<!DOCTYPE html> <html lang="fr"><head><meta charset="utf-8"/></head><body><div class="WordSection1"> <table border="1" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable" width="586"> <tr> <td valign="top" width="151"> <p class="Xecusson"><img alt="" height="130" id="Bild 3" src="/scripts/nph-omniscgi.exe?OmnisPlatform=WINDOWS&amp;WebServerUrl=&amp;WebServerScript=/scripts/nph-omniscgi.exe&amp;OmnisLibrary=JURISWEB&amp;OmnisClass=rtFindinfoWebHtmlService&amp;OmnisServer=7001&amp;Parametername=WWW_V4&amp;Schema=VD_TA_WEB&amp;Source=search.fiw&amp;Aufruf=getImage&amp;nF38_KEY=60797" width="77"/></p> </td> <td valign="top" width="435"> <p align="left" class="XCantondeVaud"><span>TRIBUNAL CANTONAL</span></p> <p align="left" class="XTribunaladministratif"><span>COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC</span></p> </td> </tr> <tr> <td valign="top" width="151"> <p class="MsoNormal"> </p> </td> <td valign="top" width="435"> <p align="left" class="XArrt-Considrant"><span>Arrêt du <a name="DE_DATE_EXP">28 novembre 2023 </a></span></p> </td> </tr> <tr> <td valign="top" width="151"> <p class="MsoNormal">Composition</p> </td> <td valign="top" width="435"> <p class="XComposition"><span lang="EN-GB">M. André Jomini, </span><span lang="EN-GB">président</span><span lang="EN-GB">;</span><span lang="EN-GB"> </span><span lang="EN-US">M. Pascal Langone et Mme Imogen Billotte, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.</span></p> </td> </tr> </table> <p class="ZZZStyleFusion"><span lang="EN-US"> </span></p> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable" width="586"> <tr> <td valign="top" width="128"> <p class="MsoNormal"><span lang="EN-GB">Recourants</span></p> </td> <td valign="top" width="23"> <p class="MsoNormal">1.</p> </td> <td valign="top" width="430"> <p class="MsoNormal"><b><span lang="FR"> </span>A.________, </b>à ********, </p> </td> <td width="4"><p class="MsoNormal"> </p></td> </tr> <tr> <td valign="top" width="128"> <p class="MsoNormal"> </p> </td> <td valign="top" width="23"> <p class="MsoNormal">2.</p> </td> <td colspan="2" valign="top" width="430"> <p class="MsoNormal"><b><span lang="FR"> </span>B.________, </b>à ********, </p> <p class="MsoNormal">tous deux représentés par Me Pascal NICOLLIER, avocat à Vevey, </p> </td> </tr> </table> <p class="ZZZStyleFusion"> <a name="P_INSERT_PLAIGNANT_X"> </a></p> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable" width="586"> <tr> <td valign="top" width="127"> <p class="MsoNormal"><span lang="EN-GB">Autorités intimées</span></p> </td> <td valign="top" width="23"> <p class="MsoNormal"><span lang="EN-GB">1.</span></p> </td> <td valign="top" width="430"> <p class="MsoNormal"><b>CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX,</b> à Montreux, </p> </td> <td width="4"><p class="MsoNormal"> </p></td> </tr> <tr> <td valign="top" width="127"> <p class="MsoNormal"> </p> </td> <td valign="top" width="23"> <p class="MsoNormal"><span lang="EN-GB">2.</span></p> </td> <td colspan="2" valign="top" width="430"> <p class="MsoNormal"><b>Département des institutions, du territoire et du sport (DITS),</b> <a name="P_INSERT_IND"></a> représenté par sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne, <a name="P_INSERT_REPR"></a> </p> </td> </tr> </table> <p class="ZZZStyleFusion"> <a name="RU_AUTOTEXT_KL%C3%84GER_X"></a><a name="P_INSERT_AUTI_X"> </a></p> <p align="left" class="MsoNormal"><span> </span></p> <table border="1" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable" width="586"> <tr> <td valign="top" width="151"> <p class="MsoNormal">Objet</p> </td> <td valign="top" width="435"> <p class="MsoNormal">plan d'affectation <span> </span> <span> </span></p> </td> </tr> <tr> <td valign="top" width="151"> <p class="MsoNormal"> </p> </td> <td valign="top" width="435"> <p class="MsoNormal">Recours A.________ et B.________ c/ décision du Conseil communal de Montreux du 2 mars 2022 adoptant le plan des zones réservées et décision du Département des institutions, du territoire et du sport du 16 septembre 2022 approuvant ce plan</p> </td> </tr> </table> <p class="XArrt-Considrant"> </p> <p class="XArrt-Considrant">Vu les faits suivants:</p> <p class="LettreAvec">A.<span> </span>A.________ et son épouse B.________ (ci-après: les époux A.________) sont propriétaires des parcelles contiguës n<sup>os</sup> 13 et 14 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux, dans le village du Chêne faisant partie du quartier des Planches. Ces parcelles, respectivement de 194 m<sup>2</sup> et 170 m<sup>2</sup>, supportent deux bâtiments mitoyens (n<sup>os</sup> ECA 1198 et 1199, avec deux étages sur rez et des combles, dont les surfaces au sol respectives sont de 69 m<sup>2</sup> et 123 m<sup>2</sup>). </p> <p class="Numroetlettresans">L'affectation de ces terrains a été définie par le plan des zones de la commune, adopté le 19 janvier 1972 par le Conseil communal de Montreux et approuvé le 15 décembre 1972 par le Conseil d'Etat (PGA 1972). Ils ont été classés, comme les terrains voisins du quartier des Planches, en zone de village. Ce régime a été prévu pour certaines "agglomérations secondaires" (chapitre II du règlement sur le plan d'extension et la police des constructions [RPE] de 1972, art. 25 ss). </p> <p class="Numroetlettresans">Montreux a été inscrite à l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS). Selon la publication de l'Office fédéral de la culture (cf. art. 1 al. 3 de l'ordonnance concernant l'ISOS [OISOS; RS 451.12]; vol. 6.1 Canton de Vaud, p. 189 ss), le noyau villageois des Planches fait partie du périmètre P1 de l'inventaire ("<i>sur une étroite terrasse à flanc de coteau, alignements de maisons rurales, habitations avec magasins aux rez, 18<sup>e</sup>/19<sup>e</sup> s., transf. 2<sup>e</sup> m. 20<sup>e</sup> s., quelques locatifs, fin 19<sup>e</sup> – déb. 20<sup>e</sup> s.</i>"), avec l'objectif de sauvegarde A (sauvegarde de la substance). </p> <p class="LettreAvec">B.<span> </span>En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972, mais aussi des plans d'affectation partiels ou détaillés. Le 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi diverses modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le conseil communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("L'Aire de Prélaz"). Les décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal.</p> <p class="Numroetlettresans">Les autorités communales ont ensuite entrepris des négociations avec<br/> l'Office fédéral du développement territorial (ARE), auteur d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de nouveau PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré. L'instruction des recours a été suspendue. Les modifications apportées par la suite consistaient en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz; elles introduisaient en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure urbaine, assurant des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications ont été mises à l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.</p> <p class="Numroetlettresans">Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.</p> <p class="Numroetlettresans">Le Tribunal fédéral a été saisi de différents recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216, AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "<i>réformé et la cause renvoyée pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants</i>" (ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal fédéral, ainsi libellé:</p> <p class="MsoQuote">"Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I à III du dispositif de l'arrêt attaqué sont réformés en ce sens que le recours cantonal AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la décision d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10 janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux (art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire comprises dans la zone réservée, dans le respect en particulier des exigences de l'art. 15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la planification d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici discutée - et la planification relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid. 9). <span>[...]</span>"</p> <p class="LettreAvec"><a name="_Hlk150183676">C.<span> </span>À la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les autorités communales ont décidé de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une analyse de la situation décrite en particulier dans un "rapport justificatif selon l'article 47 OAT" de mars 2021. On y trouve les explications suivantes (p. 8 ss):</a></p> <p class="MsoQuote">"<b>4. Le surdimensionnement de la zone à bâtir de Montreux</b></p> <p class="MsoQuote">Depuis le nouveau millénaire, les politiques de développement territorial ont beaucoup évolué et le cadre légal qui les régit s'est rigidifié en conséquence; les communes vaudoises reçoivent des injonctions de la part de l'Etat de Vaud pour mettre en œuvre le nouveau cadre légal et observer les délais y relatifs; le Département cantonal compétent édicte des méthodes qui accompagnent le plan directeur cantonal, afin d'harmoniser le travail des communes et le traduire en données territoriales cantonales. </p> <p class="MsoQuote">L'état des réserves à bâtir communales au 31.12.2018, défini selon la méthode cantonale issue du PDCn actuellement en vigueur, permet d'accueillir potentiellement au total 6'366 habitants-emplois supplémentaires, répartis comme suit: </p> <p class="MsoQuote">– à l'intérieur du périmètre du centre: 5'641 habitants-emplois</p> <p class="MsoQuote">– à l'extérieur du périmètre du centre: 725 habitants-emplois. </p> <p class="MsoQuote">Cet état de surdimensionnement devra être rattrapé au maximum dans le cadre du futur Plan d'affectation communal (PACom) à élaborer; dans cette attente et comme dit ci-avant, la situation de surdimensionnement ne doit pas être aggravée, surtout à l'extérieur du périmètre de centre. </p> <p class="MsoQuote"><b>5. Les zones réservées</b></p> <p class="MsoQuote"><b>5.1 Buts des zones réservées </b></p> <p class="MsoQuote"><span>[…]</span></p> <p class="MsoQuote"><b>5.2 Le cas de Montreux</b></p> <p class="MsoQuote">Avec ses quelque 27'000 habitants, Montreux est la 3e ville la plus peuplée du Canton de Vaud. Montreux est la commune centrale de l'agglomération Riviera et se trouve qualifiée de centre cantonal bipolaire par le plan directeur cantonal; les études menées dans le cadre de l'AggloRivelac en 2011 ont estimé à 19'200 habitants-emplois la capacité d'accueil de l'agglomération d'ici à 2030; cette capacité d'accueil est reportée dans les mesures A11 et R14 du plan directeur cantonal. </p> <p class="MsoQuote">Bien que Montreux ne dispose pas d'un acte de planification adapté, la ville doit continuer à vivre et un développement minimal doit rester possible afin d'assurer une dynamique économique, à tout le moins à l'intérieur du périmètre de centre et dans la bande littorale surtout. En effet, le principe de la densification dans les centres demeure le vecteur de base qu'il s'agira de suivre dans le cadre de la reprise des études d'affectation du sol et le dispositif des zones réservées doit pouvoir l'appréhender.</p> <p class="MsoQuote">Le concept des zones réservées proposé par la Municipalité se fonde sur des critères objectifs qui découlent de données légales et territoriales claires; la délimitation de chaque zone se veut logique, objective et égalitaire. </p> <p class="MsoQuote">Les zones réservées sont accompagnées d'un dispositif réglementaire fondé sur la même logique objective: si les zones réservées qui se situent à l'extérieur du périmètre de centre ou en périphérie du centre-ville, ne peuvent raisonnablement pas proposer de possibilités de développement, notamment au regard du risque d'aggravation de la situation de surdimensionnement, il paraît par contre raisonnable que les zones réservées qui traitent du centre-ville laissent quelques possibilités de développement, pour autant que celles-ci respectent les directives cantonales et fédérales en la matière. </p> <p class="MsoQuote"><b>5.3 Le concept des zones réservées</b></p> <p class="MsoQuote"><span>[…]</span></p> <p class="MsoQuote"><b>5.3.1 La totalité du territoire communal</b></p> <p class="MsoQuote">Dans les considérants de son arrêt, le TF a critiqué le fait que Montreux ait séparé la révision de son territoire en deux parties, soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il conclut que ce mode de procéder ne permet pas de connaître l'entier des réserves à bâtir sur le territoire communal et que la réattribution des droits à bâtir, issue du zoning et des coefficients de construction proposés, pourrait en pâtir.</p> <p class="MsoQuote">Ces dires ont été confirmés par le Département cantonal compétent, car il est nécessaire d'assurer une vision globale des besoins et de supprimer les risques d'inégalité de traitement des propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal. En effet, en traitant le territoire par étapes, il se peut qu'au final il y ait des "laissés pour compte", car tout le potentiel pourrait avoir déjà été attribué aux premiers et les besoins satisfaits. </p> <p class="MsoQuote">Le futur PACom devra ainsi traiter l'entier du territoire communal et dans cette attente, les zones réservées doivent couvrir l'entier du territoire communal. </p> <p class="MsoQuote"><b>5.3.2 Une mesure générale – égalité de traitement</b></p> <p class="MsoQuote">Nous avons vu ci-avant, que la fragilité territoriale et légale dans laquelle Montreux se trouve découle de l'obsolescence du plan des zones de 1972 et parce que ce dernier concerne l'entier du territoire communal. </p> <p class="MsoQuote">Les zones réservées ne peuvent dès lors pas être une mesure ponctuelle sans risquer de générer des inégalités de traitement, car l'entier du territoire est non-conforme au droit fédéral. </p> <p class="MsoQuote">Le dimensionnement des zones réservées doit donc être une mesure générale, afin de ne pas susciter de réaction particulière liée à l'insatisfaction de certains. Ce zoning large est accompagné d'un dispositif réglementaire précis, qui assure l'entretien du patrimoine et une dynamique économique pour la ville. </p> <p class="MsoQuote"><b>5.3.3 La limite du territoire largement bâti </b></p> <p class="MsoQuote">Le droit fédéral (art. 36 LAT) s’appuie sur la notion de territoire largement bâti pour définir, par substitution, la limite en-deçà de laquelle se situe la zone à bâtir pour les territoires qui sont dépourvus de plan d’affectation. Cette limite se traduit par celle du périmètre de centre, telle que définie par le plan directeur cantonal. </p> <p class="MsoQuote">Le périmètre de centre est repris à titre de limite pour distinguer la part du territoire communal qui peut être considérée comme de la zone à bâtir provisoire. Le futur Plan d’affectation communal (PACom) vérifiera le bien-fondé de cette limite dans le cadre de la conformité à la mesure A11 du PDCn. Dans cette attente, aucune aggravation de l’état de surdimensionnement à l’extérieur du périmètre de centre ne doit survenir. </p> <p class="MsoQuote">Ainsi, tout le territoire communal qui se situe à l’intérieur du périmètre compact peut légalement être considéré comme de la zone à bâtir provisoire ; a contrario, tout le territoire communal qui se situe à l’extérieur du périmètre compact doit être légalement qualifié de non-largement bâti et ne doit pas faire l’objet de développement, tant qu’un acte de planification ne confirme pas son appartenance à la zone à bâtir. </p> <p class="MsoQuote">La délimitation des zones réservées doit tenir compte du périmètre de centre.</p> <p class="MsoQuote"><b>5.3.4 Un potentiel constructible</b></p> <p class="MsoQuote">La zone réservée sert "à geler temporairement" les possibilités de construire d'un lieu; une zone réservée n'a donc de sens que s'il y a un potentiel constructible concret à développer. </p> <p class="MsoQuote">Le plan des zones de 1972 présente un surdimensionnement global de la zone à bâtir et par conséquent, un potentiel constructible général omniprésent. </p> <p class="MsoQuote">En lien avec le constat fait ci-avant, que les zones réservées doivent être une mesure générale, les zones réservées doivent couvrir toutes les zones constructibles du plan des zones de 1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et de la zone d'installations ferroviaires.</p> <p class="MsoQuote"><span>[…]</span>"</p> <p class="Numroetlettresans">Six différents types de zones réservées ont été définis. Il a été prévu de classer les parcelles n<sup>os</sup> 13 et 14 ainsi que les autres terrains de la zone de village des Planches – qui font partie du périmètre du centre, ou périmètre compact de l'agglomération (voir la carte p. 10; cette carte peut aussi être consultée sur le guichet cartographique Plan directeur cantonal, www.pdcn.vd.ch) – dans la zone réservée 3, au sujet de laquelle le rapport 47 OAT explique notamment ce qui suit (p. 14):</p> <p class="MsoQuote">"<b>6.3.1 Périmètre</b></p> <p class="MsoQuote">La zone réservée 3 concerne la bande de territoire située entre l'A9 (RN9) et la bande littorale de Clarens, Montreux et Territet. </p> <p class="MsoQuote">Ainsi, toutes les parcelles concernées affectées à la zone à bâtir par le plan des zones de 1972, à l'exception des zones d'utilité publique, sont colloquées en zone réservée 3.</p> <p class="MsoQuote">La zone réservée 3 couvre une surface de 196.13 ha.</p> <p class="MsoQuote"><span>[...]</span></p> <p class="MsoQuote"><b>6.3.3 Règlement</b></p> <p class="MsoQuote"><span>[...]<b> </b></span>Le dispositif de la zone réservée 3 est plus permissif que celui des zones réservées 1 et 2, car il concerne une portion de territoire déjà très urbaine et appelée à accueillir une partie importante de la densification future de la ville. Cette zone permet d'exclure l'application des règles en vigueur de 1972, qui autoriseraient des constructions incompatibles au droit fédéral, tout en gardant son application pour toutes les règles constructives d'ordre général.<span> [...]</span></p> <p class="MsoQuote">Ainsi, cette zone permet des interventions liées à l'entretien du bâti, l'optimisation des volumes construits existants, les reconstructions en cas de démolition volontaire des constructions existantes; elle permet des surélévations en cas de transformation extérieure du bâtiment existant pour atteindre le gabarit usuel des constructions existantes présentes dans cette portion de territoire (R+1+c/a); elle protège les commerces et activités en dehors du territoire urbain pour assurer une dynamique de village et un rapport à la rue animé dans cette partie de Montreux.