2001-2877 3171 02.027 Message concernant l’accord entre la Confédération suisse et la République fédérale d’Allemagne relatif à la fourniture de services de la navigation aérienne au-dessus d’une partie du territoire allemand par la Confédération suisse et aux effets de l’exploitation de l’aéroport de Zurich sur le territoire de la République fédérale d’Allemagne du 8 mars 2002 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous avons l’honneur de vous soumettre, en vous proposant de l’adopter, le projet d’arrêté fédéral approuvant l’accord signé le 18 octobre 2001 entre la Confédération suisse et la République fédérale d’Allemagne relatif à la fourniture de services de la navigation aérienne au-dessus d’une partie du territoire allemand par la Confédération suisse et aux effets de l’exploitation de l’aéroport de Zurich sur le territoire de la République fédérale d’Allemagne. Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames, Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 8 mars 2002 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 3172 Condensé Le service suisse de la navigation aérienne contrôle le trafic d’approche et de dé- collage de l’aéroport de Zurich jusque sur une partie du territoire de l’Allemagne du sud, ce qui lui permet de coordonner ce trafic et de le contrôler efficacement. Sans cette possibilité, l’aéroport de Zurich verrait sa capacité fortement restreinte. Cela n’affecterait pas seulement le trafic en provenance de toutes les directions, drainé aujourd’hui presque exclusivement par l’espace aérien allem and vers Zu- rich, mais bien l’ensemble du trafic de cet aéroport. Depuis la fin des années 70, des divergences de vues ont surgi, entre l’Allemagne et la Suisse, au sujet de ces corridors d’approche et de décollage sur territoire alle- mand; malgré des efforts répétés, elles n’ont pas pu être aplanies. A la demande de l’Allemagne, des entretiens ont alors commencé à la fin de 1998, en vue d’un ac- cord d’Etat. Celui-ci devait d’une part constituer la base juridique de l’exercice du contrôle de la circulation aérienne sur le territoire allemand, et d’autre part, ré- glementer la charge sonore imposée à ce territoire par le trafic d’approche et de décollage. Un accord dans ce sens a été signé le 18 octobre 2001. L’accord autorise la Suisse à exercer le contrôle de la circulation aérienne sur une vaste portion de l’Allemagne du sud. Par ailleurs, il limite à moins de 100 000 par année le nombre des vols d’approche à destination de Zurich dans l’espace aérien allemand et interdit, en règle générale, l’approche entre 22 heures et 6 heures. En fin de semaine, la durée de l’interdiction s’étend de 20 heures à 9 heures. Notre pays s’est en revanche vu accorder les longs délais n écessaires pour adapter l’infrastructure à une nouvelle répartition de ces vols. L’accord constitue, pour la liberté très importante de contrôler le trafic dans l’espace aérien allemand, une base juridique internationale. Après des d écennies d’incertitude, il permet d’étayer désormais les plans de dével oppement de l’aéro- port. Par ailleurs, les dispositions relatives au droit d’accès à l’espace aérien allemand pour les vols d’approche et de décollage fixent un cadre contraignant pour la révi- sion de la stratégie d’exploitation de l’aéroport. La révision s’impose après le renouvellement, en mai 2001, de la concession d’exploitation de l’aéroport. Dans ce contexte, l’accord influencera la répartition future des itinéraires d’approche et de décollage et, du même coup, celle du bruit et, indirectement, l’affectation des sols. Même s’il en résulte une tendance à la réduction plutôt qu’à l’accroissement des charges sonores significatives, des régions largement épargnées jusqu’ici par le bruit pourraient être touchées désormais. En l’absence d’un accord, l’Allemagne prendrait des mesures unilatérales. Rien ne garantit que le recours aux tribunaux permettrait de faire triompher les intérêts es- sentiels de la Suisse, notamment pour ce qui est du droit de contrôler la circulation aérienne dans le ciel allemand. De nombreux juristes ont été consultés sans parve- nir à des résultats concordants. Voilà pourquoi il faut évaluer a vec prudence les chances de succès d’une action en justice, quelle qu’elle soit. 3173 Dans le souci des relations de bon voisinage, on a donc cherch é à n égocier un compromis int égrant au mieux les int érêts de part et d ’autre. Par ailleurs, nous avons demandé que la Commission europ éenne vérifie les dispositions de l ’accord. Ce sera fait d ès l’entrée en vigueur des accords sectoriels entre la Suisse et la CE. Si l’une ou l’autre des réglementations adoptées se révélait contraire au droit euro- péen, les dispositions correspondantes deviendraient inapplicables. Si l’accord n’est pas ratifi é, il sera difficile pour la Suisse d ’obtenir des conditions globalement aussi avantageuses que celles qui viennent d’être négociées.3174 Message 1 Partie générale 1.1 Situation initiale La société suisse Skyguide exerce depuis des d écennies le contr ôle du trafic a érien sur un territoire de plusieurs milliers de kilom ètres carr és de l ’Allemagne du sud, afin d’optimiser la gestion des vols en phase d ’approche et de décollage à l’aéroport de Zurich. Cette activit é s’appuie sur des arrangements pris entre l ’entreprise et son homologue allemande, des «Letters of agreement» qui r èglent la manière dont Sky- guide assume et g ère le trafic a érien en Allemagne du sud. En accord avec l’Allemagne, la Suisse r ègle les procédures d’approche et de d écollage se d éroulant partiellement au-dessus de l ’Allemagne et elle y proc ède aux classifications de l’espace aérien nécessaires à ces opérations. L’aéroport de Zurich dispose de trois pistes de d écollage et d’atterrissage. Les pistes 16/34 et 14/32 sont orient ées nord-sud, alors que la piste 10/28 est orient ée est- ouest. La strat égie d ’exploitation actuelle pr évoit une r épartition du trafic selon laquelle on atterrit surtout en provenance du nord sur la piste 14 et moins souvent sur la piste 16, tandis que le décollage se fait vers l’ouest sur la piste 28, quelquefois sur la piste 16 vers le sud (cf. annexe, sch éma 1). Lorsque le vent d ’ouest est trop fort, le trafic tout entier, d écollages et atterrissages, se fait en direction est-ouest sur la piste 28, au prix de certaines restrictions de capacité (cf. annexe, schéma 2). Chaque nuit, de 21 h 00 à 07 h 00, les d écollages et les approches se font syst émati- quement par le nord, afin de r éduire la charge sonore des communes situ ées au sud et à l’ouest de l’aéroport. La capacité de l’aéroport s’en trouve sensiblement r éduite (cf. annexe, schéma 3). L’aéroport de Zurich est relativement proche de la fronti ère germano-suisse, à une douzaine de kilomètres seulement de la commune allemande de Hohentengen. Cette région voit passer la quasi-totalit é des vols d ’approche, presque toujours pour la piste 14, quelquefois pour la piste 16. Il en va de m ême des vols en provenance du sud, par exemple d’Europe méridionale ou d’Afrique et qui atterrissent à Zurich. La frontière est survolée à une hauteur d’environ 800 mètres au-dessus du sol. Les trois zones d’attente nécessaires pour l ’approche par le nord se trouvent enti èrement ou partiellement au-dessus du territoire allemand. 1.2 Difficultés dues à l’utilisation de l’espace aérien allemand Le trafic a érien en rapide expansion depuis 1970 devait exiger jusqu ’au milieu des années 80 tout un éventail de mesures d ’extension de l ’aéroport. Ainsi la piste 14, principale voie d’atterrissage actuelle, a été mise en service en 1976. Des plaintes ont été formulées dans le sud du pays de Bade d ès 1977. On a alors tenté d’introduire des proc édures de vol moins d érangeantes, mais il a été mis fin à ces essais pour diverses raisons. A cette époque, Zurich enregistrait un peu plus de3175 110 000 mouvements d ’avions au cours d ’une ann ée (chaque d écollage et chaque atterrissage constitue un mouvement). L ’espace a érien allemand était utilis é en phase d’approche pour la grande majorité des quelque 55 000 atterrissages. Au début des ann ées 80, des propri étaires fonciers allemands ont attaqu é leur gou- vernement pour avoir négligé d’intervenir contre les immissions nocives attribuées à l’exploitation de l ’aéroport de Zurich. La R épublique fédérale d’Allemagne a alors demandé une réglementation des modalités de cette exploitation. La réglementation entre la Suisse et l ’Allemagne concernant les vols d ’approche et de décollage de l ’aéroport de Zurich sur territoire allemand a vu le jour le 18 sep- tembre 1984 et elle est entr ée en vigueur le 22 novembre de la m ême année. Elle ne prévoyait pas le plafonnement du trafic a érien, mais visait à d écharger la piste d’atterrissage principale 14 en attribuant une partie de ce trafic à la piste 16, dans la mesure du possible. Elle comportait également une limitation du trafic de nuit, avec toutefois des exceptions pour les transporteurs bas és à Zurich (Swissair). Lorsque ces dispositions sont entr ées en force, le nombre des vols d ’approche dans l ’espace aérien allemand était de l’ordre de 60 000 par année. Le respect de cette réglementation devait causer de sérieuses difficultés à l’aéroport, parce que l ’utilisation accrue de la piste 16 pour des atterrissages aurait entrav é les décollages sur les pistes 28 et 16, et par cons équent entraîné des réductions de capa- cité. C’est pourquoi de nombreux entretiens informels ont eu lieu à ce sujet d ès la fin des années 80 entre autorités aéronautiques. En 1991, Zurich a enregistr é plus de 90 000 atterrissages, dont la majorit é, et notamment presque tous ceux des gros-porteurs, ont emprunt é l’espace aérien alle- mand, le plus souvent sur l ’axe 14. Au milieu de 1992, la R épublique f édérale d’Allemagne est intervenue formellement pour exiger le strict respect de la conven- tion de 1984. L à encore, les n égociations qui ont suivi, durant des ann ées, n ’ont guère été fructueuses. La situation s’est aggravée dès le milieu des ann ées 90 pour diverses raisons. D ’une part, le volume de trafic a explos é, pulvérisant les pr évisions. D’autre part, l ’aéro- port s ’est vu autoriser une 5 e étape de d éveloppement, soit une extension dont la partie allemande attendait un substantiel accroissement du trafic aérien. En 1997, l ’aéroport a enregistr é plus de 270 000 mouvements d ’avions, avec des vols d ’approche passant toujours, majoritairement, par l ’espace a érien de l ’Alle- magne du sud. En 1998, des pr évisions revues à la hausse indiquaient un accroisse- ment à plus de 420 000 mouvements, et du m ême coup quelque 200 000 vols d’approche par l’espace aérien allemand. Dans ces conditions, la R épublique fédérale d’Allemagne a consid éré que ses int é- rêts n’étaient pas pris en compte. Au vu du d éveloppement survenu depuis deux d é- cennies, elle s ’est estimée victime d ’un discours dilatoire et pour tout dire, pr étéri- tée. Dès lors, jugeant que l ’exercice par la Suisse du contr ôle aérien dans l ’espace allemand devait reposer sur un accord d’Etat, elle a exigé des négociations à cet effet en vue de mettre fin à une situation inacceptable pour elle. Des entretiens au niveau technique ont alors débuté à Berne en décembre 1998.3176 1.3 Négociations pour un accord 1.3.1 Entretiens préliminaires au niveau technique Etaient repr ésentés au sein de la d élégation allemande le minist ère des transports, celui des affaires étrangères, le Land de Bade-W ürttemberg, le Landkreis Waldshut ainsi que les communes les plus directement touch ées de Hohentengen et de Klett- gau. Du c ôté suisse, l ’Office fédéral de l ’aviation civile (OFAC) avait associ é aux négociations le D épartement f édéral des affaires étrangères (DFAE), Skyguide, l’aéroport ainsi que le canton de Zurich et dans une phase ult érieure, celui d’Argovie. La République fédérale d’Allemagne affichait une double intention: s ’appuyant sur les imp ératifs de sa loi fondamentale, elle a exig é qu ’un accord soit conclu pour permettre à la Suisse de poursuivre l ’exercice du contr ôle a érien sur territoire allemand. Et elle a soumis son approbation à un tel accord à la condition d ’une ré- duction massive des nuisances sonores imposées au territoire de l ’Allemagne du sud par les vols d’approche et de décollage de Zurich. L’entente s’est faite rapidement quant à la volont é de principe des parties de parve- nir à un accord sur les questions de contr ôle de la circulation a érienne; il n’en a pas été de même pour la réglementation des vols d’approche et de décollage. Les négociations ont été extraordinaires et très difficiles dans toutes leurs phases et à tous les échelons. Notre pays s ’est vu confronté à un partenaire qui, se pr évalant du fait que, durant plus de 20 ans, les repr ésentants des collectivit és régionales du sud de l’Allemagne n’avaient pas pu influencer la r épartition des vols, exigeait imp éra- tivement de la Suisse qu ’elle d écharge sans tarder l ’espace a érien en cause. La République fédérale d’Allemagne a visé d’emblée à obtenir un r ésultat ne compor- tant aucune marge d ’interprétation. Elle a tenu en particulier à fixer une r églemen- tation comptable des mouvements d’avions. La délégation allemande d éfendait la position suivante: les nuisances dues au trafic aérien affectant l’Allemagne en 1998 devaient être réduites. L’Allemagne accepterait les survols dont la Suisse prouverait la n écessité absolue pour l ’exploitation de l’aéroport. Elle n ’exigeait rien d ’impossible pour notre pays. Au surplus, la partie allemande se d éclarait dispos ée à supporter une partie des charges imputables à l’aéroport au vu des avantages que celui-ci valait aussi à la population allemande. Mais avec la r épartition actuelle des vols d ’approche et de d écollage, ces avantages étaient tr ès inf érieurs aux charges impos ées aux r égions allemandes proches de la frontière. On consid érait comme acquis qu ’une r épartition diff érente de ces vols permettrait d’exploiter l’aéroport sans recourir beaucoup à l’espace aérien allemand et sans inconv énients pour la Suisse. En cons équence, on ne pouvait pas accepter une r épartition épargnant enti èrement certaines r égions suisses proches de l ’aéro- port, tandis que tout le trafic d ’approche survolait le sud de l ’Allemagne. La situa- tion était particulièrement critique le matin et le soir, lorsque d éparts et arrivées pas- saient par le secteur nord, avec nombre de proc édures d ’attente, des plus gênantes, au-dessus du territoire allemand. La R épublique f édérale d ’Allemagne a souligné l’intérêt qu ’elle portait au sud du pays de Bade au titre de r égion touris- tique, où ce trafic aérien représentait une gêne. Du c ôté suisse, on a fait valoir qu ’une r éorganisation de l ’exploitation entra înant une charge moins élevée de l’espace aérien de l’Allemagne du sud causerait des dif- ficultés inestimables. Il faudrait prendre en compte des aspects techniques et topo-3177 graphiques ainsi que l ’aménagement du territoire, sans oublier la d éfense nationale. De plus, on a régulièrement fait observer que la charge sonore sur territoire allemand était nettement plus faible que sur la Suisse et qu ’aucune limite d’immission n’était dépassée, du moins pendant la journ ée. On a également souligné la densité relative- ment faible des constructions sur le territoire allemand proche de la fronti ère. La délégation suisse a encore rappel é que la population habitant aux alentours des a é- roports allemands devait accepter des charges plus élevées que les habitants de la région allemande dans le cas de Zurich. La Suisse a donc insist é sur la n écessité d’utiliser l’espace aérien allemand à peu pr ès comme elle le fait actuellement, sans toutefois pouvoir étayer son point de vue. On n ’a pu d émontrer l ’existence ni d’obstacles techniques ni de problèmes de sécurité ou d’inconvénients démesurés. Les négociateurs allemands ont qualifi é de non significatifs les crit ères des valeurs- limites et la comparaison avec les a éroports de leur pays. Ils ont consid éré que le facteur déterminant n’était pas la charge sonore maximale admissible, mais la r épar- tition du bruit des avions et que, sur ce point, la R épublique fédérale d’Allemagne supportait des charges bien plus importantes que les avantages qu ’elle retirait de l’aéroport; que la Suisse, qui profitait de ces avantages, pouvait tout aussi bien sup- porter ces charges elle-m ême; et que, pour ce qui est des a éroports allemands, le pays pouvait en d écider souverainement: il en avait les avantages et il en supportait les inconvénients, qu’il était à même d’équilibrer. Initialement, la Suisse a propos é de freiner la croissance du trafic a érien survolant l’Allemagne du sud. Simultan ément, elle a offert des prestations compensatoires d’un montant de plusieurs millions de francs par ann ée, selon les concessions que ferait l’Allemagne, touchant l ’utilisation de son espace a érien. La R épublique fédé- rale d’Allemagne n’a pas refus é de telles compensations, mais elle a insist é sur la nécessité première de r éduire la charge impos ée à sa population soumise au trafic d’approche. Ensuite seulement, on serait prêt à monnayer ce qui est consid éré là-bas comme des concessions faites à la Suisse. Les trois premi ères n égociations n ’ayant apport é aucune solution, l ’Allemagne a exigé que les choses avancent et a formul é ainsi ses intentions lors de la quatri ème rencontre: – N’admettre des vols d ’approche en provenance du nord sur territoire alle- mand que si la technique aéronautique l’exige; – Limiter le nombre des mouvements (sur une ann ée, un maximum de 80 000 approches ou décollages sur territoire allemand); – Répartir ces vols à égalité entre les pistes 14 et 16; – Interdire les vols d’approche et de d épart la nuit au-dessus du territoire alle- mand entre 21 h 00 et 07 h 00; – Interdire les vols d ’approche et de d épart au-dessus du territoire allemand pendant le week-end; – En cas de décollage vers le nord, maintenir trois milles nautiques de distance par rapport à la frontière allemande; – Consentir des exceptions en cas de force majeure seulement; – Adopter un d élai transitoire d ’une ann ée et d ’importantes mesures imm é- diates (réduction du nombre des atterrissages à 100 000) dès juin 2001 déjà.3178 Lors de la cinqui ème rencontre, le 11 avril 2000, la Suisse a alors propos é d’entreprendre, au cours des trois ann ées à venir, une étude approfondie de tous les allègements à apporter à long terme, en y associant les services techniques alle- mands et la population du sud du pays. Parall èlement, elle se serait engag ée à limi- ter, à titre de mesure imm édiate, la progression du trafic a érien sur l ’Allemagne à 40 % de la croissance g énérale et à garantir une pause nocturne de 23 h 00 à 05 h 30. Les négociateurs allemands ont rejeté ces propositions, répétant que les entretiens ne pourraient se poursuivre que dans la perspective d ’une solution entra înant une r é- duction du trafic par rapport à ce qu’il était en 1998. Ils ont ajout é que la proc édure suggérée par la Suisse ne leur donnait aucune garantie, puisqu ’ils ne seraient pas as- sociés aux décisions. Au surplus, il s ’agissait de conclure bien plus rapidement. Se- lon eux, aucune entente ne pourrait d ès lors se faire sur la base propos ée et la Suisse paraissait peu dispos ée à corriger équitablement la r épartition des charges dues à l’aéroport. Là-dessus, la République fédérale d’Allemagne a dénoncé la convention de 1984 au 31 mai 2001 en annon çant qu’elle allait prendre un d écret unilatéral réglementant le trafic d’approche et de décollage conformément aux valeurs de référence indiquées. La situation de la Suisse était dès lors plus difficile, car les contraintes de d élais de- venaient nettement plus s évères. Jusqu’alors, notre pays avait pu en toute bonne foi se référer à la convention de 1984 comme offrant une base suffisante pour assurer le statu quo. En effet, le Tribunal f édéral, dans son arr êt du 24 juin 1998 (ATF 124 II 293, C 33b) relatif à la concession g énérale en vue de la 5 e étape de l’exten-sion de l’aéroport, avait encore pr écisé que la convention r églait express ément le trafic d’approche et de d écollage au-dessus du territoire allemand et qu ’elle l ’auto-risait sous certaines conditions. Il n ’en était plus ainsi et il fallait s ’attendre à ce que l’Allemagne prenne des mesures dans le délai d’une année. Lors de la septi ème négociation, le 26 septembre 2000, la d élégation suisse a am é- lioré son offre en proposant de r éduire le nombre des vols d ’approche dans l’espace aérien allemand de 154 000 (an 2000) à 130 000 d ès 2004, cependant que la R épu- blique fédérale d’Allemagne aurait dû supporter encore 30 % de la croissance g éné- rale. Cette nouvelle proposition a à son tour été rejetée comme base de compromis et la République fédérale d’Allemagne a r éaffirmé sa position en d écembre 2000. Si- multanément, elle a mis la Suisse en demeure d’entreprendre sans tarder la r éorgani- sation du trafic, car la r églementation annonc ée par elle entrerait en vigueur au 1er juin 2001. A l’issue de huit séries de négociations, la marge de man œ uvre des autorités techni- ques se trouvait donc épuisée. Apr ès entente, les entretiens ont alors repris à l’échelon ministériel. 1.3.2 Négociations à l’échelon ministériel En d épit des efforts de la Suisse, une rencontre à l ’échelon des ministres n ’a pu avoir lieu qu ’en avril 2001, notamment parce que l ’Allemagne voulait attendre de connaître les r ésultats de l ’élection au Landtag de Bade-Wurtemberg au mois de mars. La rencontre devait principalement convaincre la partie allemande de renoncer momentanément à prendre des mesures unilatérales (adoption d’une ordonnance), et3179 débloquer les n égociations à l ’échelon des experts, tout en posant des jalons pour fixer les grandes lignes des négociations à venir. En vue de cette rencontre, le Conseil f édéral a été informé de la situation le 11 avril 2001 au moyen d’une note de discussion proposant les objectifs suivants: – Convaincre la partie allemande de ne pas prendre pour le moment des mesu- res contre le trafic d’approche. – Présenter à l ’Allemagne un projet de r épartition équitable, entre les deux pays, des nuisances dues au trafic d ’approche. Le projet comportera un pla- fonnement du nombre de vols au-dessus de l ’Allemagne à un niveau nette- ment inférieur à ce qu’il est aujourd’hui. – Si une solution n égociée reste hors d ’atteinte, proposer d ’instaurer un tribu- nal arbitral charg é de clarifier la situation juridique pour les deux parties et de trouver au besoin une solution équitable. Les n égociations au niveau technique seraient alors suspendues. – Au besoin, offrir aussi des mesures imm édiates, à savoir par ex. des all ége- ments aux heures limites et le plafonnement provisoire du nombre de survols au niveau actuel. – Si l’Allemagne n’entre en mati ère sur aucune des propositions de la Suisse et si elle n’est pas disposée à renoncer momentanément à prendre des mesu- res unilat érales, il conviendra d ’examiner sans retard l ’introduction d ’une procédure d’élimination des différends au sens de la convention de Chicago. Le Conseil f édéral a charg é le DETEC de poursuivre les travaux pr éliminaires en vue de conclure un accord et de soumettre au gouvernement, le moment venu, la proposition formelle de confier à ce département le mandat de conclure l’accord. Les ministres des transports se sont donc rencontrés à Berlin le 23 avril 2001. Ils se sont longuement entretenus ce jour-l à sur les principaux points litigieux, tels que le nombre de vols d ’approche survolant le territoire allemand, l ’interdiction de vol durant la nuit et le week-end, la distance par rapport à la fronti ère lors des d é- collages vers le nord, les d élais transitoires et les mesures imm édiates. La partie al- lemande n ’était r ésolue à modifier ses positions ni sur une interdiction totale des vols en fin de semaine, ni sur leur limitation de 21 h 00 à 07 h 00, ni sur la limita- tion du nombre des approches à 80 000 par année, ni sur ses autres exigences. Ainsi la délégation suisse se trouvait confrontée à la situation suivante: Il restait possible de continuer à rejeter les exigences de la partie adverse, avec pour effet que l’Allemagne aurait pris des mesures unilatérales. Il fallait en effet constater que nos partenaires avaient jusque-là concrétisé toutes leurs déclarations. Au plan juridique, il nous manquait surtout les moyens de contrer rapidement et s û- rement les mesures annoncées. Nous aurions été obligés de nous accommoder de ces interventions unilat érales pendant plusieurs mois, voire des ann ées, sans être cer- tains d’obtenir en temps utile un r ésultat positif pour la Suisse par une autre voie, par exemple judiciaire. Certes, il se serait trouv é des arguments juridiques pour d é- fendre la position de notre pays. Mais les chances d ’obtenir par ce moyen un plein succès, qui aurait autoris é la Suisse à maintenir la situation actuelle, paraissaient trop incertaines pour que l ’on s ’y fie. Et surtout, en l ’absence d ’un accord, rien n’aurait interdit à l’Allemagne de reprendre à son compte le contr ôle du trafic a é- rien, avec des cons équences graves pour l ’aéroport. En effet, si le service suisse de3180 contrôle de la circulation a érienne ne peut pas étendre son action sur les approches et les décollages au-dessus de l ’Allemagne du sud, il en r ésultera pour l’aéroport de très graves problèmes de capacité. De plus, une proc édure, quelle qu’elle soit, pren- drait beaucoup de temps. Dans l’intervalle, on serait contraint de trouver les moyens de poursuivre l ’exploitation de l ’aéroport le mieux possible. Le probl ème des re- tards, déjà aigu sans l ’élément du contr ôle aérien, s’ajoutant aux mesures prises par l’Allemagne, aurait des conséquences désastreuses pour l’exploitant de l’aéroport, et plus encore pour Swissair et Crossair. Dans le m ême temps, la mise en place de so- lutions nouvelles en fonction de ces interventions unilat érales reviendrait à montrer que la Suisse n ’a pas besoin de l ’espace a érien allemand dans la mesure actuelle pour exploiter l’aéroport, ce qui r éduirait encore les chances de succ ès d’une action en justice. Par ailleurs, le 23 avril 2001, apr ès des négociations laborieuses et serr ées, la partie allemande s’est laissé arracher un compromis permettant à la Suisse de poursuivre l’exploitation de l ’aéroport sans restrictions et de consolider les droits à l’exercice du contrôle de la circulation a érienne. Les principaux termes du compromis étaient les suivants: – Moins de 100 000 approches par l ’espace aérien allemand au-dessous du ni- veau de vol (Flightlevel [FL]) 100, soit environ 3000 m. d ’altitude, avec la répartition la plus égale possible entre les pistes 14 et 16, – Interdiction des vols d ’approche et de d épart au-dessous du FL 100 dans l’espace aérien allemand de 22 h 00 à 06 h 00, – Les samedis, dimanches et jours f ériés, interdiction des vols d ’approche et de départ au-dessous du FL 100 dans l ’espace aérien allemand de 20 h 00 à 09 h 00, – Distance minimale des décollages vers le nord par rapport à la frontière, en- viron 2 milles nautiques, – Révision de l’accord huit ans après sa signature (clause de révision), – Délai transitoire de 41 mois dès la signature, mais l’interdiction générale des vols de nuit devrait entrer en vigueur d ès la signature et sa forme élargie (week-end), avec l’horaire d’hiver 2002, – Institution d’une commission mixte pour le suivi de l ’accord et son applica- tion, – Invitation aux chefs des d élégations allemande et suisse à mettre au point la formulation de l ’accord d’après ces éléments pour en permettre la signature à la fin du mois d’août 2001. En acceptant ce compromis, la partie allemande renon çait à des éléments importants de ses pr étentions initiales. Cette solution était toutefois pr ésentée par elle comme une offre unique pour le jour de la rencontre et sur laquelle on ne reviendrait pas, vu la pression croissante exerc ée par l ’opinion. La d élégation suisse en a conclu que l’acceptation d’un accord comportant ces éléments représentait la meilleure solution possible. Une confrontation avec l ’Allemagne aurait certainement entra îné des con- séquences n égatives inacceptables pour l ’aviation suisse. Rien n ’indiquait en effet que l’Allemagne renoncerait aux mesures annoncées et il n’y avait pas lieu non plus d’espérer pouvoir imposer l’exercice du contrôle de la circulation aérienne. Dans ces3181 conditions, la Suisse a saisi l ’offre d’une solution comportant les valeurs de r éfé- rence indiquées. Lesdites valeurs de référence ont suscité en Suisse, et surtout en Allemagne du sud, des protestations parfois violentes, et des voix se sont élevées pour demander des conditions plus favorables. La négociation sur les d étails techniques en vue de finaliser l ’accord s’est r évélée difficile en cons équence. Elle a n écessité plusieurs rencontres, durant parfois plus d’une journée. La Suisse a toutefois r éussi à faire accepter des c onditions générales assurant la poursuite de l ’exploitation de l ’aéroport, avec notamment les modalit és ci-après: – Définition extensive des situations d ’exception pour l’utilisation de l ’espace aérien de l’Allemagne du sud (soit pour des motifs de sécurité, pour cause de mauvais temps, etc.), – Principe selon lequel les limitations pr évues ne s ’appliquent qu ’aux vols au-dessous du FL 100 (env. 3000 m d’altitude) – Règle de l ’«Overflow» (si la limite des 100 000 mouvements d ’avions ne peut être tenue une année, le dépassement sera imputé à l’année suivante), – Aucune obligation d ’introduire les possibilit és de vol aux instruments (ILS CAT III) pour l’approche en provenance du sud, – Réglementation satisfaisante concernant les zones d ’attente. Aucun transfert des zones actuelles vers la Suisse, – Contrairement au v œ u de l ’Allemagne, aucun droit syst ématique de cod éci- sion de cette derni ère dans des projets concernant les b âtiments ou l’exploitation de l’aéroport, – Aucun droit de suspension de l’accord à brève échéance pour l’Allemagne. Les trois points rest és en suspens à l’issue de ces n égociations sont le d édommage- ment des populations touch ées par le bruit, les modalit és applicables pendant la p é- riode transitoire et le rapport de cet arrangement avec les accords sectoriels que la Suisse a pass és avec l ’Union europ éenne [FF 1999 VI 5440]. Deux nouvelles ren- contres à l’échelon ministériel ont abouti à des solutions satisfaisantes sur ces trois points aussi. Le Conseil fédéral a approuv é la signature de l ’accord le 5 octobre 2001. Elle a eu lieu à Berne le 18 octobre. 1.4 Participation La commission f édérale de l ’aviation a été régulièrement informée depuis 1999 de l’évolution des négociations. Quant à la délégation proprement dite, elle a comporté dès le début des représentants de la société de contrôle aérien Skyguide et du canton de Zurich, auxquels s’est joint dès la quatrième ronde de négociation, au début de 2000, le canton d ’Argovie, grand canton limitrophe qui risquait par ailleurs d ’être le premier touch é par les cons é- quences de l ’accord; d ès la privatisation de l ’aéroport, la soci été concessionnaire Unique (Flughafen Z ürich AG) a particip é directement aussi aux n égociations.3182 Lorsque la R épublique f édérale d ’Allemagne a d énoncé la convention de 1984 et qu’il est apparu clairement qu ’une entente ne serait plus possible qu ’avec des itiné- raires d ’approche diff érents ( été 2000), les cantons de Schaffhouse, Thurgovie, Saint-Gall, Appenzell Rhodes-Int érieures, Appenzell Rhodes-Ext érieures, Schwyz, Zoug, Lucerne et Nidwald ont été associés aux débats, de même que, dans la phase finale, ceux de Bâle-Ville et de Bâle-Campagne. Le canton d’Argovie devait représenter les cantons aux autres négociations. De son c ôté, le chef du DETEC a inform é et consult é le groupe SAir au sujet des principales décisions à prendre. Les cantons ont soutenu l ’élaboration de l ’accord dans sa forme actuelle et en ont approuvé la conclusion le 27 ao ût 2001. Seuls B âle-Ville et B âle-Campagne ont formulé des réserves. Le 26 septembre 2001, le Conseil des Etats a transmis au Conseil f édéral la recom- mandation d’intervenir auprès de l’Allemagne en vue de résoudre, en s’appuyant sur les dispositions des deux pays relatives à la protection de l ’environnement, la ques- tion de la charge sonore impos ée aux r égions du sud de l ’Allemagne par les vols d’approche et de décollage de l’aéroport de Zurich; la Chambre des cantons souhai- tait aussi qu’une large consultation des milieux politiques soit organis ée avant la si- gnature de l’accord. Le Conseil f édéral ne pouvait pas donner suite à cette recommandation. Aucune base de droit international n ’autorise la Suisse à exiger que le trafic a érien soit r é- glementé d’après les valeurs-limites de bruit uniquement. Au cours des n égociations avec l’Allemagne, on a certes tenté à plusieurs reprises d’introduire la limitation des immissions sonores au lieu de celle des mouvements d ’avions. La d élégation allemande ne l ’a jamais accept é. Elle s ’est laiss é guider l à aussi par l ’impression, confortée depuis 20 ans, que la Suisse trouverait toujours les voies et moyens de faire passer la majeure partie des vols d ’approche au-dessus de l ’Allemagne. C’est pourquoi la R épublique f édérale d ’Allemagne tenait à r épartir le trafic a érien de l’aéroport de Zurich selon un crit ère simple, ais ément vérifiable, celui du nombre des mouvements d’avions, une exigence dont elle ne s’est pas départie. Au surplus, au moment o ù la recommandation a été transmise, tous les points litigieux avaient déjà été réglés et la signature avait eu lieu le 20 septembre 2001. Les chances de faire accepter la solution recommand ée étaient minces. Aussi, dans l’optique du paraphe d éjà donn é et au vu des risques encourus en cas de refus de conclure, le Conseil f édéral était dans l ’impossibilité de suivre la recommandation sans remettre en question les r ésultats obtenus et d éclencher des effets dont il était persuadé qu’ils ne pouvaient servir les intérêts de l’aviation civile suisse. 2 Partie spéciale 2.1 Systématique de l’accord L’accord se compose de trois chapitres. Le premier traite de la cession, par l’Allemagne, du droit d ’exercer le contr ôle de la circulation a érienne, le second est consacré à des conventions sur l’exploitation de l’aéroport de Zurich dans la mesure3183 où celle-ci a des retomb ées sur le territoire allemand, et le troisi ème réunit des dis- positions diverses. L’accord comprend une partie principale et trois annexes. La premi ère annexe pr é- sente un plan fixant les limites exactes de l ’espace aérien dont le contr ôle est cédé à la Suisse. Un «protocole» concrétise des principes que le texte principal de l ’accord n’explicite pas, et compl ète certaines de ses dispositions. Enfin les jours f ériés font l’objet d ’une liste sp écifique. On a choisi cette structure pour ne pas alourdir l’accord par des dispositions d ’exécution de d étails et pour en faciliter la modifica- tion. Ainsi les art. 1 et 19 pr écisent que la Commission mixte de la navigation aérienne peut en recommander la modification. La mise en œ uvre se fera conformé- ment à la législation propre à chacun des deux Etats. Etant donné le caractère largement technique des questions trait ées dans l’annexe et dans le protocole, et afin que les modifications propos ées par la commission puis- sent se traduire dans la r éalité sans entraves ni retard, nous proposons (art. 1, al. 2, let. b de l ’arrêté fédéral) que le Conseil f édéral soit habilit é à les approuver de sa propre compétence. 2.2 Les dispositions de l’accord Art. 1 Exercice du contrôle de la circulation aérienne L’Allemagne autorise la Suisse à exercer le contr ôle de la circulation a érienne dans une partie de son espace a érien. Cela permet à notre pays de s’assurer une condition nécessaire à la bonne exploitation de l ’aéroport de Zurich. S ’il n ’avait pas cette compétence, les flux de trafic de et vers Zurich ne pourraient pas être coordonn és efficacement. Le ch. 1 du protocole, s ’appuyant sur cette disposition, d éfinit les termes d ’une compensation des co ûts. En effet, aujourd ’hui, les services de Skyguide sont r étri- bués par les taxes usuelles d ’approche et de d écollage, sans prise en consid ération du fait que, dans l ’espace aérien allemand, ces services vont au-del à du simple pilo- tage de l’approche. La République fédérale d’Allemagne ne s’est pas montrée dispo- sée jusqu’ici à accorder à la Suisse des droits élargis de couverture des co ûts: elle considérait la cession du contr ôle aérien à Skyguide comme une faveur faite à notre pays, et il n ’était pas question de pr élever des taxes allant au-del à des taxes d’approche. L’accord va renouveler la donne, car les parties se sont engag ées à con- venir, après entente entre les services responsables du contr ôle de la navigation a é- rienne, d’une rétribution pour les prestations fournies à ce titre, aux conditions d éfi- nies dans le protocole. Le contrôle de la circulation a érienne doit se faire sur un vaste territoire pour per- mettre la coordination optimale des vols en phase d ’approche et d écollage à l’aéroport de Zurich. Ce territoire est sommairement d éfini à l ’al. 1. Ses limites exactes ressortent du plan de l’espace aérien figurant dans l’annexe. Quant aux indispensables détails opérationnels, ils continueront d’être réglés par des «conventions bilatérales» entre le service allemand de contr ôle de la circulation a é- rienne et Skyguide. C ’est une bonne solution, car les deux entreprises entretiennent traditionnellement d’excellentes relations, garantes d’un fonctionnement sans heurts.3184 Conformément à l’al. 3, la Suisse d éléguera à Skyguide les t âches de contr ôle de la circulation aérienne qu’elle assume. Art. 2 Cas de tensions, de défense ou d’alliance; vols militaires de protection Tous les vols mentionnés à l’al. 1 relèvent de la sécurité intérieure et extérieure de la République f édérale d’Allemagne. Nul ne contestera que les imp ératifs qui y sont liés priment les engagements contractuels de cet Etat, car la s écurité intérieure et la défense nationale sont des éléments essentiels de la souveraineté. Les vols militaires de protection accomplis par les Forces a ériennes allemandes ou par l ’OTAN (al. 2) servent à assurer la d éfense directe de la R épublique f édérale d’Allemagne ou à maintenir intangible son espace aérien. Art. 3 Responsabilité civile La présente disposition s ’applique exclusivement au cas o ù surviennent, sur le ter- ritoire allemand, des dommages dus à l’action du contrôle aérien. Il convient de pr é- ciser qu’une faute doit avoir été commise par le service en charge du contrôle aérien. En effet, à la différence de la loi suisse sur la responsabilit é (LRCF; RS 170.32), la législation allemande, applicable en l ’espèce, ne reconna ît (par. 34 de la loi fonda- mentale et par. 839 du code civil) l ’existence de la responsabilit é civile que s ’il y a faute. Aux termes de l’al. 1, les personnes lésées doivent s’adresser uniquement à la Répu- blique fédérale d’Allemagne. Selon l’al. 3, elles n ’ont pas à faire valoir des pr éten- tions contre la Conf édération suisse ni contre le service suisse de contr ôle de la na- vigation aérienne ou contre ses collaborateurs. En revanche, la R épublique f édérale d ’Allemagne peut, selon l ’al. 2, se retourner contre la Suisse pour tous les d édommagements versés. La Suisse, de son c ôté, dis- pose (al. 6) des droits de participation prévus dans le code de procédure allemand. Les al. 4, 5 et 7 pr écisent qu’en cas de dommage, les deux pays échangent tous do- cuments et informations utiles concernant les faits et les démarches de procédure. Enfin l’al. 8 fixe la compétence exclusive des tribunaux allemands pour r ecevoir les prétentions de personnes lésées. Art. 4 Entraide administrative et judiciaire L’al. 1 d éfinit les conditions d ’une collaboration transparente dans le domaine fix é contractuellement et de l’échange rapide des informations nécessaires. L’al. 2 formule le principe important, pour les employ és de Skyguide, selon lequel l’accord ne modifie en rien les responsabilités juridiques qu’ils assument. Art. 6 Trafic en direction et en provenance de l’aéroport de Zurich Les trois principales valeurs de r éférence concernant l ’exploitation de l ’aéroport fi- gurent à l’al. 1, let. a, b et c. Ce sont l ’interdiction des vols de nuit entre 22 h 00 et 06 h 00, l’extension de cette même interdiction les week-ends et jours f ériés à la pé- riode de 20 h 00 à 09 h 00 et la limitation du nombre de survols à moins de 100 000 par année.3185 On a généralement fixé des réglementations applicables à des vols au-dessous du FL 100, soit 10 000 pieds ou env. 3000 m d ’altitude. La R épublique f édérale d’Allemagne aurait voulu limiter le trafic a érien à un niveau plus élevé encore, de sorte qu’à titre de concession, on a fix é aux ch. 4 et 5 du protocole FL 130 pour les zones d’attente, soit 3900 m d’altitude comme niveau de vol inférieur admissible, ce qui n’entrave pas les vols d’approche. De plus, la réglementation inscrite au ch. 2 du protocole veut que les vols guid és sur une ligne ouest-est le