2001-1873 1607 01.062 Message concernant la révision totale de la législation sur la protection civile du 17 octobre 2001 Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Nous avons l’honneur de vous soumettre, par le présent message, un projet de loi fédérale sur la protection de la population et sur la protection civile en vous propo- sant de l’adopter. Par la même occasion, nous vous suggérons de classer les interventions parlementai- res suivantes: 1997 P 96.3298 Abris de protection civile superflus (N 3.10.96, Baumberger; E 13.3.97) 1998 P 98.3386 Protection civile. Supprimer l’obligation de construire des abris (N 18.12.98, Weber Agnes) 2000 P 99.3651 Evaluation des mesures prises au titre de la protection de la population (N 24.3.00, Haering) 2000 P 98.3452 Des tâches de surveillance pour la protection civile (N 8.6.00, Föhn) Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mes- dames, Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 17 octobre 2001 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 1608 Condensé La mutation profonde de l’environnement géostratégique au cours des années 90 a conduit le Conseil fédéral à reconsidérer fondamentalement la situation en matière de sécurité, dans le but d’adapter les instruments de sa politique à la nouvelle donne. L’analyse, l’évaluation et la pondération des risques et des menaces actuels et à venir selon le rapport du Conseil fédéral du 7 juin 1999 sur la politique de sécurité exigent également une réforme de la protection de la population. Il ressort essentiellement de l’analyse de la situation que la Suisse a moins à crain- dre aujourd’hui la menace d’un conflit armé, d’autant que les délais de préalerte se sont allongés de plusieurs années. Par contre, les catastrophes naturelles ou anthropiques et les situations d’urgence font peser une menace accrue sur une société caractérisée par sa haute technicité et sa structure en réseaux, une société devenue plus vulnérable en raison de la forte concentration des valeurs. Dans ce contexte, il convient de modifier l’orientation et les missions de la protection de la population et, en particulier, de la protection civile, en tant qu’organisation partenaire du système. Enfin, il doit être tenu compte de la diminution des moyens financiers des collectivités publiques et de la disponibilité des ressources humaines. La protection de la population est conçue comme un système civil coordonné dont le but est la gestion des catastrophes et des situations d’urgence. Une direction commune assure la coordination et la collaboration des cinq organisations parte- naires que sont la police, les sapeurs-pompiers, la santé publique, les services tech- niques et la protection civile. Les préparatifs en vue d’un conflit armé seront réduits au strict minimum; toutes les mesures pouvant être mises en œuvre dans un laps de temps relativement court seront ordonnées durant la phase dite de montée en puis- sance. La conception de la protection de la population sous la forme d’un système coor- donné et l’intégration de la protection civile au titre d’organisation partenaire exi- gent une révision totale de la loi sur la protection civile (LPCi) et de l’ordonnance sur la protection civile (OPCi) ainsi que de la loi sur les abris (LCPCi) et de l’ordonnance sur les abris (OCPCi). La nouvelle loi sur la protection de la population et sur la protection civile poursuit deux objectifs principaux. D’une part, elle assoit l’idée d’un système coordonné de protection de la population en réglant la collaboration entre organisations parte- naires et en délimitant les compétences. D’autre part, elle procède, dans le domaine de la protection civile, aux adaptations rendues n écessaires par l’intégration de cette organisation au sein du système et par sa nouvelle orientation. Les deux bases légales actuelles concernant la protection civile seront réunies en une seule loi.1609 Message 1 Partie générale: contexte et grandes lignes du projet 1.1 Historique: la réforme 95 La réforme entreprise en 1995 dans le domaine de la protection civile, parall èlement à celle de l ’armée, a permis de faire face à l’évolution de la situation internationale depuis la fin de la guerre froide (1989). Les risques et les dangers pesant sur la Suisse ont été réévalués, ce qui a conduit notamment à reconsidérer l’ordre des prio- rités dans les missions de la protection civile. Jusqu ’alors, l’accent avait été mis sur la protection, le sauvetage et l ’encadrement de la population lors de conflits arm és. Désormais, la protection civile recevait une deuxi ème mission prioritaire, de m ême importance: l ’aide en cas de catastrophe naturelle ou anthropique et de situation d’urgence. La réforme 95 sonnait le glas de l’idée originelle d’une organisation endossant à elle seule toute la responsabilit é de la population civile en cas de conflit arm é. Dans ce contexte, la collaboration entre la protection civile et d ’autres organisations parte- naires comme la police, les sapeurs-pompiers, la sant é publique et les services techniques, s ’est intensifiée. Dans certains domaines, on a renforc é la coop ération entre ces organisations en mettant en place des solutions coor données impliquant une r épartition idoine des t âches. Ainsi, la lutte contre les incendies a été enti è- rement confi ée aux sapeurs-pompiers, dans toutes les situations. La r éforme encourageait en outre une étroite collaboration en mati ère de personnel et de conduite, dans les situations extraordinaires, entre l ’organisation de protection civile et l’état-major communal. Une r éduction d ’un tiers des effectifs a permis de rajeunir les organisations de protection civile. En outre, les communes ont re çu la possibilit é de fusionner leurs organisations de protection civile en pratiquant des r égionalisations. Par ailleurs, une attention toute particuli ère a été apportée à l’amélioration de l ’instruction. Une des innovations les plus notables dans ce domaine a été la professionnalisation de l’enseignement, gr âce à la cr éation d ’une école f édérale d ’instructeurs profes- sionnels. Bien que, depuis 1995, la protection civile se soit de plus en plus ax ée sur la gestion de catastrophes naturelles ou anthropiques et de situations d ’urgence, ses structures organisationnelles et ses effectifs sont demeur és, dans une large mesure, ceux d ’une organisation prévue pour apporter aide et protection en cas de conflit armé. 1.2 Nécessité de réviser les bases légales actuelles Dans le contexte de l ’époque, la r éforme 95 allait certes dans le bon sens, mais pas assez loin. On se rend compte aujourd ’hui qu ’elle ne prenait que partiellement en compte les cons équences fondamentales, pas toujours pr évisibles d ’ailleurs, des bouleversements intervenus dans le domaine de la politique de s écurité à la fin des années 80. Cela s ’applique particulièrement à l’importance accordée respectivement à chacune des deux missions prioritaires de la protection civile et à ses structures1610 organisationnelles. A cela s ’est ajoutée une diminution drastique des moyens finan- ciers des collectivités publiques, accentuant d ’autant plus la nécessité d’une réforme en profondeur des instruments civils de la politique de sécurité. Sous le mot d’ordre de la «sécurité par la coopération», le rapport 2000 sur la politi- que de sécurité propose une stratégie adaptée à la nouvelle donne. Approuv é en juin 1999 par le Conseil f édéral, ce document, dont les Chambres f édérales ont pris connaissance, a notamment inspir é les objectifs fondamentaux de la r éforme de la protection de la population et, partant, de la protection civile, en tant qu ’organi- sation partenaire. Ces objectifs sont les suivants: – La mission de la protection de la population dans le cadre de la politique de sécurité et son organisation, en particulier celle de la protection civile, doivent être adaptées systématiquement aux risques et aux dangers actuels et à venir. En termes d’orientation, il s’agit concrètement d’être plus près de la réalité des menaces «véritables» et de réduire l’état de préparation en vue du pire des cas, à savoir un conflit armé, aujourd’hui peu vraisemblable. – Le mot d’ordre du rapport 2000 du Conseil f édéral sur la politique de s écu- rité, la sécurité par la coop ération, s’applique également au renforcement de la coop ération entre les moyens civils œ uvrant à l ’intérieur des fronti ères. Cet objectif pourra être atteint gr âce à une harmonisation optimale des pr é- paratifs et des interventions des organisations partenaires ainsi que par la simplification des structures et des proc édures de conduite. Il s ’agira notamment d’éliminer des doubles emplois, de mettre à profit le maximum de synergies et de concentrer le savoir-faire disponible. Le but est de cr éer un véritable système coordonné de protection de la population. – A l’avenir, les cantons devraient disposer d ’une marge de man œ uvre plus large et de comp étences accrues, essentiellement dans le domaine de la protection civile, afin de pouvoir trouver des solutions sur mesure, le mieux adaptées possible, en mati ère d’organisation, aux risques et aux dangers qui les menacent. Pour ce faire, il importait de revoir la r épartition des tâches et des coûts entre la Confédération et les cantons. – Dans le domaine du personnel, il fallait encourager une am élioration du système de l ’obligation de servir (le service de protection civile), tout en restant dans les limites de la Constitution fédérale actuelle. Les organisations de milice de la protection de la population (sapeurs-pompiers et protection civile) miseront dorénavant sur la qualité plutôt que sur la quantité en termes d’effectifs et d’instruction. 1.3 La réforme de la protection de la population 1.3.1 Etendue et déroulement du processus de réforme La réforme actuelle de la protection de la population ne vise pas à créer un système totalement nouveau. Sur certains points, elle s’inscrit dans la continuité des réformes et des mesures d ’optimisation entreprises dans les ann ées 90, en tirant les cons é- quences logiques des bouleversements intervenus dans l ’environnement g éostraté- gique et de l ’évaluation permanente des risques et des dangers. Pour les organisations partenaires, rassembl ées au sein d ’un nouveau syst ème coordonn é et sous une direction commune, il s ’agit sans doute de la r éforme la plus vaste et la1611 plus profonde des instruments civils de la politique de s écurité. C ’est particuli ère- ment vrai pour l’une d’entre elles, la protection civile, qui se trouve pour la première fois int égrée aussi étroitement à une structure d ’ensemble. A la diff érence des réformes précédentes, celle-ci n ’est pas con çue dans la perspective de la protection civile avant tout, mais davantage dans celle de la protection de la population considérée comme un syst ème englobant les organisations civiles de sauvetage et d’aide. Les autres organisations partenaires ont également entrepris des r éformes. Mention- nons à ce titre celle des sapeurs-pompiers dans le cadre de la conception «Sapeurs- pompiers 2000 plus » et celle de la police, en relation avec le projet «réexamen du système de s ûreté int érieure de la Suisse » (USIS). Contrairement à celle de la protection civile, ces réformes ne sont pas directement li ées au projet «Protection de la population », mais elles l ’influencent sur certains aspects. Les points de recou- pement ont été examin és et pris en compte, l à o ù l ’avancement des travaux le permettait. D’autres points de recoupement importants apparaissent dans le projet «Armée XXI». Ils ont été analysés en commun par les directions des deux projets. Toutes les contradictions et les probl èmes en suspens ont été liquidés. C’est également le cas pour l ’évaluation de l ’éventail des dangers et les cons équences à en tirer, pour la qualité et la quantit é du soutien subsidiaire de l ’armée en cas de catastrophe ou de situation d’urgence, pour le recrutement commun à mettre en place entre l ’armée et la protection civile ainsi que pour ceux des domaines coordonn és qui doivent être maintenus. La responsabilit é générale de la protection de la population incombe aux cantons. En effet, toutes les organisations partenaires rel èvent de ces derniers, à l’exception de la protection civile, dont les t âches ressortissent en partie à la Conf édération. Pour cette raison, le processus de r éforme exigeait une étroite collaboration avec les cantons, principaux responsables de la protection de la population, ainsi que la par- ticipation active de repr ésentants de toutes les organisations partenaires. C ’est dans ce cadre que les d écisions de principe à port ée politique sur l ’orientation et l’organisation futures de la protection de la population ont pu être pr éparées en commun et rassemblées sous la forme de principes directeurs (ou lignes directrices). Le document qui en est issu esquisse les aspects fondamentaux de la r épartition des tâches et des co ûts entre la Conf édération et les cantons, l ’attribution des missions aux organisations partenaires, l ’architecture du syst ème de service obligatoire et de l’instruction ainsi que la définition du soutien subsidiaire de l’armée. Les principes directeurs (ou lignes directrices) ont été mis en consultation à deux re- prises auprès des cantons et des organisations partenaires, en hiver 1999 et au prin- temps 2000, avant d ’être approuv és à la fin mai 2000. C ’est sur cette base que le plan directeur de la protection de la population a été élaboré et concr étisé dans la nouvelle loi fédérale. Cette procédure fondée sur la coop ération a permis de trouver un consensus entre tous les partenaires au sujet des choix politiques fondamentaux impliqués par la réforme.1612 1.3.2 Plan directeur et loi fédérale Le plan directeur de la protection de la population se fonde sur l ’analyse de l’environnement g éostratégique contenue dans le rapport 2000 du Conseil f édéral sur la politique de s écurité du 7 juin 1999 pour montrer l ’éventail des dangers perti- nents pour le domaine civil de la politique de s écurité. En découlent la mission de la protection de la population, sa structure organisationnelle et l ’attribution des t âches concrètes aux organisations partenaires ainsi que la r épartition future des comp é- tences entre la Conf édération et les cantons. D ’autres parties sont consacr ées au personnel de la protection civile, notamment à l’évolution des effectifs et au recru- tement, à la refonte de l ’instruction, au mat ériel, aux syst èmes d ’alarme et de télématique ainsi qu ’à l ’infrastructure de protection. Le nouveau syst ème de financement, notamment en ce qui concerne la protection civile, est expos é dans un chapitre particulier. Les co ûts futurs à la charge de la Conf édération et des cantons sont détaillés dans les annexes, sur la base de la r éforme et du changement du mode de financement de la protection civile. La nouvelle orientation et la r éorganisation de la protection de la population, en particulier de la protection civile en tant qu ’élément du nouveau système coordonné, exigent une adaptation en profondeur de la l égislation actuelle, tant sur le plan des lois que sur celui des ordonnances. L ’étendue et la port ée de la r éforme rendent indispensable une révision complète de la loi du 17 juin 1994 sur la protection civile (RS 520.1) et de la loi du 4 octobre 1963 sur les abris ( état au 1 er janvier 1995; RS 520.2). Les deux textes actuels sont r éunis en une seule loi, dans un souci de clarté et de concision. Les int érêts sup érieurs de la protection de la population, limités en l’occurrence aux règles de la coop ération et à la d élimitation des comp é- tences, y sont également expos és. L ’esprit du syst ème coordonn é devrait ainsi trouver son expression et son assise. Lorsque le Parlement aura approuv é le projet de loi, l’ordonnance en découlant devrait être mise en consultation. Les ordonnances du 19 octobre 1994 sur la protection civile (RS 520.11) et du 27 novembre 1978 sur les abris ( état au 1 er janvier 1995; RS 520.21), actuellement en vigueur, seront r éunies et enti èrement révisées. D ’autres textes l égislatifs fédé- raux comportant des prescriptions relatives à la protection civile devront également être adapt és ou supprim és. Il s ’agit des ordonnances concernant le personnel de réserve (RS 520.13), le calcul forfaitaire des subventions (RS 520.17), les normes d’efficacité des constructions de protection (RS 520.23), les degrés de fonction et le montant de la solde (RS 521.2), les contr ôles (RS 521.5), l ’exemption du service de protection civile (RS 522.1), l’appréciation médicale des personnes astreintes à servir (RS 522.5) et la liste du mat ériel (RS 524.1). Les dispositions concernant l’alarme, dispersées dans plusieurs textes l égislatifs fédéraux, devraient être rassem- blées dans une nouvelle ordonnance, d’où un gain de clarté. 1.3.3 Mise en œ uvre de la réforme L’entrée en vigueur de la nouvelle loi f édérale sur la protection de la population et sur la protection civile est pr évue en 2003. De nombreux cantons ont d éjà entamé les préparatifs de la mise en œ uvre de la protection de la population. Les processus diffèrent cependant d ’un canton à l ’autre, tout comme leur dur ée. Les raisons en sont notamment le niveau de r égionalisation et les besoins sp écifiques en matière de réforme. Il s ’agit également de tenir compte de la n écessité de modifier ou non les1613 législations cantonales afin de les rendre compatibles avec la r éforme de la protec- tion de la population et la nouvelle loi fédérale. Pour assurer une transition harmonieuse vers le nouveau syst ème, essentiellement dans le domaine de la protection civile, il s ’agit de prendre assez t ôt les mesures idoines. Celles-ci porteront notamment sur le personnel. Les cantons édicteront par exemple de nouveaux r èglements sur la lib ération des personnes astreintes à servir dans la protection civile, en tenant compte de l ’abaissement de la limite d ’âge, ainsi que sur le recrutement et sur l’instruction. Le résultat du projet «Protection de la population » doit être un instrument simple et maniable au service de la politique de s écurité. Le nouveau syst ème doit être à même de répondre aux besoins actuels et futurs de la population en mati ère de sécu- rité, en adaptant sa disponibilit é à la situation. Le processus ne sera pas achev é avec la mise en œ uvre. Au contraire, il s ’agira de donner au syst ème une structure évolu- tive lui permettant de s’adapter en permanence aux changements affectant l’environ- nement géostratégique, au fur et à mesure du développement des connaissances. 1.4 Principaux aspects de la réforme de la protection de la population 1.4.1 Nouvelle orientation de la protection de la population Le rapport 2000 du Conseil f édéral sur la politique de s écurité décrit l’éventail des dangers effectifs et potentiels comme un ensemble complexe au dynamisme crois- sant. L’évaluation des menaces sur la base de sc énarios élaborés dans la perspective de la protection de la population débouche sur les conclusions suivantes: – Les menaces les plus graves ne sont plus les mêmes. Ce sont les catastrophes et les situations d ’urgence qui repr ésentent le plus important d éfi que la protection de la population devra relever à moyen terme. Leur probabilit é d’occurrence est élevée, elles surgissent subitement ou dans un d élai tr ès bref et occasionnent des dommages plus étendus qu’auparavant, en raison de la concentration des valeurs et de la d épendance croissante de la soci été vis-à-vis des infrastructures. – Les conflits arm és n’occupent plus le devant de la sc ène, en raison de leur faible probabilité d’occurrence et du fait que le d élai de préalerte s’élève dé- sormais à plusieurs années. Il convient d ’en tirer les cons équences suivantes pour l ’orientation future de la protection de la population, eu égard à l ’ordre de priorit é actuel: les comp étences fondamentales de la protection de la population, en particulier celles de la protection civile, ne devront plus être ax ées avant tout sur la perspective d ’un conflit arm é, mais au contraire sur la gestion de catastrophes et de situations d ’urgence. Dans ce contexte, l’ordre des priorit és, dans le cadre de la politique de s écurité, peut donc être invers é. Le syst ème sera donc ax é sur la protection de la population, de ses bases d’existence et des biens culturels, en premier lieu en cas de catastrophe et en situation d’urgence, et en second lieu en cas de conflit armé.1614 1.4.2 La protection de la population: un système civil coordonné La protection de la population est un syst ème civil coordonn é compos é de cinq organisations partenaires: la police, les sapeurs-pompiers, la sant é publique, les ser- vices techniques et la protection civile. Il s ’organise systématiquement sur la base des moyens disponibles en situation normale. Les t âches sont r éparties entre les organisations partenaires en fonction de leurs comp étences fondamentales. La police (ordre et s écurité), les sapeurs-pompiers (sauvetage et lutte contre les sinistres en général), la sant é publique (sant é et premiers secours) et les services techniques (fonctionnement des infrastructures techniques) représentent les moyens de première intervention, dont l’efficacité n’est plus à démontrer. La protection civile (protection, assistance et aide) sera le principal moyen du deuxième échelon. A ce titre, elle assurera avant tout la continuit é de l ’action des autres organisations partenaires lors de catastrophes ou de situations d ’urgence à grande échelle n écessitant une intervention de longue dur ée. L ’intégration de la protection civile au système coordonné, la nouvelle r épartition des tâches et l’orien- tation vers l’intervention en cas de catastrophe ou en situation d ’urgence impliquent une simplification des structures. Les états-majors actuels seront supprim és, et les organisations de protection civile seront refondues sur le mod èle plus simple d ’une compagnie. Cette restructuration s ’accompagnera d ’une baisse consid érable des effectifs, qui passeront, au plan national, de 280 000 à 120 000 personnes environ. Les organisations partenaires seront r éunies sous une direction commune. Un seul organe de conduite dirigera la coordination, la pr éparation et l ’engagement lors d’événements dommageables. Cet organe agira sous la responsabilit é g énérale des autorités compétentes à chaque échelon et jouira ainsi de la légitimité politique. La conception de la protection de la population en tant que syst ème coordonn é encourage également le renforcement de la coop ération interr égionale et intercan- tonale. En premier lieu, il s ’agira d’accentuer le processus de r égionalisation. Pour la planification des organisations d ’intervention, on part d ’une taille critique de 6000 à 10 000 habitants. La coop ération sera également intensifiée dans les domai- nes de l ’instruction et de l ’aide r éciproque en cas de catastrophe ou de situation d’urgence. 1.4.3 Développement modulaire et préparation différenciée Le système coordonné de protection de la population sera d éveloppé en modules à partir des moyens de premi ère intervention n écessaires en situation normale. Selon le type et les dimensions de l ’événement, ces moyens pourront être renforc és par d’autres éléments d’intervention et par des instruments d ’entraide interrégionale et intercantonale. En cas d’augmentation de la menace, la Confédération, les cantons et les communes accro îtront la disponibilit é des syst èmes d ’alarme, des organes de conduite, des moyens d’intervention et de l’infrastructure, en temps utile et en fonc- tion de la situation. Le système de la pr éparation différenciée s’applique surtout en cas de conflit arm é. On tirera profit du d élai de pr éalerte, dont la dur ée est aujourd ’hui estim ée à plusieurs ann ées, pour la mont ée en puissance – ordonn ée par le Parlement et le1615 Gouvernement – c’est-à-dire pour adapter les moyens de la protection de la popula- tion à la nouvelle situation. Ainsi, toutes les mesures pouvant être mises en œ uvre en un temps r éduit ne seront prises qu ’au moment de la mont ée en puissance. Il s ’agit notamment de l’instruction et de l ’équipement des moyens additionnels qui ne sont nécessaires qu’en cas de conflit armé. Des mesures de pr écaution doivent toutefois être prises d ès aujourd ’hui, dans un cadre restreint, afin de garantir la cr édibilité de la mont ée en puissance et d ’assurer la capacité d ’adaptation. Ces mesures n écessitant un laps de temps important sont notamment le maintien de la valeur de l ’infrastructure de protection et des syst èmes d’alarme et le comblement des lacunes existantes en la matière. 1.4.4 Répartition des tâches et des coûts entre la Confédération et les cantons Dans la foulée du projet «Protection de la population», la répartition des tâches entre la Conf édération et les cantons doit être revue. La protection de la population incombe en principe aux cantons, dans les limites du droit f édéral. En effet, les organisations partenaires sont r égies par des lois cantonales, à l ’exception de la protection civile, dont les activit és ressortissent en partie à la Conf édération. Cette solution fédérale permet en outre de prendre en compte les conditions et les besoins locaux, qui diffèrent d’une région à l’autre. Les tâches de la Conf édération et des cantons seront syst ématiquement d ésenche- vêtrées. Toutes celles qui sont en rapport avec la gestion de catastrophes et de situa- tions d ’urgence rel èvent de la comp étence des cantons. La Conf édération ne conserve que la responsabilit é des mesures à prendre en cas de conflit arm é, ainsi que lors de certaines catastrophes de port ée nationale comme une augmentation de la radioactivité ou une épidémie. Par ailleurs, la Conf édération travaillera en étroite collaboration avec les cantons et au profit de ceux-ci, dans le cadre du syst ème glo- bal, dans des domaines comme le d éveloppement conceptionnel de la protection de la population, la recherche, l ’information, l ’instruction et la coop ération inter- nationale. La nouvelle r épartition des t âches entre Conf édération et cantons sur la base de compétences clairement définies permettra en même temps de simplifier le mode de financement de la protection civile et de le rendre plus transparent. Jusqu ’à présent, la Confédération participait sous forme de subventions, en fonction de la capacit é financière des cantons. Dor énavant, ce syst ème c édera la place à un financement en fonction des comp étences. Les co ûts de chaque t âche seront ainsi enti èrement pris en charge à l’échelon responsable. Cette r églementation claire du financement d’après les compétences est en accord avec les principes de la nouvelle péréquation financière (NPF). 1.4.5 Effectifs, recrutement et obligation de servir dans la protection civile D a n s l e c a d r e d e l a réorientation vers les catastrophes et les situations d ’urgence, ainsi que dans la perspective du syst ème coordonné de protection de la population, les effectifs des organisations de milice que sont les sapeurs-pompiers et la protec-1616 tion civile peuvent être considérablement réduits: les sapeurs-pompiers passeront de 160 000 à 110 000 personnes et la protection civile de 280 000 à 120 000 environ (dont 15 000 pourront être libérées de l’obligation de servir dans la protection civile au profit des organisations partenaires, selon les instructions des cantons). En raison de ces r éductions d ’effectifs, les membres des organisations de milice auront l’occasion d ’accroître leur exp érience («professionnalisation») en participant à des engagements plus nombreux, ce qui devrait améliorer leur motivation. Par ailleurs, il faudra effectuer plus d’interventions interrégionales et intercantonales pour apporter de l’aide dans des régions particulièrement exposées aux catastrophes. L’armée et la protection civile proc éderont à un recrutement commun. Un nouveau système plus complet permettra d ’optimiser les affectations. On pourra ainsi tenir compte des profils d ’exigences d éfinis pour les diff érentes fonctions au sein de l’armée et de la protection civile ainsi que des compétences des recrues. D’autres am éliorations sont attendues de la modification de l ’obligation de servir dans la protection civile, dans les limites de la Constitution f édérale. La diminution des effectifs se fera notamment par la r éduction de dix ans de la limite d ’âge. Les hommes de nationalit é suisse auront ainsi l ’obligation de servir dans la protection civile de 20 à 40 ans. Le service ne sera en revanche plus obligatoire pour ceux qui auront accompli leurs obligations militaires. Par cons équent, le service national pourra s’effectuer aussi bien dans l ’armée (ou sous forme de service civil) que dans la protection civile. La possibilit é de lib ération anticip ée du service dans la pro- tection civile, selon les instructions cantonales, permet de mettre le personnel nécessaire à la disposition des organisations partenaires (en particulier des sapeurs- pompiers). Le volontariat des femmes de nationalité suisse et des étrangers des deux sexes dans la protection civile sera en outre développé. 1.4.6 Conception de l’instruction Conformément à la nouvelle orientation, l ’instruction doit être d ésormais axée sur les catastrophes et les situations d ’urgence. La responsabilit é et les comp étences en la matière incombent aux cantons. Ce n ’est que durant la phase de mont ée en puis- sance que sera dispens ée l ’instruction suppl émentaire n écessaire en cas de conflit armé. En principe, chaque partenaire du syst ème organise l ’instruction selon ses propres besoins, tout en veillant à tirer profit des synergies possibles et à échanger le savoir-faire. Dans le cadre de la protection de la population, on s ’emploiera à former les états-majors avec le plus possible de professionnalisme, afin qu ’ils soient à même de faire face à des exigences accrues. L’instruction de la protection civile est repens ée. Dans le but d ’assurer un engage- ment polyvalent du personnel, on ne conservera que trois fonctions de base (aide à la conduite: assistant d ’état-major; assistance: pr éposé à l ’assistance; appui: pion- nier). Afin de couvrir l ’éventail des t âches des fonctions de base, nettement plus vaste qu ’aujourd’hui, l ’instruction de base sera sensiblement allong ée. Elle se divisera en une phase g énérale et une phase sp écialisée de deux à trois semaines. Une instruction suppl émentaire permettra de compl éter la formation de certains spécialistes. La Conf édération offrira son soutien pour l ’organisation de cours donn és par des enseignants sp écialement form és et poss édant des connaissances techniques éten- dues ou n écessitant une infrastructure lourde. Au besoin, elle organisera elle-m ême1617 ces cours. Elle œ uvrera en accord avec les cantons pour assurer l ’homogénéité de l’instruction de la protection civile dans tout le pays et formera les instructeurs à plein temps, afin de garantir une certaine unité de doctrine. 1.4.7 Matériel, installations d’alarme et systèmes télématiques L’acquisition et le financement du mat ériel se font syst ématiquement d ’après le modèle de répartition des compétences entre la Confédération et les cantons présenté plus haut. D ’une manière générale, les cantons sont responsables du mat ériel prévu en priorité pour la gestion d’événements du quotidien ainsi que de catastrophes et de situations d ’urgence, selon la nouvelle orientation. La Conf édération, quant à elle, est responsable du mat ériel nécessaire pour les catastrophes et situations d ’urgence relevant de sa comp étence ainsi que pour le cas d ’un conflit arm é, et de son financement. Cela concerne en particulier les installations d ’alarme (y c. les t élé- commandes), les syst èmes t élématiques et le mat ériel standardis é de la protection civile (actuellement, le mat ériel AC) ainsi que l ’équipement et le mat ériel des constructions protégées. Le matériel nécessaire aux organisations partenaires de la protection de la popula- tion est pour l ’essentiel disponible. Au besoin, il peut être complété par le recours aux ressources de tiers ou de l ’armée. La Conf édération peut convenir avec les cantons de la fourniture de prestations comme l ’évaluation, l’acquisition et la main- tenance de matériel relevant des compétences des cantons. 1.4.8 Ouvrages de protection L’obligation de construire des abris est assouplie. On ne r éalisera plus que les abris strictement nécessaires. Il s’agit pour l’essentiel de combler des lacunes apparaissant çà et là, par des mesures ciblées, dans le but d ’assurer l’égalité des chances entre les habitants. Les ma îtres d ’ouvrage de b âtiments commerciaux seront lib érés de l’obligation de construire. On renoncera à imposer la réalisation de places prot égées lors de la construction d ’annexes importantes. En outre, en ce qui concerne les appartements et les homes, il ne faudra d ésormais réaliser en r ègle générale que 2/3 de place protégée par pièce habitable au lieu d ’une place protégée comme jusqu’ici. Lors de la construction de petites maisons d ’habitation (p. ex. des maisons individuelles), on pourra, au lieu de construire un abri, verser une contribution de remplacement, dont le montant sera nettement moins élevé qu ’aujourd’hui. Ces contributions seront affect ées au financement des abris publics de grandes dimen- sions encore n écessaires, qui seront construits par les communes. L ’obligation d’équiper les abris existants (construits avant 1987) en lits et en toilettes à sec sera reportée à la phase de montée en puissance. En raison de l ’excellent niveau de couverture assur é par le parc actuel, il n ’est plus guère nécessaire de créer de nouvelles constructions prot égées (on entend par l à les postes de commandement, les postes d ’attente pour les formations d ’intervention, les postes sanitaires protégés et les unités d’hôpital protégées). L’accent sera mis sur le maintien de la valeur des constructions existantes. Les r égionalisations encou- ragées pourront conduire à la d ésaffectation d ’ouvrages anciens. Les autres1618 constructions prot égées seront maintenues à différents niveaux de disponibilit é, en fonction de leur utilisation (catastrophes ou situations d ’urgence, instruction), cette manière de procéder permettant par ailleurs de réaliser des économies. 2 Procédure de consultation 2.1 Etendue de la procédure de consultation Par décision du 2 mai 2001, le Conseil f édéral a habilit é le D épartement fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS) à mettre le plan directeur et l’avant-projet de loi f édérale sur la protection de la population, incluant la loi sur les abris actuellement en vigueur, en consultation aupr ès des cantons, des partis politiques et des organisations, associations et syndicats intéressés. Le délai de la procédure de consultation a été fixé au 31 juillet 2001. Outre tous les gouverne- ments cantonaux et les partis politiques repr ésentés aux Chambres f édérales, 81 autres organisations, associations et syndicats, directement ou indirectement concernés par la protection de la population, ont été invités à prendre position. Ont effectivement pris part à la consultation tous les cantons, six partis parmi ceux représentés au Parlement (PDC, PRD, Verts, PLS, PSS, UDC), 19 associations, organisations et syndicats concern és ainsi que 12 groupements d ’intérêt et parti- culiers qui n’y ont pas été invités. 2.2 Résultats de la procédure de consultation 2.2.1 Appréciation générale Dans l’ensemble, le plan directeur et le projet de loi f édérale sur la protection de la population ont été bien accueillis. L ’orientation g énérale de la r éforme de la pro- tection de la population, telle qu ’elle est d écrite et concr étisée dans les deux documents, a été unanimement approuvée. Ce résultat confirme les d écisions politi- ques de principe prises de concert avec les cantons et les organisations partenaires suite à une double consultation en hiver 1999 et au printemps 2000. Lorsqu’on examine dans le d étail les r éponses re çues, on observe que les points suivants de la réforme ont été tout particulièrement relevés et évalués positivement: – la conception de la protection de la population, à savoir un syst ème civil coordonné entre les cinq organisations partenaires que sont la police, les sapeurs-pompiers, la sant é publique, les services techniques et la protection civile, sous la direction d ’un organe civil commun de coordination et de conduite; – l’orientation prioritaire de la protection de la population vers les cata- strophes et les situations d’urgence; – la conception modulaire de la protection de la population, bas ée sur les instruments courants d ’intervention et le degr é de pr éparation diff érencié dans la perspective d’un éventuel conflit armé;1619 – la responsabilité de base des cantons pour ce qui a trait à la protection de la population et la nouvelle r épartition des t âches qu ’elle implique entre la Confédération et les cantons; – le passage, pour la protection civile, du financement par subventions au financement en fonction des comp étences, corollaire de la nouvelle r égle- mentation des responsabilités et de la nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons; – la r éduction drastique des effectifs des organisations de milice, soit des sapeurs-pompiers (d’env. 160 000 à env. 110 000 membres) et de la protec- tion civile (d’env. 280 000 à env. 120 000 membres). – le nouveau recrutement commun − réalisé de façon centralisée et de manière plus approfondie − des membres de l ’armée et de la protection civile sur la base de nouvelles définitions des profils de chacune des fonctions au sein de l’armée et de la protection civile; – le maintien, sous forme r éduite, de l ’obligation de construire des abris, associé à une gestion encore plus ciblée de la construction des abris; – le maintien de la valeur des constructions de protection encore utilis ées, en raison de la régionalisation recherchée; – la possibilité d’aide subsidiaire, nouvelle formule, apport ée par l ’armée aux autorités civiles en fonction des besoins. Parmi les cantons, seul Saint-Gall a rejet é fondamentalement le projet de loi présenté. Concrètement, cette attitude de refus se fonde exclusivement sur la r éparti- tion prévue des comp étences entre la Conf édération et les cantons dans le domaine de l ’instruction, r épartition qui pour le reste n ’est pas contest ée. Une comp étence exclusivement cantonale est exigée en l’occurrence. Les cantons de Neuch âtel et du Jura remettent en cause le maintien de l’obligation de construire des abris. Parmi les partis politiques, seul le Parti socialiste suisse émet des r éserves de principe. A l ’instar de l ’Union syndicale suisse, il r éclame la suppression de l ’obli- gation de construire des abris. Tous deux demandent en outre le remplacement de l’obligation de servir dans la protection civile par le principe du volontariat. Outre des questions isol ées et des indications politiques et pratiques peu sujettes à controverses, l ’évaluation des diverses propositions et remarques issues de la procédure de consultation met en évidence six domaines fondamentaux. 2.2.2 Séparation, dans la loi, des domaines de la protection de la population et de la protection civile Une majorité des participants à la procédure de consultation met en cause la cr éation d’une seule base légale intitulée «Loi fédérale sur la protection de la population » qui s’appliquerait au domaine de la protection de la population ainsi qu ’à celui de la protection civile en tant qu ’organisation partenaire. D ’aucuns doutent également de la conformité du projet avec la Constitution. C ’est la raison pour laquelle on solli- cite, pour la protection de la population en tant que syst ème global, une loi qui lui soit propre au sens d ’une «législation-cadre» et, pour la protection civile, partielle- ment du ressort de la Conf édération, une deuxi ème base l égale séparée comportant des r ègles uniformes, notamment dans les domaines de l ’obligation de servir, de1620 l’instruction et des ouvrages de protection. L ’intégration de la loi actuelle sur les abris ne donne lieu à aucune controverse. Que ce soit du point de vue technique ou juridique, la cr éation d ’une base l égale séparée pour la protection de la population n ’est, logiquement, pas envisageable. D’une part, seules les structures et t âches existantes pourraient y être d éfinies. D’autre part, seuls les cantons ont la comp étence de l égiférer pour ce qui a trait aux organisations partenaires, protection civile except ée. Ce que confirment les participants à la consultation concernés. La création d’une seule base l égale pour les deux domaines doit permettre d ’ancrer l’idée et la conception de la protection de la population en tant que syst ème coor- donné ainsi que l ’intégration de la protection civile en tant qu ’organisation partenaire. Tel est l’un des objectifs essentiels de la réforme actuelle de la protection de la population. Pour cette raison également, si l ’on consacrait une loi f édérale exclusivement à la protection civile, ce qui serait certes envisageable du point de vue juridique, la r éforme n’atteindrait pas tous ses objectifs, tant sur le plan technique que sur le plan politique. La constitutionnalité du projet de loi a d éjà été discutée dans le détail par les offices fédéraux compétents lors de l ’élaboration du projet de consultation, et confirm ée à cette occasion. On a par ailleurs recommand é de renoncer à faire mention, dans le préambule, de l ’art. 57 Cst. à titre de base l égale puisque la Conf édération, se fondant sur l ’art. 61 Cst., ne peut l égiférer que dans le domaine de la protection civile. S ’agissant de la protection de la population, le projet de loi se limite à réglementer la collaboration et à délimiter les compétences. Pour répondre aux demandes des participants à la consultation, le projet de loi a été pourvu d’un double titre: «Loi fédérale sur la protection de la population et sur la protection civile». Les aspects matériels concernant la protection de la population et ceux qui ont trait à la protection civile sont r églés dans deux parties bien distinctes, alors que les dispositions communes, en particulier celles qui touchent au finance- ment, font l’objet d’une troisième partie. 2.2.3 Financement de la protection civile («contribution-seuil») Le passage du mode de financement actuel par subventions au financement en fonc- tion des comp étences, en harmonie avec la s éparation claire des responsabilit és et des t âches de la Conf édération et des cantons ainsi qu ’avec les objectifs et les principes de la nouvelle p éréquation financi ère (NPF), n ’est fondamentalement re- mis en cause par aucun des participants à la procédure de consultation. N éanmoins, un groupe de cantons demandent l ’introduction d ’une «contribution-seuil» de la Confédération. De manière générale, on justifie cette requ ête par les dépenses ou les «prestations préalables» que les cantons consacrent au renforcement des moyens en personnel et en matériel de la protection civile prévu dans la perspective d’un conflit armé (montée en puissance). Les propositions concr ètes consistent sommairement à faire assumer à la Conf édération le financement de l ’instruction de base ou de certains cours de perfectionnement destinés aux membres de la protection civile.1621 L’instruction au sein de la protection civile, d ésormais axée rigoureusement sur la maîtrise des catastrophes et des situations d ’urgence, figure en principe dans le champ de comp étences des cantons. Dans ce sens, la proposition d ’instaurer une «contribution-seuil» entre en contradiction claire avec le principe, par ailleurs reconnu et incontesté, du financement en fonction des comp étences. C’est pourquoi le nouveau mode de financement est maintenu. En cas de changement, à savoir d’introduction d’une «contribution-seuil», les cantons devraient donc r étrocéder à la Confédération, dans le domaine de l ’instruction au sein de la protection civile, les compétences que leur attribue le pr ésent projet de loi. Or la grande majorit é des cantons a rejeté cette idée. Les calculs détaillés des coûts futurs, tels qu’ils sont présentés dans le plan directeur de la protection de la population, montrent clairement que les cantons ne seront pas davantage sollicités qu’à l’heure actuelle sur le plan financier. En effet, dans le cadre du nouveau mode de financement en fonction des comp étences et ainsi que le prévoient le projet de loi et le plan directeur, la Conf édération prendra d ésormais entièrement en charge des postes de co ûts importants, notamment ceux qui sont li és aux installations d ’alarme et au maintien de la valeur des constructions prot égées. Ce qui signifie une d écharge financière des cantons (communes incluses) dans ces domaines. De plus, la Conf édération apporte indirectement une contribution substantielle au domaine de l ’instruction, notamment par la r éalisation de certains cours pour cadres et spécialistes, mais aussi par l’élaboration des bases d’instruction relatives aux cours dont l ’organisation incombe aux cantons. Le changement de mode de financement − une op ération blanche dans son ensemble − accompagn é d’une baisse des coûts globaux n’entraîne, de manière générale, pas de charges sup- plémentaires pour les cantons, mais exige plutôt une adaptation des différents postes budgétaires. 