Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 30. Januar 2019 (810 18 188 / 810 18 194 / 810 18 196) ____________________________________________________________________ Verfassungsrecht / Verfahrensgarantien Änderung von Kreisschulverträgen Besetzung Vorsitzdender Niklaus Ruckstuhl, Kantonsr ichter Markus Clausen, Hans Furer, Claude Jeanneret, Jgnaz Jermann, Gerichtsschreiber Sandro Jaisli Beteiligte A.____ und B.____ , Beschwerdeführer C.____ , Beschwerdeführer D.____ und E.____ mit F.____, G._____, H.____ und I.____ , vertreten durch Larissa Morard, Rechtsanwältin gegen Regierungsrat des Kantons Basel -Landschaft , 4410 Liestal , Beschwerdegegner Einwohnergemeinde J.____ , vertreten durch Michael Baader, Rechtsanwalt Betreff Änderung der Kreisschulverträge (RRB Nr. 10 65 vom 26. Juni 2018) A. Aufgrund von versicherungstechnischen Lücken kün digte die K.____ Transport AG den Schultransportvertrag mit der Kreisschule L.___ _, M.____ und N.____ (Kreisschule). Dar- Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht über informierte die Kreisschule die Erziehungsberechtigt en der Schülerinnen und Schüler im Dezember 2015 und führte aus, der separate Schulbus der K.____ Transport AG habe nicht über genügend Sitzplätze und die erforderlichen Becke ngurten verfügt und damit die strassen- verkehrsgesetzlichen Vorgaben nicht erfüllt. Der Schulra t der Kreisschule (Schulrat) führte wei- ter aus, dass die Schülerinnen und Schüler ab Januar 2016 neu mit den öffentlichen Buslinien zur Schule fahren könnten, wofür ihnen während der Pri marschuldauer ein Umweltschutz- Abonnement (U-Abo) zur Verfügung gestellt werde. Zudem werde man dafür besorgt sein, dass an den Haltestellen “O.____“ (in N.____) und “P.___ _“ eine Person den Verkehr regle und die Kinder sicher über die Strasse begleite. B. Im Urteil 810 16 365 vom 13. September 2017 hatte das Kantonsgericht Basel- Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht) in materiell- rechtlicher Hinsicht zu prüfen, ob der Schulrat befugt w ar, den bisherigen kostenlosen separa- ten Schulbusbetrieb durch die öffentliche Buslinie zu erse tzen. Das Kantonsgericht verneinte dies und führte dazu aus, dass § 6 Abs. 5 des Vertrages zwi schen den Einwohnergemeinden L.____, M.____ und N.____ (Kreisschulvertrag) einen Ans pruch auf einen separaten Schultransport ohne Kostenbeteiligung der Erziehungsberechtigten begründet und der Schulrat durch § 6 Abs. 5 des Kreisschulvertrages verpflichtet wird, einen solchen separaten Schultrans- port einzusetzen. § 6 Abs. 5 Kreisschulvertrag in der damaligen Fassung lautete: Es werden Schülerinnen- und Schülertransporte eingesetzt, ohne Kostenbeteiligung der Erzie- hungsberechtigten. § 12 lit. f Kreisschulvertrag in der damaligen Fassung lautete: Kostengruppen sind: die Kosten für den Schülerinnen- und Schülertransport. C. Daraufhin wurden in den an der Kreisschule beteilig ten Gemeinden § 6 Abs. 5 und § 12 lit. f des Kreisschulvertrages sowie § 3 Abs. 2 lit. d des Vertrages zwischen den Einwohner- gemeinden L.____, M.____ und N.____ (Kreisschulratsvertrag) geändert. Die geänderten Best- immungen im Kreisschul- und Kreisschulratsvertrag lauten neu folgendermassen: § 6 Abs. 5 Kreisschulvertrag neu: Die Beförderung der Schülerinnen und Schüler, welche die Schule nicht am Wohnort besuchen, erfolgt mit öffentlichen Transportmitteln ohne Kostenbeteiligung der Erziehungsberechtigten. § 12 lit. f: Kreisschulvertrag neu: Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht Kostengruppen sind: die Kosten für die Beförderung der Schülerinnen und Schüler mit öffentli- chen Transportmitteln von der Wohngemeinde (Bushaltest elle) zum Schulort (Umweltschutz- abonnement). § 3 Abs. 2 lit. d Kreisschulratsvertrag neu: Zusätzlich hat der Kreisschulrat folgende Aufgaben: er ist verantwortlich für den Vollzug von § 6 Abs. 5 des Kreisschulvertrages und legt bei Bedarf flankierende Massnahmen für die Sicherheit der Schülerinnen und Schüler fest. D. Die Gemeindeversammlung der Gemeinde M.____ vom 2 4. November 2017 (Ge- meindeversammlung) stimmte den hiervor erwähnten Ände rungen des Kreisschul- und des Kreisschulratsvertrages mit 32 Ja gegen 14 Nein Stimmen bei 5 Enthaltungen zu. E. Gegen diesen Beschluss der Gemeindeversammlung M.____v om 24. November 2017 sind beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaf t (Regierungsrat) verschiedene Beschwerden von A.____ und B.____, C.____ und D.____ und E.____ mit F.____, G.____, H.____ und I.____, vertreten durch Larissa Morard, Re chtsanwältin, eingegangen, welche am 17. Januar 2018 vom Regierungsrat zu einem Verfahren vereinigt wurden. F. Mit Entscheid Nr. 2018-1065 vom 26. Juni 2018 (RRB ) trat der Regierungsrat auf die verspätet erhobene Stimmrechtsbeschwerde vom 1. Dez ember 2017 von D.____ und E.____ gegen die Gemeindeversammlung vom 24. November 2017 nicht ein. Auch auf die ver- späteten Stimmrechtsbeschwerden gegen die Urnenabstimmung in der Gemeinde M.____ vom 4. März 2018 von C.____ vom 5. März 2018 und von A.____ und B.____ vom 7. März 2018 trat der Regierungsrat nicht ein. Im Übrigen wurden die Be schwerden von D.____ und E.____, C.____ und A.____ und B.____, alle am 1. Dezember 20 17 erhoben, abgewiesen, soweit da- rauf eingetreten werden konnte. Schliesslich genehmigt e der Regierungsrat die erwähnten Än- derungen sowohl im Kreisschul- als auch im Kreisschulratsvertrag. G. Mit Eingaben vom 6. Juli 2018 (A.____ und B.____) , 7. Juli 2018 (C.____) und 9. Juli 2018 (D.____ und E.____ mit Kindern) erhoben A. ____ und B.____ (Beschwerdeführer 1), C.____ (Beschwerdeführer 2) und D.____ und E.____ zu sammen mit ihren Kindern F.____, G.____, H.____ und I.____ (Beschwerdeführer 3), vertre ten durch Sándor Horváth, Rechtan- walt, Beschwerden beim Kantonsgericht. Sie beantragten zusammengefasst und unter o/e- Kostenfolge, es sei der RRB aufzuheben. Weiter sei der Beschluss der Gemeindeversammlung M.