R É P U B L I Q U E E T C A N T O N D E G E N È V E P O U V O I R J U D I C I A I R E A/698/2015-ANIM ATA/1372/2015 COUR DE JUSTICE Chambre administrative Arrêt du 21 décembre 2015 1ère section dans la cause Monsieur A______ représenté par Me Vanja Megevand, avocate contre SERVICE DE LA CONSOMMATION ET DES AFFAIRES VÉTÉRINAIRES - 2/11 - A/698/2015 EN FAIT 1) Monsieur A______ est propriétaire d’une chienne blanche de race Boxer , nommée B______ mais dite C______, née le ______ 2013 au Portugal et présentant la queue coupée. 2) Dans une attestation du 12 janvier 2014, le Docteur E______, vétérinaire, a indiqué que la chienne avait subi une amputation de la queue du fait qu’elle avait été porteuse d’une maladie bactérienne à la naissance. 3) Le 10 décembre 2014, M. A______ a été interrogé par l’administration fédérale des douanes (ci-après : AFD), laquelle lui a imparti un délai au 16 janvi er 2015 pour présenter le dossier médical de l’animal concernant l’amputation. Selon le procès-verbal de l’interrogatoire, l’intéressé avait acquis sa chienne au Portugal le 12 janvier 2014 et l’avait ramenée en Suisse le 15 janvier 2014, par l’Aéroport International de Genève . Il n’avait depuis lors plus jamais refranchi la frontière avec elle. Avant son départ pour le Portugal, il avait appelé l’élevage et avait appris que le canidé avait eu un problème, de sorte que sa queue avait dû être amputée. Lorsqu’il l’avait vu pour la première fois, l’animal avait déjà la queue coupée et se trouvait visiblement en bonne santé. Il avait appris en août 2014 , par l’intermédiaire d’un vétérinaire de la clinique de Riantbosson , que l’importation d’un chien à queue co upée était interdite en Suisse. Au Portugal, la caudectomie volontaire était interdite et une attestation était nécessaire dans les autres cas, de sorte qu’on lui avait fourni l’attestation du 12 janvier 2014 lorsqu’il était allé prendre possession de la c hienne. Vu ce document, il pensa it que tout était en ordre pour la Suisse également. Il ne pouvait pas indiquer pourquoi elle avait subi une caudectomie. Il fallait se référer à l’attestation du Dr E______. 4) Dans une nouvelle at testation du 27 décembre 2014, le Dr E______ a confirmé que la chienne avait subi une amputation de la queue à l’âge de quinze jours car elle était porteuse d’une maladie bactérienne à la naissance. L’opération avait été effectuée sous anesthésie locale et avait été suivie d’un traitement antibiotique pendant huit jours. Le postopératoire s’était déroulé normalement. 5) Par décision du 28 janvier 2015, déclarée exécutoire nonobstant recours et prononcée sous la menace des peines de droit , le service de la consommation et des affaires vétérinaires (ci -après : SCAV) a rejeté la légalisation de la caudectomie de la chienne, a informé M. A______ du fait que la caudectomie était une infraction passible d’amende lors de chaque retour en Suisse, l’a informé de la dénonciation auprès des autorités douanières , pour la poursuite de l’infraction douanière et à la législation sur la protection des animaux , et lui a imputé des frais. - 3/11 - A/698/2015 La queue était coup ée à la longueur correspondant aux critères esthétiques de la race. Il n’avait pas reconduit la chienne au Portugal, malgré l’explication que sa détention était illégale sur le territoire suisse. Il n’avait pas été en mesure de fournir un dossier médical c omplet, avec des photographies de l’animal avant son opération, permettant son identification, et n’avait donné aucune information vétérinaire valable, malgré plusieurs demandes en ce sens. Il avait tenté de dédouaner sa chienne le 9 décembre 2014 à 21h30 au poste de garde -frontière de Bardonnex. 6) a. Par acte du 2 mars 2015, M. A______ a recouru contre cette décision auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci -après : la chambre administrative), concluant préalable ment à la restitution de l’effet suspensif et principalement à l’annulation de la décision attaquée, à la légalisation de la caudectomie de la chienne, à ce qu’il lui soit donné acte de ce qu’il était légitimé à garder cette dernière en Suisse et à passer la douane avec elle sans risquer une amende ainsi qu’à ce que l’AFD soit informée de l’annulation de la décision, avec suite de frais et « dépens ». L’exécution immédiate de la décision l’exposerait au paiement des frais de procédure et à de possibles po ursuites pénales. Aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’opposait à la restitution de l’effet suspensif. La législation européenne, applicable au Portugal, interdisait la coupe de la queue, sous réserve de nécessité médicale. En Suisse, la loi ne contenait pas d’exception pour la caudectomie à des fins médicales, ce qui constituait une grave lacune de la loi, engendrant une appréciation au cas par cas arbitraire et inégalitaire. La caudectomie avait été effectuée en raison d’une maladie bactérienne et était largement documentée. La société Animal Identity Service AG (ci-après : ANIS) avait considéré les attestations produites comme suffisantes, alors qu’elle pouvait refuser d’immatriculer un chien au motif que l’importation et la détention de chiens à la queue coupée étaient interdites en Suisse. b. À l’appui de son recours, il a versé plusieurs documents à la procédure. Une première photographie illustrait la chienne présentant déjà la queue coupée . Sur une deuxième photographie, la portée de ch iots tétait l eur mère, sans que leurs queues ne soient visibles . Une annonce de vente en portugais, non datée, comportait une photographie de la tête de la chienne et n’indiquait pas que sa queue avait été amputée. Le 5 février 2015, ANIS avait confirmé l’ enregistrement de la chienne, avec le numéro d’identification ______. 7) Dans ses déterminations sur effet suspensif du 16 mars 2015, le SCAV a conclu au refus de restitution de l’effet suspensif, avec suite de frais et « dépens ». La garantie de la protection des animaux constituait un intérêt public prépondérant par rapport à l’intérêt privé de M. A______ à voir légaliser le - 4/11 - A/698/2015 passeport de sa chienne. La restitution de l’effet suspensif engendrerait la légalisation de la caudectom ie dans le passeport officiel, impliquant ensuite la destruction de ce dernier au profit d’un nouveau en cas de rejet du recours, et donc des frais inutiles pour l’intéressé. 8) Par décision du 2 avril 2015, la chambre administrativ e a restitué l’effet suspensif lié au recours en ce qu’il concernait la dénonciation des infractions aux autorités et la mise de frais à la charge de M. A______, et a rejeté la demande de restitution de l’effet suspensif en tant qu’elle concernait la légal isation de la caudectomie. La décision avait un contenu négatif en ce qu’elle refusait de régulariser une situation. Le fait de dénoncer les infractions aux autorités douanières ainsi que la mise des frais à la charge de l’intéressé constituaient des décisions positives, dont l’intérêt public ne commandait pas l’exécution immédiate. 9) Par réponse du 7 avril 2015, le SCAV a conclu au rejet du recours, avec suite de frais et « dépens ». L’intéressé n’ayant pas contacté l’office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (ci -après : OSAV) avant l’importation, le SCAV était compétent. M. A______ n’avait pas produit de photographie montrant le canidé de la tête à la queue avant l’amputation, ni d’attest ation de l’autorité compétente confirmant que le certificat avait été établi par un vétérinaire au bénéfice d’une autorisation d’exercice professionnelle, ni d’anamnèse, ni de rapport médical du vétérinaire traitant indiquant que l’amputation résultait d’u ne indication médicale. Les pièces produites étaient incomplètes, le certificat vétérinaire étant insuffisant. Le SCAV était régulièrement confronté à ce type de situation s, dans lesquelles les administrés fournissaient facilement les documents nécessaires lorsque l’amputation était légitime. 10) Le 4 mai 2015 a eu lieu une audience de comparution personnelle. a. Selon ses représentantes, le SCAV persistait dans sa décision. Le refus de légaliser la caudectomie avait pour seule consé quence le fait que chaque passage en douane pour entrer en Suisse pourrait faire l’objet d’une sanction. Il était peu probable qu’une expertise puisse amener plus d’éléments. Consultées, les autorités vétérinaires fédérales avaient confirmé le point de vue du SCAV. b. M. A______ a maintenu ses explications. Une fois au courant des problèmes, il avait fait tout son possible pour fournir les documents demandés. Il avait eu beaucoup de peine à retrouver la trace du vétérinaire portugais, qui avait déménagé. Il n’avait pas pu obtenir de photographie ou de résultats d’analyses antérieures à l’opération. - 5/11 - A/698/2015 11) Le 7 mai 2015, l’intéressé a indiqué que le Dr E______ exerçait toujours à la même adresse et a produit un extrait de la législation p ortugaise, laquelle exigeait un document du vétérinaire attestant d’une part de la nécessité de l’amputation et expliquant d’autre part qu’elle avait été effectuée pour des raisons médico-vétérinaires. 