4036 2001-2733 02.035 Message relatif au Protocole additionnel à la Convention du Conseil de l’Europe sur le transfèrement des personnes condamnées et à une modification de la loi sur l’entraide pénale internationale du 1er mai 2002 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons, en vous recommandant de les adop- ter, un projet d’arrêté fédéral portant approbation du Protocole additionnel à la Con- vention du Conseil de l’Europe sur le transfèrement des personnes condamnées, signé le 9 juillet 2001, ainsi qu’un projet de modification de la loi fédérale sur l’entraide internationale en matière pénale (EIMP). Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 1 er mai 2002 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz4037 Condensé La Convention du Conseil de l’Europe du 21 mars 1983 sur le transfèrement des personnes condamnées (STE n o 112, RS 0.343, ci-après «Convention sur le transfè- rement») est entrée en vigueur le 1 er juillet 1985 (pour la Suisse, elle est en vigueur depuis le 1er mai 1988). Elle a pour objet le transfèrement dans leur pays d’origine des ressortissants étrangers condamnés afin qu’ils y purgent une peine ou une mesure privative de liberté. La Convention sur le transfèrement sert avant tout un but humanitaire et a pour objectif de favoriser la réinsertion sociale des personnes condamnées. L’expérience acquise au fil des années dans l’application de la Convention sur le transfèrement a montré qu’il existait en pratique des situations qui échappent à son champ d’application et appellent néanmoins une réglementation. C’est pour com- bler ces lacunes que le Protocole additionnel à la Convention sur le transfèrement (STE n o 167, ci-après «Protocole additionnel») a vu le jour. Le Protocole addition- nel, dérogeant à la Convention sur le transfèrement, donne aux Etats contractants, dans les deux cas exposés ci-dessous, la possibilité de convenir qu’une personne étrangère condamnée purgera sa peine dans son pays d’origine sans que le consentement de cette dernière soit requis: – la personne condamn ée s ’évade dans son pays d ’origine, se soustrayant ainsi à l’exécution de la sanction dans l’Etat de condamnation (art. 2); – après avoir purgé sa peine, la personne condamn ée devrait de toutes fa çons quitter l ’Etat de condamnation (par exemple, en raison d ’une mesure de renvoi ou d’expulsion prononcée à son encontre par la police des étrangers; art. 3). D’une part, le Protocole additionnel vise à permettre aux Etats contractants une coopération efficace, de sorte à faire triompher le droit. D ’autre part, la mise en œ uvre du Protocole additionnel devrait avoir pour effet, à t e r m e , d e réduire le pourcentage élevé de d étenus étrangers. A titre a ccessoire, cet instrument pourrait être de nature à dissuader les étrangers qui ne r ésident pas habituellement en Suisse d’y commettre des actes d élictueux (phénomène appelé aussi «tourisme cri- minel» dans le jargon populaire), dans la mesure o ù ceux-ci devront s ’attendre à être transférés, même contre leur volont é, dans leur pays d ’origine afin d ’y purger leur peine ou à purger celle-ci même s’ils tentent d’y échapper en se réfugiant dans leur pays d’origine. Le Protocole additionnel est entr é en vigueur le 1 er juin 2000. La Suisse l ’a signé le 9 juillet 2001. La mise en œ uvre de cet instrument international est r égie par les dispositions per- tinentes de la loi du 20 mars 1981 sur l ’entraide pénale internationale (EIMP; RS 351.1), qui devra être adapt ée aux nouvelles possibilit és, ainsi que par les lois cantonales d’application. L’art. 101 EIMP sera complété par un al. 2 afin de trans- poser dans le droit national la nouvelle possibilit é statuée à l’art. 3 du Protocole additionnel de transférer la personne condamnée à son Etat d’origine sans qu’elle y4038 ait consenti. Cette adjonction vise à assurer la s écurité du droit et à instaurer la transparence. Un nouvel alin éa est également ajouté à l’art. 25 EIMP . Il s ’agit de donner à chaque personne condamn ée la faculté d’attaquer une demande de trans- fèrement au sens du nouvel al. 2 de l ’art. 101 EIMP, par la voie du recours de droit administratif. Cette adjonction r épond à la n écessité de respecter la garantie g éné- rale de l’accès au juge instaur ée par le nouvel art. 29a 1 de la Constitution f édérale (Cst.; RS 101). L’art. 29a Cst. fait partie des nouvelles dispositions relatives à la «réforme de la justice » qui ont été adoptées par le Parlement le 8 octobre 1999 et acceptées par le peuple et les cantons le 12 mars 2000; cet article entrera en vigueur à la m ême date que la loi f édérale sur le Tribunal f édéral (FF 1999 7831, 2000 2814 et 2001 4414). 1 FF 1999 78314039 Message 1 Partie générale 1.1 Contexte 1.1.1 Convention sur le transfèrement des personnes condamnées La Convention n o 112 du Conseil de l ’Europe sur le transf èrement des personnes condamnées (ci-après «Convention sur le transf èrement»), datée du 21 mars 1983 2, offre aux condamnés étrangers privés de libert é la possibilit é de regagner leur pays d’origine afin d’y purger leur peine, pour autant que l’Etat de condamnation et l’Etat d’origine soient tous deux parties à la Convention sur le transf èrement et aient con- senti à celui-ci. La Suisse a ratifié la Convention en 1988. Ce texte est d ésormais en vigueur dans cinquante Etats européens et non-européens3. La Convention sur le transfèrement poursuit un but humanitaire. Elle est notamment destinée à favoriser la r éinsertion sociale dans son pays d ’origine d ’une personne condamnée. C’est pourquoi le consentement de l ’intéressé à son transfèrement revêt une importance particuli ère dans le cadre de la Convention . La personne en d éten- tion doit, d’une part, exprimer le souhait d ’être transférée dans son pays d’origine et d’y purger la peine privative de liberté à laquelle elle a été condamnée. D’autre part, elle doit renouveler son consentement apr ès avoir pris connaissance des conditions de son transfèrement. 1.1.2 Nécessité d’un Protocole additionnel Le Comit é d ’experts sur le fonctionnement des Conventions europ éennes dans le domaine pénal (PC-OC) a constat é qu’il existait en pratique certaines situations qui n’entrent pas dans le champ d ’application de la Convention sur le transf èrement mais dans lesquelles une délégation de l’exécution des peines à l’Etat d’origine de la personne condamnée serait n éanmoins opportune et souhaitable m ême sans le con- sentement de celle-ci. Le PC-OC a cherché une solution r éaliste et pratique aux pro- blèmes d’application posés par la Convention sur le transf èrement. Le Protocole ad- ditionnel à la Convention sur le transf èrement des personnes condamn ées (no 167, ci-après «Protocole additionnel ») constitue l ’aboutissement de ces travaux. Le Comité des Ministres l’a adopté le 18 décembre 1997, puis l’a ouvert à la signature. Le Protocole additionnel pr évoit deux cas dans lesquels l ’Etat de condamnation et l’Etat dont la personne condamn ée est ressortissante ont la possibilit é de se mettre d’accord sur l’exécution de la peine dans le pays d ’origine, sans qu’il soit nécessaire d’obtenir le consentement de l’intéressé: – celui dans lequel la personne se r éfugie dans son Etat d ’origine pour se soustraire à l’exécution de la peine dans l’Etat de condamnation (art. 2); 2 RS 0.343 3 La Convention sur le transfèrement est également ouverte à la signature des Etats qui ne sont pas membres du Conseil de l’Europe (art. 19).4040 – celui dans lequel la personne condamn ée devrait de toutes fa çons quitter l’Etat de condamnation apr ès avoir purg é sa peine (par exemple, en raison d’une mesure de renvoi ou d ’expulsion prononc ée par la police des étran- gers; art. 3). La Suisse a joué un rôle déterminant dans l’élaboration du Protocole additionnel. 1.1.3 Etat des signatures et des ratifications Le Protocole additionnel est entr é en vigueur le 1 er juin 2000. La Suisse l ’a signé le 9 juillet 2001 à Strasbourg. Dans l ’intervalle (état au 30 avril 2002), quatorze Etats membres du Conseil de l ’Europe (l ’Autriche, Chypre, le Danemark, l ’Estonie, la Finlande, la G éorgie, la Hongrie, l ’Islande, la Lituanie, la Norv ège, la Pologne, la Roumanie, la Suède et la Macédoine) l’ont ratifié; outre la Suisse, treize autres Etats membres (la Belgique, la R épublique tch èque, la France, l ’Allemagne, la Gr èce, l’Italie, la Lettonie, le Luxembourg, Malte, la Moldavie, les Pays-Bas, le Portugal et l’Ukraine) l’ont signé. 1.2 L’exécution des peines en Suisse: analyse de la situation actuelle L’exécution des peines et des mesures qui concerne des d étenus étrangers pose d’importants problèmes. Le personnel des établissements pénitentiaires et les cod é- tenus des prisonniers étrangers sont confront és à des langues et des cultures, des mœ urs et des coutumes, des valeurs et des religions qui ne leur sont pas famili ères. De leur côté, les détenus étrangers sont, le plus souvent, s éparés de leur environne- ment social, de leur famille, de leurs amis. En raison du risque de fuite qu ’ils présentent, les d étenus étrangers non domicili és en Suisse n ’ont généralement pas droit à des congés. A cet égard, ils sont d éfavori- sés par rapport aux prisonniers suisses et à ceux qui sont titulaires d ’un permis de séjour ou d ’établissement. Cette situation est de nature à susciter des sentiments de frustration. En guise de compensation, ils b énéficient souvent d’un régime de déten- tion plus lib éral (activités sportives, projection de films, etc.), situation qui cr ée un certain mécontentement chez les autres détenus, ceux-ci se sentant, à leur tour, défa- vorisés. Le pourcentage moyen d ’étrangers dans les établissements suisses d ’exécution des peines (46 % 4) est relativement important (dans les établissements ferm és, il est compris entre 70 et 80 % 5). Comme les d étenus étrangers viennent souvent de régions en guerre ou en crise, la pr édisposition à la violence tend à augmenter dans les établissements pénitentiaires. Les ressortissants suisses notamment, mais égale- ment les détenus originaires d ’Etats moins représentés, souffrent de plus en plus de 4 Voir les statistiques de l’OFS «Personnes condamnées en 1998: vue d’ensemble, calcul du taux des condamnés dans la population»: répartition entre les Suisses (53,7 %) et les non-Suisses (domiciliés en Suisse 20,0 %, requérants d’asile 6,7 % et non domiciliés en Suisse 19,6 %). 5 Voir les statistiques de l’OFS «Effectif moyen des détenus dans les établissements pénitentiaires d’après la nationalité, en 1999».4041 devoir cohabiter avec des groupes cons équents de d étenus de la m ême nationalité. La situation est également de plus en plus difficile à gérer pour le personnel p éni- tentiaire. Dans une pétition, le Groupement «Réforme 91»6 critique notamment cette situation et va jusqu ’à exiger que les Suisses purgent leur peine dans des établisse- ments distincts. La resocialisation, c ’est-à-dire la r éinsertion des d élinquants dans la soci été apr ès qu’ils ont purg é leur peine, constitue l ’un des objectifs majeurs du syst ème suisse d’exécution des peines. Lorsque, notamment, les d élinquants seront de toutes fa çons expulsés à leur sortie de prison 7, les mesures de resocialisation ne peuvent pas être mises en œ uvre ou, du moins, ne peuvent pas l ’être dans toute la mesure souhaita- ble. En pareils cas, il est inutile de chercher à intégrer ces personnes dans l ’Etat de condamnation puisqu’elles ne pourront pas y rester. Il est plus judicieux de tenter de les réinsérer dans leur pays d ’origine, objectif qui pourra être d’autant plus facile- ment atteint que ces personnes purgent leur peine dans celui-ci, autrement dit dans leur environnement socioculturel habituel. 2 Partie spéciale 2.1 Commentaire général du Protocole additionnel Le Protocole additionnel cr ée la base l égale8 permettant à deux Etats contractants (l’Etat de condamnation et l ’Etat dont la personne condamn ée est ressortissante) de se mettre d ’accord, dans deux cas distincts, sur une ex écution de la peine dans le pays d’origine sans que le consentement de l’intéressé soit requis. Dans ces deux cas, clairement d éfinis, le Protocole comble des lacunes de la Convention sur le transf èrement ou d éroge aux clauses de celle-ci. En principe, toutefois, les dispositions de la Convention restent applicables (cf. ch. 2.2; commentaire de l’art. 1). Pour que la d élégation de l ’exécution de la peine9 puisse avoir lieu, il faut notam- ment que la personne condamnée possède la nationalité de l’Etat d’exécution, que le jugement de condamnation soit d éfinitif, qu’à la date de la r éception de la demande le solde de la peine à subir soit de six mois au moins 10, que l ’acte commis (ou l’omission) soit punissable dans les deux Etats et que ceux-ci se soient mis d ’accord sur la délégation de l’exécution de la peine. 6 Le Groupement «Réforme 91» défend – tel un syndicat – les intérêts des détenus de nationalité suisse. 7 Cf. ch. 2.2, commentaire ad art. 3 du Protocole additionnel. 8 Se fondant sur la cinquième partie de la loi sur l’entraide pénale internationale (EIMP; RS 351.1), la Suisse peut, d’ores et déjà, exécuter une décision de condamnation rendue à l’étranger (art. 94 ss EIMP) ou demander à un autre Etat d’exécuter une décision pénale suisse (art. 100 ss EIMP). Toutefois, en vertu de l’actuel art. 101 EIMP, la personne con- damnée détenue en Suisse ne pourra être transférée dans un autre Etat pour y purger sa peine que si elle y consent. 9 Cf. art. 3 de la Convention sur le transfèrement (RS 0.343), dont l’al. 1, let. d, n’est toute- fois pas applicable. 10 Dans des cas exceptionnels, les Etats contractants peuvent convenir d’une délégation de l’exécution de la peine même si le solde de la peine à subir est plus court (cf. art. 3, al. 2, de la Convention sur le transfèrement).4042 Sauf clause contraire du Protocole additionnel ou de la Convention sur le transf ère- ment, les dispositions de la loi f édérale du 20 mars 1981 sur l ’entraide pénale inter- nationale (EIMP)11 et les textes l égislatifs cantonaux s’y rapportant sont applicables à la mise en œ uvre du Protocole additionnel. Le Protocole additionnel – comme d’ailleurs la Convention sur le transfèrement elle- même – ne consacre aucune obligation pour les Etats contractants de coop érer. Ceux-ci ne sont donc pas tenus de donner une suite favorable à une requ ête ni de motiver une d écision n égative. Cependant, on peut admettre qu ’en application du principe de droit international public «pacta sunt servanda», les Etats qui ont ratifi é le Protocole additionnel sont également disposés à l’appliquer. Comme on peut ima- giner que certains Etats n ’ont d ’intérêt que pour l ’art. 2 et non pour l ’art. 3, il est prévu que ceux-ci puissent formuler une d éclaration par laquelle ils excluent l’application de l ’art. 3. A ce jour, cependant, aucun Etat n ’a encore fait usage de cette possibilité. 2.2 Commentaire des diverses dispositions du Protocole additionnel Art. 1 Dispositions générales L’al. 1 précise que les termes et expressions employés dans le Protocole additionnel doivent être interprétés au sens de la Convention sur le transf èrement. Cette disposi- tion est destinée à garantir que la Convention et le Protocole additionnel recourent à la même terminologie et à garantir une interprétation uniforme des deux textes. L’al. 2 règle les rapports entre la Convention sur le transf èrement et le Protocole additionnel. En principe, ce sont les dispositions de la Convention qui s ’appliquent. Dans les domaines, toutefois, o ù les r ègles énoncées par cette derni ère ne sont pas compatibles avec le Protocole additionnel, ce dernier prime en tant que «lex spe- cialis». Art. 2 Personnes évadées de l’Etat de condamnation Cette disposition vise la situation dans laquelle un ressortissant étranger qui a fait l’objet d ’une condamnation d éfinitive s’enfuit de l ’Etat de condamnation avant de purger sa peine ou pendant qu ’il purge celle-ci, et se r éfugie sur le territoire de son Etat d ’origine, dans le but de se soustraire à l ’exécution ou à la poursuite de l’exécution de la condamnation. En pareille occurrence, l ’Etat de condamnation a la possibilité d ’adresser à l ’Etat d ’origine une requ ête tendant à ce que celui-ci se charge de l ’exécution de la condamnation (al. 1). Les deux Etats proc èdent alors à un échange d’informations. Des documents importants sont transmis; ils contiennent notamment les preuves relatives à l’identité de l ’intéressé, des copies l égalisées du 11 RS 351.1; en particulier, les dispositions générales de la première partie et les dispositions de la cinquième partie de cette loi; à ce sujet, cf. également le message du 29 octobre 1986 relatif à la Convention sur le transfèrement, ch. 124 (FF 1986 III 742).4043 jugement, les dispositions l égales appliquées et la d éclaration de force ex écutoire12. L’Office fédéral de la justice13 est l’autorité compétente pour transmettre et r ecevoir ces pi èces. La d élégation de l ’exécution de la peine peut intervenir à partir de l’instant où l’Etat de condamnation et l ’Etat d’exécution se sont mis d ’accord sur le principe même de la délégation et sur la procédure à suivre. Il est express ément fait abstraction du consentement de la personne condamn ée et évadée (al. 3) . Les effets de la d élégation de l ’exécution de la peine sont, pour l’essentiel, réglés aux art. 8 à 11 de la Convention sur le transfèrement14. La règle de sp écialité ne s ’applique pas ( à la diff érence de ce qui vaut dans les cas visés à l’art. 3), car la personne évadée s’est rendue volontairement sur le territoire de son Etat d ’origine, s’accommodant ainsi du risque d ’être poursuivie p énalement dans cet Etat pour d’autres infractions. L’al. 2 permet à l’Etat de condamnation de demander à l’Etat d’exécution de pren- dre des mesures provisoires (telles que le retrait des pièces d’identité ou l’arrestation de l’intéressé) destinées à éviter que la personne condamn ée ne quitte le territoire national de l ’Etat d ’exécution avant que la d écision concernant la d élégation de l’exécution de la peine soit rendue. La loi sur l ’entraide pénale internationale con- tient une disposition permettant aux autorit és suisses d ’adopter des mesures provi- soires15. Par ailleurs, il est loisible aux autorit és cantonales de prendre des mesures complémentaires, dans les limites de la l égislation cantonale. En vertu de l ’art. 4, al. 3, de la Convention sur le transf èrement, les demandes de mesures provisoires doivent contenir les informations suivantes: l ’identité de la personne condamn ée, et le cas échéant son adresse dans l ’Etat requis, un expos é des faits ayant entra îné la condamnation, la nature et la dur ée de la condamnation, ainsi que la date du d ébut de l’exécution de la peine. La situation pénale de la personne condamnée ne doit pas être aggravée par le fait que cette personne a subi une p ériode de détention dans son pays d ’origine en vertu de cet alin éa. Cette p ériode doit notamment être prise en compte par l’Etat d’exécution comme par l’Etat de condamnation (au cas où la peine est finalement exécutée dans ce dernier). La disposition pr évue à l’art. 2 vise à donner aux Etats parties au Protocole addi- tionnel un moyen de coop érer avec efficacité, de sorte à faire triompher le droit 16. Il ne faut pas que les criminels étrangers puissent se soustraire par la fuite à l’exécution de leur peine. La Convention sur le transf èrement ne couvre pas les cas vis és à l ’art. 2 puisque l’intéressé ne se trouve plus dans l ’Etat de condamnation et ne peut d ès lors être transféré à son pays d ’origine afin d ’y purger sa peine. De m ême, une demande 12 Cf. art. 4 à 6 de la Convention sur le transfèrement (RS 0.343); une notice détaillée sur le déroulement de la procédure applicable aux transfèrements effectués en vertu de la Convention peut être obtenue auprès de l’Office fédéral de la justice. La procédure dé- crite dans ce document est applicable par analogie aux situations couvertes par le Proto- cole additionnel. La preuve du consentement de la personne condamnée n’est évidem- ment pas requise. 