Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 6. September 2023 (810 23 151) ____________________________________________________________________ Rechtspflege Rechtsmittelweg bei Zwischenverfügungen, welche von der verfahrensleitenden Instanz im Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat erlassen werden / Praxisänderung Besetzung Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, Gerichtssch reiber Marius Weh- ren Beteiligte A.____ , Beschwerdeführer , vertreten durch Konrad Jeker , Rechtsan- walt gegen Regierungsrat des Kantons Basel -Landschaft , 4410 Liestal , Vorinstanz Betreff Vorsorglicher Entzug des Führerausweises sowie Ano rdnung einer verkehrspsychologischen Fahreignungsuntersuchung / Entscheid über die aufschiebende Wirkung (Verfügung des Rechtsdienstes von Regie- rungsrat und Landrat vom 19. Juni 2023) Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht A. Mit Verfügung vom 24. Mai 2023 entzog die Polizei Basel-Landschaft, Administrativ- massnahmen (Polizei), A.____ den Führerausweis vorsorglich mit sofortiger Wirkung auf unbe- stimmte Zeit (Ziff. 1-3) und ordnete an, dass er sich einer verkehrspsychologischen Eignungs- abklärung zu unterziehen habe (Ziff. 4). Zur Begründu ng wurde ausgeführt, dass A.____ am 27. Februar 2023 die zulässige Höchstgeschwindigkeit innerorts von 30 km/h um 44 km/h über- schritten habe. Es bestehe deshalb der Verdacht einer ch arakterlichen Nichteignung zum Füh- ren eines Motorfahrzeuges. B. Gegen diese Verfügung erhob A.____, vertreten dur ch Konrad Jeker, Rechtsanwalt, mit Eingabe vom 5. Juni 2023 Beschwerde beim Regierun gsrat. In verfahrensrechtlicher Hin- sicht stellte er den Antrag, es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen. C. Mit Eingabe vom 16. Juni 2023 beantragte die Poliz ei die Abweisung des Verfahrens- antrags. D. Mit verfahrensleitender Verfügung des Rechtsdienstes von Landrat und Regierungsrat (Rechtsdienst) vom 19. Juni 2023 wurde der Antrag auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen. E. Gegen diese Verfügung erhob A.____, vertreten dur ch Konrad Jeker, Rechtsanwalt, mit Eingabe vom 3. Juli 2023 Beschwerde beim Kantonsg ericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht. Der Beschwerdeführer beantragt, die Verfügung vom 19. Juni 2023 sei auf- zuheben (Ziff. 1) und der Regierungsrat des Kantons Bas el-Landschaft als Vorinstanz anzuwei- sen, der Beschwerde vom 5. Juni 2023 die aufschiebende Wirkung zu erteilen und ihm den Führerausweis zurückzugeben (Ziff. 2). Unter Kosten- und Entschädigungsfolge (Ziff. 3). F. Mit Verfügung vom 7. Juli 2023 wurde der Rechtsdi enst aufgefordert, dem Kantonsge- richt die in der Sache ergangenen Akten einzureichen. Vo n der Einholung einer Vernehmlas- sung wurde vorderhand abgesehen. G. Mit Eingabe vom 21. Juli 2023 reichte der Rechtsdie nst die Vorakten ein, verbunden mit dem Antrag, die Beschwerde gegen die Verfügung vom 19. Juni 2023 zuständigkeitshalber an die Volkswirtschafts- und Gesundheitsdirektion weiterzuleiten. Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g : 1.1 Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozess- ordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist die verwaltun gsgerichtliche Beschwerde beim Kan- tonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht , zulässig gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates sowie letztinstanzliche Entsch eide der Direktionen und gegen letztinstanzliche Entscheide der Landeskirchen, sofern dem Kantonsgericht die Zuständigkeit nicht durch dieses Gesetz oder durch andere Gesetze entz ogen ist. Zwischenverfügungen sind Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht nach § 43 Abs. 2 bis lit. f VPO selbständig anfechtbar, wenn sie vorsorglich e Massnahmen und den Entzug sowie die Erteilung der aufschiebenden Wirkung zum Gegenstand haben. 1.2 Die angefochtene Verfügung hat die Verweigerung der aufschiebenden Wirkung im Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat zum Gegenstand. Zu prüfen ist, ob es sich dabei um eine Zwischenverfügung im Sinne von § 43 Abs. 2 bis lit. f VPO handelt. 1.3.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, das Kantonsge richt sei zur Behandlung der Be- schwerde zuständig. Zwar verweise die Rechtsmittelbelehru ng der angefochtenen Verfügung auf den Regierungsrat. Dies erscheine aber als unrichtig, zumal die Verfahrensleitung des Re- gierungsrats die angefochtene Verfügung erlassen habe. 1.3.2 Der Rechtsdienst entgegnet in seiner Eingabe v om 21. Juli 2023, nach § 35 des Ver- waltungsverfahrensgesetzes Basel-Landschaft (VwVG BL) vom 13. Juni 1988 umfasse die Ver- fahrensleitung den Erlass von Zwischenverfügungen, etwa w enn es um den Entzug oder die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gehe. Gew isse Zwischenverfügungen könnten selbständig angefochten werden, so auch dann, wenn sie d ie Frage der aufschiebenden Wir- kung zum Gegenstand hätten (§ 28 VwVG BL). Der Rechts dienst habe die angefochtene Ver- fügung in seiner Eigenschaft als verfahrensleitende Behö rde erlassen. Dies nicht im Namen oder in Stellvertretung des Regierungsrats, sondern di rekt gestützt auf seine gesetzlichen Be- fugnisse gemäss § 35 VwVG BL. Beim Rechtsdienst handle e s sich um eine kantonale Dienst- stelle, deren Verfügungen beim Regierungsrat und nicht beim Kantonsgericht anzufechten sei- en (§ 29 Abs. 1 lit. e VwVG BL). 1.4.1 Nach der Praxis des Kantonsgerichts sind Zwischenverf ügungen, welche im Rahmen des Beschwerdeverfahrens vor dem Regierungsrat von verf ahrensleitenden Instanzen ange- ordnet werden, nicht als verwaltungsintern letztinstanzliche Zwischenverfügungen im Sinne von § 43 Abs. 2 bis VPO zu qualifizieren und Beschwerden gemäss § 28 VwVG B L an den Regie- rungsrat zu richten. Die fragliche Praxis beruht auf eine m Leitentscheid des Kantonsgerichts aus dem Jahr 2011, mit welchem die bis zum damaligen Zeitpunkt sowohl auf Seiten der ver- schiedenen Direktionen wie auch auf Seiten des Kantonsge richts uneinheitliche Praxis zu § 28 VwVG BL vereinheitlicht wurde (vgl. Urteil des Kantonsge richts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 8. April 2011 [810 11 89]). 1.4.2 Zur Begründung erwog das Kantonsgericht im Wesen tlichen, gemäss dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens gelte für die Anfechtung v on Zwischenverfügungen der gleiche Rechtsmittelweg wie in der Hauptsache. Von diesem Grun dsatz dürfe nur abgewichen werden, wenn die Gesetzgebung eine entsprechende Ausnahme st atuiere (KGE VV vom 8. April 2011 [810 11 89], E. 2.3). Die Anfechtbarkeit von Zwischenve rfügungen im verwaltungsinternen Be- schwerdeverfahren werde in § 28 VwVG BL geregelt. Diese Bestimmung lasse dem Wortlaut nach offen, ob einzig Zwischenverfügungen, welche im e rstinstanzlichen Verfahren angeordnet würden, oder auch solche, welche im Beschwerdeverfahre n durch die verfahrensleitende In- stanz angeordnet würden, beim Regierungsrat angefochten werden könnten (KGE VV vom 8. April 2011 [810 11 89], E. 2.4). Die Materialien würden gegen eine Abweichung vom Grund- Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht satz der Einheit des Verfahrens sprechen. So halte berei ts der Vorentwurf I des Verwaltungs- verfahrensgesetzes von 1981 fest, dass der instruierende D irektionsvorsteher die notwendigen Zwischenverfügungen im Namen des Regierungsrats erlasse. Z war entspreche der Wortlaut der Norm im Vorentwurf nicht jenem der geltenden Fa ssung von § 35 VwVG BL, doch ergebe sich weder aus der heutigen Formulierung betreffend di e Zuteilung der Verfahrensleitungskom- petenz noch aus den weiteren Materialien, dass mit der Änderung des Wortgehalts zugleich auch die Änderung des Sinngehalts und damit ein Abwei chen vom Grundsatz der Einheit des Verfahrens bezweckt worden sei. Demnach sei davon auszuge hen, dass der zuständige Direk- tionsvorsteher die Leitung des Verfahrens im Namen des Regierungsrats wahrnehme. Habe der für die Verfahrensleitung zuständige Direktionsvorsteher seine Instruktionskompetenz an den Rechtsdienst delegiert, nehme konsequenterweise der Re chtsdienst die Instruktion des Verfah- rens im Namen des Regierungsrats wahr (KGE VV vom 8. Ap ril 2011 [810 11 89], E. 2.5). Die teleologische Auslegung spreche demgegenüber für eine Abweichung vom Grundsatz der Ein- heit des Verfahrens. Namentlich werde mit § 28 VwVG BL die Sicherstellung des verwaltungsin- ternen Rechtsschutzes bei Zwischenverfügungen bezweckt. Sowei t verfahrensleitende Zwi- schenverfügungen, welche im Beschwerdeverfahren vor dem Re gierungsrat erlassen würden, direkt beim Kantonsgericht anfechtbar wären, entfiele diesbezüglich die Möglichkeit einer ver- waltungsinternen Überprüfung. Die zeitgemässe und die syst ematische Auslegung brächten keine weiterführenden Erkenntnisse (KGE VV vom 8. Apr il 2011 [810 11 89], E. 2.7). Da sich aus den üblichen Auslegungsmethoden kein eindeutiges Res ultat ergebe, sei eine wertende Gegenüberstellung der betroffenen privaten und öffent lichen Interessen vorzunehmen. Dabei spreche das private Interesse der Beschwerde führenden P erson an einer zusätzlichen Be- schwerdeinstanz ebenso wie das öffentliche Interesse dara n, dass der Regierungsrat innerhalb der Verwaltung seine Aufsichtsfunktion wahrnehmen könn e, für eine Abweichung vom Grund- satz der Einheit des Verfahrens. Hingegen spreche das öff entliche Interesse an einer schnellen Durchführung der Verfahren gegen eine Abweichung von d iesem Grundsatz. Da davon auszu- gehen sei, dass die Verzögerung des Verfahrens, welche dur ch eine zusätzliche Beschwer- deinstanz verursacht werde, aufgrund der Sachnähe der zusätzlichen Instanz gemildert werde, indem diese eine effiziente Behandlung der Beschwerde n ermögliche, falle das öffentliche Inte- resse an einer schnellen Durchführung der Verfahren im Rahmen der Interessenabwägung we- niger stark ins Gewicht als die Interessen, welche für ein e Abweichung vom Grundsatz der Ein- heit des Verfahrens sprechen würden. Demnach sei § 2 8 VwVG BL dahingehend auszulegen, dass Zwischenverfügungen der verfahrensleitenden Instanz im Beschwerdeverfahren beim Re- gierungsrat angefochten werden könnten (KGE VV vom 8. April 2011 [810 11 89], E. 2.8 f.). 