A bteilung II B -2168/2006 {T 0 /2 } U rteil vom 3. M ai 2007 M itw irkung: R ichterin M aria Am gw erd (vorsitzende R ichterin); R ichter Bernard M aitre (Abteilungspräsident); R ichterin Vera M arantelli; G erichtsschreiberin Barbara Aebi L._______, Beschw erdeführerin gegen B undesam t für B erufsbildung und Technologie (B B T), Effingerstrasse 27, 3003 Bern, Vorinstanz betreffend A nerkennung eines D iplom s. B u n d e s v e rw a ltu n g s g e ric h t T rib u n a l a d m in is tra tif fé d é ra l T rib u n a le a m m in is tra tiv o fe d e ra le T rib u n a l a d m in is tra tiv fe d e ra l2 Sachverhalt: A. L._______, schw eizerische Staatsangehörige, stellte am 16. M ai 2004 (recte: 2005) beim Bundesam t für Berufsbildung und Technologie (Bun- desam t) das G esuch, ihr M eistertitel im Augenoptikerhandw erk (ausge- stellt am 20. N ovem ber 2004 von der H andw erkskam m er Kassel) sei als gleichw ertig m it dem eidgenössischen D iplom als Augenoptikerin anzuer- kennen. D en G esuchsbeilagen ist zu entnehm en, dass L._______ am Ins- titut für Berufsbildung (IfB) in Karlsruhe, einer staatlich anerkannten priva- ten Fachschule für Augenoptik und O ptom etrie, vom 15. April 2002 bis 20. Februar 2004 (5 Blöcke à je 6 W ochen) und vom 14. O ktober 2004 bis 16. N ovem ber 2004 in der Schule "G ertrud Scherer M eistervorbereitung" in H annover den M eisterlehrgang absolviert sow ie am 20. N ovem ber 2004 die M eisterprüfung im Augenoptikerhandw erk erfolgreich bestanden hatte. Zuvor hatte L._______ von O ktober 1997 bis Septem ber 1999 am zw eijäh- rigen Lehrgang der Schw eizerischen H öheren Fachschule für Augenoptik in O lten teilgenom m en. M it Schreiben vom 18. August 2005 teilte das Bundesam t L._______ m it, dass am 1. Juni 2002 die bilateralen Verträge zw ischen der Schw eiz und der EU in Kraft getreten seien. G em äss der anw endbaren europäischen R ichtlinie könne der Aufnahm estaat Ausgleichsm assnahm en verlangen, sollte die ausländische Ausbildung von der inländischen abw eichen. D as Bundesam t forderte L._______ auf, einen detaillierten Ausbildungsplan der besuchten Schulen (inhaltliche Angaben pro Fach m it Stundenzahl) und ein detailliertes Prüfungsprogram m der H andw erkskam m er (detaillierter In- halt der geprüften Fächer) einzureichen. Am 17. O ktober 2005 kam L._______ dieser Aufforderung nach und reich- te die angeforderten U nterlagen ein. M it Verfügung vom 9. D ezem ber 2005 entschied das Bundesam t, die M eis- terprüfung w erde der H öheren Fachprüfung gleichgestellt unter der Bedin- gung, dass L._______ als Ausgleichsm assnahm e entw eder a. eine Eig- nungsprüfung in den Fächern Pathologie sow ie Allgem eine O ptik & Instru- m ente ablege oder b. einen einjährigen Anpassungslehrgang in der Schw eiz unter der Anleitung eines diplom ierten Augenoptikers absolviere und die Fächer Pathologie sow ie Allgem eine O ptik & Instrum ente an der H öheren Fachschule für Augenoptik in O lten besuche. Zur Begründung hielt das Bundesam t fest, m it dem Freizügigkeitsabkom m en habe die Schw eiz das System der Europäischen U nion (EU ) zur gegenseitigen An- erkennung von D iplom en in ihren M itgliedstaaten angenom m en und w ende zur Beurteilung der G leichw ertigkeit bei reglem entierten Berufen die euro- päischen R ichtlinien an. D iese R ichtlinien sähen vor, dass der Aufnahm e- staat einem EU /EFTA-Bürger den Zugang zu seinem Arbeitsm arkt nicht verw eigern könne, w enn der G esuchsteller in seinem H eim atland für die Ausübung seines Berufes qualifiziert sei. Bestünden indessen U nterschie- de bezüglich der D auer und dem Inhalt der Ausbildung, könne der Aufnah- m estaat vom G esuchsteller Ausgleichsm assnahm en verlangen. D ie Tätig-3 keit als Augenoptiker sei in der Schw eiz reglem entiert. D ie Ausbildung zur Vorbereitung auf die H öhere Fachprüfung (H FP) zum diplom ierten Augen- optiker daure zw ei Jahre. In den w ichtigsten Fächern Augenoptik (Patholo- gie, Anatom ie, Physiologie, Pharm akologie), O ptik und Kontaktlinsenan- passung verm ittle die Schule in O lten über 1500 Lektionen. G esam thaft um fasse der Lehrplan der Schule 2750 Lektionen. Bei der H FP m it den Fallfächern Pathologie, R efraktionsbestim m ung, Kontaktlinsen und Allge- m eine O ptik dienten optom etrische/physikalische G rundlagen als Q ualifi- kationsbasis. In den handw erklichen M eisterprüfungen in D eutschland lie- ge das Schw ergew icht bei der M eisterprüfungsarbeit und der Arbeitsprobe, die auch Teile der R efraktion und Kontaktlinsen-Abgabe beinhalte. D as im R ahm en der H FP geprüfte Fallfach Pathologie w erde bei der M eisterprü- fung "nur" als Teilbereich im Fach Augenoptik geprüft. Im Vergleich zu den schw eizerischen Fallfächern Kontaktlinsen und R efraktionsbestim m ung fehlten in D eutschland w ichtige Teilbereiche w ie die äussere und innere In- spektion des Auges, die ihrerseits fundierte Kenntnisse in Pathologie vor- aussetzten. D ie Pathologie und die Inspektion des Auges erlangten in der Schw eiz vor allem vor dem H intergrund der kantonalen Berufsausübungs- vorschriften elem entare Bedeutung, sei doch der diplom ierte Augenoptiker verpflichtet, bei Erkennen oder Verdacht auf Augenkrankheiten einen Kun- den dem Facharzt zuzuw eisen. D as Fallfach Allgem eine O ptik & Instru- m ente w erde in D eutschland nur sehr rudim entär geprüft. D as schw eizeri- sche R eglem ent betrachte dieses Fach als unabdingbares G rundlagenfach zum Verständnis der Berufsausübung und zur Lehrlingsinstruktion. Aus diesen G ründen seien die H öhere Fachprüfung in der Schw eiz und die M eisterprüfung in D eutschland inhaltlich nicht vergleichbar und som it nicht gleichw ertig. B. G egen diese Verfügung erhob L._______ (Beschw erdeführerin) am 4. Ja- nuar 2006 Beschw erde bei der R ekurskom m ission EVD . Sie beantragt sinngem äss, der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und es sei ihr M eistertitel im Augenoptikerhandw erk anzuerkennen. Zur Begründung führt sie aus, bevor sie ihre W eiterbildung zur Augenoptikerm eisterin in D eutschland begonnen habe, habe sie sich beim Bundesam t telefonisch darüber inform iert, ob der ausländische Ausw eis m it dem schw eizerischen D iplom des Augenoptikers gleichw ertig sei. D as Bundesam t habe dies zu- gesichert. Änderungen der bisherigen Bew illigungspraxis seien ihr und der von ihr besuchten Schule auch w ährend ihrer Ausbildung nicht m itgeteilt w orden. N och im Jahr 2004 habe das Bundesam t deutsche M eistertitel im Augenoptikerhandw erk als gleichw ertig m it dem eidgenössischen D iplom anerkannt. Ihr liege ein entsprechendes Schreiben vor. Es habe sie daher erstaunt, dass das Bundesam t ihr G esuch nach rund acht M onaten abge- lehnt habe. D a die Änderung der bisherigen Bew illigungspraxis nie kom - m uniziert w orden sei, erachte sie die Vorgehensw eise des Bundesam tes als ungerecht und w illkürlich. Am 19. Januar 2006 reichte die Beschw erdeführerin ein Schreiben der H ö- heren Fachschule für Augenoptik in O lten ein, in w elchem letztere bestä- tigte, dass die Beschw erdeführerin von O ktober 1997 bis Septem ber 1999 4 am Vollzeitstudium teilgenom m en hatte. C . M it Vernehm lassung vom 14. M ärz 2006 beantragt das Bundesam t die Ab- w eisung der Beschw erde. Es hält fest, am 1. D ezem ber 1937 hätten die R egierungen der Schw eiz und D eutschland ein Abkom m en zur G leichstel- lung deutscher und schw eizerischer handw erklicher Prüfungen unterzeich- net. W ahrscheinlich sei dieses Abkom m en von den deutschen und schw ei- zerischen Behörden gelegentlich angew andt w orden. Es sei jedoch w eder ratifiziert noch in der system atischen Sam m lung des Bundesrechts publi- ziert und daher in keiner W eise rechtskräftig. M it dem Inkrafttreten des Freizügigkeitsabkom m ens (FZA) am 1. Juni 2002 habe sich die Anerken- nung ausländischer D iplom e in der Schw eiz grundlegend verändert. D ie U m setzung der bilateralen Abkom m en habe eine gew isse Zeit gedauert. Bei der Anerkennung von Ausbildungen deutscher O ptiker w ürden die Schw eizer Behörden nun Anhang III des Freizügigkeitsabkom m ens an- w enden. Auf G rund der w ortgetreuen Auslegung des Abkom m ens von 1937 seien bisher Ausbildungen anerkannt w orden, die nicht den Anforde- rungen der Schw eizer Ausbildungen entsprächen. D ies w iderspreche ganz offensichtlich den in Anhang III FZA aufgenom m enen R ichtlinien. Es sei m öglich, dass die Beschw erdeführerin m ündlich über die dam als herrschende Praxis inform iert w orden sei. D as Bundesam t habe indessen in keiner W eise garantiert, dass die deutsche Ausbildung in der Schw eiz zeitlich unbeschränkt anerkannt w ürde. Es verstehe sich von selbst, dass sich eine nach der Erteilung der Inform ation erfolgte G esetzesänderung auf die Anerkennung der D iplom e ausw irken könne. Eine Verw altungspraxis stelle keine rechtliche R egelung dar und Privatper- sonen könnten daraus keine R echte ableiten. D er R echtsgleichheitsgrund- satz könne nicht zur Folge haben, dass die Verw altung im m er an ihrer Pra- xis festhalten m üsse. D ies gelte vor allem dann, w enn eine Änderung der Praxis w ie im vorliegenden Fall auf eine G esetzesänderung zurückzufüh- ren sei. Eine Praxisänderung m üsse sofort für alle Fälle gelten und nur vorgängig angekündigt w erden, w enn sie die R echte der Bürgerinnen und Bürger auf unw iderrufliche W eise beeinträchtige. D as sei hier nicht der Fall, da ein D iplom nach einer nicht einm al einen halben Tag dauernden Prüfung anerkannt w erden könne. G em äss den europäischen R ichtlinien zur Anerkennung von D iplom en sei- en die w ichtigsten Kriterien für die Prüfung eines Anerkennungsgesuchs D auer und Inhalt der Ausbildungen. D er Entscheid des Bundesam tes, der auf einem Vergleich der Ausbildungen beruhe, entspreche som it