B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I A-1070/2019 U r t e i l v o m 1 4 . A u g u s t 2 0 2 0 Besetzung Richterin Sonja Bossart Meier (Vorsitz), Richter Pascal Richard, Richter Daniel Riedo, Gerichtsschreiberin Kathrin Abegglen Zogg. Parteien A._______ AG, …, vertreten durch lic. iur. Stephan Erbe, Rechtsanwalt, ThomannFischer, Elisabethenstrasse 30, Postfach 632, 4010 Basel, Beschwerdeführerin, gegen Oberzolldirektion (OZD), Hauptabteilung Verfahren und Betrieb, Monbijoustrasse 40, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Verpflichtung zur vereinfachten Zollanmeldung nach Art. 105b ZV; Preisüberwachung. A-1070/2019 Seite 2 Sachverhalt: A. Bei der A._______ AG (nachfolgend: Spediteurin) handelt es sich um ein international tätiges Speditionsunternehmen, das im Zusammenhang mit der Einfuhr von Waren aus dem Ausland in die Schweiz gewerbsmässig Zollanmeldungen vornimmt. Sie ist im Besitz einer von der Eidgenössi- schen Zollverwaltung (EZV) erteilten Bewilligung als zugelassene Empfän- gerin im Sinne der Zollgesetzgebung. B. Mit Verfügung vom 16. März 2018 verpflichtete die EZV die Spediteurin in Anwendung von Art. 105b der Zollverordnung vom 1. November 2006 (ZV, SR 631.01) bei bestimmten Wareneinfuhren das Verfahren der vereinfach- ten Zollanmeldung anzuwenden. Diese Verfügung basierte auf einem ent- sprechenden Antrag der Preisüberwachung vom 14. Juni 2017, die zum Schluss gelangt war, dass die Spediteurin im Vergleich zu anderen Anbie- tern unverhältnismässig hohe Preise für die Verzollung verlange. C. Eine dagegen erhobene Beschwerde der Spediteurin wies die Oberzolldi- rektion (OZD) mit Beschwerdeentscheid vom 31. Januar 2019 ab. D. Mit Eingabe vom 28. Februar 2019 erhebt die Spediteurin (nachfolgend: Beschwerdeführerin) gegen den Entscheid der OZD Beschwerde ans Bun- desverwaltungsgericht. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei auf- zuheben und es sei festzustellen, dass sie nicht zur Anwendung der ver- einfachten Zollanmeldung verpflichtet sei; unter Kosten- und Entschädi- gungsfolge zulasten der Vorinstanz. Die Beschwerdeführerin beanstandet zum einen das konkrete Vorgehen der Preisüberwachung im Zusammenhang mit der Feststellung des angeb- lich unverhältnismässig hohen Preises für ihre Verzollungsdienstleistungen (Beschwerde, Rz. 45 ff. , Rz. 88 ff.). Zum anderen macht sie geltend (Be- schwerde, Rz. 82 ff.), die in Art. 105b ZV vorgesehene Verpflichtung zur Anwendung der vereinfachten Zollanmeldung, auf welche sich die Zollver- waltung stütze, stelle aufgrund der damit verbundenen erheblichen Mehr- kosten einen schweren Eingriff in ihre Wirtschaftsfreiheit dar . Ein solcher Eingriff bedürfe einer gesetzlichen Grundlage. Diese fehle vorliegend. Na- mentlich stelle Art. 42 des Zollgesetzes vom 18. März 2005 (ZG, SR 631.0) keine rechtsgenügende Delegationsnorm dar. A-1070/2019 Seite 3 E. Mit Noveneingabe vom 3. April 2019 wies die Beschwerdeführerin auf das Erscheinen des Newsletters der Preisüberwachung (…) hin. Sie macht gel- tend, die darin enthaltenen Ausführungen der Preisüberwachung im Zu- sammenhang mit dem laufenden Verfahren stellten unsubstantiierte und teils bewusst irreführende Behauptungen dar. F. Mit innert erstreckter Frist eingereichter Vernehmlassung vom 6. Mai 2019 beantragt die OZD die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge. So- dann liess sie dem Gericht auf entsprechende Aufforderung der Instrukti- onsrichterin hin am 14. Mai 2019 die Stellungnahme der Preisüberwa- chung vom 8. April 2019 zukommen. G. Mit Zwischenverfügung vom 16. Mai 2019 räumte die Instruktionsrichterin der Preisüberwachung Gelegenheit zur freigestellten Stellungnahme zur Beschwerde ein und forderte sie auf, ihre vollständigen Akten einzu- reichen. Die Preisüberwachung übermittelte am 17. Juni 2019 ihre Stel- lungnahme unter Beilage der verlangten Akten. H. Die Be schwerdeführerin liess mit Stellungnahme vom 17. Juli 2019 an ihren Beschwerdeanträgen festhalten. I. Mit Zwischenverfügung vom 13. September 2019 forderte die Instruktions- richterin die OZD auf, sich zur Entstehungsgeschichte des Art. 105b ZV zu äussern und relevante Unterlagen einzureichen. Dieser Aufforderung ent- sprach die OZD am 10. Oktober 2019. J. In einer weiteren Stellungnahme vom 13. November 2019 bekräftigte die Beschwerdeführerin ihre bisherigen Standpunkte. Auf die detaillierten Vorbringen der Parteien wird – soweit