Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 601 2016 108 Arrêt du 10 mars 2017 Ie Cour administrative Composition Présidente: Marianne Jungo Juges: Anne-Sophie Peyraud Christian Pfammatter Greffier-stagiaire: Samuel Campiche Parties A.________ et B.________, recourants contre SERVICE DE LA POPULATION ET DES MIGRANTS, autorité intimée Objet Droit de cité, établissement, séjour - Menace de révocation du permis d’établissement - Endettement volontaire Recours du 13 mai 2016 contre la décision du 12 avril 2016Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. Ressortissant Kino-congolais né en 1953, B.________ est entré en Suisse et a déposé une demande d’asile le 30 novembre 1984. Le 16 septembre 1984, sa femme A.________, Kino- congolaise née en 1958, l’a rejoint en Suisse et y a déposé une demande d’asile le 22 septembre 1986. Le 8 mars 1990, des autorisations de séjour pour cas personnel d’extrême gravité leur ont été accordées. Le couple a eu quatre enfants, nés entre 1980 et 1993, qui ont vécu avec eux dans notre pays. B. Entre le 5 février 1987 et le 10 mai 2001, B.________ a été condamné à cinq reprises pour des infractions, principalement à la circulation routière, totalisant 29 jours de prison (dont 8 avec sursis) et CHF 1'560.- d’amende. Lors du renouvellement de leurs permis de séjour en 1999, tout comme lors de l’octroi, en 2000, de leurs permis d’établissement et des contrôles successifs de 2006 et de 2009, le Service de la population et des migrants (SPoMi) a adressé des avertissements à B.________ et à son épouse, les enjoignant d’améliorer leur situation financière, à défaut de quoi leurs conditions de séjour devraient être revues. Selon des extraits de compte établis par l’Office des poursuites de C.________, la famille de A.________ et B.________ avait CHF 104'944.65 de poursuites dont CHF 75'245.60 d’actes de défaut de biens au 1 er mars 2006, CHF 99'005.20 de poursuites dont CHF 68'118.20 d’actes de défaut de biens au 27 février 2009, CHF 5'254.75 de poursuites et CHF 120'711.55 d’actes de défaut de biens au 14 février 2014, et CHF 6'253.20 de poursuites et CHF 277'101.20 d’actes de défaut de biens au 14 décembre 2015. Selon le Service de l’aide sociale de D.________, le couple a été aidé jusqu’en décembre 2015 à hauteur de CHF 273'118.80. Depuis le 1 er mars 2016, il est assisté par l’entente sociale intercommunale de E.________ à raison de CHF 2'595.- par mois. Après des années de chômage, l'épouse a retrouvé un travail temporaire de septembre 2015 à janvier 2016, pour un salaire moyen de CHF 2'187.62. Par courrier du 14 juillet 2015, le SPoMi a informé les intéressés qu’il envisageait de rendre à leur encontre une décision de révocation des permis d’établissement et de renvoi, ce sur quoi ils se sont déterminés les 27 novembre 2015, 15 décembre 2015, 26 janvier 2016 et 24 février 2016. Entre le 18 septembre 2015 et le 7 avril 2016, le couple a effectué 15 paiements totalisant CHF 4'457.50 afin de rembourser différentes dettes. C. Par décision du 12 avril 2016, le SPoMi a prononcé à l’encontre de B.________ et de A.________ une menace de révocation de leurs autorisations d’établissement et de renvoi de Suisse, en raison de l’ampleur de leur endettement. Il leur a signalé que si, à l’avenir, ils devaient continuer à s’endetter, ils s’exposeraient à une révocation de leurs permis d'établissement. D. Agissant le 13 mai 2016, B.________ et A.________ ont recouru auprès du Tribunal cantonal contre cette décision, en concluant, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de la menace de révocation de leurs autorisations d’établissement. A l’appui de leurs conclusions, les recourants font valoir en substance que, au vu notamment de la durée de leur présence en Suisse, du préjudice qu’ils subiraient en cas de révocation et du manque de lien avec leur pays d’origine, Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 leur renvoi ne serait pas justifié ni proportionné et que, partant, la menace de renvoi ne l’est pas non plus. Ils soutiennent par ailleurs que les conditions pour la révocation de leur permis d’établissement ne sont pas remplies. Comme celle-là ne peut pas être un instrument de recouvrement de dettes, la menace ne peut pas l’être non plus. Ils expliquent en outre que les poursuites dont ils font l'objet sont dues à leur situation financière trop instable pour une famille de quatre enfants, à leur