1380 2001-0520 00.404 Initiative parlementaire Loi fédérale régissant la taxe sur la valeur ajoutée. Modification Rapport de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil national du 20 novembre 2000 Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Conformément à l’art. 21 quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), nous vous soumettons le présent rapport et le transmettons simultanément au Conseil fédéral pour avis. La commission propose, à l’unanimité moins 2 abstentions, d’approuver le projet d’arrêté. 20 novembre 2000 Au nom de la commission: Le président, Strahm1381 Rapport 1 Genèse du projet Le 23 mars 2000, M. Triponez, conseiller national, d éposait une initiative parlemen- taire demandant, sous la forme d ’un projet r édigé de toutes pi èces, la modification de la loi fédérale régissant la taxe sur la valeur ajout ée. Il demandait que la liste des opérations exclues du champ de l ’impôt de l ’art. 18 de la loi soit compl étée de ma- nière à exclure également les prestations des caisses de compensation AVS et pour allocations familiales (caisses de compensation) dans des domaines ne relevant pas de l ’exercice de la puissance publique, comme la gestion de la pr évoyance pro- fessionnelle ou de l’assurance maladie pour certaines branches. La Commission de l ’économie et des redevances du Conseil national (CER-N) a procédé à l ’examen de l ’initiative le 28 ao ût 2000 et a propos é de donner suite à l’initiative. Puis, le 2 octobre 2000, le Conseil national a tacitement d écidé de lui donner suite et a demand é l ’élaboration d ’un projet de loi. Lors de sa s éance du 30 octobre 2000, la CER a d éfini la suite des travaux. L à-dessus, l ’Administration fédérale des contributions (AFC) a pr éparé une proposition allant dans le sens voulu par l’initiant. Au cours de sa s éance du 20 novembre 2000, la commission a adopt é ce projet de loi par 22 voix contre 0 et avec 2 abstentions. 2 Grandes lignes du projet 2.1 Nécessité d’agir Les caisses de compensation peuvent se voir confier d ’autres tâches que celles de l’AVS proprement dites. Il s ’agit de t âches relevant de l ’exercice de la puissance publique dans les domaines de l ’AI, de l’APG, de l’AC et des allocations familiales ainsi que d’autres tâches ne relevant pas de l’exercice de la puissance publique, mais qui leur étaient confi ées comme la gestion, pour certaines branches, de la pr é- voyance professionnelle, de l ’assurance accidents ou de l ’assurance maladie. Ces tâches doivent alors remplir trois conditions [voir art. 130 et 131 du r èglement du 31 octobre 1947 sur l’assurance-vieillesse et survivants (RAVS)]: – ne pas nuire à l’application régulière de l’assurance-vieillesse et survivants; – ressortir aux assurances sociales, à la pr évoyance sociale et professionnelle, ou à la formation et au perfectionnement professionnels; –ê tre autorisées par le Conseil fédéral. Du point de vue de la taxe sur la valeur ajout ée, toutes les t âches effectuées dans le cadre de l’exercice de la puissance publique ne sont pas soumises à l’impôt. Il s’agit donc de trouver une solution politique pour les t âches confiées aux caisses de com- pensation, qui ne rel èvent pas de la souverainet é de l’Etat. Pour sa part, l ’AFC con- sidère que ces t âches font l ’objet d ’un mandat entre les caisses et leurs clients et, partant, les soumet à l ’impôt. De l ’avis de la commission, cette interpr étation de l’AFC a plusieurs conséquences indésirables. La gestion d’assurances maladie et accidents pour des associations affiliées ainsi que le domaine de la pr évoyance professionnelle font partie des t âches confi ées aux1382 caisses de compensation, qui ne rel èvent pas de l’exercice de la puissance publique. Le fait de soumettre ces t âches à l’impôt entraînerait une augmentation des charges financières pour ce genre de prestations. Ces hausses seraient finalement r épercutées sur les clients au moyen d ’une adaptation correspondante des primes des assurances maladie et