B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I A-4932/2013 U r t e i l v o m 11 . M ä r z 2 0 1 4 Besetzung Richter Christoph Bandli (Vorsitz), Richter Markus Metz, Richter Jérôme Candrian, Gerichtsschreiberin Nina Dajcar. Parteien A._______, Beschwerdeführer, gegen Schweizerische Bundesbahnen SBB, Vorinstanz. Gegenstand Familienzulagen. A-4932/2013 Seite 2 Sachverhalt: A. A._______ (nachfolgend: Arbeitnehmer) arbeitet seit Z._______ bei den Schweizerischen Bundesbahnen SBB (nachfolgend: Arbeitgeberin). Se i- ne Tochter aus erster Ehe ist im Jahr _ ____ geboren und lebt seit der Scheidung im Jahr _____ bei ihrer Mutter, welche die Familienzulagen für sie erhält. Seine Tochter aus zweiter Ehe ist im Februar _____ geboren. Am Y ._______ reichte er für sie eine Anmeldung zum Bezug von Famil i- enzulagen ein. B. Die Arbeitgeberin legte die Zulagenberechtigung für die Tochter aus zwei- ter Ehe ab X._______ wie folgt fest: Gesetzliche Familienzula gen nach dem massgeblichen kantonalen Ansatz Fr. 200.–; überobligatorische Leistung der Arbeitgeberin Fr. 5.– monatlich. Ausschlaggebend für die Höhe der überobligatorischen Leistung war Ziff. 103 des Gesamtarbeits- vertrags (GAV) SBB, der zwischen dem erste n und weiteren zulagenb e- rechtigten Kindern unterscheidet und für diese verschieden hohe Beiträge vorsieht, nämlich für ein Kind Fr. 320.– und für jedes weitere Fr. 205.–. Der Arbeitnehmer war m it der Höhe der überobligatorischen Leistung nicht einverstande n, weshalb er deren Korrektur oder eine anfechtbare Verfügung verlangte. Er begründete dies im Wesentlichen damit, sein Kind aus zweiter Ehe sei als erstes zulagenberechtigtes Kind zu beha n- deln und ihm sei der dafür vorgesehene höhere Beitrag auszurichten , da sein erstes Kind nicht bei ihm lebe. Am 7. November 2012 erliess die Ar- beitgeberin (Abteilung Infrastruktur , Human Resources) eine Verfügung, in der sie an ihrer Bemessung festhielt. Dagegen erhob der Arbeitnehmer Beschwerde beim Konzernrechtsdienst der Arbeitgeberin. C. Am 2. Juli 2013 bestätigte der Konzernrechtsdienst SBB (nachfolgend: Vorinstanz) die Verfügung vom 7. November 2012. Zusammengefasst begründete er dies damit, es handle sich bei der Tochter aus zweiter Ehe nicht um das erste zulagenberechtigte Kind des Arbeitnehmers, weshalb der tiefere Ansatz für das zweite zulagenberechtigte Kind gelte. D. Der Arbeitnehmer (nachfolgend: Beschwerdeführer) lässt am 3. Sep- tember 2013 durch seine Vertreterin Beschwerde gegen die vorinstanzl i- che Verfügung vom 2. Juli 2013 beim Bundesverwaltungsgericht erheben. Er stellt die Rechtsbegehren, erstens seien ihm für seine zweite Tochter A-4932/2013 Seite 3 höhere ergänzende Leistungen zu den Kinderzulagen zu gewähren und zweitens seien die bis dato vorenthaltenen und aufgelaufenen erg änzen- den Leistungen zu den Kinderzulagen inkl. Zins seit X._______ umge- hend nachzuzahlen. E. Die Vorinstanz äussert sich in ihrer Vernehmlassung vom 4. Oktober 2013 zu den Argumenten des Beschwerdeführers und beantragt die A b- weisung der Beschwerde. Der Besch werdeführer vertieft in seine n Schlussbemerkungen vom 6. November 2013 die Ausführungen der B e- schwerdeschrift. F. Auf weitere Sachverhaltselemente und A usführungen der Parteien wird, sofern entscheidrelevant , im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern sie von einer Vorinstanz nach Art. 33 VGG stammen und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vor- liegt. Auf das Personal der SBB finden die Bestimmungen des Bundesperso- nalgesetzes vom 24. März 2000 (BPG, SR 172.220.1) Anwendung (Art. 15 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Schweizerischen Bunde s- bahnen vom 20. März 1998 [SBBG, SR 742.31 ]). Vorliegend ist eine Streitigkeit über Leistungen, die ihre Grundlage in Art. 31 BPG haben, zu beurteilen. Am 1. Juli 2013 traten die Ä nderungen des Bundespersona l- gesetzes vom 14. Dezember 2012 in Kraft. Die Verfügung der Arbeitgebe- rin vom 7. November 2012 wurde gestützt auf die prozessuale Rechtsl a- ge, die vor Inkrafttreten der Revision des Bundespers onalrechts galt, zu Recht zunächst bei der Vorinstanz als interne Beschwerdeinstanz ang e- fochten (vgl. aArt. 2 Abs. 1 Bst. d und aArt. 35 Abs. 1 BPG in der Fassung vom 24. März 2000 [AS 2001 894 und 906]). Dieses Beschwerdeverfah-A-4932/2013 Seite 4 ren war bei Inkrafttreten dieser Revision am 1. Juli 2013 noch hängig. Die Vorinstanz war deshalb gestützt auf den allgemeinen intertemporalrechtli- chen Grundsatz, wonach hängige Rechtsmittelverfahren nach bisherigem Prozessrecht weiterzuführen sind, trotz der mit der Revision erfolgten Verkürzung des Instanzenzugs (ne u direkte Anfechtung der Verfügung des Arbeitgebers beim Bundesverwaltungsgericht; vgl. Art. 36 Abs. 1 BPG) zum angefochtenen Entscheid befugt ( vgl. ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrecht s- pflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich usw. 2013, Rz. 132). 1.2 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders be- rührt ist und ei n schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Ä n- derung hat. Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsadressat, der vor der Vorinstanz mit seinem Begehren nicht durchgedrungen ist, zur B e- schwerde legitimiert. 1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist deshalb einzutreten (Art. 50 und Art. 52 VwVG). 2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die bei ihm angefochtenen Ver- fügungen mit uneingeschränkter Kognition. Gerügt werden kann gemäss Art. 49 VwVG nicht nur die Verletzung von Bun desrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (Bst. a) oder die unrich- tige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Bst. b), sondern auch die Unangemessenheit der angefochtenen Verf ü- gung oder des Entscheides (Bst. c). 3. Wie bereits in Erwägung 1 erwähnt, wurde das Bundespersonalrecht kürzlich revidiert. Obwohl im vorliegenden Fall insbesondere Ziff. 103 GAV SBB zu beurteilen und somit primär auf die Bestimmungen des G e- samtarbeitsvertrages abzustellen ist, ist für den Fall, dass subsi diär Be- stimmungen des BPG zur Anwendung gelangen sollten (vgl. Ziff. 1 Abs. 2 und 3 GAV SBB) vorab zu klären, welche Fassung des BPG massgebend ist. Mangels einer ausdrücklichen Bestimmung in der Bundespersonalg e- setzgebung ist im konkreten Fall anhand der allgemeinen intertempora l- rechtlichen Grundsätze zu entscheiden. Danach ist bei einer materiellen Rechtsänderung grundsätzlich dasjenige Recht anwendbar, das im Zei t-A-4932/2013 Seite 5 punkt der Fällung des erstinstanzlichen Entscheid s in Kraft st eht ( BGE 129 II 497 II E. 5.3.2 m.w.H.; PETER HELBLING, in: Wolfgang Por t- mann/Felix Uhlmann [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar Bundespers o- nalgesetz [BPG], Bern 2013 [hiernach: Handkommentar BPG], Art. 41 Rz. 6; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Ver- waltungsrecht, 6. Auflage, Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 325 ff.). Folglich beurteilt sich die vorliegende Beschwerde – sollten Bestimmungen des BPG subsidiär zur Anwendung gelangen – nach dem vor Inkrafttreten der Revision am 1. Juli 2013 gültigen Bundespersonalrecht. 4. Nachfolgend werden zunächst die rechtlichen Rahmenbedingungen der Familienzulagen und der diese ergänzenden Leistungen dargestellt. 4.1 Das Familienzulagengesetz vom 24. März 2006 (FamZG, SR 836.2) umschreibt Familienzulagen als einmalige oder periodische Geldleistu n- gen, die ausgerichtet werden, um die finanzielle Belastung durch ein oder mehrere Kinder teilweise auszugleichen (Art. 2 FamZG). Es unterscheidet zwischen Kinderzulagen, die ab dem Geburtsmonat des Kindes bis zum Ende des Monats ausgerichtet werden, in dem das Kind das 16. Al- tersjahr vollendet (oder bei Erwerbsunfähigkeit bis zum vollendeten 20. Altersjahr) und der Ausbildungszulage, die längstens bis zum Ende des Monats, in dem das Kind das 25. Altersjahr vollendet, ausgerichtet wird (Art. 3 Abs. 1 FamZG). Art. 5 FamZG sieht eine min imale Kinderzu- lage von Fr. 200.– und eine minimale Ausbildungszulage von Fr. 250.– vor. Die Kantone können in ihren Familienzulagenordnungen höhere Min- destansätze vorsehen, wobei die Besti mmungen des FamZG auch für diese Familienzulagen gelten (Art. 3 Abs. 2 Satz 1 und 2 FamZG). Andere Leistungen müssen ausserhalb der Familienzulagenordnungen geregelt und finanziert werden. Weitere durch Gesamt - oder Einzelarbeitsvertrag oder andere Regelungen vorgesehene Leistungen gelten nicht als Fam i- lienzulagen im Sinn des FamZG ( Art. 3 Abs. 2 Satz 3 und 4 FamZG). Hierzu gehören jene nach dem öffentlichen Dienstrecht, die für das Bu n- despersonal ihre gesetzliche Grundlage u.a. in Art. 31 Abs. 1 BPG finden (vgl. UELI KIESER/MARCO REICHMUTH, Bundesgesetz über die Familienzu- lagen, Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2010, Art. 3 Rz. 152; für die sinngemässe Anwendung des FamZG in diesem Fall vgl. nachfolgend E. 4.4). Im vorliegenden Fall ist nicht die gesetzliche Familienzulage nach dem FamZG umstritten, sondern die durch den Arbeitgeber ausgericht e- ten ergänzenden Leistungen, worauf sogleich einzugehen ist. A-4932/2013 Seite 6 4.2 Nach Art. 31 Abs. 1 BPG (dieser Artikel wurde mit der in Erwägung 3 erwähnten Revision nicht geändert) regelt der Bundesrat die Leistungen, die den Angestellten für den Unterhalt ihrer Kinder in Ergänzung zu den Familienzulagen nach den Familienzulagenordnungen der Kantone au s- gerichtet werden. Der Bundesrat hat zum einen in Art. 10 der Rahme n- verordnung zum Bundespersonalgesetz vom 20. Dezember 2000 (SR 172.220.11), zum andern aber auch in Art. 51a der Bundespersonalve r- ordnung vom 3. Juli 2001 (BPV, SR 172.220.111.3) Regelungen erlassen, wobei diese Bestimmungen mit der erwähnten Revision des Bundespe r- sonalrechts nicht geändert wurden. Zudem enthält der GAV SBB in Ziff. 103 eine Bestimmung zu diesen ergänzenden Zulagen . Zur Beurtei- lung des vorliegenden Falls ist folglich zunächst zu klären, welche Rechtsgrundlagen anwendbar sind. Dies ist insbesondere von Bede u- tung, da die in den verschiedenen Rechtsgrundlagen vorgesehenen er- gänzenden Leistungen unterschiedlich hoch sind, auch wenn sie im Übr i- gen vom Regelungsinhalt her weitgehend übereinstimmen : Am tiefsten sind die in Art. 10 der Rahmenverordnung BPG vorgeseh enen Beiträge. Ziff. 103 GAV SBB sieht höhere Beiträge als die Rahmenverordnung BPG vor, noch höher sind die in Art. 51a BPV bestimmten Beiträge. 4.3 Die Verfahrensbeteiligten vertreten bezüglich der anwendbaren Rechtsgrundlagen unterschiedliche Ansichten: 4.3.1 Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, Art. 51a BPV sei massgeblich. Er argumentiert, Art. 51a BPV und Ziff. 103 GAV SBB stün- den hinsichtlich der Höhe der ergänzenden Leistungen offensichtlich in einem Normkonflikt und es frage sich, welche Mindesta nsätze gelten würden. Art. 37 BPG halte fest, dass der Bundesrat die Ausführungsb e- stimmungen zum BPG erlasse, wobei er die für die Aufgabenerfüllung notwendige Autonomie berücksichtige. Mit Art. 51a BPV sei der Bunde s- rat der in Art. 31 BPG enthaltenen Ermächtigung zum Erlass von Ausfüh- rungsbestimmungen über ergänzende Leistungen zu den Familienzul a- gen nachgekommen und er habe die Höhe der Mindestansätze verbin d- lich festgelegt. Als Arbeitgeber binde diese Ausführungsbestimmung auch die SBB, weshalb die Mindestansätze von Art. 51a BPV jene von Ziff. 103 GAV SBB derogieren würden. Eine gesetzliche Ungleichbehandlung von Arbeitnehmern der dezentralen Bundesverwaltung (wie Angestellten der SBB) gegenüber Arbeitnehmern der zentralen Bundesverwaltung sei nur zulässig, wenn ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich sei. Die ergänzenden Leistungen zu den Kinderzulagen sollten die finanzielle Belastung der Familie mindern. Zwischen der Höhe der f i-A-4932/2013 Seite 7 nanziellen Belastung, die einer Familie durch die Betreuung von Kindern entstehe, und dem Anstellungsverhältnis der anspruchsberechtigten Pe r- son bestehe offensichtlich kein Zusammenhang. Da auch sonst kein sachlicher Grund für die gesetzliche Benachteiligung vorliege, stützte sich die Verfügung auf eine verfassungswidrige Grundlage und verletze das Gleichbehandlungsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101). 4.3.2 Dem entgegnet die Vorinstanz, einzig die Rahmenverordnung BPG, nicht aber die Bundespersonalverordnung, sei auf die SBB anwendbar. Dies sei darin begründet, dass die SBB nach Art. 38 BPG einen GAV ab- schliesse und die Bundespersonalverordnung nicht zu den entsprechen- den Ausführungsbestimmungen gehöre. 4.4 Art. 31 BPG ist nicht zu entnehmen, wie es sich mit dem Verhältnis verschiedener Ausführungsbestimmungen zu den ergänzenden Leistu n- gen verhält. Die Rahmenverordnung BPG stützt sich auf Art. 37 BPG. Nach der hier anwendbaren Fassung von a Art. 37 BPG (vgl. AS 2001 894 907) erlässt der Bundesrat die Ausführungsbestimmungen, wobei er beachtet, dass diese die Arbeitgeber in der zur Aufgabenerfüllung notwendigen Auton o- mie nicht einschränken (a Art. 37 Abs. 1 BPG). Soweit sachliche Gründe es erfordern, können die Ausführungsbestimmungen für das Personal einzelner Arbeitgeber oder für bestimmte Personalkategorien voneina n- der abweichende Regelungen vorsehen (a Art. 37 Abs. 4 BPG). Die Rah- menverordnung bestimmt den Rahmen, innerhalb dessen die Arbeitgeber Ausführungsbestimmungen nach Art. 37 BPG erlassen oder Gesamta r- beitsverträge nach Art. 38 BPG abschliessen ( Art. 1 Abs. 1 Rahmenver- ordnung BPG). Sie gilt für alle Arbeitsverhältnisse beim Bund ( HELBLING, a.a.O., Art. 37 Rz. 7), also auch für die SBB, die mit den Personalverbän- den einen Gesamtarbeitsvertrag ab schliesst (Art. 38 Abs. 1 BPG). Dem- gegenüber regelt die Bundespersonalverordnung die Arbeitsverhältnisse der in Art. 1 Abs. 1 BPV aufgeführten Verwaltungseinheiten; die SBB g e- hört nicht dazu (vgl. dazu auch HELBLING, a.a.O., Art. 37 Rz. 19 ff.). Somit ist die BPV vorliegend nicht anwendbar und der Beschwerdeführer kann sich nicht auf die dort bestimmte Zulagenhöhe berufen. Die Ra h- menverordnung BPG ist insofern von Bedeutung, als sie den Rahmen für den GAV SBB setzt und hierbei zum einen auf die sinngemässe Anwend- barkeit des Familienzulagengesetzes verweist (Art. 10 Abs. 2 Satz 2 Ra-A-4932/2013 Seite 8 henverordnung BPG) und zum andern b ezüglich der ergänzenden Leis- tungen ein Minimum festsetzt. Der GAV SBB setzt indes in Ziff. 103 höhe- re Beiträge fest, was zulässig und vorliegend massgebend ist (s.a. HELB- LING, a.a.O., Art. 31 Rz. 12, insb. Fussnote 6; im gleichen Werk auch JASMIN MALLA, Art. 15 Rz. 9). 4.5 Zu prüfen bleibt, ob die unterschiedlich hohen Zulagen in verschiede- nen Rechtsgrundlagen mit dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbar sind. 4.5.1 Ein Erlass verletzt das Gebot der Rechtsgleichheit ( Art. 8 Abs. 1 BV), wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unte r- scheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Das Rechtsgleichheitsgebot ist insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird . Allerdings kann eine Regelung, die Gleiches ungleich oder Ungleiches gleich behandelt, dann zulässig sein, wenn die Gleich- oder Ungleichbehandlung notwe n- dig ist, um das Ziel de r Regelung zu erreichen, und die Bedeutung des Ziels die Gleich - oder Ungleichbehandlung rechtfertigt (vgl. BGE 136 II 120 E. 3.3.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 497). Hierbei kommt dem Gesetzgeber eine grosse Gestaltungsfreiheit zu ; auch sind gewisse Schematisierungen zulässig (ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 753 ff.). 4.5.2 Der Gesetzgeber hat im BPG darauf verzichtet, die Höhe der z u- sätzlich geleisteten ergänzende n Zulagen zu bestimmen. Vielmehr en t- schied er sich für die Festsetzung unterschiedlicher Minimalbeträge in der Rahmenverordnung BPG und der BPV. Da a Art. 37 BPG in Abs. 4 aus- drücklich festhält, dass beim Vorliegen sachlicher Gründe für das Pers o- nal einzelner Arbeitgeber oder für bestimmte Personalkategorien vone i- nander abweichende Regelungen vorgesehen werden können, stehen diese unterschiedlichen Regelungen jedenfalls nicht im Widerspruch zu ihrer gesetzlichen Grundlage. Dem Beschwerdeführer ist zwar zuzustimmen, dass die Kosten für Kinder unabhängig davon anfallen, bei welchem Arbeitgeber eine Person arbe i- tet. Jedoch ist zu berücksichtigen, dass es vorliegend nicht um das im FamZG garantierte Minimum der Familienzulagen geht, son dern um z u- sätzliche Leistungen. Der Gesetzgeber wollte mit dem FamZG einen M i-A-4932/2013 Seite 9 nimalstandard festsetzen, ging aber davon aus, dass es weiterhin unte r- schiedlich hohe Familienzulagen geben werde. Wenn also der Bund sel- ber verschiedene Beträge festsetzt, so widerspricht dies nicht dem S inn und Zweck der Familienzulagen -Regelungen. Vielmehr handelt es sich bei diesen ergänzenden Zulagen um einen Aspekt, der einen Arbeitgeber für die Arbeitnehmer mehr oder weniger attraktiv machen kann. Anzumer- ken ist ferner, dass der GAV SBB das Ergebnis von Verhandlungen ist und die Höhe der Zulagen über das in der Rahmenverordnung BPG g e- regelte Minimum hinausgeht, sich also im vorgesehenen Rahmen z u- gunsten der Mitarbeitenden bewegt. Damit liegen sachliche Gründe für unterschiedlich hohe ergänzende Zulage n vor. Die unterschiedlichen Re- gelungen in der Rahmenverordnung BPG und der Bundespersonalve r- ordnung sind deshalb nicht zu beanstanden und mit dem Rechtsgleic h- heitsgebot vereinbar. Soweit der Beschwerdeführer die Anwendung der Bundespersonalverordnung beantragt, ist seine Beschwerde abzuweisen. 5. Sodann ist zu klären, wie es sich mit den unterschiedlich hohen Beiträgen für das erste und weitere zulagenberechtigte Kinder verhält, d.h. ob je nach Familienkonstellation auch für ein zweites Kind eines Elternteils der (höhere) Beitrag für das erste Kind auszurichten ist. 5.1 Der zur Zeit gültige GAV SBB steht seit dem 1. Januar 2011 in Kraft (vgl. Ziff. 211 Abs. 2 GAV SBB). Die hier interessierende Ziff. 103 Abs. 2 GAV SBB lautet: "Bei der SBB gelte n für die Kinder - und Ausbildungszulagen folgende Mi n- destansätze: a. für ein zulageberechtigtes Kind CHF 3'840.– pro Jahr; b. für jedes weitere zulageberechtigte Kind bis 16 Jahre und für e r- werbsunfähige Kinder CHF 2'460.– pro Jahr; c. ab zweitem zulageberechtigten Kind für Kinder in Ausbildung bis zum vollendeten 25. Altersjahr CHF 3'000.– pro Jahr." 5.2 Die Verfahrensbeteiligten verstehen diese Regelung unterschiedlich: 5.2.1 Der Beschwerdeführer vertritt im Wesentlichen die Auffassung, der Wortlaut von Ziff. 103 Abs. 2 GAV SBB sei nur vermeintlich klar und b e- dürfe einer differenzierteren Betrachtungsweise. Die finanzielle Last des Kindesunterhalts hänge massgeblich vom Alter des Kindes und der A n-A-4932/2013 Seite 10 zahl der Geschwister ab. Je mehr Kinder aus einer Familien hervorg in- gen, desto grösser seien die Einsparmöglichkeiten bzw. desto geringer der finanzielle Aufwand pro Kind. Es liege auf der Hand, dass dieser Grundsatz nur innerhalb des jeweiligen Familiensystems zum Tragen komme. Mit der Unterscheidung zwischen dem ersten und jedem weit e- ren zulagenberechtigten Kind habe der Verordnungsgeber diesem U m- stand Rechnung getragen. Jedoch stehe eine Regelung, welche die (traditionelle) Familie gegenüber neueren Gemeinschaftsformen privilegiere, indem unterschiedlich hohe ergänzende Leistungen zu den Familienzulagen gewährt würden, im W i- derspruch zum in Art. 10 Abs. 2 BV begründeten Recht auf persönliche Freiheit und Art. 8 Abs. 3 BV, der gleiche Rechte für Mann und Frau statu- iere. Dies sei dem Schutz und der Förderung der Familie als Gemei n- schaft von Erwachsenen mit Kindern (vgl. Art. 41 Abs. 1 Bst. c BV) a b- träglich. Eine solche Regelung habe der Gesetzgeber sicherlich nicht vorgesehen. Als "ältestes zulagenberechtigtes Kind" gelte demnach richtigerweise jedes Kind, das im jeweiligen Familiensystem das älteste sei. Das Alter weiterer Geschwister anderer Familiensysteme sei dabei unbeachtlich. Folglich sei, da seine ältere Tochter nicht bei ihm lebe, sei- ne zweitälteste Tochter zum Bezug der höheren Kinderzulagen berechtigt. Behörden seien gehalten, Gesetze und Verordnungen grundrechtsko n- form auszulegen. Deshalb sei Ziff. 103 Abs. 2 Bst. a GAV so anzuwe n- den, dass insbesondere das Gleichbehandlungsgebot gewahrt bleibe und ungerechtfertigte Eingriffe in die persönliche Freiheit unterblieben. Indem ihm die ergänzenden Kinderzulagen nach dem Ansatz für das erste zul a- genberechtigte Kind verweigert würden, widerspreche die Vorinstanz dem wahren Gehalt der Norm. Sowohl seine neue Lebenspartnerin als auch seine Exfrau stünden in einem Kindesverhältnis und trügen gemeinsam mit ihm die finanzielle Last für die Kinder. In beiden Fällen sei die Arbei t- geberin zur Bezahlung der Beiträge verpflichtet. Es lägen also zwei gle i- che tatsächliche Situationen vor, die im konkreten Anwendungsfall ohne sachlichen Grund unterschiedlich behandelt und dadurch das Gleichb e- handlungsgebot verletzen würden. Die Familienplanung gehöre zu den elementaren Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung. Die Anor d- nung, moderne Formen des Zusammenlebens gegenüber traditionellen Familiensystemen zu benachteiligen, indem deutlich geringere Leistu n- gen zugesprochen würden, widerspreche der persönlichen Freiheit, sei von keinem öffentlichen Interesse getragen und verkenne damit den wah- ren Gehalt der Norm. A-4932/2013 Seite 11 5.2.2 Die Vorinstanz stützt sich in der angefochtenen Verfügung auf den ihrer Ansicht nach klaren Wortlaut der Norm: In Ziff. 103 Abs. 2 Bst. a GAV SBB sei von "einem" zulagenberechtigten Kind die Rede. Damit sei das älteste zulagenberecht igte Kind gemeint; nicht massgebend sei, wo das älteste zulagenberechtigte Kind lebe und in wessen Obhut es sei. Es gäbe keinen Anlass dafür, von der ins Feld geführten Betrachtungsweise der Familiensysteme auszugehen. Insbesondere gelte für Familienzul a- gen ein Doppelbezugsverbot gemäss Art. 6 FamZG, wonach für das gle i- che Kind nur eine Zulage ausgerichtet werden dürfe und weshalb in Art. 7 FamZG eine Rangordnung für den Bezug festgesetzt worden sei. Sie entgegnet den Vorbringen des Beschwerdeführers, es se i nicht nach- vollziehbar, inwieweit durch ihren Entscheid die persönliche Freiheit oder die Gewährleistung gleicher Rechte für Mann und Frau tangiert sein so l- len. Eine absolute Gleichbehandlung in Sachen Familienzulagen gebe es ohnehin nicht. Dies zeige sic h schon in den diesbezüglich unterschiedl i- chen kantonalen Normen. So seien in einzelnen Kantonen die Familie n- zulagen etwas höher als in andern bzw. es würden in einzelnen Kantonen Geburts- bzw. Adoptionszulagen gewährt und in andern nicht. 5.3 Ziff. 103 Abs. 2 GAV SBB nennt in Bst. a "ein" und in Bst. b "jedes weitere" zulagenberechtigte Kind. Mit "ein" ist in diesem Zusammenhang klar, dass das erste zulagenberechtigte Kind gemeint ist , wobei die Norm nichts darüber aussagt, wonach sich dieses bestimmt . Über d ie Hinte r- gründe dieser oder der vergleichbaren Regelungen im Bundespersona l- recht sind, soweit ersichtlich, keine Materialien, Rechtsprechung oder L i- teratur erhältlich. Es liegt aber auf der Hand, dass mit dieser Abstufung die Kosten, die für ein erstes Kin d aufgrund der erforderlichen Neua n- schaffungen am höchsten sind, ausgeglichen werden sollen . Demgegen- über entstehen bei zusätzlichen Kindern Synergie effekte, weshalb für diese tiefere Beiträge ausgerichtet werden. Für die Bestimmung des ersten zulagenbere chtigten Kindes stützt sich die Vorinstanz auf die nachfolgend kurz dargelegten Regelungen im F a- milienzulagengesetz (zu dessen sinngemässen Anwendbarkeit siehe vor- ne E. 4.4): Art. 6 FamZG enthält ein Verbot des Doppelbezugs; demnach wird für das gleiche Ki nd nur eine Zulage derselben Art ausgerichtet, w o- bei die Differenzzahlung nach Art. 7 Abs. 2 FamZG vorbehalten bleibt. Art. 7 FamZG regelt die Anspruchskonkurrenz . So bestimmt Art. 7 Abs. 1 FamZG die Reihenfolge des Anspruchs, wenn mehrere Personen für das gleiche Kind Anspruch auf Familienzulagen haben. Demnach kommen A-4932/2013 Seite 12 die Familienzulagen der erwerbstätigen Person (Bst. a), der Person, we l- che die elterliche Sorge hat oder bis zur Mündigkeit des Kindes hatte (Bst. b), der Person, bei der das Kind überwiegend lebt oder bis zu seiner Mündigkeit lebte (Bst. c), der Person, auf welche die Familienzulagenord- nung im Wohnsitzkanton des Kindes anwendbar ist (Bst. d), der Person mit dem höheren AHV -pflichtigen Einkommen aus unselbständiger E r- werbstätigkeit (Bst. e) und schliesslich der Person mit dem höheren AHV- pflichtigen Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit (Bst. f) zu. Art. 7 Abs. 2 FamZG regelt die sog. Differenzzahlung, d.h. die Ausgle i- chung der Differenz, wenn sich die Familienzulagenansprüche der erst - und der zweitanspruchsberechtigten Person nach den Familienzulage n- ordnungen von zwei verschiedenen Kantonen richten und die ausgeric h- teten Beiträge unterschiedlich hoch sind. Dann hat die zweitanspruchsbe- rechtigte Person Anspruch auf den Betrag, um den der gesetzliche Min- destansatz in ihrem Kanton höher ist als im andern (eingehend KIE- SER/REICHMUTH, a.a.O., Kommentar zu Art. 6 und 7 FamZG; s.a. BGE 139 V 429 E. 3 f.). 5.4 Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass entsprechend dieser Ka s- kadenordnung die erste Frau des Beschwerdeführers die Kinderzulagen für dessen älteste Tochter und er die Kinderzulagen für seine zweitälteste Tochter erhält. Die Vorinstanz hat für die Ausrichtung der ergänzenden Leistungen geprüft, wer die Beiträge bekommt. Da sie zum Ergebnis kam, die Beiträge für das zweite Kind seien dem Beschwerdeführer auszurich- ten, knüpfte sie an dieser Tatsache an und prüfte, welche Kindesverhäl t- nisse zu ihm bestehen. Sie kam zum Schluss , er habe zwei zulagenb e- rechtigte Kinder, auch wenn er für das erste Kind keine Zulagen erhalte. Somit sei die jüngere Tochter als zweites zulagenberechtigtes Kind zu behandeln, weshalb für sie (unabhängig von den tatsächlich gelebten Familienverhältnissen) der Beitrag für ein zweites Kind zu leisten sei. Die Vorinstanz hat damit ein schematisches Vorgehen gewählt, das sich an der Kaskadenordnung des Familienzulagengesetzes und anschlie s- send an den vorhandenen Kindern der entsprechenden Person orientiert, unabhängig davon, ob für diese zurzeit Zulagen bezogen werden oder nicht. Auf spezielle Konstellationen wie den hier vorliegenden Fall geht sie dabei nicht ein ; die von ihr beigezogenen Rechtsgrundlagen sehen dies aber auch nicht vor, sondern regeln die Reihenfolge der Auszahlung. Ihr Vorgehen gewährleistet jeweils gleiche Ergebnisse: So erhalten nach dieser Umsetzung alle Väter oder Mütter in der Situation des Beschwe r- deführers – d.h. mit zwei Kindern, wobei das erste nicht bei ihnen lebt A-4932/2013 Seite 13 und die Familienzulagen für das erste Kind an eine andere Person ausge- richtet werden – den tieferen Beitrag. Angesichts der zahlreichen und un- terschiedlichen zu behandelnden Fälle ist dieses Vorgehen vertretbar, gewährleistet es doch eine verhältnismässig einfache Umsetzung ohne aufwändige Abklärungen im Einzelfall und ohne Änderunge n je nach a k- tueller Situation (z.B. bezüglich Betreuung, Arbeitsverhältnissen etc.). Dies ist mit dem Rechtsgleichheitsgebot (vgl. vorne E. 4.5.1) vereinbar, weshalb die Beschwerde auch in diesem Punkt abzuweisen ist. Wenn die rechtsetzenden Behörden resp . die Vertragsparteien des GAV SBB eine andere Lösung bevorzugen, müssten sie die entsprechenden Rechtsgrundlagen anpassen. 5.5 Soweit der Beschwerdeführer weitere verfassungsrechtliche Rügen vorbringt, vermögen diese nicht zu überzeugen. So ist namentlich ni cht ersichtlich, inwiefern durch die aktuelle Regelung die persönliche Freiheit tangiert wäre. Auch unterscheidet sie nicht zwischen Mann und Frau, sondern knüpft am Ergebnis der Kaskadenordnung nach Art. 7 Abs. 1 FamZG an, die geschlechtsneutral ausgestal tet ist. Insofern ist das Di s- kriminierungsverbot nach Art. 8 Abs. 3 BV nicht berührt. 6. Das Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht ist in pe r- sonalrechtlichen Angelegenheiten unabhängig vom Ausgang des Verfa h- rens, ausser bei Mutwilligkeit, kos tenlos (Art. 34 Abs. 2 aBPG [AS 2001 894]). Da vorliegend keine mutwillige Beschwerdeführung vorliegt, ist d er Beschwerdeführer von der Bezahlung von Verfahrenskosten befreit. An- gesichts seines Unterliegens steht ihm keine Parteientschädigung zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsg e- richt [VGKE, SR 173.320.2]). A-4932/2013 Seite 14 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Gerichtsurkunde) Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Christoph Bandli Nina Dajcar Rechtsmittelbelehrung: Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebie t der öffen t- lich-rechtlichen Ar beitsverhältnisse können beim Bundesgericht ang e- fochten werden, sofern es um eine ver mögensrechtliche Angelegenheit geht, bei welcher der Streitwert mindestens Fr. 15'000.– beträgt oder bei der sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (vgl. Art. 85 Abs. 1 Bst. b und Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Bei einer nicht vermögensrechtlichen Angelegenheit ist die Beschwerde nur zulässig, wenn sie die Gleichste l- lung der Geschlechter betrifft (vgl. Art. 83 Bst. g BGG). Steht die B e- schwerde in öffentlich -rechtlichen Angelegenheiten offen, kann sie innert 30 Tagen nach Eröffnu ng dieses Entscheids beim Bundesgericht, A-4932/2013 Seite 15 Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, erhoben werden ( Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Bewei s- mittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, be i- zulegen (Art. 42 BGG). Versand: