<!DOCTYPE html> <html lang="fr"><head><meta charset="utf-8"/></head><body><div class="Section1"> <p class="XCantondeVaud"><span>CANTON DE VAUD</span></p> <p class="XTribunaladministratif"><span>TRIBUNAL ADMINISTRATIF</span></p> <p class="XArrt-Considrant"><span>A R R E T<br/> du 7 octobre 2003</span></p> <p class="MsoNormal"><span>sur le recours interjeté par <b>X.________</b>, ********</span></p> <p class="XNormalcentr"><span>contre</span></p> <p class="MsoNormal"><span>la décision rendue le 15 janvier 2003 par la <b>Municipalité de Leysin</b>, représentée par Me Paul Marville, avocat à Lausanne (révocation d'un fonctionnaire communal).</span></p> <p class="XTribunaladministratif"><span>* * * * * * * * * * * * * * * *</span></p> <p class="XComposition"><span>Composition de la section: M. François Kart, président; Mme Dina Charif Feller et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffier: M. Cyrille Bugnon.</span></p> <p class="XArrt-Considrant"><span>Vu les faits suivants:</span></p> <p class="MsoNormal"><span>A. X.________ a été engagé le 1er décembre 1989 au service de la Commune de Leysin en qualité d'employé communal affecté à la section des travaux. Il s'est vu adresser deux avertissements, les 22 juin et 4 octobre 1990, pour insoumission et désobéissance à ses supérieurs, ainsi que pour avoir consommé de l'alcool pendant ses heures de travail. Ces avertissements furent suivis d'un courrier de la municipalité du 3 décembre 1990, par lequel celle-ci reconnaissait un effort remarqué vers une amélioration et l'encourageait dans cette voie. Elle prolongeait cependant son temps d'essai pendant une année. Apparemment, aucune décision de nomination à titre définitif n'a été rendue par la suite. </span></p> <p class="MsoNormal"><span> Le 8 octobre 2002, les douze employés du service des travaux ont tous été convoqués à une réunion avec leurs supérieurs et des représentants de la municipalité, au cours de laquelle ces derniers leur ont fait part de leurs critiques au sujet de leur travail. Le contenu de cette réunion fut résumé dans un courrier du 16 octobre 2002, adressé à chacun des employés et rédigé comme suit:</span></p> <p class="Citation"><span>"Monsieur,</span></p> <p class="Citation"><span>Nous nous référons à la réunion du 8 crt au cours de laquelle M. Lombardi, Syndic, a fait par de ses remarques au sujet du comportement de certains d'entre vous.</span></p> <p class="Citation"><span>Nous les rappelons ci-après, en débutant par les point négatifs, tout en précisant que les personnes directement concernées se reconnaîtront. Quant aux autres, elles en prendront simplement acte en veillant à ne pas tomber dans les travers exposés.</span></p> <p class="Citation"><span>Vous n'avez pas d'esprit d'équipe, les relations entre vous sont mauvaises et vous ne savez pas communiquer les uns avec les autres.</span></p> <p class="Citation"><span>Vous manquez de dynamisme et de conscience professionnelle. Quant à votre rendement au travail, il est insuffisant. A cet égard, le ramassage des ordures ménagères ne donne pas satisfaction. En effet, il tire en longueur et il y a beaucoup de temps perdu.</span></p> <p class="Citation"><span>Si l'ordre et la propreté se sont améliorés, il est possible de faire beaucoup mieux. En effet, les travaux de nettoyages, tant aux bâtiments (par exemple vitres de la Step) qu'aux véhicules, doivent s'effectuer très régulièrement et de manière approfondie. Le respect du matériel (par exemple le rouleau) laisse à désirer.</span></p> <p class="Citation"><span>Pour éviter les divers problèmes pouvant survenir, les portails de la décharge de la Step seront impérativement fermés le soir, ainsi qu'entre 12h. et 13h.</span></p> <p class="Citation"><span>Mais le point le plus grave est l'incitation à boire pendant les heures de travail. Une telle attitude est absolument inadmissible et ne sera en aucun cas tolérée à l'avenir. <b>En cas de récidive et sans autre avertissement, les fautifs seront immédiatement licenciés.