BRKE III Nr. 0029/2007 vom 21. Februar 2007 in BEZ 2007 Nr. 24 2.1. Das streitbetroffene Grundstück liegt gemäss der geltenden kommunalen Bau- und Zonenordnung (BZO) in der Landwirtschaftszone. Die Rekurrentin nutzte das Grundstück eigenmächtig als Treffpunkt für kirchliche Anlässe um und realisierte ohne entsprechende Bau bewilligung verschiedene Bauvorhaben (Au fstellen eines Zeltes im Ökonomiegebäude, Einbau einer Industrieküche in das Ökonomiegebäude, Umnutzung eines Aufenthaltsraumes im Obergeschoss des Ökonomiegebäudes und damit verbundene Bauarbeiten wie Erstellen eine r Au ssentreppe und Ersatz von durchsichtigen Kunststoffplatten durch Fenster sowie Ersatz des zweiflügligen Tores durch eine Türe mit davorliegendem Schiebetor, Aufstellen eines WC -Containers, Einbau von Duschanlagen in den Wagenschopf, Anbau einer Pergola an den W a- genschopf, Bau von Infrastrukturanlagen [Wasser, Abwasser, Strom, Heizungen, Lüf- tungen], Aufstellen von Bauwagen als Aufenthaltsräume, Erstellen von b efestigten Flächen). Mit Verfügung vom 19. Dezember 2005 verweigerte die Baudirektion Kanton Zü- rich die nachträgliche Bewilligung für diese Bauvorhaben. Nachdem die Reku rrentin einen gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs zurückgezogen hatte, or dnete die Vorinstanz die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes an. 4.2. Gemäss Art. 25 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes (RPG) entscheidet die kantonale Behörde bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zone n- konform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Ziffer 1.2.1 des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung (BVV) e rklärt die Baudire k tion zur zuständigen kantonalen Behörde. Die kantonale Behörde hat sich dabei mit der Fr a- ge der Zonenkonformität und der Erteilung einer allfälligen Ausnahm ebewilligung zu befassen. Verschiedene Gründe führten zu der bundesrechtlichen Re gelung dieser Frage. Insbesondere die herausragende Bedeutung der Au snahmebewilligung für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone führte dazu, dass deren Erteilung für das gesamte Kantonsgebiet nach einheitlichen Grundsätzen erfolgen sollte. Der G e- fahr einer rechtsungleichen Behandlung der Baugesuche durch die Gemeindebehö r- den sollte durch die Bestellung einer zentralen kantonalen Behörde vorgebeugt we r- den. Nach Auffassung des Bundesrates würde sich das Problem insbesondere bei kleineren Gemeinden stellen, die von der Komplexität der im Zusammenhang mit der Erteilung von Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 ff. RPG zu treffenden A b-- 2 - klärungen meistens überfordert würden (B. Waldmann/P. Hänni, RPG Handkommen- tar, 2006, Art. 25 N. 35, mit weiteren Angaben). Bei einer Bewilligung der Zonenkonformität eines Bauvorhabens durch die ka n- tonale Behörde hat die Baubehörde einer Gemeinde das Baugesuch auf die Übe r- einstimmung mit den übrigen einschlägigen Baunormen zu prüfen. Bei einer (nac h- träglichen) Verweigerung eines Bauvorhabens hat die kommunale Behörde ebenfalls das in einem solchen Fall Notwendige anzuordnen. Die Wiederherste llung des rechtmässigen Zustandes ist Rechtsfolge der Verweigerung einer nac hträglichen baurechtlichen Bewilligung. Die zu treffenden Mas snahmen im Hinblick auf die Wi e- derherstellung des rechtmässigen Zustandes werden dementspr echend von Art. 25 RPG nicht erfasst. Bei Wiederherstellungsbefehlen handelt es sich um eine klass i- sche Vollzugsaufgabe, welche durch die örtliche Behörde zu übernehm en ist (vgl. BEZ 1998 Nr. 22 = RB 1998 Nr. 122). 4.3. Gemäss § 341 PBG hat die zuständige Behörde den rechtmässigen Z u- stand herbeizuführen. Diese Bestimmung ist nach den verfassungs - und verwa l- tungsrechtlichen Grundsätzen der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 der Bundesver- fassung, BV) und des Schutzes des guten Glaubens auszulegen. Auf die Beseitigung ist dann zu verzichten, wenn die Abweichung vom erlaubten unbede utend ist und die Beseitigung nicht im öffentlichen Interesse liegt. Ebenso kann die Gutglä ubigkeit des Bauherren die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes ausschliessen, s o- fern die Beibehaltung des rechtswidrigen Zustandes keine schwerwiegenden öffentl i- chen Interessen entgegenstehen (BGE 104 Ib 303 f.). Auf das Verhältnismässi g- keitsprinzip kann sich auch der Bösgläubige berufen; dem bösen Glauben ist jedoch in adäquater Weise Rechnung zu tragen (RB 1980 Nr. 129). 4.4. Gemäss Art. 5 Abs. 2 BV muss alles staatliche Handeln verhältnismässig sein. Unter dem Blickwinkel der Verhältnismässigke it muss eine Verwaltungsmas s- nahme de mnach zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sein. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem ve r- nünftigen Verhältnis zu den Freiheitsbeschränkungen stehen, die den Pri vaten aufer- legt werden (U. Häfelin/G. Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., 2006 Rz. 581). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit umfasst dabei drei Elemente, die k u- mulativ beachtet werden müssen. Die Geeignetheit einer Verwa ltungsmassnahme beinhaltet die Zwecktauglichkeit einer Mas snahme. Weiter muss die Massnahme im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel erforderlich sein; sie hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den ang e- strebten Erfolg au sreichen würde. Die Erforde rlichkeit muss dabei in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht gegeben sein. Schliesslich hat die Massnahme den Grundsatz der Verhältnismä ssigkeit im engeren Sinn zu wahren, das heisst, sie muss für einen Adr essaten zumutbar sein. Eine Verwaltungsmas s- nahme ist nur gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem Ei n- griffszweck und der Eingriffswirkung wahrt. Es ist deshalb eine wertende Abwägung vorzunehmen, welche im konkreten Fall das öffentliche Interesse an der Massnahme und die durch den Eingriff beeinträchtigten privaten Interessen der Betroffenen mi t- einander vergleicht (Häfelin/Müller, Rz. 586 ff.). 4.5. In dogmatischer Hinsicht ergibt sich bei nachträglichen Verweigerungen der baurechtlichen Bewilligung von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen g e-- 3 - stützt auf Art. 24 ff. RPG und der Anordnung zur Wiederherstellung des rechtmäss i- gen Zustandes gemäss § 341 PBG die Besonderheit, dass eine Interessenabwägung zwischen den betroffenen öffen tlichen und privaten Interessen sowohl gestützt auf Art. 24d RPG und Art. 24 lit. b RPG als auch § 341 PBG vorzunehmen ist. Ist ein Bauvorhaben nicht gestützt auf die Normen für eine erleichterte Ausna h- mebewilligung gemäss Art. 24a -24d sowie 37a RPG bewil ligungsfähig, so ist in e i- nem zweiten Schritt auf den Grundtatbestand von Art. 24 RPG zurückzugre ifen (Waldmann/Hänni, Vorbemerkungen Art. 24 ff. N 12). Gemäss Art. 24 RPG kann für die Errichtung respektive die Nutzungsänderung von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen eine Ausnahmebewilligung erteilt werden, wenn kum ulativ der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort au sserhalb der Bauzonen erfordert (Art. 24 lit. a RPG) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 lit. b RPG). Eine I nteressenabwägung wird dementsprechend aus prozessökonomischen Grü n- den in der Regel nur bei Vorhaben erfolgen, bei denen die Standortgebundenheit bejaht worden ist. Somit ist von zwei unterschiedlichen Fällen auszugehen, nämlich einerseits Bauvorhaben, bei denen eine Ausnahmebewilligung mangels Standortgebunde nheit verweigert wird, und andererseits Bauvorhaben, bei denen überwiegende ö ffentliche Interessen gegen die Erteilung einer Ausnahmebewilligung sprechen. 4.5.1. Im letzteren Fall verlangt Art. 24 li t. b RPG, dass alle sich widerstreite n- den räumlichen Interessen - seien sie öffentlicher oder privater Natur - ermittelt, ge- geneinander abgewogen und mit sachgerechten Erwägungen gewichtet werden (Art. 3 RPV). Die Abwägung aller für und gegen das Vorhaben sprechenden privaten und öffentlichen Interessen gemäss Art. 24 lit. b RPG ist koordiniert durchz uführen. Zu berücksichtigen sind auch die Interessen, die für die Errichtung einer Baute spr e- chen. Zwar sind rein finanzielle Interessen bei der Abwägung nicht ausschlagge- bend, sie bleiben jedoch in einem gewissen Masse zu beachten. Im Sinne des Ve r- hältnismässigkeitsprinzips muss nach der Interessenabwägung auch geprüft werden, ob die Verweigerung der Ausnahmebewilligung zum Schutz der entsprechenden I n- teressen zweckerforderlich ist. Unter Umständen können mildere Massnahmen g e- nügen. In formeller Hinsicht verlangt Art. 24 lit. b RPG, dass die Interessenabwägung durch die nämliche Behörde vorgenommen wird. Das bedeutet, dass für die Intere s- senabwägung massgebende Einzelfragen nicht separaten Verfahren vorbehalten werden dürfen. Das Ausnahmebewilligungsve rfahren nach Art. 24 RPG erlaubt eine umfassende Abwägung von sämtlichen für und gegen ein Vorhaben sprechenden öffentlichen und privaten Interessen, was die materi elle Prüfung sämtlicher von Sachzusammenhängen erfasster Bereiche erfordert (vgl. zum Ganzen Wal d- mann/Hänni, Art. 24 N 22 ff.). Unter diesen Umständen verbleibt für die Gemeinde gestützt auf § 341 PBG kein Raum mehr, hinsichtlich des Rückbaus die Verhältn ismässigkeit zu prüfen und insbesondere auch eine Interessenabwägung durchzuführen. Mit der korrekten Pr ü- fung des Bauvorhabens und Verweigerung der Ausnahmebewilligung g estützt auf Art. 24 RPG hat die kantonale Behörde bereits auch eine inhaltlich a bschliessende Prüfung des gestützt auf § 341 PBG anzuordnenden Wiederherstellungsbefehls vo r- genommen. Im Vollzugs- oder Vollstreckungsverfahren können denn auch die mat e- riellen Fragen nicht mehr neu aufgeworfen werden (VB.97.00147). Aufgrund der g e-- 4 - stützt auf Art. 24 lit. b RPG umfassend vorzunehmenden Interessenabwägung würde eine erneute Prüfung dieser Fragen gerade dazuführen, dass im Vollstreckungsve r- fahren materielle Fragen neu aufgeworfen werden könnten. 4.5.2. Zu klären ist aber, wie sich die Situation verhä lt, wenn die Baudirektion die Ausnahmebewilligung bereits mangels Standortgebundenheit gestützt auf Art. 24 lit. a RPG verweigert hat. Auf Grund des gesetzgeberischen Aufbaus von Art. 24 RPG kann bei Verneinung der Standortgebundenheit auf eine umfassende Interes- senabwägung gestützt auf Art. 24 lit. b RPG verzichtet werden und die kantonale Behörde kann nicht gezwungen werden, eine solche Interessenabwägung vorz u- nehmen. Eine Ausnahmebewi lligung kann in diesem Fall selbst bei einem – schwer vorstellbaren – überwiegenden privaten Interesse nicht mehr erteilt werden. Es stellt sich indessen die Frage, ob die umfassende Interessenabwägung gleichwohl gestützt auf Art 24 lit. b RPG durch die kantonale Behörde oder aber g e- stützt auf § 341 PBG durch die kommunale B ehörde vorzunehmen sei. Die einschl ä- gige bundesgerichtliche Rechtsprechung (vgl. etwa BGE 117 Ib 9, BGE 116 Ib 62, BGE 115 Ib 508 und BGE 112 Ib 119) äussert sich dahin gehend, dass insbesondere im Zusammenhang mit Umzonungen die öffentlichen Interessen g emäss Art. 24 lit. b RPG durch die «nämliche» Behörde vorzunehmen sei. Dies entschied das Bunde s- gericht im Hinblick darauf, dass Art. 24 RPG nicht durch die Festsetzung einer Nu t- zungszone umgangen werden soll. Darin unterscheidet sich der vorliegende Fall aber in entscheidender Weise. Durch die Interessenabwägung gestützt auf § 341 PBG soll nicht Art. 24 RPG u m- gangen we rden. Das eigenmächtig erstellte Bauvorhaben bleibt in jedem Fall eine rechtswidrige Baute. Einzig auf die Wiederherstellung des rechtmässig en Zustandes könnte bei einem Überwiegen der privaten Interessen verzichtet werden. Es ergäbe sich in diesem Fall die analoge Situation wie bei Bauten, die bereits seit mehr als 30 Jahren bestehen und die Wiederherstellung des rechtmässigen Z ustandes deshalb in der Regel selbst bei überwiegenden öffentlichen Interessen z ufolge Verwirkung der Maxi malfrist nicht mehr verlangt werden könnte. Nach der bundesgerichtlichen Praxis verwirkt im Bereich des Baurechts der Anspruch der Behörden, die Wiede r- herstellung des rechtmässigen Zustandes zu verlangen, aus Gründen der Rechtss i- cherheit grundsätzlich nach 30 Jahren (BGE 107 Ia 121 ff). Es muss deshalb auch im Fall von eigenmächtig erstellten Bauten, denen eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG auf Grund der mange lnden Standortg ebundenheit verweigert worden war, möglich sein, dass auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes bei überwiegenden privaten Interessen verzichtet wird. Bei der Beurteilung dieser Frage handelt es sich damit um eine Frage des Vollz uges, die sich gestützt auf § 341 PBG und nicht nach Art. 24 RPG beurteilt. Bei all dem ist aber schliesslich nicht aus den Augen zu verlieren, dass es sich bei der Frage, wer eine solche Interessenabwägung durchzuführen hat, zur Haup t- sache um eine formell e Frage der Zuständigkeit handelt. In materieller Hi nsicht ist dagegen festzuhalten, dass die in Frage stehenden öffentlichen Intere ssen der Raumplanung und der Durchsetzung des öffentlichen Rechts äusserst gewichtig sind und dass private Interessen bei fe hlender Standortgebundenheit von eigenmächtig ausgeführten Bauvorhaben vor allem finanzieller Natur sein dürften, denn die priv a- ten Interessen – wie zum Beispiel technische oder b etriebswirtschaftliche Gründe –- 5 - fliessen teilweise bereits bei der Beurteilun g der Frage nach der (positiven) Standor t- gebundenheit ein (vgl. zum Ganzen: Waldmann/Hänni, Art. 24 N 10). Zurück bleibt ein gewisses Risiko, dass durch das den Gemeinden in Vollzug s- fragen zustehende Ermessen der raumplanerische Grundsatz der Trennung zw i- schen Siedlungsgebiet und Nichtsiedlungsgebiet auf kommunaler Ebene en tgegen der Anordnung der kantonalen Behörde umgangen wird. Dabei ist aber dennoch zu beachten, dass den Gemeinden trotz ihres Ermessens dabei kein Freipass erteilt wird, kantonale Entsche ide durch einen Verzicht auf die Wiede rherstellung des rechtmässigen Zustandes zu missachten, sondern dass sie alle nfalls nur innerhalb des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit auf eine solche A nordnung verzichten können. Der Kanton könnte sich in einem so lchen Fall zudem aufsichtsrechtlich oder mittels einer so genannten Behördenbeschwerde zur Wehr setzen (§ 21 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, VRG; vgl. auch BEZ 1998 Nr. 22 = RB 1998 Nr. 122). (Mit dieser Begründung wurde der Rekurs teilweise gu tgeheissen und im Übr i- gen – aus hier nicht interessierenden Gründen – abgewiesen, soweit das Verfa hren nicht als durch Rückzug des Rekurses erledigt abzuschreiben war.)