B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i ch t T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T ri b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I A-6957/2023 U r t e i l v o m 8. A p r i l 2 0 2 5 Besetzung Richter Jürg Marcel Tiefenthal (Vorsitz), Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Richter Jérôme Candrian, Gerichtsschreiber Roland Hochreutener. Parteien Gemeinde Rümlang, Glattalstrasse 201, 8153 Rümlang, vertreten durch Dr. iur. Adrian Strütt, Rechtsanwalt, ettlersuter Rechtsanwälte, Beschwerdeführerin, gegen Flughafen Zürich AG, Rechtsdienst, Postfach, 8058 Zürich, Beschwerdegegnerin, Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK, Bundeshaus Nord, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Luftfahrtanlagen; Zone West, Erweiterung Vorfeldflächen (1. Bauetappe); Verfügung vom 9. November 2023. A-6957/2023 Seite 2 Sachverhalt: A. Am 26. Juni 2013 verabschiedete der Bundesrat das Objektblatt IIIC des Flughafens Zürich als Teil des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL; < www.bazl.admin.ch > Infrastruktur > Flugplätze generell > Landesflughä- fen > Flughafen Zürich > SIL -Prozess Flughafen Zürich > SIL Objektblatt 2013 > Objektblatt Flughafen Zürich [Teil IIIC], abgerufen am 25.03.2025). Nach diesem Sachplan setzt si ch der Flughafenperimeter einerseits aus Flächen zusammen, die der Infrastruktur für den Start und die Landungen der Flugzeuge dienen (Pisten und Rollwege inkl. Sicherheitsabstände). An- derseits umgrenzt der Perimeter auch die von den übrigen Flughafenanla- gen beanspruchten Flächen, wie insbesondere auch die Bauten und Anla- gen der Passagier- und Frachtabfertigung und die landseitigen Verkehrs- flächen einschliesslich Parkierung. Aus den Erläuterungen zum Flughafen- perimeter geht hervor, dass sich der Bedarf an zusätzlichen Flächen für Flughafenanlagen insbesondere aus der Entflechtung von Start-/Landever- kehr und Rollverkehr am östlichen Kopf der Piste 28 mit der Verlegung der Bauten und Anlagen der General Aviation auf die Westseite des Flugha- fens, dem Flächenbedarf im Bereich der Tore durch die Einführung der EU- Sicherheitsvorschriften, dem Flächenbedarf im Bereich der Passagierab- fertigung durch die Umsetzung des Schengener Abkommens oder dem Flächenbedarf für die Behandlung des Regenwassers (Retentionsfilterbe- cken) ergibt. Der zusätzliche Bedarf am Flughafenkopf liegt in der prognos- tizierten Steigerung des Verkehrsaufkommens begründet (höhere Passa- gierzahlen). Für die allfällige Verlängerung der Pisten 28 und 32 sind zu- sätzliche Flächen im Westen bzw. Norden erforderlich. Die Zweckbestim- mung, wie sie für die einzelnen Erweiterungsflächen innerhalb des Perime- ters festgelegt ist, beruht auf der Masterplanung der Flughafenhalterin. Sie umschreibt die Hauptnutzung dieser Flächen und ist in dieser Hinsicht grundsätzlich verbindlich (Erläuterungen zum Flughafenperimeter, S. 35 f.). Aus der Karte 3 geht hervor, dass im westlichen Teil des Flugha- fenperimeters, angrenzend an das Wohngebiet der Gemeinde Rümlang, Erweiterungsflächen für Flughafenanlagen vorgesehen sind (Ziff. 4). B. Mit Eingabe vom 28./29. März 2019 (Posteingang: 11. April 2019) reichte die Flugplatz Zürich AG (FZAG) beim Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL zu- handen des zuständigen Eidgenössischen Departements für Umwelt, Ver- kehr, Energie und Kommunikation (UVEK) das Plangenehmigungsgesuch «Zone West, Erweiterung der Vorfeldflächen (1. Bauetappe) – Nutzungs-A-6957/2023 Seite 3 änderung» zu der am 2. Dezember 2013 erteilten Planänderung ein. Das Gesuch beinhaltet die Erstellung von 5 zusätzlichen Standplätzen mit elektrischer Energieversorgung für die Abfertigung. Insgesamt sollen in der Zone West 1 1 Abfertigungsplätze (7 Code-C- und 4 Code-E-Plätze) zur Verfügung stehen. Das Gesuch beinhaltet überdies eine Erweiterung der Flugzeugenergieversorgung (FEV), eine Anpassung der Standplatzent- wässerung, die Schaffung einer neuen Verregnungsfläche, einschliesslich neuer Zuleitung und Unterstation, sowie die Erweiterung des bestehenden Retentionsfilterbeckens Rorzelg. Der Projektperimeter umfasst die Grund- stücke Nrn. 4075 (GB Rümlang) und 1959 (GB Oberglatt) sowie Teile der Glattstrasse (Nr. 4100 [GB Rümlang]) und der Umfahrungsstrasse Stand- plätze West (Grundstück Nr. 3139.14 [GB Kloten]). Zur Begründung ihres Gesuchs führte die FZAG aus, seit der Bewilligung der ersten Bauetappe mit 19 Standplätzen (2 für Abfertigungen) habe sie die Planung für die Ent- wicklung des Flughafenkopfs, die unter anderem den Ersatz des Finger- docks beinhalte, vorangetrieben. Während der Bauphase im Vorfeld Flug- hafenkopf würden Abfertigungsplätze wegfallen. Um diesen Ausfall zu kompensieren und den mittel - und langfristig wachsenden Bedarf an Ab- fertigungsplätzen decken zu können, würden in der Zone West mehr Ab- fertigungsplätze benötigt, als im Jahr 2012 vorausgesehen worden sei. C. Das BAZL eröffnete in Vertretung des UVEK ein ordentliches Plangeneh- migungsverfahren. Während der öffentlichen Auflage erhob unter anderem die Gemeinde Rümlang am 4. Juni 2019 gegen das Vorhaben Einsprache mit den Anträgen, es sei die Zustimmung zum Änderungsgesuch der Plan- genehmigung zu verweigern und es sei die FZAG zu verpflichten, eine Um- weltverträglichkeitsprüfung (UVP) durchzuführen und in dieser insbeson- dere auch die an den Immissionspunkten in Rüm lang auftretenden Spit- zenpegel sowie deren Häufigkeit abends, nachts und zur ersten Morgen- stunde auszuweisen ; anschliessend sei das Plangenehmigungsgesuch neu zu beurteilen. Eventualiter sei die FZAG zu verpflichten, das Projektän- derungsgesuch zu überarbeiten und weitergehende Massnahmen zur Emissionsminderung zu treffen. D. Am 23. Oktober 2019 reichte die FZAG ein weiteres Plangenehmigungs- gesuch für Hochbauten (Hangars und Bürohaus; Projekt Nr. 19-02-012) in der Zone West ein. Gegen dieses Gesuch erhob unter anderem wiederum die Gemeinde Rümlang Einsprache, in welcher sie insbesondere die A-6957/2023 Seite 4 Durchführung einer vollständigen UVP oder eines gleichwertigen Verfah- rens forderte. E. Mit Schreiben vom 5. Oktober 2021 teilte das BAZL der Gemeinde Rüm- lang mit, es sei nach der Beurteilung des Plangenehmigungsgesuch s durch das BAFU zum Schluss gekommen, dass die Nutzungsänderung als wesentliche Änderung des genehmigten Projekts «Zone West» e inzustu- fen und deshalb einer UVP zu unterziehen sei. Im Anschluss an die Nach- reichung des Umweltverträglichkeitsberichts (UVB) durch die FZAG wurde das Projekt vom 11. Oktober 2021 bis zum 9. November 2021 erneut in den amtlichen Publikationsorganen des Kantons und des Bundes öffentlich aufgelegt. Innerhalb dieser Frist gingen zahlreiche Einsprachen, unter an- derem auch jene der Gemeinde Rümlang vom 9. November 2021, ein. Sie beantragte, es sei die Zustimmung zum Änderungsgesuch der Plangeneh- migung zu verwei gern und es sei der Umweltverträglichkeitsbericht als mangelhaft zurückzuweisen. Insbesondere habe der Bericht Angaben dazu zu liefern, welche Gesamtbelastung an ausgewählten Empfangs- punkten im Siedlungsgebiet von Rümlang bei der Addition der beiden Lärmbelastungen resultiere, sowie welche und wie viele Spitzenpegel in L(A)_max sowohl des Flug - als auch des Industrie- und Gewerbelärmbe- triebs gesamthaft sowie aus dem Ausbauvorhaben selbst resultierten. Eventualiter sei die FZAG zu verpflichten, das Gesuch be treffend Pro- jektänderung zu überarbeiten und weitergehende Massnahmen zur Emis- sionsminderung zu treffen. Insbesondere sei die Gesuchstellerin zu ver- pflichten, folgende Massnahmen aufzunehmen: Weitergehende Massnah- men zur Reduktion von Lärmemissionen währen d der Nachtzeit und den Tagesrandstunden; Anzahl der Abfertigungen zwischen 22:00 und 07:00 Uhr dürfen 1,6 pro Monat (gemäss Plangenehmigung vom 2. Dezember 2013) nicht übersteigen; zeitliche Betriebsbeschränkungen zwischen 22:00 und 07:00 Uhr (Verbot des Rollens [self-in und self-out] aus eigener Kraft und Schleppen der Flugzeuge ohne APU [Auxiliary Power Units]; Ver- bot/Reduktion von Lärmemissionen durch den Verkehr von Unterhalts- und Kontrollfahrzeugen); Errichtung von Schallschutzwänden, Schallschutz- wällen oder anderen Massnahmen gegen die Lärmausbreitung rund um die Abfertigungsplätze; zusätzliche Massnahmen an den Einwirkungsorten auf Kosten der Einsprachegegnerin (Massnahmen am Gebäude wie Schalldämmlüfter oder Ähnliches insbesondere zum Schutz vor Aufwach- reaktionen); Befristung der Abfertigungsplätze in der Zone West bis zum Ende der Bauarbeiten am Flughafenkopf. A-6957/2023 Seite 5 F. Am 2. Mai 2022 liess sich das BAFU zum Projektänderungsgesuch ver- nehmen und beantragte darin, die FZAG habe ihre Ausführungen mit vor- sorglichen Massnahmen gegen Lärm, beurteilt nach Anhang 6 der LSV, zu ergänzen. G. Mit Eingabe vom 24. Juni 2022 nahm die FZAG zu den Anträgen des BAFU Stellung und reichte den per 23. Juni 2022 ergänzten UVB ein. H. Das BAFU nahm am 9. August 2022 erneut Stellung und führte in Bezug auf die Lärmimmissionen aus, die FZAG sei mit ihrem Schreiben vom 24. Juni 2022 und den Ergänzungen des UVB vom 23. Juni 2022 den ent- sprechenden Anträgen nachgekommen. Mit den zusätzlichen Angaben zu den Betriebszahlen könnten die zulässigen Immissionen im Sinne der Vor- gaben des Lärmschutzrechts so festgelegt werden, dass die Immissionen nach Anhang 6 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) in genügender Weise beschränkt werden könnten. In Anbe- tracht der bereits aufgelisteten vorsorglichen Massnahmen und der ent- sprechenden Erklärungen der FZAG seien keine weiteren vorsorglichen Massnahmen ersichtlich, die im Sinne des Vorsorgeprinzips beantragt wer- den könnten. I. In ihren Schlussbemerkungen vom 9. Februar 2023 hielt die Gemeinde Rümlang an ihren Anträgen und ihrer Begründung fest. J. Am 9. November 2023 erteilte das UVEK die Plangenehmigung mit diver- sen Auflagen, legte die zulässigen Lärmimmissionen für Industrie- und Ge- werbelärm unter Verweis auf die in Tabelle 12 des Umweltverträglichkeits- berichts vom 22. Juli 2021 bzw. 23. Juni 2022 ausgewiesenen Beurtei- lungspegel fest und wies die weitergehenden Einsprachen ab. In der Be- gründung hielt es insbesondere fest, zwischen dem Plangenehmigungsge- such für Hochbau ten (Hangars und Bürohaus) und der geplanten Nut- zungsänderung auf den Abfertigungsplätzen bestehe kein funktionaler Zu- sammenhang, weshalb es sich um unabhängige Vorhaben handle, die in zwei separaten Verfahren zu beurteilen seien. Die Projektänderung unter- liege der Umweltverträglichkeitsprüfung. Entsprechend der Beurteilung des BAFU werde das Vorhaben in Bezug auf den Lärm als umwelt -A-6957/2023 Seite 6 verträglich eingestuft. Unter Berücksichtigung der Auflagen erfülle das Vor- haben die gesetzlichen Anforderungen betreffend Bau- und Betriebslärm. Die in Tabelle 12 des UVB ausgewiesenen Beurteilungspegel bildeten Teil des vorliegenden Entscheids und würden als zulässige Lärmimmissionen festgelegt. Überdies seien die in den eingereichten Berichten und Konzep- ten, insbesondere die im UVB vom 24. Juni 2022, vorgesehenen Massnah- men umzusetzen bzw. einzuhalten. K. Mit Eingabe vom 14. Dezember 2023 erhebt die Gemeinde Rümlang (nachfolgend: Beschwerdeführerin) gegen die Plangenehmigungsverfü - gung Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit den folgenden An- trägen: 1. Die angefochtene Plangenehmigungsverfügung sei aufzuhe ben und die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, das bewilligte Gesuch grundle- gend zu überarbeiten und weitergehende Massna hmen zur Lärmemissi- onsminderung zu treffen. Insbesondere sei die Beschwerdegegnerin dazu zu verpflichten, die folgenden Verbesseru ngen in das Projekt aufzuneh- men: 1.1 Weitergehende Massnahmen zur Reduktion von Lärmemissionen während der Nachtzeit und den Tagesstunden. 1.2 Anzahl der Abfertigungen zwischen 22:00 und 07:00 Uhr dürfen 1.6 pro Monat (gemäss Plangenehmigung vom 2. Dezember 2013) nicht übersteigen. 1.3 Zeitliche Betriebsbeschränkungen zwischen 22:00 Uhr und 07:00 Uhr (Verbot des Rollens [self -in und self -out] aus eigener Kraft und Schleppen der Flugzeuge ohne APU; Verbot / Reduktion von Lärmemissionen durch den Verkehr v on Unterhalts- und Kon- trollfahrzeugen). 1.4 Errichtung von Schallschutzwänden, Schallschutzwällen oder ande- ren Massnahmen gegen die Lärmausbreitung rund um die Abferti- gungsplätze. 1.5 Zusätzliche Massnahmen an den Einwirkungsorten auf Kosten der Beschwerdegegnerin (Massnahmen am Gebäude wie Schalldämm- lüfter oder Ähnliches insbesondere zum Schutz vor Aufwachreakti- onen). 1.6 Befristung der Abfertigungsplätze in der Zone West bis zum Ende der Bauarbeiten am Flughafenkopf. A-6957/2023 Seite 7 2. Eventualiter sei die angefochtene Plangenehmigungsverfügung anzupas- sen mit Auflagen und / oder Bedingungen gemäss Rechtsbegehren Ziff. 1.1 und 1.6. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerde- gegnerin. Zur Begründung bringt sie vor, die Vorinstanz habe ihre Ausführungen im Plangenehmigungsverfahren weitgehend nicht behandelt, weshalb sie ihre ursprünglichen Argumente im Beschwerdeverfahren nochmals darlege. Das (neue) Plangenehmigungsgesuch sei als treuwidrig einzustufen, weil die FZAG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) im Zusammenhang mit der Plangenehmigung vom 2. Dezember 2013 zugesichert habe, dass die Ab- stellflächen primär als Parkflächen dienen sollten. Zudem sei ihr damals in Aussicht gestellt worden, dass in der Zone West ein hohes Gebäude er- stellt würde, durch das die Beschwerdeführerin vor Betriebslärm etwas ab- geschirmt würde. Mit dem hier zur Beurteilung stehenden neuen Plange- nehmigungsgesuch beabsichtige die Beschwerdegegnerin eine Nutzungs- änderung mit unzähligen Abfertigungen, die im Widerspruch zu deren Zu- sicherungen st ehe. Dies sei nicht nur unzulässig, sondern auch rechts- missbräuchlich. Bei einer 160-fachen Zunahme der Abfertigungen sei da- von auszugehen, dass die Lärmbelastung grösser sei als dies die Berech- nungen der Beschwerdegegnerin ergeben hätten. Darüber hinaus s eien die negativen Auswirkungen der nächtlichen Immissionen und der Auf- wachreaktionen im UVB ungenügend berücksichtigt worden. Im vorliegen- den UVB fehle überdies die notwendige Beurteilung der Gesamtlärmbelas- tung durch den Betrieb des Flughafens. Er enthal te keine Angaben zum Zusammenwirken von Flug- sowie Industrie- und Gewerbelärm. Der UVB müsse darüber hinaus auch Angaben darüber enthalten, welche und wie viele Spitzenpegel sowohl aus dem Flug- als auch dem Industrie- und Ge- werbelärm resultierten. Zudem fehlten im UVB auch Angaben darüber, wel- cher Anteil der Gesamtbelastung auf die ersten beiden Nachtstunden so- wie – infolge des hinzutretenden Industrie - und Gewerbelärms – auf die fluglärmfreie Zeit zwischen 23:30 und 06:00 Uhr falle. Die Projektänderung sei als wesentliche Änderung einer bestehenden Anlage einzustufen. Die Lärmimmissionen seien deshalb so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar sei. Die Beschwerdegeg- nerin erbringe den Nachweis nicht, dass sä mtliche technisch und betrieb- lich möglichen und wirtschaftlich tragbaren Massnahmen getroffen worden seien. Abfertigungen während der Nachtzeit dürften weiterhin nicht respek- tive nur im Umfang der Plangenehmigung vom 2. Dezember 2013 (1,6 Ab- fertigungen pro Monat) stattfinden. Eine besonders wirksame Massnahme A-6957/2023 Seite 8 bestünde darin, die allenfalls nächtlich stattfindenden 240 Abfertigungen pro Monat nur mit der Auflage zu bewilligen, dass die Flugzeuge nicht aus eigener Kraft rollen dürften und wenn sie geschleppt würden, dann nicht mit laufender APU. Die Errichtung von Schallschutzwänden, Schallschutz- wällen oder andere Massnahmen gegen die Lärmausbreitung rund um die Abfertigungsplätze seien ohne Weiteres technisch und betrieblich möglich wie auch wirtschaftlich tragbar. Es drängten sich zudem weitere Schall- schutzmassnahmen an der Gebäudehülle der betroffenen Liegenschaften auf. L. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 15. Januar 2024, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf ein zutreten sei. Ergänzend führt sie aus, die Beschwerdeführerin leite ihre Legitimation aus der Flug- lärmbelastung ab. Die hier zur Beurteilung stehende Nutzungsänderung habe allerdings keine Auswirkungen auf die F luglärmbelastung, weshalb die Beschwerdelegitimation nicht aus dieser Belastung abgeleitet werden dürfe. Die Beschwerdeführerin könne ihre Legitimation im Beschwerdever- fahren sodann auch nicht aus der Betroffenheit der Grundeigentümer ab- leiten, da es sich um kleine Minderheit handle. In ihren hoheitlichen Aufga- ben sei sie nicht beeinträchtigt. Solange sie nicht nachweise, dass ihr ge- hörende Grundstücke übermässigen Industrie- und Gewerbeimmissionen ausgesetzt seien, sei ihre Legitimation zu verneinen. In der angefochtenen Plangenehmigungsverfügung habe sie die als fraglich bezeichnete Legiti- mation deshalb offenlassen können, weil mehrere private Einsprecher gleichlautende Einsprachen erhoben hätten, so dass sie ohnehin eine ma- terielle Beurteilung habe vorne hmen müssen. In materieller Hinsicht be- stehe entgegen der Argumentation der Beschwerdeführerin kein Anspruch auf Massnahmen, die die Lärmbelastung auf ihrem Gebiet verringern oder kompensieren würden. Das BAFU habe im vorinstanzlichen Verfahren zu- treffend begründet, weshalb die Immissionen des Industrie- und Gewerbe- lärms nicht mit den Fluglärmimmissionen zusammengerechnet und ge- meinsam beurteilt werden könnten. M. Mit Beschwerdeantwort vom 8. Februar 2024 beantragt die Beschwerde- gegnerin die Abweisung der Be schwerde, soweit darauf einzutreten sei . Zur Begründung führt sie aus, die relevanten zusätzlichen Lärmimmissio- nen seien konkret räumlich eng begrenzt. Es sei deshalb nicht davon aus- zugehen, dass ein Grossteil der Bevölkerung genügend betroffen sei, um eine Beschwerdebefugnis zu rechtfertigen. Weshalb ein Widerspruch zur A-6957/2023 Seite 9 Plangenehmigung vom 2. Dezember 2013 bestehen soll, sei entgegen der Argumentation der Beschwerdeführerin nicht ersichtlich. Nicht nachvoll- ziehbar seien sodann die Vorwürfe der «Salamitaktik» und des rechtsmiss- bräuchlichen Verhaltens. Vorliegend stehe ein neues Plangenehmigungs- gesuch zur Diskussion, das eigenständig zu beurteilen sei und zudem in einem zeitlichen Abstand von 10 Jahren gestellt worden sei. Konkret seien in den bewohnten Ber eichen aufgrund des Vorhabens keine Immissions- grenzwertüberschreitungen zu verzeichnen. Die Beschwerdeführerin lege auch nicht konkret dar, weshalb es bei den Lärmimmissionen in der Nacht zu ausgeprägten Spitzen kommen soll. Bei Betriebslärm fänden typischer- weise keine raschen Lärmpegelveränderungen statt. Der Betriebslärm weise eine völlig andere Lärmcharakteristik sowie andere Beurteilungszei- ten und -kriterien als der Fluglärm auf. Der Verweis auf die erste Tages- stunde betreffend Fluglärm erweise sich von daher bereits als verfehlt. Wie das BAFU bestätige, sei der UVB nach den einschlägigen Vorgaben des Bundes erstellt worden. Die von der Beschwerdeführerin vorgenommene unreflektierte Vermischung verschiedener Lärmquellen und -arten sei un- haltbar. Die Beschwerdeführerin vermöge nicht aufzuzeigen, inwiefern die von ihr geforderten weiteren Massnahmen überhaupt etwas bringen sollen. Das BAFU habe in seiner Stellungnahme vom 9. August 2022 deutlich auf- gezeigt, dass keine weiteren Massnahmen angezeigt seien. N. In ihren Schlussbemerkungen vom 23. April 2024 hält die Beschwerdefüh- rerin an ihren bisher gestellten Anträgen und ihrer Begründung fest. O. Auf die übrigen Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befin- denden Dokumente wird in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen, soweit sie entscheidwesentlich sind. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Bei der angefochtenen Plangenehmigung handelt es sich um eine Ver- fügung im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG ; SR 172.021), die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d des Ver- waltungsgerichtsgesetzes (VGG ; SR 173.32) erlassen wurde. Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungs -A-6957/2023 Seite 10 gericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 31 VGG und Art. 44 VwVG). Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.2 1.2.1 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Verlangt ist somit nebst der formellen Be- schwer, dass der Beschwerdeführer über eine besondere Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Abänderung der angefochtenen Verfügung zu ziehen vermag (mate- rielle Beschwer; vgl. BGE 137 II 30 E. 2.2.2 und E. 2.2.3). 1.2.2 Die Beschwerdeführerin hat sich als Einsprecherin am vorinstanzli- chen Verfahren beteiligt (vgl. dazu Art. 37f Abs. 1 und Abs. 3 des Bundes- gesetzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 [LFG; SR 748.0]) und ist dort mit ihren Anträgen nicht durchgedrungen. Sie ist daher formell be- schwert. 1.2.3 1.2.3.1 In Bezug auf die Einsprachelegitimation hat die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung ausgeführt, die Beschwerdeführerin habe keine weiteren Ausführungen zu ihrer Beschwerdebefugnis gemacht. Dass sie durch die spezifischen, vom vorliegenden Vorhaben ausgehenden Immis- sionen in der Erfüllung ihrer hoheitlichen Aufgaben respektive als Liegen- schaftseigentümerin unmittelbar betroffen wäre, lege sie nicht dar. Ihr scheine die Einsprachelegitimation fraglich. Nachdem die Einsprache der Beschwerdeführerin aber in anderen legitimen Einsprachen identisch sei und die Rügen ohnehin behandelt werden müssten, werde im Folgenden darauf eingegangen. 1.2.3.2 Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber im Beschwerdever- fahren geltend, sie sei als unmittelbare Nachbarin des Flughafens Zürich sowie der betroffenen Piste 10/28, welche darüber hinaus teilweise auf Ge- meindegebiet liege (Grundstück Nr. 4100 westlich des Pistenkreuzes), so- wie als Vertreterin der Einwohnerschaft mehr a ls jedermann von den A-6957/2023 Seite 11 Auswirkungen des Projekts (insbesondere Lärmimmissionen) betroffen. Auch werde ein Grossteil der Bevölkerung von der Nutzungsänderung be- troffen sein, indem zusätzliche Lärmbelästigungen entstünden. Sie sei des- halb für sich selbst und a uch als Vertreterin der Bürgerinnen und Bürger beschwerdelegitimiert. 1.2.3.3 Die Beschwerdegegnerin bestreitet dagegen die Beschwerdelegiti- mation mit der Begründung, die Beschwerdeführerin lege nicht dar, welche Liegenschaften vom Bauvorhaben respektive vom späteren Betrieb betrof- fen seien. Unklar sei auch, welcher Konnex zur Piste 10/28 bestehen soll. Die relevanten Lärmimmissionen seien räumlich eng begrenzt, weshalb auch nicht davon auszugehen sei, dass ein Grossteil der Bevölkerung ge- nügend betroffen sei, um eine Beschwerdebefugnis zu rechtfertigen. 1.2.3.4 Die Formulierung in Art. 48 Abs. 1 VwVG stimmt mit derjenigen in Art. 89 Abs. 1 BGG überein, weshalb auf die bundesgerichtliche Recht- sprechung zur Legitimation vor Bundesgericht zurückgegriffen werden kann. Danach können sich Gemeinwesen auf das allgemeine Beschwer- derecht berufen, wenn sie durch einen hoheitlichen Akt gleich oder ähnlich wie eine Privatperson (z.B. als Grundeigentümer) betroffen sind oder aber in spezifischer Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe be- troffen werden und nicht nur das Interesse an der richtigen Rechtsanwen- dung geltend machen (BGE 147 II 227 E. 2.3.2; 146 I 195 E. 1.2.1; MO- SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, Prozessieren vor dem Bundesverwal- tungsgericht, 3. Aufl. 2022, Rz. 2.87 ff.; RENÉ WIEDERKEHR, Die Beschwer- debefugnis des Gemeinwesens nach Art. 89 Abs. 1 BGG, in: recht 2016, S. 80 f. m.w.H.). Insbesondere in umweltrechtlichen Angelegenheiten kann ein Gemeinwe- sen in erforderlichem Mass betroffen sein, wenn es als Gebietskorporation öffentliche Anliegen wie namentlich den Schutz der Einwohner vor schäd- lichen oder lästigen Immissionen vertritt. Massgebend ist dabei, ob einer- seits vom Vorhaben bedeutende Emissionen ausgehen und ob anderseits die Gesamtheit oder ein Grossteil der Gemeindeinwohner davon tangiert ist (BGE 131 II 753 E. 4.3.3) . In einem späteren Entscheid erachtete es das Bundesgericht als ausreichend, dass sich die Gemeinde für den Schutz einer «Vielzahl» von Bewohnern ihres Siedlungsgebietes einsetzt (Urteil des BGe r 1C_27/2022 vom 20. April 2023 E. 1.2). Entsprechend erfordert die Beurteilung der Legitimation unter diesem Titel eine zumindest summarische Prüfung der konkret zu erwartenden Immissionen bezüglich der Einwohner des betreffenden Gemeinwesens (Urteile des BGer A-6957/2023 Seite 12 1C_271/2023 vom 11. November 2024 E. 5.2; 1C_183/2019 vom 17. Au- gust 2020 E. 1.2; 1C_139/2017 vom 6. Fe bruar 2018 E. 1.2; Urteile des BVGer A-215/2021 vom 21. März 2023 E. 1.3; A -2061/2021 vom 25. Ja- nuar 2023 E. 1.2 ; RENÉ WIEDERKEHR/STEFAN EGGENSCHWILER, Die allge- meine Beschwerdebefugnis Dritter, 2. Aufl. 2025, Rz. 253 m.w.H.). Als wichtiges Kriterium für d ie Beurteilung der besonderen Betroffenheit dient in der Praxis die räumliche Distanz zum umstrittenen Bauvorhaben, wobei es nicht auf abstrakt bestimmte Distanzwerte ankommt. Vielmehr sind Dritte grundsätzlich immer dann zur Beschwerde berechtigt, wenn sie mit Sicherheit oder grosser Wahrscheinlichkeit durch Immissionen (Lärm, Staub, Erschütterungen, Licht oder andere Einwirkungen), welche der Bau oder Betrieb einer geplanten Anlage hervorruft, betroffen sind (BGE 136 II 281 E. 2.3.2 m.H.). Nur wenn eine summarische Prüfung ergibt, dass keine Einwirkungen zu befürchten sind, kann sich die Frage stellen, ob auf die Beschwerde überhaupt einzutreten ist. Andernfalls bleibt die Frage nach der Zulässigkeit der behaupteten Einwirkungen Gegenstand der materiel- len Prüfung, wobei eine kaum mehr zu begrenzende Öffnung des Be- schwerderechts hin zu einer Popularbeschwerde zu vermeiden ist (Urteile des BGer 1C_395/2012 vom 23. April 2013 E. 2.3 und 1C_372/ 2009 E. 1.2 m.H.; Urteile des BVGer A-709/2016 vom 23. November 2017 E. 1.2.1; A- 2415/2016 vom 16. Oktober 2017 E. 1.2.4; A-1577/2012 vom 27. März 2013 E. 1.3.1). Bei Lärm, der durch eine Anlage oder deren Zubringerver- kehr verursacht wird, bejaht das Bundesgericht die Legitimation, wenn die Zunahme deutlich wahrnehmbar ist; dies wird anhand von qualitativen (Art des Verkehrsgeräuschs) und quantitativen Kriterien (Erhöhung des Lärm- pegels) beurteilt (vgl. BGE 140 II 214 E. 2.3; Urteil des BGer 1C_84/2024 vom 20. Dezember 2024 E. 3.3). Der Projektperimeter liegt zu einem grossen Teil auf dem Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin (Grundstücke Nrn. 4075 und 4100), und die Nut- zungsänderung führt vorliegend – hauptsächlich als Folge der vermehrten Abfertigungen von Flugzeugen (42 pro Tag anstelle von 8 pro Monat) – an verschiedenen Immissionspunkten (15 bis 19) zu einer wahrnehmbaren Zunahme der Betriebslärmbelastung von bis zu 6 dB (A) im Vergleich zum Ausgangszustand (UVB, S. 26–29, vgl. insbesondere auch die Differenz- darstellung gemäss Abbildung 9 ). Die summarische Prüfung ergibt, dass mit hoher Wahrscheinlichkeit eine Vielzahl der Einwohner der Beschwer- deführerin von Lärmimmissionen der Nutzungsänderung betroffen ist. Die Legitimation ist deshalb unter diesem Aspekt zu bejahen (vgl. zur Legitima- tion der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit Lärmimmissionen bei A-6957/2023 Seite 13 der Sanierung der Piste 10-28: Urteil des BVGer A-1625/2018 vom 4. Ja- nuar 2019 E. 1.2.6) . Die Frage nach der Zulässigkeit der Immissionen bleibt Gegenstand der materiellen Prüfung. Die Beschwerdeführerin ist demnach zur Beschwerde legitimiert. 1.3 Auf die im Übrigen frist - und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 52 VwVG) ist einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge- schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechts- verletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des re chtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermes- sensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Es auferlegt sich allerdings namentlich dann eine gewisse Zurückhaltung, wenn die zu überprüfende Verfügung die Beurteilung von Fachfrag en durch die sachkundige Vorinstanz voraussetzt und deren Entscheid mit Amtsberichten respektive Stellungnahmen von Fachstellen des Bundes übereinstimmt. In solchen Fällen weicht es nicht ohne Not bzw. zwingen- den Grund von der Auffassung der Vorinstanz ab. Voraussetzung dafür ist allerdings, dass keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollstän- dige Feststellung des Sachverhalts bestehen und die Vorinstanz alle für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte prüfte bzw. alle berührten In- teressen ermittelte und beurteilte, sich von sachgerechten Erwägungen lei- ten liess und ihre Abklärungen sorgfältig und umfassend vornahm. Was insbesondere Amtsberichte und Stellungnahmen von Fachstellen des Bun- des betrifft, so überprüft das Bundesverwaltungsgericht diese nur dann in- haltlich und weicht bei der Prüfung naturwissenschaftlicher und techni- scher Fragen nur dann davon ab, wenn stichhaltige Gründe, etwa offen- sichtliche Mängel oder innere Widersprüche, dafür vorliegen (zum Ganzen Urteil des BGer 1C_544/2008 vom 27. August 2009 E. 8.6; Urteile des BVGer A-6544/2016 vom 1. Mai 2017 E. 2 und A-6015/2015 vom 10. Ja- nuar 2017 E. 5, je m.w.H.; ferner Urteil des BVGer A-321/2016 vom 31. Ja- nuar 2017 E. 2.3 m.w.H.). 3. Am 11. August 2021 verabschiedete der Bundesrat das angepasste SIL- Objektblatt des Flughafens Zürich als Teil der 16. Objektblatt-Serie. In Be- zug auf die Umschreibung des Bedarfs an zusätzlichen Flächen für Flug- hafenanlagen wird darin weiterhin auf die (allfällige) Verlängerung der A-6957/2023 Seite 14 Pisten 28 und 32 sowie di e damit verbundene Verlegung der Bauten und Anlagen der General Aviation auf die Westseite des Flughafens, den Flä- chenbedarf im Bereich der Tore durch die Einführung der EU-Sicherheits- vorschriften, den Flächenbedarf im Bereich der Passagierabfertigung durch die Umsetzung des Schengener Abkommens, den Flächenbedarf für die Pflichtlagerhaltung von Flugtreibstoffen sowie den Flächenbedarf für die Behandlung des Regenabwassers (Retentionsfilterbecken) verwiesen. Aufgeführt ist darüber hinaus die Erweiterung des Rollwegsystems am öst- lichen Ende der Piste 28 und entlang der Piste 14 (Erläuterungsbericht zum Objektblatt der 16. Serie, S. 27 f.; < www.bazl.admin.ch > Infrastruktur > Flugplätze generell > Landesflughäfen > Flughafen Zürich > SIL -Prozess Flughafen Zürich > SIL Objektblatt 2021 > Gesamtbericht 16. Serie, abge- rufen am 25.03.2025). 3.1 Bauten und Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Betrieb eines Flugplatzes dienen (Flugplatzanlagen), dürfen nur mit einer Plangenehmi- gung erstellt oder geändert werden (Art. 37 Abs. 1 LFG). Als solche gelten auch die mit der Anlage oder dem Betrieb zusammenhängenden Erschlies- sungsanlagen und Installationsplätze. Genehmigungsbehörde ist bei Flug- häfen das UVEK (Art. 37 Abs. 2 Bst. a LFG). Mit der Plangenehmigung werden sämtlich e nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen erteilt (Art. 37 Abs. 3 LFG). Die Plangenehmigung für Vorhaben, die sich erheb- lich auf Raum und Umwelt auswirken, setzt grundsätzlich einen Sachplan voraus (Art. 37 Abs. 5 LFG). Art. 27d Abs. 1 der Verordnung vom 23. No- vember 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL; SR 748.131.1) be- stimmt, dass die Plangenehmigung erteilt wird, wenn das Projekt die Fest- legungen des Sachplans einhält (Bst. a) und die Anforderungen nach Bun- desrecht erfüllt, namentlich die luftfahrtspezifischen und technischen An- forderungen sowie die Anforderungen der Raumplanung, des Umwelt-, Na- tur- und Heimatschutzes (Bst. b). 3.2 Der Bund erarbeitet die Grundlagen, um seine raumwirksamen Aufga- ben erfüllen zu können; er erstellt die nötigen Konzepte und Sachpläne (Art. 13 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [RPG; SR 700]). Diese Bestimmung wird in den Art. 14 bis 23 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) näher aus- geführt. Nach Art. 15 Abs. 3 RPV darf ein konkretes Vorhaben im Sachplan erst festgesetzt werden, wenn ein Bedarf dafür besteht ( Bst. a), eine Prü- fung von Alternativstandorten stattgefunden hat und das Vorhaben auf den betreffenden Standort angewiesen ist (Bst. b), sich die wes entlichen Aus- wirkungen des Vorhabens auf Raum und Umwelt in einer der Planungs -A-6957/2023 Seite 15 stufe entsprechenden Weise beurteilen lassen ( Bst. c) und das Vorhaben mit der massgeblichen Gesetzgebung voraussichtlich vereinbar ist (Bst. d). Gemäss Art. 22 Abs. 1 RPV ist ein Sachplan für die Behörden verbindlich. Eine Festsetzung bindet die Behörden insoweit, als sich die damit verbun- denen Auswirkungen auf Raum und Umwelt anhand der Sachplangrund - lagen und des Standes der Planungen von Bund und Kantonen im Zeit- punkt der Fes tsetzung beurteilen lassen (Art. 22 Abs. 3 RPV). Auch der Umsetzungsteil bzw. die Objektblätter, die für die einzelnen Objekte räum- lich konkrete Angaben machen, sind für die Behörden verbindlich (JEANNE- RAT/BÜHLMANN, in: Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Inte- ressenabwägung, 2019, N. 77 zu Art. 13 RPG). Beim SIL handelt es sich um einen Sachplan im Sinne von Art. 13 RPG (vgl. Art. 2 Bst. g VIL). Der SIL legt die Ziele und Vorgaben für die Infrastruktur der Zivilluftfahrt der Schweiz für die Behörden verbindlich fest (Art. 3a Abs. 1 VIL). Er besteht aus zwei Teilen, dem Konzept - und dem Objektteil. Der Konzeptteil enthält generelle Ziele und Vorgaben zur Infra- struktur der schweizerischen Zivilluftfahrt. Er legt das Gesamtnetz mit den Standorten und den Funktionen der einzelnen Flugplätze fest. Der Objekt- teil konkretisiert die Vorgaben aus dem Konzeptteil für die einzelnen Flug- plätze. In den einzelnen Objektblättern werden für jeden Flugplatz der Zweck, das beanspruchte Areal, die Grundzüge der Nutzun g, die Er- schliessung sowie die Rahmenbedingungen zum Betrieb festgelegt. Zudem werden die Auswirkungen auf Raum und Umwelt aufgezeigt (Art. 3a Abs. 2 VIL; vgl. dazu auch ADRIAN WALPEN, Bau und Betrieb von zivilen Flughä- fen, 2005, S. 113 f. und 135 f.; vgl. zum Verfahren im Einzelnen Art. 37a–i LFG; Art. 27a–h VIL). 3.3 Gemäss Art. 8 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) werden Einwirkungen sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken beurteilt. Bevor eine Behörde über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen entscheidet, prüft sie möglichst frühzeitig die Umweltverträglichkeit (Art. 10a Abs. 1 USG). Wer eine Anlage, die der Umweltverträglichkeits- prüfung untersteht, planen, errichten oder ändern will, muss der zuständi- gen Behörde einen Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) unterbreiten. Die- ser bildet die Grundlage der Umweltverträglichkeitsprüfung (Art. 10b Abs. 1 USG). Der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt insbesondere die Än- derung von Flugplatzanlagen, wenn diese wesentliche Umbauten, Erwei- terungen oder Betriebsänderungen betrifft und über die Änderung in einem Verfahren entschieden wird, das bei neuen Anlagen für die Prüfung A-6957/2023 Seite 16 massgeblich ist (Art. 2 Abs. 1 Bst. a und b i.V.m. Anhang Ziff. 14.1 der Ver- ordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung; UVPV; SR 814.011). Nach Art. 10b Abs. 2 Satz 1 USG muss der Umweltverträglichkeitsbericht alle Angaben enthalten, die zur Prüfung des betroffenen Vorhabens nach den Vorschriften über den Schutz der Umwelt nötig sind. Dazu zählen ins- besondere sämtliche Angaben, welche die zuständige Behörde benötigt, um das Projekt auf die Konformität mit den Vo rschriften über den Schutz der Umwelt prüfen zu können (vgl. Art. 9 UVPV). Die Umweltschutzfach- stellen beurteilen den Bericht und beantragen der für den Entscheid zu- ständigen Behörde die zu treffenden Massnahmen (Art. 10c Abs. 1 USG). Nach der Rechtsprechung kann ausnahmsweise auf die Vervollständigung einer (mangelhaften) UVP verzichtet werden, wenn die vorgenommenen Sachverhaltsabklärungen materiell genügen, um die Vereinbarkeit des Vor- habens mit den Umweltschutzvorschriften beurteilen zu können. Immerhin ist eine derartige Ausnahmesituation nicht leichthin anzunehmen. Auch bei einem nachträglichen Verzicht auf die Vervollständigung einer UVP muss Gewähr geboten sein, dass der Massstab einer im Ergebnis umfassenden und korrekten Ermittlung des umweltrecht lich relevanten Sachverhalts durch Fachpersonen nicht unterschritten wird (vgl. BGE 133 II 169 E. 2.2 S. 172 f. m.w.H.; Urteil des BGer 1C_662/2017 vom 14. Mai 2019 E. 3.4). 3.4 Das Umweltschutzgesetz bezweckt den Schutz der Menschen, Tiere und Pflanzen gegen schädliche und lästige Einwirkungen (Art. 1 Abs. 1 USG). Zu solchen Einwirkungen gehören unter anderem Lärmimmissio- nen, die durch den Bau und Betrieb von Anlagen erzeugt werden (Art. 7 Abs. 1 USG). Das USG unterscheidet neue, geänderte und bestehende, ortsfeste Anlagen. Neue Anlagen dürfen nur errichtet werden, wenn die durch diese Anlagen allein erzeugten Lärmimmissionen, vorbehältlich Er- leichterungen, die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten (Art. 25 USG). Für Altanlagen sieht Art. 18 Abs. 1 USG vor, dass sanie- rungsbedürftige Anlagen nur umgebaut oder erweitert werden dürfen, wenn sie gleichzeitig saniert werden. Art. 8 LSV konkretisiert Art. 18 USG und unterscheidet dabei wesentliche und unwesentliche Änderungen: Un- wesentliche Änderungen oder Erweiterungen lösen keine Sanierungs- pflicht für die bestehenden Anlageteile aus. Gemäss Art. 8 Abs. 1 LSV müs- sen die Lärmimmissionen in diesen Fällen soweit begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (vgl. Art. 8 Abs. 1 LSV). Anders als bei Neuanlagen (Art. 25 Abs. 1 USG) müssen die Lärmimmissionen wesentlich geänderter oder erweiterter Anlagen nicht die A-6957/2023 Seite 17 Planungswerte, sondern die Immissionsgrenzwerte einhalten. Diese Rege- lung wurde von Rechtsprechung und Literatur insofern ergänzt, als in be- stimmten Fällen eine vollständige Gleichstellung mit Neubauten geboten ist, das heisst die Planungswerte gelten. Dies is t der Fall, wenn eine be- stehende ortsfeste Anlage in konstruktiver oder funktionaler Beziehung so weit verändert wird, dass der weiterbestehende Teil der Anlage von gerin- gerer Bedeutung erscheint als der erneuerte Teil ( BGE 125 II 643 E. 17a S. 670; 115 Ib 456 E. 5a; sog. übergewichtige bzw. neubauähnliche Erwei- terung). Gleiches gilt bei einer vollständigen Zweckänderung (Art. 2 Abs. 2 LSV). Die Lärmimmissionen wesentlich geänderter oder erweiterter Anla- gen müssen die Immissionsgrenzwerte einhalten (vgl. Art. 8 Abs. 2 LSV). Als wesentliche Änderungen gelten nach Art. 8 Abs. 3 LSV Umbauten, Er- weiterungen und vom Inhaber der Anlage verursachte Änderungen des Be- triebs, wenn zu erwarten ist, dass die Anlage selbst oder die Mehrbean- spruchung bestehender Verkehrsanlagen wahrnehmbar stärkere Lärmim- missionen erzeugen (Satz 1). Der Wiederaufbau von Anlagen gilt in jedem Fall als wesentliche Änderung (Satz 2). Nach bunde sgerichtlicher Recht- sprechung kann eine Änderung auch aufgrund anderer Kriterien, wie des Umfangs der baulichen Massnahmen und der Kosten, als wesentlich ein- gestuft werden (BGE 141 II 483 E. 4.6; vgl. zum Ganzen Urteil des BGer 1C_104/2017 vom 25. Juni 2018 E. 6.3 f.; ALIG/SCHÄRMELI, Die Beurteilung geänderter Altanlagen aus lärmschutzrechtlicher Sicht, Umweltrecht in der Praxis [URP] 2019/3, S. 195 ff., ROBERT WOLF, in: Vereinigung für Umwelt- recht/Keller [Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl. 2004, Stand 2000, N. 47 zu Art. 25 USG [nachfolgend: Kommentar USG]). 3.5 Gemäss Art. 11 Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 1 Abs. 2 USG sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge durch Massnahmen an der Quelle so weit zu be- grenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich trag- bar ist (vorsorgliche Emissionsbegrenzung). Gemäss Art. 11 Abs. 3 USG werden die Emissionsbegrenzungen verschärft, wenn feststeht oder zu er- warten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (verschärfte Emissionsbe- grenzung). Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat durch Verordnung Immi ssionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Das Vorsorgeprinzip bedeutet nicht, dass sämtliche denkba- ren Risiken vermieden werden, sondern dass ein vernünftiges Verhältnis zwischen den für die Sanierung aufgewendeten Mitteln und den damit ver- miedenen Risiken angestrebt wird (BGE 131 II 431 E. 4.1 m.w.H.; BEATRICE WAGNER PFEIFER, Umweltrecht, 2017, Rz. 52). A-6957/2023 Seite 18 Die Einhaltung der Planungswerte belegt nicht ohne Weiteres, dass alle erforderlichen vorsorglichen Emissionsbegrenzungen gemäss Art. 11 Abs. 2 USG getr offen worden sind. Ein Vorhaben vermag somit vor der Umweltschutzgesetzgebung nicht schon deswegen zu bestehen, weil es die einschlägigen Belastungsgrenzwerte einhält. Vielmehr ist im Einzelfall anhand der in Art. 11 Abs. 2 USG bzw. Art. 7 Abs. 1 Bst. a LSV genannten Kriterien zu prüfen, ob die Vorsorge weitergehende Beschränkungen erfor- dert (zum Ganzen: BGE 141 II 476 E. 3.2 S. 479 f.; 124 II 517E. 4b S. 521 f.). Solche weitergehenden Massnahmen müssen jedoch verhältnismässig sein; dies setzt in der Regel voraus, mit relativ geringem Aufwand eine we- sentliche zusätzliche Reduktion der Emissionen erreich t werden kann (BGE 127 II 306 E. 8 S. 318; Urteil e des BGer 1C_139/2020 vom 26. Au- gust 2021 E. 3.2; 1C_283/2016 vom 11. Januar 2017 E. 6.3; je m.w.H.). Massnahmen zur Emissionsbegrenzung dürfen folglich nur angeordnet werden, wenn sie verhältnismässig sind. Der Verfassungsgrundsatz der Verhältnismässigkeit gilt jedoch durchwegs, also auch im Zusammenhang mit Massnahmen der verschärften Emissionsbegrenzung. Sind die Immis- sionsgrenzwerte überschritten, verschiebt sich allerdings der Beurteilungs- massstab, so dass auch einschneidende Massnahmen verhältnismässig sein können (vgl. GRIFFEL/RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Aufl. 2011, N. 25 zu Art. 11 USG m.w.H.; DANIELA A. THURNHERR, Vorsorgeprinzip, Verpflichtungen und Grenzen für die Ver- waltung und weitere staatliche Akteure, Gutachten im Auftrag des BAFU, 2020, insbesondere S. 12 ff. und S. 45 ff.; < www.bafu.admin.ch > Themen > Umweltrecht > Publikationen und Studien > Rechtsgutachten > Allgemei- nes und Übergeordnetes, abgerufen am 25.03.202). 3.6 Die Ermittlung, Beurteilung und Kontrolle der Aussenlärmimmissionen ortsfester Anlagen ist auf Verordnungsstufe in den Art. 36 ff. LSV geregelt. Gemäss Art. 36 Abs. 1 LSV ermittelt die Vollzugsbehörde die Aussenlärm- immissionen ortsfester Anlagen oder ordnet deren Ermittlung an, wenn sie Grund zu der Annahme hat, dass die massgebenden Belastungsgren z- werte überschritten sind oder ihre Überschreitung zu erwarten ist (Ermitt- lungspflicht). Die Frage, ob Grund zur Annahme besteht, die Belastungs- grenzwerte seien überschritten, verlangt nach einer vorwegnehmenden Würdigung der Lärmsituation, wobei an die Wahrscheinlichkeit grundsätz- lich keine hohen Anforderungen gestellt werden dürfen. Erscheint eine Überschreitung möglich, ist die Vollzugsbehörde (im Rahmen eines Bewil- ligungs- oder Genehmigungsverfahrens) zur Durchführung eines Beweis - und Ermittlungsverfahrens nach den Art. 36 ff. LSV und den Anhängen 2-7 A-6957/2023 Seite 19 LSV verpflichtet (Urteil des BVGer A -7248/2014 vom 27. Juni 2016 E. 9.4.2.1 m.w.H.). Die Behörde berücksichtigt dabei die Zu - oder Ab- nahme der Lärmimmissionen, die zu erwarten ist wegen der Errichtung, Änderung oder Sanierung ortsfester Anlagen, insbesondere, wenn ent- sprechende Projekte im Zeitpunkt der Ermittlung bereits bewilligt oder öf- fentlich aufgelegt worden sind (Art. 36 Abs. 2 Bst. a LSV). Zu ermitteln ist somit die (voraussichtliche) tatsächliche Lärmbelastung. Bei Strassen, Ei- senbahnanlagen, Flugplätzen und militärischen Waffen -, Schiess - und Übungsplätzen hält die Vollzugsbehörde die nach Art. 36 ermittelten Lärm- immissionen in je einem Kataster fest (Lärmbelastungskataster; Art. 37 Abs. 1 LSV). Die Vollzugsbehörde hält in ihrem Entscheid über die Erstel- lung, Änderung oder Sanierung einer Anlage die zulässigen Lärmimmissi- onen fest (Art. 37 a Abs. 1 LSV). Das BAFU kann Empfehlungen für eine vergleichbare Erfassung und Darstellung der in diesen Entsche iden fest- gehaltenen Lärmimmissionen erlassen (Art. 37a Abs. 3 LSV). Die Art der Ermittlung ist in Art. 38 LSV festgehalten. Demnach werden Lärmimmissionen als Beurteilungspegel Lr oder als Maximalpegel Lmax an- hand von Berechnungen oder Messungen ermittel t (Abs. 1; vgl. für den Fluglärm: Art. 38 Abs. 2 LSV; BVGE 2021 II/1 E. 26.2). Bei Gebäuden sind die Lärmimmissionen in der Mitte der offenen Fenster lärmempfindlicher Räume zu ermitteln (Art. 39 Abs. 1 LSV; vgl. dazu auch BGE 142 II 100 E. 4.7; ALAIN GRIFFEL, Umweltrecht in a nutshell, 3. Aufl. 2023, S. 140 f.). Die Vollzugsbehörde beurteilt die ermittelten Lärmimmissionen ortsfester Anlagen anhand der Belastungsgrenzwerte nach den Anhängen 3 ff. zur LSV (Art. 40 Abs. 1 LSV). Der Lärm von Reparaturwerkstätten, Unterhalts- betrieben und ähnlichen Betriebsanlagen auf zivilen Flugplätzen wird dem Lärm von Industrie- und Gewerbeanlagen gleichgestellt (Ziff. 1 Abs. 5 An- hangs 5 zur LSV). Anhang 6 der LSV regelt sodann die Belastungsgrenz- werte für den Industrie- und Gewerbelärm. Ebenso wird auch der Lärm des Rollverkehrs der Flugzeuge zu und von der Startbahn dem Industrie - und Gewerbelärm gleichgestellt (BAFU [Hrsg.] 2021: Leitfaden Fluglärm , Vor- gaben für die Lärmermittlung, Bundesamt für Umwelt, Bern, Umwelt-Voll- zug Nr. 1625: 36, [nachfolgend: Leitfaden Fluglärm], Ziff. 1.2, S. 11; < www.bafu.admin.ch/uv-1625-d >, abgerufen am 25.03.2025). Massge- blich sind demnach die Belastungsgrenzwerte gemäss Ziff. 2 des An- hangs 6 LSV: Die geltenden Belastungsgrenzwerte müssen grundsätzlich während der gesamten Betriebsdauer einer Anlage eingehalten werden. Entsprechend A-6957/2023 Seite 20 verpflichtet Art. 37a Abs. 1 LSV die Vollzugsbehörde, in ihrem Entscheid über die Erstellung, Änderung oder Sanierung einer Anlage die zulässigen Lärmimmissionen festzulegen. Sie stützt sich bei der Festlegung auf die gemäss Art. 36 LSV für den zugelassenen Betrieb einer Anlage ermittelte Lärmbelastung. Mit der Festlegung wird festgehalten, in welchem Mass eine Anlage Lärm verursachen darf und inwieweit dem Anlageninhaber eine Abweichung von den Lärmgrenzwerten und somit Erleichterungen zu- gestanden wird. Jedenfalls indirekt wird damit auch der zulässige Rahmen der betrieblichen Entwicklung festgelegt (Urteil des BVGer A -1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 51.3). Wird das festgelegte Immissionsmass überschritten, so stellt dies eine Abweichung von der bewilligten Nutzung der Anlage dar und die Vollzugsbehörde ist zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verpflichtet. Di es gilt jedenfalls, wenn die (tat- sächlichen) Lärmimmissionen der Anlage auf Dauer wesentlich von den im Entscheid festgehaltenen Immissionen abweichen (Art. 37a Abs. 2 LSV); eine Bewilligung für lärmige Anlagen ergeht somit unter dem ausdrückli- chen oder impliziten Vorbehalt einer späteren Ergänzung der Massnahmen zur Emissionsbegrenzung, sofern sich die angeordneten Massnahmen als ungenügend erweisen. Die Vollzugsbehörde trifft somit gemäss Art. 37a LSV auf der Grundlage der von ihr festgelegten zulässigen Lärmimmissio- nen eine Kontrollpflicht (Urteil des BGer 1C_63/2019 vom 29. Januar 2020 E. 5.2 m.H.; Urteil des BVGer A -1088/2018 vom 16. Oktober 2019 E. 11.2.3 m.H.). 