Initiatives parlementaires. Conseil des Etats/quotas 158 N 30 janvier 1992 #ST# 90.241 Parlamentarische Initiative (Leutenegger Oberholzer) Frauenquote für Bundesbehörden Initiative parlementaire (Leutenegger Oberholzer) Proportion minimale de femmes au sein des autorités fédérales Kategorie IV, Art 68 GRN - Catégorie IV, art 68 RCN Wortlaut der Initiative vom 20. Juni 1990 Gestützt auf das Geschäftsverkehrsgesetz Artikel 21 bis unter- breite ich eine parlamentarische Initiative in der Form der all- gemeinen Anregung. Um eine dem Bevölkerungsanteil der Geschlechter angemes- sene Vertretung der Frauen in den eidgenössischen Behör- den zu gewährleisten, sind die notwendigen Aenderungen in der Bundesverfassung und in der Gesetzgebung vorzuneh- men, damit bis zum Jahr 2001 gesichert ist, dass in den eidge- nössischen Räten (National- und Ständerat), im Bundesrat, im Bundesgericht sowie in den ausserparlamentarischen Kom- missionen des Bundes kein Geschlecht mit weniger als 40 Prozent vertreten ist 7exfe de l'initiative du 20 juin 1990 En vertu de l'article 21 bis de la loi sur les rapports entre les conseils, je dépose une initiative parlementaire sous la forme d'une demande conçue en termes généraux Afin que les femmes soient équitablement représentées au sein des autorités fédérales en fonction de leur importance nu- mérique dans la population, le gouvernement est chargé d'ap- porter les modifications nécessaires dans la constitution et la législation, de manière à ce que, d'ici l'an 2001, la proportion de personnes d'un sexe donné ne soit pas inférieure à 40 pour cent dans les Chambres fédérales (Conseil national et Conseil des Etats), au Conseil fédéral, au Tribunal fédéral et dans les commissions extra-parlementaires. Frau Aubry unterbreitet im Namen der Kommission den fol- genden schriftlichen Bericht: Begründung der Initiantin (gekürzt) 1. Ausgangslage Seit 1971 haben die Frauen auf eidgenössischer Ebene das Stimm- und Wahlrecht. Im Jahre 1981 haben Volk und Stände der Verankerung eines Gleichberechtigungsartikels in der Bundesverfassung zugestimmt BV Artikel 4 Absatz 2 beinhal- tet nicht nur die rechtliche Gleichbehandlung von Frau und Mann, sondern ebensosehr die faktische Gleichstellung der Geschlechter. Von einer auch nur annähernd egalitären Ver- tretung der Geschlechter sind wir in der Schweiz aber Jahre danach noch weit entfernt Die Frauen stellen zwar die Mehrheit der Bevölkerung, ihre Teilhabe an der gesellschaftlichen, politischen und wirtschaft- lichen Macht ist aber unterdurchschnittlich. Eine gleichbe- rechtigte Beteiligung beider Geschlechter am politischen Pro- zess ist bei weitem nicht gesichert. Nach den letzten eidgenössischen Wahlen 1987 hat der Frauenanteil im eidgenössischen Parlament nur 14,5 Prozent (NR) bzw. 10,9 Prozent (SR) erreicht, obwohl viele Frauen end- lich auf eine bessere Vertretung gehofft und auch mehr Frauen kandidiert hatten. Auch in den übrigen Behörden des Bundes ist die krasse Un- tervertretung der Frauen eine Tatsache. Der Bundesrat be- steht heute aus sieben Männern. Auch in den obersten Gerichten sind die Frauen kaum prä- sent Beim Bundesgericht gibt es unter den insgesamt 30 Richter(inne)n eine Frau. Von den 30 Ersatzrichter(inne)n sind 3 Frauen. Am Eidgenössischen Versicherungsgericht ist das Verhältnis 9 zu 1 bzw. 9 zu 0. Nicht besser präsentiert sich die Lage bei den eidgenössi- schen Kommissionen. Bei den Expertenkommissionen be- trägt der Frauenanteil in den Präsidien 4 Prozent, bei den Mit- gliedern 8 Prozent 2. Aenderungen sind nötig Die Gleichberechtigung von Frau und Mann wird zwar verfas- sungsrechtlich postuliert, doch die rechtliche und faktische Gleichberechtigung und Gleichstellung der Geschlechter ist noch immer weit mehr Utopie als gesellschaftliche Wirklich- keit Diese Aussage gilt für praktisch alle Bereiche und insbe- sondere für die Politik. Darin widerspiegelt sich deutlich die heutige Arbeitsteilung unserer Gesellschaft. In politischen Spitzenpositionen, die mit Prestige, Macht und materiellen Vorteilen verbunden sind, sind die Frauen so gut wie nicht ver- treten. Dafür leisten viele Frauen in der Schweiz ehrenamtliche Arbeit in Politik, Kultur, Kirchen, verschiedenen sozialen Verei- nen, ohne dass ihnen dafür ein entsprechender Einfluss ga- rantiert wäre. Die letzten Jahre haben gezeigt, dass ohne gezielte Massnah- men keine gleichmässigere Vertretung erreicht wird. Zahlrei- che gesellschaftliche Faktoren wirken sich zuungunsten der Fauen aus. So belegen Wahlanalysen, dass die Frauen we- sentlich schlechtere Wahlchancen haben als die Männer. 3. Quotierung - ein wirksames Interesse Um eine gleichmässigere Geschlechtervertretung zu sichern, braucht es politische Instrumente, die eine Aenderung herbei- führen können. Ein Vergleich mit dem Ausland zeigt, dass die Länder mit effizienten Massnahmen - wie z. B. die skandinavi- schen Länder-auch die höchsten Frauenanteile in den politi- schen Gremien aufweisen. Zur Unterstützung der Frauen gibt es einige Instrumente wie z. B. besondere Werbemassnah- men für Frauen, bessere Listenplätze usw. Eine der wirksam- sten Massnahmen zur Durchsetzung einer angemessenen Frauenvertretung in allen Bereichen ist die Quotierung. Die Quotierung als zeitlich beschränktes Mittel zur Kompensation der Untervertretung führt zwangsläufig zum Ziel. 4. Gleichstellungsauftrag in der Verfassung Artikel 4 Abastz 2 BV beinhaltet nicht bloss ein Diskriminie- rungsverbot, sondern umfasst im Sinne eines modernen Grundrechtsverständnisses auch ein Gleichbehandlungsge- bot Es gilt, ein kollektives Rechtsgut zu verwirklichen. Gerade die Quotierung ist ein geeignetes Mittel zur Durchsetzung des Verfassungsauftrags zur Gleichstellung gemäss Artikel 4 Ab- satz 2 BV. 5. Quoten: Reizwort oder Alltäglichkeit? Quoten gelten oft als Reizwort Aber gerade in der Schweiz sind sie beileibe keine Unbekannten. Die politische Kultur in der Schweiz zeigt eine grosse Sensibilität gegenüber regiona- len Besonderheiten und Vertretungsansprüchen von Minder- heiten. Unter den Begriffen Proporz, Vertretung der Landes- sprachen, Minderheitenschutz usw. sind sie in der Schweiz breit verankert. 6. «fifty-fifty»? Bei jeder Quotierung stellt sich die Frage, wie sie ausgestaltet werden soll. Am angemessensten wäre die paritätische Vertre- tung jedes Geschlechtes -also eine «fifty-fifty»-Lösung. Wäh- rend dies bei grossen Gremien - wie z. B. beim Nationalrat - relativ einfach realisiert werden könnte, stellen sich bei kleine- ren Gremien bereits Probleme. Deshalb soll als Ziel eine Mini- malvertretung jedes Geschlechts mit einem Anteil von 40 Pro- zent garantiert werden. Diese Quote wäre in dem Sinne also flexibel, als sie nach oben noch einen rechten Spielraum lässt Damit lassen sich auch Aufteilungsprobleme bei kleinen Gre- mien (z. B. mit 7 Mitgliedern) lösen. 7. Ausblick Oft wird der Quotierung entgegengehalten, es seien nicht ge- nügend Frauen bereit, politische Aemter zu übernehmen. Der Bericht der Eidgenössischen Kommission für Frauenfragen hat belegt, dass dies z. B. beim Nationalrat nicht zutrifft. Frauen haben aber wesentlich schlechtere Wahlchancen als ihre männlichen Kollegen. Ueberraschend hoch ist die Akzeptanz von Quoten in der Be- völkerung. Eine Umfrage der Eidgenössischen Frauenkom-30. Januar 1992 N 159 Parlamentarische Initiativen. Ständerat/Quoten mission hat zutage gebracht, dass die Quotierung von allen Förderungsmassnahmen die höchste Zustimmung für sich beanspruchen kann. Es liegt auf der Hand, dass es für eine effektive Frauenförde- rung in der Politik mit der Quotierung allein nicht getan ist Für eine angemessene Frauenvertretung in den eidgenössischen Behörden braucht es auch andere Rahmenbedingungen und weitere Förderungsmassnahmen zugunsten der Frauen. Dazu müssen auch die Bedingungen geändert werden, unter denen heute Politik gemacht wird. Für die Frauen und für die Männer müssen Familienarbeit, Erwerbsarbeit und Politik ver- einbart werden! Die Aemter sind so auszugestalten, dass sie auch den Bedürfnissen von Menschen entsprechen, die dane- ben auch Familienarbeit leisten wollen und/oder müssen. Erwägungen der Kommission Die Kommission war sich grundsätzlich einig, dass eine bes- sere Frauenvertretung in allen Bereichen wünschenswert sei. Die Meinungen gingen jedoch bezüglich der Mittel, die zu die- sem Ziel führen sollen, auseinander. Die Befürworterinnen und Befürworter einer Quotenregelung machen darauf aufmerksam, dass 20 Jahre nach Einführung des Frauenstimm- und -Wahlrechts zu Quoten übergegangen werden muss, da mit einem Frauenanteil von heute 4 bis 15 Prozent in politischen Gremien und Behörden keine Verän- derungen herbeigeführt werden können. Die Quoten sind ein Weg, der auch soziale, wirtschaftliche und gesellschaftliche Veränderungen nach sich ziehen wird. Sie werden dazu beitra- gen, die Aufteilung in eine weibliche und eine männliche Welt zu beenden, um damit zu einer echten Partnerschaft und Zu- sammenarbeit zwischen Frauen und Männern zu finden. Der klassische Lebenslauf einer Frau verhindert ganz klar ein En- gagement ausserhalb der Familie, eine Karriere. Die Struktu- ren im Familien- und Arbeitsbereich müssen anders organi- siertwerden. Die Quotierung wird als Lenkungsinstrument ver- standen - wie bei ökologischen Fragen, damit ein gewisser Zwang ausgeübt wird, um ein höheres Ziel zu erreichen. Es gibt in der Schweiz andere Minderheiten, die eine Privilegie- rung erfahren, die selber zu schwach wären, um in gewisse Positionen zu kommen. Dieses Prinzip ist bekannt und allge- mein akzeptiert, z. B. bei der Vertretung von sprachlichen Min- derheiten, beim Proporzwahlrecht, bei der Mindestvertre- tungsgarantie von Kantonen, bei der Zauberformel im Bun- desrat Gegen die Initiative wird der Eingriff ins freie Wahlrecht von ver- schiedenen Kommissionsmitgliedern vorgebracht. Den Wäh- lerinnen und Wählern kann nicht vorgeschrieben werden, wen sie zu wählen haben. Mit der Quotenregelung werden zwei Ka- tegorien von Frauen geschaffen: solche, die auch ohne diese Regelung gewählt würden, und solche, die es ohne diese Re- gelung nicht geschafft hätten. Weiter ist es Sache der Parteien, für eine angemessene Vertretung der verschiedenen Bevölke- rungsgruppen zu sorgen. Die Parteien müssen sich anstren- gen, mehr Frauen zu gewinnen. Oft wollen aber die Frauen sel- ber nicht auf bevorzugten Plätzen auf den Wahllisten erschei- nen. Die bessere Beteiligung der Frauen braucht Zeit, und eine Lösung kann nicht erzwungen werden. Der Weg über eine parlamentarische Initiative für die Einfüh- rung einer Quotenregelung wird nicht als richtig erachtet Eine solche Regelung braucht eine breite und tragfähige Abstüt- zung in der Bevölkerung. Diese Unterstützung kann mittels ei- ner Volksinitiative gefunden werden. Die Diskussion hierzu er- öffnen die beiden - u. a von fast allen Frauenorganisationen lancierten - Volksinitiativen «Nationalrat 2000» und «Frauen und Männer». Die Kommission ist der Ansicht, dass in bezug auf die Quoten- frage weitere Abklärungen nötig sind. In einem Postulat fordert sie den Bundesrat auf, eine Quotenregelung für ausserparla- mentarische Kommissionen bis Ende 1991 zu prüfen. Mme Aubry présente au nom de la commission le rapport écrit suivant: Développement de l'auteur de l'initiative (résumé) 1. Situation initiale Depuis 1971, les femmes ont le droit de vote et sont éligibles au niveau fédéral. En 1981, le peuple et les cantons ont ac- cepté l'introduction dans la constitution d'un article sur l'éga- lité des droits entre femmes et hommes. L'article 4, 2e alinéa, est, n'énonce pas seulement le principe de l'égalité des droits mais également celui de l'égalité de traitement dans les faits. Or, des années après, nous sommes encore bien loin en Suisse d'une égalité - même approchante - en matière de re- présentation des femmes au sein des autorités. Les femmes représentent certes la majorité de la population mais elles sont sous-représentées au sein des autorités politi- ques, économiques et sociales. Une participation équitable des deux sexes au processus politique est loin d'être assurée. Après les dernières élections fédérales de 1987, la proportion des femmes au Parlement fédéral n'a atteint que 14,5 pour cent (CN) et 10,9 pour cent (CE), bien que beaucoup de fem- mes aient espéré atteindre enfin une meilleure représentation et que le nombre des candidates ait augmenté. Au sein des autres autorités de la Confédération, la sous- représentation des femmes est criante. Le Conseil fédéral est actuellement composé de sept hommes. Dans les plus hautes instances judiciaires, les femmes ne sont guère présentes non plus. Au Tribunal fédéral, on trouve une femme parmi les 30 juges et 3 femmes parmi les 30 suppléants. Au Tribunal fédéral des assurances, la proportion est d'une femme pour 9 juges et aucune parmi les suppléants. La situation n'est pas meilleure au sein des commissions fédé- rales. Au sein de ces dernières, la proportion des femmes est de 4 pour cent parmi les présidents et de 8 pour cent parmi les membres. 2. Un changement est nécessaire La constitution énonce certes le principe de l'égalité entre homme et femme, mais l'égalité de droits et de traitement est encore une très lointaine utopie bien plutôt qu'une réalité so- ciale. Cette constatation s'applique pratiquement à tous les domaines et tout particulièrement à la politique. A cet égard, la répartition des rôles telle qu'elle existe aujourd'hui dans notre société se révèle clairement Dans les plus hautes fonctions politiques qui sont liées au prestige, au pouvoir et aux avanta- ges matériels, les femmes ne sont pratiquement pas représen- tées. En revanche, beaucoup de femmes accomplissent en Suisse du travail bénévole dans les domaines de la politique, de la culture, au sein des églises et de diverses sociétés à but social, sans pour autant que leur soit garantie une influence correspondante. Les dernières années ont montré que, sans mesures spécifi- ques, on n'atteindra pas une représentation plus équitable. De nombreux facteurs sociaux agissent en défaveur des femmes. Des analyses de résultats de scrutins prouvent que les. fem- mes ont beaucoup moins de chances d'être élues que les hommes. 3. Fixer des quotas - un instrument efficace Afin de garantir une représentation plus équitable des fem- mes, il faut des instruments politiques qui puissent conduire à un changement Une comparaison avec l'étranger montre que ce sont les pays qui ont introduit des mesures efficaces - comme les pays Scandinaves - qui ont les plus fortes propor- tions de femmes dans les organes politiques. Pour soutenir les candidatures féminines, il existe quelques instruments, comme des mesures spécifiques de propagande, de meilleu- res places sur les listes électorales, etc. Mais l'une des mesu- res les plus efficaces pour parvenir à une représentation équi- table des femmes dans tous les domaines consiste à imposer des quotas. En fixant des quotas pour une durée limitée, on parviendra nécessairement au but visé. 4. L'égalité entre femmes et hommes: un mandat constitution- nel L'article 4, 2e alinéa, est, ne contient pas simplement l'inter- diction de toute discrimination, mais énonce bien plutôt l'obli- gation de respecter l'égalité de traitement, au sens d'une inter-Initiatives parlementaires. Conseil des Etats/quotas 160 N 30 janvier 1992 prétation moderne d'un droit fondamental. Il s'agit de traduire dans les faits une valeur collective protégée par la loi. Fixer des quotas est précisément un moyen approprié pour réaliser le mandat constitutionnel énoncé à l'article 4,2 alinéa 5. Les quotas: une provocation ou un usage répandu? Quand on parle de quotas, on pense souvent à un attrape- nigaud. Or, en Suisse précisément, ils sont d'un usage plutôt répandu. La culture politique dans notre pays témoigne d'une grande sensibilité pour les spécificités régionales et pour les exigences de représentation des minorités. Lorsque l'on évo- que la représentation proportionnelle, les langues nationales, la protection des minorités, on remarque que les quotas sont d'un usage répandu en Suisse. 6. «Moitié - moitié»? Chaque fois qu'il est question de fixer des quotas, il faut se de- mander quelles proportions adopter. La solution la plus adé- quate semblerait être la représentation paritaire des sexes - donc un partage moitié-moitié. Pour ce qui est des grands or- ganes comme le Conseil national, cette solution serait relative- ment facile à appliquer, mais s'agissant de plus petits orga- nes, on est vite confronté à des problèmes. C'est pourquoi, pour garantir une représentation minimale des femmes, on de- vrait fixer un quota de 40 pour cent Cette proportion resterait souple en ce sens qu'elle laisse une certaine marge vers le haut, ce qui permettrait de résoudre les problèmes dans les organes comptant moins de membres (par exemple 7). 7. Perspectives On objecte souvent au système des quotas qu'il n'y a pas as- sez de femmes prêtes à assumer des mandats politiques. Le rapport de la Commission fédérale pour les questions fémini- nes a fourni la preuve que cela n'était pas le cas pour le Conseil national par exemple. Mais les femmes ont nettement moins de chances d'être élues que leurs collègues masculins. Une part étonnamment élevée de la population est prête à ac- cepter la fixation de quotas. Une enquête effectuée par la Commission fédérale pour les questions féminines dans le ca- dre de l'analyse mentionnée plus haut a révélé que, de toutes les mesures d'encouragement envisagées, c'est la fixation de quotas qui recueillait la plus vaste approbation. Il est évident qu'en plus des quotas pour la représentation mi- nimale des femmes il y a encore beaucoup à faire pour encou- rager effectivement les femmes à participer activement à la vie politique. Si l'on veut arriver à une représentation équitable des femmes au sein des autorités fédérales, il faut encore défi- nir d'autres conditions générales et arrêter d'autres mesures d'encouragement en leur faveur. Et il faut aussi changer les conditions dans lesquelles se déroule l'activité politique au- jourd'hui: pour les hommes comme pour les femmes, il faut que les tâches familiales, l'activité professionnelle et la politi- que deviennent compatibles. Les mandats doivent être co- nçus de façon que ceux et celles qui veulent ou doivent se consacrer aussi à leur famille puissent le faire. Considérations de la commission Sur le fond, la commission unanime jugeait souhaitable une représentation équitable des femmes dans tous les domaines. Les opinions divergeaient cependant quant aux moyens d'at- teindre cet objectif. Les membres favorables aux quotas rendent attentif au fait que vingt ans de droit de vote et d'éligibilité n'ont apporté au- cune amélioration à la représentation des femmes au sein des organes politiques et des autorités, qui est actuellement de 4 à 15 pour cent. Les quotas constituent le moyen d'un progrès social et économique. La fixation de quotas contribuera à rem- placer la dichotomie entre le monde des femmes et celui des hommes par un partenariat et une collaboration réels entre les femmes et les hommes. Le curriculum vitae classique d'une femme constitue un obstacle évident à un engagement hors de la famille, à une carrière. Les structures dans le monde de la famille et dans celui du tra- vail doivent être réorganisées. Les quotas doivent être compris comme un instrument incitatif exerçant une certaine contrainte qui, à l'instar de ce qui se passe en matière d'environnement, tend vers un but supérieur. D'autres minorités disposent en Suisse de privilèges qui leur permettent d'occuper certaines places qu'ils ne pourraient tenir du fait de leur faiblesse. Ce principe et connu et généralement accepté, notamment pour ce qui a trait à la représentation des minorités linguistiques, à la représentation proportionnelle lors des élections, à la garan- tie de la représentation minimale des minorités dans les can- tons, à la formule magique au sein du Conseil fédéral. Les opposantes et opposants à l'initiative font valoir la mise en péril du libre choix lors de l'élection de membres de commis- sions. On ne saurait prescrire aux électrices et électeurs de choisir une personne donnée. L'introduction des quotas crée- rait deux catégories de femmes: celles qui ne pourraient être élues sans cette réglementation et les autres. En outre, c'est l'affaire des partis de se préoccuper d'une représentation plus équitable des divers groupes de population. Les partis doivent s'efforcer de rallier plus de femmes. Mais souvent, les femmes elles-mêmes ne veulent pas occuper des places privilégiées sur les listes de candidates et de candidats. Une plus grande participation des femmes nécessite du temps et une solution ne peut être imposée. Par ailleurs, la voie de l'initiative parlementaire est jugée inap- propriée. L'introduction de. quotas présuppose une large et solide adhésion de la population. Un tel soutien pourrait naître d'une initiative populaire. Le débat à ce sujet est ouvert par les deux initiatives populaires «Conseil national 2000» et «Fem- mes et hommes», lancées par la presque totalité des organisa- tions féminines. La commission est d'avis que d'autres études sont nécessai- res au sujet des quotas. Par un postulat, elle prie le Conseil fé- déral d'examiner, jusqu'à la fin de l'année 1991, une régle- mentation des quotas pour les commissions extra-parlemen- taires. Antrag der Kommission Die Kommission beantragt mit 9 zu 5 Stimmen bei 1 Enthal- tung: Mehrheit Der Initiative keine Folge geben Minderheit (Diener, Danuser, Grendelmeier, Ruffy, Uchtenhagen) Der Initiative Folge geben Proposition de la commission La commission propose, par 9 voix contre 5 et une abstention : Majorité Ne pas donner suite à l'initiative Minorité (Diener, Danuser, Grendelmeier, Ruffy, Uchtenhagen) Donner suite à l'initiative #ST# 90.242 Parlamentarische Initiative (Sozialdemokratische Fraktion) Mehr Frauen ins Parlament Initiative parlementaire (Groupe socialiste) Davantage de députées au Parlement Kategorie IV, Art 68GRN-Catégorie IV, art 68 RCN Wortlaut der Initiative vom 20. Juni 1990 Der Bericht der eidgenössischen Frauenkommission «Neh- men Sie Platz, Madame» vom Frühjahr 1990 zeigt auf, dass die Frauen rund 20 Jahre nach Einführung des Frauenstimm- und -Wahlrechtes in allen Parlamenten sehr schlecht repräsentiert sind. 1987 haben von insgesamt 2400 Bewerbungen für den Nationalrat 706 Frauen kandidiert, was 29 Prozent entspricht Der Erfolg war aber eher bescheiden: 29 Frauen, das heisstSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Parlamentarische Initiative (Leutenegger Oberholzer) Frauenquote für Bundesbehörden Initiative parlementaire (Leutenegger Oberholzer) Proportion minimale de femmes au sein des autorités fédérales In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1992 Année Anno Band I Volume Volume Session Januarsession Session Session de janvier Sessione Sessione di gennaio Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 06 Séance Seduta Geschäftsnummer 90.241 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 30.01.1992 - 15:00 Date Data Seite 158-160 Page Pagina Ref. No 20 020 905 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.