2001-2229 2155 01.074 Message concernant la Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) du 14 novembre 2001 Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons, dans le cadre de la deuxième phase de la réforme du fédéralisme, un premier train de mesures constitutionnelles et légales concernant la Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons. Ces mesures portent sur – un désenchevêtrement des tâches et du financement entre la Confédération et les cantons, – de nouvelles formes de collaboration et de partage du financement entre la Confédération et les cantons, – l’institutionnalisation de la collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges, – une nouvelle péréquation des ressources et une compensation des charges excessives octroyée par la Confédération (péréquation financière au sens strict). Le présent message inclut à cet effet – un projet d’arrêté fédéral concernant la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), et – un projet de loi fédérale sur la péréquation financière (LPF). Vous trouverez par ailleurs en annexe l’Accord-cadre intercantonal (ACI) convenu par 22 gouvernements cantonaux. Par la même occasion, nous vous proposons de classer les interventions parlemen- taires suivantes: 1993 P 93.3090 Pour une politique financière plus transparente entre la Confé- dération et les cantons (E 03.06.93, Gemperli) 1993 P 93.3288 Péréquation intercantonale des charges publiques (N 08.10.93, Wyss) 1994 M 92.3467 Pour une nette répartition des tâches d’exécution entre les cantons et la Confédération (Bloetzer) (E 17.06.93, Bloetzer; N 14.03.94)2156 1995 P 94.3307 P éréquation financière et centres urbains (N 13.03.95, Strahm) 1995 P 94.3514 Introduction du télé-péage dans les villes (N 24.03.95; Vollmer) 1996 P 96.3050 Renforcement de la p éréquation financière par les parts canto- nales à l’impôt fédéral direct (E 04.06.96, Marty Dick) 1996 P 96.3030 Projet-pilote New Public Management (N 21.06.96, Kofmel) 1996 P 96.3285 Renforcement de la p éréquation financière fédérale par les parts cantonales à l’impôt fédéral direct (N 13.12.96, Lachat) 1998 P 98.3130 Sauvegarde des int érêts supérieurs et tâches de coordination dans le domaine de la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre (E 15.12.98, Onken) 1998 P 98.3456 Nouvelle p éréquation financière. Mesures proposées dans le domaine du sport (N 18.12.98, Berberat) 1999 P 98.3622 F édéralisme coopératif (N 19.03.99, Zbinden) 1999 P 99.3340 Train de mesures pour les r égions rurales (N 08.10.99, Brunner Toni) 1999 P 97.3662 P éréquation financière. Prise en compte des difficultés spécifi- ques des villes (N 16.12.99, Groupe socialiste) 1999 P 98.3516 P éréquation financière. Prise en compte des prestations fournies par les centres urbains (N 16.12.99, Gysin) 1999 P 99.3393 Uniformisation au niveau constitutionnel du financement de la formation (E 7.3.00, Commission de la science, de l’éducation et de la culture) 2000 P 99.3108 Collaboration intercantonale (N 18.6.00, Theiler) 2000 P 99.3582 Concurrence fiscale raisonnable (N 13.12.00, Groupe de l’Union démocratique du centre) 2000 P 00.3438 Nouvelle p éréquation financière. Aide transitoire pour les cantons en difficultés financières (N 15.12.00, Walker Felix) Nous vous prions d ’agréer, Monsieur le Pr ésident, Madame la Pr ésidente, Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 14 novembre 2001 Au nom du Conseil f édéral suisse: Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 2157 Condensé Le fédéralisme, l’un des principes fondamentaux de la Constitution fédérale (Cons- titution), tend à perdre de sa substance depuis plusieurs décennies. Une centralisa- tion rampante a progressivement limité l’autonomie décisionnelle et le champ d’action des cantons, tandis que les compétences attribuées à la Confédération s’accroissaient – y compris dans des secteurs qui rel èvent par leur nature des can- tons. Parallèlement à cette évolution, la part des transferts financiers affectés de la Confédération aux cantons a augmenté, plaçant ces derniers dans une dépendance politique et financière croissante de l’Etat fédéral. Les transferts aux cantons s’élèvent actuellement au quart des dépenses totales de la Confédération. Seuls 25 % de ces transferts financiers sont versés aux cantons sous la forme de paiements non affectés. La plus grande partie des transferts sont liés à des tâches, des projets ou des objets précis, ainsi qu’au respect de certaines normes ou standards. De plus, les subventions fédérales exercent dans bien des cas non seulement leur fonction d’incitation, mais aussi celle de redistribution dans le cadre de la péréquation financière. Cet amalgame des fonctions d’incitation et de compensation aboutit généralement à des taux de subvention él evés, qui exposent particulièrement les cantons dont le potentiel de ressources est faible à mener une politique outrepassant leurs besoins réels. Sous de tels auspices, une politique cantonale qui fixerait de manière autonome les priorités pour la population concernée court un risque croissant de d evenir une fic- tion. Le fédéralisme est en bien mauvaise posture. La concurrence des idées et des modèles de solutions envisageables est menacée. Le potentiel d’innovation politique inhérent aux structures fédérales ne peut en conséquence plus s’exprimer comme il serait souhaitable. Le Conseil fédéral présente, au titre de la Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), un projet cohérent pour renforcer et moderniser les structures fédérales de la Suisse. A cet effet, il propose dans le présent message un premier train de mesures comprenant toutes les modifications constitutionnelles n écessaires ainsi qu’une révision totale de la loi fédérale sur la péréquation financière. Les changements au niveau consti- tutionnel exigeront l’adaptation de nombreux actes législatifs spéciaux, qu’il s’agisse de lois fédérales s’appliquant à un ou à plusieurs domaines. Le Conseil fédéral transmettra au Parlement les propositions à cet égard dans un second message sur la RPT, à l’issue de la votation populaire obligatoire sur l’arrêté fédéral et après un éventuel référendum sur la loi fédérale. Le présent projet vise essentiellement à renforcer la Confédération et les cantons dans leurs rôles respectifs. Cela suppose un désench evêtrement des tâches et du financement. Il s’agit en outre d’améliorer la collaboration à l’échelon fédéral, de développer notablement la collaboration intercantonale et de rendre la péréquation financière entre les cantons plus efficace et surtout gérable politiquement. La RPT repose essentiellement sur quatre piliers à la fois complémentaires et inter- dépendants: 2158 1. Dans de nombreux secteurs, les comp étences et les flux financiers se chevauchent aujourd ’hui et engendrent des redondances, une dilution des responsabilités et une d épendance croissante des cantons vis- à-vis de la Confédération. Le d ésenchevêtrement des t âches et du financement vise à optimiser la structure en place, afin de faciliter l ’accomplissement des tâches publiques de la Confédération. Les cantons verront ainsi se renforcer leur autonomie, et par cons équent s ’élargir leur champ d ’action et leur marge de man œ uvre. Quant à la Conf édération, elle pourra davantage se consacrer à ses tâches nationales et, conformément au principe de subsidia- rité, intervenir sur les plans mat ériel et financier dans les domaines exi- geant une r églementation uniforme. Le d ésenchevêtrement des t âches et du financement permettra en outre de mieux appliquer le principe de l’équivalence fiscale, selon lequel les b énéficiaires de prestations publiques doivent aussi assumer les co ûts et les d écisions qu ’impliquent ces presta- tions. Par ailleurs, l ’attribution de responsabilit és claires aux cantons renforcera la position des parlements et des ex écutifs ainsi que celle des électeurs au niveau cantonal. La population pourra en effet mieux se prononcer sur les priorit és politiques souhaitables pour son environnement immédiat. Un transfert accru de t âches aux cantons ne signifie toutefois pas donner libre cours à 26 syst èmes différents et non compatibles entre eux. Le l égis- lateur devrait, d’une part, être en mesure de fixer – même dans les secteurs réservés aux cantons – des balises si celles-ci se r évèlent indispensables, en promulguant une l égislation-cadre. D ’autre part, les cantons devront davantage collaborer et assumer conjointement certaines t âches, ce qui favorisera l’adoption de solutions communes et compatibles. 2. Un Etat f édéral de dimensions modestes tel que la Suisse pr ésente nombre de tâches que les deux niveaux étatiques, soit la Conf édération et les can- tons, doivent pouvoir assumer conjointement, m ême à la suite d ’un d ésen- chevêtrement. Pour cela, il faut toutefois introduire de nouvelles formes de collaboration et de partage du financement entre la Conf édération et les cantons. Plutôt que de subventionner des objets individuels en fonction des coûts occasionnés, il convient de privil égier le syst ème de subventions glo- bales ou forfaitaires portant sur des programmes pluriannuels. La gestion stratégique ainsi qu ’un controlling appropri é incomberont à la Conf édéra- tion, tandis que les cantons d étermineront sur le plan opérationnel comment ils entendent atteindre les objectifs fix és dans le cadre d ’une convention. La gestion en fonction des co ûts n’aura plus cours dans les domaines auxquels seront appliquées ces nouvelles formes de collaboration et de financement. La gestion se fera désormais en fonction de l’objectif convenu, et l’efficacité souhaitée d’une mesure se situera au c œ ur de l ’action étatique (gestion en fonction des résultats). 3. Etant donn é que les espaces économiques et sociaux se limitent toujours plus rarement aux fronti ères cantonales, un nombre croissant de t âches cantonales requi èrent aujourd ’hui une collaboration horizontale. Afin de 2159 préparer les cantons à cet enjeu et de renforcer leur r ôle sur le plan politique et financier, la RPT pr évoit une collaboration intercantonale net- tement plus large, assortie d’une compensation des charges. Les cantons qui fournissent des prestations publiques profitant à leurs voisins doivent être dédommagés équitablement. Des organes intercantonaux pourront, compte tenu du principe de la l égalité et du contr ôle d émocratique direct, être habilités à édicter des normes contenant des r ègles de droit afin de r éagir rapidement et de manière appropriée à des situations et des d éfis nouveaux. La Confédération a ici pour mission de promouvoir la collaboration entre les cantons. Pour cela, elle doit disposer d ’un minimum de comp étences procédurales. Celles-ci doivent lui permettre, sous certaines conditions et à la demande des cantons, d ’astreindre les r éfractaires à la collaboration horizontale. Cette contrainte peut se r évéler n écessaire pour pr éserver la substance du f édéralisme. Car, si la collaboration intercantonale échouait, un renforcement de la propension à la centralisation et un affaiblissement des structures fédérales seraient inéluctables. La Conf édération serait alors contrainte d’assumer, contrairement à toute rationalit é politique et budg é- taire, des t âches qu’il vaudrait mieux accomplir sous la forme d ’une colla- boration horizontale. 4. La p éréquation financi ère au sens strict, entre les cantons, conna ît d ésor- mais une distinction entre p éréquation des ressources et compensation des charges. Cette nouvelle approche rend la p éréquation plus cibl ée et plus efficace. La p éréquation entre les cantons à fort potentiel de ressources et les can- tons à faible potentiel de ressources sera plus large que ne l ’est le syst ème actuel. La Conf édération participera d ésormais à son financement, au c ôté des cantons à fort potentiel de ressources. Elle assurera à tous les cantons une dotation de moyens financiers suffisante. Au syst ème actuel, peu trans- parent, compliqu é et accessible à quelques sp écialistes uniquement, succ é- dera une p éréquation financi ère transparente. Le Parlement f édéral sera habilité à fixer les valeurs de référence de la péréquation des ressources. La péréquation financi ère, qui a pour but de r éduire les disparit és cantonales en matière de capacit é financière, sera ainsi g érable politiquement. Mesu- rant la capacité financière des cantons, l’indice des ressources est con çu de manière à empêcher toute manipulation et écarte à dessein, contrairement à l’indice applicable aujourd ’hui, tout élément relatif aux charges. Par exem- ple, la charge fiscale cantonale ne servira plus de crit ère pour mesurer la capacité financière d’un canton. Seul le potentiel de recettes ou de ressour- ces fiscalement exploitables du canton sera retenu. Cela permettra d ’éviter à l’avenir des incitations inopportunes et des conflits d’objectifs. La Confédération octroiera aux cantons une compensation cibl ée des char- ges excessives sur lesquelles il n ’est pas possible d ’influer, soit les charges dues à des facteurs g éo-topographiques, ou à une structure sp écifique de la population. Il appartiendra au Parlement f édéral de fixer l’ampleur de cette compensation. Celle-ci sera donc elle aussi gérable politiquement. 2160 Une compensation des cas de rigueur est aussi prévue afin de faciliter le passage au nouveau système. Cette compensation financ ée par la Conf édération et les cantons est con çue à titre d ’aide transitoire. Les paiements seront effectu és de mani ère ciblée, et uniquement en faveur des cantons à faible potentiel de ressources. Les montants de cette compensation ne seront pas adapt és au rench érissement et leur versement aux cantons concern és prendra fin d ès l’instant où l’indice des ressour- ces de ces cantons aura atteint la moyenne suisse. La reconduction de la compen- sation des cas de rigueur sera en outre soumise tous les quatre ans à un r éexamen complet, fondé sur un rapport évaluant l’efficacité d’une telle compensation. Les instruments de la RPT ont d éjà fait l’objet d’une première analyse, menée dans la perspective du pr ésent message. Les travaux comprenaient une analyse qualita- tive permettant de montrer dans quelle mesure les objectifs politiques et financiers sont atteignables, ainsi que des examens quantitatifs servant à mesurer les cons é- quences financières de la RPT pour chacun des cantons. L’analyse qualitative portant sur les effets de la RPT a permis de porter une appr é- ciation globalement positive sur le projet de r éforme. Selon cette analyse, la RPT renforce le f édéralisme suisse et att énue ses faiblesses. Le d ésenchevêtrement des tâches est une mesure cibl ée, dont il convient de ne plus limiter la port ée. Quant à la refonte de la collaboration entre la Conf édération et les cantons, elle promet une utilisation plus judicieuse des moyens financiers gr âce à une meilleure prise en considération des objectifs et de l ’efficacité. L’institutionnalisation de la collabora- tion intercantonale renforce le r ôle des cantons dans l ’Etat f édéral. Enfin, la compensation intercantonale des charges permet une indemnisation équitable des cantons fournisseurs de prestations. S éparant nettement la péréquation des ressour- ces de la compensation des charges, le nouveau syst ème de p éréquation est convaincant. En ce qui concerne le nouvel indice des ressources, qui sert à mesurer la capacité financière des cantons, il l ’emporte largement sur l ’indice actuel, tant par son caractère méthodique que par sa pertinence. Les éléments intervenant dans le mécanisme de la RPT sont bien plus ad équats que le reflet d ’une situation dépas- sée, tel que le donnent les r ésultats de la «dernière colonne» du bilan global (effets quantifiables en francs par canton). Afin de faciliter le passage au nouveau syst ème de péréquation financière, il est toutefois juste de pr évoir une compensation des cas de rigueur, réservée aux cantons à faible potentiel de ressources. Quant aux conséquences financières probables de la RPT pour la Conf édération et les cantons, il faut tout d ’abord souligner l ’absence d ’incidence sur les co ûts. La RPT ne se solde par aucun transfert de charges entre la Conf édération et les can- tons. Au bout du compte, seule la compensation des cas de rigueur, qui se r ésorbera au fil du temps en raison de son caract ère temporaire, entraînera pour la Conf édé- ration une charge suppl émentaire que les mod èles évaluent à quelque 280 millions de francs. Toutefois, si l ’on se r éfère au volume total de la p éréquation, soit 3 milliards de francs, cette charge suppl émentaire semble relativement modeste; en outre, les gains d’efficacité escomptés devraient l’absorber. Le «bilan global» indique les conséquences financières de la réforme telles qu’elles sont attendues pour la Conf édération et pour chacun des cantons. Pour diverses raisons, ce bilan n ’a qu’une valeur indicative limit ée (notamment du fait que l ’on a 2161 renoncé à quantifier les gains d ’efficacité escomptés). Il n ’en reste pas moins que tous les cantons à faible potentiel de ressources seront gagnants gr âce à la com- pensation des cas de rigueur. Le nouveau syst ème entraîne en outre un rapproche- ment de la capacit é financière des cantons bien plus net que ne le permet la p éré- quation financi ère actuelle. Il att énue par ailleurs sensiblement les diff érences au niveau des charges fiscales. Selon les hypoth èses retenues, les écarts entre les extrêmes pourraient se réduire de 20 %. Lorsque l ’on évalue le nouveau syst ème de péréquation, il convient aussi de souligner que celui-ci est g érable politiquement. En effet, plus le Parlement dote g énéreusement chacun des m écanismes de compen- sation, plus la r éduction des disparit és cantonales au niveau de la capacit é finan- cière et des charges sera importante. Les mesures propos ées au titre de la r épartition des t âches suffisent à désenchevê- trer 40 % (en valeur) des t âches communes. La marge de man œ uvre de la Conf édé- ration et des cantons s ’étendra proportionnellement à ce d ésenchevêtrement. Cette marge de man œ uvre permettra de r éaliser les gains d ’efficacité souhait és. De même, le d ésenchevêtrement permettra de transformer des transferts affect és, ou assortis de conditions, en moyens financiers non li és à une affectation, et accro îtra encore le champ d’action des cantons. Dans le cas des cantons à faible potentiel de ressources, l’augmentation des moyens non liés à une affectation dépasse largement le volume suppl émentaire des tâches à assumer. Elle cr éera ainsi pour ces cantons un potentiel suppl émentaire de r éduction de leurs charges fiscales, g énéralement supérieures à la moyenne. Une fois la RPT introduite, chacun de ses instruments sera examin é tous les quatre ans du point de vue de son efficacit é. Sur la base des rapports établis, le Parlement fédéral jugera de l ’opportunité de red éfinir les valeurs de r éférence concernant la péréquation financière. Le nouveau syst ème de p éréquation financi ère ne d éploiera ses effets de mani ère optimale que dans la mesure o ù ses instruments formant le premier train de r évi- sions seront int égralement mis en œ uvre. Exclure certains éléments diminuerait fortement, voire r éduirait à n éant l ’efficacité de la RPT et compromettrait une modernisation du fédéralisme qui s’impose avec urgence. Après acceptation du pr ésent projet par le peuple et les cantons, le Conseil f édéral élaborera le second message relatif à la RPT. Celui-ci portera sur les adaptations de lois sp éciales – lois f édérales concernant un ou plusieurs domaines –, qu’impliquent les modifications constitutionnelles pr ésentées ici. Le Conseil f édéral proposera en outre d’autres révisions de lois, afin de pr éciser les compétences de la Confédération et celles des cantons dans des domaines qu ’il convient de d ésenche- vêtrer sans que cela exige pour autant des modifications au niveau de la Constitu- tion. De tels domaines ne sont donc pas trait és dans le cadre du pr ésent message. La RPT entrera en vigueur une fois que le second projet aura été adopté. Selon les estimations actuelles, cela ne saurait advenir avant 2006.2162 Tableau 0.1 Vue d ’ensemble du concept général de la RPT Objectifs prioritaires Instruments Mesures Effets Amélioration de l’exécution des tâches de l’Etat fédéral Désenchevêtrement des tâches (ch. 2) – Désenchevêtrement des compétences et du finan- cement entre la Confédération et les cantons; dés- enchevêtrement soit d’un domaine de tâches dans son intégralité, soit de secteurs particuliers d’un domaine de tâches (désenchevêtrement partiel) – Responsabilité incombant intégralement à la Confédération ou aux cantons – Concentration sur les compétences clés – Moins de redondances administratives et d’administrations parallèles – Marge de manœ uvre accrue pour la Confédéra- tion et les cantons – Fourniture de prestations répondant mieux aux besoins et aux critères économiques, du fait de l’adéquation entre bénéficiaires de prestations, responsables sur le plan décisionnel et respon- sables du financement des prestations – Conséquence pour les cantons: moyens non af- fectés en lieu et place de moyens affectés Nouvelles formes de collaboration et de par- tage du financement en- tre la Confédération et les cantons (ch. 3) – Nouvelle répartition des compétences pour les tâ- ches qui restent communes; principe: stratégie = Confédération, responsabilité opérationnelle = cantons – Conventions-programmes conclues sous forme de partenariat entre la Confédération et les cantons – Subventions globales ou forfaitaires au lieu de subventions proportionnelles aux dépenses; sub- ventions axées sur l’output et non sur l’input, fixées à l’avance et non a posteriori – Séparation des suppléments péréquatifs actuels (affectés) et des subventions fédérales. Ces sup- pléments servent à financer la péréquation verti- cale des ressources, non affectée. – Possibilité pour la Confédération d’exercer, au niveau des tâches qu’elle assume en commun avec les cantons, son rôle stratégique qui est de viser l’efficacité et la réalisation des objectifs – Au niveau de l’exécution, les cantons assument l’entière responsabilité des tâches et des res- sources. – Elimination des incitations inopportunes au ni- veau du financement; en lieu et place, incitation à fournir les prestations de manière efficace – Le montant prévu pour les suppléments péré- quatifs actuels est entièrement affecté à la péré- quation financière. Collaboration intercanto- nale assortie d’une com- pensation des charges (ch. 4) – Engagement des cantons à collaborer dans cer- tains domaines de tâches – Indemnisation proportionnelle à l’utilisation des prestations hors du canton – Réalisation de prestations plus économique: économies d’échelle, avantages liés à l’accomplissement de tâches en commun – Prévention d’une centralisation excessive des tâches au niveau de la Confédération – Pour les cantons fournisseurs de prestations, al- légement des charges et incitations en raison des indemnités versées par les cantons bénéficiaires2163 Tableau 0.1 suite Objectifs prioritaires Instruments Mesures Effets Augmentation de l’efficacité du système de péréquation financière Péréquation des ressour- ces (ch. 5.5) – Redistribution financière politiquement gérable, entre cantons à fort potentiel de ressources et cantons à faible potentiel de ressources (péréqua- tion horizontale des ressources) – Dotation complémentaire, attribuée par la Confé- dération aux cantons à faible potentiel de ressour- ces, de manière que chacun d’eux dispose d’un certain potentiel de ressources (péréquation verti- cale des ressources) – Dotation des cantons en ressources financières, de manière que chaque canton puisse assumer ses responsabilités sur le plan des décisions et de l’exécution – Réduction des disparités cantonales en matière de capacité financière et, indirectement, en ter- mes de charge fiscale Compensation des char- ges octroyée par la Con- fédération (ch. 5.6) – Compensation, par la Confédération, des charges excessives que doivent supporter certains cantons en raison de facteurs géo-topographiques (p. ex. altitude, caractère accidenté du terrain ou struc- ture spécifique de l’habitat) – Compensation, par la Confédération, des charges excessives que doivent supporter certains cantons et de grandes agglomérations en raison de facteurs socio-démographiques (p. ex. pauvreté de larges tranches de la population, chômage, accueil de population étrangère, toxicomanie) – Compensation non affectée des charges excessi- ves invariantes, dues à des facteurs géo- topographiques et socio-démographiques – Péréquation financière au sens strict (péréqua- tion des ressources et compensation des charges excessives octroyée par la Confédération) réali- sée exclusivement sous la forme de paiements non affectés Mesure destinée à facili- ter le passage au nouveau système Compensation des cas de rigueur (ch. 5.7) – Compensation temporaire des difficultés de fonc- tionnement des cantons à faible potentiel de res- sources – Le passage à la RPT permet à tous les cantons dont le potentiel de ressources est inférieur à la moyenne d’être gagnants par rapport à la situa- tion actuelle.2164 Message 1 Partie générale La Réforme de la p éréquation financière et de la r épartition des t âches (RPT) entre la Confédération et les cantons s’inscrit dans le prolongement de la mise à jour de la Constitution. Elle se pr ésente comme une deuxi ème étape d’une réforme complète du fédéralisme. La RPT doit permettre de d ésenchevêtrer au maximum et de fa çon judicieuse les tâches, les compétences et les flux financiers entre la Conf édération et les cantons. Il s ’agit de d éfinir clairement les responsabilit és incombant aux deux niveaux étatiques en appliquant le principe de subsidiarit é et celui de l ’équivalence fiscale. La RPT a ainsi pour but de renforcer la Conf édération et les cantons dans leurs rôles respectifs, en confiant à chaque échelon les t âches qu ’il est le mieux à même d’assumer. Elle entend par ailleurs optimiser les formes de collaboration entre la Confédération et les cantons, ainsi qu ’entre les cantons eux-m êmes. Ce projet de réforme comporte quatre volets: 1) un d ésenchevêtrement des t âches et du finance- ment entre la Conf édération et les cantons, 2) de nouvelles formes de collaboration entre la Conf édération et les cantons pour les t âches qui restent communes, 3) une institutionnalisation de la collaboration intercantonale assortie d ’une compensation des charges et 4) une péréquation financière au sens strict politiquement gérable. Les disparités en matière de capacit é financière entre les cantons à fort potentiel de ressources et les cantons à faible potentiel de ressources, une tendance à la centrali- sation qui allait en s ’accentuant et un fédéralisme qui menaçait de prendre une tour- nure purement exécutoire, tels ont été les motifs d ’une refonte compl ète de la p éré- quation financière actuelle. L’Administration fédérale des finances (AFF) a proc édé en 1991 à une analyse de la p éréquation financière en vigueur et en a conclu que, malgré les moyens consid érables mis en œ uvre, cette derni ère n ’atteignait pas son objectif qui était de r éduire les disparit és entre cantons. En 1994, une expertise scientifique a confirm é ces constatations et pr ésenté des ébauches de solutions. Le Conseil fédéral a dès lors institu é, à la fin de 1994, une organisation de projet pari- taire, constitu ée de repr ésentants de la Conf édération et des cantons. Charg ée de concevoir un syst ème permettant d ’éliminer les d éficiences constat ées, l ’organi- sation de projet a élaboré les lignes directrices d ’une réforme complète de la p éré- quation financi ère. Ces lignes directrices ont suscit é des r éactions g énéralement favorables lors d ’une première consultation organis ée en 1996. S ’appuyant sur ces résultats, le Conseil f édéral a charg é une organisation de projet élargie, également paritaire, de concr étiser les lignes directrices pr ésentées en 1996. Le rapport qui en est résulté a donn é lieu à une deuxi ème consultation, en 1999. Sa ligne g énérale a été une nouvelle fois approuv ée par la majorit é des participants à la proc édure de consultation. Certaines propositions figurant dans ce rapport, qui touchaient à la politique sociale, à la formation ou aux transports, ainsi que des r éflexions métho- dologiques en matière de péréquation financière et de compensation des charges, ont néanmoins été critiquées. Des éléments essentiels ont alors été réexaminés et, pour quelques-uns d’entre eux, entièrement remaniés. Le pr ésent message propose un train de mesures comprenant des modifications constitutionnelles et une refonte compl ète de la loi f édérale concernant la p éréqua- tion financière. Ces dispositions visent à transformer entièrement l’actuelle péréqua- tion financière pour aboutir à une répartition efficace des tâches entre la Conf édéra- tion et les canton, à savoir une attribution des tâches au niveau le mieux approprié.2165 Le premier chapitre fait d ’abord le point sur la situation économique et politique, aborde la question de l ’intégration du projet de r éforme dans une refonte compl ète du f édéralisme et pr ésente l ’historique du projet. Sous ch. 1.1 sont comment és le contexte et les objectifs de la r éforme de la p éréquation financi ère, ainsi que les questions relatives à la r éforme du f édéralisme trait ées dans le pr ésent message, mention étant également faite des questions qui ne font pas l ’objet du pr ésent mes- sage. Le ch. 1.2 est consacr é à la gen èse et à l ’évolution du projet, tandis que le ch. 1.3 expose la proc édure propos ée pour la r évision de la Constitution. Enfin, le ch. 1.4 esquisse la mise en œ uvre institutionnelle telle qu’elle a été prévue (ch. 1.4). 1.1 Contexte 1.1.1 Le point de la situation économique et sociale Nous vivons actuellement une phase de profondes transformations économiques et sociales. La diminution du co ût des transports, les nouvelles technologies de com- munication et la libéralisation du commerce dans le cadre du processus GATT/OMC sont autant de facteurs qui favorisent la r épartition internationale du travail et inten- sifient la spécialisation. L’économie en réseau qui se d éveloppe tend à intensifier la concurrence entre places économiques: entreprises et employ és hautement qualifi és sont de moins en moins liés à un lieu d’implantation. D’une part, les nations voient leur marge de man œ uvre r étrécir parall èlement au recul des pouvoirs de contr ôle et de régulation traditionnels. D’autre part, la compé- tition internationale entre les places économiques confère une importance croissante à la qualit é des services publics et des conditions g énérales offertes par un Etat. Autrefois chasse gard ée des pouvoirs publics nationaux, la politique économique, l’instruction publique ou la fiscalit é font aujourd’hui l’objet d’une concurrence glo- bale. Cette tendance s ’accentue sous l’influence des innovations technologiques qui bouleversent le domaine de la communication – produisant ainsi acc élération des activités économiques et individualisation sociale. A c ôté des facteurs d ’attrait tra- ditionnels que sont la fiscalit é et l ’infrastructure, de nouveaux crit ères tels que la qualité de l ’environnement ou la s écurité personnelle prennent une importance accrue. La compétition entre places économiques s’intensifie à tous les niveaux. De nombreux facteurs clés liés au site d ’implantation sont ainsi influenc és par la politi- que régionale ou cantonale. Le processus de mondialisation fait que l ’Etat national se trouve de plus en plus pris en sandwich. Parall èlement à la mondialisation de l’économie, on assiste toujours davantage à une localisation des probl èmes et de la recherche de solutions appropri ées1. A l ’avenir, c ’est de plus en plus à l ’échelon local qu’il s’agira de trouver des r éponses à des probl èmes globaux et de cr éer des conditions-cadres idéales. Au sein du processus de mondialisation, la politique ne perd ainsi pas de son im- portance. Elle devient au contraire un facteur local d éterminant. Toutefois, elle ne doit pas se contenter de cr éer des conditions économiques favorables, mais doit également tenir compte du souhait croissant de nombreux citoyens d ’être consultés 1 Ce processus a d éjà été désigné par le néologisme allemand «Glokalisierung». Cf. Straubhaar, Thomas; Wird der Nationalstaat überflüssig? «Glokalisierung» als Resultat von Globalisierung und lokaler Standortattraktivität; Neue Zürcher Zeitung du 31.12.1999.2166 et de pouvoir d ès lors influer sur l ’évolution de la soci été. A cet égard précisément, la Suisse semble, de par sa d émocratie directe et un f édéralisme prononcé, être bien préparée aux exigences de l ’avenir et en mesure d ’ébaucher des solutions locales à des probl èmes mondiaux. Tant la d émocratie directe que le f édéralisme doivent cependant être constamment modernis és et adapt és aux conditions qui ne cessent d’évoluer. S’y ajoute une autre tâche de la politique, à savoir celle de veiller à amortir avec des instruments appropri és le choc des transformations structurelles et à éviter que les développements futurs n ’entraînent une marginalisation des laiss és-pour-compte de la mondialisation. L ’ère de la mondialisation implique aussi que les institutions politiques suisses veillent au bien- être de la nation et à la cohésion du pays en prati- quant la compensation sociale et r égionale. Cette t âche est d ’autant plus essentielle que les disparit és économiques entre r égions suisses continueront sans doute de se creuser. La RPT vise à créer un cadre institutionnel garantissant à notre Etat f édéral sa capa- cité de fonctionnement sur le long terme. Il s ’agit de faire en sorte que la Suisse en tant que place économique reste comp étitive à l’échelle aussi bien europ éenne que planétaire, et d ’atténuer les disparit és régionales résultant de diff érences d’intensité en valeur ajoutée. On évitera ainsi l’écueil d’une Suisse à plusieurs vitesses. 1.1.2 La RPT, partie intégrante d’une réforme générale du fédéralisme Deux facteurs conf èrent au f édéralisme helv étique un caract ère particuli èrement prononcé. D’une part, la Suisse pr ésente avec ses 26 cantons et quelque 2900 com- munes une articulation extr êmement fine de son territoire. D ’autre part, les cantons et les communes disposent de larges compétences dans le cadre de l’unité nationale. Ce fédéralisme vigoureux comporte toute une série d’avantages: – Outre la s éparation classique – horizontale – des pouvoirs, le f édéralisme instaure des filtres verticaux. – Le f édéralisme implique la d élégation de comp étences aux collectivit és décentralisées, ce qui constitue en soi une protection efficace des minorit és linguistiques et culturelles. Il contribue ainsi de mani ère fondamentale à la cohésion du pays. – La concurrence entre cantons de m ême qu’entre communes peut d éboucher sur une multitude de formules différentes, lesquelles nécessiteront parfois un effort de coordination accru – notamment dans les domaines pluridisciplinai- res tels que la politique des transports ou l ’aménagement du territoire. Cette concurrence stimule par ailleurs l ’inventivité: il est souvent arriv é que cer- tains cantons développent, mettent en œ uvre et testent des solutions novatri- ces avant que celles-ci ne soient adopt ées par d ’autres cantons, voire par l’ensemble du pays. – Un syst ème f édéral est à m ême de satisfaire les pr éférences des citoyens, préférences qui peuvent varier d ’une entit é membre à l’autre; mieux qu ’un système centralis é, il r épond aux besoins locaux et incite la population à participer aux prises de décision.2167 – Une saine concurrence fiscale (cf. ch. 1.1.5) et les instruments de la d émo- cratie directe utilis és jusqu ’aux échelons inf érieurs de l ’Etat ont des effets modérateurs à la fois sur les activit és et les d épenses publiques, donc sur le niveau de la charge fiscale 2. De plus, le f édéralisme fait obstacle à une cen- tralisation excessive. Alors que les structures du fédéralisme suisse n’ont guère changé depuis plus de 150 ans, notre pays a durant cette p ériode vécu de profonds bouleversements politiques, sociaux et économiques. Le f édéralisme ne restera un élément fondamental de nos institutions et de l’identité helvétique que si l’on parvient à le moderniser à plusieurs égards. En mati ère de r éforme du f édéralisme, il est en principe possible de d éfinir quatre grands axes: Orientations possibles d’une réforme du fédéralisme Figure 1.1 Le train de r éformes proposé dans le cadre du pr ésent message comprend une nou- velle répartition des t âches et une refonte de la p éréquation financière au sens strict (cf. à ce sujet les ch. 1.1.3 et 1.1.4), c ’est-à-dire les deux premi ères possibilit és d’une réforme du fédéralisme telles que les mentionne la figure 1.1. La RPT ne con- tient donc aucune proposition d ’ordre fiscal ou territorial. Les chapitres 1.1.5 et 1.1.6 expliquent pourquoi ces deux éléments ont été laissés de côté. La mise à jour de la Constitution a constitu é la premi ère phase d ’une réforme glo- bale du fédéralisme, en ce sens qu ’elle officialise et reflète les préceptes coutumiers du fédéralisme helvétique – en particulier les principes de la subsidiarit é, de la soli- darité et de la collaboration au sein de la Conf édération. Cette mise à jour a notam- ment fait ressortir plus clairement la fonction des cantons en tant qu ’organes et entités fondamentales de l’Etat suisse. Les éléments proposés par le pr ésent message constituent la deuxi ème phase de la réforme du f édéralisme. Ils n ’impliquent pas de bouleversements qui seraient 2 Cf. Kirchg ässner, Gebhard; Feld, Lars P.; Savioz, Marcel R.; Die direkte Demokratie. Modern, erfolgreich, entwicklungs- und exportfähig; Bâle, 1999.2168 incompatibles avec la conception actuelle du f édéralisme suisse. Cette deuxi ème phase peut d ès lors être considérée comme une modernisation des formes de colla- boration pratiquées au sein de l’Etat fédéral. Ce projet de RPT renonce sciemment à envisager le changement de paradigmes que constitueraient des r éformes portant par exemple sur le d écoupage territorial, sur le principe de la majorit é des cantons ou sur la transformation du Conseil des Etats en un organe relevant des cantons. Le Conseil f édéral fait toutefois observer que les travaux de réforme proposés ici ne feraient aucunement obstacle à des refontes plus poussées de nos structures fédérales. Dans l ’état actuel des choses, le Conseil f édéral souhaite conserver les structures existantes pour instaurer sur cette base des r éformes pragmatiques qui auront pour effet d’améliorer durablement les processus de d écision et la p éréquation financière au sein de l ’Etat fédéral. Le Conseil f édéral estime qu ’il appartiendrait essentielle- ment aux cantons et à leurs populations d’exprimer, dans le cadre de la vie politique, des exigences allant au-delà de ces objectifs. Il ne saurait en effet imposer lui-m ême de telles exigences. 1.1.3 Réforme de la répartition des tâches Dans un Etat dot é de structures f édérales, la répartition des t âches et des comp éten- ces entre les diff érents niveaux des pouvoirs publics rev êt une importance majeure. Pour chaque domaine de t âches, il s ’agit d ’évaluer les avantages respectifs de la centralisation et de la d écentralisation, afin d’obtenir le degré de centralisation opti- mal dans le domaine considéré3. Le fédéralisme n’a donc nullement pour principe de décentraliser syst ématiquement tous les services publics. Il a au contraire pour objectif d’attribuer les différentes tâches aux échelons qui sont le mieux à même de les assumer. Pour ce qui est de l ’organisation des t âches et des comp étences étati- ques, la RPT applique le principe de subsidiarité et celui de l’équivalence fiscale. Le principe de subsidiarit é appliqu é à l ’Etat f édéral signifie qu ’une collectivit é territoriale donnée ne doit assumer une t âche (ou une partie de celle-ci) que s ’il est prouvé qu ’elle s ’en acquitte mieux qu ’une collectivit é d ’un échelon inf érieur. Ce principe part implicitement de l ’idée que les t âches publiques doivent s ’accomplir autant que possible à proximité des citoyens, de sorte que ceux-ci puissent influer au mieux sur le processus politique. Les interactions entre peuple et institutions politi- ques doivent aboutir à des services publics qui correspondent aux besoins et aux d é- sirs des citoyens. Si l’exécution de prestations permet d ’obtenir des avantages quan- titatifs, l’application du principe de subsidiarit é incite les responsables à mettre sur pied des associations horizontales à but d éterminé. Une centralisation ne sera envi- sagée que dans la mesure o ù la collaboration horizontale n ’aboutit pas ou engendre des frais de coordination excessifs. Le projet de NPF s ’appuie sur ces considérations pour proposer, au niveau de la Constitution, une mention plus explicite du principe de subsidiarité (cf. ch. 2.6.1). Le principe de l ’équivalence fiscale implique que les b énéficiaires d’une prestation de l’Etat puissent d écider de cette prestation et qu ’ils en supportent aussi les co ûts. Ce principe permet d’éviter des externalités inopportunes. 3 Cf. Frey, Bruno S.; Kirchgässner, Gebhard: Demokratische Wirtschaftspolitik, Theorie und Anwendung, Munich 1994, p. 56 à 58.2169 – Premièrement, ce principe met en lumi ère l’importance que rev êt la d éléga- tion des compétences. Une décentralisation efficace porte non seulement sur les entités qui fournissent les prestations, mais aussi sur celles qui les g èrent. En désenchevêtrant les t âches entre la Conf édération et les cantons, la RPT met un accent particulier sur une r épartition judicieuse des comp étences (cf. ch. 2). – Deuxièmement, ce principe souligne l ’importance de la responsabilit é en matière de financement: il admet implicitement que les ressources disponi- bles sont utilisées de manière plus économe lorsque les organes d écisionnels doivent assumer le coût de leurs décisions. – Troisi èmement, il met aussi en évidence l’influence de la demande de pres- tations publiques, autrement dit l ’influence des b énéficiaires de prestations sur la réalisation de ces derni ères. Si certains usagers profitent d ’une presta- tion publique offerte en quantit é limitée sans qu ’ils participent de mani ère appropriée au financement de cette prestation, la quantit é de l ’offre sera insuffisante. L ’adéquation des organes d écisionnels, des b énéficiaires de prestations et des entit és qui assument le co ût de ces prestations évite les externalités (spillovers). L’équivalence fiscale présuppose ainsi une congruence institutionnelle: en l ’absence de réformes territoriales, cette derni ère ne pourra se r éaliser que dans la mesure o ù les bénéficiaires de services publics participent au financement de ces services – par exemple sous la forme d’une compensation des charges (cf. ch. 4). Le principe de subsidiarit é et celui de l ’équivalence fiscale r épondent aux objectifs majeurs d ’un f édéralisme moderne, tels que la non-centralisation, le respect de l’autonomie des collectivit és territoriales d ’échelons inf érieurs, le m énagement du budget central, la stabilit é structurelle, la capacit é d’innover et le frein au pouvoir vertical4. 1.1.4 Réforme de la péréquation financière au sens strict Préoccupation classique de la politique financi ère au sein d ’un Etat f édéral, l’organisation de la p éréquation financi ère constitue le th ème central du pr ésent message. La notion de «péréquation financière» recouvre tous les transferts d ’argent entre collectivit és publiques destin és à encourager l ’accomplissement de t âches publiques ou à compenser des diff érences de capacit é financi ère. Ces transferts peuvent ainsi avoir une fonction d ’incitation aussi bien qu ’une fonction de redistri- bution. L’aspect incitation pourra être déterminant lorsqu’il s’agit d’accomplir une tâche d’intérêt général: la Confédération peut par exemple octroyer des subventions afin d ’encourager l ’établissement d ’un r éseau de communication performant. Par ailleurs, l’aspect redistribution sera pr édominant pour la p éréquation des ressources entre les cantons: la concurrence fiscale entre ceux-ci entra îne par exemple des disparités de revenu régionales que la Confédération est appelée à corriger dans une proportion politiquement souhaitable. 4 Cf. Linder, Wolf; Schweizerischer und europ äischer Föderalismus – Gemeinsamkeiten und Unterschiede; in: Linder, Wolf et al.; Schweizer Eigenart – eigenartige Schweiz. Der Kleinstaat im Kräftefeld der europäischen Integration; Berne, 1996; p. 181 à 197.2170 La notion de «péréquation financière horizontale» recouvre tous les flux financiers de canton à canton, celle de «péréquation financi ère verticale» regroupant quant à elle tous les flux financiers entre la Conf édération et les cantons. La RPT subdivise la notion de «péréquation financi ère» en «péréquation financi ère au sens strict » et «péréquation financière au sens large». Eléments de la péréquation financière dans le cadre de la RPT Figure 1.2 La péréquation financière au sens large englobe tous les transferts verticaux et hori- zontaux, affectés ou non, qui se rapportent à la répartition des tâches et des recettes. Dans le cadre de la NPF, elle comprend tous les transferts verticaux affect és qui découlent de la r épartition des t âches et des recettes entre la Conf édération et les cantons, ainsi que la compensation intercantonale des charges, horizontale et non affectée. La péréquation financière au sens strict se limite aux transferts effectu és au titre de la redistribution entre cantons et de l’indemnisation, par la Confédération, de charges structurelles excessives. La notion de «péréquation financi ère au sens strict » se subdivise encore en «péré- quation financière en fonction des ressources» et «péréquation financière en fonction des charges». La première revêt au sein de la RPT une forme non affectée; elle a lieu horizontalement entre les cantons et verticalement par la Conf édération. Cette p éré- quation en fonction des ressources sert à réduire les différences entre les cantons sur le plan de la capacit é de financement. La p éréquation financi ère en fonction des charges s’effectue dans la RPT de deux mani ères: compensation des charges dues à des facteurs g éo-topographiques (CCG), et compensation des charges dues à des facteurs socio-démographique (CCS); ces deux formes de compensation sont verti- cales et non affect ées. Le but de la p éréquation financi ère en fonction des charges est d’indemniser les charges structurelles excessives des r égions de montagne et des centres urbains. 1.1.5 Réforme du régime fiscal Le régime fiscal – et en particulier le principe de la souverainet é en la mati ère – revêt une grande importance pour le fonctionnement de tout Etat f édéral. Impôt fé- déral direct mis à part, la Confédération suisse ne perçoit pas d’impôts sur le revenu et la fortune. L ’administration centrale finance ses activit és principalement par des2171 impôts indirects et des taxes. La comp étence fiscale en mati ère d ’impôts directs appartient aux cantons et aux communes, qui fixent de mani ère autonome les taux d’imposition, leur progression et les montants exon érés d ’impôt. Le r égime fiscal suisse se fonde ainsi sur le principe de la concurrence, que le Conseil f édéral entend maintenir. La p éréquation financi ère continuera donc d ’appliquer le principe de la concurrence fiscale. La RPT s ’emploiera cependant à éliminer certaines distorsions pour offrir à tous les acteurs des conditions de d épart aussi uniformes que possible, et à contenir dans des limites acceptables les disparit és cantonales en mati ère de capacité financière. Les sciences économiques expliquent l ’efficacité de la concurrence fiscale en se référant au modèle Tiebout 5. Celui-ci fait une distinction essentielle entre facteurs de production mobiles et facteurs de production immobiles ou fixes. Il consid ère le capital et la main-d ’œuvre hautement qualifi ée comme mobiles, la main-d ’œuvre peu qualifi ée et le sol comme immobiles. Une multitude de collectivit és locales – agglomérations et communes – fournissent des prestations publiques telles qu’infrastructure ou sécurité, qu’elles financent en percevant des impôts. La quantité et la qualité des prestations publiques offertes s’ajustent aux besoins et aux désirs de la population concern ée. Les facteurs de production mobiles (capital et main- d’œuvre qualifiée) s’établissent sur le territoire des collectivit és qui leur offrent au meilleur prix les prestations publiques importantes à leurs yeux. Selon l ’hypothèse de ce mod èle, les facteurs de production mobiles peuvent changer de lieu d’implantation n’importe quand à peu de frais. Par ailleurs, les facteurs de produc- tion mobiles et fixes peuvent agir politiquement sur l ’offre de prestations publiques, donc sur le niveau des impôts. Il en résulte une concurrence fiscale qui se traduit par des services publics efficaces et conformes aux préférences des citoyens. En réalité, cette concurrence fiscale est fauss ée dans la mesure o ù des externalités fiscales6 conduisent à un sous-approvisionnement en prestations publiques, donc à une distorsion du marché. Lorsque, par exemple, une collectivit é territoriale accorde provisoirement l’exonération fiscale à une entreprise, elle porte indirectement pr éju- dice à l ’offre de biens publics dans le territoire d ’où cette entreprise émigre. Cela aboutit à un clivage entre collectivités prospères et collectivités à faibles revenus. Se pose de plus un probl ème de partage: on constate une tendance à imposer plus lour- dement les facteurs de production immobiles que les facteurs mobiles; un exemple de cette spirale descendante dont b énéficient les facteurs de production mobiles est la suppression, dans plusieurs cantons suisses, de l ’impôt sur les successions pour les descendants directs. Par ailleurs, le bon fonctionnement de la concurrence fiscale est perturb é par des externalités territoriales . Souvent, l ’offre de prestations publiques d ’un canton, d’une ville ou d ’une commune ne peut se limiter aux contribuables concern és. Le principe d ’exclusion territoriale ne joue donc que partiellement. Ces externalit és territoriales qui font des «profiteurs» se traduisent par une offre de prestations publiques inférieure au niveau optimal. Si on ne les internalise pas, ces externalit és territoriales conduisent à une distorsion de la concurrence fiscale. 5 Le mod èle Tiebout repose implicitement sur des hypothèses très restrictives, notamment une mobilité parfaite et gratuite, ou encore l’information complète des acteurs économiques. Cf. Tiebout, Charles M.; A pure theory of local expenditures; Journal of Political Economy 64; 1956; p. 416 à 424. 6 Une externalit é ou un effet externe résulte d’une activité économique pour laquelle il n’y a pas adéquatione entre l’agent et le bénéficiaire.2172 Des particularit és g éo-topographiques ou socio-d émographiques peuvent en outre alourdir consid érablement les budgets de certaines collectivit és territoriales, par exemple dans le domaine de l’infrastructure ou celui de la sécurité7. Ces collectivités subissent ainsi une perte de compétitivité du point de vue structurel. Des études empiriques indiquent qu ’en Suisse la mobilit é intercantonale est relati- vement faible en d épit de grosses diff érences de charge fiscale. Il est cependant difficile de savoir si ce sont des facteurs de nature économique, socioculturelle ou administrative qui freinent cette mobilit é. Selon des études qualitatives, il appara ît que la charge fiscale est un crit ère important, mais non d écisif à lui seul, pour le choix du lieu de travail et de domicile. D’autres facteurs locaux – niveau des salaires et coût de la vie, proximité des marchés, distance du lieu de travail ou infrastructure de loisirs – ont également leur importance. L ’existence d ’une concurrence fiscale entre cantons peut toutefois être établie empiriquement 8. Elle est particuli èrement marquée pour les b énéficiaires de hauts revenus. Cependant, la d écentralisation des services publics a dans l ’ensemble pour effet de renforcer la position des contribua- bles et d ’atténuer l’influence de groupes d ’intérêts. Le fait que la Suisse ait encore des taux d’imposition et une quote-part de l ’Etat relativement modestes pourrait être attribué à la discipline qu’impose la concurrence fiscale. Une intervention de l ’Etat dans le m écanisme des prix – par exemple une harmoni- sation fiscale mat érielle – comporte toujours un risque d ’échec causé par des vices de régulation. Ces externalités politiques portent s érieusement atteinte à l’efficacité du travail accompli par les pouvoirs publics. De plus, une harmonisation mat érielle, moyennant un taux d ’imposition uniforme ou un mod èle de fourchettes, aurait pour conséquence de r éduire l ’assiette de l ’impôt et tendrait ainsi à r éduire les recettes fiscales. Les contribuables dont les imp ôts augmentent se sentiront encourag és à la fraude ou à l ’évasion fiscale, ou m ême à émigrer. Et les collectivit és b énéficiant d’excédents budgétaires seront portées à utiliser les recettes fiscales de mani ère peu efficace afin de les soustraire à une éventuelle redistribution interrégionale. Les expériences faites en Allemagne corroborent l’argument selon lequel il convient de renoncer à une harmonisation fiscale matérielle9. La loi fondamentale de 1949 de la R épublique f édérale d ’Allemagne octroyait encore une large autonomie aux länder. L ’étendue des comp étences de l égiférer dont dispose le bund quant aux questions fiscales a cependant conduit, 50 ans plus tard, à un fort accroissement des compétences du pouvoir central en mati ère de t âches publiques, de d épenses et de recettes. De plus en plus le bund tend à régler la l égislation des l änder de mani ère uniforme. On assiste aujourd ’hui à un f édéralisme d ’exécution. Les l änder sont moins incités que les cantons suisses à user de leurs ressources de manière économe. Comme leurs moyens proviennent principalement du bund, les l änder se pr éoccu- pent davantage d ’obtenir de celui-ci le plus de ressources possible plut ôt que de mettre à la disposition des citoyens l ’éventail de prestations pour lesquelles ceux-ci paient des impôts. 7 Cf. Oates, Wallace E.; On local finance and the Tiebout model; American Economic Review 71; Papers and Proceedings; 1981; p. 93 à 98. 8 Cf. Feld; Lars P.; Steuerwettbewerb und seine Auswirkungen auf Allokation und Distribution. Eine empirische Analyse für die Schweiz; Saint-Gall, 1999. 9 Cf. Frey, René L.; Analyse de l’objectif et de l’efficacité de la nouvelle péréquation financière. Rapport à l’attention de l’Administration fédérale des finances (AFF) et de la Conférences des gouvernements cantonaux (CdC); Bâle, 2001; (annexe p. 25 et 26, ne figurant cependant que dans la version allemande: «Ziel- und Wirkungsanalyse des neuen Finanzaugleichs. Bericht zu Handen der EFV und der KdK).2173 La tendance à la centralisation du f édéralisme allemand n’est pas restée sans consé- quences. En 1950, la charge fiscale en Suisse, qui repr ésentait 17,8 % du produit intérieur brut, d épassait de 1,4 % celle de l ’Allemagne, mais en 1995, elle était de 3,8 % inférieure à celle de notre voisin allemand 10. Le m ême phénomène peut être démontré en ce qui concerne la dette, les dépenses et les recettes de l’Etat. La RPT utilise l ’instrument de la p éréquation financière horizontale pour internali- ser les externalités inhérentes à la concurrence fiscale entre cantons. Les externalit és territoriales sont, elles, internalis ées au moyen de la compensation intercantonale des charges. Quant aux d éficits de comp étitivité dus à des charges excessives de nature géo-topographique ou socio-d émographique, ils seront neutralis és par deux types de compensation des charges. Ces innovations se combineront à l ’harmo- nisation fiscale formelle d éjà partiellement mise en œ uvre en Suisse, pour aboutir à une concurrence fiscale autant que possible exempte de distorsions et offrant des chances égales à toutes les collectivit és publiques. Les mesures de redistribution horizontale et verticale prévues dans le cadre de la RPT ont ainsi pour but de conte- nir durablement dans des limites acceptables les disparit és cantonales en mati ère de charge fiscale, sans que les effets positifs de la concurrence fiscale n’en souffrent. 1.1.6 Réforme territoriale La Suisse présente avec ses 26 cantons et quelque 2900 communes une articulation extrêmement fixe de son territoire. En d épit de dimensions et de structures en partie très diff érentes d ’un canton à l ’autre ainsi qu ’entre communes, cette organisation territoriale s’est révélée extrêmement stable depuis la cr éation de notre Etat f édéral. Les seuls changements à l’échelon cantonal survenus depuis 1848 sont la cr éation du canton du Jura (1978), ainsi que les transferts du Laufental (1994, de Berne à Bâle-Campagne) et de la commune de Vellerat (1996, de Berne au Jura). Les communes se caract érisent elles aussi par une grande stabilit é. Le nombre de communes suisses a diminué d’à peine 10 % au cours des 150 derni ères années, pas- sant de 3203 en 1850 à 2899 en 2000. Cependant, les tenants de r éformes structu- relles du découpage territorial – tant au niveau cantonal qu ’à celui des communes – exercent une pression qui s’accentue depuis le milieu des années 80. 1.1.6.1 Réformes territoriales au niveau communal Cette pression est particuli èrement manifeste à l ’échelon des communes. Celles-ci ont vu le volume et la complexit é de leurs tâches augmenter sans cesse au cours des 20 ou 30 derni ères années. Les exigences de leur population quant à la qualit é des prestations fournies a également augmenté, alors que les recettes n ’ont pas évolué selon une dynamique comparable. Beaucoup de petites communes, notamment, arri- vent ainsi à la limite de leurs capacit és. Les communes, mais aussi les cantons, ont 10 Cf. Blankart, Charles B.; The process of government centralization: a constitutional view; in: Constitutional Political Economy 11; 2000; p. 27 à 39.2174 réagi depuis le milieu des ann ées 80 à cette évolution en s ’engageant dans un vaste processus de réformes, lesquelles reposent sur quatre piliers11: – Remaniement de la r épartition des t âches à l’intérieur des cantons: en 1998, non moins de 20 cantons se sont consacr és à réorganiser la distribution des tâches entre canton et communes. – R éorganisation des structures administratives, bas ée sur les principes de la nouvelle gestion publique (NGP): plus d ’un tiers des communes suisses se sont employées à la fin de 1998 à rendre leurs administrations plus efficaces, plus transparentes et mieux adaptées aux besoins de leur population. – Encouragement de la collaboration intercommunale: 19 cantons ont pris des initiatives pour stimuler la collaboration intercommunale; durant l ’année 1998, les mesures prises dans ce sens ont incit é 63 % des communes à s’engager dans ce type de collaboration. – Fusions de communes: les fusions impos ées «d’en haut» ne sont pas une tra- dition en Suisse, mais le nombre de communes a nettement diminué au cours des dix derni ères ann ées. Ceci est d û pour une grande part aux efforts de réforme entrepris par les cantons de Thurgovie et de Fribourg. Il est proba- ble que cette évolution ne ralentira pas ces prochains temps du fait que les cantons de Lucerne, des Grisons, du Tessin et du Valais examinent actuel- lement des projets portant sur des fusions de communes. 1.1.6.2 Réformes territoriales au niveau cantonal La répartition territoriale des cantons telle qu ’elle se présente actuellement pose des problèmes de deux ordres: premièrement, certains cantons de superficie modeste ont de la peine à assumer l’exécution non seulement des politiques f édérales, mais aussi de certaines t âches cantonales; deuxi èmement, la mobilit é croissante de la popula- tion ainsi que l ’évolution de la soci été et de l ’économie font que les structures de décision politico-administratives correspondent de moins en moins aux n écessités socio-économiques. Les atteintes portées au principe de l’équivalence fiscale ont des retombées périphériques préjudiciables en termes de prosp érité. Les cantons-villes, par exemple, offrent des services publics utiles aux habitants d ’autres cantons, sans indemnités correspondantes de la part de ces derniers; c ’est le probl ème des exter- nalités. L’idée, émise r égulièrement depuis un certain nombre d ’années, de r ésoudre ces problèmes par des réformes territoriales – fusion de cantons ou constitution de gran- des régions – n’a pas b énéficié d’un large soutien politique de la part des popula- tions concernées. – Il a ainsi été proposé en 1992 de r éunifier les deux Appenzell, et en 1997, les cantons de Nidwald et d’Obwald. – De m ême, les propositions (largement médiatisées) de former des entités ter- ritoriales plus vastes – «grand canton du Jura », «canton du Nord-Ouest » ou 11 Cf. les r ésultats du projet de recherche «Réformes communales – entre capacité d’action et légitimation» du Fonds national suisse de la recherche scientifique, réalisés dans le cadre du programme prioritaire «Zukunft Schweiz/Demain la Suisse» (http://www.gemeindereformen.unibe.ch).2175 «canton de Suisse centrale » n ’ont pas d épassé le stade des interventions parlementaires à l’échelon cantonal, faute de soutien politique. – Le projet politiquement le plus avanc é concerne la proposition de fusionner les cantons de Genève et de Vaud. Des initiatives dans ce sens ont été dépo- sées dans l’un et l ’autre canton. D ébats parlementaires et votations populai- res sont encore à venir. – Ce th ème a également été évoqué à l ’échelon f édéral. Le postulat Jutzet demandait en 1998 au Conseil f édéral de pr ésenter au Parlement diff érents modèles de r éforme territoriale compl ète. Ce postulat n ’a pourtant pas été transmis12. En 1999, l ’Office fédéral de la statistique et l ’Office fédéral de l’aménagement du territoire ont publi é conjointement un rapport d étaillé sur la r égionalisation de la Suisse 13, sans toutefois demander des fusions de cantons ou la formation de grandes r égions. Cette étude a été réalisée à des fins exclusivement statistiques. Si elles offrent quelques avantages, les fusions de cantons comportent manifeste- ment toute une s érie d’inconvénients. L’adoption d ’un nouveau d écoupage territo- rial se heurterait à des structures issues de l ’histoire, donc à des blocages politiques. On peut également craindre que la formation de grandes régions n’entraîne une perte d’identité culturelle, d ’empathie politique et de capacit é d’intégration des minorit és linguistiques et culturelles. Il convient en outre d ’observer que du point de vue ins- titutionnel, le degr é de pr éparation à l’union politique des cantons varie consid éra- blement d’une région à l’autre: les différences d’institutions politiques, de langues et de cultures pourraient être la cause de difficult és d’adaptation et de tr ès fortes résis- tances14. Le Conseil f édéral estime que des r éformes territoriales impos ées par le pouvoir central ne sont ni souhaitables ni r éalisables. Il propose par cons équent de remédier aux probl èmes pos és par la structure territoriale actuelle en institutionnalisant la collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges (cf. ch. 4). Il convient d’observer que la RPT n’exclut pas en elle-même une éventuelle réforme territoriale ultérieure, laquelle n écessiterait toutefois un long processus de r éflexion et de maturation. La RPT permettra dans une premier temps d ’acquérir l’expérience de diff érentes formes de collaboration r égionale plus intense. Envisageables à moyen ou à long terme, des r éformes plus pouss ées devraient se discuter dans une nouvelle – troisième – phase de la réforme du fédéralisme (cf. ch. 1.1.2). 12 CN RO 1999 II 669. 13 OFS; OFAT; Les grandes r égions de la Suisse. La Suisse dans le système des régions NUTS; Neuchâtel, 1999. 14 Cf. Vatter, Adrian; Kantonale Demokratien im Vergleich. Entstehungsgr ünde, Interaktionen und Wirkungen politischer Institutionen in den Schweizer Kantonen; Berne, 2001.2176 1.1.7 Récapitulation des objectifs de la RPT Ainsi que l’ont exposé les chapitres pr écédents, la RPT est une r éforme des structu- res de l’Etat fédéral. Ses principaux objectifs peuvent se résumer comme suit: – Rendre le système de péréquation plus efficace. La péréquation financière au sens strict vise à réduire les diff érences de capacit é financière et de charges fiscales entre cantons, éliminer les distorsions de la concurrence fiscale, compenser les charges excessives et inéluctables des cantons de montagne et des cantons-villes, et enfin et surtout assurer que ces mesures restent g éra- bles au niveau politique. – Clarifier les t âches et les responsabilit és entre la Conf édération et les can- tons. Le désenchevêtrement des tâches tel qu ’il est pr évu permettra de rom- pre la tendance à la centralisation qui s ’est manifestée ces derni ères années, une r épartition judicieuse des comp étences permettant quant à elle d’escompter une utilisation plus efficace des ressources. La Confédération et les cantons pourront, d ’une manière générale, mieux assumer leurs respon- sabilités politiques et budg étaires. De plus, l ’intensification de la collabora- tion intercantonale assortie d ’une compensation des charges servira à faire face au problème posé par les externalités. – Renforcer la collaboration fédérale. Grâce aux nouvelles formes de collabo- ration et de partage du financement entre la Conf édération et les cantons, il sera possible de rem édier aux lacunes du syst ème actuel (financement en fonction des co ûts de projets individuels) et d ’atteindre les objectifs d’activités étatiques en pratiquant une gestion axée sur les résultats. Il s ’agira d ésormais de contr ôler, à l ’aide d ’indicateurs, les r ésultats obtenus par rapport aux objectifs pr éalablement fixés. Cette analyse qualitative et quantitative servira de base d ’information et de d écision. Ainsi, le Parlement sera pour la pre- mièr e f oi s e n m e s ur e de déterminer les valeurs de r éférence politiques de la p éré- quation financière, et de les adapter périodiquement à l’évolution de la situation. 1.2 Travaux préparatoires à la RPT 1.2.1 Le bilan de la péréquation financière de 1991 Jusqu’au début des ann ées 90, il n ’existait en Suisse aucun bilan global de la p éré- quation financi ère entre la Conf édération et les cantons. Deux facteurs notamment expliquent cette lacune. D ’une part, la juxtaposition de mesures qui n ’étaient guère coordonnées entre elles excluait pratiquement une vue d ’ensemble. D’autre part, la définition d’objectifs qui aurait permis une analyse des résultats faisait généralement défaut. Des moyens consid érables ayant été affectés à la p éréquation financi ère depuis un certain temps, l ’AFF – chargée de la responsabilit é générale en la mati ère – a fait examiner l’efficacité des moyens utilisés. Dans ce contexte, elle a publi é en 1991 un premier bilan de la p éréquation financière, englobant l’ensemble des transferts entre la Confédération et les cantons15. 15 Cf. AFF; Bilan de la p éréquation financière fédérale pour les années 1970, 1976, 1982, 1988; Berne, 1991.2177 Les résultats de ce bilan ont été décevants: – Bien que les paiements li és à la capacit é financière des cantons aient consi- dérablement augmenté en valeur réelle depuis 1970, les diff érences de capa- cité financière se sont encore creusées d’un canton à l’autre. – Outre le facteur globalement positif de la croissance économique, le d éve- loppement des transferts non li és à la capacit é financi ère (75 % de l’ensemble) explique – notamment par la dynamique de la part cantonale à l’impôt fédéral direct – la progression plus que proportionnelle des cantons à fort potentiel de ressources. Ce premier bilan a donc conduit d ’emblée à envisager des r éformes portant non seulement sur la p éréquation financi ère au sens strict, mais aussi sur la r épartition des tâches. 1.2.2 Le cadre d’orientation de 1992 Dans une prise de position, la Conf érence des directeurs cantonaux des finances (CDCF) a confirmé les résultats et les conclusions du bilan de la p éréquation finan- cière de 1991. Elle a en outre élaboré sur cette base une strat égie de refonte com- plète de la péréquation financière, soit le «cadre d’orientation» de l’automne 199216. Le cadre d’orientation se proposait avant tout de garantir une utilisation effi cace des ressources, notamment au moyen d ’objectifs de p éréquation financi ère clairement définis ainsi que d’un pilotage ciblé des ressources. Il visait en outre une gestion politique et une transparence maximale de la p éréqua- tion financière. Une transformation compl ète du syst ème actuel fut d ès lors propo- sée. A l ’avenir, la p éréquation financière ne devait comprendre que les trois instru- ments suivants: – une compensation, par la Conf édération, des charges excessives que doivent supporter certains cantons; – une compensation des charges entre cantons formant une grande r égion du pays; – une compensation de la force fiscale (capacit é fiscale) entre les cantons. 1.2.3 L’expertise scientifique de 1994 Certains éléments du bilan de la p éréquation financi ère et du cadre d ’orientation exigeaient encore une confirmation scientifique. Le remaniement de la p éréquation financière demandé devant par ailleurs porter non seulement sur les transferts finan- ciers mais aussi sur la r épartition des t âches au sein de l ’Etat f édéral, l ’AFF et la CDCF estimèrent indispensable de soumettre l’éventualité d’un profond changement de syst ème à l ’épreuve d ’une analyse scientifique. L ’AFF et la CDCF ont par 16 Cf. CDCF; Finanzausgleichsbilanz und Orientierungsrahmen f ür die künftige Ausgestaltung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs; Lucerne, 1992.2178 conséquent demand é une expertise scientifique 17. Les experts ont relev é dans le système de transferts entre la Confédération et les cantons les lacunes suivantes: – amalgame d ’objectifs visant l ’efficacité économique d ’une part, la redistri- bution d’autre part; – r égime trop centralisé; – m écanismes de transfert peu efficaces. Ce diagnostic à amené les experts à confirmer la n écessité d’une profonde r éforme du système suisse de transferts. Des ébauches de solutions ont été propos ées pour remédier à ces défauts, soit: – ne plus faire d épendre les aides financi ères et les indemnit és de l ’indice de capacité financière; – accro ître les parts cantonales aux recettes f édérales sous forme de transferts liés à la capacité financière; – d évelopper la compensation des charges au niveau régional ou interrégional; – am éliorer les mécanismes d’aide financière et d’indemnisation. 1.2.4 Rapport concernant les lignes directrices de la Nouvelle péréquation financière (NPF) (le projet ne prendra le nom de RPT qu’en automne 2000) A la fin de 1994, le Conseil f édéral a institu é une organisation de projet paritaire – constituée de représentants de la Conf édération et des cantons – chargée d’élaborer un plan concernant la mani ère d ’éliminer les d éfauts du syst ème de p éréquation financière. Le résultat de ces travaux a été présenté en 1996, dans le rapport concer- nant les lignes directrices de la Nouvelle péréquation financière (NPF)18. Les princi- pales propositions de r éforme expos ées dans ce rapport peuvent être r ésumées comme suit: – La r épartition des tâches entre la Conf édération et les cantons doit être axée le plus syst ématiquement possible sur le principe de subsidiarit é. En prin- cipe, le financement de t âches cantonales sera assum é par les cantons et celui de tâches fédérales par la Confédération. – Pour garantir une efficacit é maximale des prestations publiques, il faut développer la collaboration intercantonale et instituer une compensation intercantonale qui all ège la charge des cantons offrant des prestations dont bénéficient d’autres cantons. 17 Cf. Frey, Ren é L.; Spillmann, Andreas; Dafflon, Bernard; Jeanrenaud, Claude; Meier, Alfred; La péréquation financière entre la Confédération et les cantons. Expertise relative aux aides financières et indemnités de la Confédération en faveur des cantons, mandatée par l’Administration fédérale des finances et la Conférence des directeurs cantonaux des finances; Berne, 1994. 18 Cf. DFF; CDCF; La nouvelle p éréquation financière entre Confédération et cantons. Lignes directrices. Rapport de l’organisation de projet instituée conjointement par le Département fédéral des finances et par la Conférence des directeurs cantonaux des finances; Berne et Lucerne, 1996.2179 – Il convient d ’accroître notablement les moyens non affect és mis à la dispo- sition des cantons, afin que ces derniers puissent mieux assumer leurs responsabilités politiques et budgétaires. En ce qui concerne les transferts de la Confédération aux cantons, il s’agit donc de remplacer dans une plus large mesure les transferts affectés par des transferts non affectés. – La r éforme dans son ensemble doit être centr ée sur une p éréquation des ressources qui vise à r éduire les disparit és cantonales et qui soit g érable politiquement. 1.2.5 Résultats de la première consultation Le rapport sur les lignes directrices de la NPF a dans l ’ensemble suscité des r éac- tions favorables lors de la premi ère consultation organis ée en 1996. Seuls le Parti socialiste suisse (PSS) et l ’Union syndicale suisse (USS) se sont d éclarés sceptiques à l ’ég a r d d e l a réforme propos ée, voire en ont rejet é certains aspects. La grande majorité des réponses fournies invitait cependant le Conseil f édéral à poursuivre les travaux et à concrétiser les lignes directrices soumises à la discussion19. 1.2.6 Approfondissement et concrétisation des lignes directrices Se fondant sur le résultat de la consultation relative aux lignes directrices de la NPF, le Conseil f édéral a charg é une organisation de projet élargie – de nouveau paritai- rement composée de représentants de la Conf édération et des cantons – de proc éder à la concrétisation du projet. Au cours de ses travaux, l ’organisation de projet devait tenir compte des lignes directrices que le Conseil fédéral avait, au vu des résultats de la consultation, adopt ées par d écision du 23 octobre 1996. Ces lignes directrices mettaient l’accent sur les points suivants: – Le plan de NPF propos é par l ’organisation de projet sera approfondi dans son intégralité, sans exclusion prématurée d’aucun domaine de tâches. – Les d ésenchevêtrements de t âches et de comp étences se fonderont à bon escient sur le principe de subsidiarité. – Les compétences de la Conf édération et des cantons et donc les flux finan- ciers doivent être désenchevêtrés dans toute la mesure du possible. S ’il ap- pert que – dans un domaine de tâches déterminé – une compétence exclusive de la Conf édération ou des cantons n ’est pas opportune, il convient d’examiner les possibilités de désenchevêtrement partiel afin de confier cer- taines tâches à la Confédération, et d’autres aux cantons. – Si un domaine demeure une t âche commune de la Conf édération et des can- tons – en admettant une collaboration bas ée sur le partenariat –, il convient de définir les rôles des deux parties et d ’en déduire les formes de collabora- tion idoines. En principe, la direction strat égique revient à la Conf édération et la responsabilit é opérationnelle aux cantons, une coresponsabilit é straté- 19 Cf. DFF; La nouvelle p éréquation financière entre Confédération et cantons. Lignes directrices. Rapport sur les résultats de la consultation; Berne, 1996.2180 gique incombant aux cantons n ’étant toutefois pas exclue. Il s ’agit d’épuiser toutes les possibilités autorisant des accords sur les prestations conclus entre la Confédération et les cantons, ou des subventions globales ou forfaitaires axées sur les résultats en lieu et place de contributions aux frais. – Il convient de mettre en évidence les domaines dans lesquels une collabora- tion intercantonale renforc ée s ’impose comme solution de remplacement à l’engagement actuel de la Conf édération. A cet égard, il s ’agit également d’approfondir les instruments d ’une compensation intercantonale des char- ges équilibrée et tangible. – La péréquation financière au sens strict doit être aménagée de mani ère con- crète et cibl ée. Les instruments d ’incitation et ceux de redistribution seront clairement séparés. Aussi importe-t-il de supprimer l ’ancien échelonnement des taux de subvention en fonction de la capacit é financière des cantons, et de le remplacer par un syst ème prévoyant l’octroi de moyens non affect és. Transparent, efficace et gérable, le système de péréquation financière au sens strict doit contribuer à réduire de manière ciblée les disparités cantonales en matière de capacit é financi ère et doter les cantons à faible potentiel de ressources d’un volume minimal de fonds propres leur permettant d ’assumer eux-mêmes les t âches qui leur incombent. Un nouvel indice refl étera de manière le plus proche possible de la r éalité le potentiel des cantons en matière de ressources financi ères. Une compensation cibl ée des charges sera prévue afin de r éduire les charges excessives dues à des facteurs g éo- topographiques. Cette deuxième organisation de projet élargie comprenait un «Conseil de direction politique» composé de membres du gouvernement fédéral et des cantons, un «organe directeur» chargé des affaires stratégiques – institué par le Conseil de direction poli- tique, une direction du projet travaillant à plein temps – responsable de la réalisation opérationnelle du projet, ainsi que de huit groupes de projet compos és paritairement de repr ésentants de la Conf édération et des cantons, qui ont accompli les travaux d’approfondissement proprement dits. La coordination entre les cantons était assum ée par la Conf érence des gouverne- ments cantonaux (CdC) avec, comme par le pass é, le soutien de la Conf érence des directeurs cantonaux des finances (CDCF) pour les questions de politique finan- cière. Le groupe d ’étude pour les finances cantonales (FkF) fut associ é aux travaux opérationnels des divers groupes de travail. Les villes et les communes eurent non seulement la possibilité de s’exprimer dans le cadre d’auditions, comme ce fut le cas lors de l ’élaboration des lignes directrices, mais ont aussi été directement associ ées aux travaux du projet, que ce soit en qualit é d ’observateurs au sein de l ’organe directeur ou dans les divers groupes de travail. Les résultats du rapport final de l ’organisation de projet élargie ont été port és à la connaissance du Conseil fédéral en avril 1999, puis mis en consultation 20. 20 Cf. DFF; CdC; La nouvelle p éréquation financière entre la Confédération et les cantons. Concrétisation des lignes directrices du 1er février 1996, Rapport final du 31 mars 1999; Berne et Soleure, 1999.2181 1.2.7 Résultats de la deuxième consultation Comme on pouvait s ’y attendre, les r ésultats de la consultation de 1999 21 ont été plus complets et nuanc és que ceux de la consultation de 1996. L ’exposé de ces résultats se limite ici à un résumé très général. Les chapitres ult érieurs présentent en détail les instruments et les mesures de la NPF tels qu ’ils ont été soumis à la consultation. Le pr ésent chapitre offre ci-dessous un aper çu de l ’attitude g énérale des principaux milieux consult és et examine les r éponses que les participants à la consultation ont données à sept questions cruciales. D’une mani ère g énérale, les gouvernements cantonaux, les partis bourgeois, les associations patronales et l ’Union suisse des paysans appuient la NPF. Les organes qui approuvent ce projet le consid èrent comme une occasion de revitaliser le f édéra- lisme et comme l’instrument d’une efficacité accrue. Le Parti socialiste suisse (PSS) a par contre opt é pour un refus de principe. Le Parti écologiste suisse (PES) et les associations de travailleurs ne rejettent pas cat égori- quement ce projet de r éforme, mais ils en refusent des éléments centraux – dont le principe de subsidiarit é et la «cantonalisation» des t âches dans le cadre du d ésen- chevêtrement de ces dernières. Question 1: Approuvez-vous les nouveaut és transsectorielles prévues quant aux relations entre la Conf édération et les cantons, soit le renouvellement et le ren- forcement du principe de subsidiarit é ainsi que les nouvelles formes de collabo- ration et de partage du financement entre la Confédération et les cantons? Alors qu ’une nette majorit é des cantons, les partis bourgeois et l ’Union suisse du commerce et de l ’industrie (USCI, Vorort) saluent l ’inscription du principe de sub- sidiarité dans la Constitution, le PSS, la Conf édération des syndicats chr étiens de Suisse (CSC) ainsi que les organisations sociales et écologistes en rejettent le prin- cipe. La plupart des organisations sociales et écologistes approuvent certes le prin- cipe même de la subsidiarit é, mais consid èrent que les propositions relatives à son application sont arbitraires et aboutiront à une répartition des t âches motivée exclu- sivement par des préoccupations budgétaires. Le PSS s ’oppose aux nouvelles formes de collaboration et de partage du finance- ment entre la Conf édération et les cantons. Il ne s ’agit toutefois pas d ’un refus fondamental. Le PSS partage l’idée selon laquelle il convient d’améliorer la collabo- ration entre la Conf édération et les cantons, mais conteste qu ’il faille explicitement donner aux nouvelles formes de collaboration une base constitutionnelle. En revan- che, une tr ès grande majorit é des participants approuve enti èrement les nouveaux instruments. Cantons et partis bourgeois soulignent cependant la n écessité de veiller à ne pas submerger les cantons par une avalanche de nouvelles normes. Les organi- sations écologistes et l ’Union des villes suisses (UVS) consid èrent pour leur part important que les nouvelles formes de collaboration et de financement soient 21 Cf. DFF; CdC; Bericht über die Vernehmlassung zum Schlussbericht der vom Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) und der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) gemeinsam getragenen Projektorganisation vom 31. März 1999 (rapport sur les résultats de la consultation relative au projet de nouvelle péréquation financière; résumé en français); Berne et Soleure, 2000.2182 assorties de contr ôles efficaces de la Conf édération, afin de garantir la qualit é des prestations fournies. Question 2: Quelle est votre appr éciation des propositions relatives à l’institutionnalisation de la collaboration intercantonale assortie d ’une compen- sation des charges et aux instruments sur laquelle se fonde cette collaboration (obligation de collaborer, d éclaration de force obligatoire g énérale, obligation d’adhérer, accord-cadre intercantonal) et que pensez-vous notamment du dispo- sitif prévu pour légitimer démocratiquement les conventions intercantonales? Seuls le PSS, le PES et les associations de travailleurs rejettent le principe de la collaboration intercantonale. Ils craignent essentiellement qu ’une telle collaboration ne crée un quatri ème échelon dans la structure des pouvoirs publics. Quelques can- tons et de nombreuses communaut és d’intérêts s’associent à cette critique, sans que cela ne justifie à leurs yeux un rejet de principe. En ce qui concerne la collaboration intercantonale assortie d ’une compensation des charges, cinq cantons se montrent sceptiques (Argovie, Vaud, Neuch âtel) ou expriment un refus (Zoug, Tessin). Les autres cantons accueillent favorablement le nouvel instrument et le consid èrent comme une alternative réaliste aux demandes régulières de fusion entre cantons. Tandis que certains cantons considèrent que la déclaration de force obligatoire géné- rale et l ’obligation d ’adhérer portent atteinte à leur autonomie, le PSS, le PES, les associations de travailleurs et d ’autres communautés d’intérêts souhaitent des r ègles plus contraignantes en mati ère de collaboration entre cantons. L ’accord-cadre et la compensation intercantonale des charges ne soulèvent, eux, guère de critiques. La légitimité démocratique de la collaboration intercantonale suscite par contre une analyse critique. Certes, tous les cantons – à l ’exception d ’Argovie – estiment la base de l égitimité suffisamment solide. Mais l ’ensemble des partis – s a u f l e P a r t i démocrate-chrétien (PDC), les associations fa îtières des milieux économiques et la majorité des autres communautés d’intérêts émettent des doutes à cet égard; ils rap- pellent les mauvaises expériences faites avec les droits de participation dans le cadre de concordats et de syndicats. Question 3: Comment jugez-vous le d ésenchevêtrement des t âches et des com- pétences tel que le propose l ’organisation de projet dans divers domaines afin d’accroître la marge de man œ uvre et les responsabilit és de la Conf édération et des cantons? La majorit é des cantons ainsi que le PDC, le Parti radical-d émocratique suisse (PRD), le Parti lib éral suisse (PLS) et l ’USCI salueraient un d ésenchevêtrement des tâches plus large encore. Par ailleurs, la plupart des cantons soulignent l ’importance de standards minimaux, ou souhaitent que de tels standards soient appliqu és aux tâches «cantonalisées», et proposent une l égislation-cadre; l’Union syndicale suisse (USS) s’associe à cette revendication. La Fédération des sociétés suisses d’employés (FSE), la Soci été suisse pour la protection de l ’environnement (SPE) et l ’UVS se montrent plut ôt sceptiques face au d ésenchevêtrement des t âches et critiquent une trop forte focalisation sur les cantons et leur autonomie au d étriment de solutions2183 régionales. De son c ôté, le PSS rejette cat égoriquement le principe m ême de la «cantonalisation». Une opposition fondamentale, émanant notamment des associations directement touchées par le d ésenchevêtrement des t âches, se manifeste surtout dans les domai- nes des assurances sociales, de la politique sociale, de la formation et des transports. Dans d’autres secteurs tels que l’environnement, l’agriculture, le logement, la justice et la s écurité, les critiques se limitent à quelques aspects bien pr écis. Les r éactions au sujet des divers aspects du d ésenchevêtrement des tâches sont examinées plus en détail sous ch. 6 du présent message. Question 4: Approuvez-vous le concept global du nouveau syst ème de péréqua- tion (p éréquation financi ère au sens strict avec les éléments de la p éréquation des ressources, de la compensation des charges excessives et de la compensation intercantonale des charges) que l’organisation de projet a élaboré? Le système de péréquation en soi ne donne pas lieu à des contestations. Seul le can- ton de Zoug fait preuve de scepticisme à l ’égard des objectifs et des instruments proposés et craint que le syst ème ne produise en fin de compte un effet d’harmonisation fiscale matérielle. Les cantons de Fribourg et de Neuch âtel approu- vent le principe du syst ème de péréquation, mais considèrent qu’il est indispensable de réduire davantage encore les disparit és de capacité financière entre cantons. Cela mis à part, le plan de la p éréquation financière au sens strict est jugé moderne, cohé- rent, judicieux, compatible avec les r éformes cantonales de p éréquation financi ère, et n écessaire depuis longtemps. La stricte s éparation entre l ’effet p éréquatif et le système d ’incitation est particuli èrement appr éciée, car elle permet d ’éviter des incitations inopportunes. Question 5: Quelle est votre opinion sur le mécanisme de la péréquation des res- sources, servant à r éduire, dans un cadre devant être d éfini politiquement, les disparités de capacit é financière entre cantons à fort potentiel de ressources et cantons à faible potentiel de ressources? Les cantons, les partis bourgeois et les associations économiques approuvent la péréquation des ressources, la qualifiant de bonne solution de rechange pour éviter l’harmonisation fiscale mat érielle. PSS, PES, syndicats et diverses organisations sociales pr éféreraient en principe une harmonisation fiscale mat érielle. Le PSS propose d’associer péréquation des ressources et harmonisation fiscale matérielle. Le nouvel indice des ressources a donn é lieu à des critiques, lesquelles demandent que cet indice soit entièrement revu de telle sorte que le calcul du potentiel financier des cantons se fasse sur une base plus compréhensible et transparente. D’une manière générale, la critique en mati ère de r éduction des disparit és porte sur quatre points: – le fait d ’exclure de la r éduction des disparit és les cantons dont la valeur de l’indice se situe entre le niveau de la dotation minimale complémentaire et la moyenne suisse de l’indice des ressources;2184 – la question de l ’acte législatif dans lequel il convient d ’inscrire la valeur de référence de la r éduction des disparit és: le projet pr évoit un simple arr êté fédéral, tandis que le PRD, le canton de Zoug et l ’USCI se prononcent en faveur d’une norme constitutionnelle; – la question de savoir dans quelle mesure il convient effectivement de r éduire les disparités, et – la question de l ’opportunité de recourir à une échelle progressive. Plusieurs cantons estiment que le niveau de la dotation minimale complémentaire est trop bas, mais leurs avis divergent quant à un niveau idéal. Proposition a par ailleurs été faite d’introduire une franchise pour les cantons à faible potentiel de ressources, ce qui inciterait ceux-ci à augmenter leur capacité financière. Les cantons résistent en bloc à la proposition de r éduire leur part des recettes f édé- rales. En particulier les cantons de montagne s ’opposent à toute diminution. La plu- part de ces cantons demandent plus ou moins explicitement l ’examen ou l ’abandon de la neutralité budgétaire du projet pour la Confédération. Un engagement financier accru de la Conf édération devrait alors être financé par une distribution plus large du b énéfice de la Banque nationale suisse (BNS) et par une augmentation de la dotation minimale complémentaire. Question 6: Approuvez-vous la compensation, par la Confédération, des charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques ou socio-démographiques? Très rares sont les avis qui contestent le principe ou l ’utilité tant de la compensation des charges excessives dues à des facteurs g éo-topographiques (CCG) que de la compensation des charges excessives dues à des facteurs socio-d émographiques (CCS). Par contre, les crit ères d’appréciation des charges donnent lieu à des criti- ques virulentes. Alors que seuls quelques indicateurs semblent manquer à la CCG, ces critiques demandent une refonte compl ète des mesures de CCS, qui devraient apporter deux améliorations: il faudrait d ’une part définir des indicateurs pr ésentant une corrélation plus étroite avec les charges socio-d émographiques, et d ’autre part mieux axer la compensation sur les problèmes des villes-centres. Question 7: Quelle est votre appr éciation du sc énario de mise en œ uvre institu- tionnelle de la NPF d écrit par l ’organisation de projet, et que pensez-vous no- tamment de la n écessité et de la port ée des innovations constitutionnelles allant au-delà des articles sur les compétences? Le r ésultat de cette consultation est clair: ce qui est demand é, c ’est une mise en œ uvre rapide et int égrale du projet de NPF. La CdC craint m ême qu’une réalisation par étapes ne compromette le soutien des cantons au projet. Certains cantons, par contre, appuient le principe de la NPF tout en pr éconisant une concr étisation progressive: à leur avis, une première étape devrait consister à réviser la péréquation financière au sens strict. Pour éviter de porter atteinte à celle-ci, les projets de d és- enchevêtrement des tâches et de répartition fortement contestés ne devraient être mis en œ uvre que dans une deuxi ème phase. Cette opinion est d éfendue surtout par les cantons de montagne, le PDC, le PSS, le PES et les associations fa îtières de2185 l’économie. Inversement, cantons du Plateau et de Suisse orientale, PRD, PLS et quelques communaut és d ’intérêts s ’opposent strictement à toute id ée d ’échelon- nement. 