2002-1970 6141 Circulaire du Conseil fédéral aux gouvernements cantonaux relative à la révision partielle de l’ordonnance sur les droits politiques (Conditions de l’octroi de l’autorisation de procéder à des essais pilotes sur le vote électronique) du 20 septembre 2002 Mesdames et Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs les Conseillers d’Etat, Le 21 juin dernier, les Chambres fédérales ont adopté une révision partielle de la législation sur les droits politiques contre laquelle les citoyens ont jusqu’au 10 octo- bre 2002 pour demander le référendum (FF 2002 4080 à 4086). Pour appliquer le nouvel art. 8 a de la loi fédérale sur les droits politiques (LDP), le Conseil fédéral a adapté le 20 septembre 2002 l’ordonnance du 24 mai 1978 du même nom (ODP) en y mentionnant à quelles conditions il autorisera les cantons à procéder à des essais pilotes sur le vote électronique (RO 2002 3200). La présente circulaire a pour but de vous renseigner sur ces dispositions et sur leur portée. Procédure d’autorisation S’il autorise les essais pilotes sur le vote électronique dans le cadre de scrutins f édé- raux, le Conseil f édéral reconna ît implicitement la validit é des r ésultats partiels obtenus par ce moyen et il se porte garant de la fiabilité du scrutin tout entier. Cela explique pourquoi nul autre que lui ne pourra autoriser les essais pilotes en question (art. 27b, let. b, et 27c, phrase introductive, ODP), car lui seul est autorisé à constater – autrement dit à valider – le r ésultat définitif d’une votation f édérale par exemple (art. 15, al. 1, LDP). La loi pr écise que le Conseil f édéral pourra limiter l ’expérimentation du vote élec- tronique à une partie du territoire, à certaines dates et à certains objets (art. 8 a, al. 1, LDP). Cela se traduit dans l ’ordonnance par le fait que le Conseil f édéral doit pou- voir calculer le risque encouru: il fixera donc, à la demande du canton, pour quelles communes les r ésultats obtenus lors de l ’essai pilote auront des effets juridiques liant les autorit és (art. 27 c, let. c. ODP) et pour quelles élections ou pour quels objets des votations f édérales il autorisera le vote électronique (art. 27 c, let. a, ODP). Dans ces conditions, il pourra d éfinir à titre exploratoire le lieu o ù lesdits essais pilotes auront lieu et sur quoi ils porteront. Il pourra choisir par exemple, dans un premier temps, des votations à l’issue peu contest ée, quitte à réserver pour plus tard les scrutins politiquement parlant plus controvers és ou plus compliqués tels que les élections à la proportionnelle ou les votations portant sur des initiatives populai- res accompagnées d’un contre-projet. Il n ’en perdra pas pour autant de vue qu ’il lui faudra autoriser le vote électronique pour tous les scrutins ayant lieu le m ême Révision partielle de l’ordonnance sur les droits politiques 6142 dimanche dans les communes retenues par lui, faute de quoi il ne pourrait éviter le risque de falsification dû au fait que les électeurs de ces communes disposeraient de deux cartes de l égitimation, donc pourraient voter deux fois. En choisissant les communes o ù le ou les essais pilotes auront lieu, le Conseil f édéral pourra aussi éviter qu’en cas de difficult é le r ésultat obtenu n ’ait une incidence capitale sur les résultats au niveau fédéral. Le Conseil fédéral pourra en outre fixer la période pendant laquelle il autorisera les cantons à procéder aux essais pilotes sur le vote électronique (art. 27c, let. b, ODP). L’autorisation qu’il délivrera portera donc sur les scrutins qui auront lieu un certain jour ou sur ceux qui se suivront pendant une p ériode déterminée. En optant pour le premier cas - celui des essais au coup par coup -, le Conseil f édéral diminuera nota- blement le risque du double vote; en optant pour le second, il évitera une accumula- tion incontrôlée des risques puisqu ’il pourra choisir par exemple des p ériodes pen- dant lesquelles il n’y aura ni élections ni votations «difficiles» tout en limitant l’essai à un plus petit nombre de communes. Pour effectuer des essais pilotes sur le vote électronique, tout canton doit pouvoir déroger (art. 27 c, phrase introductive, ODP) aux dispositions de la loi f édérale sur les droits politiques qui r égissent le vote par correspondance et le vote aux urnes (notamment à celle de l’obligation d’utiliser les bulletins officiels, de les remplir à la main et de n ’y apposer ni signes ni remarques; cf. art. 5, 12, 38 et 49 LDP). Voil à pourquoi il devra mentionner dans sa demande d ’autorisation les dispositions qu ’il aura édictées à cet effet (art. 27 b, let. b, ODP) et qui devront être approuvées par le Conseil fédéral (art. 27d ODP; art. 91, al. 2, LDP). En aucun cas, le vote par procu- ration ne sera autoris é lors des essais pilotes (art. 27 a, al. 4, ODP) car le vote par e-mail d’un tiers ne peut garantir ni le secret du vote ni l ’absence de manipulation. Cette norme a été expressément réclamée par la Commission des institutions politi- ques du Conseil national lorsqu ’elle a procédé au printemps dernier à l’examen pré- alable du projet de révision de la LDP. Le Conseil fédéral n’autorisera les essais pilotes que si les conditions – très strictes au demeurant – sont remplies et qu ’elles le soient de mani ère cumulative, à moins que l ’ordonnance n ’en dispose express ément autrement. La comparaison avec les risques encourus avec les m éthodes de vote classiques est d éterminante. Autrement dit, on tablera, dans le cas du vote électronique, avec les mêmes risques que dans le cas du vote classique. Souvent donc, le texte de l ’ordonnance arrêté par le Conseil f édéral parle d’abus ou de fraude « systématique », « ciblée », susceptible d ’influencer « de façon d étermi- nante » le r ésultat (art. 27 d, al. 1, let. c, et al. 2, let. a à c, art. 27 e, al. 4, art. 27 f, al. 3, et art. 27q, al. 1, ODP) qu’il s’agit d’éviter. Cela signifie ceci: Le vote aux urnes ou par correspondance peut être entaché d’irrégularités dues par exemple au vol d’un sac postal, à la destruction de bulletins par suite d ’un incendie, tous accidents qu’il est impossible d’exclure et qu’on doit accepter tacitement car ce sont des risques encourus. Le gouvernement cantonal qui, d ’office ou suite à un recours, aura constat é une irr égularité prendra, autant que possible avant la cl ôture du scrutin, les mesures qui permettent de rem édier aux d éfauts constat és (art. 79, al. 2, LDP). Quant aux recours à propos d ’une élection ou d ’une votation, ils n’auront – contrairement aux recours (individuels) sur le droit de vote – de chancesRévision partielle de l’ordonnance sur les droits politiques 6143 d’être agréés que si les irrégularités mises en cause seront de nature ou d ’importance à influencer de fa çon déterminante le r ésultat principal de l ’élection ou de la vota- tion (art. 79, al. 2 bis, LDP), autrement dit à modifier l’ordre d’arrivée des candidats dans le cas d ’une élection ou au minimum à faire passer la voix d ’un canton dans l’autre camp dans le cas d’une votation. Dans le processus du vote électronique, nul ne pourra jamais exclure qu ’un mot de passe ne soit d échiffré fortuitement ni qu ’un suffrage ne soit capt é, d étourné ou modifié lors du transfert (de la m ême manière qu’un sac postal peut être volé). Cela ne saurait toutefois influencer de mani ère déterminante l’issue du scrutin. Par con- tre, ce qu’il faut empêcher, c’est l’abus ciblé ou systématique. Pour une votation sur l’AVS, on évitera par exemple d ’attribuer aux électeurs des mots de passe dont le code reprend une partie de leur numéro individuel d’AVS, de manière à réduire con- sidérablement le risque de d étournement ciblé de suffrages de personnes âgées. Les termes «de mani ère systématique», «ciblée» ou «susceptible d ’influencer de fa çon déterminante» le résultat visent ici le même but que l’obligation pour le recourant de rendre cr édible, dans les recours classiques intent és jusqu ’ici, que l ’irrégularité constatée était de nature ou d ’importance à influencer de fa çon d éterminante le résultat principal du scrutin. Expression fidèle et sûre de la volonté des citoyens La Constitution f édérale (art. 34, al. 2) et la jurisprudence constante du Tribunal fédéral (cf. par exemple ATF 121 I 187) prot ègent la libre formation de l ’opinion des citoyens et l’expression fidèle et sûre de leur volonté. Il découle de cette garantie constitutionnelle que les citoyens sont en droit d ’exiger que le r ésultat d’une vota- tion ou d’une élection ne soit pas reconnu s’il n’est pas l’expression fidèle et sûre de la libre volonté des citoyens. Il devra aussi en être ainsi lors des essais pilotes sur le vote électronique (art. 27 d, al. 1, let. c, ODP). S ’y ajoute qu ’il devra être impossible à des tiers de capter, de modifier ou de d étourner systématiquement (cf. la fin du ch. 1) des suffrages élec- troniques; que les cantons devront informer les électeurs, de mani ère compréhensi- ble pour eux, de la mani ère dont le vote électronique a été organisé, techniquement conçu et dont il sera op éré (art. 27 d, al. 3, ODP); que la proc édure de vote devra empêcher tout vote pr écipité ou irr éfléchi (art. 27 e, al. 1 à 3, ODP) et qu ’une per- sonne en train de voter devra pouvoir corriger son choix avant d ’envoyer son suf- frage ou encore interrompre la proc édure (art. 27 e, al. 5, ODP); que nul message à caractère manipulateur et systématique ne devra pouvoir s ’afficher en surimpression pendant le d éroulement du vote électronique sur l ’appareil utilis é pour voter (art. 27e, al. 4, ODP); que l ’appareil utilisé par l’électeur devra lui signaler que son suffrage est parvenu à destination (art. 27 e, al. 6, ODP); enfin que le codage des données transmises devra être conçu de sorte à ne pas comptabiliser un document électronique de vote qui aurait été modifi é en cours de route, à l ’insu du votant (art. 27e, al. 7, ODP).Révision partielle de l’ordonnance sur les droits politiques 6144 Protection du secret du vote Les mesures protégeant le secret du vote (art. 27 d, al. 1, let. d, ODP) sont énoncées aux art. 27f à 27h ODP. Il s’agit notamment du codage des suffrages, du début de la procédure d ’envoi à l ’arrivée, qui emp êchera de savoir qui les aura envoy és et l’ordre dans lequel ils seront arriv és (art. 27 f, al. 1 et 3 à 5, ODP), qui emp êchera encore, tout au long de la proc édure, d’identifier le vote d’un électeur (art. 27f, al. 2, ODP). Quant aux mesures organisationnelles telles que les contr ôles (art. 27g, al. 3 et 4, ODP), que la s éparation d’avec les autres applications (art. 27 g, al. 2, ODP) ou que l ’interdiction d ’intervenir sur le serveur du scrutin et sur le serveur de l ’urne électronique pendant tout le d éroulement du vote (art. 27 h, al. 1, ODP), elles auront pour but d’empêcher qu’aucun lien ne puisse être établi entre un bulletin de vote qui aura été déposé dans l’urne et la personne qui l’aura déposé (art. 27g, al. 1, ODP). C’est la raison pour laquelle l ’ordre d’arrivée des bulletins dans l ’urne ne devra pas pouvoir être reconstitué (art. 27 h, al. 2, ODP) et que les électeurs devront pouvoir effacer leur suffrage de toutes les m émoires de l ’appareil (ordinateur, t éléphone cellulaire ou autre) avec lequel ils auront vot é (art. 27 h, al. 3, ODP); une fois envoyé, le suffrage devra disparaître immédiatement de l’écran de l’appareil de vote et il ne devra pas pouvoir être imprimé (art. 27 h, al. 4, ODP). Cette derni ère condi- tion correspond, dans le cas du vote classique, au motif de la nullit é du bulletin qui serait marqué d’un signe particulier (art. 12, al. 1, let. d, 38, al. 1, let. d, et 49, al. 1, let. d, LDP). Contrôle de la qualité d’électeur L’art. 27i ODP précise qu’avant de voter par voie électronique le votant doive prou- ver à l’autorité compétente qu’il a la qualit é d’électeur (cf. encore l ’art. 27d, al. 1, let. a, ODP). Lorsqu ’il vote de mani ère classique, l’électeur le fait en remettant son certificat d’électeur ou en présentant sa carte d’électeur; s’il utilise le vote électroni- que, il devra entrer un mot de passe. Le canton qui l ’aura prévu dans sa l égislation pourra de surcro ît exiger de lui qu ’il indique par exemple sa date de naissance ou son lieu d’origine pour faire échec aux tentatives de fraude. Un citoyen, un vote Le respect du principe d émocratique «Un citoyen un vote » (art. 27 d, al. 1, let. b, ODP) est l’une des conditions sine qua non de l’obtention de l ’autorisation du can- ton. Il s ’agira ici de faire en sorte que tout électeur dispose d ’un suffrage et d ’un seul et qu ’il ne puisse voter qu ’une fois, autrement dit qu ’il ne soit autoris é à voter que s’il est établi qu’il n’a pas déjà voté (art. 27j ODP). Il est important de le pr éci- ser car le Conseil f édéral entend autoriser le vote électronique comme une forme complémentaire