U 11 27 1a Camera SENTENZA del 29 giugno 2011 nella vertenza di diritto amministrativo concernente circolazione stradale (limitazione di peso) 1. a) In seguito a richiesta formulata dall’… (…) e dopo aver sentito gli enti interessati il Governo del Cantone dei Grigioni, con decisione del 15 febbraio 2010, pubblicata sul Foglio Ufficiale cantonale no. 8 del 25 febbraio 2010, ha aumentato da 19 a 28 tonnellate la portata del tratto di strada cantonale della … tra … e ... (fino al termine della strada di pertinenza cantonale km 0.000- 4.354). Il seguito alla crescita in giudicato del decreto governativo la segnalizzazione relativa al tonnellaggio è stata aggiornata. Tramite lettera del 17 giugno 2010 l’Ufficio tecnico dei Grigioni ha informato l’amministrazione del … che, in seguito all’aumento del tonnellaggio da 19 a 28 t, in mancanza di una relativa segnaletica comunale il peso massimo ammesso di 28 t avrebbe avuto valenza anche per le strade comunali che si diramano dalla strada cantonale. Qualora il comune avesse inteso lasciare invariato il tonnellaggio vigente, previo accordo con il servizio tecnico della polizia stradale, avrebbe potuto procedere autonomamente alla posa della relativa segnaletica senza dover inoltrare formale richiesta. Qualora invece la posa della segnaletica fosse avvenuta in un secondo tempo sarebbe stato necessario formulare la relativa domanda, corredata da perizia, alla polizia cantonale. In occasione della seduta del 12 luglio 2010 il Municipio di ... ha deciso di mantenere la limitazione del tonnellaggio sulle strade comunali a 19 t e quindi, previo accordo con la polizia cantonale, di posare la necessaria segnaletica. In seguito a sopralluogo tenuto il 21 dicembre 2010, durante il mese di gennaio 2011, sono stati posati i segnali di limitazione del tonnellaggio a 19 t.b) Il 24 settembre 2010 il Municipio di ... ha rilasciato a … la licenza edilizia per la costruzione di una nuova casa unifamiliare in località “…”, allacciata tramite una strada comunale. La cifra 4 delle condizioni di detta licenza edilizia prevedeva che, durante i lavori di costruzione, avrebbero dovuto essere rispettati i limiti di carico delle strade comunali (18 t). In seguito, il comune avrebbe potuto constatare come durante i lavori di costruzione gli autocarri adibiti al trasporto dei materiali necessari superavano sovente il peso massimo consentito e previsto dalla licenza edilizia in 18 t. Tramite lettera del 9 dicembre 2010 il comune, riferendosi, fra l’altro, a danni subiti dalla struttura stradale, ha invitato lo studio di architettura incaricato della direzione lavori al rispetto dei limiti di tonnellaggio. Il 14 dicembre 2010 detto studio ha replicato al comune adducendo che, in mancanza di una specifica segnaletica locale, le strade comunali sarebbero state vincolate ai limiti di tonnellaggio della strada cantonale con una portata ammissibile di 28 t. La clausola contenuta nella licenza edilizia, per quanto relativa alla limitazione di tonnellaggio, non essendo supportata da alcuna base legale, sarebbe quindi stata nulla. Con lettera del 23 dicembre 2010 il comune ha confermato la correttezza della limitazione di tonnellaggio. Malgrado ciò il transito di autocarri con un peso superiore alle 19 t sarebbe continuato. In data 24 marzo 2011, su incarico del comune, la polizia cantonale ha controllato il peso degli autocarri che è risultato superiore alle 19 t. Gli agenti hanno quindi ordinato verbalmente agli autisti di attenersi al rispetto della limitazione di tonnellaggio, senza però stendere alcun verbale. Tramite lettera del 30 marzo 2011 l’impresa edile … SA si è rivolta al posto di polizia cantonale di Roveredo adducendo come, malgrado esplicita richiesta, non sarebbe stata rilasciata la conferma del divieto di circolazione con autocarri dal peso complessivo superiore alle 19 t. Quindi, la … SA ha riassunto lei stessa, a titolo di memoriale, quanto avvenuto il 24 marzo 2011. 2. In data 31 marzo 2011 la ditta … SA ha presentato ricorso al Tribunale amministrativo cantonale chiedendo di ordinare al Comune di ... l’immediato allontanamento del segnale limitante la circolazione a veicoli dal peso superiore alle 19 t, posato all’imbocco della strada comunale che si dirama a sinistra della strada cantonale in località “…” e procede in direzione dei quartieri residenziali dove è in fase di costruzione la casa di ... Il ricorso riguarderebbe una decisione di esecuzione emanata verbalmente dalla polizia cantonale dei Grigioni il 24 marzo 2011, su incarico del Comune di ... e non confermata in forma scritta malgrado esplicita richiesta. La posa del segnale di limitazione del tonnellaggio, effettuata durante il mese di gennaio 2011, quale misura di esecuzione, non sarebbe supportata da una procedura formalmente corretta, rispettivamente non sarebbe il frutto di una decisione impugnabile. La decisione di esecuzione messa in atto dalla polizia cantonale su incarico del comune, in quanto carente di base legale, sarebbe invece impugnabile e quindi passibile di censura. La procedura volta all’aumento del tonnellaggio sulla strada cantonale che conduce a … sarebbe stata condotta dal Cantone dei Grigioni nel pieno rispetto delle disposizioni formali e materiali che reggono simili pratiche. In seguito alla crescita in giudicato della decisione governativa il segnale di limitazione relativo alle 19 t sarebbe stato smantellato. Come peraltro confermato dall’Ufficio tecnico dei Grigioni al comune convenuto nella lettera del 17 giugno 2010 l’aumento del tonnellaggio sulla strada cantonale si sarebbe esteso anche alle strade comunali a meno che il comune stesso non avesse, previo accordo con la polizia cantonale, dato seguito alla procedura di mantenimento della limitazione a 19 t. Il comune avrebbe però male inteso il senso della lettera dell’ufficio tecnico per la quale la procedura di limitazione del tonnellaggio sarebbe stata unicamente esonerata dalla domanda corredata da perizia e quindi dall’autorizzazione cantonale, ma non dalla pubblicazione sul Foglio Ufficiale e quindi dal dovere di concedere ai cittadini l’esercizio del diritto di essere sentiti. Il Comune di …, durante il mese di gennaio 2011, avrebbe dunque posato la segnaletica senza eseguire una procedura corretta. La limitazione contestata sarebbe illegale e quindi la segnaletica abusiva non espleterebbe conseguenze giuridiche. La mera dichiarazione di nullità della segnaletica, però, ai sensi della giurisprudenza del Tribunale Federale, non sarebbe sufficiente e perciò sarebbe necessario l’ordine di allontanamento fisico della stessa.3. Nella propria presa di posizione il Comune di ... propone di respingere il ricorso ventilandone l’irricevibilità e evidenziando come, eventualmente, l’unica decisione ravvisabile fosse costituita dal divieto di transitare sulla strada comunale con veicoli dal peso superiore alle 19 t impartito verbalmente dalla polizia cantonale. Tale divieto verbale, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, non costituirebbe decisione formale passibile di impugnazione, a maggior ragione visto che, in seguito, non sarebbe stato steso nessun verbale di contestazione e tantomeno sarebbe stata elevata una contravvenzione. L’effettivo oggetto del contendere, risultante dalla motivazione ricorsuale, sarebbe però la posa da parte del comune convenuto, con l’avvallo della polizia cantonale, della segnaletica che limita a 19 t il peso massimo consentito sulle strade comunali, in particolare su quella che conduce alla particella no. 372. Il municipio avrebbe preso tale decisione nella propria seduta del 12 luglio 2010 e, pur non notificando la stessa direttamente alla ditta ricorrente, avrebbe messo a conoscenza quest’ultima del limite di tonnellaggio, includendo lo stesso nelle condizioni della licenza edilizia, nonché tramite le lettere del 9 e 23 dicembre 2010. Di conseguenza, qualora la controparte avesse voluto impugnare detta decisione municipale, come in sostanza avvenuto con il ricorso del 31 marzo 2011, essa avrebbe dovuto attivarsi nel rispetto dei termini di ricorso. Il gravame, presentato oltre 3 mesi dopo l’ultima comunicazione al riguardo, risulterebbe quindi tardivo. La procedura adottata per l’introduzione del limite di tonnellaggio sarebbe giuridicamente corretta nonché conforme a quanto indicato dall’ufficio tecnico cantonale nella propria lettera al comune del 17 giugno 2010. In tale contesto l’ufficio tecnico cantonale avrebbe concesso al comune la possibilità di lasciare invariata la limitazione di tonnellaggio, limitatamente alle strade comunali, procedendo autonomamente alla posa della segnaletica senza l’inoltro di una specifica domanda, previo accordo con la polizia cantonale. Il comune non sarebbe quindi stato autorizzato a reintrodurre il limite di tonnellaggio applicando la procedura cantonale, bensì a mantenere il limite esistente nel contesto della procedura condotta dal Cantone, cioè in quella sfociata nel decreto governativo del 15 febbraio 2010. In buona fede, quindi, il comune, basandosi sulla possibilità concessa dall’ente cantonale, avrebbe emanato la risoluzione del 12 luglio 2010 volta a mantenere il limite di tonnellaggio a 19 t. Dopo aver ordinato e ricevuto i necessari cartelli segnaletici, il municipio avrebbe chiesto il benestare per la posa al competente ufficio della polizia cantonale. L’approvazione in oggetto sarebbe stata rilasciata senza condizioni relative alla pubblicazione in quanto non si sarebbe trattato di introdurre un nuovo limite bensì di mantenere una limitazione preesistente. Tale misura risulterebbe altresì giustificata dalla necessità di salvaguardia del manto stradale in parte già deteriorato dal peso eccessivo degli autocarri in transito. 4. Nella propria presa di posizione il Dipartimento di giustizia, sicurezza e sanità dei Grigioni (DGSS) propone di respingere il ricorso, per quanto ricevibile. Il dipartimento convenuto rinvia all’applicazione degli art. 6 e 7 della legge cantonale d’applicazione della legge federale sulla circolazione stradale (LALCStr), ai sensi dei quali, mentre l’autorità cantonale emana divieti di circolazione, limitazione del traffico e altre disposizioni in materia di regolazione del traffico su strade cantonali, il comune regola la circolazione sulle strade comunali ad eccezione delle limitazioni della velocità. Nel caso in giudizio il comune, in seguito ad accordo con l’ente cantonale preposto, avrebbe deciso di lasciare invariata la limitazione di tonnellaggio sulle proprie strade e quindi di segnalare la stessa diversamente da quella vigente per la strada cantonale. Visto che la limitazione a 19 t del peso massimo consentito sarebbe già preesistita e che il comune avrebbe preso la propria decisione entro tempo utile, la posa dei segnali, a mente dell’autorità cantonale, sarebbe stata ammissibile senza ulteriore procedura d’approvazione ai sensi dell’art. 7 cpv. 2 LALCStr. Diversa sarebbe stata la situazione qualora il comune avesse deciso di posare i segnali di limitazione del tonnellaggio lungo tempo dopo l’emanazione del decreto governativo relativo al tonnellaggio della strada cantonale. Il dipartimento evidenzia infine come il comune goda della possibilità per il rilascio di permessi eccezionali relativi a carichi maggiori, nel contesto dell’esecuzione di interventi edilizi, in analoga applicazione dell’art. 8 cpv. 3 LALCStr.5. Nella propria replica la ricorrente ribadisce, in sostanza, gli argomenti ricorsuali precisando, fra l’altro, come l’art. 7 cpv. 2 LALCStr, in relazione alle strade comunali, preveda espressamente che i provvedimenti quali quello della limitazione del tonnellaggio in giudizio siano soggetti, dapprima all’approvazione dell’autorità cantonale e quindi, ottenuta detta approvazione, alla pubblica esposizione per una durata di 30 giorni. In seguito, il comune dovrebbe emanare e pubblicare una formale decisione soggetta ai rimedi giuridici. Alla luce di tale normativa la lettera dell’Ufficio tecnico cantonale del 17 giugno 2010 non potrebbe essere interpretata diversamente se non nel senso di una dispensa dalla procedura d’approvazione cantonale, senza però poter derogare la procedura di esposizione pubblica e di formale decisione a livello comunale, pratica che, in effetti, non sarebbe stata espletata. 6. Mentre il DGSS ha rinunciato a duplicare, il comune convenuto, nella propria duplica precisa che la segnaletica osteggiata sarebbe stata posata durante il mese di gennaio 2011 e quindi la ricorrente, in applicazione degli art. 101 e seg. dell’ordinanza federale sulla segnaletica stradale (OSStr), in particolare dell’art. 106 OSStr, avrebbe, al limite, dovuto inoltrare tempestiva opposizione mentre il ricorso in giudizio sarebbe tardivo. Il comune avrebbe agito in perfetta buona fede attenendosi alle indicazioni dell’ufficio tecnico cantonale e avrebbe inoltre informato e reso attenta la ricorrente, fra l’altro tramite la lettera del 9 dicembre 2010 indirizzata alla direzione lavori con copie alla ricorrente stessa e ai committenti. Considerando in diritto: 1. Tramite il petito ricorsuale la ricorrente chiede che al comune convenuto sia ordinato l’immediato allontanamento del segnale di limitazione del tonnellaggio posato all’imbocco della strada comunale che allaccia il quartiere residenziale interessato dai trasporti di materiale gestiti dalla stessa. Il segnale di limitazione in oggetto è stato posato durante il mese di gennaio 2011, mentre il 24 marzo 2011 una pattuglia della polizia cantonale ha controllato il peso dei veicoli pesanti in transito invitando gli autisti a rispettare il tonnellaggio massimo consentito, senza però stendere un verbale e elevare contravvenzione. La ricorrente motiva la propria richiesta con il vizio della procedura per la limitazione del tonnellaggio sulle strade comunali. Come correttamente sostenuto dalla ricorrente, l’atto di posa di un segnale stradale, nell’ottica formale e procedurale, non costituisce una decisione bensì una misura di esecuzione che, a sua volta, deve trarre la propria base legale da una decisione formale. L’intervento della pattuglia della polizia cantonale verificatosi il 24 marzo 2011, nel cui contesto i camionisti alle dipendenze della ricorrente sono stati verbalmente invitati al rispetto dei limiti di tonnellaggio, che non è però sfociato nella stesura di un verbale e che non ha avuto alcun seguito procedurale, non può essere considerato quale decisione o decisione di esecuzione di per sé stessa formalmente impugnabile in quanto palesa le caratteristiche di un invito informale. Affinché un intervento degli organi di polizia nei confronti del singolo cittadino possa essere considerato quale decisione esonerata dai vincoli procedurali devono essere adempite cumulativamente le premesse del motivo o della necessità oggettiva nonché del rispetto del principio della proporzionalità. In sostanza la premessa della necessità oggettiva è data quando l’intervento si rende urgentemente necessario onde salvaguardare interessi preponderanti quali, per esempio, l’ordine pubblico. Inoltre, il principio della proporzionalità impone di commisurare l’intervento al fine perseguito e di contenere al massimo l’ingerenza nei confronti dei diritti costituzionali del cittadino. Qualora non siano adempite le premesse citate l’intervento degli organi di polizia non può essere considerato quale decisione impugnabile bensì riveste l’aspetto di atto materiale di polizia non soggetto di per sé stesso a controllo giudiziario (cfr. Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, 11.11.2009; DTF 130 I 369; 130 I 388). Nel caso in giudizio, nell’ottica della giurisprudenza illustrata, l’intervento della pattuglia di polizia del 24 marzo 2011, visti gli estremi e le circostanze, deve essere giudicato quale atto materiale di polizia che non può essere impugnato autonomamente. Giova però considerare che se, da un canto, l’invito informale della polizia cantonale non può, di per sé stesso, essere oggetto di impugnazione davanti al Tribunale amministrativo, d’altro canto tale invito risulta correlato a una situazione giuridica che vede la limitazione del tonnellaggio sulla rete stradale del comune convenuto in base alla quale il comune ha dato spunto all’atto materiale di polizia. Indubbiamente, la citata limitazione del tonnellaggio implica delle ripercussioni concrete sull’attività della ricorrente che deve contenere il carico dei propri autocarri e quindi sostenere maggiori spese di trasporto per cui risulta anche singolarmente gravata dalla limitazione amministrativa e gode del diritto a un esame giudiziario della conformità legale della limitazione stessa. A maggior ragione l’esame giudiziario è giustificato tenendo conto che, ai sensi dell’art. 107 OSStr al cittadino deve essere concesso il diritto all’opposizione, fra l’altro contro i segnali che limitano la portata delle strade. 2. a) Ai sensi dell’art. 101 cpv. 2 OSStr i segnali e le demarcazioni possono essere collocati o tolti soltanto per ordine dell’autorità o dell’ufficio federale; occorre seguire la procedura secondo l’art. 107 OSStr. L’art. 1 cpv. 2 lett. c OSStr indica quale autorità ai sensi dell’ordinanza quella competente secondo il diritto cantonale per ordinare, posare e allontanare i segnali e le demarcazioni. L’autorità è competente per collocare o togliere segnali e demarcazioni. I cantoni possono delegare ai comuni i compiti concernenti la segnaletica ma devono esercitare la sorveglianza (art. 104 cpv. 1 e 2 OSStr). L’opposizione è ammessa contro segnali e demarcazioni che non corrispondono alle prescrizioni, segnatamente quando sono stati utilizzati segnali o demarcazioni non previsti, sono stati collocati segnali o demarcazioni senza necessità, oppure mancano dove sono necessari (art. 106 cpv. 1 lett. a OSStr). L’autorità o l’ufficio federale deve decidere e pubblicare, menzionando i rimedi giuridici, le regolamentazioni locali del traffico che sono indicate da segnali di prescrizione o di precedenza o da altri segnali con carattere di prescrizioni. Questi segnali possono essere collocati soltanto dopo che la decisione è divenuta esecutiva (art. 107 cpv. 1 OSStr). Il comune regola la circolazione locale sulle strade comunali, ad eccezione delle limitazioni della velocità. Provvedimenti alla circolazione sottostanno all’approvazione dell’autorità cantonale. Provvedimenti alla circolazione con segnali di prescrizione o precedenza necessitano una previa autorizzazione dell’autorità cantonale. Una volta emanata l’approvazione, il comune deve esporre pubblicamente per 30 giorni i provvedimenti alla circolazione. Dopo esame delle obiezioni e prese di posizione pervenute, il comune decide e pubblica la sua decisione (art. 7 cpv. 1 e 2 LALCStr). b) Indiscutibilmente, la posa della segnaletica di limitazione del tonnellaggio costituisce un segnale di prescrizione ai sensi dell’art. 7 LALCStr. Nel caso in giudizio, come risulta dalla fattispecie, il Cantone dei Grigioni ha condotto una procedura formalmente corretta volta all’aumento del tonnellaggio da 19 t a 28 t sulla strada cantonale che collega il Comune di … Conclusa la procedura formale l’ufficio tecnico cantonale ha provveduto ad adattare la segnaletica in base alla nuova portata massima stradale consentita. Rispettando le proprie competenze (vedi cons. 2.a) le autorità cantonali hanno regolamentato unicamente il tratto di strada cantonale. Infatti per le susseguenti strade comunali la competenza spettava unicamente alle autorità comunali. c) Tramite lettera del 17 giugno 2010 l’ufficio tecnico cantonale ha informato il comune convenuto che, senza una specifica segnaletica comunale, il peso massimo ammesso di 28 t avrebbe avuto valenza anche per le strade comunali allacciate alla via cantonale. Qualora il comune avesse deciso di mantenere invariato il precedente tonnellaggio entro un lasso di tempo ragionevole, avrebbe potuto usufruire della procedura condotta a livello cantonale e, previo accordo con gli organi di polizia, avrebbe potuto procedere autonomamente alla posa della relativa segnaletica senza dover inoltrare una specifica domanda. Qualora, invece, il comune avesse agito in un secondo tempo sarebbe stato necessario inoltrare una domanda con relativa perizia alla polizia cantonale. In effetti, il testo dello scritto lascia adito a diverse interpretazioni che, però, come si vedrà in seguito, non possono derogare le norme procedurali che caratterizzano la limitazione del tonnellaggio. La citata comunicazione dell’ufficio tecnico cantonale non può essere interpretata o, in ogni caso, applicata diversamente da un esonero dalla procedura di approvazione da parte dell’autorità cantonale, nel senso che, qualora il comune avesse velocemente deciso di mantenere, rispettivamente, in un’ottica giuridica, di reintrodurre la limitazione del peso massimo consentito sulle strade locali a 19 t, sarebbe stato esonerato dal presentare all’autorità cantonale formale richiesta corredata da una specifica perizia tecnica. Nell’ottica di quanto disposto dall’art. 7 cpv. 1 e 2 LALCStr, l’ufficio tecnico cantonale non era però legittimato a sollevare il comune dall’obbligo di esporre pubblicamente per 30 giorni il provvedimento amministrativo e di emanare e pubblicare in seguito la relativa decisione. Quanto disposto dall’art. 7 cpv. 2 LALCStr è infatti vincolante per tutte le autorità amministrative. Come risulta dalla fattispecie, il comune convenuto si è limitato a decidere internamente, in sede di municipio, di limitare il tonnellaggio e di procedere alla posa della segnaletica senza pubblicare la disposizione e quindi senza emanare e pubblicare la formale decisione. Di conseguenza, il comune ha condotto una procedura gravemente viziata che non può essere sanata in questa sede. La posa della segnaletica, quale misura di esecuzione, è carente di base legale con la conseguenza che il Tribunale amministrativo non può che constatare come la limitazione di tonnellaggio sia nulla e la relativa segnaletica non esplichi conseguenze giuridiche e quindi non costituisca vincolo per gli utenti stradali. In via abbondanziale, tenendo conto dell’autonomia comunale, giova rilevare come il comune possa raggiungere il proprio scopo conducendo una procedura formalmente corretta in virtù della pubblicazione, durante 30 giorni, del provvedimento limitativo e della conseguente decisione formale pure soggetta a pubblicazione, come prescritto dall’art. 7 cpv. 2 LALCStr. Premesso il comune intenda persistere nel proprio intento e si attivi celermente nell’espletamento dell’indispensabile procedura di pubblicazione, nell’ottica dell’economia procedurale e del principio della proporzionalità, non sarebbe necessario lo smantellamento della segnaletica esistente, ma basterebbe l’appropriata copertura della segnaletica contestata. Fino all’entrata in vigore della disposizione limitativa in oggetto resta applicabile il limite di 28 t valido per la strada cantonale. 3. Visto l’esito del ricorso, che viene accolto ai sensi dei considerandi, le spese procedurali sono poste a carico, in ragione della metà ciascuno, del Comune di ... e del Cantone dei Grigioni (DGSS), che ne rispondono in solido (art. 73 cpv. 1 LGA). Alla ricorrente vengono riconosciute le ripetibili tenor nota d’onorario presentata, decurtata delle spese di cancelleria di fr. 343.-- comprese nella tariffa oraria (art. 78 cpv. 1 LGA). Il Tribunale decide: 1. Il ricorso è accolto ai sensi dei considerandi e viene accertata la carenza di vincolo legale della segnaletica contestata. 2. Vengono prelevate - una tassa di Stato di fr. 1'500.-- - e le spese di cancelleria di fr. 314.-- totale fr. 1'814.-- il cui importo sarà versato, in solido, in ragione della metà dal Comune di ... e in ragione dell’altra metà dal Cantone dei Grigioni (DGSS) entro 30 giorni dalla notifica della presente sentenza all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 3. Il Comune di ... e il Cantone dei Grigioni sono tenuti a versare, in ragione della metà ciascuno, la somma di fr. 4'165.30 (IVA inclusa) alla ditta … SA a titolo di ripetibili.