B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I A-3434/2015 U r t e i l v o m 1 5 . D e z e m b e r 2 0 1 5 Besetzung Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), Richterin Marianne Ryter, Richter Jürg Steiger, Gerichtsschreiber Bernhard Keller. Parteien Gewerkschaft des Verkehrspersonals (SEV), Steinerstrasse 35, Postfach, 3000 Bern 6, vertreten durch Dr. Marco Donatsch, Rechtsanwalt, Donatsch Rechtsanwälte, Kreuzplatz 1, Postfach 2016, 8032 Zürich, Beschwerdeführerin, gegen Crossrail AG, Hofackerstrasse 1, 4132 Muttenz, vertreten durch Prof. Dr. Daniel Staehelin, Advokat und/oder MLaw Daniel Rüdin, Kellerhals Carrard Basel, Hirschgässlein 11, Postfach 257, 4010 Basel, Beschwerdegegnerin, Bundesamt für Verkehr BAV, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Entzug der Netzzugangsbewilligung / Einhaltung der branchenüblichen Arbeitsbedingungen. A-3434/2015 Seite 2 Sachverhalt: A. Die Crossrail AG ist ein schweizerisches Unternehmen, das eine schwei- zerische Netzzugangsbewilligung innehat und im inte rnationalen Eisen- bahngüterverkehr tätig ist. Sie bietet u.a. Schienengüterverkehr zwischen Holland bzw. Belgien und Italien an und befährt dabei die Gotthard - und die Lötschberg -Simplon-Linie. Sie hat u.a. in Italien eine Tochtergesell- schaft, Crossrail Ita lia S.r.l., die am Standort Domodossola italienisches Lokpersonal stationiert hat. Die italienischen Lokführer führen die Züge in Italien bis bzw. ab Domodossola bzw. Como; von dort in die Schweiz bzw. aus der Schweiz bis dorthin führen jeweils schweizerische Lokomotivführer der Crossrail AG die Züge. B. Als Massnahmen zur Effizienzsteigerung sieht die Crossrail AG vor, dass das Lokpersonal statt in den Güterbahnhöfen von Domodossola bzw. Como neu in Brig bzw. Bellinzona wechselt. Hierzu hat sie einen Standort in Brig eröffnet und will bis zu 41 italienische Lokomotivführer von der Crossrail Italia S.r.l. in die Crossrail AG übernehmen, sie in Brig statt Domo- dossola stationieren und zuerst während fünf Monaten ausbilden, so dass sie Züge von Italien bis Brig bzw. Bellinzona und umgekehrt führen können. Während der Ausbildung erhalten die italienisch en Lokführer einen Lohn von Fr. … brutto, danach von Fr. … brutto zuzüglich 13. Monatslohn und verschiedener Zulagen. Crossrail AG macht geltend, den italienischen Lok- führern insgesamt einen durchschnittlichen Bruttolohn von Fr. … zu zahlen. Nach ihren Angaben haben die ersten italienischen Lokführer mittlerweile diese Ausbildung abgeschlossen. C. Am 4. April 2014 richtete die Gewerkschaft des Verkehrspers onals SEV, unterstützt von zwei italienischen Gewerkschaften beim Bundesamt für Verkehr (BAV) ein Schreiben ein mit dem Titel "Denuncia cautelativa nei confronti di Crossrail SA, Muttenz, per infrazione all 'Art. 8d lit. d delle Legge federale sulle ferrovie" und brachte darin vor, mit den vorgesehenen Löhnen verletze die Crossrail AG die Arbeitsbedingungen der Branche und erfülle die Voraussetzungen für den Netzzugang nicht mehr. Die Gewerk- schaften forderten das BAV auf, den Entzug der Netzzugangsbewilligun g zu prüfen, falls die Crossrail AG ihre Pläne in die Tat umsetze. A-3434/2015 Seite 3 D. Ebenfalls am 4. April 2014 forderte das BAV die Crossrail AG zur Stellung- nahme auf. Auf ihren eigenen Wunsch erläuterte die Crossrail AG am 10. April 2014 dem BAV ihre Pläne und reichte anschliessend am 19. Mai 2014 eine Stellungnahme mit Beilagen ein. E. Am 17. Juni 2014 reichte der SEV beim BAV eine Anzeige gegen Crossrail AG ein wegen Verletzung von Art. 8d Ziff. 1 Bst. d des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG, SR 742.101) ein. Sie wies darauf hin, dass in der Zwischenzeit zumindest ein Arbeitsvertrag zu den mit ihrem Schrei- ben vom 4. April 2014 beanstandeten Bedingungen abgeschlossen wor- den sei. Das BAV teilte den Parteien am 23. Juni 2014 mit, es sei nicht in der Lage, sofort ei nen Entscheid in der Sache zu fällen, vielmehr seien umfangreiche Abklärungen erforderlich, u.a. ein Gutachten zu den nun erstmals anzuwendenden Bestimmungen. F. Am 14. Januar 2015 reichten die vom BAV mandatierten Experten den Grundlagenbericht "Branchenübliche Arbeitsbedingungen im Schienengü- terverkehr – Ergebnisse der rechtlichen und ökonomischen Analyse von Art. 8d Abs. 1 Bst. d EBG " ein. Darin kamen die Experten u.a. zum Schluss, es gebe zwei Branchen, eine im Binnenverkehr und eine im grenzüberschreitenden Schienengüterverkehr. Das Gutachten wurde ver- schiedenen Gewerkschaften und Schienengüterverkehrsunternehmen zu- gestellt, mit der Möglichkeit bis Ende März 2015 Stellung zu nehmen. G. Während die Crossrail AG das Ergebnis des Expertengutachtens be- grüsste, bestritt der SEV dieses und reichte ein Gegengutachten ein, das zum Schluss kam, es gäbe nur eine Branche für Unternehmen mit Netzzu- gangsbewilligung nach schweizerischem Recht. H. Mit Verfügung vom 6. Mai 2015 wies das BAV den Antrag des SEV um Entzug der Netzzugangsbewilligung der Crossrail AG ab. Zur Begründung führte das BAV aus, angesichts der Entstehungsgeschichte von Art. 8d EBG sei von zwei verschiedenen Branchen im schweizerischen Schienen- güterverkehr auszugehen, den Binnenverkehr und de m grenzüberschrei- tenden. Beim Vergleich der Arbeitsbedingungen seien daher auch die A-3434/2015 Seite 4 Löhne ausländischer Unternehmen, die im internationalen Schienengüter- verkehr tätig seien, einzubeziehen. Die von der Crossrail AG den italieni- schen Lokführern bezahlten Löhne lägen über den so ermittelten bran- chenüblichen Löhnen und stellten daher keine Verletzung der branchenüb- lichen Arbeitsbedingungen dar. I. Am 28. Mai 2015 erhebt der SEV (Beschwerdeführer) Beschwerde gegen die Verfügung des BAV (Vorinstanz) und beantragt deren Aufhebung sowie die Androhung an die Crossrail AG (Beschwerdegegnerin), die Netzzu- gangsbewilligung zu widerrufen bzw. diese nur unter der Auflage zu belas- sen, dass sämtliche angestellte Lokführer entsprechend den Arbeitsbedin- gungen der Branche, d.h. namentlich den Lohnverhältnissen de r schwei- zerischen Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU) entlöhnt würden. Even- tuell sei die Angelegenheit an die Vor instanz zurückzuweisen zur Ermitt- lung der branchenüblichen Arbeitsbedingungen, namentlich der Entlöh- nung bei den schweizerischen Eisenbahnverkehrsunternehmen um ge- stützt darauf über die Einhaltung der gesetzlichen EVU der Netzzugangs- bewilligung durch die Beschwerdegegnerin neu zu befinden. Zur Begrün- dung macht er geltend, die Beschwerdegegnerin zahle keine branchenüb- lichen Löhne im Vergleich zu SBB, SBB Cargo, BLS und BLS Cargo. Die Vorinstanz habe Art. 8d Abs. 1 Bst. d EBG falsch angewandt. Aus der Ent- stehungsgeschichte der Vorgängerbestimmung, Art. 9 Abs. 2 Bst. e aEBG, ergebe sich, dass d er Gesetzgeber entgegen der Auffassung der Vo- rinstanz nicht nach Branchen differenziert habe, insbesondere keine unter- schiedliche Regelung für den Binnen- und den grenzüberschreitenden Ver- kehr wollte, sondern einen Schutz vor Sozialdumping und die Einhaltung des schweizerischen Arbeitsrechts und der Lohnbedingungen der Branche auch von ausländischen EVU bezweckt habe. Mit dem Inkrafttreten des Landverkehrsabkommens mit der EU sei jene Bestimmung bzw. Art. 8d EBG bloss noch auf schweizerische EVU anwendbar, da EVU mit Sitz in der EU keine schweizerische Netzzugangsbewilligung mehr benötigten, sondern deren ausländische Netzzugangsbewilligung anerkannt werde. J. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 10. Juli 2015 die Abweisung der Beschwerde und hält an ihrer Verfügung und ihrer Begrün- dung fest. A-3434/2015 Seite 5 K. Die Beschwerdegegnerin beantragt in ihrer Beschwerdeantwort vom 7. Au- gust 2015 die Abweisung der Beschwerde. Sie bringt vor, es gäbe zwei zu unterscheidende Branchen. Die italienischen Lokführer würden einzig im grenzüberschreitenden Schienengüterverkehr eingesetzt, weshalb sie für die Schweiz auch bloss für die Strecken Como – Bellinzona und Domodos- sola – Brig zugelassen würden. Die Löhne seien branchenüblich bzw. wür- den diejenigen anderer grenzüberschreitender Konkurrenzunternehmen überschreiten, teilweise sogar deutlich. L. Der Beschwerdeführer hält in seiner Replik vom 24. August 2015 an seinen Anträgen und Begründungen fest und betont, das vorinstanzliche Ausle- gungsergebnis sei politisch motiviert. M. In ihrer Duplik vom 8. September 2015 hält die Beschwerdegegnerin an ihrem Antrag und ihren Argumenten fest. N. Am 21. Oktober 2015 forderte das Bundesverwaltungsgericht bei den Par- lamentsdiensten die Protokolle zum Geschäft Nr. 96.090 "Bahnreform" der Kommissionen für Verkehr und Fernmeldewesen des National- und Stän- derates ein, soweit diese den Themenbereich Netzzugang, Bewilligung zur Benützung der Infrastruktur betreffen. Diese langten am 4. November 2015 ein. O. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich in den Akten befin- denden Schriftstücke wird in den nachfolgenden Erwägungen eingegan- gen, soweit sie entscheidrelevant sind. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 VGG des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwal- tungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesge- setzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG vorliegt und eine der in Art. 33 VGG aufgeführten Vorinstanzen entschieden hat. Das BAV ist eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG und hat in A-3434/2015 Seite 6 Anwendung von Art. 8f EBG über das Gesuch des Beschwerdeführers be- treffend Widerruf bzw. Einschränkung des Netzzugangs der Beschwerde- gegnerin entschieden. Die Beurteilung der dagegen erhobenen Be- schwerde obliegt demzufolge dem Bundesverwaltungsgericht, zumal eine sich auf das Sachgebiet beziehende Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG nicht besteht. 1.2 Das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht richtet sich, soweit das VGG nichts anderes vorsieht, nach dem VwVG (Art. 37 VGG). Danach ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorin stanz am Verfahren teilge- nommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme er halten hat (Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG), durch die angefochtene Verfügung besonders be- rührt ist (Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG). 1.2.1 Das vorinstanzliche Verfahren ist aufsichtsrechtlicher Natur (vgl. Art. 8f und Art. 10 EBG) und betrifft die Frage, ob die Beschwerdegeg- nerin die Arbeitsbedingungen der Branche einhält und damit die Voraus- setzungen für die Netzzugangsbewilligung nach wie vor erfüllt. Der Be- schwerdeführer hatte diesbezüglich eine Aufsichtsanzeige eingereicht. In seinem Urteil A -5664/2014 vom 18. November 2015 E. 8.5 hatte sich das Bundesverwaltungsgericht ausführlich mit der Rechtsprechung zur Le- gitimation desjenigen, der bei einer Aufsichtsbehörde eine Anzeige erstat- tet oder ein aufsichtsrechtliches Vorgehen gegen einen Dritten fordert, be- fasst. Gemäss der Rechtsprechung erhält der Anzeiger Parteistellung, wenn er die Voraussetzungen von Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c erfüllt, d.h. durch die Verfügung oder Handlung der beaufsichtigten Stelle besonders berührt bzw. aufgrund einer besonderen, beachtenswerten, nahen Bezie- hung zur Streitsache stärker als d ie Allgemeinheit betroffen ist s owie zu- sätzlich ein schutzwürdiges Interesse daran hat, dass sich die angerufene Instanz mit der Sache befasst (vgl. BGE 139 II 279 E. 2.3; Urteil des BGer 2C_959/2014 vom 24. April 2015 E. 3.1; Urteil des BVGer C-4863/2012 vom 20. August 2014 E. 5.4.1 mit Verweis auf Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c VwVG; ferner BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 2. Aufl. 2015, S. 167; für nichtstreitige Verfahren: BGE 138 II 162 E. 2.1.2, 135 II 145 E. 6.1 S. 151; Urteil des BGer 2C_885/2014 vom 28. April 2015 E. 5.3). Der Anzeiger muss einen praktischen Nutzen aus einer allfälligen Aufhebung oder Änderung des beanstandeten Entscheides ziehen, das heisst seine Situation muss durch den Ausgang des Verfahrens in relevanter Weise be-A-3434/2015 Seite 7 einflusst werden können. Das schutzwürdige Interesse besteht im Um- stand, einen materiellen oder ideellen Nachteil zu vermeiden, den der be- mängelte Entscheid mit sich bringen würde (BGE 139 III 504 E. 3.3, 139 II 279 E. 2.2; Urteil des BGer 2C_73/2014 vom 28. Januar 2015 E. 2.1). Ob ein Anzeiger diese Voraussetzungen erfüllt, ist für jedes Rechtsgebiet und in jedem Einzelfall gesondert zu beurteilen. Es gibt keine rechtslogisch stringente, sondern nur eine praktisch vernünftige Abgrenzung zur Popu- larbeschwerde oder zur blossen Aufsichtsbeschwerde/ -anzeige, die dem Anzeiger keine Parteistellung verschafft. Massgebend sind namentlich ei- nerseits die Möglichkeit für den Interessierten, den angestrebten Erfolg auf anderem – z.B. zivil- oder strafrechtlichem – Weg zu erreichen, und ande- rerseits das Anliege n, die Verwaltungstätigkeit nicht übermässig zu er- schweren (BGE 139 II 279 E. 2.3; Urteil des BGer 2C_959/2014 vom 24. April 2015 E. 3.1). Der Umstand, dass allenfalls zahlreiche Personen besonders berührt sein können, ist für sich allein kein Grund, diese n die Parteistellung abzusprechen. Trotzdem soll der Kreis der Personen mit Parteistellung nicht derart weit gezogen werden, dass dadurch die Verwal- tungstätigkeit ausserordentlich erschwert würde (zum Ganzen Urteil des BGer 2C_762/2010 vom 2. Februar 2011 E. 4.4; Urteile des BVGer A-5664/2014 vom 18. November 2015 E. 8.5.1, C-4863/2012 vom 20. Au- gust 2014 E. 5.4.3 und B-3311/2012 vom 13. Dezember 2012 E. 3.1). Wird einem Anzeiger Parteistellung eingeräumt, nähert sich das Aufsichts- verfahren einem ordentlic hen Verwaltungsverfahren an. Die Aufsichtsbe- hörde dürfte in einem solchen Fall verpflichtet sein, mittels Verfügung über die Aufsichtsbeschwerde/-anzeige zu entscheiden (vgl. MARANTELLI-SONA- NINI/HUBER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], VwVG Praxiskommen- tar [nachfolgend: VwVG Praxiskommentar] , 2009, Art. 6 N 60). Selbst wenn die allgemeinen Voraussetzungen erfüllt sind, sind Anzeiger gemäss Rechtsprechung schliesslich nur dann zur Beschwerdeerhebung befugt, wenn die Vorinstanz zur Ausübung der Aufsicht verpflichtet ist (BGE 135 II 145 E. 6.1; BERNHARD WALDMANN, in: Niggli/Übersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Rz. 27 zu Art. 89 BGG). 1.2.2 Die Aufsichtspflicht der Vorinstanz ist gestützt auf Art. 8f EBG ohne weiteres zu bejahen. Zu prüfen bleiben die übrigen der zuvor dargelegten Voraussetzungen. Die Vorinstanz hatte der Beschwerdeführerin die Partei- stellung zuerkannt. A-3434/2015 Seite 8 1.2.3 Der Beschwerdeführer ist eine Gewerkschaft in der Rechtsform des Vereins im Sinn von Art. 60 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210). Mitglied des Beschwerdeführers sind gemäss Art. 2 seiner Statuten insbesondere die in der Schweiz tätigen Ar- beitnehmerinnen und Arbeitnehmer des öffentlichen Verkehrs, worunter er in erster Linie Unternehmen des Personen - und Gütertransportes sowie transportverwandte Betriebe mit öffentlichem oder privatem Charakter ver- steht. Ferner zählt er Tochter-, Beteiligungs- und Auftragsunternehmen die- ser Betriebe sowie ihre im Ausland eingesetzten Bediensteten zum öffent- lichen Verkehr im Sinn der Statuten. Er wahrt und fördert die sozialen, ma- teriellen, beruflichen und kulturellen Interessen seiner Mitglieder und regelt die Löhne, Anstellungs- und Arbeitsbedingungen durch Gesamtarbeitsver- träge und ähnliche Vereinbarungen (Art. 3 Ziff. 1 und 2 der Statuten). Gemäss Lehre und Rechtsprechung steht Vereinigungen das Beschwer- derecht insbesondere zur Wahrung der eigenen Interessen zu. Ein Ver- band kann aber auch die Interessen seiner Mitglieder geltend m achen, wenn es sich um solche handelt, die er nach seinen Statuten zu wahren hat, die der Mehrheit oder doch einer Grosszahl seiner Mitglieder gemein- sam sind und zu deren Geltendmachung durch Beschwerde jedes dieser Mitglieder befugt wäre. Dabei geht es jeweils um private, häufig wirtschaft- liche Interesse n der Mitglieder, weshalb sie auch als " egoistische Ver- bandsbeschwerde" bezeichnet wird (BGE 13 6 II 539 E. 1.1; 130 II 514 E. 2.3.3 S. 519 mit Hinweisen; BVGE 2007/20 E. 2.3). In Bezug auf die Legitimation von Gewerkschaften hatte das Bundesgericht festgehalten, die angefochtene Verfügung müsse die beschwerdeführende Gewerk- schaft unmittelbar in ihrer eigenen rechtlichen oder tatsächlichen Stellung berühren; mit der Beschwerde müsse sie bei einem Obsiegen einen mate- riellen oder ideellen Nachteil abwenden können , den der angefochtene Entscheid für sie zur Folge hätte. Eine Verfügung zu den Ladenöffnungs- zeiten im Hauptbahnhof Zürich berührte d ie Gewerkschaft Verkauf, Han- del, Transport, Lebensmittel (VHTL) und den Kaufmännischen Verband Zü- rich (KVZ), die u.a. die Interessen der Verkaufsangestellten vertreten, nicht in ihrer eigenen rechtlichen oder tatsächlichen Stellung; sie hätten mit er- folgreicher Beschwerde weder einen materiellen noch einen ideellen Nach- teil von sich selb st abwenden können. Es reiche nicht aus, d ass sie die Interessen des Verkaufspersonals zu schützen suchen und als Vertrags- partner an einer Vielzahl von Gesamta rbeitsverträgen beteiligt sind (BGE 119 Ib 374 E. 2.a). A-3434/2015 Seite 9 1.2.4 Der Beschwerdeführer sieht seine eigenen Interessen dadurch be- troffen, dass das um Netzzugang ersuchende Unternehmen gemäss Art. 7 der Eisenbahn -Netzzugangsverordnung vom 25. November 1998 (NZV, SR 742.122) für den Nachweis der Einhaltung der Arbeitsbedingungen grundsätzlich einen Ge samtarbeitsvertrag vorlegen müsse. Dadurch sei eine besondere Beziehungsnähe zum Streitgegenstand der angefochte- nen Verfügung – die Bewilligungsvoraussetzung, dass die Arbeitsbedin- gungen der Branche eingehalten sind – gegeben. Weder Art. 8d EBG noch Art. 7 NZV sehen eine Pflicht der EVU vor, einen Gesamtarbeitsvertrag abzuschliessen, dieser wird in der NZV zwar als erste, aber nicht einzige Möglichkeit genannt, die Einhaltung der Arbeits- bedingungen nachzuweisen. Die angefochtene Verfügung äussert sich denn auch weder zu Gesamtarbeitsverträgen noch wird die Möglichkeit, einen abzuschliessen, beschränkt. Gegenstand des Verfahrens ist, ob die Arbeitsbedingungen im Sinn von Art. 8d Abs. 1 Bst. d EBG eingehalten sind. Gerade für künftige Verhand- lungen über die Arbeitsbedingungen erscheint der angefochtene Entscheid und die Auslegung der erwähnten Bestimmung bedeutsam , da mit dem aufsichtsrechtlichen Entscheid über das branchenübliche Lohnniveau be- funden wird. Es liegt auf der Hand, dass für den Abschlus s allfälliger zu- künftiger Gesamtarbeitsverträge und das Aushandeln von Mindestlöhnen die vorinstanzlichen Feststellungen über den branchenüblichen Lohn die Vertragsverhandlungen bestimmen können. Im Gegensatz zum Sachver- halt in BGE 119 Ib 374 betrifft die angefochtene Verfügung unmittelbar Kernanliegen des Beschwerdeführers, ist er doch gemäss Art. 3 Ziff. 2 sei- ner Statuten bestellt, um u.a. die materiellen Interessen seiner Mitglieder zu wahren und zu fördern und die Löhne, Anstellungs - und Arbeitsbedin- gungen durch Gesamtarbeitsverträge und ähnliche Vereinbarungen zu re- geln. Unter Würdigung aller Umstände ist daher ein hinreichendes Berührt- sein und ein schutzwürdiges tatsächliches Interesse des Beschwerdefüh- rers zu bejahen. 1.2.5 Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, die Arbeitnehmerinte- ressen von rund 3000 Lokführern in der Schweiz zu vertreten und jedes einzelne Mitglied sei ebenfalls zur Beschwerde legitimiert. Es komme nicht darauf an, ob sie Angestellte der Beschwerdegegnerin seien und damit di- rekt von den streitgegenständlichen Lohnbedingungen betroffen wären. Die Verfügung wirke sich vielmehr auf die Lokführer anderer Eisenbahn- verkehrsunternehmen mit Sitz in der Schweiz aus, die grenzüberschreitend A-3434/2015 Seite 10 tätig sind. Die einschlägige Norm, Art. 8d Abs. 1 Bst. d EBG , stelle eine Schutznorm zugunsten der Angestellten des um eine Netzzugangsbewilli- gung ersuchenden Eisenbahnverkehrsunternehmens dar; daraus ergebe sich die besondere Beziehungsnähe zum Streitgegenstand. In Bezug auf die Legitimationsfrage hielt das Bundesgericht in BGE 119 Ib 374 E. 2.a.cc fest, eine virtuelle Betroffenheit der Gewerkschaftsmitglieder, d.h., dass sie potenzielles Verkaufspersonal im Hauptbahnhof Zürich bil- deten, genüge nicht. Ebenso wenig war in jenem Fall erwiesen, dass eine Mehrheit oder zumindest eine grosse Zahl der Mitglieder betroffen war. Es erscheint unter Berücksichtigung der einschlägigen Rechtsprechung vorliegend zweifelhaft, ob der Beschwerdeführer eine Beschwerdebefugnis gestützt auf die Interessen der einzelnen Mitglieder geltend machen kann. Weder ist dargetan und wird auch nicht geltend gemacht, dass eine Mehr- heit oder zumindest ein grosser Teil der Mitglieder bei der Beschwerdegeg- nerin angestellt ist noch dass ein grosser Teil grenzüberschreitend tätig ist oder aufgrund ihrer Aus - und Weiterbildung sein könnte . Es ist nicht er- sichtlich, dass sich die Verfügung direkt auf die Mitglieder auswirkt, also ihre Situation durch den Ausgang des Verfahrens direkt in relevanter Weise beeinflusst wird. Nachdem die Legitimation des Beschwerdeführers selbst zu bejahen ist, kann diese Frage jedoch offen bleiben. 1.3 Auf die im Übrigen frist - (Art. 50 VwVG) und formgerecht (Art. 52 VwVG) eingereichte Beschwerde ist demnach einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung grundsätzlich auf Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder un- vollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechts- fehler bei der Ausübung des Ermessens, sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG) . Die Rechtsanwendung erfolgt von Amtes wegen, ohne Bindung an die Parteibegehren (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Das Bundesverwal- tungsgericht auferlegt sich allerdings dann eine gewisse Zurückhaltung, wenn der Entscheid besondere Fachkenntnisse voraussetzt , denen es nichts Gleichwertiges entgegenzusetzen hat . In solchen Fällen weicht es nicht ohne zwingende Gründe von der Einschätzung von Fachbehörden und Sachverständigen ab, sofern diese nicht offensichtlich widersprüchlich erscheint oder auf irrtümlichen tatsächlichen Feststellungen beruht (BVGE 2013/9 E. 3.9; JÉRÔME CANDRIAN, Introduction à la procédure administra- tive fédérale, Basel 2013, S. 113 N. 191). A-3434/2015 Seite 11 3. Die rechtliche Ausgangslage für die vorliegende Streitsache ist vorab dar- zulegen. Art. 2 EBG unterscheidet zwei Arten von Eisenbahnunternehmen, die Inf- rastrukturbetreiberinnen (Bst. a) und die Eisenbahnverkehrsunternehmen, die den Verkehr auf der Infrastruktur durchführen (EVU; Bst. b). Die Be- schwerdegegnerin ist Letzteres. Gemäss Art. 8c Abs. 1 EBG werden zur Durchführung von Eisenbahnver- kehr eine Genehmigung als Eisenbahnverkehrsunternehmen (Netzzu- gangsbewilligung) un d eine Sicherheitsbescheinigung benötigt. Die Vo- raussetzungen für die Erteilung und Erneuerung der Netzzugangsbewilli- gung sind in Art. 8d EBG geregelt. Gemäss Art. 8d Abs. 1 EBG erteilt das BAV die Netzzugangsbewilligung, wenn das Unternehmen über eine genü- gende Organisation und über die erforderlichen Kenntnisse und Erfahrun- gen verfügt, um einen sicheren und zuverlässigen Betrieb zu gewährleisten (Bst. a), finanziell leistungsfähig ist und über einen genügenden Versiche- rungsschutz verfügt (Bst. b), die Anforderungen an die Zuverlässigkeit der für die Geschäftsführung verantwortlichen Personen erfüllt (Bst. c), die ar- beitsrechtlichen Vorschriften und die Arbeitsbedingungen der Branche ein- hält (Bst. d) und seinen Sitz in der Schweiz hat (Bst. e). Die Netzzugangs- bewilligung wird für höchstens zehn Jahre erteilt und kann erneuert werden (Art. 8c Abs. 2 EBG). Besteht mit anderen Staaten eine Vereinbarung über die gegenseitige Anerkennung, so gelten die von diesen Staaten erteilten Genehmigungen auch in der Schweiz (Art. 8c Abs. 3 EBG). Gemäss Art. 8f EBG widerruft das BAV die Netzzugangsbewilligung und die Sicherheits- bescheinigung jederzeit ohne Anspruch auf Entschädigung ganz oder teil- weise, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung nicht mehr erfüllt sind oder wenn das Eisenbahnverkehrsunternehmen wiederholt oder in schwe- rer Weise gegen das Gesetz, die Bewilligung oder die Beschei nigung verstossen hat. 4. Die Vorinstanz erwog in ihrer Verfügung vom 6. Mai 2015, durch die Ände- rung des Wortlauts im Entwurf von Art. 9 Abs. 1 Ziff. 3 EBG, der vom 1. Ja- nuar 1999 bis am 30. Juni 2013 in Kraft gewesenen war (AS 1998 2835; nachfolgend aArt. 9 EBG), von landesüblich zu branchenüblich habe das Parlament zwar einen Schutz vor Sozialdumping beschlossen, aber gleich- zeitig zum Ausdruck gebracht, dass sich dieser nicht an rein schweizeri-A-3434/2015 Seite 12 schen, landesüblichen Gegebenheiten orientieren k önne und die B estim- mung auf die jeweils betroffene Branche angewendet werden müsse. Im Schweizer Schienengüterverkehr gebe es zwei Branchen, den grenzüber- schreitenden und den Binnenverkehr. In Ersterer definierten sich die Ar- beitsbedingungen nach denjenigen EVU, die entsprechende Dienstleistun- gen erbrächten, neben schweizerischen also auch ausländische Unterneh- men. Die von der Beschwerdegegnerin angebotenen Löhne seien im inter- nationalen Schienengüterverkehr branchenüblich und es gebe keinen An- lass, die Löhne zu beanstanden und Massnahmen anzudrohen. 4.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, Art. 8d EBG gelte nur für schweizerische EVU und es gebe nur eine Branche. Der Gesetzgeber habe nicht nach verschiedenen Bra nchen differenziert, ebenso wenig der Wortlaut. Massgebend seien daher einzig die von schweizerischen EVU bezahlten Löhne, die Arbeitsbedingungen in Drittstaaten seien unerheb- lich. Die Prämisse des Gesetzgebers, die Bestimmung finde auch auf eu- ropäische EVU Anwendung, finde aufgrund des bilateralen Landverkehrs- abkommens keine Grundlage mehr. Indessen habe der Gesetzgeber da- mals die nun Tatsache gewordene Möglichkeit der gegenseitigen Anerken- nung von Netzzugangsbewilligungen nicht in Betracht gezogen. Der Ge- setzgeber habe die Arbeitsbedingungen nicht verschlechtern wollen. Seit der Gesetzesrevision von 2012 finde Art. 8d EBG einzig auf schweizeri- sche Unternehmen Anwendung, es seien daher die hierzulande üblichen Arbeitsbedingungen massgebend. 4.2 Die Beschwerdegegnerin schliesst sich der Auffassung der Vorinstanz an, es gebe zwei verschiedene Branche n, was sich im Übrigen auch aus Art. 22 Abs. 1 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstä- tigkeit vom 24. Oktober 2007 (VZAE, SR 142.201) ergebe, die sich allge- mein zu orts- und berufsüblichen Lohn- und Arbeitsbedingungen äussere. Sie betont, dass die italienischen Lokführer einzig im grenzüberschreiten- den Schienengüterverkehr eingesetzt würden und daher eine Fahrberech- tigung in der Schweiz für die Strecken ab der Landesgrenze zu Italien bis Brig und Bellinzona erhalten würden, zu 90 % würden sie in Italien einge- setzt und nur zu 10 % auf den erwähnten schweizerischen Strecken. Schliesslich werde ei n monatlicher Bruttolohn von Fr. … bezahlt, dieser liege deutlich über demjenigen der grenzüberschreitend tätigen Konkur- renzunternehmen und sei daher mehr als branchenüblich. Selbst wenn nur von einer Branche auszugehen sei, sei der Lohn branchenüblich, es müss- ten beim Lohnvergleich nicht nur SBB und BLS, sondern alle EVU mit Sitz in der Schweiz einbezogen werden, also auch bloss regional tätige EVU. A-3434/2015 Seite 13 4.3 Strittig ist die Auslegung von Art. 8d Abs. 1 Bst. d EBG, bzw. was unter den "Arbeitsbedingungen der Branche" zu verstehen ist . Ausgangspunkt jeder Gesetzesauslegung ist der Wortlaut einer Bestimmung (vgl. zu die- sem auch im Verwaltungsrecht geltenden Grundsatz Art. 1 Abs. 1 ZGB; HEINZ HAUSHEER/MANUEL JAUN, Die Einleitungstitel des ZGB, Bern 2003, N. 6 zu Art. 1). Ist der Text nicht ohne Weiteres klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss unter Ber ücksichtigung aller Ausle- gungsmethoden (grammatikalische, systematische, historische und teleo- logische) nach seiner wahren Tragweite gesucht werden; dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zu Grunde liegen- den Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Im Sinne eines pragmatischen Methodenpluralismus ist es abzu- lehnen, einzelne Auslegungsmethoden einer hierarchischen Prioritäten- ordnung zu unterstellen (vgl. BGE 131 III 33 E. 2 und BGE 130 II 202 E. 5.1). Die grammatikalische Auslegung stellt auf Wortlaut, Wortsinn und Sprach- gebrauch ab. Bei der systematischen Auslegung wird der Sinn einer Rechtsnorm bestimmt durch ihr Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und durch den systematischen Zusammenhang, in dem sie si ch in einem Ge- setz präsentiert. Die historische Auslegung stellt auf den Sinn und Zweck ab, den man einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab. Dabei ist eine Ab- grenzung zur teleologischen Auslegung, die auf den Regelungszweck ab- stellt, bei jüngeren Erlassen kaum möglich. Es gilt somit insgesamt, die mit den Normen verbundenen Zweckvorstellungen (ratio legis) zu ermitteln (vgl. Urteile des BVGer A-8666/2010 vom 2. Mai 2013 E. 8, A-2812/2010 vom 11. Februar 2013 E. 5.3 und A-2607/2009 vom 8. Juli 2010 E. 9.3.1 [publiziert in: BVGE 2010/49]). 4.3.1 Art. 8d Abs. 1 Bst. d EBG lautet wie folgt: Das BAV erteilt die Netzzu- gangsbewilligung, wenn das Unternehmen die arbeitsrechtlichen Vorschrif- ten und die Arbeitsbedingungen der Branche einhält . Der Wortlaut in der französischen und it alienischen Fassung entspricht diesem: "… lorsque l'entreprise …respecte les dispositions du droit du travail et les conditions de travail de la branche " bzw. "… se l'impresa di trasporto ferroviario os- serva le prescrizioni in materia di diritto del lavoro e le condizioni di lavoro abituali nel settore ". Der Begriff Branche hat die Bedeutung Wirtschafts - oder Geschäftszweig sowie, eher umgangssprachlich, Fachgebiet. Das da- zugehörige Adjektiv branchenüblich bezieht sich nur auf die beiden erstge- nannten Bedeutungen (Duden, Deutsches Universalwörterbuch, 6. Aufl., 2007). A-3434/2015 Seite 14 Der Begriff Branche bzw. Wirtschaftszweig wird auch in anderen Rechts- gebieten verwendet, namentlich im Zusammenhang mit Gesamtarbeitsver- trägen, die allgemeinverbindlich erk lärt worden sind (Bundesgesetz über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen vom 28. September 1956 [AVEG, 221.215.311]), wobei der Geltungsbereich – und damit der Begriff Branche – gerichtlich zu beurteilen war. Zum selben Wirtschaftszweig sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Be- triebe zu zählen, die zueinander insofern in einem direkten Konkurrenzver- hältnis stehen, als sie Erzeugnisse oder Dienstleistungen gleicher Art an- bieten (BGE 134 III 11 E. 2.2 m.w.H.). Massgebend für die Frage, was eine Branche umfasst, sind demnach die wirtschaftlichen Verhältnisse bzw. die angebotenen Leistungen. Auch wenn der Gesetzeswortlaut den Begriff Branche jeweils in der Einzahl verwendet, lässt nichts zur Frage ableiten, ob es für die Tätigkeiten der Beschwerdegegnerin eine oder mehrere Branchen gibt oder ob eine Bran- che auch EVU aus der EU umfasst. Der Wortlaut ist daher nicht eindeutig. 4.3.2 Art. 8d EBG findet sich im zweiten Kapitel des EBG mit dem Titel "die Eisenbahnunternehmen" und dort im zweiten Abschnitt zu den Eisenbahn- verkehrsunternehmen. Wie Art. 8c EBG, dem ersten Artikel dieses Geset- zesabschnitts zu entnehmen ist, stellt die Netzzugangsbewilligung eine Vo- raussetzung dar, um Eisenbahnverkehr durchzuführen. Als weitere V o- raussetzung ist zudem eine (streckenbezogene) Sicherheitsbescheinigung erforderlich und allenfalls eine Personenbeförderungskonzession gemäss Art. 6 ff. des Personenbeförderungsgesetzes vom 20. März 2009 (PBG, SR 745.1). Arbeitsbezogene Aspekte werden im Übrigen weder im betref- fenden Kapitel noch anderswo im EBG thematisiert. Hervorzuheben bleibt, dass Art. 8d Abs. 1 Bst. e EBG f ür die Erteilung der Netzzugangsbewilli- gung verlangt, dass das EVU seinen Sitz in der Schweiz hat, die Regelung demnach nur auf schweizerische EVU anwendbar ist. Für EVU mit Sitz in der EU gelten gemäss Art. 8d Abs. 3 EBG i.V.m. dem Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Güter - und Personenverkehr auf Schiene und Strasse (Landverkehrsabkommen, SR 0.740.72) die von de- ren Sitzstaat erteilten Genehmigungen auch in der Schweiz. Der Kreis der möglichen Bewilligungsinhaber im Sinn von Art. 8c f. EBG ist demnach ein- geschränkt, woraus zu schliessen ist, dass die Branchenüblichkeit im Sinn des EBG sich eher auf schweizerische EVU beschränkt. Die Parteien sind sich im Übrigen einig, dass die erste der beiden Voraussetzungen, die Ein- haltung der arbeitsrechtlichen Vorschriften, sich auf die schweizerischen A-3434/2015 Seite 15 bezieht, also insbesondere auf die zwingenden Bestimmungen des O bli- gationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220) und des Bundesgesetz über die Arbeit in Unternehmen des öffentlichen Verkehrs vom 8. Oktober 1971 (Arbeitszeitgesetz, AZG, SR 822.219). Mit Blick auf die übrige Rechtsordnung fällt zunächst auf, dass auch in an- deren Rechtsgebieten für Tätigkeiten, die einer öffentlich -rechtlichen Be- willigung oder Konzession benötigen, die Einhaltung der arbeitsrechtlichen Vorschriften und der Arbeitsbedingungen eine Bewilligungs- oder Konzes- sionsvoraussetzung darstellt, beispielsweise in Art. 9 des Personenbeför- derungsgesetzes vom 20. März 2009 (PBG, SR 745.1) oder in Art. 6 Bst. c und Art. 15 Bst. d des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG, SR 784.10). Ferner sind gewisse arbeitsrechtliche Vorgaben für sämtliche Ei- senbahnunternehmen im AZG geregelt, wobei diese Pflichten u.a. an den Netzzugang anknüpfen (Art. 1bis AZG; vgl. auch Botschaft zur Bahnreform 2 vom 23. Februar 2005, BBl 2005 2415, S. 2530). Die Arbeitszeiten zäh- len an sich zu den Arbeitsbedingungen, hierzu besteht jedoch eine gesetz- liche Sonderregelung und damit eine arbeitsrechtliche Vorschrift. Den Sachverhalt, dass ein ausländisches Unternehmen seine Arbeitneh- mer in die Schweiz zur Verrichtung von Arbeit entsendet, ist für gewisse Tätigkeiten im Bundesgesetz über die flankierenden Massnahmen bei ent- sandten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern und über die Kontrolle der in Normalarbeitsverträgen vorgesehenen Mindestlöhne vom 8. Oktober 1999 (Entsendegesetz, EntsG, SR 823.20) geregelt . J enes Gesetz ver- pflichtet die Arbeitgeber, ihren entsandten Arbeitnehmenden mindestens die Arbeits- und Lohnbedingungen zu garantieren, die vorgeschrieben sind in Bundesgesetzen, Verordnungen des Bundesrates, allgemein verbindlich erklärten Gesamtarbeitsverträgen und Normalarbeitsverträgen in den Be- reichen minimale Entlöhnung inklusive Zuschläge, Arbeits- und Ruhezeit, Mindestdauer der Ferien, Arbeitssicherheit und Gesundheitsschutz am Ar- beitsplatz, Schutz von Schwangeren, Wöchnerinnen, Kindern und Jugend- lichen sowie Nichtdiskriminierung, namentlich Gleichbehandlung von Frau und Mann (Art. 2 Abs. 1 EntsG). Auch wenn dieses Gesetz EVU bzw. deren Tätigkeiten nicht umfasst und für EVU auch kein allgemeinverbindlich er- klärter GAV besteht, kodifiziert es ein gesetzgeberisches Anliegen, wonach für in der Schweiz erbrachte Arbeit g rundsätzlich die schweizerischen Ar- beitsbedingungen einzuhalten sind. Insgesamt lassen systematische Gesichtspunkte darauf schliessen, dass das schweizerische Recht einen Grundsatz kennt, wonach auf Arbeit, die A-3434/2015 Seite 16 in der Schweiz verrichtet wird, die schweizerischen Arbeitsbedingungen anwendbar sind, unabhängig davon, wo die Arbeitnehmer und Arbeitgeber ihren Wohnsitz bzw. Sitz haben. 4.3.3 Der Netzzugang für EVU wurde im Rahmen der ersten Bahnreform eingeführt (Botschaft zur Bahnreform vom 13. November 1996, BBl 1997 I 909 [nachfolgend Botschaft Bahnreform 1]) und trat am 1. Januar 1999 in Kraft (AS 1998 2835), wobei der damalige Art. 9 Abs. 2 EBG die Voraus- setzungen für die Bewilligung zur Benützung der Infrastr uktur regelte und dessen Bst. e die EVU verpflichtete, die arbeitsrechtlichen Vorschriften ein- zuhalten und die Arbeitsbedingungen der Branche zu gewährleisten. 4.3.3.1 Der Entwurf des Bundesrats hatte vorgesehen, dass die landesüb- lichen Arbeitsbedingungen zu gewährleisten seien. In der Botschaft Bahn- reform 1, S. 952 wird hierzu ausgeführt, die Unternehmen sollten verpflich- tet werden, das in der Schweiz eingesetzte ausländische Personal zu lan- desüblichen Bedingungen anzustellen. Es gehe um die Verhinderung des sog. "Sozialdumpings". Es solle namentlich verhindert werden, dass aus- ländische Unternehmungen mit wesentlich schlechteren Anstellungsbedin- gungen des Personals auf dem schweizerischen Schienennetz eine Ver- zerrung des Wettbewerbs verursachten. 4.3.3.2 Der Ständerat nahm auf Antrag seiner Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen die Formulierung an, die Bewilligung wird erteilt, wenn "die arbeitsrechtlichen Vorschriften eingehalten und die Arbeitsbedingun- gen der Branche gewährleistet werden". Der Kommissionssprecher führte vor dem Ständerat (AB 1997 S 873) aus, es handle sich um eine Klausel gegen das Sozialdumping – entsprechend vergleichbaren Gesetzen. Die SBB-Verantwortlichen hätten mit aller Deutlichkeit darauf aufmerksam ge- macht, dass es zwischen dieser Bestimmung und den Personalkosten ei- nen direkten Zusammenhang ge be (Wettbewerbsfähigkeit). Die Kommis- sion habe schliesslich der Aufnahme dieser Bestimmung zugestimmt, ohne sich Illusionen darüber zu machen, dass damit das Problem der hohen schweizerischen Löhne gelöst sei. Es bestünden wesentliche Lohnunter- schiede zwischen den SBB und der Privatwirtschaft und noch grössere zu ausländischen Bahnen. Zudem nahm der Kommissionssprecher Bezug auf die EU-Entsendungsrichtlinie, die zahlreiche Bestimmungen zum Schutz der Mitarbeiter enthält, insbesondere eine Pflicht, die rechtlich festgelegten Mindestlöhne desjenigen Landes, in dem die Arbeit geleistet wird, zu ge- währleisten. Der Nationalrat stimmte dem Beschluss des Ständerates dis- kussionslos zu (AB 1998 N 13). A-3434/2015 Seite 17 Für die Rechtsanwendung stehen die Protokolle der vorberatenden Kom- missionen zur Verfügung (Art. 7 Abs. 1 Bst. a der Parlamentsverwaltungs- verordnung vom 3. Oktober 2003 [ParlVV; SR 171.115]), indessen darf ge- mäss Art. 7 Abs. 5 ParlVV nicht wörtlich zitiert werden und nicht bekannt gegeben werden, wie einzelne Sitzungsteilnehmende Stellung genommen haben. Wie dem Protokoll der Kommission für Verkehr und Fernmeldewe- sen des Ständerates vom 3. und 4. Juli 1997 zu entnehmen ist, war ihr bekannt, dass die Schweiz von Ländern mit einem tieferen Lohnniveau um- ringt und die SBB im internationalen Güterverkehr nicht konkurrenzfähig ist. Der Beamtenstatus des SBB-Personals wurde als problematisch erach- tet. Ebenso war der Kommission bewusst, dass die Lohnkosten einen gros- sen Anteil am Gesamtaufwand haben und es einen Widerspruch zwischen der Schaffung von Wettbewerb, namentlich auf Transitstrecken , und des- sen Verhinderung durch Lohnvorgaben gibt. Es gab keine Einigkeit zur Be- deutung der vom Bundesrat zunächst vorgeschlagenen Formulierung "lan- desübliche Bedingungen"; teilweise wurden diese als die Bedingungen der SBB als Branchenführerin verstanden, teilweise als die durch die zahlrei- chen schweizerischen Bahnunternehmen konditionierten. Die Formulie- rung "landesüblichen Bedingungen" stelle angesichts der hohen Löhne in der Schweiz keine Lösung dar. Die Kommission verlangte die Prüfung, ob die Lösung im Fernmeldegesetz übernommen werden könne, weil damals ähnliche Diskussionen geführt worden seien. Der Kommission war auch der Text der sog. Entsendungsrichtlinie der EU bekannt . Deren Artikel 3 verpflichtet die Mitgliedstaaten dafür zu sorgen, dass Unternehmen, die Ar- beitnehmer zur Erbringung einer Arbeitsleistung auf ihr Hoheitsgebiet ent- senden, die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen garantieren, die im betreffenden Mitgliedstaat durch Rechts - oder Verwaltungsvorschriften und/oder du rch für allgemein verbindlich erklärte Tarifverträge oder Schiedssprüche festgelegt sind. Dazu zählen insbesondere Mindestlohn- sätze einschliesslich Überstundensätze. Zur Bedeutung der Formulierun- gen "branchenübliche Arbeitsbedingungen" bzw. "Arbeitsbedingungen der Brache" gab es ebenfalls unterschiedliche Voten; einzelne hielten dafür, auch die ausländische Branchenübl ichkeit würde erfasst bzw. diese For- mulierung sei weniger einschränkend oder eher flexibler als "landesübliche Bedingungen". Umgekehrt wurde jedoch auch die Auffassung vertreten, dass durch das Abstellen auf das Branchenübliche die Flexibilität einge- schränkt werde und einzig auf die schweizerische Situation abzustellen sei. Zudem seien Deregulierung und Senkung der Löhne im Bahnbereich un- denkbar. Die Kommission einigte sich schliesslich darauf, die Formulierung aus dem Fernmeldegesetz zu übernehmen. A-3434/2015 Seite 18 4.3.3.3 Zur erwähnten Regelung im Fernmeldegesetz (Totalrevision, Ge- schäftsnummer 96.048), die ausdrücklich als Vorbild diente, herrschte zwi- schen den Räten Uneinigkeit, ob und wie der Schutz vor Lohndumping zu erreichen sei. In der Differenzbereinigung wurde eine Einigung gefunden, die von der Regelung im öffentlichen Beschaffungswesen ausgeht und die Gewährleistung der Arbeitsbedingungen der Branche für die Konzessions- erteilung voraussetzt. Betont wurde damals im Ständerat (AB 1997 S 331), daraus könne nicht abgeleitet werden, dass alle Konzessionäre einem Ge- samtarbeitsvertrag der Telecom PTT unterstellt werden könnten. Die Libe- ralisierung solle aber auch nicht einfach Lohndruck bedeuten. Was bran- chenüblich sei, befinde sich im steten Wandel , und es sei klar, dass die Liberalisierung eine Veränderung der Arbeitsbedingungen der Branche mit sich bringen werde. Es könne aber nicht sein, dass Konkurrenten gezwun- gen seien, den Gesamtarbeitsvertrag der Telecom zu übernehmen. Es gehe darum, dass eine Konkurrentin ihre Dienste d eswegen nicht günsti- ger anbieten können solle, einzig weil sich die Arbeitsbedingungen wesent- lich von denjenigen der Branche unterschieden, also eigentliche Dumping- löhne angeboten würden. Die strengen Kontrollmechanismen und der aus- gebaute Apparat aus dem öffentlichen Beschaffungswesen würde im Fern- meldebereich nicht analog ausgestaltet werden. 4.3.3.4 Auch in der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen des Na- tionalrates herrschte anlässlich der Sitzung vom 3./4. November 1997 Un- einigkeit, was unter den "Arbeitsbedingungen der Branche " im Sinn des EBG zu verstehen sei. Ein Antrag, die Bestimmung zu ergänzen, dass die Arbeitsbedingungen der Branche im Rahmen von Gesamtarbeitsverträgen zu gewährleisten seien, wurde abgelehnt. Anscheinend bestand mehrheit- lich die Auffassung, dass sich die Branche auf die Eisenbahn bezieht und nicht auf das gesamte Transportwesen sowie, dass "landesüblich" ein- schränkender ist als die Fassung des Ständerats . Mehrere Voten hielten dafür, es handle sich bei der Branche um die Bahnen de r EU. Mit dieser Erklärung wurde schliesslich ein Streichungsantrag zu dieser Bestimmung zurückgezogen. Es gab aber auch Widerspruch, die (damals) 15 EU-Län- der seien kein einheitliches Lohngebiet. Ein Kommissionsmitglied äusserte sich dahingehend, es gebe zwei verschiedene Ebenen, den Verkehr inner- halb der Schweiz und den Transitverkehr. Es sei nicht möglich, dass eine Bahn, die drei oder vier Länder durchquere, die personalrechtlichen Rah- menbedingungen jedes Landes erfülle. Ferner wurde ausgeführt, in der Formulierung "die Arbeitsbedingungen der Branche" seien Gesamtarbeits- verträge inbegriffen; sie seien massgeblich. Im Ausland kenne man diesen Begriff jedoch nicht. Es gäbe aber etwa in Deutschland Tarifverträge, diese A-3434/2015 Seite 19 würden natürlich gelten. Eine eher kna ppe Mehrheit der Kommission schloss sich schliesslich der Fassung des Ständerats an. Der Nationalrat nahm den Antrag seiner Kommission, dem Beschluss des Ständerates zu- zustimmen, diskussionslos an (AB 1998 N 13). 4.3.3.5 Aus den Materialien ergibt sich zusammenfassend kein eindeutiger Wille des Gesetzgebers ; die abgegebenen Voten sind äusserst unter- schiedlich und die angenommene Variante ein letztlich nicht näher definier- ter Kompromiss zwischen der Schaffung von Wettbewerb im Schienengü- terverkehr und dem Schutz vo r Sozialdumping, insbesondere Lohndum- ping. Die Erwartung eines Kommissionsmitglieds, im Rat würde gesagt, was mit dieser Formulierung gemeint sei, erfüllte sich nicht. Als gesichert kann gelten, dass den übrigen EVU nicht die Bedingungen, namentlich die Löhne der SBB oder deren Gesamtarbeitsvertrag auferlegt werden sollten, dass umgekehrt aber Lohndumping verhindert werden sollte . Zudem gibt es Anzeichen, dass "branchenüblich" weiter gefasst ist als "landesüblich" und allenfalls auch die Bedingungen von Bahnen aus der EU als branchen- üblich erachtet worden sind. Die damalige Regelung sah denn auch keinen Sitz in der Schweiz als Erfordernis vor, eine Netzzugangsbewilligung konnte demnach auch ein ausländisches EVU erhalten, worauf im Übrigen auch verschiedene Voten in der Kommission bzw. Bezugnahmen auf kon- krete ausländische Eisenbahnen schliessen lassen. Vereinzelte Voten ha- ben zwischen dem Binnenverkehr und dem Transitverkehr unterschieden. 4.3.3.6 Unter historisch-teleologischen Gesichtspunkten ist zu berücksich- tigen, dass i m Rahmen der Bahnreform 2 das EBG erneut teilrevidiert wurde. Auch die Regelung des Netzzugangs (Bundesgesetz über den zweiten Schritt der Bahnreform 2 vom 16. März 2012, AS 2012 5619 ) wurde geändert und ist seit dem 1. Juli 2013 nicht mehr in Art. 9 EBG, son- dern in Art. 8c ff. EBG zu finden. Der Netzzugang war im Rahmen dieser Gesetzesrevision eher ein Nebenpunkt, wobei es in diesem Zusammen- hang vor allem darum ging, die EU -Sicherheitsrichtlinie (Richtlinie 2004/49/EG) zu übernehmen (Botschaft zum zweiten Schritt der Bahnre- form 2 vom 20. Oktober 2010, BBl 2011 911, S. 944). Die Neuordnung der Voraussetzungen für eine Netzzugangsbewilligung wurde im Parlament diskussionslos angenommen (AB 2011 N 374 f.; AB 2011 S 420 und 422). Wesentlich erscheint aber dennoch, dass die Bewilligung des Netzzugangs nach dem neuem, geltenden Recht den Sitz des EVU in der Schweiz vo- raussetzt, während EVU aus der EU gestützt auf Art. 8c Abs. 3 EBG und auf das am 1. Juni 2002 in Kraft getretene Landverkehrsabkommen Netz-A-3434/2015 Seite 20 zugang erhalten. Selbst wenn ursprünglich eine europäische Branchenüb- lichkeit als Bewilligungsvoraussetzung angestrebt gewesen wäre, lässt der neu auf EVU mit Sitz in der Schweiz eingeschränkte G eltungsbereich der revidierten Art. 8c ff. EBG eher auf eine Branchenüblichkeit schliessen, die sich auf die bei den schweizerischen EVU üblichen Arbeitsbedingungen bezieht. 4.4 Zusammenfassend ergeben die verschiedenen Auslegungsmethoden letztlich übereinstimmend, dass sich die Branchenüblichkeit im Sinn von Art. 8d Abs. 1 Bst. d EBG an den schweizerischen Verhältnissen orientiert. Der Auffassung der Vorinstanz, die Arbeitsbedingungen definierten sich nach allen schweizerischen und europäischen EVU, die grenzüberschrei- tenden Schienengüterverkehr anbieten, kann demnach nicht gefolgt wer- den. Massgebend für die Frage, ob die Beschwerdegegnerin die Arbeits- bedingungen der Branche einhält oder nicht, sind die Verhältnisse bei den schweizerischen EVU. 4.5 Ob innerhalb der Unternehmen mit schweizerischem Netzzugang zwi- schen verschiedenen Branchen zu unterscheiden ist, also zwischen dem Binnenverkehr und dem grenzüberschreitenden Verkehr, beurteilt sich nach den angebotenen Leistungen und damit nach wirtschaftlichen Ge- sichtspunkten (vgl. E. 4.3.1). Entgegen der Auffassung des Beschwerde- führers schliesst der Umstand, dass es bloss eine einzige Art von Bewilli- gung für EVU gibt, keineswegs aus, dass verschiedene Branchen beste- hen. Die Vorinstanz ist aufgrund ihrer Fachkenntnis zum Schluss gekom- men, im schweizerischen Schienengüterverkehr gebe es in diesem Sinn zwei zu unterscheidende Branchen. Für das Bundesverwaltungsgericht besteht kein Anlass, von dieser Einschätzung der Fachbehörde abzuwei- chen oder weitere Beweise hierzu zu erheben (vgl. E. 2). 5. Gestützt auf ihre Auslegung von Art. 8d Abs. 1 Bst. d EBG hat die Vor - instanz die Branchenüblichkeit der Löhne auch unter Einbezug der Bedin- gungen ausländischer Bahnen geprüft und als offensichtlich bejaht. Die Verfügung enthält keine konkreten Feststellungen zu den Arbeitsbedingun- gen der Branche der schweizerischen EVU, die grenzüberschreitend tätig sind, diese sind jedoch nach dem Gesagten m assgebend und entscheid- wesentlich. Der Sachverhalt ist daher unvollständig erhoben und die ange- fochtene Verfügung aufzuheben. A-3434/2015 Seite 21 5.1 Gemäss Art. 61 Abs. 1 VwVG entscheidet das Bundesverwaltungsge- richt in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück. Bei der Wahl zwischen den beiden Entscheidarten steht dem Gericht ein weiter Ermessensspielraum zu. Lie- gen sachliche Gründe vor, ist eine Rückweisung regelmässig mit dem Un- tersuchungsgrundsatz und dem Prinzip eines einfachen und raschen Ver- fahrens vereinbar (vgl. BGE 131 V 407 E. 2.1.1; Urteil des Bundesverwal- tungsgerichts A-770/2013 vom 8. Januar 2014 E. 1.3). Zur Rückweisung führt insbesondere eine mangelhafte Abklärung des Sachverhalts durch die Vorinstanz, die ohne eine aufwändigere Beweiserhebung nicht beho- ben werden kann. Ebenso ist eine Rückweisung angezeigt, wenn der Vor- instanz ein Ermessen zukommt, bei dessen Überprüfung sich das Gericht Zurückhaltung auferlegt (vgl. Urteil des BGer 1C_277/2007 vom 30. Juni 2008 E. 2.2; BVGE 2012/21 E. 5.1; Urteil des BVGer A-1305/2012 vom 10. Oktober 2012 E. 1.4; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.194). 5.2 Das Bundesverwaltungsgericht ist nicht ohne Weiteres in der Lage, die erforderlichen Sachverhaltsergänzungen selbst vorzunehmen. Zudem kommt der Vorinstanz bei der Beurteilung der Branchenüblichkeit von Löh- nen ein technisches Ermessen zu. Unter diesen Umständen ist es ange- zeigt, die Angelegenheit zur Ergänzung des massgeblichen Sachverhalts und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. 6. Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auf- erlegt. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten er- mässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Kosten hat die Vorinstanz als Bun- desbehörde zu tragen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). In der Verwaltungsrechts- pflege des Bundes gilt die Rückweisung in der Sache an die Vorinstanz zu weiteren Abklärungen und neuem Entscheid (mit noch offenem Ausgang) praxisgemäss als volles Obsiegen der Beschwerde führenden Partei (vgl. statt vieler BGE 132 V 215 E. 6.1, Urteil des BGer 1C_397/2 009 vom 26. April 2010 E. 6 sowie Urteil des BVGer A-1128/2012 vom 24. Oktober 2012 E. 16.1). 6.1 Der Beschwerdeführer gilt somit als obsiegend, weshalb ihm keine Ver- fahrenskosten aufzuerlegen sind und ihm der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'000.— nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstat- ten ist. Demgegenüber unterliegt die Beschwerdegegnerin mit ihrem An- trag und wird demzufolge kostenpflichtig für die auf Fr. 2'000.— festzule- genden Verfahrenskosten (Art. 2 f. des Reglements vom 21. Februar 2008 A-3434/2015 Seite 22 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [SR 173.320.2]). 6.2 Nach Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE hat die Beschwer- degegnerin d en obsiegenden Beschwerdeführer ausserdem für die ih m durch das Verfahren entstandenen notwendigen und verhältnismässig ho- hen Kos ten angemessen zu entschädigen (vgl. Art. 8 VGKE). Dem Be- schwerdeführer steht demnach eine aufgrund der Akten auf Fr. 4'500.—, inkl. MwSt. und Barauslagen, festzulegende Parteientschädigung zu, die von der Beschwerdegegnerin zu entrichten ist (Art. 14 VGKE). Keine Par- teientschädigung steht der Vorinstanz als Bundesbehörde zu (Art. 7 Abs. 3 VGKE; MAILLARD, VwVG Praxiskommentar, Art. 64 N. 14). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde de s Beschwerdeführers wird gutgeheissen. Die Verfü- gung der Vorinstanz vom 6. Mai 2015 wird aufgehoben und die Angelegen- heit im Sinne der Erwägungen zur Ergänzung des massgeblichen Sach- verhalts und zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.— werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. Dieser Betrag ist innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zugunsten der Gerichtskasse zu überweisen. Die Zustellung des Einzahlungsscheins erfolgt mit separater Post. 3. Dem Beschwerdeführer wird der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'000.— nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurück- erstattet. Hierzu hat er dem Bundesverwaltungsgericht seine Post - oder Bankverbindung anzugeben. 4. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils ei ne Parteientschädigung von Fr. 4'500.— zu bezahlen. A-3434/2015 Seite 23 5. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. BAV / BAV-240.0-00001/00003/00007; Einschreiben) – das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde) Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Maurizio Greppi Bernhard Keller Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden ( Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be- weismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizule- gen (Art. 42 BGG). Versand: