Bu nde s ve rw altungs ge r icht Tr i buna l adm inis tr a tif fé dé r al Tr i buna le amm inis tr at ivo fe de r ale Tr i buna l adm inis tr a ti v fe de r al Abteilung III C-4340/2011 U r t e i l v o m 1 9 . A p r i l 2 0 1 2 Besetzung Richterin Ruth Beutler (Vorsitz), Richterin Elena Avenati-Carpani, Richterin Marianne Teuscher, Gerichtsschreiberin Barbara Giemsa-Haake. Parteien A._______, B._______, C._______, alle wohnhaft […], alle vertreten durch Rechtsanwalt Peter Frei, dieser substituiert durch Rechtsanwalt Karl Kümin, […], Beschwerdeführende, gegen Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Einbürgerungsbewilligung (Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung). C-4340/2011 Seite 2 Sachverhalt: A. A._______, seine Ehefrau B._______ sowie die 1997 geborene gemein- same T ochter C._______ stammen aus Sri Lanka. Sie stellten am 22. September 2006 ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung. Ihnen wurde mit V erfügung vom 23. April 2008 das Bürgerrecht des Kantons Zürich er- teilt, dies unter V orbehalt d er Erteilung der eidgenössischen Einbürg e- rungsbewilligung durch das BFM. Am 28. April 2008 beantragte das Ge- meindeamt der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich beim BFM die Erteilung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung. B. Mit Schreiben vom 30. Januar 2009 ersuchte A._______ das BFM erst- mals um Auskunft über den Stand des Bewilligungsverfahrens. Hierauf reagierte das BFM nicht, so dass die Gesuchstelle nden ihre Anfrage am 18. Juni 2009 mittels Rechtsvertreter erneuerten. Das Bundesamt teilte ihnen daraufhin am 23. Juni 2009 mit, die zuständige Sachbearbeiterin werde nach ihrer Rückkehr aus den F erien so bald als möglich auf die Anfrage zurückkommen. Mit Schreiben vom 13. Oktober 2009 sicherte es nochmals eine raschestmögliche Antwort zu. Am 3. Juni 2010 erkundigten sich die Gesuchstellenden erneut nach dem V erfahrensstand, ohne hier- auf eine Antwort zu erhalten. Mit einer weiteren Anfrage vom 22. Novem- ber 2010 verlangten sie vom BFM eine Antwort bis zum 20. Dezember 2010 und stellten andernfalls eine Beschwerde wegen Rechtsverweig e- rung in Aussicht. Aufgrund von Abklärungen beim Dienst für Analyse und Prävention (DAP; neu: Nachrichtendienst des Bundes , NDB) teilte das BFM in seiner Antwort vom 11. April 2011 mit, der Gesuchsteller und sei- ne Ehefrau seien langjährige Aktivisten und finanzielle Unterstützer der LTTE (Liberation Tigers of Tamil Eelam). Es legte ihnen gleichzeitig nahe, das Gesuch zurückzuziehen, und kündigte für den Fall eines fehlenden Gegenberichts die Abschreibung des V erfahrens an. C. Die Gesuchstellenden erklärten mit Schreiben vom 28. April 2011, an ih- rem Gesuch festhalten zu wollen, und beantragten die Offenlegung der Akten. Am 6. Mai 2011 sicherte ihnen das BFM wiederum zu, auf das Ge- such so bald als möglich zurückzukommen. Mit Eingabe vom 10. Juni 2011 bestritten die Gesuchstellenden jedwede V erbindung zu den LTTE, verlangten bis anfangs Juli 2011 nochmals die Offenlegung der Akten und C-4340/2011 Seite 3 kündigten an, andernfalls Aufsichtsbeschwerde wegen Verschleppung des Verfahrens zu erheben. Hierauf reagierte das BFM nicht. D. Mit Eingabe vom 4. August 2011 erhoben die Gesuchstellenden beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde mit dem Antrag, die V orinstanz