4778 2002-0555 ad 02.408 Initiative parlementaire Réseau de bureaux postaux couvrant l’ensemble du pays Modification de la loi sur la poste (CTT) Rapport de la Commission des transports et des télécommunications du Conseil national du 25 février 2002 Avis du Conseil fédéral du 22 mai 2002 Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Conformément à l’art. 21 quater, al. 4, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), nous nous prononçons ci-après sur le rapport du 25 février 2002 de la Commission des transports et des télécommunications du Conseil national deman- dant qu’un réseau d’offices de poste couvre l’ensemble du pays et que la loi sur la Poste soit modifiée. Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 22 mai 2002 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 4779 Condensé Le 3 septembre 2001, la Commission des transports et des télécommunications (CTT-N) a décidé de présenter une initiative parlementaire demandant qu’un réseau d’offices de poste couvre l’ensemble du territoire. Rédigée de toutes pièces, elle propose de compléter la loi par des dispositions relatives à l’organisation du réseau et d’indemniser la Poste d’une partie des coûts du réseau postal. Le Conseil fédéral partage l’avis de la commission qui estime que l’organisation dudit réseau doit faire l’objet d’un consensus politique. Une disposition correspon- dante dans la loi sur la Poste doit néanmoins laisser une marge de manoeuvre suffi- sante et être compatible avec le régime des compétences instauré par la réforme de la poste. Dans cette optique, le Conseil fédéral salue le libellé proposé par la com- mission pour le nouvel art. 2, al. 3, de la loi du 30 avril 1997 sur la poste (LPO; RS 783.0). Malgré ce nouveau mandat d’infrastructure, la Poste doit continuer d’adapter son réseau postal à l’évolution des besoins de sa clientèle et être en me- sure de poursuivre la réorganisation de ce dernier tout en tenant compte des re- commandations de la commission indépendante d’évaluation. A l’avenir, la Poste sera amenée à recourir davantage aux agences et à renforcer la coopération avec les communes et les régions. Par contre, le Conseil fédéral rejette le nouvel art. 2, al. 4, LPO, qui prévoit d’indemniser l’entreprise d’une partie des coûts non cou- verts du réseau postal. Il préconise plutôt une exploitation des possibilités de finan- cement offertes par la loi sur la Poste (recettes provenant des services réservés, des services non réservés et des services libres, optimisation des coûts et perception de redevances conformément à l’art. 6 LPO). Si ces différents moyens devaient s’avérer insuffisants, le Conseil fédéral soumettra au Parlement les propositions qui s’imposent.4780 Avis 1 Contexte Le 3 septembre 2001, la commission des transports et des t élécommunications (CTT) a d écidé de pr ésenter une initiative parlementaire demandant qu ’un r éseau d’offices de poste couvre l’ensemble du pays. Rédigée de toutes pièces, elle propose de compléter l’art. 2 LPO (RS 783.0) comme suit: 3 La Poste exploite un r éseau d’offices de poste couvrant l ’ensemble du territoire. Dans toutes les régions, tous les groupes de population doivent imp érativement avoir acc ès à un office de poste situé à une distance raisonnable, qui propose au moins les prestations du service univer- sel. 4 La Confédération indemnise chaque ann ée la Poste d ’une partie des frais non couverts par l’exploitation du réseau d’offices de poste. La commission laisse au Conseil f édéral le soin de pr éciser ces nouvelles disposi- tions. Par office de poste, la commission entend, au sens de la nouvelle r églementa- tion, les offices de type PP et PPP ainsi que les succursales et agences. Alors que l’office de poste mobile doit en faire partie à certaines conditions, le service à domi- cile en est exclu. Un office de poste, tel qu ’il est d éfini par la commission, est tenu de proposer au moins les prestations du service universel. Conformément à la proposition, la Conf édération indemnise la Poste d ’une partie des coûts non couverts du r éseau postal. La commission consid ère que la Conf édé- ration pourrait prendre à sa charge 10 à 20 % des co ûts non couverts. Le montant des co ûts non couverts par les facturations internes s ’élevant actuellement à 500 millions de francs, cela représenterait une somme de 50 à 100 millions de francs. Si la disposition propos ée est int égrée dans la loi, il incombera à la Poste non seu- lement de garantir la fourniture de services postaux et de services de paiement dans tout le pays, mais également de mettre à la disposition de sa client èle un r éseau d’offices de poste couvrant l ’ensemble du territoire. Ainsi, outre son mandat de prestations, la Poste se verra également confier un mandat d’infrastructure. 2 Le Conseil fédéral dresse un bilan intermédiaire positif de la réforme de la Poste Dans son rapport «Vue d ’ensemble de l ’évolution future du march é postal en Suisse», le Conseil fédéral a dressé un bilan intermédiaire positif de la r éforme de la Poste de 1998. Jusqu’à présent, la Poste a toujours rempli son mandat en assurant la desserte de base sur l ’ensemble du territoire ainsi que la rentabilit é du service uni- versel. La qualité des prestations de la Poste est élevée et les prix sont compétitifs en comparaison internationale. Ces diff érents aspects ont contribu é à maintenir tant la satisfaction du personnel que celle des clients. Lors de restructurations, il incombe également à la Poste de tenir compte des exigences r égionales dans la mesure o ù la gestion de l’entreprise le permet.4781 3 Les défis de la Poste La Poste aura à relever des d éfis (nouveaux besoins de la client èle, processus de consolidation sur le march é postal, pression accrue de la concurrence, processus de substitution et évolution technologique, poursuite de la lib éralisation, etc.) qui l’obligeront à faire des efforts en mati ère d ’optimisation. Par cons équent, l ’entre- prise devra r éexaminer ses structures et moderniser ses processus de production (notamment le traitement des lettres). Par ailleurs, elle devra proc éder à des restruc- turations. Alors que, dans les ann ées à venir, la fermeture de certains centres de traitement du courrier conduira in évitablement à des suppressions d ’emplois, l’ouverture de nouveaux champs d’activité (dans le domaine financier ou logistique) permettra d’en créer de nouveaux (cf. explications au ch. 3 du rapport du Conseil fédéral du 22 mai 2002 1 relatif à la vue d ’ensemble de l’évolution future du march é postal en Suisse). 4 Ouverture progressive et contrôlée du marché Le Conseil fédéral a l’intention d’ouvrir le marché postal de mani ère progressive et mesurée. Le marché des colis sera libéralisé en 2004. Quant à la limite du monopole, elle sera abaiss ée à 100 g à partir de 2006. Le Parlement aura la possibilit é de se prononcer sur ce scénario. 5 Résultats d’un sondage concernant la réorganisation du réseau postal Comme annoncé dans la réponse du Conseil fédéral à la motion Rennwald (01.3300: Moratoire sur le plan de la restructuration des bureaux de poste), la Poste a charg é un institut ind épendant de mener une enqu ête sur la satisfaction de la population concernée dans les communes et les localit és où les prestations de la poste sont d é- sormais assurées par un service à domicile, une poste mobile, des succursales ou des agences. Les r ésultats ont été évalués par une commission ind épendante réunissant des représentants des organisations de défense des consommateurs, des régions péri- phériques et de montagne ainsi que des communes et des cantons. Ils montrent que les nouveaux modèles d’office postal (succursales, agences, poste mobile) sont bien acceptés. Les clients qui ont recours au service à domicile l ’apprécient également. Nombreux sont toutefois ceux qui ne l ’utilisent pas de sorte que la commission d’évaluation indépendante a recommand é à la Poste de mettre l ’accent sur d ’autres formes et d ’améliorer la coop ération avec les communes. La commission a égale- ment conclu du sondage qu ’il fallait am énager plus souplement les horaires d’ouverture des nouvelles formes, notamment aux heures marginales. La Poste s ’est déclarée dispos ée à suivre ces recommandations en mettant en place davantage d’agences et en examinant les possibilit és de combiner diff érentes sources de reve- nu. Enfin, la Poste collaborera plus étroitement avec les communes en ce qui con- cerne la restructuration du r éseau et s ’efforcera de mieux r épondre aux besoins des régions. 1 FF 2002 ...4782 6 Appréciation de l’initiative 6.1 Le nouveau mandat d’infrastructure Force est de constater que les exigences de la client èle par rapport à des prestations de qualité resteront prioritaires. Quant au réseau postal, il doit être organisé en fonc- tion de ces besoins. Un office de poste sera ouvert ou maintenu uniquement l à où il est indispensable pour assurer la bonne qualit é des prestations et pour garantir l’accès au service universel. Le nouveau mandat d ’infrastructure propos é par la commission se justifie pour les raisons suivantes: le libre acc ès aux prestations du service universel est une composante essentielle du service public. Un r éseau suffi- samment dense de points d ’accès et de vente est n écessaire pour en garantir la qua- lité. L ’accès aux prestations du service universel sur l ’ensemble du territoire peut toutefois être assuré de plusieurs mani ères: par les offices traditionnels g érés par la Poste, les succursales ou les postes mobiles, ainsi que par des partenariats avec des tiers du secteur priv é (agences). Le Conseil f édéral estime que le service à domicile peut également remplir cette fonction. Le Conseil fédéral est donc en principe d ’accord avec la formulation de l ’art. 2, al. 3, LPO propos ée par l ’initiative parlementaire de la CTT-N. Voici l ’interprétation qu’il en donne : Solution offrant une marge de manœ uvre suffisante L’intégration d’une telle disposition dans la loi sur la Poste r épond à un besoin r éel de participation politique concernant l ’organisation du r éseau postal. Le libell é de cette nouvelle disposition laisse en outre une marge de man œ uvre suffisante en vue d’une adaptation ult érieure du r éseau. La commission reconna ît d’ailleurs la n éces- sité de procéder à de telles adaptations dans son rapport du 25 février 2002. Définition des «offices de poste» Le Conseil fédéral salue l’avis de la commission, en vertu duquel la notion d ’office de poste peut aussi recouvrir les formes nouvelles que sont les succursales et les agences. Il lui semble indispensable que la Poste puisse exploiter son r éseau postal en collaboration avec des tiers. Il est notamment concevable que, comme en Su ède, un plus grand nombre d’offices soient exploités sous forme d’agences (dans des ma- gasins, des stations-service, des gares, des administrations communales, etc.). Contrairement à la commission et sur la base des résultats du sondage susmentionné, le Conseil f édéral est d ’avis que la «poste mobile » pourrait aussi être consid érée comme un office de poste «à part entière». Des bureaux de poste mobiles à des em- placements donnés et à heures d’ouverture régulières permettent de garantir une of- fre de prestations semblable à celle qui est fournie aujourd ’hui par de petits offices de poste «fixes» mais plus coûteux. Le service à domicile ne doit pas être remis en question Le Conseil fédéral se réjouit en outre de ce que, de l ’avis de la commission, le ser- vice à domicile puisse continuer d ’être offert aux endroits qui s ’y prêtent. En effet, ce service peut constituer une solution valable en vue d ’assurer l’accès au service universel ou d’améliorer la qualité des prestations pour les groupes de population les moins mobiles. Il doit donc aussi, en vertu de la nouvelle disposition, pouvoir rem- placer un office de poste. A ce sujet, le Conseil f édéral édictera des dispositions4783 d’exécution dans l ’ordonnance en se laissant guider par les recommandations de la commission d’évaluation relatives à la restructuration du r éseau postal, suivant les- quelles un service à domicile peut être introduit si la r égion concernée dispose tou- jours d ’un établissement traditionnel proposant une offre au moins équivalente au service universel. De son côté la Poste s ’est déclarée disposée à s’efforcer de recou- rir davantage aux agences tout en renfor çant la coop ération avec les communes et régions concernées. Dispositions d’exécution du Conseil fédéral Le Conseil fédéral salue l’intention de la commission de renoncer à fixer dans la loi le nombre d’offices de poste ou à en définir la répartition géographique. Il établira à ce sujet les dispositions d ’exécution n écessaires, en tenant compte notamment des besoins réels de la client èle qui souhaite disposer d ’un service universel de qualit é. Par ailleurs, il partage l ’avis de la commission selon lequel la nouvelle disposition ne confère aucun droit d ’exiger l’établissement ou le maintien d ’un office de poste. Enfin, il envisage de faire évaluer séparément la satisfaction des clients par rapport aux nouveaux modèles proposés par la Poste. 6.2 Pas d’indemnisation des coûts du réseau postal Dans son initiative parlementaire, la CTT-N propose d ’indemniser chaque ann ée la Poste d’une partie des coûts non couverts du réseau postal. Le Conseil fédéral rejette cette proposition. Outre le fait qu’il ne lui paraît guère sensé de financer des infrastructures superflues au lieu des prestations du service universel, voici les arguments qui s ’opposent à la proposition de la CTT-N: Mauvaise incitation pour la Poste Les indemnités ont, en g énéral, des effets n égatifs sur l ’économie nationale. Elles créent une fausse incitation pour la Poste qui pr éférera en obtenir davantage plut ôt que d’optimiser ses coûts. Ainsi, la Poste ne serait plus tenue d ’organiser son réseau d’offices de poste en fonction des besoins des clients et risquerait bien plus de re- noncer à réduire les co ûts dudit r éseau aux d épens de la Conf édération. On ferait ainsi croire aux collaborateurs que l ’entreprise n’est pas tenue de s ’adapter, ou uni- quement dans une moindre mesure. Cela nuirait au d éveloppement ult érieur de la Poste et, par conséquent, également à la qualité des prestations. Faux signal pour les cantons et les communes L’allocation d’indemnités constituerait également un faux signal pour les cantons et les communes. S’ils apprenaient que la Conf édération indemnise la Poste des co ûts du réseau, ils ne toléreraient plus aucune adaptation, quelle qu ’elle soit. Or, la CTT- N estime aussi que le réseau postal doit encore être modernisé. Frein à l’endettement Selon l’art. 126 Cst., la Conf édération équilibre à terme ses dépenses et ses recettes. Les indemnités allouées pour le r éseau postal constitueraient de nouvelles d épenses et seraient donc contraires aux objectifs des dispositions constitutionnelles. Elles se-4784 raient d’autant plus probl ématiques que de nouvelles optimisations permettraient à la Poste de réduire les coûts de la desserte de base et du réseau postal. Critiques en raison d’une réduction illicite du prix des services libres En octroyant de telles subventions, il faudrait s ’assurer qu’elles seront uniquement utilisées pour r éduire le co ût des services r éservés et non r éservés, mais non celui des services libres. Si l ’on ne parvient pas à maintenir cette distinction, la Poste se verra constamment reprocher la réduction illicite du prix de ses services libres. Pour ces raisons, nous proposons de renoncer à l ’heure actuelle à l ’allocation d’indemnités et d ’exploiter tout d ’abord les possibilit és de financement existantes. Si celles-ci devaient s’avérer insuffisantes, nous présenterons au Parlement un projet de loi à ce sujet. 7 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel Pour pouvoir mettre en application cette disposition, une augmentation des effectifs s’avère nécessaire de manière à pouvoir remplir le mandat de haute surveillance de la Poste. Il est d’ores et déjà prévu d’augmenter les effectifs au sein du Département fédéral de l ’environnement, des transports, de l ’énergie et de la communication (DETEC), dans la perspective de l’ouverture progressive et contrôlée du marché ain- si que de l ’introduction de l ’obligation pour les prestataires priv és de services pos- taux non r éservés d’obtenir une concession. Pour ce faire, cinq postes ont d éjà été autorisés à partir de 2003. L’art. 2, al. 4, P-LPO tombe sous le coup du frein aux d épenses, prévu à l’art. 159, al. 3, let. b, Cst.. Selon cet article, les dispositions relatives aux subventions, ainsi que les cr édits d ’engagement et les plafonds de d épenses, s ’ils entra înent de nou- velles dépenses uniques de 20 millions de francs ou de nouvelles d épenses périodi- ques de plus de 2 millions de francs, doivent être adoptés à la majorité des membres de chaque conseil. 8 Rapports avec le droit européen Comme le précise le rapport du Conseil f édéral «Vue d’ensemble de l’évolution fu- ture du march é postal en Suisse », les dispositions l égales relatives au r éseau postal sont compatibles avec le droit europ éen. La jurisprudence r écente des instances de l’UE autoriserait également l ’indemnisation de certaines prestations dans l ’intérêt notamment de la collectivit é. Par cons équent, la disposition propos ée par la CTT-N serait en principe compatible avec le droit europ éen. Une libéralisation plus poussée du marché postal europ éen risquerait n éanmoins d ’entraver sa mise en application dans la mesure où la fixation du montant pr écis des coûts à indemniser risque d ’être problématique, voire attaquable.4785 9 Constitutionnalité La proposition de la CTT-N est compatible avec l’art. 92 Cst. 10 Avis du Conseil fédéral Le Conseil f édéral partage l ’avis de la commission qui estime que l ’organisation dudit r éseau doit faire l ’objet d ’un consensus politique. Une disposition inscrite dans la loi sur la Poste doit n éanmoins laisser une marge de manoeuvre suffisante, tenir compte des besoins r éels de la client èle et être compatible avec le r égime des compétences instauré par la réforme de la poste. Dans ce sens, le Conseil f édéral ap- prouve la nouvelle r églementation proposée par l ’art. 2, al. 3, P-LPO. Toutefois, le Conseil fédéral estime que la Poste doit poursuivre la r éorganisation de son r éseau tout en tenant compte des recommandations de la commission ind épendante d’éva- luation. A l ’avenir, l’entreprise sera amen ée à recourir davantage aux agences et à améliorer la coop ération avec les r égions et les communes. En outre, le Conseil f é- déral prévoit d’imposer à la Poste de nouvelles obligations concernant l ’évaluation de la qualité du service universel. Une fois la réorganisation achevée, la Poste dispo- sera toujours d’un des réseaux les plus denses d ’Europe. Si la Poste ne poursuit pas cette réorganisation, elle sera forc ée d’investir dans des secteurs non productifs au détriment du d éveloppement de nouveaux produits et de la modernisation de ses installations. En outre, elle devrait concevoir son r éseau de distribution en fonction d’un réseau postal surdimensionn é. Cette évolution irait à l’encontre de l ’intérêt du pays à disposer de services postaux de qualité et à des prix avantageux. Outre les offices traditionnels g érés par la Poste, des succursales ou des postes mo- biles ainsi que des partenariats avec le secteur priv é (agences) peuvent assurer l’accès aux prestations du service universel sur l ’ensemble du territoire. De l’avis du du Conseil f édéral, le service à domicile peut également remplir cette fonction. La Poste devra n éanmoins veiller à ce que les r égions dans lesquelles il est pr évu d’introduire ce service continuent de disposer d’un établissement traditionnel propo- sant une offre de prestations et des heures d’ouverture suffisantes. Par ailleurs, le Conseil fédéral propose de supprimer le nouvel art. 2, al. 4, LPO, qui prévoit d’indemniser la Poste d ’une partie des co ûts non couverts du r éseau postal. Il préconise plutôt une exploitation des possibilités de financement prévues par la loi sur la Poste (recettes provenant des services r éservés, des services non r éservés et des services libres, optimisation des co ûts et perception de redevances conform é- ment à l’art. 6 LPO). Si celles-ci devaient s’avérer insuffisantes, il sera toujours pos- sible de créer ultérieurement les bases légales permettant une telle indemnisation.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire. Réseau de bureaux postaux couvrant l'ensemble du pays. Modification de la loi sur la poste (CTT). Rapport de la Commission des transports et des télécommunications du Conseil national du 25 février 2002. Avis du Conseil fédé... In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 29 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.408 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 23.07.2002 Date Data Seite 4778-4785 Page Pagina Ref. No 10 126 496 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.