2002-1517 7395 02.076 Message concernant l’ouverture d’un crédit-cadre pour des mesures de gestion civile des conflits et de promotion des droits de l’homme du 23 octobre 2002 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous soumettons à votre approbation un projet d’arrêté fédé- ral relatif à un crédit-cadre pour des mesures de gestion civile des conflits et de promotion des droits de l’homme. Nous vous proposons simultanément de classer le postulat suivant: 1998 P 98.3257 Bons offices de la Suisse entre le gouvernement Mexicain et les Chiapas (N 9.10.98, Spielmann) Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 23 octobre 2002 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 7396 Condensé Le projet de loi fédérale sur des mesures de promotion civile de la paix et de renfor- cement des droits de l’homme prévoit que les ressources financières destinées à financer les mesures déployées dans ces deux domaines seront allouées sous forme de crédits-cadres pluriannuels. Par le présent message, le Conseil fédéral propose le premier de ces crédits-cadres, d’un montant de 240 millions de francs et courant sur quatre ans au moins à compter du 1 er janvier 2004. La gestion civile des conflits et la promotion des droits de l’homme sont au cœur de la politique extérieure de la Suisse. Dans son rapport de politique extérieure 2000, le Conseil fédéral affirme qu’il «veut fournir une contribution essentielle et bien visible à la prévention de conflits armés». Il y annonce en même temps qu’il entend «conduire une politique humanitaire suisse indépendante et disposant d’un profil marqué» et renforcer par des «mesures appropriées ses efforts en vue du respect et de la promotion des droits de l’homme, de la démocratie et des principes de l’Etat de droit». La gestion civile des conflits comme la promotion des droits de l’homme possèdent chacun leurs axes de travail, leurs méthodes et leurs instruments propres. Mais ils sont aussi en étroite interrelation: le respect des droits de l’homme et du droit international humanitaire est à la base de toute formule de paix durable. Simulta- nément, la paix est indispensable à une ample protection des droits de l’homme et à la limitation de leurs violations. L’expérience a montré ces dernières décennies au Conseil fédéral que les chances de succès des contributions suisses aux processus de paix s’accroissent si l’on par- vient avant même le démarrage des négociations formelles de paix à instaurer un rapport de confiance a vec les parties au conflit. Or cette confiance ne s’obtient qu’après plusieurs années d’efforts systématiques dans une région en conflit. En ce qui concerne la promotion des droits de l’homme, les possibilités d’action et les défis ont changé depuis la fin de la confrontation Est-Ouest. Si le nombre des accords internationaux sur les droits de l’homme et celui des pays qui les ont rati- fiés ont considérablement augmenté ces dernières années, l’application de ces textes est loin d’être satisfaisante. Il est également primordial de protéger les populations contre la violence et l’arbitraire et d’améliorer leur sécurité dans des situations de conflit où des parties qui ne reconnaissent pas le monopole du pouvoir de l’Etat enfreignent les droits de l’homme ainsi que le droit international humanitaire. Le Conseil fédéral a défini des objectifs et des principes ainsi que des domaines d’action concrets dans lesquels la Direction politique du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) déploiera son action sur ces deux plans dans les quatre années qui viennent. Pour améliorer la qualité et l’efficacité des contributions suisses, elle enrichira d’autre part ses connaissances et ses savoir-faire sur un cer- tain nombre de questions. 7397 Les ressources financières actuelles ne suffisent plus pour répondre convenablement à la demande sans cesse croissante de contributions suisses à la gestion civile des conflits et à la promotion des droits de l ’homme. Elles ne peuvent en outre être uti- lisées à ce jour que dans le cadre d ’engagements d ’une ann ée, ce qui s ’est révélé irréalisable. En effet, il appara ît que pour être efficace, une action doit couvrir au moins le moyen terme. Le cr édit-cadre permettra de s ’engager dans des actions s’étalant sur plusieurs années. La Direction politique du DFAE a comp étence pour agir dans ces deux domaines. Elle travaille étroitement avec d’autres services fédéraux – notamment la Direction du développement et de la coop ération (DDC) –, des organisations internationales, des organisations non étatiques ainsi que des partenaires du monde de la science et de l’économie. La première partie du pr ésent message examine la nature de la gestion civile des conflits et de la promotion des droits de l ’homme; elle commence par replacer le problème dans son contexte et retrace les actions ant érieures entreprises par le Conseil f édéral avant de pr ésenter les strat égies et les priorit és qui guideront la Direction politique au cours de la p ériode 2004–2007. La deuxi ème partie du mes- sage porte sur les r épercussions financières et les effets sur le personnel. Les troi- sième et quatri ème parties, enfin, abordent l ’insertion dans le programme de la législature et les bases légales.7398 Message 1 Gestion civile des conflits et promotion des droits de l’homme 1.1 Introduction Dans son rapport sur la politique ext érieure 20001, le Conseil f édéral indique qu ’il entend ménager une place importante à la prévention des conflits arm és et à la pro- motion des droits de l ’homme dans les années qui viennent. Cela, bien s ûr, en vertu de la mission que lui confère la Constitution de promouvoir la coexistence pacifique des peuples et le respect des droits de l ’homme. Mais il estime aussi que les efforts qu’il consacre à la paix et aux droits de l ’homme coïncident avec son intérêt, et doi- vent être menés avec détermination et énergie pour des raisons de solidarit é interna- tionale. La paix et les droits de l ’homme sont ins éparables. Dès son pr éambule, la D éclara- tion universelle des droits de l ’homme (1948) rappelle que la reconnaissance des droits de l’homme constitue le fondement de la libert é, de la justice et de la paix. Le respect des droits de l ’homme et du droit international repr ésente le fondement incontournable de tout r èglement de paix durable. Les violations des droits de l’homme les plus graves sont souvent commises aujourd ’hui avant ou pendant des conflits arm és. La communaut é internationale a donc le devoir de contribuer au règlement pacifique des conflits et de soutenir l ’instauration d ’ordres sociaux respectant les droits de l’homme. La protection internationale des droits de l ’homme s’est dynamiquement développée ces dernières années. L’édifice normatif actuel permet à l’individu de se défendre ou de demander protection quand les pouvoirs publics portent atteinte à sa dignit é humaine. Pourtant, ces acquis paraissent bien insuffisants eu égard aux terribles violations des droits de l ’homme que l ’on observe partout dans le monde. Il n ’y a que dans un nombre relativement restreint de pays que la protection internationale des droits de l ’homme est complètement garantie. Et il y a encore beaucoup à faire dans ceux où les structures de l’Etat de droit sont fragiles. Par le pr ésent message, le Conseil f édéral propose un cr édit-cadre qui servira à financer des activités dans deux domaines primordiaux de la promotion de la paix et des droits de l ’homme: la gestion civile des conflits et la promotion des droits de l’homme. Ces activités s’inscrivent dans l ’ensemble plus large de la politique de la Suisse en mati ère de paix et de droits de l ’homme, que nous allons maintenant décrire à grands traits – bien qu ’elle ne constitue pas l ’objet de ce message – à la faveur d’une brève digression. La politique de paix de la Confédération: cohérence et coordination La politique de paix de la Conf édération englobe toutes les actions – civiles et mili- taires – entreprises par divers acteurs f édéraux dans le but sp écifique d ’instaurer la paix. Les actions de gestion civile des conflits et de promotion des droits de l’homme en rel èvent et peuvent être compl étées par d ’autres mesures en rapport 1 FF 2001 237 ss.7399 avec la paix, menées dans d’autres domaines politiques. On peut par exemple citer la coopération au d éveloppement et avec les pays de l ’Est, les questions d ’économie extérieure et de migration, l ’aide humanitaire, la politique humanitaire ou la poli- tique de s écurité, y compris la politique de ma îtrise des armements et de d ésarme- ment. Nous allons revenir bri èvement sur ces derni ères catégories car elles offrent pour la gestion civile des conflits et la promotion de la paix des points de r éférence qui se sont révélés particulièrement utiles dans les pratiques de ces dernières années. – Depuis le milieu des ann ées 90, de nouveaux mod èles se sont impos és dans le cadre de la coop ération au d éveloppement : ils m énagent une place de premier plan aux interactions entre la pr évention de la violence et les objec- tifs traditionnels du d éveloppement. La Suisse, par le canal de la Direction du d éveloppement et de la coop ération (DDC) et du Secr étariat d ’Etat à l’économie (seco), a officiellement pris une part active au débat international sur les liens entre d éveloppement et paix. On peut en particulier citer à ce sujet les lignes directrices du Comit é d ’aide au d éveloppement (CAD) de l’Organisation de coop ération et de d éveloppement économiques (OCDE); des délégations suisses ont contribu é à leur pr éparation et la Conf édération les suit dans ses activités de coopération internationale. – En se fixant pour objectif strat égique de mettre son effort de coop ération internationale au service de la lutte contre la pauvret é, la Conf édération cherche à obtenir une r épartition équilibrée du pouvoir, la r ésorption des écarts de revenus, un acc ès équitable aux ressources, la bonne gouvernance et, ainsi, l’amélioration des cadres sociaux, politiques et institutionnels. Les efforts structurels de la coopération au développement visent à l’instauration de la paix à longue échéance, dans le cadre de l ’Etat de droit et du respect des droits de l ’homme. Les actions correspondantes de la DDC ont à long terme un effet de pr évention des crises, de r ésorption des tensions, et donc de promotion de la paix et des droits de l ’homme. Elles soutiennent les efforts de paix locaux et favorisent la reconstruction et la r éinsertion par le biais de mesures de consolidation la société civile. Il en va de m ême pour la coop ération avec les pays d ’Europe de l’Est, où la DDC consolide l ’Etat de droit et les droits de l ’homme, et soutient la mise en place ou le raffermissement de la d émocratie, c’est-à-dire d ’institutions politiques stables. Elle promeut un d éveloppement économique et social durable fond é sur les principes de l ’économie de march é, et favorisant la stabilité économique, le développement culturel, la croissance des revenus et l’amélioration des conditions de vie de la population. Le Secr étariat d’État à l’économie (seco) du DFE contribue aussi à la mise en œ uvre de la coopéra- tion au d éveloppement et avec les pays de l ’Est. Il intervient de plus dans des domaines en relation directe avec les guerres civiles ou des conflits armés internationaux. Il participe par exemple, au sein de banques de d éve- loppement multilatérales, à des discussions sur des programmes concrets de reconstruction. Ces banques ont en effet un r ôle important à jouer lorsqu ’il s’agit de mobiliser les ressources financi ères et techniques n écessaires à la restauration des institutions et des infrastructures, de formuler des pro- grammes d’aide d’urgence à l’économie ou de coordonner le dialogue entre les gouvernements et les cr éanciers. Il cofinance en outre des mesures d’urgence d éployées par les organisations multilat érales pour relancer les7400 économies mises à mal par une crise et s ’implique financi èrement – dans certaines conditions – dans la reconstruction d ’infrastructures vitales. Dans certains cas, le seco accorde également des aides financi ères cibl ées à la reconstruction, à un horizon temporel limit é. Ces efforts ont pour but la sta- bilisation macro-économique de r égions éprouvées par une guerre. Le seco cherche aussi à ce que les pays sortant d ’un conflit r éintègrent aussi rapide- ment que possible les organisations multilatérales; il soutient donc les efforts déployés en ce sens – remboursement ou remise multilat érale de dettes, par exemple. – Les programmes nationaux d’aide au retour financés par l’Office fédéral des réfugiés (ODR) et mis en oeuvre par la DDC constituent également une contribution notable à la politique de soutien de la paix de la Conf édération. Il s’agit de renforcer les capacit és d’accueil des pays d ’origine, par exemple par une aide structurelle, de fa çon à garantir la r éinsertion sociale durable des r éfugiés à leur retour. L ’ODR soutient en outre des projets visant à mettre en place des structures d ’asile et de migration en Europe centrale et en Europe de l ’Est ainsi qu ’en Asie centrale, de fa çon à favoriser la migra- tion l égale. Des actions de formation aux proc édures d ’asile, par exemple, servent à promouvoir un meilleur respect des principes de l ’Etat de droit chez les pays partenaires. – L’aide humanitaire de la Conf édération s ’adresse aux populations victimes d’une catastrophe naturelle ou d’un conflit armé lorsque la région ou le pays concerné ne poss ède pas les moyens de ma îtriser la crise sans aide ext é- rieure. Priorit é est donn ée dans ce cas aux groupes de population les plus vulnérables et socialement les plus défavorisés, en particulier les femmes, les enfants, les malades et les handicap és, les r éfugiés et les personnes d épla- cées. L’aide humanitaire n’est pas une intervention gouvernementale isol ée, elle s’inscrit dans une action suisse beaucoup plus large de pr évention des crises, de limitation de leurs effets et des d égâts qu’elles causent, de restau- ration d ’un mode de d éveloppement durable, afin de r éunir les conditions d’avènement d’un avenir meilleur. Une pr écieuse observation a été faite ces dernières années, à savoir que l ’intervention de ces acteurs a toujours un ef- fet direct ou indirect en retour sur la dynamique du conflit. Bien que l ’aide humanitaire n ’ait en principe aucune justification politique, ses efforts ont toujours un impact sur le conflit. Il est donc primordial qu ’ils soient couplés avec d’autres processus de pr évention de la violence et de promotion de la paix. C’est pourquoi l’aide humanitaire de la Confédération s’efforce de tirer les leçons des conflits pass és pour appliquer partout le fameux principe du «do no harm», qui impose aux acteurs humanitaires et internationaux d ’ana- lyser soigneusement à l ’avance à qui profitera leur aide et qui, le cas échéant, pourrait en pâtir.7401 – Les actions relevant de la politique humanitaire ont un r ôle particulièrement important partout o ù des populations civiles non impliqu ées dans un conflit armé en sont les principales victimes. Il importe surtout que les r ègles et les principes du droit international humanitaire soient respect és et que le dia- logue s ’instaure avec les acteurs étatiques et non étatiques du conflit. Les mesures à prendre doivent non seulement prot éger les personnes et les groupes vuln érables ou en situation de faiblesse, livr ées sans d éfense à la violence, mais aussi contribuer à prévenir une nouvelle escalade. – L’armée joue aussi de nos jours un grand r ôle, avec ses instruments de con- solidation militaire de la paix, dans le cadre de strat égies de paix int égrées. Ses experts peuvent garantir la s écurité ou stabiliser des situations tendues dans le cadre d ’opérations de soutien de la paix en se chargeant de l ’obser- vation de cessez-le-feu ou de zones d émilitarisées. Elle joue souvent aussi un rôle de protection ou de dissuasion en accompagnant ou en supervisant des opérations d’acheminement ou de distribution de l ’aide humanitaire. La Suisse, qui s’associe à de telles opérations de soutien de la paix en vertu des art. 66 ss de la loi fédérale sur l’armée et l’administration militaire (LAAM), envoie en service de promotion de la paix des individus et des troupes, tous volontaires, sp écialement formés. La participation de la Suisse n ’est toute- fois possible que si l ’opération de maintien de la paix repose sur un mandat des Nations unies (ONU) ou de l ’Organisation pour la s écurité et la coop é- ration en Europe (OSCE). La Suisse n ’intervient jamais dans des op érations militaires d’imposition de la paix. Au fil des ans, une autre forme de promotion militaire de la paix s ’est déve- loppée parallèlement aux missions sur place. Il s ’agit d’actions de soutien à la formation, à la r éorganisation (contr ôle démocratique) et à l’équipement des forces arm ées, engag ées surtout dans le cadre du Partenariat pour la paix, dans un but de pr évention et comme aide à la consolidation ou à la reconstruction des structures de l ’Etat. Ce soutien contribue à renforcer les structures mises en place par l’Etat pour assurer la sécurité et à éviter que ne se forment des structures para- étatiques illégitimes. La Suisse s ’associe éga- lement à de telles actions, sur la base de l ’art. 149a LAAM, et contribue par des programmes de coop ération bilatéraux à instaurer un contr ôle démocra- tique des forces armées. Les efforts que déploie la Suisse dans le cadre de sa politique de maîtrise des armements et de désarmement pour améliorer la stabilité et la s écurité inter- nationales contribuent aussi à la paix et à la confiance. Le Conseil f édéral soutient par exemple dans ce cadre la r éduction des stocks d ’armements à l’étranger, et il s ’emploie à renforcer les normes internationales en la matière. C ’est notamment pour cette raison qu ’il a ratifi é tous les accords multilatéraux de ma îtrise des armements que pouvait ratifier la Suisse – à l’exception du Trait é sur les forces conventionnelles en Europe, qui consti- tue un cas particulier. En r éponse à la motion Paupe (00.3519), le Conseil fédéral a récemment transmis aux Chambres fédérales un message indiquant qu’il prévoit une aide au d ésarmement pour tous les pays qui ne disposent pas de moyens suffisants pour d étruire leurs stocks d ’armes de destruction massive.7402 Il s’est révélé impossible en pratique de mettre en œ uvre successivement, en fonction de la phase dans laquelle se trouve le conflit, les instruments de prévention et de règlement, mentionnés ci-dessus ou non. La dynamique des conflits arm és actuels impose dans bien des cas une approche int égrée et coordonnée recourant en parall èle à tous les instruments disponibles. M ême si le travail de coordination en est alourdi, chacun peut renforcer consid éra- blement l’efficacité des autres. L’expérience de ces derni ères années a montr é que les chances d ’un règlement pacifique durable s ’accroissent lorsque des acteurs de divers horizons poli- tiques combinent leurs instruments dans une approche int égrée. Il importe que les activit és de soutien de la paix de la Conf édération satisfassent à cet impératif. Il arrive fr équemment que divers acteurs f édéraux soient amen és par leurs mandats respectifs à op érer dans un m ême espace g éographique, et dans les mêmes domaines. Les objectifs que leur assignent leurs mandats restant toutefois différents, leurs activités sont en général complémentaires. La promotion de la paix peut toutefois dans certaines conditions susciter des conflits d’objectifs et d ’intérêts entre les acteurs impliqu és dans l ’effort de paix à différents niveaux politiques. Dans l ’élaboration des strat égies de paix, on est amen é à s’interroger sur les liens entre promotion civile et militaire de la paix ou sur le statut de la gestion civile des conflits lorsqu ’elle ne co ïncide pas avec des int érêts écono- miques ou autres. Le Conseil fédéral se propose de préparer au cours de la prochaine législature des lignes directrices en mati ère de politique de paix qui aborderont notamment cette question des conflits d’objectifs et d’intérêts. Rapport sur la politique suisse des droits de l’homme (2000)2 L’actuelle politique de la Conf édération en matière de droits de l ’homme remonte à un rapport du Conseil f édéral de 1982, qui posait pour la premi ère fois les bases de la politique de la Suisse en la mati ère et identifiait les instruments de sa mise en œ uvre. En 2000, il a pr ésenté un nouveau rapport sur le m ême sujet, où il confirme que le respect et le d éveloppement des droits de l ’homme représentent un objectif central de sa politique ext érieure. Prot éger les personnes contre la violation des droits et des libert és fondamentales, pr évenir l ’oppression, l ’arbitraire et l ’exploi- tation: telle est la mission concr ète que s ’assigne la Suisse en mati ère de droits de l’homme dans ses relations internationales. Dans son rapport de 2000, le Conseil fédéral souligne qu’il doit recourir à divers instruments relevant de divers domaines politiques pour mettre en œ uvre une politique coh érente des droits de l ’homme. Il arrive ainsi à la conclusion que l’action de la Suisse en faveur des droits de l ’homme gagne en coh érence et en cr édibilité, à l ’échelon international et national, lorsque tous les acteurs de la Conf édération partagent les m êmes principes en ce qui con- cerne les droits de l ’homme, l’Etat de droit et la d émocratie, et les appliquent dans les décisions politiques couvrant plusieurs domaines. C ’est pourquoi il a d éfini des procédures lui permettant d ’optimiser la coh érence interdépartementale. Ces proc é- dures et ces r ègles d’attribution spécifiques des compétences font l’objet d’une des- 2 FF 2000 24607403 cription d étaillée dans le rapport. Au niveau international, la comp étence générale en matière de questions de droits de l’homme revient au DFAE, qui met en outre lui- même en œ uvre des activités et des instruments relevant de ses attributions. Il existe au sein du DFAE des liens étroits entre les activit és – de nature compl é- mentaire – de la Direction politique et de la DDC. Les deux directions adoptent une approche fondée sur le droit international («rights based approach »). La Direction politique s’emploie surtout, en accord et en coop ération étroite avec la Direction du droit international, à d évelopper, à promouvoir et à faire appliquer les grandes normes internationales de protection des droits de l ’homme. La DDC, en revanche, inscrit de pr éférence son effort de promotion des droits de l ’homme dans des pro- grammes, en se fondant sur la strat égie de la coop ération au d éveloppement. La promotion des droits de l ’homme et de l ’Etat de droit concourt ainsi à l ’objectif central que constitue la bonne gouvernance et ainsi à l ’amélioration des cadres sociaux, politiques et institutionnels. Ces perspectives de travail diff érentes se tra- duisent en pratique par une r épartition des t âches ob éissant à des principes con- venus. 1.2 Situation générale et défis Les conflits armés se sont multipli és entre la Deuxième Guerre mondiale et le d ébut des années 90. Entre 1990 et 1992, leur nombre a atteint un pic, pour retomber l égè- rement ensuite, puis remonter un peu de 1998 à la fin du mill énaire, avant de se contracter de nouveau lentement. La plupart des conflits arm és actuels se d éroulent en Afrique et en Asie, puis au Proche-Orient. Il n ’y a guère de région d’Afrique qui n’ait connu de conflit ces dix derni ères années. Leur fr équence en Am érique et en Europe est en revanche nettement plus faible, m ême si les risques d ’escalade restent parfois considérables en Amérique latine, dans l’ex-Yougoslavie et dans l’espace de l’ex-Union soviétique. Les conflits les plus courants sont maintenant intra étatiques L’idée traditionnelle que les guerres opposent deux arm ées nationales ennemies ne correspond plus gu ère à la r éalité. Sur les 220 conflits arm és qui ont éclaté dans le monde entre 1946 et 2000, il y en a eu tout au plus 42 à répondre à cette définition classique3. Les guerres à grande échelle, telles que celle qui a oppos é l’Iran et l’Irak entre 1980 et 1988, sont actuellement l ’exception. Le nombre des guerres dites «par procuration» – fr équentes du temps de la guerre froide – a fortement d écru. Des Etats extérieurs n’en continuent pas moins à infléchir le cours des conflits pour des raisons de rapports de force, surtout lorsqu ’il s’agit de la distribution de ressources précieuses. 