6. Juni 1994 N 883 Mietrecht #ST# 93.429 Parlamentarische Initiative (Hegetschweiler) Änderung des Mietrechts. Obligationenrecht. Achter Titel Initiative parlementaire (Hegetschweiler) Modification du droit de bail. Code des obligations. Titre huitième Kategorie 11, Art. 68 GRN- Catégorie II, art. 68RCN Wortlaut der Initiative vom 19. März 1993 Nach Artikel 21 bis des Geschäftsverkehrsgesetzes wird eine parlamentarische Initiative für folgende Änderungen des Obli- gationenrechts vom 15. Dezember 1989 eingereicht: Art. 269dAbs. Ibis OR (neu) Der Mietzins kann in dem Ausmass angepasst werden, in wel- chem sich seit der letzten Mietzinsfestlegung die Verhältnisse geändert haben. Weiter gehende Mietzinsanpassungen sind möglich, sofern der Vermieter bei der letzten Mietzinsfestle- gung dafür einen klaren Vorbehalt angebracht hat Art. 269dAbs. Ibis a OR (neu) Mietanpassungen im Sinne von Artikel 269a Litera a OR sind auch möglich, wenn sie bei der letzten Mietzinsfestlegung nicht ausdrücklich vorbehalten worden sind, jedoch nur, wenn zwischen dem Mietbeginn oder der letzten Anpassung ge- stützt auf diesen Erhöhungsgrund bis zum Erhöhungstermin mindestens zwei Jahre vergangen sind. Texte de l'initiative du 19 mars 1993 En vertu de l'article 21 bis de la loi sur les rapports entre les conseils, je dépose une initiative parlementaire dans laquelle je demande que le Code des obligations 15 décembre 1989 soit modifié comme il suit: Art. 269dal. Ibis (nouveau) Le loyer peut être adapté dans la mesure où des faits nou- veaux sont intervenus depuis la date de la fixation du dernier loyer. Des ajustements ultérieurs sont possibles si, en fixant le dernier loyer, le bailleur a expressément formulé une réserve. Art. 269dal. Ibis a (nouveau) Même s'il n'a pas expressément formulé de réserve en fixant le dernier loyer, le bailleur peut l'adapter dans les limites de l'article 269a lettre a à condition que deux ans au minimum se soient écoulés entre la date à laquelle le bail est entré en vi- gueur, ou encore la date à laquelle a eu lieu, pour la même rai- son, la dernière adaptation du loyer, et la date à laquelle l'aug- mentation est prévue. Mitunterzeichner - Cosignataires: Baumberger, Dettling, Gy- sin, Raggenbass (4) Reimann Maximilian (V, AG) unterbreitet im Namen der Kom- mission für Rechtsfragen (RK) den folgenden schriftlichen Be- richt: Am 16. Dezember 1992 und am 19. März 1993 reichte Herr He- getschweiler zwei parlamentarische Initiativen in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes ein, wobei die zweite als Ergän- zung der ersten zu betrachten ist Die Kommission für Rechtsfragen (RK) des Nationalrates, wel- cher dieses Geschäft zur Prüfung zugewiesen wurde, gab am 23. November 1993 dem Initianten Gelegenheit, sich zu sei- nen Vorstössen zu äussern. Begründung des Initianten (Zusammenfassung) Die beiden parlamentarischen Initiativen wollen nicht an den Grundpfeilern des Mietrechts - dem Schutz der Mieter vor missbräuchlichen Mietzinsen und missbräuchlichen Kündi- gungen - rütteln. Sie verlangen lediglich, die Mietrechtsnor- men auf das für eine echte Missbrauchsbekämpfung notwen- dige Mass zurückzuführen. Auf den 1. Juli 1990 traten das revi- dierte Mietrecht und die dazu gehörende Ausführungsverord- nung in Kraft In wesentlichen Bereichen wurde die Stellung des Vermieters verschlechtert, ohne dass seine Rechte in an- deren Bereichen entsprechend ausgeweitet wurden. Nament- lich wurde mit der weitgehenden Anfechtungsmöglichkeit des Anfangsmietzinses, der weiteren Relativierung des Eigenbe- darfs und dem Ausschluss des Verbots der Untermiete die Ver- fügungsfreiheit des Eigentümers bis an die Grenze der Zumut- barkeit eingeschränkt Im weiteren wurde der seit 20 Jahren geltende Kündigungsschutz, der bisher nur die Möglichkeit der Erstreckung eines Mietverhältnisses kannte, verschärft Seit der Einführung des revidierten Mietrechts haben sich die Beziehungen zwischen Mietern und Vermietern zunehmend verhärtet; jedenfalls herrscht dieses Bild in der Öffentlichkeit vor. Bestrebungen Richtung mehr Markt im Wohnungswesen sind zwar im Gang, müssen aber von Änderungen des Miet- rechts im beantragten Sinne begleitet werden. Zusammen mit Entspannungen an der Zinsfront würden damit Anreize ge- schaffen, wieder vermehrt in den Wohnungsbau zu investie- ren. Der Vorstoss vom 16. Dezember 1992 verlangt die Ab- schwächung von Mietrechtsnormen, die den Mietern kaum et- was bringen, aber für die Vermieter ein echtes Ärgernis bedeu- ten. Anlässlich der Revision des Mietrechts wurde stets betont, es gehe nur um die Bekämpfung von Missbräuchen weniger «schwarzer Schafe». Der rechtschaffene Vermieter habe nichts zu befürchten. Tatsache ist jedoch, dass gerade die überwältigende Mehrheit der korrekten Vermieter unter der Überregulierung und den damit verbundenen Kosten und Um- trieben zu leiden hat Das Mietrecht wird nicht nur von den Ver- mietern, sondern auch von den Mietern als undurchsichtig und unüberschaubar bezeichnet Die parlamentarische Initiative vom 19. März 1993 fordert eine klare Regelung des Mietzinsvorbehalts. Die Vorbehaltsrege- lung in Artikel 18 der Verordnung über die Miete und Pacht von Wohn- und Geschäftsräumen (VMWG) wurde vom Bundesrat ohne jeglichen Gesetzesauftrag seitens des Parlamentes er- lassen. Sie verhindert die Erzielung selbst solcher Mietzinse, die gemäss Gesetz ausdrücklich nicht missbräuchlich sind. Kaum ein Vermieter hatte vor dem Inkrafttreten der Regelung einen Vorbehalt im Mietvertrag angebracht, und schon gar nicht in Franken und Prozenten. Somit wurde all jenen Investo- ren, die am Markt gemessen zu tiefe Mietzinse verlangten oder unter der kostendeckenden Bruttorendite vermieten mussten, jegliche Anpassungsmöglichkeit verbaut Viele Vermieter se- hen sich durch diese einschränkende Norm um ihren recht- massigen Ertrag betrogen. Die Investoren müssen die Gewissheit zurückerhalten, einen kostendeckenden Mietzins erzielen zu können. Deshalb ver- langt die parlamentarische Initiative, dass jeder Vermieter nach zwei Jahren die ihm von Gesetzes wegen zustehende Er- höhungsmöglichkeit auch ohne Vorbehalt geltend machen kann. Durch die zweijährige Frist wird dem Vertrauensschutz des Mieters vor «Lockvogelangeboten» hinreichend Rech- nung getragen. Der Druck auf die Vermieter, die mögliche Mietzinserhöhung jeweils sofort und in vollem Umfang auszu- schöpfen, wird abgebaut Ein Entgegenkommen gegenüber dem Mieter wird wieder möglich, da der Vermieter durch sein Verhalten künftige Erhöhungsmöglichkeiten nicht von vorn- herein verwirkt Die parlamentarische Initiative fordert also le- diglich das zurück, was der Gesetzgeber dem Vermieter zuge- stehen wollte: die Möglichkeit zur Erzielung angemessener, nicht missbräuchlicher Mietzinse. Erwägungen der Kommission Die Kommission beschloss nach einer eingehenden Diskus- sion mit 14 zu 11 Stimmen, der Initiative Folge zu geben. Die Kommissionsmehrheit stimmte dabei den Argumenten des In- itianten zu. Sie vertrat mit dem Initianten die Auffassung, dass sich das neue Mietrecht in verschiedenen Punkten nicht be- währt hat. Insbesondere in den Bereichen der Berechnung, Erhöhung oder Herabsetzung der Mietzinse, der Mietzinsde- pots sowie der Vorbehalte erweise sich das heutige Recht alsDroit de bail 884 N 6 juin 1994 äusserst kompliziert und sowohl für den Vermieter wie auch für den Mieter kaum mehr überschaubar. Eine diesbezügliche Korrektur im Rahmen des Verfassungsauftrages dränge sich deshalb auf. Auch die Frage der Marktmiete müsse diskutiert werden. Schliesslich liege es im Interesse von Vermietern und Mietern, wenn zwischen diesen gesellschaftspolitisch wichti- gen Teilen der Bevölkerung ein gutes Verhältnis herrsche. Die Kommissionsminderheit hält demgegenüber fest, dass sich das erst 1990 in Kraft getretene revidierte Mietrecht zuerst bewähren müsse. Bei Umsetzung der vorliegenden Initiativen würde dieses nach Meinung der Minderheit ausgehöhlt. Zu- dem seien bereits Bestrebungen Richtung mehr Markt im Wohnungswesen im Gange - am 17. September 1993 legte die vom Bundesrat eingesetzte Studienkommission, die das geltende Mietrecht auf die Einführung der Marktmiete hin überprüfen sollte, ihren Schlussbericht vor-so dass das Par- lament in dieser komplexen Materie nicht noch selber die In- itiative ergreifen sollte. Reimann Maximilian présente au nom de la Commission des affaires juridiques (CAJ) le rapport écrit suivant: Le 16 décembre 1992 et le 19 mars 1993, M. Hegetschweiler déposait deux initiatives parlementaires sous forme d'un pro- jet élaboré de toutes pièces, la seconde devant être considé- rée comme le complément de la première. La Commission des affaires juridiques, chargée de l'examen préalable, a donné la possibilité à l'auteur de l'intervention de s'exprimer, le 23 novembre 1993. Développement de l'auteur de l'initiative (résumé) Les deux initiatives parlementaires ne visent pas à secouer un des fondements de la législation sur le bail à loyer- la protec- tion du locataire contre les loyers abusifs et la résiliation abu- sive. Elles ne font que demander que les normes en la matière soient ramenées aux dimensions nécessaires à une lutte au- thentique contre les abus. Le nouveau droit du bail et l'ordon- nance d'exécution y relative sont entrés en vigueur le 1 er juillet 1990. La position du propriétaire s'est dégradée à de nom- breux égards sur des points essentiels, sans que ses droits correspondants dans d'autres domaines ne s'étendent En réalité, les moyens importants de contester le loyer initial, la définition encore plus relative de la clause du besoin person- nel, ainsi que l'exclusion de l'interdiction de la sous-location ont réduit la liberté de disposition du propriétaire jusqu'aux li- mites supportables. De surcroît, la protection contre les congés, en vigueur depuis 20 ans et qui ne connaissait que la possibilité d'un rapport de location, a été renforcée. Or, depuis l'introduction du nouveau droit de bail, les relations entre locataires et propriétaires n'ont fait que se détériorer; à tout le moins, c'est l'image qui domine dans l'opinion publi- que. Certes, des efforts sont accomplis dans le but d'accroître la part des paramètres du marché immobilier, mais ils doivent être assortis de modifications législatives dans le sens pro- posé. Ainsi, à côté de la détente qui se fait sentir en matière d'intérêts hypothécaires, on favoriserait une recrudescence des investissements dans la construction immobilière. L'intervention du 16 décembre 1992 vise à atténuer les nor- mes législatives en matière de droit de bail, qui alors qu'elles n'apportent pratiquement aucun avantage aux locataires, sont un réel motif de tracasseries pour les propriétaires. A l'époque de la révision du droit de bail, on a sans relâche insisté sur la nécessité de combattre les abus commis par une poignée de «brebis galeuses», et sur le fait que le propriétaire honnête n'avait rien à craindre. Mais il est un fait que justement l'im- mense majorité des propriétaires corrects souffre de l'hyperré- glementation actuelle et des coûts et inconvénients qui y sont liés. Or, non seulement les propriétaires, mais les locataires eux-mêmes dénoncent le manque de clarté et le caractère em- brouillé de l'actuel droit du bail. L'initiative parlementaire du 19 mars 1993 demande une régle- mentation claire en matière de réserve. Or, la disposition de l'article 18 de l'ordonnance sur le bail à loyer et le bail à ferme d'habitations et de locaux commerciaux (OBLF) a été édictée par le Conseil fédéral en l'absence du mandat légal usuelle- ment donné par le Parlement. Cette disposition empêche même d'atteindre des loyers qui, conformément à la loi, ne sont expressément pas abusifs. Pratiquement, aucun propriétaire n'avait, avant l'entrée en vi- gueur de cette réglementation, prévu une clause de réserve dans le contrat de bail, exprimée ne serait-ce qu'en francs ou en pour cent Ainsi, pour tous les investisseurs qui deman- daient des loyers trop bas par rapport au marché ou devaient pratiquer des loyers tels que le rendement brut ne couvrait plus les frais, toute possibilité d'adaptation était contrecarrée. Par conséquent, nombre de propriétaires s'estimaient, à cause de cette norme restrictive, trompés s'agissant du rende- ment auquel ils pouvaient légitimement prétendre. Les investisseurs doivent retrouver la certitude d'être en me- sure d'atteindre des loyers qui couvrent les frais. C'est la rai- son pour laquelle l'initiative parlementaire demande que cha- que propriétaire puisse aussi faire valoir le droit, après deux ans, de procéder à une augmentation de par la loi, sans l'obli- gation d'une clause de réserve. Ainsi, par un délai de deux ans, la protection du locataire contre «les offres accrocheu- ses» est suffisamment prise en compte. La pression exercée sur le propriétaire et qui consiste à lui donner la possibilité de procéder à une augmentation immédiatement en épuisant toute possibilité de hausse, sera ainsi réduite. Il sera donc à nouveau possible de faire un pas en direction du locataire puisque le propriétaire, par le comportement qu'il aura adopté, ne perdra pas d'emblée son droit de procéder à des hausses. En réalité, l'initiative parlementaire ne fait que de- mander que l'on rende au propriétaire ce que le législateur en- tendait à l'origine lui concéder: la possibilité d'atteindre des loyers raisonnables qui ne soient pas abusifs. Considérations de la commission A l'issue d'une discussion approfondie, la commission a dé- cidé, par 14 voix contre 11, de donner suite à l'initiative. Ce fai- sant, la majorité de la commission approuve l'argumentation de l'auteur de l'initiative. Elle partage avec ce dernier l'opinion que le nouveau droit de bail n'est pas concluant En effet, il ap- paraît particulièrement compliqué dans les domaines du cal- cul, de la hausse ou de la baisse des loyers, du dépôt ainsi que dans celui de la réserve et reste pratiquement inintelligible aussi bien pour le propriétaire que pour le locataire. Une rectifi- cation au sens du mandat constitutionnel est par conséquent nécessaire. La question de loyers adaptés aux conditions du marché doit aussi être discutée. Il est finalement dans l'intérêt des propriétaires et des locataires que la bonne entente règne entre ces couches importantes de la population du point de vue sociopolitique. La minorité de la commission affirme en revanche que le nou- veau droit, qui n'est entré en vigueur qu'en 1990, doit faire ses preuves. De l'avis de la minorité, l'adoption des initiatives conduirait à un démantèlement du droit du bail. En outre, des efforts en direction d'une pratique immobilière plus proche du marché sont d'ores et déjà engagés - le 17 septembre 1993, une commission d'étude chargée par le Conseil fédéral d'examiner l'opportunité d'introduire des loyers adaptés aux conditions du marché dans le droit en vigueur a déposé son rapport En sorte que le Parlement ne devrait pas de son pro- pre chef, de surcroît, prendre des initiatives dans ce domaine complexe. Antrag der Kommission Mehrheit Den Initiativen Folge geben Minderheit (Leuenberger Moritz, Bär, Bühlmann, Caspar-Mutter, de Dar- del, Engler, von Feiten, Grendelmeier, Herczog, Rechsteiner, Stamm Judith) Den Initiativen keine Folge geben Proposition de la commission Majorité Donner suite aux initiatives6. Juni 1994 885 Mietrecht Minorité (Leuenberger Moritz, Bär, Bühlmann, Caspar-Mutter, de Dar- del, Engler, von Feiten, Grendelmeier, Herczog, Rechsteiner, Stamm Judith) Ne pas donner suite aux initiatives #ST# 93.421 Parlamentarische Initiative (Ducret) Missbräuchliche Mietzinse. Ausnahmen (Art. 269a OR) Initiative parlementaire (Ducret) Loyers abusifs. Exceptions (art. 269a CO) Kategorie II, Art 68 GRN-Catégorie II, art 68RCN Wortlaut der Initiative vom 16. März 1993 Gestütztauf Artikel 93 Absatz 1 der Bundesverfassung und auf die Artikel 21 bis ff. des Geschäftsverkehrsgesetzes bringe ich in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs folgende parla- mentarische Initiative ein: Das Obligationenrecht wird wie folgt geändert: Art. 269a Bst.g (neu) g. von einer Verwaltungsbehörde in Anwendung eines kanto- nalen Gesetzes festgelegt werden. Texfe de l'initiative du 16 mars 1993 Me fondant sur l'article 93 alinéa premier de la constitution et les articles 21 bis ss. de la loi sur les rapports entre les conseils, je présente l'initiative parlementaire suivante sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces: Le Code des obligations est modifié comme suit: Art. 269a let. g (nouvelle) g. sont fixés par une autorité administrative en application d'une loi cantonale. Reimann Maximilian (V, AG) unterbreitet im Namen der Kom- mission für Rechtsfragen (RK) den folgenden schriftlichen Be- richt: Am 16. März 1993 reichte Herr Ducret eine parlamentarische Initiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes ein. Die Kommission für Rechtsfragen (RK) des Nationalrates, wel- cher dieses Geschäft zur Prüfung zugewiesen wurde, gab am 23. November 1993 dem Initianten Gelegenheit, sich zu sei- nem Vorstoss zu äussern. Begründung des Initianten (Zusammenfassung) Artikel 269a OR enthält eine nicht abschliessende Aufzählung von Ausnahmefällen, bei denen angenommen wird, dass die Mietzinse nicht missbräuchlich sind. Hierbei handelt essich nur um eine Vermutung; diese kann, wenn man die sogenannte absolute Berechnungsmethode anwendet (nach der in jedem Einzelfall überprüft wird, ob der durch die Miete erzielte Ertrag zulässig oder missbräuchlich ist), widerlegt werden. In mehreren kantonalen Gesetzgebungen, die nach Inkrafttre- ten der bundesrechtlichen Bestimmungen betreffend die Massnahmen gegen die Missbräuche im Mietwesen verab- schiedet wurden, sind nun Normen enthalten, welche die Fest- legung von Mietzinsen durch eine Verwaltungsbehörde er- möglichen. Dabei gehen die Kantone von den einschlägigen bundesrechtlichen Bestimmungen (Art 261 a Bst b OR und Art 14 VMWG) aus, und zwar auch dann, wenn diese formell im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Verhältnisses nicht an- wendbar sind. Solche Gesetzgebungen, die in der Regel den Abbruch, den Umbau und die Renovation von Wohnhäusern behandeln und damit nicht zu den Förderungsmassnahmen nach Arti- kel 253b OR gehören, sind insbesondere in den Kantonen Genf, Waadt und Tessin verabschiedet worden. Es liegt auf der Hand, dass sich die zuständige Behörde bei solchen Fällen äusserste Zurückhaltung auferlegt, was die zu- lässige Erhöhung des Mietzinses betrifft Man kann also davon ausgehen, dass ein unter diesen Umständen festgelegter Mietzins innerhalb der für nicht missbräuchliche Mietzinse gel- tenden Grenzen im Sinne des Obligationenrechts liegt Dessenungeachtet verhindert die Bundesgesetzgebung die Anfechtung dieses Mietzinses im Rahmen des Mietvertrags- verhältnisses vor den zivilen Gerichten nicht, obwohl dieses privatrechtlicher Natur ist Unter dieser Voraussetzung ist es möglich, das Resultat einer Berechnung anzufechten, die sich weitgehend auf das Obliga- tionenrecht abstützt, aber von einer Verwaltungsbehörde durchgeführt wird, und zwar bei den zivilen Gerichten. Der Ver- mieter kann sich also vor folgende, paradoxe Situation gestellt sehen: der von einer zuständigen Verwaltungsbehörde be- stimmte Mietzins wird von einer richterlichen Instanz als miss- bräuchlich erklärt. Dies ist ein Widerspruch und darf nicht ge- duldet werden. Aus diesen Gründen und um die chronische Überbelastung der für die Miete zuständigen rechtsprechenden Instanzen nicht noch zu verstärken, wird vorgeschlagen, die Feststel- lung, der von einer Verwaltungsbehörde beim Vollzug eines kantonalen Gesetzes festgelegte Mietzins sei nicht miss- bräuchlich, als widerlegbare Vermutung zu betrachten. Wie oben ausgeführt wurde, kann der Mieter weiterhin jederzeit den Mietzins anfechten, indem er sich auf den durch die Miete erzielten missbräuchlichen Ertrag beruft Erwägungen der Kommission Die Kommission beschloss nach einer eingehenden Diskus- sion mit 9 zu 6 Stimmen, der Initiative Folge zu geben. Die Kommissionsmehrheit stimmte dabei den Argumenten des In- itianten zu. Sie betonte insbesondere, das es zu Härtefällen kommen kann, wenn Mietzinserhöhungen nicht durchgeführt werden können, ohne dass ein Vorbehalt angebracht wurde. Die Kommissionsminderheit vertrat demgegenüber die Auf- fassung, umfassende Abklärungen vor allem mit Bezug auf die Auswirkungen im Falle einer Annahme der Initiative sowie de- ren Verfassungsmässigkeit wären nötig, bevor ein Grundsatz- entscheid gefasst werden könne. Reimann Maximilian (V, AG) présente au nom de la Commis- sion des affaires juridiques (CAJ) le rapport écrit suivant: Le 16 mars 1993, M. Ducret a déposé une initiative parlemen- taire sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces. La Commission des affaires juridiques du Conseil national, qui a été chargée de l'examen de cet objet, a entendu l'auteur de l'initiative le 23 novembre 1993. Développement de l'auteur de l'initiative (résumé) L'article 269a CO contient une liste, non exhaustive, de situa- tions dans lesquelles le loyer est présumé n'être pas abusif. Il ne s'agit que d'une présomption, le recours à la méthode de calcul dite absolue (selon laquelle on examine dans chaque cas d'espèce si le rendement effectif procuré par la location est admissible ou abusif) permet de la renverser. Plusieurs législations cantonales, adoptées postérieurement à l'entrée en vigueur des dispositions du droit fédéral concer- nant les mesures contre les abus dans le secteur locatif, contiennent des normes permettant à une autorité administra- tive de procéder à la fixation des loyers. Pour ce faire, elles s'inspirent des dispositions pertinentes du droit fédéral (art 269alet b CO et 14 OBLF), et ce, même si, formellement, ces dernières ne sont pas applicables dans le cadre d'une re- lation de droit public. De telles législations, qui traitent généralement de la démoli- tion, de la transformation et de la rénovation de maisons d'ha- bitation et qui ne sont donc pas comprises dans les mesuresSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Parlamentarische Initiative (Hegetschweiler) Änderung des Mietrechts. Obligationenrecht. Achter Titel Initiative parlementaire (Hegetschweiler) Modification du droit de bail. Code des obligations. Titre huitième In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1994 Année Anno Band II Volume Volume Session Sommersession Session Session d'été Sessione Sessione estiva Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 06 Séance Seduta Geschäftsnummer 93.429 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 06.06.1994 - 14:30 Date Data Seite 883-885 Page Pagina Ref. No 20 024 104 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.