2000-1318 4295 00.060 Message sur le frein à l’endettement du 5 juillet 2000 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous avons l’honneur de vous soumettre, en vous proposant de les adopter, l’arrêté fédéral sur le frein à l’endettement et la loi fédérale sur les finances de la Confédération. Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 5 juillet 2000 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Adolf Ogi La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz4296 Condensé Le frein à l’endettement est un mécanisme institutionnel destiné à gérer les finances fédérales et à contenir l’évolution de la dette. Il est censé prévenir les déséquilibres structurels des finances et empêcher ainsi que les dettes de la Confédération ne croissent comme par le passé. Au niveau constitutionnel, ce nouvel instrument remplacera la disposition transitoire sur l’objectif budgétaire 2001. Alors que cette dernière avait pour objet d’assainir les finances fédérales, donc d’éliminer le déficit structurel, le frein à l’endettement doit empêcher que le budget fédéral ne s’emballe derechef et qu’un nouveau déficit structurel ne puisse se former. En analysant les expériences faites avec de tels instruments en Suisse et également à l’étranger, il est possible de dégager divers facteurs essentiels, qui ont une impor- tance décisive quant au su ccès d’un frein instituti onnel à l’endettement. Il s’agit avant tout de trouver l’instrument idoine pour gérer les finances fédérales et d’édicter ensuite des règles aussi simples et transparentes que possible. Il est éga- lement essentiel que des sanctions interviennent en cas de non-respect des règles. L’expérience a en effet montré que fixer simplement des cibles est insuffisant. En outre, il faut s’assurer que le mécanisme choisi tienne évidemment compte des exigences de la politique conjoncturelle. Le frein à l’endettement soumis par le présent message propose une règle concrète pour l’évolution admissible des dépenses dans le compte financier. Il confirme ainsi le fait qu’au niveau fédéral, le compte financier reste l’instrument principal de gestion. La règle proposée admet les oscillations du solde en fonction de la con- joncture, tout en assurant l’équilibre des finances sur la durée moyenne d’un cycle conjoncturel. La règle des dépenses proposée par le Conseil fédéral peut être résumée en une simple formule: le plafond des dépenses est lié au montant des recettes, corrigé d’un facteur qui tient compte de la situation conjoncturelle. Pour l’évaluation des recet- tes, la cohérence avec la budgétisation et la planification financière impose de recourir aux estimations du moment. Le facteur conjoncturel est représenté par le quotient de la valeur tendancielle du produit intérieur brut et de la valeur effective du produit intérieur brut réel estimé. Ainsi, selon la situation économique, soit on exige des excédents, soit on admet des déficits, ce qui est le principe même d’une politique budgétaire anti cyclique, dans le cadre de laquelle les stabilisateurs auto- matiques peuvent produire pleinement leurs effets. La formule choisie a une portée générale. Elle s’applique aussi bien lors de relèvements d’impôts destinés à fi nan- cer par exemple les coûts supplémentaires des assurances sociales liés à l’évolution démographique, que lors d’allégements fiscaux ayant pour but de réduire la quote- part de l’État. Pour ne pas modifier indûment les voies institutionnelles d’élaboration du budget, ni les compétences correspondantes, une règle fondamentale est adoptée, qui lie en principe le Conseil fédéral et les Chambres. Cette contrainte doit permettre d’atteindre l’objectif fixé. La souveraineté du Parlement en matière de budget est4297 intégralement garantie dans le cadre du plafond de d épenses d éfini par la r ègle proposée. Les r ègles du frein à l ’endettement concernent le budget et les suppl é- ments au budget. Comme il n’est pas possible de pr évoir à l’avance des directives ad équates concer- nant les d épenses r ésultant de toutes les éventualités impr évisibles – r écessions graves, conflits, catastrophes naturelles ou autres événements particuliers (dans le domaine de l ’asile p. ex.) –, le Conseil f édéral propose de r éserver une exception autorisant le d épassement du plafond des d épenses. Mais pour que la r ègle fonda- mentale du frein à l’endettement ne puisse être violée en sous-main, cette exception nécessitera la majorité qualifiée des deux Chambres. Mat ériellement, les exceptions doivent aussi couvrir les adaptations du mod èle comptable ainsi que les modifica- tions des modalit és de paiement des subventions qui entra înent soit des surcharges élevées durables, soit des concentrations de paiements occasionnelles. Le Conseil fédéral demande en outre que le caract ère extraordinaire de certaines d épenses ne soit pas seulement limit é mat ériellement, mais soit aussi justifi é par un volume minimum au sein du budget fédéral. Même dans le cas o ù le budget adopt é serait conforme à la r ègle et qu ’une forte retenue est exercée en mati ère de compl éments, il n ’est pas exclu que les d épenses effectives du compte d ’État, qui sont conformes au frein à l’endettement, dépassent le budget approuv é par les Chambres f édérales. De telles d érogations à la r ègle doivent être portées à la charge d ’un compte de compensation tenu hors du compte d’État. Ce compte de compensation doit aussi permettre de prendre en consid éra- tion, sous forme de charges ou de bonifications, les erreurs d'estimation des recettes lorsque de telles erreurs ont conduit à fixer des plafonds de d épenses soit trop élevés soit trop bas. Les exc édents et d écouverts figurant dans ce compte ne seront pas imm édiatement éliminés, mais r éduits dans les ann ées suivantes. Une grande marge de man œ uvre est ainsi sciemment accord ée au Parlement dans le cadre de l’établissement du budget. Les simulations pour analyser les effets du frein à l’endettement montrent qu ’un tel instrument permet d ’atteindre l ’objectif fix é. Malgr é une r ègle fixant un plafond pour les d épenses, le syst ème laisse suffisamment de marge pour une croissance durable de celles-ci. De plus, l ’instrument du frein à l’endettement permet de con- server l’équilibre à long terme des finances f édérales, ce qui évite l’accroissement de la dette r ésultant des déficits. Le frein à l’endettement améliore aussi la fiabilit é de la politique budg étaire et consolide durablement ce domaine essentiel de la politique économique, ce qui correspond également à l’effet recherché. Le recours au nouvel instrument devrait avoir aussi des effets favorables sur la croissance économique à moyen terme de la Suisse.4298 Message 1 Partie g énérale 1.1 Introduction Le frein à l’endettement est un mécanisme institutionnel destiné à gérer les finances et à contenir l ’évolution de la dette. Il est cens é prévenir les d éséquilibres structu- rels des finances f édérales et emp êcher ainsi que la dette de la Conf édération ne croisse excessivement. Au niveau constitutionnel, ce nouvel instrument rempl acera la disposition transitoire sur l ’objectif budgétaire 20011. Alors que ce dernier avait pour objet d ’assainir les finances f édérales, donc d ’éliminer le d éficit structurel, le frein à l’endettement doit emp êcher que le budget f édéral ne s ’emballe derechef et qu’un nouveau déficit structurel2 ne réapparaisse. En 1995/96, deux propositions concr ètes de frein à l’endettement avaient été soumi- ses à la consultation. Apr ès le dépouillement des réponses, la priorité fut accordée à l’adoption de l ’objectif budg étaire 2001 plut ôt qu ’à l a m i s e e n œ uvre rapide du projet. Les résultats de la procédure de consultation sont résumés sous ch. 1.7. Le frein à l’endettement est en accord avec les Lignes directrices des finances f édé- rales (LDFF) du Conseil f édéral, charte qui établit la n écessité d ’une disposition constitutionnelle susceptible de stabiliser durablement les finances f édérales, tout en tenant compte de la situation conjoncturelle. 1.2 Aper çu historique des finances fédérales L’ampleur de l ’endettement actuel de la Conf édération n ’est pas un ph énomène nouveau. Il y a cinquante ans d éjà, les finances fédérales étaient également confron- tées à une dette mena çante, dont les raisons étaient avant tout les cons équences des deux guerres mondiales. Ainsi, à la fin de la Deuxi ème guerre, la dette de la Conf é- dération s’élevait à 9,0 milliards, soit quelque 50 % du produit int érieur brut (PIB). Dix ans plus tard, le Conseil fédéral jugeait toujours l’endettement intolérable. C’est pourquoi, dans son message du 1 er février 1957 (FF 1957 I 505), il soumettait aux Chambres un nouvel article constitutionnel 42 bis: «La Confédération doit amortir le découvert de son bilan. Elle proc ède à cet amortissement en tenant compte de la situation économique.» Le Conseil fédéral suivait alors d éjà le principe selon lequel l’excédent des comptes devait servir à éponger la dette. Au cours des années 1960, l’endettement de la Confédération a disparu de l’ordre du jour. Bien qu ’entre 1960 et 1970, les d épenses aient augment é en moyenne de 11,4 % par an, la Conf édération a connu r égulièrement des exc édents de recettes (sauf en 1967) atteignant jusqu ’à 1,9 % du PIB. Cette évolution heureuse était tou- 1 L’art. 196, ch. 12, al. 10, de la disposition transitoire relative à l’art. 126 (gestion des finances) nCst. stipule: «La présente disposition transitoire reste en vigueur jusqu'à ce qu’elle soit remplacée par des mesures de droit constitutionnel visant à limiter le déficit et l’endettement.» 2 Le déficit structurel désigne généralement un déficit survenant dans une situation conjoncturelle normale, ce qui suppose une surcharge structurelle du budget4299 tefois due moins à l’art. 42bis de la Constitution (Cst.) entrée en vigueur le 1er janvier 1959, qu’à la croissance économique exceptionnellement forte de cette période. L’évolution des trente derni ères ann ées se subdivise en quatre phases ( cf. fig. 1). Dans la première phase (1970–1973), le taux d’endettement est redescendu plus ou moins progressivement à 10,9 %. La cause n’en était cependant pas le ralentissement de la croissance élevée des dépenses des années 1960 – entre 1970 et 1973, celles-ci ont augmenté même encore plus fortement que pendant les ann ées 1960 –, mais la persistance de l ’évolution économique favorable, qui n ’a subi un arr êt brutal qu’avec la grave récession de 1975. Il faut aussi tenir compte du fait que les taux d’inflation élevés, notamment au d ébut des ann ées 1970, ont également contribué à réduire le taux d’endettement. Alors qu’une dette nominale existante reste constante en période de renchérissement, le PIB nominal augmente du fait du renchérissement, ce qui aboutit à la baisse du taux d ’endettement. Cette constatation ne change natu- rellement rien au fait que l ’inflation est ind ésirable et doit être combattue énergi- quement. Un taux d ’inflation élevé a notamment pour effet de compromettre le potentiel de croissance de notre économie et de provoquer des effets n éfastes de redistribution. La deuxième phase, dans la seconde moiti é des ann ées 1970, a été caractérisée par une faible croissance de l’économie, une inflation minime et une forte augmentation du taux d ’endettement. En 1980, cet indicateur budg étaire s ’élevait à 18,6 %; la dette brute dépassait alors pour la première fois le seuil des 30 milliards. Durant la troisième phase, soit au cours des ann ées 1980, le taux d ’endettement est retombé; en 1990, il n ’était plus que de 12,1 %. Pourtant, ce recul n ’a pas résulté de l’amortissement des dettes. La croissance économique nominale moyenne de 6,3 % par an (2,1 % en termes r éels) a permis de compenser amplement l ’augmentation de la dette brute. Entre 1980 et 1990, les d épenses ont augment é en moyenne de quel- que 6 % par an.4300 Figure 1 Solde du compte financier et taux d’endettement de la Confédération 1970–1999 5 10 15 20 25 30 -3 -2 -1 0 1 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 taux d’endettement solde du compte financier solde du compte financier en % du PIB taux d'endettement de la Confédération (dette en % du PIB) Entre 1990 et 1999, soit pendant la quatrième phase , le taux d ’endettement est remonté de façon explosive. Au cours des seules ann ées 1992 et 1993, la r éduction du taux d ’endettement obtenue pendant la d écennie précédente a été annul ée. À la fin de l ’année 1999, la dette brute de la Conf édération dépassait les 100 milliards, soit quelque 26 % du PIB . En neuf ans, elle a donc presque tripl é. Cette hausse spectaculaire ne peut être imputée qu’en partie à la mauvaise conjoncture des années 1990. Une part notable des d éficits annuels a été de nature structurelle, ce qui signi- fie que les probl èmes des d éficits et de la dette ne dispara îtront pas tout seul, avec l’accélération de la croissance économique. Entre 1990 et 1999, le taux de crois- sance des dépenses s’est élevé à 4,2 %, ce qui repr ésente à peu pr ès le double de la croissance moyenne du PIB nominal. Entre 1970 et 1999, l ’art. 42bis de l ’ancienne constitution f édérale (aCst.) n ’a donc pas pu emp êcher que la dette de la Conf édération ne passe de 11,3 à plus de 100 milliards, soit presque au d écuple. À fin 1999, le découvert du bilan qui devait être amorti en vertu de cet article s ’élevait à plus de 70 milliards 3. La figure 1 mon- tre en outre que l ’article n’a pas non plus permis de stabiliser le taux d’endettement. Cette situation insatisfaisante provient entre autres du fait qu ’il manquait jusqu ’ici des règles contraignantes au niveau des lois pour mettre en œ uvre le mandat consti- tutionnel. 3 Refinancement des CFF inclus.4301 1.3 M écanismes institutionnels d’assainissement des finances durant les cinquante dernières années Par le pass é, l ’introduction de m écanismes institutionnels destin és à assainir les finances fédérales a fait l’objet de discussions répétées. Ces mécanismes doivent être considérés comme des procédures institutionnalisées, censées améliorer à long terme la situation financi ère de la Conf édération. Ces cinquante derni ères ann ées, les propositions concrètes n’ont pas manqu é, tant de la part du Conseil f édéral que des Chambres. Quelques votations populaires ont m ême eu lieu à ce sujet. On se pen- chera ici bri èvement sur les projets les plus importants. Les divers programmes d’économies traditionnels, bas és sur des r éductions cibl ées ou lin éaires des d épen- ses, ne sont pas l ’objet de ce chapitre, ces trains de mesures ne constituant pas des instruments institutionnalisés durables, mais des corrections d élibérées et ciblées de la politique budgétaire. Dans son message du 20 janvier 1953 concernant un nouveau r égime financier, le Conseil fédéral avait d éjà demandé un frein aux d épenses exigeant la majorit é qua- lifiée pour les dépenses excédentaires et pour les nouvelles d épenses. Le 25 septem- bre 1953, les Chambres f édérales approuvaient le principe du projet, qui fut cepen- dant rejet é par le peuple et les cantons lors du scrutin du 6 d écembre 1953. Peu après, le Conseil fédéral soumit une nouvelle version du frein aux d épenses en guise de contre-projet à une initiative. Il proposait par exemple que les d épenses exc é- dentaires soient adoptées à la majorité absolue des Chambres fédérales et mettait sur le tapis la question du référendum financier, en demandant le r éférendum facultatif pour les dépenses uniques de plus de 5 millions et pour les d épenses récurrentes de plus d’un million. Le référendum aurait été obligatoire pour les d épenses uniques de plus de 100 millions et pour les dépenses récurrentes de plus de 20 millions. Mais en 1956, ces propositions ne trouv èrent pas non plus gr âce aux yeux du souverain. L’idée du frein aux d épenses et du r éférendum financier au niveau f édéral fut alors enterrée pour longtemps. Dans le cadre des discussions sur un nouveau r égime financier, l ’art. 42bis Cst. fut approuvé en votation populaire le 11 mai 1958. Le principe du d ésendettement fut ainsi inscrit dans la constitution. Comme il a été observé, le mandat constitutionnel obligeant à amortir le d écouvert du bilan tout en tenant compte de la situation éco- nomique ne put empêcher l’augmentation de la dette fédérale. Au vu des déficits qui s’accumulèrent dans les années 1970, diverses mesures furent proposées et le frein aux d épenses remis en discussion comme m écanisme institu- tionnel. Selon un projet, l ’adoption d ’un budget pr ésentant de nouvelles d épenses, des augmentations des d épenses ou des d épenses suppl émentaires par rapport à l’exercice précédent aurait n écessité la majorit é de tous les membres des Chambres si la commission comp étente, l’une des commissions des finances ou un quart des membres d’une des Chambres en faisait la demande. Lors du scrutin du 8 d écembre 1974, ce frein aux d épenses fut accepté par le peuple et les cantons, mais comme il était lié à des mesures fiscales soumises simultan ément au vote et rejet ées, il ne put entrer en vigueur. Une nouvelle mouture du frein aux d épenses, limitée à 1979, fut approuvée par le peuple et les cantons le 8 juin 1975. Le 12 mars 1995, le système actuel de frein aux dépenses fut accepté par le peuple et les cantons. Il pr évoit que les subventions ainsi que les cr édits d’engagement et les plafonds de d épenses qui entra înent de nouvelles d épenses uniques de plus de4302 20 millions, ou de nouvelles d épenses récurrentes de plus de 2 millions, n écessitent le suffrage de la majorité des membres des deux Chambres. Enfin, l ’objectif budg étaire 2001, approuv é par le peuple et les cantons le 7 juin 1998, contient une disposition institutionnelle en ce sens que l ’échec des mesures préconisées déclenche un mécanisme correctif. Même sans ces mesures anciennes, la Suisse reste de toute fa çon un Sonderfall en matière de politique budgétaire, vu que le peuple et les cantons y jouissent de pr éro- gatives exceptionnelles. Dans les cas les plus importants, l ’adoption de nouveaux impôts et la modification d ’impôts existants y sont en effet soumises au r éférendum obligatoire, ou tout au moins au scrutin populaire facultatif. Cette r épartition des compétences fiscales est sans doute l ’une des raisons du taux d ’imposition et de la quote-part de l’État relativement favorables de la Suisse. Avec le recul, il est permis de conclure que, par le pass é, les mesures institutionnel- les citées ont certes jou é un r ôle, mais plutôt secondaire, dans l ’assainissement des finances. Les périodes déficitaires ont été surmontées avant tout par des programmes d’économies traditionnels et des r ecettes suppl émentaires dues à l ’amélioration conjoncturelle. L’expérience des d éficits structurels tenaces des ann ées 1990, qui remontaient sur- tout à de nouvelles t âches et à l ’intensification de celles-ci, montre bien, qu ’après une période saturée de programmes d ’économies classiques, on souhaite d ésormais des mesures préventives institutionnelles . L’importance de ces mesures institution- nelles ne saurait être assez soulign ée quand on songe aux charges futures qui vont grever les assurances sociales. Pour éviter la rechute dans une p ériode déficitaire, il convient dès lors de se doter d’outils institutionnels efficaces. 1.4 Interventions parlementaires 1.4.1 Motion du 17 juin 1994 du Groupe AdI/PEP (94.3282) La motion du Groupe AdI/PEP exigeant une «Gestion équilibrée des fonds publics » a été transmise par les Chambres f édérales sous forme de postulat et class ée dans le contexte de l’objectif budgétaire 2001. Le texte de la motion est le suivant: Le Conseil f édéral est charg é de soumettre aux Chambres f édérales, dans les deux ans suivant la transmission de la présente motion, un projet alignant la croissance des dépenses de la Confédération sur la croissance du produit intérieur brut. Les principes sur lesquels se fondera le projet sont les suivants: 1. La progression des d épenses de la Conf édération sera limit ée, en pourcen- tage, à la croissance moyenne du produit int érieur brut des quatre ann ées précédentes. 2. Si les d épenses prévues au budget d épassent la limite fix ée au point 1, cel- les-ci seront ramenées à cette limite, sous r éserve du point 4, afin que le vo- lume des dépenses fixé ne soit pas dépassé. 3. Le Conseil f édéral adaptera les dispositions fixant le montant de certaines dépenses afin de ne pas dépasser les prévisions budgétaires. 4. Ne seront pas r éduits, dans le cas prévu au point 2:4303 a. les engagements imp ératifs de la Confédération (intérêts, etc.) b. les contributions aux assurances sociales (AVS/AI, assurance-ch ômage, assurance-maladie sociale), s ’il doit en r ésulter une diminution des fonds de réserve ou une augmentation des cotisations c. la part des cantons aux recettes de la Conf édération d. les frais de personnel, s ’ils n’excèdent pas les d épenses du budget pr é- cédent 5. Si, à la clôture du compte, les dépenses effectives excèdent la limite fixée au point 1, sera compens é l’excès de d épenses en d éduisant un montant équi- valent lors du calcul du volume maximal des d épenses des années suivantes; on le répartira toutefois sur quatre ans. 6. Si la Conf édération est amenée à remplir de nouvelles tâches, elle pourra dé- cider par un arr êté f édéral de port ée g énérale, pourvu qu ’elle per çoive au même moment de nouvelles r ecettes, d ’autoriser ponctuellement une plus grande croissance des dépenses. Le but de l ’intervention était de maîtriser la progression des d épenses pour éviter des déficits budgétaires constants. Dans sa r éponse, le Conseil f édéral constate qu’il partage l’objectif envisagé, soit de mettre fin aux d éficits et à l ’endettement, mais qu’il juge inappropriées les mesures proposées par les auteurs de la motion. Il rel ève entre autres que, dans certaines circonstances, la motion contrevient aux principes d’une politique budg étaire anticyclique. Dans les cycles conjoncturels longs, no- tamment, la politique budgétaire exigée par les auteurs de la motion risque de soute- nir la haute conjoncture ou d ’accélérer le d éclin économique. En outre, le Conseil fédéral ne considère pas comme judicieuse l’exception concernant une réduction des cotisations aux assurances sociales. Étant donn é l ’importance financi ère de ces dépenses de transfert, cela pourrait revenir à exiger des économies supérieures dans d’autres domaines de t âches, ce qui est peu r éaliste. La r éserve concernant les d é- penses de personnel n ’est pas non plus une mesure appropri ée, surtout si le taux de renchérissement varie fortement. Enfin, la limitation des d épenses au sens de la motion ne garantit pas du m ême coup la fin des d éficits et de l ’endettement. Tant que la quote-part de l ’État d épassera durablement la quote-part des r ecettes, il y aura des exc édents de d épenses. Pour tenir compte de cet argument, l ’initiative populaire lancée par la suite ne visait plus le contr ôle des d épenses, mais celui du solde ou du résultat (cf. ch. 1.5.1). 1.4.2 Initiative parlementaire Gerold B ührer du 5 octobre 1994 (94.422) L’initiative parlementaire du conseiller national Gerold B ührer exigeait une indexa- tion de la croissance des d épenses sur la croissance du PIB à moyen terme. Pour atteindre cet objectif, il proposait de compléter l’art. 42bis aCst. comme suit:4304 Art. 42bis droit en vigueur 1 La Conf édération doit amortir le d écouvert de son bilan. Elle procède à cet amortissement en tenant compte de la situation économique. nouveau 2 La croissance des dépenses ne doit pas d épasser la croissance à moyen terme du produit int érieur brut. Le Conseil f édéral pro- pose, le cas échéant, les mesures d ’économie n écessaires à l’Assemblée fédérale. nouveau 3 En cas de recul du produit intérieur brut en termes r éels, des dérogations à l’al. 2 peuvent être autorisées. Dispositions transitoires de la Constitution fédérale nouvelle Au cours des dix ans suivant l ’acceptation par le peuple et les cantons de la pr ésente disposition transitoire, il convient de réduire progressivement les dépenses de la Confédération de telle sorte qu’elles ne d épassent pas un dixi ème du produit intérieur brut. Dans son développement, l’auteur de l’initiative précise que son intervention n’exige pas seulement la limitation de la croissance des d épenses, mais également une limi- tation des d éficits et de l ’endettement. Il se r éfère notamment aux «effets négatifs, clairement démontrés de manière empirique, des déficits structurels sur l ’économie» et souligne le fait que les déficits sont contraires à la constitution, sauf en p ériode de récession. Le but de l ’initiative parlementaire Bührer correspond en grande partie aux concep- tions gouvernementales du frein à l ’endettement. En indexant la progression des dépenses sur la croissance économique à moyen terme, l ’initiative propose un élé- ment essentiel du projet du Conseil f édéral, à savoir la r éalisation, à moyen terme, de l’équilibre entre les recettes et les d épenses. La différence réside éventuellement dans la longueur de la p ériode envisagée pour l ’indexation de la politique budg é- taire. L’initiative parlementaire Bührer parle d’une indexation à moyen terme, alors que le frein à l’endettement envisage une p ériode d’un cycle conjoncturel complet. Parmi les m écanismes institutionnels cens és assurer l ’équilibre des finances à long terme, le frein à l’endettement est nettement plus concret et efficace que l ’initiative parlementaire Bührer. Se référant aux travaux gouvernementaux en cours sur le frein à l ’endettement, le Conseil national a d écidé en automne 1995 de ne pas donner suite à l’initiative. La procédure de consultation sur le frein à l ’endettement ayant été lanc ée puis ses résultats d épouillés, le Conseil national a d écidé finalement le 10 mars 1997 de classer l’initiative.4305 1.4.3 Motion du 11 avril 1995 de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil national (95.3194) Intitulée «Croissance des d épenses. Limitation », la motion de la Commission de l’économie et des redevances (CER) du Conseil national a été approuv ée dans le cadre des d ébats sur l ’initiative parlementaire B ührer, évoquée sous ch. 1.4.2, et transmise le 24 septembre 1996 sous forme de postulat. L ’intervention fut finale- ment classée dans le contexte de l’objectif budgétaire 2001. En voici le texte: Le Conseil f édéral est charg é de soumettre au Parlement un projet de loi, voire un projet de modification constitutionnelle, visant à assurer durablement l ’équilibre du compte financier de la Confédération. Concrètement, ce projet devra: a. lier à long terme la croissance des d épenses moyennes à l’évolution du PIB ou à d’autres valeurs de référence appropriées et clairement définies; b. pr évoir des mesures appropriées permettant de poursuivre l’objectif précité; c. permettre par l à une réduction effective de l’endettement. La solution qui sera propos ée ne devra pas porter atteinte aux moyens dont dispo- sent les autorités pour mener une politique financière anticyclique. Cette intervention s ’inscrit également dans la ligne du syst ème de frein à l’endettement proposé par le Conseil f édéral. En indexant à long terme les d épenses sur le PIB ou sur un autre param ètre, elle r épond m ême mieux aux conceptions gouvernementales que l’initiative parlementaire Bührer. Le texte de la motion de la CER du Conseil national est libell é de fa çon tr ès ouverte; cette motion demande simplement des mesures appropri ées pour atteindre l ’objectif. Le frein à l ’endette- ment proposé est la traduction concrète de cette idée. 1.5 Exemples suisses et étrangers d’instruments préventifs institutionnels 1.5.1 Initiative populaire «Halte à l’endettement de l’État!» La r écolte de signatures pour l ’initiative de l ’Alliance des ind épendants (AdI) a débuté le 31 janvier 1995. Elle n ’a toutefois pas abouti dans les d élais prescrits. Comme le texte de l ’initiative comprend une proposition pr écise de limitation de l’endettement au niveau constitutionnel, il sera quand m ême commenté brièvement. Voici le texte de cette initiative populaire: I La Constitution fédérale est complétée comme suit: Art. 42bis, al. 2 à 4 (nouveaux) 2 Les dépenses de la Confédération ne doivent pas exc éder ses recettes, par p ériodes de quatre ans.4306 3 La loi détermine comment les dépenses doivent être réduites lorsque le principe de l’al. 2 n’est pas respecté. 4 Ne peuvent être réduites en vertu de l’al. 3: a. les parts des recettes f édérales versées aux cantons; b. les contributions de la Conf édération aux assurances sociales (AVS/AI, as- surance-chômage, assurance-maladie sociale). II Les dispositions transitoires de la Constitution sont complétées comme suit: Art. 23 (nouveau) 1 Le budget de la Confédération devra satisfaire à l’art. 42bis, al. 2, au plus tard pour la période de quatre ans qui suit la premi ère année consécutive à l’approbation de la présente disposition transitoire par le peuple et les cantons. 2 Si, au terme de la deuxi ème année civile suivant l ’approbation de la pr ésente dis- position transitoire par le peuple et les cantons, aucune loi f édérale n’a été adoptée conformément à l’art. 42bis, al. 3, le Conseil f édéral fixera des restrictions budg étai- res par voie d’ordonnance. L’initiative demandait que l ’art. 42bis aCst. soit compl été. Elle exigeait que les dé- penses de la Conf édération ne d épassent pas ses recettes sur une p ériode de quatre ans. En cas de violation de l’al. 2, les dépenses doivent être réduites selon une clé de répartition fix ée dans une loi f édérale; des exceptions étaient pr évues. L ’initiative comportait aussi une disposition transitoire permettant d ’agir par voie d’ordonnance, si la loi correspondante n ’avait pas été édictée au plus tard à la fin de la seconde ann ée civile suivant l ’acceptation de l ’initiative par le peuple et les can- tons. L’initiative de l ’AdI visait à stabiliser l’endettement nominal de la Conf édération. Comme l’équilibre des d épenses et des recettes devait être atteint sur une p ériode relativement courte de quatre ans, le risque aurait été de favoriser les effets procycli- ques de la politique financi ère, ce qui constitue le d éfaut majeur de l ’initiative. Les exceptions prévues posent également des problèmes. La part des cantons et les coti- sations aux assurances sociales forment ensemble quelque 30 % des dépenses totales de la Conf édération. La marge de man œ uvre disponible pour r éduire les d épenses serait donc très étroite. En cas de récession imprévue accompagnée d’une baisse des recettes, on serait contraint, pour respecter la r ègle de l ’équilibre budg étaire, de procéder à des coupes draconiennes dans d’autres domaines de tâches. 1.5.2 Mesures prises par certains cantons pour limiter les déficits et l’endettement 1.5.2.1 Canton de Saint-Gall Le frein à l ’endettement et aux d éficits existe dans le canton de Saint-Gall depuis 1929; il s’agit là principalement d’une disposition légale prescrivant impérativement l’équilibre des comptes à long terme. L ’art. 61 de la loi cantonale du 16 juin 1994 sur l’administration stipule: «Le taux de l ’impôt cantonal sera fix é de telle mani ère4307 que l’excédent des d épenses inscrites au budget du compte d ’État en cours ne d é- passe pas le produit escompt é de l ’impôt simple de 3 %. » Cette clause n ’est évi- demment efficace que si la violation entra îne des sanctions. L ’art. 64 de ladite loi précise: «Pour autant qu ’il ne soit pas couvert pas des capitaux propres, l ’excédent de dépenses du compte d’État de l’exercice zéro sera imputé au budget de l ’exercice t+2.» Cela signifie concr ètement que les d épenses doivent être r éduites et/ou les recettes augmentées, soit par une ponction sur les r éserves, soit par une hausse du taux d’imposition, si dans le budget incriminé, l’équilibre ne peut être atteint au taux d’imposition en vigueur. Lorsque les conditions suivantes sont remplies, le modèle saint-gallois peut fonction- ner: – Les clauses légales sont contraignantes pour le Grand Conseil. Ce dernier a également la comp étence finale de d écider quelles mesures seront prises, tant du côté des dépenses que de celui des recettes. – Autre facteur essentiel, l ’équilibre prescrit se r éfère certes d ’abord au bud- get, mais la réalisation en est mesurée dans le compte d’État. C’est là le seul moyen d’empêcher que le budget ne soit établi en fonction de pr évisions par trop optimistes. – Il est également très important que l’excédent des dépenses de l’exercice zé- ro soit corrig é imp érativement à la premi ère occasion, c ’est-à-dire dans le budget de l’exercice +2. – Dans certaines conditions, le canton de Saint-Gall autorise l ’endettement. Le financement par l’emprunt est notamment justifié quand des investissements très élevés doivent être répartis sur plusieurs ann ées. L’art. 61 de la loi sur l’administration cantonale ne prescrit en effet que l ’équilibre du compte or- dinaire. Un endettement de plusieurs ann ées est donc possible dans le compte des investissements. Contrairement à d ’autres cantons, le Grand Conseil saint-gallois n ’a cependant pas la possibilit é de moduler les rem- boursements à sa guise. Le plan d ’amortissement est en effet inscrit dans les arrêtés concernant les projets correspondants. Le budget permet toutefois de prévoir des remboursements supplémentaires. – Si le compte d’État présente un excédent de recettes, le canton de Saint-Gall a la possibilit é non seulement d ’opérer des remboursements suppl émentai- res, mais aussi de constituer des r éserves de capitaux propres. Au cas o ù des excédents de d épenses apparaîtraient dans le compte ordinaire, ces r éserves peuvent être utilisées pour les couvrir, ce qui évite de surcharger les budgets ultérieurs. La constitution et la dissolution des r éserves contribuent à limiter les fluctuations du taux d’imposition vers le haut et vers le bas. Le modèle saint-gallois de frein à l’endettement a enregistré de grands succ ès par le passé. Il a compl ètement empêché que les d épenses ordinaires ne soient financ ées par l’emprunt et a maintenu la dette totale à un bas niveau. En 1997, Saint-Gall était au cinquième rang des cantons (en partant du bas) pour l ’endettement par habitant, et la charge nette de l ’intérêt (proportion des intérêts passifs diminués du rendement des biens par rapport aux recettes fiscales) représentait 0,3 % seulement. Le frein à l’endettement du Conseil f édéral reprend certains éléments essentiels du modèle saint-gallois, comme l ’astreinte faite aux Chambres de se fixer un objectif budgétaire et l ’obligation de corriger l ’orientation des d épenses en cas de non-4308 atteinte des objectifs dans le compte financier. Le Conseil f édéral n’entend cepen- dant pas reprendre complètement ce modèle à son compte, car il ne tient pas à gérer les finances en fonction du r ésultat des comptes, pr éférant à ce système la règle dite des d épenses. L ’exposé des motifs figure sous ch. 1.6.1. La comparaison est d’ailleurs rendue plus difficile par le fait que les mod èles comptables du canton de Saint-Gall et de la Conf édération divergent quant au r ôle et au statut des investisse- ments. 1.5.2.2 Canton de Fribourg Le canton de Fribourg conna ît lui aussi une r églementation analogue à celle du canton de Saint-Gall pour limiter les d éficits et l ’endettement. Le 25 novembre 1994, le Grand Conseil a en effet adopt é une nouvelle loi sur les finances de l ’État (LFE), qui remplace l’ancienne loi financière du 15 novembre 1960. Dans son mes- sage concernant la nouvelle LFE, le Conseil d ’État justifie le maintien des r égle- mentations visant à limiter les déficits et l’endettement par le fait que ces r églemen- tations permettent de g érer les finances cantonales de fa çon économique et de con- trecarrer une trop forte augmentation de l’endettement. Comme l’art. 2 de la loi sur les finances du canton de Saint-Gall, l ’art. 5 de la LFE fribourgeoise stipule ce qui suit: «Le budget de fonctionnement doit être équilibré.» Toujours comme dans le canton de Saint-Gall, le respect de cette prescription est garanti à l’aide d’une norme répressive sévère, inscrite dans les trois premiers alinéas de l ’art. 41 LFE. L ’art. 41 LFE contient en outre des r églementations de soutien, consistant par exemple à transf érer des comp étences du Grand Conseil au Conseil d’État (le gouvernement). Voici la teneur de l’art. 41: 1 Le coefficient annuel de l ’impôt sur le revenu et la fortune des personnes physiques, sur le b énéfice et le capital des personnes morales et de l ’impôt minimal est fixé chaque ann ée par le Grand Conseil en fonction du r ésultat du budget. 2 Le Grand Conseil peut majorer ou r éduire de 20 % au plus le coefficient annuel des impôts énumérés à l’al. 1. 3 Lorsque le déficit du budget de fonctionnement atteint 3 % du total des re- venus avant imputations internes, une augmentation du coefficient annuel des imp ôts est obligatoire. Cette augmentation ne s ’applique ni à l ’impôt communal ni à l’impôt paroissial 4. 4 Le Grand Conseil ne peut d épasser le chiffre de d épenses propos é par le Conseil d’État sans pr évoir simultanément une r éduction de d épenses équi- valente. 5 Toute proposition parlementaire de r éduire une recette est soumise à un examen préalable du Conseil d ’État et de la Commission d ’économie publi- que. Si le Conseil d ’État et la Commission d ’économie publique s ’opposent à la réduction de la recette, la proposition est caduque. 4 Version selon loi du 18.11.1998 (art. 2).4309 6 Le Grand Conseil peut décider d’assurer la couverture financière de dépen- ses très importantes et exceptionnelles par la perception temporaire de cen- times additionnels à l ’impôt cantonal. Cette d écision n ’affecte ni l ’impôt communal ni l’impôt paroissial5. Considérée dans son ensemble, la r églementation du canton de Fribourg est sans doute moins stricte que celle de Saint-Gall. Elle fixe certes une r ègle du solde ainsi qu’un mécanisme institutionnel pour atteindre les objectifs budg étaires. Cependant, contrairement au mod èle saint-gallois, l ’inobservation de la r ègle budg étaire n’entraîne pas de correction impérative du budget suivant. Il semble en outre que les corrections du côté des recettes se voient attribuer plus d ’importance que les r éduc- tions des dépenses. 1.5.2.3 Canton de B âle-Ville Le département des finances du canton de B âle-Ville a pr ésenté le 2 mai 1995 un projet de loi concernant les finances publiques (loi des finances), dont l ’élément central est une prescription visant à maintenir l’équilibre à moyen terme des finan- ces par des r ègles contraignantes. Le l égislateur est guid é ici par le principe selon lequel «l’un des objectifs prioritaires d ’un État doit être la santé des finances publi- ques, gr âce à laquelle on peut éviter une aggravation disproportionn ée de l’endettement public». «Il est donc urgent de prescrire au niveau de la loi les princi- pes en vertu desquels tous les organes publics seront contraints d ’atteindre les ob- jectifs fixés»6. Il est vrai que l ’endettement de B âle-Ville avait pris des proportions inquiétantes. En 1997, la dette par habitant n ’était dépassée que par celle du canton de Genève, tandis que la charge nette d ’intérêt correspondait à 11,8 % des recettes fiscales. Le projet du gouvernement fut cependant fortement rogn é lors du d ébat parlementaire; on en resta pour l ’essentiel à l’objectif de l ’équilibre à moyen terme des finances7. Comme l’art. 4 du projet gouvernemental de loi sur les finances comportait certains éléments d’un frein institutionnel à l’endettement, il sera pr ésenté ici, bien qu ’il ait été rejeté. En voici le libellé: 1 L’équilibre des finances publiques doit être maintenu à moyen terme. Les dettes doivent être amorties. 2 Si le budget du compte financier pr évoit un exc édent de d épenses repr é- sentant plus de 2 % des recettes globales, le Grand Conseil arr ête, lors de l’examen du budget et sur proposition du Conseil d ’État ou de la Commis- sion des finances, un rel èvement du bar ème des imp ôts sur le revenu des personnes physiques et des imp ôts sur le rendement des personnes morales dus pendant l ’exercice budg étaire concern é conform ément à la loi sur les 5 Version selon loi du 18.11.1998 (art. 2). 6 Délibération et projet de loi concernant la gestion des finances cantonales (loi sur les finances); rapport relatif à une motion et huit propositions du 2.5.1995, p. 11. 7 L’art. 4 de la loi du 16.4.1997 sur les finances cantonales (loi sur les finances) stipule: «1 L’équilibre des finances publiques doit être maintenu à moyen terme. Les dettes doivent être amorties. 2 Le Conseil d'Etat veille à ce que, dans l’ensemble, le résultat du compte administratif ne soit pas inférieur au budget.»4310 impôts directs, de façon à ramener l’excédent de dépenses à un niveau repré- sentant au plus 2 % des recettes globales prévues. 3 L’augmentation du coefficient annuel de l’impôt ne peut excéder 10 %. 4 Si l’augmentation des impôts stipulée à l’al. 2 a été arrêtée et que le compte financier de l’exercice concerné dégage un excédent de recettes ou un exc é- dent de d épenses inférieur à 2 % des recettes globales, des r éserves doivent être constituées au débit du compte financier pour un montant équivalant au maximum à un excédent de dépenses de 2 % des recettes globales et aux re- cettes r ésultant de la hausse des imp ôts. Ces r éserves sont exclusivement utilisées pour éviter que les budgets des années ultérieures n’enregistrent des excédents de dépenses supérieurs au taux fixé à l’al. 2. Le projet du Conseil d ’État de B âle-Ville est moins efficace que le mod èle fribour- geois, même si l ’objectif en mati ère de d éficit est plus ambitieux. Cela tient avant tout à la faiblesse relative du m écanisme de sanction. Selon le projet, un arr êté du Grand Conseil relevant le coefficient de l ’impôt aurait été soumis au r éférendum facultatif. Il aurait donc été moins facile d ’atteindre l’objectif que si le Grand Con- seil avait eu la compétence de trancher en dernière instance. 1.5.3 États-Unis: Balanced Budget Constitutional Amendment L’amendement que les R épublicains entendaient apporter à la constitution concer- nant l’équilibre du budget (Balanced Budget Constitutional Amendment) pr évoyait qu’à partir de 2002 ou deux ans apr ès la ratification par les États, les dépenses pu- bliques annuelles ne pourraient plus d épasser les recettes. On n’aurait pu déroger à cette règle qu’à condition que les trois cinqui èmes des membres des deux chambres du Congr ès y consentissent. Le rel èvement du plafond des dettes aurait lui aussi nécessité l’approbation de 60 % des d éputés des deux chambres. Enfin, les hausses des imp ôts n ’auraient pu être arr êtées qu ’à la majorit é des d éputés. Cette m ême majorité aurait également été nécessaire pour suspendre l’amendement en période de guerre ou de crise. Le 26 janvier 1995, la Chambre des repr ésentants approuvait l ’amendement consti- tutionnel par 300 voix contre 132; le 2 mars de la m ême année, le S énat se pronon- çait lui aussi en sa faveur par 65 voix contre 35. On manqua par cons équent de très peu la majorité des deux tiers n écessaire à toute modification de la constitution. En 1982, 1990, 1992 et 1994, des propositions analogues d ’amendement constitutionnel visant à limiter l ’endettement avaient d éjà manqué la majorit é nécessaire des deux tiers, à quelques voix près. Le Balanced Budget Constitutional Amendment aurait été indubitablement une mesure décisive de limitation des d éficits et de l ’endettement. Tout comme les mo- dèles cantonaux d écrits plus haut, l ’amendement constitutionnel rejet é postulait lui aussi le principe de l ’équilibre annuel des dépenses et des recettes, qui aurait permis4311 de geler l’endettement nominal de l ’État. Ce principe avait d ’ailleurs rencontré un écho largement favorable, même parmi les opposants au projet8. Si le Balanced Budget Constitutional Amendment a échoué, ce n’est pas en raison de l’idée de limitation de l ’endettement sur laquelle il se fondait; à part des consid éra- tions d ’ordre juridique, les principaux reproches qui lui étaient adress és sont les suivants: – Dans les discussions portant sur l ’amendement à la constitution, il fut beau- coup question des assurances sociales. La majorit é républicaine estimait que les exc édents des assurances sociales devaient être inclus dans le budget, alors qu’une grande partie des D émocrates pensait que les assurances socia- les devaient être exclues du budget, estimant que c ’était là la seule fa çon de garantir le versement des retraites à la génération issue du «baby boom», au cours du siècle prochain. – On soulignait en outre le fait que l ’amendement à la constitution n égligeait d’une façon bien trop dangereuse les exigences en mati ère de politique con- joncturelle. Le Balanced Budget Constitutional Amendment risquait ainsi d’enclencher un v éritable cercle vicieux, puisque les efforts en vue d’équilibrer le budget dans des p ériodes de r écession auraient pu influencer négativement la conjoncture; les recettes seraient alors restées à la traîne et il aurait fallu par cons équent mettre en place une politique financi ère encore plus restrictive, qui se serait r épercutée à nouveau négativement sur la crois- sance économique. – On objectait enfin que le Balanced Budget Constitutional Amendment n’ouvrait pas la voie à l’équilibre budgétaire. Une forte majorit é des Démo- crates reprochait aux R épublicains de reculer devant les mesures concr ètes qu’il aurait fallu prendre pour réduire le déficit. 1.5.4 Une politique budg étaire axée sur la croissance tendancielle: l’exemple néerlandais Même si la politique budg étaire ax ée sur la croissance tendancielle, telle que la pratiquent les Pays-Bas, n ’est pas un frein institutionnel à l ’endettement au sens strict, mais plutôt un programme de l égislature affiché par le gouvernement majori- taire pour les quatre prochaines ann ées, sa conception fondamentale ne manque pas d’intérêt dans la perspective du frein à l’endettement présenté ici. L’accord conclu par la coalition gouvernementale des Pays-Bas, en été 1998, com- porte entre autres les principes de la politique budg étaire. Ces derniers ont été mis en œ uvre dans le Budget Memorandum de 1999 9 qui comporte des directives con- traignantes en matière de dépenses pour les années 1999 à 2002. L’idée fondamentale du gouvernement n éerlandais est que la politique budg étaire doit être axée sur la tendance à moyen terme de la croissance économique. En fai- sant abstraction des écarts brusques de la conjoncture, la politique budg étaire gagne 8 Voir House of Representatives, 104th Congress, 1st Session, report 104-3: Balanced Budget Constitutional Amendment, Report together with dissenting and additional views, January 18, 1995. 9 1999 Budget Memorandum, Ministry of Finance, The Hague, 15 September 1998.4312 en constance, donc en fiabilit é. Cette id ée trouve son application concr ète dans le plafonnement annuel des d épenses, en termes r éels, pour la p ériode 1999 –2002. L’augmentation réelle des dépenses est ainsi fix ée à 1,5 % par an, en moyenne. Les montants concrets se r épartissent entre les trois domaines principaux du budget, soient le budget d ’État proprement dit, celui de la pr évoyance sociale et celui de la santé. Les plafonds des d épenses r éelles sont index és sur une estimation prudente de la croissance économique réelle de 2,25 % par an. Jugeant que la croissance économi- que serait très probablement supérieure, le gouvernement a surtout réfléchi à ce qu’il ferait des all égements escomptés pour cause de conjoncture favorable. Du moment qu’il continuera à se produire des exc édents de d épenses, de l ’avis du gouverne- ment, la r éduction des d éficits est au c œ ur de la r éflexion sur l ’emploi des ressour- ces. Voici les règles qui ont été adoptées: – Si le déficit dépasse 0,75 % du PIB selon les crit ères de Maastricht, 3/4 des allégements iront à la réduction du d éficit, le quart restant étant utilisé pour abaisser les impôts; – si le d éficit reste en dessous de 0,75 % du PIB selon les crit ères de Maas- tricht, la moiti é des all égements sera utilis ée pour r éduire le d éficit, l’autre pour alléger les impôts. Toute baisse éventuelle du service de la dette résultant de la réduction du déficit doit être mise en r éserve pour amortir d ’éventuelles surcharges futures d ’ordre conjonc- turel. Le gouvernement n éerlandais souligne ainsi en premier lieu que les p ériodes de bonne conjoncture ne doivent pas servir à financer de nouvelles d épenses. Tant en Suisse qu ’à l ’étranger, l ’histoire r écente a montr é que, du c ôté des d épenses, la surcharge structurelle avait souvent commencé dans les périodes fastes. Le système du gouvernement n éerlandais présenté ici a un élément commun impor- tant avec le frein à l’endettement proposé par le Conseil f édéral, à savoir la notion de subordination des d épenses à la croissance économique tendancielle. Les diff é- rences résident surtout dans la dur ée des périodes envisagées et dans la s évérité des conditions. Alors que le gouvernement n éerlandais considère une p ériode de quatre ans et que les déficits sont possibles pendant cette p ériode, le Conseil fédéral entend réaliser l’équilibre du budget sur un cycle conjoncturel complet, pouvant d épasser une durée de quatre ans.4313 1.6 Probl èmes fondamentaux et facteurs de succès des mécanismes institutionnels de limitation de l’endettement Le présent chapitre expose les rouages essentiels d ’un mécanisme institutionnel de limitation de l’endettement et les motifs du choix retenu. Sur la base des exp ériences faites en Suisse et à l’étranger, les questions principales sont celles – de l’instrument de gestion approprié, – du genre du mécanisme, – de la prise en compte de la conjoncture, – du rôle des investissements. 