<!DOCTYPE html> <html lang="fr"><head><meta charset="utf-8"/></head><body><div class="content"> <div class="para"> </div> <div class="para">[AZA 3] </div> <div class="para">5A.3/1999 </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> IIe C O U R C I V I L E </div> <div class="para"> ***************************** </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <u>18 janvier 2000 </u> </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Composition de la Cour: MM. les Juges Reeb, président, </div> <div class="para">Weyermann, Bianchi, Raselli et Merkli. </div> <div class="para">Greffier: M. Braconi. </div> <div class="para"> </div> <div class="para">__________ </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> Statuant sur le recours de droit administratif </div> <div class="para">formé par </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <u>2'206 agriculteurs suisses</u>, tous représentés par Me Laurent </div> <div class="para">Trivelli, avocat à Lausanne, </div> <div class="para"> </div> <div class="para">contre </div> <div class="para"> </div> <div class="para">la décision rendue le 12 février 1999 par le Département </div> <div class="para">fédéral des finances dans la cause qui oppose les recourants </div> <div class="para">à la <u>Confédération suisse</u>, à Berne; </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> (responsabilité de la Confédération) </div> <div class="para"> Vu les pièces du dossier d'où ressortent </div> <div class="para"> les <u>f a i t s</u> suivants: </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <u>A.- </u> </div> <div class="para"> a) L'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), </div> <div class="para">communément appelée "maladie de la vache folle", est une ma- </div> <div class="para">ladie infectieuse des bovins causée par des prions, à savoir </div> <div class="para">des protéines transmissibles sans substance héréditaire pro- </div> <div class="para">pre; l'agent pathogène est situé essentiellement dans la cer- </div> <div class="para">velle, les yeux et la moelle épinière. Elle se manifeste par </div> <div class="para">une diminution de la productivité et des troubles du compor- </div> <div class="para">tement, tels que l'anxiété et l'agressivité. La période d'in- </div> <div class="para">cubation dure en moyenne cinq ans. En l'état actuel des con- </div> <div class="para">naissances, la contamination a pour origine des aliments pour </div> <div class="para">animaux qui ont subi un traitement thermique insuffisant et </div> <div class="para">contiennent de la cervelle ou de la moelle épinière provenant </div> <div class="para">d'animaux infectés. La maladie conduit à la mort en quelques </div> <div class="para">mois; il n'existe encore ni vaccin ni traitement. Le diagnos- </div> <div class="para">tic ne peut être posé qu'après le décès sur la base d'examens </div> <div class="para">au microscope et d'analyses immuno-histochimiques d'échantil- </div> <div class="para">lons de cervelle. La tremblante, qui atteint les moutons et </div> <div class="para">les chèvres, est également une encéphalopathie spongiforme; </div> <div class="para">parmi les encéphalopathies spongiformes se manifestant chez </div> <div class="para">l'homme, la maladie de Creutzfeldt-Jakob (MCJ) est la plus </div> <div class="para">importante. La transmission de l'ESB à l'homme et à d'autres </div> <div class="para">espèces animales doit être considérée comme vraisemblable. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> b) Apparue en Grande-Bretagne en 1986, l'ESB a été, </div> <div class="para">pour la première fois, diagnostiquée en Suisse le 2 novembre </div> <div class="para">1990; au 15 juin 1999, elle a été constatée chez 304 vaches, </div> <div class="para">dont 66 cas de "born after ban" (BAB), savoir de bovins nés </div> <div class="para">après l'entrée en vigueur, le 1er décembre 1990, de l'inter- </div> <div class="para">diction d'utiliser des farines animales pour l'alimentation </div> <div class="para">des ruminants. La propagation de la maladie en Suisse a pour </div> <div class="para">cause des composants d'aliments pour le bétail issus d'ani- </div> <div class="para">maux atteints et dont le traitement thermique a été insuffi- </div> <div class="para">sant; selon le Conseil fédéral, "il s'agit vraisemblablement </div> <div class="para">de farines de viande ainsi que de farines de viande et d'os </div> <div class="para">provenant de Grande-Bretagne qui ont été munies, semble-t-il, </div> <div class="para">de nouvelles indications d'origine et de qualité en Europe </div> <div class="para">continentale, puis importées en Suisse" (Message concernant </div> <div class="para">des mesures temporaires destinées à combattre l'ESB dans le </div> <div class="para">cheptel bovin suisse et à en atténuer les conséquences écono- </div> <div class="para">miques du 16 septembre 1996, FF 1996 IV 1294 in fine). </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> c) Pour lutter contre l'ESB, la Suisse a, notamment, </div> <div class="para">pris les mesures suivantes (FF 1996 IV 1295 ch. 131) : </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> - en 1989, l'Office vétérinaire fédéral (OVF) a in- </div> <div class="para">formé les vétérinaires sur les caractéristiques de la maladie </div> <div class="para">et veillé à l'installation d'un laboratoire de référence à la </div> <div class="para">faculté de médecine vétérinaire de l'Université de Berne; </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> - par ordonnance du 13 juin 1990, l'OVF a interdit </div> <div class="para">l'importation des animaux de l'espèce bovine, de la viande </div> <div class="para">bovine et certains aliments pour animaux en provenance de </div> <div class="para">Grande-Bretagne (RS 916.443.39); </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> - dès l'apparition du premier cas d'ESB en Suisse, </div> <div class="para">l'OVF a ordonné, le 8 novembre 1990, que les organes et les </div> <div class="para">tissus d'animaux de l'espèce bovine âgés de plus de six mois </div> <div class="para">susceptibles de contenir l'agent pathogène (cervelle, moelle </div> <div class="para">épinière, rate, thymus et intestin, tissus lymphatiques et </div> <div class="para">nerveux visibles ainsi que ganglions lymphatiques) ne soient </div> <div class="para">plus mis dans le commerce comme denrées alimentaires; </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> - le 29 novembre 1990, l'OVF a interdit, avec effet </div> <div class="para">au 1er décembre suivant, d'affourager de la farine de viande, </div> <div class="para">de la farine de viande et d'os, de la farine animale, de la </div> <div class="para">farine de cretons ainsi que de la farine d'os dégraissés aux </div> <div class="para">animaux des espèces bovine, ovine et caprine (RO 1990 1920); </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> - toutes ces mesures ont été finalement intégrées </div> <div class="para">dans l'ordonnance du 27 juin 1995 - modifiée les 17 avril et </div> <div class="para">16 septembre 1996 (RO 1996 1215, 2559) - sur les épizooties </div> <div class="para">(OFE; RS 916.401); </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> - le 3 avril 1996, le Conseil fédéral a étendu, avec </div> <div class="para">effet au 1er mai suivant, à la viande et aux produits à base </div> <div class="para">de viande vendus à l'étal l'obligation de déclarer le pays de </div> <div class="para">production (RO 1996 1211); </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> - le 13 décembre 1996, les Chambres fédérales ont </div> <div class="para">adopté un arrêté fédéral concernant des mesures temporaires </div> <div class="para">urgentes destinées à combattre l'ESB dans le cheptel bovin </div> <div class="para">suisse (RS 916.41), complété par l'ordonnance d'exécution du </div> <div class="para">Conseil fédéral du 18 décembre 1996 (RS 916.411); </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> - le 1er juillet 1998, le Conseil fédéral a décidé </div> <div class="para">de soumettre les graisses animales à un traitement thermique </div> <div class="para">à 133°C pendant 20 minutes (RO 1998 1578). </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> d) Selon les données du Département fédéral des </div> <div class="para">finances, l'évolution du prix du bétail de boucherie entre </div> <div class="para">1985 et fin avril 1999 a été la suivante: </div> <div class="para">___________________________________________________________ </div> <div class="para">Catégorie Taureaux MT T3 Vaches VK T3 Vaches VK T3 </div> <div class="para">Année fr./kg poids mort fr./kg poids mort fr. par vache </div> <div class="para">1985 10.88 8.74 2447 </div> <div class="para">1986 10.52 8.20 2296 </div> <div class="para">1987 11.11 7.66 2145 </div> <div class="para">1988 12.50 9.36 2621 </div> <div class="para">1989 12.05 9.44 2643 </div> <div class="para">1990 11.13 8.34 2335 </div> <div class="para">1991 10.31 7.16 2005 </div> <div class="para">1992 10.33 6.26 1753 </div> <div class="para">1993 10.99 7.34 2055 </div> <div class="para">1994 10.81 8.50 2380 </div> <div class="para">1995 9.29 7.24 2027 </div> <div class="para">1996 7.71 3.88 1086 </div> <div class="para">1997 7.75 4.34 1215 </div> <div class="para">1998 7.48 4.56 1277 </div> <div class="para">1999 6.40 4.30 1204 </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> Afin de répondre à la chute de la consommation de </div> <div class="para">viande bovine survenue au printemps 1996, le Conseil fédéral </div> <div class="para">a pris des mesures urgentes visant à soutenir le marché et, </div> <div class="para">partant, les prix et le revenu agricole: le 3 avril 1996, il </div> <div class="para">a mis à disposition de la Coopérative suisse pour l'approvi- </div> <div class="para">sionnement en bétail de boucherie et en viande (CBV) 10 mil- </div> <div class="para">lions de francs à fonds perdu ainsi que 10 millions de francs </div> <div class="para">sous forme d'un crédit sans intérêts; les 17 avril et 16 sep- </div> <div class="para">tembre suivants, il lui a consenti deux nouveaux versements </div> <div class="para">de 25 millions de francs chacun à fonds perdu. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <u>B.- </u> </div> <div class="para"> Le 19 mars 1997, 2'165 agriculteurs suisses ont </div> <div class="para">saisi le Département fédéral des finances d'une réclamation </div> <div class="para">en dommages-intérêts contre la Confédération suisse; en bref, </div> <div class="para">ils ont reproché aux offices concernés (OVF; Office fédéral </div> <div class="para">de l'agriculture [OFAG]; Office fédéral des affaires économi- </div> <div class="para">ques extérieures [OFAEE]) de n'avoir pas adopté les mesures </div> <div class="para">propres à empêcher la propagation de l'ESB en Suisse et, dès </div> <div class="para">lors, d'être responsables des pertes qu'ils ont subies à la </div> <div class="para">suite de la chute du prix du bétail de boucherie et du bétail </div> <div class="para">d'élevage. Le 7 avril, 41 nouveaux agriculteurs ont introduit </div> <div class="para">une demande analogue. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> L'OVF et l'OFAG ont conclu au rejet des demandes. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> Le 5 septembre suivant, le Département a ordonné la </div> <div class="para">jonction des causes et invité l'OFAEE à répondre; il a aussi </div> <div class="para">invité les autres offices à compléter leur mémoire, notamment </div> <div class="para">à se déterminer sur les allégués des demandeurs. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> Par décision du 12 février 1999, le Département a </div> <div class="para">rejeté la demande. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <u>C.- </u> </div> <div class="para"> Les demandeurs interjettent un recours de droit </div> <div class="para">administratif au Tribunal fédéral, concluant à l'annulation </div> <div class="para">de cette décision. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> L'intimée propose le rejet du recours. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <u>C o n s i d é r a n t e n d r o i t : </u> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <u>1.- </u> </div> <div class="para"> Aux termes des <span class="artref">art. 10 al. 1 LRCF</span> et 2 al. 1 de </div> <div class="para">l'ordonnance, du 30 décembre 1958, relative à la loi sur la </div> <div class="para">responsabilité (RS 170.321), en vigueur depuis le 1er janvier </div> <div class="para">1994, le Département fédéral des finances est compétent pour </div> <div class="para">connaître des demandes en dommages-intérêts dirigées contre </div> <div class="para">la Confédération. Sa décision est susceptible d'un recours de </div> <div class="para">droit administratif au Tribunal fédéral (<span class="artref">art. 98 let. b OJ</span> et </div> <div class="para">1, 2 al. 1 et 3 al. 1 de l'ordonnance, du 3 février 1993, sur </div> <div class="para">la mise en vigueur intégrale de la modification de la loi fé- </div> <div class="para">dérale d'organisation judiciaire [RS 173.110.01]). Aucune des </div> <div class="para">exceptions énumérées aux art. 99 à 102 OJ n'est par ailleurs </div> <div class="para">réalisée en l'espèce, de sorte que le recours est recevable </div> <div class="para">de ce chef. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <u>2.- </u> </div> <div class="para"> Il convient d'examiner d'abord si les demandes </div> <div class="para">en dommages-intérêts ont été introduites à temps, à défaut de </div> <div class="para">quoi toute discussion sur les conditions (matérielles) de la </div> <div class="para">responsabilité de la Confédération deviendrait superflue. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> En l'espèce, le Département a retenu que, dans la </div> <div class="para">mesure où les demandeurs reprochaient à la Confédération de </div> <div class="para">n'avoir pas adopté diverses mesures (en l'occurrence d'inter- </div> <div class="para">dire l'importation et l'utilisation de farines animales pour </div> <div class="para">l'alimentation des ruminants, d'informer les propriétaires de </div> <div class="para">bétail bovin des mesures de lutte contre l'ESB et d'ordonner </div> <div class="para">la destruction des stocks de farines animales déjà importés </div> <div class="para">et commercialisés), les demandes apparaissaient tardives, car </div> <div class="para">les omissions incriminées remontaient à 1990 et avaient pris </div> <div class="para">fin en 1990 aussi, époque à laquelle le marché de la viande </div> <div class="para">bovine s'était déjà détérioré. Les agriculteurs ayant procédé </div> <div class="para">le 7 avril 1997 connaissaient, au surplus, suffisamment leur </div> <div class="para">dommage une année avant l'introduction de la demande: d'une </div> <div class="para">part, les articles de presse qu'ils ont produits, parus avant </div> <div class="para">le 7 avril 1996, faisaient état d'une chute des cours de la </div> <div class="para">viande de boeuf; d'autre part, le Conseil fédéral avait pris </div> <div class="para">des mesures de soutien dès le 3 avril précédent. L'autorité </div> <div class="para">inférieure a, en revanche, nié que la péremption fût acquise </div> <div class="para">pour les griefs tirés du défaut de contrôle dans l'applica- </div> <div class="para">tion des mesures de lutte contre la maladie et de l'absence </div> <div class="para">d'interdiction d'importer du sang et de la graisse d'animaux, </div> <div class="para">puisque ces comportements prétendument illicites perduraient. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> a) La responsabilité de la Confédération s'éteint </div> <div class="para">si le lésé n'introduit pas sa demande de dommages-intérêts ou </div> <div class="para">d'indemnité à titre de réparation du tort moral dans l'année </div> <div class="para">à compter du jour où il a eu connaissance du dommage (<span class="artref">art. 20 </span></div> <div class="para">al. 1 LRCF). Il s'agit là d'un délai de péremption, et non de </div> <div class="para">prescription, lequel ne peut être interrompu, mais uniquement </div> <div class="para">sauvegardé par le dépôt en temps utile de la demande (ATF 86 </div> <div class="para">I 60 consid. 5 p. 64 ss). Par "connaissance du dommage", il </div> <div class="para">faut entendre une connaissance telle que le demandeur puisse </div> <div class="para">agir utilement, ce qui implique qu'il connaisse non seulement </div> <div class="para">le dommage au sens strict, mais encore les autres conditions </div> <div class="para">permettant de mettre en cause la responsabilité de la Confé- </div> <div class="para">dération (<a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IB-97%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page97">ATF 108 Ib 97</a> consid. 1b p. 98/99). Pour déterminer </div> <div class="para">quand tel est le cas, le Tribunal fédéral recourt aux mêmes </div> <div class="para">critères qu'en matière de prescription des actions de droit </div> <div class="para">privé: selon ces principes, le créancier connaît suffisamment </div> <div class="para">son dommage lorsqu'il apprend, touchant son existence, sa na- </div> <div class="para">ture et ses éléments, les circonstances propres à fonder et à </div> <div class="para">motiver une demande en justice; si l'ampleur du préjudice ré- </div> <div class="para">sulte d'une situation évolutive, la prescription ne court pas </div> <div class="para">avant le terme de cette évolution, à moins que le préjudice </div> <div class="para">ne soit d'emblée déterminable dans son élément essentiel. Le </div> <div class="para">créancier ne saurait différer sa demande jusqu'au moment où </div> <div class="para">il connaît la quotité exacte de son préjudice; il arrive, en </div> <div class="para">effet, que cette détermination ne soit pas possible, et que </div> <div class="para">le dommage doive alors être estimé conformément à l'<span class="artref">art. 42 </span></div> <div class="para">al. 2 CO (<a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IB-97%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page97">ATF 108 Ib 97</a> consid. 1c p. 99/100 et les arrêts </div> <div class="para">cités; cf. ég. <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-II-118%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page118">ATF 112 II 118</a> consid. 4 p. 123 et 109 II 418 </div> <div class="para">consid. 3 p. 421, avec d'autres citations). </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> b) La distinction opérée par la décision attaquée </div> <div class="para">entre les omissions qui portent sur l'année 1990 et celles </div> <div class="para">qui perdurent n'est pas pertinente en l'espèce; d'ailleurs, </div> <div class="para">le Département lui-même n'indique guère pour quels postes du </div> <div class="para">dommage l'action serait frappée de péremption. Au contraire, </div> <div class="para">la jurisprudence constante s'en tient au principe de l'unité </div> <div class="para">du dommage (cf. <u>Deschenaux/Tercier</u>, La responsabilité civile, </div> <div class="para">2e éd., § 20 N. 19), en vertu duquel celui-ci "n'est réputé </div> <div class="para">réalisé qu'au moment où il s'est manifesté complètement", le </div> <div class="para">dommage étant considéré comme un tout, et non comme la somme </div> <div class="para">de préjudices distincts (<a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F92-II-1%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page1">ATF 92 II 1</a> consid. 3 p. 4 et les </div> <div class="para">arrêts cités). Les considérations qui justifient de limiter </div> <div class="para">dans le temps la possibilité de déduire une prétention en </div> <div class="para">justice ne sont plus de mise, surtout s'agissant de délais </div> <div class="para">courts, lorsque les éléments du préjudice ne sont pas encore </div> <div class="para">tous réalisés. On ne saurait alors contraindre le lésé à di- </div> <div class="para">viser son action et à procéder contre le défendeur au fur et </div> <div class="para">à mesure que se produit chaque effet partiel et distinct; une </div> <div class="para">telle complication ne sert aucunement la sécurité juridique </div> <div class="para">que veulent promouvoir la prescription et la péremption (sur </div> <div class="para">ce point: <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F86-I-60%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page60">ATF 86 I 60</a> consid. 5 p. 64). Cette notion large de </div> <div class="para">la connaissance du dommage vaut, en particulier, quand l'acte </div> <div class="para">n'apparaît pas unique et instantané et où, pour ce motif, le </div> <div class="para">préjudice peut varier et s'amplifier; dans ce cas, le délai </div> <div class="para">ne court qu'à partir du moment où le lésé peut se faire une </div> <div class="para">idée précise de l'importance de l'atteinte dans son ensemble, </div> <div class="para">alors même que certains actes antérieurs suffisaient déjà à </div> <div class="para">fonder la demande (<a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F92-II-1%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page1">ATF 92 II 1</a> consid. 3 et 4 p. 4 ss et les </div> <div class="para">arrêts cités, confirmé aux <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F109-II-418%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page418">ATF 109 II 418</a> consid. 4 p. 423). </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> Quoi qu'il en soit, la décision entreprise repose </div> <div class="para">sur des prémisses erronées. D'une part, les "actes qui ont eu </div> <div class="para">lieu en 1990 et qui ont également pris fin en 1990" - savoir </div> <div class="para">les "actes dommageables" - ne sont pertinents, au regard de </div> <div class="para">l'<span class="artref">art. 20 al. 1 LRCF</span>, que pour fixer le point de départ de la </div> <div class="para">péremption absolue de dix ans (pour la prescription: ATF 106 </div> <div class="para">II 134 consid. 2c p. 138); sous cet angle, les demandes ne </div> <div class="para">sont, à l'évidence, pas tardives, comme le concède d'ailleurs </div> <div class="para">le Département dans ses déterminations. D'autre part, rien ne </div> <div class="para">permet de rattacher la détérioration du marché de la viande </div> <div class="para">bovine "en 1990" aux retombées de la crise de la vache folle; </div> <div class="para">bien au contraire, il ressort du Message du Conseil fédéral </div> <div class="para">concernant les mesures pour combattre l'ESB que la chute des </div> <div class="para">prix n'est survenue qu'au "printemps 1996" (FF 1996 IV 1296), </div> <div class="para">ce que confirme aussi le tableau - reproduit dans la décision </div> <div class="para">attaquée - décrivant l'évolution du marché de la viande de </div> <div class="para">boucherie (cf. supra, let. A/d). On ne saurait donc suivre le </div> <div class="para">Département lorsqu'il prétend que les recourants "détenaient </div> <div class="para">suffisamment d'éléments en 1990 et 1991 pour fonder et moti- </div> <div class="para">ver une demande en justice". S'il est exact, s'agissant de </div> <div class="para">l'action ouverte le 7 avril 1997, que le Gouvernement fédéral </div> <div class="para">a pris, le 3 avril 1996, des mesures urgentes pour soutenir </div> <div class="para">le marché de la viande de boeuf, celles-ci n'en ont pas moins </div> <div class="para">été reconduites le 17 avril suivant pour relancer la demande </div> <div class="para">par une réduction des prix à la consommation. Nonobstant ces </div> <div class="para">mesures extraordinaires, les "conditions de commercialisation </div> <div class="para">se sont de nouveau gravement détériorées sur le marché de la </div> <div class="para">viande bovine" (FF 1996 IV 1297); aussi, vu les "difficultés </div> <div class="para">persistantes en matière de revenu et la précarité du marché", </div> <div class="para">le Conseil fédéral a-t-il, le 16 septembre 1996, adopté une </div> <div class="para">nouvelle mesure urgente "destinée à alléger le marché de la </div> <div class="para">viande bovine", en mettant à disposition de la CBV un montant </div> <div class="para">de 25 millions de francs à fonds perdu. De fait, ce n'est que </div> <div class="para">depuis l'automne 1999 que, pour la première fois, le prix du </div> <div class="para">boeuf de boucherie est à la hausse (9 fr./kg, cf. dépêche de </div> <div class="para">l'ATS citée par Le Temps et 24heures, du 22 octobre 1999). Il </div> <div class="para">découle des motifs qui précèdent que le terme de l'évolution </div> <div class="para">ne pouvait être tenu pour acquis le 7 avril 1996. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <u>3.- </u> </div> <div class="para"> Celui qui réclame des dommages-intérêts fondés </div> <div class="para">sur l'<span class="artref">art. 3 al. 1 LRCF</span> doit établir l'illicéité de l'acte ou </div> <div class="para">de l'omission commis par un fonctionnaire dans l'exercice de </div> <div class="para">ses fonctions (<a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F106-IB-357%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page357">ATF 106 Ib 357</a> consid. 2b p. 361; <u>Jost Gross</u>, </div> <div class="para">Schweizerisches Staatshaftungsrecht, Berne 1995, N. 11.6). En </div> <div class="para">l'espèce, après avoir implicitement retenu que les omissions </div> <div class="para">dénoncées par les recourants étaient susceptibles d'engager </div> <div class="para">la responsabilité de la Confédération (<a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F89-I-483%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page483">ATF 89 I 483</a> consid. 6 </div> <div class="para">p. 489 ss [concernant précisément une affaire d'épizooties]; </div> <div class="para">en général: <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-II-577%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page577">ATF 123 II 577</a> consid. 4d/ff p. 583; <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-473%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page473">118 Ib 473</a> </div> <div class="para">consid. 2b p. 476/477 et les citations), le Département a nié </div> <div class="para">que l'atteinte alléguée fût illicite (en général: ATF 123 II </div> <div class="para">577 consid. 4d/aa - cc et les citations), car la législation </div> <div class="para">en matière d'épizooties "a pour but de protéger la santé des </div> <div class="para">animaux et des hommes, et non de protéger la valeur marchande </div> <div class="para">des animaux". Cette opinion ne saurait être suivie. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> a) Il faut souligner d'emblée que l'art. 69 <u>a</u> Cst., </div> <div class="para">dans sa teneur adoptée le 4 mai 1913, répond davantage à des </div> <div class="para">préoccupations d'ordre économique et social qu'à des motifs </div> <div class="para">purement sanitaires; il s'ensuit que seules tombent dans la </div> <div class="para">compétence de la Confédération les maladies transmissibles </div> <div class="para">d'une certaine gravité ayant des conséquences néfastes sur le </div> <div class="para">plan économique et social ( <u>Malinverni</u>, in Commentaire de la </div> <div class="para">Constitution fédérale de la Confédération suisse, N. 15 ad </div> <div class="para">art. 69 <u>a</u> Cst.; <u>Markus Müller</u>, Zwangsmassnahmen als Instrument </div> <div class="para">der Krankheitsbekämpfung, Bâle 1992, p. 26/27). Aussi est-ce </div> <div class="para">en se référant à des "dommages économiques" que le Conseil </div> <div class="para">fédéral a constamment rappelé la nécessité de combattre les </div> <div class="para">épizooties frappant le cheptel (FF 1911 V 323; <span class="bgeref_err">1915 I 536</span> et </div> <div class="para">1965 II 1082; cf. ég. <u>Fritschi/Nabholz/Riedi</u>, Eidgenössische </div> <div class="para">Tierseuchengesetzgebung, 2e éd., p. 1; <u>Michael Kreienbühl</u>, </div> <div class="para">Rechtskritische Behandlung der allgemeinen staatlichen Tier- </div> <div class="para">seuchenbekämpfungsmassnahmen in der Schweiz, thèse Fribourg </div> <div class="para">1972, p. 7/8 et 33); il l'a clairement réaffirmé à propos de </div> <div class="para">l'ESB (FF 1996 IV 1303: "La lutte... ne doit pas seulement </div> <div class="para">tenir compte de la protection de la santé, mais aussi des </div> <div class="para">conséquences économiques et des incidences sur le commerce </div> <div class="para">international"). C'est donc logiquement que l'<span class="artref">art. 1er al. 1 </span></div> <div class="para">let. d LFE considère comme épizooties les maladies animales </div> <div class="para">transmissibles qui peuvent avoir des conséquences économiques </div> <div class="para">importantes; de l'avis du Conseil fédéral, il s'agit là d'un </div> <div class="para">critère d'appréciation essentiel "pour les maladies qui ne </div> <div class="para">présentent pas ou peu de danger pour l'homme" (FF 1992 V 48), </div> <div class="para">encore que, vu ce qui précède, cette précision semble super- </div> <div class="para">fétatoire (cf. déjà <u>Kreienbühl</u>, op. cit., p. 103; <u>A. Nabholz</u>, </div> <div class="para">Neue Wege in der Tierseuchenbekämpfung, in Festschrift zum </div> <div class="para">50Jährigen Bestehen des Eidgenössischen Veterinäramtes, Berne </div> <div class="para">1964, p. 77). </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> Comme l'expose le Département, le but de la loi est </div> <div class="para">d'éradiquer, combattre et surveiller les épizooties (<span class="artref">art. 1er </span></div> <div class="para">al. 2 LFE, en relation avec les <span class="artref"><artref id="CH/784.11/1^er" type="start"></artref>art. 1er et 3 let</span><artref id="CH/784.11/3" type="end"></artref>. h OFE, en </div> <div class="para">vigueur depuis le 1er septembre 1995); ce but n'était pas ex- </div> <div class="para">pressément mentionné dans l'ancienne loi, mais n'en découlait </div> <div class="para">pas moins de l'art. 9 <u>a</u> LFE (RO 1966 1624), qui prescrivait à </div> <div class="para">la Confédération et aux cantons de prendre toutes les mesures </div> <div class="para">qui, d'après les données de la science et de l'expérience pa- </div> <div class="para">raissent propres à empêcher une propagation de l'épizootie et </div> <div class="para">à protéger la santé de l'homme et des animaux (cf. ATF 103 Ib </div> <div class="para">134 consid. 4c p. 140). L'ESB ne figurait pas dans l'énuméra- </div> <div class="para">tion de l'art. 1er al. 1 <u>a</u> LFE (RO 1966 1621), mais son al. 3 </div> <div class="para">prévoyait que, si une maladie animale transmissible ou parti- </div> <div class="para">culièrement dangereuse, non citée dans cet article, survenait </div> <div class="para">brusquement, menaçant la santé de l'homme ou des animaux, ou </div> <div class="para">s'il y avait danger qu'une telle maladie soit introduite dans </div> <div class="para">le pays, l'OVF devait, avec l'accord du Département fédéral </div> <div class="para">de l'économie publique (DFEP), ordonner sans délai les mesu- </div> <div class="para">res de police des épizooties lui paraissant nécessaires pour </div> <div class="para">combattre et supprimer la maladie. C'est en se fondant sur </div> <div class="para">cette disposition que l'OVF a promulgué, le 29 novembre 1990, </div> <div class="para">l'ordonnance concernant des mesures immédiates contre l'encé- </div> <div class="para">phalopathie spongiforme des ruminants (RO 1990 1920; OESR), </div> <div class="para">entrée en vigueur le 1er décembre suivant. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> Il découle de ces considérations que les autorités </div> <div class="para">sont tenues de prendre toutes les mesures propres à éviter la </div> <div class="para">propagation d'épizooties susceptibles, notamment, d'entraîner </div> <div class="para">des conséquences économiques; sous cet angle, la "santé des </div> <div class="para">animaux" (art. 9 <u>a</u> LFE) est un concept qui se réfère au rende- </div> <div class="para">ment tiré du cheptel (cf. FF 1965 II 1082; <u>Nabholz</u>, op. cit., </div> <div class="para">p. 78). Or, en qualité d'agriculteurs, les recourants sont à </div> <div class="para">l'évidence touchés par les actes ou omissions des autorités </div> <div class="para">sanitaires qui, au mépris des règles de comportement que leur </div> <div class="para">dicte l'ordre juridique, porteraient atteinte à la valeur </div> <div class="para">économique du bétail et, partant, à sa productivité (qui est, </div> <div class="para">du reste, l'une des manifestations de la maladie: FF 1996 IV </div> <div class="para">1293 ch. 121). D'ailleurs, l'<span class="artref">art. 27 al. 4 LFE</span>, tant dans sa </div> <div class="para">nouvelle que son ancienne teneur, institue une responsabilité </div> <div class="para">objective pour le dommage causé par les instituts officiels </div> <div class="para">ou privés ainsi que les personnes qui détiennent ou utilisent </div> <div class="para">des microorganismes pathogènes; ni le Conseil fédéral, ni la </div> <div class="para">doctrine n'excluent, pour autant, la réparation du préjudice </div> <div class="para">économique éprouvé de ce chef par un agriculteur (FF 1965 II </div> <div class="para">1097; <u>Fritschi/Nabholz/Riedi</u>, op. cit., N. 7 ad <span class="artref">art. 27 LFE</span>, </div> <div class="para">qui parlent de "zivilrechtliche Haftung"). Au demeurant, le </div> <div class="para">Tribunal fédéral a eu l'occasion, dans le cadre du procès en </div> <div class="para">dommages-intérêts qui opposait un producteur de fromages à la </div> <div class="para">Confédération, de qualifier de "trop étroite" la conception </div> <div class="para">selon laquelle "la loi fédérale sur les épidémies tend exclu- </div> <div class="para">sivement à la protection de la santé publique, le cas échéant </div> <div class="para">à celle des personnes qui pourraient tomber malades, mais non </div> <div class="para">à la protection de dommages matériels"; tout en rappelant que </div> <div class="para">les "intérêts de la santé publique (...) l'emportent sur les </div> <div class="para">intérêts patrimoniaux des particuliers", il a considéré que </div> <div class="para">les normes de cette législation poursuivent simultanément le </div> <div class="para">but "de protéger aussi les personnes concernées des mesures </div> <div class="para">ordonnées; cela implique que les atteintes aux biens patrimo- </div> <div class="para">niaux en découlant demeurent dans le cadre des prescriptions </div> <div class="para">légales, sinon la responsabilité de l'Etat est engagée" (ar- </div> <div class="para">rêt non publié de la IIe Cour de droit public du 13 novembre </div> <div class="para">1992, dans la cause 2A.276/1989, consid. 2d). </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> b) L'indemnité versée par l'Etat (<span class="artref">art. 32 ss LFE</span>), </div> <div class="para">en l'espèce la Confédération (art. 3 de l'AF du 13 décembre </div> <div class="para">1996 concernant des mesures temporaires urgentes destinées à </div> <div class="para">combattre l'ESB dans le cheptel bovin suisse [RS 916.41); FF </div> <div class="para">1996 IV 1304), doit certes mettre le propriétaire intéressé </div> <div class="para">à l'abri de dommages économiques trop lourds (FF 1975 II 119; </div> <div class="para"> <u>Fritschi/Nabholz/Riedi</u>, op. cit., N. 2 ad <span class="artref">art. 31 LFE</span>); mais </div> <div class="para">elle diffère, tant par son but que par sa nature, de celle </div> <div class="para">qui découle de l'<span class="artref">art. 3 LRCF</span>. D'une part, elle vise à inciter </div> <div class="para">le propriétaire à déclarer les cas d'épizooties frappant son </div> <div class="para">cheptel (FF 1975 II 119; <span class="bgeref_err">1965 II 1098</span>). D'autre part, elle </div> <div class="para">compense l'atteinte que, dans l'intérêt général, la collecti- </div> <div class="para">vité publique porte à la propriété privée (FF 1915 I 540/541; </div> <div class="para"> <u>Fritschi/Nabholz/Riedi</u>, ibid.; <u>F. Riedi</u>, Kompetenzen und Ver- </div> <div class="para">fahren nach den Bestimmungen der eidgenössischen Tierseuchen- </div> <div class="para">gesetzgebung unter besonderer Berücksichtigung der Befugnisse </div> <div class="para">und Obliegenheiten bei Tierausmerzungen, Zbl 65/1964 p. 430); </div> <div class="para">d'après <u>Kreienbühl</u> (op. cit., p. 66 ss), elle s'apparente à </div> <div class="para">une indemnité pour expropriation (cf. ég. <u>Etienne Grisel</u>, La </div> <div class="para">définition de la police, in Stabilité et dynamisme du droit </div> <div class="para">dans la jurisprudence du Tribunal Fédéral Suisse, Bâle 1975, </div> <div class="para">p. 111/112, qui commente la jurisprudence selon laquelle une </div> <div class="para">telle indemnité n'est allouée que pour des restrictions de la </div> <div class="para">propriété ordonnées dans l'intérêt public, et non pour celles </div> <div class="para">n'ayant que le caractère d'une mesure de police). Enfin, les </div> <div class="para">considérations à la base de l'<span class="artref">art. 32 LFE</span> sont principalement </div> <div class="para">d'ordre social (FF 1975 II 119); il n'y a là rien de commun </div> <div class="para">avec l'obligation de réparer le préjudice résultant de l'acte </div> <div class="para">illicite d'un fonctionnaire. Dès lors, c'est avec raison que </div> <div class="para">les recourants soutiennent que l'indemnisation prévue par les </div> <div class="para"><span class="artref">art. 32 ss LFE</span> n'a pas pour effet de les priver du droit de </div> <div class="para">rechercher la Confédération au titre de sa responsabilité. A </div> <div class="para">cet égard, il convient de rappeler que, en dépit des indemni- </div> <div class="para">tés qui leur ont été allouées à la suite de la catastrophe de </div> <div class="para">Tchernobyl (RO 1988 628, 632), les lésés n'ont pas été déchus </div> <div class="para">pour autant de la possibilité de réclamer à la Confédération </div> <div class="para">le solde de leur préjudice ( <u>Knoepfler/Schweizer</u>, Tchernobyl, </div> <div class="para">action ouverte en Suisse, for et droit applicable, Beihefte </div> <div class="para">zur ZSR, Heft 9, Bâle 1989, p. 46 ss ch. IV). </div> <div class="para"> <u>4.- </u> </div> <div class="para"> Le Département a, enfin, nié l'existence d'un </div> <div class="para">rapport de causalité, "même naturelle", entre les omissions </div> <div class="para">dont se seraient rendus coupables les offices fédéraux et le </div> <div class="para">dommage allégué. Celui-ci résulterait "exclusivement" de la </div> <div class="para">révélation par les autorités britanniques, au printemps 1996, </div> <div class="para">d'une "possible transmission de l'ESB à l'homme" (cf. FF 1996 </div> <div class="para">IV 1292; cf., dans ce sens, la position du Conseil fédéral à </div> <div class="para">propos des conséquences économiques de l'accident nucléaire </div> <div class="para">de Tchernobyl: <u>Knoepfler/Schweizer</u>, op. cit., p. 48/49); or, </div> <div class="para">la Confédération ne saurait endosser la responsabilité d'une </div> <div class="para">telle information. En outre, si les manquements reprochés aux </div> <div class="para">fonctionnaires étaient véritablement la cause du dommage, le </div> <div class="para">marché de la viande bovine n'aurait chuté qu'en Suisse, alors </div> <div class="para">que tel a également été le cas dans la plupart des pays euro- </div> <div class="para">péens, indépendamment de la date à laquelle ces derniers ont </div> <div class="para">interdit l'importation ou l'utilisation de farines animales </div> <div class="para">et leur affouragement aux ruminants. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> a) On ne saurait suivre les recourants lorsqu'ils </div> <div class="para">affirment que, si les offices compétents avaient interdit dès </div> <div class="para">1988 l'importation de farines animales et leur affouragement </div> <div class="para">aux ruminants, "la Suisse n'aurait aujourd'hui que 2 ou 3 cas </div> <div class="para">d'ESB connus". En effet, compte tenu de la durée d'incubation </div> <div class="para">moyenne de la maladie (5 ans), une telle interdiction n'eût </div> <div class="para">vraisemblablement pas épargné le cheptel jusqu'en 1993, voire </div> <div class="para">au delà; c'est ainsi, par exemple, que les cas d'ESB enregis- </div> <div class="para">trés en 1991/1992 sont le résultat d'une contamination dont </div> <div class="para">l'origine remonte au moins à 1986, respectivement 1987. Même </div> <div class="para">décrétées en 1988, les mesures préconisées par les recourants </div> <div class="para">se fussent donc révélées impuissantes à éviter les conséquen- </div> <div class="para">ces d'une contamination antérieure à cette date; dans cette </div> <div class="para">mesure, tout lien de causalité apparaît exclu, d'autant que </div> <div class="para">les recourants n'émettent aucune critique sur l'attitude des </div> <div class="para">autorités helvétiques avant cette époque. </div> <div class="para"> b) En raison de sa solution au fond, le Département </div> <div class="para">n'a pas ordonné d'expertise pour chiffrer les divers chefs de </div> <div class="para">préjudice; deux postes pourraient néanmoins être en relation </div> <div class="para">de causalité adéquate avec les omissions reprochées aux offi- </div> <div class="para">ces fédéraux, autant que leur comportement doit être qualifié </div> <div class="para">d'illicite (aspect sur lequel une instruction complémentaire </div> <div class="para">s'avère nécessaire; infra, consid. 5b). L'absence de mesures </div> <div class="para">immédiates peut, en soi, influer sur le nombre des bêtes qui </div> <div class="para">ont dû être abattues; sous cet angle, l'existence d'un lien </div> <div class="para">de causalité entre cette omission et le dommage consécutif à </div> <div class="para">l'abattage d'animaux dont la valeur n'a pas été compensée par </div> <div class="para">les indemnités de la Confédération ne paraît pas devoir être </div> <div class="para">écartée d'emblée. En outre, comme le relevait déjà le Conseil </div> <div class="para">fédéral, les restrictions frappant les exportations de boeuf </div> <div class="para">suisse ont eu pour effet d'"encombrer" le marché de la viande </div> <div class="para">bovine (FF 1996 IV 1296 ch. 133 et 1297); cet élément, joint </div> <div class="para">à une diminution de la consommation indigène, n'est certes </div> <div class="para">pas sans incidence sur les prix. Or, l'embargo mis en place </div> <div class="para">par de nombreux pays - qui s'est traduit par des exportations </div> <div class="para">calamiteuses depuis 1997 (voir les articles de presse cités </div> <div class="para">supra, consid. 2b) - ne saurait être exclusivement attribué </div> <div class="para">à l'"événement du 20 mars 1996"; il en va, au contraire, de </div> <div class="para">l'efficacité des mesures prises par les autorités suisses et </div> <div class="para">de la confiance qu'elles inspirent aux pays importateurs. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> c) Ces points étant précisés, la décision attaquée </div> <div class="para">recèle des lacunes qui justifient le renvoi de l'affaire à </div> <div class="para">l'autorité précédente pour complément d'instruction: </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> En premier lieu, on ignore sur quels éléments du </div> <div class="para">dossier s'est fondé le Département pour retenir que la cause </div> <div class="para">du dommage résulte "exclusivement de l'événement du 20 mars </div> <div class="para">1996". Il est indiscutable que les révélations des autorités </div> <div class="para">britanniques et l'écho qu'elles ont rencontré dans les médias </div> <div class="para">ont "plongé l'économie du bétail bovin dans une situation de </div> <div class="para">crise" (FF 1996 IV 1292), dont les conséquences ne sauraient, </div> <div class="para">de ce fait, être imputées à la Confédération (<a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-473%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page473">ATF 118 Ib 473</a> </div> <div class="para">consid. 18b p. 483). Mais s'il est exact qu'une information </div> <div class="para">faisant état d'un grave danger pour la santé suscite chez les </div> <div class="para">consommateurs des réactions de méfiance à l'égard du produit </div> <div class="para">incriminé, lors même que les mesures prises par les autorités </div> <div class="para">échapperaient à toute critique (ibid., consid. 18c p. 484), </div> <div class="para">rien ne permet, en l'état du dossier, d'attribuer l'effondre- </div> <div class="para">ment du marché de la viande bovine à la seule divulgation des </div> <div class="para">résultats de l'étude scientique anglaise. Cette explication, </div> <div class="para">valable pour les retombées immédiates de la crise de la vache </div> <div class="para">folle, paraît insuffisante pour justifier la constante baisse </div> <div class="para">des cours jusqu'en automne 1999; les prix se sont, du reste, </div> <div class="para">sensiblement relevés depuis cette dernière date, alors que la </div> <div class="para">Suisse n'est notoirement pas indemne d'ESB. Sauf à se livrer </div> <div class="para">à des conjectures, il n'est dès lors pas possible d'affirmer </div> <div class="para">que l'"événement du 20 mars 1996" aurait totalement relégué à </div> <div class="para">l'arrière-plan les omissions éventuellement imputables aux </div> <div class="para">offices recherchés (cf. au sujet de l'accident nucléaire de </div> <div class="para">Tchernobyl: <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F116-II-480%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page480">ATF 116 II 480</a> consid. 3c - d p. 488 ss). </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> En second lieu, si la comparaison avec la situation </div> <div class="para">du marché de la viande bovine dans d'autres Etats européens </div> <div class="para">n'est certes pas dénuée de pertinence (cf. à ce propos: Agra </div> <div class="para">presse, du 9 septembre 1996 [n° 2578], p. 33), les éléments </div> <div class="para">font défaut en l'espèce pour apprécier la valeur de cet argu- </div> <div class="para">ment. On ne sait, en particulier, si la chute des prix est </div> <div class="para">ou non proportionnelle aux cas d'ESB enregistrés dans le pays </div> <div class="para">en question et a eu des répercussions sur une longue période, </div> <div class="para">et si les mesures d'interdiction - auxquelles les autorités </div> <div class="para">suisses auraient tardé à recourir - y ont permis de rétablir </div> <div class="para">la confiance du consommateur et de relancer la demande. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <u>5.- </u> </div> <div class="para"> Les recourants se plaignent d'une violation de </div> <div class="para">leur droit d'être entendus, le Département n'ayant pas donné </div> <div class="para">suite aux mesures probatoires requises. </div> <div class="para"> a) D'après l'<span class="artref">art. 1er al. 1 PA</span>, la loi fédérale sur </div> <div class="para">la procédure administrative s'applique à la procédure dans </div> <div class="para">les affaires administratives qui doivent être réglées par les </div> <div class="para">décisions d'autorités administratives fédérales statuant en </div> <div class="para">première instance ou sur recours. Le Département fédéral des </div> <div class="para">finances est une autorité administrative fédérale (<span class="artref">art. 1er </span></div> <div class="para">al. 2 let. a PA) statuant en première instance (art. 2 al. 1 </div> <div class="para">de l'OCF du 30 décembre 1958 [supra, consid. 1]). A ce titre, </div> <div class="para">il doit respecter les règles générales de procédure énoncées </div> <div class="para">aux <span class="artref">art. 7 ss PA</span> ( <u>Nicolas Wisard</u>, Les mécanismes de remplace- </div> <div class="para">ment de l'action de droit administratif au Tribunal fédéral, </div> <div class="para">RDAF 1995 p. 17/18). </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> Conformément à l'<span class="artref">art. 12 PA</span>, l'autorité constate les </div> <div class="para">faits d'office et procède, s'il y a lieu, à l'administration </div> <div class="para">des preuves par les moyens suivants (let. a - e) : documents, </div> <div class="para">renseignements des parties, renseignements ou témoignages de </div> <div class="para">tiers, visite des lieux, expertises (cf. <span class="artref"><artref id="CH/273/43" type="start"></artref>art. 43 - 61 PCF</span><artref id="CH/273/61" type="end"></artref>, </div> <div class="para">applicables par renvoi de l'<span class="artref">art. 19 PA</span>). C'est à l'autorité </div> <div class="para">qu'il incombe d'élucider l'état de fait de manière exacte et </div> <div class="para">complète; elle dirige la procédure et définit les faits per- </div> <div class="para">tinents et les preuves nécessaires, qu'elle ordonne et appré- </div> <div class="para">cie d'office ( <u>Moor</u>, Droit administratif, vol. II, p. 175/176 </div> <div class="para">ch. 2.2.6.3 et les références), sans être liée par les offres </div> <div class="para">de preuve des parties (<span class="artref">art. 37 PCF</span>, applicable par renvoi de </div> <div class="para">l'<span class="artref">art. 19 PA</span>). Ce principe est toutefois nuancé par le devoir </div> <div class="para">de collaboration des parties (<span class="artref">art. 13 PA</span>; à ce sujet: ATF 125 </div> <div class="para">V 193 consid. 2 p. 195 et la jurisprudence citée) et par leur </div> <div class="para">droit - découlant du droit d'être entendu - de participer à </div> <div class="para">la procédure (<a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F119-V-208%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page208">ATF 119 V 208</a> consid. 3b p. 211). Le devoir de </div> <div class="para">collaborer des parties n'influence cependant pas le fardeau </div> <div class="para">de la preuve; si les preuves font défaut, ou si on ne peut </div> <div class="para">raisonnablement attendre de l'autorité qu'elle les recueille, </div> <div class="para">le principe consacré à l'<span class="artref">art. 8 CC</span> est alors applicable par </div> <div class="para">analogie (<a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-65%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page65">ATF 112 Ib 65</a> consid. 3 p. 67 et les citations). </div> <div class="para"> En procédure administrative fédérale, la garantie </div> <div class="para">constitutionnelle du droit d'être entendu (art. 4 <u>a</u> Cst., 29 </div> <div class="para">al. 2 <u>n</u> Cst.) est concrétisée par les <span class="artref">art. 29 ss PA</span> (ATF 121 V </div> <div class="para">150 consid. 4c p. 153; <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F119-V-208%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page208">119 V 208</a> consid. 3c p. 211 et les ré- </div> <div class="para">férences citées). En vertu de l'<span class="artref">art. 33 al. 1 PA</span> ( <u>Kölz/Häner</u>, </div> <div class="para">Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, </div> <div class="para">2e éd., N. 271, 293, 319), l'autorité doit prendre en consi- </div> <div class="para">dération les moyens de preuve régulièrement offerts par les </div> <div class="para">parties, pour autant qu'ils portent sur des faits pertinents </div> <div class="para">et n'apparaissent pas d'emblée inaptes à élucider les faits </div> <div class="para">en question (notamment: <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F124-I-241%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page241">ATF 124 I 241</a> consid. 2 p. 242; 122 </div> <div class="para">II 464 consid. 4a p. 469; <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-V-157%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page157">122 V 157</a> consid. 1d p. 162; 117 Ia </div> <div class="para">262 consid. 4b p. 268/269; <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F111-IB-323%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page323">111 Ib 323</a> consid. 3c p. 327; 106 </div> <div class="para">Ia 161 consid. 2b p. 162; <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F104-V-209%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page209">104 V 209</a>, spéc. p. 210/211); cela </div> <div class="para">ne l'empêche pas de procéder à une appréciation anticipée des </div> <div class="para">preuves qui lui sont offertes si elle acquiert la conviction </div> <div class="para">qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son avis (ATF 124 </div> <div class="para">I 208 consid. 4a p. 211; <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-II-464%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page464">122 II 464</a> consid. 4a p. 469; 120 Ib </div> <div class="para">224 consid. 2b p. 229 et les arrêts cités). </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> b) Vu l'"absence d'acte illicite", le Département </div> <div class="para">a cru, apparemment, pouvoir se dispenser de prendre position </div> <div class="para">sur les mesures probatoires sollicitées, alors même qu'il a </div> <div class="para">néanmoins examiné, par surabondance, les griefs formulés par </div> <div class="para">les recourants; or, les prémisses de ce raisonnement étant </div> <div class="para">erronées (supra, consid. 3), les preuves offertes portaient, </div> <div class="para">en soi, sur des faits pertinents et étaient aptes à prouver </div> <div class="para">les faits allégués. Tel est le cas lorsque les demandeurs ont </div> <div class="para">offert de prouver que les autorités suisses - vu, notamment, </div> <div class="para">leur position privilégiée au sein de l'Office international </div> <div class="para">des épizooties - connaissaient dès l'été 1988 les risques de </div> <div class="para">propagation de l'ESB en Suisse (all. 11, 12, 92 ss). Il en va </div> <div class="para">de même au sujet du rôle joué par l'OFAEE (all. 60, 124/125), </div> <div class="para">dont la décision attaquée ne souffle mot, dès lors qu'il est </div> <div class="para">constant que cet office a participé à la gestion de la crise </div> <div class="para">de la vache folle (FF 1997 III 1422 et 1427). Pour réfuter le </div> <div class="para">reproche tiré de l'absence de contrôle dans l'application des </div> <div class="para">mesures destinées à combattre l'ESB, le Département a retenu </div> <div class="para">que, depuis 1987, "il n'y a plus eu d'importations de farines </div> <div class="para">animales britanniques" et que les contrôles effectués par la </div> <div class="para">RAP n'avaient révélé qu'une faible proportion d'aliments pour </div> <div class="para">ruminants contaminés; pourtant, les recourants ont allégué, </div> <div class="para">pièces à l'appui, que les importations de farines animales se </div> <div class="para">seraient poursuivies (all. 44 ss) et que le taux de contami- </div> <div class="para">nation s'élèverait, en réalité, jusqu'à 40% des échantillons </div> <div class="para">vérifiés (all. 114, 116). Or, le Département devait dire, en </div> <div class="para">se référant à l'administration des preuves, pourquoi il s'est </div> <div class="para">écarté des chiffres précis avancés par les agriculteurs. On </div> <div class="para">ne comprend guère non plus pour quelle raison une adjonction </div> <div class="para">de composants interdits inférieure à 2-2/5% dans un aliment </div> <div class="para">n'a "aucun sens au point de vue physiologique et ne serait au </div> <div class="para">surplus techniquement pas rentable"; comme le soulignent avec </div> <div class="para">raison les recourants, c'est poser la question de la valeur </div> <div class="para">limite pour conclure à une contamination (pour la listériose, </div> <div class="para">cf. 2A.276/1989 précité, consid. 6c), point sur lequel l'au- </div> <div class="para">torité inférieure ne s'est pas davantage prononcée, en dépit </div> <div class="para">d'allégations documentées (all. 107 ss). Pour le Département, </div> <div class="para">l'efficacité des mesures prises est démontrée "par l'année de </div> <div class="para">naissance des vaches atteintes d'ESB"; en effet, leur nombre </div> <div class="para">est passé de 89 pour l'année 1990, à 11 pour l'année 1991. Un </div> <div class="para">test mis au point récemment semble, cependant, contredire ce </div> <div class="para">pronostic optimiste (cf. 24heures du 15 novembre 1999, qui </div> <div class="para">fait état de 41 nouveaux cas d'ESB recensés en 1999). </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> Sur deux points, les offres de preuve se révèlent, </div> <div class="para">en revanche, superflues. En premier lieu, les recourants ont </div> <div class="para">demandé l'édition de tous documents établissant que l'OVF ou </div> <div class="para">l'OFAG ont ordonné, organisé et contrôlé la destruction des </div> <div class="para">stocks de farines animales déjà importés (all. 29/30); étant </div> <div class="para">acquis que de telles mesures n'ont jamais été prises - comme </div> <div class="para">les intéressés l'ont admis dans leur réplique (all. 85/86) -, </div> <div class="para">la production de ces pièces n'a pas d'objet. En second lieu, </div> <div class="para">pour le même motif, il n'y a aucun sens à requérir l'édition </div> <div class="para">de tous documents établissant que les offices susmentionnés </div> <div class="para">ont informé individuellement les détenteurs de bétail bovin </div> <div class="para">de l'interdiction, décrétée le 29 novembre 1990, d'affourager </div> <div class="para">des farines animales aux ruminants (all. 28). Le Département </div> <div class="para">paraît oublier que l'urgence, par exemple lors d'épidémies ou </div> <div class="para">d'épizooties, permet exceptionnellement d'appliquer un texte </div> <div class="para">avant sa publication, auquel cas l'acte en question doit être </div> <div class="para">porté à la connaissance du public par d'autres moyens (art. 7 </div> <div class="para">al. 1 let. b et 2 de la loi fédérale sur les recueils de lois </div> <div class="para">et la Feuille fédérale, du 21 mai 1986 [Lpubl; RO 170.512]; </div> <div class="para"> <u>Moor</u>, op. cit., vol. I, 2e éd., p. 168/169 ch. 2.5.2.1); quoi </div> <div class="para">qu'il en soit, la décision entreprise retient, sans être con- </div> <div class="para">tredite, que cette interdiction a été amplement diffusée par </div> <div class="para">la RAP, les milieux et la presse agricoles. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> Enfin, le Département a (implicitement) procédé à </div> <div class="para">une appréciation anticipée des preuves pour écarter celles </div> <div class="para">que les recourants ont proposées en rapport avec leur grief </div> <div class="para">pris de l'absence d'interdiction d'importer de la graisse et </div> <div class="para">du sang d'origine animale (all. 100 ss); il a, en effet, re- </div> <div class="para">tenu que de telles importations demeurent licites et que, en </div> <div class="para">l'état des connaissances, "il n'existe aucune preuve scienti- </div> <div class="para">fique, épidémiologique ou relative à l'infectiosité" propre à </div> <div class="para">démontrer la toxicité de ces produits. Or, les recourants ne </div> <div class="para">s'en prennent pas à cette argumentation, ni n'établissent, a </div> <div class="para">fortiori, la pertinence des moyens de preuve offerts sur ce </div> <div class="para">point. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> c) Le droit d'être entendu ne confère pas celui de </div> <div class="para">s'exprimer oralement (<a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-II-464%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page464">ATF 122 II 464</a> consid. 4c p. 469 et les </div> <div class="para">références; JAAC 63.65 consid. 5a). Les recourants ne l'ont </div> <div class="para">cependant jamais exigé, mais uniquement sollicité - à quatre </div> <div class="para">reprises - la fixation d'une audience destinée à "préparer la </div> <div class="para">procédure probatoire finale". Or, ce n'est que le 22 janvier </div> <div class="para">1999 que le Département leur a écrit que, d'ici au 15 février </div> <div class="para">suivant, ils seraient informés "de la suite qui sera donnée à </div> <div class="para">la demande"; sur quoi, il a directement statué au fond le 12 </div> <div class="para">février. Il est vrai que la loi ne prévoit pas la tenue d'une </div> <div class="para">telle audience (cf. <span class="artref">art. 38 PCF</span>, a contrario, applicable par </div> <div class="para">renvoi de l'<span class="artref">art. 19 PA</span>); le procédé de l'autorité inférieure </div> <div class="para">n'en apparaît pas moins discutable, dès lors que, vu les cir- </div> <div class="para">constances, les recourants pouvaient légitimement s'attendre </div> <div class="para">à ce que leur requête fût examinée avant toute décision sur </div> <div class="para">le fond (cf. <span class="artref">art. 45 al. 2 let</span>. f PA). </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <u>6.- </u> </div> <div class="para"> Vu l'issue du recours (supra, consid. 4 et 5b), </div> <div class="para">il appartiendra au Département de compléter l'instruction sur </div> <div class="para">le lien de causalité et de donner suite aux offres de preuve </div> <div class="para">des recourants, sinon de motiver dûment son refus (cf. à ce </div> <div class="para">sujet: <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F101-IA-545%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page545">ATF 101 Ia 545</a> consid. 4d p. 552; arrêt de la Ie Cour </div> <div class="para">de droit public du 21 décembre 1992, in Zbl 94/1993 p. 318 </div> <div class="para">consid. 2a; <u>Lorenz Kneubühler</u>, Die Begründungspflicht, thèse </div> <div class="para">Berne 1998, p. 27); ce devoir s'impose d'autant plus que la </div> <div class="para">cause est complexe (<a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=3&amp;from_date=02.01.2000&amp;to_date=21.01.2000&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F111-IA-2%3Ade&amp;number_of_ranks=0#page2">ATF 111 Ia 2</a> consid. 4b p. 4; <u>Kneubühler</u>, </div> <div class="para">op. cit., p. 35) et que les faits sont contestés (ATF 117 Ia </div> <div class="para">1 consid. 3a p. 3). Il y a lieu de rappeler, à cet égard, que </div> <div class="para">ni le principe de la libre appréciation des preuves (ATF 101 </div> <div class="para">Ia ibid.; arrêt de la IIe Cour civile du 24 février 1992, in </div> <div class="para">SJ 1992 p. 399), ni la faculté de procéder à une appréciation </div> <div class="para">anticipée (Zbl 94/1993 ibid.) ne dispensent l'autorité de se </div> <div class="para">prononcer sur les mesures probatoires requises. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> Les frais et dépens doivent être mis à la charge de </div> <div class="para">la Confédération (art. 156 al. 2, a contrario, et 159 al. 2 </div> <div class="para">OJ; <u>Poudret</u>, COJ V, n. 3 ad art. 156, n. 2 ad <span class="artref">art. 159 OJ</span> et </div> <div class="para">la jurisprudence citée). </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Par ces motifs, </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> <u>l e T r i b u n a l f é d é r a l : </u> </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> 1. Admet le recours, annule la décision attaquée </div> <div class="para">et renvoie la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle </div> <div class="para">décision dans le sens des considérants. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> 2. Met à la charge de la Confédération suisse: </div> <div class="para"> a) un émolument judiciaire de 30'000 fr., </div> <div class="para"> b) une indemnité de 30'000 fr. à payer </div> <div class="para"> aux recourants à titre de dépens. </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> 3. Communique le présent arrêt en copie au manda- </div> <div class="para">taire des recourants et au Département fédéral des finances. </div> <div class="para"> </div> <div class="para">__________ </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Lausanne, le 18 janvier 2000 </div> <div class="para">BRA/frs </div> <div class="para"> </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Au nom de la IIe Cour civile </div> <div class="para"> </div> <div class="para">du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE : </div> <div class="para">Le Président, </div> <div class="para"> </div> <div class="para">Le Greffier, </div> </div></body></html>