Avis VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 331 2007.18 (p. 331–335) Droit des traités internatinaux DFAE, Direction du droit international public Avis de droit du 8 mars 2007 Mots-clés: Traités; dénonciation; changement fondamental de circonstances; état civil; légalisation. Stichwörter: Verträge; Kündigung; grundlegende Änderung der Umstände; Zivilstand; Beglaubigung. Termini chiave: Trattati; denuncia; cambiamento fondamentale delle circostanze; stato civile; legaliz- zazione. Regeste: Le Conseil fédéral est en principe compétent pour dénoncer un traité et pour invoquer un changement fondamental de circonstances. Il est possible de dénoncer un traité dont l’objet n’est pas forcément durable, même si aucune disposition du traité ne le prévoit. Regeste: Grundsätzlich ist der Bundesrat für die Kündigung eines Vertrags und für das Geltendmachen einer grundlegenden Änderung der Umstände zuständig. Ein Vertrag, dessen Gegenstand nicht per definiti- onem auf Dauer angelegt ist, kann gekündigt werden, auch wenn er keine Kündigungsklausel enthält. Regesto: Il Consiglio federale è in linea di principio competente per denunciare un trattato e per invocare un cambiamento delle circostanze. È possibile denunciare un trattato il cui oggetto non è necessariamen- te duraturo per definizione, anche se non contiene disposizioni in merito. Base juridique: Art. 184 al. 1 Cst. (RS 101), art. 56 et 62 Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités (RS 0.111) Rechtliche Grundlagen: Art. 184 Abs. 1 BV (SR 101), Art. 56 und 62 Wiener Übereinkommen vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge (SR 0.111) Basi legali: Art. 184 cpv. 1 Cost. (RS 101), art. 56 e 62 Convenzione di Vienna del 23 maggio 1969 sul diritto dei trattati (RS 0.111) Avis VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 332 Eléments de faits Par un traité intitulé «Déclaration concernant la légalisation d’actes de l’état civil», la Suisse et l’Etat X. ont convenu que les extr aits ou expéditions d’actes de l’état civil délivrés dans l’un des deux Etats fassent foi dans l’autre sans légalisation et à cer- taines conditions. Par une autre Déclarat ion postérieure, ces deux Etats ont réglé l’application de cette même dispense à deux territoires dépendants de X. La Suisse et X. sont actuellement toutes deux liées par une autre Convention multila- térale postérieure régissant cette matière, la Convention relative à la délivrance gra- tuite et à la dispense de légalisation des ex péditions d'actes de l'état civil, faite à Luxembourg le 26 septembre 1957 (RS 0.211.112.12). Celle-ci est entrée en vigueur pour la Suisse et pour X. La question de l’applicabilité de ces deux Déclarations ne se pose plus pour l’un des deux territoires, faute de déclaration de succ ession lors de l’accession de celui-ci à l’indépendance, mais demeure ouverte en ce qui concerne le second territoire, A., qui en devenant indépendant avant de prendre le nom de B., a déclaré succéder aux traités qui liaient X. Le changement de nom ultérieur du B. en C. n’a pas de portée juridique particulière dans ce contexte. C. n’étant quant à lui pas partie à la Convention précitée de 1957, les deux Déclara- tions entre la Suisse et X. sont juridiquement formelle ment toujours en vigueur dans les relations entre la Suisse et C. Ces Dé clarations dispensent dès lors de légalisa- tion en Suisse les actes d’état civil issus de C. Toutefois la confiance dans les autorités mises en place et contrôlées par X. à l’époque n’existe plus aujourd’hui envers les autorités de C. Un récent rapport atteste d’une corruption largement répandue en matière d’état civil à C. et de nombreux do- cuments falsifiés. Ces éléments ne permett ent toutefois pas à eux seuls de considé- rer que les deux Déclarations ne seraient pl us applicables, seraient obsolètes ou de- venues sans objet. Ces Déclarations ne contiennent aucune disposition relative à leur dénonciation ou à leur suspension. La DDIP/DFAE a dû répondre à la question de savoir quelles procédures permet- traient à la Suisse de se départir de ces deux Déclarations. Eléments de droit S’agissant des règles juridiques relatives à l’application des traités, la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités (CV; RS 0.111) n’existait certes pas encore lors de la signature de la seconde Déclar ation et elle prévoit le principe de sa non-rétroactivité (art. 4). Toutefois, la CV étant issue de la coutume et largement re- connue comme expression de la coutume, il sied effectiv ement de s’y référer, à tout Avis VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 333 le moins sur la question de l’obligation de respecter un traité (art. 26, dont le titre est l’adage séculaire pacta sunt servanda ) ainsi que sur l’extinction ou la dénonciation d’un traité en vigueur et sur la suspension de son application (cf. ANTHONY AUST, Mo- dern treaty law and practice, Cambridge 2000, p. 10-11). La Cour internationale de justice (CIJ) a d’ailleurs expressément affirmé à plusieurs reprises que les articles 60 à 62 CV sont à bien des égards déclaratoires du droit coutumier et dès lors applica- bles aux traités antérieurs à l’entrée en vigueur de la CV (cf. Arrêt du 25 septembre 1997 de la CIJ dans l’Affaire relative au projet Gabcíkovo-Nagymaros, Hon- grie/Slovaquie, chiffres 46, 99 et 104 ainsi que les références citées). L’article 56 paragraphe 1 CV prévoit qu’un traité qui ne contient pas de dispositions relatives à son extinction et ne prévoit pas qu’on puisse le dénoncer ou s’en retirer ne peut faire l’objet d’une dénonciation ou d’un retrait, à moins (let. a) qu’il ne soit établi qu’il entrait dans l’intention des parties d’admettre la possibilité d’une dénoncia- tion ou d’un retrait, ou (let. b) que le droit de dénonciation ou de retrait ne puisse être déduit de la nature du traité. L’article 56 paragraphe 2 CV dispose qu’une partie doit notifier au moins douze mois à l’avance s on intention de dénoncer un traité ou de s’en retirer conformément aux dispositions du paragraphe 1. Concernant le changement f ondamental de circonstances, il ne peut pas, selon le principe de droit internationa l public fixé par la CV, être invoqué comme motif pour suspendre l’application d’un traité, pour y mettre fin ou pour s’en retirer. Il est fait ex- ception à ce principe si l’existence de ces circonstances a constitué une base essen- tielle du consentement des par ties à être liées et si ce changement a pour effet de transformer radicalement la portée des obligations qui restent à exécuter en vertu du traité (art. 62 par. 1 et 3 CV). Même si ces deux conditions cumulatives sont réalisées, un changement fondamen- tal de circonstances n’entraîne pas automatiquement la suspension ou la fin du trai- té. Aux termes de l’article 62 CV en effet, l’imprévision ou clausula rebus sic stanti- bus peut seulement être invoquée par une partie pour suspendre l’application du trai- té, pour y mettre fin ou s’en retirer. Dès lors, en tout état de cause, si la Suisse prend une décision en ce sens, elle doit le communiquer à C. Dans sa décision précitée, la CIJ a t outefois précisé qu’«un changement fondamen- tal de circonstances doit être imprévu; les circonstances existant à l'époque où le traité a été conclu doivent avoir consti tué une base essentielle du consentement des parties à être liées par le traité. Le fait que l'article 62 de la Convention de Vienne sur le droit des traités soit libellé en termes négatifs et conditionne ls indique d'ailleurs clairement que la stabilité des relations conventionnelles exige que le moyen tiré d'un changement fondamental de circonstances ne trouve à s'appliquer que dans des cas exceptionnels» (Arrêt Gabcíkovo-Nagymaros précité, chiffre 104). S’agissant de la procédure in terne applicable en Suisse, la DDIP/DFAE est d’avis que la compétence de décider une dénonciation ou une suspension de ces deux Dé- clarations appartient au Conseil fédéral, que la voie choisie soit celle de la dénoncia- tion ou celle de la suspension, et que la clausula rebus sic stantibus soit ou non in-Avis VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 334 voquée. En effet, de doctrine et de pratique constantes, le Conseil fédéral est com- pétent, sur la base de l’article 184 alinéa 1 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101) pour dénoncer les traités (JAAC 70.69/2006, p. 1112s. et les références citées). Subsomption Les deux Déclarations étant formellement en vigueur, la seule question qui demeure ouverte est celle de savoir comment la Suisse peut y mettre fin ou en suspendre l’application. En l’absence de disposition dans les Déclarations elles-mêmes, il fau- drait normalement retenir qu’un traité bilatéral ne peut être dénoncé que par consen- tement mutuel des parties. La DDIP/DFAE part cependant du principe que cette hy- pothèse – comme celle d’entrer en négociation av ec C. – ne sont pas réalistes et, quoi qu’il en soit, il lui apparaît comme probable que, nonobstant son prescrit, l’article 56 CV n’interdise pas une dénonciation unilatérale en l’espèce. Cette affirmation est fondée surtout sur l’objet du traité, qui n’ est pas forcément durable par définition. Certes, il devient actuellement plus difficile de prétendre qu’un traité qui ne contient pas de disposition concernant sa terminai son serait dénonçable, car les Etats qui souhaitent cette possibilité le pr évoient le plus souvent (cf. A UST, op. cit., p. 233ss). Mais cette pratique n’était probablement pa s établie à l’époque de la signature de ces deux Déclarations, si bien qu’il sied de conclure à une déno nciation possible en l’espèce. En excluant l’hypothèse d’une suspension, qui supposerait la volonté d’appliquer à nouveau les accords dans un avenir proche, la première solution serait dès lors une dénonciation de ces deux décl arations vis-à-vis de C. en application de l’article 56 CV. Il appartient pour ce faire à l’office compétent de saisir le Conseil fédéral pour la prise d’une décision de dénonciation, laquelle serait notifiée par le DFAE à C. Une telle décision n’est pas soumise à la condition d’un changement fondamental de cir- constances, mais ne peut prendre effet que, au plus tôt, douze mois après la notifica- tion adressée par le Suisse à C. Si ce délai devait poser probl ème du fait par exemple de la gravité des irrégularités constatées sur les documents d’état civil prés entés et qu’il s’imposerait d’agir plus vite, la seconde solution à examiner est celle du ch angement fondamental de cir- constances. Elle nécessiterait également la saisine du Conseil fédéral pour la prise d’une décision de «dénonciation» à notifier à C. par le DFAE, mais, à la différence de la première solution présentée, la Suisse pourrait mettre fin aux Déclarations avec effet immédiat dès la notification suisse , sans devoir respecter ce délai de douze mois. L’examen du bien-fondé juridique de cette opt ion nécessite toutefois davantage de renseignements de faits. La CV pose en réalité cinq conditions cumulatives pour que l’invocation de ce principe soit possible (cf. A UST, op. cit., p. 241): 1) le changement doit se rapporter à des ci rconstances qui existaient au moment de la conclusion; 2) il doit être fondamental; 3) il doit ne pas avoir été prév u au moment de la conclusion; Avis VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 335 4) l’existence des circonstances doit avoir constitué une base essentielle du consen- tement des parties à être liées par le traité; et 5) l’effet du changement doit être de transfo rmer radicalement la portée des obliga- tions qui restent à exécuter en vertu du traité. Ces cinq conditions peuvent apparaître comme satisfaites en l’espèce. Toutefois, comme le rappelle la CIJ, l’invocation de l’imprévision doit rester exceptionnelle. En outre, la Suisse ne pourrait peut-être que difficilement, de bonne foi, invoquer au- jourd’hui la clausula rebus sic stantibus , si les arguments sur lesquels elle s’appuie pour ce faire perdurent depuis lo ngtemps. Il serait important dans ce contexte de sa- voir si les documents d’état civil issus de C. présentent des irrégularités depuis long- temps ou si au contraire le(s) premier(s) cas vien(nen)t d’être découvert(s). Il faudrait aussi déterminer si la corruption en matière d’état civil dont il est fait état dans le rap- port mentionné est un élément nouveau ou un fait connu depuis des années, auquel cas la Suisse eût dû invoquer le changemen t de circonstances sans attendre, pour demeurer de bonne foi. Si la Suisse a quelque peu tardé en ce sens, la première so- lution est probablement plus appropriée. Conclusion La dénonciation des deux Déclar ations est possible selon l’article 56 CV, avec un préavis de douze mois. En outre, même s’il n’est pas exclu qu’elle fasse l’objet de contestations juridiques, l’invocation de l’imprévision selon l’article 62 CV, pour se départir des accords avec effet immédia t, est également possible en théorie. Le choix de la meilleure de ce s deux solutions devra probabl ement se faire en tenant compte de l’ensemble des circonstances, qui ne sont pas toutes connues en l’état. A l’interne, ces deux modes de procéder nécessitent une décision du Conseil fédéral. Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali JAAC 2007.18 - Droit des traités internationaux, avis de droit du 8 mars 2007 In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione Jahr 2007 Année Anno Band - Volume Volume Seite 331-335 Page Pagina Ref. No 150 000 026 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.