B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i ch t T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T ri b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 21.02.2025 (1C_390/2024) Abteilung I A-2176/2021 U r t e i l v o m 2 2 . M a i 2 0 2 4 Besetzung Richter Jürg Marcel Tiefenthal (Vorsitz), Richter Alexander Misic, Richterin Christine Ackermann, Gerichtsschreiber Andreas Kunz. Parteien Stadt Dübendorf, Usterstrasse 2, 8600 Dübendorf, Beschwerdeführerin, gegen Schweizerische Bundesbahnen SBB, K-RC-I Bau, Michel Clerc, Vulkanplatz 11, 8048 Zürich, Beschwerdegegnerin, Bundesamt für Verkehr BAV, Abteilung Infrastruktur, Mühlestrasse 6, 3063 Ittigen, Vorinstanz. Gegenstand Bahninfrastruktur; Plangenehmigung betreffend Anpassung Rampe Fussgängerzugang Süd. A-2176/2021 Seite 2 Sachverhalt: A. Unter dem viergleisigen Bahnhof der Stadt Dübendorf befindet sich eine Personenunterführung (PU). Diese ermöglicht nicht nur Bahnreisenden den Zugang zum Mittelperron (Gleise 3 und 4), sondern stellt für Fussgän- ger und Velofahrende eine der Verbindungen zwischen den Stadt teilen nördlich und südlich des Bahnhofs dar. Erschlossen wird die PU durch zwei Zugangsrampen. Dem Veloverkehr ist es gestattet, die Rampen und die PU zur Durchfahrt zu benutzen (Mischverkehr). Unter dem «Nordplatz» be- findet sich ein verwinkelter Bereich mit Läden (kommerzieller Bereich). Die abfallende südseitige, weitgehend nicht überdachte Zugangsrampe (GB Dübendorf Nr. 5961; nachfolgend: Südrampe) sowie ein Teil der sich daran anschliessenden PU (GB Dübendorf Nr. 8762) stehen im Eigentum der Stadt Dübendorf. Der restliche, sich vor allem unter den Gleisen befindliche und sich bis zum kommerziellen Bereich erstreckende Teil der PU, gehört den Schweizerischen Bundesbahnen SBB (GB Dübendorf Nr. 14664). Die Swisscanto Anlagestiftung ist Eigentümerin des kommerziellen Bereichs (GB Dübendorf Nr. 17318; vgl. zum Ganzen www.maps.zh.ch > Karte: Amt- liche Vermessung in Farbe > Eigentümer und Grundbuchauskunft). An ge- wissen Stellen weist die Südrampe eine Neigung von mehr als 10 % auf. Sie genügt deshalb den Vorgaben des Behindertengleichstellungsgeset- zes vom 13. Dezember 2002 (BehiG, SR 151.3) nicht. B. Mit Verfügung vom 6. Februar 2020 genehmigte das Bundesamt für Ver- kehr BAV das inzwischen rechtskräftige Projekt der SBB «BZU 23 Ost; Dü- bendorf, P55 Gleis 3 + 4». Im Wesentlichen umfasste es die Erhöhung des Mittelperrons, um einen stufenlosen und behindertengerechten Einstieg in die Züge sicherzustellen . Die Südrampe war n icht Gegenstand des Pro- jekts. In ihrer Planvorlage hatten die SBB diesbezüglich bemerkt, dass die Stadt Dübendorf die Erstellung eines neuen Busbahnhofs plane, in dessen Rah- men die P U verbreitert werden soll e (nachfolgend: Entwicklungsprojekt). Dadurch ergäben sich komplett neue Bahnzugänge. Gemäss aktuellem Planungshorizont sollte die Verbreiterung der PU vorgängig bis 2030 aus- geführt werden. Eine regelkonforme Anpassung der Südrampe erachteten die SBB in Anbetracht des kurzen Nutzungszeitraums bis zum ohnehin ge- planten Neubau als unverhältnismässig. A-2176/2021 Seite 3 Dem hielt das BAV in seinen Erwägungen entgegen, dass bis Ende 2023 grundsätzlich alle Bahnhöfe den Bestimmungen d es BehiG genügen müssten. Es forderte deshalb die SBB auf, ihm für die Anpassung der Süd- rampe zu einem späteren Zeitpunkt ein separates Plangenehmigungsge- such einzureichen. C. Die SBB reichten dem BAV mit E-Mail vom 15. Dezember 2020 die Plan- vorlage «Anpassung Rampe Fussgängerzugang Süd» zur Genehmigung ein. Diese sieht im Wesentlichen die Senkung der Rampenneigung auf durchgehend 10 % sowie d ie Ausstattung mit neuen Geländern vor. Im E-Mail führten die SBB aus, dass der bestehende Mischverkehr einer Be- hiG konformen Anpassung der Rampe entgegenstehe. Um den normge- rechten Mischverkehr zu erlauben, müsste die Rampenbreite aufgeweitet und mit baulichen Massnahmen womöglich entflechtet werden. Ausserdem wäre eine Erhöhung der lichten Höhe i m Portalbereich der PU nötig. Sie schlugen dem BAV jedoch vor, in Rücksicht auf das Entwicklungsprojekt und aus Gründen der Verhältnismässigkeit nur die Rampenneigung anzu- passen. Die Stadt Dübendorf habe ihr Einverständnis dazu gegeben. D. Das BAV genehmigte die Planvorlage der SBB im vereinfachten Verfahren mit Verfügung vom 8. April 2021 unter Auflagen. Zwei dieser Auflagen hat- ten – entgegen den Anregungen der SBB – Folgendes zum Gegenstand. 2.2.2 Die SBB haben die vorgesehene Betriebsform (Trennung des Fu ss- gänger- und Veloverkehrs oder Mischverkehr) auf der Rampe und in der Bahnhofunterführung festzulegen und dem BAV bis spätestens ei- nen Monat nach Erhalt der Plangenehmigung das begründete, im Falle des Mischverkehrs mit den erforderlichen Nachweisen verse hene, nachvollziehbare Ergebnis zur Kenntnis einzureichen. 2.2.3 Die SBB haben allfällige bauliche und betriebliche Elemente im Falle einer Trennung der Verkehre (beispielsweise Veloschikanen, Gelän - der, Bodenmarkierungen, Verbotsschilder) in einem Situationsplan dar- zustellen und diesen dem BAV bis spätestens einen Monat nach Erhalt der Plangenehmigung zur Kenntnis einzureichen. In diesem Zusammenhang hielt es fest, dass die lichten Breiten der Rampe und der Bahnhofunterführung für den Mischverkehr ungenügend sei en. Das Befahren der Bahnhofunterführung mit Velos sei demnach nicht ge- stattet, sofern keine Trennung des Fussgänger- und Veloverkehrs erfolge. A-2176/2021 Seite 4 E. In der Folge setzten sich die SBB mit der Stadt Dübendorf in Verbindung . Letztere opponierte gegen die Beendigung des Mischverkehrs regimes. Eine frühere Trennung des Verkehrs sei vor Jahren aufgehoben worden, da eine vermeintliche Sicherheit suggeriert worden sei, die zu gefährlichen Situationen geführt hätten. Ausserdem sprach sie sich gegen ein allfälliges Fahrverbot mit Umleitung der Veloroute aus. Stattdessen wollte sie die heutige Situation beibehalten, bis die ohnehin geplante Verbreiterung der PU umgesetzt wird. Die SBB unterrichteten das BAV über ihren Austausch mit der Stadt Dübendorf mit E-Mail vom 22. April 2021. Ergänzend führten die SBB an, dass eine Trennung der Fahrspur nicht alleine im Bereich der Rampe, sondern in der PU selber fortgeführt werden müsste. Dabei würde es zu lokalen Konfliktstellen, z. B. bei Kreuzungspu nkten bei Zugängen kommen. Ausserdem entstünden Zielkonflikte mit den aktualisierten takti- len Linien, basierend auf der mit dem Behindertenverband ausgehandelten und im Rahmen des BZU 23 Projekts umgesetzten, lückenlosen Führungs- kette. Darauf antwortete das BAV mit E-Mail vom 29. April 2021, dass es auf einem Fahrverbot auf der Südrampe und der PU bestehe, falls keine baulichen Anpassungen vorgenommen würden. Weiter wies es darauf hin, dass die Plangenehmigung nur durch Deduktion zum Schluss führe, dass die einzige Lösung ein Fahrverbot sei. Es wäre wohl am sinnvollsten, wenn die SBB zur Erfüllung der Auflagen 2.2.2 und 2.2.3 einen Bericht sowie einen Plan einreichen würden, in welchem die Situation dargelegt bzw. das zu erstellende Fahrverbot eingezeichnet werde. Sie würde danach das Fahrverbot verfügen. Damit wäre ein anfechtbarer Titel vorhanden, den die Stadt Dübendorf an ein Gericht weiterziehen könne. F. Gegen die Plangenehmigung des BAV (nachfolgend: Vorinstanz) erhob die Stadt Dübendorf ( nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Schreiben vom 7. Mai 2021 Beschw erde beim Bundesverwaltungsgericht. Darin bean- tragte sie die ersatzlose Aufhebung der Dispositivziffern 2.2.2 und 2.2.3 der Plangenehmigung. Eventualiter sei die Angelegenheit an die Vorinstanz zu neuem Entscheid zurückzuweisen. Zur Begründung führte die Beschwer- deführerin unter anderem aus, die Vorinstanz habe mit ihren Auflagen im- plizit ein Fahrverbot erlassen, da aufgrund der Breite der Südrampe und der PU von vorneherein kein Mischver kehr und aufgr und der Umstände faktisch keine Trennung des Verkehrs möglich sei. G. Mit E -Mail vom 11. Mai 2021 beantragten die SBB (nachfolgend: Be -A-2176/2021 Seite 5 schwerdegegnerin) dem BAV, den beigefügten Signalisierungs- und Um- leitungsvorschlag zu verfügen. Dieses sah ein allgemeines Fahrverbot für die PU und die Zugangsrampen sowie eine Umleitung der Veloroute über die Neuhof- und Ueberlandstrasse vor. Aufgrund des hängigen Beschwer- deverfahrens verzichtete die Vorinstanz vorerst auf den Erlass einer ent- sprechenden Verfügung. H. Im Nachgang zur Beschwerdeerhebung kamen die Beschwerdeführerin und die Beschwerdegegnerin überein, die mit der Beschwerde aufgewor- fenen Fragen direkt mit der Vorinstanz zu bereinige n. Auf deren Gesuch hin sistierte der Instruktionsrichter mit Zwischenverfügung vom 24. Juni 2021 das Beschwerdeverfahren bis 30. November 2021. In der Folge wurde die Verfahrenssistierung mehrmals verlängert. I. Für die Prüfung der Veloführung beauftragte die Beschwerdegegnerin die SNZ Ingenieure und Planer AG mit der Erarbeitung eines Variantenstudi- ums. Der darauf erstellte Kurzbericht «Signalisationskonzept Veloführung PU Bahnhof Dübendorf» vom 23. November 2021 (nachfolgend: Signali- sationskonzept) reichte die Beschwerdegegnerin der Vorinstanz mit E-Mail vom 16. Dezember 202 1 im Sinne eines Wiedererwägungsgesuchs zur Prüfung ein. Die darin favorisierte Lösung – im Wesentlichen ergänzende Markierungsmassnahmen (Ansatz 2) – erachtete die Vorinstanz mit Schrei- ben vom 24. Mai 2022 als ungenügend. Sie wies die Beschwerdegegnerin darauf hin, es seien Massnahmen zu treffen, die dafür sorgten, dass in vier neuralgischen Bereichen (Eingang Rampe Nord, Bereich Lift, Bereich Kommerz, Treppe und Rampe zum Mittelperron) das Velo nur «gestossen» werden dürfe. Die Massnahmen seien ihr zur Kenntnis einzureichen. J. Mit unaufgeforderter Beschwerdeantwort vom 26. Oktober 2022 forderte die Beschwerdegegnerin die Aufhebung der Verfahrenssistierung und die Wiederaufnahme des Verfahrens. Die Beschwerdeführerin habe trotz ihrer Aufforderungen keine Anstalten gemacht, in der Angelegenheit etwas un- ternehmen zu wollen. In der Sache beantragte sie die vollumfängliche Ab- weisung der Beschwerde, soweit darauf einzutr eten sei. Die von der Vor- instanz geforderten Massnahmen liefen auf ein Fahrverbot für Velofah- rende hinaus. Soweit ihr Eigentum davon betroffen sei, sei sie damit ein- verstanden. A-2176/2021 Seite 6 K. Mit Zwischenverfügung vom 2. November 2022 hob der Instruktionsrichter die Sistierung des Beschwerdeverfahrens auf. L. Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 29. November 2022 die Abweisung der Beschwerde. Darin bestätigt sie, dass mit der Plange- nehmigung implizit ein Fahrverbot verfügt worden sei. Zudem legte sie in einem Plan dar, dass sie zum Schutz der neuralgischen Stellen (vgl. oben Bst. I). je ein Signal «Allgemeines Fahrverbot in beiden Richtungen» am Eingang der Nordrampe sowie südlich der Aufgänge zum Mittelperron ver- lange. M. In ihrer Replik vom 9. Januar 2023 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Beschwerdeanträgen fest. N. Die Beschwerdegegnerin verzichtete mit Schreiben vom 11. Januar 2023 auf eine Stellungnahme zur Replik der Beschwerdeführerin. Gleichermas- sen sah die Vorinstanz mit Schreiben vom 18. Januar 2023 von der Erstat- tung einer Duplik ab. Die Beschwerdeführerin nahm darauf die ihr gebo- tene Gelegenheit auf Einreichung von Schlussbemerkungen nicht wahr. O. Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird – soweit relevant – in den nachfol- genden Erwägungen eingegangen Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung gemäss Art. 5 VwVG, die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG erlassen wurde. Da keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig. A-2176/2021 Seite 7 1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.3 1.3.1 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat (Bst. a [formelle Beschwer]), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b [materie lle Beschwer]) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Diese Regelung ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf stützen, falls es durch einen an- gefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie eine Privatperson (z. B. als Grundeigentümer) betroffen ist oder aber in spezifischer Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird und nicht nur das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung geltend macht (BGE 141 II 161 E. 2.1). So ist eine Gemeinde gestützt auf Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde befugt, wenn sich eine auf Bundesrecht gestützte Verfügung erheblich auf ein von ihr autonom zu wahrendes Interesse auswirkt (Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1C _30/2018 vom 11. Mai 2018 E. 3.2 ). Ge- meinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Ent- scheidungsfreiheit einräumt. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kom- munalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendba- ren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGE 142 I 177 E. 2 und 136 I 395 E. 3.2.1). 1.3.2 Das Erfordernis der formellen Beschwer gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG wird für das eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren im Eisenbahngesetz vom 20. Dezember 1957 (EBG, SR 742.101) konkreti- siert (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-3814/2014 vom 9. Juli 2015 E . 1.2). Bei bestimmten Vorhaben besteht – wie unbestritte- nermassen im vorliegenden Fall – die Möglichkeit, ein vereinfachtes Plan- genehmigungsverfahren durchzuführen (vgl. Art. 18i Abs. 1 EBG). In sol- chen Verfahren unterbreitet die Genehmigungsbehörde die Planvorlage den Betroffenen, soweit sie nicht vorher schriftlich ihre Einwilligung gege- ben haben. Die Genehmigungsbehörde kann bei Kantonen und Gemein- den Stellungnahmen einholen (vgl. Art. 18i Abs. 3 EBG). A-2176/2021 Seite 8 Der Plangenehmigung war ein vereinfachtes Plangenehmigungsverfahren vorgelagert. Die Beschwerdeführerin hatte im Vorfeld als Eigentümerin der Südrampe ihr Einverständnis zur entsprechenden Planvorlage gegeben , die den impliziten Antrag auf Beibehaltung des Mischverkehrs beinhaltete. Die Beschwerdegegnerin übermittelte ihre Zustimmung mit E -Mail vom 15. Dezember 2020 (vgl. oben Bst. C). Aus diesem Grund verzichtete die Vorinstanz – wie sie selber in ihrer Plangenehmigung darlegte – auf die Anhörung der Beschwerdeführerin. Die Vorinstanz folgte indes deren An- sinnen, auf eine Änderung des Mischverkehrs zu verzichten, nicht. Vor die- sem Hintergrund darf der Beschwerdeführerin wegen ihres Verzichts kein Nachteil erwachsen. Ihre formelle Beschwer ist zu bejahen. 1.3.3 Materiell beschwert ist in erster Linie der materielle (primäre) Adres- sat einer Verfügung, de ssen Rechtsstellung durch Verfügung oder Ent- scheid direkt beeinträchtigt wird (statt vieler Urteil BVGer C-1652/2018 vom 19. Dezember 2018 E. 2.1.3.1 m. H.). Dritte haben, um materiell beschwert zu sein, durch den angefochtenen Entscheid stärker als die Allgemeinheit betroffen zu sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Bezie- hung zur Streitsache zu stehen (statt vieler BGE 145 II 259 E. 2.3). Die angefochtenen Auflagen richten sich direkt an die Beschwerdegegnerin und nicht an die Beschwerdeführerin. Letztere ist nicht direkte Adressatin dieser Auflagen. Als Eigentümerin der Südrampe und eines Teil s der PU weist sie indes ein enges Verhältnis zur Streitsache auf. Ausserdem sind die Südrampe und die PU Bestandteil einer von ihr in einem kommunalen Richtplan festgelegten Veloroute (vgl. dazu unten E. 4.7.4). Zwar ist auf den ersten Blick fraglich, ob die Beschwerdeführerin mit diesen Auflagen als solche bereits in ihrem Verfügungsrecht als Eigentümerin (vgl. Art. 641 Abs. 1 ZGB i. V. m. Art. 702 ZGB) eingeschränkt oder in ihrer Gemeinde- autonomie betroffen ist, soweit diese ihr Recht auf Festsetzung von kom- munalen Velowegen betrifft (vgl. Art. 104 Abs. 1 und Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [SR 101]; § 2 Bst. c des Pla- nungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 [PBG ZH, SR 700.1]; § 31 Abs. 2 PBG ZH]; ferner Urteil BVGer A-428/2021 vom 17. Juli 2023 E. 1.3.3.4). Denn die Beschwerdegegnerin wird lediglich verpflichtet, der Vorinstanz die vorgesehene Betriebsform sowie einen Si- tuationsplan mit den allfälligen baulichen und betrieblichen Elementen zur Kenntnis einzureichen. Dies lässt theoretisch Raum offen für Massnah- men, die die Interessen der Beschwerdeführerin nicht berührten bzw. mit denen sie einverstanden wäre, wie z. B. mit dem vorgeschlagenen An- satz 2 (vgl. oben Bst. I). Alle Parteien stimmen jedoch (zu Recht) darin überein, dass aufgrund der Umstände bereits mit den Auflagen ein A-2176/2021 Seite 9 implizites Fahrverbot verfügt worden ist. Durch ein solches ist die Be- schwerdeführerin zweifellos materiell beschwert, nachdem dieses einen definitiven Eingriff in ihren kommunal festgesetzten Radweg bedeutet. Zwar regte die Vorinstanz die Beschwerdegegnerin an, ein Fahrverbot zu beantragen, damit sie ein solches verfügen und damit der Beschwerdefüh- rerin einen anfechtbaren Titel verschaffen könnte (vgl. oben Bst. E). Die Beschwerdeführerin auf die Anfechtung der eigentlichen Verbotsverfügung zu verweisen, erscheint jedoch angesichts der bereits langen Verfahrens- dauer als nicht prozessökonomisch. 1.3.4 Nachdem die Aufhebung der beiden Auflagen offensichtlich von prak- tischem und aktuellem Nutzen für die Beschwerdeführerin wäre, ist schliesslich ein schutzwürdiges Interesse gegeben. Die Beschwerdeführe- rin ist zur Beschwerde legitimiert. 1.4 Im Übrigen geben die weiteren Beschwerdevoraussetzungen (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) keinen Anlass zu Beme rkungen. Dem- nach ist auf die Beschw erde einzutreten. Zu prüfen sein wird jedoch nur die grundsätzliche Zulässigkeit eines Fahrverbots auf der Südrampe und der PU, jedoch nicht die konkrete Ausdehnung des Fahrverbots (vgl. oben Bst. L). Letztere wurde nicht mit den Auflagen festgelegt un d bildet somit nicht Streitgegenstand. 2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest- stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus- übung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Im letzten Punkt auferlegt es sich eine gewisse Zurückhaltung, wenn tech- nische Fragen zu beurteilen sind oder die Vorinstanz gestützt auf eigene Fachkompetenz oder die ihr vom Gesetzgeber beigegebenen Fachbehör- den entschieden hat. Die Zurückhaltung setzt allerdings voraus, dass im konkreten Fall der Sachverhalt vollständig und richtig abgeklärt worden ist und die Vorinstanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte ge- prüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorge- nommen hat ( BGE 136 I 184 E. 2.2.1; U rteil BGer 1C_583/2021 vom 31. August 2023 E. 2.6; statt vieler Urteil BVGer A-1910/2021 vom 15. März 2024 E. 2). Im Übrigen braucht sich das Bundesverwaltungsgericht nicht mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinanderzusetzen; es kann sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (statt vieler BGE 133 I 270 E. 3.1). A-2176/2021 Seite 10 3. Die Beschwerdeführerin stellt die Zuständigkeit der Vorinstanz für den Er- lass der Auflagen in Frage. 3.1 Hierzu führt die Beschwerdeführ erin aus, die Kompetenz der Vor - instanz reiche insoweit, als es sich bei der Südrampe um eine Nebenan- lage zum Eisenbahnbetrieb handle. Die Vorinstanz habe deshalb die An- passung der Rampenneigung verfügen dürfen. Soweit die Südrampe je- doch nicht dem Zugang zum Bahnhof diene, sondern eine Verkehrsverbin- dung innerhalb ihres Gebiets darstelle, unterstehe deren Nutzung ihrer Pla- nungshoheit als Gemeinde. Eine Änderung der Nutzung resp ektive ein gänzliches Fahrverbot sei für die erforderlichen Zugänge nicht notwendig und liege somit nicht in der Entscheidungskompetenz der Vorinstanz. Die PU sei ausserdem gar nicht Bestandteil des Vorhabens der Be schwerde- gegnerin gewesen. An dieser erfolgten nicht einmal Änderungen. Darüber hinaus falle die Signalisation (dauernde Verkehrsanordnungen) und damit der Erlass eines allgemeinen Fahrverbots in die Zuständigkeit der Kantons- polizei auf Antrag der zuständigen Gemeindebehörde. Falls dem nicht so sei, hätte bezüglich der streitbetroffenen Auflagen zumindest eine Koordi- nation mit den zuständigen kantonalen und kommunalen Stellen erfolgen müssen. 3.2 Die Vorinstanz entgegnet, bei der Südrampe handle es sich um eine eisenbahnrechtliche Anlage oder zumindest um eine Mischbaute, die über- wiegend dem Eisenbahnbetrieb diene. Sie sei nicht nur für die Umsetzung der BehiG-Kompatibilität zuständig, sondern auch für die Durchsetzung si- cherheitsrechtlicher Vorschriften. 3.3 3.3.1 Bauten und Anlagen sind im eisenbahn- und damit bundesrechtlichen Plangenehmigungsverfahren zu bewilligen, wenn sie ganz oder überwie- gend dem Bau und Betrieb der Eisenbahn dienen (sog. Eisenbahnanlage; Art. 18 Abs. 1 EBG). Andernfalls unterstehen sie dem kantona len Recht (sog. Nebenanlage; vgl. Art. 18m Abs. 1 EBG). Um zu entscheiden, ob ein Vorhaben ganz oder überwiegend dem Bahnbetrieb dient, greift eine funk- tionelle Betrachtung Platz. Von einer ganz oder überwiegend dem Bahn- betrieb dienenden Anlage kann nur gesprochen werden, wenn diese sach- lich und räumlich notwendig und eng mit dem Bahnbetrieb zusammen- hängt (BGE 145 II 218 E. 4.1 m. H.; Urteil BGer 1C_221/2019 vom 17. April 2020 E. 3). Bei gemischten Anlagen, die naturgemäss zugleich dem A-2176/2021 Seite 11 Bahnbetrieb wie auch einer bahnbetriebsfremden Zwecksetzung dienen, ist eine gesonderte Prüfung der Zweckbestimmung einzelner Bauteile ab- zulehnen, wenn diese Anlagen baulich, betrieblich und funktionell als Ein- heit erscheinen. Vielmehr sind sie in einem einzigen Verfahren zu bewilli- gen, wobei das eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren nur dann zum Zuge kommt, wenn das Gesamtbauwerk überwiegend dem Bahnbetrieb dient (BGE 127 II 227 E. 4; Urteil BGer 1C_248/2016 vom 15. Februar 2017 E. 2.3; ausführlich Urteil BVGer A-3266/2019 vom 23. Sep- tember 2020 E. 4.4.7). Bei Personenunterführungen ist darauf abzustellen, zu welchem Zweck der Personenverkehr diese überwiegend benutzt (vgl. Urteil BGer 1A.147/1994 vom 23. Mai 1995 E. 3.a, Schweizerisches Zent- ralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 97/1996, S. 373, 377). 3.3.2 Genehmigungsbehörde von Eisenbahnanlagen ist das BAV (Art. 18 Abs. 2 EBG). Mit der Plangenehmigung werden sämtlic he nach Bundes- recht erforderlichen Bewilligungen erteilt (Art. 18 Abs. 3 EBG). Die Plange- nehmigung kann im Sinne von Nebenbestimmungen Auflagen umfassen. Auflagen konkretisieren die mit einer Verfügung festgelegten Rechte und Pflichten und sollen im Regelfall die Erreichung des gesetzeskonformen Zustands gewährleisten (statt vieler Urteil BVGer A -6841/2016 vom 6. März 2018 E. 9.2; ALAIN GRIFFEL, Bauen im Spannungsfeld zwischen Eigentumsgarantie und Bauvorschriften, ZBl 103/2002 S. 169, 177 Fn. 44). Eine der Bewilligungen im Sinne von Art. 18 Abs. 3 EBG stellt die Betriebs- bewilligung dar (vgl. Art. 18w Abs. 1 EBG). Letztere ist erforderlich für die Inbetriebnahme einer Eisenbahnanlage nach signifikanten Änderungen (Art. 8 Abs. 1 Bst. a der Verordnung über Bau und Betrieb der Eisenbahnen vom 23. November 1983 [EBV, SR 742.141.1]) Sie wird erteilt, wenn die Gesuchstellerin den Sicherheitsnachweis erbracht hat und das Vorhaben den massgebenden Vorschriften entspricht (Art. 18w Abs. 2 EBG). In den übrigen Fällen entscheidet das BAV bei der Plangenehmigung darüber, ob die Inbetriebnahme eine Betriebsbewilligung erfordert (Art. 8 Abs. 2 EBV). Ist keine Betriebsbewilligung erforderlich, so kann das BAV die Umsetzung der Auflagen jederzeit an der Anlage oder am Fahrzeug selbst überprüfen, das Eisenbahnunternehmen zur Bestätigung auffordern oder die Prüfung durch eine sachverständige Person anordnen (Art. 8 Abs. 5 EBV). Unab- hängig davon beurteilt das BAV in Bewilligungsverfahren die sicherheitsre- levanten Aspekte risikoorientiert auf der Grundlage von Sicherheitsgutach- ten oder Stichproben (vgl. Art. 17c Abs. 1 EBG i.V.m. Art. 2a EBV). A-2176/2021 Seite 12 3.3.3 Aufsichtsbehörde über Bau und Betrieb ist ebenfalls das BAV (Art. 10 Abs. 1 und Abs. 2 EBG). Es überwacht die Einhaltung der Sicherheitsan- forderungen. Gegebenenfalls ordnet es die Herstellung des vorschriftsge- mässen Zustandes an (Art. 9 Abs. 1 EBV). Es kann Kontrollen durchführen sowie Unterlagen, Nachweise und Gutachten verlangen, soweit dies für seine Aufsichtstätigkeit erforderlich ist (Art. 9 Abs. 2 EBV). 3.4 3.4.1 Das EBG macht die hoheitliche Zuständigkeit über eine als bauliche, betriebliche und funktionelle Einheit erscheinende Anlage, nicht gesondert von der jeweiligen Nutzungsart abhängig. Entscheidend ist, welche Nut- zungsart überwiegt und ob diese dem Bahnbetrieb oder bahnbetriebsfrem- den Zwecken zuzurechnen ist (vgl. oben E. 3.3.1). Der Annahme der Be- schwerdeführerin, sie sei für die Regelung des Betriebs der Südrampe so- wie der PU zuständig, soweit diese als öffentlicher Verkehrsweg zwischen den Stadtteilen dienten, ist deshalb nicht zu folgen. 3.4.2 Den aktenkundigen Plänen zufolge ermöglichen die Südrampe und die PU den Zugang zum Mittelperron ( via Treppe und Rampe) vom südli- chen Stadtteil her. Sie sind somit sachlich und räumlich notwendig, damit die Bahnreisenden überhaupt auf das überdachte Mittelperron gelangen können. Ein Zusammenhang der Südrampe und der PU mit dem Bahnbe- trieb ist offensichtlich. Gleichzeitig dienen diese Anlagen als direkte Verbin- dung für den Fussgänger - sowie Veloverkehr zwisch en den Stadtteilen nördlich und südlich des Bahnhofs Dübendorf und damit auch einem bahn- betriebsfremden Zweck. Es handelt sich folglich bei der Südrampe und der PU um gemischte Anlagen. 3.4.3 Im Signalisationskonzept wurde unter dem Titel «Ein - und Ausstei- ger» der durchschnittliche Tagesverkehr DTV in der PU auf 7'990 Personen (Datenbasis 2016) beziffert. Dieser muss sich auf das Mittelperron (Gleise 3 und 4) beziehen, nachdem die Gleise 1 und 2 als Nebengleise für Ran- giertätigkeiten und nicht für den Bahnzugang verwendet werden. Die Vor- instanz legte in ihrem Schreiben vom 24. Mai 2022 dar, dass der DTV aller Nutzergruppen der P U (Velofahrende, Zugreisende, Fussgänger, die die Unterführung als Quartierverbindung nutzen , Blinde und sehbehinderte Personen, m obilitätseingeschränkte Personen ) ca. 7'850 Personen und der durchschnittliche werktägliche Verkehr DWV ca. 9'300 Personen be- trage (beides Datenbasis 2018). Sowohl nach dem Signalisationskonzept als auch nach den Angabe n der Vorinstanz werden täglich ca. 300 A-2176/2021 Seite 13 Velofahrten durch die PU unternommen. Wie viele der verbleibenden Nut- zer die Südrampe und die PU ebenfalls lediglich als Durchgangsverbin- dung benutzen, lässt sich den Akten nicht entnehmen. Die Bemerkungen im Signalisationskonzept, wonach das Fussgängeraufkommen vor allem abhängig von den ankommenden S-Bahnlinien (S 9, S 14) und deren Takt sei, und sich dieses mit der Ankunft der S-Bahn sowie den Bussen in den Hauptverkehrszeiten pulkartig erhöhe, lässt darauf schliessen, dass der Grossteil der Fussgänger die Südrampe und PU in Anspruch nimmt, um vom Mittelperron weg oder zu diesem zu gelangen. Dafür spricht auch der unbestrittene Umstand, wonach der Bahnhof Dübendorf gemäss den Dar- legungen der Vorinstanz mit dem aktuellen Personenaufkommen deutlich zu den stärker frequentierten Bahnhöfen der Schweiz gehört. Schliesslich hält selbst die aktenkundige vertie fte Vorstudie der Beschwerdeführerin zum Ausbau der PU des Bahnhofs Dübendorfs vom 4. November 2020 (nachfolgend: Vorstudie) fest, dass die PU hauptsächlich als ÖV -Anbin- dung durch den Fussverkehr genutzt werde. 3.4.4 Nach dem Gesagten d ient die Südrampe und die PU überwiegend dem Bahnbetrieb, indem sie den Reisenden den Zugang zu diesem sicher- stellen. Bei diesen Anlagen handelt es sich daher um eine Eisenbahnan- lage im Sinne von Art. 18 Abs. 1 EBG. Die Vorinstanz war folglich für die Genehmigung der Anpassung der Rampenneigung zuständig (vgl. oben E. 3.3.1 f.), was unbestritten ist. Zudem durfte sie die Südrampe anlässlich des Bewilligungsprozesses gleichzeitig einer sicherheitstechnischen Über- prüfung unterziehen (vgl. oben E. 3.3.2). Dies drängte sich bei der Beurtei- lung der Frage, ob die Südrampe den Bedürfnissen von Menschen mit Be- hinderungen entspricht, auf. Insofern ist es nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz mit der Plangenehmigung die streitbetroffenen Auflagen erliess, um auf eine für den Personenverkehr sichere Ausgestaltung der Südrampe hinzuwirken (vgl. ebenda). 3.4.5 Keine Rolle spielt zudem der Umstan d, dass die ebenfalls von den Auflagen betroffene PU nicht Gegenstand der Planvorlage war. Als Auf- sichtsbehörde darf die Vorinstanz jederzeit Massnahmen ergreifen, um ei- nen nicht rechtskonformen Zustand, den sie von Amtes wegen feststellt, zu beseitigen (v gl. oben E. 3.3.3). Es ist denn auch nachvollziehbar, dass nicht nur die Südrampe einer sicherheitstechnischen Überprüfung unterzo- gen wurde, hängt diese doch untrennbar mit der nachfolgenden PU zusam- men. Die Vorinstanz durfte deshalb zusätzlich die PU zum Gegenstand ih- rer Auflagen machen (vgl. diesbezüglich auch BGE 131 II 420 E. 4.2 .1). Ohnehin geht es hierbei um betriebsbewilligungsrechtliche Aspekte, die die A-2176/2021 Seite 14 gesamte Eisenbahnanlage betreffen können. Bezeichnenderweise wurde anlässlich der internen Überprüfung der Betriebsvorschriften vermerkt, dass betreffend die Erfüllung der Auflagen im Sinne von Art. 8 Abs. 2 EBV keine Betriebsbewilligung notwendig sei (vgl. oben E. 3.3.2). 3.4.6 Schliesslich darf die Vorinstanz in alleiniger Kompetenz Verkehrsan- ordnungen, die sich auf Eisenbahnanlagen beziehen, erlassen (vgl. analog Urteil BGer 1C_112/2014 vom 25. September 2014 E . 2.2 zum natio- nalstrassenrechtlichen Plangenehmigungsverfahren). Inwiefern es hierfür noch eine materielle Koordination mit eigenständigen kantonalen Bewilli- gungen, insbesondere der Kantonspolizei bedarf, ist nicht ersichtlich und wird nicht näher dargeta n (vgl. zum Überblick über den Koordinations- grundsatz in eidgenössischen Plangenehmigungsverfahren Urteil BVGer A-486/2021vom 17. Juli 2023 E. 8.3). Im Übrigen konnten die kantonalen Behörden ihr Interesse im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens ge- stützt auf Art. 18i Abs. 3 EBG einbringen. So wurde ihnen mit Schreiben vom 19. Januar 2021 das Plandossier zugestellt, welches das E-Mail vom 15. Dezember 2020 enthielt (vgl. oben Bst. C). Den kantonalen Behörden musste demnach bewusst sein, dass die Vorinstanz entgegen der Forde- rung der Beschwerdegegnerin auf eine Anpassung des Betriebs auf der Südrampe – bis hin zu einem Fahrverbot – und damit auf eine Einschrän- kung des Veloverkehrs bestehen könnte. Gemäss E-Mail vom 24. Februar 2021 lud der Kanton Zürich die Baudirektion, die für die Raumplanung zu- ständig ist, als auch das Amt für Verkehr, das den Veloverkehr verantwor- tet, zur Stellungnahme ein. Bemerkungen oder Anträge gingen keine ein. Auch gegen die Plangenehmigung, die dem Kanton Zürich eröffnet wurde, wurde keine Beschwerde eingereicht. Hätte ein Koordinationsbedarf be- standen, so ist anzunehmen, dass ein solcher angemeldet worden wäre. 3.4.7 Zusammengefasst war die Vorinstanz für den Erlass der angefochte- nen Auflagen zuständig und wäre dies auch hinsichtlich eines zu verfügen- den allgemeinen Fahrverbots. Der Beschwerdeführerin ist in diesem Punkt nicht zu folgen. 4. Weiter moniert die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz würde mit dem im- pliziten Fahrverbot dem kantonalen Recht und den damit verbundenen hö- herrangigen Interessen zu wenig Beachtung schenken. 4.1 Die Beschwerdeführerin führt dazu aus, es seien die planerischen Fest- legungen der kantonalen, regionalen und kommunalen Richtplanung zu A-2176/2021 Seite 15 beachten. Insbesondere die im regionalen Richtplan geplante, jedoch fak- tisch bereits bestehende kantonale Velo-Nebenverbindung Nr. 02-169 sei eine wichtige Anbindung an die k antonale Hauptverbindung in der Wan- genstrasse (Route-Nr. 02-159) und werde künftig die Anbindung an die ge- plante Veloschnellroute (Route-Nr. 02-002) sicherstellen. Geplant sei ledig- lich die Schwachstellenbehebung in der heute schmalen P U. Bestehende Radwege auf dieser Strecke aufzuheben, sei nicht mit der übergeordneten Planung vereinbar. Durch die PU führe ausserdem eine Route von SchweizMobil. Auf kommunaler Ebene sei sie ihrer Verpflichtung gemäss übergeordneter Planung nachgekommen und habe die verbindlichen kom- munalen Velowege festgelegt. Die PU (inkl. streitgegenständlicher Rampe) sei eine wichtige Verkehrsverbindung zwischen Dübendorf Nord und Süd. Dies sei auf kantonaler, regionaler und kommunaler Ebene entsprechend festgelegt worden. Die Beeinträchtigung und insbesondere eine Aufhebung des durchgehenden Veloverkehrs würde sämtlichen Planungsgrundlagen widersprechen. Die Beschwerdegegnerin werde in der Erfüllung ihrer Auf- gaben demgegenüber nicht unverhältnismässig eingeschränkt. Der erfor- derliche Zugang zum Mittelperron sei in geeigneter Form (nach Anpassung der Neigung der Rampe) gegeben. Weiter habe es die Vorinstanz unterlassen, deren Sicherheitsinteressen gegen die vorliegend entgegenstehenden, höherrangigen Interessen ab- zuwägen. Das Interesse an der Erhaltung des durchgehenden Velowegs sei offensichtlich. Durchgehende Velowege machten die Nutzung dieser Verkehrswege attraktiver und förderten den Langsamverkehr. Dies komme nicht nur der Entlastung der übrigen Verkehrswege, sondern auch der Um- welt zugute. 4.2 Die Beschwerdegegnerin schliesst sich bezüglich der materiellen Be- urteilung des Streitgegenstands dem Standpunkt der Vorinstanz an und verweist diesbezüglich auf die Ausführungen in der Plangenehmigung und auf deren Erörterungen in der Beurteilung des Wiedererwägungsgesuchs vom 24. Mai 2022. 4.3 Die Vorinstanz entgegnet, als höherrangige res öffentliches Interesse sei die Sicherheit der Benutzer der Südrampe und der PU zu gewichten. Die lichten Breiten der P U sowie der Rampe und die lichte Höhe der P U seien für die Betriebsform «Mischverkehr» nach den einschlägigen gesetz- lichen Grundlagen völlig ungenügend. Die Abmessungen und Gestaltung der Anlagen (Kurven und ungenügende Sichtweite) führten zu inakzeptab- len Unfallrisiken zwischen den Velofahrenden und den übrigen A-2176/2021 Seite 16 Nutzergruppen, speziell im Bereich der neuralgischen Stellen (vgl. oben Bst. I). Wegen ihrer deutlich unterschiedlichen Ge schwindigkeiten und Wegcharakteristik stellten Velos ein zu hohes Risiko gegenüber den Fuss- gängern dar. Die Velofahrenden würden die Fussgängerströme, die beson- ders nach Ankunft der Züge plötzlich auftreten, kreuzen. Aufgrund der Ent- wicklung der Velo-Mobilität in den letzten Jahren sei die Unfallgefahr deut- lich gestiegen. E-Bikes mit einer zulässigen Geschwindigkeit von 25 km/h oder 45 km/h dürften heute die Unterführung befahren. Dies sei ein inak- zeptables Risiko. 4.4 In ihrer Replik kritisiert die Beschwerdeführerin, dass selbst in der Ver- nehmlassung keine Auseinandersetzung mit ihren Interessen und den dazu erfolgten Ausführungen in der Beschwerde erfolgt sei. Bereits aus diesem Grund seien die Auflagen ersatzlos aufzuheben bzw. die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zwar bestreite sie die grundsätzlichen Ausführungen der Vorinstanz zur Dimensionierung u nd Gestaltung von Rampen und Zugängen nicht. Indes sei die grosse Trennwirkung der Gleis- anlage, die mitten durch Dübendorf führe, zu berücksichtigen. Die PU stelle eine direkte Verlängerung der Bahnhofstrasse – der zentralsten Achse Dü- bendorfs – dar. Zudem gewinne diese Verbindung im Zusammenhang mit der zu erwartenden Entwicklung in Dübendorf Nord (Wangenstrasse/Inno- vationspark) noch zusätzlich an Bedeutung. 4.5 Die Plangenehmigung stellt eine Polizeierlaubnis dar, welche einzig zum Ziel hat, festzustellen, dass keine öffentlichen Interessen der Erstel- lung des Werkes in der geplanten Form entgegenstehen (BGE 124 II 146 E. 3a; Urteil BGer 1C_76/2008 vom 5. September 2008 E. 4.1). Kantonale Bewilligungen und Pläne sind nicht erforderlich (Art. 18 Abs. 4 Satz 1 EBG); allenfalls entgegenstehendes kantonales Recht wird durch das Bundes- recht derogiert (vgl. Urteil BVGer A -1040/2020 vom 8. Februar 2021 E. 6.5.1 m.H.). Mithin können das von den Kantonen und Gemeinden kom- petenzgemäss erlassene Recht sowie ihre entsprechenden Bewilligungs- befugnisse einer eidgenössischen Plangenehmigung nicht entgegenste- hen (BGE 121 II 378 E. 9a m. H.). Das kantonale Recht ist jedoch zu be- rücksichtigen, soweit es das Eisenbahnunternehmen in der Erfüllung sei- ner Aufgaben nicht unverhältnismässig einschränkt (Art. 18 Abs. 4 Satz 2 EBG). Es darf die Erfüllung der bundesrechtlichen Aufgabe nicht vereiteln oder übermässig erschweren (vgl. Urteil BVGer A-1706/2023 vom 19. Feb- ruar 2024 E. 11.3; Botschaft vom 25. Februar 1998 zu ei nem Bundesge- setz über die Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsver- fahren, BBl 1998 III 2591, 2618). Diesbezüglich ist eine Interessen -A-2176/2021 Seite 17 abwägung vorzunehmen, welche die durch kantonale oder kommunale Normen erfassten Interessen und die eisenbah nbetrieblichen sowie übri- gen öffentlichen Interessen berücksichtigt. Dabei kann und muss den auf kantonales Recht gestützten Anträgen nicht durchwegs entsprochen wer- den (BGE 121 II 378 E. 9a m. H.; Urteil BGer 1C_605/2019 vom 24. Sep- tember 2020 E. 3.1; Urt eil BVGer A-3828/2020 vom 17. Juni 2021 E. 9.4; Urteil A-1040/2020 E. 6.5.1). Zum kantonalen Recht gehören die kantonale und kommunale Nutzungsplanung sowie alle weiteren Anliegen zur Erhal- tung und Gestaltung des Lebensraums, für die nach der rechtlich massge- benden Aufgabenteilung die Kantone bzw. Gemeinden allein oder zusam- men mit dem Bund verantwortlich sind. Insbesondere sind auch die kanto- nalen Richtpläne zu berücksichtigen (Urteil A -1040/2020 E. 6.5.1; Urteil BVGer A-373/2014 vom 31. Juli 2014 E. 8). Bei der Beurteilung der Ver- hältnismässigkeit allfälliger Einschränkungen verfügt die Bewilligungsbe- hörde über einen gewissen Beurteilungsspielraum. Eine weitergehende In- teressenabwägung ist aber in diesem Zusammenhang nicht angezeigt (vgl. Urteil 1C_76/2008 E. 4.2). 4.6 Bezüglich des impliziten Vorwurfs, die Vorinstanz habe ihre Begrün- dungspflicht und damit das rechtliches Gehör verletzt (vgl. BGE 142 II 324 E. 3.6), ist es zutreffend, dass in der Plangenehmigung nicht auf die raum- planerischen Interessen der Bes chwerdeführerin eingegangen wurde. In- des bemerkte die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung, dass sie die Sicher- heit der Benutzer der Rampe und der PU als höherrangiges öffentliches Interesse gewichtet. Bereits in ihrem Schreiben vom 24. Mai 2022 unter- strich sie, sie stelle den Schutz der Fussgänger an erster Stelle. Damit be- zog sie sich auf die geltend gemachten Interessen der Beschwerdeführe- rin. Sowohl die Interessen der Beschwerdeführerin wie der Vorinstanz wur- den ausreichend dargetan. Zudem gilt es zu berücksichtigen, dass kanto- nales Recht nur in relativ beschränktem Umfang beachtet werden kann (vgl. oben E. 4.5). Gerade wenn bundesrechtliche Normen betroffen sind, die den Schutz von Polizeigütern bezwecken, dürfte dem Spielraum für die Berücksichtigung von kantonalem Recht – und damit dem Umfang der In- teressenabwägung – enge Grenzen gesetzt sein. Ob die Vorinstanz zu Recht die Interesse n der Fussgänger höher gewichtete , lässt sich ohne Weiteres überprüfen. Dafür bedarf es keiner Rückweisung an die Vor - instanz. Es ist deshalb zu beurteilen, ob und allenfalls inwieweit kantonales und kommunales Recht in der vorliegenden Sac he zu beachten ist. Dafür sind zunächst die Aufgaben der Beschwerdegegnerin im Sinne von Art. 18 Abs. 4 Satz 2 EBG zu eruieren, die ihr in Bezug auf die Sicherheit der Nut- zer der Südrampe und der PU zukommen. A-2176/2021 Seite 18 4.6.1 Eisenbahnanlagen sind nach den Anforderungen des Verkehrs, des Umweltschutzes und gemäss dem Stande der Technik zu erstellen, zu be- treiben, zu unterhalten und zu erneue rn (vgl. Art. 17 Abs. 1 Satz 1 EBG). Der Bundesrat erlässt Vorschriften über Bau und Betrieb im Eisenbahnwe- sen (vgl. Art. 17 Abs. 2 EBG). Die Bauten und Anlagen müssen so geplant und gebaut werden, dass sie sicher betrieben und sachgerecht instand ge- halten werden können (vgl. Art. 2 Abs. 1 EBV). Den Belangen der Raum- planung, des Umweltschutzes und des Natur- und Heimatschutzes ist be- reits bei der Planung und Projektierung Rechnung zu tragen (Art. 3 Abs. 1 EBV). Die Bedürfnisse mobilitätsbehinderter Menschen sind beim Bau und Betrieb von Eisenbahnanlagen angemessen zu berücksichtigen (vgl. Art. 17 Abs. 1 Satz 2 EBG i. V. m. Art. 3 Abs. 2 EBV). Die den Fahrgästen dienende Einrichtungen, die mit dem öffentlichen Verkehr in einem unmit- telbaren funktionalen Zusammenhang stehen, müssen für Behinderte si- cher benützbar sein (vgl. Art. 4 Abs. 1 der Verordnung über die behinder- tengerechte Gestaltung des öffentlichen Verkehrs vom 12. November 2003 [VböV, SR 151.34]). Art. 34 EBV enthält allgemeine Bestimmungen zu den Stationen. 4.6.2 Die Ausführungsbestimmungen bezeichnen die technischen Nor- men, die geeignet sind, Vorschriften der Eisenbahngesetzgebung zu kon- kretisieren (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 EBV). Danach sind Perronzugänge als ko- härentes System mit den Perrons anzuordnen und zu dimensionieren. Als Perronzugänge gelten Treppen, Rampen, Personenunter- und überführun- gen, Fusswege, Rolltreppen, Lifte und ähnliche Anlagen, die den Weg zum und vom Perron ermöglichen (vgl. AB 34.4 Ziff. 1.4 der Ausführungsbestim- mungen der Eisenbahnverordnung [AB-EBV 742.141.11]). Die Anordnung und Dimensionen der Perronzugänge sind auf der Basis der langfristig ab- sehbaren Nutzung festzulegen. Dabei ist sowohl das Personenaufkom - men, die Personenverteilung und die Art von Begegnungsfällen gemäss der VSS-Norm 40 238 und deren Häufigkeit zu berücksichtigen. Sofern das Personenaufkommen zusammen mit den massgebenden Begegnungsfäl- len kein grösseres Mass bedingen, sind für die Perronzugänge (Bauten mit seitlicher Begrenzung) folgende Mindestwerte der lichten Breite einzuhal- ten: a. Personenunterführungen: in Abhängigkeit von der Länge und der Be- triebsform gemäss VSS-Norm 40 246, Tabelle 2 b. Treppen und Rampen aus/zu einer Personenunterführung oder -über- führung: A-2176/2021 Seite 19 - 2.50 m - 2.75 m mit örtlicher Erschliessungsfunktion Ausnahmsweise sind in begründeten Fällen für solche Treppen und Ram- pen geringere Breit en bis 2.00 m möglich (Art. 34.4 Ziff. 1.4.2 AB-EBV). Der Mindestwert der lichten Höhe bei Personenunterführungen ist in Ab- hängigkeit von der Länge gemäss VSS-Norm 40 246, Tabelle 6, einzuhal- ten (vgl. AB 34.4 Ziff. 1.4.3 AB-EBV). 4.6.3 Nach der VSS Norm 40 238 «Fussgänger- und leichter Zweiradver- kehr – Rampen, Treppen und Treppenwege» sind bei Rampen, die vom Fussgänger- und leichten Zweiradverkehr genutzt werden, bei Mischver- kehr die Begegnungsfälle F (Rollstuhl oder Fussgänger mit Gepäck – Fuss- gänger – leichtes Zweirad), G (Fussgänger – leichtes Zweirad – leichtes Zweirad) oder H (Fussgänger – Fussgänger – leichtes Zweirad – leichtes Zweirad) massgebend. Empfohlen wird als minimale lichte Breite, ohne Be- rücksichtigung der Neigung, bei Rampen mit seitlicher Begrenzung in den Begegnungsfällen F und G mindestens 4.00 m und bei H mindestens 5.00 m (vgl. Ziff. 6.2.1 f. und Tabelle 2 VSS Norm 40 238). Be i leichtem Zweiradverkehr sind die erforderlichen Bewegungsspielräume abhängig von der Neigung der Rampe. Zu den erw ähnten Mindestbreiten sind bei den Begegnungsfällen F, G und H pro leichtes Zweirad bei einer Neigung von mindestens 8% ein Zuschlag von 0.60 m anzubringen (vgl. Ziff. 6.2.3 VSS Norm 40 238). Gemäss der Tabelle 2 der VSS-Norm 40 246 «Anlagen des Fuss- und Ve- loverkehrs – Unterführungen», Ausgabe 2022-04, ist bei Mischverkehr und einer Länge des Tunnels von über 25 m eine minimale lichte Breite von neu mindestens 7.0 m in einer PU vorzusehen (vgl. Ziff. 22.1 VSS-Norm 40 246). Gemäss den Ausführungen der Vorinstanz, betrug diese Breite bei der vorangegangenen Ausgabe 2019-09, auf welche die AB-EBV verweist, noch 6 m. Die lichte Höhe muss gemäss Tabelle 6 für den Fuss- und Velo- verkehr bei einer Tunnellänge von über 25 m 3.5 m betragen (vgl. Ziff. 22.2 VSS-Norm 40 246). 4.6.4 Des Weiteren sind Verwaltungsverordnungen zu berücksichtigen, so- fern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen (statt vieler BGE 149 II 290 E. 3.3.2). Darunter fallen die Handbücher des Bundesamtes für Strassen ASTRA (vgl. Urteil BGer 1C_99/2012 vom 5. Juli 2012 E. 3.2), A-2176/2021 Seite 20 wie das einschlägige Handbuch Infrastruktur «Veloverkehr in Kreuzun- gen», Vollzugshilfe Nr. 17, 1. Aufl. 2021 (nachfolgend: HB Veloverkehr) . Dieses wurde unter anderen auf der Grundlage der VSS Normen 40 238 und 40 246 erstellt (vgl. Ziff. 7.1 HB Veloverkehr). Danach sollen Unterfüh- rungen in ihrer Gesamtheit überblickt werden können (Ziff. 7.3.6 HB Velo- verkehr). Zu beachten ist, dass sowohl Velofahrende wie auch zu Fuss Ge- hende einen Abstand zu Geländern und Mauern einhalten. Die nutzbare Breite entspricht also nicht der baulichen Breite. Bei Anlagen mit starkem Publikumsverkehr (auch kurzzeitige Spitzenbelastungen, auch in Pulks auftretend), z. B. bei Bahnhöfen oder bei Hauptverbindungen des Fuss - und Veloverkehrs in Städten, ist die Breite mittels Personenfluss -Studien zu bestimmen. Fuss- und Veloverkehr sind in diesen Situationen getrennt zu führen. Zudem soll die Höhe von Unterführungen mindestens 2.50 m betragen (vgl. Ziff. 7.4.1 HB Veloverkehr). Die Abmessungen von die Un- terführungen erschliessenden Rampen sollen den Dimensionen der Brü- cken und Unterführungen und den zuführenden Strecken entsprechen (Ziff. 7.4.2 HB Veloverkehr). 4.6.5 Die Eisenbahnunter nehmen, mithin die Infrastrukturbetreiberinnen und Eisenbahnverkehrsunternehmen (vgl. Art. 2 Bst. a und Bst. b EBG), sind im Rahmen der Vorschriften für den sicheren Betrieb der Eisenbahn- anlagen und Fahrzeuge verantwortlich . Sie haben die für einen sichere n Betrieb erforderlichen Vorschriften aufzustellen und dem BAV vorzulegen (vgl. Art. 17 Abs. 4 EBG i. V. m. Art. 10 Abs. 1 EBV). Namentlich haben sie die Vorkehren zu treffen, die gemäss den Vorschriften des Bundesrates und den mit den genehmigten Plänen verbundenen Auflagen zur Sicherheit des Baues und Betriebes der Eisenbahn sowie zur Vermeidung der Gefahr für Personen und Sachen notwendig sind (Art. 19 Abs. 1 Satz 1 EBG). Art. 17 Abs. 4 und Art. 19 Abs. 1 EBG beziehen sich primär auf eisenbahn- seitige Sicherheitsmassnahmen, d. h. auf Massnahmen, welche überhaupt im Einflussbereich der Bahn stehen (Urteil BGer 2C_434/2019 vom 17. März 2021 E. 6.2.2). Mit einer Ausnahmebewilligung können zwar im Einzelfall Härten und offensichtliche Unzweckmässigkeiten, d. h. offen- sichtlich ungewollte Wirkungen der notwendigerweise generalisierenden und schematisierenden Normen, die mit dem Erlass nicht beabsichtigt wa- ren, beseitigt werden. Ausnahmebewilligungen dürfen jedoch nur aufgrund einer ausdrücklichen gesetzlichen Gr undlage erteilt werden (vgl. Urteil BVGer A-4394/2020 vom 7. April 2022 E. 7.3.2 m. w. H. ). Solche finden sich in Art. 5 EBV. Danach kann d as BAV in Ausnahmefällen Abweichun- gen von Vorschriften der EBV und ihrer Ausführungsbestimmungen anord- nen, um Gefahre n für Menschen, Sachen oder wichtige Rechtsgüter A-2176/2021 Seite 21 abzuwenden (Art. 5 Abs. 1 EBV). Ausserdem kann es in Einzelfällen Ab- weichungen bewilligen, wenn der Gesuchsteller nachweist, dass die In- teroperabilität im grenzüberschreitenden und im nationalen Verkehr dadurch nicht beeinträchtigt wird und der gleiche Grad an Sicherheit ge- währleistet ist (Art. 5 Abs. 2 Bst. a EBV), oder kein inakzeptables Risiko entsteht und alle verhältnismässigen risikoreduzierenden Massnahmen er- griffen werden (Art. 5 Abs. 2 Bst. b EBV). 4.6.6 4.6.6.1 Bei den soeben genannten baurechtlichen Bestimmungen (vgl. oben E. 4.6.1 – 4.6.5) handelt es sich um baupolizeirechtliche Vorschriften, die zum Schutze der Polizeigüter bei Eisenbahnanlagen, insbesondere der Sicherheit aufgestellt wurden ( vgl. PETER HÄNNI, Planungs- Bau- und be- sonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl. 2016, S. 307). Sie betreffen die An- forderungen an die Rampen und die PU, damit die für ihre Zwecke notwen- dige Sicherheit für Personen gewährleistet ist (vgl. HÄNNI, a. a. O., S. 318). Vorliegend geht es nicht um den Bau einer neuen PU un d einer neuen Rampe, bei denen die Bedürfnisse der kantonalen und kommunalen Raumplanung hätten berücksichtigt werden können. Vielmehr existieren diese schon. Von deren baulichen Ausmassen ist daher die zulässige Nut- zung abzuleiten, die für die Nutzergruppen dieser Anlagen praxisgemäss als sicher gilt. Stimmen die von der Beschwerdegegnerin aufgestellten Vor- schriften mit der diesbezüglich angezeigten Nutzungsform überein, erfüllt sie ihre Sicherheitsaufgaben, die ihr in Bezug auf die Nutzergruppen der PU und Rampen zukommen. 4.6.6.2 Gemäss den unbestrittenen Ausführungen der Vorinstanz ist die PU zwischen den beiden Zugangsrampen 150 m lang. Die Mindestbreite gemäss der Tabelle 2 der VSS-Norm 40 246 beträgt bei Mischverkehr da- mit 6 m bzw. gemäss deren neusten Auflage 7 m. Damit unterschreitet die ebenfalls unbestrittene lichte Breite der PU von weitgehend 4 m (im kom- merziellen Bereich zwischen 5 und 8 m) die rechtlich geforderte Breite um 2 m bzw. 3 m. Ob aufgrund des Personenaufkommens, der Personenver- teilung, der Art von Begegnungsfällen gemäss der VSS-Norm 40 238 und deren Häufigkeit noch eine grössere Breite angezeigt wäre, kann vor die- sem Hintergrund offen bleiben (vgl. oben E. 4.6.3). Ausserdem wäre die unbestrittene lichte Höhe der PU von 2.4 m gemäss den heutigen Bestim- mungen für Bahnhofunterführungen für den Fuss - und Veloverkehr von 3.5 m nicht mehr zulässig (vgl. oben E. 4.6.3). Sie unterschreitet zudem, wenn auch minim, die Höhe von 2.5 m, die generell für Unterführungen, die A-2176/2021 Seite 22 vom Veloverkehr benutzt werden, empfohlen wird. Alsdann zeigen die ak- tenkundigen Bilder der PU die engen und vor allem die zeitweise unüber- sichtlichen Verhältnisse auf . Bereits gestützt darauf erscheint eine ge- mischte Nutzung unter dem Aspekt der Sicherheit mehr als fraglich. Weiter sehen die AB-EVB und die VSS Normen keinen Ausnahmetatbestand vor, der es erlauben würde, eine geringere lichte Breite für den Mischverkehr vorzusehen. Auch gestützt auf Art. 5 EBV kann eine geringere Breite, ins- besondere im Bereich der neuralgischen Stellen, nicht als zulässig erachtet werden. Aufgrund der doch gro ssen Differenz der tatsächlichen Breite zu jener, die als sicher für die Benutzer der PU angesehen wird, stellt der heu- tige Zustand eine beträchtliche Gefahr für letztere dar. Eine gleichwertige Sicherheit mag die heutige lichte Breite nicht zu bieten . Soweit die Vor - instanz das Risiko aufgrund der Umstände als nicht akzeptabel bewertet, ist dies nachvollziehbar und nicht zu beanstanden (vgl. oben E. 4.6.5). Zu- sammengefasst widerspricht die heutige gemischte Nutzung in der PU den Sicherheitsvorschriften. Das Befahren der PU durch den Veloverkehr hat die Beschwerdegegnerin grundsätzlich zu untersagen, damit sie ihre Si- cherheitsaufgaben erfüllt. Ob eine ausnahmsweise Nutzung ausserhalb der neuralgischen Stellen, vom Ende der Südrampe bis zum Mittelperron, zulässig wäre, braucht nicht geklärt zu werden (vgl. oben E. 1.4). 4.6.6.3 Die lichte Breite der Südrampe beträgt unbestrittenermassen eben- falls 4 m. Gemäss einer aktenkundigen Querschnittsgraphik ist auf der Rampe der Begegnungsfall G (Fussgänger – leichtes Zweirad – leichtes Zweirad) zu berücksichtigen. Dieser verlangt eine Mindestbreite von 4 m sowie aufgrund der Neigung der Rampe von über 8 % und den beiden leichten Zweirädern einen Zuschlag von insgesamt 1.20 m (vgl. oben E. 4.6.3). Die sich damit ergebenden 5.20 m sind jedoch nur ein Kriterium, das neben dem Personenaufkommen, der Personenverteilung und der Häufigkeit der Begegnungsfälle für die Definition der Breite zu berücksich- tigen sind. Diesbezüglich verfügt die Vorinstanz über ein technisches Er- messen, das es grundsätzlich zu respektieren gilt (vgl. oben E. 2). Was dieses anbelangt, erweisen sich die Aussagen der Vorinstanz als wider- sprüchlich. Während sie die lichte Breite der Südrampe f ür Mischverkehr in ihrer Plangenehmigung und in ihrem Schreiben vom 24. Mai 2022 als ungenügend erachtet, scheint sie in ihrer Vernehmlassung auf ein allge- meines Fahrverbot auf der Südrampe nicht mehr zu bestehen (vgl. oben Bst. L). Zu prüfen ist vorliegend jedoch nur, ob ein solches grundsätzlich zulässig wäre. Die s kann angesichts der eigentlich erforderlichen Aus- gangsbreite von 5.20 m und insbesondere dem hohen Personenaufkom- men sowie den Begegnungsfällen von täglich bis zu 300 Velofahrenden A-2176/2021 Seite 23 bejaht werden. Dafür spricht auch die gemäss Signalisationskonzept ein- geschränkte Sicht im Kurvenbereich bei der Einfahrt in die PU. Falls sich die Vorinstanz somit für ein Fahrverbot auf der Südrampe entscheiden würde, wäre dies nicht zu beanstanden. Ob sie im Rahmen ihres Ermes- sens eine Ausnahme davon machen dürfte, braucht nicht beurteilt zu wer- den (vgl. oben E. 1.4). 4.6.7 Zusammengefasst ist der gemischte Verkehr auf der Südrampe und in der PU grundsätzlich nicht zulässig. Die Beschwerdegegnerin hätte die- sen zu verbieten, um ihren Sicherheitsaufgaben nachzukommen. 4.7 Sodann sind die dem geplanten Fahrverbot entgegenstehenden, durch kantonale oder kommunale Normen erfassten Interessen, zu eruieren. 4.7.1 Bund, Kantone und Gemeinden stimmen ihre raumwirksamen Tätig- keiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwick- lung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [RPG, SR 700]). Sie erarbeiten die für ihre raumwirksamen Aufgaben nötigen Pla- nungen und stimmen sie aufeinander ab (Art. 2 Abs. 1 RPG). Dabei sollen mitunter Rad - und Fusswege erhalten und geschaffen werden (Art. 3 Abs. 3 Bst. c RPG). Der Grundsatz erinnert an die Anliegen der schwächs- ten Verkehrsteilnehmer. Die Raumplanung muss mit ihren Mitteln attraktive Alternativnetze zu den bestehenden Strassen bewusst fördern, z. B. mit der Förderung von Velorouten ( PIERRE TSCHANNEN, in: Aemiseg- ger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt - und Sachplanung, Interessenabwägung, 2019 [nachfolgend: PK RPG], Rz. 72 zu Art. 3 RPG). Jeder Kanton erstellt einen Richtplan (vgl. Art. 8 Abs. 1 RPG). Diese sind für die Behörden verbindlich (Art. 9 Abs. 1 RPG). Sie bin- den Bund und Kantone gleichermassen; in erster Linie die Regierun gen mitsamt den unterstellten Verwaltungsbehörden. Bedeutung erlangt der Richtplan insbesondere im Zuge sachgesetzlicher Plangenehmigungen (vgl. Urteil A-486/2021 E. 6.3.2 m. H.). Die Bindungswirkung eines Richt- plans ist indes von rechtlich und sachlich beschränkter Tragweite. Zum ei- nen bezieht sich diese auf das gesetzlich verfasste Ermessen. Der Richt- plan ändert allgemeinverbindliche Vorschriften nicht aus eigener Kraft ab; er zeigt lediglich an, in welcher Weise von Handlungsspielräumen Ge- brauch gemacht werden soll, die das Recht zu Verfügung stellt. Mithin for- muliert dieser lediglich Ermessensdirektiven. Aus ihm lassen sich keine Be- fugnisse oder Bindungen, Pläne oder Entscheide ableiten, die nicht schon durch das anwendbare Sachgesetz gestützt wären. Rechtsgrundlage einer A-2176/2021 Seite 24 Plangenehmigung bleibt somit stets das in der Sache anwendbare Recht (vgl. TSCHANNEN, PK RPG, a. a. O., Rz. 24 f. zu Art. 9 RPG m. w. H; Urteil BGer 1C_98/2012 vom 7. August 2012 E. 5.1; Urteil A-486/2021 E. 6.3.2; Urteil BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 18.2). Zum anderen äussert sich der Richtplan allein zu räumlichen Anliegen des Gemeinwe- sens. Die im Einzelfall notwendige Abwägung mit weiteren (privaten un d nicht-räumlichen öffentlichen) Interessen bleibt noch vorzunehmen. Der Richtplan füllt die Ermessensspielräume des anwendbaren Rechts somit nicht umfassend aus, sondern belegt davon nur einen sachlichen Teilas- pekt (TSCHANNEN, PK RPG, a. a. O., Rz. 27 zu Art. 9 RPG; vgl. Urteil BGer 1A.154/2002 vom 22. Januar 2003 E. 4.2; Urteil A-486/2021 E. 6.3.2; Urteil BVGer A-1112/2012 vom 27. Mai 2013 E. 7.4). 4.7.2 Im Kanton Zürich ist der Regierungsrat zuständig zur Festsetzung der vom Staat aufzustellenden Richtpläne (vgl. Art. 10 Abs. 1 RPG i. V. m. § 2 Bst. a PBG ZH) und die Gemeinden zur Festsetzung kommunaler Pläne (§ 2 Bst. c PBG ZH). Die Planungen unterer Stu fen haben denjeni- gen der oberen Stufen zu entsprechen (vgl. § 16 Abs. 1 PBG ZH). Der kan- tonale Richtplan besteht aus aufeinander abgestimmten Teilrichtplänen; mitunter dem Verkehrsplan (§ 20 Abs. 1 Bst. b PBG ZH). Der regionale Richtplan erfasst Gebiete, die nach ihrer Lage, nach den wirtschaftlichen und sozialen Verhältnissen, nach der Erschliessung, Versorgung und Aus- stattung sowie nach ihrer mutmasslichen Entwicklung einer abgestimmten Raumordnung bedürfen und zugänglich sind (§ 30 Abs. 1 PBG ZH). Er um- fasst die gleichen Bestandteile und ordnet sinngemäss die nämlichen Sachbereiche wie der kantonale Richtplan; er kann jedoch die räumlichen und sachlichen Ziele enger umschreiben oder bei Bedarf weitergehende Angaben enthalten (§ 30 Abs. 2 PBG ZH). Namentlich enthält der (regio- nale) Verkehrsplan Rad -, Fuss-, Reit- und Wanderwege unter Einbezug historischer Verkehrswege (§ 30 Abs. 4 Bst. d PBG ZH). Der kommunale Richtplan kann sich auf einzelne Teilrichtpläne beschrä nken (§ 31 Abs. 1 Satz 1 PBG ZH). Auf den Verkehrsplan mit den kommunalen Strassen für die Groberschliessung und den Wegen von kommunaler Bedeutung darf jedoch nicht verzichtet werden (§ 31 Abs. 2 PBG ZH). Genehmigt werden kommunale Richtpläne von der zust ändigen (kantonalen) Direktion (§ 2 Bst. b PBG ZH). 4.7.3 Gemäss dem zuletzt genehmigten Richtplan des Kantons Zürich ist ein zusammenhängendes und durchgängiges Velowegnetz mit Anschluss an den öffentlichen Verkehr zu fördern (vgl. Ziff. 4.4.1 des Richtplans Kan- ton Zürich, genehmigt vom Bund am 3. Februar 2023 [nachfolgend: RP A-2176/2021 Seite 25 ZH]). Im Richtplan werden kartographisch die interkantonal und kantonal bedeutenden Radrouten fest gehalten. Für deren genauere Darstellung wird auf die Richtplankarten der regionalen Richt pläne verwiesen (vgl. Ziff. 4.4.2 RP ZH). In letzteren wird das gemeindeübergreifend koordinierte Fuss- und Velowegnetz unter Einbezug historischer Verkehrswege sowie rollstuhlgängiger Wege bezeichnet (Ziff. 4.4.3 Bst. b RP ZH). Die Gemein- den fördern den Fuss- und Veloverkehr entsprechend den örtlichen Gege- benheiten (Ziff. 4.4.3 Bst. c RP ZH). Der regionale Richtplan Glatttal, zu- letzt genehmigt vom Regierungsrat am 17. November 2021 (nachfolgend RP GT), unterscheidet drei Arten von Veloverbindungen: Velosch nellrou- ten, Haupt- und Nebenverbindungen. Veloschnellrouten sind längere und durchgängige Routen, auf welchen der Veloverkehr möglichst störungsfrei und ungehindert (genügende Breite, kreuzungsarm) vorankommt. Die Hauptverbindungen ermöglichen dem Alltags- und Freizeitveloverkehr zu- sammenhängende Verbindungen zwischen den wichtigen Quellen und Zie- len. Sie sind durchgängig eigentrassiert (Velostreifen oder -wege) oder werden auf kommunalen oder kantonalen Strassen geführt und sind mög- lichst hindernisarm resp. erlebnisreich. Mit den Nebenverbindungen wer- den alle relevanten Ziele des Alltagsveloverkehrs angebunden. Die Verbin- dungen können ausserorts mit Fusswegen kombiniert werden. Als Neben- verbindungen sind auch die unabhängig von den Hauptverbindungen ge- führten Routen des Freizeitverkehrs bezeichnet (vgl. Ziff. 4.4.2 Bst. a RP GT). 4.7.4 Durch die PU führt die kantonale Velo-Nebenverbindung Nr. 01-169, die Dübendorf Bahnhof und Dübendorf Wil miteinander verbindet (vgl. RP GT, S. 126 sowie die entsprechende Richtplankarte ). Ebenfalls als Velo- weg wurden die PU und die Rampen im kommunalen Richtplan Verkehr, Fuss- und Radwege, der Stadt Dübendorf vom 4. Dezember 2006 festge- legt, der von der kantonalen Baudirektion am 4. Juni 2007 genehmigt wurde. Das kantonale Recht erachtet somit den betreffenden Veloweg als wichtigen Bestandteil des Alltagsveloverkehrs. Darüber hinaus ist e r für den Freizeitverkehr relevant, zumal e r Teil der Veloroute Nr. 45 «Wyland- Downtown» von SchweizMobil ist. Ein raumplanrechtliches kantonales In- teresse am Erhalt bzw. an der möglichst hindernisfreien Benutzung dieser Veloverbindung ist folglich zu bejahen. Relativierend zu berücksichtigen ist, dass die Verbindung Nr. 01-169 je nach Sichtweise am Bahnhof Dübendorf beginnt oder endet. Eine Unterbrechung der Route durch ein Fahrverbot ist vor diesem Hintergrund aus Sicht des Fahrflusses weit weniger proble- matisch, als an einer anderen Stelle. Zudem handelt es sich lediglich um eine Velo-Nebenverbindung, bei welcher im Unterschied zu A-2176/2021 Seite 26 Veloschnellrouten und Hauptverbindungen Hindernisse eher in Kauf ge- nommen werden (vgl. oben E. 4.7.3). Diese übergeordnete Festlegung ist bei der Interessensabwägung zu berücksichtigen. 4.8 Es bleibt zu prüfen, ob die Berücksichtigung der kantonalen Interessen an der Beibehaltung des durchgehenden Mischverkehrs durch die PU und über die Südrampe die Beschwerdegegnerin in der Erfüllung ihrer Aufga- ben nicht unverhältnismässig einschränken würde (vgl. oben E. 4.5). Die Ausmasse der PU und die darin herrschenden Verhältnisse mit den un- übersichtlichen Stellen genügen nicht, um einen für alle Nutzergruppen si- cheren Mischverkehr zu gewährleisten. Je nach Ausgabe der VSS -Norm müsste dafür die PU um zwei bzw. drei Meter breiter sein. Den Veloverkehr weiterhin durch die PU zuzulassen, würde die Beschwerdegegnerin in der Erfüllung ihrer Sicherheitsaufgaben unverhältnismässig einschränken , nachdem sie die Sicherheit nicht mehr in genügendem Masse garantieren könnte. Würde ein schwerer Unfall passieren, könnte der Beschwerdegeg- nerin aufgrund der massiv zu engen Verhältnisse zu Recht ein Vorwurf ge- macht werden. Das Gleiche trifft, wenn auch aufgrund der besseren Über- sichtlichkeit und mangels neuralgischer Stelle , im geringeren Massen auf die Südrampe zu. Das Interesse der werktäglich ca. 9'300 Personen (u. a. gebrechliche, gehbehinderte, sehbehinderte Personen, Familien mit Klein- kindern und Kinderwagen) an der Wahrung ihrer physischen Integrität ist klar höher zu gewicht en, als das raumplanerische Interesse an der Auf- rechterhaltung des Velowegs und die persönlichen Interessen der Velofah- renden. In diesem Zusammenhang ebenfalls zu beachten ist der Umstand, dass nur ein kurzer Abschnitt am Anfang bzw. Ende einer Velo-Nebenver- bindung betroffen ist, bei welchem ein Fahrverbot nicht zwangsläufig deren Neuverlegung bedeuten muss (vgl. dazu unten E. 6.5.3). Im Ergebnis ver- letzt die Vorinstanz kein Bundesrecht, wenn sie den raumplanrechtlichen Interessen der Beschwerdeführerin am ungehinderten Zugang des Velo- verkehrs durch die PU nicht den Vorrang einräumt (vgl. dazu auch BGE 121 II 8 E. 3b, wonach bei der Berücksichtigung kantonaler Interessen die Sicherheit des Bahnbetriebs stets den Vorrang geniesst). 5. Des Weiteren hält die Beschwerdeführerin der Vorinstanz die Bestandes- garantie entgegen. 5.1 Die Beschwerdeführerin bemerkt, die bestehende Nutzung der PU sei rechtmässig festgesetzt und im Laufe der Zeit wiederholt überprüft worden. Insbesondere habe der Umbau des Bahnhofs Nord «Inside» (2010 – A-2176/2021 Seite 27 2012), der auch Teile der PU tangiert habe, dazu geführt, dass Markierun- gen teilweise gefehlt hätten und/oder nicht mehr sichtbar gewese n seien. Diesem Umstand sei in ihrem Veloförderungskonzept 2010 – 2014 im Rah- men der konzeptionellen Überprüfung der nord- und südseitigen Zugänge zur PU besondere Beachtung geschenkt worden. Die Fachleute seien zum Schluss gekommen, dass ein Mischverkehr (mit guter Ausleuchtung und Auffrischung der Wände) die beste Lösung darstelle. Diese Massnahmen seien im Jahr 2013 umgesetzt worden. Aufgrund von Graffitis in der Unter- führung habe diese bereits 2015 wieder gemalt werden müssen. Dabei sei ein Graffiti-Schutz aufgetragen und beidseits grosse Sicherheitshinweise «langsam Fahren» und Tafeln montiert worden. Der Mischverkehr habe seit seinem Bestand zu keinen Beanstandungen Anlass gegeben. Die be- stehende Nutzung der in ihrem Eigentum stehenden Rampe sei zu schüt- zen. 5.2 Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin äussern sich nicht zu die- sem Einwand. 5.3 Der Bestandesschutz resp. die Besitzstandsgarantie leitet sich aus der Eigentumsgarantie und aus dem Prinzip des Vertrauensschutzes ab. Sie gewährleistet im Baurecht, dass nach früherem Recht erstellte Bauten oder gemäss früherem Recht zulässige Nutzungen unter neuem Recht fortbe- stehen dürfen. Werden an einer Anlage keine baulichen oder nutzungs- mässigen Veränderungen vorgenommen, entfaltet die Besitzstandsgaran- tie nahezu absolute Wirkung. Anpassungen an geänderte Vorschriften müssen grundsätzlich nicht vorgenommen werden (Urteile BVGer A-1186/2022 vom 13. Dezember 2023 E. 8.5.1 und A -2940/2017 vom 26. November 2018 E. 6.2.3 ; GRIFFEL, a. a. O., S.169, S 181 f.). Anpas- sungen können lediglich dann verlangt werden, wenn erhebliche polizeili- che Missstände vorliegen, d. h. Gefahren für die Gesundheit, für Leib und Leben oder für bedeutende Sachwerte. Die zuständige Behörde kann die Beseitigung derartiger Missstände angesichts des überwiegenden öffentli- chen Interesses unabhängig von einem Änderungsgesuch des Eigentü- mers anordnen. Im Bereich der polizeilich motivierten Gefahrenabwehr tritt der Schutz des Besitzstandes also zurück (vgl. GRIFFEL, a. a. O., S.169, S. 182). 5.4 Die Beschwerdeführerin legt keine Bewilligung der Vorinstanz ins Recht, die die Benutzung der Rampe oder der PU durch Velofahrende einst erlaubte. Und selbst wenn eine derartige Benutzung nach früherem Recht oder aufgrund früherer Verhältnisse zulässig gewesen wäre, so könnte sich A-2176/2021 Seite 28 die Beschwerdeführerin aufgrund der Missstände , die bezüglich der Si- cherheit auf der Südrampe und in der PU heute bestehen, nicht darauf be- rufen. Der Schutz der physischen Integrität der anderen Nutzergruppen ist klar höher zu gewichten, als die Bedürfnisse des Veloverkehrs (vgl. oben E. 4.8). Bezeichnenderweise sieht die EBV vor, dass die Vorinstanz jeder- zeit einschreiten und Verbesserungen anordnen kann, wenn sie Sicher- heitsmängel an einer Eisenbahnanlage feststellt (vgl. oben E. 3.3.3). Der Verweis auf den Bestandesschutz ist deshalb unbehelflich. 6. Alsdann erachtet die Beschwerdeführerin ein Fahrverbot für unverhältnis- mässig. 6.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie anerkenne zwar das Inte- resse an der Sicherheit der Verkehrsteilnehmenden durch eine Änderung der Verkehrsführung. Diesem werde mit ihrem Entwicklungsprojekt voll- ständig entsprochen. Die Planung der neuen PU sei bereits fortgeschritten; die Ausführung sollte bis 2030 abgeschlossen werden. Im Übrigen bestehe in der heutigen Situation kein solch gravierendes Sicherheitsrisiko, das in- akzeptabel wäre. Ansonsten wäre bereits eingegriffen worden. Eine er- zwungene Umleitung der Velowege müsste vollständig um den Bahnhof entlang teils ungesichert auf der Strasse und entlang der stark befahrenen Neuhof-/Ueberlandstrasse geführt werden. Deren Befolgung sei aufgrund der Gewöhnung der Velowegnutzer an die Durchfahrt durch den Bahnhof nicht zu erwarten. Tagtäglich müsste mit vielen Konflikten gerechnet wer- den und die se würden eine hohe Polizeipr äsenz auslösen. Vor d em Hin- tergrund des klar definierten Entwicklungsprojekts, welches sämtlichen In- teressen gerecht werde, sei eine Änderung des heutigen Zustands, wel- cher nur noch begrenzte Zeit bestehen werde und keine gravierenden Si- cherheitsrisiken berge, schlicht unverhältnismässig. 6.2 Die Vorinstanz bemerkt, es vergingen somit noch mindestens sieben Jahre, in welchen eine widerrechtliche Situation beibehalten und die reelle Gefährdung von Bahnbenutzern in Kauf genommen werden sollte , was nicht angehe. 6.3 Replikweise bemängelt die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz setze sich nicht mit den Erläuterungen im Signalisationskonzept und dem darin zu favorisierenden Ansatz 2 auseinander. Letzteren hält die se ohne Be- gründung für ungenügend. Das Signalisationskonzept zeige die Vor - und Nachteile der Ansätze 2 (Optimierung des Ist-Zustands) und 3 (Verlegung A-2176/2021 Seite 29 der Radroute) auf. Der Ist-Zustand (Ansatz 1) diene als Referenzzustand. Beim Ansatz 2 sollte mit ergänzenden Markierungen (Einfärbungen Belag, Quermarkierungen und Anbringen von Velo -Piktogrammen mit Hinweis «SCHRITTTEMPO») auf Gefahrenstellen und den Konflikt Velo/Fussgän- ger aufmerksam gemacht werden. Die direkte Verbindung zwischen Dü- bendorf Nord und Süd bleibe auf diese Weise erhalten. Diese M assnah- men liessen sich zeitnah und kostengünstig umsetzen. Mit der Verlegung der Veloroute (Ansatz 3) werde zwar das Konfliktpotential zwischen Velo und Fussgänger bei der Rampe und der PU verringert. Doch zeige der Be- richt, dass mit der neuen Linienführun g neue Gefahrenstellen geschaffen würden. So würde die Führung entlang der Neuhofstrasse im Mischverkehr mit einem hohen DTV von ca. 15'500 Motorfahrzeugen, bei Tempo 30, er- folgen. In Richtung Norden (Wagenstrasse) müsste ein stark befahrener Kreisel passiert werden (Ueberlandstrasse). Die neue Linienführung würde zudem eine Umwegfahrt von 300 m bedeuten. Dies entspreche mehr als einer Verdoppelung der heutigen Distanz (ca. 530 m statt 230 m). Ein wei- terer Nachteil des Ansatzes 3 liege in der Planungszeit f ür die Verlegung des Radwegs sowie im erhöhten Risiko von Einsprachen. Betreffend die Unfallrisiken würde der Ansatz 2 zu einer Verbesserung des heutigen Zustands führen. Alsdann hätten sich in den letzten zehn Jahren gerade einmal zwei polizeilich registrierte Unfälle ereignet, bei welchen ein Zusammenhang mit der im Mischverkehr geführten PU bestanden habe. Aufgrund dieser Unfallstatistik bestehe kein unmittelbarer Handlungsbe- darf. Die von der Vorinstanz in allgemeiner Weise geltend gemachte Zu- nahme der Unfallgefahr zeige sich bei der PU offensichtlich nicht. Im Übri- gen würden zeitliche Unsicherheiten bei der Umsetzung des Ansatzes 3 ebenfalls bestehen. Aufgrund der Nachteile, die sich mit der Verlegung des Velowegs und des damit einhergehenden Fahrverbots für die PU ergeben würden, sei dessen Umsetzung als unverhältnismässig zu beurteilen. Schliesslich seien für die Korrektur der Rampenneigung nur geringfügige Anpassungen notwendig. Dagegen sei für die Zielerreichung – Umsetzung der Vorgaben nach BehiG – kein Fahrverbot für die gesamte PU erforder- lich. 6.4 Staatlich angeordnete Sicherheitsmassnahmen wie Verkehrsanord- nungen haben verhältnismässig zu sein (Art. 5 Abs. 2 BV ; Urteil BGer 2C_905/2010 vom 22. März 2011 E. 3.3.1; Urteil BVGer A-1231/2012 vom 18. Dezember 2023 E. 5.2), d. h. sie müssen sich im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel als geeignet, erforderlich und zu- mutbar erweisen ( statt vieler BGE 148 II 475 E. 5). Die behördliche A-2176/2021 Seite 30 Massnahme hat für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Inte- resse liegenden Zieles dienlich bzw. zwecktauglich zu sein. Ungeeignet ist eine Massnahme, wenn sie keinerlei Wirkungen im Hinblick auf den ange- strebten Zweck entfaltet oder die Erreichung des Zieles erschwert oder gar verhindert – sie mit anderen Worten zur Zielerreichung völlig ungeeignet erscheint (BGE 148 II 392 E. 8.2.2 und 144 I 126 E. 8.1). Die Massnahme ist nicht erforderlich, wenn das angestrebte Ziel mit einem weniger schwe- ren Eingriff erreicht werden kann – sie in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht über das Notwendige hinausgeht. Es ist das mil- destmögliche Mittel zu wählen, welches noch ebenso wirksam hinsichtlich der Zielverfolgung ist wie die zu vergleichende Massnahme (vgl. BGE 148 II 392 E. 8.2.3 und 140 I 2 E. 9.2.2). Das vernünftige Verhältnis zwischen Eingriffszweck und Eingriffswirkung (Zweck-Mittel-Relation) setzt im Rah- men der Zumutbarkeit schliesslich eine wertende Interessenabwägung vo- raus (BGE 148 II 392 E. 8.3.3). 