1.2.8 Améliorations consécutives à la deuxième consultation Les r ésultats de la deuxi ème consultation ont permis de r éaliser de nombreuses améliorations. Les travaux devant aboutir au pr ésent message ont d ébuté d ès le printemps 2000. La compensation, par la Conf édération, des charges excessives dues à des facteurs g éo-topographiques ou socio-d émographiques a été compl ète- ment remaniée (cf. ch. 5.6); l ’indice des ressources et la p éréquation des ressources ont été am éliorés de fa çon d écisive (cf. ch. 5.5); une compensation des cas de rigueur a été introduite (cf. ch. 5.7); les projets de d ésenchevêtrement des t âches et de collaboration intercantonale ont en outre été adaptés et concrétisés dans de nom- breux domaines. L’organisation de projet élargie, décrite sous ch. 1.2.6, a modifi é ses structures en fonction des nouvelles exigences. L ’organe directeur a été reconduit sous la forme d’un Petit Comité offrant la souplesse requise. L ’intégration d’un repr ésentant des villes disposant du droit de vote au sein de ce comit é a en outre permis de tenir compte de l’importance croissante des villes et des agglom érations dans le cadre de la RPT. Nombre de groupes de travail ont par ailleurs été chargés de procéder à des examens de d étail complémentaires. Dans certains cas, il a pu être fait appel à des groupes de projet existants. Plusieurs analyses scientifiques ont également été demandées afin de déterminer les effets de la RPT (cf. annexe 3). 1.3 Procédure en vue de la révision constitutionnelle et législative La présente réforme permettrait en principe de soumettre séparément à l’approbation du peuple et des cantons chacune des diverses modifications constitutionnelles 22. Cette solution comporte cependant le risque de voir certaines dispositions constitu- tionnelles jug ées hors du contexte global de la r éforme. Des int érêts particuliers pourraient dès lors compromettre l ’acceptation de normes constituti onnelles portant sur plusieurs domaines (transsectorielles) ou li ées aux t âches, normes qui ont une importance majeure pour le fonctionnement de l ’ensemble du projet. Toute la réforme de la péréquation financière serait ainsi remise en question. Le Conseil f édéral propose donc de ne pas r éaliser les modifications constitution- nelles par la voie de la r évision partielle prévue à l’art. 194, al. 2, de la Constitution (Cst.) mais par celle de la r évision totale au sens de l ’art. 193 Cst.: en parall èle à l’arrêté fédéral relatif à la révision totale de la loi f édérale du 19 juin 1959 23 concer- nant la péréquation financière entre les cantons, le Conseil f édéral propose un arr êté fédéral portant sur toutes les modifications constitutionnelles. Cette proc édure évite 22 Cette proc édure fut choisie lors des premières mesures de nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons. Cf. FF 1981 III 731. 23 RS 613.12186 la question de savoir si le principe de l ’unité de la mati ère est respect é dans le cas d’espèce. 1.3.1 Modifications au niveau de la Constitution Concrètement, le Conseil f édéral propose des modifications dans les domaines sui- vants (l’ordre de présentation se réfère à la Constitution): Modifications portant sur plusieurs domaines Tableau 1.1 Domaines Art. Cst. modifi és ou nouveaux Subsidiarité Art. 3a (nouveau) Tâches de la Confédération Art. 42, al. 3 (abrogé) Principes applicables à l’attribution et à l’accomplissement de tâches étatiques Art. 43a, (nouveau) Mise en œ uvre du droit fédéral Art. 46, al. 2 et 3 Autonomie des cantons Art. 47, al. 2 (nouveau) Conventions intercantonales Art. 48, al. 4 à 6 (nouveau) Péréquation financière au sens strict et les modifications qui en résultent dans les domaines mentionnés ci-dessous Art. 135, al. 1 et 2 Routes nationales Art. 83, al. 3 (abrogé) Impôt à la consommation sur les carburants et autres rede- vances sur la circulation Art. 86, al. 3, let. e Impôts directs Art. 128, al. 4 Droit de timbre et impôt anticipé Art. 132, al. 2 Part du produit de l’impôt anticipé versée aux cantons (disposition transitoire ad art. 132) Art. 196, ch. 16 (abrogé) Tribunal fédéral/Juridiction constitutionnelle Art. 189, al. 2 (nouveau)2187 Modifications liées aux tâches elles-mêmes Tableau 1.2 Domaines Art. Cst. modifi és ou nouveaux Organisation, instruction et équipement de l’armée Art. 60, al. 2 Instruction publique Art. 62, al. 3 (nouveau) Aides à la formation Art. 66, al. 1 Mensuration Art. 75 a (nouveau) Circulation routière Art. 82, al. 3 Routes nationales Art. 83, al. 2 Disposition transitoire ad art. 83 Art. 197, ch. 2 (nouveau) Impôt à la consommation sur les carburants et autres rede- vances sur la circulation Art. 86, al. 3, let. b, bbis (nouvelle), c et f Assurance vieillesse, survivants et invalidité (AVS) Art. 112, al. 2, let. a bis (nouveau), al. 3, let. b, al. 4; al. 6 (abrogé) Prestations complémentaires Art. 112 a (nouveau) Encouragement de l’intégration des invalides Art. 112 b (nouveau) Aide aux personnes âgées et aux personnes handicapées Art. 112 c (nouveau) Dispositions transitoires ad art. 112 Art. 196, ch. 10 (abrogé) Droit pénal Art. 123, al. 2 1.3.2 Modifications au niveau législatif Au niveau législatif, le Conseil fédéral propose la révision totale de la loi fédérale du 19 juin 195924 concernant la péréquation financière entre les cantons. 1.4 Mise en œ uvre institutionnelle et suite des travaux Le Conseil fédéral propose une mise en œ uvre de la RPT en deux étapes: 1. Dans le cadre du pr ésent message consacr é au premier train de r évisions qu’implique la RPT, le Conseil f édéral soumet, d ’une part, l ’arrêté fédéral concernant la r éforme de la p éréquation financi èr e e t d e l a répartition des tâches entre la Conf édération et les cantons – arr êté incluant toutes les modifications constitutionnelles – et, d ’autre part, la loi sur la p éréquation financière entièrement révisée (LPF). 24 RS 613.1.2188 2. Un second message à l’appui de la RPT traitera de toutes les modifications requises dans d ’autres lois f édérales. Ce message comportera les diverses lois f édérales li ées aux t âches ainsi que les lois f édérales s ’appliquant à plusieurs domaines – par exemple la loi fédérale du 6 octobre 1989 25 sur les finances de la Confédération (LFC) et la loi fédérale du 5 octobre 199026 sur les aides financi ères et les indemnit és (loi sur les subventions, LSu). Ce second message sera soumis au Parlement apr ès la votation populaire obli- gatoire sur l’arrêté fédéral et un éventuel référendum portant sur la LPF. Programme de mise en œ uvre (échéances du point de vue actuel) Figure 1.3 1.4.1 Mise en œ uvre institutionnelle du premier message à l’appui de la RPT Ce premier message à l ’appui de la RPT pr ésente des propositions de r évisions constitutionnelles dans les domaines transsectoriels et dans tous les domaines impli- quant un d ésenchevêtrement des t âches, ainsi qu ’une révision totale de la loi f édé- rale concernant la péréquation financière entre les cantons. Cette procédure correspond à la volont é politique d ’une large majorit é des cantons, qui est de réaliser une transformation profonde et coh érente de la péréquation finan- cière. Il s ’agit de r éduire autant que possible le risque de voir certains éléments – relevant notamment du d ésenchevêtrement des t âches et de leur financement – exclus de la r éforme. Il y a corr élation entre le projet d ’accroître les moyens non affectés mis à la disposition des cantons et celui de d ésenchevêtrer les t âches et le financement incombant aux cantons. Un d ésenchevêtrement réussi signifiera que les cantons obtiendront davantage de moyens non affect és à titre de compensation pour les nouvelles t âches qu’ils auront à assumer. Inversement, une charge croissante de la Confédération, en raison d ’un d ésenchevêtrement insuffisant ou d ’un accroisse- ment des tâches qu’elle doit assumer seule, r éduirait d’autant les moyens non affec- tés mis à la disposition des cantons. Il convient par cons équent de renoncer à l ’idée d ’une r éforme par étapes, qui consisterait à réaliser d’abord la p éréquation financi ère au sens strict, et ensuite le 25 RS 611.0 26 RS 616.12189 désenchevêtrement des t âches et du financement. La p éréquation financière au sens strict ne pourra r éduire les disparit és intercantonales en mati ère de capacit é finan- cière que dans la mesure où elle convertit des moyens financiers aujourd’hui affectés en moyens non affectés. Par ailleurs, les cantons à fort potentiel de ressources, donc amenés à contribuer au syst ème de p éréquation, comptent voir leur marge de manœ uvre politique et budg étaire s ’étendre dans des proportions appr éciables. Ils attendent également d’une collaboration intercantonale accrue l ’indemnisation des prestations fournies aux cantons p ériphériques. Une mise en œ uvre par étapes compromettrait ainsi sérieusement l’équilibre des intérêts des différents acteurs con- cernés, donc la réforme dans son ensemble. Aussi le Conseil f édéral propose-t-il d ’adopter ces modifications constitutionnelles dans le cadre de l ’arrêté fédéral sur la r éforme de la p éréquation financière et de la répartition des t âches entre la Conf édération et les cantons, sous la forme d ’un seul projet à soumettre au vote du peuple et des cantons. Une fois que le Parlement aura adopt é ce premier message, le projet sera soumis à votation devant le peuple et les cantons en vertu du r éférendum obligatoire sur la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédé- ration et les cantons. Apr ès que l ’arrêté f édéral à ce sujet aura été accept é par le peuple et les cantons, la loi f édérale sur la p éréquation financière entièrement révi- sée sera publiée dans la Feuille f édérale, ce qui marquera le d ébut du d élai référen- daire. Cette procédure respecte les droits populaires en ce sens qu ’un éventuel comité réfé- rendaire ne pourrait commencer à collecter des signatures contre la révision totale de la loi sur la p éréquation financière qu’après l’acceptation du projet constituti onnel. Si le d élai référendaire commençait à courir avant l ’exécution du r éférendum obli- gatoire, le comité référendaire devrait collecter des signatures contre une loi dont la base constitutionnelle n ’aurait pas encore été adopt ée par le peuple et les cantons. Le référendum contre le projet de loi devrait ainsi être lancé à titre préventif et pour- rait s ’avérer superflu si l ’arrêté f édéral sur les modifications constitutionnelles n’obtenait pas la majorit é requise auprès du peuple et des cantons. Dans le cas d ’un rejet de l’arrêté fédéral sur la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Conf édération et les cantons, la r évision totale de la loi concer- nant la péréquation financière deviendrait automatiquement sans objet. Une fois ces épreuves institutionnelles passées, il sera possible de soumettre le deuxième message au processus de décision politique. La procédure proposée est transparente et coh érente: un rejet de l ’arrêté fédéral sur la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confé- dération et les cantons annule la révision de la loi fédérale concernant la péréquation financière. Si, dans un deuxi ème cas, soit apr ès l’adoption par le peuple et les can- tons de l’arrêté fédéral sur la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Conf édération et les cantons, le r éférendum facultatif aboutissait et que – lors de la votation populaire qui s ’ensuivrait – le peuple rejette la r évision totale de la loi sur la p éréquation financière, l’interprétation de ce veto populaire se limiterait exclusivement à la loi elle-m ême. Cela permettrait de concentrer alors le débat politique sur un domaine clairement défini au niveau législatif. Afin d’assurer une mise en œ uvre cohérente des modifications constitutionnelles et légales, il appartiendra au Conseil f édéral de fixer aussi bien l ’entrée en vigueur de l’arrêté fédéral sur la r éforme de la p éréquation financi èr e e t d e l a répartition des2190 tâches entre la Conf édération et les cantons, que celle de la loi f édérale sur la p éré- quation financi ère. Suivant le d éroulement des d ébats parlementaires et dans l’éventualité d’un référendum facultatif contre le deuxi ème train de r évisions, il y a lieu de penser que ce ne sera pas avant 2006. 1.4.2 Aperçu du deuxième message relatif à la RPT Les modifications au niveau constitutionnel exigeront des adaptations de nombreu- ses lois sp éciales: lois concernant les t âches elles-mêmes, ou lois int éressant plu- sieurs domaines. Parmi ces derni ères figurent en particulier la LSu et la LFC. Dans le cadre de son second message, le Conseil f édéral soumettra au Parlement les pro- positions que cela implique. Des r évisions l égislatives s ’imposeront aussi dans les domaines de t âches n’impliquant aucune modification de leur base constitutionnelle. Le pr ésent message présente les grandes lignes de ces adaptations sous ch. 6.2, à titre de premier aperçu. Les deux messages relatifs à la RPT forment un tout organique, indissociable. Les modifications constitutionnelles propos ées dans le cadre du pr ésent message – tout comme la r évision totale de la loi sur la p éréquation financi ère – ne pourront déployer leurs effets que dans la mesure o ù seront ex écutées les adaptations de lois concernant les tâches elles-mêmes et de lois int éressant plusieurs domaines, adapta- tions qui seront présentées dans le cadre du second message. Les pr évisions relatives aux r épercussions financi ères sur la Conf édération et les cantons (cf. ch. 7.2) admettent en cons équence que la RPT inclura la totalit é des éléments de réforme, y compris ceux qui ne requi èrent pas de modification constitu- tionnelle, et qui seront donc exposés dans le cadre du second message. 1.4.3 Problèmes de droit transitoire 1.4.3.1 Problème des demandes remises à «titre préventif Le désenchevêtrement des tâches et de leur financement devant d écharger la Confé- dération de certaines subventions, nombre de demandes risquent d ’être déposées à titre préventif, avant l ’entrée en vigueur des nouvelles dispositions l égales. Un sur- croît de demandes pourrait donc se produire dans les domaines concernés. Un afflux de demandes remises «à titre préventif» ne sert ni l ’intérêt de la Conf édé- ration, ni celui des cantons. Les budgets publics dans leur ensemble ne profiteraient guère, par exemple, du lancement d’activités de construction en l’absence de besoins réels, ou d’investissements effectués dans le seul but d’obtenir des subventions fédé- rales. Aussi proposons-nous de pr évoir une disposition transitoire appropri ée dans la loi fédérale sur la p éréquation financière: les demandes d ’aides financières et d ’indem- nités d éposées apr ès l ’entrée en vigueur des dispositions transitoires, mais avant l’entrée en vigueur int égrale de la nouvelle p éréquation financi ère (soit durant la période s’écoulant entre les deux messages sur la RPT) seront examinées en fonction du droit applicable au moment de l ’octroi de la subvention (et non du droit en vigueur lors de la demande ainsi que le prévoit l’art. 36a, LSu).2191 1.4.3.2 Problème des engagements de la Confédération en vertu l’ancien droit La question des engagements selon l ’ancien droit se pose dans les cas de promesses faites par la Conf édération avant l ’entrée en vigueur int égrale de la nouvelle p éré- quation financière, pour des projets appartenant à un domaine dans lequel la Conf é- dération n’a plus à intervenir d ès l’instauration de la RPT. Il convient de distinguer ici deux cas de figure: 1. Les projets b énéficiant d’un engagement officiel, d éjà réalisés ou en cours avant l ’entrée en vigueur de la RPT, ne donnent lieu à aucune ambigu ïté juridique: la Conf édération tiendra enti èrement ses engagements conform é- ment aux décisions qui avaient été prises. 2. La situation est diff érente lorsqu’il s’agit d’un projet pour lequel la Confédé- ration a promis son appui, mais qui n ’a pas encore démarré au moment où la RPT entre en vigueur. La Confédération remplira dans ce cas ses obligations durant une p ériode de transition, pour autant que le projet en question se réalise au cours de cette p ériode. Ensuite, les engagements de la Conf édéra- tion s ’éteignent pour solde de tout compte. Les engagements pris par la Confédération en vertu de l ’ancien droit expirent d ès lors pour les projets qui ne sont pas réalisés pendant la période de transition. Il convient ainsi de pr évoir une disposition transitoire dans la loi f édérale sur la péréquation financi ère. Les contributions garanties officiellement avant l ’entrée en vigueur int égrale de la RPT pour des projets dont la r éalisation n ’a pas encore débuté à ce moment-là, ne seront vers ées que si le d écompte final du projet r éalisé est déposé dans les trois ans qui suivent l’entrée en vigueur de la RPT. 2 Le désenchevêtrement des tâches et du financement Le d ésenchevêtrement des t âches et du financement entre la Conf édération et les cantons a pour but d ’instaurer la transparence dans les relations entre ces deux niveaux étatiques, ces relations étant devenues de plus en plus complexes. Dans la mesure du possible et lorsque cela est judicieux, il convient d ’attribuer à un m ême niveau étatique l ’intégralité des comp étences et des responsabilit és relatives à une tâche d éterminée. L ’objectif est d ’obtenir qu ’il y ait ad équation entre les b énéfi- ciaires de prestations publiques, les collectivit és qui assument les co ûts de ces pres- tations et celles qui ont le pouvoir de décision. Lorsqu’un groupe de t âches ne peut être intégralement attribué à la Conf édération ou aux cantons, il convient de proc éder au moins à un d ésenchevêtrement partiel. Dans un tel cas, certaines composantes d ’une tâche seront attribuées soit à la Confé- dération, soit aux cantons. Si le d ésenchevêtrement partiel est impossible, les t âches concernées resteront des t âches communes, c’est-à-dire assumées conjointement par la Conf édération et les cantons, tant sur le plan du financement que sur celui de l’exécution. Assurer durablement une attribution claire des t âches au sein de l ’Etat fédéral implique d’inscrire dans la Constitution des principes politiques pertinents. Le principe de subsidiarité en fait partie. Ce principe exige que dans un Etat f édéral, l’échelon étatique supérieur ne se charge d ’une tâche ou ne prenne part à une t âche que lorsque celle-ci ne peut être accomplie efficacement par l ’échelon inférieur. La2192 liberté d’organisation sur place s’en trouve confortée dans la mesure o ù les citoyens ont davantage la possibilit é de d écider eux-m êmes des solutions qu ’ils pr éfèrent. Dans l’optique de la RPT, le principe de subsidiarit é doit dès lors s’inscrire explici- tement en tant que précepte institutionnel dans la Constitution. Outre le principe de subsidiarit é, il convient d ’inclure dans la Constitution divers critères d’attribution des t âches. Le principe de l ’équivalence fiscale, les crit ères de rentabilité et d’opportunité doivent être réglés à ce niveau. En tant que principes ne pouvant invoqu és directement devant les tribunaux, ils doivent, conjointement au principe de subsidiarit é, poser des jalons pour l ’attribution future des t âches de l’Etat et assurer ainsi une r épartition judicieuse des t âches au sein de l ’Etat fédéral ainsi que la continuité requise. L’obligation incombant à la Confédération de veiller à l’autonomie des cantons doit être exprimée de façon plus claire dans la Constitution. Il convient en particulier de mentionner expressément les principes fondamentaux du f édéralisme suisse quant à l’autonomie cantonale, soit l ’autonomie en mati ère de t âches, d ’organisation et de finances. Lorsque le Conseil fédéral et le Parlement légiféreront sur de nouvelles t â- ches, ils devront à l’avenir en d éfinir plus syst ématiquement le caract ère centralisé ou décentralisé. Finalement, et ceci est une nouveauté en mati ère de droit constitu- tionnel, le Tribunal f édéral doit pouvoir interdire l ’application d’une loi f édérale si celle-ci viole une comp étence constitutionnellement garantie aux cantons. Le f édé- ralisme suisse se dote ainsi pour la premi ère fois d ’une composante pouvant faire l’objet d’un contrôle judiciaire. Le chapitre 2 expose l ’objet du d ésenchevêtrement des t âches (ch. 2.1), les lacunes induites par les enchev êtrements actuels (ch. 2.2), les objectifs du d ésenchevêtre- ment des t âches (ch. 2.3) et les r ésultats de la consultation (ch. 2.4). Il pr ésente en outre un aper çu des modifications apport ées aux diff érents groupes de t âches (ch. 2.5) et les principes constitutionnels li és au désenchevêtrement des tâches et du financement (ch. 2.6). 2.1 Objet Dans le cadre de la RPT, 29 groupes de t âches sont concernés financièrement par le désenchevêtrement des t âches et du financement entre la Conf édération et les can- tons. En ce qui concerne ces groupes de t âches publiques, soit la Conf édération verse aux cantons des subventions sous forme d ’aides financières ou d ’indemnités, soit la Conf édération et les cantons assurent conjointement le financement requis. Les domaines dans lesquels la Conf édération et les cantons peuvent agir en vertu de leur propre l égislation et de fa çon financi èrement indépendante ne sont pas inclus dans la RPT27. 27 L ’industrie cinématographique fournit l’exemple d’une tâche non touchée par la RPT. La Confédération encourage le cinéma en sur la base des succès qu’il remporte. Les cantons et certaines communes prévoient aussi d’encourager financièrement cette branche d’une façon ponctuelle et indépendamment de l’engagement fédéral. Les cantons et – suivant le droit cantonal – les communes sont par ailleurs responsables des autorisations liées à la diffusion des films (p. ex. âge d’admission au cinéma en fonction de la catégorie de film). Mais il n’y a pas d’enchevêtrement financier entre la Confédération et les cantons dans ce domaine de la promotion cinématographique.2193 Le Conseil fédéral partage l ’opinion de la CdC, selon laquelle il ne serait pas judi- cieux d’ouvrir un d ébat qui, d épassant le cadre propos é, envisagerait une nouvelle répartition de toutes les t âches publiques entre la Conf édération et les cantons. Un tel débat alourdirait le processus de r éforme, tant du point de vue politique que de celui de l ’avancement des travaux. R éformer d ’abord la p éréquation financi ère et remédier aux enchev êtrements financiers entre la Conf édération et les cantons est pragmatique et finalement plus prometteur. Une fois ces travaux de r éforme réalisés, il reste tout à fait possible d ’envisager sur cette nouvelle base une r épartition int é- grant systématiquement tous les groupes des tâches publiques. 2.2 Lacunes liées aux enchevêtrements actuels A considérer le d éveloppement historique de la Suisse, on constate qu ’un nombre toujours plus important de domaines de comp étence ont été transférés à la Confédé- ration, celle-ci empruntant la voie d ’un Etat interventionniste et fournisseur de services. Il en est r ésulté un enchev êtrement croissant des t âches et du financement entre la Confédération et les cantons. Ces constats n ’ont rien de nouveau. Il y a plus de trente ans d éjà, dans son rapport du 15 mai 1968 à l’Assemblée fédérale concernant les grandes lignes de la politique gouvernementale pendant la l égislature 1968 –1971, le Conseil f édéral a attir é l’attention sur les dangers politiques d ’un processus de centralisation latent 28. Les tendances toujours plus marqu ées à l’enchevêtrement des tâches entre la Conf édéra- tion et les cantons, et partant à la centralisation, semblaient avoir d éveloppé une dynamique propre. Une crise se produisit au niveau de l ’exécution dans les cantons et, de façon générale, à celui des services fournis par l’Etat fédéral. Des problèmes supplémentaires surgissent si la compétence et la responsabilité de la Confédération en mati ère de financement recoupent celles des cantons. La densit é des réglementations augmente car des prescriptions sont édictées tant par la Conf é- dération sous forme de lois f édérales, d ’ordonnances et de circulaires, que par les cantons sous forme de lois d ’application et d’ordonnances cantonales. De plus, dans la plupart des cas, ces enchevêtrements sont synonymes d’administrations parallèles, de redondances administratives et de subventions superpos ées, ce qui finalement engendre des coûts supplémentaires et l’inefficacité. Des tentatives d ’ordonner les relations entre la Conf édération et les cantons et de systématiser l’attribution des t âches ont certes été entreprises, mais elles ont en ma- jeure partie échoué. C ’est ainsi qu ’en 1977 le projet d ’une r évision totale de la Constitution (Commission Furgler) proposa de d éfinir les «responsabilités majeu- res» de la Conf édération et des cantons. Or on le sait, ce fut un revers. Une deuxième tentative – la nouvelle r épartition des t âches des ann ées 80 – clarifia ponctuellement les relations financi ères entre la Conf édération et les cantons. Mais elle ne put enrayer les tendances d écrites plus haut. La série de mesures de l ’époque ne comprenait aucune proposition de r éelle transformation de la p éréquation finan- cière au sens strict. Elle ne portait ni sur les formes de collaboration et de partage du financement entre la Conf édération et les cantons, ni sur la collaboration au niveau intercantonal. 28 Cf. FF 1968 I 12212194 Du point de vue budg étaire, il est aussi regrettable que les transferts affect és de la Confédération en faveur des cantons placent ces derniers dans une situation de dépendance financi ère toujours plus marqu ée. Cela vaut en particulier pour les cantons à faible potentiel de ressources (cf. ch. 5.2.2). Dans de telles conditions, il n’est quasiment plus possible de fixer des priorit és dans le cadre d ’une politique cantonale autonome. L ’autonomie des cantons au niveau de la politique budg étaire devient une fiction. Dans le contexte du d ésenchevêtrement des finances et des compétences, il convient aussi de rappeler la notion de «fédéralisme d’exécution». Dans son sens positif, cette notion implique que les cantons ont la possibilit é d ’appliquer les lois f édérales compte tenu des particularit és et des besoins propres à chacun d ’eux. Les autorit és cantonales peuvent donc fixer leurs priorit és dans le cadre de l ’exécution du droit fédéral, ce qui peut déboucher sur des solutions diverses, adaptées à chaque canton. Le f édéralisme d ’exécution est jug é fondamentalement positif par divers milieux scientifiques et politiques, car le l égislateur accorde, dans l ’application du droit fédéral, une certaine marge de man œ uvre aux cantons. Il est ainsi tenu compte de la diversité et de la multiplicit é des besoins r égionaux. Cet avis se justifie si l ’on accepte les principes du fédéralisme en matière d’exécution: la Confédération adopte des dispositions, les cantons les exécutent. Une telle approche du f édéralisme suppose toutefois que les cantons ne peuvent utiliser leur marge de manœ uvre que dans un cadre d éfini et imposé par la Confédé- ration. La crainte qu ’ils puissent devenir à la longue des arrondissements adminis- tratifs de la Confédération ne peut ainsi être écartée d’un revers de manche. La dynamique du f édéralisme d’exécution peut en outre poser aux citoyens de plus en plus de difficult és quant à l’identification de l ’échelon public responsable de tel ou tel groupe de tâches. 2.3 Buts Par le pr ésent message, le Conseil f édéral entend renforcer durablement les structu- res de l’Etat fédéral et les principes qui sous-tendent ce dernier, tels le maintien de la diversité régionale et la satisfaction des attentes des citoyens. Ce projet suppose une réforme en profondeur du f édéralisme et de la p éréquation financi ère. De simples améliorations ponctuelles, par exemple dans le domaine des flux financiers ou de la péréquation financière au sens strict, ne suffisent pas à résoudre les probl èmes évo- qués, concernant les relations entre la Confédération et les cantons ou la p éréquation financière au sens large, ni à donner une nouvelle assise à la collaboration au sein de l’Etat fédéral. Le but premier du d ésenchevêtrement des t âches et du financement entre la Conf é- dération et les cantons est de renforcer et de d évelopper le fédéralisme, lequel vise à la fois l ’unité de l ’Etat fédéral et une autonomie des cantons le plus large possible, caractéristique qui le distingue fondamentalement du centralisme. La responsabilité de l ’exécution des t âches publiques doit si possible être attribuée soit intégralement à la Conf édération, soit int égralement aux cantons. La responsa- bilité intégrale implique qu ’il y ait ad équation entre b énéficiaires de prestations et organes qui financent ces prestations ou qui en d écident. Une responsabilit é définie de cette mani ère clarifie la situation pour les citoyens, qui voient mieux qui est2195 compétent et pour quels montants. Atout particulier du syst ème politique suisse, l’engagement politique au niveau local s ’en trouve consolid é, car il ouvre la voie à des solutions locales, répondant aux vœ ux des citoyens. Le Conseil f édéral considère le renforcement de l ’autonomie cantonale sur le plan étatique et budg étaire comme l ’un des objectifs majeurs de la RPT. Un échec de cette réforme conduirait à une centralisation accrue, susceptible de r éduire la marge de manœ uvre des cantons et finalement de d éstabiliser l’ordre fédéral. De facto – si ce n’est de jure –, les cantons pourraient devenir de simples organes d ’exécution de la Confédération. L’indépendance des cantons, dont t émoignent les propres consti- tutions, les droits de souveraineté, les autorités et les droits populaires de ces collec- tivités publiques, deviendrait avec le temps superflue ou purement symbolique. Une telle évolution ne saurait servir les int érêts de l ’Etat f édéral helv étique. La Suisse a une exp érience positive du f édéralisme. Celui-ci n ’est pas un ph énomène annexe de son d éveloppement historique, mais un principe fondamental de la Cons- titution et donc l ’un des éléments constitutifs de l ’ordre public. Le f édéralisme hel- vétique a conservé et renforcé les identités locales et, conjointement à la démocratie directe et aux principes de l’Etat social et de l’Etat de droit, a contribu é notablement à la paix et au bien-être de notre pays. Renforcer l ’échelon cantonal consolide aussi l ’échelon f édéral. La Conf édération peut se centrer sur les fonctions premi ères que la Constitution lui assigne. A l’avenir, elle ne devra et ne pourra plus exercer dans autant de domaines politiques l’activité consistant à verser des subventions et à poser des conditions. Elle n’édictera donc des r ègles et des normes uniformes et contraignantes que dans les domaines o ù l ’intérêt national l ’exige. En vertu du principe de subsidiarit é, elle n’assumera une tâche que dans la mesure où les cantons ne sont manifestement pas à même de l’exécuter, ou s ’il est plus avantageux de l ’accomplir de manière centrali- sée. Un d ésenchevêtrement des t âches aussi syst ématique que possible repr ésente par ailleurs une condition indispensable à la gestion administrative axée sur les résultats. Une comp étence int égrale élargit la marge de man œ uvre et permet d ’atteindre l’objectif consistant à améliorer la gestion des co ûts, des prestations et des effets de l’activité étatique. Toutefois, l’attribution d’une tâche à l’un ou l’autre échelon de l’Etat ne saurait être considérée comme absolument définitive. Ce qui vaut aujourd ’hui est susceptible de réexamen quelques années plus tard, suivant le contexte historique, politique, social et surtout international. Un d ésenchevêtrement des t âches et du financement n ’implique évidemment pas l’abandon du dialogue entre la Conf édération et les cantons. L ’exiguïté du territoire impose une convergence des programmes publics. Aussi la collaboration sous forme de partenariat peut-elle être comprise comme l’expression d’une réalité constitution- nelle v écue. Ainsi qu ’il ressort de l ’art. 44 Cst., le f édéralisme suisse se pr ésente surtout comme une forme étatique du dialogue et de l ’entraide. Le dialogue suppose toutefois que les divers niveaux de l ’Etat connaissent leurs t âches, leurs comp éten- ces et les options d’action dont ils disposent, et qu ’ils puissent assumer au mieux les responsabilités qui en d écoulent. Pour qu ’une collaboration soit fructueuse, il faut avant tout que les compétences soient clairement délimitées, des chevauchements de compétences pouvant entraver le dialogue. Dans cette perspective, la clarification2196 des tâches et des compétences de la Conf édération et des cantons constitue la pierre angulaire d’un fédéralisme vécu. 2.4 Résultats de la consultation Une grande majorité des milieux consultés (cantons, partis bourgeois et associations d’employeurs) ont approuv é le principe du d ésenchevêtrement des t âches. Le PSS ainsi que les syndicats et les associations d ’employés se sont en revanche montr és sceptiques, voire ont refusé ce principe. Les cantons auraient néanmoins apprécié un désenchevêtrement plus poussé. Seul le canton d’Appenzell Rhodes-Intérieures a soulevé la question de savoir s’il convenait de renoncer à certains désenchevêtrements pour ne pas compromettre l ’ensemble du projet. La CdC ainsi que les cantons de Schwyz, de Glaris et du Jura ont relev é qu’il n’y avait pas lieu de craindre que les nouvelles comp étences cantonales soient utili- sées pour réduire les prestations. Ils se sont aussi dits pr êts à respecter des standards minimaux applicables à l’ensemble de la Suisse, ceux-ci jouant un r ôle déterminant en matière de s écurité sociale et de r épartition du bien- être. Les cantons d ’Obwald, de B âle-Ville, de Schaffhouse et des Grisons ont aussi exig é des standards mini- maux ayant valeur contraignante. De tels standards pourraient être fixés par des lois- cadres ou des conventions intercantonales. La Conf édération jouerait ici un r ôle de coordinateur. Les cantons sont partis du principe qu ’ils pourront participer à l’adaptation des lois et ordonnances f édérales afin que l ’on puisse d élimiter les compétences entre la Conf édération et eux-m êmes de manière conforme aux objec- tifs fixés. Le PDC, le PRD, le PLS et l ’USCI pourraient concevoir un plus grand nombre de désenchevêtrements. L ’USS a exig é que la Conf édération d éfinisse des normes minimales dans la majeure partie des groupes de t âches à «cantonaliser». Une «can- tonalisation» ne serait possible que pour les domaines n ’impliquant pas – dans l’intérêt national – un standard unifi é. Le PSS, la FSE, la SPE et l ’UVS ont refus é les désenchevêtrements proposés. En lieu et place, le PSS a pr éconisé des comp é- tences-cadres de la Conf édération dans d ’autres domaines et davantage de normes minimales de droit f édéral, ou des ressources f édérales affectées. La FSE a estim é que nombre de propositions de «cantonalisation» tenaient trop peu compte des tâches et de l ’enchevêtrement des effets aux niveaux national et international. On craint g énéralement une r éduction sensible des prestations dans les domaines concernés. L ’Association des communes suisses (ACS) n ’a pas refus é le principe des désenchevêtrements mais a souligné le risque de voir les communes investies de la responsabilit é des t âches «cantonalisées», une évolution à laquelle elle s ’oppo- serait énergiquement. Le Conseil fédéral estime que l ’on ne peut r éduire encore le potentiel de d ésenche- vêtrement présenté dans ce message, car il existe un lien direct entre le d ésenchevê- trement des t âches et la p éréquation verticale des ressources, qui doit être financée par la Confédération. Si cette dernière est déchargée de transferts financiers affectés, elle versera à l’avenir, proportionnellement à cet all égement, des moyens financiers non affectés en faveur des cantons à faible potentiel de ressources, cela dans le cadre de la péréquation verticale des ressources. L ’effet péréquatif sera d ès lors bien plus net qu’il ne l’est aujourd’hui. Demandés par nombre de milieux consult és, des stan- dards minimaux fixés par la Conf édération ne doivent être prévus que dans la seule2197 mesure où une harmonisation minimale s ’impose. De l ’avis du Conseil f édéral, de telles règles émanant de la Confédération devraient se limiter au strict nécessaire. 2.5 Vue d’ensemble des propositions relatives aux différents groupes de tâches Ainsi que cela a d éjà été mentionn é, seules les propositions qui requi èrent une modification constitutionnelle figurent dans ce message. Des modifications du cata- logue des tâches et des compétences entre la Confédération et les cantons n’appelant qu’une modification au niveau de la loi seront pr ésentées dans le cadre du second message sur la RPT (cf. ch. 1.4). Les paragraphes suivants pr ésentent les t âches étatiques dont la responsabilit é – financement inclus – incombe int égralement soit à la Conf édération, soit aux cantons. Pour toute une s érie de domaines, aucun d ésenchevêtrement n’est proposé – ce que l’exiguïté du territoire suisse explique en bonne part. D ès lors qu ’il n’est pas judi- cieux d ’attribuer la responsabilit é de ces t âches int égralement à Conf édération ou aux cantons, celles-ci sont considérées comme tâches communes. Pour de tels cas, le Conseil fédéral propose de proc éder au moins à un d ésenchevêtrement partiel. On parle de d ésenchevêtrement partiel lorsqu ’un domaine demeure une t âche assumée par la Confédération et les cantons, et que seuls certains de ses éléments (domaines partiels) sont d ésenchevêtrés. Un échelon étatique devient ainsi int égralement res- ponsable de ces domaines partiels. De tels d ésenchevêtrements sont acceptables dans la mesure où il ne nuisent pas à la qualité dans l’ensemble du domaine concer- né. 2.5.1 Tâches de la Confédération Conformément à la syst ématique pr ésentée plus haut, le Conseil f édéral propose d’attribuer la responsabilité intégrale des domaines suivants à la Confédération. Des explications relatives aux différents groupes de tâches figurent sous ch. 6.1 et 6.2: Désenchevêtrement des tâches – Tâches de la Confédération Tableau 2.1 Groupes de tâches Objets du pr ésent message sur la RPT Objets du second message sur la RPT 1. Organisation, instruction et équipement de l’armée (dans le cadre d’un désenchevêtrement partiel) X 2. Conservation des monuments historiques et protec- tion du patrimoine culturel et des sites construits (dans le cadre d’un désenchevêtrement partiel) X 3. Exploitation et entretien des routes nationales X 4. Elevage X2198 Groupes de tâches Objets du pr ésent message sur la RPT Objets du second message sur la RPT 5. Prestations individuelles de l’assurance vieillesse et survivants (AVS) X 6. Prestations individuelles de l’assurance-invalidité (AI) X 7. Soutien aux institutions exerçant à l’échelle natio- nale une activité d’aide aux personnes âgées et aux personnes handicapées (dans le cadre d’un désen- chevêtrement partiel) X 2.5.2 Tâches cantonales En revanche, les groupes de t âches suivants doivent passer enti èrement sous la res- ponsabilité des cantons. Les explications les concernant figurent sous ch. 6.1 et 6.2. Désenchevêtrements de tâches – Tâches cantonales Tableau 2.2 Groupes de tâches Objets du pr ésent message sur la RPT Objets du second message sur la RPT 1. Formation spéciale X 2. Aides à la formation, jusqu’au degré secondaire II inclus (dans le cadre d’un désenchevêtrement par- tiel) X 3. Education physique et sport à l’école (sport scolaire facultatif) X 4. Moyens didactiques pour l’éducation physique et le sport X 5. Protection de l’air et protection contre le bruit, fi- nancées par des fonds provenant de l’impôt sur les huiles minérales (dans le cadre d’un désenchevê- trement partiel) X 6. Aménagement du territoire (désenchevêtrement du financement) X 7. Conservation des monuments historiques et protec- tion du patrimoine culturel et des sites construits, échelon régional et local (dans le cadre d’un désen- chevêtrement partiel) X 8. Routes principales, projets courants (dans le cadre d’un désenchevêtrement partiel) X2199 Groupes de tâches Objets du pr ésent message sur la RPT Objets du second message sur la RPT 9. Autres domaines concernés par le financement spé- cial «circulation routière» (passages à niveau et au- tres mesures destinées à séparer les courants de tra- fic) X 10. Amélioration du logement dans les régions de montagne X 11. Subventions pour la construction et l’exploitation de homes, d’ateliers pour handicapés et d’institutions de réadaptation professionnelle et médicale X 12. Prestations complémentaires; frais de séjour et de soins dans des homes (dans le cadre d’un désenche- vêtrement partiel) X 13. Soutien de l’aide et des soins à domicile (dans le cadre d’un désenchevêtrement partiel) X Le désenchevêtrement des tâches doit être perçu dans le contexte de la refonte de la péréquation financière au sens strict. Tous les transferts de charges aux d épens des cantons seront compens és par des moyens financiers non affect és. Les cantons doi- vent en d’autres termes disposer des ressources financi ères nécessaires pour pouvoir assumer leurs tâches de manière autonome ou dans le cadre de la collaboration avec d’autres cantons. Le d ésenchevêtrement des t âches et du financement vise à corriger le r ésultat de processus ind ésirables du pass é. Afin de garantir durablement la r épartition des tâches dans l’Etat fédéral, le Conseil f édéral propose d ’en fixer les principes politi- ques dans la Constitution. Ces principes serviront au constituant et au l égislateur de fil conducteur et contribueront ainsi à assurer dans le futur, soit apr ès que les opéra- tions de d ésenchevêtrement auront été achev ées, une r épartition judicieuse des tâches entre la Confédération et les cantons (cf. ch. 2.6). La «cantonalisation» d’une tâche ne signifie cependant pas que la Conf édération se retirera entièrement dans tous les cas. On peut imaginer qu’en fonction du groupe de tâches, elle pourra d éfinir certaines r ègles dans l ’intérêt d’une harmonisation mini- male. Ces r ègles devraient cependant se limiter au minimum n écessaire et ne com- porter que des dispositions-cadres. Le Conseil f édéral examinera attentivement cet aspect dans son deuxième message sur la RPT et indiquera pour chaque domaine de tâches si et dans quelle mesure de telles r ègles doivent produire leurs effets dans la législation spéciale. Par ailleurs, la «cantonalisation» n’est pas synonyme d ’instau- ration de 26 syst èmes diff érents. Les cantons peuvent et doivent collaborer davantage et harmoniser leurs législations (cf. ch. 4).2200 2.5.3 Tâches assumées en commun par la Confédération et les cantons L’attribution d’un domaine à la catégorie des «tâches communes» repose avant tout sur des considérations d’opportunité et de faisabilité – sur le plan technique et poli- tique – d ’une clarification des r ôles et des comp étences. Une telle attribution ne permet toutefois pas de conclure définitivement à la spécificité du domaine concerné ou à son aptitude à une forme de collaboration donn ée. Il faut aussi tenir compte du fait que les tâches communes forment une catégorie de tâches des plus hétérogène. Malgré leur diversit é, ces t âches présentent un point commun: dans chaque cas, la responsabilité de leur financement incombe à la fois à la Conf édération et aux can- tons. Cet aspect du financement détermine leur prise en compte dans la RPT. Dans cette optique, il convient d ’assumer les domaines pr ésentés ci-apr ès dans le cadre des nouvelles formes de collaboration et de partage du financement entre la Confédération et les cantons. Des commentaires quant à ces domaines figurent sous ch. 6.1 et 6.2. Désenchevêtrement des tâches – Tâches communes Tableau 2.3 Groupes de tâches Objets du pr ésent message sur la RPT Objets du second message sur la RPT 1. Aides à la formation dans le secteur tertiaire (dans le cadre d’un désenchevêtrement partiel) X 2. Mensuration X 3. Chasse et pêche X 4. Protection contre les crues X 5. Sylviculture X 6. Protection de la nature et du paysage X 7. Routes principales, grands projets posant des pro- blèmes de financement (dans le cadre d’un désen- chevêtrement partiel) X 8. Transports publics régionaux X 9. Aérodromes X 10. Améliorations structurelles dans l’agriculture X 11. Réduction des primes de l’assurance-maladie X 12. Prestations complémentaires, sauvegarde des conditions d’existence (dans le cadre d’un désen- chevêtrement partiel) X Le second message sur la RPT examinera dans quelle mesure chacune des t âches communes mentionnées ci-dessus devra être assumée dans le cadre d ’une conven- tion-programme passée entre la Confédération et les cantons.2201 2.5.4 Relation avec la collaboration intercantonale Certaines tâches publiques assumées par les cantons, ou que les cantons assument en commun avec la Conf édération, profitent également aux cantons voisins. Si aucune mesure n’est prise à cet égard, on assiste au ph énomène dit «spillovers». Pour éviter les pertes économiques qui en r ésultent et fournir le plus efficacement possible les prestations dont profitent d ’autres régions, la RPT pr évoit une collaboration inter- cantonale institutionnalisée, assortie d’une compensation intercantonale des charges (cf. ch. 4). Les t âches suivantes seront ainsi assum ées dans le cadre d ’une telle col- laboration: Tâches assumées dans le cadre de la collaboration intercantonale Tableau 2.4 Groupes de tâches Objets du pr ésent message sur la RPT Objets du second message sur la RPT 1. Institutions d’intégration et de prise en charge des personnes handicapées X 2. Exécution des peines et des mesures (avec la parti- cipation financière et matérielle de la Confédéra- tion) X 3. Transports publics en agglomération urbaine (avec la participation financière de la Confédération au financement de projets d’investissement courants) X 4. Installations d’évacuation et d’épuration des eaux usées, et protection des eaux X 5. Installations d’élimination des déchets et résidus Aucune adaptation de dispo- sitions constitutionnelles ou de lois fédérales n’est néces- saire. 6. Universités (avec la participation financière et ma- térielle de la Confédération) 7. Hautes écoles spécialisées (avec la participation fi- nancière et matérielle de la Confédération) Ces groupes de tâches font l’objet d’une réforme hors du contexte de la RPT, dans le cadre de travaux consacrés à un nouvel article sur les hautes écoles (cf. ch. 6.3.5). 8. Médecine de pointe et cliniques spécialisées 9. Institutions culturelles d’importance suprarégionale Aucune adaptation de dispo- sitions constitutionnelles ou de lois fédérales n’est néces- saire (cf. ch. 6.2.3).2202 2.6 Modifications de la Constitution 2.6.1 Inscription dans la Constitution du principe de subsidiarité Le projet de d émêler les domaines financi èrement enchevêtrés afin de clarifier les responsabilités et les compétences revêt une grande importance politique et doit être conçu de manière à avoir des effets durables – seul moyen d’assurer que l’attribution de tâches bien d éfinies devienne un principe essentiel du f édéralisme helvétique. Il convient par cons équent d ’inscrire le principe de subsidiarit é en tant que pr écepte institutionnel dans l ’art. 3a Cst., de mani ère qu’il retienne l ’attention générale lors- qu’il est question de r épartition des t âches au sein de l ’Etat fédéral. Cette nouvelle norme constitutionnelle s ’adresse essentiellement au l égislateur f édéral, qui aura ainsi la tâche de concrétiser le principe de subsidiarité au cas par cas (cf. ch. 6.5.1). 2.6.2 Inscription dans la Constitution des critères d’attribution des tâches Conjointement au principe de subsidiarit é, il convient de fixer des crit ères d’attribution des t âches dans un nouvel art. 43a Cst. – en particulier le principe de l’équivalence fiscale (ad équation des collectivit és qui financent les prestations, qui en bénéficient et qui prennent les d écisions) ainsi que des crit ères de rentabilit é et d’opportunité. Ces crit ères ne pourront faire l ’objet d ’un contr ôle judiciaire et, conjointement au principe de subsidiarit é, baliseront l ’attribution future des t âches publiques, assurant une r épartition judicieuse au sein de l ’Etat fédéral ainsi que la continuité requise (cf. ch. 6.5.1). 2.6.3 Inscription dans la Constitution de l’autonomie des cantons en matière d’exécution des tâches La Constitution doit express ément nommer les principes fondamentaux du f édéra- lisme suisse qui consacrent l ’autonomie des cantons (autonomie en mati ère de tâches, d’organisation et de finances). Elle ne fera ainsi que confirmer, dans le cadre de l ’actuelle r éforme du f édéralisme, les principes incontest és de l ’autonomie des cantons, sous la forme d ’une déclaration de droit constitutionnel. Il s ’agit de mettre en évidence, davantage que ne le fait l ’art. 47 Cst., l ’obligation qu’a la Conf édéra- tion de préserver l’autonomie des cantons. Il convient en cons équence de compléter l’art. 47 Cst. par un second alin éa. Des commentaires à cet égard figurent sous ch. 6.5.1. 2.6.4 Mise en place d’un contrôle des normes Le Conseil f édéral propose que le Tribunal f édéral puisse, en vertu du nouvel art. 189, al. 2, Cst., refuser l ’application d’une loi fédérale lorsque celle-ci viole une compétence que la Constitution octroie aux cantons. Cet ancrage, dans la Constitu- tion, de la juridiction constitutionnelle dote le f édéralisme d’une composante sup- plémentaire, pouvant faire l ’objet d ’un contr ôle judiciaire. Jointe à la mention2203 expresse dans la Constitution du principe de subsidiarit é, de crit ères d ’attribution des tâches et d ’autonomie des cantons en mati ère d’exécution des t âches, cette me- sure renforce considérablement la position des cantons (pour plus de d étails, cf. les explications figurant sous ch. 6.5). Pour résumer, on peut dire que le Conseil f édéral attend des innovations ou clarifi- cations propos ées au niveau constitutionnel un renforcement de l ’obligation de justification faite au l égislateur et au constituant. Si de nouvelles t âches exigent une réglementation publique, le discours politique devra obligatoirement être davantage conduit à la lumi ère du principe de subsidiarit é. Le Conseil f édéral et le Parlement devront davantage expliquer, notamment au souverain, pourquoi il convient d’accomplir une t âche de fa çon centralis ée ou, à l ’inverse, de mani ère «cantonali- sée». Le d ébat sur les questions de principe et de concr étisation du f édéralisme acquiert dès lors une plus grande port ée. Dans une perspective d ’intégration euro- péenne, ce processus devrait également revêtir une importance politique à ne pas sous-estimer. 3 Les nouvelles formes de collaboration et de partage du financement entre la Confédération et les cantons Les nouvelles formes de collaboration et de partage du financement entre la Conf é- dération et les cantons visent à assurer une utilisation efficace des ressources affec- tées aux tâches devant être assumées conjointement par la Conf édération et les can- tons. A l’intérieur du cadre de la législation fédérale, les cantons pourront davantage fixer leurs propres priorit és et d éfinir quels instruments ils entendent utiliser pour atteindre les objectifs fix és d’un commun accord avec la Conf édération. Dans toute la mesure du possible, les subventions consacr ées à des objets d éterminés – axées sur les dépenses et peu efficaces –, seront supprimées et remplacées par des subven- tions fédérales forfaitaires ou globales, destinées à soutenir des programmes courant sur plusieurs ann ées. De plus, un syst ème de bonus-malus encouragera les b énéfi- ciaires de subventions à faire preuve d ’une gestion économe et efficace des moyens mis à leur disposition. L ’organisation pratique de la collaboration dans chaque domaine devra dans toute la mesure du possible être réglée dans le cadre de conven- tions-programmes, conclues entre la Conf édération et les cantons. Ces conventions définiront le type, l ’ampleur et le mode de financement d ’un programme de presta- tions. Afin d’assurer la sécurité du droit, il est propos é de donner une base constitu- tionnelle à ces conventions. Le pr ésent chapitre expose l ’objet des nouvelles formes de collaboration entre la Confédération et les cantons (ch. 3.1), les lacunes des formes actuelles de collabora- tion et de financement (ch. 3.2), les objectifs des nouvelles formes de collaboration et de financement (ch. 3.3) ainsi que les r ésultats de la consultation (ch. 3.4). Il donne par ailleurs des explications concernant les nouveaut és proposées (ch. 3.5 et 3.6) et la base constitutionnelle des conventions-programmes (ch. 3.7).2204 3.1 Objet Les nouvelles formes de collaboration et de partage du financement entre la Conf é- dération et les cantons portent sur les domaines qu ’il n’est pas possible d ’attribuer intégralement à l ’un ou l ’autre de ces deux échelons des pouvoirs publics, et qui demeureront ainsi des tâches communes à la Confédération et aux cantons. Il y a tâche commune au sens de la RPT lorsque la responsabilit é de financer la r éa- lisation de cette tâche est assumée conjointement par la Conf édération et les cantons (cf. ch. 2.5.3). Du point de vue constitutionnel, les cantons assument les t âches communes de la même mani ère qu ’ils appliquent le droit f édéral dans le cadre du f édéralisme d’exécution traditionnel. Ce principe vaut ind épendamment de la question de savoir qui assume les frais, sous quelle forme sera financ ée l’exécution des t âches et dans quelle mesure les cantons doivent édicter des prescriptions. La mise en œ uvre du droit fédéral selon l ’art. 46 Cst. inclut ainsi la notion de t âche commune. Du point de vue constitutionnel, il convient de consid érer les t âches communes et les t âches cantonales au sens de la RPT (ex écutées et financ ées par les cantons) comme des tâches de la Conf édération. Ces différences d’ordre terminologique ne posent gu ère de problèmes, pour autant que l’on garde en mémoire que les tâches des cantons (au sens de l ’art. 43 Cst.) et les t âches cantonales (au sens de la RPT), ainsi que les tâches de la Conf édération (au sens de l ’art. 42 Cst.) et les t âches de la Conf édéra- tion au sens de la RPT ne se recouvrent pas entièrement29. 3.2 Défauts des formes actuelles de financement La Conf édération octroie des subventions aux cantons dans certaines conditions définies par la loi sur les subventions (LSu). Ces subventions peuvent être accordées sous la forme d ’aides financières et d ’indemnités destinées à l’accomplissement de tâches publiques. Leurs modalit és actuelles pr ésentent notamment les d éfauts suivants30: – Le volume des subventions f édérales destinées à encourager l ’exécution de tâches publiques peut, conform ément à l ’art. 8, al. 1, LSu, d épendre de la capacité financi ère des cantons. Ainsi, un seul instrument vise à la fois l’objectif de l ’incitation et celui de la redistribution. Un tel amalgame peut provoquer des incitations malencontreuses et un usage ineffi cace des deniers publics (cf. ch. 5.2.4). – Bien que, selon l ’art. 7, let. e, LSu, elles puissent l ’être sous forme globale ou forfaitaire, les subventions sont en fait octroy ées en fonction des charges. 29 Ainsi que cela sera exposé plus loin, il conviendra de considérer, entre autres, les prestations collectives de l’AI comme des tâches cantonales. A la suite de cette «cantonalisation», la Confédération fixera toutefois, au niveau de la loi, des objectifs à l’intention des cantons quant à l’intégration des personnes handicapées. Du point de vue constitutionnel, cette tâche restera donc une tâche de la Confédération. Selon la terminologie de la RPT, il s’agira cependant d’une tâche cantonale. 30 Frey, Ren é L.; Spillmann, Andreas; Dafflon, Bernard; Jeanrenaud, Claude; Meier, Alfred; La péréquation financière entre la Confédération et les cantons. Expertise relative aux aides financières et indemnités de la Confédération en faveur des cantons, mandatée par l’Administration fédérale des finances et la Confédérence des directeurs cantonaux des finances; Berne, 1994.2205 Or, les aides financières liées aux charges se réfèrent essentiellement au coût des prestations fournies, rel éguant ainsi à l ’arrière-plan la question de leur efficacité. – Autre inconv énient: il arrive souvent qu ’un seul et m ême domaine politique bénéficie de diverses aides financi ères et indemnit és, ce qui r éduit la trans- parence et complique la coordination. – Conform ément à l’art. 16, al.1, LSu, les offices f édéraux concernés allouent en principe aides financi ères et indemnit és par voie de d écision, ce qui les place en quelque sorte dans une situation de supériorité hiérarchique. 3.3 Objectifs Les nouvelles formes de collaboration et de partage du financement entre la Conf é- dération et les cantons ont pour but d ’assurer un usage à la fois économe et efficace des deniers publics. En outre, elles doivent permettre de r éduire la densité normative actuelle. Pour ce faire, on utilisera essentiellement des subventions globales ou forfaitaires. Il est prévu dorénavant de renforcer le subventionnement de programmes pluriannuels cohérents. En outre, il s ’agit d’abandonner l’optique de l ’input (subventions bas ées sur les coûts) pour adopter celle de l ’output (subventions bas ées sur les effets). Les résultats à obtenir devront être négociés dans le cadre de conventions-programmes conclues entre la Conf édération et les cantons sur la base des lois f édérales spécifi- ques. De plus, un dispositif appropri é, assorti d ’un syst ème de bonus-malus, sera mis en place pour contrôler l’efficacité d’utilisation des moyens mis en œ uvre. Les domaines de la sylviculture et de la mensuration officielle ont par ailleurs mon- tré à quel point le contexte dans lequel doit s ’effectuer la répartition des comp éten- ces diffère d ’un domaine à l ’autre. En d ’autres termes, il s ’agit de d épartager les compétences de la Conf édération et des cantons de mani ère distincte pour chaque tâche. La marge de man œ uvre dont disposeront les cantons variera d ès lors d ’une tâche à l ’autre. Aucune grille ne permet de d éterminer de mani ère uniforme dans quelle mesure la Conf édération doit exercer son influence. Il s ’agira donc bien plutôt de délimiter les compétences des deux parties en fonction de la sp écificité de chaque tâche. 3.4 Résultats de la consultation Tous les cantons ont approuv é les nouvelles formes de collaboration et de finance- ment. La CdC ainsi que les cantons de Zurich, d ’Uri, de Schwyz, des Grisons, du Valais, de Neuch âtel, de Gen ève et du Jura ont pr écisé qu’ils en attendent un r éel renforcement de la collaboration sans que cela n écessite des contrats de prestations et des contrôles excessivement détaillés. Le principe du r ôle exclusivement stratégi- que de la Confédération ne doit pas rester lettre morte et les cantons doivent jouir de la confiance n écessaire quant à leurs capacit és de jugement et d ’action pour les2206 aspects opérationnels31. Le remplacement des subventions bas ées sur les co ûts par des contributions globales et forfaitaires a re çu un écho favorable de la plupart des cantons. PDC, CSC, Union suisse des paysans (USP) et Union syndicale suisse (USS) ont approuvé les nouvelles formes de collaboration et de financement. Le PDC et le PLS ont fait remarquer qu ’il faudra éviter que les nouveaux accords sur les prestations accroissent l’influence de la Conf édération sur la mani ère dont les cantons accom- pliront leurs t âches. L’Union démocratique du centre (UDC) a mis en garde contre une nouvelle avalanche de normes. Le PSS et le Groupement suisse pour les r égions de montagne n’étaient pas d’accord avec le principe g énéral de simplifier la l égisla- tion actuelle (lois et ordonnances) dans le cadre des nouvelles formes de collabora- tion entre la Conf édération et les cantons. Pour eux, la densit é normative nécessaire au niveau f édéral est fonction des objectifs qui ont été fixés, et non l ’inverse. Plu- sieurs organisations écologistes ainsi que l ’Association des communes suisses et l’Union des villes suisses ont estim é qu’il est juste de passer à un mode de subven- tionnement global et forfaitaire, mais ont fait remarquer que cela fera perdre à la Confédération une grande partie de son influence sur l ’exécution. Selon eux, cela fera aussi dispara ître la possibilit é de contester devant un tribunal la l égalité d ’un projet subventionné, ce qui devrait être compensé par un contrôle efficace. Le Conseil fédéral considère que les nouvelles formes de collaboration et de finan- cement offrent une occasion unique d ’optimiser la collaboration entre les deux échelons étatiques, d ’éliminer des facteurs de co ûts et de renforcer l ’efficacité des mesures de l’Etat. Il n ’est nullement question de r éduire l’influence de la Conf édé- ration dans les domaines subventionn és au d étriment de la qualit é et de la s écurité du droit. Il s’agit au contraire de simplifier des proc édures onéreuses, de réunir dans un programme pluriannuel cohérent des subventions éparses, non coordonnées entre elles au sein d ’un m ême domaine politique et, en d éfinitive, d ’utiliser les deniers publics engagés de manière plus économe et plus efficace. 3.5 Aspects politiques, administratifs et juridiques des formes de collaboration 3.5.1 Principes de la collaboration Ces nouvelles formes de collaboration partent du postulat d ’une responsabilit é financière conjointe de la Conf édération et des cantons pour l ’accomplissement des tâches communes. Dans cette perspective, il est possible de formuler un certain nombre d’exigences de principe et de lignes de conduite applicables à l’organisation de cette responsabilit é commune. Le but vis é est d ’accomplir les t âches communes de mani ère coll égiale et efficace, les cantons jouissant d ’une grande autonomie, notamment en ce qui concerne l ’affectation des moyens mis à leur disposition. Il convient à cet égard de considérer les deux points suivants: – Le partage des responsabilit és financi ères entre la Conf édération et les cantons doit entraîner celui des comp étences relatives à la promulgation des directives nécessaires. Cette r épartition est conforme à l’adage voulant que 31 La question de l ’utilisation des termes «stratégique et «opérationnel» dans ce contexte est exminée sous ch. 3.5.1.2207 «qui paie commande »32. La Conf édération se limitera autant que possible à la formulation des objectifs et des principes. Elle renoncera à édicter des lois, ordonnances ou instructions d étaillées. Les programmes à élaborer pourront ainsi faire l ’objet de n égociations entre la Conf édération et les cantons. Simultanément, une marge de man œ uvre plus grande sera accord ée aux organes chargés d’atteindre les objectifs fixés. Il conviendra toutefois de maintenir la densit é normative au niveau indis- pensable dans les domaines o ù l ’uniformité reste de rigueur à l ’échelon national. Dans les domaines o ù l ’égalité de traitement appara ît n écessaire quel que soit le domicile – pour des raisons d ’équité générale ou de neutra- lité en matière de concurrence –, la Confédération ne pourra pas se limiter à la formulation d’objectifs et de principes33. – L’évaluation du travail accompli doit se f onder sur les r ésultats obtenus, de manière à éliminer les incitations à dépenser («plus le projet est cher, plus importantes sont les subventions ») qui pr évalent actuellement. Il s ’agira de séparer la fonction d ’incitation de celle de redistribution. Cette derni ère relèvera exclusivement de la p éréquation des ressources (cf. ch. 5.5). Les instruments à mettre en œ uvre au sein de l ’Etat fédéral seront davantage que par le pass é des conventions ax ées sur les r ésultats, portant sur des programmes ou des offres de prestations. Les encouragements financiers prendront normalement la forme de subventions forfaitaires et globales. De même, on renoncera autant que possible aux subventions inefficaces, bas ées sur les dépenses effectives (optique de l’input). En 1999, le rapport sur les résultats de la consultation relative à la NFA mentionnait, au sujet des t âches communes, que le r ôle stratégique appartient à la Confédération, tandis que les cantons doivent assumer la responsabilit é sur le plan op érationnel. Jusqu’ici, les termes de «stratégie» ou d’«objectifs stratégiques» n’ont pas été définis de manière précise en tant que notions juridiques. Aussi la r églementation des rela- tions entre le Parlement, le gouvernement et l ’administration a-t-elle jusqu’à présent renoncé à les utiliser. Des termes impr écis ne sont pas appropri és à la d élimitation de compétences. Il est d ès lors conseill é de renoncer également à ces termes lors- qu’il est question de d élimitation et de fixation juridique des comp étences dans le cadre des relations entre la Confédération et les cantons, et de d éfinir en l’espèce les rôles, les responsabilit és et les comp étences des deux échelons de mani ère plus pertinente. 3.5.2 L’instrument de la convention-programme 3.5.2.1 Contenu et expériences passées L’instrument de la convention-programme rev êtira une importance centrale pour la collaboration concrète entre la Conf édération et les cantons. Les conventions de ce type prendront place à un niveau interm édiaire, entre la l égislation f édérale, qui 32 L ’adage «qui paie commande» correspond à ce que l’on appelle le principe de la connexité. Voir l’arrêté fédéral sur la réforme du fédéralisme et de la péréquation financière, art. 43a, al.3, cst. 33 Cf. le projet d ’arrêté fédéral concernant la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, art. 43a, al. 4, cst.2208 réglera les principes et les objectifs applicables à un domaine d éterminé, et la mise en œ uvre par les cantons. Ces conventions-programmes d éfinissent une relation entre bailleur et b énéficiaire: La Confédération alloue des moyens financiers aux cantons si ceux-ci accomplissent certaines tâches de la mani ère spécifiée dans le programme convenu. Cette relation présente quelques particularités: – La prestation en esp èces doit, d’une manière générale, être fixée globalement pour un programme complet, en laissant au canton une certaine marge de manœ uvre en matière d’organisation. – L ’attention se concentre sur les effets à obtenir ( output et outcom ), dans l’esprit de la nouvelle gestion publique. – Une convention-programme est cens ée refl éter l ’esprit de coll égialité qui régit l’accomplissement d’une tâche assumée (et financée) en commun par la Confédération et les cantons, ce qui lui conf ère une certaine dimension poli- tique. Les principaux éléments d’une convention-programme sont les suivants: – sp écification des objectifs à poursuivre par le canton ou des prestations que celui-ci devra fournir; – prestations financi ères de la Confédération; – instruments à utiliser pour évaluer les prestations et les effets obtenus; – dispositions pr évues en cas de non-exécution de la convention; – modalités d ’adaptation, notamment lors de changements importants des conditions-cadres; – proc édures de règlement des différends et de médiation; – organisation de la surveillance financi ère axée sur la collaboration du Con- trôle fédéral des finances et des inspections cantonales des finances. Il faudra encore pr éciser les normes applicables aux conventions, étant entendu que l’on dispose d ’une grande libert é quant à la r épartition des r ègles à prévoir dans la législation f édérale (dispositions de principe), d ’une part, et dans les conventions elles-mêmes, d’autre part. En tout état de cause, on fera en sorte que les conventions permettent de r éagir rapidement et avec souplesse à de nouvelles circonstances et qu’elles simplifient la collaboration entre la Confédération et les cantons. Des expériences se poursuivent à cet égard depuis plusieurs ann ées déjà dans cer- tains domaines, tels que la sylviculture et la mensuration officielle. Certains cantons s’occupent par exemple d ’entretenir des for êts protectrices, dans le cadre de pro- grammes pluriannuels, et la Conf édération contribue au financement de ces presta- tions sous la forme de subventions globales. Dans le domaine de la mensuration officielle, des programmes, également pluriannuels, d éfinissent d’un côté les op éra- tions de mensuration à effectuer par le canton concern é, et de l ’autre les apports financiers de la Confédération. Ces premières expériences sont encourageantes. Leur analyse a r évélé de nettes am éliorations au niveau de la fourniture des prestations. En effet, la répartition des rôles entre la Confédération et les cantons est plus claire, les cantons b énéficient de nouvelles marges de man œ uvre et font preuve d ’une motivation accrue, des hi érarchies et des doublons administratifs sont supprim és. Il apparaît en outre que la r éussite de ces conventions-programmes d épend aussi de2209 facteurs psychologiques. Le travail effectué dans ce cadre exige en effet une certaine disposition des participants à changer d ’optique et à rechercher davantage le dialo- gue, notamment lorsqu ’il s’agit de quantifier des prestations et de fixer les indica- teurs correspondants. 3.5.2.2 Conventions-programmes: sous forme de convention ou de décision imposée? Les conventions-programmes peuvent prendre une forme contractuelle, celle-ci tenant compte des caract éristiques du programme à mettre en œ uvre. Au-del à des dispositions touchant aux subventions et aux aspects administratifs, ces conventions peuvent rev êtir une dimension politique en fonction du contenu ou de l ’instance compétente pour conclure ce type d ’accord (service administratif ou gouvernement, le cas échéant avec le concours du législatif). Cependant, la forme contractuelle a jou é jusqu ’à pr ésent un r ôle mineur dans les relations entre la Conf édération et les cantons, ce qui a des incidences sur la situa- tion actuelle: on ne dispose pas d’une doctrine bien établie en la matière, et la notion de «contrat de droit public » entre la Conf édération et les cantons a gard é jusqu’ici des contours plut ôt vagues. Une utilisation accrue de cette formule demandera par conséquent que l ’on approfondisse la doctrine juridique et son application dans ce domaine. Reconnaissons par ailleurs que le fait d ’opter pour la forme contractuelle – qu’elle soit politique ou administrative – ne suffira pas en soi à placer les cantons dans une position initiale favorable. Les options d écisives seront prises non pas au niveau de la forme choisie, mais en fonction des pouvoirs d écisionnels et organisationnels accordés aux instances concern ées, ainsi que par les instruments requis, c ’est-à-dire au niveau de la législation spéciale. Il apparaît essentiel que l ’idée de partenariat associ ée à la forme contractuelle soit également compatible avec le principe de la d écision, notamment lorsque celle-ci implique une collaboration. Ce sera le cas lorsque la d écision d ébouchant sur des dispositions juridiquement contraignantes aura été le r ésultat d ’un processus de négociations entre partenaires égaux. La formule de la décision pourra être précieuse dans la mesure o ù elle permettra d ’éviter certains probl èmes inh érents à celle du contrat politique ou administratif (absence de l égislation g énérale concernant les contrats publics, protection juridique moins satisfaisante, incertitudes li ées à une doctrine peu aboutie). On peut aussi envisager une combinaison d ’éléments contractuels et d écisionnels. La collaboration entre la Confédération et les cantons pour une t âche commune peut par exemple se diviser en deux étapes, de pr éférence échelonnées dans le temps. D’abord la Conf édération et le canton concern é établiraient une convention sur l’ensemble des modalit és du programme. Cette convention aurait juridiquement la valeur d ’une d éclaration d ’intention commune et d ’un engagement politique. Ensuite, le service comp étent de l ’administration fédérale promulguerait unilat éra- lement un acte juridique d ’exécution. Ce dernier convertirait en une d écision de subvention à caractère obligatoire les modalit és d’exécution négociées et convenues auparavant dans le cadre d ’un partenariat. Une telle d écision peut alors servir de référence pour les questions d’application ou de protection du droit.2210 Cette subdivision en deux phases peut r ésoudre un probl ème épineux de la conven- tion-programme, à savoir le lien à établir entre les modalités d’exécution de la t âche et la question du financement. Il serait en effet probl ématique de laisser entrevoir des possibilit és de financement (et d ’inciter ainsi les cantons à fixer un calendrier définitif) avant de savoir si le cr édit en question sera effectivement accord é lors de l’établissement du budget, donc disponible pour la r éalisation du programme convenu. 3.5.2.3 Egalité de traitement des cantons Le droit de l ’Etat fédéral suisse part du principe qu ’il doit y avoir égalité de traite- ment pour les cantons. Mais ce principe n ’exclut pas, dans le domaine des t âches communes, une certaine concurrence entre cantons pour l’obtention de contributions fédérales qui sont limit ées. Il est également envisageable de r écompenser les efforts particuliers des cantons pour la mise en œ uvre du droit fédéral. Les conditions-cadres (ampleur, crit ères, autres aspects importants) r égissant cette concurrence pour l ’obtention de subventions f édérales doivent avoir des justifica- tions légales suffisamment solides et être fixées par des organes l égitimes. La con- currence pourrait ainsi être limit ée par exemple dans les domaines o ù il s ’agit d’assurer des prestations de base uniformes à l’échelle nationale. 3.5.2.4 Position des prestataires Les cantons doivent b énéficier de subventions forfaitaires ou globales de la Conf é- dération dans le domaine des t âches communes. Dans la mesure o ù ce ne sont pas les cantons, mais, par exemple, des villes et des communes qui fournissent les pres- tations convenues, la question se pose de savoir si l ’argent versé aux cantons abouti- ra aux prestataires effectifs, qui ne sont eux-mêmes pas partenaires de la convention- programme. Il conviendra d’examiner dans chaque domaine si la Conf édération doit astreindre les cantons à transmettre les contributions f édérales aux prestataires effectifs. On observera que cela repr ésenterait une ing érence dans l ’autonomie can- tonale. Les obligations de ce type devraient donc figurer dans la l égislation – plus précisément dans la loi sp éciale r égissant le domaine consid éré – plut ôt qu ’au niveau de la convention-programme. 3.5.3 Application souple En r ésumé, on peut constater que l ’instrument convention-programme ne doit pas obligatoirement s’appliquer à l’ensemble des tâches communes. Eu égard à l’hétéro- généité des domaines en question et au peu d ’expérience dont on dispose avec cet instrument, il peut appara ître judicieux d ’opter pour des m éthodes diff érenciées. Une approche pragmatique partira plut ôt de formes connues et éprouvées (c’est-à- dire fond ées sur la l égislation actuelle en mati ère de subventions et sur la forme juridique de la décision) et tentera de les développer en fonction du contexte.2211 3.6 Les nouvelles formes de financement 3.6.1 La nouvelle doctrine Comme cela a été mentionné sous ch. 3.2, le régime actuel des subventions affectées à des objets déterminés comporte divers défauts. Ceux-ci ne pourront être supprimés qu’en recourant, dans ce domaine, à une nouvelle doctrine bas ée sur les trois grands principes suivants34: – Consolidation. Au lieu de subventionner des projets ou des activit és spécifi- ques, on soutiendra dor énavant plutôt des programmes, ce qui permettra aux cantons d ’utiliser les moyens qui leur sont attribu és davantage en fonction de leurs propres besoins, tout en respectant le catalogue des prestations con- venues. – Passage à des subventions forfaitaires . L ’instance qui obtient une somme forfaitaire a automatiquement intérêt à maintenir les co ûts le plus bas possi- ble. En vertu d’un système de bonus-malus, le b énéficiaire pourra garder les sommes qu’il a pu économiser par rapport au montant qui a servi de r éfé- rence pour le calcul du forfait. Dans la mesure du possible, on devrait éviter tout forfait bas é sur les co ûts effectifs. On donnera la pr éférence à des for- faits déterminés par unité de prestation et dont le montant sera fix é en fonc- tion de coûts standard ou d’indicateurs des besoins. – Instauration de m écanismes incitatifs. Deux aspects doivent être considérés à cet égard. D’abord, le m écanisme de subvention peut comprendre des in- citations financi ères positives (r écompense) ou n égatives (sanctions) selon que les objectifs convenus ont été atteints ou non. Ensuite, la r éalisation d’une t âche doit pouvoir donner lieu, quoique dans une mesure limit ée, à des appels d’offres lorsque les cantons bénéficient de subventions. Le deuxième message sur la RPT pr ésentera la manière dont il conviendra de struc- turer les nouvelles formes de collaboration et de partage du financement entre la Confédération et les cantons (p. ex. la LSu). Mais il est d ’ores et d éjà possible d’esquisser les caract éristiques générales que devront prendre ces nouvelles formes de subvention et les probl èmes sp écifiques que posera leur r éalisation. Il faudra notamment que la cr éation et la mise en œ uvre des nouvelles formes de subvention évitent tout sch ématisme. Pour cela, les t âches communes donneront lieu à des for- mules de subventions adaptées sur mesure aux cas particuliers. Le recours au syst ème des subventions forfaitaires en fonction des prestations four- nies suppose que le volume de ces derni ères soit pr évisible. Il convient par ailleurs que la prestation consid érée ne subisse pas, au cours d ’une p ériode donn ée, des fluctuations trop fortes, qui n écessiteraient des réadaptations constantes de la contri- bution forfaitaire. Il s’agira en outre de d éfinir, dans la mesure du possible, des nor- mes de qualité qui permettront à la Confédération de contrôler si l’on a fait un usage efficace des subventions et dans quelle mesure les objectifs fixés ont été atteints. 34 Cf. Jeanrenaud, Claude; Bl öchliger, Hansjörg; Nouvelles formes de subventions entre la Confédération et les cantons; Neuchâtel et Bâle, 2000.2212 3.6.2 Contenu du second message Il paraît judicieux d ’adopter une ligne de conduite pragmatique pour l ’instauration de ces nouvelles formes de financement. Dans son deuxi ème message sur la RPT, le Conseil fédéral reviendra sur les questions soulevées ici et fera des propositions à ce sujet. La LSu est principalement ax ée sur le syst ème des subventions li ées à un objet. Il s’agira de vérifier dans quelle mesure ses dispositions devront être adaptées. Comme cette loi n’a que valeur subsidiaire, il s’agira surtout d’adapter les lois spéciales con- cernées. 3.7 Base constitutionnelle pour les conventions- programmes En matière de tâches communes, la Confédération fixe le droit que les cantons met- tent en œ uvre (cf. art. 46 Cst.). Dans ce domaine, les cantons disposent d éjà des compétences nécessaires. La Constitution en vigueur offre donc d éjà la base g éné- rale nécessaire pour conclure des conventions-programmes dans le cadre de la rela- tion Confédération-cantons35. Il ne serait donc, à proprement parler, pas indispensable de compl éter la Constitu- tion à cet égard. Cependant, le Conseil fédéral propose de créer, par l’art. 46, al. 2 et 3, une base constitutionnelle particuli ère et explicite pour l ’instrument «convention- programme». Ce compl ément apport é à la Constitution repr ésentera une pr écision utile, qui s’impose notamment pour des raisons politiques (cf. ch. 6.5.1). 4 La collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges Il n’est possible de renforcer la position des cantons en tant que tels dans le syst ème fédéral qu’en donnant à ceux-ci globalement plus de poids face à la Conf édération. La mise en œ uvre de nouveaux instruments permettra d ’exécuter à l ’échelle inter- cantonale certaines tâches qui sont actuellement strictement f édérales ou cantonales. Les besoins locaux et r égionaux des citoyens pourront ainsi être mieux pris en con- sidération que ce n ’est le cas lorsque l ’exécution des t âches s’effectue de mani ère centralisée, au niveau de la Confédération. L’institutionnalisation de la collaboration entre les cantons vise à assurer que des tâ- ches publiques puissent être accomplies de façon efficace du point de vue aussi bien économique que qualitatif. Les cantons qui fournissent des prestations en faveur d’autres cantons seront indemnis és de mani ère adéquate dans le cadre d ’une com- pensation des charges. La nouvelle RPT implique un d éveloppement notable de la collaboration horizontale. Celle-ci devra s ’appuyer sur des bases l égales et constitu- tionnelles claires, garantissant la s écurité du droit et la transparence. Le caract ère facultatif de la collaboration intercantonale telle qu ’elle est pratiqu ée actuellement constitue une insuffisance majeure de cette forme de collaboration. Aussi le pr ésent 35 Des dispositions constitutionnelles particuli ères peuvent imposer ici une certaine restriction.2213 message prévoit-il qu’à la demande d ’une majorité de cantons – majorité à définir par le l égislateur –, le Conseil f édéral puisse en qualit é d’arbitre astreindre certains cantons à la collaboration horizontale. En édictant les règles de procédure régissant la forme de la collaboration horizontale assortie d ’une compensation des charges, la Conf édération diminue les frais de transaction liés à la négociation de conventions et à la réalisation de la collaboration. Donner à la Conf édération davantage de comp étences permettant d ’imposer la col- laboration intercantonale ou d ’en régler des questions de fond serait toutefois con- traire aux principes fondamentaux du fédéralisme suisse. Le présent chapitre expose l ’objet de la collaboration intercantonale assortie d ’une compensation des charges (ch. 4.1), les insuffisances de la collaboration intercanto- nale actuelle (ch. 4.2), les objectifs de la collaboration intercantonale (ch. 4.3) et les résultats de la consultation (ch. 4.4). Il examine aussi de mani ère approfondie le rôle de la Conf édération ainsi que les modifications l égales et constitutionnelles (ch. 4.5), puis commente les réglementations intercantonales (ch. 4.6). 4.1 Objet Les considérations sur la question d ’une éventuelle réforme de la r épartition territo- riale des cantons, pr ésentées sous ch. 1.1.6.2, ont d éjà attiré l’attention sur un pro- blème essentiel de la structure f édérale actuelle de la Suisse. La mobilit é croissante de la population ainsi que l ’évolution structurelle de la soci été et de l’économie font que les structures de d écisions politico-administratives (territoriales) correspondent de moins en moins aux n écessités socio- économiques. L’expansion du secteur des services, par exemple, entraîne une mobilité professionnelle accrue, et l’éloignement toujours plus fréquent entre le domicile et le lieu de travail provoque une augmenta- tion massive des d éplacements pendulaires. De nouvelles habitudes de v acances et de loisirs font également augmenter la mobilité dans le domaine privé. L’infrastructure et les prestations fournies notamment par les cantons-centres sont par cons équent utilis ées de plus en plus souvent par les citoyens d ’autres cantons sans que ceux-ci n ’en assument les frais, ce qui porte atteinte au principe de l’équivalence fiscale et produit des effets d’externalité territoriale, dits spillovers (cf. ch. 1.1.3). Il en r ésulte des pertes au niveau économique global, les prestations publiques ne pouvant être fournies de mani ère optimale. Deux voies peuvent être empruntées pour éviter ces effets n égatifs: une r éforme de grande envergure de la répartition territoriale des cantons ou une collaboration intercantonale assortie d ’un système de compensation des charges. La raison pour laquelle le Conseil f édéral renonce à une r éforme territoriale, à laquelle il pr éfère l ’option d ’une collaboration intercantonale assortie d ’une com- pensation des charges, a d éjà été pr ésentée sous ch. 1.1.6.2. L ’actuel syst ème de collaboration intercantonale comporte toutefois des lacunes. C ’est pourquoi le Con- seil fédéral entend d évelopper cette forme de collaboration et lui donner une nou- velle base constitutionnelle et l égale pour en assurer de mani ère optimale la sécurité juridique et la transparence. Il entend en outre introduire un syst ème intercantonal de compensation des charges qui permette de remédier au problème des externalités.2214 4.2 La collaboration intercantonale actuelle et ses lacunes Nombre d’organes se préoccupent aujourd’hui déjà de la collaboration et de la coor- dination intercantonales. L’un des plus importants d ’entre eux est la Conf érence des gouvernements cantonaux (CdC), fond ée en 1993. Celle-ci s ’emploie notamment à promouvoir la collaboration entre les cantons et assure l ’information et la coordina- tion nécessaires quant aux activités de la Confédération qui touchent les cantons. 18 conférences de directeurs cantonaux assument en outre des fonctions de conseil et de coordination sur le plan politique et cherchent à harmoniser dans la mesure du possible les politiques cantonales. Quatre conf érences régionales de gouvernements cantonaux poursuivent par ailleurs l ’objectif d ’une collaboration r égionale renfor- cée. Au niveau administratif, un grand nombre de conf érences existent à divers échelons, jusqu ’à celui des collaborateurs sp écialisés. Ces conf érences intercanto- nales ont pour la plupart la forme juridique d ’associations de droit privé au sens des art. 60 ss. du code civil suisse du 10 d écembre 1907 (CC)36. Leur sphère d’activités et leur organisation présentent des différences considérables. La principale lacune de la collaboration intercantonale actuelle r éside dans le carac- tère facultatif de cette collaboration. D ’une manière générale, aucun canton ne peut être oblig é d ’accepter des formes de collaboration horizontale. Il est vrai que les conventions intercantonales comportent d éjà des clauses de discrimination qui exer- cent une contrainte sur les cantons r éticents37. Ces r églementations sont toutefois insuffisantes pour engager effi cacement les cantons à collaborer et ne peuvent empêcher que certains d ’entre eux ne profitent sans contrepartie de prestations fournies par d ’autres cantons. En l ’absence de r ègles claires, les conventions inter- cantonales doivent en outre être renégociées à chaque fois, ce qui entra îne des frais de transaction élevés. Au niveau f édéral, les dispositions l égales prescrivant de mani ère imp érative l’application du principe de la collaboration intercantonale sont limit ées. Bien que certains actes législatifs de la Conf édération mentionnent explicitement l ’obligation de collaborer, celle-ci reste ponctuelle. La Conf édération ne dispose ainsi que de moyens très restreints pour encourager une collaboration intercantonale effi cace ou assumer le rôle d’arbitre. 4.3 Objectifs Le développement de la collaboration intercantonale et l ’introduction de la compen- sation des charges entre cantons visent essentiellement trois objectifs: – Eviter les effets d ’externalité et l ’utilisation sans contrepartie de prestations fournies par d ’autres cantons. Les pouvoirs publics fourniront ainsi leurs prestations dans une mesure optimale et les charges seront r éparties équita- blement, en fonction de l’usage effectif de ces prestations. – Am éliorer l’efficacité en tirant profit des avantages d’échelle, objectif qui est étroitement lié au premier. On profitera ainsi de l ’un des principaux avanta- 36 RS 210 37 Les clauses de discrimination obligent les parties à désavantager les cantons réticents à la coopération par rapport à ceux qui lui sont favorables.2215 ges qu ’apporterait une r éforme territoriale, sans devoir en supporter les inconvénients. – Prévenir, par l ’intensification de la collaboration intercantonale, un d éve- loppement exagéré de la centralisation. Les t âches supracantonales pourront en effet être réalisées de manière judicieuse, sans qu ’il soit nécessaire de les transférer à l’échelon de la Confédération. La collaboration intercantonale assortie d ’une compensation des charges doit ainsi garantir que les fournisseurs et les b énéficiaires d’une prestation publique convien- nent d ’un partage loyal des charges et d ’une collaboration appropri ée. Dans les situations d ’externalités, il importe d ’indemniser le fournisseur de la prestation publique afin d ’éviter des effets n égatifs sur toute l ’économie de la r égion. Renfor- cer le cadre institutionnel de la collaboration intercantonale permet de cr éer des conditions favorables à un d ésenchevêtrement des t âches et contribue ainsi à une exécution des tâches efficace et adaptée aux besoins. 4.4 Résultats de la consultation La CdC et la grande majorit é des cantons ont approuv é le principe de la collabo- ration intercantonale assortie d ’une compensation des charges et ont estim é que la solution envisagée constituait une alternative r éaliste à une réforme de la répartition territoriale des cantons. Les cantons d’Uri et d’Obwald ont toutefois signal é que la Conf édération doit assu- mer dans ce contexte un r ôle central d ’arbitre. Les petits cantons surtout pourraient ne pas disposer de ressources humaines et financi ères suffisantes pour assumer les exigences de la collaboration intercantonale. Le canton de Glaris a estim é essentiel que même les petits cantons aient leur mot à dire en la matière et ne soient pas rava- lés au rang de «cantons payeurs». Une minorité de cantons se sont montr és sceptiques (Argovie, Vaud et Neuch âtel) à l’égard de la collaboration intercantonale, ou la rejettent (Zoug et le Tessin). Le canton d ’Argovie a relev é divers probl èmes pratiques, li és notamment au r ôle d’arbitre de la Conf édération. Par ailleurs, on a d éploré la mani ère unilat érale d’aborder la probl ématique ville – périphérie. Les cantons de Vaud et de Neuch âtel se sont d éclarés d’une manière générale favorables au principe de la collaboration intercantonale, tout en partageant le point de vue critique des cantons qui la rejet- tent. Selon eux, le fait d’ajouter un quatrième échelon législatif ne sera pas rationnel, n’améliorera pas la transparence et ne rapprochera pas les pouvoirs publics des ci- toyens. Le PDC, le Vorort et l ’Union patronale suisse donnent leur assentiment à l’institutionnalisation de la collaboration intercantonale. Celle-ci constituera une garantie de p érennité pour les petits cantons surtout, et permettra de r éagir avec davantage de souplesse à toutes sortes de situations et d ’évolutions dans les diff é- rents domaines concernés (PDC). PES, PSS, FSE, CEC et USS ont exprim é un rejet de principe. Ces solutions inter- cantonales multiplieraient les institutions, en instaurant de fait un quatri ème échelon de pouvoirs publics. Comme les int érêts cantonaux seraient tr ès divergents et tendraient à retarder longtemps les d écisions à prendre, la Conf édération serait en2216 mesure d ’assumer ces t âches plus rapidement, tout en garantissant une meilleure qualité d’exécution. Le Conseil fédéral partage l’opinion selon laquelle le renforcement de la collabora- tion intercantonale assortie d ’une compensation des charges ne doit en aucune manière limiter la transparence ou porter atteinte aux droits d émocratiques. Les nou- veautés proposées au niveau de la Constitution et à celui de la loi tiennent compte de ces préoccupations. Le Conseil f édéral constate que la collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges ne crée pas de nouvel échelon étatique. Les domaines sur lesquels portera la collaboration intercantonale sont et resteront des tâches cantonales. Dans l ’intérêt du renforcement de la collaboration horizontale, il convient toutefois que des organes intercantonaux obtiennent des comp étences leur permettant d’établir des règles de droit sans que cela ne porte atteinte aux principes fondamentaux d’un Etat de droit d émocratique. Il n’y a pas lieu de craindre que les cantons-centres ne n égligent en quelque sorte les int érêts des petits cantons. Les mécanismes prévus excluent de tels proc édés. L’accord-cadre intercantonal mis au point pr évoit une proc édure tenant compte aussi bien des int érêts l égitimes des cantons fournisseurs de prestations que des int érêts des cantons b énéficiaires de prestations. Dans l ’optique de son r ôle d’arbitre, la Conf édération n’édictera qu’un minimum de règles. 4.5 L’échelon de la Confédération La Conf édération joue elle aussi un r ôle essentiel au niveau de la collaboration intercantonale. Alors que la forme, le contenu et la mise en œ uvre de cette collabo- ration sont réglés dans l’accord-cadre intercantonal (ACI) et les conventions concer- nées (cf. ch. 4.6), les lignes directrices de la collaboration intercantonale sont définies par la Conf édération aux niveaux constitutionnel et l égal et portent notam- ment sur des nouveautés de trois ordres: – L ’obligation de collaborer sera désormais introduite dans la Constitution, les secteurs d’activité prévus pour la collaboration intercantonale étant énumé- rés de manière exhaustive dans la loi (cf. ch. 4.5.1). – La Constitution r églera également l ’autorisation d ’édicter des normes pri- maires, qui sera accord ée aux organes intercantonaux à instituer. La l égiti- mation d émocratique des organes intercantonaux est ici particuli èrement concernée (cf. ch. 4.5.2). – En outre, la primaut é du droit intercantonal sur le droit cantonal sera inscrite dans la Constitution (cf. ch. 4.5.3). Les trois nouveautés mentionnées ci-dessus impliquent chacune une modification de la Constitution et l ’adaptation des lois concern ées. Le pr ésent chapitre se contente d’esquisser les lignes directrices de ces modifications constitutionnelles et l égales. Des explications plus d étaillées figurent sous ch. 6.5.1 pour les articles de la Cons- titution et sous ch. 6.6.4 pour ceux de la loi.2217 4.5.1 Encouragement de la collaboration intercantonale, au niveau de la Confédération L’obligation de collaborer sera d ésormais inscrite dans la Constitution. Les nouvel- les compétences que la Constitution accordera dans ce contexte à la Conf édération se concrétiseront dans le cadre de la r évision totale de la loi f édérale sur la p éréqua- tion financière (LPF). L’obligation de collaborer sur le plan intercantonal n ’est applicable qu ’aux seuls domaines express ément mentionn és dans la loi. Celle-ci les énumère de fa çon exhaustive: 1. Ex écution des peines et des mesures (avec la participation financière et matérielle de la Confédération) 2. Universit és cantonales (avec la participation financière et matérielle de la Confédération) 3. Hautes écoles spécialisées (avec la participation financière et matérielle de la Confédération) 4. Institutions culturelles d ’importance suprarégionale 5. Elimination des d échets 6. Epuration des eaux 7. Transports publics en agglom ération urbaine (avec la participation financi ère de la Conf édération à des projets d ’inves- tissement) 8. M édecine de pointe et cliniques spécialisées 9. Institutions d ’intégration et de prise en charge des personnes handicapées On peut envisager que d ’autres domaines s ’ajouteront plus tard à cette liste. Par ailleurs, on remarquera que les cantons peuvent d écider, sur une base facultative, de fournir d’autres prestations dans le cadre de collaboration horizontale. L’obligation de collaborer sur le plan intercantonal peut rev êtir deux formes, l ’une étant la déclaration de force obligatoire g énérale, qui rend une convention intercan- tonale obligatoire pour tous les cantons, l ’autre étant l ’obligation d ’adhérer à une convention régionale. La Confédération n’est toutefois habilit ée à imposer une telle obligation que sur demande d ’un certain nombre de cantons. Le projet de la LPF prévoit de mani ère restrictive les conditions auxquelles la Conf édération peut pres- crire une collaboration intercantonale: – La Conf édération est habilit ée à conf érer force obligatoire g énérale à l’Accord-cadre intercantonal (ACI) sur demande de 21 cantons, et à des conventions intercantonales d ’intérêt national sur demande d ’au moins 18 cantons (déclaration de force obligatoire générale). – Sur demande d ’au moins la moiti é des cantons qui ont conclu une conven- tion d’intérêt régional, la Conf édération peut obliger un ou plusieurs autres cantons à adhérer à cette convention (obligation d’adhérer). La Confédération ne peut ainsi étendre, à d’autres cantons (obligation de participer) ou à tous les cantons (d éclaration de force obligatoire g énérale), que le champ d’application des conventions intercantonales. Le contenu de ces conventions est en revanche fixé exclusivement par les parties concernées.2218 L’idée selon laquelle la Conf édération doit, sous certaines conditions, pouvoir con- traindre les cantons à la collaboration horizontale, n ’est pas nouvelle. Une motion du Conseil national d éposée en 1970 sous la forme d ’un postulat et transform ée deux ans plus tard en postulat demandait d éjà une telle obligation de collaborer 38. Le projet de 1977 concernant une r évision totale de la Constitution pr évoyait de donner à la Conf édération la comp étence d ’établir des r ègles relatives à une com- pensation intercantonale des charges. Le projet de collaboration intercantonale élar- gie n’a toutefois pas été réalisé. Il a en fait échoué car on lui reprochait, à tort, des intentions de centralisation. La collaboration intercantonale propos ée ici est con çue de telle mani ère que la volont é de collaborer doit en principe émaner des cantons eux-mêmes. En l ’absence de conventions intercantonales ou de projets de conven- tions dûment négociés, et si le quorum l égal des cantons n ’est pas atteint, la Conf é- dération ne peut imposer la collaboration intercantonale. Pour des raisons relevant des principes m êmes de la politique g énérale et du f édéralisme, le Conseil f édéral refuse, d’un commun accord avec les cantons, d’imposer une telle contrainte. Il est dans la nature du f édéralisme suisse qu ’une décision puisse être prise – dans des conditions bien d éfinies – à la majorité des cantons. Le principe de l ’unanimité n’est pas compatible avec celui de la cohabitation conf édérale: il peut susciter des blocages, freiner sinon arrêter la dynamique souhaitable, retardant ainsi l’application de solutions inédites. De toute manière, les décisions prises à la majorité ne sont pas une nouveaut é dans la Suisse f édérale. La Conf érence suisse des directeurs canto- naux de l ’instruction publique (CDIP), notamment, a mis au point toute une s érie d’instruments dans ce sens: les r èglements qui fixent les conditions de reconnais- sance des diff érents dipl ômes requièrent ainsi l ’accord de deux tiers des membres votants de l ’autorité comp étente, en d ’autres termes de la CDIP (art. 6, al. 3, de l’Accord intercantonal sur la reconnaissance des dipl ômes de fin d’études). Le prin- cipe des d écisions à la majorit é qualifiée est aussi pr évu par l ’Accord intercantonal universitaire (art. 16) et l ’Accord intercantonal sur les hautes écoles sp écialisées (art. 9). 4.5.2 Autorisation d’édicter des normes primaires, accordée aux organes intercantonaux De nouveaux organes intercantonaux seront institu és dans le cadre de la collabora- tion intercantonale. Pour obtenir une collaboration d ’une efficacité optimale, il con- vient de doter ces organes de comp étences le plus larges possible (p. ex. en mati ère législative). Plusieurs dispositions de base ont été prévues aussi bien au niveau de la Constitution qu’à celui des r églementations légales pour éviter que ces transferts de compétences ne puissent porter atteinte aux principes de la d émocratie ou à celui de la légalité: – Les gouvernements ou les parlements cantonaux ne peuvent d éléguer davantage de comp étences législatives qu’ils n’en possèdent eux-mêmes en vertu du droit cantonal. 38 BO 1972 N I, 306 ss.2219 – L ’habilitation d’un organe intercantonal à édicter des normes primaires doit relever de la même procédure que celle qui est appliqu ée selon le droit can- tonal pour la promulgation des lois. Cette mesure a en particulier pour con- séquence que l ’acte de délégation est soumis, pour le moins, au r éférendum facultatif. Elle garantit ainsi de mani ère pleine et enti ère le respect des prin- cipes de légitimité et de contrôle propres à la démocratie. 4.5.3 Primauté du droit intercantonal sur le droit cantonal La primauté du droit intercantonal sur le droit cantonal sera inscrite dans la Consti- tution. En renforçant la sécurité du droit, cette disposition constitutionnelle explicite renforce également la collaboration intercantonale. 4.6 L’échelon des cantons Les cantons auront pour t âche de déterminer l’organisation matérielle de la collabo- ration intercantonale, laquelle s ’inscrira dans l ’ACI ainsi que dans un certain nombre de conventions dont la forme, le contenu et la mise en œ uvre ressortissent exclusivement aux cantons. Un d éveloppement de la collaboration intercantonale entra îne une limitation restreinte de la souverainet é cantonale. Cependant, les cantons se montrent pour la plupart dispos és à tol érer cette perte partielle de souverainet é dans la perspective d’une revitalisation du f édéralisme. Le manque ou l ’absence de collaboration inter- cantonale renforcerait en effet la tendance à confier un nombre croissant de t âches à la Confédération. Les cantons ne peuvent avoir aucun int érêt à une telle centralisa- tion, qui équivaudrait à une perte bien plus grande de leur souveraineté. 4.6.1 L’accord-cadre intercantonal (ACI) Les cantons d éfinissent dans l ’ACI les principes de leur collaboration ainsi que les règles et les modalités de la compensation des charges, à savoir: – la d ésignation des organes compétents, – les conditions générales et les principes à respecter en matière de détermina- tion des indemnités de compensation des charges, par exemple au niveau de la collecte des donn ées ainsi que de l ’imputation d ’avantages ou d’inconvénients liés à un lieu donné, – les formes de collaboration (financement commun ou achat de prestations), les procédures d’adhésion et de résiliation, – l’obligation des cantons d’informer leurs parlements, – le règlement des différends sur le plan intercantonal. En obligeant les cantons à une collaboration caract érisée par la solidarit é et le sens des responsabilités, l’ACI garantit l’efficacité de la collaboration intercantonale. Ne se limitant toutefois pas aux relations entre les cantons, il engage simultan ément ces2220 derniers à observer au niveau intracantonal également les principes qui r égissent la collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges. L’ACI constitue ainsi la base d ’une nouvelle collaboration entre les cantons. Il prévoit par exemple de nouvelles formes de collaboration, comme la cr éation de commissions intercantonales de gestion lors de la mise en place d ’organisations communes. Par ailleurs, l ’ACI est conçu de façon qu’il soit applicable à la collabo- ration intercantonale d’une manière générale, et non uniquement aux domaines dans lesquels les cantons peuvent être tenus de collaborer entre eux. Les conventions intercantonales s ’appuieront de leur c ôté sur l ’ACI pour fixer le détail des modalités de collaboration, par exemple le niveau effectif de participation aux coûts, le genre de participation aux décisions ou l’accès aux prestations. En outre, les gouvernements cantonaux sont tenus d ’informer leurs parlements respectifs. L’ACI exige en effet que les gouvernements cantonaux informent leurs parlements en temps utile et de fa çon d étaillée sur les conventions existantes ou envisagées dans le domaine de la collaboration intercantonale. Pour le reste, il appartient aux cantons de d éfinir des droits de participation plus étendus pour leurs parlements.39 L’ACI ne r ègle par cons équent pas les questions de d étail. Il ne saurait donc servir de base à des paiements compensatoires entre les cantons. Il énonce bien le principe de ces indemnités, comme par exemple les crit ères applicables d’une manière géné- rale à la participation aux coûts ou à la façon de déterminer les usagers difficilement identifiables de prestations fournies par les centres urbains (p. ex. public d ’autres cantons venant à des manifestations culturelles). Mais ces principes devront toujours se concrétiser au niveau des conventions intercantonales, étant entendu que chaque convention aura un contenu diff érent en fonction du domaine consid éré et des be- soins des parties contractantes. L ’accord-cadre évitera cependant que l ’on soit à chaque fois obligé de passer en revue les principes à observer, ce qui r éduira le coût des négociations et simplifiera la collaboration intercantonale en tant que telle. De même, l’ACI régit aussi les principes selon lesquels seront calcul és les contribu- tions à la compensation des charges entre les cantons ainsi que les paiements effec- tués à ce titre. Il s ’agira ainsi de d ûment justifier tous les co ûts invoqués, en se fon- dant sur ce qu ’on appelle le co ût total (donc les frais d ’exploitation et d’infrastructure, y compris les amortissements ainsi que les int érêts et autres frais financiers). Par ailleurs, on tiendra compte comme il convient des avantages et des inconvénients liés au lieu de fourniture des prestations. L’ACI contient aussi des normes concernant le r èglement des différends sur le plan intercantonal. S ’ils ne peuvent se mettre d ’accord dans le cadre de leur collabora- tion, les cantons appliqueront une proc édure de r èglement des différends. L’ACI en règle les échelons et d ésigne les instances comp étentes à chacun d ’eux. Il renforce ainsi de manière décisive les bases juridiques et institutionnelles de la collaboration intercantonale. La possibilit é selon l ’art. 189 Cst. de porter les diff érends de droit public devant le Tribunal fédéral reste garantie dans tous les cas. 39 Les cantons de B âle-Campagne, de Soleure et de Saint-Gall prévoient une participation directe (commissions et représentations) de leurs parlements aux négociations de conventions intercantonales. Pour un aperçu des actuelles possibilités de participation des parlements cantonaux de toute la Suisse, lire Abderhalden, Ursula; Möglichkeiten und Grenzen der interkantonalen Zusammenarbeit; Fribourg, 1999; p. 87.2221 La procédure de conciliation elle-même présentera également deux niveaux, à savoir une procédure préliminaire et une proc édure de conciliation formelle. La proc édure préliminaire s’attachera en premier lieu à obtenir un accord entre les cantons con- cernés, sans suivre des r ègles particuli ères, sur une base informelle et éventuelle- ment en utilisant des méthodes de médiation. Elle sera dirigée par la CdC ou par une personne désignée par cette dernière. Si la procédure préliminaire n’aboutit pas à un accord, une procédure de conciliation formelle est engag ée. Pour l ’exécution de celle-ci, l ’ACI prévoit la cr éation d ’une Commission intercantonale pour les conventions (CICo), qui fonctionnera comme instance compétente. Les membres de cette commission seront choisis par la CdC. Les règles de procédure doivent se conformer étroitement aux réglementations exis- tantes en matière de conciliation et d’arbitrage. Si la procédure de conciliation formelle n ’aboutit pas non plus à un accord, on peut considérer que la conciliation a d éfinitivement échoué. Reste alors aux cantons la possibilité de d époser une r éclamation de droit public devant le Tribunal f édéral. Ainsi, l’échec de la procédure de conciliation dans son ensemble constitue la condi- tion convenue officiellement pour l ’admission d ’une r éclamation. Toutefois, cette procédure de conciliation vise principalement à éviter, dans la mesure du possible, de telles r éclamations, cela dans l ’esprit d ’une collaboration intercantonale fond ée sur le partenariat. En novembre 2000, 22 gouvernements cantonaux ont approuv é l’ACI. Cette appro- bation souligne la capacit é et la volont é des cantons de collaborer également dans les nouveaux domaines de tâches leur incombant à l’avenir. Par ailleurs, le fait que – sur demande adressée au Conseil fédéral – l’ACI puisse éventuellement faire l’objet d’une déclaration de force obligatoire g énérale ne rencontre en principe plus aucun obstacle. 5 La péréquation financière au sens strict Datant de 1959, la péréquation financière entre la Confédération et les cantons com- porte aujourd’hui une multitude de mesures individuelles qui ne sont gu ère harmo- nisées entre elles. Le syst ème manque de transparence et devient difficilement g éra- ble. Il n’existe aucun contrôle d’efficacité. Un seul et même instrument – la subven- tion – sert à poursuivre des objectifs aussi bien d ’incitation que de redistribution. Il en résulte des conflits d’objectifs qui faussent la p éréquation et entravent consid éra- blement son fonctionnement. L ’effet de compensation entre les cantons est en d éfi- nitive médiocre, en dépit de l’ampleur des moyens mis en œ uvre et du travail admi- nistratif que cela implique. De plus, la forte proportion de transferts affect és à un objet crée des incitations financières inopportunes et r éduit notablement la marge de manœ uvre budgétaire des cantons. La future p éréquation financi ère au sens strict se caract érise avant tout par ses structures simplifiées ainsi que sa transparence et ses possibilit és de gestion, qui ont été nettement améliorées. A l’avenir, les transferts financiers au titre de la p éréqua- tion financi ère au sens strict se feront uniquement à l ’aide de deux instruments transparents et gérables sur le plan politique. La p éréquation des ressources joue ici le premier rôle. Financée par les cantons à fort potentiel de ressources ainsi que par la Confédération, la péréquation des ressources poursuit des objectifs fondamentaux sur le plan tant financier que politique. Tous les cantons disposeront de ressources2222 financières suffisantes afin de pouvoir remplir leurs t âches de mani ère autonome. Opérée à l’aide de la p éréquation des ressources, la redistribution directe entre can- tons à fort potentiel de ressources et cantons à faible potentiel de ressources permet- tra de r éduire les grandes disparit és en mati ère de capacit é financière et de charge fiscale. En déterminant le volume des transferts de la p éréquation des ressources, le Parlement se r éservera la gestion politique de cette derni ère. Un nouvel indice des ressources sera cr éé pour r ecenser les ressources financi ères des cantons. Rempla- çant l’indice actuellement applicable, qui présente de nombreuses lacunes, ce nouvel indice se fonde sur les recettes exploitables du point de vue fiscal, en d’autres termes sur le potentiel fiscal des cantons. Le second instrument permet de compenser les charges excessives sur lesquelles les cantons ne peuvent influer, soit les charges dues à la situation g éo-topographique et à la répartition de l’habitat, ou encore à une structure sp écifique de la population. Il comporte deux volets: la compensation des charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques (CCG) et la compensation des charges excessives dues à des facteurs socio-démographiques (CCS). La Conf édération finance ces deux types de compensation, tandis que le Parlement fédéral en fixe la dotation. Une compensation des cas de rigueur est aussi pr évue afin d ’atténuer les effets du passage au nouveau syst ème. Cette compensation, financ ée par les cantons et la Confédération, est con çue à titre d ’aide accord ée temporairement pour pallier des difficultés de fonctionnement. Le pr ésent chapitre se compose de huit parties. Les trois premi ères concernent l’objet de la péréquation (ch. 5.1), les lacunes du syst ème de péréquation actuel (ch. 5.2) et les objectifs de la p éréquation financière au sens strict (ch. 5.3). Suivent un aperçu du nouveau syst ème de p éréquation (ch. 5.4) ainsi que des explications au sujet de la p éréquation des ressources (ch. 5.5) et des deux volets de la compensa- tion des charges assum ée par la Conf édération (ch. 5.6). Les ch. 5.5 et 5.6. com- prennent un commentaire des r ésultats de la consultation. Des explications relatives aux mesures visant à faciliter le passage au nouveau syst ème de p éréquation finan- cière sont par ailleurs donn ées sous ch. 5.7. Le ch. 5.8 traite quant à lui de la base constitutionnelle et de la r évision totale de la loi concernant la p éréquation finan- cière. 5.1 Objet L’art. 3 de la Constitution mentionne la souverainet é des cantons et ses limites for- melles: «Les cantons sont souverains en tant que leur souverainet é n’est pas limitée par la Constitution; ils exercent tous les droits qui ne sont pas d élégués à la Conf é- dération.» Cette souveraineté implique la notion de responsabilité. Or, les cantons ne peuvent agir de mani ère responsable que s ’ils disposent des moyens financiers nécessaires à l’accomplissement de leurs tâches40. 40 Incontestablement, les cantons ne sont pas souverains au sens du droit des peuples. Ils peuvent néanmoins être qualifiés de souverains en tant qu’ils ne peuvent pas assumer sous leur propre responsabilité des tâches assignées à la Confédération, qu’ils disposent de la souveraineté territoriale et bénéficient d’une autonomie substantielle. cf. Rhinow, René; Die Bundesverfassung 2000. Eine Einführung; Basel, 2001; p. 66 ss.2223 Pour les cantons, cette condition n ’est remplie qu’en partie. Les ressources financiè- res pouvant considérablement différer d’un canton à l’autre, les cantons ne sont pas tous en mesure de s’acquitter de la même manière des tâches qui leur sont confiées. La péréquation financière au sens strict doit permettre aux cantons et en particulier aux cantons à faible potentiel de ressources de disposer des moyens financiers n é- cessaires pour accomplir de manière autonome les t âches qui leur sont d évolues. La péréquation financi ère vise en outre à r éduire les disparit és de capacit é financi ère entre cantons. L ’ampleur de cette redistribution pourra d ésormais être g érée à l’échelon politique dans la mesure o ù les valeurs limites en seront fix ées par le Par- lement fédéral. 5.2 Les lacunes de la péréquation financière actuelle La péréquation financière actuelle repose sur la loi f édérale de 1959. Depuis 1959, cette loi a subi de nombreuses modifications. Les diff érents instruments de p éréqua- tion ont été adaptés non moins de quatorze fois aux nouvelles conditions. Ces adap- tations ont concern é une fois la r églementation des subventions, onze fois le calcul des parts cantonales aux recettes de la Conf édération et deux fois les contributions cantonales à l ’AVS et à l ’AI. De plus, l ’indice servant à d éterminer la capacit é financière des cantons a fait l ’objet de six modifications fond ées sur seize crit ères différents. L’indice de capacité financière est actuellement appliqué de sept manières différentes dans les divers domaines de la p éréquation financi ère. Aujourd ’hui, la péréquation financière compte plus d ’une trentaine de mesures individuelles qui ne sont que partiellement harmonisées entre elles. Cette multitude de mesures pratiquement non coordonn ées entraîne un manque de cohérence et de transparence. Font en outre d éfaut des objectifs explicites et un véritable contrôle d’efficacité. Par ailleurs, le système actuellement applicable vise à la fois des mesures d ’incitation et de redistribution, ce qui provoque des conflits d’objectifs et des incitations inopportunes. Les chapitres suivants d écrivent en détail les lacunes inhérentes aux structures actuelles de la péréquation financière. 5.2.1 Engagement de moyens importants – effet limité En 1999, la Conf édération a vers é aux cantons plus de 13,5 milliards de francs 41, dont quelque 12,5 milliards sous forme de transferts non li és à la capacité financière des cantons, et un milliard de francs sous forme de transferts li és à la capacité finan- cière des cantons. Or seuls les transferts du deuxi ème type jouent un r ôle pour la péréquation financière. Ce milliard de francs versé par la Confédération en fonction de la capacité financière des cantons ne repr ésente cependant qu ’une partie – l’élément vertical – de la p éré- quation financi ère. Il faut en effet y ajouter l ’élément horizontal, soit environ 1,1 milliard de francs provenant de transferts intercantonaux. Ceux-ci sont eux aussi liés à la capacité financière des cantons. Par cons équent, des transferts d’un montant total de 2,1 milliards de francs ont été effectués en 1999 en fonction de la capacit é 41 Cf. AFF; Les relations financières entre Confédération et cantons 1999; Berne 2001.2224 financière des cantons et au titre de la p éréquation42. Malgré cet engagement consi- dérable de moyens et les charges administratives qui en d écoulent, les disparit és cantonales en matière de capacité financière n’ont pu être atténuées. Considérées sur une longue p ériode, ces différences n’ont varié que dans une faible mesure. Une étude datant de 1998 porte sur la dynamique des revenus cantonaux par tête d’habitant pour la p ériode de 1965 à 1994. Alors que les revenus cantonaux se sont rapprochés entre 1965 et 1980, cette évolution a été pratiquement annulée entre 1980 et 1994, si bien qu ’en 1994, les écarts entre cantons atteignaient de nouveau un niveau comparable à celui de 196543. Une expertise concernant l ’évolution des diff érences de revenus entre les cantons pour la période de 1987 à 1999 fournit une analyse détaillée 44. Cette expertise porte sur l ’évolution de l ’assiette fiscale agr égée (AFA). Con çue sp écialement pour la RPT, l ’AFA constitue une échelle permettant de mesurer le potentiel fiscal d ’un canton (cf. encadré 5.1 et ch. 5.5.1.1). Comment mesurer les disparités entre cantons? Encadré 5.1 Il existe diff érentes méthodes pour d éterminer les disparit és régionales ou can- tonales en mati ère de capacit é économique. Ces m éthodes portent chacune sur un aspect sp écifique de ces disparit és. Alors que les unes se fondent sur le po- tentiel économique ou l’attrait géographique, les autres reposent sur une compa- raison des charges fiscales ou des recettes fiscales. Dans le contexte de la RPT, il y a donc lieu de définir d’abord les différences à saisir. La RPT vise à compenser les différences existant entre cantons sur le plan de la capacité financi ère. Cette derni ère a été d éfinie comme le potentiel fiscal ex- ploitable d’un canton. Dans le cadre de la RPT, ni le revenu cantonal ni la charge fiscale ne peuvent être utilisés comme indicateurs, du fait qu ’ils ne servent pas à mesurer le poten- tiel fiscal et qu ’ils présentent des lacunes importantes du point de vue m éthodi- que. La force fiscale (capacit é fiscale) et la capacit é financi ère doivent être exclues pour les mêmes raisons. Les inconvénients de ces quatre indicateurs sont décrits en détail sous ch. 5.2.3. L’assiette fiscale agrégée (AFA) a été élaborée afin que l ’on dispose n éanmoins d’un indicateur appropri é. L ’AFA refl ète le potentiel fiscal exploitable d ’un canton. A cette fin, les potentiels fiscaux des revenus et avoirs des personnes physiques ainsi que des b énéfices des personnes morales sont regroup és pour former le potentiel fiscal ou potentiel de ressources d’un canton (cf. ch. 5.5.1.1). Les valeurs AFA établies par habitant pour les ann ées 1987 à 1996 ont servi de base d’analyse. Le recours à une extrapolation portant sur les ann ées 1998/1999 a permis de prendre en compte la récente relance conjoncturelle. 42 Cf. AFF; Bilan de péréquation financière entre Confédération et cantons, 1999; Berne, 2001. 43 Cf. Zürcher, Boris; Income Distribution Dynamics Across Swiss Cantons; in: Swiss Journal of Economics and Statistics; vol. 134 (2); 1998; p. 159-173. 44 Cf. Fischer, Roland; Die Entwicklung der Einkommens-Disparitäten zwischen den Kantonen 1987 bis 1999. Rapport à l’attention de la direction du projet RPT; Zurich, 2001.2225 Une premi ère évaluation des taux de croissance n ’a pas r évélé d ’indices nets, ni pour un renforcement, ni pour un affaiblissement des disparit és cantonales. La plu- part des cantons à faible potentiel de ressources ont certes enregistr é des taux de croissance annuels relativement élevés de leurs valeurs AFA, et la plupart des can- tons à fort potentiel de ressources des taux relativement bas, ce qui indiquerait une convergence, c’est-à-dire une r éduction des disparit és. Les taux de croissance des cantons de Schwyz, Nidwald et Zoug ont cependant nettement d épassé ceux des au- tres cantons. C ’est pourquoi une corr élation statistique entre le montant de l ’AFA par tête d’habitant et le taux de croissance annuel ne peut être prouv ée que si ces trois cantons sont exclus de l’étude. L’évolution de la variance ( écart type) des AFA cantonales par t ête d ’habitant ne reflète pas non plus une tendance nette à la convergence. S ’il est vrai que cette dispersion a sensiblement diminu é entre 1987 et 1996, la nouvelle augmentation importante de l’écart type durant les années 1996 à 1999 signale pourtant un renver- sement de la tendance. On peut en d éduire que la croissance économique exerce une influence relativement grande sur l ’évolution des disparit és cantonales. En phase de récession, les écarts semblent s’amenuiser, alors qu’ils augmentent à nouveau durant les périodes d’essor économique. Dans le cadre d ’une analyse compl émentaire, les cantons ont été r épartis en cinq catégories selon leurs valeurs AFA relatives (AFA par t ête d’habitant, par rapport à la moyenne de tous les cantons), la cat égorie 1 regroupant les cantons ayant les plus faibles potentiels de ressources et la cat égorie 5 les cantons ayant les plus forts potentiels de ressources. Les cat égories ont été d élimitées de telle sorte qu ’elles comprennent chacune cinq cantons, à l ’exception de la cat égorie 3 qui en compte six. Ensuite, les probabilit és de passage à une cat égorie sup érieure ou inf érieure (probabilité d’avancement ou de recul) ont été calculées à l’aide des données dispo- nibles (cf. tableau 5.1). Probabilités d’avancement et de recul des cantons, 1987–1999 Tableau 5.1 Catégorie Probabilit é de passage à la catégorie ... (en %)Nombre de cantons 1 2345 1 5 84 16 0 0 0 2 5 16 76 8 0 0 3 6 0 77 32 0 0 4 5 0 02 47 2 4 5 5 0 0 0 49 6 Source: Fischer, Roland; Die Entwicklung von Einkommensdisparitäten zwischen den Kantonen 1987 bis 1999 (évolution des disparités de revenus entre cantons de 1987 à 1999); Zurich, 2001; p. 12.2226 Le tableau ci-dessus montre clairement que la mobilit é des cantons quant à leur AFA relative par t ête d’habitant a été très faible entre 1987 et 1999, en particulier dans les catégories 1 et 5. Un canton appartenant à la catégorie 1 – celle des cantons qui ont les plus faibles potentiels de ressources – y est resté avec une probabilit é de 84 %, alors que les cantons de la cat égorie 5 pouvaient escompter avec une probabi- lité de 96 % faire également partie à l’avenir des cantons ayant les plus forts poten- tiels de ressources. Les données disponibles ont en outre permis d ’établir un pronostic sur les tendances à long terme quant à la r épartition des cantons sur les cat égories 1 à 5. Contraire- ment à l’étude précédente, l’analyse des tendances repose sur des limites fixes entre les catégories, de sorte que le nombre de cantons par cat égorie est d ésormais varia- ble (cf. tableau 5.2). Les cat égories ont été délimitées et la r épartition initiale a été établie à l’aide des valeurs des années 1987/1988. Analyse des tendances à long terme Tableau 5.2 Catégorie R épartition des cantons par catégories (en %) 1987/1988 1998/1999 Tendance à long terme 11 9 8 0 21 9 2 3 2 3 32 3 2 7 2 5 41 9 1 9 1 8 51 9 2 3 3 4 Source: Fischer, Roland; Die Entwicklung von Einkommensdisparitäten zwischen den Kantonen 1987 bis 1999 (évolution des disparités de revenus entre cantons de 1987 à 1999); Zurich, 2001; p. 13. Le tableau 5.2 fait certes apparaître un net recul du nombre des cantons dans la cat é- gorie 1 entre 1987 et 1999 et laisse m ême supposer que cette cat égorie ne compren- dra plus aucun canton à l ’avenir. Le pronostic indique pourtant la cr éation d ’une «société à deux catégories» avec plus d ’un tiers des cantons largement au-dessus de la moyenne et appartenant ainsi aux cantons riches, tandis que pr ès de la moiti é des cantons continueront à pr ésenter des valeurs AFA se situant au-dessous, voire en partie nettement au-dessous de la moyenne cantonale. La péréquation financière actuelle n’est donc pas parvenue à réduire les diff érences de capacité financière entre cantons. Une convergence des valeurs AFA n ’est prévi- sible qu ’à l ’intérieur du groupe des cantons à faible potentiel de ressources, alors que les cantons à fort potentiel de ressources s ’éloigneront toujours plus de la moyenne. Sans mesure corrective par rapport au syst ème de p éréquation financière en vigueur, on ne peut s’attendre à aucune diminution des disparités sur le plan de la capacité financière des cantons. Ce constat est d ’autant plus grave que les disparit és actuelles entre les cantons doi- vent être qualifi ées de relativement importantes si l ’on fait une comparaison à l’échelle internationale ou si l ’on compare les conditions à l ’intérieur des cantons eux-mêmes, soit entre communes. Au cours des derni ères années, la sensibilité poli- tique à ce problème s’est en outre renforcée.2227 5.2.2 Rétrécissement continu de la marge de manœ uvre des cantons Comme le révèle le tableau 5.3, 23,1 % en moyenne de la totalit é des recettes canto- nales de 1999 provenaient de sources f édérales. Dans dix cantons, cette part d épas- sait le tiers et dans trois cantons – Uri, Grisons et Jura –, ces transferts représentaient même près de la moitié des recettes globales. Les transferts de la Confédération aux cantons peuvent être répartis en deux cat égo- ries: – Transferts de moyens affect és dont l ’octroi est toujours soumis à certaines conditions, en d ’autres termes: subventions vers ées sous forme d ’aides financières et d’indemnités. – Transferts de moyens non affectés dont l’octroi n’est lié à aucune tâche ni à aucune norme, en d’autres termes: parts cantonales aux recettes de la Conf é- dération. En 1999, seul un quart des transferts de la Conf édération concernaient des moyens non affectés, alors que les trois quarts étaient directement li és à l’accomplissement de certaines t âches. La part des moyens non affect és a été de loin plus élevée dans les cantons à fort potentiel de ressources que dans les cantons à moyen ou à faible potentiel de ressources. Alors que le canton de Zoug a b énéficié de moyens non affectés à raison de 61,6 %, ce type de fonds ne repr ésentait que 15 à 20 % des transferts pour les cantons de Neuch âtel, Fribourg, Appenzell Rhodes-Int érieures et du Jura. En moyenne, les cantons à faible potentiel de ressources n’ont obtenu qu’un cinquième environ des versements de la Conf édération sous forme de moyens non affectés, alors que cette part d épassait le tiers pour les cantons à fort potentiel de ressources (cf. tableau 5.3). En raison de la proportion élevée de transferts soumis à des obligations ou à des normes, la marge de manœ uvre effective des cantons dans les domaines politique et financier est généralement fort restreinte et se r étrécit de plus en plus, en particulier celle des cantons disposant d ’un potentiel de ressources moyen ou faible. Plus la part des paiements fédéraux liés à des tâches déterminées est élevée, plus les cantons ont de la peine à pratiquer une politique financi ère autonome. En outre, une partici- pation financière importante de la Conf édération en fonction des charges peut elle aussi inciter à une mise en œ uvre de moyens démesurée et non rentable. Finalement, la Confédération et les cantons ont omis de moderniser les instruments de finance- ment parallèlement à l’intensification de leur collaboration, si bien que la gestion et l’efficacité des transferts financiers laissent à désirer (cf. ch. 3.2).2228 Recettes cantonales provenant de sources fédérales (1999) Tableau 5.3 Recettes provenant de sources fédéralesCantons En milliers de francs En % des recettes totales Part des moyens affectés (en %) Part des moyens non affectés (en %) Cantons à fort potentiel de ressources ZG 174 702 26.1 38.4 61.6 ZH 1 369 594 15.1 66.5 33.5 BS 387 350 10.8 71.2 28.8 GE 564 889 9.7 61.1 38.9 Total 2 496 534 13.1 64.0 36.0 Cantons à potentiel de ressources moyen BL 316 305 15.0 71.4 28.6 NW 95 573 39.6 82.6 17.4 SH 88 381 17.7 69.8 30.2 AG 612 118 19.3 70.8 29.2 VD 1 024 965 19.1 77.4 22.6 TG 348 977 25.7 77.3 22.7 SG 753 300 24.9 79.5 20.5 SZ 311 102 40.4 51.3 48.7 SO 405 221 26.8 77.8 22.2 TI 572 315 23.3 74.1 25.9 LU 671 883 27.9 77.0 23.0 GL 87 442 26.8 59.0 41.0 GR 810 279 47.1 87.7 12.3 BE 2 001 150 28.2 78.9 21.1 UR 184 501 48.8 89.7 10.3 AR 107 192 29.6 69.8 30.2 Total 8 390 705 25.6 77.0 23.0 Cantons à faible potentiel de ressources NE 588 907 38.8 81.7 18.3 FR 683 471 35.3 80.1 19.9 AI 43 494 38.7 80.1 19.9 OW 99 010 44.5 79.3 20.7 VS 905 983 41.7 72.8 27.2 JU 337 224 48.6 84.8 15.2 Total 2 658 088 39.9 78.5 21.5 Suisse 13 545 326 23.1 74.9 25.1 Source: Administration fédérale des finances; Dépenses et recettes des cantons 1999; Berne, 2000; p. 32 s.2229 5.2.3 Indice de capacité financière lacunaire Dans le cadre de la p éréquation financi ère actuelle, les paiements p éréquatifs sont gérés à l’aide de l ’indice de capacit é financière. La capacit é financière des cantons est déterminée au moyen de quatre indicateurs qui tiennent compte aussi bien des éléments de recettes que des éléments de charges. Alors que les premiers incluent les revenus cantonaux ainsi que la force fiscale, les seconds se composent de la charge fiscale et de la part des r égions de montagne. Les éléments de recettes entrent pour 60 % et les éléments de charges pour 40 % dans la capacit é financière des cantons. Ensemble, ils constituent l’indice de capacité financière. Cette confusion des éléments de recettes et de charges fait que l ’indice de capacit é financière est compliqu é et sujet à des distorsions. S ’y ajoute une conception erro- née des quatre indices partiels: – Le revenu cantonal ne correspond pas à une valeur d éterminante pour les finances cantonales mais reflète la capacité économique du canton concern é. C’est pourquoi le revenu d ’un canton n ’a qu ’une importance insuffisante sous l ’angle des finances cantonales. D ’une part, le revenu cantonal comprend des recettes qui ne peuvent pas être prélevées par le fisc (p. ex. en raison de franchises fiscales). D’autre part, les actifs sont per çus du point de vue fiscal (imp ôt sur la fortune) m ême s ’ils ne font pas partie du revenu cantonal. Ils ne sont ainsi pas pris en compte dans la capacité financière. – En raison de la mani ère dont elle est calcul ée – division des recettes fiscales par l’indice global de la charge fiscale –, la force fiscale pr ésente quelques lacunes au niveau de la méthode de mesure. Suivant l’ampleur de la progres- sion fiscale, la force fiscale des cantons est ainsi surestim ée ou sous-estimée (cf. ch. 5.5.1.4). – L’utilisation de la charge fiscale comme indicateur des charges d ’un canton présente deux d éfauts majeurs. Premi èrement, elle repr ésente un indicateur sur lequel les cantons peuvent directement influer par leur politique fiscale. Deuxièmement, l ’indice de charge fiscale ne tient pas compte des all ége- ments fiscaux accord és à titre individuel, l ’imposition étant établie non pas en vertu de la pratique fiscale effective mais sur la base des param ètres fixés dans les lois fiscales. Des all égements ou exon érations fiscales individuels généreux n’entraînent donc aucune r éduction de la charge fiscale, de sorte que la capacité financière des cantons concern és sera finalement jug ée infé- rieure à la valeur effective. – S’il est vrai que la part des r égions de montagne tient compte des charges excessives de ces régions, les charges excessives des cantons-centres restent en revanche entièrement exclues. 5.2.4 Conflits d’objectifs et incitations inopportunes Il semble qu ’un aspect particuli èrement problématique de la p éréquation financière globale réside dans le fait qu’un instrument unique est utilisé pour atteindre simulta- nément deux objectifs essentiels mais fondamentalement diff érents, à savoir l’incitation et la redistribution.2230 L’objectif d ’incitation de la Conf édération consiste à obtenir que les cantons d é- ploient également leurs propres activit és (p. ex. le versement de bourses) dans les domaines qu’elle soutient. Afin d ’offrir aux cantons un attrait à cet égard, la Confé- dération participe aux co ûts des cantons en versant une contribution de base dont le taux peut atteindre jusqu’à 60 % des coûts imputables selon le domaine d’activité. En plus de cette contribution de base identique pour chaque canton, la Conf édéra- tion accorde des s uppléments péréquatifs aux cantons à moyen ou à faible potentiel de ressources, suppl éments fixés en fonction de la capacit é financière des cantons. Ces suppléments sont versés en même temps que les contributions de base et servent à la redistribution. Les suppl éments péréquatifs et, en cons équence, les taux de sub- vention sont d’autant plus élevés que la capacité financière d’un canton est faible. Il sont versés dans tous les cas pour la t âche subventionnée par la Conf édération. En 1999, le montant de ces suppléments a atteint quelque 830 millions de francs45. Dans ce contexte, les problèmes suivants peuvent être identifiés: – L’effet d’incitation n’atteint souvent pas son but. Souvent, les taux de sub- vention – notamment dans les cas o ù ils incluent des suppl éments péréqua- tifs – sont si élevés qu’ils n’incitent pas suffisamment les cantons à faire un usage économe de ces moyens. Bien plus, ces taux élevés peuvent amener les b énéficiaires à se servir de cet argent sans se demander si l ’investis- sement pr évu est r éellement n écessaire. Le danger existe en effet que des projets soient alors surdimensionnés et que les coûts induits tels que les frais d’exploitation réguliers qui en résulteront soient négligés. – Les cantons ne touchent des subventions f édérales que s’ils fournissent eux- mêmes des prestations financières dans le domaine d’activité concerné. Pour les cantons à capacité financière moyenne et faible, ces prestations propres sont cependant souvent tellement importantes par rapport à leurs recettes fiscales que l’effet péréquatif visé par les subventions affectées est pour ainsi dire annulé. Ces cantons doivent alors supporter des charges nettes excessi- ves malgré le montant relativement élevé des contributions fédérales. – Une gestion politique coh érente de l ’effet de redistribution vis é est pratiquement impossible dans la mesure o ù les suppléments péréquatifs sont versés dans une trentaine de domaines d ’activités avec un taux de subven- tion à chaque fois différent. D’une manière générale, il importe de relever que ni l ’objectif d’incitation, ni celui de redistribution n ’est atteint de mani ère satisfaisante. D ’une part, le syst ème d’incitation actuel est en effet inefficace en ce sens qu’il peut à moyen terme amener même des d épenses suppl émentaires pour les cantons à faible capacit é financi ère. D’autre part, l’effet péréquatif obtenu est insuffisant46. 45 Cf. AFF; Bilan de péréquation financière entre Confédération et cantons, 1999; Berne, 2001. 46 Cf. Frey, René L.; Spillmann, Andreas; Dafflon, Bernard; Jeanrenaud, Claude; Meier, Alfred; La péréquation financière entre la Confédération et les cantons. Expertise relative aux aides financières et indemnités de la Confédération en faveur des cantons, mandatée par l’Administration fédérale des finances et la Conférence des directeurs cantonaux des finances; Berne, 1994.2231 5.3 Objectifs La péréquation financière au sens strict vise deux objectifs majeurs. Premi èrement, les cantons et en particulier les cantons à faible potentiel de ressources doivent dis- poser des moyens financiers n écessaires pour accomplir de mani ère autonome les tâches qui leur sont confi ées. Deuxi èmement, il s ’agit d ’augmenter l ’efficacité de l’ensemble du système de péréquation et de r éduire les disparit és de capacit é finan- cière entre cantons. Les mesures suivantes doivent permettre d ’atteindre ces deux objectifs majeurs, et assurer leur maintien à long terme: – Séparation entre éléments de charges et éléments de recettes . La RPT pr é- voit une distinction rigoureuse entre les instruments ax és sur les charges et les instruments ax és sur les recettes. Des conflits d ’objectifs et des incita- tions inopportunes pourront ainsi être évités et l ’efficacité des moyens mis en œ uvre pourra être accrue. En outre, le syst ème de p éréquation dans son intégralité pourra être structuré de manière méthodique et transparente. – Saisie correcte de la capacit é financi ère des cantons. A l ’avenir, les res- sources financières des cantons devront être déterminées exclusivement sur la base du potentiel fiscal de ces derniers. Le nouvel indice des ressources permettra ainsi de chiffrer les ressources des cantons d’une manière correcte. – Accent mis sur les transferts de moyens non affectés. Cette mesure permettra aux cantons de disposer d ’une plus grande marge de man œ uvre en mati ère de politique financière. – Gestion politique et contr ôle d ’efficacité. Il appartiendra aux Chambres fédérales de fixer les dotations des instruments du syst ème de p éréquation. Les effets de l ’ensemble de la p éréquation financi ère pourront ainsi être gérés sur le plan politique. A l ’avenir, une analyse compl ète de l ’efficacité du système devra être réalisée à intervalles r éguliers afin que le Parlement dispose des bases de décision nécessaires en la matière. 5.4 Le nouveau système de péréquation dans son ensemble Le nouveau système de p éréquation se caract érise par une structure claire. La Con- fédération ne disposera désormais plus que de deux instruments – la péréquation des ressources et la compensation des charges. La péréquation des ressources représente la partie essentielle du nouveau système de péréquation. D ’une part, elle doit permettre à tous les cantons de disposer des moyens financiers nécessaires pour assumer de manière autonome les tâches qui leur sont confiées. D’autre part, elle doit servir à réduire les in égalités entre les cantons sur le plan de la capacité financière. Pour mesurer la capacité financière des cantons, il s’agit d’abord de déterminer le potentiel de ressources financières de chacun d’eux au moyen du nouvel indice des ressources. Celui-ci refl ète le potentiel de recettes exploitable par voie fiscale, en d ’autres termes le potentiel fiscal des cantons. Selon que l’indice établi est inf érieur ou sup érieur à la moyenne suisse, les cantons sont rangés dans la cat égorie des cantons à fort potentiel de ressources ou dans celle des cantons à faible potentiel de ressources. La péréquation des ressources est financée à2232 la fois par la Confédération (péréquation verticale) et par les cantons à fort potentiel de ressources (péréquation horizontale). Conformément au présent modèle de calcul, la péréquation verticale des ressources est dot ée d’environ 1,4 milliard de francs et la péréquation horizontale d ’un milliard de francs. Il en r ésulte un volume total de près de 2,4 milliards de francs (cf. figure 5.1). Le second instrument du nouveau syst ème de p éréquation – la compensation des charges excessives – permet à la Confédération de compenser de mani ère ciblée les charges excessives que doivent supporter certains cantons en raison de leur situation géo-topographique ou de leur structure d émographique. Cet instrument comporte deux volets, à savoir la compensation des charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques (CCG) et la compensation des charges excessives dues à des facteurs socio-démographiques (CCS). Tant la CCG que la CCS sont financ ées par la Confédération. Dans le mod èle suivant, les deux volets de la compensation des charges excessives sont chacun dotés de 275 millions de francs par an.2233 Le nouveau système de péréquation dans son ensemble (conformément aux calculs selon le modèle RPT) Figure 5.1 Remarque: CCG = compensation des charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques CCS = compensation des charges excessives dues à des facteurs socio-démographiques PHR = péréquation horizontale des ressources PVR = péréquation verticale des ressources Le nouveau système opère deux nettes s éparations qui le distinguent fondamentale- ment du syst ème actuel. D ’une part, la p éréquation des ressources et la compensa- tion, par la Conf édération, des charges excessives sont dissoci ées des instruments axés sur les incitations, c’est-à-dire des contributions de base affect ées, versées dans2234 le cadre de subventions. D ’autre part, une distinction claire est faite entre la p éré- quation des ressources et la compensation des charges. Il en r ésulte une transparence et une efficacité accrues. Une autre am élioration essentielle par rapport à la p éréquation actuelle r éside dans le fait que le nouveau syst ème peut être g éré sur le plan politique. A l ’avenir, le Parlement fédéral pourra en effet fixer, dans le cadre d ’un arrêté fédéral, aussi bien la dotation des p éréquations verticale et horizontale des ressources que celle de la compensation des charges excessives dues à des facteurs g éo-topographiques ou socio-démographiques (cf. tableau 5.4). Un tel arrêté est prévu tous les quatre ans. Il se fondera chaque fois sur un rapport d’efficacité détaillé. Bases juridiques des éléments de la péréquation financière au sens strict Tableau 5.4 Bases juridiquesInstrument de compensation/ Objet de la réglementation Constitution Loi f édérale sur la péréquation financière Arrêté fédéral Ordonnance du Conseil fédéral Potentiel de ressources Principes X Eléments X Détails concernant les éléments X Actualisation X (annuelle) Péréquation des ressources Base de l’instrument X Principes X Rapport entre péréquation hori- zontale et péréquation verticale des ressources X Dotation des péréquations hori- zontale et verticale des ressour- ces X (tous les quatre ans) Dotation minimale viséeX Actualisation de l’échelle de ré- partition progressive X (annuelle) Actualisation de la dotation des instruments X (annuelle) Compensation, par la Confédération, des charges excessives Base des instruments X Principes X Critères généraux X Critères de répartition X Dotation X (tous les quatre ans) Actualisation des dotations X (annuelle)2235 5.5 La péréquation des ressources 5.5.1 L’indice des ressources Le nouvel indice des ressources représente la clé de répartition de la péréquation des ressources. En tant que tel, il remplace l ’indice de capacité financière utilisé dans le système actuel. L ’indice des ressources doit refl éter le potentiel de ressources des cantons, tout en r épondant à plusieurs conditions. Conform ément au principe de la séparation complète entre p éréquation des ressources et compensation des charges, le nouvel indice ne doit plus, comme l ’actuel indice de capacit é financière, contenir d’éléments de charges. De plus, les valeurs de l ’indice ne doivent pas pouvoir être influencées par la gestion des d épenses ou la politique fiscale des divers cantons. Les bases statistiques requises seront établies chaque ann ée, afin que l ’on puisse aussi actualiser annuellement l ’indice des ressources. Finalement, il faut que, pour chaque canton, la façon dont a été calculé l’indice soit transparente. Quoique l’indice des ressources constitue un élément de gestion très important de la péréquation financière, la notion d ’indice des ressources ne figure pas dans la nou- velle loi fédérale sur la p éréquation financière. En fait, l ’indice des ressources d ’un canton exprime uniquement le montant du potentiel de ressources par habitant du canton, compar é aux valeurs correspondantes des autres cantons. Le potentiel de ressources étant lui-même une notion essentielle de la LPF, il n ’est pas n écessaire d’introduire au niveau de la loi cette notion supplémentaire d’indice des ressources. Le rapport soumis à la consultation de mars 1999 47 n’a pu pr ésenter qu’un «indice des tendances». Cette solution de fortune s ’imposait du fait que diverses bases sta- tistiques nécessaires à un indice plus élaboré tel que l’indice des ressources n’étaient pas encore disponibles à ce moment-là. L’indice des tendances était ainsi un indice mixte, portant non seulement sur les ressources mais également sur la force fiscale des cantons selon le syst ème actuel (pond ération de 50 % pour les ressources, de même que pour la force fiscale). La consultation a révélé des lacunes au niveau de la conception, ainsi qu ’un manque de transparence. De plus, certains cantons ont reproch é à l’indice de ne pas refl éter fidèlement leur situation. Compte tenu de ces objections, l ’indice des ressources a été entièrement revu et conçu sur de nouvelles bases. 5.5.1.1 Conception et éléments du nouvel indice des ressources 5.5.1.1.1 Conception de base Pour mesurer la capacit é financière de chaque canton, le nouvel indice des ressour- ces s’appuie sur l ’assiette fiscale agr égée (AFA) . L ’AFA regroupe, sous la forme d’un indicateur, le revenu imposable et la fortune des personnes physiques ainsi que les bénéfices des personnes morales. Selon ce concept, chaque imp ôt est finalement perçu sur le revenu du travail ou de capitaux, la fortune ou les b énéfices. La somme de ces valeurs peut donc être qualifiée de potentiel fiscal d’un canton. 47 Cf. DFF; CdC; La nouvelle péréquation financière entre la Confédération et les cantons. Concrétisation des lignes directtrices du 1er février 1996; Berne/Soleure, 1999.2236 Une caract éristique essentielle de l ’indice des ressources r éside dans le fait que celui-ci ne peut être influencé par la politique d ’imposition cantonale. Du fait que l’indice refl ète le potentiel fiscal des cantons, peu importe les instruments et les tarifs que les cantons utilisent pour exploiter r éellement ce potentiel. Il appartient aux cantons d ’adapter leur politique fiscale de mani ère optimale à leurs besoins et particularités. 5.5.1.1.2 Les éléments du nouvel indice des ressources Pour l’heure, les éléments de l’AFA ne sont pas encore tous disponibles du fait que les instruments n écessaires à la collecte des donn ées de base statistiques doivent encore être élaborés. Les lacunes à combler sur le plan des donn ées de base sont décrites sous ch. 5.5.1.2. Les donn ées existantes ont néanmoins permis d’établir une projection fiable des valeurs AFA pour tous les cantons (cf. ch. 5.5.1.3). Avant toute chose, il convient cependant d’expliquer en détail le concept de l’AFA. L’AFA englobe trois éléments principaux: 1. Les revenus des personnes physiques Les bases cantonales servant au calcul de l ’impôt fédéral direct représentent des valeurs harmonis ées des revenus des personnes physiques de tous les cantons. D ’après la conception de l ’AFA, cette derni ère devrait également inclure les revenus soumis à l’impôt à la source. Les bases statistiques requi- ses faisant cependant d éfaut, ces revenus n ’ont pas encore pu être pris en compte dans la projection contenue dans le pr ésent message. Ces donn ées devraient toutefois être disponibles d ’ici à l ’introduction de l ’AFA (cf. ch. 5.5.1.2). A propos de l ’imposition du revenu, il importe de signaler la progressivit é de l ’impôt. C ’est ainsi que deux collectivit és territoriales qui disposent de revenus moyens identiques mais r épartis différemment ne pr ésentent pas le même potentiel d ’impôt sur le revenu. Pour reproduire correctement leur potentiel fiscal, il convient de prendre en compte la progressivit é de l’impôt. La progressivité indirecte est d ’ores et d éjà comprise dans les donn ées ser- vant au calcul de l’impôt fédéral direct dans la mesure o ù différentes déduc- tions ont été opérées. De plus, il y a aussi lieu de tenir compte de la progres- sivité directe. A cet effet, proposition est faite d ’exclure de l ’AFA les élé- ments du revenu imposable inf érieurs au seuil d ’imposition, fix é actuelle- ment – en vertu de la loi fédérale sur l’impôt fédéral direct – à 23 300 francs pour les personnes mari ées. Ce montant est consid éré comme un revenu mi- nimal exonéré 48. A l’échelle nationale, pr ès de 25 % des contribuables pos- sèdent un revenu imposable inférieur à cette valeur limite. 48 A cet égard, il s’agit de considérer que le seuil d’imposition de 23 300 francs, par exemple dans le cas d’une personne mariée ayant seule un revenu, avec deux enfants, domiciliée dans le canton de Zurich, correspond à un revenu brut du travail d’environ 3 750 francs par mois ou 45 000 francs par ann ée. Cf. Fischer, Roland; Rapport d’expertise concernant la base d’imposition agrégée (AFA) et l’indice des ressources dans le cadre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT); Zurich, 2001; p. 12 ss.2237 2. La fortune des personnes physiques La fortune des personnes physiques englobe également le capital des personnes morales, si bien que celui-ci ne doit pas être pris en compte s épa- rément. Une statistique harmonis ée sur la fortune à l ’échelon national et conforme à la conception de l ’AFA faisant encore d éfaut actuellement, les valeurs correspondantes utilis ées dans ce message ont toutefois d û être établies par extrapolation à l ’aide d ’estimations économétriques. Cette lacune sera elle aussi combl ée d’ici à l’entrée en vigueur de la RPT (cf. ch. 5.5.1.2). Alors que les fortunes des personnes physiques refl ètent des volumes, leurs revenus ainsi que les b énéfices des personnes morales refl ètent des flux. Dans la mesure o ù les deux types de valeur ne peuvent pas être additionnés sans autres, il est propos é de corriger à l ’aide d ’un /G73/G68/G70/G87/G72/G88/G85/G3 les valeurs patrimoniales saisies, de mani ère qu ’elles puissent être prises en compte avec les revenus et b énéfices. L’AFA doit ainsi comprendre uniquement la partie de la fortune qui peut être imposée sans que la valeur intrinsèque de la fortune ne diminue. Signalons à ce propos que le produit de la fortune (en particulier les paiements d ’intérêts et de dividendes) est d éjà compris dans l’AFA comme revenu ou bénéfice. Seul doit ainsi être inclus l’accroissement de la fortune auquel correspond le /G73/G68/G70/G87/G72/G88/G85/G3 . Dans le pr ésent message, le /G73/G68/G70/G87/G72/G88/G85/G3 a été fix é à 0,016. Par cons équent, une fortune de 100 francs (volume) correspond à une base d ’imposition du revenu ou du b énéfice de 1 fr. 60 (flux). 3. Les b énéfices des personnes morales Les b énéfices des personnes morales forment le pendant des revenus des personnes physiques. Tant les revenus que les b énéfices constituent des valeurs de flux qui peuvent être additionnées sans problème. Dans le cas des bénéfices des personnes morales également, les bases de calcul de l ’impôt fédéral direct formellement harmonisées peuvent être utilisées. Afin de pou- voir les int égrer à l’AFA, ces b énéfices doivent n éanmoins faire l ’objet de deux corrections: – Pour éviter des comptages à double, les revenus nets de participations sont déduits des b énéfices imposables. Cet ajustement est d ésigné pre- mière correction de holding. – Une seconde correction de holding est nécessaire pour tenir compte de l’imposition plus faible des b énéfices de sociétés de holding et de ges- tion par rapport à d ’autres soci étés. Pour reproduire correctement le potentiel fiscal d ’un canton, une prise en compte de la totalit é des bénéfices des sociétés de holding et de gestion dans l’AFA ne se justifie pas. Seul un facteur d éterminé (facteur /G3 /G12 de ces b énéfices doit par conséquent être intégré. Les donn ées disponibles actuellement ne permettent pas encore de déterminer le facteur /G17/G3/G40/G81/G3/G86/G182/G68/G83/G83/G88/G92/G68/G81/G87/G3/G86/G88/G85/G3/G79/G72/G86/G3/G86/G72/G88/G79/G72/G86/G3/G69/G68/G86/G72/G86/G3/G71/G72/G3/G70/G68/G79/G70/G88/G79/G3/G71/G72 l’impôt, on ne tiendrait toutefois pas compte des privilèges dont doivent bénéficier certaines soci étés en vertu de l ’art. 28 de la loi f édérale du 14 décembre 199049 sur l’harmonisation des impôts directs des cantons 49 RS 642.142238 et des communes. C’est pourquoi un m écanisme de correction ad hoc a dû être introduit pour les besoins du pr ésent message. Selon ce m éca- nisme, les produits effectifs de l ’impôt sont pris en compte à raison de 70 % et les produits potentiels à raison de 30 % avant d ’être agr égés dans le cas des cantons dont le rendement fiscal potentiel est plus élevé que le rendement effectif. Les valeurs agr égées font ensuite l ’objet d’une extrapolation fondée sur un taux d’imposition moyen déterminant les bases de calcul de l ’impôt pour les personnes morales. Ces bases peuvent finalement être complétées par les bases applicables aux per- sonnes physiques (revenu et fortune) pour former l’AFA En vue de l ’introduction de la RPT, les bases statistiques en mati ère d’imposition des personnes morales seront toutefois am éliorées. Une procédure d ’annonce visant à identifier s éparément les b énéfices des sociétés de holding et de gestion ainsi que les b énéfices des autres sociétés sera introduite (cf. ch. 5.5.1.2). Par la suite, le /G73/G68/G70/G87/G72/G88/G85/G3 /G3pourra être déterminé. La figure 5.2 représente sous forme graphique la composition de l’AFA. Les revenus des personnes physiques ainsi que les b énéfices des soci étés d ’exploitation non privilégiées seront enti èrement int égrés à l ’AFA. Pour ce qui est des fortunes des personnes physiques et des b énéfices des sociétés de holding et de gestion, seuls les /G73/G68/G70/G87/G72/G88/G85/G86/G3 et seront pris en compte.2239 Composition de l’assiette fiscale agrégée (AFA) Figure 5.2 L’AFA d’un canton peut également être exprimée à l’aide de la formule suivante: E Somme des revenus imposables des personnes physiques (d éduction faite des premiers 23 300 francs, sans les répartitions intercantonales de l’impôt et complétée par les re- venus soumis à l’impôt à la source) Rendement de la fortune, sans les intérêts ni les dividendes V Total des fortunes des personnes physiques G Somme des b énéfices des personnes morales fiscalement non privilégiées (sans les ré- partitions intercantonales de l’impôt) H 1 Total des bénéfices de participation (première correction de holding) Facteur de correction servant à chiffrer le privilège fiscal pour les sociétés de holding et de gestion (seconde correction de holding) H2 Somme des bénéfices des sociétés de holding et de gestion (sans les répartitions inter- cantonales de l’impôt) B Population r ésidante moyenne 5.5.1.2 Optimisation de l’indice des ressources d’ici à l’introduction de la RPT Actuellement, les données nécessaires à l’établissement de l’AFA ne sont pas encore toutes disponibles, si bien que l ’AFA repose encore en partie sur des extrapolations. C’est pourquoi la Conf érence suisse des imp ôts, l’Administration fédérale des con- tributions et l ’Office fédéral de la statistique ont été charg és d ’élaborer les bases statistiques manquantes d’ici à 2006, de sorte que les donn ées requises seront dispo- nibles lors de l’introduction de la RPT (cf. tableau 5.5). B HHGVEASG 21 ⋅+−+⋅+= βα2240 Lacunes statistiques de la saisie de l’AFA, à combler d’ici à 2006 Tableau 5.5 Objet Donn ées à saisir Répartitions de l’impôtRevenus des personnes physiques Revenus soumis à l’impôt à la source Fortunes des personnes physiques Statistique nationale sur la fortune en vue de la vérification du facteur Bénéfices des personnes morales Saisie distincte des b énéfices des sociétés de holding et de gestion ainsi que des autres so- ciétés d’exploitation, en vue de déterminer le /G73/G68/G70/G87/G72/G88/G85/G3 Le Conseil fédéral souligne que les bases statistiques mentionn ées devront dans tous les cas être disponibles en vue de l ’introduction de la RPT. En d ’autres termes, une mise en application de la r éforme sans solides donn ées de base n ’entre pas en ligne de compte. Un autre aspect concerne l ’actualité des donn ées utilisées. Actuellement, une partie des données se réfère à la période de calcul de l’impôt 1993/1994, si bien que l ’AFA perd de sa valeur significative. L ’introduction de la taxation annuelle avec calcul de l’impôt selon le revenu acquis dans tous les cantons permettra cependant de r éduire ce décalage à trois à quatre ans d’ici à l’introduction de la RPT. 5.5.1.3 Les résultats de l’indice des ressources établi par extrapolation En raison des lacunes pr écitées qui caractérisent la base de donn ées statistiques fis- cales, l’indice des ressources pr ésenté dans ce message se fonde en partie sur des données estimées et obtenues par extrapolation. Dans une première phase, il a fallu estimer les éléments manquants de l’AFA par un procédé économétrique50. Il s’agit des éléments suivants: – les potentiels d’impôt sur la fortune des cantons, /G73/G68/G70/G87/G72/G88/G85/G3 /G3/G76/G81/G70/G79/G88/G86, – les bénéfices des personnes morales, /G73/G68/G70/G87/G72/G88/G85/G3 /G3/G76/G81/G70/G79/G88/G86. Toutes les donn ées nécessaires étaient donc disponibles m ême si elles ne portaient pas toutes sur la m ême période de calcul. Les valeurs AFA destin ées au calcul des potentiels d’impôt sur le revenu et la fortune des personnes physiques concernaient la période de calcul 1995/1996, alors que les valeurs AFA des potentiels d ’impôt sur les bénéfices des personnes morales se r éféraient à la p ériode de calcul 1993/1994. Aussi tous les éléments AFA ont-ils été, dans une deuxi ème phase, d éterminés par extrapolation pour la p ériode 1998/1999. L ’indice des ressources pouvant être pré- senté aujourd’hui repose ainsi sur des donn ées le plus actuelles possible, et les élé- ments qui le composent se réfèrent à la même période de calcul. 50 Cf. Fischer, Roland; Rapport d’expertise concernant la base d’imposition agrégée (AFA) et l’indice des ressources dans le cadre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT); Zurich, 2001.2241 Indice des ressources obtenu par extrapolation (1998/1999) Figure 5.3 Indice des ressources obtenu par extrapolation (1998/1999) Tableau 5.6 Canton Indice Canton Indice Canton Indice ZH 146.7 FR 71.3 AG 90.6 BE 71.1 SO 74.5 TG 71.8 LU 74.7 BS 144.1 TI 79.9 UR 69.5 BL 110.4 VD 93.6 SZ 119.2 SH 89.3 VS 57.8 OW 72.9 AR 89.8 NE 82.4 NW 136.9 AI 79.7 GE 136.3 GL 98.3 SG 82.5 JU 65.2 ZG 238.0 GR 96.2 CH 100.0 5.5.1.4 Analyses concernant le nouvel indice des ressources Compte tenu de l ’importance de l’indice des ressources pour la gestion de la future péréquation financière, différentes analyses ont été effectuées afin de conf érer à cet indice une base scientifiquement étayée. Ces analyses ont mis l ’accent sur les cinq points suivants:2242 1. Opportunit é de l’assiette fiscale agr égée (AFA) comme indicateur de la ca- pacité financière des cantons La qualité de l’AFA – conformément aux objectifs de la RPT – comme indi- cateur servant au calcul de la capacit é financière des cantons a fait l ’objet d’une expertise 51. Celle-ci montre que l ’AFA repr ésente un indicateur ap- proprié. Cette appr éciation se fonde sur le fait que l ’orientation en fonction des ressources imposables se rapproche beaucoup du principe de la capacit é économique des contribuables, qui sous-tend les syst èmes fiscaux des can- tons. Ainsi, la capacit é économique d’une personne physique r ésulte essen- tiellement de son revenu et de sa fortune, celle d ’une personne morale de ses bénéfices. L’idée fondamentale de consid érer la somme des trois param ètres (revenu, fortune, b énéfices) comme ressources potentielles des cantons est dès lors ais ément compréhensible et admissible du point de vue de la m é- thode. Il convient toutefois de consid érer que l ’AFA ne repr ésente pas un simple modèle de cr éation de valeur (tel que le revenu national) ni ne peut être comparée avec le concept du potentiel fiscal global. Dans ce dernier sys- tème, on d étermine les assiettes de tous les types d ’impôt existants, on les pondère selon les tarifs normatifs correspondants, et on les additionne. L’AFA, au contraire, n’implique précisément pas l’exploitation concrète des ressources imposables. On renonce donc volontairement à d éfinir un tarif normatif. On part de l’idée que chaque canton exploite au mieux les ressour- ces disponibles en fonction de ses besoins financiers, de l’effet sur son attrait comme place économique et du rendement de la taxation. 2. Evaluation de la progressivit é de l’impôt dans le modèle AFA L’expertise pr écitée a également examiné la question de savoir si, dans le modèle AFA, la progressivit é de l ’impôt était repr ésentée correctement. 52. Le résultat de cette analyse a confirm é deux points: d ’une part, que le mon- tant du seuil d ’imposition admis pour l ’AFA, soit une sorte de revenu mini- mal indispensable, fix é à 23 300 francs, est convenable. D ’autre part, en prévoyant cet abattement pour tous les contribuables, le mod èle AFA cons- titue un bar ème fiscal à progression indirecte, ce qui reproduit assez fid èle- ment la progressivité des barèmes cantonaux. En outre, l ’expertise a examiné pour chaque canton la progressivit é des ba- rèmes fiscaux par rapport à celle de l ’AFA. Sur la base d ’une comparaison de l’estimation des recettes fiscales cumul ées et de l ’AFA cumulée pour les classes de revenu jusqu ’à 200 000 francs, les auteurs ont étudié quel pour- centage du produit fiscal global et de l ’AFA pouvait être imputé à chaque classe de revenu. Il s ’est alors r évélé que la concordance entre la progressi- vité au sein du mod èle AFA et les bar èmes progressifs des cantons était gé- néralement très marquée. Les études de d étail par canton ont cependant r é- vélé des différences. Ainsi, le barème fiscal du canton d ’Obwald accuse une 51 Cf. Fischer, Roland; Rapport d’expertise concernant la base d’imposition agrégée (AFA) et l’indice des ressources dans le cadre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT); Zurich, 2001; p. 4 ss. 52 Cf. Fischer, Roland; Rapport d ’expertise concernant la base d’imposition agrégée (AFA) et l’indice des ressources dans le cadre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT); Zurich, 2001, p.6 à 9.2243 progressivité moindre que le modèle AFA, tandis que la progressivité est su- périeure dans les cantons de Zurich et du Tessin. Dans d ’autres cantons tels que Thurgovie, Neuchâtel et Appenzell Rhodes-Ext érieures, la concordance entre modèle AFA et barème fiscal est parfaite. En interprétant les résultats, il convient cependant de se rappeler que l ’AFA n’a pas pour but de refl éter aussi fid èlement que possible les bar èmes fis- caux progressifs des cantons. L ’effet progressif indirect du mod èle AFA est en effet cens é tenir compte, d ’une mani ère g énérale, des possibilit és d’exploitation fiscale des revenus faibles et des revenus élevés. La fixation d’un seuil d’imposition représentant le revenu minimal indispensable permet de répondre à cet impératif. Le taux effectif d ’imposition relative des diff é- rentes classes de revenu peut parfaitement – et doit – varier selon les besoins spécifiques des cantons. Par ailleurs, modifier certains abattements aurait non seulement des conséquences sur la progressivité de l’AFA, mais affecte- rait aussi directement les valeurs de l ’AFA – d ’où des cons équences plus graves encore. De plus, la comparaison intercantonale et la fonction du seuil d’imposition comme revenu minimal indispensable seraient remises en question. Pour des raisons de m éthode, il convient donc d ’abandonner l’idée d’une adaptation des seuils d’imposition dans certains cantons. 3. Comparaison de l ’indice des ressources avec l’indice de capacité financière Dans le cadre de la RPT, le nouvel indice des ressources rempl ace l’actuel indice de capacité financière comme élément de gestion principal. Une com- paraison entre les deux indices s’impose dès lors 53. La différence essentielle entre le nouvel indice des ressources et l ’indice de capacité financière utilisé jusqu’à présent réside dans le fait que le premier ne contient plus aucun élément de charge. L ’indice de capacit é financi ère comprend en effet des éléments – indices partiels «charge fiscale» et «part des régions de montagne » – reflétant des charges particuli ères des cantons. Du point de vue de la m éthode, la combinaison d ’éléments de la capacité fi- nancière avec des éléments de charges sous forme d ’un indice commun est problématique à plus d ’un égard (cf. ch. 5.2.3). C ’est pourquoi l ’indice des ressources ne reflétera désormais plus que la capacité financière d’un canton à l ’aide du potentiel fiscal d éterminé par l ’AFA. Les charges particuli ères des cantons seront prises en compte par les indices de la compensation des charges excessives dues à des facteurs g éo-topographiques ou socio- démographiques. Ces différences excluent une comparaison directe entre l ’indice de capacit é financière et le nouvel indice des ressources. Une telle comparaison est tout au plus possible entre l ’indice des ressources et les éléments de l ’indice de capacité financière devant repr ésenter la capacit é financi ère des cantons, à savoir les indices partiels «revenu cantonal» et «force fiscale». Toutefois, des problèmes de méthode apparaissent également lorsque l’on compare l’indice des ressources et le revenu cantonal, si bien qu ’une comparaison n ’est fina- lement possible qu’entre l’indice des ressources et la force fiscale. 53 Cf. Fischer, Roland; Rapport d’expertise concernant la base d’imposition agrégée (AFA) et l’indice des ressources dans le cadre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons; Zurich, 2001; p. 6 ss.2244 4. Comparaison de l ’indice des ressources avec la force fiscale des cantons Une comparaison entre l ’indice des ressources et la force fiscale 54 est possi- ble dans la mesure o ù les deux indicateurs servent à reproduire le potentiel fiscal d’un canton. Dans le cas de l’indice des ressources, les bases de calcul sont pondérées et additionnées au moyen de l’AFA. Quant à la force fiscale, elle vise une estimation indirecte de ces bases de calcul par une pond ération des recettes fiscales effectivement r éalisées, pondération fondée sur l ’indice de la charge fiscale. Des recettes fiscales à la capacité fiscale en passant par la charge fiscale, on d écèle pourtant de nombreux d éfauts de m éthode qui déforment largement l’image ainsi obtenue du potentiel fiscal exploitable, et excluent de plus une interprétation de l’indice de la force fiscale. Cette distorsion se manifeste par le fait que la force fiscale par rapport au potentiel de ressources est d ’une part sous-estim ée dans les cantons pr ésen- tant une faible progressivit é et un bas revenu moyen, et d ’autre part suresti- mée dans les cantons à forte progressivité et à revenu moyen élevé55. 5. Prise en compte de l ’évolution économique à long terme Des analyses de sensibilité ont montré que les fluctuations de l ’indice et des montants de compensation devraient, pour les diff érents cantons, être plus importantes au fil du temps avec la nouvelle p éréquation des ressources qu’avec la p éréquation financi ère actuelle. De plus, certains éléments de l’actuel indice de capacit é financi ère – notamment l ’indice partiel des régions de montagne – ne varient gu ère au fil des ann ées et produisent au contraire un effet de lissage. Il importe en outre de consid érer que dans le système de p éréquation financi ère actuel, les variations des transferts sont réparties sur divers instruments, alors que dans le nouveau syst ème elles se répercutent à dessein sur les moyens non affectés. La nouvelle p éréquation des ressources devrait n éanmoins emp êcher des variations p ériodiques excessives, qui limitent les possibilit és de planifi- cation de la p éréquation financi ère et que les petits cantons peuvent diffi- cilement compenser à court terme. De plus, le nouveau syst ème de péréquation doit s ’appuyer avant tout sur les tendances à long terme ou durables, bien que le temps de réaction doive rester le plus bref possible. Pour toutes ces raisons, il convient d ’introduire un m écanisme de lissage lors du calcul de la capacit é financière des cantons. Ce m écanisme doit être aussi simple que possible. Dans ce contexte, le Conseil f édéral a d écidé d’étendre l égèrement la p ériode de calcul pour l ’indice des ressources: les bases de calcul des trois derni ères ann ées fiscales disponibles seront ainsi déterminantes pour l’actualisation annuelle de l’indice des ressources. Il sera dès lors possible d’obtenir un effet de lissage des variations périodiques sans que l’intervalle de temps entre calcul et effet soit étendu outre mesure. 54 La force fiscale d’un canton est calculée comme suit: recettes fiscales du canton divisées par l’indice global de la charge fiscale du canton et multipliées par 100. 55 Cf. Fischer, Roland; Analyse comparée entre la base d’imposition agrégée (AFA) et l’indice de capacité financière déterminant la capacité financière; Zurich, 2001;p. 9 ss.2245 5.5.2 Le fonctionnement de la péréquation des ressources La péréquation des ressources constitue l ’élément de base de la RPT. En fonction des résultats de l’indice des ressources (cf. ch. 5.5.1.3), les cantons sont d ’abord ré- partis en deux cat égories. Selon que le niveau de leur indice d épasse ou non la moyenne suisse de 100 points, les cantons sont rang és dans l’une ou l ’autre des ca- tégories suivantes: – Les cantons dont l’indice est supérieur à 100 points sont qualifiés de cantons à fort potentiel de ressources. Ces cantons (cantons «payeurs») versent des moyens financiers au titre de la péréquation des ressources. – Les cantons dont l’indice est inférieur à 100 points sont qualifi és de cantons à faible potentiel de ressources. Ces cantons (cantons b énéficiaires) re çoi- vent des moyens provenant de la péréquation des ressources. La péréquation des ressources se compose de deux éléments. Selon les mod èles de calcul établis dans le pr ésent message, les cantons à fort potentiel de ressources contribuent pour un milliard de francs à la p éréquation des ressources (p éréquation horizontale). La contribution par habitant repr ésente ainsi 15 % de la diff érence en- tre les recettes fiscales standardis ées du canton et la moyenne suisse 56. En plus des contributions versées par les cantons à fort potentiel de ressources, la Conf édération verse 1 431 millions (p éréquation verticale). L ’ensemble de la p éréquation des res- sources représente donc 2431 millions de francs par an qui peuvent être mis à la dis- position des cantons à faible potentiel de ressources. La nouvelle loi f édérale sur la p éréquation financi ère entre la Conf édération et les cantons fixe la valeur que l ’indice des ressources de chaque canton devrait si possi- ble atteindre après exécution de la péréquation. Une telle valeur de r éférence est né- cessaire car, suivant les diff érents niveaux des indices de ressources à redéfinir an- nuellement pour chaque canton, il se peut qu ’un objectif d éterminé de dotation mi- nimale – par exemple 85 % de la moyenne suisse – ne puisse être entièrement atteint au cours d’une certaine année. La loi pr évoit également un bar ème progressif pour la r épartition des moyens en fonction de la capacit é financière: plus la capacit é financière d’un canton diminue, plus celui-ci b énéficie de moyens de compensation par t ête de la population. Le montant versé ne doit cependant pas augmenter le potentiel de ressources du canton bénéficiaire de telle fa çon que ce dernier rejoigne le canton qui le pr écède sur le plan de l’indice des ressources. 