<!DOCTYPE html> <html lang="de"><head><meta charset="utf-8"/></head><body><div class="content"> <div class="para"> </div> <div class="para">Bundesgericht </div> <div class="para">Tribunal fédéral </div> <div class="para">Tribunale federale </div> <div class="para">Tribunal federal </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <img height="74" src="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/displayimage.php?id=2020-05-04-2C_839-2019.1&amp;type=gif" width="95"/> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>2C_839/2019</b> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>Urteil vom 4. Mai 2020</b> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>II. öffentlich-rechtliche Abteilung</b> </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Besetzung </div> <div class="para">Bundesrichter Seiler, Präsident, </div> <div class="para">Bundesrichter Zünd, </div> <div class="para">Bundesrichterin Aubry Girardin, </div> <div class="para">Bundesrichter Donzallaz, </div> <div class="para">Bundesrichterin Hänni, </div> <div class="para">Gerichtsschreiber Brunner. </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Verfahrensbeteiligte </div> <div class="para">A.________, </div> <div class="para">Beschwerdeführer, </div> <div class="para">vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Nathan Landshut, </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <i>gegen</i> </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA. </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Gegenstand </div> <div class="para">Verfahrenskosten, </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, </div> <div class="para">vom 13. September 2019 (B-6838/2018). </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>Sachverhalt:</b> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>A.</b> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>A.a.</b> Mit Verfügung vom 11. November 2014 schloss die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (nachfolgend: die FINMA) ein gegen die Bank B.________ AG geführtes Enforcementverfahren zum Devisenhandel in der Schweiz ab. Dabei stellte sie fest, dass Händler des Devisenspothandelsdesks der Bank B.________ AG in Zürich wiederholt und über längere Zeit zumindest versucht hätten, Devisenreferenzwerte zu manipulieren; zudem habe die Bank B.________ AG wiederholt gegen die Interessen ihrer Kunden verstossen. Treuwidriges Verhalten sei auch im Edelmetallspothandel vorgekommen. Aufgrund dieses Verhaltens von Mitarbeitern und der Verletzung von Organisationsvorschriften (ungenügendes Risikomanagement, ungenügende Kontrollen, ungenügende Compliance im Devisenhandel) habe die Bank B.________ AG schwer gegen das aufsichtsrechtliche Gewährserfordernis verstossen. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>A.b.</b> Im Gefolge des gegen die Bank B.________ AG geführten Enforcementverfahrens prüfte die FINMA im Rahmen weiterer Einzelverfahren die individuelle Vorwerfbarkeit des beanstandeten Marktverhaltens. Eines dieser Verfahren betraf A.________, der bei der Bank B.________ AG bis im Januar 2014 als Devisenhandelsmitarbeiter beschäftigt war. Mit Verfügung vom 18. Dezember 2015 stellte die FINMA fest, A.________ sei für die schwere Aufsichtsrechtsverletzung der Bank B.________ AG (mit-) verantwortlich; sie sprach deshalb ein sechsmonatiges Berufsverbot gegen ihn aus und auferlegte ihm Verfahrenskosten von Fr. 30'000.--. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>A.c.</b> Eine von A.________ gegen die Verfügung vom 18. Dezember 2015 erhobene Beschwerde hiess das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil B-642/2016 vom 11. Juni 2018 wegen unvollständiger Sachverhaltsinstruktionen und verschiedener Verletzungen des rechtlichen Gehörs gut; es hob die Verfügung vom 18. Dezember 2015 auf und wies die Sache zu neuem Entscheid an die FINMA zurück. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>B.</b> </div> <div class="para">Nach Wiederaufnahme des erstinstanzlichen Aufsichtsverfahrens forderte die FINMA A.________ auf, seine aktuelle berufliche Tätigkeit anzugeben und mitzuteilen, ob er seit seinem Ausscheiden bei der Bank B.________ AG bei einem von der FINMA beaufsichtigten Institut tätig gewesen sei. In seinem Antwortschreiben führte A.