long du Rhin au-dessus du territoire allemand en vue de l’approche sur la piste 28 survolent le point d’entrée EKRIT, situé dans la région de Waldshut, à FL 130 avant de poursuivre vers l ’est en descente, c’est-à-dire sans bruit excessif, toujours au-dessus du territoire allemand. Il faut attribuer la plus grande importance aux raisons externes imp ératives énumé- rées à l’al. 1. Ainsi des d érogations sont admises notamment pour des motifs de s é- curité ou pour cause de mauvaises conditions m étéorologiques, de sorte que le re- cours à l’approche par le nord est toujours possible. Par contre, la densit é élevée du trafic n’autorise pas cette échappatoire, du moins aussi longtemps que les pr éoccu- pations de sécurité ne l’imposent pas. Un autre all ègement important pour la Suisse ressort de la clause de la lettre c qui précise que le nombre limite de mouvements d’avions peut être dépassé de 10 % sur une année. Peu importent les raisons du d épassement. Le contingent de l ’année sui- vante est réduit d’autant. Toujours à l’al. 1, les let. d et e emp êchent que l ’intégralité du trafic d ’attente sur- vole le territoire allemand m ême lorsqu’il ne vise pas l ’approche vers les pistes 14 ou 16, qui passerait au-dessus de ce territoire. Tel est aussi l ’objectif de toutes les conventions au ch. 5 du protocole. La Suisse les respectera sans difficult és. L’important est que des exceptions soient possibles ici encore, par exemple lors- qu’une proc édure d ’atterrissage est entreprise en vue d ’aborder la piste 14 ou 16 mais qu’une autre piste doit finalement être choisie. La let. f r églemente les d écollages en direction du nord. Les modalit és prévues vi- sent à pr éserver au mieux la R épublique f édérale d ’Allemagne du bruit du trafic transfrontalier. Il n ’en r ésulte aucune restriction dans l ’exploitation de l ’aéroport. Les dérogations prévues au ch. 6 du protocole pour les situations o ù il n’est pas pos- sible de virer de bord avant la fronti ère germano-suisse et o ù le survol de l’Allemagne est inévitable couvrent tous les besoins futurs. La let. g exclut les petits appareils volant à vue de la r églementation générale rela- tive aux vols d ’approche et de d écollage. En effet, le bruit qu ’ils produisent est n é- gligeable et au surplus, le trafic à vue ne saurait être suivi et contrôlé comme l’exige la soumission aux dispositions de l’accord. L’al. 2 soulève la question du d édommagement des personnes soumises au bruit des avions en Allemagne. Il s ’agit d ’une disposition de principe dont tous les d étails n’ont pas encore été fixés et qui n’a qu’une incidence pratique limitée. L’application de l’accord créera une situation o ù seules des charges n ’entraînant ni prestations ni dédommagements se produiront en République fédérale d’Allemagne. L’accord pré- cise néanmoins que les habitants de ce pays auront, en cas d ’atteintes par le bruit, le même statut que ceux de la Suisse; il r épond ainsi aux craintes allemandes qu ’un changement ult érieur de la situation juridique dans notre pays se traduise tout de même par un droit à des prestations. Si cette disposition indique que d ésormais, toute personne physique ou morale domicili ée en Allemagne pourra avoir qualit é de3186 partie, il ne s ’agit pas en l ’occurrence d ’un nouvelle pratique, mais bien de l’adhésion à la juridiction du Tribunal fédéral à ce sujet (ATF 124 II 293 consid. 3). Du même coup, cette disposition inscrite dans un accord international évitera dura- blement l ’éventualité de revendications qui s ’appuyeraient sur la l égislation alle- mande. Art. 7 Procédures relatives aux constructions et à l’exploitation Les négociations sur ce point ont mis en évidence le manque de confiance de la par- tie allemande. Jusque dans la phase finale, la R épublique f édérale d ’Allemagne a demandé un droit de participation qui lui aurait permis d ’empêcher les projets (constructions, exploitation) dont elle aurait craint des retomb ées sur le trafic a érien dans la région sud du pays. Une disposition aussi drastique aurait été inacceptable pour la Suisse. Subsiste l’al. 1, qui veut que tous les projets soient annonc és à la R épublique f édérale. En outre, la Commission mixte de la navigation a érienne examinera, à l ’issue d ’une première phase de travail commun, quels projets devront encore être annoncés. Aux termes de l ’al. 2, tout projet ne tombant pas dans le champ d ’application de l’accord sera soumis à l ’approbation mutuelle des parties. Il n ’en r ésulte pas d’engagement supplémentaire pour la Suisse, car des circonstances nouvelles exi- gent de toute manière un accord entre les parties. Le droit de participation inscrit à l’al. 3 a déjà existé jusqu’ici. Art. 8 Stations de mesure du bruit L’Allemagne entretient depuis les ann ées 80 deux stations de mesure du bruit de l’aviation dans la r égion frontalière. Ces stations sont maintenues. Les co ûts en se- ront désormais supportés par la Suisse, c’est-à-dire par la société concessionnaire de l’aéroport. Art. 9 Délégation des obligations Cette disposition autorise la Suisse à déléguer à des tiers des obligations qu ’elle as- sume. Cela concerne au premier chef l’aéroport de Zurich. Celui-ci s ’est vu octroyer le 31 mai 2001 la concession d ’exploitation à la condition expresse de se charger des engagements découlant de l’accord avec la République fédérale d’Allemagne. Il s’agit de diff érentes obligations, dont la principale a trait aux contraintes d’exploitation figurant à l’art. 6, mais aussi des devoirs de coop ération et des droits de participation inscrits aux art. 4, 5 et 7, ainsi que de l ’obligation de supporter des coûts (art. 8). De m ême, les coûts à assumer, théoriquement, en vertu de l ’art. 6, al. 2, seraient à la charge de l’aéroport. Comme indiqu é express ément à l ’art. 1, al. 3, la Suisse peut confier à Skyguide l’exécution des t âches qu’elle assume pour exercer le contr ôle de la navigation a é- rienne. Art. 11 Commission mixte de la navigation aérienne La Commission mixte de la navigation aérienne s’inspirera de l’exemple de l’accord du 23 juillet 1991 entre la Conf édération suisse et la R épublique d’Autriche concer-3187 nant les effets sur le territoire national de l ’exploitation des a érodromes proches de la frontière (RS 0.748.131.916.31). Après ces n égociations difficiles, elle jouera un rôle primordial pour rétablir la confiance. Aux termes de l’al. 3, elle traitera de toute question résultant de l’interprétation et de l’application de l’accord. On mentionnera les modifications à apporter au plan des espaces aériens, la définition des procédures devant être notifiées à la République fédérale d’Allemagne (constructions, exploita- tion) et le traitement des cas o ù il convient d ’appliquer la clause d érogatoire de l’art. 6, al. 1, let. a. Art. 12 Consultations On appelle consultations les contacts officiels entre les gouvernements des deux Etats. C ’est l’occasion d ’introduire des adaptations de l ’accord. Il convient que la Commission mixte étudie les questions au préalable. Art. 13 Règlement des différends Un tribunal arbitral est pr évu pour r égler les différends. Les modalit és en sont con- formes aux usages des accords bilat éraux. La condition pr éalable à l ’introduction d’une proc édure d ’arbitrage est toutefois que la Commission mixte ait étudié la question et que des consultations aient eu lieu. Il importe également que le tribunal tranche en s ’appuyant sur le droit international g énéral et sur tous les accords exis- tants. Citons en particulier la convention du 7 d écembre 1944 relative à l’aviation civile internaltionale, Convention de Chicago (RS 0.078.0) et l’accord du 7 d écem- bre 1944 relatif au transit des services a ériens internationaux, Accord sur le transit; (RS 0.748.111.2) ainsi que les accords sectoriels du 21 juin 1999 entre la Suisse et la Communauté européenne (FF 1999 VI 5440), lorsqu’ils seront entrés en vigueur. Art. 14 Suspension Les modalités de suspension des effets de l ’accord ont été longtemps controvers ées dans les négociations, car la R épublique fédérale d’Allemagne voulait pouvoir y re- courir dès qu’elle constaterait unilat éralement des violations. La formulation adop- tée fait que la partie allemande ne peut suspendre l ’accord qu ’après avoir fix é un délai et, surtout, en cas de violation grave mettant en danger la s écurité et l ’ordre public. Ce sont l à des exigences plus s évères que celles, valables en l ’absence de tout autre arrangement, de l ’art. 60 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des trait és (RS 0.111). Les intérêts de la Suisse à la constance des effets de l’accord sont donc mieux préservés. Art. 15 Durée et dénonciation Concernant la clause de d énonciation, la question était de savoir si un accord non dénonçable sur une assez longue période ne serait pas plus avantageux, l’aéroport de Zurich ayant besoin de conditions stables et, si possible, durables. Par ailleurs, il importe de ne pas s’embarrasser d’engagements inutiles, au cas où les conditions ou la situation juridique devraient changer. C ’est pourquoi on a renonc é, à la demande de la société concessionnaire de l’aéroport, à prévoir une période définie au terme de laquelle le contrat serait reconduit pour une durée indéterminée.3188 Art. 16 Application provisoire Pour parvenir à cet accord, il était essentiel de pouvoir offrir imm édiatement une certaine réduction de la charge de l’espace aérien du sud de l’Allemagne. L’application prématurée de certaines dispositions d ’un accord est possible aux ter- mes de l’art. 25 de la convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des trait és (RS 0.111). En vertu de ses pr érogatives et de sa responsabilité en matière de politi- que étrangère, le Conseil f édéral peut ordonner l ’application provisoire d ’un accord quand la protection d ’intérêts suisses ou le caract ère particuli èrement urgent l’exigent et qu’il est impossible de suivre la proc édure d’approbation parlementaire ordinaire. La comp étence du Parlement en la mati ère ne s ’en trouve nullement en- travée, puisque l’art. 25 de la convention de Vienne l ’autorise à interrompre en tout temps l’application provisoire d ’un accord. On a ainsi l ’assurance que la Suisse ne se lie pas à plus long terme et de mani ère définitive sans que l ’accord soit approuvé selon la proc édure normale et, le cas échéant, soumis au r éférendum (FF 1999 IV 4492). L’application provisoire concerne la r éduction des vols de nuit (d ès le 19 octobre 2001), la limitation des vols pendant le week-end (d ès le 27 octobre 2002) ainsi que la disposition de l’art. 11 concernant la Commission mixte de la navigation aérienne. La Suisse s ’est engag ée à appliquer provisoirement la r églementation des vols de nuit ainsi que des vols en fin de semaine et les jours f ériés après s’être assurée de l’existence de solutions s ûres et r épondant aux imp ératifs de l ’exploitation pour éviter l’approche par le territoire allemand. Mais l ’art. 16 fixe aussi que certaines dispositions entreront en vigueur plus tard, soit le 20 f évrier 2005. Elles concernent en particulier la limitation du nombre des vols d ’approche, le r éaménagement de la strat égie d ’exploitation, les proc édures d’attente et les envols. La R épublique fédérale d’Allemagne n’a consenti à ce long délai transitoire, n écessaire pour la Suisse, qu ’après des n égociations laborieuses et l’exposé détaillé des proc édures requises pour mettre en œ uvre une nouvelle r épar- tition des décollages et des atterrissages. Quant à l’exigence de la R épublique f édérale d’Allemagne de r éduire progressive- ment, dès la signature de l ’accord, la charge de l ’Allemagne du sud, il a fallu atten- dre la rencontre à l’échelon ministériel pour parvenir au compromis de l ’al. 1, let. c, qui veut que tout au long de la p ériode transitoire allant jusqu ’en 2005, le nombre des vols d’approche traversant l’espace aérien de l’Allemagne du sud ne dépasse pas son niveau de l’an 2000. Cette disposition pourra être respectée sans difficultés. Art. 17 Accord entre la Confédération suisse et la Communauté européenne Selon l’art. 33 de l ’accord du 21 juin 1999 entre la Communaut é européenne et la Confédération suisse sur le transport a érien (accord Suisse-CE sur le transport a é- rien; FF 1999 VI 5440), ledit accord prime les dispositions corres pondantes des ac- cords bilat éraux applicables entre la Suisse et des Etats membres de la CE lors- qu’elles portent sur des questions réglées par lui ou par le droit europ éen en vigueur. L’art. 17 confirme la chose en pr écisant que le pr ésent accord doit être qualifié lui aussi d’applicable, même si sa ratification n ’a lieu qu ’après l’entrée en vigueur des accords sectoriels. La remarque selon laquelle les droits et obligations fix és dans les accords sectoriels doivent être appliqués dans la version en vigueur le moment venu a en outre pour effet que m ême les modifications futures du droit europ éen prime-3189 ront les dispositions du pr ésent accord qui leur seraient contraires. Cela pourrait se produire si jamais des dispositions applicables dans toute l ’UE devaient porter sur les aéroports et sur la charge sonore qui en résulte. Art. 18 Réexamen de l’accord Le transport a érien est par d éfinition sujet aux turbulences. Toutes les pr évisions laissent entrevoir une croissance tr ès rapide du trafic a érien civil au cours des dix prochaines années, mais par ailleurs, l ’aviation est tr ès sensible aux incertitudes et aux crises politiques. Les choses bougent aussi du fait des efforts d éployés pour harmoniser les r églementations étatiques r égissant l ’aviation civile en Europe et dans le monde. Le march é des compagnies a ériennes est soumis à de grands chan- gements. Voilà pourquoi l ’art. 18 fixe un r éexamen de l’accord à l’horizon des pr é- visions actuelles, c ’est-à-dire en 2010. Il pr écise également la n écessité de prendre en compte l ’évolution du trafic a érien et de la situation en mati ère d’exposition au bruit. Quant à l’analyse coûts-utilité, elle est destinée à vérifier si la relation entre la charge sonore et le b énéfice tiré de l ’aéroport a évolué au d étriment de la R épubli- que fédérale d’Allemagne ou à son avantage. Toutefois, on l ’a précisé au ch. 7 du protocole sur demande sp écifique de la partie allemande, le réexamen ne portera pas seulement sur ces questions, mais sur tous les aspects significatifs. 3 Conséquences de l’accord 3.1 Cadre juridique La question de savoir si la R épublique fédérale d’Allemagne n’est pas tenue, juridi- quement, de tolérer la façon de faire de la Suisse et si celle-ci ne pourrait pas se d é- fendre avec succès au cas o ù des mesures unilat érales seraient prises à son encontre a jalonné le débat sur l’utilisation de l’espace aérien de l’Allemagne du sud. Incontestablement, le trafic aérien dont il est question se d éroule au-dessus du terri- toire allemand. Il s ’agit d’un espace sur lequel la R épublique fédérale d’Allemagne détient seule la souverainet é. C’est à elle qu ’il revient d ’y autoriser le trafic a érien ou de l’interdire. La question est donc de savoir si la Suisse est habilit ée, juridique- ment, à assurer le contr ôle du trafic dans cet espace, d ’y d éfinir les itin éraires d’approche et de d écollage ainsi que l ’intensité de leur utilisation, et de proc éder aux classifications de l ’espace a érien n écessaires pour la s écurité du trafic d’approche. Les autorités de la Conf édération admettent depuis les ann ées 80 que, pour ce qui est des vols d’approche et de décollage dans cet espace a érien, la situation juridique est incertaine et que la Suisse ne peut en aucun cas pr étendre disposer du droit d ’y procéder. On peut certes toujours affirmer que les droits de survol au sens o ù l’entendent la convention de Chicago et l ’accord sur le transit incluent l ’approche et le décollage; mais la position inverse para ît tout aussi plausible. Il n ’existe aucune jurisprudence à ce sujet. Au cours des n égociations sur l ’accord, SAirGroup a demand é une expertise juridi- que à M. R. Dettling-Ott, privat-docent, qui a consid éré que, dans l’optique du droit international de l ’aviation, la situation de la Suisse était positive. De son c ôté,3190 l’aéroport de Zurich a fait faire une étude circonstanciée de la situation juridique par Mme Natalie L übben, M. Stefan Ohlhoff et le prof. R üdiger Wolfrum, directeur de l’institut Max-Planck pour le droit public étranger et le droit des gens à Heidelberg. L’étude a pris en compte la situation cr éée par l’accord sur le trafic a érien passé en- tre la Suisse et la CE. Quant à la Conf édération, elle a approfondi la question au moyen des rapports d ’expertise de la Direction du droit international public, elle a chargé une étude berlinoise de confiance de d éfinir les possibilités de recours contre un décret unilatéral allemand, et en été 2001, elle a mandat é un expert du droit de l’aviation, le prof. Pablo Mendes de Leon, de l ’Université de Leiden, pour examiner encore la situation juridique. On a requis en outre les avis du Bureau de l ’intégration et de la Direction politique du DFAE. De son c ôté, la R épublique f édérale d’Allemagne, connaissant les rapports d ’expertise commandés par l ’aéroport et par SairGroup, a fait v érifier son argumentaire par ses propres services et par le prof. Milde de l ’Université McGill de Montr éal, ancien chef du service juridique de l’OACI. En été 2001, l’aéroport a fait faire une nouvelle expertise par un spécialiste allemand du droit européen, le prof. M. Nettesheim. En substance, les services de la Conf édération et M. Mendes de Leon consid èrent l’accord comme avantageux pour la Suisse. Les expertises command ées par SAir- Group et par Unique a éroport SA de Zurich jugent la position juridique de la Suisse favorable à certains égards. Par contre, dans l ’optique de la R épublique f édérale d’Allemagne, l’accord représente une concession faite à la Suisse et qui va au-del à de ce qu’exige le droit. Selon l’optique adoptée, l’appréciation est la suivante: – Droit international de l’aviation La convention de Chicago et l’accord sur le transit de 1944 permettent-ils de conclure à un droit, pour la Suisse, d ’utiliser selon son bon vouloir l ’espace aérien du sud de l ’Allemagne pour des vols d ’approche et de d écollage? La question est controvers ée. En effet, trois repr ésentants des principaux insti- tuts mondiaux du droit de l ’aviation (le prof. Milde de l ’Université McGill à Montreal, le prof. P. Mendes de Leon, le prof. B öckstiegel de l ’institut de l’aviation de l ’Université de Cologne) estiment que les deux accords en question ne s ’appliquent pas aux vols en phase d ’approche et de d écollage. Ils ajoutent que, même si l’on admettait que ces vols sont r égis par les droits de transit, la convention de Chicago fournirait de bonnes raisons à la Répu- blique f édérale d ’Allemagne pour pouvoir les r églementer librement dans son espace aérien, sous réserve du respect de certains principes, par exemple la non-discrimination des compagnies d ’aviation. D ’autres auteurs (p. ex. Dettling-Ott, Ohlhoff/Lübben/Wolfrum) admettent qu ’en droit international de l’aviation, l’approche ne se distingue pas du «survol», protégé juridique- ment. Ils mettent l ’accent sur les principes que la R épublique f édérale d’Allemagne doit respecter si elle veut adopter des prescriptions. En subs- tance, ils affirment que ces prescriptions devront être les m êmes que s ’il s’agissait d’un aéroport allemand. Ce qui est certain, c’est que la question de savoir si les vols d ’approche et de d écollage relèvent du droit de transit n ’a encore jamais été tranchée par une instance juridique ni par un tribunal arbi- tral.3191 Le Conseil f édéral est r éservé quant à la possibilit é d ’obtenir, au moyen d’une procédure d’élimination des diff érends devant l ’OACI, des avantages par rapport à l ’accord n égocié. L ’aboutissement m ême à une d écision du Conseil de l’OACI est douteux. Il faudrait bien plut ôt s’attendre à des négo- ciations longues et laborieuses, o ù la moindre question prendrait une r éso- nance politique. Il y tout lieu d ’admettre également que l ’OACI userait de son droit d ’inviter encore et encore les parties à entreprendre de nouvelles négociations. A ce jour, jamais une telle procédure devant l’OACI n’a abouti à une décision du Conseil sur des questions de transit. – Accord entre la Suisse et la CE sur le trafic aérien Les avis des experts divergent aussi quant à la possibilit é d ’appliquer l’accord entre la Suisse et la CE sur le trafic a érien, et le droit de la CE en général. Les divergences ne concernent gu ère la d éfinition des aspects qui paraissent essentiels. Tous les auteurs s ’accordent à dire qu ’il faut examiner si la r églementation des vols en phase d ’approche et de d écollage de l’aéroport de Zurich a des retomb ées sur l ’exercice des droits d éfinis dans l’accord entre la Suisse et l’Europe unie. Il y a unanimité aussi sur le fait que le droit de la CE protège non seulement l’accès au marché, mais encore la li- berté de prestations de services. Ces libertés se trouvent-elles réduites? Pour répondre à la question, il faut se demander si les principes de la proportionnalit é sont respectés. Sur ce point les avis divergent selon les hypoth èses relatives aux cons équences de l’accord pour le trafic d ’approche et de d écollage. Certains experts admet- tent qu’il n’existe aucune alternative valable et que, par cons équent, l’accès au marché se trouve entrav é de fa çon inadmissible. De leur c ôté, ceux qui admettent la possibilit é d ’une autre r épartition des vols d ’approche et de décollage doutent que la réglementation à ce sujet viole l’accord sur le trafic aérien ou le droit applicable dans la CE. En substance, les expertises commandit ées par l ’aéroport admettent que les réglementations prévues dans l ’accord violent le droit de la CE et r éduisent de manière inadmissible l ’accès au marché, tandis que les experts mandat és par la Conf édération, de m ême que ses propres services, consid èrent l’accord comme avantageux pour notre pays. Ainsi, à notre avis, la question d écisive est celle des cons équences r éelles des dispositions contractuelles sur le trafic en provenance et à destination de Zurich. Contrairement aux prémisses adoptées dans les rapports d ’expertises commandés par SAirGroup et par l ’aéroport, nous croyons que le r éalisme force à reconnaître – comme l’affirme la République fédérale d’Allemagne – que l ’accès à l ’aéroport ne se trouve pas entrav é. Nous avons en effet ap- prouvé l’accord précisément en admettant que la capacit é de cet a éroport ne s’en trouverait pas réduite (cf. plus bas, ch. 3.2). De là également notre conviction que l ’accord ne discrimine nullement des compagnies a ériennes ni n ’entrave leur droit de desservir l ’aéroport de Zurich. Il n ’y a donc aucune restriction des droits d ’accès au march é, mais simplement l’obligation de choisir des itin éraires d’approche différents pour exercer ces droits. L’affirmation selon laquelle l ’accord discrimine l ’aéroport de Zurich par rapport aux a éroports allemands ne repose sur aucune base l égale. Le droit3192 international n ’exige pas l ’égalité g énérale de traitement, et les sujets de droit ne peuvent se r éclamer d’un tel principe que si celui-ci est inscrit dans un accord international. Or aucun accord ne garantit aux a éroports et à leurs riverains l’égalité dans les domaines réglés ici. Afin de bien marquer la primaut é de l’accord entre la Suisse et la CE sur le trafic a érien, on a inscrit dans l ’accord avec la R épublique f édérale d’Allemagne une clause dans ce sens, qui garantit en outre que les d évelop- pements ultérieurs du droit europ éen, notamment dans le domaine du con- trôle de la navigation a érienne ou de l ’exploitation des a éroports, primeront le présent accord. En outre, le chef du DETEC a demandé à la Commission européenne – après en avoir référé à la République fédérale d’Allemagne – de vérifier la compa- tibilité de l’accord avec les accords sectoriels pass és entre la Suisse et la CE et plus généralement, avec le droit communautaire. Cette demande a été ac- ceptée par la Commissaire aux transports et vice-pr ésidente de la Commis- sion européenne, Madame Loyola de Palacio, mais la v érification au sens de l’art. 211 du Trait é instituant la Communaut é europ éenne (trait é CE) aura lieu seulement une fois les accords sectoriels entr és en vigueur. Elle a par ailleurs confirmé qu’il était indifférent que l ’examen porte sur un accord ou sur des mesures prises unilatéralement par l’Allemagne. Ainsi nous avons l’assurance que l’accord ne déployera ses effets que s’il est compatible avec le droit communautaire. Le cas échéant, les dispositions qui ne le seraient pas seraient déclarées nulles par la Commission. L’examen au- quel la Commission europ éenne procédera une fois l ’accord conclu avec la République fédérale d’Allemagne est la garantie que la Suisse bénéficiera du meilleur statut possible dans le cadre du droit communautaire. – Droit de voisinage Les règles de la protection de l ’environnement et du droit de voisinage ne fournissent pas de r éponses concluantes aux questions qui se posent ici. Les règles de bon voisinage interdisent les d égâts et interventions exag érés et substantiels. Mais la d éfinition exacte de ces notions est incertaine et il n’existe aucune pratique à ce sujet dans le domaine de l’aviation. On peut au reste considérer comme reconnue l ’obligation de chercher un arrangement à l’amiable. Il n ’est sans doute pas n égligeable que les faits en cause ne rel è- vent que partiellement du droit de voisinage, puisqu ’il n ’est pas question d’immissions transfrontali ères, mais bien de l ’utilisation d ’un espace sous souveraineté étrangère pour l’exploitation d’un aéroport. – Possibilités de recours Au surplus, la Suisse ne dispose que de peu de possibilit és de recours. Le consentement de la R épublique fédérale d’Allemagne serait nécessaire pour faire appel à un tribunal arbitral. Une proc édure devant le Conseil de l’OACI, autorité politique et non judiciaire, comporte diff érentes incertitu- des. Il en va de m ême des démarches juridiques qui pourraient être entrepri- ses devant un tribunal allemand par l ’aéroport ou par une compagnie a é- rienne. Quelle que soit l ’instance choisie, un proc ès durerait vraisemblablement des années. En attendant, les conditions impos ées à l’exploitation de l ’aéroport resteraient incertaines. Une planification solide deviendrait impossible aussi3193 bien pour la r évision, nécessaire depuis longtemps et pr évue dans la loi, de la strat égie d ’exploitation que pour les plans cantonaux et communaux. Il faudrait néanmoins chercher à réaménager les vols d ’approche et de d écol- lage au cas où l’Allemagne maintiendrait des mesures unilatérales pendant la durée du procès. En outre il n ’est pas certain qu ’une telle proc édure finisse par r ésoudre les questions d écisives, car la concr étisation d ’une solution risquerait d ’être abandonnée aux Etats. Et quelque favorable que paraisse la position juridique de la Suisse, rien n’empêcherait la R épublique fédérale d’Allemagne d’assumer elle-même le contrôle du trafic a érien, obligeant Skyguide et l ’aéroport à faire face à de graves difficultés. La seule démarche raisonnable semble être de soumettre l’accord à l’examen de la Commission europ éenne, si accord il y a. Des dispositions ont été pri- ses à cet effet. Quant à la d écision de la Commission europ éenne, la Suisse pourrait l’attaquer devant le Cour de justice europ éenne en vertu de l ’art. 20 de l’accord Suisse-CE sur le transport aérien. 3.2 Effets de la conclusion d’un accord La conclusion de l ’accord permet de consolider, en l ’inscrivant dans un acte juridi- que international officiel, le droit d ’utiliser l’espace aérien allemand, facteur impor- tant pour l ’exploitation de l ’aéroport, du fait de la proximit é de la fronti ère. Cette activité pourra donc d ésormais être planifiée à long terme et les incertitudes qui af- fectaient les entreprises a éronautiques et la population depuis des ann ées prendront fin. La Suisse assurera le contr ôle de la navigation a érienne en s ’appuyant sur une base de droit international et il existe désormais un cadre légal pour étudier la question du prélèvement de taxes à cet effet. L’accord prévoit les délais transitoires indispensables pour réorganiser l’exploitation de l ’aéroport, ainsi que les d érogations permettant d ’utiliser l ’espace a érien alle- mand lorsque c ’est in évitable. Il met fin à plus de deux d écennies de discussions concernant le trafic d ’approche dans cet espace a érien. Un proc ès avec la R épubli- que fédérale d’Allemagne ne pourrait clarifier la situation de mani ère aussi effective et exhaustive, il s’en faut de beaucoup. Dans le même temps, l’accord reflète la volonté du Conseil fédéral d’entretenir avec la République fédérale d’Allemagne des relations de bon voisinage, ce qui implique que l ’on ne n églige pas les retomb ées sur le territoire allemand de l ’exploitation d’un aéroport suisse. Mais l’accord contraint la Suisse à modifier la r épartition du trafic d ’approche vers l’aéroport de Zurich; c ’est le principal reproche qui lui est fait g énéralement. L’ensemble du trafic a érien de et vers l ’aéroport devra être r éexaminé. Mais ce réexamen n ’est pas la cons équence du seul accord avec la R épublique f édérale d’Allemagne. L’art. 74a de l ’ordonnance du 23 novembre 1994 sur l ’infrastructure aéronautique (OSIA; RS 748.131.1) exige lui aussi la révision de tous les aspects de l’exploitation lors du renouvellement de la concession en 2001. De son c ôté, le Tri-3194 bunal fédéral a affirmé la nécessité d’une telle révision dans son arrêt du 8 décembre 2000 relatif à la concession de construction du terminal Midfield (ATF 126 II 522). L’objectif de cette r évision est double. On veut optimiser les mouvements d ’avions dans l’optique de l’aménagement du territoire et de l ’environnement, notamment en réduisant les immissions sonores aux alentours de l ’aéroport; mais il s ’agit aussi d’assurer pour l ’avenir des capacit és maximales à l ’aéroport, car la r épartition ac- tuelle des vols en phase d’approche et de décollage ne permet pas de garantir les ca- pacités correspondant aux pr évisions de trafic. Les travaux ont commenc é en octo- bre 2001. Y sont associ és, aux côtés de l ’aéroport et du canton de Zurich, les com- munes et tous les autres cantons qui pourraient être touchés par le trafic aérien, ainsi que diff érents services f édéraux. Ensemble, ils doivent d éfinir une strat égie d’exploitation optimale par l ’ensemble de ses caract éristiques. Leurs travaux ont déjà abouti à des propositions. Il en ressort que l ’aéroport peut rester int égralement ouvert à l’exploitation même si l ’on tient compte des exigences de l ’accord. Diffé- rentes solutions sont envisageables. Certaines auraient même pour effet qu’un moins grand nombre de personnes seraient soumises à des charges sonores d épassant les valeurs limites, alors que les co ûts seraient réduits. Certes, les mesures de construc- tion qui s ’imposeraient co ûteraient relativement cher; mais elles seraient compen- sées par une r éduction des d épenses dans d ’autres secteurs, par exemple dans la protection contre le bruit et dans les d édommagements impos és pour cause d’expropriation formelle de revendications pour bruit d ’avions, fondées au titre du droit de voisinage. Dans l ’optique de la s écurité, toutes les solutions propos ées doi- vent correspondre, comme les proc édures actuelles d ’approche et de d écollage, aux normes internationales et recommandations applicables. Mais, en d épit du bilan positif offert par diff érentes solutions au chapitre des avan- tages et des inconvénients, la réduction globale du bruit n ’ira probablement pas sans un d éplacement partiel de la charge s onore, et par cons équent, son accroissement dans certaines régions; c’est le revers de la médaille. 3.3 Conséquences d’une non-ratification – L’Allemagne a annonc é à plusieurs reprises son intention d ’introduire, si une solution négociée n’était pas trouvée, des prescriptions qui r égiraient les procédures d ’approche et de d écollage de fa çon à r épartir diff éremment le trafic d’approche et à soulager sa région concernée. – En cas de non-ratification, il faut nous attendre à ce que les op érations rela- tives au contr ôle aérien dans le sud du pays reviennent à l ’entreprise alle- mande homologue de Skyguide. Celle-ci devrait affronter de graves diffi- cultés dans l ’accomplissement de sa t âche. Mais les cons équences les plus douloureuses se feraient sentir pour l’aéroport de Zurich, car celui qui assure le contrôle de la circulation a érienne détermine en dernier ressort la capacit é d’un tel ouvrage. Même si l’Allemagne exerçait cette activité dans le sens de la stratégie d’exploitation actuelle (ce qui est improbable), la Suisse ne pour- rait rien entreprendre contre les inconv énients qui en r ésulteraient. Il ne se- rait plus question d ’adopter un r égime d’approche par le nord tel que prati- qué par Skyguide, exploitant toutes les possibilit és de m énager les interval- les d’approche les plus brefs possibles et coordonnant habilement les d écol- lages et les atterrissages; cela implique en effet qu ’un seul organe3195 contrôle toutes les aires d ’arrivée et de d épart. Même d’autres concepts de décollage et d’atterrissage, évitant au maximum de recourir à l’espace aérien allemand pour utiliser les pistes 14 et 16, seraient fortement entravés. – En outre, il n’est pas exclu que l’Allemagne instaure dans ce cas une zone de limitation de vol, que ce soit pour des motifs militaires, touristiques ou qui relèvent de l ’aviation civile, et qu ’elle institue par exemple des niveaux de vol particuliers; elle pourrait m ême adopter une classification de l ’espace aérien ne répondant pas aux besoins du trafic d’approche de Zurich. – Il n’est guère imaginable que la République fédérale d’Allemagne consente à participer à de nouvelles n égociations, dans lesquelles la Suisse lui deman- derait d’accepter une part du trafic d ’approche et de d écollage plus impor- tante que pr évu actuellement. Et si elle consentait à n égocier encore, il faudrait s ’attendre à aboutir à des modalit és plus mauvaises que celles de l’accord proposé. – La position de la R épublique f édérale d’Allemagne devrait se durcir sensi- blement. En effet, cet accord repr ésente, pour elle aussi, un compromis que le gouvernement allemand a accept é en d épit des exigences encore plus sévères de sa propre population. Ainsi l ’été dernier, les communes alleman- des ont quitté la délégation avec fracas. De leur côté, les Landkreise touch és par le trafic d ’approche et le gouvernement du Land de Bade-Wurtemberg ont depuis quelque temps d éjà un regard critique vis- à-vis de l ’accord. Le gouvernement allemand n ’en a pas moins accept é le r ésultat de la n égo- ciation. Ainsi une non-ratification par la Suisse serait un camouflet pour lui. Les milieux qui refusent tout compromis avec la Suisse verraient leur position renforcée et leur gouvernement serait contraint d ’adopter une ligne plus dure. – Mais bien plus que les questions d ’espace aérien, le rejet de l ’accord avec l’Allemagne nuirait à nos bonnes relations avec un partenaire commercial de première importance, qui fait preuve m ême au plan europ éen de beaucoup de compr éhension pour la position particuli èr e d e l a S u i s s e . C’est un élément qu’il ne faut pas sous-estimer. Si peu quantifiable qu ’il soit, il est peut-être de grande portée pour notre pays. La République fédérale d’Allemagne adoptera-t-elle les mesures mentionn ées, voire une autre démarche, en cas de non-ratification? Il lui appartient à elle seule d’en dé- cider. Mais les services f édéraux compétents sont convaincus de sa d étermination à agir. Elle matérialisera en tous cas sa th èse, maintes fois affirmée, selon laquelle nul autre qu’elle ne dispose de l’espace aérien allemand. 3.4 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel Il n’y a pas lieu de s’attendre à des conséquences financières ni sur l’effectif du per- sonnel. Les obligations convenues peuvent être assumées sans exiger un surcro ît de personnel par rapport à la situation actuelle. L ’accord tendrait plutôt à décharger les autorités fédérales, préoccupées depuis plus de 20 ans par le probl ème du survol du territoire allemand par les avions en phase d’approche se dirigeant sur Zurich.3196 La Confédération prend certes des engagements concernant la mise en oeuvre des stations de mesure du bruit des avions, mais elle s ’en d échargera sur l ’entreprise concessionnaire. En effet, la concession d ’exploitation contraint express ément cette entreprise à assumer les obligations découlant de l’accord. La Suisse assume également des obligations quant à l’exercice du contrôle du trafic aérien. Mais les co ûts afférents seront support és comme par le pass é par Skyguide. L’accord n’entraîne aucune d épense importante, tout en offrant une base à partir de laquelle une compensation des co ûts sera possible (cf. plus haut: commentaire de l’art. 1). 3.5 Conséquences pour les cantons Les cantons bénéficieront des effets de l’accord, qui crée des conditions stables pour le d éveloppement ult érieur de l ’aéroport. Celui-ci demeure une importante infra- structure également pour la Suisse centrale et orientale. Dans le canton de Zurich, l ’accord aura des cons équences sur la r épartition du bruit des avions, car il est l ’un des éléments importants à prendre en consid ération dans l’élaboration de la nouvelle strat égie d ’exploitation. Malgr é certains transferts, il semble que le bilan global des immissions sonores sera plut ôt positif, soit qu ’un moins grand nombre de personnes subissent des niveaux de bruit d épassant les va- leurs-limites, soit que la nouvelle r épartition soit per çue comme plus «équitable» parce que toutes les régions seront touchées. Les autres cantons ressentiront des effets partiellement comparables, avec pour cer- taines régions un trafic a érien inconnu à ce jour. En-dehors du canton de Zurich, il n’en résultera guère d’immissions sonores sup érieures aux valeurs-limites. Mais on ne peut exclure que le trafic aérien soulève des protestations dans des régions rurales particulièrement calmes. Globalement néanmoins, les cons équences pour les cantons peuvent être qualifiées objectivement d’assez modestes. 4 Programme de la législature Le message concernant le pr ésent accord n ’est pas annonc é dans le rapport sur le Programme de la l égislature (FF 1999 2003). Il s ’agit pourtant d ’un projet urgent, car l’avenir de l ’aéroport de Zurich n écessite à br ève échéance un cadre juridique solide. 5 Rapport avec le droit européen Le rapport avec le droit europ éen apparaît dans la question de savoir si le pr ésent accord pourrait porter atteinte à des droits et obligations d écoulant de l ’accord Suisse-CE sur le trafic aérien et du droit applicable dans la CE. Les avis des experts divergent. Le Conseil f édéral a accept é l ’accord en admettant que, f ondamentale- ment, le droit communautaire n’était pas touché. Mais la question d épend largement des circonstances réelles. Aussi a-t-on demand é que la Commission europ éenne vé-3197 rifie l’accord. De plus, si contre toute attente, il devrait s ’avérer qu’il empiète sur le droit communautaire, l’art. 17 pr évoit que celui-ci prime. Cela restera vrai si de fu- tures dispositions de la CE devaient r égir des questions dont traite le pr ésent accord. 6 Conformité avec la Constitution et avec la loi Aux termes de l ’art. 54, al. 1, de la Constitution (Cst.; RS 101), les affaires étran- gères, soit en particulier la conclusion d ’un accord international, sont de la comp é- tence de la Conf édération. Selon l ’art. 166, al. 2, Cst., il appartient à l ’Assemblée fédérale d’approuver les traités internationaux. Un tel trait é est sujet au r éférendum facultatif selon l ’art. 141, al. 1, let. d, Cst. s ’il est illimité dans le temps et ind énonçable, s’il prévoit l’adhésion à une organisation internationale ou s ’il entraîne une unification multilat érale du droit. L ’accord avec l’Allemagne ne remplit pas ces conditions: il a certes été conclu pour une dur ée in- déterminée, mais chacune des parties peut le d énoncer en tout temps. Au surplus, il ne prévoit ni l ’adhésion à une organisation internationale ni une unification multi- latérale du droit. Ainsi son approbation par l ’Assemblée fédérale n’est pas sujette au référendum.3198 Annexe La journée (de 7 heures à 21 heures) 10 34 28 16 32 Schéma 1 14 N Vent d’ouest 10 34 28 16 32 Schéma 2 14 N3199 La nuit (de 21 heures à 07.00 heures) 10 34 28 16 32 Schéma 3 14 NSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant l'accord entre la Confédération suisse et la République fédérale d'Allemagne relatif à la fourniture de services de la navigation aérienne au-dessus d'une partie du territoire allemand par la Confédération suisse ... In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 17 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.027 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 30.04.2002 Date Data Seite 3171-3199 Page Pagina Ref. No 10 126 257 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.