sei anzuweisen, das V erfahren beförderlich abzuschliessen und zügig ei- nen Entscheid zu fällen. Unter Hinweis auf den geführten Schriftwechsel machen sie geltend, die V orinstanz habe die Erteilung der beantragten Einbürgerungsbewilligung unrechtmässig verweigert bzw. verzögert. Seit der Einbürgerungsverfügung des Kantons Zürich vom 23. April 2008 be- fänden sich dessen V erfahrensakten beim BFM. Dieses habe nie sub- stanziell auf Nachfragen geantwortet ; statt dessen habe es den b e- schwerdeführenden Ehegatten pauschal und zu Unrecht vorgeworfen, die LTTE zu unterstützen. Das gesamte V erhalten der V orinstanz lasse dar- auf schliessen, dass sie keine materielle V erfügung erlassen wolle, und liesse sich nicht einmal dann rechtfertigen, wenn die gegen die Eheleute erhobenen V orwürfe tatsächlich zuträfen. Selbst in einem solchen Fall wäre die innere oder äussere Sicherheit in der Schweiz nicht gefährdet, zumal der Bürgerkrieg in Sri Lanka im Frühjahr 2009 beendet worden sei. Das V orliegen der übrigen Einbürgerungsvoraussetzungen werde a n- scheinend nicht bezweifelt. Eine Rechtsverweigerung sei auch darin zu erblicken, dass die Vorinstanz den Beschwerdeführenden trotz entspr e- chender Nachfragen bisher keine Akteneinsicht gewährt habe und offen- bar auch in Zukunft keine Einsichtnahme einräumen wolle. E. In ihrer darauffolgenden V ernehmlassung vom 22. September 2011 bean- tragt die V orinstanz die Abweisung der Beschwerde. Sie führt aus, sie habe den Beschwerdeführenden zwar mit Schreiben vom 23. Juni 2009 zugesichert, nach Rückkehr der zuständigen Sachbearbeiterin auf die Sachstandsanfrage zurückkommen zu wollen; tatsächlich habe sich das V erfahrensdossier in diesem Zeitpunkt wegen notwendig gewordener Zu- satzabklärungen beim (damals zuständigen) DAP befunden. Informell ha- be der DAP am 20. August 2009 eine Stellungnahme innerhalb von zwei bis drei Monaten in Aussicht gestellt; eingegangen sei die Stellungnahme des (neu zuständigen) NDB schliesslich am 6. Dezember 2010. Aufgrund der dortigen Informationen habe man den Beschwerdeführenden mit Schreiben vom 11. April 2011 den Rückzug ihres Einbürgerungsgesuches empfohlen. Nach deren Rechtsmitteleingabe und nach einer weiteren C-4340/2011 Seite 4 Rücksprache mit dem NDB habe man ihnen am 18. August 2011 die Ein- bürgerungsakten zur Einsichtnahme zugestellt. Aus den vorgenommenen Handlungsschritten und den Zeitabständen zwischen den Eingaben der Beschwerdeführenden und der Beantwortung ihrer Schreiben sei ersichtlich, dass das Bundesamt weder die Aufnahme des V erfahrens bzw. den Erlass einer V erfügung teilweise oder ganz ver- weigert noch das V erfahren über Gebühr verzögert habe. Es habe auch zu keinem Zeitpunkt erklärt, das Einbürgerungsverfahren nicht durchfüh- ren zu wollen. Nach Eingang der Abklärungsergebnisse des NDB habe es sich einzig vier Monate Zeit genommen, um nach der internen Meinungs- bildung den Beschwerdeführenden den Rückzugs des Gesuchs zu emp- fehlen. Es seien bloss anderthalb Monate von der Fristansetzung der Be- schwerdeführenden bis zur Zusendung der V erfahrensakten verstrichen, was sich durch die internen organisatorischen Umbildungen und Zustän- digkeitswechsel erklären lasse. Da die Beschwerdeführenden die der Rückzugsempfehlung zugrunde liegenden Sachverhaltsfeststellungen bestritten hätten, sei die Sache immer noch nicht entscheidungsreif. Vielmehr seien weitere Abklärungen zur Frage der Unter stützung der LTTE notwendig. Das vorliegende Verfahren sei eine Ausnahme vom Massengeschäft, was sich in einer über durchschnittlich langen V erfah- rensdauer niederschlage. F. Mit Verfügung vom 11. Oktober 2011 hat das Bundesverwaltungsgericht das BFM aufgefordert, den Beschwerdeführenden die – entgegen dessen Behauptungen bisher nicht ermöglichte – Akteneinsicht zu gewähren. G. In ihrer Replik vom 26. Oktober 2011 nehmen die Beschwerdeführenden Stellung zum Inhalt der vorinstanzlichen Akten. Ihm lasse sich entne h- men, dass das Gesuch um Erteilung der eidgenössischen Einbürg e- rungsbewilligung am 2. Mai 2008 bei der V orinstanz eingegangen sei. Seitdem seien rund 42 Monate vergangen, in den en die V orinstanz die Akten ein- bis zweimal dem NDB übergeben habe. Abgesehen vom Ver- such, die Beschwerdeführenden mit Schreiben vom 11. April 2011 zum Rückzug ihres Gesuchs zu bewegen, sei das V erfahren nicht vorange- trieben worden. Ein zureichender Grund hierfür sei nicht ersichtlich. C-4340/2011 Seite 5 H. Auf den weiteren Akteninhalt wird – soweit rechtserheblich – in den E r- wägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1. Gemäss Art. 31 des V erwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter V orbe- halt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen V er- fügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. D e- zember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer der in Art. 33 VGG genannten Behörden erlassen wurden. 1.2. Eine Beschwerde kann auch erhoben werden, we nn die V orinstanz den Erlass einer anfechtbaren V erfügung unrechtmässig verweigert oder verzögert (Art. 46a VwVG). Voraussetzung ist, dass der Rechtssuchende vorgängig bei der zuständigen Behörde ein Begehren um Erlass e iner V erfügung gestellt bzw. dieses Begehren bei V erzögerung wiederholt hat. Zudem muss ein Anspruch auf Erlass einer Verfügung bestehen (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER , Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, S. 241 Rz. 5.20). 1.3. Die Rechtsverweigerungs - oder Rechtsverzögerungsbeschwerde richtet sich an die Beschwerdeinstanz, die zuständig wäre, wenn die V er- fügung ordnungsbemäss ergangen wäre (BVGE 2008/15 E. 3.1.1; Bo t- schaft des Bundesrates zur T otalrevision der Bundesrechtspflege vom 28. Februar 2001, BBl 2001 4408; vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsge- richts C-2946/2008 vom 21. Juni 2011 E. 1.1). 1.4. Im Verfahren betreffend ordentliche Einbürgerung haben Bund, Kan- tone und Gemeinden zusammenzuwirken (vgl. das bereits zitierte Urteil C-2946/2008 E. 4 mit Hinweis en). Nachdem der Kanton Zürich am 23. April 2008 die Erteilung des Kantonsbürgerrechts verfügt hatte, wu r- den die Akten am 28. April 2008 mit dem Antrag auf Erteilung der eidge- nössischen Einbürgerungsbewilligung dem hierfür zuständigen BFM übermittelt, wo sie am 2. Mai 2008 eintrafen. In der folgenden Zeit haben die Beschwerdeführenden das BFM wiederholt um Antwort gebeten und schliesslich für den Fall der Untätigkeit eine entsprechende Beschwerde C-4340/2011 Seite 6 in Aussicht gestellt. Damit sind sie ihrer vorprozessualen Obliegenheit nachgekommen, bei der Behörde wiederholt den Erlass einer V erfügung zu beantragen. Die Untätigkeit des in dieser Sache zuständigen BFM führt dazu, dass das – im Falle einer ordnungsgemässen V erfügung zu- ständige – Bundesverwaltungsgericht auch über die vorliegende B e- schwerde zu entscheiden hat. 1.5. Gegen das unrechtmässige V erweigern oder V erzögern einer V erfü- gung kann grundsätzlich jederzeit Beschwerde geführt werden (Art. 50 Abs. 2 VwVG). Das mit einer solchen Beschwerde verfolgte rechtliche In- teresse besteht darin, einen an eine gerichtliche Beschwerdeinst anz weiterziehbaren Entscheid zu erhalten. In diesem Sinne sind die B e- schwerdeführenden zur vorliegenden Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG analog). 2. Rechtsverweigerung liegt vor, wenn die Behörde es ausdrücklich ablehnt oder stillschweigend unterlässt, eine Entscheidung zu treffen, obwohl sie dazu verpflichtet wäre (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O. S. 242 Rz. 5.24). Von Rechtsverzögerung spricht man, wenn sich die zuständige Behörde zwar bereit zeigt, einen Entscheid zu treffen, allerdings keine Beurteilung innert angemessener Frist – so der Wortlaut gemäss Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaf t vom 18. April 1999 (BV , SR 101) – vornimmt. Demzufolge liegt e ine Rechtsverzögerung dann vor, wenn die Behörde mehr Zeit verstreichen lässt, als dies nach der Natur der Sache und den gebotenen Umständen gerechtfertigt ist; zu berücksichtigen sind dabei u. a. die Komplexität der Rechtsstreitigkeit und deren Bedeutung für die betroffene Person (Urteil des Bundesgerichts 1C_540/2011 vom 13. Februar 2012 E. 4.3 mit Hin- weisen). Demgegenüber kommt es nicht darauf an, ob die Behörde die überlange Verfahrensdauer, beispielsweise wegen Überlastung oder Per- sonalmangels, selbst verschuldet hat (FELIX UHLMANN/SIMONE WÄLLE- BÄR, in: Praxiskommentar VwVG, Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Zü- rich 2009, Art. 46a N 20; BGE 130 I 312 E. 5.2 S. 332). 3. Das Gesuch der B eschwerdeführenden um Erteilung der eidgenöss i- schen Einbürgerungsbewilligung liegt dem BFM seit dem 2. Mai 2008 zur Beurteilung vor. Unbestritten sind Art und Anzahl der von den Beschwer- deführenden seitdem deponierten Anfragen zum Verfahrensstand sowie entsprechende schriftliche Antworten der V orinstanz, hierauf zurückkom-C-4340/2011 Seite 7 men zu wollen. Die Beteiligten des vorinstanzlichen V erfahrens gehen auch übereinstimmend davon aus, dass s ich die V orinstanz lediglich ein einziges Mal, am 11. April 2011, inhaltlich zur Sache äusserte. 4. 4.1. Abgesehen vom zuletzt erwähnten Schreiben sind keine Bemühun- gen der V orinstanz, zu einem abschliessenden Entscheid zu gelangen , ersichtlich. Zu welchem Zeitpunkt sie den DAP bzw. NDB um Abklärun- gen bat, ergibt sich weder aus den Akten noch aus ihrer V ernehmlassung. Einer T elefonnotiz vom 12. August 2011 ist zu entnehmen, dass Herr […] (DAP) "das Dossier im 2008 mal gehabt" habe. Belegt ist indessen, dass der DAP dem BFM mit handschriftlicher Mitteilung vom 20. August 2009 eine Stellungnahme in den darauffolgenden zwei bis drei Monaten in Aussicht stellte. T atsächlich erfolgte die angekündigte Stellungnahme erst mehr als 15 Monate später am 6. Dezember 20 10. Ihren als vertraulich bezeichneten Inhalt hat das BFM den Beschwerdeführenden mit Sch rei- ben vom 11. April 2011, rund vier Monate danach , in verknappter Form bekannt gegeben. 4.2. Die V orinstanz hat in ihrer V ernehmlassung behauptet, sie habe sich vier Monate Zeit genommen, um den Beschwerdeführenden nach inte r- ner Meinungsbildung den Rückzug ih res Gesuchs nahezulegen. Diese Zeitspanne erscheint jedoch kaum gerechtfertigt, beschränkt sich das Schreiben vom 11. April 2011 doch abgesehen von der Rückzugsempfeh- lung darauf, den Gesetzestext von Art. 14 des Bürgerrechtsgesetzes vom 29. September 1952 (BüG, SR 141.0) wiederzugeben und den Inhalt der nachrichtendienstlichen Abklärungen in zwei Sätzen zusammenzufassen. Andere bzw. eigenständige Überlegungen der V orinstanz spielten dabei ganz offensichtlich kein Rolle. 4.3. Fehlendes Bemühen um ein zügiges V erfahren wird auch daraus er- sichtlich, dass die V orinstanz die beiden Gesuche der Beschwerdefüh- renden vom 28. Mai 2011 und 10. Juni 2011 um Offenlegung der Akten nicht behandelte. Das erste Gesuch hat die V orinstanz ignoriert bzw. ein baldestmögliches Zurückkommen auf die Sache versichert; bezüglich des zweiten Gesuchs hat die V orinstanz – zu Unrecht – behauptet, den Be- schwerdeführenden bloss eineinhalb Monate später , am 18. August 2011, die Akteneinsichtnahme gewährt zu haben. Abgesehen davon, dass hierfür eine sechswöchige Zeitspanne zu lang erscheint, erfolgte die Offenlegung der Ak ten tatsächlich erst, nachdem das Bundesverwa l-C-4340/2011 Seite 8 tungsgericht die V orinstanz hierzu mit V erfügung vom 11. Oktober 2011 aufgefordert hatte. 4.4. In Frage zu stellen ist auch d ie Behauptung der V orinstanz, die S a- che sei bis zum heutigen Zeitpunkt noch gar nicht behandlungs - bzw. entscheidungsreif. Diesbezüglich wird in der V ernehmlassung geäussert, die von den Beschwerdeführerenden mit Eingabe vom 10. Juni 2011 be- strittene LTTE-Mitgliedschaft und deren Festhalten am Einbürgerungsge- such erforderten noch weitere Abklärungen, die in der Regel zeitintensiv und komplex seien. Dieser Ankündigung hat das BFM jedoch bisher o f- fenbar keine T aten folgen lassen. Aus seinen Akten ergeben sich jeden- falls keine Hinweise, dass der NDB zur Ergänzung seines vertraulichen Berichts vom 6. Dezember 2010 um weitere Auskunftserteilung ersucht wurde. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass das Ein- holen diesbezüglicher Stellungnahmen zum ordentlichen V erfahrensgang im Rahmen der Prüfung der V oraussetzungen der eidgenössischen Ein- bürgerungsbewilligung gehört. Art. 4 Abs. 2 Bst. d der Verordnung vom 4. Dezember 2009 (V-NDB, SR 121.1, in Kraft seit 1. Januar 2010) i.V .m. Ziff. 4.2.1 von deren Anhang I sieht nämlich vor, dass das BFM sämtliche Einbürgerungsgesuche dem NDB zur Stellungnahme nach Art. 14 Bst. d BüG zu unterbreiten hat (zur analogen Rechtslage vor Inkraftsetzung der V-NDB vgl. Art. 8 Abs. 2 Bst. c der per 1. Januar 2010 aufgehobenen V erordnung über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit [VWIS, AS 2001 1829] i.V .m. deren Anhang I, Ziff. 4 Bst. b erstes Le m- ma). Entsprechend ist der NDB auch verpflichtet, sachdienliche Hinweise bezüglich Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit im Sinne von Art. 14 Bst. d BüG zu liefern, die einer Einbürgerung entgegenstehen könnten. Wohl mag es im Zuge der Reorganisation der nachrichtendienst- lichen Tätigkeit des Bundes (z.B. Überführung des nachrichtendienstl i- chen T eils des Dienstes für Analyse und Prävention per 1. Januar 2009 zum VBS [AS 2008 6261] bzw. Schaffung des NDB) zu V erzögerungen gekommen sein. Gerade deshalb – und weil der vertrauliche Bericht des NDB vom 6. Dezember 2010 als Entscheidgrundlage offenbar nicht g e- nügte – wäre das BFM gehalten gewesen, das Verfahren zügig voranzu- treiben, weitere Abklärungen zu veranlassen, für deren V ornahme Fristen zu setzen und diese auch zu überwachen. Dies ist, soweit ersichtlich, nicht geschehen. 5. Zusammenfassend ist festzustellen, dass sich das Ge such um Erteilung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung seit nahezu 48 Monaten C-4340/2011 Seite 9 beim BFM befindet und dass der DAP bzw. NDB für sicherheitsrelevante Abklärungen hiervon nachweislich rund 15 Monate benötigte, eine Zei t- spanne, in der das BFM tatsächlich keinen Sachentscheid treffen konnte. Nicht erkennbar ist, dass sich das BFM in der übrigen Zeit darum bemüht hätte, das V erfahren voran zu treiben bzw. eine anfechtbare Verfügung zu erlassen. Angesichts dessen ist der V erweis darauf, dass es sich vorlie- gend um eine Ausnahme vom Massengeschäft mit einer überdurch- schnittlichen V erfahrensdauer handle, nicht massgeblich . Unbeachtlich wäre es auch, wenn die von der V orinstanz behaupteten organisatori- schen Hindernisse zur V erlängerung der Verfahrensdauer beigetragen hätten (vgl. BGE 130 I 312 E. 5. 2 S. 332 mit Hinweisen). Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass in V erfahren um Erteilung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung nicht nur der j eweilige Ge- suchsteller ein erhebliches Interesse an einem baldi gen Entscheid ha t. Die (im positiven Fall) auf drei Jahre befristete Einbürgerungsbewilligung bildet auch die V oraussetzung für die Einbürgerung auf Kantons- und Gemeindeebene, deren Behörden ebenfalls das aus Art. 29 Abs. 1 BV re- sultierende Beschleunigungsgebot zu beachten haben (BGE 135 I 265 E. 4.4 S. 277 mit Hinweisen). Diese sind, um die ihnen vorliegenden Gesu- che vor einem möglichst aktuellen Hintergrund behandeln zu können , ebenfalls darauf angewiesen, dass die Bundesbehörde innert angemes- sener Frist einen Entscheid trifft. 6. Das BFM hat, auch wenn es den V orwurf der Rechtsverweigerung von sich weist, bisher keine Bereitschaft zu einem baldigen Entscheid oder zu einer zügigen Verfahrensführung erkennen lassen. Insofern ist festzustel- len, dass das V erfahren bisher unangemessen verzögert worden ist. Die Beschwerde ist in diesem Sinne gutzuheissen. 7. Der unterlegenen V orinstanz sind keine V erfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Sie hat den Beschwerdeführenden für die ihnen erwachsenen notwendigen Kosten eine auf Fr. 1'800. - festzusetzende Parteientschädigung auszurichten (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V .m. Art. 7 Abs. 1 VGKE ). C-4340/2011 Seite 10 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen. 2. Es werden keine V erfahrenskosten erhoben. 3. Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführenden ein Parteientschädigung von Fr. 1'800.- (inkl. Auslagen und MWST) auszurichten. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführenden (Einschreiben) – die V orinstanz […] – das Gemeindeamt des Kantons Zürich, Abteilung Einbürgerungen, Feldstrasse 40, Postfach, 8090 Zürich Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Ruth Beutler Barbara Giemsa-Haake V ersand: