A. Entscheide des Regierungsrates 1015 1015 W ahlen und A b stim m ung en. Legitimation zur Abstimmungs­ beschwerde1 . Entgegennahme einer unzulässigen Beschwerde als Auf­ sichtsbeschwerde; Voraussetzungen der Aufhebung einer Gemeinde­ abstimmung1 2 . Die Gemeinde B. hatte vor einigen Jahren W. G. die Parzelle Nr. 499 veräus- sert und sich gleichzeitig ein Rückkaufsrechtzu bestimmten Bedingungen einräumen lassen. Zuhanden der Gemeindeabstimmung vom 28. Septem­ ber 1986 stellte der Gemeinderat B. nach Eintritt der Rückkaufsbedingung den Antrag, «dem Rückkauf und Wieden/erkauf der Parzelle N r.... zuzu­ stimmen». Dieser Antrag wird einlässlich begründet; er ist in übereinstim­ mendem Wortlaut im Edikt und auf dem Stimmzettel aufgeführt. Nach öffentlichen Auseinandersetzungen über die Rechtmässigkeit des Rückkaufs und über die Verquickung von Rückkaufund Wiederverkauf korrigierte der Gemeinderat am 23. September die Vorlage und den An­ trag durch eine in zwei Zeitungen publizierte Mitteilung in dem Sinne, dass es nur um den Rückkauf der Parzelle gehe; über den Wiederverkauf würden die Stimmberechtigten zu einem späteren Zeitpunkt entscheiden können. Den Stimmberechtigten wurde die Mitteilung nicht zugestellt; es wurden auch keine neuen Stimmzettel verteilt. Am 25. September 1986 erhoben die im Kanton Aargau wohnenden Eigentümer der fraglichen Parzelle «Abstimmungs- und Aufsichtsbe­ schwerde» mit dem Antrag, die Abstimmung als ungültig zu erklären; die Vorlage sei in unzulässigerweise geändert worden. Der Regierungsrat trat auf die Abstimmungsbeschwerde nicht ein, nahm sie jedoch als Aufsichtsbeschwerde entgegen und hob die Gemein­ deabstimmung auf. Aus den Erwägungen: 1. Nach Art. 47 Abs.1 der Verordnung vom 6. November 1978 über die politischen Rechte1 (bGS 131.12; V PR) kann beim Regierungsrat «we­ gen Verletzung des Stimmrechts sowie wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von Wahlen und Abstimmungen» Beschwerde geführt werden. Die Beschwerde ist innert drei Tagen seit Ent­ 1 Heute: Art. 63 des Gesetzes über die politischen Rechte (bGS 131.12) 2 Vgl. heute Art. 64 Abs. 2 des Gesetzes über die politischen Rechte (bGS 131.12) 22 A. Entscheide des Regierungsrates 1015 deckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch am dritten Tage nach der amtlichen Veröffentlichung der Ergebnisse einzureichen (Abs. 2). Obwohl die Verordnung sich dazu nicht ausdrücklich äussert, steht die Legitimation zur Beschwerde i.S. von Art. 47 V PR nur dem Bürger zu, der bei der betreffenden Wahl oder Abstimmung stimmberechtigt ist; ob er tatsächlich an der Wahl oder Abstimmung teilgenommen hat, ist unerheb­ lich. Nicht Stimmberechtigte sind in keinem Falle beschwerdelegitimiert; denn Schutzobjekt der Abstimmungsbeschwerde ist das Stimmrecht des Aktivbürgers als subjektives Recht zur Teilnahme an Wahlen und Abstim­ mungen (vgl. Birchmeier, Bundesrechtspflege, S.342). Bei der Stimm­ rechtsbeschwerde braucht es kein persönliches Betroffensein, wie es für den Verwaltungsrekurs regelmässig verlangt wird. Es genügt für die Legiti­ mation, dass der Beschwerdeführer stimmberechtigt ist (vgl. Marti, die staatsrechtliche Beschwerde, S. 104); das Stimmrecht ist aber gleichzeitig auch unabdingbare Voraussetzung für die Beschwerde gemäss Art. 47 VPR. Die Legitimation zur Abstimmungsbeschwerde im Sinne dieser Bestimmung entspricht somit grundsätzlich jener nach A rt.85 OG; vgl. z.B. BGE 106 la 22 mit Verweisungen. Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerinnen in der Gemeinde B. nicht stimmberechtigt sind. Die Tatsache, dass sie dort Grundeigentum besitzen, verschafft ihnen die Berechtigung zur Abstim­ mungsbeschwerde nicht. Zwar haben sie unzweifelhaft ein Interesse am Ausgang der Abstimmung; die Rügen gemäss Art. 47 V PR können je­ doch nach dem Gesagten nur von einem Stimmberechtigten erhoben werden. Auf die Beschwerde ist somit mangels Legitimation der Beschwerde­ führerinnen nicht einzutreten. 2. Eventuell beantragen die Beschwerdeführerinnen, ihre Beschwerde sei als Aufsichtsbeschwerde i.S. von Art. 30 des Gesetzes vom 28. April 1985 überdas Verwaltungsverfahren (VwVG; bGS 143.5) entgegenzunehmen. Nach dieser Vorschrift kann gegen eine Verwaltungsbehörde jederzeit bei der ihr übergeordneten Behörde Beschwerde geführt werden, wenn kein Rekurs möglich ist (Abs.1); insbesondere können Tatsachen, welche im öffentlichen Interesse ein Einschreiten gegen diese Behörde erfordern, zur Anzeige gebracht werden (Abs. 2). Bezüglich Frist und Legitimation untersteht die Aufsichtsbeschwerde keinen besonderen Vorschriften; sie kann jederzeit und von jedermann er­ hoben werden, ohne dass eine bestimmte Beziehung zu ihrem Gegen­ 23 A. Entscheide des Regierungsrates 1015 stand nachgewiesen werden muss (vgl. Komm. Schär, N.5 und 15 zu Art. 30 VwVG). Nach ständiger Praxis des Regierungsrates führt eine Aufsichts­ beschwerde jedoch nurdannzu einem Einschreiten der Aufsichtsbehörde, wenn den gerügten Rechtsverletzungen eine gewisse Schwere zukommt. Aufsichtsmassnahmen sollen nur mit Zurückhaltung und nur in Fällen an­ geordnet werden, wo dies aus Gründen des öffentlichen Interesses erfor­ derlich ist (Komm. Schär, N.8 zu Art. 30 VwVG). Im vorliegenden Falle ist mithin zu prüfen, ob die gerügten Mängel bei der Durchführung der Gemeindeabstimmung vom 28. September 1986 so schwerwiegend sind, dass ein aufsichtsrechtliches Einschreiten erforderlich ist. Bei der Prüfung dieser Frage ist zu berücksichtigen, dass es um ein grundlegendes demo­ kratisches Recht, nämlich das Stimmrecht geht. Das Stimmrecht gibt An­ spruch darauf, dass kein Wahl- und Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Wählerschaft zuverlässig und unver­ fälscht zum Ausdruck bringt (BGE 102 la 268; 101 la 240; 99 la 183; 9 0 1 73 lit.a mit Verweisungen). Dieser vom Bundesgericht im Zusammenhang mit der Stimmrechts­ beschwerde gemäss Art. 85 OG immer wieder hervorgehobene Grundsatz hat auch als Massstab bei der Beurteilung der vorliegenden Aufsichts­ beschwerde zu dienen. 3. Nach ständiger Praxis führt eine Verletzung wesentlicher Verfahrens­ grundsätze zur Kassation der Abstimmung, «sofern die Möglichkeit, dass der Fehler das Abstimmungsergebnis beeinflusste, nach den Umständen nicht ganz ausgeschlossen ist. Der Beweis, dass er es tatsächlich beein­ flusste, ist nicht erforderlich» (vgl. z.B. BGE 4 9 1 328; 7 5 1 243; Zbl 66 (1965) S. 280). Sofern eine derartige Verletzung wesentlicher Verfahrensgrund­ sätzefestgestelltwird, rechtfertigtes sich auch im Rahmen eines Aufsichts­ beschwerdeverfahrens, die Abstimmung zu kassieren; das Einschreiten der Aufsichtsbehörde entspricht dann einem berechtigten öffentlichen Inter­ esse an der unverfälschten Ausübung des Stimm- und Wahlrechts. 4. Im vorliegenden Fall steht fest, dass der Gemeinderat in seiner amt­ lichen Pressemitteilung vom 23. September 1986 den Abstimmungs­ gegenstand in der Weise geändert hat, als entgegen der Formulierung im Edikt und auf dem Stimmzettel nicht mehr über den Rückkauf und den Wiederverkauf, sondern nur noch überden Rückkauf abgestimmt werden sollte. Die Feststellung des Gemeinderates in seiner Vernehmlassung, er habe durch die Pressenotiz nicht die Abstimmungsfrage geändert, son- 24 A. Entscheide des Regierungsrates 1015 dem bloss präzisierend darauf hinweisen wollen, dass der Rückkauf zum späteren Wiederverkauf ausgeübt werden sollte, verfängt nicht. Schon die Formulierung der Abstimmungsfrage erlaubt diese Auslegung nicht, und auch das Edikt lässt nur den Schluss zu, dass sich die ursprüngliche Abstim­ mungsfrage sowohl auf den Rückkauf als auch auf den Wiederverkauf bezog. Ob die ursprüngliche Fragestellung rechtlich zulässig war oder nicht, insbesondere weil die Bedingungen des Wiederverkaufs überhaupt nicht umschrieben waren, kann offen bleiben; für das vorliegende Verfah­ ren ist einzig von Bedeutung, dass der Gemeinderat die ursprünglich in der Abstimmungsfrage enthaltene Teilfrage nach dem Wiederverkauf durch die Publikation vom 23. September 1986 von der Frage des Rückkaufs abkoppelte. Dadurch aber hat er die den Stimmberechtigten unterbreitete Abstimmungsfrage nachträglich geändert. 5. a) Nach Art. 29 Abs.1 V PR1 ist das amtliche Abstimmungsmaterial (Abstimmungsvorlage mit Erläuterungen, Stimmzettel, Stimmausweis) den Stimmberechtigten mit Ausnahme dringender Fälle mindestens drei Wochen vordem Abstimmungssonntag zuzustellen. Die vom Gemeinde­ rat vorgenommene Änderung ist erst fünf Tage vor dem Abstimmungs­ sonntag veröffentlicht worden. Ob eine nachträgliche Änderung einer Abstimmungsvorlage überhaupt zulässig ist, kann dahingestellt bleiben; jedenfalls geht es nicht an, die ursprüngliche Abstimmungsfrage derart kurz vor der Abstimmung abzuändern. Die Frist gemäss Art. 29 Abs. 1 V PR will sicherstellen, dass sich der Stimmberechtigte ausreichend über den Abstimmungsgegenstand ins Bild setzen kann. Eine Verkürzung der Frist wird zwar nicht gänzlich ausgeschlossen, aber doch auf «dringende Fälle» beschränkt. Diese Regeln gelten ohne weiteres auch für allfällige Änderun­ gen der Abstimmungsvorlage: diese sind jedenfalls nur dann zulässig, wenn der Stimmberechtigte trotz Verkürzung der Frist nicht in seinen Möglichkeiten beeinträchtigt wird, sich über die Vorlage vollständig zu orientieren. Das war hier offensichtlich nicht mehr der Fall. In den nach er­ folgter Publikation noch zur Verfügung stehenden fünf Tagen war es nicht mehr möglich, die Konsequenzen der geänderten Abstimmungsfrage sorgfältig abzuwägen, geschweige denn öffentlich zu diskutieren. Dieser Mangel wiegt umso schwerer, als vor der Publikation bereits auf brief­ lichem Wege gestimmt werden konnte und die vorzeitige Stimmabgabe bereits am Tage nach der fraglichen Publikation möglich war. 1 Heute: Art. 32 Abs.1. des Gesetzes über die politischen Rechte (bGS 131.12) 25 A. Entscheide des Regierungsrates 1015 b) Nach Art. 29 Abs. 2 V PR1 ist das Abstimmungsmaterial allen Stimm­ berechtigten zuzustellen. Dadurch, dass der Gemeinderat die Änderung der Vorlage nur in der Presse bekanntgab, hat er auch diese Vorschrift ver­ letzt, denn was für das gesamte Abstimmungsmaterial gilt, muss auch für nachträgliche Ergänzungen oder Änderungen gelten. Ausnahmen von dieser Regel sind nicht zulässig, weil sonst nicht alle Stimmberechtigten von einer derartigen behördlichen Mitteilung Kenntnis erhalten und damit eine unverfälschte, vollständige Meinungs- und Willensbildung in Frage gestellt ist. c) Insgesamt ist festzustellen, dass als Folge der gemeinderätlichen Publikation vom 23. September 1986 keine hinreichende Klarheit über den Abstimmungsgegenstand mehr herrschte. Der Stimmberechtigte, der die Publikation gelesen hatte, musste zwar annehmen, über die Frage des Wiederverkaufs werde später nochmals abgestimmt; im Gegensatz dazu bezog sich aber der Wortlaut des Stimmzettels immer noch auf den Rück­ kauf und den Wiederverkauf. Wer von der Mitteilung des Gemeinderates keine Kenntnis oder seine Stimme bereits abgegeben hatte, als sie er­ schien, musste nachträglich feststellen, dass die Abstimmungsfrage inzwi­ schen geändert worden war. Bei dieser Situation ist nicht mehrvon Belang, dass das Abstimmungsresultat klar ausgefallen ist; denn es muss ange­ nommen werden, dass ein Teil der Stimmenden angesichts der unklaren Ausgangslage nicht mehr mit hinreichender Sicherheit wusste, worüber überhaupt abgestimmt wurde. Wenn so kurz vor dem Abstimmungstag durch blosse Mitteilung in der Tagespresse die Abstimmungsfrage in einem wichtigen Punkte geändert wird, dann kommt dies einem derart schweren Mangel gleich, dass die Abstimmung zu kassieren ist. Der Frage­ stellung auf dem Stimmzettel kommt nach der Praxis zu Recht eine beson­ dere Bedeutung zu. Ist sie fehlerhaft oder wird sie - wie hier - im nachhin­ ein kurz vor der Abstimmung geändert, dann ist dies in besonderem Masse geeignet, auf den Volkswillen einzuwirken und diesen zu verfäl­ schen, denn die vom Bürger verlangte Antwort steht in engem Zusammen­ hang mit der ihm gestellten Frage und wird durch diese im wesentlichen bestimmt. Soll der politische Wille unverfälscht zum Ausdruck kommen, setzt dies eine unmissverständliche Abfassung der Abstimmungsfrage voraus. Dabei trifft die Behörden nach der Praxis sogar eine erhöhte Sorgfaltspflicht, welche die vom Bundesgericht im Zusammenhang mit 1 Fleute: Art. 32 Abs. 2 des Gesetzes über die politischen Rechte (bGS 131.12) 26 A. Entscheide des Regierungsrates 1015, 1016 amtlichen Erläuterungen aufgestellten Anforderungen noch übersteigt (vgl. BGE 106 la 22 f. mit Hinweisen). Durch die nachträgliche Änderung der Abstimmungsfrage hat der Gemeinderat die Möglichkeit von Missver­ ständnissen und Unklarheiten geschaffen und damit die ihn treffende Sorgfaltspflicht nicht erfüllt. 6. Nachdem auf die Abstimmungsbeschwerde nicht eingetreten wird, ist keine Parteientschädigung zu sprechen. Diese kann nur im Rekursver­ fahren nach Art. 18 ff. des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren (bGS 143.5) ausgerichtet werden, nicht aber im Aufsichtsbeschwerdeverfahren (vgl. Komm. Schär, N. 16 zu Art. 13). RRB 2.12.1986 1016 W ahlen und A b stim m ung en. Fristwahrung bei der Abstimmungs­ beschwerde. An der Urnenabstimmung vom 4. Mai 1980 hiessen die Stimmberechtig­ ten von R. einen Kredit von Fr. 237 0 0 0 - f ü r die Projektierung eines Mehr­ zweckgebäudes und einer Turnhallensanierung mit 270 Ja gegen 220 Nein gut. Dagegen erhoben vier in R. wohnhafte Stimmbürger am 5. Mai 1980 Beschwerde beim Regierungsrat mit dem Antrag, die Abstimmung nichtig zu erklären. Sie behaupten im wesentlichen, die Erläuterungen der Abstimmungsvorlage im Edikt seien ungenau: die finanziellen Folgen des Geschäfts seien irreführend dargestellt. Der Regierungsrat trat auf die Beschwerde wegen Verspätung nicht ein. Aus den Erwägungen: 1. Gemäss Art. 47 Abs. der Verordnung vom 6. November 1978 über die politischen Rechte (bGS 131.12)1 kann wegen Verletzung des Stimmrechts sowie wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durch­ führung von Wahlen und Abstimmungen beim Regierungsrat Beschwerde geführt werden. Sie ist innert drei Tagen seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch am dritten Tag nach der amtlichen 1 Heute: Art. 62 des Gesetzes über die politischen Rechte (bGS 131.12) 27