âge et aux problèmes de santé du recourant. Ils soulignent également les difficultés pour sortir de la spirale de l’endettement. Ils affirment avoir la volonté de se reprendre en main, comme le démontrent le nouvel emploi de la recourante et les remboursements effectués, mais que cette volonté a été freinée par la précarité de leur situation. Enfin, les recourants invoquent également une violation de leur droit à la vie familiale et privée. En date du 20 mai 2016, la Juge déléguée a admis la requête (601 2016 109) d’assistance judiciaire gratuite partielle dans le cadre de la procédure de recours (601 2016 108) et a dispensé les recourants de l’avance de frais. E. Le 30 mai 2016, l'autorité intimée propose le rejet du recours, tout en se référant à l'argumentation juridique développée dans la décision attaquée. F. Suite à des problèmes cardiaques, le recourant suit un traitement qui nécessite des contrôles réguliers. Le 15 novembre 2016, il a subi une nouvelle intervention en raison de sa claudication de stade Leriche et Fontaine 2b. Depuis le 1 er juillet 2016, l'intéressé est au bénéfice d'une rente AVS et de prestations complémentaires. Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre parties. Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le recours est recevable en vertu de l’art. 7 de la loi fribourgeoise du 13 novembre 2007 d’application de la loi fédérale sur les étrangers (LALEtr; RSF 114.22.1). b) Lorsqu’une mesure serait justifiée, mais qu’elle n’est pas adéquate, l’autorité compétente peut donner un simple avertissement à la personne concernée en lui adressant un avis comminatoire (art. 96 al. 2 de la loi du 16 décembre 2005 sur les étrangers, LEtr; RS 142.20). Cela permet à l’autorité de constater un comportement inadéquat et d’exiger une certaine conduite. Cette mesure empiète sur le statut juridique de la personne concernée, dans la mesure où elle affaiblit son droit de séjour, car elle pourra être prise en compte lors des prochaines décisions relevant du droit des étrangers (arrêt TF 2C_114/2012 du 26 mars 2013 consid. 1.1). La menace au sens de l’art. 96 al. 2 LEtr est une mesure autonome de droit des étrangers, qui clôt la procédure avec des conséquences moins drastiques que la révocation ou la non-prolongation de Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 l’autorisation, et constitue une décision finale, susceptible de recours (arrêt TF 2C_114/2012 du 26 mars 2013 consid. 1.1; cf. également arrêt TC FR 601 2009 43 du 17 février 2011). Afin de respecter le principe de proportionnalité, la menace est généralement rendue lorsque la mesure principale n’est pas encore adéquate, mais qu’elle pourrait l’être si la personne concernée ne modifie pas son comportement. La menace doit être rendue sous forme de décision écrite et motivée. Elle se distingue de l’avertissement qui, moins formel et ne menaçant pas de mesure concrète, constitue souvent l’étape précédant la menace. Cette dernière doit clairement laisser apparaître quel (changement de) comportement est attendu du destinataire, quelle mesure est envisagée en cas de manquement, et combien de temps il est imparti à l’intéressé pour corriger son comportement, tout ceci devant respecter le principe de proportionnalité (SCHINDLER, in Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG], 2010, art. 96 n. 19 ss). c) En l’espèce, après avoir adressé plusieurs avertissements aux recourants au cours des dernières années, l’autorité intimée a rendu une décision formelle, écrite et motivée, de menace de révocation du permis d’établissement et de renvoi à leur encontre. Elle a attiré leur attention sur le fait qu'ils s’exposeraient à une révocation de leurs conditions de séjour s’ils devaient continuer à s’endetter. Les intéressés ont un intérêt à recourir contre cette décision, non seulement dans l’optique de faire valoir que les conditions de révocation de l’art. 63 al. 1 let. b LEtr ne sont pas remplies, mais également pour éviter qu’une telle décision ne soit prise en compte dans la pesée des intérêts lors du prochain contrôle relatif à l’autorisation d’établissement. Partant, le recours est recevable en tous points. 2. Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 3. a) Selon l’art. 63 al. 2 LEtr, l’autorisation d’établissement d’un étranger qui séjourne en Suisse légalement et sans interruption depuis plus de quinze ans ne peut être révoquée que si l’étranger attente de manière très grave à la sécurité et l’ordre publics en Suisse ou à l’étranger, les met en danger ou représente une menace pour la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse (art. 63 al. 1 let. b LEtr), ou s’il a été condamné à une peine privative de liberté de longue durée ou a fait l’objet d’une mesure pénale prévue aux art. 64 ou 61 du code pénal suisse (CP; RS 311.0) (art. 62 let. b LEtr). Selon l’art. 80 al. 1 let. b de l’ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative (OASA; RS 142.201), il y a notamment atteinte à la sécurité et à l’ordre publics en cas de non-accomplissement volontaire d’obligations de droit public ou privé. b) Contrairement à la révocation des autorisations de séjour selon l’art. 62 let. c LEtr, la révocation d’un permis d’établissement suppose une atteinte "très grave" à la sécurité et à l’ordre publics (art. 63 al. 1 let. b LEtr). Seule une prise en considération de son comportement permet d’évaluer si l’étranger n’a ni la volonté ni la capacité de se conformer à l’ordre public (arrêt TF 2C_273/2010 du 6 octobre 2010 consid. 3.2; RDAF 2012 I p. 526). Dans ce sens, l’endettement de l’étranger et la négligence dont il peut faire preuve dans le paiement de ses dettes ne peuvent justifier à eux seuls la révocation d’un permis d’établissement; Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 celle-ci suppose des circonstances aggravantes. Aussi, l’endettement doit être imputable à l’étranger et découler d’une faute qualifiée de sa part (arrêts TF 2C_273/2010 du 6 octobre 2010 consid. 3.3; 2C_997/2013 du 21 juillet 2014 consid. 2.2; 2C_446/2014 du 5 mars 2015 consid. 3.2; 2C_699/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2; RDAF 2012 I p. 527). c) Lorsqu’un avertissement relevant du droit des étrangers a déjà été prononcé, l’élément déterminant est de savoir si la personne étrangère continue intentionnellement à s’endetter. A cet égard, il convient de tenir compte du fait qu’une personne faisant l’objet d’une procédure de réalisation au sens du droit des poursuites (en particulier saisie de salaire) n’a a priori aucun moyen d’effacer des dettes en dehors de la procédure de poursuite. Par conséquent, de nouvelles poursuites peuvent s’ajouter ou bien le montant de la dette peut croître sans que ces éléments induisent à eux seuls un caractère intentionnel. Il importe davantage de vérifier quels efforts sont entrepris pour effacer les dettes. Il convient d’apprécier positivement le fait que des dettes antérieures ont été réduites. Une révocation est en revanche admissible lorsque de nouvelles dettes ont été contractées de manière répréhensible (arrêts TF 2C_997/2013 du 21 juillet 2014 consid. 2.3; 2C_273/2010 du 6 octobre 2010 consid. 3.4). Il convient en effet de garder à l’esprit que les ressortissants étrangers titulaires d’un permis d’établissement qui séjournent depuis plus de quinze ans en Suisse ne peuvent pas voir leur autorisation révoquée au motif qu’ils tombent durablement à charge de l’aide sociale (cf. art. 63 al. 2 LEtr, qui ne fait pas référence à la lettre c de l’al. 1). En revanche, l’autorisation peut être retirée à celui qui attente de manière très grave à la sécurité et l'ordre publics (art. 63 al. 1 let. b LEtr). Ainsi, une telle atteinte ne peut pas être systématiquement déduite d’un endettement volontaire, et il se justifie de ne pas admettre à la légère le caractère volontaire de l’endettement, sous peine de mettre en péril l’application équitable de la loi (arrêts TF 2C_997/2013 du 21 juillet 2014 consid. 2.2; 2C_273/2010 du 6 octobre 2010 consid. 3.3; RDAF 2012 I p. 527). La révocation d’une autorisation ne constitue pas un instrument du droit des poursuites visant le recouvrement des dettes existantes. D’un côté, si l’étranger quitte la Suisse, les créanciers verraient leur chance de récupérer, même partiellement, leur créance réduite quasi à néant (arrêt TF 2C_329/2009 du 14 septembre 2009 consid. 4.2.5). De l’autre, si l’étranger poursuit son séjour en Suisse, le danger qu’il accroisse davantage ses dettes demeure (arrêt TF 2C_273/2010 du 6 octobre 2010 consid. 3.3; RDAF 2012 I p. 527). 4. a) En l’espèce, les recourants ont vu leur situation financière s'aggraver lors des dernières années. Ce qui est néanmoins décisif est de savoir s’il sied de qualifier l’augmentation de leurs dettes comme une atteinte très grave à l’ordre public au sens de l’art. 63 al. 1 let. b LEtr, en d'autres termes d’examiner si l’endettement croissant résulte d’un comportement volontaire des recourants. Or, dans sa décision, le SPoMi n’a pas examiné la question de l’endettement intentionnel avec la diligence requise par la jurisprudence. Il s’est limité à mentionner le montant des dettes du couple, les articles de loi topiques et un arrêt du Tribunal fédéral (2C_997/2013 déjà cité) dans lequel l’autorisation d’établissement avait été révoquée en raison de l’endettement intentionnel de l’étranger. Le SPoMi n’explique pas pour autant en quoi les deux situations sont similaires et ne fait même pas mention du terme "endettement intentionnel". Il n’a pas examiné si l’endettement avait un caractère volontaire, ni si les intéressés ont négligé leurs obligations financières de manière qualifiée, et aucun élément dans la décision ne démontre ni ne laisse penser que ceux-ci ont refusé délibérément de se conformer à leurs obligations financières.Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 Partant, le SPoMi n’a pas démontré que l’endettement en question revêtait un caractère intentionnel. Tout au plus est-il établi que les recourants n’ont pas réussi à sortir de la spirale de l’endettement, ce qui n’est pas suffisant pour retenir le caractère intentionnel de ce dernier. b) Il convient de préciser ici que, si l’autorité intimée opte pour une menace, elle n’est pas pour autant déliée de l’obligation d’examiner, sur le fond, si les conditions de la révocation sont réalisées dans le cas d’espèce. En effet, le fait de ne prononcer qu'une seule menace en vertu du principe de la proportionnalité de l’art. 96 LEtr ne permet pas de se montrer moins rigoureux lors de l’étape précédente, soit lors de l’examen du motif de révocation de l'autorisation, ici plus précisément le caractère intentionnel de l’endettement. Ce n’est que si les conditions de la révocation sont remplies que se pose, dans un deuxième temps seulement, la question de la proportionnalité de la sanction envisagée. Par conséquent, si les conditions de la révocation ne sont pas données, il n’est pas non plus question de prononcer une menace. Cela est d’autant plus valable que l’on ne saurait admettre l’existence d’un endettement volontaire à la légère, sous peine de vider la loi de sa substance: en effet, comme la prise en compte de la dépendance à l’aide sociale est expressément exclue pour la révocation d’un permis d’établissement délivré il y a plus de quinze ans (cf. art. 63 al. 2 LEtr), il est nécessaire d’être en présence de circonstances particulièrement aggravantes pour qu’un endettement puisse constituer une atteinte très grave à l’ordre public, susceptible d’entraîner ladite révocation. c) En l'espèce, le dossier révèle que le couple a effectué une quinzaine de paiements dans le but de rembourser une partie de ses dettes. On constate également que de nouvelles poursuites ont été engagées à leur l’encontre, dont on peut s’étonner qu’elles soient en lien avec l’assurance-maladie, alors que le couple est soutenu par l’aide sociale. Cependant, il n’appartient pas à l'Instance de céans de se substituer à l'autorité intimée à qui il incombe d'examiner le caractère volontaire de l'endettement, compte tenu aussi du large pouvoir d'appréciation qu'elle a en la matière. En application de l’art. 98 al. 2 CPJA, la cause doit dès lors lui être renvoyée, à charge pour elle d'instruire la situation des recourants, en particulier depuis le prononcé de la décision attaquée, notamment en lien avec les recherches de l'épouse en vue de retrouver un emploi. A l'issue de son instruction, elle rendra, cas échéant, une nouvelle décision. 5. a) Le recours doit ainsi être partiellement admis, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour instruction au sens des considérants et éventuelle nouvelle décision. b) L’Etat de Fribourg qui succombe est exonéré des frais de procédure (art. 133 CPJA). Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 la Cour arrête: I. Le recours est partiellement admis. Partant, la décision du SPoMi du 12 avril 2016 est annulée et la cause renvoyée pour instruction complémentaire au sens des considérants et éventuelle nouvelle décision. II. Il n’est pas perçu de frais de procédure ni alloué de dépens. III. Communication. Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. Fribourg, le 10 mars 2017/ape/sca Présidente Greffier-stagiaire