VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI V 23 10 1. Kammer als Verfassungsgericht Vorsitz Audétat RichterInnen Parolini und von Salis Aktuar ad hoc Lisi URTEIL vom 9. April 2024 in der verfassungsrechtlichen Streitsache A._____, Beschwerdeführer 1 und B._____, Beschwerdeführer 2 gegen Gemeinde C._____, vertreten durch Rechtsanwältin Dr. iur. Corina Caluori, , Beschwerdegegnerin betreffend Gemeindeversammlung- 2 - I. Sachverhalt: 1. Am 7. Dezember 2023 fand die Gemeindeversammlung C._____ betreffend das Budget 2024 der Gemeinde sowie der D._____ (D._____) statt. 2. In seinem E-Mail vom 4. Dezember 2023 an die Gemeinde C._____ teilte B._____ mit, er gehe davon aus, dass an der Gemeindeversammlung vom 7. Dezember 2023 eine Statistik mit der Entwicklung der Baugesuche von 2000 bis heute als Basis für eine sachliche Diskussion gezeigt werde. 3. Anlässlich der Gemeindeversammlung vom 7. Dezember 2023 wurde das Aufzeigen der Statistik über die Entwicklung der Anzahl Baugesuche gefordert. Dieser Antrag wurde vom Gemeindepräsidenten abgelehnt. 4. Weiter wurde der Antrag gestellt, die vorgeschlagene zusätzliche Stelle im Bauamt aus dem Budget 2024 zu streichen. Dieser wurde von der Gemeindeversammlung abgelehnt. 5. E._____ verlangte die Nachzählung des Abstimmungsresultats zum Antrag auf Streichung der neuen Stelle im Gemeindebauamt, was vom Gemeindepräsidenten abgelehnt wurde. 6. Das Budget 2024 wurde anschliessend von der Gemeindeversammlung genehmigt. 7. Mit Schreiben vom 16. Dezember 2023 (Datum Poststempel) erhoben A._____ und B._____ (nachfolgend: die Beschwerdeführer) Stimmrechtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Damit beantragten sie die Erklärung der Ungültigkeit der Abstimmung zum Budgetposten Löhne und Verwaltung betreffend die Personalaufstockung um 100 Stellenprozente im Bauamt und deren - 3 - Wiederholung an der nächsten Gemeindeversammlung, vor allem wegen der Verweigerung abstimmungsrelevanter und vorhandener Grundlagen sowie der Verweigerung einer Nachzählung oder einer weiteren Abstimmung gemäss Antrag des Stimmbürgers E._____. Begründend führten die Beschwerdeführer u.a. aus, die Statistik, deren Vorlage an der Gemeindeversammlung verlangt worden sei, zeige, dass die Baugesuche in Anzahl und Franken abgenommen haben, weshalb die Stellenaufstockung schon hinterfragt werden könne. Die Verweigerung der für den Entscheid relevanten Informationen widerspräche demokratischen Grundsätzen und stehe im klaren Widerspruch zum Gesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Gemeinde. Bei der Abstimmung betreffend die Streichung der zusätzlichen Stelle im Bauamt seien viele der Anwesenden an der Gemeindeversammlung erstaunt gewesen, da das Bild der aufgehobenen Hände ein umgekehrtes Resultat habe erwarten lassen. Aufgrund der entstehenden Unruhe bei Bekanntgabe des Abstimmungsresultats habe E._____ den Antrag gestellt, die Abstimmung zu wiederholen oder zumindest nochmals auszuzählen, was vom Gemeindepräsidenten in eigener Regie verweigert worden sei. Die Tatsache, dass der Antrag von E._____ auf Wiederholung oder Nachzählung der Abstimmung der Versammlung nicht zum Entscheid vorgelegt worden sei und man einfach zur Tagesordnung übergangen sei, zeige, dass man eine sachliche demokratische Auseinandersetzung über die massive Personalaufstockung einfach habe abwürgen wollen. 