Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 12. Juni 2013 (810 12 86) ____________________________________________________________________ Krankenversicherung Pflegenormkosten Besetzung Abteilungs-Vizepräsident Bruno Gutzwiller, Ka ntonsrichter Christian Haidlauf, Markus Clausen, Niklaus Ruckstuhl, Stefan Schulthess , Gerichtsschreiber Markus Pachlatko Parteien A.____ , Willensvollstrecker im Nachlass B.____, Beschwerdeführer, vertreten durch Michael Kunz, Advokat gegen Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft , 4410 Liestal, Be- schwerdegegner C.____ , Beschwerdegegner Betreff Rechnung-Nr. 1101068 für den Monat Januar 20 11 (RRB Nr. 399 vom 13. März 2012) A. Das Zentrum für Pflege und Betreuung C.____ stellt e für B.____ gegenüber A.____ und D.____ am 8. März 2011 Kosten in der Höhe von Fr. 8'32 6.60 für im Monat Januar 2011 er- brachte Dienstleistungen in Rechnung. Bei der Berechnu ng dieses Betrages kamen ein Pau- schaltarif Betreuung für BESA (BewohnerInnen-Einstufungs- und Abrechnungssystem) Stufe 12 Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht von Fr. 129.-- pro Tag sowie ein Pauschaltarif Pflegek osten für BESA Stufe 12 von Fr. 147.-- pro Tag zur Anwendung. Die Betreuungskosten wurden B. ____ dabei im vollen Umfang, die Pflegekosten demgegenüber, nach Abzug des Krankenkass enbeitrages (Fr. 108.-- pro Tag) und des Beitrags der Gemeinde (Fr. 17.40 pro Tag), zu einem Betrag von Fr. 21.60 pro Tag in Rechnung gestellt. Am 10. März 2011 erhob B.____, vertreten durch A.____, gegen diese Rechnung Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regieru ngsrat) und beantragte, dass ers- tens die "Verfügung/Rechnung" vom 8. März 2011 betreffe nd Rechnung für den Monat Januar 2011 aufzuheben sei, dass zweitens das C.____ anzuweisen s ei, die Betreuungskosten für die Beschwerdeführerin auf Fr. 14.-- pro Tag zu reduzieren und dass der Kostenanteil der Be- schwerdeführerin an den Pflegekosten auf Fr. 21.60 pro Tag festzulegen sei. Sodann sei neu Rechnung zu stellen und zu verfügen. Drittens sei festzu stellen, dass sich der Beitrag der öf- fentlichen Hand für nicht gedeckte Pflegekosten der Beschwerdeführerin auf Fr. 132.40 pro Tag belaufe. Der Regierungsrat beschloss am 24. Mai 2011, dass die Besch werde von B.____ gegen die Verfügung des C.____ vom 8. März 2011 betreffend die R echnung Nr. 1101068 als Sprungbe- schwerde an das Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsge- richt), weiterzuleiten sei. Mit Urteil vom 14. Septembe r 2011 trat das Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsgericht, auf die Beschwerde ni cht ein und überwies die Angele- genheit zuständigkeitshalber an den Regierungsrat. B.____ verstarb am 6. Oktober 2011. Am 13. März 2012 wies der Regierungsrat mit Beschluss Nr. 0399 die Beschwerde ab. B. Gegen diesen Beschluss erhob A.____ am 22. März 2012 als Vertreter von B.____ beim Kantonsgericht Beschwerde. Er beantragte sinngemäs s die Aufhebung des angefochte- nen Beschlusses. C. Mit einem Schreiben anfangs April 2012 (datiert: 4 . April 2010, Eingang am 4. April 2012) ersuchte E.____, Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepart ement, Preisüberwachung, um Information betreffend den Verfahrensstand, um einen informellen mündlichen Meinungsaus- tausch sowie darum, ihnen - je nach Verfahrensgegenstand - als Fachstelle in einem Mitbericht bzw. als betroffene Behörde Gelegenheit zu geben, ihren Standpunkt materiell darzulegen. D. Michael Kunz, Advokat, zeigte mit Eingabe vom 26. Ap ril 2012 an, dass er von der Er- bengemeinschaft B.____, vertreten durch den Willensvollst recker, A.____ (Beschwerdeführer), mit der anwaltlichen Interessenwahrung betraut worden sei. E. Am 31. Mai 2012 reichte der Beschwerdeführer, vertre ten durch Michael Kunz, Advo- kat, die Beschwerdebegründung ein. Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht F. C.____ liess sich am 25. Juni 2012 zur Beschwerde verne hmen und beantragte die Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie die Neufestl egung der Pflegenormkosten re- spektive des Vollkosten-Stundenansatzes für Pflegeleistu ngen gemäss KVG/ KLV/VKL für das Jahr 2011. G. Der Regierungsrat, vertreten durch die Volkswirtschaf ts- und Gesundheitsdirektion des Kantons Basel-Landschaft (VGD), liess sich mit Eingabe v om 6. August 2012 vernehmen. Er beantragte die Abweisung der Beschwerde unter o/e-Kost enfolge. In verfahrenstechnischer Hinsicht beantragte er die Durchführung eines zweiten Sc hriftenwechsels sowie, es sei der Be- schwerdeführer aufzufordern, klare Anträge zu stellen. H. Mit präsidialer Verfügung vom 9. August 2012 wurde der Beschwerdeführer dazu auf- gefordert, eine verbesserte Beschwerde einzureichen. Zudem wurde ein zweiter Schriftenwech- sel angeordnet. I. Der Beschwerdeführer, vertreten durch Michael Kunz, reichte am 22. August 2012 eine verbesserte Beschwerde ein. Er beantragte erstens, der En tscheid des Regierungsrates Nr. 299 vom 13. März 2012 sei aufzuheben; zweitens sei di e Rechnung des C.____ vom 8. März 2011 aufzuheben und C.____ sei anzuweisen, unter Zugrundelegung von Pflegekosten von Fr. 235.-- pro Tag Rechnung zu stellen, womit der Beschwerdeführer Fr. 21.60 pro Tag für Pflegekosten sowie Fr. 41.-- pro Tag für Betreuung z u bezahlen habe. Eventualiter sei drittens die Sache an den Regierungsrat zurückzuweisen und dieser anzuweisen, die Pflegenormkosten für das Jahr 2011 aufgrund der effektiven Pflegekosten des Beschwerdegegners C.____ nach- vollziehbar und bundesrechtskonform festzulegen. Dies alles viertens unter o/e-Kostenfolge. J. Am 10. Oktober 2012 reichte der Beschwerdeführer, ver treten durch Michael Kunz, Advokat, seine Replik ein und hielt an den gemäss Beschwe rde vom 10. März 2011 bzw. Ein- gabe vom 22. August 2012 gemachten Anträgen fest. K. C.____ hielt mit seiner Duplik vom 16. Oktober 2012 fest, dass es an seinen Anträgen und Aussagen vom 25. Juni 2012 vollumfänglich festhalte. L. Der Regierungsrat, vertreten durch die VGD, beantr agte mit Duplik vom 12. Dezember 2012 die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde und mithin sämtlicher Anträge des Be- schwerdeführers. Dies unter o/e-Kostenfolge. M. Mit präsidialer Verfügung vom 18. Dezember 2012 wu rde der Fall der Kammer zur Be- urteilung überwiesen und der BESA Leistungskatalog (L K 2010) in der Version 4.0 ab Curaviva Schweiz beigezogen. N. Am 10. April 2013 wurde mit vizepräsidialer Verfüg ung F.____, wissenschaftliche Mit- arbeiterin, Preisüberwachung, als Auskunftsperson zusätzl ich zur Parteiverhandlung geladen. Zudem wurde verfügt, dass der Auskunftsperson ohne Gegen bericht der Parteien bis 19. April 2013 Einsicht in die Verfahrensakten gewährt werde. Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht O. Der Regierungsrat, vertreten durch die VGD, reichte am 23. April 2013 ein Wiederer- wägungsgesuch ein. Er beantragte erstens, die vizepräsidiale Verfügung vom 10. April 2013 sei zu widerrufen. Zweitens sei auf die Ladung von F.____, wissenschaftliche Mitarbeiterin, Preis- überwachung, als Auskunftsperson zur Parteiverhandlung z u verzichten. Eventualiter sei drit- tens bei der Eidgenössischen Preisüberwachung ein schrif tlicher Amtsbericht einzuholen, zu welchem den Parteien anschliessend Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme einzuräumen sei. Der Regierungsrat hielt zudem fest, dass er keine Ei nwände dagegen habe, dass der Eid- genössischen Preisüberwachung die Verfahrensakten zur Einsichtnahme überlassen werden. P. Das Kantonsgericht trat mit vizepräsidialer Verfügung vom 13. Mai 2013 auf das Wie- dererwägungsgesuch des Regierungsrats nicht ein und hielt fest, dass der Auskunftsperson die Verfahrensakten in Kopie zugestellt würden. Q. Anlässlich der heutigen Verhandlung hielten die Pa rteien an ihren Anträgen und Be- gründungen fest. Auf die weiteren Vorbringen und Beg ründungen der Parteien sowie der Aus- kunftsperson wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g: 1. Gemäss § 47 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verfa ssungs- und Verwaltungspro- zessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist zur Beschwerde befugt, wer durch die ange- fochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Inte- resse an dessen Änderung oder Aufhebung hat. Die am 6. Oktober 2011 verstorbene B.____ war Adressatin der angefochtenen Rechnung vom 8. März 2011 und hatte ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung. Als von B.____ eingesetz ter Willensvollstrecker handelt A.____ in Prozessstandschaft und ist damit in der vorliegenden A ngelegenheit zur Prozessführung be- fugt (vgl. H ANS RAINER KÜNZLE , Aktuelle Praxis zur Willensvollstreckung [2011-2012], in : Suc- cessio - Zeitschrift für Erbrecht, 2013 S. 28; H ANS RAINER KÜNZLE , Berner Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Band 3: Das Erbrecht, 1. Ab teilung: Die Erben, 2. Teilband: Die Verfügungen von Todes wegen, 2. Teil: Die Willensvollstr ecker [Art. 517–518 ZGB], Bern 2011, Art. 517–518 ZGB N 466 f., jeweils mit weiteren Nachw eisen). Da die übrigen formellen Vor- aussetzungen gemäss den §§ 43 ff. VPO erfüllt sind und die Zuständigkeit des Kantonsgerichts sowohl örtlich als auch sachlich gegeben ist, kann auf die vorliegende Beschwerde eingetreten werden. 2. Die Kognition des Kantonsgerichts erstreckt sich nach § 45 Abs. 1 VPO auf Rechtsver- letzungen einschliesslich Unterschreitung, Überschreitung o der Missbrauch des Ermessens (§ 45 Abs. 1 lit. a VPO) und auf unrichtige oder unvo llständige Feststellung des Sachverhalts (§ 45 Abs. 1 lit. b VPO). Dagegen ist eine Überprüfun g der Angemessenheit nur bei Entschei- den über Nachbetreuung und ambulante Massnahmen sowie bei Disziplinarmassnahmen ge- genüber auf Amtsperiode Gewählten möglich (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO). Da vorliegend kein Aus- nahmefall im Sinne von Art. 45 Abs. 1 lit. c VPO gegeben ist, kann das Gericht lediglich darüber entscheiden, ob eine Rechtsverletzung einschliesslich Über - bzw. Unterschreitung oder Miss- brauch des Ermessens vorliegt. 3. Das Kantonsgericht ist zudem befugt, im Rahmen ein er Beschwerde gegen eine Verfü- gung vorfrageweise die kantonalen Erlasse, die der angefochtenen Verfügung zugrunde liegen, auf ihre Rechtmässigkeit hin zu überprüfen (§ 46 Abs. 2 VPO; sog. konkrete Normenkontrolle, vgl. RENÉ RHINOW /H EINRICH KOLLER /C HRISTINA KISS /D ANIELA TURNHERR /D ENISE BRÜHL -MOSER , Öffentliches Prozessrecht, 2. Auflage, Basel 2010, Rn. 7 08). Hierzu ist Art. 49 Abs. 1 der Bun- desverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 zu beachten, wonach Bundesrecht entgegenstehendem kantonalem Recht vorgeht. Der Vorrang des Bun- desrechts bewirkt, dass kantonale Rechtsnormen, die dem Bundesrecht widersprechen, zu ig- norieren sind. Grundsätzlich sind alle Gerichte und Verwa ltungsbehörden des Bundes und der Kantone berechtigt und verpflichtet, kantonale Rechtsn ormen auf ihre Übereinstimmung mit dem Bundesrecht zu überprüfen. Diese Überprüfung ist ni cht nur auf Parteibegehren hin, son- dern von Amtes wegen vorzunehmen (U LRICH H ÄFELIN /W ALTER HALLER /H ELEN KELLER , Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl. 2012, Rz. 2085, mit weiteren Nachweisen). Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht 4. Die vorliegende Streitigkeit betrifft die Berechn ungsbasis der angefochtenen Rechnung vom Januar 2011 betreffend die Pflegekosten und damit die Höhe der vom Regierungsrat in § 1 der Verordnung über die Finanzierung von Pflegeleistu ngen (VoFP) vom 22. Februar 2011 betreffend die Pflegebedarfsstufe 12 für das Jahr 2011 festgelegten Normkosten. Der Be- schwerdeführer machte hierzu im Wesentlichen geltend, dass die vom Regierungsrat in § 1 lit. l VoFP in der Fassung des Jahres 2011 (VoFP 2011) betreff end die Pflegebedarfsstufe 12 fest- gelegten Normkosten von Fr. 147.-- pro Tag bundesrechtsw idrig seien und jeglicher nachvoll- ziehbaren Grundlage entbehrten. Deshalb ist im Folgend en zunächst § 1 lit. l VoFP 2011 vor- frageweise auf seine Rechtmässigkeit hin zu überprüfen. 5.1 Auf den 1. Januar 2011 trat das Bundesgesetz über d ie Neuordnung der Pflegefinanzie- rung vom 13. Juni 2008 in Kraft, wodurch namentlich der neue Art. 25a des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG) vom 18. März 1994 auf genommen wurde. Nach Art. 25a Abs. 1 KVG leistet die obligatorische Krankenpflegeversiche rung einen Beitrag an die Pflege- leistungen, welche aufgrund einer ärztlichen Anordnung und eines ausgewiesenen Pflegebe- darfs unter anderem in einem Pflegeheim (Art. 35 Abs. 2 lit. k und Art. 39 Abs. 3 KVG) erbracht werden. In Art. 7 Abs. 2 der Verordnung des Eidgenössisc hen Departements des Innern über Leistungen in der obligatorischen Krankenpflegeversicheru ng [KLV] vom 29. September 1995 werden die entsprechenden (KVG-pflichtigen) Pflegeleistungen aufgelistet. Art. 25a Abs. 5 KVG teilt die Übernahme der Pflegekosten auf drei Schuld ner auf. Erstens wird ein finanzieller Bei- trag an die erbrachten Pflegeleistungen durch die obl igatorische Krankenpflegeversicherung geleistet. Das Eidgenössische Departement des Innern hat entsprechend der Dauer der benö- tigten Pflege gestaffelte Tagestarife von Fr. 9.-- bi s Fr. 108.-- festgesetzt (vgl. Art. 7a Abs. 3 KLV). Zweitens können die Kosten, die nicht durch die Sozialversicherungen übernommen wer- den, auf die versicherte Person überwälzt werden. Um zu verhindern, dass eine übermässige Belastung auf dieser lastet, hat Art. 25a Abs. 5 KVG deren Anteil auf höchstens 20% des höchsten vom Sozialversicherer bezahlten Beitrages beschrä nkt, das heisst auf 20% von Fr. 108.-- oder Fr. 21.60 täglich. Die restlichen Pflegekost en, das heisst die Gesamtheit der effekti- ven Pflegekosten, die weder durch den Versicherer noch dur ch den Versicherten gedeckt wer- den (Restanteil), muss drittens gemäss Art. 25a Abs. 5 KVG durch eine öffentlich-rechtliche Körperschaft, sei es durch den Kanton oder, wenn dieser entscheidet, die Gemeinden (eben- falls) beitragspflichtig zu erklären, durch letztere übernommen werden. Dabei verfügen die Kan- tone über einen weiten Ermessensspielraum in Bezug auf die Modalitäten der Übernahme des kantonalen Anteils. Insbesondere steht Art. 25a KVG ein er pauschalen Tarifierung des Restan- teils nicht entgegen (BGE 138 I 417 E. 4.2, in Pra 2 013 Nr. 62, mit weiteren Hinweisen). Indem der Regierungsrat gestützt auf § 15c des Einführungsgeset zes zum Bundesgesetz über die Krankenversicherung (EG KVG) vom 25. März 1996 in § 1 V oFP 2011 pro Tag anrechenbare Normkosten für Alters- und Pflegeheime festsetzte, nahm der Kanton Basel-Landschaft eine pauschale Tarifierung des Restanteils vor. § 15c Abs. 2 EG KVG sieht vor, dass die anrechen- baren Normkosten die Kosten der Pflegeleistungen, an we lche die obligatorische Krankenpfle- geversicherung nach der Bundesgesetzgebung einen Beitr ag leistet, unter Berücksichtigung einer wirksamen, zweckmässigen und wirtschaftlichen Leistungse rbringung decken. Umstritten ist, ob die in § 1 lit. l VoFP 2011 festgesetzten Normkosten die Gesamtheit der Pflegekosten für KVG-pflichtige Pflegeleistungen der Pflegebedarfsstufe 12 decken. Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht 5.2 Der Beschwerdeführer brachte hierzu im Wesentliche n vor, die vom Regierungsrat für das Jahr 2011 festgelegten Normkosten würden die tatsäc hlichen Pflegekosten nur teilweise berücksichtigen, da der Regierungsrat seiner Berechnung u ntaugliche Daten aus dem Kanton Aargau und eine falsche Berechnungsmethode zugrunde gel egt habe. Sowohl die KVG- pflichtige Pflegezeit sowie die durchschnittlichen Kosten einer Pflegestunde seien im Jahr 2010 bekannt gewesen, aber vom Regierungsrat nicht beachtet worden. Die KVG-pflichtige Pflege- zeit ergebe sich aus dem BESA Leistungskatalog 2010 in der Version 4, welcher bereits im Jahr 2010 vorgelegen habe. Die Kosten pro Pflegestunde seien vom Regierungsrat zudem mit Fr 84.14 beziffert worden. Dieser Ansatz sei aber auf 45.3 % bzw. Fr. 34.90 gekürzt worden, was nicht nachvollziehbar sei, denn die ausgewiesenen durchschn ittlichen Lohnkosten pro Stunde fielen auch bei reinen Pflegeleistungen in vollem Um fang an und seien deshalb auch voll bei der Festlegung der Pflegenormkosten zu berücksichtigen. 5.3 Der Regierungsrat, vertreten durch die VGD, führ te demgegenüber im Wesentlichen aus, er habe bei der Festlegung der umstrittenen Norm kosten die effektiven Kostenzahlen der im Kanton Basel-Landschaft ansässigen Heime berücksichtigt, wobei er bei deren Interpretation und Abgrenzung eine Studie aus dem Kanton Aargau aus dem Jahr 2002 beigezogen habe, da zum damaligen Zeitpunkt keine entsprechenden Erhebungen aus dem Kanton Basel- Landschaft vorgelegen hätten. Für die Pflegebedarfsstu fe 12 habe dies einen Tarif in der Höhe von Fr. 147.-- pro Tag ergeben. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers sage das BESA- System nichts darüber aus, wie gross der effektive Zeitau fwand für Pflegeleistungen und - da- von abgegrenzt - für die Betreuungsleistungen ist. Dem B ESA-System seien bloss theoretische Zeitwerte hinterlegt. Aus diesem Grund ermögliche das BESA-System ohne Erfassung des tat- sächlichen Leistungsbedarfs keine Abgrenzung der Leistun gskategorien "Pflege" und "Betreu- ung". Der Betrag in der Höhe von Fr. 84.14 entspreche weder den anrechenbaren Pflegekosten pro Stunde noch dem durchschnittlichen Stundenlohn eine r Pflegefachperson, sondern den Gesamtkosten der Kostenstelle "Pflege/Betreuung" pro Le istungseinheit. Eine Leistungseinheit entspreche einer Stunde. Von diesen Kosten sei nur ei n Anteil von 45.3% als KVG-pflichtige Pflegekosten anrechenbar. Der Regierungsrat brachte im Weiteren vor, im Jahr 2011 sei durch die MicroMED AG eine CURAtime Arbeitszeitanalyse (Arbeit szeitanalyse) in im Kanton Basel- Landschaft ansässigen Heimen zwecks Festlegung der Normkosten für das Jahr 2012 durchge- führt worden. Diese Arbeitszeitanalyse habe ergeben, d ass der Anteil der Pflege bei der Kos- tenstelle "Pflege/Betreuung" im Kanton Basel-Landschaf t durchschnittlich 64% betrage. Für die Pflegebedarfsstufe 12 ergebe sich damit einen Tarif in der Höhe von Fr. 205.20 pro Tag. Diese Arbeitszeitanalyse habe nicht früher erfolgen können. A ndere brauchbare, zuverlässige Zahlen als jene der Studie aus dem Kanton Aargau aus dem Jah r 2002 hätten Ende 2010 nicht vorge- legen. Man dürfe nun nicht spätere Erkenntnisse auf d as Jahr 2011 anwenden, denn nur weil die im Jahr 2011 errechneten Normkosten höher seien al s die für das Jahr 2011 festgesetzten Normkosten, heisse dies nicht, dass letztere bundesrechtswidrig seien. Vielmehr sei zu berück- sichtigen, dass in den Zeiterfassungsstudien des Jahres 2011 nicht nur Pflegeleistungen ge- mäss Art. 7 Abs. 2 KLV, sondern anteilsmässig auch indire kte Kosten - etwa Gebäude-, Ener- gie- und Reinigungskosten - berücksichtigt worden seien. I n den Berechnungen für das Jahr 2011 seien demgegenüber zulässigerweise nur Pflegelei stungen gemäss Art. 7 Abs. 2 KLV Seite 8 http://www.bl.ch/kantonsgericht berücksichtigt worden. Dies sei ein wesentlicher Grund fü r die Diskrepanz zwischen den Norm- kosten, welche für das Jahr 2011 festgelegt wurden und je nen, welche aufgrund der Zeiterfas- sungsstudie im Jahr 2011 errechnet wurden. Anlässlich der h eutigen Verhandlung brachte der Regierungsrat unter anderem vor, die Zahl 45.3% sei f alsch. Daraus ergebe sich aber nicht, dass die für das Jahr 2011 festgelegten Pflegenormkosten falsch seien. Es sei eine Frage des Blickwinkels. 5.4 Der Beschwerdegegner C.____ hielt hierzu im Wesen tlichen fest, dass die vom Ge- setzgeber im Rahmen der KLV geforderten Kostenstellenrechnungen als Kalkulationsgrundlage in den meisten basellandschaftlichen Pflegeinstitutionen seit 2003 verfügbar seien. Es sei daher genügend Zeit für eine korrekte Festlegung der Pflegen ormkosten vorhanden gewesen. Aus- serdem seien die Zahlen im Rahmen der sogenannten SOM ED-Statistik an das Statistische Amt des Kantons Basel-Landschaft abgeliefert worden. M it dem BESA-System würden KLV- pflichtige Leistungen abgerechnet, welche auch von den Krankenversicherungen anerkannt würden. Auch der Verband Baselbieter Alters-, Pflege- und Betreuungseinrichtungen (bap) ha- be im März 2010 und damit frühzeitig gegenüber der VG D festgehalten, dass die Zahlen aus dem Kanton Aargau überholt und unbrauchbar seien un d dass stattdessen von durchschnittli- chen Pflegekosten von Fr. 262.-- pro Tag ausgegangen we rden müsse. Anlässlich der Ver- handlung machte der Beschwerdegegner C.____ im Weite ren geltend, es sei ihm nicht be- kannt, dass für die Berechnung des Anteils der Pflegekosten an den Gesamtkosten der Kosten- stelle "Pflege/Betreuung" für das Jahr 2012 indirekte Kosten auf die Pflegekosten umgelegt wor- den seien. 5.5 Die Auskunftsperson brachte anlässlich der heutigen V erhandlung vor, die vom Regie- rungsrat errechneten Gesamtkosten der Kostenstelle "P flege/Betreuung" pro Leistungseinheit könne nicht korrekt sein. Dies ergebe sich daraus, dass zwei Beträge mit unterschiedlicher Ein- heit addiert würden. Zudem sei die Umlage von indirekt en Kosten für den Unterschied der Pflegenormkosten des Jahres 2011 im Vergleich zu jenen für das Jahr 2012 zweitrangig. Ent- scheidend für den Anstieg der Pflegenormkosten auf das J ahr 2012 hin sei der höhere Anteil der Pflegekosten an den Gesamtkosten. Hier sei ein Anstie g von 45.3% für das Jahr 2011 auf 64% für das Jahr 2012 erfolgt. 5.6 Für das Jahr 2011 legte der Regierungsrat für die Pflegebedarfsstufe 12 - ausgehend von einem Anteil der Pflege bei der Kostenstelle "Pfle ge/Betreuung" von 45.3% - Normkosten von Fr. 147.-- fest. Vom 12. Mai 2011 bis 27. Juli 2 011 liess er sodann eine Arbeitszeitanalyse bei zehn im Kanton Basel-Landschaft ansässigen Alters- und Pflegeheimen zwecks Festlegung der Normkosten für das Jahr 2012 durchführen. Aufgrund dieser Arbeitszeitanalyse legte der Regierungsrat für das Jahr 2012 in der Folge einen pauschalen Tarif in der Höhe von Fr. 205.20 pro Tag für die Pflegebedarfsstufe 12 fest. Er begründete dies damit, dass der Anteil der Pflege bei der Kostenstelle "Pflege/Betreuung" gemäss Arbeit szeitanalyse durchschnittlich 64% betra- ge. Entgegen der Ansicht des Regierungsrates betrug a ber nicht der Anteil der Pflege an der Kostenstelle "Pflege/Betreuung" durchschnittlich 64%, sondern der Anteil der KVG-pflichtigen Leistungen an sämtlichen erfassten, durch die Pflegeabt eilungen erbrachten Leistungen zulas- ten der Kostenträger Pflege, Betreuung, Hotellerie und Strukturzeit (vgl. Arbeitszeitanalyse S. 2, Seite 9 http://www.bl.ch/kantonsgericht 6 und 10). Beinhaltet der Anteil von 64% nur KVG-pfl ichtige Leistungen, so ergibt sich daraus, dass dieser Anteil - entgegen der Ansicht des Regierungsr ates - keine Umlagen indirekter Kos- ten erfasst. Einzige Umlage, welche in der Arbeitszeitan alyse vorgenommen wurde, ist die an- teilsmässige Berücksichtigung der Strukturzeit zulasten der Kostenträger Pflege, Betreuung und Hotellerie bzw. Pension (vgl. Arbeitszeitanalyse, S. 29). Diese Umlage hat aber keinen Einfluss auf den Anteil der KVG-pflichtigen Leistungen an sämt lichen erfassten, durch die Pflegeabtei- lungen erbrachten Leistungen zulasten der Kostenträger Pflege, Betreuung, Hotellerie und Strukturzeit, fallen unter den Kostenträger Pflege doch nicht nur KVG-pflichtige Leistungen, sondern auch nicht KVG-pflichtige Leistungen (vgl. Arbei tszeitanalyse, S. 5 f.). Kosten bzw. Leistungen für Gebäude, Energie und Reinigung werden - entgegen der Ansicht des Regie- rungsrates - in der Arbeitszeitanalyse gar nicht erfasst ( vgl. Arbeitszeitanalyse, S. 2 und 25 ff.). Entsprechend der Ansicht der Auskunftsperson ist folglich der Anstieg des Anteils der KVG- pflichtigen Pflegekosten an den Gesamtkosten für den An stieg der Pflegenormkosten vom Jahr 2011 zum Jahr 2012 verantwortlich und nicht - wie vom Regierungsrat geltend gemacht - Umla- gen indirekter Kosten. 5.7 Weiter ist festzustellen, dass sich die vom Regierungsra t für das Jahr 2011 festgelegten Pflegenormkosten an den Resultaten der Arbeitszeitana lyse messen lassen müssen, denn die Arbeitszeitanalyse wurde im Jahr 2011 erstellt und weist damit die im Jahr 2011 erbrachten KVG-pflichtigen und nicht KVG-pflichtigen Leistungen aus. Hierzu ist zu beachten, dass gemäss der Arbeitszeitanalyse das Richten der Medikamente sowie die Erfassung des Medikamenten- verbrauchs zwar dem Kostenträger Pflege zugeordnet, abe r nicht - entgegen der Ansicht des Regierungsrates - als KVG-pflichtige Leistung erfasst wurd e (vgl. Arbeitszeitanalyse, S. 27). Es ist mithin nicht davon auszugehen, dass die Arbeitszeitana lyse einen gegenüber den für das Jahr 2011 geltenden gesetzlichen Vorgaben erweiterten Katalog an KVG-pflichtigen Pflegeleis- tungen berücksichtigte. Wurden bei der Festlegung der P flegenormkosten für das Jahr 2011 anstatt 64% nur 45.3% sämtlicher Leistungen der genannt en Kostenträger als KVG-pflichtige Leistungen berücksichtigt, so bedeutet dies folglich, dass mit dem Pflegenormkostensatz ge- mäss § 1 lit. l VoFP 2011 bei Weitem nicht alle Pfleg eleistungskosten, an welche die obligatori- sche Krankenpflegeversicherung nach der Bundesgesetzgebung einen Beitrag leistet, gedeckt wurden. Dies führte in der Folge dazu, dass der versicher ten Person für KVG-pflichtige Pflege- leistungen mehr als Fr. 21.60 pro Tag überwälzt wurden . Der vom Regierungsrat in § 1 lit. l VoFP 2011 festgesetzte Pflegenormkostensatz für die Pfl egebedarfstufe 12 in der Höhe von Fr. 147.-- pro Tag verstösst damit sowohl gegen Art. 2 5a Abs. 5 KVG als auch gegen § 15c Abs. 2 EG KVG und erweist sich demzufolge als rechtswidri g. Unter diesen Umständen kann offen bleiben, ob die KVG-pflichtige Pflegezeit dem Regierungsrat bereits im Jahr 2010 bekannt war, bzw. hätte bekannt sein müssen. Auf die Berechnung der durchschnittlichen Kosten einer Pflegestunde wird im Folgenden zurückzukommen sein (vgl. Ziffer 6.3). 5.8 Entgegen der Ansicht des Regierungsrates spricht die Übergangsbestimmung zum KVG zur Änderung vom 13. Juni 2008 nicht gegen die Bundesr echtswidrigkeit von § 1 lit. l VoFP 2011. Zwar gewährt Abs. 2 der genannten Übergangsbe stimmungen den Kantonen eine drei- jährige Frist zur Angleichung der bei Inkrafttreten von Art. 25a KVG geltenden Tarife und Tarif- verträge an die vom Bundesrat festgesetzten Beiträge an die Pflegeleistungen. Zweck dieser Seite 10 http://www.bl.ch/kantonsgericht Übergangsbestimmung besteht aber allein darin, den Kantonen eine Frist zur Umsetzung eines Systemwechsels zu gewähren, denn die Neuordnung der Pfle gefinanzierung, die am 1. Januar 2011 in Kraft trat, sieht vor, dass die Leistungen auf Beitrags- und nicht mehr auf Tarifbasis fi- nanziert werden. Mithin muss seitens der Kantone das Tari fsystem dem Beitragssystem ange- glichen werden (vgl. Stellungnahme des Bundesrates vom 2 0. Februar 2013 zum Postulat 12.4053 "Harmonisierung der Erfassung des Pflegebedarf s" vom 4. Dezember 2012). Weder dem Wortlaut der Übergangsbestimmung, noch deren Ausl egung ist hingegen zu entnehmen, dass die Kantone zur Festlegung von Pflegenormkosten, we lche nicht alle Kosten für KVG- pflichtige Leistungen abdecken, ermächtigt werden. Deme ntsprechend hält auch der per 1. Ja- nuar 2011 in Kraft getretene § 15c Abs. 2 EG KVG ausdrücklich und ohne Vorbehalte fest, dass die anrechenbaren Normkosten die Kosten der Pflegelei stungen, an welche die obligatorische Krankenpflegeversicherung nach der Bundesgesetzgebung eine n Beitrag leistet, zu decken haben. Eine entsprechende Angleichung des Tarifsystems a n das Beitragsystem hat demnach immer unter Berücksichtigung aller Kosten für KVG-pfli chtige Leistungen zu geschehen, was vorliegend aber - wie dargelegt - nicht der Fall war. 6.1 Stellt das Gericht vorfrageweise die Rechtswidrigkeit einer kantonalen Norm fest, so hat dies im Regelfall lediglich zur Folge, dass die betreffe nde Vorschrift auf den Beschwerdeführer nicht angewendet und der darauf gestützte Einzelakt aufg ehoben wird (vgl. Urteil des Kantons- gerichts [KGE VV] vom 2. März 2011 [810 10 381] E. 3, mit weiteren Nachweisen; HÄFELIN /H ALLER /K ELLER , a.a.O., Rz. 2076 ff.). Mit der Aufhebung des konkre ten Anwendungs- aktes lässt sich jedoch die Wiederherstellung des verfassungsk onformen Zustandes nicht in allen Fällen erreichen. Auch im Falle des Beschwerdef ührers ist das Problem mit der Aufhe- bung der angefochtenen Rechnung nicht gelöst, da nic ht ernsthaft behauptet werden kann, die festgestellte Verletzung kantonal- sowie bundesrechtliche r Vorgaben habe zur Folge, dass der Beschwerdeführer überhaupt keine Pflege- und Betreuun gskosten bezahlen müsse. Mithin ent- stünde durch eine blosse Nichtanwendung von § 1 lit. l VoFP 2011 ein Regelungsdefizit, wel- ches insbesondere das Interesse des Beschwerdegegners C.____ in starkem Ausmass tangie- ren würde (vgl. B ERNHARD RÜTSCHE , Rechtsfolgen von Normenkontrollen, in: ZBl 106/20 05, S. 280). In dieser Situation stehen grundsätzlich drei Lösungsmöglichkeiten zur Verfügung. Ers- tens kann sich das Gericht auf eine Feststellung der Verfa ssungswidrigkeit beschränken und die Beschwerden im Übrigen mit dem Hinweis abweisen, es sei Sache des Gesetzgebers, unter verschiedenen Lösungsvarianten zur Beseitigung der Rechtswi drigkeit auszuwählen (vgl. etwa BGE 110 Ia 26 E. 6, 109 Ib 85 ff.; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Basel-Landschaft [VGE; heute Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsgericht] vom 12. Februar 1986, Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide [BLVGE] 1986, S. 23 ff.). Die zweite Möglichkeit besteht darin, dass das Gericht die als verfassun gswidrig erkannte Norm als unan- wendbar erklärt und die infolge der Unanwendbarkeit g eschaffene Lücke durch eine eigene Regel ausfüllt (vgl. BGE 118 Ia 334 E. 3b; Entscheid der Solothurnischen Steuerrekurskommis- sion vom 24. Juni 1985, ZBl 86 1985 Seite 536 ff.). Drittens ist es denkbar, dass das Gericht die infolge Unanwendbarkeit der verfassungswidrigen Norm en tstandene Lücke nicht selbst aus- füllt, sondern diese Aufgabe dem Gesetzgeber überlässt. Die Beschwerde wird in diesem Fall gutgeheissen und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen, wobei die- se der erneuten Beurteilung die neu geschaffenen Vorsc hriften zugrunde legen soll (vgl. BGE Seite 11 http://www.bl.ch/kantonsgericht 115 Ia 64 E. 3; Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich vom 21.8.1991, in: ZBl 93/1992, S. 85 f, E. 8b.; Urteil des Verwaltungsgerichts Basel-Stadt vom 26 . Juni 1985, in: Steuerrevue 1986, Seite 102 ff). 6.2 Der erste Lösungsansatz ist im Ergebnis unbefriedigen d, würde sich doch die be- schwerdeführerische Rüge der Rechtswidrigkeit zwar als zutreffend erweisen, gleichzeitig käme der Beschwerdeführer aber nicht zu seinem Recht. Gegen den letztgenannten Lösungsansatz spricht grundsätzlich das Rückwirkungsverbot (vgl. § 11 der V erfassung des Kantons Basel- Landschaft [KV] vom 17. Mai 1984). Würde etwa eine R echtswidrigkeit einer kantonalen Geset- zesbestimmung festgestellt, so wäre damit zu rechnen, dass u nter Umständen Jahre vergehen könnten, bis der Gesetzgeber die festgestellte Rechtswidri gkeit durch eine Gesetzesrevision beseitigt hätte (vgl. VGE vom 12. Februar 1986, BLVGE 1986, S. 21). Dieser Nachteil könnte in Anwendung des zweiten Lösungsansatzes gemildert werden, indem das Gericht die aufgrund der Rechtswidrigkeit bestehende Lücke gleich selbst durc h eine eigene Regel ausfüllt. Für den vorliegenden Fall ist jedoch zu beachten, dass es sich bei de r rechtswidrigen Norm um eine Bestimmung einer Verordnung des Regierungsrates handelt, deren Revision relativ kurzfristig in Kraft treten könnte, zumal eine Arbeitszeitanalyse betr effend die KVG-pflichtigen Pflegeleistun- gen im Jahr 2011 bereits durchgeführt wurde und die Grundlagen für die Festlegung bundes- konformer Pflegenormkosten damit bereits bestehen. Zud em beträfe eine entsprechende Neu- regelung allein das Jahr 2011. Mithin würde eine Rückw irkung nicht übermässig zurückgreifen. Auch führte eine entsprechende Rückwirkung nicht zu ei ner unverhältnismässigen Belastung, sondern würde vielmehr eine rechtswidrige Belastung der versicherten Person korrigieren (vgl. § 11 KV). Die sich aus dem Rückwirkungsverbot ergebenden Bedenken fallen deshalb vorlie- gend - anders als im zitierten Fall, welchen das Verwal tungsgericht am 12. Februar 1986 zu entscheiden hatte - nicht schwer ins Gewicht. 6.3 Für eine Rückweisung anstatt einer richterlichen Norm korrektur spricht der Umstand, dass das Gericht dem Beschwerdeführer zu seinem Recht verhelfen kann, ohne in die Gestal- tungsfreiheit des Gesetzgebers eingreifen zu müssen. Im Ge gensatz dazu ergeben sich beim zweiten Lösungsansatz aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung schwere Bedenken, denn eine richterliche Normkorrektur - anstelle des dafür primär zust ändigen Gesetzgebers - ist nur zuläs- sig, soweit der zu regelnde Sachverhalt als justiziabel e rscheint (VGE vom 12. Februar 1986, BLVGE 1986, S. 24, mit weiteren Hinweisen; vgl. auch R ÜTSCHE , a.a.O., S. 293). In der vorlie- genden Streitsache sind einige Fragen zum Sachverhalt offen, denn es bedarf für die Festle- gung der Pflegenormkosten pro Tag - neben der Kenntni s des Anteils der KVG-pflichtigen Leis- tungen an allen Leistungen der Pflegeabteilungen zu Gunsten der Kostenträger Pflege, Betreu- ung, Hotellerie und Strukturzeit - ebenso der Kenntni s der entsprechenden Gesamtkosten die- ser Kostenträger sowie der Anzahl der insgesamt geleist eten KVG-pflichtigen Pflegestunden. Nicht alle diese Daten sind den Akten zu entnehmen. Der Regierungsrat machte zwar geltend, dass mit dem für das Jahr 2011 errechneten Gesamtkostensa tz in der Höhe von Fr. 84.79 pro Stunde die Kosten der Kostenstelle "Pflege/Betreuung " berücksichtigt würden. Unklar ist aber, ob dieser Kostensatz bloss Pflege- und Betreuungskosten, oder auch Kosten der Kostenträger Hotellerie bzw. Pension sowie "Strukturzeit" - soweit di e entsprechenden Leistungen durch die Pflegeabteilungen erbracht wurden - berücksichtigt. Die se Kosten müssten ebenfalls in die Be- Seite 12 http://www.bl.ch/kantonsgericht rechnung des Gesamtkostensatzes einfliessen, errechnet sich d och der Anteil der KVG- pflichtigen Leistungen in der Höhe von 64% an sämtliche n erfassten, durch die Pflegeabteilun- gen erbrachten Leistungen zulasten der Kostenträger Pf lege, Betreuung, Hotellerie und Struk- turzeit (vgl. Ziffer 5.6). Fragen betreffend den vom R egierungsrat genannten Gesamtkostensatz ergeben sich auch hinsichtlich dessen rechnerischer Einheit. E inerseits wurden bei der Auf- schlüsselung der Kostenstelle "Pflege/Betreuung" die Bet riebskosten für die Betreuung durch die Leistungseinheit "AT", was Aufenthaltstagen entspri cht (Anhang 5 zur Beilage 1 zur Ver- nehmlassung des Regierungsrates vom 6. August 2012, S. 5) , dividiert. Andererseits wurden die Pflegekosten nicht nur durch die Anzahl Aufenthaltstage, sondern zusätzlich durch eine wei- tere Zeiteinheit geteilt, nämlich den durchschnittlichen mittleren Pflegeindex (Anhang 5 zur Bei- lage 1 zur Vernehmlassung des Regierungsrates vom 6. August 2012, S. 1; zum durchschnittli- chen mittleren Pflegeindex vgl. MARTIN SCHMID /E LISABETH REUTIMANN , Durchführung einer Zeit- studie zur Erhebung der Pflegeleistungen in der Langzei tpsychiatrie, in: Schulz/Abder- halden/Needham/Schoppmann/Stefan [Hrsg.], Kompetenz - zwischen Qualifikation und Verant- wortung, Unterostendorf 2007, S. 211). Die beiden Re sultate - mit unterschiedlicher Einheit - wurden in der Folge addiert, wobei die Summe den Ge samtkostensatz der Kostenstelle "Pfle- ge/Betreuung" pro Stunde ergab (Beilage 1 zur Verneh mlassung des Regierungsrates vom 6. August 2012, insb. Anhang 6), was - entsprechend der Ansicht der Auskunftsperson - nicht nachvollziehbar ist. Mithin kann auf den vom Regierungsra t geltend gemachten Gesamtkosten- satz nicht abgestützt werden. Unter diesen Umständen ersche int der zu regelnde Sachverhalt als nicht justiziabel, fehlen dem Gericht für das Aufste llen einer Ersatzregel doch die hierfür notwendigen Informationen und Sachkenntnisse. Die Vori nstanz verfügt demgegenüber über solches Sachwissen bzw. kann sich solches beschaffen. Aufgrund d es Angeführten ist die Be- schwerde gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuh eben und die Angelegenheit an den Regierungsrat zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Der Regierungsrat wird dabei die Normkosten für Alters- und Pflegeheime für das Jahr 2011 derart festzulegen haben, dass mit diesen die Kosten für KVG-pflichtige Pflegeleistungen der Pflegebedarfsstufe 12, unter Berück- sichtigung einer wirksamen, zweckmässigen und wirtschaftlichen Leistungserbringung, gedeckt werden. 7.1 Es bleibt über die Kosten zu befinden. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umf assen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel in angemessenem Au smass der ganz oder teilweise unterliegenden Partei auferlegt. Da der Beschwerdegegner C.____ - wie bereits im vorinstanzli- chen Verfahren - die Gutheissung der Beschwerde beantra gte, sind ihm keine Verfahrenskos- ten aufzuerlegen. Den Vorinstanzen werden im Falle der en Unterliegens – abgesehen von hier nicht einschlägigen Ausnahmen – keine Kosten auferlegt (§ 20 Abs. 3 Satz 2 VPO). Demzufol- ge sind vorliegend keine Verfahrenskosten zu erheben. Der Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'800.-- ist dem Beschwerdeführer zurückzuerstatten. 7.2 Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei kann gest ützt auf § 21 Abs. 1 VPO für den Beizug einer Anwältin oder eines Anwalts eine angemesse ne Parteientschädigung zu Lasten der Gegenpartei zugesprochen werden. Da der Beschwerdeg egner C.____ - wie bereits im vo- rinstanzlichen Verfahren - die Gutheissung der Beschwerde beantragte, sind ihm keine Partei- Seite 13 http://www.bl.ch/kantonsgericht kosten aufzuerlegen. Dem Ausgang des Verfahrens entsprech end ist dem Beschwerdeführer deshalb eine Parteientschädigung zu Lasten des Regierung srats in der Höhe von Fr. 10'486.85 (inkl. Auslagen und 8% Mehrwertsteuer) zuzusprechen. Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angef ochtene Entscheid wird aufgehoben. Die Angelegenheit wird zur Neubeurteilu ng im Sinne der Erwägungen an den Regierungsrat des Kantons Basel-Landsch aft zu- rückgewiesen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der beza hlte Kostenvor- schuss in der Höhe von Fr. 1'800.-- wird dem Beschwerdef ührer zurück- erstattet. 3. Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft hat de m Beschwerde- führer eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 1 0'486.85 (inkl. Auslagen und 8% Mehrwertsteuer) zu bezahlen. Vizepräsident Gerichtsschreiber