________ aus, dass seit Sommer 2014 ein faktisches Berufsverbot gegen ihn bestehe; entsprechend sei er seither auch nicht mehr bei einem von der FINMA beaufsichtigten Institut tätig gewesen. In der Folge stellte die FINMA das Enforcementverfahren gegen A.________ mit Verfügung vom 1. November 2018 ein und auferlegte ihm Verfahrenskosten von Fr. 7'500.--. </div> <div class="para">Im Kostenpunkt focht A.________ die Verfügung der FINMA vom 1. November 2018 beim Bundesverwaltungsgericht an. Mit Urteil B-6838/2018 vom 13. September 2019 wies das Bundesverwaltungsgericht seine Beschwerde ab. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>C.</b> </div> <div class="para">Mit Eingabe vom 4. Oktober 2019 erhebt A.________ beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Er beantragt die Aufhebung des Urteils vom 13. September 2019 und die Rückweisung der Angelegenheit an das Bundesverwaltungsgericht. </div> <div class="para">Die FINMA beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf inhaltliche Stellungnahme. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>Erwägungen:</b> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>1.</b> </div> <div class="para">Das Rechtsmittel des Beschwerdeführers richtet sich gegen einen Endentscheid (<span class="artref">Art. 90 BGG</span>) des Bundesverwaltungsgerichts (<span class="artref">Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG</span>) auf dem Gebiet der Finanzmarktaufsicht. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist damit zulässig (<span class="artref">Art. 82 lit. a, <artref id="CH/173.110/83" type="start"></artref>Art. 83 BGG</span><artref id="CH/173.110/82/a" type="end"></artref> e contrario). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde (<span class="artref">Art. 42, <artref id="CH/173.110/100/1" type="start"></artref>Art. 100 Abs. 1 BGG</span><artref id="CH/173.110/42" type="end"></artref>) des dazu legitimierten Beschwerdeführers (<span class="artref">Art. 89 Abs. 1 BGG</span>) ist einzutreten. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>2.</b> </div> <div class="para">Art. 15 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht vom 22. Juni 2007 (FINMAG; SR 956.1) sieht unter der Marginalie "Finanzierung" vor, dass die FINMA für Aufsichtsverfahren im Einzelfall und für Dienstleistungen Gebühren erhebt. In Konkretisierung dieser Bestimmung bestimmt <span class="artref">Art. 5 Abs. 1 der Verordnung des Bundesrats vom 15. Oktober 2008 über die Erhebung von Gebühren und Abgaben durch die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA-GebV; SR 956.122)</span>, dass gebührenpflichtig wird, wer eine Verfügung veranlasst (lit. a), wer ein Aufsichtsverfahren veranlasst, das nicht mit einer Verfügung endet oder das eingestellt wird (lit. b), oder wer eine Dienstleistung der FINMA beansprucht (lit. c). Gemäss <span class="artref">Art. 6 FINMA-GebV</span> ergeben sich die weiteren Einzelheiten der Gebührenerhebung für Aufsichtsverfahren - unter dem Vorbehalt besonderer Regelungen der FINMA-GebV - aus der Allgemeinen Gebührenverordnung des Bundesrates vom 8. September 2004 (AllgGebV; SR 172.041.1). </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>3.</b> </div> <div class="para">Die Vorinstanz stützte die Verpflichtung des Beschwerdeführers zur Entrichtung von Kosten für das eingestellte Aufsichtsverfahren auf <span class="artref">Art. 5 Abs. 1 lit. b FINMA-GebV</span>. Die FINMA-GebV gründet ihrem Ingress zufolge auf <span class="artref">Art. 15 und <artref id="CH/956.1/55" type="start"></artref>Art. 55 FINMAG</span><artref id="CH/956.1/15" type="end"></artref> sowie Art. 46a des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG; SR 172.010); die genannten Gesetzesbestimmungen bilden demnach - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers - auch die Grundlage für <span class="artref">Art. 5 Abs. 1 lit. b FINMA-GebV</span>. Strittig ist zunächst, ob <span class="artref">Art. 5 Abs. 1 lit. b FINMA-GebV</span> (im Zusammenspiel mit <span class="artref">Art. 15 Abs. 1 FINMAG</span> und <span class="artref">Art. 46a RVOG</span>) eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die vom Beschwerdeführer beanstandete Kostenüberwälzung darstellt. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>3.1.