8. In ihrer Vernehmlassung vom 7. Februar 2024 beantragte die Gemeinde C._____ (nachfolgend: die Beschwerdegegnerin), dass auf die Beschwerde nicht eingetreten werde. Eventualiter beantragte sie die Abweisung der Beschwerde. Weiter beantragte sie die Auferlegung der Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführer. Begründend führte die Beschwerdegegnerin aus, die Beschwerdeführer - 4 - selbst hätten das Zustandekommen des Abstimmungsergebnisses nicht beanstandet und ihr Recht auf Erhebung einer Stimmrechtsbeschwerde somit verwirkt. Einzig E._____, welcher das aus seiner Sicht nicht korrekte Vorgehen an der Gemeindeversammlung beanstandet habe, wäre somit zur Erhebung einer Stimmrechtsbeschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde könne somit mangels rechtzeitiger Rüge der angeblichen Verfahrensmängel nicht eingetreten werden. Sollte das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde eintreten, sei diese auch materiell unbegründet. Die Beschwerdegegnerin sei nämlich der Verpflichtung, die Stimmberechtigten im Vorfeld der Gemeindeversammlung über die traktandierten Geschäfte zu informieren, mit der rechtzeitigen Zustellung der Botschaft zum Budget 2024, welche die relevanten Eckdaten der Gemeindefinanzen beinhalte, nachgekommen. Weiter habe der Gemeindepräsident im Zusammenhang mit der budgetierten Erhöhung des Personalaufwands infolge beabsichtigter Schaffung einer zusätzlichen Stelle im Bauamt festgehalten, dass die Arbeitsbelastung nicht einzig und allein auf die Bearbeitung von Baugesuchen zurückzuführen sei, sondern vielmehr auf andere Aufgaben, welche in den letzten Jahren hinzugekommen seien. Damit seien die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger darüber in Kenntnis gesetzt worden, dass die Gründe für die Schaffung der zusätzlichen Stelle für den Gemeindevorstand nicht in der Entwicklung der Anzahl Baugesuche lägen. Das Zeigen einer entsprechenden Statistik, auf die im Übrigen kein Rechtsanspruch bestehe, hätte der Gemeindeversammlung daher mangels Relevanz für die Schaffung einer zusätzlichen Stelle im Bauamt keinen Mehrwert gebracht. Die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger hätten sich nach den Ausführungen des Gemeindepräsidenten selbst eine Meinung darüber bilden können, ob sie die von ihm genannten Gründe als zureichend ansahen, um das Budget für den Personalaufwand zu erhöhen; somit seien sie sowohl vor als auch während der Gemeindeversammlung - 5 - genügend über die traktandierten Geschäfte informiert worden. Eine Verletzung des Öffentlichkeitsgesetzes seitens der Beschwerdegegnerin sei zudem zu verneinen. Das Öffentlichkeitsgesetz der Gemeinde C._____ gewähre lediglich einen Anspruch auf Herausgabe von spezifischen amtlichen Dokumenten, allgemeine Auskünfte über die Tätigkeit der Gemeindeverwaltung würden hingegen nicht erfasst. Darüber hinaus sei die Gemeindeversammlung nicht zuständig, über einzelne Positionen innerhalb des Personalaufwands zu entscheiden. Gerade beim Personalaufwand sei eine Anpassung des Budgets durch die Gemeindeversammlung nur in engen Grenzen möglich, da die Löhne vertraglich festgelegt seien und damit einem davon abweichenden Beschluss der Gemeindeversammlung entzogen seien. Es sei vor diesem Hintergrund zumindest fraglich, ob die Gemeindeversammlung überhaupt berechtigt gewesen wäre, einen Verzicht auf die aufgrund der beabsichtigten Schaffung einer zusätzlichen Stelle im Bauamt budgetierte Erhöhung des Personalaufwands zu erwirken bzw. ob dies nicht eine Überschreitung ihrer Kompetenz dargestellt hätte. Unabhängig von der Frage, ob die Gemeindeversammlung überhaupt dafür zuständig gewesen sei, erweise sich das Abstimmungsprozedere ohnehin als korrekt. Die Wiederholung einer Abstimmung könne nur im sofortigen Anschluss an diese zulässig sein. Nur dadurch könne sichergestellt werden, dass einzelne Stimmberechtigte nicht im Nachhinein auf die Willensbildung von anderen Versammlungsteilnehmerinnen und –teilnehmer