2015 Schulrecht 233 XI. Schulrecht 36 Schulrecht; Fachhochschule Nordwestschweiz (FHNW) - Die Beschwerdekommission FHNW ist keine Verwaltungsjustiz be- hörde und hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren keine Partei - stellung; diese kommt der FHNW zu, welche durch die Direktion bzw. das Direktionspräsidium handelt. - Das Anwaltsmonopol (§ 14 Abs. 3 VRPG), die Vorschriften über den Rechtsstillstand (§ 28 Abs. 2 VRPG) und das Verbot der reformatio in peius ( § 48 Abs. 2 VRPG) gelten im Verfahren vor der Beschwer - dekommission FHNW nicht. Urteil des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 16. Juli 2015 in Sachen A. gegen Fachhochschule Nordwestschweiz (WBE.2014.387). Aus den Erwägungen 2.2. Die Parteistellung in einem Beschwerdeverfahren regelt § 13 Abs. 2 VRPG. Gemäss § 13 Abs. 2 lit. e VRPG ist die V orinstanz Partei. Nur wenn die erstinstanzliche Entscheidungsbehörde einem andern Gemeinwesen angehört, kommt ihr im Beschwerdeverfahren ebenfalls Parteistellung zu (§ 13 Abs. 2 lit. f VRPG). V orinstanz und damit Partei im vorliegenden Verfahren wäre daher die Beschwerde- kommission FHNW; der FNHW selber käme demgegenüber keine Parteistellung zu. Die Beschwerdekommission FHNW erfüllt indessen nach ihrem eigenen Verständnis die Kriterien eines Gerichts im Sinne der Rechtsweggarantie von § 29a BV und wäre daher als Verwaltungs - justizbehörde zu betrachten (Entscheid der Beschwerdekommission FHNW vom 18 . Juni 2012, Nr. 11.016, Erw. 3 unter Hinweis auf GABRIELLA MATEFI, Das Verfahren vor der Beschwerdekommission 234 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2015 der Fachhoch schule Nordwestschweiz [FHNW], in: Der Weg zum Recht, Festschrift für Alfred Bühler, Zürich 2008, S. 301 ff.). Verwal- tungsjustizbehörden haben nach dem Verwaltungs rechtspflegegesetz keine Parteistellung (§ 13 Abs. 3 VRPG). 2.3. Das Verwaltungsgericht hat in seiner bisherigen Rechtspre - chung die Rechtsnatur der Beschwerdekommission FHNW offen ge - lassen (AGVE 2010, S. 225 ff., Erw. 2.4.2). Der zitierte Entscheid erging im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens in Schulsachen (Prü- fungsentscheid). Die Entsche ide der Beschwerdekommission FHNW in Per so- nalfragen wa ren bis zum 31 . Dezember 2012 beim früheren Per so- nalrekursgericht des Kantons Aargau anfechtbar. Das Personalrekurs- gericht entschied mit Ur teil vom 3 . Juli 2008 (AGVE 2008, S. 433 ff.), dass bei personalrechtlichen Streitigkeiten aus einem Ver- trag das Personalgesetz des Kantons Aargau , PersG) und seine Folgeerlasse sowie für den Rechts mittelweg analog die Bestimmungen der Aargauischen Zi vilprozessordnung zur Anwendung gelangen würden. De mzufolge ent scheide die Beschwerdekommission FHNW im Klageverfahren; die ent - sprechenden Entscheide seien mittels Appellation an das Perso nalre- kursgericht weiterziehbar (AGVE 2008, S. 433, Erw. 2). Zumindest implizit beruht diese Auffassung auf der G rundlage, dass die Be - schwerdekommission FHNW im Personalbereich eine Gerichts be- hörde darstellt. Seit der Umsetzung der Justizverfassungsreform im Kanton Aargau auf den 1 . Januar 2013 entscheidet das Verwaltungsgericht auch über Be schwerden gegen Ents cheide der Beschwerdekommis - sion FHNW in Per sonalsachen (AGS 2012/5 -02). Die Aargauische Zivilprozessordnung wurde mit Inkrafttreten der Schweizerischen Zi- vilprozessordnung aufgehoben (AGS 2010/5 -07). Das Rechtsmittel - verfahren in der Schweizeri schen Zivilprozessordnung mit Berufung und Beschwerde an die (obere) kantonale Rechtsmittel instanz unter- scheidet sich in wesentlichen Punkten von der Rege lung, wie sie un- ter der Aargauischen Zivilprozessordnung galt. Für die Berufung be - steht eine Streitwertgrenze und das Novenrecht im Rechts mittel-2015 Schulrecht 235 verfahren unterscheidet sich von der früheren aargaui schen Rege - lung. In verschiedenen Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungs - gericht in Schulsachen war die funktionale Zuständigkeit einzelner Organe und In stitutionen der FHNW im Beschwerdeverfahren kon - trovers. Eine grundsätzliche Prüfung der verfas sungsmässigen Stel- lung der Beschwerdekommission FHNW ist schliess lich auch mit Blick auf die Verfahrensgarantien der Parteien im verwal tungsge- richtlichen Verfahren angebracht. 3. 3.1. Der Staatsvertrag FHNW (Staatsvertrag zwischen den Kantonen Aargau, Basel-Landschaft, Basel-Stadt und Solothurn über die Fach - hochschule Nordwestschweiz [FHNW] vom 27 . Oktober 2004 [SAR 426.070]) regelt Aufgaben, Organisation und Zuständigkeit der Beschwerdekommission FHNW in § 33. Danach besteht die Be - schwerdekommission aus fünf, von den Regierungen der Vertrags - kantone auf vier Jahre gewählten Mitgliedern, inkl. Präsiden tin/ Prä- sident ( Abs. 1). Jeder Vertragskanton ist durch mindes tens ein Mit - glied vertreten (Abs. 2). Die Beschwerdekommission organisiert sich selbst ( Abs. 2bis) und ent scheidet über Beschwer den gegen Ver fü- gungen der Fachhochschule und in personalrechtlichen Streitigkeiten in einer Besetzung mit mindestens drei Mitgliedern (Abs. 4). Mit der Beschwerde an die Beschwerdekommission können alle Mängel des Verfahrens und der angefochtenen Verfügung geltend ge- macht werden ( Abs. 5). Die Beschwerdekommission informiert den Fachhochschulrat jährlich summarisch über die erledigten Verfahren (Abs. 8). Die Regierungen haben die Mitglieder der Beschwerdekommis- sion zu wählen (§ 17 Abs. 1 lit. g Staatsvertrag FHNW) und die Ver- gütung der Beschwerdekommission festzulegen ( § 17 Abs. 1 lit. h Staatsvertrag FHNW). 3.2. Art. 191b Abs. 1 BV verpflichtet die Kantone, für öffentlich - rechtliche Streitigkeiten richterliche Behörden einzusetzen. Sie kön - nen die Recht sprechung auch gemeinsamen richterlichen Behörden 236 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2015 übertragen ( Abs. 2). Richterliche Be hörden sind unabhängige, nur dem Recht verpflichtete Organe der Rechtsprechung (Art. 191c BV). Diese Kriterien gewährleisten die institutionelle Unabhängigkeit der Justiz in grundrechtlicher Hinsicht (Art. 29a und 30 BV) und sichern organisationsrechtlich das Gewaltentei lungsprinzip ( CHRISTINA KISS/HEINRICH KOLLER, in: St. Galler Kommentar zur BV, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 191b N 13; GEROLD STEINMANN, in: St. Galler Kommentar, a.a.O., Art. 191c N 3; REGINA KIENER, Rich- terliche Unabhängig keit, Verfassungsrechtliche Anforderungen an Richter und Gerichte, Bern 2001, S. 25 f.; BGE 126 I 228, Erw. 2a/bb). Verfassungs konforme richterliche Behörden sind im formellen Sinn die Rechtsprechungsinstanzen, welche in die Justizor- ganisation eines Kantons eingebunden sind (vgl. zur Differenzierung BGE 139 III 98, Erw. 3.2.1). Im Kanton Aargau wird die Verwaltungsgerichtsbarkeit durch das Spezialverwaltungsgericht, das Obergericht und das Justizgericht ausgeübt (§ 100 KV). Auch nach den Kantonen Solothurn und Basel- Landschaft ist die Beschwerdekommission FHNW verfassungsrecht- lich keine Justizbe hörde mit Zuständigkeit in der Rechtsprechung öffentlich-rechtlicher Streitigkeiten (Art. 91 Abs. 1 lit. a-f der Verfas- sung des Kantons Solothurn vom 8. Juni 1986 [KV/SO; BGS 111.1]; vgl. auch: § § 47 ff. des Gesetzes über die Gerichtsorganisation vom 13. März 1977 [GO; BGS 125.12]; § 85 der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft vom 17 . Mai 1984 [KV/BL; SGS 100]). Die Ver - fassung des Kantons Basel -Stadt vom 23 . März 2005 (KV/BS; SG 111.100) weist die Verwaltungsgerichtsbarkeit dem Sozial versi- cherungsgericht, den vom Gesetz vorgesehenen Rekurs kommissio- nen und dem Appellationsgericht zu ( § 115 KV/BS). Rekurs kom- missionen im Sinne dieser Bestimmung sind die Behör den, deren Mitglieder ausschliesslich vom Grossen Rat oder Regie rungsrat des Kantons Basel-Stadt gewählt werden (vgl. § 10 Abs. 1 des Gesetzes über die Ver fassungs- und Verwaltungsrechtspflege vom 14 . Juni 1928 [SG 270.100]), nicht aber Behörden, deren Mitglie der von mehreren Kantonsregierungen gewählt werden ( STEPHAN WULL- SCHLEGER/ANDREAS SCHRÖDER, Prakti sche Fragen des Verwal - tungsprozesses im Kanton Basel -Stadt, in: BJM 2005, S. 285 f.). In 2015 Schulrecht 237 den Verfassungen der vier Vertragskantone der FHNW ist auch keine institutionelle oder organi satorische Zusammenarbeit, insbesondere in der Verwaltungsjustiz, vor gesehen (vgl. § 3 KV/BS; Art. 2 KV/SO; § 3 KV/BL; § 4 Abs. 1 KV/AG). Eine verfassungsrechtliche Grundlage für eine institutionelle interkantonale Zusammenarbeit be- steht in den Kantonsverfassungen der Kantone Basel-Landschaft und Basel-Stadt nur im gegenseitigen Verhältnis ( § 3 KV/BS; § 3 KV/BL). Die Beschwerdekommission FHNW ist in die Justizorganisa - tion der Vertragskantone nicht eingebunden und somit kein Gericht im formellen Sinn. 3.3. Für die Qualifikation als richterliche Behörde ist eine Einbin - dung in die (ordentliche) Gerichtsstruktur eines Kantons nicht erfor - derlich. Ein Gericht im materiellen Sinn, das die An forderungen der Bundesverfassung an die richterliche Unabhängigkeit erfüllt, genügt. Die Bundesverfassung ( Art. 191c BV) und die Kantonsverfassung (§ 95 KV/AG) gewährleisten in grundrechtlicher Hinsicht die rich - terliche Unabhängigkeit in der Recht sprechung nach Massgabe der verfassungsrechtlichen Garantien aus Art. 29a und Art. 30 Abs. 1 BV . Ein verfassungskonformes Gericht zeich net sich funktional durch seine rechtsprechende Tätigkeit und organisa torisch durch seine institutionelle Unabhängigkeit a us. Die Behörde muss organi sato- risch und personell, nach der Art ihrer Ernennung, der Amts dauer, dem Schutz vor äusserer Beeinflussung und nach ihrem Erschei - nungsbild sowohl gegenüber anderen Behörden als auch gegen über den Parteien unabhängig und un parteiisch sein (BGE 126 I 228, Erw. 2 a/bb; vgl. auch BGE 139 III 98, Erw. 4.2; 134 I 16, Erw. 4.2; STEINMANN, a.a.O., Art. 30 N 8). Die Unabhängigkeit eines Gerichts wird nach der Praxis und Lehre noch nicht in Frage gestellt, nur weil dessen Mitglieder durch eine Exekutivbe hörde gewählt werden. Bedenken ergeben sich be - züglich solcher Ge richte, die regelhaft zur Überprüfung von Akten der Verwaltung aufgerufen sind, gerade wenn in regelmässigen Ab - ständen eine Wiederwahl der Richter erforderlich ist. H ier rechtfer- tigt sich eine Wahl durch die Exeku tive allein dann, wenn das 238 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2015 V orverfahren der Richterauslese transparenten Kriterien folgt und die Gewählten ihrem Werdegang und persönlichen Zu schnitt nach Ge - währ für eine unabhängige Kontrolle der Verwaltung bieten (KIENER, a.a.O., S. 258). 3.4. Der Staatsvertrag regelt in § 33 Abs. 2 die Vertretung der Ver - tragskantone in der Beschwerdekommission, nicht aber die Wählbar- keitsvoraussetzungen. Er enthält auch keine Bestimmung, welche die Unabhängigkeit gegenüber den Organen der Fachhochschule sichert (vgl. demge genüber § 30 des Vertrages zwischen den Kantonen Basel-Landschaft und Basel-Stadt über die gemeinsame Trägerschaft der Universität Basel vom 27 . Juni 2006 [SG 442.400]). Im Organi - sationsstatut der Fachhoch schule Nordwestschweiz vom 1 . Januar 2006 wird die Beschwerdekom mission nicht erwähnt. Sie er scheint auch nicht im Organigramm und im Funktionsdiagramm der Fach - hochschule (vgl. www.fhnw.ch/ueber -uns/organisation-fhnw, letzt - mals besucht am 16. Juli 2015). Der Staatsvertrag verlangt keine Un- abhängigkeit der Mitglieder der Be schwerdekommission. Insbeson- dere ist die Wahl von Personen, die bei der FHNW oder ih ren In - stitutionen tätig sind, vom Wortlaut des Staats vertrages nicht ausge - schlossen. Eine Garantie für die Unabhängigkeit gibt auch § 20 des Staatsvertrages nicht. Die Nichterwähnung der Beschwer dekom- mission in der Liste der obligatorischen Organe der FHNW sichert ihre institutionelle und organisatorische Unabhängigkeit nicht (a.A. MA TEFI, a.a.O., S. 305, FN 26), zumal der Fachhochschulrat weitere Organe bezeichnen kann (§ 20 Abs. 2 Staatsvertrag FHNW). V on den fünf Mitgliedern der Beschwerdekommission in dieser Amtsperiode sind die Präsidentin, die Vertreterin des Kantons B asel- Stadt und der Vertreter des Kantons Basel -Landschaft (vornehmlich) in der Justiz ihrer Kantone tätig (der Vertreter des Kantons Basel - Landschaft ist auch Inhaber eines Anwaltsbüros in Liestal). Der Ver- treter des Kan tons Aargau ist im Generalsekreta riat des De parte- ments Bildung, Kul tur und Sport und die Vertreterin des Kantons Solothurn im Bildungs- und Kulturdepartement (Rechtsabteilung) ih- res Kantons haupt amtlich tätig. Die Vertreter des Kantons Aargau und Solothurn sind somit in ihrer beruflichen Haupttätigkeit bei Mit-2015 Schulrecht 239 gliedern ihrer Wahlbehörde, die auch die Entschädigung der Mitglie- der der Be schwerdekommission festsetzen ( § 17 Abs. 1 lit. h Staats- vertrag FHNW), angestellt. Nach dem Reglement über die Organisation der Beschwerde - kommission FHNW vom 3. Juli 2007 nimmt an den Beratungen eine Kommissionsschreiberin bzw. ein Kommissionsschreiber mit bera - tender Stimme teil ( § 4 Abs. 4 Reglement). Die Kanzlei, der die Kommissionsschreiberinnen und Kommissionsschreiber und das üb - rige Kanzleipersonal angehören, wird von der FHNW geführt ( § 6 Abs. 1 und 2 Reglement). Aus diesen Organisationsregeln ergibt sich nicht zwingend, dass der Kommissions schreiber unabhängig sein muss und nicht für die FHNW oder ihre Insti tute tätig sein darf (a.A. offenbar MA TEFI, a.a.O., S. 305). Gegenüber dem Kanzleipersonal ist das Präsidium weisungsbefugt ( § 6 Abs. 3 Reglement), was darauf schliessen lässt, dass die arbeits - oder auftragsrechtliche Weisungs- befugnis nicht – zumindest nicht zwingend und ausschliesslich – aus- serhalb der Organisation der Fachhochschule Nordwest schweiz lie - gen muss. In ihrem Auftritt in der (Schul -) Öffentlichkeit präsentiert sich die Beschwerdekommission auf der Homepage der FHNW als eine Organisationseinheit der Fachh ochschule (www.fhnw.ch/ueber- uns/organisation-fhnw, letztmals besucht am 16. Juli 2015). Die Unabhängigkeit muss vor allem gegenüber den Organen der Hochschule bestehen ( BENJAMIN SCHINDLER, Erstinstanzlicher Rechtsschutz gegen universitäre Prüfungsentsc heidungen, in: ZBl 112/2011, S. 514 mit Hinweis auf das Urteil des Bundesgerichts vom 2. April 2009 [2D_14/2009], Erw. 2.1). Diese Unabhängigkeit ist nach dem Wortlaut von § 33 und § 17 des Staatsvertrages nicht ge - währleistet und angesichts der Zuständig keiten und der Aufsichtsbe- fugnisse der Regierungen der Vertragskantone ( § 17 Abs. 1 Satz 1 Staatsvertrag FHNW) und der Interparlamentarischen Kommission (§ 16 Abs. 5 und 6 Staatsvertrag FHNW) auch institutionell nicht abgesichert. Die organisatorischen Bestimmungen in den Regle men- ten der FHNW und der Beschwerdekommission FHNW gewähr leis- ten nicht, jedenfalls nicht in einem den Anforderungen von Art. 30 BV und Art. 191c BV genügenden Mass, die Unabhängigkeit der Be- schwerdekommission gegenüber der Fac hhochschule und ihrer Or -240 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2015 gane. Die Beschwerdekommission erscheint zudem im Auftritt in der (Schul-) Öffentlichkeit als eine Institution der Schule. Diese Beurteilung der Rechtsnatur der Beschwerdekommission findet eine teilweise Bestätigung in den Materi alien zum Staatsver - trag: Gemäss Bericht der Regierungen der Vertragskantone "Detailer- läuterungen zum Staatsvertrag" vom 27. Oktober 2004 (Beilage 3 zur Botschaft des Regie rungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 27. Oktober 2004, GR.04.294) nimmt die Beschwerdekom- mission auch Aufgaben der Qualitätssicherung wahr und infor miert über ihre Arbeit den Fachhochschulrat ( § 33 Abs. 8 Staats vertrag FHNW), damit dieser die notwendigen Verbesserungen einleiten kann. Die Beschwerdekommission hat diese Funktion auch schon di- rekt gegenüber einer einzelnen Hochschule der FHNW ausge übt, als sie der Hochschule für Architektur, Bau und Geomatik (HABG) untersagte, eine Bestimmung der Prüfungsordnung an zuwenden (Entscheid Nr. 11.016 vom 18. Januar 2012, Erw. 3). Zusammenfassend ist die Ausgestaltung der Organisationsnor - men mit Blick auf die personelle und institutionelle Unabhängigkeit nicht ausrei chend, um die Beschwerdekommission FHNW als richterliche Behörde im materiellen Sinne zu qualifizieren. Es fehlen die grundlegenden formellen Organisationsregeln zur Gewähr leis- tung der verfassungsrechtlich erfor derlichen institutionellen und organisationsrechtlichen Unabhängigkeit. Sie ist zwar kein Organ der Fachhochschulleitung (§ 20 Abs. 1 lit. b und § 23 Abs. 1 Staatsver- trag FHNW), erscheint jedoch als eine Instanz der interkantonalen öffentlich-rechtlichen Anstalt FHNW ( § 1 Abs. 1 Staatsvertrag FHNW), die von den Vertragskantonen im Rahmen und zur Wahrung der Selbstbestimmung (Autonomie) der Fach hochschule eingerichtet wurde. 3.5. 3.5.1. Die fehlende Qualität der Beschwerdekommission als richter - liche Behörde hat zur Folge, dass sie keine Verwaltungsjustizbehörde im Sinne von § 13 Abs. 3 VRPG ist und im System von § 13 Abs. 2 VRPG Partei im Be schwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht wäre (siehe vorne Erw. 2.2). Im (internen) Rechtsmittelverfahren vor 2015 Schulrecht 241 der Beschwerdekom mission FHNW hat die FHNW Parteistellung gemäss § 13 Abs. 2 lit. e VRPG. Die Beschwerdekommission ist in - dessen kein Organ der FHNW, welche für die FHNW im Beschwer - deverfahren vor dem Verwaltungs gericht handeln kann. Im Be - schwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht bleibt aufgrund dieser or- ganisationsrechtlichen Besonderheit die FHNW als öffentlich -recht- liche Anstalt Partei. Sie wird durch die Direktion (§ 23 Abs. 1 Staats- vertrag FHNW) bzw. durch das Direktionspräsidium ( § 8 lit. a Organisationsstatut der FHNW vom 1 . Januar 2006) vertreten. Ent - sprechend ist im vorliegenden Verfahren das Rubrum zu ändern und die Fachhochschule Nordwestschweiz, vertreten durch die Direk tion FHNW, als Beschwerdegegnerin aufzuführen. 3.5.2. Die Rechtsnatur und Stellung der Beschwerdekommission ha - ben auch Auswirkungen auf die Verfahrensordnung und den Rechts - mittelweg in personalrechtlich en Belangen. Die Regelung in § 39 PersG, wonach ver tragliche Streitigkeiten im Klageverfahren be ur- teilt werden, lässt sich nicht auf Fälle der FHNW übertragen. Viel - mehr werden auch diese Streitigkei ten – obwohl das Arbeitsverhält- nis auf einem Vertrag beruht – seitens der FHNW stets mittels Verfü- gung entschieden. Der anschliessende Rechts mittelzug mit Ein spra- che, Verwaltungsbeschwerde an die Beschwerdekommission FHNW und anschliessender verwaltungsgerichtlicher Be schwerde an das Verwaltungsgericht entspricht den V orgaben des Staatsvertrags, dem VRPG (§ 54 und § 60 VRPG) und ist auch im Ge samtarbeitsvertrag vorgesehen (vgl. Gesamtarbeitsvertrag für die Fachhochschule Nord- westschweiz vom 23 . Oktober 2006, Fassung vom 1 . Januar 2011, Ziff. 15.2 bis 15.4). Die Beschwerdekommis sion FHNW entscheidet somit auch in Personalsachen stets im Ver waltungsbeschwerde- verfahren gemäss § § 41 ff. VRPG. Die abwei chende Rechtsauffas - sung und die Praxis des früheren Personalrekursgerichts zum Verfah- ren und zum Rechtsmittelweg werden vom Verwaltungsgericht nicht weitergeführt. Weitere prozessuale Konsequenzen der rechtlichen Qualifika - tion der Beschwerdekommission FHNW sind, dass in den Beschwer- deverfahren das Anwaltsmonopol (§ 14 Abs. 3 VRPG) keine Geltung 242 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2015 hat und die Rechts stillstandsfristen ( § 28 Abs. 2 VRPG) sowie das Verschlechterungsverbot (§ 48 Abs. 2 VRPG) nicht zur Anwendung gelangen.