</b> Nach <span class="artref">Art. 164 Abs. 1 BV</span> sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen; dazu gehören im Abgaberecht namentlich die grundlegenden Bestimmungen über den Kreis der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand und die Bemessung einer Abgabe (<span class="artref">Art. 164 Abs. 1 lit. d BV</span>; vgl. spezifisch für Steuern und Kausalabgaben <span class="artref">Art. 127 Abs. 1 BV</span> [und dazu <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F143-I-227%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page227">BGE 143 I 227</a> E. 4.2 S. 232 f.; Urteil 2C_140/2018 vom 5. Juli 2018 E. 3.1]). </div> <div class="para">Eine Relativierung erfährt diese Regelung im Kausalabgaberecht: Wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip [vgl. dazu <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F139-III-334%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page334">BGE 139 III 334</a> E. 3.2.3 und 3.2.4 S. 337]) hinreichend begrenzt wird, und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllen kann, darf die Bemessung der Abgabe auf Verordnungsstufe geregelt werden (vgl. <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F143-I-227%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page227">BGE 143 I 227</a> E. 4.2.1 S. 233). Die mögliche Lockerung betrifft indes nur die Vorgaben zur Bemessung, nicht jedoch die Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstandes der Abgabe (<a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F134-I-179%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page179">BGE 134 I 179</a> E. 6.1 S. 180 f.<span class="artref">; <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F132-I-117%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page117">132 I 117</a></span> E. 4.2 S. 121<span class="artref">; <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-I-248%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page248">123 I 248</a></span> E. 2 S. 249 f.; Urteil 2C_699/2017 vom 12. Oktober 2018 E. 8.1). </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>3.2.</b> Soweit die FINMA für die Durchführung eines Aufsichtsverfahrens im Einzelfall Kosten erhebt, handelt es sich dabei - wie bei Gerichtskosten (<a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F143-I-227%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page227">BGE 143 I 227</a> E. 4.3.1 S. 234<span class="artref">; <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F141-I-105%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page105">141 I 105</a></span> E. 3.3.2 S. 108<span class="artref">; <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F132-I-117%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page117">132 I 117</a></span> E. 4.2 S. 121) - um Verwaltungsgebühren (vgl. RENÉ WIEDERKEHR, Kausalabgaben, 2015, S. 37 ff.) und damit Kausalabgaben (vgl. Urteil 2C_929/2017 vom 23. April 2018 E. 4.2). <span class="artref">Art. 15 Abs. 1 FINMAG</span> umreisst sowohl den Kreis der Abgabepflichtigen, wie auch den Gegenstand der Abgabe: Gegenstand der Abgabe bilden "Aufsichtsverfahren im Einzelfall" (<span class="artref">Art. 15 Abs. 1 FINMAG</span>), abgabepflichtig sind entsprechend Personen, die von diesen Verfahren betroffen sind. Auch die Grundzüge für die Bemessung der streitgegenständlichen Kausalabgabe sind formellgesetzlich festgelegt, indem <span class="artref">Art. 46a Abs. 3 RVOG</span> den Bundesrat (in Wiederholung der ohnehin bestehenden verfassungsrechtlichen Vorgaben) verpflichtet, bei der Regelung der Bemessung das Äquivalenz- und das Kostendeckungsprinzip zu beachten. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>3.3.</b> An den Verordnungsgeber delegiert ist nach dem oben Ausgeführten (vgl. E. 3.2 hiervor) im Einklang mit dem Legalitätsprinzip (vgl. E. 3.1 hiervor) einzig die Regelung der Einzelheiten der Gebührenbemessung (vgl. <span class="artref">Art. 46a Abs. 3 RVOG</span>). Insoweit stellen die FINMA-GebV und - über den Verweis von <span class="artref">Art. 6 FINMA-GebV</span> - die AllGebV gesetzesvertretende Verordnungen dar; im Übrigen - und namentlich mit Blick auf den Kreis der Abgabepflichtigen - handelt es sich um gesetzesvollziehende Bestimmungen (vgl. zur Abgrenzung von gesetzesvertretenden und gesetzesvollziehenden Verordnungen <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F141-II-169%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page169">BGE 141 II 169</a> E. 3.3 S. 172). </div> <div class="para">Das Bundesgericht kann diese Bestimmungen inzident einer Geltungskontrolle unterziehen (vgl. zum Massstab <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F143-II-87%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page87">BGE 143 II 87</a> E. 4.4 S. 92; <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F141-II-169%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page169">141 II 169</a> E. 3.4 S. 172 f.). Strittig ist insofern namentlich, ob der Bundesrat als Verordnungsgeber durch die Implementierung des "Veranlasserprinzips" in <span class="artref">Art. 5 Abs. 1 lit. b FINMA-GebV</span> den gesetzlichen Rahmen eingehalten hat (<span class="artref">Art. 164 Abs. 2 BV</span>; <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F137-II-409%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page409">BGE 137 II 409</a> E. 6.4 S. 413<span class="artref">; <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-I-26%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page26">130 I 26</a></span> E. 5.1 S. 43). </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>3.3.1.</b> Diesbezüglich ist zunächst erneut darauf hinzuweisen, dass neben <span class="artref">Art. 46a Abs. 3 RVOG</span> auch <span class="artref">Art. 15 Abs. 1 FINMAG</span> die gesetzliche Grundlage für den Erlass von <span class="artref">Art. 5 Abs. 1 lit. b FINMA-GebV</span> darstellt (vgl. den Ingress zur FINMA-GebV und dazu E. 3 hiervor). Bei der Überprüfung der Gesetzmässigkeit von <span class="artref">Art. 5 Abs. 1 lit. b FINMA-GebV</span> ist deshalb auch das vom Gesetzgeber für die FINMA vorgesehene Gebührenkonzept zu berücksichtigen. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>3.3.2.</b> In der Botschaft zum FINMAG umschrieb der Bundesrat die durch <span class="artref">Art. 15 Abs. 1 FINMAG</span> beabsichtigte Gebührenerhebung wie folgt (vgl. BBl 2006 2829 ff., S. 2868) : "Die Formulierung «Aufsichtsverfahren im Einzelfall» ist auch mit Blick auf die Fälle gewählt worden, in denen Untersuchungen ohne Verfügung oder bloss mit einer Einstellungsverfügung beendet werden. Während der Aufwand für die Einstellungsverfügung selbst gering ist, kann der vorhergehende Untersuchungsaufwand gross sein. Die gewählte Formulierung ermöglicht, Gebühren auch für solchen Untersuchungsaufwand zu erheben. Die Kostenauflage dürfte namentlich im Rahmen des Unterliegerprinzips gerechtfertigt sein, wonach die oder der mutmasslich Unterliegende die Verfahrenskosten zu tragen hat [Fussnotenhinweis auf <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-247%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page247">BGE 128 II 247</a> ff.]." </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>3.3.3.</b> Die Frage der Gebührenerhebung für "Aufsichtsverfahren im Einzelfall" passierte die parlamentarischen Debatten in der Folge ohne weitere Kommentare seitens der Ratsmitglieder (vgl. AB 2007 N 81 ff.; AB 2007 S 411 f.). Aufgrund der Materialien ist mithin davon auszugehen, dass der Gesetzgeber mit der Regelung von <span class="artref">Art. 15 Abs. 1 FINMAG</span> die Gebührenerhebung auch dann zulassen wollte, wenn ein Aufsichtsverfahren mit Einstellungsverfügung endet. Die Regelung von <span class="artref">Art. 5 Abs. 1 lit. b FINMA-GebV</span> (vgl. dazu auch Eidgenössisches Finanzdepartement, Erläuterungsbericht zur FINMA-GebV vom 6. März 2008, S. 4, abrufbar unter &lt;https://www.admin.ch/ch/d/gg/pc/ documents/1608/Bericht_FINMA_GebV.pdf&gt; [7. Februar 2020]) bewegt sich damit innerhalb des vom Gesetzgeber vorgesehenen Rahmens. Eine Verletzung des Legalitätsprinzips ist auch insoweit nicht ersichtlich. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>3.4.</b> Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass eine Kostenauflage gestützt auf <span class="artref">Art. 5 Abs. 1 lit. b FINMA-GebV</span> mit dem Legalitätsprinzip in dem durch <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-247%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page247">BGE 128 II 247</a> (E. 6) vorgezeichneten Rahmen vereinbar ist. Eine andere - nachfolgend zu erläuternde - Frage ist, ob <span class="artref">Art. 5 Abs. 1 lit. b FINMA-GebV</span> die Gebührenerhebung in allen Fällen von Einstellungsverfügungen erlaubt. Zu klären ist in diesem Zusammenhang namentlich, wie der in <span class="artref">Art. 5 Abs. 1 lit. b FINMA-GebV</span> enthaltene Begriff des "Veranlassens" zu verstehen ist. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>4.</b> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>4.1.</b> Die Kosten der Finanzmarktaufsicht werden durch die Beaufsichtigten getragen; erfasst sind auch Personen, die bewilligungslos tätig werden (vgl. <span class="artref">Art. 3 lit. a FINMAG</span>). Sichergestellt wird die Finanzierung der FINMA einerseits durch Gebühren, die für Aufsichtsverfahren im Einzelfall und das Erbringen von Dienstleistungen erhoben werden, anderseits durch eine von den Beaufsichtigten jährlich erhobene Pauschalabgabe, die sog. Aufsichtsabgabe (vgl. <span class="artref">Art. 15 FINMAG</span>; Art. 2 bis 4 FINMA-GebV; Botschaft FINMAG, BBl 2006 2829 ff., S. 2844, S. 2867 f.). Aufwand, der den Beaufsichtigten durch ihr Verhalten direkt zugerechnet werden kann, soll von ihnen durch Gebühren selbst getragen werden; nur das verbleibende Defizit und die zu äufnenden Reserven werden durch die Aufsichtsabgabe finanziert (vgl. Eidgenössisches Finanzdepartement, a.a.O., S. 1; HÜNERWADEL/TRANCHET, in: Watter/Bahar [Hrsg.], BSK FINMAG, N. 5 zu <span class="artref">Art. 15 FINMAG</span>). </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>4.2.</b> Gebührenpflichtig ist nach <span class="artref">Art. 5 Abs. 1 lit. b FINMA-GebV</span> unter anderem, wer ein Aufsichtsverfahren veranlasst, auch wenn dieses später eingestellt wird. Die Materialien zu <span class="artref">Art. 15 Abs. 1 FINMAG</span> - der gesetzlichen Grundlage von <span class="artref">Art. 5 Abs. 1 lit. b FINMA-GebV</span> - verweisen in diesem Zusammenhang auf einen publizierten Entscheid des Bundesgerichts aus dem Jahr 2002 zur Kostenauflage bei Einstellung einer kartellrechtlichen Untersuchung durch die Wettbewerbskommission (vgl. <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-247%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page247">BGE 128 II 247</a>). Rechtsgrundlage für die Kostenauflage bildete damals die Verordnung vom 25. Februar 1998 über die Erhebung von Gebühren im Kartellgesetz (KG-Gebührenverordnung; SR 251.2), die sich - anders als vorliegend <span class="artref">Art. 5 Abs. 1 lit. b FINMA-GebV</span> - nur auf die (inhaltlich deckungsgleiche) Vorgängerbestimmung von 46a RVOG abstützen konnte (vgl. den damaligen - mittlerweile aufgehobenen - Art. 4 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushalts [AS 1975 65] und zu dessen Stossrichtung <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-247%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page247">BGE 128 II 247</a> E. 6.1 S. 257). </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>4.3.</b> Wenngleich der Handlungsspielraum des Bundesrates bei der konkreten Regelung der Gebührenpflicht für Aufsichtsverfahren der FINMA aufgrund der spezialgesetzlichen Ergänzung von <span class="artref">Art. 46a RVOG</span> durch <span class="artref">Art. 15 Abs. 1 FINMAG</span> grösser ist, als unter der Kartellrechtsgesetzgebung, die <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-247%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page247">BGE 128 II 247</a> zugrunde lag (vgl. E. 4.1 hiervor und E. 7.3.1-7.3.4 des angefochtenen Urteils), erlauben <span class="artref">Art. 15 Abs. 1 FINMAG</span> und der gesetzeskonform ausgelegte <span class="artref">Art. 5 Abs. 1 lit. b FINMA-GebV</span> nicht, den Verfahrensaufwand in jedem Fall auf den "Veranlasser" bzw. "Verursacher" eines Aufsichtsverfahrens abzuwälzen. In den Materialien zu <span class="artref">Art. 15 Abs. 1 FINMAG</span> wurde ausdrücklich auf <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-247%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page247">BGE 128 II 247</a> verwiesen (BBl 2006 2829 ff., S. 2868); in jenem Entscheid führte das Bundesgericht aus, dass sich eine Kostenauflage an den "Verursacher" des Verfahrens bei Verfahrenseinstellung (nur) dann rechtfertige, wenn eine summarische Beurteilung zum Zeitpunkt der Einstellung den Schluss zulasse, dass das untersuchte Verhalten voraussichtlich Anlass zu Massnahmen nach <span class="artref">Art. 30 KG</span> gegeben hätte (a.a.O., E. 6.1 S. 257 f.; vgl. im Übrigen auch <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-V-551%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page551">BGE 142 V 551</a> E. 8.2 S. 568 zur bundesgerichtlichen Herangehensweise bei Gegenstandslosigkeit). Im Lichte dieses Entscheids ist also auch der Begriff des "Veranlassers" gemäss <span class="artref">Art. 5 Abs. 1 lit. b FINMA-GebV</span> zu interpretieren. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>4.4.</b> Eine Kostenauflage bei Einstellung eines Aufsichtsverfahrens durch die FINMA fällt im Lichte von <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-247%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page247">BGE 128 II 247</a> insbesondere dann in Betracht, wenn eine summarische Prognose zum Zeitpunkt der Einstellung des Verfahrens den Schluss ergibt, dass bei materieller Erledigung voraussichtlich eine Aufsichtssanktion angezeigt gewesen wäre; eine solche Prognose impliziert nämlich, dass die Eröffnung des Verfahrens (vgl. <span class="artref">Art. 30 Abs. 1 FINMAG</span>) nicht grundlos erfolgt ist. Darüber hinausgehend erlaubt der gesetzliche Rahmen eine Kostenauflage auch dann, wenn der Beaufsichtigte zu verantworten hat, dass bei der Eröffnung des Aufsichtsverfahrens aus Sicht der FINMA "Anhaltspunkte für Verletzungen aufsichtsrechtlicher Bestimmungen" (<span class="artref">Art. 30 Abs. 1 FINMAG</span>) bestanden haben; davon ist namentlich auszugehen, wenn er vor der Eröffnung des Verfahrens seinen Mitwirkungspflichten (vgl. namentlich <span class="artref">Art. 29 Abs. 1 FINMAG</span>) nicht nachgekommen ist. </div> <div class="para">Soweit sich im Aufsichtsverfahren jedoch ergibt, dass keine Aufsichtsrechtsverletzung vorliegt, besteht - unter dem Vorbehalt oben erwähnter Konstellationen - keine Handhabe für eine Kostenüberwälzung. Der Umstand beispielsweise, dass eine Gesellschaft ein neuartiges Geschäftsmodell verfolgt, das wegen seiner Ungewöhnlichkeit zu einer durch Einstellungsverfügung erledigten aufsichtsrechtlichen Prüfung geführt hat, kann für sich genommen nicht dazu führen, dass die durch das Aufsichtsverfahren ohnehin schon stark betroffene Gesellschaft auch noch mit Verfahrenskosten belegt wird (vgl. Urteil 2C_959/2019 vom 4. Mai 2020 E. 5.1). Eine Kostenauflage kommt entgegen der vernehmlassungsweise geäusserten Ansicht der FINMA auch für Voruntersuchungen nicht in Frage: In solchen Voruntersuchungen steht noch nicht einmal fest, ob Anhaltspunkte für eine Aufsichtsrechtsverletzung (vgl. <span class="artref">Art. 30 Abs. 1 FINMAG</span>) gegeben sind; angesichts des klaren Gesetzeswortlauts von <span class="artref">Art. 15 Abs. 1 FINMAG</span>, der die Gebührenerhebung auf "Aufsichtsverfahren im Einzelfall" (und Dienstleistungen) beschränkt, besteht auch dann kein Raum für die Überwälzung des durch die Voruntersuchung entstandenen Aufwands, wenn im Anschluss an die Voruntersuchung ein Aufsichtsverfahren eröffnet und mit Aufsichtsmassnahme beendet wird. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>4.5.</b> Mit Blick auf die obigen Ausführungen zum Begriff des "Veranlassers" gemäss <span class="artref">Art. 5 Abs. 1 lit. b FINMA-GebV</span> rechtfertigt sich die von der Vorinstanz bestätigte Kostenauflage im Falle des Beschwerdeführers nicht: </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>4.5.1.</b> Im Urteil B-642/2016 vom 11. Juni 2018 (vgl. Bst. A.c hiervor) erwog das Bundesverwaltungsgericht im Fall des Beschwerdeführers unter Hinweis auf die einschlägige Rechtsprechung des Bundesgerichts (<a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-243%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page243">BGE 142 II 243</a>), der aufsichtsrechtliche Tatbestand des Berufsverbots sei erfüllt, wenn eine Person durch ihr individuelles Fehlverhalten kausal und schuldhaft eine schwere Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen durch die Beaufsichtigte bewirkt habe (a.a.O., E. 5.5). Was das Tatbestandsmerkmal der schweren Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen betreffe, sei zu beachten, dass Feststellungen, die im rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren gegen die Bank getroffen worden seien (vgl. Bst. A.a hiervor), dem Beschwerdeführer nicht unbesehen vorgehalten werden dürften. Im Aufsichtsverfahren, das gegen den Beschwerdeführer geführt werde, bilde die schwere Verletzung von Aufsichtsrecht vielmehr eigenständiges Tatbestandsmerkmal, das dem Beweis zugänglich sei und zu welchem dem Beschwerdeführer auch das rechtliche Gehör gewährt werden müsse. Indem die FINMA in der Verfügung vom 18. Dezember 2015 insoweit einfach auf die Verfügung betreffend die Bank verwiesen habe und verschiedene Beweisanträge des Beschwerdeführers ohne hinreichende Begründung implizit abgewiesen habe ("Rechtskrafterstreckung"), habe sie den Sachverhalt unvollständig festgestellt und zudem ihre Begründungspflicht verletzt (a.a.O., E. 5.5). Mangelhaft erstellt sei der Sachverhalt auch mit Blick auf die Kausalität des Beitrags des Beschwerdeführers (a.a.O., E. 5.5). </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>4.5.2.</b> Nach der Rückweisung durch das Bundesverwaltungsgericht hat die FINMA keine weiteren Sachverhaltsinstruktionen vorgenommen, sondern das Verfahren aus Opportunitätsgründen eingestellt. Zum Zeitpunkt der Verfügung der FINMA vom 1. November 2018 waren die Akten damit genauso unvollständig, wie zum Zeitpunkt des Rückweisungsentscheids des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Juni 2018. Eine Prognose, ob bei materieller Erledigung des Verfahrens voraussichtlich eine Aufsichtssanktion angezeigt gewesen wäre (vgl. E. 4.4 hiervor), liess sich bei dieser Aktenlage nicht treffen, zumal namentlich zur Kausalität des Beitrags des Beschwerdeführers keinerlei Anhaltspunkte bestanden, und damit auch eine summarische Prüfung nicht möglich war. Hinzu kommt, dass dem Beschwerdeführer zu dieser Frage auch das rechtliche Gehör nicht gewährt worden ist (vgl. <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=32&amp;from_date=26.04.2020&amp;to_date=15.05.2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-247%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page247">BGE 128 II 247</a> E. 6.1 S. 257 f.). Die Voraussetzungen für eine Kostenauflage trotz Verfahrenseinstellung (<span class="artref">Art. 5 Abs. 1 lit. b FINMA-GebV</span>) waren bei dieser Sachlage nicht gegeben, zumal aus den Akten auch nicht hervorgeht, dass dem Beschwerdeführer eine Verletzung seiner Mitwirkungspflichten vorgeworfen werden könnte. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>5.</b> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>5.1.</b> Damit ergibt sich zusammengefasst, dass die vorinstanzlich für das Aufsichtsverfahren bestätigte Kostenauflage Bundesrecht verletzt. Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen und das angefochtene Urteil aufzuheben. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>5.2.</b> Ausgangsgemäss sind der FINMA die Gerichtskosten aufzuerlegen, zumal die Eidgenossenschaft in der vorliegenden Angelegenheit in ihrer Vermögenssituation betroffen ist (<span class="artref">Art. 66 Abs. 4 BGG</span>). Die FINMA hat den Beschwerdeführer zudem für das Verfahren vor dem Bundesgericht angemessen zu entschädigen (<span class="artref">Art. 68 Abs. 2 BGG</span>). Die Sache ist zur Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen im vorangegangenen Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen (<span class="artref">Art. 68 Abs. 5 BGG</span>). </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b> Demnach erkennt das Bundesgericht:</b> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>1.</b> </div> <div class="para">Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. September 2019 wird aufgehoben. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>2.</b> </div> <div class="para">Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der FINMA auferlegt. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>3.</b> </div> <div class="para">Die FINMA hat dem Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'074.85 auszurichten. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>4.</b> </div> <div class="para">Zur Neuverlegung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorangegangenen Verfahrens wird die Sache an das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <b>5.</b> </div> <div class="para">Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, schriftlich mitgeteilt. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Lausanne, 4. Mai 2020 </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung </div> <div class="para">des Schweizerischen Bundesgerichts </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Der Präsident: Seiler </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Der Gerichtsschreiber: Brunner </div> </div></body></html>