einwirkten. Es bestünden keine Anzeichen, dass die Stimmenzähler die Stimmen nicht korrekt genannt hätten. Solche Gründe würden denn auch von den Beschwerdeführern nicht konkret genannt. Im Gegensatz zu den Stimmenzählern hätten die Beschwerdeführer zum einen nicht die gesamte Versammlung überblicken können, zum anderen sei eine Differenz von sieben Stimmen optisch auch nicht eindeutig wahrnehmbar. Das Resultat liesse sich nur mit einer konkreten Zählung der einzelnen - 6 - Stimmen verifizieren, was von den Stimmenzählern auch ordnungsgemäss gemacht worden sei. Hinzu komme, dass unmittelbar nach der umstrittenen Abstimmung auf Nachfrage des Präsidenten hin keine weitere Diskussion zur Erfolgsrechnung mehr gewünscht worden sei. Erst kurz vor der Schlussabstimmung über das Budget habe E._____ den Antrag gestellt, die Abstimmung über den Antrag auf Streichung der zusätzlichen Stelle im Bauamt sei zu wiederholen. Dieser Antrag sei verspätet erfolgt, da er sofort im Anschluss an die Abstimmung über den Antrag auf Streichung der zusätzlichen Stelle hätte erfolgen müssen. Eine Nachzählung sei deswegen von vornherein nicht mehr in Frage gekommen und für eine Wiederholung der Abstimmung seien auch keine rechtsgenüglichen Gründe vorgebracht worden. Das eindeutige Resultat der anschliessenden Schlussabstimmung liesse darauf schliessen, dass die Gemeindeversammlung mit dem Vorgehen des Gemeindepräsidenten und dem von der Versammlung beratenen und behandelten Budget einverstanden gewesen sei. Es sei nicht fehlerhaft, die Enthaltungen nicht zu zählen. Diese hätten an der Ablehnung des Antrags nämlich nichts geändert, sodass auf deren Zählung habe verzichtet werden können. 9. In ihrer Replik vom 13. Februar 2024 machten die Beschwerdeführer geltend, sie wollen lediglich beurteilt haben, ob es zulässig sei, dass vorhandene und relevante Grundlagen ohne Begründung nicht gezeigt würden. Für sie sei das Bauamt in der Gemeinde dasjenige Amt, das hauptsächlich für Baufragen zuständig sei. Wenn Grundlagen vorhanden seien, die zeigen, dass gegenüber früher das Volumen der Baugesuche markant gesunken sei, so sei das sicher wesentlich für die Beurteilung, ob weitere Mitarbeiter notwendig seien. Weiter wollten sie beurteilt haben, ob ein Antrag auf eine Wiederholung der Abstimmung einfach ohne Begründung durch den Präsidenten abgelehnt werden dürfe. Aus ihrer Sicht sei wesentlich, dass der Antrag unmittelbar nach der Abstimmung - 7 - erfolge und nicht erst am Schluss des nachfolgenden Traktandums. Dazu haben sie einen Antrag auf Korrektur des Protokolls gestellt, der aber erst am 24. Juni 2024 anlässlich der nächsten Gemeindeversammlung behandelt werde. 10. Mit Schreiben vom 1. März 2024 verwies die Beschwerdegegnerin auf ihre Vernehmlassung vom 7. Februar 2024, an der sie vollumfänglich festhielt, und verzichtete auf eine Duplik. Im selben Schreiben behauptete die Beschwerdegegnerin, dass keine Gründe erkennbar seien, weshalb die ordnungsgemäss durchgeführte Abstimmung über den von der Versammlung abgehandelten Antrag hätte wiederholt werden müssen. Solche würden von den Beschwerdeführern auch nicht geltend gemacht. Die übrigen Ausführungen der Beschwerdeführer seien auch nicht entscheidrelevant. Ergänzend bemerkte die Beschwerdegegnerin u.a., dass sich die Darstellung der Beschwerdeführer über den Ablauf der Gemeindeversammlung aus Sicht des Gemeindevorstands als falsch erweise, und dass dieser bei der nächsten Gemeindeversammlung deshalb auch die Ablehnung des Abänderungsantrages zum Protokoll empfehlen werde. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien in den Rechtschriften, den angefochtenen Gemeindeversammlungsbeschluss vom 7. Dezember 2023 sowie die weiteren Akten wird, sofern erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. II. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Gemäss Art. 57 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden als Verfassungsgericht Beschwerden gegen Eingriffe in das Stimmrecht sowie Wahlen und - 8 - Abstimmungen. Nach Art. 58 Abs. 2 VRG ist zu Beschwerden gegen Eingriffe in das Stimmrecht sowie Wahlen und Abstimmungen legitimiert, wer im betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreis stimmberechtigt ist. Vorliegend sind beide Beschwerdeführer beschwerdelegitimiert. Bei Beschwerden gegen Eingriffe in das Stimmrecht sowie Wahlen und Abstimmungen beträgt die Frist zehn Tage seit der Mitteilung des Beschwerdeentscheids oder Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch nach der amtlichen Bekanntgabe des Ergebnisses einer Wahl oder Abstimmung (Art. 60 Abs. 2 VRG). Der angefochtene Gemeindeversammlungsentscheid wurde am 7. Dezember 2023 erlassen. Die Stimmrechtsbeschwerde wurde am 16. Dezember 2023 erhoben. Die Frist wurde demnach eingehalten. Auf die frist- und formgerechte Stimmrechtsbeschwerde wird somit eingetreten. 2. Anfechtungsobjekt bildet vorliegend der Beschluss der Gemeindeversammlung C._____ vom 7. Dezember 2023. 3. Art. 21 Abs. 3 des Gemeindegesetzes des Kantons Graubünden (GG; BR 175.050) schreibt vor, dass die Verletzung von Zuständigkeits- und Verfahrensbestimmungen bei gegebener Zumutbarkeit sofort zu beanstanden ist. Andernfalls entfällt das Beschwerderecht. Es entspricht langjähriger Praxis des Verwaltungsgerichts, dass Fehler in der Vorbereitung und in der Durchführung des Abstimmungsverfahrens schon vor oder spätestens anlässlich der Gemeindeversammlung gerügt werden müssen. Es wäre nämlich stossend und würde den Grundsatz von Treu und Glauben verletzen, wenn ein Stimmberechtigter in Kenntnis eines Verfahrensmangels erst den Ausgang der Abstimmung abwarten würde, um dann beim Vorliegen eines missliebigen Abstimmungsergebnisses ein Rechtsmittel zu ergreifen. Auch das Bundesgericht geht von einer Pflicht zur sofortigen Rüge aus. Bloss kritische Äusserungen genügen gegenüber einzelnen Behördenmitgliedern nicht; verlangt werden klare - 9 - Interventionen, sei es im Vorfeld der Abstimmung ein schriftlicher unbegründeter Einwand gegen die geplante Vorgehensweise oder an der Gemeindeversammlung das Stellen konkreter Anträge (z. B. auf Nichteintreten auf die Vorlage) (PVG 2012 Nr. 3 S. 42 f.; PVG 2012 Nr. 7, S. 59 f.; VGU V 2020 14 E.6.4; V 2013 5 E.2b f.). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Mängel im Vorfeld von Abstimmungen möglichst sofort und vor Durchführung der Abstimmung zu rügen. Diese Rechtsprechung gilt auch für die Durchführung von Gemeindeversammlungen und die Anfechtung von Gemeindeversammlungsbeschlüssen. Nach der bundesgerichtlichen Praxis muss der an der Gemeindeversammlung teilnehmende Stimmberechtigte soweit zumutbar Mängel bereits an der Gemeindeversammlung beanstanden. Dieses Erfordernis dient der raschen Klarstellung der Förmlichkeiten. Es soll eine unmittelbare Korrektur des Verfahrens ermöglichen und damit vermeiden, dass die Gemeindeversammlung zu wiederholen ist. Unterlässt der Stimmberechtigte eine Beanstandung, obwohl eine entsprechende Intervention nach den Umständen als zumutbar erscheint, so kann er sich in der Folge nicht mehr darauf berufen, dass die Abstimmung nicht richtig zustandegekommen sei. Dieser Grundsatz leitet sich aus dem Prinzip von Treu und Glauben nach Art. 5 Abs. 3 BV ab und gilt daher grundsätzlich unabhängig vom kantonalen Recht. Die Zumutbarkeit der sofortigen Geltendmachung beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls. In der Regel wird sie für Mängel des formellen Ablaufs der Debatte bejaht, die mit einem passenden Ordnungsantrag an der Gemeindeversammlung angefochten werden könnten, nicht aber, wenn die inhaltliche Unrichtigkeit der Ausführungen von Gemeindevertretern beanstandet wird (Urteil des Bundesgerichts 1C_295/2020 vom 18. Januar 2021 E.3.2 mit Hinweisen). Allfällige Verfahrensfehler betreffend Vorbereitung und Durchführung der Abstimmung sind innert zehn Tagen mit Stimmrechtsbeschwerde gemäss - 10 - Art. 57 Abs. 1 lit. b i.V.m. Art. 60 Abs. 2 VRG geltend zu machen und sofort zu rügen (Urteil des Verwaltungsgerichts R 2018 60 vom 2. Dezember 2019 E. 3.6.3 mit Hinweis). 4. Im vorliegenden Fall wurde seitens der Beschwerdeführer kein Mangel bei der Vorbereitung der Abstimmung gerügt. Zwar hatte B._____ in seinem E-Mail vom 4. Dezember 2023 an die Beschwerdegegnerin die geforderte Statistik als Basis für eine sachliche Diskussion angegeben. Weiter wurde anlässlich der Gemeindeversammlung deren Aufzeigen gefordert. Die Verweigerung des Gemeindepräsidenten, die geforderte Statistik aufzuzeigen, wurde aber von den Beschwerdeführern anlässlich der Gemeindeversammlung nicht beanstandet. Wären die Beschwerdeführer der Auffassung gewesen, dass die Ablehnung des Gemeindepräsidenten grundlos war, hätten sie von ihrem Antragsrecht Gebrauch machen können. Sie hätten nämlich einen Ordnungsantrag anlässlich der Gemeindeversammlung eintragen sollen und damit das Aufzeigen der geforderten Statistik beantragen. Die Gemeindeversammlung hätte dann über einen solchen Antrag abgestimmt. Es ist nämlich nicht unrealistisch, von den Versammlungsteilnehmern zu verlangen, dass sie offen zutage tretende Verfahrensmängel unmittelbar in der Versammlung mit einem Ordnungsantrag geltend machen. Das Recht, Ordnungs- und Sachanträge zu stellen, hat zur Folge, dass die Stimmberechtigten, anders als bei einer Urnenabstimmung, eine Vorlage nicht nur annehmen oder verwerfen können, sondern gestaltend auf eine Vorlage einwirken können. Das ist gerade der Sinn der Versammlungsdemokratie und ihr "demokratischer Mehrwert" gegenüber der Urnendemokratie (Urteil des Bundesgerichts 1C_295/2020 vom 18. Januar 2021 E.3.3). Auf das Antragsrecht wurde vorliegend nicht zurückgegriffen. Darüber hinaus haben die Beschwerdeführer das Abstimmungsergebnis nicht sofort gerügt. Wie sie selbst in ihrer Beschwerde zugeben, hat nämlich E._____ - 11 - die Nachzählung des Abstimmungsresultats zum Antrag auf Streichung der neuen Stelle im Gemeindebauamt gefordert. Dieser Antrag wurde somit nicht von ihnen gestellt. Die unmittelbare Beanstandung des Abstimmungsergebnisses seitens der Beschwerdeführer war vorliegend zumutbar und somit geboten. Indem die Beschwerdeführer das Abstimmungsergebnis nicht sofort gerügt und keinen Mangel bei der Vorbereitung der Abstimmung bestandet haben, haben sie ihr Beschwerderecht verwirkt. 5. Da die Beschwerdeführer ihr Beschwerderecht verwirkt haben, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. 6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG solidarisch den Beschwerdeführern aufzuerlegen. Der obsiegenden Beschwerdegegnerin steht keine Parteientschädigung zu, zumal sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt hat (Art. 78 Abs. 2 VRG). III. Demnach erkennt das Gericht: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Die Gerichtskosten, bestehend aus - einer Staatsgebühr von CHF 500.00 - und den Kanzleiauslagen von CHF 276.00 zusammen CHF 776.00 gehen je hälftig und unter solidarischer Haftung zulasten von A._____ und B._____. 3. [Rechtsmittelbelehrung]- 12 - 4. [Mitteilungen]