A. Entscheide des Regierungsrates 1158, 1159 vor dem 30. September 1964 eine einschlägige Tätigkeit überhaupt nicht ausgeübt hat. Es widerspräche dem Sinn der Besitzstandsklausel völlig, könnte man sich die «Besitzesdauer» eines Vorgängers anrechnen lassen. Nach dem klaren Wortlaut und dem eindeutigen Sinn dieser Bestimmung können sich nur einzelne Personen auf die Vergünstigung der Besitz­ standswahrung berufen. Art. 30 des Gesundheitsgesetzes will verhindern, dass jemand, der seine Tätigkeit vor Inkrafttreten des Gesetzes anstandslos ausgeübt hat, nun plötzlich gezwungen wird, seine Existenz aufzugeben. Es handelt sich um eine Übergangsbestimmung, die den Zweck hat, be­ sondere Härtefälle zu vermeiden. Die persönliche Natur der Besitzstands­ wahrung schliesst von vornherein aus, dass - ohne Rücksicht auf einen bestimmten Inhaber - der Bestand eines Geschäftes auf alle Zeiten ge­ sichert werden kann. Gibt jemand seine Tätigkeit, die er auf Grund von Art. 30 weitergeführt hat, auf, dann hat nur derjenige einen Anspruch, das betreffende Geschäft weiterzuführen, der den Anforderungen des Ge­ sundheitsgesetzes voll genügt, namentlich also die notwendigen Fähig­ keitsausweise besitzt. Wollte man sich der Argumentation des Rekurren­ ten anschliessen, dann hätte das zur Folge, dass die Vorschriften des Gesundheitsgesetzes in den meisten Fällen überhaupt nie durchgesetzt werden könnten. Jeder bestehende Betrieb dürfte nach dieser Auffassung weitergeführt werden, ohne dass sich sein Inhaber über die notwendigen Kenntnisse auszuweisen hätte. Dass das nicht der Sinn der neuen Vor­ schriften sein kann, liegt auf der Hand. RRB 10.7.1967 1159 Sanitätsw esen. Anforderungen an den Leiter eines Heilmittelbetriebes (Art. 20bis Abs. 1 der Heilmittelverordnung, bGS 813.12). Die Sanitätskommission verweigerte H.S. die Bewilligung für die Teilher­ stellung von Arzneimitteln und den Grosshandel mit solchen, weil er weder ein Hochschulstudium abgeschlossen habe noch ein Diplom als Drogist oder den Ausweis einer bestandenen Meisterprüfung vorweisen könne. Der Regierungsrat bestätigte den Entscheid der Sanitätskommission mit folgenden Erwägungen: 241 A. Entscheide des Regierungsrates 1159 1. Gemäss Art. 20bis Abs. 1 der Verordnung vom 6. Dezember 1965 über den Verkehr mit Heilmitteln (bGS 813.12) haben die mit der fachtech­ nischen Leitung eines Heilmittelbetriebes bzw. Unternehmens betrauten Personen über die notwendige wissenschaftliche Ausbildung, die erfor­ derlichen technischen Kenntnisse und praktischen Erfahrungen zu verfü­ gen. Hinsichtlich der wissenschaftlichen Ausbildung können Ausnahmen gewährt werden, sofern sich der Betrieb nur mit Teilherstellung (Herstel­ lung z.B. beschränkt auf Abfüllen, Verpacken, Umetikettieren) oder mit der Herstellung von Arzneimitteln einer bestimmten Verkaufskategorie be­ fasst. Dasselbe gilt für den Grosshandel, sofern neben der Lagerung und dem Versand keine weiteren unter den Begriff der Herstellung im Sinne des IKS-Regulativs fallenden Tätigkeiten ausgeübt werden (Art. 20bis Abs. 2 der Heilmittelverordnung). Unbestrittenermassen verfügt der Rekurrent nicht über die erforder­ liche wissenschaftliche Ausbildung. Hingegen beansprucht er für sich eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 20bis Abs. 2 der Heilmittelverord­ nung. Der Gesetzgeber unterscheidet zwischen einer Ausnahmebewil­ ligung für die Teilherstellung von Heilmitteln und einer solchen für den Grosshandel. Aus den Gesuchsunterlagen geht klar hervor, dass sich der Rekurrent sowohl mit der Teilherstellung als auch mit dem Grosshandel befassen möchte. 2. Der Gesetzgeber hat die Voraussetzungen, unter denen eine Aus­ nahmebewilligung erteilt werden kann, nicht festgelegt. Es ist demnach Aufgabe der Sanitätskommission als Fachinstanz, die Kriterien für die Ertei­ lung von Ausnahmebewilligungen herauszuarbeiten. Wenn sich die Sani­ tätskommission dabei an die Richtlinien der IKS hält, ist dagegen rechtlich und sachlich nichts einzuwenden. Gemäss Ziffer 13 Abs. 2 der Richtlinien der IKS vom 20. Mai 1976 be­ treffend den Grosshandel mit Arzneimitteln kann der Wohnsitzkanton im Einvernehmen mit der IKS u.a. Drogisten mit eidgenössischem Diplom zur Übernahme der fachtechnischen Verantwortung zulassen, sofern sie die entsprechende Erfahrung besitzen. In Anwendung dieser Bestimmung verlangt deshalb die Sanitätskommission von jedem Gesuchsteller, der sich neu um eine Grosshandelsbewilligung bewirbt, dass er sich mindestens über eine abgeschlossene Drogistenschule ausweisen könne. Da der Rekurrent nicht über eine entsprechende Ausbildung verfügt, hat ihm die Vorinstanz die Bewilligung verweigert. Diese neue Praxis, die auf der revi­ dierten Heilmittelverordnung beruht (in Kraft seit dem 15. März 1976), ist 242 A. Entscheide des Regierungsrates 1159,1160 sachlich vertretbar und rechtlich zulässig. Wer sich mit der Herstellung und dem Vertrieb von Arzneimitteln befasst, muss über minimale Fachkennt­ nisse verfügen. Dieses Erfordernis ist dem Bedürfnis nach Sicherheit beim Inverkehrbringen von Heilmitteln durchaus angemessen. RRB 13.9.1977 1160 Sanitätsw esen. Versand von Heilmitteln, die nicht bei der IKS registriert sind. Verweigerung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses (Art. 9bis der Heilmittelverordnung; bGS 813.12). Ein frei Heiltätiger vertrieb ausserhalb des Kantons laufend Heilmittel, die nicht bei der IKS registriert waren. Ferner gab er rezeptpflichtige Mittel an Private ab. Die Sanitätsdirektion verfügte die Einziehung aller rezeptpflichtigen und nicht bei der IKS registrierten Heilmittel und erklärte die Verfügung für sofort vollstreckbar. Der Regierungsrat bestätigte die Verfügung. Wie der Rekurrent unter Berufung auf F . Gygi, Bundesverwaltungs­ rechtspflege, S. 179, zu Recht ausführt, ist der rechtsstaatliche Sinn eines ordentlichen Rechtsmittels - als welches der Rekurs nach ausserrhodi- schem Recht gilt - die justizmässige Überprüfung einer Verfügung vor deren Verbindlichkeit. Ein Abweichen von diesem Grundsatz muss sich auf besondere Gründe stützen und verhältnismässig sein (A. Kölz, Komm. VRG des Kantons Zürich, NN. 4 und 23 zu § 2 5 ; Gygi, a.a.0., S. 180). Die Verweigerung der aufschiebenden Wirkung ist dort angezeigt, wo die Interessenabwägung für den Schutz eines hochwertigen Polizeigutes und zuungunsten des Rechtschutzinteresses des Rekurrenten ausschlägt (vgl. Kölz, a.a.O., N .4 zu § 25; Gygi, a.a.O., S. 117; Hagmann, Die st.gallische Verwaltungsrechtspflege und das Rechtsmittelverfahren vor dem Regie­ rungsrat, S. 208). Dies ist vorliegend der Fall, soweit es sich um die unbe­ fugte Abgabe rezeptpflichtiger und nicht bei der IKS registrierter Heilmittel handelt. Der Umstand, dass ein Heilmittel der Rezeptpflicht untersteht, macht deutlich, dass ein aktuelles Bedürfnis nach dem Schutz der mensch­ lichen Gesundheit besteht. 243