BRKE I Nr. 255/1994 vom 23. September 1994 in BEZ 1994 Nr. 30 4.a) Gemäss § 40 Abs. 1 PBG dürfen in kantonalen und regionalen Freihalt e- zonen nur solche oberirdischen Bauten und Anlagen erstellt werden, die der Bewir t- schaftung oder unmittelbaren Bewerbung der Freiflä chen dienen und den Zone n- zweck nicht schmälern; diese Beschränkung gilt kraft der Verweisung von § 62 Abs. 1 PBG auch für komm unale Freihaltezonen. Freihaltezonen dienen dem Schutz von Objekten des Natur- und Heimatschutzes, der Trennung und Gliederung von Bauzo- nen bzw. des Siedlung sgebiets oder aber der Erholung der Bevölkerung (§§ 39 und 61 PBG). b) Dass die Nutzung der in der Freihaltezone gelegenen R. -strasse zur E r- schliessung einer W ohnüberbauung nicht zonenkonform und daher einer ordentl i- chen Bewill igung nicht zugänglich ist, wird von keiner der am Verfahren be teiligten Parteien bestri tten. Es stellt sich daher die Frage, ob Bundesrecht oder kantonales Recht anwendbar und welche Behörde zur Erteilung einer allfälligen Ausnahmeb e- willigung zuständig sei. c) Ausserhalb der Bauzonen können abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG ausnahmsweise Bewilligungen zur Erstellung oder Zweckänderung von Bauten und Anlagen erteilt werden, wenn deren Zweck einen Standort au sserhalb der Bauzonen erfordert und keine übe rwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 Abs. 1 RPG). Ausnahmen nach Art. 24 RPG werden nicht durch kommunale, sondern au s- schliesslich durch kant onale Behörden oder mit deren Zustimmung bewilligt (Art. 25 Abs. 2 RPG). Im Kanton Z ürich liegt gem äss Ziffer 1.4 des Anhangs zur Bauverfa h- rensverordnung (BVV) in der Fassung vom 4. März 1992 die Zuständigkeit zur Erte i- lung von "Ausnahmebewilligu ngen für Baute n und An lagen ausserhalb der Bauzo- nen nach Art. 24 des Bundesgese tzes über die Raumplanung" bei der Di rektion der öffentlichen Bauten, wenn es sich um Bau vorhaben ausserhalb des W aldes handelt und bei der Volkswirtschaftsdirektion, wenn Bauten oder Anlagen im W ald vorgese- hen sind. d) Ausnahmen innerhalb der Bauzonen regelt das kantonale Recht, wobei, s o- fern die ausnahmsweise Durc hbrechung der kantonalen Ordnung überhaupt zulä s- sig ist, die Dispenserteilungskompetenz seit der Gesetzesrevision vom 1. September 1991 (in Kraft seit dem 1. Februar 1992) allgemein bei der örtlichen Baubehörde liegt (§ 318 PBG). 5.a) Mit Entscheid vom 30. April 1993 (BRKE I Nr. 120/1993) hatte sich die Bau- rekurskommission I mit der Bedeutung der bundesrechtlichen Begriffe "innerhalb der Bauzonen" und "ausserhalb der Bauzonen" zu befassen. Dabei kam die Ko mmission zum Schluss, dass d ie Richtplanung und nicht die Nutzungsplanung für die Abgre n-- 2 - zung des Anwendungsbereichs von Art. 24 RPG massgeblich sei; die Kommission verneinte d aher das Erfordernis einer bundesrechtlichen Ausnahmebewilligung für die Erstellung von Bauten und Anlagen in einer ausserhalb der Bauzonen im Anor d- nungsspielraum zw ischen dem richtplanerischen Bau - und Nichtbaugebiet geleg e- nen Freihaltezone. Diese Rechtsauffassung wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Zürich bestätigt (VB 93/0099). Das Gericht befand, die Bau rekurskommissi- on I habe eine "vertretbare und sachbezogene Ab grenzung" vorgenommen, "die u n- ter den massgebenden Gesicht spunkten zu eindeutigen Ergebni ssen" führe, merkte aber an, dass eine taugliche A bgrenzung ebenso vorgenommen werden könne, i n- dem unmitte lbar auf die nutzungspl anerische Zuweisung abgestellt werde, womit ausserhalb von Bauzonen generell Art. 24 RPG zur Anwe ndung käme. b) Diesem in BEZ 1993 Nr. 27 publizierten Entscheid des Verwaltungsgerichtes erwuchs in der Folge Kritik (PBG -aktuell 2/94, S. 26 ff.). Es wurden "erhebliche B e- denken" gegen die Auffassung erhoben, gemäss welcher der Anwendungsbereich von