</b></span></p> <p class="Citation"><span>Cependant, rassurez-vous, tout n'est pas négatif, loin s'en faut. La Municipalité reconnaît et apprécie votre dévouement, en particulier votre capacité à toujours répondre "présent" lors d'interventions d'urgence. (...)"</span></p> <p class="MsoNormal"><span> A la fin de l'année 2002, la municipalité a accordé à X.________ une prime de fin d'année de trois cents francs.</span></p> <p class="MsoNormal"><span>B. Le 1er janvier 2003, X.________ s'est rendu, en dehors de ses heures de travail, au café-restaurant "A.________", à Leysin. Il était, de son propre aveu, passablement ivre. Son ancien chef, Marcel Deladoye, avec lequel X.________ avait des rapports conflictuels, était également présent dans le café, lui aussi, sous l'emprise de l'alcool. X.________ a expliqué, sans être contredit, que Marcel Deladoye n'aurait cessé ce jour-là de critiquer son travail au service de la commune. Il était fort irrité lorsque Marcel Deladoye a quitté le café et c'est alors qu'il aurait menacé de polluer le réseau d'approvisionnement en eau de la Commune de Leysin. X.________ aurait réitéré ses menaces le lendemain, dans un autre établissement public, également sous l'emprise de l'alcool.</span></p> <p class="XArrt-Considrant"><span> Un témoin, dont le nom n'a pas été révélé par la municipalité, a rapporté les propos de X.________ à Marcel Deladoye, qui en a fait part à son tour au chef du service des travaux, Richard Calderini. Didier Deladoye, fils de Marcel et municipal, a fait interpeller l'employé communal le 5 janvier 2003 par un agent de police municipal, afin de lui confisquer ses clefs de service. X.________ a été suspendu de ses fonctions.</span></p> <p class="XArrt-Considrant"><span> Pierre-Alain Lombardi, syndic, a ouvert une enquête disciplinaire et convoqué X.________ à une séance le 8 janvier. X.________ a renoncé à être assisté. Il a admis avoir menacé de saboter le service des eaux, mais il a expliqué qu'il était ivre, qu'il n'aurait jamais mis ses menaces à exécution, qu'il avait <i>"raconté n'importe quoi" </i>parce qu'il était excédé par les critiques proférées par Marcel Deladoye. Quant à sa dépendance à l'alcool, il a admis qu'il devait se reprendre et assuré qu'il ferait un effort conséquent afin de se soigner s'il était gardé au service de la commune. Il a cependant refusé de suivre une cure d'antabuse, comme le lui suggérait le syndic, apparemment de manière appuyée. </span></p> <p class="XArrt-Considrant"><span>C. Par décision du 15 janvier 2003, la Municipalité de Leysin a révoqué X.________ avec effet immédiat. Elle a considéré que les menaces proférées étaient d'une extrême gravité, en tant qu'elles touchaient à la santé de l'ensemble de la population. Par acte du 23 janvier 2003, X.________ a recouru contre cette décision. Il conclut implicitement à ce qu'elle soit réformée dans le sens d'une sanction moins sévère. L'autorité intimée conclut au rejet du recours avec suite de frais et dépens.</span></p> <p class="XArrt-Considrant"><span> On note que, par la suite, la Commune de Leysin a commandé à l'entreprise B.________ un devis portant sur la sécurisation de son réseau d'approvisionnement en eau. Un premier devis, du 17 février 2003, évaluait le montant de ces travaux à 84'263,70 francs. Un second, daté du 3 mars, à 111'701,70 francs. Le dernier devis du 3 août 2003 se monte à 514'233,30 francs.</span></p> <p class="XArrt-Considrant"><span>D. A son audience du 10 septembre 2003, le tribunal a entendu les parties, ainsi que Didier Deladoye, municipal, Jean-Marc Udriot, municipal, et Richard Calderini, chef du service de la voirie, supérieur direct du recourant. Ceux-ci ont déclaré:</span></p> <p class="XArrt-Considrant"><span>Calderini:</span></p> <p class="Citation"><span>"Je travaille depuis le 1/2/99 comme chef de service de la voirie de la Commune de Leysin. M. X.________ travaillait sous mes ordres. Au début de l'année 2003, j'ai rencontré M. Marcel Deladoye, qui m'a rapporté les menaces proférées par M. X.________ les 1er et 2 janvier, ainsi que les craintes ressenties par certaines personnes. Ces menaces ne pouvaient pas être prises à la légère. A jeun, M. X.________ ne serait pas capable de saboter le système, par contre, sous l'emprise de l'alcool, tout le monde est capable de n'importe quoi. Décision a été prise de lui retirer ses clefs le 5/1/03. M. X.________ est un employé peu rapide comparé à un ouvrier du privé, par contre c'est une personne très disponible et compétente pour les petits boulots qu'on lui donnait. Il avait parfois des problèmes de mémoire. Il lui arrivait de boire de l'alcool pendant le travail, ce qui l'amoindrissait peut-être. Je ne sais pas dans quelle mesure la population de Leysin était inquiétée par les menaces. En tant que citoyen, j'aurais personnellement été inquiété. La municipalité et le service des eaux ont pris cette affaire au sérieux. La mise en place du système de sécurisation envisagée est directement en relation avec l'affaire X.________"</span></p> <p class="MsoNormal"><span>Udriot:</span></p> <p class="Citation"><span>"Je suis hôtelier à Leysin. Il y a un bar dans mon hôtel. Le 15/1/03, M. X.________ s'est rendu à ce bar. Nous avons discuté de l'affaire et il m'a dit qu'il n'hésiterait pas à exécuter ses menaces si la décision était maintenue. Déjà avant, j'estimais que les risques étaient réels, raison pour laquelle j'avais soutenu la décision de renvoi unanime du 10 janvier 2003. Après avoir entendu M. X.________ le 15 janvier, j'étais perturbé et j'en ai parlé à la municipalité lors de la séance suivante, le 17 janvier. Le 15 janvier, M. X.________ était de sang-froid. De manière générale, il a des problèmes d'alcool. Je crains qu'il mette en oeuvre ses menaces s'il est sous l'emprise de l'alcool. Comme hôtelier, je suis bien placé pour me rendre compte des effets de l'alcool sur les clients et comment les gens peuvent passer des paroles aux actes, ce que tout le monde regrette, mais c'est trop tard"</span></p> <p class="MsoNormal"><span>Deladoye:</span></p> <p class="Citation"><span>"Il y a eu une altercation le 1er janvier 2003 entre mon père et M. X.________. Mon père était parti lorsque les menaces ont été proférées. Celles-ci ont été entendues par une personne présente qui en a informé mon père et M. Calderini. Je ne sais pas si M. X.________ est capable d'exécuter ses menaces. Sous l'emprise de l'alcool, il pourrait peut-être le faire. Vu l'importance des risques pour la population, il y avait de toute manière un intérêt public pour agir. Il existait un risque que la municipalité ne pouvait pas assumer ni prendre. On a notamment un événement qui s'est passé dans le canton de Neuchâtel où un mari a menacé de tuer sa femme, puis est passé aux actes. Le risque était d'autant plus grand que notre réseau d'eau a des points faibles auxquels l'on doit remédier aujourd'hui. M. X.________ a de graves problèmes de mémoire. On m'a notamment rapporté que, s'étant déplacé pour demander de l'aide pour remettre en place un regard en fonte, il ne se souvenait plus de la raison pour laquelle il venait chercher de l'aide et de l'endroit où se situait le regard. Pour le reste, M. X.________ fournissait un bon travail par rapport aux tâches confiées, étant précisé qu'on ne lui confiait pas des tâches compliquées. A ma connaissance, M. X.________ buvait pendant le travail. Il a accès à des produits corrosifs qui sont inodores et qui peuvent polluer vraiment les eaux"</span></p> <p class="XArrt-Considrant"><span> A l'issue de cette audience, les parties ont maintenu leurs conclusions. Leur argumentation sera examinée ci-après dans la mesure utile.</span></p> <p class="XArrt-Considrant"><span>Considérant en droit:</span></p> <p class="MsoNormal"><span>1. En vertu de l'art. 36 lit. a de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief d'inopportunité ne peut, en revanche, être invoqué devant lui que si une loi spéciale le prévoit (art. 36 lit. c LJPA). En l'espèce, ni la loi sur la commune ni la réglementation communale n'étendent le pouvoir d'examen du tribunal à l'opportunité; c'est pourquoi il convient d'examiner le bien-fondé de la décision entreprise sous le seul angle de la légalité et de l'abus de droit ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité) (ATF 110 V 365, ATF 108 Ib 205 cons. 4a).</span></p> <p class="MsoNormal"><span>2. L'organisation de l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales aux termes de l'art. 2 de la loi sur les communes du 28 février 1956 (ci-après LC). C'est ainsi qu'il appartient au Conseil général ou communal de définir le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. ch. 9 LC). La municipalité, pour sa part, nomme les fonctionnaires et employés de la commune, fixe leur traitement et exerce le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 2 LC). Les communes vaudoises sont ainsi habilitées à réglementer de manière autonome, sur une base de droit public dérogeant au droit fédéral conformément à l'art. 342 CO, les rapports de travail qu'elles nouent avec leurs employés (RDAF 1989 p. 295 et ss, 298).</span></p> <p class="MsoNormal"><span> Une autorité communale doit disposer de la plus grande liberté d'appréciation pour fixer l'organisation de son administration et créer, modifier ou supprimer les relations de service nécessaires à son bon fonctionnement, questions relevant très largement de l'opportunité et échappant par conséquent au contrôle du Tribunal administratif. Ce principe doit toutefois être tempéré dès lors que l'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161 et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 Ia 204; 104 Ia 212 et ss et les références). L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce cadre-là garde tout son sens, même si le juge administratif doit alors observer une très grande retenue dans l'examen de la manière dont l'administration a exercé ses prérogatives (TA, arrêts GE 1992/017 du 25 septembre 1992, GE 1991/038 du 17 novembre 1992, GE 1992/133 du 16 avril 1993). Le juge doit ainsi contrôler que les dispositions prises se tiennent dans les limites du pouvoir d'appréciation de l'autorité communale et qu'elles apparaissent comme soutenables au regard des prestations et du comportement de l'employé ainsi que des circonstances personnelles et des exigences du service. Seules les mesures objectivement insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le tribunal vérifiant que l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir d'appréciation et respecte les conditions de fond et de forme dont les textes imposent la réalisation (sur tous ces points, voir ATF 108 Ib 209 = JdT 1984 I 331, cons. 2)</span></p> <p class="MsoNormal"><span>3. L'art. 56 du statut du personnel de la Commune de Leysin (ci-après "le statut"), prévoit un large éventail de sanctions disciplinaires. De manière générale, l'on peut subdiviser les sanctions disciplinaires en trois catégories. Les peines légères, telles que le blâme, l'amende ou la réprimande. Les peines modérées, telles que la suspension temporaire, la rétrogradation, la diminution du traitement. Enfin, les peines lourdes, comme la mise au provisoire ou la révocation qui ne peuvent être infligées qu'en cas de méconnaissance grossière des devoirs de fonction (André Grisel, Traité de droit administratif, Vol. I p. 515). Les peines dites lourdes ne peuvent être prononcées que si le fonctionnaire s'est rendu coupable d'infractions graves ou continues; elles répriment soit une violation unique, mais spécialement grave, soit un ensemble de transgressions dont la gravité résulte de leur répétition (André Grisel, op. cit., p. 516). </span></p> <p class="MsoNormal"><span> Selon la jurisprudence, la sanction la plus lourde de la révocation doit être réservée aux comportements particulièrement graves, soit parce qu'ils tombent sous le coup de la loi pénale, soit parce qu'ils détruisent de manière irrémédiable le rapport de confiance qui doit exister entre les responsables d'une administration publique et leurs collaborateurs et rendent par conséquent impossible la continuation des rapports de service (arrêt du TA GE 95/0040, du 22 juin 1995). Pour déterminer si le fonctionnaire a commis une faute particulièrement grave, il faut prendre en considération l'ensemble des circonstances, et tenir compte non seulement des erreurs de comportement, mais également des qualités du recourant et de ce qu'il peut apporter de positif ou de négatif au sein du corps dans lequel il travaille. Par exemple, un manque de motivation ou même quelques absences injustifiées ne sont pas constitutifs d'une faute grave (arrêt du TA GE 99/0016 consid. 3b, du 2 décembre 1999). En principe, la révocation disciplinaire d'un fonctionnaire, qui met fin immédiatement à ses fonctions, avec toutes les conséquences qui y sont attachées sur le plan patrimonial et sur celui de l'honorabilité, doit être précédée d'un avertissement, c'est-à-dire d'une peine plus légère, accompagnée d'une menace de congédiement. Exceptionnellement, cette mise en garde n'est pas obligatoire, si le comportement du fonctionnaire apparaît incompatible avec sa situation officielle. (André Grisel, op. cit., vol. I, p. 516, et la jurisprudence citée). </span></p> <p class="MsoNormal"><span>4. a) Il est incontestable que les menaces proférées par le recourant les 1er et 2 janvier 2003 à "A.________" ne sont pas anodines et on ne saurait les considérer comme de simples boutades ou les ramener à des plaisanteries de bistrot. Celles-ci ne sont pas admissibles, en particulier venant d'un employé communal, et appellent par conséquent une sanction disciplinaire. Cependant, le principe de la proportionnalité exige que la sanction soit adaptée à la gravité des faits, ceci compte tenu de l'ensemble des circonstances. </span></p> <p class="MsoNormal"><span> En l'occurrence, il n'est pas permis de faire abstraction, comme l'a fait l'autorité intimée (PV de la séance du 8 janvier 2003, p. 2; PV de la séance de la municipalité du 10 janvier 2003), des relations conflictuelles que le recourant entretenait avec son ancien chef de service, Marcel Deladoye. Ce conflit préexistant a contribué à envenimer la discussion au point de donner lieu à une vive altercation. A cela s'ajoute que le recourant était ivre au moment des faits et que cette circonstance, loin d'excuser son comportement, atténue tout de même le sens et la portée de ses paroles, et, par conséquent, la gravité de sa faute. Les représentants de l'autorité intimée ont exprimé, à l'audience du 10 septembre 2003, leur crainte que, sous l'emprise de l'alcool, X.________ soit capable de mettre ses menaces à exécution. Ces considérations reposent cependant sur une appréciation générale des risques liés à la consommation d'alcool. Elles sont fondées tantôt sur des faits divers, tantôt sur l'expérience personnelle, mais en aucun cas sur l'observation du comportement ou du caractère du recourant. L'instruction n'a donc pas révélé de circonstance propre à démontrer ou rendre plausible un passage à l'acte de la part du recourant.</span></p> <p class="MsoNormal"><span> Dans les éléments à prendre en considération pour juger de l'admissibilité de la sanction prononcée contre le recourant, il convient également de tenir compte du fait que le comportement reproché à X.________ n'est pas en relation avec l'exercice de sa fonction. Il résulte en effet des dépositions des témoins que le recourant est un travailleur fidèle, qui accomplit à la satisfaction de son employeur les tâches qui lui sont confiées. Lors de son audition, son supérieur direct, M. Calderini, a notamment tenu à souligner que le recourant était un employé très disponible. Pour juger de la gravité de l'écart de conduite du recourant, il convient également de tenir compte du fait que ce dernier est un employé subalterne, qui n'est pas investi de pouvoirs de puissance publique et n'a pas vocation à représenter l'administration. On ne saurait ainsi considérer que ses propos, prononcés dans un établissement public sous l'effet de l'alcool et durant les fêtes de nouvel an, aient pu porter une atteinte grave à la considération et à la réputation de l'administration communale ou des autorités communales en général. On ajoutera qu'il n'y a pas lieu de tenir compte des propos tenus le 15 janvier 2003 en présence du Municipal Jean-Marc Udriot alors que le recourant n'était apparemment pas sous l'emprise de l'alcool, dès lors que ces faits sont postérieurs à la décision attaquée, (v. à cet égard, s'agissant de la résiliation pour justes motifs du contrat de travail en droit privé, ATF 121 III 460; v. aussi Christiane Brunner, Jean-Michel Bühler, Jean-Marc Waeber, Commentaire du contrat de travail, Edition Réalités Sociales, 1996 p. 230).</span></p> <p class="MsoNormal"><span> On relèvera enfin que la décision de révocation n'a pas été précédée d'un avertissement adressée en bonne et due forme au recourant. Il lui a certes été reproché, au cours de l'année 1990, des actes d'insoumission et de désobéissance. Ces actes sont cependant sans rapport avec les faits ayant motivé la décision du 15 janvier 2003 et sont par ailleurs trop anciens pour être retenus dans le cadre de la présente procédure. Les reproches relatés dans le courrier du 16 octobre 2002 n'ont aucun lien non plus avec la présente cause et s'adressent par ailleurs à tous les collègues du recourant. De plus, ils ne visent pas de manière suffisamment explicite X.________ pour valoir avertissement au sens de la loi, ceci d'autant plus que la municipalité lui a accordé une prime à la fin de l'année 2002 pour lui exprimer sa reconnaissance. </span></p> <p class="MsoNormal"><span> b) On l'a vu, la révocation d'un fonctionnaire sans avertissement préalable, qui est de loin la mesure disciplinaire la plus lourde, doit être réservée aux comportements les plus graves, qui ont pour conséquence de détruire le lien de confiance avec l'employeur. Le tribunal estime en l'occurrence que, au regard de l'ensemble des circonstances, le prononcé d'une révocation immédiate, sans avertissement préalable, est une sanction disproportionnée par rapport à la gravité des faits qui peuvent être retenus à l'encontre du recourant. Dès lors que ce dernier travaillait pour la commune depuis plus de treize ans en se montrant, de manière générale, un employé fidèle, la municipalité aurait dû choisir l'une des autres mesures disciplinaires prévues par l'art. 57 du Statut ou, à tout le moins, lui infliger un avertissement clair indiquant qu'un renvoi serait prononcé à la prochaine incartade. </span></p> <p class="MsoNormal"><span>5. Pour toutes les raisons évoquées ci-dessus, le tribunal parvient à la conclusion que la sanction choisie viole le principe de proportionnalité. Il convient par conséquent d'annuler la décision municipale et de renvoyer le dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Aucun frais de justice ne sera perçu et il n'y a pas lieu d'octroyer de dépens.</span></p> <p class="XArrt-Considrant"><span>Par ces motifs<br/> le Tribunal administratif<br/> arrête:</span></p> <p class="Retraitdispositif"><span>I. Le recours est admis</span></p> <p class="Retraitdispositif"><span>II. La décision de la Municipalité de Leysin du 15 janvier 2003 est annulée, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision.</span></p> <p class="Retraitdispositif"><span>III. Le frais de la présente procédure sont laissés à la charge de l'Etat.</span></p> <p class="MsoNormal"><span>cb/Lausanne, le 7 octobre 2003</span></p> <p class="Xprsetgreffier"><span>Le président: Le greffier:</span></p> <p class="Voiederecours"><span> </span></p> <p class="Voiederecours"><span>Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.</span></p> </div></body></html>