VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 23 59 5. Kammer Vorsitz Parolini RichterInnen Brun, Audétat, Pedretti und von Salis Aktuar Gees URTEIL vom 3. September 2024 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, Beschwerdeführer gegen Gemeinde B._____, Beschwerdegegnerin 1 und Regierung des Kantons Graubünden, vertreten durch das Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden, Beschwerdegegnerin 2 betreffend Ortsplanungsrevision- 2 - I. Sachverhalt: 1. A._____ ist nach eigenen Angaben Miteigentümer der Parzelle 369 (im Gebiet C._____) in der Gemeinde B._____ (D._____). Gemäss Grundeigentümerabfrage des Geoportals des Kantons Graubünden ist indes E._____, B._____, Alleineigentümerin dieser Parzelle. Die Parzelle 369 befindet sich gemäss dem bis zur aktuellen Planungsrevision gültig gewesenen Zonenplan 1:1'000 aus dem Jahre 1984 in der Wohnzone 2, 2. Etappe. Darauf sowie u.a. auch auf der benachbarten Parzelle 367 lastet eine Baulinie. 2. Die Stimmberechtigten der Gemeinde B._____ beschlossen an der Gemeindeversammlung vom 28. Mai 2021 die Gesamtrevision der Ortsplanung (Baugesetz, Zonenplan und Genereller Gestaltungsplan 1:1'000, Zonenplan und Genereller Gestaltungsplan 1:10'000, Genereller Erschliessungsplan 1:1'000 und 1:10'000). Dabei wurde ein Teil der Parzelle 369 aus der Bauzone ausgezont und der Landwirtschaftszone zugewiesen sowie für den restlichen, in der Wohnzone 2 verbleibenden Teil eine Überbauungspflicht angeordnet. 3. Am 2. Juli 2021 erfolgte die öffentliche Bekanntgabe des Gemeindeversammlungsbeschlusses. Die Gemeinde B._____ reichte dem Amt für Raumentwicklung Graubünden (ARE) am 16. Juli 2021 die Planungsmittel und weitere Unterlagen zur Genehmigung ein. 4. Mit Beschluss vom 25. April 2023 (Protokoll Nr. G._____) genehmigte die Regierung die am 28. Mai 2021 von der Gemeindeversammlung beschlossene Gesamtrevision im Sinne der Erwägungen mit Vorbehalten, Anweisungen und Anliegen (Teilgenehmigung). Sie nahm gewisse Parzellen von der Genehmigung aus; die Parzelle 369 betraf dies jedoch nicht. Die Regierung stellte u.a. fest, dass die im Gebiet C._____ vom - 3 - Kanton als potentielle Auszonungsflächen evaluierten Bauparzellen am Siedlungsrad ausgezont wurden. Der Genehmigungsbeschluss wurde am 26. Mai 2023 im Kantonsamtsblatt publiziert (eKAB-Nr. F._____) mit dem Hinweis, dass gegen darin enthaltene direkte Korrekturen, Anordnungen, Vorbehalte und Anweisungen innert 30 Tagen beim Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden könne. 5. Dagegen erhob A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 16. Juni 2023 (Datum Poststempel) Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Er beantragte zum einen, die Parzelle 369 sei von der Genehmigung auszunehmen bzw. vollumfänglich in der Wohnzone 2 zu belassen und auf eine Belegung mit einer Bauverpflichtung mit Überbauungsfrist sei zu verzichten. Zum anderen beantragte er, die Baulinie auf Parzelle 367 sei wieder in den Zonenplan aufzunehmen, ersatzweise sei mittels alternativer Planungsmassnahmen die Sichtfreihaltung zu gewährleisten. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Begründend machte er geltend, es werde baureifes Bauland ausgezont, das sich bestens für die Nutzung als Privatgarten eigne. Die Parzelle 369 werde heute für die Parkierung zu Gunsten der Parzelle 317 genutzt, die ebenfalls in seinem Miteigentum stehe und über ungenügende Parkierungsmöglichkeiten verfüge. Die verbleibende Bauzone werde ohne Not mit einer Bauverpflichtung belastet. Die Überbauungsfrist komme sodann zur Unzeit, weil sich die nachrückende Generation noch im Schulalter befinde. Diese materielle Enteignung mit gleichzeitiger Beschenkung des Nachbarn sei stossend und verstosse gegen das Rechtsgleichheitsgebot. 6. In ihrer Vernehmlassung vom 16. August 2023 (Datum Poststempel) beantragte die Gemeinde B._____ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin 1 bzw. Gemeinde) die Abweisung der Beschwerde bzw. Nichteintreten. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, gegen die Festlegungen - 4 - betreffend Bauzonenabgrenzung und Überbauungsfrist auf der Parzelle 369 sowie die Aufhebung der Baulinie auf Parzelle 367 sei keine Planungsbeschwerde bei der Regierung eingereicht worden. Der Regierungsbeschluss enthalte bezüglich dieser Parzellen keine direkten Korrekturen, Anordnungen, Vorbehalte und Anweisungen, gegen die Beschwerde erhoben werden könnte (Dispositiv Ziffer 5). Die nutzungsplanerischen Festlegungen seien daher in Rechtskraft erwachsen, und eine Beschwerde an das Verwaltungsgericht sei unzulässig. Auf materielle Ausführungen verzichte sie daher. 