Bestimmung von § 96 Abs. 2 lit. a PBG. Alle a n- dern Bauten und Anlagen fallen somit unter die Vorschrift von § 100 PBG mit de m Marginale «Ausnahmen». Die Absätze 1 und 2 dieser Vorschrift regeln die Zulässi g- keit oberirdischer Gebäudevorsprünge im Baulinienbereich. Absatz 3 hat folgenden Wortlaut: «W eitergehende oder andersartige Beanspruchungen des Baulinien kö n- nen mit der baurechtlichen Bewilligung, nötigenfalls unter sichernden Nebensti m- mungen, gestattet werden.» Solche Nebenbestimmung können namentlich zur S i- cherung eines künftigen Strassenausbaus statuiert werden. Bauten und Anlagen im Vorgartenbereich wie etwa Velo - oder Autounterstände, Gartenhäuser oder ähnliche Kleinbauten finden in § 96 Abs. 2 lit. a PBG ke inerlei Erwähnung. Dort sind vielmehr nur die strassenseitigen Bauten und Anlagen ei n- schliesslich der Fahrzeugabstellplätze im öffentlichen Strassenraum und z udem die «Vorgärten» aufgezählt. Mit dem Begriff de r «Vorgärten» sind indes dem Verkehr s- baulinienzweck entsprechend die freizuhaltenden Landstreifen und nicht etwa diese überstellende Bauten und Anlagen g emeint. Bauten, Anlagen und Ausstattungen wie Unterstände, Gartenhäuser oder Kunden - und Besucherabstel lplätze im Verkehr s- baulinienbereich fallen demnach unter die «weitergehenden und andersartigen B e- anspruchungen des Baulinienbereiches» im Sinne von § 100 Abs. 3 PBG (so BRKE IV Nr. 0170/1998 bezüglich eines Holzschopfes und BRKE I Nr. 0275/2003 bezüglich eines Autounterstandes). Dasselbe gilt alsdann auch etwa mit Bezug auf Stützma u- ern (BRKE I Nr. 0233/2000) oder Einfriedungen, aber auch Garagenvorplätze, Gar a- geneinfahrten (BRKE IV Nr. 0042/2004) oder (geg ebenenfalls eingewandete bzw. überdachte) Abfahrtsrampen. Auch diese Bauten und Anlagen fallen nicht unter § 96 Abs. 2 lit. a PBG, da sie nicht zur Strassenanlage gehören und zugleich mit ihnen der prinzipiell freizuhaltende Vorgartenbereich überstellt wird. Soweit die Situierung so l- cher Bauten und Anlagen im Vorgartengebiet zwingend ist, was namentlich auf der grundstücksinternen Erschliessung dienende Anlagen zutrifft, ist dem folglich mit e i- ner Bewilligungserteilung nach § 100 Abs. 3 PBG Rechnung zu tragen (vgl. dazu die nachstehenden Erwägungen). 7.2.1. Damit ist zu prüfen, ob das streitbetroffene Gartenhaus nach § 100 Abs. 3 PBG bewilligt werden kann. Zur Auslegung dieser Bestimmung hat die Rechtsprechung des Verwaltungsg e- richtes wie auch der Baurekurskommissionen auf die Dispensnorm von § 220 PBG zurückgegriffen. Das Verwaltungsgericht hat in RB 1991 Nr. 52 im Resümee der Publikation des Entscheides VB 91/0068 vom 18. September 1991, mit dem es seine Rechtsprechung zusammengefasst hat, festgestellt, Ausnahmen vom al lgemeinen Bauverbot im Baulinienberei ch könnten, sofern der Zweck der Baul inienfestsetzung nicht beeinträchtigt werde, schon «bei erheblichen Abweichungen von durchschnittl i- chen Gegebenheiten» bewilligt werden. Im Entscheid selbst führt das Verwaltung s- gericht aus, wann und unter welchen Gesic htspunkten «weitergehende und ander s-- 3 - artigen Beanspruchu ngen» bewilligt werden könnten, werde in § 100 Abs. 3 PBG nicht ausgeführt. Zur Auslegung dieser Bestimmung habe das Verwaltungsgericht daher in RB 1981 Nr. 107 auf § 220 PBG zurückgegriffen. Es habe d iesen Entscheid in seinen Urteilen vom 8. November 1982 (VB 75/1982) und vom 26. Mai 1987 (VB 28/1987) insofern präzisiert, als nicht verkannt werden dürfe, dass Ausnahmekla u- seln wie § 220 PBG auf Ausnahmen von generell -abstrakten Normen zugeschnitten seien. Bei Baulinien, denen als Planungsmassnahme die den Rechtssatz kennzeic h- nende Abstraktheit fehle und die deshalb in der praktischen Anwendung in mehrf a- cher Hinsicht Verfügungen gleichgestellt würden, müsse der weitergehenden Ko n- kretisierung bei der Beurt eilung der Ausnahmevoraussetzungen Rechnung getragen werden. Insofern sei es nicht rechtsverle tzend, wenn an die Voraussetzungen der besonderen Umstände nach § 100 Abs. 3 PBG weniger strenge Anorderungen g e- stellt würden als an die «besond eren Verhältnisse» im Sinne von § 220 PBG (unter Hinweis auf BEZ 1981 Nr. 42). Dementsprechend könnten «besondere Umstände» schon bei «erheblichen Abweichungen von durchschnittlichen Gegebenheiten» a n- genommen werden. 7.2.2. Diese Rechtsprechung ist zu hinterfragen. Die Situ ierung von Bauten und Anlagen wie etwa Einfriedungen, Stützmauern, Garageneinfahrten, Abfahrt srampen, aber auch von Kunden - oder Besucherabstellplätzen im Vorgartenbereich (diese u n- ter Vorbehalt der Begrünungspflicht von 238 Abs. 3 PBG) kommt in der Praxis sehr häufig vor. Mithin liegen keine Ausnahmesituationen vor; dies auch nicht in der a b- geschwächten Form der «erheblichen Abweichungen von durchschnittlichen Geg e- benheiten». Es ist denn auch nicht einzusehen, worin in solchen Fällen der Ausna h- mecharakter der Situation bzw. der Gegebenheiten best ehen soll. Hieraus ist zu schliessen, dass in der Bestimmung von § 100 Abs. 3 PBG keine an einen Ausna h- metatbestand wie «besondere Verhältnisse» oder auch nur «erhebliche Abweichu n- gen von durchschnittlichen Geg ebenheiten» anknüpfende Dispensvorschrift erblickt werden kann. Daran ändert auch das Marginale «Au snahmen» nichts. Dieses ist vielmehr einzig dahingehend zu verstehen, dass gestützt auf § 100 Abs. 3 PBG Ba u- ten und Anlagen im Baulinienbereich bewilligt werden k önnen, die dem Baulinie n- zweck widersprechen und insoweit dort nicht zulässig sind. Im Weiteren ist dem Ve r- waltungsgericht zwar darin zuzustimmen, dass Ausnahmeklauseln wie jene von § 220 PBG auf Ausnahmen von generell -abstrakten Normen zugeschnitten sind u nd dass Baulinien die den Rechtssatz kennzeichnende Abstraktion fehlt. Im hohen Ko n- kretisierungsgrad von Baulinien wäre indes wohl eher eine Begründung für noch strengere Ausnahmevoraussetzungen zu s ehen, weil damit Sachverhalte, welcher der Gesetz- bzw. eben der Plangeber bei richtiger Voraussicht anders geregelt hätte, kaum je gegeben sein werden. Auch hierin zeigt sich, dass die Anwendung von § 100 Abs. 3 PBG nicht vom Vorliegen von erheblichen Abweichungen von durc h- schnittlichen Gegebenheiten abhängig g emacht werden kann. Dass die Anknüpfung an diesen Ausna hmetatbestand gesetzgeberisch nicht gewollt sein kann, zeigt sich schliesslich auch etwa an dem Beispiel, dass es nach dieser Auslegung wohl rege l- mässig entfallen müsste, im Vorgartenbereich Stützmauer n zu bewilligen, weil Stützmauern erforderlich machende Hanglagen im Gebiet des Kantons Zürich sehr häufig sind. Solches würde Sinn und Zweck von § 100 Abs. 3 PBG indes klarerweise widersprechen. Demnach kann die Erteilung einer sich auf § 100 Abs. 3 PBG a bstüt- zenden Bewilligung für «weitergehende oder andersartige Beanspruchen des Baul i- nienbereiches» weder davon abhängig gemacht werden, dass besondere Umstände - 4 - gegeben sind, noch auch nur davon, dass erhebliche Abweichungen von durc h- schnittlichen Gegebenheiten vorliegen. Solches ist denn auch dem W ortlaut der Be- stimmung nicht zu entnehmen. 7.2.3. Statuiert die Kann -Vorschrift von § 100 Abs. 3 PBG keine eigenen Vo r- aussetzungen für die Bewilligung für weitergehende oder andersartige Beanspr u- chungen des Baulini enbereiches, so ist vielmehr davon auszugehen, dass die Erte i- lung solcher Bewilligungen einzig von einer Interessenabwägung abhängig zu m a- chen ist. Hierbei ist das öffentliche Interesse an der Wahrung der Baulinie nzwecke einschliesslich der Freihaltung des mit Verkehrsbaulinien ausgeschiedenen Vorga r- tengebietes gegen das private Interesse des Bauwilligen an der Realisierung der g e- planten baulichen Massnahme abzuwägen. Letzteres wird namentlich dann prävali e- ren, wenn die betreffende Baute oder Anlage auf Gru nd ihrer Funktion notwendige r- weise im Baulinien - bzw. Vorgartenbereich zu realisieren oder eine anderweitige S i- tuierung jedenfalls klar unzweckmässig ist. Keinen ins Gewicht fallenden Grund kann demgegenüber etwa der Umstand bilden, dass für eine Baute auf dem Baugrun d- stück anderweitig keine Landreserve mehr besteht. Auf Grund der offenen Formulierung von § 100 Abs. 3 PBG und der ortsba ulich- ästhetischen Funktionen von Verkehrsbaulinien kommt der kommunalen Baubehörde bei der Auslegung und Anwendung dieser Norm ein qualifizierter Ermessensspie l- raum zu. Damit auferlegen sich die Baurekurskommissionen bei der Entscheidübe r- prüfung trotz ihrer umfassenden Kognition (§ 20 VRG) eine gewisse Zurückhaltung. Dies hat namentlich zur Folge, dass sie eine vertretbare E rmessensausübung nicht durch eigenes Ermessen ersetzen, sondern nur in Fällen offensichtlich unvertretbarer oder gar rechtsverletzender Ermessenausübung einschreiten.