Bundeskanzlei BK Verwaltungspraxis der Bundesbehörden VPB Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération JAAC Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione GAAC VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 15. April 2010 40 VPB 1/2010 vom 15. April 2010 2010.4 (S. 40-53) Zuständigkeit des Bundesrates zur Anpassung des Bundesgeset- zes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit Prof. Dr. iur. Dr. h.c. Georg Müller, em. Ordinarius für Staats - und Verwaltungsrecht und G esetzgebungslehre an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich Gutachten vom 5. September 2009 Stichwörter: Organisationskompetenz des Bundesrats, Koordination von Gesetzesänderungen, Nachrichtendienst, Staatsschutz. Mots clés: Compétence du Conseil fédéral en matière d’organisation, coordination des modif ications législatives, renseignement, protection de l’État. Termini chiave: Competenza del Consiglio federale in materia di organizzazione, coordinamen to delle modifiche legislative, servizio informazioni, protezione dello Stato. Regeste: Art. 8 Abs. 1 des Regierungs - und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG) ermächtigt den Bun- desrat, die zweckmässige Organisation der Bundesverwaltung zu bestimmen und sie den Verhältni s- sen anzupassen. Er kann dabei von Or ganisationsbestimmungen anderer Bundesgesetze abweichen; ausgenommen sind Fälle, in denen die Bundesversammlung die Organisationskompetenz des Bun- desrates ausdrücklich einschränkt. Der Vorbehalt der ausdrücklichen Einschränkung der O rganisati- onskompetenz des Bundesrates ist bei verfassungskonformer Auslegung so zu verstehen, dass der Bundesrat nicht von wichtigen, sondern bloss von unwichtigen Organisationsbestimmungen in Geset- zen abweichen darf. Legt der Bundesgesetzgeber die Organis ation der Bundesverwaltung bewusst in einer bestimmten Weise fest, so handelt es sich um eine wich tige Norm. Der Bundesrat hat in der Verordnung über die Anpassung gesetzlicher Bestimmungen infolge Überführung der nachrichte n- dienstlichen Teile des Dienst es für Analyse und Prävention zum VBS u.a. zahlreiche Bestimmungen des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS) geändert. Er hat sich dabei nicht an den Rahmen der Ermächtigung des Art. 8 Abs. 1 Satz 2 RVOG gehalten, sondern wichtige Organisationsbestimmungen des BWIS angepasst, welche die Bundesversammlung mit dem Erlass des Bundesgesetzes über die Zuständigkeiten im Bereich des zivilen Nachrichtendienstes (ZNDG) beschlossen hatte. Die betreffenden Änderungen des BWIS sind deshalb ungültig. Regeste: L’art. 8, al. 1, de la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA) aut orise le Conseil fédéral à établir une organisation rationnelle de l’administration fédérale et à la modifier lor s- que les circonstances l’exigent. Pour ce faire, le Conseil fédéral peut déroger à des dispositions l é- gales en matière d’organisation, à moins que l’Assemblée fédérale ne restreigne expres sément sa compétence en matière d’organisation. Du point de vue constitution nel, cette restriction expresse de la compétence du Conseil fédéral en matière d’organisation doit être interprétée en ce sens que le Co n- seil fédéral ne peut déroger à des normes importantes, mais qu’il peut déroger à des dispositions d’organisation de moindre import ance. Lorsque le législateur fédéral définit l’organisation de l’administration fédérale d’une certaine manière en pleine connaissance de cause, il s’agit d’une Gutachten Georg Müller VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 15. April 2010 41 norme importante. Or, par l’ordonnance sur l’adaptation des dispositions légales suite au trans fert des unités de renseignements du Service d’analyse et de prévention au DDPS, le Conseil fédéral a no- tamment modifié de nombreuses dispositions de la loi fédérale instituant des mesures visant au mai n- tien de la s ûreté intérieure (LMSI). Ce faisant, il n’a pas respecté les limites de l’autorisation prévue à l’art. 8, al. 1, 2e phrase, LOGA, car il a modifié d’importantes dispositions d’organisation de la LMSI que l’Assemblée fédérale avait édictées en adoptant la loi fédérale sur le renseignement civil (LFRC). Les modifications concernées sont donc frappées de nullité. Regesto: L'art. 8 cpv. 1 della legge sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (LOGA) autorizza il Consiglio federale a definire un’organizzazione razionale dell’Amministrazi one federale e a modificarla quando le circostanze lo richiedono. In questo contesto il Consiglio federale può derogare a disposiz i- oni organizzative di altre leggi federali; sono esclusi i casi nei quali l’Assemblea federale limita espres- samente la competenza organizzativa del Consiglio federale. Dal punto di vista costituzionale, la lim i- tazione espressa della competenza organizzativa del Consiglio federale deve essere interpretata nel senso che esso non può derogare a norme importanti, ma può invece derogare a disposizioni org a- nizzative meno importanti. Quando il legislatore definisce l'organizzazione dell'Amministrazione fede- rale scientemente in un certo modo, si tratta di una disposizione importante. Con l'ordinanza sull’adeguamento delle disposizioni legali in seguito al tr asferimento delle unità di informazioni del Servizio di analisi e prevenzione nel DDPS, il Consiglio federale ha segnatamente modificato numer o- se disposizioni della legge federale sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna (LMSI). In tal modo non ha rispettato i limiti dell'autorizzazione di cui all'art. 8 cpv. 1 secondo per. LOGA, poiché ha modificato importanti disposizioni organizzative della LMSI che l'Assemblea federale aveva deciso con l'adozione della legge federale sul servizio informazioni civile (LSIC). Le modifiche interessate non sono pertanto valide. Rechtliche Grundlagen: Art. 164 Abs. 1, Art. 178 Abs. 1 und 2 BV (SR 101) Art. 5 Abs. 2 und 3, Art. 7 Abs. 1, Art. 13a Abs. 2 und 3, Art. 19 Abs. 2, Art. 20 Abs. 2 lit. a, Art. 21 Abs. 1, Art. 26 Abs. 1, Art. 27 Abs. 3 BWIS (SR 120). Base juridique: Art. 164 al. 1, art. 178 al. 1 et 2 Cst. (RS 101) Art. 5 al. 2 et 3, art. 7 al. 1, art. 13a al. 2 et 3, art. 19 al. 2, art. 20 al. 2 lit. a, art. 21 al. 1, art. 26 al . 