</p> <p class="MsoQuote">Aucune surface bâtie supplémentaire n'est produite et seules des surfaces habitables supplémentaires sont possibles et ce, uniquement dans une empreinte au sol similaire par rapport au bâti existant. Cette possibilité d'intervention se situe uniquement en-deçà de la limite de l'autoroute A9, soit dans une portion du territoire communal dont l'appartenance à la zone à bâtir provisoire (art. 36 al. 3 LAT) n'est pas contestable de manière globale. Ces possibilités d'intervention ne vont pas à l'encontre des enjeux que le futur plan d'affectation communal (PACom) devra établir et/ou confirmer, car la densification obtenue restera inférieure ou équivalente à l'application des coefficients d'occupation du sol en vigueur selon le plan des zones de 1972. Les mesures A11 et R14 du PDCn sont respectées."</p> <p class="LettreAvec">D.<span> </span>Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du 24 avril au 25 mai 2021. Les parcelles n<sup>os</sup> 13 et 14 sont effectivement incluses dans la zone réservée 3, avec une réglementation correspondant à celle décrite dans le rapport 47 OAT (art. 8 du règlement des zones réservées [RZR]). Agissant par l'intermédiaire de leur avocat, les époux A.________ ont formé opposition le 20 mai 2021. Ils ont fait valoir en substance que le futur plan d'affectation communal devrait nécessairement mettre en zone à bâtir le centre du quartier des Planches et y permettre la surélévation des bâtiments. Or la réglementation de la zone réservée 3 empêcherait des projets s'inscrivant dans l'objectif de densification des centres. Ils se référaient à un projet de transformation et de surélévation concret pour leur deux bâtiments, ayant fait l'objet d'une demande de permis de construire déposée en décembre 2019, sur laquelle la municipalité n'avait pas encore statué en mai 2021, en raison de la situation juridique incertaine créée par les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020. </p> <p class="Numroetlettresans">Cette demande de permis de construire a finalement été refusée par la municipalité le 18 mars 2022. Cette décision a été confirmée, sur recours des époux A.________, par un arrêt rendu le 5 avril 2023 par la CDAP (cause AC.2022.0136). </p> <p class="LettreAvec">E.<span> </span>Dans son préavis n<sup>o</sup> 34/2021 (accessible sur internet, www.conseilmontreux.ch, rubrique "documents"), la Municipalité de Montreux a proposé au conseil communal d'adopter le plan des zones réservées, avec son règlement (RZR), tel qu'il a été mis à l'enquête publique, puis d'adopter des propositions de réponse aux oppositions. S'agissant de l'opposition des époux A.________ – que la municipalité propose d'écarter –, ce texte relève en particulier ce qui suit: </p> <p class="MsoQuote">"Les zones réservées ont pour but premier d’empêcher toute intervention sur le territoire communal qui corresponde à une augmentation de la surface bâtie, ce afin de ne pas accentuer la capacité d’accueil surdimensionnée que connaît le territoire communal. Ce dispositif a été conçu de manière à assurer l’entretien du patrimoine bâti existant, permettre une optimisation des volumes bâtis existants, ainsi que des possibilités de surélévation dans les secteurs appropriés.</p> <p class="MsoQuote">Le plan des zones de 1972 couvre l’entier du territoire communal et donc, sa capacité d’accueil est potentiellement trop importante pour toutes les zones constructibles qu’il contient ; les portions de territoire situées à l’intérieur de la zone à bâtir provisoire ne font pas exception à ce qui précède. <span>[…]</span></p> <p class="MsoQuote">La Municipalité signale, à toutes fins utiles, que le dispositif de la zone réservée 3 renvoie au cadre légal cantonal dérogatoire de l’art. 80 LATC et que ce dernier, couplé avec l’art. 8 RZR, semblent permettre de possibilités d’intervention sur les bâtiments objets de l’opposition qu’il s’agirait peut-être d’explorer en termes de projet."</p> <p class="LettreAvec">F.<span> </span>Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a adopté le plan des zones réservées et la réponse à l'opposition. </p> <p class="LettreAvec">G.<span> </span>Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) qui, par une décision du 16 septembre 2022, a approuvé "<i>sous réserve des droits des tiers, les zones réservées communales, sises sur la commune de Montreux</i>". </p> <p class="LettreAvec">H.<span> </span>Agissant le 18 octobre 2022 par la voie du recours de droit administratif, les époux A.________ demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) de réformer les décisions attaquées (celle du conseil communal adoptant le plan en écartant l'opposition et celle du département cantonal approuvant le plan) en ce sens que leurs parcelles n<sup>os</sup> 13 et 14 ne sont pas soumises au plan des zones réservées et qu'elles demeurent constructibles sous l'égide de la réglementation du PGA 1972. A titre subsidiaire, les recourants demandent l'annulation des décisions attaquées et le renvoi de la cause aux autorités communales pour nouvelle décision dans le sens des considérants. </p> <p class="Numroetlettresans">Dans sa réponse du 31 janvier 2023, la municipalité – pour le conseil communal – conclut au rejet du recours. </p> <p class="Numroetlettresans">Dans sa réponse du 13 février 2023, la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), au nom du DITS, conclut au rejet du recours.</p> <p class="Numroetlettresans">Le 17 avril 2023, les recourants ont répliqué, en confirmant leurs conclusions.</p> <p class="Numroetlettresans"> </p> <p class="XArrt-Considrant">Considérant en droit:</p> <p class="Numroavec">1.<span> </span>a) La contestation porte sur un plan de zones réservées. L'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les communes peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT [loi fédérale sur l'aménagement du territoire, RS 700] (al. 1), la procédure d'approbation étant celle des plans d'affectation (al. 2). Cela signifie que le plan doit, après l'enquête publique, être transmis par la municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et le cas échéant adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art. 43 al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]<i>a décision du département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen</i>". Le recours mentionné à l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En l'occurrence, les recourantes attaquent ces deux décisions (d'adoption et d'approbation). </p> <p class="Numroetlettresans">b) Dans le régime du droit cantonal vaudois, comme cela vient d'être exposé, la procédure d'établissement d'un plan de zone réservée correspond à celle du plan d'affectation. D'après la jurisprudence, celui qui conteste un nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il a fait opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la décision attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut recourir en demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de l'usage de son propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété, quand l'admission du recours lui procurerait un avantage pratique (ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 1c). <a name="_Hlk150350917">Dans la mesure où les recourants se plaignent de l'inclusion de leurs propres biens-fonds dans une zone réservée, ils remplissent les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. </a>Les autres exigences légales de recevabilité du recours étant manifestement remplies, il y a lieu d'entrer en matière. </p> <p class="Numroavec">2.<span> </span>Les recourants se plaignent d'une violation de l'art. 27 LAT, en substance parce qu'il serait inadéquat de prévoir une zone réservée dans une localisation de centre-ville. Ils invoquent par ailleurs le principe de la proportionnalité en faisant valoir que la mesure contestée ne permettrait pas d'atteindre l'objectif d'aménagement visé puisque le futur PACom ne pourra pas retirer des droits à bâtir, en comparaison avec la planification de 1972. Ils invoquent encore l'art. 9 Cst. en reprochant aux autorités communales une violation du principe ou des règles de la bonne foi. </p> <p class="Numroetlettresans">a) L'<span class="artref">art. 27 LAT</span> prévoit que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Une zone réservée, au sens de l'<span class="artref">art. 27 LAT</span>, est une mesure visant à assurer la liberté de décision des autorités de planification. Par l'adoption d'une zone réservée, de futures mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée. La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à l'application du droit encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (cf. <a href="https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=1&amp;from_date=07.09.2023&amp;to_date=07.09.2023&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=suv&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F136-I-142%3Afr&amp;number_of_ranks=0#page142"><span>ATF 136 I 142</span></a> consid. 3.2). En droit cantonal, l'art. 46 LATC dispose que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'<span class="artref">art. 27 LAT</span>. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2). L'établissement d'une zone réservée permet en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre 2023 consid. 4.1.2 et les références). La LATC prévoit encore d'autres mesures conservatoires aux art. 47 et 49 LATC, qui n'ont pas comme la zone réservée une portée générale, mais qui permettent de refuser ponctuellement une autorisation de construire quand le projet compromet une modification de plan d'affectation envisagée. </p> <p class="Numroetlettresans"><span lang="FR">Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, à savoir une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; TF 1C_275/2021 du 19 mars 2022 consid. 2; CDAP AC.2022.0158 du 16 novembre 2022 consid. 2a, AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3a). </span></p> <p class="Numroetlettresans"><span lang="FR">b) Les recourants ne mettent pas en cause la nécessité de prendre des mesures conservatoires, dans la situation créée à Montreux par les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020. La complexité de cette situation permet aux autorités communales de justifier l'adoption d'une zone réservée pour les secteurs dont le régime juridique avait été défini en 1972, mais n'avait pas été revu ni adapté après l'entrée en vigueur de la LAT en 1980. C'est le cas du compartiment de terrain dans lequel se trouvent les deux parcelles des recourants, classé en zone de village, en zone de moyenne densité ou en zone de faible densité. D</span>ans les secteurs où aucun plan d'affectation n'a été adopté après le plan des zones de 1972 – lui-même non conforme au droit fédéral (cf. rapport 47 OAT, p. 1 ; cf. aussi art. 35 LAT, fixant aux communes un délai de huit ans, dès 1980, pour établir un nouveau plan d'affectation) –, il n'est en principe pas possible de se prévaloir de l'ancien classement en zone à bâtir. Aussi la question du caractère constructible doit-elle être résolue sur la base de la disposition transitoire de l'art. 36 al. 3 LAT ("<i>Tant que le plan d’affectation n’a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l’agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit cantonal</i>"). </p> <p class="Numroetlettresans">Il ne s'agit pas, dans la présente affaire, d'examiner quelle devra être l'affectation précise des terrains des recourants dans le futur plan d'affectation communal (PACom). Le tribunal ne doit pas non plus déterminer le périmètre de la "zone à bâtir provisoire" au sens de l'art. 36 al. 3 LAT, qui n'a pas fait l'objet d'une délimitation formelle; de toute manière, le droit fédéral n'empêche pas d'imposer le régime de la zone réservée 3 dans une zone à bâtir provisoire, jusqu'à l'établissement du plan d'affectation proprement dit. </p> <p class="Numroetlettresans">Quoi qu'il en soit, dans l'incertitude causée par l'absence d'une mesure de planification valablement adoptée depuis 1980, une mesure conservatoire telle que la zone réservée est adéquate pour garantir que l'autorité de planification ait dorénavant la liberté de choisir la mesure correspondant le mieux aux exigences du droit fédéral, à savoir éventuellement un classement dans une zone à bâtir définissant des conditions de construction conformes aux exigences actuelles de l'aménagement du territoire en matière de densification, mais de manière à sauvegarder la substance du noyau villageois du Chêne. A cause de la mise à l'inventaire ISOS, le droit fédéral énonce à ce propos des objectifs généraux ambitieux (cf. art. 9 al. 4 let. a OISOS) qu'il incombera à l'autorité de planification de mettre en œuvre lors de l'établissement du nouveau PACom (cf. art. 11 al. 2 OISOS). La réglementation de la zone réservée 3 ne fige pas l'état existant, dès lors qu'elle permet certaines transformations ou extensions; les limites fixées à l'art. 8 RZR sont toutefois propres à empêcher des agrandissements ou des modifications de l'aspect des bâtiments d'un quartier urbain caractéristique qui pourraient être qualifiées, par les autorités spécialisées en matière de conservation des sites, d'incompatibles avec les objectifs de l'ISOS. En adoptant les mesures conservatoires litigieuses, les autorités de planification ont naturellement dû prendre en considération ces éléments dans la pesée globale des intérêts. </p> <p class="Numroetlettresans">Les recourants, qui ont élaboré un projet concret de transformation de leurs bâtiments, sont actuellement dans une situation moins favorable que s'ils avaient pu obtenir un permis de construire avant l'annulation du PGA par le Tribunal fédéral. Ils sont également, le cas échéant, traités différemment des propriétaires de biens-fonds situés dans d'autres parties du territoire communal, où des plans d'affectation (spéciaux) ont été adoptés à partir de 1980 conformément aux prescriptions de la LAT – ce qui a permis de renoncer à des mesures conservatoires générales. Cela étant, l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) n'a qu'une portée réduite dans ce domaine. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leurs possibilités d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.2 et les références). Cela vaut <i>a fortiori</i> pour une mesure d'aménagement conservatoire ou provisoire, telle la zone réservée. Est arbitraire une décision qui se révèle insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou qui a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 148 II 465 consid. 8.1 et la jurisprudence citée). En l'occurrence, il n'y a pas de motif de considérer que l'inclusion des parcelles litigieuses dans la zone réservée 3 serait arbitraire. L'autorité cantonale de recours, qui doit selon le droit fédéral laisser une certaine liberté d'appréciation aux autorités de planification (art. 2 al. 3 LAT), n'a aucun motif de revoir les prescriptions de l'art. 8 RZR. Compte tenu de la situation des parcelles des recourants, la définition de leur affectation précise dans le futur PACom devra faire l'objet d'une analyse spécifique, ce qui rend en l'état nécessaires certaines mesures conservatoires. On ne voit pas, dans la définition des modalités de la zone réservée 3, de violation du principe constitutionnel de la proportionnalité ni des règles de la LAT. </p> <p class="Numroetlettresans">Le grief de violation de l'art. 27 LAT, ainsi que des principes applicables dans ce cadre en vertu de la jurisprudence, est par conséquent mal fondé. </p> <p class="Numroetlettresans">c) Le grief de violation des règles, ou du principe, de la bonne foi est invoqué en relation avec le traitement, par l'administration communale, des projets de transformation des bâtiments des recourants. En somme, il est reproché aux autorités communales non pas leur choix de créer des zones réservées, mais bien plutôt l'impossibilité d'obtenir un permis de construire pour un projet concret. Cet aspect a été examiné – après le dépôt du présent recours – dans l'arrêt AC.2022.0136 du 5 avril 2023: la CDAP a considéré en substance que la municipalité n'avait pas violé les règles de la bonne foi (consid. 6). Il suffit donc de renvoyer, sur ce point, aux considérants de ce précédent arrêt. </p> <p class="Numroetlettresans">d) La CDAP est en mesure de statuer sur la base du dossier et des données topographiques ou photographiques des guichets cartographiques officiels. Il n'est donc pas nécessaire de compléter l'instruction par une inspection locale. </p> <p class="Numroavec"><a name="_Hlk148022123">3.<span> </span>Il résulte des considérants que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation des décisions rendues respectivement par le conseil communal et le département cantonal.</a></p> <p class="Numroetlettresans">Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, les autorités intimées n'ayant pas consulté un avocat.</p> <span><br/> </span> <p align="left" class="MsoNormal"> </p> <p class="Numroetlettresans"> </p> <p class="XArrt-Considrant">Par ces motifs<br/> la Cour de droit administratif et public<br/> du Tribunal cantonal<br/> arrête:</p> <p class="RetraitDispositif">I.<span> </span>Le recours <a name="_Hlk150176349">est rejeté, dans la mesure où il est recevable. </a></p> <p class="RetraitDispositif">II.<span> </span>La décision prise le 2 mars 2022 par le Conseil communal de Montreux, rejetant l'opposition au plan des zones réservées formée par les recourants, ainsi que la décision d'approbation de cette décision communale prise le 16 septembre 2022 par le Département des institutions, du territoire et du sport, sont confirmées. </p> <p class="RetraitDispositif">III.<span> </span>Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourants A.________ et B.________.</p> <p class="RetraitDispositif">IV.<span> </span>Il n'est pas alloué de dépens. </p> <p class="RetraitDispositif"> </p> <p class="MsoNormal">Lausanne, le 28 novembre 2023</p> <p class="CitationLisible"> </p> <p class="Xprsetgreffier"><a name="OLE_LINK2"></a><a name="OLE_LINK3"><span lang="EN-US">Le président: </span></a><span lang="EN-US">Le greffier:<br/> <br/> <br/> <br/> </span></p> <p class="Voiederecours">Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.</p> <p class="Voiederecours">Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.</p> </div></body></html>