13 Cf. la déclaration de la Suisse ad art. 5, al. 3, de la Convention sur le transfèrement, ainsi que l’art. 17, al. 2, EIMP. 14 Cf. également les réserves formulées par la Suisse, notamment en ce qui concerne l’art. 9, al. 1, let. b. 15 Art. 18 EIMP. 16 Cf. la note 7.4044 d’extradition n’atteindra généralement pas son but dans de tels cas, étant donné que de nombreux Etats n’extradent pas leurs ressortissants. Engager une nouvelle proc é- dure pénale dans le pays d’origine17 est une affaire coûteuse et de longue haleine. La Convention europ éenne du 28 mai 1970 sur la valeur internationale des jugements répressifs n’offrait pas de solution au probl ème dans la mesure o ù cet instrument de droit international public n ’a pas re çu un accueil tr ès favorable et n ’a été ratifi é, jusqu’à présent, que par douze Etats membres du Conseil de l’Europe18. Il n’est pas prévu que l’art. 2 couvre les situations dans lesquelles un jugement a été rendu contre un ressortissant étranger en l’absence de celui-ci (jugement par contu- mace)19. Art. 3 Personnes condamnées frappées d’une mesure d’expulsion ou de reconduite à la frontière L’art. 3 r ègle les cas dans lesquels la personne condamn ée ne sera plus admise à séjourner dans l ’Etat de condamnation apr ès y avoir purg é sa peine. La formulation «Personnes condamn ées frapp ées d ’une mesure d ’expulsion ou de reconduite à la frontière» a été choisie pour tenir compte du fait que les terminologies varient d ’un Etat membre du Conseil de l ’Europe à l’autre. Cette disposition vise les jugements des tribunaux et les décisions administratives en vertu desquels la personne en cause a l’obligation de quitter le territoire national de l’Etat de condamnation à un moment déterminé. Lorsque la Suisse est l ’Etat de condamnation, les personnes vis ées sont des étrangers à l ’égard desquels une mesure de renvoi ou d ’expulsion20 doit être exécutée (une telle mesure est g énéralement assortie d ’une interdiction d ’entrer en Suisse)21. Un transfèrement ne peut intervenir qu’à partir du moment où le jugement est d éfinitif et o ù tous les moyens de recours contre la d écision de renvoi ou 17 Se fondant sur les art. 85 et suivants EIMP, la Suisse peut demander à un Etat étranger de réprimer à sa place des actes commis à l’étranger et, réciproquement, faire droit à une telle requête présentée par un Etat étranger. Dans les cas visés à l’art. 2 du Protocole additionnel, dans lesquels un jugement a déjà été rendu, cela signifierait la réouverture des procédures et le prononcé de nouveaux jugements. 18 La Suisse n’a encore ni signé ni ratifié cette convention (STE no 70). 19 Voir le «Rapport explicatif relatif au Protocole additionnel à la Convention sur le transfèrement des personnes condamnées», ch. 11, consultable sur Internet (www.coe.fr/Affaires juridiques/Traités européens/Recherches/ STE no 167). L’EIMP (art. 94 ss; RS 351.1) permet cependant l’exécution de jugements étrangers rendus par contumace. 20 Matière réglée aux art. 10, 12 et 13 de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l’établissement des étrangers (LSEE; RS 142.20); ces mesures devront être maintenues lors de la révision totale de la LSEE. 21 La peine accessoire de l’expulsion, prévue à l’art. 55 CP (RS 311.0), devra être abrogée lors de la révision de la partie générale du code pénal. Pour plus de détails, cf. ch. 2.3.4045 d’expulsion ont été épuisés22. De même, une procédure de demande d’asile doit être définitivement close pour qu’un transfèrement puisse avoir lieu. Dans les cas visés à l’art. 3, la demande de transf èrement doit également émaner de l’Etat de condamnation. L ’échange d’informations et la notification officielle de la demande obéissent, là aussi, aux r ègles en la mati ère statuées par la Convention sur le transf èrement, qui sont applicables par analogie. Une personne condamn ée ne peut être transférée que lorsque l’Etat de condamnation et l ’Etat d’exécution se sont mis d ’accord sur tous les points. Les effets d ’un transf èrement op éré en vertu de l’art. 3 sont également réglés aux art. 8 à 11 de la Convention sur le transfèrement. Le consentement de la personne condamn ée à son transf èrement n ’est pas requis (al. 1). Puisqu’elle peut ainsi être transférée dans son pays d ’origine contre son gr é, un certain nombre de règles ont été élaborées pour assurer sa protection: – Ainsi, l’al. 2 et l’al. 3, let. a, prévoient que l’avis de la personne condamn ée sur le transfèrement envisagé doit être demandé, examiné et pris en consid é- ration. Aux termes de l ’al. 2, cette exigence n ’est expressément mentionnée qu’en ce qui concerne l’approbation du transfèrement par l’Etat d’exécution. Le Comit é d ’experts sur le fonctionnement des Conventions europ éennes dans le domaine p énal (PC-OC) et le Comit é europ éen pour les probl èmes criminels (CDPC) ont cependant consid éré23 que le respect du droit d ’être entendu allait de soi dans tout Etat de droit, y compris, donc, dans l ’Etat de condamnation. Ce dernier doit fournir à l ’Etat d ’exécution une d éclaration formelle contenant l’avis de la personne condamn ée en ce qui concerne son transfèrement. La personne condamn ée peut, par exemple, attirer l ’attention sur le fait qu ’elle poss ède plusieurs nationalit és ou que, pour toute autre raison, elle peut être refoul ée vers un Etat tiers. Elle peut également faire valoir que l ’exécution de la peine, dans son pays d ’origine, l’expose à des risques de violation des droits de l ’homme. Si ces risques sont r éels24, la Suisse renoncera à présenter une demande de d élégation de l ’exécution afin de ne pas pr êter la main à une violation de l ’art. 3 CEDH. De m ême, le res- pect des droits fondamentaux garantis par la CEDH (art. 5, al. 4, ou art. 8) 22 Voir le «Rapport explicatif relatif au Protocole additionnel à la Convention sur le transfèrement des personnes condamnées», ch. 23 et ch. 30. Le ch. 30 rappelle que «Une expulsion ne peut se faire que dans le respect de l’art. 1 du Protocole no 7 de la Conven- tion européenne des droits de l’homme» (voir RS 0.101.07). L’art. 1 de ce protocole a la teneur suivante: «1. Un étranger résidant régulièrement sur le territoire d’un Etat ne peut en être expulsé qu’en exécution d’une décision prise conformément à la loi et doit pouvoir: a. faire valoir les raisons qui militent contre son expulsion; b. faire examiner son cas, et c. se faire repr ésenter à ces fins devant l’autorité compétente ou une ou plusieurs personnes désignées par cette autorité. 2. Un étranger peut être expulsé avant l’exercice des droits énumérés au paragraphe 1.a, b et c de cet article lorsque cette expulsion est n écessaire dans l’intérêt de l’ordre public ou est basée sur des motifs de sécurité nationale.» 23 Voir le «Rapport explicatif relatif au Protocole additionnel à la Convention sur le transfèrement des personnes condamnées», ch. 27. 24 Pour s’en assurer on fera appel aux unités compétentes du Département fédéral des affaires étrangères, à savoir la Direction politique et la Direction du droit international public.4046 peut aussi justifier une telle renonciation. Si, inversement, la demande de délégation de l ’exécution émane d ’une autorit é étrangère, la Suisse doit veiller à ne pas pr êter la main à l ’exécution d ’un jugement qui aurait été rendu en violation flagrante des garanties élémentaires de procédure. – Le principe de sp écialité exprim é à l ’al. 4 25 induit une protection suppl é- mentaire. En effet, il garantit à la personne condamn ée qu ’elle ne sera ni poursuivie, ni jug ée, ni d étenue, ni soumise à toute autre restriction de sa liberté individuelle dans son pays d ’origine pour une autre infraction que celle qui a motivé la condamnation ex écutoire. Cette protection ne peut être levée que dans deux cas pr écis: en vertu de la let. a, l’Etat de condamnation peut donner son accord à la poursuite pénale ou à l’exécution de la condam- nation lorsque celle-ci concerne une infraction susceptible d ’entraîner l’extradition. Si, par exemple, la personne condamn ée a, ant érieurement, commis un meurtre dans son Etat d ’origine, elle pourra être appel ée à en répondre dans ce pays, apr ès le transf èrement, si le pays en question en fait la demande à l’Etat de condamnation et que celui-ci donne son accord. La protection est également levée lorsque, ayant eu la possibilit é de le faire, la personne condamn ée n ’a pas quitt é le territoire de l ’Etat d ’exécution dans les 45 jours qui suivent son élargissement définitif (let. b). Si la Suisse est l ’Etat de condamnation, il incombe à l’Office fédéral de la justice – qui intervient à la demande de l’autorité cantonale compétente et après avoir exami- né si les conditions pr éalables sont remplies – de faire application de l ’art. 3 du Protocole additionnel, en adressant à l’Etat dont la personne condamn ée est ressor- tissante une demande de transf èrement et de d élégation de l ’exécution de la peine. Au préalable et apr ès avoir entendu la personne condamn ée, l’Office fédéral de la justice rend la d écision26 de la transf érer et d ’adresser une demande y relative à l’Etat de l’exécution. La personne condamn ée peut attaquer cette d écision devant le Tribunal fédéral par la voie du recours de droit administratif au sens de l ’art. 25, al. 2bis, EIMP27. Dans le cadre de ce recours, elle peut, notamment, invoquer que le transfèrement pr évu ne r épond pas aux conditions fix ées à l ’art. 3 du Protocole additionnel28. En revanche, elle n ’est pas habilit ée à remettre en cause l’exécutabilité de la d écision de renvoi ou d ’expulsion dont elle a été frappée29. En effet, aux termes de l’art. 3, al. 1, et al. 3, let. b, du Protocole additionnel, cette d éci- sion préexiste au transf èrement prévu et constitue l ’une des conditions qui doivent être réunies pour que la Suisse puisse, en tant qu ’Etat de condamnation, pr ésenter une demande de transfèrement. 25 La Convention sur le transfèrement elle-même ne garantit pas cette protection, car la personne condamnée a volontairement donné son accord au transfèrement; cf. le «Rapport explicatif relatif à la Convention sur le transfèrement des personnes condamnées», ch. 40, consultable sur Internet (www.coe.fr/Affaires juridiques/ Traités européens/Recherches/ STE no 112) et le message du 29 octobre 1986 relatif à la Convention sur le transfèrement, ch. 122, (FF 1986 III 740). 26 Cf. ATF 112 Ib 137. 27 Cf. ch. 2.5. 28 Elle peut, par exemple, faire valoir qu’elle ne possède pas la nationalité de l’Etat d’exécution ou qu’elle n’a fait l’objet d’aucune mesure de renvoi ou d’expulsion. 29 Un renvoi ou une expulsion sont notamment exécutables lorsqu’ils sont possibles et licites et peuvent être raisonnablement imposés à la personne qui en est frappée; cf. art. 14a LSEE.4047 La r églementation pr évue à l ’art. 3 fournit aux cantons un moyen d ’améliorer la situation qui prévaut dans le domaine de l’exécution des peines – notamment grâce à un rééquilibrage du pourcentage des détenus étrangers et suisses. Bien que l ’art. 3 – contrairement à la Convention sur le transf èrement – fasse abstraction du consentement de la personne condamn ée en ce qui concerne son transfèrement, cette disposition reste compatible avec le but essentiel de la Conven- tion, qui est la r éinsertion sociale de la personne condamn ée. Plus vite l ’exécution de la sanction peut être transférée dans le pays d ’origine, meilleures sont les condi- tions dans lesquelles le détenu est préparé à cette réinsertion. Art. 4 à 9 Dispositions finales Les art. 4 à 9 reposent d ’une part sur les «clauses finales types pour les conventions et accords conclus au sein du Conseil de l ’Europe», que le Comit é des Ministres a approuvées en 198030, et, d’autre part, sur les clauses finales de la Convention sur le transfèrement des personnes condamnées. Comme la Convention sur le transf èrement elle-même, le Protocole additionnel est ouvert à la signature des Etats qui ne sont pas membres du Conseil de l ’Europe. L’adhésion à la Convention sur le transf èrement est la condition sine qua non dont dépend la possibilité d’adhérer au Protocole additionnel (art. 4, al. 1, et art. 5, al. 1). Chaque Etat contractant peut, à tout moment, d énoncer le Protocole additionnel en adressant une notification au Secr étaire G énéral du Conseil de l ’Europe (art. 8, al. 1). La dénonciation de la Convention 31 entraîne automatiquement celle du Proto- cole additionnel (art. 8, al. 4). 2.3 Mise en œ uvre du Protocole additionnel par les cantons Le Protocole additionnel permet aux cantons d ’améliorer la situation qui pr évaut en matière d ’exécution des peines. Aussi ceux-ci ont-ils toujours été partisans de l’adhésion au Protocole additionnel32. 30 Voir le «Rapport explicatif relatif au Protocole additionnel à la Convention sur le transfèrement des personnes condamnées», ch. 37. 31 La Convention sur le transfèrement est dénonçable dans les mêmes formes. Voir l’art. 24 de la Convention sur le transfèrement; RS 0.343. 32 On a renoncé à ouvrir une procédure de consultation en bonne et due forme auprès des cantons parce que le Protocole additionnel ne constitue ni un traité international d’une portée considérable sur le plan politique, économique, financier ou culturel, ni un traité international dont l’exécution serait confiée en grande partie à des organes extérieurs à l’administration fédérale (cf art. 1, al. 2, let. b, de l’ordonnance du 17 juin 1991 sur la procédure de consultation; RS 172.062). Toutefois, les cantons ont été informés du Protocole additionnel par le biais de la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP), des organes des concordats suisses sur l’exécution des peines ainsi que de l’Association des responsables cantonaux de police des étrangers.4048 La peine accessoire de l’expulsion prévue à l’art. 55 devra être abolie à la faveur de la révision de la partie générale du code pénal33. Cette disposition permettait au juge d’assortir d’une mesure d’expulsion une condamnation à une peine de r éclusion ou d’emprisonnement. L’abrogation de cette disposition a pour effet de supprimer les redondances avec les mesures de renvoi et d ’expulsion ordonn ées par la police des étrangers en applica- tion de la loi f édérale sur le s éjour et l ’établissement des étrangers (LSEE). Ces mesures policières n’en prennent donc que plus d’importance. L’efficacité de l a m i s e e n œ uvre du Protocole additionnel d épend, dans une large mesure, de l ’action des cantons. A cet égard, il y a notamment lieu d ’observer les points suivants: a) Nécessité d’informer rapidement la police des étrangers des cantons Idéalement, la police des étrangers des cantons devrait toujours être informée le plus rapidement possible des jugements rendus contre des d élinquants étrangers, dans la mesure o ù ceux-ci prononcent des peines privatives de libert é d e s i x m o i s a u moins34. L’art. 15 du r èglement d’exécution du 1 er mars 1949 de la loi f édérale sur le séjour et l ’établissement des étrangers35 impose d ’ores et d éjà, aux autorit és de police et aux autorit és judiciaires, l’obligation de renseigner la police des étrangers. Comme cette disposition est libell ée de façon très large, elle n ’est malheureusement pas appliquée de façon uniforme par les cantons. En outre, elle ne prescrit pas qu ’il faille faire diligence. Dans ces conditions, il incombe aux cantons eux-m êmes de déterminer si l’autorité cantonale d’exécution des peines (il n ’en existe qu’une seule dans chaque canton) est mieux à même de garantir la rapidité de cette information et l’uniformité avec laquelle elle doit être pratiquée. b) Nécessité d’arrêter rapidement les décisions de renvoi et d’expulsion A partir de l ’instant o ù elles ont eu connaissance des condamnations, les autorit és cantonales comp étentes en mati ère de police des étrangers devraient, id éalement, rendre le plus rapidement possible leurs d écisions de renvoi et d ’expulsion. Ce n’est qu’à cette condition que l’art. 3 du Protocole additionnel peut être appliqué de façon optimale. Il est également important qu ’une d écision soit rendue rapidement parce que le transf èrement fond é sur l ’art. 3 ne peut intervenir qu ’après que toutes les voies de recours ouvertes contre les décisions de renvoi ou d’expulsion ont été épui- sées. Toutefois, la proc édure de mise en œ uvre de l ’art. 3 du Protocole additionnel peut être engagée immédiatement après le prononcé du jugement par l’instance judi- ciaire suisse compétente. 33 RS 311.0; voir message du 21.9.1998; FF 1999 1787, ch. 213.47. 34 Cf. la réglementation statuée à l’art. 3, al. 1, let. c, de la Convention sur le transfèrement; RS 0.343: «Un transfèrement ne peut avoir lieu aux termes de la pr ésente Convention qu’aux conditions suivantes: ...; c. la dur ée de condamnation que le condamn é a encore à subir doit être au moins de six mois à la date de réception de la demande de transfèrement, ou indéterminée;...». 35 RS 142.201; lors de la révision totale de la LSEE, cet article devra être libellé de façon plus stricte et plus claire au niveau de la loi.4049 2.4 Appréciation du Protocole additionnel Le Protocole additionnel constitue la base l égale qui permet aux Etats contractants d’obtenir que des personnes étrangères condamnées purgent une peine privative de liberté dans leur pays d ’origine, et ce m ême contre leur gr é. Il r épond à un besoin pratique et comble un certain nombre de lacunes. La solution adopt ée est pragmati- que et sert, d ’une part, à faire appliquer les d écisions de justice gr âce à la mise en place d’un dispositif de coop ération internationale efficace; d’autre part, elle devrait contribuer à réduire le chiffre de la population carc érale étrangère, qui est consid é- rable, et à rem édier à certains probl èmes qui se posent dans le domaine de l’exécution des peines. Parall èlement, le Protocole additionnel – comme la Conven- tion sur le transf èrement elle-même – répond à un objectif essentiel de l ’exécution des peines, à savoir la resocialisation des personnes condamnées. Le succès d’une collaboration fond ée sur le Protocole additionnel d épendra, en pre- mier lieu, de la question de savoir si des pays intéressants pour la Suisse ratifieront également cet instrument et le mettront concrètement en pratique (en effet, à l’instar de la Convention sur le transf èrement, le Protocole additionnel n ’impose aucune obligation de collaborer). A la lumi ère du principe de droit international public «pacta sunt servanda», on peut partir de l’idée que les Etats qui ratifient le Protocole additionnel sont également disposés à l’appliquer. On peut, toutefois, imaginer qu ’à l’avenir, tel ou tel Etat contractant risque de se trouver confront é à l ’obligation d’accueillir un nombre tr ès élevé de ses ressortissants condamn és à l ’étranger afin qu’ils purgent leur peine. Si une telle situation devait se pr ésenter, il conviendrait de rechercher des solutions (p. ex incitations financi ères36) propres à motiver un Etat particulièrement sollicité afin qu ’il donne son accord à la d élégation de l ’exécution des peines. Il est, par ailleurs, essentiel, si l ’on veut que le Protocole additionnel atteigne son but, que les autorités cantonales comp étentes en mati ère de police des étrangers soient toujours informées le plus rapidement possible des jugements rendus contre des délinquants étrangers et que, se fondant sur ces informations, celles-ci rendent leurs décisions de renvoi ou d’expulsion dans les meilleurs d élais, sans attendre que l’intéressé bénéficie d’une libération conditionnelle (à ce sujet, cf. ch. 2.3). Sont concern és au premier chef par les dispositions du Protocole additionnel, les délinquants étrangers qui ne r ésident pas habituellement en Suisse 37. Comme, en raison du risque de fuite, ceux-ci purgent leur peine essentiellement dans des établissements d’exécution des peines et mesures ferm és, c’est avant tout dans ces établissements que la situation s ’améliorerait (cf. ch. 1.2: analyse de la situation 36 Par exemple, la prise en charge par la Suisse d’une partie des frais occasionnés par l’exécution de la peine à l’étranger. 37 Appelés «touristes de la criminalité» dans le jargon populaire. Près d’un cinquième des personnes condamnées en Suisse pour une infraction appartiennent à ce groupe, leur représentation dans les catégories criminelles suivante étant particulièrement importante: meurtre/assassinat (36 %), lésions corporelles graves (34,8 %), vol avec effraction (31,8 %), faux dans les titres (30,9 %), blanchiment d’argent (42,9 %), trafic de stupéfiants (44,3 %), infractions à la LSEE (59,4 %); voir la statistique de l’OFS «Condamnations en 1998, selon les lois principales et des groupes d’infraction». Jusqu’à la clôture définitive de la procédure, les requérants d’asile ont un domicile et un permis de séjour en Suisse; ils ne sont donc pas pris en compte dans la statistique ci-dessus; pendant cette période, le Protocole additionnel ne peut leur être appliqué.4050 actuelle dans le domaine de l ’exécution des peines). Le Protocole additionnel pour- rait également avoir l ’effet positif de dissuader les d élinquants étrangers d’agir en Suisse dans la mesure o ù ils sauraient que, m ême s’ils ont été condamnés en Suisse pour une infraction, ils pourraient être contraints de purger leur peine dans leur pays d’origine (dans des conditions g énéralement moins bonnes et sans la possibilit é de gagner un pécule relativement élevé), même s’ils s’y sont réfugiés dans le but de se soustraire à l’exécution de la sanction. En ce qui concerne la libert é de choix du pays de destination dont jouissent les ressortissants étrangers contre lesquels la police des étrangers a prononc é une mesure de renvoi ou d ’expulsion, il y a lieu de relever ce qui suit: cette libert é reste théorique, notamment lors de l’exécution (par voie de contrainte) de cette mesure de renvoi ou d’expulsion (refoulement). En effet, il n ’y a guère de pays – hormis l’Etat d’origine – qui sera dispos é à accueillir volontairement sur son territoire une per- sonne reconduite à la fronti ère sous escorte polici ère, en particulier lorsque cette personne a été frapp ée d ’une mesure d ’expulsion38. M ême lorsqu ’un ressortissant étranger se plie de son plein gr é à la décision de renvoi ou d ’expulsion, il ne peut se rendre dans le pays de son choix que s ’il remplit les conditions (c ’est-à-dire s’il est titulaire d’un permis de s éjour, d’établissement ou de travail ou dispose d ’un visa), ce qui ne sera généralement pas le cas. En ce qui concerne la situation des droits de l ’homme dans le pays d ’origine de la personne condamnée, il convient de pr éciser que tous les Etats qui souhaitent faire partie du Conseil de l ’Europe doivent garantir, en cette mati ère, le standard mini- mum prévu par les textes ad hoc en vigueur39. Tous les Etats membres du Conseil de l’Europe40 ont d ’ailleurs adhéré à la Convention europ éenne des droits de l ’homme (CEDH) du 4 novembre 1950 41, et pratiquement tous au Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques 42. Que les cas vis és relèvent de l ’art. 2 ou de l ’art. 3 du Protocole additionnel, la demande de d élégation de l’exécution de la peine doit émaner de l’Etat de condamnation. Si la Suisse, en tant qu’Etat de condamnation, a des raisons concr ètes de penser que les droits de 38 Une mesure d’expulsion ne peut être prononcée que lorsque la personne en cause a été condamnée par un tribunal pour un crime ou un délit, ne veut pas s’adapter à l’ordre éta- bli dans le pays qui lui offre l’hospitalité ou n’en est pas capable, compromet l’ordre pu- blic par suite de maladie mentale ou encore tombe dans une large mesure à la charge de l’assistance publique; cf. art. 10 LSEE; RS 142.20. 39 L’art. 3 du Statut du Conseil de l’Europe (RS 0.192.030) a la teneur suivante: «Tout Membre du Conseil de l’Europe reconnaît le principe de la prééminence du Droit et le principe en vertu duquel toute personne plac ée sous sa juridiction doit jouir des droits de l’homme et des libertés fondamentales ...». 40 A ce jour, le Protocole additionnel n’a été signé par aucun Etat non-membre. Les Etats non-membres du Conseil de l’Europe ne sont invités à ratifier la Convention – qui leur est ouverte – que s’ils reconnaissent être liés par les principes fondamentaux des droits de l’homme. 41 RS 0.101 42 RS 0.103.24051 l’homme sont bafou és43 dans l ’Etat d ’exécution, elle s ’abstiendra d ’adresser à cet Etat une demande d’exécution44. Il n’y a pas lieu de s’attendre à ce que l’adhésion au Protocole additionnel provoque une augmentation du nombre de Suisses revenant purger leur peine dans leur pays d’origine, ce qui aurait pour effet de contr ecarrer le d ésengorgement des établisse- ments p énitentiaires. G énéralement, en effet, les Suisses condamn és à l ’étranger souhaitent rentrer en Suisse afin d ’y exécuter leur peine, car les conditions de cette exécution y sont, la plupart du temps, meilleures. Or, cette possibilit é leur est d éjà offerte par la Convention sur le transf èrement. Dès lors, le Protocole additionnel ne devrait guère modifier le nombre de d élinquants suisses revenant au pays. En outre, le nombre des étrangers condamnés en Suisse est sans commune mesure avec celui des Suisses condamnés à l’étranger. La Suisse a participé de façon déterminante à l’élaboration du Protocole additionnel. A l’heure actuelle, 28 Etats europ éens ont sign é ce protocole, certains d ’entre eux l’ayant même déjà ratifié 45. La Suisse, qui compte parmi les principaux acteurs de l’adoption de cet instrument de droit international public, donnerait une mauvaise image de sa politique étrangère si elle figurait parmi les derniers Etats à le ratifier. En outre, le Protocole additionnel va dans le sens des motions Hess Bernhard 46 et Brunner Toni 47, qui demandent que la Conf édération entreprenne des d émarches afin que les délinquants étrangers condamnés en Suisse puissent, dans une plus large mesure, purger leur peine dans leur Etat d’origine. 2.5 Modification de la loi sur l’entraide pénale internationale Dans l’état actuel des choses, le transfèrement d’une personne condamnée à son Etat d’origine pour qu’elle y purge sa peine n’est possible, selon l’EIMP et selon la Con- vention sur le transf èrement, qu’à condition que la personne en cause y ait consenti (art. 101 EIMP et art. 3, al. 2, let. d, de ladite convention). Le Protocole additionnel prévoit quant à lui – et c’est là une innovation – la possibilité de procéder au transfè- rement contre le gré des personnes condamnées. Afin que cette norme de droit inter- national qui va plus loin que les dispositions actuelles soit transpos ée dans le droit national, ce qui vise notamment à assurer la s écurité du droit et la transparence, l’art. 101 EIMP est compl été par un al. 2. C ’est sciemment que son libell é ne fait pas r éférence au seul Protocole additionnel. En effet, la nouvelle disposition doit également permettre de tenir compte d’autres instruments bilatéraux et multilatéraux qui pourraient être conclus à l’avenir dans ce domaine. 43 La personne condamnée a également la possibilité, lors de son audition (art. 3, al. 2 et 3, du Protocole additionnel), d’attirer l’attention sur des violations des droits de l’homme. 44 Cf. ch. 2.2: commentaire ad art. 3, al. 2 et 3. Dans les cas visés à l’art. 3 du Protocole ad- ditionnel, la personne condamnée peut, en outre, se prévaloir de l’art. 25, al. 2bis, EIMP pour interjeter un recours de droit administratif contre la demande formu- lée par la Suisse. 45 Cf. ch. 1.1.3 46 M 00.3694 47 M 01.36084052 Le nouvel art. 29a48 de la Cst. garantit l’accès à une autorité judiciaire indépendante pour les litiges de toute nature, donc également en mati ère administrative. Il rem- place la garantie de l ’accès au Tribunal f édéral dans le cas des r éclamations pour violation de droits constitutionnels des citoyens 49 (art. 113, al. 1, ch. 3, aCst.). La garantie g énérale d ’accès au juge instaur ée par le nouvel art. 29 a Cst. exige que l’art. 25 EIMP , qui a trait à la recevabilit é du recours de droit administratif, soit complété pour les demandes de transf èrement au sens du nouvel al. 2 de l ’art. 101 EIMP50. 3 Conséquences financières, effets sur l’état du personnel et incidences économiques 3.1 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel pour la Confédération L’adhésion au Protocole additionnel aura pour effet d ’augmenter le nombre des transfèrements. L’ampleur de cette augmentation d épendra d ’un certain nombre de paramètres expos és dans le pr ésent message (cf. ch. 2.4). La charge de travail supplémentaire qui en r ésultera pour l ’Office f édéral de la justice et les cons é- quences que celle-ci aura sur l ’effectif du personnel ne peuvent être d éterminées précisément à l’heure actuelle. 3.2 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel pour les cantons En vertu de l’art. 17, al. 5, de la Convention sur le transf èrement, les frais occasion- nés par l’application du Protocole additionnel, notamment par l ’exécution des sanc- tions, sont support és par l ’Etat d’exécution (c’est-à-dire par l ’Etat dont la personne condamnée est originaire). Ne font exception à cette r ègle que les frais occasionn és exclusivement sur le territoire de l’Etat de condamnation. La ratification du Protocole additionnel ne devrait gu ère se traduire par une augmentation du nombre des Suisses revenant au pays afin d ’y purger leur peine; en effet, les Suisses condamn és à l ’étranger sont g énéralement enclins, aujourd ’hui déjà, à rentrer volontairement en Suisse afin d ’y exécuter leur peine; or, la Conven- tion sur le transfèrement offre d’ores et déjà une base légale suffisante à cette fin. En revanche, le Protocole additionnel devrait entra îner, à terme, une augmentation du nombre des transf èrements de ressortissants étrangers vers leur pays d ’origine. Ce 48 L’art. 29a Cst. a la teneur suivante: «Garantie de l’accès au juge. Toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure l’accès au juge dans des cas exceptionnels». Il fait partie des dispositions relatives à la «réforme de la justice» qui ont été adoptées par le Parlement le 8 octobre 1999 et accceptées par le peuple et les cantons le 12 mars 2000. Elles entreront en vigueur à la même date que la loi sur le Tribunal fédéral (FF 1999 7831, 2000 2814 et 2001 4414). 49 FF 1997 I 511 50 Dans le cadre du recours de droit administratif, on peut, notamment, faire valoir que les conditions qui justifieraient le transfèrement ne sont pas réunies; cf. ch. 2.2: commentaire ad art. 3).4053 phénomène devrait contribuer, dans une certaine mesure, à désengorger les établis- sements d’exécution des peines et mesures de Suisse 51 et à rééquilibrer les popula- tions carcérales.52 3.3 Incidences économiques La Convention n’aura aucune incidence sur la place économique suisse. 4 Programme de la législature Dans son septi ème rapport sur la Suisse et les conventions du Conseil de l ’Europe, daté du 19 janvier 2000 53, le Conseil f édéral accorde à l ’adhésion au Protocole additionnel un caract ère tout à fait prioritaire et recommande que sa ratification intervienne encore durant la législature en cours. Comme il était prévu à l’origine de signer le Protocole additionnel en m ême temps que le Deuxième Protocole addition- nel à la Convention europ éenne sur l’entraide judiciaire en mati ère pénale, cet objet ne figure pas encore dans le rapport du 1 er mars 2000 sur le Programme de la l égis- lature 1999–200354. 5 Rapport avec le droit européen La Convention sur le transf èrement du Conseil de l ’Europe de 1983 était sous- tendue par l’idée que les droits de souveraineté des Etats signataires ne devaient plus constituer un emp êchement à la reconnaissance du caract ère obligatoire des juge- ments de condamnation étrangers. Dans l ’intervalle, pr ès de 50 Etats ont ratifi é la Convention sur le transf èrement et quatorze le Protocole additionnel ( état au 30 avril 2002). 6 Constitutionnalité En vertu de l ’art. 54, al. 1, Cst., les affaires étrangères ressortissent à la Conf édéra- tion. De ce fait, celle-ci est comp étente pour conclure des trait és internationaux. Selon l ’art. 166, al. 2, Cst., l ’approbation des trait és internationaux incombe à l’Assemblée fédérale. En vertu de l ’art. 141, al. 1, let. d, Cst., les trait és internationaux sont sujets au référendum facultatif lorsqu’ils sont d’une durée indéterminée et ne sont pas d énon- çables, lorsqu’ils prévoient l’adhésion à une organisation internationale ou lorsqu ’ils 51 Les capacités d’accueil disponibles dans les établissements d’exécution des peines et mesures sont définies de façon précise; la libération de places profitera en premier lieu aux établissements de détention préventive et permettra de réduire les listes d’attentes en vue de l’exécution des peines. 52 Cela devrait ramener un certain calme dans la vie quotidienne des prisons et limiter les interventions de service. 53 FF 2000, 1084 et 1112 54 FF 2000 21684054 entraînent une unification multilat érale du droit. Le Protocole additionnel est certes conclu pour une dur ée indéterminée, mais il peut être d énoncé à tout moment par chacun des Etats contractants (art. 8). En outre, il n ’a pas pour objet l ’adhésion à une organisation internationale, et bien qu ’il contienne des règles de procédure dans le domaine du transfèrement des personnes condamn ées, il n’entraîne pas une unifi- cation multilatérale du droit au sens de l ’art. 141, al. 1, let. d, Cst. On consid ère en effet qu’une unification multilat érale du droit implique l ’engagement des Etats par- ties à un traité international d’appliquer le droit uniforme convenu en tant que partie intégrante de la l égislation nationale55. Il s ’agit donc, dans un domaine bien d éfini, de remplacer partiellement ou enti èrement – ou du moins de compl éter – le droit national par du droit uniforme contenant des r ègles de droit directement applicables. Dans certains cas particuliers, on consid ère qu ’il y a unification multilat érale du droit lorsque les normes internationales en question sont peu nombreuses, mais qu’elles pr ésentent une importance fondamentale 56. Le Protocole additionnel ne contient pas d ’obligation de collaboration, et si les dispositions qu ’il contient sont en partie directement applicables, leur contenu et leur portée ne sont pas si essentiels qu’on puisse parler d ’unification multilat érale du droit. Pour ces motifs, l ’arrêté d’approbation de l’Assemblée fédérale n’est pas sujet au référendum. En vertu de l’art. 163, al. 1, Cst., les nouveaux art. 25, al. 2 bis, et 101, al. 2, de la loi sur l ’entraide p énale internationale doivent être édictés sous la forme d ’une loi. Celle-ci est sujette au référendum conformément à l’art. 141, al. 1, let. a, Cst. 55 FF 1985 III 287 56 FF 1990 III 903 s., 2001 6005Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message relatif au Protocole additionnel à la Convention du Conseil de l'Europe sur le transfèrement des personnes condamnées et à une modification de la loi sur l'entraide pénale internationale In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 26 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.035 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 02.07.2002 Date Data Seite 4036-4054 Page Pagina Ref. No 10 126 394 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.