2000-0717 2725 00.034 Message relatif à l’initiative populaire „pour plus de sécurité à l’intérieur des localités grâce à une vitesse maximale de 30 km/h assortie d’exceptions (Rues pour tous)“ du 13 mars 2000 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous vous présentons le message relatif à l’initiative populaire „pour plus de sécu- rité à l’intérieur des localités grâce à une vitesse maximale de 30 km/h assortie d’exceptions (Rues pour tous)“ et vous proposons de la soumettre au vote du peuple et des cantons, en leur recommandant de la rejeter. Ce message est accompagné d’un projet d’arrêté fédéral. Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 13 mars 2000 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Adolf Ogi La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz2726 Condensé L’initiative populaire fédérale „pour plus de sécurité à l’intérieur des localités grâce à une vitesse maximale de 30 km/h assortie d’exceptions (Rue pour tous)“, présentée sous la forme d’un projet rédigé de toutes pièces, a été déposée le 16 mars 1999 à la Chancellerie fédérale, munie de 112 395 signatures. Elle de- mande que la vitesse maximale générale autorisée dans les localités soit de 30 km/h, réserve faite de dérogations dûment justifiées (en particulier pour les routes princi- pales, pour autant que la sécurité des usagers et que la protection des riverains, notamment contre le bruit, soient respectées). La nouvelle réglementation envisagée devrait entrer en vigueur dans l’année qui suit l’a cceptation de l’initiative par le peuple et les cantons. En voulant limiter la vitesse, les auteurs de l’initiative cherchent à renforcer la sécurité routière dans les localités, à réduire les atteintes à l’environnement et à améliorer la qualité de vie des riverains. S’il faut saluer l’objectif visé, on ne sau- rait cependant retenir l’option choisie ni y donner suite, et ce, pour les raisons suivantes: Il est incontestable que tout ralentissement de la vitesse entraîne une réduction du nombre et de la gravité des accidents et que – dans la mesure où il permet de modé- rer le trafic et donc de le rendre plus homogène – il contribue à faire baisser les émissions polluantes et la consommation de carburant. De telles améliorations ne sont toutefois réelles que si les conducteurs respectent la limitation de vitesse impo- sée. Il est en effet de notoriété publique qu’à elle seule l’instauration d’une règle de circulation ou d’une signalisation – comme ce serait le cas si l’initiative était ac- ceptée – ne permet pas d’abaisser comme on le souhaiterait la vitesse effectivement pratiquée. En renonçant aux mesures d’accompagnement qui s’imposent pour modérer le trafic par des moyens techniques ou des constructions, l’on ne saurait obtenir les améliorations escomptées. L’initiative part du principe que la limitation de vitesse à 30 km/h sera instaurée de manière générale sur tout le périmètre des localités et elle ne tient pas suffisamment compte du degré d’aménagement ni des caractéristiques optiques des routes. Elle prévoit certes que l’autorité cantonale compétente pourra accorder des dérogations dans certains cas justifiés; cependant, l’exemple du „cas justifié“ mentionné dans le texte de l’initiative, selon lequel on ne pourrait relever la vitesse maximale sur les routes principales que pour autant que la sécurité des usagers de la route et la protection des riverains, notamment contre le bruit, soient respectées, montre à l’évidence qu’il serait quasiment impossible de relever la vitesse à 50 km/h, même sur une route principale très bien amé nagée, parce qu’il est prouvé que toute augmentation de la vitesse a des incidences négati- ves sur le nombre et sur les caractéristiques des accidents, ainsi que sur la sécurité des usagers de la route. Il semblerait toutefois exagéré d’imposer la limite de 30 km/h sur l’ensemble du réseau routier des localités de notre pays, les normes de construction et les caractéristiques optiques y étant très hétérogènes. On sait par expérience qu’à eux seuls les contrôles de vitesse effectués par la police ne permet- tent pas, ou alors que très peu, d’améliorer le faible taux d’observation d’une limi- tation de vitesse imposée sur des routes dont l’aménagement et les caractéristiques optiques ne sont pas conformes avec cette restriction; en définitive, celle-ci ne2727 permettrait pas d’atteindre l’objectif visé, à savoir obtenir une meilleure protection de la vie et de l ’intégrité corporelle des gens. L ’instauration d’une limitation g éné- rale de la vitesse à 30 km/h ne donnerait plus autant qu ’aujourd’hui aux autorit és cantonales et communales charg ées du financement la possibilit é de fixer les prio- rités en vue de réduire le profil de certaines routes ou de les r éaménager ou encore d’ordonner des mesures d’accompagnement, avec le concours de la population, afin de pouvoir tenir compte de fa çon optimale des imp ératifs de la s écurité routière, de la protection de l ’environnement et du bien- être des riverains. Au surplus, il n ’y a aucune raison de vouloir casser la responsabilit é unique, instaur ée en 1975, et donc de transférer au peuple et aux cantons la comp étence de fixer la vitesse maxi- male dans les localités, compétence dont a été investi le Conseil fédéral. Le Conseil f édéral vous demande donc de recommander le rejet de l ’initiative „Rues pour tous“, sans lui opposer de contre-projet.2728 Message 1 Partie g énérale 1.1 Consid érations sur la forme 1.1.1 Libell é de l’initiative L’initiative populaire fédérale „pour plus de s écurité à l’intérieur des localités grâce à une vitesse maximale de 30 km/h assortie d ’exceptions (Rues pour tous) “ a été déposée le 16 mars 1999 à la Chancellerie f édérale, munie de 112 395 signatures valables. Présentée sous la forme d’un projet rédigé de toutes pièces, elle a la teneur suivante: I La constitution fédérale est complétée comme suit: Art. 37bis, al. 3 (nouveau) 3 La vitesse maximale générale autorisée à l’intérieur des localités est de 30 km/h. L’autorité compétente peut accorder des d érogations dans les cas justifi és. Elle peut en particulier relever la vitesse maximale sur les routes principales pour autant que la s écurité des usagers de la route et la protection des riverains, no- tamment contre le bruit, soient respectées. II Les dispositions transitoires de la constitution f édérale sont compl étées comme suit: Art. 24 (nouveau) Dans l’année qui suit l’acceptation par le peuple et par les cantons de l ’art. 37 bis, al. 3, les autorit és compétentes édictent les dispositions d ’application nécessaires et ordonnent l’introduction des vitesses maximales à l’intérieur des localités. 1.1.2 Aboutissement Dans une d écision dat ée du 1 er avril 1999, la Chancellerie f édérale a constat é que l’initiative populaire „pour plus de s écurité à l ’intérieur des localit és gr âce à une vitesse maximale de 30 km/h assortie d ’exceptions (Rues pour tous) “ avait abouti sur le plan formel (FF 1999 2765). 1.1.3 D élais du traitement de l’initiative En vertu de l ’art. 29, al. 1, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC; RS 171.11) et de l ’art. 2, al. 2, de l ’ordonnance du 26 f évrier 1997 sur l ’entrée en vigueur de la modification de la loi f édérale sur les droits politiques (RS 661.0), le délai dont dispose le Conseil fédéral allait jusqu’au 15 mars 2000 pour présenter aux Chambres le message relatif à cette initiative.2729 Les Chambres auront alors jusqu ’au 15 septembre 2001 pour se prononcer (art. 27, al. 1, LREC et art. 2, al. 2, de l ’ordonnance du 26 f évrier 1997 sur l ’entrée en vi- gueur de la modification de la loi fédérale sur les droits politiques). 1.1.4 Adaptation à la nouvelle Constitution fédérale Suite à l ’acceptation par le peuple de la nouvelle Constitution f édérale (Cst.), le 18 avril 1999, l ’initiative populaire „pour plus de s écurité à l’intérieur des localit és grâce à une vitesse maximale de 30 km/h assortie d ’exceptions (Rues pour tous) “ ne mentionnera plus la modification de l ’art. 37bis, al. 3, ni celle de l ’art. 24 des dispo- sitions transitoires, mais celle de l ’art. 82, al. 4, et celle de l ’art. 197, ch. I, des dis- positions transitoires, conform ément à la syst ématique de la nouvelle Constitution. Le texte de l’initiative doit aussi être adapté comme suit (conformément au ch. III de la nouvelle Constitution fédérale): „Dans l’année qui suit l ’acceptation par le peuple et par les cantons de l ’art. 82, al. 4, les autorit és compétentes édictent les dispositions d ’application nécessaires et ordonnent l’introduction des vitesses maximales à l’intérieur des localités.“ 1.2 Validit é 1.2.1 Unit é de la forme En vertu des art. 139, al. 2 et 3, et 194, al. 3, Cst., une initiative portant sur une révision partielle de la Constitution f édérale n’est recevable que si elle est pr ésentée sous la forme d’une proposition conçue en termes généraux ou sous celle d’un projet rédigé de toutes pi èces. Les formes mixtes ne sont donc pas admises. La pr ésente initiative revêt exclusivement la forme d ’un projet r édigé de toutes pi èces. L’unité de la forme est donc respectée. 1.2.2 Unit é de la matière L’unité de la mati ère (art. 139, al. 3, et art. 194, al. 2, Cst.) permet d ’éviter qu’une initiative ne porte sur plusieurs objets, sans lien aucun entre eux sur le plan mat ériel. Ce principe sert à garantir l’expression libre et authentique de la volonté populaire. Dans ce cas-ci, l ’objectif de l ’initiative est pr écis: la vitesse maximale autoris ée à l’intérieur des localit és doit être limit ée à 30 km/h, r éserve faite des d érogations accordées par l ’autorité comp étente et d ûment justifi ées (en particulier pour les routes principales, pour autant que la s écurité des usagers et la protection des rive- rains, notamment contre le bruit, soient respect ées). Le principe de l ’unité de la matière est donc respecté. 1.2.3 Conformit é avec le droit international public Déjà sous l ’ancienne Constitution, la compatibilit é d ’une initiative avec les r ègles impératives du droit international public (ius cogens) était, en vertu de la doctrine prédominante et de la pratique la plus r écente de l ’Assemblée fédérale, une condi-2730 tion sine qua non de sa validit é1. La nouvelle Constitution reconna ît d ésormais, à l’art. 193, al. 4, de la r évision totale et à l’art. 194, al. 2, de la r évision partielle, que des dispositions contraignantes des r ègles impératives du droit international public ne peuvent être touchées par une révision constitutionnelle (cf. aussi l’art. 139, al. 3, Cst.). S’agissant de la présente initiative, les règles impératives du droit international public ne seront manifestement pas touch ées par l ’introduction de la limitation générale de la vitesse à 30 km/h à l’intérieur des localit és. Partant, à la lumi ère du droit international public, elle est aussi conforme. 1.2.4 Praticabilit é Chaque initiative est examin ée sous l ’angle de sa praticabilit é de fait (FF 1997 I 453, 1998 210). Quand bien m ême cette initiative pourrait entra îner certaines diffi- cultés, cela ne change rien à sa praticabilité de fait. 2 Contenu et interpr étation de l’initiative L’initiative exige l’introduction d’un nouvel article constitutionnel, en vertu duquel la vitesse maximale g énérale autoris ée à l ’intérieur des localit és serait limit ée à 30 km/h. L’autorité compétente pourrait accorder des d érogations dans les cas justi- fiés; elle pourrait en particulier relever la vitesse maximale sur les routes principales pour autant que la s écurité des usagers et la protection des riverains, notamment contre le bruit, soient respect ées. Selon la disposition transitoire propos ée dans l’initiative, les autorit és comp étentes devraient édicter les clauses d ’application nécessaires dans l ’année qui suivrait l ’acceptation par le peuple et les cantons du nouvel article; simultan ément, elles ordonneraient l ’introduction des vitesses maxi- males à l’intérieur des localités. Selon la premi ère phrase du texte de l ’initiative, qui pr évoit l ’inscription dans la Constitution d’une vitesse maximale générale de 30 km/h à l’intérieur des localit és, il n’appartiendrait plus au Conseil f édéral mais au souverain (peuple et cantons) de fixer la vitesse maximale générale. Les deuxi ème et troisi ème phrases donnent les bases constitutionnelles autorisant des dérogations, plus particuli èrement le rel èvement de la vitesse maximale sur les routes principales à certaines conditions. Il s ’agit ici d ’une compétence, permettant non pas de l égiférer, mais de prendre des d écisions, cas par cas. On en trouve la confirmation dans l ’énoncé des d érogations; celles-ci ne pourraient être accord ées que par l ’„autorité comp étente“ et dans des „cas justifi és“. Des d érogations à la vitesse maximale (telle la possibilité de relever cette vitesse sur les routes principales sous certaines conditions) ne pourraient être introduites de mani ère g énérale au niveau du droit f édéral, mais seulement à titre sp écifique au plan cantonal, par les autorités cantonales habilitées à ordonner des restrictions locales du trafic. La nature juridique même de cette clause – même lorsqu’il s’agit de relever la vitesse sur les routes principales – fait qu’elle recoupe les normes de comp étence définies aux art. 3, al. 2 et 4, et 32, al. 3, LCR, stipulant que les cantons, le cas échéant les commu- nes, sont compétents pour édicter des réglementations locales du trafic. 1 FF 1994 II 1493 ss2731 Les dérogations prévues à la deuxième phrase de l ’initiative par rapport à la limita- tion maximale de la vitesse à 30 km/h ne devraient être possibles que dans des „cas justifiés“. L’initiative ne règle pas de manière explicite ce qu ’il faut comprendre par ce terme juridique impr écis. Par contre dans la troisi ème phrase, elle concr étise la chose sur la base d ’un exemple qui donne clairement à penser qu ’il s ’agit en l’espèce d’exigences minimales: pour autant que la s écurité des usagers de la route et la protection des riverains, notamment contre le bruit, soient respect ées, il serait possible de relever la vitesse maximale sur les routes principales. Selon les termes de l’initiative, la possibilit é de relever la vitesse ne se limite pas exclusivement aux routes principales; cependant, si dans l ’esprit et la finalit é de l ’initiative les exigen- ces en matière de s écurité des usagers de la route et de protection des riverains de- vaient être cumulées notamment pour lutter contre le bruit, les exigences minimales sur une route d’intérêt local ne pouvant être parcourue qu’à vitesse réduite en raison de ses caract éristiques optiques et de son niveau d ’aménagement (cf. ch. 4.3) ne pourraient jamais être satisfaites ou tr ès rarement. Les m êmes consid érations s’appliquent aux rel èvements de la vitesse maximale sur les routes principales: ces routes r épondant aux exigences du trafic motoris é ne repr ésentent certes qu ’une petite partie (10 à 20 % environ) de l ’ensemble du r éseau routier à l ’intérieur des localités, mais elles accueillent la majeure partie du volume du trafic (env. 75 %); un niveau d’aménagement et un volume de trafic importants sont sp écialement respon- sables du nombre de bless és et de tu és que l ’on d éplore dans les localit és (env. 55 %) et ils exposent les riverains à une forte atteinte sonore. Etant donn é que le relèvement de la vitesse maximale de 30 à 50 km/h serait pratiquement toujours li é à une p éjoration de la s écurité routi ère (cf. ch. 4.1, dernier alin éa) et de la situation acoustique (cf. ch. 4.2, al. 2), il n ’existerait pas de „cas justifi és“ au sens de l’initiative qui pr évoit une telle mesure. Un „cas justifi é“ au sens de l ’initiative pourrait se pr ésenter uniquement sur les routes o ù à une vitesse de 50 km/h ni la sécurité routi ère ni les atteintes sonores n ’ont pos é de probl ème. Dans ce cas-l à, l’autorité cantonale pourrait être autorisée à relever la vitesse de 30 à 50 km/h. L’initiative se fonde sur l ’introduction généralisée du 30 km/h et ne tient pas suffi- samment compte du niveau d ’aménagement ni des caract éristiques optiques des routes. Attendu que l ’exemple donn é dans l ’initiative d ’un „cas justifi é“ doit être considéré comme une condition minimale pour relever la vitesse g énérale autorisée, il serait impossible, dans les localités, de relever la vitesse ce qui serait souvent utile sur la plupart des routes d ’intérêt local, alors même qu’elles s’y prêteraient parfaite- ment au vu de leur niveau d’aménagement et de leurs caractéristiques optiques. Selon les dispositions transitoires, il faudrait que dans l ’année qui suivrait l’accepta- tion de l’initiative par le peuple et les cantons, les autorit és compétentes édictent les dispositions d’application nécessaires et ordonnent l ’introduction des vitesses maxi- males. Il appartiendrait au Conseil fédéral d’adapter au droit constitutionnel pr épon- dérant les ordonnances suivantes: l ’art. 4 a, al. 1, let. a (limitation de la vitesse maximale générale à l’intérieur des localités) de l’ordonnance du 13 novembre 1962 sur les règles de la circulation routière (OCR; RS 741.11) et l’art. 108, al. 3 et 5, let. d (motifs concernant de possibles rel èvements et délimitations des gradations appli- cables pour les d érogations aux vitesses maximales g énérales) de l ’ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR; RS 741.21).2732 3 Partie sp éciale 3.1 Droit en vigueur En vertu de l’art. 82, al. 1, Cst., la Confédération légifère sur la circulation routière. En exécution de l ’art. 37bis de l ’ancienne constitution, le Parlement avait adopt é, le 15 mars 1932, la loi sur la circulation des v éhicules automobiles et des cycles (LA; RS 7 595), puis le 19 d écembre 1958 la loi sur la circulation routi ère (LCR; RS 741.01). Si l’art. 25 LA ne fixait alors aucune vitesse maximale g énérale, il n ’en autorisait pas moins le Conseil f édéral à édicter par voie d ’ordonnance des prescriptions en la matière. Dans sa premi ère version (RO 1959 679), l ’art. 32 LCR fixait la vitesse maximale à 60 km/h dans les localit és; il confiait aussi au Conseil f édéral la compé- tence d’édicter des prescriptions suppl émentaires, notamment pour les routes r éser- vées aux véhicules à moteur. Par la suite, l’art. 32 LCR a été modifié à trois reprises: – le 20 mars 1975 (RO 1975 1257): Le Parlement a renonc é à inscrire lui- même des limitations concr ètes de la vitesse dans la loi; en revanche, il a obligé le Conseil fédéral à limiter la vitesse des v éhicules motorisés sur tou- tes les routes. Sur la base d ’une expertise, les cantons ont pu abaisser ou re- lever ces vitesses maximales sur certains tron çons, cette comp étence étant réservée au D épartement fédéral de justice et police (DFJP) pour les routes nationales; – le 6 octobre 1989 (RO 1991 71): Le Conseil f édéral a été autorisé à prévoir des exceptions au principe selon lequel une expertise était n écessaire pour limiter la vitesse. Jusqu’à présent, il n’en a jamais fait usage; – le 22 mars 1991 (RO 1992 534): La comp étence de d éfinir des limitations locales de vitesse sur les routes nationales a été transférée aux cantons, sous réserve de l’approbation du département fédéral compétent. Dans son message du 31 mars 1999 concernant la modification de la loi sur la cir- culation routière (FF 1999 4462), le Conseil fédéral a proposé de rétablir la situation légale prévalant avant le 22 mars 1991, c’est-à-dire de confier à nouveau à la Confé- dération la comp étence d’ordonner des r églementations du trafic sur les routes na- tionales de premi ère et deuxi ème classes. Suite à la r éorganisation de l ’administra- tion fédérale et à la nouvelle r épartition des t âches liées au trafic routier depuis le 1er janvier 1998, cette compétence incomberait toutefois, non plus au DFJP, mais au Département fédéral de l ’environnement, des transports, de l ’énergie et de la com- munication (DETEC). 3.2 Attribution des comp étences pour fixer les limitations générales de vitesse Lors des délibérations sur la r évision partielle de la LCR en 1974 et 1975, le l égis- lateur avait décidé lui-même de modifier l’art. 32 LCR, abordant ainsi la question de savoir s’il fallait ou non inscrire des vitesses maximales générales dans la loi. Il avait alors décidé d’obliger le Conseil f édéral, par le biais de l ’art. 32, al. 2, LCR, à limi- ter la vitesse des véhicules automobiles sur toutes les routes et à en fixer la limite.2733 Mais pourquoi un tel r èglement des comp étences? D’emblée, il y avait eu un con- sensus de principe des Chambres f édérales sur le fait que plus rien ne justifiait des vitesses illimitées, ne serait-ce que sur les autoroutes. A l ’époque, il fut donc conve- nu de prescrire, dans un premier temps et à titre d’essai, la vitesse maximale de 100 km/h sur les tron çons en dehors des localit és et de 130 km/h sur les autoroutes. Certes, on estimait alors que cette fa çon de faire était une solution trop rigide, vu que les limitations g énérales de vitesse d épendent de plusieurs facteurs qu ’il s’agit de réexaminer continuellement. Pour des raisons similaires, tant le Conseil national que le Conseil des États avaient refus é quelques ann ées plus tard des interventions qui exigeaient toutes que soient inscrites dans la loi sur la circulation routi ère les vitesses maximales générales (BO 1984 M 84.560, E 28.11.84; 1986 M 84.546, N 5.6.86; 1991 Ip. 89.250, N 21.3.91; 1992 I. P. 91.417, N 20.3.92; 1992 Ip. 91.422, N 20.3.92). Du point de vue juridique, il faut surtout s ’interroger sur la nécessité d’inscrire dans la Constitution, en les chiffrant, des limitations de vitesse. Rappelons d ’emblée qu’en Suisse le droit constitutionnel f édéral r éserve des droits de cod écision au peuple, notamment au moyen du r éférendum et de l ’initiative constitutionnelle; en revanche, l’initiative législative n’existe pas. L ’initiative populaire permet donc de faire voter les citoyens sur des questions qui les interpellent. Cette remarque vaut aussi bien pour cette initiative que pour celle qui, en relation avec l ’introduction de la vitesse 80/120, avait été déposée en 1985 sur le 100/130 km/h (FF 1985 I 787). Car, les vitesses maximales générales concernent pratiquement toute la population. A l’heure actuelle, on estime que la Constitution doit se limiter à fixer des objectifs, à attribuer des mandats et à présenter des programmes. L ’art. 82 Cst. r épond large- ment à cette conception, puisqu ’il résume en une seule phrase, à l’al. 1, la comp é- tence de la Conf édération à l égiférer sur la circulation routi ère. En demandant d’inscrire dans la Constitution une seule r ègle de circulation, à savoir la vitesse maximale générale à 30 km/h à l’intérieur des localit és, la pr ésente initiative viole donc ce principe. Par ailleurs, elle dissocierait à nouveau la comp étence de d écider des vitesses maximales générales qui avait été unifiée lors de la r évision de la LCR en 1975. L’attribution des comp étences en vigueur autorise le Conseil f édéral à fixer les vitesses maximales g énérales sur toutes les routes; globalement, il pr ésente plus d’avantages que l ’inscription, dans la Constitution, de limitations de vitesse quel- conques. Même dans le message du 31 mars 1999 concernant la modification de la loi fédérale sur la circulation routi ère (cf. ch. 3.1), ce principe n ’a pas a être fonda- mentalement remis en cause: seule la comp étence d ’ordonner des r églementations du trafic sur les routes nationales de 1 re et 2e classes a été transférée des cantons à la Confédération (au DETEC). 3.3 Vitesses maximales g énérales à l’intérieur des localités et restrictions ponctuelles: bref historique Jusqu’en 1959, la Suisse ne connaissait aucune vitesse maximale g énérale. Mais depuis, le Conseil f édéral a ordonn é les restrictions suivantes à l’intérieur des loca- lités:2734 – 60 km/h: introduit le 1 er juin 1959 par un arr êté du Conseil f édéral se r éfé- rant à la LA (ACF du 8 mai 1959, RO 1959 463); en revanche, l ’art. 32, al. 2, LCR – dans lequel les 60 km/h figurent depuis fin 1958 – n’est entré en vigueur que le 1er janvier 1963. – 50 km/h: introduit dans un premier temps à titre d’essai et dans des localit és sélectionnées le 1er juillet 1980 (ACF du 8 novembre 1978, RO 1978 1700; décision du D épartement fédéral de justice et police du 21 avril 1980, RO 1980 431); suite aux r ésultats concluants, introduit d éfinitivement le 1er janvier 1984 (ordonnance du 19 octobre 1983, RO 1983 1651). Simul- tanément, on a décidé d’introduire les signaux „Vitesse maximale 50, Limite générale“ (2.30.1) et „Fin de la vitesse maximale 50, Limite g énérale“ (2.53.1). Outre la vitesse maximale générale de 50 km/h, il existe d ’autres limitations, basées sur l’art. 32, al. 3, LCR, sur certains tronçons, limitations ordonnées par les autorités cantonales compétentes, aussi bien sur des axes principaux que sur des routes se- condaires, et signalées par le panneau „Vitesse maximale“ (2.30). A la faveur de la r évision de l ’OSR, le Conseil f édéral a introduit le 1 er mai 1989 (ordonnance du 25 janvier 1989; RO 1989 438) à l’art. 2a OSR la signalisation par zones qui permettait d ’imposer des prescriptions de comportement (30 ou 40 km/h) sur plusieurs routes secondaires à caractère homogène et situ ées dans un p érimètre bien délimité, sans devoir recourir à un grand nombre de signaux comme auparavant (cf. ch. 3.4). 3.4 Exp ériences faites avec des zones 30 km/h en Suisse et à l’étranger Pour l’instant, la vitesse maximale g énérale limitée à 30 km/h n ’a été expérimentée dans aucune localité, car aucun pays européen ne connaît pareille réglementation (cf. ch. 3.6). Quoiqu ’en principe positives, les exp ériences faites ici ou à l’étranger, en dehors des localit és, avec des zones 30 km/h correctement am énagées ne sauraient être simplement extrapolées à l’ensemble du réseau routier à l’intérieur des localités. Suite à une recommandation émise en 1983 par la Conf érence européenne des Mi- nistres des transports (CEMT), la Suisse a introduit en 1989 – à l ’instar de nom- breux autres pays europ éens – la signalisation par zones (art. 2 a OSR). On a r épon- du ainsi à un besoin en offrant la possibilit é aux autorit és compétentes de d éfinir, sous certaines conditions, des réglementations du trafic (telles que des limitations de vitesse) à l’intérieur des localit és sans devoir recourir à une multitude de signaux. En lieu et place d ’un syst ème de signalisation complexe (r épétition des signaux après chaque intersection), on disposait dor énavant d’une solution simple et avanta- geuse, créant pour ainsi dire les conditions de la cr éation de zones de limitation des vitesses. La gen èse de cette signalisation dans la CEMT, les nombreux essais alle- mands et néerlandais de zones 30 km/h, enfin les exp ériences faites dans les zones à vitesse limitée, créées ces derni ères années tant en Suisse qu ’à l’étranger, montrent que la signalisation par zones ne d éveloppe pleinement ses effets que sur des routes d’intérêt local pr ésentant des caract éristiques similaires, mais qu ’en revanche, elle est sans effet sur les routes affect ées à la circulation g énérale, comme les routes principales signalisées comme telles, qui ont une autre fonction et qui doivent donc2735 être aménagées en cons équence. Afin de mieux en saisir les subtilit és, intéressons- nous brièvement à ces termes: – Routes affectées à la circulation g énérale (la fonction de circulation prime): elles forment le r éseau principal et permettent des d éplacements en respec- tant les crit ères de s écurité, de capacit é et de rentabilit é. Con çues pour r é- pondre aux exigences du trafic motoris é, elles servent d ’abord à maîtriser et faire transiter un volume de circulation important tout en reliant diff érents endroits. Elles comprennent toutes les routes principales ou secondaires ou- vertes au transit. Pour les planifier, on recourt à des valeurs d ’aménagement classiques et on conserve les profils g éométriques (type, largeur, profil en travers et gabarit d’espace libre) sur le plus long tronçon possible. – Routes d’intérêt local (la fonction sociale prime): elles forment les r éseaux annexes servant de raccordement à tous les usagers; elles peuvent aussi avoir une fonction collectrice. La densit é du trafic y est plus faible (inf érieure à 100–150 v éhicules aux heures de pointe). De par leur apparence et leur aménagement, ces routes imposent des vitesses moindres. Pour les planifier, on peut utiliser des valeurs d ’aménagement réduites. Le cas échéant, on re- court à des mesures d’accompagnement pour modérer le trafic. En raison de leur aménagement, l’usager devrait en reconnaître le caractère local. Personne, ni en Suisse ni à l’étranger ne conteste le fait qu ’on a limit é la signalisa- tion par zones aux routes d ’intérêt local. En effet, vu que les routes principales ou secondaires ouvertes au trafic ont une autre fonction que les routes d ’intérêt local et qu’elles sont donc am énagées en conséquence, le conducteur serait d ésorienté si les mesures propres à la signalisation par zones portaient sur tout le réseau routier d’une localité, donc sur des routes de cat égories différentes. Certes, il faut parfois r éduire la vitesse sur des routes principales ou secondaires, pour des questions de s écurité, mais de telles mesures ponctuelles sont alors signal ées au moyen du panneau „Vitesse maximale“ (2.30), dont la validité s’étend jusqu’à la prochaine intersection, à moins qu’il ne soit répété. En vertu de l ’art. 2a OSR et des instructions d épartementales du 3 avril 1989 sur la signalisation par zones, quelque 700 zones 30 km/h ont été réalisées ou planifi ées dans notre pays. Selon deux études effectu ées en 1992 et 1997 par l ’Institut de planification, de technique des transports et construction de routes et chemins de fer (IVT) de l ’EPFZ, les autorit és chargées de la mise en application estiment que les mesures d’accompagnement prévues par les instructions (construction et technique du trafic) sont pertinentes. On ne peut toutefois nier que les six normes publi ées en 1985 par l ’Union des professionnels suisses de la route (VSS) – et aujourd ’hui encore utilisables – et qui fixent la géométrie de plusieurs mesures de modération du trafic (rétrécissements, décrochements horizontaux ou verticaux) pour aider notam- ment à faire respecter les limitations indiqu ées sont en partie co ûteuses. Pour l’heure, la VSS élabore de nouvelles normes de mod ération du trafic: cette version comprenant trois normes ne pr éconisera le recours à des éléments de mod ération supplémentaires (et g énéralement coûteux) que l à o ù des am énagements plus sim- ples n ’ont pas suffi. Quant au rapport de l ’Office fédéral de l ’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) paru en 1998 et intitul é „Limitation à 30 km/h dans la pratique. Exp ériences et recommandations “ (Documents environnement N o 99), il arrive aux mêmes conclusions. Ces instructions de 1989 seront prochainement ana- lysées et d éveloppées par le DETEC. En outre, un examen g énéral du r égime des zones à l’intérieur des localités s’avère nécessaire.2736 En résumé, on constatera que la seule fa çon d’assurer suffisamment la sécurité dans les zones à 30 km/ sur un r éseau routier d ’intérêt local est de prendre des mesures d’accompagnement. Autrement, il devient difficile voire impossible d ’atteindre l’objectif de toute mod ération du trafic, à savoir augmenter la s écurité routière et le bien-être des riverains. Tout comme il est illusoire de vouloir abaisser la vitesse en se bornant à introduire une règle de circulation. 3.5 Interventions parlementaires en faveur de la vitesse à 30 km/h Jusqu’à présent, il n ’y a eu aucune intervention visant à limiter globalement la vi- tesse à l ’intérieur des localit és, exception faite de la p étition d éposée le 21 avril 1988 par le Groupe écologiste et qui demandait l ’introduction du 30 km/h de ma- nière générale. Certes, dans une motion du 18 juin 1986, le groupe AdI/PEP avait charg é le Conseil fédéral de limiter la vitesse maximale des v éhicules motoris és à 30 km/h dans les quartiers d’habitation, ceci pour plus de commodit é et de s écurité. Toutefois, cette motion n’avait pas eu le succ ès escompté. Dans un postulat dat é du 9 octobre 1987, ce même groupe avait demand é au Conseil f édéral d ’introduire et de fixer de ma- nière définitive des limitations de vitesse: 100 km/h sur les autoroutes, 80 km/h en dehors des localités, 50 km/h dans ces derni ères et 30 km/h pour les rues desservant des quartiers d’habitation. Le Conseil fédéral avait proposé le rejet de ce postulat; ce dernier n’ayant pas été traité, il a été classé en octobre 1989. Dans un postulat dat é du 9 mars 1988, le conseiller national Lanz avait pri é le Con- seil fédéral d’introduire la signalisation par zones, de mani ère à réaliser des essais d’envergure avec le 30 km/h dans des quartiers d ’habitation. De m ême, dans une question ordinaire du 29 f évrier 1988, la conseill ère nationale Leutenegger- Oberholzer avait pos é plusieurs questions au Conseil f édéral en relation avec les essais de zone 30 km/h pr évus dans certaines localit és; l’interpellation du conseiller national Wiederkehr, d éposée le 7 octobre 1988 abondait dans ce sens, s ’inter- rogeant sur la r éalisation d’essais généralisés à 30 km/h dans les quartiers d ’habita- tion. A chaque fois, le Conseil f édéral avait fait part de son intention de cr éer les bases légales de la signalisation par zones tout en évitant une abondance de signaux, lorsqu’il modifierait l’ordonnance sur la signalisation routière, ce qu’il fit en 1989. Citons encore la question ordinaire du conseiller national Bircher datant du 31 janvier 1989 et portant sur la campagne d ’information pr écédant l ’introduction de la signalisation par zones et sur le contenu des instructions en la matière. Enfin, dans un postulat dat é du 7 juin 1990, la conseill ère nationale Haering Binder avait invité le Conseil f édéral à réviser les dispositions concernant l ’étendue maxi- male des zones 30 km/h, compte tenu des exigences sp écifiques des villes. Ce pos- tulat avait été partiellement accept é; toutefois nous avions fait remarquer qu ’il n’était pas exclu que nous devions adapter ult érieurement les instructions, en fonc- tion des expériences faites.2737 3.6 Relation avec le droit europ éen et comparaison avec les Etats-Unis Dans la l égislation de l ’Union européenne, il n ’existe aucune prescription r égissant les limitations de vitesse. Lorsqu’on examine les vitesses maximales g énérales autorisées dans les localit és de 38 pays européens, on obtient une image plutôt hétérogène: 13 pays on fixé la limite à 60 km/h, 22 à 50 km/h, l ’Irlande et la Grande-Bretagne à 48 km/h (30 M/h), l’Albanie enfin à 40 km/h. Seule l’Autriche dispose depuis 1994 de bases juridiques (par. 20, al. 2 a de la „Strassenverkehrsordnung“) lui permettant d ’imposer une vitesse maximale plus basse que la normale à tout le p érimètre d’une localité. Ainsi, depuis septembre 1992, la ville de Graz fait un essai avec le 30 km/h dans toutes ses rues, à l’exception de celles qui sont signalis ées comme des routes principales (cf. ch. 4.3). En revanche, ni dans les pays europ éens ni au niveau communautaire, il n’existe de tentatives d’imposer le 30 km/h de manière généralisée dans les localités. Quant à l’introduction du 30 km/h demand ée depuis 1988 par la Conf érence perma- nente des municipalit és allemandes, elle se limite aux routes autres que les routes principales. Enfin, à l a f a v e ur d’un programme cadre lanc é en 1997, les Pays-Bas ont fait part de leur volont é de réduire nettement le nombre des victimes de la route. Ils prévoient notamment d ’étendre les zones 30; celles-ci comprenant actuellement 15 % du r éseau routier à l ’intérieur des localit és, l ’idéal serait qu ’elles atteignent 50 % dudit r éseau, tandis qu ’on pourrait rouler plus vite sur les routes ouvertes au transit. Les Etats-Unis ne connaissent pas de vitesse maximale g énérale; certains Etats de l’Union exigent simplement des conducteurs qu ’ils adaptent leur conduite aux con- ditions, d’autres ont fixé des vitesses maximales à 25 ou 30 miles/h (soit 40 km/h ou 48 km/h). A proximit é des centres commerciaux, des quartiers d ’habitation, des écoles et des places de jeux, la vitesse peut être limitée entre 15 et 25 miles/h (soit entre 24 km/h et 40 km/h). Certes, dans ce paradis de la voiture qu ’est l’Amérique, les limitations de vitesse sont g énéralement très bien respect ées, du fait notamment qu’il y existe une „culture de la conduite “ depuis des d écennies, culture qu ’il serait difficile d’introduire rapidement sur le Vieux Continent, ne serait-ce qu ’en raison des différences bien marquées en matière de comportement sur la route des usagers européens. 4 Appr éciation quant au fond 4.1 S écurité routière Malgré le fort accroissement du parc des v éhicules automobiles, qui a augment é de 250 % entre 1970 et 1998, (pour se fixer à 4 349 173 unités), et tandis que le trafic a presque doublé, le nombre des accidents a lui évolué positivement sur les routes de Suisse: – Nombre d’accidents: + 4,3 % environ, – Nombre de blessés: - 25 % environ, – Nombre de tués: - 65 % environ.2738 Cette évolution réjouissante est due à plusieurs facteurs: aux aménagements (p. ex. à l’assainissement des points noirs, ä la cr éation de zones à trafic mod éré), aux améliorations apportées dans la construction des v éhicules (tenue de route, airbags, zones de d éformation, pneus) et aux services de secours, enfin aux mesures ayant une influence favorable sur le comportement et la s écurité des usagers de la route (éducation routi ère, formation des conducteurs, ceinture et casque obligatoires, limitations g énérales ou locales de la vitesse), sans oublier le comportement de chacun. En 1959, alors qu ’il n’y avait aucune limitation g énérale des vitesses, on avait re- censé 21 500 personnes bless ées et 588 autres, tu ées à l’intérieur des localit és. Lan- cés à titre expérimental en 1978, les 50 km/h ont été introduits à titre définitif le 1er juillet 1984, avec une nette diff érenciation des routes permettant les 60 km/h. En 1983 le nombre des bless és à l’intérieur des localit és s’était élevé à 20 417, tandis que celui des tu és avait été de 513. En 1984, ces chiffres étaient pass és à 19 100 blessés et à 446 tu és, tandis qu ’en 1989, ils s ’étaient établis à 18 419 bless és et à 357 tués; en 1998, on avait encore d éploré 16 848 bless és et 222 tu és à l’intérieur des localités, alors que 55 % des accidents avaient lieu sur les routes principales et 45 % sur le réseau secondaire (cf. graphiques des pages suivantes). Ces graphiques montrent qu’il faut poursuivre les efforts entrepris pour am éliorer la sécurité routi ère, de mani ère à r épondre aux objectifs d éfinis à long terme par la Confédération. Parc des véhicules à moteur Source: OFS .0 Mio .5 Mio 1.0 Mio 1.5 Mio 2.0 Mio 2.5 Mio 3.0 Mio 3.5 Mio 4.0 Mio 4.5 Mio 5.0 Mio 2739 Accidents à l'intérieur des localités Sources: OFS et bpa - 10’000 20’000 30’000 40’000 50’000 60’000 70’000 Total sur rtes principales Avant 1975, on ne faisait pas la distinction entre les accidents survenus sur les rou- tes principales et les accidents survenus sur les routes secondaires. Personnes blessées à l'intérieur des localités Sources: OFS et bpa - 5’000 10’000 15’000 20’000 25’000 30’000 Total sur rtes principales piétons cyclistes2740 Personnes tuées à l'intérieur des localités Sources: OFS et bpa - 100 200 300 400 500 600 700 800 Total sur les rtes principales piétons cyclistes Les études menées en Suisse et à l’étranger montrent que, coupl ées à d’autres fac- teurs, les limitations g énérales de vitesse diminuent sensiblement le nombre d’accidents. D’une part, elles réduisent les écarts entre les vitesses et engendrent une homogénéisation du flux du trafic; de l ’autre, elles abaissent le niveau de la vitesse, raccourcissant aussi les distances de freinage et les vitesses de collision. Ainsi, dans des conditions moyennes, la distance de freinage diminue de moiti é entre 50 km/h et 30 km/h, tandis que la gravit é des dommages caus és tant aux personnes qu ’aux objets baisse consid érablement. Selon des études, un pi éton, renversé à 50 km/h, a 85 % de risque de d écéder, ce risque tombant à 10 % s ’il est renvers é par un v éhi- cule roulant à 30 km/h. 4.2 Atteintes à l’environnement On ne peut répondre d’une manière généralisée à la question de savoir s ’il est possi- ble de r éduire les polluants atmosph ériques en roulant à 30 km/h, car les effets dépendent de fa çon d éterminante des conditions locales. C ’est la raison pour laquelle les r ésultats des études de cas r éalisées en Suisse et à l’étranger divergent les uns des autres: certaines études indiquent une nette diminution des émissions, alors que d ’autres arrivent à des conclusions inverses. La seule certitude, selon les conclusions bas ées sur l ’état actuel de la technique, est que la vitesse à 30 km/h atténue les émissions de substances nocives et qu ’elle calme le conducteur, ce qui permet d ’obtenir une fluidit é du trafic plus homog ène. Telles sont en substance également les conclusions des mesures effectu ées par le Touring Club Suisse (TCS) entre 1993 et 1995, lors d’essais de type de conduite défensive. S’agissant du bruit, on remarquera que le ralentissement du trafic permet, pour autant qu’il soit li é à un mode de conduite plus r égulier, de diminuer le niveau du bruit ambiant.2741 4.3 Taux d ’observation et applicabilité de la vitesse à 30 km/h En 1993, le groupe d ’experts „Sécurité routière“ du DETEC a publi é, à l’intention du Conseil fédéral, un rapport intitulé „Sécurité routière – Stratégies et mesures pour les années 90“; il y constate que l ’abaissement de 120 à 80 km/h des vitesses maxi- males générales, voire à 50 km/h à l’intérieur des localit és, a globalement atteint le seuil de ce qui était généralement considéré comme tol érable, que par cons équent des vitesses plus basses ne seraient gu ère acceptées et que leur efficacit é potentielle serait donc tr ès faible, voire nulle. Ces experts ont mis au point 20 strat égies et mesures en vue d’augmenter la sécurité routière. Concernant les infrastructures et la route, ils ont montr é que souvent les caract éristiques optiques ne correspondaient pas à l ’usage qui en était fait, qu ’il fallait donc am énager les routes de mani ère à assurer la s écurité de chacun, compte tenu des prescriptions l égales, mais surtout, qu’il s ’agissait d ’adapter ces caract éristiques au comportement des diff érents usa- gers. Le Conseil f édéral est, aujourd ’hui encore, persuad é du bien-fond é de ces considérations. Des études de l’EPF de Zurich et du Bureau suisse de prévention des accidents (bpa) montrent que, pour évaluer l’utilité d’une zone 30 km/h, analyser la quantit é et le type de trafic ainsi que le niveau de vitesse existant est tout aussi important que d’analyser l ’évolution du nombre des accidents. On d éterminera ce niveau en se référant à la vitesse atteinte ou non par 85 % des v éhicules (la fameuse valeur v- 85 %). Si cette valeur se situe à 35 km/h, une simple signalisation permettra d’amener les conducteurs à respecter la limitation. Si elle se situe entre 35 km/h et 43 km/h, on pourra intervenir par des mesures de mod ération du trafic (construc- tions ou technique du trafic) afin d ’atteindre l’objectif souhait é. Enfin, si cette va- leur est sup érieure à 43 km/h, il ne faudra gu ère espérer voir les 30 km/h accept és; dans pareil cas, une r éflexion sur la planification du trafic ou le r éaménagement complet de la route s’imposera. Partout, les études men ées sur les zones 30 montrent qu ’en abaissant la vitesse maximale à 30 km/h, la vitesse moyenne effective ne baisse que de 1 à 2 km/h (effet normatif, c’est-à-dire dû à la seule signalisation) et de 4 à 5 km/h (avec des am éna- gements), ceci indépendamment des vitesses autoris ées auparavant. Des mesures de modération compl émentaires (constructions ou technique du trafic) sont donc le moyen idéal d’atteindre l’effet souhaité, à savoir réduire la vitesse du trafic automo- bile, plus sp écifiquement le nombre d ’accidents. Certes, il faut veiller à ce que ces mesures ne se r épercutent pas sur l ’écoulement du trafic (plus de bruit et de pollu- tion due aux gaz d’échappement), ni sur le confort des conducteurs et sur la s écurité des piétons et des cyclistes. L’essai tenté à Graz depuis 1992, au cours duquel on a limit é, sans mesure d ’amé- nagement, la vitesse à 50 km/h sur les routes principales et à 30 km/h sur les autres routes, confirme sur le fond les consid érations énoncées ci-dessus et montre à l’évidence que l’homogénéité de la vitesse s’est certes améliorée, mais que la valeur v-85 % n ’est descendue dans la zone limit ée à 30 km/h qu ’à 45 km/h (contre 47 km/h précédemment) et qu’à 54 km/h (contre 55 km/h pr écédemment) dans la zone limitée à 50 km/h. Il montre encore que le nombre d ’accidents où des personnes ont été blessées est à nouveau en augmentation depuis 1997, apr ès une évolution favo-2742 rable précédemment2. En Allemagne, l’Office fédéral de la circulation routière (bast) a réalisé durant l ’année 1999 des études sur les effets r ésultant de diverses vitesses maximales à l ’intérieur des localit és, études qui ont clairement d émontré que la diminution de la vitesse maximale de 50 à 30 km/h sur les routes principales, sans mesures d ’aménagement suppl émentaires, n ’apportait pratiquement aucun effet positif sur la sécurité routière et l’environnement. Du point de vue juridique, rien en principe ne s ’oppose à l’introduction d’une limi- tation de la vitesse, m ême sans mesures d ’accompagnement. Cependant, comme l’expérience nous l ’enseigne, les limitations g énérales ou locales de vitesse sont inobservées lorsque l ’aménagement ou les caract éristiques optiques de la route ne concordent pas avec la mesure introduite; et recourir aux seuls contr ôles de police ne permet quasiment pas d ’imposer la limitation de vitesse dans les localit és. En outre, il ressort clairement des études réalisées que les limitations de vitesse basses sont plus souvent d épassées que les limitations élevées. Finalement, seule la con- jonction des mesures mentionn ées au ch. 3.4 permet d ’atteindre un bon degr é d’observation des mesures de limitation et une r éelle am élioration de la s écurité. L’argument fréquemment avancé selon lequel il avait été possible d ’introduire les vitesses générales de 80 km/h à l’extérieur des localit és et de 50 km/h à l’intérieur sans mesures d ’accompagnement ne tient pas. En effet, alors que l ’aspect et le ni- veau d ’aménagement du r éseau routier hors localit és étaient plut ôt uniformes, le passage de 60 à 50 km/h (soit une r éduction de 17 %) concernait principalement les routes affectées à la circulation g énérale à l ’intérieur des localit és; il ne s ’agissait nullement d’une mesure incisive, imposant aux usagers d ’adopter un mode de con- duite tout diff érent, comme cela aurait été le cas en passant du 50 au 30 km/h, pas- sage qui représente une réduction de 40 %. Il ressort de tout cela qu ’à force de vouloir introduire une vitesse de 30 km/h sans mesures d’accompagnement ou avec des mesures inappropri ées, il devient difficile voire impossible de r épondre pleinement à l ’objectif de la mod ération du trafic, à savoir augmenter la sécurité routière et le bien- être des riverains. Tout comme il est illusoire de vouloir abaisser la vitesse en se bornant à introduire une r ègle de circu- lation. L’expérience montre que la cr édibilité de la mesure en particulier et de la signalisa- tion en g énéral est amoindrie lorsqu ’on ne peut pas faire appliquer les r èglements, ou alors de mani ère incompl ète. Nous donnerons deux exemples: les conducteurs qui circulent en moyenne bien au-del à de 100 km/h sur des tron çons d ’autoroutes limités à 80 contreviennent à la réglementation, amenés qu’ils sont à rouler ainsi par les caractéristiques optiques et le haut degr é d ’aménagement de la route; les rares contrôles de vitesse n ’ont aucun effet dissuasif. De m ême, bon nombre de cyclistes et de piétons ne respectent pas les règles de circulation ni les signaux, car ils ne sont pratiquement jamais sanctionnés. 2 Rapport du bast „Auswirkungen unterschiedlicher zulässiger Höchstgeschwindigkeiten auf städtischen Verkehrsstrassen“ (Sous-série „Verkehrstechnik“, Cahier V65, Avril 1999).2743 4.4 Cons équences sur le trafic routier Compte tenu du fait que l ’initiative vise à introduire à large échelle les 30 km/h et qu’elle ne tient pas assez compte du niveau d ’aménagement ni des caract éristiques optiques des routes (cf. ch. 2), on peut craindre une baisse de l ’effet de canalisation également sur les routes affect ées à la circulation g énérale et qu’un certain d éplace- ment ne se produise; pour des questions de rentabilit é, le trafic professionnel em- prunterait davantage des raccourcis à travers les quartiers, ce qui serait n éfaste pour la sécurité routière, le bien-être des riverains et l’environnement. Le 30 km/h sur des routes affect ées à la circulation g énérale pourrait avoir de f â- cheuses conséquences pour les transports publics qui les empruntent en priorit é. Les mesures d’accompagnement pourraient ralentir le flux de circulation, portant simul- tanément atteinte au confort des passagers et à l’attractivité de tels moyens de trans- port. En outre, pour ma îtriser le flot de voyageurs et promouvoir les transports pu- blics, on autorise à l ’heure actuelle la circulation de bus ou d ’autobus articul és d’une longueur comprise entre 15 et 25 m; étant donn é les am énagements conçus pour faire respecter les 30 km/h, il serait difficile d ’utiliser ces v éhicules qu’il fau- drait alors remplacer par de plus petits. Ce qui finalement serait contre-pr oductif, tant pour la protection de l’environnement que du point de vue économique. Des mesures d’accompagnement qui seraient mal con çues pourraient en outre g êner les piétons et les cyclistes et les exposer à des dangers supplémentaires. Quant aux transports exceptionnels dont les dimensions ne correspondent pas aux prescriptions sur les poids et les dimensions (servant p. ex. au transport d ’éléments de construction pr éfabriqués), ils seraient aussi rendus difficiles, pour ne pas dire impossibles par les mesures prises sur le r éseau des routes affect ées à la circulation générale. Enfin, ces mesures d ’aménagement pourraient avoir des cons équences ind ésirables sur ces routes, en cas d’urgence, pour les services du feu, les services sanitaires et la police, tout comme elles limiteraient par trop l ’accès à ces routes aux v éhicules des services publics. 4.5 Cons équences économiques Pour atteindre l ’objectif voulu par l ’initiative, il faudrait instaurer de mani ère systé- matique les 30 km/h. Cela n écessiterait notamment une s érie d ’interventions en matière de construction et de technique de circulation sur le r éseau des routes affec- tées à la circulation générale. Pour aménager l’espace routier public à l’intérieur des localités en vue d ’améliorer la s écurité routi ère, il faudrait compter avec des co ûts de l’ordre de 2 milliards de francs. Dès lors, les coûts des accidents, qui représentent quelque 1,7 milliard de francs par ann ée, pourraient être r éduits d ’au moins 200 millions de francs. Les communes ne devraient guère être en mesure de financer ces infrastructures. Et sans mesures d ’accompagnement, les transformations positi- ves visant à am éliorer la s écurité routi ère et à diminuer les atteintes à l ’environ- nement seraient irréalisables. Le respect strict de la vitesse à 30 km/h augmenterait le temps de parcours des v éhi- cules motorisés, notamment sur les routes qui leur sont d évolues, avec indubitable- ment comme corollaire des pertes de temps, financi èrement chiffrables. Lors du2744 calcul des co ûts relatifs au temps de parcours, lequel se compose des kilom ètres effectués par le v éhicule, de sa vitesse et des taux appliqu és, soit 15 francs de l’heure pour une voiture automobile et environ 60 francs de l ’heure pour un camion, force est de constater que le temps de parcours augmenterait proportionnellement à la diminution de la vitesse moyenne. Pour le simple citoyen, de tels co ûts sont fai- bles, mais pour l ’économie, ils sont loin d ’être insignifiants (cf. les „Empfehlungen für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen an Strassen “, recommandations édictées en Allemagne par la Soci été pour la recherche en mati ère de routes et de transports [Cologne 1997], le rapport de recherche „Coûts-efficacité des mesures environne- mentales dans le trafic routier “ de l ’Association suisse des ing énieurs en transports [Zurich 1998] ainsi que le rapport „Staukosten im Strassenverkehr“ (avec résumé en français) de l’Office fédéral des routes [Berne 1998]. 5 Appr éciation de l’initiative 5.1 G énéralités Saluons les objectifs visés par l’initiative, à savoir renforcer la sécurité routière dans les localit és et r éduire les atteintes à l ’environnement, de mani ère à am éliorer la qualité de vie des habitants. Il ne fait aucun doute que des vitesses r éduites exercent une influence positive sur le nombre et les caract éristiques des accidents – et si la personne au volant est plus calme et le flux du trafic plus homog ène – qu’il en r é- sulte une diminution du rejet des émanations de substances nocives, de la consom- mation de carburant et des nuisances sonores. De telles am éliorations ne seront toutefois réalisables que si les mesures de limitation de vitesse sont respect ées. Or, on sait de mani ère générale que la seule introduction d ’une règle de circulation et d’une signalisation – comme cela serait le cas si l ’initiative était acceptée – ne per- mettrait pas de réduire la vitesse en conséquence et que sans mesures de mod ération du trafic (constructions ou technique du trafic), les effets recherch és ne pourraient pas ou du moins pas enti èrement être obtenus. L ’initiative vise à introduire à large échelle les 30 km/h, mais elle ne tient pas assez compte du niveau d ’aménagement, ni des caract éristiques optiques des routes; il est vrai qu ’elle prévoit que l ’autorité cantonale comp étente puisse accorder des d érogations dans des cas justifi és; l’exemple d’un „cas justifié“ cité dans le texte de l ’initiative, selon lequel la vitesse maximale ne pourrait être augmentée sur les routes principales que si la s écurité des usagers de la route et la protection des riverains, notamment contre le bruit, était respectée, indique clairement que m ême sur une route principale largement am éna- gée il ne serait plus gu ère possible de relever la vitesse à 50 km/h, étant donné que cette augmentation, comme on le sait, aurait notamment des r épercussions négatives sur le nombre des accidents et par cons équent sur la sécurité des usagers de la route. Il serait excessif d ’imposer les 30 km/h de mani ère g énéralisée sur l ’ensemble du réseau des routes à l’intérieur des localit és, étant donn é la nature h étérogène de ce réseau, qui provient de l ’aménagement et des caract éristiques optiques des routes. L’expérience nous montre que la mesure visant à limiter la vitesse est mal observ ée sur les routes o ù l ’aménagement et les caract éristiques optiques ne correspondent pas à la restriction ordonn ée; que par ailleurs, les contr ôles de police à eux seuls n’ayant pas am élioré la situation ou alors accessoirement, il n ’a finalement pas été possible de garantir aux citoyens une meilleure protection de leur vie et de leur intégrité corporelle. Avec l ’introduction généralisée des 30 km/h, les autorit és can- tonales et communales chargées du financement n’auraient plus la m ême latitude de2745 fixer, avec l’appui de la population, les priorit és lors de la construction et du r éamé- nagement, voire de d éfinir l ’agencement des mesures d ’accompagnement afin de tenir compte de mani ère optimale de la s écurité routi ère, de la protection de l’environnement et du bien- être des riverains. En outre, il n ’y a aucune raison de scinder en deux la comp étence unique, instaur ée en 1975, d ’ordonner les vitesses maximales générales et de transf érer au peuple et aux cantons la comp étence du Conseil fédéral à qui il revient de fixer la vitesse maximale à l’intérieur des localités. De son côté, le Conseil f édéral a examiné deux variantes tenant compte des exigen- ces de l ’initiative et lui permettant d ’ordonner des limitations de vitesse – p. ex. aussi l’introduction de la vitesse généralisée à 30 km/h: – En fixant la vitesse maximale à 50 km/h sur les routes affect ées à la circula- tion g énérale et à 30 km/h sur celles d ’intérêt local, on introduirait à l’intérieur des localités deux vitesses maximales générales, qui devraient être signalées au moyen d ’une multitude de signaux. La faible am élioration en matière de sécurité routière que l’on pourrait en attendre par rapport à la ré- glementation actuelle risquerait d ’entraîner des controverses quant au clas- sement d’une route dans une cat égorie ou dans l ’autre; finalement la d éci- sion tomberait apr ès de longues et co ûteuses procédures de recours. En ou- tre, étant donn é que la limitation de la vitesse rel ève exclusivement de la compétence des cantons, la Conf édération n ’aurait pas la possibilit é de s’imposer lorsqu ’elle ordonnerait des mesures d ’accompagnement qui, sur les routes d’intérêt local, sont souvent les seules à avoir un effet limitatif sur les vitesses. – En introduisant la vitesse maximale générale à 30 km/h accompagnée de dé- rogations sur les routes principales, on pourrait simplifier la signalisation par rapport à la première variante et éviter de longues et coûteuses procédures de recours quant au classement d ’une route dans une cat égorie ou dans l ’autre. En revanche, les routes non signal ées comme des routes principales passe- raient sous le r égime des 30 km/h, alors que leurs caract éristiques optiques et leur niveau d’aménagement ne correspondraient nullement à cette mesure. Tout comme pour la premi ère variante, la Conf édération n ’aurait sur ces routes pas plus que sur celles d ’intérêt local la possibilit é de s’imposer lors- qu’elle ordonnerait des mesures d’accompagnement. Dans les deux variantes, l’inobservation de la prescription par les usagers de la route motorisés (voir ch. 4.3) n ’apporterait aucune amélioration réelle en matière de sécu- rité du trafic, mais donnerait aux pi étons un faux sentiment de s écurité et ferait que la police aurait les plus grandes difficult és à faire appliquer des r ègles mal voire totalement inobservées. Pour les raisons mentionnées, le Conseil fédéral a – bien que depuis des ann ées il ait la possibilité sur la base de la LCR d ’édicter des limitations g énérales de vitesse – renoncé à remplacer la vitesse maximale g énérale de 50 km/h par celle de 30 km/h, ainsi qu ’à introduire une des variantes examin ées en modifiant les ordonnances d’application de la LCR. Il envisage plut ôt d’autres voies pour accroître la s écurité et le bien-être des citoyens (cf. ch. 5.3). Pour toutes ces raisons, le Conseil f édéral est d ’avis que l ’initiative n ’est pas l’instrument approprié pour atteindre un objectif en soi louable.2746 5.2 Contre-projet Le Conseil f édéral vient d ’exposer les raisons qui lui font rejeter l ’inscription dans la Constitution de la limitation de la vitesse à 30 km/h exig ée par les auteurs de l’initiative, et ce, malgr é les possibilit és d’y déroger dans des cas justifi és, mais il a aussi fait part de sa volont é de soutenir l’instauration de nouvelles zones 30 km/h et d’autres zones à trafic modéré. Selon l’art. 139, al. 5, Cst., l ’Assemblée fédérale peut élaborer un contre-projet et le soumettre au vote du peuple et des cantons en m ême temps que l ’initiative. Un tel contre-projet doit porter sur la m ême mati ère constitutionnelle que celle que l’initiative vise à régler (art. 27, al. 3, LREC). Si l ’Assemblée fédérale n’oppose pas au texte de l ’initiative son propre contre-projet constitutionnel, mais propose de modifier une loi en vigueur ou d ’en élaborer une nouvelle, on parle de contre-projet indirect. Le Conseil fédéral a examiné l’opportunité d’opposer un contre-projet à l’initiative. La solution esquiss ée dans le pr ésent message, solution qui vise à favoriser la cr éa- tion de zones à vitesse limitée et d’autres zones à trafic modéré, peut être obtenue au moyen des instructions; il est en effet pr évu de r éviser les instructions d épartemen- tales concernant la signalisation de r églementations du trafic par zones pour adapter et simplifier la forme des mesures qui accompagnent la signalisation d ’une vitesse peu élevée. Une autre solution consiste à modifier l ’art. 86, al. 3, let. g, Cst., et la loi f édérale concernant l’utilisation de l ’impôt sur les huiles min érales à affectation obligatoire (LUMin; RS 725.116.2) et d’affecter également à l’aménagement de l’espace routier les contributions f édérales g énérales en faveur des routes, en vue d ’accroître la sécurité routière. Le Conseil fédéral ne veut toutefois pas mettre cette proposition en discussion sous la forme d ’un contre-projet, il entend plut ôt la mentionner dans son message concernant la nouvelle p éréquation financière (NPF). Les cantons pourront ainsi disposer d ’un instrument qui leur permettra, gr âce aux moyens d égagés, de financer leurs besoins prioritaires en fonction des t âches et des d épenses qui leur incombent dans le domaine de la circulation routière. Vu ce qui précède, il y a donc lieu de renoncer à présenter un contre-projet. 5.3 Position du Conseil f édéral concernant l’évolution des limitations de vitesse et autres mesures de modération du trafic dans les localités Se fondant sur les arguments d éveloppés au ch. 5.1, le Conseil f édéral estime qu ’il est judicieux de poursuivre dans la voie dans laquelle il s ’est maintenant engag é, à savoir: maintenir la limitation g énérale de la vitesse à 50 km/h tout en favorisant la création de zones 30 km/h et d ’autres zones à trafic mod éré sur le r éseau routier situé à l’intérieur des localités. De cette manière, les autorités cantonales et commu- nales chargées du financement conserveront la possibilit é de fixer, avec le concours de la population, les priorit és pour réduire le profil de certaines routes ou les r éamé- nager, ou encore pour ordonner des mesures d ’accompagnement afin de tenir compte de façon optimale des revendications touchant la s écurité routière et la pro- tection de l’environnement, ainsi que le bien-être des riverains.2747 De nos jours, la création de zones 30 km/h se heurte souvent aux capacit és financiè- res insuffisantes des communes. L ’octroi de contributions permettant la cr éation de zones 30 km/h est pourtant d éjà largement possible, vu que les cantons peuvent en utilisant les contributions g énérales existantes sans affectation obligatoire qu ’ils reçoivent conformément à l’art. 86, al. 3, let. e, Cst., participer au financement de l’aménagement de l ’espace routier public en vue d ’y accroître la s écurité routi ère. Dans le message sur la NPF on a expressément prévu de compléter la réglementation en vigueur énoncée dans la LUMin, s ’agissant de l ’utilisation des contributions générales allou ées aux cantons, de mani ère à pouvoir aussi couvrir les d épenses consenties pour réaménager l’espace routier dans les localités en vue d’y accroître la sécurité routière. En outre, dans son message relatif à l’initiative pour la r éduction du trafic (FF 1998 269), le Conseil f édéral a choisi de poursuivre dans la voie qu ’il a suivie jusqu ’à présent et s’est prononcé notamment en faveur des mesures suivantes pour améliorer la situation dans le domaine de la circulation routière: 1. Révision des instructions du 3 avril 1989 concernant la réglementation du trafic par zones Il a pr évu de r éviser les instructions d épartementales, en se fixant les objectifs sui- vants: – Accroître la sécurité routière – Simplifier la proc édure sans porter atteinte à l ’uniformité des caract éristi- ques optiques ni aux normes de construction du réseau routier – Instaurer des formes nouvelles de mesures d ’accompagnement en matière de construction et de technique du trafic (p. ex. des seuils de ralentissement à moindre coût, des nouveaux éléments de marquage contribuant à la modéra- tion du trafic) – Adapter ces instructions aux nouvelles normes de l ’Association des profes- sionnels suisses de la route (VSS) intitul ées „Conception de l ’espace rou- tier“ (aménagement de l’espace routier et modération du trafic). 2. Révision générale de la répartition des zones sur le réseau routier situé à l’intérieur des localités et transformation des aires de circulation en vue d’y modérer le trafic Ayant accept é un postulat du conseiller national Weyeneth (98.3348), le Conseil fédéral entend cr éer les conditions l égales nécessaires de l’aménagement, à un co ût raisonnable, notamment dans certains quartiers commer çants, de zones à trafic mo- déré où les piétons auraient la priorit é. Les résultats des essais menés actuellement à Berthoud et à Saint-Blaise permettront de v érifier, puis d ’adapter les dispositions pertinentes du droit fédéral; en raison de l’évolution des connaissances en matière de sécurité routière, les instructions d épartementales de 1984 sur les rues r ésidentielles seront, elles aussi, mises au goût du jour. A moyen terme, la r épartition des zones du r éseau routier situ é à l ’intérieur des localités ainsi que leurs r égimes de circulation devraient faire l ’objet d’un réexamen approfondi. Dès lors, il sera nécessaire de poursuivre les travaux de recherche, en les harmonisant aux développements réalisés au niveau europ éen, et de mettre sur pied quelques études pilote avec la collaboration des autorit és cantonales et celles des communes concernées.2748 3. Mesures en faveur du trafic non motorisé (déplacements lents) Par la création, au mois de janvier 2000, du nouveau Service des d éplacements lents au sein du DETEC, la Conf édération soutiendra activement l ’instauration de mesu- res qui déploieront leurs effets notamment en faveur de la circulation des pi étons et des cyclistes dans les localités. C’est pourquoi l’administration élabore actuellement un modèle de „déplacements lents“, qui devrait proposer des plans de mesures con- crètes visant à favoriser la circulation des piétons et des cyclistes. Le réaménagement de certaines aires de circulation en vue d ’y modérer le trafic devrait permettre à la demande future de mobilit é en milieu urbain d ’évoluer selon les crit ères du d éve- loppement durable, c ’est-à-dire: l ’amélioration de la qualit é de vie et de l ’habitat dans les régions à forte densité de population, la r éduction des atteintes à l’environ- nement et la promotion de la s écurité routière et de la sant é publique, tout en tenant compte des impératifs de la croissance économique. Ces tâches nouvelles et multiples requi èrent une dotation en personnel suppl émen- taire, raison pour laquelle il faudra augmenter de deux postes l ’effectif du personnel affecté à ce secteur d’activité. Le Conseil fédéral estime que, de la sorte, on pourra atteindre l ’objectif proposé par le Groupe d’experts „Sécurité routière“ et, tout compte fait, aussi par les auteurs de l’initiative, à savoir influencer notablement et efficacement les comportements en matière de circulation, accro ître la sécurité routière et le bien- être général et réduire les atteintes à l’environnement. 6 Proposition Au vu des arguments pr écités, le Conseil f édéral demande donc aux Chambres fédérales de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l ’initiative „Rues pour tous“, sans lui opposer de contre-projet.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message relatif à l'initiative populaire "pour plus de sécurité à l'intérieur des localités grâce à une vitesse maximale de 30 km/h assortie d'exceptions (Rues pour tous)" In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2000 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 20 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.034 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 23.05.2000 Date Data Seite 2725-2748 Page Pagina Ref. No 10 124 540 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.