<!DOCTYPE html> <html lang="fr"><head><meta charset="utf-8"/></head><body><div class="Section1"> <p class="MsoPlainText">A. A la fin de 1995, la Commune de Bevaix a accordé l'autorisation</p> <p class="MsoPlainText">de construire le lotissement "X.", se composant de 25 villas, mitoyennes</p> <p class="MsoPlainText">ou individuelles, de type A, B et C, projet d'ensemble qui a fait l'objet</p> <p class="MsoPlainText">d'un plan et d'un règlement de quartier, adopté par le Conseil général et</p> <p class="MsoPlainText">sanctionné par le Conseil d'Etat. Entre autres dispositions, ce règlement</p> <p class="MsoPlainText">prévoit que le taux d'occupation du sol n'excédera pas 25 %. R. ,</p> <p class="MsoPlainText">propriétaire d'une villa individuelle de type A, a fait procéder en cours</p> <p class="MsoPlainText">de construction à des travaux supplémentaires non prévus par les plans,</p> <p class="MsoPlainText">consistant dans l'agrandissement du balcon, de forme triangulaire,</p> <p class="MsoPlainText">encastré dans un angle du bâtiment et dans la pose d'une verrière au</p> <p class="MsoPlainText">rez-de-chaussée, sous le balcon, créant ainsi une véranda. La commune</p> <p class="MsoPlainText">s'est opposée à ces travaux, puis a refusé par décision du 3 décembre 1997</p> <p class="MsoPlainText">d'accorder la sanction à la demande qu'elle avait invité l'intéressé à</p> <p class="MsoPlainText">présenter, pour le motif que le taux d'occupation maximum de 25 % était</p> <p class="MsoPlainText">déjà dépassé puisque, si on calcule correctement la surface déjà</p> <p class="MsoPlainText">construite, il atteint en réalité 25,68 %, la construction de surfaces</p> <p class="MsoPlainText">complémentaires n'étant ainsi pas admissible.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText">B. R. a interjeté recours contre cette décision devant le</p> <p class="MsoPlainText">Département de la gestion du territoire, qui a admis son recours le 26</p> <p class="MsoPlainText">octobre 1998, annulé la décision attaquée et renvoyé la cause à la commune</p> <p class="MsoPlainText">pour nouvelle décision. Le département a considéré, en résumé, que le taux</p> <p class="MsoPlainText">d'occupation limite était certes dépassé (25,85 %, selon le service de</p> <p class="MsoPlainText">l'aménagement du territoire, consulté sur ce point), mais que l'intéressé</p> <p class="MsoPlainText">pouvait se prévaloir du principe de la bonne foi qui interdit à une au-</p> <p class="MsoPlainText">torité de se contredire. En effet, la commune ayant admis, lors de</p> <p class="MsoPlainText">l'approbation des plans du quartier, la manière de calculer le taux</p> <p class="MsoPlainText">d'occupation indiqué par les maîtres de l'ouvrage (24 %, sans tenir compte</p> <p class="MsoPlainText">des balcons et porches), elle devait appliquer la même méthode de calcul à</p> <p class="MsoPlainText">la demande de permis de construire présentée par R. pour la création de</p> <p class="MsoPlainText">la véranda. Or, dans ce cas, le taux d'occupation maximum n'est pas</p> <p class="MsoPlainText">dépassé.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText">C. La Commune de Bevaix interjette recours devant le Tribunal admi-</p> <p class="MsoPlainText">nistratif contre cette décision, dont elle demande l'annulation. Elle fait</p> <p class="MsoPlainText">valoir, en bref, qu'elle n'a pas fait de promesses qu'elle n'aurait pas</p> <p class="MsoPlainText">tenues, que ce soit pour d'autres travaux que ceux prévus par les plans ou</p> <p class="MsoPlainText">pour l'utilisation d'une prétendue surface disponible supplémentaire</p> <p class="MsoPlainText">compte tenu du taux d'occupation; que R. est de mauvaise foi en</p> <p class="MsoPlainText">effectuant des travaux sans avoir obtenu la sanction nécessaire; que si</p> <p class="MsoPlainText">celle-ci était accordée, d'autres propriétaires du lotissement pourraient</p> <p class="MsoPlainText">s'en prévaloir.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText"> Dans ses observations sur le recours, le Département de la</p> <p class="MsoPlainText">gestion du territoire conclut principalement à l'irrecevabilité de celui-</p> <p class="MsoPlainText">ci, faute de qualité pour recourir de la commune, s'agissant uniquement de</p> <p class="MsoPlainText">l'application du principe de la confiance et non pas de l'interprétation</p> <p class="MsoPlainText">d'une disposition légale ou réglementaire. Sur le fond il conclut, de même</p> <p class="MsoPlainText">que R. , au rejet du recours.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText"> C O N S I D E R A N T</p> <p class="MsoPlainText"> en droit</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText">1. a) Selon l'article 32 LPJA, la qualité pour recourir est accor-</p> <p class="MsoPlainText">dée à toute personne, corporation et établissement de droit public ou</p> <p class="MsoPlainText">commune, touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à</p> <p class="MsoPlainText">ce qu'elle soit annulée ou modifiée (litt.a) ainsi qu'à toute autre per-</p> <p class="MsoPlainText">sonne, groupement ou autorité qu'une disposition légale autorise à recou-</p> <p class="MsoPlainText">rir (litt.b). En ce qui concerne la qualité pour recourir des communes, il</p> <p class="MsoPlainText">convient de la reconnaître non seulement lorsqu'elles sont lésées comme le</p> <p class="MsoPlainText">serait n'importe quel particulier, mais également lorsqu'elles défendent</p> <p class="MsoPlainText">l'autonomie communale que leur confère la Constitution cantonale ou la loi</p> <p class="MsoPlainText">(RJN 1993, p.287, 1987, p.267, 1982, p.171-172). Une commune est autonome</p> <p class="MsoPlainText">dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive</p> <p class="MsoPlainText">mais en laisse le soin aux communes, en totalité ou partie, leur conférant</p> <p class="MsoPlainText">en la matière une liberté de décision relativement importante (ATF 119 Ia</p> <p class="MsoPlainText">113, JT 1995, p.418 et 421; ATF 118 Ia 453 cons.3b, JT 1994 I 410 et les</p> <p class="MsoPlainText">arrêts cités). La commune qui intervient principalement comme seul organe</p> <p class="MsoPlainText">d'exécution n'a pas qualité pour attaquer les actes de son supérieur</p> <p class="MsoPlainText">hiérarchique sauf si elle est dépossédée sans droit d'une prérogative</p> <p class="MsoPlainText">légale (RJN 1991, p.219, 1982, p.171). La commune est dépossédée sans</p> <p class="MsoPlainText">droit d'une prérogative légale lorsque l'autorité supérieure annule une</p> <p class="MsoPlainText">décision communale fondée sur un règlement communal pris en exécution de</p> <p class="MsoPlainText">dispositions cantonales ou d'une loi pour l'application de laquelle la</p> <p class="MsoPlainText">commune dispose d'un certain pouvoir d'appréciation. Dans ce cas, la</p> <p class="MsoPlainText">commune peut recourir en démontrant que la décision qui la casse résulte</p> <p class="MsoPlainText">d'une fausse application de son règlement ou encore que l'autorité supé-</p> <p class="MsoPlainText">rieure a porté atteinte au pouvoir d'appréciation que lui confère la loi</p> <p class="MsoPlainText">(RJN 1989, p.235, 1987, p.268).</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText"> b) En l'espèce, la décision rendue par le conseil communal de</p> <p class="MsoPlainText">Bevaix le 3 décembre 1997 se fonde sur le règlement du plan de quartier</p> <p class="MsoPlainText">"X." qui prévoit à son article 6 que le taux d'occupation du sol ne doit</p> <p class="MsoPlainText">pas excéder 25 %. Le règlement du plan de quartier fait partie intégrante</p> <p class="MsoPlainText">du plan de quartier (art.43 al.3 LCAT). Le plan de quartier ainsi que le</p> <p class="MsoPlainText">plan d'aménagement communal sont des plans d'affectation qui relèvent de</p> <p class="MsoPlainText">la compétence communale (art.43 al. 1 et 2 LCAT). D'autre part, le conseil</p> <p class="MsoPlainText">communal est compétent pour délivrer les permis de construire (art.29</p> <p class="MsoPlainText">LConstr). La commune a donc agi dans le cadre d'attributions que lui</p> <p class="MsoPlainText">confère la législation cantonale en matière d'aménagement du territoire et</p> <p class="MsoPlainText">des constructions en lui accordant une liberté de décision importante en</p> <p class="MsoPlainText">ces domaines; cela suffit pour lui permettre d'invoquer son autonomie et</p> <p class="MsoPlainText">de se voir reconnaître la qualité pour recourir (ATF 106 Ia 206, 104 Ia</p> <p class="MsoPlainText">126; RJN 1983, p.197).</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText"> Le département estime cependant que sa décision n'affecte pas</p> <p class="MsoPlainText">l'autonomie communale, l'acte attaquée ayant été annulé non pas en raison</p> <p class="MsoPlainText">d'une fausse application du droit communal mais en application du principe</p> <p class="MsoPlainText">de la confiance découlant de l'article 4 Cst. féd. Cet avis ne peut être</p> <p class="MsoPlainText">partagé. D'une part, la commune a la latitude de faire valoir la violation</p> <p class="MsoPlainText">de son autonomie en cas d'application de normes de droit communal autono-</p> <p class="MsoPlainText">me, de droit cantonal ou de droit fédéral qui régissent concurremment la</p> <p class="MsoPlainText">même matière (ATF 108 Ia 193, 106 Ia 208, 104 Ia 127). Ainsi, lorsque</p> <p class="MsoPlainText">divers droits s'enchevêtrent, la commune qui est autonome dans l'exécution</p> <p class="MsoPlainText">de l'un, est censée l'être aussi dans l'exécution des autres (Grisel,</p> <p class="MsoPlainText">Traité de droit administratif, Neuchâtel, 1984, p.266; RJN 1993, p.288).</p> <p class="MsoPlainText">D'autre part et surtout, l'application du principe de la bonne foi a pour</p> <p class="MsoPlainText">effet, en l'espèce, d'imposer à l'autorité communale une solution qu'elle</p> <p class="MsoPlainText">dénonce comme contraire aux exigences du plan et du règlement de quartier,</p> <p class="MsoPlainText">dont la mise en oeuvre lui compète. En cela, le grief de la violation de</p> <p class="MsoPlainText">son autonomie est recevable. Il doit ainsi être entré en matière sur le</p> <p class="MsoPlainText">recours, par ailleurs interjeté dans les formes et délai légaux.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText">2. a) Selon l'article 6 du règlement du plan spécial (plan de</p> <p class="MsoPlainText">quartier) "X.", le taux d'occupation du sol ne doit pas excéder 25 %. Ce</p> <p class="MsoPlainText">taux est défini par l'article 14 RELCAT comme le rapport entre l'emprise</p> <p class="MsoPlainText">au sol des bâtiments et la surface constructible d'un bien-fonds. Ainsi,</p> <p class="MsoPlainText">la notion de taux d'occupation du sol relève du droit cantonal, sa</p> <p class="MsoPlainText">fixation du droit communal (RJN 1997, p.265 cons.2a). Le taux d'occupation</p> <p class="MsoPlainText">est une norme de police des constructions qui contribue à la création d'un</p> <p class="MsoPlainText">milieu agréable pour l'habitat en sauvegardant le caractère d'un tissu</p> <p class="MsoPlainText">bâti par le biais de la limitation de la densité des habitations sur</p> <p class="MsoPlainText">chaque parcelle (Marti, Distances, coefficients et volumétrie des</p> <p class="MsoPlainText">constructions en droit vaudois, 1988, p.151-152; Schürmann/Hänni, Planungs</p> <p class="MsoPlainText">-, Bau - und besonderes Umweltschutzrecht, 1995, p.246).</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText"> b) La demande de sanction des plans des diverses villas de "X."</p> <p class="MsoPlainText">indiquait que le taux d'occupation du sol atteignait 24 %, ce que la</p> <p class="MsoPlainText">commune n'avait, en approuvant les plans, pas mis en cause. Il est admis</p> <p class="MsoPlainText">par les parties et par le département que ce taux résultait d'un calcul</p> <p class="MsoPlainText">erroné en ce sens qu'il ne tenait pas compte des balcons et des porches</p> <p class="MsoPlainText">des villas, alors qu'il s'agit là d'éléments à inclure en raison de la</p> <p class="MsoPlainText">configuration des murs et de la toiture. Il n'est pas contesté non plus</p> <p class="MsoPlainText">qu'un calcul correct conduit à un taux d'occupation réel de plus de 25 %</p> <p class="MsoPlainText">(25,85 %, selon le service de l'aménagement du territoire) et que</p> <p class="MsoPlainText">l'agrandissement du balcon d'une (seule) villa de type A tel qu'effectué</p> <p class="MsoPlainText">par R. représente une surface supplémentaire de 5,1 m2, ce qui porterait</p> <p class="MsoPlainText">le taux d'occupation à 25,91 %.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText"> Néanmoins, le département a estimé que la commune "a admis la</p> <p class="MsoPlainText">manière de calculer le taux d'occupation revendiqué par R. pour toutes</p> <p class="MsoPlainText">les autres villas du lotissement, y compris pour la villa de R.</p> <p class="MsoPlainText">lui-même", de sorte que ce dernier, en présentant une demande de</p> <p class="MsoPlainText">modification des plans de la villa en cours de construction, ne pouvait</p> <p class="MsoPlainText">pas s'attendre à ce qu'un autre mode de calculer le taux d'occupation</p> <p class="MsoPlainText">prévale. La commune a donc eu, selon le département, un comportement</p> <p class="MsoPlainText">contradictoire, l'obligeant à accepter en vertu du droit de l'intéressé à</p> <p class="MsoPlainText">la protection de la bonne foi le projet de véranda litigieux.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText"> Ce raisonnement ne peut pas être suivi. Sans doute, les autori-</p> <p class="MsoPlainText">tés doivent éviter de se contredire et ne pas créer une apparence de droit</p> <p class="MsoPlainText">sur laquelle l'administré se fonde pour adopter un comportement qu'il con-</p> <p class="MsoPlainText">sidère dès lors comme conforme au droit (Moor, Droit administratif, vol.</p> <p class="MsoPlainText">II, p.432; Grisel, Droit administratif suisse, p.395). Tel n'a cependant</p> <p class="MsoPlainText">pas été le cas en l'occurrence, car le respect du taux d'occupation de</p> <p class="MsoPlainText">25 % ne constitue pas à lui seul le critère déterminant pour l'admissibi-</p> <p class="MsoPlainText">lité de l'agrandissement litigieux. L'autorisation de construire le lotis-</p> <p class="MsoPlainText">sement et en particulier la villa en cause qui a été accordée signifie</p> <p class="MsoPlainText">seulement que le projet est jugé conforme aux exigences légales et régle-</p> <p class="MsoPlainText">mentaires, et on ne saurait déduire du taux d'occupation, inférieur au</p> <p class="MsoPlainText">taux maximum admissible, qu'avait indiqué le maître de l'ouvrage, la</p> <p class="MsoPlainText">reconnaissance tacite par la commune d'un droit à des travaux supplémen-</p> <p class="MsoPlainText">taire modifiant le projet initial. De plus, les plans sanctionnés sont</p> <p class="MsoPlainText">ceux d'un lotissement pour lequel il a été établi un plan de quartier</p> <p class="MsoPlainText">"permettant de proposer une structure de villas présentant un caractère</p> <p class="MsoPlainText">homogène" (selon le mandat communal aux architectes, rappelé par ceux-ci</p> <p class="MsoPlainText">dans leur description du plan, du 31.01.1995). Or, la modification de</p> <p class="MsoPlainText">balcons par le doublement de leur surface, puis la pose de verrières,</p> <p class="MsoPlainText">revient - quant à la surface habitable - à créer une pièce supplémentaire</p> <p class="MsoPlainText">et, quant à l'aspect extérieur, à modifier considérablement le projet. A</p> <p class="MsoPlainText">cet égard, on ne saurait se limiter à apprécier le cas pour la seule villa</p> <p class="MsoPlainText">de R. . Car l'égalité de traitement ne permettrait sans doute pas que sous</p> <p class="MsoPlainText">prétexte d'une exception due à l'application du principe de la confiance</p> <p class="MsoPlainText">on dénie aux propriétaires voisins le droit de procéder à des travaux</p> <p class="MsoPlainText">d'agrandissement analogues. En conséquence, c'est le projet dans son</p> <p class="MsoPlainText">ensemble qui serait remis en cause, alors que le plan de quartier</p> <p class="MsoPlainText">constituait, précisément, une étude globale du lotissement. On relèvera,</p> <p class="MsoPlainText">enfin, qu'un comportement contradictoire de l'autorité ne saurait être</p> <p class="MsoPlainText">invoqué que par celui qui, de bonne foi, a pris des dispositions irréver-</p> <p class="MsoPlainText">sibles (Moor, op. cit., p.433 ch.5.3.2.2. in fine). En l'espèce, les</p> <p class="MsoPlainText">travaux supplémentaires entrepris par l'intéressé l'ont été au mépris des</p> <p class="MsoPlainText">plans sanctionnés et sans l'autorisation de construire qu'ils nécessi-</p> <p class="MsoPlainText">taient. Il va de soi - et l'intéressé ne pouvait pas l'ignorer - que la</p> <p class="MsoPlainText">surface constructible prétendument disponible résultant du taux d'occupa-</p> <p class="MsoPlainText">tion calculé par l'architecte ne conférait pas, en lui-même, le droit de</p> <p class="MsoPlainText">procéder sans autre à une construction supplémentaire. Enfin, l'argument</p> <p class="MsoPlainText">selon lequel un taux d'occupation supérieur à 25 % pour le plan de</p> <p class="MsoPlainText">quartier en cause, dans les limites fixées par le règlement d'aménagement</p> <p class="MsoPlainText">communal, aurait sans doute également été accepté par l'autorité commu-</p> <p class="MsoPlainText">nale, est dénué de pertinence. D'une part, cela n'est pas démontré.</p> <p class="MsoPlainText">D'autre part, admettre sciemment des dépassements reviendrait à vider de</p> <p class="MsoPlainText">son sens la fixation d'un taux d'occupation et l'obligation de s'en tenir</p> <p class="MsoPlainText">aux plans approuvés.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText"> En conclusion, le refus de l'autorité communale d'autoriser les</p> <p class="MsoPlainText">travaux litigieux n'est pas critiquable, ce qui conduit à l'admission du</p> <p class="MsoPlainText">recours et à l'annulation de la décision du Département de la gestion du</p> <p class="MsoPlainText">territoire.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText">3. Vu l'issue du litige, les frais de la cause doivent être mis à</p> <p class="MsoPlainText">la charge de R. , qui succombe (art.47 al.1 et 2 LPJA). Il n'est pas</p> <p class="MsoPlainText">alloué de dépens aux collectivités publiques (art.48 al.1 LPJA a con-</p> <p class="MsoPlainText">trario).</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText"> Par ces motifs,</p> <p class="MsoPlainText"> LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText">1. Admet le recours et annule la décision du Département de la gestion du</p> <p class="MsoPlainText"> territoire du 26 octobre 1998.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText">2. Met à la charge de R. un émolument de décision de 500 francs et les</p> <p class="MsoPlainText"> débours par 50 francs.</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText">Neuchâtel, le 19 août 1999</p> <p class="MsoPlainText"> </p> <p class="MsoPlainText"> AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF</p> <p class="MsoPlainText"> Le greffier Le président</p> <p class="MsoPlainText"> </p> </div></body></html>