B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I A-6291/2013 U r t e i l v o m 2 8 . O k t o b e r 2 0 1 4 Besetzung Richter Christoph Bandli (Vorsitz), Richterin Marianne Ryter, Richter Jürg Steiger, Gerichtsschreiberin Mia Fuchs. Parteien Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich sbfz, Dorfstrasse 17, Postfach 325, 8155 Niederhasli, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Ettler, ettlersuter Rechtsanwälte, Grüngasse 31, Postfach, 8026 Zürich, Beschwerdeführer, gegen 1. Flughafen Zürich AG, Postfach, 8058 Zürich, 2. Kanton Zürich, handelnd durch die Volkswirtschaftsdirektion, Amt für Verkehr, Neumühlequai 10, 8090 Zürich, 3. Swiss International Air Lines AG, Postfach, 8058 Zürich, Beschwerdegegner, und Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, 3003 Bern, Vorinstanz, Gegenstand Zugang zu amtlichen Dokumenten. A-6291/2013 Seite 3 Sachverhalt: A. Mit Medienmitteilung vom 23. Dezember 2010 kommunizierte das Bu n- desamt für Zivilluftfahrt (BAZL), dass ein Monitoring für Nachtflüge in Z ü- rich eingerichtet worden sei. Eine Ar beitsgruppe ( nachfolgend: Monito- ring-Gruppe), bestehend aus Fachleuten des BAZL, der Flughafen Zürich AG, der Swiss International Air Lines AG (SWISS) als Vertreterin der Fluggesellschaften sowie des Kantons Zürich, werde die Praxis der Flüge nach Betriebsschluss begleiten und beurteilen. Das Monitoring soll Au f- schluss geben über die Anwendung von Ausnahmen für Landungen und Starts am Flughafen Zürich nach Betriebsschluss. B. Der Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich (sbfz) er- suchte daraufhin am 2. April 2013 gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) beim BAZL um Dokumentation der Resultate, die sich bis dahin aus diesem Monitoring für Nachtflüge i n Zürich ergeben haben. Insbesondere erwartete er Aufschluss über (a) die Ergebnisse seit Einrichtung des Monitoring Ende 2010, (b) eine Zusa m- menstellung nach Flugzeugtyp sowie Uhrzeiten der Starts und Landu n- gen und (c) Gründe für die Erteilung der Ausnahm ebewilligung und die näheren Umstände, welche diese Ausnahmen rechtfertigten. C. Mit Schreiben vom 12. April 2013 nahm das BAZL Stellung zu diesem Gesuch und liess dem sbfz zu (a) eine siebenseitige Dokumentation mit Grafiken und Statistiken zukommen. Weiter e Dokumente zu diesem Punkt würden gemäss BAZL offenbar nicht existieren. Zu (b) und (c) führ- te es aus, dass sämtliche diesbezüglichen Informationen fortlaufend pu b- liziert würden. Die monatlichen Lärmbulletins des Flughafens seien im In- ternet aufzufinden. D. Am 6. Mai 2013 reichte der sbfz ohne weitere Kontaktaufnahme mit dem BAZL einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz - und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein. Er bemängelte einerseits, der abgebildete Zeitrahmen der vom BAZL eingereichten Dokumentation um- fasse nur Ergebnisse bis Ende 2011, andererseits seien insbesondere die Fragen im Zusammenhang mit Ausnahmebewilligungen nicht korrekt b e- antwortet worden. Des Weiteren sei die Aussage, wonach keine weiteren A-6291/2013 Seite 4 Dokumente existierten, nicht zutreffend, da ihm bekannt sei, dass in der Monitoring-Gruppe Sitzungsprotokolle geführt werden. Das BAZL erklärte sich in der Folge damit einverstanden, den Gegen - stand des Schlichtungsverfahrens auf diese Protokolle auszuweiten. Es teilte mit, der sbfz hät te bereits im August 2011 um Zugang zu diesen e r- sucht, was indes vom BAZL mit Schreiben vom 23. November 2011 ab- schlägig beurteilt worden sei. Auch jetzt halte es unter Verweis auf Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ an der Verweigerung des Zugangs fest. Es verwies zudem auf eine "Entscheidhilfe", welche die Kriterien für den Entscheid enthalte, ob eine Ausnahmebewilligung erteilt oder verweigert werde. D a- bei handle es sich jedoch um ein internes Dokument der Flughafen Zürich AG, das nicht unter den Anwendungsbereich des BGÖ falle. E. Der EDÖB erliess am 17. September 2013 eine Empfehlung. Er empfiehlt darin, es sei dem sbfz zu allen seit Einrichtung des Monitoring bis zum Eingang des Zugangsgesuchs entstandenen Sitzungsprotokolle n der Monitoring-Gruppe, dem Dokument " Entscheidhilfe" sowie allen weiteren allenfalls existierenden Dokumenten im Zusammenhang mit dem Monito- ring Zugang zu gewähren. F. Das BAZL ist der Empfehlung des EDÖB nicht nach gekommen und hat am 8. Oktober 2013 eine Verfügung erlassen, in der es dem sbfz keinen Zugang zu den Protokollen der Monitoring -Gruppe sowie zur "Entscheid- hilfe" der Flughafen Zürich AG gewährt. G. Dagegen hat der sbfz (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 8. November 2013 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben . Er bean- tragt, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und ihm entsprechend Zugang zu den Protokollen der Monitoring-Gruppe Nachtflüge am Flugha- fen Zürich sowie zur "Entscheidhilfe" der Flughafen Zürich AG zu gewäh- ren. H. In der Vernehmlassung vom 23. Januar 2014 beantragt das BAZL (nach- folgend: Vorinstanz) die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einge- treten werden könne. In formeller Hinsicht ersucht es um Beiladung der Flughafen Zürich AG, des Kantons Zürich sowie der SWISS. A-6291/2013 Seite 5 I. Am 27. Januar 2014 hat die Flughafen Zürich AG (nachfolgend: B e- schwerdegegnerin 1) ihre Beschwerdeantwort eingereicht und beantragt ebenfalls die Abweisung der Beschwerde, soweit auf diese einzutreten sei. J. Der Instruktionsrichter zog mit Verfügung vom 11. Februar 2014 den Kan- ton Zürich (nachfolgen d: Beschwerdegegner 2) und die SWISS (nachfol- gend: Beschwerdegegnerin 3) als Beschwerdegegner mit ins Verfahren ein. K. Der Beschwerdegegner 2 beantragt in seiner Beschwerdeantwort vom 19. Februar 2014 auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, e ventualiter sei sie abzuweisen. L. In ihrer Beschwerdeantwort vom 4. März 2014 stellt auch die Beschwe r- degegnerin 3 das Begehren, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Subeventualiter seien ihre Aussagen in den Protokollen der Monitor ing-Gruppe unkenntlich zu machen und zu anonymisieren. M. Mit Eingaben vom 24. und 25. April sowie 6. Mai 2014 reichten die Vorin- stanz, die Beschwerdegegnerinnen 1 und 3 sowie der Beschwerdeführer ihre Schlussbemerkungen ein. N. Auf Nachfrage des Instruktionsrichters legte die Vorinstanz am 25. August 2014 die Sitzungsprotokolle der Monitoring-Gruppe vor. Am 1. September 2014 reichte sie d ie "Entscheidhilfe" mit Stand vom 4. November 2011, als sie letztmals in der Monitoring-Gruppe besprochen worden sei, nach. Zudem reichte die Beschwerdegegnerin 3 am 12. August 2014 eine ge- schwärzte Version der Protokolle ein, in der die sie betreffenden und ge- heim zu haltenden Informationen unkenntlich gemacht sind . Ebenso reichte am 5. September 2014 die Beschwerdegegnerin 1 teilweise ge- schwärzte Versionen der Protokolle sowie eine ebenfalls teilweise g e- schwärzte Version der "Entscheidhilfe" in der Fassung vom 4. November 2011 ein. A-6291/2013 Seite 6 O. Der Beschwerdeführer liess dem Gericht am 6. Oktober 2014 eine weite- re Stellungnahme zukommen. P. Auf weitere Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den Ak- ten befindlichen Schriftstücke wird, soweit erforderlich, in den nachfo l- genden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Da keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt und eine Vorinstanz nach Art. 33 Bst. d VGG verfügt hat, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde gegen die Verfügung vom 8. Oktober 2013 zuständig (vgl. auch Art. 16 Abs. 1 BGÖ, der auf die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege hinweist). 1.2 Vorliegend wird zunächst die Beschwerdelegitimation der Beschwe r- deführer bestritten. 1.2.1 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung b e- sonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Der Beschwerdeführer ist als Ver- ein eine beschwerdeberechtigte juristische Person. Er ist im vorinstanzl i- chen Verfahren mit seinen Anträgen nicht durchgedrungen, durch die a n- gefochtene Verfügung auch materiell beschwert und demzufolge ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert. 1.2.2 Des Weiteren können sich Vereinigungen und Organisationen (nebst der allgemeinen Berechtigung ) nach konstanter Rechtspre chung auch auf die so genannte egoistische Verbandsbeschwerde berufen, wenn der Verband als juristische Person konstituiert ist, die Wahrung der in Frage stehenden Interessen zu seinen statutarischen Aufgaben gehört, A-6291/2013 Seite 7 er ein Interesse der Mehrheit oder mindestens einer Grosszahl seiner Mitglieder vertritt und diese selber zur Beschwerde berechtigt wären (vgl. BGE 131 I 198 E. 2.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5047/2011 vom 7. Februar 2013 E. 1.2.1; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1786 ff.). 1.2.3 Der Beschwerdeführer macht geltend, eines seiner zentralen Anlie- gen sei die Sicherung ein er genügenden Nachtruhe für die Anwohneri n- nen und Anwohner rund um den Flughafen Zürich. Die mit dem vorläuf i- gen Betriebsreglement abgesicherte, um eine Stunde verlängerte Nacht - ruhe bedürfe eines konsequenten und transparenten Vollzugs. Das Au s- kunftsgesuch und in der Folge das vorliegende Beschwerdeverfahren b e- zweckten, die Gründe für die erteilten Ausnahmebewilligungen zur Nacht- sperrzeit in Erfahrung zu bringen. Ziel sei es, beurteilen zu können, ob der Vollzug den rechtlichen Standards für Ausnahmebewill igungen en t- spreche. 1.2.4 Im Bereich von Flughäfen ist ganz generell anerkannt, dass – ein unmittelbares Berührtsein vorausgesetzt – ein sehr weiter Kreis von B e- troffenen zur Beschwerde legitimiert sein kann, ohne dass bereits eine Popularbeschwerde vorliegt. So können Anwohnerinnen und Anwohner aus dem Lärmeinflussbereich des Flughafens Beschwerde führen. Ebe n- so können flughafennahe Gemeinwesen, Kantone oder Gemeinden, die sich für den Schutz ihrer Bevölkerung vor Lärm einsetzen, beschwerd e- befugt sein. Das Beschwerderecht steht auch Vereinigungen und Organi- sationen zu, welche die Voraussetzungen für die egoistische Verband s- beschwerde erfüllen (BVGE 2008/18 E. 2.2). 1.2.5 Der Beschwerdeführer besteht aus 65 Anliegergemeinden und 2 Ortsgruppen, die sich zu einem Verein zusammengeschlossen haben mit dem statutarischen Zweck, die Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm und anderen durch den Flugbetrieb verursachten Immissionen zu schü t- zen, die natürlichen Lebensgrundlagen zu erhalten und die Interessen und Rechte der Betroffenen zu wahren (vgl. § 2 der Statuten). Vorliegend ersuchte er die Vorinstanz um Zugang zu bestimmten Dokumenten, da er der Ansicht ist, dass die Zahl der e rteilten Ausnahmebewilligungen zur Nachtsperrzeit am Zunehmen sein könnte und die in den Lärmbulleti ns publizierten Daten zu wenig aussagekräftig seien, um die Motive für d ie erteilten Bewilligungen nach vollziehen und beurteilen zu können. Er e r-A-6291/2013 Seite 8 hofft sich da her Klarheit durch die fraglichen Dokumente, namentlich die Protokolle der Monitoring-Gruppe und die "Entscheidhilfe". Ein grosser Teil der Anwohnerinnen und Anwohner rund um den Flugh a- fen Zürich ist angesichts der Lärmimmissionen von der Entwicklung der Erteilung von Ausnahmebewilligungen während der Nachtflugsperre b e- troffen und wäre daher selbst zur Erhebung einer Beschwerde legitimiert. Bei den Mitgliedern des Beschwerdeführers handelt es sich – wie die Be- schwerdegegner geltend machen – zwar tatsächlich nicht um Privatpe r- sonen, sondern im Wesentlichen um Gemein den. Diese vertreten indes, wie auch de r Beschwerdeführer selber, die Interessen der Bevölkerung im Umkreis des Flughafens Zürich . D as Bundesverwaltungs - und das Bundesgericht haben verschiedentlich festgestellt, dass der Beschwerde- führer die übrigen Voraussetzungen zur egoistischen Verbandsbeschwer- de erfüllt (vgl. BGE 124 II 293 E. 3d m .H.; Urteile des Bundesverwa l- tungsgerichts A-769/2013 vom 30. Oktober 2013 E. 2.6.2.4, A-1899/2006 vom 11. Februar 2010 E. 2.4 und A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 3 ff.). Er ist demnach – entgegen den Vorbringen der Beschwerdegeg- ner und der Vorinstanz – auch aus diesem Titel zur vorliegenden Be- schwerde legitimiert. Die in diesem Zusammenhang vorgebrachte Arg u- mentation, der Beschwerdeführer vermöge sich nicht auf das BGÖ zu be- rufen, beschlägt dagegen, wie dieser zu Recht darauf hinweist, eine m a- terielle Frage – nach den Trägern des Zugangsrechts gemäss BGÖ (vgl. dazu nachstehend E. 5.3) – und nicht diejenige der Beschwerdelegitim a- tion. 1.3 Auf die im Übrigen frist - und formgerecht eingereichte Besc hwerde (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist somit einzutreten. 2. Die Vorinstanz beantragt in formeller Hinsicht, die Flughafen Zürich AG, der Kanton Zürich sowie die SWISS seien im vorliegenden Verfahren nicht als Beschwerdegegner, sondern als Beigeladene aufzunehmen. Diese seien im vorinstanzlichen Verfahren weder als Partei noch sonst wie beteiligt gewesen und könnten daher nicht Gegner der vorliegenden Beschwerde sein. 2.1 Gemäss Art. 6 VwVG gelten als Parteien Personen, deren Rechte oder Pflichten die Verfü gung berühren soll, und andere Personen, Org a- nisationen oder Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht. Im Beschwerdeverfahren können vor der Rechtsmittelinstanz A-6291/2013 Seite 9 neben der Vorinstanz, deren Verfügung angefochten ist, der oder die B e- schwerdeführer einem oder mehreren Beschwerdegegnern gegenübe r- stehen. Als solche Gegenparteien kommen insbesondere alle am vor - instanzlichen Verfahren zu Recht als P arteien beteiligten Personen in Frage, die angesichts ihres Obsiegens ein schutzwürdiges Interes se an der Beibehaltung der angefochtenen Verfügung haben. Gleiches gilt auch für bloss teilweise obsiegende Verfügungsadressaten und Drittbetroffene, die durch die Anträge des Beschwerdeführers Nachteile erleiden könnten (VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER, in: Ber nhard Waldmann/Phi - lippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum VwVG, Zürich/Ba- sel/Genf 2009, N. 8 zu Art. 6). Die Beiladung Dritter zum Verfahren ist im Verfahrensrecht des Bundes nicht ausdrücklich geregelt, in der Praxis aber ohne Weiteres zugelassen (vgl. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl., Base l 2013, Rz. 3.2). Der Begriff wird freilich höchst unterschiedlich verwendet (vgl. dazu MARTIN BERTSCHI, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrecht s- pflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, Vor- bem. zu §§ 21 – 21a N. 24 ff. m.w.H.). Gemäss der Praxis des Bunde s- verwaltungsgerichts kann als Zweck der Beiladung neben der Ausde h- nung der Rechtskraft des anstehenden Entscheids auf die beigeladene Person auch die Gewährung des rechtlichen Gehörs verstanden werden. Eine Beiladung erfolgt entsprechend, wenn ein Dritter, der in einem B e- schwerdeverfahren nicht Partei ist, von dessen Ausgang unmittelbar in seinen rechtlichen oder tatsächlichen Interessen berührt sein kann. Vo r- ausgesetzt ist dabei, dass es dem Betroffenen nicht mögl ich war bzw. er keinen Anlass hatte, die Verfügung selber anzufechten und von Anfang an als Partei aufzutreten (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-6154/2010 vom 21. Oktober 2011 E. 3.1 und A-7841/2010 vom 7. Fe- bruar 2011 E. 2). Sowohl Beschwerde gegner als auch Beigeladene haben gemeinsam, dass ihnen im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht Parteistellung zu- kommt und sich die Rechtskraft des Entscheides auf sie ausdehnt. Das Bundesverwaltungsgericht hat allerdings festgehalten, dass die beigel a- dene Person nicht Hauptpartei, sondern bloss Nebenpartei wird und ihr keine Verfügungsmacht über den Streitgegenstand zukommt (Teilen t- scheid des Bundesverwaltungsgerichts A -692/2008 vom 7. April 2008 E. 2; siehe auch MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.2; ISABELLE A-6291/2013 Seite 10 HÄNER, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum VwVG, Zürich/St. Gallen 2008, N. 12 zu Art. 6). 2.2 Vorliegend war im erstinstanzlichen Verfahren (nebst der verfügenden Vorinstanz) einzig der Beschwerdefüh rer betei ligt. Die Vorinstanz hat in ihrem Entscheid zwar die von ihr zugesicherte Vertraulichkeit für die B e- ratungen der Monitoring -Gruppe berücksichtigt und somit erkannt, dass mögliche Geheimhaltungsinteressen Dritter bestehen könnten. Doch hät- te sie die Flughaf en Zürich AG, den Kanton Zürich und die SWISS zur Wahrung des rechtlichen Gehörs in das erstinstanzliche Verfahren mit einbeziehen und diesen Gelegenheit geben müssen, sich zu äussern und allfällige Geheimhaltungsinteressen vorzubringen und zu begründen . Denn die Flughafen Zürich AG, der Kanton Zürich und die SWISS sind nicht erst im vorliegenden Beschwerdeverfahren, sondern waren bereits im vorinstanzlichen Verfahren in ihren Rechten betroffen. Im Verfahren betreffend das Öffentlichkeitsprinzip werden deshalb – selbst im ersti n- stanzlichen Verfahren nicht beteiligt gewesene Drittbetroffene – regel- mässig als Beschwerdegegner ins bundesverwaltungsgerichtliche Verfah- ren aufgenommen. Die Flughafen Zürich AG, der Kanton Zürich und die SWISS sind demnach auch im vorliegenden Verfahren als Beschwerde- gegner beizuziehen. 3. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). 4. Das Öffentlichkeitsgesetz ist am 1. Juli 2006 in Kraft getreten. Durch die Schaffung eines Rechtsanspruchs auf Zugang zu amtlichen Dokumenten wurde hinsichtlich der V erwaltungstätigkeit ein Paradigmenwechsel vom Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt hin zum Öffentlic h- keitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt vollzogen (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. dazu BGE 133 II 209 E. 2.1; PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, in: St e- phan C. Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handko m- mentar, Bern 2008, nachfolgend: Handkommentar BGÖ, Art. 6 Rz. 1 ff.). Das Prinzip soll Transparenz schaffen, damit Bürgerinnen und Bürger po- litische Abläufe erkennen und beurteilen können. N ebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung und ihr Funktionieren gefö r-A-6291/2013 Seite 11 dert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht werden (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52 E. 3; statt vieler aus der neueren Praxis zur Publikation vorgesehe nes Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2186/2013 vom 14. Februar 2014 E. 4.2). Grundsätzlich hat jede Pe r- son das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskunft über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Damit wird jeder Person ein generelles Recht auf Zugang zu am t- lichen Dokumenten, über welche die Verwaltung verfügt, gewährt, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewiesen werden müsste (BGE 136 II 399 E. 2.1, 133 II 209 E. 2.1; BVGE 2011/52 E. 3; statt vieler Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A -4962/2012 vom 22. April 2013 E. 4 m.w.H.). Es obliegt entsprechend nicht mehr dem freien Ermessen der Behörden, ob sie Informationen oder Dokumente zugänglich machen wol- len oder nicht. 5. 5.1 Der Beschwerdeführer reicht e sein Zugangsgesuch beim BAZL ein. Als Bundesamt des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) gehört dieses zur zentralen Bu n- desverwaltung und untersteht damit vorbehaltlich spezialgesetzlicher B e- stimmungen dem BGÖ (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ i.V.m. Anhang 1 der Re- gierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1]). Eine Ausnahme, was den sachlichen Ge l- tungsbereich gemäss Art. 3 BGÖ betrifft, liegt nicht vor. Ebenso wenig greift vorliegend der Vorbehalt spezialgesetzlicher Regelung gemäss Art. 4 BGÖ. 5.2 Dagegen ist fraglich, ob auch die Beschwerdegegner als weitere Mit- glieder der Monitoring-Gruppe dem BGÖ unterstehen. 5.2.1 Nach Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ gilt dieses auch für Organisationen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die nicht der Bu n- desverwaltung a ngehören. Dies allerdings nur, soweit sie Erlasse oder erstinstanzlich Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG erlassen. Damit sollen nur jene Bereiche erfasst werden, in denen Organisationen und Personen hoheitlich tätig sind, das heisst rechtsetzende oder verfügende Kompetenzen wahrnehmen ( THOMAS SÄGESSER, Handkommentar BGÖ, Art. 2 Rz. 30). Das Recht auf Zugang gilt dabei für all jene amtlichen Do- kumente, die unmittelbar ein Verfahren auf Erlass einer Verfügung nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz betreffen ( Botschaft des Bundesrats A-6291/2013 Seite 12 zum BGÖ vom 12. Februar 2003, in: Bundesblatt [BBl] 2003 1963, 1987, nachfolgend: Botschaft zum BGÖ). Allfällige andere, nicht hoheitliche Tä- tigkeitsfelder betroffener Organisationen sind vom Öffentlichkeitsprinzip ausgeschlossen ( CHRISTA STAMM-PFISTER, in: Urs Maurer -Lambrou/Ga- bor P . Blechta [Hrsg.], Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl., Basel 2014, n achfolgend: BSK BGÖ, Art. 2 N. 17). Die Botschaft zum BGÖ führt beispielhaft einige solcher Organisationen und Personen auf, die – soweit sie hoheitlich tätig sind – dem BGÖ unter- stellt sein sollen, so etwa der Schweizerische Nationalfonds und übrige Institutionen der Forschungsförderung, die Schweizerischen Bundesba h- nen, das Rohrleitungsinspektorat, die Schweizerische Unfallversich e- rungsanstalt und weitere (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1987). 5.2.2 Was den vorliegenden Tätigkeitsbereich anbelangt, soll die M onito- ring-Gruppe die Praxis der Flüge nach Betriebsschluss begleiten und b e- urteilen. Das Monitoring soll Aufschluss geben über die Anwendung von Ausnahmen für Landungen und Starts am Flughafen Zürich nach B e- triebsschluss. Wie die Beschwerdegegnerin 3 darlegt, handle es sich um eine Gruppe, die dem Austausch zwischen Sachverständigen der Luf t- fahrtindustrie und den Behörden diene und in der Erfahrungen ausg e- tauscht sowie Anregungen besprochen werden können. Die Ausnahme- bewilligungen werden gestützt auf Art. 39d Abs. 3 der Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994 (VIL, SR 748.131.1) vom Flugplatzhalter, mithin der Beschwerdegegnerin 1, g e- währt. Ob dieser in diesem Bereich Verf ügungskompetenz zukommt, kann an dieser Stelle indes offen bleiben. Denn, selbst wenn das BGÖ auch bei (zunächst) formlosen Akten anwendbar bleibt, wenn eine Org a- nisation in hoheitlichen Bereichen etwa aus Effizienzgründen nicht formell verfügt, eine Verfügung im formellen Sinn aber verlangt werden könnte (vgl. STAMM-PFISTER, BSK BGÖ, Art. 2 N. 17), würde dies höchstens die Beschwerdegegnerin 1 betreffen, hingegen nicht die hier fragliche Monito- ring-Gruppe. Zwar ist in dieser auch die Beschwerdegegnerin 1 vertreten, doch ist es gerade nicht die Monitoring -Gruppe, welcher die Kompetenz zukommt, Ausnahmebewilligungen von der Nachtflugordnung zu gewä h- ren. Vielmehr begleitet die Gruppe, im Sinne eines Monitorings, diese Tä- tigkeit lediglich. Die Mitglieder der Monitoring -Gruppe unterstehen – mit Ausnahme der Vorinstanz und unter Umständen der Beschwerdegegne- rin 1 – dem BGÖ demnach grundsätzlich nicht. Dies bedeutet, wie sogleich zu sehen sein wird, indes nicht, dass alleine deswegen zu den hier umstrittenen Dokumenten kein Zugang zu gewähren wäre. A-6291/2013 Seite 13 5.3 Des Weiteren ist u mstritten (siehe bereits vorstehend E. 1.2.5), ob sich der Beschwerdeführer auf das BGÖ zu berufen vermag. Dieser b e- steht aus 65 Anliegergemeinden und 2 Ortsgruppen, die sich zu einem Verein zusammengeschlossen haben, um die Interessen und Rechte der Bevölkerung im Umkreis des Flughafens Zürich zu wahren (vgl. E. 1.2.5). Nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten (siehe bereits E. 4). Rechtsinhaber sind neben den natürlichen Personen auch die juristischen (MAHON/GONIN, Han d- kommentar BGÖ, Art. 6 Rz. 21). Zwar verleiht das BGÖ dem Gemeinw e- sen keinen privilegierten Zugang zu amtlichen Dokumenten (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2002). Doch ge ht es vorliegend – entgegen den Vorbringen der Beschwerdegegner – nicht darum, dass sich politische Gemeinden unter dem Tarnmantel des Schutzverbands Zugang zu D o- kumenten verschaffen würden. Vielmehr vertreten diese die Interessen der umliegenden Anwohnerinnen und Anwohner und haben sich hierzu in der Rechtsform eines Vereins zusammengetan. Eine Umgehung des BGÖ erscheint insofern nicht ersichtlich. Aus Art. 6 Abs. 1 BGÖ lässt sich zudem ableiten, dass das Recht auf Einsicht mit Bezug auf ein bestim m- tes Dok ument stets für alle Personen in gleichem Ausmass gilt ( URS STEIMEN, BSK BGÖ, Art. 6 N. 10), was in Art. 2 der Öffentlichkeitsverord- nung vom 24. Mai 2006 (VBGÖ, SR 152.31) ausdrücklich festgehalten wurde. Könnten somit einzelne Anwohnerinnen und Anwohner des Flu g- hafens ihr Recht auf Einsicht geltend machen, müsste dies auch für sämt- liche anderen und letztlich auch den Beschwerdeführer gelten. Im Übri- gen dürfte es häufig darauf hinaus laufen, dass juristische Personen nicht selber um Zugang ersuchen, sondern ihre Rechte in der Regel durch na- türliche Personen wahrnehmen (vgl. auch MAHON/GONIN, Handkommen- tar BGÖ, Art. 6 Rz. 21). Die Rüge der Beschwerdegegner erweis t sich damit als unbegründet. 