des formes traditionnelles actuelles (cf. le Rapport sur le vote élec- tronique, ch. 3.1, let. a; FF 2002 612). Or les facilités offertes par le vote anticip é et le vote par correspondance (3 à 4 semaines avant la date officielle du scrutin) accroissent consid érablement le risque de plurivote: un électeur pourrait voter parRévision partielle de l’ordonnance sur les droits politiques 6145 voie électronique, puis tenter tr ès peu de temps apr ès de voter par correspondance (ou l ’inverse), tenter encore de voter par voie électronique plusieurs fois de suite. Aussi des mesures efficaces doivent-elles donc rendre impossibles ce genre de ten- tatives. Le canton de Gen ève a, pour sa part, mis au point une carte d ’électeur que l’électeur peut évidemment utiliser telle quelle à la manière traditionnelle, mais qu’il peut aussi «gratter» avec l’ongle le champ pour y lire son mot de passe et voter par voie électronique. Si, après l’avoir grattée, il se rend aux urnes, il ne sera autoris é à déposer de bulletin dans l ’urne qu’après vérification, par le scrutateur, qu ’il n’a pas déjà voté par voie électronique. Prise en compte de tous les suffrages exprimés lors du dépouillement Tous les suffrages exprim és devront être pris en compte lors du d épouillement du scrutin (art. 27 d, al. 1, let. e, ODP), d ’où les art. 27 k à 27m, ODP: même en cas de panne ou de d érangement du syst ème, aucun suffrage ne devra être d éfinitivement perdu. Tous les certificats d ’électeur (ou cartes de l égitimation) remis et tous les suffrages émis devront pouvoir être d écomptés et le d éroulement de la proc édure devra pouvoir être contr ôlé (art. 27 k ODP). Il sera interdit d ’opérer des calculs intermédiaires des suffrages électroniques avant la fermeture de l ’urne électronique (art. 27m, al. 1, ODP) et ce, vu la rapidit é du d écompte électronique (mais pas du décodage !), pour éviter d’influencer le r ésultat du scrutin dans un sens ou dans un autre. Le d écodage et le d écompte électronique des suffrages devront faire l ’objet d ’un calendrier horaire très strict dès la clôture du scrutin via Internet et des repr ésentants des électeurs devront pouvoir assister au d épouillement (art. 27 m, al. 2, ODP). Le décodage prend beaucoup de temps et pourra durer plusieurs heures. Aussi ne devra- t-il pas commencer à la clôture effective du scrutin, mais à celle de la partie électro- nique de ce dernier. A Gen ève par exemple, l ’urne électronique est ferm ée environ 24 heures avant la fermeture des urnes conventionnelles. Un registre d étaillé devra être tenu sur le d écompte des suffrages électroniques (art. 27m, al. 4, ODP). Si des irr égularités surviennent, il faudra pouvoir les identifier et les supprimer, comme cela se fait lors des scrutins conventionnels. A cet effet, on devra pouvoir dénombrer les votes fautifs et proc éder au recomptage des suffrages de mani ère à obtenir le total correct (art. 27n ODP). Conformité du scrutin aux règles L’ensemble du scrutin incluant un essai pilote sur le vote électronique devra se dérouler correctement et il faudra que l’autorité puisse le prouver. Le Conseil fédéral n’autorisera les essais pilotes que si le canton garantit la conformit é du scrutin aux règles (art. 27d, al. 1, let. f, ODP), autrement dit que si tout risque d ’abus systémati- que est écarté (cf. la fin du ch. 1 ci-dessus). Pour qu ’il en soit ainsi, il faudra que le matériel et les logiciels utilisés par l’autorité compétente soient examinés selon l’étatRévision partielle de l’ordonnance sur les droits politiques 6146 de la technique et que l ’organisation et le d éroulement de la proc édure de vote en fassent autant (art. 27l, al. 1, ODP). D ’où l’obligation, pour un service externe ind é- pendant mais reconnu par la Chancellerie f édérale (art. 27l, al. 2, ODP), d ’examiner si toutes les mesures de s écurité requises ont été prises et si le syst ème électronique mis en place pour le vote ou la votation fonctionne et ce, avant tout essai pilote et après tout changement de système (cf. art. 27e à 27k ODP). L’urne électronique et le serveur des votations ou des élections devront être protégés des attaques pouvant provenir du r éseau, protégés aussi du vol. Seules les personnes dûment autorisées auront le droit d’accéder aux données sur le vote et ce, dans le but exclusif d’assurer le bon déroulement du vote électronique (autrement dit pour v éri- fier la qualité d’électeur de chacun des votants, pour v érifier encore que personne ne vote plusieurs fois, pour enregistrer le d épôt des suffrages ou pour stocker les suf- frages exprimés de manière correcte; art. 27l, al. 3, let. a à d, ODP). Essais pilotes sur la signature de demandes de référendum ou d’initiatives populaires fédérales par voie électronique Le projet pilote du canton de Neuch âtel entend laisser la porte ouverte à la possibi- lité pour les citoyens de signer, par voie électronique, des demandes de r éférendum ou d ’initiatives populaires f édérales. Même si elle semble aujourd ’hui encore plus difficile à réaliser que le vote électronique dans le cadre d ’une simple consultation populaire, nous l ’avons prévue dans l’ordonnance révisée (art. 27 q ODP). Les con- ditions à remplir seront alors fondamentalement les m êmes que pour les essais pilo- tes sur le vote électronique dans le cadre de votations populaires ou d ’élections (art. 27q, al. 2, ODP); le Conseil f édéral n’autorisera les essais pilotes en question que si le contr ôle de la qualit é d’électeur, le secret du vote et la possibilit é d’établir de façon infaillible la volont é du signataire sont garantis, et que si tout risque de fraude ciblée et systématique est exclu (art. 27q, al. 1, ODP). Etudes scientifiques et évaluation Les Chambres fédérales ont rajouté un al. 3 à l’art. 8a de la loi fédérale sur les droits politiques (FF 2002 4080). Cet alinéa précise que l’expérimentation du vote électro- nique devra faire l ’objet d’un suivi scientifique et d ’un relevé, en particulier sur le sexe, sur l ’âge et sur la formation des électeurs y participant. Selon l ’ordonnance dont nous commentons ici la modification, c ’est à la Chancellerie f édérale qu ’il appartiendra de fixer les conditions g énérales (coûts et objectifs) des enqu êtes qui porteront sur la typologie des personnes ayant pris part aux essais pilotes sur le vote électronique (art. 27o ODP). C’est donc à elle qu’il reviendra de décider au moment voulu si les enquêtes en question sont effectu ées à part ou si – pour faire des écono- mies – on utilise l’enquête faite par VOX après toute votation fédérale. Du résultat des projets pilotes d épendra la d écision finale d’instituer ou non le vote électronique et si oui, dans quelles conditions. Aussi va-t-on étudier de pr ès l’efficacité des essais pilotes, notamment l ’évolution de la participation et les impli- cations du vote électronique sur les habitudes de vote (art. 27 p, al. 1, ODP). EtantRévision partielle de l’ordonnance sur les droits politiques 6147 donné que plusieurs cantons entreprendront des essais pilotes et que les conditions dans lesquelles ils le feront ne seront forcément pas les mêmes, pas plus que du reste que leurs attentes en la matière, il va falloir absolument faire une évaluation de don- nées comparables avant de prendre une d écision. C ’est la raison pour laquelle la Chancellerie fédérale sera charg ée d’assurer la coh érence de l ’évaluation (art. 27 p, al. 2, ODP). Néanmoins une chose est s ûre: assurer, pour tous les essais pilotes, la fiabilité de tous les r ésultats sera l ’objectif numéro un. Il va de soi que le Conseil f édéral ne pourra autoriser que ceux des projets d ’essais pilotes dont les r ésultats pourront être reconnus valables pour les scrutins et comptabilis és dans les r ésultats finaux de la Confédération. Veuillez agréer, Mesdames et Messieurs les Pr ésidents, Mesdames et Messieurs les Conseillers d’Etat, l’assurance de notre haute considération. 20 septembre 2002 Au nom du Conseil f édéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-HotzSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Circulaire du Conseil fédéral aux gouvernements cantonaux relative à la révision partielle de l'ordonnance sur les droits politiques (Conditions de l'octroi de l'autorisation de procéder à des essais pilotes sur le vote électronique) In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 42 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 22.10.2002 Date Data Seite 6141-6147 Page Pagina Ref. No 10 126 674 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.