4. Im Streit lieg en ausschliesslich die durch die Projektänderung bedingten Lärmimmissionen. Nicht umstritten sind insbesondere die Umweltbereiche der Luftreinhaltung, des Gewässer-, Boden- sowie des Natur- und Heimat- schutzes. Die Parteien sind sich dabei einig, dass die Erweiterung der Nut- zung um fünf zusätzliche Standplätze (mit elektrischer Energieversorgung) einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt. Nicht bestritten ist auch die Feststellung der Vorinstanz, dass zwischen den beiden Projekten für das Hochbauvorhaben (Sachverhalt, Bst. D hiervor) und der Nutzungsände- rung für die Abfertigungsplätze kein funktionaler Zusammenhang besteht (vgl. dazu vgl. BGE 146 II 36 E. 3.4; 142 II 20 E. 3.1 S. 25 f. m.H.). Nicht Gegenstand der vorliegenden Beurteilung sind überdies Massnahmen im Zusammenhang mit dem Schutzkonzept Süd Phase 2 , welche die Flug- lärmbelastung betreffen (vgl. dazu Urteil des BVGer A -844/2021 vom 18. April 2023 [Schutzkonzept Süd Phase 2]; Urteil des BGer 1C_271/2023 vom 11. November 2024; Teilurteil des BVGer A-7837/2024 vom 11. März 2025). A-6957/2023 Seite 21 5. Die Erteilung der Plangenehmigung setzt zunächst voraus, dass das Pro- jekt den Zielen und Vorgaben des SIL entspricht (Art. 27d Abs. 1 VIL). Am 11. August 2021 hat der Bundesrat das SIL-Objektblatt als Teil der 16. Ob- jektblatt-Serie verabschiedet. Wie einleitend (Sachverhalt, Bst. A hiervor) bereits ausgeführt, liegt der Bedarf an zusätzlichen Flächen für Flughafen- anlagen zum einen in der prognostizierten St eigerung des Verkehrsauf- kommens (höhere Passagierzahlen) begründet; zum andern ergibt sich der Mehrbedarf auch aus der Verlängerung der Pisten 28 und 32 sowie der damit verbundenen Verlegung der Bauten und Anlagen der General Avia- tion auf die Westseite des Flughafens. Für Vorfelderweiterungen sind im SIL entsprechende Flächen explizit bezeichnet und vorgesehen (SIL der 16. Serie, S. 14, 27 f. und 43 [Karte 4, Ziff. 5]). Diese konkrete räumliche Vorgabe ist für die Behörden verbindlich. Die hier zur Diskussion stehende Nutzungserweiterung steht folglich im Einklang mit den Vorgaben des Sachplans (vgl. zum Ermessens- und Beurteilungsspielraum des Bundes- rates im Rahmen der Sachplanung: BGE 139 II 499 E. 4.1; Urteil des BGer 1C_662/2017 vom 14. Mai 2019 E. 2.2; Urteil des BVGer A-2415/2016 vom 16. Oktober 2017 E. 4.2; JEANNERAT/MOOR, in: Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG, Richt - und Sachplanung, Interessenabwägung, 2019, Art. 13 N. 103). 6. Zu prüfen ist im Weiteren, ob d ie Nutzungsänderung die Anforderungen nach Bundesrecht, insbesondere jene des USG und der LSV, einhält (Art. 27d Abs. 1 VIL). 6.1 Vorliegend ist unbestritten, dass das Umnutzungsprojekt als wesentli- che (nicht aber neubauähnliche) Änderung einer bestehenden Anlage ein- zustufen ist, weshalb die Lärmimmissionen nach Art. 8 Abs. 2 LSV soweit zu begrenzen sind , dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden. Unbestritten ist überdies, dass der gesamte Flughafen aufgrund der bes tehenden Fluglärmbelastung als sanierungsbedürftige Anlage im Sinne von Art. 16 USG gilt, die nur erweitert oder geändert werden darf, wenn sie gleichzeitig saniert wird (Art. 18 Abs. 1 USG). Die ausschliesslich durch Fluglärmmissionen verursachte Belastun g des Gemeindegebietes der Beschwerdeführerin respektive dadurch bedingte Sanierungsmass- nahmen sind nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung und des vor- liegenden Beschwerdeverfahrens (vgl. zur Sanierungspflicht in Bezug auf den Fluglärm BGE 124 II 293 E. 16a, 16b und 17 [Rahmenkonzession für den Ausbau des Flughafens Zürich] ; 137 II 58 E. 5.1 [vorläufiges A-6957/2023 Seite 22 Betriebsreglement für den Flughafen Zürich]). Laufende Sanierungsmass- nahmen im Zusammenhang mit dem Fluglärm stehen der hier zur Diskus- sion stehenden Nutzungserweiterung nicht entgegen (vgl. dazu Urteil des BGer 1C_662/2017 vom 14. Mai 2019 E. 3.5). 6.2 Der UVB vom 22. Juli 2021/23. Juni 2022 hält fest, dass die Beurteilung des Betriebslärmes anhand der Belastungsgrenzwerte für Industrie - und Gewerbelärm gemäss Anhang 6 erfolge. Als Berechnungsperimeter wurde eine Fläche von 42 km 2 festgelegt (Abbildungen 6 ff. , S. 25 ff.). Für die Beurteilung der Betriebslärmimmissionen wurden folgende Lärmimmissio- nen berücksichtigt: 1. Anlagen der Industrie: Stromaggregate (Ground Power Units), Triebwerksprobeläufe (Standard -Standläufe); 2. Güterum- schlag: Abfertigungsgerätschaften (Ground Support Equ ipment); 3. Ver- kehr auf dem Betriebsareal: Roll - und Werkverkehr, Hilfsgasturbinen (Au- xiliary Power Units , APU), Ein- und Ausfahrten der Parkhäuser; 4. Park- häuser und Parkplätze: Parkierungsanlagen. Abgesehen vom Flughafen- gefängnis befinden sich die ausgew ählten Immissionspunkte im Einfluss- gebiet in Nutzungszonen, in denen entweder keine störende n Betriebe (Empfindlichkeitsstufe II: Wohnzone) oder mässige störende Betriebe (Empfindlichkeitsstufe III: Gewerbezone) zugelassen sind. Auf dem Ge- meindegebiet der Beschwerdeführerin wurden die Immissionspunkte 15 bis 19 (Ifangstrasse 81, Park Inn Hotel, Breitenstrasse 6a, Breitenstrasse 24 und Lägernstrasse 21) festgelegt. In zeitlicher Hinsicht werden der IST- Zustand mit Daten aus dem Jahr 2017 (Z0), der Ausgangszustand (Zt), der die zukünftigen Verhältnisse im Jahr 2030 ohne das geplante Vorhaben widerspiegelt, und der Betriebszustand (Zt+), das heisst der zukünftige Zu- stand mit Nutzungsänderung zum Zeitpunkt des Vollbetriebs (42 Abferti- gungen pro Tag auf 7 Standplätzen anstelle von 8 Abfertigungen pro Mo- nat) im Jahr 2030 , verglichen. Gemäss Projektänderungsgesuch vom 26. März 2019 (S. 10) sollen pro Nacht, das heisst zwischen 19:00 und 07:00 Uhr (vgl. dazu Ziff. 31 des Anhangs 6 zur LSV), im Vergleich zum bisherigen Zustand 8 zusätzliche Abfertigungen erfolgen. Für die Immissionspunkte im Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin wurden folgende Beurteilungspegel (Lr dB [A]) ermittelt: A-6957/2023 Seite 23 IP Strasse ES Z0 (Tag) Zt (Tag) Zt+ (Tag) Z0 (Nacht) Zt (Nacht) Zt+ (Nacht) 15 Ifangstrasse 81d II 45.3 47.9 52.1 39.5 42.9 47.3 16 Park im Hotel III 47.6 50.0 55.9 42.1 45.1 51.2 17 Breitenstrasse 6a II 44.4 46.4 48.7 40.0 41.8 44.0 18 Breitenstrasse 24 II 43.9 45.8 47.7 39.6 41.2 43.0 19 Lägernstrasse 21 II 41.0 43.4 45.0 35.5 38.7 40.3 Gemäss Anhang 6 der LSV gelten für die genannten Immissionspunkte die Immissionsgrenzwerte von 60 dB (A; ES II) bzw. 65 dB (A; ES III) am Tag und 50 dB (A; ES II) bzw. 55 dB (A; ES III) in der Nacht. Laut UVB führt die Nutzungsänderung mit vermehrten Aktivitäten auf den Standplätzen der Zone West zu wahrnehmbar stärkeren Lärmimmissionen im Gemeindege- biet der Beschwerdeführerin. Der Überblick über die Betriebslärmbelas- tung aller Immissionspunkte und Zustände für die Beurteilungszeiten Tag (Abbildung 10) und Nacht (Abbildung 11) sowie der Vergleich des Betriebs- zustandes mit dem Ausgangszustand (Tabelle 13) zeigen auf, dass der Be- urteilungspegel des Ausgangszustandes (Zt) im Vergleich zum Ist-Zustand (Z0) zunimmt. Diese Entwicklung resultiert aus dem prognostizierten Ver- kehrswachstum. An den Immissionspunkten 15 bis 19 im Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin führt die Nutzungsänderung laut UVB (Tabelle 13) zu einer Zunahme der Betriebslärmbelastung von bis zu 6 dB (A) im Ver- gleich zum Ausgangszustand (UVB, S. 27–29). Die Immissionsgrenzwerte werden allerdings im Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin sowohl am Tag als auch in der Nacht durchwegs eingehalten (vgl. Tabelle 14, UVB, S. 30). Die in Nachachtung des Vorsorgeprinzips vorgesehenen Massnah- men umfassen die Durchführung von Triebwerkprobeläufen in der Schall- schutzhalle. In Bezug auf den Einfluss von passiven Lärmschutzmassnah- men wird im UVB weiter ausgeführt, dass bei einer 10 m hohen Lärm- schutzwand entlang der ganzen Zone West an den nahegelegenen Stand- orten (IP 16 bis IP 18) eine kaum wahrnehmbare Verbesserung von rund 1 dB (A) erreicht werden könnte. Um den Einfluss der Nutzungsänderung auf die Betriebslärmbelastung in Rümlang ganz aufzufangen, müsste die Schallschutzwand mindestens 20 m hoch sein. Dies sei aus Gründen der Realisierbarkeit und der Kosten nicht verhältnismässig (S. 33). A-6957/2023 Seite 24 6.3 Aus dem UVB folgt, dass die Immissionsgrenzwerte an den massgeb- lichen Punkten durchwegs eingehalten werden. Soweit die Beschwerde- führerin einwendet, bei einer 160 -fachen Zunahme der Abfertigungen sei davon auszugehen, dass die Lärmbe lastung grösser ausfalle, als dies in den Berechnungen des UVB ausgewiesen sei, beruht ihre Argumentation auf einer blossen , nicht näher substanziierten Vermutung. Dieser stehen indes die Lärmberechnungen im UVB gegenüber, welche im Einklang mit den gesetzlichen Vorgaben, insbesondere der LSV, vorgenommen worden sind und auf welche deshalb im konkreten Fall abzustellen ist. 6.4 6.4.1 Die Beschwerdeführerin fordert im Beschwerdeverfahren weiterhin die Überarbeitung des UVB im Hinblick auf die Klärung der Frage, welche Gesamtbelastung auf ihrem Gebiet durch das Zusammenwirken von Flug- sowie Industrie- und Gewerbelärm resultiert. Dagegen wendet die Vorinstanz ein, vom umstrittenen Vorhaben gingen einzig Lärmimmissionen aus, die als Industrie- und Gewerbelärm einzustu- fen und nach Anhang 6 zu beurteilen seien. Wie in der angefochtenen Ver- fügung ausgeführt, fehle es für das geltend gemachte Zusammenrechnen von Fluglärm mit dem Industrie - und Gewerbelärm an einer gesetzlichen Grundlage. 6.4.2 Es trifft zwar zu, dass gemäss Art. 8 USG Einwirkungen sowohl ein- zeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken zu beurteilen sind. Der damit festgelegte Grundsatz der ganzheitlichen Betrachtungs - weise berücksichtigt die Möglichkeit, dass unterschiedliche Umweltbelas- tungen erst durch ihr Zusammentreffen zu ernsthaften Beeinträchtigungen führen können. Möglich sind namentlich kumulative und synergistische Ef- fekte, we shalb Einwirkungen auch auf ihr mögliches Zusammenwirken oder ihre denkbare mehrfache Wirkung in der Umwelt zu beurteilen sind (BGE 150 II 547 E. 2.1; Urteil des BGer 1A.140/2003 vom 18. März 2004 E. 4.3). Für eine Gesamtbetrachtung fehlen jedoch zum Teil wissenschaft- lich-technische Grundlagen. So hielt das Bundesgericht dazu fest, dass im Bereich des Lärmschutzes das notwendige Instrumentarium für eine Ge- samtbetrachtung der bestehenden Lärmquellen fehle, weshalb den beson- deren Belastungen rund um Flughäfen, wo sich regelmässig Strassenver- kehrs-, Eisenbahn- und Fluglärm überlagern, derzeit nur dadurch Rech- nung getragen werden könne, dass die Belastungsgrenzwerte für den Fluglärm tendenziell eher tief gehalten w ürden (Urteile des BGer A-6957/2023 Seite 25 1C_685/2013 vom 6. März 2015 E. 6.3; 1A.140/2003 vom 18. März 2004 E. 4.4). Zudem beurteilt die Vollzugsbehörde die Aussenlärmimmissionen gemäss Art. 40 Abs. 1 LSV anhand der in den Anhängen 3 ff. aufgeführten Belastungsgrenzwerte, ohne dass eine Wechselwirkung zwischen den ver- schiedenen Lärmarten berücksichtigt würde . Die Pflicht zur Summierung übermässiger Lärmimmissionen beschränkt sich vielmehr auf Lärmarten der jeweils gleichen Art (gleicher Anhang LSV), da es an Indikatoren für eine Gesamtbeurteilung der Lärmarten aus verschiedenen Quellen fehlt (vgl. dazu auch Art. 40 Abs. 2 LSV; BGE 126 II 522 E. 37e; WAGNER PFEI- FER, a.a.O., Rz. 506 und 677). Gemäss Anhang 5 Ziff. 1 Abs. 5 LSV wird der Lärm von Reparaturwerkstätten und Unterhaltsbetrieben für Fluggeräte sowie jener von Hilfstriebwerken (APU) dem Industrie - und Gewerbelärm gleichgestellt und ist nach Anhang 6 LSV zu ermitteln und zu beurteilen. Ebenso wird der Lärm des Rollverkehrs der Flugzeuge zu und von der Startbahn (Taxiing) dem Industrie- und Gewerbelärm gleichgestellt. In der Praxis werden die beiden Lärmarten folglich klar voneinander abgegrenzt und entsprechend separat ermittelt (vgl. dazu auch Leitfaden Fluglärm , Ziff. 1.2, S. 11; MAHLER/BÄRLOCHER/BÖGLI/KÖSTLI/WSCHIANSKY, Ermitt- lung und Beurteilung von Industrie- und Gewerbelärm, Vollzugshilfe für In- dustrie- und Gewerbeanlagen, BAFU [Hrsg.], 2024 [nachfolgend: Vollzugs- hilfe für Industrie - und Gewerbeanlagen], Ziff. 3.1 S. 16; < www.bafu.ad- min.ch/uv-1636-d >, abgerufen am 25.03.2025). Das Additionsprinzip fin- det deshalb auf unterschiedliche Lärmarten keine Anwendung (Urteil des BGer 1C_544/2008, 1C_548/2008, 1C_550/2008 vom 27. August 2009 E. 8.7). Im Übrigen steht mit den Angaben des BAFU fest, dass die Flug- lärmimmissionen durch die hier zur Beurteilung stehende Nutzungsände- rung nicht beeinflusst werden. Für ein Aufaddieren der beiden Lärmarten besteht nach dem Gesagten keine rechtliche Grundlage. In diesem Zusammenhang ist zudem auf die ergänzende Begründung des BAFU in dessen Stellungnahme vom 2. Mai 2022 zu verweisen. Danach basieren die Belastungsgrenzwerte auf Lärm- dosis-Belästigungswirkungskurven, die für die jeweiligen Lärmarten ermit- telt worden sind und so die Störung korrekt widerspiegelten, nicht aber für die Summe der verschiedenen Lärmarten (S. 8) . Es bedarf folglich keiner ergänzenden Angaben zum Zusammenwirken der beiden Lärmarten auf das Siedlungsgebiet der Beschwerdeführerin. Der UVB erweist sich in die- ser Hinsicht als vollständig und es besteht demnach kein Anlass, die Streit- sache zur Durchführung weiterer Abklärungen und Ergänzung des UVB an die Vorinstanz zurückzuweisen. A-6957/2023 Seite 26 6.5 Entsprechendes gilt auch, soweit die Beschwerdeführerin die Durch- führung weiterer Abklärungen zur Ermittlung von Lärmspitzenpegeln (im Hinblick auf die Intermittency Ratio tags und nachts) an den zu den Abfer- tigungsplätzen nächstgelegenen Wohnhäusern fordert. Das BAFU hat in seiner Stellungnahme vom 2. Mai 2022 zu Recht ausgeführt, dass die ent- sprechenden Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht den Vorschriften der LSV entsprächen; lärmartspezifische Effekte würden beim Industrie - und Gewerbelärm mit den Zuschlägen K1 bis K3 berücksichtigt (S. 8). Die Lärmimmissionen wurden vorliegend im Einklang mit den Vorgaben der Vollzugshilfe für Industrie - und Gewerbeanlagen ermittelt. Danach ist das zur Beurteilung verwendete Lärmbelastungsmass ein Beurteilungspe- gel, der sich aus dem Mittelungspegel Leq sowie den jeweils massgeben- den Pegelkorrekturen zusammensetzt. Der Korrekturwert K1 berücksich- tigt dabei die Art der Anlage und den Zeitpunkt der Lärmphase i, der Kor- rekturwert K2 trägt sodann der Tonhaltigkeit der Lärmphase i Rechnung und der Korrekturwert K3 berücksichtigt die Impulshaltigkeit der Lärm- phase i. Die Lärmbeurteilung bezieht sich hierbei stets auf die Geräusche der massgeblichen Anlage, und bei der Ermittlung des Mittelungspegels werden die Fremdgeräusche nicht berücksichtigt. Immerhin können bei der Festlegung der immissionsortspezifischen Korrekturpegel K2 und K3 dau- erhaft wahrnehmbare Fremdgeräusche berücksichtigt werden (Vollzugs- hilfe für Industrie- und Gewerbeanlagen, S. 18 f.). Aus dem UVB geht in diesem Zusammenhang hervor, dass für die Strom- aggregate (Ground Power Unit, GPU) und den Triebwerkprobelauf (Stan- dardstandlauf, SSL) eine Pegelkorrektur K1 von 5 veranschlagt wurde . Auch für die Parkhäuser und Parkplätze (PKA) wurde in der Nacht ein Wert von 5 angenommen. Für alle anderen Lärmquellen (Verkehr auf dem Be- triebsareal) sowie die Tageswerte der PKA wurde ein Wert von Null einge- setzt. Laut den Feststellungen im UVB sind an den Immissionspunkten we- der ton- noch impulshaltige Geräusche vom Betrieb hörbar, ausser bei den Standorten, die nahe an einer ungedeckten Parkierungsanlage liegen. Hier ist durch den Ein- und Ausparkverkehr sowie das Schlagen von Autotüren der Impulsgehalt des Geräusches deutlich wahrnehmbar. Deshalb wird einzig bei den Parkierungsanlagen eine Pegelkorrektur K3 = 4 vorgenom- men. In allen anderen Fällen ist keine Pegelkorrektur (K2 und K3 = 0) not- wendig (UVB, S. 22 f.). Im Zusammenhang mit der Überschreitung der Immissionsgrenzwerte durch Fluglärmimmissionen hat das Bundesgericht zwar ausgeführt, dass A-6957/2023 Seite 27 für die Nacht die Immissionsgrenzwerte anhand der kritischen Schwelle der Aufwachreaktionen festgelegt würden, wobei neben dem Maximalpe - gel auch die Anzahl der Schallereignisse eine Rolle spiele. Eine solche Be- grenzung bewirke grundsätzlich der von der Kommission für die Nachtzeit empfohlene Ein-Stunden-Leq (BGE 126 II 522 E. 45b). Im Rahmen der ak- zessorischen Überprüfung der Grenzwerte für Fluglärm hielt das Bundes- gericht fest, dass sich der Fluglärm auf eine kurze Zeitspanne zu einer be- sonders sensiblen Tageszeit konzentriere; dies schlage sich im 16 -Stun- den-Leq nicht nieder, obwohl der Lärm lästig und – insbesondere bei Auf- wachreaktionen – sogar schädlich sein könne. Die geltenden Grenzwerte seien deshalb ergänzungsbedürftig und es sei Sache der Fachbehörden des Bundes, die notwendigen Abklärungen zu veranlassen und dem Bun- desrat einen Vorschlag für die Anpassung der LSV zu unterbreiten. Für das infrage stehende Verfahren sei davon auszugehen, dass insbesondere Personen, die unter der Anflugschneise von Piste 34 und Piste 28 wohnten, durch frühmorgendlichen respektive abendlichen Fluglärm in ihrem Wohl- befinden zum Teil erheblich gestört würden, selbst wenn der 16 -Stunden- Leq die nach Anhang 5 LSV massgeblichen Immissionsgrenzwerte für die Tageszeit nicht überschreite (BGE 137 II 58 E. 5.3). In Bezug auf den hier zu beurteilenden Industrie- und Gewerbelärm beste- hen allerdings keine Anhaltspunkte für die Annahme, dass der Betrieb der Anlage trotz Einhaltung der Immissionsgrenzwerte und trotz angemesse- ner Berücksichtigung der Pegelkorrekturfaktoren zu lärmbedingten Auf- wachreaktionen führen würde. Dass die einschlägigen Belastungsgrenz- werte nach Anhang 6 der LSV hier nicht anwendbar wären, kann deshalb – anders als bei den Werten gemäss Anhang 5 der LSV – nicht angenom- men werden. Den Besonderheiten der Lärmart wurde vorliegend durch An- wendung der genannten Pegelkorrekturen angemessen Rechnung getra- gen. 6.6 Schliesslich vermögen auch die neuesten Erkenntnisse der Wissen- schaft eine Abkehr vom bisherigen Grenzwertsystem mit den zwei Zeitpe- rioden Tag und Nacht sowie den drei Arten von Belastungsgrenzwerten, Planungswert (PW), Immissionsgrenzwert (IGW) und Alarmwert (AW) nicht zu rechtfertigen. Nach den Empfehlungen der Eidgenössischen Kommis- sion für Lärmbekämpfung (EKLB [Hrsg.] 2021: Grenzwerte für Strassen -, Eisenbahn- und Fluglärm. Empfehlungen der Eidgenössischen Kommis- sion für Lärmbekämpfung EKLB, Eidgenössische Kommission für Lärmbe- kämpfung [nachfolgend: Empfehlungen], Bern, S. 71 f.; < https://www.eklb. admin.ch/de/dokumentation/berichte >, abgerufen am 25.03.2025) ist A-6957/2023 Seite 28 namentlich aufgrund des derzeit nicht ausreichenden bzw. nicht generali- sierbaren Kenntnisstandes auf eine wirkungsbezogene Beurteilung von Mehrfach- respektive Kombinationsbelastungen mittels Summation der Lärmart-spezifischen Beurteilungspegel zu verzicht en. Vielmehr soll die Beurteilung der Lärmimmissionen wie bisher mittels eines Beurteilungspe- gels Lr, zusammengesetzt aus Belastungsmass und Pegelkorrekturen, er- folgen. Die Nachtperiode soll neu auf 9 Stunden (22:00 - 07:00 Uhr) aus- gedehnt werden; die Tagp eriode reduziert sich auf 15 Stunden (07:00 - 22:00 Uhr). Für Fluglärm wird für die Stunde zwischen 06:00 und 07:00 Uhr neu ein zusätzlicher Einzelstundengrenzwert empfohlen. Die Empfindlich- keitsstufen (ES) sollen beibehalten werden. Neu sollen die Grenzw erte in der ES II und III gleichgesetzt werden. Das bisherige Grenzwertschema mit einheitlichem IGW für alle Verkehrslärmarten soll im Wesentlichen beibe- halten werden. In der ES II und ES III sollen die IGW bei 60 dB (A) für die Tagperiode und 50 dB (A) für die Nachtperiode festgelegt werden. Lärmart- spezifische Unterschiede sollen wie bisher durch Pegelkorrekturen im Be- urteilungspegel Lr abgebildet werden. Der Fluglärm wird gemäss Empfeh- lung sowohl am Tag als auch in der Nacht strenger beurteilt als bisher . In der ES II (tagsüber) werden die Grenzwerte um 6 dB (A) strenger. Die Nachtzeit wird weiterhin mit Einzelstundengrenzwerten beurteilt, die in der ES II um 1 -3 dB (A) strenger werden. Da bei allen in diesem Bericht be- handelten Lärmarten empfohlen wird, den IGW in der ES III auf das Niveau der ES II zu senken, ergibt sich in der ES III eine grundsätzliche Verschär- fung von 5 dB (A; Empfehlungen EKLB, S. 5–8 und 73 f.). Der Industrie- und Gewerbelärm wurde von der EKLB nicht beurteilt (vgl. Empfehlungen, S. 12). Selbst bei einer analogen Anwendung der Erkennt- nisse der EKLB auf den konkreten Fall, namentlich einer Verschärfung der IGW in der ES III um 5 dB (A), wären die IGW – abgesehen von einer geringfügigen Überschreitung von 1,2 dB (A) beim IP 16 (Park im Hotel; Zt+ Nacht: 51.2 dB [A]) – grundsätzlich eingehalten. 7. 7.1 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die geplante Nutzungs- änderung sei als treuwidrige Erweiterung des ursprünglichen Gesuchs ein- zustufen. Die Beschwerdegegnerin verfolge mit ihrem Vorgehen eine un- zulässige «Salamitaktik». Im Rahmen der Plangenehmigung vom 2. De- zember 2013 habe die Beschwerdegegnerin mehrfach beteuert, dass die Abstellflächen primär als Parkflächen dienen sollten und in letzter Priorität zur betrieblichen Organisation des Flugbetriebs eingesetzt würden. A-6957/2023 Seite 29 Überdies sei damals ausgeführt worden, dass in einer weiteren Etappe in der Zone West ein hohes Gebäude erstellt würde, das das Siedlungsgebiet der Beschwerdeführerin vor Betriebslärm etwas abschirmen würde. Die ur- sprüngliche Bewilligung sei unter einschränkenden Zusicherungen erlas- sen worden, welche mit dem nunmehr gestellten Gesuch infrage gestellt würden. Die Verfahrenszersplitterung sei zudem missbräuchlich und stehe im Widerspruch zum Konzentrationsprinzip. 7.2 Dagegen wendet die Beschwerdegegnerin ein, es sei nicht ersichtlich, inwiefern ein Widerspruch zur Plangenehmigung vom 2. Dezember 2013 bestehen soll, zumal es hier um ein neues Plangenehmigungsverfahren gehe. 7.3 7.3.1 Der Grundsatz von Treu und Glauben gebietet ein loyales und ver- trauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr. Er wirkt sich im Verwaltungs- recht vor allem in zweifacher Hinsicht aus. Zum einen verleiht der den Pri- vaten in Form des Vertrauensschutzes eine n Anspruch auf Schutz ihres berechtigten Vertrauens in das bestimmte Erwartungen weckende Verhal- ten der Behörden. Er schützt den Privaten gegen den Staat. Zum andern verbietet der Grundsatz von Treu und Glauben sowohl den Privaten wie auch dem Staat, sich in ihren öffentlich -rechtlichen Beziehungen wider- sprüchlich oder rechtsmissbräuchlich zu verhalten ( ULRICH HÄFE- LIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 620 f.). Einen Vertrauensschutz gegenüber Behörden kann in der Regel nur geltend machen, wer gestützt auf sein Vertrauen die nicht ohne Nachteil nicht wieder rückgängig gemacht werden kann ( BGE 146 I 105 E. 5.1.1; 137 I 69 E. 2.5.1). Auch Privatpersonen sind im Rechtsver- kehr mit den staatlichen Behörden an den Grundsatz von Treu und Glau- ben gebunden (Art. 5 Abs. 3 BV) . Die Behörden dürfen auf Erklärungen und Verhaltensweisen von Privaten vertrauen, wenn das Vertrauen durch eine vorbehaltlose Zusicherung eines Privaten, die sich auf einen zulässi- gen Grund bezieht, begründet wurde ( HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 717). 7.3.2 Sofern und soweit die Beschwerdeführerin aus der Plangenehmi- gung vom 2. Dezember 2013 einen Rechtsanspruch auf einen Fortbestand der bestehenden Anlage respektive ein Änderungsverbot ableiten will, kann ihr nicht gefolgt werden. Zum einen kann in der genannten Verfügung keine verbindliche Vertrauensgrundlage im Sinne einer behördlichen A-6957/2023 Seite 30 Zusicherung in unveränderte Anlagen abgeleitet werden. Entsprechende Zusagen oder Auskünfte gehen denn auch aus der genannten Verfügung nicht hervor. Zum andern steht eine Auskunft respektive Vertrauensgrund- lage stets unter dem Vorbehalt der Änderung des Sachverhaltes oder der Gesetzgebung (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 695; BGE 119 Ib 138 E. 4e). Im konkreten Fall ist das neue Plangenehmigungsgesuch eine Folge der im Sachplan prognostizierten Steigerung des Verkehrsaufkom- mens, der Verlängerung der Pisten 28 und 32 respektive der damit verbun- denen Verlegung der Bauten und Anlagen auf die Westseite des Flugha- fens (vgl. dazu E. 5 hiervor). Insoweit kann vorliegend nicht von einem un- veränderten Sachverhalt gesprochen werden, aus welchem die Beschwer- deführerin einen Anspruch auf Vertrauensschutz ableiten könnte. Schliess- lich steht jede Plangenehmigung unter dem Vorbehalt einer nachträglichen Anpassung an veränderte Verhältnisse, wobei die Rechtmässigkeit der be- antragten Nutzungsänderung respektive -erweiterung im nachfolgenden Verfahren wiederum umfassend zu prüfen ist. 7.3.3 Die Beschwerdeführerin rügt sodann, die Beschwerdegegnerin ver- halte sich widersprüchlich, wenn sie im Rahmen des Plangenehmigungs- verfahrens vom 2. Dezember 2013 die Nutzung der Vorfeldflächen noch auf die Parkierung auf zwei Abstellflächen beschränkt und nunmehr mit dem Nutzungsänderungsgesuch 5 zusätzliche Abfertigungsplätze fordere und damit massive Ausbaupläne verfolge. Entgegen der Argumentation der Beschwerdeführerin kann in diesem Vor- gehen kein widersprüchliches Verhalten erblick t werden . Dass die Be- schwerdegegnerin der Beschwerdeführerin rechtsverbindliche Zusagen über einen Verzicht auf eine Nutzungserweiterung gegeben hätte, geht im Übrigen aus den Akten nicht hervor und wird auch nicht substanziiert gel- tend gemacht. 7.4 Nicht gefolgt werden kann der Beschwerdeführerin überdies, wenn sie im hier zur Diskussion stehenden Plangenehmigungsgesuch einen Wider- spruch zum Konzentrationsprinzip erblickt. Nach Art. 37 Abs. 2 Bst. a und Abs. 3 LFG erteilt die Vorinstanz mit der Plangenehmigung sämtliche nach Bundesrecht für die Erstellung oder Änderung von Bauten und Anlagen er- forderlichen Bewilligungen. Die Ge nehmigung fällt damit – im Sinne des Konzentrationsprinzips und in Anwendung der Verfahrensbestimmungen des LFG und der VIL – ausschliesslich in die Zuständigkeit der Vorinstanz. Dies gilt auch für das strittige Projektänderungsgesuch. Inwiefern dieses gegen das Konzentrationsprinzip verstossen soll, wird von der A-6957/2023 Seite 31 Beschwerdeführerin nicht substanziiert begründet und ist auch nicht er- sichtlich. Das aus Art. 8 USG abgeleitete Prinzip der ganzheitlichen Be- trachtungsweise verlangt im Übrigen eine gesamthafte Beu rteilung aller Anlagen, die aufgrund ihres räumlichen, zeitlichen und funktionalen Zu- sammenhangs als Gesamtanlage erscheinen (BGE 142 II 20 E. 3.1 m.H.; Urteile des BGer 1C_291/2018 vom 3. Juli 2019 E. 5.2; 1C_99/2020, 1C_109/2020 vom 22. November 2023 E. 3.3 f., in: URP 2024 S. 45). Die Prüfung der Nutzungserweiterung umfasst sowohl die Auswirkungen der bisherigen als auch der neuen Vorfeldflächen, so dass eine gesamt- hafte Beurteilung der Lärmimmissionen gewährleistet bleibt und der Be- schwerdeführerin aus dem etappenweisen Vorgehen der Beschwerdegeg- nerin kein Rechtsnachteil erwächst. Inwiefern das neue Plangenehmigungsgesuch gegen das Rechtsmiss- brauchsverbot verstossen soll, ist bei dieser Sach - und Rechtslage nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin denn auch nicht substan- ziiert dargelegt. 8. 8.1 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, es seien weitere Mass- nahmen zur Lärmemissionsminderung zu tr effen respektive eventualiter sei die Plangenehmigungsverfügung mit Auflagen und/oder Bedingungen gemäss Ziff. 1.1 bis 1.6 anzupassen. Die im Rechtsbegehren aufgeführten Massnahmen seien dabei nur exemplarisch und nicht abschliessend zu verstehen. Die Projektänderung sei als wesentliche Änderung einer beste- henden Anlage einzustufen. Entsprechend seien die Lärmimmissionen nach Massgabe von Art. 11 USG und Art. 8 Abs. 1 und Abs. 2 LSV soweit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaft- lich tragbar sei. Als besonders wirksame Massnahme würde sich aufdrän- gen, die allenfalls nächtlich stattfindenden 240 Abfertigungen pro Monat nur mit der Auflage zu bewilligen, dass die Flugzeuge nicht aus eigener Kraft rollen dürften und wenn sie geschleppt würden, dann nicht mit laufen- der APU . Als weitere Massnahmen seien überdies die Errichtung von Schallschutzwänden, Schallschutzwällen oder anderen Möglichkeiten ge- gen die Lärmausbreitung rund um die Abfertigungsplätze in Betracht zu ziehen. Wenn die Vorinstanz argumentiere, dass Schallschutzwände und Schallschutzwälle erstens nicht notwendig und zweitens zu teuer seien, so verletze sie einmal mehr das Vorsorgeprinzip. Aufgrund der vorgesehenen A-6957/2023 Seite 32 Abfertigungen in der Nacht drängten sich zusätzliche Massnahmen an der Gebäudehülle der betroffenen Liegenschaften , wie insbesondere Schall- dämmlüfter, auf. Die Beschwerdegegnerin begründe die Nutzungsände- rung unter anderem damit, dass sie die Planung für die Entwicklung am Flughafenkopf vorangetrieben habe, die unter anderem den Ersatz des Fingerdocks beinhalte. Während der Bauarbeiten würden zusätzliche Ab- fertigungsplätze wegfallen. Die Genehmigung der Nutzungsänderung sei deshalb auf die Dauer der Bauarbeiten zu befristen. 8.2 Die Beschwerdegegnerin wendet dagegen ein, die Beschwerdeführe- rin vermöge nicht aufzuzeigen, inwiefern die von ihr geforderten Massnah- men überhaupt etwas bringen sollten. Zu Recht habe denn auch das BAFU in seiner Stellungnahme vom 9. August 2022 festgestellt, dass keine wei- teren Massnahmen angezeigt seien. Die geforderte Lärmschutzwand müsste sodann mindestens 20 m hoch sein, um – aufgrund des Abstandes zur Lärmquelle – eine nennenswerte Wirkung zu erzielen. Zudem wäre die geforderte Wand auch unter dem Aspekt des Einordnungsgebotes proble- matisch und es müsste zudem eine allfällige Störwirkung auf die Flugsi- cherungsanlagen abgeklärt werden. Eine zeitliche Befristung der Nutzung dränge sich in keiner Weise auf, zumal bereits im SIL -Objektblatt der Bau einer ergänzenden Standplatzinfrastruktur vorgesehen ist. Dabei handle es sich offensichtlich nicht um eine nur vorübergehende, sondern vielmehr um eine definitive Nutzungserweiterung. 8.3 8.3.1 Eine sanierungsbedürfte Anlage darf nur umgebaut oder erweitert werden, wenn sie gleichzeitig saniert wird (Art. 18 Abs. 1 USG). Erleichte- rungen, wie sie im Fall der Sanierung einer bestehenden ortsfesten Anlage gewährt werden könne, sollen hier, von Härtefällen abgesehen, wegfallen (BGE 141 II 483 E. 3.3). Die Vorschriften des USG werden in lärmrechtli- cher Hinsicht in der LSV konkretisiert. Wird eine bestehende ortsfeste An- lage wesentlich geändert, müssen gemäss Art. 8 Abs. 2 LSV die Lärmemissionen der gesamten Anlage so weit begrenzt werden, dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden. Kann bei öf fentlichen oder konzessionierten Anlagen die Einhaltung der lärmrechtlichen Anfor- derungen nicht erreicht werden, so kann die Behörde – gestützt auf eine Interessenabwägung – Erleichterungen gewähren. Gleichzeitig verpflichtet sie die Eigentümer der lärmbelasteten bestehenden Gebäude, die Fenster lärmempfindlicher Räume nach Anhang 1 LSV gegen Schall zu dämmen (Art. 10 Abs. 1 LSV). Die Kosten für solche Schallschutzmassnahmen trägt A-6957/2023 Seite 33 der Inhaber der lärmigen Anlage (Art. 11 Abs. 2 LSV). Erleichterungen dür- fen im Falle der Änderung einer bestehenden ortsfesten Anlage dann ge- währt werden, wenn analog Art. 17 Abs. 1 USG bzw. Art. 7 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 LSV das öffentliche Interesse an der geänderten Anlage überwiegt und (insoweit) die Einhaltung der massgeben den lärmrechtli- chen Anforderungen zu unverhältnismässigen Betriebseinschränkungen führen oder untragbare Kosten verursachen würde (vgl. zum Ganzen BGE 137 II 58 E. 5.1). Die Pflicht zur Durchführung von passiven Schall- schutzmassnahmen besteht bei neuen und wesentlich geänderten Anla- gen ab Überschreitung der Immissionsgrenzwerte (Art. 25 Abs. 3 USG; Art. 8 Abs. 2 und Art. 10 LSV; BGE 136 II 263 E. 8.2; 126 II 522 E. 39a). 8.3.2 Im konkreten Fall gilt es zu beachten, dass in den massgeblichen Gebäuden auf dem Geme indegebiet der Beschwerdeführerin die durch den Fluglärm bedingten passiven Schallschutzmassnahmen in die Wege geleitet und grösstenteils auch realisiert worden sind (vgl. dazu den Peri- meter der Schallschutzprogramms 2015 der Gemeinde Rümlang; < https://schallschutzprogramm.ch/download/196/Rmlang_-_Perimeter. pdf >; abgerufen am 25.03.2025). Wie die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung (S. 36) zu Recht festhält, wurden im Rahmen der 5. Bauetappe des Flughafens Zürich die Immissionsstandorte ermittelt und die Massnah- men auch grösstenteils bereits umgesetzt. Die durch den Fluglärm be- dingte Überschreitung der IGW ist nicht Gegenstand der vorliegenden Prü- fung des Industri e- und Gewerbelärms. Bezüglich letzterem werden die massgeblichen IGW wie dargelegt auch nach der Nutzungsänderung ein- gehalten. Unter dem Aspekt der Sanierungspflicht besteht demnach als Folge des hier zur Diskussion stehenden Projekts kein Anspruch auf die Durchführung von (weitergehenden) passiven Schallschutzmassnahmen (vgl. betr. Verpflichtung zur Durchführung von Schallschutzmassnahmen im Zusammenhang mit übermässigen Fluglärmimmi ssionen Urteil A - 844/2021 E. 7.3 und E. 7.4). 8.4 Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen; Art. 11 Abs. 1 USG). Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Vorsorge- prinzip; Art. 11 Abs. 2 USG; vgl. dazu auch GRIFFEL, Umweltrecht in a nut- shell, S. 26 ff.; THURNHERR, a.a.O., insbesondere S. 12 und S. 51 ff.). Ein Vorhaben vermag mithin vor der Umweltschutzgesetzgebung nicht schon deswegen zu bestehen, weil es die einschlägigen Belastungsgrenzwerte A-6957/2023 Seite 34 einhält. Vielmehr ist im Einzelfall anhand der in Art. 11 Abs. 2 USG genann- ten Kriterien zu prüfen, ob die Vorsorge weitergehende Beschränkungen erfordert (BGE 124 II 517 E. 4b; SCHRADE/LORETAN, Kommentar USG, N. 34b und N. 35 zu Art. 11 USG; GRIFFEL/RAUSCH, a.a.O., N. 11 zu Art. 11 USG). Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkungen unter Berück- sichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig wer- den, so müssen verschärfte Emissionsbegrenzungen angeordnet werden (Art. 11 Abs. 3 USG). 8.4.1 In Nachachtung des Vorsorgeprinzips hat das BAFU von der Be- schwerdegegnerin mit Eingabe vom 2. Mai 2022 die Durchführung mehre- rer Massnahmen zur Begrenzung der Lärmimmissionen gefordert. Mit der Ergänzung des UVB per 23. Juni 2022 (S. 32 f.) hat die Beschwerdegeg- nerin die folgenden Massnahmen umgesetzt: - Während der Nacht (22:00 bis 06:00 Uhr) dürfen westlich der Piste 16/34 keine Idle Powersettings durchgeführt werden (Art. 37 des An- hangs 1 zum Betriebsreglement des Flughafens Zürich vom 30. Juni 2011, Stand vom 13. Juli 2023). - Sämtliche Abfertigungsplätze werden mit stationärer Stromversor- gung ausgerüstet. - Es besteht eine Pflicht zur Benützung der stationären Energiever- sorgung. Ausnahmen sind auf die zwingend notwendige Dauer be- schränkt. Die Ausnahmen von der Benützung der stationären FEV sowie die maximale Verwendungsdauer der APU richten sich nach den von der FZAG festgelegten und im schweizerischen Luftfahrt- handbuch (AIP) veröffentlichten Vorschriften und sehen vor: o APU dürfen erst zum Anlassen der Triebwerke verwendet werden, frühestens 10 Min. vor off-block-time; o Anrollen und Rollvorgang mit eigner Kraft müssen mit der geringstmöglichen Triebwerkleistung erfolgen; o An Luftfahrzeugen, die nicht wegrollen, dürfen die Trieb- werke nur mit Bewilligung von Apron Control oder der Airport Authority laufen gelassen werden. Solche Triebwerke dürfen die Leerlaufdrehzahl nicht überschreiten und höchstens fünf Minuten dauern; A-6957/2023 Seite 35 - Neue Abfertigungsfahrzeuge verfügen über Elektroantrieb. Mit diesen Massnahmen trägt die Beschwerdegegnerin in Nachachtung des Vorsorgeprinzips zu einer wesentlichen Minderung der Lärmbelastung bei. Das BAFU ist in der ergänzenden Stellungnahme vom 9. August 2022 zum Schluss gelangt, dass die vorstehend auf geführten zusätzlichen Massnahmen dem Vorsorgeprinzip gerecht werden und keine weiteren Massnahmen geboten sind. 8.4.2 Soweit die Beschwerdeführerin darüberhinausgehend fordert, dass die Flugzeuge zwischen 22:00 und 07:00 Uhr nicht aus eigener Kraft rollen und beim Schleppen nicht mit laufenden Hilfstriebwerken unterwegs sein dürften, hat die Beschwerdegegnerin ausgeführt, dass die geforderten Auf- lagen mit dem aktuellen Betriebskonzept nicht vereinbar wären und eine hierfür notwendige Umstellung des Gesamtkonze pts wirtschaftlich nicht tragbar sowie bezüglich Realisierbarkeit fraglich wäre. Das BAFU hat sich dieser Auffassung angeschlossen und ist zum Schluss gelangt, dass unter Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips – neben den vom Amt bereits über- bundenen Auflagen (E. 8.4 .1 hiervor) – keine weiteren Massnahmen be- stünden, die unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes um- gesetzt werden könnten. Die Schlussfolgerungen des BAFU sind einleuch- tend und nicht zu beanstanden. Dabei gilt es zu beachten, dass die IGW – wie dargelegt – im konkreten Fall eingehalten sind und sich weitergehende Massnahmen nur rechtfertigen, wenn mit relativ geringem Aufwand eine wesentliche zusätzliche Reduktion der Emissionen erreicht werden kann. Dies trifft auf die von der Beschwerdeführerin für die Zeit zwischen 22:00 und 07:00 Uhr geforderte betriebliche Anpassung nicht zu. Für das Bun- desverwaltungsgericht besteht deshalb kein Anlass, von der Einschätzung der Fachbehörde abzuweichen. 8.4.3 Die Beschwerdeführerin beantragt sodann eventualiter, die Anzahl Abfertigungen zwischen 22:00 und 07:00 Uhr dür ften 1.6 pro Monat (ge- mäss Plangenehmigung vom 2. Dezember 2013) nicht übersteigen. Wie vorstehend (E. 7.3.2) dargelegt, begründet die ursprüngliche Plangeneh- migungsverfügung keine verbindliche Vertrauensgrundlage für die geltend gemachte Bewahrung des bisherigen Zustandes. Die prognostizierte Stei- gerung des Verkehrsaufkommens und die geplante Verlängerung der Pis- ten 28 und 32 führen zu einem Mehrbedarf an Abfertigungsplätzen. Mit Blick auf die seit der Plangenehmigung erfolgte und die in Zukunft zu er- wartende weitere Steigerung des Verkehrsaufkommens und den Mehrbe- darf als Folge aus der Verlängerung der Pisten 28 und 32 ist von einem (im A-6957/2023 Seite 36 Vergleich zum ursprünglichen Projekt) wesentlich veränderten Sachverhalt auszugehen (vgl. dazu E. 7.3.2 hiervor). In Anbetracht dieser veränderten tatsächlichen Verhältnisse steht der Vertrauensschutz einer Nutzungser- weiterung nicht entgegen. 8.4.4 Die Beschwerdeführerin fordert im Weiteren die Errichtung von Schallschutzwänden respektive Schallschutzwällen. Im UVB wird dazu ausgeführt, dass der Einfluss von passiven Lärmschutzmassnahmen auf die Betriebslärmbelastung erneut untersucht worden sei. Dabei sind die Experten zum Schluss gelangt, dass bei einer 10 m hohen Lärmschutz- wand entlang der ganzen Zone West an den nahegelegenen Standorten (IP16–IP18) eine kaum wahrnehmbare Verbesserung von rund 1dB (A) er- reicht werden könnte. Falls man den Einfluss der Nutzungsänderung auf die Betriebslärmbelastung in Rümlang ganz auffangen wollte, müsste die Schallschutzwand eine Höhe von mindestens 20 m aufweisen. Die Umset- zung dieser Massnahme sei allerdings aus Gründen der Realisierbarkeit und der Kosten nicht verhältnismässig (UVB, S. 33). 8.4.4.1 Beim Vorsorgeprinzip handelt es sich in erster Linie um einen pro- grammatischen Grundsatz. Der Gesetzgeber und die Rechtsanwendungs- organe sind verpflichtet, dieses Prinzip so gut wie möglich zu konkretisie- ren. In gewissen Konstellationen kann das Prinzip darüber hinaus einen justiziablen Teilgehalt aufweisen. Eine Bewilligungsverweigerung gestützt auf das Vorsorgeprinzip fällt allerdings nur unter restriktiven Voraussetzun- gen in Betracht, wenn zum geplanten Bauvorhaben eine funktionell gleich- wertige Alternative besteht, die dem Vorsorgeprinzip besser Rechnung trägt und gleichzeitig noch im Rahmen der Verhältnismässigkeit beachtet, oder wenn es der Bauherrschaft ausnahmsweise zumutbar ist, auf ihr Vor- haben ganz zu verzichten (GRIFFEL/RAUSCH, a.a.O., N. 21 und 24 zu Art. 1 USG; vgl. dazu auch THURNHERR, a.a.O., S. 42 f., Rz. 95 f.). Das Verhält- nismässigkeitsprinzip schränkt dabei den Vorsorgegrundsatz ein, indem es verlangt, dass staatliche Interventionen den Anforderungen der Eignung, der Erforderlichkeit und der Zumutbarkeit genügen. Zumutbar sind dabei die gestützt auf das Vorsorgeprinzip ergriffenen Massnah men, wenn ein angemessenes Verhältnis zwischen Eingriffszweck und Eingriffswirkung besteht (THURNHERR, a.a.O., S. 45 f., Rz. 101 f.). 8.4.4.2 Aus dem UVB geht hervor, dass die Errichtung einer 10 m hohen Lärmschutzwand entlang der ganzen Zone West an den nahegele genen Standorten (IP16–IP18) nicht zu einer wahrnehmbaren Verbesserung der Lärmbelastung führen würde. Der Erzielung einer wesentlichen A-6957/2023 Seite 37 Verminderung der Immissionen würde die Errichtung einer Schallschutz- mauer in der Höhe von rund 20 m erfordern. Das Bunde sverwaltungsge- richt kommt im Einklang mit den Schlussfolgerungen des BAFU zum Schluss, dass Schallschutzmauern bzw. –wälle aufgrund der für eine we- sentliche Lärmimmissionsreduktion erforderlichen Höhe respektive der da- mit verbundenen Kosten aus Gründen der Verhältnismässigkeit nicht ge- fordert werden können. Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit von lärmmin- dernden Massnahmen gilt es überdies zu beachten, dass laut UVB (Tabelle 12, S. 24) – trotz der unbestrittenen Erhöhung der Betriebslärmimmissio- nen – am Tag selbst die Planungswerte von 55 dB (A) bzw. 60 dB (A) durchwegs eingehalten werden; darüber hinaus werden auch in der Nacht die Immissionsgrenzwerte von 50 dB (A) bzw. 55 dB (A) deutlich unter- schritten, wobei an den IP 17–19 gar der Planungswert eingehalten wird. 8.4.5 Soweit die Beschwerdeführerin unter Verweis auf das Vorsorgeprin- zip weitergehende passive Schallschutzmassnahmen (Schalldämmlüfter oder Ähnliches) fordert, besteht – wie ausgeführt (E. 8.3.1) – aufgrund der Einhaltung der IGW dazu grundsätzlich keine sanierungsrechtliche Ver- pflichtung. Auch in Nachachtung des Vorsorgeprinzips besteht mit Blick auf die im UVB festgehaltenen Lärmimmissionen und die im Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin bereits veranlassten Schallschutzmassnahmen (vgl. E. 8.3.2 hiervor) kein hinreichender Grund für weitergehende Mass- nahmen wie den Einbau von Schalldämmlüftern oder automatischen Fens- terschliessmechanismen (vgl. zur offenen Rechtslage in Bezug auf den Umfang der passiven Schallschutzma ssnahmen bei Überschreitung der IGW im Sinne von Art. 10 Abs. 1 LSV: Urteil A-844/2021 E. 7.4). 8.4.6 Auch soweit die Beschwerdeführerin die Befristung der Umnutzung bis Ende der Bauarbeiten am Flughafenkopf fordert, kann ihr nicht gefolgt werden. Denn ihr Begehren steht im Widerspruch zum eigentlichen Zweck der Nutzungserweiterung. Wie dargelegt, ist diese nicht allein aufgrund der vorübergehenden Entlastung während der Dauer der Bauarbeiten am Flughafenkopf erforderlich. Vielmehr soll mit dem Projekt mittel- und lang- fristig auch der wachsende Bedarf an Abfertigungsplätzen gedeckt werden. Eine zeitliche Befristung stünde in offensichtlichem Widerspruch zum Zweck des Vorhabens, wie er auch bereits im SIL-Objektblatt festgehalten ist. 9. Zusammenfassend ergibt sich, dass die projektierte Nutzungserweiterung unter Beachtung der im UVB vorgesehenen Massnahmen, der in der A-6957/2023 Seite 38 angefochtenen Verfügung verbindlich festgelegten zulässigen Lärmimmis- sionen, der weiteren Festlegungen und Auflagen den gesetzlichen Anfor- derungen, insbesondere auch in Bezug auf den Industrie - und Gewerbe- lärm, genügt und weitergehende Massnahmen zur Lärmminderung in Nachachtung des Vorsorgeprinzips nicht verhältnismässig sind. Die Vorin- stanz hat daher die ersuchte Plangenehmigung zu Recht erteilt, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist. 10. 10.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrens- kosten werden Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegen- den Bundesbehörden auferlegt. Anderen Behörden sowie Kantonen und Gemeinden, die Beschwerde führen und unterliegen, werden Verfahrens- kosten auferlegt, soweit sich der Streit um vermögensrechtliche Interessen von Körperschaften oder autono men Anstalten dreht (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Bei diesem Ergebnis gilt die Beschwerdeführerin als unterliegende Partei. Ihr sind jedoch, da vorliegend nicht deren vermögensrechtliche Interessen betroffen sind, keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs . 2 VwVG). 10.2 Das Bundesverwaltungsgericht kann der ganz oder teilweise obsie- genden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zuspre- chen (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 ff. des Reg lements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungs- gericht (VGKE, SR 173.320.2). Die Vorinstanz hat als Bundesbehörde kei- nen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Eben- falls keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung haben die durch ihren Rechtsdienst vertretene Beschwerdegegnerin und die unterliegende Be- schwerdeführerin (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 2 VGKE). A-6957/2023 Seite 39 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, die Beschwerdegegnerin, die Vorinstanz und das BAFU. Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Jürg Marcel Tiefenthal Roland Hochreutener A-6957/2023 Seite 40 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: A-6957/2023 Seite 41 Zustellung erfolgt an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 361.21-LSZH/13/13/4 ; Projekt Nr. 12 -02-005; Gerichtsurkunde) – BAFU