sie für den Ent- scheid wesentlich sind – in den Erwägungen näher eingegangen. A-1070/2019 Seite 4 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü- gungen nach Art. 5 VwVG, die von einer Vorinstanz im Sinn von Art. 33 VGG erlassen worden sind , und die in sachlicher Hinsicht nicht unter die Ausnahmen gemäss Art. 32 VGG fallen (Art. 31 ff. VGG). Beschwerdeent- scheide der Oberzolldirektion (OZD) auf dem Gebiet der Zölle erfüllen diese Voraussetzungen. Das Bundesverwaltungsgericht ist damit für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Soweit das VGG nichts anderes bestimmt, richtet sich das Verfahren nach dem VwVG (Art. 37 VGG). Die Beschwerdeführerin ist zur Beschwerdeführung berech- tigt (Art. 48 VwVG) und hat die Beschwerde frist- und formgerecht einge- reicht (Art. 50 und 52 VwVG). Auch hat sie den Kostenvorschuss rechtzei- tig geleistet (Art. 64 Abs. 4 VwVG). Auf die Beschwerde ist einzutreten. 1.2 Das Bundesverwaltungsgericht kann den a ngefochtenen Entscheid grundsätzlich in vollem Umfang überprüfen. Neben der Verletzung von Bundesrecht und der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts kann auch die Rüge der Unangemessen- heit erhoben werden (Art. 49 Bst. a bis c VwVG). 1.3 1.3.1 Im Beschwerdeverfahren gilt der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen. Das Bundesverwaltungsgericht ist verpflichtet, auf den unter Mitwirkung der Verfahrensbeteiligen festgestellten Sachverhalt die richtigen Rechtsnormen und d amit jenen Rechtssatz anzuwenden, den es als den zutreffenden erachtet, und ihm jene Auslegung zu geben, von der es überzeugt ist (BGE 119 V 347 E. 1a; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜH- LER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2013, Rz. 1.54). 1.3.2 Die Auslegung dient dazu, den wahren Sinngehalt eines im Gesetz selbst enthaltenen Begriffs zu ergründen oder zu überprüfen, ob eine (aus- zulegende bzw. ausgelegte) Verordnungsbestimmung durch die ausge- legte Gesetzesbestimmung (noch) abgedeckt ist ( MICHAEL BEUSCH, in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bundesgesetz über die Mehrwertsteuer, 2015, Auslegung Rz. 6; [vgl. zur Auslegung im Rahmen einer konkreten Normenkontrolle]: Urteil des BGer 2C_422/2014 vom 18. Juli 2015 E. 4). Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so A-1070/2019 Seite 5 muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden, und zwar unter Hinzuziehung aller Auslegungselemente («Methodenpluralis- mus»; BGE 140 IV 118 E. 3.3, 138 II 217 E. 4.1, 138 II 440 E. 13; statt vieler: BVGE 2014/3 E. 2.4.1). Zu berücksichtigen sind namentlich die Ent- stehungsgeschichte der Norm, der Zusammenhang, in dem sie mit ande- ren Gesetzesbestimmungen steht, sowie ihr Sinn und Zweck. Die Geset- zesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber im Rahmen der historischen Auslegung als Hilfsmittel, den Sinn der Norm zu erkennen. Namentlich bei neueren Texten kommt den Materialien eine be- sondere Stellung zu, weil noch keine veränderten Umstände oder ein ge- wandeltes Rechtsverständnis bestehen, die eine andere Lösung nahele- gen würden (BGE 136 II 149 E. 3, 128 I 288 E. 2.4; BVGE 2014/8 E. 3.3, Urteil des BVGer A-6175/2013 vom 12. Februar 2015 E. 3.3.1). 2. 2.1 Nach dem in Art. 5 Abs. 1 BV statuierten Grundsatz der Gesetzmässig- keit bedarf jedes staatliche Handeln einer gesetzlichen Grundlag e. Inhalt- lich gebietet das Gesetzmässigkeitsprinzip, dass staatliches Handeln ins- besondere auf einem Rechtssatz (ge nerell-abstrakter Struktur) von genü- gender Norm stufe und ge nügender Be stimmtheit zu beruhen hat (statt vieler: Urteile des BVGer A-1378/2019 vom 5. Dezember 2019 E. 1.6.1, A-2702/2018 vom 23. April 2019 E. 2.4.1 m.w.H.). 2.1.1 Werden Rechtsetzungskompetenzen des Gesetzgebers auf den Ver- ordnungsgeber übertragen, spricht man von Gesetzesdelegation. Der Ge- setzgeber ermächtigt damit im (f ormellen) Gesetz die Exekutive zum Er- lass von (sog. un selbstständigen) Verordnungen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/ UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A ufl. 2016, Rz. 110 und Rz. 364; Urteil des BVGer A-2950/2019 vom 23. Juni 2020 E. 1.7.2). 2.1.2 Im Rahmen der konkreten Normenkontrolle prüft das Bundesverwal- tungsgericht auf Beschwerde hin vorfrageweise Verordnungen des Bun- desrates auf ihre Rechtmässigkeit. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft das Bundesverwaltungs- gericht vorab deren Gesetzmässigkeit. Dabei ist zu untersuchen, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen bzw. seine Regelung nicht lediglich eine bereits im Gesetzesrecht angelegte Verfassungswidrigkeit übernimmt, ist auch die Verfassungsmässigkeit zu prüfen. Wird dem Bundesrat durch die gesetzli- che Delegation ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung A-1070/2019 Seite 6 auf Verordnungsebene eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 190 BV für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich. Es darf in diesem Fall nicht sein Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, son- dern hat sich auf die Kontrolle zu beschränken, ob dessen Regel ung den Rahmen der ihm im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz - oder verfassungswidrig ist (statt vieler: BGE 141 II 169 E. 3.4, 139 II 460 E. 2.3; BVGE 2016/24 E. 2.3.2). Die Einräumung eines weiten Ermessensspielraums bedeutet in- dessen nicht die Ermächtigung, vom Gesetz abzuweichen, soweit die ge- setzliche Delegationsnorm solches nicht vorsieht (Urteil des BGer 2C_718/2018 vom 27. Mai 2019 E. 4.4). Eine solche konkrete bzw. akzessorische Normenkontrolle führt nicht zur formellen Aufhebung einer im zu beurteilenden Anwendungsfall als verfas- sungs- oder gesetzeswidrig erkannten Rechtsnorm, sondern lediglich dazu, dass deren Anwendung – im konkreten Einzelfall – unterbleibt (vgl. BVGE 2011/15 E. 3.3 in fine; Urt eile des BVGer A -2950/2019 vom 23. Juni 2020 E. 1.7.3, A -1378/2019 vom 5. Dezember 2019 E. 3.4.4; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.179a). 3. Das Verfahren der Zollveranlagung dient grundsätzlich der Feststellung des Sachverhalts, der zolltarifarischen Erfassung der Ware, der Festset- zung der Zoll- und weiteren Abgaben (z. B. der Einfuhrmehrwertsteuer) so- wie dem Erlass der Veranlagungsverfügung (statt vieler: Urteil des BVGer A-1617/2019 vom 23. Januar 2020 E. 2.5). Die Zollgesetzgebung sieht ein ordentliches Zollveranlagungsverfahren vor (nachfolgend: E. 3.1), lässt aber unter bestimmten Voraussetzungen Vereinfachungen im Veranla- gungsverfahren zu (nachfolgend: E. 3.2) 3.1 Das ordentliche Zollveranlagungsverfahren ist in den Art. 21 ff. ZG ge- regelt und ist (grob) in folgende Verfahrensabschnitte gegliedert: Gemäss Art. 21 ZG hat eine Person Waren, welche sie ins Zollgebiet ver- bringt, verbringen lässt oder sie danach übernimmt, unverzüglich und un- verändert der nächstgelegenen Zollstelle zuzuführen oder zuführen zu las- sen. Die der Zollstelle zugeführten Waren sind zu gestellen und summa- risch anzumelden (Art. 24 Abs. 1 ZG) und anschliessend innerhalb der von der Zollverwaltung bestimmten Frist zur Veranlagung anzumelden (Art. 25 Abs. 1 ZG). In der Zollanmeldung ist die zollrechtliche Bestimmung der Wa-A-1070/2019 Seite 7 ren festzulegen (Art. 25 Abs. 2 ZG). Die Zollanmeldung wird mit der An- nahme durch die Zollstelle für die anmeld epflichtige Person grundsätzlich verbindlich (Art. 33 ZG). Mittels Veranlagungsverfügung setzt die Zollstelle die Zoll- und allfällige weitere Abgaben fest (vgl. Art. 38 ZG). 3.2 Art. 42 ZG ermächtigt den Bundesrat zum Erlass von Bestimmungen, welche das Zollveranlagungsverfahren vereinfachen. 3.2.1 Gestützt auf Abs. 1 Bst. a und d von Art. 42 ZG hat der Bundesrat in den Art. 100 bis 112 ZV Bestimmungen erlassen, die ein vereinfachtes Ver- fahren für Versand und Empfang (sog. zugelassener Versand und zugelas- sener Empfang) vorsehen. Demnach kann die EZV einer anmeldepflichti- gen Person eine Bewilligung als zugelassener Versender oder als zugelas- sene Empfängerin erteilen, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind (Art. 103 ZV). Zugelassene Versender und Empfänger versend en oder empfangen die Waren direkt in ihrem Domizil (es erfolgt keine Zuführung der Waren an die Bestimmungs - bzw. Abgangszollstelle) und unterliegen an der Grenze bloss einer sog. Transitveranlagung. Dieses Verfahren ent- lastet die Zollstellen und beschleunigt den Warenverkehr, setzt jedoch sei- tens der Privatwirtschaft qualitativ gut ausgebildete Partner voraus ( PAT- RICK RAEDERSDORF, in: Kocher/Clavadetscher [Hrsg.], Zollgesetz [ZG], 2009, Art. 42 N. 5). Art. 105 ZV schreibt für zugelassene Versender oder Empfänger die elektronische Zollanmeldung vor. 3.2.2 Mit einer Änderung der Zollverordnung vom 27 Juni 2012, die am 1. August 2012 in Kraft getreten ist (AS 2012 3837), hat der Bundesrat mit den Artikeln 105a bis 105c ZV neue Bestimmungen eingefügt, welche im Rahmen des Verfahrens des zugelassenen Empfangs eine vereinfachte Zollanmeldung (Art. 105a und 105b ZV) bzw. einen (hier nicht relevanten) Verzicht auf den Erlass einer Veranlagungsverfügung (Art. 105 c ZV) vor- sehen. 