<!DOCTYPE html> <html lang="de"><head><meta charset="utf-8"/></head><body><div class="content"> <a name="idp361568"></a><div class="big bold">Urteilskopf</div> <br/>146 II 376<br/><br/><br/><div class="paraatf">29. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. A. GmbH gegen Pro Natura, Schweizerischer Bund für Naturschutz und Pro Natura Zürich (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)</div> <div class="paraatf">1C_604/2018 vom 16. April 2020</div> <a name="idp363168"></a><br/><div id="regeste" lang="de"> <div class="big bold">Regeste</div> <br/><div class="paraatf"><span class="artref">Art. 78 Abs. 4 BV</span>; <span class="artref">Art. 18a Abs. 1 NHG</span>; <span class="artref">Art. 2, <artref id="CH/451.34/5" type="start"></artref>Art. 5, <artref id="CH/451.34/6" type="start"></artref>Art. 6, <artref id="CH/451.34/7" type="start"></artref>Art. 7 AlgV</span><artref id="CH/451.34/6" type="end"></artref><artref id="CH/451.34/5" type="end"></artref><artref id="CH/451.34/2" type="end"></artref>; <span class="artref">Art. 24 lit. a, <artref id="CH/700/37^a" type="start"></artref>Art. 37a RPG</span><artref id="CH/700/24/a" type="end"></artref>; <span class="artref">Art. 43, <artref id="CH/700.1/43^a" type="start"></artref>Art. 43a RPV</span><artref id="CH/700.1/43" type="end"></artref>; fehlende nachträgliche Baubewilligungsfähigkeit eines in der Landwirtschaftszone und in einem Amphibienlaichgebiet von nationaler Bedeutung gelegenen umgenutzten ehemaligen Kieswerks als Recycling-Umschlag- und Sammelstation. <div class="paratf">Die umstrittene Recyclinganlage liegt im Bereich A des Schutzgebiets des ortsfesten Objekts (<span class="artref">Art. 2 AlgV</span>). Dort hat der Naturschutz strikten Vorrang vor anderen Nutzungen (E. 4.5). Aufgrund der hohen Schutzbedürftigkeit des Amphibienlaichgebiets rechtfertigt es sich, die Baubewilligungsfähigkeit der Recyclinganlage zu überprüfen, obschon der Kanton noch keine parzellenscharfe Festlegung des Grenzverlaufs des ortsfesten Objekts gemäss <span class="artref">Art. 5 AlgV</span> vorgenommen hat (E. 4.6). </div> </div> </div> <a name="idp384528"></a> <a name="idp406336"></a> <br/><div> <a name="idp427920"></a><span class="big bold" id="sachverhalt">Sachverhalt</span> <span class="small">ab Seite 377</span> </div> <br/><div class="paraatf"> <a name="page377"></a><div class="center pagebreak">BGE 146 II 376 S. 377</div> </div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp433648"></a><span class="bold">A. </span> Die A. GmbH betreibt an der X.strasse in Kloten auf den Parzellen Kat.-Nrn. 5577 und 5578 seit ca. 2002 ohne Bewilligung eine Recycling-Umschlag- und Sammelstation. Am 25. Juli 2016 reichte sie ein (unter Mitwirkung der Stadt Kloten und der zuständigen kantonalen Ämter überarbeitetes) Baugesuch betreffend Abbruch, Anbau, Umbau und Nutzungsänderung der gewerblich genutzten Bauten des in der Landwirtschaftszone gelegenen früheren Kieswerks ein. Mit Gesamtverfügung vom 29. Dezember 2016 erteilte die Baudirektion des Kantons Zürich die raumplanungsrechtliche und die naturschutzrechtliche Bewilligung unter diversen Nebenbestimmungen. Sie wurde der A. GmbH zusammen mit der Baubewilligung der Stadt Kloten vom 17. Januar 2017 eröffnet. <a name="page378"></a><div class="center pagebreak">BGE 146 II 376 S. 378</div> </div> <div class="paraatf">Am 7. Dezember 2017 hiess das Baurekursgericht des Kantons Zürich den dagegen erhobenen Rekurs von Pro Natura - Schweizerischer Bund für Naturschutz (Schweiz) und der Pro Natura Zürich gut und wies die Sache an die Vorinstanzen zur Fortsetzung des Verfahrens im Sinne der Erwägungen zurück. Das Baurekursgericht war zum Schluss gekommen, das Amphibienlaichgebiet von nationaler Bedeutung im Bereich des ehemaligen Kieswerks sei ungenügend berücksichtigt worden. Die dagegen von der A. GmbH erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am 4. Oktober 2018 ab, soweit es darauf eintrat.