3 Armed Conflict 1946 –2000: A New Dataset, Nils Petter Gleditsch, Peter Wallensteen, Margareta Sollenberg, Havard Strand, p. 77404 Source: Armed Conflict 1946–2000: A New Dataset, N.P. Gleditsch et al., p. 7 A côté de la multiplication des conflits intra étatiques, ces derni ères années ont été marquées par la recrudescence de conflits r égionaux et la menace toujours pr ésente que constituent certains conflits internationaux «gelés». Or il est inqui étant de constater que les armes biologiques, chimiques et nucl éaires ainsi que les missiles balistiques sont de plus en plus à la portée d’acteurs non étatiques. Origines des conflits armés De nos jours, les conflits arm és peuvent avoir des origines tr ès diverses. Souvent, celles-ci peuvent se classer en deux grandes catégories relativement reconnaissables: d’une part, les tensions issues de l ’identification à des groupes de référence (ethnies, religions, cultures, communaut és linguistiques par exemple); et d ’autre part, des questions li ées au partage de ressources économiques, politiques ou sociales. Ces deux types de causes susceptibles de favoriser, voire de d éclencher un conflit, se combinent fréquemment, un groupe revendiquant une ressource au nom d ’une cer- taine caractéristique identitaire. Acteurs étatiques et non étatiques des conflits Les guerres n ’opposent plus maintenant d ’habitude les arm ées bien distinctes de pays ennemis op érant de fa çon conventionnelle, mais des instances dirigeantes et leurs instruments de pouvoir, des rebelles, des groupes arm és irréguliers, des milices privées et publiques, des insurg és, des unit és dissidentes de l ’armée nationale, une guérilla ou des combattants de la liberté. Fréquemment, des élites rivales contribuent à l ’escalade des conflits internes par leurs luttes de pouvoir. Dans bien de ces conflits internes, il est difficile voire impossible de distinguer les groupements étatiques et non étatiques, aucun ne dispo- sant d ’une l égitimité reconnue. En 2000, on a d énombré dans 60 pays plus de 190 acteurs non étatiques disposant d ’une structure de commandement militaire et de la capacit é de concevoir des op érations militaires de grande envergure. Ce qui7405 explique que dans de nombreux conflits, il n ’y ait pas de front clairement d éfini ni de zones homogènes que contrôlerait parfaitement telle ou telle partie au conflit. On ne parvient souvent plus à dissocier, voire à distinguer les membres d ’une partie au conflit et les civils. Les acteurs non étatiques se distinguent en outre par des all égeances changeantes et des structures hi érarchiques internes instables. Comme ils op èrent la plupart du temps en dehors de l ’Etat de droit et de la l égitimité d émocratique, la diff érence s’estompe entre leurs op érations militaires et de simples actes de violence crimi- nelle. Les proc édures juridiques institutionnalis ées étant pratiquement inexistantes en leur sein, ils ne reconnaissent souvent pas les lois en vigueur, les droits de l’homme ni le droit international humanitaire. Les garanties donn ées dans le cadre de négociations de paix ne sont pas toujours respect ées. Dans les conflits impliquant des acteurs étatiques et non étatiques, il se r évèle souvent difficile d ’identifier des partenaires fiables, poss édant une l égitimité suffisante pour parler au nom de leur groupe. La plupart des combattants impliqués dans des hostilités au sein de groupes non éta- tiques sont des adolescents, fr équemment recrutés par enrôlement forcé ou pour qui l’engagement était la seule possibilit é de survie. Et lorsqu ’on manque de combat- tants plus âgés, on recrute fr équemment aussi des enfants, parfois m ême de dix ans ou moins. Effondrement de l’Etat et érosion du droit L’érosion du droit est à la fois le point de d épart et d ’aboutissement des conflits armés. Dans bien des cas, les acteurs étatiques ne sont plus en mesure de garantir la sécurité du droit; des acteurs non étatiques (des «seigneurs de guerre») sautent dans la br èche et s ’arrogent simultan ément des fonctions fondamentales de l ’Etat. Le résultat en est souvent la g énéralisation de l ’arbitraire politique et juridique. Les violations syst ématiques des droits de l ’homme, qui ne sont plus sanctionn ées, se multiplient. Dans de nombreuses régions en conflit, l’Etat n’est plus en mesure de maintenir des forces armées et de police ni de faire respecter son monopole du pouvoir. Lorsque l’Etat perd son monopole du pouvoir, des individus et des groupes vuln é- rables au sein de la soci été ne peuvent plus se prot éger vraiment des effets de la violence d ’origine politique et de la guerre. Si l ’on trace sur une mappem onde la carte des violations des droits de l ’homme, on constate qu ’elle coïncide dans bien des régions avec celle des conflits armés. Privatisation de l’usage de la force et économie de guerre Dans les conflits arm és qui se prolongent se constituent des structures qui permet- tent à certains acteurs de tirer un b énéfice direct de l ’insécurité permanente, de la pénurie de biens de premi ère n écessité et de la suspension du commerce. Des enquêtes de la Banque mondiale montrent que les forces de s écurité irrégulières, les sociétés de s écurité privées et les organisations rebelles disputent souvent aux gou- vernements nationaux le contr ôle et le droit d ’exploitation de ressources naturelles.7406 La dépendance économique à l’égard de certaines mati ères premières favorise cette lutte pour le pouvoir économique et politique. Pour les b énéficiaires de la redistribution des terres, du capital et du pouvoir politique liée à la guerre, ainsi que pour ceux qui produisent des armes ou en font commerce, le recours à la force armée est souvent un calcul rationnel. La population civile principale victime des conflits armés Les principales victimes des conflits actuels ne sont souvent pas les soldats, mais la population civile. Elle est livrée sans défense aux sévices, au pillage, à l’humiliation, à la famine, aux mines terrestres et à d’autres formes de violence. Les femmes et les enfants sont les plus touchés. On estime que les conflits des ann ées 90 ont fait 80 % environ de leurs victimes dans les populations civiles. Cette proportion n ’aurait été que de 5 % au cours de la Première Guerre mondiale. Entre 1987 et 1997, deux millions d’enfants ont perdu la vie dans des conflits armés, au moins six millions ont été mutilés ou resteront physiquement handicap és pour la vie. Une dizaine de millions d ’enfants souffrent de graves traumatismes psycholo- giques remontant à leur expérience de la guerre. Les membres d’une société en proie à une violence constante restent traumatis és pour des d écennies, ou ne se remettent plus jamais des effets de la guerre. Ces soci étés marqu ées par la guerre se distin- guent souvent par l ’insécurité politique et individuelle et par une violence latente accrue. La population civile n ’est plus seulement la premi ère victime des conflits: depuis peu, elle en devient de plus en plus la véritable cible. Dans le cadre de politiques d élibérées de nettoyage ethnique, des parties à des con- flits ont r écemment tenté dans diverses r égions de torturer à dessein des civils non impliqués dans les combats pour pousser la population à quitter son pays. C’est ainsi que ces gens deviennent des personnes d éplacées dans leurs propres fronti ères ou des réfugiés à l’étranger.7407 Source: Small Arms Survey (2001), p. 210 1.3 Approches, stratégies et tendances internationales Au cours des ann ées 90, on a pris conscience que les nouveaux conflits ne se r égle- raient pas par des mesures ponctuelles d ’arrêt des hostilit és ni par des formules statiques et définitives, mais que les efforts de promotion de la paix devaient plut ôt viser à persuader les parties au conflit d ’adopter des formes de r èglement non violent, dans le cadre de processus de transformation de moyenne ou de longue durée. L ’expérience montre que l ’on peut accro ître les chances de succ ès de ces tentatives en combinant divers instruments de paix à différents niveaux politiques dans le cadre d’une stratégie intégrée. Le Secrétaire général de l’ONU a particulièrement souligné dans son «Agenda pour la paix » de juin 1992 l ’utilité de ces strat égies d ’intervention int égrées. Dans ce document capital, il rappelait la n écessité de recourir à divers instruments politiques dans le cadre de strat égies plus amples et de mandats de diplomatie pr éventive ainsi que d’instauration, de sauvegarde et de consolidation de la paix. Il revenait simulta- nément sur le rôle croissant des instruments civils dans les missions de l’ONU. Depuis le milieu des ann ées 90, la conception de la coop ération au d éveloppement met de plus en plus l ’accent sur les interactions étroites entre la pr évention de la violence et les objectifs classiques de d éveloppement. Les modèles issus de ces tra- vaux – telles les lignes directrices du CAD de l ’OCDE – sont fond és sur la con- viction que, pour éliminer durablement les causes profondes de la violence et de la guerre, il ne suffit pas de combler les foss és économiques et sociaux, il faut en plus aider les soci étés expos ées aux crises à accomplir une évolution sociale par des voies pacifiques. Le plus grand d éfi qu’ont donc à relever les organismes de d éve-7408 loppement consiste à concevoir ou à ajuster leurs grands programmes de sorte qu ’ils préviennent la violence, contribuent à réduire les tensions sociales et favorisent un déroulement constructif du conflit. Le contexte de la promotion civile de la paix et des droits de l ’homme a chang é depuis les attentats terroristes commis le 11 septembre 2001 contre les Etats-Unis. Ces événements ont modifi é les structures politiques mondiales bien au-del à de la lutte contre le terrorisme. Dans le cadre de leurs strat égies de lutte contre le terro- risme, des pays ont recommencé à exercer leur influence sur des conflits extérieurs à leurs territoires. Divers Etats ont introduit en outre des lois dites antiterroristes restreignant les droits individuels ou de certains groupes. Quelques-uns ont saisi cette occasion pour condamner au silence des opposants ou groupements politiques sous couvert de lutte contre le terrorisme – et ils recourent fréquemment dans ce but à la force. La communaut é internationale s ’est trouvée confrontée à la n écessité de lutter contre le terrorisme sans pour autant violer ni relativiser les normes du droit international. Les attentats terroristes commis contre les États-Unis ont montr é qu’il y a des gens qui voient la mondialisation économique et culturelle à l ’occidentale comme une menace pesant sur leurs propres valeurs, et qui sont pr êts à se mobiliser pour se défendre contre elle. M ême si pour l ’instant, priorité est donn ée à la lutte mondiale contre le terrorisme, il est évident que des mesures militaires et polici ères ne suffi- ront pas à elles seules à éliminer les problèmes structurels globaux d ’aujourd’hui et à résorber les tensions qui en r ésultent. Pour neutraliser durablement la violence et saper les fondements du terrorisme, il faudra recourir à des strat égies compl é- mentaires visant à la pr évention des crises sur le long terme et à la transformation constructive des conflits. La sécurité humaine au sens large: une notion primordiale Dans les relations internationales, la notion de s écurité recouvre celle de stabilit é politique et militaire. Mais à l’échelon de l ’individu ou du groupe, elle correspond à l ’impression subjective que l ’existence et l ’intégrité physique et psychologique, ainsi que la pr évisibilité sont assur ées. Lorsque survient un conflit intra- étatique, il manque souvent de structures étatiques fiables prot égeant la population contre les effets des hostilités et assurant ainsi sa sécurité. C’est pour cela que la notion traditionnelle de sécurité, limitée jusque-là à la sécurité entre Etats, a été étendue apr ès la fin de la guerre froide à la s écurité humaine. Il s’agit d’améliorer la s écurité individuelle, au-del à de celle des pays. Une premi ère tentative de d éfinition a été faite dans le Rapport mondial sur le d éveloppement humain de 1994 du Programme des Nations unies pour le d éveloppement (PNUD). Il dégage diverses dimensions de la s écurité humaine: s écurité économique, écolo- gique, personnelle, culturelle et politique de l ’individu, accès à la nourriture et à la santé. Il n’y a pas, à l’heure actuelle, de définition universellement acceptée; on peut distinguer, pour simplifier, une interpr étation étroite de la notion, limit ée à la s écu- rité face à la violence, et une acception plus large englobant des aspects du d évelop- pement humain. L ’une comme l ’autre sont centr ées sur l ’individu et son besoin de sécurité.7409 La notion de s écurité humaine exprime la conviction qu ’on ne peut plus aujourd’hui se contenter de d éfinir la s écurité en référence à des Etats et à des territoires, mais qu ’il faut se concentrer sur les besoins de s écurité de l ’indi- vidu, c’est-à-dire des personnes affectées. Sous l ’étiquette de s écurité humaine sont aujourd ’hui par exemple discut ées les stratégies de lutte contre les mines antipersonnel, la prolif ération des armes l égères ou le recrutement des enfants soldats. L ’effort de s écurité humaine peut aussi con- sister à engager les acteurs non étatiques à respecter le droit international humani- taire, ou encore à mettre en place des sanctions cibl ées à l’encontre de l ’élite diri- geante d’un Etat contrevenant au droit de façon à protéger la population civile. La paix par le droit: développement et rôle du droit international public Alors que le droit international se limitait traditionnellement dans les si ècles précé- dents au r èglement des relations entre Etats, il a consid érablement évolué depuis la Deuxième Guerre mondiale. Il garantit directement un certain nombre de droits aux individus, qui peuvent en outre se pr évaloir directement de lui en cas de violation particulièrement grave concernant l’ensemble de la communauté internationale. Cela a pour effet que la souverainet é nationale n ’est plus intangible et garantie incondi- tionnellement: elle peut et doit être limitée lorsqu’un Etat manque à ses obligations fondamentales en violant les droits de l’homme à l’intérieur de ses frontières. La paix durable repose sur la justice, et cette derni ère sur un droit et des proc é- dures transparents, applicables et respectés. Avec les tribunaux internationaux pour l ’ex-Yougoslavie, le Rwanda et la Sierra Leone, il a été possible, pour la premi ère fois depuis les tribunaux militaires inter- nationaux de Nuremberg et de Tokyo, de traduire devant la justice internationale des personnes accusées de graves violations des droits de l ’homme et du droit interna- tional humanitaire. La cr éation de la Cour p énale internationale met en place une institution permanente qui renforcera encore l ’interprétation actuelle du droit. Ces tribunaux témoignent tous de la volont é de la communaut é internationale de ne pas laisser impunies les violations des principes de la coexistence pacifique et de l’humanité et d ’obliger leurs auteurs à en r épondre. De nombreux acteurs étatiques perdent ainsi tout ou partie de leur monopole du pouvoir dans bien des r égions en conflit; cela soul ève, en ce qui concerne l ’application du droit international et la responsabilité des parties aux conflits, des questions fondamentales qui, pour la plupart, n’ont pas encore eu de r éponse. L’un des grands probl èmes à résoudre con- sistera à assujettir les acteurs non étatiques aux obligations cr éées par le droit inter- national public. Les instruments actuels du droit ne garantissent pas suffisamment la s écurité des groupes particuli èrement vulnérables: personnes d éplacées à l’intérieur de leurs propres frontières, femmes ou enfants par exemple.7410 Le principe directeur: la prévention La pr évention des conflits arm és ne s ’impose pas qu ’en raison de l ’obligation morale de prévenir la souffrance humaine. Mieux vaut pr évenir que guérir, dit à bon droit la sagesse populaire, car la pr évention de la violence est plus efficace et moins coûteuse d’un point de vue humain et politique que la gestion r éactive des conflits et la consolidation de la paix. Bien que l ’ONU et d’autres acteurs aient reconnu d ès le début des années 90 l’importance de la prévention de la violence, il n ’a pas été pos- sible d’empêcher les conflits de Bosnie, de Somalie ou du Kosovo, ni le g énocide au Rwanda. Les sp écialistes de la paix s ’accordent à reconna ître que ces événements tragiques appellent une culture de la prévention. La prévention de la violence est humainement et politiquement plus efficace et moins coûteuse que la consolidation réactive de la paix. Le grand défi des conflits armés Un conflit arm é est un ph énomène dynamique qui se d éroule en plusieurs phases. Pour le gérer convenablement, il faut d éterminer dans quelle phase il se trouve à un moment donné: escalade, apaisement ou stagnation. On recourt souvent à un modèle explicatif en trois phases: une premi ère de crise latente, caract érisée par la polari- sation et la confrontation, mais sans recours à la violence physique. La deuxi ème intervient avec le passage graduel à la violence; quant à la troisième, elle commence à l’arrêt des combats et correspond au processus de consolidation de la paix. La des- cription de chaque phase est relativement ais ée dans un mod èle statique. Il est en revanche beaucoup plus difficile d ’expliquer la dynamique qui m ène de l ’une à l’autre. Dans la pratique, il appara ît que l ’escalade peut d éboucher très rapidement sur le recours à la force. Réseaux d’acteurs et niveaux d’intervention Les strat égies de gestion civile des conflits doivent viser avant tout à aider des acteurs internes, dans les soci étés en crise, à trouver des solutions locales aux pro- blèmes locaux. Les acteurs ext érieurs ne sauraient importer la paix dans une r égion en conflit. Ils peuvent tout au plus contribuer à ce que les organisations, les groupes ou les acteurs locaux trouvent des moyens pacifiques de r ésoudre les diff érends au sein de la société. Lorsqu’un conflit est all é très loin et dure depuis longtemps, il peut arriver que les forces locales ne parviennent plus toutes seules à ouvrir l ’espace nécessaire au lan- cement d’un processus de paix et de dialogue ni à faire mieux respecter les droits de l’homme. Dans une telle situation, il faut soutenir de l ’extérieur les forces dispos ées à la paix. On distingue le plus souvent dans ce contexte trois niveaux d’intervention:7411 Niveaux d’intervention des acteurs extérieurs de la gestion civile des conflits (modèle à trois niveaux) Niveau 1 Gouvernement, responsables Niveau 2 ONG, milieux économiques et scientifiques Niveau 3 ONG locales, individus – Au niveau 1, les activit és visent à instaurer et à entretenir des r éseaux de contact avec les grands acteurs d ’un conflit sur une base de confiance r éci- proque, à conseiller et à encadrer les acteurs et à renforcer leur capacit é de négociation ainsi que leur perception de leur int érêt bien compris à un règlement constructif du conflit. Il faut en m ême temps favoriser le dialogue entre les instances dirigeantes et les élites des parties au conflit et mettre en place des structures créant entre eux un r éseau de contacts personnels et ins- titutionnels à l’épreuve des crises. – Au niveau 2 se d éroulent au sein de la soci été civile des processus dont l’expérience montre qu ’ils sont en interaction constante et directe avec le processus de paix intervenant aux niveaux supérieurs. Ce niveau englobe des acteurs qui, sans occuper de positions de pouvoir officielles, jouent un r ôle important de direction r égionale ou sectorielle et peuvent endosser un r ôle d’intermédiaire entre l’échelon supérieur et les communautés locales. – Au niveau 3, on a surtout des activit és de promotion de la paix à l’échelon communal. Ce niveau inf érieur est surtout celui des acteurs travaillant dans le cadre d’activités structurantes à long terme à un développement pacifique durable reposant sur une large assise. Cette distinction entre niveaux sup érieur, intermédiaire et inférieur, la plus courante dans la description des niveaux d ’encadrement de la soci été, présente un caract ère schématique. Dans la r éalité, les zones de recoupement sont fr équentes. Les recher- ches comme l ’expérience pratique de ces derni ères années poussent donc à conce- voir et à coordonner des strat égies d’intervention permettant de mettre en œ uvre à différents niveaux et d ’une fa çon compl émentaire les m éthodes et les instruments choisis. En ce qui concerne la Conf édération, on peut dire que la Direction politique agit plutôt sur le plan politique et diplomatique, et la DDC plut ôt sur le plan social et sur celui de la politique du développement. Aspects sexospécifiques des conflits armés Les femmes et les hommes vivent différemment les conflits, ce qui se traduit par des besoins, une exp érience et des analyses diff érentes. D ’une part, les femmes font partie des groupes de population particuli èrement exposés aux violations des droits de l ’homme pendant les conflits: viols syst ématiques ou prostitution forc ée par exemple. Les mesures visant à les prot éger doivent donc occuper une pl ace de pre- mier plan dans toutes les phases d’une intervention de consolidation de la paix.7412 Le plan d ’action de P ékin (1995) est le premier document largement reconnu à l’échelon international mettant en évidence non seulement les r épercussions des conflits armés sur les femmes, mais aussi la capacit é de ces derni ères à promouvoir la paix dans de telles situations. Le Parlement europ éen a adopté en novembre 2000 sa résolution sur la participation des femmes au r èglement pacifique des conflits , qui contient divers appels et propositions concernant par exemple la fa çon de mieux protéger juridiquement les femmes dans les conflits tout en les impliquant plus acti- vement dans les processus de paix à tous les niveaux 4. Le Conseil de s écurité de l’ONU a adopté en octobre 2000 une r ésolution demandant à la communauté inter- nationale d ’accorder la plus grande importance à la perspective des femmes dans tous les processus et activités de soutien de la paix5. L’application de ces directives politiques doit viser à ce que les femmes et les hommes soient équitablement représentés à tous les niveaux dans les organisations et institutions étatiques et non étatiques. La formulation des stratégies d’intervention devra systématiquement inclure la perspective sexospécifique. Les femmes disposent de réseaux de contacts personnels par lesquels elles peuvent influencer les processus sociaux et politiques. Ces r éseaux acquièrent une importance accrue dans les situa- tions o ù les processus usuels de discussion et de d écision politique sont rendus impraticables par l’escalade du conflit. Les capacités internationales de promotion de la paix et des droits de l ’homme Un groupe d ’experts constitué par le Secr étaire général de l ’ONU a publi é en ao ût 2000 le fameux rapport Brahimi, qui proc ède à l ’analyse systématique de l ’expé- rience acquise par les Nations unies dans le cadre des op érations de maintien de la paix des ann ées 90. L ’analyse de missions comme celles du Kosovo ou du Timor- Oriental montre que l ’ONU n’était pas suffisamment préparée ni équipée pour faire face aux probl èmes d’ordre civil rencontr és lors de ce type de mission. Le groupe d’experts a donc notamment propos é qu’à l’avenir, les missions de paix de l ’ONU reposent sur des mandats plus larges, et que soient d éveloppés et mis en œ uvre de nouveaux instruments civils améliorant leur action. 4 R ésolution du Parlement européen sur la participation des femmes au règlement pacifique des conflits, 2000/2025 (INI) 5 S/RES/1325 (2000)7413 Police civile et troupes de paix en mission pour l’ONU dans le monde (effectif au 30 novembre de chaque année) 0 20000 40000 60000 80000 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Police civile Troupes de paix L’OSCE a elle aussi constamment d éveloppé ses instruments de pr évention de la violence dans les ann ées 90. La Charte de s écurité européenne adoptée en novem- bre 1999 a cr éé toute une s érie de nouveaux instruments lui permettant d ’intervenir plus rapidement dans les situations de crise. Ces derni ères ann ées, l ’Union euro- péenne (UE) a centr é davantage sur la pr évention des crises les activit és relevant de sa politique du d éveloppement et de sa politique étrangère et de s écurité commune (PESC); dans le cadre de sa politique commune en mati ère de sécurité et de défense, elle a défini quatre domaines civils prioritaires dans lesquels elle entend d évelopper spécifiquement des capacités de prévention des conflits armés: police, consolidation de l ’Etat de droit, consolidation de l ’administration civile et protection contre les catastrophes. De nombreux gouvernements occidentaux ont également étoffé ces dernières ann ées leurs capacit és dans le domaine de la gestion civile des conflits, que ce soit au niveau de l ’analyse et de la d étection pr écoce, de l ’envoi d ’experts civils, ou du développement de programmes et de projets. On a étoffé dans le courant des ann ées 90 les structures et les capacit és de consoli- dation de la protection internationale des droits de l ’homme. Il faut citer en t ête de liste le Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme de Genève, créé en 1994, qui chapeaute les activit és des Nations unies en mati ère de droits de l’homme. Il compl ète et soutient les travaux de la Commission des droits de l’homme et des comités contrôlant le respect des divers trait és en la matière. Il four- nit un appui à des organisations r égionales dans les pays du Sud et compl ète le tra- vail d’organismes comme la Cour européenne des droits de l’homme ou la Direction des droits de l ’homme du Conseil de l ’Europe (Strasbourg). Le Haut-Commissariat prépare en outre des rapports th ématiques sur les droits de l ’homme et promeut ces derniers dans le cadre de projets concrets, par exemple de consolidation des struc- tures démocratiques ou de formation de policiers aux droits de l’homme. Evolution des normes en matière de droits de l’homme Du fait de l ’internationalisation des droits de l ’homme, les pays doivent de plus en plus rendre compte les uns aux autres, depuis le milieu du XX e siècle, de leur com- portement à l’intérieur de leurs fronti ères. Alors que les droits de l ’homme avaient souvent été r écupérés, d étournés au cours de la guerre froide pour servir d ’armes entre les deux blocs, les choses ont beaucoup changé depuis la fin des années 80. On7414 est en outre parvenu au cours des ann ées 90 à consolider notablement la base juri- dique de la protection internationale des droits de l ’homme. Alors qu’il n’y avait en 1990 que la moitié environ des pays liés par les deux pactes de l ’ONU sur les droits de l ’homme, ces textes fondamentaux sont maintenant presque universellement acceptés. Le débat idéologique entre conceptions et g énérations d’interprétation des droits de l ’homme s’est tari à la fin de la guerre froide. Il a été remplacé par une conception que 171 pays ont adopt ée et mise en vigueur à l’unanimité et par écrit en 1993, à l’occasion de la deuxième Conférence mondiale de l’ONU, dans la Déclara- tion de Vienne: les droits de l ’homme sont universels et indivisibles, ils forment un tout cohérent. Dans la promotion des droits de l ’homme, il faut tenir compte des sp écificités nationales et r égionales, historiques, culturelles et religieuses, sans toutefois transiger sur le principe d ’universalité et d’indivisibilité des droits de l ’homme. C’est pourquoi le dialogue interculturel gagnera en importance à l ’avenir en permettant la discussion à égalité entre partenaires de diverses cultures. Parallèlement au d éveloppement et à la codification de normes relatives aux droits de l’homme, une nouvelle difficult é est apparue ces derni ères années: l’application des textes existants. Il y a encore bien s ûr des pays qui n ’ont toujours pas ratifi é les principales conventions en la mati ère; il faut donc continuer à s ’efforcer qu ’un maximum de membres de la communauté internationale le fassent. Mais il y a aussi un certain nombre d’Etats qui l’ont fait et ne s’acquittent pas des engagements qu’ils ont ainsi contractés (protection, abandon de certaines pratiques, obligation de mettre en place certaines mesures) ou ne peuvent le faire – par exemple lorsque des conflits provoquent l’effondrement de l’Etat. La mondialisation exige dans certains domaines que l ’on édicte de nouvelles r ègles et que l ’on codifie des secteurs qui n ’étaient initialement pas directement couverts par les droits civiques et politiques. Si, par exemple, le d éveloppement des biotech- nologies semble renvoyer d ’abord et avant tout au Pacte des Nations unies relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, il soulève simultanément des questions fondamentales en relation avec le droit à la vie; il faut donc de plus en plus les abor- der à la lumi ère des droits civiques et politiques. A la transition entre les droits de l’homme et la mondialisation économique appara ît aussi le besoin de nouvelles normes et de m écanismes de r égulation: dans un monde globalis é, les droits de l’homme sont mieux respectés lorsque les gouvernements et les acteurs économiques internationaux recherchent ensemble une approche plus consciente de leurs respon- sabilités, des problèmes et des défis que suscite la «société mondiale» d’aujourd’hui (corporate social responsibility) . Divers acteurs ont form é ces derni ères années des partenariats internationaux et se sont efforcés de définir des codes de conduite.7415 1.4 Rétrospective: les réponses de la Suisse (1989 à 2002) 1.4.1 Des opérations de maintien de la paix à la gestion civile des conflits La Confédération s’associe depuis le d ébut des ann ées 50 à des actions de maintien de la paix. En 1986 et 1987, soucieux de donner un t émoignage de sa nouvelle poli- tique en matière de paix et de sécurité, le Conseil fédéral a commené à augmenter les contributions de soutien de la Suisse à ces opérations. Dans les Grandes lignes de la politique gouvernementale 1987–1991, il annonçait des mesures d’intensification de la participation suisse aux op érations de maintien de la paix et de soutien accru aux efforts internationaux de r èglement pacifique des conflits. En mars 1988, il adoptait le concept d’extension de la participation Suisse aux actions internationales de sau- vegarde de la paix préparé par le DFAE et le D épartement militaire fédéral (DMF) d’alors; ce texte montrait comment le Conseil f édéral entendait mettre en œ uvre concrètement sa volont é de s ’engager davantage sur le plan international dans le domaine de la paix et de la sécurité. Actions de maintien de la paix En juin 1988, le Conseil fédéral adoptait un premier train de mesures plus amples de soutien aux actions de maintien de la paix, soit une enveloppe de 10,7 millions de francs. Il pr évoyait le rel èvement des contributions annuelles aux op érations de maintien de la paix de l’ONU à Chypre (UNFICYP) et au Liban (UNIFIL) ainsi que des contributions de soutien aux missions de l’ONU au Proche-Orient (UNTSO) et à la frontière indo-pakistanaise (UNMOGIP). Toujours en 1988, il se déclarait disposé à soutenir financièrement la mission de l’ONU de surveillance du cessez-le-feu entre l’Irak et l’Iran (UNIIMOG). C’est cette même année qu’a été créé le crédit des opé- rations de maintien de la paix , qui est devenu la principale source de financement des activités dans ce domaine, puis de la gestion civile des conflits. Ce cr édit figure depuis 2001 à l’article promotion civile de la paix. A la fin des ann ées 80 et au d ébut des ann ées 90, le Conseil f édéral a surtout soutenu les actions de maintien de la paix menées dans le cadre de l’ONU. Entre 1990 et 1991, il a approuv é deux autres trains de mesures de 15 millions de francs chacun. En outre, il a d écidé d ’envoyer la Swiss Medical Unit non arm ée renforcer la mission de l’ONU en Namibie (UNTAG), mise sur pied en février 1989. C’est à ce moment qu’a aussi été prise la décision de principe d ’autoriser des obser- vateurs militaires suisses non arm és à intervenir dans le cadre de l ’ONU à compter de l ’année 1990. Ces diverses affectations n écessitant une base l égale, il a adopt é l’ordonnance sur l ’engagement de personnel dans des actions de maintien de la paix et de bons offices 6, entrée en vigueur le 1 er mars 1989. D ès 1989, à l’envoi de personnel sanitaire et d ’observateurs militaires est venue s ’ajouter une nouvelle forme d ’affectation à l ’étranger, dont l ’importance ne devait cesser de s ’accroître dans les ann ées 90: la participation à des observations internationales d ’élections. En 1992 et 1993, le Conseil fédéral a envoyé un second contingent sanitaire, celui-ci 6 RS 172.221.104.47416 pour renforcer la mission de l ’ONU de pr éparation du r éférendum au Sahara occi- dental. En 1993, il a envoy é pour la premi ère fois des observateurs civils de la police (CIVPOL) dans des missions multilatérales. En novembre 1989 a eu lieu en Namibie la premi ère observation internationale d’élections à laquelle participait la Suisse. Depuis et jusqu ’au deuxième semes- tre 2002, il y a eu en tout 856 observateurs suisses envoy és dans 80 missions dans le cadre des contingents du DFAE. En 1994, le Conseil fédéral a en outre versé des contributions substantielles à ce qui était alors la Conf érence pour la s écurité e t l a c oopération en Europe (CSCE). En 1996, il a notablement accru ses contributions à l ’Organisation en fournissant une unité logistique à la mission de l’OSCE en Bosnie-Herzégovine. Jusqu’en 1995, le DFAE soumettait annuellement au Conseil f édéral une proposi- tion de budget dans laquelle il pr ésentait les priorités de l’exercice à venir et deman- dait les ressources n écessaires. Le Conseil fédéral en décidait en vertu de la comp é- tence que lui conf érait l ’art. 102, ch. 8, de l ’ancienne Constitution en mati ère de politique extérieure. En 1995, le DFAE a commencé à présenter les grands points de la gestion civile des conflits dans des concepts quadriennaux. Gestion civile des conflits A partir du milieu des ann ées 90, l ’axe des activit és suisses de consolidation de la paix et de gestion civile des conflits s ’est infléchi : les montants consacr és aux pro- jets et à l ’envoi de personnel se sont constamment accrus aux d épens des aides financières et du soutien logistique aux actions multilatérales de maintien de la paix. Aides financières et dépenses engagées au titre de projets et de l’envoi de personnel (1991 à 2001) 0 20 40 60 80 100 1991 1993 1995 1997 1998 1999 2000 2001 Aides financi ères Projets / personnel Ce recentrage de l ’affectation des ressources s ’explique en partie par la remise en question des missions de paix militaires traditionnelles de l ’ONU au cours de la première moitié des ann ées 90. Les probl èmes rencontrés en Bosnie, au Rwanda et en Somalie ont suscité à l’intérieur comme à l’extérieur des Nations unies un intense mouvement de r éflexion et de r éformes. On a ainsi admis qu ’il ne suffisait pas de recourir à des instruments de promotion et de sauvegarde militaires de la paix pour qu’une paix durable succ ède à un conflit, et l ’on s ’est aper çu qu ’une intervention multilatérale a davantage de chance de r éussir si l’on combine et coordonne les ins-7417 truments civils et militaires. Le statut des instruments civils de promotion de la paix a été simultanément rehaussé – et avec lui celui des experts civils par rapport au per- sonnel militaire. Si 98 % à peu pr ès du total des d épenses du DFAE étaient constitu és en 1991 par des contributions financi ères aux actions de maintien de la paix, cette pro- portion était retombée à moins de 5 % à la fin du siècle. La Direction politique a pris bonne note de ce changement: elle a davantage mis l’accent sur des projets à caract ère de diplomatie pr éventive et compl été les op é- rations classiques de maintien de la paix par des projets civils dans des secteurs dûment sélectionnés. Ces projets concernaient surtout l ’Etat de droit, la d émocrati- sation, la protection des minorités, l’aide aux médias, la justice et la police ainsi que le droit international humanitaire et l ’arbitrage. La gestion et le suivi des projets se sont r évélés coûteux en argent, en temps et en ressources humaines. Le personnel dont dispose le DFAE étant limit é, il n ’a été qu ’exceptionnellement possible à la Direction politique de concevoir et de r éaliser elle-même des projets ; elle a d û s’en remettre pour cela à des partenaires. Parmi ces derniers, il y a eu en particu- lier l ’OSCE, qui s ’est dot ée d ’un r ôle notable, au milieu des ann ées 90, dans les domaines de la diplomatie pr éventive, de la pr évention des conflits, du r èglement des crises et de la reconstruction des structures d émocratiques et de l ’Etat de droit après un conflit. A la fin des années 90, la Direction politique s ’est également impli- quée dans de nombreux projets avec l ’ONU et ses organisations r égionales et sp é- cialisées. Dans diverses régions, en particulier en Afrique australe, les projets bilat é- raux se sont en outre multipliés à partir du milieu de la décennie. Ventilation des dépenses entre les projets, les affectations, les contributions financières et les dépenses à caractère général en 2001 1 2 3 4 1) Projets = 59,5 % 2) Affectations = 34 % 3) Contrib. financi ères = 4,5 % 4) D épenses générales = 2 %7418 Dans le cadre de sa stratégie d’action en faveur de la paix (2000-2003) , la Direction politique a proc édé à l’évaluation de l ’expérience réunie au cours des ann ées 90 et défini les axes de ses activit és à venir. Concluant que le partenariat intense avec les organisations internationales avait fait ses preuves, elle a d écidé de poursuivre sur cette voie. Dans la seconde moiti é des années 90, les ressources budg étaires avaient été affect ées à hauteur des deux tiers environ de l ’enveloppe totale aux activit és menées dans le cadre d ’organisations internationales. La strat égie pr évoyait de maintenir cette proportion. Elle indiquait aussi que, faute de ressources, le DFAE n ’avait pu convenablement exploiter sa marge d’action dans la gestion civile bilatérale des conflits. L’extension et à la professionnalisation de ce secteur ont donc été déclarées prioritaires. Les objectifs op érationnels de la gestion civile des conflits ont été red éfinis ainsi dans ce m ême document: le premier but des efforts multilat éraux et bilat éraux de promotion de la paix était d ’aider les personnes cl és à avancer sur la voie de la résolution politique, diplomatique et juridique des conflits. De cet objectif d écou- laient quatre champs d ’action prioritaires: les actions de diplomatie pr éventive, d’instauration de la confiance et de m édiation; l ’encouragement des structures démocratiques, de l ’Etat de droit, de la protection des minorit és, des m édias, de la police civile et de la justice ainsi que la consolidation de la capacit é de l a s oc iété civile à gérer les conflits; les mesures d’amélioration de la sécurité humaine; et enfin le d éveloppement des instruments et des capacit és de l ’administration f édérale et d’autres organismes suisses. Création et développement de capacités et d’instruments Si à la fin des ann ées 80 et au d ébut des ann ées 90, le DFAE parvenait à gérer ses actions de maintien de la paix moyennant un co ût de planification relativement modeste et avec une panoplie d ’instruments rudimentaires, ses ressources se sont révélées de plus en plus insuffisantes à la fin des ann ées 90. Il était urgent de faire quelque chose, non seulement parce que divers partenaires bilat éraux et multilat é- raux développaient eux-mêmes leurs capacités et relevaient leurs normes de qualit é, mais aussi du fait que les activit és de promotion de la paix de la Direction politique ont pris à ce moment une autonomie exigeant des analyses politiques des situations de conflit et des options de la Suisse, ainsi que des capacit és de conception et de gestion des activités correspondantes. Des projets aux programmes L’augmentation des fonds consacr és aux projets et à l ’envoi de personnes aux dépens des aides logistiques et financi ères a consid érablement accru le nombre des dossiers de projets en quelques ann ées. Au d ébut, il s ’agissait souvent d ’activités ponctuelles, conçues en réponse à des besoins de paix imm édiats et d éployées dans des zones de conflit tr ès diverses. Vers la fin des ann ées 90, la Direction politique s’est graduellement mise à int égrer ses projets dans des programmes plus amples visant certaines r égions, et cela à un horizon de plusieurs ann ées. Une partie de l’enveloppe budgétaire globale a été conservée pour des initiatives impr évisibles de promotion de la paix, les opportunit és pouvant toujours se pr ésenter de fa çon inat- tendue dans ce domaine.7419 Les programmes financièrement les plus ambitieux de gestion civile des conflits ont été réalisés au milieu des ann ées 90 en Europe du Sud-Est. Les conflits qui se sont déroulés sur le territoire de l ’ex-Yougoslavie ont absorb é des ressources qui ont atteint entre 40 % et 50 % de l ’ensemble du budget vers la fin de la d écennie. Les programmes qu’a d éveloppés la Direction politique pour cette r égion visaient à la stabilisation après conflit et à la pr évention de nouveaux conflits arm és; ils ont été réalisés en majeure partie en liaison avec l ’ONU et l ’OSCE. D’amples programmes de promotion de la paix ont été mis en place en Afrique australe et au Proche-Orient. La multiplication des dossiers de projets a bien s ûr alourdi les frais d ’admini- stration et de gestion. Mais elle contredisait aussi deux grands principes qui se sont imposés à la fin des ann ées 90: la concentration des ressources et la pr évi- sibilité pluriannuelle de leur affectation. Dans les années 90, la Direction politique a d éployé dans diverses régions de conflit d’intenses efforts bilat éraux pour faire reconna ître la comp étence de la Suisse en matière de m édiation politique et diplomatique de paix. En 1996 et 1997, des acti- vités de cette nature ont été réalisées au Soudan, au Burundi et en Afghanistan. Au cours des ann ées 90, la Direction a intensifi é ses efforts de promotion de la paix au Sri Lanka, au Mexique, en Asie centrale et en R épublique démocratique du Congo. En juin 2000, enfin, s ’est offerte la possibilit é d ’une participation suisse au pro- cessus diplomatique et politique de paix en Colombie. Pour toutes ces r égions, des actions sp écifiques ont été con çues, dont les objectifs centraux restaient toutefois similaires: nouer des contacts avec des acteurs d éterminants, soutenir strat égique- ment des activités essentielles et créer ainsi un potentiel d ’aide à un règlement paci- fique durable. Création de compétences thématiques Dans la conception de ses activit és opérationnelles de gestion civile des conflits, la Direction politique s ’est concentr ée d ’emblée sur des domaines dans lesquels une expérience suisse ou une particularit é nationale lui donnaient un avantage ou lui permettaient de puiser dans des comp étences spécifiques. Au large spectre couvert jusqu’à la seconde moiti é des ann ées 90 ont succ édé autour de l ’an 2000 une con- centration et une spécialisation croissantes sur des secteurs d’action jugés particuliè- rement pertinents: questions constitutionnelles, questions de d écentralisation et de partage du pouvoir, soutien à des processus électoraux s’inscrivant dans la consoli- dation de la paix et questions relevant de la s écurité humaine – en particulier armes légères, mines antipersonnel et acteurs non étatiques des conflits. Structures d’envoi d’experts civils de la paix En 1998, alors que le conflit du Kosovo s ’aggravait et que la communaut é interna- tionale décidait l’envoi de la mission internationale d ’observation de l ’OSCE (Ko- sovo Verification Mission) , on s ’est pour la premi ère fois rendu compte de la diffi- culté qu’il y avait à trouver chez les membres de l ’OSCE des sp écialistes pour ces missions de terrain.7420 Le Conseil fédéral a donc décidé que la Suisse devait agir et annonc é dès le mois de décembre 1999 la création d’un corps d’experts civils de la paix. Un an plus tard, il approuvait le mod èle de cr éation du Pool d’experts suisse pour la promotion civile de la paix (PEP): un vivier d’experts – selon le système de milice – disponible rapi- dement pour des missions internationales, multilatérales ou bilatérales, de promotion de la paix. Depuis la fin des ann ées 90, ces experts interviennent de plus en plus fréquemment dans le cadre de programmes int égrés multilat éraux et bilat éraux de gestion civile des conflits. Ces dernières années, le besoin d ’experts civils qualifi és pour des missions de promotion de la paix dans le cadre d ’organisations internationales s’est de plus en plus fait sentir. Experts civils simultanément en mission (1993 à 2001) 0 10 20 30 40 50 60 70 80 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Le PEP regroupe actuellement quelque 600 personnes aux profils divers, chacune possédant toutefois un haut niveau de formation dans son domaine. Afin d ’être sûr qu’elles répondront aux exigences de ses partenaires, le DFAE a créé en son sein des structures professionnelles d ’encadrement et de formation. Ses principaux parte- naires sont l’OSCE et l’ONU, qui ont représenté les trois quarts environ des affecta- tions ces dernières années.7421 Principales organisations partenaires dans le domaine des affectations d’experts (2001) 1 2 3 4 5 6 7 1) OSCE = 46 % 2) ONU = 27 % 3) Temporary International Presence in Hebron (TIPH) = 4,5 % 4) UE = 4 % 5) Conseil de l ’Europe = 4 % 6) OHR = 4 % 7) Autres = 6 % Les domaines d’intervention des membres du PEP ont été divers. Citons notamment les observations des droits de l ’homme et d ’élections, les affectations à la police civile ou aux douanes, ou alors des fonctions dans les domaines de la protection des minorités, la d émocratisation, l’Etat de droit, le soutien à l’administration civile et aux médias, les conseils en égalité des sexes et l’assistance informatique 7. Expérience recueillie jusqu’à présent et leçons pour l’avenir Ces quinze dernières années, la gestion civile des conflits a beaucoup évolué au sein du DFAE. Alors qu ’à la fin des ann ées 80, il s ’agissait surtout de fournir des res- sources financières et humaines aux missions de maintien de la paix de l ’ONU, les activités d’aujourd’hui exigent souvent un notable effort de gestion politique et op é- rationnelle. Tant la théorie que la pratique ont consid érablement changé. Le Conseil fédéral a cherché à adapter ses instruments à la nouvelle situation et à les compléter par des nouveaux instruments et m éthodes. La Direction politique, comp étente en la matière, s’est efforcée d’intégrer dans son action le corpus de connaissances issues du travail scientifique et pratique afin d ’accroître ses chances de r éussite. Dans l’ensemble, elle est parvenue en bien des endroits à fournir une utile contribution à des règlements pacifiques et à des efforts de stabilisation. La coop ération avec des ONG suisses et internationales, constamment intensifiée depuis la fin des ann ées 90, a aussi concouru à une amélioration qualitative. 7 Se reporter au rapport du Conseil f édéral du 23 octobre 2002 sur les possibilités et les limites de l’affectation de volontaires à l’étranger dans le cadre de la promotion civile de la paix.7422 Le Conseil fédéral n’a pas été seul à ajuster de la sorte ses instruments de gestion ci- vile des conflits: il l’a fait en contact étroit et régulier avec divers partenaires – pays et organisations – et a ainsi pu constater qu ’ils s ’engageaient dans la m ême voie. C’est pourquoi il considère que les efforts qu’il déploie pour rendre la gestion civile des conflits plus efficace et plus comp étente s ’inscrivent dans un processus d’apprentissage international qui continuera de n écessiter dans l’avenir de constants ajustements et recentrages. Le Conseil f édéral est conscient qu ’il existe des domaines auxquels il n ’a pas pu accorder suffisamment d’attention par le pass é et qu ’il devra valoriser à l’avenir. Il introduira par exemple des m écanismes qui lui permettront d ’analyser en continu et systématiquement les effets de ses activités de promotion de la paix afin de réinjecter le résultat de ces analyses dans son travail. Une telle culture de l ’évaluation autocri- tique est indispensable à l’amélioration des strat égies et des programmes de gestion civile des conflits, mais aussi à l’apprentissage institutionnel et à l’optimisation des méthodes et procédures internes. Il faut encore émettre quelques r éserves en ce qui concerne des engagements ponc- tuels et brefs auxquels s’est prêtée la Direction politique dans certaines situations. A ces occasions, elle s ’est parfois laissé trop influencer par l ’actualité politique, sous- estimant la n écessité d ’une analyse approfondie du conflit. En g énéral, ce type d’action n’a pas beaucoup contribué à la promotion de la paix. La plupart des carences antérieures s’expliquent par le fait que le DFAE ne disposait pas des ressources n écessaires pour planifier et ex écuter convenablement les op éra- tions de gestion civile des conflits. Depuis le d ébut de la pr ésente décennie, le Con- seil fédéral a mis en place des capacités qu’il entend continuer à développer dans les années qui viennent, se donnant ainsi les moyens de pallier les insuffisances du passé. 1.4.2 Création et développement de la promotion des droits de l’homme Le DFAE dispose depuis 1989 d ’un crédit approuvé chaque année par le Parlement, et dont le Conseil fédéral fixe le montant, pour financer des actions visant à soutenir les droits de l ’homme et le droit international lorsque les int érêts de politique ext é- rieure de la Suisse le demandent. Par une d écision du 10 novembre 1999, le Conseil fédéral a habilit é le DFAE à verser dans le cadre du budget et du plan financier 2000–2003 des montants annuels totalisant 1 780 200 francs à des actions ou pro- grammes contribuant à la r éalisation de cet objectif. La Direction politique et la Direction du droit international public du DFAE se partagent la responsabilit é de gérer ce cr édit: la Direction politique en dispose des deux tiers environ pour des activités relatives à la politique des droits de l ’homme, et la Direction du droit inter- national public du tiers restant pour promouvoir des actions à caractère juridique. Les types d ’activités qu ’ont soutenues les deux Directions par le pass é relevaient principalement des catégories ci-dessous.7423 Protection et réhabilitation de victimes de violations de droits de l’homme Ont surtout b énéficié de cette aide des groupes vuln érables: femmes, enfants et membres de minorités dont les droits humains sont particuli èrement menacés et qui méritent de ce fait une protection particuli ère. Dans ce contexte, la Direction poli- tique accorde une tr ès grande importance à la protection physique, aux personnes disparues ainsi qu’à l’interdiction de la torture et de traitements ou de peines cruels, inhumains ou dégradants. Dans l ’assistance qu ’elle fournit aux victimes de violations de droits de l’homme, la Direction politique se concentre sur les infractions aux normes du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Mesures de soutien relevant du dialogue sur les droits de l’homme Pour être cr édible, le dialogue sur les droits de l ’homme doit s ’accompagner de mesures permettant de réagir aux besoins du partenaire. Un certain nombre d’actions se sont r évélées particulièrement utiles dans ce domaine: échanges et formation de juristes, voyages d ’études de praticiens du droit, colloques sur l ’Etat de droit par exemple. Création de capacités au sein de la société civile Sans acteurs de la société civile, il est impossible de consolider et de promouvoir les droits de l ’homme. L’intervention des ONG et de particuliers a contribu é de fa çon déterminante à l ’extension notable de la protection internationale des droits de l’homme ces derni ères ann ées. Pour être efficace et cr édible, la politique de la Suisse dans ce domaine doit donc soutenir activement les activit és des ONG, des centres de recherche, des universit és et autres entit és de la soci été civile travaillant directement ou indirectement à la promotion des droits de l ’homme. C’est pourquoi la Direction politique a sp écifiquement soutenu des acteurs de la soci été civile exer- çant une influence particuli èrement favorable au renforcement de la protection des droits de l ’homme. On peut par exemple citer dans ce contexte les subventions annuelles accordées à l’Association pour la pr évention de la torture , qui ont permis à cette ONG de d énoncer des violations de l ’interdiction de la torture par le biais d’études, d’actions ou de missions d’enquêtes. S’unir contre la torture! Le DFAE soutient la lutte contre la torture à différents niveaux et à l’aide de divers ins- truments. Il encourage par exemple des ONG qui prennent en charge des victimes de tortures. Elles fournissent une aide m édicale et psychologique à ces personnes traumati- sées, mais les assistent aussi, elles et leurs familles, sur le plan juridique lorsqu ’elles doivent t émoigner devant des tribunaux nationaux ou internationaux ou porter plainte. Les ONG avec lesquelles travaille le DFAE sont d éjà venues en aide à des centaines de victimes de tortures dans des proc ès, dont certains devant la Cour europ éenne des droits de l’homme, à Strasbourg.7424 Soutien fourni à des organismes de l’ONU travaillant dans le domaine des droits de l’homme Depuis septembre 1997, le Haut-Commissariat aux droits de l ’homme constitue à Genève une institution primordiale dans la promotion et la consolidation de la pro- tection internationale des droits de l ’homme. Le DFAE a financé un certain nombre de ses activités ces dernières années. 1.5 Perspectives: stratégies et priorités (2004 à 2007) 1.5.1 Gestion civile des conflits La gestion civile des conflits consiste à soutenir les parties à un conflit dans la négo- ciation de leurs diff érents intérêts, besoins et objectifs de telle sorte que le r ésultat soit reconnu et perçu par toutes comme avantageux. La gestion civile des conflits vise à soutenir les processus constructifs et non violents de conciliation des int érêts. L ’expérience montre que ces processus donnent des r ésultats plus satisfaisants, de meilleures relations et des solutions plus durables que la confrontation directe. Elle est en outre sous-tendue par la conviction qu ’il est possible d’aménager les pro- cessus et les structures en faisant d élibérément primer la conciliation des int érêts sur les rapports de force. Ses strat égies doivent donc avant tout viser à consolider les réseaux de personnes et de groupes dispos és à la paix ainsi que les alliances de paix travaillant pour un règlement durable des conflits et disposant des capacit és et d’une influence suffisante pour concrétiser cette conviction (cf. ch 1.3). 1.5.1.1 Buts et principes La Direction politique centre ses activit és de gestion civile des conflits sur la pré- vention de la violence, le r èglement des conflits et la consolidation de la paix . Dans ce contexte, elle poursuit particulièrement cinq buts: – assumer un rôle actif de médiation dans le cadre de processus de paix diplo- matiques et politiques, et offrir ses bons offices sous une forme adapt ée à la réalité d’aujourd’hui; – mettre en place des programmes efficaces de gestion civile des conflits répondant aux besoins des populations des régions en conflit; – soutenir énergiquement les missions multilat érales de paix et les actions bilatérales par le biais des experts du Pool suisse de promotion civile de la paix (PEP);7425 – nouer systématiquement des relations de partenariat avec des pays partageant les mêmes préoccupations, certaines organisations internationales, des ONG et des acteurs issus du monde de l ’économie et de la science, afin de proc é- der à des échanges de connaissances et d ’expériences susceptibles d ’amé- liorer la qualité du travail fourni par le DFAE; – soumettre ou soutenir, au sein de l ’ONU et d ’autres organisations, des ini- tiatives diplomatiques portant sur des questions touchant à la paix – mesures d’accompagnement à l’appui. Lors de la concrétisation de ces buts, la Direction politique observe les dix principes ci-dessous. Se concentrer sur les conflits à haut risque d’escalade La Direction politique intervient surtout en phase de crise latente et d ’escalade, ou tout de suite apr ès la fin des hostilit és (cf. ch. 1.3). Les possibilit és d ’actions de promotion de la paix sont souvent limitées pendant la phase de combats intenses. Action aux niveaux hiérarchiques supérieurs et intermédiaires Par son action, la Direction politique cherche à amener les échelons hi érarchiques supérieurs et intermédiaires des parties en conflit à adopter des formes de r èglement non violent et des solutions pacifiques. C ’est pourquoi elle table sur la coop ération avec des instances gouvernementales et d ’autres responsables et élites relevant ou non de l ’Etat. Les organisations et groupes d ’intérêts de la soci été civile dispos és à la paix et possédant une certaine influence sont des partenaires précieux dans la mise en œ uvre des programmes de gestion civile des conflits. Concentration thématique et géographique La Direction politique proc ède à une affectation concentr ée des ressources limit ées dont elle dispose de façon à accroître l’efficacité de son action. Cela se traduit par la constitution d ’un capital de comp étences thématiques et un centrage g éographique. Dans la conception de ses programmes de gestion civile des conflits, elle recherche délibérément les synergies avec d ’autres acteurs et instruments de la politique ext é- rieure et de s écurité de la Suisse. Les conflits à la résolution desquels la Conf édéra- tion décide de contribuer sont sélectionnés selon les critères ci-dessous. – Intérêts de politique ext érieure: un conflit a-t-il pour la Suisse des r épercus- sions humanitaires, écologiques, économiques, ou sur le plan de sa politique de sécurité, du développement ou de la migration? – Demande: a-t-on souhait é q u e l a S u i s s e s’engage? Cherche-t-on un acteur impartial, sans pass é compromettant ni int érêts politico-économiques mani- festes dans la région en proie au conflit? – Points d’insertion: existe-t-il des relations historiques, politiques ou écono- miques spéciales entre la r égion en conflit et la Suisse, sur lesquelles cette dernière pourrait appuyer son effort de paix? Possède-t-elle des compétences spécifiques utiles au processus de paix?7426 – Coopération internationale: la contribution suisse s ’intègre-t-elle judi- cieusement dans les efforts de la communaut é internationale? Existe-t-il des rapprochements possibles qui accro îtraient les chances de succ ès de l ’inter- vention suisse? – Synergies: observe-t-on des effets de synergie entre les actions bilat érales et multilatérales de promotion de la paix d éployées par la Suisse? Peut-on obtenir des effets de synergie avec d ’autres activit és de la Conf édération, comme la coopération au développement? – Risque calculé: le risque politique que court la Suisse est-il proportionn é au bénéfice à attendre en termes de paix? Les dangers auxquels s ’exposent les personnes intervenant sur place, dans le cadre des actions de promotion de la paix, sont-ils prévisibles et acceptables? Planification à moyen terme Il n’est plus possible aujourd ’hui de r égler de fa çon durable les conflits arm és par des interventions ponctuelles cherchant à obtenir rapidement des r ésultats tangibles. Il faut en fait s ’engager pour plusieurs ann ées afin que puisse s ’instaurer une dyna- mique constructive de promotion de la paix qu ’entretiennent aussi les acteurs locaux du conflit. M ême pour les m édiations au plus haut niveau, il faut en g énéral un en- gagement de plusieurs ann ées avant que ne s ’établissent les relations de confiance nécessaires. Les processus de paix étant imprévisibles, il faut aussi pouvoir à tout moment adapter son engagement à moyen terme – voire, dans le pire des cas, y renoncer. Des possibilit és d ’action ou de contacts prometteurs avec les acteurs d ’un conflit armé peuvent soudain appara ître à l’improviste. Il faut donc pr évoir les ressources de telle sorte que la Direction politique soit en mesure de r éagir à des événements imprévus et de saisir de nouvelles opportunités. Priorité aux besoins des personnes souffrant du conflit armé Il convient de faire passer en premier les besoins des parties directement concern ées par le conflit et des personnes qui en souffrent. Il est illusoire de penser que l ’on pourrait « importer » la paix de l’extérieur d’une région en conflit. Les contributions à la paix ne sont durables que si elles s ’appuient sur les besoins de la population des régions concernées et remettent aux parties en pr ésence la responsabilit é du proces- sus de paix. Impartialité et transparence Dans la gestion civile des conflits, la Direction politique adopte une attitude impar- tiale. Elle traite sur un pied d ’égalité les repr ésentants des parties au conflit et n ’en exclut d’emblée aucune du processus de paix pour des raisons d ’ordre culturel, reli- gieux ou politique. Il est souvent primordial, dans des situations de conflit, de fonder des rapports de confiance sur la transparence à l ’égard des parties au conflit et des parties ext é- rieures. Cela n ’exclut pas qu ’il faille respecter un secret absolu si cela se r évèle nécessaire et souhaitable dans certaines phases.7427 Participation et respect des différences culturelles et religieuses La gestion civile des conflits consiste à aider les élites, les responsables et des mem- bres ou groupes de la soci été civile à régler le conflit sans recours à la violence. Il est indispensable pour cela d ’associer syst ématiquement les groupes concern és à l’analyse et aux d écisions. Pour qu ’une intervention r éussisse, il est tr ès important de bien connaître le contexte du conflit. Il faut absolument tenir compte notamment des facteurs culturels, religieux et autres à chaque phase de l’intervention. Le rôle des femmes et celui des hommes dans les conflits armés Il faut syst ématiquement intégrer dans la conception des activit és de gestion civile des conflits les différences de rôles et de besoins des femmes et des hommes dans les conflits. Cette perspective doit donc être dûment envisagée dans l ’analyse des con- flits et de leurs r épercussions, l ’ét ude e t l a m i s e e n œ uvre des strat égies ainsi que dans la formation des experts et la juste proportion entre hommes et femmes envoyés en mission. Les femmes peuvent avoir une influence positive sur le cours des processus de paix à tous les échelons de la soci été et dans toutes les phases du conflit; c ’est un poten- tiel dont il convient donc de tirer le meilleur parti. Choix des partenaires: gestion civile multilatérale et bilatérale des conflits Ces dernières années, la politique de paix a de plus en plus pris une dimension mul- tilatérale. Les causes des conflits actuels sont si diverses et m êlées que ce sont les actions de pr évention des crises et de promotion de la paix con çues et d éployées dans le cadre de l ’ONU, de l ’OSCE ou d ’autres organisations r égionales ou sous- régionales qui ont le plus d ’effet. Parallèlement, les initiatives de pays isol és ou les actions bilatérales coordonnées de plusieurs pays continuent d’avoir leur place. La Direction politique ne con çoit pas la gestion multilat érale et bilat érale des con- flits comme des formes parfaitement distinctes l’une de l’autre, mais comme des en- gagements qui s’appellent mutuellement et se complètent. Elle choisit les vecteurs et les partenaires de ses activités en fonction de l’effet recherché. Nécessité de l’apprentissage institutionnel La disposition à l’apprentissage institutionnel revêt une importance particulière dans le domaine de la gestion civile des conflits. D ’où l’obligation de mettre en commun et de discuter régulièrement avec des partenaires de l’administration et extérieurs les connaissances ainsi acquises. Il faut aussi être pr êt à évaluer en permanence ses stratégies et programmes, à tirer la leçon de ses erreurs et à optimiser ses activités en fonction de l ’expérience. La formation permanente de tous les collaborateurs cons- titue à cet égard un notable prérequis. 1.5.1.2 Domaines d’action Les objectifs et principes de la Direction politique dans le domaine de la gestion civile des conflits se concr étisent dans cinq champs d ’action. Toutes les actions financées par le crédit demandé entrent dans l’une ou plusieurs de ces catégories. En pratique, les interactions sont nombreuses.7428 1.5.1.2.1 Bons offices et médiation Dans la perspective du droit international, la notion de bons offices englobe la recherche de solutions par voie de n égociations, d’enquêtes, de médiations, de con- ciliations, d’arbitrage, de règlement judiciaire, de recours aux organismes ou accords régionaux ou par d ’autres moyens pacifiques (art. 33 de la Charte de l ’ONU). La tierce partie entreprenant ces actions peut être soit un Etat, soit un particulier. Elle organisera les n égociations voire, s ’il s’agit d’un pays, offrira son territoire comme lieu de négociations ; ou alors elle assurera un r ôle de médiation en intervenant dans la négociation et en proposant elle-m ême des modalités de négociation ou des solu- tions. Les activit és ou tentatives de m édiation figurent en bonne pl ace parmi les bons offices dans les conflits armés. On surestime souvent le rôle de médiation joué par la Suisse depuis la Deuxième Guerre mondiale. Bien que le Conseil f édéral ait souvent offert ses bons offices, il n ’a eu que rarement l ’occasion de contribuer activement à la paix. Parmi les quelques succ ès de la Suisse, on pourra citer les efforts qu ’elle a déployés pour la signature du cessez-le-feu d ’Evian entre la France et l ’Algérie (1962) ou pour obtenir le cessez-le-feu dans les monts Nouba au Soudan (2002). La notion de bons offices a changé Le fait que les conflits d ’aujourd’hui opposent surtout des groupes rivaux au sein d’un Etat et rarement des acteurs étatiques a des répercussions fondamentales sur les méthodes que doivent utiliser les tierces parties pour offrir leurs bons offices ou assurer leur m édiation. Les possibilit és sont restreintes pour s ’immiscer de fa çon légitime dans les affaires «intérieures» d ’un Etat. Les pays affect és consid èrent en règle générale comme une affaire intérieure les conflits internes qui se d éroulent sur leur territoire et voient d ’un œ il sceptique les offres de m édiation de pays étrangers ou de tierces parties. Les pays souhaitant jouer le r ôle de m édiateur doivent donc s’adapter à cette nouvelle donn ée. Cela vaut en particulier pour les petits pays qui n’ont pas suffisamment de pouvoir politique pour peser sur les d écisions des parties en conflit. Le nombre des m édiations a consid érablement cr û dans le monde pendant les années 90, parallèlement à celui des conflits arm és. Mais la r éalité montre que cela n’accroît pas automatiquement les chances qu ’a un petit pays comme la Suisse d’être impliqué activement dans des processus de m édiation ou de n égociation. En effet, le rôle de médiateur de l’ONU a beaucoup progressé depuis la fin de la guerre froide; simultanément, les mandats de ce type vont de plus en plus souvent à des organisations r égionales comme l ’OSCE, l ’UE, l ’Union africaine (UA) ou l ’Orga- nisation des Etats am éricains (OEA). Lorsqu ’un Etat est mandat é, il s ’agit le plus souvent d’un médiateur possédant un ind éniable poids politique. Cela ressort tout à fait bien des efforts de m édiation fournis au cours des ann ées 90 dans l ’ex- Yougoslavie: l’ONU en a assur é 35 % et l ’UE 25 % environ; quant aux Etats-Unis, il en ont coordonné à peu près 11 %8. 8 Donn ées statistiques et indications fondées pour l’essentiel sur le International Conflict Management Dataset de Jacob Bercovitch de l’université de Canterbury (NZ) recensant de façon systématique toutes les tentatives de gestion de conflit effectuées entre 1945 et 2000.7429 Nombre annuel des médiations dans le monde, 1950 à 2000 Le Conseil f édéral estime que la neutralit é peut, dans certains cas, rester un atout dans les discussions d ’attribution des mandats de m édiation. L’expérience pratique de ces dernières années l’a cependant persuadé qu’elle ne constitue plus un avantage déterminant. Il est toutefois convaincu que la Suisse a la possibilit é d ’apporter un soutien diplomatique actif et constructif à des processus de paix et de m édiation par les canaux officiels. Pour cela, il faut repenser la notion de bons offices et adapter cet instrument à la r éalité d’aujourd’hui. Offrir seul ses bons offices est de plus en plus promis à l’échec, surtout quand on est un petit pays. Les m édiations bilatérales assurées par de petits pays europ éens comme la Suisse, le Luxembourg, l ’Autriche, la Finlande, la Su ède, la Norv ège et le Danemark entre la Deuxi ème Guerre mon- diale et l ’année 2000 représentent tout au plus 4 % des m édiations entreprises dans le monde 9. 9 Sont ici consid érés comme petits pays ceux de moins de 10 millions d’habitants.7430 Les médiations de l’ONU (1950 à 2000) Les petits pays ont aujourd ’hui plus de chances d ’être appel és en m édiation s ’ils offrent leurs services au sein d ’un groupe d ’Etats ou d ’une organisation internatio- nale. Le Conseil fédéral tiendra compte de cet état de choses en int égrant davantage à l ’avenir ses bons offices dans des partenariats avec d ’autres pays ou dans des structures multilat érales. Membre des Nations unies, la Suisse est maintenant en mesure de rechercher plus intensivement de tels partenariats et de saisir dans ce contexte les opportunités qui s’offrent à elle dans le domaine de la politique de paix. C’est à l’ONU que l ’on fait maintenant le plus souvent appel pour des m édia- tions dans des conflits arm és. Les petits pays ont de moins en moins de chances d’être choisis quand ils se présentent isolément. L’expérience montre que la m édiation diplomatique de la Suisse est surtout deman- dée à l’échelon international lorsque ses n égociateurs peuvent apporter des connais- sances acquises au fil d ’un travail long et syst ématique sur le conflit concern é. Ce solide savoir donne aux n égociateurs la cr édibilité n écessaire pour nouer des con- tacts et des rapports de confiance réciproque avec les parties au conflit.7431 Bons offices dans le processus de paix colombien Un conflit arm é ensanglante la Colombie depuis une quarantaine d ’années; rien que dans ces dix derni ères ann ées, il a fait quelque 40 000 victimes et d éplacé pr ès de 2 millions de personnes à l’intérieur de leurs propres fronti ères. A la demande du gou- vernement colombien et du mouvement rebelle Ej ército de Liberación Nacional (ELN), la Suisse a rejoint en juin 2000 le groupe des «Países amigos»; formé de la France, de la Norvège, de l ’Espagne et de Cuba, il soutient le dialogue de paix entre le gouvernement et l’ELN. Depuis mars 2001, la Suisse est en outre membre de la Comisi ón Facilitadora Interna- cional qui accompagne le second processus de paix colombien entre le gouvernement et les Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ej ército del Pueblo (FARC). A c ôté de la Suisse si ègent dans cette commission la France, la Norv ège, le Canada, l ’Italie, la Suède, l’Espagne, le Mexique, Cuba et le Venezuela. Les «pays amis» et la Commission internationale ont r écemment assumé une importante fonction dans le processus de paix. Les pays impliqu és ont contribu é – moyennant de nombreuses mesures de confiance, des conseils fournis aux parties au conflit et un travail d’accompagnement du dialogue – à préserver la volont é de n égociation, à renforcer la capacité de dialogue et à développer la confiance r éciproque entre les parties. Malgr é tous ces efforts, ils n ’ont pu emp êcher les deux processus de paix de retomber au point mort au printemps 2002. La Suisse ne manquera pas de proposer à nouveau ses bons offices en cas de reprise du dialogue. La Suisse joue depuis le d ébut un r ôle important au sein de ces deux groupes de suivi internationaux. Elle entretient avec toutes les parties au conflit des contacts sp éciaux qu’elle consolide par des projets communs, par exemple dans le domaine du d éminage humanitaire. Avec Gen ève, elle offre un lieu exceptionnel de rencontres o ù les parties retrouvent des experts du droit international humanitaire ou des questions constitution- nelles, de d écentralisation et de partage du pouvoir, ce qui peut dynamiser sensiblement les entretiens de paix. Enfin, elle est activement pr ésente au sein des organisations inter- nationales intervenant en Colombie, comme le Bureau du Haut-Commissariat aux droits de l’homme. La Direction politique et l’ONG Coordination Suisse-Colombie ont mis sur pied en 2001 un programme auxiliaire de gestion civile du conflit, pour soutenir les activit és diploma- tiques de la Suisse. Les projets r éalisés dans ce cadre visent à instaurer une culture du dialogue, de la tol érance et de la r éconciliation et à soutenir l ’action de mouvements et de forces de la soci été civile – comme le mouvement des femmes pour la paix en Colom- bie. Ambassadeur en mission spéciale Le Conseil fédéral a nommé en décembre 2000 un ambassadeur en mission sp éciale dont la t âche consiste à d évelopper sur le plan politique les efforts de m édiation suisses et à étoffer la contribution suisse à l’avènement de la paix dans le monde. La plupart des conflits armés actuels mettent en jeu une constellation d ’acteurs com- plexe. Outre le renforcement de la pr ésence de la Suisse au niveau politique et diplomatique, l ’Ambassadeur en mission sp éciale doit patiemment tisser un r éseau de contacts utiles et acqu érir une connaissance approfondie des tenants et des abou- tissants ainsi que de la dynamique d ’un conflit. Ainsi, il se donne la possibilit é de créer des liens à diff érents échelons et de mettre les ressources et les id ées de la Suisse au service de la stabilisation d ’une situation de conflit. De par son rang pro- tocolaire, il est en mesure d’apporter les contributions suisses aux niveaux politiques requis. La Suisse ne pouvant pas s ’affirmer dans la gestion civile des conflits par un statut de grande puissance politique, elle doit acqu érir le cr édit n écessaire en se montrant compétente, imaginative, digne de confiance et tenace.7432 Les contributions de la Suisse à la paix ne sortent pas du n éant, elles refl ètent tou- jours un peu de notre identit é nationale. Ce qui caractérise le système suisse, ce sont les dispositifs de s écurité dont s ’est dot ée la nation contre l ’abus du pouvoir de l’Etat et la concentration de ce pouvoir dans quelques mains. Bien s ûr, ces garde- fous ont un prix en termes d ’efficience. L ’Ambassadeur sp écial sait parfaitement qu’il serait illusoire de vouloir «exporter» tels quels des traits distinctifs du syst ème politique suisse dans des r égions en conflit. Mais les sp écificités de la Suisse peuvent aussi inspirer des Etats lorsque l ’abus de pouvoir systématique est au centre du conflit. Ce poste d ’ambassadeur en mission sp éciale permet au DFAE d ’explorer des ter- rains d’action jusqu ’à présent en friche ainsi que des m éthodes innovantes de ges- tion civile des conflits. L’option de concentration et d ’approfondissement prise dans ce domaine a pour corollaire que l ’Ambassadeur doit lui aussi se concentrer sur un petit nombre de zones de conflit. C’est pourquoi il a d éployé des efforts particuliers, depuis sa nomination, au Soudan et en Somalie. L’Ambassadeur en mission sp éciale et la m édiation dans le processus de paix soudanais Après des ann ées de contact avec les parties en conflit au Sud-Soudan, l ’Ambassa- deur en mission sp éciale a conçu une ample «architecture de paix » pour le Soudan, qui devrait faciliter le passage de la guerre à la paix. Il a dégagé les grands points du conflit soudanais et ébauché des solutions. Il a d ès le d épart associé les parties au conflit ainsi que des Etats influents de la r égion et des pays occidentaux à cette réflexion. À l’issue de multiples consultations bilat érales et multilatérales, il a concrétisé quel- ques-unes de ses idées en montrant comment elles s ’inséraient dans sa strat égie glo- bale. Trois d’entre elles ont une place à part dans sa stratégie générale: la répartition des recettes du pétrole, la réforme de l’armée et la création d’un cadre institutionnel pour la société divisée du Sud-Soudan. – Le gouvernement soudanais ayant commenc é il y a trois ans environ à exploiter les gisements du Sud-Soudan, le p étrole est devenu l ’un des prin- cipaux enjeux du conflit. Sans une r épartition équitable des recettes issues de cette matière première stratégique, on ne voit pas comment le conflit armé pourrait se terminer. L’Ambassadeur en mission spéciale a donc préparé une formule de comptabilisation transparente de ces recettes et une cl é de répar- tition toute simple. – Comme d’autres pays d ’Afrique, le Soudan doit surtout sa coh ésion à une armée contrôlée par l’Etat. Sa dissolution soudaine ferait surgir de tr ès gros problèmes. Car le Soudan est un pays tr ès hétérogène et le conflit entre le Nord et le Sud est militaris é depuis des g énérations. C’est pourquoi l ’octroi de l’autonomie revendiquée par le Sud ne sera cr édible que si des garanties fédérales sont aussi donn ées en ce qui concerne l ’armée. Au d ébut de l’année 2002, l ’Ambassadeur en mission sp éciale a pour la premi ère fois invité des d élégations militaires du Nord et du Sud en Suisse pour leur montrer, par l ’exemple de l ’armée suisse, que le f édéralisme peut aussi fonctionner dans le domaine militaire.7433 – Plus d’une soixantaine de tribus peuplent le Sud-Soudan; elles n ’ont jamais pu dans le pass é mettre en place d ’institutions communes viables. Or les mécanismes traditionnels d ’arbitrage et de conciliation des int érêts ne fonc- tionnent plus parce que de nombreuses personnes ont été d éplacées par la guerre ou parce que ces mécanismes traditionnels sont court-circuités par les milices armées. Sans d’authentiques institutions, le Sud-Soudan ne conna îtra pas de paix durable. C ’est pourquoi l ’Ambassadeur en mission sp éciale a opiniâtrement recherch é le dialogue avec des repr ésentants des élites sud- soudanaises et finalement lancé un processus visant à créer des institutions à ancrage local. Un groupe sud-soudanais a soumis au d ébat public une pro- position de cr éation d ’un conseil des tribus – comparable à la loya jirga d’Afghanistan ou à la conf érence des tribus du nord de la Somalie – qui pourrait finalement reprendre le contrôle des milices armées. Médiation sur le Bürgenstock En janvier 2002, un cessez-le-feu pour les monts Nouba, la r égion du centre du Soudan la plus touch ée par la guerre civile du Sud-Soudan a été n égocié sur le B ürgenstock (NW). Des pressions am éricaines avaient conduit le gouvernement soudanais et l ’armée de libération du peuple soudanais (SPLA) à accepter des n égociations de cessez-le-feu. Les relations de confiance qu ’a r éussi à instaurer l ’ambassadeur en mission sp éciale avec les parties au conflit l ’ont fait choisir pour diriger les n égociations. Une f éconde coopération am éricano-suisse est ainsi parvenue à transformer le cessez-le-feu en un accord de désengagement qui a rendu l ’accès des terres agricoles à la population civile. L’ambassadeur avait d ’ailleurs eu la bonne id ée d ’intégrer des officiers sup érieurs suisses à la délégation de médiation. L’accord signé le 19 janvier 2002 a été très bien accueilli dans les monts Nouba. C ’est la première fois en bient ôt vingt ans de guerre civile qu ’un accord est n égocié et sign é entre le gouvernement et les rebelles. Le gouvernement soudanais a pour la premi ère fois aussi accepté la création d’une commission de supervision internationale, qui accomplit actuellement sa mission dans les monts Nouba; le cessez-le-feu n ’a pour l ’instant (automne 2002) pas été rompu. On pourrait enfin espérer une paix complète au Soudan. Compte tenu des bons r ésultats obtenus jusqu ’à présent par l ’Ambassadeur en mis- sion spéciale de gestion des conflits, le Conseil fédéral se propose d’affecter selon le besoin d ’autres personnes à des missions sp éciales diplomatiques dans les ann ées qui viennent.7434 1.5.1.2.2 Programmes de gestion civile des conflits Les programmes de gestion civile des conflits sont des trains de mesures con çus pour une région de conflit donn ée et mis en oeuvre dans cette r égion. Les program- mes englobent des projets harmonisés entre eux ainsi que l’envoi d’experts. Europe du Sud-Est: prévenir la violence et consolider la paix Divers acteurs de la Conf édération se sont engag és ces derni ères années en Europe du Sud-Est ; ils ont tent é de pr évenir la violence et de consolider la paix par des program- mes et des actions int égrées, dans le cadre de l ’aide humanitaire, de la coop ération avec les pays de l ’Est, de l’aide au retour ou de la consolidation civile et militaire de la paix. La Suisse a aussi concouru officiellement, au sein de structures multilat érales comme le Pacte de stabilit é pour l’Europe du Sud-Est, à la mise en place de structures d émocrati- ques et juridiques, à la protection des minorit és ou au développement et à la coopération économiques. Par le pass é, une attention particuli ère a également été accord ée à l’Europe du Sud-Est pour ce qui est de la gestion civile des conflits. Les analyses r évèlent qu’une paix durable n ’est envisageable dans cette r égion éprouvée par la guerre que si l’on parvient à améliorer la compr éhension entre ses groupes ethniques et religieux et à développer des capacit és de r èglement constructif des conflits entre les majorit és et les minorités. Le potentiel de tensions restant important en Europe du Sud-Est, la Direction politique maintient dans cette r égion son plus gros programme en volume de gestion civile des conflits. Le programme fait une large place à des projets et actions am éliorant la protection des droits de l ’homme et des minorit és, et soutenant ou consolidant de nouvelles solutions constitutionnelles. La Direction politique intervient l à où les probl èmes de compr éhen- sion et, par cons équent, les conflits potentiels sont les plus importants: Serbie et Mont é- négro, Kosovo, Bosnie-Herzégovine et Macédoine. En Europe du Sud-Est existe un dense réseau d’acteurs multilat éraux; le programme s ’appuie sur leur coop ération. Le princi- pal instrument utilis é dans ce cadre est constitu é par les experts affect és le plus souvent aux missions de l ’OSCE. Les activit és liées à des projets se limitent à des secteurs ayant un impact déterminant sur la paix. Les programmes de gestion civile des conflits pr ésentent fréquemment un caract ère préventif. Dans les zones o ù les conflits ont d éjà éclaté, ils visent à les r égler ou à consolider la paix. Ils sont donc en compl ète harmonie avec les efforts de m édiation de la Suisse, qu ’ils préparent ou accompagnent. Dans certains cas, il peut être judi- cieux de soutenir les efforts de m édiation et de consolidation d ’autres pays ou orga- nisations internationales dans le cadre de programmes multinationaux de gestion civile des conflits. Les programmes de gestion civile des conflits n ’ont pas seulement leur place avant et pendant les conflits arm és: souvent, il est n écessaire de proc éder à un rapprochement des int érêts tout de suite apr ès la phase de combats. Il est en effet important à ce moment de stabiliser une paix fragile et de mettre en place un régime d’après-guerre viable.7435 Conseil aux parties au conflit au Sri Lanka et instauration de rapports entre elles La guerre civile qui oppose le gouvernement à dominance cinghalaise et le mouvement des Tigres de Lib ération de l ’Eelam Tamoul (LTTE) éprouve douloureusement la popu- lation depuis le d ébut des ann ées 80: morts, destruction, personnes d éplacées, popula- tions traumatisées, criminalité croissante et désintégration de la société. De graves violations des droits de l ’homme ont été commises de part et d ’autre. Pendant des d écennies, aucun acteur n ’a sembl é être en mesure de d ésamorcer le conflit ni de produire d’initiative de paix prometteuse. Aucune solution militaire, diplomatique, poli- tique ou constitutionnelle n ’est jusqu’à présent parvenue à s’imposer. La Direction politique m ène depuis longtemps au Sri Lanka un programme de gestion civile du conflit. Dans ce cadre, elle soutient le Centre Berghof de gestion constructive des conflits (Berlin) dans la mise en place d ’un réseau d’étude et de transformation du conflit au Sri Lanka. Elle compl ète ainsi les efforts de paix du gouvernement norv égien, auquel les parties ont demand é sa médiation. Ce r éseau doit renforcer les comp étences et le potentiel d ’acteurs importants dans la transformation du conflit et fournir des incitations à la coop ération et aux relations. Le but du programme consiste à améliorer la capacit é générale de r èglement et de gestion constructive du conflit au Sri Lanka. Les personnes et les équipes encadrées par le pro- gramme doivent ensuite prendre un r ôle actif dans le processus de paix car il s ’agit avant tout d ’encourager et de renforcer les capacit és locales. Cet apport englobe par exemple des techniques de n égociation et de m édiation, des analyses de conflits simi- laires dans d ’autres pays, des solutions imaginatives de passage du cessez-le-feu à un accord de paix ou des possibilit és constitutionnelles de régler le conflit. 1.5.1.2.3 Pool d’experts pour la promotion civile de la paix (PEP)10 Le Pool d’experts suisse pour la promotion civile de la paix (PEP) s’est révélé ces dernières ann ées un instrument efficace d ’envoi de personnel de paix qualifi é. Le concept adopt é par le Conseil f édéral en d écembre 2000 pr évoit la cr éation de structures permettant d ’envoyer jusqu’à une centaine de personnes simultan ément. S’il n’éclate pas prochainement de nouveaux conflits, qui exigent des missions de paix multilatérales plus fournies, il s ’en tiendra pour les ann ées qui viennent à ce niveau. En ce qui concerne l ’envoi d’experts, l’accent sera mis ces prochaines ann ées sur la croissance plutôt qualitative que quantitative. La Direction politique souhaite étoffer et optimiser la formation de base et le perfectionnement ainsi que l ’encadrement des experts afin de garantir le niveau de qualit é des personnes envoyées. De cette façon, les experts du PEP assumeront en outre de plus en plus des fonctions d ’encadrement et pourront acquérir une expérience de direction. Dans la mesure du possible, la Direction politique harmonise l ’envoi d’experts avec les programmes de gestion civile des conflits. Lorsqu ’il s’agit de programmes mul- tilatéraux, les affectations des experts suisses visent à susciter des effets de synergie entre leur activité et l’axe stratégique du programme. Dans le cadre de programmes bilatéraux, leur activité consiste à codiriger ou à réaliser les activités sur place. 10 Pour plus ample information sur le Pool d ’experts de promotion civile de la paix, se reporter au rapport du Conseil fédéral du 23 octobre 2002 sur les possibilités et les limites de l’affectation de volontaires à l’étranger dans le cadre de la promotion civile de la paix.7436 Bien que la Direction politique s ’efforce d’obtenir un maximum de synergies entre les divers instruments de gestion civile des conflits, il doit se montrer tr ès souple en ce qui concerne l ’envoi de personnes dans des missions multilat érales pour ce qui est du lieu et de la nature de leur intervention. Cette souplesse est n écessaire du fait que les modalités d’affectation et le type des tâches à accomplir dépendent en grande partie de l’organisation assumant la mission. L’envoi de personnes dans des r égions de conflit présente des risques qu’une prépa- ration et un encadrement soigneux permettent de réduire, mais jamais d’éliminer. Compétence suisse dans la création d’un organisme de conciliation, de médiation et d’arbitrage entre la population et le gouvernement au Kosovo Après l’intervention militaire de l ’OTAN au Kosovo, au printemps 1999, et la cr éation de missions de paix de l ’ONU et de l ’OSCE en juin 1999, quelque 800 000 r éfugiés de souche albanaise chass és durant la guerre par les forces serbes sont revenus au Kosovo. Depuis juin 1999, plus de 200 000 Kosovars non-albanais de souche ont pour leur part quitté le Kosovo; dans la plupart des cas, leur d écision était due à des tensions ethniques et religieuses. La Direction politique soutient depuis la fin des combats les missions de paix au Kosovo dans le cadre d ’un ample programme de gestion civile des conflits; le principal instru- ment auquel elle recourt dans ce contexte est l ’envoi d ’experts. Fin 2001, plus de 120 d’entre eux intervenaient au Kosovo au titre de la promotion civile de la paix, contri- buant à la stabilisation de la sécurité, au renforcement des structures de l ’Etat de droit et à l’amélioration de la compréhension entre la majorité albanaise et diverses minorités. Dès le d ébut, la Direction politique a énergiquement soutenu l ’organisme de concilia- tion, de m édiation et d ’arbitrage au Kosovo. Charg é de prot éger et de promouvoir les droits et les libertés fondamentales des personnes physiques et morales sur les territoires du Kosovo, celui-ci doit garantir le respect des r ègles stipulées dans la Convention euro- péenne des droits de l’homme, les deux pactes de l ’ONU et d’autres textes importants sur les droits de l ’homme. Des collaborateurs suisses de cet organisme n ’ont cess é d ’indi- quer qu’ils passaient sur place pour des sp écialistes de la compr éhension entre les divers groupes ethniques, et étaient parfois sp écifiquement affect és à ce domaine. Ce qui mon- tre que l ’expérience suisse peut être mise à profit dans des formes constructives de con- ciliation des intérêts. 1.5.1.2.4 Initiatives diplomatiques thématiques Le rapport de politique ext érieure 2000 du Conseil f édéral qualifie la promotion de la s écurité et de la paix d ’«élément central de la politique structurelle au niveau global». Par cette formule, il indique que les conflits arm és et les guerres d ’au- jourd’hui concernent l ’ensemble de la communaut é internationale et que les pro- blèmes de paix, actuels et à venir, appellent des solutions supra- étatiques. Il est donc logique que les questions et points fondamentaux concernant la paix soient de plus en plus abord és et d éveloppés au sein d ’organes multilatéraux et de groupes infor- mels de pays dont le r ôle devrait gagner en importance. La Suisse poss ède sur un certain nombre de ces questions des comp étences qu ’elle peut apporter au niveau diplomatique – ce qu ’elle fera davantage à l’avenir. Les discussions internationales sur des questions th éoriques générales ou sp écifiques ont souvent des implications directes sur le travail concret de gestion civile des conflits ou de promotion des droits de l’homme. En participant plus activement à ces discussions, le Conseil fédé- ral pourra dire son mot dans l ’aménagement du cadre dans lequel s ’inscrivent ses7437 propres programmes. Cette pr ésence plus intense de la Suisse dans les d ébats inter- nationaux améliorera en outre la qualit é interne de ses programmes de promotion de la paix ainsi que ses chances de s ’intégrer dans des partenariats internationaux por- teurs. De nouvelles possibilit és s’offrent à elle dans ce contexte maintenant qu ’elle est membre de l’ONU. Ces dernières années, le Conseil fédéral s’est particulièrement impliqué, à l’échelon international, dans les d ébats sur l ’amélioration de la s écurité humaine. Il s ’est exprimé dans divers réseaux internationaux sur des questions fondamentales comme la prolifération des armes légères, le déminage humanitaire, les acteurs non étatiques des conflits, les enfants soldats, la r éforme du dispositif s écuritaire dans les r égions en conflit, l ’atténuation des effets humanitaires et économiques pervers des sanc- tions (sanctions dites «intelligentes») ainsi que sur les initiatives d ’amélioration et de professionnalisation des missions de paix multilat érales ou des structures d ’envoi d’experts civils de la paix. La Direction politique a besoin de faire appel à des comp étences et à des r éseaux extérieurs pour am éliorer les chances de succ ès des initiatives diplomatiques de la Suisse sur certaines questions. Dans certains cas, il faut soutenir ces actions par des mesures d’accompagnement opérationnelles qui vaudront aux initiatives suisses cr é- dibilité et cr édit. Dans le domaine des armes l égères, c’est en grande partie à une telle mesure d ’accompagnement stratégique, à savoir le soutien à l’enquête «Small Arms Survey», que le Conseil f édéral doit de passer pour l ’artisan crédible d’initia- tives diplomatiques. Conférence des Nations unies sur le commerce illicite des armes légères et diplomatie suisse En juillet 2001 a eu lieu à New York la premi ère conf érence sur les armes l égères d’envergure mondiale: la Conf érence des Nations unies sur le commerce illicite des armes légères et de petit calibre sous tous ses aspects. Les participants se sont entendus sur un programme d ’action contenant un grand nombre de mesures nationales, r égio- nales et globales, et qui aura une influence durable sur l ’engagement à venir de la com- munauté internationale dans le domaine des armes l égères. Le DFAE s’est beaucoup impliqu é dans la pr éparation du programme d ’action. Avant la Conférence de l ’ONU, il a organis é divers s éminaires internationaux o ù ont été appro- fondis des aspects primordiaux du probl ème. Cette pr éparation a contribu é à rendre les discussions objectives avant et pendant la Conf érence et a eu un impact d éterminant sur la formulation du programme d’action. Il faut en particulier mentionner dans ce contexte l ’initiative diplomatique sur la tra ça- bilité des armes l égères, lancée par la Suisse avec la France; elle porte sur la mise en place d’un système international d’échange d’informations devant permettre de retrouver l’origine des armes l égères et de marquer les armes elles-m êmes. Cette initiative franco- suisse a suscit é un vif int érêt à la Conf érence de l ’ONU. C’est un premier pas concret vers la mise en œ uvre des mesures qu’appelle le programme d’action.7438 1.5.1.2.5 Partenariats Partenariats multilatéraux et bilatéraux Les conflits actuels ont des causes si nombreuses et si intriqu ées que ce sont les ini- tiatives de prévention de la violence et de promotion de la paix con çues et mises en œ uvre dans le cadre de l’ONU, de l’OSCE, de l’UE, de l’OCDE, de l’UA, de l’OAS ou d’autres organisations mondiales, régionales ou sous-régionales qui ont le plus de chances d’avoir un impact. Dans son message relatif à l ’initiative populaire «Pour l ’adhésion de la Suisse à l’Organisation des Nations unies (ONU) », le Conseil f édéral a notamment justifi é son accord par le fait qu ’en devenant membre, la Suisse se donne la possibilit é «de mieux promouvoir ses valeurs et ses priorit és politiques dans le travail de cette organisation mondiale»11. En ce qui concerne la paix, cette coop ération est d ’autant plus naturelle qu ’il s’agit d’un domaine prioritaire aux yeux de la Suisse comme de l’ONU. Ce partenariat intense s ’impose à la Suisse en particulier du fait que l ’ONU joue un rôle déterminant dans le travail de r éflexion et de pr éparation consacré à de nouveaux concepts, dans les m édiations politiques et diplomatiques et dans la mise en place de grandes opérations de paix. L’ONU constitue aujourd ’hui dans le monde le principal acteur de la paix. En entretenant d ’actives relations de partenariat avec elle, le Conseil f édéral accroît les chances de succès des activités de la Suisse dans la gestion civile des conflits. Outre l ’ONU, l ’OSCE constitue pour la Suisse un autre forum important pour développer et mettre en oeuvre des actions de pr évention des crises, de traitement des conflits et de reconstruction. A c ôté des organisations internationales, il faut aussi signaler le r ôle d ’initiatives d ’Etats isol ées ou d ’actions bilat érales coordon- nées de plusieurs pays. Il est apparu ces derni ères ann ées que des pays se sp écia- lisent dans certains aspects des efforts de paix internationaux et forment des partena- riats avec d ’autres qui ont adopt é des priorit és thématiques et des axes strat égiques similaires. Le Conseil fédéral est persuadé que les contributions de la Conf édération à la paix gagneront en efficacité si elles s’inscrivent dans de tels partenariats. Devenue membre des Nations unies, la Suisse prendra d ésormais en charge comme tous les autres membres sa part des frais des missions de paix, par le biais de ses contributions au budget ordinaire de l’ONU. Partenariats avec la science et la recherche La gestion civile des conflits est un domaine jeune dans lequel on ne dispose que de relativement peu de connaissances s ûres. Il est donc indispensable de recourir à la recherche appliquée menée dans des organismes suisses et étrangers de façon que les activités correspondantes de la Conf édération prennent un essor qualitativement sa- tisfaisant. 11 FF 2001 11327439 Pour définir et déployer des stratégies d’intervention responsables et efficaces, on ne peut se passer d ’analyses scientifiques solides des r égions concernées et des causes des conflits. Des d écisions prises au vu d ’analyses insuffisantes peuvent même con- duire à se lancer dans des actions qui auront sur le conflit des effets contraires aux buts recherch és. Les capacit és d ’analyse n écessaires d épassant de loin celles dont dispose l’administration, il est indispensable de travailler avec des organismes ext é- rieurs de recherche à la planification et à l’encadrement des activit és concrètes. La Direction politique fait donc proc éder à des recherches ax ées sur l ’action, et cela dans les grands domaines suivants: statut de la politique de paix dans la politique extérieure; possibilit és d ’action de la politique de paix suisse; analyses g éogra- phiques et thématiques de conflits. Partenariat de développement de stratégies de paix Le Harvard Program on Humanitarian Policy and Conflict Research (HPCR) est un partenaire important de la Direction politique. Il est centr é sur la recherche appliqu ée en matière de s écurité humaine, de pr évention des conflits et de protection des popula- tions civiles. Le HPCR pr épare des documents strat égiques à l ’intention des respon- sables, ainsi que des informations sur certaines r égions de conflits, puis en assure la diffusion en recourant à des technologies modernes de l ’information. La Direction poli- tique a soutenu la cr éation du HPCR en étroite liaison avec le secr étariat ex écutif du Secrétaire général de l’ONU à New York. Aujourd ’hui, elle met à profit à divers niveaux les r éflexions, analyses et id ées issues du Programme, dont le personnel a notamment conseillé la Direction politique dans la pr éparation d’un mécanisme de contr ôle du res- pect du droit international humanitaire au Proche-Orient. L ’ONU, des acteurs et des gouvernements autres que la Suisse recourent aussi aux conseils du HPCR. Partenariat avec des or ganisations non gouvernementales et des acteurs écono- miques Les acteurs étatiques ont int érêt à coop érer étroitement avec des ONG nationales et internationales, et cela pour diverses raisons. D ’une part, les ONG poss èdent une connaissance et une exp érience du d éroulement des conflits qui compl ètent utilement le travail de l ’administration. D’autre part, ces organisations s ’inscrivent souvent dans des réseaux, à l’intérieur comme à l’extérieur de la région en conflit, ce qui leur permet d ’exercer une influence positive sur le d éroulement du conflit. Les ONG ne sont pas soumises aux mêmes contraintes politiques qu’un Etat et il leur est fréquemment plus ais é d ’accéder aux parties au conflit. Dans certains cas, il peut être bon de soutenir des organisations non étatiques qui entreprennent des initiatives prometteuses de médiation auxquelles la Suisse n ’est pas – ou pas encore – officiel- lement associée. L’expérience montre qu’une grande partie des conflits arm és ont des origines direc- tement ou indirectement économiques. La maîtrise de ressources rares, la lutte pour certains marchés, certains crédits ou l’utilisation de certaines infrastructures, la pos- sibilité d ’obtenir des devises ou des positions strat égiques dans l ’économie natio- nale, voire le volume et la structure de l ’économie nationale constituent autant de facteurs d éterminants dans le d éclenchement et le d éroulement des conflits. Or le rôle potentiel des acteurs économiques a été jusqu ’à pr ésent sous-estim é dans les stratégies de gestion des conflits. Les entreprises pr ésentes dans des zones de conflit se demandent souvent quel est l ’impact de leurs investissements sur les rapports de force sur place, voire si ces investissements ne renforcent pas l ’économie de guerre (cf. p. 11). Les entreprises qui adoptent une perspective à plus long terme souhaitent7440 en général empêcher les conflits arm és, ou au moins qu ’ils trouvent le plus rapide- ment possible une solution pacifique. Pour les entreprises, la guerre et l’instabilité se traduisent par des co ûts supplémentaires et font obstacle au d éveloppement écono- mique durable. La paix étant indispensable à des relations économiques florissantes, les entre- prises ont tout int érêt à pr évenir les conflits arm és. Les acteurs économiques opérant dans des zones de conflit ont fr équemment des contacts avec des res- ponsables influents sur place. Il est donc dans l ’intérêt de la Conf édération, mais aussi de l’économie privée, de mettre à profit ces contacts dans le cadre de stratégies intégrées de gestion civile des conflits. 1.5.1.3 Thèmes prioritaires On observe une sp écialisation th ématique croissante des acteurs internationaux de promotion de la paix. La Direction politique en a conscience; elle se constitue donc un capital de sp écialités internes ainsi que de ressources ext érieures dans une s élec- tion de domaines d éterminants. Elle se concentre sur ceux qui se sont r évélés parti- culièrement porteurs dans le pilotage de processus de gestion civile des conflits et la réalisation des activités correspondantes. 1.5.1.3.1 Droit constitutionnel, décentralisation et partage du pouvoir Les divergences quant à l’organisation des structures de pouvoir et de comp étences au sein de l’Etat sont à l’origine de nombreux conflits arm és; mais ce sont aussi des questions qui reviennent r égulièrement en bonne pl ace dans les n égociations de paix. C ’est pourquoi il est indispensable de se cr éer un capital de comp étences internes en droit constitutionnel et en mati ère de d écentralisation, de partage du pouvoir et de protection des minorit és, tout en intensifiant sa coop ération avec des réseaux de sp écialistes extérieurs. Depuis les ann ées 90, la Direction politique est parvenue à exercer une action constructive sur le d éroulement de divers conflits en amorçant des solutions crédibles dans ces domaines. L’actuel débat sur la protection des minorités en droit international et sur le droit des peuples à l ’autodétermination le montre clairement: le principe de subsidiarit é s’imposera de plus en plus dans l ’avenir, mais les v œ ux d ’indépendance resteront rarement exaucés. Ce qui veut dire que les Etats devront de plus en plus se d écen- traliser de sorte que les groupes concern és puissent avoir un sentiment d ’auto- détermination au sein de leur r égion et avec leur propre administration, sans pour autant former un nouvel Etat ind épendant. Dans la r éalité de la plupart des relations entre majorités et minorit és, il n ’est possible d ’aboutir à des r ègles d’autonomie et d’autodétermination qu ’après une p ériode longue et p énible de r éflexion sur les revendications des minorités. Pour que les choses se passent bien, il ne suffit certai- nement pas d’arbitrer abstraitement entre la légitimité de la démocratie majoritaire et la protection des minorit és. Pour un acteur cherchant à promouvoir la paix, il s ’agit7441 plutôt de lancer et d ’accompagner un processus d ’apprentissage et de r èglement entre les parties impliqu ées et en leur sein. Ce processus vise à ce que les parties connaissent et comprennent leurs revendications respectives. La t âche de la tierce partie consiste à fournir sa comp étence en matière constitutionnelle et à motiver les parties à rechercher ensemble une forme de partage du pouvoir acceptable pour toutes. Les accords et les m écanismes d’arbitrage doivent être aussi pr écis que possible de manière à minimiser les risques de d étournement des r ègles de l ’autonomie. Pour qu’un accord de partage du pouvoir fonctionne, il faut que tout le monde adopte une conception commune des normes en vigueur en mati ère de protection des droits de l’homme et des minorit és, mais aussi que l ’on se soit accord é sur les fa çons de garantir la sécurité intérieure, la cr éation d’organes autonomes repr ésentatifs ou sur des formes de représentation élue du peuple. La Somalie à la recherche du «bon» régime Depuis le renversement du r égime de Siyad Barre, en 1991, la Somalie n ’a plus de gou- vernement national. L ’Etat somalien s ’est complètement effondré. Et pourtant, la soci été somalienne est parfaitement homog ène en ce qui concerne sa composition ethnique, reli- gieuse et linguistique. La Somalie pr ésente à sa fa çon une occasion unique de repenser les buts et le rôle de l’Etat en tant que tel, et particuli èrement son statut en Afrique. L’effondrement des structures et des institutions de l ’Etat en Somalie montre clairement à quel point les mod èles d’Etats-nations à l’occidentale sont faiblement implant és sur le continent africain – avec quelles terribles cons équences pour la stabilit é des pays con- cernés. Les événements du 11 septembre 2001 ont fait prendre conscience au monde que l’absence d’autorité étatique dans une seule r égion peut compromettre la s écurité inter- nationale. Mais il y a de l ’espoir: des efforts sont d éployés dans les r égions du nord de la Somalie pour mettre en place des institutions étatiques originales. Cette tentative repr ésente un problème épineux pour les experts occidentaux, qui doivent concilier leurs id ées avec les besoins et la réalité de la société somalienne. Le DFAE a décidé d’accompagner à divers niveaux la mise en place d ’un nouvel Etat en Somalie. Depuis quelques ann ées, il soutient les nouvelles institutions en cours de cr éa- tion dans le nord-ouest et le nord-est du pays en proposant son expertise. Un groupe de travail a en outre été constitu é sous la direction de l ’ambassadeur en mission sp éciale, avec l ’appui d ’un institut universitaire suisse; il r éunit des repr ésentants de diverses régions de Somalie. Ce groupe prépare divers modèles de constitution qui serviront de base de discussion en vue de la conception du futur syst ème politique de la Somalie. Ces mod èles sont appro- fondis dans le dialogue avec diff érents groupes de la soci été somalienne avant d ’être examinés par une future commission constituante. L ’ambassadeur en mission sp éciale soutient le processus en assurant les relations avec divers groupes somaliens et les prin- cipaux acteurs régionaux et internationaux. L’encouragement du d ébat institutionnel en Somalie illustre bien l ’importance des ques- tions constitutionnelles dans les zones de conflit et montre comment on peut les aborder dans des strat égies de gestion des conflits. Dans bien des pays ravag és par la guerre, il ne s’agit pas simplement de r éformer les institutions existantes, mais de refondre com- plètement l’Etat. La red éfinition du r ôle de l’Etat et la mise en place d ’un contrepoids à son monopole du pouvoir sont des pr éalables indispensables à la ma îtrise d ’un grand nombre de conflits déclenchés par l’abus du pouvoir de l’Etat en Afrique et ailleurs.7442 Encadrement d’élections Même quand on parvient à faire négocier un système politique pour l’Etat concerné, il se r évèle souvent difficile de faire admettre cet accord chez les diverses parties concernées et dans la population en g énéral. Les élections peuvent ainsi avoir un effet stabilisant comme déstabilisant. Le mauvais déroulement des élections est sou- vent le signe d ’un dysfonctionnement du système politique. Dans le cadre de strat é- gies préventives, les élections peuvent donc révéler le degré de respect des processus démocratiques et des règles de l’Etat de droit. Dans des soci étés déstabilisées par un conflit récent, les élections représentent une étape cruciale. Car c ’est par des élec- tions faites dans les r ègles que les formules constitutionnelles ou les accords poli- tiques sur le partage du pouvoir sont l égitimés et accept és par l ’ensemble de la population. Il est donc primordial d ’avoir au pr éalable préparé et am élioré le code électoral. C’est en général l’observation internationale qui sert à déterminer si des élections se déroulent dans des conditions r égulières et d émocratiques. Les observateurs assu- ment une double fonction. D ’une part, ils renforcent la l égitimité du processus en le vérifiant et en prévenant les erreurs, les manipulations ou les fraudes. Ils l ’entourent d’une atmosph ère de franchise et renforcent la confiance des électeurs dans le déroulement du scrutin. Ils ne se limitent d ’ailleurs pas en g énéral à surveiller le vote à proprement parler: des missions plus longues permettent de contr ôler que les libertés de réunion et d’expression ont bien été respectées avant le scrutin. Et d’autre part, en assurant ce contr ôle, la communaut é internationale montre l ’intérêt qu’elle porte à l’évolution pacifique et d émocratique du pays, ainsi que sa solidarit é avec lui. 1.5.1.3.2 Médias et conflits armés Non seulement les m édias rendent compte des conflits arm és, mais ils ont fr équem- ment une influence directe sur leur dynamique. Manipul és, ils peuvent contribuer à leur escalade en polarisant l ’opinion, en exploitant les événements, en marginalisant telle ou telle partie voire en appelant à la violence. Mais quand ils font preuve de sens des responsabilit és, les m édias peuvent aussi contribuer puissamment à prévenir, à désamorcer, voire à régler un conflit. Ils peu- vent aider à analyser les intérêts, les besoins et les buts des parties impliqu ées, et les rendre transparents. En faisant mieux comprendre des aspects primordiaux du conflit dans les populations concernées, ils favorisent le dialogue au sein des parties en pr é- sence et entre elles. La couverture objective des événements peut avoir un effet pr é- ventif car elle montre clairement aux personnes impliqu ées quels int érêts sert l’escalade et quel sera son co ût. Cette information est particuli èrement importante lorsque les canaux de communication formels et informels ont été coupés entre les parties, et que les médias constituent donc le seul qui reste. La Direction politique soutient les m édias lorsqu’ils ont un impact direct sur la dynamique du conflit et peuvent motiver les parties au conflit à adopter des formes constructives de règlement du conflit.7443 Les médias peuvent aussi contribuer directement au règlement du conflit en publiant des idées de solution constructive et en fournissant une plate-forme qui permette à toutes les parties de s ’exprimer. Dans cette phase, ils peuvent insister sur le devoir d’information des chefs de n égociations et d émasquer les parties qui entravent le processus. Quant aux n égociateurs, ils ont ainsi la possibilit é de s ’adresser à leur propre base, de lui expliquer les positions qu’ils défendent et de les faire accepter. Radio OKAPI émet des ondes de paix! La République d émocratique du Congo est en proie à la guerre depuis 1996. Apr ès un premier conflit qui s ’est soldé par le renversement du r égime de Mobuto Sese Seko, un second conflit éclate en ao ût 1998; il dure encore et a entra îné dans son tourbillon plu- sieurs autres pays africains. En juillet 1999 ont été sign és à Lusaka des accords de paix pr évoyant notamment l’instauration d ’un «dialogue intercongolais »: une plate-forme politique permettant aux différents partis et groupes congolais de s ’entendre dans un processus participatif et intégrateur sur le r égime constitutionnel à venir du Congo. Ce dialogue a pris une nou- velle envergure en f évrier 2002 lorsque, pour la premi ère fois, toutes les parties en pr é- sence y ont participé. La Direction politique accompagne le dialogue intercongolais d ’un programme de ges- tion civile du conflit. Depuis novembre 2000, elle soutient l ’actuelle Radio OKAPI en lui fournissant une aide financi ère et en mettant à sa disposition un expert du Pool d ’experts suisse pour la promotion civile de la paix. Le fonctionnement de Radio OKAPI est assur é par la mission de l ’ONU au Congo (MONUK) et la fondation Suisse Radio Hirondelle. La station a notamment pour objectif de fournir à la population du Congo des informa- tions fiables sur le processus de paix et le dialogue intercongolais et de soutenir ainsi le processus, d’expliquer le mandat et les activit és de la MONUK, de diffuser des informa- tions sur le droit international humanitaire et le travail du CICR, d ’informer le public des programmes de d éminage, de soutenir la r éinsertion des enfants soldats dans la vie civile et de faire conna ître les actions et les offres des acteurs humanitaires. Non seule- ment elle am éliore les chances de paix durable au Congo mais elle contribue aussi con- crètement à la sécurité humaine des populations locales. 1.5.1.3.3 Sécurité humaine En mai 1998 a été créée avec le Human Security Network une structure institution- nelle qui permettait à ses membres (Canada, Norv ège, Irlande, Pays-Bas, Autriche, Slovénie, Gr èce, Mali, Jordanie, Chili, Afrique du Sud et Suisse) de discuter d’actions visant à améliorer la s écurité humaine. Comme la plupart des autres pays du Nord appartenant au r éseau, la Suisse se concentre sur la s écurité humaine dans les situations de violence g énéralisée. Ces discussions tournent surtout autour de problèmes dont s ’occupe le DFAE depuis des ann ées et auxquels il continue d’accorder une grande importance dans le cadre de la gestion civile des conflits: la prolifération des armes l égères, les mines antipersonnel et les acteurs non étatiques des conflits. Réduire la prolifération des armes légères La lutte contre la prolif ération incontrôlée et l’usage abusif des armes l égères cons- titue un champ d ’activité particuli èrement d élicat dans le domaine de la s écurité humaine. Ces armes provoquent d ’incommensurables souffrances parmi les popula- tions des régions en proie à un conflit; elles contribuent fréquemment à l’escalade de la violence du fait qu ’elles sont bon march é, ais ées à obtenir en contrebande, à7444 transporter ou à introduire en contrebande, que leur manipulation ne demande gu ère de formation et que leur co ût d ’entretien est r éduit. Elles constituent l ’arme de guerre la plus utilis ée dans les conflits intra étatiques. On estime qu ’elles tuent 500 000 personnes environ chaque année dans le monde. L’engagement de la Suisse dans le domaine des armes l égères remonte à une d éci- sion prise en 1998 pour trois grandes raisons: tout d ’abord, l’utilisation incontrôlée des armes l égères doit être consid érée comme un probl ème prioritaire dans la recherche de la paix; ensuite, il était évident qu’il fallait agir au niveau international; et enfin, la Suisse poss ède des comp étences dans ce domaine. Depuis 1998, le DFAE a élaboré une politique ind épendante en la mati ère, qui a contribu é à ce que soient définis, mais aussi de plus en plus respect és, des normes et mécanismes inter- nationaux de lutte contre la prolif ération incontr ôlée et l ’usage abusif des armes légères. Il a d ’autre part pris des mesures pour faire mieux conna ître ce probl ème et obtenir une analyse plus soigneuse de points capitaux comme les restrictions au commerce incontr ôlé des armes l égères, leur marquage et la gestion des stocks d’armes. Centre de compétences international sur les armes légères («Small Arms Survey») L’enquête «Small Arms Survey» est connue aujourd ’hui comme une recherche soigneuse ayant débouché sur des informations claires sur les armes l égères. C’est un projet réalisé à l’Institut universitaire de hautes études internationales (IUHEI) de Genève. Il a pour objet principal de publier un annuaire des armes l égères contenant des donn ées et des analyses sur la production, les stocks et les flux d ’armes légères, les répercussions de leur prolifération incontrôlée et de leur abus ainsi que sur les actions multilat érales et les initiatives réalisées dans ce domaine. La qualit é des données analysées lui a d’ores et déjà valu un statut de publication de r éférence auprès des responsables politiques et des acteurs de la société civile. L’organisation de projet qui s ’occupe de publier l ’enquête s’est impos ée en un laps de temps relativement bref comme centre international de comp étences sur les questions d’armes légères. Outre la publication de l ’annuaire, ses rédacteurs conseillent de plus en plus souvent des pays, des organisations internationales et r égionales ainsi que des or- ganisations non gouvernementales. Le fait que l ’enquête soit pr éparée à Genève est une chance pour la Suisse, qui peut recourir à son savoir-faire pour la conception de ses activités politiques ou opérationnelles. Il y a quelques années à peine, on manquait encore de donn ées et d’analyses fiables dans ce domaine, ce qui entravait les efforts des acteurs internationaux pour évaluer l’ampleur du probl ème et prendre des mesures efficaces. L ’enquête a notablement con- tribué à l’objectivité des débats et à l’efficacité durable de la lutte internationale contre la prolifération incontrôlée des armes l égères et leur usage abusif. Le DFAE soutient ce projet depuis les débuts.7445 Faire échec aux mines antipersonnel A côté des armes légères, les mines antipersonnel figurent parmi les armes de guerre les plus cruelles. Comme les armes l égères, elles sont peu on éreuses, faciles à se procurer et d’un maniement aisé. C’est pourquoi elles sont surtout utilis ées dans les pays en d éveloppement, où elles peuvent encore tuer ou blesser m ême des ann ées après la fin des hostilit és. Qui plus est, il a été démontré que leur usage n ’a guère d’impact stratégique sur l’issue d’un conflit. Le Conseil f édéral intervient depuis 1993 dans le domaine du d éminage humani- taire. En 1994, il a d écidé de soutenir les actions de d éminage de l’ONU dans l’ex- Yougoslavie et en Angola. Vers la fin des années 90, les contributions financières de ce type étaient de plus en plus canalis ées vers les pays ou r égions dans lesquels la Direction politique déploie également un programme de gestion civile d’un conflit. Une mine antipersonnel enterr ée a environ dix fois plus de chances de blesser un civil que de mettre hors combat un membre des forces belligérantes. Sur le plan du droit international, la «Convention d ’Ottawa» sur l ’interdiction de l’emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction a été signée en d écembre 1997. Ce texte fondamental est entr é en vigueur le 1 er mars 1999 et s ’applique aujourd ’hui à 128 pays. La Suisse a été l’un des premiers pays à le signer, le 3 d écembre 1997, et l ’a ratifi é le 24 mars 1998. Depuis son entr ée en vigueur, ses dispositions ont d éjà eu des effets notables: le nombre des pays producteurs de mines, de plus d ’une cinquantaine initialement, est retombé à un peu plus d ’une douzaine; le commerce des mines a aussi été nota- blement réduit. En outre, divers pays ont conclu des accords bilat éraux ou régionaux par lesquels ils s ’engagent à d ésamorcer les mines d éjà enterr ées et à ne plus en utiliser de nouvelles. Enfin, on est parvenu ces derni ères ann ées à ce que divers groupes rebelles et acteurs non étatiques impliqués dans des conflits proscrivent les mines antipersonnel et n ’en utilisent plus. Pourtant, il reste toujours entre 60 et 110 millions de mines antipersonnel enterrées dans le monde; les stocks se comptent aussi en millions d ’unités. Bien que la Suisse ne figure pas parmi les premiers donateurs pour ce qui est des co ûteuses opérations de d éminage, le Conseil f édéral estime que, compte tenu de l ’énormité de ces chiffres, il est de son devoir de conti- nuer d ’intervenir à l ’échelon diplomatique pour que la Convention d ’Ottawa soit appliquée à la lettre partout dans le monde. Avec son Centre international de d émi- nage humanitaire de Genève, la Suisse dispose en outre d ’un centre de comp étence reconnu qui confère à son action une crédibilité internationale12. 12 Le Centre international de d éminage humanitaire de Genève (CIDHG), de même que le Centre pour le contrôle démocratique des forces armées (DCAF) et le Centre de politique de sécurité (GCSP), eux aussi installés à Genève, sont soutenus par le DFAE, mais financés en majeure partie par le DDPS.7446 Déminage au Mozambique: l’aide à l’action locale Le Mozambique figure parmi les pays les plus min és du monde. Les experts estiment que la guerre d ’indépendance et la guerre civile, laquelle a pris fin avec la signature de l’accord de paix en 1992, y ont laiss é jusqu ’à trois millions de mines antipersonnel posées en surface ou enfouies dans le sol. Ces mines emp êchent la population de vaquer librement à ses occupations, de cultiver ses champs et d ’exploiter les ressources du pays. A la conclusion de la paix, de nom- breuses organisations se sont lanc ées dans le d éminage humanitaire; leurs activit és étaient cependant la plupart du temps entrav ées par le manque de coordination et ne se fondaient pas sur une analyse rigoureuse des besoins. Certaines zones sans grande utilit é dans la reconstruction économique et sociale du pays ont été déminées, tandis que des terres fertiles restaient minées. La Direction politique a d écidé en 2000 d ’aider le Instituto Nacional de Desminagem (IND), l’administration nationale mozambicaine de d éminage, à attribuer les mandats de déminage en fonction des besoins ainsi qu ’à coordonner et à contrôler les campagnes de déminage à l ’échelon national. L ’aide financi ère et en infrastructures ainsi que les transferts de savoir-faire ont permis à l ’IND d ’accomplir une t âche d ’une importance capitale pour la reconstruction du pays. La Direction politique finance en outre des op é- rations de déminage au sud et au nord du pays. Problèmes spécifiques de sécurité humaine et perspectives La liste des probl èmes couverts par la notion de s écurité humaine n ’a cess é de s’allonger ces derni ères ann ées. La Direction politique continuera d ’examiner les initiatives lanc ées dans de nouveaux domaines pour d éterminer l ’impact direct qu’elles ont sur ses activit és opérationnelles. Nous allons reprendre rapidement ici deux catégories d’actions qui gagnent en importance dans la gestion civile des con- flits. – Acteurs non étatiques des conflits Les acteurs non étatiques jouent un r ôle de plus en plus important dans les conflits armés. La Direction politique s ’est trouvée directement confrontée à ce problème lorsqu’elle a commencé à s’occuper de pays comme le Soudan ou la Colombie, o ù des acteurs de ce type sont tr ès impliqués dans les com- bats. L ’une des grandes difficult és dans ces r égions de conflit consiste à trouver le contact avec ces acteurs non étatiques et leurs élites. M ême si elle y parvient, elle se met en r ègle générale en situation dangereuse et les risques sont nombreux. Les choses s ’améliorent si l ’on dispose avant la confrontation directe d ’informations fiables sur les titulaires des principales fonctions, les structures hi érarchiques et de commandement ainsi que les objectifs et les motivations des groupes concern és. La Direction politique peut puiser dans le capital d ’expérience de la DDC, qui doit nouer des con- tacts avec les acteurs non étatiques des conflits dans le cadre de son aide humanitaire. Une autre difficulté consiste à associer les acteurs non étatiques du conflit à des processus d ’instauration de la confiance ou au dialogue avec d ’autres acteurs. On a le plus de chances d ’y parvenir lorsqu ’ils ont au pr éalable adhéré à certaines normes et sont dispos és à les respecter. Parmi ces normes et principes figurent au premier plan la protection internationale des droits de l’homme et le droit international humanitaire.7447 Si, dans la plupart des cas, on sait à quelles normes les acteurs étatiques des conflits sont assujettis, les choses sont moins claires pour les acteurs non étatiques. Quelques-uns de ces derniers ont explicitement reconnu ces der- nières années les r ègles internationales de protection des droits de l ’homme et du droit humanitaire. L ’expérience a montré qu’ils étaient souvent dispo- sés à les respecter. Des probl èmes surgissent toutefois fr équemment au niveau pratique du fait que ces acteurs non étatiques n ’ont pas de m éca- nismes pour garantir une protection juridique efficace. Dans certains cas, les élites des groupes rebelles se rendent compte qu’elles ont avantage à ce que leurs soldats connaissent les normes et les principes du droit international humanitaire: cela rehausse leur statut international et raffermit la discipline interne. – Réforme de l’appareil de sécurité La réforme de l ’appareil de s écurité constitue dans les pays en d éveloppe- ment et en transition une ligne d ’intervention importante pour r éduire les causes de conflit, résoudre les conflits sans recours à la violence et stabiliser les régimes démocratiques et conformes aux principes de l ’Etat de droit. Il s’agit de processus de réforme complexes, qui touchent à la politique du d é- veloppement et de sécurité et présentent des aspects économiques, sociaux et institutionnels. Il faut que la r éforme pr évoie des d épenses militaires et d’armement transparentes et limitées, légitimise démocratiquement les forces armées et instaure des relations constructives entre l ’armée et la soci été civile. Lorsque des parties à un conflit acceptent de n égocier, l ’une des pre- mières questions à l’ordre du jour est presque toujours celle de l ’orga- nisation à venir de l’armée et de la police. L’appareil de sécurité et sa réforme sont souvent directement li és au proces- sus de paix; c ’est pourquoi cette question est importante aussi dans la ges- tion civile des conflits. Mais les Etats se montrent moins dispos és à réformer leur armée et leur police en p ériode de tensions montantes car ils y voient le garant de leur souverainet é et de leur monopole du pouvoir. Dans les n égo- ciations de paix ou juste apr ès une phase d ’hostilités, il est cependant fr é- quemment nécessaire d’aborder les questions de l ’insertion constitutionnelle de l’armée et de la police dans les structures d émocratiques et de leur con- trôle civil. Si la Direction politique est en mesure d ’apporter des comp éten- ces sur ces questions, elle peut parfois exercer une influence positive sur les négociations. Le Centre pour le contrôle démocratique des forces armées de Genève constitue pour elle un partenaire comp étent et exp érimenté, auquel elle peut recourir au besoin 13. Compte tenu des multiples facettes des pro- cessus de r éforme de la s écurité, ce secteur est consid éré comme important 13 Cf. note 12.7448 non seulement par la Direction politique, mais aussi, par exemple, par la DDC ou le DDPS. Tous les acteurs f édéraux m ènent des actions compl é- mentaires poursuivant des buts diff érents. Il peut s ’en dégager des synergies rehaussant encore l’efficacité globale de l’engagement suisse. 1.5.1.3.4 Les droits de l’homme dans les conflits armés et le droit international humanitaire Dans les zones de conflit, la protection internationale des droits de l ’homme et le droit international humanitaire se compl ètent. Bien qu ’ils diffèrent par leur champ d’application et les situations dans lesquelles ils s ’appliquent, ils poursuivent en fin de compte le m ême but: prot éger l ’individu de l ’arbitraire et de la violence. Les droits de l ’homme s ’appliquent en temps de paix comme en p ériode de conflits internes ou internationaux. Le droit international humanitaire, en revanche, ne s ’ap- plique qu’aux conflits armés. Protection internationale des droits de l’homme dans les conflits armés Dans les situations de conflit, les Etats peuvent suspendre certains droits de l’homme dans des conditions et conform ément à des r ègles bien d éfinies. Mais il y a aussi un noyau de droits qui ne peut en aucun cas, m ême dans les situations extrêmes, être remis en cause. Dans cette cat égorie figurent par exemple l ’inter- diction du g énocide, de l ’esclavage et de la traite des esclaves, le droit à la vie, l’interdiction de la torture et autres traitements ou peines cruels, inhumains ou dégradants, la discrimination raciale systématique ou le principe de non-r étroactivité du droit p énal. Tous les Etats sont tenus de respecter ces r ègles et de s ’acquitter intégralement des obligations d ’interdiction, de protection et d ’action qui en d écou- lent, même en période d’escalade d’un conflit ou dans le cadre de strat égies de lutte contre le terrorisme. Les acteurs soucieux de promouvoir la paix et les droits de l ’homme ont grand besoin de savoir quelles sont les normes que reconnaissent les repr ésentants et les négociateurs du gouvernement et des forces armées nationales en la matière. Bien que l ’Etat soit tenu de faire respecter les droits de l ’homme même dans des situations de conflit et de prot éger la population contre les attaques injustifi ées, il n’est pas toujours en mesure de maintenir son monopole du pouvoir pendant un conflit. Il n ’en reste pas moins responsable des violations des droits de l ’homme commises dans de telles situations. Mais en g énéral, cela n’est d’aucun secours aux victimes de violations. Elles peuvent en revanche – du moins th éoriquement – faire valoir leurs droits et le cas échéant demander des compensations devant des tribu- naux nationaux ou internationaux. Aucune solution de paix durable n ’étant possible en dehors du respect des droits de l’homme, la Direction politique opte dans son effort de promotion de la paix pour des actions soutenant globalement la surveillance des droits de l ’homme et le renfor- cement des m écanismes étatiques de sanctions et de protection des droits de l’homme.7449 Règles et principes du droit international humanitaire Les violations graves et syst ématiques du droit international humanitaire ( épuration ethnique, génocide, meurtres collectifs et autres traitements inhumains perp étrés par exemple pendant des conflits dans les Balkans, en Afrique australe et de l ’Ouest, dans la r égion des Grands Lacs et dans la Corne de l ’Afrique) causent des souf- frances indicibles à la population civile et nourrissent la haine entre les diff érentes communautés. C’est pourquoi il faut imposer le respect int égral et inconditionnel du droit international humanitaire et des droits de l ’homme dans les conflits et les situations de violence g énérale. Les limites que fixe le droit à l ’usage de la force visent à protéger les populations civiles et à garantir que les individus seront trait és humainement – qu’ils soient ou non directement impliqués dans le conflit. L’application du droit international humanitaire est au premier chef l ’affaire des Etats impliqués dans le conflit, mais aussi de toutes les parties aux Conventions de Genève, comme le pr évoit leur article commun 1, par lequel ils s ’engagent à respecter et à faire respecter ce droit en toutes circonstances. Enfin, l ’art. 3 des Conventions de Gen ève – admis en droit coutumier – fait obligation à chacune des parties au conflit d’appliquer le droit international humanitaire. D épositaire des con- ventions de Gen ève, mais aussi en raison de sa longue tradition humanitaire, la Suisse assume une responsabilit é particulière dans la promotion et la consolidation du droit international humanitaire. Au chapitre de la pr évention, le DFAE s ’attache surtout, comme le DDPS, à faire connaître les r ègles et les valeurs humanitaires parmi toutes les parties impliqu ées: armée, administration, classe politique et soci été civile. Ils contribuent tous deux en outre à la promotion du dialogue humanitaire avec les acteurs étatiques (gouverne- ment et forces armées) et les groupes armés non étatiques. Dépositaire des conventions de Gen ève, la Suisse se doit d ’améliorer la protec- tion des populations civiles dans les conflits et les situations de violence g éné- ralisées, dans le cadre d ’actions préventives ou de lutte contre les violations du droit international humanitaire. Le DFAE lutte sur plusieurs plans contre les violations du droit international huma- nitaire. Ses activit és diplomatiques bilat érales et multilat érales visent à promouvoir le respect du droit international humanitaire et à stopper les violations. Il devient aussi de plus en plus important de sensibiliser les groupes arm és non étatiques à leurs responsabilités en matière de respect des règles et des principes humanitaires. Lutte contre l’impunité et aide à la réconciliation Il est primordial, pour promouvoir et faire respecter les droits de l ’homme et le droit international humanitaire, de faire en sorte que les violations soient punies. Or des structures favorisant l’impunité peuvent indirectement inciter à les violer. Les pour- suites lancées contre les auteurs de violations aident notablement à restaurer la con- fiance dans les principes de l ’Etat de droit et ses institutions. Le DFAE soutient donc les efforts visant à ce que les personnes coupables de graves violations des droits de l ’homme ou du droit international humanitaire soient jug ées par les tribu- naux compétents et condamn ées. Il n ’en est pas moins conscient du r ôle des com-7450 missions de v érité et autres m écanismes extrajudiciaires comparables, qui peuvent compléter les proc édures judiciaires et favoriser puissamment la r éconciliation au sein de sociétés déchirées par la guerre. 1.5.2 Promotion des droits de l’homme 1.5.2.1 Buts et principes Ces dernières décennies, la Direction politique a concentr é ses actions de promotion des droits de l ’homme sur les violations graves commises par des pouvoirs publics. La r éaction suisse a souvent consist é à entreprendre de discr ètes d émarches poli- tiques et diplomatiques ou, dans les cas extr êmes, à s’exprimer publiquement. Ces interventions et démarches auprès des gouvernements violant les droits de l ’homme demeureront à l ’avenir un instrument important de la politique de la Suisse. Elles sont toujours fondées sur les accords les plus largement rec onnus et à valeur univer- selle, la Suisse n ’exigeant que le respect des normes qu ’elle observe elle-m ême. L’expérience a toutefois montr é qu’il convient souvent, pour obtenir un effet, d ’ac- compagner la réaction d’actions constructives de soutien. Elles s ’imposent en parti- culier lorsqu’il s’agit d’un pays conscient de ses probl èmes en mati ère de droits de l’homme et qui se montre dispos é à proc éder aux r éformes nécessaires. Le DFAE assigne cinq objectifs à sa Direction politique dans la conception et la mise en œ uvre de la promotion des droits de l’homme: – soutenir les processus et les acteurs favorisant le respect des droits de l’homme dans les zones de conflit comme dans les pays en paix; – pousser par une action constructive les pays o ù les structures de l ’Etat de droit sont faiblement développées à respecter leurs obligations en mati ère de droits de l’homme et soutenir leurs efforts sur le mode du partenariat; – améliorer encore la formule du dialogue sur les droits de l ’homme et l’appli- quer dans d’autres pays partenaires; – lancer ou parrainer des initiatives diplomatiques sur des points relevant des droits de l’homme au sein de l’ONU et d’autres organisations, et soutenir les mesures d’accompagnement correspondantes; – maintenir des partenariats strat égiques avec de grandes organisations éta- tiques et non étatiques s ’employant à renforcer la protection internationale des droits de l’homme. Dans la réalisation de ces objectifs, la Direction politique suit les principes énoncés dans le rapport du Conseil f édéral sur la politique suisse des droits de l ’homme (2000). Elle observe en outre les deux règles ci-dessous. Mener de concert la promotion des droits de l ’homme et la gestion civile des con- flits La plupart des violations graves et syst ématiques des droits de l ’homme étant actuellement commises à l ’occasion de conflits arm és, il est urgent d ’harmoniser dans la mesure du possible les interventions de promotion des droits de l ’homme avec celles de gestion civile des conflits et de les d éployer dans le cadre de pro- grammes intégrés.7451 Concentrer l’emploi des ressources sur le plan thématique et géographique La Direction politique concentre aussi sur le plan th ématique et g éographique l’emploi de ses ressources dans le domaine de la promotion des droits de l ’homme. Les priorit és th ématiques seront abord ées dans une section ult érieure. En ce qui concerne la concentration g éographique, elle choisit les pays dans lesquels elle entretient un dialogue sur les droits de l ’homme, intervient d éjà dans le cadre de la gestion civile des conflits ou alors escompte des effets de synergie avec d ’autres acteurs suisses. En l ’absence de potentiel de synergies, elle peut s ’impliquer indi- rectement en accordant une aide financi ère à des partenaires strat égiques pour des activités de promotion des droits de l ’homme. Le principe de la concentration g éo- graphique possède une justification purement pragmatique: il accro ît l’efficacité des actions concr ètes. Cela n ’enlève rien au fait que les principes d ’universalité et d’indivisibilité des droits de l ’homme restent au cœ ur de la politique de la Suisse en la matière. 1.5.2.2 Domaines d’action 1.5.2.2.1 Dialogues sur les droits de l’homme Le dialogue sur les droits de l ’homme figure parmi les instruments diplomatiques dont dispose le Conseil f édéral pour mettre en œ uvre sa politique en la mati ère. Il vise «à lutter contre les atteintes aux droits de l ’homme, à renforcer leur respect et à soutenir la mise en place des c onditions-cadre nécessaires à cet effet»14. Il s ’agit de dialogues entre la Suisse et un certain nombre de pays partenaires; ils se traduisent par des discussions r égulières sur des aspects sp écifiques des droits de l ’homme à l’échelon des gouvernements ou des administrations. Dans les pays o ù il entretient un dialogue sur les droits de l ’homme, le DFAE favorise aussi les échanges d’experts et fournit une aide technique fond ée sur des projets. Lorsque le partenaire éprouve des difficult és d ’ordre g énéral à respecter certaines de ses obligations en matière de droits de l’homme, la Direction politique s’efforce par des actions ciblées de l’aider à remédier à la situation. Concr ètement, les mesures d ’accompagnement déployées dans le cadre du dialogue sur les droits de l ’homme poursuivent par exemple les objectifs suivants: – soutenir la r éforme du système juridique du partenaire de fa çon à assurer sa conformité avec les normes et r ègles internationales en mati ère de droits de l’homme; – obtenir des am éliorations concr ètes de la situation des droits de l ’homme dans le pays partenaire; – instaurer des relations de confiance r éciproque et am éliorer ainsi globale- ment les relations bilatérales avec le partenaire; – faciliter la coopération entre le pays partenaire et les rapporteurs sp éciaux de l’ONU; 14 FF 2000 2502 ss7452 – soutenir les acteurs n ’appartenant pas au gouvernement central du pays partenaire dans leurs efforts d ’amélioration de la protection des droits de l’homme; – favoriser les échanges de vues entre le pays partenaire et les ONG interna- tionales. Le DFAE a mené dans les ann ées 90 un dialogue officiel sur les droits de l ’homme avec cinq pays: la Chine (depuis 1991), le Maroc (depuis 1997), le Vietnam (depuis 1997), le Pakistan (depuis 1997) et Cuba (depuis 1999). Il a été décidé à l’automne 2000 de concentrer pour l ’instant l’effort sur le dialogue avec la Chine et de ne pas reconduire les dialogues avec les autres pays. Cette d écision a été prise sur la base d’une évaluation effectuée par l’Institut de droit public de l ’université de Berne, qui concluait qu ’il fallait, pour rendre le dialogue sur les droits de l ’homme plus effi- cace, clarifier ses contenus et sa conception, son centrage g éographique et ses objectifs; pour d évelopper un processus de dialogue cr édible, l ’évaluation jugeait nécessaire d’accorder la plus grande importance à la continuit é ainsi qu ’à la coh é- rence et à la comp étence vis-à-vis du partenaire. Cela n ’a pas toujours été possible par le passé, compte tenu des ressources humaines limit ées du DFAE. M ême si l’on disposait du personnel n écessaire, les ressources administratives internes ne suffi- raient pas. Il est donc souvent indispensable de recourir à des experts extérieurs. A la lumière de son exp érience avec la Chine, le DFAE a tir é au clair ces derni ères années de nombreuses questions relatives à la conception du dialogue sur les droits de l’homme. On s’est aussi aperçu que le dialogue sur les droits de l ’homme n’a pas la même efficacité dans toutes les situations. C ’est pourquoi le DFAE s électionnera à l’avenir soigneusement ses partenaires de dialogue et v érifiera régulièrement que les dialogues en cours remplissent bien leur but. Le Conseil f édéral est persuad é de la valeur du dialogue sur les droits de l’homme. L’exemple de la Chine montre que la confiance réciproque se renforce au fil des ann ées, de m ême que la disposition à écouter les exp ériences de son partenaire. Les fonds suppl émentaires que demande le Conseil f édéral par le pr ésent message serviront au DFAE à mettre à profit ces acquis du dialogue avec la Chine dans d’autres dialogues sur les droits de l ’homme. Les partenaires des dialogues à venir seront choisis sur les critères suivants: – précarité de l’application des droits de l’homme dans le pays; – intérêt du gouvernement concern é pour un dialogue franc et critique, pr é- sence d’une authentique volonté de changement; – existence de relations bilat érales solides avec la Suisse ou d ’ouvertures pos- sibles pour de telles relations.7453 Dialogue avec la Chine sur les droits de l’homme L’instauration d’un dialogue sur les droits de l ’homme ayant été convenue avec la Chine en 1991, des d élégations suisses se sont rendues en Chine la m ême année, puis en 1994, en 1997 et en 2002. Des d élégations chinoises ont été reçues en Suisse en 1992 et 1996. Divers problèmes relatifs aux droits de l ’homme et présentant un caractère de pertinence non seulement pour la Chine, mais aussi pour la Suisse ont ainsi été abord és jusqu ’à présent. Car ces discussions reposent sur la conviction que le dialogue ne peut être durable que si chacun des interlocuteurs est capable non seulement de critiquer l ’autre, mais aussi de faire preuve d ’autocritique et d ’écouter les exp ériences de son partenaire. Les grands points couverts jusqu ’à pr ésent ont été les suivants: On a recouru à des experts de ces trois domaines pour garantir aux entretiens le niveau de comp étence sou- haité. La dernière délégation suisse comportait donc notamment un consultant en ex écu- tion des peines, un ancien directeur de prison, un juge d ’instruction et un tib étologue. Lors de la visite de cette d élégation, début 2002, la documentation a été traduite en chi- nois et remise par avance au partenaire en signe de transparence, d ’ouverture et de con- fiance. En ce qui concerne les mesures accompagnant le dialogue sur les droits de l ’homme avec la Chine, la Direction politique a organis é des programmes d ’études pour des juristes chinois en Suisse ainsi que des colloques sur les syst èmes juridiques suisse et chinois. Il est aussi pr évu que des experts du syst ème suisse d ’exécution des peines s éjournent en Chine pour expliquer au personnel p énitentiaire chinois le syst ème suisse et le familiari- ser avec lui. Dans un second temps, ce seront des fonctionnaires chinois qui viendront en Suisse pour y recueillir une exp érience pratique. 1.5.2.2.2 Application des normes internationales en matière de droits de l’homme L’un des probl èmes actuels les plus urgents est de faire appliquer les normes inter- nationales en mati ère de droits de l ’homme. La plupart des accords internationaux prévoient des comités d’experts auxquels les Etats parties doivent soumettre à inter- valles réguliers des rapports sur la situation r égnant sur leur territoire national. Ces rapports doivent expliquer les mesures juridiques, administratives et autres prises par le pays pour s ’acquitter de ses obligations, mais ils doivent aussi faire état d’éventuels obstacles rencontrés dans ses efforts. Ce dispositif de rapports nationaux ne cherche pas à accuser ou à condamner juridiquement un Etat manquant à ses obligations: il s ’agit plut ôt d ’identifier les points de friction pour obtenir une meilleure application des conventions. Certains gouvernements – particuli èrement dans les Etats poss édant un syst ème juridique peu d éveloppé – ne peuvent souvent pas s’acquitter de cette obligation de soumettre un rapport car ils ne disposent pas des capacités ou du savoir-faire n écessaires à la préparation d’un tel document ou à la mise en conformit é de leur syst ème juridique avec les exigences internationales. La Direction politique va donc élaborer dans les ann ées qui viennent des strat égies de soutien à ces gouvernements dans la pr éparation de rapports nationaux, et d ’aide à la mise en place d ’un système juridique répondant aux exigences du droit interna- tional. Cela peut englober le soutien à des organismes (chaires dans des universit és locales, par exemple). Dans ces établissements, il est possible de former des sp écia- listes que les services de l ’Etat pourront consulter pour la formulation des rapports nationaux et sur des questions générales d’application du droit.7454 Si le nombre des accords internationaux sur les droits de l ’homme et celui des Etats qui les ont ratifi és ont augment é ces derni ères ann ées, ces textes sont encore loin d’être partout appliqués. Bien des rapports nationaux ne r épondent pas à toutes les questions importantes. Pour pouvoir tout de m ême se faire une id ée de la situation, les membres des com- missions en sont r éduits à consulter les m édias et des informations fournies par des organisations de d éfense des droits de l ’homme – comme Amnesty International ou Human Rights Watch. Mais il leur reste souvent impossible d ’aller vérifier sur place l’information qu’ils reçoivent (fact finding), pour des raisons politiques mais aussi financières. Les organisations responsables doivent alors faire appel à la g énérosité de membres comme la Suisse pour mener à bien de telles enquêtes. Rapporteurs spéciaux et autres instruments de surveillance Outre les comités de l’ONU ayant pour mission de vérifier l’application de certaines conventions sur les droits de l ’homme, d’autres organisations et organes internatio- naux se chargent de missions comparables, comme le Conseil de l ’Europe ou l’O S C E . A u s e i n d e l’ONU, il faut particuli èrement mentionner le Haut-Commis- sariat aux droits de l’homme et la Commission des droits de l’homme. Cette dernière reçoit les plaintes et peut demander des enqu êtes de façon à mieux analyser la situa- tion des droits de l ’homme dans tel ou tel pays. Pour ces enqu êtes, elle dispose de rapporteurs spéciaux: des experts totalement ind épendants, chargés de lui soumettre un rapport soit sur la situation des droits de l ’homme dans le pays, soit sur des points spécifiques, comme les disparitions, la torture, les ex écutions sommaires ou les d étentions arbitraires, les mercenaires, la traite des enfants, la violence à l’encontre des femmes ou le racisme. Ces rapports peuvent d éboucher sur la con- damnation publique de l ’Etat pris en faute et soumettre ce dernier à des pressions politiques le poussant à respecter ses obligations en matière de protection internatio- nale des droits de l’homme. 1.5.2.2.3 Initiatives diplomatiques Les démarches effectuées auprès des gouvernements sur des questions de droits de l’homme et les déclarations politiques faites à la Commission des droits de l ’homme ou à d’autres organes multilat éraux constituent l ’essence même de l ’activité diplo- matique. En règle générale, il s’agit de réponses à de graves violations des droits de l’homme, visant à obtenir que l ’Etat incriminé remédie aussi rapidement que possi- ble aux manquements qui lui sont reprochés. Or ces manquements sont fréquemment dus à l’absence de m écanismes de mise en œ uvre ou à l’incapacité des organes de l’Etat à les faire fonctionner. Si les violations ont des causes structurelles, la Direc- tion politique s ’efforcera davantage dans les ann ées qui viennent d ’aider le pays à y remédier.7455 Initiatives diplomatiques sur des aspects primordiaux des droits de l ’homme Le DFAE continuera à travailler au sein des organismes internationaux, sur le plan politique et diplomatique, à renforcer les instruments de protection des droits de l’homme et à combler les lacunes du droit. La Direction politique soutient par des mesures d’accompagnement spécifiques les initiatives diplomatiques allant dans ce sens. L’action de la Suisse en faveur du protocole facultatif à la Convention de l’ONU con- tre la torture La Commission des droits de l ’homme des Nations unies a approuv é à une nette majorit é le 22 avril 2002 un protocole facultatif à la Convention de l ’ONU contre la torture; ce texte prévoit la cr éation d’un comité international d ’experts poss édant un droit d ’accès permanent et d ’inspection dans tous les établissements de d étention des Etats parties. Ces visites auraient pour objectif d ’améliorer les conditions de d étention par le biais de discussions avec les autorit és compétentes, et ainsi de mieux prot éger les détenus contre la torture et les mauvais traitements. Le DFAE soutient activement depuis les ann ées 80 les efforts d éployés pour pr éparer et faire adopter ce protocole et il a souvent jou é un r ôle moteur. Tant que son pays n ’était pas membre de l ’ONU, la d élégation suisse ne pouvait toutefois pas soumettre directe- ment cette initiative sous son propre nom à la Commission des droits de l ’homme. Elle s’est donc adress ée au gouvernement du Costa Rica, qui s ’est offert pour pr ésenter le projet de la Suisse à la Commission. Le DFAE a beaucoup contribu é à la pr éparation et à la formulation actuelle du proto- cole, dont l ’initiative revient en fait à l’ONG APT (Association pour la pr évention de la torture). Il y a d éjà plus de quinze ans, de 1985 à 1987, la Suisse, en coop ération avec APT, avait largement contribu é à l’adoption de la Convention europ éenne pour la pr é- vention de la torture. La mondialisation accroît aussi la n écessité d ’adapter les normes et proc édures existantes et d’en instaurer de nouvelles dans le domaine de la protection internatio- nale des droits de l ’homme. Les d ébats de ces derni ères années ont montr é que ce n’est pas simplement un processus économique, mais qu ’il est primordial qu ’elle englobe la protection universelle des droits de l ’homme. C’est une dimension qui doit toujours être pleinement prise en compte dans les discussions économiques, sociales ou environnementales. Le DFAE s ’emploiera dans ces discussions à ce que la mondialisation, loin d ’affaiblir les droits de l ’homme, les renforce. La Direction politique soutiendra par des mesures d ’accompagnement ponctuelles les initiatives allant dans ce sens. 1.5.2.2.4 Partenariats Soutien aux acteurs multilatéraux Le DFAE s ’efforce de promouvoir l ’universalité et l ’indivisibilité des droits de l’homme. C’est pourquoi il consid ère l’ONU comme un partenaire de premier rang, du fait qu’elle couvre l’ensemble de la plan ète. La Suisse étant devenue membre de l’Organisation, elle va intensifier encore ses relations de partenariat avec elle et ses organismes compétents en mati ère de droits de l ’homme. Parmi ces derniers figure le Haut-Commissariat aux droits de l ’homme de Gen ève (HCNUDH), le principal centre d ’information et de coordination au monde et le premier centre de comp é-7456 tences sur les questions de droits de l ’homme. Il joue également un r ôle primordial dans l ’application des normes r égissant les droits de l ’homme en soutenant et en encadrant par exemple les rapporteurs sp éciaux nomm és par la Commission des droits de l’homme. Il gère en outre une série de fonds spécifiques dans des domaines que la Direction politique juge prioritaires, comme l ’assistance aux victimes de la torture, la lutte contre les formes modernes d ’esclavage et l’amélioration de la situa- tion des peuples indigènes. Le HCNUDH manque toujours de moyens, ce qui compromet son travail. Cela tient au fait qu’une petite partie seulement du budget de cette importante organisation est financée sur le budget ordinaire de l ’ONU, le gros des co ûts étant couvert par des contributions volontaires. Pour le Conseil f édéral, une politique suisse cr édible des droits de l’homme implique nécessairement un soutien substantiel au Haut-Commis- sariat. Il pr évoit donc de relever dans les ann ées qui viennent ses contributions annuelles, qui seront calcul ées de fa çon à compl éter le mieux possible les efforts bilatéraux de la Suisse. La coopération avec le Conseil de l ’Europe et l ’OSCE conservera son r ôle à l’ave- nir. La Direction politique continuera de les soutenir financi èrement et leur appor- tera son appui pour le d éveloppement de nouveaux axes prioritaires et normes. Elle entend aussi leur envoyer davantage d ’experts du Pool suisse pour la promotion civile de la paix et participer ainsi directement à leur d éveloppement et leur renfor- cement. Soutien à des ONG et à des organismes scientifiques Compte tenu de ses ressources limit ées, la Direction politique doit aussi recourir à des partenaires économiques et scientifiques non étatiques pour obtenir les comp é- tences dont elle a besoin dans le domaine de la promotion des droits de l ’homme. L’évolution globale et l ’actualité dans ce domaine emp êchent de plus en plus de réunir seul les connaissances qu ’il faut poss éder pour intervenir avec comp étence à l’échelon international. La Direction politique a besoin d ’un volume croissant d’informations de base et sp écialisées sur lesquelles elle puisse se fonder pour for- muler des positions dans les instances internationales ou pour organiser ou conduire des activités opérationnelles. C’est pourquoi elle recherchera davantage à l’avenir le partenariat avec des organismes universitaires et des ONG comme l ’Association pour la pr évention de la torture ou le Conseil international de politique des droits de l’homme. L’un des changements les plus encourageants, depuis l ’adoption de la D éclaration universelle des droits de l’homme en 1948, est indéniablement l’apparition au fil des ans dans le monde d ’un réseau de plus en plus dense d ’ONG contribuant notable- ment à développer les droits de l ’homme, à les faire connaître et à fournir une assis- tance juridique, psychologique et m édicale aux victimes de violations. Leur cons- tante vigilance et leur inlassable engagement constituent souvent la seule protection contre les atteintes aux droits de l ’homme. Les personnes et les groupes qui tra- vaillent à leur d éfense viennent au secours des plus d éfavorisés de la soci été mondiale et ne craignent souvent pas de rappeler clairement aux repr ésentants des gouvernements leurs obligations dans ce domaine. C ’est pourquoi ils deviennent souvent eux-mêmes la cible des mesures de répression. Le nombre de défenseurs des droits de l’homme emprisonnés, torturés voire assassinés par des repr ésentants de la force publique a augment é ces derni ères ann ées. Ces personnes, qui volent au7457 secours de la dignité humaine même dans les pires conditions, apportent une contri- bution d écisive à la consolidation de la protection internationale des droits de l’homme. La Direction politique entend donc leur fournir un soutien accru dans l’avenir. Les partenariats strat égiques avec des établissements scientifiques et des prati- ciens constituent l ’épine dorsale de la politique suisse des droits de l ’homme. La Direction politique appuie nombre de ses positions et strat égies sur des études préparées par de tels partenaires. 1.5.2.3 Priorités thématiques 1.5.2.3.1 Défense et promotion des droits élémentaires de l’Homme Le principe de l ’indivisibilité des droits de l ’homme s’opposerait en principe à une distinction entre droits élémentaires et «usuels». Même la détermination des droits à considérer comme élémentaires est malais ée, et l ’on n ’est toujours pas arriv é à ce jour à dresser une liste universellement reconnue des droits élémentaires de l’Homme ou des droits à caractère impératif (jus cogens). On s’accorde par exemple à reconnaître que l’interdiction de la torture correspond à un droit élémentaire. Dans d’autres cas, comme le droit à la nourriture, les opinions divergent en fonction du niveau de d éveloppement et du milieu culturel. Pour un acteur comme la Direction politique, devant le pullulement des violations de toutes sortes des droits de l’homme et compte tenu des moyens limit és dont il dispose, il est indispensable de se concentrer sur la promotion de certains droits de l ’homme particuli èrement importants. Il importe de savoir comment évoluent certains droits de l ’homme. Cette con- naissance permet de concentrer son effort sur certains d ’entre eux pour conce- voir et mettre en œ uvre des mesures appropriées de promotion et de défense. Ont caractère fondamental en tout état de cause les droits considérés dans la doctrine et la jurisprudence comme normes à valeur imp érative du droit international (jus cogens): l ’interdiction du g énocide, de l ’esclavage ou de la traite des esclaves, le droit à la vie et l ’interdiction du meurtre et des disparitions, l ’interdiction de la tor- ture et d ’autres traitements ou peines cruels, inhumains ou d égradants, ou encore celle de la discrimination raciale systématique par exemple. Cette liste n’est ni exhaustive ni immuable. D ’autres normes peuvent s ’y ajouter du moment qu ’elles sont universellement reconnues et que l ’ensemble de la commu- nauté internationale veut leur donner valeur impérative.7458 1.5.2.3.2 Protection des groupes particulièrement vulnérables La protection des groupes particuli èrement vulnérables dans les r égions en proie à des conflits constitue l ’une des pr éoccupations les plus urgentes de la communaut é internationale dans ses efforts pour am éliorer la s écurité humaine et faire respecter les normes et principes du droit international humanitaire. Elle arrive m ême en toute première place dans la liste des priorit és pour ce qui est de la promotion des droits de l’homme en temps de paix. Les membres des minorit és, les enfants, les femmes, les personnes âgées, les réfugiés ou les détenus sont particulièrement touchés par les violations des droits de l ’homme car ils ne peuvent pas se d éfendre efficacement contre leurs auteurs. La discrimination sous ses diverses formes, le racisme, les mauvais traitements, le viol et les mutilations ne sont que quelques formes de viola- tion des droits de l ’homme dont souffrent ces groupes. L à encore, il est impossible de dresser une liste exhaustive des cat égories à classer comme particuli èrement vul- nérables: tout dépend du contexte. Il est indispensable de savoir quels groupes souffrent de violations de droits de l’homme, dans quels pays, et de quelle nature sont ces violations. Faute de quoi il n’est souvent pas possible de soutenir sp écifiquement ces groupes ou d ’exiger le respect de leurs droits. 1.5.2.3.3 Nouvelles dimensions de la protection des droits de l’homme La mondialisation ne doit pas être seulement jug ée à l’aune de sa contribution à la prospérité, mais aussi à celle de sa capacit é à généraliser le respect des droits fon- damentaux, qu’il s’agisse des droits civiques et politiques, sociaux et économiques ou culturels. Presque tous les domaines politiques ont une dimension transfronta- lière, voire globale en ce d ébut de XXI e siècle. Dans le m ême temps, la marge de manœ uvre des acteurs étatiques nationaux se r étrécit aussi de plus en plus, tandis que s ’étend le pouvoir des ONG et des groupes multinationaux. La r éponse que donneront les acteurs globaux d ’aujourd’hui aux questions transfrontali ères et trans- sectorielles dépend en dernier ressort des buts que l ’on fixe à la mondialisation et de la capacité à s’entendre sur des valeurs, des normes et des principes universels. Toutes les parties impliqu ées – Etats, organisations internationales, acteurs écono- miques, syndicats et soci été civile – doivent favoriser la prise de conscience des problèmes que pose la mondialisation, puis discuter et d évelopper des approches normatives et des codes de conduite. Il faut enfin mettre en pl ace et développer des procédures et des m écanismes internationaux permettant à l’activité économique et publique de se r éférer à des valeurs convenues. Les acteurs économiques ont à col- laborer au d éveloppement de ces proc édures et mécanismes et au moins à faire leur possible dans leurs domaines d ’activité et d ’expérience imm édiats pour favoriser l’amélioration durable et socialement équitable de la prospérité à l’échelon mondial. En ce qui concerne les droits de l ’homme, il faudra éviter que la mondialisation ne relativise, voire ne sape, les valeurs fondamentales et les normes de la protection internationale des droits de l ’homme. Simultanément, il faudra faire prendre mieux conscience du fait que les instruments de promotion des droits de l ’homme ne cher-7459 chent pas seulement à transcrire un consensus moral en normes juridiques. Il s ’agit bien davantage de repenser l ’éthique autour de valeurs qui s ’appuient sur les droits actuels de l’homme et la dignité humaine. Droits de l’homme et économie Depuis le d ébut des ann ées 90, les flux économiques globaux s ’accélèrent sans relâche et prennent une nouvelle qualit é. L’intérêt critique de l ’opinion publique à l’égard des activit és d ’investissement et de production des groupes d ’envergure mondiale dans les pays du Sud s ’est accru au fur et à mesure de leur intensification. Ces dernières années, les gouvernements de nombreux pays en d éveloppement ont cherché à attirer les groupes internationaux en leur offrant des conditions avanta- geuses d’investissement et de production. En revanche, ils se dispensent d’introduire ou de d évelopper leurs normes de protection des droits de l ’homme en pr étendant qu’elles risqueraient de d écourager ces investissements. Certains sujets se r évèlent particulièrement délicats, comme le travail des enfants ou les effets de la mondiali- sation économique sur les peuples indig ènes et leur habitat. Les entreprises sont de plus en plus nombreuses à prendre conscience de la responsabilit é sociale que leur confère cette activit é au-del à de leurs fronti ères nationales. Elles signent fr é- quemment à présent des codes de bonne conduite et s ’engagent à respecter certaines normes et règles fondamentales. En juillet 2000, M. Kofi Annan, Secr étaire général de l ’ONU, a lanc é son Global Compact. Ce pacte global est une initiative des Nations unies visant à faire accepter et à promouvoir les «bonnes pratiques» parmi les entreprises ainsi que le respect des valeurs fondamentales et des principes universellement acceptés dans le domaine des droits de l’homme, du droit du travail et de l ’environnement. Il pousse les entre- prises privées à instaurer un nouveau partenariat avec les organisations des Nations unies en vue de soutenir les principes et les grands objectifs de l ’Organisation et de réunir les conditions n écessaires à un dialogue structur é entre les Nations unies, les entreprises, les travailleurs et la soci été civile. Le pacte doit aussi contribuer à pousser davantage d’entreprises que par le passé à défendre cette cause. En lan çant son «pacte global », le Secr étaire g énéral de l ’ONU a cherch é à obtenir des acteurs économiques qu ’ils respectent et promeuvent les droits de l’homme dans leurs sph ères d’intervention. La Suisse soutient cet objectif dans la mesure de ses possibilités et en partenariat avec des entreprises suisses. La Direction politique assumera davantage encore à l ’avenir un r ôle d ’interface entre les droits de l ’homme et l ’économie. Elle compl ète ainsi l ’action d ’autres acteurs f édéraux, comme la DDC et le seco, qui s ’attachent traditionnellement à améliorer les conditions générales de croissance et d’investissement économiques et, de ce fait, accordent une grande importance aux normes et principes f ondamentaux de la bonne gouvernance en ce qui concerne le droit du travail à l’échelon de l’entre- prise.7460 Droits de l’homme et terrorisme Les attentats terroristes du 11 septembre 2001 contre les Etats-Unis d ’Amérique ont braqué tous les regards sur la lutte contre le terrorisme. En quelques mois, divers pays ont introduit des l égislations anti-terroristes qui leur permettent de restreindre les droits civiques sur leur territoire. Des actes terroristes entra înant la mort constituent par eux-m êmes de graves viola- tions du droit à la vie – l ’un des droits humains élémentaires. Or les Etats ont le devoir de prot éger leur population contre de telles violations de leurs droits et de garantir l’intégrité physique des personnes qui la composent. C ’est pourquoi il est nécessaire et l égitime de lutter contre le terrorisme, et de poursuivre en justice ses organisateurs et ceux qui tirent les ficelles en coulisses. Mais le Conseil f édéral s’élève énergiquement contre tout d étournement de la lutte anti-terrorisme visant à relativiser et à saper la valeur universelle des droits de l ’homme et du droit interna- tional humanitaire. 1.5.3 Synergies et conflits d’objectifs On ne saurait s éparer paix et droits de l ’homme. Dès son pr éambule, la Déclaration universelle des droits de l’homme (1948) affirme que la reconnaissance de la dignité inhérente à tous les membres de la famille humaine et de leurs droits égaux et inalié- nables constitue le fondement de la liberté, de la justice et de la paix dans le monde. En pratique, il existe d ’étroites interrelations entre d ’une part la gestion civile des conflits et d ’autre part la promotion de la protection internationale des droits de l’homme et du droit international humanitaire. La plupart de ces activit és se com- plètent. Cette compl émentarité est particuli èrement nette dans certains domaines d’intervention de la Direction politique, situ és à la transition entre la gestion civile des conflits et la promotion des droits de l’homme. – L’observation des droits de l ’homme permet souvent de contribuer à empê- cher l’éclatement ou l ’escalade d’un conflit. Les rapports pr éparés dans ce cadre ont une importante fonction de d étection précoce et de pr évention, la multiplication des violations des droits de l’homme étant en règle générale le signe pr écurseur de l ’escalade. En contr ôlant les pr étendues violations, les observateurs des droits de l ’homme peuvent emp êcher que des reproches infondés ne servent de prétexte à l’escalade. – Pendant ou apr ès un conflit arm é s ’instaurent en g énéral des n égociations sur les formules de paix possibles. Dans le cadre de ses programmes de ges- tion civile des conflits, la Direction politique s ’efforce très tôt d’obtenir que les solutions avanc ées respectent les droits de l ’homme et les principes du droit international humanitaire. Les négociations portent fréquemment sur de nouvelles structures de droit constitutionnel dans lesquelles la protection des individus et des minorit és occupe une place centrale. Les conflits dans les- quels certaines parties ont combattu pour leur ind épendance ou leur auto- nomie appellent des accords sur des formes appropri ées de partage du pou- voir. Il faut aussi cr éer des normes et des m écanismes mettant les membres des groupes impliqués dans le conflit à l’abri de punitions ou de discrimina- tions après la fin des hostilités.7461 – Les dispositions relatives aux droits fondamentaux et aux droits de l ’homme ainsi qu’à la création d’institutions (tribunaux, commissions de la v érité, des droits de l ’homme ou de l ’égalité entre les sexes, organismes de surveil- lance, de conciliation et d ’arbitrage, etc.) occupent dans ce contexte une place de premier plan. Il faut aussi veiller à obtenir un accord sur le traite- ment des prisonniers ainsi que sur les violations des droits de l ’homme commises pendant le conflit. Il peut arriver que des tensions apparaissent entre ces deux domaines politiques. Une tierce partie peut h ésiter à condamner publiquement des violations des droits de l’homme pour ne pas compromettre le processus de paix en d énonçant l ’une des parties. Or son silence pourra en revanche être interprété comme un signe d ’assen- timent, voire de partialit é. M ême probl ème avec la question de savoir si et dans quelle mesure le Conseil f édéral peut s ’associer à une proposition d ’amnistie qui paraîtrait judicieuse du point de vue de la gestion civile du conflit, mais contestable dans la perspective des droits de l’homme. Le Conseil f édéral s ’efforce de r ésoudre ce dilemme en donnant tr ès clairement à comprendre que pour la Conf édération, la recherche de la paix passe par le respect des normes et des principes minimaux des droits de l ’homme et du droit internatio- nal humanitaire, et que cela n ’est pas négociable. Dans la mesure o ù il lui reste une marge de man œ uvre politique et tactique et que cela n ’empêche pas la Suisse de remplir ses obligations juridiques, le DFAE ou le Conseil f édéral d écide dans chanque cas sur la base d ’un arbitrage politique entre les imp ératifs de la gestion civile des conflits et ceux de la promotion des droits de l’homme. La science n’a encore guère étudié cette transition délicate entre la gestion civile des conflits et la promotion des droits de l ’homme. Le Conseil f édéral abordera cette question lors de la pr éparation des directives en mati ère de politique de paix annon- cées en introduction. 2 Conséquences pour les finances et le personnel 2.1 Allocation d’un crédit-cadre Le Conseil fédéral propose pour la première fois un crédit-cadre destiné à financer la gestion civile des conflits et la promotion des droits de l ’homme. La comp étence d’utilisation de ce crédit sera confiée à la Division politique IV de la Direction poli- tique. Le crédit-cadre, instrument de planification et de contr ôle financier, garantit la con- tinuité nécessaire dans l’accomplissement de ces deux missions, qui exigent de plus en plus souvent – l ’expérience le montre – un engagement de plusieurs ann ées. L’art. 25, al. 1, de la loi f édérale sur les finances de la Conf édération15 prévoit que dans ce cas, un crédit d’engagement est requis. Le crédit-cadre proposé permettra de mettre en place une planification à moyen terme et de nouer des partenariats à hori- zon relativement éloigné avec des organisations et des organismes sp écifiques. Cela se traduira par une am élioration de la qualit é du travail de promotion de la paix et des droits de l’homme de la Direction politique. 15 RS 611.07462 A l’avenir, une demande de cr édit-cadre sera soumise tous les quatre ans au moins aux Chambres fédérales sous la forme d ’un message. Le Parlement aura donc r égu- lièrement l’occasion de contr ôler le volume des ressources allou ées et les orienta- tions stratégiques de leur utilisation. Comme le pr évoit l ’art. 159, al. 3, de la Constitution, l ’arrêté f édéral propos é est soumis au frein aux d épenses et doit être adopt é à la majorit é des membres de chaque Chambre. 2.2 Volume du crédit-cadre Besoins La demande a fortement progress é ces derni ères années dans le domaine de la ges- tion civile des conflits et de la promotion des droits de l ’homme. Le nombre des conflits armés et des violations des droits de l ’homme reste élevé. La Suisse est bien placée pour apporter des contributions effi caces dans ces deux domaines. Cette intensification de l ’engagement de la Suisse s ’inscrit dans les objectifs qu ’a formu- lés le Conseil f édéral dans son rapport sur la politique ext érieure 2000 et dont les Chambres fédérales ont pris acte en exprimant leur approbation. Ressources allouées jusqu’à présent Les ressources dont dispose la Direction politique pour la gestion civile des conflits et la promotion des droits de l ’homme ont été graduellement relev ées ces derni ères années. Les crédits prévus au budget 2003 pour ces deux domaines atteignent main- tenant quelque 44,5 millions de francs 16. Ce montant est nettement insuffisant et reste inférieur aux dépenses de pays comparables. Comparaison des dépenses de la Suisse avec celles d’autres pays Il n’existe pas à l’heure actuelle de statistiques internationales fiables permettant de juger sur pièces l’écart entre les dépenses de la Suisse et celles d ’autres pays dans le domaine de à la gestion civile des conflits et de la promotion des droits de l ’homme. Cela tient au fait que les pays inscrivent ces d épenses à des articles diff érents de leurs budgets; ils ne communiquent pas de fa çon uniforme ces chiffres aux orga- nismes procédant aux relevés statistiques internationaux, comme le fait par exemple régulièrement l’OCDE. Cependant, les faits montrent que certains pays comparables à la Suisse (citons notamment la Norvège, la Finlande et le Canada, dont la politique de soutien de la paix a remporté des succès récemment), consacrent à ce domaine un volume de ressources financières nettement supérieur. 16 L ’article budgétaire 201.3600.149 Promotion civile de la paix (43,0 millions de francs) figurera à compter du 1.1.2004 sous l’étiquette Gestion civile des conflits et promotion des droits de l’homme. Il sera augmenté de 1,50 million de francs provenant de l’article budgétaire 201.3600.104 (Actions volontaires en faveur du respect des droits de l’homme et du droit international, 1,78 million de francs), lequel, réduit à 0,28 million de francs, sera alors libellé Actions volontaires en faveur du respect du droit internatio- nal et géré indépendamment du crédit-cadre.7463 Cadre budgétaire Le frein à l’endettement oblige à faire preuve d’une extrême retenue dans les projets grevant le budget fédéral. Le Conseil fédéral en tient dûment compte dans le présent message. Par rapport au budget ouvert en 2001 pour la gestion civile des conflits et la promotion des droits de l’homme, il propose un volume de cr édit qui excède d’un cinquième environ les dépenses antérieures. Eu égard à ces considérations, le Conseil fédéral propose d’ouvrir un crédit-cadre de 240 millions de francs pour quatre ans au moins. Il conviendra d ’autoriser les cr édits de paiement n écessités par les engagements contractés pendant la p ériode de validit é du cr édit-cadre. Pour la p ériode 2004 – 2007, il s’agira au total de 220 millions de francs environ, à répartir comme indiqué ci-dessous, et qui ont été pris en compte dans le plan financier 2004-2006. 2004: 47,5 millions de francs 2005: 52,5 millions de francs 2006: 57,5 millions de francs 2007: 62,5 millions de francs Le montant effectif affecté à la gestion civile des conflits et à la promotion des droits de l’homme ne d épend pas seulement en dernier ressort du cr édit-cadre, mais des crédits de paiement autoris és chaque ann ée par le Parlement. D ’éventuelles réduc- tions opérées dans le budget ou le plan financier se traduiraient par une prolongation de la durée du crédit-cadre. Sans tenir compte de cette possibilité, nous estimons que le nouveau crédit-cadre sera épuisé dans la période minimum prévue de quatre ans. Evolution des engagements et des dépenses annuelles (2004 à 2007) en millions de francs Année 2004 2005 2006 2007 2008 2009 ∑ Engagements à moyen terme (2004–2006) 7,90 7,90 7,90 23,70 Engagements à moyen terme (2005–2007) 8,75 8,75 8,75 26,25 Engagements à moyen terme (2006–2008) 9,60 9,60 6,60 25,80 Engagements à moyen terme (2007–2009) 10,40 6,70 6,70 23,80 Engagements d’un impact limité à l’année budgétaire 99,55 Crédit d’engagement total 2004–2007 240,0 Paiements pour des engagements sur un an 39,60 35,85 31,25 33,75 Paiements pour des engagements à moyen terme 7,90 16,65 26,25 28,75 Total des crédits de paiement 2004-2007 47,5 52,5 57,5 62,5 220,07464 Certaines activités déployées par la Direction politique dans les domaines de la ges- tion civile des conflits et de la promotion des droits de l ’homme relèvent aux yeux de l ’OCDE de l ’aide publique au d éveloppement. Elles repr ésentaient la moiti é environ du total des ressources budg étaires dans le pass é, soit une vingtaine de millions de francs pour 2001. La proportion des aides notifi ées restera la m ême dans l ’avenir. L ’extension des activit és entre 2004 et 2007 remontera en cons é- quence les chiffres de la Suisse dans les statistiques de l ’OCDE – même si ce n ’est que légèrement. 2.3 Durée du crédit-cadre La durée du cr édit-cadre est de quatre ans au minimum (2004 à 2007). Elle corres- pond à une législature et garantit que l ’engagement de la Confédération sera soumis au moins une fois par législature à un contrôle parlementaire approfondi. Les engagements contractés au cours de cette p ériode devraient se traduire par des dépenses pour la p ériode 2004 à 2009 (voir tableau ci-dessus). Les cr édits de paiement n écessaires seront propos és dans le budget de la Conf édération pour l’année concernée. 2.4 Ventilation des engagements financés par le crédit-cadre Les indications ci-dessous refl ètent l ’état de la planification en 2002. Le Conseil fédéral et la Direction politique ont besoin d ’une certaine souplesse en ce qui con- cerne la répartition effective des ressources, de fa çon à pouvoir s ’adapter à l’évolu- tion des besoins et de la situation politique. 2.4.1 Ventilation des engagements entre la gestion civile des conflits et la promotion des droits de l’homme Certaines des activit és pr évues sont relativement ais ées à classer dans la gestion civile des conflits (1) ou la promotion des droits de l ’homme (2). Comme on l ’a vu, il est difficile de circonscrire tr ès exactement d’autres activités: les activités menées dans l’un de ces deux domaines concourent fr équemment à la réalisation d’objectifs relevant de l ’autre. La Direction politique se propose de multiplier à l ’avenir les programmes intégrés de façon à mieux exploiter les effets de synergie. Compte tenu de l’imprécision des d élimitations, les chiffres ci-dessous n ’ont qu’une valeur indi- cative. Il est toutefois pr évu d ’augmenter les d épenses de promotion des droits de l’homme en fonction de la proportion r éelle de ce domaine, pour refl éter le statut revalorisé des actions de cette nature dans la politique extérieure de la Suisse.7465 1 (87.5%) 2 (12.5%) (1) Gestion civile des conflits (2) Promotion des droits de l’homme 2.4.2 Ventilation des engagements dans le domaine de la gestion civile des conflits La ventilation proposée des engagements relevant de la gestion civile des conflits se fonde sur des valeurs empiriques des ann ées précédentes. La cat égorie (1) englobe toutes les mesures op érationnelles que d éploie la Direction politique dans le cadre des processus de paix. Seule exception: les experts du Pool de promotion civile de la paix (2) envoyés en mission. La structure actuelle des dépenses permet de budgétiser assez précisément la part des d épenses à leur affecter. Les d épenses de la cat égorie (3) serviront à développer encore la politique suisse de gestion civile des conflits et de promotion de la paix, à former les partenariats n écessaires à cet effet et à renfor- cer l’efficacité et la cr édibilité des positions suisses et des initiatives diplomatiques thématiques par des mesures d ’accompagnement. Dans la cat égorie (4) figurent les charges de personnel et d’administration.7466 Ventilation des engagements par catégories de dépenses 1 (50.0%) 2 (25.0%) 3 (20.0%) 4 (5.0%) (1) Bons offices et médiations, gestion civile des conflits (à l’exception du PEP) (2) Pool d’experts pour la promotion civile de la paix (PEP) (3) Développement politique, partenariats stratégiques, initiatives diplomatiques thématiques (mesures d’accompagnement) (4) Frais de personnel et d’administration La r épartition g éographique g énérale des d épenses repose sur les options g éogra- phiques antérieures, qui ont fait leurs preuves et doivent être conservées dans un but de continuité. Elle a été légèrement modifiée à la lumière des analyses et des pr évi- sions actuellement disponibles : le gros des moyens demand és restera affect é à l’Europe du Sud-Est (1), et en particulier au soutien aux missions multilat érales de paix qui s ’y déroulent. Il sera r éduit en cas de recul du risque d ’escalade dans la région. L’Afrique représente la deuxième région cible (2) car les risques de conflits y restent importants sans espoir pr évisible d ’amélioration, et pourraient m ême s’aggraver. Le Proche-Orient (3) restera encore en bonne pl ace à moyenne échéance ; les activités prévues dans cette r égion serviront surtout à faire mieux respecter les règles et principes du droit international humanitaire. En Asie (4) et en Am érique latine (5), la Direction politique mène déjà des activités ponctuelles de consolidation civile de la paix ; dans ces deux régions, il conviendra de travailler sur d ’autres con- flits convenablement s électionnés. Une marge de man œ uvre (6) est enfin pr évue pour permettre à la Direction politique de réagir à des impondérables.7467 Ventilation géographique des dépenses de gestion civile des conflits 1 (30.0%) 2 (25.0%)3 (15.0%) 4 (10.0%) 5 (10.0%) 6 (10.0%) (1) Europe (2) Afrique (3) Proche-Orient (4) Asie (5) Amérique latine (6) Marge de manœ uvre 2.4.3 Ventilation des engagements dans le domaine de la promotion des droits de l’homme Dans le domaine de la promotion des droits de l ’homme, c’est l’intensification de la coopération avec des organes multilat éraux et le soutien qui leur est apport é (1) qui représentent les co ûts les plus importants. Il s ’agit surtout de partenariats avec des organismes et des institutions de l ’ONU. La mise en oeuvre des normes internatio- nales relatives aux droits de l ’homme (2) repr ésente un instrument prioritaire per- mettant de renforcer la protection internationale des droits de l ’homme ; les pro- grammes déployés dans ce cadre absorbent un quart environ des ressources dispo- nibles. Les fonds pr évus dans les cat égories (3) et (4) sont n écessaires pour accom- pagner de fa çon crédible les initiatives diplomatiques de la Suisse et les dialogues sur les droits de l’homme en cours et à venir. La catégorie (5) englobe les charges de personnel et d’administration.7468 Ventilation des engagements par catégories de dépenses 1 (50.0%) 2 (25.0%) 3 (10.0%) 4 (10.0%) 5 (5.0%) (1) Partenariats (2) Application des normes internationales relatives aux droits de l’homme (3) Initiatives diplomatiques (mesures d’accompagnement) (4) Dialogues sur les droits de l’homme (5) Personnel et administration 2.5 Planification, contrôle et évaluation Modes opératoires internes et optimisation de l’organisation Le contrôle de gestion contribue au pilotage efficace d ’une organisation à tous les niveaux. L’organisation – la Direction politique dans le cas pr ésent – s’efforce de se fixer des objectifs appropri és, de proc éder à une planification r éaliste, de surveiller la mise en œ uvre de ses d écisions, de proc éder aux ajustements n écessaires et de rendre compte avec transparence des résultats obtenus. Elle utilise les instruments et méthodes du contr ôle de gestion pour v érifier ses processus de travail sur le plan quantitatif comme qualitatif. Elle identifie les éventuelles carences et am éliore l’efficacité, la coordination, la transparence et la coh érence de son action. Outre l’autoévaluation syst ématique, elle fait r égulièrement proc éder à des évaluations extérieures de la qualit é de ses activit és. Les organisations partenaires recevant des subventions notables sont aussi soumises à des contrôles réguliers. Assurance de la qualité Une fois fix és les objectifs et les orientations de ses activit és de gestion civile des conflits et de promotion des droits de l ’homme, la Direction politique op ère en plu- sieurs étapes: l’analyse, la pr éparation des strat égies d’intervention et la r éalisation des activités sont les trois phases d ’un processus complet de planification politique et opérationnelle.7469 Conflits armés et violations des droits de l’homme Pour réussir, les strat égies de gestion civile des conflits et de promotion des droits de l’homme doivent s’appuyer sur une base de connaissances fiables. Pour ce qui est des conflits, il faut absolument analyser avec une grande pr écision la dynamique du conflit, les acteurs impliqu és, l’ensemble des facteurs et les probl èmes susceptibles de d éclencher une escalade ou qui l ’ont d éjà fait. La Direction politique est donc amenée à puiser dans son capital de comp étences internes, mais aussi dans d ’autres ressources de l’administration. S’il le faut, elle recourt à des spécialistes extérieurs. Elle pr épare ensuite des mod èles et des strat égies d ’intervention possibles sur la base de ces analyses et d ’une évaluation r éaliste de ses capacit és et instruments. Selon le r ésultat obtenu, la strat égie envisagée peut être locale, nationale ou r égio- nale. Les instruments disponibles au sein de l ’administration fédérale sont appliqués aux problèmes identifiés dans la zone ou le conflit envisag é, et le cas échéant coor- donnés avec les instruments d’autres acteurs suisses ou étrangers. Après quoi, la Direction politique ou le Conseil f édéral décide s’il y a lieu ou non d’intervenir, sur la base d ’une appr éciation politique globale de la situation. Si la décision est positive, la strat égie d ’intervention la plus appropri ée est traduite en actions et programmes concrets, avec plan de mise en œ uvre détaillé sous forme de modèle à moyen terme. Le dispositif de supervision (monitoring) de la Direction politique garantit que les actions et programmes sont r éalisés conformément au mod èle à moyen terme. Elle contrôle leurs effets et s ’assure en m ême temps que les r ésultats obtenus sont con- formes aux objectifs stratégiques et aux axes de travail. Le d éroulement d’un conflit peut s ’infléchir rapidement pour prendre une nouvelle dynamique. La Direction politique en tient compte en v érifiant le bien-fondé de ses analyses, de ses strat égies d’intervention et de ses plans de mise en œ uvre à la lumi ère de l ’évolution de la situation, et apporte le cas échéant les correctifs nécessaires. Analyses Préparation des stratégies d’intervention Planification des activités (programmes) Mise en œ uvre et supervision Processus d’évaluation Décision politiqueButs et principes7470 Elle s’efforce d’optimiser en permanence les modes op ératoires qui sous-tendent la planification politique et op érationnelle ainsi que la mise en œ uvre de ses actions et programmes. C ’est pourquoi il est important de faire le point sur l ’expérience recueillie et les erreurs commises, de fa çon à en tirer la le çon pour des activit és en cours ou à venir. 2.6 Organisation et personnel Depuis l’année 2000, la Direction politique a proc édé en son sein à diverses réorga- nisations et créé quelques postes indispensables. Mais le nombre des postes affect és à la Division politique IV (charg ée de la politique de paix et des droits de l ’homme) financés sur les cr édits de personnel reste insuffisant. Le service occupe actuelle- ment 33 personnes, soit un volume d ’emploi total de 3095 % (juillet 2002), person- nel administratif et de secr étariat compris. Compte tenu des imp ératifs financiers à respecter, on ne peut accro ître l ’effectif du personnel structurel. Pour ma îtriser le volume de travail, la Division a déjà dû financer sur le crédit de Promotion civile de la paix 6 équivalents-postes supplémentaires à 100 %. Les activités de promotion de la paix et des droits de l ’homme se dérouleront la plu- part du temps dans un environnement politiquement hypersensible. Elles doivent donc être encadrées de tr ès près; outre son prix financier, un suivi insuffisant ferait un tort considérable à la politique extérieure de la Suisse. En ce qui concerne les ex- perts envoyés en mission, c’est leur sécurité qui est en jeu: les risques qu ’ils encou- rent ne peuvent être circonscrits que par une planification et un suivi soigneux. Il est souvent impossible de confier des t âches à l ’extérieur, compte tenu de leur confidentialité. De plus, cela revient d ’habitude cher. La Division politique IV se trouve, de par la sp écificité de son champ d ’action, dans une position tr ès différente de celle de tous les autres offices f édéraux en ce qui concerne la politique du per- sonnel. Le crédit-cadre demandé fait appara ître un besoin en personnel suppl émentaire de 11 équivalents-postes à 100 % en tout, à financer sur le cr édit-cadre. Cela corres- pond à un maximum de 2,5 millions de francs, montant auquel s ’ajoutent les cotisa- tions de l’employeur. Ce chiffre tient compte des postes déjà financés avant 2004 sur les crédits de paiement annuels. Les emplois suppl émentaires nécessaires sont pr é- vus pour des travaux de conception et op érationnels découlant directement de l ’ac- croissement du budget global. Ces personnes seront engag ées conformément à la loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération 17. Sur les 11 nouveaux équivalents-postes à 100 %, 7 seront affectés à la gestion civile des conflits. – 2,5 comme responsables de programmes qui pr éparent ou encadrent des analyses de conflits, conçoivent des stratégies d’intervention et des concepts à moyen terme, lancent des projets concrets qu ’ils suivent et évaluent. Ils maintiennent un dialogue structur é avec des partenaires op érationnels en Suisse et dans les zones de conflit. 17 RS 172.220.17471 – 3,5 comme personnes affect ées à des missions diplomatiques sp éciales, ou encore pr éparant et suivant de telles missions avec leurs mesures d ’ac- compagnement. 50 % de poste au moins seront consacr és aux interventions visant à renforcer le droit international humanitaire. – 1 pour l’encadrement du Pool d ’experts pour la promotion civile de la paix. Les capacités actuelles suffisent à accompagner le travail et à assurer le suivi logistique de 80 experts parall èlement en mission. Or le Conseil f édéral prévoit de monter ce chiffre à 100, tout en garantissant un niveau qualitatif élevé de recrutement, de formation et d’encadrement. 2 équivalents-postes à 100 % seront affectés à la promotion des droits de l’homme. – 2 équivalents-postes à 100 % sont n écessaires à l a m i s e e n œ uvre des mesures prévues dans les quatre domaines d ’intervention. Les besoins sont particulièrement intenses en ce qui concerne le suivi de nouveaux dialogues sur les droits de l ’homme. Ce travail tr ès prenant englobe l ’analyse de la situation des droits de l ’homme chez l ’interlocuteur, des travaux de pr épa- ration et de suivi des visites de d élégations des droits de l ’homme et des études approfondies men ées avec des experts ext érieurs et des acteurs de la société civile. 2 équivalents-postes à 100 % serviront à maîtriser le surcroît de travail administratif découlant de l ’extension des activit és de gestion civile des conflits et de promotion des droits de l’homme. Il s’agit surtout du suivi administratif et financier de projets. 2.7 Conséquences pour les cantons et les communes L’exécution de l ’arrêté fédéral propos é incombe uniquement à la Conf édération et ne met pas à contribution les cantons ni les communes. 3 Programme de la législature Ce projet n’est pas annoncé dans le programme de la législature 1999–2003. Après d ’amples études men ées au sein de l ’administration, le Conseil f édéral a décidé en 2000 de doter d ’une base l égale les actions de promotion civile de la paix et de renforcement des droits de l ’homme. Le projet de loi a été transmis aux Chambres fédérales en m ême temps que le pr ésent message. Le Conseil f édéral ne pouvant proposer un cr édit-cadre que s ’il existe une base l égale, il lui a été impos- sible d’intégrer formellement la proposition de crédit-cadre dans le programme de la législature 1999–2003. L’extension de la gestion civile des conflits et de la promotion des droits de l’homme avait en revanche été annoncée dans le programme de la législature.7472 4 Bases légales L’arrêté fédéral propos é s’appuie sur l ’art. 4 de la loi f édérale sur des mesures de promotion civile de la paix et de renforcement des droits de l ’homme, qui pr évoit que le financement de ces mesures doit être accordé sous la forme de cr édits-cadres pluriannuels. S’agissant d ’un arr êté financier, la forme adopt ée est celle d ’un arr êté f édéral simple, comme le prévoit l’art. 4 de la loi f édérale du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils 18. La comp étence budgétaire de l ’Assemblée fédérale découle de l’art. 167 de la Constitution et des r ègles correspondantes figurant dans la loi f édé- rale sur les finances de la Confédération19 et son ordonnance20. 18 RS 171.11 19 RS 611.0 20 RS 611.017473 Table des matières Condensé 7396 1 Gestion civile des conflits et promotion des droits de l’homme 7398 1.1 Introduction 7398 1.2 Situation générale et défis 7403 1.3 Approches, stratégies et tendances internationales 7407 1.4 Rétrospective: les réponses de la Suisse (1989–2002) 7415 1.4.1 Des opérations de maintien de la paix à la gestion civile des conflits 7415 1.4.2 Création et développement de la promotion des droits de l’homme 7422 1.5 Perspectives: stratégies et priorités (2004–2007) 7424 1.5.1 Gestion civile des conflits 7424 1.5.1.1 Buts et principes 7424 1.5.1.2 Domaines d ’action 7427 1.5.1.2.1 Bons offices et m édiation 7428 1.5.1.2.2 Programmes de gestion civile des conflits 7434 1.5.1.2.3 Pool d ’experts pour la promotion civile de la paix (PEP) 7435 1.5.1.2.4 Initiatives diplomatiques th ématiques 7436 1.5.1.2.5 Partenariats 7438 1.5.1.3 Th èmes prioritaires 7440 1.5.1.3.1 Droit constitutionnel, d écentralisation et partage du pouvoir 7440 1.5.1.3.2 M édias et conflits armés 7442 1.5.1.3.3 S écurité humaine 7443 1.5.1.3.4 Les droits de l ’homme dans les conflits armés et le droit international humanitaire 7448 1.5.2 Promotion des droits de l ’homme 7450 1.5.2.1 Buts et principes 7450 1.5.2.2 Domaines d ’action 7451 1.5.2.2.1 Dialogues sur les droits de l ’homme 7451 1.5.2.2.2 Application des normes internationales en matière de droits de l’homme 7453 1.5.2.2.3 Initiatives diplomatiques 7454 1.5.2.2.4 Partenariats 7455 1.5.2.3 Priorit és thématiques 7457 1.5.2.3.1 D éfense et promotion des droits élémentaires de l’Homme 7457 1.5.2.3.2 Protection des groupes particuli èrement vulnérables 7458 1.5.2.3.3 Nouvelles dimensions de la protection des droits de l’homme 7458 1.5.3 Synergies et conflits d’objectifs 74607474 2C o n séquences financières et effets sur l’état du personnel 7461 2.1 Allocation d’un crédit-cadre 7461 2.2 Volume du crédit-cadre 7462 2.3 Durée du crédit-cadre 7464 2.4 Ventilation des engagements financés par le crédit-cadre 7464 2.4.1 Ventilation des engagements entre la gestion civile des conflits et la promotion des droits de l’homme 7464 2.4.2 Ventilation des engagements dans le domaine de la gestion civile des conflits 7465 2.4.3 Ventilation des engagements dans le domaine de la promotion des droits de l’homme 7467 2.5 Planification, contr ôle et évaluation 7468 2.6 Organisation et personnel 7470 2.7 Conséquences pour les cantons et les communes 7471 3 Programme de la législature 7471 4B a s e s légales 7472 Arrêté fédéral concernant l’ouverture d’un crédit-cadre pour des mesures de gestion civile des conflits et de promotion des droits de l’homme (Projet) 7475Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant l'ouverture d'un crédit-cadre pour des mesures de gestion civile des conflits et de promotion des droits de l'homme In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 51 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.076 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 24.12.2002 Date Data Seite 7395-7474 Page Pagina Ref. No 10 126 850 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.