12) a. Par courrier du 6 juillet 2015, le Dr E______ a répondu à une demande d’information du juge délégué de la chambre administrative du 10 juin 2015. La maladie de la chienne au niveau de la queue ne portait pas de nom particulier. Il s’agissait d’une septicémie , probablement provo quée par les installations où elle était née. L’ablation de la queue avait été opérée lors d’une visite domiciliaire et non dans un cabinet ou une clinique, de sorte qu’il ne disposait pas de photographies, radiographies ou résultats d’analyses. S’agissant d’une petite intervention à faible risque chirurgical, il n’y avait pas eu besoin d’effectuer d’analyses, compte tenu de divers facteurs, notamment économiques. Il s’agissait de la seconde caudectomie en sept ans de pratique . Il n’y recourait qu’en derniè re instance, comme dans le cas d’espèce. Il n’avait pas la fiche clinique concernant la chienne , d’autant moins que ce n’était pas lui qui avait initié son protocole vaccinal. Il ignorait que l’âge de quinze jours était celui auquel les amputations étaient effectuées, compte tenu des critères esthétiques de la race. Il n’avait jamais eu de contact personnel avec M. A______. b. Il a notamment annexé à son courrier sa carte professionnelle ainsi qu’une attestation du 13 novembre 2014, n’apportant pas de cont enu supplémentaire par rapport à celle du 27 décembre 2014. 13) a. Dans ses observations du 28 août 2015, le SCAV a sollicité l’audition du Professeur G______, neurochirurgien en médecine vétérinaire à la Kleintierklinik de Berne, ainsi que de Monsieur H______, responsable du domaine protection des animaux pour les animaux domestiques et sauvages à l’OSAV, et a maintenu ses conclusions. La prétendue septicémie avancée par le Dr E______ aurait dû provoquer un état fébrile du chiot et un comportement apathique, lesquels n’étaient aucunement mentionnés, laissant apparaître comme unique signe clinique une infection de la queue. Il n’y avait pas eu de visites préal ables à la caudectomie, comme s’il s’agissait de l’ultime solution, en dépit de l’absence de signes fébrile et apathique du chiot. Aucun traitement d’antibiothérapie n’avait été mis en place avant l’intervention chirurgicale irréversible, et aucune analyse de sang n’avait été effectuée. L’absence de dossier médical complet, de suivi et d’analyses appelait à la circonspection , d’autant plus pour une pratique peu courante . Le manque de professionnalisme et l’abse nce de prise d’informations du Dr E______ étaient à déplorer. - 6/11 - A/698/2015 b. À l’appui de ses observations, il a versé à la procédure un échange de courriels. Le 17 août 2015, n’ayant pas d’expérience clinique avec les petits animaux, la vétérinaire cantonale déléguée avait sollicité l’avis du Prof. G______, sur la base du dossier. Par retour de courriel du 18 août 2015, ce dernier avait exposé avoir plusieurs doutes après lecture des documents transmis. Une infection, même légère et localisée, avait en règle générale des répercussions sur l’état de santé général du chiot, telles qu’apathie, fièvre et refus de nourriture. Les infections chez les chiots n’étaient jamais des bagatelles, mais bien souvent des cas cliniques complexes pour lesquels un traitement de support de l’état général devait être mis en place. Une septicémie, soit une infection généralisée, constituait une urgence pouvant être mortelle pour un chiot et provoquant une détérioration rapide de l’état de santé. Or, l’état de santé n’avait jamais été mentionné en l’espèce. Dans le cas d’une blessure lég ère à la queue, un traitement conservatif pouvait être mis en place. Il était surprenant qu’il n’y ait pas eu de visites antérieures à la caudectomie, sans lesquelles il était difficile de juger l’évolution clinique et de choisir le traitement le plus adéquat. 14) Le 28 septembre 2015, M. A______ a persisté dans l’intégralité de ses conclusions. Comme le démontrait le fait que le SCAV avait dû faire appel à un tiers, la décision avait été prise sans étude préalable approfondie. Le Dr E______ avait intégralement répondu aux questions posées. Il détenait une carte professionnelle de vétérinaire qui lui commandait le plus grand respect des règles et de la pratique en vigueur dans son pays. Au même titre qu’un vétérinaire suisse, il ne pouvait effectuer une caudectomie à des fins esthétiques sans gravement risquer de voir son activité suspendue par les autorités de surveillance. Il était peu probable qu’un vétérinaire agréé prenne ce risque . Le manque de transparence et de formalités avec lesquelles les observations du SCAV avaient été rendues étaient à déplorer. 15) Sur quoi, la cause a été gardée à juger. EN DROIT 1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judicia ire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure admin istrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 2) L’autorité intimée sollicite l’audition du Prof. G______ ainsi que de M. H______. a. Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu - 7/11 - A/698/2015 comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes et d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes (arrêts du Tribunal fédéral 2C_545/2014 du 9 janvier 2015 consid. 3.1 ; 2D_5/2012 du 19 avril 2012 consid. 2.3). b. Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 136 I 229 consid. 5.2 p. 236 ; 134 I 140 consid. 5.3 p. 148 ; 131 I 153 consid. 3 p. 158 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_119/2015 du 16 juin 2015 consid. 2.1 ; ATA/695/2015 du 30 juin 2015 consid. 2a). c. En l’esp èce, la chambre administrative dispose d’un dossier complet lui permettant de se prononcer sur les griefs soulevés en toute connaissance de cause. Il ne sera dès lors pas donné suite à la requête de l’autorité intimée. 3) Le litige porte sur la conformité au droit du refus du SCAV de légaliser la caudectomie de la chienne du recourant. a. Selon l’art. 22 al. 1 let. b de l’ordonnance sur la protection des animaux du 23 avril 2008 (OPAn - RS 455.1), il est interdit d’importer des chiens aux oreilles ou à la queue coupées. L'importation temporaire de chiens aux oreilles ou à la queue coupées appartenant à des détenteurs résidant à l'étranger qui viennent en Suisse pour des vacances ou des séjours de courte durée, et l'importation de ces chiens à titre de biens de déménagement sont cependant autorisées (art. 22 al. 2 OPAn). b. En cas d’importation illégale d’un chien à la queue coupée, l’amende sanctionne l’acte d’avoir importé à une date donnée un chien à la queue coupée. Même après la clôture de la procédure pénale, le chien n’est que « toléré » en Suisse et conserve le statut de « chien importé illégalement ». Le paiement de l’amende ne légalise pas l’importation, qui demeure illégale. En cas de nouveau passage à la frontière pour entrée en Suisse avec le chien lié à la sanc tion, ce dernier sera retenu à la frontière et, en cas d’entrée clandestine, une nouvelle procédure pénale pourra être ouverte (OSAV, Information spécifique - Protection des animaux - Chiens, Questions-réponses sur le sujet des chiens avec les oreilles et/ou la queue coupées, décembre 2014 [ci-après : Information spécifique OSAV], ch. 4). Quiconque veut voyager avec son chien à la queue coupée doit demander à l’office vétérinaire de son canton de domicile une confirmation, dans le passeport pour animaux de compagnie, que le chien remplit les conditions de réadmission en - 8/11 - A/698/2015 Suisse prévues par la législation sur la protection des animaux. Dans le cas contraire, le propriétaire ne peut pas emmener son chien à l’étranger, car l’animal risque d’être refoulé lors du retour en Suisse. Cette attestation ne peut toutefois figurer dans le passeport pour animaux de compagnie que si le chien a été importé à titre de bien de déménagement ou s’il est prouvé que l’intervention a été effectuée sur indication médicale (Information spécifique OSAV, ch. 3). Pour prouver que l’amputation a été opérée sur indication médicale, le propriétaire du chien doit fournir une anamnèse du chien, une photographie illustrant la blessure ou la maladie avant l’amputation et un rapport médical du vétérinaire traitant indiquant que l’amputation résulte d’une indication médicale (Information spécifique OSAV, ch. 8). 4) En règle générale, les instructions, les circulaires et les directives administratives - ou, en d'autres termes, les ordonnances administratives - n'ont, selon la jurisprudence et la doctrine, pas force de loi (ATF 121 II 473 consid. 2b ; ATA/1191/2015 du 3 novembre 2015 consid. 7c). Si les directive s, circulaires ou instructions émises par l'administration ne peuvent contenir de règles de droit, elles peuvent cependant apporter des précisions quant à certaines notions contenues dans la loi ou quant à la mise en pratique de celle-ci. Sans être lié par elles, le juge peut néanmoins les prendre en considération en vue d'assurer une application uniforme de la loi envers chaque administré. Il ne doit cependant en tenir compte que si elles respectent le sens et le but de la norme applicable (ATF 121 II 473 consid. 2b ; ATA/1191/2015 précité consid. 7c ; ATA/87/2015 du 20 janvier 2015 consid. 7a). En d'autres termes, à défaut de lacune, elles ne pe uvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence (ATF 133 II 305 consid. 8.1 ; 121 II 473 consid. 2b ; 117 Ib 225 consid. 4b). 