B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Entscheid aufgehoben durch BGer mit Urteil vom 07.04.2020 (1C_299/2019) Abteilung I A-5623/2017 U r t e i l v o m 2 . M a i 2 0 1 9 Besetzung Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz), Richter Jérôme Candrian, Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Gerichtsschreiberin Flurina Peerdeman. Parteien Beatrice Walder, c/o K-Tipp Redaktion, Wolfbachstrasse 15, Postfach 431, 8024 Zürich, vertreten durch MLaw Karl Kümin, Rechtsanwalt, Konsumenteninfo AG, Wolfbachstrasse 15, Postfach 431, 8024 Zürich, Beschwerdeführerin, gegen Schweizerische Beratungsstelle für Unfallverhütung bfu, Hodlerstrasse 5a, 3011 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Zugang zu amtlichen Dokumenten. A-5623/2017 Seite 2 Sachverhalt: A. Die Schweizerische Beratungsstelle für Unfallverhütung (bfu; nachfolgend: Vorinstanz) kontrollierte im Jahr 2015 stichprobenweise die Einhaltung der Sicherheitsvorschriften bei neun Wickelkommoden. Am 16. bzw. 17. August 2016 reichte Beatrice Walder (nachfolgend: Be- schwerdeführerin) als Journalistin der Konsumentenzeitschrift K -Tipp bei der Vorinstanz ein Zugangsgesuch gestüt zt auf das Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffent- lichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3) ein. In ihrem Gesuch erkundigte sie sich nach den Produkten, die den Sicherheitsvorschriften nicht entsprochen hätten, und nach den Mängeln, die festgestellt worden seien. B. Am 23. August bzw. 8. September 2016 stellte die Vorinstanz der Be- schwerdeführerin eine eingeschwärzte Fassung des Abschlussberichts PrSG-Stichprobe 2015 zu. Uneingeschränkt offengelegt wurden die Anga- ben über die zwei Produkte, für welche Warnungen beim Eidgenössischen Büro für Konsumentenfragen (BFK) im Dezember 2015 veröffentlicht wur- den (Verfahren Nr. 300309 und 300311). Bei den sechs Produkten, bei de- nen Mängel festgestellt wurden, die jedoch nicht derart gravierend waren, dass eine öffentliche Warnung angezeigt gewesen wäre, wurden die Pro- duktbezeichnungen, Produktbilder, Namen d er Inverkehrbringer, Artikel- nummern, Preise und Bestelladressen eingeschwärzt (Verfahren Nr. 300308, 300310, 300312, 300313, 300315 sowie 300316). Ebenfalls eingeschwärzt wurden die Angaben über das Produkt, welches keine Män- gel aufwies (Verfahren Nr. 300314). C. C.a Am 13. September 2016 reichte die Beschwerdeführerin einen Schlichtungsantrag nach Art. 13 BGÖ beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein. C.b Anlässlich der Schlichtungsverhandlung vom 15. März 2017 wurde vereinbart, eine Anhörung der betroff enen Inverkehrbringer nach Art. 11 BGÖ durchzuführen. Mit Schreiben vom 28. April 2017 informierte die Vor- instanz die Beschwerdeführerin und den EDÖB darüber, dass nur einer der betroffenen Inverkehrbringer mit der Herausgabe der Angaben einverstan- den sei (Verfahren Nr. 300310). In diesem Fall gewährte die Vorinstanz der A-5623/2017 Seite 3 Beschwerdeführerin den vollständigen Zugang. In den anderen Fällen hielt sie am eingeschränkten Zugang fest. C.c Der EDÖB erliess am 6. Juli 2017 ein e Empfehlung im S inne von Art. 14 BGÖ. Er empfahl , den Zugang zu den verlangten Informationen vollständig zu gewähren. Der Abschlussbericht PrSG-Stichprobe 2015 sei der Beschwerdeführerin zuzustellen, wobei die Daten betreffend Inverkehr- bringer, Artikelnummer, Preis und Bestellung zu schwärzen seien, da diese nicht Gegenstand des Zugangsgesuchs seien. In der Begründung führte der EDÖB im