3.2.2.1 Nach Art. 105a Abs. 1 ZV kann die zugelassene Empfängerin oder der zugelassene Empfänger für die Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr eine vereinfachte Zollanmeldung einreichen für eine Sendung von Waren, die neben weiteren Voraussetzungen (siehe Bst. a bis f) namentlich einen Mehrwertsteuerwert von nicht mehr als Fr. 1000. -- und eine Roh- masse von nicht mehr als 1000 kg aufweisen (Bst. c) und für die keine Abgaben oder ausschliesslich die Mehrwertsteuer geschuldet sind (Bst. f.). Nach dieser Bestimmung ist es dem zugelassenen Empfänger b zw. der A-1070/2019 Seite 8 zugelassenen Empfängerin freigestellt, ob sie – bei gegebenen Vorausset- zungen – eine vereinfachte oder eine ordentliche Zollanmeldung einrei- chen möchte. 3.2.2.2 Demgegenüber statuiert Art. 105b ZV eine Verpflichtung zur verein- fachten Zollanmeldung. Der Wortlaut der Bestimmung ist wie folgt: «Die EZV verpflichtet die zugelassene Empfängerin oder den zugelassenen Emp- fänger, die vereinfachte Zollanmeldung anzuwenden, wenn die Preisüberwa- chung: a. feststellt, dass die zugelassene Empfängerin oder der zugelassene Empfän- ger ein im Vergleich zu anderen Anbieterinnen und Anbietern unverhältnis- mässig hohes Entgelt für die Verzollung verlangt; und b. der EZV einen entsprechenden Antrag stellt.» 4. 4.1 Im vorliegenden Fall ist vorfrageweise zu prüfen, ob Art. 105 b ZV (E. 3.2.2.2), der Rechtsgrundlage des vorinstanzlichen Entscheids bildete, gesetzes- und verfassungskonform ist, was von der Beschwerdeführerin bestritten wird. 4.2 Zunächst ist der Regelungs - und Sinngehalt von Art. 105 b ZV durch Auslegung zu ermitteln (E. 1.3.2). 4.2.1 Nach dem Wortlaut von Art. 105b ZV liegt die Verpflichtung zur ver- einfachten Zollanmeldung darin begründet, dass ein Unternehmen ein im Vergleich zu anderen Anbietern unverhältnismässig hohes Entgelt für die Verzollung verlangt. Damit weist Art. 105 b ZV der Preisgestaltung zwi- schen der zugelassenen Empfängerin (etwa der Spediteurin), welche die Zollanmeldung vornimmt, und dem Träger der Verzollungskosten (häufig dem Warenempfänger), ausschlaggebende Bedeutung zu. Mit anderen Worten hängt es von der Hö he der in Rechnung gestellten Kosten einer privatwirtschaftlichen Dienstleistung ab, ob eine Pflicht zur vereinfachten Zollanmeldung besteht oder nicht. Darüber, was ein im Vergleich zu anderen Anbietern unverhältnismässig hohes Entgelt sein soll, enthält die Verordnungsbestimmung keine näheren Angaben. Es genügt, wenn die Preisüberwachung ein solches feststellt und in der Folge bei der Zollverwaltung einen Antrag auf Verpflichtung zur A-1070/2019 Seite 9 vereinfachten Zollanmeldung stellt. Art. 105 b ZV räumt der Preisüberwa- chung damit eine Kompetenz zur Feststellung von unverhältnismässig ho- hen Preisen ein. Weiter hat der Antrag der Preisüberwachung nach dem Wortlaut der Bestimmung zur Folge, dass die Zollverwaltung den zugelas- senen Empfänger zur vereinfachten Zollanmeldung zu verpflichten hat. Da- mit verbleibt der Zollverwaltung bei Vorliegen eines entsprechenden An- trags (zumindest nach dem Wortlaut) kein Entscheidungsspielraum hin- sichtlich der Frage, ob sie ein Unternehmen zur vereinfachten Zollanmel- dung verpflichten will ode r nicht. Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass der Preisüberwachung mit dem Antragsrecht faktisch (und entgegen der Bedeutung des Begriffs) sowohl ein Weisungsrecht gegenüber der Zollver- waltung und indirekt Entscheidungsgewalt hinsichtlich der Art der Zolla n- meldung zukommt. 