V 09 6 1. Kammer als Verfassungsgericht URTEIL vom 9. Oktober 2009 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Bündner NFA 1. Auf den 1. Januar 2008 hatten Bund und Kantone die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung (NFA Bund-Kantone) in Kraft gesetzt. Die NFA Bund-Kantone umfasste eine grundlegende Neugestaltung des Finanzausgleichs im engeren Sinne als auch eine Reorganisation der Aufgabenteilung. Auf Bundesebene wurden dabei 24 Verfassungsartikel angepasst und im Rahmen eines Mantelgesetzes 30 Gesetze teilrevidiert sowie drei neue Gesetze erlassen. Der Grosse Rat des Kantons Graubünden erliess im Hinblick auf die fristgerechte und bundesgesetzkonforme Umsetzung der NFA Bund-Kantone am 17. April 2007 ein Mantelgesetz mit einer Teilrevision von zehn Gesetzen und einer Totalrevision eines Gesetzes. Ausserdem wurden fünf grossrätliche Verordnungen angepasst. Ziel jenes Projektes Finanzausgleich I (FAG I) war es, die unabdingbaren Anpassungen an die NFA Bund-Kantone vorzunehmen. Die erforderliche innerkantonale Reform der Aufgabenteilung und des Finanzausgleichs sollte im separaten Projekt FAG II (heute Bündner NFA genannt) realisiert werden. Am 20. Januar 2009 unterbreitete die Regierung dem Grossen Rat die Botschaft und den Entwurf für den Erlass eines Mantelgesetzes über die Bündner NFA sowie einer Mantelverordnung. Instrumente der Bündner NFA sollten der Ressourcenausgleich, der Lastenausgleich, die Finanz- und Aufgabenentflechtung sowie die Optimierung der Zusammenarbeit bei Verbundaufgaben sein. Die Vorlage umfasste ein Mantelgesetz, umfassend die Totalrevision dreier Gesetze (Sozialhilfegesetz, Unterstützungsgesetz und Finanzausgleichsgesetz) sowie die Teilrevision von 27 Gesetzen und von 12 Verordnungen. Im Hinblick auf den Ressourcenausgleich bestimmt Art. 5 des vorgesehenen Gesetzes über den Finanzausgleich im Kanton Graubünden (FAG) Folgendes: „1 Der Ressourcenausgleich wird vom Kanton und von den ressourcenstarken Gemeinden finanziert. 2 Die ressourcenstarken Gemeinden entrichten einen Beitrag zwischen 15 und 25% jenes Anteils an ihren massgebenden eigenen Ressourcen, der den Durchschnitt sämtlicher Gemeinden pro Einwohner (Indexwert von 100 Punkten) übertrifft. Die Abschöpfung erfolgt zu einem einheitlichen Satz. Für jene Ressourcen, welche den Kantonsdurchschnitt pro Einwohner um das Dreifache übersteigen (Indexwert über 300 Punkte), wird der Abschöpfungssatz verdoppelt. 3 Der Kanton leistet den Differenzbetrag zwischen dem Gesamtvolumen für den Ressourcenausgleich und dem Beitrag der ressourcenstarken Gemeinden. Der Finanzierungsanteil des Kantons beträgt dabei 50 bis 60 Prozent des gesamten Ressourcenausgleichs.“ Anlässlich der Schlussabstimmung vom 15. Juni 2009 wurde die Bündner NFA vom Grossen Rat verabschiedet. 2. Mit Eingabe vom 24. August 2009 erhoben die Gemeinden … und … gegen die Bündner NFA Verfassungsbeschwerde mit dem Antrag, es sei das Mantelgesetz über die Bündner NFA aufzuheben. Die Beschwerdeführerinnen machen zusammengefasst geltend, durch die Neuregelung des Ressourcenausgleichs würden sie in unzulässiger Weise in ihrer Autonomie eingeschränkt, weil sie im Vergleich zu anderen Gemeinden in willkürlicher Weise zu einem weit überhöhten Ausgleichsbeitrag verpflichtet würden. Die Vorlage verstosse auch sonst in verschiedener Hinsicht gegen die Verfassung. 3. Die Regierung und der Gosse Rat beantragten in ihren Vernehmlassungen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Der Umfang der Gemeindeautonomie werde durch das kantonale Recht festgelegt und sei nur in diesem Rahmen gewährleistet. Auf die Beschwerde sei insoweit nicht einzutreten. 4. In einer zusätzlichen Stellungnahme hielten die Beschwerdeführerinnen an ihren Anträgen fest. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 und Abs. 3 der am 1. Januar 2004 in Kraft getretenen neuen Kantonsverfassung ist für die Beurteilung von Verfassungsbeschwerden ausschliesslich das Verwaltungsgericht zuständig. Das Gericht hat somit nicht nur im konkreten, sondern auch im abstrakten Normenkontrollverfahren über Verfassungsverletzungen zu befinden. In den Art. 57 ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) werden diese Verfassungsbestimmungen konkretisiert und das Verfahren für die Verfassungsbeschwerde geregelt. Gemäss Art. 57 Abs. 1 lit. a VRG beurteilt das Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse. Unterliegt ein rechtsetzender Erlass der Genehmigung durch die Regierung oder ein Departement, ist die Verfassungsbeschwerde gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung gegen den Erlass erst nach Mitteilung des Genehmigungsbeschlusses zulässig. Zu Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse ist laut Art. 58 Abs. 1 VRG legitimiert, wer durch die Anwendung der angefochtenen Vorschrift