Wesentlichen aus, Art. 10 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 12. Juni 2009 über die Produktesicherheit (PrSG, SR 930.11) regle die aktive Informationspflicht und stelle keine lex specialis im Sinne von Art. 4 Bst. b BGÖ dar. Das Zugangsgesuch sei da- her nach dem Öffentlichkeitsgesetz zu beurteilen. Bei den vorliegenden Umständen überwiege das öffentliche Interesse an der vollständigen Of- fenlegung des Abschlussberichts PrSG-Stichprobe 2015 das private Inte- resse der betroffenen Verkäufer am Schutz ihrer Personendaten (vgl. Art. 6 Abs. 2 Bst. b der Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentl ichkeits- prinzip der Verwaltung [Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31]). D. Am 30. August 2017 verfügte die Vorinstanz, der Zugang zum Abschluss- bericht PrSG-Stichprobe 2015 betreffend Wickelkommoden werde einge- schränkt gewährt. In den Verfahren Nr. 300308, 300312, 300313, 300315 sowie 300316 würden jeweils Produktbild, Angaben des Inverkehrbringers, Produktbezeichnung, Artikelnummer, Preis und Bestelladresse ge- schwärzt. In den Erwägungen legte die Vorinstanz dar, die spezialgesetzliche Bestim- mung von Art. 10 Abs. 4 PrSG (Warnung der Bevölkerung) i.V.m. Art. 12 PrSG (Schweigepflicht) regle den Zugang abweichend vom Öffentlichkeits- gesetz. Der Gesetzgeber habe mit Art. 10 Abs. 4 PrS G eine spezial - gesetzliche Regelung geschaffen, um im Sinne des Verhältnismässigkeits- prinzips eine unnötige Rufschä digung für den Inverkehrbringer bzw. Her- steller des Produkts zu verhindern. Das Produktesicherheitsgesetz sehe ferner in Art. 12 PrSG eine spezialgesetzliche Schweigepflicht vor, die zu- sammen mit Art. 10 Abs. 4 PrSG greife, wenn die öffentliche Sicherheit nicht gefährdet sei. Das Produktesicherheitsgesetz, welches zeitlich nach dem BGÖ erlassen worden sei, enthalte damit eine eigene Zugangsrege-A-5623/2017 Seite 4 lung, die dem Öffentlichkeitgesetz vorgehe (Art. 4 BGÖ). Auch spezialge- setzliche Bestimmungen zur aktiven Information seien vom Vorbehalt von Art. 4 BGÖ erfasst. Bei den fünf eingeschwärzten Fällen sei die öffentliche Sicherheit durch die festgestellten Mängel nicht gefährdet gewesen, wes- halb eine öffentliche Warnung unverhältni smässig gewesen wäre und sie unter die spezialgesetzliche Schweigepflicht fallen würden. Angesichts der Geringfügigkeit der Mängel wären auch im Rahmen einer Beurteilung nach dem Öffentlichkeitsgesetz die Interessen der betroffenen Hersteller am Schutz ihrer Personendaten höher zu gewichten gegenüber den Interes- sen der Öffentlichkeit, über diese Produkte informiert zu werden. Die Per- sonendaten seien deshalb zu anonymisieren (vgl. Art. 7 Abs. 2 i.V.m. Art. 9 BGÖ). E. Mit Eingabe vom 2. Oktober 2017 erhebt die Beschwerdeführerin beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 30. August 2017. Sie beantragt, die angefochtene Verfü- gung sei aufzuheben und ihr sei Zugang zum Abschlussbericht PrSG- Stichprobe 2015 betreffend Wickelkommoden zu gewähren ohne Schwär- zung der Produktbezeichnungen und der Produktbilder. Als Begründung bringt die Beschwerdeführerin vor, das Produktesicher- heitsgesetz sehe keine spezialgesetzliche Regelung zum Öffentlichkeits- gesetz vor. Während Art. 10 Abs. 4 PrSG eine aktive Informationspflicht der Behörde begründe, welche das Ziel der Sicherheit der Bevölkerung ver- folge, räume das Öffentlichkeitsgesetz ein über die aktive Informations- pflicht hinausgehendes Einsichtsrecht in amtliche Dok umente ein. Die Schweigepflicht gemäss Art. 12 PrSG entspreche lediglich dem allgemei- nen Amtsgeheimnis. Das Bundesverwaltungsgericht habe bereits mit Urteil A-3363/2012 vom 22. April 2013 erkannt, dass die Informationen, welche das Eidgenössische Starkstro minspektorat (ESTI) als Vollzugsorgan des Produktesicherheitsgesetzes anlässlich der vorgeno mmenen Kontrollen gewonnen habe, in den Anwe ndungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes fallen würden, sofern es sich um amtliche Dokumente handle. Das Öffent- lichkeitsgesetz finde daher Anwendung. Vorliegend bestehe ein über wie- gendes öffentliches Interesse, dass die Konsumentenzeitschrift K -Tipp über die erheblichen Mängel und die Gefahren der Wickelkommoden so- wie über die Kontrolltätigkeit der Vorins tanz berichte. Es sei nicht auszu- schliessen, dass die mangelhaften Produkte, z.B. in Secondhand-Geschäf- ten, weiterhin erhältlich seien . Nicht einsichtig sei, dass d en betroffenen Inverkehrbringern durch die Berichterstattung ein wirtschaftlicher Schaden A-5623/2017 Seite 5 oder ein erhebli cher Imageverlust drohen kö nnte. Gemäss dem Bundes- gesetz vom 19. Dezember 1986 gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG, SR 241) und aufgrund der Erklärung der Pflichten der Journalistinnen und Journalisten des Presserats sei sie gehalten, inhaltlich korrekt und fair über die Thematik zu berichten. Es sei daher nicht gerechtfertigt und grund- rechtswidrig, ihr den vollständigen Zugang zum Abschlussbericht PrSG- Stichprobe 2015 zu verweigern. F. Die Vorinstanz schliesst in der Vernehmlassung vom 15. Dezember 2017 auf Abweisung der Beschwerde. Ergänzend zur Vernehmlassung reicht sie ein extern eingeholtes Kurzgutachten vom 24. November 2017 ein (nach- folgend: Kurzgutachten). Unter Verweis auf die Ausführungen im Kurzgutachten bleibt die Vorinstanz bei ihrem Standpunkt, es handle sich beim Produktesicherheitsgesetz um ein in sich geschlossenes, fachspezifisches Gesamtsystem von Regelun- gen bezüglich Information, Öffentlichkeit und Geheimhaltung. Der Gesetz- geber habe die Transparenz der Staatstätigkeit und komplementär die Schweigepflicht spezifisch für die Kontrollorgane konkretisiert. Gestützt auf Art. 4 BGÖ komme das Öffentlichkeitsgesetz deshalb nicht zur Anwen- dung, wenn es um den Zugang zu Informationen aus dem Vollzug des Pro- duktesicherheitsgesetzes gehe. Andernfalls könnten Private Informationen aus der Kontrolltätigkeit nutzen, ohne an die verwaltungsrechtlichen Grundsätze gebunden zu sein. Doch selbst wenn das Öffentlichkeitsgesetz Anwendung fände, habe sie die Transparenz lediglich bezüglich ihrer Tä- tigkeit, nicht jedoch bezüglich der Geschäftsgeheimnisse der kontrollierten Inverkehrbringer herzustellen (vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ). Bei einer wei- tergehenden Information sänke zudem zukünftig die Kooperationsbereit- schaft der Inverkehrbringer, was die Kontrolltätigkeit der Vorinstanz behin- dern würde (vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ). Auch nach dem Öffentlichkeits- gesetz hätte die Beschwerdeführerin daher keinen Anspruch auf uneinge- schränkten Zugang. G. In den am 15. Februar 2018 eingereichten Schlussbeme rkungen hält die Beschwerdeführerin an den Rechtsbegehren und Ausführungen in der Be- schwerdeschrift fest. A-5623/2017 Seite 6 In der Begründung nimmt die Beschwerdeführerin nochmals zu einzelnen strittigen Punkten Stellung. Sie weist darauf hin, das Kurzgutachten, wel- ches die Vorinstanz extern eingeholt habe, stelle eine Parteieingabe und keine