2.2.4 Système de l’obligation de servir La forme du futur syst ème de l ’obligation de servir a r égulièrement prêté à discus- sion dans le cadre de la r éforme de la protection de la population. Le syst ème de l’obligation de servir (obligation de servir dans la protection civile), tel qu ’il est réglementé dans le projet de loi, est certes accept é. Toutefois, les cantons le consi- dèrent comme une solution transitoire et proposent, pour une date ult érieure, un régime résolument nouveau, allant dans le sens d ’une obligation g énérale de servir. Cette nouvelle formule mettrait les services effectu és au sein des diff érents instruments de la politique de s écurité, notamment dans l ’armée ou dans la protec- tion civile, au m ême niveau et contribuerait à éviter l ’apparition d ’un «service à deux vitesses ». Les cantons font valoir que, pour donner à la protection de la population le poids qui revient à tout instrument de la politique de s écurité, les deux obligations de servir doivent figurer sur un pied d ’égalité dans la Constitution. A l’opposé, le Parti socialiste suisse et l ’Union syndicale suisse se prononcent en faveur d ’une suppression de l ’obligation de servir dans la protection civile et du passage au principe du volontariat. La question du remplacement de l ’obligation de servir dans l ’armée et dans la protection civile par une obligation g énérale de servir a d éjà été trait ée, en 1996, dans le rapport final de la Commission d ’étude concernant l ’obligation générale de servir. Au total, le rapport pr ésente trois mod èles «d’obligation générale de servir ».1622 A cette époque, la commission avait conclu que les conditions en mati ère d’effectifs et de financement n ’aboutiraient pas, dans les domaines essentiels, à des situations exigeant ou justifiant une obligation g énérale de servir, incluant, le cas échéant, l’intégration des femmes. Quant aux besoins accrus en pers onnel n écessaire pour faire face à des événements dommageables majeurs, on a consid éré que les organi- sations actuelles d ’obligation de servir étaient suffisantes. Il convient en outre d’encourager la participation des femmes au travers du volontariat. Ces consid éra- tions sont, pour l’essentiel, encore valables aujourd’hui. Une restructuration du syst ème de l ’obligation de servir au sens d ’une obligation générale de servir requiert une modification de la Constitution f édérale en vigueur. Eu égard au calendrier des projets de r éforme «Armée XXI » et «Protection de la population», cette modification constitutionnelle n ’aurait pas été possible dans les délais pr évus pour la mise en œ uvre. En outre, une r éorganisation fondamentale de l ’obligation de servir est consid érée aujourd ’hui comme étant politiquement inopportune par la majorit é. C ’est ce qu ’il est ressorti notamment des discussions portant sur les trois modèles d’obligation de servir proposés dans le rapport 2000 du Conseil f édéral sur la politique de s écurité. Discut ée dans le cadre du projet «Protection de la population », une solution consistant à cr éer une obligation nationale de servir commune aux deux organisations de milice que sont la protection civile et les sapeurs-pompiers a été rejetée par ces derniers. L’obligation de servir telle qu ’elle est réglementée dans le pr ésent projet de loi doit être maintenue, avant tout parce qu ’elle apporte, sur des points primordiaux, des améliorations importantes par rapport à la loi actuelle. Une r éévaluation générale et fondamentale du système de l’obligation de servir sera abordée à une date ultérieure, si la volont é politique se manifeste. Selon le r ésultat, il conviendra également de lancer un projet de révision des dispositions ad hoc de la Constitution. 2.2.5 Réglementation de la taxe d’exemption de l’obligation de servir pour les personnes astreintes à servir dans la protection civile Alors que l’obligation de servir dans l ’armée et, du m ême coup, le versement éven- tuel d’une taxe d’exemption prendront fin à l’âge de 30 ans r évolus, l’obligation de servir dans la protection civile durera jusqu ’à 40 ans r évolus. Dans ces circonstan- ces, divers cantons demandent une r églementation particuli ère concernant la taxe d’exemption de l ’obligation de servir pour les personnes astreintes à servir dans la protection civile durant la p ériode allant de 30 à 40 ans. Ces cantons justifient leur proposition en signalant que, jusqu ’ici, les personnes astreintes à servir dans la pro- tection civile pouvaient faire valoir, par jour de service accompli chaque année, une réduction de la taxe d ’exemption, et ce, jusqu ’à la fin de l ’obligation de servir dans l’armée, fixée à 42 ans. L ’abaissement à 30 ans de l ’âge de l ’obligation de servir provoque une perte de l ’attrait financier, pour les membres de la protection civile, à accomplir leur service dans la protection civile entre 30 et 40 ans. L ’une des id ées consiste à rembourser la taxe d ’exemption déjà payée selon un taux fix é par jour de service accompli dans la protection civile après la libération de l’obligation de servir dans l’armée.1623 A ce propos, il convient en g énéral de constater que la taxe d ’exemption constitue une forme subsidiaire d’accomplissement de l’obligation de servir dans l’armée. Dès lors, la solution propos ée, à savoir un remboursement pour ceux qui accomplissent leur service dans la protection civile apr ès 30 ans révolus, n’est pas envisageable du point de vue l égal. Elle occasi onnerait en outre un travail administratif dispro- portionné. Aussi faut-il trouver d ’autres solutions afin de pouvoir garantir une certaine égalité de traitement. Peut- être que l ’idée d’une réduction appropri ée de la taxe d’exemption par jour de service accompli dans la protection civile entre 20 et 30 ans pourrait servir de point de départ. 2.2.6 Des bases uniformes pour l’instruction dans la protection civile Les avis divergent parmi les participants à la proc édure de consultation, en particu- lier parmi les cantons, quant à la répartition des t âches entre la Conf édération et les cantons dans le domaine de l ’instruction. En fait, il s ’agit surtout du r ôle que la Confédération jouera à l ’avenir en la mati ère. Une petite minorit é de cantons souhaite une comp étence exclusivement cantonale. En face, une nette majorit é préfère un engagement accru de la Conf édération, à tout le moins une collaboration renforcée entre les cantons et la Conf édération. On pourrait ainsi, en se fondant sur la loi fédérale, créer des bases d’instruction homogènes et contraignantes à l’échelle nationale en ce qui concerne l ’instruction au sein de la protection civile. Cette proposition se justifie par la r éduction drastique des effectifs qui, à l’avenir, entraî- nera in éluctablement un besoin accru en prestations d ’aide intercantonale, d ’où l’exigence d ’une certaine «unité de doctrine « ou «interopérabilité nationale ». En l’occurrence, on fait également r éférence à la mobilit é g éographique accrue des membres de la protection civile par rapport à autrefois, notamment pour des raisons de formation professionnelle et de changements d’emploi. La cession aux cantons de toutes les comp étences en matière d’instruction comporte le risque de voir appara ître une «protection civile à deux vitesses, voire plus ». Ni la Confédération, ni les cantons n ’ont intérêt à une telle situation, ce qu ’une majorité des participants à la proc édure de consultation ont reconnu et soulign é explicite- ment. A l’inverse, si la Confédération prenait en charge l ’intégralité de l’instruction, notamment l ’instruction de base, comme certains le souhaitent, elle ne r épondrait plus à l ’idée fondamentale du f édéralisme qui consiste à r épartir les t âches de la protection civile, l ’instruction ressortissant en priorit é aux cantons, conform ément aux principes directeurs convenus. Les compétences en matière d’instruction telles qu’elles sont fixées dans le projet de loi sont admises par une grande majorit é. Elles tiennent également compte de facteurs tels que la comp étitivité et l ’efficacité. La Conf édération organise en priorité les cours qui exigent du personnel enseignant professionnel, au b énéfice de qualifications particuli ères, ainsi que des technologies sp éciales et co ûteuses d’instruction, d’information ou de communication, ou les cours qui, compte tenu du volume annuel, permettent une instruction centralis ée et rentable. A la demande d’une majorité des cantons, on soulignera cependant, dans le pr ésent projet de loi, le rôle essentiel de la Conf édération dans l ’élaboration de bases d ’instruction homo- gènes, en étroite collaboration avec les cantons.1624 2.2.7 Obligation de construire des abris et de les équiper Le maintien de l’obligation de construire des abris, sous forme tr ès réduite, est salué par une large majorit é, parfois m ême approuv é express ément. Le Parti socialiste suisse, l’Union syndicale suisse et les cantons du Jura et de Neuch âtel sont les seuls à demander la suppression de cette obligation. La Soci été suisse des propri étaires fonciers se f élicite formellement de la restriction de l ’obligation de construire des abris, mais elle remet en cause, eu égard au taux élevé de couverture, l ’obligation générale de construire pour toutes les maisons d ’habitation. En l ’occurrence, elle demande l’exemption des propri étaires de petits immeubles, notamment de maisons familiales, ainsi que la réduction du montant de la contribution de remplacement par rapport au r égime actuel. Elle sugg ère en outre de supprimer l ’obligation d’équiper les abris dans les nouvelles constructions. Cette obligation est également remise en cause par certains cantons. L’infrastructure de protection destin ée à la population r éalisée durant les 30 der- nières années a atteint dans l ’ensemble du pays un haut niveau de d éveloppement. Pour l ’essentiel, la t âche à venir se limitera à maintenir la valeur et à combler de manière ciblée les lacunes locales. Pour y parvenir, les cantons devront g érer avec encore plus de rigueur la construction des abris. Les contributions de remplacement pourront servir à la construction d’abris publics par les communes. En outre, l ’obligation de construire des abris sera nettement assouplie. Aussi les maîtres d ’ouvrage des b âtiments commerciaux et les propri étaires de maisons qui construisent des annexes seront-ils exempt és de l ’obligation de r éaliser des places protégées. Quant aux appartements et homes, au lieu de construire une place prot é- gée par pi èce habitable, il s ’agira en r ègle générale à l’avenir de ne construire plus que 2/3 de place prot égée par pi èce. La gestion rigoureuse de la construction des abris devrait permettre de limiter la construction d ’abris à des ouvrages d ’une dimension minimale d éfinie. Les ma îtres d ’ouvrages des petits b âtiments, en particulier des maisons familiales, devront alors verser une contribution de rempla- cement, toutefois inférieure à celle demandée à l’heure actuelle. L’obligation – actuellement en vigueur – d ’équiper ult érieurement les abris construits avant 1987 est reportée à la période de montée en puissance. 3 Interventions parlementaires Le traitement des pr ésents actes l égislatifs permet de classer les interventions parlementaires suivantes: 1997 P 96.3298 Abris de protection civile superflus (N 3.10.96, Baumberger; S 13.3.97) L’obligation de construire des abris a d éjà été assouplie dans les bases l égales révisées à l ’occasion de la R éforme 95. En l ’occurrence, il avait été renonc é à l’obligation de r éaliser des places prot égées lors de transformations et de sur éléva- tions d’immeubles. Le pr ésent projet de loi r éduit encore l ’obligation de construire des abris. Aussi ne sera-t-il plus obligatoire de r éaliser des places prot égées sur les lieux de travail (b âtiments commerciaux) et lors de la construction d ’annexes. Associées à une gestion encore plus rigoureuse de la construction des abris – seuls les déficits locaux devant être compensés –, ces mesures entraîneront une diminution1625 considérable des d épenses, en particulier pour les ma îtres d ’ouvrage priv és et les propriétaires d ’immeubles. Ceci également en fonction de l ’importante r éduction prévue des contributions de remplacement. A noter en outre qu ’à l’avenir, la Confé- dération ne subventionnera plus les abris publics. Pour financer la construction de tels abris, les communes pourront avoir recours aux contributions de remplacement. 1998 P 98.3386 Protection civile. Supprimer l ’obligation de construire des abris (N 18.12.98, Weber Agnes) La r éforme de la protection civile r éalisée dans le cadre de la conception d ’un système coordonn é de protection de la population tient compte de l ’évolution des conditions g énérales de la politique de s écurité. Suite à la r éorientation vers les catastrophes et les situations d ’urgence, les effectifs seront r éduits de deux tiers environ. Ce redimensionnement de la protection civile, combin é au réajustement des tâches, r épond d ’une part au besoin, av éré et incontest é, qu ’ont les cantons d’adapter leurs instruments pour faire f ace aux catastr ophes, et tire d ’autre part les conséquences des exp ériences acquises, au cours de ces derni ères ann ées, lors d’événements dommageables majeurs. On a pu constater ainsi que les moyens des sapeurs-pompiers ne suffisaient pas, en particulier lorsque les circonstances exigeaient des interventions de grande ampleur et de longue durée. L’obligation de construire des abris sera d ésormais limitée à l’essentiel et assouplie. Il en r ésultera un all égement substantiel pour les collectivit és publiques, mais éga- lement pour les particuliers (ma îtres d ’ouvrages, propri étaires d ’immeubles). Compte tenu du degr é de couverture élevé que connaît l’ensemble du pays, l ’accent est clairement mis sur la conservation des ouvrages de protection, et non plus sur la construction. Par ailleurs, les mesures à prendre dans le domaine des ouvrages de protection font partie de celles, peu nombreuses, pour lesquelles le facteur temps joue un r ôle déterminant, et qui ne peuvent par cons équent pas être report ées à la phase de montée en puissance (conflit armé). 2000 P 99.3651 Evaluation des mesures prises au titre de la protection de la population (N 24.3.00, Haering) La r éforme de la protection de la population men ée aujourd ’hui en Suisse tient également compte des tendances en la mati ère et des enseignements provenant d’autres pays europ éens et de leurs syst èmes. Une enqu ête comparative interna- tionale sur les systèmes de protection de la population et les co ûts qu’ils engendrent (pays comparés à la Suisse: Allemagne, Autriche, Finlande, France et Suède) montre que la nouvelle conception suisse correspond, sur les points principaux de la réforme, aux syst èmes comparables. Ce constat concerne l ’orientation rigoureuse sur les catastrophes et les situations d ’urgence (et non plus sur un conflit arm é) ainsi que le regroupement des diverses organisations de sauvetage allant parfois jus- qu’à la création de systèmes de protection de la population enti èrement intégrés. En Suisse, le dernier point est mis en œ uvre par la coordination des diverses organisations partenaires plac ées sous une direction commune. Cette solution permet d’éliminer les doublons et, par l à même, de réduire massivement les effectifs des deux organisations de milice que sont les sapeurs-pompiers (pour pr ès d ’un tiers) et la protection civile (pour pr ès des deux tiers). Il en d écoule également une baisse des co ûts (budg étaires et extra-budg étaires) pour l ’économie publique de pr ès de 30 %. Il est pr évu d ’apporter en permanence des am éliorations au système de protection de la population en vue d ’accroître son efficacit é et sa rentabilité dans le cadre d’un processus évolutif.1626 2000 P 98.3452 Des t âches de surveillance pour la protection civile (N 8.6.00, Föhn) Conformément à la conception du syst ème coordonn é de protection de la popula- tion, des formations de la protection civile peuvent également être engag ées en renfort de la police, en particulier pour faire f ace aux surcharges ainsi qu ’aux inter- ventions de longue durée. Cet engagement concerne des tâches qui n’exigent aucune arme. L’instruction et l ’équipement n écessaires doivent être assur és par la police. Dans ces conditions, il est tout à fait envisageable d ’engager des formations de la protection civile en renfort de la police afin qu ’elles se chargent de t âches simples d’établis-sement de barrages, de surveillance et d ’information. Le canton est l’instance qui autorise le recours aux formations de protection civile dans le cadre de telles interventions en faveur de la collectivit é. Il doit ainsi éviter les abus ou une concurrence des entreprises privées. 