1, art. 27 al. 3 LMSI (RS 120) Basi legali: Art. 164 cpv. 1, art. 178 cpv. 1 e 2 Cost. (RS 101) Art. 5 cpv. 2 e 3, art. 7 cpv. 1, art. 13a cpv. 2 e 3, art. 19 cpv. 2, art. 20 cpv. 2 lit. a, art. 21 cpv. 1, art. 26 cpv. 1, art. 27 cpv. 3 LMSI (RS 120) Gutachten Georg Müller VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 15. April 2010 42 Inhaltsverzeichnis 1. Ausgangslage ......................................................................................................................... 43 2. Fragestellung .......................................................................................................................... 44 3. Organisationsgewalt des Bundesgesetzgebers und des Bundesrates .................................. 45 4. Zuständigkeit des Bundesrates zur Änderung von Organisationsbestimmungen in Bundesgesetzen .................................................................................................................. 46 5. Zulässigkeit der Anpassungen des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit durch Verordnung des Bundesrates ................................................... 49 6. Koordination zwischen dem Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inne ren Sicherheit und dem Bundesgesetz über die Zuständigkeiten im Bereich des zivilen Nachrichtendienstes bei dessen Inkrafttreten ......................................................................... 52 7. Ergebnisse .............................................................................................................................. 53 Gutachten Georg Müller VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 15. April 2010 43 1. Ausgangslage Am 3. Oktober 2008 verabschiedete die Bundesversammlung das Bundesgesetz über die Zustän- digkeiten im Bereich des zivilen Nachrichtendienstes (ZNDG).1 Die Referendumsfrist ist am 22. Januar 2009 unbenutzt abgelaufen. Nach Art. 10 Abs. 2 ZNDG bestimmt der Bundesrat das Inkrafttreten; dies ist bis heute noch nicht geschehen. Seit längerer Zeit stellte die Geschäfts prüfungsdelegation der Eidgenössischen Räte (GPDel) Mängel in der Zusammenarbeit der beiden zivilen Nachrichtendienste des Bundes fest. Einen der wesentl i- chen Gründe dafür sah sie darin, dass der Strategische Nachrichtendienst (SND) unmit telbar dem Vorsteher des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) unterstellt war, während der Dienst für Analyse und Prävention (DAP) als Teil des Bundesamtes für Polizei im Eidgenössischen Justiz - und Polizeide partement angesiedel t war. Die GPDel beauftragte daher ihren Präsidenten, eine parlamentarische Initiative zur Schaffung der erforderlichen Gesetzes- grundlagen für eine organisatorische Neuregelung der Unterstel lungsverhältnisse einzureichen. 2 Die Geschäftsprüfungskommissionen beider Räte gaben dieser Initiative Folge, und die GPDel wurde mit der Ausarbeitung eines Gesetzesentwurfes beauftragt. Der Bericht und Gesetzesent wurf der GPDel wurde von der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates gutgeheissen. 3 Gestützt auf diese Vorarbeiten ist das ZNDG erlassen worden. Das ZNDG schreibt die Unterstellung der zivilen Nachrichtendienste unter ein Departement vor. Dies bedingte einerseits die Schaffung einer spezialgesetzlichen Grundlage für die bisher im Militärgesetz geregelte zi vile Auslandaufklärung durch den SND. Andererseits musste das Bun desgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit vom 21. März 1997 (BWIS; SR 120) so geändert werden, dass der DAP, soweit er nachric htendienstliche Aufgaben nach diesem Gesetz erfüllt, nicht Teil des Eidgenössischen Justiz - und Polizeidepartementes ist. Die Organi sationsbestimmungen sind so gefasst, dass dem Bundesrat nur die Unterstellung der Dienste unter das gleiche Departement vorgeschrieben wird, er im Übrigen aber eine möglichst weit rei chende Organisationskompetenz be- hält. Aus diesem Grunde ist in den geänderten Bestimmun gen des BWIS nicht mehr von einem Bun- desamt, sondern von einer «zuständigen Dienststelle des Bundes» die Rede, die vom Bundesrat durch Verordnung einem Departement unterstellt wird. 4 1 Publiziert in BBl 2008 8249. 2 Parlamentarische Initiative von Ständerat Hans Hofmann «Übertragung der Aufgaben der zivilen Nachrich tendienste an ein Departement» vom 13. März 2007 (Pa. Iv. 07.404). 3 Parlamentarische Initiative Übertragung der Aufgaben der zivilen Nachrichtendienste an ein Departement, Be richt der G e- schäftsprüfungskommission des Ständerates vom 29. Februar 2008, BBl 2008 4015. 4 Siehe dazu Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates (Anm. 3), 4024, wo ausgeführt wird, die Ä nderungen des BWIS sollten «den Bundesrat mit der Festlegung der entsprechenden Vollzugszuständigkeit beauf tragen, ohne dass die Organisationseinheit im Gesetz vorgegeben wird. Damit soll eine Fest legung der Organisation und der Zuständigkeit der jewei- ligen Dienste auf Verordnungsebene ermöglicht werden. Es würde damit ggf. auch ohne besondere Gesetzesänderung mög- lich, den DAP, der heute als Teil des gesetzlich zuständigen Bundesamtes BAP die nachrichtendienstlichen Aufgaben nach Art. 2, 4 und 5 ff. BWIS erfüllt, aus dem BAP herauszulösen und einem anderen Departement als dem Eidgenössischen Justiz - und Polizeidepartement (EJPD) zu unterstellen.» Gutachten Georg Müller VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 15. April 2010 44 Am 12. Dezember 