unabhängige Fachmeinung dar. In der Sache betont sie, o b einer Rechtsnorm als lex specialis Vorrang zukomme, sei im Einzelfall auf dem Weg der Auslegung zu bestimmen. Weder in der Botschaft des Bundesra- tes noch in den parlamentarischen Beratungen zum Produktesicherheits- gesetz sei das Verhältnis zum Öffentlichkeitsgesetz behandelt worden. Art. 10 Abs. 4 PrSG regle allein die aktive Information, f ür das Recht auf passive Information finde das Öffentlichkeitsgesetz Anwendung. In Bezug auf die mangelhaften Wickelkommoden bestehe vorliegend ein überwie- gendes öffentliches Interesse an der Bekanntgabe der Produktbezeichnun- gen und der Produktbilder. H. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien sowie die sich bei den Akten be- findlichen Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) erlassen wurde. Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 31 VGG und Art. 44 VwVG; vgl. auch Art. 16 Abs. 1 BGÖ, der auf die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege verweist). Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG). 1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am Ver- fahren vor der Vorinstanz teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der A-5623/2017 Seite 7 angefochtenen Verfügung, mit der ihr der nachgesuchte Zugang teilweise verweigert wurde, ohne Weiteres zur Beschwerde berechtigt. 1.3 Auf die frist - und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist somit einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest- stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus- übung des Ermessens – sowie auf An gemessenheit hin (vgl. Art. 49 VwVG). 3. 3.1 Nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, amtliche Doku- mente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amt- licher Dokumente zu erhalten. Mit dem Inkrafttreten des Öffentlichkeitsge- setzes am 1. J uli 2006 wurde der Grundsatz der Geheimhaltung der Ver- waltungstätigkeit ("Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt") zu Guns- ten des Öffentlichkeitsprinzips ("Grundsatz der Öffentlichkeit mit Geheim- haltungsvorbehalt") umgekehrt. Der Öffentlichkeitsgrundsa tz dient der Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen der Bürger in die staat- lichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; er bildet zudem eine we- sentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden (Art. 1 BGÖ). Das Transparenzgebot trägt zudem zur Verwirklichung der Informationsfreiheit (Art. 16 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) so- wie zur Verwaltungsmodernisierung bei. Soweit wie hier eine Medienver- treterin um Zugang zu behördlichen Informationen ersucht, um sie später zu verarbeiten und zu verbreiten, dient das Transparenzgebot schliesslich zumindest indirekt auch der Verwirklichung der Medienfreiheit (Art. 17 BV; vgl. auch Art. 10 Abs. 4 Bst. a BGÖ; vgl. zum Ganzen BGE 142 II 313 E. 3.1 mit Hinweisen; Urteil des BGer 1C_222/2018 vom 21. März 2019 E. 3.1; Urteil des BVGer A-1732/2018 vom 26. März 2019 E. 3.3 ; GABOR P. BLECHTA, in: Maurer -Lambrou/Blechta [Hrsg.], Datenschutzgesetz/Öffent- lichkeitsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl. 2014, Art. 1 BGÖ Rz. 4 ff. [nachfolgend: Basler Kommentar DSG/BGÖ ]; STEPHAN C. BRUNNER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, 2008, Art. 1 Rz. 5 ff. [nachfolgend: Handkommentar BGÖ]). A-5623/2017 Seite 8 3.2 Art. 4 BGÖ behält Spezialnormen anderer Bundesgesetze vor, die be- stimmte Informationen als geheim