Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 16. Januar 2018 (810 17 303) ____________________________________________________________________ Gemeinderecht Finanzausgleich / Beschwerdelegitimation Besetzung Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, G erichtsschreiber Stefan Suter Beteiligte Einwohnergemeinde A.____ , Beschwerdeführerin gegen Regierungsrat des Kantons Basel -Landschaft , 4410 Liestal , Beschwerdegegner Betreff Nach- und Rückzahlung Ressourcenausgleich 2 016 und 2017 (RRB Nr. 1507 vom 31. Oktober 2017) A. Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft ( Regierungsrat) regelte mit Beschluss Nr. 1507 vom 31. Oktober 2017 Nach- und Rückzahlung en der Ressourcenausgleiche 2016 und 2017. Mit diesem Entscheid setzte er eine Änder ung der Finanzausgleichsverordnung um, die er am 24. Oktober 2017 beschlossen und rückwirk end per 1. Januar 2016 in Kraft gesetzt hatte (GS 2017.054). Im Regierungsratsbeschluss vom 31. Oktober 2017 wurde zusammenge- fasst ausgeführt, im Finanzausgleich werde das Ausg leichsniveau jeweils für drei Jahre auf Verordnungsstufe festgelegt. Die Gebergemeinden bez ahlten aus diesem Grund nicht jedes Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht Jahr genau denjenigen Betrag, welchen die Empfängerg emeinden erhielten. Die Differenzen würden über den Ausgleichsfonds abgewickelt. Ziel sei e s, das Ausgleichsniveau so festzule- gen, dass sich die Einlagen und Entnahmen über die drei Jahre ausglichen. Die der Festset- zung des Ausgleichsniveaus im Jahr 2016 zu Grunde gelegten pessimistischen Wirtschafts- prognosen hätten sich nicht bewahrheitet. Die tatsächlich en Steuererträge der Gemeinden sei- en in den Jahren 2016 und 2017 vielmehr stark angestieg en, weshalb es zu grossen Einlagen in den Ausgleichsfonds gekommen sei. Die Konsultativkommissi on Aufgabenteilung und Fi- nanzausgleich habe den Fondsbestand als zu hoch erachtet und dem Regierungsrat einstimmig vorgeschlagen, das Ausgleichsniveau mittels einer Anpassung der Finanzausgleichsverordnung rückwirkend für die Jahre 2016 bis 2018 anzuheben. Damit könne der Bestand des Ausgleichs- fonds um Fr. 46.4 Mio. gesenkt werden. Der Regierungsra t war den Empfehlungen gefolgt und hatte die Verordnung in diesem Sinne angepasst. In sei nem Beschluss vom 31. Oktober 2017 nahm er eine Differenzberechnung zwischen dem neu festg elegten und dem alten Ausgleichs- niveau vor und hielt die sich für die einzelnen Gemein den ergebenden Änderungen in tabellari- scher Form fest. Für sieben Gebergemeinden, die den Ressourcenausgleich mit der maximalen Abschöpfungsquote von 15 % ihrer Steuerkraft alimentie rt hatten, ergab sich keine Änderung. Für die restlichen Gebergemeinden resultierten Teilrückzahlungen in der Höhe von Fr. 87.-- und für die Empfängergemeinden Nachzahlungen von Fr. 145.-- pro Einwohner und Jahr. B. Gegen den Regierungsratsbeschluss vom 31. Oktober 201 7 hat die Einwohnergemein- de A.____ mit Eingabe vom 7. November 2017 beim Kanto nsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), Beschwerde erho ben mit dem Antrag, der Beschluss sei unter o/e-Kostenfolge vollumfänglich aufzuheben. I n der am 10. Januar 2018 eingereichten Beschwerdebegründung rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Legalitätsprinzip, des Gewaltenteilungsprinzips sowie des Rückwirkungsverbots. Sie f ührt im Wesentlichen aus, bei der Beurteilung der Beschwerde sei vorfrageweise die Verordnungsänderung vom 24. Oktober 2017 auf ihre Rechtmässigkeit zu überprüfen. Das Finanza usgleichsgesetz enthalte die klare Bestimmung, dass das Ausgleichsniveau für jeweils drei Jahr e gelte. Im Jahre 2016 sei dieses Niveau verbindlich festgelegt worden. Die Verordnungsän derung, welches das Ausgleichsni- veau rückwirkend anpasse, widerspreche dem übergeordneten Recht und sei deshalb unzuläs- sig gewesen. Für Rück- und Nachzahlungen aus dem Ausgleichs fonds fehle zudem eine Kom- petenzzuweisung an den Regierungsrat. Dieser habe sich Kompetenzen angemasst, welche dem Gesetzgeber vorbehalten seien, wodurch er zusätzlich das Gewaltenteilungsprinzip ver- letzt habe. C. Das Kantonsgericht hat auf die Einholung einer Vern ehmlassung verzichtet. Die Präsidentin zieht i n E r w ä g u n g : 1. Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- u nd Verwaltungsprozessord- nung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist gegen Verfügunge n und Entscheide des Regierungs- rates die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kanton sgericht zulässig. Das Gericht wen- Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht det das Recht von Amtes wegen an. Es prüft insbesondere , ob die Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind (§ 16 Abs. 2 VPO). 2.1 Zur verwaltungsgerichtlichen Beschwerde ist nach der allgemeinen Legitimationsklausel befugt, wer durch die angefochtene Verfügung oder de n angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (§ 47 Abs. 1 lit. a VPO). Diese Regelung ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf stützen, falls es durch einen ange fochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater oder aber in spezifischer Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird. Einwohnergemeinden sind im Rahmen des Finanzausgleichs als Verfü- gungsadressaten formell beschwert und qualifiziert in d er Ausübung ihrer hoheitlichen Tätigkeit berührt, weshalb sie grundsätzlich zur verwaltungsgerichtli chen Beschwerde befugt sind (Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltun gsrecht [KGE VV], vom 13. September 2017 [810 16 386] E. 1; KGE VV vom 18. September 2013 [810 10 339] E. 2; KGE VV vom 30. Juni 2010 [810 09 440] E. 1.2; Urteil des BGer 2C_296/2016 vom 26. April 2016 E. 1.1). 2.2 Die Voraussetzungen von § 47 Abs. 1 lit. a VPO müssen kumulativ erfüllt sein. Erforder- lich ist somit neben der formellen Beschwer und der mate riellen Beschwer in der Form eines besonderen Berührtseins auch ein schutzwürdiges Interesse a n der Aufhebung oder Änderung des angefochten Entscheids. Letzteres besteht im praktischen Nutzen, der sich ergibt, wenn die beschwerdeführende Person mit ihrem Anliegen obsiegt u nd dadurch ihre tatsächliche oder rechtliche Situation unmittelbar beeinflusst werden kann. Die Beschwerde dient nicht dazu, abs- trakt die objektive Rechtmässigkeit des staatlichen Handel ns zu überprüfen, sondern der be- schwerdeführenden Partei einen praktischen Vorteil zu ver schaffen. Mit anderen Worten muss das erfolgreiche Rechtsmittel einen Nachteil wirtschaftlicher, ideeller, materieller oder anderwei- tiger Natur vermeiden, welchen der angefochtene Entscheid mit sich bringen würde. Das blosse Anliegen, Dritten einen (behaupteterweise) rechtswidr igen Vorteil zu verwehren, kann nicht zur Legitimation ausreichen, wenn es nicht mit einem eigene n schutzwürdigen Vorteil korreliert (KGE VV vom 13. September 2017 [810 16 365] E. 2.2; KGE VV vom 21. Januar 2015 [810 14 314] E. 2.1; vgl. auch BGE 141 II 307 E. 6.2; A LFRED KÖLZ /ISABELLE HÄNER /MARTIN BERTSCHI , Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bun des, 3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 940 ff.). 3. Im angefochtenen Entscheid wird ausgeführt, dass di e Änderung des Ausgleichsniveaus für Gemeinden, die den Ressourcenausgleich in den Jahren 2016 und 2017 mit 15 % ihrer Steuerkraft alimentiert hatten, ohne Auswirkungen blei be. Die Beschwerdeführerin ist eine sol- che Gemeinde. Die Zahlungstabelle weist in ihrem Fall denn auch eine Differenz von Fr. 0.-- aus. Die Beschwerdeführerin bestreitet in ih rer Beschwerdebegründung nicht, dass der angefochtene Entscheid in ihrem Fall keine unmittelbar en Auswirkungen zeitigt und dessen Aufhebung ihre rechtliche oder tatsächliche Lage demen tsprechend nicht direkt beeinflussen würde. Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht 4.1 Die Beschwerdeführerin beruft sich vielmehr auf ei n eigenes schutzwürdiges Interesse daran, dass der Ausgleichsfonds ausreichend dotiert bleib e. Sie befürchtet, dass sie bei unge- nügenden Reserven in schlechten Steuerjahren zusätzliche P ro-Kopf-Beiträge an den Aus- gleichsfonds gemäss § 2a Abs. 2 des Finanzausgleichsgesetzes (FAG) vom 25. Juni 2009 wer- de entrichten müssen, da daraus auch die Härtebeiträge (§ 8 FAG) und die Übergangsbeiträge (§ 21 FAG) finanziert werden müssten. Nähere Ausführun gen hierzu enthält die Beschwer- debegründung nicht. 4.2 Unter Umständen kann der praktische Nutzen der Besch werdeführung auch in der Ab- wendung eines Risikos liegen. Dazu muss dem drohenden Nach teil aber eine nicht unbedeu- tende Schwere zukommen und der Schadenseintritt relati v wahrscheinlich sein - bloss gering- fügige, unwahrscheinliche Beeinträchtigungen reichen nicht aus (BGE 123 II 376 E. 4b; BGE 121 II 176 E. 3a; BVGE 2007/20 E. 2.4.1; K ÖLZ /HÄNER /BERTSCHI , a.a.O., Rz. 942; R EGINA KIENER /BERNHARD RÜTSCHE /MATHIAS KUHN , Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl., Zürich 2015, Rz. 1434). Im vorliegenden Fall wird der Regierungsrat das Ausgleichsniveau im Rahmen der vom Gesetz vorgesehenen regelmässigen Überprüfung im kom menden Jahr für die Periode 2019 bis 2021 neu festzulegen haben (vgl. § 5 Abs. 3 FAG ). Bei diesem Schritt könnte (und müsste) er eine Fehlentwicklung des Fondsbestands korrigie ren. Eine allfällige Unterdotierung des Ausgleichsfonds kann somit realistischerweise nur da s Jahr 2018 und allenfalls noch das Jahr 2019 betreffen. Bezüglich der Abflüsse aus dem Fon ds ist zu berücksichtigen, dass die Ausgaben für die Übergangsbeiträge gesetzlich fixiert un d damit betragsmässig heute schon genau bekannt sind (vgl. § 21 FAG i.V.m. § 16 der Fin anzausgleichsverordnung [FAV] vom 15. März 2016). Was die von der Beschwerdeführerin angesprochenen Härtebeiträge betrifft, so können seit dem Jahr 2010 nur noch Einwohnergemeinden i n den Genuss von Härtebeiträgen kommen (vgl. § 8 Abs. 1 FAG). In den Jahren 2010 bis 2016 wurden Einwohnergemeinden Här- tebeiträge von im Durchschnitt jährlich rund Fr. 380'0 00.-- zugesprochen. Der höchste einzelne Beitrag belief sich dabei auf Fr. 700'000.-- (vgl. den im Internet abrufbaren Kurzbericht des Sta- tistischen Amts des Kantons Basel-Landschaft zu den Härtebe iträgen 2003 bis 2016). Selbst wenn davon ausgegangen würde, dass in naher Zukunft me hrere aussergewöhnlich hohe Här- tebeiträge bewilligt würden, so bewegte sich deren G esamtsumme - verglichen mit den durch den Ressourcenausgleich im Ausgleichsfonds ausgelösten G eldflüssen - immer noch in einer untergeordneten Grössenordnung. Die Ausgabenentwicklung des Ausgleichsfonds ist damit für die nächsten Jahre relativ genau abschätzbar. Damit das vo n der Beschwerdeführerin befürch- tete Szenario eintrifft, müssten die Steuereinnahmen i n naher Zukunft unvermittelt schwer ein- brechen. Dafür bestehen keinerlei Hinweise. Auch die Be schwerdeführerin selbst rechnet nicht mit einer solchen Entwicklung (vgl. den Finanzplan 201 6 bis 2020 der Gemeinde A.____, der für die kommenden Jahre von steigenden Steuereinnahmen ausgeht). Die nach heutigem Kenntnisstand als rein theoretisch und weit entfernt zu bezeichnende Möglichkeit eines kurz bevorstehenden Einbruchs der Steuereinnahmen in histori schem Ausmass, der zu einer be- deutsamen Unterdeckung des Ausgleichsfonds führt und da mit wiederum eine Erhöhung der Pro-Kopf-Beiträge an den Ausgleichsfonds nach sich zieht, kann nicht als ernsthaft drohender Nachteil anerkannt werden. Eine derartig unwahrscheinli che Beeinträchtigung verschafft der Beschwerdeführerin kein ausreichend schutzwürdiges Intere sse an der Beschwerdeführung, zumal Gemeinwesen nach der Rechtsprechung nur restriktiv zur auf die allgemeine Legitimati- Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht onsklausel gestützten Beschwerdeführung zuzulassen sind (vgl. KGE VV vom 12. April 2017 [810 17 95] S. 2; KGE VV vom 3. Juni 2009, in: BLKGE 2009 S. 306 E. 3.5; BGE 141 II 161 E. 2.1). 4.3 Der Beschwerdeführerin geht es denn auch offensichtl ich nicht um die Abwendung einer drohenden Erhöhung der Pro-Kopf-Beiträge an den Ausg leichsfonds. Sie erachtet vielmehr das Vorgehen des Regierungsrates, das Ausgleichsniveau per Ver ordnungsänderung rückwirkend anzupassen, für unzulässig. Gegen die beanstandete Teilre vision der Finanzausgleichsverord- nung selber hat sie allerdings keine Erlassbeschwerde (§ 27 ff. VPO) erhoben. Für die Legiti- mation zur verwaltungsgerichtlichen Beschwerde genügt da s von ihr vorgebrachte allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung generell nicht (KGE VV vom 23. August 2017 [810 17 55] E. 1; BGE 140 V 321 E. 2.1.1; BGE 135 II 145 E. 6; K IENER /RÜTSCHE /KUHN , a.a.O., Rz. 1464). Diese Regel gilt auch bei Verfügungen des Kantons, die den Finanzausgleich betref- fen. Auch dort kann sich eine Gemeinde nach der Rechtsprechung des Kantonsgerichts nur auf die allgemeine Legitimationsklausel berufen, wenn sie in spezifischer Weise betroffen ist und nicht bloss das allgemeine Interesse an der richtigen Rech tsanwendung geltend macht (KGE VV vom 13. September 2017 [810 16 386] E. 1). Ebenso wenig berechtigt die Wahrnehmung sonstiger ausschliesslich öffentlicher Interessen zur verwaltu ngsgerichtlichen Beschwerde (vgl. BGE 135 II 172 E. 2.1; BGE 131 II 587 E. 3). Soweit die Beschwerdeführerin den Abbau des Fondsbestands aus praktischen und politischen Gründen für inopportun erachtet, vermag sie damit ebenfalls kein schutzwürdiges Interesse darzutun. 5. Nach dem Gesagten vermag die Beschwerdeführerin kein en (anerkennenswerten) prak- tischen Nutzen ihrer Beschwerdeführung aufzuzeigen. Ihr fe hlt im vorliegenden Fall das schutzwürdige Interesse an der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Sie ist dementsprechend nicht nach § 47 Abs. 1 lit. a VPO zur verwaltungsgerichtlichen Beschwer- de befugt. Auch hat der kantonale Gesetzgeber keine spezialgesetzliche Sondernorm geschaf- fen, welche der Gemeinde im vorliegenden Fall eine ab strakte Beschwerdebefugnis nach § 47 Abs. 1 lit. b VPO einräumen würde. Die Beschwerdelegitimation nach § 47 Abs. 1 lit. c VPO fällt schliesslich ausser Betracht, da sie der Gemeinde nur gegen aufsichtsrechtliche Massnahmen des Kantons offensteht (KGE VV vom 1. November 2017 [8 10 17 125] E. 3.1; KGE VV vom 5. September 2007, in: BLKGE 2007 S. 153 E. 2.3). A uf die verwaltungsgerichtliche Beschwer- de kann somit mangels Beschwerdelegitimation nicht eingetreten werden. 6. Sinngemäss erhebt die Beschwerdeführerin zugleich Beschw erde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie. Nach § 41 VPO können die Einwohne r- und Bürgergemeinden Verfügun- gen und Entscheide letztinstanzlicher Verwaltungsbehörden des Kantons wegen Verletzung der Gemeindeautonomie beim Verfassungsgericht anfechten. I n diesen Fällen haben die Körper- schaften kein zusätzliches schutzwürdiges Interesse an der Auf hebung oder Änderung der an- gefochtenen Verfügung darzutun; vielmehr ergibt sich die materielle Beschwer aus der gerügten Autonomieverletzung. Allerdings muss die Gemeinde als Le gitimationsvoraussetzung ausrei- chend begründen, worin die behauptete Verletzung der Autonomie liegen soll. Sie hat in ihrer Beschwerdeschrift aufzuzeigen, dass sie durch einen Akt in ihrer Eigenschaft als Trägerin ho- heitlicher Gewalt berührt ist bzw. inwiefern sie im bet reffenden Sachbereich einen relativ erheb- Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht lichen Entscheidungsspielraum haben soll (BGE 140 I 90 E. 1.1; Urteil des BGer 2C_214/2015 vom 6. August 2015 E. 1.2.2; RENÉ WIEDERKEHR , Die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens nach Art. 89 Abs. 1 BGG, recht 2016, S. 83; K IENER /RÜTSCHE /KUHN , a.a.O., Rz. 1493 ff.). Die Beschwerdebegründung enthält diesbezüglich keinerlei Ausführungen. Die Beschwerdeführerin behauptet damit nicht, dass ihr das kantonale Recht auf d em Gebiet des Finanzausgleichs überhaupt einen Entscheidungsspielraum einräumt (zu Re cht: Beim Finanzausgleich kommt den Gemeinden kein Selbstbestimmungsrecht zu, vgl. KGE VV vom 18. September 2013 [810 10 339] E. 7.2; BGE 135 I 43 E. 1.2). Wenn die Besch werdeführerin im Weiteren diverse Ver- fassungsparagraphen anruft und diesen den Gehalt einer verfassungsmässigen Garantie bei- misst, so ist dies von Vornherein unbehelflich. Im Rahmen einer Autonomiebeschwerde kann die Gemeinde nur eine Verletzung anderer Verfassungsgru ndsätze rügen, soweit deren Verlet- zung mit dem streitigen Eingriff in die Autonomie in engem Zusammenhang steht (BGE 131 I 91 E. 1; BGE 129 I 313 E. 4.1). Im Übrigen ist sie zur An rufung allgemeiner verfassungsrechtlicher Garantien nicht legitimiert (vgl. Urteil des BGer 8C_6 50/2009 vom 21. Januar 2010 E. 7.1; HANSJÖRG SEILER , in: Seiler et al. [Hrsg.], Stämpfli-Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl., Bern 2015, Rz. 86 zu Art. 89 BGG). Aus de n genannten Gründen sind vorliegend die Eintretensvoraussetzungen für die Beschwerde wegen Verle tzung der Gemeindeautonomie nicht erfüllt. 7. Zusammenfassend sind vorliegend offenkundig weder die Eintretensvoraussetzungen zur verwaltungsgerichtlichen Beschwerde nach § 43 ff. VPO noch diejenigen zur Autonomiebe- schwerde nach § 41 VPO erfüllt. Entgegen der Auffassun g der Beschwerdeführerin existiert auch kein verfassungsunmittelbares Rechtsmittel, mit dem G emeinden auf dem Gebiet des Fi- nanzausgleichs gegen den Kanton vorgehen könnten. Auf die Beschwerde ist demnach im ein- zelrichterlichen Verfahren nicht einzutreten (§ 1 Abs. 3 lit. e VPO). 8. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kant onsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Be weiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). An- gesichts des Ausgangs des Verfahrens sind die Verfahrensko sten in der Höhe von Fr. 300.-- der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und mi t dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'400.-- zu verrechnen. Der zuviel bezah lte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'100.-- ist ihr zurückzuerstatten. Als unterliegend e Partei hat die Beschwerdeführerin kei- nen Anspruch auf Zusprechung einer Parteientschädigung (§ 21 Abs. 1 VPO). Die Parteikosten sind dementsprechend wettzuschlagen. Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 300.-- we rden der Be- schwerdeführerin auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'400.-- verrechnet. Der zu viel bezah lte Kostenvor- schuss in der Höhe von Fr. 1'100.-- wird der Beschwerdefüh rerin zu- rückerstattet. 3. Die Parteikosten werden wettgeschlagen. 4. Eine Kopie der Beschwerdebegründung vom 10. Januar 2018 wird dem Beschwerdegegner zur Kenntnisnahme zugestellt. Präsidentin Gerichtsschreiber