7. Mit Vernehmlassung vom 17. August 2023 beantragte die Regierung des Kantons Graubünden, vertreten durch das Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden (DVS, nachfolgend: Beschwerdegegnerin 2 bzw. Regierung), auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Begründend führte sie aus, die Ausschöpfung des Instanzenzugs sei für das Gericht unverzichtbare Eintretensvoraussetzung für die (materielle) Behandlung einer Planungsbeschwerde (recte: für die Behandlung eines Entscheids über eine Planungsbeschwerde). Der Beschwerdeführer habe offensichtlich die Publikation vom 2. Juli 2021 übersehen oder die Beschwerdefrist verpasst. II. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt ist vorliegend der Genehmigungsbeschluss der Regierung des Kantons Graubünden vom 25. April 2023 (RB Nr. G._____), im Kantonsamtsblatt publiziert am 26. Mai 2023, mit dem die Regierung die am 28. Mai 2021 beschlossene Gesamtrevision der Ortsplanung der Gemeinde B._____ (D._____) teilweise genehmigte. Nach Art. 102 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) i.V.m. Art. 49 Abs. 1 lit. d des Gesetzes - 5 - über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) können unter anderem Entscheide der Regierung über die Genehmigung von kommunalen Grundordnungen sowie über Planungsbeschwerden mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden. Über Beschwerden gegen Entscheide der Regierung (Art. 43 Abs. 2 lit. a VRG) entscheidet das Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung. 2. Damit die Rechtsmittelinstanz auf ein Rechtsmittel eintreten kann, bedarf es aus formellen Gründen gewisser Sachurteilsvoraussetzungen. Darunter fallen insbesondere die Zuständigkeit der Rechtsmittelinstanz, die (Beschwerde-)Legitimation sowie die Einhaltung der Beschwerdefrist. Bei Nichtvorliegen oder Nichterfüllung bzw. nachträglichem Wegfall auch nur einer dieser formellen Voraussetzungen darf auf die Beschwerde nicht eingetreten werden (vgl. FRITZSCHE/BÖSCH/WIPF/KUNZ, Zürcher Planungs- und Baurecht, 7. Aufl., Wädenswil 2024, S. 746; Urteil des Verwaltungsgerichts [VGU] R 22 11 vom 16. März 2022 E.4.1). 2.1. Gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) hat das kantonale Recht die Beschwerdelegitimation gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf das RPG oder seine eidgenössischen oder kantonalen Ausführungsbestimmungen stützen, mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich- rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zu gewährleisten (vgl. Art. 89 Abs. 1 und Art. 111 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110]; BGE 141 II 50 E.2.2 und 136 II 281 E.2.1 f.; Urteil des Bundesgerichts 1C_547/2019 vom 16. April 2020 E.3.1 f.). Gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich- rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a; formelle Beschwer), wer durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b; materielle Beschwer) und ein - 6 - schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c; materielle Beschwer). Die Legitimationserfordernisse zu den Art. 89 i.V.m. Art. 111 Abs. 1 BGG gelten somit auch für das kantonale Rechtsmittelverfahren nach Art. 33 RPG und damit ebenso für die Legitimation zur Beschwerdeerhebung gemäss Art. 50 VRG (vgl. auch AEMISEGGER/HAAG, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/ TSCHANNEN [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020, Art. 33 Rz. 13, 60 und 64, m.w.H.; HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7. Aufl., Bern 2022, S. 601 f. und 608 f.). Zur Beschwerde legitimiert ist nach Art. 50 VRG, wer vom angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu ermächtigt ist. 2.2. Aus den Akten geht hervor, dass der Beschwerdeführer diese Prozessvoraussetzung vorliegend nicht erfüllt. Seine formelle Beschwer ist zu verneinen, da er nicht Partei im vorinstanzlichen Verfahren war. Sowohl die Gemeinde als auch die Regierung brachten in ihren Vernehmlassungen vom 16. bzw. 17. August 2023 im Wesentlichen vor, der Beschwerdeführer habe gegen den Beschluss der Stimmberechtigten der Gemeinde B._____ anlässlich der Gemeindeversammlung vom 28. Mai 2021 keine Planungsbeschwerde erhoben. Dieser zutreffenden Ansicht ist zu folgen; sie wurde vom Beschwerdeführer denn auch nicht bestritten. 2.3. Nach Art. 101 Abs. 1 KRG können Beschlüsse der Gemeinden über den Erlass der Grundordnung mit Planungsbeschwerde bei der Regierung angefochten werden. Die Regierung hat laut Art. 101 Abs. 3 KRG die volle Überprüfungsbefugnis. Art. 102 Abs. 1 KRG bestimmt sodann, dass Entscheide der Regierung über die Genehmigung von kommunalen Grundordnungen und über Planungsbeschwerden mit Beschwerde an das - 7 - Verwaltungsgericht weitergezogen werden können. Bereits aus dem Wortlaut dieser Bestimmungen geht hervor, dass die Erhebung der Planungsbeschwerde an die Regierung gestützt auf Art. 101 Abs. 1 KRG grundsätzlich Voraussetzung für den Weiterzug an das Verwaltungsgericht ist. Einen „Beschluss einer Gemeinde über den Erlass der Grundordnung mit Planungsbeschwerde anfechten“ und einen „Entscheid über eine Planungsbeschwerde weiterziehen“ kann nur bedeuten, dass gegen einen Gemeindebeschluss zuerst bei der Regierung Beschwerde einzulegen ist, und dass erst danach gegen diesen Beschwerdeentscheid beim Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden kann. Andernfalls wäre in diesen Bestimmungen vorgesehen, dass Beschlüsse der Gemeinden über den Erlass der Grundordnung direkt mit Beschwerde beim Gericht anzufechten wären (VGU R 22 51 vom 26. Juni 2024 E.2). 2.4. Die vorgängige Erhebung der Planungsbeschwerde an die Regierung ist auch aus einem anderen Grund notwendige Eintretensvoraussetzung für die Beschwerdeerhebung beim Verwaltungsgericht. Die Regierung ist nämlich auch Genehmigungsinstanz – mit voller Überprüfungskognition gemäss Art. 101 Abs. 3 KRG – für die Beschlüsse der Gemeinde über den Erlass der Grundordnung. Die allfällige Gutheissung einer bereits gegen den Gemeindebeschluss erhobenen Planungsbeschwerde kann infolgedessen dazu führen, dass der Genehmigungsbeschluss anders (günstiger für die Beschwerdeführer, möglicherweise ungünstiger für andere Betroffene) ausfällt, als er ohne Planungsbeschwerde ausgefallen wäre. Letztere müssten in einem solchen Fall die Gelegenheit haben, sich dazu ebenfalls noch vor der Regierung äussern zu können, ansonsten ihnen eine Rechtsmittelinstanz verloren ginge und sie so in ihren Rechten auf umfassende Planungsprüfung durch zwei Beschwerdeinstanzen beschnitten bzw. in unzulässiger Weise verletzt würden (vgl. VGU R 11 78 - 8 - vom 1. November 2011 E.2b m.H.a. VGU R 07 50 vom 11. September 2007 E.2). 2.5. Auch hinsichtlich der Beschwerdefrist kann auf die zutreffenden Ausführungen der Regierung in ihrer Vernehmlassung vom 17. August 2023 (S. 2 f.) verwiesen werden. Die am 28. Mai 2021 beschlossene Gesamtrevision der Ortsplanung wurde am 2. Juli 2021 im Kantonsamtsblatt (eKAB-Nr.: H._____) publiziert. Darin wurde ausdrücklich auf die Möglichkeit zur Einreichung einer Planungsbeschwerde an die Regierung innert 30 Tagen hingewiesen. Der Beschwerdeführer machte davon jedoch innert Frist nachweislich keinen Gebrauch, sondern wandte sich erst am 16. Juni 2023 (Datum Poststempel) im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens direkt an das Verwaltungsgericht. Demnach ist auch die Frist für die Planungsbeschwerde (seit langem) abgelaufen. 3. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer nicht zur Beschwerdeerhebung legitimiert ist und dass das angerufene Gericht deshalb und mangels Ausschöpfung des gesetzlichen Instanzenzugs auf die Beschwerde nicht eintreten kann. 4.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die unterliegende Partei die Kosten zu tragen (Art. 73 Abs. 1 VRG). Die Staatsgebühr wird vorliegend im Sinne von Art. 75 Abs. 2 VRG auf CHF 1'000.00 festgesetzt und zusammen mit den Kanzleiausgaben dem unterliegenden Beschwerdeführer auferlegt. 4.2. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen (Art. 78 Abs. 2 VRG). Von dieser Bestimmung abzuweichen, besteht - 9 - vorliegend kein Anlass. Folglich wird den obsiegenden Beschwerdegegnerinnen keine Parteientschädigung zugesprochen. III. Demnach erkennt das Gericht: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Die Gerichtskosten, bestehend aus - einer Staatsgebühr von CHF 1'000.00 - und den Kanzleiauslagen von CHF 238.00 zusammen CHF 1'238.00 gehen zulasten von A._____. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]