4.2.2 Sowohl die preisliche Regulierung der (privatwirtschaftlichen) Verzol- lungsdienstleistung als auch die mit Art. 105b ZV geschaffenen Kompeten- zen der Preisüberwachung sind – wie der nachfolgend wiedergegebenen Entstehungsgeschichte zu entnehmen ist – vom Verordnungsgeber explizit gewollt und entsprechen dem Sinn und Zweck der Bestimmung: Die mit der Änderung der Zollverordnung vom 27. Juni 2012 neu einge- führte Möglichkeit einer vereinfachten Zollanmeldung für Kleinsendungen geht auf ein in den Jahren 2008 bis 2010 durchgeführtes Pilotprojekt der Zollverwaltung zur Vereinfachung des Zollanmeldeverfahrens zurück (Aus- führungen der Vorinstanz in der Eingabe vom 10. Oktober 2019, Bst. D [BVGer act. 19]). Nach Abschluss des Projektes bot die EZV den zugelas- senen Empfängern an, für Kleinsendungen eine vereinfachte Zollanmel- dung abzugeben (d.h. eine reduzierte elektronische Zollanmeldung, die insbesondere auf handelsstatistische Daten verzichtet, oder Kleber, Stem- pel oder Sammelzollanmeldung). Dies sollte sich auf die Höhe der Verzol- lungskosten der Unternehmen, d.h. jener Kosten, die dem Unternehmen im Zusammenhang mit der Anmeldung entstehen und die (häufig dem Wa- renempfänger) in Rechnung gestellt werden, auswirken (s. Eingabe der Vorinstanz vom 10. Oktober 2019, Bst. D [BVGer act. 19]; Notiz der OZD vom 4. Mai 2011 zu „Projekt Kleinsendungen“ sowie Detailinformation vom 10. Januar 2011 „Vereinfachte Zollanmeldung von Kleinsendungen im ZE- Verfahren“, Ziff. 2 [BVGer act. 19, Beilage 2]). Im Hinblick auf eine entspre- chende Anpassung der Zollverordnung fand eine Anhörung der interessier- ten Kreise statt, wobei der neue Zollanmeldeprozess mehrheitlich begrüsst wurde. Gewisse Importeure und Betriebe der Exportindustrie wünschten A-1070/2019 Seite 10 jedoch aus administrativen, logistischen oder anderen Gründen (z.B. Do- kumentation der Nachweiskette für ausgestellte Ursprungsnachweise) keine vereinfachte, sondern eine vollständige Zollanmeldung ( siehe Ant- wort des Bundesrates vom 24. Februar 2010 zur Motion 09.4209 [dazu nachfolgender Absatz], Ziff. 1 [BVGer act. 19, Beilage 1]). Die Einführung einer Verpflichtung zur vereinfachten Zollanmeldung geht auf die Motion 09.4209 der damaligen Nationalrätin Leutenegger Oberhol- zer vom 10. Dezember 2009 zurück. Darin wurde der Bundesrat im Sinne des Abbaus von Handelshemmnissen im grenzüberschreitenden Online - Handel u.a. aufgefordert, die privaten Spediteure anzuhalten, für Kleinwa- ren die vereinfachte Zollanmeldung anzuwenden. Die Motionärin begrün- dete ihren Antrag mit überhöhten Zollbearbeitungsgebühren, die teilweise so hoch seien wie der Wert der Ware. In seiner Stellungnahme vom 24. Februar 2010 erklärte der Bundesrat, dass er im laufenden Verfahren zur Änderung der Zollverordnung darauf hinwirken wolle, dass die Zollan- melder angehalten werden können, ein vereinfachtes Zollanmeldeverfah- ren für Kleinsendungen anzuwenden, wenn die diesbezüglichen Rahmen- bedingungen erfüllt seien. Auf entsprechenden Antrag des Bundesrats nahmen später sowohl der National- als auch der Ständerat die Motion in diesem Punkt an. Im Juni 2013 erfolgte infolge Umsetzung des Anliegens mit der Schaffung von Art. 105 b ZV die Abschreibung des Geschäfts (vgl. Bericht vom 8. März 2013 über Motionen und Postulate der gesetzge- benden Räte im Jahr 2012 [Geschäft Nr. 13.006, BBl 2013 2813, 2847]). Die Frage, ob die vereinfachte Zollanmeldung bei Kleinsendungen auf Frei- willigkeit oder (zumindest teilweise) auf einer Verpflichtung basieren sollte, war im Verordnungsgebungsprozess umstritten ( Eingabe der Vorinstanz vom 10. Oktober 2019, Bst. I ff. [BVGer act. 19]). Die Zollverwaltung vertrat die Auffassung, dass eine zwingende Regelung für die Verpflichtung zur Kostensenkung im Zollrecht am falschen Platz sei (Faktenblatt vom 11. Au- gust 2011, Ziff. 4 (Beilage 4 zu BVGer act. 19]). Demgegenüber hielt die in die Ämterkonsultation einbezogene Preisüberwachung unter Hinweis auf das Anliegen der Motion Leutenegger Oberholzer an einer grundsätzlichen Verpflichtung zur vereinfachten Zollanmeldung bei Kleinsendungen fest . Zumindest sollten die Warenempfänger von Kleinsendungen – unabhängig davon, ob die Spediteure tatsächlich vereinfacht anmelden – nur die Kos- ten der vereinfachten Zollanmeldung tragen (vgl. Schreiben der Preisüber- wachung vom 17. April 2012, insbes. S. 2 [Beilage 7 zu BVGer act. 19]). A-1070/2019 Seite 11 4.2.3 Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass Art. 105 b ZV erstens eine zollrechtliche Verpflichtung (vereinfachte Zollanmeldung) an den Preis einer privatwirtschaftlichen Dienstleistung koppelt in der Absicht , dadurch den Preis einer dem Konsumenten in Rechnung gestellten Dienstleistung zu senken; mit anderen Worten dient die Bestimmung der Preisregulierung. Zweitens räumt die Verordnungsbestimmung der Preisüberwachung die Kompetenz zur Feststellung von «unverhältnismässig hohen Preisen» und ein faktisches Weisungsrecht gegenüber der EZV ein. 4.3 In einem nächsten Schritt ist auf die in Frage kommende gesetzliche Grundlage von Art. 105b ZV näher einzugehen. 4.3.1 Bei Art. 105b ZV handelt es sich formal um eine unselbständige Ver- ordnungsbestimmung, die sich ebenfalls zumindest formal (aufgrund des Verweises in Art. 105b ZV) auf Art. 42 Abs. 1 Bst. a und d ZG stützt. Art. 42 ZG hat folgenden Wortlaut: «(Abs. 1): Der Bundesrat kann Vereinfachungen im Zollveranlagungsverfahren vorsehen. Er kann namentlich: a. von der Pflicht zum Gestellen oder summarischen Anmelden befreien, so- fern dadurch die Zollprüfung der Waren nicht beeinträchtigt wird; b. Erleichterungen im Reiseverkehr vorsehen; c. periodische Sammelanmeldungen vorsehen; d. am Zollveranlagungsverfahren beteiligten Personen Aufgaben der EZV übertragen. (Abs. 2): Die EZV kann zur weiteren Vereinfachung des Zollveranlagungsverfah- rens oder zur Durchführung von Pilotversuchen Vereinbarungen mit am Zollveran- lagungsverfahren beteiligten Personen schliessen, soweit dadurch die Wettbe- werbsverhältnisse nicht wesentlich beeinträchtigt werden. (Abs. 3): Vereinfachungen des Zollveranlagungsverfahrens sind nur zulässig, so- weit die Zollsicherheit nicht beeinträchtigt und na mentlich der Zollabgabenbetrag nicht geschmälert wird.» 4.3.2 Der Gesetzgeber beabsichtigte mit Art. 42 Abs. 1 ZG die Schaffung einer Rechtsgrundlage für verschiedenste Vereinfachungen des Zollveran- lagungsverfahrens, wobei bewusst auf eine abschliessende Aufzähl ung A-1070/2019 Seite 12 von Anwendungsfällen verzichtet wurde. Damit sollte dem Bedürfnis der Praxis nach einer Weiterentwicklung des Zollrechts Rechnung getragen werden. Beim Erlass von Buchstabe d der Bestimmung, der die Möglichkeit der Delegation von Aufgaben der Zollverwaltung an Zollbeteiligte vorsieht, hatte der Gesetzgeber das Verfahren des zugelassenen Versenders bzw. Empfängers im Blick (vgl. Botschaft über ein neues Zollgesetz vom 15. De- zember 2003 [nachfolgend: Botschaft ZG], BBl 2004 622). Die in Art. 42 ZG enthal tene Aufzählung von Anwendungsfällen ist – wie erwähnt – nicht abschliessend. Damit kommt dem Bundesrat hinsichtlich allfälliger weiterer Vereinfachungen im Zollveranlagungsverfahren auf den ersten Blick ein erheblicher Ermessenspielraum zu. Dieser Ermessenspiel- raum ist aber aufgrund des Gesetzmässigkeitsprinzips begrenzt, dies na- mentlich in folgender Hinsicht: 4.3.2.1 Zunächst zeigen die konkreten in Art. 42 Abs. 1 enthaltenen Bei- spiele, dass der Gesetzgeber Verfahrensvereinfachungen zu Gunsten der Zollanmeldepflichtigen im Blick hatte , die mit einer gleichzeitigen Entlas- tung der Zollbehörden einhergehen. Dies kommt auch in Art. 42 Abs. 3 ZG zum Ausdruck, der die Zulässigkeit von Vereinfachungen im Zollveranla- gungsverfahren an die Bedingung knüpft, dass die Zollsic herheit gewähr- leistet ist und der Zollabgabenbetrag nicht geschmälert wird. 4.3.2.2 Des Weiteren erscheint der Ermessenspielraum des Bundesrats – weil Art. 42 ZG insofern keine ausdrückliche Abweichung oder Erweite- rung enthält – durch den in Art. 1 ZG statuierten Regelungsgegenstand des Zollgesetzes begrenzt. Das Zollgesetz regelt gemäss dessen Art. 1 die Überwachung und die Kon- trolle des Personen- und Warenverkehrs über die Zollgrenze, die Erhebung der Zollabgaben, die Erhebung der Abgaben nach nichtzollrechtlichen Bun- desgesetzen, soweit sie der Eidgenössischen Zollverwaltung (EZV) ob- liegt, sowie den Vollzug nichtzollrechtlicher Erlasse des Bundes und die Erfüllung von Aufgaben, soweit sie der EZV obliegen. Damit umfasst das Zollrecht als Bestandteil des öffentlichen Verwaltungsrechts grundsätzlich und traditionell alle Normen, die auf Gestaltung und Verwirklichung der Zollerhebung gerichtet sind (Botschaft ZG, BBl 2004 589). Was den «Voll- zug nichtzollrechtlicher Erlasse des Bundes und die Erfüllung von Aufga- ben, soweit sie der EZV obliegen» betrifft, so stellt dies das rechtlich not- wendige Instrumentarium für den Aufgabenvollzug im Bereich der nichtzoll- rechtlichen Erlasse dar. Zu diesen Aufgaben aus anderen Rechtsgebieten A-1070/2019 Seite 13 zählen neben der Abgabenerhebung (z.B. Einfuhrmehrwertsteuer, Mineral- ölsteuer, Tabaksteuer), insbesondere der Vollzug aussenwirtschaftlicher und aussenpolitischer Massnahmen (etwa im Bereich des Agrarschutzes), Massnahmen im Bereich Bevölkerung und Umwelt (z.B. Lebensmittelkon- trollen, Artenschutz, Edelmetallkontrolle, Immaterialgüterrechte) und Mas- snahmen im Bereich Sicherheit und Polizei (z.B. Migrationsgesetzgebung, Waffengesetzgebung, Kriegsmaterial, Strassenverkehrsrecht; zum Gan- zen: Botschaft, BBl 2004 590). 4.4 Im Folgenden ist zu prüfen, ob Art. 105b ZV mit dem in E. 4.2 umschrie- benen Regelungsgehalt den vom ZG vorgegebenen Rahmen (E. 4.3) res- pektiert und sich auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage zu stützen vermag. 4.4.1 Das auf Verordnungsstufe geregelte Verfahren des zugelassenen Empfangs findet seine gesetzliche Grundlage in Art. 42 Abs. 1 Bst. a und d ZG. Das Verfahren des zugelassenen Empfangs bedarf einer Bewilligung durch die Zollstelle, d.h. es ist freiwillig. Bereits aus diesem Grund kann es (neben der Entlastung der Zollstellen ) auch als Verfahrensvereinfachung zu Gunsten der Zollanmeldepflichtigen verstanden werden. Zudem werden die Zollanmeldepflichtigen etwa dadurch entlastet, dass sie die Sendungen keiner Zollstelle zuführen müssen (vgl. E. 3.2.1). Eine zusätzliche Verfah- rensvereinfachung enthält das Verfahren des zugelassenen Empfangs, in- dem es den zugelassenen Empfängern ermöglicht, bei bestimmten Kleinsendungen eine vereinfachte Zollanmeldung einzureichen. Mit Art. 105b ZV wird die Freiwilligkeit der vereinfachten Zollanmeldung durch eine Verpflichtung ersetzt und zwar in Konstellationen, in denen die Preis- überwachung ein unverhältnismässig hohes Entgelt für die Verzollung fest- stellt. Die Verpflichtung zur vereinfachten Zollanmeldung kommt nun aber unabhängig davon zum Tragen, ob es sich für den zugelassenen Empfän- ger tatsächlich um eine Vereinfachung handelt. Dabei ist zu berücksichti- gen, dass je nach Konstellation sogar von einem erhöhten finanziellen und organisatorischen Aufwand ausgegangen werden müsste (v gl. BVGer act. 19, Beilage 2, Ziff. 7 und Beschwerde S. 9 f.) . Wie bereits in E. 4.2.2 erwähnt, geht aus der Antwort des Bundesrats zur Motion von Nationalrätin Leutenegger Oberholzer hervor, dass gewisse betroffene Wirtschaftsteil- nehmer aus administrative n, logistischen oder anderen Gründen gerade keine vereinfachte, sondern eine vollständige Zollanmeldung wünschten. Somit kann von einer generellen Verfahrensvereinfachung zu Gunsten der Zollanmeldepflichtigen (E. 4.3.2.1) keine Rede sein. Bereits unter die sem A-1070/2019 Seite 14 Aspekt hat der Verordnungsgeber mit Art. 105 b ZV seinen ihm in Art. 42 ZG eingeräumten Ermessensspielraum überschritten. 4.4.2 Der Ermessenspielraum des Verordnungsgebers ist weiter durch den Regelungsgegenstand des Zollgesetzes begrenzt (E. 4.3.2.2). Im Zollrecht angelegte Motive für die in Art. 105b ZV statuierte Verpflichtung zur verein- fachten Zollanmeldung und die damit beabsichtigte preisliche Regulierung im Sinne des Konsumentenschutzes sind nicht ersichtlich: Die lediglich in Einzelfällen zum Tragen kommende Verpflichtung zur vereinfachten Zoll- anmeldung dient weder einer besseren Kontrolle des Warenverkehrs noch der Erhebung von Zollabgaben noch dem Aufgabenvollzug im Bereich der erwähnten nichtzollrechtlichen Erlasse. Auch die Einschaltung der Pr eis- überwachung in ein zollrechtliches Verfahren ist dem Zollgesetz wesens- fremd. Es sind denn auch im vorliegenden Verfahren keine zollrechtlichen Gründe für diese einzelfallweise Verpflichtung zur vereinfachten Zollanmel- dung genannt worden. Vielmehr hat die Zollverwaltung im Rahmen der Re- vision der Zollverordnung die Auffassung vertreten, dass eine zwingende Regelung für die Verpflichtung zur Kostensenkung im Zollrecht am falschen Platz sei (vorne. E. 4.2.2, letzter Absatz). Mit Art. 105b ZV hat der Bundes- rat den Regelungsgegenstand des Zollgesetzes überschritten. 4.4.3 Nach dem soeben Dargelegten findet die mit Art. 105 b ZV einge- führte Verpflichtung zur vereinfachten Zollanmeldung und der damit einher- gehende staatliche Eingriff in die Preisgestaltungsfreiheit von Unterneh- men in Art. 42 ZG keine hinreichende gesetzliche Grundlage. Daran ver- mag auch der Umstand nichts zu ändern, dass sowohl National- wie auch Ständerat – d.h. der Bundesgesetzgeber – durch die Annahme und an- schliessende Abschreibung der Motion (vorne E. 4.2.2) implizit der Rege- lung gemäss Art. 105b ZV zugestimmt haben: Die Delegation von Rechts- setzungsbefugnissen an den Verordnungsgeber bedarf einer Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn (vgl. Art. 164 Abs. 2 BV). Die blosse An- nahme einer Motion durch den Bundesgesetzgeber stellt keine rechtsge- nügende Delegationsgrundlage dar. Weil sodann weder die Preisüberwachung noch der Konsumentenschutz im Zollgesetz (auch nicht implizit) Erwähnung finden, bildet das ZG auch keine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Einschaltung der Preis- überwachung in ein Zollveranlagungsverfahren. 4.5 Ebensowenig enthält das Preisüberwachungsgesetz vom 20. Dezem- ber 1985 (PüG, SR 942.20) eine hinreichende gesetzliche Grundlage f ür A-1070/2019 Seite 15 die in Art. 105b ZV statuierte Kompetenz der Preisüberwachung zur Fest- stellung von «unverhältnismässig hohen Preisen » bzw. für das faktische Weisungsrecht gegenüber der EZV im Hinblick auf die Verpflichtung eines Unternehmens, ein bestimmtes Zollanmeldeverfahren anzuwenden (s. E. 4.2.3). Das Preisüberwachungsgesetz beschränkt die aktive Rolle der Preisüberwachung auf die Besei tigung missbräuchlicher Preise, welche aus Wettbewerbsabreden resultieren bzw. von marktmächtigen Unterneh- men des privaten und des öffentlichen Rechts festgesetzt werden (vgl. Art. 2 und 4 PüG). Die Preisüberwachung kann dabei eine Preiserhöhung un- tersagen bzw. eine Preissenkung verfügen (Art. 10 PüG) . Ein faktisches Weisungsrecht hinsichtlich der Anwendung eines bestimmten Zollanmel- deverfahrens bzw. die in Art. 105 b ZV vorgesehene Zusammenarbeit mit den Zollbehörden findet jedoch im PüG keine Verankerung (vgl. Art. 5 PüG). 4.6 Nach dem Gesagten erweist sich Art. 105b ZV im Ergebnis als nicht gesetzeskonform. 4.7 Nachdem bereits die Gesetzmässigkeit von Art. 105b ZV zu verneinen ist, erübrigt es sich im Grunde zu prüfen, ob (neben der Verletzung des Legalitätsprinzips) noch weitere Verfassungswidrigkeiten bestehen. Der Vollständigkeit halber ist anzufügen, dass die mit Art. 105b ZV bezweckte Preisregulierung betreffend eine privatwirtschaftliche Dienstleistung, wenn sie als Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) zu qualifizieren wäre, was hier offen bleiben kann, neben der hinreichenden gesetzlichen Grund- lage auch das Kriterium der Verhältnismässigkeit zu erfüllen hätte (vgl. Art. 36 BV). Dies ist zumin dest mit Blick auf die Voraussetzung der Geeignetheit der Massnahme zu bezweifeln. Wie die Beschwerdeführerin nachvollziehbar darlegt, hat eine Verpflichtung zur vereinfachten Zollan- meldung – gerade bei Speditionsunternehmen, die nur eine geringe Anzahl Kleinpakete abfertigen und daher für die Mehrzahl der Sendungen eine ordentliche Zollveranlagung vornehmen müssen – nicht zwingend eine Kosteneinsparung und eine Senkung der Konsumentenpreise zur Folge (Beschwerde S. 9 f.). 4.8 Die vorliegend festgestellte Gesetzeswidrigkeit von Art. 105 b ZV hat zur Folge, dass der Verordnungsbestimmung im vorliegenden konkreten Fall die Anwendung zu versagen ist ( vorne E. 2.1.2 in fine). Damit entfällt die Verpflichtung der Beschwerdeführerin zur Anwendung der vereinfach- ten Zollanmeldung. Die Beschwerde erweist sich als begründet und ist gut- zuheissen. Der vorinstanzliche Entscheid ist aufzuheben. A-1070/2019 Seite 16 5. 5.1 Bei diesem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin als obsie- gende Partei keine Verfahrenskosten zu tragen. Der Vorinstanz sind eben- falls keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 5'000.-- ist der Be- schwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuer- statten. 5.2 Die anwaltlich vertretene B eschwerdeführerin hat gemäss Art. 64 Abs. 1 und 2 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) Anspruch auf eine Parteientschädigung zulasten der Vorins tanz. Diese ist aufgrund der Akten und praxisgemäss auf Fr. 7'500.-- festzusetzen. Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Entscheid vom 31. Januar 2019 wird aufgehoben. 2. Es werden kei ne Verfahrenskosten erhoben. Der geleistete Kostenvor- schuss im Betrag von Fr. 5'000.-- ist der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten. 3. Die Vorinstanz wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteient- schädigung in Höhe von Fr. 7'500.-- zu bezahlen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde) – die Preisüberwachung ([…]; Gerichtsurkunde) Für die Rechtsmittelbelehrung und die Unterschriften wird auf die nächste Seite verwiesen. A-1070/2019 Seite 17 Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Sonja Bossart Meier Kathrin Abegglen Zogg Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: