BRKE I Nrn. 119 und 120/1996 vom 12. April 1996 in BEZ 1996 Nr. 16 (Aufgehoben mit VB 96/0078 vom 24. Januar 1997, dieser bestätigt mit BGE 1P.191/1997 vom 26. November 1997) 7. Die Rekurrenten machen geltend, die Verwendung der nicht vom W ohnanteil erfassten, gewerblich nutzbaren Flächen als (Sex -)Massagesalon sei zu Unrecht verweigert worden. In ihrer Rekursantwort bringt die Vorinstanz vor, in der Festsetzung von W ohn- zonen und der Festlegung eines hohen W ohnanteils - und zwar auch in Gebieten, welche nicht direkt als W ohnzonen ausgeschieden seien - manifestiere sich das ö f- fentliche Interesse an der Wohnnutzung "als solcher" und der W ohnqualität. Gebiete mit einem Mi ndestwohnflächenanteil von mehr als 50 % seien in Berücksichtigung der besonderen städt ischen Verhältnisse als primär der W ohnnutzung dienende Quartiere zu behandeln. Gemäss § 52 PBG seien W ohnzonen in erster Linie für Wohnbauten bestimmt. Sollen in einer W ohnzone andere Nutzungen ausgeübt we r- den, so müsse nach der Rechtspr echung des Verwaltungsgerichtes (VB 92/0062) aufgrund einer funktionellen Betrach tungsweise geprüf t werden, ob diese mit dem Zonenzweck vereinbar seien. In W ohnzonen angesiedelte Betriebe müssten ihrem Wesen nach "in W ohnquartiere passen". Dabei sei es nicht notwendig, dass eine derartige Regelung ausdrücklich in der kommun alen Bau- und Zonenordnung veran- kert sei. Das Erfordernis der Übereinstimmung mit dem Zonenzweck gelte allgemein und ergebe sich direkt aus dem "Zweck der W ohnzone". § 49 Abs. 1 PBG halte fest, dass die Bau - und Zonenordnung die zulässige baul iche Grundstücksnutzung u. a. durch Bestimmungen über die Nutzweise näher ordnen kö nne. Der W ohnanteilplan der Stadt Zürich gelte als eine derartige Ordnung. Aus der systematischen Stellung dieser Norm gehe hervor, dass sie nicht nur auf W ohnzonen ausgerichtet sei, so n- dern auch Kern -, Quartiererhaltungs - und Zentrumszonen erfasse. Au fgrund der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung sei die Zulässigkeit von Betri eben nicht nur in W ohnzonen, sondern auch in Kern -, Quartiererhaltungs- oder Zentrumszonen an ihrer Vereinbarkeit mit der W ohnnutzung zu messen. Sexmassagesalons seien in aller Regel bis weit in die Nacht bzw. die frühen Morgenstunden hinein geöffnet, zu Zeiten also, in denen die Bevölkerung ein au s- gesprochenes Ruhebedürfnis habe. Der Betrieb von Massagesalons sei mit einem erheblichen Störp otential verbunden. Davon betroffen seien einerseits - falls übe r-- 2 - haupt noch vorha nden - die Bewohnerinnen und Bewohner des entsprechenden Gebäudes selber, and ererseits aber auch die Nachbarschaft; letztere insbesondere dann, wenn sich mehrere Massagesalons in einem Gebäude "einnisteten". Der Z o- nen- bzw. Wohnanteilplan ve rfolge den Zweck, ein gesundes, angenehmes und u n- gestörtes W ohnen zu gewährlei sten. Der Betrieb von Massagesalons habe mit di e- sem Zweck nicht die geringste G emeinsamkeit. Vielmehr verletze e ine derartige Nutzung den Zonenzweck in krasser W eise und führe längerfristig zur Verdrängung der ansässigen Bevölkerung und zu einer Verslumung des Gebietes. Mit der Liber a- lisierung des Sexualstrafrechts sei bei den Massagesalons eine Entwicklung eing e- treten, welche in bestimmten Stadtkreisen zu u nzumutbaren Zuständen führe. Be- züglich der Beei nträchtigung des Zonenzwecks und der Lebensqualität der nicht im Sexgewerbe tätigen Bevölkerung spiele es auch keine Rolle, ob die Betreiberinnen eines Massag esalons die Lokalitäten nur zur Ausübung i hres Gewerbes benutzten und andernorts wohnten, oder ob sie dort sogar ihren eigentlichen W ohnsitz hätten. Die mit dem Betrieb verbundenen Störungen würden dieselben ble iben. Wenn in W ohnzonen bzw. Gebieten mit hohem W ohnanteil Betriebe sexg e- werblicher Art als nicht zonenkonform betrachtet werden und dementsprechend d e- ren Bewilligungsfähigkeit verneint werde, bedeute dies nicht die Durchsetzung eines 100 %-igen Wohnanteils. Eine gewöhnliche (d.h. nicht sex -) gewerbliche Nutzung im Rahmen des gemäss Wohnanteilplan zulässigen Nichtwohnanteils werde keinesfalls unterbunden. Eine gewöhnliche gewerbliche Nutzung werde vorliegend vielmehr a n- erkannt. 8 a) Mit dem Inkrafttreten des Umweltschutzgesetzes am 1. Januar 1985 haben die ka ntonalrechtlichen Vorschriften über den Umweltschutz ihre selbständige B e- deutung verloren, soweit sich deren materieller Gehalt mit dem Bundesrecht deckt oder weniger weit geht als dieses. Das kantonale Recht behält seine Gültigkeit nur dort, wo es die bundesrechtlichen Bestimmungen ergänzt oder - soweit erlaubt - ver- schärft (vgl. BGE 113 Ib 399 mit Hinweisen; BGE 114 Ib 220 Erw. 4a, auch zum Fo l- genden). Gemäss Art. 65 Abs. 2 USG dürfen die Kantone keine neuen Immission s- grenzwerte, Alarmwerte oder Planungsw erte und keine neuen Bestimmungen über Typenprüfungen und umweltg efährdende Stoffe erlassen. Bestehende kantonale Rechtsnormen gelten lediglich bis zum Inkrafttreten entsprechender Vorschriften des Bundesrates. Dieser hat in der Lär mschutzverordnung (LSV) Immissionsgrenzwerte, Alarmwerte und Planungswerte festg esetzt. Lärmimmissionen sind somit grundsät z- lich nach diesen Bestimmungen zu beurte ilen. Gemäss Art. 44 LSV haben die G e- meinden den Nutzungszonen im Sinne von Art. 14 ff. RPG Empfindlichkeitsstufen zuzuordnen, welche die Belastungsgrenzwerte u mschreiben. Bauvorhaben sind im Einzelfall an diesen Grenzwerten zu messen. Die kommunalen und kantonalen Vorschriften über die zulässige Nutzweise (Zonenkonformität) haben angesichts des diese Frage abschliessend regelnden Bundesumweltschutzrechts ihren immissionsrechtlichen Gehalt verloren. Die in Art. 43 LSV verwendeten Begriffe der nicht störenden, mässig störenden und stark st ö- renden Betri ebe haben nicht mehr den Sinn, die Betriebsarten wie im bisherigen Immissionsrecht des Kantons Zürich zum Zwecke der Beurteilung im Einzelfall ab - strakt zu kategorisieren. Vielmehr wollen Sie nur aufzeigen, wie bei der Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen vorzugehen ist. Ob mithin ein einzelner Betrieb in einer bestimmten Zone immissionsrechtlich zulässig sei, hängt allein davon ab, ob er die - 3 - entsprechenden Belastung sgrenzwerte der jeweiligen Empfindlichkeitsstufe einz u- halten vermag. Enthält die komm unale Bauordnung keine detaillierten Regelungen hinsichtlich von Betrieben, son dern e rgibt sich aus den Vorschriften einzig deren grundsätzliche Zulässigkeit, so können B etriebe nicht auf Grund der altrechtlichen Typisierung (zonenbedingte Immissionsvo rschriften) untersagt werden; vielmehr h a- ben sie sich immissionsrech tlich ausschlie sslich am Bundesumweltschutzrecht zu orientieren. b) Den Gemeinden bleibt es indessen unbenommen, aus raumplanungsrechtl i- chen Gründen einzelne Zonen ganz oder teilweise einzelnen Nutzungen vorzub e- halten. So können für bestimmte Zonen - und Zonenteile Verbot e für Betriebe no r- miert (reine W ohnzonen) bzw. prozentuale W ohnanteile vorgeschrieben werden. Zudem ist neben der Statuierung von sogenannten Mischzonen (gegebenenfalls u n- ter Festsetzung von W ohnanteilen oder eines Gewerb eanteils [Gewerbebonus etc.]) die F estsetzung von a llein dem Gewerbe oder allenfalls Handels - und Dienstlei s- tungsbetrieben vorbehaltenen Zonen gestattet. Ferner können etwa auch vertikal verlaufende Nutzungsstrukturen in Gebäuden verlangt werden. Auch derartige nicht immissionsrechtlich mot ivierte Eigentumsbeschränkungen bedürfen selbstverständlich einer ausdrücklichen und unmissverständlichen geset z- lichen Regelung. Der Zonenzweck wird durch die Gesamtheit aller planungsrechtl i- chen und baupolizeilichen Normen abschliessend umschrieben, welch e die Bauwei- se, die Nutzweise und die Gestaltungsweise von Bauten, Anlagen und Betrieben al l- gemein oder aber spezifisch -zonenbezogen regeln. In § 52 Abs. 1 PBG wie auch in einzelnen Bauordnu ngen enthaltene programmatische Bestimmungen etwa des I n- halts, ein e W ohnzone sei vorwiegend für das W ohnen da, statui eren, sofern die Bauordnung in W ohnzonen auch andere Nutzungen als zulässig erklärt, keine z u- sätzlichen, zu der Gesamtheit aller Z onenvorschriften hinzutretenden Eigentumsb e- schränkungen. Die Bezeichnung "W ohnzone" ist daher im Grunde genommen über- all dort nur tei lweise zutreffend, wo auch Nich twohnnutzungen gestattet sind. In Tat und Wahrheit handelt es sich bei solchen Zonen zumindest um Mischzonen. W o ei- ne solche Mischzone als "W ohnzone" bezeichnet wird, ohne dass ein W ohnanteil festgelegt ist, darf sogar das gesamte Zonengebiet mit Nichtwohnbauten überstellt werden und wird so erlaubterweise aus der "W ohnzone" eine Gewerbe- und Dienst- leistungszone; die Betriebe sind lediglich den Immissionsno rmen des eidg enössi- schen Umweltschutzrechts unterworfen. Auch wo ein W ohnanteil festg esetzt ist, handelt es sich um eine Mischzone, und es können Nichtwoh nnutzungen ausserhalb des Wohnanteils nur untersagt werden, wenn die Bauordnung ausdrücklich entspr e- chende, vor der Eigentumsgarantie und der Rechtsgleichheit standhaltende rau m- planungsrechtliche Anordnungen trifft oder wenn Nichtwohnnutzungen dem U mwelt- schutzrecht widersprechen. Ein anderer als der durch die einzelnen Zulässigkeits - oder Verbotsnormen der kommunalen B auordnungen umschriebener Zonenzweck existiert somit in allen diesen Fällen auch dann nicht, wenn eine programmatische Vorschrift erklärt, W ohnzonen seien in erster Linie für W ohnbauten bestimmt (vgl. auch § 52 Abs. 1 PBG, welche Vorschrift im übrigen kein e Legaldefinition des Be - griffs "W ohnzone" gibt). Es lassen sich daher in derartigen Fällen ohne Verletzung des Legalitätsprinzips, der Eigentumsgarantie und der Gemeindeautonomie nicht weitere, irgendwie geartete Beschränkungen des Bauens und der Nutzung unter dem Titel "Zonenzweck" als quasi ungeschriebene Eigentumsbeschränkungen in die geltenden zürcherischen Bauordnu ngen hinein interpretieren. Von einer Minderheit - 4 - der Bauordnungen, die eine ausdrückl iche Regelung etwa in dem Sinne enthalten, dass in bes timmten Zonen nur bestimmte Betriebsk ategorien zulässig seien, darf nicht auf die übrigen Bauordnungen geschlossen werden. Es darf nicht einfach u n- terstellt werden, andere Gemeindegesetzgeber hätten im Grunde genommen Gle i- ches statuieren wollen oder implicite statuiert. Wenn in einigen Entscheiden (VB 71/1983 Erw. 3.a) auf Egger (Einführung in das zürcherische Baurecht, W ädenswil 1970, S. 111 f.) und Zimmerlin (Baugesetz des Kantons Aargau, Aarau 1977, §§ 130 - 133 N 4) verwiesen worden ist, vermag dies zu Begründung der gegenteiligen Auffassung nichts beizutragen, weil diese a n- geblichen Belegstellen jene Entscheide gar nicht stützen, gehen doch beide Autoren eindeutig davon aus, dass der Zonenzweck sich einzig aus den primären und s e- kundären Baubeschränkungsnormen ergibt, sofern nicht eine weitere ausdrückliche Regelung vorhanden ist. Beide Autoren nennen diesbezüglich au sschliesslich Be i- spiele im Zusammenhang mit baupolizeilichen Normen. So spricht Egger davon, dass die eigentlichen W ohnzonen das ruhige und gesunde W ohnen gewährlei sten wollen. Zu diesem Zweck würden Bauvorschriften über Ausnützung, Geschosszahl, Abstände, W ohnungszahl, Gebäudelänge, Höhen, Einordnung und Arealüberba u- ung aufg estellt (S. 112 ff.). Zimmerlin führt aus, in W ohnzonen habe das W ohnen eindeutig den Vorrang und verweist sodann auf die in Betracht fallenden normativen Regelungen. Nirgends wird jedoch gesagt, dass ohne das Vorhandensein ausdrüc k- licher Regelungen aus dem "Zweck" von nicht ausschliesslich dem W ohnen dienen- den "W ohnzonen" heraus weitere Einschränkungen der Eigentumsfreiheit zulä ssig seien. Gerade dies wurde aber in den genannten Entscheiden behauptet (VB 92/0062 Erw. 2.c.bb - cc), wobei die Urte ile allerdings jede Antwort auf die Frage schuldig bleiben, welches denn die we iteren Verweigerungsgründe sein könnten. Aussagen etwa, es sei in einer W ohnzone nur zulässig, was dem W ohnen diene, zum Wohnen gehöre oder in eine W ohnzone passe, setzen sich über jegliche positiv -rechtliche Normierung der Gemeinden hinweg. Zudem ist nich t ersichtlich, welche Art von Ba u- ten, Betrieben und Anlagen in bestimmten Zonen nicht schon in Anwendung des überkommunalen Rechts und der Zonenvorschriften, sondern erst unter Berufung auf irgendwelche Programmart ikel, die für sich allein keine Aussagekra ft haben und durch spezielle Nutzungsvorschriften der Gemeinden vollständig relativierbar sind, untersagt werden können. Entscheidend ist, dass gemäss Bundesverfassung jede Eigentumsbeschrä n- kung ausdrücklich in einem Gesetz hinre ichender Bestimmtheit enthalten sein muss, welches die normativ zu erfassenden Sachverhalte in mehr als bloss diff user, der Willkür Tür und Tor öffnender W eise präzis zu umschreiben hat. Beschränkungen der angesprochenen Art können weder § 52 PBG noch irgendwelchen Zonenübe r- schriften in den Bauordnungen entnommen werden. c) Die sogenannten ideellen Immissionen sind mit Ausnahme der Frage der baulich-architektonischen Ästhetik weder Gegenstand des Bundesrechts noch des kantonalen und kommunalen Baurechts (BRKE I Nr. 445/1993 und BRKE I Nrn. 439 und 440/1994 sowie VB 95/0041+0042). In einzelnen Bauordnungen enthaltene ausdrückliche Bestimmungen, wonach (in W ohnzonen) nur Nutzungen zulässig se i- en, "die von ihrer Art her in W ohnzonen passen", können daher nur raumplanerische - 5 - Inhalte haben und bieten keine Rechtsgrundlage zur Untersagung von ideellen Au s- wirkungen. Es ist sach - und systemrichtig, wenn das Baurecht ideelle Immissionen nur im Zusammenhang mit der unmittelbaren W irkung von Bauten und Anlagen an sich auf die baul iche und landschaftliche Umgebung (Einordnung) erfasst, nicht aber ideelle Auswirkungen, welche aus Nutzung und Benutzung von Gebäuden entst e- hen. Schon gar nicht gehören dazu Aussehen und Aufmachung, Auftreten und G e- baren und sonstiges Verhalten von Personen, die in den B auten und Anlagen sowie in deren Umgebung verkehren. Solche ideellen Auswirkungen sind, sofern rechtsp o- litisch überhaupt verpönt, mit anderen rechtlichen Mitteln zu ahnden bzw. zu verhi n- dern. Insbesondere ist das Baurecht nicht dazu da, in die durch die Li beralisierung des Sexualstrafrechts entstandenen "Lücken" zu springen. Es kommt hinzu, dass eine auf ideelle Immissionen ausgreifende Anwendung von baurechtlichen Normen aus Gründen der Rechtsgleichheit zur Bewertung von Erscheinungsformen gezwungen wäre, die in der jüngeren Vergangenheit Gegen - stand von Ve rfolgung durch menschenverachtende politische Systeme waren. Eine differenzierte Behandlung des Verhaltens etwa von je nach ihrer Nationalität mehr oder weniger obszön zur Unzucht anlockenden Prostituiert en, von lüstern umhe r- streichenden Freiern, verelendet aussehenden Süchtigen in und um Drogenanlau f- stellen sowie von heruntergekommenen und alkoholisierten Besuchern von Vergn ü- gungslokalen aller Art würde nur noch von diffusen Vorstellungen darüber abhä n- gen, was in einer zürcherischen Stadt - oder Landgemeinde noch als sozialad äquat gelten könne. Nur noch ein kleiner Schritt wäre es von da an, etwa das Verhalten und Auftreten aggressiv missionierender Sekten oder sonst ungewöhnlich auffalle n- der Angehöriger fr emder Religionsgemeinschaften unter dem Titel "... die von ihrer Art her in Wohnzonen passen" zu bewerten. d) Sodann fasst die Baubehörde unter dem Begriff "Störpotential" undiffere n- ziert Auswirkungen lärmphysikalischer und ideeller Art zusammen. So wird a usge- führt, Sexmassagesalons seien in aller Regel bis weit in die Nacht bzw. die frühen Morgenstunden hinein geöffnet, wodurch die Nachtruhe gestört werde. Die Vori n- stanz beruft sich damit auf Lärmimmissionen, die wie die entsprechenden Auswi r- kungen von Vergnügungslokalen, Bars, Spielsalons etc. nicht gestützt auf § 52 PBG untersagt werden können, sonder n in Anwendung von Bundesumwelt schutzrecht (Umweltschutzgesetz und Lärmschutzverordnung) zu beurteilen sind. Die Nachtruhe lässt sich auch in der Umgebung vo n Sexmassagesalons mit der Festlegung geei g- neter Öffnungszeiten sicherstellen. Dass sich die Kunden der Prostituierten nach Schliessung der Salons jeweils noch während einer gewissen Zeit in der Umgebung der Gebäude aufhalten und sich durch Zurufe und Zusc hlagen von Autotüren b e- merkbar machen, ist wie bei den anderen genannten Etablissements in Rechnung zu stellen. Gründe der Rechtsgleichheit verbieten jedoch eine Beurteilung der Lär m- immissionen aller dieser Betriebe anhand von Vo rschriften aus unterschiedl ichen Rechtsbereichen. Die übrigen Vorbringen der Bausektion zum "Störpotential" der Massagesalons beschlagen allesamt ideelle Immissionen, die, wie vorstehend dargetan, nicht G e- genstand des Umweltschutzrechts und des Bau - und Planungsrechts sind und im übrigen grösstenteils vom Strassenstrich herrühren und nur mittelbar mit der sexg e- werblichen Nutzung der Gebäude zusammenhängen. So wird gar auf Publikationen in der Presse hingewiesen, die bei Lichte besehen zumi ndest teilweise rassistischer - 6 - Natur sind und sich gegen die multikulturelle Einwohnerstruktur des Stadtkreises 4 und gegen angeblich ethnisch bedingtes, besonders obszönes Verhalten von Prost i- tuierten aus Zentral - und Südamerika, Afrika und Asien beim Anlocken zur Unzucht wenden. Die Vorinstanz macht geltend, im Quartier Aussersihl sei eine "Verslumung" im Gange, und es seien im Gefolge der Liberalisierung des Sexualstrafrechts "u n- zumutbare Zustände" entstanden. Vorstehend wurde bereits ausgeführt, dass dem Planungs - und Baurecht keine Ersatzfunktion für das liberalisierte Sexualstrafrecht zukommt. Sodann wird nach dem herrschenden Sprachgebrauch unter dem Begriff 'Verslumung" nicht das Auftr e- ten von Sexgewerbe verstanden, sondern der bauliche Verfall ganzer Quartiere und die Verwahrlosung ihrer verarm ten Einwohner. Davon kann hinsichtlich des Stad t- kreises 4 keine Rede sein. Abgesehen davon, dass auch die Verhinderung einer Verslumung im richtig verstandenen Sinne höchstens mit Bezug auf baustatisch - wohnhygienische Aspekte Aufgabe des Baurechts sein kön nte (§ 239 PBG), beruft sich die Vorinstanz auch damit nicht auf raumplanungsrechtlich relevante Sachu m- stände im Sinne von § 52 PBG, sondern auf vom Sexgewerbe und seiner Klientel ausgehende ideelle Immissionen und letztlich auf allenfalls sittenpolizeilic h bedeut- same Vorgänge. Die Rekurse erweisen sich auch insofern als begründet und sind im entsprechenden Umfang gutzuheissen. Auch soweit die Vorinstanz unter Berufung wiederum auf Publikationen in der Presse schliesslich auf Belästigungen von Ladenkunden d urch Freier, auf Me n- schenhandel, Drogenhandel und organisiertes Verbrechen hinweist, en tbehren die- se Vorbringen eines rechtlich relevanten Zusammenhanges mit dem Planungs - und Baurecht. § 52 PBG und ähnliche Vorschriften kommunalen Rechts sind keine G e- neralklauseln, gestützt auf welche sich missliebige Nutzungen untersagen lassen, welche gänzlich andere Rechtsbereiche beschlagen als das Planungs - und Baurecht. Die Rekurse sind daher auch in diesem Punkte gutzuheissen. e) Für das Gebäude Nr. 141 gilt ein W ohnanteil von 80 %. Sowohl die geltende als auch die revidierte Bau - und Zonenordnung enthalten keine ausdrückliche Rege- lung in dem Sinne, dass in bestimmten Zonen nur "in eine W ohnzone passende" Be- triebe zulässig seien. Auch die Vorschrift von § 52 Abs. 1 e rster Halbsatz PBG e r- laubt es nach den vorstehenden Ausführungen nicht, im Bereich der für gewerbliche Nutzungen zur Verfügung stehenden Flächen zwischen Sexgewerbe und übrigem Gewerbe zu unterscheiden. Es fehlt somit schon diesbezüglich an einer ausreiche n- den gesetzlichen Grundlage, um vorliegend die sexgewerbliche Nutzung in der Li e- genschaft Nr. 141 aufgrund des Zonenzwecks mit der Begründung zu verbieten, dass eine solche Bewerbung nicht in eine W ohnzone passe. Der angefochtene B e- schluss verletzt schon i nsoweit das Legalitätsprinzip. Eine (sex -)gewerbliche Nu t- zung in zwei W ohnungen ist bei Einhaltung des W ohnanteils von 80 % unter dem Aspekt der Zonenkonformität grundsätzlich zulässig. Insoweit sind die Rekurse gu t- zuheissen.