A bteilung II B -7384/2006 {T 0/2} U rteil vom 2. Juli 2007 M itw irkung: R ichter Stephan Breitenm oser (vorsitzender R ichter); R ichter Francesco Brentani; R ichter Jean-Luc Baechler; G erichtsschreiberin Fabia Bochsler. B undesam t für Landw irtschaft (B LW ), Beschw erdeführendes Am t, gegen A ._______, Beschw erdegegner, sow ie A dm inistrationsstelle M ilchkontingentierung der Thurgauer M ilchproduzenten, Erstinstanz, und R egionale R ekurskom m ission N r. 4 für die M ilchkontingentierung, Vorinstanz, betreffend M ilchkontingentierung. B u n d e s v e rw a ltu n g s g e ric h t T rib u n a l a d m in is tra tif fé d é ra l T rib u n a le a m m in is tra tiv o fe d e ra le T rib u n a l a d m in is tra tiv fe d e ra l2 Sachverhalt: A. A._______ (Beschw erdegegner) beantragte am 18. N ovem ber 2005 zu- sam m en m it der Zugangsm eldung an die Tierverkehrsdatenbank für das R ind „Erika“ ein Zusatzkontingent. Am 12. Januar 2006 überm ittelte das Bundesam t für Landw irtschaft (beschw erdeführendes Am t) der Adm inistra- tionsstelle M ilchkontingentierung der Thurgauer M ilchproduzenten (Erstin- stanz) das Ergebnis der ersten G esuchsprüfung und teilte das Zusatzkon- tingent provisorisch zu. Am 7. M ärz 2006 w urde dem R ind „Erika“ Blut entnom m en. D er angefor- derte Laborbericht zeigte in Bezug auf eine BVD -Antigen-U ntersuchung ein positives R esultat. D as R ind w urde in der Folge geschlachtet, nach- dem es 4 M onate und 3 Tage beim Beschw erdegegner zugebracht hatte. M it Verfügung vom 27. Juli 2006 teilte die Erstinstanz dem Beschw erde- gegner m it, dass das für das M ilchjahr 2006/2007 beantragte Zusatzkon- tingent für das R ind „Erika“ w egen N ichterfüllung der sechsm onatigen H al- tefrist nicht zugeteilt w erde. G egen diese Verfügung erhob der Beschw er- degegner am 21. August 2006 Beschw erde bei der R egionalen R ekurs- kom m ission N r. 4 für die M ilchkontingentierung (Vorinstanz) und beantrag- te die Zuteilung des Zusatzkontingents. M it Schreiben an das beschw erdeführende Am t vom 30. August 2006 nahm der Kantonstierarzt des Kantons Thurgau auf W unsch des Be- schw erdegegners Stellung. Er habe dem Beschw erdegegner im Frühling 2006 aufgrund des positiven BVD -Antigen-Befunds geraten, das betreffen- de R ind zu schlachten. D ie Schlachtung sei ihm insbesondere vor dem H intergrund der anlaufenden staatlichen BVD -Bekäm pfung im Sinne der vorsorglichen Schadensm inderung als gerechtfertigt erschienen, um eine allfällige Infektion w eiterer R inder zu verhindern. M it Schreiben vom 29. Septem ber 2006 antw ortete das beschw erdeführende Am t dem Veteri- näram t, dass bei einem positiven BVD -Befund die Zw eckm ässigkeit einer Ausnahm e von der sechsm onatigen M indesthaltedauer nicht gegeben sei. In einer w eiteren Stellungnahm e an die Vorinstanz, datiert vom 1. N ovem - ber 2006, führte der Kantonstierarzt aus, der Beschw erdegegner habe sei- ne Pflicht gem äss Tierseuchengesetzgebung (zitiert in E. 2) w ahrgenom - m en, sein verdächtiges Tier untersuchen lassen, die Krankheit gem eldet und das Tier auf Anraten seines Bestandestierarztes sow ie des Kantons- tierarztes beseitigt. H ätte der Beschw erdegegner seine Kuh eigennützig bis zum Ablauf der Frist von sechs M onaten behalten, so hätte er dabei nicht einm al Folgeschäden im eigenen Bestand befürchten m üssen, son- dern „nur“ zur Verbreitung der Seuche in anderen Beständen beigetragen. Es sei darauf hinzuw irken, dass in einem solchen Fall eine Ausnahm e von der sechsm onatigen H altefrist m öglich sei. 3 M it Entscheid vom 14. N ovem ber 2006 (versandt am 22. N ovem ber 2006) hiess die Vorinstanz die Beschw erde gut. Sie w ies die Erstinstanz an, dem Beschw erdegegner für das R ind „Erika“ für das M ilchjahr 2006/2007 das Zusatzkontingent von 2'000 kg M ilch zuzuteilen. Zur Begründung führte sie an, die M ilchkontingentierungsverordnung (M KV, zitiert in E. 2) enthalte keine Aussage in Bezug auf eine im Zusam m enhang m it Tierseuchen an- geordnete Schlachtung. D er Beschw erdegegner habe völlig uneigennützig auf Anw eisung seines Bestandestierarztes und des Kantonstierarztes ge- handelt, w obei Letzterer befugt sei, tierseuchenpolizeiliche M assnahm en anzuordnen. Er habe som it richtig gehandelt und es dürfe ihm daraus kein Schaden entstehen. B. G egen diesen Entscheid erhob das beschw erdeführende Am t am 22. D e- zem ber 2006 Beschw erde beim Bundesverw altungsgericht. Es beantragt, der Entscheid der Vorinstanz sei aufzuheben, unter Kostenfolge zu Lasten des Beschw erdegegners. Zur Begründung führt es an, die M KV regle die Zuteilung eines Zusatzkontingents abschliessend. Art. 11 Abs. 5 M KV ver- knüpfe die Zuteilung eines Zusatzkontingents für ein Tier aus dem Bergge- biet m it der Auflage, dieses Tier m indestens sechs M onate auf dem Be- trieb des Käufers zu halten. W eder die M KV noch die dazugehörenden W eisungen und Erläuterungen vom 15. Juli 2005 w ürden eine Ausnahm e von der vorgeschriebenen M indesthaltedauer im Falle einer Schlachtung als vorsorgliche M assnahm e w egen eines positiven BVD -Befundes vorse- hen. Eine allfällige Entschädigung w egen Tierverlusten w ie auch das Ver- fahren, in w elchem darüber zu entscheiden sei, seien in der Tierseuchen- gesetzgebung geregelt. Es seien keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass der G esetz- und Verordnungsgeber neben einer norm alen finanziellen Ent- schädigung auch die Zuteilung eines Zusatzkontingents als Entschädi- gungsform habe zulassen w ollen. C . M it Schreiben vom 1. Februar 2007 verzichtete die Erstinstanz auf eine Stellungnahm e. D er Beschw erdegegner reichte innert der gesetzten Frist keine Beschw erdeantw ort ein. D ie Vorinstanz hält gem äss ihrer Stellungnahm e vom 16. Februar 2007 an ihrem Entscheid fest. Zw eck der H altedauer von m indestens sechs M ona- ten sei einzig die Verhinderung von m issbräuchlichen Zukäufen von zu- satzkontingentsberechtigten Tieren aus dem Berggebiet. W eiter seien die Kom petenzen des Kantonstierarztes auf G esetzesstufe geregelt. D ie Vor- instanz erachte darum die Bekäm pfungsm assnahm en gem äss Tierseu- chengesetzgebung und die Einhaltung der diesbezüglichen Anordnung des Kantonstierarztes als seuchenpolizeiliches O rgan gegenüber den Bestim - m ungen der M KV als übergeordnet. G leichzeitig dürfe dem Beschw erde- gegner aufgrund der Befolgung einer solchen behördlich angeordneten M assnahm e kein N achteil entstehen.4 D as B undesverw altungsgericht zieht in Erw ägung: 1. D er Entscheid der R egionalen R ekurskom m ission N r. 4 für die M ilchkontin- gentierung vom 14. N ovem ber 2006 (versandt am 22. N ovem ber 2006) stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Verw altungsverfahren vom 20. D ezem ber 1968 dar (Vw VG , SR 172.021). D as Bundesverw altungsgericht, w elches gem äss Art. 31 des Verw altungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VG G , SR 132.32) als Beschw erdeinstanz Beschw erden gegen Verfügungen nach Art. 5 Vw VG beurteilt, ist nach Art. 33 Bst. i VG G in Verbindung m it Art. 167 Abs. 1 (in der revidierten Fassung in Kraft seit 1. Januar 2007) des Landw irtschafts- gesetzes vom 29. April 1998 (Lw G , SR 910.1) für die Behandlung der vor- liegenden Streitsache zuständig. D as beschw erdeführende Am t ist gem äss Art. 167 Abs. 2 Lw G zur Be- schw erdeführung legitim iert. D ie Eingabefrist sow ie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschw erdeschrift sind gew ahrt (Art. 50 und Art. 52 Abs. 1 Vw VG i.V.m . Art. 37 VG G ) und die übrigen Sachurteilsvorausset- zungen liegen vor (Art. 47 ff. Vw VG i. V. m . Art. 37 VG G ). Auf die Beschw erde ist som it einzutreten. 2. Am 1. Januar 1999 trat das Landw irtschaftsgesetz vom 29. April 1998 in Kraft, m it Ausnahm e insbesondere der Art. 28-45 Lw G betreffend die M ilchw irtschaft. D ie Bestim m ungen über die M ilchw irtschaft w urden am 1. M ai 1999 in Kraft gesetzt. N ach Art. 30 Abs. 1 Lw G beschränkt der Bun- desrat die Produktion von Verkehrsm ilch, indem er für die einzelnen Pro- duzenten und Produzentinnen Kontingente vorsieht. D er Bundesrat regelt, w iew eit Kontingente veränderten Betriebsverhältnissen angepasst w erden können und er kann vorsehen, dass Kontingente unter Produzenten und Produzentinnen übertragen w erden können. H ierfür legt er die Vorausset- zungen fest. Er kann Kontingente, die nicht genutzt w erden, von der Ü ber- tragung ausschliessen und für die übertragenen Kontingente Kürzungen vorsehen (Art. 32 Abs. 1 und 2 Lw G ). Für flächenunabhängige Kontin- gentsübertragungen gilt nach Art. 32 Abs. 3 Bst. b Lw G die Einschränkung, dass keine Kontingente vom Berggebiet ins Talgebiet übertragen w erden dürfen. D er Bundesrat kann aber Ausnahm en vorsehen. W eiter legt Art. 34 Lw G fest, dass den Produzenten und Produzentinnen ausserhalb des Berggebiets für Tiere, die sie aus dem Berggebiet zukaufen, für befristete Zeit Zusatzkontingente zugeteilt w erden. G estützt auf Art. 30 Abs. 1, Art. 32 Abs. 1 und 2, Art. 36 Abs. 2 sow ie Art. 177 Abs. 1 Lw G hat der Bundesrat die M ilchkontingentierungs- verordnung vom 7. D ezem ber 1998 (M KV, SR 916.350.1) erlassen, w elche am 1. M ai 1999 in Kraft getreten ist. Art. 11 M KV regelt die Zuteilung eines Zusatzkontingents an Produzentinnen und Produzenten ausserhalb des Berggebiets, die für die M ilchproduktion bestim m te w eibliche Zuchttiere aus dem Berggebiet kaufen. D ie Tiere m üssen gem äss Art. 11 Abs. 1 5 Bst. a-d M KV die folgenden Anforderungen erfüllen: Sie sind unm ittelbar vor dem Kauf w ährend m indestens 18 M onaten ununterbrochen im Berg- gebiet gehalten w orden; sie sind beim Eintreffen auf dem Betrieb der Käu- ferin oder des Käufers höchstens fünf Jahre (60 M onate) alt; sie sind beim Eintreffen auf dem Betrieb der Käuferin oder des Käufers m indestens vier M onate trächtig oder hatten vor w eniger als zw ei M onaten gekalbt. Art. 11 Abs. 2 und 2bis M KV regeln das Verfahren der G esuchstellung. D as Zusatz- kontingent beträgt entsprechend Art. 11 Abs. 3 M KV pro gekauftes Tier 2'000 kg. Art. 11 Abs. 5 M KV in der seit 1. M ai 2001 gültigen Fassung be- stim m t w eiter: „5 D ie Produzentinnen und die Produzenten, die ein Zusatzkontingent zugeteilt er- halten, m üssen die Tiere aus dem Berggebiet nach dem Kauf m indestens sechs M onate auf ihrem Betrieb halten.“ D as beschw erdeführende Am t beruft sich vorliegend ausserdem auf das Tierseuchengesetz vom 1. Juli 1966 (TSG , SR 916.40) sow ie die Tierseu- chenverordnung vom 27. Juni 1995 (TSV, SR 916.401). Ziel der Tierseu- chengesetzgebung ist die Tierseuchenbekäm pfung (vgl. Art. 1a TSG ). Art. 31 ff. TSG sehen eine Entschädigung für Tierverluste vor. 3. D as beschw erdeführende Am t m acht geltend, dem Beschw erdegegner könne kein Zusatzkontingent erteilt w erden, da er die Auflage nach Art. 11 Abs. 5 M KV nicht erfülle. W erde ein Tier vor Ablauf der sechsm onatigen H altedauer verkauft, verstellt oder infolge Krankheit oder U nw irtschaftlich- keit geschlachtet und nicht innerhalb zw eier M onate durch ein Zuchttier aus dem Berggebiet ersetzt, w elches die Anforderungen nach Art. 11 Abs. 1 M VK ebenfalls erfülle, so verfalle das Zusatzkontingent. D er Be- schw erdegegner ist hingegen der Ansicht, dass vorliegend eine Ausnahm e von der sechsm onatigen H altedauer greifen m üsse und die vom beschw er- deführenden Am t vorgenom m ene strikte G esetzesanw endung gegen Sinn und Zw eck der N orm verstosse. 3.1 Vorliegend um stritten sind Sinn und Tragw eite von Art. 11 Abs. 5 M KV. W o der G esetzesw ortlaut nicht klar ist oder w o Zw eifel bestehen, ob ein scheinbar klarer W ortlaut den w ahren Sinn der N orm w iedergibt, ist eine Auslegung der fraglichen gesetzlichen Bestim m ung erforderlich. G em äss ständiger R echtsprechung des Bundesgerichts ist eine G esetzes- bestim m ung in erster Linie nach ihrem W ortlaut auszulegen. An einen klaren und unzw eideutigen G esetzesw ortlaut ist die rechtsanw endende Behörde gebunden, sofern dieser den w irklichen Sinn der N orm w iedergibt (BG E 125 III 57 E. 2a; 120 II 112 E. 3a). Ist eine Bestim m ung trotz ihres scheinbar klaren W ortlauts unklar, so ist nach dem w ahren Sinn und Zw eck der N orm zu suchen. D ieser ergibt sich in erster Linie aus der Entstehungsgeschichte und dem W illen des G esetzgebers. D ie G esetzes- auslegung hat sich vom G edanken leiten zu lassen, dass nicht schon der W ortlaut die R echtsnorm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten angew andte und konkretisierte G esetz. G efordert ist die sachlich richtige Entscheidung im norm ativen G efüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes 6 Ergebnis aus der ratio legis. M assgebend ist dam it der R echtssinn des R echtssatzes (BG E 122 V 362 E. 4, m it w eiteren H inw eisen; vgl. zur Auslegung allgem ein U LR IC H H ÄFELIN /G EO R G M Ü LLER /FELIX U H LM AN N , Allgem ei- nes Verw altungsrecht, 5. Auflage, Zürich 2006, R z. 214 ff., m it w eiteren H inw eisen; ER N S T A. KR AM ER , Juristische M ethodenlehre, 2. Auflage, Bern 2005, S. 47 ff.). Bei der Auslegung gelangen die gram m atikalische, historische, zeitge- m ässe, system atische und teleologische Auslegung zur Anw endung. N ach herrschender M einung kom m t keiner dieser Auslegungsm ethoden ein grundsätzlicher Vorrang zu. Vielm ehr befolgt das Bundesgericht einen "pragm atischen M ethodenpluralism us“. D ie teleologische Auslegungs- m ethode steht gem äss bundesgerichtlicher Praxis jedoch im Vordergrund (BG E 128 I 34 E. 3b; 125 II 206 E. 4a; 124 III 266 E. 4, m it w eiteren H in- w eisen auf die R echtsprechung; H ÄFELIN /M Ü LLE R /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 214 ff.; H AN S PETER W ALTE R , D er M ethodenpluralism us des Bundesgerichts bei der G esetzesauslegung, recht 1999, S. 157 ff.). D urch Auslegung ist vorab zu erm itteln, ob das Fehlen einer Anordnung eine bew usst negative Antw ort des G esetzgebers, ein sog. qualifiziertes Schw eigen, darstellt. Kann dies verneint w erden und erw eist sich eine gesetzliche R egelung als unvollständig, da sie auf eine bestim m te Frage keine (befriedigende) Antw ort gibt, so liegt eine Lücke des G esetzes vor. D ie bisher herrschende Lehre und die bisherige bundesgerichtliche R echt- sprechung unterscheiden echte und unechte Lücken und behandeln sie unterschiedlich. Eine echte G esetzeslücke liegt dann vor, w enn der G esetzgeber etw as zu regeln unterlassen hat, w as er hätte regeln sollen, und dem G esetz w eder nach seinem W ortlaut noch nach dem durch Auslegung zu erm ittelnden Inhalt eine Vorschrift entnom m en w erden kann. Von einer unechten oder rechtspolitischen Lücke ist dem gegenüber die R ede, w enn dem G esetz zw ar eine Antw ort, aber keine befriedigende zu entnehm en ist, nam entlich, w enn die vom klaren W ortlaut geforderte Subsum tion eines Sachverhalts in der R echtsanw endung teleologisch als unhaltbar erscheint. Echte Lücken zu füllen, ist dem R ichter aufgegeben, unechte zu korrigieren ist ihm nach traditioneller Auffassung grundsätzlich verw ehrt, es sei denn, die Berufung auf den als m assgeblich erachteten W ortsinn der N orm stelle einen R echtsm issbrauch dar (BG E 128 I 34 E. 3b, 121 III 219 E. 1d/aa, m it H inw eisen auf R echtsprechung und Litera- tur; H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 233 ff.). Eine neuere Auffassung in der juristischen M ethodenlehre verzichtet auf eine U nterscheidung in echte und unechte Lücken und bezeichnet eine Lücke in allgem einer W eise als sog. planw idrige U nvollständigkeit des G esetzes, die von den rechtsanw endenden O rganen behoben w erden darf (H ÄFELIN /M Ü LLE R /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 243; U LR IC H H ÄFELIN , D ie Lückenfüllung im öffentlichen R echt, in: Festschrift zum 70. G eburtstag von H ans N ef, Zürich 1981, S. 91-124, S. 108 f., 113 f.; KR AM ER , a.a.O ., S. 162 ff.). Auch in der Praxis w ird verm ehrt von der genannten U nterscheidung abgesehen und eine vom G ericht zu füllende Lücke angenom m en, w enn die gesetz-7 liche R egelung aufgrund der dem G esetz zugrunde liegenden W ertungen und Zielsetzungen als unvollständig und daher ergänzungsbedürftig erachtet w erden m uss (BG E 131 V 233 E. 4.1; 129 II 438 E. 4.1.2; 123 II 69 E. 3c.). 3.2 Vorliegend enthält Art. 11 M KV zw ar klare Voraussetzungen für die Zutei- lung eines Zusatzkontingents. D er W ortlaut von Art. 11 Abs. 5 M KV besagt eindeutig, dass die genannten Tiere aus dem Berggebiet nach dem Kauf m indestens sechs M onate auf dem Betrieb der Produzentinnen und Produ- zenten, die ein Zusatzkontingent zugeteilt erhalten, gehalten w erden m üs- sen. D er G esetzgeber hat in Abs. 5 unm issverständlich eine sechsm onati- ge H altedauer vorgegeben und Ausnahm en davon sind keine vorgesehen. Im vorliegenden Fall kann som it nicht gesagt w erden, dass sich G esetz und Verordnung für die sich stellende R echtsfrage keine Antw ort entneh- m en lässt. D er Beschw erdegegner m acht m it seinem Vorbringen dem ge- genüber geltend, dass die m ittels Auslegung von G esetz und Verordnung gew onnene Antw ort zu keinem befriedigenden Ergebnis führt, w eil sie in der R echtsanw endung teleologisch, d.h. nach Sinn und Zw eck, als unhalt- bar erscheint. D am it m acht er sinngem äss das Vorliegen einer G esetzeslü- cke geltend, w as im Folgenden zu prüfen ist. 3.3 D ie Botschaft über den M ilchw irtschaftsbeschluss 1987 vom 16. Juni 1986 (BBl 1986 II 974 ff., 1020) hält Folgendes fest: „Im Jahre 1979 w urden Zusatzkontingente eingeführt, um den Absatz von N utz- und Zuchtvieh aus dem Berggebiet zu fördern. D arnach kann einem Produzenten ausserhalb des Berggebietes für ein Jahr eine zusätzliche Kontingentsm enge von 1500 Kilo zugeteilt w erden, w enn er ein Tier aus dem Berggebiet zukauft, w elches den gestellten Anforderungen genügt. D iese M assnahm e sollte verhindern, dass die dam als von der Kontingentierung grundsätzlich befreiten Produzenten der Bergzonen II - IV w egen fehlenden Viehabsatzes verm ehrt auf die Ablieferung von M ilch um stellen. Anfänglich w aren die Zusatzkontingente um stritten, und es w urde etw a argum entiert, anstatt den M ilchm arkt m it Zusatzkontingenten noch m ehr zu belasten, hätte m an den betreffenden Viehkäufern besser einen G eldbetrag über- w iesen. H eute w erden die Zusatzkontingente jedoch allgem ein als eine überaus hilfreiche M assnahm e zugunsten des Berggebietes anerkannt; jährlich w ird für über 10 000 Tiere Absatz geschaffen, und es kann von den Käufern eine Kontin- gentsm enge von insgesam t rund 150 000 dt beansprucht w erden.“ M it der gesetzlichen Bestim m ung von Art. 34 Lw G sollte gem äss der Bot- schaft zur Agrarpolitik 2002 eine bew ährte M assnahm e w eitergeführt w er- den, die für den Viehabsatz aus dem Berggebiet sehr w ichtig gew orden w ar (Botschaft des Bundesrats zur R eform der Agrarpolitik: Zw eite Etappe [Agrarpolitik 2002] vom 26. Juni 1996, BBl 1996 IV 1 ff., 143). So hält die Botschaft fest, indem den Produzenten und Produzentinnen ausserhalb des Berggebiets für Tiere, die sie aus dem Berggebiet zukaufen, für befris- tete Zeit Zusatzkontingente zugeteilt w erden, w erde für die Tallandw irt- schaft ein Anreiz geschaffen, Zucht- und N utztiere aus dem Berggebiet zu beziehen. D adurch w erde den erschw erenden Produktions- und Lebensbe- dingungen im Berg- und H ügelgebiet R echnung getragen und dazu beige- tragen, dass eine produktive Landw irtschaft auch dort aufrechterhalten w erden könne (BBl 1996 IV 1 ff., 67).8 D ie Erteilung von Zusatzkontingenten für Tiere aus dem Berggebiet be- zw eckt folglich seit ihrer Einführung die Förderung des Absatzes von Tie- ren aus dem Berggebiet. D er G esetzgeber w ollte m it dieser U nterstüt- zungsm assnahm e allein den Viehverkauf der Produzenten und Produzen- tinnen aus dem Berggebiet fördern. D as Zusatzkontingent soll einem kauf- w illigen Produzenten einen Anreiz verschaffen, ein Tier aus dem Bergge- biet zu beziehen. Im Laufe der Jahre hat sich diese M assnahm e bew ährt, w eshalb die Bestim m ung beibehalten w urde und später Aufnahm e ins Lw G gefunden hat. N och heute w ird m it den Zusatzkontingenten dieselbe Ziel- setzung verfolgt und die Bedeutung der M assnahm e hat sich nicht verän- dert, w ie die vorgenannten Ausführungen in der Botschaft zur Agrarpolitik 2002 zeigen. 3.4 Im Landw irtschaftsgesetz w urde m it der Bestim m ung von Art. 34 Lw G vom G esetzgeber im 2. Kapitel, 2. Abschnitt „Produktionslenkung“ unter dem Titel „Zusatzkontingente“ einzig die Zuteilung solcher Zusatzkontingente vorgesehen. G estützt auf die Erm ächtigung im Lw G (Art. 30 Abs. 1, Art. 32 Abs. 1 und 2, Art. 36 Abs. 2 und Art. 177 Abs. 1) w urden in Art. 11 M KV vom Bundesrat ergänzend die näheren Bestim m ungen geregelt. Art. 11 Abs. 5 M KV reiht sich aufgrund dieser System atik in denselben Kontext ein w ie die Schaffung der Zusatzkontigente gem äss Art. 34 Lw G . D er Verord- nungsgeber fügt der sich auf das G rundsätzliche beschränkenden R ege- lung in Art. 34 Lw G inhaltlich w eitere Bestim m ungen hinzu und konkreti- siert dam it die G esetzesregelung. D ie einzelnen Voraussetzungen, w elche für die Erteilung der Zusatzkontingente erfüllt w erden m üssen, w erden da- bei näher um schrieben. Eine dieser Voraussetzungen ist die M indesthalte- dauer gem äss Art. 11 Abs. 5 M KV. 3.5 D ie Bestim m ung von Art. 11 Abs. 5 M KV lautete bei ihrem Inkrafttreten am 7. D ezem ber 1998 w ie folgt: „5 D ie Produzentinnen und die Produzenten, die ein Zusatzkontingent zugeteilt er- halten, m üssen die Tiere aus dem Berggebiet m indestens bis zum 15. April des dem Zukauf folgenden Jahres auf ihrem Betrieb halten.“ M it der Änderung vom 10. Januar 2001 (in Kraft seit 1. M ai 2001) w urde zum einen die Bestim m ung von Art. 11 Abs. 1 Bst. a M KV aufgehoben, w elche die Voraussetzung statuierte, dass die Tiere zw ischen dem 15. Au- gust und dem 24. D ezem ber gekauft und in dieser Zeit auf dem Betrieb der Käuferin oder des Käufers eingetroffen sein m üssen. Zum anderen w urde Art. 11 Abs. 5 M KV in dem Sinne geändert, dass die Tiere nicht m ehr bis zum 15. April des dem Zukauf folgenden Jahres, sondern w ährend m in- destens sechs M onaten auf dem Betrieb gehalten w erden m üssen. Sow ohl dem alten W ortlaut der Bestim m ung als auch dem derzeit gültigen ist zu entnehm en, dass die aus dem Berggebiet zugekauften Tiere w äh- rend einer bestim m ten Zeit auf dem Betrieb zu halten sind, dam it ein Zu- satzkontingent zugeteilt w erden kann. D ie Tiere aus dem Berggebiet w er- den des W eiteren von einem Produzenten oder einer Produzentin ausser- halb des Berggebiets gekauft. D iese Käufer erhalten gem äss der vorlie- genden R egelung einen Vorteil in Form des Zusatzkontingents zugew en-9 det, w elches ihnen erlaubt, m ehr M ilch zu produzieren. D ie Tiere sollten nun jedoch nicht einzig um des Zusatzkontingents W illen gekauft und un- m ittelbar nach dessen Zuteilung w ieder veräussert w erden können. D er Verordnungsgeber w ollte dem entgegenw irken und sah deshalb vor, dass die Tiere eine bestim m te Zeit auf dem H of des Produzenten zubringen m üssen. 3.6 D as beschw erdeführende Am t hat m it D atum vom 15. Juli 2005 W eisun- gen und Erläuterungen zur Verordnung über die Kontingentierung der M ilchproduktion erlassen. Es handelt sich dabei um eine Verw altungsver- ordnung, w elche sich an die m it dem Vollzug betrauten Behörden w endet. Ihre H auptfunktion ist die Sicherstellung einer einheitlichen, gleichm ässi- gen und sachrichtigen Praxis des G esetzesvollzugs. N ach herrschender Ansicht sind Verw altungsverordnungen keine R echtsquellen des Verw al- tungsrechts, da sie keine R echtsnorm en enthalten und insbesondere keine Pflichten oder R echte der Privaten statuieren. G erichte sind nicht an Ver- w altungsverordnungen gebunden, berücksichtigen sie bei der Entscheid- findung freilich insow eit, als sie eine dem Einzelfall gerecht w erdende Aus- legung der m assgebenden Bestim m ung zulassen (vgl. H ÄFELIN /M Ü LLER /U H L- M AN N , a.a.O ., R z. 123 ff. m it w eiteren H inw eisen; PIER R E TSC H AN N EN /U R LIC H ZIM M ER LI, Allgem eines Verw altungsrecht, 2. Auflage, Bern 2005, § 44 R z. 12 ff.). D ie W eisungen und Erläuterungen zur Verordnung über die Kontingentie- rung der M ilchproduktion vom 15. Juli 2005 (Stand bei Beantragung des Zusatzkontingents am 18. N ovem ber 2005) sahen in Bezug auf die sechs- m onatige H altedauer gem äss Art. 11 Abs. 5 M KV unter dem Titel „H alte- dauer und Ersatztiere“ einzig vor, dass w enn ein Tier vor Ablauf der H alte- dauer verkauft w ird, das Zusatzkontingent nicht verfällt, w enn das Tier in- nert 60 Tagen durch ein neues Tier ersetzt w ird, das die Anforderungen für ein Zusatzkontingent erfüllt. D iese Bestim m ung w urde, unter dem selben Titel „H altedauer und Ersatz- tiere“, in den W eisungen und Erläuterungen vom 15. Juli 2005 m it Stand 1. Juni 2006 in dem Sinne korrigiert und abgeändert, dass nun ausdrück- lich festgehalten w ird, dass das Zusatzkontingent verfällt, w enn das Tier vor Ablauf der H altedauer verkauft oder verstellt w ird. W eiter hätten G esu- che für Ersatztiere als ordentliche G esuche zu gelten. Auch die W eisungen und Erläuterungen zur Verordnung über die Kontin- gentierung der M ilchproduktion vom 15. Juli 2005 stützen dam it die obge- nannten Ausführungen, dass der Verordnungsgeber m it der näheren Be- stim m ungen in Art. 11 Abs. 5 M KV nicht alle denkbaren M öglichkeiten im Zusam m enhang m it der Zugabe eines Zusatzkontingentes regeln konnte bzw . w ollte. Es sollte w ohl verhindert w erden, dass die zugekauften Tiere unm ittelbar nach dem Kauf beispielsw eise zur Schlachtung w eiterverkauft w erden können und das Zusatzkontingent trotzdem erteilt w ird (vgl. in die- sem Sinne auch die Ausführungen im Entscheid und in der Stellungnahm e 10 der Vorinstanz). In den M aterialien finden sich hierzu jedoch keine näheren Ausführungen (vgl. auch Erw ägung 3.3). 3.7 Aufgrund dieser Erw ägungen ergibt sich, dass w er ein Zusatzkontingent erhalten w ill, eine gew isse Einschränkung in Kauf nehm en m uss. Er kann über das R ind in den folgenden sechs M onaten nicht frei verfügen. Er er- hält den genannten Vorteil in Form des Zusatzkontingents nur, sofern er die M indesthaltedauer einhält. Bei der M indesthaltedauer handelt es sich dam it um eine Anforderung, deren Erfüllung vollends im M achtbereich des Käufers und Produzenten stehen sollte. Es ist an ihm , w ie er nach dem Kauf des Tieres w eiter verfahren m öchte. H ält er das Tier m indestens sechs M onate auf seinem Betrieb, w ird ihm ein Zusatzkontingent zugeteilt; veräussert er es oder stellt er es auf einen anderen Betrieb, so erhält er kein Zusatzkontingent. Vorliegend hat der Beschw erdegegner das zugekaufte Tier w ährend gut vier M onaten auf seinem Betrieb gehalten und dam it die M indesthaltedau- er unbestrittenerm assen nicht eingehalten. Anschliessend w urde das Tier getötet, da es BVD -Träger w ar. D er Beschw erdegegner hat dabei auf R at und W eisung seines Bestandestierarztes und des Kantonstierarztes ge- handelt. W ohl hat er als Eigentüm er selber über die Beseitigung des kran- ken Tieres entschieden. Er hat hierbei jedoch nach bestem W issen und G ew issen und völlig uneigennützig gehandelt, w ie auch der Kantonstier- arzt in seinen Stellungnahm en ausführt. W eder der G esundheitszustand des Tieres noch seine M ilchleistung seien beeinträchtigt gew esen. O hne W eiteres hätte der Beschw erdegegner m it der Schlachtung zuw arten kön- nen, bis die sechs M onate vorbei gew esen w ären und dabei in seinem ei- genen Bestand keinen w eiteren Schaden befürchten m üssen. Allerdings hätte ein solches Zuw arten das R isiko enthalten, zur Verbreitung und Ü bertragung der Seuche auf andere Tiere beizutragen. D er vorliegende Sachverhalt ist vom Verordnungsgeber bei Erlass der Ausführungsregelung zu Art. 34 Lw G offensichtlich nicht bedacht w orden. D ie strikte Anw endung von Art. 11 Abs. 5 M KV und das starre Festhalten an der absoluten Einhaltung der sechsm onatigen M indesthaltedauer, w ie sie das beschw erdeführende Am t vornehm en w ill, ist vielm ehr verfehlt, w eil sie, w ie im vorliegenden Fall, zu einem unhaltbaren und geradezu sto- ssenden Ergebnis führen kann. In casu ist dieses Ergebnis w eder sachlich gerechtfertigt noch verhältnism ässig. Im Lichte einer ziel- und zw eckge- richteten Interpretation der Bestim m ung ist deshalb eine Ausnahm erege- lung unabdingbar. Es liegt eine planw idrige U nvollständigkeit der gesetzli- chen Bestim m ung vor, die es zu beheben gilt. Im vorliegenden Fall ist des- halb eine Ausnahm e von der M indesthaltedauer zu gew ähren. 4. Zu keinem anderen Ergebnis gelangt m an bei einer Betrachtungsw eise, w elche in Bezug auf das Zusatzkontingent vorab die gesetzlichen Tatbe- standsvoraussetzungen zum Ausgangspunkt nim m t. Art. 34 Lw G hält fest, dass Produzenten und Produzentinnen ausserhalb des Berggebiets für aus dem Berggebiet zugekaufte Tiere ein befristetes Zusatzkontingent zu-11 geteilt erhalten. G em äss dieser Bestim m ung ist die R echtsfolge der Ertei- lung eines Zusatzkontingents im W esentlichen an die folgenden Tatbe- standsvoraussetzungen gebunden: Kauf eines Tieres aus dem Berggebiet durch einen M ilchproduzenten ausserhalb des Berggebiets. D iese Voraus- setzungen sow ie der absatzfördernde Zw eck, w elcher m it dieser Bestim - m ung verfolgt w ird, sind grundsätzlich auch dann erfüllt, w enn ein Tier nach dem Kauf eingeht. G em äss dem W ortlaut von Art. 34 Lw G steht dem Bundesrat als Verord- nungsgeber, abgesehen von eigentlichen Ausführungsbestim m ungen be- treffend das G esuchsverfahren, einzig in Bezug auf die Befristung und G rösse der Zusatzkontingente ein eigentlicher gesetzgeberischer Erm es- sensspielraum zu. Vor diesem H intergrund ist es zum indest fraglich, ob und w ie w eit der Bundesrat darüber hinausgehend befugt ist, einschrän- kende Verordnungsbestim m ungen aufzustellen, w elche darauf hinauslau- fen, das Zusatzkontingent trotz erfüllter gesetzlicher Voraussetzungen gänzlich zu verw eigern. G eradezu unverhältnism ässig und die ratio legis von Art. 34 Lw G m issach- tend erw eist sich Art. 11 Abs. 5 M KV dann, w enn jegliches Zusatzkontin- gent trotz grundsätzlich erfüllter gesetzlicher Tatbestandsvoraussetzungen verw eigert w ird und w enn, w ie im vorliegenden Fall, die N ichterteilung ei- nes Zusatzkontingents m it nachträglich eingetretenen U m ständen gerecht- fertigt w ird, w elche unter Berücksichtigung der Einzelfallum stände (Schlachtung auf Anraten des Kantonstierarztes aus präventiven tierseu- chenpolizeilichen G ründen) nicht vom Käufer bzw . Zusatzkontingentsbe- rechtigten zu vertreten sind. 5. D as beschw erdeführende Am t bringt überdies vor, das Tierseuchengesetz (TSG ) und das Landw irtschaftsgesetz (Lw G ) w ürden sich auf unterschiedli- che Verfassungsbestim m ungen stützen und unterschiedliche Aufgaben er- füllen. D ie M ilchkontingentierungsverordnung (M KV) beschränke sich dar- auf, den Inhalt des Landw irtschaftsgesetzes (Lw G ) zu verdeutlichen. Sie regle sow ohl die Voraussetzungen für die Zuteilung eines Zusatzkontin- gents als auch das Verfahren abschliessend. D ie Bem essung einer Ent- schädigung für Tierverluste sow ie das Verfahren, in w elchem darüber ent- schieden w erde, seien hingegen in der Tierseuchengesetzgebung gere- gelt. Angesichts der jew eils abschliessenden R egelungen im Lw G bzw . der M KV und im TSG seien keine Anhaltspunkte für die Annahm e ersichtlich, dass der G esetz- und Verordnungsgeber neben einer norm alen finanziel- len Entschädigung auch die Zuteilung eines Zusatzkontingents als Ent- schädigungsform habe zulassen w ollen. 5.1 D as Tierseuchengesetz bezw eckt die Tierseuchenbekäm pfung, insbeson- dere die rasche Ausrottung hochansteckender Seuchen einerseits, sow ie die Ausrottung, Bekäm pfung und Ü berw achung anderer Seuchen anderer- seits (vgl. Art. 1a TSG ). In den Artikeln 31-45 TSG w erden die Kostentra- gung der Tierseuchenbekäm pfung geregelt und dem Bund und den Kanto- nen eine Entschädigungspflicht für Tierverluste sow ie für die Bekäm p-12 fungskosten auferlegt. D er Bundesrat erlässt für den Vollzug die erforderli- chen Vorschriften (Art. 53 TSG ). N ach Art. 75 TSV hat im R ahm en der Entschädigung für Tierverluste eine am tliche Schätzung der betroffenen Tiere zu erfolgen. D iese Schätzung richtet sich nach den R ichtlinien des Bundesam ts für Veterinärw esen (BVET). D abei ist der Schlacht-, N utz- und Zuchtw ert der Tiere m assge- bend. D ie staatliche Entschädigung für Tierverluste soll den betroffenen Tierhal- ter vor untragbaren w irtschaftlichen Schäden bew ahren (vgl. Botschaft des Bundesrats an die Bundesversam m lung über die Änderung des Tierseu- chengesetzes vom 1. Juli 1966, BBl 1975 II 106 ff., 111). Sie beabsichtigt hingegen nicht, die Betroffenen von w eiteren Entschädigungen oder sach- lich sinnvollen Ersatzm assnahm en auszuschliessen. So hat das Bundes- gericht denn auch eine Schadenersatzklage der betroffenen Landw irte im Zusam m enhang m it dem R inderw ahnsinn (BSE) für den vom TSG unge- deckt gebliebenen Verlust gestützt auf Art. 3 des Verantw ortlichkeitsgeset- zes vom 14. M ärz 1958 (VG , SR 170.32) ausdrücklich zugelassen. Im be- treffenden Entscheid (BG E 126 II 63 E. 3b) hält es fest: „Enfin, les considérations à la base de l'art. 32 LFE sont principalem ent d'ordre so- cial (FF 1975 II 119); il n'y a là rien de com m un avec l'obligation de réparer le pré- judice résultant de l'acte illicite d'un fonctionnaire. D ès lors, c'est avec raison que les recourants soutiennent que l'indem nisation prévue par les art. 32 ss LFE n'a pas pour effet de les priver du droit de rechercher la C onfédération au titre de sa responsabilité.“ Aufgrund dieser Erw ägungen ist erstellt, dass die R egelung der Entschädi- gung für Tierverlust im TSG durchaus nicht in dem Sinne abschliessend zu verstehen ist, dass den Betroffenen jeglicher w eiterer Ersatz für unvorher- gesehenen Verlust vorzuenthalten w äre. D ie Argum entation des beschw er- deführenden Am ts geht diesbezüglich fehl. Abgesehen davon erscheint es ohnehin fraglich, ob in der Belassung des Zusatzkontingents in casu eine eigentliche Entschädigung erblickt w erden kann. 5.2 D as beschw erdeführende Am t verw eist zudem auf den Entscheid 6G /2005-1 der R EKO /EVD vom 19. Juli 2006. D ort ersuchte die Beschw er- deführerin um „Ersatz-Im port ohne Beanspruchung des Zollkontingents“ der R inder, w elche aufgrund ihres Befalls m it der Buchstabenseuche (IBR ) unverzüglich nach der Einfuhr geschlachtet w erden m ussten. Sie m achte geltend, dass nach teleologischer Auslegung Entschädigungen in Fällen von aus Seuchengründen geschlachteten Tieren auch in der Form von Er- satzim porten bew illigt w erden m üssten. D ie R EKO /EVD hielt in ihrem Ent- scheid (E. 5.2) fest, dass angesichts der einlässlichen R egelung im Tier- seuchengesetz und in der Tierseuchenverordnung keine Anhaltspunkte für die Annahm e ersichtlich seien, dass der G esetz- und Verordnungsgeber neben einer norm alen finanziellen Entschädigung auch den Ersatzim port im R ahm en der Kontingentsordnung als Entschädigungsform habe zulas- sen w ollen. Auch in der Agrareinfuhrverordnung seien die G ründe für die 13 Zuteilung von Zollkontingentsanteilen abschliessend aufgelistet und eine Zuteilung von Zollkontingentsanteilen als Entschädigung für Tierverluste aus seuchenpolizeilichen G ründen finde sich darunter nicht. D er vorgenannte Sachverhalt stim m t m it dem vorliegenden nicht überein. Im genannten Entscheid w urde um Ersatzim port ohne Beanspruchung des Kontingents ersucht, m it anderen W orten um aberm aligen Einfuhr zu den- selben Vorzugskonditionen, da die betreffenden Tiere w egen der unm ittel- baren Schlachtung tatsächlich und lebend dem schw eizerischen Zuchttier- m arkt gar nie zugeführt w orden seien. D ie R EKO /EVD kam dabei zum Schluss, dass die gesetzliche R egelung in der Tierseuchengesetzgebung sow ie der Agrareinfuhrverordnung keinen R aum für die beantragten Er- satzim porte als Entschädigungsform lasse. Vorliegend w ird hingegen nicht die w iederholte G ew ährung eines Vorteils beantragt, sondern der Beschw erdegegner setzt sich vielm ehr gegen den Entzug eines aufgrund des Lw G und der M KV zu gew ährenden Zusatzkon- tingents zur W ehr. Zu beachten ist dabei, dass es grundsätzlich im M acht- bereich des Beschw erdegegners lag, die Voraussetzung (M indeshaltedau- er) zur Erteilung dieses Zusatzkontingents zu erfüllen, er davon aber auf- grund des positiven BD V-Befunds nach bestem W issen und G ew issen ab- sah. D ie beiden Sachverhaltskonstellationen unterscheiden sich som it grundlegend. D ie Argum entation des beschw erdeführenden Am ts verm ag deshalb nicht zu überzeugen. 6. D ie Beschw erde erw eist sich aufgrund vorstehender Erw ägungen als un- begründet und ist vollum fänglich abzuw eisen. 7. D ie Beschw erdeinstanz auferlegt die Verfahrenskosten in der R egel der unterliegenden Partei. Keine Kosten w erden Vorinstanzen oder beschw er- deführenden und unterliegenden Bundesbehörden auferlegt (Art. 63 Abs. 2 Vw VG ). G em äss Art. 7 ff. des R eglem ents über Kosten und Entschädigun- gen vor dem Bundesverw altungsgericht vom 11. D ezem ber 2006 (VG KE, SR 173.320.2) haben nicht anw altlich vertretene Parteien grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung. D em Bundesam t für Landw irtschaft als unterliegende Partei sind som it kei- ne Kosten aufzuerlegen. Eine Parteientschädigung ist dem obsiegenden, nicht anw altlich vertretenen Beschw erdegegner nicht auszurichten. 8. D ieser Entscheid kann nicht m it Beschw erde in öffentlich-rechtlichen An- gelegenheiten an das Bundesgericht w eiter gezogen w erden. Er ist end- gültig (Art. 83 Bst. s Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005, BG G , SR 173.110).14 D em nach erkennt das B undesverw altungsgericht: 1. D ie Beschw erde w ird abgew iesen. 2. Es w erden keine Verfahrenskosten auferlegt. 3. Es ist keine Parteientschädigung auszurichten. 4. D ieses U rteil w ird eröffnet: - dem beschw erdeführenden Am t (eingeschrieben, Akten zurück); - dem Beschw erdegegner (eingeschrieben); und m itgeteilt: - der Erstinstanz; - der Vorinstanz (Akten zurück); - dem Veterinäram t Thurgau. D er vorsitzende R ichter: D ie G erichtsschreiberin: Stephan Breitenm oser Fabia Bochsler Versand am : 10. Juli 2007