Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2023 69 Arrêt du 9 février 2024 IIe Cour administrative Composition Président : Johannes Frölicher Juges : Vanessa Thalmann Anne-Sophie Peyraud Greffier : Florian Mauron Parties A.________, recourante, contre DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée Objet Aménagement du territoire et constructions – constat du caractère illégal et non susceptible de légalisation de plusieurs constructions et aménagements sis hors zone à bâtir Recours du 9 juin 2023 contre la décision du 8 mai 2023Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. A.________ est propriétaire des art. bbb, ccc et ddd du Registre foncier (RF) de la Commune de E.________, sis hors zone à bâtir et dans un périmètre de protection de la nature selon le plan d’aménagement local (PAL), à l’intérieur du site marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale n° fff intitulé "G.________". Ces parcelles font également partie de la réserve naturelle "G.________" mise sous protection par le Conseil d’Etat fribourgeois. La partie aval de ces parcelles se trouve en outre à l’intérieur des inventaires des bas-marais (objet n° hhh) et hauts- marais (objet n° iii) d’importance nationale. B. Par courrier du 2 juin 2021, la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des constructions (DAEC; actuellement et ci-après: Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME) a avisé A.________ de ce que, dans le cadre de travaux menés relativement au plan de gestion du site marécageux de "G.________", elle avait été informée que le bâtiment sis sur la parcelle art. bbb RF, à l’origine une cabane de pêcheur, était dans les faits une habitation permanente qui, au fil des années, aurait fait l’objet d’agrandissements, vraisemblablement sans qu’aucun permis de construire n’ait été délivré pour le changement d’affectation considéré, respectivement pour les agrandissements opérés. La DIME a dès lors annoncé qu’elle se voyait contrainte d’entamer une procédure de rétablissement de l’état conforme au droit. Par courrier du 30 juillet 2021, A.________ a relevé en substance que les parcelles appartenaient à son grand-père, lequel y avait érigé un cabanon de pêche (d’une surface de moins de 60 m2, selon le plan qu’elle a esquissé en annexe au courrier), comme demandé par les autorités, qu’elle avait acquis les immeubles concernés en 1991 et qu’elle et son mari s’étaient installés définitivement dans l’habitation en 1995, suite à quoi cette dernière avait été agrandie de 48 m 2 entre 1999 et 2005 (construction d’une seconde chambre à coucher, d’un réduit, d’une salle de bain, d’un local pour le chauffe-eau et d’un coin à manger), pour atteindre une surface totale de 108 m 2. Une cabane à moutons a été transformée en réduit à bois et à outils entre 2007 et 2008 et il a été procédé à divers aménagements extérieurs et travaux intérieurs. La propriétaire a également indiqué avoir été, durant de nombreuses années mais en tous cas depuis 1995, au bénéfice d’un contrat avec l’Etat portant sur l’entretien du marais. A.________ a finalement allégué que ce bâtiment avait une grande valeur affective et qu’il avait été procédé aux divers travaux au su de la commune et de la préfecture, sans que celles-ci n’interviennent, si bien qu’elle a agi de bonne foi. Le 11 octobre 2021, le Service des forêts et de la nature (SFN) a informé la DIME de la situation des parcelles en jeu. Il a retenu en substance qu’une légalisation du changement d’affectation de la cabane n’était pas conforme au droit fédéral en vigueur dans le domaine de la protection de la nature et du paysage, si bien qu’une légalisation de la situation était impossible. Par courrier du 15 décembre 2021, A.________ s’est déterminée sur le courrier du SFN, reprenant essentiellement le contenu de son courrier du 30 juillet 2021. Par courriel du 11 janvier 2022 adressé à la DIME, la commune s’est enquise de la possibilité de permettre à la propriétaire et à son mari de vivre leurs derniers jours dans l’habitation sise sur l’art. bbb RF, relevant que ces derniers seraient prêts à ce que le terrain revienne à la commune après leur décès.Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 Les 6 juillet et 29 septembre 2022 ont eu lieu deux séances d’inspection des lieux sur les parcelles concernées par le présent litige. Celles-là ont permis de confirmer l’existence des constructions et aménagements mentionnés par la propriétaire dans ses déterminations. Il a également pu être établi que le grand-père de la propriétaire n’était ni pêcheur, ni agriculteur. Habitant à E.________, il détenait quelques moutons sur les parcelles concernées et il aurait reçu l’injonction des autorités communales de l’époque d’y construire quelque chose, conformément à la pratique qui existait alors. Par courrier du 25 octobre 2022, A.________ a conclu à ce que la DIME tolère entièrement les constructions érigées sur l’art. bbb RF, relevant à nouveau que la situation était tolérée par les autorités cantonales et communales depuis près de 30 ans. Elle a ensuite réitéré, par courrier du 4 novembre 2022, être entièrement disposée à transmettre l’immeuble au canton, respectivement à la commune, une fois qu’elle et son mari ne l’habiteraient plus, respectivement qu’ils ne seraient plus en état physique de l’habiter. Par courrier du 23 décembre 2022, le SFN a notamment informé la DIME de ce que la proposition susmentionnée de la propriétaire n’était malheureusement pas acceptable du point de vue de la protection de la nature et du droit en vigueur. C. Par décision du 8 mai 2023, la DIME a constaté que la cabane, son changement d’affectation en bâtiment d’habitation, les agrandissements du bâtiment d’habitation, la transformation de la cabane à moutons en réduit à bois et outils, l’installation d’un portail et d’une clôture autour du jardin, la pose de pavés en forme de terrasse, l’installation d’un réduit en tôle, l’ajout de gravillons sur le chemin traversant les parcelles, l’installation de treillis le long de G.________, l’aménagement d’un jardin potager clôturé et l’utilisation de parties du chemin comme places de stationnement n’étaient pas légaux ni susceptibles d’être légalisés. Les frais ont été réservés à la procédure de rétablissement de l’état conforme au droit. D. Par mémoire du 9 juin 2023, A.________ interjette recours au Tribunal cantonal contre cette décision, concluant, sous suite de frais, à son annulation. Elle soutient que, bien que les agrandissements du bâtiment ainsi que les différentes transformations aient été faites sans autorisation, la construction de la cabane par son grand-père avait été entreprise à la demande expresse des autorités compétentes. Elle reproche à la DIME d’avoir complètement omis de tenir compte des circonstances particulières de l’espèce, à savoir notamment que la situation a perduré de nombreuses années à la pleine connaissance des autorités et que l’habitation a une symbolique forte pour elle en raison de son histoire familiale et des nombreux souvenirs créés. Elle demande ainsi que sa situation soit examinée sous l’angle du principe de la proportionnalité, afin que son époux et elle puissent vivre leurs derniers jours dans cette maison avant de céder l’ensemble des terrains litigieux à la commune. E. Le 22 août 2023, la DIME conclut au rejet du recours, indiquant confirmer sa décision. Par courrier du 11 septembre 2023, la commune conclut à ce que la DIME soit plus tolérante à terme, afin que la propriétaire et son époux puissent profiter de cette situation. La recourante s’est déterminée spontanément le 23 septembre 2023, indiquant notamment une nouvelle fois qu’elle restait disposée à céder l’ensemble de ses immeubles à la commune lorsqu’elle et son époux ne seraient plus en mesure d’y vivre et qu’une mention en ce sens pouvait être inscrite au Registre foncier.Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 F. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. 1.1. Au vu de la procédure menée par la DIME, la nature de la décision attaquée peut prêter à confusion, si bien que quelques développements à ce sujet paraissent tout d'abord nécessaires. 1.1.1. L'art. 167 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), qui a trait aux travaux non conformes, prévoit que lorsque le ou la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis ou d’une mesure de protection, le préfet ordonne, d’office ou sur requête, l’arrêt total ou partiel des travaux (al. 1). Dans les cas visés à l’al. 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu’une telle légalisation n’apparaisse d’emblée exclue (al. 2). Si le ou la propriétaire n’obtempère pas à l’ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d’occuper les locaux ou de les exploiter (al. 3). Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction est compétente pour prendre les mesures prévues à l’alinéa 3 (al. 4). 1.1.2. La DIME a informé la recourante en juin 2021 qu'elle était contrainte d'ouvrir une procédure de rétablissement de l'état conforme au droit et a instruit la procédure dans ce sens. Or, la décision attaquée se limite à constater le caractère illégal et non susceptible d’être légalisé de différentes constructions et aménagements sis sur les fonds dont la recourante est propriétaire. Elle ne se prononce cependant nullement sur le rétablissement de l’état conforme au droit. Elle indique d’ailleurs explicitement qu’une décision portant sur le rétablissement de l’état conforme au droit sera rendue ultérieurement et réserve les frais de la décision à cette procédure ultérieure. Dans ces circonstances, on peut se poser la question de savoir s'il n'appartenait pas plutôt au Préfet de rendre une décision incidente, d'une part, constatant qu'une tentative de légalisation des constructions sises hors de la zone à bâtir n'avait aucune chance d'aboutir à l'octroi d'un permis de construire et d'une autorisation spéciale de la DIME et, d'autre part, transmettant le dossier à cette dernière comme objet de sa compétence au sens de l’art. 167 al. 4 LATeC. Cette question peut cependant demeurer indécise dès lors que, dans cette hypothèse, le Préfet aurait dû quoi qu'il en soit solliciter l'avis de la DIME sur le caractère légalisable ou non des constructions puisque celles- ci sont sises hors de la zone à bâtir et nécessitent ainsi une autorisation spéciale conformément à l'art. 136 LATeC, laquelle relève de la compétence de la DIME. Dans ce contexte, il peut partant être considéré que la DIME était compétente pour constater, par décision partielle, le caractère non Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 légalisable des constructions et aménagements en question, ce qui revient à un refus de l’octroi d’une autorisation spéciale pour construire hors zone à bâtir. 1.2. Pour le reste, déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. 2. La recourante reproche à la DIME de n’avoir pas tenu compte des circonstances particulières de sa situation, à savoir qu’elle est très attachée à l’habitation érigée sur sa parcelle, dans laquelle elle a vécu depuis près de 30 ans sans être inquiétée par les autorités compétentes, qu’elle y a mis toute sa fortune, qu’elle est prête à transférer ses parcelles à la commune une fois qu’elle et son mari ne seront plus aptes à y habiter et qu'elle a toujours respecter les exigences relatives à l'entretien du marais. Ce faisant, la recourante ne remet pas directement en cause le constat selon lequel les différentes constructions érigées sur l’art. bbb RF ne sont pas légales, respectivement ne sont pas susceptibles d’être légalisées. Les arguments qu'elle invoque ne visent en effet pas à démontrer que les constructions et aménagements réalisés sont légalisables, respectivement qu'ils pourraient être mis au bénéfice d'un permis de construire et d'une autorisation spéciale de construire hors zone à bâtir. Elle soulève uniquement des questions relatives à sa bonne foi et à la proportionnalité, griefs qui ne sont pas déterminants dans le cadre d'une procédure d'octroi de permis de construire, respectivement d'une procédure de légalisation (cf. notamment arrêt TC FR 602 2022 58 du 18 mai 2022 consid. 5.1 et les références citées). Ces griefs s'inscrivent en revanche clairement dans une procédure de rétablissement de l'état de droit et pourront être invoqués dans ce cadre (cf. arrêts TC FR 602 2021 196 du 23 mars 2022; 602 2018 9 du 5 novembre 2019 consid. 3.3 et 3.5). Finalement, selon une jurisprudence récente, en zone agricole – contrairement à la zone constructible –, un propriétaire ne peut pas se prévaloir d'un droit acquis qui se fonde sur le simple écoulement du temps (cf. ATF 147 II 309). Partant, la durée d'existence des constructions et aménagements litigieux ne saurait être prise en considération dans la procédure tendant à constater leur caractère légalisable ou non. Il s'ensuit que les griefs relatifs à la bonne foi, à la proportionnalité et à l'écoulement du temps ne sont pas pertinents et doivent être écartés. 3. A toutes fins utiles, il peut encore être précisé qu’une autorisation spéciale n’entre pas en ligne de compte en l’espèce et que le recours doit être rejeté pour les motifs suivants. 3.1. S’agissant de la cabane de pêcheurs d’origine – dont la DIME a retenu qu'elle avait été érigée entre 1955 et 1966, ce qui n'est pas contesté –, même si la recourante prétend que sa construction a été autorisée à l’époque ("faite à la demande expresse des autorités compétentes"; cf. recours p. 5), celle-ci ne le démontre pas. De plus, il ressort de la décision entreprise qu'aucune autorisation ne figure dans les archives de l’Etat. On doit ainsi manifestement considérer qu’aucune autorisation formelle n’a été octroyée pour la construction de la cabane, alors qu'elle était nécessaire (cf. notamment art. 28 de l'ancienne loi fribourgeoise du 22 novembre 1945 sur la police du feu et des Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 constructions, soumettant toute nouvelle construction à l'obtention de l'approbation du Préfet et au préavis du Service cantonal du feu et des constructions; art. 61 en lien avec l'art. 64 de l'ancienne loi fribourgeoise du 15 mai 1962 sur les constructions, imposant une autorisation du Préfet; cf. à ce propos, notamment arrêt TC FR 602 2015 18 du 9 novembre 2015 consid. 3a et 3b). Pour ce qui est du changement d’affectation de la cabane, de ses divers agrandissements et transformations ainsi que des aménagements extérieurs, la recourante ne conteste pas – plus encore, elle le reconnaît même dans son recours – qu’aucune autorisation n’a été octroyée, alors que ceux-ci sont manifestement soumis au régime du permis, notamment au regard de l’art. 135 LATeC, respectivement à celui de l’autorisation spéciale au sens de l’art. 136 LATeC, étant donné leur situation hors de la zone à bâtir. 3.2. En ce qui concerne le caractère légalisable au sens de l’art. 167 al. 2 LATeC des constructions et aménagements en question, on relèvera que, comme déjà mentionné (cf. supra consid. A), les art. bbb, ccc et ddd RF sont sis hors zone à bâtir, plus spécifiquement dans un périmètre de protection de la nature et qu’ils se situent à l’intérieur du site marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale n° fff intitulé "G.________", ce qui a pour effet qu’il est interdit d’y aménager des installations ou d’en modifier le terrain, à l’exception des installations qui servent à la protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles (cf. art. 78 al. 5 de la Constitution de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]; cf. également art. 23a ss de la loi du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage [LPN; RS 451] et ordonnance du 1 er mai 1996 sur les sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale [RS 451.35], en particulier art. 5 al. 2 let. d). Ces parcelles font également partie de la réserve naturelle "G.________" mise sous protection par le Conseil d’Etat fribourgeois. L’art. 3 let. a du règlement relatif au plan de protection de G.________, approuvé par le Conseil d'Etat le 18 mars 1974, dispose que, dans la zone protégée, sont interdits les constructions, ouvrages et installations de tout genre (à l’exception de ceux qui ont un caractère agricole). La partie aval de ces parcelles se trouve finalement à l’intérieur des inventaires des bas-marais et hauts-marais d’importance nationale (cf. à ce propos, ordonnance du 7 septembre 1994 sur la protection des bas-marais d'importance nationale [RS 451.33], notamment art. 4 et 5; ordonnance du 21 janvier 1991 sur la protection des hauts-marais et des marais de transition d'importance nationale [RS 451.32], notamment art. 4 et 5). 3.2.1. S’agissant de la cabane elle-même, la Cour considère, à l’instar de la DIME, que cette construction ne peut pas être légalisée, que ce soit en vertu du droit en vigueur à l’époque de sa construction entre 1955 et 1966, en principe applicable (cf. sur cet aspect, notamment arrêt TC FR 602 2021 122 du 24 octobre 2022 consid. 4.1 et les références citées) – étant donné que la construction de la cabane, destinée à des fins de délassement (puisque son propriétaire n’était ni agriculteur, ni pêcheur), ne se justifiait pas à l’emplacement choisi – ou du droit actuellement en vigueur – étant donné qu’aucune exception prévue par la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) pour construire hors de la zone à bâtir n’est donnée en l’espèce. En effet, la construction litigieuse n'est pas nécessaire à une exploitation agricole et n'a pas de vocation agricole, de sorte qu'elle n'est pas conforme à l'affectation de la zone (cf. art. 16a LAT). Par ailleurs, l'examen des conditions des art. 24, 24a, 24b, 24c, 24d et 24e LAT peut également être d'emblée écarté, étant donné qu'il s'agit d'une construction hors de la zone à bâtir qui n'est pas imposée par sa destination (art. 24), qu'il ne s'agit pas d'un changement d'affectation ne nécessitant pas de travaux de transformation (art. 24a), qu'il n'est pas question d'une activité accessoire à une Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 exploitation agricole (art. 24b), qu'il ne s'agit pas non plus d'une installation qui peut être utilisée conformément à sa destination mais qui n'est plus conforme à l'affectation de la zone (art. 24c), qu'il ne s'agit ni d'un bâtiment d'habitation agricole (art. 24d al. 1), ni d'une construction ou installation jugée digne d'être protégée (art. 24d al. 2), et que la construction n'est pas destinée à détenir des animaux (art. 24e). 3.2.2. En ce qui concerne le changement d’affectation de la cabane en bâtiment d’habitation et comme le relève à juste titre la DIME, celui-ci ne saurait non plus être légalisé, étant donné que, là encore, il est manifeste qu’aucune disposition légale – tant relative à l'aménagement du territoire (cf. art. 16a et 24 ss LAT et consid. 3.2.1 ci-dessus auquel il est renvoyé) qu'à la protection liée au secteur de G.________ (cf. consid. 3.2 ci-dessus) – ne permet un tel changement d’affectation au vu de la situation de la cabane réalisée illégalement, hors zone à bâtir et dans un périmètre protégé à plusieurs titres, ainsi que de son utilisation à des fins d'habitation. La Cour renvoie à ce sujet aux considérations convaincantes et exhaustives de la DIME (cf. décision attaquée p. 6 s.). On soulignera encore que la recourante ne peut se prévaloir de la garantie de la situation acquise – au contraire de ce qu’elle relève dans ses différentes prises de position – étant donné qu’il ressort du dossier que la cabane, dont il n'est pas prouvé qu'elle a été érigée légalement (cf. consid. 3.1), n’avait jamais été affectée à l’habitation avant 1995. 3.2.3. La Cour cherche finalement en vain sur quelle(s) base(s) les divers agrandissements et transformations de la cabane et de la cabane à moutons, ainsi que les aménagements extérieurs (soit l’installation d’un portail et d’une clôture autour du jardin, la pose de pavés formant une terrasse, l’installation d’un réduit en tôle, l’ajout de gravillons sur le chemin traversant les parcelles, l’installation de treillis le long de G.________, l’aménagement d’un jardin potager clôturé et l’utilisation de parties du chemin comme places de stationnement) pourraient être légalisés, étant donné qu’ils ont été entrepris après la construction de la cabane, respectivement son changement d’affectation, lesquels, on l’a vu, sont eux-mêmes illicites et non susceptibles d’être légalisés. Pour les mêmes motifs qu'exposés au consid. 3.1, l'application des art. 16a et 24 ss LAT peut être exclue. A cela s'ajoute que l’agrandissement est conséquent (dans tous les cas largement plus de 60% de la surface brute de plancher originale), si bien qu’on ne saurait en aucun cas parler d’un "agrandissement mesuré" au sens de l’art. 24c al. 2 LAT en lien avec l’art. 42 al. 1 et 3 let. a de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Il est renvoyé pour le surplus aux considérations de la DIME à ce sujet, laquelle examine et exclut méthodiquement l’application des art. 24 ss LAT (cf. décision attaquée p. 7 s.). Enfin, ces divers éléments ne peuvent à l'évidence pas non plus être légalisés au regard des dispositions régissant le site marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale, les inventaires des bas-marais et hauts-marais d’importance nationale et la réserve naturelle "G.________" (cf. notamment les dispositions mentionnées au consid. 3.2 ci-dessus). 4. Au vu de ce qui précède, le recours doit être manifestement rejeté. 5. Il appartient à la recourante de supporter les frais de procédure en application de l’art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 Eu égard à l’issue du recours, il n’est pas alloué d’indemnité de partie. la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. II. Les frais de la procédure sont fixés à CHF 1'500.-. Ils sont prélevés sur l’avance de frais effectuée, le solde, par CHF 1'000.-, étant remboursé à A.________. III. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l’objet d’une réclamation auprès de l’autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 9 février 2024/fma Le Président Le Greffier