Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 604 2024 56 Arrêt du 20 juin 2024 Cour fiscale Composition Président : Marc Sugnaux Juges : Dina Beti, Daniela Kiener Greffière-stagiaire : Christelle Acevedo Parties A.________, recourant contre CONSEIL D'ETAT DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée Objet Récusation (art. 21 al. 1 CPJA) Recours du 11 mars 2024 contre la décision du 27 février 2024Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. Par courrier du 16 octobre 2022 et courriel du 25 novembre 2022, A.________ a demandé au Service de la police locale et de la mobilité de la Ville de Fribourg la base légale permettant le prélèvement de la taxe forfaitaire de CHF 8.- pour stationner à proximité du cimetière de St-Léonard. Ce Service a répondu les 7 et 28 novembre 2022 que cette mesure, mise en place les soirs de matchs du HC Fribourg-Gottéron, faisait partie d'un dispositif de sécurité validé par la Préfecture de la Sarine. B. Par courriel du 2 janvier 2023, le requérant s'est adressé à la Préfecture de la Sarine pour connaître la base légale autorisant une commune à déroger à sa réglementation sans avis public. Il a réitéré sa demande par courrier le 10 avril 2023. Le Lieutenant de préfet a répondu le 9 mai 2023 par courrier, expliquant que l'autorisation pour ces mesures reposait sur le concordat instituant des mesures contre la violence lors de manifestations sportives. Par ailleurs, il a précisé que bien que les matchs de hockey soient soumis à son autorisation, la Préfecture ne gère pas les conditions financières des parkings mais uniquement la planification des mesures pour assurer le bon déroulement de la manifestation sportive. C. Par courrier du 30 juin 2023, le requérant a dénoncé la Ville de Fribourg auprès de la Préfecture de la Sarine pour différents griefs en lien avec la taxe forfaitaire de stationnement litigieux. Par courrier du Lieutenant de préfet du 17 août 2023, il a été informé qu'aucune suite ne sera donnée à sa plainte dès lors que les faits dénoncés n'ont pas la matérialité suffisante pour justifier une intervention de la Préfecture au titre de la haute surveillance qu'elle exerce sur les communes. D. Par courrier du 28 août 2023 adressé au Conseil communal de Fribourg, A.________ a posé différentes questions relatives au concept de sécurité relatif aux manifestations sportives. Par courrier du 19 septembre 2023, le Service de la police locale et de la mobilité de la Ville de Fribourg lui a transmis des explications au sujet de la taxe forfaitaire de stationnement. Le 16 octobre 2023, le requérant a formé un recours auprès de la Préfecture de la Sarine à l'encontre de l'acte du 19 septembre 2023, concluant principalement à la suppression de la taxe sur le plateau d'Agy et, sur le plan procédural, à ce que toute personne intervenue précédemment dans l'affaire ou qui y est directement intéressée se récuse. Par courrier du 7 décembre 2023, le Lieutenant de préfet de la Sarine a contesté l'existence de motifs de récusation le concernant, relevant que son intervention dans le cadre de la demande d'information des 2 janvier et 10 avril 2023 ainsi que dans la procédure de dénonciation que le recourant a initié le 30 juin 2023 ne saurait constituer un motif de récusation. Par courrier du 15 décembre 2023, le requérant a confirmé maintenir sa demande de récusation, soulignant le fait que le Lieutenant de préfet faisait preuve d'indulgence et de complaisance coupable à l'égard des autorités communales. Par courrier du 22 janvier 2024, le Lieutenant de préfet a transmis la requête de récusation à la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts (DIAF) pour décision en précisant pour quelles raisons il estime ne pas devoir se récuser. Par décision du 27 février 2024, le Conseil d'Etat a rejeté le recours déposé par le requérant contre la décision du 19 septembre 2023, au motif que le Lieutenant de préfet de la Sarine a répondu à des Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 questions précises hors litige et qu'il ne s'est jamais exprimé sur le sort d'une éventuelle procédure, ce qui ne saurait constituer un motif de récusation. E. Par courrier du 11 mars 2024, A.