in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. Zur Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie ist nach Abs. 3 jedoch nur die jeweilige Körperschaft berechtigt. Hinsichtlich der Beschwerdefrist bestimmt Art. 60 Abs. 1 VRG, dass die Beschwerde schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen Entscheids oder seit der amtlichen Veröffentlichung beim Verwaltungsgericht einzureichen sei. Für stimmberechtigte Mitglieder einer Körperschaft gilt bei Versammlungsbeschlüssen der Tag der Beschlussfassung als Tag der Kenntnisnahme. Erfolgt eine amtliche Veröffentlichung, ist diese für den Fristbeginn massgebend (Art. 60 Abs. 3 VRG). Das Gesetz sagt nicht ausdrücklich, was unter der für den Fristbeginn massgeblichen amtlichen Veröffentlichung zu verstehen ist. Es ist diesbezüglich also auslegungsbedürftig. Dafür drängt es sich auf, die entsprechende bundesrechtliche Regelung mit der dazu ergangenen bundesgerichtlichen Rechtsprechung herbeizuziehen. 2. Gemäss Art. 101 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) ist die Beschwerde gegen einen Erlass innert 30 Tagen nach der nach dem kantonalen Recht massgebenden Veröffentlichung des Erlasses beim Bundesgericht einzureichen. Eine gleichlautende Bestimmung war bereits in Art. 89 Abs. lit. a des Organisationsgesetzes (OG) enthalten. Als Veröffentlichung gilt die Publikation des Erlasses und die Feststellung, dass derselbe zustande gekommen ist und damit in Kraft treten kann (Erwahrungsbeschluss)[vgl. BGE 130 I 82, 84 f mit Hinweisen]. Nicht massgeblich ist somit die Veröffentlichung im Hinblick auf eine Volksabstimmung, bevor letztere durchgeführt wurde. Diese Publikation ist hingegen relevant für allfällige Beschwerden wegen Verletzung politischer Rechte. Mit der Publikation des Erlasstextes allein beginnt die Beschwerdefrist noch nicht zu laufen. Es muss vielmehr zugleich klargestellt sein, dass der Erlass - z.B. infolge einer nicht benützten Referendumsfrist oder seiner Annahme in der Volksabstimmung - definitiv verabschiedet und damit auf einen gleichzeitig bestimmten oder noch zu bestimmenden Termin in Kraft gesetzt werden kann (vgl. BGE 130 I 82, 84f). Der Zeitpunkt des Inkrafttretens ist für die Fristberechnung ohne Bedeutung. Diese Rechtsprechung des Bundesgerichtes entspricht auch dem Sinn und Zweck der kantonalen Verfassungsbeschwerde. Denn damit soll sich jemand gemäss Art. 58 Abs. 1 VRG gegen einen rechtsetzenden Erlass zur Wehr setzen können, der durch die Anwendung der angefochtenen Vorschrift in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt sein könnte. Diese virtuelle Betroffenheit kann aber erst entstehen, wenn der Gesetzgebungsprozess abgeschlossen ist und damit feststeht, dass der Erlass in Kraft treten kann. Dies ist bei Vorlagen, die dem fakultativen Referendum unterstehen, erst dann der Fall, wenn entweder die Referendumsfrist unbenützt verstrichen ist oder das Gesetz in der Volksabstimmung angenommen wurde und diese Sachverhalte amtlich publiziert wurden. Bevor der Rechtssetzungsprozess nicht abgeschlossen ist, existiert mit anderen Worten noch gar kein Anfechtungsobjekt für die Verfassungsbeschwerde. Gleiches gilt bei Autonomiebeschwerden von Gemeinden. Genauso verhält es sich vorliegend. Die Referendumsvorlage wurde im Kantonsamtsblatt vom 25. Juni 2009 publiziert. Dagegen ist das Referendum zustande gekommen. Die Volksabstimmung steht noch aus. 3. Die Beschwerde wurde nach dem Gesagten verfrüht erhoben. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes schadet zu frühe Eingabe der Beschwerde grundsätzlich nicht und führt nicht zum Nichteintreten auf die Beschwerde (vgl. BGE 124 I 159, 162 E. 1d). In der Regel sistiert das Bundesgericht in diesem Fall das Verfahren und setzt die Instruktion aus, bis die Beschwerdefrist formell zu laufen beginnt. Ausnahmsweise fällt es einen Nichteintretensentscheid. Das Verwaltungsgericht ist vorliegend zum Schluss gelangt, dass auf die Beschwerde nicht einzutreten ist. Einerseits wird den Beschwerdeführerinnen dadurch nichts verbaut, können sie doch bei einem positiven Ausgang der Volksabstimmung die Beschwerde nochmals - allenfalls um weitere Argumente ergänzt - einreichen. Andrerseits ist es nicht ausgeschlossen, dass bei Annahme der Vorlage durch das Volk weitere Verfassungsbeschwerden erhoben werden, die dann zusammen mit jener der Beschwerdeführerinnen beurteilt werden können. 4. Vorliegend waren die Beschwerdeführerinnen infolge der unklaren Gesetzeslage gezwungen, die Beschwerde bereits gegen die Referendumsvorlage zu erheben. Da sie dies nicht zu vertreten haben, ist von der Erhebung von Gerichtskosten abzusehen. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird dagegen gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.Demnach erkennt das Gericht: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.