Art. 24 RPG entgegen der ausdrücklichen und klaren Formulierung im Rau m- planungsgesetz ("ausserhalb der Bauzonen") durch die Grenzen der Richt planung bestimmt werde. Diese Rechtsauffassung finde in der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts (insb esondere auch im Entscheid BGE 116 Ib 377 ff.), auf welchen sich das Verwaltungsg ericht vor allem berufen habe, keine Stütze, sei es doch dort um einen ausgesproch enen Spezialfall, nämlich um eine vollständig von Bauzonen und Überbauungen umgebene Freihaltezone in mitten der Stadt Genf gegangen. Der aus jenem Entscheid des Bu ndesgerichtes vom zürcherischen Verwaltungsgericht gezogene Schluss, wonach die richtplanerischen Festlegungen für die Abgrenzung des Anwendungsbereichs von Art. 24 RPG massgeblich seien, beruhe auf einem Missverständnis. In der deutschen U ebersetzung des in französischer Sprache a b- gefassten "Genfer" Entscheides des Bu ndesgerichts (P r 81 (1992) Nr. 7) werde in der einleitenden Zusammenfassung (die nicht vom Bundesgericht stamme) von "Grünflächen im Siedlungsgebiet" gesprochen. Der Ausdruck "Siedlungsgebiet", der hier offenbar in seiner umgangssprachlichen Bede utung von "besiedeltes Ge biet" verwendet worden sei, sei wohl aus Zürcher Sicht als terminus technicus des Rich t- planungsrechts verstanden worden, wie ihn § 21 PBG definiere. 6.a) Der genannte Bundesgerichtsentscheid lässt sich bei genauerer Betrac h- tung in der Tat nicht als Grundla ge für eine Beschränkung des Anwendungsbere i- ches von Art. 24 RPG auf das Nichtsiedlungsgebiet heranziehen. Die vom Bunde s- gericht zu beu rteilende Promenade de Saint -Antoine in Genf ist eine öffentl iche Parkanlage im Au smass bloss eines Fussballfeldes (ca. 6 000 m 2 ). Diese der Grü n- zone zugeteilte Fläche liegt mitten in der Stadt und ist vollständig von überbauten Bauzonen umschlossen. Bei dem vom Bundesgericht bereits früher gleich beurtei l- ten Herrenacher -Platz in Schaf fhausen verhält es sich ähnlich (BGE 114 Ib 350). Auch dieser Platz liegt mitten i n der Altstadt; er ist im Zonen plan farblich nicht ma r- kiert (weisse Fläche). Auch im Fall Herr enacher hatte das Bundesgericht die A n- wendbarkeit von Art. 24 RPG verneint; dies mit der Begründung, dass für den nicht zonierten Platz keine Sonderregelung getroffen wo rden sei, die ihn von der umg e- benden Bauzone ausgeschlossen hätte. b) Beide der genannten höchstrichterlichen Urteile enthalten keine Anhalt s- punkte für eine über diese ausgesprochenen Spezialfälle hinausgehen de Einengung des Anwendungsbereiches von Art. 24 RPG in dem Sinne, dass generell alle Fre i-- 3 - haltezonen oder andere n Nichtbauzonen im Siedlungsgebiet dem Bun desrecht ent- zogen wären. Solches würde denn auch vor der eindeutigen Regelung in Art. 24 RPG nicht standhalten, indem diese Vorschrift nicht von Ausnahmen ausserhalb des Siedlungsgebietes, sondern von "Ausnahmen ausserhalb der Bauzonen" spricht. Die Auffassung, das Raumplanungsgesetz kümmere sich in diesem Zusammenhang nicht um das im Sie dlungsgebiet geleg ene Land, weil es den Gemeinden ja freist e- he, dort jederzeit Bauz onen festzulegen, erweist sich bei genauerer Betrachtung als oberflächlich und nicht stichhaltig. Die Horizonte der Richtplanung und der Nutzungsplanung sind von unter - schiedlicher zeitlicher Dauer. W ährend als Siedlungsgebiet u.a. Land ausgeschi e- den werden darf, welches voraussichtlich innert 20 bis 25 Jahren benötigt wird und erschlossen werden kann, umfassen Bauzonen gemäss Art. 15 lit. b RPG u.a. nur Land, das voraussichtlich innert 15 Jah ren benötigt und erschlossen wird. Folge di e- ser Unterscheidung ist, dass das noch nicht überbaute Siedlungsgebiet nicht auf e i- nen Schlag sondern nur sukzessive in Bauzonen umgewandelt wird. Voraussetzung ist dabei stets, dass überhaupt ein Bedarf ausgewies en ist und die im Abstand von in der Regel 10 Jahren vorzunehmende Überprüfung der Richtplanung (Art. 9 Abs. 3 RPG) nicht dazu führt, dass das Siedlungsgebiet mangels Bedarfes (etwa wegen der allgemeinen Te ndenz der baulichen Verdichtung nach innen) zu ver kleinern ist. Letzteres bedeutet nichts anderes, als dass Landflächen, die ursprünglich im Sie d- lungsgebiet lagen, dem Nichtsiedlungsgebiet zugeordnet werden müssen. c) Sowohl im Falle der Nichteinzonung von Siedlungsgebiet als auch im Falle der Überführung von bisherigem Siedlungsgebiet in Nichtsiedlungsgebiet besteht das ungebrochene, elementare raumplanerische Interesse an der Verhinderung u n- kontrollierter Streubauweise. Es bedeu tet einen erheblichen Unter schied, ob Land eingezont und nach den Geboten ein er geordneten Planung der Überbauung zug e- führt wird oder ob grössere, noch nicht eingezonte Landflächen ungeordnet und ve r- zettelt überbaut werden und somit die bauliche Nutzung des B odens schon zu einem Zeitpunkt einsetzt, in we lchem noch gar kein echter B edarf an Bauland b esteht. Mit einer sachgerechten Rau mplanung wird verhindert, dass ein u.U. mit der Richtpl a- nung zu weit gefasstes Sie dlungsgebiet voreilig überbaut und damit knapper Boden irreversibel verschwendet wird. Es ist daher wohlbedacht und keine swegs ein Zufall, dass Ba uten und Anlagen nicht erst ausserhalb des Siedlungsgebietes, sondern schon ausserhalb der Bauzonen an Art. 24 RPG g emessen werden müssen, weil nur dies eine einheitliche und gleichm ässige, den Grundanliegen des Raumplanungsg e- setzes gerecht werdende Beurteilung durch eine einzige - kantonale - Behörde (Art. 25 Abs. 2 RPG) gewährleistet. Dabei kann offen bleiben, ob auf dieses Erfordernis dann verzichtet werden könne, wenn - wie dies Gegenstand der beiden genannten Bundesgerichtentscheide war - Kleinstlandflächen inmitten von Städten allseitig von Bauzonen umgeben sind; ein derartiger Fall liegt hier offensichtlich nicht vor. d) Gelangt somit Art. 24 RPG zur Anwendung, so war nicht die kommunale Baubehörde zur Erteilung bzw. in Aussic htstellung einer Ausnahmebewilligung z u- ständig, sondern die Direktion der öffentlichen Bauten (Ziffer 1.4 Anhang B VV). Der Rekurs ist daher gutzuheissen, und es ist der angefochtene Beschluss aufzuheben. e) Bemerkungsweise sei darauf hingewiesen, dass die Erteilung einer Ausna h- mebewilligung für den Ausbau der in der Freihaltezone gelegenen R. -strasse und - 4 - deren Beanspruchung als Erschliessung für das Baugrundstück klare rweise nicht in Frage kommen kann. Es ist zwar zutreffend, dass das in der zweiten Bautiefe befind- liche Ba ugrundstück au fgrund der Überbauungsverhältnisse eher nicht über eine zwischen den Gebäuden in der ersten Bautiefe anzulegende Zufahrt erschlossen werden sollte. Die Herstellung einer rechtsgenügenden Erschliessung hat indessen nicht auf de m Di spensweg, sondern im Rahmen der Raumplanung (Zonierung, Quartierplanung) zu erfo lgen. Das von der Baug esetzgebung für die Baureifm a- chung von Land zur Verfügung gestellte planungsrechtliche Instrumentarium schliesst das Vorgehen auf dem Dispen sweg klar aus. Der Umstand allein, dass mit der Überbauung eines Grundstückes bis zum Abschluss von planerischen Vorhaben zugewartet werden muss (ein alltäglicher Sachverhalt), bildet eindeutig keine Au s- nahmesituation, sondern es würde die Erteilung einer Ausnahmebe willigung auf e i- nen Mis sbrauch des Dispen srechts hinauslaufen. Richtigerweise ist daher die R. - strasse mit der neuen Bau - und Zonenordnung einer Bauzone zugewiesen worden. Auch der Umstand, dass diese Umzonung zufolge zah lreicher gegen die Bau - und Zonenordnung eingereichter Rekurse noch nicht in Kraft tr eten konnte, vermag selbstredend keine Ausnahmebewilligung zu rechtfertigen, weil dies eine unzuläss i- ge Vorwegnahme künftigen Rechts darstellen würde.