bezeichnen (Bst. a) oder abweichende Voraussetzungen für den Zugang zu solchen Informationen vorsehen (Bst. b). Die spezialgesetzlichen Zugangsnormen können einen im Ver- gleich zum Öffentlichkeitsgesetz erleichterten oder erschwerten Zugang festlegen (Botschaft des Bundesrates vom 12. Februar 2003 zum Bundes- gesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung, BBl 2003 1989 [nachfolgend: Botschaft zum BGÖ]; vgl. CHRISTA STAMM-PFISTER, Basler Kommentar DSG/BGÖ, Art. 4 BGÖ Rz. 10, BERTIL COTTIER, Handkommentar BGÖ , Art. 4 Rz. 13). Das Verhältnis des allgemeinen Transparenzgebots gemäss dem Öffentlichkeitsgesetz zu besonderen Vertraulichkeitsregeln in ande- ren Bundesgesetzen ist auf dem Weg der Auslegung zu bestimmen. Ent- scheidend ist dafür der Sinngehalt der divergierenden Normen, für den wie- derum wesentlich auf deren Zweck zurückzugreifen ist. In diesem Sinne ist das allgemeine öffentliche Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung dem Schutzzweck der Spezialnorm gegenüberzustellen (vgl. Urteil des BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 2 mit Hinweisen; STAMM- PFISTER, Basler Kommentar DSG/BGÖ, Art. 4 BGÖ Rz. 2, COTTIER, Hand- kommentar BGÖ, Art. 4 Rz. 10). 3.3 Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes regelt grundsätzlich nur die pas- sive Informationstätigkeit, d.h. die Information auf Gesuch hin (vgl. Bot- schaft zum BGÖ , BBl 2003 1977 ; BGE 142 II 2 68 E. 4.2.5.2; BLECHTA, Basler Kommentar DSG/BGÖ , Entstehung u. Systematik BGÖ Rz. 37 , BRUNNER/MADER, Handkommentar BGÖ, Einleitung Rz. 84). Im Rahmen der aktiven Information informieren die Behörden die Öffentlichkeit von sich aus über ihrer Tätigkeit sowie über aktuelle Geschäfte. Funktonal sind die passive und aktive Information teilweise eng verzahnt. Sie bedingen und ergänzen sich gegenseitig (BRUNNER/MADER, Handkommentar BGÖ, Ein- leitung Rz. 21 mit Hinweisen; vgl. auch LUZIUS MÄDER, Das Öffentlichkeits- gesetz des Bundes – Einführung in die Grundlagen, in: Bernhard Ehren- zeller [Hrsg.], Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes, 2006, S. 17). 4. In der Hauptsache strittig und nachfolgend zu prüfen ist, ob sich die Vor- instanz mit Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG auf eine spezialgesetzliche Grundlage gemäss Art. 4 BGÖ stützen kann, um der Beschwerdeführerin den ersuchten Zugang zum Abschlussbericht PrSG-Stichprobe 2015 teil- weise zu verweigern. A-5623/2017 Seite 9 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin lieg t zu dieser Frage noch keine gefestigte Rechtsprechung vor. Im Urteil A-3363/2012 vom 22. April 2013 entschied das Bundesverwaltungsgericht zwar über ein Zugangsge- such nach dem Öffentlichkeitsgesetz im Anwendungsbereich des Produk- tesicherheitsgesetzes. Mit Art. 4 BGÖ, auf den sich die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung beruft, befasste sich jedoch im damaligen Be- schwerdeverfahren weder das Bundesverwaltungsgericht noch das Bun- desgericht (Urteil des BGer 1C_550/2013 vom 19. November 2013). 5. Aus dem Gesetzeswortlaut von Art. 4 BGÖ wie auch aus den Materialien ergeben sich vorliegend keine Anhaltspunkte, dass der Vorbehalt von Spe- zialbestimmungen auf die passive Information beschränkt wäre. Vielmehr ist gerade angesichts der engen funktonalen Verknüpfung von aktiver und passiver Information mit der Vorinstanz einig zu gehen, dass gegebenen- falls auch spezialgesetzliche Normen zur aktiven Informationstätigkeit dem Öffentlichkeitsgesetz vorgehen könn en. Denn bei beiden Arten der Infor- mation gilt es, eine in sich konsistente Anwendung der verschiedenen ge- setzlichen Grundlagen sicherzustellen. Soweit die Beschwerdeführerin und der EDÖB diesbezüglich eine n anderen Standpunkt vertreten, ist ihnen nicht zu folgen. Auch in Bezug auf die aktive Information ist somit grund- sätzlich durch Auslegung der betreffenden Bestimmungen zu prüfen, ob der Vorbehalt von Art. 4 BGÖ greift oder es sich andererseits bloss um eine Mindestvorschrift zur Publikation handelt (vgl. zu Letzterem Urteil des BVGer A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 4.2 mit Hinweisen). 6. 6.1 Nachfolgend ist somit durch Auslegung zu ermitteln, ob mit Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG eine bundesgesetzliche Spezialbestimmung vor- liegt, die dem Öffentlichkeitsgesetz vorgeht (Art. 4 BGÖ). 6.2 Nach Art. 10 Abs. 4 PrSG warnen die Vollzugsorgane die Bevölkerung vor gefährlichen Produkten, wenn der Inverkehrbringer nicht oder nicht rechtzeitig wirksame Massnahmen trifft . Sie machen ihre Informationen über die Gefährlichkeit bestimmter Produkte und über die getroffenen Massnahmen öffentlich zugänglich. Aus dem Gesetzeswortlaut in allen drei Amtssprachen ergibt sich eine detaillierte Regelung, unter welchen Vor - aussetzungen die Vollzugsorgane die Bevölkerung warnen und welche In- formationen bekanntgegeben werden. Nach dem Wortlaut handelt es sich A-5623/2017 Seite 10 auch nicht um eine Kann-Bestimmung, die die Warnung in das Entschlies- sungsermessen der Vollzugsorgane stellt . Im Weiteren hält Art. 12 PrSG fest, dass die Vollzugsorgane der Schweigepflicht unterstehen, soweit ihre Wahrnehmungen nicht für die Sicherheit von Produkten oder für den Er- fahrungsaustausch über sicherheitstechnische Massnahmen bedeutsam sind. Das Gesetz auferlegt den Vollzugsorganen damit eine Geheimhal- tungspflicht, wobei es gesonderte, bereichsspezifische Ausnahmen vor- sieht. Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG könnten dem Wortlaut nach als Spezialbestimmung dem Öffentlichkeitsgesetz vorgehen. 6.3 Das Produkt esicherheitsgesetz, welches das Bundesgesetz vom 19. März 1976 über die Sicherheit von technischen Einrichtungen und Ge- räten (STEG, AS 1977 2370) abgelöst hat, wurde zeitlich nach dem Öffent- lichkeitsgesetz erlassen. Mit Erlass des Produktesicherheitsgesetzes soll- ten die Vollzugsorgane die gleichen Kompetenzen zum Ergreifen geeigne- ter Massnahmen erhalten, wie sie die Richtlinie der Europäischen Gemein- schaft (EG) über die allgemeine Produktsicherheit vorsieht (Richtlinie 2001/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. Dezem- ber 2001 über die allgemeine Produktsicherheit, ABl. L 11 vom 15. Januar 2002). Zu den hier relevanten Bestimmungen des Produktesicherheitsge- setzes heisst es in der Botschaft des Bundesrates , die Vollzugsorgane seien verpflichtet, die zum Schutze der Sicherheit und der Gesundheit er- forderlichen Massnahmen zu treffen. Die Massnahmen müssten dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechen. Habe der Inverkehrbrin- ger die ihm bekannten Besitzer von gefährlichen Produkten oder nötigen- falls die Öffentlichkeit nicht bereits selbst rechtzeitig und wirksam infor- miert, so hätten gemäss Art. 10 Abs. 4 PrSG die zuständigen Behörden die Bevölkerung vor gefährlichen Produkten zu warnen. Die Sicherheit und die Gesundheit der Bevölkerung wie auch der Grundsatz der Transparenz der Staatstätigkeit würden sodann erfordern, dass Informationen der Behörden über die Gefährlichkeit von Produkten sowie über die getroffenen Mass- nahmen der Öffentlichkeit zugänglich seien. Zur Schweigepflicht der Voll- zugsorgane gemäss Art. 12 PrSG führt der Bundesrat in der Botschaft aus, die Regelung von Art. 10 Abs. 3 STEG werde übernommen, aber in einem separaten Artikel geregelt, weil die Adressaten der Auskunfts- bzw. der Mit- wirkungspflicht und der Schweigepflicht unterschiedlich seien ( Botschaft des Bundesrates vom 25. Juni 2008 zum Produktesi cherheitsgesetz, BBl 2008 7444 f. [nachfolgend: Botschaft zum PrSG] ). Eigene Erläuterungen zur Koordination mit dem Öffentlichkeitsgesetz fehlen in der Botschaft des Bundesrates und soweit ersichtlich auch in den übrigen Materialien. A-5623/2017 Seite 11 6.4 Ist die aktive Information g esetzlich geregelt, heisst das – gemäss Rechtsprechung (vgl. vorstehend E. 5) und wie auch von der Beschwerde- führerin zu Recht vorgebracht – noch nicht, dass jegliche weitere Bekannt- gabe aus Geheimhaltungsgründen ausgeschlossen wäre. Im Hinblick auf den Sinn und Zweck weisen die hier fraglichen Bestimmungen jedoch Be- sonderheiten auf: Die Warnung der Bevölkerung nach Art. 10 Abs. 4 PrSG dient nicht nur der Transparenz der Staatstätigkeit (vgl. Botschaft zum PrSG, BBl 2008 7444), sondern sie gehört zu den Massnahmen, mit denen das materielle Recht durchgesetzt wird. Warnungen sind Hinweise auf kon- krete Gefahren, die überwiegend negativ formuliert sind. Sie sind auf einen tatsächlichen Erfolg gerichtet und zählen zu den behördlichen Realakten (vgl. HANS-JOACHIM HESS, Produktesicherheitsgesetz, Handkommentar, 2010, Art. 4 Rz. 35 mit Hinweisen). Im Rahmen des Massnahmenkatalogs von Art. 10 PrSG hat der Gesetzgeber mit Art. 10 Abs. 4 PrSG die erforder- liche Verhältnismässigkeitsprüfung insofern vorweggenommen, als eine Warnung nur bei gefährlichen Produkten und nur bei Untätigkeit des Inver- kehrbringers ausgesprochen werden darf. Die vorweggenommene Interes- senabwägung des Gesetzgebers hat komplementär auch für die Schwei- gepflicht gemäss Art. 12 PrSG zu gelten, da diese nicht losgelöst von den Vorgaben von Art. 10 Abs. 4 PrSG betrachtet werden kann. Wie die fach- kundige Vorinstanz nachvollziehbar begründet, könnte eine Zugangsge- währung nach dem Öffentlichkeitsgesetz für den betroffenen Inverkehrbrin- ger gegebenenfalls die gleichen Wirkungen zeitigen, wie wenn das Voll- zugsorgan die Bevölkerung nach Art. 10 Abs. 4 PrSG gewarnt hätte. Art. 10 Abs. 4 PrSG, welche eine Warnung nur unter bestimmten gesetzlichen Voraussetzungen gestattet, würde insofern faktisch ihren Sinn verlieren resp. umgangen werden. Zu berücksichtigen ist, dass das Produktesicher- heitsgesetz nach Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes erlassen wurde. Dem Gesetzgeber kann nicht ohne Weiteres unterstellt werden, er habe eine teilweise zwecklose resp. wirkungslose Regelung treffen wollen. Die ratio legis spricht damit dafür, dass mit Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG eine eigene gesetzliche Zugangsbestimmung erlassen wurde. 6.5 Die Gesetzessystematik lässt vorliegend keine erkennbaren weiteren Rückschlüsse auf die zu beurteilende Frage zu. 6.6 Als Fazit der Auslegung kann zusammenfassend festgehalten werden, dass die Warnung der Bevölkerung wie auch die Schweigepflicht der Voll- zugsorgane im Gesetzestext detailliert geregelt sind. Die historisch -teleo- logische Auslegung ergibt zwar, dass die Materialien sich zum Verhältnis zum Öffentlichkeitsgesetz nicht eigens äussern, die gesetzlichen Vorgaben A-5623/2017 Seite 12 von Art. 10 Abs. 4 PrSG jedoch teilweise ihren Sinn verlören, sollte zusätz- lich ein Recht auf Zugang nach dem Öffentlichkeitsgesetz bestehen. Im Rahmen einer Gesamtbeurteilung führen die verschiedenen Auslegungs- elemente somit zum Resultat, dass mit Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG eine spezialgesetzliche Grundlage vorliegt, die nach Art. 4 BGÖ dem Öf- fentlichkeitsgesetz vorgeht. 7. Auf den konkreten Fall bezogen bedeutet das vorgenannte Auslegungser- gebnis, dass aufgrund der spezialgesetzlichen Grundlage von Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG die Vorinstanz der Beschwerdeführerin den voll- ständigen Zugang zum Abschlussbericht PrSG-Stichprobe 2015 verwei- gern durfte (Art. 4 BGÖ). Gibt es eine gesetzliche Spezialbestimmung ge- mäss Art. 4 BGÖ, die von vornherein dem Öffentlichkeitsgesetz vorgeht und den Zugang zu den strittigen Daten beschränkt, sind die im Öffentlich- keitsgesetz selbst vorgesehenen Ausnahmen nicht mehr weiter zu prüfen. Vor diesem Hintergrund kann insbesondere offen bleiben, ob die Ausnah- menbestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. b und g BGÖ Anwendung fänden und wie bei einer Interessenabwägung im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Bst. b VBGÖ zu entscheiden wäre. Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich eine Verletzung der Informations- und Medienfreiheit. Wie das Bundesgericht in einem neueren Entscheid festgehalten hat, lässt sich w eder aus der Informationsfreiheit (Art. 16 Abs. 3 BV) noch aus der Medienfreiheit (Art. 17 BV) ein über das Öffent- lichkeitsgesetz hinausgehenden Anspruch auf Zugang zu amtlichen Doku- menten ableiten (Urteil des BGer 1C_129/2016 vom 14. Februar 2017 E. 2.2.2 mit Hinweisen; vgl. Urteil des BVGer A-6475/2017 vom 6. August 2018 E. 6). Vorli egend besteht kein Anlass von der Rechtsprechung des Bundesgerichts abzuweichen, weshalb die Beschwerde sich auch in die- sem Punkt als unbegründet erweist. 8. Zusammenfassend ist die Beschwerde somit abzuweisen und die Ver - fügung der Vorinstanz vom 30. August 2017 zu bestätigen. 9. 9.1 Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als unter- liegend, weshalb sie in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 VwVG die Verfah- renskosten zu tragen hat. Diese sind auf Fr. 800.- festzusetzen (Art. 1 ff. A-5623/2017 Seite 13 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigun- gen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der Be- trag ist dem einbezahlten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1‘500.- zu entnehmen. Der Restbetrag von Fr. 700.- ist der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. 9.2 Der unterliegenden Beschwerdeführerin steht keine Parteientschädi- gung zu (Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. VGKE). (Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.) A-5623/2017 Seite 14 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Der Beschwerdeführerin werden Verfahrenskosten von Fr. 800.- auferlegt. Dieser Betrag wird dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'500.- ent- nommen. Der Restbetrag von Fr. 700.- wird nach Eintrit t der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Gerichtsurkunde) – den EDÖB (zur Kenntnis) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Kathrin Dietrich Flurina Peerdeman A-5623/2017 Seite 15 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die be- schwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: