Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 9. März 2016 (810 16 4) ____________________________________________________________________ Submission Frage der Unterstellung der Vergabe eines Auftrags zur laufenden Nachführung der amtlichen Vermessung unter das Submissionsrecht / Zuständigkeit des Kantonsgerichts Besetzung Vorsitzender Niklaus Ruckstuhl, Kantonsrichter Markus Clausen , Edgar Schürmann, Yves Thommen, Kantonsrichterin Helena Hess, Gerichtsschreiber Martin Michel Beteiligte A.____ , Bietergemeinschaft A.____ / B.____ , Beschwerdeführerin B.____ , Bietergemeinschaft A.____ / B.____, Beschwerdeführerin vertreten durch Elisabeth Gutzwiller Emmerth, Advokatin gegen Einwohnergemeinde C.____ , Beschwerdegegnerin , vertreten durch Dr. Christoph Meyer, Advokat D.____ , Beigeladene, vertreten durch Dominique Erhart , Rechtsanwalt Betreff Nachführung der amtlichen Vermessung des Ge meindegebietes von C.____ (Verfügung der Einwohnergemeinde C.____ vom 19. November 2015) Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht A. Am 20. August 2015 schrieb die Einwohnergemeinde C.____ die Nachführung der amtlichen Vermessung öffentlich aus. Bei der Einwohnerg emeinde C.____ gingen in der Folge drei Angebote ein. Die Gemeinde bewertete das Angebo t der D.____ mit 76.09 Prozent am höchsten und erteilte ihr am 19. November 2015 den "Zuschlag". B. Auf Begehren der nicht berücksichtigten Bietergemei nschaft A.____ / B.____ erliess die Gemeinde am 21. Dezember 2015 eine Verfügung, in welcher dieser die wesentlichen Gründe, weshalb ihr Angebot nicht berücksichtigt wurde, genannt wurden. C. Dagegen erhoben die A.____ und die B.____ (Beschwe rdeführerinnen), vertreten durch Elisabeth Gutzwiller Emmerth, Advokatin in Reinac h, mit Eingabe vom 4. Januar 2016 beim Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwal tungsrecht (Kantonsgericht), Be- schwerde mit den Anträgen, es sei die Verfügung vom 21. Dezember 2015 (und damit auch die dieser zugrunde liegende Verfügung vom 19. November 20 15) betreffend "Amtliche Vermes- sung der Gemeinde C.____, Nachführung" aufzuheben und es sei der Zuschlag für die ausge- schriebenen Arbeiten den Beschwerdeführerinnen zu ertei len, eventualiter seien die Verfügun- gen aufzuheben und es sei die Angelegenheit zur Neubeu rteilung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, unter o/e-Kostenfolge. In verfahrensrecht licher Hinsicht beantragen die Be- schwerdeführerinnen insbesondere den Beizug der Vorakt en und die Einsichtnahme in sämtli- che Akten sowie der Beschwerde superprovisorisch die aufschiebende Wirkung zu erteilen. D. Am 6. Januar 2016 wurde der Beschwerde superproviso risch die aufschiebende Wirkung erteilt, der Einwohnergemeinde C.____ (Beschwerdegegnerin) und der D.____ (Beige- ladene) das rechtliche Gehör zu den Verfahrensanträge n gewährt und Frist zur Vernehmlas- sung in der Hauptsache gesetzt. E. Mit Eingaben vom 20. Januar 2016 nahmen die Besch werdegegnerin, vertreten durch Dr. Christoph Meyer, Advokat in Basel, und die Beigeladene, vertreten durch Dominique Erhart, Adokat in Oberwil, zu den Verfahrensanträgen Stellun g. Die Beschwerdegegnerin stellte den Antrag, die Beschwerde und den Antrag auf Gewährung der aufschiebenden Wirkung abzuweisen. Die Beigeladene beantragte, auf den Antr ag auf Gewährung der aufschiebenden Wirkung sei nicht einzutreten, eventualiter sei der A ntrag auf Gewährung der aufschiebenden Wirkung abzuweisen, subeventualiter seien die Beschwerde führerinnen zu verpflichten, eine Sicherheit für den der Beigeladenen und der Beschwerde gegnerin drohenden Schaden in der Höhe von Fr. 50'000.--, respektive einen Betrag nach Ermessen des Gerichts, zu hinterlegen. F. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 1. Februar 20 16 erteilte das Kantonsgericht der Beschwerde die aufschiebende Wirkung, beschränkte das Verf ahren vorderhand auf die Frage des Eintretens und räumte den Beteiligten Gelegenhe it ein, sich ergänzend zur Frage des Eintretens zu äussern. Die Frist zur Vernehmlassung in materieller Hinsicht wurde ausgesetzt. G. Mit Eingabe vom 15. Februar 2016 beantragte die Beigeladene, auf die Beschwerde nicht einzutreten. Die Beschwerdegegnerin verzichtete am 25. Februar 2016 unter Hinweis auf die nicht abschliessend geklärte Rechtslage auf einen A ntrag zur Frage des Eintretens. Die Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht Beschwerdeführerinnen beantragten mit Eingabe vom 26. Februar 2016, auf die Beschwerde sei einzutreten. H. Das Kantonsgericht hat den Fall am 9. März 2016 bera ten und entschieden. Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g: 1.1 Das Kantonsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amt es wegen und untersucht, ob und inwiefern auf eine Beschwerde eingetreten werden kann, d.h. es prüft, ob die formellen Voraus- setzungen (die sogenannten "Sachurteilsvoraussetzungen") er füllt sind (§ 16 Abs. 2 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordn ung [VPO] vom 16. Dezember 1993). Der Zugang zum Gericht besteht grundsätzlich nur i m Rahmen der geltenden Pro- zessordnung, d.h. im Rahmen der Bestimmungen der VPO. D ie VPO sieht im Bereich des Verfassungs- und Verwaltungsrechts verschiedene Rechtsmittel (Beschwerde gegen Erlasse, Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte, Be schwerde wegen Verletzung der Volksrechte, Beschwerde wegen Verletzung der Gemein deautonomie, Klage bei Kompetenzstreitigkeiten, verwaltungsgerichtliche Beschwer de und verwaltungsgerichtliche Klage) mit unterschiedlichen Sachurteilsvoraussetzungen vor. 1.2 Die Beschwerdeführerinnen haben eine verwaltungsg erichtliche Beschwerde (§§ 43 ff. VPO) erhoben. Die verwaltungsgerichtliche Beschwerde be im Kantonsgericht ist gemäss § 43 Abs. 1 VPO zulässig gegen Verfügungen und Entscheide de s Regierungsrates sowie letzt- instanzliche Entscheide der Direktionen und letztinstanzlich e Entscheide der Landeskirchen, sofern dem Kantonsgericht die Zuständigkeit nicht durch d ieses Gesetz oder durch andere Gesetze entzogen ist. 1.3 § 43 Abs. 2 VPO behält für die Zulässigkeit der ver waltungsgerichtlichen Beschwerde zusätzlich Sonderbestimmungen in anderen kantonalen Geset zen und der Verfassung vor. In Betracht fällt hier allein das kantonale Gesetz über öf fentliche Beschaffungen (BeG) vom 3. Juni 1999. Im Bereich der öffentlichen Beschaffung en sieht die kantonale Gesetzgebung für sämtliche Verfahren – in Abweichung vom allgemeinen Rec htsmittelweg – als einzige kantonale Beschwerdeinstanz das Verwaltungsgericht (bzw. seit der am 1. April 2002 in Kraft getretenen Justizreform: das Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht) vor (vgl. § 30 Abs. 1 BeG). Demnach stellt sich die Frage, ob die ange fochtene Verfügung der Beschwerdegegnerin in den objektiven Geltungsbereich des öffentlichen Beschaffungsrechts bzw. in den Anwendungsbereich des interkantonalen bzw. ka ntonalen öffentlichen Beschaffungsrechts fällt, was Voraussetzung für die direkte Zuständigkeit des Kantonsgerichts ist (vgl. Urteil des Kantonsgerichts [KGE VV] vom 20. März 2013 [810 12 290] E. 1.3). 2.1 Die Beschwerdegegnerin führte in ihrer Stellungn ahme vom 25. Februar 2016 aus, sie sei davon ausgegangen, dass sich die Vergabe des Auftrags z ur Nachführung der amtlichen Vermessung des Gemeindegebiets nach dem BeG richte und ha be ein entsprechendes Ver- fahren durchgeführt. Dies rechtfertige sich in Anbetracht der Tatsache, dass der berücksichtigte Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht Nachführungsgeometer auch Leistungen für die Gemeinde erbringe. Ungeachtet dessen sei die Frage, ob die Vergabe gesetzlicher Monopole oder staat licher Aufgaben dem Beschaffungs- recht unterstehe, komplex und werde kontrovers diskutiert. Für das Vorgehen der Gemeinde spreche, dass gemäss dem Entwurf zu einer revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (E-IVöB) vom 18. Septemb er 2014 die Übertragung von Mono- polen und staatlichen Aufgaben unter den objektiven Ge ltungsbereich des Beschaffungsrechts fallen würde. 2.2 Die Beschwerdeführerinnen bringen unter Verweis a uf Art. 45 der Verordnung über die amtliche Vermessung (VAV) vom 18. November 1992 vor, d ass das Bundesrecht vorschreibe, dass die vorliegenden Vermessungsarbeiten den kantonalen Bestimmungen des öffentlichen Beschaffungsrechts unterliegen würden, womit die Zuständ igkeit des Kantonsgerichts bereits aus diesem Grund zu bejahen sei. Zudem ergebe sich die Z uständigkeit des Kantonsgerichts aus den kantonalen Bestimmungen. § 3 BeG sehe vor, da ss die Vergabebestimmungen des Gesetzes für sämtliche Vergaben gelten würden, die der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienen. § 16 Abs. 2 der Verordnung zum Beschaffungsgesetz (BeV) vom 25. Januar 2000 sehe zudem vor, dass Daueraufträge periodisch auszuschreiben seien. Wei l das BeG auf sämtliche öf- fentlichen Dienstleistungsverträge Anwendung finde, die Kantonale Verordnung über die amt- liche Vermessung (KVAV) vom 12. Juni 2012 bezüglich der Unterstellung unter das öffentliche Beschaffungsrecht keine Unterscheidung zwischen periodische r und laufender Nachführung vornehme und das Bundesrecht zumindest für die periodischen Nachführungen die Anwendung der Bestimmungen der öffentlichen Beschaffungsrechts vorschr eibe, seien die vorliegenden laufenden Nachführungsarbeiten zumindest gemäss kantonale m Recht dem öffentlichen Beschaffungsrecht zu unterstellen. Auch wettbewerbsrech tliche Aspekte würden für die Unterstellung der vorliegenden Nachführungsarbeiten unter das öffentliche Beschaffungsrecht sprechen. Sodann beschaffe die Gemeinde die Dienstleist ung der Nachführung der amtlichen Vermessung, indem sie die öffentliche Aufgabe zur Erle digung an eine Zuschlagsempfängerin übertrage. 2.3 Die Beigeladene hält entgegen, die Frage, ob di e Aufgabe der Nachführung der amt- lichen Vermessung in den objektiven Anwendungsbereich de s öffentlichen Beschaffungsrechts falle, lasse sich weder direkt durch das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB) vom 16. Dezember 1994, das BeG noch durch die Int erkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB) vom 15. März 2001 oder die KVAV beantworten. Vorliegend trete die Gemeinde nicht als Nachfragerin, sondern als Anbieterin auf, indem sie das Recht zur ausschliesslichen Ausführung der Arbeiten für d ie Dauer von 5 Jahren vergebe; letztlich gehe es um die Vergabe einer Konzession. Demnac h sei erstellt, dass die öffentliche Ausschreibung nicht dem öffentlichen Beschaffungsrecht unterstehe. 3.1 Die angefochtene Vergabe der Beschwerdegegnerin b etrifft den Bereich der amtlichen Vermessung. Gemäss Art. 75a Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos- senschaft (BV) vom 18. April 1999 regelt der Bund die a mtliche Vermessung (vgl. auch Art. 34 des Bundesgesetzes vom 5. Oktober 2007 über Geoinformatio n [Geoinformationsgesetz, GeoIG] zur Aufgabenteilung zwischen Bund und Kanton). A uf Grundlage der amtlichen Ver-Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht messung, namentlich eines Plans für das Grundbuch, erfolg t die Aufnahme und Beschreibung der einzelnen Grundstücke im Grundbuch (Art. 950 Abs. 1 des Schweizerischen Zivil- gesetzbuches [ZGB] vom 10. Dezember 1907). Als amtliche Vermessung in diesem Sinn gelten die zur Anlage und Führung des Grundbuchs vom Kanton genehmigten und vom Bund anerkannten Vermessungen (Art. 1 Abs. 1 VAV). Gemäss Art . 29 Abs. 2 GeoIG umfasst die amtliche Vermessung insbesondere das Verdichten der geo dätischen Bezugsrahmen (lit. a), das Vermarken und Vermessen der Kantons-, Bezirks- und Gem eindegrenzen (lit. b), das Ver- marken und Vermessen der Grundstücksgrenzen (lit. c), das E rheben, Nachführen und Verwal- ten der topografischen Informationen über die Grundst ücke (lit. d) und das Bereitstellen des Plans für das Grundbuch (lit. e). Die Durchführung der amtlichen Vermessung hat der Bund den Kantonen übertragen (Art. 34 Abs. 2 lit. a GeoIG). 3.2 Die Daten des Vermessungswerks müssen möglichst jederze it den neusten Stand auf- zeigen. Nur so können sie ihre Funktion als Georeferenz daten und als Grundlage für den Plan für das Grundbuch und für Landinformationssysteme erfül len. Diesem Ziel dient die Nachfüh- rung der amtlichen Vermessung (M EINRAD HUSER , Schweizerisches Vermessungsrecht, 3. Auflage, 2014, Rz. 606). Die Nachführung der topog rafischen Informationen über die Grund- stücke (Art. 29 Abs. 2 lit. d GeoIG) meint die Anpassun g der Bestandteile der amtlichen Ver- messung an die veränderten rechtlichen und tatsächlichen V erhältnisse (Art. 18 Abs. 3 VAV). Die Gesetzgebung unterscheidet zwischen laufender Nachfüh rung (Art. 23 VAV) und periodi- scher Nachführung (Art. 24 VAV; vgl. auch Art. 2 Bst. a d er Verordnung über Geoinformation [Geoinformationsverordnung, GeoIV] vom 21. Mai 2008). Bei der laufenden Nachführung werden die Vermessungsdaten entweder gestützt auf ein Meldesystem (z.B. Gebäude) oder auf Einzelaufträge (z.B. Ausarbeitung von Mutationsakten zu r Nachführung der Grundstücksgren- zen) nachgeführt. Die periodische Nachführung wurde 199 3 als neues Nachführungsverfahren in der amtlichen Vermessung eingeführt und soll ermögl ichen, all diejenigen Daten im Vermes- sungswerk zu aktualisieren, für die kein Meldewesen organi siert werden kann. Alle Verände- rungen, die nicht der laufenden Nachführung unterliegen, sind periodisch nachzuführen (Art. 24 Abs. 1 VAV). Jede periodische Nachführung hat sich jeweils über ein grösseres zusammenhän- gendes Gebiet zu erstrecken (Art. 24 Abs. 2 VAV) und d er Nachführungszyklus darf 12 Jahre nicht überschreiten (Art. 24 Abs. 3 VAV). 3.3 Die Kantone können die Organisation der Nachführ ung der amtlichen Vermessung für ihr Gebiet selbst bestimmen. Eine einheitliche Organisa tionsform ist bundesrechtlich nicht vorgegeben. Es bestehen verschiedene Systeme, das Vermessung swerk aktuell zu halten. Die Kantone können die Vermessungsaufgaben durch Mitarbeite nde der öffentlichen Verwaltung ausführen lassen, vorausgesetzt, die Leitung erfolgt dur ch einen Geometer, der im Berufsregi- ster eingetragen ist (Art. 44 Abs. 2 lit. a VAV). Eine weitere Möglichkeit besteht darin, ein Mono- pol einzurichten, wonach ein angestellter oder gewählt er Nachführungsgeometer alle Mutatio- nen und Veränderungen des Vermessungswerks in seinem ih m zugeteilten Gebiet während einer bestimmten Zeit ausschliesslich ausführen darf und muss (vgl. ausführlich zur Problematik der Wettbewerbsverzerrungen bei diesem System: Empfehlun g der Wettbewerbskommission betreffend Wettbewerbsverzerrungen in der Nachführung der Amtlichen Vermessung vom 23. Januar 2006). Weiter ist es möglich, das Nachführung swesen ohne Einteilung in Nachfüh-Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht rungskreise und ohne Monopolstellung zu organisieren. Di eses Nachführungssystem gilt in den Kantonen Freiburg, Schwyz und Wallis. Der Private, der die Grundstücksform ändern will, hat diesfalls die Möglichkeit, den Nachführungsgeometer se lber auszusuchen, allenfalls aus einer vom Kanton zusammengestellten Liste; vorausgesetzt ist natü rlich, dass der Geometer die gesetzlichen Voraussetzungen für diese Arbeit, wie etwa den Eintrag im Register, erfüllt. Der so berechtigte Geometer kann technisch auf die zentral gehaltenen Datensätze des Vermessungs- werks greifen und durch Online-Zugriff anpassen (vgl. zum Ganzen HUSER , a.a.O., Rz. 608 ff.). 4.1 Nach dem Willen des kantonalen Gesetzgebers sind im Grundsatz die Gemeinden für die Nachführung der amtlichen Vermessung zuständig (§ 172 Abs. 1 des Gesetzes über die Einführung des Zivilgesetzbuches [EG ZGB] vom 16. November 2006; vgl. aber die Ausnahmen in § 171 Abs. 1 lit. b und c EG ZGB sowie in § 27 Abs. 1 und § 32 Abs. 1 KVAV). Die Gemeinden haben nach § 172 Abs. 1 EG ZGB für die Nach führung eine patentierte Ingenieur- Geometerin oder einen patentierten Ingenieur-Geomet er zu bestimmen und mit der entsprechenden Person einen Vertrag abzuschliessen. Der Kanton Basel-Landschaft hat sich demnach für eine Monopollösung entschieden, indem er d en Gemeinden vorschreibt, dass nur ein gewählter Geometer bzw. eine gewählte Geometerin sämtliche laufenden Nachführungen auf dem Gebiet einer Gemeinde ausführen darf und muss. 4.2 Monopol und Konzession ist in der Regel ein unzert rennliches Begriffspaar: In der Rechtsform der Konzession wird das Recht zur Ausübung einer staatlich monopolisierten Tätig- keit auf öffentlich-rechtliche Organisationseinheiten od er Private übertragen. Mittels einer Monopolkonzession wird das Recht zur Ausübung einer wirt schaftlichen Tätigkeit eingeräumt, die aufgrund eines rechtlichen Monopols grundsätzlich de m Staat vorbehalten ist (vgl. ausführlich zu den verschiedenen Arten von Konzessionen: D ANIEL KUNZ , Verfahren und Rechtsschutz bei der Vergabe von Konzessionen, Bern 2004, [KUNZ , Verfahren und Rechts- schutz], S. 18 ff.). Eine Sonderform der Monopolkonzession ist die sogenannte "Konzession des öffentlichen Dienstes" (teils auch als "Beleihung" bezeic hnet; vgl. zu den unterschiedlichen Begriffen: U LRICH HÄFELIN /G EORG MÜLLER /F ELIX UHLMANN , Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1822 ff.). D iese Konzession verbindet die Berechtigung zur Ausübung einer monopolisierten Tätigkeit mit einer im öffentlichen Interesse liegenden Betriebspflicht zugunsten Dritter ("Service public"). Das Gemeinwesen sucht nicht einen Lieferanten, sondern ein Substitut für die Wahrnehmung dieser Aufgaben (vgl. KUNZ , Verfahren und Rechtsschutz, a.a.O., S. 24 f. und 176). Indem die Beschwerdegegnerin der Beigeladenen das Recht (und die Pflicht) erteilt hat, die Aufgabe der laufenden Nachführung der amtlichen Vermessung während eines definierten Zeitraums auf dem Gemeindegebiet ausschliesslich zu erfüllen, hat sie der Beigeladenen eine Konzession des öffentlichen Dienstes erteilt. 5.1 Konzessionserteilungen sind mit Submissionen vergleic hbar: In beiden Fällen hat der Staat unter mehreren Bewerbern einen Privaten auszuw ählen, der in den Genuss einer staatlichen Privilegierung kommt. Die Anwendung des Subm issionsrechts setzt allerdings voraus, dass eine Beschaffung im Sinne der einschlägigen Bestimmungen zu beurteilen ist. Als Charakteristikum für eine öffentliche Beschaffung hat sich in Lehre und Rechtsprechung das Er- fordernis einer geldwerten Leistung durch das Gemeinwe sen an den Leistungserbringer durch-Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht gesetzt. Grundsätzlich liegt eine dem Submissionsrecht unt erstehende öffentliche Beschaffung dann vor, wenn der Staat als Nachfrager Waren oder Di enstleistungen beschafft, um damit seine Aufgaben wahrzunehmen, und hierfür eine Gegenle istung erbringt. Eine öffentliche Beschaffung zeichnet sich durch ihren synallagmatischen Ch arakter aus (vgl. Art. 6 Abs. 1 IVöB; BGE 135 II 49 = Die Praxis [Pra] 98 [2009] Nr. 75, E. 4.3.2, mit Hinweisen, P ETER GALLI /A NDRÉ MOSER /E LISABETH LANG /M ARC STEINER , Praxis des öffentlichen Beschaffungs- rechts, 3. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 107 mit Hinweisen). Nach dem Sub- missionsrecht ist die allgemeine, rechtsgleiche und transp arente Partizipierung von Privaten an den Ausgaben des Staates ab einem bestimmten Schwellenw ert Anknüpfungspunkt. Bei der Konzessionserteilung erwirbt das Gemeinwesen anders als i m Submissionsrecht nicht gegen Entgelt eine Leistung zur Erfüllung von öffentlichen A ufgaben. Anstelle des Entgelts räumt der Staat bei der Konzessionserteilung die Übertragung ein es (exklusiven) Nutzungsrechts ein. Nach herrschender Lehre und der Praxis des Bundesgerichts l iegt keine submissionsrechtlich relevante Beschaffung vor, wenn die öffentliche Hand fü r Leistungen nichts bezahlt oder selber gewerbliche Leistungen offeriert oder Konzessionen im Sinne von Sondernutzungsrechten an öffentlichen Gütern erteilt (BGE 125 I 212; C ASPAR ZELLWEGER /A NNATINA WIRZ , Das öffentliche Beschaffungsrecht des Kantons Basel-Stadt, in: Denise Buse r, [Hrsg.] Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, B asel 2008, S. 577 f.). Die Erteilung einer Konzession ist grundsätzlich (wie das Gewähren von S ubventionen oder Finanzhilfen) keine öffentliche Beschaffung (D ANIEL KUNZ , Die Konzessionserteilung, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann (Hrsg.), Die Konzession, Zürich 2011, [KUNZ , Konzessionserteilung] S. 28 ff.; G ALLI /M OSER /L ANG /S TEINER , a.a.O., je mit Hinweisen). 5.2 Auch bei der Vergabe von kantonalen Konzessionen de s öffentlichen Dienstes sucht das Gemeinwesen nicht einen Lieferanten, sondern ein Su bstitut für die Wahrnehmung dieser Aufgaben, was gegen eine Anwendbarkeit des Submissionsrech ts spricht. Bei Konzessionen des öffentlichen Dienstes fehlt es an einer direkten Lei stung des Konzessionärs dem Gemeinwesen gegenüber (KUNZ , Verfahren und Rechtsschutz, a.a.O., S. 275). Daneben gibt es weitere Gründe, die gegen die Anwendbarkeit des Subm issionsrechts auf Konzessionen des öffentlichen Dienstes sprechen: Die Übertragung von ö ffentlichen Aufgaben auf Einheiten ausserhalb der Zentralverwaltung erfordert eine geset zliche Grundlage. Diese sollte sich auch zur Organisation des neuen Trägers (des Konzessionärs) äusser n und die minimalen Voraus- setzungen für die Erteilung festlegen. Die Submissionsge setzgebung ist sodann nicht auf die Vergabe von Konzessionen zugeschnitten. So ist der vertrag liche Teil der Konzession – im Gegensatz zum Submissionsrecht – nicht privatrechtlich. Demg egenüber sind die Beschaf- fungsfälle nach Submissionsrecht typischerweise Rechtsgesch äfte, die das Gemeinwesen ab- schliesst, wenn es wie ein Privater am Markt auftritt. Das Submissionsrecht ist auf privat- rechtliches Handeln des Gemeinwesens zugeschnitten, weil do rt keine gesetzlichen Vorgaben bestehen. Weiter lässt sich bei privatrechtlichen Verträge n relativ einfach feststellen, ob der Schwellenwert erreicht ist. Demgegenüber lässt sich bei "Dienstleistungskonzessionen", wenn – wie vorliegend – keine Abgeltung mit der Konzessionsverl eihung bezahlt wird, kein Wert ermit- teln. Bei der Auswahl der "Besten" können zudem nicht d ie gleichen Kriterien wie im Sub- missionsrecht massgebend sein (vgl. ausführlich dazu K UNZ , Verfahren und Rechtsschutz, a.a.O., S. 176 ff.). Seite 8 http://www.bl.ch/kantonsgericht 5.3 Bei der laufenden Nachführung der amtlichen Verme ssung treten die Gemeinden nicht als Nachfragerinnen, sondern als Anbieterinnen auf, indem sie das Recht zur ausschliesslichen Ausführung laufender Nachführungsgeometerarbeiten au f ihrem Gebiet für eine bestimmte Dauer vergeben. Den Anstoss für die Nachführungsarbeite n geben Private (bzw. bei eigenen Grundstücken und Bauvorhaben auch die Gemeinde), die G renzen ändern, Grundstücke zu- sammenlegen oder gewisse Teile an Grundstücken abtrennen wollen. Der Umfang der Arbeiten hängt damit ganz überwiegend von den Privaten ab und i st im Moment des Auswahlverfahrens und der Bezeichnung des Nachführungsgeometers nicht für die gesamte Zeitperiode bestimm- bar. Kein Bewerber und keine Bewerberin kann ein pre isliches Gesamtangebot für die Arbeiten während der Laufzeit des Nachführungsvertrags machen ( vgl. HUSER , a.a.O., Rz. 231). Die für die Nachführungsarbeiten zu erhebenden Gebühren sind sodann staatlich definiert (vgl. kantonale Verordnung über die Gebühren für die Nachf ührungsarbeiten in der amtlichen Vermessung vom 25. November 1997). Aus diesen Erwägun gen ergibt sich, dass die streitige Vergabe von Arbeiten der laufenden Nachführung grund sätzlich nicht in den Anwendungs- bereich des BeG fällt und nicht dem kantonalen öffentl ichen Beschaffungsrecht untersteht. Auch der Umstand, dass die Gemeinde gegebenenfalls wie Privatpersonen einzelne Nachfüh- rungsleistungen während der Konzessionsdauer beziehen k önnte, führt in Bezug auf die Vergabe der Konzession nicht dazu, dass diese dadurch zu einer öffentlichen Beschaffung wird. 5.4 Zu prüfen bleibt, ob die streitige Vergabe der Arbeiten der laufenden Nachführung auf dem Gemeindegebiet dennoch kraft spezialgesetzlicher Vor gaben den Bestimmungen des kantonalen öffentlichen Beschaffungsrechts unterstellt wir d (E. 6 hiernach). Fällt die Konzes- sionserteilung auch nicht aufgrund spezialgesetzlicher Vo rgaben unter die Submissionsgesetz- gebung, stellt sich weiter die Frage, ob die Ausschreibun g einer Konzession in verfahrens- rechtlicher Hinsicht "freiwillig" den Vorschriften des Sub missionsrechts unterstellt werden kann (E. 7; vgl. dazu KUNZ , Konzessionserteilung, a.a.O., S. 29 f.). 6. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen ka nn für die vorliegende Ver- gabe aus Art. 45 VAV keine Pflicht zur Durchführung ei ner Submission abgeleitet werden. Art. 45 VAV unterscheidet zwischen der Vergabe von Arbe iten der Vermarkung, der Ersterhe- bung, der Erneuerung, der periodischen Nachführung und der provisorischen Numerisierung an private Unternehmer (Abs. 1) sowie der Vergabe der Arbeiten der amtlichen Vermessung, die in einem bestimmten geografischen Raum zur ausschliesslichen A usführung vergeben werden (Abs. 2). Art. 45 Abs. 1 VAV sieht ausdrücklich vor, dass d ie Vergabe von Arbeiten wie der Ver- markung, Ersterhebung, Erneuerung, periodischen Nachführung und provisorischen Numerisie- rung nach den für den Kanton massgeblichen Vorschriften über das öffentliche Beschaffungs- wesen erfolgt. Für die Realisierung der meisten Vermess ungen ist somit eine Submission durchzuführen. Diese zu erledigenden Arbeiten können auch genau umschrieben werden und der Bewerber kann eine verbindliche Offerte mit einem konkreten Gesamtpreis einreichen (vgl. HUSER , a.a.O., Rz. 229). In Bezug auf die Vergabe der Arbeiten der laufenden Nachführung hält Art. 45 Abs. 2 VAV demgegenüber fest, dass Arbeiten de r amtlichen Vermessung, die in einem bestimmten geografischen Raum zur ausschliesslichen Ausführung vergeben werden, öffentlich ausgeschrieben werden müssen. Damit unterstellt Art. 45 VAV die Arbeiten der laufenden Seite 9 http://www.bl.ch/kantonsgericht Nachführung nicht den kantonalen Vorschriften über das ö ffentliche Beschaffungswesen; diese sind aber immerhin von der Ausschreibungspflicht gemäss Ab s. 2 erfasst (ebenso Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24. Oktober 2 014, 100 2013 54 = Baurecht [BR] 4/2015, S. 227). Der kantonale Gesetzgeber hat es unte rlassen, mit der Neuregelung der amtlichen Vermessung im EG ZGB eine gesetzliche Grundl age für eine direkte Anfechtbarkeit von Verfügungen im Bereich der laufenden Nachführung der amtlichen Vermessung zu erlas- sen. Sodann finden sich im kantonalen Recht keine ande ren einschlägigen gesetzlichen Son- dernormen, welche die Vergaben von Arbeiten der laufe nden Nachführung der amtlichen Vermessung den Bestimmungen des kantonalen öffentlichen Beschaffungsrechts unterstellen. Insbesondere verlangt auch die geltende IVöB bei Vergaben von laufenden Nachführungsarbei- ten keine Anwendung der Submissionsgesetzgebung. Eine Unterstellung sämtlicher Konzessio- nen unter die Submissionsgesetzgebung wird vielmehr erst im Rahmen der geplanten Revision der IVöB diskutiert. Mit der Revision der IVöB soll eine neue Norm zur vollen objektiven Unterstellung von Konzessionen unter das Beschaffungsrech t geschaffen werden (vgl. Art. 8 Abs. 2 E-IVöB; als Einschränkung ist indes weiterhin vorge sehen, dass spezialgesetzliche Regeln vorgehen sollen, weil das Beschaffungsrecht mit se inem Fokus auf Wettbewerb und Wirtschaftlichkeit bei Monopolkonzessionen und Konzessionen des öffentlichen Diensten nicht in allen Fällen den passenden Rahmen für eine Konzessio nsvergabe biete [vgl. Erläuternder Bericht zur Änderung der IVöB vom 18. September 2014 S. 17]). Daraus ergibt sich, dass im geltenden Recht keine spezialgesetzlichen Normen vorhanden sind, welche die Vergabe von Arbeiten der laufenden Nachführung der amtlichen Ver messung dem öffentlichen Beschaf- fungsrecht unterstellen. 7.1 Die direkte Beschwerde an das Kantonsgericht ist eine Besonderheit des Vergabe- rechts. Wird die Beschaffungsqualität verneint, sind reg elmässig zuerst Instanzen der verwal- tungsinternen Rechtspflege zu durchlaufen (vgl. G ALLI /M OSER /L ANG /S TEINER , a.a.O., Rz. 1239 ff.). Ausserhalb des Geltungsbereichs des öffentlichen Beschaffungsrechts ist der aus der Ausschreibung resultierende Entscheid somit nicht mit der direkten Beschwerde an das Kantonsgericht anfechtbar (siehe vorne E. 1.3). Sachver halte freiwillig dem Submissionsrecht zu unterstellen und auf diese Weise von den allgemeinen Verfahrensgesetzen abweichende Regelungen anzuwenden, die etwa neue Anfechtungsobjekt e oder neue Rechtsmittelwege schaffen, ist mit dem Legalitätsprinzip nicht vereinbar. Es ist Sache des Gesetzgebers und nicht der Rechtsanwendung, bestehende Regelungsdefizite bei Konzessionsvergaben zu beheben. Führt eine Gemeinde in einem solchen Bereich somit eine Ausschreibung durch, steht gegen das Ergebnis keine direkte Beschwerde an das Kantonsgerich t zur Verfügung (in diesem Sinne auch G ALLI /M OSER /L ANG /STEINER , a.a.O., Rz. 1239 ff.; K UNZ , Konzessionserteilung, a.a.O., S. 33). Demgemäss ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. 7.2 Anfechtungsobjekt ist eine Verfügung einer Gemein de. Sämtliche Erlasse, Verfügun- gen und Entscheide der Stimmberechtigten und der Org ane der Gemeinden, der Zweckver- bände und der Burgerkorporationen können durch Beschw erde angefochten werden, wobei in der Regel der Regierungsrat Beschwerdeinstanz ist (vgl. § 172 des Gesetzes über die Organisation und die Verwaltung der Gemeinden [Gemei ndegesetz, GG] vom 28. Mai 1970 i.V.m. § 174 GG). Die Verfügung der Gemeinde kann da her – sofern die Eintretensvorausset-Seite 10 http://www.bl.ch/kantonsgericht zungen erfüllt sind – zunächst beim Regierungsrat angef ochten werden. Die von den Beschwer- deführerinnen gestützt auf die unzutreffende Rechtsmit telbelehrung an das Kantonsgericht gerichtete Beschwerde wird folglich zur weiteren Prüfung an den Regierungsrat weitergeleitet. 8. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor Kantonsg ericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Be weiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt. Den Vorinstanzen bzw. kantonalen Behörden oder Gemeinden werden gemäss § 20 Abs. 3 VPO – abgesehen vom vorliegend nicht interessierenden Ausnahmefall von § 20 Abs. 4 VPO – keine Verfahrenskosten auferlegt. In Anbetracht der unzutreffenden Rechtsmittelbelehrung werden für den vorliegenden Nichteintretens- und Überweisungsentscheid keine Kosten e rhoben. Parteientschädigungen werden für das kantonsgerichtliche Verfahren nicht zuge sprochen. Über die Kosten- und Ent- schädigungsfolgen in der Hauptsache wird der Regierungsrat zu entscheiden haben. Seite 11 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t: ://: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Die Angelegenheit wird an den Regierungsrat über wiesen. 3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben und der g eleistete Kosten- vorschuss in der Höhe von Fr. 1‘400.-- wird den Beschwerde führerin- nen zurückerstattet. 4. Es werden für das kantonsgerichtliche Verfahren keine Parteikosten ersetzt. Vorsitzender Gerichtsschreiber