C our II B -335/2007 {T 0/2} A rrêt du 5 septem bre 2007 C om position : C laude M orvant (président du collège), M aria Am gw erd, H ans U rech, Eva Schneeberger, Bernard M aitre (président de cour), juges Solange Borel, greffière O ffice fédéral de l'agriculture (O FA G ), 3003 Berne, recourant, contre B ._______, intim é, 1. Fédération des Sociétés Fribourgeoises de Laiterie FSFL, rue Albert- R ieter 9, case postale 427, 1630 Bulle, prem ière instance, 2. C om m ission régionale de recours n° 5 en m atière de contingentem ent laitier, p.a. M e Vincent Paupe, avocat et notaire, case postale, 2350 Saignelégier, autorité inférieure, en m atière de contingentem ent laitier B u n d e s v e rw a ltu n g s g e ric h t T rib u n a l a d m in is tra tif fé d é ra l T rib u n a le a m m in is tra tiv o fe d e ra le T rib u n a l a d m in is tra tiv fe d e ra l2 Faits : A. Par contrat de location d'un contingent laitier du 17 février 2000, B._______ a loué à T._______ un contingent laitier de 70'431 kg. Le contrat de location prévoyait ce qui suit s'agissant du début et de la fin du contrat : "La location prend effet le 1er m ai 2000 et cesse le 30 avril 2006. Faute de résiliation écrite par l'une des deux parties 6 m ois avant son term e (le 31 octobre au plus tard), le contrat est reconduit tacitem ent pour une durée de 12 m ois. En cas de résiliation, une copie doit en être adressée au service adm inistratif du contingentem ent laitier. Pour ce dernier, la résiliation par l'une des parties a valeur de dem ande de restitution au bailleur." B. Par décision du 24 juillet 2000, la Fédération des sociétés fribourgeoises de laiterie, Bulle (ci-après : la FSFL), en tant que service adm inistratif du contingentem ent laitier, a, en exécution du contrat de location, procédé au transfert tem poraire du contingent de B._______ de 70'431 kg en m ains de T._______ pour le 1er m ai 2000. C . Par courrier recom m andé du 12 m ars 2004 adressé à T._______, B._______ a résilié le contrat de location avec effet au 30 avril 2006. Il a adressé copie de cette résiliation à la FSFL qui en a accusé réception par lettre du 30 m ars 2004. D ans cette dernière, la FSFL a indiqué à B._______ que s'il m aintenait la résiliation, il pourrait utiliser le contingent pour sa propre production laitière, m ais qu'il ne pourrait pas le transférer à un autre agriculteur ou le m ettre dans une com m unauté partielle et l'a prié de lui com m uniquer par retour du courrier les m esures qu'il suivrait concernant cette résiliation. D ans sa réponse à la FSFL du 30 décem bre 2004, B._______ a expliqué qu'il reprendrait la production laitière à son com pte au plus tard dès le 1er m ai 2006. Par courrier du 7 janvier 2005, la FSFL lui a indiqué que, en vertu de l'art. 3a des instructions et com m entaires relatifs à l'ordonnance sur le contingentem ent laitier (O C L), elle ne pouvait pas elle-m êm e résilier le contrat de location ni lui réattribuer le contingent faute d'accord écrit du locataire. Elle a ajouté que l'ordonnance sur la sortie anticipée du contingentem ent laitier en vigueur depuis le 1er janvier 2005 prévoyait qu'au m om ent de la sortie, les contingents loués resteraient acquis au locataire. Elle en a conclu que si le locataire sortait du contingentem ent laitier au 1er m ai 2006, il ne pourrait plus restituer le contingent loué car 3 celui-ci aura été supprim é par décision de la C onfédération. Elle lui a donc conseillé de trouver un arrangem ent avec T._______ pour récupérer le contingent au 1er m ai 2005 déjà. B._______ s'est alors adressé à l'O ffice fédéral de l'agriculture (ci-après : l'O FAG ou le recourant) par courrier du 16 février 2005. C e dernier, par lettre du 4 m ars 2005, lui a confirm é que la reprise des contingents était exclue dès lors que le locataire souhaitait être exem pté de m anière anticipée du contingentem ent laitier. B._______ a enfin entrepris des dém arches auprès de l'organisation X._______ SA (ci-après : X._______ SA) et lui a adressé un courrier daté du 24 février 2006 dans lequel il lui dem andait de m odifier son règlem ent en y introduisant un nouvel article perm ettant à l'organisation d'attribuer à titre gratuit un nouveau droit de production à un exploitant, tel que lui, qui aurait été lésé par les m odifications de l'ordonnance sur le contingentem ent laitier du 1er m ai 2004. Le 20 juin 2006, X._______ SA lui a signifié son refus d'entrer en m atière sur une telle proposition. D . Par décision du 7 juin 2006, la FSFL a exem pté T._______ du contingentem ent laitier au 1er m ai 2006, supprim é son contingent laitier de 345'811 kg com prenant le contingent de 70'431 kg loué à B._______ et im puté cette quantité à X._______ SA. E. Par courrier recom m andé du 13 juin 2006, B._______ a dem andé à T._______ la restitution de son contingent laitier, lui suggérant pour ce faire de recourir contre la décision du 7 juin 2006 rendue par la FSFL, et a ajouté être disposé à trouver un arrangem ent. F. Le 5 juillet 2006, B._______ a recouru auprès de la C om m ission régionale de recours en m atière de contingentem ent laitier n° 5 (ci-après : la C om m ission régionale de recours) contre la décision de la FSFL du 7 juin 2006 en concluant à la restitution du contingent loué à T._______ et en signalant qu'il n'avait pas l'intention de sortir du contingentem ent laitier avant sa suppression en 2009. G . Par décision du 8 novem bre 2006, la C om m ission régionale de recours a considéré que la résiliation du contrat de location par le bailleur valait dem ande de transfert de contingent conform ém ent à ce que stipule le contrat de location à son chiffre 22. Elle a égalem ent considéré qu'il serait arbitraire et inéquitable de priver un producteur, qui était soum is à l'O C L et qui avait respecté les dispositions de cette ordonnance ainsi que ses engagem ents contractuels, d'un contingent auquel il avait droit selon les dispositions de l'O C L, et ce du seul fait que le preneur avait dem andé et obtenu son exem ption anticipée du contingentem ent laitier. L'autorité inférieure a rappelé que l'exem ption anticipée découlait de la seule volonté 4 du producteur exem pté et n'était jam ais im posée, de sorte qu'elle ne saurait porter atteinte aux droits d'autres producteurs, et notam m ent pas à ceux qui restaient soum is à l'O C L. Elle a en conséquence adm is le recours et constaté que B._______ était assujetti au contingentem ent laitier et que son contingent était de 70'431 kg à partir du 1er m ai 2006. H . Par m ém oire du 12 janvier 2007, l'O FAG a recouru contre cette décision auprès du Tribunal adm inistratif fédéral en concluant à l'annulation du chiffre 2, phrase 2, de son dispositif attribuant un contingent à B._______, avec suite de frais et dépens m is à la charge de l'intim é. A l'appui de ses conclusions, le recourant fait valoir pour l'essentiel qu'en l'absence d'une dem ande de transfert du contingent ém anant de T._______, le service adm inistratif ne pouvait pas procéder au transfert. Il ajoute que la clause contractuelle prévoyant que la résiliation par l'une de parties a valeur de dem ande de restitution du contingent au bailleur n'est pas une clause de représentation directe et que, m êm e si tel était le cas, il faudrait adm ettre qu'elle a été révoquée par le com portem ent concluant de T._______. Le recourant fait égalem ent valoir que le service adm inistratif ne pouvait de toute m anière pas donner suite à la dem ande de B._______ dès lors que le contingent ne pouvait être transféré que pour le 1er m ai 2006 et que, en raison de son exem ption du contingentem ent dès cette date, T._______ ne disposait plus d'aucun contingent à ce m om ent là. Le recourant expose sur ce point que, en se faisant exem pter du contingentem ent laitier à partir du 1er m ai 2006, T._______ a fait usage du droit public prévu dans la loi sur l'agriculture et dans l'ordonnance sur l'exem ption du contingentem ent laitier (O EC L) et que, de par l'exem ption, le contingent de 70'431 kg, pris en location depuis le 1er m ai 2000, a été supprim é au 1er m ai 2006 avec la quantité de contingent qui lui était attribuée au 30 avril 2006 et qu'un retransfert selon l'art. 30 de l'ordonnance sur le contingentem ent laitier (O C L) est donc im possible. I. La décision attaquée n'a pas été notifiée à T._______ par la C om m ission régionale de recours. Par courrier du 23 janvier 2007, le Tribunal adm inistratif fédéral l'a inform é du dépôt du recours, le lui a com m uniqué et lui a notifié la décision attaquée. Il a été invité à faire savoir s'il estim ait avoir qualité de partie dans la procédure ou s'il entendait soutenir le recours de l'O ffice fédéral com m e tiers intéressé. Il lui a été précisé que s'il entendait revendiquer la qualité de partie et recourir en son nom , il lui était loisible de le faire dans un délai de 30 jours suivant la notification. T._______ n'a apporté aucune réponse à ce courrier et n'a pas form é un recours contre la décision du 8 novem bre 2006. Invitée à se prononcer sur le recours, la FSFL a conclu à son adm ission au term e de sa réponse du 31 janvier 2007. Egalem ent invitée à se prononcer, la C om m ission régionale de recours a, par lettre du 6 février 2007 form ulé deux rem arques. D 'une part, elle 5 conteste que la clause contractuelle selon laquelle la résiliation par l'une des parties a valeur de dem ande de restitution du contingent au bailleur ne soit qu'une sim ple clause attributive d'une procuration autorisant B._______ à déposer une dem ande de retransfert du contingent à la fin du contrat m ais estim e au contraire qu'il s'agit d'une clause bilatérale que chaque partie au contrat doit respecter. Elle considère dès lors que la résiliation du contrat par B._______ représente une dem ande de transfert au sens de l'art. 3 de l'ordonnance sur le contingentem ent laitier (O C L). D 'autre part, elle rappelle que le systèm e de sortie anticipée du contingentem ent laitier est un systèm e volontaire, que T._______ n'était dès lors pas obligé de donner suite à la proposition d'exem ption qui lui a été soum ise et qu'il aurait pu y renoncer afin de pouvoir respecter ses engagem ents contractuels envers B._______. Elle soutient que la position de l'O FAG selon laquelle un contingent n'existant plus ne peut être restitué n'est pas satisfaisante dans la m esure où elle pénalise un producteur qui a respecté ses engagem ents contractuels et les dispositions de l'ordonnance sur le contingentem ent laitier (O C L), celle-ci ayant volontairem ent soum is les transferts de contingents laitiers au droit privé. D ans sa réponse du 19 février 2007, B._______ a, quant à lui, conclu au rejet du recours. Il fait valoir que les autorités concernées, soit l'O FAG et la FSFL, ont approuvé le contrat de location du 17 février 2000 et qu'elles doivent par conséquent approuver sa résiliation faite en bonne et due form e, dans les délais contractuels. Il dem ande par ailleurs des dom m ages et intérêts pour les pertes financières subies par son exploitation dès le 1er m ai 2006. Les argum ents avancés de part et d'autre au cours de la présente procédure seront repris plus loin dans la m esure où cela se révèle nécessaire. Le Tribunal adm inistratif fédéral considère : 1. Le Tribunal adm inistratif fédéral exam ine d'office et librem ent la recevabilité des recours qui lui sont soum is (ATF 132 I 140 consid. 1.1; Alfred Kölz/Isabelle H äner, Verw altungsverfahren und Verw altungsrechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998, n° 410). 1.1 A teneur de l'art. 31 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal adm inistratif fédéral (LTAF, R S 173.32), le Tribunal adm inistratif fédéral connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décem bre 1968 sur la procédure adm inistrative (PA, R S 172.021) prises par les autorités m entionnées aux art. 33 et 34 LTAF, sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF.6 Les décisions rendues par les com m issions régionales de recours peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal adm inistratif fédéral conform ém ent à l'art. 167 al. 1 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr, R S 910.1). La décision attaquée est une décision sur recours au sens de l'art. 5 al. 2 PA. Aucune des clauses d'exception de l'art. 32 LTAF n'étant par ailleurs réalisée, le Tribunal adm inistratif fédéral est com pétent pour statuer sur le présent recours. 1.2 En vertu de l'art. 167 al. 2 LAgr, l'O FAG a qualité pour recourir contre les décisions rendues par les com m issions régionales de recours. 1.3 Les dispositions relatives au délai de recours (art. 50 al. 1 PA), à la form e et au contenu du m ém oire de recours (art. 52 al. 1 PA), ainsi que les autres conditions de recevabilité (art. 44 ss PA) sont respectées. Le recours est ainsi recevable. 2. Les dispositions relatives à l'orientation de la production laitière se trouvent à la section 2 du chapitre 2 LAgr (art. 30 à 36b). L'art. 30 al. 1 LAgr prévoit que le C onseil fédéral lim ite la production de lait destiné à la com m ercialisation en attribuant des contingents aux producteurs. En vertu de l'art. 32 LAgr, le C onseil fédéral décide dans quelle m esure les contingents peuvent être adaptés à la situation de l'exploitation (al. 1). Il peut prévoir que les producteurs aient la possibilité de transférer des contingents. Il fixe les conditions à cet effet. Il peut exclure le transfert des contingents qui ne sont pas utilisés et prévoir la réduction des contingents transférés (al. 2). Le transfert de contingents effectué indépendam m ent de la surface est subordonné aux conditions suivantes (al. 3) : l'acquéreur du contingent doit prouver qu'il fournit les prestations écologiques exigées à l'art. 70 al. 2 (let. a); les contingents ne doivent pas être transférés de la région de m ontagne à la région de plaine, le C onseil fédéral peut prévoir des dérogations (let. b). En application des dispositions qui précèdent et de l'art. 177 al. 1 LAgr qui l'habilite à arrêter les dispositions d'exécution nécessaires, le C onseil fédéral a édicté l'ordonnance du 7 décem bre 1998 concernant le contingentem ent de la production laitière (ordonnance sur le contingentem ent laitier [O C L, R S 916.350.1]). C elle-ci prévoit que les contingents sont adm inistrés par des services extérieurs à l'adm inistration (services adm inistratifs) dont les tâches sont fixées dans un m andat de prestations établi par l'O FAG qui y réglem ente la portée, les conditions et la rétribution des prestations exigées ainsi que la procédure (art. 2 et 24 al. 1 O C L). La section 2 de l'O C L porte sur l'adaptation des contingents. En particulier, l'art. 3 O C L, intitulé "transfert de contingents", règle l'achat et la location de contingents laitiers. Il est à préciser que les term es d'achat et de 7 location n'apparaissent pas dans l'O C L. D ans les instructions et com m entaires de l'O FAG du 15 juillet 2005 relatifs à l'O C L (ci-après : les instructions O C L, publiées sur Internet in : w w w .blw .adm in.ch), l'O FAG relève à ce propos que ces deux term es ne sont pas utilisés dans l'ordonnance pour des raisons d'ordre juridique, m ais que le transfert définitif d'un contingent est très proche de la notion d'achat et le transfert tem poraire de celle de location (com m entaire 2 ad art. 3). A teneur de l'art. 3 al. 1 et 2 O C L, tout producteur qui souhaite transférer un contingent à un autre producteur (cédant) doit dem ander au service adm inistratif com pétent que celui-ci réduise son contingent de la quantité à transférer et qu'il augm ente le contingent de l'autre producteur (preneur). Le service adm inistratif com pétent adapte les contingents si le preneur du contingent gère une exploitation et prouve qu'il fournit les prestations écologiques requises en vertu de l'art. 16 de l'ordonnance du 7 décem bre 1998 sur les paiem ents directs versés dans l'agriculture (O D P, R S 910.13) (let. a) ou s'il gère une exploitation d'estivage et respecte les exigences fixées à l'art. 10 de l'ordonnance du 29 m ars 2000 sur les contributions d'estivage (O C est, R S 910.133) (let. b). Si les contingents doivent être adaptés pour l'année laitière en cours, il convient d'en déposer la dem ande avant le 1er m ars de ladite année (art. 3 al. 4 O C L). O n indiquera dans la dem ande la quantité transférée à titre tem poraire; par quantité transférée à titre tem poraire, on entend la quantité devant être obligatoirem ent retransférée au cédant (art. 3 al. 5 O C L). Le service adm inistratif com pétent décide la m odification, le retrait ou la réattribution des contingents (art. 10 O C L). Si la quantité de base visée à l'art. 8 de l'ordonnance du 10 novem bre 2004 sur l'exem ption du contingentem ent laitier (O EC L; R S 916.350.4) est augm entée, le transfert est définitif (art. 3 al. 6 O C L). L'O C L a été m odifiée au 1er m ai 2004 par l'ajout d'un nouvel art. 3a qui prévoit des restrictions au transfert de contingents. Ainsi, un contingent transféré à titre tem poraire qui est repris par le cédant après le 1er m ai 2004 ne peut plus être transféré à un tiers (al. 1). C ette règle souffre cependant deux exceptions : lorsque le preneur a résilié le contrat de transfert (let. a) ou lorsque le contingent n'avait été transféré que pour la durée d'une période contingentaire (let. b). Après une reprise, le contingent ne peut pas être utilisé dans le cadre d'une com m unauté partielle d'exploitation; toute infraction à cette disposition entraîne le retrait du contingent (al. 3). Il ressort notam m ent de ce qui précède qu'un producteur (le cédant) peut transférer un contingent à titre tem poraire à un autre producteur (le preneur), soit, en d'autres term es le « louer » (art. 3 O C L, instructions O C L, ad art. 3), la quantité transférée à titre tem poraire étant définie com m e celle qui doit obligatoirem ent être retransférée au cédant (art. 3 al. 5 O C L). Le contrat de location d'un contingent conclu entre le cédant et 8 le preneur ne peut toutefois être exécuté qu'avec le concours du service adm inistratif com pétent, en tant que seul ce dernier peut procéder au transfert dudit contingent (art. 3 al. 1 O C L). Le contrat en question trouve ainsi son origine dans la réglem entation de droit public et les m odalités de son exécution relèvent, pour une partie de ses élém ents, soit le m ontant du contingent, le début du contrat et l'obligation de restituer le contingent, égalem ent du droit public. Les élém ents du contrat concernant le prix et les éventuelles prestations accessoires convenues relèvent en revanche du droit privé (AN D R EAS W ASSER FALLE N , Aktuelles zur M ilchkontingentierung in : Le notaire bernois, septem bre 2006, p. 267 ss, plus spéc. 270). 3. B._______ et T._______ ont en l'espèce conclu, le 17 avril 2000, un contrat type de location d'un contingent établi par les Producteurs suisses de lait PSL. Sous chiffre 22, variante I, choisie par les parties, ce contrat prévoit que la location prend effet le 1er m ai 2000 et cesse le 30 avril 2006. Faute de résiliation écrite par l'une des deux parties six m ois avant son term e (le 31 octobre au plus tard), le contrat est reconduit tacitem ent pour une durée de douze m ois. En cas de résiliation, une copie doit en être adressée au service adm inistratif du contingentem ent laitier. Pour ce dernier, la résiliation par l'une des parties a valeur de dem ande de restitution au bailleur. Le contrat a en l'espèce été résilié par le cédant, B._______, par courrier recom m andé du 12 m ars 2004 avec effet au 30 avril 2006. 3.1 Le recourant fait valoir que l'une des tâches des services adm inistratifs en m atière de contingentem ent laitier est d'adapter les contingents laitiers selon les dispositions de l'O C L, c'est-à-dire de les transférer conform ém ent à la dem ande du détenteur du contingent pour autant que les conditions légales soient rem plies. Il soutient que lesdits services adm inistratifs, tout en respectant la déclaration de volonté du détenteur et du reprenant de vouloir transférer un contingent pour une durée déterm inée, ne peuvent procéder au transfert du contingent sans l'existence d'une dem ande de transfert du détenteur actuel, peu im porte que le contingent concerné soit « loué » ou « acheté ». Il considère en l'espèce qu'une telle dem ande de T._______ fait défaut. 3.1.1 Il est en l'espèce patent que T._______ n'a pas déposé de dem ande de transfert de contingent suite à la réalisation du contrat, com m e le prévoit l'art 3 al. 1 O C L. La prem ière question litigieuse est de savoir si, nonobstant l'absence d'une dem ande ém anant du cédant, B._______ peut se voir réattribuer le contingent de 70'431 kg qu'il avait cédé à titre tem poraire au preneur. 3.1.2 L'art. 3 al. 1 O C L prévoit que le producteur qui souhaite transférer un contingent à un autre producteur doit en faire la dem ande au service adm inistratif com pétent afin qu'il réduise son contingent de la quantité à 9 transférer et qu'il augm ente d'autant le contingent de l'autre producteur. C ette disposition ne contient expressém ent aucune règle sur la rétrocession de contingents à l'échéance du contrat de location. O n pourrait donc en déduire que la procédure à suivre est identique à celle prévue en cas de location. Autrem ent dit, ce serait systém atiquem ent au cédant, soit au locataire, de dem ander au service adm inistratif le retransfert du contingent laitier au bailleur. C 'est en tous les cas ce que prévoit l'O FAG dans ses instructions O C L en relevant que c'est le preneur qui doit dem ander l'autorisation de retransférer le contingent à la fin de la location (instructions O C L, com m entaire 3 ad art. 3). C es m êm es instructions précisent toutefois que des exceptions existent en cas de location pour une année laitière seulem ent et que les services adm inistratifs peuvent regrouper dans une m êm e décision les (deux) adaptations du contingent d'un producteur s'il ressort clairem ent de la dem ande visée à l'art. 3 O C L qu'il ne s'agit pas d'un transfert définitif et que l'adaptation dem andée devra être annulée au début de l'année laitière suivante (location lim itée à un an) (instructions O C L, ad art. 10). D ans le m êm e sens, le contrat type de location de contingent laitier contient sous son chiffre 22 la clause suivante (variante II) : "La location est convenue pour la durée de l'année laitière (...) uniquem ent. Le service adm inistratif du contingentem ent laitier est sim ultaném ent requis de procéder sans autre à la restitution du contingent le 1er m ai de l'année laitière suivante." Il apparaît ainsi que, de l'avis m êm e de l'O FAG , il est possible de déroger à la règle posée par l'art. 3 O C L lorsqu'un contingent est loué pour une année laitière seulem ent, la dem ande de transfert déposée au début du contrat par le bailleur cédant en vue de la location valant égalem ent dem ande de restitution à la fin du contrat, sans qu'une dem ande correspondante du locataire cédant soit requise. D ans une décision du 10 janvier 2003, la C om m ission de recours D FE a pour sa part considéré que l'application stricte du principe selon lequel il appartient au cédant de saisir les services adm inistratifs en cas de rétrocession d'un contingent transféré à titre tem poraire pouvait, dans certains cas, être choquante dès lors que les instructions contiennent déjà des exceptions et alors m êm e que ni la loi ni l'ordonnance ne l'excluent expressém ent (décision non publiée de la C om m ission de recours D FE du 10 janvier 2003 en la cause F. [8B/2002-12]). C ette jurisprudence doit être confirm ée. En effet, le transfert à titre tem poraire de quantités de lait repose sur la volonté des parties, sous réserve du respect des restrictions et conditions posées par les art. 3 et 3a O C L. Pour le service adm inistratif, qui est com pétent pour décider la m odification des contingents (art. 10 al. 1 O C L) et auquel il incom be notam m ent de vérifier que lesdites conditions et restrictions sont observées, l'im portant est d'être saisi de la dem ande de transfert en tem ps utile. La quantité transférée à titre tem poraire étant précisém ent définie com m e la quantité qui doit obligatoirem ent être retransférée au cédant (art. 3 al. 5 O C L), il confinerait au form alism e excessif d'exiger que la dem ande de retransfert en fin de contrat ém ane du seul cédant si les parties ont valablem ent convenu entre elles que la résiliation par l'une des parties, régulièrem ent com m uniquée au service adm inistratif, aurait valeur 10 de dem ande de restitution au bailleur. 3.2 Le recourant soutient que, par la clause m entionnée plus haut, le preneur et détenteur actuel du contingent, soit T._______, autorisait le cédant, soit B._______, à déposer une dem ande de se faire retransférer le contingent en fin de contrat. Le recourant est d'avis que cette clause ne précise pas si cette dem ande peut être déposée au nom et pour le com pte du détenteur du contingent et qu'elle ne peut pas être interprétée com m e une représentation directe au sens du code des obligations dès lors qu'il ne peut être établi quelle était la volonté du représenté. Il ajoute que m êm e si la volonté de T._______ avait été, au m om ent de la conclusion du contrat, d'investir B._______ du pouvoir de dem ander le retransfert du contingent en son nom et pour son propre com pte, il ressort clairem ent du com portem ent concluant de T._______ que telle n'était plus sa volonté après la résiliation du contrat. Le recourant ajoute que le service adm inistratif ne pouvait donc plus supposer qu'un rapport de représentation existait encore et qu'il y a lieu d'adm ettre que, faute d'une confirm ation expresse de sa part, T._______ a révoqué sa procuration. Le recourant en conclut que, m êm e si un retransfert de contingent avait été possible, la résiliation du contrat par B._______ n'aurait pas pu rem placer une dem ande de retransfert de T._______ au sens de l'O C L. 3.2.1 En vertu de l'art. 1 de la loi fédérale du 30 m ars 1911 com plétant le code civil suisse (livre cinquièm e : droit des obligations) (code des obligations [C O , R S 220]), un contrat est parfait lorsque les parties ont, réciproquem ent et d'une m anière concordante, m anifesté leur volonté. Selon la doctrine (PIER R E TER C IE R , Les contrats spéciaux, 3e éd., Zurich- Bâle-G enève 2003, n° 186 ss et les références citées), le contrat est l'accord de base, le plus souvent consigné dans un docum ent qui est en principe signé par les parties et qui com prend toutes les clauses essentielles, lesquelles peuvent l'être objectivem ent ou subjectivem ent. Les clauses objectivem ent essentielles sont celles sur lesquelles les parties doivent nécessairem ent tom ber d'accord pour que le contrat puisse être individualisé et avoir une cohérence suffisante. Faute d'accord à leur sujet, il n'y pas de contrat (contrat inexistant) et le juge ne peut y suppléer. L'accord peut en soi être som m aire et ne com prendre que deux élém ents : la désignation des parties et la déterm ination générale des prestations, soit ce que chaque partie doit faire. Les clauses subjectivem ent essentielles sont celles qui, sans être indispensables, perm ettent de com pléter l'accord entre les parties. Elles sont essentielles dans la m esure où les parties (ou l'une d'elles au m oins) subordonnent leur accord à leur adoption. Il peut s'agir par exem ple de clauses portant sur l'intégration des docum ents contractuels, sur les term es et délais, les m odalités d'exécution ou encore les conditions particulières. Il est fréquent que les parties décident de déroger à la réglem entation norm alem ent applicable à titre supplétif en adoptant des clauses spéciales. Si elles ont une grande im portance sur l'économ ie générale et le fonctionnem ent du contrat, elles 11 doivent y être intégrées. C e sera sûrem ent le cas des règles m odifiant le régim e de la représentation, de la form e et de la fin du contrat (TER C IER , op. cit., n° 202). 3.2.2 Pour qualifier un contrat com m e pour l'interpréter, le juge doit tout d'abord s'efforcer de rechercher la réelle et com m une intention des parties, sans s'arrêter aux expressions ou dénom inations inexactes dont elles ont pu se servir, soit par erreur, soit pour déguiser la nature véritable de la convention (art. 18 al. 1 C O ). Si la volonté réelle des parties ne peut pas être établie ou si elle est divergente, le juge doit interpréter les com portem ents et les déclarations selon la théorie de la confiance (ATF 129 III 664 consid. 3.1 et les arrêts cités). Le sens d'un texte, apparem m ent clair, n'est pas forcém ent déterm inant, de sorte que l'interprétation purem ent littérale est prohibée (art. 18 al. 1 C O ). M êm e si la teneur d'une clause contractuelle paraît lim pide à prem ière vue, il peut résulter d'autres conditions du contrat, du but poursuivi par les parties ou d'autres circonstances que le texte de ladite clause ne restitue pas exactem ent le sens de l'accord conclu. Il n'y a cependant pas lieu de s'écarter du sens littéral du texte adopté par les intéressés lorsqu'il n'y a pas de raisons sérieuses de penser qu'il ne correspond pas à leur volonté (ATF 130 III 417 consid. 3.2 et les arrêts cités). Tout com m e dans les relations de droit privé, les déclarations qu'un particulier adresse dans une procédure adm inistrative aux autorités doivent être interprétées selon le principe de la confiance, c'est-à-dire d'après le sens qui peut et doit être donné de bonne foi, d'après leur texte et leur contexte, ainsi que d'après toutes les circonstances qui les ont précédées et accom pagnées (ATF 126 III 119 consid. 2a, ATF 125 III 435 consid. 2a/aa). 3.2.3 En l'espèce, le contrat de location d'un contingent constitue la dem ande de transfert de contingent entre B._______ (bailleur) et T._______ (locataire) dont un exem plaire original a été transm is au service adm inistratif qui l'a reçu le 17 avril 2000. Sous chiffre 22, ce contrat prévoit que, en cas de résiliation, une copie doit en être adressée au service adm inistratif. Pour ce dernier, la résiliation par l'une des parties a valeur de dem ande de restitution au bailleur. C ontrairem ent à ce qu'estim e le recourant, ce texte est clair. Les parties se sont engagées à transm ettre une copie de la résiliation au service adm inistratif. Elles ont égalem ent convenu que la résiliation, qu'elle ém ane du bailleur ou du locataire, devait être considérée par le service adm inistratif com m e une dem ande valable de restitution du contingent loué au bailleur, sans qu'une autre form alité soit nécessaire et en particulier pas le dépôt d'une dem ande séparée du cédant T._______ au service adm inistratif. L'auteur de la résiliation pouvait ainsi agir en son propre nom sans devoir requérir l'accord de l'autre partie, le sim ple fait de la com m unication de la résiliation au service adm inistratif entraînant pour ce dernier de devoir décider le retransfert du contingent en fin de contrat. 12 Aucune des autres conditions du contrat ne perm et au surplus d'arriver à une conclusion contraire. Le but poursuivi par ce contrat consistait en effet à transférer, pour une durée lim itée, une quantité de lait du bailleur au preneur, quantité qui, en fin de contrat, doit obligatoirem ent être retranférée au cédant selon l'art. 3 al. 5 O C L. 3.2.4 La clause en question perm et au représentant, à savoir au bailleur ou au locataire, d'effectuer un acte juridique, c'est-à-dire déposer une requête de transfert de contingent, avec un tiers, soit le service adm inistratif com pétent, qui produit effet directem ent en faveur (s'il s'agit du bailleur qui récupère le contingent) ou à l'encontre (s'il s'agit du locataire qui doit rétrocéder le contingent) du représenté, à savoir la partie qui n'a pas résilié le contrat de location. C ette clause constitue pour le bailleur un élém ent essentiel du contrat de bail, à tout le m oins subjectivem ent, dans la m esure où elle assure, sim ultaném ent à la résiliation, une dém arche adm inistrative essentielle qui perm et la validation form elle et rapide de la rétrocession du contingent. Elle répond par ailleurs à la volonté du législateur qui voulait sim plifier fortem ent la réglem entation com pliquée relative aux transferts et/ou aux m odifications de contingent laitier sous l'ancien droit (ATAF B-2149/2006 et B-2150/2006 consid. 5.3). Il ressort de ce qui précède que, contrairem ent à ce que laisse entendre le recourant, tant la lettre que l'esprit des dispositions contractuelles perm ettent de déduire de celles-ci l'existence d'un contrat de représentation directe et suffisam m ent concrète dont la naissance est liée à la résiliation du contrat de bail. Le fait que cette procuration était en définitive conçue dans l'intérêt du représentant lui-m êm e (procuration in rem suam ), en soi possible, n'y change rien (PIER R E EN G EL, Traité des obligations en droit suisse, 2e éd., Berne 1997, p. 373). 3.2.5 C ontrairem ent à ce que sem ble supposer le recourant, cette clause n'a pas été com prise différem m ent par le service adm inistratif. En effet, à réception de la résiliation du contrat, ce service n'a, dans son courrier du 30 m ars 2004, dont T._______ a reçu copie, pas m is en doute qu'il était en présence d'une dem ande valable de retransfert du contingent à B._______ avec effet au 1er m ai 2006. Il a au contraire attiré l'attention de celui-ci sur les restrictions nouvelles qui allaient être apportées au transfert des contingents et l'a invité à faire savoir si, conform ém ent à ces nouvelles dispositions, il entendait utiliser le contingent repris pour sa propre production laitière, condition nécessaire au transfert. Il est vrai que, après avoir pris connaissance de la réponse de B._______ dans laquelle celui-ci déclarait que c'était bien son intention, le service adm inistratif a, dans son courrier du 7 janvier 2005, signalé que, selon les instructions O C L, il devait être en possession d'un accord écrit du locataire pour restituer le contingent. C et élém ent de réponse ne peut cependant pas être lu indépendam m ent du reste de ce courrier, dans lequel le service adm inistratif attirait aussi l'attention de B._______ sur les conséquences, 13 pour lui, d'une éventuelle sortie anticipée de T._______ du contingentem ent laitier sur la base de l'ordonnance du 10 novem bre 2004, en particulier sur le fait que, si le locataire sortait du contingentem ent laitier au 1er m ai 2006, son contingent serait supprim é, qu'il ne pourrait ainsi plus restituer le contingent loué et qu'il était par conséquent vivem ent conseillé de trouver un arrangem ent avec le locataire pour récupérer le contingent au 1er m ai 2005 déjà. Force est dès lors d'adm ettre que si le service adm inistratif a, à ce m om ent-là, rappelé que l'accord du locataire, en tant que cédant lors du retransfert, était nécessaire pour la restitution du contingent, c'est m oins parce qu'il avait un doute sur la validité de la procuration qu'en raison des problèm es qui pourraient résulter d'une sortie anticipée du locataire en application du droit nouveau qui venait d'entrer en vigueur. 3.2.6 Il s'agit encore d'exam iner si, com m e le soutient le recourant, la procuration donnée à B._______ aurait été révoquée par le com portem ent concluant de T._______. A cet égard il convient d'abord de constater que la clause contenue au chiffre 22 du contrat de location n'a à aucun m om ent été m odifiée par les parties avant que survienne la résiliation datée du 12 m ars 2004, m odification qui aurait dû être adoptée en la form e écrite com m e le prévoit le chiffre 31 du contrat. Au m om ent où, en application de cette clause, B._______ a transm is une copie de la résiliation au service adm inistratif, ceci valant dem ande de restitution du contingent, le pouvoir de représentation s'est éteint. T._______ n'a auparavant signalé à aucun m om ent à B._______ qu'il entendait révoquer la procuration et il n'a pas non plus inform é le service adm inistratif d'une prétendue révocation. Il n'a pas plus réagi lorsque la résiliation lui a été adressée par B._______, ni lorsqu'il a reçu copie du courrier du service adm inistratif du 30 m ars 2004 dans lequel ledit service accusait réception de la résiliation. M êm e si l'on voulait voir un acte concluant dans le fait que, deux ans plus tard, il n'a pas donné suite à la dem ande de B._______ qui l'invitait à recourir contre la décision le libérant du contingentem ent laitier, il n'en reste pas m oins qu'une telle révocation serait tardive et n'aurait aucun effet. En effet, si le représenté a en tout tem ps le droit de révoquer les pouvoir découlant d'un acte juridique (art. 34 al. 1 C O ), la révocation produit effet pour le futur, m ais ne perm et pas de rem ettre en cause une affaire conclue sur la base des pouvoirs avant leur révocation (LU C TH ÉVEN O Z/FR AN Z W ER R O , C om m entaire rom and, C ode des obligations I, G enève-Bâle-M unich 2003, com m entaire 3 ad art. 34). Force est dès lors de constater que la procuration n'a pas été révoquée dans le cas d'espèce. 3.2.7 D ans une décision du 4 septem bre 2006 (R EKO _EVD 8B/2006-8 consid. 5.2 publiée sur Internet in : w w w .reko.adm in.ch), l'ancienne C om m ission de recours D FE s'est posé la question de savoir si une clause identique à celle du chiffre 22 du contrat de location pouvait être tenue pour une dem ande de transfert de contingent. Sans la trancher 14 définitivem ent, elle a laissé entendre qu'il était très douteux qu'une telle clause rem plisse les conditions d'une dem ande de transfert dès lors que cela im pliquait que ledit service doive, avant de rendre sa décision, exam iner à titre préjudiciel la validité de la résiliation, soit une question relevant du droit civil. La C om m ission de recours D FE a considéré en substance qu'un tel exam en allait au-delà de ce que l'on pouvait exiger du service adm inistratif en sa qualité d'autorité d'enregistrem ent et que cela s'inscrivait plutôt en contradiction avec la pratique développée par la C om m ission de recours D FE selon laquelle des dispositions relatives au sort du contingent contenues dans un contrat de bail à ferm e ne pouvaient en principe pas rem placer l'accord nécessaire du cédant pour un transfert de contingent au term e du bail et que d'éventuelles divergences sur la portée de ces clauses relevaient du juge civil, à l'exclusion du service adm inistratif. C es doutes n'apparaissent toutefois pas fondés pour les raisons suivantes. D 'une part, le service adm inistratif n'est pas un sim ple organe d'enregistrem ent. Saisi d'une dem ande de transfert, il lui incom be en effet de vérifier notam m ent si les conditions posées par l'art. 3 al. 2, 3 et 3bis, l'art. 3a et l'art. 4 sont réunies avant de décider le transfert. D 'autre part, le contrat de location, contrairem ent au bail à ferm e agricole, a pour unique objet le transfert tem poraire d'une quantité déterm inée de lait entre deux parties pendant une période elle aussi déterm inée. Les conditions de la résiliation sont égalem ent clairem ent énum érées dans le contrat. Elle peut être le fait de l'une ou l'autre partie et doit intervenir par écrit six m ois avant le term e du contrat, soit le 31 octobre au plus tard, faute de quoi le contrat est réputé reconduit tacitem ent pour une période de douze m ois. La vérification à titre préjudiciel du respect de ces conditions n'apparaît pas d'une difficulté telle qu'elle ne puisse être le fait du service adm inistratif, ni plus com plexe que l'exam en auquel doit se livrer ce m êm e service lorsqu'il est en présence d'un transfert tem poraire lim ité à une année et qu'il est alors habilité à regrouper dans une m êm e décision les (deux) adaptations du contingent d'un producteur (voir consid. 3.1.2 ci- dessus). 3.3 Il résulte de ce qui précède que la résiliation du contrat de location a été donnée par B._______ dans les form es et délais requis et que, en exécution de la clause contenue au chiffre 22 du contrat de location, cette résiliation valait dem ande de restitution du contingent. Il s'ensuit que, en application des dispositions de l'O C L et du contrat, le contingent aurait dû en principe être restitué à B._______ avec effet au 1er m ai 2006, com m e l'a constaté à juste titre la C om m ission régionale de recours. 4. En l'espèce, par décision du 7 juin 2006 prise en application de l'art. 6 O EC L, le service adm inistratif a exem pté T._______ du contingentem ent laitier avec effet au 1er m ai 2006, supprim é le contingent de base dont ce producteur disposait pendant l'année laitière 2005/2006 et im puté la quantité correspondante de lait à la quantité de base de X._______ SA. Le contingent de base supprim é, s'élevant à 345'811 kg, com prenait les 15 70'431 kg que B._______ lui avait transférés tem porairem ent, depuis le 1er m ai 2000 jusqu'au 30 avril 2006, par le contrat de location d'un contingent laitier exam iné au consid. 3 ci-dessus. Alléguant que T._______ ne disposait plus d'aucun contingent au 1er m ai 2006 puisqu'il avait été exem pté du contingentem ent laitier dès cette date- là, le recourant fait valoir que le service adm inistratif ne pouvait de toute m anière pas, pour ce m otif, donner suite à la dem ande de retransfert et restituer, à cette date-là, un contingent qui n'existait plus. La question se pose dès lors de savoir si, du fait de son exem ption au 1er m ai 2006, T._______ était libéré de son obligation de restitution du contingent à l'échéance du contrat. 4.1 Par novelle du 20 juin 2003, en vigueur depuis le 1er janvier 2004, le législateur a m odifié la LAgr et décidé la suppression du contingentem ent laitier dès 2009, les art. 30 à 36 LAgr ne restant applicables que jusqu'au 30 avril 2009 (art. 36a al. 1 LAgr). A l'art. 36a al. 2 LAgr, le législateur a égalem ent décidé que le C onseil fédéral pouvait exem pter du contingentem ent laitier, à partir du 1er m ai 2006, les producteurs m em bres d'une organisation au sens de l'art. 8 LAgr ou associés, au sein d'une organisation, à un im portant utilisateur de lait de la région, à la condition que l'organisation ait une réglem entation quantitative de la production de lait (let. a); qu'elle ait prévu des sanctions en cas de dépassem ent des quantités convenues à titre individuel (let. b); et qu'elle garantisse que l'augm entation de la production laitière ne dépasse pas celle des besoins pour les produits transform és (let. c). Enfin le législateur a décidé à l'art. 36a al. 3 que si les conditions économ iques générales ou la situation internationale changeaient de telle sorte que la suppression du contingentem ent laitier doive être différée, le C onseil fédéral pouvait reporter de deux ans au plus les délais fixés aux al. 1 et 2 (al. 3). C ette disposition est com plétée par l'art. 36b LAgr relatif aux contrats d'achat de lait. A teneur de cette disposition les producteurs ne peuvent vendre leur lait qu'à un utilisateur de la m êm e interprofession, à un groupem ent de producteurs ou à un utilisateur régional (al. 1). A cet effet, ils doivent conclure un contrat d'une durée m inim ale d'un an (al. 2). Les vendeurs sans interm édiaire sont exem ptés de la conclusion obligatoire de contrats pour les quantités qu'ils écoulent en vente directe (al. 3). Lorsqu'une interprofession ou un groupem ent de producteurs pratique une réglem entation quantitative par la conclusion de contrats exclusifs, le C onseil fédéral peut, sur dem ande, déclarer contraignantes les sanctions prévues (al. 4). Les al. 1 à 3 sont applicables dès le 1er m ai 2009 ou, si les m em bres ont été exem ptés du contingentem ent en vertu de l'art. 36a al. 2, dès le 1er m ai 2006. Ils restent en vigueur jusqu'au 30 avril 2012. En cas de report des délais en vertu de l'art. 36a al. 3, la durée de validité se prolonge dans la m êm e proportion (al. 5). 4.2 Se fondant sur la com pétence que lui accordent les art. 36a al. 2 et 177 16 al. 1 LAgr, le C onseil fédéral a arrêté l'ordonnance du 10 novem bre 2004 sur l'exem ption du contingentem ent laitier (O EC L, R S 916.350.4). En vigueur depuis le 1er janvier 2005, cette ordonnance a effet jusqu'au 30 avril 2009 (art. 24 O EC L). Elle régit les conditions qu'une organisation doit rem plir afin que les producteurs affiliés puissent être exem ptés du contingentem ent laitier ainsi que les obligations incom bant aux organisations jusqu'à la suppression du contingentem ent laitier (art. 1 O EC L). Le principe de l'exem ption est énoncé à l'art. 2 O EC L qui prévoit, à son al. 1, que les producteurs peuvent être exem ptés du contingentem ent laitier s'ils sont affiliés à une interprofession (let. a); une organisation de producteurs (let. b); ou à une organisation au sein de laquelle les producteurs sont regroupés avec un utilisateur de lait im portant de la région (organisation producteurs-utilisateur) (let. c). L'exem ption peut intervenir au 1er m ai 2006, au 1er m ai 2007 ou au 1er m ai 2008. La section 2 de l'O EC L prescrit les exigences qu'une interprofession, une organisation de producteurs ou une organisation producteurs-utilisateur doivent rem plir. La section 3 traite de la quantité de lait. L'art. 6 al. 1 O EC L définit la quantité de base de l'organisation com m e la som m e des contingents qui étaient attribués aux producteurs pour l'année laitière précédant l'exem ption du contingentem ent, les contingents supplém entaires visés à l'art. 11 de l'O C L n'étant pas im putables (al. 1). C ette quantité de base augm ente ou dim inue en fonction des adaptations prévues aux art. 7 à 10 O EC L (al. 2), soit en particulier lorsque des contingents visés aux art. 3, 4 ou 5 O C L sont transférés ou repris par des producteurs exem ptés (art. 8 O EC L), en cas de reprise d'un contingent à l'échéance d'un contrat d'élevage (art. 9 O EC L) et en cas de sortie ou d'exclusion d'une organisation (art. 10 O EC L). L'organisation peut en outre com m ercialiser une quantité de lait supplém entaire avec l'accord de l'O FAG si elle peut prouver qu'elle a besoin de la quantité supplém entaire en question (art. 12 O EC L). La section 4 prévoit règle la répartition des quantités et les tâches des organisations. A teneur de l'art. 13 al. 1 O EC L, la réglem entation quantitative visée à l'art. 36a al. 2 LAgr doit com prendre au m inim um les critères applicables à la répartition de la quantité de base et de la quantité supplém entaire entre les m em bres de l'organisation (let. a) ainsi que des dispositions relatives au transfert et à l'adaptation de parts de la quantité de base et de la quantité supplém entaire au sein de l'organisation (let. b). 4.3 D ans ses instructions et com m entaires du 1er juillet 2005 relatifs à l'O EC L (ci-après: les instructions O EC L, publiées sur Internet in : w w w .blw .adm in.ch), l'O FAG a énoncé un certain nom bre de principes à propos de l'art. 2 O EC L. Sous le thèm e "conséquences du retrait de contingents « loués »", l'O FAG relève notam m ent ce qui suit : "U n contingent est un droit de production que la C onfédération a accordé gratuitem ent aux producteurs de lait. D epuis le 1er m ai 1999, ceux-ci sont autorisés à « vendre » ou à « louer » ce droit à d'autres producteurs s'ils renoncent à l'utiliser eux-m êm es. O r, com m e les contingents ne sont pas des droits acquis, les conventions de transfert ne sont pas non plus des 17 contrats de location ou de vente au sens du code des obligations (C O ; R S 220). La C onfédération peut donc en tout tem ps retirer les contingents sans indem nisation. Les contingents retirés peuvent com prendre des contingents donnés en location. Le droit de production, pour lequel le preneur payait un loyer à ce jour, est supprim é par l'exem ption. Il ne peut donc plus faire l'objet d'une indem nisation (loyer). U ne fois qu'un contingent a été retiré, le preneur ne peut plus le restituer (...)". C onform ém ent à ces principes, les instructions O EC L précisent à propos de l'art. 6 O EC L que la quantité de base se com pose des contingents de base qui étaient attribués aux producteurs le 30 avril précédant l'exem ption et que, horm is les contingents attribués initialem ent, elle englobe aussi ceux qui ont été repris avec des parcelles, achetés ou loués. 5. R eprenant le contenu des instructions ci-dessus, le recourant allègue qu'un contingent n'est pas un droit acquis, m ais un droit de produire une certaine quantité de lait, sans devoir s'acquitter de taxes, que la C onfédération a accordé gratuitem ent aux producteurs de lait et qu'elle peut donc retirer en tout tem ps sans indem nisation. Il soutient que la loi ne différencie pas entre l'exem ption ordinaire du contingentem ent laitier qui en 2009 supprim era tous les contingents laitiers sans indem nisation et l'exem ption anticipée qui règle l'abandon progressif du contingentem ent laitier en perm ettant, d'une part, une transition douce vers une époque sans orientation étatique de la production et, d'autre part, la possibilité pour certains groupes de producteurs de prendre une longueur d'avance afin de s'adapter à la nouvelle situation avant les autres. Le recourant relève que la quantité de base d'une organisation exem ptée du contingentem ent laitier est définie com m e étant la som m e de tous les contingents supprim és qui étaient attribués aux producteurs sortis du contingentem ent laitier, y com pris les contingents repris avec des parcelles, achetés ou loués et soutient que ces contingents deviennent caducs avec l'exem ption de leur détenteur et qu'ils ne sont donc plus disponibles dans le systèm e du contingentem ent. Il considère qu'il ne serait pas judicieux de prévoir un m écanism e perm ettant de replacer des quantités de lait libéralisées dans le régim e du contingentem ent laitier et estim e que c'est pour cette raison que l'ordonnance sur l'exem ption du contingentem ent laitier ne règle pas un tel cas de figure et qu'il s'agit là d'un silence qualifié du C onseil fédéral, celui-ci ayant opté pour une solution qui exclut la reprise par le bailleur d'un contingent loué dès le m om ent où le locataire est exem pté du contingentem ent laitier. Il convient dès lors d'exam iner en prem ier lieu les griefs du recourant au regard des dispositions de l'O EC L. 5.1 C om m e relevé plus haut, l'art. 6 O EC L prévoit uniquem ent que la quantité de base attribuée à une organisation dont les producteurs sont exem ptés se com pose de la som m e des contingents qui étaient attribués à ces 18 producteurs pour l'année laitière précédant l'exem ption du contingentem ent, à l'exception des contingents supplém entaires au sens de l'art. 11 O C L (art. 6 O EC L). A cette fin, les instructions O EC L relatives à cette disposition instituent un m écanism e de « conversion des contingents » selon lequel le contingent de base détenu par un producteur pendant l'année laitière précédant l'exem ption, à savoir le contingent du producteur, le contingent pris en location ainsi que le contingent transféré dans le cadre d'un contingent d'élevage, auquel s'ajoute l'achat d'anim aux donnant droit à un contingent supplém entaire, sont im putés à la quantité de base de l'organisation. En d'autres term es, les contingents issus du régim e public sortent de celui- ci, dans lequel ils sont supprim és, et sont sim ultaném ent convertis et transférés dans le systèm e privé de contingentem ent où ils servent de base à la régulation quantitative de la production de lait que les organisations exem ptées doivent adm inistrer. C ette disposition ne règle ainsi rien d'autre que la com position de la quantité de base des organisations. Les adaptations de parts à la quantité globale des organisations sont spécialem ent réglées dans la section 3 de l'O EC L. 5.2 L'art. 8 O EC L prévoit que lorsque des contingents visés aux art. 3, 4 ou 5 O C L sont transférés ou repris par des producteurs (exem ptés), la quantité de base de l'organisation augm ente en fonction de ces contingents. C ette disposition trouve son pendant à l'art. 3 al. 6 O C L concernant le transfert de contingents et à l'art. 5 al. 3 O C L relatif au transfert des contingents en cas de dissolution, de partage ou de reprise d'exploitation qui prévoient tous deux que si la quantité de base visées à l'art. 8 O EC L est augm entée, le transfert est définitif et le contingent supprim é. La lecture de l'art. 8 O EC L m ontre que cette disposition vise deux hypothèses. Elle règle d'une part le cas où un producteur exem pté reprend une quantité de lait qu'il avait lui-m êm e donnée location à un tiers resté dans le systèm e du contingentem ent. Elle règle d'autre part le cas d'un producteur exem pté qui achète un contingent à un tiers encore dans le systèm e public du contingentem ent. Les instructions O EC L relatives à l'art. 8 le confirm ent lorsqu'elles m entionnent, d'une part, que les producteurs sont libres de reprendre des contingents et, d'autre part, que lorsqu'un producteur achète un contingent après son exem ption du contingentem ent, le cédant, qui peut être un producteur de la région de m ontagne, doit déposer une dem ande de transfert auprès du service adm inistratif com pétent. Les instructions O C L relatives à l'art. 5 le confirm ent égalem ent en prévoyant que si une dem ande de transfert définitif a été déposée en faveur d'un producteur qui n'est plus soum is au contingentem ent, le service adm inistratif réduit le contingent du cédant, puis l'annonce à la banque de données lait suisse Bdlait.ch (ci-après : Bdlait.ch). D ès que l'O FAG (courtier) a confirm é le transfert de contingent, le systèm e procède autom atiquem ent à l'adaptation du contingent, de m êm e qu'à l'augm entation de la quantité de base de l'organisation dans Bdlait.ch. 19 Force est donc de constater que l'art. 8 O EC L postule que les contrats portant sur la location de contingents doivent être respectés lorsque le bailleur a été exem pté du contingentem ent et que le locataire y est resté soum is. Il ne dit par contre rien de la situation inverse, à savoir lorsque le bailleur est encore dans le régim e du contingentem ent alors que le locataire a été exem pté de m anière anticipée. Il ne dit rien non plus pour les cas où le bailleur et le locataire ont été exem ptés à leur dem ande du contingentem ent. 5.3 L'art. 9 O EC L règle pour sa part l'adaptation à l'échéance d'un contrat d'élevage. A teneur de cette disposition, lorsqu'un contingent est repris par un producteur de la région de m ontagne à l'échéance d'un contrat d'élevage selon l'art. 4 al. 1 let. b O C L, la quantité de base de l'organisation dim inue d'autant (al. 1). Si les deux producteurs concernés sont exem ptés du contingentem ent, les quantités de base des deux organisations sont adaptées en conséquence (al. 2). C ette disposition trouve son pendant à l'art. 4 al. 3 O C L qui prévoit que si le cédant du contingent est chargé par contrat de l'élevage du bétail bovin, le transfert reste valable pendant la durée de validité du contrat. En cas de réduction de la quantité de base visée par l'art. 9 O EC L, la quantité de base réduite est attribuée com m e contingent au cédant à l'échéance du contrat d'élevage. Les instructions O EC L relatives à l'art. 9 précisent que, à l'échéance d'un contrat d'élevage ou en cas de résiliation, le transfert tem poraire d'un contingent échoit égalem ent. L'agriculteur de plaine doit alors annoncer à son organisation la quantité à soustraire de sa part à la quantité de base, en indiquant le nom et l'adresse du destinataire. L'organisation annonce, à son tour, la réduction de la quantité de base à Bdlait.ch. D ès que l'O FAG (courtier) a confirm é le transfert, le systèm e procède autom atiquem ent à l'adaptation de la quantité de base des deux organisations auxquelles sont affiliés respectivem ent l'agriculteur de plaine et celui de m ontagne et envoie par ailleurs une confirm ation électronique à ces organisations. Si l'agriculteur ne com m ercialise plus de lait ou s'il est encore soum is au contingentem ent, Bdlait.ch transm et l'inform ation au service adm inistratif com pétent, qui attribue le contingent par voie de décision. Il ressort ainsi de ces dispositions que, à la différence de ce que fait l'art. 8 O EC L, l'art. 9 O EC L règle exhaustivem ent le sort des contingents donnés en location, certes dans le cadre restreint des contrats d'élevage, et cela sans égard au fait que le bailleur soit, ou non, exem pté du contingentem ent. C ontrairem ent à ce que soutient le recourant, qui estim e qu'il ne serait pas judicieux de prévoir un m écanism e perm ettant de replacer des quantités de lait libéralisées dans le régim e du contingentem ent laitier, il convient de constater que le C onseil fédéral a adm is dans ce cas le principe du respect des contrats de location passés sous l'em pire de l'O C L et du retour possible de certaines quantités de lait du systèm e libéralisé vers le régim e du contingentem ent. 5.4 L'art. 10 O EC L traite de l'adaptation en cas sortie ou d'exclusion de 20 l'organisation. Lorsqu'un producteur quitte son organisation et s'associe à une organisation dont les m em bres sont égalem ent exem ptés du contingentem ent, la part du producteur par rapport à la quantité de base est transférée à la nouvelle organisation (al. 1). Lorsque l'organisation exclut un producteur, la part de ce dernier par rapport à la quantité de base est attribuée à la nouvelle organisation ou com m e contingent au producteur (al. 2). Enfin, l'art. 11 O EC L traite de la dissolution d'une organisation. D ans un tel cas, si les producteurs ne s'associent pas à une autre organisation, l'O FAG attribue à chaque producteur concerné un contingent proportionnellem ent à sa part à la quantité de base. C es deux dispositions ne règlent ainsi pas non plus ce qu'il advient de la partie du contingent dont un producteur exem pté pouvait disposer en location avant sa libération du contingentem ent et ne disent en particulier rien sur la question de savoir si le producteur est libéré des obligations contractées sous l'em pire de l'O C L. Elles postulent en revanche en com m un que si un producteur exem pté se retrouve, pour l'une ou l'autre raison, dans le régim e du contingentem ent laitier, il se voit attribuer un contingent correspondant à la part à la quantité globale de lait dont il disposait dans l'organisation privée. En d'autres term es, le producteur de lait qui détenait, avant sa libération anticipée, un contingent de base com prenant un contingent en location se voit dans un tel cas attribuer en propre, après son exclusion ou la dissolution de son organisation, un contingent qui englobe le contingent loué qu'il aurait norm alem ent dû restituer s'il n'avait jam ais quitté le régim e du contingentem ent. 5.5 Il résulte de ce qui précède que l'O EC L règle pour l'essentiel uniquem ent le transfert de quantités de lait du régim e du contingentem ent vers le systèm e libéralisé (reprise de contingents loués par le bailleur exem pté ou achat de contingents). A l'exception de l'art. 9 O EC L qui prévoit que les quantités de lait liées à un contrat d'élevage retournent chez le bailleur, exem pté ou non du contingentem ent, à l'échéance du contrat, l'O EC L n'apporte aucune réponse aux conséquences de l'exem ption anticipée sur les contingents en location encore en m ains des producteurs exem ptés pendant l'année laitière précédant leur exem ption, horm is le fait que ces contingents entrent dans la com position de la quantité de base des organisations. Force est dès lors de constater que seules les instructions O EC L prévoient que les contingents loués com pris dans les contingents de base ne peuvent plus faire l'objet d'une indem nisation (loyer) ni être restitués dès lors que le droit de production en question a été supprim é par l'exem ption. 6. Afin d'assurer l'application uniform e de certaines dispositions légales, l'adm inistration peut expliciter l'interprétation qu'elle leur donne dans des directives. C elles-ci n'ont pas force de loi et ne lient ni les adm inistrés, ni les tribunaux, ni m êm e l'adm inistration. Elles ne dispensent pas cette dernière de se prononcer à la lum ière des circonstances du cas d'espèce. Par ailleurs, elles ne peuvent sortir du cadre fixé par la norm e supérieure 21 qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres term es, à défaut de lacune, elles ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence. N e contenant aucune règle de droit "stricto sensu", les directives sont en principe applicables dans le tem ps de la m êm e m anière que les dispositions qu'elles interprètent (Arrêt du Tribunal fédéral 2A.390/2006 du 28 novem bre 2006 consid. 4.2 publié sur Internet in : w w w .bger.ch). S'il est vrai que les ordonnances adm inistratives interprétatives ne lient en principe ni les tribunaux ni les adm inistrés, il n'en reste pas m oins que les uns et les autres en tiennent largem ent com pte. Par ailleurs, dans la m esure où ces directives assurent une interprétation correcte et équitable des règles de droit, le juge les prendra en considération (Arrêt du Tribunal fédéral H .121/06 du 25 janvier 2007 consid. 6 publié sur Internet in : w w w .bger.ch; BLAISE KN APP, Précis de droit adm inistratif, 4e éd., Bâle 1991, n° 371). La question se pose ainsi de savoir si les principes posés par les instructions O EC L sont conform es à la norm e supérieure qu'elle concrétisent, respectivem ent si, com m e le fait valoir le recourant, l'on est en présence d'un silence qualifié du C onseil fédéral. 6.1 Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en prem ier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Il n'y a lieu de s'écarter du sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives perm ettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause; de tels m otifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systém atique de la loi. A l'inverse, il n'y a lieu de se fonder sur la com préhension littérale du texte que s'il en découle, sans am biguïté aucune, une solution m atériellem ent juste. Si le texte n'est pas absolum ent clair, respectivem ent si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norm e, en la dégageant de tous les élém ents à considérer, soit notam m ent de sa relation avec d'autres dispositions légales et de son contexte (interprétation systém atique), du but et de l'esprit de la règle, des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrem ent de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), et de la volonté du législateur telle qu'elle ressort notam m ent des travaux préparatoires (interprétation historique). Lors de cet exam en, il convient de privilégier une approche pragm atique s'inspirant d'une pluralité de m éthodes, étant précisé que les différentes m éthodes d'interprétation ne sont soum ises à aucun ordre de priorité (ATF 132 III 226 consid. 3.3.5, ATF 128 II 56 consid. 4 et réf. cit.; Jurisprudence et inform ations de la C om m ission suisse de recours en m atière d'asile [JIC R A] 2006 n° 7 consid. 5.2, JIC R A 2001 n° 20 consid. 3a et réf. cit.; AN D R EA S AU ER /G IO R G IO M ALIN VE R N I/M IC H EL H O TTELIER , D roit constitutionnel suisse, vol. I : L'Etat, Berne 2006, p. 505 ss; PIER R E M O O R , D roit adm inistratif, vol. I : Les fondem ents généraux, Berne 1994, p. 142 ss; AN D R É G R ISEL, Traité de droit adm inistratif, vol. I, N euchâtel 1984, p. 122 ss).22 Par l'interprétation de la loi, il s'agit d'abord d'établir si le législateur a renoncé volontairem ent à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairem ent une intervention de sa part, son inaction équivalant alors à un silence qualifié. Si tel n'est pas le cas et qu'il apparaît qu'une réglem entation légale se révèle incom plète parce qu'elle ne donne aucune solution (satisfaisante) à une question déterm inée, l'interprétation peut conduire à la constatation d'une lacune de la loi. La doctrine dom inante jusqu'ici ainsi que la jurisprudence du Tribunal fédéral distinguent traditionnellem ent la lacune authentique de la lacune im proprem ent dite et leur attachent des conséquences différentes. U ne lacune authentique (ou lacune proprem ent dite) suppose que le législateur s'est abstenu de régler un point qu'il aurait dû régler et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. Q uant à la lacune im proprem ent dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, m ais que celle-ci est insatisfaisante. D 'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprem ent dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la conception traditionnelle, de corriger les lacunes im proprem ent dites, à m oins que le fait d'invoquer le sens réputé déterm inant de la norm e ne soit constitutif d'un abus de droit, voire d'une violation de la C onstitution (ATAF B-7384/2006 consid. 3.1; ATF 131 II 562 consid. 3.5). 6.1.1 U ne opinion récente exprim ée en doctrine renonce toutefois à opérer une distinction entre lacune proprem ent et im proprem ent dite et parle de m anière générale de lacune involontaire de la loi, respectivem ent d'une insuffisance inadm issible du point de vue téléologique qui peut être com blée par les organes chargés d'appliquer la loi (U LR IC H H ÄFELIN / G EO R G M Ü LLE R /FELIX U H LM AN N , Allgem eines Verw altungsrecht, 5e éd., Zurich 2006, note 243; U LR IC H H ÄFELIN , Zur Lückenfüllung im öffentlichen R echt, in : Festschrift zum 70. G eburtstag von H ans N ef, Zurich 1981, p. 91-124, plus spéc. p. 108 s., 113 s.; ER N S T A. KR AM ER , Juristische M ethodenlehre, 2e éd., Berne 2005, p. 162 ss). D e m êm e, on peut constater dans la jurisprudence une tendance à s'éloigner de la distinction traditionnelle et à adm ettre l'existence d'une lacune pouvant être com blée par un tribunal lorsque, au regard des valeurs et des objectifs poursuivis par la loi, une réglem entation légale apparaît com m e insuffisante et sujette à com plém ent (ATF 132 III 470 consid. 5.1, résum é en français in : D roit des sociétés et droit du registre du com m erce : revue de la législation et de la pratique (R EPR AX) 2006 p. 10 ss, plus spéc. p. 13; ATF 131 V 233 consid. 4.1; 129 II 438 consid. 4.1.2; 123 II 69 consid. 3c; ATAF B- 7384/2006 consid. 3.1). 6.1.2 L'interprétation littérale m ontre que, à l'art. 36a al. 1 LAgr, dont le contenu a été rappelé au consid. 4.1 ci-dessus, le législateur a décidé que le contingentem ent laitier serait m aintenu jusqu'au 30 avril 2009 et supprim é dès l'année laitière 2009/2010, sous réserve d'un report éventuel de deux 23 ans (art 36a al. 1 et 3 Lagr). A l'art. 36a al. 2 LAgr, le législateur a cependant institué la possibilité d'une libération anticipée du contingentem ent, sur une base volontaire, pour certains producteurs m em bres d'une organisation. S'il a réglé en détail les conditions que doivent rem plir lesdites organisations, il n'a cependant édicté aucune règle sur la coexistence des deux systèm es pendant la période transitoire (contingentem ent public et gestion privée des quantités) et n'a, à l'exception de l'art. 36b LAgr, pas réglé les conséquences de la sortie anticipée, notam m ent pas la question de savoir ce qu'il adviendrait des quantités de lait qui, au m om ent de l'exem ption anticipée, seraient encore détenues tem porairem ent par les producteurs exem ptés. 6.1.3 D ans son m essage du 29 m ai 2002 concernant l'évolution future de la politique agricole (Politique agricole 2007, FF 2002 4395) et dans son m essage com plém entaire du 16 octobre 2002 (FF 2002 6735), le C onseil fédéral a relevé que le contingentem ent laitier renchérissait la production et entravait la com pétitivité du secteur de l'économ ie laitière en ce qui concerne les prix, que la libéralisation des m archés agricoles et l'ouverture des frontières renforçaient la pression exercée par la concurrence sur ce secteur et que cela concernait notam m ent les producteurs qui étaient contraints d'exploiter toutes les possibilités de réduire les coûts, surtout en am éliorant les structures de leur exploitation (FF 2002 4468). R elevant que la possibilité de transférer des contingents avait été instaurée en 1999 afin de donner davantage de souplesse au systèm e du contingentem ent qui était devenu de plus en plus rigide (FF 2002 4473), l'achat et la vente de contingents ayant pour objectif d'offrir aux producteurs la m arge de m anoeuvre leur perm ettant d'adapter les structures, il a cependant constaté que cette flexibilité avait entraîné des coûts supplém entaires, le com m erce de contingents induisant un transfert d'argent des producteurs de lait actifs vers les vendeurs et bailleurs, qui étaient parfois externes à l'agriculture. Il a relevé dans ce contexte qu'en l'espace de deux ans, 18% des contingents avaient été vendus ou m is en location pour un m ontant annuel de 116 m illions de francs, que ce m ontant allait augm enter d'année en année car les contingents étaient bien plus souvent loués qu'achetés et que, si l'évolution vers des exploitations laitières spécialisées continuait à ce rythm e, plus de la m oitié des contingents seraient grevés de coûts pour la location ou l'achat dans les cinq ans, soit une perspective qui n'était pas très prom etteuse pour l'économ ie laitière, m ais constituait au contraire un argum ent en faveur d'un abandon rapide du contingentem ent laitier (FF 2002 4469). R elevant que l'économ ie laitière suisse devait pouvoir s'adapter à tem ps aux nouvelles conditions-cadres et qu'il convenait de poser les jalons aussi tôt que possible afin de réduire au m axim um l'insécurité institutionnelle dans l'intérêt des entreprises agricoles, il a présenté un concept d'abandon progressif, par étape, du contingentem ent laitier dans les années 2005 à 2007. Selon ce concept, les producteurs se conform ant aux exigences de l'agriculture biologique devaient être exem ptés dès le 1er m ai 2005, les entreprises sises en zone de m ontagne 24 ou dans la région d'estivage depuis le 1er m ai 2006 (art. 36a al. 2 du projet) et le C onseil fédéral devait recevoir la com pétence de libérer dès le 1er m ai 2005 les producteurs m em bres d'une organisation, aux conditions de l'actuel art. 36b al. 2 LAgr (art. 36a al. 3 du projet). Le C onseil fédéral a cependant laissé au Parlem ent le soin de décider de la date de la suppression définitive du contingentem ent en relevant qu'il faudrait veiller à ce que les acteurs du m arché (producteurs et transform ateurs de lait) disposent de suffisam m ent de tem ps pour se préparer et en précisant que, pour assurer l'égalité de traitem ent des producteurs et afin d'éviter des problèm es d'exécution d'ordre adm inistratif (lim itation de la m arge de m anoeuvre dans le com m erce des contingents et dans les décom ptes; contrôle des livraisons individuelles), il convenait de choisir une période de transition relativem ent brève. S'agissant du régim e transitoire, il a encore précisé que la suppression progressive devrait sim plifier l'adaptation des quantités pour les exploitations spécialisées dans la production laitière et qu'il proposait à cet effet que le com m erce des contingents soit m aintenu durant la phase transitoire et que, sim ultaném ent, la quantité transférée soit m ajorée d'un certain pourcentage, à déterm iner dans le cadre du droit public. Il a encore ajouté que le régim e transitoire m ettait l'augm entation des quantités au service de l'évolution structurelle, que la quantité supplém entaire bénéficierait aux exploitations qui considéraient la production laitière com m e une stratégie prom etteuse, que les exploitations qui ne m isaient pas sur la production laitière y verraient une incitation supplém entaire à vendre leur contingent et que la m ise en oeuvre du régim e transitoire im pliquait la fixation d'une date pour la suppression du contingentem ent. Il a précisé à ce propos que la période de transition devrait être assez courte, tant pour des m otifs adm inistratifs que d'égalité de traitem ent et d'acceptation politique (FF 2002 4474 s. et 4477). Il ne ressort pour le reste pas du m essage que le C onseil fédéral se soit prononcé, à un m om ent quelconque, sur les conséquences, pendant la période transitoire, de la juxtaposition du contingentem ent public et de la régulation des quantités sur une base privée, et en particulier pas sur ce qu'il adviendrait des accords passés entre producteurs portant sur la location de contingent. L'exam en du m essage n'apporte ainsi pas de réponse claire à la question de savoir si les producteurs exem ptés sont libérés des obligations contractées en application de l'art. 3 O C L. 6.1.4 Lors de l'exam en du projet de révision par le Parlem ent, on a souligné la nécessité d'am éliorer la capacité concurrentielle de l'économ ie laitière de m anière à ce qu'elle puisse renforcer sa position sur le m arché, en particulier sur le m arché du from age qui allait s'ouvrir en application des accords bilatéraux avec l'U E. Le constat a été fait que le contingentem ent laitier rendait cet objectif difficilem ent atteignable, notam m ent parce que les coûts très élevés liés à l'adaptation des structures, en particulier l'acquisition de contingents, privaient les producteurs de la capacité de réaction nécessaire. (Bulletin officiel de l'Assem blée fédérale [BO ] 2002 E 25 1223 (Schiesser, porte-parole de la com m ission)). Les conséquences du com m erce des contingents et les rentes qui avaient été créées par ce biais ont été très critiquées et ont constitué l'un des m otifs qui ont am ené le Parlem ent à décider la suppression définitive du contingentem ent. C elui-ci a cependant décidé de ralentir le rythm e proposé par le C onseil fédéral. Il a ainsi reporté l'abandon du contingentem ent laitier au 30 avril 2009 notam m ent parce qu'il voulait donner aux intéressés un signal clair leur perm ettant de planifier à tem ps la suite des opérations (BO 2003 N 343 (Ehrler, porte-parole de la com m ission)), parce que cela perm ettrait ainsi de déterm iner les investissem ents qui pourraient être faits dans l'agriculture et définirait aussi le prix de vente et de location des contingents jusqu'à ce m om ent-là (BO 2003 N 390 (Favre porte-parole de la com m ission)) et parce que les producteurs devaient pouvoir se fier à un délai fixe et savoir ainsi si cela valait encore la peine de vendre, d'acheter ou de louer des contingents (BO 2003 N 385 (Fässler)). 6.1.4.1 Au cours des débats, les deux C onseils ont été saisis de propositions de m inorité visant à m odifier, respectivem ent à abroger l'art. 32 al. 2 et 3 LAgr qui avait introduit la possibilité du transfert des contingents. Au C onseil des Etats, une proposition D avid (BO 2002 E 1224 ss) visait, pour la durée de la période transitoire, à m ettre un term e au com m erce des contingents et à la pression qui en résultait sur les coûts de production en donnant au C onseil fédéral la com pétence de réglem enter la m esure dans laquelle les droits de livraison pouvaient être transférés directem ent entre producteurs et de réglem enter égalem ent le transfert indirect des contingents par la création d'un pool alim enté par les droits de production inutilisés, m ais loués ou vendus, et ainsi porteurs de rente pour leurs titulaires. Au C onseil national, une proposition H äm m erle (BO 2003 N 369 ss) visait à supprim er purem ent et sim plem ent l'art 32 al. 2 et 3 LAgr. C es propositions ont toutefois été rejetées notam m ent pour le m otif que la location ou la vente de contingents devrait, précisém ent dans la phase transitoire, perm ettre aux agriculteurs ne souhaitant pas poursuivre la production laitière de financer le changem ent nécessaire de structure de leur exploitation (BO 2002 E 1227 (Beerli)), que l'interdiction du com m erce des contingents reviendrait à interdire toute croissance aux exploitations axées sur la production laitière et à cim enter la grandeur des exploitations (BO 2003 N 370 (Eberhard)), qu'il fallait à tout prix conserver leur m arge de m anoeuvre aux diverses exploitations (BO 2003 N 370 (W alter)) et que la com m ercialisation des contingents était une m esure de passage progressif indispensable vers la liberté du m arché qui restait l'objectif de base de la loi (BO 2003 N 377 (Beck)). Pour sa part, le chef du D épartem ent fédéral de l'économ ie (D FE) a souligné que la suppression des contingents en 2009 signifiait que les droits de produire découlant des contingents n'auraient plus de valeur à cette date, que cette période était suffisam m ent longue pour perm ettre à tous les détenteurs de faire leurs calculs et d'am ortir les valeurs des contingents au m om ent de leur achat, que stopper cela revenait à se priver de la flexibilité apportée par le m arché 26 des contingents et que la solution de l'abandon définitif du contingentem ent en 2009 offrait une transparence totale dès lors que la date à partir de laquelle les droits n'auraient plus d'utilité et perdraient toute valeur était ainsi connue (BO 2003 N 378 (C F D eiss)). Il convient ainsi de constater que, m êm e s'il a vu dans les effets du com m erce des contingents l'un des m otifs postulant pour l'abandon définitif du contingentem ent, le législateur a néanm oins estim é nécessaire de m aintenir la possibilité de ce com m erce durant la période transitoire, les avantages de ce systèm e l'em portant encore sur ses inconvénients. 6.1.4.2 S'agissant de l'exem ption anticipée, le Parlem ent a renoncé à exem pter par avance les agriculteurs des régions de m ontagne et d'estivage ainsi que les entreprises se conform ant aux exigences de l'agriculture biologique com m e le proposait le C onseil fédéral à l'art. 36a al. 2 de son projet. Il a en revanche donné au C onseil fédéral la com pétence d'exem pter de m anière anticipée les producteurs m em bres d'une organisation aux conditions de l'art. 36a al. 3 du projet, dont le texte a été repris sans changem ent à l'art. 36 al. 2 LAgr, à l'exception de la date de l'exem ption qui a été reportée au 1er m ai 2006 au plus tôt. La possibilité d'une exem ption anticipée au sens de cet alinéa a été très contestée. Le C onseil des Etats l'a adm ise en prem ière lecture alors que le C onseil national l'a refusée. C e n'est qu'au cours de l'élim ination des divergences que le C onseil national s'est rallié au prem ier conseil qui m aintenait sa position. Les opposants ont fait notam m ent valoir qu'une sortie échelonnée du contingentem ent donnerait de faux signaux, qu'elle entraînerait une distorsion de concurrence (BO 2003 N 385 (M eier-Schatz)), que le m arché du lait ne pouvait pas sans autre être segm enté, que l'exem ption d'un secteur aurait im m anquablem ent des effets sur l'autre, que la gestion de l'ensem ble du systèm e serait difficile (BO 2003 N 389 (Ehrler)), qu'une ouverture anticipée pour une partie seulem ent du m arché pourrait poser des problèm es en term es d'effets de vases com m unicants (BO 2003 N 390 (Favre)), qu'un tel systèm e m anquerait de transparence, qu'il était essentiel que tous les acteurs du m arché en connaissent les règles, que la juxtaposition de deux systèm es n'entraînerait que confusion et incertitude, que le m élange des genres serait source d'abus (BO 2003 E 462 (D avid)), que de nom breuses questions restaient ouvertes s'agissant de l'exécution de cette disposition et qu'il n'était pas souhaitable de susciter des problèm es d'exécution supplém entaires au cours de la phase transitoire (BO 2003 E 463 (Bürgi)) . Finalem ent, la proposition l'a em porté en particulier pour le m otif qu'il s'agissait d'encourager l'initiative privée, qu'il ne fallait pas priver les organisations ayant pris les dispositions pour adapter leurs structures et leurs produits de la possibilité de sortir de m anière anticipée du contingentem ent public, que l'octroi de cette possibilité favoriserait un passage harm onieux vers la fin du contingentem ent, que cela perm ettrait de tirer des expériences propres à prévenir des erreurs que l'on ne com m ettrait plus après 2009 (BO 2003 E 461 s., 464 (Schiesser)),qu'il fallait perm ettre aux plus dynam iques, à ceux 27 qui voulaient prendre de l'avance de le faire (BO 2003 E 464 (C F D eiss)) et qu'il n'était pas judicieux de bloquer ces secteurs en attendant 2009 m ais qu'il fallait au contraire les encourager, d'autant que des conditions très précises étaient m ises à la sortie anticipée (BO 2003 N 971 (Favre)). En réponse aux critiques, jugées plutôt techniques, form ulées à l'encontre de cette disposition, le président de la com m ission du C onseil des Etats a relevé que, selon les représentants m êm es des organisations privées, le passage à une gestion privée des quantités était possible et qu'il n'y aurait aucune confusion entre contingents donnés ou pris à bail, dans la m esure où le contrôle des transactions dans ce dom aine, fondé sur le droit public, était possible (nachvollziehbar). D e m êm e, le président de la com m ission a pris acte du fait que l'adm inistration fédérale se déclarait convaincue qu'il n'y aurait ni problèm e de transparence ni problèm e particulier s'agissant de la gestion adm inistrative du systèm e (BO 2003 E 461 s., 464 (Schiesser)). Au C onseil national cependant, lors de l'élim ination des divergences, la représentante de la m inorité qui s'opposait encore au principe de l'exem ption anticipée a souligné que la solution du C onseil des Etats ne réglait nullem ent la m anière de traiter les contingents « loués » ou « donnés en location ». Posant en particulier la question de savoir ce qui se passerait si un contingent était vendu ou « loué » peu avant l'exem ption d'un producteur du contingentem ent, la représentante de la m inorité a relevé que l'on serait confronté au problèm e des interfaces (Schnittstellen) et au potentiel significatif d'abus que cela pouvait entraîner (BO 2003 N 971 (M eier-Schatz)). 6.1.4.3 Les seules conséquences d'une exem ption définitive ou anticipée du contingentem ent que le législateur a lui-m êm e réglé figurent à l'art. 36b LAgr. C ette disposition a été introduite lors des délibérations au Parlem ent et oblige les producteurs, qui ne pratiquent pas la vente directe sans interm édiaire, à ne vendre leur lait qu'à un utilisateur de la m êm e interprofession, à un groupem ent de producteur ou à un utilisateur régional par la conclusion d'un contrat d'une année au m oins. C ette disposition est conçue com m e une m esure d'accom pagnem ent transitoire jusqu'au 30 avril 2012, voire jusqu'au 30 avril 2014 si le C onseil fédéral devait différer la suppression du contingentem ent laitier en application de l'art. 36a al. 3 LAgr. Elle a pour objectif de m ettre en place des conditions- cadres facilitant le transfert de la gestion des quantités de lait produites de la C onfédération aux acteurs du m arché en offrant d'une part aux producteurs la possibilité de planifier leurs investissem ents, de s'adapter aux nouvelles structures et de m ieux grouper leur offre et, d'autre part, en encourageant la m ise en place de groupem ents de producteurs dont la position se trouvera ainsi renforcée sur le m arché. Elle donne une certaine sécurité aux acteurs du m arché et partenaires com m erciaux en fixant pour un an au m oins la livraison et les quantités et offre aux organisations la possibilité de lier leurs m em bres à la faveur de contrats exclusifs. En restreignant le cercle des partenaires économ iques avec lesquels les producteurs ont l'obligation de conclure des contrats, elle ferm e la porte à la spéculation à court term e sur le m arché du lait, notam m ent aux « spot 28 4m arkets », ou m archés sauvages, qui entraînent une grande instabilité et une fragilité du m arché, doublée d'un va et vient du lait à travers tout le pays, sans plus aucune référence aux zones de production et à leur potentiel propre (BO 2002 E 1233 (C ornu)). L'art. 36b LAgr a depuis lors été m odifié par la novelle du 22 juin 2007 (FF 2007 4449) qui n'est toutefois pas encore entrée en vigueur. D ans sa nouvelle teneur, l'al. 1 prévoit que les producteurs ne peuvent vendre leur lait qu'à un utilisateur de lait, à un groupem ent de producteurs ou à une organisation de producteurs. Selon le C onseil fédéral, dont la proposition a été reprise telle quelle par le Parlem ent, ce com plém ent doit, d'une part, perm ettre de regrouper l'offre de lait et, d'autre part, em pêcher le com m erce interm édiaire entre particuliers. Les m em bres d'une organisation de producteurs doivent ainsi pouvoir vendre leur lait à l'organisation à laquelle ils sont affiliés. Sinon, cette organisation pourrait uniquem ent gérer les quantités conform ém ent à l'art. 36a LAgr. Elle serait donc em pêchée de regrouper l'offre de lait pour renforcer sa position dans les négociations de vente. Les producteurs pourront par ailleurs continuer à livrer le lait à un utilisateur local après la sortie du contingentem ent. C et aspect concerne plus particulièrem ent les producteurs de lait de from agerie, qui entretiennent et pourront ainsi continuer d'entretenir des rapports étroits avec la from agerie locale. C ette disposition, com plétée par l'obligation de conclure un contrat d'une durée m inim ale d'un an (al. 2), sert à lim iter le com m erce de lait et la création de «m archés spot» (M essage du 17 m ai 2006 concernant l'évolution future de la politique agricole; Politique agricole 2011; FF 2206 6027, 6148). Pour le surplus, le législateur a prolongé jusqu'en 2015 le délai fixé à l'art. 36b al. 5 LAgr. 7. 7.1 Il ressort des débats parlem entaires que le législateur a d'une part décidé l'abandon du contingentem ent laitier et que sa décision a notam m ent été dictée par la nécessité de m ettre un term e au com m erce des contingents qui alourdit les coûts de production et em pêche une adaptation rapide des structures aux exigences du m arché. Le législateur a cependant décidé de repousser cet abandon à 2009 pour perm ettre aux intéressés de planifier à tem ps la suite des opérations et déterm iner les investissem ents qui pourraient être faits dans l'agriculture. Le contingentem ent laitier est une m esure d'orientation de la production de lait destiné à la com m ercialisation qui se traduit par l'attribution de contingents aux producteurs (art. 30 al. 1 LAgr). Le contingent est attribué par la C onfédération sous la form e d'une décision qualifiée d'autorisation de politique économ ique (PAU L R IC H LI, R echtsfragen der M ilchkontingentierung, in : C om m unications de droit agraire 1985, cahier 1, p. 1 ss, ch. 2.2). Avec l'attribution d'un contingent, l'exploitant d'une entreprise agricole se voit accorder le droit de produire et de com m ercialiser du lait (instructions O C L, ad. art. 1). Le contingent est ainsi un droit de production, respectivem ent de com m ercialisation 29 (M AN U EL M Ü LLER , M ilchkontingent und G rundeigentum in : C om m unications de droit agraire 2002, cahier 3, p. 176; W ASS ER FALLEN , art. cit., p. 268). C om m e le soutient le recourant, le contingent n'est pas un droit acquis (R IC H LI, art. cit. ch. 2.3; avis de l'O ffice fédéral de la justice du 24 février 1988 in : JAAC 53.53 consid. 2.2; PH ILIP P SPÖ R R I, M ilchkontingentierung – die G eschichte der Einschränkung der M ilchproduktion in der Schw eiz in : C om m unications de droit agraire 2002 cahier 3, p. 169 s). Son existence est étroitem ent liée à la m esure d'orientation qui a nécessité son introduction. Il va ainsi de soi que le contingent perd toute signification lorsque la lim itation quantitative de la production qu'il concrétise est abrogée. Il peut ainsi être retiré ou supprim é par l'autorité, sans indem nité. L'abrogation du contingentem ent laitier, au 1er m ai 2009, signifiera en définitive la fin des restrictions étatiques de la production et l'abrogation des dispositions relatives au transfert des contingents (instructions O EC L, ad art. 2). 7.2 La possibilité d'exem pter des producteurs de m anière anticipée est quant à elle subordonnée à la condition que les organisations dont ces producteurs sont m em bres disposent d'une réglem entation quantitative de la production assortie d'un systèm e de sanctions en cas de dépassem ent des quantités convenues à titre individuel. Force est donc de constater que, à côté du contingentem ent qui subsiste, l'exem ption anticipée au sens de l'art. 36a al. 2 LAgr ne se conçoit que dans le passage à un régim e privé de lim itation quantitative de la production par secteur ou filière de production, soit en définitive à un contingentem ent privé qu'il appartient à l'organisation concernée d'adm inistrer (art. 14 O EC L) sous la surveillance de l'O FAG (art. 22 al. 4 O EC L). Il apparaît ainsi que, pendant la période transitoire précédant l'abandon définitif du contingentem ent, la coexistence des régim es public et privé de contingentem ent sert à m ettre en oeuvre la m esure d'orientation de la production qui perdure, sous réserve de la flexibilité offerte à une organisation par l'art. 12 O EC L qui lui perm et, avec l'accord de l'O FAG , de com m ercialiser une quantité de lait supplém entaire si elle peut prouver qu'elle a besoin de ladite quantité (art. 12 O EC L). Ainsi, sous cet angle déjà, la loi opère une distinction entre l'exem ption définitive et l'exem ption anticipée, contrairem ent à ce que soutient le recourant. 7.3 C om m e relevé au consid. 6.1.4.3 ci-dessus, le législateur a réglé lui-m êm e une seule conséquence de l'exem ption en instituant des m esures d'accom pagnem ent transitoires à l'art. 36b LAgr. C ette disposition vise d'une part à em pêcher la pratique des m archés sauvages ainsi que l'instabilité et la fragilité du m arché qui en découlent. Elle offre d'autre part au producteur une certaine sécurité pour la prise en charge du lait com m ercialisé et assure que le lait produit sera com m ercialisé dans sa zone de production. Le fait que cette m esure s'applique aussi bien en cas d'exem ption définitive qu'en cas d'exem ption anticipée ne perm et cependant pas encore de conclure que toutes les conséquences attachées 30 à la prem ière, soit le retrait pur et sim ple des contingents et la fin des transferts de lait, s'applique sans autre à la seconde. 7.4 La possibilité d'une exem ption anticipée sur une base volontaire n'a en effet pas été décidée sans certaines réserves. Si le législateur a adm is qu'il s'agissait de ne pas freiner l'adaptation nécessaire des structures et de perm ettre aux secteurs les plus dynam iques de prendre une longueur d'avance pour s'adapter au m arché et de tirer des expériences en vue de l'abandon définitif du contingentem ent en 2009, il a néanm oins exprim é plusieurs doutes au sujet des problèm es qui pourraient naître de la juxtaposition, pendant la période transitoire, du régim e public et de la régulation des quantités sur une base privée, notam m ent en term es de vases com m unicants. Le législateur a constaté que des questions restaient ouvertes s'agissant de l'exécution de ces dispositions et m is en évidence la nécessité de régler les rapports entre les deux systèm es, en s'en rem ettant toutefois aux assurances que lui donnait l'adm inistration. D ans leur article consacré à la sortie anticipée du contingentem ent laitier (JAC Q U ES C H AV AZ/AN D R EA S G ALLER ,/R AH EL SC H E LBER T, Vorzeitiger Ausstieg aus der M ilchkontingentierung : Zur Frage der Schadenersatzpflicht von Produzenten « gem ieteter » Kontingente, in : C om m unications de droit agraire 2006 p. 191 ss), les auteurs, m em bres de l'O FAG , exposent les m otifs qui ont conduit le C onseil fédéral à adopter l'art. 6 O EC L concernant la com position de la quantité de base des organisations exem ptées. Le concept à la base de cette disposition part notam m ent du constat que, au cours de l'année laitière 2004/2005, près de la m oitié du contingent de base des exploitations était constitué de contingents achetés ou loués, la location représentant à elle seule le triple des contingents achetés. Il repose sur l'idée que les producteurs doivent être réellem ent libres de se décider pour une sortie anticipée du contingentem ent laitier et que cette autodéterm ination serait rendue illusoire si on im posait à ceux qui détiennent un contingent loué d'acheter ce contingent, avec les coûts élevés que cela im plique, ou de le restituer avant la sortie anticipée, avec la conséquence qu'ils disposeraient d'un potentiel de production plus faible pendant la période transitoire jusqu'en 2009. Selon ces auteurs, dans un cas com m e dans l'autre, il en serait résulté une dim inution de leur base d'existence telle que cela aurait am ené ces producteurs à décider de rester soum is au régim e du contingentem ent laitier jusqu'en 2009. C e concept n'apparaît en soi pas critiquable. Il faut en effet reconnaître avec ces auteurs qu'obliger les producteurs qui voulaient opter pour une exem ption anticipée à acheter les contingents qu'ils détenaient à titre tem poraire ou à les restituer quelle que soit la durée du contrat conclu aurait subordonné la décision du producteur à des contraintes telles qu'elles auraient partiellem ent vidé de son sens la possibilité d'une exem ption anticipée sur une base volontaire au sens de l'art. 36 al. 2 Lagr. Il n'en reste cependant pas m oins que ni l'art. 6 O EC L ni le concept à son origine ne perm ettent d'inférer que le producteur exem pté qui détenait un contingent en location dans son contingent de base serait, après son 31 exem ption, libéré des obligations contractées sous l'em pire de l'O C L. 7.5 Le législateur n'a pas laissé entendre qu'il convenait d'adopter des m esures particulières visant à inciter les producteurs à opter pour l'exem ption anticipée. Il ne ressort en particulier pas des débats parlem entaires que le législateur entendait spécialem ent favoriser, parm i les producteurs désireux de sortir de m anière anticipée du contingentem ent, ceux qui détenaient un contingent en location, et ce au détrim ent des bailleurs de ces contingents qui décidaient de rester soum is au régim e du contingentem ent com m e le droit le leur perm et jusqu'en 2009. L'art. 3a O C L im pose des restrictions au transfert des contingents. Les contingents transférés à titre tem poraire qui sont repris par le cédant (bailleur) après le 1er m ai 2004 ne peuvent plus être transférés à un tiers à m oins que le preneur (locataire) ait résilié le contrat de transfert ou que le contingent n'ait été transféré que pour la durée d'une seule période de contingentem ent. Après la reprise, les contingents ne peuvent pas non plus être utilisés dans le cadre d'une com m unauté partielle d'exploitation, sous peine de retrait du contingent. C ette disposition a été conçue afin de protéger les producteurs actifs et notam m ent le locataire contre une reprise du contingent par le bailleur dans un seul but spéculatif (C H AV AZ/G ALLER /SC H ELBE R T, art. cit, p. 199). En d'autres term es, elle em pêche toute reprise par des bailleurs qui n'ont plus aucun intérêt à la production laitière et qui utilisent l'instrum ent du transfert des contingents dans le seul but de se constituer une rente. Il s'ensuit que le producteur soum is au contingentem ent qui reprend un contingent qu'il avait donné en location est en principe, soit am ené à l'utiliser lui-m êm e, soit à proroger le contrat de location si le locataire le souhaite (instructions O C L, ad art. 3a). Ainsi, sous réserve des exceptions m entionnées à l'art 3a al. 2 O C L, les producteurs actifs qui reprennent des contingents qu'ils avaient donnés en location le font pour l'utiliser eux-m êm es, com m e c'est en l'espèce l'intention déclarée de B._______. Il ne ressort pas non plus des débats parlem entaires que le législateur entendait favoriser les producteurs qui détiendraient un contingent en location au détrim ent des bailleurs de ces contingents qui dem anderaient eux aussi l'exem ption anticipée. Il y a en effet tout lieu d'adm ettre que les producteurs exem ptés se voient attribuer, par les organisations dont ils sont m em bres, une part à la quantité globale correspondant au contingent «converti» qu'ils ont apporté dans cette organisation (W ASSER FALLE N , art. cit., p. 275). Sinon, on ne verrait pas ce qui pourrait am ener un agriculteur à opter pour une libération anticipée alors qu'il disposerait d'un droit de production, respectivem ent de com m ercialisation plus élevé en restant, com m e le droit le lui perm et, dans le régim e public du contingentem ent jusqu'à la fin de l'année laitière 2008/2009. Selon le m essage du C onseil fédéral relatif à la révision partielle de la loi sur l'agriculture, les études effectuées par l'Institut d'économ ie rurale de l'EPFZ (IER ) m ontrent que les frais de production par kilo de lait dim inuent 32 à m esure que les quantités produites s'accroissent. U ne augm entation de 10'000 kg dim inue les frais de production de 2 à 3 ct./kg, selon le coût d'opportunité et l'em placem ent de l'exploitation (FF 2002 4470 s.). Les producteurs actifs qui voient un avenir dans la production laitière ont donc un intérêt à augm enter leur volum e de production. O r, com m e relevé plus haut, le producteur exem pté de m anière anticipée se voit toujours im poser une lim ite à sa production qui est définie par sa part à la quantité globale de lait qu'il ne peut pas dépasser sans s'exposer obligatoirem ent à une sanction. Ainsi sa situation reste, sous cet angle, com parable à celle du producteur actif encore soum is au contingentem ent. L'un et l'autre ne peuvent produire que dans le cadre d'une lim itation quantitative de la production. Sous réserve d'une adaptation du volum e global des contingents d'une interprofession au sens de l'art. 31 al. 2 LAgr et 10a O C L, ou de la com m ercialisation, avec l'accord de l'O FAG , d'une quantité supplém entaire par l'organisation au sens de l'art. 12 O EC L, ils n'ont tous deux pas d'autre alternative, pour augm enter leur volum e de production, que d'acheter ou de louer un contingent (art. 3 O C L, art. 8 et 13b O EC L) ce qui contribue à alourdir leurs frais de production. En cela, la situation du producteur exem pté se distingue clairem ent de ce qui prévaudra après l'abandon définitif du contingentem ent et la fin des restrictions étatiques de la production. Il va dès lors de soi que, tant pour se préparer à l'abandon définitif du contingentem ent laitier que pour s'assurer des conditions de production les m eilleures possibles dans le systèm e libéralisé au sens défini ci-dessus, les producteurs actifs qui ont décidé de rester soum is provisoirem ent au contingentem ent public, com m e ceux qui ont choisi une libération anticipée, ont un intérêt évident à retrouver, à l'échéance du contrat, les quantités de lait qu'ils ont pu transférer tem porairem ent à des tiers sous l'em pire de l'O C L, ceci leur perm ettant d'augm enter leur volum e de production sans alourdir sim ultaném ent leurs frais de production. Le com m erce des contingents, en particulier la constitution de rentes dont bénéficient des producteurs ayant de facto abandonné la production laitière, a été très critiqué lors des débats parlem entaires et il a constitué l'un des m otifs qui ont conduit à décider l'abandon définitif du contingentem ent. C onscient des défauts liés à ce com m erce, le législateur a cependant refusé d'y m ettre un term e avant l'exem ption définitive en 2009, en estim ant que les avantages l'em portaient encore sur les inconvénients pendant la période transitoire. L'exam en de l'O EC L (voir consid. 5.1 à 5.5 ci-dessus) m ontre que le C onseil fédéral en a tenu com pte en obligeant d'une part les organisations à m ettre en place des dispositions relatives au transfert et à l'adaptation de la quantité de base au sein de l'organisation (art. 13 al. 1 O EC L) et en réglant d'autre part lui- m êm e les transferts de contingents à l'art 8 O EC L. Il a cependant été établi que, à l'exception des contrats de location en relation avec des contrats d'élevage, il ne l'a fait que sous le seul aspect des transferts allant du régim e de contingentem ent vers le systèm e libéralisé. Ainsi les 33 producteurs exem ptés peuvent reprendre des contingents qu'ils ont loués à des agriculteurs encore soum is au contingentem ent et les contrats de location passés dans ce contexte restent donc valables alors qu'ils ne le seraient plus dans l'autre sens. Il a été établi ci-dessus que l'exem ption anticipée ne se conçoit que dans le passage à un régim e privé de lim itation quantitative de la production, parallèle au contingentem ent, et que les producteurs qui optent pour l'exem ption anticipée n'ont, com m e les producteurs soum is au contingentem ent, pas d'autre alternative que d'acheter ou louer un contingent pour augm enter leur volum e de production, sous réserve des avantages qu'ils peuvent retirer de la com m ercialisation d'une quantité supplém entaire par l'organisation. Ainsi, com pte tenu des caractéristiques com m unes aux régim es public et privé du contingentem ent, les considérations ém ises au Parlem ent à l'appui du m aintien du com m erce des contingents, auxquelles il est renvoyé (voir consid. 6.1.4.1 ci-dessus), ne peuvent pas être ignorées dans l'exam en des conséquences de l'exception anticipée, ni interprétées unilatéralem ent au seul avantage des producteurs exem ptés. Adm ettre le contraire en libérant les producteurs « locataires » de leur obligation de restituer en fin de contrat le contingent dont ils ne disposaient que tem porairem ent au m om ent de leur exem ption, serait constitutif d'une inégalité de traitem ent qu'aucun m otif objectif tiré de l'intérêt public ne peut sérieusem ent justifier. L'interprétation téléologique ne perm et ainsi pas de soutenir l'opinion défendue par l'O FAG dans les instructions O EC L. 7.6 Il apparaît ainsi que la thèse soutenue par le recourant, reprise des instructions qu'il a adoptées concernant l'O EC L, ne trouve d'appui ni dans la loi ni dans les travaux préparatoires et qu'elle ne peut non plus être déduite des m éthodes d'interprétation exam inées ci-dessus. Il résulte ainsi de ce qui précède qu'en prévoyant que les producteurs exem ptés du contingentem ent laitier ne sont plus tenus de payer les loyers pour les contingents qui leur avaient été transférés à titre tem poraire en location ni de restituer ces quantités, les instructions O EC L ne reposent sur aucune base légale suffisante et vont au-delà des norm es qu'elles sont censées concrétiser. 8. L'exam en du recours, sous l'angle du principe constitutionnel de la confiance (art. 9 C st) ne perm et pour le reste pas d'arriver à une conclusion différente. C e principe procure un droit à la protection de la confiance légitim e du citoyen résultant des assurances reçues des autorités ou de tout autre com portem ent fondant des attentes déterm inées de sa part, dans la m esure où ce com portem ent se réfère à un cas concret qui touche le citoyen concerné. En principe, seul peut invoquer ce principe celui qui, se fondant sur les assurances reçues, a pris des dispositions sur lesquelles il ne peut revenir sans en subir un désavantage. En règle générale cependant, la protection tirée du principe de la confiance n'est pas opposable en cas de m odification de la législation dès lors que les 34 citoyens ne peuvent sans autre tabler sur le m aintien d'une loi existante, m ais doivent au contraire com pter avec sa m odification. C e principe réapparaît toutefois lorsque les citoyens sont gravem ent touchés par une m odification im prévisible de l'ordre juridique qui porte atteinte aux dispositions qu'ils ont prises sur la base de la législation jusqu'alors en vigueur et n'ont aucune possibilité de s'adapter à la nouvelle législation. D ans un tel cas, il peut être le cas échéant possible de déduire du principe de la confiance un droit à une réglem entation transitoire appropriée (H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , op. cit., notes 628, 640bb et 660 ainsi que la doctrine et la jurisprudence citées, notam m ent ATF 130 I 26 consid. 8.1, JdT 2005 I 143). En particulier, lorsque l'Etat, agissant dans le cadre d'une politique économ ique d'orientation de la production, com m e c'est le cas d'un retrait de contingent, adopte des m esures lim itatives particulièrem ent incisives, on peut attendre de lui qu'il ne le fasse pas de m anière im prévisible (ATF 118 Ib 241 consid. 9b). 8.1 C om m e relevé plus haut, l'art. 3 O C L prévoit expressém ent la possibilité du transfert de contingents (al. 1), la quantité de lait transférée à titre tem poraire étant définie com m e la quantité devant obligatoirem ent être retransférée au cédant (al. 5). Sur cette base, le cédant B._______ a conclu le contrat de location d'un contingent laitier qui a été sanctionné par une décision du service adm inistratif du 24 juillet 2000 ayant pour titre "contingentem ent laitier, transfert tem poraire/location". M êm e si le term e de « location » n'a été utilisé que par souci de sim plicité pour exprim er le transfert tem poraire des contingents (instructions O C L, ad art. 3), on peut toutefois adm ettre qu'il a été com pris com m e tel par le cédant et que celui- ci s'attendait de bonne foi à ce que son contingent lui soit restitué à l'échéance du contrat com m e le suppose tout contrat de location. U ne telle attente était au dem eurant parfaitem ent légitim e au regard de la teneur claire de l'art. 3 al. 5 O C L et ne pouvait pas échapper non plus au preneur T._______. 8.2 En l'espèce le cédant B._______ a transféré tem porairem ent l'entier de son contingent en l'an 2000 parce que sa santé ne lui perm ettait plus de poursuivre la production laitière sur son exploitation. Il entendait la reprendre à l'échéance du contrat dès l'année laitière 2006/2007, en restant dans le systèm e du contingentem ent public. Le retrait de la quantité de lait transférée à titre tem poraire, respectivem ent la libération du preneur T._______ de son obligation de restituer cette quantité touche gravem ent le cédant dans ses intérêts patrim oniaux. L'O C L ne prévoyant plus la possibilité d'octroyer un contingent pour début de com m ercialisation du lait, le cédant se verrait contraint, pour reprendre la production laitière et se préparer dans les m eilleures conditions possibles à l'abandon du contingentem ent du lait ou à une sortie anticipée, à « acheter » ou « louer » un contingent auprès de tiers, ce qui alourdirait fortem ent ses coûts de production.35 8.3 La suppression du contingentem ent, respectivem ent la possibilité d'une libération anticipée a été présentée dans le m essage de 2002. Il a cependant été établi ci-dessus (voir consid. 6.1.3) que rien dans ce m essage, qui postulait le m aintien du com m erce des contingents pendant la période transitoire, ne laissait présager que, pendant la dite période, les contrats portant sur la location des contingents laitiers ne devraient plus être respectés par les producteurs exem ptés. Il a égalem ent été établi ci- dessus (voir consid. 6.1.4.2) que la loi ne tranche pas cette question et qu'il ne ressort pas des débats que le Parlem ent se soit penché particulièrem ent sur la question de la validité des contrats de location auxquels les producteurs exem ptés étaient parties ou qu'il ait laissé entendre que ces derniers ne seraient plus tenus de respecter leurs obligations contractuelles dans ce dom aine. Q uant à l'O EC L et aux instructions y relatives, qui précisaient pour la prem ière fois la portée que l'O FAG entendait donner à cette ordonnance, elles ne sont entrées en vigueur qu'au 1er janvier 2005, respectivem ent au 1er juillet 2005. A ce m om ent-là, B._______ avait déjà valablem ent résilié le contrat pour le 30 avril 2006, dans le respect de la clause contractuelle y relative et n'avait plus le m oyen de récupérer son contingent avant le début de l'année laitière 2005/2006, soit l'année laitière qui servirait de base au calcul de la quantité de base des organisations exem ptées. Au m om ent où il a résilié le contrat, soit le 12 m ars 2004, il n'avait au dem eurant pas de raison de tenter de le résilier de m anière anticipée pour le 30 avril 2005 puisqu'il ignorait aussi bien quelle serait la teneur de la future O EC L que le contenu des instructions qu'adopterait l'O FAG . A supposer m êm e qu'il n'ait pas encore résilié le contrat à la date de l'entrée en vigueur de l'O EC L, le 1er janvier 2005, il aurait de toute m anière été dans l'im possibilité de le faire en tem ps utile pour éviter que le contingent ne reste en m ains de T._______ durant l'année laitière 2005/2006. Pour cela, il eut en effet été nécessaire que le contrat de location du contingent laitier soit résilié pour la fin de l'année laitière 2004/2005 au plus tard, soit pour le 30 avril 2005. O r le contrat le liant à T._______ prévoit que faute de résiliation écrite par l'une des deux parties 6 m ois avant son term e (le 31 octobre au plus tard), le contrat est reconduit tacitem ent pour une durée de 12 m ois. C 'est donc au plus tard le 31 octobre 2004 qu'il aurait dû résilier le contrat, ce qu'il n'aurait non seulem ent pas pu faire en raison du délai de 6 m ois prévu par le contrat, m ais qu'il n'avait encore aucune raison de faire puisque, le 31 octobre 2004, le C onseil fédéral n'avait pas encore adopté l'O EC L du 10 novem bre 2004 et qu'il ignorait de surcroît si T._______ opterait, le m om ent venu, pour une exem ption anticipée (voir aussi W ASS ER FALLEN art. cit., p. 280). 8.4 Force est dès lors de constater que les conséquences attachées à la libération anticipée du contingentem ent en relation avec les contingents donnés en location, particulièrem ent incisives pour les bailleurs, étaient im prévisibles et qu'elles com m andaient l'adoption de m esures transitoires dans le sens de ce qui a été exposé au consid. 8.36 9. C hargé d'adopter les m esures d'exécution de la loi, il appartenait au C onseil fédéral de codifier dans l'ordonnance les conséquences de l'exem ption anticipée sur les contingents en location encore en m ains des producteurs exem ptés. Les questions soulevées au Parlem ent, touchant aux problèm es liés à la coexistence, pendant la période transitoire, du contingentem ent public et de la régulation des quantités sur une base privée appelaient nécessairem ent une intervention de la part du C onseil fédéral et excluait ainsi un silence qualifié. Il a été établi au consid. 5.5 ci- dessus que le C onseil fédéral n'a réglé que partiellem ent les adaptations de parts à la quantité globale de lait dans la section 3 de l'O EC L. C om m e l'a relevé la C om m ission de recours D FE dans sa décision du 4 septem bre 2006 (R EKO _EVD 8B/2006-8 consid. 5.3 publiée sur Internet in : w w w .reko.adm in.ch), il convient ainsi de constater l'existence d'une lacune involontaire de la loi, respectivem ent d'une insuffisance inadm issible d'un point de vue téléologique que le juge doit com bler dans une perspective conform e aux objectifs et valeurs contenues dans la loi. Il a été établi-ci-dessus (voir consid. 5.3) que l'art. 9 O EC L et les instructions O EC L y relatives, en relation avec l'art. 4 al. 3 O C L postulent le respect des contrats portant sur des transferts tem poraires de quantités de lait passés sous l'em pire de l'O C L en relation avec des contrats d'élevage. Elles règlent en détail les m odalités de l'adaptation des parts à la quantité globale des organisations à l'échéance des contrats d'élevage ou en cas de résiliation desdits contrats, et ce aussi bien pour les cas où le producteur qui reprend un contingent est encore soum is, com m e en l'espèce, au contingentem ent que pour les cas où le producteur reprenant le contingent est lui-m êm e exem pté en tant que m em bre d'une organisation. Les principes posés par l'art. 9 O EC L apparaissent conform es à l'intention du législateur, sont propres à garantir l'égalité de traitem ent entre producteurs, exem ptés ou non du contingentem ent, et offrent une solution qui répond équitablem ent aux exigences constitutionnelles tirées du principe de la confiance. La lacune constatée ci-dessus peut ainsi être com blée par une application analogique de cette disposition pour régler le sort des contingents que des producteurs exem ptés détenaient encore à titre tem poraire, sur la base d'un contrat de location de contingent laitier, au cours de l'année laitière qui a précédé leur exem ption, et qui ont été valablem ent résiliés ou le seront encore d'ici au 30 avril 2009, date de l'abandon définitif du contingentem ent. Appliquée au cas d'espèce, cette disposition conduit à constater, com m e l'a fait à juste titre la C om m ission régionale de recours n° 5 ,que le fait que T._______ a été exem pté du contingentem ent laitier dès le 1er m ai 2006 ne s'oppose pas au retransfert, à la m êm e date, du contingent de 70'431 kg que B._______ lui avait transféré à titre tem poraire sur la base d'un contrat de location de contingent laitier qui a été valablem ent résilié pour le 30 avril 2006.37 10. D ans sa réponse au recours du 19 février 2007, B._______ a dem andé des dom m ages et intérêts pour les pertes financières subies par son exploitation dès le 1er m ai 2006. U ne telle conclusion ne relevant pas de la com pétence du tribunal de céans, elle doit être déclarée irrecevable. 11. Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée ne viole pas le droit fédéral, qu'elle ne constate pas les faits de m anière inexacte ou incom plète et qu'elle n'est pas inopportune (art. 49 PA). M al fondé, le recours doit en conséquence être rejeté. 12. A teneur de l'art. 63 al. 2 PA, aucun frais de procédure n’est m is à la charge des autorités fédérales recourantes et déboutées. La présente décision est dès lors rendue sans frais. Aux term es de l'art. 64 al. 1 PA, l’autorité de recours peut allouer, d’office ou sur requête, à la partie ayant entièrem ent ou partiellem ent gain de cause une indem nité pour les frais indispensables et relativem ent élevés qui lui ont été occasionnés. Les dépens com prennent les frais de représentation et les éventuels autres frais nécessaires de la partie (art. 8 du règlem ent concernant les frais, dépens et indem nités fixés par le Tribunal adm inistratif fédéral; R S 173.320.2). B._______, qui obtient gain de cause, n'étant pas représenté par un avocat, il n'y a pas lieu de lui allouer de frais de représentation. Il convient en revanche de lui allouer, à la charge de l'O FAG , une indem nité de Fr. 500.-- pour les frais nécessaires qui lui ont été occasionnés par la procédure. 13. Le présent arrêt est définitif (art. 83 let. s ch. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF], R S 173.110). Par ces m otifs, le Tribunal adm inistratif fédéral prononce : 1. Le recours est rejeté. 2. Il n'est pas perçu de frais de procédure. 3. U ne indem nité de Fr. 500.-- (TVA com prise), m ise à la charge de l'O ffice fédéral de l'agriculture, est allouée à B._______ à titre de dépens. 4. Le présent arrêt est com m uniqué : - au recourant (sous pli recom m andé; annexes en retour) - à l'intim é (sous pli recom m andé; annexes en retour) - à l'autorité inférieure (sous pli recom m andé; annexe : dossier en retour) - à la prem ière instance (sous pli sim ple)38 - à T._______ (sous pli sim ple). Le président de cour : La greffière : Bernard M aitre Solange Borel D ate d'expédition :