<!DOCTYPE html PUBLIC "-//W3C//DTD HTML 4.01//EN"> <html> <head> <title>AGVE 2008 107 S.494</title> <meta charset="utf-8"/><meta content="text/html; charset=utf-8" http-equiv="CONTENT-TYPE"/> <meta content="Weblaw - www.weblaw.ch" name="Publisher"/> </head> <body> <div class="header"><span class="year">2008</span> <span class="title">Verwaltungsbehörden</span> <span class="page_no">494</span></div> <div class="page" id="S1"> <div role="main"><br/> <span class="ft1"><b>107 Polizeiwesen; Unzulässigkeit eines generellen Verbots der Modellfliegerei;</b></span><br/> <span class="ft1"><b>Unterstellung unter eine Bewilligungspflicht im Polizeireglement.</b></span><br/> <br/> <span class="ft2">Entscheid des Departements Volkswirtschaft und Inneres, Gemeindeabtei-</span><br/> <span class="ft2">lung, vom 30. Juli 2008 in Sachen D. gegen die Einwohnergemeinde V.</span><br/> <br/> <span class="ft3"><i>Aus den Erwägungen</i></span><br/> <br/> <span class="ft4">2. a) Gemäss § 27 der Verfassung des Kantons Aargau (KV)</span><br/> <span class="ft4">vom 25. Juni 1980 gewährleisten Kanton und Gemeinden die öffent-</span><br/> <span class="ft4">liche Ordnung und Sicherheit. Sie schützen insbesondere Leben,</span><br/> <span class="ft4">Freiheit, Gesundheit und Sittlichkeit. Der Polizeigüterschutz gehört</span><br/> <span class="ft4">zu den klassischen Aufgaben der Gemeinden. Gestützt auf § 37 Abs.</span><br/> <span class="ft4">2 lit. f des Gesetzes über die Einwohnergemeinden (GG) vom 19.</span><br/> <span class="ft4">Dezember 1978 obliegt dem Gemeinderat die Sorge für die lokale</span><br/> <span class="ft4">Sicherheit gemäss Gesetz über die Gewährleistung der öffentlichen</span><br/> <span class="ft4">Sicherheit (Polizeigesetz, PolG) vom 6. Dezember 2005 sowie der</span><br/> <span class="ft4">Erlass eines entsprechenden Reglements. Die Rechtsetzungsbefug-</span><br/> <span class="ft4">nisse des Gemeinderates finden ihre Grenze grundsätzlich im Auto-</span><br/> <span class="ft4">nomiebereich der Gemeinde. Die Entscheidungsfreiheit der Ge-</span><br/> <span class="ft4">meinde umfasst im Rahmen der kommunalen Zwecksetzung alle</span><br/> <span class="ft4">Sachbereiche, in denen das übergeordnete Recht ihre Entscheidungs-</span><br/> <span class="ft4">freiheit nicht einschränkt, indem es einen Gegenstand teilweise regelt</span><br/> <span class="ft4">oder abschliessend, d.h. zwingend und vollständig, normiert (vgl.</span><br/> <span class="ft4">Andreas Baumann, Aargauisches Gemeinderecht, 3. Auflage, Aarau</span><br/> <span class="ft4">2005, S. 253 ff.).</span><br/> <span class="ft4">b) Der Bund hat die Kompetenz zur Regelung der Modellfliege-</span><br/> <span class="ft4">rei für unbemannte Luftfahrzeuge mit einem Gewicht von weniger</span><br/> <span class="ft4">als 30 kg auf die Kantone übertragen (Art. 2a der Verordnung über</span><br/> <span class="ft4">die Luftfahrt vom 14. November 1973). Da der Kanton Aargau von</span><br/> <span class="ft4">dieser Kompetenz bisher keinen Gebrauch gemacht hat, der Sachbe-</span><br/> <span class="ft4">reich demnach nicht durch übergeordnetes Recht eingeschränkt wird,</span><br/> <span class="ft4">wäre eine kommunale Regelung dieser Tätigkeit zum Schutze von</span><br/> <span class="ft4">Polizeigütern im kommunalen Polizeireglement grundsätzlich denk-</span><br/> <span class="ft4">bar. Der Gemeinderat V. hat von dieser Möglichkeit allerdings eben-</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2008</span> <span class="title">Gemeinderecht</span> <span class="page_no">495</span></div> <div class="page" id="S2"> <div role="main"><br/> <span class="ft4">falls kein Gebrauch gemacht. Hingegen hat er die Ausübung der</span><br/> <span class="ft4">Modellfliegerei im Polizeireglement (PR) einer Bewilligungspflicht</span><br/> <span class="ft4">unterstellt. [...]</span><br/> <span class="ft4">4. Der Gemeinderat V. hat ein generelles Modellflugverbot für</span><br/> <span class="ft4">das ganze Gemeindegebiet angeordnet (Ziff. 3 der angefochtenen</span><br/> <span class="ft4">Verfügung). Wie in allen Bereichen des öffentlichen Rechts haben</span><br/> <span class="ft4">die Behörden bei der Anwendung des Rechts verschiedene Grund-</span><br/> <span class="ft4">sätze zu beachten. Neben der Einhaltung des Gesetzmässigkeitsprin-</span><br/> <span class="ft4">zips muss das staatliche Handeln im öffentlichen Interesse liegen und</span><br/> <span class="ft4">verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung der</span><br/> <span class="ft4">Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV] vom 18. April 1999).</span><br/> <span class="ft4">a) Der Gemeinderat kann - gestützt auf § 37 Abs. 2 lit. f GG -</span><br/> <span class="ft4">auch ausserhalb des Polizeireglements, d.h. ohne weitere spezialge-</span><br/> <span class="ft4">setzliche Grundlage, die für die Aufrechterhaltung der öffentlichen</span><br/> <span class="ft4">Ruhe, Ordnung, Sicherheit und Sittlichkeit notwendigen Verfügun-</span><br/> <span class="ft4">gen und Anordnungen treffen (AGVE 2002, S. 616). Insofern stützt</span><br/> <span class="ft4">sich die angefochtene Verfügung auf eine gesetzliche Grundlage und</span><br/> <span class="ft4">verstösst somit nicht gegen das Gesetzmässigkeitsprinzip von Art. 5</span><br/> <span class="ft4">Abs. 1 BV.</span><br/> <span class="ft4">b) Im öffentlichen Interesse liegt all das, was der Staat zum</span><br/> <span class="ft4">Gemeinwohl vorkehren muss, um eine ihm obliegende Aufgabe zu</span><br/> <span class="ft4">erfüllen. Im polizeilichen Bereich sollen die behördlichen Anord-</span><br/> <span class="ft4">nungen dem Schutz von Polizeigütern dienen. Dazu zählen etwa die</span><br/> <span class="ft4">öffentliche Ruhe, Ordnung, Sicherheit und Sittlichkeit (Andreas</span><br/> <span class="ft4">Baumann, Aargauisches Polizeigesetz, Zürich 2006, Rz. 231; Ulrich</span><br/> <span class="ft4">Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage,</span><br/> <span class="ft4">Zürich 2002, N 2433 ff.; Hans Reinhard, Allgemeines Polizeirecht,</span><br/> <span class="ft4">Diss. Bern 1993, S. 68).</span><br/> <span class="ft4">Im vorliegenden Fall kommen als mögliche Polizeigüter die öf-</span><br/> <span class="ft4">fentliche Sicherheit sowie die öffentliche Ruhe, also der Schutz vor</span><br/> <span class="ft4">Lärm, in Frage. Aus der angefochtenen Verfügung lässt sich lediglich</span><br/> <span class="ft4">darauf schliessen, dass das Modellflug-Verbot zum Schutz der Be-</span><br/> <span class="ft4">völkerung vor übermässigen Lärmimmissionen ergangen ist. Sollten</span><br/> <span class="ft4">auch Sicherheitsaspekte massgebend gewesen sein, so wäre die Ver-</span><br/> <span class="ft4">fügung jedenfalls in dieser Hinsicht ungenügend begründet.</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2008</span> <span class="title">Verwaltungsbehörden</span> <span class="page_no">496</span></div> <div class="page" id="S3"> <div role="main"><br/> <span class="ft4">aa) Der Immissionsschutz ist in zwei selbständige Normenkom-</span><br/> <span class="ft4">plexe gespalten, in den privatrechtlichen und den öffentlich-rechtli-</span><br/> <span class="ft4">chen Immissionsschutz. Als Folge davon existieren zwei Immissi-</span><br/> <span class="ft4">onsschutzregelungen, die nach herrschender Lehre und Praxis ge-</span><br/> <span class="ft4">trennt und in Bezug auf den Inhalt und das Verfahren zu deren Gel-</span><br/> <span class="ft4">tendmachung unabhängig sind. Der privatrechtliche Immissions-</span><br/> <span class="ft4">schutz wird im Zivilgesetzbuch (ZGB) geregelt. Da ein absolutes</span><br/> <span class="ft4">Immissionsverbot das Grundeigentum entwertet und damit dem Ei-</span><br/> <span class="ft4">gentümer die einfachsten und wichtigsten Benützungsmöglichkeiten</span><br/> <span class="ft4">genommen würden, ist eine Vorschrift notwendig, wonach die</span><br/> <span class="ft4">Grundeigentümer gegenseitig verpflichtet werden, Einwirkungen bis</span><br/> <span class="ft4">zu einem gewissen Grad zu dulden. Diesem Interessenausgleich</span><br/> <span class="ft4">dient der Art. 684 ZGB (Berner Kommentar, Band IV, Das Sachen-</span><br/> <span class="ft4">recht, Bern 1975, N 1 zu Art. 684). Im Unterschied zum privatrecht-</span><br/> <span class="ft4">lichen Immissionsschutz zerfällt der öffentlich-rechtliche Immissi-</span><br/> <span class="ft4">onsschutz in mehrere Rechtsgebiete, die sich gegenseitig ergänzen,</span><br/> <span class="ft4">aber nicht immer von den gleichen Prinzipien und Zielsetzungen ge-</span><br/> <span class="ft4">leitet sind. Da Immissionen zu den räumlichen Auswirkungen der</span><br/> <span class="ft4">Grundstücksnutzung auf die Umwelt gehören, mit denen sich das</span><br/> <span class="ft4">Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht befassen, richtet sich</span><br/> <span class="ft4">deren Zulässigkeit in erster Linie nach baurechtlichen Kriterien</span><br/> <span class="ft4">(AGVE 1981, S. 136). Der gestützt auf ein kommunales Reglement</span><br/> <span class="ft4">statuierte polizeiliche Immissionsschutz hat neben dem Umwelt-</span><br/> <span class="ft4">schutz- und Raumplanungsrecht lediglich subsidiäre Bedeutung</span><br/> <span class="ft4">(Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 3. Kammer,</span><br/> <span class="ft4">vom 15. Dezember 2003 in Sachen G., S. 36).</span><br/> <span class="ft4">bb) Der polizeiliche Immissionsschutz beschränkt sich im We-</span><br/> <span class="ft4">sentlichen auf die Regelung der Mittags-, Nacht- und Sonntagsruhe.</span><br/> <span class="ft4">Ausserhalb dieser Zeiten besteht ein polizeilicher Schutz nur vor</span><br/> <span class="ft4">eindeutig übermässigem Lärm (im Sinne von sinnlosem und mutwil-</span><br/> <span class="ft4">ligem Lärm). Aus polizeilicher Sicht sind denn auch lärmige Frei-</span><br/> <span class="ft4">zeitaktivitäten ausserhalb der Ruhezeiten zulässig, da der polizeiliche</span><br/> <span class="ft4">Immissionsschutz gerade nicht dem Interessenausgleich unter Priva-</span><br/> <span class="ft4">ten dient. Im Weiteren ist zu beachten, dass über den (subsidiären)</span><br/> <span class="ft4">polizeilichen Immissionsschutz nicht verboten werden kann, was im</span><br/> <span class="ft4">Rahmen der Lärmschutzbestimmungen des Bau-, Raumplanungs-</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2008</span> <span class="title">Gemeinderecht</span> <span class="page_no">497</span></div> <div class="page" id="S4"> <div role="main"><br/> <span class="ft4">und Umweltschutzrechts erlaubt ist. Nachdem das Departement Bau,</span><br/> <span class="ft4">Verkehr und Umwelt (BVU) in seiner Zustimmungserklärung vom</span><br/> <span class="ft4">4. September 2007 die Modellfliegerei in V. bei Einhaltung gewisser</span><br/> <span class="ft4">Beschränkungen als zulässig erkannt hat, besteht kein öffentliches</span><br/> <span class="ft4">Interesse an der Anordnung eines generellen Verbotes der Modell-</span><br/> <span class="ft4">fliegerei. Es bleibt den von der Ausübung der Modellfliegerei betrof-</span><br/> <span class="ft4">fenen Grundstückbesitzer unbenommen, ihre Rechte auf Abwehr von</span><br/> <span class="ft4">Besitzesstörungen auf dem Weg der Zivilklage durchzusetzen (vgl.</span><br/> <span class="ft4">Art. 3 der Verordnung über Luftfahrzeuge besonderer Kategorien</span><br/> <span class="ft4">vom 24. November 1994).</span><br/> <span class="ft4">c) Wie in allen Gebieten des öffentlichen Rechts ist bei der An-</span><br/> <span class="ft4">ordnung einer verwaltungsrechtlichen Massnahme das Verhältnis-</span><br/> <span class="ft4">mässigkeitsprinzip zu beachten. Gemäss bundesgerichtlicher Praxis</span><br/> <span class="ft4">besagt das genannte Prinzip, dass polizeiliche Eingriffe nicht</span><br/> <span class="ft4">schärfer sein dürfen, als es der Zweck der Massnahme erfordert, und</span><br/> <span class="ft4">dass sie unzulässig sind, wenn ein geringerer Eingriff zum Ziele</span><br/> <span class="ft4">führt (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,</span><br/> <span class="ft4">5. Auflage, Nr. 58 B. I.). Mit anderen Worten verlangt der Grundsatz</span><br/> <span class="ft4">der Verhältnismässigkeit, dass eine Einschränkung nicht über das</span><br/> <span class="ft4">hinausgeht, was notwendig ist, um den Zweck zu erfüllen, welchem</span><br/> <span class="ft4">sie dient.</span><br/> <span class="ft4">aa) Die Ausübung der Modellfliegerei kann verschiedenartige</span><br/> <span class="ft4">Auswirkungen auf Polizeigüter haben. Neben den übermässigen</span><br/> <span class="ft4">Lärmimmissionen ist etwa auch an den Sicherheitsaspekt zu denken.</span><br/> <span class="ft4">Es spricht deshalb nichts dagegen, für die Modellfliegerei eine Be-</span><br/> <span class="ft4">willigungspflicht ins kommunale Polizeireglement aufzunehmen.</span><br/> <span class="ft4">Damit lassen sich auf die bestehenden Örtlichkeiten angepasste Lö-</span><br/> <span class="ft4">sungen finden, die der jeweiligen Situation gerecht werden. Ob die</span><br/> <span class="ft4">Bewilligungspflicht in jedem Fall mit dem Grundsatz der Verhält-</span><br/> <span class="ft4">nismässigkeit vereinbar ist, braucht hier nicht geprüft zu werden. Für</span><br/> <span class="ft4">die Gemeinde V. ist die Verhältnismässigkeit jedenfalls aufgrund der</span><br/> <span class="ft4">entstandenen Problematik der gehäuften Modellflugaktivitäten gege-</span><br/> <span class="ft4">ben. Auf diese Art und Weise lässt sich sicherstellen, dass keine</span><br/> <span class="ft4">Schutzgüter beeinträchtigt werden. Damit die Bewilligungspflicht ih-</span><br/> <span class="ft4">ren Zweck erfüllen kann, ist ihre Einhaltung auch durchzusetzen,</span><br/> <span class="ft4">wenn zeitweise nur wenige Modellflieger ihrem Hobby nachgehen.</span><br/></div> </div> <div class="header"><span class="year">2008</span> <span class="title">Verwaltungsbehörden</span> <span class="page_no">498</span></div> <div class="page" id="S5"> <div role="main"><br/> <span class="ft4">Darüber hinausgehende Anordnungen, wie etwa ein generelles Ver-</span><br/> <span class="ft4">bot, wären demzufolge aber unverhältnismässig. Da mit der Bewilli-</span><br/> <span class="ft4">gungspflicht eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme zum</span><br/> <span class="ft4">Schutze von Polizeigütern zur Verfügung steht, sind Modellflug-Ver-</span><br/> <span class="ft4">bote auch für einzelne Teilbereiche (z.B für das Gebiet W. oder nur</span><br/> <span class="ft4">für Modellflugzeuge mit Benzinmotoren) unverhältnismässig und</span><br/> <span class="ft4">damit nicht zulässig. Infolgedessen wäre auch die Aufnahme eines</span><br/> <span class="ft4">derartigen Verbotes (etwa im Sinne der eingereichten Petition) ins</span><br/> <span class="ft4">kommunale Polizeireglement aus Gründen des Lärmschutzes unzu-</span><br/> <span class="ft4">lässig.</span><br/> <span class="ft4">bb) Bei der eingeführten Bewilligungspflicht handelt es sich um</span><br/> <span class="ft4">eine klassische Polizeierlaubnis. Das heisst, dass die Gesuche zu be-</span><br/> <span class="ft4">willigen sind, sofern keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften durch</span><br/> <span class="ft4">die konkrete Modellflugaktivität verletzt werden. Erteilt der Ge-</span><br/> <span class="ft4">meinderat eine Bewilligung nicht oder nur unter Auflagen, ist der</span><br/> <span class="ft4">entsprechende Rechtsweg zu öffnen. So wären etwa Auflagen ge-</span><br/> <span class="ft4">stützt auf das Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht beim</span><br/> <span class="ft4">BVU anfechtbar. Vernünftigerweise muss nicht für jede einzelne</span><br/> <span class="ft4">Aktivität ein gesondertes Gesuch eingereicht werden. So kann eine</span><br/> <span class="ft4">Bewilligung auch für einen längeren Zeitraum ausgesprochen wer-</span><br/> <span class="ft4">den, sofern der gleiche Standort, von den gleichen Personen unter</span><br/> <span class="ft4">den gleichen Voraussetzungen benutzt wird. Sollte die Bewilligungs-</span><br/> <span class="ft4">pflicht als solche nicht eingehalten werden, so hat sie der Gemeinde-</span><br/> <span class="ft4">rat mittels Bussen durchzusetzen. Bei der Aussprechung der Bussen</span><br/> <span class="ft4">ist das jeweilige Verschulden mit zu berücksichtigen. Werden allfäl-</span><br/> <span class="ft4">lige mit der Bewilligung erteilte Auflagen nicht eingehalten, so kann</span><br/> <span class="ft4">der Gemeinderat die Bewilligung entziehen. Zudem könnten zukünf-</span><br/> <span class="ft4">tige weitere Gesuche der gleichen Personen verweigert werden.</span><br/></div> </div> </body> </html>