6. Im Folgenden stellt sich zunächst die Frage, ob es sich bei den fraglichen Dokumenten um amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ handelt. 6.1 Die Beschwerdegegner und die Vorinstanz bringen in Bezug auf die Sitzungsprotokolle insbesondere vor, es handle sich dabei nich t um eine Information, welche der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe diene (Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Hinsichtlich der "Entscheidhilfe" machen sie zudem geltend, dass diese zum persönlichen Gebrauch bestimmt sei (Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ) und deshalb ebenf alls nicht als amtliches Dokument A-6291/2013 Seite 14 gelte. Im Übrigen gelte diese auch nicht als fertig gestellt, da sie einen Entwurf darstelle und weder unveränderbar noch abschliessend sei (Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ). 6.2 Ein amtliches Dokument ist gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ jede Informati- on, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (Bst. b), und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Bst. c). Nicht als amtliche Dokumente gelten nach Art. 5 Abs. 3 BGÖ solche, die durch eine Behörde kommerziell genutzt werden (Bst. a), nicht fertig gestellt sind (Bst. b) oder zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind (Bst. c). 6.3 Umstritten ist zunächst, ob es sich b ei den Sitzungsprotokollen und der "Entscheidhilfe" um Informationen handelt, welche die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen. 6.3.1 Der Begriff der öffentlichen Aufgabe ist nicht identisch mit demjen i- gen des öffentlichen Interesses. So können durch Pr ivate wahrgeno m- mene Aufgaben im öffentlichen Interesse sein, ohne dass sie dadurch als öffentliche Aufgabe gelten. Der Zusammenhang mit einer öffentlichen Aufgabe ergibt sich nicht nur aus der Art der Information – so kann auch eine Information privater Na tur davon umfasst sein –, sondern auch aus ihrem Gegenstand oder ihrem Gebrauch . Wird etwa ein privates Dok u- ment zur Ausübung einer öffentlichen Aufgabe benötigt, ist der Gebrauch der Information ausschlaggebend (KURT NUSPLIGER, Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 19 f.; ROBERT BÜHLER, BSK BGÖ, Art. 5 N. 15; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1994 ). Die Botschaft zum BGÖ nennt als die Erfü l- lung einer öffentlichen Aufgabe betreffend beispielhaft Dokumente, die ei- ne Behörde für die Erteilung einer Bewilligung verlangt. Zw ar sind damit Dokumente gemeint, die von Privaten im Bewilligungsverfahren eing e- reicht werden, doch ist entscheidend – und auch vorliegend relevant –, dass diese Dokumente mit einem Entscheidungsprozess im Zusamme n- hang stehen (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1994). 6.3.2 Auch im vorliegenden Fall geht es um einen Entscheidungsprozess und zwar betreffend die Erteilung von Ausnahmebewilligungen am Flug- hafen Zürich für Starts und Landungen nach Betriebsschluss . Hierbei handelt es s ich um eine öffentliche Aufgabe . Zwar nehmen Organisati o- nen und Personen, die in Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ erwähnt sind, eindeutig eine öffentliche Aufgabe wahr, wenn sie Verfügungen erlassen oder in Er-A-6291/2013 Seite 15 lassform tätig werden ( NUSPLIGER, Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 23), doch ist für die An wendbarkeit des BGÖ nicht erforderlich, dass die g e- nannten Personengruppen oder gar Behörden handeln. Gerade die "Ent- scheidhilfe" dient demnach einer öffentlichen Aufgabe. Aber auch die Si t- zungsprotokolle betreffen – in einem weiteren Sinne – dieselbe Aufgabe, weshalb die hier fraglichen Unterlagen grundsätzlich die Voraussetzun- gen für ein amtliches Dokument nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ erfüllen. 6.4 Des Weiteren wird von der Beschwerdegegnerin 3 vorgebracht, bei der "Entscheidhilfe" handle es sich um informelle, nicht fertig gestellte Kri- terien, die im übertragenen Sinne mit einer "Projektskizze" vergleichbar seien, weshalb die "Entscheidhilfe" als nicht fertig gestellt im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ zu gelten habe. 6.4.1 Bei der Bezeichnung "nicht fertig gestell tes Dokument" handelt es sich um einen unbestimmten Gesetzesbegriff, welcher unter anderem durch Art. 1 Abs. 2 VBGÖ weiter konkretisiert worden ist ( NUSPLIGER, Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 32 f.). Gemäss Art. 1 Abs. 2 VBGÖ gilt ein Dokument als fertig ges tellt, welches von der Behörde, die es erstel lt hat, unterzeichnet ist (Bst. a), oder welches vom Ersteller dem Adress a- ten definitiv übergeben wurde, namentlich zur Kenntnis - oder Stellun g- nahme oder als Entschei dgrundlage (Bst. b). "Definitiv" im Sinne von Art. 1 Abs. 2 Bst. b VBGÖ ist die Übergabe an eine bestimmte Person, Stelle oder Behörde, wenn es danach weitestgehend am Empfänger liegt, wie er mit dem Dokument weiter verfahren will, nicht aber, wenn das D o- kument innerhalb eines Teams oder zwischen Mit arbeitenden und Vorge- setzten zwecks Korrektur, Ergänzung oder Finalisierung ausgetauscht wird (Erläuterungen des Bundesamtes für Justiz [BJ] vom 24. Mai 2006 zur Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung [nachfo l- gend: Erläuterungen zur VBGÖ], S. 2). Weitere gewichtige Indizien für die Fertigstellung eines Dokumentes sind seine Unterzeichnung oder G e- nehmigung, die Registrierung in einem Klassifikations -, Organisations - oder Informationssystem der Verwaltung sowie seine Bedeutung. Schliesslich können auch vorbereitende Dokumente fertig gestellt sein, wenn sie einen definitiven Charakter aufweisen. Als Beispiele für nicht fertig gestellte Dokumente sind namentlich zu erwähnen: Ein handschrif t- lich oder elektronisch aufgezeichneter Text mit Streichungen oder Anmer- kungen vor seiner Schlusskorrektur, eine zusammenfassende Übersicht in Bearbeitung, eine provisorische Fassung eines Berichts, eine Projek t- skizze, Notizen aus einer Sitzung, informelle Arbeitsnotizen, der Voren t- wurf eines Textes oder zusam menfassende Notizen für eine Versam m-A-6291/2013 Seite 16 lung (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1997 ff.; vgl. auch BVGE 2011/25 E. 5.1.1 ff. und BVGE 2011/53 E. 8.3.2). 6.4.2 Bei der "Entscheidhilfe " handelt es sich um ein Dokument, das – wie unter anderem die Beschwerdegegnerin 1 ausführlich darlegt – einem kleinen Kreis von zuständigen Kadermitarbeitern als Hilfsmittel dient, um im Prozess, ob die gesetzlichen resp. reglementarischen Voraussetzu n- gen vorliegen und vom Ermessen zur Erteilung einer Ausnahmebewill i- gung Gebrauch gemacht werden soll, zu einer Entscheidung zu gela n- gen. Sie erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit und ist offenbar auf- grund neu und in veränderter Konstellation auftretende r Situationen Än- derungen unterworfen. Der Grund dafür, dass nicht fertig gestellte Doku- mente nicht als amtlich gelten, liegt darin, dass die Verwaltung ihren Handlungsspielraum bewahren und ihre Projekte mit der nötigen Freiheit entwickeln können muss. Desh alb sollen nur Dokumente in ihrer definit i- ven Fassung eingesehen werden können. Ausserdem sollen Missve r- ständnisse, Unklarheiten und andere Risiken, die sich aus der Veröffentli- chung eines Dokuments mit provisorischem Charakter ergeben könnten, vermieden w erden (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1997; NUSPLIGER, Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 30). Die "Entscheidhilfe" mag zwar Ä n- derungen erfahren, doch dient sie den zuständigen Personen der B e- schwerdegegnerin 1 bei der Entscheidung über die Gewährung von Au s- nahmebewilligung als (eine der) Entscheidgrundlagen. Insofern handelt es sich nicht um ein lediglich provisorisches Arbeitsinstrument, das etwa zu Korrektur- oder Finalisierungszwecken ausgetauscht wird (vgl. vorste- hende Erwägung). Vielmehr stellt sie eine Leitlinie dar, welche Beispiele aufzählt und Kriterien für die Beurteilung des konkreten Einzelfalls durch den zuständigen Kadermitarbeiter aufstellt. Entgegen dem Vorbringen der Beschwerdegegnerin 3 ist daher nicht von einem nicht fertig gestellten Dokument auszugehen. 6.5 Schliesslich machen sämtliche Beschwerdegegner sowie die Vori n- stanz geltend, die "Entscheidhilfe" diene dem persönlichen Gebrauch und gelte deshalb nicht als amtliches Dokument. Sie diene einem kleinen, vorweg definierten Kreis von Mitarbeitenden der Beschwerdegegnerin 1 dazu, im Einzelfall zu beurteilen, ob ein Gesuch um Ausnahme von der Nachtflugsperre den im Betriebsreglement genannten Kriterien ("unvo r- hersehbar" und "ausserordentlich") entspreche. Es handle sich somit um eine Arbeitsunterlage für einen kleinen Benutzerkreis. A-6291/2013 Seite 17 6.5.1 Als zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument gilt jede I n- formation, die dienstlichen Zwecken dient, deren Benutzung aber au s- schliesslich der Autorin, dem Autoren oder einem eng begrenzten Pers o- nenkreis als Arbeitshilfsmittel vorbehalten ist, wie Notizen oder Arbeitsk o- pien von Dokumenten (Art. 1 Abs. 3 VBGÖ). Der Verordnungsgeber hat in Art. 1 Abs. 3 VBGÖ die Umschreibung des Begriffs des zum persönlichen Gebrauch bestimmten Dokument s aus der Botschaft übernommen und dahingehend präzisiert, dass darunter nicht nur Dokumente fallen, welche zwar dienstlichen Zwecken dienen, deren Gebrauch aber ausschliesslich dem Verfasser vorbehalten bleiben, sondern auch solche, die lediglich durch einen eng begrenzten Personenkreis verwendet werden. Dies hat er etwa dann bejaht, wenn Dokumente, die als Arbeitsgrundlage oder A r- beitshilfsmittel dienen (bspw. Dispositionen, handschriftliche Notizen, A r- beitskopien von Dokume nten, Korrekturvorschläge, Gedankenstützen oder Begleitnotizen) innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeiteri n- nen oder Mitarbeitern und Vorgesetzten ausgetauscht werden (Erläut e- rungen zur VBGÖ, S. 3). 6.5.2 Wie gesehen (vorstehend E. 6.4.2) dient die "Entsche idhilfe" als Grundlage bei der Entscheidung, ob im Einzelfall eine Ausnahmebewill i- gung von der Nachtflugordnung zu gewähren ist. Sie kennzeichnet sich insofern, wie ebenfalls festgestellt (E. 6.4.2), als fertig gestelltes Doku- ment aus. Sie kann zwar als Arbeitsgrundlage oder Hilfsmittel bezeichnet werden, wie dies die Beschwerdegegner und Vorinstanz vorbringen. Doch handelt es sich dabei nicht lediglich um handschriftliche Notizen, Gedankenstützen oder Begleitnotizen, sondern vielmehr werden anhand von Kriterien und Beispielen die für den Entscheidungsprozess wesentl i- che Begriffe wie "unvorhersehbar" oder "ausserordent lich" konkretisiert . Einerseits werden verschiedene Ereignisse aufgezählt, deren Eintreffen als Voraussetzung angesehen werden, damit dem Flugplatzhalter über- haupt ein Ermessen zukommt. Andererseits werden Kriterien dafür ange- führt, wie der Flughafen im Falle eines solchen Ereignisses sein Erme s- sen auszuüben hat. Die "Entscheidhilfe" enthält demnach Vorgaben und Leitlinien für die verantwortlichen Personen, an denen sich diese bei ihrer Entscheidung orientieren können. Selbst wenn sie nicht Anspruch auf Vollständigkeit erhebt und die einzige Entscheidgrundlage bildet, so stellt sie doch mehr da r als eine persönliche Notiz od er Disposition . Hinzu kommt, dass es vorliegend darüber hin aus am Kriterium des "eng b e- grenzten Personenkreises" fehlt. Zwar lässt sich den Gesetzesmaterialien nicht entnehmen, ab wie vielen Personen dieses Kriterium nicht mehr als erfüllt zu gelten hat. Während die Botschaft zum BGÖ den ausschliessl i-A-6291/2013 Seite 18 chen Gebrauch von Informationen durch den Verfasser vorsieht, spricht die VBGÖ i mmerhin von einem "engen Personenkrei s". Doch deutet selbst diese Formulierung darauf hin, dass die Norm – ganz im Sinne des Grundsatzes der Öffentlichkeit der Verwaltung (vgl. E. 4) – restriktiv an- zuwenden ist. Vorliegend wird die "Entscheidhilfe" durch die für den En t- scheid über Ausnahmebewilligungen zuständigen , für die Beschwerd e- gegnerin 1 tätigen, Personen benutzt. Um wie v iele Personen es sich hierbei handelt, wurde von den Parteien nicht näher ausgeführt, sondern einzig auf einen "kleinen Kreis" verwiesen. Daneben haben offensichtlich aber auch die im vorliegenden Verfahren b eteiligten Beschwerdegegner wie auch die Vorinst anz Kenntnis davon und haben sich mit dem Dok u- ment befasst. Der Rahmen eines engen Personenkreises erscheint damit als gesprengt (vgl. auch BVGE 2011/52 E. 5.2.2). Bei der "Entscheidhilfe" handelt es sich folglich nicht um ein zum persönlichen Gebrauch b e- stimmtes Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ. 6.6 Als Zwischenfazit lässt sich demnach festhalten, dass sowohl die Si t- zungsprotokolle der Monitoring-Gruppe als auch die "Entscheidhilfe" amt- liche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ darstellen. 7. Im Weiteren ist zu prüfen, ob der Zugang zu diesen Dokumenten von der Vorinstanz zu Recht verweigert werden durfte. Der Zugang kann eing e- schränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn überwiegende private oder öffentliche Interessen an der Geheimhaltung einer Offenle- gung entgegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder wenn ein Ausnahm efall gemäss Art. 8 BGÖ vorliegt. Aufgrund des in Art. 6 Abs. 1 BGÖ festgeschriebenen Öffentlichkeitsprinzips besteht eine Vermutung zugunsten des freien Z u- gangs zu amtlichen Dokumenten. Dies führt zu einer Umkehr der Beweis- last. Zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs muss deshalb die Behörde beweisen, dass die in Art. 7 und 8 BGÖ aufgestellten Au s- nahmefälle gegeben sind (BVGE 2011/52 E. 6; zur Publikation vorges e- henes Urteil des Bund esverwaltungsgerichts A -2186/2013 vom 14. Fe- bruar 2014 E. 4.3, eingehend auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5489/2012 vom 6. Oktober 2013 E. 4–7; STEIMEN, BSK BGÖ, Art. 7 N. 7; MAHON/GONIN, Handk ommentar BGÖ, Art. 6 Rz. 11). Dabei hängt die Wirksamkeit dieser Ausnahmeklauseln einerseits davon ab, dass die Beeinträchtigung im Fall einer Offenlegung von einer gewissen Erheblich- keit sein muss, und andererseits, dass ein ernsthaftes Risiko bezüglich des Eintritts besteht, mithin der Schaden nach dem ü blichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit eintrifft. Im Zweifelsfall ist es a n-A-6291/2013 Seite 19 gebracht, sich für den Zugang zu entscheiden (vgl. BVGE 2013/50 E. 8.1, BVGE 2011/52 E. 6; STEIMEN, BSK BGÖ, Art. 7 N. 4; BERTIL COTTIER/RAI- NER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 4). 7.1 7.1.1 Die Beschwerdegegnerin 1 weist darauf hin, dass nach Art. 8 Abs. 2 BGÖ amtliche Dokumente erst zugänglich gemacht werden dürfen, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie Grundlage da r- stelle, getroffen ist. Die "Entscheidhilfe" diene – in der jeweils aktuellen Fassung – den zuständigen Kadermitarbeitern direkt und unmittelbar als Grundlage für die Beurteilung von Anfragen um Gewähren einer Au s- nahmebewilligung für Start oder Landungen ausserhalb der ordentlichen Flugbetriebszeiten. Zwar stelle sie nicht die einzige Entscheidgrundlage dar, aufgrund der Aufzählung von Beispielen und möglichen Kriterien s o- wie der Weiterentwicklung des Papiers komme ihr für gewöhnlich jedoch eine nicht unerhebliche B edeutung im Entscheidprozess zu. Essentiell bleibe aber das Ermessen der Beschwerdegegnerin 1 in der Sache. Mit der Offenlegung der "Entscheidhilfe" würde der Druck von aussen – unter anderem seitens von potentiell betroffenen Fluggesellschaften, welche wohl das gleiche Zugangsrecht wie der Beschwerdeführer beanspruchen könnten – auf die Beschwerdegegnerin 1 und schliesslich auf den jeweili- gen Entscheidungsträger bei der Beurteilung von Ausnahmebewilligu n- gen nicht zuletzt der hohen wirtschaftlichen Interess en wegen immens. Das aufgrund der "kann" -Bestimmung relativ weitgehende Ermessen, e i- ne Ausnahme zu gewähren, würde in der Praxis nahezu eliminiert. Grundsätzlich schiebe Art. 8 Abs. 2 BGÖ den Zugang zu amtlichen D o- kumenten lediglich auf, bis der politische oder administrative Entscheid getroffen sei. Da sich die Frage der Gewährung einer Ausnahmebewill i- gung von der Nachtflugordnung naturgemäss immer wieder stellen kö n- ne, sei nicht der einzelne Entscheidprozess, sondern vielmehr der ordent- liche Flugbetrieb als relevante Grösse massgebend. 7.1.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, dass das in Frage stehende Dokument einen direkten und unmittelbaren Zusammenhang mit einem konkreten Entscheid aufweisen und zugleich für diesen Entscheid von be- trächtlichem materiellem G ewicht sein müsse. Vorliegend fehle es an e i- nem solchen Zusammenhang mit einem konkreten Entscheid, denn die "Entscheidhilfe" sei klarerweise lediglich genereller Natur und habe ke i- nen präjudizierenden Charakter. Der Ermessensspielraum der Bewill i-A-6291/2013 Seite 20 gungsbehörde bleibe auch mit dieser genau gleich gross wie zuvor. Art. 8 Abs. 2 BGÖ erweise sich somit nicht als einschlägig. 7.1.3 Amtliche Dokumente dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist (Art. 8 Abs. 2 BGÖ). Das Recht auf Zugang wird demnach nur befristet verweigert und prinzipiell wiederhergestellt, sobald der fragliche Entscheid getroffen ist ( MAHON/GONIN, Handk ommentar BGÖ, Art. 8 Rz. 32). Dabei muss ein solches Do kument, wie der B e- schwerdeführer zu Recht ausführt, einen direkten und unmittelbaren Z u- sammenhang mit einem konkreten Entscheid aufweisen und zugleich für diesen Entscheid von beträchtlichem materiellem Gewicht sein, damit nicht über diesen Gesetzesartikel der Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes ausgehebelt wird. Im weite ren Sinne könnte sonst jedes amtliche Dok u- ment mehr oder weniger direkt einem politischen oder administrativen Entscheid zugrunde liegen (zur Publikation vorgesehenes Urteil des Bu n- desverwaltungsgerichts A-2186/2013 vom 14. Februar 2014 E. 6.2, Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 5.2 m.w.H.; ISABELLE HÄNER, BSK BGÖ, Art. 8 N. 9; MAHON/GONIN, Han d- kommentar BGÖ, Art. 8 Rz. 30). Bei den Sitzungsprotokollen ist ein direk- ter und unmittelbarer Zusammenhang zu den jeweiligen Entscheiden der für die Ausnahmebewilligungen zuständigen Personen nicht gegeben . Zwar enthalten diese die Ausführungen, die zum Thema Ausnahmebewil- ligung von der Nachtflugordnung in der Monitoring-Gruppe gemacht wur- den, doch basieren die konkreten Einzelentscheide letztlich nicht hierauf. Gleiches gilt aber auch für die "Entscheidhilfe": Diese bildet zwar mit eine Grundlage für die Entscheide über die Gewährung von Ausnah mebewilli- gungen. Sie is t einerseits aber nicht die einzige Grundlage, was an sich bereits die Direktheit und Unmittelbarkeit des erforderlichen Zusamme n- hangs in Fra ge stellt. Andererseits kann es nicht dem Zweck des Öffen t- lichkeitsprinzips entsprechen, ein Dokument wie die "Ents cheidhilfe" vom Gesetz ausnehmen zu wollen, nur weil es im Sinne eines Dauerzustands immerzu einem neuerlichen Entscheid zugrunde liegen würde. Art. 8 Abs. 2 BGÖ erweist sich demnach im vorliegenden Fall nicht als ei n- schlägig. 7.2 7.2.1 Die Beschwerdegegner 1 und 2 berufen sich im Weiteren auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ. Diese gesetzliche Grundlage greife, wenn die freie Meinungs- und Willensbildung eines zum Entscheid gerufenen Gremiums A-6291/2013 Seite 21 wesentlich beeinträchtigt werden könne. Die Bestimmung überschneide sich stark mit dem als lex specialis geltenden Art. 8 Abs. 2 BGÖ. Der Un- terschied liege hauptsächlich darin, dass die Beeinträchtigung nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ wesentlich zu sein habe und der Zugang nicht nur aufgeschoben, sondern ganz verweigert werden könne. Für einen unb e- einflussten Entscheidprozess sei es unabdingbar, dass der ersuchte Z u- gang zur "Entscheidhilfe" verweigert werde. Es drohe ansonsten eine ö f- fentliche Diskussion, die insbesondere mit Blick auf die zeitliche Drin g- lichkeit der Entscheidungen tunlichst zu vermeiden sei. Eine fortwährend freie Meinungs- und Willensbildung sei nur sichergestellt, wenn der Z u- gang zur "Enscheidhilfe" verweigert werde. 7.2.2 Der Beschwerdeführer er achtet eine mögliche Debatte gerade als wünschenswert. Dies decke sich mit den Zielsetzungen des BGÖ, zumal die Diskussion bezüglich Nachtflugbewilligungen bereits heute, jedo ch auf uninformierter Grundlage stattfinde. Die Schwelle der wesentlichen Beeinträchtigung, die eine Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip rechtfe r- tigen würde, sei nicht erreicht. Sowohl bei den Protokollen als auch der "Entscheidhilfe" handle es sich um "Auslegungsrichtlinien", die viele G e- meinsamkeiten mit Verwaltungsverordnungen aufwi esen. Solche Dok u- mente seien jedoch von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ nicht erfasst, denn nicht zuletzt im Hinblick auf die Vorhersehbarkeit des Rechts, konkret der Au s- nahmebewilligungspraxis bezüglich Nachtflügen, sei es wichtig, dass so l- che Informationen zugä nglich seien, vor allem wenn, wie vorliegend, die Kompetenz zur Bewilligungserteilung offenbar nur bei einer kleineren Personenzahl liege. Im Übrigen belasse die "Entscheidhilfe" den En t- scheidungsträgern im konkreten Fall nach wie vor deren Ermessen. 7.2.3 Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Do- kumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die freie Meinungs - und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administra- tiven Organs oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann. Es ist durchaus legitim dafür zu sorgen, dass die Behörden ihre Entscheidungen vorbereiten, ihre Arbeit planen, ihre Strategie festl e- gen, Alternativen prüfen und Ve reinbarungen aushandeln können, ohne dem Druck der Medien oder der öffentlichen Meinung ausgesetzt zu sein (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 13). Der Schutz der freien Meinungs- und Willensbildung soll verhindern, dass die Verwaltung durch eine verfrühte Bekanntgabe von Informationen während eines Entscheidungsprozesses unter allzu starken Druck der Öffentlic h-A-6291/2013 Seite 22 keit gerät, wodurch die Bildung einer eigenen Meinung und eines eigenen Willens verhindert werden könnte. Bei der Beurteilung dieses Tatbestands ist zu beachten, dass eine wesentliche Beeinträchtigung der freien Wi l- lensbildung erforderlich ist, es genügt also nicht jede Beeinträchtigung. Vom Öffentlichkeitsprinzip darf somit nicht abgewichen werden, um u n- tergeordnete Einzelheiten eines Vorhabens zu schützen, um blosse U n- annehmlichkeiten zu vermeiden, die sich aus der unerwarteten Bekann t- gabe eines noch vertraulichen Projekts in den Medien ergeben, oder gar um Kritik zu verhindern, die durch die Enthüllung von unpopulären A b- sichten ausgelöst werden könnte ( COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Han d- kommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 15 f.). So entschied das Bundesverwaltung s- gericht, das blosse Risiko, eine heftige und möglicherweise kontroverse öffentliche Auseinandersetzung zu provozieren, sei kein Verwe igerungs- grund (BVGE 2011/52 E. 6.1.5 m.w.H.). Die Botschaft zum BGÖ führt in diesem Zusammenhang, ebenfalls nicht als Verweigerungsgrund anz u- sehen, namentlich das Risiko an, ein besonders sensibles Problem auf die politische Agenda zu setzen. Nicht jede Ve rzögerung oder Erschw e- rung im Entscheidungsprozess, welche sich aus der öffentlichen Ause i- nandersetzung ergibt, ist automatisch als wesentliche Beeinträchtigung der freien Meinungs - und Willensbildung einer Behörde zu betrachten (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2007; vgl. zum Ganzen auch zur Publik a- tion vorgesehenes Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A -2186/2013 vom 14. Februar 2014 E. 6.3). In ganz besonderen Ausnahmefällen kann der Schutz, den Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ gewährt, über die Entscheidungsphase hi naus verlängert werden. Dies gilt namentlich dann, wenn eine Spezialbestimmung vo r- sieht, dass eine Behörde unter Ausschluss der Öffentlichkeit ihren B e- schluss fasst (BVGE 2011/52 E. 6.1.4; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2008; vgl. auch COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 18, welche als häufigsten Fall die Beschlüsse von Kollegialb e- hörden wie den Verwaltungskommissionen anführen). 7.2.4 Es mag zutreffen, dass eine Zugänglichmachung der hier fraglichen Dokumente Kontroversen mit sich bringen kann u nd der Inhalt der Si t- zungsprotokolle sowie der "Entscheidhilfe" eine öffentliche Auseinande r- setzung zu provozieren vermögen. Vor dem Hintergrund der vorstehend dargelegten Rechtsprechung genügt dies aber nicht als Verweigerung s- grund. Insbesondere ist vorli egend nicht dargetan, weshalb die Schwelle der "wesentlichen" Beeinträchtigung, die eine Ausnahme vom Öffentlic h- keitsprinzip rechtfertigen würde, erreicht sein soll (vgl. auch zur Publikat i-A-6291/2013 Seite 23 on vorgesehenes Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A -2186/2013 vom 14. Februar 2014 E. 6.3). In der Öffentlichkeit findet, wie auch der Beschwerdeführer vorbringt, bereits eine Auseinandersetzung um die E r- teilung der Ausnahmebewilligungen statt. Dass diese mit Zugang zu den fraglichen Unterlagen nun zu einer wesentliche n Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbildung bei den zuständigen Personen der Beschwerdegegnerin 1 führen würde, haben die Beschwerdegegner und die Vorinstanz nicht genügend aufgezeigt (zur Beweislast siehe vorne E. 7). 7.3 7.3.1 Sämtliche Beschwerdegegner sowie die Vorinstanz berufen sich sodann auf den Ausnahmetatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ. Die Vorinstanz habe den Sitzungsteilnehmern zwar nicht schriftlich, wohl aber mündlich Geheimhaltung zugesichert. Dem Gesetz sei nicht zu entne h- men, dass Schriftlichkeit verlangt werde; vielmehr genüge eine ausdrück- liche Zusicherung, die indes nicht mit einer schriftlichen gleichzusetzen sei. Die zugesicherte Vertraulichkeit erstrecke sich zudem auf alle im Z u- sammenhang mit der Monitoring -Gruppe von den T eilnehmern abgeg e- benen Informationen, mithin nebst den Sitzungsprotokollen auch auf die in diesem Rahmen von der Beschwerdegegnerin 1 der Vorinstanz freiwil- lig abgegebene "Entscheidhilfe". Ohne die entsprechende Zusicherung der Vorinstanz hätte die Monitoring-Gruppe, der sich alle Teilnehmer fre i- willig und ohne gesetzliche Verpflichtung angeschlossen hätten, in dieser Zusammensetzung nicht zustande kommen können. Vor allem sei zumin- dest die Beschwerdegegnerin 3 zweifellos ein privates Unternehmen, weshalb ihre Informationen in der zugesicherten Vertraulichkeit zu schü t- zen seien und damit kein Zugang zu den Unterlagen zu gewähren sei. 7.3.2 Dagegen bestreitet der Beschwerdeführer, dass die Voraussetzu n- gen von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ erfüllt seien. Insbesond ere könne nur die Beschwerdegegnerin 3 als Privatperson angesehen werden. Deren Informationen könnten allerdings nicht als freiwillig betrachtet werden. Vor allem aber sei in keiner Weise bewiesen, dass tatsächlich Vertraulichkeit zugesichert worden sei. Vielmehr erscheine unplausibel, dass sich ger a- de die Beschwerdegegnerin 3 mit einer mündlichen Vertraulichkeitszus i- cherung zufrieden gegeben h ätte. Die Vorinstanz vermöge somit ihrer Beweislast nicht nachzukommen, weshalb die Ausnahmebestimmung nicht zur Anwendung gelangen könne. A-6291/2013 Seite 24 7.3.3 Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ kann der Zugang zu amtlichen D o- kumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn durch seine Gewährung Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitg eteilt worden sind und deren Gehei m- haltung die Behörde zugesichert hat. Diese Ausnahmeregelung findet Anwendung, wenn folgende drei Anforderungen kumulativ erfüllt sind: Zunächst müssen die Informationen von einer Privatperson, nicht aber von einer Behörde mitgeteilt worden sein. Sodann müssen die betreffe n- den Informationen von sich aus, das heisst nicht im Rahmen einer g e- setzlichen oder vertraglichen Verpflichtung abgegeben worden sein, und schliesslich muss die Verwaltung die Zusicherung der Vertraulichke it auf ausdrückliches Verlangen des Informanten erteilt haben (BVGE 2013/50 E. 8.3, BVGE 2011/52 E. 6.3.3; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkom- mentar BGÖ, Art. 7 Rz. 47). 7.3.4 Vorliegend mag zwar von der Freiwilligkeit der Informationen au s- gegangen werden, doch erweist sich bereits die erste Voraussetzung als nicht erfüllt. Die Monitoring -Gruppe setzt sich nebst der Vorinstanz aus Vertretern der drei Beschwerdegegner, mithin unter anderem auch aus Behörden- und Kantonsvertretern, zusammen. W ie die Beschwerdege g- nerin 1 in diesem Zusammenhang zu behandeln ist, kann insofern of fen bleiben, als die Informationen ohnehin nicht nur durch die Beschwerd e- gegnerin 3 als Privatperson , sondern auch die Vorinstanz resp. den B e- schwerdegegner 2 erfolgt sind. Des Weiteren kann an dieser Stelle auch offen bleiben, ob es für eine ausdrückliche Zusicherung der Vertraulic h- keit der Schriftlichkeit bedarf. Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ setzt grundsätzlich voraus, dass die Zusicherung der Geheimhaltung ausdrücklich verla ngt und ebenso ausdrücklich gegeben wird, während ein stillschweigendes Begehren oder eine stillschweigende Zusicherung nur mit grösster Z u- rückhaltung angenommen werden dürfen (BVGE 2011/52 E. 6.3.3; Bo t- schaft zum BGÖ, BBl 2003 2012). Das Erfordernis von Schriftlichkeit geht aus dem Gesetzeswortlaut zwar nicht hervor. Wie jedoch bereits der EDÖB festgestellt hat, erscheint es gerade im vorliegenden Fall eher u n- wahrscheinlich, dass sich – insbesondere die Beschwerdegegnerin 3 – mit einer lediglich mündlichen Zusicherung zufrieden gegeben und eine solche nicht einmal Eingang in das Sitzungsprotokoll gefunden hat. Auch stellen sich bei lediglich mündlich erfolgten Vertraulichkeitszusicheru n- gen – wie vorliegend – Beweisschwierigkeiten, was das Risiko von U m- gehungen des Öffentlichkeitsprinzips steigert (vgl. auch STEIMEN, BSK BGÖ, Art. 7 N. 48). Eine Ausnahme nach Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ ist s o- mit ebenfalls zu verneinen. A-6291/2013 Seite 25 7.4 7.4.1 Die Beschwerdegegnerin 3 bringt schliesslich vor, im Rahmen der Monitoring-Gruppe würden ihr e internen Prozesse im Detail besprochen. Dabei handle es sich um technische Verfahren, operative Prozesse, Ko s- tenstrukturen bei Umleitungen resp. Annullierungen von Flügen, Anzahl von betroffenen Transferpassagieren und somit um Informationen, welche sie bereits aus Gründen des Wettbewerbsrechts ihren Mitbewerbern nicht preisgeben dürfe. Zudem gebe sie auch Fabrikationsgeheimnisse wie Produktionsverfahren und Abläufe im Rahmen der "Turnaround" -Zeiten preis. Somit müsse zum Schutz ihrer Geschäfts - und Fabri kationsge- heimnisse der Zugang zu den verlangten Dokumenten verweigert we r- den. 7.4.2 Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, dass gegebenenfalls eine Interessenabwägung vorzunehmen und auf diese Weise zu en t- scheiden sei, inwiefern in den Sitzungsprotokollen und der "Entscheidhil- fe" wesentliche Daten der Beschwerdegegnerin 3 vorhanden seien, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken bzw. dazu führen würden, dass dieser ein Wettbewerbsvorteil genommen we r- de. Nur bezüglich solcher Informati onen könne allenfalls der Zugang ei n- geschränkt werden, etwa mittels Schwärzen der einschlägigen Textpa s- sagen. 7.4.3 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufg e- schoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung Berufs -, G e- schäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) . Bei den Berufs -, Geschäfts - oder Fabrikationsge - heimnissen handelt es sich nicht um alle Geschäftsinformationen, über welche die Verwaltung verfügt, sondern nur um wesentliche Daten, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken b zw. dazu führen würden, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettb e- werbsvorteil genommen wird (vgl. BVGE 2013/50 E. 8.2; Urteil des Bu n- desverwaltungsgerichts A-5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 6.2 f.; Bot- schaft zum BGÖ, BBl 2003 2012; HÄNER, BSK BGÖ, Art. 7 N. 32 ff., 38; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 41). Es wird grundsätzlich davon ausgegangen, dass es sich um Informationen handelt, die das Unternehmen als Ge heimnisherr berechtigterweise g e- heim halten möchte. Ein greifbares Zeichen dieses Willens ist das Best e- hen von organisatorischen oder technischen Massnahmen im Unterne h- men, die die Vertraulichkeit wahren sollen ( Urteil des Bundesverwa l-A-6291/2013 Seite 26 tungsgerichts A-5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 6.3; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2012; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 42). Nach Ansicht des EDÖB sowie des BJ hat die mit einem Zugangsgesuch betraute Verwaltung oder Behörde detailliert darzulegen, welche Informa- tionen genau Geschäftsgeheimnisse darstellen. Sie m uss entsprechend prüfen, ob im konkreten Einzelfall Unternehmensinformationen als G e- schäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse gelten. Der pauschale Hinweis der Unternehmen auf das Vorliegen solcher G eheimnisse genüge nicht. Es sei empfehlenswert, dass die Behörde mit dem Unternehmen in Kontakt trete und dieses auffordere, in den nachgefragten Dokumenten die G e- schäfts- und Fabrikationsgeheimnisse zu bezeichnen, auch wenn für eine solche Kennzeichnung e ine entsprechende Rechtspflicht im Öffentlic h- keitsgesetz fehle (vgl. Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bu n- desverwaltung: Häufig gestellte Fragen vom 7. August 2013, BJ und EDÖB, Ziff. 5.2.1, S. 30, publiziert auf der Webseite des BJ < http://www.bj.admin.ch > Dokumentation > Zugang zu amtlichen Dok u- menten > Häufig gestellte Fragen ; Empfehlung des EDÖB vom 15. Oktober 2013 Rz. 25, publiziert auf der Webseite des EDÖB < http://www.edoeb.admin.ch > Öffentlichkeitsprinzip > Empfehlungen). 7.4.4 Die Sitzungsprotokolle der Monitoring-Gruppe enthalten tatsächlich Informationen der Beschwerdegegnerinnen 1 und 3 , die als schützens- werte Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse an gesehen werden kön- nen und daher berechtigterweise geheim zu halten sind. Es widerspricht indes dem Prinzip der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 der Bundesver- fassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]), den Zugang vollkommen zu verweigern . Vielmehr lassen sich Streichungen und Abdeckungen vornehmen, wobei d er Sinn der Dok u- mente aber zu bewahren ist (Urteil des Bundesverwaltungsge richts A-3631/2009 vom 15. September 2009 E. 3.4.1; COTTIER/SCHWEI- ZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 8). Die von der Beschwer- degegnerin 3 eingereichten, teilweise geschwärzten Protokolle enthalten an relativ wenigen Stellen Abdeckungen, de ren Geheimhaltung – gerade bezüglich Einzelfälle sie betreffender Flüge – berechtigt erscheinen. Die Beschwerdegegnerin 1 beantragt dagegen weitaus mehr Unkenntlichm a- chungen. Dabei handelt es sich vielfach um Namen der Sitzungsteilne h- mer sowie u m die Beschwerdegegnerin 1 selber. Insofern ist eine Abd e- ckung angebracht (vgl. auch Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Im Übrigen handelt es sich um Stellen, die im Zusammenhang mit den von der Beschwerdegeg-A-6291/2013 Seite 27 nerin 1 angewandten Kriterien bei deren Ermessensentscheid über die Erteilung von Ausnahmebewilligungen stehen. Auch diesbezüglich ist, je- denfalls mit Bezug auf die in den Sitzungen getätigten Äusserungen und die dort besprochenen konkreten Einzelfälle, von einem Geheimhaltungs- interesse auszugehen. Demnach sind die Protokolle der Monitoring-Grup- pe im Sinne des Subeventualantrags der Beschwerdegegnerin 3 und ent- sprechend der von ihr sowie der Beschwerdegegnerin 1 nachgereichten, unkenntlich gemachten Versionen lediglich in geschwärzter Form zugäng- lich zu machen. Des Weiteren hat die Beschwerdegegnerin 1 eine teilweise geschwärzte Version der "Entscheidhilfe" eingereicht. Abgedeckt ist darin der 2. Teil, welcher die Kriterien auflistet, wie der Flughafen sein Ermessen ausz u- üben hat, sofern ein "unvorhergesehenes ausserordentliches Ereignis" vorliegt, das zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung führen könnte. Die Beschwerdegegnerin 1 macht diesbezüglich geltend, dass diese Kriterien geheim zu halten seien, da andernfalls eine freie und unbeeinflusste En t- scheidfindung nicht mehr sichergestellt sei, und verweist im Wesentlichen auf ihre bereits erfolgte Begründung im Zusammenhang mit den Au s- nahmebestimmungen von Art. 8 Abs. 2 BGÖ (vgl. E. 7.1.1) und Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ (vgl. E. 7.2.1). Wie bereits ausgeführt (E. 7.1.3 und E. 7.2.3 f.), sind beide Ausnahmebestimmungen im vorliegenden Fall nicht einschlägig und vermögen nicht zu einer Beschränkung des Z u- gangsrechts zu führen. Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass mit der Z u- gänglichmachung der Unterlagen die öffentliche Auseinandersetzung zum Thema Ausnahmebewilligungen von der Nachtflugregelung am Flughafen Zürich weitere Publizität erlang en wird, doch stellt dies allein – wie gese- hen (E. 7.2.3 f.) – keinen Verweigerungsgrund dar. Vorliegend ist i nsbe- sondere nicht dargetan, dass der Zugang zur "Entscheidhilfe" zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der freien Meinungs - und Willensbildung bei den zuständigen Kadermit arbeitenden der Beschwerdegegne rin 1 führen würde. Inwiefern die "Entscheidhilfe" darüber hinaus Geschäftsin- formationen enthält, die Marktverzerrungen oder Wettbewerbsnachteile für die Beschwerdegegnerin 1 zur Folge hätte n, ist nicht erkenntlich. Die "Entscheidhilfe" ist daher ohne die von der Beschwerdegegnerin 1 bean- tragten Schwärzungen zugänglich zu machen. 8. Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde daher gutzuheissen, die Verfügung vom 8. Oktober 2013 aufzuheben und die Vorinstanz anzu weisen, dem Beschwerdeführer Zugang zu d en Si t-A-6291/2013 Seite 28 zungsprotokollen in de n von de n Beschwerdegegnerin 1 und 3 eing e- schwärzten Versionen (E. 7.4.4) sowie zum Dokument "Entscheidhilfe" zu gewähren. 9. Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden Partei zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der Vorinstanz sowie dem Beschwerd e- gegner 2 werden keine Verfahrenskosten auferlegt , zumal es sich vorli e- gend um keine vermögensrechtliche Streitigkeit ha ndelt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Obsiegen und Unterliegen im Prozess ist grundsätzlich nach den Rechtsbegehren der Beschwerde führenden Partei, gemessen am E r- gebnis der Anfechtung des vorinstanzlichen Entscheids, zu beurteilen (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.43). Beim vorliegenden Ve r- fahrensausgang sind die Verfahrenskosten den unterliegenden Be- schwerdegegnerinnen 1 und 3 , die sich gegen die Herausgabe der D o- kumente gestellt ha tten, aufzuerlegen. Diese sind auf Fr. 5'000.-- festzu- setzen und zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen (vgl. Art. 6a des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Dem im Wesentlichen obsiegenden Beschwerdeführer ist nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-- zurückzuerstatten. 10. 10.1 Ganz oder teilweise obsiegende Parteien haben für ihnen erwac h- sene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE). Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung und allfällige Aus- lagen der Partei (Art. 8 Abs. 1 VGKE). Zur Festsetzung der Entschäd i- gung haben die Parteien dem Gericht eine detaillierte Kostennote einz u- reichen. Das Gericht setzt die Parteientschädigung aufgrund der Koste n- note fest (Art. 14 Abs. 1 und 2 VGKE). 10.2 Der Beschwerdeführer hat am 6. Mai 2014 eine detaillierte Koste n- note über Fr. 10'820.00 (36.07 Stunden zu einem Ansatz von Fr. 300.--), zuzüglich Mehrwertsteuer Fr. 865.60 sowie Fr. 44.70 Auslagen, total Fr. 11'730.30, eingereicht. Angesichts der Schwierigkeit und des Umfangs des vorliegenden Verfahrens erscheint dieser Betrag als angemessen und ist den Beschwerdegegnern zu gleichen Teilen und unter so lidari- scher Haftung aufzuerlegen. A-6291/2013 Seite 29 10.3 Der Vorinstanz als Bundesbehörde (Art. 7 Abs. 3 VGKE) und den unterliegenden Beschwerdegegnern ist keine Parteientschädigung zuz u- sprechen. Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung der Vorinstanz vom 8. Oktober 2013 aufgehoben. Die Vorinstanz wird angewiesen, dem Beschwerdeführer im Sinne der Erwägungen Zugang zu den Sitzung s- protokollen in den von den Beschwerdegeg nerinnen 1 und 3 einge- schwärzten Versionen sowie zum Dokument "Entscheidhilfe" zu gewä h- ren. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 5'000.-- werden den Beschwerdegegner in- nen 1 und 3 zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung auferlegt. 3. Der vom Beschwerdeführer geleistete Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-- wird diesem nach Eintritt der Rechtskraft d es vorliegenden Urteils zu- rückerstattet. Hierzu hat er dem Bundesverwaltungsgericht seine Kont o- angaben bekannt zu geben. 4. Dem Beschwerdeführer w ird eine Parteientschädigung von gesamthaft Fr. 11'730.30 (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) zugesprochen, welche ihm von den Beschwerdegegnern 1, 2 und 3 nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu gleichen Teilen und unter solidarischer Ha f- tung zu vergüten ist. 5. Eine Kopie der Stellungnahme des Beschwerdeführers vom 6. Oktober 2014 geht an die Beschwerdegegner und die Vorinstanz. 6. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Beschwerdegegner (Gerichtsurkunde; Beilage) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 074.1-00004; Einschreiben; Beilage) A-6291/2013 Seite 30 – das GS UVEK (Gerichtsurkunde) – den EDÖB Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Christoph Bandli Mia Fuchs Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich -rechtlichen An- gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesg e- richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren B e- gründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: