B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung III C-6405/2011 U r t e i l v om 8 . N o v e m b e r 2 0 1 2 Besetzung Richter Andreas Trommer (Vorsitz), Richterin Ruth Beutler, Richter Jean-Daniel Dubey, Gerichtsschreiber Lorenz Noli. Parteien X._______, Beschwerdeführer, vertreten durch lic. iur. Thomas Schütz, Rechtsanwalt, gegen Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Identitätsausweis mit Bewilligung zur Wiedereinreise bzw. Pass für eine ausländische Person. C-6405/2011 Seite 2 Sachverhalt: A. Der Beschwerdeführer, ein 1985 geborener irakischer Staatsangehöriger, hatte im Dezember 2006 in der Schweiz ein Asylgesuch gestellt . Dabei gab er sich als Y ._______ aus und behauptete, keine persönlichen Au s- weispapiere zu besitzen. Das Asylgesuch wurde vom BFM in einer Verfü- gung vom 26. Januar 2007 abgewiesen, der Vollzug der gleichzeitig a n- geordneten Wegweisung aber zu Gunsten einer vorläufigen Aufnahme aufgeschoben. B. Am 6. Februar 2009 ersuchte der Beschwerdeführer beim Migrationsamt des Kantons Zürich um Ausstellung eines Rückreisevisums und edierte zu diesem Zweck einen auf seinen aktuellen Namen lautenden, am 12. Oktober 2008 in Bagdad ausgestellten und bis zum 11. Oktober 2016 gültigen irakischen Reisepass der Serie G. Dem Begehren wurde von der Vorinstanz am 4. März 2009 entsprochen. C. Am 26. Juli 2010 zog das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich zu- handen der Vorinstanz beim Beschwerdeführer einen am 14. Oktober 2004 ausgestellten irakischen Führerausweis ein. Ebenfalls bei den Akten der Vorinstanz befinden sich Farbkopien eines auf den aktuellen Namen des Beschwerdeführers lautenden, am 16. Mai 2004 ausgestellten iraki- schen Identitätsausweises. D. Am 18. März 2010 gelangte der Beschwerdeführer mit dem Antrag an das Migrationsamt des Kantons Zürich, es sei ihm in seinen bei der Vori n- stanz hinterlegten irakischen Reisepass ein Rückreisevisum einzutragen und das Dokument dann auszuhändigen. E. Mit Schreiben vom 20. Juli 2010 teilte die Vorinstanz dem Beschwerde- führer mit, dass sein irakischer Reisepass nicht mehr auffindbar s ei. Sie stellte ihm in Aussicht, für die Gültigkeitsdauer von einem Jahr ein schweizerisches Ersatzreisepapier in Form eines Identitätsausweises für Ausländer auszustellen und nur das Rückreisevisum in Rechnung zu stel- len. Gleichzeitig wies die Vorinstanz den Beschwerdeführer darauf hin, dass er sich während der Gültigkeitsdauer des schweizerischen Ersatz- papieres um einen neuen heimatlichen Reisepass bemühen müsse. C-6405/2011 Seite 3 Das Ersatzreisepapier mit Rückreisevisum wurde dem Beschwerdeführer von der Vorinstanz am 6. August 2010 zugestellt. F. Am 10. August 2011 ersuchte der Beschwerdeführer erneut um Ausstel- lung eines Identitätsausweise s mit Bewilligung zur Wiedereinreise. Zur Begründung einer anhaltenden Schriftenlosigkeit verwies er dabei auf e i- ne in Kopie eingereichte Erklärung der irakischen Botschaft in Bern vom 14. Februar 2011. Darin wird bestätigt, dass er dort zwar einen Reisepass der Serie A beantragt habe, die Vertretung solch e Anträge aber nicht mehr annehme. G. Mit Verfügung vom 8. November 2011 lehnte die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers ab. Sie begründete dies sinngemäss damit, dass keine ausreichenden Bemühungen um Erhalt eines neuen heimatlichen Reisepasses ausgewiesen seien. Folglich könne der Gesuchsteller nicht als schriftenlos gelten. H. Dagegen gelangte der Beschwerdeführer mit einer Rechtsmitteleingabe vom 24. November 2011 an das Bundesverwaltungsgericht. Er stellte das Rechtsbegehren, die verweigernde Verfü gung sei aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, ihm den nachgesuchten Identitätsausweis mit Bewilligung zur