</div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp437632"></a><span class="bold">B. </span> Mit Eingabe vom 13. November 2018 führt die A. GmbH Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid vom 4. Oktober 2018 sei aufzuheben. Bezüglich des Areals A., Kloten, sei mittels Urteil der Bestandesschutz der bestehenden Gebäude sowie der heutigen Nutzung als Recycling-Umschlag- und Sammelstation festzustellen. Eventualiter seien die baurechtlichen Bewilligungen vom 17. Januar 2017 und vom 29. Dezember 2016 des Stadtrats Kloten sowie der Baudirektion des Kantons Zürich zu bestätigen. Subeventualiter sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Vorinstanz sei anzuweisen, den Entscheid des Baurekursgerichts des Kantons Zürich vom 7. Dezember 2017 insofern aufzuheben, als damit dem Stadtrat sowie der Baudirektion in den Erwägungen 7.7 bis 7.9 konkrete Anweisungen für einen Entscheid in der Sache gegeben werden und der Pro Natura Schweiz eine Parteientschädigung zugesprochen werde. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab und hebt die Baubewilligung vom 29. Dezember 2016 auf. </div> <div class="paraatf"> <i>(Zusammenfassung)</i> </div> <br/><div> <a name="idp441264"></a><span class="big bold" id="erwaegungen">Erwägungen</span> </div> <br/><div class="paraatf">Aus den Erwägungen:</div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp442224"></a><span class="bold" id="consideration_4.">4. </span> Nachdem feststeht, dass eine bewilligungspflichtige Zweckänderung vorliegt, gilt es zu prüfen, ob eine Bewilligung nachträglich erteilt werden kann. </div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp443568"></a><span class="bold" id="consideration_4.1">4.1 </span> Das A. Areal liegt wie erwähnt in der Landwirtschaftszone. Betroffen sind mithin zonenfremde gewerbliche Bauten ausserhalb der Bauzone. Demzufolge fällt eine Bewilligung für eine zonenkonforme Anlage nach <span class="artref">Art. 22 Abs. 2 RPG</span> (SR 700) ausser Betracht. Für nicht zonenkonforme Vorhaben ist eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 f. RPG erforderlich. <span class="artref">Art. 37a RPG</span> und <span class="artref">Art. 43 RPV</span> <a name="page379"></a><div class="center pagebreak">BGE 146 II 376 S. 379</div> (SR 700.1) enthalten spezielle Regelungen für den Besitzstandesschutz von altrechtlichen gewerblichen Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone. Diese gehen in ihrem Anwendungsbereich den allgemeinen Bestimmungen nach <span class="artref">Art. 24a RPG</span> und <span class="artref">Art. 42 RPV</span> vor und sind deshalb vorab zu prüfen. </div> <div class="paraatf">Gemäss <span class="artref">Art. 37a RPG</span> regelt der Bundesrat, unter welchen Voraussetzungen Zweckänderungen gewerblich genutzter Bauten und Anlagen zulässig sind, die vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden oder seither als Folge von Änderungen der