2001-0022 2255 ad 00.060 Rapport complétant le message sur le frein à l’endettement (rapport complémentaire) du 10 janvier 2001 Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons le rapport complétant le message du 5 juillet 2000 sur le frein à l’endettement en vous proposant d’en prendre acte. Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 10 janvier 2001 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz2256 Condensé Une politique budgétaire stable est caractérisée par un équilibre du budget à moyen terme, par une discipline au niveau des dépenses et par une politique fiscale modé- rée. Une telle politique entraîne une quote-part de l’Etat peu élevée en comparaison internationale, ainsi qu’une diminution du taux d’endettement et du niveau de la dette. De plus, une marge de manœuvre en matière de politique budgétaire est déga- gée pour les générations futures. Après les déficits enregistrés au cours des années 1990, l’amélioration de la situa- tion financière de la Confédération est le résultat d’un développement économique favorable, de la mise en œuvre conséquente de mesures d’assainissement (pro- gramme de stabilisation 1998, objectif budgétaire 2001) et d’une discipline remar- quable en ce qui concerne les dépenses. Pour les prochaines années, ces perspecti- ves avantageuses devraient se maintenir. Le plan financier adopté par le Conseil fédéral en octobre 2000 se fonde sur une élimination des déficits structurels et sur une augmentation des excédents budgétai- res. Pour la première fois depuis de nombreuses années, ces perspectives offrent une petite marge de manœuvre pour la politique budgétaire. Lors de sa session d’hiver, le Parlement a suivi dans une large mesure les proposi- tions du Conseil fédéral. Le budget pour l’année 2001 qu’il a adopté se base sur des comptes équilibrés. Il a renoncé à supprimer la part de la Confédération sur le point de pourcentage de TVA destiné à l’AVS et à l’AI (point de TVA lié à la démogra- phie). Dans le cadre des mesures urgentes concernant des allégements fiscaux, le Parlement a donné la préférence à une solution modérée en matière de droit de timbre de négociation. Néanmoins, des tendances visant à affaiblir la discipline en matière de dépenses et à obtenir des allégements fiscaux généraux sont nettement perceptibles. La part de la Confédération sur les augmentations futures de la TVA en faveur de l’AVS et de l’AI reste controversée. Globalement, il pourrait en résulter des dépenses supplémentai- res et un manque à gagner pouvant atteindre plusieurs milliards. Cette évolution a incité le Conseil fédéral à établir un catalogue avant l’adoption du train de mesures fiscales prévu (imposition de la famille, droit de timbre de négociation, propriété du logement). Le résultat de cet exercice démontre que seule la poursuite de la politique budgé- taire conséquente de ces dernières années permet d’éliminer les déficits structurels. C’est le seul moyen de freiner l’endettement. Les excédents qui se profilent doivent par conséquent être utilisés en priorité pour diminuer la dette. Si toutes les charges supplémentaires connues ou prévues et des allégements fiscaux généraux devaient être adoptés, il en résulterait des conséquences dramatiques pour le budget de la Confédération. Une nouvelle spirale de déficits en serait le résultat pernicieux. Le Conseil fédéral et le Parlement assument une responsabilité commune. Il faut utiliser la marge de manœuvre de politique budgétaire de manière réfléchie, tout en2257 gardant une vue d ’ensemble. Car agir de fa çon responsable est n écessaire pour ne pas répéter les erreurs qui ont été commises par le passé. L’avertissement suivant que le Conseil f édéral a donn é en 1988 n ’a rien perdu de son actualité: «Le Conseil f édéral veut éviter que l ’amélioration de la situation financi ère soit utilisée pour donner de faux signaux et de fausses conditions-cadres pour la future politique budg étaire. Il ne faut ni utiliser les exc édents de recettes pour autoriser des dépenses généreuses destinées à des affaires qui ne sont pas urgentes, ni prévoir des abaissements fiscaux qui pourraient de nouveau mettre en danger l ’équilibre du budget. Il faut au contraire prendre en consid ération que les nouvelles d épenses décidées par la loi continuent à grever le budget de l ’Etat, même après les périodes fastes et peuvent se r évéler comme des tares lorsque la situation économique se détériore.» (Source: message du 28 septembre 1987 du Conseil f édéral pour le budget 1988, p. 8) Afin d’arrêter d’emblée des développements malencontreux dès le départ, le passage à une politique budg étaire liée à une r ègle est requis. L ’instrument institutionnel à cet effet est le frein à l’endettement. Celui-ci emp êche que des d éficits insupporta- bles se d éveloppent et accorde n éanmoins au Parlement la marge de man œ uvre nécessaire pour mener une politique budgétaire conséquente et durable.2258 Rapport 1 Introduction Avec son message sur le frein à l’endettement du 5 juillet 2000, le Conseil f édéral a soumis au Parlement un outil institutionnel destiné à limiter l’endettement. Le frein à l’endettement doit remplacer la disposition transitoire de la constitution qui concerne l’objectif budgétaire 2001. Avec le présent rapport complémentaire, le Conseil f édéral entend donner au Parle- ment l’occasion d’intégrer les réflexions sur le frein à l’endettement dans les discus- sions actuelles de fond consacrées à la politique budgétaire. Le rapport est structuré de la manière suivante: Le ch. 2 énumère les éléments les plus importants d ’une politique budgétaire consé- quente et durable. La marge de man œ uvre actuelle en mati ère de politique budg étaire est évaluée au ch. 3. Dans le cadre d ’une politique budg étaire cons équente et durable, une telle marge de man œ uvre n ’existe que si on dispose d ’excédents structurels. De tels excédents sont en effet indispensables pour des d épenses supplémentaires, pour des allégements fiscaux ou pour une r éduction suppl émentaire des dettes. A l ’inverse, les exc édents conjoncturels doivent être utilis és exclusivement pour diminuer l’endettement. Cela s ’impose en pr évision des d éficits conjoncturels que l ’on enre- gistre en période de difficultés économiques. Le ch. 4 trace l ’évolution des perspectives des finances f édérales depuis l ’adoption du message sur le frein à l’endettement. Dans ce contexte, une distinction est faite entre les modifications des d épenses et des recettes qui ont d éjà été décidées et les tendances que l’on perçoit. Le ch. 5 relève l’impact de l’AVS sur le budget de la Confédération. Le ch. 6 résume les points exposés en quantifiant plusieurs scénarios de détérioration du budget de la Confédération. Les scénarios se basent sur les chiffres actualis és des ch. 4 et 5. Le rapport se termine par une appréciation au ch. 7. 2 Les éléments d’une politique budgétaire conséquente et durable Dans ses lignes directrices des finances f édérales, le Conseil f édéral d étermine les objectifs, les principes et les instruments d ’une politique budg étaire de la Conf édé- ration qui soit soutenable. Par rapport au frein à l’endettement, le caractère soutena- ble signifie que les recettes et les d épenses doivent être équilibrées à moyen terme, sur un cycle conjoncturel, comme le pr évoit la constitution (art. 126). Ainsi, il est possible de stabiliser l ’endettement absolu, ce qui entra îne une diminution du taux d’endettement (dette brute en pour cent du PIB) dans une p ériode de croissance régulière de l’économie. 2259 2.1 Equilibre des recettes et des dépenses à moyen terme Les recettes et les d épenses doivent être équilibrées à moyen terme. Il n ’est pas nécessaire de les contrebalancer chaque ann ée. Ce sont des considérations découlant de la politique conjoncturelle et l ’argument du lissage des variations en mati ère d’impôts (tax smoothing) qui s ’opposent à une doctrine qui exige un équilibre an- nuel du budget. En raison d ’influences exogènes, il est possible que les recettes ou les dépenses varient avec le temps. Une politique budg étaire optimale autorise des déficits et des exc édents en vue de la compensation des variations passag ères des recettes et des d épenses. Le but vis é est d ’éviter des changements importants des impôts et les distorsions qu’ils entraînent. 2.2 L’évolution de l’endettement de l’Etat Concernant le développement de l’endettement de l’Etat, il existe un crit ère clair de politique budgétaire qui a également été repris dans les lignes directrices des finan- ces fédérales: une politique budg étaire est soutenable sur le long terme si le taux de croissance de l’endettement de l ’Etat ne d épasse pas celui du produit int érieur brut. En d’autres termes, il faut que le taux d’endettement reste stable1. Ce critère suppose que le taux d ’endettement soit supportable et acceptable au d ébut de la p ériode d’observation. En raison de la forte croissance du taux d ’endettement au cours des ann ées 1990, le frein à l’endettement poursuit des objectifs plus ambitieux. Il exige une stabilisation de l’endettement absolu et par cons équent une diminution du taux d ’endettement à un niveau plus soutenable, si l ’économie poursuit sa croissance. Cette r éduction du taux d’endettement doit encore être renforcée en prévoyant que les recettes extraor- dinaires doivent être affectées à l’amortissement de la dette et qu ’elles ne peuvent pas servir à financer les dépenses courantes. 2.3 Les conséquences pour la politique budgétaire actuelle La bonne situation économique actuelle devrait permettre de r éaliser des exc édents de recettes qui pourraient servir à couvrir les d éficits accumul és et à diminuer l’endettement. Une réduction du déficit structurel s’impose aussi en vue de la mise en place du frein à l ’endettement: celui-ci n ’autorisera plus de d éficits structurels. Si de tels d écou- verts existent au moment où la mesure est prise, il faut les éliminer sans tarder. Cette exigence peut remettre en question l ’application de la mesure pr évue si un d éficit structurel est tellement important qu’il nécessite un plan d’austérité qui ne serait pas supportable du point de vue politique et économique. Les exc édents structurels ne causent cependant pas de probl èmes. Ils élargissent la marge de man œ uvre en ma- tière de politique budgétaire. 1 Cf. Olivier Blanchard, «Suggestions for a New Set of Fiscal Indicators», OECD Working Papers, no 79, 1990.2260 3 Estimation de la marge de manœ uvre en matière de politique budgétaire Les exigences pr ésentées au ch. 2 pour une politique budg étaire cons équente et durable requièrent que le budget soit équilibré à moyen terme. Tel est pr écisément l’objectif du frein à l’endettement. Dans ce contexte, ce n’est pas le solde effectif qui est déterminant, mais le solde structurel, soit la part d ’un déficit ou d ’un excédent qui ne peut être expliqué par des variations de la conjoncture. Comme les exc édents résultant de la conjoncture sont de nature passag ère, ils ne doivent pas servir à aug- menter les dépenses ou à diminuer les impôts, mais il faut les affecter exclusivement à l’amortissement de la dette. Le solde structurel peut être considéré comme un indicateur de la marge de man œ u- vre en mati ère de politique budg étaire. En ce sens, des exc édents structurels per- mettent d’amortir la dette ou de prévoir des dépenses supplémentaires ou des baisses d’impôts. S’il y a lieu de r éduire les impôts avec des comptes équilibrés du point de vue structurel, il est indispensable de diminuer les d épenses dans la m ême propor- tion. 3.1 Solde effectif, solde structurel et solde conjoncturel Le développement conjoncturel se refl ète sur le budget de la Conf édération, tant du côté des recettes que des d épenses. Au niveau des recettes, cette constatation s’applique à la plupart des recettes fiscales. Les pr êts accord és à l ’assurance ch ô- mage contiennent également un élément cyclique important. Ils occasionnent des dépenses suppl émentaires dans des phases de r écession. Lors d ’une reprise de l’économie, les remboursements des pr êts entra înent des recettes pour le compte financier qui proviennent de la conjoncture. Un autre poste de d épenses qui varie en fonction de la conjoncture est repr ésenté par les parts des cantons à l’impôt fédéral direct et à l’impôt anticipé. Comme le mentionne le titre de cette section, trois éléments jouent un rôle central. Il s’agit du solde effectif, du solde conjoncturel et du solde structurel: – Le solde effectif correspond au solde qui figure dans le compte financier. Il est possible de l ’observer directement, tandis que les deux autres éléments ne peuvent être qu’estimés. – Le solde structurel correspond au solde qui r ésulterait d’une situation éco- nomique avec une exploitation normale des capacit és. Il peut être positif, négatif ou équilibré. – Le solde conjoncturel mesure l ’influence du d éveloppement de la conjonc- ture sur le budget de la Conf édération. Si les capacit és de l ’économie sont exploitées normalement, il est équilibré. En p ériode de surchauffe, ce solde est positif. Dans une telle situation, le compte financier pr ésente un excédent qui résulte de la conjoncture si le solde structurel est équilibré. Lors de r é- cessions le solde conjoncturel est négatif. Ces trois éléments sont reliés entre eux par la formule suivante: solde effectif = solde structurel + solde conjoncturel2261 Pour pouvoir calculer le solde conjoncturel et le solde structurel, il faut disposer essentiellement de deux informations: d ’une quantification de la position de l’économie dans le cycle conjoncturel et de connaissances concernant la sensibilit é des dépenses et des recettes fédérales aux variations de la conjoncture. Sous-exploitation/surexploitation des capacités de l’économie suisse en raison de la conjoncture de 1990 à 2004 Le graphique présente les variations du produit intérieur brut (PIB) par rapport à une tendance estimée. La différence entre les deux courbes au cours d ’une année corres- pond soit à une surexploitation, soit à une sous-exploitation des capacit és de l’économie, en raison de la conjoncture (cf. annexe 3). L ’importance de l’écart peut être consid érée comme un indicateur de l ’ampleur des variations conjoncturelles. L’écart entre le PIB effectif et sa tendance, exprim é en pour-cent du PIB, s ’élevait à environ +4,5 % durant la p ériode de surexploitation des capacit és ou de surchauffe de la conjoncture en 1990. Au milieu des ann ées 1990, les capacit és économiques étaient sous-exploitées dans un ordre de grandeur de 2 %. L ’an 2000 est consid éré comme une année de transition avec une économie qui passe d’une période de sous- exploitation vers une phase de surexploitation. Pour les prochaines ann ées une l é- gère surexploitation de l ’économie d ’un demi pour cent est attendue. Ces estima- tions, tant pour le pass é que pour l ’avenir, correspondent à peu pr ès à celles de l’OCDE ou du FMI pour la Suisse. Il existe deux raisons principales qui expliquent pourquoi la surexploitation de 1990 était nettement plus prononcée que celle qui est attendue au cours des prochaines ann ées. D ’une part, la croissance économique moyenne entre 1988 et 1990 était de 4 % environ. L ’expansion était par conséquent 300000 320000 340000 360000 380000 90 92 94 96 98 00 02 04 PIB effectif PIB tendance en millions aux prix de 1990 Période de sous-exploitation en raison de la conjoncture Période de surexploitation en raison de la conjoncture2262 sensiblement plus vigoureuse à cette époque que celle que nous observons à l’heure actuelle. Par cons équent, le rench érissement était également plus important. La deuxième raison est qu’à défaut de véritables prévisions pour le développement de la conjoncture entre 2003 et 2004, nous pr évoyons une croissance de 1,5 %, ce qui correspond à une estimation de la croissance potentielle à long terme. La deuxi ème information qui est n écessaire pour pouvoir calculer les soldes con- joncturels et structurels est la sensibilit é du budget de la Conf édération aux varia- tions de la conjoncture. On peut estimer approximativement qu ’une croissance supplémentaire de l’économie d’un pour cent occasionne des recettes supplémentai- res de 500 millions pour la Conf édération (sans tenir compte des remboursements des pr êts par l ’assurance ch ômage). Cela signifie que l ’élasticité des recettes en fonction du produit int érieur brut est de l ’ordre de grandeur de 1: si le produit int é- rieur brut augmente d ’un pour cent, les recettes augmentent également d ’un pour cent. Avec un budget de 50 milliards, un pour cent correspond approximativement aux 500 millions mentionn és. Cette estimation de l ’élasticité est assez bien confir- mée par des évaluations empiriques. Dans le contexte de l ’évolution de certains éléments des droits de timbre (timbre de négociation sur les titres étrangers) et de l ’impôt anticipé (dividendes d ’actions) en particulier, il convient de remettre en question cette supposition d’une élasticité de 1. Par rapport aux recettes globales de l ’impôt anticipé, la part de l ’impôt anticipé sur les dividendes d’actions a passé de 40 à 75 % environ au cours des ann ées 1990. En d’autres termes, à l’heure actuelle les recettes provenant de l ’impôt anticipé dépen- dent fortement de l ’évolution des dividendes d ’actions. Une évolution similaire est observée en ce qui concerne les droits de timbre. Cet imp ôt dépend de plus en plus du chiffre d ’affaires réalisé avec des titres étrangers. Il conviendrait d ’examiner si ces deux imp ôts subissent une rupture structurelle et si nous devons pr évoir pour eux, une sensibilit é nettement plus élevée face à l’évolution de la conjoncture pour ces prochaines ann ées, ce qui signifierait une augmentation de leur élasticité. De telles ruptures structurelles causent un probl ème délicat, car il n ’est possible de les prouver qu’après un certain temps. En comparant les variations observ ées du produit int érieur brut effectif avec le pro- duit int érieur brut qui correspond à une exploitation normale des capacit és, il est possible d’expliquer les déficits conjoncturels de l ’ordre d’un milliard de francs par année qui ont été enregistrés au milieu des ann ées 1990. Ces constatations permet- tent également de prévoir des excédents conjoncturels de l ’ordre de 300 millions de francs environ pour les prochaines années. Les chiffres mentionnés ci-dessus ne tiennent pas compte des d épenses et des recet- tes qui proviennent des pr êts accordés à l’assurance chômage et qui sont li ées à la conjoncture. Dans le tableau suivant, nous pr ésentons les soldes conjoncturels et les soldes struc- turels par ordre de grandeur. L ’annexe 3 contient les r ésultats d’estimations écono- métriques. Il ne faut cependant pas interpr éter la pr écision plus élevée des chiffres comme le signe d’une fiabilité accrue.2263 Soldes effectifs, soldes conjoncturels et soldes structurels Tableau 1 Solde effectif Solde conjoncturel Solde structurel Année selon le budget 2001 et le PF 2002–20042 des recettes, à l’exclusion des prêts accordés à l’AC résultant des prêts accordés à l’AC du compte financier du compte financier 2001 + 18 + 350 + 1150 ~ + 1500 ~ – 1500 2002 + 205 + 350 + 1250 ~ + 1600 ~ – 1400 2003 + 1128 + 300 + 450 ~ + 750 ~ + 400 2004 + 1284 + 300 0 ~ + 300 ~ + 1000 Il r ésulte du tableau 1 que les d éficits structurels continueront à s ’accumuler au cours des deux prochaines ann ées malgr é des exc édents modestes au niveau du compte financier. Ce d éveloppement s’explique par le remboursement des pr êts par l’assurance ch ômage. Ces restitutions sont des recettes li ées à la conjoncture qui peuvent servir à financer des dépenses non permanentes. Ce n’est qu’en 2003 que la tendance changera et que des excédents structurels seront réalisés. En interprétant les chiffres du tableau 1 à la lumière de l’économie dans son ensem- ble, il faut également prendre en consid ération que les comptes du fonds pour les grands projets ferroviaires doivent être ajoutés au compte financier pour former un compte global. Au cours des quatre prochaines ann ées, les comptes du fonds se solderont par des d éficits qui se situeront entre 855 millions (2003) et 942 millions (2001). Comme dans le contexte du frein à l’endettement et dans le d ébat politique le compte financier est la r éférence déterminante pour le pilotage budg étaire, nous renonçons à présenter les comptes sous une forme consolid ée. Cette approche cor- respond par ailleurs aussi aux critères de Maastricht. 3.2 Les bons résultats inattendus des comptes 2000 offrent-ils une marge de manœ uvre plus large? La clôture des comptes 2000 produira un r ésultat sensiblement amélioré par rapport au budget. M ême si les chiffres d éfinitifs ne sont pas encore connus, on peut d éjà constater que les diff érences entre les comptes et le budget proviennent pour deux tiers environ de la sous-estimation des recettes d écoulant de l ’impôt anticip é, de l’impôt fédéral direct et des droits de timbre. Par cons équent, les questions qui se posent compte tenu de ce r ésultat nettement meilleur que pr évu et de la discussion concernant une marge de manœ uvre éventuellement plus large sont les suivantes: – Les erreurs commises au niveau des pronostics se r épercuteront-elles auto- matiquement sur les années suivantes? Sera-t-il donc possible de pr évoir des recettes plus élevées que celles qui figurent dans le budget et le plan finan- cier? 2 Budget 2001 selon l ’AF du 13 décembre 2000 et rapport du 2 octobre 2000 sur le plan financier 2002–2004.2264 – Est-il possible d’éviter ces erreurs d’estimation en appliquant des techniques d’estimation améliorées? En juin, en septembre et au d ébut décembre l’AFF établit des estimations internes. En comparant les diff érentes évaluations, on constate qu ’à l’exception des droits de timbre et de l ’impôt anticipé, les variations par rapport aux chiffres qui servent de base pour estimer les recettes dans le budget 2001 et le plan financier 2002 à 2004 sont relativement faibles. En d’autres termes, on peut admettre, en excluant les deux impôts que nous venons de mentionner, que les recettes pour les années 2001 à 2004 ont été estimées sur la base de valeurs correctes. Cette remarque ne s ’applique cependant pas à l’impôt anticipé et aux droits de tim- bre. A ce sujet, il faut pr éciser que ces deux imp ôts ne repr ésentent qu’une partie d’un poste de recettes et que leur estimation est rendue encore plus difficile de ce fait. Tandis que les recettes de l ’impôt anticipé provenant des obligations et d ’autres sources se sont d éveloppées conform ément aux pr évisions, les recettes provenant des dividendes sur les actions ont d épassé de plus de 4 milliards le chiffre port é au budget. Pour ce qui concerne le droit de timbre à l’émission, le droit de timbre de négociation sur les titres domestiques ainsi que le droit de timbre sur les primes d’assurances (en tant que composantes du droit de timbre), il n’y a pas eu de surprise particulière. Le droit de timbre de n égociation sur les titres étrangers a cependant dépassé de plus de 700 millions les pr évisions qui avaient été faites lors de l’établissement du budget. Pour ces raisons, il serait désirable et nécessaire d’obtenir des estimations plus préci- ses en premier lieu pour l ’impôt anticipé et les droits de timbre. S ’il était possible d’estimer avec plus de pr écision les chiffres d ’affaires des titres étrangers r éalisés par les contribuables et d ’affiner l ’estimation du montant des dividendes sur les actions, la qualité des prévisions serait sensiblement améliorée. Se rendant compte des difficult és que cause l ’estimation de ces éléments, le DFF fera analyser scientifiquement, dans le cadre d ’un mandat, les pronostics portant sur les recettes de la Confédération et en particulier sur les deux impôts que nous venons de mentionner. Les r ésultats de ces recherches devront comprendre une évaluation des m éthodes d ’estimation actuelles et des propositions pour des m éthodes d’estimation alternatives. 4 Analyse de la situation de la politique budgétaire 4.1 Situation de départ La situation financi ère de la Conf édération s ’est sensiblement am éliorée au cours des derni ères ann ées. Ce r ésultat provient de la bonne situation économique et de l’application de mesures d ’assainissement rigoureuses. Parmi ces derni ères figurent le programme de stabilisation 1998, l’objectif budgétaire 2001 et la discipline obser- vée ces dernières années en matière de dépenses. Les énormes déficits structurels ont pu être réduits progressivement au cours des ann ées passées et l ’endettement a pu être stabilisé à un niveau élevé. Pour l’an 2000, on peut s’attendre à un excédent de plusieurs milliards à la place du déficit de 1,8 milliard qui figure au budget. Ce d éveloppement provient presque exclusivement du surplus de recettes qui a été commenté au ch. 3.2.2265 4.2 Budget 2001 et plan financier 2002 à 2004 Le budget pour l ’année 2001, qui a été adopt é par le Conseil f édéral en octobre 2000, et le plan financier pour les ann ées 2002 à 2004, prévoient un développement restant favorable. Les exc édents annuels devraient progresser et atteindre environ 1,3 milliard en 2004. Au cours des ann ées 2001 à 2004, les d épenses augmenteront de 4,3 % et se d évelopperont ainsi plus rapidement que l ’économie (+ 3,4 %). Sans tenir compte de la forte augmentation de la part de tiers aux recettes f édérales, la croissance des dépenses se situe tout juste à 2,5 %. L’augmentation des recettes sera en moyenne de 6 % par année. Ce développement provient d’une part de la situation conjoncturelle qui reste avantageuse, mais également de l ’estimation des recettes pour l’an 2000 qui était trop basse. En raison du taux de croissance des recettes et des d épenses qui est plus élevé que celui de l ’économie, la quote-part de l ’Etat augmentera de 11,6 à 12,1 % entre 2001 et 2004 et la quote-part fiscale de 10,7 à 11,8 %. Si ces valeurs sont corrig ées en fonction de l ’augmentation pr évue de la TVA pour financer la 11 e révision de l ’AVS, la quote-part de l ’Etat baissera à 11,3 % jusqu ’en 2004 et la quote-part fiscale à 10,8 %. Les exc édents de recettes sont nécessaires pour des motifs de politique conjoncturelle et sont en accord avec les lignes directrices des finances f édérales. Toutefois, la croissance des d épenses (non corrigée) qui dépasse la moyenne et l’augmentation de la quote-part de l’Etat et de la quote-part fiscale (non corrigées) doivent inciter à la prudence. Lors des d ébats sur le budget 2001, le Parlement a dans une large mesure suivi la direction proposée par le Conseil f édéral. En raison de quelques corrections mineu- res, c’est un excédent de recettes de 18 millions qui est porté au budget à la place du déficit prévu de 58 millions. Le Parlement a également renoncé à supprimer la part de la Confédération au point de TVA (point de TVA lié à la démographie). En outre, il a choisi des solutions mod érées pour les mesures urgentes dans le domaine du droit de timbre de n égociation, ce qui a entra îné des pertes d ’impôts moins impor- tantes que celles qui étaient prévues. Bien que ces d écisions soient marquées par une volont é de mod ération en politique financière, certains indices r évèlent que la discipline en mati ère de d épenses se relâche et que des all égements fiscaux suppl émentaires seront demand és. Avant même de pouvoir assurer un assainissement durable du budget, celui-ci est d éjà mis en péril. Ci-dessous, nous pr ésentons les chiffres du plan qui ont été mis à jour provisoire- ment. Ils tiennent compte des d écisions prises entre-temps par le peuple, le Parle- ment et le Conseil f édéral et sont signal és en cons équence. D ’autres indications concernant une détérioration possible du budget de la Conf édération sont donn ées à titre indicatif. Elles ne sont pas certaines et font l’objet d’adaptations continues. 4.3 Modification concernant les dépenses Modifications décidées Selon l’arrêté fédéral du 13 d écembre 2000, le Parlement a adopt é le budget 2001 qui prévoit un excédent de recettes de 18 millions. Les corrections d écidées (Lothar, taxe sur l’énergie, mise en œ uvre du plan «ProjEff», dépenses pour l’assistance dans le domaine de l ’asile) influencent également le plan financier 2002 à 2004. Si on2266 prend en considération ces rectifications ainsi que les d écisions prises par le Conseil fédéral en mati ère d ’aide au d éveloppement et de rentes minimales AVS/AI, de même que les adaptations au niveau des int érêts passifs (UMTS, recapitalisation de la Poste, résultat plus favorable que prévu des comptes 2000), il en résulte une dimi- nution annuelle des charges qui se situe entre 70 et 280 millions. Le taux de crois- sance annuel moyen des d épenses sur l’ensemble de la p ériode couverte par le plan se maintient à 4,3 %. Tableau 2 Plan financierEtat: 14.12.00 en mio. de fr. Base de décision Budget 2001 2002 2003 2004 2000–2004 Ø /c3/c72/c81 % Dépenses selon – AF relatif au budget 2001 et – ACF relatif au PF 2002–2004 48 906 50 774 54 760 56 160 4,3 % Total mis à jour (– = diminution des dépenses) – 150 – 280 – 187 – 76 cumulé 2001–04 – 693 Taxe sur l’énergie (dépenses affectées à un but particulier) –– – 350 – 400 – 400 –1150 Dépenses d’assistance dans –– – 40 –– –– – 40 Lothar –– + 3 + 10 –– + 13 Mise en œ uvre AF relatif au budget 2001 (13.12.00) –– + 40 + 64 + 80 + 184 Aide au développement (selon le rapport sur la politique extérieure) ACF (15.11.00) –– + 35 + 72 + 111 + 218 Augmentation de la rente minimale (AVS/AI) ACF (18.9.00) –– + 32 + 32 + 33 + 97 Intérêts passifs – Recapitalisation de la Poste – Baisse des revenus provenant des licences UMTS – Amélioration des comptes 2000 –– –– – 150 + –– + 150 – 150 + 35 + 150 – 150 + 100 + 150 – 150 + 135 + 450 – 600 Dépenses mises à jour 48 756 50 494 54 573 56 084 4,3 % Charges supplémentaires éventuelles Outre les dépenses fondées sur des données sûres, d’autres pourraient découler d’un certain nombre d ’affaires en cours et de revendications qui pourraient entra îner des conséquences financières supplémentaires pour le budget de la Conf édération. Ces charges complémentaires pourraient atteindre 1,2 milliard par ann ée (en l ’an 2004). La croissance annuelle moyenne des d épenses passerait de 4,3 à 4,8 %. La perte de la part de la Confédération sur les augmentations de la TVA prévues dès 2003 (cf. le ch. 5) au profit de l’AVS et de l’AI serait particulièrement importante.2267 Tableau 3 Plan financierEtat: 14.12.00 en mio. de fr. Budget 2001 2002 2003 2004 2000–2004 Ø /c3/c72/c81 % Dépenses mises à jour (14.12.00) 48 756 50 494 54 573 56 084 +4,3 % Total des charges supplémentaires éventuelles quantifiables + 50 + 128 + 728 + 1 183 cumulé 2001–04 +2089 Propositions de la commission concernant la suppression de la part de la Confédération aux points supplémentaires prévus de la TVA –– –– + 600 + 810 +1410 Révision LACI –– –– –– + 300 + 300 Intempéries Valais/Tessin 2000 + 50 + 50 + 50 –– + 150 Réseau national de radiocommunica- tion de sécurité (Polycom) –– + 38 + 38 + 33 + 109 CERN: avances sur cotisations; remboursements 2007/08 –– + 30 + 30 + 30 + 90 Pôles de recherche nationaux (PRN) du Fonds national –– + 10 + 10 + 10 + 30 Nouveau total des dépenses 48 806 50 622 55 301 57 267 +4,8 % En outre, les co ûts de certains projets en discussion ne peuvent pas encore être estimés avec pr écision, mais entra îneraient des charges totales suppl émentaires de l’ordre d’un ou de plusieurs milliards. Comme exemples nous citerons: la r évision de la loi sur les hautes écoles spécialisées, l’offensive sur le front de la formation, la loi sur l ’égalité en faveur des personnes handicap ées, la loi sur le march é de l’électricité, l ’initiative parlementaire Giezendanner (tunnel routier du Saint- Gothard, deuxi ème tube), la strat égie en mati ère de t élématique de transport et l’initiative parlementaire Hegetschweiler (Protection contre le bruit dans les a éro- ports nationaux. Financement des mesures par la loi).2268 Tableau 4 Exemples de charges supplémentaires éventuelles qui ne peuvent pas être estimées avec une grande précision Plan financierEtat: 14.12.00 en mio. de fr. Budget 2001 2002 2003 2004 2000–2004 Ø /c3/c72/c81 % Intégration de la route du Prättigau dans le réseau des RN. 100 millions (construction = dépense unique, entretien = dépense périodique) –– n.q. n.q. n.q. +100/ + 20 Initiatives parlementaires. Exemples: – Giezendanner: tunnel routier du Gothard, – Hegetschweiler (CE 00.414): protection n.q. n.q. n.q. n.q. +570–760 +200 Garantie de déficit Expo.02 –– –– +0–358 –– +0–358 Révision de la loi sur les hautes écoles spécialisées (contributions aux HES dépendant des cantons) –– –– n.q. n.q. n.q. LME: prêts pour les centrales hy- drauliques (INA) et pour le renou- vellement de centrales électriques –– –– n.q. n.q. n.q. Lhand: y compris le financement de mesures dans les transports publics en faveur des handicapés –– –– n.q. n.q. n.q. Stratégie en matière de télématique de transport –– n.q. n.q. n.q. n.q. 4.4 Modifications concernant les recettes Modifications décidées Dans le message du 2 octobre 2000 relatif au budget 2001 et au plan financier 2002 à 2004, des modifications de recettes qui r ésulteraient du train de mesures fiscales 2001 du Conseil fédéral ont déjà été prises en considération: – dans le domaine de l ’imposition de la famille une baisse des recettes de 1,3 milliard dès 2004 (diminution nette = 900 millions en raison de la baisse de dépenses pour les parts destinées aux cantons), – la suppression partielle du droit de timbre de n égociation sur les transactions sur titres qui entraînerait une diminution des recettes qui se situe entre 375 et 700 millions et – un changement de syst ème pour l ’imposition de la valeur locative qui est neutre du point de vue du budget. Lors de sa session d ’hiver, le Parlement a notamment pris deux d écisions qui in- fluent sur les recettes de la Conf édération et dont la dur ée d épasse l ’année sous budget.2269 – Contrairement au projet du Conseil f édéral, les Chambres ont renonc é dans le cadre des mesures urgentes en mati ère de droit de timbre de n égociation à libérer les investisseurs institutionnels domestiques ( à l’exception des fonds de placement) du droit de timbre de n égociation. Cette mesure entra îne des recettes supplémentaires qui se situent entre 200 et 325 millions pour l’année sous budget et pour les années concernées par le plan financier. – Un deuxième point concerne la mise en application comptable du rejet de la taxe sur l’énergie par le peuple. Du c ôté des recettes, cette d écision entraîne une diminution de 400 à 450 millions par ann ée. En ce qui concerne les d é- penses, la réduction de 50 millions par année est moins élevée, car une partie des recettes prévues était destinée à financer des tâches existantes. La baisse cumul ée des recettes pour les ann ées 2001 à 2004 s ’élève ainsi à 350 millions environ. La croissance annuelle moyenne des r ecettes est l égèrement r é- duite et passe de 6 à 5,9 %. Tableau 5 Plan financierEtat: 14.12.00 en mio. de fr. Base de décision Budget 2001 2002 2003 2004 2000–2004 Ø /c3/c72/c81 % Recettes1 selon – AF relatif au budget 2001 et – ACF relatif au PF 2002–2004 48 924 50 979 55 888 57 444 +6,0 % Total mis à jour (– = baisse des recettes) + 200 – 181 – 206 – 156 cumulé 2001–04 – 343 Taux sur l’énergie AF budget 01 (13.12.00) –– – 400 – 450 – 450 –1300 Droit de timbre de négociation AF urgent (12.12.00) + 200 + 250 + 275 + 325 +1050 Emoluments OFCOM (concessions radio et ém. administratifs) (en partie révision d’ordonnances au niveau du département ACF (4.12.00) –– – 31 – 31 – 31 – 93 Recettes mises à jour1 49 124 50 798 55 682 57 288 +5,9 % 1 sans les recettes provenant des licences UMTS Vu les recettes sensiblement plus élevées pour l ’année 2000, un r éexamen des esti- mations des recettes pour les ann ées 2001 à 2004 pourrait être justifié. Malgré les incertitudes que nous avons mentionnées au ch. 3, nous y renon çons cependant pour l’instant. D ’une part, les estimations des recettes pour les ann ées 2001 à 2004 s’appuient sur des hypoth èses plus r écentes. D ’autre part, le ralentissement de la croissance des recettes pr évu par le budget 2001 peut également s ’expliquer par l’affaiblissement prévu de la dynamique de croissance de l ’économie et par le mo- dèle biennal qui reste applicable à l’impôt anticipé et qui rend difficile les pronostics concernant cette contribution.2270 Par ailleurs, nous avons soumis à un nouvel examen les valeurs cl és de l’économie. Cette analyse n’a également pas fourni de nouveaux éléments (cf. l’annexe 2). Modifications éventuelles des recettes Concernant les recettes, des décisions sont attendues ou des projets sont en cours qui pourraient influencer directement ou indirectement le budget de la Confédération. – Si les mesures urgentes en mati ère de droit de timbre de n égociation de- vaient être remplacées par les propositions du Conseil f édéral, il en r ésulte- rait une baisse des recettes de 275 et de 325 millions environ pour les ann ées 2003 et 2004. – Loi sur la fusion: en juin 2000, le Conseil f édéral a adopt é un message à l’attention du Parlement. Selon ce texte, il faut pr évoir une diminution an- nuelle des recettes de l’ordre de 100 millions dès 2002. – Droit de timbre d’émission sur les obligations: une initiative parlementaire a été déposée par la CER dans ce domaine proposant une annulation du timbre d’émission pour les obligations d’Etat. Une annulation totale du timbre pour toutes les obligations d’Etat ne serait envisageable qu’à partir de 2002 (voire 2003) et entraînerait une réduction des recettes annuelles d ’environ 300 mil- lions. – Le changement de syst ème en matière d’imposition de la propri été du loge- ment a également été différé par le Conseil fédéral. Sous sa forme actuelle, il ne permet pas d ’empêcher des incidences sur le budget, comme pr évu à l’origine. Il faudrait par cons équent prévoir une baisse annuelle des recettes pouvant atteindre 100 millions. En vertu du calendrier pr évu pour le chan- gement de système, ces diminutions n’interviendraient cependant qu’après la période couverte par le plan financier. L’ensemble de ces mesures entraînerait une diminution des recettes entre 400 et plus de 700 millions par ann ée. Le taux de croissance annuel moyen de la totalit é des recettes baisserait de 5,9 à 5,5 %. Tableau 6 Plan financierEtat: 14.12.00 en mio. de fr. Budget 2001 2002 2003 2004 2000–2004 Ø /c3/c72/c81 % Recettes mises à jour (14.12.00)1 49 124 50 798 55 682 57 288 +5,9 % Modifications éventuelles quanti- fiables (– = baisse des recettes) –– – 400 – 675 – 725 cumulé 2001–04 –1800 Droit de timbre de négociation (exonération des investisseurs insti- tutionnels domestiques) –– –– – 275 – 325 – 600 Loi sur la fusion –– – 100 – 100 – 100 – 300 Suppression du droit de timbre d’émission sur les obligations –– – 300 – 300 – 300 – 900 Nouveau total des recettes1 49 124 50 398 55 007 56 563 +5,5 % 1 sans les recettes provenant des licences UMTS2271 D’autres projets, par exemple la réforme II de l’imposition des sociétés (commission d’experts «Imposition des soci étés ind épendante de leur forme juridique ») ou une amnistie fiscale g énérale sont actuellement à l ’étude. Il n ’est toutefois pas encore possible d ’évaluer à ce stade quelles seront les cons équences financi ères de ces projets. Cette remarque s ’applique également à plusieurs interventions parlementai- res qui revendiquent des baisses supplémentaires d’impôts et qui ont déjà été traitées par le Parlement ou le seront prochainement 3. Les organisations fa îtières de l’économie ont également des conceptions tr ès pr écises au sujet de diminutions ciblées des impôts au cours des prochaines ann ées qui entraîneraient une diminution sensible des recettes dans le budget de la Confédération4. Les exemples suivants permettent de se faire une id ée de l ’importance des diminu- tions des recettes dans le cas de l’impôt fédéral direct5: – une réduction de l’impôt fédéral direct de 10 % entra îne une diminution des recettes de la Confédération de plus d’un milliard (sur la base de 1999); – une r éduction de l ’impôt f édéral direct de 10 % pour les personnes physi- ques uniquement entraîne un manque à gagner de 600 millions environ pour les caisses de la Confédération; une telle baisse d’impôt uniquement pour les personnes morales entraînerait un manque à gagner de 500 millions; – une réduction du taux d ’imposition des b énéfices de 1,5 point de pourcen- tage (de 8,5 à 7 %) implique un manque à gagner d ’environ 800 millions pour la Confédération. 4.5 Récapitulation des modifications décidées, probables et quantifiables des recettes et des dépenses Après la mise à jour des d épenses et des recettes en fonction des modifications qui ont déjà été décidées, le budget 2001 et les ann ées 2002 à 2004 produisent un exc é- dent de recettes cumulé de près de 3 milliards. Dans les diff érentes années couvertes par le plan financier, les exc édents de recettes varient entre 300 millions et 1,2 mil- liard. 3 Mo Schweiger: attrait fiscal de la place économique suisse (réduction du taux de l’impôt sur le bénéfice et atténuation de la progression pour la classe moyenne au niveau de l’IFD); Mo Raggenbass: alléger la charge fiscale qui pèse sur la classe moyenne en atténuant la progression de l’impôt fédéral direct; Mo Spuhler: réduction du taux de l’impôt sur les bénéfices de 8,5 à 7 % pour l’IFD; Mo Mathys: nouvelle diminution de 10 % de l’IFD. 4 Union suisse du commerce et de l ’industrie (Vorort): Concept fiscal pour la Suisse. Proposition de l’économie en vue du renouvellement du régime financier. Avril 2000. 5 Au travers de leurs parts sur l’impôt fédéral direct, les cantons participent à raison de 30 % à ces diminutions.2272 Tableau 7 Plan financierEtat: 14.12.00 en mio. de fr. Budget 2001 2002 2003 2004 2000–2004 cumulé Résultat1 selon – AF relatif au budget 2001 et – ACF relatif au PF 2002–2004 (– = déficits) + 18 +205 +1128 +1284 +2635 Résultat mis à jour (14.12.00)1 (– = déficits) Changement par rapport au résultat selon l’AF relatif au budget 01 et l’ACF relatif au plan financier 2002 à 2004 (– = détérioration) +368 +350 +304 + 99 +1109 – 19 +1204 – 80 +2985 + 350 Nouveau résultat1 en tenant compte des éventuels effets quantifiables (– = déficits) Modification par rapport au résultat actuel (– = détérioration) +318 – 50 –224 –528 – 294 –1403 – 704 –1908 – 904 –3889 1 sans les recettes provenant des licences UMTS Si toutes les modifications quantifiables des finances f édérales sont r éalisées, il en découle une d étérioration totale du r ésultat de 3,9 milliards environ. L ’excédent de recettes prévu serait non seulement an éanti, mais un d éficit de plus de 700 millions menacerait en l ’an 2004. La perte éventuelle de la part de la Conf édération sur les pour cent supplémentaires de la TVA qui sont prévus pour l’AVS et l’AI, les dépen- ses additionnelles selon le projet mis en consultation concernant la r évision de la LACI et les pertes d ’impôts citées (droit de timbre à l’émission sur les obligations, droit de timbre de n égociation, loi sur la fusion) auraient un impact particuli èrement lourd dans ce contexte. D ’autres allégements fiscaux qu’il n’est pas encore possible de quantifier (cf. le ch. 4.4) entraîneraient des déficits supplémentaires. 5 L’importance de l’AVS pour l’évolution des finances fédérales 5.1 L’évolution démographique Les pr évisions d émographiques pour les 30 prochaines ann ées pr évoient une pro- fonde modification de la pyramide des âges de notre soci été. La diminution de la natalité fait face à une nette augmentation de l’espérance de vie. Espérance de vie des personnes de 65 ans (en années) Année Hommes Femmes 1950 12,4 14 1995 16 20,5 2010 17,5 22,252273 L’AVS est tout particuli èrement concernée par cette évolution car sur la base de la méthode d’imputation des coûts, les cotisations de la population active financent les rentes des actuelles personnes retraitées. En l’an 2000, il y avait 4 personnes entre 20 et 64 ans pour une personne à la re- traite, en 2015 il n ’y en aura plus que 3. Jusqu ’en 2035, le rapport diminuera de 1 à 2,2. Ce n ’est que d ès l’année 2035 que le rapport entre les personnes actives et la population à la retraite se stabilisera. Sur la base des donn ées actuellement disponibles, il est possible d ’évaluer qu ’en plus de l’augmentation de la taxe sur la valeur ajout ée proposée par le Conseil f édé- ral à 1,5 % de TVA jusqu ’en 2010 (11e révision de l’AVS), un financement suppl é- mentaire de 3,1 % de TVA doit être prévu d’ici 2025. 5.2 Le financement de l’AVS L’AVS est financée à près de 80 % par des cotisations salariales et des revenus des placements et à 20 % par des contributions publiques. Celles-ci sont fix ées explici- tement en pour cent des dépenses et s’élèvent à 17 % pour la Confédération et à 3 % pour les cantons (jusqu ’en 2004: 16,36 % et 3,64 % suite au programme de stabili- sation 1998). Si les cotisations salariales et les revenus des placements n ’arrivent plus à couvrir 80 % des d épenses annuelles de l ’AVS, celle-ci pr ésente alors des lacunes dans son financement. Il en va autrement des contributions publiques fix ées par la loi et s ’élevant à 20 % des d épenses de l ’AVS. L’insuffisance dans le finan- cement ne se manifeste pas dans l’AVS mais dans le secteur public. Alors qu’au début des ann ées 70, l ’impôt sur l ’alcool et le tabac arrivait presque à couvrir les contributions f édérales à l ’AVS, à l ’AI et aux PC, en 1999, 74 % des contributions de la Conf édération ont été financés par les autres recettes de la Con- fédération. En raison de la mauvaise situation financi ère, les contributions de la Confédération ont d û être diminu ées à plusieurs reprises ces derni ères ann ées, la dernière fois avec le programme de stabilisation 1998. Afin de couvrir les d épenses suppl émentaires de l ’AVS li ées à la d émographie, le taux de la taxe sur la valeur ajoutée a dû être augmenté d’un point en 1999. Il a passé de 6,5 à 7,5 %. Cette augmentation a permis d ’éviter une hausse des cotisations salariales. Etant donné qu’une partie des d épenses supplémentaires liées à la d émo- graphie est à la charge du secteur public et que la taxe sur la valeur ajout ée repré- sente une source d ’impôt classique de la Conf édération, celle-ci a pu obtenir du revenu de la taxe sur la valeur ajout ée une part de 17 % qu ’elle utilise en vue du financement de sa contribution légale à l’AVS (qui est justement de 17 %). Grâce au modèle de financement propos é pour la 11 e révision de l’AVS, la part des contribu- tions de la Conf édération qui doit encore être financ ée apr ès d éduction de la part TVA pourra être stabilisée, compte tenu de l ’évolution économique. Cette «charge nette» de la Confédération continue à s’élever à près de 1,7 % de TVA. 2274 5.3 La 11e révision de l’AVS La 11e révision de l’AVS doit permettre de garantir la consolidation de l ’AVS d’ici 2010. Sans mesures suppl émentaires et en prolongeant le r égime actuel, le fonds de l’AVS serait épuisé en 2010. L ’AVS accumulerait alors les dettes, et cela malgr é l’augmentation de l ’âge de la retraite des femmes à 64 ans r éalisée gr âce à la 10e révision de l’AVS. Dans son message du 2 f évrier 2000, le Conseil f édéral pro- pose de combiner les mesures touchant les prestations et celles touchant les recettes pour l’AVS avec les recettes supplémentaires visant à assainir l’AI. En ce qui concerne les prestations, il est pr évu de porter l ’âge de la retraite des femmes à 65 ans ainsi que de rendre l ’âge de la retraite flexible avec des r éductions plus modérées des rentes. Il a également été proposé d’aligner les rentes de veuves sur celles des veufs. Apr ès l’écoulement des (longs) d élais transitoires, ces mesures permettront de réaliser des économies pour l’AVS de près de 800 millions de francs. Le financement doit être garanti par une majoration des cotisations des indépendants et des personnes à la retraite qui exercent toujours une activité lucrative ainsi que par une augmentation suppl émentaire progressive de la taxe sur la valeur ajout ée d’un total de 2,5 % (1,5 % pour l ’AVS et 1 % pour l ’AI). La Conf édération doit égale- ment participer à ce produit pour financer ses contributions aux assurances sociales avec 17 % (AVS) et 18,75 % (AI). Afin de r éduire rapidement les dettes de l ’AI, le Conseil fédéral propose en outre d ’effectuer un transfert de capital des APG à l’AI, d’un montant de 1,5 milliard. Les délibérations concernant la 11 e révision de l ’AVS sont en cours. Les d écisions du Parlement, qui entra înent des frais suppl émentaires ou des diminutions de recet- tes, rendent difficile la consolidation de l ’AVS et de l’AI d’ici 2010 et nécessiteront une correction importante lors d’une prochaine révision. 5.4 Perspectives Programme de recherche pour la 12e révision de l’AVS Compte tenu de l ’évolution démographique, la 11 e révision de l ’AVS ne repr ésente qu’une étape intermédiaire en vue de la consolidation de l ’AVS. Si aucune mesure supplémentaire n’est prise après 2010, de nouvelles lacunes financi ères apparaîtront dans le domaine de l ’AVS et du secteur public. En d écembre 2000, le Conseil f édé- ral a mandat é un programme de recherche. Dans le cadre de ce programme, des scénarios sur l’évolution de l’AVS sont élaborés et les questions traitant des mesures concernant les prestations et des mesures concernant les recettes sont examin ées. Le rapport sera pr ésenté en automne 2003. Les travaux concernant la 12 e r évision de l’AVS et ayant pour but la consolidation de l’AVS d’ici 2025 débuteront ensuite. Utilisation des réserves d’or devenues superflues pour la politique monétaire Suite à la suppression, le 1 er mai 2000, de la parit é-or du franc suisse, 1300 tonnes d’or sont devenues des r éserves mon étaires superflues. 500 tonnes d ’or, mais au maximum 7 milliards de francs, doivent être transf érés à la nouvelle Fondation suisse solidaire. Le 28 juin 2000, le Conseil f édéral a ouvert la proc édure de consul- tation concernant l’utilisation des 800 tonnes restantes.2275 Une variante pr évoit l’utilisation du revenu des int érêts provenant du produit de la vente des 800 t d ’or dès 2004/2006 et durant dix ans pour financer les prestations transitoires, dans le but d ’atténuer certaines mesures de la 11 e r évision de l ’AVS (rente de veuve, âge de la retraite). Cela ne contribuerait cependant pas à améliorer financièrement le fonds AVS. L’utilisation «libre» des revenus des intérêts en faveur de l’AVS est une autre possi- bilité. La situation financi ère de l ’AVS ne serait cependant am éliorée que dans une faible mesure. Même en utilisant enti èrement les 1300 t d ’or pour l’AVS, comme le propose entre autres l’UDC dans son initiative sur l ’or, l’avenir financier à long terme de l ’AVS ne pourrait pas être assuré. Le transfert des moyens au fonds AVS aurait uniquement pour effet de repousser la majoration pr évue de 1,5 % suppl émentaire de taxe sur la valeur ajout ée jusqu ’en 2010 environ. D ès 2010, en plus de ce 1,5 % de TVA «repoussé», une partie de l ’augmentation nécessaire supplémentaire de TVA devrait être demandée. 5.5 Charges supplémentaires possibles pour la Confédération Sur la base des délibérations parlementaires de la session d ’hiver, la participation de la Confédération au pour cent d émographique existant reste maintenue. Cependant, la commission délibératoire (CSSS-CN) a déjà présenté dans le cadre de la 11 e révi- sion de l ’AVS d’autres demandes visant à retirer à la Conf édération ses participa- tions aux futurs pour cent de TVA pour l’AVS et l’AI. - Cette proposition aurait de lourds effets sur les finances f édérales. L’actuelle fixa- tion de la contribution de la Conf édération en pour-cent des d épenses de l ’AVS devrait être reconsidérée ou, le cas échéant, une augmentation suppl émentaire sépa- rée de la taxe sur la valeur ajout ée visant à assurer la participation de la Conf édéra- tion être envisagée.2276 Effets financiers (charges supplémentaires pour les finances fédérales) Tableau 8 En mio. de fr. Budget Plan financier Prognostic 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Suppression de la participation de 0,5 % de la Confé- dération à la TVA AVS 2003 + 190 + 250 + 260 + 265 + 275 + 285 Suppression de la participation de 1 % de la Confédé- ration à la TVA AI 2003 + 410 + 560 + 580 + 595 + 615 + 635 Suppression de la participation de 1 % de la Confédé- ration à la TVA AVS 2006 + 400 + 550 + 570 Total - - + 600 + 810 + 840 + 1260 + 1440 + 1490 Des aggravations semblables des finances f édérales se produiraient également si l’entrée en vigueur de la 11 e r évision de l ’AVS était retard ée (planifi ée pour le 1er janvier 2003). 6 Scénarios Les explications donn ées dans les ch. 4 et 5 d émontrent que la politique budg étaire suivie ces derni ères ann ées par le Conseil f édéral et par le Parlement, visant un assainissement conséquent et durable des finances fédérales, est à nouveau menacée. Trois facteurs principaux sont à l’origine de cette menace, à savoir: – un relâchement de la discipline en matière de dépenses – des allégements fiscaux trop ambitieux – la suppression de la participation de la Conf édération à la TVA pour l’AVS/AI dans le cadre de la 11e révision de l’AVS. Trois «options possibles» sont décrites ci-après sous forme de scénarios simplifiés. Une accumulation de tous les facteurs telle que dans le cas le plus d éfavorable (worst case) aurait de graves cons équences. Les objectifs atteints ces derni ères an- nées seraient alors menac és et on s ’engagerait de nouveau, de fa çon irresponsable, dans une mauvaise direction. 2277 6.1 Scénario de base: Poursuite d’une politique budgétaire conséquente et durable Le budget 2001 et les chiffres actualis és pour les ann ées 2002 à 2004 constituent le fondement du scénario de base (cf. ch. 4). Les all égements fiscaux selon le train de mesures fiscales 2001 du Conseil f édéral sont compris dans ces chiffres, compte tenu des décisions du Parlement concernant le droit de timbre. Conséquences financières Tableau 9 Plan financierEn mio. de fr. Budget 2001 2002 2003 2004 2000–2004 Ø /c3/c72/c81 % Recettes actualisées 49 124 50 798 55 682 57 288 5,9 % Dépenses actualisées 48 756 50 494 54 573 56 084 4,3 % Résultat actualisé (– = déficit) + 368 + 304 + 1 109 + 1 204 cumulé 2001–04 +2985 Quote-part de la Confédération (en % du PIB) corrigée de 1,5 % de TVA «AVS/AI» 11,6 11,6 11,5 11,3 remplit le critère . . . . . . de la quote-part stable (Confédération) oui oui oui oui . . . du frein à l’endettement non non oui oui . . . de l’objectif budgétaire oui oui oui oui Appréciation Les excédents planifiés pour les prochaines ann ées ne sont de loin pas garantis. Ils nécessitent un environnement économique qui continue à être favorable et de la retenue en matière de dépenses. De tels excédents sont n écessaires de toute urgence du point de vue de la politique budgétaire et pour parer à un éventuel affaiblissement conjoncturel. La réduction du d éficit structurel pourrait se poursuivre et par cons équent, les con- ditions d’introduction du frein à l’endettement pourraient être remplies vers la fin de la p ériode de planification (pour la relation entre le solde structurel et le frein à l’endettement, voir annexe 4). Si les recettes fiscales devaient évoluer de manière plus positive que pr évu, il pour- rait en r ésulter un exc édent structurel et donc une marge de man œ uvre financi ère supplémentaire pour le financement de nouvelles d épenses urgentes et pour des allégements fiscaux modérés supplémentaires, ou pour une réduction supplémentaire des dettes. Une telle marge de manoeuvre ne doit cependant pas être surestimée et ne doit surtout pas être utilisée à l’avance. Elle doit être réévaluée chaque année. 2278 6.2 Scénario 1: Relâchement de la discipline en matière de dépenses Les prévisions économiques et budg étaires favorables risquent d ’entraîner un rel â- chement de la discipline en mati ère de dépenses. L’assouplissement de la discipline en matière de dépenses dans un domaine n ’est en règle générale pas compensé dans un autre domaine mais provoque au contraire un flou sur tous les fronts. En plus des dépenses supplémentaires quantifiables, on admet une augmentation de la croissance des dépenses de 1 % d ès 2002. Cela repr ésente toutes les d épenses supplémentaires encore non quantifiables (cf. ch. 4.3 et tableau 4). Les chiffres rouges r éapparaî- traient à partir de 2002 d éjà. D ’ici à 2004, le d éficit augmenterait et d épasserait 1,6 milliard. Conséquences financières Tableau 10 Plan financierEn mio. de fr. Budget 2001 2002 2003 2004 2000–2004 Ø /c3/c72/c81 % Recettes actualisées 49 124 50 798 55 682 57 288 5,9 % Dépenses actualisées 48 756 50 494 54 573 56 084 4,3 % Recettes supplémentaires possibles – quantifiables + 50 + 128 + 728 + 1 183 cumulé 2001–04 +2089 – non quantifiables (supposition: + 1% dès 2002) + 0 + 506 + 1 064 + 1 648 +3218 Nouvelles dépenses 48 806 51 128 56 365 58 915 +5,6 % Résultat relâchement discipline dépenses (– = déficit) + 318 – 330 – 683 – 1 627 – 2 322 Quote-part de la Confédération (en % du PIB) corrigée de 1,5 % TVA «AVS/AI» 11,6 % 11,7 % 11,8 % 11,7 % remplit le critère . . . . . . de la quote-part stable (Confédération) oui non non non . . . du frein à l’endettement non non non non . . . de l’objectif budgétaire oui oui oui non Appréciation La croissance des dépenses est manifestement plus forte que celle de l ’économie, la quote-part de l ’Etat augmentant l égèrement m ême sans les 1,5 % de TVA pour l’AVS et l’AI planifiés dès 2003. L’amélioration de ces dernières années seraient compromise et l’équilibre budgétaire ne serait plus r éalisé. De nouveaux d éficits menaceraient. Une croissance incontr ô- lée des dépenses et l’augmentation de la quote-part de l ’Etat en période économique favorable ne représentent pas seulement des erreurs de politique budg étaire, mais ne peuvent être admises vu l’éventualité d’un affaiblissement conjoncturel qui entraîne- rait des dépenses supplémentaires dans différents domaines et des pertes fiscales.2279 Dans le cadre de ce scénario, le plafond des d épenses fixé dans le cadre des mesures visant à freiner l ’endettement est d épassé de plus de un à pr ès de deux milliards chaque année. 6.3 Scénario 2: Allégements fiscaux trop ambitieux Description Outre le train de mesures fiscales int égré dans le plan financier actualis é, des all é- gements fiscaux suppl émentaires tels que la loi sur la fusion ou la suppression du droit d’émission sur obligations sont en discussion. Avec de telles modifications de la fiscalité, on r éaliserait encore un exc édent effectif. Cependant, selon les crit ères du frein à l ’endettement, il en r ésulterait un d éficit structurel cumul é de pr ès de 3 milliards. Il faut relever que, contrairement à ce qui a été fait pour le scénario 1 et compte tenu du nombre de variantes possibles, nous avons renonc é à quantifier des demandes supplémentaires de réductions d’impôts. Conséquences financières Tableau 11 Plan financierEn mio. de fr. Budget 2001 2002 2003 2004 2000–2004 Ø /c3/c72/c81 % Recettes actualisées 49 124 50 798 55 682 57 288 5,9 % Allégements fiscaux supplémentaires 0 – 400 – 675 – 725 cumulé 2001–04 –1800 Nouvelles recettes 49 124 50 398 55 007 56 563 5,5 % Dépenses actualisées 48 756 50 494 54 573 56 084 4,3 % Résultat allégements fiscaux trop ambitieux (– = déficit) + 368 – 96 + 434 – 479 +1 % Quote-part de la Confédération (en % du PIB) corrigée de 1,5 % TVA «AVS/AI» 11,6 % 11,6 % 11,5 % 11,3 % remplit le critère . . . . . . de la quote-part stable (Confédération) oui oui oui oui . . . du frein à l’endettement non non non oui . . . de l’objectif budgétaire oui oui oui oui Appréciation Compte tenu de l ’augmentation de la quote-part de l ’Etat et de la quote-part fiscale de ces dernières années ainsi que de la situation conjoncturelle favorable, les requ ê- tes d’allégements fiscaux sont compr éhensibles. Dans certains domaines, cela cor- respond à un principe de justice (familles), ou r épond à la n écessité de garantir la2280 compétitivité (droit de timbre de n égociation). Le train de mesures fiscales du Con- seil fédéral porte précisément sur ces questions. D’autres pertes de recettes telles que celles d écrites dans le ch. 4.4 mais qui sont à peine quantifiables pour l ’instant, auraient pour cons équence une d étérioration sup- plémentaire des finances f édérales. Les d éficits structurels pouraient rapidement se transformer en d éficits effectifs de plusieurs milliards. Des mesures correctives substantielles concernant les d épenses devraient alors être prises. La marge de ma- noeuvre dans un tel cas serait restreinte. Comme l ’a montr é l a m i s e e n œ uvre du budget 2001, il est tr ès difficile de r éaliser des économies suppl émentaires de 500 millions. 6.4 Scénario 3: Cas le plus défavorable Description Ce scénario est un cumul des sc énarios 1 et 2. Il d émontre ce qui r ésulterait d’un relâchement de la discipline en mati ère de dépenses (y compris la suppression de la participation de la Conf édération aux futurs pour cent de TVA pour l ’AVS et l ’AI) auquel s’ajouteraient des allégements fiscaux trop ambitieux. D’autres détériorations sont possibles et ne peuvent pas plus être exclues à l ’avenir que par le pass é. Il pourrait s ’agir d ’un affaiblissement de la croissance économique ou de d épenses supplémentaires inattendues (p. ex. dues à des catastrophes naturelles ou à une nou- velle augmentation du nombre de demandeurs d’asile). Cela entraînerait pour la p ériode 2001 à 2004 une d étérioration des r ésultats comp- tables de plus de 7 milliards. Au lieu d ’un excédent de 1,2 milliard en 2004 selon le scénario de base, il faudrait s’attendre à un déficit de plus de 2,3 milliards.2281 Conséquences financières Tableau 12 Plan financierEn mio. de fr. Budget 2001 2002 2003 2004 2000–2004 Ø /c3/c72/c81 % Résultat actualisé + 368 + 304 + 1 109 + 1 204 cumulé 2001–04 +2985 Recettes «allégements fiscaux trop ambitieux» 49 124 50 398 55 007 56 563 5,5 % Dépenses «relâchement de la discipline» 48 806 51 128 56 365 58 915 5,6 % Résultat + 318 – 730 – 1 358 – 2 352 cumulé 2001–04 (en mio) +4122 Quote-part de la Confédération (en % du PIB) corrigée de 1,5 % TVA «AVS/AI» 11,6 % 11,7 % 11,8 % 11,7 % remplit le critère . . . . . . de la quote-part stable (Confédération) oui non non non . . . du frein à l’endettement non non non non . . . de l’objectif budgétaire oui oui non non Appréciation Il est manifeste qu ’un tel sc énario aurait des cons équences drastiques sur les finan- ces fédérales. Dès 2003, aucun des crit ères déterminants ne serait rempli, pas m ême la limite sup érieure du d éficit de l ’objectif budg étaire 2001. Le Conseil f édéral devrait proposer au Parlement des mesures correctives majeures, par exemple sous forme de trains de mesures englobant des économies ou des augmentations d’impôts importantes. Compte tenu des rigueurs subies ces derni ères ann ées et des mesures correctives incisives qu’elles ont entraînées, une telle évolution doit absolument être évitée. 6.5 Résumé Même dans le cas du scénario de base positif, les critères du frein à l’endettement ne seront remplis qu ’à partir de 2003. Les autres sc énarios ne sont pas conformes aux principes d’une politique budgétaire conséquente et durable. Le scénario 2 «allégements fiscaux trop ambitieux » débouche sur des r ésultats qui peuvent para ître peu d éfavorables, mais cela uniquement en raison du fait que les importantes diminutions d’impôts ne sont que partiellement quantifiables et qu ’elles n’ont pas été intégrées dans leur totalité dans ledit scénario. Les scénarios 1 «relâchement de la discipline en mati ère de d épenses» et 3 «cas le plus défavorable» ne r épondent pas aux exigences. Dans les deux cas, la limite du déficit admissible selon l’objectif budgétaire 2001, n’est que partiellement respectée,2282 ce qui n’est pas satisfaisant si l ’on tient compte de la situation économique particu- lièrement favorable. Dans l’annexe 1 figurent les résultats des quatre scénarios (présentation graphique). Tableau 13 Critère Scénario Quote-part stable Frein à l’endettement Objectif budgétaire 0S c énario de base ✔ part. (03–04) ✔ 1R e lâchement discipline dépenses 00 part. 01–03) 2A l légements fiscaux trop ambitieux ✔ part. (04) ✔ 4 «Cas le plus défavorable» 00 part. 01–02) ✔ = rempli part. = partiellement 0= p a s r e m p l i2283 7 Appréciation L’objectif de la politique budg étaire est de promouvoir le bien- être, de favoriser l’évolution économique et de renforcer la cohésion sociale. Une politique budg étaire conséquente et durable est caract érisée par un équilibre à moyen terme des finances fédérales, par une discipline en matière de dépenses et par une politique fiscale mod érée. En comparaison internationale, cela conduit à une quote-part de l ’Etat basse, à une diminution de la quote-part d ’endettement et du niveau de l ’endettement. Une marge de man œ uvre et d ’aménagement politiques est ainsi dégagée pour les générations futures. Après les déficits cumulés des années 1990 à 1999 totalisant près de 33 milliards, la situation financi ère nettement am éliorée de la Conf édération est le r ésultat d’importantes mesures d’assainissement (p. ex. du programme de stabilisation 1998, de l ’objectif budg étaire 2001, de la discipline en mati ère de d épenses) et d ’une évolution économique favorable. Malgré les exc édents qui se profilent, des d éficits structurels subsistent dans une période de haute conjoncture, ce qui n’est pas admissible. Depuis l’adoption du plan financier d ’octobre 2000 on constate, en raison de nom- breux développements, une tendance à la d égradation des perspectives financi ères. Ce danger provient: – d’un relâchement de la discipline en matière de dépenses – d’allégements fiscaux trop ambitieux – de la suppression de la participation de la Conf édération à la TVA dans le cadre de la 11e révision de l’AVS Dans le pire des cas, ces divers facteurs peuvent conduire de mani ère cumulée sur la période 2001 à 2004 à des charges suppl émentaires et à une diminution des recettes pour un total de plus de 7 milliards. A la place d’excédents conjoncturels souhaités et nécessaires, des déficits de plusieurs milliards repr ésentent une r éelle menace. L’ex- périence nous enseigne qu’en règle générale les premières erreurs de gestion en ma- tière de politique budgétaire sont commises durant les périodes de haute conjoncture. Si nous n ’intervenons pas r ésolument par des mesures ad équates, nous risquons de répéter les erreurs commises dans les ann ées 80 et qui ont provoqu é les graves diffi- cultés des années 90. Dans ses décisions concernant le budget 2001, les mesures urgentes pour l ’impôt sur le chiffre d’affaires et avant tout les participations de la Conf édération au pour-cent démographique lors du financement de l ’AVS, le Parlement a fait preuve lors de la session d’hiver 2000 de son sens des responsabilités et de sa clairvoyance en matière de politique budgétaire. Grâce à ces arrêtés, le plan financier actualis é («scénario de base») peut en quelque sorte suffire aux crit ères d’une politique budg étaire cons é- quente et durable. Les autres sc énarios («relâchement de la discipline en mati ère de d épenses», «allé- gements fiscaux trop ambitieux » et «scénario le plus d éfavorable») indiquent clai- rement que le risque de retomber dans la politique budg étaire déficitaire existe. Or, l’actuelle p ériode de prosp érité économique devrait imp érativement être utilis ée pour diminuer la charge de l ’endettement, notamment en pr évision de futurs retour- nements conjoncturels.2284 En dépit de l’excellent résultat obtenu lors de la clôture des comptes annuels 2000, il ne donc pas abandonner la prudence dont on a fait preuve dans les nouveaux pro- grammes de dépenses et d’allégements fiscaux supplémentaires. En outre, des mesures institutionnelles doivent permettre de garantir qu ’à l ’avenir, les d éficits structurels puissent être emp êchés. C ’est l ’objectif du message du 5 juillet 2000 soumis par le Conseil f édéral au Parlement et qui concerne le frein à l’endettement. Ce frein ne postule pas simplement un équilibre annuel des comptes; il entend viser un équilibre des recettes et des d épenses à moyen terme, sur l’ensemble d’un cycle conjoncturel. Le compte de compensation permet de corriger les effets des d érogations à la r ègle et des erreurs d ’estimation. Le frein à l’endettement empêche la constitution de d éficits intolérables et laisse parallèlement au Parlement la marge de manoeuvre n écessaire pour am énager la politique budg é- taire. Pour ces raisons, le frein à l ’endettement repr ésente pour le Conseil f édéral l’élément essentiel du projet visant à remplacer l’objectif budgétaire 2001, trop strict au niveau constitutionnel.2285 Annexe 1 Présentation graphique des quatre scénarios 2286 Annexe 2 Evolution des paramètres macro-économiques Nous partons de l ’hypothèse que l ’économie suisse a atteint le plein emploi en l ’an 2000, ce qui a permis de combler l ’écart entre le PIB effectif et le potentiel (output gap). L’OCDE se fonde également sur un tel sc énario dans ses derniers pronostics concernant la Suisse. Nous admettons que la conjoncture mondiale ne conna îtra pas de surchauffe à partir de 2002, ni ne s’affaiblira sensiblement pour autant. En Suisse, la croissance économique s ’inscrira dans le sentier d ’expansion de moyen terme (sentier d ’expansion selon le potentiel de croissance). Cela signifie que le degr é d’utilisation des capacités de production est conforme à leur potentiel. La croissance potentielle est d éterminée par l ’évolution de la productivit é de travail et l ’offre de travail. Dans les années 90, la productivité globale du travail total a cr û en Suisse de près de 1 % par ann ée. En raison des changements structurels (en particulier les libéralisations) et de la propagation de nouvelles technologies, la productivit é du travail devrait s ’accroître ces prochaines ann ées avec un taux un peu plus élevé (entre 1 et 1,5 %). Compte tenu du taux d’occupation déjà élevé et de la faible augmentation du nombre de personnes en âge de travailler, l ’offre de travail ne devrait augmenter que de manière infime au cours de ces prochaines années. Nous sommes donc d’avis qu’une croissance potentielle annuelle de 1,5 % est une hypoth èse r éaliste. Par rapport à 2000 et 2001, cela constitue un net ralentissement. Cela s ’explique par le plein emploi, l ’affaiblissement de l ’économie mondiale, la r éévaluation du franc, avant tout par rapport au dollar, ainsi que par la nette augmentation des int érêts en cours d’année. Ce sc énario signifie aussi que le taux de ch ômage se situera au niveau du socle de chômage incompressible d’environ 1,8 %. En ce qui concerne le renchérissement, nous partons de l’hypothèse que l’objectif de la stabilité des prix n ’est pas menac é. La nette augmentation du prix du p étrole ne devrait être que passag ère. En outre, le taux d ’intérêts à long terme, stable depuis plusieurs mois, d émontre que les anticipations de l ’inflation sont rest ées modérées. Finalement, la tendance à la r éévaluation du franc mod ère le rench érissement im- porté. Pour ces raisons, nous consid érons que de 2003 à 2005 le rench érissement annuel continuera à s’élever à 1,75 %.2287 Annexe 3 Exemple de calcul du facteur «k» pour 2001–2004 Les donn ées de l ’Office fédéral de la statistique (OFS) sur la croissance r éelle de l’économie suisse disponibles à la fin novembre 2000 (produit int érieur brut – PIB – aux prix constants de 1990) s ’arrêtent en 1999. Pour les ann ées 2000 et 2001, nous utilisons les pr évisions qui figurent dans le budget (3 % pour l ’année 2000 et 2 % pour 2001). Pour la p ériode 2002 à 2004, le plan financier se fonde sur une crois- sance du PIB r éel de 1,5 % en moyenne sur les trois ann ées. Dès lors, les sc énarios pour la croissance effective du PIB (PIB effectif), pour la croissance de la tendance d’évolution à long terme du PIB (PIB trend) et pour le facteur conjoncturel (facteur «k») sont les suivants: Tableau 14 Années PIB effectif (1) Var. en % PIB trend (2) Var. en % Composante cyclique du PIB (3) = (1) - (2) Facteur «k» (4) = (2) / (1) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 335 170 345 225 352 130 357 412 362 773 368 214 1.5 3.0 2.0 1.5 1.5 1.5 338 534 343 858 349 388 355 035 360 737 366 457 1.5 1.6 1.6 1.6 1.6 1.6 –3364 1367 2742 2377 2036 1757 1.0100 0.9960 0.9922 0.9933 0.9944 0.9952 Sources: OFS, calculs de l’AFF NB: des valeurs du facteur «k» plus petite que 1 nous indiquent qu ’à partir de 2000, nous devrions réaliser, dans le cadre de la r ègle du frein à l’endettement, des excédents budgétaires conjoncturels. Remarque technique au sujet de l’estimation de la tendance du PIB retenue En plus de l ’estimation des recettes fiscales et non fiscales, un élément cl é de la règle du frein à l’endettement est représenté par le facteur conjoncturel (facteur «k»). Celui-ci r ésulte de la division de la tendance du PIB à prix constants par le PIB effectif calculé par l’OFS. Etant donné que la tendance du PIB de la Suisse n ’est pas observée, mais r ésulte d’une estimation, le choix de la méthode d’estimation de la tendance du PIB peut être délicat, de m ême que le choix de l’échantillon des don- nées consid érées. L ’Administration f édérale des finances a proc édé à plusieurs estimations, à l’aide de diverses m éthodes de d écomposition des s éries temporelles univariées ou multivari ées. Pour l ’heure, le filtre propos é par Hodrick et Prescott (1980, 1997) a été adopté principalement pour trois raisons: – raison technique: les caractéristiques techniques du filtre HP r épondent aux exigences fixées par la r ègle. Le filtre HP notamment permet de proc éder à l’estimation d ’une composante de tendance à long terme ne tenant plus compte des mouvements cycliques ayant des p ériodes de 8 à 9 ans – ce qui correspond à la dur ée moyenne des cycles conjoncturels que l ’on peut esti- mer pour l ’économie suisse à l’aide de l ’analyse des donn ées annuelles pu- bliées par l’OFS.2288 – résultats interpr étables et fiables: l ’interprétation des r ésultats obtenus (ex ante et ex post) est conforme à l’interprétation courante que l’on peut donner de la situation conjoncturelle. – transparence: une fois que les différents paramètres sont connus, la méthode de calcul est simple et peut-être répliquée. Des méthodes plus performantes d ’un point de vue technique (mod èles structurels pour les s éries temporelles, diffus és notamment dans le logiciel STAMP 6.01), permettent également d ’aboutir à l ’estimation d ’une composante tendancielle et conjoncturelle. Actuellement l’analyse de cette seconde m éthode et de sa robustesse est en cours. Bien que les r ésultats (tendances estim ées) puissent varier d ’une mé- thode à l’autre, l’estimation du facteur k ne s’en trouve que l égèrement modifiée, ce qui relativise l’importance du choix de la méthode de décomposition. Interprétation du facteur k La valeur prise par le facteur k pour l ’année 2001 par exemple, soit une valeur de 0,9922, peut être interprétée de la mani ère suivante. Durant l ’année 2001, selon les informations et les pr évisions disponibles, le PIB effectif à prix constants de la Suisse se situe environ à 0,8 % en dessus de son trend d ’évolution à moyen terme (1 – 0,9922 = 0,78). La mise en évidence de quatre d écimales n’a pas pour but de donner une illusion de pr écision, mais r ésulte simplement du fait qu ’une modifica- tion de la troisi ème décimale débouche sur des variations du plafond maximal des dépenses selon la r ègle du FE d ’environ 50 millions, une grandeur qui a été jugée non négligeable.2289 Annexe 4 Application du frein à l’endettement dans les scénarios La base de calcul du solde structurel est la d ésagrégation du solde effectif pr ésenté dans le compte d’Etat. Nous avons comme définition: solde effectif = solde structurel + solde conjoncturel (1) Le solde conjoncturel cumul é sur tout un cycle conjoncturel atteint une valeur z éro par définition également. Les dettes peuvent provisoirement diminuer en p ériode de haute conjoncture et augmenter en p ériode de faible conjoncture. Cet équilibre ne s’applique cependant pas aux parties structurelles du solde: en cas de soldes structu- rels positifs (n égatifs), les dettes diminuent (augmentent) sur toute la dur ée d ’un cycle conjoncturel. Avec le frein à l’endettement, le Conseil fédéral a adopté un projet visant à atteindre un solde structurel équilibré à l’aide d’une règle des dépenses inscrite dans la cons- titution (cf. message). C’est pourquoi, la règle des dépenses du frein à l’endettement peut également être interprétée comme modèle de calcul pour le solde structurel. Le facteur conjoncturel est une base importante; il correspond au rapport entre la ten- dance du PIB réel et le PIB réel effectivement pronostiqué: k = tendance rPIB / rPIB effectif Ce facteur conjoncturel peut être déduit du graphique du ch. 3.1 (p. 8) du rapport complémentaire: si la tendance du PIB est plus élevée (moins élevée) que le PIB effectif, le facteur k est supérieur (inférieur) à 1. L’annexe 3 pr ésente les m éthodes de calcul du facteur conjoncturel, les applique et les interprète pour les années 2001 à 2004. Le rôle du facteur conjoncturel consiste à corriger les recettes effectives au niveau qu’elles atteindraient dans une situation économique équilibrée (pleine utilisation des capacit és). Le parall élisme entre le concept du solde structurel et la r ègle des dépenses subsiste par conséquent. Les calculs et les simulations du message sur le frein à l ’endettement partent du principe qu’en ce qui concerne les dépenses, le compte financier ne présente pas une position tr ès sensible à la conjoncture, et notamment que les pr êts à l ’assurance- chômage ne sont plus traités dans le compte financier. Lors de l ’application de la r ègle du frein à l ’endettement pour les ann ées 2001 à 2004, il est n écessaire de tenir compte du fait que cette condition n ’est pas encore remplie. Lors du calcul du plafond des d épenses selon le frein à l’endettement, les prêts à l’assurance-chômage sont exclus de la manière suivante6: plafond des dépenses = (2) [recettes totales évaluées – remboursement des prêts] × k En ce qui concerne le projet mentionn é visant une politique budg étaire conséquente et durable, le remboursement des pr êts à l ’assurance-chômage implique que les plafonds des d épenses cumul és au cours de l ’actuelle phase de haute conjoncture 6 Le projet du frein à l’endettement prévoit une réglementation analogue pour les recettes d’investissements exceptionnelles ainsi que pour les recettes exceptionnelles provenant de patentes et de concessions, cf. message p. 4333 s.2290 doivent être fortement corrigés à la baisse de mani ère à ce que les pr êts accordés au cours de la récession précédente soient de nouveau compensés. Si la règle selon l’équation (2) était strictement appliquée, le solde effectif ne serait plus que conjoncturel. Cette constatation peut être présentée sous la forme suivante: recettes effectives – plafond des dépenses = solde conjoncturel (3) Actuellement, les dépenses selon le budget et le plan financier ne correspondent pas encore à ce plafond, il en résulte l’égalité suivante: recettes effectives – dépenses effectives = solde effectif (4) Ce solde effectif peut contenir outre une partie conjoncturelle également une partie structurelle (cf. équation (1)). La diff érence entre les équations (4) et (3) donne le solde structurel: [recettes effectives– dépenses effectives] – [recettes effectives – plafond des dépenses] = solde structurel (5) ou plus simplement: plafond des dépenses – dépenses effectives = solde structurel (6) Sur la base des estimations du facteur conjoncturel (annexe 3), il est maintenant possible de calculer le plafond des d épenses selon le frein à l ’endettement pour la période 2001 à 2004 et d ’en d éduire les soldes structurels que la r ègle – à l’exception des remboursements de prêts à l’assurance-chômage – implique. Tableau 15 Années Facteur «k» (1) rAC* (2) Recettes (sans rAC)* (3) Plafond de dépenses selon FE (4) Dépenses prévues budget et PF (5) Solde «structurel» selon le FE (6)=(4)-(5) Solde conjoncturel des recettes fiscales selon le FE (7)=(3)-(4) 2001 2002 2003 2004 0.9922 0.9933 0.9944 0.9952 1150 1250 450 0 47 774 49 729 55 438 57 444 47 401 49 396 55 128 57 168 48 906 50 774 54 760 56 160 –1505 –1378 368 1008 373 333 310 276 * rAC: remboursement des prêts à l’assurance-chômage. Sources: calculs AFF La précision des chiffres mentionn és doit cependant être considérée avec prudence: comme on l ’a déjà relevé, l’évaluation de la conjoncture à partir de la 2 e année est très incertaine. Chaque méthode de calcul ex ante du solde structurel, tout comme le plan financier classique lui-m ême, sont affect és par ces difficult és de la pr évision. Dans ce contexte, il est toutefois n écessaire de mentionner que le frein à l’endettement a été développé comme un instrument pour le budget (horizon tempo- rel d’une seule année).2291 Comment interpr éter le «critère du frein à l ’endettement» du ch. 6 et dans quel contexte s’agit-il de calculs du solde structurel dans le ch. 3? Le vrai «critère» du frein à l’endettement est le plafond des d épenses selon le m écanisme décrit dans le message: le critère est appliqué lorsque – une fois les recettes estimées disponibles – les d épenses pr évues ne d épassent pas le plafond des d épenses selon le frein à l’endettement. En d ’autres termes: si le frein à l ’endettement était en vigueur, un budget correspondant serait conforme à la constitution. Selon ces explications, ce critère est équivalent à l’exigence d’un solde structurel non négatif. Trois cas peuvent être distingués: 1. Les dépenses planifiées sont plus élevées que le plafond des dépenses résul- tant du frein à l’endettement: pour la p ériode, un d éficit structurel doit être pris en compte, c’est-à-dire qu’à moyen terme, l’endettement augmente. 2. Les dépenses planifiées ne dépassent pas le plafond des d épenses résultant du frein à l ’endettement: ce cas signifie que la r ègle des d épenses a été strictement appliquée, le solde structurel est nul – la marge de manoeuvre de politique budgétaire est entièrement épuisée. 3. Les dépenses planifi ées sont inférieures au plafond des d épenses r ésultant du frein à l’endettement: dans ce scénario, le critère du frein à l’endettement est d’une certaine manière plus que rempli, il reste une marge de manoeuvre de politique budg étaire sous forme d ’excédent structurel. Si le frein à l’endettement était en vigueur, cet exc édent structurel pourrait être utilis é uniquement pour rembourser les dettes7. Le solde structurel a-t-il une influence sur l’efficacité de la règle avant l’introduction du frein à l ’endettement? Autrement dit: un solde structurel équilibré est-il une condition imp érative à l ’introduction du frein à l ’endettement? Si l ’on consid ère cela de mani ère purement technique: non. L ’efficacité d e l a règle d épend unique- ment du respect de la r ègle elle-même. La présence d’un volume important de d éfi- cits structurels précédant l’introduction de la règle ne représenterait pas un problème pour «l’effectivité» de celle-ci, mais impliquerait des co ûts élevés lors de l’introduction du m écanisme: à ce moment-l à, les finances f édérales devraient être soumises à une cure radicale, afin que le plafond du frein à l’endettement ne soit pas dépassé – le solde structurel devrait être supprimé au cours d’une période comptable par une diminution drastique des d épenses ou une augmentation tout aussi drastique des recettes. 7 Selon le projet de frein à l’endettement du Conseil fédéral, des différences entre les dépenses effectives et le plafond de dépenses selon la règle peuvent être imputées au fonds de compensation (et donc être reportées à des périodes comptables ultérieures) uniquement dans le cas où ces différences n’étaient pas planifiées au moment de la budgétisation (notamment: erreurs d’évaluations des recettes ou erreurs d’objectifs dans les dépenses). Les cas dans lesquels le Parlement se distancie volontairement du plafond de dépenses selon la règle – vers le haut (avec une majorité qualifiée lors de la prise de décision) ou vers le bas comme dans le cas présent – n’influencent pas le fonds de compensation et n’ont donc pas d’effet direct et durable sur les dettes.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Rapport complémentaire au message sur le frein à l'endettement In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 24 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.060 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 19.06.2001 Date Data Seite 2255-2291 Page Pagina Ref. No 10 125 437 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.