Wiedereinreise auszustellen. Zur Begründung seines Rechtsbegehrens rügte er im Wesentlichen die Auffassung der Vori n- stanz, wonach es ihm möglich wäre, einen heimatlichen Reisepass zu beschaffen. Das Gegenteil sei der Fall, habe er sich doch wiederholt er- folglos an die irakische Vertretung in der Schweiz gewandt. Bei seiner ersten Vorsprache dort habe man ihm sogar zu verstehen gegeben, dass es nicht Sache der Vertretung bzw. des irakischen Staates sein könne für Ersatz zu sorgen, wenn die schweizerischen Behörden einen bereits be- stehenden, gültigen Reisepass verlören. Zum Beweis seiner Vorbringen legte der Beschwerdeführer u.a. die Kopie eines weiteren Dokumentes der irakischen Vertretung in der Schweiz vom 16. November 2011 ins Recht . Darin wird abermals bestätigt , dass der Beschwerdeführer um Ausstellung eines nationalen Reisepasses der Se- rie A ersucht habe, ein solches Dokument aber von der angegangenen Vertretung nicht ausgestellt werden könne. C-6405/2011 Seite 4 I. Zur Vernehmlassung eingeladen, verzichtete die Vorinst anz in einem Schreiben vom 22. Dezember 2011 auf eine Stellungnahme und bea n- tragte Abweisung der Beschwerde. J. Am 1. März 2012 erteilte das Migrationsamt des Kantons Zürich dem B e- schwerdeführer eine Aufenthaltsbewilligung für den Kanton Zürich. K. In einer schriftlichen Eingabe vom 21. März 2012 vertrat der Beschwerde- führer gegenüber dem Bundesverwaltungsgericht den Standpunkt, dass sich die Frage der Schriftenlosigkeit auch nach Erteilung der Aufenthalt s- bewilligung unverändert stelle, und passte sein Rechtsbegehren entspr e- chend an (auf Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person). L. Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit entscheidrelevant, in den Erwä- gungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht – unter Vor- behalt der in Art. 32 VGG gena nnten Ausnahmen – Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen unter and e- rem Verfügungen des BFM betreffend Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (vgl. Art. 59 des Ausländergesetzes vom 16. Dezember 2005 [AuG, SR 142.20]). Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der Sache letztinstanzlich (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 des Bu n- desgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). 1.2 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundes - verwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt. C-6405/2011 Seite 5 1.3 Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert. Auf die frist - und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG). 2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er- messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts - erheblichen Sachverhaltes und – soweit nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerde - verfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebe nd ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2011/1 E. 2). 3. 3.1 Gemäss Art. 89 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) müssen Ausländ e- rinnen und Ausländer während ihres Aufenthalts in der Schweiz im Besitz eines gültigen Ausweispapiers sein. Art. 90 Bst. c AuG verpflichtet sie, solche Ausweispapiere zu beschaffen oder bei deren Beschaffung durch die Behörden mitzuwirken. Gestützt auf Art . 59 Abs. 1 AuG schliesslich kann das BFM an schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer Reisep a- piere ausstellen. 3.2 Art. 4 Abs. 4 der Verordnung vom 20. Januar 2010 über die Ausste l- lung von Reisedokumenten für ausländische Personen (RDV, SR 143.5) sieht vor, dass vorläufig aufgenommenen Personen für Auslandreisen auf Gesuch hin eine Bewilligung zur Wiedereinreise und bei erwiesener Schriftenlosigkeit im Sinne von Art. 6 der Verordnung zusätzlich ein Ide n- titätsausweis ausgestellt wird. 3.3 Gemäss Art. 3 Abs. 2 RDV kann einer schriftenlosen ausländischen Person mit Jahresaufenthaltsbewilligung ein Pass für eine ausländische Person abgegeben werden. 3.4 Als schriftenlos im Sinne der Verordnung gilt gemäss Art. 6 Abs. 1 RDV eine ausländische Person, die keine gültigen Rei sedokumente ihres Heimat- oder Herkunftsstaates besitzt und von der nicht verlangt werden C-6405/2011 Seite 6 kann, dass sie sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat - oder Herkunftsstaates um die Ausstellung oder Verlängerung eines Reised o- kuments bemüht (Bst. a), oder f ür welche die Beschaffung von Reised o- kumenten unmöglich ist (Bst. b). Verzögerungen, die bei der Ausstellung eines Reisedokuments bei den zuständigen Behörden des Heimat - oder Herkunftsstaates entstehen, begründen die Schriftenlosigkeit nicht (Art. 6 Abs. 2 RDV). Die Schriftenlosigkeit wird im Rahmen der Gesuchsprüfung durch das BFM festgestellt (Art. 6 Abs. 4 RDV). 3.5 Umstritten ist in vorliegender Beschwerdeangelegenheit die Frage der Schriftenlosigkeit, welche nach den einschlägigen Verordnungsbesti m- mungen zur Ausstellung eines Identitätsausweises an vorläufig Aufg e- nommene und eines Passes für ausländische Personen gleichermassen vorausgesetzt werden muss. Dass der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung erst vorläufig aufgenommen war und e r in- zwischen eine Aufenthaltsbewilligung erhalten hat, mithin nicht mehr der gleiche Ausweistypus zur Diskussion steht, tut also nichts zur Sache. 4. Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, er sei als schri f- tenlos im Sinne der Verordnungsbestimmu ng zu betrachten, weil er das ihm Zumutbare und Mögliche zur Erhältlichmachung eines irakischen Reisepasses getan und dabei aus Gründen gescheitert sei, die er nicht zu verantworten habe. 4.1 Die Beschaffung heimatlicher Reisepapiere im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV kann nur dann als unmöglich erachtet werden, wenn sich die ausländische Person bei den Behörden ihres Heimatlandes darum b e- mühte, diese die Ausstellung aber ohne zureichende Gründe verweigert. Aus der völkerrechtlich verankerten Passhoheit eine s jeden Staates über seine Bürger, in welche die schweizerischen Behörden nicht leichthin ein- zugreifen haben, folgt einerseits, dass an die Ernsthaftigkeit der Bem ü- hungen der ausländischen Person strenge Anforderungen zu stellen sind, und andererseits, das s dem Herkunftsstaat bei der Ausübung seiner Passhoheit ein erheblicher Gestaltungsspielraum zusteht, der respektiert werden muss (vgl. dazu anstelle vieler Urteil des Bundesverwaltungsg e- richts C-3392/2011 vom 10. September 2012 E. 4.2). 4.2 Der Beschwerdeführer will sich im Verlaufe des Jahres 2011 zweimal an die irakische Botschaft in der Schweiz gerichtet und um Ausstellung eines heimatlichen Reisepasses ersucht haben. In den beiden in diesem C-6405/2011 Seite 7 Zusammenhang edierten Erklärungen der Vertretung wird das bestätig t. Ebenso wird bestätigt, dass man dort nicht in der Lage sei, dem Bege h- ren nachzukommen. Zwar fehlen eine Begründung genauso wie Angaben dazu, unter welchen Voraussetzungen bzw. auf welche Weise der B e- schwerdeführer dennoch zu einen neuen Reisepass kommen könnte. Daraus kann aber nicht leichthin geschlossen werden, dass die Verwei - gerung ohne zureichende Gründe willkürlich erfolgte oder auch nur, dass es dem Beschwerdeführer auf lange Frist unmöglich ist, einen irakischen Reisepass erhältlich zu machen. De nn es ist gerichtsnotorisch, dass die irakischen Behörden im Zusammenhang mit der Umstellung auf neue Reisepass-Serien in der Vergangenheit zeitweise erhebliche Mühe be - kundeten, die organisatorischen und sonstigen Bedingungen zu schaffen, um den Begehren ihrer Bürger in hinreichendem Masse nachkommen zu können. Damit konfrontiert, wurde aber seitens der Verantwortlichen i m- mer betont, dass es sich um nur vorübergehende Schwierigkeiten handle. Solche Probleme im Zusammenhang mit der neusten, vom Beschwerd e- führer beantragten Serie A werden beispielsweise von der irakischen Ver- tretung in Deutschland auf deren Internet-Seite bestätigt und es wird dar- auf hingewiesen, dass keine Anträge mehr entgegen genommen würden, bis ein neues System zur Passausstellung installiert sei. Danach könnten wieder Termine vereinbart werden (vgl. http://www.iraqiembassy- berlin.de/docs/de/konsulat7_de.php, besucht im Oktober 2012). Daraus kann ohne weiteres geschlossen werden, dass technische und/oder or- ganisatorische Probleme bestehen müssen, von denen eine Vielzahl ir a- kischer Staatsbürger im Ausland betroffen ist. 4.3 Irgendwelche Indizien dafür, dass die irakischen Behörden dem B e- schwerdeführer einen Reisepass darüber hinaus auch aus unsachlichen Gründen willkürlich verweigern wollten, ergeben sich aus den Akten nicht. Dagegen spricht schon die Tatsache, dass der Beschwerdeführer in der Vergangenheit unter schwierigeren Bedingungen (als in der Schweiz vo r- läufig Aufgenommener mit entsprechend eingeschränkter Bewegung s- freiheit) einen Reisepass erhältlich machen konnte und er im Besitze d i- verser anderer heimatlicher Ausweispapiere ist. 4.4 Nichts zur Sache tut die (im Übrigen unbelegte) Behau ptung, wonach die irakische Vertretung in der Schweiz die Auffassung geäussert haben soll, es sei nicht ihre Aufgabe, einen von schweizerischen Behörden ve r- lorenen irakischen Reisepass zu ersetzen. Es kann sich zwar die Frage der Schadenersatzpflicht schweizerischer Behörden stellen, zuständig zur C-6405/2011 Seite 8 Ausstellung bzw. zum Ersatz des nationalen irakischen Reisepasses sind und bleiben aber die irakischen Behörden. 4.5 Unter Umständen könnte der Beschwerdeführer einen irakischen Rei- sepass in der Zwischenz eit auch übe r die irakische Vertretung in Fran k- reich erhältlich machen; eine Möglichkeit, auf die die Vorinstanz den Rechtsvertreter anlässlich eines telefonischen Kontaktes unmittelbar vor Beschwerdeanhebung aufmerksam gemacht hat. Das Verfahren wäre o f- fenbar über d ie irakische Vertretung in der Schweiz einzuleiten, welche auch für ein Laisser-passer für die Reise nach Paris besorgt sein müsste (vgl. zum Ganzen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C -1826/2012 vom 29. August 2012 E. 5.4). Dass der Beschwerdeführer en tsprechende Schritte unternommen hätte und dabei wiederum geschei tert wäre, wird nicht geltend gemacht. 5. Vor dem aufgezeigten Hintergrund kann nicht von einer Unmöglichkeit im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV ausgegangen werden. Der Beschwer- deführer ist folglich nicht als schriftenlos zu betrachten. 6. Die angefochtene Verfügung erweist sich somit im Lichte von Art. 49 VwVG als rechtmässig und die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen. 7. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird der unterliegende Be - schwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Ver fahrens- kosten sind auf Fr. 1'000.- festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [SR 173.320.2]). (Dispositiv Seite 9) C-6405/2011 Seite 9 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.- werden dem Beschwerdeführer auf- erlegt. Sie werden mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. 3. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Einschreiben) – die Vorinstanz (Beilage: Dossier N […]) Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Andreas Trommer Lorenz Noli Versand: