2002-1890 6807 02.425 Initiative parlementaire Taxe sur la valeur ajoutée. Taux spécial pour les prestations d’hébergement – Prorogation Rapport de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil des Etats du 3 mai 2002 Monsieur le Président Mesdames et Messieurs, Conformément à l’art. 21 quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), la commission vous soumet le présent rapport qu’elle transmet simultané- ment au Conseil fédéral pour avis. La commission propose, par 9 voix contre 0 moins une abstention, d’adopter le projet de l’acte ci-joint. 3 mai 2002 Pour la commission: Le président, Fritz Schiesser6808 Rapport 1 Genèse du projet Conformément à l’art. 36, al. 2, de la loi sur la TVA, les prestations d ’hébergement sont soumises, jusqu’à la fin 2003, à un taux spécial de 3,6 %. Lors de sa séance du 24 janvier 2002, la Commission de l ’économie et des redevan- ces du Conseil des Etats a examin é s ’il convenait de proroger à nouveau ce taux spécial dans la mesure o ù le secteur de l ’hôtellerie suisse se trouvait en phase de restructuration et qu’il semble encore tributaire de cet all ègement fiscal. La commis- sion a notamment entendu des repr ésentants du secteur bancaire afin de s ’informer sur les conditions d’octroi de crédits au secteur de l’hôtellerie. A l’issue d’une discussion approfondie, la commission a d écidé d’élaborer une ini- tiative de commission en vue de proroger jusqu ’à la fin d écembre 2006 le taux réduit de 3,6 % pour les prestations d ’hébergement. Le projet d ’acte élaboré con- jointement par le secr étariat de la commission et les services de l ’administration a été approuvé le 3 mai 2002 par 9 voix contre 0 moins une abstention. 2 Grandes lignes du projet 2.1 Droit en vigueur L’ordonnance r égissant la taxe sur la valeur ajout ée est entr ée en vigueur au 1er janvier 1995. L ’ancienne Constitution pr évoyait, dans les dispositions transitoi- res de l’art. 8ter, la possibilité pour la Confédération de fixer, par voie l égislative, un taux inférieur de taxe sur la valeur ajout ée pour les prestations touristiques fournies sur le territoire suisse. Cette possibilit é était néanmoins assortie de deux conditions: les prestations concernées doivent, d’une part, être consommées dans une large me- sure par des étrangers, et, d ’autre part, la situation concurrentielle doit le justifier. Lorsque le secteur de l’hôtellerie, dont la clientèle est constituée à 60 % de ressortis- sants étrangers en moyenne, a dû faire face, au milieu des ann ées 90, à une situation critique du fait de la concurrence, le Conseil f édéral a souhait é faire usage de cette possibilité et proposé aux Chambres fédérales d’adopter un arrêté fédéral en ce sens. Approuvé par les Chambres à la session de printemps 1996, cet arr êté instituait, pour une durée de cinq ans, et jusqu’au 31 décembre 2001 au plus tard, un taux sp é- cial de 3 % pour les prestations d ’hébergement ( à savoir le logement et le petit- déjeuner). L’arrêté est entré en vigueur en octobre 1996. La situation du secteur de l ’hôtellerie n’ayant quasiment pas évoluée, les Chambres fédérales ont décidé, dans le cadre des d ébats consacrés à la loi f édérale régissant la taxe sur la valeur ajout ée (LTVA), de proroger la dur ée de validit é du taux sp écial précité. En vigueur depuis le 1 er janvier 2001, les dispositions de l ’art. 36, al. 2, de la LTVA prévoient que les prestations du secteur de l ’hébergement se verront appli- quer, jusqu’au 31 décembre 2003, un taux r éduit de 3,6 %, le taux normal étant fixé à 7,6 %.6809 2.2 Expériences faites avec la réglementation en vigueur Le Conseil fédéral a proposé l’instauration du taux sp écial de TVA dans l ’intention de mettre un terme aux pertes de parts de march é que subit le tourisme suisse sur le marché mondial. Le chiffre d ’affaires global g énéré par les visiteurs étrangers s’élève à quelque 17 milliards de francs par an, un apport tr ès important pour l ’éco- nomie suisse. Des études empiriques tendent à démontrer que les visiteurs étrangers sont tr ès sensibles au niveau des prix. L ’instauration du taux sp écial s ’imposait parce que cette simple mesure était propre à améliorer substantiellement la comp é- titivité-prix. En outre, le Conseil f édéral entendait doter le secteur suisse de l’hébergement des mêmes atouts que ceux dont b énéficiaient déjà depuis un certain temps ses principaux concurrents, auxquels est appliqu é un taux sp écial de TVA. Douze des quinze Etats membres de l ’UE disposent aujourd ’hui d ’un taux sp écial pour les prestations d ’hébergement, et parmi eux tous les pays voisins de la Suisse sauf l ’Allemagne.1 A l ’étranger, les taux de TVA sont certes g énéralement sup é- rieurs, mais le niveau des coûts auquel sont confrontés les établissements d’héberge- ment de Suisse est plus élevé que celui de nos voisins. Rétrospectivement, l ’instauration du taux sp écial peut être consid érée comme une opération réussie. La comp étitivité prix s ’est améliorée. Les h ôteliers ont r épercuté la majeure partie de leur all ègement fiscal sur les prix. En est t émoin l ’évolution relative des prix. Si l ’indice des prix à la consommation a augment é de 0,7 % en moyenne entre 1996 – année d’entrée en vigueur du taux spécial – et 2000, celui des nuitées dans l ’hôtellerie n ’a enregistré que 0,4 % de croissance annuelle durant le même laps de temps, soit à peine plus de la moitié de la hausse moyenne des prix en Suisse. Avant 1996, les taux de croissance des prix des nuit ées dépassaient toujours l’indice des prix à la consommation. Au début de 2002, l ’indice des prix des nuit ées est cependant redevenu supérieur à celui des prix à la consommation. Le taux spécial est entré en vigueur en 1996 suite à la chute de 36 à 29 millions du nombre des nuitées depuis le début de la récession en 1991. Il a permis de stopper ce mouvement de baisse. Depuis 1996, les taux de croissance sont de nouveau positifs et le nombre des nuit ées est remont é à 34 millions en 2000. Toutefois, un recul de 1,3 % s ’est de nouveau produit en 2001. Le graphique 1 met en évidence le changement de tendance dans l ’évolution des taux de croissance. M ême si ce chan- gement n’est sans doute pas uniquement imputable au taux sp écial de TVA, on est pourtant fondé à penser que cette réduction de taxe a r éellement stimulé la demande touristique. 1 La Commission européenne est favorable au taux spécial de TVA sur les prestations du secteur de l’hébergement parce que l’hôtellerie est une branche exportatrice dont les services requièrent beaucoup de personnel – avec les coûts qui en découlent – et qu’elle ne peut donc généralement pas améliorer sa productivité au même rythme que le reste de l’économie.6810 Graphique 1 Les taux de croissance des nuitées dans l’hôtellerie de 1993 à 2001 -0.3 5.5 0.9 -4.8 -2.9 -1.3 3.7 -5.7 3.2 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Croissance du nombre des nuitées en % Croissance du nombre des nuitées en % Entrée en vigueur du taux spécial de TVA Source: seco 2001 La mesure a donc permis d ’obtenir les effets qui étaient souhaités et pronostiqu és; elle a r épondu aux attentes qu ’on avait plac ées en elle. Depuis l ’introduction de l’euro, la nécessité de cette mesure a m ême gagné en importance du fait des modifi- cations fondamentales sur le march é international de la branche qu ’a introduites la nouvelle monnaie. Les taux des changes qui jusqu ’alors étaient stables sont devenus volatiles. En particulier, le march é allemand, qui est à l ’origine de 40 % de la demande étrangère en termes de nuit ées d ’hôtel, est devenu sensible au cours. Depuis 1999, la valeur du franc suisse a augment é d ’environ 10 % par rapport à celle de l’euro (valeur de référence à la date du passage à l’euro). Alors que les pays étrangers profitaient du fait que les destinations de proximit é étaient, du fait de la situation politique internationale instable, pr éférées aux voyages lointains, les nui- tées d’hôtes étrangers en Suisse ont diminu é, entre d écembre 2001 et f évrier 2002, de 9,9 % par rapport à l’année précédente, ce en raison principalement de la force du franc vis-à-vis de l ’euro. Les nuit ées provenant d ’Allemagne ont même diminué de 14 %. 2.3 Nécessité d’agir 2.3.1 Compétitivité Depuis plusieurs ann ées, le secteur du tourisme, qui rev êt une importance majeure pour la Suisse, connaît certaines difficultés qui s’expliquent en partie par le contexte économique. Il convient d ’analyser la probl ématique sous l ’angle des prix et des salaires. Ces derniers étant sensiblement plus élevés en Suisse, les entreprises natio-6811 nales doivent faire face à des co ûts plus importants que leurs concurrentes étrangè- res. S’agissant du secteur h ôtelier, les effets d ’un accroissement de la concurrence lié à la diversification de l ’offre en mati ère de destination et à l’évolution du com- portement des vacanciers ont été perçus dès 1996 et se sont accentués ces dernières années. Dans ce contexte de concurrence accrue, le prix de la nuit ée constitue pour le client un crit ère dont on aurait tort de sous-estimer l ’importance. L’abaissement du taux de la TVA applicable aux prestations d ’hébergement constitue une r éponse aux difficultés auxquelles est confronté le secteur du tourisme. En d ’autres termes, un taux sp écial est à m ême de garantir la comp étitivité de l’industrie du tourisme suisse f ace aux entreprises étrangères, qui, pour la plupart, bénéficient également d’un taux de TVA préférentiel. 2.3.2 Politique des banques en matière de crédits Les difficultés auxquelles le secteur du tourisme est confront é s’expliquent en partie par le contexte économique et social mais également par le manque d ’esprit d’innovation des acteurs concern és et par l ’existence de structures devenues obsolètes. La profession a n éanmoins su prendre la mesure des changements qu ’il convenait d’opérer et s ’attache, en faisant appel au secteur bancaire, à trouver des solutions. L ’hôtellerie suisse est en effet soumise à une pression de plus en plus forte afin de s ’adapter aux nouvelles exigences de la client èle, ce qui implique notamment de procéder à des travaux de rénovation, le confort constituant un crit ère déterminant au m ême titre que la qualit é de l ’accueil et du service. Il va sans dire que tous ces investissements génèrent d’importants besoins de financement. Dans l’hôtellerie, le capital tiers a diminué entre 1997 et 1999, passant d ’environ 17 à 13,4 milliards de francs, comme l’indique le graphique 2. Il a donc r étréci de 20 % en trois ans seulement. Depuis la fin des ann ées 90, l’hôtellerie est en effet confron- tée à une véritable crise de refinancement. Les instituts bancaires ont assaini les po- sitions non recouvrables et ont d énoncé d’autres crédits ou alors ont renonc é pure- ment et simplement à les recouvrer.6812 Graphique 2 Diminution du capital tiers dans l’hôtellerie de 1997 à 1999 16.8 14.7 13.4 1.4 1.6 1.5 2.1 2.7 2.0 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 1997 1998 1999 en milliards de francs Capital propre Fonds de roulement Capital tiers Source: Hotel-Panel 1997 – 1999, seco 2002 Les banques accordent aujourd’hui uniquement encore des cr édits pouvant atteindre au maximum 60 % de la valeur de rendement. Elles s ’en tiennent rigoureusement à des taux d’intérêt proportionnés au risque encouru. En outre, elles exigent un amor- tissement rapide, dont le d élai n’outrepasse pas 15 ans. Ne pouvant s ’acquitter des taux d’intérêt – assez élevés – et de l’amortissement, de nombreux établissements se sont trouvés en réelle difficulté, et plusieurs d’entre eux ont dû cesser leurs activités. L’abolition du taux sp écial serait un handicap de plus pour l ’activité d ’investisse- ment dans l ’hôtellerie. D ’après les calculs des banques, une augmentation de la charge fiscale de l ’ordre de 150 millions de francs par an aurait pour cons équence que le service de l ’intérêt ne pourrait plus être assuré pour un milliard de francs de capital tiers, voire davantage. Une suppression du taux sp écial équivaudrait à une augmentation de la charge fis- cale, qui hypoth équerait les efforts de redressement consentis par ce secteur d’activités. 2.4 Proposition de la commission Consciente de l ’importance que rev êt le secteur du tourisme pour la Suisse et compte tenu des difficult és économiques que ce dernier conna ît actuellement, la commission estime qu ’il convient de continuer d ’appliquer jusqu ’à la fin 2006 un taux préférentiel de 3,6 % aux prestations d’hébergement. Le taux réduit est une mesure simple, directe et efficace pour garantir la comp étiti- vité au niveau des prix du secteur touristique. Alors que le secteur du tourisme est engagé dans un processus de restructuration et se trouve de ce fait en pleine muta- tion, la suppression de ce taux sp écial serait dommageable. Alors qu ’il s’est avéré6813 que l’abaissement du taux de la TVA applicable aux prestations d’hébergement avait été, pour l ’essentiel, répercuté sur le client, une suppression ne ferait que p énaliser les entreprises suisses par rapport à leurs concurrentes étrangères. Par ailleurs, il serait contre-indiqué d’accentuer la pression fiscale alors même que le secteur du tourisme doit d ’ores et déjà faire face à une pression financière accrue du fait du durcissement des conditions d ’octroi de cr édit. A cet égard, le maintien du taux spécial jusqu’en 2006 constituerait une garantie pour le secteur du tourisme et permettrait indirectement de soutenir les efforts de modernisation consentis par ce secteur. commission est n éanmoins consciente que cette mesure ne saurait à elle seule apporter une réponse aux difficultés structurelles du secteur du tourisme. Il convien- dra d’arrêter des mesures supplémentaires dans le cadre notamment des débats sur la nouvelle loi sur le tourisme. Enfin, la commission tient à souligner que la question de l ’ancrage définitif de ce taux réduit, d’une nouvelle prorogation ou alors de sa suppression devra être exami- né dans le cadre du nouveau régime financier. 3 Commentaire des disposition 3.1 Cadre juridique 3.1.1 Emplacement dans la LTVA Le projet ne propose que le maintien du droit en vigueur. L ’art. 36, al. 2, LTVA limite la dur ée du taux sp écial pour les prestations du secteur de l ’hébergement au 31 décembre 2003 et donne à l ’Assemblée f édérale la possibilit é de prolonger ce délai par une loi f édérale. La modification de l ’art. 36, al. 2, LTVA se limite donc à prolonger la validité de ce taux spécial jusqu’au 31 décembre 2006. 3.2 Commentaire de la disposition légale proposée La validité du taux spécial de 3,6 % pour les prestations du secteur de l’hébergement serait prolongée jusqu’à la fin de 2006. 3.2.1 Les détails de la proposition L’élément caractéristique d’un contrat d’hébergement est de prévoir la fourniture par l’hôtelier de plusieurs prestations. La principale consiste à mettre à disposition, contre r étribution, des chambres ou des dortoirs ( élément du contrat de location). S’y ajoutent une s érie de prestations de services les plus diverses. Ces prestations accessoires sont également imposables au taux réduit si elles sont en relation directe avec la nuitée, indépendamment du fait qu ’elles soient comprises dans le prix de la nuitée ou factur ées s éparément par l ’hôtelier. D ’après la pratique de l ’AFC, font partie de ces prestations accessoires ( énumération exhaustive): le petit-d éjeuner, le nettoyage de la chambre, la mise à disposition du linge de lit et des serviettes de6814 bain, l’utilisation de la radio et de la t élévision (sans TV payante), la fourniture de tentes, caravanes, camping-cars avec électricité, eau chaude et froide ainsi que l’élimination des eaux usées et des ordures, l’utilisation des installations sanitaires (à l’exception des machines à laver) dans les campings. Sont également imposables au taux sp écial les prestations fournies dans le p érimètre de l ’hôtel et que tous les clients peuvent demander sans supplément de prix (p. ex. courts de tennis, piscine et autres). Les autres prestations, notamment tous les repas, à l ’exception du petit- déjeuner, sont soumises au taux normal ou, le cas échéant, au taux réduit. Dans la branche h ôtelière, on offre souvent des combinaisons de prestations à un prix forfaitaire (arrangements en demi-pension et en pension compl ète). Dans ces cas, il faut r épartir les prestations dans une cat égorie imposable au taux de 3,6 % «Logement avec petit-d éjeuner» et dans une cat égorie «autres prestations ». Pour l’imposition de ces arrangements, le tenancier de l ’hôtel dispose soit du calcul effectif de la part concernant l ’hébergement et de la part concernant la nourriture soit du calcul forfaitaire car, en pratique, les arrangements en demi-pension ou en pension complète sont offerts à un prix forfaitaire. C ’est pourquoi l ’AFC admet un calcul forfaitaire de la part concernant l ’hébergement et de la part concernant la nourriture. Pour la demi-pension, 75 % du prix de l ’arrangement est imposable au taux de 3,6 % en tant que prestation d ’hébergement et 25 % de ce prix est imposable au taux de 7,6 % à titre d’autres prestations. Pour la pension compl ète, 65 % du prix de l ’arrangement est imposable au taux sp écial de 3,6 % et 35 % de ce prix est imposable au taux normal. En principe, toutes les exploitations de l ’hôtellerie et de la parahôtellerie bénéficient du taux spécial. Font partie de l ’hôtellerie les hôtels proprement dits (h ôtels, auber- ges avec lits, garnis, motels, pensions de vacances, aparth ôtels et p éniches-hôtels exploitées à quai), d’une part, et les établissements thermaux (entreprises de bains et de cure, sanatoriums d ’altitude, cliniques et stations thermales), d ’autre part. La parahôtellerie comprend la location de maisons et d ’appartements de vacances, de chambres d’hôtes, l’exploitation d’auberges de jeunesse, de places dans des dortoirs et dans les cabanes du CAS ainsi que la location de place de camping et de cara- vanes, y compris la location de tentes et de caravanes. 3.2.2 Relation au projet relatif au nouveau régime financier (NRF) et la loi sur le tourisme Le Conseil f édéral a soumis en septembre de l ’année derni ère un premier projet relatif au nouveau régime financier (NRF). Afin de simplifier et améliorer le système fiscal, les taux de TVA ont, dans ce projet, été limités à un taux normal et à un taux réduit, assortis de la suppression du taux spécial pour le tourisme. Le taux sp écial fait partie des mesures visant à promouvoir le tourisme en Suisse. Cette mesure n’est pas ciblée, à la différence des autres mesures de promotion. Elle s’applique à l’ensemble de la branche et elle pr ésente les caractéristiques d’une sub- vention arrosoir. Cependant, la suppression du taux sp écial ne peut pas être considé- rée isolément, elle doit l ’être dans le contexte des autres mesures de promotion du tourisme. Le Conseil f édéral a, en janvier, soumis à consultation un rapport sur l’amélioration des structures et de la qualit é de l ’offre dans le domaine touristique. A examiner sont des mesures permettront de pallier les lacunes structurelles de la6815 branche de manière plus ciblée et plus efficace qu’un privilège fiscal forfaitaire. Les moyens financiers que requi èrent ces mesures doivent être fix és en fonction des besoins réels. A l ’heure actuelle, on ne sait pas encore pr écisément quand ces mesures seront introduites et à partir de quand elles d éploieront leurs effets. Les mesures corres- pondantes ne pourront pas être appliqu ées avant 2003. Comme le nouveau r égime financier pourrait déjà être soumis au peuple en 2003, il y a un certain risque que la suppression du taux sp écial ne s ’accompagne pas de mesures permettant à la bran- che de s ’adapter. Cela étant, le Conseil f édéral a propos é, en plus de l ’abolition du taux spécial dès l’entrée en vigueur du NRF, une deuxi ème variante, à savoir la pro- rogation temporaire du taux sp écial jusqu ’à fin 2006, l ’échéance la plus lointaine possible du r égime financier actuel. Ces deux variantes visent un objectif à long terme : simplifier les taux de TVA et abandonner les taux sp éciaux applicables à certaines branches. 4 Conséquences financières Aucune cons équence financi ère au-del à de 2003, par rapport au droit en vigueur, lequel connaît déjà ce taux spécial de 3,6 %, n ’est à attendre. Une partie des presta- tions de l ’hôtellerie, savoir les prestations d ’hébergement comprenant le petit- déjeuner, est impos ée à un taux d ’impôt inf érieur au taux normal de 7,6 %. Le manque à gagner qui en r ésulte, c ’est-à-dire la perte des recettes suppl émentaires que rapporterait l ’imposition des prestations du secteur de l ’hébergement au taux normal, peut être estimé à 150 millions de francs par an environ. Il faut toutefois relativiser cette estimation dans la mesure o ù une suppression du taux sp écial pourrait se r épercuter sur les prix et signifier une baisse de la demande et donc des rentrées fiscales. 5 Relation avec le droit européen Le projet est compatible avec le droit europ éen dans la mesure o ù les directives de l’Union europ éenne (UE) accorde aux Etats membres la possibilit é de pr évoir un taux réduit pour l’«hébergement fourni dans des hôtels et des établissements similai- res, y compris la fourniture d ’hébergement de vacances et la location d ’emplace- ments de camping et d ’emplacements pour caravanes» (cf. art. 1, ch. 1, en relation avec l’annexe H [Liste des biens et des services qui peuvent b énéficier de taux de TVA réduits] ch. 11 de la directive 92/77/CEE du Conseil de l ’UE du 19 octobre 1992 compl étant le syst ème commun de taxe sur la valeur ajout ée et modifiant la directive 77/388/CEE [rapprochement des taux de TVA]; Journal officiel de l ’UE no L 316 du 31 octobre 1992, p. 1 ss). Le taux r éduit ne doit cependant pas être infé- rieur à 5 % dans les Etats membres de l ’UE (6 e directive du Conseil des CE en matière d’harmonisation des législations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires du 17 mai 1977, Journal officiel de l’UE du 13 juin 1977 n o L 145, p. 1 ss, art. 12, al. 3, let. a).6816 Liste des taux de la taxe sur la valeur ajoutée dans différents pays européens Pays Taux normal Taux r éduit Taux pour les h ôtels (hébergement) Allemagne 16 7 16 Autriche 20 10 10 Belgique 21 6/12 6 Danemark 25 – 25 Espagne 16 4/7 7 Finlande 22 8/17 8 France 19,6 2,1/5,5 5,5 Grèce 18 8 8 Irlande 20 4,3/12,5 12,5 Italie 20 4/10 10 Luxembourg 15 3/6/12 3 Pays-Bas 19 6 6 Portugal 17 5/12 5 Royaume-Uni 17,5 5 17,5 Suède 25 6/12 12 6 Constitutionnalité La base constitutionnelle du taux sp écial est constitu ée par l ’art. 130 Cst., d ’après lequel la Conf édération peut percevoir une taxe sur la valeur ajout ée, d ’un taux maximal de 7,6 % (compte tenu de l ’ensemble des hausses adopt ées jusqu ’à pr é- sent), sur les livraisons de biens et les prestations de services, y compris les livrai- sons à soi-même, ainsi que sur les importations. La formulation de cet article cons- titutionnel est tr ès ouverte. Il ne prescrit qu ’un taux maximum, mais il ne prescrit pas le nombre des taux. Il n’exclut donc pas l’introduction de taux spéciaux.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire. Taxe sur la valeur ajoutée. Taux spécial pour les prestations d'hébergement - Prorogation. Rapport de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil des Etats In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 46 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.425 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 19.11.2002 Date Data Seite 6807-6816 Page Pagina Ref. No 10 126 768 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.