5) En l’espèce, le recourant affirme que le fait que la loi ne contienne pas d’exception pour la caudectomie à des fins médicales constituerait une grave lacune engendrant une appréciation au cas par cas arbitraire et inégalitaire. Toutefois, si l’OPAn ne contient pas d’ exception pour l’ importation de chiens dont les oreilles ou la queue ont été coupées pour des raisons médicales, cette exception est prévue par l’Information spécifique OSAV, laquelle est conforme au but de protection des animaux de la législation en cause et permet précisément de régler la pratique en la matière de manière uniforme. Le recourant affirme ensuite que la caudectomie aurait été effectuée en raison d’une maladie bactérienne et qu’elle aurait été suffisamment documentée. Cependant, les élément s versés au dossier ne suffisent pas à établir l’indication médicale à l’origine de la caudectomie. En effet, les trois attestations versées à la procédure, des 12 janvier, 13 novembre et 27 décembre 2014 , indiquent simplement que l’amputation de la queue aurait été effectuée en raison d’une - 9/11 - A/698/2015 maladie bactérienne à la naissance, sans plus de précisions. Ces attestations, qui n’ont pas été établi es lors de l’opération mais a posteriori , suite à l’acquisition de la chienne par le recourant, ne permettent pas de déterminer la maladie dont le chiot souffrait, ni l’état d’avancement de cette maladie, ni en quoi une amputation, soit la mesure la plus incisive , était nécessaire. Par ailleurs, interpellé par la juge délégué, le Dr E______, soit le vétérinaire ayant procédé à l’intervention, n’a pas été en mesure d’apporter de quelconque éclaircissement sur ces points . Il s’est en effet contenté d’indiquer qu’il s’agissait d’une septicémie et que l’opération avait été effectuée lors d’une visite domiciliaire, ce qui exp liquait l’absence de toute documentation de celle -ci, que ce soit un suivi pré - ou postopératoire, ce qui est d’autant plus étonnant qu’il qualifie lui-même l’amputation comme une mesure de dernière instance, qu’il n’aurait effectuée que deux fois en sept ans de pratique. Ainsi, ni les attestations produites, ni les explications du vétérinaire ne permettent d’établir l’indication médicale à l’origine de la caudectomie. Au surplus, ni les photo graphies versées à la procédure, ni le fait qu’ANIS ait accepté d’enregistrer cette dernière, ni l’argumentation du recourant quant aux obligations professionnelles de tout vétérinaire portugais et aux risques encourus en cas de caudectomie à des fins esthétiques ne conduisent à une conclusion différente. En effet, les photographies versées à la procédure ne permettent pas de voir l’état de la queue du chiot avant et après l’opération. Elles ne permettent pas non plus d’appréhender le contexte, notamment de savoir si la mère et les autres chiots de la portée ont égale ment fait l’objet d’une caudectomie. En outre, l’enregistrement du chiot auprès d’ANIS n’est pas déterminant, l’intervention de cette banque de données étant principalement prévue dans le cadre de la lutte contre les épizooties et n’ayant pas pour mission la surveillance de l’application de l’OPAn. Les obligations professionnelles du vétérinaire portugais ne permettent pas de prouver la légalité de la caudectomie litigieuse, d’autant plus au vu de l’absence d’informations médicales pertinentes concernant le chiot, à l’instar de son anamnèse, d’un statut médical et de détails sur le suivi, y compris la médication. Au vu de ce qui précède, le recourant a échoué à démontrer que la caudectomie de sa chienne résulta it d’ une indication médicale, de sorte que l’autorité intimée a, à juste titre, refusé de la légaliser. Le grief sera écarté. 6) Dans ces circonstances, la décision du SCAV est conforme au droit et le recours à son encontre, entièrement mal fondé, sera rejeté. 7) Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 500. - ainsi que les frais de procédure, de CHF 399.-, seront mis à la charge du recourant (art. 87 al. 1 LPA). Il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure (art. 87 al. 2 LPA). * * * * * - 10/11 - A/698/2015 PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE à la forme : déclare recevable le recours interjeté le 2 mars 2015 par Monsieur A______ contre la décision du service de la consommation et des affaires vétérinaires du 28 janvier 2015 ; au fond : le rejette ; met à la charge du recourant un émolument de CHF 500.- ainsi que les frais de procédure de CHF 399.- ; dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), la présente décision peut être portée dans les trente jours qui suivent sa notification par -devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie él ectronique aux conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; communique le présent arrêt à Me Vanja Megevand, avocate du recourant, au service de la consommation et des affaires vétérinaires, ainsi qu’à l’office vétérinaire fédéral. Siégeants : M. Thélin, président, Mme Payot Zen-Ruffinen, M. Pagan, juges. Au nom de la chambre administrative : le greffier-juriste : le président siégeant : - 11/11 - A/698/2015 F. Scheffre Ph. Thélin Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. Genève, le la greffière :