1.6.1 Quel instrument de gestion retenir? En vertu de l ’art. 126 Cst., la Conf édération doit amortir le d écouvert de son bilan en tenant compte de la situation économique. Le législateur estimait à l’époque qu’il fallait affecter les excédents dégagés par le compte financier au remboursement de la dette, instituant ainsi un lien étroit entre l’amortissement du découvert du bilan et le résultat du compte financier. La loi sur les finances de la Conf édération (LFC) institue elle aussi un rapport étroit entre l’amortissement du d écouvert du bilan et le compte financier. L ’art. 2, al. 2, LFC stipule que l ’Assemblée f édérale, le Conseil f édéral et l ’administration s’emploient à amortir le d écouvert du bilan et à assurer à long terme l ’équilibre des recettes et des dépenses. Le fait que le compte financier soit le principal instrument de mesure des finances fédérales est un argument en sa faveur comme param ètre de r éférence. Le compte financier est la base id éale pour fixer les priorit és politiques parce qu’il regroupe en un seul compte toutes les activités prévues. Le solde du compte financier est en outre un excellent indicateur de l ’évolution des finances à moyen terme. Enfin, telles qu’elles sont inscrites au compte financier, les recettes et d épenses de la Conf édéra- tion servent également de base à l’évaluation des répercussions des finances f édéra- les sur le circuit économique. On pourrait, en principe, appliquer le frein à l’endettement au compte de r ésultats. Cette solution serait judicieuse si, à l’instar de ceux des cantons et surtout des com- munes, les investissements de la Conf édération étaient sujets à d’importantes fluc- tuations annuelles. Mais tel n ’est pas le cas. En effet, les dépenses d’investissement de la Conf édération restent tr ès stables. C ’est pour cette raison, mais aussi à cause de la structure particuli ère des d épenses (transferts), que le compte d ’État n’est pas divisé en compte de fonctionnement et compte des investissements, comme l ’est le modèle comptable adopt é par les cantons. Les d épenses d ’investissement peuvent cependant être distinguées clairement des d épenses de consommation sur une base statistique. D’autres raisons justifient encore de ne pas axer le frein à l ’endettement sur le compte de r ésultats. Le fait de diff érer la couverture de d épenses d’investissement crée par exemple des contraintes suppl émentaires, qui limitent encore davantage la marge de manœ uvre en matière de politique budgétaire en augmentant la proportion des charges li ées. L ’inscription des investissements à l ’actif et leur amortissement4314 ultérieur retardent à tel point la couverture des d épenses d’investissement que, dans la plupart des cas, cette couverture ne se r épercute pleinement sur le compte de résultats qu’au-delà de la période de planification. Si l ’on choisit le compte financier comme instrument de gestion, il se pose une question décisive: la réglementation sera-t-elle axée sur le solde du compte financier ou sur les d épenses? La seconde solution pr ésente notamment l ’avantage suivant: malgré leurs différentes affectations, les dépenses sont plus faciles à infléchir que les recettes. Les dépenses sont en effet propos ées dans le budget par le Conseil f édéral et approuv ées par les Chambres f édérales. Elles peuvent donc être pilot ées par la politique, en principe – du moins à moyen et à long terme10. En revanche, les recet- tes sont pour l ’essentiel fix ées par le peuple (inscription des taux maximaux et d’autres dispositions capitales dans la constitution). Aux taux d ’imposition donnés, les recettes d épendent en outre largement du produit int érieur brut et de sa crois- sance, et doivent être estimées. Aussi sont-elles soumises à des fluctuations de na- ture cyclique. La consultation lancée à propos du frein à l’endettement proposait la r ègle du solde aussi bien que celle des d épenses. Les r éponses accordant une large pr éférence à la règle des d épenses ( cf. ch. 1.7), le Conseil f édéral a maintenu uniquement cette dernière dans le présent projet. 1.6.2 M écanisme simple ou complexe? Si l’on adopte un mécanisme axé sur le résultat, il faut choisir une règle explicite qui prescrive le résultat à atteindre. On distingue deux sortes de m écanismes : les systè- mes simples, qui ne font que d éfinir un objectif, et les syst èmes complexes, qui fixent la valeur de l ’objectif en fonction d ’autres variables (notamment le produit intérieur brut, mesure la plus largement définie de la conjoncture). La r ègle la plus simple pour limiter le d éficit est de ne point en admettre , donc d’exiger un budget équilibré chaque ann ée. Les États-Unis ont essay é sans succ ès d’adopter une telle r ègle, avec une clause d ’exception ( cf. ch. 1.5.3). Malgr é sa simplicité et sa clart é, cette r ègle souffre de graves inconv énients. Une politique budgétaire optimale neutralise les fluctuations passag ères des recettes et des d épen- ses. Un budget équilibré chaque ann ée s’y oppose, soit qu ’il entra îne des fluctua- tions trop fortes des d épenses, soit qu ’il exige des adaptations des taux d ’impo- sition. Par rapport à une politique budg étaire stable, ces deux mesures provoquent des coûts macroéconomiques supplémentaires pour l ’économie dans son ensemble. Il n ’est pas non plus possible de tenir compte de la conjoncture; au contraire, les écarts conjoncturels s ’en trouvent m ême renforcés, ce qui est contraire à l’art. 100 Cst. sur la politique conjoncturelle. Les programmes de d épenses à plus long terme en souffriraient aussi, ce qui obligerait à y renoncer ou à les retrancher du budget général, ou encore à les financer au d étriment d ’autres domaines de t âches. Pour toutes ces raisons, l ’équilibre annuel du budget n ’est pas un m écanisme praticable pour limiter les déficits et l’endettement. Une autre mani ère simple de limiter le d éficit ou l ’endettement consiste à fixer des plafonds. C ’est l à d ’ailleurs une m éthode largement utilis ée dans les dispositifs 10 Dans le cadre de l’élaboration du budget, les dépenses ne sont modulables que de façon restreinte, vu leurs affectations légales et contractuelles.4315 étrangers qui poursuivent le m ême but. La plus connue est certainement celle des critères dits de Maastricht, qui, pour les pays de l ’UE, plafonnent le d éficit à 3,0 % et l’endettement à 60 % du PIB. Aux États-Unis, le Gramm-Rudman-Hollings Act (1985/1987) fixait aussi un plafond nominal à l ’endettement. L’Allemagne ne fixe pas de limite chiffrée supérieure, mais admet un endettement à hauteur des investis- sements, encore qu ’il soit cens é rester «modéré». La disposition transitoire de l’art. 196, ch. 12, ad art. 126 Cst. (objectif budgétaire 2001) constitue également une limitation unilat érale du solde du compte financier à partir de 2001, puisqu ’elle limite l’excédent maximal des dépenses à 2 % des recettes. Le plafonnement de l ’endettement ne pr ésente pas certains inconv énients de l’équilibrage annuel du budget. Il permet par exemple de tenir compte de la con- joncture, du moins jusqu ’à concurrence du plafond fix é. L’asymétrie inh érente du système a toutefois un grave d éfaut : si les d éficits sont limités pendant la mauvaise conjoncture, les exc édents ne sont pas garantis en p ériode faste. Les erreurs de gestion ne sont sanctionn ées que tardivement, étant donné que des d éficits structu- rels peuvent s ’accumuler pendant les p ériodes favorables, mais ne toucheront les plafonds qu’en période défavorable. Les sanctions n ’interviennent donc qu ’au mo- ment où les probl èmes sont de toute fa çon considérables. Dans le cas de la disposi- tion transitoire ad art. 126 Cst., il s ’y ajoute le probl ème que, telle qu ’elle est amé- nagée, l ’indexation du d éficit sur les recettes a une tendance procyclique. Plus le PIB est à un faible niveau et plus les recettes diminuent, plus le plafond du d éficit autorisé s’abaisse. Le mécanisme idéal devrait donc non seulement limiter les d éficits, mais aussi per- mettre d'identifier les p ériodes où il est n écessaire de d égager des exc édents. C’est là la seule mani ère d’atteindre un budget équilibré à moyen terme, voire d ’abaisser l’endettement. L’étude du pass é permet m ême de constater que la r ègle représente l’arme décisive dans la lutte contre le d éficit : elle emp êche que l ’on se charge de trop de nouvelles obligations 11 lorsque le compte d ’État est exc édentaire. On accu- mule en effet de la sorte un d éficit structurel dont les effets complets n ’apparaîtront dans le compte d’État qu’à la récession suivante. Et à ce moment, ce d éficit structu- rel ne pourra être résorbé qu’au prix de programmes d ’assainissement douloureux. La seule manière d’éviter ce biais fâcheux est de fixer non seulement des plafonds à l’endettement, mais aussi des conditions obligeant à dégager des excédents. Dans cette perspective, maintenir la disposition transitoire de l ’art. 196, ch. 12, ad art. 126 Cst., n'est pas une solution durable. Elle limite certes les d éficits maximaux admissibles, mais ne garantit à aucun moment la cr éation d ’excédents, donc l’équilibre à long terme des finances. En outre, le plafond de 2 % des recettes fixé au déficit n’est pas approprié en cas de nette d égradation de la conjoncture. Il suffit en effet que les recettes baissent lors d ’une r écession pour que les d éficits croissent, même si les dépenses restent au même niveau12. 11 D’autres pays ont fait la même expérience: «As other countries have found, surpluses have a magical way of disappearing as soon as the politicians get to know about them» (Economist, 17.7.99, p. 13). 12 Dans le cas où l’élasticité des recettes par rapport au PIB est égale à 1, l’effet stabilisateur automatique des recettes entraîne un déficit (en % des recettes) équivalant à l’output gap négatif. Or, depuis la dernière guerre, l'output gap négatif de 2 % du PIB a été dépassé à plusieurs reprises.4316 1.6.3 Comment prendre en compte la situation conjoncturelle? 1.6.3.1 G énéralités Étant donn é que le frein à l ’endettement n ’est pas seulement cens é autoriser les déficits à certaines périodes, mais doit aussi rendre obligatoires des exc édents quand la conjoncture le permet, il para ît logique de le lier à l’évolution de cette derni ère, d’autant plus qu’à côté de ses objectifs d ’allocation et de redistribution des ressour- ces, la politique budg étaire recherche aussi la stabilit é. La stabilisation consiste d’une part à tempérer, si possible, les fluctuations de la conjoncture et de la crois- sance, et à exploiter, d ’autre part, le potentiel de production de l ’économie13. À cet effet, l ’État g érera ses d épenses et ses recettes de fa çon à chercher à amortir les soubresauts de l’évolution économique. Les objectifs de la politique de stabilisation (ou politique conjoncturelle) sont ins- crits à l’art. 100 Cst. Les directives constitutionnelles sont également mises en œ u- vre dans l’art. 2, al. 3, LFC. La LFC exige une politique budg étaire qui réponde aux exigences de la politique conjoncturelle. On peut en déduire l’exigence que le frein à l’endettement ne saurait s’opposer à l’aménagement anticyclique du budget fédéral. Un frein au d éficit et à l’endettement, qui tient compte de la conjoncture, autorisera des d épenses suppl émentaires en p ériode de r écession. Il devra toutefois garantir simultanément que ces d éficits seront compens és par des exc édents de recettes en période de prospérité. Pour tenir compte de la conjoncture, il convient donc de viser l’équilibre des finances sur l ’ensemble d’un cycle conjoncturel et non sur un seul exercice budgétaire. Le frein à l’endettement axé sur un cycle conjoncturel permet d’une part d ’éviter largement les inconv énients bien connus de la politique budg é- taire discrétionnaire, et d’exploiter d’autre part les avantages des effets stabilisateurs de la politique budg étaire, qui devraient assurer une évolution plus constante de l’économie. Il y a cependant un risque que les arguments de la politique conjoncturelle soient dévoyés et finissent par réduire l’efficacité du frein à l’endettement. On s’opposera à ces tentatives en fixant une r églementation claire, assortie de certaines clauses d’exception (cf. ch. 1.9.5.2). 1.6.3.2 Jusqu'o ù la situation conjoncturelle doit-elle être prise en compte? Même si l ’on d écide de prendre la conjoncture en compte, il reste à savoir dans quelle mesure le faire : s’agit-il de tenir compte du cycle conjoncturel en pratiquant simplement une politique budg étaire optimale (flexibilit é passive), ou faut-il prati- quer une politique active de stabilisation, assortie de modifications discr étionnaires des recettes et d épenses en fonction de l ’évolution de la conjoncture (flexibilit é active)? Dans la politique de stabilisation active , on stimule l’économie en période de réces- sion en prenant des mesures de politique budg étaire qui renforcent les stabilisateurs 13 À quoi s’ajoute la stabilisation des prix, qui est l’objectif spécifique de la politique monétaire.4317 automatiques, par exemple sous forme de programmes d’encouragement. En période de haute conjoncture, on actionne au contraire d élibérément les freins. Par rapport au seul effet des stabilisateurs automatiques, la r écession produit alors des d éficits plus élevés, qui sont compens és par des exc édents plus hauts en p ériode de boom économique. La mise en œ uvre d’une politique de stabilisation active se heurte cependant à des difficultés théoriques. Une économie de petite taille, soumise à des taux de change flexibles, est tr ès sensible aux influences ext érieures. Dans les cas extr êmes décrits par le mod èle de Mundell-Fleming 14, la politique budg étaire ne parvient pas à dé- ployer le moindre effet conjoncturel (stabilisant). Alors que, dans une économie fermée, l’expansion fiscale fait monter les taux d’intérêt et les revenus, elle laisse ces derniers inchangés dans une petite économie ouverte, à taux de change flexibles. La raison de cette diff érence provient du fait que, dans une économie ouverte, le recul de l’épargne globale d û à l’expansion fiscale provoque la contraction des investis- sements nets de l ’étranger (c ’est-à-dire des importations nettes de capitaux) et la réévaluation de la monnaie nationale. Cette r éévaluation entraîne à son tour le recul des exportations nettes, lequel compense précisément l’effet expansif sur la demande en biens et services. À part ces objections d ’ordre th éorique, il se pose aussi des problèmes pratiques de mise en œ uvre. Les droits populaires directs et l’organisation fédéraliste de l’État s’opposent en effet à une politique conjoncturelle active. L’histoire montre que ni la science, ni la politique, ne sont en mesure de cr éer les prémisses nécessaires pour qu’une politique active de stabilisation puisse réussir. Vu les d éfauts d’une telle politique par le pass é, il para ît plus indiqu é de se borner à appliquer une politique passive de stabilisation , c’est-à-dire de laisser agir les stabi- lisateurs automatiques. Ceux-ci sont nomm és de la sorte en raison du fait que leur effet stabilisant se d éploie automatiquement, sans l ’aide de quelque politique éco- nomique que ce soit. Les principaux exemples de ces adaptations automatiques sont les recettes fiscales et les dépenses de l’assurance-chômage. L’avantage des stabilisateurs automatiques r éside notamment dans le fait qu ’ils sont foncièrement incontestés et sont recommandés même par les non-keynésiens. On sait que la th éorie n éoclassique nie la possibilit é d ’une stabilisation obtenue par des mesures discrétionnaires de politique budgétaire. Dans sa doctrine, elle postule qu ’il n’existe pas de d éséquilibre durable des march és, si bien que la n écessité d’interventions correctrices de l’État disparaît. Inversement, les déficits et excédents temporaires r ésultant de fluctuations conjoncturelles sont bienvenus. Dans un tel contexte, les d éficits et exc édents budg étaires fonctionnent comme des «amor- tisseurs». Malgré les r éserves émises contre de la politique de stabilisation active, il faut maintenir la souplesse n écessaire afin de pouvoir faire f ace aux graves événements imprévus qui compromettent s érieusement l ’évolution économique. Le Conseil fédéral tient compte de ce principe par l ’aménagement judicieux d ’un régime parti- culier (cf. ch. 1.9.5.2). 14 Cf. à ce sujet Mankiw Gregory N., Macroéconomie, 1996, chap. 13.4318 1.6.4 Comment traiter les investissements? Le traitement des d épenses d’investissement était l’un des points les plus contest és de la consultation sur le frein à l’endettement du milieu des ann ées 1990. Une forte minorité défendait le point de vue selon lequel les d épenses d’investissement pour l’avenir pouvaient être financées par l’emprunt. Le frein à l’endettement aurait donc dû se limiter aux d épenses ordinaires de la Conf édération. Il convenait en outre de s’opposer au principe selon lequel il est plus simple, en politique, de repousser ou de restreindre les projets d ’investissement en p ériode d ’économies, que de r éduire les d épenses de consommation. Compte tenu de leurs aspects techniques sp écifi- ques, ces deux questions ont dû être abordées séparément. 1.6.4.1 Pas de financement des investissements par l’emprunt Divers systèmes de limitation des d éficits et de l ’endettement traitent les d épenses d’investissement autrement que les d épenses ordinaires. En Grande-Bretagne, la «golden rule » (r ègle d ’or) autorise à financer les investissements par l ’emprunt, pourvu qu’il soit mod éré. En Allemagne, les d épenses d’investissement bénéficient également d’un statut sp écial: l’art. 115 de la loi fondamentale stipule que les em- prunts nets ne peuvent exc éder la somme des investissements inscrits au budget. Certaines réglementations cantonales admettent aussi l ’endettement en faveur des investissements. Pour diff érentes raisons, le frein à l ’endettement propos é ici re- nonce à traiter différemment les dépenses d’investissement. Du point de vue de l ’économie d ’entreprise, le financement des d épenses par l’emprunt est fonci èrement admissible, pour autant que la valeur mat érielle corres- pondante soit compensée à l’actif (principe du maintien de la valeur intrinsèque). Du point de vue de l ’économie publique, les d épenses pour des biens ainsi que pour la formation et la recherche ont un caract ère d ’investissement si elles servent à pro- duire d’autres biens et services, donc à accroître la productivit é de l’économie dans son ensemble. Dans la plupart des cas, les investissements publics ne produisent des rentrées fiscales sup érieures qu’indirectement, par le biais de leur incidence sur la croissance économique. Du point de vue de la politique de croissance, on pourrait admettre un endettement modéré en faveur de tels investissements, pour autant qu ’il soit compatible avec une politique de stabilit é monétaire et conjoncturelle, et que la rentabilité des investissements en question soit sup érieure à celle des investisse- ments privés. Or la rentabilité des dépenses d’investissement publiques ne se traduit qu’exceptionnellement par un rendement direct, au sens du «return on investment ». Pour le financement extérieur des dépenses d’investissement, on invoque souvent le principe du «pay as you use », qui pr évoit de r épartir équitablement les co ûts d’investissement entre les g énérations. Cela signifierait qu ’on impute à chaque génération les co ûts en fonction du b énéfice qu ’elle en retire. Or, ce principe ne s’applique qu’aux investissements uniques ou à des pics d ’investissement, mais non aux flux d ’investissement réguliers. Il s ’ensuit que, de ce point de vue, le finance- ment des investissements en g énéral très stables de la Conf édération ne n écessite ni ne justifie qu’elle s’endette (cf. aussi l’encadré 1).4319 Encadré 1: investissement unique ou flux constant d’investissements L’argument selon lequel il serait admissible de s ’endetter pour investir provient de la th éorie de la gestion d ’entreprise. Tel projet d ’investissement unique est financé par l ’emprunt, puis les rentr ées ult érieures permettent de rembourser peu à peu les dettes (voir fig. 2). S’il s’agit d’un projet rentable, il finira par être amorti au cours du temps, c ’est-à-dire que la dette sera finalement tout au plus de zéro (à moins qu’il n’y ait même bénéfice). Pour ce qui est de l ’État, il est en revanche rare que ses investissements soient suivis de profits p écuniaires. Il est toutefois possible de transposer l ’argument en stipulant que le financement par l ’impôt s’effectuera au moment même où le profit du projet échoit, et pour le même montant (principe du «pay as you use»). Figure 2 -2 0 2 4 6 1 2 3 4 5 6 -2 0 2 4 6 1 2 3 4 5 6 -2 0 2 4 6 1 2 3 4 5 6 -2 0 2 4 6 1 2 3 4 5 6 Investissements ans Unités monétaires Profit (= rendement) ans Unités monétaires ans ans Unités monétaires Unités monétaires Accroissement (net) de la dette Endettement total Cet argument ne vaut cependant que pour les projets uniques. Si, dans une entre- prise, on considère un flux constant de projets d ’investissements (de même volume), les nouveaux projets pourront être financés par le produit des investissements ant é-4320 rieurs15 (voir la fig. 3). L ’accroissement de la dette ralentit et l ’endettement total se stabilise16. Transpos é à l ’État, cela signifie qu ’en pr ésence d ’un flux constant d’investissements de m ême volume, le profit que la g énération actuelle retire des investissements antérieurs compense exactement les co ûts des nouveaux investisse- ments. Le produit de l ’impôt ne devrait donc pas financer uniquement les d épenses ordinaires, mais aussi les investissements. Figure 3 0 5 10 15 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 0 5 10 15 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 0 5 10 15 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 0 5 10 15 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Unités monétaires Unités monétaires Unités monétaires Unités monétaires Investissements Profit (=rendement) Accroissement (net) de la dette Endettement total ans ans ans ans Il y a aussi des raisons pratiques pour ne pas accorder de statut spécial aux dépenses d’investissement. Les finances f édérales consistent avant tout en op érations de transfert. Une grande partie des d épenses d’investissement de la Conf édération, qui se sont développées de façon très stable par le passé, prend la forme de contributions fédérales aux investissements de tiers. En outre, il faut tenir compte du fait qu ’avec 11 %, la part des d épenses d’investissement aux d épenses totales de la Conf édéra- tion est relativement faible. Mais pour une autre raison, la distinction entre d épenses ordinaires et dépenses d’investissement dans les finances fédérales n’a qu’une portée très limitée. Premièrement, cette distinction rel ève d’une conception des investisse- 15 Le financement par l’emprunt ne serait justifié que pour la part des nouveaux investissements qui dépasse les amortissements des investissements antérieurs (pics d’investissements). 16 En d’autres termes, le capital reste constant, puisque les amortissements et les nouveaux investissements s’équilibrent.4321 ments due à la science économique. En pratique, il n ’est pas possible de trancher clairement entre les types de d épenses et il reste toujours une marge importante d’interprétation. Deuxi èmement, et c ’est l à l ’argument principal contre le finance- ment extérieur des d épenses d’investissement au niveau f édéral, il convient de res- pecter la prérogative de la politique de fixer les priorit és; ce privil ège doit pouvoir s’exercer sans restriction dans les d écisions d’ordre budgétaire et ne pas être faussé par des traitements sp éciaux, quels qu ’ils soient. De ce point de vue, les d épenses ordinaires en faveur de la recherche et de la formation peuvent être consid érées comme aussi importantes, voire plus, que les investissements dans le domaine des routes. Pour fixer les priorités au niveau fédéral, il est donc plus précieux de pouvoir différencier les d épenses en fonction des objectifs politiques que de pratiquer la distinction peu utile entre dépenses ordinaires et dépenses d’investissement. Le secteur privé et le secteur public ne sont pas non plus comparables sur le plan des mécanismes de financement. Dans le secteur priv é, l’inscription des investissements à l ’actif puis l ’amortissement ult érieur en fonction de la d épréciation des valeurs sont inhérents au système, parce qu’il est nécessaire de répercuter périodiquement les frais financiers sur les produits. Les investissements r éussis se refinancent directe- ment grâce au produit des ventes. C ’est le succès remporté sur le march é qui décide de la justesse de l ’action entrepreneuriale. Les dépenses publiques d’investissement, en revanche, ne disposent pas du marché pour leur servir de régulateur. Au niveau de la Confédération, les activit és d’investissement et l ’évolution des recettes n ’ont que des rapports tr ès lointains. Les investissements publics procurent certes souvent un profit à l ’économie nationale, mais il est rare que l ’on enregistre des recettes sup- plémentaires résultant directement de ces investissements et il est également impos- sible de vendre librement les biens d ’investissement, puisqu ’ils sont li és à l’accomplissement de t âches publiques et repr ésentent un patrimoine administratif. Aussi les finances publiques ne remplissent-elles pas les conditions n écessaires à un traitement comptable particulier des investissements au sens du secteur privé. Ces derniers arguments qui s ’opposent à l ’octroi d ’un statut sp écial aux d épenses d’investissement relèvent également d’une analyse de politique économique. Pareil traitement spécial exempterait les d épenses d’investissement de l ’obligation d ’éco- nomiser. On ne pourrait éviter alors qu’elles ne se mettent à croître de façon dispro- portionnée et contraire à l’intérêt de l’économie du pays. Les investissements dans le domaine des infrastructures consid érées comme priori- taires par le Conseil fédéral et le Parlement ne sont pas remis en cause par le frein à l’endettement. Celui-ci n’affecte pas la fixation des priorités sur le plan politique, ce qui serait le cas si les investissements b énéficiaient d ’un traitement sp écial. En recourant aux cr édits d ’engagement et aux plafonds de d épenses, il sera toujours possible d’assurer à long terme un financement supportable des grands projets. En d’autres termes, le frein à l ’endettement ne compromet pas la planification des grands projets. 1.6.4.2 Éviter les obligations excessives d’économiser sur les investissements Comme on l’a vu sous ch. 1.6.4.1, il n ’y a pas d ’argument objectif justifiant que la Confédération finance ses investissements par l ’emprunt, raison pour laquelle les dépenses d’investissement ne méritent pas de statut spécial dans le cadre d’un frein à4322 l’endettement. Mais la question se pose tout de m ême de savoir quel effet ce frein exerce sur les investissements. Il s’agit notamment d’examiner si l’incorporation des dépenses d ’investissement dans le frein à l ’endettement peut avoir des incidences négatives sur les investissements en Suisse. On peut à cette fin envisager l ’évolution des d épenses d’investissement en fonction de deux chiffres cl és. La question primordiale étant de savoir si, à long terme, on décèle une tendance à économiser particuli èrement sur les investissements. L ’effet des mesures de stabilisation de 1992, 1993 et 1994, ainsi que celui du programme de stabilisation 1998 sur les d épenses d ’investissement de la Conf édération seront également analysés. Figure 4 Part des investissements (sans les pr êts et participations) et des d épenses ordinaires, dans les dépenses totales de la Confédération 0.80 0.82 0.84 0.86 0.88 0.90 0.92 0.94 0.06 0.08 0.10 0.12 0.14 0.16 0.18 0.20 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 Dépenses ordinaires Dépenses d'investissement Dépenses ordinaires en % du total Investissements en % du total La figure 4 met en évidence l ’évolution à long terme des d épenses d ’investis- sement17 et des d épenses ordinaires, dans le total des d épenses de la Conf édération entre 1975 et 1999. On constatera qu ’entre 1975 et 1985, les investissements de la Confédération ont diminu é d ’importance dans le budget f édéral. Cela provient notamment du fait que, pendant cette p ériode, les dépenses ordinaires ont augment é de 7 % par an en moyenne, alors que les d épenses d’investissement ont baissé légè- rement – ce recul a été dû avant tout à la baisse des investissements des cantons pour 17 Les dépenses d’investissement de la fig. 4 ne comprennent pas les dépenses pour les prêts de la Confédération à l’assurance-chômage. Il est connu que cette catégorie de dépenses est soumise à des fluctuations d’ordre conjoncturel qui peuvent fausser fortement l’impression d’ensemble.4323 lesquels la Conf édération a particip é. Entre 1985 et 1999 , en revanche, on peut noter que les parts des dépenses d’investissement et des d épenses de consommation se sont à peine modifi ées dans le budget global . Il en d écoule que, durant ces dix dernières ann ées, on ne constate pas de pression d éfavorable sur l ’évolution des dépenses totales d’investissement. La figure 5 ci-après met en évidence l’évolution des dépenses d’investissement de la Confédération (sans prêts ni participations) par rapport au produit int érieur brut. On constatera que là aussi, le taux d’investissement n’a pas subi de fluctuation majeure entre 1980 et 1999 . Ces vingt derni ères ann ées, il a oscill é entre 0,9 et 1,2 % du produit int érieur brut, ce qui indique une forte stabilit é, malgr é diverses mesures d’économies. Figure 5 Part des investissements de la Confédération (sans les prêts et participations) au produit intérieur brut 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 quote-part d’investissements en pour-cent du PIB nominal Pour évaluer plus précisément l’impact des programmes d’économies sur l’évolution des dépenses d’investissement, nous nous sommes également penché sur les diverses mesures prises dans le pass é. L’analyse sommaire des effets des mesures d ’assai- nissement 1992, 1993 et 1994 ainsi que du programme de stabilisation 1998 montre que, tendanciellement, les d épenses d ’investissement ont été affectées d’une façon supérieure à la moyenne par les coupes budg étaires (cf. tableau 1). Ce fait explique sans doute partiellement la baisse de l ’importance relative des d épenses d’investissement dans le budget f édéral et dans l ’ensemble des activit és économi- ques de la premi ère moitié des ann ées 1990. Les coupes sup érieures à la moyenne dans les d épenses d’investissement résultent de ce que les investissements sont en4324 général moins tributaires d’affectations obligatoires que les d épenses de consomma- tion. Ainsi, il faut tenir compte du fait qu ’une partie consid érable des d épenses de consommation de la Conf édération ne peut être ni augment ée ni diminu ée, comme les parts des recettes f édérales attribu ées aux cantons et les int érêts passifs, qui représentent ensemble quelque 18 % des d épenses totales. D ’une manière générale, les coupes dans les d épenses d ’investissement peuvent être mises en œ uvre plus rapidement que la correction des dépenses ordinaires liées relevant des opérations de transfert. En outre, il convient de tenir compte du fait que la forte augmentation des dépenses dans le domaine social et dans d ’autres domaines de tâches – dépenses qui relèvent essentiellement de la consommation – a joué un rôle dans cette évolution. Tableau 1 Répartition des mesures d’assainissement 1992, 1993 et 1994 et du programme de stabilisation 1998 entre la consommation et l’investissement 18 Train de mesures Part des coupes dans les dépenses de consommation Part des coupes dans les dépenses d’investissement Part des dépenses d’investissement dans les dépenses totales19 Mesures d’assainissement 1992 ≅3/4 ≅1/4 11,0 % Mesures d’assainissement 1993 ≅2/3 ≅1/3 16,3 % Mesures d’assainissement 1994 ≅3/4 ≅1/4 13,3 % Mesures d’assainissement 1998 ≅3/4 ≅1/4 12,7 % Même si l’expérience montre que les coupes indispensables ont tendance à affecter davantage les dépenses d’investissement que celles de consommation, cela ne signi- fie absolument pas qu ’à long terme, la part des d épenses d ’investissement dans le budget fédéral ou dans le produit int érieur brut diminue d ’une façon sensible. Dans ses lignes directrices concernant les finances fédérales, le Conseil fédéral a d’ailleurs réaffirmé que, dans les programmes d ’économies, les investissements dans les res- sources humaines et le capital r éel ne seraient pas r éduits davantage que les autres dépenses. 1.7 D épouillement des réponses à la procédure de consultation Le 18 octobre 1995, le Conseil fédéral autorisait le Département fédéral des finances à envoyer en consultation deux m éthodes de frein à l’endettement aux cantons, aux 18 Ce tableau présente des estimations approximatives quant à la répartition des allégements que le Conseil fédéral a consentis dans sa propre sphère de compétence et des réductions que les Chambres fédérales ont décidées dans le cadre des trains d’économies mentionnés. 19 Les parts citées dans le tableau se réfèrent aux exercices 1992, 1993, 1994 et 1998, soit aux années non affectées par les nouvelles mesures d’économie. Les fluctuations proviennent essentiellement des prêts à l’assurance-chômage.4325 partis et aux milieux int éressés. La proc édure de consultation courait jusqu ’au 29 février 1996. 48 des 68 destinataires ont r épondu; trois autres organisations se sont exprimées sans y avoir été invitées. La plupart des r éponses ont un caract ère général. Seules quelques-unes discutent en détail les dispositions constitutionnelles et légales proposées. L’objet de la consultation était constitu é de deux m éthodes de limitation de l’accroissement de la dette: d’une part la règle du solde, qui lie le résultat du compte financier à la croissance économique; de l ’autre, la règle des d épenses, qui lie les dépenses autoris ées à l ’évolution de l ’économie. Les deux solutions ne se distin- guent pas seulement par leur cible (solde du compte financier ou croissance des dépenses), mais aussi par la hi érarchie des objectifs: dans la r ègle du solde, la prio- rité va à la stabilisation de l ’endettement, mais la m éthode choisie pour y arriver doit tenir suffisamment compte des exigences de la politique conjoncturelle et de celle de la croissance. Limiter la quote-part de l ’État n ’est qu ’un but accessoire. Dans la règle des dépenses, en revanche, les aspects de politique conjoncturelle des finances et la limitation de la quote-part de l ’État ont la m ême importance que la stabilisation de l ’endettement. Dans la r ègle des d épenses, la limitation de l’endettement n’est donc pas un but recherch é avec la m ême priorité que dans celle du solde. Les auteurs des r éponses approuvent fonci èrement que l ’on institutionnalise des mesures de limitation des d éficits et de l ’endettement qui aient pour objectif des finances fédérales équilibrées, une fois les d éficits structurels éliminés. Suivant en cela l ’opinion du Conseil f édéral, ils rel èvent souvent que la priorit é va à l’élimination du d éficit structurel. Seule une petite minorit é estime que l ’état de la dette fédérale ne doit pas être dramatisé. Ce sont surtout les cantons qui demandent que le frein à l’endettement soit int égré dans une conception globale de la politique budg étaire. Il est permis de consid érer aujourd’hui que cette exigence est remplie. Le frein à l ’endettement est en effet censé remplacer l ’objectif budg étaire 2001 et garantir que les finances f édérales resteront équilibrées. Il fait aussi partie des lignes directrices des finances fédérales. Le but visé par le frein à l’endettement, soit empêcher un nouvel accroissement de la dette en garantissant un équilibre entre les exc édents et les d éficits du budget sur la durée d’un cycle conjoncturel, est approuv é par la majorité des réponses. Une forte minorité estime pourtant que c ’est aller trop loin que de limiter l ’endettement nomi- nal et que cela pourrait avoir des effets n éfastes sur l ’économie. Il vaudrait mieux fixer un objectif moins ambitieux, la stabilisation du taux d ’endettement, par exem- ple. Une petite minorit é souhaite au contraire qu ’on envisage m ême d ’éliminer l’endettement nominal. Pour beaucoup de r éponses, stabiliser l’endettement absolu n ’est pas le probl ème le plus urgent de la politique budg étaire. Il serait bien plus opportun de réduire et de stabiliser la quote-part de l ’État. Aux yeux d ’une forte minorit é, il s ’agirait au moins de poursuivre simultanément les deux objectifs de la limitation de la progres- sion des d épenses et de celle du taux d ’endettement. Une petite minorit é met en revanche en garde contre le fait d ’attribuer trop d ’importance à la quote-part de l’État. Des réponses isolées mettent en doute l’idée qui sous-tend le frein à l’endettement, à savoir un PIB fluctuant autour d ’une tendance. Plut ôt que d ’indexer le frein à l’endettement sur le PIB ou sur le taux de variation de ce dernier, on pr éférerait4326 l’axer sur le taux d ’utilisation des facteurs de production . Le choix du compte fi- nancier comme crit ère pour fixer les cibles du frein à l ’endettement est également contesté. Mais, compte tenu de la nouvelle pr ésentation des comptes, seules quel- ques réponses isolées exigent que le frein à l’endettement soit ax é sur le compte de résultats. Un point fait l ’unanimité: le frein à l ’endettement doit non seulement limiter la dette, mais aussi satisfaire aux exigences de la politique conjoncturelle . Les r épon- ses divergent toutefois considérablement quant à la manière de mettre ce principe en œ uvre. Pour certains, les aspects conjoncturels sont secondaires; pour d'autres, il suffit de laisser simplement fonctionner les stabilisateurs automatiques. D ’aucuns soulignent en revanche l ’importance de la politique conjoncturelle et lui accordent un rang au moins égal à l’objectif de la limitation de l’endettement. L’un des points les plus contest és du projet soumis à consultation a été le statut des dépenses d’investissement. Le frein à l’endettement proposé renonçait en effet à leur accorder un traitement sp écial. Une forte minorit é d éfend – parfois vigoureuse- ment – le principe que les dépenses d’investissement pour l ’avenir doivent pouvoir être financées par l’emprunt. Le frein à l’endettement se limiterait donc aux d épen- ses ordinaires de la Conf édération. Les d épenses d ’investissement mériteraient un statut sp écial par rapport à celles de consommation, et cela pour d ’autres raisons encore que la seule économie nationale. Il s ’agit par exemple de contrecarrer la tendance selon laquelle, en p ériode d’économies, il serait politiquement plus facile de différer ou de redimensionner des projets d ’investissement que de faire des cou- pes dans les dépenses de consommation. Les deux méthodes de frein à l’endettement envoyées en consultation autorisaient le Conseil fédéral à réduire les aides financières et les indemnisations de 30 % au plus, ainsi qu’à couper dans son domaine propre au cas o ù l’objectif ne serait pas respec- té. Dans leurs r éponses, plusieurs cantons pr écisent que cette r ègle ne saurait être acceptée que s ’il y a sym étrie des sacrifices entre le domaine propre et celui des transferts, et à condition qu ’en procédant à des coupes dans le domaine des trans- ferts, la Confédération réduise en même temps son influence, ses prescriptions et ses astreintes vis-à-vis des b énéficiaires. Il serait intol érable que les r ègles de conduite et les prestations exig ées des b énéficiaires soient maintenues alors que le finance- ment de leurs projets subirait des atteintes sensibles. Une petite minorit é des répon- ses demande en outre que les prestations de la Conf édération en faveur des assu- rances sociales soient exempt ées des coupes pr évues dans le cadre des r ègles de compensation. La m ême minorité – ou presque – est aussi d ’avis que les règles de compensation s ’appliquent trop unilat éralement aux d épenses. Pour rattraper l’objectif manqué, il faudrait aussi recourir aux recettes suppl émentaires, du moins partiellement. Certaines r éponses trouvent que la clause pr évoyant de tenir compte des intérêts légitimes des bénéficiaires en cas de coupe budg étaire va trop loin. Cela reviendrait à ouvrir tout grand la porte aux d érogations. Enfin, diverses voix propo- sent que les mesures de compensation des échecs entrent en jeu plus rapidement. Toujours dans le cadre des mesures de compensation, l ’idée de d éléguer des com- pétences au Conseil f édéral soulève la controverse. Une majorit é estime que, pour des raisons d ’ordre constitutionnel, les Chambres devraient être impliqu ées da- vantage dans les mesures compensatoires. En revanche, une forte minorit é est d’avis qu’il est indispensable de d éléguer cette compétence au Conseil f édéral pour parvenir à limiter efficacement l’endettement.4327 Pratiquement tous les auteurs des r éponses jugent que les deux solutions pr ésentées de frein à l’endettement – c’est-à-dire la règle du solde et celle des d épenses – doi- vent être améliorées. Cela ressort du fait que plusieurs r éponses mettent en doute l’efficacité et la faisabilité des deux méthodes de frein à l’endettement. La majorit é des r éponses se prononce en faveur du frein à l ’endettement selon la règle des dépenses, donc en faveur d’une limitation indirecte de l’endettement par le biais de l’évolution contrôlée des dépenses. Si la règle des dépenses trouve un appui plus large, c ’est qu ’elle établit un contr ôle direct de la progression des d épenses. Étant donné que la situation pr écaire des finances f édérales découle d’un accroisse- ment excessif des dépenses, toute règle destinée à limiter l’endettement doit veiller à ce qu ’à l ’avenir, la progression des d épenses soit contenue dans certaines limites. On s ’assure du m ême coup que la quote-part de l ’État reste ma îtrisée. Parmi les inconvénients de la r ègle des d épenses, certains rel èvent notamment la marge de manœ uvre que la conjoncture pourrait m énager à des d épenses suppl émentaires. L’efficacité d e l a règle des d épenses en souffre, par rapport non seulement à la limitation de l’endettement, mais aussi à celle de la quote-part de l’État. Une minorité préférerait en revanche la règle du solde, donc la limitation directe de l’endettement, compte tenu de l ’évolution des recettes et des d épenses. Plusieurs avis reconnaissent que la r ègle du solde garantit mieux l ’objectif de limiter l’endettement nominal que celle des d épenses. Mais nombreux sont ceux qui conc è- dent qu’à cet avantage s ’oppose le fait que la règle du solde autoriserait plus faci- lement des recettes suppl émentaires, étant donné que la compensation obligatoire y est formulée de manière ouverte. La règle du solde ne garantit donc pas la limitation de la quote-part de l ’État. Parmi les autres inconv énients de cette règle, on relève çà et là que le volume des d épenses y est d éterminé par les recettes, elles-m êmes très fluctuantes. Les taux admissibles des d épenses seraient donc soumis eux aussi à de fortes variations néfastes. Quelques voix demandent express ément que le frein à l’endettement serve simulta- nément à limiter l’endettement nominal et à contrôler la progression des d épenses. Il s’agirait donc de cumuler la limitation de l’endettement et celle de la quote-part de l’État. 1.8 Frein à l’endettement: historique La disposition transitoire de l ’art. 196, ch. 12, ad art. 126 Cst. est aujourd ’hui déjà un véritable frein à l’endettement, puisque les al. 2 et 9 stipulent qu’à partir de 2001, l’excédent de d épenses ne devra pas d épasser 2 % des recettes. Comme on l ’a vu sous ch. 1.6.2 et malgr é les possibilités qu’il offre en p ériode de mauvaise conjonc- ture, ce système n'est cependant pas un m écanisme judicieux à long terme, vu qu ’il agit de fa çon trop unilat érale (puisqu ’il n ’exige pas la compensation de d éficits éventuels), et qu’il est trop restrictif à d’autres égards.4328 1.9 Syst ème proposé de frein à l’endettement 1.9.1 Objet et cible du frein à l’endettement Le frein à l’endettement proposé établit des r ègles pour l ’évolution admissible des dépenses dans le compte financier. On tient compte ainsi du fait qu ’au niveau fédé- ral, le compte financier reste l ’instrument principal de gestion. La r ègle fondamen- tale du frein à l’endettement a pour objet d ’équilibrer approximativement les exc é- dents et les déficits du compte financier sur la durée d’un cycle conjoncturel. Comme il existe un lien étroit – non seulement de fait mais aussi empiriquement vérifié – entre les cl ôtures du compte financier et l ’évolution de la dette, l ’objectif du frein à l’endettement est d’empêcher désormais, dans toute la mesure du possible, l’augmentation de la dette f édérale nominale, et cela à l’aide d’une règle des dépen- ses. Malgré le frein à l ’endettement, une augmentation de la dette ne peut être exclue d’emblée, notamment dans le cas d ’opérations concernant uniquement le compte d’encaisse ou encore si les Chambres f édérales décident à la majorit é qualifiée20 de déroger audit frein. Le frein à l’endettement ne vise pas à éponger les dettes f édérales ni, donc, à amor- tir le d écouvert du bilan . Le but primordial est de les stabiliser. Le nouvel instru- ment permet cependant de r éduire progressivement le rapport entre la dette f édérale et le produit int érieur brut, soit le taux d’endettement. Le niveau de la dette restera stable à long terme, tandis que le PIB continuera de croître. 1.9.2 Syst ème proposé Le système proposé est une r ègle qui autorise les fluctuations du solde du compte financier en fonction de la conjoncture, tout en garantissant l ’équilibre du solde sur la durée d’un cycle conjoncturel. Les fluctuations des cl ôtures de compte se situent dans la fourchette des stabilisateurs automatiques (cf. à ce propos le ch. 1.6.3). Les recettes fiscales ainsi que les d épenses fédérales en faveur de l ’assurance-chômage sont consid érées comme les principaux stabilisateurs automatiques des finances fédérales21. La politique budgétaire fondée sur la notion de frein à l’endettement est schématisée à l a f i g u r e 6 . S u r l’ensemble d ’un cycle conjoncturel, le niveau des d épenses est limité par celui des recettes. Pour certaines ann ées, on exige des exc édents ou on admet des d éficits, cela en fonction de la situation conjoncturelle. Cette indexation de la politique budg étaire sur la conjoncture est obtenue en comparant le produit intérieur brut r éel tendanciel (PIB tendanciel), et le produit int érieur brut r éel cou- rant ou attendu (PIB effectif). Tant que le PIB effectif est sup érieur au PIB tendan- ciel, l’exercice en cours doit d égager des exc édents. Lorsque, au contraire, le PIB effectif se situe en dessous du PIB tendanciel, les d éficits sont autoris és. Ce m éca- 20 Cf. à ce propos le ch. 1.9.5.2. 21 Le 1.1.2003, il est prévu de séparer du compte financier les fluctuations financières de l’assurance-chômage qui sont d’origine conjoncturelle. Etant donné que vraisemblable- ment, le frein à l’endettement ne pourra entrer en vigueur au plus tôt que pour le budget 2003, il ne devra donc plus tenir compte des fluctuations cycliques des finances de l’assurance-chômage, telles qu'elles se sont manifestées dans le passé.4329 nisme fondamental permet d ’assurer l’équilibre des finances sur la dur ée moyenne d’un cycle conjoncturel, comme le montre sch ématiquement la figure 6 ci-apr ès. L’évolution du PIB attendu et du PIB tendanciel n ’est en réalité pas si régulière que celle qui est schématisée sur le graphique. Le PIB tendanciel en particulier peut être sujet à certaines fluctuations. Figure 6 Modèle de budget équilibré sur un cycle conjoncturel (présentation schématique) 290 300 310 320 330 340 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 PIB tendanciel (ou dépenses) PIB courant (ou recettes) Excédents Déficits Unités monétaires ans La règle des d épenses proposée s’accroche donc aux d épenses et en prescrit le ni- veau maximal, ce qui est judicieux vu qu ’en politique, malgr é les diff érentes affec- tations obligatoires, les d épenses restent plus faciles à moduler que les r ecettes. Étant donné des barèmes fixes de redevances, les recettes d épendent en effet essen- tiellement du produit int érieur brut et de sa croissance, ainsi que de facteurs sp é- ciaux. Il faut cependant escompter que les bar èmes des redevances changent aussi. Ainsi, les droits de douane sont supprim és peu à peu, tandis qu ’on introduit des taxes incitatives. Une r ègle des d épenses destin ée à durer doit donc tenir compte aussi des changements du côté des recettes (cf. à ce sujet le ch. 1.9.3.2). Le frein à l’endettement aboutira à l’équilibre des finances sur la dur ée d’un cycle conjoncturel uniquement si, à l’introduction de la règle des dépenses, le budget n’est plus grevé par un d éficit structurel. Or l ’élimination des d éficits structurels devrait être accomplie par la mise en vigueur de l’objectif budgétaire 2001.4330 1.9.3 Aspect concret de la r ègle des dépenses Le frein à l ’endettement sera am énagé sous la forme d ’une r ègle institutionnelle concrète destinée à limiter les d épenses. À cet effet, le Conseil f édéral soumet aux Chambres les modifications n écessaires aux niveaux constitutionnel et l égal. Les principes fondamentaux du frein à l’endettement seront établis par les nouveaux al. 2 à 5 de l ’art. 126 Cst. 22, ainsi que par des adaptations de l ’art. 159 Cst. Les dispo- sitions d’exécution prendront la forme d’une révision de la loi fédérale sur les finan- ces de la Confédération23. L’idée fondamentale de la r ègle des dépenses consiste à lier les d épenses au niveau des recettes. De son c ôté, le montant des recettes d épend des bar èmes des redevan- ces et de l ’évolution économique. La r ègle des d épenses peut s ’exprimer par la formule suivante: Plafond des dépenses = recettes estimées * [PIB réel tendanciel/PIB réel effectif] ou recettes estimées * [facteur conjoncturel] Le plafond des d épenses équivaut donc au produit des r ecettes estimées et du quo- tient du PIB réel tendanciel et du PIB r éel effectif. Le quotient cité joue donc le r ôle d’un facteur conjoncturel. Il d écoule par exemple de la formule que si le PIB r éel tendanciel et le PIB r éel effectif sont égaux, les d épenses doivent être égales aux recettes attendues. Cette constellation correspond à une situation conjoncturelle équilibrée ou de plein emploi relatif. En pareille situation, le budget doit également être équilibré. Si le PIB effectif est inf érieur au PIB tendanciel et que le facteur conjoncturel est donc sup érieur à 1, ce qui est un indice de faible conjoncture, les dépenses peuvent d épasser les recettes. Le d éficit cons écutif soutient ainsi l’évolution conjoncturelle. Si le PIB effectif en vient à dépasser le PIB tendanciel et que le facteur conjoncturel descend donc en dessous de 1, les d épenses doivent être proportionnellement inf érieures aux recettes. Dans ce cas aussi, le r ésultat des comptes a un effet stabilisateur sur la conjoncture. Les fluctuations des soldes dans la fourchette des stabilisateurs automatiques sont donc la traduction de la politique budgétaire anticyclique recherch ée. Les principales consid érations sur le calcul des éléments isolés de la formule suivent sous ch. 1.9.3.1 et 1.9.3.2. 22 Les al. 1 et 2 stipulent: 1 La Confédération équilibre à terme ses dépenses et ses recettes. 2 Elle amortit d'éventuels découverts; ce faisant, elle prend en considération la situation économique. 23 Les actes législatifs proposés figurent dans les dernières pages du message et font l’objet d’un commentaire dans la Partie spéciale, sous ch. 2.4331 1.9.3.1 Calcul du facteur conjoncturel Comme énoncé, le facteur conjoncturel r ésulte de la division du PIB r éel tendanciel par le PIB r éel effectif. Le fait que ces deux grandeurs soient exprim ées en termes réels a pour but de souligner que le facteur n ’est censé tenir compte que des fluctua- tions conjoncturelles de l’économie réelle. Il est d’ailleurs conforme à la théorie et à la pratique économique courante de recourir au produit int érieur brut r éel pour évaluer la situation conjoncturelle du moment. Comparer au contraire des grandeurs nominales aurait pour r ésultat que les fluctuations cycliques du déflateur de PIB affecteraient aussi le facteur conjoncturel. Or les mouvements cycliques du d éflateur de PIB ne sont pas congruents a vec ceux du PIB r éel. Cela signifie que le recours à des chiffres nominaux pour calculer le facteur conjoncturel pourrait donner une image déformée de la situation économique réelle. L’emploi de valeurs nominales a en outre le d éfaut de provoquer d ’éventuelles erreurs suppl émentaires dans l’estimation de l’évolution future des prix. L’évaluation du PIB r éel tendanciel et du PIB r éel effectif est entach ée d ’incer- titudes, dont la cause rel ève de l ’état fragmentaire des informations disponibles. Dans l’idéal, il faudrait poss éder à la fois des indications pr écises sur la situation conjoncturelle courante et des estimations fiables quant à l’évolution future. Dans la pratique, ces deux conditions ne sont pas r éunies, ce qui complique et rend impr écis le calcul du facteur conjoncturel. Pour ce qui est de la situation conjoncturelle momentan ée, on d épend des estima- tions du produit int érieur brut r éel, qui reposent elles-m êmes sur les estimations trimestrielles du PIB et sur d ’autres indicateurs économiques disponibles en cours d’année. Les indications exactes ou les estimations d éfinitives du produit int érieur brut de la Suisse ne sont disponibles qu ’avec un retard de deux ans. En fait, ce n’est que très rétrospectivement qu’il est possible d ’identifier avec plus d ’exactitude dans quelle phase du cycle conjoncturel la Suisse se trouve à un moment donn é. Comme l’a montr é la r écession des ann ées 1990, la distinction entre fluctuations d ’ordre conjoncturel et changements de la croissance tendancielle n ’est possible qu ’avec un grand recul. Dans ces conditions, il est naturel qu ’il soit encore plus difficile d’estimer le cours ult érieur de la conjoncture. Cette difficult é affecte la qualit é des résultats proposés par le frein à l’endettement. Malgré ces problèmes, le lissage des données anciennes et pr évisionnelles du PIB a fait ses preuves comme méthode de calcul du PIB tendanciel, tant sur le plan scien- tifique que dans la pratique. La m éthode actuellement pr éférée est celle mise au point par Hodrick et Prescott. Dans un rapport de la KOF/EPF, r édigé pour l’Administration f édérale des finances, cette m éthode a également été d ésignée comme la plus appropriée pour calculer les déficits structurels de la Confédération 24. 24 Cf. à ce propos le rapport du Centre de recherches conjoncturelles de l’EPFZ, intitulé «Analyse verschiedener Methoden zur Bestimmung eines Referenz-BIP» (analyse de diverses méthodes visant à définir un PIB de référence), Zurich, 1995. Pour plus de détails concernant le calcul du PIB tendanciel utilisé dans le cadre de ce message, veuillez vous référer à la note technique figurant dans les dernières pages du message.4332 Figure 7 Produit intérieur brut de la Suisse et estimation récursive du PIB tendanciel (procédure d’estimation d’Hodrick et Prescott) 200000 220000 240000 260000 280000 300000 320000 340000 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 PIB observé PIB tendanciel La tendance du PIB a été estimée de manière récursive, à l'aide des prévisions disponibles pour chaque année (estimation ex ante) La figure 7 montre que les estimations r écursives du PIB tendanciel r ésultant de la méthode Hodrick-Prescott auraient donn é une image relativement bonne de la ten- dance de l' économie telle qu ’elle a été constatée après coup, m ême en ce qui con- cerne les ruptures de tendance de 1975 et 199125. Du point de vue de la politique budg étaire, l ’élément d écisif est que le PIB r éel tendanciel ne se fonde pas sur une production fictive, due au plein emploi , et qui résulterait de l ’utilisation int égrale de tous les facteurs de production. Cette hypo- thèse doit être écartée, car la politique budg étaire doit se fonder sur l ’utilisation moyenne, et non intégrale, des capacités, si elle entend réaliser l’équilibre des finan- ces à moyen terme. 1.9.3.2 Calcul des recettes Pour calculer le montant des recettes, il faut tenir compte avant tout de deux fac- teurs. D’une part, les barèmes des redevances ne sont pas immuables. D’autre part, il est connu que les r ecettes fédérales dépendent entre autres de l ’évolution de la con- 25 Cf. aussi les résultats des calculs de simulation sous ch. 1.9.7.1.4333 joncture. Lors de l ’évaluation des recettes, il faut tenir compte de ces deux aspects pour garantir le succès du frein à l’endettement. Ainsi, la baisse des redevances provoquerait des déficits si les dépenses n’étaient pas adaptées à la diminution des recettes. Inversement, la hausse des redevances produi- rait des excédents si l’on n’en tenait pas compte dans le calcul des d épenses autori- sées. Comme des adaptations des bar èmes des redevances sont d éjà prévisibles (p. ex. poursuite de la suppression des droits de douane, rel èvement de la taxe sur la valeur ajoutée, introduction de nouveaux imp ôts comme la redevance sur l ’énergie), la règle des d épenses doit en tenir compte. Cela signifie que, pour chaque nouveau budget, les incidences des modifications des bar èmes des redevances doivent être prises en compte dans le calcul des recettes. L ’élasticité des recettes peut également avoir une influence sur l ’évolution des recettes f édérales. Si l ’élasticité des recettes par rapport au PIB est inférieure à 1, ces dernières évoluent moins rapidement que le produit int érieur brut nominal. Si elle est sup érieure à 1, en revanche, les recettes croissent plus vite que le produit int érieur brut. Il convient donc de tenir compte de ces deux effets dans l’estimation des recettes de chaque exercice budgétaire. La formule choisie a une port ée g énérale. Elle n ’est pas li ée à des taux d ’impo- sition particuliers. Elle peut s ’appliquer aussi bien en cas de rel èvements d’impôts destinés à financer les co ûts suppl émentaires des assurances sociales inh érents à l’évolution démographique, qu’à d’éventuels allégements fiscaux ayant pour but de réduire la quote-part de l’État. En recourant à l’estimation momentanée des recettes pour la p ériode du plan finan- cier, estimation qui doit être faite de toute fa çon chaque année, lors de l ’élaboration du budget et du plan financier, on s ’assure que tant les adaptations des bar èmes des redevances que les changements de l’élasticité des recettes sont prises en compte. En effet, pour pr évoir l’évolution des recettes, chaque rubrique est évaluée séparément sur la base des facteurs particuliers. La fiabilit é du total obtenu est encore v érifiée selon des crit ères de vraisemblance: on s'assurera notamment que l' élasticité par rapport au PIB semble vraisemblable par rapport à l'évolution conjoncturelle atten- due. En règle générale, rien ne s’oppose à la budgétisation des recettes ordinaires prove- nant du domaine non fiscal . Cette catégorie de recettes a en effet évolué jusqu’ici de manière relativement stable 26. I l e n v a d i f féremment des recettes d ’investissement exceptionnelles découlant de ventes de participations – vente d’actions Swisscom en 1998, par exemple – ou des recettes exceptionnelles provenant de patentes et de concessions27. Il est quasi impossible de budg étiser ce type de recettes en raison du nombre d’inconnues auxquelles on fait f ace. Même s’il était possible de budg étiser plus ou moins exactement de telles recettes ( «windfall profits»), des raisons objecti- ves s’y opposent g énéralement. Budgétiser de fa çon précise ces recettes reviendrait en effet à donner des signaux indésirables aux marchés financiers, puisque la Conf é- dération publierait à l’avance les résultats escomptés. En outre, il ne serait pas justi- fié, dans la perspective du frein à l’endettement, d’adapter les dépenses vers le haut 26 Cela n’a cependant pas été le cas des remboursements de prêts de la Confédération à l’assurance-chômage. De telles variations cycliques doivent toutefois être éliminées du compte financier dès le 1.1.2003 (cf. à ce propos la note 21). 27 On peut ici songer aux concessions de l’Office fédéral de la communication (OFCOM) dans le domaine de la télécommunication.4334 sous prétexte de pics isol és de recettes28. Aussi convient-il d ’exclure de la r ègle des dépenses des recettes exceptionnelles d ’ordre non fiscal, d ès lors que celles-ci faus- sent le montant maximal à consacrer aux dépenses29. Il serait aussi concevable de recourir à une moyenne mobile des valeurs des recettes anciennes, ou de combiner les valeurs anciennes et les estimations de l ’évolution future. Mais, mis à part le fait que cette m éthode serait plus compliqu ée et moins transparente, il n ’est pas v érifié que de telles extrapolations peuvent fournir de meilleures pr évisions des recettes que l ’évaluation ordinaire, dans le cadre de l’élaboration du budget et du plan financier. En outre, pour des raisons de coh é- rence en mati ère de politique budg étaire, le Conseil f édéral juge indispensable d’employer les estimations effectu ée s l o r s d e l’élaboration du budget et du plan financier dans la formule du frein à l’endettement. 1.9.4 Fiabilit é de la méthode d’estimation proposée Dans la pratique, la méthode d’estimation des recettes proposée peut conduire à une sous-estimation ou à une surestimation du plafond des d épenses, qui ne sera cons- tatée qu’après coup. Les recettes des années 1988 à 1999 ont ainsi été sous-estimées dans le budget, l’écart par rapport aux entrées réelles correspondant à un montant de quelque trois milliards de francs au total, soit en moyenne à 250 millions de francs par an30. Cela signifie que les plafonds des d épenses se seraient r évélés trop limités si l ’on avait appliqu é strictement le frein à l ’endettement, sans recourir à aucune clause d’exception. Même si la différence entre le budget et le compte peut atteindre plusieurs milliards certaines ann ées, la formule propos ée conduit à long terme à des écarts cumulés relativement mineurs. On voit donc que la r ègle des dépenses propo- sée présente une grande fiabilité sur une période de plusieurs années. 1.9.5 Mise en œ uvre/régime particulier/sanctions Comme l ’a montr é l ’art. 126 Cst. 31 en vigueur, les dispositions qui ne sont pas assorties de sanctions correspondantes ne d éploient qu’un effet limité, voire nul, en cas de violation. Il ne suffit donc pas d ’inscrire un objectif de limitation de l’endettement dans la constitution ou dans la loi. L’expérience des finances fédérales et cantonales a prouvé que c’était là une incitation insuffisante pour r éduire la dette. À l ’étranger aussi, il s ’est avéré que la r éalisation des objectifs fix és était le pro- blème majeur des m écanismes institutionnels. Ainsi, aux États-Unis, les plafonds d’endettement fix és par le Gramm-Rudman-Hollings Act n ’ont pas été toujours 28 Dans le cas des excédents de recettes de la Caisse fédérale de pensions, qui ont totalisé plus d’un milliard depuis le budget 1991 et qui proviennent d’un nouveau mode de comptabilisation des contributions fédérales à ladite caisse, le frein à l’endettement aurait permis une latitude plus grande du côté des dépenses. Mais cette dernière a été compensée simultanément par la nouvelle inscription au compte financier des contributions de la Confédération à la Caisse de pensions. 29 Cf. à ce propos les art. 24a, al. 2, et 24c, al. 2, du projet de nouvelle LFC, ainsi que les commentaires détaillés figurant sous ch. 2.2. 30 Ces chiffres ne comprennent pas les recettes exceptionnelles dues en 1998 au produit de la vente des actions Swisscom, ces recettes de l’ordre de trois milliards de francs n’étant pas inscrites au budget. 31 Voir note 22.4335 respectés. La cause des échecs réside souvent dans la nature des sanctions et dans la crédibilité de celles-ci. On pr ésentera donc ci-dessous un m écanisme permettant d’assurer la mise en œ uvre pratique du frein à l’endettement, tout en sauvegardant la liberté d’action du Parlement et la souplesse requise pour faire f ace aux événements exceptionnels (pour la repr ésentation du processus, voir le sch éma Mise en œ uvre du frein à l’endettement à la fin du ch. 1.9.5). Le frein à l’endettement proposé par le Conseil fédéral envisage un mécanisme qui à la fois joue un rôle pr éventif et corrige à moyen terme les violations constat ées après coup. Pour éviter avec le plus haut degré de probabilité possible une surcharge structurelle des finances f édérales, il est en effet indispensable d ’appliquer des me- sures a priori et de procéder à des contrôles a posteriori, suivis de corrections. Dans le cadre de la fixation des objectifs du frein à l’endettement, il convient par ailleurs que le Parlement continue de disposer d ’une marge de man œ uvre aussi large que possible. 1.9.5.1 Mise en œ uvre du frein à l’endettement Il s’agit de toucher le moins possible à la procédure d’élaboration du budget et aux compétences à cet égard. Une règle de base liant le Conseil f édéral et les Chambres est propos ée. Cette mesure s ’impose pour garantir que l ’objectif d ’équilibrer le budget soit maintenu durant tout le cycle conjoncturel. La r ègle garantit au Parle- ment son entière souveraineté en matière de budget, dans les limites du plafond des dépenses. Le succès du frein à l’endettement dépendra largement de son action sur les princi- paux instruments de la gestion des finances. Les objets des dispositions du frein à l’endettement seront donc expressément – le budget et – les suppléments au budget. Pour ce qui est du budget, la r ègle des d épenses s’applique directement et litt érale- ment sur les montants. Le respect de la r ègle est simple à comprendre: les d épenses ne doivent pas dépasser les recettes estimées, pondérées par le facteur conjoncturel. Ce principe s ’applique aussi aux suppl éments au budget, quoique avec des restric- tions. Cette relativisation s’explique par le fait que les cr édits supplémentaires et les dépassements de cr édit ne doivent pas forc ément relever le plafond des d épenses inscrites au budget, en fin d ’année, étant donn é qu ’il peut y avoir des soldes de crédit. Pour les cr édits supplémentaires, il convient donc d ’envisager une procédure qui permette d ’empêcher les d épassements probables du plafond de d épenses fix é par la r ègle. Soucieux de trouver une solution simple et pragmatique, le Conseil fédéral propose de ne laisser en g énéral le frein à l’endettement déployer ses effets qu’au second tour des suppl éments au budget, soit à la session d ’automne. À cette époque, il est en effet nettement plus simple qu ’au printemps d ’évaluer s’il se des- sine un d épassement du plafond des d épenses, compte tenu des cr édits supplémen- taires et des d épassements de crédit éventuels, ainsi que des soldes de cr édit. Si tel est le cas, le Conseil f édéral doit renoncer à certains suppl éments ou demander aux Chambres de faire b énéficier ceux-ci d’un régime particulier, à la majorité qualifiée (cf. ch. 1.9.5.2).4336 Le plan financier doit bien entendu respecter lui aussi les conditions que le frein à l’endettement fixe en mati ère de politique des d épenses. Pour les autres projets à incidences financières, tels que la promulgation de nouvelles lois, de modifications de lois et d ’arrêtés financiers hors budget et suppl éments, le mécanisme institution- nel du frein à l’endettement ne fonctionnera qu ’indirectement, dans la mesure o ù il faudra tenir compte des plafonds de d épenses autoris és par la r ègle des d épenses pour prendre des décisions. 1.9.5.2 R égime particulier La proposition qui suit respecte le principe selon lequel il convient de conserver autant que possible la r épartition actuelle des comp étences en mati ère budgétaire. Dans son domaine de comp étence, le Conseil f édéral est tenu de proc éder aux cou- pes requises pour respecter la règle des dépenses. Quant aux coupes qui rel èvent des Chambres, il ne peut les demander qu ’à ces dernières. Les Chambres fédérales peu- vent fixer la structure du budget, comme elles l ’ont d ’ailleurs fait jusqu ’ici. Elles doivent cependant respecter le plafond des d épenses d éterminé par la r ègle des dépenses. Face à une r églementation tr ès stricte, la cr éation d ’un r égime particulier est évi- demment une des possibilités d’accroître la marge de man œ uvre du Conseil f édéral et des Chambres en mati ère de budget . Mais pour que ce r égime ne mine pas en sous-main le principe fondamental du frein à l ’endettement, ce dernier doit être assorti d ’exigences sp éciales en mati ère de rel èvement du plafond des d épenses. C’est pourquoi le Conseil f édéral propose que les Chambres ne puissent relever le plafond des d épenses inscrites au budget – montant fixé par le Conseil f édéral dans le strict respect de la r ègle – que si une majorit é qualifiée le demande. Le Conseil fédéral peut naturellement demander lui-m ême aussi l ’application du r égime parti- culier. Plus la majorit é exig ée est élevée, plus le frein à l ’endettement gagne en autorité. Sur ce point, le Conseil f édéral pense que la majorit é absolue des membres de chaque conseil selon l'art. 159, al. 3, Cst. constitue une barri ère suffisamment élevée, sans qu’elle exclue pourtant d’emblée les dérogations justifiées. Si le budget modifié par les Chambres n ’obtient pas la majorit é qualifiée, c’est le budget respec- tant le plafond des d épenses autorisé par l ’application stricte de la r ègle des d épen- ses, sans exception, qui entre en vigueur. Pour assurer la plus grande transparence possible dans la discussion du budget, les Chambres devraient d ésigner – le cas échéant, sur proposition du Conseil f édéral – les rubriques de d épenses bénéficiant du régime particulier. En bonne logique, le r égime particulier s’appliquera aussi à la procédure des crédits supplémentaires. Le régime particulier est n écessaire parce qu ’il n’est pas possible de fixer d ’avance des directives appropriées concernant les d épenses pour les éventualités non ma îtri- sables, tels les r écessions graves, les catastrophes naturelles, les faits de guerre et autres d éveloppements imprévisibles (dans le domaine de l ’asile, p. ex.). Si pareil événement grave se produisait, il devrait effectivement être possible de trouver une majorité qualifiée aux Chambres pour obtenir le rel èvement du plafond des d épen- ses. Ces dernières années, les adaptations du mod èle comptable et des modalit és de paiement des subventions ont également provoqué des surcharges élevées durables ou des concentrations de paiements isol ées. D ès 1997, l ’inscription au compte fi- nancier de pr êts de la Conf édération aux CFF a provoqu é par exemple une hausse4337 des dépenses de 1 milliard par an. En outre, le passage des paiements a posteriori aux paiements courants, pour les subventions aux caisses-maladie (1996) et pour les contributions vers ées aux CFF (1998), a caus é des concentrations de paiements sensibles mais uniques 32. Dans de tels cas, la question se pose de savoir si ces brus- ques écarts des d épenses doivent être compensés ailleurs dans le budget pour res- pecter la règle, ou s’ils doivent être considérés comme des exceptions. Ces décisions sont de nature fonci èrement politique et doivent donc être prises par les Chambres fédérales. Le Conseil fédéral demande en outre que le caractère exceptionnel des dépenses ne soit pas limit é seulement matériellement, mais soit justifi é aussi par un volume déterminé dans le budget f édéral33. Les charges budg étaires additionnelles de l’ordre de quelques centaines de millions devraient en effet pouvoir être absorbées lors de la discussion du budget. Aussi le Conseil f édéral est-il d’avis que les d épen- ses supplémentaires ne devraient b énéficier du r égime particulier qu ’à condition de provoquer une hausse de plus de 0,5 % des d épenses par rapport au budget r égulier – ce qui équivaut actuellement à un volume de dépenses d’environ 250 millions. 1.9.5.3 Sanction en cas de non-atteinte de l ’objectif dans le compte d’État Même si le budget adopt é est conforme à la r ègle et que l ’on ait fait preuve de la plus grande retenue en mati ère de suppl éments, il n ’est pas exclu que les d épenses effectives du compte d ’État dépassent les chiffres budg étaires conformes au frein à l’endettement, tels qu ’ils ont été vot és par les Chambres f édérales. Ajout ées aux suppléments vot és, une surestimation des soldes de cr édit ou une sous-estimation des dépassements peuvent aboutir à une violation de la règle. Un mécanisme de sanction est pr évu pour de tels cas. Con çu de mani ère souple, ce mécanisme exige une compensation qui a lieu a posteriori . Les manquements à l’objectif doivent être portés au compte de compensation tenu hors du compte d ’État (voir à cet égard ch. 1.9.5.4). Cette compensation doit contribuer à l’obten-tion de comptes équilibrés sur la dur ée d’un cycle conjoncturel. La sanction a en outre un effet préventif particuli èrement souhaitable. On peut s ’attendre à ce que les éven- tuels dépassements du budget soient en g énéral de l ’ordre de quelques centaines de millions de francs seulement. 1.9.5.4 Compte de compensation et mesures d ’économies Comme tout mécanisme fondé sur des prévisions, la règle des dépenses proposée par le Conseil fédéral ne saurait exclure des erreurs d’estimation. Celles-ci sont en parti- culier imputables à une surestimation ou à une sous-estimation des recettes dans les budgets. L ’expérience montre que les écarts entre le budget et le compte d ’État peuvent ais ément atteindre plusieurs milliards de francs par an. Dans le cadre du frein à l ’endettement, de telles erreurs d ’estimation peuvent conduire à fixer trop 32 Cf. à ce propos le tableau 3 sous ch. 1.9.7.1. 33 Cf. à ce propos la proposition de nouvel art. 24b LFC.4338 haut ou trop bas le plafond des d épenses. Un compte de compensation doit permet- tre de corriger a posteriori ces erreurs. Comme mentionné plus haut, on ne peut en outre exclure que les dépenses dépassent le montant maximal approuv é par le Parlement, ce qui - dans le cadre du frein à l’endettement - équivaut à ne pas atteindre l ’objectif fix é. Cette situation peut se présenter lorsque les soldes de cr édit ne compensent pas enti èrement les cr édits supplémentaires et les dépassements de crédits. La création d’un compte de compen- sation doit permettre de prendre également en considération de tels manquements. En ce qui concerne ce compte de compensation , le Conseil f édéral propose d ’appli- quer les principes suivants: – Si le compte d ’État présente un surcroît de dépenses par rapport au montant maximal approuv é par le Parlement, il convient également de porter ce manquement à l’objectif au compte de compensation (voir sous ch. 1.9.5.3). En revanche, si les d épenses effectives n’atteignent pas le montant approuv é dans le budget, on ne tiendra pas compte de cette diff érence par rapport aux prévisions. Il convient en effet de s ’en tenir au principe selon lequel les cr é- dits accordés sont échus s’ils n’ont pas été utilisés. – Après l’approbation du compte d ’État, il convient de corriger le plafond des dépenses dans la mesure o ù le budget pr ésente une erreur d ’estimation des recettes. Si le plafond des d épenses établi après coup d'apr ès les recettes ef- fectives est inf érieur au montant pr évu initialement, la diff érence figurera dans le compte de compensation au titre de charge. Elle s'inscrira à titre de bonification dans le cas d’une sous-estimation de ce plafond. Les corrections au titre de bonification excluent les recettes d’investissement exceptionnelles et les recettes exceptionnelles d écoulant de patentes ou de concessions 34. Les charges et bonifications modifient à chaque fois l ’état du compte de compensation. Celui-ci indique s’il y a excédent ou découvert par rapport au plafond des dépenses établi après coup, et par conséquent correct à terme. – Les excédents ou les découverts figurant au compte de compensation doivent être éliminés dans les prochains budgets , lorsque l ’on fixe le plafond des dépenses. Il convient cependant de renoncer à définir exactement les mon- tants à éliminer et les p ériodes durant lesquelles cette élimination doit avoir lieu. À cet égard, le Conseil fédéral et le Parlement devraient disposer d ’une grande marge de man œ uvre, cela pour plusieurs raisons . Outre le montant des excédents ou des d écouverts, divers aspects jouent en effet un r ôle lors- qu’il s ’agit d ’équilibrer ce compte. S ’il faut élimer des exc édents, l’évolution conjoncturelle et l ’obligation de mener une politique des d épen- ses judicieuse sont d éterminantes. Dans le cas de d écouverts par contre, il importe en particulier de prendre en consid ération les perspectives conjonc- turelles et l’ampleur des mesures d’économies nécessaires. – Pour les cas de tr ès grands d écouverts, il convient de pr évoir une garantie évitant une remise en cause du frein à l’endettement. Aussi le Conseil f édé- ral propose-t-il que les d écouverts du compte de compensation d épassant 6,0 % de l ’ensemble des d épenses op érées dans l ’année comptable pr écé- dente soient obligatoirement ramen és à cette limite dans les trois prochaines 34 Cf. sous ch. 2.2 du présent message, la proposition de nouvel art. 24a, al. 2, LFC, ainsi que les commentaires à cet égard.4339 années. Un tel cas se serait fort probablement pr ésenté en 1993. Le compte de cette ann ée-là affichait des recettes de 3,9 milliards inf érieures à ce qui avait été prévu au budget, un écart correspondant à lui seul à quelque 10 % des dépenses de 1993 35. Pour l ’ensemble des budgets de 1988 à 1999, les recettes ont n éanmoins été sous-estimées de quelque 3 milliards 36. Ces er- reurs d ’estimation, d ’une moyenne de 250 millions par an, auraient ainsi permis de relever les plafonds de dépenses37. – En tant qu ’instrument de gestion sp écial, le compte de compensation doit être tenu hors du compte d’État. Les commentaires appropriés, assortis d’un tableau, figureront dans les messages accompagnant le budget et le compte d’État. Le compte de compensation doit permettre aux budgets futurs de prendre en consi- dération les erreurs d ’estimation en mati ère de recettes et les manquements à l’objectif survenus dans les d épenses, cela de mani ère souple et sans qu ’il soit pos- sible d’éluder systématiquement l’objectif du frein à l’endettement. Cet instrument élargit la marge de man œ uvre en matière de politique budg étaire, tant dans le cadre de la budgétisation que dans celui de la planification financière. Le Conseil f édéral et le Parlement doivent être tenus d ’éliminer tous d écouverts apparaissant dans le compte de compensation et d ’appliquer à cet effet des mesures d’économies durant les ann ées suivantes. Comme on l ’a vu, cette compensation exige une marge de man œ uvre relativement large. Une limitation de cette derni ère ne devrait intervenir qu ’à partir du moment o ù les d écouverts atteignent un certain montant. On comprendra d ès lors que la ligne de conduite à long terme en mati ère de dépenses telle qu’elle a été fixée par le frein à l’endettement sera le critère déter- minant pour définir d’éventuelles mesures d’économies. Pour respecter le frein à l ’endettement, le Conseil f édéral arr êtera en premier lieu des mesures d’économies dans son propre domaine de comp étence. Si cela ne suffit pas, il sera contraint de demander à l ’Assemblée f édérale des économies suppl é- mentaires et les modifications de loi concomitantes. Par analogie avec l ’objectif budgétaire 2001, ces op érations devraient être arrêtées pendant la m ême session et mises en vigueur par la proc édure d’urgence. Si les d écouverts du compte de com- pensation dépassent la limite de 6 %, les Chambres sont tenues de respecter le mon- tant des économies proposées par le Conseil fédéral. Le Parlement pourrait toutefois modifier la composition du train de mesures. Le sch éma 1 ci-apr ès offre une vue d ’ensemble de la mise en oeuvre du frein à l’endettement. Les schémas 2a et 2b montrent quant à eux le m écanisme du compte de compensation et la marge de manœ uvre en matière de politique budgétaire lors de la réduction des montants figurant dans ce compte. 35 Cet exemple ne tient pas compte de l’état antérieur du compte de compensation, sur lequel influent non seulement les erreurs d’estimation mais aussi d’éventuels manquements à l’objectif fixé. 36 Ce chiffre exclut les recettes supplémentaires de quelque 3 milliards découlant de la vente des actions Swisscom, ces recettes-ci ne figuraient pas au budget. 37 Si le frein à l’endettement avait été appliqué entre 1988 et 1999, les erreurs d’estimation en matière de recettes auraient permis de ne réduire les dépenses que de 29 milliards, et non de 32 milliards (cf. le tableau 2, sous ch. 1.9.7.1). La moyenne des coupes annuelles aurait ainsi été de 2,4 milliards au lieu de 2,7 milliards.4340 Schéma 1 Mise en œ uvre du frein à l’endettement 4341 Schéma 2a: Fonctionnement du compte de compensation Fonctionnement du compte de compensation Art. 24c alinéa 2 LFC au crédit du compte sous-estimation des recettes fiscales (les recettes effectives sont plus élevées que celles budgétisées) Art. 24d LFC au crédit du compte amortissement d’un solde négatif par des dépenses plus faibles que prévu Art. 24d LFC au débit du compte amortissement d’un solde positif par des dépenses plus élevées que prévu Art. 24c alinéa 2 LFC au débit du compte surestimation des recettes fiscales (les recettes effectives sont moins élevées que celles budgétisées) Art. 24c alinéa 1 LFC au débit du compte l'objectif des dépenses est dépassé (les dépenses effectives sont plus élevées que celles budgétisées) compte de compensation = 0 (compte soldé) déficit excédent4342 Schema 2b: Marge de manoeuvre de la politique financière lors de l'amortissement du compte de compensation (trois scénarios) Jahre annéé courante évolution passéeExcédent Découvert en % des dépenses +6% –6% 0 Années Années Années Scénario 1: possibilités d'amortissement des excédents du compte de compensation +6% +6% 0 0 –6% –6% Scénario 2: possibilités d'amortissement du découvert du compte de compensation inférieur à 6% des dépenses Scénario 3: amortissement obli– gatoire du découvert du compte de compensation supérieur à 6% des dépenses en trois ans Possibilité d'amortissement Amortissement obligatoire ? ? ?4343 1.9.6 Frein à l’endettement et souveraineté du Parlement en matière de budget Le frein à l’endettement porte indubitablement une certaine atteinte à la souveraineté du Parlement en mati ère de budget. Les Chambres f édérales sont en effet tenues de respecter les montants maximaux d éterminés par la règle des d épenses. Cette limi- tation de la libert é d’action dans le contexte de la budg étisation vise à assurer que l’objectif consistant à équilibrer le budget sur le long terme puisse être atteint. Seule une telle r ègle permet d ’empêcher de fa çon imp érative un retour à la spirale de l’endettement. Dans les limites du plafond de d épenses fixé par la règle, le Parlement conserve son entière souverainet é. Les Chambres f édérales peuvent ainsi pleinement exprimer leurs priorités lors de l ’établissement du budget. Tel est par exemple le cas lorsque l’augmentation des d épenses diff ère dans les divers domaines de t âches. D ’éven- tuelles priorités peuvent également être définies entre dépenses de consommation et dépenses d’investissement. La possibilité de recourir à un régime particulier garantit en outre aux Chambres le droit de relever le plafond des d épenses lorsque se dessine une évolution exceptionnelle et inévitable des dépenses. Ce régime particulier main- tient intacte la capacit é d ’action en mati ère de politique budg étaire. Il convient toutefois de ne recourir à ce régime que sur obtention d’une majorité qualifiée. Le compte de compensation propos é garantit de plus que des erreurs d'estimation des recettes ne puissent en aucune façon échapper à la souveraineté du Parlement en matière de budget. Les budgets futurs devront tenir compte de telles erreurs d’estimation. Le Conseil f édéral accorde une importance majeure à cet aspect de la question. Si par le pass é l ’ampleur des programmes d ’économies d épendait en grande partie des pr évisions des recettes, le m écanisme de compensation devrait assurer en quelque sorte un dimensionnement approprié des efforts d’économies. L’articulation m ême du compte de compensation offre par ailleurs aux Chambres fédérales une marge de man œ uvre aussi large que possible. Les manquements à l’objectif ne doivent pas obligatoirement être corrigés dans le prochain budget. Il en va de même des surestimations ou sous-estimations des recettes, qui impliquent des corrections du plafond des d épenses, mais non une compensation imm édiate. Ces erreurs d’estimation seront portées au compte de compensation, en tant que charges ou bonifications. Ce faisant, il faudra veiller à éliminer de mani ère g énérale les découverts et les excédents. Pour ce qui est de la rapidité avec laquelle il convient de réduire ces montants, une grande libert é d ’action s ’impose. Un calendrier contrai- gnant, visant à supprimer un déséquilibre, n’est prévu que pour les cas de découverts importants. Cette mesure intervient uniquement lors de d écouverts dépassant de 6 % le montant des d épenses. Elle est n écessaire pour emp êcher toute violation de la règle des dépenses par le biais du compte de compensation. Enfin, les Chambres fédérales pourront également influer sur le montant des d épen- ses en décidant de l’environnement fiscal ainsi que des taux et barèmes d’impôt. Pour conclure, on peut considérer que le frein à l’endettement limite certes la souve- raineté du Parlement en mati ère de budget. Cette limitation ne porte cependant que sur l’objectif de l’équilibre budgétaire à long terme, tel qu’il figure aujourd’hui déjà dans la Constitution fédérale. Dans ces limites, le Parlement conserve la plus grande marge de manœ uvre possible.4344 1.9.7 Implications du frein à l’endettement 1.9.7.1 R ésultats des calculs de simulation Les effets chiffrés du frein à l’endettement ont été démontrés à l’aide de simulations portant sur les ann ées 1988 à 2003 , ce qui correspond à douze exercices et trois périodes financières de quatre ans. Si la prise en compte de cette p ériode permet de montrer les effets par le passé et les perspectives d ’avenir, elle a en outre l ’avantage qu’en 1988, d ’après nos calculs, l ’économie suisse se trouvait approximativement sur le chemin de la croissance tendancielle. Gr âce à l’excédent effectif des recettes (1,2 milliard, soit 0,5 % du PIB), les finances fédérales se trouvaient alors à peu près en situation d ’équilibre structurel , si bien que les conditions auraient été r éunies pour l’introduction du frein à l’endettement. Pour interpr éter correctement les chiffres ci-dessous (tableau 2), il importe de remarquer ce qui suit: – Les résultats présentés sont issus d’une simulation récursive ex ante, c’est-à- dire que seules les informations relatives à l ’évolution des recettes et au facteur conjoncturel qui étaient disponibles chaque ann ée ont été utilis ées (sans disposer d’informations sur l’évolution future). Les chiffres du tableau 2 montrent donc une comparaison annuelle entre l ’évolution effective des fi- nances fédérales et celle, suppos ée, résultant de l’application stricte du frein à l’endettement38. – Les coupes requises chaque ann ée ne peuvent être interpr étées automati- quement comme une obligation à opérer les r éductions correspondantes des dépenses lors de l ’élaboration annuelle du budget. Le trou de financement cumulé mesuré en milliards n ’est au fond rien d ’autre que le reflet des d éfi- cits structurels qui ont été constamment enregistr és par le pass é. Il est bien connu que cette surcharge structurelle des finances f édérales a son origine dans la planification des biens et services des ann ées antérieures. Le frein à l’endettement devrait au contraire emp êcher pr éventivement les d éficits structurels r ésultant de nouvelles t âches et d ’une extension des t âches non financées. Si, contre toute attente, la planification des biens et services de- vait poser des probl èmes financiers, la r ègle des d épenses imposerait une correction à hauteur du découvert. – De plus, il faut tenir compte du fait que la solution de rechange au frein à l’endettement supposerait le maintien des r ègles de l ’objectif budg étaire 2001 inscrit dans la Constitution f édérale. Appliqu ées par le pass é aux si- mulations ex ante, ces dispositions auraient impliqu é de limiter les d éficits à 2 % des recettes au maximum. Une comparaison hypoth étique entre les cou- pes requises par le frein à l’endettement et celles qui r ésultent de l ’objectif 38 Les chiffres du tableau 2 ne prennent pas en compte les incidences d’éventuels arrêtés exceptionnels des Chambres. Les considérations sur les cas possibles et leurs incidences chiffrées figurent cependant sous ce même chiffre, notamment dans le tableau 3. N’ont pas non plus été pris en considération les effets du mécanisme souple que représente le compte de compensation décrit sous ch. 1.9.5.4.4345 budgétaire 2001 39 montre que pour la p ériode d éficitaire 1991 –1997, les deux réglementations auraient offert une marge de man œ uvre plus ou moins égale. – La prudence est aussi de mise en ce qui concerne l’interprétation des chiffres du budget 2000 et du plan financier de la l égislature 2001 –2003. Pour le plan financier 2003, le frein à l ’endettement laisserait certes une marge de manœ uvre élargie d ’environ un milliard du c ôté des d épenses. Il s ’agit pourtant d’une marge hypothétique. Il faut en effet noter que pour les ann ées 2000 à 2002, la règle des dépenses prescrirait des plafonds de dépenses infé- rieurs à ceux qui sont inscrits dans le plan financier. Selon la r ègle des d é- penses, le budget 2000 et les plans financiers 2001 et 2002 pr ésenteraient des coupes cumul ées de quelque 3,1 milliards. En lieu et place d ’une aug- mentation des d épenses, on peut en outre envisager une baisse d ’impôts, comme celle dont le Conseil fédéral a déjà défini les principes. À noter enfin qu’il ne faut pas n écessairement éliminer une marge de man œ uvre obtenue une fois grâce à des excédents en matière de politique budgétaire. Tableau 2 Simulation des incidences de la règle des dépenses 1988–2003 40 AnnéeD épenses au budget41/plan financier, en millions Taux de variation, en % Dépenses selon règle des dépenses, en millions Taux de variation, en % Modifications requises, en millions – = diminution + = augmentation Clôture effective/ prévue, en millions Clôture selon règle des dépenses, en millions 42 1988 26 000 26 653 653 1248 1228 1989 27 555 6,0 27 004 1,3 –551 885 1330 1990 29 607 7,4 29 325 8,6 –282 1058 1841 1991 33 829 14,3 34 246 16,8 417 –2011 –756 1992 37 117 9,7 37 242 8,8 125 –2864 –2289 1993 39 738 7,1 38 491 3,4 –1247 –7818 –5709 1994 42 583 7,2 36 947 –4,0 –5636 –5102 –708 1995 42 399 –0,4 37 249 0,8 –5150 –3263 17 39 Une comparaison quantitative entre les coupes requises par le frein à l’endettement et celles qui résultent de l’objectif budgétaire 2001 n’est pas possible. Le frein à l’endettement constitue en effet une réglementation applicable à l’ensemble d’un cycle conjoncturel, tandis que l’objectif budgétaire formule des objectifs applicables à une période déficitaire donnée, tout en offrant la possibilité d'un report dans le temps si la conjoncture l’exige. En outre, le frein à l’endettement comporte une règle des dépenses, l’objectif budgétaire étant, lui, assorti d’une règle du solde. 40 Les répercussions éventuelles des réserves ou des coupes (au sens du frein à l'endettement) sur la croissance économique et le service de la dette ne sont pas prises en compte. Il en va de même des effets du régime particulier évoqué au ch. 1.9.5.2 et du compte de compensation décrit au ch. 1.9.5.4. 41 Selon l’arrêté fédéral sur le budget (sans les crédits supplémentaires). 42 Cette colonne montre la clôture potentielle, compte tenu des dépenses prévues selon la règle et des recettes effectivement récoltées4346 AnnéeD épenses au budget41/plan financier, en millions Taux de variation, en % Dépenses selon règle des dépenses, en millions Taux de variation, en % Modifications requises, en millions – = diminution + = augmentation Clôture effective/ prévue, en millions Clôture selon règle des dépenses, en millions 42 1996 43 972 3,7 41 286 10,8 –2686 –4363 –1809 1997 44 242 0,6 38 726 –6,2 –5516 –5270 126 1998 47 590 7,6 39 702 2,5 –7888 484 7372 43 1999 46 297 –2,7 42 218 6,3 –4079 –2640 798 2000 47 424 2,4 45 559 7,9 –1865 –1840 25 2001 48 315 1,9 47 245 3,7 –1070 –935 135 2002 49 576 2,6 49 418 4,6 –158 95 253 2003 53 006 6,9 54 293 9,9 1287 1691 404 Le tableau 2 montre l ’évolution des finances f édérales en cas d ’observation stricte de la règle du frein à l’endettement. On peut en déduire que, vu l’évolution effective des dépenses, il aurait fallu opérer pendant la période de 1988 à 1999 des coupes de l’ordre de 32 milliards ou, en moyenne, de 2,7 milliards par an. Ces coupes se réduisent toutefois à quelque 28 milliards, soit à 2,3 milliards par an, si l ’on tient compte des allégements que les économies auraient permis d’obtenir sur le plan des intérêts passifs. En raison des erreurs d’estimation en matière de recettes, il aurait de plus été possible de corriger tendanciellement les d épenses annuelles vers le haut. À noter enfin qu ’aucune différence notable ne serait apparue entre les coupes li ées au frein à l ’endettement et celles qu ’auraient été impliqu ées par une hypoth étique application de l’objectif budgétaire durant la période déficitaire s’étendant de 1991 à 1997. Dans le budget 200 0 ainsi que dans le plan financier de la l égislature 2001 –2003, les coupes requises s’élèveraient à 1,8 milliard, soit 0,45 milliard par an. 43 Si l ’on retranche le facteur spécial «Swisscom», qui n’était pas budgétisé, l’excédent de recettes diminue de quelque 3 milliards.4347 Figure 8 Dépenses budgétisées et plafond selon la règle (FE) 25000 30000 35000 40000 45000 50000 55000 88 90 92 94 96 98 00 02 Dépenses budgétisées Plafond des dépenses selon FE en millions de francs Figure 9 Dette brute avec et sans frein à l’endettement (FE) 20000 40000 60000 80000 100000 120000 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 Dette brute avec FE Dette brute sans FE en millions de francs4348 Les chiffres du tableau 2 montrent nettement que l’objectif de l ’équilibre à long terme des finances aurait pu être atteint en appliquant strictement le frein à l’endettement. Selon la règle, les résultats cumulés auraient été un excédent d’un peu plus d’un milliard entre 1988 et 1999. M ême l’erreur à corriger sur le plan des re- cettes, qui aurait tendanciellement impliqué des plafonds de dépenses plus élevés, ne modifierait que peu le tableau. Malgr é le frein à l ’endettement, la dette se serait accrue, comme le montre la figure 9. Deux raisons qui n ’apparaissent pas dans le compte financier sont à l ’origine de cette croissance de la dette: d ’une part l’augmentation des engagements de la Conf édération, en particulier le contexte du refinancement des CFF et d’autre part l’accroissement du patrimoine financier. Il ressort également des chiffres que, de 1988 à 1999, le taux moyen de croissance des dépenses se situait autour de 5,4 % par an, dans les budgets vot és, alors qu ’il n’aurait été que de 4,3 % par an si l ’on avait respect é les montants maximaux en appliquant strictement la r ègle des d épenses, ce qui est d ’ailleurs sup érieur d ’un point à la croissance moyenne du PIB nominal. L ’explication de ce r ésultat, invrai- semblable et indésirable à première vue, et qui implique une quote-part de l ’État en hausse, tient à diverses augmentations de bar èmes de redevances. Ce constat souli- gne la n écessité de ne pas mettre en vigueur le frein à l ’endettement pendant une phase de stabilisation, mais seulement après. D’ailleurs, les fluctuations relativement larges des taux annuels de variation des d épenses calculées selon la règle des dépen- ses (en 1991, 1996, 1997, 2000 et 2003) doivent être attribuées à différents facteurs spéciaux44. Les figures 10 et 11 montrent par ailleurs l ’évolution de la quote-part de l ’État et de la quote-part d ’endettement, avec et sans application du frein à l’endettement, cela durant la période de 1988 à 1999. 44 À partir du budget 1991, les dépenses et les recettes ont augmenté pour des raisons de technique comptable (présentation améliorée des comptes VEREDA). En 1996, l’introduction de la taxe sur la valeur ajoutée a eu tout son impact. En 1997, l’excédent de recettes de la Caisse fédérale de pensions a été retranché une nouvelle fois du compte financier. En 2000 et 2003, ce sont surtout les relèvements de la TVA qui jouent un rôle.4349 Figure 10 Quote-part de la Confédération (dépenses totales de la Confédération en % du PIB) avec et sans frein institutionnel à l’endettement (FE) 9 10 11 12 13 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 Quote-part Conf. avec FE Quote-part Conf. sans FE Quote-part de la Confédération en % du PIB Figure 11 Quote-part d’endettement brut de la Confédération avec et sans frein institutionnel à l’endettement (FE) 10 15 20 25 30 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 Quote-part d’endettement avec Quote-part d’endettement sans Quote-part d’endettement en % du PIB FE FE4350 Les simulations montrent aussi clairement que la r ègle des d épenses propos ée est compatible avec l ’évolution de la conjoncture. D’une part, elle aurait autoris é des déficits de l’ordre de plusieurs milliards durant les p ériodes de faiblesse conjonctu- relle, telles les années 1991 à 1993. D’autre part, il aurait dû être possible d'atteindre de substantiels excédents de 1988 à 1990, soit dans les ann ées de haute conjoncture. La figure 12 illustre cet aspect45. Figure 12 Compatibilité du frein à l’endettement (FE) avec l’évolution de la conjoncture -1 0 1 2 3 4 5 -6000 -4000 -2000 0 2000 4000 6000 8000 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 Croissance du PIB réel Solde du compte financier avec application du FE variations du PIB réel en pour-cent Soldes du compte financier en millions de francs Étant donné que la question du régime particulier a une grande port ée politique, la possibilité de d érogations qui auraient pu être envisagées doit être considérée pour en montrer les cons équences sur les finances f édérales. Pour ce faire, nous nous concentrerons sur la période 1991–1999. Les catégories de d épenses suivantes, en vertu des actes administratifs soumis, au- raient pu mériter un régime particulier: 45 La partie supérieure du graphique présente des taux de croissance réelle du PIB de plus de 1,5 %; une croissance de 1,5 % devrait correspondre à peu près au potentiel de croissance économique réelle. De telles situations économiques devraient permettre de réaliser des excédents. Durant les périodes où la conjoncture est plutôt faible (partie inférieure du graphique), on pourrait par contre s’accommoder de déficits. Les soldes potentiels résultant de l’application du frein à l’endettement suivent le modèle présenté, comme le montre la fig. 12.4351 Tableau 3 Cas susceptibles de régime particulier entre 1991 et 1999 Cas susceptibles de régime particulier entre 1991 et 199946 Montant en milliards Dépenses pour l’assurance-chômage 1993–9947 4,8 Concentrations de paiements pour les caisses-maladie 1996 1,0 Intégration des prêts de la Confédération aux CFF à partir de 1997 48 0,9 Concentrations de paiements pour les CFF 1998 1,9 Asile (crise du Kosovo) 0,4 Le volume des dérogations potentielles se situe autour de neuf milliards. Si tous les cas évoqués avaient obtenu la majorit é qualifiée, il se serait donc form é, entre 1991 et 1999, des d éficits cumul és de cet ordre de grandeur. Il faut cependant tenir compte du fait que, pour les d épenses en faveur de l’assurance-chômage attestées au tableau 3, il ne s ’agit pour le compte financier que de charges passag ères, d ’ordre conjoncturel. Si les structures des prestations et du financement restent inchang ées les prochaines ann ées, on peut escompter des remboursements de pr êts plus impor- tants. D ’après les chiffres du plan financier 2001 –03, les dettes de l ’assurance- chômage auront été amorties jusqu'au d ébut de 2003 49. Après déduction des d épen- ses en faveur de l ’assurance-chômage, le volume des d éficits structurels à long terme que l’on aurait sciemment cumul és se serait monté, selon le tableau 3, à envi- ron quatre milliards entre 1991 et 1999. 1.9.7.2 Appr éciation Les calculs de simulation montrent que le frein à l’endettement atteint approximati- vement le but de comptes équilibrés sur la dur ée d ’un cycle conjoncturel et que, malgré les conditions fix ées, il reste suffisamment de marge de man œ uvre pour une croissance durable des d épenses. En outre, il a pu être d émontré que le frein à l’endettement assure une politique anticyclique, en ce sens qu ’il laisse les stabilisa- teurs automatiques pleinement jouer leur rôle. 46 Les contributions patronales à la CFA et le service des intérêts des placements de la CFA auprès de la Confédération ont certes été nouvellement imputés au compte financier à partir de 1991, ce qui équivalait à des dépenses supplémentaires de 1,3 milliard. Mais comme l’excédent de recettes de la CFA croissait simultanément dans des proportions identiques, il n’aurait pas été nécessaire de recourir au régime particulier. 47 Ce chiffre comprend toutes les dépenses en faveur de l’assurance-chômage, soit 8,4 milliards, moins 3,6 milliards de prêts remboursés. 48 En partant de l’hypothèse que le régime particulier ne s’appliquerait qu’à la première année du changement de modèle comptable. 49 Le 1er janvier 2003, il est prévu de séparer du compte financier les fluctuations financières de l’assurance-chômage dues à la conjoncture. Etant donné que l’entrée en vigueur du frein à l’endettement ne pourra avoir lieu au plus tôt qu’au budget 2003, le frein à l’endettement ne devra plus tenir compte des fluctuations d’ordre cyclique du financement de l’assurance-chômage, telles qu’elles se sont manifestées par le passé.4352 En appliquant strictement le frein à l ’endettement, on parvient ainsi à équilibrer à terme les finances f édérales. On évitera ainsi à l ’avenir une croissance de la dette imputable à des d éficits. Même si l ’on admet sciemment certains d éficits en recou- rant au r égime particulier pour des raisons politiques, il est peu probable que l’objectif consistant à éviter la surcharge structurelle des finances f édérales soit remis foncièrement en question. Le frein à l’endettement améliore indubitablement la fiabilit é de la politique budg é- taire et aboutit à consolider durablement cette composante importante de la politique économique. On peut donc en attendre des retomb ées positives sur la croissance économique à long terme de la Suisse. 1.9.8 Comparaison avec l ’initiative «moratoire fiscal» L’initiative populaire, pour laquelle se d éroule actuellement la récolte de signatures, a la teneur suivante: Les dispositions transitoires de la Constitution f édérale du 18 avril 1999 sont com- plétées comme suit: Art. 197, ch. 1 (nouveau) 1. Disposition transitoire ad art. 59, al. 3, art. 85, art. 86, art. 106, art. 112, art. 114, art. 116, art. 130 à 132 et art. 196, ch. 2, 3, 8 et 14 à 16 (imp ôts, taxes, redevances et contributions sociales) 1 Pendant sept ans à compter de l ’entrée en vigueur de la pr ésente disposi- tion, des impôts, des taxes, des redevances ou des contributions sociales re- levant du droit f édéral ne peuvent être introduits ou major és que s ’il y a r é- duction équivalente des imp ôts, des taxes, des redevances ou des contribu- tions sociales existants qui relèvent du droit fédéral. 2 Si, après l’entrée en vigueur de la pr ésente disposition, la part du produit intérieur brut représentant la somme des imp ôts, taxes, redevances et contri- butions sociales perçus sur le plan f édéral dépasse la part obtenue en faisant la moyenne des ann ées 2001 et 2002, le m écanisme suivant est appliqu é la deuxième ann ée qui suit: la moiti é des recettes exc édentaires est utilis ée pour r éduire du m ême pourcentage l ’impôt f édéral direct d û par chaque contribuable, l’autre moitié pour augmenter la contribution de la Conf édéra- tion à l ’assurance-vieillesse et survivants. Le Conseil f édéral arr ête les montants et les pourcentages correspondants. 3 Les al. 1 et 2 ne s ’appliquent ni aux taxes d ’incitation entièrement redistri- buées, ni aux augmentations d ’impôts, de taxes, de redevances ou de contri- butions sociales relevant du droit f édéral qui sont indispensables pour com- penser les d épenses suppl émentaires de l ’assurance-vieillesse et survivants dues à des facteurs démographiques. 4 La présente disposition entre en vigueur d ès son acceptation par le peuple et les cantons.4353 L’initiative «moratoire fiscal» vise en premier lieu à limiter à un certain niveau le poids des redevances en Suisse. D’après le texte de l’initiative, le taux de la fiscalit é ne pourrait en principe pas d épasser le taux moyen des ann ées 2001 et 2002. Les seules dérogations prévues concernent le financement des charges d ’origine démo- graphique de l’AVS et les taxes d’incitation dont le produit serait enti èrement redis- tribué. Si d ’autres dépenses étaient tout de m ême majorées ou que les recettes de- vaient croître de façon exceptionnelle en raison d ’une croissance économique soute- nue, le nouvel article constitutionnel imposerait alors que la moiti é des recettes supplémentaires serve à compenser les autres redevances. La seconde moiti é servi- rait à ajuster vers le haut les contributions fédérales à l’AVS. Cette initiative du PRD finirait certes, à terme, par limiter le poids des redevances, ce qui correspond pleinement à son objectif principal. Mais elle ne suffit pas pour atteindre à terme l ’équilibre des finances f édérales. Elle ne peut en effet emp êcher que les dépenses de la Confédération ne dépassent à la longue ses recettes, ce qui est justement l’objectif du frein à l’endettement. On peut certes escompter que la limi- tation des sources principales de recettes de la Conf édération et des assurances sociales induira indirectement une pression sur l ’évolution des dépenses. L’initiative «moratoire fiscal » ne comporte cependant pas de frein institutionnel automatique contre l’augmentation future de la dette f édérale. Elle ne saurait donc rempl acer le frein à l’endettement. Grâce au frein à l’endettement, en revanche, il est possible de ma îtriser à la longue l’évolution des d épenses de telle fa çon qu ’il ne se produise pratiquement plus de déficits structurels. Le pass é a bien montr é, en effet, que c ’est surtout du c ôté des dépenses qu’un frein efficace fait d éfaut. Le Conseil f édéral entend donc corriger le tir. En outre, la limitation des d épenses est suffisante, à terme, pour que les redevan- ces ne doivent pas être major ées à cause d ’une évolution incontr ôlable. Gr âce au frein à l’endettement, en effet, les dépenses ne peuvent dépasser le niveau autorisé à terme par les recettes f édérales. Contrairement à l ’initiative «moratoire fiscal », il n’exclut pas d ’emblée une modification du taux de la fiscalit é fédérale qui d épasse les dérogations citées. Les lignes directrices (LDFF) du Conseil f édéral ne prévoient cependant pas de rel èvement du taux de fiscalit é, sinon pour financer les charges supplémentaires de l’AVS, d’origine démographique ou celles résultant d’une adhé- sion éventuelle à l’Union européenne. L’initiative «moratoire fiscal» et le frein à l’endettement du Conseil f édéral présen- tent certes des approches différentes mais ne se contredisent pas. 2 Partie sp éciale 2.1 Commentaire des dispositions constitutionnelles et légales (projet A) Au niveau constitutionnel, l ’introduction du frein à l’endettement exige la modifica- tion de la nouvelle Constitution fédérale (nCst.), aux art. 126 et 159.4354 Art. 126 Al. 1 L’ancien al. 1, selon lequel la Conf édération équilibre à terme ses recettes et ses dépenses, est repris. Al. 2 Il est propos é de renoncer à l’al. 2 actuel, qui stipule l ’amortissement du d écouvert du bilan, et ce pour deux raisons: d ’une part, l ’évolution passée des finances f édé- rales a bien montré que cet objectif ne pouvait être atteint (cf. à ce propos le ch. 1.2); d’autre part, l ’objectif du frein à l’endettement n’est pas de r éduire les dettes et le découvert du bilan, mais seulement d ’en emp êcher d ésormais la croissance. Il est donc logique de renoncer à cet ancien mandat constitutionnel. L’al. 2 révisé établit en revanche fermement le principe selon lequel un plafond est fixé dans le budget pour les d épenses totales que l’Assemblée fédérale doit voter. Le terme «dépenses totales» précise que l ’objectif visé est cens é être atteint premi ère- ment par le biais du compte financier et deuxi èmement par le pilotage des d épenses (et non du solde). Il convient en outre de signaler que le terme de «budget» ne pr é- cise pas la p ériode couverte, si bien qu ’un budget biennal serait possible si le l égis- lateur devait envisager cette éventualité. En ce qui concerne la fixation du montant maximal, deux principes essentiels sont mentionn és au niveau constitutionnel d éjà. D’une part, il s’agit de tenir compte de la situation économique de façon à répondre aux exigences d ’une politique budg étaire anticyclique et donc compatible avec l’évolution conjoncturelle. D ’autre part, il convient, à term e, de déterminer les d é- penses en fonction des recettes. Cette pr écision s ’impose pour que le frein à l’endettement puisse atteindre son objectif. Al. 3 Le plafond des d épenses totales fix é aux termes de l ’al. 2 est en principe contrai- gnant pour le Conseil fédéral et le Parlement. Des dérogations sont toutefois prévues en cas de besoins financiers exceptionnels. La notion de caract ère exceptionnel précise qu’il faut une évolution particuli ère des d épenses, qui sorte de l ’ordinaire, pour pouvoir invoquer le r égime particulier. Par cons équent, le d épassement du plafond exige également une majorité qualifiée conformément à l’art. 159, al. 3, Cst. La procédure spéciale de vote est en quelque sorte le test du caract ère exceptionnel des dépenses votées. Al. 4 Étant donn é que les d épenses op érées pendant une p ériode financi ère d éterminée peuvent dépasser le plafond budgétaire voté par les Chambres, l’al. 4 stipule que ces dérogations doivent être compensées autant que possible durant les ann ées suivan- tes. Art. 159 Al. 3 En règle générale, les décisions sont prises à la majorité des votants, que les conseils siègent s éparément ou en conseils r éunis (art. 159, al. 2, Cst.). Les d éclarations d'urgence des lois fédérales de même que les affaires soumises au frein aux dépenses requièrent toutefois la majorit é absolue (adoption à la majorit é des membres de4355 chaque conseil) conform ément à l'art. 159, al. 3, Cst. A l'avenir, la m ême majorité qualifiée sera également requise pour relever le plafond des d épenses totales en vue de couvrir des besoins financiers exceptionnels selon l'art. 126, al. 3, Cst. En cons é- quence, il y a lieu de compléter l'art. 159, al. 3, Cst. par une nouvelle let. c. Al. 4 L'adaptation est de nature rédactionnelle. 2.2 Commentaire des dispositions de la loi f édérale sur les finances (projet B) Au niveau des lois, la mise en œ uvre des dispositions constitutionnelles sur le frein à l’endettement se fera par la r évision de la LFC 50, qui comprend les dispositions concrètes r égissant la gestion des finances. La LFC actuelle a pour principe l’annualité des comptes et du budget. L ’éventuelle introduction d ’un budget biennal exigerait donc une r évision compl ète de la loi, ind épendamment du frein à l’endettement. C ’est pourquoi la r évision propos ée ici se base sur l ’annualité des comptes et du budget. Art. 18a Crédits non épuisés (nouveau) Cette disposition garantit concr ètement le respect du plafond des d épenses voté par l’Assemblée fédérale au budget, dans la mesure o ù les suppléments ne devraient pas dépasser, si possible, le montant des cr édits budgétisés non épuisés. Selon l ’art. 18, al. 2, LFC, le terme «suppléments» comprend également les suppl éments soumis à l’approbation de l ’Assemblée fédérale avec le compte d ’État. L’expression «dans la mesure du possible» manifeste que la compensation des suppl éments par des soldes de crédit ne peut être garantie. Cela tient au fait que le montant exact des soldes de crédit n’est connu qu ’à la parution du compte d ’État et que cette valeur doit donc être estimée pour calculer les suppléments. Art. 24a Plafond des dépenses totales (nouveau) La disposition établit la m éthode de calcul du plafond des d épenses totales. L ’al. 1 limite les d épenses au produit de deux valeurs, soit les recettes estim ées pour l’exercice budgétaire et un facteur conjoncturel. Pour évaluer les recettes aux termes de l’al. 2, il convient, pour des raison pratiques, de choisir un proc édé compatible avec l ’établissement du budget. Cela signifie que les calculs utilisent les recettes du budget en cours. Il s ’agit toutefois d ’exclure les pics de recettes imputables à des recettes d ’investissement exceptionnelles et à des recettes exceptionnelles d écoulant de patentes et de concessions 51. Ces recettes ne doivent en effet pas conduire à une augmentation du volume des d épenses. À titre d’exemple de telles recettes, on rel èvera notamment le produit de la vente des ac- tions Swisscom ou des concessions de l'Office f édéral de la communication (OFCOM). 50 RS 611.0 51 Ces deux termes correspondent à la terminologie utilisée dans le compte d’Etat pour la classification des dépenses selon les groupes par nature.4356 Pour calculer le PIB r éel tendanciel, qui, divis é par le PIB r éel attendu, donne le facteur conjoncturel au sens de l ’al. 3, entrent en ligne de compte toutes les m étho- des scientifiques reconnues, pourvu qu ’elles soient applicables de mani ère transpa- rente dans la pratique. Comme la science économique et l ’économétrie sont en perpétuelle évolution, le choix concret de la méthode ne sera pas fixé au niveau de la loi (cf. aussi à ce propos le ch. 1.9.3.1). L’al. 4 stipule que le plafond des d épenses doit être pris en compte lors du traite- ment de tous les projets à incidences financi ères. En vertu de cet alin éa, tant le Conseil fédéral que l’Assemblée fédérale sont tenus d’observer les principes du frein à l’endettement, surtout lors de nouvelles lois ou r évisions de lois, ainsi que lors de l’approbation de crédits d’engagement et de plafonds de dépenses. Art. 24b Relèvement (nouveau) Cet article fixe essentiellement les conditions objectives et chiffr ées requises pour invoquer la dérogation prévue au nouvel art. 126, al. 3, Cst. L’élément décisif est certainement le caract ère exceptionnel de l ’évolution des d é- penses. L’ajustement vers le haut des d épenses dans le cadre du «courant normal» est donc rendu express ément impossible. Les rel èvements du plafond des d épenses sont limités à deux cas: d ’une part les événements exceptionnels échappant au con- trôle de la Conf édération, et d ’autre part les adaptations du mod èle comptable ainsi que les concentrations de paiements d’origine technique. L’expression «échappant au contr ôle» se r éfère aux évolutions dict ées par l’extérieur, qui ne peuvent donc être pr évues par la politique, et qui exigent une réaction impliquant des d épenses supplémentaires. Il en d écoule que le financement de nouvelles tâches durables ou l ’extension de tâches existantes ne peuvent justifier une telle d érogation. Le second motif autorisant à invoquer la d érogation est repr é- senté par les adaptations techniques du mod èle comptable ou du syst ème de comp- tabilisation, sans modification mat érielle des t âches accomplies. Le seuil chiffr é pour invoquer la d érogation est le rel èvement du plafond des d épenses de 0,5 %, ce qui équivaut, à l ’heure actuelle, à environ 250 millions. Si plus d ’un événement exceptionnel demande le rel èvement du plafond, le total des d érogations est d éter- minant pour le calcul du seuil de 0,5 %. Le ch. 1.9.7.1 expose d ’ailleurs des consi- dérations sur les dérogations qui auraient été possibles par le passé. Art. 24c Compte de compensation (nouveau) Cette disposition d éfinit la mani ère dont est aliment é le compte de compensation tenu hors du compte d ’État. Sous ch. 1.9.5.4 figurent des explications d étaillées quant à l’objectif et à l’articulation du mécanisme de compensation proposé. L’al. 1 pr écise qu’un dépassement, dans le compte d ’État, du plafond des d épenses fixé au budget se traduit par une charge portée au compte de compensation. L’al. 2 stipule qu ’après approbation du compte d ’État, le plafond des d épenses sera rectifié en fonction des recettes effectives. L ’estimation des recettes au termes de l’art. 24a, al. 2, doit servir d ’élément de r éférence lors de cette rectification. Seront ainsi exclues de cette rectification les recettes exceptionnelles ne figurant pas au budget (recettes d’investissement exceptionnelles et r ecettes exceptionnelles d écou- lant de patentes et de concessions) d ès lors qu ’elles entraînent des pics de recettes dans le compte d’État. Cela vaut également pour le cas o ù de telles recettes auraient4357 été inscrites au budget. La correction du plafond des d épenses s ’inscrira dans le compte de compensation, à titre de bonification s ’il s’agit d’une correction vers le haut, ou à titre de charge dans le cas contraire. Art. 24d Découverts et excédents (nouveau) L’al. 1 stipule qu ’un découvert du compte de compensation doit être compensé par des coupes dans les d épenses, les excédents de ce même compte devant quant à eux conduire à un relèvement des plafonds de d épenses. Il pr écise en outre que la com- pensation ne doit pas s ’effectuer immédiatement, mais s ’étendre sur plusieurs an- nées. Une large marge de man œ uvre est ainsi d élibérément accord ée au Conseil fédéral et au Parlement. Des considérations sur les critères applicables à la définition du rythme de la compensation sont présentées sous ch. 1.9.5.4. L’al. 2 sp écifie que les d écouverts d épassant 6 % du total des d épenses op érées durant l’année comptable précédente impliquent obligatoirement la compensation de ce d épassement durant les trois prochaines ann ées comptables. Si, en 2006 par exemple, l’on devait constater que la limite des 6 % a été dépassée en 2005, la cor- rection devrait s ’effectuer dans les ann ées 2007 à 2009. La limite en question doit permettre d’assurer que les d écouverts au compte de compensation se situent dans une certaine fourchette. Art. 24e Mesures d’économies (nouveau) Cet article règle la mise en oeuvre des mesures d ’économies permettant de respecter le plafond des dépenses. La mise en œ uvre des coupes est réglée aux al. 1, 2 et 3, par analogie avec la réglementation de l’objectif budgétaire 2001 (art. 196, ch. 12, Cst., disposition transitoire de l ’art. 126 Cst.). Le Conseil f édéral décide donc des mesu- res concernant son propre domaine de compétence et propose à l’Assemblée fédérale les modifications n écessaires au niveau l égal. Conformément à l’al. 2, il a la com- pétence de fixer un blocage des cr édits. En ce qui concerne les mesures d’économies, l’Assemblée fédérale est tenue de respecter le montant total des éco- nomies propos ée s s i l e découvert du compte de compensation a été d épassé. Les mesures seront arrêtées selon la procédure d’urgence. 3 Cons équences 3.1 Cons équences financières 3.1.1 Au niveau de la Conf édération Le frein à l ’endettement a intentionnellement des conséquences directes sur l’évolution des finances f édérales. Ce nouvel instrument a en effet pour but d’équilibrer les déficits et excédents de recettes sur la durée d’un cycle conjoncturel. Cela signifie que les dettes f édérales ne pourront plus augmenter, à terme, qu ’à la suite d’opérations de trésorerie, de charges gérées en dehors du compte financier ou de recours délibéré au régime particulier.4358 3.1.2 Au niveau des cantons et des communes Le projet n’a certes pas d’incidences directes sur les finances cantonales et commu- nales. Cependant, la consolidation de la politique budg étaire de la Conf édération permettra aux relations financières entre la Conf édération et les cantons de se d éve- lopper à la longue à l ’avantage de l ’ensemble des finances publiques. En cas d’échec, certaines cons équences sur les autres budgets publics ne sont pas exclues. Ainsi, pour les op érations de transfert de la Conf édération vers les cantons et les communes, qui repr ésentent environ un tiers des d épenses totales, il est in évitable que les coupes prescrites par le m écanisme de sanction du frein à l ’endettement affecteront aussi cette catégorie de dépenses. On peut cependant tabler sur le fait que l’instrument déploiera un effet pr éventif marqué et qu ’en conséquence les mesures de correction proprement dites resteront l ’exception ou ne s ’avéreront n écessaires que dans une faible mesure. 3.2 Effets sur l ’état du personnel au niveau de la Confédération, des cantons et des communes Le frein à l ’endettement n ’entraîne pas de cons équences sur l ’état du personnel fédéral, cantonal ou communal. 3.3 Effets sur l ’économie La partie générale du message présente d’amples considérations quant aux effets du frein à l ’endettement sur l ’économie. Ce chapitre en r ésume l ’essentiel, tout en précisant certains points. 3.3.1 N écessité et possibilité d’une intervention de l’État La Constitution prescrit que la Conf édération doit prendre des mesures afin d’assurer une évolution régulière de la conjoncture (art. 100, al.1 et 4). Nombre de composantes du budget f édéral exercent un effet de lissage sur le cycle économique et se comportent donc comme des «stabilisateurs automatiques ». Le frein à l’endettement est conçu de telle façon que ces stabilisateurs puissent agir pleinement et surtout d ’une fa çon symétrique au cours d ’un cycle conjoncturel. La r ègle des dépenses proposée offre en outre la possibilit é de relever le plafond des d épenses en cas de grave r écession. Le cas échéant, il serait donc possible de se conformer – dans le cadre même du frein à l’endettement – au mandat constitutionnel évoqué. De manière symétrique, en période de surchauffe, la règle proposée permet de mettre fin à la tentation de d épenser les gains de recettes cycliques. De plus, gr âce à la politique de stabilité qui serait poursuivie, la Conf édération ne serait plus contrainte de devoir mettre en œ uvre des mesures d ’assainissement en p ériode de r écession prolongée. Au-delà du mandat constitutionnel, la stabilisation de la conjoncture est l'une des trois fonctions économiques de l ’État (en plus de l ’efficacité et l ’équité). Le frein à4359 l’endettement permet d ’éviter que certaines erreurs commises par le pass é puissent se répéter. 3.3.2 Impact du projet sur les diff érents groupes de la société Les principaux b énéficiaires du frein à l ’endettement sont les générations futures . Sans un instrument institutionnel visant l ’équilibre des comptes à moyen terme, ces mêmes générations risqueraient alors de devoir supporter le co ût d’un endettement non maîtrisé. Le frein à l’endettement permet d ’éviter une croissance explosive de l’endettement. Si le frein à l’endettement devait défavoriser les investissements publics, cela pour- rait avoir des r épercussions nuisibles sur la croissance économique. Mais le projet actuel, en ne faisant pas de cas particulier des investissements, laisse la libert é au Parlement de privilégier certains types de d épenses dans le cadre du plafond propo- sé. Le fait qu ’à terme, la r ègle implique un endettement ma îtrisé, voire en diminu- tion en termes relatifs, peut également être consid éré comme un facteur favorable pour les investissements priv és et publics. Une pression sur les taux d ’intérêt n'est donc pas à craindre. Pour la génération actuelle, les effets sur les diff érents groupes de la soci été dépen- dront en d éfinitive des priorit és budg étaires. Celles-ci ne sont pas affect ées par la règle et restent définies par le Parlement (notamment le poids relatif des d épenses de consommation, d’investissement, de transfert ou de personnel n'est pas fix és dans le cadre de la règle). 3.3.3 Implications pour l ’économie dans son ensemble Comme décrit plus haut, le frein à l’endettement permet d ’assurer le r ôle anticycli- que de la politique budg étaire et contribue ainsi à la stabilisation conjoncturelle, ce qui repr ésente un avantage pour l ’économie dans son ensemble (diminution des coûts liés aux faillites, des coûts sociaux du chômage, etc.). Le frein à l’endettement contribue à att énuer les fortes fluctuations conjoncturelles susceptibles d ’avoir également des répercussions défavorables sur le potentiel de croissance à long terme de l’économie. Toute mesure visant à stabiliser la dette publique sera accueillie favorablement par les marchés financiers et devrait se r épercuter positivement sur le niveau des taux d’intérêt réels par le biais d ’une réduction de la prime de risque. De plus, une éven- tuelle diminution de la prime de risque de la Conf édération a pour effet direct une baisse de la charge d ’intérêts payés par la Conf édération. Cela lib ère également une marge de man œ uvre pour d ’autres d épenses, et pour une baisse des int érêts payés par les entreprises (dans la mesure o ù la diff érence entre taux d ’intérêt des obliga- tions fédérales et taux d’intérêt pour les entreprises reste constante). Ce dernier effet peut jouer également un rôle favorable pour la compétitivité de nos entreprises et en définitive pour l’emploi. La diminution des incertitudes concernant le cours de la politique budg étaire future favorisera également la prise des d écisions d ’investissement par les entreprises et augmentera l ’attrait de la place économique suisse. Ainsi, l ’activité économique4360 dans son ensemble devrait b énéficier de la volont é de maintenir à terme l ’équilibre des finances fédérales. En outre, en plus du montant de la dette, des facteurs locaux telle qu'une charge fiscale mod érée par rapport à celle d ’autres pays jouent égale- ment un rôle essentiel. S’agissant de la fiscalité, l’instrument proposé n’a en lui-même pas d’effet direct sur le niveau de la quote-part fiscale. Il peut s ’adapter à n’importe quel niveau de recet- tes. Il implique toutefois que les all égements fiscaux soient compens és par des cou- pes simultanées dans les dépenses de manière à préserver l’équilibre budgétaire. 3.3.4 Autres r églementations entrant en ligne de compte La Constitution (art. 126) prescrit que la Conf édération doit équilibrer à terme ses dépenses et recettes. Durant la derni ère décennie, les finances fédérales n’en ont pas moins été largement déficitaires et l’endettement a cr û fortement. Afin d ’éviter une nouvelle progression de l’endettement, il est nécessaire de concrétiser la prescription constitutionnelle par une règle applicable et contraignante. 3.3.5 Aspects pratiques de l ’exécution La règle proposée limite la marge de manœ uvre budgétaire du Parlement, en ce sens que les d épenses fédérales seront plafonn ées à un niveau pr édéterminé. Un traite- ment spécifique des investissements n’est pas expressément prévu. Les estimations des recettes et de la croissance du PIB sur une p ériode prolong ée joueront un r ôle crucial pour l ’application de la r èg l e . L or s de l’établissement des prévisions, on fera appel à toute l ’information disponible. Les estimations se feront dans le cadre de la budg étisation, comme jusqu’ici. Il convient en outre de rappeler que le compte de compensation d écrit sous ch. 1.9.5.4 implique que les budgets futurs tiennent compte des erreurs d ’estimation les plus importantes, soit celles qui concernent les recettes. 3.4 Effets dans le domaine de l ’informatique Le projet n’entraîne pas de conséquences dans le domaine de l’informatique. 4 Programme de la l égislature En tant qu ’objet des Grandes lignes de la politique Gouvernementale, le projet de frein à l’endettement figure dans le rapport du 1 er mars 2000 sur le programme de la législature 1999–2003 (FF 2000 2168). 5 Relation avec le droit international La politique budgétaire relève en principe uniquement du droit national et n ’est pas limitée par le droit international. N éanmoins, si la Suisse devait adh érer un jour à4361 l’Union europ éenne, elle devrait également se soumettre à des r ègles touchant la politique budgétaire. Un Pacte de stabilit é et de croissance est d éjà en vigueur dans l’UE ( «critères de Maastricht »), par lequel les pays de l ’Union europ éenne s’engagent à respecter certaines limites d’endettement public et de déficit. Le frein à l ’endettement propos é ne pose assur ément pas de probl ème en ce qui concerne le plafond de l ’endettement public d éfini par les trait és de Maastricht. En Suisse, en effet, les dettes du secteur public sont en dessous du plafond de 60 % du PIB. En stabilisant l ’endettement, le frein à l ’endettement contribue m ême à faire baisser tendanciellement ce taux. Le plafond des déficits (3 % au plus du PIB) pour- rait en revanche n’être pas respecté au niveau fédéral, entre autres à cause de la règle des dépenses. Ce serait par exemple le cas si le PIB attendu de la Suisse tombait tr ès en dessous du PIB tendanciel. Une telle situation provoquerait des d éficits élevés au niveau fédéral, cantonal et communal, ainsi que dans les assurances sociales. Si une récession grave se produisait, une telle situation serait quand m ême admissible, selon le Pacte de stabilit é (art. 104), pour autant que «la valeur de r éférence ne soit dépassée qu’exceptionnellement et momentan ément, et que le taux reste proche de cette valeur de référence». On peut en d éduire que le frein à l’endettement est une r églementation plus restric- tive de la politique budg étaire que celle qui d écoule des crit ères de Maastricht. Il faut noter cependant que lesdits crit ères ne sont que des plafonds à ne pas d épasser, mais qu’il n’est pas obligatoire d’atteindre. Par sa conception, qui canalise le r ôle de la politique conjoncturelle sur les stabili- sateurs automatiques et qui concentre les efforts éventuels de stabilisation sur les dépenses, le m écanisme pr ésenté ici r épond d ’ailleurs aux recommandations d’organisations internationales comme le FMI et l’OCDE. 6 Bases juridiques 6.1 Constitutionnalit é Le projet B demande la modification de la loi f édérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Conf édération (loi sur les finances, LFC) 52. La LFC avait elle-m ême été édictée sur la base de l ’art. 85, ch. 1, 2 et 10, de la constitution du 29 mai 1874, entre-temps caduque. Ces dispositions figurent désormais aux art. 164, al. 1, let. g et 167 de la nouvelle Constitution du 18 avril 1999 53. La modification propos ée de la loi s’appuie également sur la nouvelle base constitutionnelle. 6.2 Forme et entr ée en vigueur Les art. 126 et 159 Cst. sont modifi és par l ’arrêté f édéral sur le frein à l ’endet- tement (projet A) . Cet arr êté f édéral est donc soumis obligatoirement au vote du peuple et des cantons. Quant à l’arrêté sur la modification de la LFC (projet B), il prendra la forme d ’une loi f édérale; il est donc sujet au r éférendum facultatif. En vertu de la disposition 52 RS 611.0 53 RO 1999 25564362 finale (ch. II, al. 2), la modification de la loi (projet B) ne pourra être publiée dans la Feuille fédérale qu’après acceptation - par le peuple et les cantons - de l ’arrêté fédé- ral sur le frein à l’endettement (projet A). Il est ainsi garanti que le d élai référendaire concernant la modification de la loi ne courra que d ès l’instant où la base constitu- tionnelle sera entrée en vigueur.4363 Annexe Note technique: Estimation de la tendance et de la composante cyclique du PIB Les décideurs de la politique mon étaire et budg étaire ont un int érêt à conna ître la position cyclique de l ’économie. Plusieurs méthodes sont à disposition pour obtenir cette information. Dans le cadre du frein institutionnel à l’endettement, le calcul du facteur conjoncturel est bas é sur l ’estimation d ’une composante de tendance de moyen/long terme du produit int érieur brut de la Suisse, s éparée des fluctuations conjoncturelles. Nous exposons ici les techniques utilis ées pour parvenir à l’estimation de ces composantes inobserv ées. D ’une mani ère tr ès simplifi ée, les techniques pr ésentées ci-dessous consistent en un certain «lissage» d e l a série d’observations, pour en d égager une tendance, que l ’on peut alors s éparer des fluc- tuations conjoncturelles. Le filtre Hodrick-Prescott (par la suite le filtre HP) (1980, 1997) peut servir à dé- composer une série temporelle en deux sous-composantes inobserv ées, à savoir une composante de croissance à long terme, une tendance que nous nommons gt (t représente un indice du temps discret, t = 1, 2, 3, . . . n) et une composante de fluctuations stationnaires à moyen terme, retra çant la conjoncture, que nous nom- mons ct. Plus formellement, nous avons pour une s érie temporelle observ ée, yt la décomposition suivante: ttt cgy += (1) En utilisant les d éveloppements de Gomez (1996), de Guay et St-Amant (1996) ou de Woitek (1997), nous pouvons consid érer le filtre HP comme un cas particulier d’une classe plus générale de décomposition appelée lissage par les moindres carrés pénalisants. En utilisant l ’opérateur de retard temporel conventionnel not é B, avec pour fonction Bn = y t-n, nous d éfinissons le polyn ôme en l ’opérateur de retard B suivant: d d BBBB δδδδ ++++= ...1)( 21 (2) Ce polynôme possède toutes ses racines sur le cercle unit é et peut rendre gt station- naire. En d’autres termes, nous avons : tt ugB =)(δ (3) où ut est stationnaire, pour t = d+1,d+2,..., N. Si nous exprimons ut sous forme vectorielle, nous obtenons d ès lors u = (u d+1, ud+2,..., N)’, avec Var (u) = Ω. Nous notons également Var (ct ) = λxx (rappelons que ct est stationnaire par d éfinition). Dans ce contexte, nous sommes en mesure de repr ésenter de la mani ère suivante la classe de lissage par les moindres carrés pénalisants: uugy xx N t ttgt 1’ 1 2 }{ )(min − = Ω+−∑ λ (4)4364 Le filtre HP n ’est alors plus qu ’un particulier de (4), avec une valeur de λxx (facteur de lissage ou facteur de pénalisation) particulière et fixée a priori, une valeur de Ω = I, et δ(B)= ∆2 , où ∆ = (1 – B). Ce dernier point signifie, entre autres, que le filtre HP est adapté idéalement pour des séries temporelles intégrées d’ordre 2. Gomez, ainsi que King et Rebelo (1993) ont montr é que le filtre HP peut être repré- senté d’une manière simplifiée, en utilisant notamment l ’opérateur d’avance F, avec pour fonction Fn = yt+n. Selon ces derniers auteurs, le filtre HP peut être représenté comme le résultat de l’application de deux filtres lin éaires: un filtre pour la compo- sante de tendance ( évolution à long terme), not é GgHP (B,F), et un filtre pour la composante conjoncturelle, soit GcHP (B,F). Après divers calculs et simplifications, nous obtenons respectivement pour la composante tendance et conjoncture : ))1()1(1( 1),( 22 FBFBG hp g HP −−+= λ (5) et 22 22 )1()1(1 )1()1(),( FB FBFBG hp hpc HP −−+ −−= λ λ (6) où λHP représente le facteur de lissage retenu pour l ’application du filtre HP (Hodrick et Prescott recommandent la valeur de 100 pour des donn ées annuelles, de 1600 pour des donn ées trimestrielles et de 14400 pour des donn ées mensuelles). Afin de visualiser graphiquement l ’impact du filtre HP, nous devons exprimer ce filtre dans le domaine spectral. Pour cela, nous proc édons à une transformation des opérateurs de retard et d ’avance B et F à l’aide de la transform ée de Fourier. Pour les deux composantes que nous cherchons à distinguer, nous obtenons respective- ment dans le domaine spectral les expressions suivantes, apr ès divers calculs et simplifications (nous nous inspirons des développements de Prietley, 1996): )61cos82cos2( 1),(~ HPHPHP g HP FBG λϖλωλ ++−= (7) et     −−+− −+−= HPHPHP HP c HP FBG λϖλϖλ ϖϖλ 61cos82cos2 3cos42cos2),(~ (8) où la lettre ϖ représente ici les fréquences exprimées en radians (de 0 à π). Le graphique A1 présente la fonction gain au carr é du filtre (8), soit le filtre associ é à l’estimation de la composante conjoncture qui est retenue par ce filtre (donc dis- tinguée et séparée de l’élément de tendance retenu par le filtre (7). Comme on peut le constater, le filtre HP associ é à la composante conjoncturelle retient les cycles conjoncturels à partir de la fr équence 0.06π, soit des cycles ayant au maximum des durées de huit ans (en l ’occurrence de 2 π/0.06π = 33 trimestres, soit approximati- vement huit années). Étant donné que la d écomposition (1) est additive, le filtre HP associé à l ’élément de tendance ne retient en cons équence que les fr équences res-4365 tantes, à savoir les fluctuations à plus long terme, d épassant les cycles de huit an- nées. 0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 1.2 1.4 0.3 l 0.03 Fonction gain au carré du filtre HP fonction gain d'un filtre "idéal" ( fractions de pi ) (filtre "conjoncture") ll l ll l l ll 0.06 0.09 ... raphique A1 Dans le cadre du frein institutionnel à l’endettement, le facteur conjoncturel est issu de la division du PIB tendanciel estim é à l ’aide du filtre HP avec le PIB effectif prévu par les instituts de conjoncture (moyenne arithm étique des pr évisions) pour l’année budg étaire consid érée (notons que la m ême pr évision du PIB effectif est également utilisée pour le calcul du PIB tendanciel). Un facteur de lissage de 100 (le «λHP») est utilisé pour le calcul du PIB tendanciel. Pour les valeurs du PIB connues, nous utilisons la s érie officielle du PIB aux prix constants de 1990 de l ’Office fédé- ral de la statistique. Les r ésultats des estimations trimestrielles du seco sont égale- ment pris en consid ération pour l ’estimation de l ’évolution annuelle du PIB pour l’année en cours. Le filtre HP a fait l ’objet de plusieurs critiques qui lui reprochent notamment de dégager des composantes cycliques dans des s éries de marche aléatoire (ne compor- tant pas de composante cyclique) et surtout de n ’être pas approprié pour des estima- tions en fin d’échantillon. Dans le cadre du frein institutionnel à l’endettement et du calcul du facteur conjoncturel, une autre m éthode est également utilis ée afin de contrôler des résultats obtenus par le filtre HP. Il s ’agit de l’application de mod èles structurels pour les s éries temporelles, mod élisant selon une autre approche les composantes inobservées des séries (des «modèles» sont estimés pour la composante tendance et pour la composante conjoncture). Ensuite une estimation à l ’aide du filtre de Kalman est effectu ée. Cette deuxi ème méthode est notamment d écrite dans le manuel d ’utilisation du logiciel STAMP 5.0 (1995). À notre connaissance, les deux méthodes donnent approximativement les m êmes résultats lorsqu’on les appli- que à la s érie du PIB annuel de la Suisse. Compte tenu également des arrondis qui4366 seront retenus pour la fixation du facteur conjoncturel et pour celle du plafond des dépenses, le choix de la m éthode de d écomposition ne devrait pas influencer gran- dement les résultats obtenus. La méthode visant la d écomposition du PIB entre un élément de tendance à long terme et une composante cyclique stationnaire ne sera pas fix ée dans la loi, étant donné qu’au fur et à mesure des progrès de la recherche en économétrie et en statis- tique, de nouvelles méthodes pourront être analysées et retenues. Un accent particu- lier sera mis sur la communication, ainsi que sur la transparence du traitement des données, lors de l'estimation du facteur conjoncturel. [1] Gomez, V., 1996, Different Filtering Methods for Finite Nonstationary Time Series, Mimeo, Ministero de Economia y Hacienda, Madrid, Spain. [2] Guay A, et P. St-Amant, 1996, Do Mechanical Filters Provide a Good Ap- proximation of Business Cycles, Banque du Canada, document disponible sur le site: http://www.bank-banque-canada.ca/french/res/tr78-f.htm. [3] Hodrick, R.J. et E.C. Prescott, 1980, Postwar U.S. Business Cycles; An Empiri- cal Investigation, Working Paper (Carnegie-Mellon University, Pittburgh USA, PA. [4] Hodrick, R.J. et E.C. Prescott, 1997, Postwar U.S. Business Cycles; An Empiri- cal Investigation, Journal of Money, Credit and Banking, 29, 1–16. [5] King, R. G. et S. T. Rebelo, 1993, Low Frequency Filtering and Real Business Cycles, Journal of Economic Dynamics and Control 17, 207–231. [6] Koopman, S.j, C.A. Harvey, J.A. Doornik et N. Shepard, 1995, STAMP 5.0, Structural Time Series Analyser, Modeller and Predictor. London, Chapman & Hall.4367 Table des matières Condensé 4296 1 Partie générale 4298 1.1 Introduction 4298 1.2 Aperçu historique des finances fédérales 4298 1.3 Mécanismes institutionnels d’assainissement des finances durant les cinquante dernières années 4301 1.4 Interventions parlementaires 4302 1.4.1 Motion du 17 juin 1994 du Groupe AdI/PEP (94.3282) 4302 1.4.2 Initiative parlementaire Gerold Bührer du 5 octobre 1994 (94.422) 4303 1.4.3 Motion du 11 avril 1995 de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil national (95.3194) 4305 1.5 Exemples suisses et étrangers d’instruments préventifs institutionnels 4305 1.5.1 Initiative populaire «Halte à l’endettement de l’État!» 4305 1.5.2 Mesures prises par certains cantons pour limiter les déficits et l’endettement 4306 1.5.2.1 Canton de Saint-Gall 4306 1.5.2.2 Canton de Fribourg 4308 1.5.2.3 Canton de Bâle-Ville 4309 1.5.3 États-Unis: Balanced Budget Constitutional Amendment 4310 1.5.4 Une politique budgétaire axée sur la croissance tendancielle: l’exemple néerlandais 4311 1.6 Problèmes fondamentaux et facteurs de succès des mécanismes institutionnels de limitation de l’endettement 4313 1.6.1 Quel instrument de gestion retenir? 4313 1.6.2 Mécanisme simple ou complexe? 4314 1.6.3 Comment prendre en compte la situation conjoncturelle? 4316 1.6.3.1 Généralités 4316 1.6.3.2 Jusqu'où la situation conjoncturelle doit-elle être prise en compte? 4316 1.6.4 Comment traiter les investissements? 4318 1.6.4.1 Pas de financement des investissements par l’emprunt 4318 1.6.4.2 Éviter les obligations excessives d’économiser sur les investissements 4321 1.7 Dépouillement des réponses à la procédure de consultation 4324 1.8 Frein à l’endettement: historique 4327 1.9 Système proposé de frein à l’endettement 4328 1.9.1 Objet et cible du frein à l’endettement 4328 1.9.2 Système proposé 4328 1.9.3 Aspect concret de la règle des dépenses 4330 1.9.3.1 Calcul du facteur conjoncturel 4331 1.9.3.2 Calcul des recettes 4332 1.9.4 Fiabilité de la méthode d’estimation proposée 4334 1.9.5 Mise en œ uvre/régime particulier/sanctions 43344368 1.9.5.1 Mise en œ uvre du frein à l’endettement 4335 1.9.5.2 Régime particulier 4336 1.9.5.3 Sanction en cas de non-atteinte de l’objectif dans le compte d’État 4337 1.9.5.4 Compte de compensation et mesures d’économies 4337 1.9.6 1.9.6 Frein à l’endettement et souveraineté du Parlement en matière de budget 4343 1.9.7 1.9.7 Implications du frein à l’endettement 4344 1.9.7.1 1.9.7.1 Résultats des calculs de simulation 4344 1.9.7.2 Appréciation 4351 1.9.8 Comparaison avec l’initiative «moratoire fiscal» 4352 2 Partie spéciale 4353 2.1 Commentaire des dispositions constitutionnelles et légales (projet A) 4353 2.2 Commentaire des dispositions de la loi fédérale sur les finances (projet B) 4355 3 Conséquences 4357 3.1 Conséquences financières 4357 3.1.1 Au niveau de la Confédération 4357 3.1.2 Au niveau des cantons et des communes 4358 3.2 Effets sur l’état du personnel au niveau de la Confédération, des cantons et des communes 4358 3.3 Effets sur l’économie 4358 3.3.1 Nécessité et possibilité d’une intervention de l’État 4358 3.3.2 Impact du projet sur les différents groupes de la société 4359 3.3.3 Implications pour l’économie dans son ensemble 4359 3.3.4 Autres réglementations entrant en ligne de compte 4360 3.3.5 Aspects pratiques de l’exécution 4360 3.4 Effets dans le domaine de l’informatique 4360 4 Programme de la législature 4360 5 Relation avec le droit international 4360 6 Bases juridiques 4361 6.1 Constitutionnalité 4361 6.2 Forme et entrée en vigueur 4361 Annexe Note technique 4363 Arrêté fédéral concernant un frein à l’endettement (projet) 4369 Loi fédérale sur les finances de la Confédération (projet) 4371Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message sur le frein à l'endettement In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2000 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 35 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.060 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 05.09.2000 Date Data Seite 4295-4368 Page Pagina Ref. No 10 124 794 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.