© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/19 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 23-5523 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 15.01.2024 Entscheiddatum: 13.12.2023 BUDE 2023 Nr. 110 Baurecht, Art. 16a Abs. 3 RPG, Art. 34 Abs. 1 und 2 RPV. Bauvorhaben innerhalb einer Intensivlandwirtschaftszone sind nur dann zonenkonform, wenn sie einer landwirtschaftlichen Nutzung nach Art. 34 RPV dienen (Erw. 3.1). Die Verarbeitung von Milch zu Käse stellt zum einen keine landwirtschaftliche Nutzung im Sinn von Art. 34 Abs. 1 Bst. a RPV dar (Erw. 3.4). Zum anderen handelt es sich im vorliegenden Fall aufgrund der Grösse der Käserei um einen industriell-gewerblichen Verarbeitungsbetrieb, welcher in einer Industrie- oder Gewerbezone anzusiedeln wäre (Erw. 3.8). Die vorgesehene Erweiterung des bestehenden Käsereibetriebs ist deshalb nicht bewilligungsfähig und die Baubewilligung aufzuheben. Gutheissung des Rekurses. BUDE 2023 Nr. 110 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.Kanton St.Gallen Bau- und Umweltdepartement 23-5523 Entscheid Nr. 110/2023 vom 13. Dezember 2023 Rekurrent A.___ vertreten durch Dr.iur. Andres Büsser, Rechtsanwalt, Marktgasse 20, 9000 St.Gallen gegen Vorinstanz Baukommission Z.___ (Entscheid vom 3. Juli 2023) Rekursgegnerin B.___ vertreten durch lic.iur. Titus Marty, Rechtsanwalt, Obere Bahn- hofstrasse 11, 9500 Wil Betreff Baubewilligung (Neubau Käserei mit Milchtankanlagen sowie Abbruch der bestehenden Remise) Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 2/18 Sachverhalt A. a) Die B.___, Y.___, ist Eigentümer in von Grundstück Nr. 001, Grundbuch Z.___, an der M.___strasse in Z.___. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan der früheren Gemeinde X.___ (inzwi- schen fusioniert mit der Stadt Z.___) vom 14. Dezember 2012 in der Intensivlandwirtschaftszone (ILZ). Die ILZ «W.___» umfasst die Grundstücke Nrn. 001 und 002, welche mit Bauten und Anlagen für eine Käserei (Grundstück Nr. 001) sowie für eine Schweinemast (Grundstück Nr. 002) überbaut sind. b) Das Grundstück Nr. 001 ist mit dem Wohnhaus samt Restaurant Vers.-Nr. 003, den angebauten Betriebsgebäuden Vers. -Nrn. 005 (Käselager) und 004 (Käselager, Produktionsräume, Büro) , der ebenfalls angebauten Remise Vers. -Nr. 006 sowie einem weiteren Käsereigebäude samt Wohnung (Vers.-Nr. 007) überbaut. Die Käserei wird durch die C.___, Y.___, betrieben. Das östlich angrenzende Grundstück Nr. 002 umfasst zudem die Schweineställe Vers.-Nrn. 008 und 009 sowie die Remise Vers.-Nr. 010. c) Die Grundstücke Nrn. 001 sowie 002 liegen unmittelbar nördlich der M.___strasse (Kantonsstrasse). Östlich des Grundstücks Nr. 002 verläuft zudem die N.___strasse (Gemeindestrasse 2. Klasse). d) Der Käserei- und Schweinemastbetrieb auf Grundstück Nr. 001 befand sich bis zum Jahr 1992 im übrigen Gemeindegebiet und da- nach – bis zur Zonenplanrevision im Jahr 2012 – in der Landwirt- schaftszone. Vor Erlass der ILZ wurde der Betrieb mehrfach vergrös- sert, zuletzt im Jahr 2003. Am 16. Juli 2003 stimmte das damals zu- ständige Amt für R aumentwicklung (ARE; heute: Amt für Raument- wicklung und Geoinformation [AREG]) einem eingeschossigen Fabri- kationsanbau (Salzbad und Abtropfraum) am Käsereigebäude samt Wohnung Vers.-Nr. 007 zu. Das ARE hielt in seiner damaligen Beur- teilung fest, dass mit diesem Vorhaben das zulässige Erweiterungspo- tenzial bei weitem überschritten sei. Die Zustimmung könne nur unter «weitestgehender Auslegung der gesetzlichen Bestimmungen » auf- grund der Notwendigkeit des Vorhabens für die Fortführung des Be- triebs erteilt werden. e) Im kommunalen Richtplan der ehemaligen Gemeinde X.___ vom 15. Februar 2011 war festgehalten, dass das landwirtschaftlich geprägte Gewerbe, welches Landwirtschaftsprodukte veredele (Käse- rei), erhalten und zusätzlich Möglichkeiten für eine massvolle Weiter- entwicklung geschaffen werden sollten. Zu diesem Zweck wurde der Betrieb auf den Grundstücken Nrn. 001 und 002 im Rahmen der Zo- nenplanrevision der Gemeinde X.___ vom 14. Dezember 2012 der ILZ «W.___» zugewiesen. Gleichzeitig mit der Zuteilung zur ILZ wurden für den Planperimeter der ILZ auch der Überbauungsplan «W.___» Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 3/18 sowie der Baulinienplan «W.___» in Kraft gesetzt. Mit dem Überbau- ungsplan «W.___» sollten die differenzierte Nutzungsverteilung, die vertikale und horizontale Ausdehnung der Bauten und Anlagen, die Grundsätze der Gestaltung sowie Besonderheiten der Erschliessung geregelt werden (Art. 2 der besonderen Vorschriften [besV]). Mit dem Baulinienplan wurde zudem der Gewässerraum für die Ver- und Of- fenlegung eines Fliessgewässers im Gebiet «W.___» gesichert. f) Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 1. Juli 2013 stimmte das AREG auf der Basis des Überbauungsplans «W.___» vom 14. Dezember 2 012 einer Erweiterung des Käselagers Vers. - Nr. 005 um ein weiteres Käse-Reifungslager mit Zwischentrakt (heute Vers.-Nr. 004) zu. g) Am 6. Dezember 2018 genehmigte das AREG eine Teilände- rung des Überbauungsplans «W.___», wonach der Bauperimeter beim Käsereigebäude Vers.-Nr. 007 geändert und insgesamt um rund 60 m2 vergrössert werden sollte. Zugunsten einer Optimierung der Ar- beitsabläufe sollte ein Anbau westlich am Käsereigebäude Vers. - Nr. 007 mit einer Grösse von 12 m x 14,15 m ermöglicht werden. Das entsprechende Vorhaben wurde gemäss den Vorakten bis heute nicht realisiert. h) Am 10. Januar 2020 genehmigte das AREG eine weitere Teilän- derung des Überbauungsplans «W.___». So wurde auf dem Grund- stück Nr. 002 ein neuer Baubereich für eine Remise samt Güllengrube geschaffen und Art. 5 besV (Baubereiche) dahingehend ergänzt, dass neu ausserhalb der Baubereiche die Erstellung von Fluchttreppen zu- lässig ist (Art. 5 Abs. 4 besV). Die Anpassung erfolgte vor dem Hinter- grund, dass die C.___ ein weiteres Bauvorhaben beabsichtigte. Ge- mäss dem Planungsbericht vom 25. Juni 2019 müsse die C.___ auf- grund des Exports in s Ausland internationale Standards einhalten , was eine räumliche Trennung von Landwirtschaft und Käseproduktion erfordere. Für die Remise Vers. -Nr. 006 müsse deshalb ein neuer Bauplatz geschaffen und an dessen Stelle das Käsereigebäude erwei- tert werden. i) Nach Vorliegen der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung des AREG vom 7. Januar 2020 erteilte die Baukommission Z.___ am 7. Februar 2020 dem Eigentümer d es Grundstücks Nr. 002, D.___, Y.___, die Bewilligung für den Neuba u einer Remise (heute Vers. - Nr. 010) auf Grundstück Nr. 002. B. a) Mit Baugesuch vom 28. Juni 2021 beantragte die B.___ bei der Baukommission Z.___ die Baubewilligung für den Neubau einer Käse- rei mit Milchtankanlagen sowie den Abbruch der bestehenden Remise Vers.-Nr. 006 auf Grundstück Nr. 001. Der mehrstöckige Neubau (Hochbau: 35 m x 27 m, Tiefbau: 44 m x 27 m) sollte auf der Ostseite des Betriebsgebäudes Vers.-Nr. 004 angebaut werden und ein weite- Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 4/18 res Käselager, Räume für die Milchverarbeitung, einen Technikbe- reich, Mitarbeitergarderoben, eine Ölheizung sowie Lagerräume um- fassen. Weiter beinhaltete das Bauvorhaben die Errichtung einer Pho- tovoltaikanlage, die Erstellung von 14 Parkplätzen sowie massiver Pol- ler mit Ketten um die geordnete Zufahr t zu den Grundstücken zu re- geln. Die Baukosten wurden mit rund 5 Mio. Franken beziffert. b) Innert der Auflagefrist vom 5. bis 18. August 2021 erhob A.___, V.___, vertreten durch Dr.iur. Andres Büsser, Rechtsanwalt, St.Gallen, Einsprache gegen das Bauvorhaben. Er führte aus, dass es sich beim vorliegenden Käsereibetrieb nicht um eine zonenkonforme, kleine Ne- benbetriebskäserei, sondern um einen gewerblich-industriellen Gross- betrieb handle. Das Vorhaben sei in der ILZ nicht zulässig. Darüber hinaus rügte der Einsprecher, dass beim Schweinestall Vers.-Nr. 008 auf Grundstück Nr. 002 ein unbewilligter Auslauf errichtet worden sei. Für die unbewilligte Anlage sei ebenfalls ein Baubewilligungsverfahren durchzuführen. Aufgrund der geplanten massiven Ausweitung der Kä- serei sei zudem von einer zukünftigen Erweiterung der Schweinehal- tung auszugehen, was die ohnehin schon übermässigen Immissionen nochmals erhöhen würde. c) Mit Stellungnahme vom 20. September 2021 erwiderte die B.___, vertreten durch lic.iur. Titus Marty, Rechtsanwalt, Wil, dass das Vorhaben in der ILZ zonenkonform sei. Es sei keine Veränderung des Tierbestands vorgesehen und der monierte Auslauf sei bereits im Jahr 1998 bewilligt worden. Der Schweinestall sowie die damit zusammen- hängenden Immissionen seien ausserdem nicht Gegenstand des Bau- bewilligungsverfahrens. d) Mit Schreiben vom 6. Oktober sowie 8. Dezember 2021 an die Baukommission Z.___ teilte das AREG mit, dass die Baugesuchsun- terlagen unvollständig seien und forderte diverse Unterlagen nach. e) Am 30. August 2022 reichte die B.___ bei der Stadt Z.___ ein Korrekturgesuch ein. Unter anderem wurden Änderungen an der Grundstückszufahrt, der Raumeinteilung innerhalb des geplanten Be- triebsgebäudes sowie Anpassungen an den Meteor - und Schmutz- wasserleitungen vorgenommen. f) Mit Schreiben vom 19. September und 10. Oktober 2022 teilte der Einsprecher durch seinen Rechtsvertreter mit, dass er an der Ein- sprache festhalte. In Ergänzung zur Einsprache vom 17. August 2021 führte er aus, dass ihm eine Rückmeldung der Abteilung Ortsplanung des AREG bislang nicht eröffnet worden sei. Es liege folglich eine Ver- letzung des rechtlichen Gehörsanspruchs vor. Zudem widersprächen die genehmigten Sondernutzungspläne «W.___» der materiellen Zo- nenordnung. g) Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 2. Juni 2023 stimmte das AREG gestützt auf den Überbauungsplan «W.___» dem geplanten Neubau des Käsereigebäudes zu. Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 5/18 h) Mit Beschluss vom 3. Juli 2023 erteilte die Baukommission Z.___ die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen und wies die Einsprache von A.___ ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die Schaffung der ILZ «W.___» und der gleichzeitige Erlass des Son- dernutzungsplans den Zweck verfolgt hätten, eine Erweiterung der be- stehenden Bauten und die Erhaltung des Käsereibetriebs zu ermögli- chen. Das Vorhaben entspreche dem eingegrenzten Zonenweck der ILZ «W.___» gemäss Art. 31 des Baureglementes der Stadt Z.___ vom 21. Dezember 2020 (BauR). Soweit sich die Einsprache gegen die Schweinehaltung und deren Geruchsimmissionen richte, werde nicht darauf eingetre ten, weil diese Rügen ausserhalb des Streitgegen- stands lägen. C. Gegen diesen Beschluss erhob A.___ durch seinen Rechtsvertreter mit Schreiben vom 21. Juli 2023 Rekurs beim Bau- und Umweltdepar- tement. Es werden folgende Anträge gestellt: 1. Der Entscheid der Baukommission der Stadt Z.___ vom 3. Juli 2023 betreffend Neubau Käserei mit Milch- tankanlagen sowie Abbruch der bestehenden Remise (Assek-Nr. 006) auf dem Grundstück W.___, Parz. Nr. 001, sei aufzuheben. 2. Die Baubewilligung und erforderlichen weiteren Bewil- ligungen seien nicht zu erteilen. 3. Eventualiter sei die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. 4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zzgl. MwSt. Zur Begründung wird geltend gemacht, dass das Vorhaben entgegen der vorinstanzlichen Beurteilung in einer ILZ nicht zonenkonform sei. Das Baugesuch hätte aufgrund der bundesrechtlichen Bestimmungen und nicht nur nach den Sonderbauvorschriften des Sondernutzungs- plans «W.___» beurteilt werden müssen. Mit einem solchen kommu- nalen Erlass könne ohnehin nicht vom grundsätzlich bestehenden, bundesrechtlichen Verbot des Bauens ausserhalb der Bauzonen ab- gewichen werden. Es handle sich vorliegend um einen industriell -ge- werblichen Milch verarbeitungsbetrieb, welcher grundsätzlich in die Bauzone gehöre. Gemäss Art. 34 Abs. 2 Bst. b der eidgenössischen Raumplanungsverordnung (SR 700.1; abgekürzt RPV) dürfe die Auf- bereitung, die Lagerung oder der Verkauf landwirtschaftlicher Pro- dukte lediglich nicht industriell-gewerblicher Art sein, was maschinelle und mit hohen Investitionskosten oder hohem Personalaufwand ver- bundene Verarbeitungsstufen ausschliesse. Gemäss der Homepage der C.___ würden täglich bis zu 40'000 Liter Milch aus rund 30 Land- wirtschaftsbetrieben aus der nahen Umgebung von Y.___ verarbeitet. Das geplante Bauvolumen betrage 18'000 m3 und es werde mit einer Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 6/18 Einleitung von 350'000 Liter industriellen und gewerblichen Abwäs- sern gerechnet. Das Vorhaben erfülle die Voraussetzungen nach Art. 34 Abs. 2 RPV nicht. In einem früheren Entscheid habe das Baude- partement (seit 1. Oktober 2021: Bau - und Umweltdepartement) die Zonenkonformität eines weitaus kleineren Käsereibetriebs in einer ILZ klar verneint (BDE Nr. 45/2018 vom 16. Oktober 2018). Weiter sei eine Stellungnahme der Abteilung Ortsplanung des AREG dem Einspre- cher weder im erstinstanzlichen Verfahren noch zusammen mit dem Gesamtentscheid zugestellt worden . D eshalb liege eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor, weshalb der angefochtene Entscheid al- lein schon aufzuheben sei. Weiter hätten sich die Vorinstanz und die kantonale Fachstelle ungenügend mit der Einsprache auseinanderge- setzt und keine zweckmässige Interessenabwägung vorgenommen. Im Übrigen seien die Änderungen des Überbauungsplans «W.___» als nichtig zu betrachten, weil sie eine materielle Zonenplanänderung dar- stellten und gar nicht hätten genehmigt werden dürfen. Zudem wider- spreche das Vorhaben auch verschiedenen besV des Sondernut- zungsplans. Ausserdem müssten der Schweinestall und der unbewil- ligte Auslauf auf Grundstück Nr. 002 saniert bzw. zurückgebaut wer- den, weil sie zu übermässigen Geruchsimmissionen führten. D. a) Mit Vernehmlassung vom 31. August 2023 beantragt die Rekursgegnerin durch ihren Vertreter, den Rekurs, soweit darauf ein- zutreten sei, unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Begründung wird gel- tend gemacht, Art. 34 Abs. 2 Bst. b RPV sei auf eine ILZ, welche mit speziellen Zweckbestimmungen die Zulässigkeit von Bauten und An- lagen für einen Milchverarbeitungsbetrieb ermögliche, nicht anwend- bar. Beim umstrittenen Käsereibetrieb handle es sich ohnehin nicht um einen Betrieb industriell -gewerblicher Art. N ach Art. 10 des Regle- ments über den Berufsbildungsfonds Milchtechnolog ie vom 17. April 2012 und dem damit allgemeinverbindlich erklärten und diesem ange- fügten Reglement des Schweizerischen Milchwirtschaftlichen Vereins vom 12. Mai 2011 (Schweizerisches Handelsamtsblatt [SHAB] Nr. 89 vom 8. Mai 2012) sei bei einer Milchverarbeitungsmenge von unter 20'000'000 kg Milch pro Jahr von einem gewerblichen, nicht jedoch von einem industriellen Milchverarbeitungsbetrieb au szugehen. Eine nachträgliche, akzessorische Überprüfung des rechtskräftigen Son- dernutzungsplans «W.___» sei unzulässig, da eine solche offenkundig den Anspruch der Rekursgegnerin auf Treu und Glauben verletzen würde. Diese habe gestützt auf den Sondernutzu ngsplan bereits er- hebliche bauliche und betriebliche Investitionen getätigt. Der Neubau entspreche einem grösseren landwirtschaftlichen Stall - und Ökono- miegebäude und weise somit durchaus einen ländlichen Charakter auf. Mit dem Käsereineubau erfolge im Übrigen keine Erweiterung der bestehenden Schweinehaltung, weshalb auf die Rüge der übermässi- gen Geruchsimmissionen genauso wie auf jene der unbewilligten An- lagen zum Tierhaltungsbetrieb nicht einzutreten sei; beide seien nicht Gegenstand dieses Rekursverfahrens. Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 7/18 b) Mit Vernehmlassung vom 31. August 2023 beantragt die Vorinstanz, den Rekurs abzuweisen, soweit darauf eingetreten wer- den könne. Zur Begründung wird auf den angefochtenen Entscheid verwiesen. c) Mit Stellungnahme vom 4. Oktober 2023 beantragt das AREG, der Rekurs sei abzuweisen. Zur Begründung wird im Wesentlichen auf die raumplanungsrechtliche Teilverfügung vom 2. Juni 2023 verwie- sen und ausgeführt, dass der Käsereibetrieb mit Schwein ehaltung nicht als eigentlicher Landwirtschaftsbetrieb, welcher im Sinn einer tra- ditionellen bodenabhängigen Produktion landwirtschaft liche Erzeug- nisse herstelle, angesehen werden könne. Der Betrieb sei seit jeher gewerblich-industriell ausgerichtet. Die Rekursgegnerin habe sich bei der Ausarbeitung des umstrittenen Bauges uchs aber zu Recht nach Treu und Glauben auf die aktuell gültige Planungsgrundlage abstützen können. Innerhalb des genehmigten Planperimeters der ILZ könne ein Bauvorhaben wie das vorliegend zu beurteilende als zonenkonform bewilligt werden. d) Am 14. Novemb er 2023 reicht der Vertreter des Rekurrenten eine Replik zu den vorerwähnten Vernehmlassungen ein und rügt erneut die fehlende Zonenkonformität des Bauvorhabens. Die Käserei sei gewerblich -industriell ausgerichtet und der Eigentümer des Käsereibetriebs stimme nicht mit dem Eigentümer des Standortbetriebs überein. Weder die Rekursgegnerin noch die C.___ würden für sich in Anspruch nehmen, einen Landwirtschaftsbetrieb zu führen. Somit erfülle das Vorhaben die Voraussetzungen nach Art. 34 RPV nicht. Weiter sei d er Sonder nutzungsplan «W.___» bundesrechtswidrig, sofern er als planungs rechtliche Grundlage für einen gewerblich-industriellen Betrieb geschaffen worden sei. e) Am 30. November 2023 reichte der Vertreter der Rekursgegne- rin eine Stellungnahme zur Replik des Rekurrenten ein. E. Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor- genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. 1.1 Die Zuständigkeit des Bau - und Umwelt departementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP). Aufgrund des Umstands, dass die Vor- steherin des Bau - und Umweltdepartementes mit dem Verwaltungs- ratspräsidenten der Rekursgegnerin befreundet ist, hat sie in den Aus- stand zu treten. Entsprechend hat der Vorsteher des Volkswirtschafts- departementes über das Rechtsmittel zu befinden (Art. 24 Abs. 2 des Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 8/18 Staatsverwaltungsgesetzes [sGS 140.1]). Unabhängig davon war das Rekursverfahren von der Rechtsabteilung des Bau- und Umweltdepar- tementes zu instruieren (vgl. ABl 2015 3468). 1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten. 2. Der Rekurrent macht geltend, sein Anspruch auf rechtliches Gehör sei im erstinstanzlichen Verfahren verletzt worden, da ihm di e Stellung- nahme der Abteilung Ortsplanung des AREG vom 6. Oktober 2021 weder im laufenden Verfahren noch bei Eröffnung des Gesamtent- scheids zugestellt worden sei. 2.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist ein Verfahrensrecht und setzt ein hängiges Verwaltung sverfahren voraus ( M. ALBERTINI, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungs- verfahren des modernen Staates, Abhandlungen zum schweizeri- schen Recht, Heft 637, Bern 2000, S. 206 f.). Er dient einerseits der Sachaufklärung und stellt andererseits ein persönliches Mitwirkungs- recht der Parteien dar. Sein Umfang richtet sich primär nach kantonalem Recht und subsidiär nach Art. 29 Abs. 2 der Bundes - verfassung (SR 101; abgekürzt BV) . Zu den wesentlichen Inhalten gehören die Orientierung und die Möglichkeit zur Äusserung vor Erlass einer Verfügung, das Recht auf Akteneinsicht, das Recht auf Teilnahme am Beweisverfahren und der Anspruch auf Prüfung und auf einen begründeten Entscheid ( STEINMANN/SCHINDLER/WYSS, in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die sc hweizerische Bundesverfassung, 4. Auflage, Zürich/St.Gallen 2023, Art. 29 Rz. 60 ff.). 2.2 Nach Art. 16 Abs. 1 VRP haben die Beteiligten Anspruch auf Einsicht in die Akten, sow eit nicht wichtige öffentliche oder schutzwürdige private Interessen entgege nstehen. Das Akten - einsichtsrecht erstreckt sich auf alle für den Entscheid wesentlichen Akten, d.h. all jene Akten, die Grundlage einer Anordnung bilden. Abzustellen ist dabei ausschliesslich auf die objektive Bedeutung eines Schrifts tücks für die entsche idwesentliche Sachverhalts - feststellung. Keine Einsicht muss in Akten gewährt werden, die nicht der Stützung einer behördlichen Anordnung dienen. Dazu gehören vor allem auch die Akten des internen amtlichen Verkehrs, etwa Vorbereitungsunterlagen (Referat) usw. Als interne Akten gelten Unterlagen, denen kein Beweisc harakter zukommt, welche vielmehr ausschliesslich der internen Meinungsbildung dienen, also namentlich Entwürfe, Anträge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege usw. Mit dem Ausschluss des Einsichtsrechts in diese Akten soll verhindert werden, dass die interne Meinungsbildung über die entscheidenden Aktenstücke und die erlassenen begründeten Verfügungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird. Ob ein Aktenstück als intern zu qualifiz ieren ist, muss nach objektiven Gesichtspunkten geprüft werden. Wenn ein Aktenstück objektiv betrac htet von Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 9/18 Bedeutung für die Sach verhaltsfeststellung ist, so unterliegt es ungeachtet einer allfälligen Bezeichnung als internes Dokument der Einsicht. Einsicht ist somit in alle Akten zu gewähren, welche geeignet sind, Grundlage der späteren Verfügung bzw. des späteren Entscheids zu bilden (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen – dargestellt an den Verfahren vor Verwaltungs - gericht, St .Gallen 2003, Rz. 1131 mit Hinweisen). Allerdings sind Aktendossiers nicht vor der Gewährung der Akteneinsicht zu durchkämmen und in erhebliche und unerhebliche Akten aufzuteilen. Werden interne Vernehmlassungen als förmliche Stellungnahmen zu einzelnen Aspekten eines Baugesuchs eingeholt, besteht kein Grund, diese gegenüber dem Baugesuchsteller oder dem Einsprecher nicht offen zu legen (VerwGE B 2009/139 vom 20. September 2011 Erw. 4.2.2). 2.3 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist nach der Rechtspre- chung formeller Natur und führt bei seiner Verletzung grundsätzlich zu einer Aufhebung des betreffenden Entscheids und zur Rückweisung der Streitsache an die Vorinstanz. Eine nicht besonders schwerwie- gende Verletzung kann jedoch geheilt werden, wenn der Betroffene die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage mit mindestens gleicher Kognition wie die Vorinstanz prüfen kann. So ist die Verwei- gerung des rechtlichen Gehörs oder die Verletzung der Begründungs- pflicht durch die erstentscheidende Behörde im Rekursverfahren heil- bar, da die Rekursbehörden mit umfassender Kogni tion entscheiden (Art. 46 VRP). 2.4 Die Rückmeldung der Abteilung Ortsplanung des AREG vom 6. Oktober 2021 erfolgte gemäss der Rekursvernehmlassung des AREG vom 4. Oktober 2023 im Rahmen des internen Koordinations- prozesses, der sogenannten «Erste-Wocheprüfung». Die Abteilung Ortsplanung habe in der umstrittenen Aktennotiz einzig mitgeteilt, dass sich das Vorhaben gemäss Überbauungsplan «W.___» vom 14. De- zember 2012 im Überbauungsplanperimeter befinden würde. Die Aus- sage der Abteilung Ortsplanung habe lediglich bestätigt, dass das Bauvorhaben innerhalb des genehmigten Planperimeters der ILZ liege und deshalb als zonenkonform bearbeitet werden könne. 2.5 Sinn und Zweck einer «Erste-Wocheprüfung» ist einerseits die Prüfung der Vollständigkeit der Baugesuchsunterlagen sowie anderer- seits die Eruierung und der Einbezug allfällig betroffener Amtsstellen. Im vorliegenden Fall wurde die Abteilung Ortsplanung aufgrund der Lage des Bauvorhabens in einer ILZ sowie des diese überlagernden genehmigten Überbauungsplans in das Verfahren einbezogen. Mit der oben erwähnten Rückmeldung bestätigte die Abteilung Ortsplanung die Lage des Vo rhabens im Planperimeter, worauf die Abteilung Bauen ausserhalb Bauzonen gestützt auf diese Stellungnahme das Vorhaben als zonenkonform beurteilte. Die Rückmeldung der Abtei- lung Ortsplanung war somit für die Sachverhaltsdarstellung durchaus von Bedeutung und diente auch als Grundlage für den angefochtenen Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 10/18 Entscheid. Somit hätte sie als relevante Stellungnahme dem Rekur- renten zur Wahrung des rechtlichen Gehörs zugestellt werden müs- sen. Unerheblich ist dabei, dass die Abteilung Ortsplanung im späte- ren Verfahrensverlauf nicht mehr einbezogen worden ist. Indem diese Stellungnahme dem Rekurrenten – trotz seines ausdrücklichen An- trags – nicht zur Kenntnis gebracht wurde, ist sein Anspruch auf recht- liches Gehör verletzt worden. Der Rekurs erweist sich somit in diesem Punkt als be gründet. Diese Gehörsverletzung ist allerdings keine schwerwiegende. Sie hätte im Rahmen des Rekursverfahren geheilt werden können. Davon wurde indessen abgesehen, weil der Rekurs – wie nachfolgend aufgezeigt wird – ohnehin gutzuheissen ist. 3. Der Rekurrent beanstandet in materieller Hinsicht vor allem, dass das Bauvorhaben in der ILZ nicht als zonenkonform beurteilt werden könne. Es handle sich beim Käsereibetrieb der C.___ um einen indust- riell-gewerblichen Milchverarbeitungsbetrieb, womit er die Anforderun- gen nach Art. 34 Abs. 2 Bst. b RPV nicht erfülle. 3.1 Die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen in der Landwirt- schaftszone wird grundsätzlich durch das Bundesrecht geregelt (Art. 16a des Bundesgesetzes über die Raumplanung [SR 700; abge- kürzt RPG], Art. 34 RPV). Am 1. September 2000 sind das am 20. März 1998 revidierte RPG und die neue RPV in Kraft getreten (AS 2000 S. 2042 ff. und 2047 ff.). Es wurden unter anderem die in der Landwirtschaftszone als zonenkonform geltenden Nutzungen neu um- schrieben. Ziel der Motion Zimmerli vom 3. Oktober 1990 zur Revision des RPG war einerseits die Zonenkonformität für Bauten in der Land- wirtschaftszone neu zu umschreiben und andererseits eine gewisse Lockerung für das Bauen ausserhalb der Bauzone zu erreichen. Art. 16a RPG regelt, welche Art von Bauten oder Anlagen in der Land- wirtschaftszone zonenkonform sind. In der Landwirtschaftszone sind nicht sämtliche für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung erforderli- chen Bauten und Anlagen zonenkonform. Bauten und Anlagen für die bodenunabhängige Produktion sind, im Gegensatz zur bodenabhän- gigen Produktion, in Landwirtschaftszonen nur dann zonenkonform, wenn sie den Rahmen der inneren Aufstockung einhalten (WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar RPG, Bern 2006, Art. 16a N 4). Über die innere Aufstockung wird dann hinausgegangen, wenn auf dem in Frage stehenden Betrieb das in Art. 36 und 37 RPV umschrie- bene Ausmass an bodenunabhängiger Bewirtschaftung überschritten wird, d.h. überwiegend oder ausschliesslich bodenunabhängig produ- ziert wird (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 16a N 30). Wird der Rahmen der inneren Aufstockung überschritten, muss das Gebiet, in dem die bodenunabhängigen Bauten und Anlagen entstehen sollen, vom Kan- ton in einem Planungsverfahren dafür freigegeben worden sein (Art. 16a Abs. 3 RPG). Diese Gebiet e, in denen auch übe rwiegend oder ausschliesslich bodenunabhängig produziert werden darf, werden als ILZ bezeichnet. Auch in der ILZ sind aber nicht alle denkbaren Bauten und Anlagen der bodenunabhängigen Bewirtschaftung zonenkonform. Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 11/18 Entgegen der Ansicht der Rekursgegnerin können Bauvorhaben inner- halb von ILZ nur dann zonenkonform sein, solange sie einer landwirt- schaftlichen Nutzung nach Art. 34 RPV dienen ( WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 16a N 33). 3.2 Als bodenunabhängig gilt die Bewirtschaftung, wenn kein hinrei- chend enger Bezug zum natürlichen Boden besteht. Tierhaltung ist bo- denunabhängig, wenn sie ohne hinreichende eigene Futterbasis er- folgt (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 16a N 17). Der landwirtschaftliche Boden dient im vorliegenden Fall dem Betrieb nicht als Futterbasis; er ist für diesen entbehrlich. Die Käserei mit Schweinemast produziert somit bodenunabhängig, was auch unumstritten ist. 3.3 Damit bodenunabhängig produzierende Betriebe in einer ILZ zo- nenkonform sind, müssen sie einer landwirtschaftlichen Nut zung die- nen. Als landwirtschaftliche Nutzung gilt nach Art. 34 Abs. 1 Bst. a RPV die Produktion verwertbarer Erzeugnisse aus Pflanzenbau und Nutz- tierhaltung. Massgebend ist, ob die Bauten einer Bewirtschaftung die- nen, aus der pflanzliche und tierische Nahr ungsmittel oder Rohstoffe hervorgehen. Ferner gelten auch die mit der Produktion untrennbar verbundenen baulichen Vorrichtungen zur Gewinnung landwirtschaft- licher Erzeugnisse (z.B. Melk - und Ernteanlagen) als zonenkonform (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 16a N 11). 3.4 In der Tierhaltung werden die verschiedensten pflanzlichen Er- zeugnisse in wirtschaftliche Erzeugnisse wie Milch, Fleisch, Wolle, Eier oder Jungtiere umgewandelt. Damit ist die Haltung von Nutz- und Zuchttieren grundsätzlich landwirtschaftlich. Zu den Nutztieren zählen erstens die Raufutter verzehrenden Tiere, wozu Tiere der Rindergat- tung, Tiere der Pferdegattung sowie Schafe, Ziegen, Bisons, Hirsche, Lamas und Alpakas zu zählen sind, sowie zweitens andere Nutztiere, zu denen Schweine, Nutzgeflügel u nd Kaninchen gehören ( KEHRLI, Der Begriff der Landwirtschaft im Raumplanungsrecht des Bundes, Bedeutung und Entwicklung, Zürich 2015, S. 22). Das aus einer Schweinemast hervorgehende Hau pterzeugnis ist Schweinefleisch, bei der Milchkuhhaltung ist es Milch. Beides sind tierische Nahrungs- mittel, bzw. verwertbare Erzeugnisse aus der Nutztierhaltung. Bei der Käseherstellung wird das landwirtschaftliche Produkt «Milch» unter anderem zu Käse oder Butter weiterverarbeitet. Es handelt sich dabei nicht um einen Arbeitsvorgang, welcher mit der Produktion der Milch untrennbar verbunden ist, wie beispielsweise das Melken (BGE 125 II 278 Erw. 7a). Bei der Käseproduktion handelt es sich um einen Verar- beitungsvorgang, aus welchem das landwirtschaftliche Erzeugnis «Milch» weiterverarbeitet wird. Die Verarbeitung von Milch zu Käse stellt somit keine landwirtschaftliche Nutzung im Sinn von Art. 34 Abs. 1 Bst. a RPV dar. 3.5 Gemäss Art. 34 Abs. 2 RPV sind Bauten und Anlagen, welche der Aufbereitung, der Lagerung oder dem Verkauf landwirtschaftlicher oder gartenbaulicher Produkte dienen , nach Massgabe der präzisie- renden Kriterien von Art. 34 Abs. 2 Bst. a – c RPV zonenkonform Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 12/18 (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 16a N 13). Als Beispiele für solche Ar- beitsvorgänge werden das Keltern von Wein, das Metzgen von Tieren, das Brennen von Schnaps, der Betrieb eines Hofladens und auch die Verarbeitung von Milch zu Käse genannt ( KEHRLI, a.a.O., S. 192 f.). Nach Art. 34 Abs. 2 Bst. a – c RPV sind solche Bauten und Anlagen jedoch nur zonenkonform, wenn landwirtschaftliche oder gartenbauli- che Produkte in der Region und zu mehr als der Hälfte auf dem Stand- ortbetrieb oder auf den in einer Produktionsgemeinschaft zusammen- geschlossenen Betrieben erzeugt werden (Bst. a). Ferner darf die Auf- bereitung, Lagerung oder der Verkauf lediglich nicht industriell -ge- werblicher Art sein (Bst. b) und der landwirtschaftliche oder gartenbauliche Charakter des Standortbetr iebs muss gewahrt bleiben (Bst. c). 3.6 Unbestritten ist, dass vorliegend die Aufbereitung der Milch so- wie die Verarbeitung von Butter und Käse unmittelbar vor Ort stattfin- det. Uneinigkeit besteht aber darin, ob dieser Verarbeitungsvorgang noch als zonenkonform beurteilt werden kann. Der Rekurrent rügt ins- besondere, dass es sich um einen gewerblich -industriellen Milchver- arbeitungsbetrieb handle, welcher die Voraussetzungen nach Art. 34 Abs. 2 Bst. b RPV nicht erfülle. Die Rekursgegnerin führt dagegen aus, dass nach Art. 10 des Reglements über den Berufsbildungsfonds Milchtechnologie vom 17. April 2012 und dem damit allgemeinverbind- lich erklärten und diesem angefügten Reglement des Schweizerischen Milchwirtschaftlichen Vereins vom 1 2. Mai 2011 (SHAB Nr. 89 vom 8. Mai 2012) eine industrielle Milchverarbeitung erst bei einer jährlich verarbeiteten Menge von 20'000'000 kg vorliegen würde. Mit dem vor- liegenden Vorhaben würde sich die maximal mögliche Verarbeitungs- menge auf 15'000'000 kg belaufen, weshalb es sich nur um einen ge- werblichen, nicht aber um einen industriellen B etrieb handle. Das AREG teilte hingegen mit Vernehmlassung vom 4. Oktober 2023 mit, dass der Betrieb seit jeher gewerblich-industriell ausgerichtet sei. 3.7 Ob es sich um eine industriell -gewerbliche Verarbeitung han- delt, richtet sich nicht ausschliesslich nach der Umsatzmenge, wie die Rekursgegnerin vorliegend geltend macht. Entscheidend ist im Hin- blick auf den fundamentalen Trennungsgrundsatz von Bau- und Nicht- baugebiet, mit welchen betrieblichen Mitteln und mit welchem Auf- wand die Verarbeitung stattfindet. Mit den in Art. 34 Abs. 2 RPV statu- ierten Voraussetzungen sollen Verarbeitungsstufen, welche maschi- nell stattfinden und mit hohen Investitionskosten oder hohem Perso- nalaufwand verbunden sind, ausserhalb der Bauzonen ausgeschlos- sen werden. Eigentliche Verarbeitungsbetriebe oder Lagerhäuser sind klarerweise in der Industrie - oder Gewerbezone anzusiedeln (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 16a N 13). 3.8 Das geplante Käsereigebäude umfasst unter anderem Räume für die Käselagerung/ -reife mit Lagerroboter, Verarbeitungsräume (Produktionsraum, Salzbad, Milchbehandlung, Abtropfraum, Labor), einen Aufenthaltsraum inkl. WC/Dusche und Garderoben für Mitarbei- ter und Mitarbeiterinnen, mehrere Milchtankanlagen, einen Giftraum, Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 13/18 Technikräume und eine Ölheizung samt einem 50 m3 Heizöltank. Zu- dem sind Umschlagplätze für Chemikalien, Milch und Öl, eine Verla- derampe, 14 Parkplätze sowie Rangierflächen geplant. Das Bauvolu- men beträgt gemäss Angaben im Baugesuchsformular K1 rund 18'000 m3 und es wird pro Woche mit industriellen und gewerblichen Abwässern in der Grössenordnung von 350 m3 gerechnet. Gemäss dem eingereichten B augesuchsformular G1 beträgt die Bausumme etwa 5 Mio. Franken. Zu berücksichtigen ist weiter, dass die Käserei der Rekursgegnerin bereits heute mehrere Gebäulichkeiten zur Käse- lagerung und -produktion umfasst. Der Gebäudekomplex mit dem Kä- sereigebäude Vers.-Nr. 007, dem Wohnhaus mit Restaurant (Vers.- Nr. 003) sowie den Betriebsgebäuden Vers. -Nrn. 005 und 004 weist für sich bereits ein beträchtliches Volumen von rund 17'600 m3 auf. Mit dem geplanten Neubau würde sich das Gebäudevolumen somit noch- mals verdoppeln. Weiter bringt die Rekursgegnerin in der Rekursver- nehmlassung selber vor, dass bereits die früher getätigten Erweiterun- gen mit erheblichen baulichen und betrieblichen Investitionen verbun- den gewesen seien. Die jährliche Milchverarbeitungsmenge betrage derzeit rund 9'000'000 kg Milch und könne mit dem geplanten Käse- reineubau theoretisch auf bis zu 15'000'000 kg erhöht werden. Hinzu kommt, dass im Käsereibetrieb nach eigenen Angaben (Homepage der C.___ sowie Baugesuchsformular K1) schon heute 12 Angestellte sowie ein Geschäftsführer beschäftigt werden. Die Käserei kann somit bereits in der heutigen Form nur mit grossem Personalaufwand, hohen Investitionskosten und unter Einsatz erheblicher maschineller Mittel betrieben werden, womit es sich klarerweise um einen gewerblich-in- dustriellen Milchverarbeitungsbetrieb handelt. Mit dem geplanten Neu- bau würde sich der industriell-gewerbliche Charakter nochmals massiv verstärken. Nur zum Vergleich: Nach der bisherigen Rechtsprechung des Bau- und Umweltdepartementes hatte ein Käsereibetrieb bereits bei einer jährliche n Milchverarbeitung zwischen 800'000 kg und 1‘200’000 kg klar industriell -gewerblichen Charakter (BDE Nr. 45/2018 vom 16. Oktober 2018 Erw. 3). Am Standort «W.___» wird die rund 15-fache Menge an Milch verarbeitet. Es handelt sich deshalb vorliegend eindeutig um einen industriell-gewerblichen Verarbeitungs- betrieb, welcher in einer Industrie- oder Gewerbezone anzusiedeln ist. Die Voraussetzung nach Art. 34 Abs. 2 Bst. b RPV ist somit nicht erfüllt und der geplante Neubau damit in der ILZ nicht zonenkonform. 3.9 Lediglich d er Vollständigkeit halber sei darauf hingewie sen, dass auch die Voraussetzungen nach Art. 34 Abs. 2 Bst. a und c RPV nicht erfüllt sind. Durch die C.___ werden gemäss der betriebseigenen Homepage täglich rund 40'000 Liter Milch aus etwa 28 umliegenden Landwirtschaftsbetrieben verarbeitet. Am Standort «W.___» wird aller- dings überhaupt keine eigene Milch produziert. Da keine betriebsei- gene Milch verarbeitet wird, ist das Kriterium von Art. 34 Abs. 2 Bst. a RPV, wonach mindestens die Hälfte der Produkte auf dem Standort- betrieb erzeugt werden muss, von vornherein nicht erfüllt. Aus den vor- stehenden Schilderungen ergibt sich auch, dass der landwirtschaftli- che Charakter des Standortbetriebs im Sinn von Art. 34 Abs. 2 Bst. c RPV (spätestens) mit den geplanten Neubauten nicht mehr gewahrt Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 14/18 wäre. Gemäss den Ausführungen der Rekursgegnerin entspreche der Neubau einem grösseren landwirtschaftlichen Stall- und Ökonomiege- bäude und weise durchaus einen ländlichen Charakter auf. Dem ist entgegenzuhalten, dass die Beurteilung des Erscheinungsbilds im Rahmen einer Gesamtbetrachtung des Standorts « W.___» zu erfol- gen hat. Unter Berücksichtigung der bereits heute bestehenden Ge- bäudegruppe gleicht der Standort «W.___» eher einer isoliert in der Landwirtschaftszone gelegenen Industriezone, als einem Betriebs- zentrum eines Landwirtschaftsbetriebs. Der geplante, mehrstöckige Neubau würde nochmals zu einer erheblichen Verstärkung des indust- riell-gewerblichen Erscheinungsbilds führen. 3.10 Unter diesen Umständen ist dem Rekurrenten zuzustimmen, dass eine nochmalige Erweiterung de s Käsereibetriebs am Standort «W.___» nicht bewilligungsfähig ist. Der Rekurs erweist sich somit als begründet. 4. Die Rekursgegnerin beruft sich auf den Grundsatz von Treu und Glau- ben. Der Sondernutzungsplan «W.___» sei in einem ordnungsgemäss durchgeführten Planverfahren erlassen worden und rechtskräftig ge- worden; folglich habe sie auf diese Plangrundlage abstützen können. Insbesondere habe sie gestützt auf die rechtskräftige Planung am vor- liegenden Standort bereits erhebliche bauliche und betriebliche Inves- titionen getroffen. 4.1 Der in der Bundesverfassung verankerte Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV) gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr. Er ist für die Beziehung unter Privat en wie für das Verhältnis zwischen dem Gemeinwesen und den Privaten elementar, gilt jedoch auch im Verhältnis zwischen Gemeinwesen. Für den Bereich des öffentlichen Rechts bedeutet er, dass die Behörden und die Privaten in ihren Rechtsbeziehungen gegenseitig aufeinander Rücksicht zu nehmen haben. Der Grundsatz von Treu und Glauben wirkt sich im Verwaltungsrecht vor allem in zweifacher Hinsicht aus. Erstens verleiht er in Form des sogenannten Vertrauensschutzes Pri- vaten einen Anspruch auf Schutz ihres berechtigten Vertrauens in das bestimmte Erwartungen begründende Verhalten der Behörden. Der Vertrauensschutz will im Sinn der Rechtsstaatsidee die Privaten ge- gen den Staat schützen. Zweitens verbietet der Grundsatz von Treu und Glauben sowohl den staatlichen Behörden wie auch den Privaten, sich in ihren öffentlichen Rechtsbeziehungen widersprüchlich oder rechtsmissbräuchlich zu verhalten (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN: Allge- meines Verwaltungsrecht, Zürich, 8. Auflage, Zürich/St.Gallen 2020, Rz. 620 ff.). Zwischen den Grundsätzen des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit besteht eine enge Verwandtschaft (BGE 135 V 201, 208). Der Vertrauensschutz im Sinn der Rechtssicherheit und der Vertrauensschutz im Sinn des Grundsatzes von Treu und Glauben sind jedoch nicht iden tisch ( HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 625). Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 15/18 4.2 Der V ertrauensschutz bedarf einer Vertrauensgrundlage. Da- runter ist das Verhalten eines staatlichen Organs zu verstehen, das bei den betroffenen Privaten bestimmte Erwartungen auslöst (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 627). Vorausgesetzt ist weiter, dass die Person, welche sich auf den Vertrauensschutz beruft, berech- tigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann (VerwGE B 2021/8 vom 12. Juli 2021 E rw. 3.3). Wer somit die Fehlerhaftigkeit der Vertrauensgrundlage gekannt hat oder bei gehöriger Sorgfalt hätte erkennen müssen, kann sich nicht auf den Vertrauensschutz berufen (BGE 138 I 49 Erw. 8.3.2; HÄFELIN/MÜL- LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 659). Selbst bei Vorliegen sämtlicher Voraussetzungen müsste der Vertrauensschutz im Rahmen einer In- teressenabwägung gegen allfällige entgegenstehende öffentliche In- teressen überwiegen. Die Interessenabwägung im Einzelfall bleibt da- her vorbehalten und bildet eine Schranke des Vertrauensschutzes (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 664). 4.3 Die Rekursgegnerin beruft sich darauf, dass sie aufgrund frühe- rer Baubewilligungen und gestützt auf den Überbauungsplan «W.___» bereits erhebliche Investitionen getätigt habe und sich darauf verlas- sen dürfe, das vorliegende Bauvorhaben ebenfalls realisieren zu kön- nen. Hierzu ist festzuhalten, dass die früher bewilligten Bauvorhaben allesamt ausgeführt worden sind und das Vertrauen der Rekursgeg- nerin diesbezüglich erfüllt worden ist. Hinsichtlich des geplanten Vor- habens können die früher bewilligten Baubewilligungen nicht als Ver- trauensgrundlage herbeigezogen werden, da sie das jetzt umstrittene Bauvorhaben nicht beinhalteten und auch nicht untrennbar mit diesem verbunden sind. Die Rekursgegnerin konnte die früher bewilligten Bauten und Anlagen erstellen und sie heute uneingeschränkt nutzen. Aus einer bereits erteilten B aubewilligung kann nicht abgeleitet wer- den, dass zukünftig – in einem späteren Verfahren – weitere bauliche Massnahmen ebenfalls wieder bewilligt würden. Weder in den voran- gegangenen Baubewilligungen, noch im Rahmen des Erlasses und der Teiländerungen des Überbauungsplans « W.___» wurde der Re- kursgegnerin je zugesichert, dass sie den gesamten Baubereich «Kä- serei» künftig vollständig baulich ausschöpfen könne. Der Überbau- ungsplan «W.___» legt denn auch nur die maximal möglichen Baube- reiche fest, in denen künftig Bauten und Anlagen erstellt werden dür- fen. Die Prüfung, ob, in welchem Ausmass und mit welcher Nutzung in den Baubereichen Bauten und Anlagen letztlich erstellt dürfen, ist indessen dem nachfolgenden Baubewilligungsverfahren vorbehalten. Eine Abweichung von den bundesrechtlichen Normen (Art. 34 Abs. 1 und 2 RPV) hätte der Rekursgegnerin im Überbauungsplan auch nicht zugesichert werden können, da mit einem kommunalen Nutzungs- plan – auch wenn dieser von der zuständigen ka ntonalen Stelle ge- nehmigt wurde – nie das übergeordnete Bundesrecht ausgeschaltet werden kann. Zudem stellen sich die Fragen der Rechtssicherheit, der Planbeständigkeit und des Vertrauensschutzes nach bundesgerichtli- cher Rechtsprechung ohnehin nur bei bundesrechtskonformen Plänen (BGE 114 Ia 32 E rw. 6). Würde der Überbauungsplan «W.___» also Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 16/18 so ausgelegt, wie das die Rekursgegnerin vorliegend macht, wäre die- ser nicht bundesrechtskonform und böte somit von vornherein keine taugliche Vertrauensgrundlage. 4.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das geplante Bauvor- haben keine der Voraussetzungen nach Art. 34 Abs. 2 Bst. a – c RPV erfüllt. Der geplante Neubau des Käsereigebäudes ist somit in der ILZ nicht zonenkonform. Zudem kann sich die Rekursgegnerin nicht auf den Vertrauensschutz berufen. Der Rekurs erweist sich damit als be- gründet, weshalb die angefochtene Baubewilligung der Vorinstanz vom 3. Juli 2023 sowie die raumplanungsrechtliche Teilverfügung des AREG vom 2. Juni 2023 aufzuheben sind. Bei diesem Ergebnis erüb- rigt sich auch die vom Rekurrenten verlangte akzessorische Normen- kontrolle des Überbauungsplans « W.___». Eine solch vorfrageweise Überprüfung eines Sondernutzungsplans im Baubewilligungsverfah- ren ist nämlich nicht erforderlich , wenn das Bauvorhaben eine mög- licherweise gebotene Anpassung des Plans nicht negativ präjudiziert (Urteil des Bundesgerichtes 1C_444/2022 vom 4. September 2023 Erw. 4.5). In Anbetracht der Aufhebung der umstrittenen Baubewilli- gung kann eine derartige negative Präjudizierung vorliegend nicht er- folgen. 5. Der Rekurrent macht abschliessend geltend, die Vorinstanz sei zu Un- recht nicht auf seine Rügen betreffend die Schweinehaltung und deren Geruchsimmissionen eingegangen. Entgegen den vorinstanzlichen Ausführungen liege der Schweinemastbetrieb ebenfalls in der ILZ «W.___» und die Einhaltung der Vorschriften der eidgenössischen Luftreinhalteverordnung (SR 814.318.142.1) wäre deshalb zwingend im Baubewilligungsverfahren zu prüfen gewesen. 5.1 Gegenstand der angefochtenen Verfügung vom 3. Juli 2023 und somit dieses Rekursverfahrens ist einzig und allein das Baugesuch der Rekursgegnerin und damit die Frage, ob die Baubewilligung für den Neubau des Käsereigebäudes zu Recht erteilt worden ist. Der Rekur- rent hat zwar im Rahmen seiner Einsprachebegründung vor der Vorinstanz ausgeführt, dass beim Schweinesta ll Vers. -Nr. 008 auf Grundstück Nr. 002 ein unbewilligter Auslauf errichtet worden sei, und verlangt, dass für die unbewilligte Anlage ebenfalls ein Baubewilli- gungsverfahren durchzuführen sei. Ausserdem hat er vorgebracht, dass aufgrund der geplanten massiven Ausweitung der Käserei auch von einer zukünftigen Erweiterung der Schweinehaltung auszugehen sei, was die ohnehin schon übermässigen Immissionen nochmals er- höhen würde. Eine eigentliche (separate) Immissionsklage gegen die Schweinemasthaltung auf Grundstück Nr. 002 hat er mit diesen Vor- bringen in der Einsprachebegründung allerdings nicht erhoben. Er hat auch keinen diesbezüglichen Antrag gestellt. Hinsichtlich der «Immis- sionsklage» hat die Vorinstanz deshalb folgerichtig festgestellt, dass die Immissionen aus der Schweinemast auf dem Nachbargrundstück nicht Gegenstand d ieses Baubewilligungsverfahren bildeten. Im vor- liegenden Fall gehe es nur um den Neubau eines Käsereigebäudes Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 17/18 sowie um den Abbruch der Remise Vers. -Nr. 006. Diese Ausführun- gen treffen zu u nd sind nicht zu beanstanden. Soweit der Rekurrent also vorbringt, die Vorinstanz sei zu Unrecht nicht auf seine Einwände betreffend übermässige Geruchsimmissionen eingetreten, ist der Re- kurs unbegründet und deshalb ab zuweisen. Dem Rekurrenten steht es hingegen frei, allfällige Missstände auf dem Nachbargrundstück je- derzeit mit einer separaten Immissionsklage bei der Vorinstanz gel- tend zu machen. 6. 6.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Ent scheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons - und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten der Rekursgegnerin zu überbinden. 6.2 Der vom Rekurrenten am 7. August 2023 geleistete Kostenvor- schuss von Fr. 1'800.– ist dem Rekurrenten zurückzuerstatten. 7. Rekurrent und Rekursgegnerin stellen Begehren um Ersatz der aus- seramtlichen Kosten. 7.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98ter VRP). 7.2 Der Rekurrent obsiegt mit seinen Anträgen. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grund- sätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung (sGS 963.75; abgekürzt HonO) ermessensweise auf Fr. 2'750.– festzulegen; sie ist von der Rekursgegnerin zu bezahlen. Da kein begründeter Antrag um Zusprechung der Mehrwertsteuer ge- stellt wurde, wird diese aufgrund des per 1. Januar 2019 geänderten Art. 29 HonO nicht zum Honorar hinzugerechnet. 7.3 Da die Rekursgegnerin mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen. Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 110/2023), Seite 18/18 Entscheid 1. a) Der Rekurs von A.___, Z.___, wird im Sinn der Erwägungen teil- weise gutgeheissen, im Übrigen abgewiesen. b) Der Beschluss der Baukommission Z.___ vom 3. Juli 2023 und die raumplanungsrechtliche Teilverfügung des AREG vom 2. Juni 2023 werden aufgehoben. 2. a) Der B.___, Y.___, wird eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.– auferlegt. b) Der am 7. August 2023 von A.___ geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet. 3. a) Das Begehren von A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kos- ten wird gutgeheissen. Die B.___ entschädigt A.___ ausseramtlich mit Fr. 2'750.–. b) Das Begehren der B.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen. Der Vorsteher des Volkswirtschaftsdepartementes Beat Tinner Regierungsrat