6.5 6.5.1 Ein Fahrverbot ist geeignet, um Begegnungsfälle zwischen Velofah- renden und den übrigen Nutzergruppe der Südrampe und der PU zu ver- meiden. Dass sich gewisse Velofahrende nicht an das Verbot halten dürf- ten, ändert nichts an der Geeignetheit der Massnahme. Dafür müsste das Verbot völlig ungeeignet sein, um den angestrebten Zweck zu erreichen (vgl. oben E. 6.4). Davon ist nicht ausgehen; ein verbotskonformes Verhal- ten der (meisten) Velofahrer darf vorausgesetzt werden. 6.5.2 Bezüglich der Erforderlichkeit des Fahrverbots ist darauf hinzuwei- sen, dass dieses nicht – wie es die Beschwerdeführerin annimmt – im Zu- sammenhang mit der Umsetzung der Vorgaben nach BehiG steht, sondern mit der Gewährleistung der allgemeinen Sicherheit auf der Südrampe und der PU. In sachlicher Hinsicht erscheint ein solches als erforderlich, um Begegnungsfälle zu verhindern. Dass sich in der Vergangenheit nur we- nige aktenkundige Unfälle ereignet haben, vermag an der potenziellen Ge- fährlichkeit der Anlage nichts zu ändern, wie auch nicht die Anbringung von zusätzlichen Markierungen (Ansatz 2) . Eine verordnete Reduktion des Fahrtempos auf «Schritt tempo» im Sinne eines milderen Mittels würde wohl unterschiedlich interpretiert. Insbesondere bei pulkartigem Auftreten von Personenmengen wären Zusammenstösse auch dann nicht auszu- schliessen. Selbst im Signalisationskonzept wird eingeräumt, dass immer noch ein Konfliktpotenzial mit Fussgängern bestehen würde. Dabei wird dieses – zu Recht – als besonders problematisc h für Personen mit A-2176/2021 Seite 31 eingeschränkter Mobilität eingestuft, da der Bahnhof Dübendorf eigentlich behindertengerecht umgebaut worden sei. Der Zeitverlust wäre zudem praktisch gleich hoch, wie wenn das Velo gestossen werden müsste. Ein Fahren im Schritttempo würde deshalb von vorneherein kein milderes Mit- tel darstellen. In räumlicher Hinsicht lässt sich der Vernehmlassung der Vorinstanz zwar entnehmen, dass sie mit einer allgemeinen Fahrverbots- zone vom Anfang der Nordrampe bis nach der Treppe/Rampe beim Mittel- perron einverstanden wäre. Vom Fahrverbot wären damit die Südrampe und der südliche Teil der PU nicht betroffen. Streitgegenstand des Be- schwerdeverfahrens ist indes nur die allgemeine Zulässigkeit eines Fahr- verbots (vgl. oben E. 1.4). Ein solches wäre aus Sicht des Bundesverwal- tungsgerichts jedenfalls sowohl auf der Südrampe als auch in der PU zu- lässig (vgl. oben E. 4.8). Schliesslich ist es angezeigt, das Fahrverbot auf- grund der bestehenden Sicherheitsmängel zeitnah zu verfügen. Damit bis mindestens ins Jahr 2030 zu warten, wäre nicht angebracht. 6.5.3 Schliesslich ist die Massnahme für die Velofahrenden zumutbar. Zu- nächst leuchtet es nicht ein, weshalb der Zwang, das Velo über die Süd- rampe und die PU schieben zu müssen, nicht mit der Veloroute vereinbar wäre. So ist es nicht unüblich, dass der «Fahrfluss» einer Route zeitweise unterbrochen wird. Dies mag sich wohl auf die Qualität der Route auswir- ken, nicht jedoch auf deren Bestand (vgl. ASTRA, Planung von Velorouten, Handbuch, 2008, S. 24 ff.). Selbst der Fachverband «Pro Velo Schweiz» empfiehlt, ein Fahrverbot für Velos mit einem Zusatz wie z. B. «100 m Velo schieben» zu versehen, falls eine Veloroute nicht anders verknüpft werden kann (FUSSVERKEHR SCHWEIZ/PRO VELO SCHWEIZ, Fuss- und Veloverkehr auf gemein samen Flächen, Empfehlungen für die Eignungsbeurteilung, Einführung, Organisation und Gestaltung von gemeinsamen Flächen in in- nerörtlichen Situationen, 2007, S. 19). Ein solches Vorgehen scheint umso angezeigter, als selbst die Vorstudie der Beschwerdeführerin den Teil der regionalen Veloverbindung, der durch die PU führt , als «sehr unattraktive Veloverbindung, da im Mischverkehr» und mit «hohem Konfliktrisiko mit Zufussgehenden» bezeichnet. Im Übrigen handelt es sich um eine kanto- nale Velo-Nebenverbindung, bei der Hindernisse eher vorkommen als bei anderen Routen (vgl. oben E. 4.7.3). Und selbst wenn dies nicht möglich wäre, so würde das Interesse der übrigen Nutzergruppen an ihrer Sicher- heit die Verlegung der Route gemäss Ansatz 3 als tragbar erscheinen. So wird eine Umwegfahrt von 300 m allgemein als akzeptabel erachtet; erst ein Umweg ab 400 m gilt im Siedlungsgebiet als nicht mehr velogerecht (vgl. HB Veloverkehr, S. 131). Ausserdem wäre der Umweg nicht mit un- verhältnismässigen Sicherheitsrisiken für die Velofahre nden verbunden. A-2176/2021 Seite 32 Von Süden her auf der Bahnhofstrasse fahrend, auf welcher Tempo 30 herrscht, müssten die Velofahrenden ca. 60 m vor der Südrampe nordwest- lich in die Neuhofstrasse einbiegen. Auf dieser gilt ebenfalls Tempo 30. Etwa 140 m später fängt ein offizieller Velostreifen auf einem gegenüber dem Strassenkörper erhöhten Veloweg an, der anschliessend entlang der Ueberlandstrasse auf der Hauptveloverbindung 02-163 unter den Gleisen hindurch und dann auf der Veloschnellroute 02-002 bis zum Nordplatz des Bahnhofs Dübendorf führt. Inwiefern die bis zum Veloweg zu überbrücken- den 140 m in einer Tempo 30 Zone ein nicht zumutbares Sicherheitsrisiko darstellen sollten, ist nicht ersichtlich. Schon auf der Bahnhofstrasse, die mit der Neuhofstrasse kreuzt und damit ebenfalls von 15'500 Motorfahr- zeugen täglich befahren werden dürfte, sind keine separierte Velowege ausgewiesen, was nicht gegen die Errichtung der Velo -Nebenverbindung sprach. Schliesslich erscheint das Befahren des Kreisels, um von der Ueberlandstrasse in die Wangenstrasse zu gelangen, als vertretbar. Insbe- sondere ein mehrstreifiger Verkehrskreisel wird als nicht velogerecht ange- sehen; vorliegend handelt es sich jedoch um einen einstreifigen (vgl. HB Veloverkehr, S. 131). Alternativ befindet sich nach der östlichen Kreiselaus- fahrt ein Fussgängerstreifen, den die Velofahrenden gehend benützen kön- nen, um ihre Fahrt in der Wangenstrasse fortzusetzen. Der soeben be- schriebene Umweg lässt sich aufgrund der Bodenmarkierungen in die ent- gegengesetzte Richtung befahren , mit dem Unterschied, dass der Velo- streifen auf der anderen Seite de r Neuhofstrasse hindurchführt (vgl. zum Ganzen www.map.geo.admin.ch > Zeichnen & Messen auf der Karte > Messen; https://maps.zh.ch > Karte: Velonetz Alltag). Die Velofahrenden könnten den Bahnhofbereich demnach bereits heute auf alternative Weise und vergleichsweise sicher – entweder das Velo schiebend durch die PU auf der bestehenden Route oder zum grössten Teil auf Velowegen via die Neuhof- und Ueberlandstrasse – queren. Vor diesem Hintergrund sind die Nachteile, die eine förmliche Verlegung des Velowegs mit sich bringen würde (Planungszeit und Risiko von Einsprachen) , zu relativieren. Insbe- sondere ist der diesbezügliche Zeitaufwand angesichts des Umstands, dass nur im besten Fall die neue PU im Jahr 2030 bereits verfügbar ist, vertretbar. Sie vermögen jedenfalls die Sicherheitsinteressen der übrigen Nutzergruppen – insbesondere der mobilitätseingeschränkten Personen – nicht zu überwiegen. 6.5.4 Im Ergebnis erweist sich das Fahrverbot als verhältnismässig. 7. Zusammengefasst war die Vorinstanz für den Erlass des im pliziten A-2176/2021 Seite 33 Fahrverbots zuständig (vgl. oben E. 3.4.7) und das kantonale und kommu- nale Raumplanungsrecht (vgl. oben E. 4.8) sowie der Bestandesschutz (vgl. oben E. 5.4) stehen diesem nicht entgegen. Überdies ist es mit dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz vereinbar (vgl. oben E. 6.5.4). Dem Haupt- antrag der Beschwerdeführerin auf Aufhebung der beiden Auflagen ist des- halb nicht zu folgen. Weiter besteht kein Grund – wie eine gravierende Ge- hörsverletzung oder die Notwendigkeit weiterer Sachverhaltsabklärungen – für eine Rückweisung der Sache an die Vorinstanz. Folglich ist dem Eventualantrag ebenfalls nicht zu entsprechen. Die Beschwerde ist abzu- weisen. 8. Es bleibt, über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwerdever- fahrens zu entscheiden. 8.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in de r Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrens- kosten werden Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegen- den Bundesbehörden auferlegt; anderen als Bundesbehörden, die Be- schwerde führen und unterliegen, werden Verfahrenskosten auferlegt, so- weit sich der Streit um vermögensrechtliche Interessen von Körperschaften oder autonomen Anstalten dreht (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). Ohne vermö- gensrechtliche Interessen handeln namentlich Gemeinden, die – meist im Rahmen von Plangenehmigungsverfahren – ihnen missliebige Infrastruk- turprojekte bekämpfen (vgl. Urteil A -1186/2022 E. 11.1.1; Urteil BVGer A-5105/2020 vom 18. November 2021 E. 13.1). Die unterliegende Beschwerdeführerin strebte ihre Beschwerde aus raum- planrechtlichen Interessen an. Verfahrenskosten sind ihr deshalb keine aufzuerlegen. 8.2 Ganz oder teilweise obsiegenden Parteien ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihnen erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i. V. m. Art. 7 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Keinen Anspruch auf Parteientschädigung haben Bundesbehörden (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE). Die Beschwerdegegnerin ist zwar obsiegend, weshalb sie grundsätzlich Anspruch auf Zusprechung einer Parteientschädigung hätte (vgl. Urteil A-2176/2021 Seite 34 BGer 2C_26/2019 vom 22. Dezem ber 2021 E. 22.2.2). Mangels anwaltli- cher Vertretung ist ihr jedoch keine zu entrichten. (Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.) A-2176/2021 Seite 35 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht a n die Beschwerdeführerin, die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz. Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Jürg Marcel Tiefenthal Andreas Kunz A-2176/2021 Seite 36 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Un- terschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). A-2176/2021 Seite 37 Zustellung erfolgt an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. BAV-411.1-45/59/1/8 / 2018/0646-01; Einschrei- ben) – das UVEK (Gerichtsurkunde)