accidents. Pour des raisons d ’organisation, ce sont avant tout les petites – et ind épendantes– caisses à caractère associatif des PME qui se partagent ces t âches, ce qui constitue un problème supplémentaire. Ainsi, une caisse ex écute tous les recouvrements pour une ou plusieurs caisses alors qu ’une autre effectue principalement les calculs de rente. En partant du principe que ces prestations sociales constituent des prestations soumises à l ’impôt, les caisses seraient tenues de r épercuter ces co ûts suppl émen- taires alors que la centralisation de l’exécution de tâches de même nature a justement pour but de réduire les coûts. La loi ne saurait d éfavoriser des formes d’organisation judicieuses et efficaces. Sans la modification de loi propos ée, les caisses de pensions qui ex écutent leurs travaux administratifs elles-mêmes en tireraient un avantage économique par rapport aux caisses de pensions qui font ex écuter ces travaux par des caisses associatives puisque leur ex écution interne est une prestation qui ne tombe pas sous le coup de l’impôt. Du point de vue de la concurrence, cette situation constituerait un d ésavan- tage pour les petites caisses, notamment pour les caisses associatives des artisans et, partant, atteindrait les PME. La commission doute que le l égislateur ait pu vouloir que la loi r égissant la taxe sur la valeur ajoutée engendre de tels effets indésirables. 2.2 Proposition de la commission La commission propose par cons équent de compléter la liste des op érations exclues énumérées à l ’art. 18 LTVA par un ch. 25 qui permettrait d ’exclure du champ de l’impôt les opérations des caisses de compensation r éalisées entre elles ainsi que les prestations qui ressortissent aux assurances sociales ou à la pr évoyance sociale et professionnelle ainsi qu’à la formation et au perfectionnement professionnels. Pour permettre une collaboration judicieuse, la loi doit explicitement mentionner les opérations que les caisses de compensation r éalisent entre elles. Il est ainsi possible d’exclure du champ de l ’impôt l’administration à titre on éreux de plusieurs caisses de compensation associatives par le m ême personnel. Dans ce domaine en parti- culier, une facturation réciproque des prestations entraînerait de très grandes compli- cations engendrant une inutile augmentation des frais administratifs. La commission a con çu sa proposition de mani ère à limiter le nombre de b éné- ficiaires aux caisses de compensations AVS et pour allocations familiales. Ainsi, les sociétés fiduciaires mandatées pour effectuer de telles tâches ne seront pas exonérées de l ’impôt. Les t âches exclues de l ’impôt ont aussi été d élimitées avec pr écision. Pour être exclues de l ’impôt, ces t âches doivent ressortir aux assurances sociales, à la formation et au perfectionnement professionnels ou à la pr évoyance sociale et professionnelle.1383 3 Commentaire des dispositions 3.1 Cadre juridique La taxe sur la valeur ajoutée est un impôt global sur la consommation. Elle doit dont être complète et frapper sans aucune distinction toutes les livraisons de biens et les prestations de services effectu ées sur le territoire suisse. De m ême, pour r épondre à la fois au principe de la g énéralité – qui interdit tout octroi de privil ège – et au prin- cipe de l ’égalité, il est imp ératif de restreindre au maximum le nombre des excep- tions, comme le Tribunal f édéral l ’a confirm é dans plusieurs de ses arr êts (voir notamment ATF 124 II 193 ss et 372 ss). Conformément à ce principe, l’ordonnance du 22 juin 1994 r égissant la TVA (OTVA), édictée par le Conseil f édéral, disposait déjà que toutes les prestations doivent être imposables, les exceptions à cette r ègle devant avoir été expressément prévues. C’était d’ailleurs là l’objet de l ’art. 14 OT- VA, qui dressait une liste détaillée et exhaustive des opérations exclues du champ de l’impôt. La loi f édérale sur la TVA (LTVA), adopt ée par les Chambres f édérales le 2 septembre 1999 et entrée en vigueur le 1er janvier 2001, suit en g énéral les mêmes principes. Elle pr évoit également que toutes les prestations sont imposables, ind é- pendamment du fournisseur (art. 5 LTVA en relation avec art. 18 LTVA). Lors des débats au sujet de la LTVA, le législateur s’est à diverses reprises prononcé pour une définition restrictive des exon érations prévues à l’art. 18 LTVA; il a en effet consi- déré que ces exon érations étaient incompatibles avec le syst ème de la taxe sur la valeur ajoutée et qu’elles pouvaient entraîner des distorsions de la concurrence. 3.2 Commentaire de la disposition légale proposée Le nouveau ch. 25 de l ’art. 18 LTVA entend exclure du champ de l ’impôt, d’une part, les opérations des caisses de compensation r éalisées entre elles et, d ’autre part, les opérations liées aux t âches qui sont confi ées aux caisses de compensation con- formément à la loi f édérale du 20 d écembre 1946 sur l ’assurance-vieillesse et survi- vants (LAVS) ou aux caisses de compensation en matière d’allocations familiales en vertu du droit applicable et qui ressortissent aux assurances sociales, à la prévoyance sociale et professionnelle ou à la formation et au perfectionnement professionnels. Il s’agit là de l’art. 63, al. 4, LAVS et de l ’art. 130, al. 1, RAVS. Le nouveau texte de loi proposé ne reprend toutefois pas expressément ces dispositions du droit de l’AVS pour que les r évisions futures de ces deux textes ne se r épercutent pas automatique- ment sur la TVA. Ainsi, au cas o ù une telle r évision permettrait, par exemple, que d’autres tâches soient confi ées aux caisses de compensation, la nouvelle exclusion de l’impôt qui doit faire l ’objet du ch. 25 de l ’art. 18 LTVA ne s ’étendrait tout sim- plement pas à ces tâches supplémentaires. Conformément au principe de la généralité de l’impôt mentionné au ch. 3.1, le nom- bre des exclusions de l ’impôt doit être limité au maximum. Il importe par cons é- quent de restreindre, du point de vue objectif et subjectif, la port ée de l ’exclusion proposée, et cela conformément aux explications ci-dessous.1384 3.2.1 Limitation objective L’art. 63, al. 4, LAVS dispose que la Conf édération et, avec l ’approbation du Con- seil fédéral, les cantons et les associations fondatrices peuvent confier aux caisses de compensation des tâches ressortissant à d’autres domaines, en particulier en mati ère de soutien des militaires et de protection de la famille. Le champ d ’application de cette disposition l égale est explicit é à l ’art. 130, al. 1, RAVS, qui pr écise que d’autres tâches ne pourront être confiées aux caisses de compensation par les can- tons et associations fondatrices conform ément à l ’art 63, al 4, LAVS que si elles ressortissent aux assurances sociales, à la prévoyance sociale et professionnelle, ou à la formation et au perfectionnement professionnels. Par conséquent, l’exclusion prévue par le nouveau ch. 25 tel qu ’il est proposé porte sur la remise de t âches qui ressortissent aux assurances sociales, à la pr évoyance sociale et professionnelle, ou à la formation et au perfectionnement professionnels. Selon la classification du Recueil syst ématique du droit f édéral, les assurances so- ciales englobent l’assurance-vieillesse et survivants et l ’assurance-invalidité (presta- tions compl émentaires comprises), la pr évoyance professionnelle vieillesse, survi- vants et invalidit é, l ’assurance en cas de maladie et d ’accidents, l ’assurance mili- taire, les allocations pour perte de gain, les allocations familiales et l ’assurance- chômage. La condition formul ée dans la proposition correspond à la teneur actuelle de l’art 130, al 1, RAVS. La remise de tâches comprend notamment l’exécution par des caisses de compensa- tion de travaux administratifs pour les caisses de pensions ou les caisses-maladie ou encore des tâches de prévoyance sociale qui, en vertu du droit applicable, sont con- fiées aux caisses de compensation en matière d’allocations familiales. 3.2.2 Limitation subjective Du point de vue subjectif, le ch. 25 propos é comprend uniquement la remise de tâches aux caisses de compensation conform ément à la LAVS ou aux caisses de compensation en matière d’allocations familiales en vertu du droit applicable. Enfin, la nouvelle disposition l égale exclut du champ de l ’impôt les op érations que les caisses de compensation r éalisent entre elles. Par l à, il faut notamment comprendre l’administration à titre on éreux de caisses de compensation par le m ême personnel. Du point de vue de la TVA, cette manière de faire ne doit pas défavoriser des caisses de compensation par rapport à la gestion individuelle de chaque caisse. 4 Conséquences financières Selon les estimations de l ’A F C , l e c h . 2 5 d e l’art. 18 LTVA tel qu ’il est propos é entraînera des pertes fiscales s’élevant à quelque 1,5 million de francs chaque année. Ces pertes ne sont pas à la hauteur des inconvénients qui, autrement, frapperaient les PME.1385 5 Relation avec le droit européen Selon la 6 e directive CEE du 17 mai 1977 en mati ère d’harmonisation des l égisla- tions des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d ’affaires (JO CE 1977 no L 145, p. 1 ss), toutes les op érations sont en principe imposables. En ce qui con- cerne les exonérations, cette directive dispose ce qui suit à son art. 13, partie A, al. 1, let. g: Art. 13 Exonérations à l’intérieur du pays A. Exonérations en faveur de certaines activités d’intérêt général (1) Sans préjudice d’autres dispositions communautaires, les Etats membres exon è- rent, dans les conditions qu ’ils fixent en vue d ’assurer l’application correcte et sim- ple des exonérations prévues ci-dessous et de pr évenir toute fraude, évasion et abus éventuels: ... g. les prestations de services et les livraisons de biens étroitement liées à l’as- sistance sociale et à la sécurité sociale, y compris celles fournies par les mai- sons de retraite, effectuées par des organismes de droit public ou par d’autres organismes reconnus comme ayant un caract ère social par l ’État membre concerné; ... Selon l ’art. 17, al. 2, de la 6 e directive CEE, l ’assujetti n ’est autoris é à d éduire l’impôt préalable que dans la mesure o ù il utilise les biens et les services pour les besoins de ses opérations taxées. L’art. 13, partie A, al. 1, let. g, de la 6 e directive CEE a notamment été transposé au no 15 du par. 4 de la loi allemande relative à l’impôt sur le chiffre d ’affaires (Um- satzsteuergesetz, UStG). Cette disposition institue en particulier l ’exonération des opérations que réalisent entre elles les institutions de s écurité sociale pr évues par la loi, les institutions d ’assistance sociale locales et r égionales ainsi que les autorit és administratives et autres organismes d ’aide aux victimes de guerre, y compris les institutions d’assistance aux victimes de guerre. Selon le par. 15, al. 2, n o 1, UStG, l’impôt frappant les livraisons, l ’importation et l ’acquisition intracommunautaire de biens ainsi que d ’autres prestations que l ’entrepreneur utilise pour des op érations exonérées est exclu du droit à la déduction de l’impôt préalable. Le nouveau ch. 25 de l’art. 18 LTVA tel qu’il est proposé ne va donc pas au-del à de l’exonération pr évue à l ’art. 13, partie A, al. 1, let. g, de la 6 e directive CEE en matière d’harmonisation des législations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires. 6 Constitutionnalité La présente révision de la LTVA se fonde sur l ’art. 130 cst. qui donne à la Confédé- ration la compétence de prélever une taxe sur la valeur ajoutée.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali 00.404 Initiative parlementaire. Loi fédérale régissant la taxe sur la valeur ajoutée. Modification. Rapport de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 15 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.404 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 17.04.2001 Date Data Seite 1380-1385 Page Pagina Ref. No 10 125 308 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.