56 On ne peut pas ajouter aux potentiels de ressources (= base de calcul), ni en soustraire, les paiements péréquatifs effectifs. Il est toutefois primordial d’examiner, dans le cadre d’une analyse d’efficacité, comment la capacité financière des cantons se modifie en fonction de la péréquation. Aussi a-t-il fallu créer un paramètre, à savoir les recettes fis- cales standardisées. Les recettes fiscales standardisées d’un canton correspondent à ses recettes fiscales réali- sables à la condition que tous les cantons exploitent de la même manière leur potentiel de ressources. Les recettes fiscales standardisées d’un canton se calculent comme suit: [(Total des recettes fiscales effectives de tous les cantons et communes + part totale des cantons à l’impôt fédéral direct): population suisse] × [indice de ressources du canton: 100] × population du canton2246 Une telle répartition progressive peut emp êcher que des cantons dont l ’indice se si- tue entre la valeur de r éférence (85 points) et la moyenne suisse (100 points) soient exclus de la p éréquation des ressources, tout en garantissant une concentration des moyens sur les cantons à faible potentiel de ressources. Pour les cantons subsiste de plus l’incitation à renforcer leur assiette fiscale. Fonctionnement de la péréquation des ressources Figure 5.4 La péréquation des ressources doit rev êtir la forme d ’un instrument politiquement gérable. Dans le cadre d ’un arr êté f édéral, les Chambres f édérales pourront fixer tous les quatre ans le montant de la prestation f édérale et celui de la contribution des cantons à fort potentiel de ressources. Elle fonderont leur d écision sur un rapport d’efficacité. Lors de la fixation des diverses contributions, il s ’agit de viser un rap- port équilibré entre les contributions des cantons à fort potentiel de ressources et celle de la Conf édération. Le Conseil f édéral propose d ès lors de fixer la prestation globale des cantons à fort potentiel de ressources en faveur de la p éréquation des ressources à au moins deux tiers de la prestation de la Conf édération, le montant des cantons ne devant cependant pas dépasser celui de la Confédération. Les contributions des cantons à fort potentiel de ressources et celle de la Conf édéra- tion, qui devront être fixées par les Chambres f édérales, représentent des montants initiaux que le Conseil fédéral devra adapter chaque année, dans la période se situant entre deux rapports d ’efficacité. A ce propos, le montant destin é à la p éréquation horizontale des ressources devra suivre l ’évolution du potentiel de ressources des cantons à fort potentiel de ressources, alors que le montant pr évu pour la p éréqua- tion verticale suivra l ’évolution du potentiel de ressources de tous les cantons. Au2247 besoin, le Conseil fédéral actualisera également le barème progressif pour la r éparti- tion des contributions entre les cantons à faible potentiel de ressources. Ce faisant, il veillera à ce que tous les cantons atteignent si possible un niveau minimal de 85 points sur le plan de l ’indice des ressources. A cet effet, il entendra les cantons, comme il le fait déjà dans le cadre de la péréquation financière actuelle.2248 Selon le modèle de calcul sur lequel se fonde ce message, les conséquences financiè- res pour les cantons seront les suivantes: Effets de compensation de la péréquation des ressources, en millions de francs (conformément aux calculs selon le modèle RPT) Figure 5.52249 Effets de compensation de la péréquation des ressources, en francs par habitant (conformément aux calculs selon le modèle RPT) Figure 5.62250 Effets de compensation de la péréquation des ressources (conformément aux calculs selon le modèle RPT) Tableau 5.7 Cantons Contributions à la péréquation des ressources Montants obtenus au titre de la péréquation des ressources en francs en francs par habitant en francs en francs par habitant ZH 567 587 105 469 0 0 BE 0 0 759 414 191 800 LU 0 0 211 030 615 615 UR 0 0 30 849 369 893 SZ 24 503 639 193 0 0 OW 0 0 22 455 684 703 NW 13 577 095 371 0 0 GL 0 0 107 040 3 ZG 134 752 089 1388 0 0 FR 0 0 185 140 561 787 SO 0 0 150 375 378 622 BS 85 262 085 443 0 0 BL 26 787 482 105 0 0 SH 0 0 7 997 401 109 AR 0 0 5 307 670 99 AI 0 0 5 755 663 396 SG 0 0 131 506 879 295 GR 0 0 2 664 004 14 AG 0 0 45 717 496 85 TG 0 0 172 437 342 761 TI 0 0 118 074 085 389 VD 0 0 24 532 854 39 VS 0 0 431 527 136 1590 NE 0 0 49 151 522 296 GE 147 530 136 365 0 0 JU 0 0 77 374 081 1150 Total 1 000 000 000 140 2 431 418 969 339 5.5.3 Redistribution des parts cantonales aux recettes fiscales de la Confédération et des bénéfices de la Banque nationale suisse La RPT n ’utilise plus la capacit é financière comme instrument de gestion de la p é- réquation financière. Aujourd’hui, non seulement nombre de subventions, mais aussi les parts des cantons aux recettes fiscales de la Confédération et – du moins en partie – les parts cantonales aux b énéfices de la Banque nationale suisse sont r éparties en fonction de la capacit é financi ère. L ’abandon de la capacit é financi ère en tant qu’instrument de gestion entraîne les conséquences suivantes:2251 – Impôt fédéral direct: Actuellement, les cantons re çoivent au total 30 % du produit de l’impôt fé- déral direct. 17 % de ce produits sont r épartis entre les cantons en fonction des recettes fiscales et 13 % en fonction de la capacité financière. La RPT rend caduque la prise en compte de la capacit é financière lors de la répartition des parts cantonales aux produits de l ’impôt f édéral direct. A l’avenir, les parts des cantons ne seront plus r éparties qu ’en fonction des recettes fiscales. Toutefois, les cantons ne recevront plus un total de 30 % du produit de l ’impôt fédéral direct, la part des cantons à l’impôt fédéral direct devant permettre d’équilibrer le bilan global à la suite des transferts de char- ges entre la Conf édération et les cantons. Selon le mod èle de calcul sur lequel s’appuie ce message, la part des cantons s ’élève encore à 17 %. Or, cette part ne pourra être fixée définitivement qu’au terme des d ébats parle- mentaires portant sur de la mise en vigueur de la RPT. Il est d ’ores et d éjà prévu de compléter l’art. 128, al. 4, Cst. (cf. le projet de l ’arrêté fédéral con- cernant la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Conf édération et les cantons) par une disposition garantissant aux cantons une part d’au moins 15 % du produit de l’impôt fédéral direct. – Produit de l’impôt sur les huiles minérales: Actuellement, 94 % des parts cantonales au produit de l ’impôt sur les huiles minérales non li ées au financement d ’ouvrages de construction sont desti- nées aux contributions g énérales et à la p éréquation financière dans le sec- teur routier. Le reste (6 %) est vers é aux cantons dot és de routes alpestres qui servent au trafic international et à ceux qui sont d épourvus de routes nationales. Sur les fonds affect és aux contributions g énérales et à la p éré- quation financière dans le secteur routier, 46 % sont r épartis en fonction des dépenses pour les routes et de la longueur de ces derni ères. Pour 42 %, on tient en outre compte de la capacit é financière. Les 12 % restants sont r épar- tis en fonction de charges sup érieures à la moyenne et de l ’imposition du trafic motorisé. La clé de répartition sera fondamentalement revue. Le critère de la capacit é financière des cantons sera éliminé lors de la r épartition du produit de l ’impôt sur les huiles min érales, tandis que les contributions générales seront d ésormais calcul ées à l ’aide d ’indicateurs structurels et d’un élément «charges routières supérieures à la moyenne» (cf. ch. 6.1.4.3). – Produit de l’impôt anticipé: Actuellement, 10 % du produit net de l ’impôt anticip é sont distribu és aux cantons. Cette part est versée à raison de 50 % selon le chiffre de la popula- tion et à raison de 50 % aux cantons dont la capacité financière est inférieure à la moyenne suisse. En raison de l’abandon de la capacité financière en tant que crit ère de répar- tition, la part cantonale sera à l ’avenir r épartie exclusivement d ’après le chiffre de la population. L’introduction de la RPT entra înera l’abrogation de la disposition transitoire figurant à l’art. 196, ch. 16, Cst. – Bénéfices de la Banque nationale suisse (BNS): Aujourd’hui, cinq huiti èmes de la part des cantons au b énéfice net de la BNS sont attribués exclusivement en fonction du chiffre de la population, et trois huitièmes en fonction de la capacité financière.2252 A l ’avenir, la part des cantons au b énéfice net de la BNS sera r épartie uniquement d’après le chiffre de la population. 5.6 Compensation, par la Confédération, des charges excessives Opération enti èrement distincte de la p éréquation des ressources, la compensation des charges excessives octroy ée par la Conf édération permettra d ’indemniser les cantons pour des charges d ’origine structurelle sur lesquelles ces derniers n ’ont guère d’influence. Cette compensation distingue deux grandes cat égories de charges structurelles, soit: – Les charges dues à des facteurs géo-topographiques, résultant de la situation géographique, du relief et de la r épartition de l ’habitat d ’un canton. Elles sont prises en compte par la compensation des charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques (CCG, cf. ch. 5.6.1). – Les charges socio-démographiques résultent de la structure sp écifique de la population. Elles sont prises en compte par la compensation des charges socio-démographiques excessives (CCS, cf. ch. 5.6.2). Les deux types de compensation sont financ és par la Conf édération. Pour l ’instant, on ne dispose pas de suffisamment de donn ées fiables sur les charges tant socio- démographiques que g éo-topographiques. Aussi le mod èle de calcul sur lequel se fonde le pr ésent message admet-il des dotations de 275 millions de francs par an pour chacun des deux types de compensation. D ’ici à l’entrée en vigueur de la RPT, les bases statistiques auront été perfectionnées. Une éventuelle adaptation des dota- tions pourra dès lors s’effectuer sur une base sûre. Après l’entrée en vigueur de la RPT, les dotations des deux types de compensation seront recalcul ées et adapt ées tous les quatre ans dans le cadre d ’un arr êté des Chambres fédérales, ce qui sera d’ailleurs aussi le cas pour la compensation verticale et la compensation horizontale des ressources (cf. ch. 5.4). Cette mesure permet d’assurer que la compensation, par la Conf édération, des charges excessives reste gérable au niveau politique. Pour les deuxi ème, troisième et quatrième années de la période de quatre ans, les montants globaux de la compensation des charges socio- démographiques et g éo-topographiques seront chaque fois adapt és par le Conseil fédéral en fonction de l’évolution du renchérissement. La nouvelle loi sur la p éréquation financière fixe les principaux crit ères déterminant les deux types de compensation. Les modalit és concrètes, tels le calcul des charges au moyen d’indicateurs appropriés, la pond ération de ces derniers et le fonctionne- ment des clés de répartition, seront quant à elles réglées par voie d ’ordonnance. Les deux chapitres suivants exposent les modalit és de la CCG et de la CCS afin donner au l égislateur une id ée du genre et de l ’ampleur de la d élégation de comp étence envisagée.2253 5.6.1 Compensation des charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques (CCG) 5.6.1.1 Détermination des charges géo-topographiques L’indice de capacit é financière actuel comprend à titre d ’élément de charge le fac- teur «part des régions de montagne» (cf. ch. 5.2.3). Celui-ci permet de tenir compte des charges particuli ères grevant non seulement les cantons alpins, mais aussi ceux des Préalpes et du Jura. Le nouvel indice des ressources ne comprend en revanche plus aucune charge de ce genre, ce qui, du point de vue de la m éthode, signifie un calcul nettement plus correct des ressources potentielles d ’un canton. Ce crit ère «part des régions de montagne » sera remplacé par une compensation, par la Conf é- dération, des charges excessives dues à des facteurs g éo-topographiques (CCG), instrument destiné à compenser les «charges dues à l’étendue du territoire». La CCG a pour but de compenser les charges sp écifiques résultant de l ’exploitation du territoire et du type d ’habitat. Ces charges sont étroitement liées à la politique de l’aménagement du territoire et à la structure actuelle de l ’habitat. Les charges g éo- topographiques peuvent être subdivisées en trois catégories: – Charges dues à l’altitude: ces charges comprennent par exemple les surcoûts liés au d éneigement (service hivernal) et à l ’entretien des infrastructures (dont le coût augmente proportionnellement à l’altitude). – Charges dues à la d éclivité du terrain : il s ’agit ici essentiellement des sur- coûts liés la gestion des forêts en terrain escarpé (forêts protectrices et forêts exploitables), ainsi que des charges li ées aux ouvrages hydrauliques et aux mesures de protection contre les avalanches. – Charges dues à la diss émination de l ’habitat: la colonisation ou l ’exploi- tation de zones accident ées augmente les frais d ’infrastructure57. Cette augmentation peut concerner la voirie, l ’approvisionnement (en eau, en électricité) et l ’élimination des d échets ( épuration des eaux comprise), ou encore le syst ème scolaire (transports d ’élèves, écoles isolées). Ces charges ne se limitent d ’ailleurs pas uniquement aux r égions de montagne, elles existent aussi dans les zones fortement vallonnées du Jura et du Plateau. 5.6.1.2 Résultat de la consultation Lors de la proc édure de consultation (1999), les grandes lignes d ’un premier projet d’aménagement de la CCG ont été approuvées, mais la r églementation des d étails a soulevé des critiques. Celles-ci portaient en particulier sur l ’affectation obligatoire des paiements compensatoires et sur les divers indicateurs cens és repr ésenter les charges g éo-topographiques. A la suite de ces remarques et d ’une étude d ’éva- luation58, la CCG a été enti èrement remaniée et am éliorée sur plusieurs points de détail. 57 Cf. Ecoplan, Siedlungsentwicklung und Infrastrukturkosten, Berne 2000. 58 J. Inderbitzin, Second Opinion zum neuen Vorschlag f ür den geografischen Lastenausgleich, Lucerne 2001.2254 5.6.1.3 Conception et indicateurs de la nouvelle solution La conception de la nouvelle solution obéit à deux grands principes: 1. Les indicateurs utilis és pour chiffrer les charges g éo-topographiques sont choisis de telle fa çon que les cantons ne puissent les influencer. On évite ainsi des incitations inopportunes. 2. Les paiements compensatoires de la CCG ne sont pas affect és. Compte tenu de ces principes, les charges g éo-topographiques seront d éfinies par quatre indicateurs (cf. figure 5.7). Détermination des charges géo-topographiques Figure 5.7 Le premier indicateur représente les charges dues à l’altitude et à la déclivité du ter- rain. Pour l’obtenir, on calcule la superficie habit ée ou exploitée d’un canton, situ ée à une altitude supérieure à la médiane suisse de 1 080 m. Les surfaces improductives ne sont pas prises en compte. Cet indicateur est affect é d’un coefficient de pond éra- tion d’un tiers, ce qui repr ésente 91 millions de francs du total du montant compen- satoire de la CCG. Le deuxième indicateur représente la population habitant au-dessus de 800 m. Outre les charges dues à l’altitude, cet indicateur prend aussi en compte un habitat diss é- miné, étant donné que les régions habitées situées au-dessus de 800 m sont en g éné- ral peuplées de façon éparse. Cet indicateur est également affecté d’un coefficient de pondération d’un tiers, ce qui correspond à une dotation de 91 millions de francs. Les charges dues à la dissémination de l’habitat entrent dans le calcul de la CCG au moyen de deux indicateurs suppl émentaires (pond érés chacun à 16,67 % et dot és chacun de 45,8 millions de francs): le premier repr ésente les personnes domicili ées dans des localit és de moins de 200 habitants, le second traduit la densit é démogra- phique. En vertu de second crit ère, passent pour d éfavorisés les cantons pr ésentant une faible densit é d émographique. Le crit ère de la (faible) densit é d émographique reflète aussi les «charges dues à l’étendue du territoire ». En revanche, dans la com-2255 pensation des charges socio-d émographiques (CCS), le crit ère de la population vivant en agglomération permet de tenir compte des coûts résultant de l’«exiguïté du territoire». 5.6.1.4 Clé de répartition et incidences financières Pour chacun des quatre indicateurs, on calcule un indice des charges, la moyenne suisse étant toujours de 100 points. En vertu du mod èle utilisé dans le pr ésent mes- sage, la CCG est dot ée de 275 millions de francs par an, tout comme la CCS (cf. ch. 5.6). La CCG est financ ée par les ressources g énérales de la Conf édération. Ces 275 millions de francs sont r épartis entre les différents indicateurs selon la pond éra- tion fixée (cf. ch. 5.6.1.3 et figure 5.7). Les cantons qui d épassent la moyenne de 100 points pour l’un des quatre indicateurs re çoivent des paiements compensatoires. Pour l’ensemble des indicateurs, on obtient les incidences financières suivantes: Carte des paiements compensatoires au titre de la CCG (en millions de francs) Figure 5.8 2256 Diagramme des paiements compensatoires au titre de la CCG (en millions de francs) Figure 5.92257 Carte des paiements compensatoires au titre de la CCG (en francs par habitant) Figure 5.102258 Diagramme des paiements compensatoires au titre de la CCG (en francs par habitant) Figure 5.112259 Récapitulation de la CCG Tableau 5.8 Cantons Paiements compensatoires en francs en francs par habitant ZH 0 0 BE 14 691 000 15 LU 5 712 000 17 UR 8 952 000 259 SZ 3 419 000 27 OW 3 814 000 119 NW 810 000 22 GL 3 953 000 103 ZG 67 000 1 FR 11 706 000 50 SO 0 0 BS 0 0 BL 0 0 SH 0 0 AR 14 639 000 274 AI 5 982 000 412 SG 1 911 000 4 GR 103 315 000 551 AG 0 0 TG 3 352 000 15 TI 10 720 000 35 VD 0 0 VS 61 075 000 225 NE 17 868 000 108 GE 0 0 JU 3 014 000 45 Total 275 000 000 38 5.6.2 Compensation des charges excessives dues à des facteurs socio-démographiques (CCS) 5.6.2.1 Détermination des charges socio-démographiques Il importe de bien distinguer les charges socio-d émographiques des prestations fournies par les grands centres urbains. Par charges socio-d émographiques, on entend les charges excessives qui r ésultent de la structure d émographique. Les charges des villes-centres sont des charges socio-d émographiques typiques (cf. encadré 5.2).2260 Problèmes des villes-centres Encadré 5.2 Les villes-centres sont, davantage que les autres communes, confront ées à des problèmes liés à une proportion élevée, au sein de leur population, de personnes âgées, de pauvres, de personnes vivant seules, de familles monoparentales, de personnes dépendantes, d’étudiants et d’apprentis, de sans-emploi, de personnes en fin de droits, d ’étrangers et de marginaux. Ces groupes de personnes, d ’une part, repr ésentent des charges élevées et, d ’autre part, ne paient que peu d’impôts59. Contrairement aux charges socio-d émographiques, les prestations des villes-centres ont des effets externes dits spill-overs ou externalités. On parle d ’externalités néga- tives lorsque les prestations fournies par un canton ou une ville sont également solli- citées par les habitants d ’autres collectivit és territoriales, sans que ces derniers ne contribuent au financement des prestations consomm ées. Des prestations impliquant des externalités sont fournies dans les domaines des transports, de la sant é et de la culture. Dans le contexte de la RPT, l ’indemnisation des prestations des centres s’effectue à l’aide d’une compensation des charges (cf. ch. 4). 5.6.2.2 Résultat de la consultation Lors de la deuxi ème consultation (1999), le principe de la CCS a re çu un accueil favorable. Les modalit és concrètes de cette compensation ont toutefois soulev é des cri-tiques, notamment sur les deux points suivants: – Mode de d étermination des charges socio-d émographiques: les indicateurs proposés ne traduisent pas suffisamment la r éalité, ils ont parfois des effets discriminatoires, ne refl ètent pas les connaissances scientifiques les plus récentes et donnent des r ésultats faussés en raison d ’une délimitation impré- cise des différents indicateurs et de doubles comptages. – Problèmes des villes: les probl èmes des villes-centres notamment ne sont pas suffisamment pris en compte. Au vu des r éponses obtenues dans le cadre de la consultation, la conception de la CCS a été corrigée. Les résultats des travaux sont proposés ci-après60. 5.6.2.3 Deux modèles Déterminer les charges socio-d émographiques de fa çon à r épondre aux v œ ux des milieux consult és requiert une base statistique élargie et fiable. Or il est apparu qu’une partie importante des donn ées n écessaires n’étaient pas disponible pour le moment et ne le serait qu ’à partir des années 2003–2005. Il a donc fallu se r ésoudre à élaborer deux solutions: 59 Cf. René L. Frey, «Räumliche Ökonomie. Knapper Boden: Optimale Nutzung und nachhaltige Entwicklung», in Aymo Brunetti et al., Economics today. Konsens und Kontroverse in der modernen Ökonomie, Zurich 1998; p. 173–192. 60 Cf. AFF, Schlussbericht des Fachteams «soziodemografischer Belastungsausgleich (SLA)», Berne 2000.2261 – La première est un modèle provisoire, basé sur des hypothèses simplifiées et sur les donn ées statistiques actuellement disponibles. L ’intention est de soumettre dans un premier temps au Parlement et aux cantons une solution approximative, permettant n éanmoins d’évaluer l’impact financier probable de la compensation. Ce mod èle n ’a donc qu ’une valeur indicative et sera remplacé par une solution améliorée avant l’entrée en vigueur de la RPT. – La seconde, soit le mod èle définitif établi sur des bases statistiques élargies et compl ètes, sera disponible avant l ’entrée en vigueur de la RPT. Si le calendrier prévu est respect é, ce mod èle sera pr êt au plus tard un an avant l’entrée en vigueur de la RPT. La structure des deux mod èles est dans l ’ensemble identique. La premi ère étape consiste à déterminer les charges socio-d émographiques au moyen de certains indi- cateurs. Dans un deuxi ème temps, ces indicateurs sont pourvus d ’un coefficient de pondération, puis additionn és pour donner la charge totale par canton. La derni ère étape doit permettre de régler le versement des fonds aux cantons. La CCS sera d’abord dotée de 275 millions de francs par an, financ és par la Conf é- dération. Lorsque la nouvelle loi sur la p éréquation financi ère sera appliqu ée, il incombera aux Chambres f édérales d ’ajuster éventuellement cette dotation sur la base de rapports d’efficacité présentés à intervalles réguliers. 5.6.2.4 Conception et indicateurs de la CCS Les charges socio-démographiques qui affectent les cantons et les communes r ésul- tent de la structure d émographique de ces collectivit és publiques. Celles-ci ne peu- vent donc influer directement sur de telles charges. Compte tenu de ces param ètres, des résultats de la proc édure de consultation et du rapport sur centres urbains 61, les charges entrant ici en considération ont été subdivisées en six domaines. Les charges afférentes à chaque domaine sont d éterminées à l’aide d’un ou de plu- sieurs indicateurs (trois au maximum). Afin d ’exclure toute incitation à la d épense de la part des cantons, ces charges ne sont pas mesur ées directement en fonction de leurs co ûts, mais indirectement, en fonction de la taille du groupe social qui les occasionne. Pour garantir la qualit é des donn ées, n’entrent en ligne de compte que des indicateurs relev és à l’échelle nationale, sur la base de crit ères uniformes. Ces données doivent en outre provenir de statistiques officielles, r égulièrement mises à jour. Les territoires étudiés sont toujours les cantons. 5.6.2.4.1 Domaine A: la pauvreté Aucune statistique suisse de la pauvret é ou de l ’aide sociale n ’est actuellement dis- ponible. L ’Office fédéral de la statistique (OFS) est cependant en train d ’élaborer une statistique nationale de l ’aide sociale. Celle-ci sera disponible d ès 2005 et couvrira enti èrement le domaine A du mod èle d éfinitif de la CCS. D ’ici l à, deux indicateurs d’appoint seront utilisés pour le modèle provisoire. 61 Cf. seco; OFAT; Rapport sur les centres urbains, Berne 1999.2262 Ces deux indicateurs sont, d’une part, le nombre de personnes b énéficiant de presta- tions complémentaires (PC) et, d ’autre part, le nombre de familles monoparentales. Le revenu donnant droit aux PC a d éjà été utilisé fréquemment pour définir le seuil de pauvreté, tandis que les recherches r écentes en matière de pauvreté ont nettement montré que les familles monoparentales constituent l ’un des groupes les plus expo- sés au risque de pauvreté62. Indicateurs du domaine A Tableau 5.9 Indicateur Source /mise à jour Mod èle provisoire/ modèle définitif AA Nombre de personnes bénéficiant de PC Office fédéral des assurances sociales (OFAS); statistique suisse des assurances sociales Mise à jour: annuelle AB Nombre de familles monoparentales comptant des enfants célibataires de moins de 20 ans OFS; recensement fédéral Mise à jour: tous les dix ans Ces deux indicateurs ne sont utilisés que dans le modèle provisoire. Dès 2005, on disposera pour le modèle définitif des données d’une statisti- que nationale de l’aide sociale, publiée par l’OFAS. 5.6.2.4.2 Domaine B: classes d’âge particulières Le domaine B doit permettre d’indemniser les charges occasionnées par deux classes d’âge particuli ères de la population. La premi ère est le groupe des personnes tr ès âgées, c’est-à-dire des personnes âgées de plus de 80 ans. Diverses études du Fonds national63 ont montré que les personnes âgées de 60 à 75 ans environ ne sont pas en moins bonne posture que leurs cadets en ce qui concerne la pauvret é ou la qualité de la vie, et que les problèmes sociaux, sanitaires et surtout économiques frappent prin- cipalement la tranche la plus âgée de la population. Aussi le domaine B ne tient-il compte que du nombre de personnes très âgées. La seconde classe d ’âge prise en compte dans le domaine B est celle des jeunes en période de formation, autrement dit des élèves et des apprentis jusqu ’à 20 ans. Il n’est cependant tenu compte que des élèves de langue étrangère et des élèves des classes spéciales, la formation de ces groupes étant considérée comme particuli ère- ment coûteuse. Indicateurs du domaine B Tableau 5.10 Indicateur Source/mise à jour Mod èle provisoire/ modèle définitif BA Nombre de personnes tr ès âgées (personnes de plus de 80 ans) OFS; dépouillement spécial de la statistique démographique Mise à jour: annuelle Ces indicateurs sont utilisés à la fois dans le modèle provisoire et dans le modèle définitif. 62 Cf. Robert E. Leu, Stefan Burri, Tom Priester, Lebensqualität und Armut in der Schweiz, Berne 1997. 63 Il s’agit de diverses études poursuivies sous l’égide des programmes 29 (Changement des formes d’existence et sécurité sociale) et 32 (La vieillesse) du Fonds national suisse de la recherche scientifique.2263 Indicateur Source/mise à jour Mod èle provisoire/ modèle définitif BB Nombre d ’élèves de langue étrangère OFS; statistique des élèves et des étudiants Mise à jour: annuelle BC Nombre d ’élèves de classes spéciales OFS; statistique des élèves et des étudiants Mise à jour: annuelle 5.6.2.4.3 Domaine C: intégration des étrangers Le rapport sur les centres urbains d éfinit express ément l ’intégration des étrangers comme une charge socio-démographique. Il faut cependant tenir compte du fait que l’indicateur «élèves de langue étrangère» (domaine B) couvre une grande partie des coûts directs de l’intégration des enfants et des adolescents étrangers. C’est pourquoi le domaine C ne comprend qu ’un seul indicateur, à savoir le nombre d ’adultes étrangers vivant en Suisse depuis dix ans au plus. La limitation de la durée de séjour à dix ans au plus vise à écarter les étrangers de la deuxième et de la troisi ème génération, ainsi que ceux qui vivent depuis longtemps en Suisse, car il est loisible d ’admettre que les co ûts directs de l ’intégration sont provoqués en majeure partie par les étrangers arrivés de fraîche date. Le domaine C requiert encore un examen de deux ordres avant qu ’on ne puisse l’intégrer dans le mod èle d éfinitif. Il convient d ’abord de v érifier la pertinence de l’indicateur choisi, et notamment celle de la limite concernant la dur ée du s éjour, fixée à dix ans. Il faut ensuite prendre en compte les effets de l ’ordonnance sur l’intégration des étrangers (OIE), entr ée en vigueur le 1 er octobre 2000 64. Celle-ci prévoit en effet que la Conf édération pourra accorder des aides financi ères pour promouvoir l ’intégration des étrangers. Or, comme les cantons et les communes peuvent b énéficier de telles aides financi ères au m ême titre que des organisations privées, il s’agit d’examiner s’il y a un risque de double subventionnement du m ême domaine de tâches ou de chevauchement de compétences. Si cela était effectivement le cas, il faudrait harmoniser l ’ordonnance et le domaine C de la CCS. Le Conseil fédéral reviendra sur ce sujet dans son second message sur la RPT. Indicateurs du domaine C Tableau 5.11 Indicateur Source/mise à jour Mod èle provisoire/ modèle définitif CA Nombre d ’adultes d’origine étrangère séjournant en Suisse depuis dix ans au plus OFS; dépouillement spécial de la statistique démographique Mise à jour: annuelle Cet indicateur sera encore étudié de manière appro- fondie en vue du modèle définitif et sera adapté si nécessaire. 64 RS 142.2052264 5.6.2.4.4 Domaine D: problèmes liés à la drogue Il n’existe pour l’instant pas de statistique nationale officielle qui fournisse les don- nées requises en matière de problèmes liés à la drogue. Une telle source de donn ées est cependant indispensable pour d éterminer l ’ampleur de la charge. Soutenu par l’Office fédéral de la sant é publique (OFSP), l ’OFS et d ’autres organisations con- cernées, le projet «act-info» sera vraisemblablement en mesure, dans un an ou deux, de fournir des donn ées sur la thérapie des drogués, données qui auront été harmoni- sées à l’échelle nationale65. Ce projet est cens é déboucher sur une statistique suisse officielle, de sorte que les données pourront aussi être utilisées pour la CCS. Indicateurs du domaine D Tableau 5.12 Indicateur Source/mise à jour Mod èle provisoire/ modèle définitif Il n’y a actuellement pas de statistique nationale officielle qui fournisse les données nécessai- res. Dès 2002, on pourra recourir aux données du projet «act-info». Quant à l’élaboration du modèle définitif, on étudie encore la possibilité d’exploiter d’autres sources de données (sta- tistiques des décès et de la criminalité, p. ex.). 5.6.2.4.5 Domaine E: chômage Le domaine E, qui comprend deux indicateurs, vise à compenser les co ûts structu- rels du ch ômage (infrastructures de conseil, programmes de travail et de formation continue) mais non les prestations individuelles de l ’assurance-chômage. Outre les demandeurs d’emploi, sont donc aussi r ecensées dans chaque canton les personnes arrivées en fin de droit. Indicateurs du domaine E Tableau 5.13 Indicateur Source/mise à jour Mod èle provisoire/ modèle définitif EA Nombre de demandeurs d’emploi Secrétariat à l’économie (seco); statistique du marché de l’emploi Mise à jour: annuelle EB Nombre de personnes arri- vées en fin de droit seco; statistique du marché de l’emploi Mise à jour: annuelle Ces indicateurs sont utili- sés dans les deux modèles. Mais la pertinence du domaine E sera réexami- née lors de l’élaboration du modèle définitif. 5.6.2.4.6 Domaine F: problèmes des villes-centres Le domaine F représente un cas particulier. En effet, si les domaines A à E reflètent déjà en grande partie les charges qui affectent les villes, notamment les villes- centres, ils ne les épuisent cependant pas. Cela est d û au fait que nombre de ces charges sont difficiles à d éterminer et à chiffrer s éparément, quoique leurs effets cumulés apparaissent dans les comptes et les budgets des villes. Il convient ici de 65 Cf. http://www.act-info.ch2265 considérer en particulier le co ût par habitant du domaine de la s écurité (police, ser- vice juridique, entretien de corps de pompiers sp écialisés, protection civile)66 – coût nettement sup érieur à celui que supportent les communes rurales –, la densit é de l’habitat et les frais incompressibles (dus p. ex. à la professionnalisation plus pous- sée des administrations urbaines). Le domaine F doit aussi permettre de tenir compte des aspects du probl ème de la drogue qui ne figurent pas dans le mod èle provisoire et qui se concentrent manifestement dans les villes. Ces différentes charges sont prises en compte au moyen d ’un indicateur. La Suisse connaît neuf agglom érations d ’importance nationale ou internationale 67: Zurich, Winterthour, Berne, Lucerne, B âle, Saint-Gall, Lugano, Lausanne et Gen ève. L’indicateur utilisé pour déterminer l’ampleur des charges est la population totale de l’agglomération, étant donné que la taille de l ’agglomération est aussi d éterminante que la taille du centre urbains proprement dit. Lors de l’élaboration du modèle définitif, le domaine F fera l’objet d’un examen ap- profondi à l’aide du rapport sur les centres urbains; on examinera si les charges de ce domaine peuvent être déterminées par des indicateurs mieux ciblés. Indicateurs du domaine F Tableau 5.14 Indicateur Source/mise à jour Mod èle provisoire/ modèle définitif FA Chiffre de la population des agglomérations d’importance nationale ou internationale. OFS; statistique démographique Mise à jour du chiffre de la po- pulation des agglomérations: annuelle Mise à jour du classement en agglomérations d’importance nationale ou internationale: tous les dix ans, à l’occasion des re- censements fédéraux. Cet indicateur n’est utilisé que dans le modèle provi- soire. L’élaboration du modèle définitif requiert de nouveaux examens. 5.6.2.5 Clé de répartition et incidences financières En ce qui concerne le modèle définitif, il est prévu de pondérer chaque indicateur en fonction de son impact sur les coûts, puis d’agréger les divers indicateurs de manière à obtenir un seul indicateur refl étant les charges socio-d émographiques. Ce procédé exige cependant des donn ées statistiques financi ères compl ètes et d étaillées, les- quelles ne sont pas encore disponibles. Une solution transitoire a d ès lors été élabo- rée pour le mod èle provisoire, solution permettant d ’obtenir un total indicatif des effets de compensation escomptés. Les indicateurs des diff érents domaines sont d ’abord r épartis en deux groupes et, pour chaque groupe, agr égés en un seul indicateur de charges. Les indicateurs des domaines A à E sont ainsi combin és en un indicateur d éterminant les charges socio- démographiques générales. Le domaine F (charges spécifiques des villes-centres) est pris en compte s éparément. Les charges socio-d émographiques g énérales et les 66 Cf. seco; OFAT; Rapport sur les centres urbains, Berne 1999; p. 32 ss. et 66 s. 67 Cf. Schuler, Martin; Die Raumgliederungen der Schweiz (découpages territoriaux de la Suisse, éd. allemand/français); Berne 1997.2266 charges sp écifiques des villes-centres sont ensuite pond érées de fa çon distincte. Deux tiers du montant compensatoire total de la CCS, soit 183 millions de francs sur une dotation globale de 275 millions sont attribu és à l ’indemnisation des charges des domaines A à E. Le tiers restant, soit 92 millions de francs, est consacr é à l’indemnisation des charges du domaine F (cf. figure 5.12). Pondération financière des indicateurs de la CCS (conformément aux calculs selon le modèle RPT) Figure 5.12 Cette prise en consid ération et cette pond ération distinctes permettent de tenir compte des charges des villes-centres dans une mesure particuli ère. Le canton de Zurich obtient ainsi près de 60 millions de francs en tout, dont plus de la moiti é pro- vient de la compensation des charges de ses deux villes-centres. Il en va de m ême pour le canton de Saint-Gall. Quant aux cantons de Berne et de Lucerne, la totalit é des paiements compensatoires qu ’ils obtiennent au titre de la CCS provient de la compensation des charges spécifiques des villes-centres (cf. tableau 5.15).2267 Carte des paiements compensatoires au titre de la CCS (en millions de francs) Figure 5.132268 Diagramme des paiements compensatoires au titre de la CCS (en millions de francs) Figure 5.142269 Carte des paiements compensatoires au titre de la CCS (en francs par habitant) Figure 5.152270 Diagramme des paiements compensatoires au titre de la CCS (en francs par habitant) Figure 5.162271 Récapitulation de la CCS Tableau 5.15 Cantons Montants Domaine A à E, en francs Domaine F, en francs Total en francs en francs par habitant ZH 26 631 749 32 868 672 59 500 421 49 BE 0 9 899 850 9 899 850 10 LU 0 5 628 185 5 628 185 16 UR 0 0 0 0 SZ 0 0 0 0 OW 0 0 0 0 NW 0 0 0 0 GL 0 0 0 0 ZG 0 0 0 0 FR 780 924 0 780 924 3 SO 0 0 0 0 BS 22 686 160 12 551 938 35 238 098 183 BL 0 0 0 0 SH 1 878 716 0 1 878 716 26 AR 0 0 0 0 AI 0 0 0 0 SG 1 724 001 4 122 933 5 846 934 13 GR 0 0 0 0 AG 0 0 0 0 TG 0 0 0 0 TI 21 561 842 3 563 100 25 124 942 83 VD 44 810 621 8 924 703 53 735 324 86 VS 0 0 0 0 NE 8 515 749 0 8 515 749 51 GE 54 743 572 14 107 286 68 850 859 170 JU 0 0 0 0 Total 183 333 333 91 666 667 275 000 000 38 5.6.2.6 Travaux en vue du modèle définitif Un modèle optimisé pourra vraisemblablement être pr ésenté en 2005, étant donn é que les statistiques n écessaires devraient être disponibles à ce moment-l à.. Le mo- dèle définitif bénéficiera de toute une série d’améliorations: – les indicateurs du domaine A (pauvret é) seront remplacées par la statistique nationale de l’aide sociale, publiée par l’OFAS; – le domaine C (int égration des étrangers) sera r éexaminé sous l ’angle d’éventuels chevauchements (subventionnement multiple) avec les travaux de la Commission f édérale des étrangers (CFE) relatifs à l ’OIE, et sera adapté le cas échéant;2272 – une statistique nationale officielle sera disponible pour le domaine D (pro- blèmes liés à la drogue); – la nature et la détermination des charges du domaine F (villes-centres) feront l’objet d’examens approfondis, entrepris avec le concours de l’Office fédéral du d éveloppement territorial (ODT) et du Secr étariat d ’Etat à l ’économie (seco), ainsi que d ’experts ind épendants. Les premiers r ésultats de ces tra- vaux sont attendus en 2003; – enfin la pondération des indicateurs et la clé de r épartition seront entièrement révisées. Il est prévu de pondérer les indicateurs en fonction de leur impact res- pectif sur les coûts. Une procédure uniforme sera mise au point pour tous les domaines, de façon à améliorer la lisibilité et la transparence de la CCS. 5.7 Cas de rigueur Un changement radical de syst ème tel que l ’implique la RPT ne saurait s ’effectuer sans entraîner ici ou l à une modification notable des flux financiers entre la Conf é- dération et les cantons, ou entre les cantons eux-m êmes. Ces modifications s’expliquent surtout par le passage de l ’indice de capacit é financière au nouvel in- dice des ressources, qui devient le pivot du nouveau syst ème de p éréquation. Dans certaines circonstances, le changement peut d éboucher sur une configuration dans laquelle certains cantons à faible potentiel de ressources, qui profitent de la p éré- quation actuelle, obtiendront moins de moyens financiers sous le nouveau r égime. Pour ces cantons, une telle perte peut représenter une charge considérable. Le Conseil f édéral et les cantons ont donc conclu de la n écessité d’une compensa- tion des cas de rigueur pour faciliter le passage au nouveau r égime. Cette compen- sation peut être considérée comme le prix à payer pour la RPT ou comme un inves- tissement, celui d’une partie des gains d’efficacité dans l’acceptabilité du projet. Selon les mod èles retenus dans le pr ésent message, la somme n écessaire à la com- pensation des cas de rigueur serait de 430 millions de francs par an. Le Conseil fédé- ral juge cette d épense raisonnable par rapport au montant p éréquatif global de la RPT, soit trois milliards de francs, d’autant plus que le cercle des bénéficiaires serait clairement d élimité. Les seuls cantons b énéficiant de la compensation des cas de rigueur sont ceux qui ont un faible potentiel de ressources. Le montant de la com- pensation dépendra du potentiel de ressources du canton concern é. Les deux tiers de la compensation des cas de rigueur seront financés par la Confédération. Les cantons prendront en charge le tiers restant, la quote-part cantonale étant fixée en fonction du chiffre de la population de chaque canton. Conçue comme une aide transitoire et temporaire, la compensation des cas de rigueur est soumise à diverses limitations. Il n ’est ainsi pas pr évu d ’en relever le montant global après l’entrée en vigueur de la RPT. Cette compensation ne sera pas non adaptée au rench érissement, contrairement aux instruments proprement dits de la RPT. La somme mise à disposition perdra donc en valeur r éelle. Après quatre ans, les Chambres f édérales examineront, sur la base d ’un rapport d ’efficacité, s’il con- vient de reconduire la compensation pour une nouvelle p ériode. Les cantons dont l’indice des ressources aura d épassé dans l ’intervalle la moyenne suisse de 100 points perdront leur droit à la compensation. Ceux qui seraient tomb és en dessous du seuil de 100 points après l’entrée en vigueur de la RPT ne seront pas admis parmi2273 les b énéficiaires de la compensation des cas de rigueur, celle-ci n ’étant cens ée amortir que le passage d’un système à l’autre. Le nombre des cantons b énéficiant de la compensation des cas de rigueur devrait donc diminuer au fil du temps. Ces modalités visent à limiter la compensation des cas de rigueur non pas à un cer- tain nombre d ’années, mais du point de vue fonctionnel. D ’une part, le nombre de cantons ayant droit à cette compensation diminuera progressivement et, d ’autre part, la somme disponible se résorbera au cours des années. Bases juridiques de la compensation des cas de rigueur Tableau 5.16 Bases juridiquesInstrument de compensation/ objet de la réglementation Loi fédérale sur la péréquation financière Arrêté fédéral Ordonnance du Conseil fédéral Principes X Critères généraux X Définition des critères X Dotation X Décision concernant la reconduction X (tous les quatre ans) Financement et versements au titre de la compensation des cas de rigueur Tableau 5.17 Cantons Quote-part (en francs) Montants obtenus Effet net en francs en francs par habitant en francs en francs par habitant ZH 24 089 800 0 0 – 24 089 800 – 20 BE 18 916 746 67 901 000 71 48 984 254 52 LU 6 835 000 0 0 – 6 835 000 – 20 UR 688 320 0 0 – 688 320 – 20 SZ 2 523 043 0 0 – 2 523 043 – 20 OW 636 377 10 930 000 342 10 293 623 322 NW 727 934 0 0 – 727 934 – 20 GL 762 908 3 785 000 99 3 022 092 79 ZG 1 932 892 0 0 – 1 932 892 – 20 FR 4 683 423 50 591 000 215 45 907 577 195 SO 4 814 793 0 0 – 4 814 793 – 20 BS 3 830 910 0 0 – 3 830 910 – 20 BL 5 088 408 0 0 – 5 088 408 – 20 SH 1 456 207 0 0 – 1 456 207 – 20 AR 1 063 351 27 635 000 518 26 571 649 498 AI 289 190 0 0 – 289 190 – 20 SG 8 878 788 19 707 000 44 10 828 212 24 GR 3 735 808 0 0 – 3 735 808 – 20 AG 10 690 189 6 516 000 12 – 4 174 189 – 8 TG 4 513 494 0 0 – 4 513 494 – 20 TI 6 051 399 0 0 – 6 051 399 – 20 VD 12 426 245 140 872 000 226 128 445 755 206 VS 5 406 258 0 0 – 5 406 258 – 202274 Cantons Quote-part (en francs) Montants obtenus Effet net en francs en francs par habitant en francs en francs par habitant NE 3 308 078 77 069 000 464 73 760 922 444 GE 8 047 925 0 0 – 8 047 925 – 20 JU 1 340 013 23 207 000 345 21 866 987 325 Total 142 737 500 428 213 000 60 285 475 500 40 5.8 Base constitutionnelle et révision totale de la loi concernant la péréquation financière La base constitutionnelle de la p éréquation financi ère actuellement en vigueur est l’art. 135 Cst. 68. Or cet article ne r épond en aucune mani ère aux exigences du nou- veau système. L’al. 2, par exemple, est manifestement en contradiction avec la s épa- ration qu’implique la RPT entre la fonction de redistribution et celle d ’incitation. Il convient en outre que la Constitution énumère tous les objectifs majeurs de la p éré- quation financière. Le présent message propose donc un libellé entièrement nouveau de l’art. 135 (cf. ch. 6.5.1 et le projet d ’arrêté fédéral concernant la r éforme de la péréquation financi èr e e t d e l a répartition des t âches entre la Conf édération et les cantons). La refonte fondamentale du syst ème de p éréquation exige aussi une r évision totale de la loi concernant la p éréquation financi ère. La nouvelle loi propos ée comprend non seulement les divers instruments de la p éréquation financière au niveau fédéral, mais aussi les dispositions concernant la collaboration intercantonale et la compen- sation des charges (cf. ch. 6.6 et le projet de loi f édérale sur la p éréquation finan- cière). 6 Partie spéciale Le désenchevêtrement des t âches de m ême que les nouvelles formes de collabora- tion et de financement nécessitent une série de modifications constitutionnelles dans différents domaines. Ces modifications de la Constitution ont pour objectif d ’assurer durablement une r épartition pertinente des t âches entre la Conf édération et les cantons et une r églementation ad équate du partage des comp étences. Elles visent aussi à éliminer des incitations inopportunes et des redondances. Les modifications constitutionnelles toucheront les domaines suivants: la d éfense nationale (acquisi- tion du matériel de l’armée), la formation, la recherche et la culture (formation sp é- ciale, aides à la formation), l’environnement et l’aménagement du territoire (mensu- ration), les travaux publics et les transports (circulation routi ère, transports publics en agglomération urbaine), la s écurité sociale (prestations individuelles de l ’AVS et de l ’AI, prestations compl émentaires, subventions de l ’AI pour la construction et l’exploitation d ’ateliers et de homes, soutien aux mesures d ’aide aux personnes âgées et aux personnes handicap ées), droit pénal (exécution des peines et des mesu- res). 68 RS 1012275 Les modifications proposées au niveau de la Constitution n écessiteront l’adaptation de nombreuses lois fédérales. Elles ne pourront déployer leurs effets que dans la me- sure o ù les modifications n écessaires sont également op érées au niveau de la loi. Aussi les r épercussions financi ères de la RPT, tant au niveau de la Conf édération que dans les cantons, ont-elles été calculées en admettant que tous les éléments de la réforme soient mis en œ uvre, y compris ceux qui n ’exigent pas une modification de la Constitution et qui seront présentés dans le second message. Le chapitre 6 expose les modifications propos ées dans les diff érents domaines de compétence, ainsi que les modifications de la Constitution qui sont n écessaires pour mettre en œ uvre les principes g énéraux de la refonte du f édéralisme. Il pr ésente les changements aux niveaux constitutionnel et l égal (ch. 6.1 et 6.2), les r éformes en cours ou projet ées qui sont compatibles avec la RPT (ch. 6.3) et les domaines qui ont été exclus de la RPT (ch. 6.4) et commente toutes les modifications constitu- tionnelles (ch. 6.5) ainsi que la r évision totale de la loi f édérale sur la p éréquation financière (ch. 6.6). Sous ch. 6.1 figurent par ailleurs les r ésultats de la procédure de consultation dans les différents domaines concernés. 6.1 Modifications de la Constitution dans les différents domaines Les différents domaines sont présentés dans le même ordre que dans la Constitution. 6.1.1 Défense nationale – organisation, instruction et équipement de l’armée 6.1.1.1 Situation de départ La défense militaire nationale fait partie des comp étences classiques de la Conf édé- ration. La part des attributions des cantons est fix ée dans la Constitution. Il s ’agit principalement de mesures d’exécution comportant une marge de manœ uvre limitée. La réalisation future de ces attributions d épendra de la doctrine et de la structure de l’armée, de son concept logistique ainsi que de la conception de l ’engagement et de l’instruction. Le Conseil fédéral est d ’avis que la responsabilit é des cantons pour l ’armée de mi- lice doit être maintenue pour des motifs d ’ordre politique. Pour cette raison, il ne veut pas transférer l’ensemble des compétences en matière de défense nationale à la Confédération. Le type et l’étendue des attributions des cantons seront esquiss és dans le plan direc- teur Armée XXI avec la participation des cantons. Les d étails seront r églés dans la loi fédérale sur l’armée et l’administration militaire et dans les accords sur les pres- tations entre la Confédération et les cantons. Nous proposons un désenchevêtrement partiel au travers d’une nouvelle délimitation des compétences dans le domaine logistique.2276 6.1.1.2 Résultats de la procédure de consultation La seule organisation consultée qui a refusé la solution proposée a été le «Groupe de travail pour une arm ée de milice efficace et assurant la paix » (GAME). Celui-ci estime que ce sujet soul ève une question politique de principe, la coresponsabilit é des cantons pour la d éfense nationale. L ’organisation estime que les cantons ne peuvent pas en être exclus. Le Conseil f édéral souligne que la centralisation recherch ée dans le domaine de la logistique n’exclut en aucune manière la responsabilité partagée par les cantons dans le domaine de la d éfense nationale. Il s ’agit davantage d ’une mesure n écessaire du point de vue de la gestion, afin d’utiliser au mieux les deniers de l’Etat. 6.1.1.3 La nouvelle solution La responsabilit é en mati ère d ’exécution dans le domaine logistique ( équipement personnel, autre mat ériel de l ’armée) devient la comp étence exclusive de la Conf é- dération. Cette derni ère s’occupe enti èrement de l ’acquisition, de l ’entretien et du remplacement de l ’équipement personnel. La gestion centralis ée du mat ériel de l’armée et de l ’équipement personnel est une n écessité économique dans une arm ée dont les effectifs ont été fortement réduits. Du point de vue politique, la centralisa- tion demandée ne modifie rien. Dans le domaine de la d éfense nationale, les cantons continuent à assumer une responsabilité adéquate. 6.1.1.4 Modification de la Constitution Art. 60 Cst. Organisation, instruction et équipement de l ’armée: la suppression des compétences cantonales en matière d’acquisition, d’entretien et de remplacement de l’équipement personnel exige une modification de l ’art. 60, al. 2, Cst. (cf. à ce sujet les commentaires sous ch. 6.5.2). 6.1.1.5 Modifications prévues dans les lois spéciales La compétence exclusive de la Conf édération dans le domaine de l ’acquisition de l’équipement personnel exige une r évision partielle de la loi f édérale du 3 f évrier 199569 sur l’armée et l’administration militaire (LAAM). D’autres questions de d élimitation des comp étences entre la Conf édération et les cantons seront trait ées dans le Plan directeur Arm ée XXI et le projet attenant de révision de la l égislation militaire. Le Conseil f édéral a adopt é ces projets le 24 octobre 2001. 69 RS 510.102277 6.1.2 Formation, recherche et culture 6.1.2.1 Formation spéciale 6.1.2.1.1 Situation de départ La formation spéciale est destinée aux enfants et aux adolescents qui, par suite d ’un handicap, ne peuvent pas suivre l ’école primaire ou desquels on ne peut attendre qu’ils la suivent. Elle inclut également des prestations de p édagogie curative au niveau pr éscolaire, des mesures de nature p édago-thérapeutiques, ainsi que des offres d’hébergement, de repas et de transport. Les prestations de l ’assurance-invalidité comprennent des prestations individuelles aux enfants handicap és qui sont fournies de la naissance jusqu ’à l ’âge de 20 ans révolus, et des prestations collectives destinées aux institutions chargées d’assurer la formation sp éciale. Dans ce dernier domaine, l ’assurance-invalidité participe actuellement à raison de 50 % aux frais des écoles spéciales. Toutefois, lorsque des enfants handicap és sont envoy és à l ’école primaire dans un souci de les int égrer, l’AI ne dispose à l’heure actuelle pas de base l égale lui permettant de participer à ces frais supplémentaires de pédagogie curative. Les prestations individuelles sont réglementées à l’art. 19 de la loi du 19 juin 1959 70 sur l ’assurance-invalidité (LAI). Les d épenses de l ’AI pour les prestations indivi- duelles se sont élevées à 290 millions de francs en 1999. Pour un nombre relative- ment important d’enfants qui présentent des troubles du comportement, mais qui ne sont pas considérés comme nécessitant une formation sp éciale, l’AI ne prend pas en charge les coûts d’une formation spéciale. Pour cette raison, les cantons (y compris les communes) et la Confédération prennent en charge les co ûts pour les enfants qui présentent des troubles du comportement et qui n écessitent un suivi social ainsi que pour les enfants ayant commis des actes punissables. Les prestations collectives de l ’AI pour la formation sp éciale comprennent des sub- ventions pour la construction (art. 73, al. 1, LAI) d ’une part, et des subventions aux frais d’exploitation (art. 73, al. 2, let. a, LAI) d ’autre part. En 1999, l ’AI a versé des subventions pour la construction d ’un montant de 21 millions de francs et des sub- ventions aux frais d’exploitation à hauteur de 315 millions de francs. Ainsi, contrairement au principe de l ’autonomie cantonale en mati ère d’instruction publique, l ’AI intervient dans un secteur de l ’éducation avec des r églementations strictes et des standards élevés en matière de prestations. 6.1.2.1.2 Résultats de la procédure de consultation Dix-sept sur 26 cantons ont approuv é le transfert des compétences aux cantons dans le domaine de la formation sp éciale. Ils estiment que ce type de formation n ’est pas mis en danger par ce changement. Quatre cantons (Berne, Fribourg, Argovie et le Tessin) ont critiqu é le principe m ême de cette r éforme. Le PRD, l ’UDC et l ’Union patronale suisse ont en principe approuv é ce transfert de comp étences aux cantons, tandis que le PS, les organisations de travailleurs (CSC, USS, FSE) et un nombre important d’organisations sociales ont refus é la nouvelle r églementation. Ces orga- nisations craignent un recul massif des prestations et estiment que seule une solution 70 RS 831.202278 unique pour l ’ensemble du pays permet de garantir un droit identique à des presta- tions. Le Conseil fédéral estime qu ’il n’y a pas de risque de voir diminuer les prestations sociales. Il comprend toutefois qu ’il existe un besoin de s écurité juridique accrue. Pour cette raison, il propose d’insérer le droit à des prestations dans la Constitution. 6.1.2.1.3 La nouvelle solution L’AI se retire de la formation spéciale. La responsabilité dans ce domaine, y compris le financement, est transf érée aux cantons qui sont tenus de collaborer entre eux et de prévoir une compensation des charges. Le droit individuel à une formation sp é- ciale de la part des cantons est introduite dans la Constitution. Les cantons financent entièrement la formation spéciale, soit à la fois les prestations individuelles et collectives en faveur des enfants et des adolescents souffrant d ’un handicap ou des institutions correspondantes. La s éparation actuelle, souvent artifi- cielle, entre les personnes ayant droit à des prestations de l ’AI et celles qui ne peu- vent pas en exiger est abandonn ée. Il est ainsi possible de mettre en œ uvre la politi- que d ’intégration qui vise à encourager et à scolariser les adolescents handicap és. Les cantons assument ainsi la responsabilité de l’ensemble des prestations, depuis la pédagogie curative préscolaire jusqu’à la fin de la formation sp éciale. Cette solution permet de libérer les cantons de leur obligation actuelle de participer au financement de ces mesures en ne disposant que d’un droit de décision limité. En accordant une autonomie intégrale aux cantons dans le domaine scolaire, à la fois par rapport à la matière et par rapport au financement, il est aussi possible de g érer plus efficacement les mesures en faveur des handicap és du point de vue de la con- ception et de l ’organisation. La planification et la r éalisation de concepts int égrés pour l’encouragement des enfants et des adolescents handicap és devient plus facile. En donnant aux cantons à la fois la comp étence de prendre des mesures dans ce do- maine et de les financer, il est possible de limiter les probl èmes de compétences qui se sont manifest és par le pass é. Il est possible de pr évoir des simplifications et d’éviter des redondances. La transparence augmente en raison d ’une r éduction du nombre des services à qui s ’adresser. Les parents, les associations de parents et les organisations des personnes handicap ées auront plus facilement acc ès aux services responsables de l’exécution des mesures dans le domaine de la formation spéciale. Les cantons devront toutefois assumer des charges suppl émentaires et augmenter leur engagement financier par rapport à la situation actuelle. Ces changements con- cernent à la fois les prestations individuelles ( écolage, coûts des repas, mesures p é- dago-thérapeutiques, frais de transports) et les prestations collectives (subventions pour la construction et les équipements, subventions aux frais d ’exploitation). En outre, ils devront prendre des mesures d ’ordre juridique et organisationnelles. En reprenant int égralement la responsabilit é financi ère et mat érielle de la formation spéciale, les cantons ne devront cependant compl éter leur catalogue de t âches que dans certains domaines restreints. Quelques cantons devront adopter les bases l éga- les nécessaires pour la formation sp éciale des enfants handicap és entre la naissance et le jardin d ’enfants (mesures de p édagogie curative pr éscolaire) ou les adapter. Dans d ’autres domaines, il faudra modifier ou compl éter les dispositions l égales existantes.2279 Il faut encore pr éciser que la Conf érence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction publique (CDIP) – en partie avec la collaboration de la Conf érence des directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS) – devra assumer un nombre de tâ- ches plus important dans sa fonction de conf érence cantonale dans le domaine des services. Elle devra par exemple développer les détails de la collaboration bilat érale, régionale et suisse sur la base de la convention-cadre intercantonale, afin d ’assurer une offre de formation optimale du point de vue financier, conceptuel et th érapeuti- que. La convention intercantonale relative aux institutions jouera un r ôle important dans ce contexte, en particulier en matière de compensation des déficits éventuels. 6.1.2.1.4 Modification de la Constitution Art. 62 Cst. Instruction publique : le nouvel al. 3 prévoit que, comme l’enseignement de base, les cantons doivent assurer une formation sp éciale suffisante à tous les en- fants et adolescents handicapés jusqu’à l’âge de 20 ans révolus. Cette disposition ga- rantit à tous les enfants et adolescents handicap és un droit individuel à une forma- tion spéciale afin de les encourager et de les former de mani ère optimale (cf. expli- cations sous ch. 6.5.2). 6.1.2.1.5 Modifications prévues dans les lois spéciales La formation sp éciale ne fera pas l ’objet d ’un deuxi ème message, car la nouvelle disposition constitutionnelle pr évoit que ce domaine sera de la comp étence exclu- sive des cantons. Il n ’est pas n écessaire de pr évoir une loi-cadre f édérale, car ils s’est avéré qu’un tel acte n’était pas non plus nécessaire dans les autres domaines de l’instruction publique qui se fondent sur la même base constitutionnelle. 6.1.2.2 Aides à la formation 6.1.2.2.1 Situation de départ Le versement d ’aides à la formation (bourses d ’études et pr êts) vise à promouvoir l’égalité des chances. Les aides à la formation doivent contribuer à permettre à des adolescents et à des adultes de fréquenter des écoles supérieures et de suivre des cy- cles de formation (formation professionnelle, perfectionnement professionnel, école secondaire, université, etc.), indépendamment de leur situation financière. Les bourses d’études sont en principe du ressort des cantons. Chaque canton dispose de sa propre r églementation dans ce domaine. L ’article constitutionnel concernant les bourses d’études, qui a été adopté en 1964, permet à la Confédération d’accorder aux cantons des subventions pour leurs d épenses en mati ère de bourses d ’études et d’autres aides à la formation, tout en garantissant l ’autonomie cantonale en mati ère d’instruction publique. Le système des subventions est axé sur les coûts. Les dépen- ses pour des bourses d ’études et (depuis 1999) également les pertes d’intérêts résul- tant de prêts accordés sont imputables. L ’harmonisation recherchée pour l’ensemble du pays n’a pu être réalisée que partiellement et les r églementations cantonales rela- tives aux bourses d’études présentent des disparités parfois importantes. De son pro- pre chef, la Conf édération accorde également des bouses d ’études à des étrangers2280 étudiant en Suisse et, à titre subsidiaire par rapport aux aides cantonales, aux étu- diants auprès des EPF. 6.1.2.2.2 Résultats de la procédure de consultation Une large majorit é des organisations consult ées est en faveur d ’un d ésenchevêtre- ment partiel. Le PS, l’USS et la FSE, ainsi que quelques autres organismes consult és ont refusé tout retrait de la Conf édération du domaine des bourses d ’études. Ils esti- ment qu’il est nécessaire que le financement de toutes les aides à la formation conti- nue à être assuré ensemble par la Confédération et les cantons. Ils demandent que la Confédération définisse des critères-cadres pour tous les niveaux, estimant que cette mesure pourrait contribuer de mani ère significative à harmoniser des r églementa- tions cantonales relatives aux bourses d ’études et qu ’il est urgent de r éaliser cette réforme. Le Conseil fédéral précise que le désenchevêtrement partiel prévu permettra de tenir compte d’un élément critiqué lors de la proc édure de consultation, sans pour autant violer le principe de subsidiarité. 6.1.2.2.3 La nouvelle solution Il est proposé de désenchevêtrer partiellement ce domaine: – Les aides à la formation dans l ’enseignement tertiaire continuent à être pri- ses en charge conjointement par la Confédération et les cantons. – En vertu de la souveraineté des cantons dans le domaine de la formation, les aides à la formation vers ées jusqu’au degré secondaire II sont en revanche du ressort exclusif des cantons; une r églementation n’est pas n écessaire au niveau fédéral. La Confédération ne participe plus au financement de ces ai- des. – Il faut appliquer le principe que chaque canton doit assumer les frais de ses propres étudiants (pour les nouveaux étudiants c’est le principe du domicile légal au moment de l ’obtention de la maturit é qui s ’applique). Si un canton verse des contributions pour les frais d ’un étudiant dans le cadre de la Con- vention intercantonale sur les universités (CIU), il doit également couvrir les éventuelles aides à la formation. Cette r églementation est valable pour l’ensemble de l ’enseignement tertiaire (universit és, EPF, écoles profession- nelles supérieures et hautes écoles spécialisées). – La Confédération adopte une loi-cadre sur l ’enseignement tertiaire qui d éfi- nit en particulier les exigences minimales pour l ’obtention d ’aides à la for- mation. – Les cantons renforcent l ’harmonisation des bourses d ’études à l ’échelle suisse en adoptant une convention intercantonale qui est en accord avec la future loi-cadre de la Confédération. L’accès à une formation sup érieure et la mobilit é des étudiants sont aussi des sujets intéressant l’ensemble de notre pays. Pour cette raison, une participation de la Con- fédération reste justifiée et il faut la maintenir en parall èle avec l’aide aux universi-2281 tés. Les cantons pourront d écider librement, sur la base de normes minimales har- monisées contenues dans une convention intercantonale, s ’ils veulent continuer à verser des bourses d ’études ou accorder d ’autres aides à la formation, par exemple sous la forme d’un prêt, jusqu’au niveau secondaire II. La suppression des bourses d’études subsidiaires qui sont versées au travers des EPF est logique en raison de l ’harmonisation recherchée au niveau des cantons. En vertu de ses attributions en mati ère de politique étrangère, la Conf édération reste cepen- dant seule compétente pour accorder des bourses d’études à des étudiants étrangers qui viennent faire leurs études en Suisse. 6.1.2.2.4 Modification de la Constitution Art. 66 Cst. Aides à la formation: cette disposition modifi ée prévoit à l’al. 1 que la Confédération peut accorder des contributions aux cantons pour l’octroi d’aides à la formation destin ées aux étudiants des hautes écoles et autres établissements d’enseignement supérieur. Elle encourage l ’harmonisation intercantonale de ces ai- des à la formation (cf. commentaires sous ch. 6.5.2). 6.1.2.2.5 Modifications prévues dans les lois spéciales La Confédération adopte une nouvelle loi-cadre pour l ’enseignement tertiaire, qui arrête les principes de l ’encouragement de l ’harmonisation intercantonale. Par ailleurs, elle peut en particulier pr évoir certaines exigences minimales pour l ’octroi d’aides à la formation. Dans la mesure du possible, les contributions de la Conf édé- ration seront versées aux cantons sous la forme d’un forfait. 6.1.3 Environnement et aménagement du territoire 6.1.3.1 Mensuration 6.1.3.1.1 Situation de départ La Confédération participe à la mensuration officielle 71 depuis 1912. Il était prévu que la mensuration officielle s ’applique à l’ensemble de la Suisse, ce qui n ’est pas encore r éalisé, en particulier dans certaines r égions de montagne et dans certaines parties du plateau. Avec l ’augmentation du poids économique du march é immobi- lier, la mensuration officielle gagne cependant en importance en contribuant à assu- rer la propri été foncière et en fournissant des informations de base dans le domaine foncier. Jusqu’en 1997, un mandat de mensuration faisait l ’objet d ’un examen qui pouvait impliquer jusqu’à quatre services s éparés. Le principe de la s éparation entre la con- duite stratégique et la conduite op érationnelle était violé: si la Confédération voulait accomplir correctement ses t âches selon ses obligations de l ’époque, elle devait in- tervenir au niveau des t âches essentielles des cantons. Afin de trouver une solution 71 La base l égale se trouve à l’art. 950 CC. L’art. 39 du titre final du CC prévoit que les frais de la mensuration du sol sont supportés en majeure partie par la Confédération2282 rapide aux problèmes mentionnés, l’ordonnance du 18 novembre 1992 72 sur la men- suration officielle a été révisée sur certains points au d ébut de l ’année 1998. A la même occasion, la Conf édération a introduit une nouvelle forme de collaboration avec les cantons qui se base sur des mandats et des accords de prestations. Cette nouvelle r églementation de la mensuration officielle a également permis d’élargir les domaines des tâches, afin d’assurer la mise à disposition de donn ées de base qui constituent une véritable administration officielle du sol (saisie, mise à jour, gestion et fourniture des donn ées). Dans ce contexte, les mod èles de donn ées des différents domaines de t âches des collectivit és ainsi que les valeurs de r éférence de l’administration du sol doivent être coordonn ées entre les divers intervenants et fixées de manière contraignante73. 6.1.3.1.2 Résultats de la procédure de consultation Les cantons de Fribourg et de Neuch âtel, le PS, la FSE et la Conf érence des offices cantonaux de mensuration ont demand é un engagement renforc é de la part de la Confédération, craignant que l ’objectif d ’une mensuration couvrant l ’ensemble du pays, ainsi que les r éformes de la mensuration officielle commenc ées en 1993, su- bissent des retards supplémentaires. L’UDC a demandé la suppression de l ’office de mensuration. Elle estime que la conduite strat égique dans ce domaine peut être as- sumée par l’Office fédéral de l’aménagement du territoire ou par l ’OFEFP, sans oc- casionner d’importantes charges supplémentaires. La nouvelle disposition constitutionnelle qui est propos ée tient compte de ces criti- ques. L’art. 75a crée la base constitutionnelle pour une mensuration de l ’ensemble du territoire suisse. La Conf érence des offices cantonaux de mensuration appuie ce nouvel article. En raison de l ’importance croissante de la mensuration, la suppression de la Direc- tion fédérale des mensurations cadastrales ne permettrait pas de r éaliser des écono- mies au niveau du personnel, car les effectifs actuels ne suffisent d éjà plus pour accomplir les tâches courantes et les nouvelles missions. 6.1.3.1.3 La nouvelle solution Le domaine de la mensuration officielle demeure une tâche commune de la Confédé- ration et des cantons. Il faut cependant éliminer les redondances d écrites ci-dessus, ainsi que les lourdeurs administratives et l ’enchevêtrement des comp étences qui en découlent, et les remplacer par de nouvelles formes de collaboration et de finance- ment. L’administration officielle du sol doit compl éter la mensuration officielle et s’occuper de tâches distinctes. 72 RS 211.432.2 73 Le mod èle des données décrit les données qu’il faut saisir, leur structure, ainsi que les rapports entre elles. Actuellement, plusieurs catalogues de données sont tenus pour un même territoire, ainsi que des catalogues de données qui sont dépassés, qui n’ont parfois pas été mis à jour et qui ne sont pas compatibles entre eux.2283 Par cons équent, nous proposons de r éaliser une premi ère étape en adoptant une nouvelle disposition constitutionnelle qui doit servir de base pour la mensuration 74. 6.1.3.1.4 Modification de la Constitution Art. 75a Cst. Mensuration : le nouvel article d écrit les tâches essentielles de la men- suration. Il prévoit que la Confédération est seule responsable de la mensuration na- tionale proprement dite. Dans le domaine de la mensuration officielle, elle édicte des prescriptions dans ce domaine qui concernent le sol et en particulier le registre fon- cier. Dans l ’intérêt d ’une coordination nationale des informations officielles, la Confédération peut également prévoir des prescriptions (cf. commentaires sous ch. 6.5.2). 6.1.3.1.5 Modifications prévues dans les lois spéciales Il est proposé d’adopter une loi sur la mensuration qui sera bas ée sur la d élimitation des compétences suivante: – La Confédération d éfinit les objectifs et les principes, ainsi que l ’offre de base, de la mensuration officielle et en assure la coordination. Elle verse des contributions en fonction de ses int érêts qu ’elle exprime en d éfinissant l’offre de base. – La mensuration nationale, qui comprend la saisie g éodésique et topographi- que du sol ainsi que la cartographie 75, est du domaine de la Conf édération et continuera à être assurée par l’Office fédéral de topographie. – Les cantons sont enti èrement responsables du domaine op érationnel de la mensuration officielle. Ils peuvent élargir l’offre de base en fonction de leurs besoins. Ils sont libres d ’accomplir leurs tâches de manière autonome ou de faire appel à des prestations de la part de la Conf édération, contre rémunéra- tion. Les bases juridiques qui se trouvent actuellement dans plusieurs actes l égislatifs différents76 seront ainsi remplacées par une base légale autonome. 74 La notion g énérale de «mensuration» comprend la mensuration cadastrale et officielle, l’administration officielle du sol ainsi que la topographie nationale. 75 La mensuration g éodésique définit un système unique pour les coordonnées et les altitu- des dans l’ensemble de la Suisse. Il est mis à jour en permanence et est à la disposition du public. Cette tâche peut être accomplie en offrant un réseau de points avec des positions et des altitudes qui sont fixes ou par un service de mensuration permanent par satellites qui gagne de plus en plus d’importance. La mensuration topographique est la mensura- tion de la forme et de la couverture du sol en Suisse et dans les régions limitrophes. Elle est mise à disposition sous la forme de cartes imprimées, mais également au moyen de données qui forment la base pour des systèmes numériques d’information géographique. La cartographie en Suisse comprend des cartes aux échelles de 1:25 000, 1:50 000, 1:100 000, 1:200 000, 1:500 000 et 1:1 000 000. 76 Exemples de bases juridiques pour la mensuration officielle: CC, arr êté fédéral du 20 mars 1992 concernant les indemnités fédérales dans le domaine de la mensuration officielle (RS 211.432.27) ainsi que l’ordonnance du 18 novembre 1992 sur la mensura- tion officielle déjà citée.2284 6.1.4 Travaux publics et transports 6.1.4.1 Routes nationales 6.1.4.1.1 Situation de départ Les voies de communication les plus importantes pr ésentant un int érêt pour l’ensemble de la Suisse sont d éclarées routes nationales par l ’Assemblée f édérale (art. 1 de la loi sur les routes nationales). Le r éseau décidé par le Parlement a une étendue de 1856 km et sa construction aura co ûté 65 milliards de francs environ en termes nominaux. A la fin de l ’année 1999, 1642 km, soit 88,5 % de ce r éseau étaient en service et 98 km étaient en cours de construction. Les tron çons manquants seront construits dans les 15 prochaines ann ées. Par ailleurs, l ’ensemble de cet ouvrage doit être exploit é et entretenu de mani ère ad é- quate et adaptée au développement du trafic, ce qui constitue une tâche permanente. Selon l’art. 83 Cst., la construction, l’entretien et l’exploitation des routes nationales sont une t âche commune de la Conf édération et des cantons. La Conf édération exerce la haute surveillance et fournit une participation financi ère; sous r éserve des compétences de la Conf édération, les routes nationales sont toutefois soumises à la souveraineté des cantons. Les subventions fédérales sont échelonnées en fonction de la charge que ces routes repr ésentent pour les cantons, de leur int érêt et de leur capacité financière. La Conf édération participe à raison de 50 à 97 % aux frais de construction (en 1999, la moyenne a été de 88 %) et à raison de 80 à 97 % aux frais d’entretien (en 1999, la moyenne a été de 88 %). La Conf édération participe aux frais d’exploitation à raison de 40 à 95 % des coûts imputables (en 1999 la moyenne était de 67 %). En 1999, les d épenses se sont élevées à 1491 millions de francs pour la construction, à 417 millions de francs pour l ’entretien et à 106 millions pour l’exploitation. 6.1.4.1.2 Résultats de la procédure de consultation La compétence intégrale de la Conf édération qui est propos ée a été approuv ée par une majorit é des organisations consult ées. Les f édérations routi ères craignent cependant des retards dans la construction du r éseau routier national restant. Les cantons ont approuv é la nouvelle solution dans son principe, mais ont demand é des précisions et des corrections concernant le texte constitutionnel propos é et d ésirent que les effets sur le r éseau routier global soient pris en consid ération de mani ère adéquate. Le texte constitutionnel actuel tient compte de ces remarques. Elles seront également prises en considération lors de la mise en œ uvre de ce projet. 6.1.4.1.3 La nouvelle solution Vu l’état avancé des travaux, la construction des tron çons restants du r éseau routier national reste une t âche commune de la Conf édération et des cantons. Ce principe fera l’objet d’une disposition transitoire dans la Constitution. L ’extension du réseau des routes nationales et son élargissement par l ’intégration de nouveaux trac és sera2285 de la comp étence exclusive de la Conf édération qui devra non seulement assumer cette tâche, mais également en assurer le financement. L’exploitation et l ’entretien seront également de la comp étence exclusive de la Confédération. Cette derni ère devra assurer l ’exécution et le financement de cette tâche partielle. Elle pourra la d éléguer à des tiers, des organismes publics, priv és ou mixtes pouvant entrer en ligne de compte. 6.1.4.1.4 Modification de la Constitution Art. 83 Cst. Routes nationales : l’al. 2 fixe la compétence exclusive de la Confédéra- tion pour la construction, l ’exploitation et l’entretien des routes nationales. La Con- fédération est express ément autorisée à déléguer, entièrement ou partiellement, ces tâches à des organismes publics, privés ou mixtes (cf. commentaires sous ch. 6.5.2). Une disposition transitoire ad art. 83 Cst. r églementera les compétences et les parti- cipations financières de la Conf édération et des cantons dans le cadre des travaux concernant le r éseau routier national selon l ’arrêté fédéral du 21 juin 1960. Cette réglementation sera la m ême que celle qui est actuellement en vigueur (cf. com- mentaires sous ch. 6.5.2, art. 197, ch. 2, Cst.). 6.1.4.1.5 Modifications prévues dans les lois spéciales La nouvelle r épartition des t âches dans le domaine des routes nationales entra înera des modifications de la loi du 8 mars 1960 77 sur les routes nationales (LRN) et de la loi fédérale du 22 mars 1985 78. concernant l’utilisation de l’impôt sur les huiles mi- nérales à affectation obligatoire (LUMin) Du point de vue mat ériel, une s érie de questions complexes se pose. Ces probl èmes font d éjà l ’objet d ’un examen sous l’égide de l’Office fédéral des routes en vue du deuxi ème message relatif à la RPT. Nous mentionnerons en particulier la question de la propri été, de la responsabilit é, les questions qui se posent en rapport avec l ’octroi de mandats à des organismes publics, privés ou mixtes pour l ’exploitation et l ’entretien des routes, ainsi que les questions auxquelles il faut trouver une solution dans le domaine du pilotage de la gestion. 6.1.4.2 Routes principales 6.1.4.2.1 Situation de départ Certaines routes cantonales forment un r éseau d ’importance nationale, voire inter- nationale. Ce réseau long de 2300 km environ est d éfini par le Conseil fédéral. Il at- tribue, par le biais de programmes pluriannuels, les moyens financiers. Chaque pro- jet ayant atteint le stade de la r éalisation doit encore faire l ’objet d’un engagement financier. Les subventions se limitent aux nouvelles constructions et aux extensions; l’entretien et l ’exploitation incombent aux cantons. Les taux de subventions sont 77 RS 725.11 78 RS 725.116.22286 échelonnés en fonction de l ’intérêt des cantons, de la capacit é financière, des char- ges routières et des co ûts des projets de construction. Ils varient entre 40 et 75 % pour les routes du Jura et des Alpes, et entre 15 et 60 % pour les routes de plaine. Deux tiers des cr édits annuels sont attribu és à de grands projets, le solde étant réparti entre une multitude de petits projets. En 1999, les d épenses de la Conf édéra- tion se sont élevées à 205 millions dans ce domaine. 6.1.4.2.2 Résultats de la procédure de consultation La nouvelle solution propos ée a été favorablement accueillie par la majorit é des milieux consult és. Plusieurs cantons ont toutefois demand é l ’adoption de mesures pour garantir un engagement ad équat de la Conf édération. Pour les futurs travaux concernant la concr étisation des normes constitutionnelles dans le cadre du 2 e mes- sage relatif à la RPT, ces cantons d ésirent aussi qu ’une distinction claire soit faite entre les «projets posant des problèmes de financement» et les «autres projets». 6.1.4.2.3 La nouvelle solution La nouvelle solution prévoit un désenchevêtrement partiel: – Projets courants: cette t âche est confiée aux cantons. Ceux-ci obtiennent les moyens financiers nécessaires pour l’accomplir sous la forme de subventions globales calcul ées en vertu d ’un indice structurel pond éré «longueur des routes principales» qu’il faudra encore élaborer. Les cantons pourront utili- ser ces fonds à la fois pour la construction, l ’exploitation et l ’entretien, ce changement exigeant une modification de la Constitution. – Projets importants: cette cat égorie comprend les projets posant des probl è- mes de financement, que les cantons ne peuvent pas r éaliser par leurs pro- pres moyens. Pour cette raison, les projets importants restent une t âche commune. La Conf édération pilote l ’utilisation des moyens financiers à l’aide de programmes. 6.1.4.2.4 Modification de la Constitution Art. 86 Cst. Impôt à la consommation sur les carburants et autres redevances sur la circulation: la nouvelle réglementation du financement des routes principales n éces- site la modification de l ’al. 3, let. c, afin que les contributions de la Conf édération puissent également être affectées à l ’exploitation et à l ’entretien des routes princi- pales (cf. commentaires sous ch. 6.5.2). 6.1.4.2.5 Modifications prévues dans les lois spéciales La nouvelle solution entraînera plusieurs modifications de la loi f édérale concernant l’utilisation de l ’impôt sur les huiles min érales à affectation obligatoire (LUMin). Pour chacune des deux cat égories «projets courants» et «projets posant des probl è- mes de financement», il faudra d éfinir le domaine d ’application, le r égime des con-2287 tributions, les instruments pour le pilotage financier et la planification financi ère, ainsi que les comp étences de l ’autorité fédérale. Les travaux de concr étisation des normes constitutionnelles dans le domaine des routes principales ont également débuté sous la direction de l ’Office fédéral des routes, en vue du second message relatif à la RPT. 6.1.4.3 Autres domaines concernés par le financement spécial «circulation routière» 6.1.4.3.1 Situation de départ Ces domaines servent g énéralement à soutenir les cantons dans l ’accomplissement de leurs t âches au niveau de l ’infrastructure «routière». Le soutien est accord é sous la forme de subventions destin ées au financement de mesures techniques pour certaines cat égories de projets, telles que la r énovation de passages à niveau, la protection contre des catastrophes naturelles, etc. En dehors de ces cas, les cantons touchent des subventions destinées à des mesures autres que techniques et qui sont à leur libre disposition dans le cadre des affectations pr évues pour l ’impôt sur les huiles minérales. – Contributions destinées au financement de mesures techniques: Il s’agit de subventions. Pour la r énovation de passages à niveau ou les me- sures qui favorisent la s éparation des courants de trafic, le taux des contri- butions de la Conf édération se situe entre 40 et 90 % des frais imputables. Ces taux sont fixés en tenant compte de la capacit é financière des intéressés et du coût de la mesure adoptée (art. 19 LUMin). Les moyens financiers sont alloués dans le cadre de programmes d ’investissements pluriannuels. Dans les autres domaines, le taux de contribution est calcul é en fonction de la loi spéciale correspondante (loi sur la protection de l ’environnement pour les mesures destinées à prot éger l’environnement qui concernent le trafic rou- tier, loi sur la protection de la nature et du paysage pour les mesures desti- nées à protéger le paysage dans le domaine des routes, loi sur les forêts et loi sur l’aménagement des cours d’eau). – Contributions destinées à des mesures autres que techniques: La part des contributions destin ée à des mesures autres que techniques cor- respond à 12 % au moins du produit de l ’impôt sur les huiles minérales des- tiné aux routes. Depuis plusieurs ann ées, elle est augment ée au moyen de contributions extraordinaires d ’un montant de pr ès de 80 millions de francs et s’est élevée au total à 515 millions de francs en 1999. Elle est r épartie en- tre les cat égories «participation générale et p éréquation financière» (94 %), et «cantons dot és de routes alpestres qui servent au trafic international et cantons dépourvus de routes nationales» (6 %).2288 6.1.4.3.2 Résultats de la procédure de consultation La majorit é des participants à la proc édure de consultation ont favorablement accueilli les nouvelles solutions propos ées. Certains cantons craignent cependant que la Conf édération puisse r éduire ses engagements financiers avec le d ésenche- vêtrement partiel pr évu. Ils ont demand é que la part minimale des cantons sur les recettes de l’impôt sur les huiles minérales, qui est actuellement de 12 %, soit main- tenue. Les propositions concernant certains projets pouvant donner droit à des subventions (p. ex. les passages à niveau, la protection du paysage) ont également donné lieu à quelques controverses, de m ême que le nouveau calcul des «contribu- tions ordinaires». Le Conseil f édéral tiendra compte, dans la mesure du possible, des demandes for- mulées lors de la proc édure de consultation lorsqu ’il préparera les modifications de loi. La nouvelle base de calcul pour les «contributions ordinaires » sera également traitée dans le deuxième message relatif à la RPT. 6.1.4.3.3 La nouvelle solution Contributions destinées à des mesures techniques: – La rénovation de passages à niveau et les autres mesures destin ées à séparer les courants du trafic seront en principe de la comp étence exclusive des cantons. Une exception est pr évue pour les mesures destin ées à séparer les courants du trafic dans les agglom érations. Celles-ci pourront b énéficier de contributions limit ées de la part de la Conf édération dans le cadre de con- cepts globaux pour la circulation dans les agglomérations (cf. ch. 6.1.4.4.3). – Les autres domaines pouvant donner lieu à des subventions, soit l ’environ- nement (air, bruit, for êt), le paysage (protection de la nature et du paysage, protection des monuments, des paysages et des sites) et les catastrophes naturelles (inondations, ouvrages paravalanches) sont confi és partiellement aux cantons ou continuent à être financés avec la participation de la Conf é- dération au travers de programmes ou d ’autres instruments (cf. ch. 6.2.5, 6.2.6, 6.2.7, 6.2.9, 6.2.13). Contributions à des mesures autres que techniques: – Le secteur «routes alpestres internationales» est supprimé. Les contributions qui sont actuellement destinées à ce secteur disparaissent. Dans la mesure où il s’agit de routes nationales de montagne, les charges élevées d’entretien et d’exploitation passent dans la comp étence de la Conf édération. Les autres routes alpestres internationales se trouvent dans des cantons qui b énéficient de la nouvelle compensation des charges excessives dues à des facteurs géo- topographiques. La condition particulière des deux cantons d’Appenzell, qui sont sans routes nationales, sera également prise en consid ération dans la nouvelle cl é de r épartition pour les contributions destin ées à des mesures autres que techniques. – La partie «participation générale» fera l’objet d’une nouvelle base de calcul. Le critère de la capacit é financière est abandonn é. La nouvelle cl é de répar- tition pourra entraîner des transferts entre les cantons. Il faudra recalculer les contributions sur la base d ’indicateurs structurels (longueur des routes) et2289 d’un élément appelé «charges routières supérieures à la moyenne» (compen- sation pour des charges sup érieures à la moyenne bas ée sur le compte rou- tier). 6.1.4.3.4 Modification de la Constitution Art. 86 Cst. Impôt à la consommation sur les carburants et autres redevances sur la circulation: les modifications de l ’art. 86, al. 3, tiennent compte des changements prévus en matière de contributions pour la r énovation des passages à niveau et pour les mesures destinées à séparer les courants du trafic (let. b), la suppression du cri- tère de la «capacité financière» pour les participations g énérales (let. e) et la sup- pression des contributions en faveur des cantons avec des routes alpestres interna- tionales (let. f) (cf. commentaires sous ch. 6.5.2). 6.1.4.3.5 Modifications prévues dans les lois spéciales Les changements pr évus pour les contributions destin ées à des mesures techniques et autres n écessiteront la modification de la loi concernant l ’utilisation de l ’impôt sur les huiles min érales à affectation obligatoire (LUMin). Les travaux de concr éti- sation des normes constitutionnelles dans ce domaine en vue du deuxi ème message relatif à la RPT sont également en cours. 6.1.4.4 Transports en agglomération urbaine 6.1.4.4.1 Situation de départ Les transports publics en agglom ération urbaine doivent satisfaire les besoins de mobilité à l’aide d’une desserte efficace. Dans les agglom érations, ils assurent par conséquent la r épartition fine des flux de trafic provenant du trafic r égional et du trafic longue distance. Ils constituent un facteur essentiel d ’attractivité pour une agglomération. Il n’est pas aisé de définir le terme de «transports en agglomération urbaine» dans la pratique. Les propositions pour la r éforme de la RPT se limitent cependant aux investissements qui sont plus faciles à classer du point de vue spatial. Une d éfinition plus précise sera proposée dans le deuxième message relatif à la RPT. Actuellement, les infrastructures dans les zones d ’agglomération sont financ ées au moyen de conventions ou de plafonds de d épenses des CFF, de manière analogue au trafic régional. La Confédération ne participe cependant pas aux investissements en faveur du trafic local dans les zones urbaines. 6.1.4.4.2 Résultats de la procédure de consultation Les opinions étaient partag ées au sujet de l ’introduction du p éage urbain ( «road- pricing»). Plusieurs cantons et des organisations qui sont proches des transports publics approuvent cette nouvelle forme de financement, tandis que les associations2290 d’automobilistes en particulier la refusent strictement. Plusieurs participants à la procédure de consultation ont également demand é un engagement financier plus important de la part de la Conf édération. Le traitement diff érencié des transports en agglomération urbaine et du trafic régional a également donné lieu à des critiques. La solution propos ée tient compte, dans la mesure du possible, du r ésultat de la procédure de consultation. Elle pr évoit un engagement plus important de la Conf é- dération pour les investissements dans de nouvelles lignes ou lors de l ’extension de réseaux existants. 6.1.4.4.3 La nouvelle solution Avec l ’introduction de la RPT, la Conf édération participera au financement des investissements pour l ’entretien et le renouvellement de l ’infrastructure dans les proportions actuelles. Il pourra également s’engager dans des investissements im- portants d’infrastructure dans les agglomérations. Dans les deux cas, les subventions de la Conf édération sont vers ées à des associations de transports en agglom ération urbaine. – Pour financer les investissements n écessaires pour l ’entretien et le renou- vellement de l’infrastructure, nous proposons d ’instituer des associations de transports en agglomération urbaine qui sont responsables de la planification et du financement des investissements. G énéralement, ce sont plusieurs cantons qui font partie d ’une association et il s ’agit de veiller à ce que les formes de coopération supracantonales soient conformes aux principes de la collaboration intercantonale. La r églementation du statut de membre, de la forme, de l ’organisation, etc., est laiss ée aux soins des associations, afin qu’il soit possible de trouver des solutions adaptées à chaque situation. Les associations assurent la majeure partie de leur financement de mani ère autonome, au travers des cotisations de leurs membres, des subventions cantonales, des taxes de stationnement, etc. Mais ils doivent également pou- voir acc éder à de nouvelles sources de financement. Une possibilit é serait d’introduire le p éage urbain ( «road-pricing»). Cette option exige toutefois une nouvelle base constitutionnelle. A condition que les associations appliquent une forme adapt ée de collabora- tion intercantonale ou intercommunale, ils peuvent, à titre subsidiaire et dans le cadre des objectifs de la Conf édération pour un d éveloppement durable, bénéficier d’aides financières de la Conf édération. A cette fin, ils disposent d’une part limit ée du produit de l ’impôt sur les huiles min érales. Les desti- nataires sont les associations en leur qualit é de responsables de projets. Certains éléments des nouveaux flux de financement (entretien et renouvel- lement de l ’infrastructure) et la d élimitation exacte des responsabilit és pour les différentes infrastructures seront d éfinis dans le cadre de la r éforme des chemins de fer 2, car les effets de ces facteurs d épassent le cadre de l’agglomération. – Pour la r éalisation de projets importants en mati ère de transports en agglo- mération urbaine (nouvelles lignes ou extension importante du r éseau), la Confédération jouera un r ôle plus important lors de la planification et lors du financement que c ’est actuellement le cas. Dans de tels projets, ce sera2291 l’association qui deviendra le partenaire de la Conf édération à la place du canton responsable du projet. Pour couvrir les besoins de financement, il se- ra possible, le cas échéant, d’avoir recours aux fonds du «Financement des transports publics» (FTP), mais un tel changement n écessitera une modifica- tion de la Constitution. Pour réaliser des projets importants il faudra trouver des solutions adapt ées en dehors de la RPT. L ’institutionnalisation des associations, qu ’il faudra régler au niveau de la loi, devra dans tous les cas être coordonn ée avec les prochaines étapes de la réforme des chemins de fer et du projet concernant la deuxième phase de Rail 2000. En mai 2001, le groupe d ’experts interdépar- temental «Financement du trafic d ’agglomération» mis sur pied par le DETEC (groupe d ’experts Bieri) a publi é ses recommandations 79. Le 22 août 2001, le Conseil fédéral a décidé de soumettre ces recommandations à un examen approfondi. Comme les mesures pr éconisées par le groupe d’experts impliquent les m êmes modifications de la Constitution que celles qui sont prévues par la RPT, on renoncera à élaborer un message séparé par mesure de rationalit é. La modification de la Constitution devrait permettre de financer les investissements en faveur des transports en agglom ération urbaine (rail et routes) par le produit de l ’impôt sur les huiles min érales. Le Conseil fédéral présentera les mesures envisagées en faveur des transports en agglomération urbaine dans le message concernant l ’initiative «Avanti» et prendra une décision relative à l’attribution de moyens financiers qui pourra, le cas échéant, dépasser le cadre prévu par la RPT. 6.1.4.4.4 Modification de la Constitution Les propositions concernant les transports publics en agglom ération urbaine n éces- sitent deux modifications de la Constitution: Art. 82 Cst. Circulation routi ère: le complément prévu à l’al. 3 cr ée la base consti- tutionnelle pour l ’introduction éventuelle du p éage urbain qui est destin é à financer les associations de transports en agglom ération urbaine (cf. commentaires sous ch. 6.5.2). Art. 86 Cst. Impôt à la consommation sur les carburants et autres redevances sur la circulation: le soutien financier limit é qui est propos é pour les transports en agglo- mération urbaine nécessite un nouvel art. 86, al. 3, let. b bis (cf. commentaires sous ch. 6.5.2). 6.1.4.4.5 Modifications prévues dans les lois spéciales Au niveau de la loi (LUMin), l ’existence d’associations sera une condition pour que la Confédération participe au financement des investissements en faveur des trans- ports en agglomération urbaine. 79 Groupe d ’experts «Financement du trafic d’agglomération»; explications relatives aux re- commandations du 1er mai 2001; Berne 2001; (http://www.are.admin.ch/medien_2001/bieri_f.html).2292 Les crit ères de la r épartition des recettes de l ’impôt sur les huiles min érales en faveur des associations devront également être définis au niveau de la loi. Le crit ère le plus important pour la reconnaissance d ’une association est l ’existence d ’une conception globale du trafic. En outre, il faut que les r ègles de la collaboration inter- cantonale soient respect ées. Pour les contributions globales de la Conf édération, il faudra élaborer une cl é de r épartition qui tient compte des diff érents besoins de l’agglomération. 6.1.5 Sécurité sociale 6.1.5.1 Prestations individuelles de l’assurance-vieillesse et survivants (AVS) 6.1.5.1.1 Situation de départ Les prestations individuelles de l ’AVS comprennent les rentes de vieillesse, les rentes de veuve ou de veuf et les rentes d ’orphelins, ainsi que les allocations pour impotents (personnes handicap ées) et les contributions pour les moyens auxiliaires nécessaires. Elles forment un des trois piliers du système de prévoyance vieillesse en Suisse. Il s’agit de prestations d’une assurance obligatoire qui est fond ée sur le prin- cipe de la r épartition et qui a pour but d ’assurer la couverture des besoins vitaux à partir de l’âge légal donnant droit à des prestations. L’AVS verse en premier lieu des rentes (art. 18 ss de la loi f édérale du 20 décembre 194680 sur l ’assurance-vieillesse et survivants (LAVS)). Elle verse également une allocation pour impotent (art. 43 bis LAVS) et des moyens auxiliaires (art. 43 ter LAVS). Le droit à ces prestations, ainsi que leur calcul et leur versement, sont r églés par la l égislation f édérale. Les cantons n ’ont pas de comp étences r églementaires dans ce domaine. Les caisses de compensation (art. 49 LAVS) appliquent la LAVS. Actuellement, il existe deux caisses de compensation de la Conf édération (une caisse pour le person- nel de la Confédération, et l’autre caisse pour les versements à l’étranger), 26 caisses de compensation cantonales et près de 60 caisses de compensations professionnelles (associations patronales). 20 % des d épenses de l ’AVS sont financ és par les pouvoirs publics (art. 103 LAVS). La part de la Conf édération se monte à 16,36 % des d épenses et celle des cantons à 3,64 % 81. Les autres d épenses sont couvertes par les recettes de l’assurance ou par les réserves du fonds (cotisations, recettes provenant d’actions ré- cursoires et intérêts encaissés par le fonds de compensation). Les dépenses de l ’AVS pour les prestations en esp èces et les mesures individuelles se sont élevées à 27 047 millions de francs en 1999. La Conf édération a particip é à raison de 4480 millions à ces coûts et les cantons à raison de 997 millions. 80 RS 831.10 81 En vertu du programme de stabilisation 1998, 0,64 % ont été transférés de la Confédéra- tion (auparavant 17 %) vers les cantons (auparavant 3 %). Cette réglementation a été ap- pliquée pour la première fois en 1999. Elle est limitée à fin 2004.2293 6.1.5.1.2 Résultats de la procédure de consultation Une large majorité des participants s’est prononcée en faveur d’une solution fédérale intégrale. 6.1.5.1.3 La nouvelle solution Nous proposons de d ésenchevêtrer enti èrement ce domaine. La Conf édération assume à elle seule la contribution des pouvoirs publics en faveur de l ’AVS et est la seule responsable des prestations de l ’AVS, qui sont largement uniformis ées. Les compétences au niveau de la r églementation et des d épenses sont regroupées, ce qui facilite une application uniforme du droit. Les cantons sont enti èrement déchargés du financement de l ’AVS. Cette centralisa- tion n’a pas d’effets sur le droit aux prestations, sur leur calcul et sur leur versement. Elle soulève cependant la question du statut des caisses de compensation cantonales que les cantons sont tenus de cr éer. Ces derniers d éfinissent l’organisation interne des caisses, les tâches et les attributions du gérant de la caisse et engagent le person- nel de la caisse de compensation dans le cadre des r églementations cantonales. Il s’ensuit que les cantons sont responsables des dommages caus és à l ’assurance par des actes punissables ou par une violation intentionnelle ou par n égligence des pres- criptions. Comme les cantons sont affili és à ces caisses de compensation en leur qualité d’employeur et qu’ils les utilisent afin d’éviter des redondances administrati- ves (p ex. le traitement des r éductions de primes d ’assurance-maladie au travers des caisses cantonales de compensation), le projet RPT ne pr évoit pas de r éorganiser l’assurance. La nouvelle r épartition des t âches n’aura donc pas de cons équences au niveau de l’organisation et du personnel. 6.1.5.1.4 Modification de la Constitution Art. 112 Cst. Assurance-vieillesse, survivants et invalidit é: l ’article constitutionnel révisé ne mentionne plus la comp étence du législateur de prévoir des aides financiè- res des cantons. Elle pr écise cependant que l ’assurance verse des prestations en es- pèces et en nature (cf. commentaires sous ch. 6.5.2). 6.1.5.1.5 Modifications prévues dans les lois spéciales L’art. 103 LAVS devra pr évoir que les cotisations des collectivit és publiques pro- viennent exclusivement de la Confédération.2294 6.1.5.2 Prestations individuelles de l’assurance-invalidité (AI) 6.1.5.2.1 Situation de départ Il faut d ’une part, r églementer le financement des prestations individuelles de l ’AI par les pouvoirs publics et, d ’autre part, organiser judicieusement la r éalisation des objectifs. L’AI offre les prestations individuelles suivantes: – des mesures de réadaptation (art. 8 ss de la loi f édérale du 19 juin 1959 82 sur l’assurance-invalidité (LAI)): mesures m édicales, mesures d ’ordre profes- sionnel, mesures pour la formation sp éciale et en faveur de mineurs impo- tents, octroi de moyens auxiliaires, octroi d’indemnités journalières; – des rentes (art. 28 ss LAI); – des allocations pour impotents (art. 42 LAI). La Confédération légifère sur les prestations en esp èces et en nature. La Conf édéra- tion et les cantons se partagent les comp étences en mati ère de financement et d’exécution. La Conf édération prend à sa charge les trois quarts et les cantons un quart de la moiti é des d épenses annuelles (art. 78 LAI). En 1999, les cantons ont dépensé en tout 1 041 millions au titre de l’assurance-invalidité. Les caisses de compensation sont charg ées du calcul des rentes et des indemnit és journalières, ainsi que du versement de ces prestations et des allocations pour im- potents (art. 60 LAI). La Conf édération assume la surveillance technique et admi- nistrative. Le canton a le droit et l ’obligation de régler l’organisation et le si ège de l’office AI, ainsi que le statut juridique de son personnel (art. 54 LAI). Dans le cadre de la 3 e révision de l’AI réalisée en vertu du deuxième train de mesures destiné à redéfinir la r épartition des t âches entre la Conf édération et les cantons, les secr étariats de l’AI, les offices r égionaux de l ’AI et les commissions de l ’AI ont été regroup és, entre 1992 et 1995, dans 26 offices AI cantonaux et dans l ’office AI de la Conf édé- ration pour les assur és r ésidant à l ’étranger. Les offices cantonaux de l ’AI sont notamment charg és de fixer le montant de chaque prestation et d ’exercer la sur- veillance dans ce domaine. Ils assument en outre des tâches de relations publiques. Les comp étences r églementaires et financi ères, qui sont s éparées dans le cas des prestations individuelles de l ’AVS, le sont également pour les prestations indivi- duelles de l ’AI. Les attributions de l ’assurance, de la Conf édération et des cantons se recoupent dans les domaines techniques et organisationnels de sorte qu ’il est dif- ficile d’appliquer le droit de manière uniforme. 6.1.5.2.2 Résultats de la procédure de consultation Plusieurs cantons (BE, ZG, BS, AI, GR, TG, NE) ont refus é d’accorder la comp é- tence à la Conf édération d ’organiser les offices AI. Le PS, les syndicats, l ’Union patronale suisse et un nombre important d ’organisations à caractère social ont sou- tenu la proposition. L ’Union suisse des arts et m étiers l’a refusée, car, à son avis, le projet ne bénéficie pas d’un appui suffisant. 82 RS 831.202295 Les attributions de l’assurance, de la Confédération et des cantons se recoupent dans les domaines techniques et organisationnels de sorte qu ’il est difficile d’appliquer le droit de mani ère uniforme. C ’est pour cette raison que le Conseil f édéral estime qu’une compétence exclusive de la Confédération est utile. Elle a pour cons équence de transf érer les comp étences dans le domaine de l ’organisation (si ège de l ’office AI, organisation interne des offices et statut juridique de leurs collaborateurs) des cantons vers la Confédération. 6.1.5.2.3 La nouvelle solution Le financement et l ’exécution des prestations individuelles sont enti èrement du res- sort de la Conf édération. Les écoles spécialisées sont cependant attribu ées aux can- tons en vertu de leur souveraineté en matière d’instruction publique (cf. ch. 6.1.2.1). Le passage vers une comp étence exclusive de la Conf édération n’a pas d ’influence directe sur les prestations individuelles de l ’AI. Malgré le transfert des comp étences à la Confédération dans le domaine de l ’organisation (siège de l’office AI, organisa- tion interne des offices et statut juridique de leurs collaborateurs) les offices AI res- teront présents pour les assurés dans les cantons, voire dans les régions. La compétence exclusive de la Conf édération pour les prestations individuelles de l’assurance-invalidité – permet de réunir les compétences réglementaires et financières; – permet de transférer à la Conf édération l’intégralité de la responsabilit é des prestations de l’AI, ce qui facilite une application uniforme du droit; – offre à la Confédération la possibilit é de mettre en place une administration plus souple et moins onéreuse. 6.1.5.2.4 Modification de la Constitution Art. 112 Cst. Assurance-vieillesse, survivants et invalidit é: suppression de la dispo- sition qui prévoit la possibilité d’introduire des cotisations de la part des cantons (cf. commentaires sous ch. 6.5.2). 6.1.5.2.5 Modifications prévues dans les lois spéciales La LAI r évisée devra pr éciser que la Conf édération est comp étente pour cr éer les offices AI dans les cantons. Mais ces derniers pourront, si cela est judicieux, conti- nuer d ’assumer certaines t âches des offices AI en vertu de contrats d ’implantation entre la Confédération et les cantons.2296 6.1.5.3 Prestations complémentaires (PC) 6.1.5.3.1 Situation de départ Selon l’art. 112 Cst., les rentes de l ’assurance-vieillesse, survivants et invalidité doi- vent couvrir les besoins vitaux de manière appropriée. Tel n’est cependant pas le cas actuellement et les prestations compl émentaires permettent de combler cette lacune. Dans son rapport sur les trois piliers 83, le Conseil f édéral a constat é que la couver- ture des besoins vitaux doit être garantie en incluant les prestations compl émentai- res. Dans ce contexte, il ne faut pas seulement d éfinir le catalogue des prestations, mais il faut également se pencher sur la question de la r épartition des tâches entre la Confédération et les cantons. Selon l’art. 196, ch. 10, des dispositions transitoires de la Constitution, la Conf édé- ration verse aux cantons des aides destin ées à financer des prestations compl émen- taires en faveur des b énéficiaires de rentes dont les besoins vitaux ne sont pas cou- verts. En simplifiant, on peut dire que les PC ont deux fonctions principales. D ’une part, elles doivent garantir des conditions d ’existence convenables à toutes les personnes au bénéfice de rentes de l’AVS ou de l’AI, tant que les prestations de ces assurances et les autres moyens (cf. la disposition transitoire ad art. 112 Cst.) ne sont pas en mesure de le faire. D’autre part, les PC assument de plus en plus le r ôle d’une «assu- rance pour soins» 84. Un tiers des b énéficiaires de PC réside dans des homes et 60 % des coûts occasionnés par les PC sont imputables à cette catégorie de personnes. La loi fédérale du 19 mars 196585 sur les prestations compl émentaires à l’assurance- vieillesse, survivants et invalidit é (LPC) est une loi concernant des subventions et des prestations. En résumé, elle prévoit ce qui suit: – des prestations en faveur de personnes dans le but de compl éter ou de rem- placer leur rente de vieillesse, de survivant ou d’invalidité; – le remboursement de frais de maladie et de frais suppl émentaires résultant d’une infirmité à des personnes qui sont au bénéfice d’une rente; – des subventions en faveur de Pro Senectute, Pro Infirmis et Pro Juventute pour des cas de rigueur particuliers. Elles sont subsidiaires par rapport aux prestations de l’assistance sociale publique. Ces prestations sont vers ées par l’AVS ou l’AI. Les cantons qui demandent des subventions à la Confédération pour les PC vers ées doivent calculer les prestations en faveur des assurés selon les règles contenues dans la LPC. Les subventions sont fix ées en fonction de la capacit é financière. Les can- tons financièrement forts reçoivent 10 %, tandis que les cantons financi èrement fai- bles touchent 35 % des co ûts imputables. Au cours des deux derni ères décennies, la Confédération a freiné le développement de l’AVS pour des motifs d’ordre financier et a élargi le syst ème des prestations compl émentaires. Avant 1986, soit avant l’adoption du premier train de mesures relatif à la répartition des compétences entre 83 DFI; Rapport du D épartement fédéral de l’intérieur concernant la structure actuelle et le développement futur de la conception helvétique des trois piliers de la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité. Octobre 1995. 84 Cf. AFF; rapport final du groupe de travail 4 «Assurances et politique sociales», Berne, 1998; p. 34 85 RS 831.302297 la Confédération et les cantons, 50 % des prestations compl émentaires ont été sup- portés par la Conf édération, tandis que les 5 % restants étaient couverts par les can- tons. Actuellement, 20 % environ sont à la charge de la Conf édération et 80 % sont supportés par les cantons. Le système actuel de collaboration entre la Confédération et les cantons entra îne des réglementations mixtes au niveau du financement et des comp étences. Les cantons supportent la majeure partie du financement des PC (en 1999, ils ont d épensé 1759 millions pour les PC sur un total de 2237 millions), tandis que l ’aménagement maté- riel des PC est principalement réglementé par la Confédération. 6.1.5.3.2 Résultats de la procédure de consultation Les prises de position se sont rapport ées à la solution propos ée lors de la consulta- tion, qui pr évoyait que la Conf édération assure la couverture des besoins vitaux à 100 % et non seulement à raison de 5/8. La majorité des cantons soutient la nouvelle r églementation, certains (FR, AR, TG, TI, NE) l ’ont cependant refus ée. Le PRD, l ’UDC et l ’Union patronale suisse l ’ont accueillie favorablement, mais le PS, l ’USS, la FSE et un nombre important d’organisations du domaine social et d ’associations des villes et des communes y sont opposés. Le Conseil fédéral ne partage pas les doutes qui ont été émis. Les PC restent une as- surance donnant droit à des prestations. La solution ne r éduit pas les prestations so- ciales, mais ne fait que désenchevêtrer leur financement. 6.1.5.3.3 La nouvelle solution La Confédération a la comp étence principale de la couverture des besoins vitaux, tandis que les cantons, à côté de leur participation au financement de la couverture des besoins vitaux, sont enti èrement responsables des domaines des PC en rapport avec les frais de s éjour dans les homes ou les frais de sant é. Les responsabilit és fi- nancières et les comp étences l égislatives devront être am énagées en cons équence. Chaque niveau de l ’Etat prend en charge principalement le domaine des PC qui lui revient. La plupart des chevauchements de compétences sont supprimés. Les assurés n’ont comme par le pass é qu’un seul interlocuteur, g énéralement la caisse de com- pensation. Cela augmente la transparence et délimite clairement les responsabilités. Malgré ce désenchevêtrement partiel, le caract ère des PC ne change pas par rapport à la situation actuelle. On ne cr ée pas non plus de nouveaux cas donnant droit à de l’aide sociale, les PC et l’aide sociale ne devant pas être mélangés. Concrètement, le changement signifie ce qui suit: tandis que les personnes qui demeurent chez elles touchent les m êmes PC que celles qui sont vers ées actuellement, les cantons pour- ront désormais fixer l ’étendue et le montant des frais de maladie et d ’infirmité qui sont pris en charge. Pour les personnes habitant dans un home, les cantons fixent, comme ils le font déjà, la taxe imputable pour le séjour et le montant pour les dépen- ses personnelles.2298 6.1.5.3.3.1 La couverture des besoins vitaux en tant que tâche de la Confédération En vertu de l ’art. 112 Cst., la Conf édération doit légiférer sur l’assurance-vieillesse, survivants et invalidit é. Toutefois, l ’objectif défini par la Constitution, soit la cou- verture des besoins vitaux de manière appropriée, ne peut pas être systématiquement atteint. Pour cette raison, la partie des PC concernant la couverture des besoins vi- taux doit devenir une tâche assumée principalement par la Confédération. Les ayants droit touchent par cons équent des prestations compl émentaires pour couvrir leurs besoins vitaux qui sont financ és à raison de 5/8 par la Conf édération et à raison de 3/8 par les cantons 86. Il est logique que la Conf édération participe également aux frais d’administration des offices PC dans la m ême proportion que sa participation aux coûts des prestations complémentaires. Les anciennes subventions en faveur des cantons sont supprim ées. Par cons équent, la surveillance de la Conf édération se li- mite à la couverture des besoins vitaux. En raison des rapports internes qui existent entre l ’AVS, l’AI et les PC, la Conf édé- ration détermine également le volume des PC qui servent à couvrir les besoins vi- taux, et dont elle finance la majeure partie, lorsqu ’elle calcule les prestations de l’AVS et de l ’AI. Afin de ne pas diminuer les prestations par rapport à la situation actuelle, il faut partir des anciens chiffres pour les besoins vitaux g énéraux (person- nes seules 16 880 francs, couples mariés 25 320 francs). 6.1.5.3.3.2 Les frais de séjour dans les homes sont pris en charge par les cantons Les cantons et les communes exercent une influence consid érable sur les frais de séjour dans les homes puisqu ’ils sont responsables de leur construction et de leur exploitation. Par cons équent, il est logique que les cantons prennent en charge les PC découlant d’un séjour dans un home. Ils ne doivent cependant fournir des pres- tations que si les frais de s éjour dans un home d épassent le montant des besoins vi- taux. Pour calculer ce montant, on ajoute le montant des besoins vitaux (16 880 francs) au loyer maximal possible (13 200 francs), par souci de simplification, ce qui donne une somme arrondie à 80 francs par jour (cf. art. 3 b et art. 5, al.1, let. b, LPC). Si le pensionnaire d ’un home ne peut pas payer seul 80 francs par jour, la Confédération (à raison de 5/8) et le canton ( à raison de 3/8) versent la diff érence. On garantit ainsi que les personnes vivant à la maison et celles qui r ésident dans un home b énéficient du m ême traitement quant à la couverture des besoins vitaux. Lorsque le montant de la couverture des besoins vitaux et celui des frais du home dépassent ensemble 80 francs, le canton doit financer le surplus. Comme par le pas- sé, ce sont les cantons qui fixent la taxe maximale des homes, si bien qu ’ils définis- sent également la part des PC qu ’ils supportent. Les taxes des homes sont d éfinies 86 Le rapport relatif à la procédure de consultation prévoyait que la Confédération finance la totalité des coûts de la partie des PC concernant la couverture des besoins vitaux et non seulement 5/8. Le présent message fait ressortir que globalement les cantons ne suppor- tent pas assez de charges en vertu du désenchevêtrement des tâches et que la Confédéra- tion ne peut pas aménager la péréquation financière d’une manière qui est neutre du point de vue des coûts. Pour cette raison, une compensation intervient au niveau de la partie des PC destinées à couvrir les besoins vitaux (participation des cantons au financement à raison de 3/8).2299 en fonction des co ûts de construction et d ’exploitation. Pour calculer les PC des pensionnaires de homes, le revenu est d éterminé de la m ême manière que pour les personnes vivant chez elles. Les cantons ne peuvent exercer une influence que sur la part prise sur la fortune, qui peut être plus ou moins importante. Gr âce au nouveau système, un canton peut choisir entre une aide en faveur des personnes (aide indivi- duelle apport ée aux personnes) ou en faveur des objets (subventions vers ées aux institutions). S ’il subventionne un home en tant qu ’objet, il peut fixer à un niveau inférieur la taxe du home prise en consid ération lors du calcul de la PC. S ’il ne le fait pas, il doit verser des PC plus élevées aux bénéficiaires. Dans leur législation d’exécution, les cantons devront par cons équent également dé- finir quels sont les co ûts résultant de la maladie, de soins, d ’une infirmité, d’un sé- jour dans un home ou un h ôpital ou de moyens auxiliaires qui sont rembours és aux bénéficiaires de PC et quelles sont les proportions de cette restitution. Les cantons définissent également le montant alloué aux pensionnaires d’un home pour leurs d é- penses personnelles. La couverture des besoins vitaux, dont le montant est d éfini par la Confédération, reste toutefois garantie. Les cantons d ésignent également les organes qui sont charg és d ’examiner les de- mandes ainsi que de fixer et de verser les prestations compl émentaires. Ils peuvent charger les caisses de compensation cantonales de s ’occuper de ces t âches, mais en aucun cas les autorit és responsables de l ’aide sociale. Comme les cantons devien- nent exclusivement compétents en matière de homes et de soins, il n ’est plus néces- saire de faire approuver les actes l égislatifs cantonaux par la Conf édération dans ce domaine. Dans la pratique, il suffira de pr ésenter une seule demande pour des PC qui sera examinée et approuvée le cas échéant. Cette demande englobera à la fois la couver- ture des besoins vitaux (t âche assumée principalement par la Conf édération) et les coûts excédentaires des homes (t âche incombant aux cantons). Les cantons facture- ront à la Confédération les coûts relatifs à la couverture des besoins vitaux. 6.1.5.3.4 Modification de la Constitution Art. 112a Cst. Prestations complémentaires: La Confédération et les cantons versent des prestations compl émentaires si l ’assurance-vieillesse-survivants et invalidit é ne couvre pas les besoins vitaux. La loi fixe le montant des prestations compl émentai- res et d éfinit les t âches et les comp étences de la Conf édération et des cantons. La disposition modifiée de la Constitution devient une r ègle constitutionnelle en soi et ne figure plus dans les dispositions transitoires. Il est donc possible de supprimer l’art. 196, ch. 10, des dispositions transitoires de la Constitution ad art. 112 (cf. commentaires sous ch. 6.5.2).2300 6.1.5.3.5 Modifications prévues dans les lois spéciales Il faut adapter la LPC (art. 1 à 9) à la nouvelle r églementation en limitant la partici- pation de la Conf édération à 5/8 des co ûts de la part des PC qui couvre les besoins vitaux. Il est important de pr évoir une disposition l égale expresse qui interdise aux autorités chargées de l ’aide sociale de s ’occuper de l ’examen des demandes, ainsi que de la fixation et du versement des PC. La nouvelle r églementation exige égale- ment quelques nouvelles dispositions l égales (p. ex. réglementation du domicile des pensionnaires d’un home). 6.1.5.4 Subventions pour la construction et l’exploitation de homes, d’ateliers pour handicapés et d’institutions destinées à la réadaptation professionnelle et médicale 6.1.5.4.1 Situation de départ La construction, l ’équipement et l ’exploitation des homes, ateliers et institutions mentionnés doivent être réglementés, financés et organisés de façon appropriée. En vertu des al. 1 et 2 de l ’art. 73 LAI, l ’AI alloue des subventions pour la cons- truction, l’agrandissement et la r énovation de homes accueillant des invalides pour un séjour momentané ou à demeure et d’ateliers d’occupation permanente. Elle par- ticipe aussi aux frais d ’institutions qui appliquent des mesures de r éadaptation pré- vues par l’AI. En 1999, l ’AI a vers é environ 93 millions de francs de subventions pour la construction et l’équipement de telles institutions. Celles-ci, qui sont pour la plupart gérées par des organisations priv ées d’utilité publique, ont touch é quelque 964 mil- lions pour l’exploitation. Au total, l’AI a versé un montant total de 1057 millions de francs en 1999 dans ce domaine87. La divergence existant entre les organismes locaux responsables de la construction et de l’exploitation et l ’organisme principal chargé du financement au niveau natio- nal n ’est pas ad équate. Les standards d étaillés relatifs à la construction et à l’exploitation prescrits par la Conf édération (AI) peuvent se traduire par des solu- tions coûteuses. Il n’est guère possible de respecter les conditions-cadres locales. Ce système peut engendrer des incitations inopportunes, en ce sens que des standards aussi élevés que possible sont visés au niveau de la construction et de l ’exploitation, afin de toucher des subventions fédérales supplémentaires. 6.1.5.4.2 Résultats de la procédure de consultation La CdC a approuvé le désenchevêtrement du domaine social. La CDAS a également appuyé ce projet dans son principe. Ces organisations estiment qu ’il n’existe pas de danger que les cantons utilisent la RPT pour r éduire leurs prestations ou pour démanteler le domaine social. Les cantons sont cependant dispos és à accepter des 87 Les montants relatifs à la formation spéciale ne sont pas compris dans ces chiffres (cf. ch. 6.1.2.1.1)2301 conditions-cadres uniformes, en particulier dans des domaines qui sont importants pour la r épartition des richesses et la s écurité sociale. Les cantons de Fribourg et d’Appenzell Rhodes-Extérieures ont refus é la nouvelle r églementation. Les cantons de Soleure et de B âle-Ville ont approuv é la proposition de la RPT dans son prin- cipe, mais ont émis des réserves sur certains points. L’UDC et l’Union patronale suisse sont en principe favorables à l’élargissement des compétences cantonales. Le PS, les organisations de salari és (CSC, USS, FSE), de nombreuses organisations actives dans le domaine social, ainsi que les associations des villes ont expressément refusé cette proposition. Ces organisations craignent une diminution des prestations et du personnel dans le domaine des ateliers pour handi- capés et des institutions pour la r éadaptation. Elles estiment aussi qu ’il existe un danger que le principe selon lequel «la réadaptation prime la rente », qui est pr évu par la loi, devienne utopique. Elles craignent que les diff érents niveaux des presta- tions en fonction des cantons puissent causer une rupture avec le principe de l’assurance et un retour vers le principe de l ’assistance. Elles voient également une mise en danger du libre choix des institutions et du domicile. Le Conseil f édéral ne craint pas de d émantèlement social. Au contraire, il pr évoit une répartition des tâches mieux adaptée dans ce domaine. La Conf édération définit les objectifs de la r éadaptation dans le sens de standards minimums et r ègle les questions relatives à la proc édure. Elle oblige aussi les cantons, au moyen d ’une disposition transitoire, à offrir les prestations actuelles de l ’AI pendant une dur ée de trois ans au moins. 6.1.5.4.3 La nouvelle solution Ce domaine est du ressort des cantons et comprend – une collaboration intercantonale; – des objectifs de r éinsertion définis par la l égislation fédérale, à titre de stan- dards minimums. L’AI ne participe plus au financement de la construction et de l ’exploitation d’institutions destin ées aux personnes handicap ées. Les cantons assument l ’entière responsabilité, matérielle et financière, dans ce domaine. L ’AI continue cependant à financer les mesures de r éadaptation individuelles selon les art. 15 à 17 LAI. Avec les institutions concern ées, elle conclut des contrats portant sur les tarifs qui com- prennent aussi l’amortissement des bâtiments et les intérêts pour les investissements (préalables) des cantons et des institutions. La Conf édération et la CDAS soutien- nent par ailleurs l ’AI lors de l ’accomplissement de son mandat de r éadaptation, en mettant à disposition les installations n écessaires. Cette obligation comprend les domaines d éfinis comme stationnaires ou partiellement stationnaires, le logement provisoire ou permanent (pour les enfants, les adolescents et les adultes, avec ou sans possibilit é d ’occupation à l ’intérieur de l ’institution), le s éjour de jeunes et d’adultes dans un centre de jour ainsi que le travail de jeunes et d ’adultes dans un atelier pour handicap és (occupation ou production, centrale ou d écentralisée). Les cantons doivent élaborer leur offre de mani ère à satisfaire aux standards minimaux définis dans la législation fédérale, qui sont les suivants:2302 Des objectifs de réadaptation formels: – Au plus tard trois ann ées après l’entrée en vigueur de la RPT, les cantons disposent d ’une stratégie ayant un caract ère obligatoire contenant au mini- mum les éléments suivants: une analyse des besoins, la situation recherch ée (du point de vue de la quantité et de la qualité), un système d’assurance de la qualité, une collaboration intercantonale et un plan de réalisation. – Pour les mesures d écidées par les cantons concernant la r éalisation des stratégies, les personnes int éressées, les institutions et les organisations légitimées doivent disposer de voies de recours cantonales. Les personnes invalides ou leurs repr ésentants doivent obligatoirement être inform és de leurs droits. Un objectif de réadaptation matériel: – Chaque personne handicap ée (au sens de la LAI) a droit, ind épendamment de son lieu de domicile, à être encouragée et assistée de manière adaptée, par des moyens rationnels du point de vue économique, dans les domaines du «logement», de la «formation», du «travail et de l ’occupation» ainsi que des «contacts sociaux et des loisirs ». Cette aide doit respecter le principe de l’intégration et de l’autodétermination. Procédure: – Une commission spécialisée composée de représentants de la Confédération, des cantons et d’organisations de personnes handicap ées, examine les straté- gies cantonales et en particulier le respect des objectifs d éfinis par la Conf é- dération en mati ère de r éadaptation (analyse de l ’offre de mesures station- naires, partiellement stationnaires ou ambulatoires en fonction du groupe cible ainsi que son utilisation en comparaison avec les autres cantons; accords de collaboration entre les cantons ainsi que les activit és compl é- mentaires entre ces derniers (existence et contenus); existence de syst èmes d’assurance de la qualité et appréciation de ces systèmes par des tiers). – La Conf édération approuve les strat égies sur la base des examens r éalisés par la commission spécialisée. Réglementation transitoire: – Suite à l’entrée en vigueur de la RPT, les anciennes prestations de l ’AI sont fournies par les cantons. Ces derniers doivent toutefois les calculer en fonc- tion des r églementations et du syst ème de calcul actuellement en vigueur, aussi longtemps qu’ils ne disposent pas de leur propre strat égie, mais au mi- nimum pendant 3 ans. Les cantons sont tenus à une collaboration intercantonale assortie d ’une compensa- tion des charges (cf. art. 12, al. 1, let. i, LPF), qui jouera un r ôle important à l’avenir. Cette mesure permettra de réglementer l’utilisation et la planification inter- cantonale des places et des institutions. La nouvelle convention intercantonale dans le domaine des institutions sociales (CIIS) pr évoit des compétences renforcées dans les domaines de la planification et de la coordination. Elle remplacera l ’ancienne convention intercantonale relative aux institutions (CII) et offrira un instrument effi- cace aux cantons. Dans le cadre de la r évision actuelle de la CII, les institutions de lutte contre la toxicomanie seront int égrées dans la convention. Les cantons conclu-2303 ront des accords sur les prestations avec ces institutions. La coordination requise sera assurée par la CDAS. Pour mettre en œ uvre la cantonalisation, les cantons émettront des dispositions d’exécution portant sur la planification intercantonale et le financement de homes, d’ateliers et d’autres institutions, sur l ’assurance de la qualit é, sur l ’organisation de la surveillance et sur la protection juridique. La nouvelle solution élimine des redondances et des incitations inopportunes. La formule d épassée «organisation nationale pour le financement – organisation locale pour construction et l ’exploi- tation» disparaît. Les organisations et les institutions disposent de voies plus courtes et plus directes pour prendre leurs d écisions. Si besoin est, les objectifs de r éadap- tation qui sont d éfinis par la Conf édération permettent de garantir l ’égalité de traitement des personnes invalides. En cas de besoin, les personnes invalides, ainsi que les organisations et institutions de personnes handicapées disposent de voies de recours pour contraindre les cantons à réaliser les objectifs définis. La Confédération surveille la r éalisation des objectifs au moyen d’un controlling adapté qui se base sur des chiffres clés. 6.1.5.4.4 Modification de la Constitution Art. 112b Cst. Encouragement de l ’intégration des invalides : en vertu de ce nouvel article, la Conf édération encourage l ’intégration des invalides en fournissant des prestations en esp èces et en nature. A cette fin, elle peut utiliser des ressources fi- nancières de l’assurance-invalidité. Pour leur part, les cantons doivent encourager la r éadaptation des personnes invali- des, en particulier par des contributions pour la construction et l ’exploitation d’institutions destinées à loger et à employer des personnes handicap ées. La Confé- dération définit les objectifs de la r éadaptation et d ’autres principes s’il y a lieu (cf. commentaires sous ch. 6.5.2). 6.1.5.4.5 Modifications prévues dans les lois spéciales La Confédération adopte une loi-cadre qui concr étise les objectifs de r éadaptation mentionnés et fixe les exigences applicables aux stratégies cantonales ainsi qu’à leur appréciation. Une réglementation transitoire contenue dans la loi-cadre obligera les cantons à ver- ser aux institutions les m êmes contributions pour l ’exploitation que celles qui sont actuellement accordées par l’AI selon le système de calcul existant. Cette obligation prendra fin lorsque le canton aura satisfait aux exigences d éfinies dans la loi-cadre, mais au plus tôt après une période de trois ans.2304 6.1.5.5 Soutien aux mesures d’aide aux personnes âgées et aux personnes handicapées, y compris l’aide et les soins à domicile 6.1.5.5.1 Situation de départ L’aide aux personnes âgées ou invalides est fournie par des organisations priv ées telles que Pro Senectute, la Croix-Rouge ou SPITEX. Elle sera encourag ée au moyen de contributions, afin d’éviter que l’Etat ne doive lui-même créer ses propres structures. Afin d ’encourager l ’intégration sociale des personnes invalides, les associations centrales de l’aide privée aux invalides bénéficieront également d’un soutien, si elles s’occupent de la réadaptation des invalides. Les subventions allouées aux organisations privées SPITEX sont versées en vertu de l’art. 101bis LAVS pour l ’exécution des t âches suivantes: conseiller, assister et oc- cuper les personnes âgées, donner des cours destin és à assurer l ’indépendance des personnes âgées et à leur permettre d ’établir des contacts avec leur entourage, faire bénéficier les personnes âgées de services tels qu’aide ménagère, assistance pour les soins corporels et services de repas, former et perfectionner le personnel enseignant, spécialisé et auxiliaire (p. ex. pour l’assistance offerte aux personnes âgées). Les organisations suivantes ont touch é des subventions: Pro Senectute (1999: 42 millions selon le contrat portant sur les prestations, soit 30 % de ses recettes globa- les. Ce montant sert à financer le centre de gestion et d’action gérontologique de Pro Senectute Suisse (4 mio) et les activit és multiples des comit és cantonaux (38 mio). La Croix Rouge Suisse (1999: 7 mio qui ont été répartis dans les sections cantona- les); les organisations SPITEX (1999: 157 mio, soit 15 à 20 % de leurs recettes). D’autres organisations ont b énéficié d’un soutient qui s ’est élevé au total à 18 mil- lions. L’ensemble des contributions en faveur de l’aide privée à la vieillesse a atteint un montant de 233 millions en 1999. En vertu des dispositions en vigueur, ces d é- penses sont prises en charge à raison de 80 % par l’assurance, de 17 % par la Confé- dération et de 3 % par les cantons. Pour l ’assistance individuelle, Pro Senectute re- çoit 13 millions et Pro Juventute 1,6 million. Le financement est assuré par l’AVS. Actuellement, l’aide aux personnes âgées est une tâche commune. D’une part les or- ganisations privées qui offrent des prestations touchent des subventions en vertu de la LAVS et d ’autre part les cantons assument également des tâches dans ce secteur, principalement dans le domaine des homes pour personnes âgées et des établisse- ments médico-sociaux ainsi que dans SPITEX. Il existe ainsi des redondances qui n’ont aucune raison d’être. Les associations centrales de l’aide privée aux invalides et les organisations qui leur sont affiliées bénéficient de subventions de l’AI pour les coûts découlant – des conseils et de l’aide aux invalides et aux proches d’invalides; – de cours destinés aux invalides; – de prestations spécifiques pour soutenir et encourager la réadaptation de per- sonnes invalides. Ces subventions permettent d’améliorer la capacité d’intégration des invalides. En 1999, l ’AI a soutenu plus de 600 organisations avec des subventions d ’un mon- tant total de 142 millions. En vertu de la LPC, Pro Infirmis a touch é 11 millions2305 supplémentaires pour des prestations p écuniaires vers ées à des invalides. Ces subventions sont un droit d écoulant de la LAI. Des cantons versent également des subventions qui sont g énéralement plus modestes que celles de la Conf édération et qui ne découlent en général pas d’une obligation légale. 6.1.5.5.2 Résultats de la procédure de consultation Les nouveautés en matière d’aide privée aux personnes âgées et handicapées ont été traitées séparément dans la procédure de consultation. En ce qui concerne l ’aide aux personnes âgées, la majorit é des cantons l ’approuve, même si certains ont émis des r éserves parfois importantes (ZG, FR, SO, BS, GR, TI). Le canton de Neuch âtel refuse ce projet. L ’UDC, le PRD et l ’Union patronale suisse ont invoqu é des impr écisions dans la solution propos ée. Le PS, l ’USS et la FSE ont exprim é une opinion n égative, ces organisations estimant que le projet détruit un système qui fonctionne bien. La CSC et plusieurs f édérations sociales ont exigé une loi-cadre de la part de la Conf édération afin de garantir l ’égalité de traite- ment. Les associations des communes et des villes craignent qu’elles doivent couvrir les recettes manquantes dans le domaine SPITEX. En ce qui concerne l ’aide aux invalides, la majorit é des cantons approuve la nouvelle solution. Le PS, la CSC et l’USS estiment qu’elle n’a pas de sens. Le Conseil f édéral a tenu compte des critiques en pr évoyant que la Conf édération continuera à subventionner les activit é des organisations (y compris la f édération SPITEX) qui s’étendent sur l’ensemble de la Suisse. 6.1.5.5.3 La nouvelle solution Pour leur activit é qui couvre l ’ensemble du pays, par exemple les conseils et les soins donn és aux personnes âgées, l ’organisation de cours et le perfectionnement, les institutions privées continueront à toucher des subventions directement de la part de la Confédération. Cette dernière conclut des contrats de prestations avec les asso- ciations centrales correspondantes, telles que Pro Senectute ou la Croix Rouge Suisse. Afin de garantir une certaine uniformit é dans le domaine SPITEX en ce qui concerne les prestations offertes et les mesures destin ées au perfectionnement et à l’encouragement de la qualit é, la Conf édération conclut aussi un contrat de presta- tions avec l’association SPITEX suisse. La même réglementation, en vigueur depuis 2001, est appliquée pour les subventions qui sont versées aux organisations de l’aide privée aux personnes handicapées. Les subventions versées aux organisations SPITEX cantonales et communales (soins des malades, soins à domicile, aide de ménage) sont toutefois du ressort des cantons. Cette solution correspond pour le moins partiellement à la réglementation des com- pétences dans le domaine de la sant é et dans le domaine social. Les bases juridiques existent dans la plupart des cantons, mais il faudra parfois les formuler d ’une ma- nière plus contraignante. Ce faisant, il faudra garantir que la qualit é des prestations offertes par SPITEX ne diminue pas. Les cantons ou les communes concluent des contrats de prestations avec les organisations SPITEX concernées.2306 6.1.5.5.4 Modification de la Constitution Art. 112c Cst. Aide aux personnes âgées et aux personnes handicap ées: la nouvelle disposition d ésigne l’aide et des soins à domicile comme une t âche incombant aux cantons. Les activit és qui ne sont pas consid érées comme aide ou comme soins à domicile peuvent continuer à bénéficier de subventions de la part de la Conf édéra- tion qui proviennent de l ’assurance vieillesse et survivants et de l ’assurance- invalidité. (cf. commentaires sous ch. 6.5.2). 6.1.5.5.5 Modifications prévues dans les lois spéciales Suite à la modification du 2 f évrier 2000 88 du r èglement du 17 janvier 1961 89 sur l’assurance-invalidité, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2001, les organisations reconnues d ’utilité publique de l ’aide privée aux invalides ont droit à des subven- tions pour les prestations qu’elles fournissent dans l’intérêt des invalides à l’échelon suisse ou dans une r égion linguistique90. Il n’est donc pas nécessaire d’adapter l’art. 74 LAI. En revanche, il est n écessaire d ’adapter l ’art. 101 bis LAVS. Les cantons devront également développer leur législation en adoptant les bases l égales nécessaires pour les tâches qui seront désormais accomplies au niveau cantonal. 6.1.6 Droit pénal 6.1.6.1 Exécution des peines et des mesures 6.1.6.1.1 Situation de départ L’objectif principal de l ’exécution des peines et des mesures pour les adultes est la réintégration sociale des délinquants. Pour les enfants et les adolescents, l ’exécution des peines et des mesures joue surtout un r ôle éducatif et d’assistance: elle doit don- ner les soins et l ’aide nécessaires à la jeune personne dont le d éveloppement est en danger. Selon la Constitution, la Conf édération octroie des contributions pour la construc- tion et l ’équipement d ’établissements qui servent à l ’exécution des peines et des mesures et participe aux frais de personnel des institutions o ù sont ex écutées les mesures éducatives. Les cantons sont seuls comp étents pour construire et exploiter de telles institutions. Ils d écident quels sont les établissements qu ’ils veulent construire ainsi que leur emplacement. Dans ce contexte, il faut distinguer deux domaines: l’exécution destin ée aux adultes et celle qui concerne les enfants et les adolescents. Avec les changements qui interviennent dans notre soci été, les conceptions pour atteindre les objectifs de l ’exécution des peines et des mesures se modifient égale- ment. Pour cette raison, le l égislateur a pr évu la possibilit é d’essayer, pendant une période limitée, de nouvelles m éthodes d’exécution des peines et des mesures dans 88 RO 2000 1199 89 RS 831.201 90 Conform ément à l’art. 108 révisé de l’ordonnance citée.2307 le cadre de projets pilotes (art. 8 à 10 de la loi f édérale du 5 octobre 1984 91 sur les prestations de la Conf édération dans le domaine de l ’exécution des peines et des mesures (LPPM)). En vertu de cette loi, la Confédération peut allouer dans une large mesure des contributions pour le d éveloppement et l’essai de nouvelles méthodes et de programmes pour l ’exécution des peines et des mesures. Elle peut aussi verser des subventions dans le domaine de l’aide à la jeunesse. Selon l’art. 123 Cst., la législation en matière de droit pénal relève de la compétence de la Conf édération. Cette comp étence englobe également la r églementation des principes concernant l’exécution des peines. La Conf édération ne dispose cependant pas de comp étence globale en mati ère d’exécution des peines et des mesures. Elle peut toutefois exercer une certaine influence dans ce domaine au travers des contri- butions qu’elle verse aux cantons. 6.1.6.1.2 Résultats de la procédure de consultation Le canton de B âle-Ville a invoqu é que les établissements servant à l ’exécution de mesures éducatives n’étaient pas en soi plus dignes d ’être soutenus ou plus impor- tants que les autres institutions. La Conf édération s’appuie toutefois sur l ’art. 123, al. 2, let. c, Cst. qui prévoit expressément le soutien de telles institutions. Le canton de Zoug a relev é que l ’exécution des peines et des mesures était de la compétence exclusive des cantons. Il faut également citer l ’art. 123 Cst. dans ce contexte qui donne à la Confédération la possibilité de soutenir les cantons dans leur tâche. 6.1.6.1.3 La nouvelle solution – Nous proposons de donner à la Conf édération la comp étence de l égiférer dans le domaine de l ’exécution des peines et des mesures. Ce changement nécessite une modification de la Constitution. Le regroupement de toutes les prescriptions importantes pour l ’exécution des peines contribue à augmenter la s écurité juridique. Ces normes sont actuellement fortement dispers ées. Elles se trouvent dans des actes cantonaux et en partie dans le CP. La juris- prudence du Tribunal fédéral et les principes pour l’exécution des peines qui découlent de conventions internationales doivent également être prises en considération dans ce contexte. – Avec la création d’une base constitutionnelle pour l ’introduction de disposi- tions uniformis ées pour l ’exécution des peines, il n ’est plus n écessaire d’analyser les r églementations cantonales correspondantes lors de l ’examen des demandes de subventions. – En outre, l ’exécution des peines et des mesures doit obligatoirement faire l’objet d ’une collaboration intercantonale assortie d ’une compensation des charges. Trois concordats intercantonaux existent actuellement pour l ’exécution des peines (Suisse orientale, Nord-Ouest de la Suisse et Suisse centrale, Suisse 91 RS 3412308 romande et Tessin). L ’organe de coordination entre les cantons et les con- cordats est le «comité des neuf » (Neunerausschuss), une commission de la Conférence des chefs des d épartements cantonaux de justice et police. Les possibilités dont dispose cette commission pour exercer une influence sont toutefois très limitées. Les concordats définissent quelles sont les institutions en mati ère d ’exécution des peines et des mesures qu ’un canton est tenu d’exploiter. Si un canton s ’oppose à la cr éation d’un tel établissement ou si le peuple refuse d ’accorder les cr édits n écessaires, il n ’est pas possible d’exécuter les d écisions correspondantes. Les d écisions qui sont prises par les organes institu és par les concordats n ’ont cependant que le caract ère de recommandations. Par cons équent, une forme de collaboration obligatoire entre les cantons s’impose. Il faut aussi renforcer la collaboration intercantonale avec compensation des charges dans le domaine des mesures destin ées aux enfants et aux adoles- cents (art. 82 ss et 89 ss CP). Ces mesures sont ex écutées principalement dans des homes priv és. A c ôté des d épartements cantonaux de justice, les départements de l ’instruction publique et de l ’assistance sont aussi souvent impliqués dans ce contexte, ce qui ne facilite pas la collaboration intercanto- nale pour laquelle il n ’existe d’ailleurs pas d ’organe de coordination. Con- trairement à l ’exécution des peines des adultes, il n ’y a pas de concordat dans ce domaine. La réglementation financière pour l’exécution des mesures destinées aux jeunes intervient au niveau intercantonal, au travers de l’accord intercantonal sur les homes. Ce dernier n ’a, pour le moins à l’heure actuelle, que le caract ère d ’une convention administrative et offre unique- ment un système pour définir la répartition des charges. Il ne peut pas servir d’instrument de planification. Il est donc indiqué de créer une base unique et coordonnée pour les homes au moyen d ’une étroite collaboration horizon- tale. 6.1.6.1.4 Modification de la Constitution Art. 123 Cst. Droit pénal: la Confédération obtient la compétence générale de légifé- rer en mati ère d ’exécution des peines et des mesures (cf. commentaires sous ch. 6.5.2). 6.1.6.1.5 Modifications prévues dans les lois spéciales Il faut rendre plus efficace la collaboration entre la Conf édération et les cantons. Dans le cadre du programme de stabilisation 1999, une base juridique a été cr éée pour le versement de contributions forfaitaires aux frais de construction. Actuelle- ment, il n’est pas possible de déterminer s’il faut également introduire des forfaits en matière de contributions pour l ’exploitation. L ’introduction d ’un taux unique des contributions dans la loi f édérale relative au programme de stabilisation a d éjà per- mis de simplifier la proc édure en la mati ère et a r éduit les charges administratives. Dès 2001, la proc édure sera encore plus simple, car les requ êtes ne devront être accompagnées que d ’un nombre limit é d ’attestations concernant les formations terminées avec succès. Les institutions qui demandent l ’octroi de subventions et les cantons qui exercent la surveillance sur les homes devront assumer ainsi davantage2309 de responsabilités. Cette mesure permet une diminution suppl émentaire des charges administratives. Il faudra examiner dès 2002 si l ’introduction d’un forfait est encore indiquée après la mise en place de ces simplifications. Le cas échéant, un catalogue des prestations pour les offres subventionn ées par la Conf édération sera élaboré par les cantons et la Confédération aura la possibilité de le reprendre. Le Conseil fédéral devra décider lors de l’élaboration du deuxième message relatif à la RPT à quel moment et dans quelle mesure il faudra r éunir l ’ensemble des pres- criptions en matière d’exécution des peines et des mesures. Ce regroupement pourra être réalisé dans une loi ou par une r évision du code p énal. Si cette derni ère option est choisie, la modification suivra de pr ès la r évision en cours du CP ou son entr ée en vigueur. Il faudra prendre en considération cet aspect. 6.2 Modifications de la législation dans les différents domaines qui ne nécessitent pas une révision de leur base constitutionnelle Les modifications propos ées au niveau de la Constitution n écessiteront des adapta- tions dans un nombre important de lois sp éciales, que celles-ci se rapportent à un ou à plusieurs domaines. En ce qui concerne ces derni ères, ce sont la loi sur les subventions et la loi sur les finances de la Conf édération qui sont principalement concernées. Nous vous soumettrons les propositions correspondantes dans le deuxième message. Les deux messages relatifs à la RPT ne vont pas l ’un sans l’autre. Les modifications de la Constitution propos ées dans le pr ésent message ne peuvent d éployer leurs effets que dans la mesure o ù les adaptations n écessaires de la l égislation sont réalisées. Par conséquent, nous avons calcul é les effets financiers au niveau de la Conf édéra- tion et des cantons (cf. ch. 7.2) en admettant que la RPT sera r éalisée avec tous les éléments de la réforme, y compris ceux qui ne nécessitent pas de modifications de la Constitution et qui seront pr ésentés dans le deuxi ème message. Il s ’agit des domai- nes suivants. 6.2.1 Subventions aux organismes formant des spécialistes dans le domaine social L’AI alloue aujourd ’hui des subventions aux organismes qui forment des sp écia- listes en mati ère de soins, de formation et de r éadaptation professionnelle des per- sonnes invalides. Afin d’harmoniser les prestations avec celles des autres assurances sociales, il est pr évu de supprimer l ’art. 74, al. 1, let. d, LAI et de lib érer ainsi l ’AI du financement de la formation et du perfectionnement. Dans la mesure o ù la formation du personnel sp écialisé dans ce domaine sera dor énavant réglementé au niveau des hautes écoles, ce sera le (nouvel) article sur les hautes écoles qui servira de base constitutionnelle. En vertu de cette disposition, la Conf édération continuera à encourager les cours de formation correspondants.2310 6.2.2 Gymnastique et sport à l’école La Confédération a l ’intention de se retirer de ce domaine et de ne plus verser de subventions pour le sport facultatif à l’école, ni de remettre du mat ériel didactique. Il est n écessaire de modifier en cons équence la loi f édérale du 17 mars 1972 92 encourageant la gymnastique et les sports. 6.2.3 Biens culturels d’importance régionale Les biens culturels d’importance régionale, tels que les théâtres, les opéras, les salles de concerts, les mus ées ou les biblioth èques feront partie de la collaboration inter- cantonale assortie d ’une compensation des charges. Un nombre important d ’orga- nismes fournissant des prestations dans ce domaine estiment que la situation actuelle n’est pas satisfaisante. Il sera possible de trouver une solution à ce probl ème en négociant des contrats intercantonaux correspondants. L ’introduction de ce domaine dans le catalogue de la collaboration intercantonale n ’aura toutefois pas de conséquences matérielles au niveau de la Conf édération. Pour cette raison, les biens culturels d’importance régionale ne feront pas partie du deuxième message. 6.2.4 Aménagement du territoire Il est prévu de supprimer la participation de la Conf édération aux frais d’élaboration des plans directeurs. L’abandon des subventions fédérales pour les plans directeurs a pour cons équence de r éunir l ’exécution et le financement de l ’aménagement du territoire à un même niveau. Même si certains principes existent depuis longtemps, il faudra prévoir des révisions, car certains domaines de l’aménagement du territoire se situent dans des environnements tr ès dynamiques mais également parce que le plan directeur doit en principe être revu tous les dix ans en vertu de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT) 93. Il faudra adapter en cons équence l’art. 28 de cette loi. 6.2.5 Forêts Il est prévu qu’à l’avenir la Confédération pourra conclure des accords sur des pro- grammes. La Confédération se limitera à intervenir au niveau strat égique et exercera un controlling au moyen d ’un reporting d éveloppé sur la base de sondages. Les contributions de la Conf édération se fonderont sur une offre de base diff érenciée en fonction des r égions. Elles seront ax ées sur les r ésultats et vers ées globalement. La participation effective de la Confédération à un programme résultera de négociations entre la Confédération et les cantons. La loi du 4 octobre 1991 sur les for êts (LFo)94 (art. 35 à 38) devra être adaptée en conséquence. Depuis 1997 d éjà, de nouvelles formes de collaboration et de partage du finance- ment entre la Conf édération et les cantons dans le domaine forestier, qui sont com- 92 RS 415.0 93 RS 700 94 RS 921.02311 patibles avec les principes de la RPT, sont exp érimentées dans le cadre du projet «Effor2» (accords portant sur des programmes, envel oppes budg étaires). Il se peut dès lors qu ’une r évision de la loi sur les for êts d ébute avant le deuxi ème train de mesures relatif à la RPT. 6.2.6 Conservation des monuments historiques et protection du patrimoine culturel et des sites construits Nous proposerons un d ésenchevêtrement partiel par le biais d ’une révision de la loi du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage 95. La Conf édération sera seule responsable des objets d ’importance nationale, tandis que les cantons seront compétents pour les objets dignes de protection au niveau r égional et local. Ils ne seront plus tenus de participer au financement des objets d ’importance natio- nale. Il faudra dresser un inventaire pour d éfinir quels sont les objets d ’importance nationale. L’hypothèse utilisée dans le bilan global – la nouvelle solution dispense la Conf édération d ’assumer une surcharge par rapport à aujourd ’hui – a donc un caractère provisoire et devra être réexaminée en vue du second message. Le système mixte actuel se fonde sur l’art. 78, al. 3, Cst. Cet article accorde la possi- bilité au législateur de désigner les objets dignes d ’être protégés, mais en respectant la compétence fondamentale des cantons (cf. al. 1). La norme constitutionnelle en vigueur autorise donc le l égislateur à limiter l ’intervention de la Conf édération aux objets d’intérêt national. 6.2.7 Protection de la nature et du paysage Le domaine de la protection de la nature et du paysage reste une t âche commune. Il est prévu de réviser la LPN et, le cas échéant, la loi du 21 juin 1996 sur l ’imposition des huiles min érales (Limpmin)96. Ces r évisions visent à obtenir un accomplisse- ment plus efficace des tâches dans ce domaine, au moyen de mandats de prestations et d’enveloppes budgétaires. La Confédération conclut un accord sur les prestations pluriannuel avec chaque canton en vue de r éaliser et de financer des programmes d’action. Cet accord d éfinit l ’offre de base, l ’enveloppe financi ère et la nature du controlling. La r éalisation des programmes rel ève de la responsabilit é des cantons. Quant à la Conf édération, il lui appartient de surveiller l ’affectation des ressources au moyen d’un controlling approprié. 6.2.8 Animaux sauvages (chasse) et pêche Le domaine des animaux sauvages (chasse) reste une t âche commune. Il faudra cependant créer une base pour l ’introduction d’accords sur les objectifs et les pres- tations avec les cantons dans la loi f édérale du 20 juin 1986 97 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (LChP). Le domaine de la pêche fera 95 RS 451 96 RS 641.61 97 RS 922.02312 l’objet d’un désenchevêtrement partiel. La révision de la législation fédérale de base (loi fédérale du 21 juin 1991 98 sur la p êche (LFSP)) doit éliminer la participation cantonale au niveau de la protection des espèces dans le domaine de la pêche. 6.2.9 Protection contre les crues Nous proposerons une r évision de la loi f édérale du 21 juin 1991 sur les cours d’eau99 (art. 6 à 10). Il est pr évu que la Conf édération soit d ésormais responsable des ouvrages de protection importants et de la gestion des sinistres graves. A cette fin elle conclura des accords sur les prestations avec les cantons. 6.2.10 Protection des eaux/installations servant à l’évacuation et à l’épuration des eaux usées La loi du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux) 100 devra être revue afin de délimiter les compétences et les responsabilités financières de la Confédération et des cantons. La Conf édération continuera en particulier à assumer une partie des frais de la r éduction du taux d ’azote dans les installations servant à l’épuration des eaux usées, en vertu d’engagements internationaux. Si les versements de la Confédé- ration devaient d épasser 50 % des co ûts des investissements, il faudrait modifier l’art. 61 LEaux. 6.2.11 Transports publics régionaux La révision de la loi du 20 d écembre 1957101 sur les chemins de fer (LCdF), ayant pris effet au 1 er janvier 1996, a permis de tenir compte dans une large mesure d éjà des exigences de la RPT par rapport à la répartition des rôles entre la Confédération et les cantons. Des optimisations éventuelles seront r éalisées dans le cadre des pro- chaines étapes de la réforme des chemins de fer. Il faut développer le pilotage global recherch é par la RPT au moyen des quotas des cantons, un instrument qui a fait ses preuves. Ces quotas indiquent quels sont les montants globaux des indemnit és pour les transports publics r égionaux autoris és dans les diff érents cantons. Ces indemnit és comprennent les contributions de la Confédération et des cantons. Il faudra r éaliser les offres qui d épassent le quota d ’un canton sans contribution de la Confédération. La libert é d’action à l’intérieur du quota d ’un canton est limit ée par le fait que les offres de transports publics ne peuvent pas être modifiées de ma- nière significative à court terme, mais qu ’elles se d éveloppent à plus long terme. Cette liberté d’action est également réduite en raison du nombre important d ’offres qui concernent plusieurs cantons à la fois. 98 RS 923.0 99 RS 721.100 100 RS 814.20 101 RS 742.1012313 Le second message relatif à la RPT comprendra des explications plus fournies au sujet de la r épartition des r ôles et du pilotage global dans le domaine des transports publics régionaux. La part affect ée du financement de la Conf édération qui est des- tinée aux transports publics régionaux sera réduite de 69 à 50 % en moyenne dans le cadre de la RPT. L’objectif étant de garantir l’offre de transports publics int égrés en Suisse à long terme (voire durablement), cette répartition du financement à raison de 50 % entre la Conf édération et les cantons devrait persister. Elle tient compte de la liberté supplémentaire dont les cantons bénéficient lors de la réalisation de projets et qui a été introduite lors de la r évision de la LCdF. Elle prend cependant aussi en considération les int érêts de la Conf édération qui recherche une politique durable des transports dans l ’ensemble du pays. Cette derni ère comprend en particulier le maintien de l ’horaire cadenc é e t l a réunion des entreprises de transports dans une offre de tarifs pour l ’ensemble de la Suisse, ainsi qu ’une planification supracanto- nale et la coordination et la garantie de normes dans les transports publics r égio- naux. Elle comprend également le maintien de l’offre de prestations dans les r égions de notre pays qui sont peu peuplées ou défavorisées du point de vue économique. 6.2.12 Aérodromes Du point de vue des compétences, les aérodromes doivent rester une tâche commune de la Confédération et des cantons. La possibilit é d’obtenir des prêts de la part de la Confédération doit cependant être supprimée. Dans son deuxi ème message relatif à la RPT, le Conseil f édéral proposera de radier la disposition contenue à l’art. 101a de la loi du 21 d écembre 1948 sur l ’aviation (LA)102, qui pr évoit que la Conf édéra- tion peut allouer des pr êts à int érêt pr éférentiel, jusqu ’à concurrence de 25 %. En raison de la rentabilit é des aérodromes, il n ’est pas n écessaire que la Conf édération maintienne une telle offre comme elle le fait en faveur d ’autres organismes des transports publics. 6.2.13 Mesures de protection contre la pollution de l’air au moyen de fonds provenant de l’impôt sur les huiles minérales Une révision partielle des art. 50 et 51 de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l ’environnement (LPE) 103 et des art. 25 à 27 de la LUMin doit permettre d’accélérer et de simplifier les proc édures administratives. Les cantons sont comp é- tents en mati ère de lutte contre la pollution de l ’air provoqu ée par les v éhicules automobiles, et de mesures de protection contre le bruit le long des routes qui ne sont ni des routes nationales ni des routes principales. Dans l ’exécution de ces tâches, ils agissent de mani ère autonome en respectant les limitations d écoulant de l’affectation de l ’impôt sur les huiles min érales. Cette mesure doit offrir une ind é- pendance aussi large que possible aux cantons et aux communes. Il est par cons é- quent possible de renoncer à des examens ponctuels des projets individuels par la Confédération. 102 RS 748.0 103 RS 814.012314 6.2.14 Amélioration des structures dans l’agriculture Dans le domaine des améliorations foncières et des bâtiments ruraux, il est pr évu de verser désormais des contributions forfaitaires dans la mesure du possible, comme c’est déjà le cas pour les immeubles agricoles. Des accords sur les prestations sont conclus avec les cantons pour les ouvrages plus importants. Cette nouvelle approche exige une adaptation de l ’art. 93, al. 2, de la loi du 29 avril 1998 sur l ’agriculture (LAgr) 104. 6.2.15 Elevage En vue d ’un d ésenchevêtrement cons équent de ce domaine, la Conf édération doit s’occuper int égralement, ensemble avec les associations d ’élevage concern ées, de l’aménagement et du financement des mesures visant à encourager l ’élevage. Cette proposition implique une modification de l’art. 142 LAgr. 6.2.16 Amélioration du logement dans les régions de montagne Le retrait complet de la Conf édération qui est pr évu dans ce domaine et qui rel ève de la politique r égionale nécessite l’abrogation de la loi f édérale correspondante du 20 mars 1970 105. Les modifications que le Parlement a apport ées à cette loi le 15 décembre 2000106 prévoient que les aides financi ères seront allouées au plus tard jusqu’au 31 d écembre 2005. Le Parlement a donc d éjà pr évu de supprimer l’allocation d’aides financières au moment de l ’entrée en vigueur de l ’ensemble de la RPT. 6.2.17 Réduction des primes de l’assurance-maladie Le Conseil fédéral soumettra au Parlement une révision partielle de la loi du 18 mars 1994 sur l ’assurance-maladie (LAMal)107. Cette r évision prévoit que la Conf édéra- tion devra supporter 25 % des co ûts moyens de la santé pour 30 % de la population. Les cantons cumuleront les moyens financiers mis à disposition par la Conf édéra- tion, afin de permettre aux personnes de condition modeste de b énéficier de réductions des primes si la charge que repr ésentent ces dernières dépasse les limites supportables, soit 10 % du revenu moyen imposable en Suisse. La nouvelle solution recherchée permettra d ’assurer une utilisation plus transparente et plus cibl ée des fonds. Il est possible de rempl acer la pratique actuelle qui permet à certains cantons d’offrir des réductions de primes à 75 % de la population par une mesure cibl ée de politique sociale. Dans le cadre du deuxi ème message relatif à la RPT, il faudra coordonner les adaptations de la l égislation et les travaux qui concernent la deuxième révision partielle de la LAMal. 104 RS 910.1 105 RS 844 106 FF 2000 5760 107 RS 832.102315 6.2.18 Cliniques spéciales et médecine de pointe La compétence pour garantir les prestations de la m édecine de pointe et les traite- ments hautement spécialisés reste confiée aux cantons. Ce domaine fait obligatoire- ment partie de la collaboration intercantonale assortie d ’une compensation des char- ges. Par cons équent, il sera n écessaire d’élaborer des normes dans une convention intercantonale relative à la planification et à la r épartition des t âches dans la m éde- cine de pointe. Il n ’est pas pr évu d’introduire des prescriptions au niveau du droit fédéral. Les h ôpitaux restent un domaine de la politique cantonale de la sant é. Le 18 septembre 2000, le Conseil f édéral a adopt é un message concernant la r évision partielle de la loi f édérale sur l ’assurance-maladie108 qui pr évoit un nouveau mode de financement des prestations des h ôpitaux par l ’assurance-maladie. Le projet pr é- voit expressément que les prestations sont supportées, indépendamment du canton et de l’institution qui exploite l ’hôpital, par l ’assureur et par le canton de domicile de la personne assur ée, à raison de 50 % chacun. En outre, le ch. 6 du message donne des précisions concernant les rapports qui existent entre la r évision de la LAMal et la réforme de la péréquation financière entre la Confédération et les cantons. 6.3 Réformes en cours ou planifiées qui sont compatibles avec la RPT Les domaines de t âches qui figurent ci-dessous ont fait l ’objet de la proc édure de consultation du 31 mars 1999 relative à la RPT. Ils seront cependant trait és en dehors de la réforme. 6.3.1 Allocations familiales Proposition selon le projet mis en consultation: solution unique au niveau de la Confédération. Dans sa prise de position du 28 juin 2000 relative au rapport de la Commission de la s écurité sociale et de la sant é publique du Conseil national du 20 novembre 1998109 concernant l’initiative parlementaire Fankhauser110, le Conseil fédéral a accueilli favorablement les efforts entrepris en vue de r églementer les allo- cations familiales pour l ’ensemble de la Suisse. Les allocations familiales ne font cependant pas partie de la p éréquation financi ère proprement dite. Le financement des allocations pour les salari és est exclusivement assur é par les cotisations des employeurs. Les pouvoirs publics n ’encourent des d épenses que dans leur fonction d’employeur et les cantons ne contribuent que dans une tr ès faible mesure à ces allocations, et cela uniquement pour les suppl éments versés aux personnes ind épen- dantes et aux personnes qui n ’exercent pas d ’activité lucrative. Par cons équent, il faudra rechercher une solution dans le cadre de l’initiative parlementaire citée. 108 FF 2001 693 109 FF 2000 4422 110 91.411 Initiative parlementaire Fankhauser Angeline: Prestations familiales, adoptée le 2 février 19922316 6.3.2 Encouragement à la construction de logements et à l’accession à la propriété Proposition selon le projet mis en consultation: la Conf édération se retire de ce domaine. Un retrait complet de la Conf édération de la politique en mati ère de loge- ment selon la loi du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l ’accession à la propriété de logements 111 s ’est heurt é à une forte opposition. En accord avec les buts sociaux de la Constitution 112, le Conseil f édéral a d écidé que la Conf édération ne renoncera pas à exercer une influence efficace dans le domaine de la politique du logement. Dans son message relatif à une nouvelle loi f édérale sur la promotion du logement (LPL), le Conseil f édéral pr ésentera les lignes directrices de sa future politique en mati ère de logement. La proc édure de consultation de la LPL s ’est achevée fin août 2001. L’amélioration du logement dans les r égions de montagne reste cependant un objet relevant de la RPT. Dans ce domaine, c ’est un transfert int égral des comp étences aux cantons qui est proposé. L’amélioration du logement dans les r égions de monta- gne sera toutefois poursuivie jusqu ’à l’entrée en vigueur de l ’ensemble des mesures prévues par la RPT (cf. explications sous ch. 6.2.16). 6.3.3 Formation professionnelle, y compris le perfectionnement Proposition selon le projet mis en consultation: d ésenchevêtrement partiel, en par- ticulier retrait de la Confédération de l’orientation professionnelle et du perfection- nement de base qui n’est pas en rapport direct avec la profession actuelle ou future . Dans son message du 6 septembre 2000 relatif à une nouvelle loi sur la formation professionnelle (LFPr)113, le Conseil f édéral a présenté ses idées concernant la nou- velle orientation de la formation professionnelle. Les principes énoncés dans ce message sont compatibles avec les objectifs supérieurs et les principes de la RPT114. 6.3.4 Protection de la population Proposition selon le projet mis en consultation: d ésenchevêtrement partiel, la Con- fédération se retire en particulier des domaines de la formation, du mat ériel, des abris publics et des engagements lors d ’une mise sur pied par les cantons et les communes. Le 17 octobre 2001, le Conseil f édéral a adopté la réforme de la protec- tion de la population à l’intention du Parlement (plan directeur de la protection de la population et r évision totale de la l égislation sur la protection civile). Concernant la répartition des t âches entre la Conf édération et les cantons, la r éforme se fonde sur le principe qui veut que les cantons sont comp étents et responsables de la protection de la population, sous r éserve de compétences prévues par le droit f édéral. Les can- 111 RS 843 112 Cf. art. 41, al. 1, let. e, cst. qui pr évoit que la Confédération et les cantons s’engagent (en complément de la responsabilité individuelle et de l’initiative privée), à ce que toute personne en quête d’un logement puisse trouver, pour elle-même et sa famille, un loge- ment approprié à des conditions supportables. 113 FF 2000 5256 114 FF 2000 53202317 tons sont en particulier responsables de prendre les mesures n écessaires en cas de catastrophes ou de situations de d étresse, tandis que la Conf édération prend ses dispositions en cas de conflit arm é ou d ’une hausse de la radioactivit é. Les co ûts correspondants sont support és enti èrement par les collectivit és publiques concer- nées. Il en r ésulte un changement du syst ème qui passe du financement actuel au moyen de contributions vers un financement en fonction des comp étences. Cette règle claire pour d élimiter les comp étences est en accord avec les principes de la RPT. Il s’ensuit que d ésormais, la Confédération supporte en particulier l ’ensemble des coûts de la mise en alerte de la population, du maintien des abris et de la forma- tion qu ’elle organise elle-m ême. Les cantons assument les co ûts de la formation qu’ils offrent eux-mêmes, du matériel utilisé sur le plan local en cas de catastrophes et dans les situations d ’urgence, des abris qui sont construits par la collectivit é pu- blique et des engagements lors d’une mise sur pied par les cantons et les communes. 6.3.5 Hautes écoles et hautes écoles spécialisées Proposition selon le projet mis en consultation: t âche commune avec coll aboration intercantonale assortie d ’une compensation des charges. L’objectif d’une politique suisse globale pour les hautes écoles, telle qu’elle a été esquissée dans le cadre de la RPT, est poursuivi au sein d ’une organisation de projet compos ée de repr ésentants de la Conf édération et des cantons. Le point de d épart de ce projet est la r éforme nécessaire de l’enseignement supérieur en Suisse et une motion correspondante de la CSEC du Conseil des Etats du 22 mars 1999 115. Les idées directrices sont l’unité de l’enseignement tertiaire et le partenariat entre la Confédération et les cantons. La procédure de consultation relative au nouvel article constitutionnel sur l ’ensei- gnement supérieur a été lancée le 28 septembre 2001. 6.4 Domaines qui ont été exclus de la RPT Le Conseil fédéral ne veut pas poursuivre les propositions controvers ées qui ne sont pas d’une importance prépondérante pour la r éforme de la p éréquation financière et des tâches. En excluant les domaines de la RPT qui ne touchent ni la substance, ni les principaux buts de la r éforme, il est possible de favoriser l ’acceptation de l’ensemble du train de mesures au niveau politique. 6.4.1 Gymnastique et sport Proposition selon le projet mis en consultation: suppression des trois heures obli- gatoires pr évues par la Conf édération dans le domaine de la gymnastique et du sport dans les écoles. La Confédération supprime également ses contributions pour l’encouragement de «Jeunesse et sport» et se retire du domaine de la formation des moniteurs, y compris les cours sp écialisés en matière de sport dans les cantons. La suppression de la compétence de la Confédération d’édicter des prescriptions dans le 115 99.3153 Motion Commission de la science, de l ’éducation et de la culture du Conseil des Etats: Article constitutionnel sur l’enseignement supérieur, adopté par le Conseil des Etats le 21 avril 1999, par le Conseil national le 23 septembre 1999.2318 domaine du sport des jeunes et de d éclarer obligatoire l’enseignement du sport dans les écoles nécessiterait une modification de l’art. 68, al. 3, Cst. La proc édure de con- sultation a montré en particulier que la renonciation à l’enseignement obligatoire de trois heures par la Confédération suscitait une résistance parfois forte. Il est possible d’exclure ce domaine controversé de la présente refonte, car ses effets sur la réforme de la RPT ne sont pas très importants. La proposition de supprimer les subventions de la Conf édération en faveur du sport facultatif à l’école et de la publication de mat ériel didactique pour la gymnastique et le sport à l’école n’a toutefois pas été contestée. Dans le cadre du deuxième message sur la RPT, le Conseil f édéral présentera une r évision correspondante de la loi (cf. ch. 6.2.2). 6.4.2 Chemins et sentiers pédestres Proposition selon le projet mis en consultation: transfert des comp étences aux can- tons. Selon l ’art. 88, al. 2, Cst., la Conf édération a la comp étence de soutenir et de coordonner les mesures des cantons visant à l ’aménagement et à l ’entretien des réseaux de chemins et sentiers p édestres. La contribution annuelle de la Conf édé- ration est de 0,5 million de francs. La procédure de consultation a fait apparaître une large opposition, parfois prononc ée. Au Conseil des Etats, un postulat a également été adopté qui demande que la Confédération renonce à se retirer de ce domaine116. Un transfert des comp étences aux cantons, et par cons équent la renonciation à la prestation mentionnée de la Confédération, n’aurait que peu d’influences sur le train de mesures global relatif à la RPT. Il peut être considéré comme marginal. Le Con- seil fédéral estime qu ’il est possible d ’exclure les chemins et les sentiers p édestres de la RPT. Vu le potentiel élevé et h étérogène d ’oppositions, il est m ême indiqu é d’y renoncer. 6.4.3 Service d’inspection et de consultation en matière d’économie laitière (SICL) Proposition selon le projet mis en consultation: transfert des comp étences aux cantons. La Conf édération se retire compl ètement du financement du SICL et se contente, en ce qui concerne les contr ôles de qualit é dans le secteur laitier, d’émettre les prescriptions n écessaires. Le SICL proc ède notamment aux contr ôles de la qualité prescrits par l ’UE pour le lait mis en circulation. Le SICL a été réamé- nagé expressément pour assumer cette t âche, sans quoi il n ’aurait presque plus été possible d’exporter du lait et des produits laitiers dans l’UE en 1996. Afin d’assurer l’uniformité et l ’harmonisation nationale des mesures prescrites par l’UE, le Conseil fédéral estime indispensable que ce soit la Conf édération qui dirige l’exécution des t âches. L’ordonnance sur la qualit é du lait (OQL) 117 et les ordon- 116 98.3130 Postulat Onken Thomas: Sauvegarde des int érêts supérieurs et tâches de coordi- nation dans le domaine de la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre, adopté le 15 décembre 1998. 117 RS 916.351.02319 nances relatives à l ’assurance de la qualit é118 ont été reconnues par l ’UE comme équivalentes au droit communautaire et constituent une partie int égrante de l’accord bilatéral119. Le retrait de la Conf édération pouvant entra îner de nouvelles n égocia- tions avec l’UE, il faut renoncer à cantonaliser le SICL. 6.5 Commentaire des dispositions constitutionnelles 6.5.1 Commentaire des dispositions constitutionnelles qui concernent plusieurs domaines Art. 3a (nouveau) Subsidiarité Selon l’art. 3a, il convient de respecter le principe de subsidiarit é dans les rapports entre les différents niveaux de l ’Etat. Formulé dans la seconde moiti é du 19 e siècle par la doctrine sociale catholique, le principe de subsidiarit é se référait notamment à la relation entre l ’Etat et la famille. Dans le cadre de la pr ésente réforme du fédéra- lisme, le principe de subsidiarit é se limite à la relation entre les échelons étatiques. Une extension à la relation entre l ’Etat et les particuliers soul èverait inévitablement une multitude de questions fondamentales sur le plan de la politique sociale, et d é- passerait ainsi le cadre de la r éforme de la p éréquation financi ère. Depuis peu, le droit de la Communauté européenne mentionne lui aussi expressément le principe de subsidiarité, sans intégrer la relation entre droit communautaire et particuliers. Le principe de subsidiarit é dans un Etat f édéral part de l ’idée que la Conf édération ne doit pas s ’attribuer des t âches si les Etats-membres disposent des comp étences nécessaires pour les accomplir eux-mêmes et s’il n’existe pas une raison imp érieuse d’unifier ces tâches au niveau fédéral. L’inclusion expresse du principe de subsidia- rité avait déjà été proposée lors de la révision de la Constitution. Elle avait toutefois été refusée lors des débats parlementaires120. A l’occasion de la présente réforme, il est prévu d’inclure le principe de subsidiarit é dans la Constitution. Pour r éformer la p éréquation financi èr e e t l e fédéralisme, le principe de subsidiarit é joue un r ôle important en tant que pr écepte institutionnel appliqué pour attribuer les t âches au niveau qui est le mieux plac é pour les accom- plir. Contrairement à ce qui avait été prévu lors de la r évision de la Constitution, le principe de subsidiarité ne doit plus se limiter aux rapports entre la Conf édération et les cantons, mais englober les rapports entre tous les niveaux de l’Etat, y compris les communes. Par cons équent, nous proposons d ’inclure ce principe dans les disposi- tions générales du titre premier de la Constitution et non dans le chapitre relatif aux rapports entre la Confédération et les cantons. Il serait contraire à la conception suisse de l ’Etat de confier l ’interprétation du principe de subsidiarit é à une instance judiciaire. Son application repr ésente plutôt une question politique fondamentale que doivent r ésoudre le constituant et le l égis- lateur dans chaque cas concret, en prenant en consid ération les conditions du moment. Cette approche découle du fait que la disposition figure au titre premier de 118 RS 916.351.021.1-4 119 Voir Accord sur l ’agriculture, annexe 11, appendice 6; FF 1999 6166. 120 Cf. art. 34, al. 3, du projet de constitution de 1996 et les commentaires concernant la portée de ce principe dans FF 1997 I 210, 604.2320 la Constitution. Avec une telle approche, le principe de subsidiarit é ne peut être in- voqué devant un tribunal. Art. 43a (nouveau) Principes applicables lors de l’attribution et de l’accomplissement des tâches étatiques La nouvelle disposition d éfinit les principes à observer lors de l ’attribution et de l’accomplissement des t âches étatiques. Elle comprend d ’une part une ligne direc- trice pour l ’attribution au niveau constitutionnel et s ’adresse ainsi directement au constituant. Elle inclut cependant également des principes de base pour la législation et l’exécution et s ’adresse par cons équent aussi au l égislateur et aux autorit és char- gées de l’exécution. L’art. 43a concerne en premier lieu la répartition et l’exécution des tâches au niveau vertical, soit entre la Conf édération et les cantons. L ’al. 1 n ’a de sens que dans le contexte de la r épartition verticale des t âches. Les autres alin éas peuvent également concerner l ’accomplissement horizontal des t âches, en tant que lignes directrices (ne pouvant être invoquées devant un tribunal), p. ex. comme id ées de base pour la rédaction de conventions entre les cantons selon l’art. 48 Cst. L’al. 1 reprend l ’al. 2 de l ’art. 42 actuel et le compl ète. Si la disposition figure à l’art. 43 a, c’est qu’elle est mieux plac ée du point de vue de la syst ématique, cette disposition réunissant dorénavant plusieurs principes importants pour l ’attribution et l’accomplissement des tâches. En complément à la version actuelle de l’art. 42, al. 2, il est pr écisé que la Conf édération assume les t âches qui d épassent les possibilit és des cantons. Cette adjonction avait d éjà été discutée lors de la r évision de la Cons- titution et la Commission constitutionnelle du Conseil des Etats l ’avait alors refusée. Il est exact que l ’exigence d ’une r églementation uniforme couvre également les situations dans lesquelles une t âche dépasse les possibilités des cantons. Il est n éan- moins prévu de reprendre cet aspect, afin de concr étiser l’exigence d’une réglemen- tation uniforme qui reste autrement relativement abstraite. Il faut examiner ensemble les al. 2 et 3 . Ils établissent le principe de l ’équivalence fiscale. Ce principe exige une triple congruence: le b énéficiaire, l’unité d’imputation et l’unité qui prend la d écision doivent si possible être identiques. L ’al. 2 concerne les deux premiers éléments, l’al. 3 les deux derniers. Le principe de l ’équivalence fiscale concerne les personnes qui vivent dans la communaut é correspondante. Si ces personnes tirent un avantage de l ’accomplissement des t âches de l ’Etat, elles doivent financer elles-mêmes les prestations correspondantes (au moyen d’impôts ou de contributions) et il faut qu’elles puissent décider démocratiquement de ces tâches. Il est ainsi possible d’assurer que les tâches correspondantes sont accomplies au bon endroit, au bon moment et dans la proportion requise. Si un avantage découlant d’une prestation de l’Etat ne profite pas à l’ensemble de la Confédération, mais uniquement à un ou à plusieurs cantons, ces derniers doivent par conséquent également assurer le financement de la prestation et pouvoir prendre des d écisions à son sujet. A l ’opposé, les prestations qui profitent dans une large mesure à l ’ensemble de la Suisse doivent être r églementées et, le cas échéant, accomplies par la Confédération. Al. 4: Dans certains domaines sensibles, qui font partie des prestations de base, il faut assurer une r épartition équitable des prestations sur l ’ensemble du pays. Il est possible d ’assurer une telle r épartition par plusieurs moyens: par une auto- coordination entre les cantons, par des conventions intercantonales, par une r égle-2321 mentation f édérale qui confie l ’exécution aux cantons ou par une r églementation fédérale qui prévoit l’exécution par les autorités fédérales. Dans ce contexte, le prin- cipe de subsidiarit é exige cependant que la garantie d ’une répartition équitable des prestations de base soit donn ée en choisissant une voie qui respecte autant que possible l ’autonomie. Les cantons pourront également éviter une centralisation en démontrant qu ’ils disposent des capacit és n écessaires pour assurer une r épartition équitable des prestations, en instaurant une autocoordination ou en collaborant entre eux sur la base de conventions. Il faut encore pr éciser que l’art. 43, al. 4 ne cr ée pas un droit pouvant être invoqué devant un tribunal. L’al. 5 introduit une exigence suppl émentaire. La collectivit é qui se voit attribuer une tâche étatique doit être en mesure de l ’accomplir de manière rationnelle et ad é- quate. La notion «de manière adéquate» exige une concordance entre le besoin et la prestation. Le terme «de mani ère rationnelle » suppose que les effets recherch és pourront être effectivement obtenus et que la prestation sera fournie à des coûts aus- si bas que possible pour la collectivit é. C’est principalement le deuxi ème critère qui peut avoir pour cons équence qu ’une t âche, mêm e s i e l l e ne déploie ses effets que dans une partie limit ée du territoire (cantons ou parties de la Suisse), devra être accomplie dans le cadre d ’une collaboration intercantonale assortie d ’une compen- sation des charges ou par la Conf édération, en raison des avantages qui d écoulent d’une telle organisation à une grande échelle. Art. 46 Mise en œ uvre du droit fédéral (al. 2 et 3) Le compl ément à l’al. 2 élimine tout doute concernant l ’admissibilité de contrats «de droit public» dans les rapports entre la Conf édération et les cantons. Il am éliore ainsi la s écurité juridique pour les nouvelles formes de collaboration et de finance- ment. En outre, même s’il s’agit d’une disposition avec une formulation potestative, l’al. 2 remplit une fonction particuli ère, qui consiste à appeler les instances concer- nées à utiliser des instruments de partenariat et des conventions dans le domaine des tâches communes. La nouvelle formulation de l’al. 3 correspond à la teneur actuelle de l’al. 2. Il est possible de supprimer l’al. 3 actuel, qui pr évoit que la Conf édération tient compte de la charge financière qu’entraîne la mise en œ uvre du droit fédéral en lais- sant aux cantons des sources de financement suffisantes et en op érant une p éréqua- tion financière équitable. D’une part, la disposition qui pr évoit que la Confédération doit laisser aux cantons des sources de financement suffisantes est comprise dans le nouvel art. 47, al. 2, ce dernier s ’appliquant également à la mise en œ uvre du droit fédéral. La base constitutionnelle pour la p éréquation financière se trouve désormais exclusivement à l’art. 135 Cst. et il est par cons équent possible de supprimer la der- nière partie de la phrase de l’art. 46, al. 3. Art. 47 Autonomie des cantons (al. 2 nouveau) Cette disposition pr évoit que la Conf édération respecte l ’autonomie des cantons. Elle est l ’expression de la reconnaissance de l ’autonomie des cantons en mati ère d’accomplissement des t âches, de financement et d ’organisation. Cette autonomie2322 n’est d’ailleurs pas contestée sur le plan constitutionnel 121. En précisant cette norme à l’art. 47, le nouvel alin éa n’introduit pas une nouveaut é dans la Constitution. Elle ne fait qu ’exprimer de mani ère explicite une norme constitutionnelle qui fait partie intégrale du fédéralisme suisse et qui a la teneur suivante: – Dans le cadre de l ’autonomie dont jouissent les cantons lors de l ’accom- plissement de leurs t âches, la Conf édération s ’engage, dans la mesure du possible, à respecter les comp étences des cantons, soit de leur accorder un nombre suffisant de t âches autonomes. Cet engagement est également vala- ble dans les domaines o ù la Conf édération assume des t âches et dispose de compétences (principe de l ’exercice des comp étences en faisant preuve de modération). Par ailleurs, les cantons sont en principe libres d ’accomplir des tâches que la Constitution n ’attribue pas à la Conf édération ou que cette dernière n’exerce pas. – L’autonomie en mati ère d ’organisation prot ège les cantons d ’interventions excessives de la Confédération dans les structures d’organisation cantonales. Cela signifie en particulier que les cantons peuvent d écider eux-mêmes dans une large mesure quelles seront les structures de leurs autorit és et de leur administration, de quelle mani ère ils accompliront leurs t âches et comment ils utiliseront leurs moyens financiers. – Concernant l ’autonomie des cantons en mati ère de finances, la Conf édéra- tion doit contribuer à ce que les cantons disposent de sources de financement suffisantes pour remplir leurs tâches – celles qui leur incombent directement et celles que leur délègue la Confédération. En vertu du droit constitutionnel applicable, il est incontesté que la Confédération doit ménager les ressources fiscales des cantons (art. 46, al. 3 et art. 128, al. 2, Cst.). Il va de soi que les cantons doivent aussi veiller à disposer de moyens financiers propres suffi- sants, en exploitant par exemple de mani ère efficace le potentiel existant dans le cadre de leur politique fiscale. L’autonomie des cantons doit également être respect ée lorsque la Conf édération exerce ses propres comp étences et accomplit des t âches qui lui sont confi ées direc- tement. Cette disposition montre qu ’une intervention qui porterait atteinte au fon- dement de l’autonomie cantonale constituerait une violation de la Constitution 122. Art. 48 Conventions intercantonales (al. 4 à 6 nouveaux) A l’art. 48, al. 1 à 3, la Constitution r ègle d’une manière générale la collaboration facultative des cantons au moyen de conventions ainsi que la participation éven- tuelle de la Conf édération à de telles conventions. L ’al. 4 suppl émentaire qui est proposé représente une évolution importante et prévoit qu’à la demande des cantons intéressés, la Conf édération peut, dans certains domaines qu ’il faut pr éciser dans la loi, déclarer obligatoire une convention intercantonale. C’est volontairement que l’organe de la Confédération qui peut obliger les cantons à collaborer ne figure pas dans la Constitution. Sous le titre «Confédération et can- tons», seul le niveau de l ’Etat comp étent est d ésigné. La comp étence des organes n’est généralement pas précisée. Elle doit être réglée dans la loi. 121 Cf. Saladin, Peter; commentaire de l ’art. 3 cst., ch. marg. 55 ss et 222 ss. 122 Cf. Zimmerli, Ulrich; Bund-Kantone-Gemeinden, dans: Zimmerli, Ulrich ( éditeur); Die neue Bundesverfassung. Konsequenzen für Praxis und Wissenschaft; Berne 2000; p. 52.2323 L’obligation de collaborer (d éclaration de force obligatoire g énérale, obligation d’adhérer) ne peut être impos ée que dans les domaines énumérés de mani ère exhaustive par le législateur fédéral. La déclaration de force obligatoire générale et l’obligation d’adhérer ne peuvent être décidées qu’à la condition que les cantons int éressés fassent une demande visant à donner force obligatoire g énérale à une convention existante ou à un projet de con- vention. Il en va de m ême pour l’obligation d’adhérer à une convention. Le quorum nécessaire est défini dans la loi. Al. 5: La délégation de comp étences à des organes intercantonaux pour édicter des normes techniques ou d ’exécution n’est pas contest ée du point de vue constitution- nel123. C’est la question concernant la d élégation de comp étences législatives sup- plémentaires (dans le sens de normes primaires) à de tels organes et l ’étendue d’un tel transfert qui ont été contestées par le pass é124. De telles comp étences permettent d’adopter des normes générales et abstraites qui imposent des obligations à des per- sonnes physiques ou morales ou qui leurs accordent des droits. Elles servent aussi à réglementer l ’organisation, la comp étence ou les t âches des autorit és ainsi que la procédure. Dans l’intérêt d’une collaboration intense et efficace entre les cantons, il est avanta- geux de pouvoir d éléguer des comp étences législatives aux organes intercantonaux. L’art. 48 de la r évision de la Constitution pr évoit express ément la possibilit é de créer des organes intercantonaux; ils doivent notamment pouvoir assumer ensemble des tâches d’importance régionale. Afin de clarifier la situation par rapport au droit constitutionnel, l ’art. 48 pr écise, en s ’appuyant sur la jurisprudence du Tribunal fédéral, quelles sont les conditions devant être remplies du point de vue de l ’Etat de droit pour qu’une telle délégation soit valable: – Let. a: les organes des cantons (gouvernement ou parlement) ne doivent pas pouvoir déléguer, au moyen de conventions intercantonales, des comp éten- ces l égislatives à des organes intercantonaux qui d épasseraient celles que leur accorde le droit cantonal. La d élégation de comp étences législatives à des organes intercantonaux doit remplir certaines conditions qui, selon la jurisprudence du Tribunal f édéral, doivent exister d ’une mani ère g énérale. Cela signifie en particulier que l ’autorisation d ’adopter des normes l égales doit être d écidée dans le cadre de la proc édure applicable pour l ’adoption des lois selon le droit cantonal. Il s ’ensuit que la norme pr évoyant la déléga- tion est sujette au r éférendum et qu’elle doit se limiter à un domaine pr écis, clairement défini. – Let. b: par ailleurs, le contenu fondamental des normes adopt ées (soit leur objet, leur but ainsi que l ’étendue de la r églementation déléguée à des orga- nes intercantonaux et les lignes directrices applicables) doit être défini dans la norme même qui institue la d élégation et qui se trouve dans une conven- tion intercantonale. Ainsi il est possible d ’assurer que la d élégation de nor- mes l égislatives à des organes intercantonaux ne pourra se faire qu ’à l’intérieur de limites étroites et claires (p. ex. en l ’assortissant de conditions, etc.). 123 Cf. Abderhalden, Ursula; M öglichkeiten und Grenzen der interkantonalen Zusammenar- beit; Fribourg, 1999; p. 71. 124 Cf. Brunner, Stephan C.; M öglichkeiten und Grenzen regionaler interkantonaler Zusam- menarbeit; Saint-Gall, Zurich, 2000; p. 131s.2324 Concernant une prise en compte adéquate des parlements cantonaux dans le cadre de conventions intercantonales, plusieurs mod èles sont concevables. L ’accord-cadre intercantonal pr écise à ce sujet que les gouvernements cantonaux sont tenus d’informer leurs parlements à temps et en d étail sur les conventions existantes ou prévues dans le domaine de la collaboration intercantonale assortie d ’une compen- sation des charges. En outre, le droit cantonal est libre de r égler les droits de parti- cipation des parlements dans le domaine de la collaboration intercantonale avec compensation des charges. L ’implication directe des parlements cantonaux dans les négociations portant sur une convention d épendra de la d écision de chaque canton. Les constitutions des cantons de B âle-Ville et de Soleure pr évoient explicitement de tels mécanismes de participation. Les parlements ont le droit de cr éer des commis- sions qui participent à la pr éparation de conventions qui sont soumises à l’approbation du parlement 125. Les art. 64, let. b et 65, let. c de la nouvelle Consti- tution du canton de St-Gall pr évoient par exemple que le parlement cantonal élit ses représentants dans les assemblées et les commissions parlementaires intercantonales et internationales; il est également compétent pour conclure et pour d énoncer des conventions entre Etats à l’échelon de la Constitution ou de la loi. L’al. 6 expose la hiérarchie des normes: le droit international prime le droit national, le droit fédéral l’emporte sur le droit cantonal qui lui est contraire et le m ême prin- cipe s’applique au droit intercantonal par rapport au droit cantonal. Il faut cependant préciser que le principe de la primaut é du droit intercantonal ne s ’applique pas sans limitations. En particulier, le droit intercantonal ne l ’emporte pas sans autres sur les constitutions cantonales qui ont été garanties par la Conf édération en application de l’art. 51, al. 2, Cst. Le droit intercantonal d éroge à la l égislation cantonale qui lui est contraire. Une convention qui institue des normes l égislatives prime par cons équent les lois et les ordonnances qui lui sont contraires. La doctrine ne s ’est pas encore prononc ée sur les rapports entre le droit intercantonal et le droit constitutionnel cantonal. La nou- velle disposition doit également s’appliquer dans ce domaine. Il faut par cons équent apprécier ces rapports de la m ême manière que ceux qui existent entre le droit cons- titutionnel fédéral et le droit international public. Au m ême titre que les conventions internationales conclues par la Conf édération priment le droit constitutionnel f édé- ral, le droit intercantonal l’emporte sur le droit constitutionnel cantonal. La primauté du droit intercantonal sur le droit cantonal à tous les niveaux qui lui est contraire garantit le caract ère obligatoire du droit intercantonal. Ce principe met également en évidence la solidarit é entre les cantons qui s ’engagent à respecter effectivement les conventions intercantonales. Il s ’agit d’un élément important pour un fédéralisme vivant. Si un canton devait faire bande à part en ne respectant pas des conventions intercantonales dans un cas donn é, il mettrait en danger la collaboration intercantonale. La r églementation expresse prévue à l’al. 6 renforce la s écurité juri- dique. Art. 128 Impôts directs (al. 4) Il est n écessaire de r éviser l ’art. 128, al. 4 , qui pr évoit une participation fixe des cantons au produit brut de l ’impôt fédéral direct et l ’affectation d’une quote-part de 125 Art. 64, al. 3, de la constitution du canton de B âle-Campagne du 17 mai 1984, RS 131.222.2; art. 72, al. 2, de la constitution du canton de Soleure du 8 juin 1986, RS 131.2212325 ce montant à la péréquation financière intercantonale. Le nouveau système de répar- tition des recettes de la Conf édération ne d épend plus de la capacit é financière des cantons. Pour cette raison, il faut supprimer le passage concernant la p éréquation financière intercantonale. Par ailleurs, le montant de la quote-part des cantons à l’impôt fédéral direct variera en fonction des transferts de charges entre la Conf édé- ration et les cantons selon le bilan global (cf. ch. 7.2.1), afin de respecter l ’équilibre financier recherché entre les deux niveaux de l ’Etat (sans tenir compte de la com- pensation des cas de rigueur). La Constitution doit cependant garantir aux cantons que leur quote-part à l’impôt fédéral direct sera de 15 % au minimum. Art. 132 Droit de timbre et impôt anticipé (al. 2) L’al. 2 comprend la phrase nouvelle «Dix pour cent du produit de l ’impôt anticipé est attribué aux cantons ». La part des cantons aux recettes de l ’impôt anticipé peut désormais être fixée à 10 %, la disposition transitoire de l ’art. 196, ch. 16 étant sup- primée avec l’entrée en vigueur de la RPT. Art. 135 Péréquation financière (al. 1 et 2) L’al. 2 pose les principaux jalons de la péréquation financière sous la forme de buts. Conformément à la let. a, il s ’agit de r éduire les disparit és entre cantons en ce qui concerne la capacit é financi ère. Par «capacité financi ère», il faut entendre les res- sources déterminantes pour les recettes d’un canton (somme des revenus imposables et de la fortune des personnes physiques ainsi que des b énéfices des personnes morales). La formulation indique que tous les cantons sont concern és par cette disposition et pas seulement ceux dont le potentiel de ressources est le plus fort ou le plus faible par exemple. La let. b fixe un autre objectif qu ’il n ’est pas toujours facile de concilier avec les exigences formulées à la let. a: la p éréquation financi ère doit veiller à ce que les cantons ayant les potentiels de ressources les plus faibles disposent des ressources financières minimales leur permettant de s ’acquitter de leurs t âches. La prise en compte de cet objectif a pour cons équence que la capacit é financière des cantons à faible potentiel de ressources est mutuellement plus fortement compens ée que celle des cantons à fort potentiel de ressources. Contrairement aux let. a et b, la let. c ne se r éfère pas à la capacité financière ou aux ressources, mais à deux charges particuli ères ayant des r épercussions sur les can- tons: les conditions d ’ordre géo-topographique et socio-d émographique. Le premier critère transforme l’indice partiel «région de montagne» de l ’ancien indice de capa- cité financi ère en un crit ère syst ématique et empiriquement mieux fond é; le deuxième crit ère se rapporte à des charges ressenties depuis longtemps d éjà dans différents pays et de plus en plus perceptibles depuis environ deux d écennies égale- ment en Suisse; ces charges touchent notamment les villes-centres. La let. d mentionne, en plus des trois piliers de la p éréquation financière déjà cités, (péréquation des ressources, compensation des charges excessives dues à des fac- teurs géo-topographiques, compensation des charges excessives dues à des facteurs socio-démographiques), le quatri ème pilier de la p éréquation, à savoir la collabora- tion entre les cantons assortie d ’une compensation des charges. La t âche principale de ce quatrième pilier est dévolue aux cantons; en effet, conformément à la teneur de la let. d, la Confédération ne peut que favoriser la collaboration intercantonale.2326 Art. 189 Juridiction constitutionnelle (al. 2 nouveau) Dans le cadre de la r éforme de la justice, le Conseil f édéral avait propos é d’introduire un contr ôle concret des normes par le Tribunal f édéral pour les lois fédérales et les arrêtés fédéraux de portée générale. Il avait alors limité ce contrôle à l’examen des violations des droits garantis aux personnes priv ées par la Constitu- tion, ainsi qu ’à l ’examen de violations des comp étences des cantons qui leur sont garanties par la Constitution. Lors des d élibérations sur la r éforme de la justice, le Parlement a toutefois refus é d’introduire un contr ôle des lois. La pr ésente proposi- tion se fonde sur une suggestion de la CdC. Le Conseil f édéral reprend cette propo- sition en prévoyant de donner aux cantons le droit de faire examiner par le Tribunal fédéral les violations de comp étences que leur garantit la Constitution qui seraient contenues dans une loi. Il laisse toutefois au législateur fédéral le soin de préciser les modalités de ce contr ôle des normes. Dans le cadre de la RPT et de la r éforme du fédéralisme qui y est li ée, la sauvegarde des comp étences des cantons joue un r ôle important. Le contrôle des lois f édérales que nous proposons permet d ’invoquer les compétences cantonales garanties par la Constitution également face au l égislateur fédéral. Les compétences cantonales qui sont garanties par la Constitution peuvent d écouler de la d éfinition des diff érentes attributions dont b énéficie la Conf édération. Nous citerons par exemple l ’art. 77 Cst., qui d écrit les comp étences de la Conf édération dans le domaine des for êts. Selon cette disposition, la Conf édération veille à ce que les forêts puissent remplir leurs fonctions protectrice, économique et sociale. Elle est également chargée de fixer les principes applicables à la protection des for êts et doit encourager les mesures de conservation des for êts. En vertu de la conception de la RPT, ce domaine fait partie des t âches communes entre la Conf édération et les can- tons. Dans l ’intérêt d ’une coop ération efficace et bas ée sur le partenariat entre la Confédération et les cantons, la RPT donne une grande importance à une répartition claire des r ôles. Dans la mesure du possible, la Conf édération doit se limiter à réglementer les principes et les buts. A l ’opposé, les cantons doivent b énéficier d’une large autonomie pour atteindre les buts fixés, en particulier en ce qui concerne l’utilisation des moyens. L’art. 77 Cst. prévoit que la Confédération se limite à défi- nir des principes et à encourager les mesures de conservation des for êts. Il appara ît donc que les compétences de la Confédération sont déjà limitées par la Constitution et que les cantons disposent d ’une autonomie importante dans ce domaine. L’examen par le Tribunal f édéral que nous proposons pourrait par exemple servir à vérifier si les lois f édérales adoptées pour accomplir les tâches, soit concrètement la loi sur les for êts, respectent les limites trac ées par la Constitution entre les comp é- tences de la Confédération et celles des cantons. Au niveau constitutionnel, la r épartition des r ôles dans la collaboration entre la Confédération et les cantons r ésulte également des dispositions g énérales relatives aux rapports entre la Conf édération et les cantons 126. A ce niveau, la possibilit é d’invoquer ces normes devant un tribunal devient cependant limit ée. Tant que les principes g énéraux pr ésentent le caract ère de pr éceptes ou de maxime, il ne sera guère possible d’en déduire des prescriptions obligatoires dans un cas particulier. 126 Cf. explications dans le pr ésent message relatives aux tâches communes et aux conven- tions-programmes, ainsi que celles concernant les principes à observer lors de l’attribution et de l’accomplissement de tâches dans notre Etat fédératif, ch. 2 et 3.2327 Concernant la procédure, le Conseil f édéral a l’intention de régler l’examen des lois fédérales dans le cadre de l ’action de droit public 127, à savoir au moyen de l ’action devant le Tribunal f édéral selon la terminologie utilis ée dans le projet relatif à la révision totale de l ’organisation judiciaire f édérale128. L ’action de droit public présente quatre avantages principaux. Le premier est qu ’il s’agit de la voie de droit ordinaire pour r égler les conflits de comp étence entre la Conf édération et les cantons129. Le deuxième est qu’il attribue exclusivement au Tribunal fédéral la com- pétence d’examiner la constitutionnalit é des lois f édérales. Le troisi ème consiste à accorder aux cantons le droit de soumettre leur cas directement au Tri bunal fédéral. Il est ainsi possible de renoncer à exiger l ’épuisement de toutes les voies de droit, une telle exigence ne serait pas logique, car ni les tribunaux cantonaux, ni les tribu- naux f édéraux de premi ère instance (en particulier le futur Tribunal administratif fédéral) ne seraient en mesure de contrôler la constitutionnalité des lois fédérales. Le quatrième avantage est que l’action de droit public est une voie de droit sp éciale que le législateur peut adapter sans autres aux particularit és du contr ôle de la constitu- tionnalité des lois fédérales, en fixant par exemple un délai pour introduire action. Même si le Conseil f édéral est favorable à un contr ôle des lois f édérales dans le cadre de l ’action de droit public, la disposition constitutionnelle propos ée laisse au législateur le soin de d éfinir la forme des recours des cantons devant le Tribunal fédéral. Le législateur est par cons équent libre de choisir la voie de l ’action de droit public ou du recours de droit public. Il devra aussi d écider si les cantons peuvent contester directement une loi f édérale (contr ôle abstrait des normes) ou s ’ils ne le peuvent que dans le cadre d ’un acte d ’application de la loi (contr ôle concret des normes). Comme le pr ésent projet – contrairement au projet de r éforme de l’organisation judiciaire – limite le contrôle de la constitutionnalité des lois fédérales à des conflits de comp étence entre la Conf édération et les cantons qui d écoulent de la loi, le Conseil fédéral estime qu’il est inutile et inadapté d’exclure au niveau de la Constitution déjà le contrôle abstrait des normes des lois f édérales. Il faut éviter que les cantons ne soient forc és de rendre une d écision concernant une personne priv ée en vertu d ’une loi f édérale contestée, avant de pouvoir porter la d écision et la loi fédérale devant le Tribunal f édéral. Avec une telle proc édure, la personne priv ée deviendrait le jouet d’un conflit qui ne la concerne pas. Pour cette raison, le Conseil fédéral propose une réglementation relativement ouverte avec l’art. 189, al. 2, qui ne restreint pas inutilement le champ d ’action du l égislateur fédéral. Cette disposition réserve toutefois exclusivement aux cantons le droit de faire appel au Tribunal f édé- ral lorsque des comp étences garanties aux cantons par la Constitution sont viol ées par le législateur fédéral. Les personnes privées n’en ont pas le droit. L’introduction du contrôle des normes que nous proposons avec la pr ésente disposi- tion transgresse la r ègle pr évue par l ’art. 190 Cst. selon le projet de r éforme de l’organisation judiciaire (art. 191 de la Cst. actuelle). Cette disposition pr évoit que le Tribunal fédéral et les autres autorit és appliquant du droit sont tenus d ’appliquer les lois f édérales et le droit international. M ême sans modifier l ’art. 190 Cst. pr évu par la r éforme de l’organisation judiciaire, il n ’est cependant gu ère contestable que le Tribunal f édéral n’est pas li é par une loi f édérale lorsqu’il examine si elle est en accord avec les comp étences que la Constitution accorde aux cantons. Il ressort 127 Cf. art. 83 de la loi f édérale d’organisation judiciaire, OJ; RS 173.110 128 Cf. art. 106 du projet de loi sur le Tribunal f édéral dans sa version selon le message du 28 février 2001. 129 Cf. art. 83, let. a, OJ2328 clairement des termes utilisés à l’art. 189, al. 2, let. a, Cst. que cette disposition cor- respond à une loi sp éciale par rapport à l’art. 190 Cst. qui est pr évu par la r éforme de l’organisation judiciaire. Il n ’est donc pas n écessaire de modifier cet article pour préciser les comp étences du Tribunal f édéral lorsqu ’il rend une d écision, d ’autant plus qu ’une exception implicite existe d éjà actuellement: si le Tribunal f édéral constate qu ’une loi f édérale viole le droit international, et en particulier un droit fondamental garanti par le droit international, il se r éserve le droit de refuser l’application d’une telle loi dans un cas particulier (ATF 125 II 417, 424 s ). Si on ajoutait explicitement une exception à cette r ègle, il se pourrait que la validit é de l’exception implicite soit mise en question. Une r églementation des compétences en matière de décisions ne se justifie pas non plus par souci de clarification, pour pr éci- ser que le Tribunal f édéral peut, dans certains cas, renoncer à annuler une loi f édé- rale qui viole la Constitution, voire d éterminer dans quelle mesure la loi contest ée reste valable. Concernant les lois cantonales, le Tribunal f édéral applique cette règle depuis longtemps déjà (cf. les ATF 110 Ia 7, 26 s; 124 Ia 193, 201 s; pratique cons- tante). Il n ’y a pas lieu de craindre que le Tribunal f édéral refuse de s ’attribuer une telle comp étence par rapport aux lois f édérales en raison de l ’absence d ’une base constitutionnelle explicite. Globalement, la solution propos ée complète, au niveau de la proc édure, le renfor- cement de la position des cantons recherch é p a r l a R P T . L’introduction d ’un contrôle des normes pourrait contribuer à garantir les libert és que la r éforme veut accorder aux cantons, permettant ainsi de renforcer le principe de subsidiarit é qui joue un rôle central dans la RPT. 6.5.2 Explications des dispositions constitutionnelles qui se rapportent à des tâches Art. 60 Organisation, instruction et équipement de l’armée (al. 2) A l’al. 2 , la comp étence des cantons à fournir une partie de l ’habillement et de l’équipement est biffée. La responsabilité des acquisitions dans ce domaine est ainsi intégralement transférée à la Conf édération. La souverainet é militaire des cantons n’est pas touchée, les cantons restant compétents dans le cadre du droit f édéral pour la création de formations cantonales et pour la nomination et la promotion des offi- ciers de ces formations. Art. 62 Instruction publique (al. 3 nouveau) La formation spéciale est destinée aux enfants et aux adolescents handicap és qui ne peuvent pas suivre l ’école publique ou dont on ne peut attendre qu ’ils la suivent. Les écoles spéciales fournissent également des prestations au niveau pr éscolaire et prennent des mesures de nature p édago-thérapeutiques. Elles offrent aussi des loge- ments, des repas et des transports. Le nouvel al. 3 prévoit que les cantons pourvoient à une formation sp éciale suffi- sante pour tous les enfants et adolescents handicap és, jusqu’à l’âge de 20 ans r évo- lus au maximum. Il garantit ainsi à tous les enfants et adolescents handicap és un droit individuel à une formation sp éciale afin de les encourager et de les former de manière optimale.2329 L’introduction du nouvel al. 3 met en évidence que les cantons sont d ésormais res- ponsables de l ’ensemble de l ’instruction publique, soit à la fois de l ’enseignement de base et de la formation spéciale. Les cantons se voient transférer l’entière respon- sabilité matérielle et financière dans ce domaine. Ils obtiennent, par la Constitution, la possibilité d’appliquer une approche int égrative de l’instruction publique, soit de ne prévoir une véritable formation spéciale que si des mesures individuelles ne per- mettent pas une intégration dans l’école primaire ou si de telles mesures ne sont pas adaptées. Certains cantons devront cr éer ou adapter les bases juridiques concernant la forma- tion sp éciale des enfants handicap és de la naissance jusqu ’au niveau primaire (prestations pr éscolaires), au niveau de l ’école maternelle et dans les domaines postobligatoires. D’autres cantons devront modifier leurs dispositions l égales ou en adopter de nouvelles. Les compétences de la Conf édération et de l ’AI dans le domaine de la formation spéciale sont supprimées et il faudra abroger l’art. 19 LAI. Art. 66 Aides à la formation (al. 1) L’al. 1 stipule que la Conf édération peut accorder des contributions aux cantons uniquement pour l ’octroi d’aides à la formation destin ées aux étudiants des hautes écoles et autres établissements d’enseignement supérieur. En d’autres termes, il faut supprimer la disposition actuelle qui pr évoit que la Confédération est compétente de manière g énérale pour octroyer des bourses et d ’autres aides à la formation. Cela signifie que les cantons sont comp étents dans ce domaine jusqu ’au niveau secon- daire II y compris, et qu ’ils sont libres de pr évoir des bourses ou des pr êts dans le cadre de cette d élimitation des comp étences. Dorénavant, la Conf édération veut se concentrer sur les formations de niveau tertiaire et elle intensifiera ses efforts en vue de trouver une harmonisation intercantonale. Certains points essentiels dans le domaine de l’aide à la formation qui concernent l ’ensemble de la Suisse seront d éfi- nis dans une loi-cadre qui d éfinira les conditions devant être remplies pour obtenir des subventions. Art. 75a (nouveau) Mensuration L’al. 1 arrête que la mensuration nationale rel ève de la comp étence exclusive de la Confédération. Elle constitue la base de toutes les autres informations g éo- topographiques qui concernent la Suisse. La t âche de la mensuration nationale comprend également la coordination des bases pour la mensuration sur le plan national et international. L’al. 2 pr évoit que la Conf édération l égifère sur la mensuration officielle dans le sens d ’une conduite strat égique. Lors de l ’introduction du CC, le l égislateur avait choisi une forme d’organisation décentralisée pour la mensuration officielle. Celle-ci est généralement exécutée par des ingénieurs géomètres privés et en possession d’un brevet. La Direction fédérale des mensurations cadastrales a été chargée par le Con- seil fédéral d’exercer la direction et la surveillance supr ême dans ce domaine. Cette tâche indispensable si l ’on veut garantir des donn ées et des plans qui satisfont à des critères de qualit é élevés pour l ’ensemble du territoire de la Conf édération et qui représentent une ressource indispensable pour les personnes actives sur le march é de l’immobilier. Une coordination efficace des ouvrages de mensuration aux fronti ères cantonales et la r éalisation d ’un mod èle pour les donn ées de base, valable pour2330 l’ensemble de la Suisse, ne sont possibles qu ’avec une direction centrale et ind épen- dante, autorisée à donner des instructions. La mise en œ uvre et l ’exploitation de la mensuration officielle, qui doit tenir compte des particularit és locales, devront cependant être assurées en collaboration avec les cantons (cf. ch. 3). La mensuration officielle se fonde sur les éléments de base fournis pas la mensuration nationale. Selon l’al. 3 , la Conf édération peut l égiférer sur l ’harmonisation des informations foncières officielles qui constituent «l’administration du sol ». Afin d’assurer que ce cadastre, qui remplit plusieurs fonctions, est exact et fiable et qu ’il reproduit fid èle- ment la situation matérielle et juridique, il est indispensable de pr évoir une harmoni- sation des informations officielles. Celle-ci permet à la Conf édération de garantir que les t âches des collectivit és publiques (Conf édération, cantons et communes) pourront être effectu ées de mani ère efficace et que les pers onnes actives dans le domaine de l ’immobilier disposeront d ’informations mises à jour, v érifiées et complètes. Art. 82 Circulation routière (al. 3) Actuellement, c’est le Parlement qui est comp étent pour autoriser, dans des situa- tions exceptionnelles, le pr élèvement de taxes pour l ’utilisation des routes publi- ques. Nous proposons d ’attribuer cette compétence au Conseil fédéral. Cette mesure permettra de simplifier et d ’accélérer la procédure concernant l’introduction de pro- jets de «road-pricing», qui est un instrument de financement suppl émentaire pour les associations de transports en agglom ération urbaine qui devront être créées (cf. ch. 6.1.4.4.3). Art. 83 Routes nationales (al. 2 et 3) La notion de «construction» à l’al. 2 comprend l’extension du réseau existant (p. ex. l’élargissement d’un certain tron çon à six pistes) et, le cas échéant, la construction de nouvelles liaisons qui sont int égrées dans le réseau existant. Les modalités relati- ves à l’achèvement du réseau décidé sont toutefois r églementées dans la disposition transitoire (art. 197, ch. 2). «L’entretien» couvre le maintien de la qualit é des ouvra- ges réalisés et «l’exploitation» englobe toutes les mesures servant à garantir le fonc- tionnement, à assurer la s écurité, à diriger le trafic et à fournir des informations sur la circulation. L’accomplissement de ces tâches, y compris leur financement, est en- tièrement confi é à la Conf édération. Le moment du transfert de ces comp étences ainsi que les modalit és seront fix és au niveau de la loi qui devra également se pencher sur la question concernant la propri été des routes nationales. Selon la réglementation en vigueur, ce sont les cantons qui en sont propri étaires. Il est pr évu de transf érer cette propri été à la Conf édération, car une telle mesure faciliterait l’accomplissement de ses tâches dans de multiples domaines, de nombreux droits et obligations étant étroitement liés à la propri été (p. ex. la responsabilit é du propri é- taire de l ’ouvrage, les droits de voisinage, la conclusion de contrats, l ’octroi de droits, les droits du ma ître de l ’ouvrage). Les aires de repos et de ravitaillement ne sont pas concernées par cette disposition, elles relèvent déjà de la compétence exclu- sive des cantons. La Confédération ne peut pas assumer ces t âches seule. Elle devra les d éléguer par- tiellement à des tiers qui pourront être des personnes priv ées, des cantons ou des organismes mixtes. La Confédération doit toutefois conserver le pilotage de tous les2331 domaines de t âches, en faisant participer les cantons sous une forme qu ’il reste à déterminer. Il faut supprimer l’al. 3 , car les routes nationales – dans la mesure o ù elles nous intéressent dans ce contexte – ne sont plus une t âche commune, mais rel èvent du domaine exclusif de la Conf édération. Il faut cependant reprendre par analogie le contenu de cet alinéa dans la disposition transitoire mentionnée. Art. 86 Impôt à la consommation sur les carburants et autres redevances sur la circulation (al. 3, let. b, bbis, c, e et f) La let. b est modifi ée: l ’encouragement de mesures destin ées «à s éparer le trafic » n’est plus mentionné explicitement, car la RPT attribue la compétence générale pour ces mesures aux cantons. Dans les villes et les agglom érations urbaines, de telles mesures peuvent cependant faire partie de concepts globaux que la Conf édération pourra désormais encourager dans un cadre limité (cf. ch. 6.1.4.4.3). Par conséquent, une nouvelle let. bbis a été prévue. Elle introduit la possibilit é d’encourager des «me- sures destinées à améliorer le déroulement du trafic dans les villes et les agglom éra- tions urbaines». Dans ce contexte, il est indiqu é de ne pas rattacher l ’utilisation de fonds affectés à la mesure concr ète de construction (un projet d éterminé pour s épa- rer le trafic), mais au but recherch é (l ’amélioration du d éroulement du trafic). La présente formulation permet une telle approche. La let. c a une nouvelle teneur. Jusqu ’à présent, la Conf édération ne pouvait verser des contributions que pour la construction des routes principales. Cette notion en- globait la construction de nouvelles routes et l ’aménagement de routes existantes. Cette limitation est supprim ée. Cela signifie que la Conf édération peut également contribuer à l ’entretien et à l ’exploitation de telles routes. Il s ’agit uniquement de créer une base constitutionnelle pour élargir le champ d’application des subventions. La l égislation d ’exécution d éterminera dans quelle mesure cette comp étence sera exercée. D’autres aspects, tels que l’affectation de moyens en faveur des routes prin- cipales, la r églementation du r égime des contributions, la d élimitation des projets posant des probl èmes de financement (grands projets) et l ’organisation des pro- grammes seront réglementés au niveau de la loi. A la let. e, le crit ère de la capacit é financière est supprim é. Avec la RPT, la p éré- quation financière sera exclusivement op érée au moyen de l ’instrument de la p éré- quation des ressources. Il n ’est par cons équent plus n écessaire de la rattacher à des transferts de moyens financiers qui se basent sur d’autres critères. A la let. f, le domaine des routes alpines internationales est supprim é. Il s’agit d’une des subventions les plus anciennes puisqu ’elle existe depuis 1848. A l ’origine, elle était destin ée à compenser les pertes subies par les cantons situ és dans les Alpes suite à la suppression des redevances pour l ’utilisation de certaines routes et ponts. Si les routes alpines mentionn ées sont des routes nationales alpines, ce sera dor éna- vant la Confédération qui assumera les co ûts de la construction, de l ’entretien et de l’exploitation de ces routes. Concernant les autres routes alpines qui servent au trafic international, la Conf édération participera au co ûts d ’établissement des projets posant des problèmes de financement, en vertu de la nouvelle solution pr évue par la RPT. Pour couvrir les frais d’entretien et d’exploitation, les cantons concernés pour- ront utiliser des moyens provenant de la compensation des charges excessives dues à des facteurs g éo-topographiques. La situation particuli ère des cantons d ’Appenzell Rhodes-Intérieures et Rhodes-Extérieures, qui ne disposent pas de routes nationales,2332 sera prise en consid ération dans la nouvelle cl é de répartition pour les contributions qui ne sont pas liées à un ouvrage. Art. 112 Assurance vieillesse, survivants et invalidité (al. 2, let. abis, al. 3, let. b, al. 4 et 6) L’al. 2 reprend le contenu de l ’art. 34quater de l’ancienne Constitution, afin de pr éci- ser un principe qui n ’est pas contest é et qui a fait ses preuves dans la pratique: la Confédération peut servir des prestations en esp èces et en nature. Cette adjonction n’a pas de nouveaux effets du point de vue matériel. En raison de la centralisation pr évue, les al. 3 et 4 ne contiennent plus la possibilit é offerte aux cantons de participer au financement de l’assurance. L’al. 6 prévoit que la Conf édération encourage l’intégration des personnes handica- pées et soutient les efforts entrepris en faveur des personnes âgées, des survivants et des invalides. Cette disposition est abrogée. Son contenu est repris dans les art. 112 b et 112c. Art. 112a (nouveau) Prestations complémentaires Cette disposition introduit, au niveau de la Constitution, le principe selon lequel la Confédération et les cantons versent des prestations compl émentaires aux personnes qui ne peuvent pas couvrir leurs besoins vitaux avec l ’AVS. Par cons équent, il faut supprimer l’art. 196, ch. 10, Cst. (dispositions transitoires ad art. 112). La 10 e r évision de l ’AVS stipule que d ésormais, les prestations compl émentaires peuvent être versées aux destinataires (personnes âgées, survivants, invalides) même s’ils n’ont pas encore droit aux prestations AVS/AI (LF sur les prestations compl é- mentaires, art. révisés 2a, 2b et 2c, toujours sous let. b). Le libell é de l’art. 112a Cst. tient compte de cette révision: la Constitution concède au législateur la possibilité de verser des prestations compl émentaires même si le b énéficiaire n’a pas encore droit aux prestations de l’AVS ou de l’AI. Art. 112b (nouveau) Encouragement de l’intégration des invalides Cet article r ègle les t âches de la Conf édération, soit l ’octroi de prestations indivi- duelles de l ’AI, et celles des cantons, soit la construction et l ’exploitation d’institutions pour l’intégration des invalides. Dans le cadre de la pr ésente réforme, la nouvelle r épartition des t âches se limite au domaine de l ’intégration des invalides, soit des personnes qui ne peuvent pas exer- cer une activité lucrative au sens de l’assurance-invalidité. L’al. 1 stipule que la Conf édération encourage l ’intégration des invalides par des prestations en espèces et en nature. Cette disposition fixe, au niveau de la Constitu- tion, la responsabilité de la Confédération pour les prestations individuelles selon la LAI. L’al. 2 prévoit que les cantons encouragent l ’intégration des invalides, notamment par des contributions destin ées à la construction et à l ’exploitation d ’institutions visant à leur procurer un logement et un travail. En d ’autres termes, cette disposition introduit dans la Constitution le principe selon lequel les cantons doivent fournir les prestations collectives en faveur des invalides.2333 L’al. 3 accorde à la Confédération la compétence d’adopter une loi-cadre qui fixe les objectifs de l ’intégration et qui d éfinit, si n écessaire, les exigences auxquelles les projets cantonaux en faveur des invalides et leur appréciation doivent répondre. Art. 112c (nouveau) Aide aux personnes âgées et aux personnes handicapées Le domaine de «l’aide et des soins» ne fait pas partie des tâches de la Confédération. Selon l’al. 1, seuls les cantons sont compétents en la matière. En vertu de l’al. 2 , la Conf édération joue un r ôle subsidiaire dans le domaine de l’aide aux personnes âgées et aux personnes handicap ées. Elle peut soutenir les efforts d éployés en faveur des personnes âgées ou handicap ées dans une r égion linguistique ou à l’échelle nationale. Contrairement à l’AI, le terme de «personnes handicapées» englobe aussi les personnes qui, en raison de leur âge, ne peuvent plus exercer une activit é lucrative ou dont l ’infirmité n ’a pas d ’effets sur leur capacit é d’exercer une activit é lucrative au sens de l ’AI. Sur la base de cette disposition constitutionnelle, la Conf édération peut mettre en place des programmes pour l’intégration des personnes handicap ées dans le sens du projet de la loi f édérale sur l’élimination des inégalités frappant les personnes handicapées130. Art. 123 Droit pénal (al. 2) L’al. 2 accorde à la Confédération le droit de l égiférer sur l’exécution des peines et des mesures. A ce jour, il n ’existe pas de consensus au sujet de l ’étendue des com- pétences accord ée à la Conf édération pour adopter des normes concernant l’exécution des peines. La modification propos ée apporte la clart é recherch ée au niveau de la Constitution: la formulation choisie attribue à la Conf édération une compétence concurrente avec effet d érogatoire différé. La forme potestative met en évidence que la Confédération dispose d’une certaine latitude pour ses activités dans ce domaine. Cette libert é est n écessaire pour pouvoir prendre en consid ération les besoins des cantons. Art. 196, ch. 10 Disposition transitoire ad art. 112 (Assurance-vieillesse, survivants et invalidité) Cette disposition transitoire peut être abrogée. Voir à ce sujet les commentaires con- cernant l’art. 112c (nouveau). Art. 196, ch. 16 Disposition transitoire ad art. 132 (Part du produit de l’impôt anticipé versée aux cantons) Cette disposition transitoire r ègle la part du produit de l ’impôt anticipé versée aux cantons jusqu ’à l ’adoption de la nouvelle r églementation de la p éréquation finan- cière. Avec l ’entrée en vigueur de la RPT, elle deviendra par cons équent caduque. La quote-part des cantons est d ésormais fix ée de mani ère d éfinitive à 10 % dans l’art. 132, al. 2. 130 Cf. à ce sujet le message du Conseil fédéral relatif à l’initiative populaire «Droit égaux pour les personnes handicapées» et au projet de loi fédérale sur l’élimination des inégali- tés frappant les personnes handicapées du 11 décembre 2000, art. 12 et 13; FF 2001 1605.2334 Art. 197, ch. 1 Disposition transitoire ad art. 83 (Routes nationales) L’achèvement du r éseau d écidé est une t âche qui est limit ée dans le temps. Pour cette raison, il faut r égler cette question dans une disposition transitoire. Le choix d’une telle approche permet de d éterminer avec pr écision le domaine qui reste une tâche commune et celui qui est de la comp étence exclusive de la Conf édération (cf. art. 83). Il faudra également résoudre certains probl èmes qui rel èvent du droit tran- sitoire, car l ’achèvement du r éseau d écidé, ainsi que l ’extension du r éseau d éjà construit, peuvent être en conflit, du point de vue du moment de la r éalisation, avec des liaisons qui ne font pas encore partie du r éseau. La législation d’exécution devra vouer une attention particuli ère à cette s éparation des comp étences pour l’accomplissement des tâches. 6.6 Commentaire de la loi fédérale sur la péréquation financière 6.6.1 Section 1: Dispositions générales Art. 1 Objet L’art. 1 énumère les instruments de la p éréquation financi ère, soit: la p éréquation des ressources, la compensation – par la Conf édération – des charges excessives dues à des facteurs g éo-topographiques ou socio-d émographiques, et la collabora- tion intercantonale assortie d ’une compensation des charges. Cet article ne men- tionne pas la compensation des cas de rigueur, celle-ci n ’étant pas un instrument durablement applicable. Limit ée dans le temps, la compensation des cas de rigueur vise uniquement à faciliter le passage au nouveau syst ème de péréquation financière (cf. les commentaires relatifs à l’art. 18 ainsi que l’exposé sous ch. 5.7 du message). Ces instruments sont ax és sur les buts pr évus par la RPT en mati ère de péréquation financière au sens de l’art. 135 Cst. (péréquation financière au sens strict). Art. 2 Buts L’art. 135 Cst. ne mentionne pas de mani ère exhaustive l’ensemble des objectifs de la péréquation financière au sens strict. Les art. 47, 48 et 50 Cst. comprennent éga- lement des normes qui concernent directement ou indirectement la p éréquation financière au sens strict. L ’art. 2 LPF r écapitule d ès lors ces objectifs: renforcer l’autonomie financi ère des cantons, r éduire les disparit és entre cantons en ce qui concerne la capacité financière et la charge fiscale, maintenir la comp étitivité fiscale des cantons, garantir aux cantons une dotation minimale en ressources financi ères, compenser les charges excessives des cantons dues à des facteurs g éo-topogra- phiques ou socio-d émographiques, garantir une compensation des charges équitable entre les cantons.2335 6.6.2 Section 2 P éréquation des ressources financée par la Confédération et les cantons Art. 3 Potentiel de ressources L’al. 1 précise que le potentiel de ressources exprime une valeur par habitant. Tous les calculs concernant ce potentiel doivent donc se fonder sur la valeur par habitant. L’al. 2 énumère les éléments du potentiel de ressources. Il importe de souligner que le calcul des compensations futures ne se basera pas sur les recettes effectivement réalisées par les cantons, mais sur les potentiels de ressources pouvant être exploités du point de vue fiscal. Le calcul de la p éréquation financière tient d ès lors compte du principe selon lequel il convient d’axer l’imposition sur la capacité financière des contribuables. La règle consistant à se baser sur le potentiel de ressources encourage également l’exploitation de ce potentiel. Les let. a et c (revenu et b énéfices imposables) se r éfèrent à la loi f édérale sur l’impôt fédéral direct. Par contre, la let. b (fortune) ne comporte pas un tel renvoi, car la Conf édération ne pr élève pas d ’impôt sur la fortune. Actuellement, les bases pour la taxation dans ce domaine ne sont donc pas harmonis ées au niveau national. En vue de l ’introduction de la RPT, une statistique unifi ée de la fortune sera cepen- dant élaborée pour l ’ensemble de la Suisse (cf. ch. 5.5.1.2 du message). Elle per- mettra au Conseil f édéral de fixer en d étail les bases n écessaires à la d étermination des potentiels des cantons en matière de fortune. Mentionnée à l’al. 3, la franchise pour le calcul du revenu des personnes physiques respecte le principe de l ’imposition en fonction de la capacit é du contribuable (cf. ch. 5.5.1.1.2 du message). Elle tient ainsi compte de la progressivit é de l’imposition du revenu. La fortune des personnes physiques comprend également le capital des personnes morales. Ce dernier ne doit donc pas, de surcroît, être pris en compte séparément. La fortune est une valeur qui correspond à des avoirs tandis que le revenu et le b énéfice sont des valeurs repr ésentant des flux financiers. Il n ’est pas possible d ’additionner sans autres ces deux facteurs pour obtenir un montant total. Il convient donc de ne prendre en consid ération dans le potentiel de ressources que la partie de la fortune pouvant être imposée sans que la substance de la fortune ne diminue. En d ’autres /G87/G72/G85/G80/G72/G86/G15/G3/G86/G72/G88/G79/G3/G79/G182/G68/G70/G70/G85/G82/G76/G86/G86/G72/G80/G72/G81/G87/G3/G71/G72/G3/G79/G68/G3/G73/G82/G85/G87/G88/G81/G72/G3/G86/G72/G85/G68/G3/G83/G85/G76/G86/G3/G72/G81/G3/G70/G82/G80/G83/G87/G72/G17/G3/G56/G81/G3/G73/G68/G70/G87/G72/G88/G85/G3 /G3/G83/G72/G85/G80/G72/G87 de d éterminer le montant de la fortune imputable au potentiel de ressources (cf. ch. 5.5.1.1.2 du message). En vertu de la loi f édérale sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et des communes, les sociétés holding et les soci étés d’administration jouissent d ’une im- position cantonale privil égiée. Ce privilège est pris en compte lors de la d étermina- tion du potentiel de ressources. Seule une partie des b énéfices de ces sociétés ( /G12/G3/G72/G86/G87 imputée au potentiel de ressources (cf. ch. 5.5.1.1.2 du message). Selon l’al. 4, le calcul annuel du potentiel de ressources se base sur les chiffres des trois derni ères années pour lesquelles des donn ées sont disponibles. Cette disposi- tion a pour but de lisser les variations annuelles, qui peuvent parfois être importan- tes. L’al. 5 définit les critères permettant de classer les cantons soit dans la cat égorie des cantons «payeurs», soit dans celle des cantons «destinataires». Le potentiel de res- sources ne prenant en consid ération, selon l ’al. 1, que les ressources exploitables2336 fiscalement (propres ressources des cantons), les cantons sont r éputés cantons à fort ou à faible potentiel de ressources au sens de l ’al. 5 avant que la p éréquation finan- cière n’ait eu lieu. Art. 4 Financement de la péréquation des ressources En vertu de l’al. 1 , la Conf édération et les cantons à fort potentiel de ressources financent ensemble la péréquation des ressources. L’al. 2 exige que la part totale annuelle des cantons à fort potentiel de ressources corresponde au moins à deux tiers de la part de la Conf édération, mais elle ne peut excéder le montant versé par la Conf édération. Il fixe ainsi une fourchette repr ésen- tant un rapport raisonnable entre la contribution versée par la Confédération et celles que fournissent les cantons. La pr écision «part totale annuelle» des cantons signifie que le montant minimal vers é par un canton doit correspondre chaque ann ée – et non pas en moyenne sur une p ériode de quatre ans – aux deux tiers de la contribu- tion la Conf édération (cf. commentaire relatif à l ’art. 5). Cette exigence visant à assurer une réduction continue des disparités entre cantons doit être respectée. Art. 5 Détermination des fonds de la péréquation des ressources Il appartient au Parlement f édéral de gérer, sur le plan politique, la p éréquation des ressources. Le Parlement fixe, pour une p ériode de quatre ans, la contribution de base que les cantons à fort potentiel de ressources, d ’une part, et la Conf édération, d’autre part, doivent verser au titre de la p éréquation des ressources (al. 1) . Pour définir ces montants, il se fonde sur les r ésultats présentés dans le rapport concer- nant les effets de la p éréquation financière (art. 17), rapport qui lui est soumis tous les quatre ans. Lorsqu’il fixe la contribution totale des cantons à fort potentiel de ressources, le Parlement tient compte de la comp étitivité fiscale des cantons à l’échelle internatio- nale. Le but est ici d ’éviter dans la mesure du possible une émigration des contri- buables. La loi comprend par ailleurs une garantie institutionnelle visant à empêcher que des charges excessives ne soient impos ées aux cantons à fort potentiel de res- sources: c’est par un arr êté fédéral soumis au r éférendum que le Parlement fixe le montant de base des cantons à fort potentiel de ressources. Le rapport sur les effets de la p éréquation financière établi périodiquement devra par ailleurs d émontrer les effets que produisent, sur l ’attrait et la comp étitivité internationale des cantons «payeurs», les prélèvements décidés par le Parlement au titre de la p éréquation hori- zontale des ressources. En d ’autres termes, le Parlement devra appr écier dans quelle mesure un d éveloppement de la p éréquation financière horizontale visant à rappro- cher la capacit é financière et la force fiscale des diff érents cantons est compatible avec le maintien de la compétitivité des cantons sur le plan international. Afin d ’éviter que la p éréquation des ressources ne r égresse durant la p ériode de quatre ans, l’al. 2 donne au Conseil f édéral la comp étence d ’ajuster chaque ann ée les montants destin és à la p éréquation des ressources. Dans ses calculs, le Conseil fédéral devra tenir compte de l ’évolution des diff érents potentiels de ressources et adapter la p éréquation financière en fonction de la croissance de la capacit é finan- cière des cantons. Les crit ères applicables à cette adaptation seront d éfinis en d étail dans l’ordonnance.2337 L’al. 3 définit la prestation financi ère que doit fournir chaque cantons à fort poten- tiel de ressources. Le pourcentage mentionn é est un pourcentage de la diff érence entre les ressources entrant en ligne de compte pour le canton par habitant et la moyenne suisse. Ce pourcentage d épend du montant global que les cantons à fort potentiel de ressources sont tenus de verser, montant fixé en vertu de l’art. 5. Les ressources entrant en ligne de compte pour le calcul des versements p éréquatifs d’un canton sont d éterminées conform ément aux explications relatives à l ’art. 6, al. 3. Il va de soi que les prestations des diff érents cantons en mati ère de péréquation des ressources seront déterminées en fonction d ’une clé de répartition institutionnalisée, ce qui est d ’ailleurs le cas pour toutes les redistributions de cette nature. En ce qui concerne la p éréquation des ressources, la cl é de r épartition applicable est l ’indice des ressources d écrit en d étail sous ch. 5.5.1 du message. La notion d ’indice des ressources ne figure cependant pas dans la loi, l ’indice des ressources d ’un canton indiquant uniquement le montant du potentiel de ressources de ce canton (potentiel exprimé par habitant) par rapport au potentiel de ressources moyen de l ’ensemble des cantons. Art. 6 Répartition des fonds de la péréquation des ressources Le potentiel de ressources des cantons faisant chaque ann ée l ’objet d ’un nouveau calcul (art. 3, al. 4), il convient aussi de red éfinir chaque ann ée la r épartition des fonds de la péréquation des ressources. L’al. 1 confère au Conseil fédéral la compé- tence en la matière. En arrêtant cette r épartition, le Conseil f édéral «favorise dans une proportion sup é- rieure à la moyenne» les cantons dont le potentiel de ressources est particuli èrement faible. L’application d’une échelle progressive permet de r épondre à cette exigence: plus le potentiel de ressources d ’un canton est faible, plus importants seront les moyens financiers que ce canton obtiendra par habitant. Une telle r épartition pro- gressive permet de concentrer davantage les fonds de la p éréquation sur les cantons les plus faibles. La d éfinition d ’une courbe de progression permet aussi de g érer, comme le souhaitent les politiques, le volume de redistribution en ciblant certains groupes de cantons. L’al. 2 précise que les fonds provenant de la p éréquation des ressources ne sont pas subordonnés à une affectation d éterminée. Il en va d ’ailleurs de m ême des fonds versés au titre de la compensation, par la Conf édération, des charges excessives (art. 9, al. 4) et de la compensation des cas de rigueur (art. 18, al. 7). L’al. 3 indique le potentiel minimal de ressources dont devrait disposer si possible chaque canton après que la péréquation des ressources a été effectuée. L’al. 3 souligne ainsi que le 85 % de la moyenne suisse constitue l ’objectif visé, celui-ci ne devant toutefois pas obligatoirement être atteint. Cette souplesse est nécessaire du fait que les Chambres f édérales fixent pour une p ériode de quatre ans le montant global destiné à la péréquation des ressources (art. 5). Suivant l’évolution du potentiel de ressources des différents cantons – potentiel calculé chaque année en vertu de l’art. 3, al. 4 –, il ne peut être garanti que chaque canton pr ésentera chaque année une dotation minimale de 85 % de la moyenne suisse. La méthode utilisée pour appr écier dans quelle mesure l ’objectif a été atteint joue par ailleurs un r ôle majeur. Sont d ’abord prises en compte dans ce contexte les pro-2338 pres ressources cantonales, d énommées dans la loi «ressources entrant en ligne de compte». Le potentiel de ressources (formant la base de calcul) ne peut englober les paiements péréquatifs effectivement versés ou obtenus. Afin de d éterminer de quelle manière la capacité financière des cantons s’est modifiée en raison de la p éréquation financière, il a donc fallu cr éer une valeur auxiliaire, dit «recettes fiscales standardi- sées». La loi utilise, elle, le terme moins technique de «ressources entrant en ligne de compte». Les recettes fiscales standardis ées d’un canton correspondent aux r ecettes fiscales que celui-ci peut r éaliser à la condition que tous les cantons exploitent leur potentiel de ressources de manière identique. Les éléments pris en consid ération jouent également un r ôle décisif lorsqu’il s’agit de d éterminer dans quelle mesure l ’objectif a été atteint. Outre les «ressources entrant en ligne de compte », sont prises en consid ération les prestations compensa- toires provenant de la p éréquation financière, mentionnées à l’art. 2, let. d, ainsi que les paiements effectués au titre de la compensation des cas de rigueur. Cette derni ère étant un instrument temporairement applicable, sa prise en compte est r églée au niveau des dispositions transitoires (art. 18, al. 8). Les paiements visant à compenser les cas de rigueur sont pris en compte du fait que, tout comme la p éréquation des ressources, ils ne sont ni liés à une prestation particulière, ni motivés par des charges excessives. De plus, leur prise en compte se justifie du fait qu ’ils servent pr écisé- ment à faciliter, pour les cantons à faible potentiel de ressources, le passage au nouveau système de péréquation. 6.6.3 Section 3 Compensation par la Conf édération des charges excessives Art. 7 Charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques La péréquation financi ère pourrait se limiter à la p éréquation des ressources si les charges par habitant étaient similaires dans l’ensemble des cantons. Tel n ’est cepen- dant pas le cas. Il faut en particulier tenir compte de deux types de charges exces- sives: celles qui sont dues à des facteurs g éo-topographiques et celles qui sont de nature socio-d émographique. L ’al 1 a pour objet la compensation des charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques. L’al. 2 d éfinit les principaux facteurs g éo-topographiques engendrant des charges excessives. Les différents indicateurs seront fixés par voie d’ordonnance. Art. 8 Charges excessives dues à des facteurs socio-démographiques L’al. 1 a pour objet la compensation des charges excessives dues à des facteurs socio-démographiques. Ainsi que le fait l ’art. 7 en ce qui concerne la compensation des charges excessives dues à des facteurs g éo-topographiques, l ’al. 2 du pr ésent article d éfinit les princi- paux facteurs socio-d émographiques engendrant des charges excessives. Dans ce domaine également, les indicateurs seront fixés par voie d’ordonnance. L’al. 3 mentionne les charges des villes et des agglom érations urbaines à titre de facteur supplémentaire engendrant des charges excessives pour un canton. Ce crit ère est mentionné séparément, car ici le p érimètre considéré pour le calcul n ’est plus le2339 canton, comme c ’est le cas pour les crit ères selon l ’al. 2, mais l ’agglomération urbaine. L’ordonnance définira en d étail les crit ères permettant de prendre en consid ération les agglomérations urbaines. Conformément au rapport du Conseil fédéral du 22 mai 1996 sur les Grandes lignes de l ’organisation du territoire suisse 131, seules les agglomérations urbaines d ’importance nationale ou internationale seront consi- dérées. Art. 9 Détermination et répartition des fonds de la compensation des charges excessives De fa çon analogue à la proc édure applicable à la p éréquation des ressources, un montant de base sera attribu é tous les quatre ans aux deux instruments de compen- sation des charges excessives. Le Parlement fixera l à aussi ce montant par un arr êté fédéral soumis au r éférendum. Il s ’appuiera à cet égard sur le rapport pr évu à l’art. 17. La compensation des charges excessives pourra donc elle aussi être gérée par les politiques. Le Conseil f édéral adaptera chaque ann ée les montants globaux destin és à la compensation des charges excessives dues à des facteurs g éo-topographiques ou socio-démographiques. Pour ce type de compensation, il tiendra compte du rench é- rissement. Une ordonnance réglera les détails. Les critères en matière de compensation des charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques ou socio-d émographiques seront d éfinis par voie d ’ordonnance (al. 3). L’al. 4 précise que les fonds octroyées par la Confédération au titre de la compensa- tion des charges sont vers és aux cantons sans être subordonn és à une affectation déterminée; il en va de même pour les paiements effectués en vertu de la péréquation des ressources (art. 6, al. 2) et de la compensation des cas de rigueur (art. 18, al. 7). 6.6.4 Section 4 Collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges Art. 10 Buts D’une manière générale, la collaboration intercantonale vise une ex écution ration- nelle des t âches incombant aux cantons. Cependant, elle doit aussi éviter une cen- tralisation excessive des tâches publiques. En ce sens, elle doit notamment permettre de prendre des d écisions et d ’exercer des activit és concernant l ’ensemble de la Suisse ou un territoire limit é sans qu’il soit nécessaire de confier la t âche concernée à la Confédération. Il convient de pr éciser que les t âches en question demeurent du ressort cantonal, mais qu’elles sont assumées conjointement par plusieurs cantons. Il n ’y a donc nul- lement intention d ’instaurer un quatri ème niveau autonome dans la structure de l’Etat fédéral. 131 FF 1996 III 526, p. 565.2340 Les remarques suivantes s ’imposent en ce qui concerne les buts de la collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges: – Let. a: la collaboration intercantonale est n écessaire pour garantir une offre minimale de services à la collectivité. – Let. b: assumer des t âches de mani ère «rationnelle» implique une ex écution des tâches efficace et r épondant aux besoins, cela dans le cadre d ’un parte- nariat avec d’autres cantons. En d ’autres termes, il s ’agit d’offrir à l’échelle nationale ou r égionale des prestations publiques appropri ées. Les capacit és doivent être judicieusement dimensionnées afin d’éviter des surcapacit és ou des sous-capacités. L’efficacité concerne pour sa part l ’aspect op érationnel de l’accomplissement des t âches. Une t âche est assum ée efficacement si la prestation est, d’une manière générale, fournie à un prix minimal. Ce objec- tif est notamment atteint lorsqu ’une entreprise – h ôpital de m édecine de pointe, ou usine d ’incinération des ordures, par exemple – pr ésente la di- mension minimale nécessaire. – Let. c: le l égislateur prévoit que les co ûts des services profitant à plusieurs cantons seront indemnis és «de manière équitable». Cette exigence implique une participation ad équate aux d écisions et à la mise en oeuvre pour les cantons b énéficiaires de services d ’autres cantons. Les paiements compen- satoires seront donc toujours le fruit de négociations entre partenaires égaux. L’art. 43a Cst. définit les compétences en matière de prises de d écision et de r épar- tition des coûts. L’aménagement des structures cantonales ou intercantonales n éces- saires aux organismes qui assument les t âches doit être axé sur les b énéficiaires ef- fectifs des prestations publiques, autrement dit sur les personnes et les institutions qui profitent desdites prestations. La cr éation de comp étences intercantonales pour une t âche donn ée et la r épartition des co ûts entre les cantons concern és s ’impose d’autant plus lorsque les b énéficiaires de la prestation sont r épartis sur un large territoire. Les dispositions de l ’art. 10 s ’adressent en premier lieu aux cantons. Cependant, elles offrent aussi à la Conf édération des points de rep ère lorsqu’il s’agit de d éter- miner si une convention intercantonale requiert une d éclaration de force obligatoire générale ou une obligation d’adhérer. Art. 11 Accord-cadre intercantonal Les let. a à f de l ’al. 1 d éfinissent quels points doivent être r églés dans l ’accord- cadre. Seuls les cantons d écident toutefois du contenu mat ériel de cet accord. L’accord-cadre constitue la base de la collaboration. Il permet aux cantons de r égler des questions essentielles, portant par exemple sur les organes comp étents, la procé- dure d ’adhésion ou de d énonciation, les formes de collaboration ou la proc édure intercantonale de règlement des différends. Art. 12 Obligation de collaborer L’al. 1 énumère de manière exhaustive les domaines pour lesquels le Conseil f édéral peut prévoir une déclaration de force obligatoire générale (art. 13) ou une obligation d’adhérer (art. 14).2341 La mention de ces domaines au niveau de la loi est conforme au droit f édéral, car la Confédération n’intervient pas lors de la négociation des normes matérielles figurant dans la convention. Elle intervient uniquement pour étendre le champ d ’application d’une convention intercantonale à un ou à plusieurs cantons. Cette nouvelle appro- che s’appuie sur le nouvel art. 48, al. 4, Cst. La loi énumère de mani ère exhaustive les domaines pouvant, le cas échéant, faire l’objet d ’une obligation de collaborer. Cette solution a l ’avantage de permettre au législateur f édéral de modifier, si n écessaire, la liste des t âches dans le contexte général de la p éréquation financière. Les Chambres f édérales définissent l’ampleur de la p éréquation des ressources. Afin de garantir une approche coh érente, il con- vient donc que le l égislateur fédéral ait aussi la comp étence de définir les domaines pouvant faire l’objet d’une collaboration intercantonale assortie d ’une compensation des charges. Les al. 2 et 3 précisent que la collaboration dans les neuf domaines mentionn és est obligatoire lorsqu’il existe une déclaration de force obligatoire générale ou une obli- gation d’adhérer. Pour les différents domaines, les cantons r èglent les détails techni- ques de leur collaboration dans des conventions intercantonales fond ées sur l’accord-cadre intercantonal. Art. 13 Déclaration de force obligatoire générale Al. 1 : Les cantons sont tenus de n égocier en d étail le contenu de l ’accord-cadre intercantonal (let. a) et des conventions intercantonales concernant les diff érents domaines (let. b). Les dispositions de l ’accord-cadre et celles qui r égissent la procé- dure de r èglement des diff érends s ’appliquent à toutes les parties ou, en cas de déclaration de force obligatoire g énérale, à tous les cantons, de sorte qu ’il n’est pas nécessaire de les répéter. L’accord-cadre intercantonal ne peut d éployer ses effets de mani ère optimale que s’il s ’applique à l ’ensemble des cantons. Pour cette raison, la loi pr évoit que le Conseil fédéral peut lui donner force obligatoire g énérale si un certain nombre de cantons en font la demande. La fixation de ce nombre est une question politique. Afin de sauvegarder les int érêts sup érieurs de l ’ensemble de la Suisse, il convient d’éviter qu’il n’y ait des minorités de blocage trop petites. D ’autre part, il faut aussi protéger les minorités, et éviter que des cantons soit tenus de collaborer sans qu ’il y ait un véritable besoin en la mati ère. Pour ces raisons, le nombre de cantons n éces- saire pour demander une d éclaration de force obligatoire g énérale pour un accord- cadre a été fixé à 21, soit à un niveau relativement élevé (let. a). Les conventions intercantonales qui sont n égociées et conclues pour les diff érents domaines peuvent faire l’objet d’une déclaration de force obligatoire générale à la demande d’au moins 18 cantons (let. b). Une déclaration de force obligatoire g énérale pour un accord intercantonal qui con- cerne un domaine particulier et qui se r éfère à l’accord-cadre du point de vue de la teneur, n’implique pas que l ’ensemble des cantons signent l ’accord-cadre ou que la Confédération donne force obligatoire g énérale à ce dernier. Si l ’accord-cadre fait partie intégrante de la convention, il s ’appliquera au domaine concern é si tous les cantons le signent ou si la Confédération lui donne force obligatoire générale. C’est volontairement qu’il n’a pas été intégré dans la loi de règles concernant la pro- cédure. De telles r ègles ne sont pas n écessaires étant donné que le Conseil f édéral,2342 en sa qualité d’autorité qui décide en matière de déclaration de force obligatoire g é- nérale et d ’obligation d ’adhérer, est une garantie suffisante pour un d éroulement correct de la procédure. Lorsque les cantons demandent une d éclaration de force obligatoire g énérale pour un accord-cadre intercantonal ou une convention intercantonale, le Conseil f édéral doit examiner dans quelle mesure certains critères sont satisfaits, par exemple: – si tous les cantons ont pu faire valoir suffisamment leurs souhaits lors des négociations; – si tous les cantons ont dispos é de suffisamment de temps pour prendre leurs décisions; – si les souhaits de tous les cantons sont suffisamment pris en compte; – si l’intérêt général de la Suisse nécessite une déclaration de force obligatoire générale. Des probl èmes particuliers se posent en rapport avec la d énonciation de l ’accord- cadre. Il faut d ’abord préciser que la d énonciation ne doit pas être approuvée par le Conseil fédéral. La r églementation de la proc édure dans ce domaine est de la com- pétence des cantons. Les modalit és de dénonciation doivent par cons équent être dé- finies lors de la n égociation d’une convention. Comme il n ’est pas attribué de com- pétences à la Conf édération, la loi ne contient pas de dispositions relatives à la d é- nonciation. Concernant les effets de la d éclaration de force obligatoire g énérale sur la procédure de dénonciation, voir ci-après le commentaire de l’al. 5. Le Conseil fédéral peut prendre sa d écision selon sa libre appr éciation politique en se fondant sur les crit ères mentionn és ci-avant (cf. les explications concernant l’al. 1). L’al. 2 mentionne cependant le droit des cantons concernés d’être entendus. Selon l’al. 3 , les cantons qui sont contraints d ’adhérer à une convention en vertu d’une déclaration de force obligatoire générale ont tous les droits et obligations pr é- vus par cette convention. Ils ont les m êmes droits et obligations que les autres can- tons. Selon l’al. 4 , l ’obligation de collaborer dans un domaine donn é doit être limit ée dans le temps. Pour cette raison, la d éclaration de force obligatoire g énérale ne peut porter sur une durée supérieure à 25 ans. Al. 5: pendant la dur ée d’application de la d éclaration de force obligatoire g énérale, les droits de d énonciation pr évus par l ’accord-cadre ou par une convention inter- cantonale sont suspendus, car une d énonciation ne serait pas compatible avec une déclaration de force obligatoire g énérale. Une d énonciation n’est possible que si le Conseil fédéral lève la d éclaration de force obligatoire g énérale. La lev ée de cette déclaration doit être demandée par respectivement six ou neuf cantons. Le Conseil fédéral peut également lever la déclaration de force obligatoire g énérale si elle ne se justifie plus du fait des circonstances, par exemple si les conditions g énérales ont considérablement changé, si un changement des circonstances ne n écessite plus une participation de l ’ensemble des cantons, si la convention entra îne des charges trop lourdes pour certains cantons ou si elle exerce des effets indésirables du point de vue de l’ensemble du pays. De même qu’il ne peut pas y avoir d ’obligation de collaborer «éternellement» (cf. les explications concernant l’art. 13, al. 4), l’al. 6 précise que la levée de la d éclara- tion de force obligatoire ne peut pas être demandée avant cinq ans. Cette disposition2343 fédérale vise à assurer un minimum de continuité au niveau de la collaboration hori- zontale. Si la d éclaration de force obligatoire g énérale est lev ée, les cantons qui ont adh éré de leur propre gr é à une convention intercantonale restent li és par cette convention. La suppression de cette obligation n écessite la d énonciation pr évue par la conven- tion. Art. 14 Obligation d’adhérer Selon l’al. 1, l’existence d’une convention bilat érale ou d’un projet négocié de con- vention concernant les domaines au sens de l ’art. 12 suffit pour qu ’un canton puisse demander au Conseil f édéral de contraindre un ou plusieurs cantons à adhérer à la convention. Comme pour la d éclaration de force obligatoire g énérale, le Conseil fédéral peut, du fait de la formulation potestative, d écider s’il donne suite ou non à une telle demande. Les autres dispositions des al. 2 à 6 se fondent par analogie sur celles de l ’art. 13. Les proc édures pr évues en mati ère de d éclaration de force obligatoire g énérale s’appliquent aussi par analogie à la d énonciation et à l ’abrogation de conventions régionales. Les cantons qui prennent part à une convention du fait de l ’obligation d’adhérer ont tous les droits et obligations pr évus par cette convention. Tant que l’obligation d’adhérer est en vigueur et qu ’elle n’a pas été levée, ces cantons et les autres cantons ne peuvent dénoncer la convention. L’obligation d’adhérer a par con- séquent aussi des effets sur les droits de d énonciation des autres cantons. Elle peut être levée si les conditions qui la justifient ne sont plus remplies, en particulier si plus de la moitié des cantons parties à une convention demandent la dénonciation. Si l’obligation d ’adhérer est lev ée, les cantons qui ont adh éré de leur propre gr é à une convention intercantonale restent li és par cette convention. La suppression de cette obligation nécessite la dénonciation prévue. Art. 15 Voies de droit L’al. 1 concorde avec les objectifs d éfinis dans le projet de loi sur le Tribunal f édé- ral dans la mesure où ce dernier n’examinera en principe plus que les d écisions ren- dues par des autorit és judiciaires inf érieures. En mati ère de droit public cantonal et intercantonal, il n ’est toutefois possible de prescrire aux cantons l ’institution d ’une instance judiciaire inf érieure que si une base constitutionnelle correspondante est créée (cf. art. 191b, al. 1, Cst., Réforme de la justice). L’al. 2 définit les conséquences juridiques de la violation par un canton d ’une con- vention ou d ’une décision ayant force obligatoire prise par un organe intercantonal (possibilité de déposer une contestation devant le Tribunal fédéral). Art. 16 Applicabilité directe Cet article pourrait avoir un effet d éclaratoire. Si le droit intercantonal contient des normes qui sont directement applicables (c ’est-à-dire s ’il est «self-executing»), un particulier peut actuellement déjà invoquer ces normes devant le Tribunal fédéral.2344 6.6.5 Section 5 Rapport Art. 17 Rapport La rédaction et la publication p ériodiques d’un rapport (al. 1) permettront aux auto- rités compétentes, en particulier aux Chambres f édérales, au Conseil f édéral et aux gouvernements cantonaux, de vérifier l’exécution de la p éréquation et la conformit é aux buts fix és des mesures prises. La discussion politique gagnera ainsi en objecti- vité et en transparence et il sera possible de formuler de mani ère adéquate les éven- tuelles mesures à prendre. Selon l’al. 2, le rapport traite, d ’une part, du degr é de réalisation des buts durant la période de quatre ans écoulée et, d’autre part, des mesures à prendre pour la p ériode suivante. Dans les deux cas, les objectifs sup érieurs de la p éréquation financi ère définis à l’art. 2 constituent le fil conducteur. En ce qui concerne la p ériode écoulée, l’examen des effets de la péréquation des ressources, de la compensation des charges excessives octroy ée par la Conf édération et – durant la phase transitoire – de la compensation des cas de rigueur figurera au premier plan. Un bilan des effets par canton constituera un des éléments essentiels du rapport. Ce bilan décrira la situation des cantons avant et apr ès la péréquation financière. L’al. 3 précise que les effets de la collaboration intercantonale assortie d ’une compensation des charges (section 4) doivent être présentés à part. La compensation intercantonale des charges ne doit dès lors pas être prise en compte conjointement avec la p éréqua- tion des ressources, la compensation des charges excessives par la Conf édération et la compensation des cas de rigueur. Toutefois, les r ésultats de la compensation intercantonale des charges seront pris en consid ération lors de l’appréciation globale des effets de la péréquation. La compensation intercantonale des charges sera trait ée s éparément en raison du caractère différent de cet instrument de péréquation (cf. également ch. 7.2.1). Elle ne constitue pas un instrument de redistribution comme dans le cas de la p éréquation financière conventionnelle. Il s ’agit plutôt d’une indemnité pour des prestations uti- lisées. Les paiements effectu és dans le cadre de la compensation intercantonale des charges sont ainsi affect és, alors que le reste de la p éréquation au sens strict s’effectue au moyen de paiements non affect és. Une autre diff érence fondamentale réside dans le fait que la p éréquation des ressources, la compensation des charges excessives par la Conf édération et la compensation des cas de rigueur peuvent être pilotées de mani ère centralis ée par la Conf édération, alors que la compensation intercantonale des charges entre les cantons repr ésente l ’aspect financier des con- ventions intercantonales qui ne peuvent pas être influenc ées par la Conf édération quant au fond. 6.6.6 Section 6 Dispositions transitoires Art. 18 Compensation des cas de rigueur L’al. 1 mentionne le principe de la compensation des cas de rigueur. La compensa- tion des cas de rigueur sert à atténuer les effets du passage au nouveau syst ème de péréquation, notamment pour les cantons à faible potentiel de ressources.2345 Afin de concentrer les fonds, le cercle des b énéficiaires de la compensation des cas de rigueur est limit é aux cantons à faible potentiel de ressources, c ’est-à-dire aux cantons qui affichent un potentiel de ressources inf érieur à la moyenne. En vertu de l’al. 5, le Conseil fédéral règle la répartition des fonds. Il y a lieu de pr éciser concernant la notion de «canton à faible potentiel de ressour- ces» que le critère est le classement avant la péréquation. En ce qui concerne la non- prise en compte de la péréquation des ressources uniquement, cette précision n’a pas d’importance, car le m écanisme retenu pour la p éréquation des ressources emp êche qu’un canton à faible potentiel de ressources se transforme en un canton à fort potentiel de ressources. La mise au point est toutefois nécessaire dans l’optique de la compensation des charges excessives par la Conf édération, car cette compensation peut tout à fait, le cas échéant conjointement avec la p éréquation des ressources, faire d’un canton à faible potentiel de ressources un canton à fort potentiel de res- sources. L’al. 2 règle la part du financement assur ée par la Conf édération et celle qui est assurée par les cantons. La Confédération finance le montant total nécessaire pour la compensation des cas de rigueur à raison de deux tiers et les cantons à raison d ’un tiers. L’al. 3 décrit les compétences de l’Assemblée fédérale. Celle-ci fixe une seule fois, par un arr êté fédéral, la contribution au financement fournie par la Conf édération (let. a) et celle qui est fournie par chaque canton (let. b). La contribution de chaque canton est calcul ée en r épartissant en fonction du nombre d ’habitants le montant total que les cantons doivent financer. La précision «d’une manière définitive» garantit que le montant pr évu pour la com- pensation des cas de rigueur sera gel é en termes nominaux et qu ’il diminuera en termes réels au cours des années. Il ressort de l’al. 4 que le rapport selon l ’art. 17 devra aussi se prononcer sur le maintien de la compensation des cas de rigueur. La levée de la compensation des cas de rigueur se fera par arrêté fédéral. L’al. 5 concerne la répartition entre les cantons des fonds destinés à la compensation des cas de rigueur. Cette r épartition devra être r églée par une ordonnance. Les résultats du dernier bilan global établi avant l’introduction de la RPT et l ’indice des ressources serviront en l ’occurrence de crit ères. Les contributions fix ées par canton seront gelées en termes nominaux pour les ann ées suivantes. Ainsi, la compensation des cas de rigueur en termes r éels diminuera au fil du temps. Les contributions seront versées jusqu ’au moment o ù elles ne seront plus n écessaires conformément aux explications relatives à l’al. 4. Du fait que la compensation des cas de rigueur se limite aux cantons à faible poten- tiel de ressources (al. 1), un canton ne touche plus de moyens financiers au titre de ladite compensation quand son potentiel de ressources d épasse la moyenne suisse. Ce principe est défini explicitement à l’al. 6. Dans ce cas aussi, le «potentiel de res- sources» correspond à la situation avant la péréquation (cf. le commentaire analogue concernant l’al. 1). Selon l’al. 7 , les fonds vers és aux cantons au titre de la compensation des cas de rigueur ne sont pas subordonn és à une affectation déterminée. Cette règle s’applique également aux fonds vers és au titre de la p éréquation des ressources (art. 6, al. 2) et de la compensation des charges par la Confédération (art. 9, al. 4).2346 L’al. 8 est le compl ément logique de l ’art. 6, al. 3 (cf. commentaires à ce sujet); il précise que les prestations du fonds de compensation des cas de rigueur sont com- prises dans la dotation minimale visée, soit 85 % de la moyenne suisse. Art. 19 Droit des subventions Afin de pr évenir une éventuelle «avalanche» de demandes de subventions (cf. ch. 1.4.3.1.), il faut pr évoir une disposition transitoire ad équate relative au droit des subventions. L’art. 19, let. a qui est pr évu à cet effet doit être vu en relation avec l’art. 36 de la loi sur les subventions (LSu). L’art. 36 se trouve au chapitre 3 LSu. Selon l ’art. 2 LSu, ce chapitre est applicable, sauf dispositions contraires d ’autres lois f édérales ou arr êtés f édéraux de port ée générale. La let. a de l ’art. 19 LPF pr évoit une telle d érogation pour les domaines concernés, pendant une p ériode transitoire. Le Conseil f édéral doit fixer l ’entrée en vigueur de cette disposition immédiatement après l’adoption de la LPF, tandis que la loi ne sera mise en vigueur int égralement qu’au terme de la r évision des lois sp écia- les. Cette disposition permettra d ’examiner en vertu du droit en vigueur au moment de l’engagement les demandes d ’aide financière ou d ’indemnité déposées entre la date de l’entrée en vigueur de la disposition transitoire relative au droit des subventions et la date de l ’entrée en vigueur int égrale de la nouvelle p éréquation financière. Le choix du droit applicable ne d épend donc plus de la date du d épôt de la demande, mais de la date de l ’engagement. En vertu de cette solution, le sort des demandes de subventions déposées après l’entrée en vigueur de la disposition transitoire d épend dans une large mesure de l ’administration. Cette derni ère est pour sa part tenue de fixer le moment du traitement de la demande en se fondant exclusivement sur des critères objectifs et d’informer les requérants de l’approche adoptée. Cette procédure permet de garantir, également pendant la p ériode transitoire, que le volume des demandes à traiter et des moyens n écessaires à cet effet ne sortiront pas du cadre normal. Comme nous l ’avons d éjà mentionn é, l ’art. 19 est une disposition transitoire qui déroge à l ’art. 36, let. a, LSu. Comme il touche en principe tous les domaines de subventions, il a une portée générale. Toutefois, si la question du droit applicable est réglée dans des actes législatifs ayant pour objet des subventions, ces r ègles particu- lières priment sur la LSu et sur la disposition transitoire. Dans de tels cas il faudra, lors de l’adaptation des actes l égislatifs spéciaux concernés, examiner s’il est néces- saire de prévoir des règles détaillées. La disposition prévue à la let. b garantit que la Confédération fournira, dans un délai fixé clairement par le l égislateur, les prestations financi ères garanties pour des pro- jets qui n ’ont pas encore été entamés lors de l ’entrée en vigueur de la r éforme. En d’autres termes, cette disposition a pour but d ’encourager les b énéficiaires de sub- ventions à réaliser rapidement leur projet (le d élai proposé est de trois ans). Il n ’est ni dans l’intérêt de la Confédération, ni dans celui des cantons de diff érer la réalisa- tion des projets. A travers la disposition de la let. b, la Conf édération relativise dans le temps un engagement pris envers un bénéficiaire de subvention. Le délai de trois ans fixé pour présenter le d écompte final relatif à un projet r éalisé garantit au b énéficiaire de la subvention le respect du principe de la bonne foi tout en tenant compte des int érêts2347 de la Confédération. Après l’entrée en vigueur du nouveau syst ème de p éréquation, la Confédération augmentera en effet ses paiements au titre de la p éréquation finan- cière au sens strict (cf. ch. 5). En vertu de la RPT, la Conf édération financera son engagement supplémentaire à hauteur du montant des subventions affect ées suppri- mées du fait du désenchevêtrement des tâches et du financement. Toutefois, en vertu de la disposition transitoire, la Conf édération assumera une charge double pendant la p ériode transitoire, puisqu ’elle devra à la fois consentir davantage de moyens financiers au titre de la p éréquation financière directe et respecter les engagements qu’elle a pris selon l ’ancien droit. Le d élai de trois ans limite raisonnablement la période durant laquelle la double charge doit être assumée, sans violer le principe de la bonne foi. Ce d élai repr ésente une solution praticable et équitable, tant pour la Confédération que pour les bénéficiaires de subventions. 6.6.7 Section 7 Dispositions finales Art. 20 Exécution Le Conseil f édéral édicte les dispositions d ’exécution. Il consulte au pr éalable les cantons. Art. 21 Abrogation du droit en vigueur La loi actuelle concernant la péréquation financière est abrogée. Art. 22 Référendum et entrée en vigueur Référendum Après l’adoption de ce premier message par les Chambres f édérales, les modifica- tions constitutionnelles seront soumises au vote du peuple et des cantons. Ce n ’est qu’après l’acceptation de l’arrêté fédéral par le peuple et les cantons que la r évision totale de la loi sur la p éréquation financière sera publiée dans la Feuille f édérale. Le délai référendaire commencera à courir à partir de ce moment-là. Entrée en vigueur Le Conseil fédéral fixe la date de l ’entrée en vigueur de la LPF. Celle-ci ne pourra entrer en vigueur int égralement que lorsque tous les éléments de la r éforme auront été adopt és. Cette condition ne sera remplie qu ’au terme du d élai référendaire qui suivra le deuxième message concernant la RPT. Il n ’est toutefois pas exclu que cer- tains éléments de la LPF entrent en vigueur plus t ôt, pour autant qu ’ils n’avantagent pas unilatéralement certains cantons ou groupes de cantons, et que la loi soit mise en vigueur par étapes. Une telle proc édure pourrait être pr évue pour les dispositions transitoires concernant le droit des subventions (art. 19), notamment afin d ’éviter une «avalanche» de subventions.2348 7 Conséquences Les rapports que le Conseil f édéral devra établir p ériodiquement permettront de vérifier constamment l’efficacité de la RPT et de chacun de ses instruments. Une analyse confiée à des experts a conclu que la RPT atteindrait les objectifs fix és en matière de politique gouvernementale et de politique budg étaire. Après l ’intro- duction de la RPT, des analyses analogues à l ’analyse d ’experts mentionn ée ci-dessus seront assorties de rapports sur les effets de la loi. Tous les quatre ans, un tel rapport devra être présenté au Parlement. Lorsque le changement de système aura eu lieu, ces rapports seront principalement consacr és à la p éréquation financière au sens strict. Les conséquences financières de la RPT pour la Conf édération et les cantons figu- rent dans le bilan global. Ce bilan montre que la RPT est à même de réduire les dis- parités entre cantons, tant sur le plan de la capacit é financière que sur celui de la charge fiscale. L ’augmentation des fonds non affect és offre aux cantons une plus grande marge de manœ uvre. La RPT ne peut d éployer pleinement ses effets que dans la mesure o ù les syst èmes de p éréquation financi ère cantonaux sont compatibles avec le nouveau syst ème applicable à l’échelle fédérale. C’est à cette seule condition que les disparit és inter- cantonales seront r éduites et que les besoins des agglom érations urbaines et des communes pourront être dûment pris en compte. Le présent chapitre comporte neuf volets, soit une analyse des effets de l ’ensemble de la RPT (ch. 7.1), les conséquences financières de la RPT pour la Confédération et les cantons (ch. 7.2), les cons équences pour l ’économie (ch. 7.3), les cons équences pour le personnel (ch. 7.4), les cons équences au niveau de l ’informatique (ch. 7.5), une comparaison avec les syst èmes de péréquation cantonaux (ch. 7.6) et les cons é- quences pour les agglom érations urbaines et les communes (ch. 7.7) et, par ailleurs, les répercussions sur la politique r égionale de la Conf édération (ch. 7.8) et sur la gestion du budget de la Confédération (ch. 7.9). 7.1 Analyse d’efficacité de l’ensemble du projet de RPT L’analyse d ’efficacité est tout d ’abord destin ée à montrer jusqu ’à quel point les objectifs fixés initialement peuvent effectivement être atteints par les mesures pro- posées aujourd’hui. Elle déterminera ensuite si la RPT pousse les cantons à adopter une attitude ad équate ou g énère de nouveaux comportements contre-productifs. Enfin, il y a lieu d’examiner aussi la manière dont les résultats du bilan global sont à évaluer du point de vue de la science financi ère pour les diff érents cantons et la manière dont il est possible de garantir un d éroulement aussi harmonieux que possi- ble de la phase de réalisation et de transition. L’analyse qualitative a fait l ’objet d’une expertise externe dont les r ésultats peuvent être exposés en 10 points132: 132 Cf. Frey, René L.; Analyse de l’objectif et de l’efficacité de la nouvelle péréquation financière. Rapport à l’attention de l’Administration fédérale des finances (AFF) et de la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC); Bâle, 2001.2349 1. La RPT fournit une contribution importante à la r éforme du f édéralisme helvétique. Elle renforce ses qualités et atténue ses défauts. C’est en premier lieu en partant de ce point de vue qu ’il faut évaluer la RPT, et non en fonc- tion de la modification des flux financiers entre la Conf édération et les cantons (consid érés globalement ou s éparément) par rapport à la situation actuelle. Une telle comparaison est fragmentaire. Par cons équent elle induit en erreur. Ce qui est déterminant, c’est le système de péréquation. 2. Le désenchevêtrement des t âches selon le principe de subsidiarit é constitue un point fort de la RPT. En m ême temps, il se peut qu’il constitue une pierre d’achoppement de la r éforme. Dans le cas de tous les compromis politiques (justifiés), il s’agit de veiller à maintenir le nouvel équilibre visé en matière de r épartition des t âches et de financement entre la Conf édération et les cantons. Il est ad équat d’exclure de l ’ensemble du projet de RPT les domaines pour lesquels des r éformes allant dans la m ême direction sont d éjà en cours ou d’inclure dans un train de réformes ultérieur un désenchevêtrement de tâches fortement contesté. 3. Le nouvel am énagement de la coopération entre la Conf édération et les cantons constitue un aspect innovateur de la RPT, permettant de gagner en efficacité. Cela vaut en particulier pour les conventions-programmes pluri- annuelles et le versement de subventions globales. Les d écisions et sanctions juridiques destin ées à imposer les conventions- programmes constituent cependant des corps étrangers. La coop ération ver- ticale devrait systématiquement se fonder sur le partenariat. 4. L ’encouragement de la collaboration intercantonale et surtout de la com- pensation intercantonale des charges constituent également des éléments novateurs de la RPT. La compensation des charges est n écessaire parce que, notamment dans les r égions centres, les exigences vis- à-vis des cantons (et des communes) sont de moins en moins en ad équation avec leurs comp éten- ces. Elle permet en outre de freiner la centralisation rampante des t âches publiques, car les collectivit és territoriales pourront à nouveau davantage assumer la responsabilit é de ces t âches de mani ère ind épendante, dans un champ d’activité circonscrit. 5. L’indice des ressources fondé sur l ’assiette fiscale agrégée (AFA) remplace de mani ère excellente l ’indice actuel de la capacit é financi ère entach é de nombreux défauts. La compensation des charges excessives dues à des fac- teurs géo-topographiques ou socio-démographiques va aussi dans la bonne direction. Il y a lieu de maintenir les trois éléments de la compensation des ressources et des charges. On pourrait le cas échéant envisager des am élio- rations mineures touchant les critères. Dans l’intérêt du maintien de l ’attrait de la place économique suisse dans le contexte de la concurrence fiscale internationale, il y aurait lieu de pr évoir dans la RPT des garanties juridiques en mati ère de compensation des2350 ressources, afin que les cantons à fort potentiel de ressources ne soient pas contraints de faire face à des charges toujours plus élevées133. 6. Le bilan global ne donne qu ’un aperçu partiel des effets de la RPT. Il s ’agit donc d ’être prudent en interpr étant les effets quantitatifs. L ’interprétation requiert une évaluation politique du "juste" niveau des prestations publiques et de la charge fiscale. En tout état de cause, il est faux d ’évaluer la RPT uniquement sur la base des indications que fournit la derni ère colonne du bilan global. Ce qui est d éterminant, c ’est la RPT en tant que syst ème et sa «mécanique» qui, globalement, peuvent être consid érés comme tr ès adéquats. 7. Pour augmenter les chances de r éaliser la RPT, qui constitue un net progr ès par rapport au syst ème actuel de p éréquation, il est indiqu é de l ’assurer politiquement par une compensation des cas de rigueur . Seuls les cantons à faible potentiel de ressources devraient en b énéficier. C’est un non-sens de perpétuer ind éfiniment les d éfauts de l ’ancien système, voire d ’en créer de nouveaux. 8. L’évaluation globale de la RPT est favorable. Il convient de maintenir absolument les éléments suivants: – la coopération verticale assortie de conventions-programmes et d ’enve- loppes budgétaires – la collaboration intercantonale assortie de la compensation des charges – l’indemnisation des charges excessives dues à des facteurs g éo-topo- graphiques ou socio-démograhiques – le nouvel indice des ressources 9. Seules des modifications mineures sont consid érées comme n écessaires. Elles concernent: – La coopération verticale entre la Conf édération et les cantons. Elle devrait être strictement fond ée sur le partenariat. Il y aurait lieu de renoncer aux sanctions et d écisions juridiques permettant de rendre obligatoires les conventions-programmes. – Les mesures à prendre dans l’intérêt du maintien de l’attrait de la place économique suisse dans le contexte de la concurrence fiscale interna- tionale. Il y aurait lieu de prévoir des garanties juridiques en mati ère de compensation des ressources, afin que les cantons à fort potentiel de ressources ne soient pas contraints à des charges et à des redevances toujours plus élevées. – Les critères de la compensation des charges excessives dues à des fac- teurs géo-topographiques. Quelques critères doivent être retravaillés. Il n’est par exemple pas tr ès logique que toutes les surfaces sises au-dessus de l ’altitude helv étique m édiane soient trait ée s d e l a même manière et consid érées comme des charges. Il y aurait lieu d ’appliquer un régime différent aux zones habitées, aux zones utilisées, aux glaciers et aux pierriers. 133 La question de savoir si et dans quelle mesure l’attrait et la capacité concurrentielle sur le plan international des cantons payeurs sont touchés par la réforme de la péréquation a été examinée dans le cadre d’une expertise complémentaire (cf. ch. 7.2.4).2351 – La compensation des cas de rigueur. Seuls les cantons à faible potentiel de ressources devraient en bénéficier. 10. Approuver la RPT est dans l ’intérêt à long terme de la Conf édération et des cantons qui pourront ainsi faire un usage optimal de leurs moyens financiers et disposer à travers la p éréquation d ’un solide filet de s écurité durant les périodes difficiles du point de vue financier. A notre époque de comp étition globale entre places économiques, chacun devrait s ’engager pour un fédéra- lisme efficace. La RPT apporte une contribution importante sur ce plan. Les remarques suivantes sont n écessaires concernant les am éliorations sugg érées dans le rapport d’expertise (cf. point 9): – La coopération entre la Confédération et les cantons fondée sur le partenariat constitue un élément important de la PRT. Mais un partenariat ne peut pas être imposé, en réalité, il dépend de différents facteurs tels que la disposition à coopérer des services et des personnes concern és. Le partenariat ne cons- titue pas un but en soi, il doit être mesuré en fonction du degr é dans lequel les buts poursuivis, à savoir l ’exécution de t âches publiques, peuvent être atteints. Dans le cadre du second message concernant la RPT, le Conseil fédéral reviendra sur ces aspects centraux et abordera exhaustivement les questions juridiques qui seront à régler au niveau de la loi (cf. ch. 3). – Le ch. 7.2.4. traitera en d étail de la question de savoir si et dans quelle mesure l ’attrait et la capacit é concurrentielle sur le plan international des cantons à fort potentiel de ressources pourraient être touchés par la RPT. – En ce qui concerne la compensation des charges excessives dues à des facteurs g éo-topographiques, les crit ères servant à d éterminer les charges ont été examin és, adapt és et am éliorés dans le cadre d ’une expertise complémentaire 134. Par ce fait, la critique des points ci-dessus a été prise en considération elle aussi et les d éfauts correspondants ont été corrig és (cf. ch. 5.6.1). – La critique concernant la compensation des cas de rigueur a été prise en considération. Seuls les cantons à faible potentiel de ressources en b énéfi- cieront (cf. ch. 5.7). 7.2 Conséquences financières pour la Confédération et les cantons Les conséquences de la RPT sur les budgets de la Conf édération et des cantons sont présentées ci-apr ès, pour autant qu ’elles puissent être quantifi ées. L ’examen des effets sur les budgets des cantons prend beaucoup de pl ace. La réduction des diff é- rences en mati ère de capacit é financière et de charge fiscale entre cantons à fort et cantons à faible potentiel de ressources, l ’élargissement de la marge de man œ uvre des cantons ainsi que l ’évolution des parts aux moyens financiers non affect és sont notamment abordés. 134 Cf. Inderbitzin, J.; Second Opinion zum neuen Vorschlag für den geografischen Lasten- ausgleich; Lucerne, 20012352 7.2.1 Bilan global Les conséquences financières des diff érents instruments et l ’effet d’ensemble de la RPT sont pr ésentés tant pour la Conf édération que pour les cantons, à l’aide du bi- lan global. Il convient de signaler que la valeur informative du bilan global est limi- tée. Alors que certaines indications ne peuvent pas encore être quantifi ées avec exactitude pour le moment, d’autres valeurs ont dû être extrapolées. De plus, le bilan global contient une série de projections. – Une partie des cons équences financières de la RPT ne peut pas être chiffrée pour l’heure de mani ère fiable, comme par exemple le potentiel d ’augmen- tation de l ’efficacité résultant du d ésenchevêtrement des t âches et des nou- velles formes de collaboration entre la Conf édération et les cantons. Il en va de m ême des économies potentielles d écoulant des marges de man œ uvre supplémentaires des cantons et de la collaboration intercantonale renforcée. – Pour évaluer les effets financiers de la RPT, il a fallu recourir à des projec- tions qui influencent les résultats du bilan. Nous citons à titre d’exemples les valeurs de référence de la péréquation (contributions pour la p éréquation ho- rizontale et verticale des ressources, dotation de la compensation des charges excessives dues à des facteurs g éo-topographiques ou socio-d émographi- ques). Ces valeurs de r éférence seront d éterminées par le Parlement. Leur niveau pourra modifier notablement les résultats du bilan en ce qui concerne les cantons. – Les bases de calcul des impôts utilisées pour calculer l’indice des ressources reflètent les conditions économiques du d ébut des ann ées 90, du fait de l’imposition praenumerando et de la disponibilit é limitée des donn ées. Afin de disposer de donn ées actuelles, l ’indice des ressources a été extrapolé en se fondant sur des estimations de la moyenne bisannuelle pour les ann ées 1998 et 1999 (cf. ch. 5.5.1.3). Lors de l ’introduction de la RPT, l ’indice des ressources se fondera sur l’imposition basée sur les revenus acquis actualisée chaque année. Les donn ées de base seront ainsi plus actuelles et une extra- polation ne sera plus nécessaire. – En fait, les quatre principaux paramètres de la péréquation au sens strict sont des projections. En ce qui concerne la dotation de la p éréquation horizontale et verticale des ressources et la compensation des charges excessives dues à des facteurs g éo-topographiques ou socio-d émographiques, la p éréquation financière au sens strict peut être pilotée. Après l’introduction de la RPT, les Chambres f édérales fixeront ces dotations tous les quatre ans. Afin de pouvoir pr ésenter des chiffres jusqu ’à l ’introduction de la RPT, ces quatre valeurs ont été calculées à l’aide d’un modèle théorique. – Le bilan global ne refl ète que la situation à un moment donn é. La RPT ne sera vraisemblablement introduite qu ’en 2006. Jusque-l à, les donn ées de base de la RPT pourront subir des changements notables du fait du d évelop- pement économique qui varie selon les cantons et de l ’apparition de nombreuses bases statistiques nouvelles. Aussi faudra-t-il élaborer un bilan global actualisé en vue du second message concernant la RPT.2353 – Le bilan global actuel ne pr écise pas si les moyens financiers vers és aux cantons sont affect és ou non et il ne contient pas d ’indications relatives à l’évolution de la marge de man œ uvre des cantons. Cette question est ana- lysée sous le ch. 7.2.3. Afin de montrer les conséquences financières de la RPT pour la Confédération et les cantons malgr é ces restrictions et projections, les r ésultats quantifiables sont présentés sous forme de moyenne bisannuelle pour les ann ées 1998 et 1999 dans les tableaux 7.1 et 7.2. Bilan global: transferts de charges générés par la nouvelle répartition des tâches compte tenu de l’échelonnement vertical de la capacité financière (en milliers de francs); conformément aux calculs selon le modèle RPT Tableau 7.1 Confédération Cantons Tiers Défense du territoire Organisation, formation et équipement de l’armée 10 350 – 10 350 0 Protection civile – 21 768 21 768 0 Total – 11 419 11 419 0 Formation, recherche et culture Formation spéciale 0 616 070 – 616 070a Formation professionnelle 0 0 0 Universités et hautes écoles spécialisées 0 0 0 Aides à la formation – 36 881 36 881 0 Gymnastique et sport – 265 265 0 Total – 37 146 653 216 – 616 070 Environnement et aménagement du territoire Protection contre la pollution de l’air financée avec le produit de l’impôt sur les huiles minérales 20 176 – 20 176 0 Protection contre le bruit financée avec le produit de l’impôt sur les huiles minérales 0 0 0 Déchetteries 0 0 0 Aménagement du territoire – 540 540 0 Mensuration – 25 054 25 054 0 Protection contre les inondations – 13 704 13 704 0 Protection des eaux /installations servant à l’évacuation et à l’épuration des eaux usées – 699 699 0 Forêts – 24 207 24 207 0 Protection de la nature et du paysage – 4 025 4 025 0 Conservation des monuments historiques et pro- tection du patrimoine culturel et des sites cons- truits 0 0 0 Animaux sauvages (chasse) 0 0 0 Pêche 0 0 0 Total – 48 053 48 053 0 Ouvrages publics et transports Routes nationales 110 809 – 110 809 0 Routes principales – 34 539 34 539 0 Part à l’impôt sur les huiles minérales et les rede- vances routières – 54 626 54 626 0 Passages à niveau et séparation des courants de – 1 1 02354 Confédération Cantons Tiers trafic Transports publics régionaux –290 094 290 094 0 Aérodromes – 3 767 0 3 767 b Total –272 219 268 452 3 767 Economie Elevage 20 495 20 495 0 Paiements directs 0 0 0 Amélioration de structures agricoles – 10 697 10 697 0 Formation et perfectionnement dans l’agriculture/vulgarisation 0 0 0 Rénovation de logements dans les régions de montagne – 11 610 11 610 0 Total – 6 412 1 812 4 600 Logement, travail, sécurité sociale et santé Prestations individuelles de l’AVS 653 578 – 811 528 157 950 c Prestations individuelles de l’AI –675 776 –1 020 444 1 696 220 d Prestations collectives de l’AVS et de l’AI 12 850 1 067 300 –1 080 150e Prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI 202 781 – 202 781 0 Aide privée aux personnes âgées et aux handicapés 0 157 950 – 157 950f Allocations familiales dans l’agriculture – 1 454 1 454 0 Réductions des primes d’assurance-maladie –487 000 487 000 0 Total –295 021 – 321 049 616 070 Droit civil, droit pénal, mensuration Exécution des peines et des mesures 0 0 0 Total 0 0 0 Total de la nouvelle répartition des tâches g) –670 269h 661 902 8 367 h Remarques: (+) = charge; (-) = allégement a Les répercussions financières sur le fonds de compensation de l’AVS sont prises en compte à cette position de la colonne «tiers». L’allégement du fonds à raison d’environ 616 millions est compensé du fait que la Confédération ne compense pas totalement la disparition des versements cantonaux à l’AI. b Ce poste de la rubrique «tiers» concerne les propriétaires d’aérodromes qui doivent prendre en charge les prêts qui ne seront plus octroyés par la Confédération. c La Confédération prend à sa charge les contributions cantonales à l’AVS de 812 millions. Mais comme le fonds de compensation de l’AVS est allégé de 158 millions dans le domaine de l’aide aux personnes âgées et qu’un allégement du fonds n’est pas prévu dans le cadre de la RPT, la Confédération réduit à raison de ces 158 millions sa contribution complémen- taire de 812 millions. La contribution nette de la Confédération au fonds de compensation de l’AVS s’élève ainsi à 654 millions. d Ce poste de la rubrique «tiers» concerne l’AI. Elle est allégée de 1696 million en raison des transferts de compétences au niveau de la formation spéciale (616 millions) et des presta- tions collectives de l’AI (1080 millions). Comme il n’est pas prévu, dans le cadre de la RPT, d’alléger le fonds de compensation, la contribution complémentaire de la Confédéra- tion découlant de la suppression de la contribution des cantons à l’AI diminue d’autant. En ce qui concerne la contribution à l’AI, il en résulte pour la Confédération une réduction de 676 millions au lieu d’une charge de 1020 millions. e L’allégement du fonds de compensation à raison de 1080 millions résulte principalement de la prise en charge par les cantons des subventions pour la construction et l’exploitation de homes, d’ateliers pour handicapés et d’institutions destinées à la réadaptation profession-2355 nelle et médicale (1042 millions). Cet allégement du fonds de compensation est compensé par une diminution des subventions octroyées par la Confédération à l’AI. f Ce poste de la rubrique «tiers» concerne également le fonds de compensation de l’AVS. La prise en charge par les cantons de l’aide privée aux personnes âgées et handicapées allégera le fonds de 158 millions qui seront toutefois compensés en réduisant à raison de ce montant les contributions complémentaires de la Confédération à l’AVS. g Le total du désenchevêtrement des tâches d’environ 670 millions peut aussi être calculé dans le tableau 7.3 (cf. colonnes 1 et 3). h Le «total de la nouvelle répartition des tâches» comprend dans les colonnes «Confédéra- tion» et «tiers» un montant de 4,6 millions vu qu’il était à l’origine prévu que le Confédéra- tion se retire des services d’inspection et de consultation en matière d’économie laitière (SICL). Cela aurait entraîné un allégement pour la Confédération et une charge pour le SICL. Ultérieurement, il a été renoncé à cette mesure, de sorte qu’il n’y aura pas d’allégement pour la Confédération (cf. ch. 6.4.3). Ce faible montant continue toutefois de figurer dans le bilan global, du fait que la correction aurait occasionné un travail dispropor- tionné et que les conséquences financières pour les différents cantons sont tout à fait margi- nales. Tous les calculs en rapport avec le bilan global (également la compensation des cas de rigueur) se fondent par conséquent sur un allégement de la Confédération de 670 mil- lions, découlant de la répartition des tâches, bien que l’allégement effectif n’atteigne que 666 millions (exactement 665 669 milliers de francs) et que la charge des tiers s’élève en fin de compte à 3,8 millions (exactement à 3 767 milliers de francs). La correction sera bien entendu faite dans le cadre de l’actualisation du bilan global qui sera effectuée pour le deuxième message concernant la RPT. Les transferts de charges d écoulant de la nouvelle r épartition des t âches portent sur un volume total d ’environ 5,5 milliards 135. Puisque certains transferts entre la Confédération et les cantons s ’annulent r éciproquement, le montant des transferts nets est nettement inf érieur. La nouvelle r épartition des t âches se traduit par un allégement d’environ 670 millions pour la Conf édération et par des charges suppl é- mentaires du m ême montant pour les cantons et les tiers (assurances sociales et organisations privées). Les transferts de charges les plus importants ont trait au domaine «logement, travail, sécurité sociale et sant é». Ils touchent notamment les prestations de l ’AVS et de l’AI, l’aide privée aux personnes âgées et handicap ées ainsi que les r éductions des primes d’assurance-maladie. Les transferts sont aussi notables dans les domaines de la formation spéciale, des routes nationales et des transports publics régionaux. Comme déjà indiqué, la Conf édération économisera environ 670 millions en raison de la nouvelle r épartition des t âches. Elle utilisera ce montant pour le renforcement de la péréquation financière au sens strict. Elle doit toutefois mettre à disposition un montant supplémentaire d’environ 1,3 milliard pour que la compensation des char- ges et la p éréquation des ressources soient suffisantes. Ce montant sera compens é par une diminution de la part des cantons à l’impôt fédéral direct. D ’après les pro- jections sur lesquelles se fonde le pr ésent message, la part des cantons diminuerait des 30 % actuels à 17 %. La neutralité budgétaire de la RPT serait ainsi garantie tant pour la Confédération que pour les cantons (cf. tab. 7.2). Afin de faciliter du point de vue politique le passage à la nouvelle p éréquation financière, une compensation des cas de rigueur dot ée de quelque 428 millions a été prévue à titre d’aide transitoire (cf. ch. 5.7). Elle sera financé par la Confédération et les cantons. La part de la Confédération s’élèvera aux deux tiers, soit à 285 millions. 135 Abstraction faite des comptages multiples.2356 En fin de compte, il en résultera une charge supplémentaire pour la Confédération et un allégement de l’ensemble des cantons à hauteur de ce montant. Bilan global: conséquences globales quantifiables de la RPT pour la Confédération et les cantons (en milliers de francs) conformément aux calculs selon le modèle RPT Tableau 7.2 Confédération Cantons Tiers Total du désenchevêtrement du financement et des tâches (report du tableau 7.1) – 670 269a 661 902 8367 a Péréquation financière au sens strict Péréquation verticale des ressources 1 431 419 –1 431 419 0 Compensation des charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques 275 000 – 275 000 0 Compensation des charges excessives dues à des facteurs socio-démographiques 275 000 – 275 000 0 Compensation de l’impôt fédéral direct (13%) –1 319 518 1 319 518 0 Postes de corrections (tiers)b 8 367 0 –8367 Conséquences globales de la RPT avant la compensation des cas de rigueur 0 0 0 Compensation des cas de rigueur 285 475 – 285 475 0 Conséquences globales de la RPT après compensation des cas de rigueur 285 475 – 285 475 0 Remarques: (+) = charge; (-) = allégement a Cf. la remarque h) concernant le tableau 7.1. b Les différentes charges ou allégements de tiers ont généralement en fin de compte un effet direct ou indirect sur la charge ou l’allégement de la Confédération ou des cantons. Dans l’intérêt de la clarté du bilan global, ils peuvent être éliminés par une contre-écriture avant l’établissement du solde définitif des transferts entre la Confédération et les cantons. Les conséquences financières pour les cantons figurent dans le tableau 7.3.2357 Bilan global: conséquences financières quantifiables des différents instruments pour les cantons en comparaison avec le système actuel (en milliers de francs, conformément aux calculs selon le modèle RPT) Tableau 7.3 Désenchevêtrement des tâches Compensation de l’impôt fédéral direct Abandon de l’échelonnement en fonction de la capacité financière Péréquation des ressources Compensation des charges octroyée par la Confédération Modèle de base RPT Vertical Horizontal Verticale Horizontale CCG CCS ZH – 12 983 261 184 1 412 475 115 0 567 587 0 – 59 500 282 585 BE 14 270 96 962 213 734 394 624 – 759 414 0 – 14 691 – 9 900 – 64 415 LU – 19 019 43 916 52 446 73 218 – 211 031 0 – 5 712 – 5 628 – 71 810 UR – 9 631 4 004 18 028 11 971 – 30 849 0 – 8 952 0 – 15 429 SZ – 10 331 84 658 7 248 – 83 995 0 24 504 – 3 419 0 18 665 OW 389 3 499 7 501 21 628 – 22 456 0 – 3 814 0 6 747 NW – 6 337 8 984 2 047 – 12 653 0 13 577 – 810 0 4 809 GL – 4 054 18 193 4 193 – 10 916 – 107 0 – 3 953 0 3 355 ZG – 6 423 89 128 97 – 109 509 0 134 752 – 67 0 107 978 FR 7 089 31 751 62 052 115 190 – 185 141 0 – 11 706 – 781 18 455 SO 5 724 27 791 18 010 10 657 – 150 375 0 0 0 – 88 193 BS – 23 244 87 940 11 – 139 970 0 85 262 0 – 35 238 – 25 238 BL – 24 663 45 125 4 935 – 70 844 0 26 787 0 0 18 659 SH – 7 088 10 122 2 534 – 11 177 – 7 997 0 0 – 1 879 15 486 AR 9 586 7 195 8 132 19 603 – 5 308 0 – 14 639 0 24 569 AI – 2 531 1 791 1 810 4 073 – 5 756 0 – 5 982 0 – 6 595 SG – 37 391 50 576 57 301 43 250 – 131 507 0 – 1 911 – 5 847 – 25 530 GR – 16 272 30 914 49 122 25 803 – 2 664 0 –103 315 0 – 16 412 AG – 27 548 67 991 25 332 – 42 846 – 45 717 0 0 0 – 22 788 TG 11 916 26 197 28 616 11 692 – 172 437 0 – 3 352 0 – 97 369 TI – 38 412 47 478 51 619 17 216 – 118 074 0 – 10 720 – 25 125 – 76 018 VD 65 804 90 845 70 730 – 31 276 – 24 533 0 0 – 53 735 117 835 VS – 6 070 20 146 59 159 291 370 – 431 527 0 – 61 075 0 –127 997 NE – 13 534 23 279 50 832 75 370 – 49 152 0 – 17 868 – 8 516 60 412 GE – 9 859 132 437 932 – 197 599 0 147 530 0 – 68 851 4 591 JU – 3 656 7 411 19 401 70 235 – 77 374 0 – 3 014 0 13 002 Divers 8 936 0 0 0 0 0 0 0 8 936 Total –155 333 1 319 518 817 234 +/ –1 185 899 –2 431 419 1 000 000 –275 000 -275 000 0 (+) = charge; (-) = allégement2358 Compensation des cas de rigueur R ésultat finalModèle de base RPT (report) Part de la péréquation Part du financement En milliers de francs En francs par habitant En % des recettes fiscales standardisées a ZH 282 585 0 24 090 306 675 254 2.6% BE – 64 415 – 67 901 18 917 –113 399 – 119 – 2.5% LU – 71 810 6 835 – 64 975 – 189 – 3.8% UR – 15 429 0 688 – 14 741 – 427 – 9.2% SZ 18 665 0 2 523 21 188 167 2.1% OW 6 747 – 10 930 636 – 3 547 – 111 – 2.3% NW 4 809 0 728 5 537 151 1.7% GL 3 355 – 3 785 763 333 9 0.1% ZG 107 978 0 1 933 109 911 1133 7.1% FR 18 455 – 50 591 4 683 – 27 452 – 117 – 2.4% SO – 88 193 0 4 815 – 83 378 – 345 – 6.9% BS – 25 238 0 3 831 – 21 408 – 111 – 1.2% BL 18 659 0 5 088 – 13 571 – 53 – 0.7% SH 15 486 0 1 456 – 14 030 – 192 – 3.2% AR 24 569 – 27 635 1 063 – 2 003 – 38 – 0.6% AI – 6 595 0 289 – 6 305 – 434 – 8.1% SG – 25 530 – 19 707 8 879 – 36 358 – 82 – 1.5% GR – 16 412 0 3 736 – 12 676 – 68 – 1.0% AG – 22 788 – 6 516 10 690 – 18 614 – 35 – 0.6% TG – 97 369 0 4 513 – 92 856 – 410 – 8.5% TI – 76 018 0 6 051 – 69 966 – 230 – 4.3% VD 117 835 -140 872 12 426 – 10 611 – 17 – 0.3% VS –127 997 0 5 406 –122 591 – 452 –11.7% NE 60 412 – 77 069 3 308 – 13 349 – 80 – 1.5% GE 4 591 0 8 048 12 639 31 0.3% JU 13 002 – 23 207 1 340 – 8 865 – 132 – 3.0% Divers 8 936 0 0 8 936 1 –– Total 0 –428 213 142 738 –285 475 – 40 ––2359 Remarque: a On ne peut pas ajouter aux potentiels de ressources (= base de calcul), ni en soustraire, les paiements péréquatifs effectifs. Il est toutefois primordial d’examiner, dans le cadre d’une analyse d’efficacité, comment la capacité financière des cantons se modifie en fonction de la péréquation. Aussi a-t-il fallu créer un paramètre, à savoir les recettes fiscales standardi- sées. Les recettes fiscales standardisées d’un canton correspondent à ses recettes fiscales réalisa- bles à la condition que tous les cantons exploitent de la même manière leur potentiel de res- sources. Les recettes fiscales standardisées d’un canton se calculent comme suit: [(Total des recettes fiscales effectives de tous les cantons et communes + part totale des cantons à l’impôt fédéral direct): population suisse] × [indice de ressources du canton: 100] × population du canton Charges et allégements générés par la RPT, en millions de francs (conformément aux calculs selon le modèle RPT) Figure 7.12360 Charges et allégements générés par la RPT, en francs par habitant (conformément aux calculs selon le modèle RPT) Figure 7.22361 Grâce à la compensation des cas de rigueur, aucun des 19 cantons disposant d ’un potentiel de ressources inf érieur à la moyenne – à l’exception du canton de Glaris – ne subit de pr éjudice financier136. La compensation des cas de rigueur, à hauteur de quelque 430 millions, est d éfendable, au regard du montant total de la p éréquation financière au sens strict (pr ès de 3 milliards) et de la concentration des versements sur les cantons à faible potentiel de ressources. En ce qui concerne les cantons à fort potentiel de ressources, ce sont surtout les cantons de Bâle-Ville et de Gen ève qui bénéficient d’une modification relativement favorable. Cela s’explique avant tout par le fait que la compensation des charges de la Confédération ne vise pas à pallier uniquement les charges excessives des cantons de montagne, mais aussi celles des cantons-centres. Les conséquences financières de la compensation intercantonale des charges (CIC) sont pr ésentées séparément des autres instruments de la RPT, car la compensation des charges n ’est pas un instrument de redistribution, mais un instrument servant à indemniser des prestations utilis ées. Une pr ésentation séparée s’impose par ailleurs pour des raisons de qualit é des donn ées. Pour l ’instant, les indications concernant les indemnit és dans le cadre de la CIC comportent n écessairement de nombreux points d ’interrogation. Pour les diff érents domaines pour lesquels des indemnit és sont prévues (cf. ch. 4), les cantons fixeront au cas par cas les versements, à travers des négociations. Il n ’est donc pas possible actuellement de chiffrer les versements de manière fiable. Pour évaluer approximativement les indemnit és futures, on peut se fonder sur les indemnit és convenues sur la base des r églementations intercanto- nales actuelles (cf. tab. 7.4). De plus, il existe pour trois domaines des estimations sur le montant des indemnit és qui découleront de la RPT (cf. tab. 7.5). M ême si ces données ne permettent pas de faire des pr évisions pr écises, on peut en d éduire l’orientation g énérale des cons équences financières de la p éréquation. De plus, les résultats de la CIC doivent bien s ûr être pris en consid ération pour l ’appréciation politique de la RPT. 136 Le canton de Glaris subit une perte de 333 000 francs.2362 Indemnités déjà existantes entre cantons (en milliers de francs) Tableau 7.4 Total des indemnités existantes Cantons M édecine de pointe et cliniques spécialiséesa Universités cantonales (accord sur les universités)b Hautes écoles spécialisées (accord sur les hautes écoles spécialisées)c Institutions d’intégration et de prise en charge des personnes han- dicapéesd En francs En francs par habitant ZH – 37 400 – 91 333 – 15 955 – 2 449 – 147 137 –125 BE – 33 900 – 38 757 – 6 881 – 1 419 – 80 957 – 86 LU – 3 700 26 479 – 989 – 1 000 20 790 61 UR 3 900 2 353 – 59 724 6 918 193 SZ 26 300 10 452 2 578 2 386 41 716 337 OW 5 500 2 712 79 335 8 626 275 NW 5 200 3 162 – 235 1 031 9 158 249 GL 3 800 2 655 1 105 1 340 8 900 227 ZG 9 700 9 333 1 154 2 008 22 195 237 FR 10 000 – 35 704 994 1 090 – 23 620 –104 SO 18 900 22 524 2 537 999 44 960 187 BS – 35 700 – 35 042 – 669 – 3 000 – 74 411 –382 BL 5 800 7 021 – 2 043 5 793 16 571 65 SH 6 500 5 644 3 031 1 534 16 709 226 AR 6 500 4 241 50 – 3 300 7 491 138 AI 2 300 1 302 6 202 3 810 257 SG – 5 500 7 839 886 – 8 300 – 5 075 – 11 GR 10 700 15 723 1 150 400 27 973 150 AG 4 100 46 833 7 270 892 59 095 111 TG 10 000 13 826 4 618 1 555 29 999 133 TI 18 000 26 318 4 056 – 108 48 266 158 VD – 32 600 – 20 760 – 2 148 – 2 500 – 58 008 – 96 VS 8 600 29 754 205 – 100 38 459 141 NE 12 000 – 1 780 – 228 998 10 990 67 GE – 31 000 – 25 042 – 1 109 – 571 – 57 722 –146 JU 12 000 7 245 703 1 460 21 408 311 (FL) (3 002) ( –105) (2 897) Total +/ –179 800 +/ –248 417 +/ –30 420 +/ –22 747 +/ –481 384 Remarques: (+) = charge; (-) = allégement; (+/-)= total des charges et des all égements a Estimation pour l’exercice 1996 b Extrapolation fondée sur les nombres d’étudiants en 2000/2001 et sur les contributions convenues pour 2001/2002 c Extrapolation fondée sur les nombres d’étudiants en 2000 et sur les contributions conve- nues pour 2001/2002 d Estimation pour l’exercice 19962363 Estimation des indemnités futures découlant de la compensation intercantonale des charges (en milliers de francs) Tableau 7.5 Cantons Transports publics en agglomération ur- baine Institutions culturelles d’importance suprarégionale Institutions d’intégration et de prise en charge des per- sonnes handicapées Total des indemnités futures En francs En francs par habitant ZH – 19 000 – 24 000 – 11 271 – 54 271 –45 BE – 2 200 – 1 300 – 9 555 – 13 055 –14 LU – 1 800 – 2 000 – 300 – 4 100 –12 UR 100 300 219 619 18 SZ 2 500 2 800 728 6 028 48 OW 500 600 365 1 465 46 NW 1 200 1 000 1 216 3 416 93 GL 300 600 1 463 2 363 62 ZG 2 000 3 200 382 5 582 58 FR 1 900 2 000 1 190 5 090 22 SO 1 500 4 500 1 015 7 015 29 BS –– – 7 000 – 9 000 – 16 000 –83 BL –– 1 200 1 130 2 330 9 SH 1 200 1 000 468 2 668 36 AR 1 200 2 200 – 1 707 1 693 32 AI 100 200 185 485 33 SG – 3 100 – 4 000 7 152 52 0 GR 300 1 400 5 178 6 878 37 AG 11 600 14 000 3 232 28 832 54 TG 2 000 4 000 6 314 12 314 54 TI –– –– – 317 – 317 – 1 VD 2 900 2 800 754 6 454 10 VS 500 500 39 1 039 4 NE 1 000 600 1 581 3 181 19 GE – 5 000 – 5 000 – 837 – 10 837 –27 JU 300 400 376 1 076 16 Total +/–31 100 +/–43 300 +/–32 987 +/–107 387 Remarque: (+) = charge; (-) = allégement; (+/-)= total des charges et des all égements Cinq cantons fournisseurs de prestations, soit B âle-Ville, Genève, Zurich, Berne et Lucerne, obtiennent des am éliorations substantielles, alors que 17 cantons b éné- ficiaires de prestations, se r épartissent les charges à un degr é variable. Pour les cantons de Saint-Gall, du Tessin, du Valais et de Vaud les charges et les all égements sont du même ordre de grandeur. 7.2.2 Réduction des disparités Dans l’examen ci-après des conséquences de la RPT sur la r éduction des disparit és, il convient de tenir compte du fait que les r ésultats dépendent de mani ère détermi- nante des projections effectu ées. Si, dans le cadre de la p éréquation horizontale des ressources, les cantons à fort potentiel de ressources étaient sollicités davantage que ne le pr évoit le pr ésent message, les disparit és se r éduiraient plus fortement. Il en serait de m ême si la Conf édération consacrait davantage de moyens financiers à la péréquation verticale des ressources. C ’est toutefois la p éréquation horizontale des ressources qui aurait l’effet péréquatif le plus marqué. En effet, la péréquation verti- cale des ressources procure davantage de moyens financiers aux cantons à faible2364 potentiel de ressources sans toucher les cantons à fort potentiel de ressources, tandis que la péréquation horizontale des ressources entraîne une redistribution directe, des cantons à fort potentiel de ressources vers les cantons à faible potentiel de ressour- ces. Pour une analyse compl ète de l ’évolution des disparit és cantonales en mati ère de capacité financière et de charge fiscale, il y a lieu de prendre aussi en consid ération les effets de la compensation des charges excessives dues à des facteurs g éo- topographiques ou socio-d émographiques et de la compensation des cas de rigueur. Il est vrai que la r éduction des disparit és ne fait pas partie des objectifs directs de la RPT. Les deux formes de compensation de charges visent à indemniser les cantons de montagne et les cantons-centres et la compensation des cas de rigueur est une aide transitoire, toutefois elles influent l ’évolution des disparit és cantonales, d’autant plus que les deux formes de compensation des charges sont dot ées de 550 millions et que le fonds de compensation des cas de rigueur l ’est de 428 millions, ce qui représente des montants notables. 7.2.2.1 Réduction des différences de capacité financière L’augmentation de l ’efficacité du syst ème de p éréquation constitue un des trois objectifs prioritaires de la RPT. Il s ’agit de réduire les différences de capacité finan- cière des cantons ainsi que les disparités de charge fiscale (cf. ch. 1.1.7). La question de savoir si et dans quelle mesure cet objectif peut être atteint fait l ’objet de l’analyse ci-après, qui porte sur les effets des instruments de péréquation suivants: – la péréquation horizontale des ressources (dot ée d’un capital de 1 milliard, conformément aux calculs selon le modèle retenu) – la p éréquation verticale des ressources (dot ée d ’un capital de 1,4 milliard, conformément aux calculs selon le modèle retenu) – la compensation par la Conf édération des charges excessives dues à des facteurs g éo-topographiques ou à des facteurs socio-d émographiques (la dotation se montant dans les deux cas à 275 millions, conform ément aux calculs selon le modèle retenu) – la compensation des cas de rigueur (dot ée d ’un capital de 428 millions, conformément aux calculs selon le modèle retenu)2365 Conséquences de la RPT sur la capacité financière des cantons (conformément aux calculs selon le modèle RPT) Tableau 7.6 Cantons Indice des ressources avant les paiements péréquatifs (1998/1999) Paiements péréquatifs selon la RPT, en % du potentiel de ressources Indices des ressources après les paiements péré- quatifs selon la RPT Indices des ressources après les paiements pé- réquatifs selon le sys- tème actuela ZH 146.7 – 4.3% 140.4 140.8 BE 71.1 18.8% 84.5 80.7 LU 74.7 13.0% 84.3 80.1 UR 69.5 24.7% 86.7 82.4 SZ 119.2 – 2.1% 116.7 110.2 OW 72.9 23.8% 90.3 86.5 NW 136.9 – 3.8% 131.7 132.6 GL 98.3 3.1% 101.3 95.7 ZG 238.0 – 8.7% 217.3 221.2 FR 71.3 22.1% 87.1 82.6 SO 74.5 12.5% 83.8 76.3 BS 144.1 – 2.7% 140.2 133.2 BL 110.4 – 1.4% 108.9 106.6 SH 89.3 2.3% 91.3 87.6 AR 89.8 14.8% 103.2 97.6 AI 79.7 15.1% 91.7 85.7 SG 82.5 6.5% 87.7 85.8 GR 96.2 8.8% 104.6 102.1 AG 90.6 1.6% 92.1 90.1 TG 71.8 16.1% 83.4 74.5 TI 79.9 9.5% 87.4 83.2 VD 93.6 5.6% 98.9 94.5 VS 57.8 46.8% 84.9 77.1 NE 82.4 16.6% 96.1 93.8 GE 136.3 – 2.1% 133.4 129.0 JU 65.2 35.3% 88.1 85.0 Suisse 100.0 – 3.7%/ + 2.6% b 100.0 100.0 Ecart type 38.2 29.2 31.0 Remarques: (+) = charge; (-) = allégement a Les paiements péréquatifs selon la péréquation actuelle ont été pris en considération en lieu et place des paiements péréquatifs selon la RPT. b Les –3,7 % correspondent à la moyenne des fonds versés par les cantons à fort potentiel de ressources. Les + 12,6 % correspondent à l’afflux moyen de fonds dans les cantons à faible potentiel de ressources.2366 Indice des ressources des cantons avant et après la RPT (conformément aux calculs selon le modèle RPT) Figure 7.32367 Augmentation et diminution de l’indice des ressources résultant de la RPT (conformément aux calculs selon le modèle RPT) Figure 7.4 La comparaison des valeurs extr êmes montre que la RPT r éduit nettement les diff é- rences de capacit é financi ère. Ainsi, le canton de Zoug, qui dispose du plus fort potentiel de ressources, affiche un indice de 238,0 points, alors que pour le canton du Valais, qui a le plus faible potentiel de ressources, l ’indice n ’atteint que 57,8 points. La diff érence est donc de 180,2 points. En d ’autres termes, le potentiel de ressources du canton de Zoug est égal à plus du quadruple de celui du canton du Valais. Après les paiements péréquatifs prévus par la RPT, le canton de Zoug conti- nue de disposer du plus fort potentiel de ressources, avec un indice de 217,3 points. Le canton présentant le plus faible potentiel de ressources n ’est plus le Valais, mais2368 Thurgovie avec 83,4 points 137. La diff érence entre les deux valeurs extr êmes a été ramenée à 133,9 points. Le potentiel de ressources du canton de Zoug est encore égal à plus de 2,5 fois celui du canton de Thurgovie. Si l’on ne considère que l’évolution des cantons de Zoug et du Valais (qui affichent le plus fort et le plus faible potentiel de ressources avant la p éréquation), la RPT diminue la différence de capacité financière entre ces deux cantons de 38% (avec le système actuel de péréquation, la diminution atteint 30 %). Une comparaison de l ’écart type est cependant plus pertinente que la comparaison des valeurs extr êmes138. Sans p éréquation financi ère, les diff érences de capacit é financière entre cantons s ’élèvent à 38,2 points d ’indice. Tant la RPT que la p éré- quation financi ère actuelle r éduisent ces diff érences. Avec la RPT, l ’écart type se réduit à 29,2 points, ce qui correspond à une réduction des disparités de 24 %. Avec le système actuel, ces disparit és se r éduisent de 31,0 points d ’indice, soit de 19%. Avec la RPT, la r éduction des disparit és s ’accroît donc de 26 % par rapport au système actuel de péréquation. De plus, il y a lieu de remarquer qu ’à l ’heure actuelle, trois quarts des transferts financiers de la Conf édération aux cantons (cf. ch. 5.2.2) consistent en moyens financiers affectés versés à la condition que les cantons mettent eux aussi à disposi- tion des moyens financiers consid érables dans les domaines concern és. De la sorte, une part importante des paiements p éréquatifs est pour ainsi dire neutralis ée. Par contre, les paiements p éréquatifs au sens de la RPT constitueront des fonds non affectés et ne seront pas liés à des prestations prédéfinies des cantons. Après les paiements péréquatifs selon la RPT et eu égard à la compensation des cas de rigueur, tous les cantons à faible potentiel de ressources pr ésentent des valeurs qui sont nettement plus proches de la moyenne suisse qu ’avec le syst ème actuel. Avec le nouveau syst ème, la «sous-dotation»139 en fonds propres se r éduit de ma- nière consid érable pour divers cantons. Pour le canton de Thurgovie, la sous- dotation diminue de 25 à 17 %, pour le canton de Soleure de 24 à 16 %, pour le canton du Valais de 23 à 15 % et pour le canton d ’Appenzell Rhodes-Intérieures de 14 à 8 %. Selon une autre analyse, plus le potentiel de ressources d ’un canton est faible, plus les paiements p éréquatifs selon la RPT sont élevés. Pour le canton du Valais, qui affiche le plus faible potentiel de ressources, ce dernier s ’accroît de 47 % du fait des paiements compensatoires. Pour le canton du Jura, qui occupe l ’avant-dernier rang parmi les cantons à faible potentiel de ressources, l ’accroissement atteint 35 %. Le canton qui a le plus fort potentiel de ressources, soit le canton de Zoug, voit ce potentiel diminuer de pr ès de 9 %. Le canton de Zurich, qui figure au 2 e rang des cantons à fort potentiel de ressources, affiche une diminution d ’un peu plus de 4 %. Pour les cantons à fort potentiel de ressources, ce dernier diminue en moyenne de 4 %. L ’augmentation du potentiel de ressources des cantons à faible potentiel s’élève à pr ès de 13 %. La cause de ce d éséquilibre r éside dans les paiements 137 Le canton du Valais pr ésente une capacité financière plus élevée que le canton de Thurgovie après les paiements péréquatifs du fait qu’il bénéficie, en plus de la péréquation des ressources, d’une compensation des charges excessives dues à ses régions de montagne. 138 L ’écart type mesure la dispersion des valeurs autour d’une moyenne. 139 On entend par sous-dotation la différence entre l’indice moyen suisse des ressources (100 points) et la valeur de l’indice pour le canton concerné. La sous-dotation est exprimée en %.2369 péréquatifs financés par la Confédération (et non pas par les cantons à fort potentiel de ressources) et destinés à certains bénéficiaires. Avec la RPT, les potentiels de ressources des cantons les moins bien lotis augmen- tent à nettement plus de 80 % de la moyenne helv étique. Ainsi, la valeur de l ’indice passe de 57,8 à 84,9 points pour le canton du Valais et de 65,2 à 88,1 points pour le canton du Jura. Compte tenu du niveau des co ûts qui est inférieur dans les cantons à faible potentiel de ressources, la RPT atteint l ’objectif consistant à doter suffisam- ment tous les cantons en moyens financiers propres. A titre de comparaison, la p éré- quation financi ère actuelle n ’accroît les moyens financiers propres que jusqu ’aux valeurs suivantes de l’indice: canton de Thurgovie: 74,5, canton de Soleure: 76,3 et canton du Valais: 77,1. Dans les considérations qui précèdent, la compensation des charges excessives dues à des facteurs g éo-topographiques ou socio-d émographiques a toujours été prise en compte dans les totaux des paiements p éréquatifs, étant donn é que les moyens financiers versés au titre de la compensation des charges ne sont pas affect és. Ils peuvent ainsi être librement utilisés pour financer des t âches étatiques au même titre que les fonds propres et que les fonds provenant de la compensation des ressources ou de la compensation des cas de rigueur. On pourrait aussi argumenter que les paiements au titre de compensation des charges servent à compenser les charges excessives. Ils joueraient ainsi un r ôle spécifique. La péréquation des ressources et la compensation des cas de rigueur serviraient par contre à accroître les fonds propres des cantons de mani ère à leur permettre de sub- venir à leurs «charges semblables normales ». Une telle diff érenciation sous-tend d’ailleurs le projet de loi sur la p éréquation financière: l’art. 6 al. 3 prescrit que la dotation minimale de chaque canton doit atteindre au moins 85 % de la moyenne suisse, sans prendre en consid ération les paiements provenant de la compensation des charges excessives dues à des facteurs g éo-topographiques ou socio-d émo- graphiques. Selon les projections, quelques cantons n ’atteindraient pas ce but. Pourtant, les cantons de Berne, Lucerne, Uri, Soleure, Thurgovie et Valais comptent sans exception parmi les principaux bénéficiaires du changement de système (cf. tab. 7.3). Ce résultat peut donc être considéré comme défendable. Il convient de relever une fois de plus que la conception du syst ème de péréquation prévu par la RPT permettra, à travers la dotation des instruments de compensation, de réduire beaucoup plus fortement les différences cantonales en matière de capacité financière qu ’admis dans le pr ésent mod èle. Le degr é de r éduction des disparit és cantonales de même que la dotation en moyens financiers des cantons ayant les plus faibles potentiels de ressources relèvent d’une décision politique qui nécessitera plus ou moins de fonds p éréquatifs. Le nouveau syst ème permet au Parlement de mettre en œ uvre simplement et directement cette volont é politique (pilotabilit é de la p éré- quation). 7.2.2.2 Réduction des différences de charge fiscale Contrairement à la réduction des disparit és cantonales en mati ère de capacité finan- cière, la réduction des différences de charge fiscale dans le cadre de la RPT ne peut constituer qu’un objectif indirect, puisque la r éforme ne doit pas toucher la souve- raineté fiscale des cantons. La RPT ne peut donc pas exercer d ’effet direct sur la charge fiscale cantonale. Elle peut en revanche le faire indirectement.2370 La concurrence fiscale, en liaison avec la comp étence du souverain en mati ère de fixation du niveau des imp ôts et avec la possibilit é de recourir au r éférendum financier pour les d épenses importantes, tend à faire baisser les imp ôts140. Mais les mesures de p éréquation financi ère ont elles aussi une influence indirecte sur les différences en matière de charge fiscale. Plus la péréquation horizontale des ressour- ces est étendue et plus l ’instrument de compensation, par la Conf édération, des charges et le fonds de compensation pour les cas de rigueur sont dot és, plus les différences de recettes et de d épenses entre cantons diminuent et plus le potentiel de réduction des différences de charge fiscale augmente. Toutefois, il appartient aux cantons favoris és par la RPT de d écider dans quelle mesure ils utiliseront pour diminuer leur charge fiscale les moyens financiers dont ils bénéficient. Il n ’est pas possible d ’avancer des chiffres à ce sujet et de pr évoir comment les cantons compenseront leurs charges suppl émentaires découlant de la RPT. Ils disposent en principe de trois options. Ils peuvent r éaliser des programmes d’économies et d ’augmentation de l ’efficacité, s ’endetter davantage ou augmenter les impôts. L’évolution des diff érences de charge fiscale, de m ême que les gains d ’efficacité rendus possibles par la RPT, ne peuvent être chiffr és exactement. La seule chose sûre est qu ’il existe un potentiel. On ne peut cependant pas pr évoir dans quelle mesure les cantons à faible potentiel de ressources utiliseront ce potentiel pour réduire les impôts, car il s’agit d’une décision politique. On peut cependant calculer le potentiel de r éduction des diff érences de charge fiscale (cf. tab. 7.7). Les calculs ont été faits en admettant que les cantons à fort potentiel de ressources compensent leur charge suppl émentaire par une augmentation d ’impôts et que les cantons à faible potentiel de ressources financent une r éduction de la charge fiscale au moyen des paiements péréquatifs qu’ils touchent. 140 Cf. Schaltegger Christoph A.; Feld, Lars P.; On government centralization and budget referendums: Evidence from Switzerland; Mimeo; Université de Saint-Gall.2371 Réduction potentielle des différences de charge fiscale selon la RPT (conformément aux calculs selon le modèle RPT) Tableau 7.7 Cantons Recettes fiscales des cantons et des commu- nes, en milliers de francs (1998/1999) (1) Charge fiscale moyenne sans RPT (1998/1999) (2) Transferts totaux prévus par la RPT, y compris la compensation des cas de rigueur, en milliers de francs (3) Charge fiscale moyenne selon la RPTa (4) ZH 8 980 177 81.8 –306 676 84.7 BE 5 527 694 122.1 113 399 119.6 LU 1 971 037 116.7 64 975 113.0 UR 137 530 90.8 14 741 82.0 SZ 655 659 79.9 – 21 189 82.6 OW 135 517 112.5 3 547 109.6 NW 185 364 70.8 – 5 537 73.0 GL 188 899 102.9 – 344 103.1 ZG 676 370 58.0 –109 911 69.3 FR 1 262 264 120.3 27 452 117.7 SO 1 250 292 99.5 83 378 93.3 BS 1 944 371 111.3 21 407 110.1 BL 1 679 142 91.7 13 571 91.0 SH 422 136 99.5 14 030 96.3 AR 284 441 105.7 2 003 105.0 AI 62 900 91.6 6 306 83.3 SG 2 531 591 100.8 36 357 99.4 GR 1 050 385 91.1 12 676 90.0 AG 2 818 715 96.4 18 613 95.8 TG 1 235 016 103.3 92 856 96.1 TI 1 972 859 96.3 69 966 93.0 VD 4 316 167 109.1 10 611 108.8 VS 1 293 525 126.1 122 591 115.2 NE 1 036 915 125.9 13 349 124.3 GE 4 322 738 110.3 – 12 639 110.6 JU 368 955 128.4 8 866 125.4 Divers – 8 935 Suisse 46 310 652 100.0 285 473 100.0 Ecart-type 17.3 15.4 Remarque: a La charge fiscale selon la RPT se calcule comme suit: recettes fiscales moyennes 1998/1999 (1): [(recettes fiscales moyennes 1998/1999 (1) + transferts totaux selon la RPT (3)] × in- dice moyen de la charge fiscale sans la RPT (2).2372 Indice de la charge fiscale des cantons avant et après la RPT (conformément aux calculs selon le modèle RPT) Figure 7.52373 Augmentation et diminution de l’indice de la charge fiscale résultant de la RPT (conformément aux calculs selon le modèle RPT) Figure 7.6 Les cantons de Zoug et du Jura affichent tant avant qu’après les transferts prévus par la RPT la charge fiscale la plus faible et la plus forte. La charge fiscale du canton de Zoug augmente de 58,0 à 69,3 points d’index, tandis que celle du Jura diminue l égè- rement, de 128,4 à 125,4 points. La diff érence entre les valeurs extr êmes de charge fiscale se réduit de 20,3 %, passant de 70,4 à 56,1 points.2374 Comme déjà mentionné, il s ’agit ici de calculs purement th éoriques permettant de déterminer, en tenant compte de la projection effectu ée, la diminution maximale des différences de charge fiscale entre cantons. Si les modifications de charges entra î- nées par la RPT ne se r épercutent pas enti èrement sur les charges fiscales des can- tons (du fait que par exemple les cantons pr éfèrent une augmentation des dettes ou des mesures d ’économies à une augmentation d ’impôts, ou la prise en charge de nouvelles tâches, des investissements supplémentaires ou une réduction de la dette à une diminution des impôts), la réduction des différences de charge fiscale diminuent dans une mesure correspondante. Pour le Conseil f édéral, il est important que la RPT permette à chaque canton dont la charge fiscale est supérieure à la moyenne de se rapprocher de la moyenne suisse, notamment grâce à la compensation des cas de rigueur. Quelques remarques compl émentaires sont n écessaires au sujet de l ’évolution des différences de charge fiscale. Ces diff érences peuvent s ’expliquer par les exigences de la population envers l’Etat. Les différences de ressources et de conditions structu- relles peuvent également entraîner des disparités de charge fiscale. Le Conseil f édéral souligne encore qu ’une concurrence fiscale entre cantons est souhaitable (cf. ch. 1.1.5). Une harmonisation fiscale mat érielle ne serait pas com- patible avec la RPT. Par cons équent, il faut admettre certaines différences au niveau de la charge fiscale des cantons. Il ne serait par cons équent pas compatible avec la RPT de fixer des diff érences maximales admissibles en mati ère de charge fiscale. Pourtant la question de l’étendue de ces diff érences se pose. Comme le Conseil fédéral le soulignait dans les lignes directrices des finances f édérales du 4 octobre 1999, les disparit é des charges fiscales cantonales ne devraient pas d épasser certai- nes limites, notamment pour des raisons de justice fiscale et d ’égalité devant la loi141. Il ressort du tableau 7.7 que, dans le cas des projections effectu ées, la diminution maximale possible des disparit és cantonales reste dans des limites admissibles. Du fait que la péréquation financière peut être pilotée politiquement, les Chambres fédé- rales seront en mesure d’en fixer les paramètres. Plus le Parlement mettra de fonds à disposition pour les instruments de compensation, plus le potentiel d’harmonisation des charges fiscales en Suisse augmentera. 7.2.3 Marges de manœ uvre, potentiel de gains d’efficacité et moyens financiers non affectés 7.2.3.1 Suppression de transferts affectés entre la Confédération et les cantons, échelonnement selon la capacité financière inclus Dans le domaine de la nouvelle répartition des tâches, la RPT ne vise pas seulement à mettre de l’ordre et à créer la transparence dans les rapports de compétences, mais aussi à fournir à la Confédération et aux cantons des marges de manœ uvre plus importantes afin de permettre des gains d’efficacité. A cet effet, les dépendances et incitations inop- portunes générées par les transferts affectés sont notamment supprimées. 141 Cf: Conseil fédéral; Lignes directrices des finances fédérales, objectifs, principes et instruments pour la politique budgétaire du Conseil fédéral; Berne, 19992375 Dans ce contexte se pose du point de vue de la politique budg étaire la question de savoir combien de domaines d ’activité actuels pourraient être découplés à travers la RPT. Les données sur ce point, fond ées sur les moyennes des ann ées 1998 et 1999, figurent dans le tableau 7.8. Suppression de transferts affectés entre la Confédération et les cantons, éche- lonnement selon la capacité financière inclus (conformément aux calculs selon le modèle RPT) Tabelle 7.8 Cantons Transferts affect és entre la Confédération et les cantons, en milliers de francs (1998/1999) Suppression, en raison de la RPT, de transferts affectés entre la Confédération et les cantons En milliers de francs En % ZH 1 230 911 866 848 70 BE 1 719 435 724 129 42 LU 592 600 238 757 40 UR 172 500 29 172 17 SZ 185 048 71 615 39 OW 86 325 23 433 27 NW 80 389 20 886 26 GL 62 723 24 148 38 ZG 89 341 67 579 76 FR 601 070 197 303 33 SO 363 733 175 247 48 BS 399 241 206 018 52 BL 310 693 185 691 60 SH 86 813 48 945 56 AR 84 812 52 283 62 AI 36 415 7 993 22 SG 674 395 295 255 44 GR 749 874 137 877 18 AG 562 117 341 511 61 TG 322 721 153 868 48 TI 496 016 270 748 55 VD 977 807 560 218 57 VS 660 706 228 656 35 NE 492 436 144 598 29 GE 498 425 344 015 69 JU 310 256 65 378 21 Ensemble des cantons 11 846 802 5 482 169 46 Cantons à fort potentiel de ressources 62 Cantons à faible potentiel de ressources 41 Sources: AFF; Les relations financières entre Confédération et cantons 1998; Berne 2000. AFF; Les rapports financières entre Confédération et cantons 1999; Berne 2001. La RPT d écouple ainsi 5,5 milliards, soit 46 % du total des transferts financiers actuels entre la Conf édération et les cantons. Le r éduction atteint en moyenne 62 % pour les cantons à fort potentiel de ressources et 41 % pour les cantons à faible potentiel de ressources.2376 7.2.3.2 Suppression de transferts affectés entre la Confédération et les cantons, échelonnement selon la capacité financière non compris Les montants pr ésentés dans le tableau 7.8 englobent également la p éréquation financière liée aux transferts. Pour d éterminer uniquement le degr é de d ésenchevê- trement des t âches, il faut faire abstraction de la partie relative à la p éréquation financière. Le degré de désenchevêtrement se présente alors comme suit: Suppression de transferts affectés entre la Confédération et les cantons, échelonnement selon la capacité financière non compris (conformément aux calculs selon le modèle RPT) Tableau 7.9 Cantons Transferts affect és entre la Confédération et les cantons, en milliers de francs (1998/1999) Suppression, en raison de la RPT, de transferts affectés entre la Con- fédération et les cantons En milliers de francs En % ZH 1 050 419 686 356 65 BE 1 373 445 378 139 28 LU 515 257 162 414 31 UR 150 241 6 913 5 SZ 169 540 56 107 33 OW 72 021 9 129 13 NW 74 107 14 604 20 GL 56 969 18 394 32 ZG 74 474 52 711 71 FR 497 957 94 191 19 SO 339 380 150 894 44 BS 353 185 159 961 45 BL 272 405 147 403 54 SH 77 928 40 059 51 AR 69 765 37 237 53 AI 33 362 4 940 15 SG 600 359 221 219 37 GR 690 623 78 626 11 AG 511 955 291 349 57 TG 287 020 118 167 41 TI 426 958 201 690 47 VD 885 321 467 732 53 VS 501 632 69 582 14 NE 411 375 63 537 15 GE 431 990 277 581 64 JU 265 064 20 185 8 Ensemble des cantons 10 193 751 3 829 118 38 Cantons à fort potentiel de ressources 57 Cantons à faible potentiel de ressources 31 Sources: AFF; Les relations financières entre Confédération et cantons 1998; Berne 2000. AFF; Les relations financières entre Confédération et cantons 1999; Berne 2001.2377 Le découplage résultant de la nouvelle r épartition des tâches porte sur pr ès de 40 % du montant des transferts actuels. Cette valeur atteint en moyenne 60 % pour les cantons à fort potentiel de ressources et 30 % pour les cantons à faible potentiel de ressources. 7.2.3.3 Marges de manœ uvre et potentiel de gains d’efficacité La RPT permet tant à la Conf édération qu’aux cantons d ’augmenter l’efficacité. La nouvelle attribution des t âches et les nouvelles formes de collaboration entre la Confédération et les cantons et entre cantons eux-m êmes permettent de r éaliser des économies sans qu’il y ait diminution de prestations. A travers le désenchevêtrement des t âches et du financemen t, l’équivalence fiscale est visée dans le plus de domaines possibles. Autant que possible, les b énéficiaires de prestations doivent en assumer les frais et les d écisions. Ainsi, le principe «qui paie commande» ou «qui commande paie » s ’applique et les cantons disposent de marges de manœ uvre et d’aménagement. Par ailleurs, la responsabilité des décideurs s’accroît et les contr ôles d ’efficacité et de co ûts sont encourag és. Enfin, on peut s’attendre à ce que les redondances administratives et les prestations et projets sur- dimensionnés soient moins fr équents, puisque les d écideurs doivent assumer les coûts découlant de leurs décisions. Les nouvelles formes de collaboration entre la Conf édération et les cantons au niveau des t âches restant communes ainsi que la collaboration intercantonale four- nissent un potentiel d ’accroissement de l ’efficacité. Les nouvelles conventions- programmes devraient permettre de s éparer de mani ère plus claire les comp étences de la Confédération et des cantons en mati ère de tâches communes. L’exécution des tâches sera ainsi davantage ax ée sur les objectifs et l ’efficacité. Les cantons seront incités à garantir aussi efficacement que possible la r éalisation des objectifs convenus avec la Confédération. Les nouveautés en mati ère de calculs de subventions encourageront également une utilisation économe des moyens financiers: la prise en charge d ’un pourcentage des coûts sera remplacée par des montants forfaitaires ou globaux fixés non pas en fonc- tion des d épenses mais en fonction des r ésultats. La suppression des suppl éments péréquatifs fait baisser les taux des subventions, avec à la clé une meilleure prise de conscience des coûts par les bénéficiaires de subventions. Les nouveaux instruments de la collaboration intercantonale donnent aux cantons de nouvelles marges de manœ uvre dans les domaines concern és. Comme les domai- nes d’activités économiques et sociaux s ’arrêtent de moins en moins aux fronti ères politiques des cantons, la collaboration intercantonale permet de fournir des presta- tions publiques supracantonales de manière efficace (cf. ch. 4). Contrairement au projet mis en consultation, le Conseil f édéral renonce à chiffrer le potentiel de gains d ’efficacité, puisqu’il n’est pas possible de pr évoir les choix que les cantons et la Confédération feront dans les domaines où ils acquièrent une liberté d’action. On peut seulement remarquer que le potentiel de gains d ’efficacité est considérable du fait du volume financier qui atteint 11,8 milliards (cf. tab. 7.8). Il convient de rappeler que les mesures propos ées ne visent pas une diminution des2378 prestations, mais seulement l ’augmentation de l ’efficacité des moyens financiers engagés. 7.2.3.4 Fonds non affectés Dans le cadre de la RPT, les cantons disposent de davantage de fonds non affect és. Ainsi, la marge de man œ uvre et d ’aménagement des cantons s ’élargit. Ceux-ci sont ainsi en mesure de mieux adapter leurs prestations publiques à leurs structures sp é- cifiques et aux pr éférences de leur population. Concernant les changements que la RPT entra îne au niveau des fonds non affect és, le r ésultat pour l ’ensemble des cantons ainsi que la comparaison entre cantons à fort et cantons à faible potentiel de ressources sont importants. Il faut tenir compte du fait que les consid érations qui suivent s ’appuient sur les résultats des projections. Plus les instruments de p éréquation verticale sont dot és, plus le montant des fonds non affect és augmente pour les cantons b énéficiaires qui ont un faible potentiel de ressources (p éréquation verticale des ressources) et des charges excessives (compensation des charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques ou socio-d émographiques). Si le volume de la p éréquation horizontale des ressources s ’accroît, les cantons à faible potentiel de ressources touchent davantage de fonds non affect és et le volume de ces fonds destin és aux cantons à fort potentiel de ressources diminue d’autant. Le bilan des modifications concernant les fonds non affect és doit être présenté par étapes: Fonds libérés en raison d’allégements des cantons suite à la nouvelle r épar- tition des tâches + Modifications au niveau de la péréquation financi ère au sens strict, non affectée (compensation des cas de rigueur comprise) = Modification au niveau des fonds non affect és avant l ’exécution des nouvelles tâches2379 Bilan des modifications au niveau des fonds non affectés (en milliers de francs) Tableau 7.10 Cantons Fonds non affect és provenant d’allégements des cantons suite à la nou- velle répartition des tâches (sans l’échelonnement en fonction de la capa- cité financière) 1 Fonds non affectés provenant de la péré- quation financière au sens strict (compensa- tion des cas de rigueur comprise) 2 Modification des fonds non affectés (avant l’exécution des nouvelles tâches) 1+2 Charges supplémentai- res découlant des nou- velles compétences en matière de tâches et de la suppression de l’échelonnement en fonction de la capacité financière ZH + 416 632 –318 246 + 98 386 – 405 161 BE + 340 667 +341 303 + 682 070 – 568 564 LU + 143 002 + 98 402 + 241 404 – 176 419 UR + 21 620 + 23 137 + 44 758 – 30 017 SZ + 38 972 – 24 271 + 14 701 – 35 903 OW + 10 082 + 11 436 + 21 519 – 17 961 NW + 12 517 – 9 827 + 2 690 – 8 231 GL + 14 524 – 194 + 14 330 – 14 665 ZG + 30 050 –116 236 – 86 186 – 23 735 FR + 93 839 + 96 594 + 190 433 – 162 939 SO + 86 848 +107 113 + 193 960 – 110 595 BS + 107 447 – 1 825 + 105 622 – 84 236 BL + 94 647 – 6 157 + 88 490 – 74 948 SH + 26 858 + 9 476 + 36 334 – 22 314 AR + 23 881 + 19 720 + 43 602 – 41 427 AI + 5 470 + 5 584 + 11 054 – 4 722 SG + 179 017 + 56 267 + 235 284 – 198 942 GR + 72 524 + 45 526 + 118 050 – 105 352 AG + 175 625 + 16 398 + 192 023 – 173 456 TG + 74 885 +133 387 + 208 272 – 115 430 TI + 167 719 + 83 174 + 250 893 – 180 921 VD + 263 505 +147 145 + 410 650 – 400 104 VS + 95 059 +175 681 + 270 740 – 148 030 NE + 79 957 + 50 647 + 130 604 – 117 227 GE + 167 581 – 21 565 + 146 016 – 158 695 JU + 32 458 + 24 610 + 57 067 – 48 359 Divers – 8 936 Ensemble des cantons +2 775 388 +947 377 +3 722 764 a –3 437 289 Cantons à fort potentiel de res- sources + 369 718 – 790 909 Cantons à faible potentiel de res- sources +3 353 046 –2 646 380 Remarque: a La différence d’environ 285 millions par rapport au total des charges supplémentaires cor- respond à la contribution de la Confédération au financement de la compensation des cas de rigueur. Les charges compl émentaires présentées dans la derni ère colonne du tableau 7.10 ont été calculées sur la base d’un modèle. Elles ne deviendraient entièrement effecti- ves que si les cantons devenant seuls comp étents pour les t âches suppl émentaires devaient, du fait de la suppression des suppl éments péréquatifs au niveau des contri-2380 butions f édérales, supporter autant de d épenses que dans le cadre des t âches assu- mées actuellement conjointement avec la Conf édération, si des gains d ’efficacité n’étaient pas possibles. Or, comme les gains d ’efficacité ne peuvent pas être chiffrés exactement, nous renon çons intentionnellement à une comparaison avec les fonds non affectés. Avant d’assumer les nouvelles t âches que leur attribue la RPT, tous les cantons à l’exception de Zoug disposeront ainsi d ’un montant de fonds non affect és nettement plus important qu’aujourd’hui. Avec le suppl ément de fonds non affect és de plus de 3,7 milliards, les cantons devront financer leurs nouvelles tâches et compenser la suppression des suppléments péréquatifs dans le cas des contributions f édérales. Les d épenses qui en r ésultent pourront être plus élevées ou plus basses qu ’aujourd’hui selon l ’approche choisie par les cantons. Le potentiel de gains d ’efficacité abordé sous ch. 7.2.3.3 permet de présumer que les cantons seront en mesure d ’assumer ces t âches à moins de frais qu’aujourd’hui. L’étendue des économies possibles ne peut être estimée avec préci- sion, comme mentionné ci-avant. Le résultat de la comparaison des fonds suppl émentaires non affectés et des charges supplémentaires r ésultant des t âches nouvelles à assumer diff ère selon que les cantons disposent d ’un fort ou d ’un faible potentiel de ressources. La RPT accorde une marge de man œ uvre nettement plus importante aux cantons à fort potentiel de ressources. Grâce à ce plus grand potentiel de gains d ’efficacité, ces cantons forts devraient pouvoir compenser, du moins partiellement, le r ésultat n égatif de la comparaison des fonds non affectés et des tâches supplémentaires. Le désenchevêtrement des tâches et la marge de man œ uvre qui en d écoule sont net- tement moins marqués dans le cas des cantons à faible potentiel de ressources. Pour les cantons dont le potentiel de ressources est inf érieur à la moyenne, une am éliora- tion de la capacit é d ’autofinancement rev êt de l ’importance, notamment du fait qu’ils affichent g énéralement une charge fiscale plus élevée. Grâce à la compensa- tion des cas de rigueur, cet objectif est pratiquement atteint pour tous les cantons. Même en l’absence de gains d ’efficacité, la comparaison entre fonds suppl émentai- res non affect és et charges r ésultant des t âches nouvelles à assumer donnerait un résultat favorable pour les cantons à faible potentiel de ressources 142. Pour l’ensem- ble de ces cantons, les fonds suppl émentaires non affect és s ’élèvent à pr ès de 3,4 milliards et les charges suppl émentaires à 2,6 milliards seulement, abstraction faite des gains d’efficacité potentiels. 7.2.4 Conséquences pour la compétitivité fiscale dans le contexte international Dans le cadre d’une analyse complète de l’efficacité de la RPT, la question de savoir si et dans quelle mesure les charges suppl émentaires d écoulant de la RPT sont synonymes pour les cantons à fort potentiel de ressources d ’un risque d’expatriation de sujets fiscaux et si des mesures pr éventives doivent être pr évues joue un r ôle 142 Seul le canton de Glaris fait exception à cette règle, cf. ch. 7.2.1.2381 central. Une expertise qui a été commandée examine cette question en d étail sur la base de la situation du canton de Zoug143. Le canton de Zoug a été choisi pour deux raisons: il s ’agit du canton le plus forte- ment touch é par la RPT et il est le seul à avoir signal é avec v éhémence le risque d’expatriation de sujets fiscaux. Les conclusions de l ’expertise pourraient cependant s’appliquer également aux cantons o ù les conditions sont semblables (p. ex. les cantons de Nidwald et de Schwyz). Ces conclusions peuvent être résumées en trois points: 1. Il n ’y a pas lieu de craindre un d épart massif de personnes morales à l’étranger. Cela vaut aussi pour les soci étés holding et d ’administration qui sont mobiles. Cette remarque se fonde sur les raisons suivantes: – Le taux d’impôt marginal pour les soci étés d’exploitation établies dans le canton de Zoug est tr ès bas en comparaison internationale. Cela res- tera le cas m ême si les imp ôts devaient dans ce canton être augmentés proportionnellement à l’augmentation des charges entraînée par la RPT. En Europe, l ’Irlande pourrait le cas échéant représenter un concurrent sur ce plan. Les co ûts salariaux nettement plus bas enregistr és dans ce pays constituent cependant un inconvénient beaucoup plus sérieux pour la compétitivité helvétique qu’une éventuelle augmentation de 0,8 point de pourcentage du taux d’impôt marginal. – Les sociétés holding et d ’administration ne sont que tr ès peu touch ées par une augmentation des imp ôts cantonaux. Pour la majorit é de ces sociétés, l’impôt sur le capital s’élève actuellement à 150 francs par an- née. Ce montant est inf érieur aux taxes en vigueur dans une s érie de «paradis fiscaux». En ce qui concerne les impôts, la Suisse est donc tout à fait concurrentielle. Pour autant qu’elle ne soit pas de grande ampleur, une augmentation de cet imp ôt minimal ne toucherait gu ère la capacit é concurrentielle. Les sociétés mixtes elles aussi ne sont gu ère touchées par les imp ôts canto- naux aujourd’hui. Toutefois, si une expatriation était crainte, il serait possi- ble d’exempter ces soci étés de l ’augmentation en imposant plus faiblement les revenus qu ’elles r éalisent à l ’étranger. Il y aurait lieu toutefois d’examiner de plus pr ès si l ’art. 28, al.4, de la loi f édérale du 14 d écembre 1990 sur l ’harmonisation des imp ôts directs des cantons et des communes (LHID)144 devrait être modifié. Vu les impôts très bas frappant les personnes physiques, il est aussi possible d’exclure les imp ôts sur le revenu ou sur le capital ou les deux de l’augmentation. Dans ce cas, les sociétés ne seraient pas du tout touchées par la hausse des impôts. 2. Selon les experts, il n ’y a pas non plus de risque d ’émigration des personnes physiques. Les places économiques offrant des conditions tr ès avantageuses aux entreprises pr élèvent souvent des imp ôts très élevés sur les revenus (du travail) des particuliers. Comme le canton de Zoug offre des conditions 143 Cf. Kirchgässner, Gebhard; Hauser, Heinz; Abwanderungsgefahr von Steuersubstrat ina Ausland im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben (NFA). Expertise à l’attention de l’Administration fédérale des finances et de la Conférence des gouvernements cantonaux, Saint-Gall, 2001 144 RS 642.142382 fiscales très avantageuses aux personnes physiques sans toutefois pr ésenter les taux les plus bas de Suisse en mati ère d’impôt sur le revenu et la fortune, il pourrait théoriquement y avoir un risque que les personnes disposant d ’un revenu ou d’une fortune élevés transfèrent leur domicile dans des communes situées dans d ’autres cantons, notamment dans ceux de Schwyz et de Nidwald. Cependant, la RPT et les r éformes de la péréquation financière sur le plan cantonal pourraient entra îner des charges suppl émentaires pour ces communes aussi. De telles «migrations intérieures» pourraient certes r éduire le potentiel fiscal du canton de Zoug, mais elles ne modifieraient nullement le produit de l ’impôt fédéral direct et donc la situation de la Suisse consid é- rée dans son ensemble. 3. Il convient de constater, d ’un point de vue général, qu’une augmentation des impôts ne constitue pas le seul moyen de compenser les charges suppl é- mentaires dues à la RPT. L’expertise conclut que le canton de Zoug, comme tous les autres cantons, dispose d ’un potentiel d’économies qui peut être ex- ploité parall èlement à une augmentation d ’impôts. La question de savoir dans quelle mesure le canton de Zoug doit augmenter ses imp ôts pour faire face aux charges s upplémentaires d écoulant de la RPT reste donc enti ère- ment ouverte. Ce canton dispose de suffisamment de temps pour prendre des mesures structurelles au niveau des co ûts d ’ici à l ’entrée en vigueur de la RPT. Selon l’expertise, il ne peut bien s ûr pas être exclu que quelques soci étés ou person- nes quittent la Suisse suite à une éventuelle augmentation des impôts. Toutefois, rien n’indique que ces départs seraient massifs. Même si l’on peut comprendre les préoc- cupations du canton de Zoug, elles ne devraient pas inciter l ’ensemble des cantons et la Confédération à abandonner le concept de la RPT. Une p éréquation financière efficace, qui r éduit les disparit és consid érées comme injustes, afin d ’éviter que le concept du f édéralisme fiscal soit vid é de sa substance par une harmonisation fiscale, est importante pour la Suisse. Une telle harmonisation serait bien pire que la RPT pour le canton de Zoug et pour d’autres cantons où la fiscalité est favorable. Compte tenu des conclusions de l ’expertise, le Conseil f édéral renonce à introduire dans la péréquation des ressources un mécanisme de limitation des contributions des cantons à fort potentiel de ressources. Il est d ’avis que le frein institutionnel sous la forme d ’un arr êté f édéral sujet à r éférendum suffira pour éviter une sollicitation excessive des cantons à fort potentiel de ressources lors de la fixation des contri- butions destin ées à la p éréquation. De plus, la loi sur la p éréquation financi ère précise que le Parlement vise au maintien de la comp étitivité fiscale des cantons lorsqu’il fixe pour les cantons à fort potentiel de ressources la contribution à la péréquation des ressources. La part totale annuelle des cantons à fort potentiel de ressources ne doit pas exc éder la part de la Conf édération. Le rapport p ériodique devra montrer si et dans quelle mesure un renforcement ult érieur de la p éréquation horizontale des ressources est compatible avec le maintien de la comp étitivité fiscale des cantons sur le plan international.2383 7.3 Conséquences économiques Des consid érations d étaillées relatives aux cons équences économiques de la RPT figurent dans les parties g énérale et sp éciale du pr ésent message. Nous r ésumons ci-après les principales réflexions en les complétant. 7.3.1 Nécessité et possibilité d’une intervention étatique La Constitution pr écise que la Conf édération encourage la p éréquation financi ère entre les cantons (art. 135 Cst.). La p éréquation financière fédérale corrige les con- séquences de la r épartition régionale des revenus r ésultant de différences en matière de d éveloppement économique. En tant qu ’élément d ’une r épartition équitable, la péréquation est un instrument classique de la politique budg étaire. L’économie du bien-être propose diff érents concepts de r épartition équitable. Celui qui est utilis é dans le cas de la RPT s ’inspire du principe de l ’égalité des chances, visant ainsi l’équité des processus et non l ’égalité des r ésultats. La r éforme de la p éréquation financière devrait permettre une meilleure utilisation des moyens financiers par la Confédération et les cantons. Par ailleurs, de nouveaux instruments serviront à atteindre les objectifs en matière de redistribution. Dans le processus de l ’économie de marché, l’allocation et la distribution sont d éfi- nies simultanément. La RPT pr évient d’éventuels conflits d’objectifs entre ces deux éléments, qui touchent à l ’efficacité et à l ’équité, en s éparant les mesures d ’inci- tation et les mesures de redistribution. La p éréquation financière au sens strict doit réduire les diff érences de capacit é financi ère entre les cantons à fort et à faible potentiel de ressources. Il s ’agit ainsi d’internaliser les externalités fiscales résultant de la concurrence fiscale et d ’empêcher une s éparation entre collectivit és territoria- les à fort et à faible revenus. La fourniture des prestations publiques doit être davantage décentralisée de manière à mieux tenir compte des souhaits des citoyens. Afin de limiter le plus possible les distorsions au niveau des incitations à fournir des prestations publiques, il convient d ’internaliser les externalit és territoriales suppl é- mentaires et d’indemniser les charges excessives. Par ailleurs, il s ’agit de procéder à une nouvelle r épartition des t âches entre la Con- fédération et les cantons, en appliquant les principes de la subsidiarit é et de l’équivalence fiscale. Une r églementation claire des comp étences permettra d’attribuer les tâches au niveau étatique qui est le mieux à même de les exécuter. La marge d ’aménagement des cantons sera élargie dans le cadre de la collaboration verticale entre la Confédération et les cantons, à travers de nouvelles formes de col- laboration et de financement. Les cantons seront ainsi incités à optimiser l’utilisation de leurs moyens financiers dans le temps et dans les diff érents secteurs. La collabo- ration intercantonale devra tirer profit des potentiels inutilis és actuellement, d écou- lant des avantages liés à la taille et à l’exécution commune des tâches. Le système actuel de p éréquation financière manque de transparence, il n ’est guère pilotable politiquement et il a des effets ind ésirables. La RPT corrige les incitations inappropriées et les effets ind ésirables au niveau f édéral gr âce à l ’introduction de nouveaux instruments. Chaque citoyen profitera de la RPT en raison de co ûts plus bas et/ou d ’une offre plus large et d ’une meilleure qualit é en matière de prestations publiques.2384 7.3.2 Conséquences pour les différents groupes sociaux Compte tenu des diff érentes ébauches de solution, le d ésenchevêtrement des t âches se traduira pour les citoyens par un plus large éventail de prestations au niveau des tâches cantonalisées. Afin de garantir la stabilit é des d ésenchevêtrements visés, des standards minimums sont pr évus pour certaines prestations. Cela permettra notam- ment d ’éviter que l ’intervention de la Conf édération soit à nouveau demand ée. Grâce à l’inscription du principe de subsidiarit é dans la Constitution, les membres d’une collectivit é territoriale pourront participer sur place à l ’élaboration de nom- breuses décisions. Ainsi sera garantie la pérennité de deux facteurs essentiels dans la concurrence mondiale entre sites économiques, à savoir la stabilit é politique et l’offre de prestations publiques. Grâce aux mesures de redistribution pr évues par la RPT, les habitants des r égions économiquement faibles b énéficient indirectement d ’une protection contre les al éas conjoncturels. A travers l ’aménagement de la p éréquation des ressources, les incita- tions à améliorer sa propre situation sont maintenues, de mani ère à tenir compte du risque inhérent à toute mesure de redistribution, consistant à améliorer son efficacité aux dépens des autres. La RPT comprend en outre un m écanisme de sécurité sous la forme du référendum facultatif, visant à empêcher que les r égions économiquement fortes soient trop fortement sollicitées du point de vue financier. 7.3.3 Conséquences macro-économiques La fourniture d écentralisée des prestations combin ée à la possibilit é de r éférendum renforce la position des contribuables dans le processus politique et r éduit l’influence de groupes d ’intérêts. La quote-part fiscale et la quote-part de l ’Etat res- tent relativement basses en Suisse. Cette situation est vraisemblablement due en particulier à ces mécanismes de contrôle. La fourniture d écentralisée des prestations publiques incite en outre à trouver des solutions novatrices aux probl èmes, puisque des mod èles de r éformes qui ont fait leurs preuves à l ’échelon local peuvent être repris par d’autres collectivités territoriales. De manière générale, l’augmentation de l’efficacité en matière de fourniture des prestations publiques a un impact positif sur la productivité macro-économique. A travers la mise à disposition accrue de moyens financiers non affect és, la RPT permet aux cantons à faible potentiel de ressources de proc éder à des baisses d’impôts ou à des investissements dans les infrastructures ou dans les ressources humaines. A l ’avenir, les cantons devront accorder moins d ’attention aux d épenses donnant droit à des subventions f édérales. Grâce à ces mesures, les économies can- tonales concernées devraient pouvoir afficher à moyen, voire à long terme, des taux de croissance plus élevés. C’est pourquoi il s ’agit d’accorder dans le budget davan- tage d’importance aux investissements publics axés vers l’avenir, notamment dans le cas des cantons à faible potentiel de ressources 145. Des considérations relatives à la théorie de la croissance ou aux places économiques militent en faveur de la p érennité de l a péréquation des ressources pr évue dans le 145 Cf. Singh, Raju J.; René Weber, René; The composition of public expenditures and eco- nomic growth. Can anything be learned from Swiss data?; in: Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik 133; 1997; p. 617 –634.2385 cadre de la RPT. Ainsi, les attentes à long terme des sujets économiques en matière d’offre de prestations publiques et la charge en redevances qui en d écoule peuvent être stabilisées. La diminution des incertitudes facilite la planification des d écisions relatives à la consommation, à l ’épargne et aux investissements. Globalement, la RPT devrait accroître l’attrait des régions suisses dans le contexte de la concurrence entre les places économiques des diff érents pays. En tant qu ’élément d’un train de mesures axées sur la place économique, elle devrait servir de base au bien-être futur. Il n’est pas possible d ’évaluer de mani ère définitive la direction dans laquelle évo- luera la quote-part de l’Etat. Elle augmentera au maximum de 0,07 %en raison de la part de la Confédération dans la compensation des cas de rigueur 146. Les conséquen- ces de la RPT sur la quote-part de l’Etat dépendent en outre également de la manière dont les cantons à faible potentiel de ressources utilisent les moyens financiers sup- plémentaires mis à leur disposition et dont les cantons à fort potentiel de ressources se procurent les moyens financiers suppl émentaires. Si les cantons à faible potentiel de ressources d épensaient la totalit é de leurs recettes suppl émentaires et si les can- tons à fort potentiel de ressources finan çaient la totalit é de leurs d épenses suppl é- mentaires en augmentant les imp ôts, la quote-part de l ’Etat augmenterait au maxi- mum de 0,24 % 147. La mani ère dont les cantons exploiteront les potentiels d’optimisation découlant du d ésenchevêtrement des t âches et du financement cons- titue également un aspect important. Les gains d ’efficacité escompt és (cf. ch. 7.2.3.3) permettent de considérer qu’un éventuel accroissement maximum de 0,31 % de la quote-part de l ’Etat serait compens é. Par ailleurs, la concurrence nationale et internationale en mati ère fiscale tend à limiter les possibilit és d ’augmenter les dépenses et les impôts. 7.3.4 Autres réglementations entrant en ligne de compte A travers les principes de la subsidiarit é e t d e l’équivalence fiscale, la RPT tient compte des objectifs centraux que sont le f édéralisme, la non-centralisation, le res- pect de l ’autonomie de l ’échelon inf érieur des collectivit és territoriales, l ’exploi- tation raisonnable du budget f édéral et la capacit é d ’innovation. Sur ces plans, le système actuel de p éréquation financière présente des lacunes notables et il n ’a pas eu l ’effet p éréquatif souhait é, malgr é l ’importance des moyens financiers mis en œ uvre. Par conséquent, le maintien du statut quo n ’est certainement pas une alterna- tive, malgré les moyens budg étaires requis de la Conf édération lors de l ’entrée en vigueur de la RPT, pour la compensation temporaire des cas de rigueur. En vertu de considérations politiques et économiques, des r éformes plus fondamentales, telles une harmonisation fiscale matérielle ou une réforme territoriale, seraient inadéquates (cf. ch. 1.1.5 et 1.1.6). 146 La part de la Conf édération dans la compensation des cas de rigueur, à savoir 285 millions, est comparée au PIB qui s’élève à 389 milliards (1999). 147 La somme des changements absolus au niveau des cantons, à savoir 1 216 millions (cf. tab. 7.3, colonne «résultat final») est corrigée à raison de la part de la Confédération dans la compensation des cas de rigueur, qui s’élève à 285 millions, et comparée au PIB de 389 milliards (1999).2386 7.3.5 Aspects de l’application L’actualisation annuelle des donn ées ainsi que les rapports établis tous les quatre ans fourniront au Conseil f édéral et au Parlement les informations requises pour fixer la dotation des instruments de compensation, à travers un arrêté fédéral soumis au référendum. Il faudra en l ’occurrence tenir compte des dispositions constitution- nelles relatives au frein à l’endettement. Les possibilités de pilotage par le Parlement qui sont propos ées garantiront la flexibilit é et la transparence du syst ème de p éré- quation. En ce qui concerne les d épenses, les différentes mesures de désenchevêtrement con- tribueront à la dérégulation et à alléger l’administration. Le recours aux subventions globales et forfaitaires r éduira le va-et-vient des dossiers entre la Conf édération et les cantons, avec à la clé moins de travail administratif. 7.4 Effets sur l’état du personnel La fixation claire des responsabilit és et le respect de l ’équivalence fiscale devraient entraîner une réduction du travail administratif. Dans la perspective actuelle, il n ’est toutefois pas possible de quantifier les effets sur l ’état du personnel. Des chiffres fiables ne pourront être établis que lorsque les révisions de lois concernant les divers domaines seront effectuées dans le cadre du second message concernant la RPT. Le transfert de tâches aux cantons devrait avoir pour cons équence un allégement du personnel de l ’office f édéral concern é. D ’autres cons équences, d ’une plus grande portée, pour le personnel de la Conf édération ne sont pas exclues, par exemple sous la forme de suppression d’emplois. Par contre, le transfert de charges aux cantons pourrait entraîner davantage de travail administratif dans les domaines concern és, surtout lorsqu ’il s’agit de domaines vas- tes tels que celui des mesures collectives de l’AI. Les éventuels besoins en personnel supplémentaire au niveau des cantons dépendront notamment des formes de collabo- ration intercantonale, des synergies avec d ’autres domaines politiques, ainsi que des rôles et fonctions qui seront définis par les différentes conférences des directeurs. Par ailleurs, les formes actuelles de collaboration et de financement sont en principe axées sur les coûts, d’où un travail de contrôle assumé à parts égales par la Confédé- ration et les cantons. Le passage du syst ème actuel de subventionnement individuel axé sur les co ûts à un programme pluriannuel forfaitaire ou subventionn é globale- ment, assorti d ’objectifs de prestations ou d ’efficacité pourrait entra îner du travail supplémentaires durant la phase d ’introduction (d éfinition et élaboration d ’indica- teurs pour mesurer les effets souhait és, mise en place d’un système de monitoring et de controlling axé sur les résultats, etc.). Les nouvelles formes de collaboration et de financement devraient à moyen terme réduire de mani ère notable le travail administratif au niveau de la Conf édération et des cantons. L’étendue des conséquences de la RPT sur la politique du personnel de la Conf édération et des cantons ne pourra être évaluée de mani ère pertinente que dans le cadre du second message concernant la RPT.2387 7.5 Conséquences au niveau de l’informatique Les cons équences au niveau de l ’informatique ne seront abord ées que dans le second message concernant la RPT. 7.6 Comparaison avec les systèmes cantonaux de péréquation financière La RPT ne d éploiera pleinement ses effets que si les syst èmes cantonaux de p éré- quation financière et de compensation des charges visent les m êmes objectifs. Une réforme au seul niveau f édéral ne permettrait par exemple pas d ’indemniser les ex- ternalités intracantonales et intercommunales, puisque la compensation des charges inhérente à la RPT ne tient compte que des externalit és intercantonales. Pour garan- tir une fourniture optimale de prestations par les centres urbains, il faut aussi indem- niser les externalit és intracantonales en recourant à une p éréquation financière et à une compensation des charges sur le plan intracantonal. Par cons équent, les cantons s’engagent à respecter sur le plan cantonal, par analogie, les principes de la collabo- ration intercantonale assortie d’une compensation des charges (cf. ch. 4). Un autre exemple, à savoir l’indemnisation des charges excessives, montre qu ’il est très important que la RPT et les syst èmes cantonaux de p éréquation financière et de compensation des charges aillent dans le m ême sens. Les charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques ou socio-démographiques sont prises en compte par la RPT à travers les paiements compensatoires destin és aux cantons. Non seulement les cantons, mais aussi des communes, essentiellement urbaines, assument ces char- ges. Seul des systèmes cantonaux de compensation des charges fonctionnant selon le même modèle permettent de garantir que les fonds compensatoires parviennent aux échelons qui assument les charges en question. Il en va de m ême pour presque tous les objectifs de la RPT. Les syst èmes de p éré- quation financière et de compensation des charges utilis és actuellement par les can- tons ainsi que leurs efforts de r éformes sont examin és dans ce contexte. En f évrier 2001, l’AFF et le groupe d ’étude pour les finances cantonales (FkF) ont proc édé à une enqu ête aupr ès des administrations cantonales des finances. Cette enqu ête s’articulait autour de deux questions: – dans quelle mesure les cantons r éaménagent-ils leurs r épartitions des t âches et leurs systèmes de péréquation financière? – quel est le degr é de compatibilité avec la RPT des actuels syst èmes de péré- quation financière et des projets cantonaux de réformes? A l’heure actuelle, ce ne sont pas moins de 23 cantons qui planifient ou mettent en œ uvre des réformes de leur système de péréquation financière. De telles réformes ne sont pas à l’ordre du jour dans trois cantons seulement (cf. tab. 7.11).2388 Projets de réforme cantonaux en matière de péréquation financière Tableau 7.11 Réforme en cours de réalisation R éforme en cours de planification Aucun projet de réforme pour l’instant Nombre 18 5 3 Cantons BE, LU, SZ, OW, NW, FR, SO, BL, SH, AR, AI, SG, AG, TG, TI, VD, NE, JU ZH, UR, ZG, BS, GE GL, GR, VS D’ici que la RPT soit totalement entr ée en vigueur, tout les projets cantonaux de réformes en cours de réalisation ou planifiées seront terminés. Dans trois cantons, la fin des projets de r éformes n’est pas encore fixée, toutefois elle devrait avoir lieu en 2005 au plus tard (cf. tab. 7.12). Calendrier des projets de réforme cantonaux Tableau 7.12 Projets de réforme achevés d’ici à 2002 Projets de réforme achevés d’ici à 2005 Terme des projets de ré- forme non encore fixé Aucun projet de réforme Nombre 11 9 3 3 Cantons BE, LU, SZ, NW, SO, BL, SH, AR, SG, TG, NE ZH, UR, OW, FR, AI, AG, TI, VD, JU ZG, BS, GE GL, GR, VS Le degré de compatibilit é entre la RPT et les syst èmes cantonaux de p éréquation financière d’une part et les projets cantonaux de r éformes d’autre part joue un r ôle capital. Cette question a été abordée de deux mani ères dans l ’enquête effectuée par l’AFF et le FkF. Il a d ’abord été demand é directement aux cantons dans quelle mesure ils estimaient que leurs syst èmes de p éréquation ou les r éformes projetées étaient compatibles avec la RPT. La question leur a également été posée de manière indirecte en leur demandant de comparer, sur la base de leurs objectifs et des ins- truments déterminants, les syst èmes ou projets de r éforme cantonaux avec la RPT. L’analyse est résumée dans les tableaux 7.13 et 7.14. Compatibilité, avec la RPT, des systèmes de péréquation cantonaux actuelle- ment appliqués Tableau 7.13 Faible compatibilité Compatibilité partielle Large compatibilit é Nombre 11 12 3 Cantons LU, SZ, SH, AR, AI, SG, AG, TG, VS, GE, JU ZH, BE, UR, NW, GL, ZG, FR, SO, BS, BL, TI, VD OW, GR, NE Compatibilité, avec la RPT, des réformes prévues en matière de péréquation financière Tableau 7.14 Faible compatibilité Compatibilité partielle Large compatibilit é Aucun projet de réforme prévu Nombre 0 7 16 3 Cantons –– UR, NW, ZG, SO, BS, AI, SG ZH, BE, LU, SZ, OW, FR, BL, SH, AR, AG, TG, TI, NE, GE, VD, JU GL, GR, VS2389 Les deux tableaux ci-avant montrent clairement que les cantons adaptent leurs propres systèmes de p éréquation financière compte tenu de la RPT. Alors qu ’onze cantons jugent encore leur péréquation financière peu compatible avec la RPT et que trois l ’estiment largement compatible, la situation se pr ésente mieux en ce qui concerne les projets de r éformes. D’ici à 2005 presque tous les cantons disposeront de systèmes compatibles avec la RPT. La compatibilit é sera large dans la majorit é des cas. Les conclusions suivantes peuvent être tirées: – Un processus de r éforme de la p éréquation financière est en cours dans les cantons. Il repose sur des bases solides puisqu’il concerne 23 cantons. – Toutes les projets de réformes se termineront d’ici à 2005, soit avant l’entrée en vigueur de la RPT. – Les cantons anticipent la RPT. Les r éformes cantonales pr évues présentent, à travers les objectifs et les instruments propos és, un degr é de compatibilit é avec la RPT nettement plus élevé que les syst èmes actuels de p éréquation. La RPT peut donc s ’intégrer dans une s érie de systèmes cantonaux de p éré- quation similaires, parfois presque identiques, ce qui renforcera son effica- cité et ses effets. 7.7 Conséquences pour les agglomérations urbaines et les communes En raison de considérations politiques supérieures et des compétences définies par la Constitution, il n ’a pas été possible de r épondre aux exigences formul ées lors de la consultation, relatives à une indemnisation directe des villes par la Conf édération, notamment en ce qui concerne la compensation des charges excessives dues à des facteurs socio-d émographiques (cf. ch. 5.6.2). Cependant, la solution propos ée se traduit par des am éliorations notables pour les villes et agglom érations. C’est ainsi qu’en ce qui concerne les charges excessives dues à des facteurs socio-d émogra- phiques, il a été expressément tenu compte des problèmes des villes-centres. Dans son rapport sur les centres urbains, le Conseil f édéral a rappel é la situation particulière des agglom érations urbaines. Il reconna ît toute l ’importance des villes dans le paysage socio- économique et culturel de la Suisse, ainsi que sa part de res- ponsabilité dans l ’avenir des agglom érations et des villes. Le rapport du 22 mai 1996 sur les grandes lignes de l ’organisation du territoire suisse souligne qu ’un système urbain fonctionnel repr ésente à long terme une garantie notable pour un développement de l’urbanisation respectueux de l ’espace et des co ûts et permet à la Suisse d’occuper une bonne place dans la concurrence internationale148. Les centres urbains ne jouissent pas seulement d ’avantages liés à leur situation g éo- graphique. Ils sont également confrontés à de nombreux probl èmes structurels aux- quels la Conf édération a int érêt à trouver des solutions. Les diff érences croissantes entre la capacit é financi ère des centres urbains et des r égions avoisinantes posent notamment probl ème. Il est essentiel en ce qui concerne la r éforme des syst èmes intracantonaux de p éréquation financi ère d ’adapter le financement des prestations 148 OFAT; Rapport sur les grandes lignes de l’organisation du territoire suisse, Berne, 1996.2390 fournies par les centres en fonction des avantages effectifs et en tenant compte du droit des bénéficiaires de prestations d’être consultés. Les aspects de la r éforme de la p éréquation financière qui sont importants pour les agglomérations urbaines sont les suivants: – La compensation, par la Conf édération, des charges excessives dues à des facteurs socio-démographiques constitue un instrument novateur. Celui-ci a été conçu beaucoup plus finement que dans le projet mis en consultation, ce qui permet un traitement nettement plus différencié des charges excessives. – A travers l’accord-cadre intercantonal, les cantons s’engagent à respecter par analogie également dans le contexte intracantonal, c ’est-à-dire en tenant compte des particularités cantonales, les principes fondamentaux de la colla- boration intercantonale assortie d ’une compensation des charges. Cela signifie qu ’il faut pr évoir des syst èmes de compensation des charges à l’échelon du canton. Ces syst èmes doivent garantir la collaboration inter- communale et le respect du principe de l ’équivalence, selon lequel les b éné- ficiaires des prestations, les entit és qui en assument le co ût et les d écideurs doivent coïncider. – Dans l ’accord-cadre intercantonal, les cantons garantissent que les paie- ments d ’indemnités parviennent aux entit és qui assument les frais. Si tel n’est pas le cas, les villes ne sont plus en mesure d ’assumer de mani ère satisfaisante leur rôle de centre; de sorte que leur comp étitivité est remise en question. Il y a lieu d ’éviter une telle situation dans l ’intérêt des aggloméra- tions concernées et de l’ensemble de l’économie. – Dans son second message concernant la RPT, le Conseil f édéral soumettra au Parlement d’autres modifications législatives touchant également la posi- tion des villes et communes, notamment en ce qui concerne les nouvelles formes de collaboration et de partage du financement entre la Conf édération et les cantons. D’autres mesures de la Conf édération sont indiqu ées pour renforcer les agglom éra- tions. Des premières réflexions relatives à une meilleure prise en compte des besoins spécifiques des villes et agglom érations lors de l ’élaboration des politiques secto- rielles ont été ébauchées, comme le mentionne le rapport sur les centres urbains. Par conséquent, les mesures propos ées dans le cadre de la r éforme de la p éréquation financière constituent des étapes supplémentaires vers une politique de la Conf édé- ration plus coh érente en mati ère de villes et d ’agglomérations. Actuellement, des options sont évaluées avec la Confédération, les cantons, les villes et les communes. Par le biais de sa politique en mati ère d ’agglomérations, la Conf édération entend, lorsque ses interventions concernent le territoire, tenir davantage compte de la situa- tion et des problèmes des villes et des agglomérations. L’engagement accru de la Conf édération doit cependant respecter les comp étences prévues par la Constitution. Le mod èle d ’Etat à trois échelons ne devrait pas être modifié. Il serait politiquement et budg étairement faux que la Conf édération octroie des subventions sous quelque forme que ce soit aux villes et communes, exception2391 faite de certains cas justifi és149. Les cantons sont et resteront les interlocuteurs privilégiés de la Conf édération. Ils sont appel és en premier lieu et également dispo- sés à améliorer la situation de leurs villes et communes; en utilisant par exemple des externalités intracantonales permettant de trouver des solutions plus équitables. De telles r éformes sont n écessaires pour all éger de mani ère substantielle les villes- centres. La r éforme de la RPT ne peut d éployer pleinement son efficacit é et ses effets que s ’il existe des syst èmes cantonaux de p éréquation s ’inscrivant dans la même ligne (cf. ch. 7.6). En 1999, une communaut é de travail paritaire englobant la CdC et l ’UVS a publi é un rapport soulignant notamment que les cantons doivent davantage s ’intéresser à la problématique urbaine, en collaboration avec les villes-centres et les communes appartenant à des agglom érations. Il s ’agirait d ’indemniser en principe les pres- tations fournies par les villes-centres et de renforcer la collaboration verticale entre la Confédération, les cantons et les villes tout en respectant les comp étences définies par la Constitution. Ces travaux se poursuivent dans le cadre d ’une conf érence tripartite sur les agglomérations, composée de représentants de la Confédération, des cantons, des villes et des communes. Le dialogue vertical et la mise au point d ’une politique des agglom érations coh érente et coordonn ée figurent au premier plan. Cette conférence a tenu sa séance constitutive le 20 février 2001. Le Conseil f édéral est persuad é que la r éforme de la p éréquation financi ère et les autres travaux entrepris renforceront de manière significative la position des villes et des agglomérations, ce dont b énéficieront les régions concernées et l’économie dans son ensemble. Toutes les parties concern ées ont par cons équent int érêt à respecter les compétences prévues par la Constitution. Il s ’agit là d’une condition importante permettant d ’éviter syst ématiquement des recoupements des comp étences et des champs d’action, qui pourraient générer de nouveaux enchevêtrements. 7.8 Conséquences pour la politique régionale de la Confédération En 1996, le Conseil f édéral s’est attelé à une profonde r éorientation de la politique régionale. Celle-ci, en tant qu ’élément de la politique économique, vise à accroître durablement la compétitivité et les possibilités de développement des régions. La loi fédérale fondamentalement révisée du 21 mars 1997150 sur l’aide aux investis- sements dans les r égions de montagne (LIM) r épond à cet objectif. Elle vise à renoncer progressivement au soutien de projets d ’infrastructures de base pour soute- nir de manière ciblée des projets qui exploitent les potentiels r égionaux et stimulent la croissance de manière à renforcer des régions par une approche globale. Par cons équent, les prestations pr évues dans la LIM peuvent se concentrer sur les tâches de pilotage. En revanche, les objectifs en mati ère de redistribution, soit la compensation proprement dite des différences de capacité financière entre cantons et 149 La Confédération indemnise la ville de Berne et le canton de Genève pour les prestations extraordinaires qu’ils fournissent dans son intérêt (garantie de la sécurité des représentations et personnes protégées en vertu du droit international, du Parlement, des magistrats suisses ainsi que de l’administration fédérale, mesures de sécurité lors de grandes manifestations de portée nationale). Selon le compte d’Etat, cette indemnisation s’est montée à 13 millions de francs en 1999. 150 RS 901.12392 régions à faible et à fort potentiel de ressources, seront atteints à travers un renfor- cement de la p éréquation financière au sens strict. Du fait de la RPT, les cantons à faible potentiel de ressources, et donc aussi les r égions de montagne, seront en mesure, grâce au renforcement de la p éréquation financière au sens strict, d ’assurer leur approvisionnement de base selon leurs propres priorit és et au besoin de l’améliorer. Les objectifs en mati ère d’allocation et de redistribution ne seront plus mélangés. Ainsi, l ’efficacité des moyens financiers mis en œ uvre s ’accroîtra au niveau de la politique régionale et de la péréquation des ressources151. Par ailleurs, les charges excessives des r égions de montagne, dues à des facteurs géo-topographiques, seront indemnis ées dans le cadre de la nouvelle compensation des charges octroyée par la Confédération (cf. ch. 5.6.1). La RPT, à travers la compensation des ressources, s ’avère donc indispensable pour concrétiser les nouveaux principes de la politique régionale. Elle permet à celle-ci de mieux s’orienter sur ses objectifs initiaux d ’allocation et de d éployer pleinement ses effets. 7.9 Conséquences sur la gestion du budget de la Confédération L’année de son entr ée en vigueur, la RPT gr èvera le budget de la Conf édération à raison de 285 millions de francs, c ’est-à-dire du montant pr évu pour la compensa- tion des cas de rigueur. Ces d épenses supplémentaires sont comparables à n’importe quelle autre d épense découlant d’une décision du Conseil f édéral, du Parlement ou du souverain. La RPT modifiera en outre la composition des transferts aux cantons. Les contributions f édérales à la p éréquation financi ère au sens strict (p éréquation verticale des ressources, compensation des charges dues à des facteurs g éo- topographiques ou socio-d émographiques) seront index ées (cf. ch. 5.5.2 et 5.6). Tous les quatre ans, un bilan sera établi et la dotation des divers instruments sera le cas échéant adaptée. Les opérations décrites ne se diff érencient pas fondamentalement d ’autre processus sur le plan des d épenses, auxquels la Conf édération se trouve d éjà confront ée actuellement. Il faudra dans chaque cas financer les d épenses supplémentaires. Il en va de m ême pour les prestations compl émentaires prévues par la RPT. Il convient cependant de mentionner les gains d ’efficacité attendus (cf. ch. 7.2.3.3), qui compenseront les prestations suppl émentaires de la Conf édération dans une mesure qui n ’est pas quantifiable pour le moment. Par essence, tout engagement et indexation nuit à la souplesse au niveau de la gestion budg étaire. Toutefois, les avantages de la RPT l’emportent largement sur les inconv énients en mati ère budg étaire. Ces inconv é- nients sont limités en comparaison de l’importance de la NFA et ils ne sauraient être utilisés comme argument contre celle-ci. Pour des raisons faciles à comprendre, les cantons se demandent si la Conf édération respectera ses engagements d écoulant de la RPT en cas d ’impasse budgétaire. A ce sujet, on peut souligner que les parts des cantons aux recettes de la Conf édération 151 Dans le message sur la nouvelle orientation de la politique régionale, notamment à travers les commentaires concernant l’art. 6 LIM, le Conseil fédéral a mentionné les liens conceptuels entre la nouvelle politique régionale et la RPT. Cf. FF 1996 II 1080.2393 n’ont jamais été réduites. En vertu de programmes d’économies, il a certes fallu pro- céder à des coupes dans des prestations f édérales vers ées aux cantons pour l’exécution de t âches, en raison de la part élevée des d épenses de transferts dans le total des d épenses de la Conf édération. Mais celle-ci a toujours honor é les engage- ments qu ’elle avait pris et cherch é avec les cantons des solutions convenant aux deux parties. Le frein à l’endettement ne remet pas en cause ces processus. En effet, sa mise en œ uvre systématique rendra superflus les programmes d ’économies et elle permettra une croissance des d épenses proportionnelle à la croissance économique à moyen terme. 8 Programme de la législature Le premier message concernant la R éforme de la p éréquation financi èr e e t d e l a répartition des t âches entre la Conf édération et les cantons (RPT) a été annoncé en tant qu’objet des grandes lignes dans le rapport du 1 er mars 2000 sur le Programme de la législature 1999–2003152. Les objets que le Conseil fédéral compte approuver à l’intention du Parlement durant la l égislature 1999 –2003 et qui doivent être coor- donnés avec la RPT sont mentionnés en annexe au rapport en question153. Le Conseil fédéral prévoit que chaque message à l’appui de ces objets contiendra un chapitre sur les relations avec la RPT. Apr ès consultation des cantons, les divergen- ces survenues ont pu être éliminées au sein de l’administration et du Conseil fédéral. Par conséquent, les objets courants ne sont pas en contradiction avec la RPT. 9 La RPT dans une perspective de politique européenne Du fait des clarifications et des innovations g énérées par la RPT sur le plan du sys- tème étatique fédéral se pose la question de savoir si et dans quelle mesure un tel projet de réforme interne est compatible avec une éventuelle adhésion de la Suisse à l’UE. Aussi la r éforme de la p éréquation financière doit-elle être conçue de fa çon à ne pas être, sur le principe, en contradiction avec la politique du Conseil f édéral en matière d’intégration et à ne pas devoir être remaniée fondamentalement si la Suisse adhère à l’UE. La RPT remplit cette condition essentielle. Il convient en particulier de relever que le renforcement de la collaboration intercantonale assortie d ’une compensation des charges rev êtirait nettement plus d ’importance dans le cas d ’une adhésion à l’UE. Pour ce qui est des cons équences sur les finances publiques (cf. ch. 9.2.4), un exa- men de la p éréquation financi ère fédérale serait in évitable en raison des modifica- tions considérables que subiraient les recettes et les d épenses de la Conf édération et des cantons. Cependant, les principes de la p éréquation financi ère modernisée tels qu’ils sont inscrits dans l ’art. 135 Cst. du projet RPT repr ésenteraient, même après une adh ésion à l ’UE, un pilier important, voire indispensable d ’une p éréquation financière fédérale efficace et gérable politiquement. Dans la perspective d ’une inté- 152 FF 2000 III 2168; p. 2192 s. 153 FF 2000 III 2168; p. 2220 ss.2394 gration, la RPT contribue à renforcer le statut des cantons dans leur ensemble et à accroître la capacité d’agir de la Confédération en matière de politique extérieure. La relation entre la r éforme visée et le droit europ éen est présentée sous ch. 9.1. Le ch. 9.2 va plus loin, il analyse «l’eurocompatibilité» de la RPT en vue d ’une éven- tuelle adhésion de la Suisse à l’UE. 9.1 Rapport avec le droit européen Le d ésenchevêtrement de t âches et de comp étences entre la Conf édération et les cantons tel que le pr évoit le projet ne pose pas de probl ème par rapport au droit eu- ropéen et au respect des accords sectoriels pass és avec la Communaut é européenne (CE)154. Cette remarque s’applique à l’ensemble des modifications constitutionnelles propo- sées dans le pr ésent message concernant la RPT. Dans le cadre du second message concernant la RPT, il conviendra d ’examiner si toutes les mesures qui ne requi èrent aucune modification constitutionnelle (qui ne sont donc pas trait ées dans le pr ésent message) sont compatibles avec les accords sectoriels passés entre la Suisse et la CE. 9.2 «Eurocompatibilité» de la RPT La question de savoir si et dans quelle mesure la RPT serait compatible avec une éventuelle adhésion de la Suisse à l ’Union Europ éenne (UE) est abord ée ci-après. Le Conseil f édéral estime qu ’il est judicieux d ’examiner de mani ère approfondie cette question, car une adh ésion à l’UE aurait des cons équences d’une portée nette- ment plus grande sur les comp étences r églementaires de la Conf édération et des cantons et sur les finances f édérales qu’une adhésion à l’Espace économique euro- péen (EEE) ou qu ’une extension suppl émentaire des relations bilat érales entre la Suisse et la CE155. Il ne faut voir les consid érations ci-après que dans le contexte de la RPT . En temps voulu, le Conseil f édéral reviendra en d étail sur les cons équences qu’une éventuelle adhésion de la Suisse à l’UE aurait pour quelques domaines politiques centraux tels que le fédéralisme, les droits populaires, le r égime financier et la politique économi- que et monétaire156. 154 En ce qui concerne l ’accord sur la libre circulation des personnes, la CE et les Etats membres de la CE sont partie prenante, car cet accord concerne également des domaines qui relèvent de la responsabilité des États membres et non de celle de la CE. 155 Selon les estimations, les cons équences financières d’une participation à l’EEE ne représenteraient qu’environ 10 à 15 % des coûts de l’adhésion à l’UE. Une extension supplémentaire des relations bilatérales aurait des conséquences moindres sur les finances de la Confédération et des cantons. Cf. Conseil fédéral; Rapport sur l’intégration 1999; Berne, 1999; p. 246–264 (ch. 251.03–251.05). 156 Cf. Conseil f édéral Rapport sur la politique extérieure 2000. Présence et coopération: la sauvegarde des intérêts dans un monde en cours d’intégration; Berne, 2000; p. 316–320 (ch. 3.3.2).2395 9.2.1 Conséquences d’une éventuelle adhésion à l’UE sur les tâches de la Confédération et des cantons Une adhésion de la Suisse à l’UE entraînerait un transfert notable de comp étences réglementaires vers le niveau supranational de la CE, ainsi qu ’une certaine exten- sion des tâches publiques. Dans les Etats membres de l ’UE, une partie substantielle des t âches publiques est aujourd ’hui d éterminée par le droit communautaire. Il convient toutefois de relever qu’actuellement déjà une partie considérable de l’ordre juridique suisse est influenc ée par le droit communautaire, ceci en raison des nom- breux accords conclus avec la CE et ses Etats membres et de l ’adaptation autonome (comme dans le cadre du programme Swisslex, p. ex.). La superposition du droit communautaire aux ordres juridiques nationaux se traduit dans presque tous les domaines juridiques par des r églementations plus ou moins harmonisées au sein de la communaut é. Ainsi, les domaines de t âches que les Etats membres peuvent ex écuter de mani ère totalement autonome diminuent. Parall èle- ment, les Etats membres doivent assumer de nouvelles t âches du fait de cette évolu- tion (p. ex. dans le cas des transports, de la coordination des assurances sociales, de la formation sup érieure et de la pr évention en mati ère de sant é). Les modifications générées au niveau des ordres juridiques nationaux par le droit communautaire ne concernent pas seulement les responsabilit és, mais également le type d ’aména- gement juridique, à travers le renforcement du principe de la concurrence ou de la coopération transfrontali ère. Les modifications ont tr ès souvent des r épercussions au-delà d’un domaine juridique donn é (p. ex. cons équences de la politique agricole de la CE sur l ’aménagement du territoire dans les Etats membres ou cons équences des prescriptions techniques concernant les produits de construction sur les r égle- mentations régionales en matière de construction). Les accords sectoriels pass és avec la CE et ses Etats membres (concernant p. ex. la libre circulation des personnes ou les transports terrestres) englobent également des domaines juridiques qui sont au niveau national du ressort des cantons . Une adhésion de la Suisse à l’UE aurait des effets plus ou moins importants sur tous les domaines juridiques importants qui sont du ressort des cantons ou m ême des communes. En cas d ’adhésion de la Suisse à l’UE il faudrait par cons équent créer des disposi- tions constitutionnelles claires relatives à l’attribution des t âches de transposition et d’exécution à la Conf édération et aux cantons. En raison des modifications et des transferts continus de t âches au niveau communautaire, cette r épartition des comp é- tences devrait être soumise à un examen périodique. 9.2.2 Attribution des tâches de transposition et d’exécution à la Confédération et aux cantons Le droit communautaire laisse aux Etats membres le soin d ’attribuer les t âches de transposition et d ’exécution aux diff érents échelons au niveau national. Il faut tou- tefois noter que le devoir proprement dit de transposition et d ’exécution découle du devoir de loyauté des Etats membres envers la Communaut é. Ainsi, la transposition et l’exécution du droit communautaire ne d écouleraient pas de d écisions autonomes de la Conf édération, mais elles constitueraient une t âche incombant dans la m ême mesure à la Confédération et aux cantons.2396 Dans le cas d ’une adh ésion à l ’UE, l ’attribution des t âches de transposition et d’exécution concernant le droit communautaire se ferait en Suisse en premier lieu en fonction de l ’actuelle r épartition f édérale des t âches (p. ex. conform ément à l’attribution des comp étences l égislatives et d ’exécution dans les domaines de la protection de l ’environnement ou de la sant é) tandis que les comp étences pour des tâches partiellement ou compl ètement nouvelles seraient r égies par l ’art. 3 Cst. En règle générale, il faudrait apr ès une adh ésion à l’UE observer les principes suivants de l’Etat fédéral suisse: – le principe de subsidiarit é qui, selon la RPT, doit être inscrit plus clairement en tant que précepte institutionnel dans la Cst. (cf. ch. 2.6.1). – les principes applicables lors de l ’attribution et de l ’accomplissement des tâches étatiques selon l’art. 43a Cst. du projet RPT (cf. ch. 2.6.2). – les principes du respect de l ’autonomie des cantons, de leur marge d’aménagement et de leur autonomie en mati ère d’organisation ainsi que la garantie de sources de financement propres et de moyens financiers suffi- sants pour les cantons, qui selon la RPT doivent être mentionnés de manière plus claire dans la Cst. (cf. ch. 2.6.3). Du point de vue de la RPT, il est particuli èrement intéressant de relever que la col- laboration intercantonale prendrait nettement plus d ’importance dans le cas d ’une adhésion à l’UE. Ainsi, une coopération intercantonale serait d éjà nécessaire lors de l’élaboration du droit communautaire afin de préserver adéquatement les intérêts des cantons, comme le prescrivent l ’art. 55 Cst. et la loi f édérale du 22 d écembre 1999 157 sur la participation des cantons à la politique extérieure de la Confédération (LFPC). Une coop ération intercantonale serait également nécessaire en mati ère de transposition et d’exécution du droit communautaire afin que la transposition puisse se faire de fa çon optimale et efficace et en temps voulu. Cela constituerait un domaine d ’application important pour les nouvelles formes de coop ération selon l’art. 48, al. 4 et 5 Cst. du projet RPT. 9.2.3 Analyse du désenchevêtrement des tâches selon la RPT Les expériences faites dans les Etats f édéraux d’Allemagne et d ’Autriche montrent que la politique d ’intégration peut mener à une centralisation de la transposition et de l’exécution du droit communautaire 158. Il y a plusieurs raisons à cette tendance. Une solution f édérale semble le moyen le plus simple pour les t âches d ’exécution qui restent du ressort des Etats f édérés et tiennent souvent plut ôt de l ’organisation. L’Etat central assure également la coordination entre les échelons nationaux et la Commission européenne et ses services administratifs. Suite à la r éduction de leurs compétences (p. ex. au niveau du droit économique), les services de l’administration fédérale essaient d’obtenir une compensation sur le plan int érieur en soustrayant des compétences aux Etats fédérés. Dans la mesure o ù ils sont concern és par la transpo- 157 RS 138.1. 158 Cf. Pfisterer, Thomas; Le f édéralisme suisse face au défi d’une éventuelle adhésion de la Suisse à l’Union européenne; dans CdC (éd.); Les cantons face au défi de l’adhésion à l’Union européenne. Rapport du groupe de travail «Réformes – Europe des cantons»; Zurich, 2001; p 324 ss.2397 sition et l ’exécution, les Etats f édérés accomplissent souvent ces t âches sous la direction des services fédéraux et en collaborant avec eux. Par contre, une adh ésion à l’UE ne comporterait pas que des risques mais pourrait également constituer une chance pour le f édéralisme. Ainsi, les Etats f édérés alle- mands s ’affirment plus nettement, notamment en ce qui concerne leur r ôle dans l’UE. Il appara ît également que m ême dans des Etats plut ôt centralisés les r égions tentent davantage d’obtenir plus de comp étences sur le plan int érieur par le biais du droit communautaire. Sous l’angle d’une éventuelle adhésion à l’UE, il convient par cons équent d’évaluer les risques et les chances. On peut tirer les conclusions provisoires suivantes: 1. Si on ne franchit pas maintenant une premi ère étape vers la clarification et le désenchevêtrement des t âches entre la Conf édération et les cantons et vers une plus grande responsabilité des cantons, il sera beaucoup plus difficile de maîtriser les changements des t âches publiques g énérés par une adh ésion à l’UE. La Suisse a la chance, dans le cadre de la pr ésente réforme, de procé- der à un d ésenchevêtrement équilibré des t âches et des financements, de renforcer le niveau intercantonal et de moderniser simultanément la p éré- quation financière au sens strict. 2. L ’éparpillement et l ’amalgame des responsabilit és et comp étences peuvent être réduits en r épartissant les t âches entre la Conf édération et les cantons selon les principes du f édéralisme. La Suisse disposerait ainsi d ’une plus grande capacité d’action dans le cas d’une adhésion à l’UE. 3. Il est évidemment primordial que la Conf édération puisse activement d éfen- dre les int érêts de la Suisse apr ès une éventuelle adhésion à l’UE. Les can- tons, en prenant nettement conscience de leurs intérêts et en les faisant valoir rapidement et résolument à travers un renforcement de la coop ération inter- cantonale, appuient les autorit és fédérales dans leur politique europ éenne La participation de la Suisse à l ’UE exige une collaboration autonome et une sauvegarde substantielle des int érêts de la part des cantons 159. Dans cette perspective, le renforcement de la collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges, qui est vis é p a r l a R P T s e révèle justement comme une condition indispensable du renforcement des cantons dans leur ensemble et de la capacité d’action de la Conf édération en matière de politi- que extérieure. 4. M ême si une solution f édérale peut sembler, en apparence du moins, simple et logique dans de nombreux domaines en ce qui concerne les proc édures de décision et l ’activité administrative apr ès une éventuelle adh ésion de la Suisse à l’UE, il ne faut pas oublier que la proximit é des citoyens et de la réalité dans les domaines politiques essentiels plaide en faveur d ’une appli- cation du droit communautaire au niveau cantonal et communal. En cas d’adhésion de la Suisse à l ’UE, il conviendrait notamment de veiller à la sauvegarde de la diversité de la Suisse sur les plans politique, linguistique et culturel. 159 Cf. Aubert, Jean-Fran çois; Participation des cantons à la politique européenne en cas d’adhésion de la Confédération Suisse à l’Union européenne; dans CdC (éd.); Les cantons face au défi de l’adhésion à l’Union européenne. Rapport du groupe de travail «Réformes-Europe des cantons»; Zurich, 2001; p. 157–206.2398 5. Il est certain que la collaboration horizontale des gouvernements cantonaux s’intensifiera à travers la RPT et la politique europ éenne. Un échelon sup- plémentaire national ou r égional sera ainsi renforc é. Cette tendance pourrait être contr ée par une restructuration radicale de l ’Etat f édéral suisse, en regroupant les cantons actuels dans cinq ou sept r égions160. En fait, ni la politique d ’intégration de la Conf édération et des cantons ni la RPT ne visent un tel remodelage. Il conviendrait plut ôt de moderniser les structures fédérales actuelles et de les adapter aux besoins actuels et non de les supprimer (cf. ch. 1.1.6). 9.2.4 Conséquences d’une adhésion à l’UE sur les finances publiques La RPT vise une am élioration de la p éréquation financi ère au sens strict entre la Confédération et les cantons. Il s ’agit notamment de r éaliser une p éréquation des ressources et une compensation, par la Conf édération, des charges excessives dues à des facteurs g éo-topographiques ou socio-d émographiques. Ces instruments ne seraient pas remis en question quant à leur conception dans le cas d ’une adhésion à l’UE. Ils ne devraient qu ’être r éexaminés en fonction des transferts notables au niveau des finances de la Conf édération et des cantons. Les transferts financiers résulteraient notamment des dépenses et des recettes supplémentaires suivantes: 1. En tant qu ’Etat membre, la Suisse devrait verser un montant net d ’environ 3,1 milliards de francs à l’UE161. La contribution nette de la Suisse devrait être versée à l’UE par la Confédération. 2. La Conf édération et les cantons subiraient certaines pertes de recettes dues notamment à l’harmonisation des impôts directs pour les soci étés actives au niveau international, du droit d ’émission sur les obligations et les papiers monétaires ainsi que des droits de douane (encore existants) envers les Etats membres de l’UE162. 3. Dans le cas d ’une adh ésion à l ’UE, la Suisse devrait relever le taux de la TVA qui passerait de 7,5 % à au moins 15 %. Il en r ésulterait des recettes supplémentaires d’environ 15 milliards de francs dont il faudrait d éduire la contribution nette à l’UE et utiliser une partie pour le financement de char- ges supplémentaires dues à l’évolution démographique. Le reste devrait être compensé par une réduction d’autres taxes, en respectant l ’autonomie finan- cière des cantons. Une r éduction des imp ôts directs f édéraux et cantonaux, ainsi qu ’une baisse des contributions aux assurances sociales pourraient entrer en ligne de compte. Cette solution aurait pour avantage qu ’il ne serait pas nécessaire de toucher à la substance fiscale ni d ’effectuer des transferts financiers entre la Confédération et les cantons. Par ailleurs, la r éduction des 160 Cf. publication ci-avant; p. 198 ss. 161 Les chiffres ont été calculés sur la base de l’année 1997. Cf Conseil fédéral; Rapport sur l’intégration 1999; Berne, 1999; p. 246–260 (ch. 251.03). 162 Cf. Conseil f édéral; Rapport sur l’intégration 1999; Berne, 1999; p. 369 ss (ch. 333.08.1).2399 charges salariales permettrait d’améliorer la compétitivité de la Suisse sur le plan international163. 4. Enfin, l ’adhésion à l’Union économique et monétaire se traduirait par la dis- parition du diff érentiel d ’intérêt favorable à la Suisse. Le niveau des taux d’intérêt augmenterait vraisemblablement d ’un pour-cent. Ceci entra înerait pour la Confédération, les cantons et les communes, en leur qualit é de débi- teurs nets, une charge suppl émentaire annuelle de quelque 2 milliards. Il faudrait également s ’attendre à une augmentation des taux hypoth écaires, qui pourrait g énérer une certaine hausse des frais de loyer des pouvoirs pu- blics. L’augmentation des taux d ’intérêts pourrait également faire baisser le produit de l’impôt. Ces dépenses supplémentaires et les éventuelles diminu- tions des recettes devraient cependant pouvoir être compensées au niveau de l’économie par des gains de productivit é et de rendement cons écutifs à l’intégration164. Ces transferts significatifs qui surviendraient au niveau des finances publiques dans le cas d’une adhésion à l’UE permettent de tirer les conclusions suivantes quant à la péréquation financière fédérale: 1. Dans le cas d ’une adhésion à l’UE, un examen de la p éréquation financière fédérale serait in évitable en raison des modifications consid érables des recettes et des dépenses de La Confédération et des cantons. Toutefois il est judicieux de moderniser le plus rapidement et le plus int égralement possible le système de péréquation financière, indépendamment de la question d ’une éventuelle adhésion de la Suisse à l’UE. 2. Les principes d ’une réforme de la péréquation financière selon l’art. 135 Cst. du projet RPT ne deviendraient pas caducs en cas d ’adhésion à l ’UE. Ils représenteraient au contraire un pilier majeur d ’une p éréquation financi ère fédérale efficace et pilotable politiquement. 3. En ce qui concerne l ’examen de la répartition des tâches entre la Confédéra- tion et les cantons, qui serait n écessaire en cas d’adhésion à l’UE, les princi- pes élaborés dans le cadre la RPT faciliteraient le travail tout en garantissant l’autonomie politique des cantons. 10 Constitutionnalité et délégation de compétences législatives 10.1 Constitutionnalité Le Conseil fédéral fait usage de son droit d ’initiative au sens de l ’art. 181 Cst. et il présente un message concernant la r éforme de la p éréquation financi ère et de la répartition des tâches entre la Conf édération et les cantons, comme annonc é dans le programme de la législature165. 163 Cf. Jeanrenaud, Claude; Cons équences d’une intégration à l’Union européenne pour la politique financière des cantons; dans CdC (éd.); Les cantons face au défi de l’adhésion à l’Union européenne. Rapport du groupe de travail «Réformes – Europe des cantons»; Zurich, 2001; p. 131 ss. 164 Cf. publication mentionn ée ci-dessus, p. 141 ss. 165 FF 2000 III 2168; p. 2192 s.2400 Le Conseil f édéral présente, en m ême temps que les modifications des dispositions constitutionnelles, une version compl ètement révisée de la loi f édérale sur la p éré- quation financière (LPF). Elle se fonde sur les art. à réviser 47 Cst. (concr étisation de l’autonomie des cantons), 48 Cst. (comp étence de la Conf édération à obliger les cantons à une collaboration intercantonale assortie d ’une compensation des charges, à travers la d éclaration de force obligatoire g énérale et l ’obligation de participer, ainsi qu ’habilitation d ’organes intercantonaux à édicter des dispositions contenant des règles de droit) et 135 Cst. (comp étence de la Conf édération à édicter des pres- criptions sur une péréquation financière fédérale). 10.2 Délégation de compétences législatives En vertu des dispositions de la LPF, les comp étences l égislatives suivantes seront déléguées au Conseil fédéral: – Art. 3, al. 3, LPF: fixation d’une franchise uniforme déductible du revenu Exposé des motifs: Des r églementations plus d étaillées figurant d éjà au niveau de la loi seraient trop rigides. Il ne serait pas possible de tenir compte sans autres des changements de la situation. De plus, il convient de noter que la franchise prévue se fonde sur la franchise actuelle en mati ère d’impôt fédéral direct. Celle-ci pourrait toutefois être modifiée pour des raisons qui n’ont rien à voir avec la RPT. Il y aurait ainsi un lien inappropri é entre la LIFD et la LPF. – Art. 6, al. 1, LPF: Fixation annuelle de la r épartition des fonds de la p éré- quation des ressources entre les cantons à faible potentiel de ressources. Exposé des motifs: Chaque ann ée, le potentiel de ressources est recalcul é et les fonds pour la p éréquation des ressources sont adapt és. Par conséquent, il faut également procéder chaque ann ée à une nouvelle r épartition des fonds disponibles. Ceci est d ’autant plus n écessaire que la compensation vise à doter les cantons les plus faibles financièrement d’un potentiel de ressources égal à 85 % de la moyenne suisse. – Art. 9, al. 3, LPF: Fixation des crit ères de r épartition pour la compensation des charges. Exposé des motifs: Pour que la p éréquation financière soit pilotable et qu ’il soit possible de tenir compte des changements, le Conseil f édéral doit pou- voir régler les détails des instruments de compensation et en particulier fixer les critères de répartition. – Art. 18, al. 5, LPF: Réglementation de la répartition des fonds consacrés à la compensation des cas de rigueur financière. Exposé des motifs: Afin de proc éder ad équatement et efficacement à la compensation des cas de rigueur financi ère, la r épartition des fonds ne sera fixée d éfinitivement que sur la base des r ésultats du bilan global actualis é juste avant l ’introduction de la RPT. Aucun ajustement vers le haut du montant total pour la compensation des cas de rigueur n ’est pr évu apr ès l’introduction de la RPT. Ce montant sera gel é en valeur nominale. Un ajustement vers le bas est toutefois possible. En effet, si un canton favoris é par la compensation des cas de rigueur affiche, lors du calcul de l ’indice des2401 ressources (effectu é chaque ann ée), une valeur sup érieure à la moyenne suisse, il cesse d ’être favorisé et le montant total pour la compensation des cas de rigueur diminue en conséquence. 2402 Annexe 1 Glossaire Allocation On entend par allocation la répartition dans l’espace et dans le temps de facteurs de production limités, destinés à la four- niture de prestations économiques. Du point de vue du bud- get public, l’allocation est la répartition de ressources entre le secteur privé et le secteur public et, à l’intérieur du secteur public, entre les différentes dépenses. Assiette fiscale agrégée (AFA) L’assiette fiscale agrégée (AFA) est une valeur globale qui comprend le revenu imposable et la fortune des personnes physiques ainsi que les bénéfices des personnes morales. Elle sert à calculer le potentiel de ressources des cantons. Capacité financière Cf. potentiel de ressources. Compensation des charges Cf. compensation intercantonale des charges, compensation des charges excessives dues à des facteurs géo- topographiques et compensation des charges excessives dues à des facteurs socio-démographiques. Compensation des charges ex- cessives dues à des facteurs géo-topographiques (CCG) Entièrement financée par la Confédération, cette compensa- tion est octroyée aux cantons devant supporter des charges excessives en raison de l’altitude de leur territoire, d’une forte déclivité du terrain ou de la structure de leur habitat. Compensation des charges ex- cessives dues à des facteurs so- cio-démographiques (CCS) Entièrement financée par la Confédération, cette compensa- tion est octroyée aux cantons devant supporter des charges excessives en raison de la structure de leur population ou de leur fonction de centre (cf. problèmes des villes-centres). Compensation intercantonale des charges (CIC) La compensation intercantonale des charges sert à indemni- ser un canton pour les prestations publiques qu’il fournit aux habitants d’un autre canton. Il s’agit de l’aspect financier de la collaboration intercantonale. Désenchevêtrement Le désenchevêtrement consiste à attribuer à un seul niveau étatique (Confédération ou cantons) une tâche publique jus- qu’alors assumée conjointement par les deux niveaux étati- ques (cf. aussi désenchevêtrement partiel et tâches commu- nes). Désenchevêtrement partiel Le désenchevêtrement partiel consiste à attribuer à un seul niveau étatique (Confédération ou cantons) certains éléments d’une tâche publique, les autres éléments demeurant une tâ- che commune, c’est-à-dire assumée par les deux niveaux étatiques (cf. désenchevêtrement et tâches communes). Equivalence fiscale Lorsque des taxes finançant des prestations étatiques sont perçues auprès des bénéficiaires de ces prestations, il y a équivalence fiscale. Le non-respect de ce principe génère des effets externes qui réduisent la prospérité de la collectivité. Externalité L’externalité ou effet externe est la conséquence d’une acti- vité économique qui déploie un effet sur une personne autre que son auteur. Exemple d’effet externe négatif: le bruit, exemple d’effet externe positif: lumière d’un phare. Externalités territoriales On parle d’externalités territoriales lorsque des prestations publiques d’une collectivité territoriale profitent aux habi- tants d’une autre collectivité territoriale sans que ceux-ci participent pleinement au financement des prestations qu’ils utilisent. En présence d’externalités territoriales, le principe de l’équivalence fiscale n’est pas respecté. Une compensa- tion intercantonale des charges est nécessaire pour internali- ser les externalités territoriales et les pertes économiques qu’elles génèrent.2403 Indice de capacité financière Paramètre de l’actuelle péréquation financière fédérale, ser- vant à mesurer la capacité financière des cantons. En vertu de la RPT, un nouvel indice des ressources remplace ce pa- ramètre. Indice des ressources L’indice des ressources d’un canton reflète le potentiel de ressources (potentiel fiscal) de ce canton par rapport à la moyenne suisse. Exprimé par habitant, cet indice se fonde sur l’assiette fiscale agrégée (AFA). Il remplace l’indice de capacité financière appliqué dans le système actuel. Péréquation financière La péréquation financière porte sur tous les transferts finan- ciers entre collectivités publiques de différents niveaux, que ces transferts aient pour but d’inciter à accomplir des tâches étatiques ou de compenser des disparités de capacité finan- cière. Péréquation financière au sens large La péréquation financière au sens large englobe la totalité des transferts financiers effectués au titre de la répartition des tâches et des recettes. Péréquation financière au sens strict La péréquation financière au sens strict englobe la totalité des transferts servant à la redistribution de moyens financiers entre les cantons et à la compensation, par la Confédération, de charges structurelles excessives. Péréquation horizontale La péréquation horizontale englobe la totalité des flux finan- ciers entre les cantons. Péréquation horizontale des ressources La péréquation horizontale des ressources représente la re- distribution entre les cantons ayant un potentiel de ressources supérieur à la moyenne et les cantons ayant un potentiel de ressources inférieur à la moyenne. Péréquation verticale La péréquation verticale englobe tous les flux financiers en- tre la Confédération et les cantons. Péréquation verticale des res- sources Part de la péréquation des ressources financée par la Confé- dération. Les cantons qui affichent un potentiel de ressources inférieur à la moyenne suisse sont soutenus financièrement par la Confédération. Potentiel de ressources Le potentiel de ressources exprime la capacité financière d’un canton, soit les ressources fiscalement exploitables du canton (cf. AFA), indépendamment des recettes et charges fiscales effectives de ce canton. Principe de subsidiarité Le principe de subsidiarité suppose qu’une collectivité terri- toriale n’assume une tâche que dans la mesure où elle peut mieux s’en acquitter qu’une collectivité de rang inférieur. Problèmes des villes-centres Les villes-centres comptent en général une proportion supé- rieure à la moyenne de personnes âgées, de pauvres, de per- sonnes vivant seules, de familles monoparentales, de toxico- manes, d’étudiants et d’apprentis, de chômeurs, de personnes en fin de droit et d’étrangers. Ces catégories ont pour trait commun de générer des coûts relativement élevés et de payer peu d’impôts. Tâche commune Les tâches communes sont financées conjointement par la Confédération et les cantons (cf. désenchevêtrement et dés- enchevêtrement partiel).2404 Annexe 2 Liste des abréviations ACI Accord-cadre intercantonal ACS Association des communes suisses AFA Assiette fiscale agrégée AFF Administration fédérale des finances AI Assurance-invalidité ATF Arrêt du Tribunal Fédéral AVS Assurance-vieillesse et survivants BNS Banque nationale suisse BO Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale CCG Compensation des charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques CCS Compensation des charges excessives dues à des facteurs socio-démographiques CDAS Conférence des directeurs cantonaux des affaires sociales CdC Conférence des gouvernements cantonaux CDCF Conférence des directeurs cantonaux des finances CDIP Conférence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction publique CE Communauté européenne CFE Commission fédérale des étrangers CIC Compensation intercantonale des charges CICo Commission intercantonale pour les conventions CII Convention intercantonale relative aux institutions CIIS Convention intercantonale dans le domaine des institutions sociales CIU Convention intercantonale sur les universités CP Code pénal suisse CSC Confédération des syndicats chrétiens de Suisse CSEC Commission de la science, de l’éducation et de la culture Cst. Constitution fédérale DFF Département fédéral des finances EEE Espace économique européen FF Feuille fédérale FkF Groupe d’études pour les finances cantonales FSE Fédération des sociétés suisses d’employés GAME Groupe de travail pour une armée de milice efficace et assurant la paix GATT General Agreement on Tariffs and Trade LA Loi fédérale sur l’aviation LAgr Loi fédérale sur l’agriculture LAI Loi fédérale sur l’assurance-invalidité LAT Loi fédérale sur l’aménagement du territoire LAVS Loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants LCAP Loi fédérale encourageant la construction et l’accession à la propriété de lo- gements LCdF Loi fédérale sur les chemins de fer LChP Loi fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages LEaux Loi fédérale sur la protection des eaux LFC Loi fédérale sur les finances de la Confédération LFo Loi fédérale sur les forêts2405 LFPr Loi fédérale sur la formation professionnelle LFSP Loi fédérale sur la pêche LHID Loi fédérale sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et des communes LIM Loi fédérale sur l’aide aux investissements dans les régions de montagne Limpmin Loi sur l’imposition des huiles minérales LPC Loi fédérale sur les prestations complémentaires à l’assurance-vieillesse, sur- vivants et invalidité LPE Loi fédérale sur la protection de l’environnement LPF Loi fédérale sur la péréquation financière LPL Loi fédérale sur la promotion du logement LPN Loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage LPPM Loi fédérale sur les prestations de la Confédération dans le domaine de l’exécution des peines et des mesures LRN Loi fédérale sur les routes nationales LSu Loi sur les subventions LuMin Loi fédérale concernant l’utilisation de l’impôt sur les huiles minérales à af- fectation obligatoire NGP Nouvelle gestion publique NUTS Nomenclature des unités territoriales statistiques OCDE Organisation de coopération et de développement économique ODT Office fédéral du développement territorial OFAS Office fédéral des assurances sociales OFAT Office fédéral de l’aménagement du territoire (aujourd’hui ODT) OFS Office fédéral de la statistique OFSP Office fédéral de la santé publique OIE Ordonnance sur l’intégration des étrangers OJ Loi fédérale d’organisation judiciaire OMC Organisation mondiale du commerce OQL Ordonnance concernant l’assurance et le contrôle de la qualité dans l’économie laitière PC Prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI PDC Parti démocrate-chrétien suisse PES Parti écologique suisse PLS Parti libéral suisse PRD Parti radical-démocratique suisse PSS Parti socialiste suisse RO Recueil officiel des lois fédérales RPT Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons RS Recueil systématique du droit fédéral SAB Groupement suisse pour les régions de montagne seco Secrétariat d’Etat à l’économie SICL Services d’inspection et de consultation en matière d’économie laitière SPE Société suisse pour la protection de l’environnement UDC Union démocratique du centre UE Union européenne USAM Union suisse des arts et métiers USP Union suisse des paysans USS Union syndicale suisse UVS Union des villes suisses2406 Annexe 3 Liste des expertises et des avis concernant la RPT 1. Biaggini, Giovanni; Expertise zu diversen Rechtsfragen betreffend Verbund- aufgaben und Programmvereinbarungen; Zurich, 31 août 2000. 2. Fischer, Roland; Rapport d ’expertise concernant la base d ’imposition agré- gée (AFA) et l ’indice des ressources dans le cadre de la r éforme de la p éré- quation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT); Zurich, janvier 2001. 3. Fischer, Roland; Comparaison entre les bar èmes fiscaux cantonaux, la con- tribution de la base d’imposition agrégée (AFA) et la répartition des revenus sur la base du revenu imposable de l ’impôt fédéral direct. Compl ément au rapport d’expertise de janvier 2001; Zurich, 19 avril 2001. 4. Fischer, Roland; Die Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage (ASG) im Vergleich zum Steuerkraftindex der Finanzkraft; Zurich, 25 mai 2001. 5. Fischer, Roland; Analyse compar ée entre la base d ’imposition agr égée (AFA) et l’indice de capacit é fiscale déterminant la capacit é financière; Zu- rich, 25 mai 2001. 6. Fischer, Roland; Die Entwicklung von Einkommens-Disparit äten zwischen den Kantonen 1987–1999; Zurich, 13 juillet 2001. 7. Frey, Ren é L.; Analyse de l ’objectif et de l ’efficacité de la nouvelle p éré- quation financière; Bâle, 14 mai 2001. 8. Frey, Ren é L.; Spillmann, Andreas; Dafflon, Bernard; Jeanrenaud, Claude; Meier, Alfred; La p éréquation financi ère entre la Conf édération et les can- tons. Expertise relative aux aides financi ères et indemnités de la Conf édéra- tion en faveur des cantons, mandat ée par l ’Administration f édérale des fi- nances et la Conf érence des directeurs cantonaux des finances; Berne, 31 mars 1994. 9. Inderbitzin, J.: Second Opinion zum neuen Vorschlag f ür den geografisch- topografischen Lastenausgleich; Lucerne, 24 mai 2001. 10. Jeanrenaud, Claude; Bl öchliger, Hansjörg; Nouvelles formes de subventions entre la Confédération et les cantons; Neuchâtel et Bâle, septembre 2000. 11. Kirchg ässner, Gebhard; Hauser, Heinz; Abwanderungsgefahr von Steuer- substrat ins Ausland im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben (NFA); Saint-Gall, 10 août 2001. 12. Zimmerli, Ulrich: NFA – Interkantonales Streitbeilegungsverfahren und die Normtexte. Berne; 31 mai 20012407 Table des matières Condensé 2157 1P a r t i e générale 2164 1.1 Contexte 2165 1.1.1 Le point de la situation économique et sociale 2165 1.1.2 La RPT, partie int égrante d’une réforme générale du fédéralisme 2166 1.1.3 Réforme de la répartition des tâches 2168 1.1.4 Réforme de la péréquation financière au sens strict 2169 1.1.5 Réforme du régime fiscal 2170 1.1.6 Réforme territoriale 2173 1.1.6.1 R éformes territoriales au niveau communal 2173 1.1.6.2 R éformes territoriales au niveau cantonal 2174 1.1.7 Récapitulation des objectifs de la RPT 2176 1.2 Travaux préparatoires à la RPT 2176 1.2.1 Le bilan de la p éréquation financière de 1991 2176 1.2.2 Le cadre d’orientation de 1992 2177 1.2.3 L’expertise scientifique de 1994 2177 1.2.4 Rapport concernant les lignes directrices de la Nouvelle péréquation financière (NPF) (le projet ne prendra le nom de RPT qu’en automne 2000) 2178 1.2.5 Résultats de la première consultation 2179 1.2.6 Approfondissement et concrétisation des lignes directrices 2179 1.2.7 Résultats de la deuxième consultation 2181 1.2.8 Améliorations consécutives à la deuxième consultation 2185 1.3 Procédure en vue de la révision constitutionnelle et législative 2185 1.3.1 Modifications au niveau de la Constitution 2186 1.3.2 Modifications au niveau l égislatif 2187 1.4 Mise en œ uvre institutionnelle et suite des travaux 2187 1.4.1 Mise en œ uvre institutionnelle du premier message à l’appui de la RPT 2188 1.4.2 Aperçu du deuxième message relatif à la RPT 2190 1.4.3 Probl èmes de droit transitoire 2190 1.4.3.1 Probl ème des demandes remises à «titre préventif 2190 1.4.3.2 Probl ème des engagements de la Confédération en vertu l’ancien droit 2191 2L e désenchevêtrement des tâches et du financement 2191 2.1 Objet 2192 2.2 Lacunes liées aux enchevêtrements actuels 2193 2.3 Buts 2194 2.4 Résultats de la consultation 2196 2.5 Vue d’ensemble des propositions relatives aux différents groupes de tâches 2197 2.5.1 Tâches de la Confédération 2197 2.5.2 Tâches cantonales 21982408 2.5.3 Tâches assumées en commun par la Confédération et les cantons 2200 2.5.4 Relation avec la collaboration intercantonale 2201 2.6 Modifications de la Constitution 2202 2.6.1 Inscription dans la Constitution du principe de subsidiarit é 2202 2.6.2 Inscription dans la Constitution des crit ères d’attribution des tâches 2202 2.6.3 Inscription dans la Constitution de l ’autonomie des cantons en matière d’exécution des tâches 2202 2.6.4 Mise en place d ’un contrôle des normes 2202 3 Les nouvelles formes de collaboration et de partage du financement entre la Confédération et les cantons 2203 3.1 Objet 2204 3.2 Défauts des formes actuelles de financement 2204 3.3 Objectifs 2205 3.4 Résultats de la consultation 2205 3.5 Aspects politiques, administratifs et juridiques des formes de collaboration 2206 3.5.1 Principes de la collaboration 2206 3.5.2 L’instrument de la convention-programme 2207 3.5.2.1 Contenu et exp ériences passées 2207 3.5.2.2 Conventions-programmes: sous forme de convention ou de décision imposée? 2209 3.5.2.3 Egalit é de traitement des cantons 2210 3.5.2.4 Position des prestataires 2210 3.5.3 Application souple 2210 3.6 Les nouvelles formes de financement 2211 3.6.1 La nouvelle doctrine 2211 3.6.2 Contenu du second message 2212 3.7 Base constitutionnelle pour les conventions-programmes 2212 4 La collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges 2212 4.1 Objet 2213 4.2 La collaboration intercantonale actuelle et ses lacunes 2214 4.3 Objectifs 2214 4.4 Résultats de la consultation 2215 4.5 L’échelon de la Confédération 2216 4.5.1 Encouragement de la collaboration intercantonale, au niveau de la Confédération 2217 4.5.2 Autorisation d ’édicter des normes primaires, accordée aux organes intercantonaux 2218 4.5.3 Primauté du droit intercantonal sur le droit cantonal 2219 4.6 L’échelon des cantons 2219 4.6.1 L’accord-cadre intercantonal (ACI) 2219 5L a péréquation financière au sens strict 2221 5.1 Objet 22222409 5.2 Les lacunes de la péréquation financière actuelle 2223 5.2.1 Engagement de moyens importants – effet limité 2223 5.2.2 Rétrécissement continu de la marge de manœ uvre des cantons 2227 5.2.3 Indice de capacité financière lacunaire 2229 5.2.4 Conflits d’objectifs et incitations inopportunes 2229 5.3 Objectifs 2231 5.4 Le nouveau système de péréquation dans son ensemble 2231 5.5 La péréquation des ressources 2235 5.5.1 L’indice des ressources 2235 5.5.1.1 Conception et éléments du nouvel indice des ressources 2235 5.5.1.1.1 Conception de base 2235 5.5.1.1.2 Les éléments du nouvel indice des ressources 2236 5.5.1.2 Optimisation de l ’indice des ressources d’ici à l’introduction de la RPT 2239 5.5.1.3 Les r ésultats de l’indice des ressources établi par extrapolation 2240 5.5.1.4 Analyses concernant le nouvel indice des ressources 2241 5.5.2 Le fonctionnement de la péréquation des ressources 2245 5.5.3 Redistribution des parts cantonales aux recettes fiscales de la Confédération et des bénéfices de la Banque nationale suisse 2250 5.6 Compensation, par la Confédération, des charges excessives 2252 5.6.1 Compensation des charges excessives dues à des facteurs géo- topographiques (CCG) 2253 5.6.1.1 D étermination des charges géo-topographiques 2253 5.6.1.2 R ésultat de la consultation 2253 5.6.1.3 Conception et indicateurs de la nouvelle solution 2254 5.6.1.4 Cl é de répartition et incidences financières 2255 5.6.2 Compensation des charges excessives dues à des facteurs socio-démographiques (CCS) 2259 5.6.2.1 D étermination des charges socio-démographiques 2259 5.6.2.2 R ésultat de la consultation 2260 5.6.2.3 Deux mod èles 2260 5.6.2.4 Conception et indicateurs de la CCS 2261 5.6.2.4.1 Domaine A: la pauvret é 2261 5.6.2.4.2 Domaine B: classes d ’âge particulières 2262 5.6.2.4.3 Domaine C: int égration des étrangers 2263 5.6.2.4.4 Domaine D: probl èmes liés à la drogue 2264 5.6.2.4.5 Domaine E: ch ômage 2264 5.6.2.4.6 Domaine F: probl èmes des villes-centres 2264 5.6.2.5 Cl é de répartition et incidences financières 2265 5.6.2.6 Travaux en vue du mod èle définitif 2271 5.7 Cas de rigueur 2272 5.8 Base constitutionnelle et révision totale de la loi concernant la péréquation financière 2274 6P a r t i e s péciale 2274 6.1 Modifications de la Constitution dans les diff érents domaines 22752410 6.1.1 Défense nationale – organisation, instruction et équipement de l’armée 2275 6.1.1.1 Situation de d épart 2275 6.1.1.2 R ésultats de la procédure de consultation 2276 6.1.1.3 La nouvelle solution 2276 6.1.1.4 Modification de la Constitution 2276 6.1.1.5 Modifications pr évues dans les lois spéciales 2276 6.1.2 Formation, recherche et culture 2277 6.1.2.1 Formation sp éciale 2277 6.1.2.1.1 Situation de d épart 2277 6.1.2.1.2 R ésultats de la procédure de consultation 2277 6.1.2.1.3 La nouvelle solution 2278 6.1.2.1.4 Modification de la Constitution 2279 6.1.2.1.5 Modifications pr évues dans les lois spéciales 2279 6.1.2.2 Aides à la formation 2279 6.1.2.2.1 Situation de d épart 2279 6.1.2.2.2 R ésultats de la procédure de consultation 2280 6.1.2.2.3 La nouvelle solution 2280 6.1.2.2.4 Modification de la Constitution 2281 6.1.2.2.5 Modifications pr évues dans les lois spéciales 2281 6.1.3 Environnement et aménagement du territoire 2281 6.1.3.1 Mensuration 2281 6.1.3.1.1 Situation de d épart 2281 6.1.3.1.2 R ésultats de la procédure de consultation 2282 6.1.3.1.3 La nouvelle solution 2282 6.1.3.1.4 Modification de la Constitution 2283 6.1.3.1.5 Modifications pr évues dans les lois spéciales 2283 6.1.4 Travaux publics et transports 2284 6.1.4.1 Routes nationales 2284 6.1.4.1.1 Situation de d épart 2284 6.1.4.1.2 R ésultats de la procédure de consultation 2284 6.1.4.1.3 La nouvelle solution 2284 6.1.4.1.4 Modification de la Constitution 2285 6.1.4.1.5 Modifications pr évues dans les lois spéciales 2285 6.1.4.2 Routes principales 2285 6.1.4.2.1 Situation de d épart 2285 6.1.4.2.2 R ésultats de la procédure de consultation 2286 6.1.4.2.3 La nouvelle solution 2286 6.1.4.2.4 Modification de la Constitution 2286 6.1.4.2.5 Modifications pr évues dans les lois spéciales 2286 6.1.4.3 Autres domaines concern és par le financement spécial «circulation routière» 2287 6.1.4.3.1 Situation de d épart 2287 6.1.4.3.2 R ésultats de la procédure de consultation 2288 6.1.4.3.3 La nouvelle solution 2288 6.1.4.3.4 Modification de la Constitution 2289 6.1.4.3.5 Modifications pr évues dans les lois spéciales 2289 6.1.4.4 Transports en agglom ération urbaine 22892411 6.1.4.4.1 Situation de d épart 2289 6.1.4.4.2 R ésultats de la procédure de consultation 2289 6.1.4.4.3 La nouvelle solution 2290 6.1.4.4.4 Modification de la Constitution 2291 6.1.4.4.5 Modifications pr évues dans les lois spéciales 2291 6.1.5 Sécurité sociale 2292 6.1.5.1 Prestations individuelles de l ’assurance-vieillesse et survivants (AVS) 2292 6.1.5.1.1 Situation de d épart 2292 6.1.5.1.2 R ésultats de la procédure de consultation 2293 6.1.5.1.3 La nouvelle solution 2293 6.1.5.1.4 Modification de la Constitution 2293 6.1.5.1.5 Modifications pr évues dans les lois spéciales 2293 6.1.5.2 Prestations individuelles de l ’assurance-invalidité (AI) 2294 6.1.5.2.1 Situation de d épart 2294 6.1.5.2.2 R ésultats de la procédure de consultation 2294 6.1.5.2.3 La nouvelle solution 2295 6.1.5.2.4 Modification de la Constitution 2295 6.1.5.2.5 Modifications pr évues dans les lois spéciales 2295 6.1.5.3 Prestations compl émentaires (PC) 2296 6.1.5.3.1 Situation de d épart 2296 6.1.5.3.2 R ésultats de la procédure de consultation 2297 6.1.5.3.3 La nouvelle solution 2297 6.1.5.3.3.1La couverture des besoins vitaux en tant que tâche de la Confédération 2298 6.1.5.3.3.2Les frais de séjour dans les homes sont pris en charge par les cantons 2298 6.1.5.3.4 Modification de la Constitution 2299 6.1.5.3.5 Modifications pr évues dans les lois spéciales 2300 6.1.5.4 Subventions pour la construction et l ’exploitation de homes, d’ateliers pour handicapés et d’institutions destinées à la réadaptation professionnelle et médicale 2300 6.1.5.4.1 Situation de d épart 2300 6.1.5.4.2 R ésultats de la procédure de consultation 2300 6.1.5.4.3 La nouvelle solution 2301 6.1.5.4.4 Modification de la Constitution 2303 6.1.5.4.5 Modifications pr évues dans les lois spéciales 2303 6.1.5.5 Soutien aux mesures d ’aide aux personnes âgées et aux personnes handicapées, y compris l’aide et les soins à domicile 2304 6.1.5.5.1 Situation de d épart 2304 6.1.5.5.2 R ésultats de la procédure de consultation 2305 6.1.5.5.3 La nouvelle solution 2305 6.1.5.5.4 Modification de la Constitution 2306 6.1.5.5.5 Modifications pr évues dans les lois spéciales 2306 6.1.6 Droit p énal 2306 6.1.6.1 Ex écution des peines et des mesures 2306 6.1.6.1.1 Situation de d épart 23062412 6.1.6.1.2 R ésultats de la procédure de consultation 2307 6.1.6.1.3 La nouvelle solution 2307 6.1.6.1.4 Modification de la Constitution 2308 6.1.6.1.5 Modifications pr évues dans les lois spéciales 2308 6.2 Modifications de la législation dans les différents domaines qui ne nécessitent pas une révision de leur base constitutionnelle 2309 6.2.1 Subventions aux organismes formant des spécialistes dans le domaine social 2309 6.2.2 Gymnastique et sport à l’école 2310 6.2.3 Biens culturels d ’importance régionale 2310 6.2.4 Aménagement du territoire 2310 6.2.5 Forêts 2310 6.2.6 Conservation des monuments historiques et protection du patrimoine culturel et des sites construits 2311 6.2.7 Protection de la nature et du paysage 2311 6.2.8 Animaux sauvages (chasse) et pêche 2311 6.2.9 Protection contre les crues 2312 6.2.10 Protection des eaux/installations servant à l’évacuation et à l’épuration des eaux usées 2312 6.2.11 Transports publics r égionaux 2312 6.2.12 A érodromes 2313 6.2.13 Mesures de protection contre la pollution de l ’air au moyen de fonds provenant de l’impôt sur les huiles minérales 2313 6.2.14 Am élioration des structures dans l’agriculture 2314 6.2.15 Elevage 2314 6.2.16 Am élioration du logement dans les régions de montagne 2314 6.2.17 R éduction des primes de l’assurance-maladie 2314 6.2.18 Cliniques sp éciales et médecine de pointe 2315 6.3 Réformes en cours ou planifiées qui sont compatibles avec la RPT 2315 6.3.1 Allocations familiales 2315 6.3.2 Encouragement à la construction de logements et à l’accession à la propriété 2316 6.3.3 Formation professionnelle, y compris le perfectionnement 2316 6.3.4 Protection de la population 2316 6.3.5 Hautes écoles et hautes écoles spécialisées 2317 6.4 Domaines qui ont été exclus de la RPT 2317 6.4.1 Gymnastique et sport 2317 6.4.2 Chemins et sentiers pédestres 2318 6.4.3 Service d’inspection et de consultation en matière d’économie laitière (SICL) 2318 6.5 Commentaire des dispositions constitutionnelles 2319 6.5.1 Commentaire des dispositions constitutionnelles qui concernent plusieurs domaines 2319 6.5.2 Explications des dispositions constitutionnelles qui se rapportent à des tâches 2328 6.6 Commentaire de la loi fédérale sur la péréquation financière 2334 6.6.1 Section 1: Dispositions g énérales 23342413 6.6.2 Section 2 P éréquation des ressources financée par la Confédération et les cantons 2335 6.6.3 Section 3 Compensation par la Conf édération des charges excessives 2338 6.6.4 Section 4 Collaboration intercantonale assortie d ’une compensation des charges 2339 6.6.5 Section 5 Rapport 2344 6.6.6 Section 6 Dispositions transitoires 2344 6.6.7 Section 7 Dispositions finales 2347 7C o n séquences 2348 7.1 Analyse d’efficacité de l’ensemble du projet de RPT 2348 7.2 Conséquences financières pour la Confédération et les cantons 2351 7.2.1 Bilan global 2352 7.2.2 Réduction des disparités 2363 7.2.2.1 R éduction des différences de capacité financière 2364 7.2.2.2 R éduction des différences de charge fiscale 2369 7.2.3 Marges de manœ uvre, potentiel de gains d’efficacité et moyens financiers non affectés 2374 7.2.3.1 Suppression de transferts affect és entre la Confédération et les cantons, échelonnement selon la capacité financière inclus 2374 7.2.3.2 Suppression de transferts affect és entre la Confédération et les cantons, échelonnement selon la capacité financière non compris 2376 7.2.3.3 Marges de man œ uvre et potentiel de gains d’efficacité 2377 7.2.3.4 Fonds non affect és 2378 7.2.4 Conséquences pour la compétitivité fiscale dans le contexte international 2380 7.3 Conséquences économiques 2383 7.3.1 Nécessité et possibilité d’une intervention étatique 2383 7.3.2 Conséquences pour les différents groupes sociaux 2384 7.3.3 Conséquences macro-économiques 2384 7.3.4 Autres réglementations entrant en ligne de compte 2385 7.3.5 Aspects de l’application 2386 7.4 Effets sur l’état du personnel 2386 7.5 Conséquences au niveau de l’informatique 2387 7.6 Comparaison avec les systèmes cantonaux de péréquation financière 2387 7.7 Conséquences pour les agglomérations urbaines et les communes 2389 7.8 Conséquences pour la politique régionale de la Confédération 2391 7.9 Conséquences sur la gestion du budget de la Confédération 2392 8 Programme de la législature 2393 9 La RPT dans une perspective de politique européenne 2393 9.1 Rapport avec le droit europ éen 2394 9.2 «Eurocompatibilité» de la RPT 23942414 9.2.1 Conséquences d’une éventuelle adhésion à l’UE sur les tâches de la Confédération et des cantons 2395 9.2.2 Attribution des t âches de transposition et d’exécution à la Confédération et aux cantons 2395 9.2.3 Analyse du désenchevêtrement des tâches selon la RPT 2396 9.2.4 Conséquences d’une adhésion à l’UE sur les finances publiques 2398 10 Constitutionnalit é et délégation de compétences législatives 2399 10.1 Constitutionnalit é 2399 10.2 D élégation de compétences législatives 2400 Annexes 1 Glossaire 2402 2 Liste des abr éviations 2404 3 Liste des expertises et des avis concernant la RPT 2406 Arrêté fédéral concernant la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) (projet) 2415 Loi fédérale sur la péréquation financière (LPF) (projet) 2421 Accord-cadre intercantonal (ACI) 2429Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant la Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 12 Cahier Numero Geschäftsnummer 01.074 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 26.03.2002 Date Data Seite 2155-2414 Page Pagina Ref. No 10 126 152 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.