Abteilung III C-3441/2007/mas {T 0/2} U r t e i l v o m 2 3 . S e p t e m b e r 2 0 0 9 Richter Stefan Mesmer (Vorsitz), Richterin Madeleine Hirsig, Richterin Franziska Schneider, Gerichtsschreiberin Susanne Marbet Coullery. X._______ AG, vertreten durch Fürsprecher lic. iur. Gregor Marcolli, Bahnhofplatz 5, Postfach 6233, 3001 Bern, Beschwerdeführerin, gegen Swissmedic Schweizerisches Heilmittelinstitut, Hallerstrasse 7, Postfach, 3000 Bern 9, Vorinstanz. Arzneimittelwerbung, Verfügung vom 19. April 2007. B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l Besetzung Parteien GegenstandC-3441/2007 Sachverhalt: A. Am 22. Dezember 2006 stellte die X._______, (im Folgenden: Beschwerdeführerin) beim Schweizerischen Heilmittelinstitut, Swissmedic, (im Folgenden: Institut oder Vorinstanz) ein Gesuch um Feststellung, dass die von ihr auf der Website www._______.ch vorgesehene Beschränkung des Zugangs zur Werbung für diverse ver- schreibungspflichtige Arzneimittel keine heilmittelrechtlichen Bestim- mun gen, insbesondere über die Arzneimittelwerbung, verletze und deshalb weder ein Verwaltungs- noch ein Strafverfahren gegen die Beschwerdeführerin oder deren Organe zur Folge haben werde (im Folgenden: Begehren A.1); für den Fall, dass das Institut erkennen sollte, dass durch den Internetauftritt heilmittelrechtliche Bestimmun - gen verletzt würden, seien die gebotenen Verwaltungsmassnahmen zu verfügen (im Folgenden: Begehren A.2; zum Ganzen vgl. Vorakten pag. 21 bis 43). Mit gleichem Datum wurde ein weiteres Gesuch gestellt um Feststel- lung, dass die Website www._______.ch keine heilmittelrechtlichen Be stimmungen, insbesondere über die Arzneimittelwerbung, verletze und deshalb weder ein Verwaltungs- noch ein Strafverfahren gegen die Be schwerdeführerin oder deren Organe zur Folge haben werde (im Folgenden: Begehren B.1), und dass die Beschwerdeführerin sowie deren Organe in Bezug auf Websites, welche mit ihrer Website durch einen "Link" verbunden seien, keine Verantwortung für die Einhaltung heilmittelrechtlicher Bestimmungen treffe, eventuell dass die Websites, welche durch einen "Link" verbunden seien, keine heilmittelrechtlichen Bestimmungen, insbesondere über die Arzneimittelwerbung, verletzten (im Folgenden: Begehren B.2.a und B.2.b); für den Fall, dass das Institut erkennen sollte, dass durch den Internetauftritt oder die "Links" heilmittelrechtliche Bestimmungen verletzt würden, seien die ge- botenen Verwaltungsmassnahmen zu verfügen (im Folgenden: Be - gehren B.3; zum Ganzen vgl. Vorakten pag. 3 bis 17). Zur Begründung ihrer Begehren führte die Beschwerdeführerin im We- sentlichen an, der fragliche Internetauftritt bewege sich im Grenzbe- reich von Information und Werbung, und die im August 2006 als Richt- linien veröffentlichten Anforderungen des Instituts an die Arzneimit- telwerbung im Internet ("Arzneimittelwerbung im Internet – Anforde- rungen von Swissmedic; Praxis ab dem 1. Januar 2007", Swissmedic Seite 2C-3441/2007 Journal 8/2006, S. 796; im Folgenden: Internet-Richtlinie) enthielten wenig bestimmte Aussagen. Sie habe daher ein schutzwürdiges Inte- resse daran zu vermeiden, dass ihr Internetauftritt als unzulässige Arzneimittelwerbung beurteilt und deshalb gegen sie oder ihre Organe ein Verwaltungs- oder ein Strafverfahren eingeleitet werde. Im Weite- ren äusserte sie Zweifel an der Rechtmässigkeit der vom Institut ge- forderten Einführung eines Passwortschutzes für den Zugang zur Arz- neimittelfachwerbung im Internet. B. Soweit die Beschwerdeführerin die Feststellung der Rechtmässigkeit der von ihr auf der Website www._______.ch vorgesehenen Be- schränkung des Zugangs zur Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel (Feststellungsbegehren A.1) ersuchte, bejahte das Institut in seiner Verfügung vom 19. April 2007 die Voraussetzungen für den Erlass einer Feststellungsverfügung, wies das Gesuch jedoch ab mit der Begründung, die von der Beschwerdeführerin vorgesehene Zu- gangsbeschränkung stelle den gebotenen Schutz der nicht fachkun- digen Kreise nicht angemessen sicher und genüge daher den Anforde- rungen der Heilmittelgesetzgebung nicht. Auf die weitergehenden Be- gehren trat die Vorinstanz nicht ein. C. Am 18. Mai 2007 erhob die Beschwerdeführerin beim Bundesverwal- tungsgericht Beschwerde und beantragte – unter Kosten- und Ent- schädigungsfolgen – die Aufhebung der Verfügung vom 19. April 2007, soweit sie die Beschränkung des Zugangs zur Werbung für verschrei- bungspflichtige Arzneimittel betreffe. Es sei festzustellen, dass der durch die Anwenderhinweise "Arzt/Apotheker" und die Frage "Sind Sie eine in der Schweiz tätige Medizinalperson?" verbunden mit der alter- nativen Antwortauswahl "Ja, ich bin eine medizinische Fachperson" oder "Nein, ich bin keine medizinische Fachperson" gesicherte Zugang zur Fachwerbung für Betaserc, Creon, Duodopa, Duphalac, Duphas- ton, Duspatalin, Femoston/ -conti, Flammazine, Floxyfral, Floxyfral ju- nior, Influvac/ -plus, Lipanthyl, Paspertin, Physiotens, Teveten/ -plus, Valdispert und Zumenon auf der Website www._______.ch keine heilmittelrechtlichen Bestimmungen, insbesondere über die Arzneimit- telwerbung, verletze und deshalb weder ein Verwaltungs- noch ein Strafverfahren gegen die Beschwerdeführerin oder deren Organe zur Folge haben werde. Für den Fall, dass der Beschwerde vor dem Bun- desverwaltungsgericht keine aufschiebende Wirkung zukommen sollte, Seite 3C-3441/2007 sei ihr im Sinne einer vorsorglichen Massnahme der Weiterbetrieb ihrer Internetseite zu gestatten. Zur Begründung ihres Hauptantrages führte sie im Wesentlichen aus, die Forderung des Instituts, den Zugang zur Fachwerbung für ver- schreibungspflichtige Arzneimittel mit einem Passwort zu schützen, erscheine – abgesehen von ihrer zweifelhaften Rechtsgrundlage – unverhältnismässig im Sinne von Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101). Zum einen bestünden mildere Mittel, um den Zugang zur Fach- werbung zu schützen, und zum anderen stehe die Forderung des In- stituts, den Zugang zur Fachwerbung für verschreibungspflichtige Arz- neimittel mit einem Passwort zu verhindern, in einem unzumutbaren Missverhältnis zum gesundheitspolizeilichen Zweck des Heilmittel- rechts. D. Mit Verfügung vom 12. Juni 2007 wies das Bundesverwaltungsgericht das Gesuch der Beschwerdeführerin um Anordnung einer vorsorg- lichen Massnahme ab. E. In seiner Vernehmlassung vom 27. Juni 2007 beantragte das Institut, die Beschwerde sei unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf ein- getreten werden könne. Zur Begründung verwies es im Wesentlichen auf die Ausführungen in der angefochtenen Verfügung und hielt ergänzend fest, weder die An- bringung eines Anwenderhinweises, mit welchem die Besucher der Website darauf aufmerksam gemacht würden, für welchen Adressa- tenkreis die dahinterstehenden Inhalte der Seite bestimmt sind, noch die Einhaltung der von der Pharmaindustrie bislang eingeführten Selbstregulierungsmassnahmen stellten geeignete Massnahmen dar, um den mit dem Publikumswerbeverbot für verschreibungspflichtige Arzneimittel angestrebten Schutz der Gesundheit zu erreichen. F. Mit Eingabe vom 7. September 2007 verzichtete die Beschwerdeführe- rin auf replizierende Bemerkungen, hielt aber ausdrücklich an der Be- schwerde vom 18. Mai 2007 fest. Seite 4C-3441/2007 G. Auf die Vorbringen der Parteien ist in den folgenden Erwägungen – soweit erforderlich – näher einzugehen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Teilweise angefochten ist die Verfügung vom 19. April 2007, mit wel- cher das Institut die Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerin vom 22. Dezember 2006 abgewiesen hat, soweit darauf eingetreten wurde. 1.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich im We sentlichen nach den Vorschriften des Bundesgesetzes vom 20. De - zember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) und des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungs- gericht (VGG, SR 173.32). 1.2 Die Zuständigkeit zur Beurteilung der vorliegenden Streitsache be- stimmt sich nach Art. 31 ff. VGG. Danach ist das Bundesverwaltungs- gericht insbesondere zuständig zur Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen der Anstalten und Betriebe des Bundes (Art. 33 Bst. e VGG). Da das Institut eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes darstellt (Art. 68 Abs. 2 des Heilmittelgesetzes vom 15. Dezember 2000 [HMG, SR 812.21]), der angefochtene Verwaltungsakt ohne Zweifel als Verfü- gung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG zu qualifizieren ist und zudem keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwal- tungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Sache zuständig. 1.3 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerdeführung vor dem Bundesverwaltungsgericht legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Ver- fahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung beson- ders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Das schutzwürdige Interesse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung kann sowohl rechtlicher als auch tatsäch- licher Natur sein. Es muss allerdings aktuell und praktisch sein. Aktuell Seite 5C-3441/2007 ist das Anfechtungsinteresse dann, wenn der durch den Entscheid erlittene Nachteil im Zeitpunkt des Entscheides noch besteht (vgl. dazu ISABELLE HÄNER , in: Kom mentar zum Bundesgesetz über das Ver- waltungsverfahren (VwVG), Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler (Hrsg.), Zürich 2008, Rz. 18 ff. zu Art. 48), was in casu eher fraglich ist, hat doch die Beschwerdeführerin auf ihrer Internetsite www._______.ch (zuletzt besucht am 28. August 2009) die im vorliegenden Verfahren zu beurteilende Zugangsbeschränkung – wie vom Institut gefordert – bereits durch einen Passwortschutz ersetzt. Angesichts der schnellen Abänderbarkeit von Websites sowie der Tat- sache, dass in Ausnahmefällen auf das Erfordernis der Aktualität des Interesses verzichtet werden kann, wenn sich die aufgeworfenen Fra- gen jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten (vgl. dazu H ÄNER , a.a.O., Rz. 22), ist das Bestehen eines aus- reichend schützenswerten Interesses ausnahms weise zu bejahen. Die Beschwerdeführerin hat als Gesuchstellerin am vorinstanzlichen Feststellungsverfahren teilgenommen und sie ist als Adressatin durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Nachdem der Verfah- renskostenvorschuss rechtzeitig geleistet wurde, ist auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde einzutreten. 2. 2.1 Im vorliegenden Verfahren ist die Verfügung vom 19. April 2007 nur insoweit angefochten, als sie die Beschränkung des Zugangs zur Fachwerbung betrifft. Streitgegenstand im vorliegenden Beschwerde- verfahren bildet damit einzig die Frage, ob das Institut das Feststel- lungsbegehren A.1 zu Recht abgewiesen hat (vgl. dazu BGE 125 V 413 E. 1.b; ANDRÉ M OSER /MICHAEL BEUSCH /LORENZ KNEUBÜHLER , Prozessie- ren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, S. 26 Rz. 2.8). Dabei kommt dem zusätzlichen Antrag, es sei festzustellen, dass die Zugangsbeschränkung auf der Website www._______.ch wegen deren Rechtmässigkeit weder ein Verwaltungs- noch ein Strafverfahren zur Folge haben wird, keine selbständige Bedeutung zu, setzte doch die Einleitung sowohl eines Verwaltungsmassnahme- als auch eines Strafverfahrens voraus, dass die Zugangsbeschränkung nicht recht- mässig wäre. Seite 6C-3441/2007 Soweit das Institut auf die Gesuche vom 22. Dezember 2006 nicht eintrat (Begehren A.2 sowie B.1 bis B.3), wurde die Verfügung vom 19. April 2007 nicht angefochten, so dass hierüber nicht zu befinden ist. Das Bun desverwaltungsgericht hat somit vorliegend zu prüfen, ob die durch die Beschwerdeführerin vorgesehenen Beschränkungen für den Zugang zur Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel mit den Anforderungen der Heilmittelgesetzgebung übereinstimmen. Ist dies nicht der Fall, so ist weiter zu beurteilen, ob ein Passwortschutz zu installieren wäre, um den gesetzlichen Vorgaben zu genügen. 2.2 Die Beschwerdeführerin kann im Rahmen des Beschwerdeverfah- rens die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Miss- brauchs oder der Überschreitung des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die Unangemes senheit des Entscheids rügen (Art. 49 VwVG). 2.3 Gemäss dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen ist das Bundesverwaltungsgericht nicht an die Begründung der Begeh- ren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die Be- schwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gut- heissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer Be- gründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. FRITZ G YGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 212). 3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Zugang zur Fachwerbung auf ihrer Internetsite sei mit dem Anwenderhinweis "Arzt/Apotheker" sowie der Frage "Sind Sie eine in der Schweiz tätige Medizinalperson" hinreichend, da nur Zugang erhalte, wer sich als medizinische Fach- person ausgebe. Für den vom Institut geforderten Passwortschutz existiere keine hinreichende Rechtsgrundlage und zudem sei diese An forderung unverhältnismässig. 3.1 Die Beschwerdeführerin betreibt die Website www._______. ch, auf der verschiedene Angaben über das Unternehmen, Informa tionen für Patienten und für Fachpersonen über Indikationsbereiche und die entsprechenden Arzneimittel (so insbesondere betreffend die in der Beschwerde genannten verschreibungspflichtigen Arzneimittel) sowie Texte mit weiteren Informationen zu finden sind. Seite 7C-3441/2007 Es ist davon auszugehen, und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht bestritten, dass sich unter den Inhalten der verschiedenen Inter- netseiten auch Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel findet. 3.2 Das Bun desverwaltungsgericht befasst sich im Folgenden einzig mit der Klärung der Frage, welche Massnahmen zur Verhinderung einer allfälligen Verletzung des Publikumswerbeverbots für verschrei- bungspflichtige Arzneimittel aufgrund der gesetzlichen Vorgaben zu verlangen und verhältnismässig sind (vgl. E. 5 hiernach). 4. Vorliegend sind zunächst die massgeblichen gesetzlichen Bestimmun - gen über die Arzneimittelwerbung im Internet darzustellen. 4.1 Das Heilmittelgesetz bezweckt, dass zum Schutz der Gesundheit nur qualitativ hoch stehende, sichere und wirksame Heilmittel in Ver- kehr gebracht werden (Art. 1 Abs. 1 HMG, vgl. Botschaft des Bundes- rats zu einem Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte vom 1. März 1999, BBl 1999 S. 3518; Separatdruck S. 32; im Folgen- den: Botschaft HMG). Medikamente mit besonderem Gefahrenpo- tential für die Gesundheit werden als verschreibungspflichtige Arznei- mittel qualifiziert, was bedeutet, dass sie nur auf Anordnung einer Fachperson an die Patienten abgegeben werden dürfen (vgl. Art. 23, 24 HMG, Art. 20, 23 und 24 der Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittel [VAM, SR 812.212.21]; Botschaft HMG, S. 58 f.). Sie sollen kontrolliert, ihrem Zweck entsprechend und massvoll ver- wendet werden (vgl. Art. 1 Abs. 2 Bst. b HMG). In der Schweiz ist die Werbung für Arzneimittel grundsätzlich erlaubt (Art. 31 HMG). Dieser Grundsatz erfährt jedoch bei Arzneimitteln, die nur auf ärztliche Verschreibung abgegeben werden dürfen, eine wichtige Einschränkung, indem Publikumswerbung für derartige Arz- neimittel unzulässig ist (Art. 32 Abs. 2 Bst. a HMG); erlaubt ist lediglich die Fachwerbung, die sich ausschliesslich an Personen richtet, die diese Arzneimittel verschreiben oder abgeben dürfen (Art. 31 Abs. 1 Bst. a HMG). 4.2 Gestützt auf Art. 4 Abs. 2 HMG hat der Bundesrat in der Verord- nung vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittelwerbung (AWV, SR 812.212.5) die im Heilmittelgesetz verwendeten werberechtlichen Be- griffe definiert. Als Arzneimittelwerbung gelten gemäss Art. 2 Bst. a Seite 8C-3441/2007 AWV alle Massnahmen zur Information, Marktbearbeitung und Schaf- fung von Anreizen, welche zum Ziel haben, die Verschreibung, die Ab- gabe, den Verkauf, den Verbrauch oder die Anwendung von Arznei- mitteln zu fördern. Richten sich diese Massnahmen an das Publikum, liegt gemäss Art. 2 Bst. b AWV Publikumswerbung vor. In Art. 2 Bst. c AWV wird Fachwerbung definiert als Arzneimittelwerbung, die sich an zur Verschreibung, Abgabe oder zur eigenverantwortlichen beruflichen An wen dung von Arzneimitteln berechtigte Fachpersonen richtet. In Art. 3 AWV wird der Adressatenkreis für Fachwerbung aufgelistet. Als Fachwerbung gilt insbesondere auch die Werbung mittels Einsatz von audiovisuellen Mitteln und anderen Bild-, Ton- und Datenträgern und Datenübermittlungssystemen, wie zum Beispiel im Internet (Art. 4 Abs. 1 Bst. c AWV). Art. 14 AWV bestimmt, dass Publikumswerbung nur für Arzneimittel der Verkaufskategorie C, D und E (nicht verschreibungs- pflichtige Arzneimittel) erlaubt ist, es sei denn, sie werde durch gesetz- liche Bestimmungen eingeschränkt oder verboten. 4.3 Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits in früheren Entschei- den festgehalten hat, geht aus den gesetzlichen Vorgaben, den dazu- gehörigen Materialien sowie der bundesgerichtlichen Rechtsprechung klar hervor, dass Arzneimittelwerbung für verschreibungspflichtige Arz- neimittel nur für Fachpersonen erlaubt ist und derartige Fachwerbung nicht ans Publikum, im Sinne der breiten Öffentlichkeit, gerichtet sein oder diesem frei zugänglich gemacht werden darf. Zum Schutz der Pa- tientinnen und Patienten darf daher Fachwerbung dem Publikum auch im Internet nicht zugänglich gemacht werden, sondern muss durch eine Zugangsbeschränkung geschützt werden (vgl. Urteil des Bundes- verwaltungsgerichts [BVGer] C-4173/2007 vom 24. April 2009, E. 5.2.1 bis 5.2.3). 4.4 Werbung wird zur Förderung des Absatzes der beworbenen Pro- dukte betrieben und steht damit oft im Widerspruch zum Gebot des mass vollen Einsatzes von Arzneimitteln (Art. 1 Abs. 2 Bst. b HMG). Der Arzt soll nicht als Folge der Werbung dem Druck seiner Patienten ausgesetzt werden, das beworbene Präparat zu verschreiben (vgl. Botschaft HMG, S. 66; so auch Nationalrätin Ménétrey-Savary in AB 2000 N 117). Neben der möglichen Beeinflussung des Arztes soll auch vermieden werden, dass Laien aufgrund von Werbeaussagen Krank- heiten, die einer ärztlichen Diagnose und Therapie bedürfen, selbst mit rezeptpflichtigen Medikamen ten behandeln, die sie ohne Arzt – etwa im Ausland oder aus Restbeständen bei Bekannten – erlangen (vgl. Seite 9C-3441/2007 U RSULA EGGEN BERGER STÖCKLI , Arzneimittel-Werbeverordnung, Bern 2006, Art. 14 AWV, S. 191, Rz. 5; zum Ganzen: Urteil des Bundesgerichts 2A.63/ 2006 vom 10. August 2006, E. 3.5.4). Die klare Beschränkung des Adressatenkreises für Fachwerbung in Art. 3 AWV stellt sicher, dass sich insbesondere die Werbung für ver- schreibungspflichtige Arzneimittel nur an entsprechend ausgebildete Personen richten darf. Nicht fachkundige Personen sollen vor den Ri- siken einer nicht indizierten Behandlung bzw. einem unzweckmässigen Ge brauch von Arzneimitteln geschützt werden. Fachwerbung enthält oft auch Aussagen und Informa tionen, zu deren Verständnis dem me- dizinischen Laien das Fachwissen fehlt. Weiter ist bei einer ernsthaften eigenen Gesundheitsstörung die Beeinflussbarkeit besonders hoch (vgl. EGGENBERGER STÖCKLI , Arzneimittel-Werbeverordnung, a.a.O., Art. 3, S. 53, Rz. 8). Der Gesetzes- und Verordnungsgeber war sich der Prob- lematik der Heilmittelwerbung im Internet bewusst, wollte aber in der Schweiz – in Übereinstimmung mit den geltenden Bestimmungen der EU – grundsätzlich keine Publikums werbung für verschreibungspflich- tige Arzneimittel zulassen (vgl. dazu das Urteil des BVGer C-4173/ 2007 vom 24. April 2009, E. 5.1.2 und 5.2 ff.). 4.5 Die Bedeutung des Internets als Medium für die Informationsbe- schaffung hat seit Verabschiedung des Heilmittelgesetzes weiter zuge- nommen. Mittlerweile verfügen 61% der Schweizer Haushalte über einen Internetzugang, Zugriffsmöglichkeiten am Arbeitsplatz nicht mit- gezählt (vgl. Bundesamt für Statistik, Indikatoren zur Informa tionsge- sellschaft Schweiz, Neuenburg 2008). Das Internet wird auch zur Infor- ma tionsbeschaffung über Krankheiten und über Arzneimittel zu deren Be handlung genutzt. Das World Wide Web ist ein besonderes Medium, welches sich nur teilweise mit Printmedien oder mit Radio und Fernsehen vergleichen lässt. Von den klassischen elektronischen Medien unterscheidet es sich grundsätzlich durch seine Interaktivität und die Möglichkeit, über Links auf weitere Websites zu gelangen. Ohne Zugangsbeschränkung stehen Informationen dabei jedem offen, der über einen Internet- anschluss verfügt (so auch THOMAS E ICHENBERGER /MARIO M ARTI/PHILLIPP STRAUB , Die Regulierung der Arzneimittelwerbung, in: recht, 2003/6, S. 237). Beim Surfen im Internet stösst ein Nutzer nicht lediglich auf Inhalte, die er bewusst gesucht hat, sondern auch auf Informationen (möglicherweise in Form von Werbung; beispielsweise als Banner Seite 10C-3441/2007 Advertising oder Content-Sponsoring), die auf den jeweiligen Seiten platziert wurden und ihn auf weitere Sites verlinken können (sowohl sogenannte Pull- als auch Push-Informa tionen). Zudem ist nicht zu übersehen, dass gerade im Internet für den Laien oft schwierig zu er- kennen ist, ob es sich bei den gelieferten Inhalten um sachliche In- formationen oder um Werbung handelt. Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ist sämtliche im Internet frei zugängliche Werbung als ans Publikum gerichtet zu be- trachten (vgl. dazu Urteil des BVGer C-4173/2007 vom 24. April 2009, E. 5.4). 4.6 Es besteht daher kein Zweifel, dass nach dem Willen des Gesetz- gebers und bei richtiger Auslegung von Art. 32 Abs. 2 HMG das Verbot der Publikumswerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel auch für Werbung im Internet gilt. Der Bundesrat hat sich mit Erlass der AWV diesbezüglich an den vorgeschriebenen gesetzlichen Rahmen gehalten (Art. 3, 4 Bst. c und Art. 15 Bst. c AWV). Aufgrund der darge- stellten Möglichkeiten zur Informationsbeschaffung und Verbreitung im Internet ist weiter festzuhalten, dass grundsätzlich alle frei zugäng- lichen Inhalte im Internet, welche Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel enthalten, als ans Publikum gerichtet zu qualifizieren und somit unzulässig sind. 5. Aufgrund der technischen Möglichkeiten kann im Internet der Zugang zu bestimmten Inhalten beschränkt werden. Im Folgenden ist zu prü- fen, welche Zugangsbeschränkungen das Institut anordnen kann, um das Publikumswerbeverbot durchzusetzen. 5.1 Das Institut überwacht gemäss Art. 58 HMG im Rahmen seiner Zuständigkeiten den Heilmittelmarkt, insbesondere auch die Anprei- sung von Heilmitteln. Dabei kann es alle Verwaltungsmassnahmen treffen, die zum Vollzug dieses Gesetzes, insbesondere zur Sicher- und Wiederherstellung der gesetzmässigen Ordnung, erforderlich sind (Art. 66 Abs. 1 HMG; vgl. etwa das Urteil des Bundesgerichts 2A.515/ 2002 vom 28. März 2003 E. 4.1; VPB 69.23 E. 5 und 5.1, VPB 67.93 E. 6.1). Diese gesetzliche "Blankovollmacht" (EICHEN BERGER /MARTI/ STRAUB , a.a.O, S. 228) eröffnet dem Institut ein weit reichendes Voll- zugsermessen (vgl. C RISTOPH M EYER /KARIN PFENNINGER -HIRSCHI , Kommen - tar Heilmittelgesetz, Art. 66 N. 18). Seite 11C-3441/2007 5.1.1Art. 66 Abs. 2 HMG enthält eine (nicht abschliessende) Auf- listung der zulässigen Verwaltungsmassnahmen. So kann das Institut insbesondere unzulässige Werbemittel beschlagnahmen, amtlich ver- wah ren, vernichten sowie deren Verwen dung verbieten und dieses Verbot auf Kosten der Verantwortlichen veröffentlichen (Art. 66 Abs. 2 Bst. f HMG, vgl. auch Art. 66 Abs. 2 Bst. g HMG). Als Werbemittel im Sinne dieser Bestimmung sind Werbeträger zu ver- stehen, mittels derer die Werbebotschaft verbreitet wird. Nach herr- schender Praxis fallen darunter etwa Zeitschriften, Informa tionsmap - pen und -broschüren, Rundschreiben oder gar Rabattkarten und Zuckerbeutel; ebenso stellen Sendegefässe der elektronischen Medien – wie TV-Spots – Werbemittel dar. Schliesslich sind auch Websites als Werbemittel zu betrachten, weshalb Werbung auf diesen gestützt auf Art. 66 Abs. 2 Bst. f HMG verboten werden kann (vgl. zum Ganzen: Urteil des BVGer C-4173/2007 vom 24. April 2009, E. 6.1.1 mit wei- teren Hinweisen). Diese vollzugsrechtliche Gleichsetzung von Internet- seiten mit anderen Werbemitteln rechtfertigt sich allein schon dadurch, dass der Gesetzgeber das Verbot der Publikums werbung für ver- schreibungspflichtige Arzneimittel auch im Internet vorschreiben und ohne Zweifel auch durchsetzen wollte. 5.1.2Da Art. 66 Abs. 2 Bst. f HMG eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die Vernichtung und das Verbot unzulässiger Werbemit- tel darstellt, bildet diese Bestimmung – a maiore ad minus – auch eine ausreichende Rechtsgrundlage für weniger weit gehende Einschrän- kungen der Werbung, wie etwa die Anordnung von Zugangsbeschrän- kungen im Internet. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin wird aufgrund einer solchen Anordnung die Verpflichtung, etwas zu unterlassen, keineswegs zu einer Verpflichtung zu einem Tun (nämlich die Pflicht, etwas zu verhindern). Vielmehr wird die Verletzung der gesetzlichen Pflicht, Publikumswerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel zu unterlassen, gestützt auf Art. 66 Abs. 2 Bst. f HMG durch die Anordnung einer eigenständigen Massnahme, die von den betroffenen Firmen (im Sinne eines Tuns) zu befolgen ist, verhindert. 5.1.3Das Institut kann sich demnach auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen, wenn es Massnahmen betreffend eine Zugangsbe- schränkung für die Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel im Internet anordnet. Zu beachten ist allerdings, dass Art. 66 HMG dem Institut einen relativ weiten Ermessensspielraum bei der Auswahl Seite 12C-3441/2007 von Verwaltungsmassnahmen einräumt, der in pflichtgemässer, insbe- sondere verhältnismässiger Weise auszufüllen ist (vgl. C RISTOPH MEYER / KARIN PFENNINGER -HIRSCHI , Kommentar Heilmittelgesetz, Art. 66 N. 18 f.). Verwaltungsmass nahmen im Sinne von Art. 66 HMG müssen in ihrer Intensität insbesondere auf das Ausmass der Gesundheitsgefährdung abgestimmt sein (vgl. den Entscheid des Bundesgerichts 2A.128/2005 vom 19. Oktober 2005, E. 4.2). 5.2 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass Verwaltungs- mass nahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegen- den Ziels geeignet und notwendig sind. Ausserdem muss der ange - strebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden (BGE 130 I 16, E. 5 ff., BGE 130 II 425, E. 5 ff., BGE 126 I 112, E. 5 ff., vgl. auch U LRICH HÄFELIN / G EORG M ÜLLER /FELIX U HLMANN , Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 581 ff.). Die angeordnete Massnahme muss zweck tauglich sein; ungeeignet ist sie, wenn sie keinerlei Wir- kung im Hinblick auf den angestrebten Zweck entfaltet. Weiter müssen Verwaltungsmassnahmen im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel erforderlich sein. Bei staatlichen Schutzaufträgen muss sowohl ein Übermass verbot als auch ein Untermassverbot be- achtet werden. Trägt eine Massnahme zu wenig zur Erreichung des Schutzziels bei, ist sie dem angestrebten Zweck nicht angemessen und damit unverhältnismässig (vgl. H ÄFELIN /MÜLLER /UHLMANN , a.a.O., Rz. 591). 5.2.1Die werberechtlichen Schutzvorschriften, insbesondere das Pub- likumswerbeverbot für verschreibungspflichtige Arzneimittel, dienen in erster Linie gesundheitspolizeilichen Interessen (U ELI KIESER , Heilmittel, in: Tomas Poledna/Ueli Kieser [Hrsg.], Gesundheitsrecht, Basel/Genf München 2005, S. 170; PETER B RATSCHI /U RSULA E GGENBERGER S TÖCKLI , Bun desgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte [Heilmittelge- setz]: Gesetzestext mit Erläuterungen, Bern 2002, S. 16; THOMAS EICHEN BERGER , Das Verhältnis zwischen dem Heilmittelgesetz und dem Bundesgesetz über den unlauteren Wettbewerb, in: Thomas Eichen - berger/Tomas Poledna, Das neue Heilmittelgesetz, Zürich/Basel/Genf 2004, S. 15). Es soll vermieden werden, dass zulässigerweise an Fachleute gerichtete Werbung im Internet der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wird, auch wenn dies über sogenannte "Pull-Abfragen" ge- schieht. Bei der Möglichkeit zum Abruf ohne Zugangsbeschränkung wird das gesundheitspolizeiliche Risiko des Konsums nicht indizierter Seite 13C-3441/2007 Arzneimittel und der damit einhergehenden potentiellen Gesundheits- gefahren massgeblich erhöht (insb. auch Nebenwirkungsrisiken). Die- ser Gefahrenlage hat der Gesetzgeber in Art. 32 Abs. 2 Bst. a HMG Rech nung getragen. An Massnahmen, welche darauf abzielen, uner- laubte Werbung zu verhindern, besteht daher ein erhebliches öffentli- ches Interesse (vgl. auch Art. 1 HMG). 5.2.2Die Anordnung von Verwaltungsmass nahmen zum Schutze der öffentlichen Gesundheit setzt keine konkrete, akute Gefahr voraus. Vielmehr liegt nach ständiger Praxis der vormals zuständigen REKO HM, die vom Bundesgericht im Zusam menhang mit dem Rückruf von Heilmitteln geschützt worden ist (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 2A.128/2005 vom 19. Oktober 2005, E. 4.2) und die durch das Bun- desverwaltungsgericht weitergeführt wird, eine die Anordnung von Ver- waltungsmass nahmen rechtfertigende Gefahrensituation bereits dann vor, wenn der begründete Verdacht besteht, dass von der Werbung für ein Arzneimittel eine potentielle Gesundheitsgefahr ausgehen könnte. Verwaltungsmassnahmen gemäss Art. 66 HMG dürfen daher auch dann angeordnet werden, wenn eine potentielle Gefahr für die öffent- liche Gesundheit droht – wie dies vorliegend der Fall ist (heilmittel- rechtliches Vorsorgeprinzip, vgl. etwa VPB 69.97 E. 3.3, VPB 69.23 E. 5.4; U RS JAISLI, Kommentar Heilmittelgesetz, Art. 3 HMG, N. 3). 5.3 Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, die For- derung des Instituts, wonach der Zugang zur Fachwerbung für ver- schreibungspflichtige Arzneimittel mittels Passwort zu schützen sei, sei unverhältnismässig. 5.3.1Wie bereits ausführlich dargestellt wurde, ist bei Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel im Internet der Zugang auf Fach- personen zu beschränken. Der Internetbenutzer soll nicht mit Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel konfrontiert werden – sei es auf gezielte Suche hin, sei es beim relativ ungezielten Surfen. Es muss verhindert werden, dass (potentielle) Arzneimittelkonsumenten mit werbenden Informationen (Art. 2 Bst. a AWV) konfrontiert werden, deren Bedeutung sie als medizinische Laien oftmals nicht oder nur ungenügend verstehen und die sie in den medizinisch-wissenschaftli- chen Gesamtkontext nicht richtig einordnen können. Mangels genü- genden Fachwissens sind sie nicht in der Lage, Wirksamkeit und Risi- ken eines bestimmten Arzneimittels und der Therapiealternativen ge- geneinander abzuwägen. Seite 14C-3441/2007 Ziel von Zugangsbeschränkungen, die zur Durchsetzung des Publi- kums werbeverbotes für verschreibungspflichtige Arzneimittel unab- dingbar sind, ist es daher sicherzustellen, dass möglichst nur Fach- personen Zugang zu den fraglichen Internetseiten erlangen können. Es können nur solche Massnahmen als geeignet erscheinen, die eine wirksame Schranke gegen gesuchte oder zufällige Konfrontation des Publikums mit werbenden Informationen über verschreibungspflichtige Arzneimittel bilden – wobei eine vollständige Abschottung nicht er- reichbar sein dürfte. Als untauglich erscheinen jedenfalls Lösungen, die den Zugang zu den fraglichen Seiten grundsätzlich jedem Inter- netnutzer ermöglichen. 5.3.2Die Beschwerdeführerin sieht vor, auf ihrer Internetseite www. _______.ch den Zugang zur Fachwerbung für verschiedene ver- schreibungspflichtige Arzneimittel durch die Anwenderhinweise "Arzt/ Apotheker" und die Frage "Sind Sie eine in der Schweiz tätige Medi- zinalperson?" verbunden mit der alternativen Antwortauswahl "Ja, ich bin eine medizinische Fachperson" oder "Nein, ich bin keine medizini- sche Fachperson" zu beschränken. Damit wird es ins Ermessen der Internetnutzer gestellt, ob sie die Zugangshinweise beachten wollen. Die Schranke für den Zugang zu bestimmten Informationen resp. den für Fachpersonen bestimmten Seiten ist damit ausserordentlich niedrig. Wie das Bundesverwaltungs- gericht im Urteil C-4173/2007 vom 24. April 2009 festgehalten hat, kann nicht davon ausgegangen werden, dass sich interessierte Laien etwa durch die blosse Ankündigung, bestimmte Inhalte möglicherweise nicht oder nur teilweise zu verstehen, vom Besuch einer Internetseite abhalten lassen – umso mehr, als blosse Warnhinweise im Internet erfahrungsgemäss oft kaum beachtet werden, der Zugang zu den frag- lichen Seiten nach wenigen Klicks jedermann offen steht und keine personalisierte Kontrolle vorgesehen ist. Aus diesem Grund darf es nicht allein in der Eigenverantwortung des Pub likums liegen, ob Anwender- oder Warnhinweise beachtet werden oder nicht. Adressat des Werbeverbotes ist nicht das Publikum, son- dern der Werbende. Dieser hat mit geeigneten Massnahmen dafür zu sorgen, dass der medizinische Laie grundsätzlich keinen Zugang zur Wer bung für verschreibungspflichtige Arzneimittel erhält. Seite 15C-3441/2007 Internetinhalte, welche durch einfaches Anklicken einer Zustimmungs - erklärung oder die Beantwortung simpler Fragen erreicht werden können, müssen daher als allgemein zugänglich betrachtet werden. Blosse Hinweise stellen eine unwirksame Art der Zugangsbeschrän- kung dar, die den gesetzlichen Anforderungen in keiner Weise ent- spricht. Der zu beurteilende Anwenderhinweis als Zugangsbeschrän- kung ist daher nicht geeignet, das Verbot der Publikumswerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel in ausreichender Weise durchzu- setzen, so dass er als ungenügend und damit als unverhältnismässig zu qualifizieren ist. 5.4 Zu prüfen bleibt, ob der Zugang zur Werbung für verschreibungs- pflichtige Arzneimittel im Internet durch einen Passwortschutz zu be- schränken ist, wie dies das Institut in der angefochtenen Verfügung geltend macht. 5.4.1Vorauszuschicken ist, dass nicht etwa die Internet-Richtlinie zu überprüfen ist, mit welcher das Institut den interessierten Kreisen be- kannt gegeben hat, welche Anforderungen es ab dem 1. Januar 2007 an die Gestaltung von Arzneimittelwerbung im Internet zu stellen ge- denkt und welche Arten von Zugangsbeschränkungen als genügend erachtet werden. Richtlinien des Instituts sind keine unmittelbar an- wend baren Rechtssätze (vgl. etwa den Entscheid der REKO HM 05.136 vom 11. Juli 2006, E. 4.3.1). Vielmehr stellen sie Verwaltungs- verordnungen dar, welche der Gewährleistung einer einheitlichen, ver- hältnismässigen Verwaltungspraxis und der Sicherstellung der willkür- freien und rechtsgleichen Behandlung dienen (R ENÉ R HINOW /H EINRICH KOLLER / CHRISTINA K ISS, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfas- sungsrecht des Bundes, Basel und Frankfurt am Main 1996, Rz. 1038; Urteil des BVGer C-2095/2006 vom 9. April 2007 E. 3.5). Derartige Richtlinien stehen einer abstrakten Normenkontrolle nicht offen; die Be schwerdeinstanz kann einzig deren Durchsetzung im konkreten Ein- zelfall überprüfen. 5.4.2Blosse Anwender- oder Warnhinweise sind zur Durchsetzung des Publikumswerbeverbotes für verschreibungspflichtige Arzneimittel nicht genügend (vgl. E. 5.3 ff. hiervor). Erforderlich sind daher wir- kungsvollere Massnahmen, die ausreichend sicherstellen, dass der Zugang zur fraglichen Werbung auf Fachpersonen beschränkt bleibt. Die Zugangsbeschränkung durch einen Passwortschutz erweist sich dabei als geeignete Massnahme, erlaubt sie doch eine personenbezo- Seite 16C-3441/2007 gene Auswahl der zugriffsberechtigten Personen. Es kann verhindert werden, dass das Publikum zufällig oder durch gezielte Suche auf die fraglichen Werbeinhalte stösst, so dass dem Publikumswerbeverbot für verschreibungspflichtige Arzneimittel Nachachtung verschafft wird. Es trifft zwar zu, dass auch ein Passwortschutz nicht zu verhindern vermag, dass Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel etwa über ausländische Internetsites ans Schweizer Publikum gerichtet wird. Wie bereits gezeigt wurde, soll das gesetzliche Verbot der Publi- kums werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel auch im Inter- net gelten. Der Gesetzgeber hat diesen Entscheid im Wissen darum gefällt, dass in einzelnen Staaten dieses Verbot nicht gilt, so dass es im Bereich der Internetwerbung nicht absolut durchgesetzt werden kann (vgl. Botschaft HMG S. 65 f.; Urteil des BVGer C-4173/2007 vom 24. April 2009, E. 5.1.2 und 5.5). Mit seinem Entscheid hat der Ge- setzgeber die Verhältnismässigkeit des Publikumswerbeverbotes be- jaht, was für das Bundesverwaltungsgericht massgeblich ist (Art. 190 BV). Wenn die Beschwerdeführerin die Eignung von Zugangsbe- schränkungen generell in Frage stellt, so bestreitet sie letztlich die nicht zu überprüfende Verhältnismässigkeit des Publikumswerbeverbo- tes an sich. Das Institut ist demnach gehalten, die schweizerische Regelung in seinem örtlichen Zuständigkeitsbereich durchzusetzen – was nach möglichst wirkungsvollen Zugangsbeschränkungen für Laien ruft. An der Eignung von Massnahmen zur Zugangsbeschränkung, ins- besondere des Passwortschutzes, vermag die Möglichkeit der Bewer- bung von verschreibungspflichtigen Arzneimitteln auf ausländischen Sites nichts zu ändern. Zwar wird auch mit der Verwendung eines passwortgeschützten Zutritts nicht in jedem Falle verhindert werden können, dass Unbefugte Zutritt zur Arzneimittelwerbung für verschrei- bungspflichtige Arzneimittel erhalten (vgl. C HRISTOPH W ILLI, Passwort- schutz für Fachwerbung im Internet, in: PharmaCircular 09/06, Ziff. 1.2). So ist etwa möglich, dass sich unbefugte Dritte den Zugang er- schleichen, indem sie unter einer falschen Identität ein Passwort bean- tragen. Auch wenn bei einer Online-Vergabe von Passwörtern eine wirksame Zugangskontrolle nicht garantiert werden kann, so wird doch die Möglichkeit des Missbrauchs erheblich eingeschränkt. Es ist Sache der Zulassungsinhaberin, mittels geeigneter Vorkehrungen sicherzu- stellen, dass ein Passwort ausschliesslich an Fachpersonen erteilt wird (vgl. Internet-Richtlinie Ziff. 2.3). Der Passwortschutz ist somit ge- genüber dem redlichen Internetnutzer durchaus wirksam und zweck- tauglich. Seite 17C-3441/2007 5.4.3Der Passwortschutz erweist sich im Weiteren als das mildeste geeignete Mittel zur Durchsetzung des Publikumswerbeverbotes. Die an sich ebenfalls geeignete Anordnung eines generellen Werbever- botes für verschreibungspflichtige Arzneimittel im Internet würde we- sentlich weiter gehen und die Interessen der Beschwerdeführerin stärker tangieren. Die Zugangsbeschränkung per Passwortschutz er- scheint im Lichte des erheblichen öffentlichen Interesses an der Durchsetzung des Publikumswerbeverbotes für verschreibungspflich- tige Arzneimittel zur Vermeidung eines übermässigen und unzweck- mäs sigen Arzneimittelgebrauchs als angemessen. Mildere Massnah- men, welche zur Sicherstellung der involvierten öffentlichen Interessen ebenfalls geeignet wären, sind nicht ersichtlich. Das bedeutende öffentliche Interesse an der Durchsetzung des Ver- botes der Publikumswerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel zum Schutze der öffentlichen Gesundheit geht den wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführerin, die sich durch keine besonderen, von den üblichen finanziellen Interessen der Marktteilnehmer abwei- chenden Merkmale auszeichnet, ohne Zweifel vor. Es ist nicht ersicht- lich, welche besonderen, unzumutbaren wirtschaftlichen Nachteile die Beschwerdeführerin aufgrund der fraglichen Massnahme erleiden könnte. Der zur Wahrung der involvierten öffentlichen Interessen ge- eignete und erforderliche Eingriff ist demnach auch zumutbar. Die Errichtung eines Passwortschutzes ist heute aus technischer Sicht unproblema tisch und relativ einfach zu bewerkstelligen und wurde im Übrigen von der Beschwerdeführerin bereits vorgenommen (vgl. oben Ziff. 1.5). Auch sind die sich daraus ergebenden Kosten zumutbar, dürften sie doch im Rahmen der allgemein üblichen Ausgaben für Wer - be- und Marketingmassnahmen in der Pharmabranche nicht entschei- dend ins Gewicht fallen. 5.4.4Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Forderung nach einem Passwortschutz stehe in einem unzumutbaren Missver- hältnis zum gesundheitspolizeilichen Zweck des Heilmittelrechts. Wenn die potentielle Gefährdung mündige Personen betreffe, so genügten normalerweise gut erkennbare, inhaltlich klare Warnungen. Weiter reichende Schutzvorkehren, die wirksam verhindern, dass mündige Personen sich dadurch gefährden, dass sie absichtlich erkannte und klare Warnungen missachten ("Schutz vor sich selbst"), seien in der Regel nicht erforderlich. Seite 18C-3441/2007 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin dienen Zugangs- beschränkungen zur Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel (nur diese Inhalte sind vorliegend zu beurteilen) keineswegs nur dem Schutze des "mündigen Patienten", sondern des gesamten Publikums. Darüber hinaus ist zu betonen, dass die Verbreitung von Gesundheits- informationen ohne Werbecharakter im Internet keinen werberechtli- chen Restriktionen unterworfen ist (Art. 1 Abs. 2 Bst. c AWV). Eine genügende Information des Publikums kann damit auch bei Durchset- zung des Publikumswerbeverbotes für verschreibungspflichtige Arznei- mittel sichergestellt werden. Ausschlaggebend ist einzig, ob die ge- wählte Zugangsbeschränkung geeignet ist, das Werbeverbot durchzu- setzen – was bei einem Passwortschutz der Fall ist, nicht aber bei blossen Anwender- oder Warnhinweisen. Unbehelflich ist in diesem Zusammenhang der Vergleich mit anderen Rechtsgebieten (wie beispielsweise der Tabakwerbung, wo ein Warn- hinweis im Internet genügen mag, oder dem Kapitalanlageschutz, wo die Anbieter von kollektiven Kapitalanlagen im Prinzip frei sind bei der Wahl der ihnen geeignet erscheinenden Zugangsbeschränkungen; vgl. C HRISTOPH W ILLI, a.a.O., Ziff. 1.1), ist doch aufgrund der Besonderheit der gesundheitspolizeilichen Rechtslage im Heilmittelbereich eine Gleichstellung mit anderen Rechtsgebieten aufgrund der unterschied- lichen Rechtsgüter und Schutzrichtungen nicht angezeigt. 5.4.5Der vom Institut geforderte Passwortschutz der Internetwerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel kann sich damit auf eine genügende Rechtsgrundlage stützen, liegt im öffentlichen Interesse und erweist sich als verhältnismässig. Die diesbezüglichen Rügen der Be schwerdeführerin sind unbegründet. 6. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz richtigerweise festgehalten hat, dass eine durch blosse Anwenderhinweise gesicher- te Zugangsbeschränkung zur Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel im Internet ungenügend und ein Passwortschutz erforder- lich ist, der nur Fachpersonen den Zugang zu den fraglichen Internet- seiten erlaubt. Zu Recht hat das Institut das diesbezügliche Feststel- lungsbegehren der Beschwerdeführerin abgewiesen. Auch die vorlie- gende Beschwerde ist daher vollumfänglich abzuweisen. Seite 19C-3441/2007 7. Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteientschädigung. 7.1 Als unterliegende Partei hat die Beschwerdeführerin die Verfah- renskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese setzen sich zusam - men aus der Gerichtsgebühr und den Auslagen (Art. 1 des Regle- ments vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173. 320.2]). Die Ge- richtsgebühr bemisst sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streit- sache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG und Art. 2 Abs. 1 VGKE). Für das vorliegende Ver- fahren sind die Verfahrenskosten auf Fr. 4'000.- festzusetzen. Der be- reits geleistete Verfahrenskostenvorschuss in der Höhe von 4'000.- ist zu verrechnen. 7.2 Der obsiegenden Partei kann von Amtes wegen oder auf Begeh- ren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnis- mässig hohe Kosten zugesprochen werden (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Als Bundesbehörde hat das Institut jedoch keinen Anspruch auf Parteient- schädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Seite 20C-3441/2007 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 4'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet. 3. Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet. 4. Dieses Urteil geht an: - die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) - die Vorinstanz (Ref-Nr. 400-2007-287/los/do; Gerichtsurkunde) - das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Stefan Mesmer Susanne Marbet Coullery Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli- chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bun desgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh- ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter- schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizu- legen (vgl. Art. 42 BGG). Versand: Seite 21