Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 222 2007.13 (S. 222–181) Die rechtlichen Auswirkungen der INSPIRE-Richtlinien der Europäi- schen Gemeinschaft auf das Geoinformationsrecht in der Schweiz Kettiger Daniel, Mag. rer. publ., Rechtsanwalt Gutachten vom 13. August 2007 Stichwörter: Geoinformationsrecht, Umweltrecht, Völkerrecht, europäisches Gemeinschaftsrecht Mots clés: droit de la géoinformation, droit de l’environnement, droit international public, droit de la Communauté européenne Termini chiave: Legislazione sulla geoinformazione. Legislazione sulla protezione dell'ambiente. Diritto internazionale pubblico. Diritto comunitario Regeste: Am 15. Mai 2007 trat die Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung einer Geodaten Infrastruktur in der Europäischen Geme inschaft (INSPIRE) in Kraft. Eine direkte Anwen- dung der INSPIRE-Richtlinie steht nicht zur Diskussion, weil diese neue Richtlinie in keinem der be- stehenden sektoriellen Abkommen zwischen der EU un d der Schweiz explizit erwähnt und als an- wendbar erklärt wird. Demgegenüber ist eine indirekte Anwendbarkeit der INSPIRE-Richtlinie und der zugehörigen Durchführungsbestimmungen auf die Geobasisdaten des Bundesrechts auf Grund der Vollmitgliedschaft der Schweiz der Europäischen Um weltagentur (EUA) wahrsc heinlich. Die rechtli- chen Auswirkungen auf die Luftfahrtdaten der Schweiz bleiben unklar. Regeste: Le 15 mai 2007, la Directive du Parlement européen et du Conseil établissant une infrastructure d'in- formation géographique dans la Communauté eur opéenne (INSPIRE) est entrée en vigueur. Une application directe de cette nouvelle directive n’est pas en discussion, étant donné que cette dernière n’est mentionnée explicitement et déclarée applicable dans aucun des accords sectoriels entre l’UE et la Suisse. En revanche, une application indirecte de cette directive et de ses dispositions d’exécution aux géodonnées de base du droit fédéral est probabl e étant donné que la Suisse est membre à part entière de l’Agence européenne pour l’environnement (AEE). Les incidences juridiques sur les don- nées aéronautiques de la Suisse demeurent incertaines. Regesto: Il 15 maggio 2007 è entrata in vigore la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un'Infrastruttura per l'informazione territoriale nella Comunità europea (INSPIRE). È fuor di dubbio che la direttiva INSPIRE non è direttamente applicabile , in quanto non è espressamente menzionata né dichiarata applicabile da alcuno degli accordi settori ali tra l'UE e la Svizzera. È per contro probabile che la direttiva e le relative disposizioni attuative siano indirettamente applicabili ai geodati di base di diritto federale, poiché la Svizzera è membro a pieno titolo dell'Agenzia europea dell'ambiente. Per- mangono poco chiare le conseguenze giuridiche sui dati aeronautici della Svizzera. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 223 Rechtliche Grundlagen: Art. 1 und 8 EIONET (SR 0.814.092.681); Internationales Übereinkommen über Zusammenarbeit zur Sicherung der Luftfahr t «EUROCONTROL» vom 13. Dezember 1960, ge- ändert durch das Protokoll vom 12. Februar 1981 (SR 0.748.05) Base juridique: Art. 1 et 8 EIONET (RS 0.814.092.681); Convention internationale de coopération pour la sécurité de la navigation aérienne «EUROCONTROL» du 13 décembre 1960, amendée par le protocole du 12 février 1981 (RS 0.748.05) Basi legali: Art. 1 e 8 EIONET ( RS 0.814.092.681); Convenzione internazionale del 13 dicembre 1960 di cooperazione per la sicurezza della navigazione aerea «EUROCONTROL» (RS 0.748.05) Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 224 Inhalt Summary 226 1. Auftrag 227 2. Das Verhältnis des europäischen Gemeinschaftsrechts zum schweizerischen Recht227 2.1. Die Rechtsquellen der europäischen Gemeinschaft 227 2.1.1. Einleitung 227 2.1.2. Primärrecht 228 2.1.3. Sekundärrecht 228 2.2. Die Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts in der Schweiz 230 2.2.1. Sektorielle Abkommen und Mitwirken in gesamteuropäischen Organisationen 230 2.2.2. Die Rechtsquellen der sektoriellen Abkommen 231 2.2.3. Die Rechtsverbindlichkeit der Abkommen für die Schweiz 233 2.2.4. Direkte oder indirekte Anwendbarkeit von Gemeinschaftsrecht 234 3. Die INSPIRE-Richtlinie 235 3.1. Entstehung und Zielsetzung 235 3.2. Grundzüge der Regelungen 235 3.3. Umsetzung der Richtlinie 236 3.3.1. Durchführungsbestimmungen 236 3.3.2. Zeitliche Vorgaben 237 4. Zur Anwendbarkeit der INSPIRE-Richtlinie in der Schweiz 237 4.1. Keine direkte Anwendbarkeit 237 4.2. Indirekte Anwendbarkeit über das Umweltrecht 238 4.2.1. Die Schweizer Mitgliedschaft in der Europäischen Umweltagentur (EUA) 238 4.2.2. Die Rolle der EUA bei der Umsetzung der INSPIRE-Richtlinie 238 4.2.3. Indirekte Anwendung bei der Datenharmonisierung durch die EUA239 4.2.4. Indirekte Anwendung über die Einbindung in das europäische Umweltbe- obachtungsnetzes 240 4.3. Unklare Situation im Bereich der Luftfahrtdaten 240 4.4. Keine weiteren erkennbaren Fälle indirekter Anwendung 241 5. Weitgehende Umsetzung durch das neue schweizerische Geoinformationsrecht 241 5.1. Grundsätzliches 241 5.2. Übereinstimmung und Abweichungen 241 5.2.1. Übereinstimmungen von INSPIRE-Richtlinie und neuem Geoinformationsrecht 241 5.2.2. Weitergehender Regelungsbereich des schweizerischen Recht 242 5.2.3. Einschränkende Regelungen des schweizerischen Recht 243 6. Folgerungen 243 6.1. Problematische Schnittstellen 243 Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 225 6.1.1. Schutzrechte 243 6.1.2. Technische Folgen der Durchführungsbestimmungen 243 6.2. Handlungsbedarf 243 Anhang 1: Literaturverzeichnis 245 Anhang 2: Verzeichnis der Rechtserlasse 247 Anhang 3: Abkürzungsverzeichnis 249 Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 226 Summary Am 15. Mai 2007 trat die Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaf- fung einer Geodaten Infrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE) in Kraft. Der Verfasser wurde mit der Abklärung beauftragt, ob und inwieweit diese Richtlinie der Europäi- schen Gemeinschaft (EG) Auswirkungen auf das Geoinformationsrecht in der Schweiz hat. Eine direkte Anwendung der INSPIRE-Richtlinie steht nicht zur Diskussion, weil diese neue Richtlinie in keinem der bestehenden sektoriellen Abkommen zwischen der EU und der Schweiz explizit erwähnt und als anwendbar erklärt wird. Demgegenüber ist eine indirekte Anwendbarkeit der INSPIRE-Richtlinie und der zugehörigen Durchführungsbestimmungen auf Geobasisdaten des Bundesrechts denkbar und wohl auch wahrscheinlich. Die Schweiz ist vollständiges Mitglied der Europäischen Umweltagentur (EUA) und nimmt am Europäischen Umweltinformations- und Umweltbeobachtungsnetzes (EIONET) teil. Die EUA ist befugt, den Mitgliedstaaten qualitative und technische Vorgaben hinsichtlich der in das Beobachtungsnetz einzuspeisenden Umweltdaten – dazu gehören auch Geodaten – zu machen. Es ist somit anzunehmen, dass die EUA die Vorschriften der Durchführungsbestimmungen der INSPIRE-Richtlinie für den Austausch von Umweltdaten als verbindlich erklären wird, zumal der Hauptzweck der INSPIRE-Richtlinien ja gerade in der Unterstützung der Umweltpolitik der EU liegt. Zudem unterliegt der Datenbezug von schwei- zerischen Behörden und Verwaltungseinheiten im Rahmen von EIONET dem Grundsatz der Gegenseitigkeit und Gleichwertigkeit. Dies könnte die schweizerischen Teilnehmenden im EIONET zwingen, bestimmte Datensätze gemäss den Durchführungsbestimmungen in har- monisierter Form zur Verfügung zu stellen. Unklar – und im Rahmen des vorliegenden Gutachterauftrags kaum zu klären – ist die Situa- tion bei den raumbezogenen Luftfahrtdaten. Weitere Fälle, in welchen eine indirekte Anwen- dung der INSPIRE-Richtlinie über völkerrechtliche Verpflichtungen der Schweiz gegeben sein könnte, sind nicht ersichtlich. Im schweizerischen Recht fehlt ein Leistungsschutz für Datenbanken (Datenbankschutz sui generis), wie er auf der Grundlage der EU-Datenbankrichtlinie in allen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft besteht. In diesem Bereich besteht im schweizerischen Recht eine echte Re- gelungslücke, die schlimmstenfalls dazu führen könnte, dass EU-Staaten den schweizeri- schen Behörden das Zugangsrecht mit dem Hinweis auf fehlendes „Gegenrecht“ im Leis- tungsschutz verwehren. Die Durchführungsbestimmungen zur INSPIRE-Richtlinie werden technische Vorgaben insbesondere zu den Bezugssystemen und Bezugsrahmen, zu den Datenmodellen sowie zu den Darstellungsmodellen enthalten. Dies wird im Bereich des ver- pflichtenden Austausches hinsichtlich zahlreicher Datensätze zu Schnittstellenproblemen führen. Zur Lösung dieser Schnittstellenprobleme wird eine grosse Zahl von Transformati- onsdiensten notwendig sein. Nach Auffassung des Verfassers besteht folgender Handlungsbedarf: • Um Rechtssicherheit über die indirekte Anwendbarkeit der INSPIRE-Richtlinie im Bereich des EUA-Abk. zu erhalten, sollte diese Frage im Gemischten Ausschuss beraten und ge- klärt werden. • Die Frage der Regelungslücke im Datenbanksc hutz sollte – sobald dies sinnvoll und möglich ist – im Bereich des Datenaustausches im EIONET an einigen konkreten Bei- spielen vertieft geprüft werden. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 227 • Sobald die Durchführungsvorschriften vorliegen, sollte das schweizerische Geoinformati- onsrecht bezüglich Kompatibilität im Detail überprüft werden. 1. Auftrag Am 15. Mai 2007 trat die Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaf- fung einer Geodaten Infrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE)1 in Kraft. Die Geschäftsstelle KOGIS im Bundesamt für Landestopografie (swisstopo) hat den Verfasser beauftragt, abzuklären, ob und inwieweit diese Richtlinie der Europäischen Gemeinschaft (EG) Auswirkungen auf das Geoinformationsrecht in der Schweiz hat. Das vorliegende Kurzgutachten fasst gleichzeitig ein Referat zusammen, das der Verfasser anlässlich der Veranstaltung „Nationaler INSPIRE Informationstag Schweiz“ am 6. Juni 2007 in Wabern gehalten hat. 2 2. Das Verhältnis des europäis chen Gemeinschaftsrechts zum schweizerischen Recht 2.1. Die Rechtsquellen der europäischen Gemeinschaft 2.1.1. Einleitung Zum besseren Verständnis des europäischen Gemeinschaftsrechts ist es notwendig sich kurz mit den Strukturen der Europäischen Union (EU) zu befassen. Grundlage der EU – und nach dem gängigen Bild der drei Säulen3, die erste Säule – bilden die europäischen Gemeinschaften: die Europäische Gemeinschaft (EG; ursprünglich Euro- päische Wirtschaftsgemeinschaft, EWG), die Europäische Atomgemeinschaft (EAG; Eura- tom) sowie, bis zu ihrer Auflösung im Jahr 2002, die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS; Montanunion). Bei den Gemeinschaften handelt es sich um supranationa- le Organisationen mit eigener Rechtspersönlichkeit. 4 Im vorliegenden Zusammenhang von massgeblicher Bedeutung ist dabei ausschliesslich die EG, deren Aufgabe die Errichtung eines gemeinsamen Marktes und einer Wirtschafts- und Währungsunion ist. 5 Die zweite Säule der EU bildet die gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik (GASP); die dritte Säule wird durch die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS) gebildet. Sie sind nicht supranationaler Natur sondern völkervertragsrechtliche Kooperatio- nen im herkömmlichen Sinn, wobei sie sich auf die institutionellen Grundlagen der europäi- schen Gemeinschaften abstützen.6 Die EU bildet sozusagen das Dach über den drei Säulen. Das europäische Gemeinschaftsrecht besteht aus dem primären und dem sekundären (ab- geleiteten) Gemeinschaftsrecht. Zu den weiteren Rechtsgrundlagen gehören das Recht der EU, insbesondere der Vertrag über die Europäische Union, die völkervertragsrechtlichen Regelungen der zweiten und der dritten Säule sowie – für das vorliegende Gutachten wie- 1 INSPIRE-Richtlinie, näheres dazu siehe Ziffer 3. 2 Die Veranstaltung wurde von der Geschäftsstelle KOGIS beim Bundesamt für Landestopografie veranstaltet; die Schaubilder zu den Referaten sind im Internet unter folgender Adresse abrufbar: <http://www.swisstopo.ch/about/domains/kogis/popup_pr> 3 Vgl. JAAG, Rz. 1202 ff. 4 Vgl. JAAG, Rz. 1211 ff. 5 Vgl. JAAG, Rz. 1208. 6 Vgl. JAAG, Rz. 1203. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 228 derum von Bedeutung – die völkerrechtlichen Verträge, welche die europäischen Gemein- schaften mit weiteren Völkerrechtssubjekten abgeschlossen haben (z.B. mit der Schweiz). Das Gemeinschaftsrecht stellt weder staatliches Recht noch Völkervertragsrecht im eigentli- chen Sinn dar, sondern bildet eine eigenständige Kategorie von Rechtsvorschriften, die ge- samthaft eine eigenständige, supranationale Rechtsordnung ergeben. 7 Es hat Vorrang ge- genüber dem Recht der Mitgliedstaaten (ähnlich wie das Bundesrecht gegenüber dem kan- tonalen Recht).8 Das Gemeinschaftsrecht verpflichtet zudem nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern begründet auch unmittelbar Rechte und Pflichten von Bürgerinnen und Bürgern der Mitgliedstaaten, soweit dies von der erlassenden Behörde gewollt ist und soweit die gemein- schaftsrechtlichen Normen genügend bestimmt – und damit self executing – sind.9 Die Rechtsquellen des Gemeinschaftsrechts stehen untereinander in einem hierarchischen Verhältnis.10 Das primäre hat Vorrang vor dem sekundären Gemeinschaftsrecht. Innerhalb des sekundären Gemeinschaftsrechts haben die Grunderlasse Vorrang vor den Durchfüh- rungsbestimmungen. Staatsverträge stehen hierarchisch zwischen dem primären und se- kundären Gemeinschaftsrecht, sie gehen dem letzteren vor. 11 2.1.2. Primärrecht Das Primärrecht stellt die Grundlage der Europäischen Gemeinschaften und der Europäi- schen Union dar. Zum Primärrecht gehören die nach den Regeln des Völkervertragsrechts zustandegekommenen Staatsverträge zur Gründung der Gemeinschaften (Gründerverträge), jeweils mit ihren Beitritts- und Änderungsverträgen. 12 Dazu zählen insbesondere die heute noch geltenden Gründungsverträge, der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemein- schaft (EGV) und der Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (EAGV). Primäres Gemeinschaftsrecht bilden auch die Beschlüsse des Rates von grundsätzlicher Bedeutung, die zu ihrer Gültigkeit der Ratifizierung aller Mitgliedstaaten bedürfen. 13 Weiter gehören zum primären Gemeinschaftsrecht Teile des Vertrags über die Europäische Union (EUV); bei zahlreichen Bestimmungen handelt es sich allerdings nur um Regelungen der intergouvernementalen Zusammenarbeit und damit um gewöhnliches Unionsrecht. Das Primärrecht enthält auch ungeschriebenes Recht. 14 Von Bedeutung sind insbesondere die vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) in seiner Praxis entwickelten Rechtsgrundsätze. 2.1.3. Sekundärrecht Das Sekundärrecht baut auf dem Primärrecht auf. Es wird nach Massgabe der im Primär- recht enthaltenen Zuständigkeits- und Verfahrensregelungen durch die Organe der Gemein- schaft (insbesondere Kommission, Rat, Parlament) geschaffen und erlassen. Die in den sek- toriellen Abkommen der Schweiz (vgl. Ziffer 2.2.1) enthaltenen Verweisungen auf das Ge- 7 Vgl. JAAG, Rz. 1215 ff. 8 Vgl. JAAG, Rz. 1218 f.; ausführlich EMMERT, § 14. 9 Vgl. JAAG, Rz. 1216; zur Unterscheidung zwischen unmittelbarer Geltung und unmittelbarer An- wendbarkeit vgl. EMMERT, § 15, Rz. 1 bis 7, zu den Voraussetzungen der unmittelbaren Anwendbar- keit (self executing) insbesondere Rz. 3. 10 Vgl. dazu JAAG, Rz. 2003. 11 Vgl. JAAG, Rz. 2003 und 3422 ff. 12 Vgl. JAAG, Rz. 2005 ff.; EMMERT, § 12, Rz. 1. 13 Vgl. JAAG, Rz. 2008. 14 Vgl. JAAG, Rz. 2022 ff. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 229 meinschaftsrecht beziehen sich vorwiegend auf das Sekundärrecht. Im EGV sind fünf Erlass- formen vorgesehen (Art. 249 EGV): die Verordnung, die Richtlinie, die Entscheidung, die Empfehlung und die Stellungnahme.15 Die Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen sind rechtlich verbindlich. Die Verordnung16 ist mit einem schweizerischen Gesetz vergleichbar. Sie enthält Rechtssät- ze (verbindliche generell-abstrakte Normen) und ist somit auf eine unbestimmte Vielzahl von Fällen und Personen anwendbar. Nach ihrem Inkrafttreten ist die Verordnung in allen Mit- gliedstaaten der EG unmittelbar anwendbar, ohne dass die Mitgliedstaaten Massnahmen zu ihrer Umsetzung treffen müssen (Art. 249 Abs. 2 EGV). Die Verordnung geht ausserdem dem nationalen Recht vor. Nationales Recht, das einer Verordnung widerspricht, darf nicht mehr angewendet werden. Vor Gericht (insbesondere auch vor nationalen Gerichten) kön- nen sich die EU-Bürgerinnen und Bürger direkt auf eine Verordnung berufen. Die Richtlinie 17 richtet sich an die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft. Sie umschreibt ein ver- bindliches Ziel, das die Staaten zu erreichen haben (Art. 249 Abs. 3 EGV). Richtlinien müs- sen von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden, die dabei über einen gewissen Ermessens- spielraum verfügen (Art. 249 Abs. 3 EGV: „… Wahl der Form und der Mittel.“). Sie bestim- men die Mittel, mit welchen sie das Ziel erreichen wollen. Als Grundsatz gilt, dass durch die Umsetzung ein Rechtszustand geschaffen werden muss, der die Rechte und Pflichten aus den Vorschriften einer Richtlinie hinreichend klar und bestimmt erkennen lässt und so den EU-Bürgerinnen und Bürgern die Möglichkeit gibt, sie vor den nationalen Gerichten geltend zu machen oder sich gegen sie zur Wehr zu setzen. Dazu bedarf es in aller Regel des Erlas- ses verbindlicher nationaler Rechtsnormen (Rechtserlasse) oder aber der Aufhebung oder Abänderung bestehender Rechts- und Verwaltungsvorschriften. 18 Blosse Verwaltungsmass- nahmen genügt nicht, da diese von der Verwaltung naturgemäss beliebig geändert werden können und sie auch nur unzureichende Publizität geniessen. Vor Gericht können sich EU- Bürgerinnen und Bürger grundsätzlich nicht direkt auf eine Richtlinie stützen, sondern müs- sen sich auf das nationale Recht berufen, das die Richtlinie umsetzt. Ausnahmsweise sind allerdings Richtlinien direkt anwendbar. 19 Der EuGH hat in ständiger Rechtsprechung ent- schieden, dass sich die EU-Bürgerinnen und Bürger unter bestimmten Voraussetzungen unmittelbar auf die Bestimmungen der Richtlinie berufen und die ihnen danach zustehenden Rechte in Anspruch nehmen und gegebenenfalls vor den nationalen Gerichten durchsetzen können. Die Voraussetzungen dieser Direktwirkung umschreibt der EuGH (kumulativ) wie folgt: 20 • Die Bestimmungen der Richtlinie oder EGKS-Empfehlung müssen die Rechte der Uni- onsbürger/innen bzw. Unternehmen hinreichend klar und präzise festlegen. • Die Inanspruchnahme des Rechts darf an keine Bedingung oder Auflage geknüpft sein. 15 Vgl. JAAG, Rz. 2101; vgl. auch die Darstellung in „Das Handlungsinstrumentarium der EG“, <http://europa.eu. int/eur-lex/de/about/abc/abc_20.html>. 16 Ausführlich zur Verordnung JAAG, Rz. 2108 ff; EMMERT, § 12, Rz. 12 ff. 17 Ausführlich zur Richtlinie JAAG, Rz. 2112 ff; EMMERT, § 12, Rz. 15 ff. 18 Vgl. <http://europa.eu.int/eur-lex/de/about/abc/abc_20.html>; in diesem Sinne auch JAAG, Rz. 2116. 19 Vgl. JAAG, Rz. 2119 ff. 20 Vgl. <http://europa.eu.int/eur-lex/de/about/abc/abc_20.html>. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 230 • Dem nationalen Gesetzgeber darf bei der inhaltlichen Gestaltung des Rechts kein Er- messensspielraum eingeräumt sein. • Die Frist für die Umsetzung der Richtlinie/EGKS-Empfehlung ist abgelaufen. Diese Rechtsprechung des EuGH zur Direktwirkung von Richtlinien beruht im wesentlichen auf der Überlegung, dass ein Mitgliedstaat widersprüchlich und rechtsmissbräuchlich han- delt, wenn er sein Recht anwendet, obwohl er es entsprechend den Vorgaben aus den Richt- linienbestimmungen hätte anpassen müssen. Dieser unzulässigen bzw. unzulänglichen Rechtsausübung durch einen Mitgliedstaat wird durch die Anerkennung der Direktwirkung einer Richtlinienbestimmung insofern entgegengewirkt, als damit verhindert wird, dass der betreffende Mitgliedstaat aus der Missachtung des Gemeinschaftsrechts irgendeinen Vorteil zieht. In diesem Sinne kommt der Direktwirkung von Richtlinien Sanktionscharakter zu. 21 Darüber hinaus hat der EuGH in seiner Praxis eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zum Ersatz derjenigen Schäden anerkannt, die durch die fehlende oder nicht ordnungsgemässe Umsetzung verursacht werden. 22 Die Entscheidung23 ist ein individuell-konkreter Rechtsakt eines Organs der EG (meistens der Kommission) und richtet sich an eine Person oder einen Mitgliedstaat (vergleichbar mit der Verfügung im schweizerischen Verwaltungsrecht). Sie begründet nur gegenüber dem jeweiligen Adressaten Rechte und Pflichten (Art. 249 Abs. 4 EGV). Richtet sich eine Ent- scheidung an einen Mitgliedstaat, verpflichtet sie nur diesen einen Staat, der für ihre Umset- zung verantwortlich ist. Eine an einen Mitgliedstaat gerichtete Entscheidung kann darüber hinaus unter den gleichen Voraussetzungen wie eine Richtlinie unmittelbare Wirkung auch für die EU-Bürgerinnen und Bürger erzeugen. 24 Empfehlungen und Stellungnahmen25 richten sich an Mitgliedstaaten oder Personen. Sie sind Äusserungen der Organe der EG ohne oder mit höchstens beschränkter Verbindlichkeit und deshalb keine Rechtserlasse oder Rechtsakte im engeren Sinn. Sie legen den Mitglied- staaten bzw. Personen ein bestimmtes Verhalten nahe, dieses kann aber nicht erzwungen werden. Empfehlungen und Stellungnahme sind deshalb keine eigentlichen Rechtsquellen des Gemeinschaftsrechts. Allerdings können sie indirekt rechtliche Wirkungen entfalten, wenn sie die Voraussetzungen für spätere verbindliche Rechtsakte schaffen (im Sinne von Materialien) oder das betreffende Gemeinschaftsorgan sich selbst bindet, wodurch unter Umständen ein Vertrauenstatbestand geschaffen werden kann. Empfehlungen und Stellung- nahmen sind somit vor allem als Auslegungshilfen für das primäre und sekundäre Gemein- schaftsrecht von Bedeutung. 26 2.2. Die Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts in der Schweiz 2.2.1. Sektorielle Abkommen und Mitwirken in gesamteuropäischen Organisationen Die Schweiz ist nicht Mitgliedstaat der EG bzw. der EU. Sie ist aber durch die so genannten „bilateralen Abkommen“ und weitere völkerrechtliche Verträge mit der EU verbunden. Das europäische Gemeinschaftsrecht gilt deshalb für die Schweiz nicht per se, sondern nach 21 Vgl JAAG, Rz. 2120; siehe auch <http://europa.eu.int/eur-lex/de/about/abc/abc_20.html>. 22 Vgl JAAG, Rz. 2123 und 2515 ff.; siehe auch <http://europa.eu.int/eur- lex/de/about/abc/abc_20.html>. 23 Ausführlich zur Entscheidung JAAG, Rz 2124 f; 24 Vgl. JAAG, Rz. 2125. 25 Ausführlich zur Empfehlung und Stellungnahme JAAG, Rz. 2126 ff. 26 In diesem Sinne auch JAAG, Rz. 2126. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 231 ganz bestimmten Regeln, die nachfolgend (insbesondere Ziffer 2.2.2) aufgezeigt werden sollen. Die Schweiz hat mit der EG insgesamt 16 sektorielle Abkommen geschlossen, besser be- kannt unter dem Titel „Bilaterale I und II“. Diese betreffend – zusammengefasst – die folgen- den Bereiche: 27 1. Forschung 2. Öffentliches Beschaffungswesen 3. Technische Handelshemmnisse 4. Landwirtschaft 5. Luftverkehr 6. Landverkehr 7. Personenverkehr 8. Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit (Schengen) 9. Asyl und Migration (Dublin) 10. Zinsbesteuerung 11. Betrugsbekämpfung 12. Verarbeitete Landwirtschaftsprodukte 13. Umwelt 14. Statistik 15. MEDIA 16. Ruhegehälter Bei den sektoriellen Abkommen handelt es sich mehrheitlich um Liberalisierungsabkommen (öffentliches Beschaffungswesen, technische Handelshemmnisse, Landwirtschaft, Land- und Personenverkehr). Das Luftverkehrsabkommen verfolgt das Ziel, den schweizerischen Luft- verkehr in denjenigen der Gemeinschaft zu integrieren und führt somit nicht nur zu einer Li- beralisierung, sondern einer Harmonisierung. 28 Einige bilaterale Verträge sind als reine Zu- sammenarbeitsabkommen konzipiert, so das EUA-Abkommen (Umwelt) und das For- schungsabkommen. Es gilt zu beachten, dass die Schweiz nicht nur durch die sektoriellen Abkommen mit der EU an der gesamteuropäischen Entwicklung teilnimmt, sondern auch im Rahmen von anderen Vorhaben und Institutionen, die jeweils auf eigenen Staatsverträgen beruhen.29 Zu nennen ist insbesondere die Mitgliedschaft der Schweiz im Europarat. Im vorliegenden Zusammen- hang ist diesbezüglich insbesondere zu beachten, dass die angestrebte Integration der schweizerischen Luftfahrt in die Luftfahrt im europäischen Raum nicht nur durch das Luftver- kehrsabkommen (LV-Abk.) mit der EG verwirklicht werden soll, sondern auch mit der Mit- gliedschaft der Schweiz bei der Europäischen Organisation für Flugsicherung (EURO- CONTROL), welche sich auf einen völkerrechtlichen Vertrag (EUC) abstützt, den nicht nur EU-Staaten ratifiziert haben. 2.2.2. Die Rechtsquellen der sektoriellen Abkommen Bei den sektoriellen Abkommen sind aus schweizerischer Sicht jeweils drei Arten von Rechs- quellen zu beachten: 27 Sektorielle Abkommen Schweiz-EG vom 21. Juni 1999 und vom 26. Oktober 2004; <http://www.admin.ch/ ch/d/eur/search.html >. 28 Vgl. JAAG, Rz. 4009. 29 Siehe Übersicht bei JAAG, § 39, S. 365 ff. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 232 • die Abkommen als Staatsverträge; • die massgeblichen Rechtserlasse des Gemeinschaftsrechts und ihre Durchführungsbe- stimmungen; • die Beschlüsse der Gemischten Ausschüsse. Die Abkommen stellen Staatsverträge zwischen der Schweiz und der EG dar. Beim Perso- nenfreizügigkeitsabkommen sind die Mitgliedstaaten der EU zusätzlich Vertragsparteien (gemischtes Abkommen), beim Forschungsabkommen sind sowohl die EG als auch die EAG Vertragspartei. 30 Es handelt sich bei diesen Abkommen um Völkervertragsrecht im herkömm- lichen Sinn, das nach den allgemeinen Regeln des Völkerrechts auszulegen, anzuwenden und allenfalls abzuändern ist.31 Es wurden keine supranationalen Instanzen geschaffen, die mit der Weiterentwicklung der Abkommen betraut wurden. Abgesehen von den Änderungen, die durch die Gemischten Ausschüsse (vgl. unten) vorgenommen werden können, müssen Modifikationen an den Abkommen auf dem Weg der Vertragsänderung durchgeführt werden. Alle mit der EG abgeschlossenen Verträge gelten – soweit der Vertrag selbst nichts Abwei- chendes bestimmt – im gesamten Gebiet der EU. Anders verhält es sich bei gemischten Ab- kommen, denen auf Seiten der EU nicht nur die Gemeinschaft sondern auch die einzelnen Mitgliedstaaten zustimmen müssen; neue Mitgliedstaaten müssen dem Abkommen aus- drücklich beitreten. 32. Rechtserlasse des Gemeinschaftsrechts und ihre Durchführungsbestimmungen erhalten für die Schweiz nur insoweit direkte Verbindlichkeit33, als sie in den Anhängen zu den Abkom- men ausdrücklich erwähnt sind (Enumerationsprinzip).34 Es genügt grundsätzlich nicht, dass einzig der Grunderlass in das Abkommen aufgenommen wird, sondern es muss auch klar definiert werden, welche dazugehörigen Änderungen für die Schweiz relevant sind. Die An- hänge werden in den Abkommen regelmässig als deren integrierender Bestandteil bezeich- net. In den Anhängen werden dann die massgeblichen Rechtsakte der EG aufgeführt. 35 Die Geltung für die Schweiz richtet sich nach den Regelungen im jeweiligen Abkommen sowie nach den allgemeinen völkerrechtlichen Grundsätzen (vgl. auch nachfolgend Ziffer 2.2.3 und 2.2.4.). Die Gemischten Ausschüsse haben beschränkte Rechtsetzungsbefugnisse. Sie erlassen eine eigene Geschäftsordnung und sind befugt, Regelungen in den Anhängen und Protokol- len zu den Abkommen – meist technische Vorschriften – zu ändern.36 Zu den Befugnissen der gemischten Ausschüsse gehören damit insbesondere, Änderungen des für die Schweiz massgeblichen Gemeinschaftsrechts auch im Rahmen des Abkommens als verbindlich zu 30 Vgl. JAAG, Rz. 4003. 31 In diesem Sinne auch <http://www.admin.ch/ch/d/eur/gemrec.html>. 32 Vgl. dazu JAAG, Rz. 4013. 33 Was nicht gleichzeitig deren direkte Anwendbarkeit bedeutet, vgl. dazu Ziffer 2.2.3. 34 Vgl. dazu auch JAAG, Rz. 4007. 35 In der Regel weisen diese Anhänge oder deren entsprechender Untertitel den Titel „Rechtsakte auf die Bezug genommen wird“ auf; siehe beispielsweise den Anhang I EUA-Abk., wo die EUA- Verordnung mit ihren Änderungen erwähnt wird. 36 Vgl. JAAG, Rz. 4031; Artikel 16 Ziffer 3 EUA-Abk. lautet beispielsweise wie folgt: „Nach den jeweili- gen internen Verfahren der Vertragsparteien kann der Gemischte Ausschuss Änderungen der Anhän- ge zu diesem Abkommen oder jede andere Massnahme zur Gewährleistung des ordnungsgemässen Funktionierens dieses Abkommens beschliessen.“ Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 233 erklären und damit das für die Schweiz massgebliche Gemeinschaftsrecht weiterzuentwi- ckeln.37 Die rechtsetzenden Beschlüsse der Gemischten Ausschüsse sind für die aktuelle Anwendung der Abkommen eine wichtige Rechtsquelle. Sie müssen deshalb in der EU wie in der Schweiz nach dem jeweils geltenden Recht amtlich veröffentlicht werden.38 2.2.3. Die Rechtsverbindlichkeit der Abkommen für die Schweiz Die Rechtsverbindlichkeit der sektoriellen Abkommen und des darin übernommenen Ge- meinschaftsrechts beurteilt sich einerseits nach den Regeln des Völkerrechts und anderer- seits nach den diesbezüglichen landesrechtlichen Rechtsnormen der Schweiz. Der Grundsatz der Vertragstreue ist ein allgemeiner völkerrechtlicher Grundsatz und ergibt sich für die Schweiz als Partei von völkerrechtlichen Verträgen zudem auch aus Artikel 26 WVÜ. 39 Im Bereich der sektoriellen Abkommen Schweiz – EG statuieren die Verträge eine Treuepflicht der Vertragsparteien analog der Pflicht der Gemeinschaftstreue der Mitglied- staaten der EU (Art. 10 EGV).40 Darüber hinaus verpflichten sich die Vertragsparteien regel- mässig im Sinne eines Diskriminierungsverbots, im Geltungsbereich der Abkommen die Staatsangehörigen, Produkte oder Dienstleistungen aus dem Gebiet der anderen Partei den eigenen gleichzustellen.41 Korrelierend zur Vertragstreue besteht zudem das gewohnheits- rechtlich anerkannte Prinzip, wonach eine Verletzung völkerrechtlicher Normen zur völker- rechtlichen Verantwortlichkeit und in der Folge zur Pflicht zur Wiedergutmachung führt.42 Nach den völkerrechtlichen Regeln (Art. 27 WVÜ) geht das Völkervertragsrecht im Verhältnis unter den Vertragspartnern dem Landesrecht der Vertragspartner vor. 43 Die Bundesverfassung verlangt von allen Behörden der Schweiz bei ihrem Handeln die Be- achtung des Völkerrechts (Art. 5 Abs. 4 und Art. 190 BV).44 Die diesbezügliche Rechtspre- chung des Bundesgerichts ist immer noch unklar.45 In der Regel geht das Bundesgericht vom Vorrang des Völkerrechts aus.46 Wenn der Gesetzgeber allerdings in einem jüngeren Bundesgesetz im Bewusstsein der Verletzung von Völkerrecht eine vom direkt anwendbaren 37 Vgl. beispielsweise den Beschluss 2005/961/EG des Luftverkehrsausschusses Gemein- schaft/Schweiz Nr. 2/2005 vom 25. November 2005 zur Änderung des Abkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über den Luftverkehr (ABl. L 347 vom 30.12.2005, S. 91–92), <http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/site/de/oj/2005/l_347/l_34720051230de00910092.pdf>. 38 Vgl. Jaag, Rz. 4032; eine aktuelle Übersicht findet sich unter <http://www.admin.ch/ch/d/eur/gemaus.html>. 39 Vgl. ZIEGLER, Rz. 230. 40 Vgl. JAAG, Rz. 4018. 41 Vgl. JAAG, Rz. 4019; vgl. z.B. Artikel 1 Ziffer 3 des Landverkehrsabkommens. 42 Zur völkerrechtlichen Verantwortlichkeit ausführlich ZIEGLER, Rz. 299 ff., vgl. auch die UN- Resolution 56/83 (A/RES/56/83) zur Verantwortlichkeit der Staaten für völkerrechtswidrige Handlun- gen. 43 Dies bindet allerdings den innerstaatlichen Rechtsanwender bzw. Richter nicht automatisch; vgl. ZIEGLER, Rz. 281. 44 Vgl. HANGARTNER, St. Galler Kommentar zu Artikel 5 BV, Rz. 40; HANGARTNER, St. Galler Kommen- tar zu Artikel 190 BV (Justizreform), mit Hinweis auf Artikel 190, Rz. 25 ff. 45 Vgl. HANGARTNER, St. Galler Kommentar zu Artikel 190 BV (Justizreform), mit Hinweis auf Artikel 190, Rz. 25; ZIEGLER, Rz. 287. 46 Vgl. ZIEGLER, Rz. 286. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 234 Völkerrecht abweichende Regelung getroffen hat, räumt das Bundesgericht dem Landes- recht den Vorrang ein.47 Hinsichtlich des europäischen Gemeinschaftsrechts wird seit einiger Zeit versucht, Abwei- chungen neueren schweizerischen Rechts präventiv zu verhindern. In Bereichen von grenz- überschreitender Bedeutung versucht der Bundesrat sicherzustellen, dass keine unüberleg- ten und unbegründeten Abweichungen zwischen der schweizerischen Rechtsordnung und dem Gemeinschaftsrecht entstehen. 48 Erlassvorhaben des Bundes werden dahingehend geprüft, ob sie europakompatibel sind. Massstab der Prüfung ist das Recht der EG, unab- hängig von seiner hierarchischen Normstufe. 49 Der Bundesrat muss in seinen Botschaften zu Gesetzesvorlagen das Verhältnis der Vorlage zum europäischen Recht erläutern, „soweit substanzielle Angaben dazu möglich sind“ (Art. 141 Abs. 2 ParlG). 2.2.4. Direkte oder indirekte Anwendbarkeit von Gemeinschaftsrecht Das Völkerrecht überlässt es – von Ausnahmen abgesehen – den Staaten, wie sie die völ- kerrechtlichen Verpflichtungen landesintern umsetzen wollen. Nach der monistischen Theo- rie besteht nur eine einzige Rechtsordnung und Völkerrecht findet deshalb in den Staaten direkte Anwendung; nach der Theorie des Dualismus bedarf das Völkerrecht der Umsetzung ins Landesrecht durch den Gesetzgeber des Landes. 50 In der Schweiz fehlt eine ausdrückli- che rechtliche Regelung, die festlegt, wie das Völkerrecht in der landesinternen Rechtsord- nung zur Geltung kommen soll.51 Verfassungsgewohnheitsrechtlich gilt in der Schweiz aber der Monismus.52 Nach herrschender Lehre und Rechtsprechung ist eine völkerrechtliche Norm in der Schweiz direkt anwendbar (self-executing), wenn folgende Kriterien erfüllt sind:53 • Die Norm richtet sich direkt an die Rechtsanwendenenden bzw. an die innerstaatlich rechtsanwendende Behörde und nicht erkennbar an die staatsleitenden Organe bzw. den Gesetzgeber. • Die Norm hat Rechte und Pflichten von einzelnen Personen zum Inhalt. • Die Norm ist hinreichend bestimmt und klar, um im Einzelfall die Grundlage eines Ent- scheides bilden zu können (Justiziabilität).54 Natürliche und juristische Personen können sich mithin auch unmittelbar auf die Abkommen mit der EG und die darin anwendbar erklärten Erlasse der EG berufen, soweit diese self- executing sind.55 Für EU-Richtlinien ist eine direkte Anwendbarkeit zum Vornherein ausge- schlossen, weil sich die Rechtsnormen der Richtlinie immer nur an die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft richten, durch den Gesetzgeber in das Landesrecht umgesetzt werden müs- 47 So genannte Schubertpraxis (BGE 99 Ib 39); vgl. HANGARTNER, St. Galler Kommentar zu Artikel 190 BV (Justizreform), mit Hinweis auf Artikel 190, Rz. 25; ZIEGLER, Rz. 287. 48 Vgl. WYSS, S. 717. 49 Vgl. WYSS, S. 717. 50 Vgl. HANGARTNER, St. Galler Kommentar zu Artikel 5 BV, Rz. 41; ZIEGLER, Rz. 265 f. 51 Vgl. ZIEGLER, Rz. 273. 52 Vgl. HANGARTNER, St. Galler Kommentar zu Artikel 5 BV, Rz. 41; ZIEGLER, Rz. 273. 53 Vgl. HANGARTNER, St. Galler Kommentar zu Artikel 5 BV, Rz. 42; ZIEGLER, Rz. 278 f. 54 Vgl. HANGARTNER, St. Galler Kommentar zu Artikel 5 BV, Rz. 42; ZIEGLER, Rz. 278 f., mit Hinweis auf BGE 98 Ib 388, 100 Ib 226, 111 Ib 164, 118 Ia 112, 120 Ia 1 und 124 III 90. 55 Vgl. JAAG, Rz. 4020. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 235 sen und deshalb grundsätzlich auch innerhalb der EG bzw. EU nicht self-executing sind.56 Denkbar wäre allerdings, dass eine in einem sektoriellen Abkommen ausdrücklich erwähnte Richtlinie unter den gleichen Voraussetzungen in der Schweiz direkt anwendbar würde, wie dies ausnahmsweise auch in Mitgliedstaaten der Gemeinschaft möglich sein kann57. 3. Die INSPIRE-Richtlinie 58 3.1. Entstehung und Zielsetzung Die INSPIRE-Richtlinie wurde in erster Linie mit dem Ziel geschaffen, die Umweltpolitik – insbesondere das 6. Umweltaktionsprogramm – der EU besser formulieren, umsetzen und überwachen zu können. 59 Diese Ausrichtung ist denn auch in Artikel 1 Absatz 1 der INSPIRE Richtlinie ausdrücklich verankert60 und geht zudem aus zahlreichen Erwägungen der Richtli- nie hervor61. Diese umweltbezogene Ausrichtung zeichnet sich auch sonst inhaltlich in der Richtlinie ab und wirkt sich auf die Auswahl der in den Anhängen aufgeführten, betroffenen Datensätze aus.62 Die Geoinfrastruktur, die mit dem Ziel eines besseren Umweltmonitorings geschaffen wird, kann allerdings auch für zahlreiche andere Zwecke genutzt werden, Bei- spielsweise im Bereich der Raumentwicklung oder im Gesundheitswesen. 63 3.2. Grundzüge der Regelungen Die INSPIRE-Richtlinie verpflichtet die Mitglieder der Gemeinschaft, Geodaten nach einheit- lichen fachlichen und technischen Regeln in interoperabler Form für die Organe der EU, die Behörden und Verwaltungen der Mitgliedstaaten sowie die Wirtschaft, Wissenschaft und Gesellschaft bereitzustellen.64 Die Kernelemente der Richtlinie können wie folgt beschrieben werden:65 • Harmonisierung von Metainformationen für Geodaten (ermöglicht gezielte Recherchen, die Bewertung der Vergleichbarkeit und Qualität von Geodaten sowie die Analyse der Nutzungsmöglichkeiten); • technische Spezifikationen zur Gewährleistung der Interoperabilität der Geodaten; 56 Vgl. vorne Ziffer 2.1.3. 57 Vgl. vorne Ziffer 2.1.3. 58 Die Ausführungen in dieser Ziffer stützen sich einerseits auf eigene Recherchen des Verfassers und andererseits insbesondere auf die Referate von CHRISTINE GIGER, FRANCIS BERTRAND und ANDRÉ BERNATH anlässlich der INSPIRE-Tagung von KOGIS vom 1. Juni 2007 in Bern, Präsentationen siehe <http://www.swisstopo.ch/ about/domains/kogis/popup_pr>; vgl. weiter auch BERTRAND, INSPIRE und BERNATH, Vorbereitung. 59 Vgl. LEONARD, S. 3; Stellungnahme der Kommission, S. 2; GIGER, Folie 4. 60 Artikel 1 Absatz 1 INSPIRE-Richtlinie lautet wie folgt: „Ziel dieser Richtlinie ist es, allgemeine Be- stimmungen für die Schaffung der Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (nachste- hend ‚INSPIRE’ abgekürzt) für die Zwecke der gemeinschaftlichen Umweltpolitik sowie anderer politi- scher Massnahmen oder sonstiger Tätigkeiten, die Auswirkungen auf die Umwelt haben können, zu erlassen.“ 61 Siehe z.B. Erwägungen Nr. 1, 2, 4, 7, 10, 11 16 und 29 der INSPIRE-Richtlinie. 62 In diesem Sinne auch LEONARD, S. 3. 63 Vgl. LEONARD, S. 3; SALGÉ/GEIRINHAS/GIZZI, S. 6. 64 Vgl. LENK, S. 9. 65 Vgl. LENK, S. 9. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 236 • Definition von Diensten zur Nutzung der Geodaten (Suchdienste, Darstellungsdienste, Download-Dienste, Transformationsdienste, Dienste zum Abrufen von Geodatendiens- ten). • Abgestimmtes Konzept zur möglichst einfachen Lizenzierung von Geodaten, die nicht frei verfügbar sind. Die Richtlinie wird hierzu in folgende Kapitel gegliedert: • Kapitel I: Allgemeine Bestimmungen; • Kapitel II: Metadaten; • Kapitel III: Interoperabilität von Geodatensätzen und -diensten; • Kapitel IV: Netzdienste; • Kapitel V: Gemeinsame Nutzung von Daten; • Kapitel VI: Koordinierung und Ergänzende Massnahmen; • Kapitel VII: Schlussbestimmungen. Der Geltungsbereich der INSPIRE-Richtlinie wird auf Geodatensätze beschränkt, die (kumu- lativ) folgende Anforderungen erfüllen: Sie beziehen sich auf eine Bereich, in dem ein Mit- gliedstaat hoheitliche Befugnisse ausübt bzw. hat, sie liegen in elektronischer Form vor, sie wurden von einer Behörde bzw. öffentlichen Verwaltung (oder in deren Auftrag) im Rahmen des öffentlichen Auftrags erhoben, nachgeführt oder verwaltet und sie betreffen eines oder mehrere der in den Anhängen 66 aufgeführten Themen (Art. 4 Abs. 1 INSIPRE-Richtlinie). Die Richtlinie gilt somit nicht für Geodaten, die in analoger Form vorliegen, wie herkömmliche Kartenwerke. Dies ist zurzeit noch eine gewichtige Einschränkung; in wenigen Jahren wer- den allerdings alle relevanten Geodaten, die von staatlichen Stellen erhoben, nachgeführt und verwaltet werden, in elektronischer Form vorliegen. Die Beschränkung auf die in den Anhängen genannten Themen ist nur vordergründig von Bedeutung. Der Themenkatalog ist derart weit gefasst, dass es wenige raumbezogene Informationen gibt, die nicht unter ein Thema subsumiert werden können. 3.3. Umsetzung der Richtlinie 67 3.3.1. Durchführungsbestimmungen Zur Sicherstellung der Interoperabilität der Geodaten im EU-Raum sieht die INSPIRE- Richtlinie den Erlass von Durchführungsbestimmungen vor (vgl. Art. 7 bis 9, Art. 16 und Art. 22 Abs. 3 INSPIRE-Richtlinie). Diese Durchführungsbestimmungen regeln technische Details und Spezifikationen. Das Verfahren zum Erlass von Durchführungsbestimmungen richtet sich nach dem so genannten Komitologiebeschluss, insbesondere dessen Artikel 5, 5a und 8 (vgl. Art. 22 Abs. 2 und 3 INSIPRE-Richtlinie). 68 Für die Durchführungsbestimmungen zur INSPIRE-Richtlinie kommt das Regelungsverfahren oder das Regelungsverfahren mit Kon- trolle zur Anwendung (vgl. Art. 7 Abs. 1 und Art. 16 INSPIRE-Richtlinie). Die EU-Kommisson, welche die Durchführungsbestimmungen erlässt, wird dabei von einem Regelungsausschuss unterstützt, der sich aus Vertreterinnen und Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt und von einem Mitglied der Kommission geleitet wird. Die Vorbereitungsarbeiten erfolgen – thematisch gegliedert (Metadata; Data specifications; Network services, Data and service sharing, Monitoring and reporting) – in fünf so genannten 66 Die in den Anhängen aufgelisteten Datensätze bzw. Themen finden sich auch bei LEONARD, S. 4. 67 Vgl. dazu auch das INSPIRE Work Programme; Transposition Phase, vom 16. Mai 2007. 68 Ausführlich JAAG, Rz. 2305 ff. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 237 „Drafting Teams“, welche aus freiwilligen Expertinnen und Experten bestehen.69 Neben Fachpersonen aus den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft arbeiten auch einzelne Expertin- nen und Experten aus Nichtmitgliedstaaten mit. In inhaltlicher Hinsicht macht die Richtlinie für die Durchführungsbestimmungen insofern Vorgaben, als diese die bestehenden europäischen Normen in angemessener Weise be- rücksichtigen müssen (Art. 20 INSPIRE-Richtlinie). 3.3.2. Zeitliche Vorgaben Die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft müssen innert zweier Jahre seit dem Inkrafttreten, d.h. bis zum 15. Mai 2009 die innerstaatlichen Rechtsvorschriften erlassen, die für die Umset- zung der Richtlinie notwendig sind (Art. 24 Abs. 1 INSPIRE-Richtlinie). Für den Erlass der Durchführungsbestimmungen wurde der folgende Zeitplan festgelegt:70 • 15. Mai 2008: Verabschiedung der Durchführungsbestimmungen für: „Metadata“, „Moni- toring and Reporting“ und „Discovery and View Services“; • 15. November 2008: Verabschiedung der Durchführungsbestimmungen für: „Download Services“, „Data exchange“ und „Coordinates Transformation Services“; • 15. Mai 2009: Verabschiedung der Durchführungsbestimmungen betreffend Zugriffsrech- te und die Nutzung der Geodaten und -dienste durch EU-Institutionen sowie betreffend die Harmonisierung der Geodaten für die Themen im Anhang I. Weiter bestehen Übergangsfristen für die technische Umsetzung, welche vom Zeitpunkt des Erlasses der entsprechenden Durchführungsvorschriften abhängig sind: • Für alle Daten der in den Anhängen genannten Themen müssen Metadaten erzeugt werden; innerhalb von zwei Jahren für die in den Anhängen I und II aufgelisteten The- men, innerhalb von 5 Jahren für die im Anhang III aufgelisteten Themen. • Alle neu erzeugten Daten müssen den Datenmodellen der Durchführungsbestimmungen innerhalb von 2 Jahren seit Erlass der Durchführungsbestimmungen entsprechen. • Bestehende Daten, die weiterhin genutzt werden sollen, müssen angepasst oder über Dienste gemäss Durchführungsbestimmungen verfügbar gemacht werden, dies innerhalb von 7 Jahren. 4. Zur Anwendbarkeit der INSPIRE-Richtlinie in der Schweiz 4.1. Keine direkte Anwendbarkeit Die Schweiz fällt nicht in den räumlichen Geltungsbereich der INSPIRE-Richtlinie, weil sie weder zu den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft gehört, noch eines der sektoriellen Abkom- men, die alle älter sind als die Richtlinie, deren Anwendbarkeit ausdrücklich festhält. Damit die Richtlinie auch für die Schweiz volle Gültigkeit bzw. Verbindlichkeit hätte, müsste sie im ordentlichen Verfahren der Änderung des entsprechenden völkerrechtlichen Vertrages in diesem oder einem zugehörigen Anhang aufgenommen werden. Selbst dann, wenn die INSPIRE-Richtlinie für die Schweiz verbindliches Völkerrecht darstel- len würde, wären die Rechtsnormen der Richtlinie in der Schweiz nicht direkt anwendbar und würden keine Rechte und Pflichten von natürlichen und juristischen Personen sowie von 69 Vgl. BERTRAND, INSPIRE, S. 5, BERNATH, Vorbereitung, S. 6. 70 Nach GIGER, Folien 12 f. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 238 kantonalen und kommunalen Behörden begründen. Dies ergibt sich als Folge davon, dass Richtlinien stets der Umsetzung durch den nationalen Gesetzgeber bedürfen.71 Eine Ausnahme von der direkten Anwendbarkeit auf die Schweiz stellt vermutungsweise Artikel 12 der INSPIRE-Richtlinie dar. Diese Bestimmung hat vom Wortlaut her den Charak- ter einer direkt anwendbaren (self-executing) Norm. Auch wenn sie der Umsetzung im Lan- desrecht bedarf, stellt sich dennoch die Frage, ob sie – zumindest nach Ablauf der Umset- zungsfrist und bei Fehlen einer entsprechenden rechtsbegründenden Norm im Landesrecht 72 – für Dritte einen Anspruch auf Anschluss an der europäischen Geodaten-Infrastruktur be- gründet. Sofern ihre eigene Geodaten-Infrastruktur den in Artikel 12 INSPIRE-Richtlinie ge- nannten technischen und qualitativen Anforderungen genügt, haben somit wohl die Schwei- zerische Eidgenossenschaft, die Kantone und die Gemeinden ebenfalls einen Anspruch dar- auf, ihre GDI mit der GDI von Mitgliedstaaten der Gemeinschaft bzw. mit einer gesamteuro- päischen GDI zu vernetzen und insbesondere die von EU-Mitgliedstaaten erstellten Trans- formationsdienste nicht nur zu nutzen sondern (einschliesslich der entsprechenden Soft- ware) in ihre eigene GDI zu integrieren. 4.2. Indirekte Anwendbarkeit über das Umweltrecht 4.2.1. Die Schweizer Mitgliedschaft in der Europäischen Umweltagentur (EUA) Die Schweiz ist gemäss Artikel 1 EUA-Abk. ein vollwertiges Mitglied der Europäischen Um- weltagentur (EUA) und des Europäischen Umweltinformations- und Umweltbeobachtungs- netzes (EIONET). Sie ist – wie alle anderen Mitgliedstaaten auch – insbesondere verpflich- tet, Umweltdaten gemäss den im Arbeitsprogramm der EUA festgelegten Vorgaben und Ver- fahrensweisen zur Verfügung zu stellen (Art. 8 EUA-Abk.). Im Anhang des Abkommens wird die EUA-Verordnung der EG ausdrücklich zu auf die Schweiz anwendbarem Recht erklärt. Als vollwertiges Mitglied der EUA beteiligt sich die Schweiz mithin uneingeschränkt an den Arbeiten der EUA und erhält direkten Zugang zu sämtlichen Daten und Informationen, die über EIONET verbreitet werden. 73 Für Ihre Mitgliedschaft in der EUA bezahlt die Schweiz jährlich einen Mitgliederbeitrag in der Höhe von rund 2 Millionen Franken.74 Nationale Kontaktstelle für die EUA und für EIONET (National Focal Point75) ist das Bundes- amt für Umwelt (BAFU).76 4.2.2. Die Rolle der EUA bei der Umsetzung der INSPIRE-Richtlinie Der EUA fällt in der Umsetzung der INSPIRE-Richtlinie eine gewichtige Rolle zu. Einerseits ergibt sich dies bereits aus den umweltpolitischen Zielsetzungen der Richtlinie77 in Verbin- dung mit den Kernaufgaben der EUA (siehe Art. 2 EUA-Verordnung). Andererseits ordnet die INSPIRE-Richtlinie die EUA in Artikel 19 Absatz 1 im Hinblick auf die Umsetzung der Richtli- 71 Vgl. oben Ziffer 2.2.3. 72 Vgl. oben Ziffer 2.1.3. 73 Vgl. auch das Faktenblatt des Integrationsbüros EDA/EVD vom März 2007. 74 Vgl. das Faktenblatt des Integrationsbüros EDA/EVD vom März 2007, S. 2. 75 “Innerstaatliche Anlaufstelle“ im Sinne von Artikel 5 EUA-Abk. bzw. Artikel 4 Absatz 3 EUA-Vertrag; vgl. dazu auch EUA, Eionet connects, S. 5: “NFPs are the main contact points for the EEA in the member countries. They are in charge of cooperation with the EEA and the ETCs and organise na- tional coordination of activities related to the EEA strategy.” 76 Vgl. auch <http://www.bafu.admin.ch/umweltbeobachtung/02303/02306/index.html?lang=de>. 77 Vgl. oben Ziffer 3.1. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 239 nie ausdrücklich unterstützende Funktionen zu.78 4.2.3. Indirekte Anwendung bei der Datenharmonisierung durch die EUA Zu den Aufgaben der EUA gehören u.a. das „Aufstellen einheitlicher Bewertungskriterien für Umweltdaten, die in allen Mitgliedstaaten anzuwenden sind“ (Art. 2 Ziffer iii EUA-Verord- nung) und die „Förderung der Vergleichbarkeit der Umweltdaten auf europäischer Ebene sowie erforderlichenfalls Förderung einer stärkeren Harmonisierung der Messverfahren“ (Art. Ziffer iv EUA-Verordnung). Seit 1999 gehört weiter zu den Aufgaben der EUA die „umfas- sende Verbreitung von an die Öffentlichkeit gerichteten zuverlässigen und vergleichbaren Umweltinformationen, insbesondere über den Zustand der Umwelt, und Förderung des Ein- satzes fortgeschrittener Telematik-Technologie zu diesem Zweck“ (Art. 2 Ziffer xi EUA-Ver- ordnung). Der Anhang A zur EUA-Verordnung enthält zudem ein Kapitel zur Normung von Datenformaten. Die EUA ist mithin befugt, den Mitgliedstaaten qualitative und technische Vorgaben hinsichtlich der in das Beobachtungsnetz einzuspeisenden Umweltdaten – dazu gehören auch Geodaten – zu machen. Diese Vorgaben werden meist im Rahmen des Mehr- jahres-Arbeitsprogramms gestützt auf Artikel 8 Absatz 4 EUA-Verordnung erlassen. 79 Weiter hat die EUA einen Leitfaden erlassen, welcher Vorgaben hinsichtlich der Geodaten enthält.80 Dieser Leitfaden nimmt ausdrücklich auch Bezug auf die INSPIRE-Richtlinie.81 Es ist davon auszugehen, dass die EUA die qualitativen und technischen Anforderungen der Durchführungsbestimmungen zur INSPIRE-Richtlinie für alle Daten, die im Umweltbeobach- tungsnetz ausgetauscht werden verbindlich erklären. Diesfalls wäre die Schweiz gestützt auf Artikel 8 EUA-Abk. verpflichtet, der EUA und den anderen Netzteilnehmenden die Geodaten nach den entsprechenden EU-Vorschriften zur Verfügung zu stellen. Für die Mitgliedstaaten der EUA, die zugleich Mitgliedstaaten der Gemeinschaft sind, sind solche Vorgaben nicht notwendig. Für diese sind die INSPIRE-Richtlinien ohnehin verbind- lich und sie müssen durch den Erlass entsprechenden Landesrechts dafür sorgen, dass alle Geodatensätze im Sinne von Artikel 4 der INSPIRE-Richtlinie entsprechend den Vorschriften der Richtlinie und der Durchführungsvorschriften erhoben, nachgeführt, verwaltet und Dritten zur Verfügung gestellt werden. Auf dem Hintergrund, dass es das erklärte Ziel der EUA ist, eine Harmonisierung im Bereich der Umweltdaten herbeizuführen, und dass eine Ungleich- behandlung von Mitgliedern der EUA hinsichtlich der qualitativen und technischen Anforde- rungen an Umweltdaten dieses Ziel in Frage stellt, muss somit erwogen werden, dass die Regelungen der INSPIRE-Richtlinie und deren Durchführungsvorschriften zumindest im Tä- tigkeitsbereich von EUA und EIONET ohne weiteres auch für die Schweiz bzw. mindestens für die innerstaatliche Anlaufstelle gelten – dies als Ausfluss der Pflicht zur Vertragstreue im Völkervertragsrecht 82. 78 Siehe auch Erläuterung Nr. 29 zur INSPIRE-Richtlinie. 79 Vgl. auch KLINGL/GARDAZ, Folie 2. 80 Vgl. den EUA Guide to geographical data and maps, welcher Vorgaben zu den Themenbereichen (in alfabethischer Reihenfolge) „Datum“, „EEA map data“, „GIS map templates“, Grids“, „Latitu- de/longitude“, „maps extents“, „map layout standards“, „metadata on maps“, „Metadata on data“, „postscript maps“, „projection“, „raster data“ und „vector data“ enthält (vgl. S. 6), d.h zu den Bezus- systemen und Bezugsrahmen, zu den Metadaten, zu den Datenmodellen und zu den Darstellungs- modellen. 81 Vgl. EUA Guide to geographical data and maps, S. 3. 82 Dazu ZIEGLER, Rz. 231, mit Hinweis auf Artikel 26 WVÜ. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 240 4.2.4. Indirekte Anwendung über die Einbindung in das europäische Umweltbeo- bachtungsnetzes Die Schweiz gehört – wie erwähnt – zum Europäischen Umweltinformations- und Umweltbe- obachtungsnetz nach Artikel 4 EUA-Verordnung (EIONET). Die gemeinschaftliche Nutzung der Datensätze nach INSPIRE-Richtlinie steht auch der EUA bzw. dem EIONET offen (Art. 17 Abs. 4, 5 und 8 INSPIRE-Richtlinie). Der Datenbezug von schweizerischen Behörden und Verwaltungseinheiten im Rahmen von EIONET unterliegt dabei dem Grundsatz der Gegen- seitigkeit und Gleichwertigkeit (Art. 17 Abs. 5 INSPIRE-Richtlinie). Dies könnte die schweize- rischen Teilnehmenden im EIONET zwingen, bestimmte Datensätze gemäss den Durchfüh- rungsbestimmungen in harmonisierter Form zur Verfügung zu stellen. Faktisch könnten die schweizerischen Behörden und Verwaltungsstellen zudem durch die Teilnahme an weiteren EU-Programmen zur Anwendung der Durchführungsbestimmungen der INSPIRE-Richtlinie gezwungen sein. Zu denken ist hier insbesondere an das Mitwirken im EU-Programm Global Monitoring for Environment and Security (GMES). GMES ist eine europäische Initiative für die Errichtung eines Informationsnetzes betreffend Umwelt und Sicherheit. GMES soll auf aktuellen Daten basieren, die einerseits von Satelliten und ande- rerseits von Beobachtungsstationen am Boden stammen. Diese Daten sollen koordiniert, analysiert und für die Endverbraucher (primär staatliche Organe) aufbereitet werden. 83 Eine der Hauptbeteiligten an GMES ist die Europäische Raumfahrtagentur (ESA), die keine EU- Einrichtung ist und bei der die Schweiz ebenfalls Mitglied ist. 84 Das GMES-Programm steht ebenfalls in einem engen Zusammenhang mit der INSPIRE-Richtlinie und stützt sich explizit auf die Arbeiten im Rahmen der INSPIRE-Initiative ab.85 Die aktive Teilnahme der Schweiz bedingt voraussichtlich, dass die schweizerischen Behörden und Verwaltungsstellen beim Datenaustausch – wie alle beteiligten EU-Staaten – die Durchführungsvorschriften der IN- SPIRE-Richtlinie anwenden. 86 4.3. Unklare Situation im Bereich der Luftfahrtdaten Weitgehend unklar bleiben die möglichen Auswirkungen der INSPIRE-Richtlinie im Bereich der Luftfahrtdaten. Der Anhang I Ziffer 7 der INSPIRE-Richtlinie unterstellt auch Geodaten- sätze über den Luftverkehr (als Teil der Verkehrsnetze) dem Geltungsbereich der Richtlinie. Insofern müssten wohl künftig die Luftfahrtdaten der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft eben- falls der Richtlinie und deren Durchführungsvorschriften entsprechen. Mit dem Luftverkehrs- abkommen nimmt die Schweiz am einheitlichen europäischen Luftraum teil. 87 In diesem Be- reich könnten somit – bezogen auf die Datensätze gemäss Anhang I Ziffer 7 der INSPIRE- Richtlinie – die Durchführungsbestimmungen zum EU-Luftfahrtrecht auf die Durchführungs- bestimmungen zu der INSPIRE-Richtlinie hinweisen. Nun verweist allerdings die Rahmen- verordnung der EU auf die EUROCONTROL und zwar in dem Sinne, dass die Initiative zur Schaffung des einheitlichen europäischen Luftraums mit der Mitgliedschaft bei EURO- CONTROL und mit den Grundsätzen des Abkommens von Chicago über die internationale Zivilluftfahrt im Einklang stehen soll 88, was auf einen Vorrang der diesbezüglichen Regelung 83 Zu GMES siehe <http://www.gmes.info/157.0.html>; KLINGL/GARDAZ, Folien 7 ff. 84 Vgl. Übereinkommen vom 30. Mai 1975 zur Gründung einer Europäischen Weltraumorganisation. 85 Vgl. Europäische Kommission, Building, S. 8 und 43. 86 Es kann hier offen bleiben, inwiefern die ESA der Schweiz als Mitglied gestützt auf Artikel 4 ESA-Ü ebenfalls Vorgaben für den Datenaustausch machen könnte. 87 Geregelt insbesondere in einer Rahmenverordnung der EG. 88 Vgl. Artikel 1 Absatz 3 der Rahmenverordnung sowie die Erwägungen Nr. 4, 8, 14 und 15 zur Rah- menverordnung. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 241 der völkervertragsrechtlichen Institutionen hinweisen könnte. Die Schweiz ist ebenfalls Mit- gliedstaat der EUROCONTROL und der ICAO. Aus beiden Mitgliedschaften ergeben sich völkervertragsrechtliche Verpflichtungen zur Übernahme von technischen und qualitativen Vorschriften über Luftfahrtdaten. Eine vertiefte Analyse der Rechtslage würde den Rahmen dieses Kurzgutachtens sprengen. 4.4. Keine weiteren erkennbaren Fälle indirekter Anwendung Weitere Fälle, in welchen eine indirekte Anwendung der INSPIRE-Richtlinie über völkerrecht- liche Verpflichtungen der Schweiz gegeben sein könnte, sind nicht ersichtlich. 5. Weitgehende Umsetzung durch das neue schweizerische Geoin- formationsrecht 5.1. Grundsätzliches Zurzeit wird im schweizerischen Landesrecht das Geoinformationsrecht vollständig neu ges- taltet. Voraussichtlich auf den 1. Juli 2008 sollen das Geoinformationsgesetz89 und die zuge- hörigen Ausführungsverordnungen90 in Kraft treten. Die konzeptionellen Vorarbeiten zum neuen Geoinformationsrecht der Schweiz sowie die Gesetzgebungsarbeiten fanden mit ei- nem stetigen Seitenblick auf die INSPIRE-Initiative der EU statt. Die Fachorgane des Bundes waren bestrebt, ein neues schweizerisches Geoinformationsrecht zu schaffen, das möglichst kompatibel zu den Entwicklungen im EU-Raum ist. Die vorgeschriebene 91 und in der Bot- schaft ausgewiesene92 Europakompatibilitätsprüfung des Geoinformationsgesetzes stellt somit nur eine Momentaufnahme in einem ständigen rechtsvergleichenden Prozess dar. Die Europakompatibilität konnte allerdings nur hinsichtlich der INSPIRE-Richtlinie selbst her- gestellt werden, da der Inhalt der Durchführungsvorschriften noch nicht bekannt ist. Bei den technischen und qualitativen Vorgaben für die Geodaten könnte mithin im Detail das neue schweizerische Geoinformationsrecht durchaus Bestimmungen enthalten, welche von den Vorgaben der EU abweichen. 5.2. Übereinstimmung und Abweichungen 5.2.1. Übereinstimmungen von INSPIRE-Richtlinie und neuem Geoinformationsrecht Das neue schweizerische Geoinformationsrecht stimmt in verschiedener Hinsicht weitestge- hend mit der INSPIRE-Richtlinie überein: • Es wird hinsichtlich des Aufbaus einer GD I von einer Netzstruktur und nicht von einer zentralen Datenbank ausgegangen; es soll aber ein zentrales Portal entstehen. 93 89 Siehe Entwurf zum Bundesgesetz über Geoinformation (E GeoIG). Der Gesetzesentwurf wurde am 6. März 2007 vom Nationalrat als Erstrat und am 20. Juni 2007 vom Ständerat als Zweitrat behandelt. Die Differenzbereinigung und die Schlussabstimmung werden voraussichtlich im Herbst 2007 stattfin- den. 90 Die nach der öffentlichen Anhörung bereinigten Verordnungsentwürfe (Stand Ende April 2007) sind im Netz einsehbar unter <http://www.swisstopo.ch/basics/law/geoig_details>. Vgl. auch den zugehöri- gen erläuternden Bericht im Entwurf, <http://www.swisstopo.ch/pub/down/basics/law/geoig/erl-Bericht- 30-04-07_de.pdf>. 91 Vgl. WYSS, S. 717. 92 Vgl. Botschaft zum GeoIG, Ziffer 1.8, BBl 2006 7836 ff. 93 Vgl. Botschaft zum GeoIG, BBl 2006 7822 ff.; Erläuterung Nr. 5 zu den INSPIRE-Richtlinien. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 242 • Beide Rechtssysteme betreffen einen föderalistischen Aufbau und tragen diesem ent- sprechend Rechnung.94 • Die geologischen Informationen sind Teil der Geodaten. 95 • Die Systematik und die Begrifflichkeit der Geodienste von Artikel 11 Absatz 1 INSPIRE- Richtlinie sollen weitgehend unverändert in das schweizerische Recht übernommen wer- den.96 • Den Metadaten wird eine wichtige, harmonisierende Bedeutung zuerkannt. 97 • Die Einschränkungen des Zugangs zu Geodaten aus Gründen des Personendatenschut- zes und der öffentlichen Sicherheit sind weitgehend identisch.98 • Für den Datenaustausch unter Behörden werden besondere, einfache Modelle vorgese- hen.99 • Es werden differenzierte Übergangsfristen vorgesehen, die sich jeweils auf den Zeitpunkt des Vorhandenseins der technischen und qualitativen Vorgaben beziehen.100 Bisher nicht geprüft wurde, ob und wie weit die im Geobasisdatenkatalog aufgeführten Geo- basidaten des Bundesrechts101 den Themen in den Anhängen I bis III der INSPIRE-Richtlinie entsprechen und diese Themen vollständig abdecken. Sollten die gemäss schweizerischem Recht bestehenden und im Geobasisdatenkatalog abgebildeten Geodatensätze nicht alle Themen der Anhänge der INSPIRE-Richtlinien abdecken, müssten im schweizerischen Bun- desrecht zuerst die Rechtsgrundlagen für die fehlenden Datensätze geschaffen werden. 102 5.2.2. Weitergehender Regelungsbereich des schweizerischen Recht Das neue schweizerische Geoinformationsrecht geht vom Geltungsbereich her in folgenden Bereichen über den Geltungsbereich der INSPIRE-Richtlinie103 hinaus: 94 Vgl. Botschaft zum GeoIG, BBl 2006 7843 ff.; ähnlicher Gedanke in Artikel 4 Absatz 6 INSPIRE Richtlinie. 95 Vgl. Artikel 27 f. E GeoIG; Botschaft zum GeoIG, Ziffer 1.4, BBl 2006 7826 f.; Anhang II Ziffer 4 INSPIRE-Richtlinie. 96 Vgl. Artikel 2 Buchstaben h bis l und i.V.m. Artikel 36 ff. des Entwurfs der Geoinformationsverord- nung, <http://www.swisstopo.ch/pub/down/basics/law/geoig/GeoIV-V14-27-04-2007-de.pdf>. 97 Vgl. Artikel 6 E GeoIG; Botschaft zum GeoIG, BBl 2006 7846 und 7846 f.; Artikel 17 des Entwurfs der Geoinformationsverordnung, <http://www.swisstopo.ch/pub/down/basics/law/geoig/GeoIV-V14-27- 04-2007-de.pdf.>; Artikel 5 INSPIRE-Richtlinie. 98 Vgl. Artikel 10 f. GeoIG; Artikel 26 ff. des Entwurfs der Geoinformationsverordnung, <http://www.swisstopo. ch/pub/down/basics/law/geoig/GeoIV-V14-27-04-2007-de.pdf.>; Artikel 5 IN- SPIRE-Richtlinie. 99 Vgl. Artikel 14 E GeoIG; Artikel 13 INSPIRE-Richtlinie. 100 Vgl. Artikel 51 des Entwurfs der Geoinformationsverordnung, <http://www.swisstopo.ch/pub/down/basics/ law/geoig/GeoIV-V14-27-04-2007-de.pdf.>; siehe dazu oben Ziffer 3.3.2. 101 Vgl. Anhang des Entwurfs der Geoinformationsverordnung, <http://www.swisstopo.ch/pub/down/basics/ law/geoig/GeoIV-V14-27-04-2007-de.pdf.>. 102 Vgl. zum Inhalt des Geobasidatenkatalogs auch FRICK/KETTIGER, S. 6 f. 103 Vgl. dazu oben Ziffer 3.2. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 243 • Es gilt für alle Geobasisdaten des Bundes rechts, unabhängig davon, ob diese in elektro- nischer oder anderer Form vorliegen.104 • Es gilt nicht nur für umweltrelevante Geodaten. Darüber hinaus enthält das Geoinformationsgesetz auch Vorschriften über die Finanzierung – namentlich auch über Bundesbeiträge – sowie Regelungen über die Berufsausübung im Bereich der amtlichen Vermessung. In dieser Hinsicht unterscheidet es sich als Landesrecht von einer EU-Richtlinie. 5.2.3. Einschränkende Regelungen des schweizerischen Recht Im Bereich der amtlichen Vermessung ist das heutige wie das neue schweizerische Geoin- formationsrecht hinsichtlich der Metadaten voraussichtlich nicht eurokompatibel. 6. Folgerungen 6.1. Problematische Schnittstellen 6.1.1. Schutzrechte Im schweizerischen Recht fehlt ein Leistungsschutz für Datenbanken (Datenbankschutz sui generis), wie er auf der Grundlage der EU-Datenbankrichtlinie in allen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft besteht. Für die Geobasidaten des Bundesrechts kann diese Lücke im Schutz von Geodatenbanken durch öffentlich-rechtliche Zugangsbeschränkungen kompensiert wer- den (Art. 12 E GeoIG). Geodatensätze, auf welche die schweizerischen Behörden im Sinne von Artikel 12 und 17 der INSPIRE-Richtlinie sowie über das EIONET Zugriff erhalten, stel- len aber definitionsgemäss keine Geobasisdaten des Bundesrechts dar (vgl. Art. 3 Abs. 1 Bst. c E GeoIG), fallen damit nicht in den Geltungsbereich des GeoIG (vgl. Art. 2 E GeoIG) und untestehen somit auch nicht dem öffentlich-rechtlichen Leistungsschutz gemäss Artikel 12 E GeoIG. Sie fallen aber andererseits unter die amtlichen Informationen, die in der Bun- desverwaltung und in zahlreichen Kantonsverwaltungen heute auf Grund des Öffentlich- keitsprinzips frei zugänglich sind (vgl. z.B. Art. 5 i.V.m. Art. 6 BGÖ). In diesem Bereich besteht im schweizerischen Recht eine echte Regelungslücke, die schlimmstenfalls dazu führen könnte, dass EU-Staaten den schweizerischen Behörden das Zugangsrecht mit dem Hinweis auf fehlendes „Gegenrecht“ im Leistungsschutz verwehren. 6.1.2. Technische Folgen der Durchführungsbestimmungen Die Durchführungsbestimmungen zur INSPIRE-Richtlinie werden technische Vorgaben ins- besondere zu den Bezugssystemen und Bezugsrahmen, zu den Datenmodellen sowie zu den Darstellungsmodellen enthalten. Dies wird im Bereich des verpflichtenden Austausches hinsichtlich zahlreicher Datensätze zu Schnittstellenproblemen führen. 105 Zur Lösung dieser Schnittstellenprobleme wird eine grosse Zahl von Transformationsdiensten notwendig sein. 6.2. Handlungsbedarf Nach Auffassung des Verfassers besteht auf Grund der vorstehenden Analyse folgender Handlungsbedarf: • Um Rechtssicherheit über die indirekte Anwendbarkeit der INSPIRE-Richtlinie im Bereich des EUA-Abk. zu erhalten, sollte diese Frage im Gemischten Ausschuss beraten und ge- klärt werden. 104 Vgl. Botschaft zum GeoIG, BBl 2006 7843. 105 Vgl. beispielsweise NIGGELER, S. 21 f. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 244 • Die Frage der Regelungslücke im Datenbanksc hutz sollte – sobald dies sinnvoll und möglich ist – im Bereich des Datenaustausches im EIONET an einigen konkreten Bei- spielen vertieft geprüft werden. Sollte sich die Regelungslücke als relevant erweisen, müsste in Erwägung gezogen werden, diese in der Bundesgesetzgebung bezogen auf Umweltdaten oder auf alle Geodaten zu schliessen. • Sobald die Durchführungsvorschriften vorliegen, sollte das schweizerische Geoinformati- onsrecht bezüglich Kompatibilität im Detail überprüft werden. 106 Kein Handlungsbedarf besteht trotz rechtlicher Unsicherheiten107 zurzeit im Bereich des Luft- fahrtrechts. Hier werden die laufenden Arbeiten zur Integration der Schweiz in den einheitli- chen europäischen Luftraum in den nächsten Jahren ohnehin Klärung bringen. Anhänge: 1 Literaturverzeichnis 2 Verzeichnis der Rechtserlasse 3 Abkürzungsverzeichnis 106 Diese Aufgabe könnte durch KOGIS unter den betroffenen Bundesämtern koordiniert werden. 107 Vgl. oben Ziffer 4.3. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 245 Anhang 1: Literaturverzeichnis Literatur BÄRTSCHI, Philip/STEIGER, Martin: Luftrecht. Erlasssammlung. 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Newsletter e-geo.ch, 17-6/2007 Dokumente der Europäischen Union und anderer Organisationen Europäische Kommission (INSPIRE Cosolidation Team): INSPIRE Work Programme; Transposition Phase 2007-2009; 16. Mai 2007. Europäische Kommission: Building an European information capacity for environment and security; A contribution to the initial period of the GMES action plan (2002-2003); Luxen- burg 2003 (zit. Building). Europäische Kommission: Stellungnahme der Kommission gemäss Artikel 251 Absatz 2 drit- ter Unterabsatz Buchstabe c EG-Vertrag zu den Abänderungen des Europäischen Par- laments am gemeinsamen Standpunkt des Rates betreffend den Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung einer Raumdaten- infrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE) vom 13. September 2006, 2004/0175 (COD). European Environment Agency: Eionet connects; undatierte Broschüre. European Environment Agency: Guide to geographical data and maps, Version 2.0 vom 20. Januar 2006. Websites (Stand der Zitierung von Internetseiten: 30. Juni 2007) http://europa.eu.int/eur-lex/de/about/abc/abc_20.html (Das ABC des Gemeinschaftsrechts – Das Handlungsinstrumentarium der EG) http://www.admin.ch/ch/d/eur/gemaus.html (aktuelle Übersicht über die Beschlüsse der Ge- mischten Ausschüsse) http://www.admin.ch/ch/d/eur/gemrec.html (Rechtssammlung zu den "sektoriellen Abkom- men" [Bilaterale I+II]; Das Gemeinschaftsrecht und die Schweiz) http://www.admin.ch/ch/d/eur/search.html (Rechtssammlung zu den "sektoriellen Abkom- men" [Bilaterale I+II]; Register der sektoriellen Abkommen) http://www.gmes.info http://www.swisstopo.ch (Website des Bundesamtes für Landestopografie) http://www.swisstopo.ch/about/domains/kogis/popup_pr (INSPIRE-Tagung) Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 247 Anhang 2: Verzeichnis der Rechtserlasse Schweizerisches Landesrecht BGÖ Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz); SR 152.3 BV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999; SR 101 E GeoIG Entwurf zum Bundesgesetz über Geoinformation (GeoIG); BBl 2006 7887 ParlG Bundesgesetz über die Bundesversammlung vom 13. Dezember 2002 (Parla- mentsgesetz); SR 171.10 Völkervertragsrecht der Schweiz ESA-Ü. Übereinkommen vom 30. Mai 1975 zur Gründung einer Europäischen Welt- raumorganisation (ESA); SR 0.425.09 EUA-Abk. Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenos- senschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die Beteiligung der Schweiz an der Europäischen Umweltagentur und dem Europäischen Umwel- tinformations- und Umweltbeobachtungsnetz (EIONET); 0.814.092.681 EUC Internationales Übereinkommen zu r Sicherung der Luftfahrt „EUROCONTROL“ vom 13. Dezember 1960; SR 0.748.05 Landver- kehrsab- kommen Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossen- schaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Güter- und Personenver- kehr auf Schiene und Strasse; SR 0.740.72 LV-Abk. Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossen- schaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr; SR 0.748.127.192.68 WVÜ Wiener Übereinkommen vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge; SR 0.111 Europäisches Gemeinschaftsrecht Daten- bankricht- linie Richtlinie 96/9/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 1996 über den rechtlichen Schutz von Datenbanken; Amtsblatt Nr. L 077 vom 27/03/1996 S. 0020 - 0028 EAGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (Euratom) vom 25. März 1957; nicht offizielle konsolidierte Fassung <http://eur-lex.europa.eu /de/treaties/dat/12006A/12006A.html> EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) vom 25. März 1957 (konsolidierte Fassung in ABl. Nr. C 325 vom 24. Dezember 2002; <http://europa.eu.int/eur-lex/de/treaties/dat/EC_consol.html>) Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 248 EUA-Ver- ordnung Verordnung (EWG) Nr. 1210/90 des Rates vom 7. Mai 1990 zur Errichtung einer Europäischen Umweltagentur und eines Europäischen Umweltinformati- ons- und Umweltbeobachtungsnetzes (ABl. L 120 vom 11. Mai 1990, S. 1-6); geändert durch Verordnung (EG) Nr. 933/1999 des Rates vom 29. April 1999 (ABl. L 117 vom 5. Mai 1999, S. 1); Verordnung (EG) Nr. 1641/2003 des Euro- päischen Parlaments und des Rates vom 22. Juli 2003 (ABl. L 245 vom 29.9.2003, S. 1). EUV Vertrag über die Europäische Union vom 7. Februar 1992 (Vertrag von Maastrich), ABl. Nr. C 191 vom 29. Juli 1992, mit den Änderungen vom 2. Ok- tober 1997 (Vertrag von Amsterdam, ABl. Nr. C 340 vom 10. November 1997) und 26. Februar 2001 (Vertrag von Nizza, ABl. Nr. C 80 vom 10. März 2001); konsolidierte Fassung unter <http://europa.eu.int/eur-lex/de/treaties/dat/ EU_consol.pdf> INSPIRE- Richtlinie Richtlinie 2007/2/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2007 zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE); ABl Nr. L 108 vom 25. April 2007, S. 1 ff. Komito- logiebe- schluss Beschluss 1999/468/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Mo- dalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungs- befugnisse; ABl L 184 vom 17. Juli 1999, S. 23 ff. Rahmen- verord- nung Verordnung Nr. 549/2004 EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004 zur Festlegung des Rahmens für die Schaffung eines ein- heitlichen europäischen Luftraums; ABl L 096 vom 31. März 2004, S 1 ff. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 249 Anhang 3: Abkürzungsverzeichnis BAFU Bundesamt für Umwelt EAG Europäische Atomgemeinschaft (Euratom) EG Europäische Gemeinschaft EGKS Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (Montanunion) EINONET Europäisches Umweltinformations- und Umweltbeobachtungsnetz ESA European Space Agency EU Europäische Union EUA Europäische Umweltagentur EuGH Europäischer Gerichtshof EUROCONTROL Europäisches Organisation für Flugsicherung GASP Gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik GDI Geodaten-Infrastruktur GMES Global Monitoring for Environment and Security ICAO Internationale Zivilluftfahrt-Organisation KOGIS Koordination Geo-Information und Services PJZS Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen swisstopo Bundesamt für Landestopografie Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali JAAC 2007.13 - Die rechtlichen Auswirkungen der INSPIRE-Richtlinie der Europäischen Gemeinschaft auf das Geoinformationsrecht in der Schweiz, Kurzgutachten vom 13. August 2007 In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione Jahr 2007 Année Anno Band - Volume Volume Seite 222-249 Page Pagina Ref. No 150 000 011 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.