____ vom 24. November 2017 zu Traktandum 4 (Änderu ng Kreisschulverträge; Kreisschul- vertrag; Kreisschulratsvertrag) aufzuheben. Die Einwohner gemeinde (Gemeindeversammlung) sei anzuweisen, einen verfassungskonformen Kreisschulvertrag und Kreisschulratsvertrag zu erlassen. Es sei in diesem Zusammenhang festzustellen, da ss ein unbegleiteter Transport von Kindergartenkindern in einem öffentlichen Bus ohne gar antierte Sitzplätze und Rückhaltevor- richtung den verfassungsmässigen garantierten Anspruch a uf einen zumutbaren Schulweg ver- Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht letzt. Die Gemeinde sei anzuweisen, 6 Jahre nach der Ein führung der Kreisschule, einen Schulbus für Ausserhofkinder einzuführen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht wurde die Erteilung der aufschiebenden Wirkung beantragt. H. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 12. Juli 2018 entschied das Kantonsgericht, die Verfahren 810 18 66, 810 18 2 und 810 18 196 zusammen zu behandeln. I. Mit Stellungnahme vom 20. Juli 2018 beantragte de r Regierungsrat (Beschwerde- gegner) die Abweisung der Verfahrensanträge auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung. J. Mit Stellungnahme vom 26. Juli 2018 beantragte die Gemeinde M.____ (Beschwer- degegnerin), vertreten durch Michael Baader, Advokat, d ie Abweisung der Verfahrensanträge auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung. K. Mit Präsidialverfügungen vom 31. Juli 2018 wurden die Verfahrensanträge auf Ertei- lung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen. L. Mit Eingabe vom 9. August 2018 ergänzte der Rechtsve rtreter der Beschwerdefüh- rer 3 die Beschwerde vom 9. Juli 2018. M. Mit Präsidialverfügung vom 21. August 2018 wurden di e Beschwerdeverfahren 810 18 188, 810 18 194 und 810 18 196 vereinigt. N. Mit Eingabe vom 28. September 2018 reichte der Rech tsvertreter der Beschwerde- führer 3 Informationen zu Bus und U-Abo ein. O. Mit Eingabe vom 17. Oktober 2018 liess sich der Regie rungsrat vernehmen und beantragte im Wesentlichen unter Verweisung auf seinen RRB die Abweisung der Beschwer- den, soweit darauf eingetreten werden könne. Des Weite ren wies er darauf hin, dass es sich vorliegend ausschliesslich um eine abstrakte Normenkontrolle der streitigen Vertragsänderun- gen handle. Konkrete Zumutbarkeitsprüfungen von einzel nen Schulwegen seien nicht Gegen- stand des vorliegenden Verfahrens. In diesem Sinne seien die geänderten Vertragsbestimmun- gen mit übergeordnetem Recht vereinbar und die begl eitete Benutzung öffentlicher Verkehrs- mittel sei Kindern zuzumuten. P. Mit Eingabe vom 22. Oktober 2018 liess sich die Beschwe rdegegnerin, vertreten durch Michael Baader, vernehmen und beantragte: Auf di e Beschwerde der Beschwerdeführer 1 vom 6. Juli 2018 sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie vollumfänglich abzuweisen. Auf das Begehren Nr. 5 des Beschwerdeführers 2 vom 7. Juli 2018 sei nicht einzutreten. Im Übrigen bzw. eventualiter sei die Beschwerde vollumfänglich ab zuweisen. Es sei die Beschwerde der Beschwerdeführer 3 vom 9. Juli 2018 vollumfänglich abzuw eisen. Alles unter o/e-Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführer 1 bis 3 in solidarischer Haftung. Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht Q. Mit Schreiben vom 6. November 2018 liessen sich die Be schwerdeführer 1 verneh- men. R. Mit Eingabe vom 8. November 2018 liessen sich die B eschwerdeführer 3, nach wie vor vertreten durch Sándor Horváth, vernehmen. S. Mit Verfügung vom 14. November 2018 wurden die Fä lle der Kammer zur Beurtei- lung überwiesen und die Akten der Verfahren 810 18 2 und 810 18 66 zum Verfahren beigezo- gen. Die Beweisanträge der Beschwerdeführer 3 auf Ein holung eines Gutachtens und Durch- führung eines Augenscheins sowie der Antrag der Beschwer degegnerin auf Einholung einer amtlichen Erkundigung wurden abgewiesen. T. Mit Eingabe vom 26. November 2018 duplizierte die Beschwerdegegnerin, nach wie vor vertreten durch Michael Baader. U. Am 13. Dezember 2018 reichte der Rechtsvertreter de r Beschwerdeführer 3 seine Honorarnote für das vorliegende Verfahren ein. V. Mit Eingabe vom 12. Dezember 2018 reichte der Re chtsanwalt der Beschwerde- gegnerin seine Honorarnote für das vorliegende Verfahren ein. W. Mit Eingabe vom 19. Dezember 2018 reichte der Re chtsanwalt der Beschwerde- gegnerin ergänzende Honorarnoten für die Beschwerdeverfahren 810 18 2 und 810 18 66 ein. X. Auf die zahlreichen weiteren Unterlagen der Beschw erdeführer 1, welche am 27. De- zember 2018, 8. Januar 2019, 18. Januar 2019, 28. Janu ar 2019 und 30. Januar 2019 beim Kantonsgericht eingegangen sind und welche keinen Bezug zum vorliegenden Verfahren auf- weisen, wird soweit erforderlich in den nachfolgenden formellen Eintretens-Erwägungen einge- gangen. Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g : 1. Das Kantonsgericht prüft von Amtes wegen seine Zuständi gkeit und untersucht, ob und inwiefern auf eine Beschwerde eingetreten werden kann, d.h. es prüft, ob die formellen Voraus- setzungen (die sogenannten "Sachurteilsvoraussetzungen") erfüllt sind (§ 16 Abs. 2 des Geset- zes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung [Verwaltungsprozessordnung, VPO] vom 16. Dezember 1993). Der Zugang zum Gericht besteht grundsätzlich nur im Rahmen der geltenden Prozessordnung. Die Verwaltungsprozessord nung sieht im Bereich des Verfas- sungs- und Verwaltungsrechts verschiedene Rechtsmittel (Besch werde gegen Erlasse, Be- schwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte, Beschw erde wegen Verletzung der Volksrechte, Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeaut onomie, Klage bei Kompetenz- streitigkeiten, verwaltungsgerichtliche Beschwerde und verwaltungsgerichtliche Klage) mit un- terschiedlichen Sachurteilsvoraussetzungen vor. Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht 2.1 In seinem RRB ist der Regierungsrat auf die Stimmr echtsbeschwerden aller Be- schwerdeführer mangels Einhaltung der Beschwerdefrist nicht eingetreten. Da die Beschwerde- führer die Aufhebung des ganzen RRB beantragen, fech ten sie damit auch das Nichteintreten des Regierungsrates auf ihre Stimmrechtsbeschwerden an. Damit erheben sie eine Beschwer- de wegen Verletzung der Volksrechte (§§ 37 ff. VPO), wobei sie eine Verletzung des Stimm- rechts geltend machen. In diesem Bereich finden sich wei tere Bestimmungen zur Rechtspflege im Gesetz über die politischen Rechte (GpR) vom 7. September 1981 (vgl. §§ 83 ff. GpR). 