2008 erliess der Bundesrat die Verordnung über die Anpassung gesetzlicher B e- stimmungen infolge Überführung der nachrichtendienstlichen Teile des Dienstes für Analyse und Pr ä- vention zum VBS. 5 Mit dieser Veror dnung, die sich auf Art. 8 Abs. 1 des Regierungs - und Verwal- tungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG; SR 172.010) stützt, wurden mehrere Geset- ze geändert. So wurden u.a. in verschiedenen Artikeln des BWIS die Ausdrücke «Bundesamt für Pol i- zei» und «Bundesamt» durch «DAP» ersetzt, in andern Artikeln der Aus druck «Bundesamt» durch «fedpol» und der Ausdruck «Departement» durch «VBS». In acht Artikeln des BWIS wurden Ände- rungen vorgenommen, die dazu dienen sollten, die Überführung der nachric htendienstlichen Teile des Dienstes für Analyse und Prävention in das VBS zu er möglichen. Die Verordnung trat am 1. Januar 2009 in Kraft. Heute gilt deshalb das BWIS in der durch die Verordnung des Bundesrates geänder ten Fassung. Im gemeinsamen Antrag an den Bundesrat vom 18. November 2008 betreffend den Erlass der Ver- ordnung über die Anpassung gesetzlicher Bestimmungen infolge Überführung der nachrich- tendienstlichen Teile des Dienstes für Analyse und Prävention zum VBS führten das EJPD und das VBS aus, die Vorlage stehe im Einklang mit dem ZNDG. Der Bundesrat nehme mit der Zu ordnung des DAP zum VBS die entsprechenden organisationsrechtlichen Bestimmungen des ZNDG vorweg, wes- halb der Ersatz von Ausdrücken im Anhang zum ZNDG betreffend Ände rung des BWIS obsolet s ei. Der Bundesrat werde mit dem Beschluss zum Inkrafttreten des ZNDG eine Verordnung über die Ä n- derung gesetzlicher Bestimmungen zu erlassen haben, in welcher die Art. 5 und 7 des BWIS, welche durch das ZNDG geändert worden seien, gestützt auf Art. 8 Abs. 1 RVOG den durch die Verordnung vom 12. Dezember 2008 geschaffenen organi satorischen Verhältnissen angepasst werden müs sten. Aus dem Antrag geht nicht hervor, warum darauf verzichtet worden ist, die nachrichtendienstlichen Teile des DAP auf einen Zeitpunk t nach dem Inkrafttreten des ZNDG, z.B. auf den 1. Februar 2009, in das VBS zu überführen, oder das ZNDG rückwirkend auf den 1. Januar 2009 in Kraft zu setzen, um die notwendigen Verordnungen zur Überführung gestützt auf dieses Gesetz zu erlassen. 2. Fragestellung Die GPDel hat mich am 25. Juni 2009 beauftragt, zu folgenden Fragen Stellung zu nehmen: 1. Stellt die Zuweisung der Zuständigkeiten im BWIS, die das ZNDG für das bisherige «Bun- desamt» und neu für die «zuständige Dienststelle des Bundes» vornim mt, einen Anwen- dungsfall gemäss Art. 8 Abs. 1 RVOG dar, bei welchem die Bundesversammlung die Or - ganisationskompetenz des Bundesrates ausdrücklich einschränkt? 2. Das ZNDG führt neu in Art. 5 Abs. 2 BWIS die Bestimmung ein, dass der Bundesrat die Depar- temente, die zuständigen Dienststellen des Bundes, welche Aufgaben nach diesem Gesetz er- füllen, und das Bundesamt, welches nach dem Gesetz Verfügungen erlässt, per Verordnung festzulegen hat. Liegt bei dieser Bestimmung ein Anwendungsfall gemäss Art. 8 Abs. 1 RVOG 5 AS 2008 6261. Gutachten Georg Müller VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 15. April 2010 45 vor, bei welchem die Bundesversammlung die Organisationskompe tenz des Bundesrates aus- drücklich einschränkt? 3. Falls die Fragen 1 und 2 ganz oder teilweise zu bejahen sind: a) Wie hätte der Bundesrat seine rechtsetzenden Beschlüsse vom 12. Dezember 2008 mit den Bestimmungen des ZNDG koordinieren können? b) Wie kann der Bundesrat im Nachgang zum Erlass der Verordnung vom 12. Dezember 2008 eine Koordination mit dem ZNDG vornehmen, damit die Ände rungen des ZNDG am BWIS in dem vom Parlament beschlossenen Wortlaut in Kraft treten können? 3. Organisationsgewalt des Bundesgesetzgebers und des Bundesrates Nach Art. 164 Abs. 1 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des Bundes- gesetzes zu erlassen. Dazu gehören u.a. die grundlegenden Bestimmungen über die Or ganisation und das Verfahren der Bundesbehörden (lit. g). Art. 178 BV legt einige Leitungs - und Strukturprinzi- pien der Bundesverwaltung fest. Nach dessen Abs. 1 leitet der Bundesrat die Bun desverwaltung; er sorgt für ihre zweckm ässige Organisation und eine zielgerichtete Erfüllung der Aufgaben. Abs. 2 schreibt vor, dass die Bundesverwaltung in Departemente gegliedert wird; jedem Departement steht ein Mitglied des Bundesrates vor. Aus den erwähnten beiden Verfassungsbestimmungen ergibt sich, dass die Organisationsgewalt zwi- schen dem Bundesgesetzgeber und dem Bundesrat geteilt ist.6 Die Grundzüge der Organisa tion der Bundesbehörden sind durch Gesetz festzulegen. Der Bundesrat kann jedoch seinem Auftrag, für eine zweckmässige Organisation und eine zielgerichtete Erfüllung der Aufgaben durch die Bundesverwal- tung zu sorgen (Art. 178 Abs. 1 Satz 2 BV), nur nachkommen, wenn ihm der Gesetzgeber ausre i- chende Regelungsbefugnisse überlässt. Er muss insbesonde re die Möglichkeit haben, die St rukturen der Bundesverwaltung veränderten Verhältnissen anzupassen. Welche Rechtsnormen über die Organisation der Bundesverwaltung so wichtig sind, dass sie der Form des Bundesgesetzes bedürfen, kann der Bundesverfassung nicht unmittelbar entnommen wer- den. In der Lehre sind Krit erien entwickelt worden, um die Wichtigkeit einer Regelung zu bestimmen. 7 Genannt werden insbesondere die Zahl der geregelten Verhaltensalternativen, die Grösse des Adres- satenkreises, die Intensität der Regelung für die Betroffenen, die Bedeutung für die Ausgestaltung des politischen Systems, finanzielle Auswirkungen für Staat und Private, Um strittenheit bzw. Akzeptierbar- keit in der Rechtsgemeinschaft und das geltende Recht als Aus druck vorangegangener Wertungen. Zu berücksichtigen sind überdies das Bedürfnis nach Flexi bilität der Regelungen und die Eignung des 6 Thomas Sägesser, Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) vom 21. März 1972, Stämpfli’s Handkommen- tar, Bern 2007, Art. 8 N. 6. 