A bteilung III C -2403/2006 {T 0 /2 } U rteil vom 30. Juli 2007 Besetzung: R ichter Alberto M euli (Abteilungspräsident), R ichter Francesco Parrino, R ichter Stefan M esm er, G erichtsschreiber Jean-M arc W ichser. X._______, Beschw erdeführerin, gegen A m t für Stiftungen und berufliche Vorsorge, R athausstrasse 24, 4410 Liestal, Vorinstanz, betreffend A ufsichtsbehördliche M assnahm en / B ussenverfügung. B u n d e s v e rw a ltu n g s g e ric h t T rib u n a l a d m in is tra tif fé d é ra l T rib u n a le a m m in is tra tiv o fe d e ra le T rib u n a l a d m in is tra tiv fe d e ra l2 Sachverhalt: A. D ie X._______ (nachfolgend die Stiftung oder die Beschw erdeführerin) ist eine 1978 errichtete Stiftung, w elche gem äss der U rkundsänderung vom 9. M ärz 1988 die berufliche Vorsorge im R ahm en des BVG und seiner Ausführungsbestim m ungen für die Arbeitnehm er der Stifterfirm a (Y._______) und m it dieser w irtschaftlich oder finanziell eng verbundener U nternehm ungen, sow ie für deren Angehörigen und H interlassenen gegen die w irtschaftlichen Folgen von Alter, Tod und Invalidität bezw eckt (act. 2, Art. 1 und 2). B. M it Schreiben vom 13. Februar 2006 erinnerte das Am t für Stiftungen und berufliche Vorsorge des Kantons Basel-Landschaft (nachfolgend die Auf- sichtsbehörde oder die Vorinstanz) die Stiftung daran, dass es diese m ehr- fach vergeblich aufgefordert habe, ihm ein Protokoll über die Verabschie- dung der Jahresrechnung und über die Zuw ahl eines w eiteren Stiftungs- ratsm itgliedes, sow ie ein überarbeitetes Anlage- und O rganisationsregle- m ent einzureichen. D ie Aufsichtsbehörde w ies zudem darauf hin, dass sie gestützt auf die kantonale Verordnung vom 21. D ezem ber 1993 über die Beaufsichtigung der Stiftungen und Vorsorgeeinrichtungen (VBSV, SG S 211.22) befugt sei, Bussen auszusprechen und nötigenfalls die verantw ortlichen O rgane abzuberufen, falls eine Vorsorgeeinrichtung verbindliche W eisungen der Aufsichtsbehörde nicht beachte und einer M ahnung ebenfalls keine Folge leiste. Für die Einreichung der fehlenden U nterlagen gew ährte sie der Stiftung eine letzte Frist bis zum 15. M ärz 2006. Bei N ichtbeachtung der Frist behielt sich die Aufsichtsbehörde die Verhängung von Bussen sow ie w eitere M assnahm en vor (act. 9). C . N achdem die Stiftung auf diese Aufforderung nicht reagiert hatte, belegte die Aufsichtsbehörde m it Verfügung vom 19. April 2006 den Stiftungsrat der Stiftung m it einer O rdnungsbusse von Fr. 250.-- (vgl. act. B 6, D isposi- tivziffer 1), w ies diesen letztm als an, die angeforderten U nterlagen bis spä- testens 15. M ai 2006 nachzureichen (D ispositivziffer 2) und behielt sich ausdrücklich vor, nebst der Anordnung anderer M assnahm en, bei M is- sachtung der unter Ziffer 2 genannten Frist, den Stiftungsrat m it sofortiger W irkung zu suspendieren und an dessen Stelle eine kom m issarische Ver- w altung einzusetzen (D ispositivziffer 3). D er Stiftungsrat w urde ausserdem auf Art. 292 des Schw eizerischen Strafgesetzbuches vom 21. D ezem ber 1937 (StG B, SR 311.0) hingew iesen, w onach m it H aft oder Busse bestraft w ird, w er einer an ihn erlassenen Verfügung einer zuständigen Behörde nicht Folge leistet (D ispositivziffer 4). Einer allfälligen Beschw erde gegen Ziffer 2 und 3 w urde die aufschiebende W irkung entzogen (D ispositivziffer 5). Ihre Verfügung begründete die Aufsichtsbehörde im W esentlichen m it der N ichtbeachtung m ehrerer Aufforderungen zur Einreichung von U nterla- gen. D . G egen die Verfügung der Aufsichtsbehörde vom 19. April 2006 erhob die Stiftung m it Eingabe vom 28. April 2006 bei der Eidgenössischen Be-3 schw erdekom m ission der beruflichen Alters-, H interlassenen- und Invali- denvorsorge (nachfolgend die Eidg. Beschw erdekom m ission BVG ) Be- schw erde und beantragte sinngem äss die Aufhebung der angefochtenen Verfügung im W esentlichen m it der Begründung, diese sei unverhältnism ä- ssig. D as Protokoll über die Verschiebung (recte w ohl Verabschiedung) der Jahresrechnung 2004 habe nicht versandt w erden können, da die dar- in vorgesehene W ahl eines neuen Arbeitnehm ervertreters in der Zw ischen- zeit hinfällig gew orden sei, w eil der dafür vorgesehene M itarbeiter die Fir- m a verlassen habe und kein N achfolger habe gefunden w erden können. D ie Aufsichtsbehörde sei im Bild, dass die Stiftung grundsätzlich neu orga- nisiert w erde. D ie Ü berarbeitung des Anlage- und O rganisationsregle- m ents sei in Auftrag gegeben, aber vom Auftragnehm er noch nicht gelie- fert w orden. D ie M itarbeiter m üssten sich prioritär auf das tägliche operati- ve G eschäft konzentrieren. D ie behördliche Papierflut sei dazu ein extre- m es H indernis (act. B 2). E. M it Vernehm lassung vom 9. Juni 2006 beantragte die Vorinstanz die Ab- w eisung der Beschw erde und m achte im W esentlichen geltend, gem äss der VBSV hätten die Vorsorgeeinrichtungen den Jahresbericht und die Jahresrechnung binnen sechs M onaten nach Ablauf des G eschäftsjahres der Aufsichtsbehörde einzureichen. G estützt darauf sei die Beschw erde- führerin bereits m it Schreiben vom 4. Februar 2005 aufgefordert w orden, m it der nächsten Jahresrechnung (30. Juni 2005) ein überarbeitetes Anla- gereglem ent einzureichen. N ach m ehreren M ahnschreiben seien Ende O k- tober 2005 unvollständige U nterlagen eingetroffen, aus denen unter ande- rem hervorgegangen sei, dass der Stiftungsrat nicht m ehr ordentlich be- stellt sei. Trotz w eiteren M ahnungen seien w eder das Protokoll über die Verabschiedung der Jahresrechnung und die Zuw ahl des fehlenden M it- glieds des Stiftungsrates noch das überarbeitete Anlagereglem ent einge- gangen, w eshalb die angefochtene Bussenverfügung erlassen w erden m usste. W eder seien die in der Beschw erde vorgebrachten Schw ierigkei- ten bei der personellen Bestellung eines Stiftungsrates je erw ähnt noch sei ein Fristerstreckungsgesuch eingereicht w orden. D ie übrigen angeforder- ten U nterlagen seien jedenfalls nicht eingereicht w orden, obw ohl der Stif- tungsrat als verantw ortliches O rgan seinen gesetzlichen Verpflichtungen nachzukom m en habe (act. B 10). F. D ie Beschw erdeführerin liess sich nicht m ehr vernehm en, obw ohl der Prä- sident der Eidg. Beschw erdekom m ission BVG ihr m it Schreiben vom 14. Juni 2006 die G elegenheit gab, zur Vernehm lassung der Vorinstanz Stel- lung zu nehm en (act. B 11). G . D er m it Zw ischenverfügung vom 27. Juli 2006 vom Präsidenten der Eidg. Beschw erdekom m ission BVG einverlangte Kostenvorschuss in der H öhe von Fr. 1'500.-- w urde von der Beschw erdeführerin fristgem äss überw ie- sen (act. B 13, B 15). H . M it Schreiben vom 25. Juni 2007 fragte der zuständige Instruktionsrichter des Bundesverw altungsgerichts, w elches das Verfahren per 1. Januar 2007 übernom m en hatte, die Vorinstanz an, ob die Beschw erdeführerin 4 der Anordnung, w elche in D ispositivziffer 2 der angefochtenen Verfügung enthalten w ar, zw ischenzeitlich Folge geleistet hatte. M it Schreiben vom 26. Juni 2007 antw ortete die Vorinstanz, dass zw ischenzeitlich von den einverlangten U nterlagen einzig noch das überarbeitete Anlage- und O rganisationsreglem ent ausstehe. D ie übrigen seien eingereicht w orden. D as B undesverw altungsgericht zieht in Erw ägung: 1. 1.1 G em äss Art. 31 des Verw altungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VG G , SR 173.32) beurteilt das Bundesverw altungsgericht Beschw erden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. D ezem ber 1968 über das Verw altungsverfahren (Vw VG , SR 172.021), sofern keine Ausnahm e nach Art. 32 VG G vorliegt. D azu gehören die Verfügungen der Aufsichtsbehörden im Bereiche der beruflichen Vorsorge nach Art. 74 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, H in- terlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG , SR 831.40), dies in Verbindung m it Art. 33 lit. i VG G . Eine Ausnahm e im Sinne von Art. 32 VVG liegt in casu nicht vor. 1.2 D as Bundesverw altungsgericht übernim m t bei gegebener Zuständigkeit die am 1. Januar 2007 bei den Eidgenössischen R ekurs- oder Schieds- kom m issionen oder bei den Beschw erdediensten der D epartem ente hängi- gen R echtsm ittel. D ie Beurteilung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht (vgl. Art. 53 Abs. 2 VG G ). 1.3 Anfechtungsgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Verfügung des Am tes für Stiftungen und berufliche Vorsorge des Kantons Basel- Landschaft vom 19. April 2006, w elche hinsichtlich der D ispositivziffer 1 (Auferlegung einer Busse) ohne Zw eifel eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Vw VG darstellt. D ie Beschw erde ist frist- und form gerecht eingegangen (Art. 50 und 52 Vw VG ). N achdem die Beschw erdeführerin an der Änderung oder Aufhebung der angefochtenen Verfügung ein schutzw ürdiges Interesse hat (Art. 48 Vw VG ) und ferner der verlangte Kostenvorschuss eingezahlt w orden ist, ist auf das erhobene R echtsm ittel hinsichtlich der Bussenauferlegung einzutreten. 2. H ingegen ist die Anfechtbarkeit der übrigen D ispositivziffern im Lichte von Art. 5 Vw VG näher zu prüfen, w onach als Verfügungen Anordnungen der Behörden im Einzelfall gelten, die sich auf öffentliches R echt des Bundes stützen und die R echte oder Pflichten begründen, ändern oder aufheben, das Bestehen, N ichtbestehen oder den U m fang von R echten oder Pflich- ten feststellen oder Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von R echten oder Pflichten abw eisen oder auf solche nicht eintreten.5 2.1 In Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung w ird eine Frist zur Einreichung von U nterlagen gesetzt. H ierbei handelt es sich jedoch um eine verfah- rensleitende Anordnung, die m angels drohendem nicht w iedergutzum a- chendem N achteil nicht selbständig anfechtbar ist. Im Ü brigen sind zw i- schenzeitlich die einverlangten U nterlagen m it einer Ausnahm e eingereicht w orden, so dass diese Anordnung teilw eise gegenstandslos gew orden ist. D em nach ist auf die Beschw erde, insow eit sie auch D ispositivziffer 2 der angefochtenen Verfügung rügt, nicht einzutreten. 2.2 In Ziffer 3 und 4 der angefochtenen Verfügung w erden Anordnungen im Sinne von Art. 5 Vw VG lediglich angedroht und nicht unm ittelbar getroffen, so dass diese D ispositivziffern nicht angefochten w erden können und auf die Beschw erde, sow eit m it dieser die betreffenden Anordnungen ange- fochten w erden sollten, ebenfalls nicht eingetreten w erden kann. 2.3 U m die D ispositivziffer 5 (Entzug der aufschiebenden W irkung) anfechten zu können, w ird gem äss Art. 55 Abs. 3 Vw VG ein begründetes Begehren um W iederherstellung der aufschiebenden W irkung vorausgesetzt. Ein Solches kann jedoch der Beschw erdeschrift nicht entnom m en w erden. 3. D as Bundesverw altungsgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht ein- schliesslich der Ü berschreitung oder des M issbrauchs des Erm essens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sach- verhalts und, w enn nicht eine kantonale Behörde als Beschw erdeinstanz verfügt hat, die U nangem essenheit (Art. 49 Vw VG ). 4. 4.1 Im vorliegenden Fall rügt die Beschw erdeführerin sinngem äss, dass die angefochtene Bussenverfügung der Aufsichtsbehörde unverhältnism ässig sei, zum al die Verzögerungen in der Bestellung des Stiftungsrates und in der Ü berarbeitung des Anlagereglem ents auf äussere U m stände (Austritt des designierten Arbeitnehm ervertreters und nicht rechtzeitiger Erhalt der in Auftrag gegebenen R eglem entsüberarbeitung) zurückzuführen sei. Ü berdies w erde die auch durch Fam ilienm itglieder betriebene KM U in ihrer operativen Tätigkeit durch die adm inistrativen Aufgaben überm ässig behindert. D em gegenüber w eist die Vorinstanz auf die m ehrfachen M ahnungen hin und auf den U m stand, dass die Beschw erdeführerin nicht darauf reagiert habe, um etw a die G ründe für die Verzögerungen rechtzeitig zu erklären oder eine Fristerstreckung zu verlangen. D er Stiftungsrat sei dafür verantw ortlich, die ihm gesetzlich zugetragenen Aufgaben zu erfüllen. 4.2 G em äss Art. 62 Abs. 1 BVG w acht die Aufsichtsbehörde darüber, dass die Vorsorgeeinrichtung die gesetzlichen Vorschriften einhält, indem sie insbe- sondere die Ü bereinstim m ung der reglem entarischen Bestim m ungen m it den gesetzlichen Vorschriften prüft (lit. a), von den Vorsorgeeinrichtungen periodisch Berichterstattung fordert, nam entlich über die G eschäftstätigkeit (lit. b), Einsicht in die Berichte der Kontrollstelle und des Experten für be- rufliche Vorsorge nim m t (lit. c) sow ie die M assnahm en zur Behebung von M ängeln trifft (lit. d) und Streitigkeiten betreffend das R echt der versicher-6 ten Person auf Inform ation beurteilt (lit. e). G em äss Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG trifft die Aufsichtsbehörde die M assnah- m en zur Behebung von M ängeln. H ierzu stehen ihr repressive und präven- tive Aufsichtsm ittel zur Verfügung. M ittels des repressiven H andelns soll der rechtm ässige Zustand w ieder hergestellt w erden und die präventiven M ittel sind darauf ausgelegt, gesetzes- und statutenw idriges Verhalten der Vorsorgeeinrichtung durch eine laufende Kontrolle ihrer G eschäftstätigkeit zu verhindern. 4.3 Als repressive Aufsichtsm ittel kom m en unter anderem in Frage die M ah- nung pflichtvergessener O rgane, das Erteilen von W eisungen oder Aufla- gen, sow eit die Vorsorgeeinrichtung keinen Erm essensspielraum hat, die Aufhebung und Änderung von Entscheiden oder Erlassen der Stiftungsor- gane, w enn und sow eit diese gesetzes- oder urkundenw idrig sind, die Ab- berufung und N eueinsetzung von Stiftungsorganen und Liquidatoren, die Ersatzvornahm e durch D ritte auf Kosten der Stiftung oder die Einsetzung eines Beistandes oder eines interim istischen Stiftungsrates unter gleich- zeitiger Enthebung des ordentlichen Stiftungsrates (ISABELLE VETTE R -SC H R EI- BER , Staatliche H aftung bei m angelhafter BVG -Aufsichtstätigkeit, Zürich 1996, S. 63 ff.; C H R ISTIN A R U G G LI, D ie behördliche Aufsicht über Vorsorge- einrichtungen, Basel 1992, S. 111 ff.). D ie Aufzählung ist nicht abschlies- send. Auf G rund der gesetzlichen Bestim m ungen steht fest, dass die Aufsichts- behörde bloss dann m ittels M assnahm en repressiv eingreifen kann, falls sie im H andeln der Vorsorgeeinrichtung einen Verstoss gegen gesetzliche oder statutarische Vorschriften erkennt. D ie Aufsichtstätigkeit ist m ithin als eine R echtskontrolle ausgestaltet (ISAB ELLE VETTER -SC H R EIBER , a.a.O ., S. 33f.; C AR L H ELBLIN G , Personalvorsorge und BVG , 8. Aufl. Bern 2006, S. 667). 4.4 4.4.1 D ie Stiftungsorgane haben der Aufsichtsbehörde jährlich einen Bericht, die Bilanz und die Betriebsrechnung (Einnahm en- und Ausgabenrechnung) einzureichen (C AR L H ELBLIN G , a.a.O ., S. 666). O bw ohl bundesgesetzlich nicht vorgeschrieben, ergibt sich diese Pflicht notw endigerw eise aus der m ateriellen Staatsaufsicht, da ansonsten w eder eine jährliche Prüfung der G eschäftsführung, des R echnungsw esens und der Verm ögenslage durch die Kontrollstelle (vgl. Art. 36 der Verordnung über die berufliche Alters-, H interlassenen- und Invalidenvorsorge [BVV 2, SR 831.441.1]) noch eine ordnungsgem ässe Beaufsichtigung m öglich w äre (BG E 124 IV 217 E. 2 f, C H R ISTIN A R U G G LI, a.a.O ., S. 65). 4.4.2 D er R egierungsrat des Kantons Basellandschaft konkretisierte die kanto- nale Aufsichtstätigkeit im R ahm en des bundesrechtlich um schriebenen U m fanges der Aufsicht m it Erlass der bereits erw ähnten VBSV. D anach haben die Vorsorgeeinrichtungen den Jahresbericht und die Jahresrech- nung jew eils binnen sechs M onaten nach Ablauf des G eschäftsjahres (§ 8 VBSV), R eglem ente und andere Ausführungsbestim m ungen spätestens im Zeitpunkt von deren Inkrafttreten bei der Aufsichtsbehörde einzureichen (§ 7 9 VBSV) und kann die Aufsichtsbehörde als M ittel der Aufsicht unter ande- rem O rdnungsbussen bis Fr. 500.-- verhängen (§ 15 BSV). D iese kantona- len Ausführungsbestim m ungen stehen im Einklang m it Art. 62 BVG und stellen vorliegend som it eine genügende gesetzliche G rundlage dar. 4.4.3 O b und w elche repressiven Aufsichtsm ittel im Einzelfall zu ergreifen sind, liegt im pflichtgem ässen Erm essen der Aufsichtsbehörde. D abei hat sie den G rundsatz der Verhältnism ässigkeit zu beachten (H AN S -M IC H AEL R IEM ER , Berner Kom m entar, Art. 84 ZG B N 88 ff., insbesondere N 109 und 111). D ie Vorinstanz hat im vorliegenden Fall der Beschw erdeführerin gestützt auf die obigen Bestim m ungen nach m ehrfacher erfolgloser M ahnung, das Protokoll über die Verabschiedung der Jahresrechnung und die Zuw ahl ei- nes Stiftungsratsm itglieds sow ie das überarbeitete Anlage- und O rganisati- onsreglem ent einzureichen, eine Busse von Fr. 250.-- auferlegt und ihr eine neue Frist angesetzt, um die verlangten U nterlagen einzureichen. Zu prüfen bleibt som it, ob die konkret getroffene M assnahm e ver- hältnism ässig ist. 4.5 4.5.1 D as G ebot der Verhältnism ässigkeit verlangt, dass eine behördliche M ass- nahm e für das Erreichen des im öffentlichen (oder privaten) Interesse lie- genden Zieles geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen zu- m utbar und verhältnism ässig erw eist. Erforderlich ist eine vernünftige Zw eck-M ittel-R elation (BG E 132 I 62 E. 7.2 m it H inw eisen). 4.5.2 Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz die Busse von Fr. 250.-- erst dann der Beschw erdeführerin auferlegt, als sie diese vorgängig erfolglos und m ehrfach gem ahnt hatte, die verlangten U nterlagen einzureichen. D as Vorgehen w ar som it verhältnism ässig. D ie Busse w ar vorliegend erforder- lich, nachdem die Beschw erdeführerin ihrer Pflicht zur Einreichung der U n- terlagen auch nach w iederholter Aufforderung nicht nachgekom m en und ihr auch eine O rdnungsbusse angedroht w orden ist. Auch die H öhe der Busse ist nicht zu beanstanden, da sie für die Beschw erdeführerin absolut zum utbar ist. D ie erforderliche Zw eck-M ittel-R elation ist hier ohne Zw eifel gew ahrt, zum al die Beschw erdeführerin auch kein Fristerstreckungsge- such gestellt hat, um etw a das überarbeitete Anlage- und O rganisations- reglem ent nachzureichen. Insgesam t ist die angefochtene Verfügung nicht zu beanstanden. 5. 5.1 D ie Beschw erde ist nach dem G esagten, sow eit darauf einzutreten ist, abzuw eisen. D as führt dazu, dass die Beschw erdeführerin gem äss Art. 63 Abs. 1 Vw VG kostenpflichtig w ird. D ie Verfahrenskosten sind gem äss dem R eglem ent vom 11. D ezem ber 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverw altungsgericht (VG KE, SR 173.320.2) zu bestim m en. Sie w erden auf Fr. 1'000.-- festgelegt. Es erfolgt eine Verrechnung m it dem bereits einbezahlten Kostenvorschuss von Fr. 1'500.--. 5.2 G em äss Art. 64 Abs. 1 Vw VG kann die Beschw erdeinstanz der ganz oder teilw eise obsiegenden Partei von Am tes w egen oder auf Begehren eine 8 Entschädigung für ihr erw achsene Kosten zusprechen. Allerdings steht der obsiegenden Vorinstanz praxisgem äss keine Parteientschädigung zu. D em nach erkennt das B undesverw altungsgericht: 1. D ie Beschw erde gegen die Verfügung des Am tes für Stiftungen und beruf- liche Vorsorge des Kantons Basel-Landschaft vom 19. April 2006 w ird abgew iesen, sow eit darauf eingetreten w erden kann. 2. D ie Verfahrenskosten von Fr. 1'000.-- w erden der Beschw erdeführerin auferlegt und m it dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. D er Saldo- betrag von Fr. 500.-- w ird der Beschw erdeführerin zurückerstattet. 3. D er obsiegenden Vorinstanz w ird keine Parteientschädigung zugespro- chen. 4. D ieses U rteil w ird eröffnet: - der Beschw erdeführerin (G erichtsurkunde) - der Vorinstanz (G erichtsurkunde) - dem Bundesam t für Sozialversicherungen (G erichtsurkunde) D er Präsident: D er G erichtsschreiber Alberto M euli Jean-M arc W ichser R echtsm ittelbelehrung G egen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, Schw eizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschw erde in öffentlich-rechtlichen Angelegen- heiten geführt w erden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BG G , SR 173.110]). D ie R echtsschrift ist in einer Am tssprache abzu- fassen und hat die Begehren, deren Begründung m it Angabe der Bew eism ittel und die U nterschrift zu enthalten. D er angefochtene Entscheid und die Bew eism ittel sind, sow eit sie der Beschw erdeführer in H änden hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BG G ). Versand am :