Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 605 2024 2 Arrêt du 12 juin 2025 Ie Cour des assurances sociales Composition Président : Marc Boivin Juges : Vanessa Thalmann, Marc Sugnaux Greffière-stagiaire : Anaïs Nsamu Parties A.________ AG, recourante contre SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée Objet Assurance-chômage – décision de restitution d’indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail – opposition à la décision ou demande de remise de l’obligation de restituer Recours du 29 décembre 2023 contre la décision sur opposition du 27 novembre 2023 relative à l’obligation de restituerTribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. A.________ AG, dont le siège est à B.________, est une société inscrite au registre du commerce du canton de C.________, active dans le secteur de la restauration, de l’hôtellerie et du divertissement. B. Par décision du 12 septembre 2022, rédigée en allemand, la Caisse publique de chômage du canton de Fribourg (ci-après: la Caisse) a exigé de l’entreprise la restitution d’un montant de CHF 21'226.10 correspondant à des indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail (ci-après: indemnités RHT) versées en faveur d’un de ses employés pour les périodes de contrôle des mois de mai 2020 à octobre 2021 et de décembre 2021 à mars 2022 (dossier administratif, pièce 13). La Caisse a considéré que l’indemnité RHT qui avait été allouée à l’entreprise durant cette période pour l’employé en question, né en 1955, l’avait été indûment au motif que ce dernier était devenu rentier AVS à partir du 1er mai 2020. Cette décision était munie des voies de droit, précisant qu’elle pouvait être attaquée par opposition (« Einsprache ») dans un délai de 30 jours auprès de la Caisse. Dans le même temps, cette décision indiquait qu’une demande de remise (« Gesuch um Erlass ») pouvait être déposée auprès de la même Caisse dans un délai de 30 jours après son entrée en force. C. Le 13 octobre 2022, se référant à la décision de restitution du 12 septembre 2022, la recourante a adressé à la Caisse un acte rédigé en allemand et intitulé « Einsprache » (dossier administratif, pièce 12). Elle a d’abord relevé que l’employé concerné avait à chaque fois rempli le formulaire de demande de prestations de façon complète et précise en indiquant en particulier sa date de naissance. Elle en a déduit que tant celui-ci qu’elle-même avaient reçu les indemnités RHT en toute bonne foi. Elle a ajouté qu’il lui semblait dès lors contraire au principe de la bonne foi d’exiger la restitution d’indemnités prétendument versées en trop, d’autant plus que cela conduirait l’employé concerné ainsi qu’elle-même dans une situation financière difficile. D. Le 21 octobre 2022, la Caisse a adressé à la recourante un courrier indiquant qu’elle accusait réception de sa demande de remise (« Erlassgesuch ») et qu’elle transmettait cette demande au Service public de l’emploi pour décision (dossier administratif, pièce 10). E. Par décision du 8 septembre 2023, rédigée en allemand, annulant et remplaçant une précédente décision du 28 juin 2023, le Service de l’emploi s’est référé à l’acte de la recourante du 13 octobre 2022 qu’il a interprété comme une demande de remise (dossier administratif, pièce 6). Il a rejeté dite demande et confirmé l’exigence de restitution d’un montant de CHF 21'226.10. Il a en particulier retenu qu’une remise de prestations indûment touchées n’était possible que si l’intéressé était de bonne foi et si la restitution le mettrait dans une situation difficile. Or, la condition de la bonne foi n’était pas remplie car l’assuré avait depuis mai 2020 perçu tant les indemnités RHT que sa rente AVS pour la même période. Il a par ailleurs ajouté que contrairement aux affirmations de la Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 recourante, la date de naissance de son employé ne figurait pas sur les demandes de prestations qui ne mentionnaient que le numéro AVS de celui-ci. F. Par opposition du 27 septembre 2023 rédigée en français, la recourante a contesté la décision de refus de remise du 8 septembre 2023 (dossier administratif, page 5). Elle a d’abord reproché au Service public de l’emploi de ne pas avoir statué sur le bien-fondé ou non de la décision de restitution du 12 septembre 2022. Elle a relevé à cet égard que par son acte du 13 octobre 2022, elle n’avait pas seulement déposé une demande de remise, mais elle avait aussi et principalement invoqué que la décision de restitution était erronée quant au fond. A cet égard, elle a notamment précisé que l’âge de l’employé concerné était connu de la Caisse déjà au moment du dépôt des différentes demandes de prestations, de telle sorte que les conditions d’une reconsidération de ces décisions d’octroi d’indemnités RHT n’étaient pas remplies. Elle a également fait valoir que le droit d’exiger la restitution des prestations antérieures au 12 septembre 2021 était quoi qu’il en soit périmé au moment de la décision du 12 septembre 2022. G. Le Service public de l’emploi a rendu sa décision sur opposition le 27 novembre 2023, rédigée en français. Il a confirmé le refus d’une remise et l’obligation de restituer les indemnités RHT litigieuses. Il a retenu une nouvelle fois que la condition de la bonne foi de la recourante n’était pas remplie. Il a ajouté que la Caisse avait tranché la question de la nature de l’acte déposé par la recourante le 13 octobre 2022. Elle avait retenu qu’il ne constituait pas une opposition à la décision de restitution du 12 septembre 2022, mais une demande de remise de l’obligation de restituer. A défaut d’opposition, la décision de restitution rendue par la Caisse était ainsi entrée en force. H. Le 3 janvier 2024, la recourante interjette recours contre la décision sur opposition du SPE, concluant à son annulation, ainsi qu’à l’annulation de toutes décisions exigeant de sa part la restitution de prestations. Reprenant l’argumentation formulée dans son opposition, elle maintient que son acte du 13 octobre 2022 constituait une opposition à la décision de restitution du 12 septembre 2022 et que dite opposition n’a fait l’objet d’aucune décision de rejet ou d’irrecevabilité qu’elle aurait pu contester. Elle réaffirme également que les conditions d’une reconsidération des décisions d’octroi d’indemnités RHT n’étaient pas remplies et que le droit d’exiger la restitution des prestations antérieures au 12 septembre 2021 était quoi qu’il en soit périmé. Le 6 février 2024, le Service public de l’emploi conclut au rejet du recours, renvoie à sa décision sur opposition du 27 novembre 2023 et indique qu’il n’a pas d’observations particulières à émettre.Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 en droit 1. Recevabilité Interjeté en temps utile et dans les formes légales, auprès de l’autorité judiciaire compétente selon l'art. 58 al. 1 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), applicable par le renvoi de l'art. 1 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0), par une personne morale directement touchée par la décision attaquée, le recours est recevable. 2. Règles relatives à la restitution d’indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail versées à tort 2.1. Aux termes de l'art. 25 al. 1, 1ère phrase, LPGA, applicable par le renvoi des art. 1 al. 1 et 95 al. 1 LACI, les prestations indûment touchées doivent être restituées. Selon l’art. 95 al. 2 LACI, la caisse exige de l’employeur la restitution de l’indemnité allouée en cas de réduction de l’horaire de travail ou d’intempéries quand cette indemnité a été versée à tort. Lorsque l’employeur est responsable de l’erreur, il ne peut pas exiger de ses travailleurs le remboursement de l’indemnité. L'obligation de restituer suppose que soient réunies les conditions d'une révision procédurale, au sens de l’art. 53 al. 1 LPGA, ou d'une reconsidération, au sens de l’art. 53 al. 2 LPGA, de la décision – formelle ou non – par laquelle les prestations en cause ont été allouées (arrêts TF 8C_375/2020 du 2 février 2021 consid. 4.2, 8C_338/2019 du 8 mai 2020 consid. 5, et les références citées). 2.2. A teneur de l'art. 53 al. 2 LPGA, l'assureur peut revenir sur les décisions ou les décisions sur opposition formellement passées en force lorsqu'elles sont manifestement erronées et que leur rectification revêt une importance notable. Par le biais de la reconsidération, on corrigera (notamment) une application initiale erronée du droit (arrêts TF 8C_375/2020 du 2 février 2021 consid. 4.3, 8C_424/2019 du 3 juin 2020 consid. 5.1, et les références citées). D’après la jurisprudence, l'octroi illégal de prestations est réputé sans nul doute erroné. Quant à la condition de l'importance notable de la rectification, elle est de toute évidence réalisée lorsqu'on est en présence d'une prestation périodique (arrêt TF 8C_338/2019 du 8 mai 2020 consid. 5 et les références citées). 2.3. En vertu de l’art. 25 al. 2, 1 ère phrase, LPGA, le droit de demander la restitution s’éteint trois ans après le moment où l’institution d’assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation. Il s'agit de délais – relatif et absolu – de péremption, qui doivent être examinés d'office (arrêts TF 8C_405/2020 du 3 février 2021 consid. 3.2, 8C_375/2020 du 2 février 2021 consid. 4.4, et les références citées).Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 2.4. Au regard de l'art. 25 LPGA, la procédure de restitution de prestations implique trois étapes en principe distinctes: une première décision sur le caractère indu des prestations, soit sur le point de savoir si les conditions d'une reconsidération de la décision par laquelle celles-ci ont été allouées sont réalisées; une seconde décision sur la restitution en tant que telle des prestations, qui comprend en particulier l'examen des effets rétroactifs ou non de la correction à opérer en raison du caractère indu des prestations, à la lumière de l'art. 25 al. 1, 1ère phrase, LPGA et, le cas échéant, une troisième décision sur la remise de l'obligation de restituer au sens de l'art. 25 al. 1, 2ème phrase, LPGA (arrêt TF 9C_86/2014 du 5 juin 2014 consid. 3.2 et la référence citée). 3. Questions litigieuses En l’espèce, la décision sur opposition attaquée, rendue par le Service public de l’emploi, a pour seul objet la question de la remise de l’obligation de restituer les indemnités RHT, au sens de l’art. 25 al. 1, 2 ème phrase, LPGA. Elle tranche ainsi la troisième et dernière étape de la procédure de restitution de prestations (voir ci-dessus consid. 2.4). Elle ne porte en particulier pas sur le caractère indu des prestations et sur la restitution en tant que telle des prestations, à savoir les première et deuxième étapes de la procédure de restitution, qui ont fait l’objet quant à elles de la décision rendue par la Caisse le 12 septembre 2022. Cela étant, avant de discuter des mérites du recours en tant qu’il vise la décision sur opposition portant sur la troisième et dernière étape de la procédure de restitution, il convient d’examiner d’office si la décision portant sur les première et deuxième étapes de cette procédure est effectivement entrée en force, comme l’affirme le Service public de l’emploi, ou si au contraire elle a fait l’objet d’une opposition sur laquelle la Caisse n’a pas statué en l’état. En effet, dans la seconde hypothèse, en l’absence d’une décision de restitution entrée en force, la décision sur opposition attaquée, portant sur la remise de l’obligation de restituer, serait en l’état dépourvue d’objet ou, à tout le moins, prématurée. Il s’agit dès lors, dans un premier temps, d’examiner si l’acte déposé par la recourante le 13 octobre 2022 constitue une simple demande de remise, dans le sens retenu par la Caisse et le Service public de l’emploi, ou s’il doit également être interprété comme une opposition contre la décision de restitution du 12 septembre 2022, ainsi que le soutient la recourante. 4. Règles relatives à la procédure d’opposition 4.1. Selon l'art. 52 al. 1 LPGA, les décisions peuvent être attaquées dans les trente jours par voie d’opposition auprès de l’assureur qui les a rendues, à l’exception des décisions d’ordonnancement de la procédure. 4.2. L'opposition est un moyen de droit permettant au destinataire d'une décision d'en obtenir le réexamen par l'autorité, avant qu'un juge ne soit éventuellement saisi. Il appartient à l'assuré de déterminer l'objet et les limites de sa contestation, l'assureur devant alors examiner l'opposition dans la mesure où sa décision est entreprise (arrêt TF 8C_817/2017 du 31 août 2018 consid. 3.2 et les références).Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 4.3. La procédure d’opposition est une procédure de nature administrative et non juridictionnelle. Elle est régie par les garanties de procédure de l’art. 29 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), dont l’al. 2 consacre le droit des parties d’être entendues. L’opposition a pour fonction de pallier une exigence atténuée en matière d’exercice du droit d’être entendu lors de la prise de décision (initiale). Elle a pour fonction de compenser les déficits du système de l’administration de masse et de « compléter » la décision (initiale) (DÉFAGO GAUDIN, in CR LPGA, 2018, art. 52 N 3-4 et les références). 4.4. Il résulte de l’art. 10 al. 2 let. a de l’ordonnance du 11 septembre 2002 sur la partie générale du droit des assurances sociales (OPGA; RS 830.11) que l’opposition doit être formée par écrit contre une décision sujette à opposition qui a pour objet une prestation ou la restitution d’une prestation fondées sur la LACI. Selon l’art. 10 al. 1 OPGA, l’opposition doit contenir des conclusions et être motivée. Il appartient en effet à l’opposant d’articuler les griefs qu’il fait valoir. La mesure de ces exigences doit être fixée en tenant compte du fait que la procédure d’opposition doit demeurer la plus simple possible pour l’assuré (DÉFAGO GAUDIN, art. 52 N 21 et les références). 5. Discussion sur la portée de l’acte du 13 octobre 2022 5.1. L’acte déposé par la recourante le 13 octobre 2022, rédigé en allemand, est expressément intitulé « Einsprache » (« opposition » en français). Par ailleurs, alors que la décision du 12 septembre 2022 mentionnait le choix entre deux alternatives, soit la contestation par une opposition auprès de la Caisse dans un délai de 30 jours à partir de la notification de la décision ou le dépôt d’une demande de remise dans un délai de 30 jours après l’entrée en force de la décision, l’acte du 13 octobre 2022 a été déposé dans le délai de 30 jours à partir de la notification de la décision. L’acte du 13 octobre 2022 ne contient certes pas de conclusions expresses. Il comprend toutefois une motivation faisant ressortir plusieurs arguments. La recourante y relève notamment que les formulaires de demande d’indemnités RHT avaient été remplis de façon complète en précisant la date de naissance de l’employé concerné. Elle en déduit qu’il lui semble dès lors contraire au principe de la bonne foi d’exiger la restitution d’indemnités prétendument versées en trop. On comprend dès lors que la recourante conteste la décision de restitution au motif que, selon elle, les circonstances ne permettaient pas à la Caisse de revenir sur ses décisions préalables d’octroi d’indemnités RHT en les déclarant désormais indues et en exigeant leur restitution. 5.2. Sur le vu des deux constats formels qui précèdent (intitulé de l’acte et dépôt de celui-ci dans le délai prévu pour former opposition), ainsi que des éléments de motivation allant dans le sens d’une contestation de la décision de restitution rendue par la Caisse, celle-ci ne pouvait pas décider sans autre vérification que l’acte du 13 octobre 2022 ne constituait en réalité pas une opposition à sa décision.Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 Plus particulièrement, le seul fait que cet acte comprenait également des éléments allant dans le sens d’une demande de remise – à savoir la référence à la bonne foi de la recourante et de son employé et les difficultés financières qu’une restitution impliquerait – ne permettaient pas à la Caisse de considérer que l’acte en question se limitait à une telle demande. Concrètement, si la Caisse avait un doute sur la volonté de la recourante de former opposition par son acte du 13 octobre 2022, elle aurait dû interpeler celle-ci, dans le sens de l’art. 10 al. 5 OPGA, en lui demandant de formaliser ses conclusions et de préciser sa motivation. Elle ne pouvait pas se contenter à cet égard d’un seul courrier d’accusé de réception faisant ressortir que l’acte en question était traité comme une demande de remise, d’autant moins que, dans sa décision contestée, les deux voies de la restitution et de la remise étaient sujettes au seul et même délai de trente jours à faire valoir auprès de la même autorité. A cet égard, la Caisse ne peut pas opposer désormais ce courrier à la recourante pour lui reprocher de ne pas avoir réagi à ce moment-là en indiquant que son acte du 13 octobre 2022 constituait – prioritairement à tout le moins – une opposition à la décision de restitution du 12 septembre 2022. 5.3. Il doit dès lors être admis que l’acte du 13 octobre 2022 comprenait non seulement une demande de remise – en l’état prématurée – mais également une opposition à la décision de restitution du 12 septembre 2022. En conséquence, la Caisse aurait d’abord dû se saisir de cette opposition, cas échéant en demandant à la recourante de la régulariser au sens de l’art. 10 al. 5 OPGA, avant d’envisager toute transmission de l’acte du 13 octobre 2022 au Service public de l’emploi pour qu’il la traite comme une demande de remise. Il en résulte que la décision de restitution d’indemnités RHT du 12 septembre 2022 n’est pas définitive et exécutoire, de telle sorte que la décision sur opposition faisant l’objet de la présente procédure de recours, portant sur la remise de l’obligation de restituer, est en l’état dépourvue d’objet ou, à tout le moins, prématurée. Elle doit en conséquence être annulée. 6. Sort du recours, frais de procédure et dépens 6.1. Le recours est admis et la décision sur opposition du 27 novembre 2023 est annulée. Le Service public de l’emploi est invité à s’adresser à la Caisse pour qu’elle statue sur l’opposition du 13 octobre 2022 contre sa décision du 12 septembre 2022 de restitution d’indemnités RHT. 6.2. En application du principe de la gratuité de la procédure valant en la matière, il n’est pas perçu de frais de procédure. 6.3. Aucun e indemnité de partie n’est allouée la recourante qui n’en a pas demandé et qui n’est pas représentée par un mandataire professionnel.Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 la Cour arrête : I. Le recours est admis. Partant, la décision sur opposition du 27 novembre 2023 est annulée. Le Service public de l’emploi est invité à s’adresser à la Caisse publique de chômage pour qu’elle statue sur l’opposition du 13 octobre 2022 contre sa propre décision du 12 septembre 2022 de restitution d’indemnités RHT. II. Il n’est pas perçu de frais. III. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie. IV. Notification. Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite. Fribourg, le 12 juin 2025/msu Le Président La Greffière-stagiaire