7 Siehe dazu Jean- François Aubert, in: Jean- François Aubert/Pascal Mahon (Hrsg.), Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zürich/Basel/Genf 2003, Art. 164, no 15 ff.; Giovanni Biaggini, Kommentar BV, Zürich 2007, Art. 164, N 5 ff., mit Hinweisen; Georg Müller, Elemente einer Rechtssetzungslehre, 2. Auflage, Z ü- rich/Basel/Genf 2006, Rz. 193 ff.; René Rhinow/Markus Schefer, Schweizerisches Verfassungsrecht, 2. Auflage, Basel 2009, Rz. 2720 ff.; Pierre Tschannen, St. Galler Kommentar zu Art. 164, Rz. 6 ff. Gutachten Georg Müller VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 15. April 2010 46 Organs für die Regelung der Organisation der Bun desverwaltung, zwei Gesichtspunkte, die nach dem Gesagten im Bereich der Organisation der Bundesverwaltung in Art. 178 Abs. 1 Satz 2 eine verfas- sungsrechtliche Grundlage haben. Die Beurteilung der Wichtigkeit erfordert Bewertungen und Abw ä- gungen, die je nach der zu regeln den Materie unterschiedlich ausfallen. Im Organisationsrecht stehen die Bedeutung für die Aus gestaltung des politischen Systems, die finanziellen Auswirkungen, die Fl e- xibilität der Regelung und die Eignung des Regelungsorgans im Vordergrund; dagegen spielt die I n- tensität der Rege lung für die Betroffenen kaum eine Rolle. Aus diesen Gründen sind die Anforderun- gen an das Gesetzmässigkeitsprinzip im Allgemeinen weniger streng als im Bereich der Eingriffsver- waltung.8 Die Bundesverfassung umschreibt den Inhalt der Bundesgesetze mit dem Begriff der Wichtigkeit nur in unbestimmter Weise. Der Gesetzgeber muss deshal b im Rahmen dieses unbestimmten Verfas- sungsbegriffs darüber befinden, welche Regelungen er selbst treffen und welche er dem Veror d- nungsgeber überlassen will. Der Gesetzgeber hat zwar alle wichtigen Bestimmungen selbst zu erlas- sen; nach herrschender Auffass ung dürfen aber auch unwichtige Regelungen in das Gesetz aufge- nommen werden.9 Der Bundesrat kann sich also auch im B ereich des Organisa tionsrechts nicht auf eine verfassungsunmittelbare Verordnungskompetenz berufen, um den Bundesgesetzgeber daran zu hindern, Regelungen zu erlassen, die unwichtig sind oder die sich nicht für die Aufnahme in ein G e- setz eignen. 4. Zuständigkeit des Bundesrates zur Änderung von Or- ganisationsbestimmungen in Bundesgesetzen Nach Art. 43 RVOG sind die Ämter die tragenden Verwal tungseinheiten der Bundesverwaltung; sie besorgen die Verwaltungsgeschäfte (Abs. 1). Der Bundesrat legt durch Verordnung die Glie derung der Bundesverwaltung in Ämter fest. Er weist den Ämtern möglichst zusammenhängende Sachberei- che zu und legt ihre Aufgaben fest (Abs. 2). Der Bundesrat teilt die Ämter den Depar tementen nach den Kriterien der Führbarkeit, des Zusammenhangs der Aufgaben sowie der sachlichen und polit i- schen Ausgewogenheit zu. Er kann die Ämter jederzeit neu zuteilen (Abs. 3). Art. 8 Abs. 1 R VOG ermächtigt den Bundesrat, die zweckmässige Organisation der Bundes verwaltung zu bestimmen und sie den Verhältnissen anzupassen. Er kann dabei von Or ganisationsbestimmungen anderer Bundes- gesetze abweichen; ausgenommen sind Fälle, in denen die Bundesver sammlung die Organisations- kompetenz des Bundesrates ausdrücklich einschränkt. Das RVOG überträgt also dem Bundesrat einen wesentlichen Teil der Organisationsgewalt . Er kann die Gliederung der Bundesverwaltung und die Zuordnung der Verwaltungseinheiten zu den Departe- menten in weitem Umfange selbst regeln. Das Verwaltungsorganisationsgesetz vom 19. September 1978 zählte dagegen noch sämtliche Bundesämter auf und ermächtigte den Bun desrat nur, diese den Departementen zuzuweisen; der ent sprechende Beschluss des Bundesrates bedurfte überdies der 8 Biaggini (Anm. 7), N 7; Müller (Anm. 7), Rz. 215. 9 Art. 22 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Bundesversammlung vom 13. Dezember 2002 (Parlament sgesetz, ParlG; SR 171.10); siehe dazu Müller (Anm. 7), Rz. 231 f., mit Hinweisen. Gutachten Georg Müller VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 15. April 2010 47 Genehmigung der Bundesversammlung. 10 Die Befugnis des Bundesrates, von Organisationsbesti m- mungen anderer Bundesgesetze abzuweichen, war in der ur sprünglichen Fassung des RVOG nicht enthalten. Sie wurde mit dem Bundesgesetz über die Anpassung von Organisationsbestimmungen des Bundesrechts vom 22. März 200211 in Art. 8 Abs. 1 RVOG eingefügt. Bis zum Inkrafttreten dieser Revision des Art. 8 RVOG ermächtigte Art. 64 Abs. 1 RVOG den Bundesrat lediglich, im Rahmen seiner Organis ationskompetenz nach Art. 43 RVOG von den besonderen Organisationsbestimmun- gen anderer Bundesgesetze zeitlich beschränkt ab zuweichen. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung hatte der Bundesrat der Bundesversammlung innert 4 Jahren nach Inkrafttreten des RVOG die erforderl i- chen Anpassungen von Bundesgesetzen zu beantragen. Der Bundesrat begründete die Änderung des Art. 8 RVOG in seiner Botschaft über die Anpas sung von Organisationsbestimmungen des Bundesrechtes vom 5. Juni 200112 damit, dass die heutige ge- setzliche Regelung, wonach er im Rahmen seiner Organisationskompetenz nur von besonderen O r- ganisationsbestimmungen in den Bundes gesetzen abweichen könne, zu Aus legungsproblemen führe und die Frage aufwerfe, wie weit die Organisations kompetenz reiche. Mit der Revis ion sollten diese Schwierigkeiten beseitigt werden, indem nicht mehr zwischen den allgemeinen und den besonderen Organisationsbestimmungen in Bundesgesetzen unterschieden werde. Die neue Bundesverfassung anerkenne in Art. 178 Abs. 1, was bislang nur gesetz lich vorgesehen gewesen sei. Absicht des G e- setzgebers beim Erlass des RVOG sei es gewesen, dem Bundesrat die Zuständigkeit zur Organisat i- on der Bundesverwaltung zu geben und ihn zu ver pflichten, die Bundesverwaltung geänderten Ver- hältnissen anzupassen. Die bisher in Art. 64 RVOG vorgesehene zeitliche Beschränkung einer allfälli- gen Abweichung von Organisations bestimmungen in Bundesgesetzen vertrage sich schlecht mit dem geltenden Verfassungsrecht und der Absicht des Gesetzgebers . Sowohl Verfassung als auch Gesetz schlössen nicht aus, dass der Bundesrat im Rahmen seiner Organisationshoheit auch von Bundesge- setzen abweichen könne. Eine zeitliche Limite entspreche daher nur bedingt dem seinerzeit gewähl- ten Konzept und dem heutigen Verfassungsrecht. Die Ermächt igung des Bundesrates zur Abwei- chung von Orga nisationsbestimmungen in Bundesgesetzen beziehe sich nach geltendem Gesetzes- recht bloss auf die Gliederung der Bundesverwaltung in Ämter. In der Praxis müssten damit für un- problematische und die Rechte und Pfl ichten der Bürgerinnen und Bürger nicht betreffende Änderun- gen – wie beispielsweise der Zusammenschluss zweier Verwaltungskommissionen – das ordentliche Gesetzgebungsverfahren durchlaufen werden. Um solche Fälle vermeiden zu können, solle mit der Änderung des RVOG präzisiert werden, dass der Bundesrat nicht nur im Bereich der Zutei lung der Ämter, sondern im gesamten Bereich der zweckmässigen Organisation der Bundesver waltung von Organisationsbestimmungen anderer Bundesgesetze abweichen könne. Mit der Revision von Art. 8 Abs. 1 RVOG wurde somit die Organisationsgewalt des Bundes rates aus- gedehnt, indem er ermächtigt wurde, alle Bestimmungen über die Organisation der Bundesverwal tung zu ändern. Zudem wurde die Beschränkung der Befugnis zur Änderung von Bundesgesetzen auf 4 Jahre aufgehoben. 10 Zur Entstehungsgeschichte Sägesser (Anm. 6), Art. 43, N. 1 ff. 11 AS 2003 187. 12 BBl 2001 3849 f. Gutachten Georg Müller VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 15. April 2010 48 Die Ermächtigung stellt eine Gesetzesdelegation dar. Sie weist insofern eine Besonderheit auf, als der Bundesrat nicht nur zur Konkretisierung und Ergänzung von Bundesgesetzen ermächtigt wird, son- dern sogar zu deren Änd erung. Damit wird der Grundsatz der Parallelität der Erlassformen durchbr o- chen, wonach Rechtsnormen nur von der gleichen Behörde und im gleichen Verfahren geändert wer- den können, in dem sie erlassen worden sind. Das Bundesgericht hat solche Durchbrechungen des Grundsatzes der Parallelität der Erlassformen zugelassen und festgestellt, es sei dem Gesetzgeber nicht verwehrt, die Kompetenz zur Änderung oder Aufhebung einer Norm des formellen Gesetzes an den Verordnungsgeber zu delegieren. 13 Allerdings muss eine der Verfas sung genügende Delegat i- onsnorm vorliegen. Art. 164 Abs. 2 BV lässt die Übertragung von Rechtssetzungsbefugni ssen durch Bundesgesetz zu, soweit dies nicht durch die Bundesverfas sung ausgeschlossen wird. Ein Delegati- onsverbot ergibt sich insbesondere aus Art. 164 Abs. 1 BV, wonach alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind. 14 Der Vorbehalt in Art. 8 Abs. 1 Satz 2 RVOG, welcher von der Ermächtigung des Bundesrates, Organisationsbestimmungen zu än- dern, diejenigen Fälle ausnimmt, in denen die Bundesversammlung die Organisationskompetenz des Bundesrates ausdrücklich einschränkt, ist bei verfas sungskonformer Auslegung so zu verstehen, dass der Bundesrat nicht von wichtigen, sondern bloss von unwic htigen Or ganisationsbestimmungen in Gesetzen abweichen kann. Diese Auslegung wird durch die Ausführungen in der Botschaft über die Anpassung von Organisati onsbestimmungen 15 bestätigt. Der Bundesrat legt dar, verfas sungsrechtlich hätten die Anpassungen dann über de n Weg des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens zu erfol gen, wenn es sich um grundlegende Bestimmungen im Sinne von Art. 164 Abs. 1 BV handle. Eine Abwei- chung von Organisationsbestimmungen in Bundesgesetzen sei sodann ausgeschlossen, wenn die Bundesversammlung die Organisationskompetenz des Bundesrates ausdrücklich einschränke. Eine solche Einschränkung könne sich aus dem Bundesgesetz selber oder aus den Gesetzesmaterialien ergeben. Massgebend sei der entsprechende Wille der Bundesversammlung, nicht die For m, in we l- cher die Abweichung ausgeschlossen werde. Die Zuständigkeit des Bundesrates zur Änderung von Organisationsbestimmungen in Bundes - gesetzen hängt also primär davon ab, ob es sich um eine wichtige (grundlegende) Regelung im Sinne von Art. 164 Abs. 1 BV handelt oder nicht. Legt der Bundesgesetzgeber die Organisation der Bundes- verwaltung bewusst in einer bestim mten Weise fest, so handelt es sich um eine wichtige Norm, von welcher der Bundesrat nicht abweichen darf . «Je konkreter und eingehender im ent sprechenden Fachgesetz die Form der Organisation des Vollzugs oder der zu erfüllenden Aufgabe geregelt wird, desto eher ist zu vermuten, dass es sich um eine ausdrückliche Ein schränkung der Organisations- kompetenz des Bundesrates im Sinne des Vorbehaltes v on Art. 8 Abs. 1 zweiter Satz RVOG han- delt.» 16 Wird in einem Gesetz eine organisatorische Frage da gegen eher beiläufig normiert, z.B. i n- dem ein im Zeitpunkt des Erlasses bestehendes Amt für die Erfüllung einer Aufgabe zuständig erklärt 13 BGE 112 Ia 136, 139. 14 Aubert (Anm. 7), Art. 164, no 41; Biaggini (Anm. 7), Art. 164, N 12; Rhinow/Schefer (Anm. 7), Rz. 2733; Tschannen (Anm. 7), Art. 164, Rz. 37; siehe auch Georg Müller, Rechtssetzung und Staatsverträge, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, Rz. 36, mit Hinweisen. 15 A.a.O. (Anm. 12), 3852 f. 16 Sägesser (Anm. 6), Art. 8 N. 28. Gutachten Georg Müller VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 15. April 2010 49 und damit der Ist -Zustand festgehalten wird, ohne dass es dafür besondere Gründe gibt, so dürfte eine unwichtige Organisationsbestimmung vorliegen, die der Bundesrat durch Verordnung ändern darf. Die Frage, ob es sich um eine wichtige oder unwichtige organisatorische Gesetzes vorschrift handelt, lässt sich allerdings oft nicht ohne wei teres beantworten. Es empfiehlt sich deshalb, in Bu n- desgesetzen von «zuständigen Departementen», «z uständigen Bundesämtern» oder «zuständigen Dienststellen» zu sprechen, wenn dem Bundesrat die K ompetenz zukommen soll, die zweckmässige Organisation der Bundesverwal tung festzulegen und sie den Verhältnissen anzupassen (Art. 8 Abs. 1 Satz 1 RVOG). 5. Zulässigkeit der Anpassungen des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit durch Verordnung des Bundesrates Der Bundesrat hat die Verordnung über die Anpassung gesetzlicher Bestimmungen infolge Überfüh- rung der nachrichtendienstlichen Teile des Dienstes für Analyse und Prävention zum VBS vom 12. Dezember 2008 gestützt auf Art. 8 Abs. 1 RVOG erlassen. Er änderte darin u.a. zahlreiche B e- stimmungen des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit vom 21. März 1997 (BWIS; SR 120). Zu prüfen ist, ob er sich damit im Rahmen der Ermächtigung des Art. 8 Abs. 1 Satz 2 RVOG gehalten hat, oder ob er wichtige Organisa tionsbestimmungen des BWIS geändert hat, mit deren Erlass die Bundesversammlung seine Organisationsko mpetenz einschränken wollte. Das ZNDG bezweckt in erster Linie, die zivilen Nachrichtendienste dem gleichen Departement zu unterstellen. Bis zum 1. Januar 2009 war der SND dem VBS, der DAP dem EJPD angeglie dert. Die Tätigkeit der beiden Dienste überschneidet sich in einzelnen Bereichen sowohl der Natur der Sache nach als auch von der gesetzl ichen Aufgabenumschreibung her. Eine Kooperation der beiden Dienste ist für eine effiziente Tätigkeit unabdingbar. Im Rahmen ihrer Auf sichtstätigkeit über die Nachrichte n- dienste und den Staatsschutz hatte die GPDel die zuständigen Departemente und den Bundesrat seit längerer Zeit auf die mangelhafte Zusammenarbeit des SND und des DAP hingewiesen. Sie forderte wiederholt, dass die Nachrichtendienste einem einzigen Depart ement zugeordnet und möglichst rasch einer gemeinsamen Leitung unterstellt wer den sollten. Der Bundesrat traf zwar Massnahmen zu einer Verbesserung der Kooperation, doch wurden die Mängel, welche die GPDel gerügt hatte, dadurch nicht behoben. Die GPDel be schloss daher einstimmig, mit einer parlamentarischen Initiative die Auf- gaben der beiden zivilen Nachrichtendienste einem einzigen Departement zu übertragen. 17 Die GPDel arbeitete einen Ge setzesentwurf zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates aus, die in ihrem Be richt vom 29. Februar 2008 dem Ständerat beantragte, dem Gesetzesentwurf zuz u- stimmen. Der Bundesrat nahm am 23. April 2008 Stellung zum Bericht der Geschäftsprüfungsko m- mission und erklärte sich mit den Hauptanliegen des Gesetzesentwurfes einverstanden. 18 Der Stände- rat beriet den Gesetzesentwurf am 11. Juni 2008, der Nationalrat am 23. September 2008. Die Vorl a- ge wurde in der Schlussabstimmung vom 3. Oktober 2008 angenommen. 17 Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates vom 29. Februar 2008 (Anm. 3), 4017 f. 18 BBl 2008 4035 ff. Gutachten Georg Müller VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 15. April 2010 50 Aus den Materialien zum ZNDG geht klar hervor, dass die Bundesversammlung die Organisa- tionsgewalt des Bundesrates dadurch einschränken wollte, dass sie ihn verpfl ichtete, die Dienst - stellen, welche die Aufgaben des zivilen Nachrichtendienstes erfüllen, dem gleichen Departe ment zu unterstellen. Der Bundesrat hat ferner den Informationsaustausch zwischen diesen Dienststellen zu regeln. Zudem sollen die Dienststellen nicht zum hoheitlichen Handeln, insbe sondere zum Erlass von Verfügungen, zuständig sein; diese Kompetenz verbleibt beim fedpol. Das ergibt sich aus Art. 5 Abs. 2 Satz 2 BWIS (Fassung gemäss Art. 9 ZNDG), welcher den Bundesrat verpflichtet, das Bundesamt zu bezeichnen, das Verfügungen nach diesem Gesetz er lässt. Der Gesetzgeber hat in verschiedenen Bestimmungen bewusst den Begriff «Bundesamt» verwendet und ihn in Gegensatz zu demjenigen der «zuständigen Dienststelle» gesetzt, mit wel chem die zivilen Nachrichtendienste gemeint sind 19. Im Übrigen wurde das geltende Recht in haltlich nicht verändert. Der Gesetzgeber respektierte vielmehr die Organisationsgewalt des Bundesrates, indem er die Zuweisung der beiden Dienststellen zu einem Departement und den Ent scheid darüber, ob die Dienststellen zusammenzulegen seien oder nicht, dem Bundesrat überliess.20 Nach dem Gesagten steht fest, dass es sich bei den Vorschriften des ZNDG um wichtige Organi - sationsbestimmungen im Sinne von Art. 164 Abs. 1 BV handelt, die nicht durch eine gestützt auf Art. 8 Abs. 1 RVOG erlassene Verordnung des Bundesrates geändert werden können. Das gilt grundsät z- lich auch für die Änderungen des BWIS, die durch Art. 9 ZNDG bzw. den Anhang zum ZNDG vorge- nommen worden sind. Das ZNDG ist zwar noch nicht in Kraft getreten. Das ändert m.E. aber nichts daran, dass der Bundesrat nicht zustän dig ist, die Organisationsbestim mungen des BWIS zu ändern. Nach Art. 8 Abs. 1 Satz 2 RVOG sind von der Ermächtigung des Bundesrates zur Abweichung von Organisationsbestimmungen anderer Bundesgesetze diej enigen Fälle ausgenommen, in denen die Bundesversammlung die Organisationskompetenz des Bundesrates aus drücklich einschränkt. Eine solche Einschränkung kann sich nicht nur aus einem Bundesgesetz oder einer Verordnung der Bun- desversammlung ergeben, sondern auch aus den Materialien zu solchen Erlassen, die Ausfüh rungen zur Organisation der betroffenen Verwal tungseinheit enthalten. Massgeblich ist daher der Wille der Bundesversammlung und nicht die Form, in welcher die Abweichung ausgeschlossen wurde. 21 Der vorliegende Fall weist insofern eine Besonderheit auf, als die vom Bundesrat durch Verord nung vorgenommenen Änderungen des BWIS inhaltlich zu einem grossen Teil mit dem ZNDG überei n- stimmen. Das betrifft insbesondere diejenigen Vorschriften, in welchen das ZNDG den Ausdruck «Bundesamt» durch denjenigen der «zuständigen Bundesstelle» ersetzt, während die Verordnung jeweils die Bezeichnungen «DAP» bzw. «fedpol» verwendet. Auch bezüglich der Änderungen der 19 Siehe dazu hinten, S. 13 f.. 20 Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates (Anm. 3), 4019 ff.; AB S 2008 504 ff.; AB N 2008 1242 ff.; Proto- kolle der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates vom 25. Mai 2007, S. 6, 10, und vom 5. Mai 2008, S. 5 ff.; Protokoll der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates vom 24. Juni 2008, S. 5 f.; Protokolle der Geschäftsprüfungsdelegation vom 9. Juli 2007, S. 5 ff., vom 13. September 2007, S. 5 ff., vom 17. Oktober 2007, S. 3 ff., vom 8. November 2007, S. 6 ff. und vom 10. November 2008, S. 3 f.; zur Frage der Verfügungskompetenz vgl. insbesondere Stellungnahme des Sekretariats der Geschäftsprüfungsdelegation zur Anfrage des Sekretariats der Redaktionskommission betreffend die Überführung der nachrich- tendienstlichen Teile des DAP zum VBS vom 27. Oktober 2008, S. 2. 21 Sägesser (Anm. 6), N. 27; Botschaft über die Anpassung von Organisationsbestimmungen des Bundesrechts (Anm. 12), 3852 f. Gutachten Georg Müller VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 15. April 2010 51 Art. 5 Abs. 2 und 3 sowie Art. 7 Abs. 1 BWIS geht es eher um einen formalen als um einen inhaltl i- chen Widerspruch zwischen ZNDG und der Anpassungsverordnung des Bundesrates, indem das ZNDG den Ausdruck «(zuständiges) Departement» verwendet, während die Verordnung di rekt das VBS als zuständig bezeichnet. Der Gesetzgeber wollte den Entscheid darüber, welchem Departement die beiden für den zivilen Nachrichtendienst zuständigen Dienst stellen zu unterstellen seien, dem Bundesrat überlassen, der sie im Rahmen einer Ausführungs verordnung zum ZNDG oder durch A n- passung der entspr echenden Organisationsverordnung der Departemente hätte treffen können. Der Bundesrat hat ein anderes Vorgehen gewählt und ge stützt auf Art. 8 Abs. 1 RVOG die entspreche n- den Bestimmungen des BWIS geändert. Das hat zur Folge, dass er wiederum seine Kompetenz zur Änderung von gesetzlichen Organisations bestimmungen in Anspruch nehmen muss, wenn das ZNDG in Kraft gesetzt wird, ferner dann, wenn sich die getroffene Lösung bezüglich der Unterstellung der zivilen Nachrichtendienste als unzweckmässig erweist oder aus andern Gründen angepasst werden muss. Gesetzestechnisch ist das vom ZNDG vorgesehene Verfahren eindeutig besser als das vom Bundesrat eingeschlagene. Es fragt sich jedoch, ob der bloss formelle Widerspruch zwischen den durch das ZNDG und den durch die Verordnung des Bundesrates geänderten Bestimmungen des BWIS zur Folge hat, dass die vom Bundesrat vorgenommenen Änderungen ungültig sind, weil sie nicht durch die Geset zesdelegation in Art. 8 Abs. 1 Satz 2 RVOG gedeckt sind. 22 Die Frage kann nach meinem Dafürhalten offen bleiben, weil, wie im Folgenden zu zeigen ist, einzelne Bestimmungen der Verordnung des Bundesrates dem ZNDG auch inhaltlich widersprechen. Es muss deshalb in j e- dem Fall eine Lösung für den Konflikt gesucht werden. Inhaltliche Differenzen bestehen bei den Art. 13a Abs. 2 und 3, 19 Abs. 2, 20 Abs. 2 lit. a, 21 Abs. 1, 26 Abs. 1 und 27 Abs. 3 BWIS. In der Fassung gemäss Art. 9 ZNDG wird in diesen Be stimmungen bewusst der Begriff «Bundesamt» (bzw. in Art. 19 Abs. 2 «Aufgaben des Bundes») verwendet. In der Fassung gemäss Verordnung des Bundesrates ist dieser Begriff durch die Abkürzung «DAP» (bzw. in Art. 19 Abs. 2 «Aufgaben des DAP») ersetzt worden. Aus Art. 5 Abs. 2 Satz 2 BWIS in der Fassung gemäss ZNDG und aus den Materialien ergibt sich, dass der Gesetzgeber aus ganz bestimmten Gründen zwischen dem Bundesamt und den Dienststellen des Bundes, welche die Aufgaben des zivilen Nachrichtendienstes erfüllen, unterscheidet. So ist in Art. 13a BWIS vom Bundesamt die Rede, weil der Gesetzgeber den DAP nicht zu hoheitlichem Handeln, insbesondere nicht zum Erlass von Verfügungen betreffend Sicherstellung von Propa gandamaterial, ermächtigen wollte. Diese Befugnis sollte dem Bundesamt vorbehalte n bleiben. Bei Art. 19, 20 und 21 BWIS geht es vor allem darum, dass die Kantone und die vom Bundesrat bezeichnete Fachstelle des Bundes für Personensicher- heitsprüfung ihre Informationen aus den verschiedenen Registern von Bund und Kantonen über das Bundesamt und nicht über den zivilen Nachrichtendienst beziehen. Bei der Zuteilung dieser Aufgabe hat sich das ZNDG damit für die polizeiliche und nicht für die nachrichtendienstliche Organisation ausgesprochen. Art. 26 Abs. 1 BWIS hält an den Be griffen «Bundesamt» und «Departement» fest, weil die Aufsicht des Bun desrates und die Oberaufsicht der Bundesversammlung über das Bundes- 22 Vgl. dazu die Ausführungen von Thomas Sägesser, Entwicklungen im Regi erungs- und Verwaltungsorganisationsrecht des Bundes für das Jahr 2008, in: Verwaltungsorganisationsrecht – Staatshaftungsrecht – öffentliches Dienstrecht, Jahrbuch 2008, Bern 2009, S. 359 ff., zur Überführung der nac hrichtendienstlichen Teile des Dienstes für Analyse und Prävention vom EJPD zum VBS, der zur Frage nicht ausdrüc klich Stellung nimmt, die Verordnung über die Anpassung gesetzlicher Bestimmungen aber auch nicht als gesetzwidrig bezeichnet. Gutachten Georg Müller VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 15. April 2010 52 amt (fedpol) wie bisher nach den in dieser Bestimmung festgelegten Vorgaben erfolgen sollen; für die zivilen Dienst stellen, die nachr ichtendienstliche Aufgaben erfüllen, gelten die gleichen Vorgaben für die Auf sicht und Oberaufsicht aufgrund der Verweisung in Art. 8 ZNDG. 23 Die Änderungen der er - wähnten sechs Regelungen durch die Verordnung des Bundesrates stehen deshalb im Wider spruch zum ZNDG und sind ungültig. 6. Koordination zwischen dem Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit und dem Bundesgesetz über die Zuständigkeiten im Bereich des zi- vilen Nachrichtendienstes bei dessen Inkrafttreten Beim Inkrafttreten des ZNDG müssen die Widersprüche zwischen dem BWIS in der Fassung gemäss Verordnung des Bundesrates und dem BWIS in der Fassung gemäss ZNDG beseitigt werden. Dazu gibt es verschiedene Möglichkeiten: – Theoretisch könnte das ZNDG so revidiert werden, dass es mit dem BWIS in der Fassung ge- mäss Verordnung des Bundesrates übereinstimmt. Soweit inhaltliche Widersprüche vor liegen, kommt ein solches Vorgehen wohl nicht infrage, weil der Gesetzgeber nicht bereit sein dürfte, die Regelungen betreffend die Aufgabenverteilung zwischen Bundesamt und zivi len Nachrich- tendiensten sowie betreffend die Aufsicht über das Bundesamt zu ändern. Die formalen Wider- sprüche könnten zwar behoben werden; der Aufwand für die Durchführung des Gesetzge- bungsverfahrens wäre aber unverhältnismässig gross. – Der Bundesrat hat offenbar in Aussicht genommen, die Bestimmungen des BWIS in der Fas- sung gemäss ZNDG bei dessen Inkrafttreten gestützt auf Art. 8 Abs. 1 Satz 2 RVOG durch Verordnung so zu ändern, dass sie mit den Bestimmungen des BWI S in der Fassung gemäss Verordnung des Bundesrates vom 12. Dezember 2008 übereinstimmen. Dieses Verfahren ist nur insoweit zulässig, als es sich um formale Widersprüche handelt. Die Dif ferenzen zwischen den beiden Fassungen des BWIS in den Art. 13a, 19, 20, 21, 26 und 27 lassen sich nur da- durch beseitigen, dass der Bundesrat die durch die Verordnung vom 12. Dezember 2008 vor- genommenen Änderungen dieser Bestimmungen aufhebt. – Die einfachste, der BV und dem RVOG am besten Rechnung tragende Lösung bestünde darin, dass der Bundesrat die Verordnung vom 12. Dezember 2008 in dem Sinne ändert, als sämtl i- che darin angeordneten Änderungen des BWIS auf den Zeitpunkt des Inkrafttre tens des ZNDG aufgehoben werden. In der Verordnung, die für die Umsetzung des ZNDG erf orderlich ist, 24 wä- re die Unterstellung der Dienststellen des Bundes, welche Aufgaben des zivilen Nachrichten- dienstes erfüllen, unter das VBS zu regeln. 23 Im Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates (Anm. 3), 4023, wird die Verweisung mi t dem Bedürfnis nach Harmonisierung der Aufsicht über den zivilen Nachrichtendienst begründet. Von den Änderungen nicht erfasst werden dagegen die Bestimmungen über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen, für deren Anwendung nach wie vor das Bundesamt zuständig ist. Auch die Aufsicht über diese Tätigkeit des Bundesamtes richtet sich wie bisher nach Art. 26 Abs. 1 BWIS. 24 VGL. DIE REGELUNGSAUFTRÄGE IN ART. 3 ABS. 4, 4 ABS. 2, 5 ABS. 2 SATZ 2 UND ABS. 4 SOWIE ART. 7 ZNDG. Gutachten Georg Müller VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 15. April 2010 53 7. Ergebnisse 7.1. Die Zuweisung der Zuständigkeiten im BWIS, die das ZNDG für das bisherige «Bundes amt» und neu für die «zuständige Dienststelle des Bundes» vornimmt, stellt grundsätzlich einen A n- wendungsfall gemäss Art. 8 Abs. 1 RVOG dar, bei welchem die Bundesver sammlung die Orga- nisationskompetenz des Bundesrates eingeschränkt hat. Soweit der Bundesrat durch seine Verordnung vom 12. Dezember 2008 die B estimmungen des BWIS nur in dem Sinne geändert hat, als er anstelle des Begriffs «zuständige Dienststelle des Bundes» die Abkürzung «DAP» (und anstelle des Begriffs «(zuständiges) Departement» die A bkürzung «VBS») verwendet, liegt allerdings nur ein formaler Widerspruch zwischen den beiden Fassungen des BWIS vor. Die Frage, ob ein solcher Widerspruch zur Ungültig keit der betreffenden Bestimmungen der bun- desrätlichen Verordnung führt, kann jedoch offen blei ben, weil auch inhaltliche Widersprüche bestehen, die beseitigt werden müssen. 7.2. Soweit das BWIS in der Fassung gemäss ZNDG den Begriff «Bundesamt» weiterhin ver - wendet, weil damit ausgeschlossen werden soll, dass die zivilen Nachrichtendienste be stimmte Aufgaben erfüllen, liegt ein inhaltlicher Widerspruch zu den Änderungen vor, die der Bundesrat durch die Verordnung vom 12. Dezember 2008 vorgenommen hat. Dasselbe gilt für die Rege- lung der Aufsicht über das Bundesamt in Art. 26 Abs. 1 BWIS. Der Bun desrat hat in diesen Fäl- len die ihm durch Art. 8 Abs. 1 Satz 2 RVOG übertragene Zustän digkeit zur Änderung von O r- ganisationsbestimmungen in Bundesgesetzen überschritten. Die Änderungen in den Art. 13a, 19, 20, 21, 26 und 27 Abs. 3 BWIS sind deshalb ungültig. 7.3. Der Bundesrat hätte das ZNDG rückwirkend auf den 1. Januar 2009 oder allenfalls auf einen Zeitpunkt nach dem Ablauf der Referendumsfrist (22. Januar 2009, z.B. auf den 1. Februar 2009) in Kraft setzen und die Dienststellen, welche Aufgaben des zivi len Nachrichtendienstes erfüllen, durch eine Verordnung dem VBS zuweisen können, welche sich auf Art. 2 ZNDG a b- gestützt hätte. Die beste Lösung, um das BWIS und das ZNDG bei dessen Inkrafttreten zu koordinieren, be- steht darin, dass der Bundesrat die Änd erungen des BWIS, die er durch die Verordnung vom 12. Dezember 2008 vorgenommen hat, auf diesen Zeitpunkt aufhebt und in der zur Umsetzung des ZNDG notwendigen Verordnung die Dienststellen, welche Aufgaben des zivilen Nachric h- tendienstes erfüllen, dem VBS unterstellt. Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali JAAC 2010.4 - Zuständigkeit des Bundesrates zur Anpassung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit, Gutachten vom 5. September 2009 In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione Jahr 2010 Année Anno Band - Volume Volume Seite 40-53 Page Pagina Ref. No 150 000 218 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.