________ recourt auprès du Tribunal cantonal contre la décision du 27 février 2024, concluant implicitement à l'admission de sa requête de récusation. Il se plaint d'une violation de son droit d'être entendu dès lors qu'il n'a pas été invité à s'exprimer avant le prononcé de la décision attaquée. A l'appui de ses conclusions, il souligne qu'il n'a jamais eu accès au dossier de la cause remis par la Préfecture de la Sarine à la DIAF. Il reproche également au Conseil d'Etat d'avoir rejeté la demande de récusation sans lui avoir accordé la possibilité de se déterminer ou de produire des pièces complémentaires pendant la procédure. Dans ses observations du 16 avril 2024, le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours en se référant aux motifs figurant dans sa décision attaquée. Il souligne à cet égard que l'autorité d'instruction n'est pas tenue d'ordonner un échange d'écritures, étant précisé que les faits étaient clairement établis au vu des pièces présentes au dossier et qu'un échange d'écriture n'aurait fait que retarder inutilement la procédure. Par ailleurs, le recourant était libre de faire parvenir à la DIAF une détermination spontanée ou des pièces. Il fait enfin valoir que le recourant ne peut pas se prévaloir d'une violation de son droit d'être entendu dès lors qu'il aurait pu requérir à tout moment la consultation du dossier auprès de la Préfecture et ne l'a jamais fait. Par courrier du 2 mai 2024, le recourant dépose des contre-observations spontanées où il maintient pour l'essentiel sa position. en droit 1. 1.1. Interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) auprès de l’autorité compétente aussi bien en vertu des art. 114 al. 1 let. a et 120 CPJA, qu'en application de l'art. 9 de la loi cantonale du 20 novembre 1975 sur les préfets (loi sur les préfets, RSF 122.3.1) en combinaison avec l'art. 24 CPJA, le recours est recevable en la forme et le Tribunal cantonal peut dès lors en examiner les mérites. 1.2. Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut en l'espèce revoir le grief de l’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 2. Le recourant se plaint en premier lieu d'une violation de son droit d'être entendu. 2.1. Le droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), et concrétisé en droit cantonal aux art. 57 ss CPJA, comprend notamment le droit pour l’intéressé de s’exprimer sur les éléments pertinents avant qu’une décision touchant sa situation juridique soit prise, d’avoir accès au dossier, de produire des preuves Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 pertinentes, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1). L’autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l’amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; arrêt TF 8C_212/2022 du 11 janvier 2023 consid. 3.2). Le droit d’être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l’annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 144 I 11 consid. 5.3). Selon la jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée lorsque l’intéressé a la possibilité de s’exprimer devant une autorité de recours disposant d’un pouvoir d’examen complet en fait et en droit. Même si la violation du droit d’être entendu est grave, une réparation de ce vice procédural devant l’autorité de recours est également envisageable si le renvoi à l’autorité inférieure constituerait une vaine formalité. L’allongement inutile de la procédure qui en découlerait est en effet incompatible avec l’intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1). Lorsqu’on ne voit pas quelle influence la violation du droit être entendu a pu avoir sur la procédure, il n’y a pas lieu d’annuler la décision attaquée, sous peine de prolonger inutilement la procédure (arrêt TF 2C_759/2017 du 16 mai 2018 consid. 3.4). Le recourant qui se plaint de n'avoir pas été associé à un acte de procédure doit par conséquent indiquer les moyens qu'il aurait fait valoir devant l'instance inférieure si son droit d'être entendu avait été respecté et établir la pertinence de ceux-ci (arrêt TF 1C_327/2019 du 11 juin 2020 consid. 4.1). 2.2. Selon l'art. 60 al. 1 let. a CPJA, les parties ont le droit de prendre connaissance des documents, renseignements et rapports utiles recueillis dans la procédure et de participer aux inspections d'une chose ou de lieux. D'après l'art. 63 al. 1 CPJA, les parties et leurs mandataires ont le droit de consulter les pièces du dossier qui sont destinées à établir les faits servant de fondement à la décision. En vertu de l'art. 64 CPJA, l'autorité ne peut refuser la consultation des pièces du dossier que si un intérêt public ou privé prépondérant ou l'intérêt d'une enquête officielle en cours l'exige (al. 1). Le refus d'autoriser la consultation ne peut s'étendre qu'aux pièces qu'il y a lieu de garder secrètes (al. 2). Enfin, selon l'art. 65 CPJA, une pièce dont la consultation a été refusée à la partie ne peut être utilisée à son désavantage, à moins que l'autorité ne lui en ait communiqué, oralement ou par écrit, le contenu essentiel et ne lui ait donné l'occasion de s'exprimer et de fournir des contre-preuves. 2.3. En l'espèce, il faut convenir que le recourant n'a pas été invité à se déterminer avant le prononcé de la décision du Conseil d'Etat. Cependant, le Lieutenant de préfet de la Sarine avait transmis une copie de son courrier du 22 janvier 2024 au recourant. La décision du Conseil d'Etat datant du 27 février 2024, le recourant a par conséquent bénéficié de plus d'un mois pour déposer des observations spontanées à la DIAF, possibilité dont il n'a pas fait usage. Par ailleurs, le recourant aurait pu requérir la consultation du dossier auprès de la Préfecture à tout moment. Il n'a toutefois jamais fait usage de cette prérogative. Partant, les griefs relatifs à la violation du droit d'être entendu doivent être rejetés. En outre, même s'il devait être considéré qu'il n'a pas pu s'exprimer avant la décision du Conseil d'Etat, il faut constater que la Cour de céans dispose d'un plein pouvoir d'examen. Or, dans son Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 recours, le recourant a fait valoir l'ensemble de ses arguments, auxquels a répondu le Conseil d'Etat. Il a également transmis des contre-observations spontanées en date du 2 mai 2024. Pour autant qu'elle puisse être invoquée par le recourant, une éventuelle violation du droit d'être entendu doit donc être considérée comme réparée et ne saurait conduire à l'annulation, voire la nullité, de la décision attaquée. Partant, ce grief doit être écarté. 3. 3.1. L'art. 29 al. 1 Cst. permet d'exiger la récusation des membres d'une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut s'imposer même si une prévention effective du membre de l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles d'une personne impliquée ne sont pas décisives (ATF 144 I 159 consid. 4.3). En règle générale, les prises de position qui s'inscrivent dans l'exercice normal des fonctions gouvernementales, administratives ou de gestion, ou dans les attributions normales de l'autorité partie à la procédure, ne permettent pas, dès lors que l'autorité s'exprime avec la réserve nécessaire, de conclure à l'apparence de la partialité et ne sauraient justifier une récusation, au risque sinon de vider de son sens la procédure administrative (ATF 140 I 326 consid. 5.2 et les références citées). Une autorité, ou l'un de ses membres, a en revanche le devoir de se récuser lorsqu'elle dispose d'un intérêt personnel dans l'affaire à traiter, qu'elle manifeste expressément son antipathie envers l'une des parties ou s'est forgé une opinion inébranlable avant même d'avoir pris connaissance de tous les faits pertinents de la cause (arrêt TF 1C_44/2019 du 29 mai 2019 consid. 5.1 et les références citées). 3.2. En droit cantonal, l’art. 21 al. 1 CPJA énonce les motifs de récusation et indique, en particulier, que la personne appelée à instruire une affaire, à prendre une décision ou à collaborer à la prise de celle-ci doit se récuser, d’office ou sur requête, notamment si elle est intervenue précédemment dans l'affaire à un autre titre (let. c) ou s’il existe des motifs sérieux de nature à faire douter de son impartialité (al. 1 let. f). L'art. 21 al. 1 let. f CPJA constitue une clause générale, recouvrant tous les motifs de récusation non expressément prévus aux lettres précédentes de l'art. 21 al. 1 CPJA. Dans la mesure où, en matière de récusation, l'art. 21 CPJA ne fait pas de différence entre les autorités administratives et celles de la juridiction administrative, les règles posées par cette disposition s'appliquent également à l'activité administrative du préfet (arrêt TC FR 602 2018 65 du 12 juillet 2019 consid. 2.1). 3.3. L'art. 24 al. 1 CPJA, auquel renvoie l'art. 9 al. 1 de la loi sur les préfets s'agissant des matières juridictionnelles, attribue la compétence pour statuer sur une récusation contestée par le concerné à l'autorité hiérarchique dont il dépend ou à l'autorité collégiale dont il est membre. En l'espèce, dans la mesure où il contestait sa récusation, le Lieutenant de préfet a correctement transmis la requête à l'autorité administrative dont il dépend, soit à la DIAF, et le Conseil d’Etat s’est prononcé en sa qualité d’autorité hiérarchique (art. 7 al. 1 et 2 et 9 al. 1 et 2 de la loi sur les préfets Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 et art. 4 al. 1 let. h de l'ordonnance du 12 mars 2002 fixant les attributions des Directions du Conseil d'Etat et de la Chancellerie d'Etat [OADir; RSF 122.0.12]). 3.4. Le motif de récusation dont se prévaut le recourant (art. 21 al. 1 let. c CPJA) est l'intervention du Lieutenant de préfet concerné dans l'affaire "à un autre titre". Aux termes de l'art. 21 al. 1 let. c CPJA, la personne appelée à instruire une affaire, à prendre une décision ou à collaborer à la prise de celle-ci doit se récuser, d'office ou sur requête si elle est intervenue précédemment dans l'affaire à un autre titre. L'art. 34 al. 1 let. b LTF impose également aux juges et aux greffiers du Tribunal fédéral de se récuser s'ils ont agi dans la même cause "à un autre titre". Sur ce point, le droit cantonal n'a pas une portée différente du droit fédéral, de sorte que les principes dégagés par la doctrine et la jurisprudence en rapport avec l'art. 34 al. 1 let. b LTF peuvent être appliqués en l'espèce. La précision "à un autre titre" signifie que le juge ne doit pas être antérieurement intervenu en tant que tel, dans sa fonction de juge auprès de l'instance saisie, mais dans le cadre d'une autre fonction, par exemple comme conseil d'une partie, comme expert, comme témoin, comme membre d'une instance judiciaire inférieure, comme avocat ou comme notaire. En revanche, selon la jurisprudence, le fait qu'un magistrat ait antérieurement rendu, dans la même procédure, en sa qualité de magistrat de la même juridiction, une décision défavorable au recourant ne suffit pas pour admettre une prévention. D'autres motifs sont nécessaires pour admettre que le juge ne serait plus en mesure d'adopter une autre position, de sorte que le sort du procès n'apparaît plus comme indécis (arrêt TF 1C_443/2012 du 6 décembre 2012 consid. 2.3). 3.5. En l'occurrence, il convient d'emblée de souligner que les missions confiées au Lieutenant de préfet impliquent un cumul de fonctions et de tâches. Ainsi, il lui appartient notamment non seulement de répondre aux demandes d'information des citoyens en renseignant correctement, mais également d'analyser si une intervention de la Préfecture au titre de la haute surveillance qu'elle exerce sur les communes est justifiée. Il n'est pas contesté que le Lieutenant de préfet de la Sarine a répondu aux demandes du requérant concernant la taxe forfaitaire de stationnement. Il a expliqué les bases légales applicables ainsi que les compétences des différentes autorités impliquées au recourant. Il s'est de la sorte contenté de répondre à des questions précises hors litige et ne s'est jamais exprimé sur le sort d'une éventuelle procédure. Force est de constater que le Lieutenant de préfet de la Sarine a agi de manière conforme à son cahier des charges qui peut ainsi parfois l'amener à renseigner les citoyens sur des questions précises. Le fait qu'il n'a pas donné une réponse allant dans le sens du recourant n'est pas un motif suffisant pour justifier sa récusation. Le Lieutenant de préfet est également intervenu dans le cadre de la dénonciation du recourant à l'encontre de la Ville de Fribourg. Il a en effet décidé qu'aucune suite ne sera donnée à cette dénonciation et répondu dans ce sens au recourant. Or, c'est bien en qualité de Lieutenant de préfet qu'il est intervenu dans ce contexte et non "à un autre titre", par exemple en qualité d'avocat ou d'expert. Ainsi, le fait qu'il ait antérieurement rendu, en sa qualité de Lieutenant de préfet, une décision défavorable au recourant ne suffit pas pour admettre une prévention, sauf à constater la présence d'autres éléments constitutifs d'une prévention effective, ce qui ne ressort pas du dossier et que le recourant n'allègue d'ailleurs pas. Enfin, le Service de la police locale et de la mobilité de la Ville de Fribourg a expliqué le rôle de la Préfecture en lien avec l'encaissement d'une taxe de stationnement forfaitaire dans sa détermination du 7 novembre 2023. Il a précisé que son affirmation précédente selon laquelle l'encaissement d'une Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 taxe de stationnement forfaitaire avait été introduite d'entente avec la Préfecture était erronée dans la mesure où la taxe forfaitaire de stationnement sur le domaine public a été fixée par la Ville de Fribourg et non par la Préfecture. Ainsi, la Préfecture n'étant pas intervenue dans ce contexte, l'art. 21 al. 1 let. c CPJA ne saurait trouver application. En définitive, aucun des motifs avancés par le recourant ne permet objectivement de retenir une apparence de prévention du Lieutenant de préfet, de sorte que c'est à bon droit que le Conseil d'Etat a rejeté la demande de récusation. Ce qui précède conduit au rejet du recours. 4. Vu l'issue du recours, les frais de procédure, fixés à CHF 400.- (art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12), sont mis à la charge du recourant qui succombe, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont compensés par l'avance de frais versée. Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie au recourant. (dispositif en page suivante)Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. Partant, la décision du 27 février 2024 du Conseil d'Etat du canton de Fribourg est confirmée. II. Les frais de procédure sont fixés à CHF 400.- et mis à la charge de A.________. Ils sont compensés par l'avance de frais versée. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Notification. Conformément aux art. 82 ss de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110), le présent arrêt peut être porté devant le Tribunal fédéral, à Lucerne, dans les 30 jours qui suivent sa notification par la voie du recours en matière de droit public. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 20 juin 2024/dbe/chr Le Président La Greffière-stagiaire