4 Partie spéciale 4.1 Remarques générales concernant le projet de loi Le projet se fonde d’une part sur le rapport du Conseil f édéral du 7 juin 1999 sur la politique de s écurité (RAPOLSEC 2000), qui pr éconise une analyse globale de la situation de la Suisse en la mati ère dans le but de red éfinir les t âches et le poids respectif de chacun des instruments de la politique de s écurité ainsi que leurs rela- tions r éciproques. D ’autre part, il se base sur les directives (principes directeurs) convenues au printemps 2000 suite à une double consultation des cantons et des partenaires au projet, dont le Conseil f édéral a pris connaissance le 25 mai 2000, ainsi que sur le plan directeur de la protection de la population qui s ’y réfère. Le double titre «Loi fédérale sur la protection de la population et sur la protection civile» a été choisi afin d ’éviter les malentendus terminologiques et les confusions entre les domaines de la protection de la population et de la protection civile, le premier englobant le second. Les questions mat érielles des deux domaines ont été fractionnées en deux parties clairement délimitées. 4.2 Commentaire des dispositions Préambule La nouvelle loi sur la protection de la population et sur la protection civile s ’appuie sur l ’art. 61, al. 1, 2 et 4, de la Constitution, qui octroie à la Conf édération la compétence d’édicter des prescriptions en matière de protection civile. La Confédération n’est pas en mesure de l égiférer dans le domaine de la protection de la population, dont la responsabilit é incombe d ’une mani ère g énérale aux cantons. Le projet de loi se limite, en la mati ère, aux r églementations concernant la collaboration et aux délimitations des compétences.1627 Titre 1 Objet Art. 1 Les cantons sont comp étents en mati ère de protection de la population, dans les limites des prescriptions de la l égislation fédérale. C’est à eux qu’il incombe en par- ticulier de prendre des mesures en cas de catastrophe et en situation d ’urgence. La Confédération est responsable de la ma îtrise de certaines catastrophes, notamment en cas d’augmentation de la radioactivité et d’épidémie, ainsi que des mesures prises dans la perspective d’un conflit armé. S’agissant de la protection civile, la Confédération réglemente l’obligation de servir, l’instruction, le mat ériel ainsi que les installations d ’alarme et les syst èmes téléma- tiques, les ouvrages de protection et le financement. Titre 2 Protection de la population Chapitre 1 Collaboration au sein de la protection de la population Art. 2 Le nouveau syst ème a pour but de prot éger la population et ses bases d ’existence en cas de catastrophe, en situation d ’urgence et en cas de conflit arm é. Il contribue ainsi à limiter et à maîtriser les effets d’événements dommageables. D’une manière générale, la pr évention ne fait pas partie des t âches de la protection de la population. La protection de la population est avant tout une organisation de coordination des interventions en cas de catastrophes et de situations d ’urgence. Les mesures de pr évention à moyen et à long termes incombent à d ’autres institutions. Cependant, les mesures pr éventives à court terme, notamment les travaux de consolidation ou de surveillance des eaux, sont d ’ores et d éjà envisa- geables dans le cadre des divers engagements. Art. 3 Le syst ème de protection de la population coordonne l ’action et la collaboration des cinq organisations partenaires: police, sapeurs-pompiers, sant é publique, services techniques et protection civile. Au besoin, d ’autres institutions, des organisations privées, des entreprises et l’armée peuvent être appelées en renfort. Les cinq organisations partenaires sont responsables de leurs champs d ’action respectifs et se portent mutuellement assistance dans l ’accomplissement de leurs tâches. La répartition des t âches entre les organisations partenaires r ésulte de la nouvelle conception de la protection de la population en tant que syst ème coordonné. Cette définition s ’avère indispensable pour que les organisations partenaires puissent adapter ou compléter leurs besoins sp écifiques en ce qui concerne l ’instruction et le matériel ainsi que les planifications des interventions.1628 Art. 4, let. a à d La conduite est structur ée de mani ère modulaire en fonction des événements dommageables. Lors d ’événements mineurs, la direction de l ’intervention est du ressort des organisations partenaires engag ées (g énéralement les moyens de première intervention, à savoir les sapeurs-pompiers ou la police). Lors d ’événe- ments majeurs, la conduite des op érations est confi ée à une direction commune, composée de sp écialistes provenant des organisations concern ées ou de l ’admi- nistration, selon les cas. Si, en cas d ’événement de grande envergure, plusieurs organisations partenaires sont engag ées pour une dur ée relativement longue, la coordination et la conduite des op érations sont confi ées à un organe de conduite b énéficiant d ’une l égitimité politique et plac é sous la responsabilit é g énérale des autorit és comp étentes. Les organisations partenaires sont représentées dans cet organe de conduite. Art. 4, let. e En cas d ’aggravation du danger, la Conf édération, les cantons et les communes peuvent, en temps utile et en fonction de la situation, élever le degré de préparation des systèmes d’alarme, des organes de conduite, des organisations partenaires et des ouvrages de protection relevant de leurs comp étences (d éclencher ce que l ’on appelle la «montée en puissance»). Si un conflit arm é menace d ’éclater, le Conseil f édéral peut d écréter la mont ée en puissance du syst ème de protection de la population. La mont ée en puissance doit pouvoir être garantie dans le cadre des d élais de pr éalerte de plusieurs ann ées admis actuellement. Elle consiste essentiellement en mesures relatives au personnel, à l’instruction et au matériel. Le personnel suppl émentaire indispensable en cas de conflit arm é est recrut é seulement après que les autorit és ont d écrété la montée en puissance. A cet effet, la Confédération peut relever l’âge de l’obligation de servir dans la protection civile et, le cas échéant, faire appel à d ’anciens membres de l ’armée ainsi qu ’aux hommes soumis à l’obligation de servir qui ne sont pas astreints au service militaire. En cas de conflit arm é, les sapeurs-pompiers couvrent le besoin en personnel suppl émen- taire en r éintégrant d ’anciens membres et en recourant à des volontaires. Aucune mesure particuli ère en mati ère de personnel n ’est pr évue pour les autres organi- sations partenaires. Art. 5, al. 1 L’al. 1 correspond à l ’art. 119, al. 2, de la loi f édérale r évisée sur l ’armée et l’administration militaire (LAAM; RS 510.10). Art. 5, al. 2 L’al. 2 renvoie d’une part à la coordination des diverses organisations partenaires au sein du syst ème coordonn é de protection de la population, dont les champs d’activité sont mentionn és aux art. 7 et 8 et, d ’autre part, aux comp étences du Conseil f édéral en mati ère de coordination des diff érents instruments de politique de s écurité dans le cadre de la coop ération nationale de s écurité (CNS), figurant également à l’art. 119 LAAM.1629 Art. 5, al. 3 Voir les commentaires relatifs à l’art. 4, let. e. Art. 6 Les cantons sont comp étents en mati ère de protection de la population, dans les limites des prescriptions de la l égislation fédérale. Il leur incombe en particulier de prendre les mesures nécessaires en cas de catastrophe ou en situation d ’urgence. Les cantons r èglent l ’organisation, l ’instruction, la disponibilit é et l ’engagement des organisations partenaires de la protection de la population, à l’exception des services techniques. Ils assurent, en temps utile et en fonction de la situation, la conduite ainsi que la préparation de l’infrastructure de protection. Les cantons sont responsa- bles de l ’application des prescriptions f édérales dans le domaine de la protection civile. Ils définissent, dans le cadre de leurs compétences, les tâches qu’ils délèguent aux communes. En mentionnant express ément que les cantons r églementent la collaboration intercantonale (al. 3), notamment dans le cadre de l’aide intercantonale en cas de catastrophe et de situation d ’urgence ou dans le domaine de l ’instruction, le législateur vise à souligner toute l ’importance de cet aspect de la r éforme de la protection de la population. Art. 7 Les cantons et la Conf édération collaborent à l’accomplissement de tâches commu- nes. Il s’agit notamment de la r éflexion sur le d éveloppement de la protection de la population, de l’information et de la collaboration internationale. Art. 8 Dans la protection de la population, la recherche et le d éveloppement sont indispen- sables pour remplir les t âches exigeantes de la Conf édération, des cantons et des communes et pour promouvoir les synergies entre tous les acteurs concern és. La collaboration entre organisations partenaires au sein de la protection de la popula- tion requiert la coordination et l ’extension de la recherche et du d éveloppement, jusqu’alors gérés individuellement. La recherche et le d éveloppement doivent servir à l ’élaboration des bases n éces- saires à la r éalisation des mandats de politique de s écurité liés à la protection de la population. La préparation des fondements indispensables à l’orientation stratégique de la protection de la population rev êt une importance de premier plan. Il convient également d’élaborer des conceptions et des bases de travail en vue de l ’exécution, ceci dans le but de garantir un processus coh érent (unité de doctrine), répondant aux besoins. Il s ’agit en outre de consentir des efforts de sorte que la Conf édération puisse, dans les situations particuli ères et extraordinaires, garantir la conduite et la capacit é de mont ée en puissance. Le transfert de connaissances et le maintien du savoir acquis jouent en l ’occurrence un r ôle pr épondérant. Les besoins de la recherche sont d éfinis en fonction des sc énarios des dangers encourus, syst émati- quement mis à jour, et en fonction des besoins cantonaux. La recherche et le d éveloppement au sein de la protection de la population s’étendent à tous les domaines d ’activité du syst ème, au profit de l ’ensemble des organes fédéraux, cantonaux et communaux. Ces tâches sont confi ées à un service permanent de recherche institu é à l’échelon fédéral et dans lequel les cantons sont1630 représentés. La Conf édération planifie, dirige et finance la recherche et le d évelop- pement au sein de la protection de la population. Des mandats peuvent être attribués à des hautes écoles ou à des entreprises sp écialisées. Il faut tendre à une collabora- tion internationale. La recherche et le d éveloppement dans le cadre de la protection de la population doivent être considérés comme des activit és à long terme. Si l ’on veut pr étendre à une continuit é, une efficacit é et une durabilit é, il est indispensable d ’élargir à plusieurs années l’horizon de la planification et de la budgétisation. Chapitre 2 Instruction au sein de la protection de la population Art. 9 Les organes de conduite se voient attribuer un r ôle central dans le cadre du syst ème coordonné de la protection de la population. Il est absolument n écessaire que les membres de ces organes re çoivent une instruction et suivent des cours de perfec- tionnement leur permettant d ’assumer en continu et efficacement leurs res ponsa- bilités en matière de planification et de préparatifs, et en cas d’intervention. Dans le cadre de l’instruction de base, les membres des organes de conduite doivent se pr éparer à assumer les fonctions inh érentes à leur position hi érarchique. Ils doivent conna ître les dangers et les risques existants, les t âches des organes de conduite et les possibilit és d ’intervention des diff érentes organisations partenaires. Ils se forment en outre au travail d’état-major et se familiarisent avec l’infrastructure ad hoc. Le perfectionnement sert à renouveler, compl éter et approfondir les connaissances acquises durant l ’instruction de base. Il a également pour but de v érifier p ériodi- quement l’état de pr éparation des organes de conduite. Leurs membres peuvent se préparer à faire face à divers événements potentiels en participant à des exercices. Art. 10, let. a à d Afin de garantir la collaboration entre les divers échelons, la Conf édération apporte son soutien aux cantons dans le cadre de l ’instruction des organes de conduite et propose à ces derniers des cours p ériodiques d ’instruction et de perfectionnement. C’est ainsi que les connaissances acquises dans le domaine de l ’aide en cas de catastrophe et de situation d ’urgence (p. ex. sur la base des évaluations des événe- ments) peuvent être intégrées rapidement dans les planifications de la protection de la population aux échelons cantonal, r égional et communal. Il s ’agit avant tout de cours qui requi èrent soit des instructeurs professionnels au b énéfice de connais- sances spécifiques, soit une infrastructure particuli ère ou encore dont l ’organisation centralisée s’avère plus économique à l’échelon fédéral. Art. 10, let. e et f La Confédération assure la formation et le perfectionnement du personnel charg é de l’instruction des organes de conduite. Les instructeurs sont soumis à des exigences élevées en raison des profondes mutations qui caract érisent l’époque actuelle. Aussi est-il n écessaire de leur offrir une formation de base compl ète et des cours de perfectionnement réguliers.1631 Afin de tirer profit des synergies potentielles dans le domaine de la formation du personnel d ’instruction, la Conf édération autorise le personnel d ’instruction de toutes les organisations partenaires à suivre les cours qu’elle propose. Art. 10, let. g Etant donn é la complexit é des risques et dangers actuels, une instruction efficace exige des moyens d ’enseignement, d ’information et de communication modernes. L’acquisition et l ’entretien de technologies de ce type d épassent les possibilit és respectives des cantons. C ’est la raison pour laquelle la Conf édération devra à l’avenir aussi disposer d ’une infrastructure moderne en vue de dispenser l ’instruc- tion dont elle a la responsabilité. Titre 3 Protection civile Chapitre 1 Obligation de servir dans la protection civile Section 1 Principes Art. 11 Désormais, l’obligation de servir dans la protection civile est d éfinie en fonction des aptitudes physiques et psychiques requises pour accomplir des services de protection civile. Cette nouvelle conception permet d ’empêcher que toutes les personnes inaptes au service militaire soient oblig ées de servir dans la protection civile, qu’elles soient ou non aptes à le faire. Ainsi les personnes affect ées d’un handicap grave ne seront-elles plus enregistr ées inutilement par l ’administration de la protec- tion civile, ce qui repr ésente quelque 20 000 dossiers de moins à traiter ( étant entendu que l ’obligation de servir dans la protection civile s ’étend de 20 à 40 ans). Ce nouveau système permet en outre d’améliorer l’image de la protection civile. Art. 12 Les personnes ayant accompli leurs obligations militaires ou leur service civil ne seront plus astreintes à servir dans la protection civile. Les personnes astreintes à servir dans l ’armée qui, notamment pour des raisons de sant é, sont lib érées à titre anticipé avant d’avoir accompli 50 jours de service militaire sont en principe soumi- ses à l’obligation de servir dans la protection civile. Dans un esprit «d’équité», on évite ainsi que, apr ès quelques jours de service militaire seulement, les personnes astreintes à servir dans l’armée n’aient plus à accomplir de service. Art. 13 et 14 La possibilité de modifier la dur ée de l’obligation de servir dans la protection civile doit permettre au Conseil fédéral de réagir avec souplesse aux problèmes d’effectifs, en particulier dans la perspective de l ’évolution de la situation en mati ère de politi- que de s écurité. L ’extension ou la diminution d ’une ann ée de la dur ée de l ’obli- gation de servir dans la protection civile entra înerait respectivement, à l ’échelon national, une augmentation de l ’effectif équivalant à 5000 personnes astreintes ou une réduction de l’effectif du même ordre de grandeur.1632 L’extension maximale de 10 ans de l ’obligation de servir dans la protection civile, telle qu ’elle est pr évue dans la loi, permet de couvrir la majeure partie du besoin supplémentaire en personnel dans la perspective d ’un conflit arm é. De plus, le Conseil f édéral peut, dans cette situation, soumettre tous les citoyens helv étiques non astreints au service militaire ou au service civil à l’obligation de servir dans la protection civile en vue de compléter l’effectif nécessaire. Art. 15 Le volontariat, notamment pour les Suissesses ainsi que les étrangers et les étran- gères établis en Suisse, doit être maintenu. Dor énavant, les personnes astreintes à servir dans l ’armée qui sont lib érées en tant que telles avant d ’avoir accompli leur obligation militaire doivent d ésormais pouvoir être incorpor ées dans la protection civile à titre volontaire. La décision en matière d’admission incombe aux cantons. Art. 16 L’armée et la protection civile proc èdent à un recrutement commun. Les personnes recrutées pour la protection civile sont r éparties entre trois fonctions de base: colla- borateur d ’état-major, pr éposé à l ’assistance et pionnier. La proc édure comprend trois étapes: l’information par écrit des conscrits, la journ ée d’information organisée par les cantons et le recrutement. Afin de permettre une incorporation optimale des conscrits, les profils d ’exigences des différentes fonctions dans l ’armée et la protec- tion civile sont red éfinis. Il n ’y pas de libert é de choix lors de l ’incorporation. L’armée conserve la priorit é. On tiendra compte, dans la mesure du possible, des aptitudes et des d ésirs des personnes astreintes quant à leur incorporation. La responsabilité principale du recrutement incombe à l’armée. La collaboration entre la Confédération et les cantons est assurée. Ce nouveau syst ème d ’approvisionnement en personnel de la protection civile va remplacer le r égime actuel à «deux classes », arm ée – protection civile, consid éré comme problématique. Les détails de la proc édure de recrutement seront r églés dans des ordonnances du Conseil fédéral et du DDPS. Art. 17 La gestion du personnel par les cantons (contr ôles inclus) est l ’une des cons équen- ces de la r égionalisation systématique de la protection civile vis ée par la r éforme. Dès lors, le principe du domicile appliqu é actuellement pour l ’incorporation des personnes astreintes à servir dans la protection civile doit être assoupli. Art. 18 Les incorporations dans le personnel de r éserve permettent d ’éviter d’instruire des personnes astreintes qui ne participent pas aux interventions. Sur le plan de l’organisation, le personnel de r éserve permet de g érer avec davantage de souplesse les divers besoins r égionaux et cantonaux en effectifs. Afin d ’éviter l’organisation de cours d ’instruction non rentables, notamment dans le cadre des cours de r épéti- tion, les membres de cette cat égorie de personnel ne peuvent pas pr étendre à servir dans la protection civile.1633 Art. 19 Le libellé équivaut à celui de la r églementation actuelle figurant dans la l égislation sur la protection civile (art. 15, al. 1, LPCi, et art. 26 OPCi; RS 520.1 et 520.11). Art. 20 L’abaissement à 40 ans de la limite de l’obligation de servir change la donne dans la pratique actuelle en mati ère de mise à disposition de personnel. Aujourd ’hui, 65 % des personnes exemptées de l ’obligation de servir dans la protection civile ont plus de 40 ans. Dans certaines cat égories, notamment les membres des organes civils de conduite, cette proportion atteint presque 90 %. A ce titre d éjà, le maintien du système actuel entra înerait des d épenses disproportionn ées. A cela s ’ajoutent la réorientation vers les catastrophes et les situations d ’urgence et la r éduction dras- tique des effectifs de la protection civile. D ès lors, la pratique actuelle en mati ère d’exemption de personnel dans le cadre de la «défense générale» (jusqu ’à pr ésent env. 140 000 personnes, p. ex. en faveur de l ’approvisionnement économique du pays, des sapeurs-pompiers, etc.) n ’a plus guère de sens. Il en va de m ême pour les personnes astreintes à servir dans l ’armée dont l ’obligation de servir doit d ésormais prendre fin à 30 ans révolus. La proc édure appliqu ée pour l ’instant en mati ère d ’exemption de l ’obligation de servir, et les coûts administratifs élevés qu’elle engendre, doivent laisser place à une libération anticip ée d éjà pr évue dans la loi actuelle. On renonce d élibérément à appliquer des quotas. Pour des raisons d ’effectif, ils ne sont pas n écessaires; ils occasionneraient en outre un nouveau surcro ît de travail administratif (r épartition, contrôle et surveillance des quotas, etc.). Le chiffre avanc é à l’échelon du pays se situe à environ 15 000 personnes astreintes à servir dans la protection civile. Les personnes astreintes dont une organisation partenaire ne peut se passer pour remplir ses tâches lors de catastrophes ou de situations d ’urgence peuvent désormais être lib érées à titre anticip é de l ’obligation de servir dans la protection civile. On vise ainsi à éviter les p énuries de personnel dans les organisations partenaires. Il s’agit en particulier des professionnels de la police, des sapeurs-pompiers et des services sanitaires d’urgence ainsi que le personnel de milice des sapeurs-pompiers et des organes civils de conduite. Les cantons, qui sont responsables de l ’orga- nisation du syst ème coordonn é de protection de la population, d écident des libérations anticip ées. On pare de la sorte à une «hémorragie» du personnel de la protection civile, tout en garantissant les investissements consentis en mati ère d’instruction. Enfin, les cantons peuvent ainsi également réagir contre les éventuels abus. Art. 21 La décision incombe au canton après consultation de la commune.1634 Section 2 Droits et obligations Art. 22 Les dispositions concernant la solde, la subsistance, le transport et le logement ont été reprises in extenso de la LPCi (art. 22). Art. 23 Etant donn é qu ’on introduit également une instruction de base dans la protection civile (art. 33), il s ’agit, pour des raisons d ’égalité de traitement, de reprendre dans la protection civile les dispositions applicables à l’école de recrue (taux r éduit). Le contenu de l’actuel art. 23 LPCi, a été repris in extenso. Les détails, sous la forme d ’une liste des prestations de service imput ées, doivent être réglés à l’échelon de l’ordonnance. Art. 24 Le système actuel de réduction de la taxe d ’exemption en fonction des jours de ser- vice effectués est maintenu. Le taux de réduction sera fixé ultérieurement. On renonce à introduire une taxe d ’exemption de l ’obligation de servir dans la protection civile. Selon l’art. 59 Cst., les personnes soumises à l’obligation de servir qui n ’accomplissent ni service militaire ni service civil (en tant que service de remplacement) doivent payer une taxe d ’exemption. D ès lors, les personnes astreintes à servir dans la protection civile sont en principe tenues de payer une taxe d ’exemption. L ’introduction d ’une nouvelle taxe d ’exemption, relative à la protection civile, entraînerait une double imposition pendant la dur ée de l’obligation de servir entre 20 et 30 ans révolus. L’introduction d’une taxe d’exemption dès l’âge de 31 ans concernerait les person- nes astreintes à servir dans la protection civile qui n ’accomplissent pas leur service dans la protection civile ou qui sont d éclarées inaptes au service. Par analogie avec la taxe d ’exemption vers ée en remplacement de l ’accomplissement du service militaire, cette solution permettrait de substituer l ’accomplissement du service de protection civile d ès 31 ans par le versement d ’une taxe d ’exemption. Elle ne doit cependant pas être approfondie. Du point de vue l égal, il n ’est pas envisageable de créer une autre r églementation applicable à la période d’obligation de servir dans la protection civile qui intervient après l’obligation de servir dans l’armée, par exemple sous forme de remboursement des taxes d ’exemption versées en fonction des jours de service accomplis. En effet, la taxe d ’exemption constitue une forme subsidiaire de l’accomplissement de l’obligation de servir. Art. 25 et 26 Les dispositions concernant l ’assurance et les obligations ont été reprises in extenso de la LPCi (art. 25 et 27).1635 Section 3 Convocation et tenue des contr ôles Art. 27 L’art. 27 d écrit chacune des prestations de service et donc chaque genre d’intervention. Les personnes astreintes à servir dans la protection civile peuvent être convoqu ées par le Conseil fédéral en cas de conflit arm é, d’interventions à l’échelon national en faveur de la collectivit é et d ’événements dommageables majeurs, qui d épasseraient les capacités d’intervention d’un canton. Les formations de la protection civile étant des moyens cantonaux et communaux, la convocation doit logiquement être r églementée par les cantons. Afin d ’éclaircir la situation et de contribuer à la s écurité juridique g énérale, les possibilit és de convo- cation offertes aux cantons sont r églées avec plus de précision dans le présent projet de loi. Dans le but d ’éviter les abus, il convient d ’édicter des normes contraignantes à l ’échelon de l ’ordonnance, en particulier pour la convocation en vue d ’inter- ventions en faveur de la collectivit é (notamment pour éviter que des personnes astreintes soient amenées à fournir des prestations au b énéfice de leur employeur ou pour éviter de faire concurrence à l’économie privée). Ces normes doivent en outre être approuvées par le département compétent (DDPS) ou les cantons, dans le cadre de leurs compétences respectives. Art. 28 La tenue des contr ôles concernant les personnes astreintes, assum ée jusqu’à ce jour par les communes, sera d ésormais r églementée par le canton. Sachant que le contrôle de l ’instruction concerne également des organes f édéraux (instruction à l’échelon f édéral, Administration f édérale des contributions, taxe d ’exemption de l ’obligation de servir, caisse de compensation APG), la nouvelle ordonnance sur les contr ôles au sein de la protection civile contiendra des normes nationales homogènes. Chapitre 2 Obligations de tiers Art. 29 Les dispositions correspondent à la r églementation actuelle figurant à l ’art. 28, al. 1 et 3, LPCi. Art. 30 à 32 Le contenu de ces dispositions a été repris presque in extenso de la LPCi (art. 29 à 31).1636 Chapitre 3 Instruction au sein de la protection civile Art. 33 La r éorientation de la protection civile implique une nouvelle conception de l’instruction des personnes astreintes. Le contenu de l ’instruction est ax é sur la future mission prioritaire de ma îtrise des catastrophes et des situations d ’urgence et non plus sur les exigences li ées à un conflit arm é. L’instruction pr évue dans la perspective d ’un conflit arm é sera mise en veilleuse et r éactivée si la mont ée en puissance est décrétée. Une fois le recrutement effectué, les personnes astreintes doivent suivre une instruc- tion de base. Celle-ci se compose de deux volets interdépendants: – L’instruction g énérale (IG), qui regroupe en un tronc commun toutes les personnes astreintes et traite des connaissances g énérales communes aux trois fonctions de base. – L’instruction sp écialisée (IS), qui offre des fili ères s éparées permettant de dispenser les connaissances techniques et pratiques relatives à chaque fonction. Les connaissances g énérales de certaines personnes astreintes à servir dans la protection civile peuvent être compl étées par une instruction compl émentaire (IC) en vue de l’accomplissement de tâches spéciales (p. ex. entretien de constructions et du mat ériel). L ’instruction compl émentaire peut être suivie imm édiatement apr ès l’instruction générale et l’instruction spécialisée, ou ultérieurement. Art. 34 et 35 Pour assumer une fonction de cadre, il convient syst ématiquement de suivre une instruction appropriée à l’échelon concerné: chef de groupe, chef de section, respon- sable d’un domaine de l ’aide à la conduite ou commandant de la protection civile. Les cadres sont responsables de la conduite, de l ’instruction et de la pr éparation de leurs formations ou de leur service. L ’instruction doit r épondre à ces exigences et améliorer les compétences. Les cadres de la protection civile doivent suivre p ériodiquement des cours de perfectionnement afin de garantir la mise en œ uvre rapide des innovations. Art. 36 Les cours de r épétition annuels doivent permettre aux personnes astreintes d ’être opérationnelles à tout moment. Les cadres doivent fournir des prestations de service supplémentaires pour être à même d’accomplir leurs t âches exigeantes de conduite et d’instruction. Les cours de répétition servent avant tout à vérifier, à compléter et à consolider l’état de préparation des formations et des cadres. Ils permettent en outre à ces derniers d ’acquérir l ’expérience indispensable en mati ère de conduite. Les cours de r épétition peuvent aussi être mis à profit pour r éaliser des exercices en coordination avec les autres organisations partenaires.1637 Art. 37 Cet article correspond aux dispositions de libell é identique figurant dans la l égis- lation militaire (art. 59, al. 2, LAAM; RS 510.10). Il y a «besoin imp ératif» lors d’une surcharge exceptionnelle de l’administration de la protection civile ou lorsque des travaux requi èrent des sp écialistes expérimentés au b énéfice de connaissances particulières. Art. 38 Comme dans la l égislation actuelle, des prescriptions minimales sont fix ées pour la procédure de convocation (notifications, demandes de report). Il est du ressort du Conseil f édéral de r égler l ’organisation de l ’administration fédérale. L’organe fédéral qui sera à l’avenir chargé des questions relatives à la pro- tection civile (et à la protection de la population) n ’a pas encore été d ésigné (art. 43, al. 2, LOGA; RS 172.010). Art. 39 La Conf édération cr ée, avec le concours des cantons, les bases n écessaires à une instruction la plus uniforme possible ( «unité de doctrine »). Pour des raisons de ren- tabilité, elle forme les commandants de la protection civile et leurs suppl éants, les cadres et certains sp écialistes de l ’aide à la conduite et de la protection des biens culturels. Elle peut organiser des services d ’instruction et de perfectionnement relevant de la comp étence des cantons, à la demande de ceux-ci. Conform ément au principe du financement en fonction des comp étences, les cantons doivent prendre en charge les coûts afférents. Art. 40 La Confédération assure la formation et le perfectionnement des instructeurs de la protection civile. Les instructeurs sont soumis à des exigences élevées en raison des profondes mutations qui caract érisent l ’époque actuelle. Aussi est-il n écessaire de leur offrir une instruction de base compl ète et des cours de perfectionnement réguliers. Certains modules d ’instruction doivent être accessibles au pers onnel enseignant des autres organisations partenaires. Art. 41 Etant donné la complexit é des dangers et des risques actuels, une instruction, pour être efficace, exige des moyens modernes d ’enseignement, d ’information et de communication. L ’acquisition et l ’entretien de technologies de ce type d épassent les possibilités de chacun des cantons. C’est la raison pour laquelle la Conf édération devra toujours disposer, à l’avenir, d’une infrastructure moderne lui permettant de dispenser l’instruction dont elle a la responsabilité. Art. 42 Vu les «réformes 95» et la baisse des effectifs qui s ’en est suivie, certains centres d’instruction cantonaux, régionaux et communaux se sont avérés superflus.1638 L’art. 42 reprend en substance le libell é des art. 60 et 76 de l ’ordonnance sur la protection civile (OPCi, RS 520.11); il est à noter toutefois que les dispositions transitoires de l’art. 76 OPCi ne sont plus en vigueur depuis le 1er janvier 2001. Chapitre 4 Matériel, installations d’alarme et systèmes télématiques Art. 43 L’acquisition du mat ériel spécifique au lieu d ’utilisation est en principe du ressort des cantons. Ce mat ériel est avant tout acquis dans la perspective des interventions en cas de catastrophe et de situation d ’urgence. Le choix s ’effectue en fonction du type d ’intervention. Dans ce domaine également, il convient d ’exploiter les synergies entre organisations partenaires. La Conf édération est responsable du mat ériel utilis é pour les catastrophes et les situations d’urgence relevant de ses comp étences, ou en cas de conflit arm é. Elle en assure également le financement. Cela concerne en particulier les installations per- mettant de transmettre l’alarme à la population, les syst èmes télématiques de la pro- tection civile, le mat ériel et l ’équipement des constructions prot égées ainsi que le matériel standardisé de la protection civile ( à l’heure actuelle, le mat ériel de protec- tion AC). Il importe de veiller à la compatibilit é avec les équipements des autres organisations partenaires. Il convient en outre de garantir que, au moment d ’évaluer et d’acquérir du matériel, les cantons puissent solliciter les organes f édéraux chargés de l’acquisition du matériel. La Conf édération fixe les exigences auxquelles doivent r épondre les syst èmes de transmission de l ’alarme à la population. Les installations de sir ènes et de t élé- commandes existantes (y compris celles r éservées aux centrales nucl éaires et à l’alarme-eau) doivent être adapt ées aux exigences techniques actuelles, être pr êtes à fonctionner, pouvoir être d éclenchées de fa çon centralis ée et couvrir tout le territoire. Les coûts de ces installations et de leur modernisation sont pris en charge par la Conf édération. L ’exécution est du ressort des cantons. La gestion et l’entretien incombent aux communes ou aux exploitants. Si l’on veut pouvoir épauler les organes de conduite par des prestations de service dans le domaine t élématique, il convient de mettre à disposition les syst èmes de transmission nécessaires ou de permettre leur utilisation. Outre la mise à disposition d’appareils compatibles et des installations n écessaires dans les constructions prot é- gées, il s ’avère en outre indispensable d ’assurer l’intégration dans certains r éseaux fixes ou dans des r éseaux radio. En cas de conflit arm é, cet équipement sert égale- ment de base technique à la télématique. Art. 44 Le libellé de l’art. 44 été repris in extenso de la LPCi (art. 51).1639 Chapitre 5 Ouvrages de protection Section 1 Abris Art. 45 Les ouvrages de protection civile existants doivent être maintenus. En cas de conflit armé, chaque habitant doit disposer d ’une place protégée à proximité de son lieu de résidence, ceci afin de garantir l ’égalité des chances. En outre, les abris doivent également pouvoir être utilisés comme hébergement de secours lors de catastrophes et dans des situations d ’urgence, par exemple en cas d ’augmentation de la radio- activité, de tremblement de terre ou d’avalanche imminente. Art. 46 Si le nombre de places prot égées sur l ’ensemble du territoire helv étique est impor- tant, il n ’en demeure pas moins que des d éficits locaux subsistent. Pour garantir l’égalité des chances, il importe de combler les lacunes existantes et de pr évoir éga- lement un nombre suppl émentaire d ’abris de mani ère à pouvoir faire f ace à un éventuel accroissement démographique. Aussi le principe de l ’obligation de construire des abris est-il maintenu. Lors de la construction de maisons d ’habitation, de homes ou d ’hôpitaux, les propri étaires d’immeubles doivent réaliser des abris. Dans les zones o ù le nombre de places pro- tégées est insuffisant, les communes doivent réaliser des abris publics et les équiper. Par ailleurs, on renoncera à l ’avenir à construire des abris lors de la construction d’annexes importantes ou sur les lieux de travail (bâtiments commerciaux), réduisant par là même l’obligation de construire des abris. Quant aux appartements et homes, au lieu de construire une place prot égée par pi èce habitable, il s ’agira à l’avenir de ne construire plus que 2/3 de place protégée par pièce. L’équipement ultérieur des abris existants, mais pas encore équipés (construits avant 1987), est prévu uniquement pendant la phase de montée en puissance. Art. 47 Les cantons g èrent la construction d ’abris selon les prescriptions de la Conf édéra- tion. Ils r èglent l ’exécution de l ’obligation de construire et fixent le montant des contributions de remplacement, conform ément aux prescriptions f édérales. Si un propriétaire d’immeuble ne réalise pas d’abri ou si le besoin en places prot égées est couvert dans la zone d’appréciation, il est tenu de payer une contribution de rempla- cement dont le montant sera toutefois inf érieur à celui actuellement vers é. Ces contributions servent en premier lieu à financer les abris publics des communes. Leur pr élèvement doit en priorit é permettre de financer une grande partie de la réalisation et du maintien de la valeur de ces abris. Si une commune a réalisé tous les abris prescrits, les contributions de remplacement pourront encore servir à d ’autres mesures de protection civile (conform ément aux dispositions relatives aux constructions de protection civile en vigueur jusqu ’à ce jour, LCPCi/OCPCi, RS 521.1 et 521.11).1640 Art. 48 et 49 Les art. 48 et 49 reprennent par analogie les dispositions de la l égislation en vigueur (LCPCi/OCPCi). On renoncera à l’avenir à la règle des 3 % des co ûts présumés de construction fix ée pour les sûretés à fournir, puisque, selon les prescriptions f édérales, les cantons sont compétents en mati ère d’abris. Ils sont libres de reprendre dans leur l égislation les dispositions correspondantes. La Conf édération a d éveloppé des mod èles de calcul afin de déterminer les coûts des places protégées. Il en résulte ce que l’on appelle un modèle à fourchettes, qui a été remis aux cantons à titre de recommandation. Les cantons peuvent s’en inspirer pour fixer le niveau des sûretés à fournir. La disposition actuelle de l ’art. 19 OCPCi figure aux art. 49 (abris) et 55 (construc- tions) de la pr ésente loi. L’art. 49 r ègle la désaffectation des abris obligatoires pour lesquels la Confédération ne verse plus de subventions depuis 1981. C ’est pourquoi on renonce à exiger le remboursement des subventions octroy ées. En règle générale, les abris publics seront rénovés et non pas désaffectés. Section 2 Constructions Art. 50 à 55 On entend par constructions prot égées les postes de commandement, les postes d’attente, les centres sanitaires protégés et les unités d’hôpital protégées. La protection de la population a besoin des constructions prot égées principalement dans le but d ’assurer la conduite et la disponibilit é op érationnelle de ses moyens. Les postes de commandement rev êtent un caract ère primordial dans les activit és de conduite et d ’aide à la conduite. Les postes d ’attente peuvent être utilis és pour le personnel et une partie du matériel des formations des organisations partenaires. En ce qui concerne les constructions sanitaires, la Conf édération fixe les conditions- cadre. Les cantons – la loi souligne clairement cette responsabilit é par rapport à la réglementation actuelle de l ’ordonnance sur la protection civile (art. 53) – ont l’obligation de pr évoir, pour au moins 0,6 % de la population, des possibilit és de soins et des lits dans des unit és d ’hôpital prot égées et dans des centres sanitaires protégés. A la diff érence des unit és d’hôpital protégées, les centres sanitaires prot é- gés ne sont pas en liaison directe avec un h ôpital. Si les cantons et les institutions dont rel èvent les constructions sanitaires prot égées établissent l ’existence d ’un besoin supérieur à ce pourcentage, la Conf édération peut augmenter les subventions qu’elle verse pour la construction et le mat ériel jusqu’à ce que ce nombre de places corresponde à 0,8 % de la population. Il convient donc de r égler ces détails non pas à l’échelon de la loi mais à celui de l’ordonnance. Les postes sanitaires existants seront transform és en abris pour personnes ayant besoin de soins (abris pour patients). Les autres constructions prot égées rendues superflues par le processus de r égionalisation ou la r éduction des effectifs de la protection civile pourront être utilisées à d’autres fins (p. ex. comme abris pour la population ou pour les biens culturels).1641 Seul un nombre limit é de constructions prot égées doivent être imm édiatement disponibles pour l ’utilisation en cas de catastrophe et en situation d ’urgence ainsi que pour les besoins de l ’instruction. Pour les autres constructions, on se contentera d’assurer qu’elles soient toujours en état de remplir leur fonction, mais on les main- tiendra à un degré réduit de pr éparation au fonctionnement. Cette nouvelle pratique sera réglementée par la Confédération. Section 3 Dispositions communes Art. 56 à 58 Les art. 56 à 58 ont été repris par analogie de la législation en vigueur (art. 8, 9 et 11 LCPCi). Certes, l’entretien des ouvrages de protection doit toujours être maintenu, mais l’art. 57 pr écise que la pr éparation au fonctionnement ne doit plus être garantie à tout moment, mais sur ordre du Conseil f édéral (pr éparation diff érenciée dans la perspective d ’un conflit arm é; art. 71, al. 1, let. g). Cette disposition concerne désormais tous les ouvrages de protection (jusqu ’à présent, seulement les construc- tions protégées; art. 9 LCPCi). Chapitre 6 Signe distinctif international de la protection civile et carte d’identité du personnel de la protection civile Art. 59 Le contenu des dispositions concernant le signe distinctif international et la carte d’identité du personnel de la protection civile, fond ées sur le Protocole additionnel I du 8 juin 1977 (RS 0.518.521) à la Convention de Gen ève du 12 ao ût 1949 relative à la protection des victimes des conflits arm és internationaux (RS 0.518.51), est repris in extenso de la l égislation en vigueur (LPCi). Les dispositions en question ont été reformulées. Chapitre 7 Responsabilit é en cas de dommages Art. 60 à 65 Les dispositions concernant la responsabilit é en cas de dommages ont été reprises quasiment in extenso de la LPCi (art. 58 à 63). La r épartition des dommages-int érêts entre les autorit és concern ées est d ésormais confiée au Conseil f édéral puisque la r églementation actuelle – répartition selon le taux de subvention – n ’est plus possible (nouveau mod èle de financement, voir art. 71).1642 Chapitre 8 Voies de recours et proc édure Art. 66 et 67 Les dispositions concernant les voies de recours ont été reprises quasiment in exten- so de la LPCi (art. 64 et 65). Apr ès l ’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF; FF 2001 4339 ss), elles devront être adaptées à la nouvelle loi. Chapitre 9 Dispositions p énales Art. 68 à 70 Les dispositions p énales ont été reprises quasiment in extenso de la LPCi (art. 66 à 68). Titre 4 Dispositions communes Chapitre 1 Financement Art. 71 Dans le cadre de la protection de la population, seul le mode de financement de la protection civile subit des changements fondamentaux. La Conf édération cesse de verser des subventions en fonction de la capacit é financière des cantons. Désormais, les coûts sont enti èrement pris en charge par les organes concern és en fonction de leurs compétences. Au cours des prochaines années, les dépenses de fonctionnement des collectivités publiques devraient diminuer globalement d ’environ 15 % par rap- port à 1998. Le nouveau mode de financement laisse une marge de man œ uvre aux cantons et aux communes. Il leur appartiendra de la mettre à profit pour réduire leurs dépenses. Les d épenses de la Conf édération seront maintenues dans le m ême ordre de grandeur qu’en 1998. S’agissant de l’al. 1, let. d et e: la Conf édération prend en charge exclusivement ses propres d épenses pour ce qui a trait aux domaines concernant l ’art. 7 (poursuite du d éveloppement conceptionnel de la protection de la population, information et coop ération internationale) ainsi qu ’à la recherche et au d éveloppement selon l’art. 8. Les coûts supplémentaires reconnus d’un abri au terme de l’al. 2 se calculent à partir de la diff érence entre les co ûts de construction de l ’abri (équipement inclus) et les coûts de construction d’une cave de mêmes dimensions. Le montant forfaitaire figurant à l’al. 3 couvre les co ûts extraordinaires ( électricité, eau, carburant, etc.) li és aux mises en service r égulières des systèmes, mises en ser- vice dont la fr équence et la dur ée sont prescrites dans les instructions techniques pour l’entretien des constructions de protection civile (ITE). A titre d ’exemple: con- trôles d’étanchéité des réservoirs d’eau, limitation de l ’humidité, fonctionnement du groupe électrogène de secours.1643 L’énumération exhaustive des al. 1 à 3 indique quels coûts sont pris en charge par la Confédération. L’interprétation a contrario pourrait amener à conclure que tous les autres coûts doivent être assumés par d’autres (p. ex. les cantons). L ’al. 5 clarifie la situation en matière de création de constructions prot égées et d ’abris pour les biens culturels (al. 2). Chapitre 2 Traitement de donn ées personnelles Art. 72 et 73 Ces deux articles ont été introduits dans la pr ésente loi en fonction de la l égislation sur la protection des données (LPD; RS 235.1). Chapitre 3 Dispositions finales Art. 74 et 75 Comme c ’est actuellement le cas pour l ’Office f édéral de la protection civile, l’organe f édéral responsable de la protection de la population et de la protection civile se verra confier des t âches l égislatives lui permettant d ’édicter des normes légales (art. 48, al. 2, LOGA; voir aussi le commentaire de l’art. 38). Art. 76 et 77 L’entrée en vigueur est prévue pour 2003. 5 Conséquences 5.1 Conséquences financières 5.1.1 Contexte Les organisations partenaires n ’ont pas toutes les m êmes priorit és en mati ère de dépenses. La police, les sapeurs-pompiers, la sant é publique et les services techni- ques emploient l ’essentiel de leurs moyens financiers pour accomplir leurs t âches quotidiennes, c ’est-à-dire g érer des événements qui n ’ont rien d ’exceptionnel. Ils n’en réservent qu’une infime proportion aux catastrophes, aux situations d ’urgence ou aux conflits arm és. Ce n ’est pas le cas de la protection civile, dont les d épenses découlent avant tout de ces menaces. Dans un tel contexte, la r éforme et la concep- tion de la protection de la population n ’influeront gu ère sur le financement des organisations partenaires – à l’exception de la protection civile –, d’autant plus que ce domaine rel ève davantage de la comp étence des cantons. Toutefois, la mise à profit de synergies entre les organisations partenaires r éalisées dans le cadre de la protection de la population ainsi que dans la foul ée des réformes déjà mises en route ici et là (p. ex. chez les sapeurs-pompiers) permettra de faire des économies.1644 5.1.2 Changement de mode de financement Le mode de financement de la protection civile est profond ément modifié. Jusqu’ici, la Confédération octroyait des subventions aux cantons, selon leur capacit é finan- cière. Ce syst ème sera remplac é par un financement en fonction des comp étences. Chaque échelon politique assumera l ’entier des co ûts relatifs aux domaines qui lui incombent désormais. La répartition des coûts entre cantons et communes sera d éfi- nie dans le cadre des législations cantonales. Le changement de mode de financement dans le contexte de la nouvelle r épartition des tâches implique que la Conf édération et les cantons (y c. les communes) seront déchargés de certains domaines, mais devront assumer des charges nouvelles dans d’autres. En r ésumé, la Conf édération verra augmenter ses d épenses relatives à l’alarme, aux systèmes de t élématique et aux constructions prot égées. En revanche, elle déboursera moins pour l ’instruction. Pour les cantons et les communes, ce sera exactement l’inverse. Ces variations de co ûts sont d écrites et repr ésentées en d étail dans le plan directeur de la protection de la population (chap. 11 et annexe A 1). Dans l’ensemble, la modification du mode de financement sera une op ération blan- che, dans le sens o ù ni la Conf édération ni les cantons ne doivent s ’attendre à une augmentation de leurs charges par rapport à l’ancien système. Au contraire, les coûts totaux de la protection civile diminueront.1645 5.1.3 Coûts budgétaires de la protection civile: prévisions 5.1.3.1 Généralités Les différentes réformes et optimisations mises en œ uvre depuis le début des années 90, notamment la réforme 95, ont déjà permis de diminuer les co ûts de la protection civile de près de la moitié. Cette forte réduction, qui profite aussi bien à la Confédé- ration qu’aux cantons et aux communes, est due en particulier à la suppression ou au transfert de certaines t âches ainsi qu ’à la r égionalisation des organisations de pro- tection civile. En 1998, les d épenses budgétaires s’élevaient encore à 83 millions de francs pour la Conf édération et à 233 millions pour les cantons et les communes. A cela s ’ajoutaient onze millions vers és par les propri étaires d ’immeubles sous la forme de contributions de remplacement, au profit des ouvrages de protection (abris et constructions protégées réalisés par les communes). La réorientation de la protection civile dans le cadre de la r éforme de la protection de la population produira une r éduction suppl émentaire des co ûts budg étaires de l’ordre de 15 % par rapport à 1998, à partir de la mise en œ uvre du nouveau système en 2003. Cette diminution se traduira notamment par une baisse sensible des co ûts d’exploitation, les investissements augmentant, eux, légèrement. Les calculs détaillés figurant dans le plan directeur de la protection de la population (v. le chap. 11 et l ’annexe A 1) se fondent sur des d épenses estimées à 76 millions de francs pour la Conf édération et à environ 200 millions pour les cantons (et les communes). Cette diminution trouve son origine essentiellement dans les possibi- lités offertes par le d éveloppement, encouragé, des r égionalisations et de la coop é- ration interr égionale et intercantonale ainsi que dans la r éduction sensible des préparatifs et des mesures prévus dans la perspective d’un conflit armé. L’évolution future des dépenses dépendra de l’avancement du processus de régiona- lisation dans les cantons et de l ’utilisation que feront ces derniers et les communes de leur marge de man œ uvre en mati ère de synergies, aussi bien sur leur territoire qu’entre eux et avec la Confédération.1646 5.1.3.2 Matériel, installations d’alarme et systèmes télématiques Le bon niveau de l ’équipement de la protection civile devrait éviter aux cantons, désormais responsables de l’acquisition du matériel répondant aux besoins locaux en matière d ’aide en cas de catastrophe et de secours urgents, de consentir à moyen terme des investissements d ’envergure. En raison de la diminution sensible des effectifs, les cantons disposeront en outre d ’une r éserve suffisante de mat ériel, essentiellement pour les formations de sauvetage de la protection civile. Ils pourront y recourir pour le rempl acement éventuel de mat ériel usag é. En outre, il s ’agira d’assurer le maintien de la valeur du mat ériel existant et de s ’adapter à l’évolution technologique. La Confédération connaîtra une augmentation de ses d épenses, par rapport à 1998, dans certains domaines dont elle sera d ésormais la principale responsable. Il s ’agit des syst èmes d ’alarme, de la t élématique de la protection civile ainsi que de la rénovation et, en partie, de l’entretien des constructions protégées. 5.1.3.3 Ouvrages de protection Les ouvrages de protection sont l ’un des domaines o ù les d épenses globales dimi- nueront le plus, aussi bien pour la Conf édération, les cantons et les communes que pour les particuliers. En ce qui concerne les abris, il faut compter avec la r éduction de l ’obligation de construire (suppression de l ’obligation de construire pour les b âtiments commer- ciaux) et la diminution sensible du montant des contributions de remplacement. En outre, l ’excellent niveau de couverture actuel permettra également de r éduire les coûts, car on aura besoin de construire nettement moins d ’abris à l ’avenir. Les cantons et les communes pourront recourir aux contributions de remplacement pour financer la r éalisation d ’abris publics, la Conf édération n ’octroyant plus de subventions pour cette tâche. Des économies seront également possibles dans le domaine des constructions prot é- gées grâce aux r égionalisations et à l ’introduction d ’états de pr éparation diff éren- ciés. 5.1.3.4 Instruction Par rapport à 1998, il sera possible de r éaliser des économies de l ’ordre de 25 % dans le domaine de l ’instruction en mati ère de protection civile, malgr é l’allongement sensible de la formation de base. Les sources en seront la r éduction considérable des effectifs et le renoncement aux préparatifs en prévision d’un conflit armé. Parallèlement à l’augmentation de leurs comp étences, les cantons assumeront à l’avenir la plus grande part des co ûts de l ’instruction. La Conf édération financera les cours qu ’elle doit organiser en vertu du projet de loi. Elle contribuera aussi indirectement à la r éduction des co ûts assumés par les cantons en élaborant à leur intention les bases d’une instruction homogène.1647 5.1.3.5 Dépenses de personnel et autres dépenses de fonctionnement Pour les d épenses de personnel et les autres d épenses de fonctionnement, on peut s’attendre à des réductions de coûts d’environ 25 % par rapport à 1998. Les quelque 10 % d ’économies possibles à l ’échelon f édéral seront toutefois att énuées par la prise en compte de la part patronale dans les d épenses de personnel ou les d épenses générales à partir de 2001. En parall èle, les investissements dans l ’informatique se- ront d ésormais partie int égrante des comptes de l ’organe f édéral comp étent, ce qui entraînera des co ûts supplémentaires durant la p ériode transitoire s ’étendant de 2003 à 2005. Il s ’agira d ’une part de commissions et d ’honoraires d écoulant du projet de protection de la population (phase de mise en oeuvre: 2003 env. 1,2 mil- lion et 2004 env. 0,2 million). D ’autre part, il convient de tenir compte des contri- butions fédérales versées sur la base de la l égislation en vigueur (LPCi) aux cantons et aux communes pour les co ûts liés à l’organisation de cours que les cantons factu- reront en partie avec un décalage dans le temps (2003 env. 2 millions, 2004 env. 1,5 million et 2005 env. 0,7 million). En outre, la loi r évisée confiera à la Confédération de nouvelles t âches au profit du syst ème de protection de la population dans les domaines suivants: développement conceptionnel, recherche, information et collabo- ration internationale. Le volume des économies réalisées par les cantons et les communes d épendra dans une large mesure de l ’usage qu ’ils feront de leur marge de man œ uvre, plus large qu’aujourd’hui. Par cons équent, les chiffres énoncés dans le plan directeur de la protection de la population doivent être considérés sous toutes réserves. 5.2 Conséquences dans le domaine du personnel Dans l’ensemble, la réforme de la protection de la population ouvrira la voie à une certaine diminution des effectifs à moyen terme. Dans certains cas, des transferts seront pr éférables à des suppressions de postes. Pour l ’administration fédérale, on peut tabler sur un effectif futur de 160 à 180 postes, contre 225 en 1998. Cette prévision ne prend en compte que les t âches attribu ées à la Conf édération par le projet de loi dans sa version actuelle. Il reste à déterminer, dans le cadre du projet DDPS XXI, élaboré à l ’intérieur de l ’administration f édérale, dans quelle mesure viendraient s ’ajouter à ces effectifs ceux d ’unités administratives assumant des tâches apparentées. Il est tr ès difficile d ’estimer les cons équences concr ètes aux échelons cantonal et communal, en raison de la grande vari été des conditions locales. Les pr évisions comportent donc une marge d ’erreur importante. Elles d épendent essentiellement des solutions choisies en mati ère d ’organisation et d ’administration ainsi que du recours à la coopération intercantonale, notamment dans le domaine de l ’instruction en matière de protection civile.1648 5.3 Conséquences pour l’économie La r éforme de la protection de la population permettra de diminuer de quelque 30 %, par rapport à 1998, les co ûts supportés par l’économie, grâce notamment aux modifications effectu ées au sein des organisations de milice (sapeurs-pompiers et protection civile). Cette prévision comprend aussi bien les co ûts budgétaires que les coûts dits extrabudg étaires. Ces derniers comprennent les co ûts pris en charge par d’autres institutions et support és par des particuliers ou occasionn és par des pertes de gain non compensées. Les économies seront de l ’ordre de 30 % pour les co ûts budg étaires, sapeurs- pompiers et protection civile confondus. Quant aux co ûts extrabudg étaires, ils devraient diminuer de quelque 20 %. La raison en est principalement la r éduction des effectifs des sapeurs-pompiers (de 160 000 à 110 000 personnes env.) et de la protection civile (de 280 000 à 120 000 env.). L ’assouplissement de l ’obligation de construire et donc la diminution sensible des activit és dans le secteur de la construc- tion des abris joueront également un rôle non négligeable. 6 Programme de la législature Le plan directeur de la protection de la population et le projet de r évision totale de la législation en matière de protection de la population et de protection civile figurent sous l’objectif 4 du rapport sur le Programme de la l égislature 1999 –2003 intitul é «Mise en œ uvre de la nouvelle politique de s écurité, dite de la s écurité par la coopé- ration» (FF 2000 2180). 7 Le projet dans le contexte international La conception du nouveau syst ème se fonde également sur des exp ériences, des im- pulsions et des tendances provenant de l ’étranger. Ces derni ères ann ées, de nombreux pays d ’Europe ont entrepris de r éformer plus ou moins profond ément leurs systèmes de protection de la population. Dans certains d ’entre eux, le proces- sus de r éforme est en cours. Les objectifs premiers sont pratiquement partout les mêmes: d’une part, adapter les systèmes de protection de la population aux men aces actuelles en les axant concr ètement sur la ma îtrise de catastrophes naturelles ou anthropiques et de situations d ’urgence, tout en r éduisant sensiblement les préparatifs et les mesures en pr évision d’un conflit armé; d’autre part, encourager le renforcement de la coopération entre les organisations partenaires, jusqu ’à créer des systèmes de protection de la population totalement coordonnés. La traduction de ces objectifs dans la r éalité tient bien s ûr compte des particularit és nationales. C ’est notamment le cas pour la r épartition des comp étences et des responsabilités entre les diff érents échelons de pouvoir (selon les structures plut ôt fédérales ou centralis ées des Etats) et pour les mod èles de service obligatoire (systèmes professionnels ou de milice). La situation g éopolitique, la topographie et l’aménagement du territoire jouent un rôle primordial dans l’analyse des dangers qui menacent chaque pays. Dans ses grandes lignes, la r éforme actuelle de la protection de la population suisse s ’inscrit dans la tendance internationale, tout en prenant en compte les particularismes helvétiques.1649 8 Bases juridiques 8.1 Constitutionnalité Le projet de loi f édérale sur la protection de la population et sur la protection civile se fonde sur l’art. 61 (al. 1, 2 et 4) de la Constitution f édérale (RS 101), lequel attri- bue à la Conf édération la comp étence de l égiférer dans le domaine de la protection civile. En mati ère de protection de la population, le projet de loi se borne à régle- menter la coopération et à délimiter les compétences. 8.2 Délégation de compétences législatives Les comp étences r églementaires n écessaires à l ’exécution dans le domaine de la protection civile sont, comme de coutume, déléguées au Conseil fédéral. Dans le détail, il peut, en plus des comp étences dont il dispose, édicter des disposi- tions dans les domaines suivants: – coordination dans le domaine de la protection de la population (art. 5, al. 2); – instruction destinée aux organes de conduite en rapport avec le renforcement de la protection de la population (art. 9, al. 2); – extension ou r éduction de l ’obligation de servir dans la protection civile (art. 13, al. 2); –é largissement de l’obligation de servir dans la protection civile (art. 14); – libération anticipée; procédure (art. 20, al. 2); – exigences minimales auxquelles doivent répondre les ouvrages de protection (art. 56); – répartition des dommages-intérêts entre autorités concernées (art. 60, al. 2); – prescription de dispositions d’exécution (art. 75, al. 1); – transfert de comp étences l égislatives à l ’organe f édéral responsable de la protection civile (art. 75, al. 2). Les compétences suivantes seront directement d éléguées à l’organe fédéral respon- sable de la protection de la population et de la protection civile: – convocation aux services d’instruction et de perfectionnement (art. 38, al. 2).Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant la révision totale de la législation sur la protection civile In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 09 Cahier Numero Geschäftsnummer 01.062 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 05.03.2002 Date Data Seite 1607-1649 Page Pagina Ref. No 10 126 095 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.