1.4.3 Die zitierte Praxis wurde vom Kantonsgericht mehrfa ch bestätigt. Auf Beschwerden gegen verfahrensleitende Zwischenverfügungen, welche im Beschwerdeverfahren vor dem Re- gierungsrat ergingen, wurde jeweils nicht eingetreten und diese wurden zuständigkeitshalber an den Regierungsrat weitergeleitet (KGE VV vom 23. Juni 2021 [810 21 148]; KGE VV vom 14. Oktober 2019 [810 19 271]; KGE VV vom 13. Februar 2018 [810 18 43]; KGE VV vom 13. März 2013 [810 13 91]; KGE VV vom 18. Januar 2012 [810 12 21]; KGE VV vom 15. April 2011 [810 11 85]). Gleichermassen wurde auf eine Besch werde gegen eine Abschreibungsver- fügung der verfahrensleitenden Instanz im Beschwerdever fahren vor dem Regierungsrat nicht eingetreten (KGE VV vom 6. Januar 2020 [810 20 3]), wobei in der Folge die Beschwerde ge- Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht gen den Entscheid des Gesamtregierungsrats vom Kantonsge richt beurteilt wurde (KGE VV vom 17. November 2020 [810 20 102]; siehe auch KGE VV vom 30. Januar 2013 [810 12 187], E. 3.1 f.). 1.4.4 Die Tatsache, dass gegen Verfügungen der verfahr ensleitenden Instanz im Beschwer- deverfahren vor dem Regierungsrat regelmässig – so auc h im vorliegenden Fall – entgegen der Rechtsmittelbelehrung Beschwerde beim Kantonsgericht eing ereicht wird, gibt Anlass, die bis- herige Praxis zu überprüfen. 2.1 Hinsichtlich der Frage, ob im Beschwerdeverfahren vo r dem Regierungsrat erlassene Zwischenverfügungen beim Regierungsrat oder beim Kanton sgericht anfechtbar sind, ist vom Grundsatz der Einheit des Verfahrens auszugehen, welcher als zentrales prozessuales Ord- nungsprinzip die Einheitlichkeit des instanzenübergre ifenden Rechtsmittelzugs sichert (vgl. RUTH HERZOG , in: Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum Gesetz über d ie Verwaltungs- rechtspflege im Kanton Bern, 2. Aufl., Bern 2020, Art. 75 N 2). Ist eine Zwischenverfügung selb- ständig anfechtbar, so folgt der Rechtsmittelzug nach dem Grundsatz der Einheit des Verfah- rens dem gleichen Weg, der für die Anfechtung der End verfügung gilt. Gleichermassen folgt aus dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens, dass Zw ischenverfügungen in aller Regel von der für den Endentscheid zuständigen Instanz erlassen wer den (vgl. R ENÉ RHINOW /HEINRICH KOLLER /CHRISTINA KISS /DANIELA THURNHERR /D ENISE BRÜHL -MOSER , Öffentliches Prozessrecht, 4. Aufl., Basel 2021, Rz. 1071a; K AYSER /P APADOPOULOS /A LTMANN , in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], VwVG Kommentar, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2019, Art. 45 N 13; MICHEL DAUM , in: Her- zog/Daum [Hrsg.], a.a.O., Art. 61 N 15; BGE 137 III 380 E. 1.1). 2.2 Die basellandschaftliche Verwaltungsrechtspflege fol gt grundsätzlich dem Modell eines zweistufigen Instanzenzugs, in welchem der Regierungsra t als erste (verwaltungsinterne) Be- schwerdeinstanz und das Kantonsgericht als zweite Beschw erdeinstanz fungiert. Der Be- schwerdegegenstand der Verwaltungsbeschwerde im Allgeme inen ist in § 27 VwVG BL gere- gelt und umfasst insbesondere erstinstanzliche Verfügung en (lit. a). Beim Regierungsrat kön- nen unter anderem Verfügungen der Direktionen sowie kantonaler Dienststellen und ihrer Ämter angefochten werden (§ 29 Abs. 1 lit. d und e VwVG BL). Die Anfechtbarkeit von Zwischenverfü- gungen ist in § 28 VwVG BL geregelt. Die verwaltungsg erichtliche Beschwerde beim Kantons- gericht ist gemäss § 43 Abs. 1 VPO zulässig gegen Verfügung en und Entscheide des Regie- rungsrats sowie letztinstanzliche Entscheide der Direktione n. Zwischenverfügungen können gemäss § 43 Abs. 2 bis VPO in den in dieser Bestimmung genannten Fällen se lbständig mit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde angefochten werden. 2.3 Zwischenverfügungen sind dadurch gekennzeichnet, dass sie akzessorisch zu einem Hauptverfahren sind und nicht in einem selbständigen Ve rfahren ergehen (vgl. D AUM , a.a.O., Art. 61 N 3). Das VwVG BL unterscheidet zwischen dem er stinstanzlichen Verfahren (§ 25 f.) und dem Beschwerdeverfahren (§ 27 ff.). Im erstinstanzli chen Verwaltungsverfahren erlassene Zwischenverfügungen sind demnach von Zwischenverfügungen, welche im Beschwerdeverfah- ren erlassen werden, zu unterscheiden. Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht 2.4.1 Die Abwicklung des Rechtsmittelverfahrens bis zum Entscheid wird als Instruktion oder Verfahrensleitung bezeichnet und beinhaltet unter and erem den Erlass von Zwischenverfügun- gen (vgl. HERZOG , a.a.O., Art. 69 N 1 ff.; A LFRED KÖLZ /ISABELLE HÄNER /MARTIN BERTSCHI , Ver- waltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bun des, 3. Aufl., Zürich 2013, N 1105 ff.). Die Instruktion bzw. Verfahrensleitung wird dabei regel mässig von einem eigens beauftragten Organ – der instruierenden Behörde – besorgt, weil e s weder prozessökonomisch noch prakti- kabel wäre, wenn sich die Rechtsmittelinstanz gesamthaft mit jedem einzelnen Verfahrens- schritt befassen würde. Instruierende Behörde kann ein Mitglied einer kollegial konstituierten Rechtsmittelbehörde, die organisationsrechtlich mit der Instruktion betraute Einheit oder eine beauftragte Mitarbeiterin bzw. ein beauftragter Mita rbeiter sein (vgl. H ERZOG , a.a.O., Art. 69 N 2). 2.4.2 Die Verfahrensleitung im Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat ist in § 35 VwVG BL geregelt und umfasst unter anderem den Erlass von Verfügungen über vorsorgliche Massnahmen sowie den Entzug und die Wiederherstellung d er aufschiebenden Wirkung (§ 35 Abs. 1 lit. c VwVG BL). Gemäss § 35 Abs. 3 VwVG BL bez eichnet der Regierungsrat durch Verordnung die verfahrensleitenden Instanzen. Gestützt d arauf hat der Regierungsrat in der Verordnung zum Verwaltungsverfahrensgesetz Basel-Landschaf t (Vo VwVG BL) vom 30. No- vember 2004 die Instanzen bezeichnet, welchen die Verfahrensleitung im Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat obliegt (§§ 16 ff. Vo VwVG BL). Die Verfahrensleitung bei Beschwerden gegen Verfügungen der Sicherheitsdirektion und ihrer D ienststellen – wie sie vorliegend in Be- zug auf die Verfügung der Polizei in Frage steht – obl iegt der Volkswirtschafts- und Gesund- heitsdirektion (§ 17 Vo VwVG BL). Die Vorsteherin oder der Vorsteher der Volkswirtschafts- und Gesundheitsdirektion kann die Instruktion von Beschwerden gegen Verfügungen von Dienst- stellen der Sicherheitsdirektion an den Rechtsdienst d es Regierungsrats delegieren (§ 22 Abs. 3 Vo VwVG BL). 2.5.1 Aus dem Wortlaut von § 35 VwVG BL und §§ 16 ff . Vo VwVG BL geht nicht ausdrück- lich hervor, ob die verfahrensleitende Instanz die Instruktion in eigenem Namen oder im Namen der Beschwerdeinstanz vornimmt. Gleichermassen ergibt sich aus § 28 VwVG BL nicht aus- drücklich, ob diese Bestimmung auf Zwischenverfügungen im erstinstanzlichen Verfahren be- schränkt ist oder ob darunter auch Zwischenverfügungen fal len, welche im Beschwerdeverfah- ren von der verfahrensleitenden Instanz angeordnet we rden. Die fraglichen Bestimmungen be- dürfen daher der Auslegung. Soweit wie im vorliegende n Fall der Wortlaut unklar ist oder ver- schiedene Deutungen zulässt, muss nach seiner wahren Tragwe ite gesucht werden unter Be- rücksichtigung der weiteren Auslegungselemente, wie name ntlich der Entstehungsgeschichte der Norm und ihres Zwecks. Wichtig ist auch die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit ande- ren Bestimmungen zukommt (vgl. BGE 125 II 326 E. 5). 2.5.2 In seinem Urteil vom 8. April 2011 hat sich das Ka ntonsgericht im Wesentlichen auf eine Auslegung von § 28 VwVG BL unter dem Gesichtspunkt beschränkt, ob mit dieser Be- stimmung eine Abweichung vom Grundsatz der Einheit des V erfahrens beabsichtigt sei. An dieser Vorgehensweise ist zu bemängeln, dass sie den Grun dsatz der Einheit des Verfahrens als eigenständiges Element bei der Auslegung unberücksichti gt lässt. Für die Auslegung von Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht Bestimmungen, welche die Zuständigkeiten zum Erlass und bei der Anfechtung von Zwischen- verfügungen zum Gegenstand haben, ist der Grundsatz der Einheit des Verfahrens jedoch von massgeblicher Bedeutung. Namentlich liegt der Zweck diese r Bestimmungen wesentlich darin, eine kohärente Verfahrensordnung zu gewährleisten, i n welcher die (funktionellen) Zuständig- keiten nach Massgabe des Grundsatzes der Einheit des Verf ahrens geregelt sind. Dies spricht für eine (teleologische) Auslegung, welche im Einklang m it dem Grundsatz der Einheit des Ver- fahrens steht. Eine solche Auslegung führt zum Schluss, d ass die Anfechtbarkeit von Zwi- schenverfügungen beim Regierungsrat auf Zwischenverfügung en beschränkt ist, welche im erstinstanzlichen Verfahren erlassen werden. Zwischenverfü gungen, welche von der verfah- rensleitenden Instanz im Beschwerdeverfahren erlassen wer den, sind dem Grundsatz der Ein- heit des Verfahrens folgend demgegenüber beim Kantonsgericht anfechtbar (E. 2.1 hiervor). 2.5.3 Für eine Auslegung im Einklang mit dem Grundsat z der Einheit des Verfahrens spre- chen weitere Gründe: Zunächst ist auf den systematischen Zusammenhang von § 28 VwVG BL und § 43 Abs. 2 bis VPO zu verweisen, welche in analoger Weise den Gegen stand der mit Ver- waltungsbeschwerde bzw. verwaltungsgerichtlicher Beschwer de anfechtbaren Zwischenverfü- gungen bezeichnen. Soweit jedoch sowohl Zwischenverfügu ngen, welche im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren erlassen werden, als auch Zwischenverfügungen, welche von der verfah- rensleitenden Instanz im verwaltungsinternen Beschwerdeve rfahren erlassen werden, beim Regierungsrat anfechtbar sind, bleibt die verwaltungsger ichtliche Beschwerde gemäss § 43 Abs. 2 bis VPO letztlich auf Rechtsmittelentscheide des Regierungsra ts über Zwischenverfügun- gen beschränkt. Ein solches Verständnis lässt den systematisch en Zusammenhang von § 28 VwVG BL und § 43 Abs. 2 bis VPO unberücksichtigt und erscheint daher nicht als kohäre nt. Es entspricht im Übrigen auch nicht dem Wortlaut von § 4 3 Abs. 2 bis VPO, welcher ausdrücklich von "Zwischenverfügungen" spricht. Im Weiteren ist auf § 34 Abs. 2 VwVG BL zu verweisen, wonach "die Beschwerdeinstanz" die aufschiebende Wirkung g anz oder teilweise entziehen kann. Aus dieser Formulierung wird deutlich, dass die verfahrensleitende Instanz den Entscheid über den Entzug der aufschiebenden Wirkung gestützt auf § 35 Abs. 1 lit. c VwVG BL für die Beschwerdeinstanz und nicht in eigenem Namen trifft. E s sind keine Gründe ersichtlich, wes- halb es sich bei Anordnungen der verfahrensleitenden Inst anz, welche nicht den Entzug der aufschiebenden Wirkung zum Gegenstand haben, anders ver halten sollte. Zu berücksichtigen ist weiter § 35 Abs. 2 VwVG BL, wonach die Beschwerdei nstanz keine Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter einer Vorinstanz mit der Behandlung der Beschwerde beauftragen darf. Auch diese Formulierung ("beauftragen") weist darauf hin, dass di e verfahrensleitende Instanz im Auftrag der Beschwerdeinstanz und nicht in eigenem Namen handel t. Im Weiteren ist auf § 24 Abs. 1 Vo VwVG BL hinzuweisen, wonach bei Kommissionen als Besch werdeinstanzen die Verfah- rensleitung dem Kommissionspräsidium obliegt. Beim Regi erungsrat sind gemäss § 29 Abs. 1 lit. c VwVG BL einzig "Verfügungen kantonaler Kommissio nen" anfechtbar. Daraus ist zu schliessen, dass es sich bei (selbständig anfechtbaren) Zwi schenverfügungen des Präsidiums der Kommission um Verfügungen der Kommission handelt. D as Kommissionspräsidium nimmt die Verfahrensleitung mithin nicht in eigenem Namen, sondern im Namen der Kommission wahr. Dem Kommissionspräsidium "obliegt" jedoch in gleic her Weise wie den Direktionen (§§ 16 ff. Vo VwVG BL) die Verfahrensleitung im Besch werdeverfahren. Eine systematische Auslegung der genannten Bestimmungen der Vo VwVG BL l egt deshalb nahe, dass sämtliche Seite 8 http://www.bl.ch/kantonsgericht verfahrensleitenden Instanzen – seien dies die Direktionen oder die Kommissionspräsidien – ihre Anordnungen nicht in eigenem Namen, sondern im Namen der Beschwerdeinstanz treffen. Dasselbe gilt, soweit die Verfahrensleitung vom Vorsteh er der Volkswirtschafts- und Gesund- heitsdirektion an den Rechtsdienst von Regierungsrat un d Landrat (§ 22 Abs. 3 Vo VwVG BL) oder vom Kommissionspräsidium an das Aktuariat (§ 24 Abs. 2 Vo VwVG BL) delegiert wird. 2.5.4 Schliesslich ist festzustellen, dass sich das Kantonsg ericht bereits im Jahr 2009 in ei- nem publizierten Urteil mit der Frage befasste, ob es sich bei Verfügungen der verfahrenslei- tenden Instanz im Sinne von § 35 VwVG BL um Entscheid e des Regierungsrats handelt (vgl. KGE VV vom 2. September 2009 [810 09 123], in: Entscheide des Kantonsgerichts Basel- Landschaft [BLKGE] 2009 II Nr. 33). Angefochten war im fraglichen Fall eine Abschreibungsver- fügung im Rahmen einer Stimmrechtsbeschwerde, welche von der Finanz- und Kirchendirektion des Kantons Basel-Landschaft als verfahrensleitende Inst anz gestützt auf § 35 Abs. 1 lit. e VwVG BL erlassen worden war. Das Kantonsgericht erwog, die Direktion habe die fragliche Verfügung als ausführende Verwaltungseinheit getroffe n, weshalb der Entscheid dem Regie- rungsrat zuzurechnen sei. Die Direktion habe keine Fun ktion im internen Instanzenzug und ha- be stellvertretend für den Regierungsrat gehandelt. De r Abschreibungsbeschluss sei im Rah- men eines regierungsrätlichen Verfahrens ergangen und b leibe ein Entscheid des Regierungs- rats, obwohl er per delegationem von der Direktion ha be ausgeführt bzw. getroffen werden dür- fen (vgl. BLKGE 2009 II Nr. 33 E. 6.3). 2.5.5 Nach dem Gesagten ist im Einklang mit dem Grundsa tz der Einheit des Verfahrens davon auszugehen, dass die im Beschwerdeverfahren mit der Verfahrensleitung beauftragte Instanz ihre Anordnungen im Namen der Beschwerdeinstan z trifft. Bei der verfahrensleitenden Instanz handelt es sich mithin nicht um eine eigentliche, selbständige Instanz innerhalb des funktionellen Instanzenzugs (vgl. dazu auch Luzerner Gerich ts- und Verwaltungsentscheide [LGVE] 1984 III Nr. 12 S. 279; Gerichts- und Verwalt ungspraxis des Kantons Zug [GVP] 2016 S. 7 E. 1c; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Be rn vom 27. Februar 2014 [100.2013.435U] E. 1.1). Handelt die verfahrensleiten de Instanz jedoch nicht in eigener Funkti- on, sondern anstelle der Beschwerdeinstanz, so besteht kei n Raum für eine (teleologische) Auslegung von § 28 VwVG BL dahingehend, dass sich diese Bestimmung auf Zwischenverfü- gungen der verfahrensleitenden Instanz im Beschwerdeverfa hren erstreckt. Sind Zwischenver- fügungen der verfahrensleitenden Instanz dem Regierungsrat zuzurechnen, ist die Beschwerde nach § 28 VwVG BL vielmehr ausgeschlossen, zumal die Be schwerdeinstanz nicht eine Anord- nung überprüfen kann, welche von ihr selbst stammt. 2.6.1 Eine Änderung der Praxis lässt sich regelmässig nur begründen, wenn die neue Lö- sung besserer Erkenntnis der ratio legis, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelter Rechtsanschauung entspricht; andernfalls ist die bisherige Praxis beizubehalten (vgl. BGE 135 I 79 E. 3; BGE 132 III 770 E. 4). Eine Praxisänderung m uss sich mithin auf ernsthafte sachliche Gründe stützen können, die – vor allem im Interesse der R echtssicherheit – umso gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder nicht mehr ze itgemäss erachtete Rechtsanwendung gehandhabt worden ist (vgl. BGE 135 I 79 E. 3). Seite 9 http://www.bl.ch/kantonsgericht 2.6.2 Im vorliegenden Fall sprechen gewichtige Gründe – insbesondere das Interesse an der Wahrung des Grundsatzes der Einheit des Verfahrens – für eine Änderung der bisherigen Pra- xis. An der Praxis, wonach Zwischenverfügungen, welche im Rahmen des Beschwerdeverfah- rens vor dem Regierungsrat von verfahrensleitenden Insta nzen angeordnet werden, nicht als verwaltungsintern letztinstanzliche Zwischenverfügungen im Sinne von § 43 Abs. 2 bis VPO zu qualifizieren sind, ist daher nicht festzuhalten. Demge mäss ist festzustellen, dass gegen Zwi- schenverfügungen der verfahrensleitenden Instanz im Beschwe rdeverfahren vor dem Regie- rungsrat (§ 35 VwVG BL) die verwaltungsgerichtliche Besc hwerde gemäss § 43 Abs. 2 bis VPO zulässig ist. 3. Die Zuständigkeit des Kantonsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde ist damit gegeben. Da sämtliche weiteren formellen Vo raussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Die angefochtene Zwischenverfügun g stammt gemäss den vorste- henden Erwägungen vom Regierungsrat und nicht vom Rechtsdienst, weshalb die Bezeichnung der Vorinstanz im Rubrum entsprechend zu berichtigen ist. 4. Mit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde können g emäss § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Festste llung des Sachverhalts gerügt wer- den. Die Beurteilung der Angemessenheit ist dem Kanton sgericht dagegen – abgesehen von hier nicht vorliegenden Ausnahmefällen – untersagt (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO). 5.1 In der Sache ist strittig, ob die Vorinstanz das Ge such um Erteilung der aufschieben- den Wirkung zu Recht abgewiesen hat. 5.2.1 Gemäss § 34 Abs. 1 VwVG BL haben der Lauf der B eschwerdefrist und die Beschwer- deeinreichung aufschiebende Wirkung. Vorbehalten bleiben abweichende Vorschriften in ande- ren Erlassen. Wie die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung zutreffend ausführt, entfaltet der vorsorgliche Sicherungsentzug gestützt auf Art. 30 Abs. 1 der Verordnung über die Zulas- sung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (VZ V) vom 27. Oktober 1976 seine Wirkung von Bundesrechts wegen sofort. Einer Beschwerde gegen den (vorsorglichen) Siche- rungsentzug kommt daher praxisgemäss keine aufschiebende Wirkung zu (vgl. Beschluss des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsre cht, vom 24. Juni 2015 [810 15 116] E. 4.1). Die verfahrensleitende Instanz kann jedo ch die aufschiebende Wirkung der Be- schwerde wiederherstellen (§ 35 Abs. 1 lit. c VwVG BL). 5.2.2 Entscheidet die Behörde über die aufschiebende Wirkung oder andere vorsorgliche Massnahmen, tut sie dies anhand der ihr bis dahin zur V erfügung stehenden Akten aufgrund einer bloss summarischen Prüfung und Abwägung der auf dem Spiel stehenden Interessen, ohne sich vertieft mit den sich stellenden Sach- und Re chtsfragen auseinanderzusetzen. Der Behörde kommt diesbezüglich ein erheblicher Beurteil ungs- bzw. Ermessensspielraum zu (vgl. BGE 130 II 149 E. 2.2; BGE 127 II 132 E. 3; Ur teil des Bundesgerichts 1C_392/2021 vom 5. November 2021 E. 3.2). Seite 10 http://www.bl.ch/kantonsgericht 5.3.1 Der Beschwerdeführer rügt vorab eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Er erblickt eine solche darin, dass ihm die Vernehmlassung der Pol izei vom 16. Juni 2023 erst mit der an- gefochtenen Verfügung zugestellt worden sei. Dadurch habe die Vorinstanz sein Replikrecht als Ausfluss von Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schw eizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 verletzt. 5.3.2 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gilt das Recht auf Replik grundsätzlich auch in Verfahren über vorsorgliche Massnahmen. Dabei kommt ihm allerdings nicht die gleiche Tragweite zu wie im Verfahren über die Hauptsache. I nsbesondere liegt es in der Natur von Verfügungen über die aufschiebende Wirkung, dass sie umge hend getroffen werden müssen. Sofern keine besonderen Umstände vorliegen, braucht die entscheidende Behörde vor dem Erlass einer vorsorglichen Massnahme keinen zweiten Schriftenwechsel durchzuführen. Grund- sätzlich ist der Gehörsanspruch der gesuchstellenden Person mit der Einreichung ihres Antrags auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gewahr t. Das Recht auf Replik kann indes gerechtfertigt sein, wenn die Gesuchsantwort neue, en tscheidrelevante Tatsachen enthält, auf die sich das Gericht bzw. die Behörde stützen will (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_836/2020 vom 18. Februar 2021 E. 3.2.2 mit Hinweisen). 5.3.3 Inwiefern die Vernehmlassung der Polizei vom 16 . Juni 2023 neue, entscheidrelevante Tatsachen enthalten soll, auf welche die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung abgestellt hat, wird vom Beschwerdeführer nicht substantiiert darge legt und ist auch nicht ersichtlich. Im Lichte der zitierten Praxis (E. 5.3.2 hiervor) durfte di e Vorinstanz somit ohne Verzug über die Erteilung der aufschiebenden Wirkung entscheiden. Die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs erweist sich als unbegründet. 5.4.1 In materieller Hinsicht wird in der angefochte nen Verfügung ausgeführt, gemäss den Akten sei davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer am 27 . Februar 2023 die zulässige Geschwindigkeit von 30 km/h massiv überschritten habe. Gegen über der Kantonspolizei Basel- Stadt habe er angegeben, er sei sich absolut bewusst, da ss er deutlich zu schnell unterwegs gewesen sei. Er habe ausgeführt, dass er auf seinem Tacho 69 km/h gesehen habe und 79 km/h definitiv nicht richtig sein könnten. Den Verfahrensakten könne weiter entnommen wer- den, dass der Führerausweis des Beschwerdeführers in den vergangenen Jahren bereits mehr- fach und aus verschiedenen Gründen habe entzogen werden müssen. Bei dieser Ausgangsla- ge sei nicht ersichtlich, weshalb ausnahmsweise vom Grundsatz abgewichen werden solle, wo- nach einer Beschwerde gegen einen vorsorglichen Sicherungsentzug keine aufschiebende Wir- kung zukomme. Es sei zwar korrekt, dass zwischen der Widerha ndlung vom 27. Februar 2023 und der angefochtenen Verfügung beinahe drei Monate verstrichen seien. Angesichts der Sachverhaltsabklärungen der Behörden und der Gehörsgewährung spreche dies indessen nicht für ein widersprüchliches Verhalten der Polizei. 5.4.2 Der Beschwerdeführer macht zusammengefasst gelten d, der ihm zur Last gelegte Vor- fall sei ungeeignet, die charakterliche Eignung als Motorfahrzeugführer infrage zu stellen. Er sei aufgrund von temporär veränderten Regeln auf einer Au tobahneinfahrt in eine regelrechte Ra- darfalle geraten, in welcher in einer einzigen Woche 2'850 Automobilisten "geblitzt" worden sei- Seite 11 http://www.bl.ch/kantonsgericht en. Dieser statistisch sehr auffällige Wert lege nahe, dass entweder die Signalisation ungenü- gend oder die Messung fehlerhaft gewesen seien. Angesich ts dieser mehr als aussergewöhnli- chen Umstände könne ein ernsthafter Verdacht einer cha rakterlichen Nichteignung nach Art 15d Abs. 1 lit. c des Strassenverkehrsgesetzes (SVG) v om 19. Dezember 1958 nicht ange- nommen werden, zumal er über eine weit überdurchschnitt liche Fahrleistung in Jahren und Ki- lometern verfüge. Es liege – wenn überhaupt – keine Verkehrsregelverletzung vor, die auf Rücksichtslosigkeit schliessen lasse, sondern lediglich ein ent sprechender Verdacht. Gegen diesen Verdacht werde er sich im Strafverfahren verteidi gen. Sollte sich im Strafverfahren mit den entsprechenden Beweisverfahren zeigen, dass eine Übe rschreitung der Höchstgeschwin- digkeit innerorts von 30 km/h um "nur" 34 km/h vorliege, könnte ihm keine Widerhandlung nach Art. 90 Abs. 4 SVG vorgeworfen werden. Dass ihm der F ührerausweis mehrfach und aus ver- schiedenen Gründen habe entzogen werden müssen, ändere a n der angeblichen Notwendig- keit nichts, was bereits aus der Tatsache ersichtlich sei, dass der Führerausweis erst ein Vier- teljahr nach der angeblichen Verkehrsregelverletzung vorso rglich entzogen worden sei. Dies belege, dass der vorsorgliche Entzug im Hinblick auf die V erkehrssicherheit weder notwendig noch geeignet sei, was erst recht für die Verweigerung der aufschiebenden Wirkung gelte. 5.5.1 Der Führerausweis kann vorsorglich entzogen werden , wenn ernsthafte Zweifel an der Fahreignung bestehen (Art. 30 VZV). Da bei drohenden Sicherungsentzügen eine Wiederzulas- sung zum motorisierten Verkehr nicht verantwortbar ist, bevor ernsthafte Zweifel an der Fahr- eignung ausgeräumt sind, wird Rechtsmitteln gegen vorsor gliche Entzüge und Sicherungsent- züge grundsätzlich keine aufschiebende Wirkung eingeräumt, womit in diesen Fällen der Aus- weis in der Regel bis zum rechtskräftigen Abschluss des Ad ministrativverfahrens (vorsorglich) entzogen bleibt (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_65 8/2015 vom 20. Juni 2016 E. 2; 1C_324/2018 vom 12. September 2018 E. 2.2). Der stri kte Beweis für eine den Sicherungsent- zug rechtfertigende fehlende Fahreignung ist im Verfah ren des vorsorglichen Sicherungsent- zugs noch nicht erforderlich. Weder steht die strafprozes suale Unschuldsvermutung dem admi- nistrativmassnahmenrechtlichen vorsorglichen Sicherungsent zug entgegen, noch muss der Abschluss des hängigen separaten Strafverfahrens abgew artet werden, bevor verwaltungs- rechtliche Sicherheitsmassnahmen zur vorläufigen Abwehr ma ssiver Gefahren im Strassenver- kehr ergriffen werden können (vgl. Urteil des Bundesger ichts 1C_199/2019 vom 12. September 2019 E. 2.2 mit Hinweis). 5.5.2 Ausreichende Anhaltspunkte für eine möglicherwei se fehlende Fahreignung aus cha- rakterlichen oder psychisch-gesundheitlichen Gründen, die einen provisorischen Entzug recht- fertigen, können sich insbesondere aus extremen Geschwindigkeitsübertretungen (sog. "Raser- delikten") ergeben oder aus anderem qualifiziert rücksichtslosem und hochgefährlichem Verhal- ten im Strassenverkehr (vgl. Art. 90 Abs. 3-4 in Verbindung mit Art. 15d Abs. 1 lit. c SVG). Auch eine erstmalige massive Geschwindigkeitsüberschreitung kann unter besonderen Umständen Zweifel an der Fahreignung erwecken, welche die Anor dnung eines vorsorglichen Sicherungs- entzugs und einer verkehrspsychologischen Abklärung rechtfe rtigen (vgl. Urteil des Bundesge- richts 1C_658/2015 vom 20. Juni 2016 E. 2 mit Hinweisen). Seite 12 http://www.bl.ch/kantonsgericht 5.5.3 Gemäss der in den Akten befindlichen Geschwindigke itsmessung fuhr der Beschwer- deführer am 27. Februar 2023 auf der St. Jakobs-Stra sse in Basel mit einer Geschwindigkeit von 79 km/h, womit die zulässige Höchstgeschwindigkeit von 30 km/h – nach Abzug einer Si- cherheitsmarge von 5 km/h – um 44 km/h überschritten wur de. Aufgrund dieser Überschreitung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit um mehr als das Doppel te besteht der begründete Ver- dacht, dass sich der Beschwerdeführer der Verletzung von Art. 90 Abs. 3 und 4 SVG ("Raser- tatbestand") schuldig gemacht hat. Soweit der Beschwerde führer die Signalisation und die ge- messene Geschwindigkeit in Frage stellt und auf die straf prozessuale Unschuldsvermutung verweist, kann er daraus in Bezug auf den vorliegend in Frage stehenden vorsorglichen Siche- rungsentzug nichts zu seinen Gunsten ableiten (E. 5.5.1 hiervor). Es bestehen im Übrigen keine Anhaltspunkte, dass die Signalisation ungenügend war oder sich die Messung als offensichtlich falsch erwiese. Der Beschwerdeführer gab vielmehr selbst a n, er sei sich bewusst, deutlich zu schnell unterwegs gewesen zu sein. Wie die Vorinstanz zutr effend festhält, wurde dem Be- schwerdeführer der Führerausweis zudem bereits in der Ve rgangenheit wiederholt wegen schwerer Widerhandlungen entzogen, dies unter anderem wegen Überschreitung der zulässi- gen Höchstgeschwindigkeit. Aufgrund der angeführten Umstä nde bestehen im Fall des Be- schwerdeführers konkrete Anhaltspunkte für eine möglicherw eise fehlende Fahreignung aus charakterlichen Gründen. Soweit die Vorinstanz bei die ser Ausgangslage davon abgesehen hat, der Beschwerde gegen den vorsorglichen Sicherungsen tzug ausnahmsweise die aufschie- bende Wirkung zu erteilen, erweist sich dies als zulässig. Da ss sie den Verfahrensantrag des Beschwerdeführers mit kurzer Begründung abwies und nicht bereits ausführlicher auf die Vor- bringen des Beschwerdeführers – namentlich die von ihm angeführten Umstände der Ge- schwindigkeitsüberschreitung vom 27. Februar 2023 – eing ing, ist mit Blick auf die gebotene summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage sowie unter Berücksichtigung, dass vorliegend noch nicht der vorsorgliche Führerausweisentzug selbst, so ndern erst die aufschiebende Wir- kung einer dagegen gerichteten Beschwerde in Frage steh t, nicht zu beanstanden. Die Be- schwerde ist abzuweisen. 6. Es bleibt über die Kosten zu befinden. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel in angemessenem Ausmass der ganz oder teilweise unterliegenden Partei auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Im vorliegenden Fall sind die Verfahrenskos- ten in der Höhe von Fr. 800.-- entsprechend dem Verfa hrensausgang dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Die Parteikosten sind wettzuschlagen (§ 21 Abs. 1 VPO). Seite 13 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 800.-- wer den dem Be- schwerdeführer auferlegt und mit dem geleisteten Kosten vorschuss in gleicher Höhe verrechnet. 3. Die Parteikosten werden wettgeschlagen. Präsidentin Gerichtsschreiber