dem in den europäischen R ichtlinien vorgesehenen System . In der Schw eiz w erde ein G rossteil der Berufsausbildungen in Form von Prüfungen m it fakultati- ver Ausbildung durchgeführt. D ie erlangten Titel (Fachausw eise und D iplo- m e) erm öglichten den Zugang zu Berufen m it grosser Verantw ortung und hohem W issensstand. Trotzdem w ürden diese in der EU nicht anerkannt, w eil ihre Inhaber sich nicht auf eine Ausbildungsdauer in Sinne der R ichtli- nien berufen könnten. In Anbetracht dessen sei die Schw eiz nicht bereit, über die Anforderungen der europäischen R ichtlinien hinauszugehen. Eine 5 Person ohne Berufserfahrung, deren Ausbildungsdauer deutlich kürzer sei als die im Aufnahm estaat vorgeschriebene D auer, erhalte keine Anerken- nung und habe keinen Anspruch auf Ausgleichsm assnahm en. Im vorlie- genden Fall sei nicht die Ausbildungsdauer das m assgebliche Kriterium , sondern es gehe hauptsächlich um den U nterrichtsinhalt. D a die europäi- schen R ichtlinien aber auf den Kriterien Ausbildungsdauer und -inhalt auf- bauten, m üsse m an sich auf einen Ausbildungsw eg beziehen, um die Aus- bildung der Beschw erdeführerin m it derjenigen in der Schw eiz zu verglei- chen. D ie Ausbildung an der Schule in O lten erlaube einen gültigen Ver- gleich, w eil sie den Erw erb der durch die Prüfungsordnung der höheren Fachprüfung vom 12. Juni 1991 geforderten Kenntnisse erm ögliche. D ie Beschw erdeführerin habe zw ar die Ausbildung an der Schule in O lten besucht, aber die Prüfungen nicht bestanden. W ie aus dem Schreiben der Europäischen Kom m ission hervorgehe, sei das Bundesam t nicht verpflich- tet, eine nicht bestandene Ausbildung zu berücksichtigen. D ie Beschw er- deführerin könne sich daher nicht darauf berufen, bereits eine der Schw ei- zer Ausbildung entsprechende Ausbildung absolviert zu haben. D ie Ausbildung der Beschw erdeführerin sei vom Schw eizer O ptikverband geprüft w orden. Aus diesem G utachten gehe hervor, dass die beiden Fä- cher, für die Ausgleichsm assnahm en gefordert w ürden, in D eutschland zu oberflächlich behandelt w ürden. Entgegen dem Standpunkt der Beschw er- deführerin sei es nicht m öglich, sich bei einer derart unterschiedlichen Ausbildungsdauer den gleichen Stoff anzueignen. Im R ahm en dieser bei- den Fächer w ürden Inhalte verm ittelt, die zur Berufsausübung unerlässlich seien. Eine zuw andernde Person könne nach Belieben eine Eignungsprü- fung oder ein Anpassungspraktikum absolvieren. D as Bundesam t habe da- rauf verzichtet, im Fach R echtskunde Ausgleichsm assnahm en zu fordern, denn es gehe davon aus, dass es sich dabei nicht um Kenntnisse handle, die für die Berufsausbildung unerlässlich seien. D . M it Schreiben vom 28. April 2006 ersuchte die R ekurskom m ission EVD das Bundesam t um Einreichung diverser U nterlagen und um Erläuterung darüber, w as die vom Bundesam t alternativ verfügte Ausgleichsm assnah- m e - der einjährige Anpassungslehrgang - beinhalte. Am 10. M ai 2006 reichte das Bundesam t die angeforderten U nterlagen ein und liess sich zum einjährigen Anpassungslehrgang und nochm als zur Praxisänderung vernehm en. E. Am 9. Juli 2006 nahm die Beschw erdeführerin dazu Stellung. Sie führt aus, sie habe im H erbst 1999 nach einem Jahr Vorkurs und 2 Jahren Voll- zeitstudium an der H öheren Fachschule für Augenoptik in O lten die Schlussprüfung nicht bestanden. Sie habe die D urchfallquote von 60 % für eine Privatschule ohne Konkurrenz als hoch em pfunden. Trotz ihren Be- denken und einem Jahr W artezeit habe sie diese Prüfung w iederholen w ol- len. D ieses Vorhaben sei indessen an einem fam iliären Schicksalsschlag und einem U nfall gescheitert. N ach einem Jahr R ekonvaleszenz habe sie sich entschlossen, doch noch einen Abschluss zu m achen. Bevor sie sich bei der M eisterschule in Karlsruhe angem eldet habe, habe sie sich beim 6 Bundesam t telefonisch über die Anerkennungspraxis von im Ausland er- w orbenen D iplom en erkundigt. D as Telefongespräch habe höchstw ahr- scheinlich im Februar 2002 stattgefunden. D ie M itarbeiterin des Bundes- am tes habe ihr m itgeteilt, dass sich w ohl eine Änderung abzeichnen w ür- de, indessen sicher nicht vor Januar 2006. Som it habe es für sie keinen H inderungsgrund gegeben, die deutsche M eisterschule berufsbegleitend zu absolvieren, zum al auch die Schule in Karlsruhe über dieselben Infor- m ationen verfügt habe w ie sie. Sie hätte die m it dem Schulgang in Karlsru- he verbundenen Strapazen und das grosse finanzielle Engagem ent nie- m als auf sich genom m en, w enn sie geahnt hätte, dass ihrem M eistertitel die Anerkennung in der Schw eiz versagt w ürde. D ieser Aufw and könne nicht rückgängig gem acht w erden, w eshalb die Praxisänderung ihre R ech- te - entgegen der Auffassung des Bundesam tes - auf unw iderrufliche W ei- se beeinträchtige. Sie habe sich auf die Auskunft des Bundesam tes verlas- sen dürfen, w eshalb ihr die Praxisänderung nicht entgegengehalten w er- den könne. Im Ü brigen bilde das Institut für Berufsbildung schon seit 17 Jahren Augenoptikerm eister aus, w elche in der Schw eiz arbeiteten. D iesen Personen sei nie die Befähigung zur Berufsausübung abgespro- chen w orden. F. Am 28. August 2006 fand am Sitz der R ekurskom m ission EVD eine öffent- liche Verhandlung im Sinne der Europäischen M enschenrechtskonvention statt. D abei hatten die Beschw erdeführerin und das Bundesam t G elegen- heit, ihren Standpunkt nochm als einlässlich darzulegen. Am 31. August 2006 äusserte sich das Bundesam t zur Bew ertung des Lehrgangs und reichte unter anderem die an der Verhandlung erw ähnten W eisungen betreffend die D urchführung der Eignungsprüfung ein. Am 7. Septem ber 2006 gab die R ekurskom m ission EVD der Beschw erde- führerin G elegenheit, sich zu diesen und w eiteren Eingaben des Bundes- am tes zu äussern. D ie Beschw erdeführerin liess sich dazu m it Schreiben vom 13. Septem ber 2006 vernehm en. G . Per 1. Januar 2007 hat die R ekurskom m ission EVD die Verfahrensakten an das neu geschaffene Bundesverw altungsgericht überw iesen. D ieses übernahm das Verfahren m it Verfügung vom 18. Januar 2007. H . Am 23. Februar 2007 stellte das Bundesverw altungsgericht dem Schw ei- zer O ptikverband (SO V) m ehrere Fragen im Zusam m enhang m it dem vom Bundesam t alternativ verfügten Anpassungslehrgang. D er Schw eizer O ptikverband beantw ortete am 5. M ärz 2007 die an ihn ge- richteten Fragen. Auf die vorstehend genannten und w eiteren Vorbringen w ird, sow eit sie rechtserheblich sind, in den Erw ägungen eingegangen. D as B undesverw altungsgericht zieht in Erw ägung: 1. O b die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Beschw erde einzutreten ist, prüft das Bundesverw altungsgericht von Am tes w egen und 7 m it freier Kognition (vgl. BG E 130 II 65 E. 1; ALFR E D KÖ LZ/ISAB ELLE H ÄN E R , Verw altungsverfahren und Verw altungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1998, R z. 410). D er Entscheid des Bundesam tes vom 9. D ezem ber 2005 stellt eine Verfü- gung im Sinne des Bundesgesetzes vom 20. D ezem ber 1968 über das Verw altungsverfahren dar (Vw VG , SR 172.021; Art. 5 Abs. 1 Bst. c). D iese Verfügung w ar bisher bei der R ekurskom m ission EVD angefochten, w el- che vor dem Inkrafttreten des Verw altungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VG G , SR 173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS 2006 1069) zur Beur- teilung der Streitsache sachlich und funktionell zuständig w ar (vgl. Art. 61 Abs. 1 Bst. c Ziff. 1 BBG œ [zitiert in E. 2], AS 2003 4557; aufgehoben ge- m äss Anhang Ziff. 35 zum VG G , AS 2006 2248). D as Bundesverw altungsgericht, w elches gem äss Art. 31 VG G als Be- schw erdeinstanz Beschw erden gegen Verfügungen nach Art. 5 Vw VG be- urteilt, ist nach Art. 53 Absatz 2 VG G (i.V.m . Art. 33 Bst. d VG G ) für die Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zum al keine Ausnah- m e nach Art. 32 VG G greift. Sow eit vorliegend das Abkom m en über die Personenfreizügigkeit (zitiert in E. 3) zur Anw endung gelangt, hat dieses keine Änderungen auf die hier dargestellte (innerstaatliche) O rdnung des R echtsschutzes zur Folge (vgl. STEPH AN BR EITEN M O SER /M IC H AEL ISLER , D er R echtsschutz im Personenfreizügig- keitsabkom m en zw ischen der Schw eiz und der EG sow ie den EU -M itglied- staaten, Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 2002 S. 1003 ff., insbes. S. 1018). D ie Beschw erdeführerin hat am Verfahren vor dem Bundesam t teilgenom - m en und ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Sie hat zudem ein als schutzw ürdig anzuerkennendes Interesse an deren Aufhe- bung oder Änderung, w eshalb sie zur Beschw erdeführung legitim iert ist (Art. 48 Abs. 1 Vw VG ). D ie Eingabefrist sow ie die Anforderungen an Form und Inhalt der Be- schw erdeschrift sind gew ahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 Vw VG ), der Kosten- vorschuss w urde fristgem äss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 Vw VG ) und die übri- gen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. Vw VG ). Auf die Beschw erde ist daher einzutreten. 2. N ach Art. 2 des Berufsbildungsgesetzes vom 13. D ezem ber 2002 (BBG , SR 412.10) regelt dieses G esetz säm tliche Berufsbereiche ausserhalb der H ochschulen, so unter anderem die berufliche G rundbildung, einschliess- lich der Berufsm aturität; die höhere Berufsbildung; die berufsorientierte W eiterbildung und die Q ualifikationsverfahren, Ausw eise und Titel (Art. 2 Abs. 1 Bst. a - d BBG ). Art. 68 Abs. 1 BBG überträgt dem Bundesrat die R egelung der Anerken- nung ausländischer D iplom e und Ausw eise der Berufsbildung im G eltungs- bereich des Berufsbildungsgesetzes. Zur Förderung der internationalen Zusam m enarbeit und M obilität in der Berufsbildung kann der Bundesrat in 8 eigener Zuständigkeit internationale Vereinbarungen abschliessen (Art. 68 Abs. 2 BBG ). D er Bundesrat erlässt die Ausführungsbestim m ungen, w o das G esetz die Zuständigkeit nicht anders regelt (Art. 65 Abs. 1 BBG ). M it dem Erlass der Berufsbildungsverordnung vom 19. N ovem ber 2003 (BBV, SR 412.101) hat der Bundesrat diesen Auftrag erfüllt und in Art. 69 Folgen- des bestim m t: 1 D as Bundesam t anerkennt ausländische D iplom e und Ausw eise, w enn diese: a) im H erkunftsland staatlich ausgestellt oder staatlich anerkannt sind; und b) einem schw eizerischen Ausw eis oder Titel gleichw ertig sind. 2 Einem schw eizerischen D iplom oder Ausw eis gleichw ertig ist ein ausländisches D iplom oder ein ausländischer Ausw eis dann, w enn: a) die gleiche Bildungsstufe gegeben ist; b) die Bildungsdauer äquivalent ist; c) die Inhalte vergleichbar sind; und d) der Bildungsgang neben theoretischen auch praktische Q ualifikationen um fasst. 3 Antragsberechtigt ist, w er in der Schw eiz W ohnsitz hat oder als G renzgängerin oder G renzgänger tätig ist. 4 Völkerrechtliche Verträge bleiben vorbehalten. W ird die Ausübung einer Berufstätigkeit durch R echtsvorschriften an den Besitz eines bestim m ten D iplom s oder Ausw eises gebunden und verfügt die G esuchstellerin oder der G esuchsteller über ein ausländisches D iplom oder einen ausländischen Ausw eis, der in der Schw eiz nicht als gleichw er- tig anerkannt ist, so sorgt das Bundesam t in Zusam m enarbeit m it den Kan- tonen oder m it O rganisationen der Arbeitsw elt für Ausgleichsm assnahm en, m it denen die verlangten Q ualifikationen erreicht w erden können. Aus- gleichsm assnahm en bestehen in ergänzenden Eignungsprüfungen, An- passungslehrgängen oder anderen Q ualifikationsverfahren (vgl. Art. 70 Abs. 1 und 3 BBV). 3. Am 1. Juni 2002 trat das Abkom m en vom 21. Juni 1999 zw ischen der Schw eizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen G e- m einschaft und ihren M itgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkom m en, FZA, SR 0.142.112.681) in Kraft. N ach Art. 1 Bst. a Freizügigkeitsabkom m en hat dieses zum Ziel, den Staatsangehöri- gen der M itgliedstaaten der Europäischen G em einschaft und der Schw eiz ein R echt auf Einreise, Aufenthalt, Zugang zu einer unselbstständigen Er- w erbstätigkeit und N iederlassung als Selbstständiger sow ie das R echt auf Verbleib im H oheitsgebiet der Vertragsparteien einzuräum en. D er G rund- satz der N ichtdiskrim inierung (vgl. Art. 2 FZA) gew ährleistet den Staatsan- gehörigen der Schw eiz und der M itgliedstaaten der Europäischen G em ein- schaft das R echt, in der Anw endung des Abkom m ens nicht schlechter ge- stellt zu w erden als die Angehörigen des Staates, der das Abkom m en handhabt (YVO H AN G AR TN ER , D er G rundsatz der N ichtdiskrim inierung w egen der Staatsangehörigkeit im Freizügigkeitsabkom m en der Schw eiz m it der Europäischen G em einschaft, AJP 2003 S. 257 ff., dort S. 260). In diesem 9 Zusam m enhang bestim m t Art. 9 Freizügigkeitsabkom m en, dass die Ver- tragsparteien gem äss Anhang III die erforderlichen M assnahm en treffen, um den Staatsangehörigen der M itgliedstaaten der Europäischen G em ein- schaft und der Schw eiz den Zugang zu unselbstständigen und selbststän- digen Erw erbstätigkeiten und deren Ausübung sow ie die Erbringung von D ienstleistungen zu erleichtern. Anhang III trägt die Bezeichnung "G egenseitige Anerkennung beruflicher Q ualifikationen (D iplom e, Prüfungszeugnisse und sonstiger Befähigungs- nachw eise)". N ach dessen Bestim m ungen w enden die Vertragsparteien im Bereich der gegenseitigen Anerkennung beruflicher Befähigungsnachw ei- se untereinander die gem einschaftlichen R echtsakte, auf die Bezug ge- nom m en w ird, in der zum Zeitpunkt der U nterzeichnung des Abkom m ens geltenden Fassung einschliesslich der in Abschnitt A dieses Anhangs ge- nannten Änderungen oder gleichw ertige Vorschriften an (vgl. hierzu und zum G anzen: Botschaft vom 23. Juni 1999 zur G enehm igung der sektoriel- len Abkom m en zw ischen der Schw eiz und der EG , Botschaft, BBl 1999 6128, insbes. S. 6155 und S. 6347 ff.; U rteil des Bundesgerichts 2A.331/2002 vom 24. Januar 2003 E. 6.1 m it H inw eis auf: R U D O LF N ATSC H , G egenseitige Anerkennung beruflicher Q ualifikationen, in: Bilaterale Ver- träge Schw eiz - EG , Zürich 2002, S. 195 ff., insbes. S. 204; M AX W ILD , D ie Anerkennung von D iplom en im R ahm en des Abkom m ens über die Freizü- gigkeit der Personen, in: Bilaterale Abkom m en Schw eiz - EU , Basel etc. 2001, S. 383 ff., insbes. S. 403; Bundesam t für Berufsbildung und Techno- logie, Bericht über die Anerkennung ausländischer D iplom e in der Schw eiz und die Anerkennung schw eizerischer D iplom e im Ausland: R egelungen, bestehende Praktiken und H andlungsbedarf, Bern 2001, S. 4 f., im Folgen- den: Bericht 2001). H insichtlich der Anerkennung der beruflichen Q ualifikationen erfasst das bilaterale Personenfreizügigkeitsabkom m en nur die im Aufnahm estaat reg- lem entierten beruflichen Tätigkeiten. Alle nicht reglem entierten Berufe ste- hen der freien Ausübung offen. Für sie ist die Anerkennung nach dem Per- sonenfreizügigkeitsabkom m en ohne Bedeutung. Ist ein Beruf im Aufnah- m estaat nicht reglem entiert, bedarf es som it keiner Prüfung der G leichw er- tigkeit des D iplom s und eine Arbeitsbew illigung genügt (vgl. N ATSC H , a.a.O ., S. 205; W ILD , a.a.O ., S. 386 f.; H ILD EG AR D SC H N EID ER , D ie Anerkennung von D iplom en in der Europäischen G em einschaft, Antw erpen-Apeldoorn 1995, S. 177). Als reglem entierte berufliche Tätigkeit gilt eine berufliche Tätigkeit, bei der die Aufnahm e oder Ausübung oder eine der Arten ihrer Ausübung in einem M itgliedstaat direkt oder indirekt durch R echts- oder Verw altungsvorschrif- ten an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähigungsnachw eises (bzw . D iplom s) gebunden ist. D azu gehört insbesondere die Ausübung einer be- ruflichen Tätigkeit in Verbindung m it der Führung eines Titels, der nur von Personen geführt w erden darf, die einen Ausbildungs- oder Befähigungs- nachw eis (bzw . ein D iplom ) besitzen, die in einschlägigen R echts- und Verw altungsvorschriften festgelegt sind; sow ie die Ausübung einer berufli- chen Tätigkeit im G esundheitsw esen, w enn die Vergütung dieser Tätigkeit 10 und/oder eine diesbezügliche Erstattung durch das einzelstaatliche Sys- tem der sozialen Sicherheit an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähi- gungsnachw eises (bzw . D iplom s) gebunden ist (Art. 1 Bst. f der R ichtlinie 92/51/EW G bzw . Art. 1 Bst. d der R ichtlinie 89/48/EW G , beide zitiert in E. 3.2). Berufsverbände oder -organisationen, die ihren M itgliedstaaten derartige Titel ausstellen und von den Behörden anerkannt w erden, kön- nen sich nicht auf ihre private N atur berufen, um sich der Anw endung der m it dieser R ichtlinie vorgesehenen R egelung zu entziehen (Vorspann der R ichtlinie 89/48/EW G ). D as Bundesam t hat eine Liste der reglem entierten Berufe in der Schw eiz herausgegeben (abrufbar unter w w w .bbt.adm in.ch [Them en/Internationale D iplom anerkennung/EU -D iplom anerkennung/Liste der reglem entierten Be- rufe]). D er Beruf des Augenoptikers ist in dieser Liste erfasst (N . 1.04). So- m it ist das Freizügigkeitsabkom m en zur Prüfung der G leichw ertigkeit des M eistertitels im Augenoptikerhandw erk grundsätzlich anw endbar. 3.1 D ie Beschw erdeführerin arbeitet als Augenoptikerin im Kanton St. G allen. D er Kanton St. G allen regelt die Tätigkeit zur selbstständigen Berufsaus- übung als Augenoptiker im G esundheitsgesetz vom 28. Juni 1979 (sG S 311.1) und in der Verordnung vom 2. Februar 1982 über die Ausübung von Berufen der G esundheitspflege (sG S 312.1). D ie selbstständige Abklärung und Behandlung von Krankheiten, von Verletzungen und von anderen kör- perlichen oder seelischen G esundheitsstörungen bedürfen einer Bew illi- gung des G esundheitsdepartem ents (Art. 43 Abs. 1 Bst. a i. V. m . Art. 3 Abs. 1 Bst. c des G esundheitsgesetzes). D ie Bew illigung für die selbst- ständige Ausübung des Augenoptikerberufes w ird erteilt, w enn der G e- suchsteller ein schw eizerisches Fähigkeitszeugnis besitzt, handlungsfähig ist, gut beleum det ist und die körperlichen und geistigen Voraussetzungen für die Berufsausübung erfüllt (Art. 42 Abs. 1 Bst. h i. V. m . Art. 46 Abs. 1 des G esundheitsgesetzes). Für das Bestim m en von Brillengläsern und das Anpassen von Kontaktlinsen ist das D iplom der eidgenössischen höheren Fachprüfung im Augenoptikerberuf notw endig (Art. 43 Abs. 2 der Verord- nung). D am it steht fest, dass die selbstständige Ausübung des Augenoptikerbe- rufs im Kanton St. G allen im Sinne der R ichtlinie 92/51/EW G reglem entiert ist. 3.2 D as europäische R echt unterscheidet spezielle und allgem eine Anerken- nungsrichtlinien. Erstere beruhen auf dem Prinzip der vorgängigen H arm o- nisierung der Ausbildung, letztere auf dem Prinzip des gegenseitigen Ver- trauens in die Ausbildung der anderen M itgliedstaaten (vgl. Botschaft, a.a.O ., S. 6347 f.). Sieben sektorielle R ichtlinien w urden nach dem System der H arm onisierung gestaltet und erm öglichen dam it sechs m edizinischen und param edizinischen Berufen (Arzt, Zahnarzt, Tierarzt, Apotheker, Pfle- gepersonal in allgem einer Pflege, H ebam m e) sow ie Architekten die auto- m atische Anerkennung (vgl. W ILD , a.a.O ., S. 396 f.; SC H N EID ER , a.a.O ., S. 167).11 D ie allgem eine Anerkennungsregelung, w elche nicht für bestim m te berufli- che Tätigkeiten gilt, setzt sich aus der R ichtlinie 89/48/EW G des R ates vom 21. D ezem ber 1988 über eine allgem eine R egelung zur Anerkennung der H ochschuldiplom e, die eine m indestens dreijährige Berufausbildung abschliessen (ABl. 1989 L 019 S. 16; im Folgenden: R ichtlinie 89/48/EW G ) sow ie aus der R ichtlinie 92/51/EW G des R ates vom 18. Juni 1992 über eine zw eite allgem eine R egelung zur Anerkennung beruflicher Befähi- gungsnachw eise in Ergänzung zur R ichtlinie 89/48/EW G (ABl. L 209 S. 25; im Folgenden: R ichtlinie 92/51/EW G ) zusam m en. 3.3 D ie beiden allgem einen R ichtlinien 89/48/EW G und 92/51/EW G stützen sich auf die Art. 49, Art. 57 Abs. 1 und Art. 66 des Vertrages zur G ründung der Europäischen W irtschaftsgem einschaft und bezw ecken, dass Angehö- rige der M itgliedstaaten als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte ih- ren Beruf auch in einem anderen M itgliedstaat ausüben können als in dem jenigen, in dem sie ihre beruflichen Q ualifikationen erw orben haben (vgl. einleitende Bem erkungen der R ichtlinien 89/48/EW G und 92/51/EW G , 1. Abs.). Von der R ichtlinie 89/48/EW G erfasst w erden Studienabschlüsse nach ei- nem Studium von m indestens drei Jahren (vgl. Art. 1 Bst. a 2. G edanken- strich der R ichtlinie 89/48/EW G ; SC H N EID ER , a.a.O ., S. 239; W ILD , a.a.O ., S. 399). D ie R ichtlinie 92/51/EW G bezieht sich auf die Sekundarschulbil- dung sow ie die kurzen postsekundären Studiengänge von m indestens ei- nem Jahr und alle im Anhang C der R ichtlinie aufgeführten Studiengänge (vgl. E. 9 der R ichtlinie 92/51/EW G und Art. 1 der R ichtlinie 92/51/EW G ; SC H N EID ER , a.a.O ., S. 239; Bundesam t für Berufsbildung und Technologie, Bericht 2001, a.a.O ., S. 28 f.). D ie Beschw erdeführerin hat 1994 in der Schw eiz das Fähigkeitszeugnis als Augenoptikerin erw orben. Sie hat in D eutschland (H erkunftsstaat) eine Ausbildung zur M eisterin im Augenoptikerhandw erk absolviert. Sow ohl der M eistertitel im Augenoptikerhandw erk in D eutschland (H er- kunftsstaat) w ie auch das D iplom des Augenoptikers in der Schw eiz (Auf- nahm estaat) sind Berufsabschlüsse im postsekundären Bereich, deren Ausbildungen w eniger als drei Jahre dauern (vgl. § 49 des G esetzes der Bundesrepublik D eutschland vom 17. Septem ber 1953 zur O rdnung des H andw erks [konsolidierte Fassung; BG BI I 1953, 1411; im Folgenden: H w O ] und § 2 der Verordnung der Bundesrepublik D eutschland vom 4. M ärz 1997 über die Berufsausbildung zum Augenoptiker/zur Augenopti- kerin [im Folgenden: AugO ptAusbV 1997] sow ie Art. 23 und Art. 10 des R eglem ents vom 12. Juni 1991 über die D urchführung der H öheren Fach- prüfung im Augenoptikerberuf [Prüfungsreglem ent]). D ie berufliche Tätig- keit des Augenoptikers w ird zudem w eder von einer sektoriellen R ichtlinie noch von einer in Anhang A der R ichtlinie 92/51/EW G aufgeführten R ichtli- nie erfasst (vgl. Art. 2 Abs. 2 der R ichtlinie 92/51/EW G ). D aher ist für den Beruf des Augenoptikers die R ichtlinie 92/51/EW G anw endbar. 3.4 D ie Beschw erdeführerin ist Schw eizer Bürgerin und hat in D eutschland eine postsekundäre Ausbildung absolviert, w elche sie in der Schw eiz aner-12 kennen lassen w ill. N ach Art. 2 Abs. 1 der R ichtlinie 92/51/EW G erstreckt sich der Anw en- dungsbereich dieser R ichtlinie auf alle Angehörigen eines M itgliedstaates, die als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte einen reglem entierten Beruf in einem Aufnahm estaat ausüben w ollen. N ach dem W ortlaut von Art. 2 Abs. 1 ist nicht klar, ob sich die R ichtlinie auch auf Inländer bezieht, w elche eine im Ausland getätigte Ausbildung anerkennen lassen w ollen. Für die Auslegung der Begriffe des G em einschaftsrechts ist die R echtspre- chung des G erichtshofes der Europäischen G em einschaften (EuG H ) bis zum Zeitpunkt vor der U nterzeichnung des Abkom m ens zu berücksichtigen (Art. 16 Abs. 2 FZA "acquis com m unautaire" auf dem Stand vom 21. Juni 1999; BR EITEN M O SER /ISLER , a.a.O ., S. 1011). D er G erichtshof der Eu- ropäischen G em einschaften hat in Vorabentscheidungen erkannt, dass die Freizügigkeit der Arbeitnehm er und das N iederlassungsrecht im System der G em einschaft grundlegende Freiheiten darstellten, "die nicht voll ver- w irklicht w ären, w enn die M itgliedstaaten die Anw endung des G em ein- schaftsrechts denjenigen ihrer Staatsangehörigen versagen dürften, die von den im G em einschaftsrecht vorgesehenen Erleichterungen G ebrauch gem acht und dank dieser Erleichterung berufliche Q ualifikationen in einem anderen M itgliedstaat als dem jenigen erw orben haben, dessen Staatsan- gehörigkeit sie besitzen" (vgl. U rteil vom 31. M ärz 1993 in der R echtssa- che C -19/92, Kraus, Sam m lung der R echtsprechung [Slg.], I-1663, R and- nr. 16 und U rteil vom 6. O ktober 1981 in der R echtssache 246/80, Broek- m eulen, Slg., 2311, R andnrn. 18 ff.; vgl. SC H N EID ER , a.a.O ., S. 260; JAC Q U ES PER TEK, U ne dynam ique de la reconnaissance des diplôm es à des fins pro- fessionelles et à des fins académ iques: réalisations et nouvelles réflexi- ons, in: La reconnaissance des qualifications dans un espace européen des form ations et des professions, Bruxelles 1998, S. 189 f.; e contrario hat das Bundesgericht festgehalten, dass das Freizügigkeitsabkom m en Schw eizer Bürgern ohne grenzüberschreitenden Anknüpfungspunkt keine R echte einräum t und deren R echtsstellung sich grundsätzlich nach dem Landesrecht richtet, vgl. BG E 130 I 26 E. 1.2.3 und BG E 129 II 249 E. 4.3 und 5.1). 3.5 W ird der Zugang zu einem reglem entierten Beruf oder dessen Ausübung im Aufnahm estaat von dem Besitz eines D iplom s im Sinne der R ichtlinie 92/51/EW G oder der R ichtlinie 89/48/EW G abhängig gem acht, kann der Aufnahm estaat einem Angehörigen eines M itgliedstaates, der im Besitz ei- nes D iplom s im Sinne dieser R ichtlinien ist, grundsätzlich nicht den Zu- gang oder die Ausübung eines reglem entierten Berufes w egen m angelnder Q ualifikation verw eigern, w enn dieses D iplom Zugangs- oder Ausübungs- voraussetzung für den entsprechenden Beruf im H erkunftsstaat ist (Art. 3 Bst. a der R ichtlinie 92/51/EW G ). Als D iplom e im Sinne der R ichtlinie 92/51/EW G gelten Ausbildungsnach- w eise, die in einem M itgliedstaat von einer nach dessen R echts- und Ver- w altungsvorschriften bestim m ten zuständigen Stelle ausgestellt w erden, und aus denen hervorgeht, dass der D iplom inhaber erfolgreich einen nicht in Art. 1 Bst. a der R ichtlinie 89/48/EW G genannten postsekundären Aus-13 bildungsgang von m indestens einem Jahr oder eine Teilzeitausbildung von entsprechender D auer oder einen der in Anhang C ausgeführten Ausbil- dungsgänge absolviert hat (Art. 1 Bst. a 1. G edankenstrich und 2. G edan- kenstrich Ziff. i der R ichtlinie 92/51/EW G ). D ie Schw eizerischen H öheren Fachprüfungen für Augenoptiker fallen unter Anhang C der R ichtlinie 92/51/EW G (vgl. dazu Bundesam t für Berufsbil- dung und Technologie, Bericht 2001, a.a.O ., S. 28 f.). D er M eistertitel der Beschw erdeführerin ist von der H andw erkskam m er Kassel ausgestellt w orden. H ierbei handelt es sich um eine Körperschaft des öffentlichen R echts, w elche zur Vertretung der Interessen des H and- w erks errichtet w orden ist (vgl. § 90 Abs. 1 H w O ). D er M eistertitel der Be- schw erdeführerin ist daher von einer zuständigen Stelle ausgestellt w or- den. D er deutsche Augenoptikerm eister ist in Anhang C N um m er 2 (Bil- dungs- und Ausbildungsgänge zum "M eister" für die nicht unter die R ichtli- nien des Anhangs A fallenden handw erklichen Tätigkeiten) der R ichtlinie 92/51/EW G aufgeführt. Beim M eistertitel in D eutschland (H erkunftsstaat) handelt es sich som it ebenfalls um ein D iplom im Sinne der R ichtlinie 92/51/EW G . D as Augenoptikerhandw erk in D eutschland stellt ein zulassungspflichtiges H andw erk dar. D ie Ausbildungsbezeichnung M eister/M eisterin in Verbin- dung m it einem zulassungspflichtigen H andw erk darf nur führen, w er für dieses zulassungspflichtige H andw erk die M eisterprüfung bestanden hat (vgl. § 1 i.V.m . Anlage A N r. 33 H w O sow ie § 51 H w O ). Insofern ist dieser Beruf auch in D eutschland reglem entiert (vgl. auch den Leitfaden für die allgem eine R egelung zur Anerkennung der beruflichen Befähigungsnach- w eise der Europäischen Kom m ission, Anhang 1). D er M eistertitel berech- tigt zur selbstständigen Berufsausübung und zur Lehrlingsausbildung (vgl. § 45 Abs. 2 H w O ). G rundsätzlich kann die Schw eiz daher der Beschw erdeführerin den Zu- gang oder die Ausübung des reglem entierten Berufes nicht w egen m an- gelnder Q ualifikation verw eigern. 3.6 H ingegen hat der Aufnahm estaat das R echt, Ausbildung und Berufserfah- rung m it seinen Anforderungen zu vergleichen und eine Anerkennung der D iplom e als gleichw ertig abzulehnen, w enn die Ausbildung des Antragstel- lers sich in Bezug auf D auer, Inhalt oder die Tätigkeitsbereiche w esentlich unterscheidet. D ie Kom pensation unterschiedlicher Ausbildungsdauer kann durch den N achw eis von Berufserfahrung erbracht w erden (Art. 4 Abs. 1 Bst. a der R ichtlinie 92/51/EW G ). Im Falle von unterschiedlichen Ausbildungsinhalten darf der Aufnahm estaat vom Antragsteller verlangen, dass er einen Anpassungslehrgang absolviert oder eine Eignungsprüfung ablegt (Art. 4 Abs. 1 Bst. b der R ichtlinie 92/51/EW G ; N ATSC H , a.a.O ., S. 206 f., W ILD , a.a.O ., S. 400). M acht der Aufnahm estaat bei unterschiedli- chem Ausbildungsinhalt von der M öglichkeit eines Anpassungsinstrum en- tes G ebrauch, so m uss er dem Antragsteller die W ahl zw ischen dem An- passungslehrgang und der Eignungsprüfung lassen (Art. 4 Bst. b U nter- abs. 3 der R ichtlinie 92/51/EW G ; SC H N EID ER , a.a.O ., S. 257; JAC Q U ES PER TEK, 14 L'Europe des diplôm es et des professions, Bruxelles 1994, S. 81). D er Auf- nahm estaat darf die Anpassungsinstrum ente des Art. 4 Abs. 1 Bst. a und b nicht kum ulativ anw enden (Art. 4 Abs. 2 der R ichtlinie 92/51/EW G ; SC H N EID ER , a.a.O ., S. 198; PER TEK, L'Europe des diplôm es et des professi- ons, a.a.O ., S. 80). 3.7 D as Bundesam t hat im vorliegenden Verfahren zu R echt erkannt, dass die Beschw erdeführerin die Anforderungen an die Ausbildungsdauer (diese beträgt in der Schw eiz m indestens 8 Jahre, vgl. Art. 10 Prüfungsregle- m ent) erfüllt. H ingegen stellte das Bundesam t in der angefochtenen Verfügung vom 9. D ezem ber 2005 fest, dass die M eisterprüfung in D eutschland m it der H öheren Fachprüfung inhaltlich nicht vergleichbar und som it nicht gleich- w ertig sei. D ie M eisterprüfung w erde der H öheren Fachprüfung gleichge- stellt unter der Bedingung, dass die Beschw erdeführerin als Ausgleichs- m assnahm e entw eder a. eine Eignungsprüfung in den Fächern Pathologie sow ie Allgem eine O ptik & Instrum ente ablege oder b. einen einjährigen Anpassungslehrgang in der Schw eiz unter der Anleitung eines diplom ier- ten Augenoptikers absolviere und die Fächer Pathologie sow ie Allgem eine O ptik & Instrum ente an der H öheren Fachschule für Augenoptik in O lten besuche. Insofern m acht das Bundesam t in der angefochtenen Verfügung von Art. 4 Abs. 1 Bst. b der R ichtlinie 92/51/EW G G ebrauch, w onach der Aufnahm e- staat im Falle von unterschiedlichem Inhalt der Ausbildung als Kom pensa- tion von der G esuchstellerin einen Anpassungslehrgang oder eine Eig- nungsprüfung verlangen kann. D ie Frage, ob sich die M eisterprüfung im Augenoptikerhandw erk inhaltlich w esentlich von der H öheren Fachprüfung des Augenoptikers unterscheidet und das Bundesam t als Voraussetzung für die Anerkennung der G leich- w ertigkeit deutscher M eistertitel zu R echt eine Ausgleichsm assnahm e ver- langt, kann hier offen gelassen w erden, da die Beschw erde aus andern G ründen gutzuheissen ist. 4. D ie Beschw erdeführerin m acht geltend, bevor sie im April 2002 ihre W ei- terbildung zur Augenoptikerm eisterin in D eutschland begonnen habe, habe sie sich im Februar 2002 beim Bundesam t telefonisch darüber inform iert, ob der ausländische Ausw eis m it dem schw eizerischen D iplom des Augen- optikers gleichw ertig sei. D as Bundesam t habe dies zugesichert. D ie M itar- beiterin des Bundesam tes habe ihr m itgeteilt, dass sich eine Änderung ab- zeichne, indessen sicher nicht vor Januar 2006. Sie habe sich auf die m ündliche Auskunft des Bundesam tes verlassen dürfen. Sie hätte die m it dem Schulgang in Karlsruhe verbundenen Strapazen und das finanzielle Engagem ent niem als auf sich genom m en, w enn sie geahnt hätte, dass ih- rem M eistertitel die Anerkennung in der Schw eiz versagt w ürde. D am it be- ruft sich die Beschw erdeführerin sinngem äss auf den Vertrauensschutz. 4.1 D er in Art. 9 BV (SR 101) verankerte G rundsatz von Treu und G lauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in 15 Zusicherungen, Auskünfte, M itteilungen oder Em pfehlungen einer Behör- de, die sich im N achhinein als unrichtig erw eisen. Er führt dazu, dass die Behörde unter gew issen, kum ulativ zu erfüllenden Voraussetzungen an ihre unrichtige Zusicherung, Auskunft usw . gebunden ist; das heisst, sich so verhalten m uss, als ob die Zusicherung, Auskunft usw . richtig gew esen w äre (PIER R E TSC H AN N EN /U LR IC H ZIM M ER LI, Allgem eines Verw altungsrecht, Bern 2005, S. 153; U LR IC H H ÄFELIN /G EO R G M Ü LLER /FELIX U H LM AN N , Allgem eines Ver- w altungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, R z. 698). G em äss R echtsprechung und D oktrin sind unrichtige Zusicherungen, Aus- künfte, M itteilungen oder Em pfehlungen von Behörden bindend, w enn (a) die Behörde in einer konkreten Situation m it Bezug auf bestim m te Perso- nen gehandelt hat; (b) die Behörde für die Erteilung der Auskunft zuständig w ar oder als zuständig betrachtet w erden durfte; (c) der Bürger die U nrich- tigkeit der Auskunft nicht ohne w eiteres erkennen konnte; (d) der Bürger im Vertrauen auf die R ichtigkeit der Auskunft D ispositionen getroffen hat, die nicht ohne N achteil rückgängig gem acht w erden können und (e) die gesetzliche O rdnung seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren hat (BG E 121 V 65 E. 2a, BG E 119 V 302 E. 3a, BG E 118 Ia 245 E. 4b, BG E 118 V 65 E. 7, BG E 117 Ia 285 E. 2b, BG E 117 Ia 412 E. 3b, je m it H inw eisen; U rteil des Bundesgerichts 1A.8/2004 vom 17. D ezem ber 2004 E. 4.2 m it H inw eisen; H ÄFELIN /M Ü LLE R /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 668 ff.). Selbst w enn die Voraussetzungen für eine verbindliche behördliche Aus- kunft erfüllt sind, scheitert die Berufung auf Treu und G lauben, w enn ihr überw iegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (BG E 129 I 161 E. 4.1 m it H inw eisen, BG E 116 Ib 185 E. 3c; H ÄFELIN /M Ü LLE R /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 696 m it H inw eisen; FR ITZ G YG I, Verw altungsrecht, Bern 1986, S. 160; R EN É A. R H IN O W /BEAT KR ÄH EN M AN N , Schw eizerische Verw altungsrecht- sprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt am M ain 1990, N r. 75 B IVc, S. 243; BEATR IC E W EBE R -D Ü R LER , Vertrauensschutz im öffentli- chen R echt, Basel und Frankfurt am M ain 1983, S. 112). In einem solchen Fall besteht aber allenfalls Anspruch auf Schadenersatz (H ÄFELIN / M Ü LLE R /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 696 und R z. 703 m it H inw eisen; W EBE R -D Ü R LER , a.a.O ., S. 129 ff.). 4.2 W as die erste Voraussetzung betrifft, so taugt nicht jede behördliche Aus- kunft als Vertrauensbasis. D ie Auskunft m uss an sich geeignet sein, schutzw ürdiges Vertrauen zu begründen. N otw endig ist eine gew isse in- haltliche Bestim m theit; eine lediglich vage Absichtskundgabe oder ein H in- w eis auf eine bisherige Praxis genügt nicht. Sodann w ird in Lehre und R echtssprechung m ehrheitlich die Auffassung vertreten, nur eine auf einen konkreten, die auskunftserheischende Person direkt betreffenden Sachver- halt bezogene Auskunft könne die Behörden binden, nicht aber eine allge- m eine Auskunft (vgl. BG E 125 I 267 E. 4c, BG E 122 II 113 E. 3b/cc m it H inw eisen; R H IN O W /KR ÄH EN M AN N , a.a.O ., N r. 75 B IIIa, S. 241; anderer M ei- nung: W EBER -D Ü R LER , a.a.O ., S. 84, S. 207; H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 670.). Zudem begründet eine Auskunft schutzw ürdiges Vertrauen nur, w enn sie vorbehaltlos erteilt w orden ist (vgl. U rteile des Bundesgerichts 2A.454/2002 vom 20. M ärz 2003 E. 2.2 und 2A.251/2000 vom 19. D ezem -16 ber 2000 E. 2b/cc; H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 680; TSC H AN N EN / ZIM M ER LI, a.a.O ., S. 154; W EBE R -D Ü R LER , a.a.O ., S. 205). U nm assgeblich ist die Form der Auskunftserteilung; auch eine m ündliche Auskunft kann verbindlich sein, w enn sie auf G rund der U m stände geeig- net ist, den guten G lauben des Betroffenen zu erw ecken (vgl. H ÄFELIN / M Ü LLE R /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 669; R H IN O W /KR ÄH EN M AN N , a.a.O ., N r. 75 B IIIa, S. 241; BG E 106 V 139 E. 4c m it Verw eis auf BG E 91 I 133 E. 4b, BG E 114 Ia 105 E. 2a). 4.2.1 D ie Beschw erdeführerin m acht geltend, bevor sie im April 2002 ihre W ei- terbildung zur Augenoptikerm eisterin in D eutschland begonnen habe, habe sie sich beim Bundesam t telefonisch darüber inform iert, ob der ausländi- sche Ausw eis m it dem schw eizerischen D iplom des Augenoptikers gleich- w ertig sei. D as Bundesam t habe dies zugesichert. D ie Beschw erdeführerin kann zw ar nicht belegen, dass das Bundesam t ihr diese Auskunft erteilt hat. Ü ber den Inhalt des Telefonats ist keine G e- sprächsnotiz erstellt w orden. D ie Beschw erdeführerin hat sich den Inhalt des G esprächs auch nicht schriftlich bestätigen lassen. U nbestritten und aktenkundig ist aber, dass das Bundesam t w ährend Jah- ren in ständiger Praxis alle deutschen M eistertitel im Augenoptikerhand- w erk als gleichw ertig m it dem eidgenössischen D iplom als Augenoptiker anerkannt hat. D as Bundesam t stützte diese Anerkennungspraxis auf die Vereinbarung zw ischen der Schw eiz und dem deutschen R eich vom 1. D e- zem ber 1937 über die gegenseitige Anerkennung der Lehrabschluss- und M eisterprüfungen, w elche zw ar nie ratifiziert, aber beiderseits angew endet w urde (vgl. dazu N ATSC H , a.a.O ., S. 217 f. Fusszeile 41; Botschaft, a.a.O ., S. 6350 sow ie Schreiben vom 2. August 1995 der Abteilung Berufsbildung des dam aligen Bundesam tes für Industrie, G ew erbe und Arbeit [BIG A; heute: BBT] an den D eutschen H andw erkskam m ertag, w onach das Bun- desam t die zw ischenstaatliche Vereinbarung von 1937 bis zum Zeitpunkt einer allfälligen neuen R egelung w eiter einhalten w erde). Am 1. Juni 2002 trat das Freizügigkeitsabkom m en und dam it die in seinem Anhang III aufgeführte R ichtlinie 92/51/EW G in Kraft. In der Folge stützte sich das Bundesam t w ie zuvor auf die G egenrechtsvereinbarung m it D eutschland (vgl. Vereinbarung zw ischen der Schw eiz und dem deutschen R eich vom 1. D ezem ber 1937) und anerkannte w eiterhin autom atisch deutsche M eistertitel im Augenoptikerhandw erk als gleichw ertig m it dem eidgenössischen D iplom des Augenoptikers. D ies w ird vom Bundesam t nicht bestritten (vgl. dazu Beschw erdeverfahren B-2158/2006 [Stellung- nahm e vom 5. Juli 2006] sow ie das Verhandlungsprotokoll, S. 7). D er R e- kurskom m ission EVD liegen solche G leichw ertigkeitsbestätigungen aus den Jahren 2003 und 2004 vor (vgl. die eingereichten G leichw ertigkeitsbe- stätigungen in den Beschw erdeverfahren B-2159/2006, B-2160/2006, B- 2169/2006; vgl. dazu auch die Beschw erdeverfahren B-2161/2006, B- 2195/2006, B-2173/2006). 4.2.2 D er U m stand, dass das Bundesam t nach eigenen Angaben (vgl. Verhand-17 lungsprotokoll S. 7) in einer langjährigen, konstanten Praxis bis Ende 2004/anfangs 2005 alle deutschen M eistertitel im Augenoptikerhandw erk dem eidgenössischen D iplom gleichw ertig anerkannte, kann als gew ichti- ges Indiz für das Vorliegen einer entsprechenden Auskunft anfangs des Jahres 2002 gew ertet w erden, stand diese doch vollkom m en im Einklang m it der dam aligen Anerkennungspraxis. Zudem ist auf G rund der Ausfüh- rungen des Bundesam tes in der Vernehm lassung, w onach die U m setzung des Freizügigkeitsabkom m ens eine gew isse Zeit gedauert habe, und auf G rund der Aussagen des Vertreters des Bundesam tes an der öffentlichen Verhandlung (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 7) zu schliessen, dass sich eine Änderung der Anerkennungspraxis erst im Verlaufe des Jahres 2005 abzeichnete. Kom m t hinzu, dass sich die Aussagen der Beschw erdeführerin über die Auskunft des Bundesam tes m it den Aussagen anderer betroffener Perso- nen, w elche in D eutschland ebenfalls die M eisterprüfung abgelegt und sich beim Bundesam t vorgängig über die G leichstellung dieser Prüfung infor- m iert haben, inhaltlich decken (vgl. dazu die Beschw erdeverfahren B- 2158/2006, B-2159/2006, B-2166/2006, B-2167/2006, B-2174/2006). Im W eiteren ist aktenkundig, dass das Bundesam t im April 2002 w eiteren Betroffenen die G leichstellung des deutschen M eistertitels m it dem schw eizerischen D iplom unter Verw eis auf Art. 1 der Vereinbarung zw i- schen D eutschland und der Schw eiz vom 1. D ezem ber 1937 schriftlich be- stätigt hat (vgl. B-2162/2006; B-2179/2006). Zudem bestreitet das Bundesam t nicht, dass es dam als auf telefonische Anfrage hin solche Auskünfte erteilt hat (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 8). Auf die Aussage eines Beschw erdeführers anlässlich der öffentlichen Ver- handlung hin, w onach das Bundesam t nun anscheinend keine Auskünfte m ehr über die (künftige) Anerkennung von D iplom en erteile (vgl. Verhand- lungsprotokoll, S. 4), erklärte der Vertreter des Bundesam tes, es sei rich- tig, dass das Bundesam t früher solche Auskünfte erteilt habe (vgl. Ver- handlungsprotokoll, S. 5). H inzu kom m t auch, dass der Vertreter des Bun- desam tes anlässlich der öffentlichen Verhandlung ausgeführt hat, dass deutsche M eistertitel im Augenoptikerhandw erk bis anfangs 2005 als gleichw ertig m it dem eidgenössischen D iplom des Augenoptikers aner- kannt w orden seien. D as Bundesam t habe seine Praxis im Jahre 2005 überprüft und dann geändert, da es festgestellt habe, dass die bisherige Praxis nicht m ehr rechtskonform w ar (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 6 und 7 sow ie G utachten des Schw eizer O ptikverbandes vom 1. N ovem ber 2005). Angesichts der gesam ten U m stände ist davon auszugehen, dass der Be- schw erdeführerin eine solche konkrete, sie direkt betreffende Auskunft vor- behaltlos erteilt w orden ist. 4.3 D ie Beschw erdeführerin beruft sich auf die Auskunft des Bundesam tes. Ausser Frage steht, dass diese von der zuständigen Behörde erteilt w or- den ist (vgl. Art. 68 Abs. 1 BBG und Art. 69 BBV, zitiert in E. 2; vgl. auch Art. 71 BBV), w eshalb die zw eite Voraussetzung ohne W eiteres als gege-18 ben erachtet w erden kann. 4.4 W as die Auskunft bezüglich der im Zeitpunkt der Anfrage geltenden Aner- kennungspraxis des Bundesam tes betrifft, so w ar diese richtig. D ie Aus- kunft, w onach deutsche M eistertitel vom Bundesam t w eiterhin anerkannt w ürden (w eshalb der am 20. N ovem ber 2004 von der Beschw erdeführerin erlangte M eistertitel m it dem eidgenössischen D iplom gleichgestellt w erde) erw eist sich im N achhinein als falsch. Es ist offensichtlich, dass die Be- schw erdeführerin die U nrichtigkeit der Auskunft nicht ohne W eiteres erken- nen konnte, stand diese doch im Einklang m it der dam aligen Anerken- nungspraxis. 4.5 Bei der Prüfung des Kriterium s, ob D ispositionen getroffen w urden, die nicht ohne N achteil rückgängig gem acht w erden können, ist zu berücksich- tigen, dass die Auskunft für das Verhalten des Betroffenen ursächlich sein m uss (vgl. U rteil des Versicherungsgerichts C 344/00 vom 6. Septem ber 2001 E. 3c/bb). Ein solcher Kausalzusam m enhang ist gegeben, w enn an- genom m en w erden kann, der Betroffene hätte sich ohne die fehlerhafte Auskunft anders verhalten. An den Bew eis des Kausalzusam m enhangs zw ischen Auskunft und D isposition w erden nicht allzu strenge Anforderun- gen gestellt. D enn bereits aus dem U m stand, dass ein Betroffener Erkun- digungen einholt, erw ächst eine natürliche Verm utung dafür, dass er im Falle eines negativen Entscheides ein anderes Vorgehen gew ählt hätte. D er erforderliche Kausalitätsbew eis darf deshalb schon als geleistet gel- ten, w enn es auf G rund der allgem einen Lebenserfahrung als glaubhaft er- scheint, dass sich der Betroffene ohne die fragliche Auskunft anders ver- halten hätte (vgl. H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 687 m it Verw eis auf BG E 121 V 65 E. 2b). D ie Beschw erdeführerin hat von April 2002 bis Februar 2004 (5 Blöcke à je 6 W ochen) am Institut für Berufsbildung (IfB) in Karlsruhe den M eistervor- bereitungslehrgang in den Teilen eins und zw ei, von M itte O ktober bis M it- te N ovem ber 2004 in der Schule "G ertrud Scherer M eistervorbereitung" in H annover den M eistervorbereitungslehrgang in den Teilen drei und vier absolviert und im Anschluss daran die M eisterprüfung vor der H andw erks- kam m er Kassel abgelegt. Ausser Frage steht, dass der Besuch der Schule in D eutschland und die Ablegung der M eisterprüfung m it erheblichem fi- nanziellem und zeitlichem Aufw and verbunden w aren und sich die Be- schw erdeführerin ohne die ihr vom Bundesam t erteilte Auskunft nicht für die Ausbildung in D eutschland entschieden hätte. 4.6 Eine Auskunft ist nur in Bezug auf den Sachverhalt, w ie er der Behörde zur Kenntnis gebracht w ird, verbindlich. Ändert sich die tatsächliche Situation, so hat die Behörde den neuen Sachverhalt zu beurteilen und ist an ihre früheren Aussagen nicht m ehr gebunden (H ÄFELIN /M Ü LLE R /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 692). D as Bundesam t m acht nicht geltend und aus den Akten ist auch nicht ersichtlich, dass sich der Stoffplan des Vorbereitungslehrganges "Au- genoptikerm eister" des Ifb (Institut für Berufsbildung) und die Anforderun- gen an die M eisterprüfung (vgl. die Verordnung vom 9. August 1976 über das Berufsbild und über die Prüfungsanforderungen im praktischen Teil 19 und im fachtheoretischen Teil der M eisterprüfung für das Augenoptiker- H andw erk und Verordnung vom 18. Juli 2000 über gem einsam e Anforde- rungen in der M eisterprüfung im H andw erk) zw ischenzeitlich geändert ha- ben. Es steht auch fest, dass die Anforderungen an die H öhere Fachprü- fung im Augenoptikerberuf in der Schw eiz ebenfalls unverändert geblieben sind (vgl. Prüfungsreglem ent vom 12. Juni 1991 insbes. Art. 15 [Prüfungs- fächer] und Art. 16 [Prüfungsstoff]). Insofern w ar die tatsächliche Situation im Zeitpunkt der Auskunftserteilung dieselbe w ie im Zeitpunkt des Ent- scheides. 4.7 Behördliche Auskünfte stehen grundsätzlich auch im m er unter dem Vorbe- halt einer allfälligen späteren R echtsänderung. Eine vertrauensschutzbe- gründende Auskunft kann deshalb nur vorliegen, w enn die R echtslage zur Zeit der Verw irklichung des Tatbestandes die gleiche ist w ie im Zeitpunkt der Auskunfterteilung, es sei denn, die auskunfterteilende Behörde sei für die R echtsänderung selbst zuständig und die Auskunft sei gerade im H in- blick auf diese Änderung erteilt w orden, oder die Behörde hätte die Pflicht zur O rientierung auch über die m öglichen R echtsänderungen gehabt (H ÄFELIN /M Ü LLE R /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 692). Eine aus Treu und G lauben folgende Pflicht zur O rientierung über die m öglichen R echtsänderungen bzw . eine Aufklärungspflicht der Behörde w ird allgem ein bejaht, w enn im Zeitpunkt der Auskunfterteilung eine R echtsänderung unm ittelbar bevorsteht (BEATR IC E W EBER -D Ü R LER , N euere Entw icklung des Vertrauensschutzes, Schw eizerisches Zentralblatt für Staats-und Verw altungsrecht [ZBl] 103/2002, S. 290; M AX IM B O D EN /R EN É A. R H IN O W , Schw eizerische Verw altungsrechtsprechung, Band I, N r. 75 B IVb, S. 471; vgl. auch ZBl 1980 S. 316 sow ie U rteil des Versicherungsgerichts C 344/00, a.a.O ., E. 3c/aa). D ie Beschw erdeführerin hat sich beim Bundesam t im Februar 2002 vor Beginn ihrer Ausbildung in D eutschland über die G leichstellung des M eis- tertitels m it dem D iplom des Augenoptikers erkundigt. Ihre Anfrage erfolgte rund vier M onate vor Inkrafttreten des Freizügigkeitsabkom m ens (1. Juni 2002) und bezog sich auf den Zeitpunkt des voraussichtlichen Abschlus- ses der Ausbildung im H erbst 2004. D as Prinzip des Vertrauensschutzes soll verhindern, dass die Privaten in- folge ihres Vertrauens in das Verhalten von Behörden einen N achteil erlei- den. D er Vertrauensschutz bew irkt eine Bindung der Behörde an die Ver- trauensgrundlage, indem Auskünfte und Zusagen trotz ihrer U nrichtigkeit verbindlich w erden (H ÄFELIN /M Ü LLE R /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 697 f.). D iese R echtsw irkung setzt unter anderem voraus, dass zw ischen dem Zeitpunkt der Auskunftserteilung und der R ealisierung des m assgeblichen Sachver- haltes keine Änderung der R echtslage eingetreten ist. Auskünfte stehen unter dem stillschw eigenden Vorbehalt einer R echtsänderung (BG E 121 V 65 E. 2a m it Verw eisen und BG E 115 Ia 12 E. 4). N ach Auffassung von Beatrice W eber-D ürler ist die Annahm e, die Vertrauensgrundlage falle durch eine R echtsänderung stets dahin, jedoch zu kategorisch. D em nach sollte der Vertrauensschutz nicht von vornherein ausgeschlossen sein, 20 w enn eine Auskunft oder Zusage offensichtlich im H inblick auf einen zu- künftigen Zeitpunkt eingeholt w ird und unm ittelbar zu treffende D ispositio- nen davon abhängen (BEATR IC E W EBE R -D Ü R LER , N euere Entw icklung des Ver- trauensschutzes, a.a.O ., S. 290 m it entsprechenden H inw eisen). N ach An- gaben der Beschw erdeführerin hat ihr die M itarbeiterin des Bundesam tes dam als m itgeteilt, dass sich eine Änderung der Anerkennungspraxis deut- scher M eistertitel im Augenoptikerhandw erk abzeichnen w ürde, indessen sicher nicht vor Januar 2006. D ie Fragen, ob es sich dabei um eine vorbe- haltlose Auskunft gehandelt hat und w ie es sich m it der Bindungsw irkung einer behördlichen Auskunft, die im H inblick auf einen zukünftigen Zeit- punkt und eine unm ittelbar bevorstehende neue R echtsgrundlage einge- holt w ird, verhält, können hier offen bleiben, zum al die Beschw erde aus anderen G ründen begründet ist. 5. D ie Beschw erdeführerin bringt im w eiteren vor, sie habe von O ktober 1997 bis Septem ber 1999 am zw eijährigen Lehrgang der Schw eizerischen H ö- heren Fachschule für Augenoptik in O lten teilgenom m en. D am it m acht sie sinngem äss geltend, der vom Bundesam t verlangte Anpassungslehrgang sei nicht verhältnism ässig. 5.1 N ach der R ichtlinie 92/51/EW G erkennt der einen Beruf reglem entierende M itgliedstaat die in einem anderen M itgliedstaat erw orbenen Befähigungs- nachw eise an und gestattet deren Inhabern in seinem H oheitsgebiet die Ausübung ihrer Tätigkeit unter den für Inländer geltenden Bedingungen. Es gilt der in Art. 3 der R ichtlinie 92/51/EW G niedergelegte G rundsatz des gegenseitigen Vertrauens in die Q ualität der in einem anderen M itglied- staat absolvierten Ausbildung und der gegenseitigen Anerkennung von D i- plom en. H ierzu bilden die Anpassungsinstrum ente des Art. 4 die Ausnah- m e und sind dem entsprechend restriktiv anzuw enden (SC H N EID ER , a.a.O ., S. 200). Führt jedoch ein Vergleich m it den im innerstaatlichen R echt vor- geschriebenen Kenntnissen und Fähigkeiten zur Feststellung, dass erheb- liche U nterschiede zw ischen der vorgeschriebenen und der erw orbenen Ausbildung bestehen und deren Kenntnis eine w esentliche Voraussetzung für eine Ausübung des Berufs im Aufnahm estaat ist, so bietet der Aufnah- m em itgliedstaat dem Antragsteller die M öglichkeit nachzuw eisen, dass er die fehlenden Kenntnisse und Fähigkeiten erw orben hat. Er m uss dem An- tragsteller die W ahl zw ischen dem Anpassungslehrgang und der Eig- nungsprüfung lassen (vgl. einleitende Bem erkungen der R ichtlinie 92/51/EW G ). Als "Anpassungslehrgang" gilt die Ausübung eines reglem en- tierten Berufs, die in dem Aufnahm estaat unter der Verantw ortung eines qualifizierten Berufsangehörigen erfolgt und gegebenenfalls m it einer Zu- satzausbildung einhergeht. D er Lehrgang ist G egenstand einer Bew ertung. D ie Einzelheiten des Anpassungslehrgangs und seine Bew ertung w erden von den zuständigen Behörden des Aufnahm estaates festgelegt (Art. 1 Bst. i der R ichtlinie 92/51/EW G ). Als "Eignungsprüfung" gilt eine aus- schliesslich die beruflichen Kenntnisse des Antragstellers betreffende und von den zuständigen Stellen des Aufnahm estaats durchgeführte Prüfung, m it der die Fähigkeit des Antragstellers, in diesem M itgliedstaat einen reg- lem entierten Beruf auszuüben, beurteilt w erden soll. D ie M odalitäten der 21 Eignungsprüfung w erden von den zuständigen Behörden des Aufnahm e- staates festgelegt (Art. 1 Bst. j der R ichtlinie 92/51/EW G ). N ach dem W ortlaut von Art. 4 Abs. 1 Bst. b der R ichtlinie 92/51/EW G ("Ar- tikel 3 hindert den Aufnahm estaat nicht daran, vom Antragsteller ebenfalls zu verlangen, dass er einen höchstens dreijährigen Anpassungslehrgang absolviert oder eine Eignungsprüfung ablegt....") kom m t der zuständigen Behörde, dem Bundesam t, beim Entscheid, ob eine Ausgleichsm assnah- m e verlangt w erden soll, ein Entschliessungserm essen zu. D em Bundes- am t w ird durch das Erm essen ein Spielraum für den Entscheid im Einzel- fall eingeräum t. D ies bedeutet aber nicht, dass es in seiner Entscheidung völlig frei ist. Es hat innerhalb seines Entscheidungsspielraum s unter Be- rücksichtigung der R echtsgrundsätze der Erm essensausübung, die zw eck- m ässigste Lösung zu treffen. D as Bundesam t ist dabei an die Verfassung gebunden und hat insbesondere das Verhältnism ässigkeitsprinzip zu befol- gen (H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 441; VPB 66.22 E. 3.5.2 m it H in- w eisen). 5.2 D er G rundsatz der Verhältnism ässigkeit stellt kein verfassungsm ässiges R echt, sondern bloss einen verfassungsm ässigen G rundsatz dar. D as ver- fassungsm ässige G ebot der Verhältnism ässigkeit um fasst nach Praxis und Lehre drei Elem ente, die kum ulativ beachtet w erden m üssen. Es verlangt, dass staatliche H oheitsakte für das Erreichen eines im übergeordneten öf- fentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet, notw endig und für den Be- troffenen zum utbar sind (BG E 131 I 91 E. 3.3, BG E 128 I 92 E.2b, BG E 128 II 292 E. 5.1, BG E 126 I 112 E. 5b, je m it H inw eisen; R EN É R H IN O W , G rundzüge des Schw eizerischen Verfassungsrechts, Basel etc. 2003, R z.1135 f.; JEAN -FR AN C O IS AU BE R T/PASC AL M AH O N , Petit com m entaire de la C onstitution fédérale de la C onfédération suisse du 18 avril 1999, Zurich/Bâle/G enève 2003, Art. 5 R z. 12 f. und Art. 36 R z. 15 f.; H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 581). U ngeeignet ist eine M assnahm e dann, w enn sie am Ziel vorbeischiesst, d.h. keinerlei W irkungen im H inblick auf den angestrebten Zw eck entfaltet. Zu prüfen ist also die Zw ecktauglichkeit einer M assnahm e (H ÄFELIN / M Ü LLE R /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 587, m it H inw eisen; R H IN O W / KR ÄH EN M AN N , a.a.O ., N r. 58 IVa, S. 180; BG E 130 I 140 E. 5.3.6). D as staatliche H andeln m uss ferner erforderlich sein, das heisst es m uss grundsätzlich notw endig sein. Als erforderlich erw eist sich eine staatliche H andlung, w enn kein w eniger einschneidendes M ittel zur Verw irklichung des öffentlichen Interesses zur W ahl steht (zw eckkonform er m ildester Ein- griff). Verboten ist ein das unabdingbar N otw endige übertreffendes Vorge- hen. D ie M assnam e darf in sachlicher, räum licher, zeitlicher und personel- ler H insicht nicht über das N otw endige hinausgehen (R EN É R H IN O W , a.a.O ., R z. 1136; AU BER T/M AH O N , a.a.O ., Art. 36 R z. 16; YVO H AN G AR TN E R in: D ie Schw eizerische Bundesverfassung: Kom m entar/ hrsg. von BER N H AR D EH R E N ZE LLLER ... [et al.], Zürich etc. 2002, hiernach: Kom m entar, Art. 5 R z. 33 f.; H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 591). Schliesslich m uss die Verw altungsm assnahm e auch zum utbar sein. Sie ist 22 nur gerechtfertigt, w enn sie ein vernünftiges Verhältnis zw ischen dem an- gestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten be- w irkt, w ahrt (H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 614; YVO H AN G AR TN ER , Kom - m entar, a.a.O ., Art. 36 R z. 24; AU BER T/M AH O N , a.a.O ., Art. 36 R z. 16). 5.3 Im angefochtenen Entscheid hat das Bundesam t in zw ei Fächern Aus- gleichsm assnahm en verlangt. M it den alternativ verfügten Ausgleichs- m assnahm en (einjähriger Anpassungslehrgang oder Eignungsprüfung) be- zw eckt das Bundesam t, dass sich die Beschw erdeführerin die ihr - nach M einung des Bundesam tes - fehlenden Kenntnisse in den Fächern Patho- logie und Allgem eine O ptik & Instrum ente aneignen beziehungsw eise di- rekt den N achw eis genügender Kenntnisse in diesen Fächern durch Able- gen einer Prüfung erbringen kann. In den Berufen des G esundheitsw esens - w ie Augenoptiker - besteht in der Tat ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass nur fähige Leute tä- tig sind, handelt es sich doch gerade bei der G esundheit um ein R echts- gut, das des gew erbepolizeilichen Schutzes in hohem M asse bedarf (vgl. BG E 125 I 322 E. 3d; BG E 125 I 335 E. 3b; BG E 112 IA 322 E. 4c m it H in- w eisen). Ausser Frage steht, dass die vorliegend verfügten Ausgleichs- m assnahm en geeignet sind, nachzuw eisen, dass die Inhaberin eines aus- ländischen D iplom s über die nötigen Kenntnisse verfügt, die zur Berufs- ausübung als Augenoptikerin unerlässlich sind. In diesem Sinne kann die Zw ecktauglichkeit der verlangten Ausgleichsm assnahm en bejaht w erden. D er vom Bundesam t alternativ verfügte einjährige Anpassungslehrgang besteht einerseits aus einer obligatorischen Ausbildung an der H öheren Fachschule für Augenoptik in O lten in den Fächern Pathologie des Auges und Allgem eine O ptik & Instrum ente und andererseits aus einem Prakti- kum unter Anleitung eines diplom ierten Augenoptikers. D er Schw eizerische O ptikverband (SO V) führt die H öheren Fachprüfungen für Augenoptiker durch und bietet m it der H öheren Fachschule für Augen- optik einen zw eijährigen (fakultativen) Ausbildungsgang an. D as Bundes- am t hat in der angefochtenen Verfügung den Schw eizer O ptikverband m it der D urchführung der angeordneten Ausgleichsm assnahm en beauftragt. Auf G rund der Stellungnahm e des Schw eizer O ptikverbandes vom 5. M ärz 2007 ergibt sich bezüglich der Ausgestaltung des Anpassungslehrganges Folgendes: D ie Absolventen des einjährigen Anpassungslehrgangs besuchen den or- dentlichen U nterricht an dem auch die Absolventen des (2-jährigen) Voll- zeitstudium s der H öheren Fachschule für Augenoptik teilnehm en. D er Lehrgang beinhaltet den Besuch des 3. und 4. Sem esters der H öheren Fachschule in O lten. Es gelten inhaltlich die gleichen Anforderungen w ie bei den Absolventen der schw eizerischen Ausbildung, identisch sind auch die Lehrm ittel und die D ozenten. D ie Bew ertung des Ausbildungslehrgan- ges erfolgt im R ahm en der ordentlichen Sem esterprüfungen (vgl. auch "M erkblatt Ausgleichsm assnahm en im Bereich O ptik" des BBT vom Sep- tem ber 2006). D ie Sem esterprüfungen bestehen jew eils aus zw ei schriftli- chen Einzelprüfungen, und die erforderliche Schlussbew ertung pro Ausbil-23 dungsfach bildet der D urchschnitt aller vier Einzelprüfungen. Einzig der Bew ertungsraster w eicht von dem jenigen der norm alen Prüfungen der Schule ab. Bei der Bew ertung w erden die vom BBT verfügten Bew ertungs- kriterien der Eignungsprüfung auch für den Anpassungslehrgang übernom - m en, indem die Anforderungen für ein "genügend" 50 % der m öglichen Punktzahl (gegenüber 60 % bei den regulären Kursteilnehm ern) betragen. Im w eitern w eist der Schw eizer O ptikverband darauf hin, dass der Lehr- gang vom Arbeitgeber in Form eines Arbeitszeugnisses als erfüllt bestätigt w erden m üsse. D iese Forderung betreffe den Schw eizer O ptikverband als Kursanbieter nicht und sei durch den Arbeitgeber vorzunehm en. 5.4 D ie Beschw erdeführerin nahm von O ktober 1997 bis Septem ber 1999 am Vollzeitstudium der Schw eizerischen H öheren Fachschule für Augenoptik in O lten teil (vgl. Bestätigung vom 12. M ärz 2002 und Sem esterzeugnisse 1998-1999). D as Fach "Allgem eine O ptik & Instrum ente", für w elches das Bundesam t in der angefochtenen Verfügung Ausgleichsm assnahm en ver- langt, w urde in allen vier Sem estern unterrichtet und geprüft. In diesem Fach erreichte die Beschw erdeführerin im 1. Sem ester die N ote 4.0, im 2. Sem ester die N ote 4.5, im 3. Sem ester die N ote 4.0 und im 4. Sem ester die N ote 4.0. D as Fach "Pathologie des Auges", für w elches das Bundes- am t in der angefochtenen Verfügung ebenfalls Ausgleichsm assnahm en angeordnet hat, w urde nur im 3. und 4. Sem ester unterrichtet und geprüft. In diesem Fach erhielt die Beschw erdeführerin im 3. Sem ester die N ote 5.0 und im 4. Sem ester die N ote 4.5. D am it hat die Beschw erdeführerin in beiden Fächern (nach dem strengeren Bew ertungsm asstab der regulären Kursteilnehm er) genügende N oten (zw eim al die N ote 4.0 im Fach "Allge- m eine O ptik & Instrum ente" und die N oten 5.0 und 4.5 im Fach "Pathologie des Auges") erzielt. N ach Auskunft des Schw eizer O ptikverbandes endet der letzte ordentliche Lehrgang der Schw eizerischen H öheren Fachschule für Augenoptik im Septem ber 2007. D as R eglem ent für H öhere Fachprüfungen im Augenopti- kerberuf von 1991 w erde voraussichtlich im Jahr 2011 aufgehoben. Ab 2010 w ürden durch die Fachhochschule N ordw estschw eiz die ersten Ba- chelor-Ausw eise in O ptom etrie abgegeben (vgl. Stellungnahm e des Schw eizer O ptikverbandes vom 5. M ärz 2007 S. 2). Solange das aktuelle R eglem ent der H öheren Fachprüfung in Kraft sei, seien auch die entspre- chenden Ausgleichsm assnahm en sichergestellt. D a nach Angaben des SO V beim Anpassungslehrgang inhaltlich die glei- chen Anforderungen an die Absolventen der H öheren Fachschule gestellt w erden und feststeht, dass sich die Anforderungen seit 1991 nicht geän- dert haben, D ozenten und Lehrm ittel die gleichen sind w ie im ordentlichen U nterricht, ist daraus zu schliessen, dass die Beschw erdeführerin einen identischen Lehrgang an der Schule in O lten bereits 1999 m it genügenden N oten in den Fächern "Allgem eine O ptik & Instrum ente" und "Pathologie des Auges" abgeschlossen und sie dam it den N achw eis der nötigen Kenntnisse in den entsprechenden Fächern erbracht hat. D aher erw eist sich im konkreten Fall die vom Bundesam t verlangte einjährige Ausbildung (gleichen Inhaltes) an der H öheren Fachschule für Augenoptik als nicht er-24 forderlich und dam it unzulässig. 5.5 Im w eitern ordnete das Bundesam t an, dass der einjährige Anpassungs- lehrgang in der Schw eiz unter der Anleitung eines diplom ierten Augenopti- kers zu erfolgen habe und m it Bestätigung des Begleiters nachgew iesen w erden m üsse. Im M erkblatt des BBT w ird hiezu festgehalten, dass der Lehrgang vom Arbeitgeber in Form eines Arbeitszeugnisses als erfüllt be- stätigt w erden m üsse. D as BBT em pfehle, die Absolventen eines Prakti- kum s w ie ausgebildete Personen anzusehen, die ihre Ausbildung gem äss Verfügung vervollständigen. D ie Bezahlung solle sich grundsätzlich nach den Ansätzen eines Augenoptikers richten (vgl. M erkblatt S. 3). D ie Be- schw erdeführerin verfügt über eine langjährige Berufserfahrung als Augen- optikerin, w as die beigelegten Arbeitszeugnisse bestätigen. Im w eiteren liegt auch eine Arbeitsbestätigung/Zw ischenzeugnis des gegenw ärtigen Arbeitgebers, eines diplom ierten Augenoptikers, vor, bei w elchem die Be- schw erdeführerin seit D ezem ber 2000 arbeitet. D em nach um fasst die Tä- tigkeit der Beschw erdeführerin folgende G ebiete: R efraktion/Brillenglas- bestim m ung, Kontaktlinsenanpassung, Verkauf, Kundenberatung und M it- hilfe W erkstatt. M it dem Anpassen von Kontaktlinsen und der Brillenglas- bestim m ung übt sie Tätigkeiten aus, die nach kantonalem R echt diplom ier- ten Augenoptikern vorbehalten sind und bezüglich w elchen das Bundes- am t festgehalten hat, dass in D eutschland w ichtige Bereiche dieser The- m en in den Prüfungsanforderungen fehlen und diese Lücken zu schliessen seien. D er Vorgesetzte führte in seinem Zw ischenzeugnis aus, dass die Beschw erdeführerin säm tliche Aufgaben zur vollsten Zufriedenheit erledi- ge. Auf G rund der Q ualifikation durch den Arbeitgeber ist davon auszuge- hen, dass die Beschw erdeführerin in ihrer beruflichen Tätigkeit über die notw endigen Fähigkeiten und Kenntnisse eines Augenoptikers verfügt und sich auch über die erforderlichen Kenntnisse in den Fächern "Pathologie" und "Allgem eine O ptik & Instrum ente" ausgew iesen hat. Zusam m enfassend ergibt sich, dass die Beschw erdeführerin auf G rund ih- rer (höheren) Ausbildung in der Schw eiz und der beruflichen Tätigkeit über genügende Kenntnisse in den Fächern "Pathologie" und "Allgem eine O ptik & Instrum ente" verfügt und die Anforderungen an den vom Bundesam t an- geordneten einjährigen Anpassungslehrgang (Schulbesuch und Praktikum ) bereits im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides erfüllt w aren. D as Bundesam t hat zu U nrecht die von der Beschw erdeführerin - nebst der Ausbildung in D eutschland - erw orbenen Kenntnisse in seinem Entscheid nicht berücksichtigt. D a Ausgleichsm assnahm en (Anpassungslehrgang oder Eignungsprüfung) alternativ zu verfügen sind und die Beschw erdefüh- rerin die Anforderungen an den einjährigen Anpassungslehrgang erfüllt, er- w eist sich die Anordnung von Ausgleichsm assnahm en als nicht nötig und dam it unverhältnism ässig. D ie Voraussetzungen für die Anerkennung der G leichw ertigkeit des M eistertitels sind im konkreten Fall gegeben. D ies führt dazu, dass die angefochtenen Ausgleichsm assnahm en ersatzlos auf- zuheben sind. 6. D ie Beschw erde ist gutzuheissen und die Verfügung des Bundesam tes vom 9. D ezem ber 2005 aufzuheben. Es w ird festgestellt, dass der am 25 20. N ovem ber 2004 in D eutschland verliehene M eistertitel im Augenopti- kerhandw erk m it dem eidgenössischen D iplom als Augenoptiker gleichw er- tig ist. D as Bundesam t w ird angew iesen, der Beschw erdeführerin eine G leichw ertigkeitsbestätigung auszustellen. 7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist die Beschw erdeführerin obsiegen- de Partei. D ie Verfahrenskosten sind in der R egel von der unterliegenden Partei zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 Vw VG ). Keine Verfahrenskosten w er- den Vorinstanzen auferlegt (vgl. Art. 63 Abs. 2 Vw VG ). D er von der Be- schw erdeführerin am 18. Januar 2006 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 900.- ist ihr zurückzuerstatten. 8. D ie Beschw erdeinstanz kann der ganz oder teilw eise obsiegenden Partei von Am tes w egen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erw ach- sene notw endige und verhältnism ässig hohe Kosten zusprechen (Art. 64 Abs. 1 Vw VG ) D ie Beschw erdeführerin w ar im vorliegenden Verfahren nicht vertreten, und auch sonst sind ihr keine anrechenbaren Kosten in diesem Sinn entstanden. D aher ist keine Parteientschädigung zuzuspre- chen. 9. G egen diesen Beschw erdeentscheid kann innert 30 Tagen beim Eidgenös- sischen Bundesgericht Beschw erde in öffentlich-rechtlichen Angelegenhei- ten eingereicht w erden (Art. 82 Bst. a und Art. 86 Abs. 1 Bst. a i.V.m . Art. 100 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BG G , SR 173.110, in Kraft seit 1. Januar 2007, AS 2006 1205]). D em nach erkennt das B undesverw altungsgericht: 1. D ie Beschw erde w ird gutgeheissen und die Verfügung des Bundesam tes für Berufsbildung und Technologie vom 9. D ezem ber 2005 aufgehoben. Es w ird festgestellt, dass der am 20. N ovem ber 2004 in D eutschland ver- liehene M eistertitel im Augenoptikerhandw erk m it dem eidgenössischen D iplom als Augenoptiker gleichw ertig ist. D as Bundesam t w ird angew ie- sen, der Beschw erdeführerin eine G leichw ertigkeitsbestätigung auszustel- len. 2. Es w erden keine Verfahrenskosten auferlegt. D er Kostenvorschuss von Fr. 900.- w ird der Beschw erdeführerin aus der G erichtskasse zurückerstat- tet, sobald dieses U rteil in R echtskraft erw achsen ist. 3. Es w ird keine Parteientschädigung zugesprochen.26 4. D ieses U rteil w ird eröffnet: - der Beschw erdeführerin (m it G erichtsurkunde) - der Vorinstanz (R ef-N r. 353/han/6436; m it G erichtsurkunde) - dem Eidgenössischen Volksw irtschaftsdepartem ent (m it G erichtsurkun- de) D er Abteilungspräsident: D ie G erichtsschreiberin: Bernard M aitre Barbara Aebi R echtsm ittelbelehrung D ieses U rteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schw eizerischen Bundesgericht in Lausanne angefochten w erden. Versand am : 11. M ai 2007