2.2 Gemäss § 88 Abs. 1 lit. a GpR kann bei Abstimmungen und Wahlen des Kantons und der Gemeinden beim Kantonsgericht Beschwerde erhoben w erden gegen Entscheide des Re- gierungsrates über Beschwerden gemäss § 83 Abs. 1 GpR (vgl . auch § 37 Abs. 3 lit. b VPO). Mit dem RRB liegt ein zulässiges Anfechtungsobjekt vor. Zur Beschwerde ist nach § 38 Abs. 1 VPO jede stimmberechtigte Person befugt. Da die Beschw erdeführer alle in M.____ stimmbe- rechtigt sind, sind sie grundsätzlich zur Beschwerdeerhebu ng legitimiert. Betrifft die Beschwer- de wie vorliegend den Geltungsbereich des Gesetzes üb er die politischen Rechte, so ist sie innert drei Tagen seit Eröffnung des Entscheids beziehu ngsweise der Verfügung beim Kan- tonsgericht einzureichen (§ 39 Abs. 2 VPO und § 90 Abs. 1 GpR). Diese Frist ist durch die vor dem Kantonsgericht erhobenen Beschwerden vom 6., 7. un d 9. Juli 2018 grundsätzlich nicht gewahrt. Es ist aber zu berücksichtigen, dass der Regieru ngsrat in der Rechtsmittelbelehrung seines RRB eine einheitliche Beschwerdefrist von 10 Tag en angab. Da es sich bei den Be- schwerden der Beschwerdeführer 1 und 2 (und damit bei der Mehrheit der Beschwerden) um Laienbeschwerden handelt, müssen sie sich auf eine falsch e Rechtsmittelbelehrung verlassen können, weshalb die Frist vorliegend als gewahrt zu betr achten ist. Da im Übrigen sämtliche Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Stimmrechtsbeschwerden einzutreten. 3. Zudem rügen die Beschwerdeführer die von der Gemei ndeversammlung M.____ vom 24. November 2017 beschlossenen Änderungen im Kreisschul- und Kreisschulratsvertrag und erheben damit eine Beschwerde gegen Erlasse. Eine solche Beschwerde kann nach § 25 Abs. 1 lit. a VPO beim Kantonsgericht erhoben werden. Der Kreisschul- und Kreisschulratsvertrag sind Erlasse der Gemeinden. Der RRB betreffend die Änd erungen im Kreisschul- und Kreis- schulratsvertrag stellt damit ein zulässiges Anfechtungso bjekt gemäss § 27 Abs. 1 lit. b VPO und § 29 Abs. 2 VPO dar. Die zehntägige Beschwerdefrist gemäss § 29 Abs. 2 VPO ist bei al- len Beschwerdeführern eingehalten. Ohne weiteres zu be jahen ist auch die Beschwerdelegiti- mation der Beschwerdeführer 1-3 nach § 28 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 VPO. Nach § 30 Abs. 2 und 3 VPO überprüft das Kantonsgericht den angefochtenen E rlass auf seine Verfassungsmässig- keit und auf seine Übereinstimmung mit dem kantonalen Recht. Sollte sich der angefochtene Erlass als verfassungs- oder rechtwidrig erweisen, kann das Gericht den Erlass nach § 31 Abs. 1 VPO nur aufheben. Sofern die Beschwerdeführer 1-3 vor dem Kantonsgericht positive Anwei- sungen an die Beschwerdegegner verlangen, kann auf diese Begehren nicht eingetreten wer- den. Nicht eingetreten werden kann deshalb auf die Re chtsbegehren 3 und 5 des Beschwerde- führers 2 sowie das Rechtsbegehren 4 der Beschwerdeführer 3. Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht 4.1 Was die zahlreichen Unterlagen der Beschwerdeführer 1, welche am 27. Dezember 2018, 8. Januar 2019, 18. Januar 2019, 28. Januar 2019 und 30. Januar 2019 beim Kantonsge- richt eingegangen sind, betrifft, ist festzustellen, dass diese keinen Bezug zum vorliegenden Verfahren aufweisen und nicht innerhalb der vom Gerich t gesetzten Frist eingereicht wurden. Es handelt sich bei diesen weder um zulässige und damit zu berücksichtigende Noven (neue Tatstachen die nach Ablauf der Eingabefrist aufgetaucht sind) noch ist ersichtlich, inwiefern es sich bei diesen Zusendungen um eine Replik zu den Ausf ührungen der Beschwerdegegner handeln soll. Nach dem Gesagten handelt es sich bei den erwähnten Dokumenten der Be- schwerdeführer 1 vielmehr um unzulässige, beziehungsweise verspätete Eingaben, die aus dem Recht zu weisen sind. 4.2 Schliesslich ist vorab darauf hinzuweisen, dass an die Rechtsbegehren der Beschwer- deführer 1 und 2 keine hohen Anforderungen zu stellen, da es sich bei ihnen um Laienbe- schwerden handelt. Trotzdem ist bei den Beschwerdeführe rn 1 nicht klar, was genau verlangt wird. Das Gericht geht aber zu ihren Gunsten davon aus, dass ihre Begehren in den Rechtsbe- gehren der Beschwerdeführer 2 und 3 enthalten sind un d auch nicht über diese hinausgehen. Da der Beschwerdeführer 2 in Ziffer 6 seiner Beschwerde faktisch anerkennt, dass durch die Änderungen im Kreisschul- und im Kreisschulratsvertrag kein e Verfassungs- oder Gesetzes- normen verletzt wurden, stellt sich vorab weiter die F rage, ob seine Beschwerde damit nicht materiell gegenstandslos geworden und bereits gestützt darauf abzuweisen ist. Davon wird vor- liegend abgesehen und auch die Beschwerde des Beschwerdef ührers 2 – in Berücksichtigung dass es sich um eine Laienbeschwerde handelt – der nachf olgenden Prüfung zusammen mit den Beschwerden der Beschwerdeführer 1 und 3 unterzogen . Da im Übrigen auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auch auf die B eschwerden gegen Erlasse der Be- schwerdeführer 1-3 mit den erwähnten Einschränkungen einzutreten. 5.1 Betreffend den vorliegenden Streitgegenstand ist zu differenzieren: soweit die Be- schwerden als Stimmrechtbeschwerden zu behandeln sind, ist zu prüfen, ob der Regierungsrat zu Recht nicht auf die Stimmrechtbeschwerden der Beschwer deführer 1, 2 und 3 eingetreten ist. 5.2 Soweit die Beschwerden dagegen als Beschwerde gegen Erlasse entgegenzunehmen sind, hat das Verfassungsgericht die Änderungen im Kreissch ul- und im Kreisschulratsvertrag auf ihre Verfassungsmässigkeit und ihre Übereinstimmung mi t dem kantonalen Recht zu prü- fen. Es stellt sich mithin die Frage, ob der Regierun gsrat die erwähnten Vertragsänderungen zu Recht genehmigt hat. Räumlich betreffen die beiden Ve rträge den Schulweg der Kinder zwi- schen den Abfahrtsorten des öffentlichen Busses in den ei nzelnen Gemeinden der Kreisschule und den Schulstandorten der Kreisschule als Zielort. Inh altlich geht es konkret um die Beurtei- lung der Frage, ob es für die Schüler der Kreisschule zu mutbar ist, diesen Teil des Schulwegs mit dem öffentlichen Busverkehr (ÖV) zurückzulegen. Stre itpunkt ist deshalb die Frage, ob die gemäss altem Kreisschulvertrag vorgesehenen Schülertransporte durch Beförderung mit öffent- lichen Linienbussen ersetzt werden können und dürfen. Nicht Bestandteil der strittigen Verträge und damit nicht Verfahrensthema sind dagegen die Frag en, wie die Kinder vom Wohnort zur Abfahrtsstelle des Busses kommen und ob dieser innerkommun ale Schulweg zumutbar ist. Die Seite 8 http://www.bl.ch/kantonsgericht Beurteilung und Sicherstellung dieses innerkommunalen Schulweges ist nicht Aufgabe der Kreisschule sondern der jeweiligen Gemeinde. 6.1 Vorab sind die Stimmrechtsbeschwerden zu behandeln . Mit der Beschwerde wegen Ver- letzung der Volksrechte kann nach § 37 VPO insbesondere d ie Verletzung des Stimmrechts (lit. a) und die mangelhafte Vorbereitung und Durchf ührung von Wahlen und Abstimmungen (lit. b) gerügt werden. Nach § 37 Abs. 2 VPO können in Verbindung mit den Rügen nach § 31 Abs. 1 VPO überdies die mit der verwaltungsgerichtliche n Beschwerde zulässigen Rügen (§ 45 VPO) vorgebracht werden. 6.2 Es ist vorab darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdefü hrer 1-3 vor Kantonsgericht keine expliziten Rügen gegen den Nichteintretensentsche id des Regierungsrats erheben. Der Regierungsrat hat die Beschwerdefristen in seinem Verfa hren denn auch korrekt berechnet. Es kann deshalb vollumfänglich auf die zutreffenden Ausfüh rungen in den vorinstanzlichen Erwä- gungen verwiesen und festgestellt werden, dass die Besch werdeführer 1, 2 und 3 ihre Stimm- rechtbeschwerden vor dem Regierungsrat verspätet erhoben haben und die Vorinstanz daher zu Recht nicht auf ihre Stimmrechtsbeschwerden eingetre ten ist. Damit erweisen sich die Stimmrechtsbeschwerden als unbegründet und sind abzuweisen. 7.1 Bei der Überprüfung von kommunalen Erlassen auf ih re Verfassungsmässigkeit und Übereinstimmung mit dem kantonalen Recht im Rahmen der Beschwerde gegen Erlasse nimmt das Kantonsgericht eine sogenannte abstrakte Normenkontrolle vor. Diese ist ein Verfahren, bei dem eine Rechtsnorm in ihrer abstrakten Geltung, das hei sst ohne Rücksicht auf einen konkre- ten Rechtsanwendungsakt, überprüft wird. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines kanton alen Erlasses im Rahmen der abs- trakten Normkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungs- regeln ein Sinn zugemessen werden kann, der mit den an gerufenen Verfassungs- oder EMRK- Garantien vereinbar ist. Das Bundesgericht hebt eine kan tonale Norm nur auf, sofern sie sich jeglicher verfassungs- und konventionskonformen Auslegung e ntzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt. Es ist grundsätzlich vom Wortlaut der Ge- setzesbestimmung auszugehen und der Sinn nach den überkomm enen Auslegungsmethoden zu bestimmen. Eine verfassungs- und konventionskonforme A uslegung ist namentlich zulässig, wenn der Normtext lückenhaft, zweideutig oder unklar ist . Der klare und eindeutige Wortsinn darf indes nicht durch eine verfassungskonforme Interpret ation beiseitegeschoben werden. Im Einzelnen wird auf die Tragweite des Grundrechtseingrif fs, die Möglichkeit eines hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutzes bei einer späteren Normkon trolle, die konkreten Umstände der Anwendung und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit abgestellt. 7.2 Das Bundesgericht hebt im Rahmen der abstrakten No rmenkontrolle angefochtene kan- tonale Bestimmungen nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen Auslegung entziehen. Erscheint eine generell-abstrakte Regelung unter normal en Verhältnissen, wie sie der Gesetz- geber voraussetzen durfte, als verfassungsrechtlich haltba r, so vermag die ungewisse Möglich- keit, dass sie sich in besonders gelagerten Einzelfällen als verfassungswidrig auswirken könnte, ein Eingreifen des Verfassungsrichters im Stadium der abs trakten Normenkontrolle im allge- Seite 9 http://www.bl.ch/kantonsgericht meinen noch nicht zu rechtfertigen. Wird in diesem Verfa hren das Vorliegen einer Verfassungs- verletzung verneint, hindert dies den Bürger nicht, ein e Verfassungswidrigkeit bei der Anwen- dung im Einzelfall erneut geltend zu machen; ein hinr eichender verfassungsrechtlicher Schutz bleibt somit gewährleistet (vgl. BGE 118 Ia 305 E. 1). Der blosse Umstand, dass die angefoch- tene Norm in einzelnen Fällen in verfassungswidriger Wei se angewendet werden könnte, führt damit für sich allein noch nicht zu deren Aufhebung (vg l. BGE 140 I 2 E. 4; BGE 137 I 31 E. 2; Urteil des Bundesgerichts 1C_225/2012 vom 10. Juli 2013 E. 2.1). Das Kantonsgericht prüft kommunale Erlasse im Rahmen der abstrakten Normenkontr olle nach § 30 Abs. 1 und 3 VPO auf ihre Verfassungsmässigkeit und ihre Übereinstimmung mit dem kantonalen Recht. 8.1 Die Beschwerdeführer machen eine Verletzung des An spruchs auf rechtliches Gehör geltend, indem der Regierungsrat Beweisanträge nicht a bgenommen und sich kein Bild der Si- tuation vor Ort gemacht habe. Da es sich dabei um eine formelle Rüge handelt, ist diese vorab zu prüfen. Gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen- schaft (BV) vom 18. April 1999 haben die Parteien Ansp ruch auf rechtliches Gehör. Das rechtli- che Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, andererse its stellt es ein persönlichkeitsbezo- genes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, we lcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift (vgl. G EROLD STEINMANN , in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler K ommentar, Zürich/Basel/St. Gallen 2014, N 42 zu Art. 29 BV). Dazu gehört insbesondere d as Recht des Betroffenen, sich vor Er- lass eines solchen Entscheides zur Sache zu äussern, erheblich e Beweise beizubringen, Ein- sicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisant rägen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergeb- nis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu b eeinflussen (vgl. Urteil des Bun- desgerichts 8C_146/2014 vom 26. Juni 2014 E. 4.3.2). I m Einzelnen lässt sich nicht generell, sondern unter Würdigung der konkreten Interessenlage be urteilen, wie weit das Äusserungs- recht geht. Wegleitend muss der Gedanke sein, einer Par tei zu ermöglichen, ihren Standpunkt wirksam zu vertreten. 8.2 Mit der Rüge der Verletzung ihres Gehörsanspruches kön nen die Beschwerdeführer nicht gehört werden, denn sie ist im Verfahren der abs trakten Normenkontrolle unbehilflich. Es geht nicht darum, ob die Beförderung mit ÖV im Einze lfall zu unzumutbaren Zuständen führt, sondern ob durch die Kreisschulverträge ein verfassungskonfo rmer Schülertransport ausge- schlossen wird. Das kann vorliegend aufgrund der Pflicht d es Schulrates, bei Bedarf flankieren- de Massnahmen anordnen zu müssen, nicht gesagt werden. O b der Kreisschulrat in Einzelfäl- len dieser Pflicht nachkommt, ist für die Beurteilung der Verfassungsmässigkeit der Kreisschul- verträge im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ni cht relevant. Für diese Beurteilung ist der Augenschein, welcher nur eine Momentaufnahme darst ellt, im Übrigen nicht tauglich. So- fern die Beschwerdeführer dem Regierungsrat vorwerfen , sich zu wenig mit ihren Vorbringen auseinandergesetzt zu haben (insbesondere in Bezug au f die mangelhafte Mittagspause ein- zelner Kinder), ist festzuhalten, dass sich die Vorinstanz nur mit jenen Argumenten auseinan- dersetzen muss, die für die zu beurteilenden Fragen relevant sind. Stuft sie dabei ein Argument als nicht relevant ein, das aber relevant wäre, stellt dies nicht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs sondern vielmehr eine unzutreffende rechtliche Würdigung dar. Sofern die Beschwerde- Seite 10 http://www.bl.ch/kantonsgericht führer darüber hinaus eine Verletzung ihres Gehörsanspruchs gelten machen, können sie man- gels Substantiierung nichts zu ihren Gunsten ableiten. Sie zeigen jedenfalls nicht auf (und es ist auch nicht ersichtlich), inwiefern ihnen eine effektive A nfechtung verunmöglicht worden sein soll. 9.1 Art. 19 BV gewährleistet den Anspruch auf ausreich enden und unentgeltlichen Grund- schulunterricht (BGE 144 I 1 E. 2.1; BGE 138 I 162 E. 3.1). Das Recht auf Grundschulbildung in Art. 19 BV ist ein justiziables, das heisst gegenüber de n kantonalen Schulbehörden und vor Gericht durchsetzbares soziales Grundrecht, dessen Inhalt durch Art. 62 BV konkretisiert wird. Art. 19 BV begründet den rechtlich durchsetzbaren verfa ssungsmässigen Individualanspruch auf eine positive staatliche Leistung im Bildungsberei ch (vgl. auch SÁNDOR HORVÁTH , Der ver- fassungsmässige Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl], 108/2007, S. 633 ff., S. 636). "Schulpflichtige" in diesem Sinne und Träger des Rechtsanspruchs sind Kinder und Jugen dliche vom Kindergarten, soweit dieser obligatorisch ist, bis und mit der Sekundarstufe I (vgl. BGE 140 I 153 E. 2.3.1). Gesetz- gebung, Vollzug, Organisation und Finanzierung des Gru ndschulwesens und damit die Umset- zung der aus Art. 19 BV i.V.m. Art. 62 Abs. 2 und 3 BV fliessenden Leistungspflichten fallen in den Aufgabenbereich der Kantone, wobei diese die bun desrechtlichen Minimalanforderungen beachten müssen (J UDITH WYTTENBACH , in: Waldmann/Belser/Empiney [Hrsg.], Basler Kom- mentar, Bundesverfassung, 1. Aufl., Basel 2015, Art. 19 N 2). 9.2 Dass Art. 19 BV auch den Anspruch auf einen zumutba ren Schulweg umfasst, ist im Grundsatz unbestritten, denn erst ein zumutbarer Schulw eg ermöglicht den faktischen Zugang zum unentgeltlichen und ausreichenden Grundschulunterr icht (vgl. H ORVÁTH , a.a.O., S. 663). Bezüglich der räumlichen Zugänglichkeit zum Grundschulunt erricht ist vom Grundsatz auszu- gehen, dass der Unterricht am Wohnort der Kinder und J ugendlichen zu erbringen ist; es be- steht in der Regel kein grundrechtlicher Anspruch darauf , die Zuteilung in ein bestimmtes Schulhaus zu verlangen. Die räumliche Distanz zwischen Wohn- und Schulort darf den Zweck der ausreichenden Grundschulausbildung jedoch nicht gef ährden (BGE 133 I 156 E. 3.1). Ist der Schulweg übermässig lang, weist er eine ungünstige Topografie auf oder erscheint er als besonders gefährlich, sodass er für die Schulpflichtigen insgesamt unzumutbar ist, begründet dies einen Anspruch auf Unterstützung. Der Schulträger hat zu gewährleisten, dass die Schul- pflichtigen sicher, zuverlässig und zeitgerecht zur Schul e und zurück befördert werden. Seiner Beförderungspflicht kann er etwa dadurch genügen, dass er den Schulpflichtigen die Billetkos- ten erstattet oder einen Schulbus- oder Schultaxidiens t einrichtet. Dem Schulträger steht es aber auch zu, die Erziehungsberechtigten zur Besorgung d es Schultransports ihrer Kinder her- anzuziehen, soweit ihnen der Transport möglich und zum utbar ist und die Kosten erstattet wer- den (vgl. BGE 140 I 153 E. 2.3.3). 9.3 Die Zumutbarkeit eines Schulweges bestimmt sich ausschl iesslich nach objektiven Krite- rien, und zwar nach seiner Länge und der zu überwinden den Höhendifferenz, nach der Be- schaffenheit des Weges und den damit verbundenen Gefahre n sowie nach Alter und Konstituti- on des betroffenen Kindes (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2P.101/2004 vom 14. Oktober 2004). Diese Kriterien hängen bei der Beurteilung des konkret en Weges zusammen, weshalb eine Seite 11 http://www.bl.ch/kantonsgericht isolierte Betrachtung in der Praxis weder sinnvoll noch zulässig ist (vgl. H ORVÁTH , a.a.O., S. 648). Das Bundesgericht stellt an die Annahme eines u nzumutbaren Schulweges (auch im konkreten Fall) relativ hohe Anforderungen (vgl. ausgew ählten Auszug der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei H ORVÁTH , a.a.O., S. 646). Kinder und Jugendliche haben gestü tzt auf Art. 19 BV keinen Anspruch darauf, dass die Schule zu be stimmten Zeiten stattfindet oder sie über Mittag nach Hause gehen können. Während der Mitt agspause kann die erneute Beförde- rung zudem durch einen von der Schule organisierten M ittagstisch ersetzt werden (vgl. BGE 140 I 153 E. 2.3.3; Urteil des Bundesgerichts 2C_433/2011 vom 1. Juni 2012 E. 4.3). 9.4 Art. 19 BV verankert mit seiner Vorgabe des “ausre ichenden und unentgeltlichen Grund- schulunterrichts“ einen individualrechtlichen Minimalstand ard, welcher von den Kantonen nicht unterschritten werden darf (vgl. HORVÁTH , a.a.O., S. 636). In den § 94 ff. der Kantonsverfassung des Kantons Basel-Landschaft (KV BL) vom 17. Mai 1984 sin d die Grundsätze der Bildung ge- regelt. Nach § 13 des Bildungsgesetzes [BiG] vom 6. Ju ni 2002 sind die Einwohnergemeinden Trägerinnen des Kindergartens und der Primarschule. Nac h § 16 Abs. 1 BiG können sie ihre Schulen mit anderen Gemeinden führen. Gestützt darauf wurde die Kreisschule gebildet und der Kreisschul- und Kreisschulratsvertrag abgeschlossen. 10.1 Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung von Ar t. 5 Abs. 1 BV, § 4 Abs. 1 KV BL, § 14 Abs. 1 und 3 KV BL und § 95 KV BL. Inwieweit d iesen Rügen selbständiger Charakter zu- kommt, ist im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen zu b eurteilen. Ob der durch die Kreis- schule zu organisierende Transport der Schüler vom Wohnor t zum Schulort mit ÖV (vgl. E. 5.2 hiervor) zumutbar ist, beurteilt sich nach der Fahrtstr ecke mit dem ÖV, das heisst zu beurteilen ist der Weg vom Abfahrtsorts zum Zielort. Bereits darau s ergibt sich aber, dass der Transport mit ÖV nicht per se unzumutbar ist, da der Transport m ittels Schulbus nicht schneller geht als mit dem ÖV. Es bleibt deshalb nachfolgend zu prüfen, ob sich aus der konkreten Ausgestaltung des ÖV Transportes etwas ergibt, das diesen Teil des Schulweges unzumutbar macht. 10.2 Unbestritten ist einerseits, dass der Anspruch auf un entgeltlichen Schulunterricht dann verletzt ist, wenn der Schulweg, um in den Genuss dieses unentgeltlichen Schulunterrichts zu kommen, unzumutbar ist und andererseits, dass die Unentge ltlichkeit des Schulweges (bspw. durch Übernahme der U-Abo Kosten) noch nichts über die Zumutbarkeit des Schulweges sagt. Unberechtigt ist dagegen die Berufung der Beschwerdefü hrer auf den Grundsatz von Treu und Glauben. Sie bringen zusammengefasst vor, dass die Ände rungen in den Kreisschulverträgen mit dem Ziel, den Schulbus durch den ÖV zu ersetzen, tre uwidrig sei. Die Berufung auf den Vertrauensschutz setzt voraus, dass der Staat eine Vertraue nsgrundlage geschaffen hat und der Bürger gestützt hierauf eine Disposition getroffen hat (vgl. U LRICH HÄFELIN /G EORG MÜLLER /F ELIX UHLMANN , Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. G allen 2016, Rz. 659). Die Beschwerdeführer vermögen vorliegend nicht darzutun, inwiefern sie gestützt auf eine Vertrauensgrundlage Dispositionen getätigt haben, die nun gefährdet sein sollen. Da es damit an der erforderlichen Vertrauensbetätigung feh lt, ist die Berufung auf den Vertrauens- schutz bereits aus diesem Grund unzulässig. Sofern die Beschw erdeführer darüber hinaus pauschal die Verletzung von weiteren rechtsstaatlichen G rundsätzen geltend machen, können sie daraus mangels Substantiierung nichts zu ihren Gunsten ableiten. Seite 12 http://www.bl.ch/kantonsgericht 10.3 Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, dass d er Transport mit ÖV für Kinder im Kindergarten und Schüler der 1. und 2. Primarklassen g rundsätzlich unzulässig sei. Dies be- gründen sie zusammengefasst damit, dass aufgrund Überfüll ung der Busse keine garantierten Sitzplätze zur Verfügung stünden, kleine Kinder aber nich t stehend fahren sollten, weil sie sich noch nicht genügend festhalten könnten. Zudem würden die Sitzplätze im ÖV nicht über einen Beckengurt als Rückhaltevorrichtung verfügen, obwohl ei n solcher auf Schultransporten zwin- gend sei. Kindergärtner und Schüler der 1. und 2. Pr imarklasse seien grundsätzlich nicht in der Lage, den ÖV selber zu benutzen, weshalb sie beaufsichtigt werden müssten. Vorliegend seien die Kinder während der Fahrt im ÖV aber nicht hinre ichend begleitet respektive beaufsichtigt. Gemäss dem Berner Verwaltungsgericht müsse ein Betreuun gsverhältnis von mindestens 1:5 gegeben und die Begleitpersonen müssten zudem instruiert worden sein. Die Beschwerdefüh- rer berufen sich im Übrigen auf die Fachpublikation N r. 2.262 “Schulweg zu Fuss“ der Bera- tungsstelle für Unfallverhütung. Vorab ist darauf hinzuw eisen, dass diese Fachpublikation von einer einzelnen Autorin verfasst wurde und die Besch werdeführer nicht aufzeigen, inwiefern diese Einschätzung auch der allgemeinen Expertenmeinung entspricht. Die Autorin dieser Fachpublikation kommt auf jeden Fall zum Schluss, dass ein Schulweg dann zumutbar er- scheint, wenn ihn ein Kind allein zurücklegen kann (vgl. S ABINE DEGENER , Schulweg zu Fuss, Beratungsstelle für Unfallverhütung (bfu) Fachdokumentation 2.262, 2016, Ziff. 5.1, S. 17). Falls ein Schulweg unzumutbar sei und auch durch verhältnismässig e Massnahmen nicht zumutbar gemacht werden könne, sei eine Begleitung des Kindes e rforderlich. Das Zurücklegen des Schulweges mit ÖV sei für 4-5 jährige Kinder allein g rundsätzlich nicht zumutbar. Je nach Ört- lichkeiten sei der Weg mit ÖV für 6-8 jährige Kinder zu mutbar, sofern keine langen Wartezeiten bestünden und nicht umgestiegen werden müsse (vgl. D EGENER , a.a.O., Ziff. 5.4, S. 20). Nach dem Gesagten ist festzustellen, dass auch nach der Ansicht dieser Autorin das Zurücklegen des Schulweges mit ÖV für 4-6 jährige Kinder nicht gru ndsätzlich unzumutbar ist, sondern viel- mehr nur dann, wenn sie das alleine (also ohne Begleitung) tun müssten. 10.4 Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern ist der Ansich t, dass einem 4-6 jährigen Kind nicht zugemutet werden kann, den Schulweg mit ÖV allei ne zu bestreiten. Es geht dagegen ebenfalls nicht von einer grundsätzlichen Unzumutbarkeit aus: Sofern diese Kinder begleitet sind, ist eine Teilstrecke des Schulweges mittels ÖV durchau s zumutbar, und zwar auch dann, wenn im ÖV kein Rückhaltesystem vorhanden ist. Es führt i n diesem Zusammenhang wörtlich aus: “… Es versteht sich, dass die Sicherung von Kindern im hi er fraglichen Alter durch ein Rückhal- tesystem wünschenswert und sachgerecht ist bzw. der Transp ort ohne entsprechende Vorrich- tungen eine gewisse Gefährdung der Kinder bedeuten k ann. Daraus lässt sich entgegen den Beschwerdeführenden jedoch nicht schliessen, dass es gänzlich ausgeschlossen ist, Kinder im Alter von vier bis sechs Jahren in einem öffentlichen V erkehrsbus ohne Rückhaltesystem zu befördern, ansonsten solche Kinder den öffentlichen Bus gar nie benützen könnten. Es kann aber auch nicht mit der blossen Feststellung sein Bewend en haben, es bestehe bei solchen Transporten keine Gurtentragpflicht. Vielmehr ist mit Blick auf die Zumutbarkeitsbeurteilung des Kindergartenwegs der besonderen Gefährdung eines Tran sports der Kinder ohne Rückhalte- system Rechnung zu tragen, indem zu prüfen ist, durch w elche anderen Sicherungsmassnah- Seite 13 http://www.bl.ch/kantonsgericht men diese Gefährdung auf ein vertretbares Mass reduzie rt werden kann. Im Vordergrund steht die Betreuung und Beaufsichtigung durch eine Begleitperson (...). Das Erfordernis einer solchen Betreuung bei Kindern von vier bis sechs Jahren wurde de nn auch im hiervor zitierten Kapo- Fachbericht besonders hervorgehoben und gilt selbst dann, wenn Gurten vorhanden sind. Fehlt es an einem Rückhaltesystem, kommt der Beaufsichtigung dur ch die Betreuungsperson umso grössere Bedeutung zu. Die Betreuungsperson muss dafür sorgen, dass sich die Kinder auf einen Sitzplatz setzen oder – wenn keine freien Plätz e verfügbar sind – sich zumindest an den für sie zugänglichen Haltevorrichtungen festhalten. Zud em muss die Betreuungsperson an den Haltestellen den sicheren Ein- und Ausstieg aus dem Fahrzeug gewährleisten und sicherstellen, dass kein Kind den Ein- oder Ausstieg verpasst. Eine Betre uungsperson kann diese Beaufsich- tigung daher nur für eine bestimmte Anzahl Kinder le isten…“ (vgl. Urteil des Verwaltungsge- richts des Kantons Bern 100 2013 433 vom 18. November 2013 E. 5.5.4). Das Berner Verwaltungsgericht hält im Übrigen fest, dass ein minimales Betreuungsverhältnis gegeben sein muss, um diesen Aufsichtspflichten hinreiche nd nachkommen zu können (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern 1 00 2013 433 vom 18. November 2013 E. 5.5.6). 10.5 Vorliegend nur bedingt einschlägig ist das Urteil des Zürcher Verwaltungsgerichts VB.2011.00395 vom 21. Dezember 2011, da sich das Gericht in diesem Urteil nur mit der Frage auseinandergesetzt hatte, ob es für Kinder ab der 1. P rimarklasse zumutbar ist, den Schulweg mit dem ÖV zurückzulegen. Das Verwaltungsgericht Zürich hat diese Frage für Kinder ab dem 6. Altersjahr grundsätzlich bejaht, sofern diese immer a n der gleichen Haltestelle Ein- und Aus- steigen können (vgl. Urteil Verwaltungsgerichts des Kant ons Zürich VB.2011.00395 vom 21. Dezember 2011 E. 6.7). 10.6 Zusammenfassend ergibt sich, dass aus Sicht des Berner Verwaltungsgerichts der Transport auch von Kindergartenkindern mit dem ÖV grun dsätzlich zumutbar ist. Rückhaltesys- teme seien zwar wünschenswert aber nicht zwingend. Würden solche fehlen, komme der Be- treuung der Kinder erhöhte Bedeutung zu. Den Ausführ ungen des Berner Verwaltungsgerichts in seinem Urteil 100 2013 433 vom 18. November 2013 kan n nur zugestimmt werden. Dürften Kindergartenkinder nur mit ÖV transportiert werden, wenn Beckengurten vorhanden sind, könn- te der Kindergarten mit ÖV weder in den Zoologischen Garten noch in ein Gartenschwimmbad etc. fahren und es wären auch sonst keine Ausflüge mit d em ÖV möglich. Das würde in keiner Art und Weise dem gelebten hiesigen Schul- und Kinde rgartenmodell entsprechen und wäre auch aus didaktischer Sicht (die Kinder sollen bereits früh die Benützung des ÖV erlernen) nicht sinnvoll. Die Beschwerdeführer können nach dem Gesagten im Rahmen der vorliegenden abs- trakten Normenkontrolle aus den angeführten Urteilen nichts zu ihren Gunsten ableiten. 10.7 Es ist grundsätzlich darauf hinzuweisen, dass die “ÖV- Verhältnisse“ im vorliegenden Fall als einfach zu bezeichnen sind. Es gibt nur eine Buslinie, welche die Gemeinden der Kreisschu- le miteinander verbindet. Die Kinder können also wed er in einen falschen Bus einsteigen noch müssen sie während der Fahrt umsteigen, um an den Zielo rt zu gelangen. Zudem ist die Fahrt in zeitlicher Hinsicht als kurz zu bezeichnen. Bei den Geme inden der Kreisschule handelt es Seite 14 http://www.bl.ch/kantonsgericht sich schliesslich um ländliche Gemeinden, die nicht über ei n kompliziertes ÖV-System verfü- gen. Trotzdem ist auch für das Kantonsgericht unbestritt en, dass Kindergartenkinder im ÖV in jedem Fall betreut werden müssen und dass dafür ein gen ügendes Betreuungsverhältnis not- wendig ist. Diese Betreuung der Kleinkinder stellt eine flankierende Massnahme im Sinne von § 3 Abs. 2 lit. d Kreisschulratsvertrag dar. Nach dieser Bestimmung ist der Kreisschulrat ver- antwortlich für den Vollzug von § 6 Abs. 5 Kreisschulve rtrag und legt bei Bedarf flankierende Massnahmen für die Sicherheit der Schülerinnen und Sch üler fest. Durch diese Pflicht des Kreisschulrates zum Prüfen und Ergreifen von flankierenden Massnahmen für die Sicherheit der Schüler ist der Kreisschulvertrag durchaus verfassungskonform an wendbar und nicht per se verfassungs- respektive rechtswidrig. Dasselbe gilt für die Sitzplätze im ÖV. Es ist in der Tat wünschenswert, dass jedes Kindergartenkind und jeder 1. u nd 2. Primarschüler während des Schultransportes einen Sitzplatz zur Verfügung hat. Auch diesbezüglich ist der Kreisschulver- trag mit Verweis auf § 3 Abs. 2 lit. d Kreisschulratsvertrag verfassungskonform anwendbar. 10.8 Was das Betreuungsverhältnis betrifft, ist festzuha lten, dass dieses nicht abstrakt festge- legt werden kann. Vielmehr kommt es auf die konkreten Umstände des Einzelfalles an (nament- lich die Anzahl und das Alter der zu betreuender Kinder, die konkrete Beschaffenheit der Busse, die Auslastung der Busse durch andere Fahrgäste, die Fahrtdauer und Anzahl Haltestellen, das Vorhandensein von mehreren ÖV-Linien oder Umstiegsmögli chkeiten respektive Pflichten, die Beschaffenheit der Haltestellen etc.). In Berücksichtigun g des Gesagten und des Wesens der abstrakten Normenkontrolle ist eine verfassungskonforme An wendung der Änderungen im Kreisschul- und Kreisschulratsvertrag nicht von vornherein a usgeschlossen und die erwähnten Änderungen widersprechen auch nicht a priori dem Verfa ssungs- und kantonalen Gesetzes- recht. Dies wäre dagegen beispielsweise der Fall, wenn die Kosten für den ÖV Transport den Eltern auferlegt würden, weil dies dem verfassungsmässigen Anspruch auf Unentgeltlichkeit des Grundschulunterrichts widersprechen würde. 10.9 Die Beschwerdeführer machen zudem geltend, dass es sic h bei § 3 Abs. 2 lit. d Kreis- schulratsvertrag um eine so genannt “Kann-Bestimmung“ h andle. Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. Der Wortlaut von § 3 Abs. 2 lit. d K reisschulratsvertrag hält unzweideutig fest, dass der Schulrat bei Bedarf flankierende Massnahmen für die Sicherheit der Schülerinnen und Schüler festlegt. Besteht also Bedarf an flankierenden Massnahmen, hat der Kreisschulrat kein Ermessen sondern muss solche anordnen. Bei der Wahl der Art der flankierenden Massnah- men kommt ihm hingegen Ermessen zu. Würde der Kreisschu lrat trotz vorhandenem Bedarf keine solche flankierenden Massnahmen prüfen und anordnen , läge eine Ermessensüber- schreitung vor, indem das Ermessen in einem Bereich ausge übt wird, in dem der Rechtssatz kein Ermessen eingeräumt hat. Dies ist der Fall, wenn d er Rechtssatz gar keine Ermessensbe- tätigung gestattet, aber auch, wenn die Behörde eine Massnahme trifft, die der Rechtssatz nicht zur Wahl stellt (vgl. HÄFELIN /M ÜLLER /U HLMANN , a.a.O., Rz. 437). 10.10 Die Beschwerdeführer bemängeln weiter, dass aufgr und des Busfahrplanes für die Kin- dergartenkinder eine Wartezeit vor dem Kindergarten von 25 Minuten resultiere, da der Bus um 07.52 Uhr in L.____ ankomme, der Kindergartenunterri cht aber erst um 08.30 Uhr beginne. Diese Behauptung ist unzutreffend, da der Kindergarte n bereits um 08.00 Uhr öffnet und die Seite 15 http://www.bl.ch/kantonsgericht Zeit bis 08.30 Uhr die sogenannte Einlaufzeit ist, wäh rend welcher die Kinder unter Aufsicht spielen können. 10.11 Im Zusammenhang mit dem konkreten Begleitdienst im ÖV machen die Beschwerdefüh- rer schliesslich geltend, dass die Begleitpersonen überford ert seien und diese Massnahme deshalb unwirksam sei. Zudem führen sie aus, dass die Busse über Mittag überfüllt seien. Die- se Rügen machen die angefochtenen Vertragsbestimmungen aber noch nicht verfassungswid- rig, denn auch wenn der konkrete Begleitdienst ungenü gend respektive die Busse über Mittag überfüllt sein sollten, reicht es für die Bejahung der Verfassungsmässigkeit der zu beurteilenden Vertragsbestimmungen, dass diese (wie bereits mehrfach b ejaht) grundsätzlich eine verfas- sungskonforme Anwendung ermöglichen. Sollte der Beglei tdienst tatsächlich ungenügend res- pektive die Busse überfüllt sein, so ist der Schulrat g estützt auf § 3 Abs. 2 lit. d Kreisschulrats- vertrag verpflichtet, dies zu ändern respektive die erfor derlichen Massnahmen zu treffen. Das- selbe gilt auch für das bereits erwähnte Betreuungsver hältnis, welches nicht abstrakt und im Voraus festgelegt werden kann (vgl. E. 10.8 hiervor). Die sich laufend verändernden tatsächlichen Verhältnisse e rfordern vielmehr eine gewisse Fle- xibilität, welche dem Schulrat durch § 3 Abs. 2 lit. d Kreisschulratsvertrag gegeben wird. Diese Flexibilität verpflichtet den Schulrat aber auch dazu, die Situation laufend zu überprüfen und im Bedarfsfall umgehend die erforderlichen flankierenden Massnahmen zu treffen. Dies kann bei- spielsweise auch bedeuten, dass anfangs Schuljahr gegebene nfalls mehr Begleitpersonen ein- gesetzt werden müssen, bis sich die Kinder an die neuen Umstände gewöhnt haben. Das Ge- sagte gilt gleichermassen auch für die Frage, ob Prim arschüler der ersten und zweiten Klasse im ÖV zwingend betreut werden müssen. Sofern sie berei ts als Kindergärtner den ÖV benutzt hatten (was bei Kindern aus M.____ der Fall ist), habe n sie bereits ÖV Erfahrung und müssen nicht gleichbehandelt werden wie Schüler der ersten Pri marklasse, die zuvor ohne ÖV zum Kindergarten gelangen konnten. Dasselbe gilt für die Aussagen der Beschwerdeführer, dass der mangelnde respektive fehlende Mittagstisch durch die Kreisschule einem zumutbaren Schulweg entgegenstehe. Ob und wenn ja in welchem Umf ang ein solcher im Einzelfall anzu- bieten ist, bildet ebenfalls Bestandteil der Abklärungsp flichten des Schulrates nach § 3 Abs. 2 lit. d Kreisschulratsvertrag. Nach dem Gesagten macht es auch Sinn, dass die Pflichten des Kreisschulrates im Zusammenhang mit dem Vollzug von § 6 Ab s. 5 Kreisschulvertrag (Trans- port der Schüler der Kreisschule mit ÖV) in § 3 Abs. 2 lit. d Kreisschulratsvertrag offen formuliert wurden. Auf die weiteren Ausführungen der Beschwerde führer zu den Distanzen und Zeiten über den Mittag ist mangels Relevanz für dieses Verfahren im Übrigen nicht weiter einzugehen. 10.12 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist zusammen gefasst nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat die streitigen Vertragsänderungen im Kreisschul- und Kreisschulrats- vertrag genehmigt hatte. Die gegenteiligen Rügen der Beschwerdeführer sind unbegründet, weshalb die Beschwerden abzuweisen sind, soweit darauf eingetreten werden kann. 11. Es bleibt über die Kosten des Beschwerdeverfahrens z u befinden. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kantonsgericht kostenpflich tig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei Seite 16 http://www.bl.ch/kantonsgericht in angemessenem Ausmass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). D em Ausgang des Verfahrens ent- sprechend sind die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 3 '000.-- den unterlegenen Beschwer- deführern je zu einem Drittel, also je Fr. 1‘000.--, aufzuerlegen und mit dem geleisteten Kosten- vorschuss zu verrechnen. Der zuviel geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1‘200.-- ist den Beschwerdeführern je zu einem Drittel, also je Fr. 400.--, zurückzuerstatten. Die Parteikos- ten sind ausgangsgemäss wettzuschlagen. Seite 17 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 3‘000.-- werden je zu einem Drittel den Beschwerdeführern, also je Fr. 1‘000.--, auferlegt un d mit dem geleiste- ten Kostenvorschuss verrechnet. Der zuviel geleistete Kosten vorschuss in der Höhe von Fr. 1‘200.-- wird den Beschwerdeführe rn je zu einem Drittel, also je Fr. 400.--, zurückerstattet. 3. Die Parteikosten werden wettgeschlagen. Kantonsrichter Gerichtsschreiber