Nutzungspläne zonenwidrig geworden sind. Diesem Auftrag ist der Bundesrat in <span class="artref">Art. 43 RPV</span> nachgekommen. <span class="artref">Art. 43 Abs. 1 RPV</span> bestimmt, dass Zweckänderungen und Erweiterungen von zonenwidrig gewordenen gewerblichen Bauten und Anlagen bewilligt werden können, wenn die Baute oder Anlage rechtmässig erstellt oder geändert worden ist (lit. a), keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt entstehen (lit. b) und die neue Nutzung nach keinem anderen Bundeserlass unzulässig ist (lit. c). Weiter müssen die Anforderungen nach <span class="artref">Art. 43a RPV</span>, die als "gemeinsame Bestimmungen" auf alle im 6. Abschnitt geregelten Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone Anwendung finden, kumulativ erfüllt sein. Insbesondere dürfen der nachgesuchten Änderung bzw. Erweiterung keine überwiegenden Interessen der Raumplanung entgegenstehen (<span class="artref">Art. 43a lit. e RPV</span>). Dies setzt eine Gesamtbetrachtung und eine umfassende Interessenabwägung voraus (vgl. Urteil 1C_655/2015 vom 16. November 2016 E. 3). Die in <span class="artref">Art. 37a RPG</span> und <span class="artref">Art. 43 RPV</span> vorgesehene erweiterte Besitzstandsgarantie steht mithin unter dem Vorbehalt, dass ihr keine wichtigen Anliegen der Raumplanung bzw. überwiegende Interessen entgegenstehen.</div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp468704"></a><span class="bold" id="consideration_4.2">4.2 </span> Das streitbetroffene A. Areal liegt indessen nicht nur in der Landwirtschaftszone, sondern bildet seit 2001 ein Amphibienlaichgebiet und ist als ortsfestes Objekt im Bundesinventar der Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung (IANB), welches die bedeutendsten und wichtigsten Fortpflanzungsgebiete der gefährdeten Amphibien bezeichnet, aufgenommen (vgl. Anhang 1 der Verordnung vom 15. Juni 2001 über den Schutz der Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung [Amphibienlaichgebiete-Verordnung, AlgV; SR 451.34], Nr. T.). Teile des Geländes gehören ausserdem einem Kiesbiotop an, das im Inventar der Natur- und Landschaftsschutzgebiete von überkommunaler Bedeutung im Kanton Zürich (Natur- und Landschaftsschutzinventar 1980) eingetragen ist. <a name="page380"></a><div class="center pagebreak">BGE 146 II 376 S. 380</div> </div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp471760"></a><span class="bold" id="consideration_4.3">4.3 </span> Gemäss <span class="artref">Art. 78 Abs. 4 BV</span> ist der Bund zuständig für den Erlass von Vorschriften zum Schutz der Tier- und Pflanzenwelt und zur Erhaltung ihrer Lebensräume in der natürlichen Vielfalt. Er schützt bedrohte Arten vor dem Aussterben (vgl. Art. 18 ff. des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz [NHG; SR 451]). <span class="artref">Art. 18a Abs. 1 NHG</span> hält fest, dass der Bundesrat nach Anhören der Kantone die Biotope von nationaler Bedeutung bezeichnet. Er bestimmt die Lage dieser Biotope und legt die Schutzziele fest. Mit Erlass des Bundesinventars IANB und der dazugehörigen AlgV ist der Bundesrat seiner diesbezüglichen gesetzlichen Verpflichtung nachgekommen. </div> <div class="paraatf"> Bestandteil der Amphibienlaichgebiete-Verordnung ist auch die Umschreibung der Objekte im IANB gemäss den Anhängen 1 und 2 (<span class="artref">Art. 1 Abs. 3 AlgV</span>). Dazu gehören insbesondere die ortsfesten Objekte. Diese umfassen das Laichgewässer und angrenzende natürliche und naturnahe Flächen (Bereich A) sowie weitere Landlebensräume und Wanderkorridore (Bereich B) der Amphibien (<span class="artref">Art. 2 AlgV</span>). Gemäss <span class="artref">Art. 5 AlgV</span> legen die Kantone nach Anhörung der Grundeigentümerschaft und der Nutzungsberechtigten den genauen Grenzverlauf der ortsfesten Objekte fest. Ist diese Abgrenzung noch nicht erfolgt, so trifft die kantonale Behörde auf Antrag eine Feststellungsverfügung über die Zugehörigkeit eines Grundstücks zu einem Objekt (<span class="artref">Art. 5 Abs. 3 AlgV</span>). Gemäss dem in <span class="artref">Art. 6 AlgV</span> verankerten Schutzziel sind die ortsfesten Objekte in ihrer Qualität und Eignung als Amphibienlaichgebiete sowie als Stützpunkte für das langfristige Überleben und die Wiederansiedlung gefährdeter Amphibienarten ungeschmälert zu erhalten. <span class="artref">Art. 7 AlgV</span> regelt die zulässigen Abweichungen vom Schutzziel. Nach <span class="artref">Art. 8 Abs. 1 Satz 1 AlgV</span> treffen die Kantone nach Anhören der Grundeigentümerschaft und der Nutzungsberechtigten die zur Erreichung des Schutzziels geeigneten Schutz- und Unterhaltsmassnahmen. Die Massnahmen nach den Art. 5 Abs. 1 und 2 sowie <span class="artref">Art. 8 AlgV</span> müssen innert sieben Jahren nach Aufnahme der Objekte in Anhang 1 oder 2 getroffen werden (<span class="artref">Art. 9 AlgV</span>). Solange die Kantone keine Schutz- und Unterhaltsmassnahmen getroffen haben, haben sie gemäss <span class="artref">Art. 10 AlgV</span> mit geeigneten Sofortmassnahmen dafür zu sorgen, dass sich der Zustand der ortsfesten Objekte nicht verschlechtert und die Funktionsfähigkeit der Wanderobjekte erhalten bleibt. Die Kantone haben dafür zu sorgen, dass bestehende Beeinträchtigungen von Objekten bei jeder sich bietenden Gelegenheit soweit möglich beseitigt <a name="page381"></a><div class="center pagebreak">BGE 146 II 376 S. 381</div> werden. Bei Wanderobjekten werden dabei die Vereinbarungen nach <span class="artref">Art. 5 Abs. 2 AlgV</span> berücksichtigt (<span class="artref">Art. 11 AlgV</span>). </div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp501536"></a><span class="bold" id="consideration_4.4">4.4 </span> Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) führt in seiner Vernehmlassung aus, das vorliegende ortsfeste Objekt Nr. T. sei 2001 in das IANB aufgenommen worden und umfasse im Bereich A eine Fläche von 4,58 ha und im Bereich B eine Fläche von 7,86 ha. Gemäss dem Objektblatt des IANB befinde sich das streitbetroffene Werkgelände vollumfänglich im Bereich A, wo dem Naturschutz strikter Vorrang vor anderen Nutzungen einzuräumen sei. Zumindest dieser Bereich sei durch kommunale oder kantonale, grundeigentümerverbindliche Schutzzonen oder andere geeignete Massnahmen zu schützen. Der Kanton, der den genauen Grenzverlauf noch nicht festgelegt habe, habe bisher auch keine Schutzmassnahmen i.S.v. <span class="artref">Art. 8 Abs. 1 AlgV</span> festgelegt, obwohl die in <span class="artref">Art. 9 AlgV</span> bestimmte Frist von sieben Jahren inzwischen seit mehr als 10 Jahren verstrichen sei. Zudem habe er davon abgesehen, eine Feststellungsverfügung i.S.v. <span class="artref">Art. 5 Abs. 3 AlgV</span> zu treffen. Der Grenzverlauf eines Objekts von nationaler Bedeutung werde indessen durch den im Kartenausschnitt des Objektblatts (Massstab 1:25'000) vorgesehenen Perimeter und damit durch Bundesrecht bestimmt. Obschon die parzellenscharfe Abgrenzung durch die Kantone zu erfolgen habe, hätten sich diese an die Vorgaben im Inventar zu halten, weshalb ihr Beurteilungsspielraum begrenzt sei. Da die umstrittene Werkanlage innerhalb des Bundesperimeters liege, könne die Überprüfung, ob die umstrittene Bewilligung mit den Schutzzielen nach <span class="artref">Art. 6 AlgV</span> vereinbar sei, vorgenommen werden, auch wenn die parzellenscharfe Abgrenzung durch den Kanton noch nicht erfolgt sei. </div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp512048"></a><span class="bold" id="consideration_4.5">4.5 </span> Für das Bundesgericht besteht vorliegend kein Grund, von diesen überzeugenden und nachvollziehbaren Ausführungen des BAFU abzuweichen. Nicht gefolgt werden kann daher der Auffassung der Beschwerdeführerin, wonach die Festlegung des Grenzverlaufs bereits mit der Aufnahme des Objekts in das kantonale Natur- und Landschaftsschutzinventar 1980 von überkommunaler Bedeutung erfolgt sei, welches den Perimeter des Naturschutzgebiets praktisch um den Betrieb herum auf die Parzelle Nr. 5576 festlege und die Gebäude auf den Parzellen Nr. 5577 und 5578 nicht innerhalb dieses Schutzgebiets liegen würden. Dem kantonalen Inventar kann zwar entnommen werden, dass das Werkgelände lediglich im Norden grössere Teile des Kiesbiotops beschlägt; dies ist aber vorliegend nicht ausschlaggebend. Stattdessen ist, wie vom BAFU zutreffend <a name="page382"></a><div class="center pagebreak">BGE 146 II 376 S. 382</div> ausgeführt, auf das neuere Bundesinventar von 2001 abzustellen, wonach das Werkareal innerhalb des Bereichs A des Schutzgebiets liegt. Der anderslautenden Behauptung der Beschwerdeführerin kann insofern nicht gefolgt werden, zumal sie nicht vorbringt, der angefochtene Entscheid beruhe in diesem Punkt auf einer fehlerhaften Sachverhaltsfeststellung. Ebenfalls unbehelflich ist auch ihr Einwand, die Erwägungen und Nebenbestimmungen der erstinstanzlichen Verfügung könnten als implizite Festlegung des Grenzverlaufs bzw. von Schutz- und Unterhaltsmassnahmen nach <span class="artref">Art. 8 AlgV</span> betrachtet werden. Dies trifft nach dem Gesagten nicht zu. </div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp517888"></a><span class="bold" id="consideration_4.6">4.6 </span> Sodann stellt das BAFU zu Recht fest, der für den Schutz und die Pflege des IANB-Objekts zuständige Kanton hätte den genauen Grenzverlauf des ortsfesten Objekts gemäss <span class="artref">Art. 5 Abs. 1 AlgV</span> längstens festlegen müssen. Dieser hat in den letzten Jahren seit Aufnahme des Areals ins IANB nicht nur dessen Grenzverlauf nicht festgelegt, sondern darüber hinaus weder zur Erreichung des Schutziels geeignete Schutz- und Unterhaltsmassnahmen getroffen (<span class="artref">Art. 8 AlgV</span>) noch Sofortmassnahmen ergriffen, damit sich der Zustand des ortsfesten Objekts nicht verschlechtert hätte (<span class="artref">Art. 10 AlgV</span>). Obschon der Kanton einen Gestaltungsspielraum bei der Umsetzung dieser Massnahmen (gehabt) hätte, blieb er untätig und liess die Beschwerdeführerin bei der Erweiterung ihrer Recyclinganlage, welche im Gegensatz zum ehemaligen Kieswerk nicht zur Erhaltung des Amphibienlaichgebiets beiträgt, gewähren. Dieses erhebliche Vollzugsdefizit kann indessen, insbesondere unter Berücksichtigung des Umstands, dass sich die umstrittene Recyclinganlage gemäss dem Kartenausschnitt des Objektblatts des IANB inmitten des Schutzgebiets, im Bereich A, befindet, wo der Naturschutz strikten Vorrang vor anderen Nutzungen hat (<span class="artref">Art. 2 AlgV</span>; Vollzugshilfe zum IANB, herausgegeben vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL heute BAFU], 2002, Ziff. 2.1, S. 11), nicht länger hingenommen werden. Es gilt zu vermeiden, dass die Qualität des Biotops von nationaler Bedeutung weiter abnimmt und damit die Gefahr besteht, dass die stark gefährdeten und seltenen Amphibienarten, für welche das inventarisierte Gebiet überlebenswichtig ist, daraus verschwinden. </div> <div class="paraatf"> Im Hinblick auf eine schutzzielgerechte Erhaltung des IANB-Objekts und die Verhinderung weiterer Beeinträchtigungen des Schutzobjekts, hat daher, trotz der noch fehlenden parzellenscharfen Abgrenzung, eine sofortige Überprüfung der Baubewilligungsfähigkeit <a name="page383"></a><div class="center pagebreak">BGE 146 II 376 S. 383</div> der Recyclinganlage zu erfolgen. Eine Rückweisung der Sache zur vorgängigen detaillierten Abgrenzung des Schutzobjekts würde das Verfahren unnötig in die Länge ziehen und dem vordringlichen Handlungsbedarf bzw. dem Schutzgedanken zuwiderlaufen. In diesem Zusammenhang hat das BAFU im Übrigen berechtigterweise darauf hingewiesen, dass der den Kantonen bei der Abgrenzung der Objekte zur Verfügung stehende Spielraum ohnehin gering und ihre Aufgabe darauf beschränkt sei, den Perimeter des geschützten Gebiets parzellenscharf oder in anderer eindeutiger Weise festzulegen, wobei sie sich an die Vorgaben des Bundesinventars zu halten hätten. Schliesslich kann, um dem in <span class="artref">Art. 10 AlgV</span> statuierten Verschlechterungsverbot gerecht zu werden, bei der Prüfung von Baugesuchen, bis zur definitiven Festlegung des Schutzobjekts bzw. bis zur parzellenscharfen Abgrenzung, eine grosszügige Ausdehnung zugrunde gelegt werden, um so negative Präjudizien zu vermeiden sowie bauliche Massnahmen und Zweckänderungen zu unterbinden, welche die ausstehende Bezeichnung bzw. Abgrenzung des Schutzobjekts beeinflussen könnten (vgl. <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=15&amp;from_date=&amp;to_date=&amp;from_year=2020&amp;to_year=2020&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;from_date_push=&amp;top_subcollection_clir=bge&amp;query_words=&amp;part=all&amp;de_fr=&amp;de_it=&amp;fr_de=&amp;fr_it=&amp;it_de=&amp;it_fr=&amp;orig=&amp;translation=&amp;rank=0&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F139-II-243%3Ade&amp;number_of_ranks=0&amp;azaclir=clir#page243">BGE 139 II 243</a> E. 10.7 S. 258 f. mit Hinweisen). </div> <div class="paraatf">Dies bedeutet indessen nicht, dass somit eine Abgrenzung durch den Kanton i.S.v. <span class="artref">Art. 5 AlgV</span> obsolet wird. Dieser ist nach wie vor verpflichtet, den Grenzverlauf festzulegen. Einzig zur Beantwortung der vorliegenden Streitfrage kann vorerst aufgrund der hohen Schutzbedürftigkeit des gemäss dem Objektblatt im Bereich A liegenden Areals und der bisherigen Verzögerung im Hinblick auf allfällige Schutzmassnahmen nicht länger zugewartet werden, bis eine parzellenscharfe Abgrenzung vorliegt. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz und des Baurekursgerichts ist daher auf eine Rückweisung zu weiteren Abklärungen bzw. zur Festlegung des Grenzverlaufs des Objekts zu verzichten.</div> </div></body></html>