Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 21. August 2013 (810 12 330) ____________________________________________________________________ Personalrecht Einreihung in Lohnklasse 5 Besetzung Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, Kantonsri chter Stefan Schulthess, Niklaus Ruckstuhl, Stephan Gass, David Weiss , Gerichtsschreiber Samuel Baader Parteien A.____, Beschwerdeführer gegen Regierungsrat des Kanton s Basel -Landschaft , 4410 Liestal , Be- schwerdegegner Betreff Einreihung in Lohnklasse 5 (RRB Nr. 1346 vom 2 1. August 2012) A. Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regi erungsrat) hat mit Beschluss (RRB) Nr. 0759 vom 19. Mai 2009 "Überprüfung der Ei nreihung der Dienststellen-Leitungen" alle Dienststellen-Leitungen im Kanton Basel-Landschaft neu eingereiht. B. A.____, Dienststellenleiter der Dienststelle B.____ , stellte mit Schreiben vom 26. Juli 2012 den Antrag, er sei rückwirkend per 1. Janua r 2010 in Lohnklasse 5 einzureihen. Diesen Antrag wies der Regierungsrat mit Beschluss Nr. 13 46 vom 21. August 2012 vollum- Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht fänglich ab. Mit Schreiben vom 11. September 2012 ver langte A.____ vom Regierungsrat eine (anfechtbare Verfügung mit) Rechtsmittelbelehrung zum RRB Nr. 1346. Mit RRB Nr. 1760 vom 30. Oktober 2012 gab der Regierungsrat dem Antrag stat t und stellte A.____ erneut den RRB Nr. 1346 versehen mit einer Rechtmittelbelehrung zu. C. Gegen den RRB Nr. 1346 erhob A.____ (Beschwerdefü hrer) mit Schreiben vom 9. November 2012 Beschwerde beim Kantonsgericht des Kant ons Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht). Er be antragte die Aufhebung des ange- fochtenen Beschlusses des Regierungsrates. Die Sache sei zu r Neubeurteilung und zur Durch- führung des korrekten Verfahrens an die Vorinstanz zurück zu weisen (Ziff. 1). Eventualiter sei er rückwirkend auf den 1. Januar 2010 in die Lohnklasse 5 (Ziff. 2), subeventualiter in die Lohn- klasse 6 (Ziff. 3) einzustufen. Mit Beschwerdebegründung vom 11. Januar 2013 führte der Be- schwerdeführer aus, er verzichte in seinen Rechtsbegehren ausdrücklich auf den Einbezug der Erfahrungsstufen. Alsdann sei das Berechnungsschema, welches der Regierungsrat zur Einrei- hung in die Lohnklassen verwende, einer Überprüfung zu unterziehen, denn das System sei willkürlich und werde nicht auf alle Dienststellen-Leit enden im ganzen Kanton gleich ange- wandt. Schliesslich sei ihm umfassende Akteneinsicht zu gewähren. D. Der Regierungsrat (Beschwerdegegner), vertreten du rch die Finanz- und Kirchendi- rektion des Kantons Basel-Landschaft (FKD), liess sich mit Schreiben vom 13. März 2013 ver- nehmen und beantragte, die Beschwerde sei unter o/e Kostenfolge vollumfänglich abzuweisen. E. Mit Verfügung vom 27. März 2013 überwies die Präside ntin des Kantonsgerichts den Fall der Kammer zur Beurteilung. F. Anlässlich der heutigen Parteiverhandlung halten so wohl der Beschwerdeführer als auch der Beschwerdegegner, erneut vertreten durch die FKD, an ihren Anträgen fest. Auf die während der Verhandlung gemachten Vorbringen wird — soweit erforderlich — in den Erwä- gungen eingegangen. Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g: 1.1 Die Verwaltungsrechtspflege wird durch das formgere chte Einlegen eines Rechtsmit- tels einer Partei ausgelöst. Damit die Rechtsmittelinstanz auf eine Beschwerde eintritt und diese materiell behandelt, müssen die Prozessvoraussetzungen – a uch Sachurteilsvoraussetzungen genannt – gegeben sein. Die angerufene Behörde, vorl iegend das Kantonsgericht, prüft sie gemäss § 16 Abs. 2 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 von Amtes wegen; auf deren Bestreitung oder Nichtbestreitung kommt es nicht an (vgl. auch F RITZ GYGI , Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 73; ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER , Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 409 ff.). Zu den P rozessvoraussetzungen, die allesamt erfüllt sein müssen, damit das Gericht zur Begründetheit der Re chtsbegehren Stellung nehmen kann, gehören namentlich ein taugliches Anfechtungsobjekt, ei ne frist- und formgerechte Rechtsmit- Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht telvorkehr, die Zuständigkeit der Rechtsmittelinstanz, d ie Legitimation und die Beschwer der Beschwerdeführer (vgl. R ENÉ RHINOW /Heinrich Koller/C HRISTINA KISS /D ANIELA TURNHERR / DENISE BRÜHL -MOSER , Öffentliches Prozessrecht, 2. Aufl., Basel 2010, Rn. 1035 ff.). 1.2 Gemäss § 43 Abs. 1 VPO ist unter anderem gegen Verf ügungen und Entscheide des Regierungsrates die verwaltungsgerichtliche Beschwer de beim Kantonsgericht zulässig, sofern dem Kantonsgericht die Zuständigkeit nicht durch dieses Gesetz oder durch andere Ge- setze entzogen ist. Da weder Unzulässigkeitstatbestände im Sinne von § 44 VPO noch spezial- gesetzliche Ausschlusstatbestände vorliegen, stellt der RR B Nr. 1346, welcher kraft RRB Nr. 1760 mit einer nachträglichen Rechtsmittelbelehrun g versehen wurde (vgl. hiernach Ziff. 1.4), ein zulässiges Anfechtungsobjekt dar. Mithin ist das Kantonsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit zuständig. 1.3 Nach § 47 Abs. 1 lit. a VPO ist zur Beschwerdeerheb ung befugt, wer durch die an- gefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung hat. Der Be schwerdeführer ist Adressat des ange- fochtenen RRB. Ferner wurden darin sämtliche seiner Re chtsbegehren betreffend die Einstu- fung in eine höhere Lohnklasse durch den Beschwerdegegner vollumfänglich abgewiesen, weshalb die Legitimation des Beschwerdeführers ohne weiteres gegeben ist. 1.4 Die verwaltungsgerichtliche Beschwerde ist gemäss § 48 VPO innert zehn Tagen seit Eröffnung der Verfügung oder des Entscheids schriftl ich beim Kantonsgericht einzureichen. Der RRB Nr. 1346 vom 21. August 2012 wurde dem Besch werdeführer ohne Rechtsmittelbe- lehrung eröffnet, weshalb der Beschwerdegegner auf die Rüge des Beschwerdeführers hin am 30. Oktober 2012 den RRB Nr. 1760 erliess. Darin eröff nete der Beschwerdegegner versehen mit rechtsgültiger Rechtsmittelbelehrung erneut den R RB Nr. 1346. Anschliessend führte der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 9. November 2012, die beim Kantonsgericht am 12. November 2012 einging, fristgerecht Beschwerde. Fe rner traf die nachträgliche Beschwer- debegründung vom 11. Januar 2013 ebenfalls innert erstreckter Frist ein. 1.5 Da die Beschwerde gemäss § 5 Abs. 3 VPO formgerech t erhoben wurde und an- sonsten die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde vom 9. November 2012 einzutreten. 2.1 Die Kognition des Kantonsgerichts erstreckt sich nach § 45 Abs. 1 VPO auf Rechtsver- letzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er messens (§ 45 Abs. 1 lit. a VPO) und auf unrichtige oder unvollständige Fest stellung des Sachverhalts (§ 45 Abs. 1 lit. b VPO). Dagegen ist eine Überprüfung der Angemessenheit nur bei Entscheiden über Nach- betreuung und ambulante Massnahmen sowie bei Disziplinar massnahmen gegenüber auf Amtsperiode Gewählten zulässig (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO) . Da vorliegend kein Ausnahmefall im Sinne von Art. 45 Abs. 1 lit. c VPO gegeben ist, kann das Gericht lediglich darüber entscheiden, ob eine Rechtsverletzung einschliesslich Über- bzw. Unterschr eitung oder Missbrauch des Er- messens vorliegt. Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht 2.2 Das Kantonsgericht ist zudem befugt, im Rahmen eine r Beschwerde gegen eine Verfügung vorfrageweise die kantonalen Erlasse, die der angefochtenen Verfügung zugrunde liegen, auf ihre Rechtmässigkeit hin zu überprüfen (§ 46 Abs. 2 VPO; die sog. konkrete Nor- menkontrolle, vgl. hierzu RHINOW /KOLLER /K ISS /T URNHERR /B RÜHL -MOSER , a.a.O., Rn. 708). Hierzu ist Art. 49 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schwei zerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 zu beachten, wonach Bundesrecht entg egenstehenden kantonalen Rechts vorgeht. Der Vorrang des Bundesrechts bewirkt, dass kantonal e Rechtsnormen, die dem Bun- desrecht widersprechen, zu ignorieren sind. Grundsätzlich sind alle Gerichte und Verwaltungs- behörden des Bundes und der Kantone berechtigt und ver pflichtet, kantonale Rechtsnormen auf ihre Übereinstimmung mit dem Bundesrecht zu überp rüfen. Diese (vorfrageweise) Überprü- fung ist nicht nur auf Parteibegehren hin, sondern von Amtes wegen vorzunehmen (ULRICH HÄFELIN /W ALTER HALLER / HELEN KELLER , Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl. 2012, Rz. 2085, mit weiteren Nachweisen). 2.3 Nebst den bereits im Schreiben vom 9. November 201 2 explizit gestellten Rechtsbe- gehren Ziff. 1 bis 3 führt der Beschwerdeführer in sein er Beschwerdebegründung vom 11. Januar 2013 sinngemäss aus, die Gesetzesvorschrift erl aube dem Beschwerdegegner die willkürliche Ausübung des Ermessens. Deshalb sei das Lohnkl assensystem einer grundsätzli- chen Überprüfung zu unterziehen. Da es sich vorliegend um eine sog. Laienbeschwerde han- delt, an welche keine allzu hohen Anforderungen gestel lt werden dürfen (BGE 117 Ia 133 E. 5d), ist beim vorgenannten Begehren von einem Antra g zu einer konkreten Normenkontrolle auszugehen. Dies gilt umso mehr, als diese Normenkontroll e auch von Amtes wegen durchzu- führen ist. 3.1 Strittig ist die Einreihung des Beschwerdeführers i n das Lohnklassensystem des Kantons Basel-Landschaft. In einem ersten Schritt ist vor frageweise zu überprüfen, ob das Lohnklassensystem mit den bundesrechtlichen Vorgaben betreff end den Gleichbehandlungs- grundsatz und das Willkürverbot im Einklang steht. 3.2 Die Gestaltung und Handhabung des Lohnsystems im Ka nton Basel-Landschaft wird gemäss § 30 des Gesetzes über die Arbeitsverhältnisse der Mitarbeiterinnen und Mitarbei- ter des Kantons (Personalgesetz, PersG) vom 25. September 1997 durch den Landrat per Dek- ret geregelt. Für die Einreihung der Mitarbeiterinn en und Mitarbeiter stehen nach § 11 des Dekrets zum Personalgesetz (Personaldekret, PersD) vom 8. Ju ni 2000 28 Lohnklassen zur Verfügung (Abs. 1). Jede Lohnklasse gliedert sich in drei Anlaufstufen und 27 Erfahrungsstufen (Abs. 2). Die Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen des Ka ntons Basel-Landschaft werden mittels "Einreihung" durch den Beschwerdegegner (§ 12 Abs. 1 P ersD) in die Lohnklassen eingeteilt. Diese Einreihung basiert gemäss § 13 Abs. 1 PersD auf dem Einreihungsplan (vgl. hiernach Ziff. 3.3), der Modellumschreibung (vgl. hiernach Zif f. 3.4) und dem Stelleninhalt (vgl. hiernach Ziff. 3.5). 3.3 Der Einreihungsplan findet sich im Anhang I zum P ersD und ist in insgesamt sieben sogenannte Funktionsbereiche gegliedert. Jeder Funktionsb ereich setzt sich aus mehreren Funktionsketten zusammen. Damit werden miteinander verw andte, allerdings einen unter- Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht schiedlichen Anforderungsgrad aufweisende Richtpositionen zusammengefasst. Jeder dieser Richtpositionen ist schliesslich eine Lohnklasse zugeordnet. Ei n Teil der Richtpositionen der einzelnen Funktionsketten wird durch Modellumschreibun gen umschrieben. Diese sind im Ein- reihungsplan durch ausgefüllte Kästchen erkennbar. Neb en diesen ausgefüllten Kästchen fin- den sich auch unausgefüllte Kästchen. Dabei handelt es sich um Richtpositionen, welche keiner umschriebenen Modellumschreibung zugewiesen sind. Eine E inreihung in eine solche Lohn- klasse hat dann zu erfolgen, wenn die Funktion zwar dem Anforderungsgrad der nächsttieferen umschriebenen Modellumschreibung entspricht, jedoch denje nigen der nächsthöheren um- schriebenen Modellumschreibung nicht zu erfüllen vermag ( NICOLE SCHULER LEBER , Das Per- sonalrecht des Kantons Basel-Landschaft, in: Giovanni Biag gini/Alex Achermann/Stephan Ma- this/Lukas Ott, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Basel-Landschaft, 3. Band, 2007, S. 150). 3.4 Die Modellumschreibungen (MU) umfassen eine zusammen fassende und abstrahierte Umschreibung von in Strukturen und Arbeitswert ähnlichen Funktionen. Sie beinhalten keine Umschreibung einer bestimmten, konkreten Tätigkeit, sondern sind bewusst abstrakt formuliert, um eine Vielzahl von in Strukturen und Arbeitswert ähn lichen Funktionen erfassen zu können. Den MU kommt bei der Anwendung des Lohnsystems, also der Einreihung einer konkreten Funktion in eine Lohnklasse, eine zentrale Bedeutung zu. Diese erfolgt dadurch, dass der jewei- lige Stelleninhalt einer MU zuzuordnen ist, woraus sich d ie Lohnklasse ergibt (SCHULER LEBER , a.a.O., S. 151). 3.5 Die Zuordnung der durch die MU umschriebenen Richtp ositionen zu den jeweiligen Lohnklassen basiert auf einer wissenschaftlichen Arbeitsbewer tung. Diese wiederum erfolgte anhand eines Instrumentariums, welches sich aus einem Merkma lkatalog, den Stufenwerten und dem Stufenwertverlauf sowie der Einteilung der A rbeitswertpunkte zusammensetzt (SCHULER LEBER , a.a.O., S. 151). In Bezug auf Dienststellen-Leitun gen, welche betreffend den Stelleninhalt eine Besonderheit darstellen, ist sodann anzumerken, dass die Einreihung ein sehr grosses Ermessen zulässt. Denn die entsprechenden MU grenzen sich nur wenig von einander ab. Die Firma "perinnova GmbH" hat deshalb zusammen m it dem Personalamt des Kantons Basel-Landschaft ein Einreihungsinstrument entwickelt, d as es ermöglicht, anhand der im Ka- derbereich relevanten Kriterien Unterscheidungen vorzun ehmen. Das Instrument ist also nicht eigenständig, sondern baut auf der Systematik des Lohnsyst ems des Kantons Basel- Landschaft auf und verfeinert dieses so, dass eine Zuordn ung auf einen Bereich von zwei Lohnklassen möglich ist (vgl. RRB Nr. 0759 vom 19. Mai 2009). 4.1 Alsdann ist zu klären, ob und inwiefern der Einrei hungsplan, die MU und der Stellen- inhalt überprüfbar sind. Der Einreihungsplan bildet a ls Anhang I integrierenden Bestandteil des PersD (Urteil des Kantonsgerichts [KGE VV] Nr. 789 vom 5. Juni 2002, E. 5.b). Da Dekrete ge- mäss § 27 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 VPO als Erlasse gelten, kann das PersD bzw. dessen Anhang I und somit der Einreihungsplan vom Kantonsgericht überpr üft werden. Betreffend die MU ist festzuhalten, dass der Beschwerdegegner diese gemäss § 10 Abs. 1 PersD zu den einzelnen Richtpositionen zu erlassen hat und dies im Anhang I der Verordnung zum Personalgesetz vom 19. Dezember 2000 (PersVo) getan hat. Das Kantonsgerich t geht in seiner bisherigen Recht- Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht sprechung davon aus, dass die MU Verordnungscharakter habe n und folglich ebenfalls einer gerichtlichen Überprüfung unterliegen (KGE VV Nr. 78 9 vom 5. Juni 2002, E. 4.e und 5.a). Schliesslich stellt sich noch die Frage, ob der Stelleninh alt bzw. die Stellenbeschreibung — wie vom Beschwerdeführer gerügt — ebenfalls gerichtlich über prüft werden kann. Hinsichtlich der Dienststellen-Leitungen gilt, dass Führungsfunktionen im Unterschied zu ausführenden Funkti- onen stark durch die Stelleninhaberinnen und Stelleni nhaber geprägt werden. Je nach Person kann die Funktionswahrnehmung bspw. erweitert oder etwas enger erfolgen (vgl. RRB Nr. 0759 vom 19. Mai 2009). Eine generell-abstrakte Stellenbesch reibung, welche die Führungsfunktio- nen abstrakt und detailliert regelt, gibt es im Kanto n Basel-Landschaft nicht (vgl. KGE VV Nr. 172 vom 11. September 2002, E. 6.a). Zusammenfasse nd ist grundsätzlich das gesamte Honorierungssystem zu überprüfen. Hinsichtlich der MU auf der Stufe "Führungsfunktion 1" erschient eine solche Überprüfung wenig sinnvoll, da sich diese einzig bezüglich Ausbildung und (Berufs-)Erfahrung unterscheiden. 4.2 Im Zentrum der Normenkontrolle steht das Lohnglei chheitsgebot, nach welchem für die gleiche oder gleichwertige Arbeit bei vergleichbarer Ausbildung und Erfahrung Anspruch auf den gleichen Lohn entsteht. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfall en können. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbotes (Art. 9 BV) und des Rechtsgleichheitsgeb otes (Art. 8 BV) sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte diejenigen Tatbestandsmerkmale aus- zuwählen, die für die Besoldung der Angestellten massgeb lich sein sollen. So hat das Bundes- gericht erkannt, dass Art. 8 Abs. 1 BV nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf ob- jektiven Merkmalen wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, F amilienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabe nbereich oder übernommene Verantwort- lichkeit zurückzuführen sind (vgl. BGE 131 I 107 E. 3.1 mi t weiteren Hinweisen). Dem Dekrets- geber steht in der Ausgestaltung des Besoldungssystems somi t ein besonders weiter Gestal- tungsspielraum offen. Entsprechend ist bei einer richter lichen Überprüfung desselben besonde- re Zurückhaltung angezeigt, geht es hier doch um das ges amte Besoldungsrecht, weshalb die richterlichen Behörden stets Gefahr laufen, neue Unglei chheiten zu schaffen, wenn sie im Hin- blick auf zwei oder mehr Kategorien von Bediensteten G leichheit schaffen wollen (vgl. KGE VV vom 20. Februar 2008 [810 07 197] E. 3.1, BGE123 I 7 E. 6b/c, BGE 125 I 79 E. 2c/aa). 4.3 Der Beschwerdeführer — der sich in der Kategorie "A llgemeine Führungsfunktio- nen 1" befindet — bringt vor, das Berechnungsschema im E instufungsprotokoll weise grosse Schwächen auf und führe zu unverständlichen, ja groteske n Resultaten. Mithin rügt er aus- drücklich nur die Einreihung in die Lohnklasse und nicht die Zuweisung einer Anlauf- oder Er- fahrungsstufe. Dagegen wendet der Beschwerdegegner pau schal ein, das Einreihungsinstru- ment entspreche den in RRB Nr. 0759 vom 19. Mai 2009 erläuterten üblichen Standards. 4.4 Das vom Beschwerdegegner angewendete Einstufungsprot okoll für Arbeitsplatzbe- wertung (Version 01.07) weist drei Hauptkategorien au f, namentlich "Basispunkte", "Problemlö- sen & Management" sowie "Finanzielle Einflussnahme und Verantwortung". Diese Kategorien bzw. deren Unterkategorien sind mit einer im voraus fest gelegten Punktzahl dotiert, je nach dem wie viel Gewicht einer Unterkategorie zugemessen wir d. Der Beschwerdeführer bean- Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht standet generell, die Punkte würden in jedem Bereich exponentiell zunehmen. Dies führe in den unteren Stufen zu einem schwachen Anstieg, in den höheren Stufen hingegen habe dies jeweils praktisch eine Verdoppelung der Punkte zur Folge. Bei d iesem Einstufungssystem mit der ex- ponentiellen Punktezunahme handelt es sich offensichtli ch um eine gewollte Systematik. Die Einführung eines solchen Punktesystems ist prinzipiell zul ässig und objektiviert die Einrei- hungssystematik. Grundsätzlich wird dies auch vom Beschwerdef ührer anerkannt, indem er in seiner Beschwerde an die Vorinstanz vom 26. Juli 2012 a nfügt, die Beurteilungsbereiche im Berechnungsschema seien "recht sorgfältig ausgewählt und logisch". Weiter legt der Be- schwerdeführer aber nicht dar, inwiefern das gerügte Syst em Bundesrecht verletze. Die vorge- brachte Allgemeinrüge ist demnach mangelhaft substanti iert und da auch das Gericht von Am- tes wegen keine Rechtsverletzung feststellt, ist das System nicht zu beanstanden. 4.5 Zudem rügt der Beschwerdeführer, die Unterkategor ie 3.2.1 des Einstufungsproto- kolls für Arbeitsplatzbewertung "Mitarbeiterverantwort ung" sei mit maximal 80 Punkten zu tief bewertet, denn dieser Bereich sei wohl die wichtigste Aufgabe der Dienststellenleitenden. Eben- falls unterbewertet sei die Kategorie 3.2.3 "politische Exponiertheit". Wie bereits hiervor in Ziff. 4.2 ausgeführt hat der Dekretsgeber in Bezug a uf die Dienststellenleiter ein grosses Er- messen bei deren Lohnklasseneinreihung. Ferner prägen di e Mitarbeitenden ihre Stelle stark selber (mit). Das heisst, die tatsächlich wahrgenommenen Aufgaben sind weniger stringent vor- gegeben als bei anderen Stellen, und deshalb kann es hier auch zu unterschiedlichen Einrei- hungen kommen (vgl. Jahresbericht zum Honorierungssystem 20 10 des Beschwerdegegners vom 30. August 2011). Der Beschwerdegegner hat im Rah men seines Ermessens die Unterka- tegorien "Mitarbeiterverantwortung" und "politische Exp oniertheit" dotiert. Ob diese Punkteein- teilung mit der subjektiven Wahrnehmung des Betroffene n im Einzelfall übereinstimmt, hängt in grossem Masse von den tatsächlich ausgeübten Aufgaben in diesem Fall ab. Eine stichhaltige Begründung, weshalb das Einreihungsinstrument die rubrizierten objektiven Merkmale missach- tet, erbringt der Beschwerdeführer jedenfalls nicht. Unsachliche Unterscheidungen, welche we- der auf das (Dienst-) Alter, die Erfahrung, die Familienlasten, die Qualifikation, die Art und Dau- er der Ausbildung, die Arbeitszeit, die Leistung, den Aufgabenbereich noch die übernommene Verantwortlichkeit abstellen, sind keine zu erkennen. 4.6 Für unverständlich hält der Beschwerdeführende, da ss die Unterkategorie 2.2.3 "Projektmanagement" im Gegensatz zu allen anderen (Unter-)Kategorien des Einstufungsproto- kolls für Arbeitsplatzbewertung in seinem Fall nur mit 30% gewichtet wird. Im hiermit angefoch- tenen RRB führt der Beschwerdegegner aus, dass bei Füh rungsfunktionen tatsächlich nur 30% des Punktewertes angerechnet würden. Dies rühre daher, dass reine Querschnitts- und Projekt- funktionen zwar keine Führungsfunktionen seien, aller dings im Rahmen einer Projektleitung gegebenenfalls auch Führungsaufgaben wahrgenommen wü rden. Habe eine Führungsfunktion aber auch Projektleitungsaufgaben, dann sollten die damit verbundenen Führungsaufgaben nicht doppelt gezählt werden. Deshalb erfolge bei Führ ungsfunktionen nur eine teilweise An- rechnung des Kriteriums. Der Beschwerdeführer begründet auch in diesem Kontext nicht weiter, inwiefern dadurch Bundesrecht verletzt werde. Es kann desh alb auf die Begründung in Ziff. 4.5 verwiesen werden. Im Ergebnis ist demnach festzustellen, dass das angewendete Einstufungs- protokoll für Arbeitsplatzbewertung, welches auf dem Lo hnsystem des Kantons Basel-Seite 8 http://www.bl.ch/kantonsgericht Landschaft basiert, und mithin das bestehende Honorieru ngssystem nicht übergeordnetem Recht widersprechen. 4.7 Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen steht das v orliegend strittige Honorie- rungssystem des Kantons Basel-Landschaft nicht in Widerspr uch zu den bundesrechtlichen Vorgaben. Die Rügen des Beschwerdeführers betreffend di e Willkür und Rechtsungleichheit des Honorierungssystems entbehren damit von vornherein der Grundlage und erweisen sich gestützt darauf als unbegründet. 5.1 Indem der Beschwerdeführer diverse Mängel im bisheri gen Verwaltungsverfahren ins Feld führt, rügt er sinngemäss, sein Anspruch auf rech tliches Gehör sei verletzt worden. Zunächst bemängelt er, das neue Bewertungsinstrument für die Lohnklasseneinreihung sei we- der den Dienststellen-Leitungen noch dem Personalverband der Direktion C.____ zur vorgängi- gen Stellungnahme zugestellt worden. Der Anspruch auf rechtliches Gehör garantiert dem Ein- zelnen, in allen Verfahren staatlicher Einzelfallentscheidungen mitzuwirken, soweit der in Frage stehende Hoheitsakt ihn belasten könnte (BGE 127 I 56 E. 2b, 127 I 215 E. 3a; MÜLLER JÖRG PAUL , Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999, S. 509 f.; v gl. auch § 13 des Ver- waltungsverfahrensgesetzes Basel-Landschaft [VwVG BL] vom 13. Juni 1988). Dies bedeutet, dass eine hypothetische Belastung des Beschwerdeführers du rch die Neueinreihung der Dienststellen-Leitungen zumindest möglich gewesen sein mü sste. Der Beschwerdegegner hält dem — zu Recht — entgegen, dass durch die Neueinreihung de r Dienststellen-Leitungen keine Lohnrückstufungen oder sonstige Eingriffe in die Recht sstellung des Beschwerdeführers vorge- nommen worden seien. Auch sei eine Verschlechterung der Rechtsposition des Beschwerde- führers nie beabsichtigt gewesen. Nachweislich habe die Ne ueinreihung keine Belastung des Beschwerdeführers zur Folge haben können, weshalb dessen vorgängige Mitwirkung am Ver- fahren keinesfalls zwingend gewesen wäre. Dieser Auffassung ist beizupflichten. 5.2.1 Im angefochtenen Beschluss erwägt der Beschwerdege gner unter anderem, dass die Bewertung jedes einzelnen Kriteriums für die Dienst stellen-Leitungen im RRB Nr. 0759 vom 19. Mai 2009 beschrieben worden sei. Dabei habe in ei nem ersten Schritt eine Expertenbewer- tung der Dienststellen-Leitungen stattgefunden. Anschl iessend sei die Bewertung der Dienst- stellen-Leitungen durch die Direktionsvorstehenden anhan d ihres konkreten Wissens als Vor- gesetzte verifiziert worden. Das Gesamtergebnis sei dann vom Gesamtregierungsrat im kanto- nalen Quervergleich und durch die externen Experten und das Personalamt hinsichtlich Sys- temkonformität und Plausibilität überprüft worden. So mit sei sichergestellt worden, dass das "Schema" angewendet worden sei. Diesen Umstand bestreite t der Beschwerdeführer. Der rubrizierte Quervergleich sei ihm nicht bekannt gegeben worden und er zweifle daran, dass er überhaupt je stattgefunden habe. Sinngemäss erblickt de r Beschwerdeführer darin eine unzu- lässige Einschränkung seines Anspruchs auf Akteneinsicht. Ind essen wendet der Beschwerde- gegner ein, es handle sich betreffend die Lohnklasseneinreihung um persönliche Daten, welche vertraulich behandelt werden müssten. Seite 9 http://www.bl.ch/kantonsgericht 5.2.2 Der Betroffene kann sich grundsätzlich nur dann w irksam zur Sache äussern und geeignete Beweise führen oder bezeichnen, wenn ihm die Möglichkeit eingeräumt wird, die Un- terlagen einzusehen, auf welche sich die Behörde bei i hrer Verfügung stützt (BGE 132 V 387 E. 3.1). Aus dem rechtlichen Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV ergibt sich für die Parteien eines Verfahrens das vorbehaltlose Recht der Einsichtnahme in d ie Verfahrensakten. Der Nachweis eines besonderen schutzwürdigen Interesses an der Aktenei nsicht ist nicht erforderlich (RHINOW /KOLLER /K ISS /T URNHERR /B RÜHL -MOSER , a.a.O., Rn. 335). Das Akteneinsichtsrecht findet indes seine Grenzen an überwiegenden öffentli chen Interessen des Staates oder an be- rechtigten Interessen Dritter. In diesem Fall sind die einander entgegenstehenden Interessen an der Akteneinsicht einerseits und an deren Verweigerung andererseits sorgfältig gegeneinander abzuwägen (BGE 128 I 68 E. 3.1 mit Hinweisen). 5.2.3 Da der Beschwerdeführer in sein eigenes Personald ossier Einsicht nehmen will, liegen eine besondere Sachnähe und ein besonders schüt zenswertes Interesse des Betroffe- nen in Bezug auf das vorliegende Verfahren vor. Der Anspruch auf Akteneinsicht ist zu gewäh- ren. Das Akteneinsichtsrecht erstreckt sich sachlich auf alle sc hriftlichen oder elektronischen Aufzeichnungen, die als Entscheidgrundlage herangezogen werden, nicht aber auf auf rein verwaltungsinterne Akten. Als Letztere gelten dabei Un terlagen, denen für die Behandlung ei- nes Falles kein Beweischarakter zukommt und die vielmehr a usschliesslich der verwaltungsin- ternen Meinungsbildung dienen. Mit dem Ausschluss des Ein sichtsrechts soll verhindert wer- den, dass die interne Meinungsbildung der Verwaltung ü ber die entscheidenden Aktenstücke und die ergangenen begründeten Verfügungen vollständi g vor der Öffentlichkeit ausgebreitet werden (RHINOW/KOLLER /K ISS /T URNHERR /B RÜHL -MOSER , a.a.O., Rn. 338). Es bleibt zu prüfen, ob der Anspruch auf Akteneinsicht auch den strittigen Quervergleich umfasst. Der Querver- gleich enthält Daten anderer kantonaler Angestellter, weshalb grundsätzlich ein öffentliches Interesse an dessen Geheimhaltung besteht. Aufgrund de s Umstandes, dass es nur wenige Dienststellenleitungen in der Direktion C.____ gibt un d folglich die Daten einer einzelnen Lei- tung zugeordnet werden könnten, kommt eine Anonymisier ung als mildere Massnahme der Geheimhaltung nicht in Frage. Betreffend die Interesse n des Beschwerdeführers an der Kennt- nisnahme des Quervergleichs ist festzuhalten, dass er anlässlich des Gesprächs am 13. Januar 2013 mit zwei Vertretern des Personalamts und mit Einb lick in das Berechnungsschema sowie in das Einstufungsprotokoll Kenntnis aller Grundlagen d er Lohnklasseneinreihung erhalten hat- te. Dass er seine Rechtsposition nicht mit denjenigen ande rer Dienststellen-Leitungen verglei- chen konnte, rechtfertigt das Einsichtsrecht nicht. Der Vo llständigkeit wegen ist anzumerken, dass gemäss § 13 Abs. 1 PersD ein solcher Quervergleich kei ne Grundlage für die Einreihung in die Lohnklassen darstellt. Demzufolge wirkt der stritt ige Quervergleich wie eine informelle Zusatzinformation und stellt mithin ein verwaltungsinte rnes Dokument dar, welches vom Akten- einsichtsrecht nicht umfasst wird. 5.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vorliegt. Seite 10 http://www.bl.ch/kantonsgericht 6.1 Ferner macht der Beschwerdeführer geltend, der Be schwerdegegner habe das an- gewendete Einstufungsprotokoll für Arbeitsplatzbewertu ng (Version 01.07) in Form einer (all- gemein bekannten) Verordnung zu erlassen. 6.2 Im öffentlichen Dienstrecht werden herkömmlicherwe ise nicht gleich hohe Anforde- rungen an die gesetzliche Grundlage gestellt wie im a llgemeinen Rechtsverhältnis. Abgesehen von schweren Eingriffen in die Freiheitsrechte ist es übl ich und verfassungsrechtlich zulässig, Rechte und Pflichten der öffentlich-rechtlichen Angestel lten auf untergesetzlicher Stufe zu kon- kretisieren; insbesondere braucht die Besoldung nicht zwing end im formellen Gesetz festgelegt zu werden. Die Lehre fordert im Allgemeinen, dass die Besoldungsgrundsätze im formellen Ge- setz zu regeln seien, wobei als solche etwa Mindest- und Höchstgehälter, die Zahl der Gehalts- stufen sowie die Grundsätze für die Einteilung der St ellen in diese Stufen genannt werden. Hin- gegen wird nicht verlangt, dass sich der Lohn jeder einzel nen Funktion aus dem formellen Ge- setz ergibt (vgl. Urteil 2P.369/1998 des Bundesgerichts vo m 21. März 2000 E. 2 f mit Hinwei- sen). 6.3 Wie bereits in Ziff. 3.2 ff. erörtert, sind die G rundsätze des basellandschaftlichen Lohnsystems im PersD und in der PersVo bzw. deren jeweilg en Anhängen geregelt. Nach § 12 Abs. 1 PersD reiht der Beschwerdegegner jede Mitarbeit erin und jeden Mitarbeiter in eine Lohnklasse ein und weist ihnen eine Anlauf oder Erfahru ngsstufe zu. Er kann diese Kompetenz an die zuständige Anstellungsbehörde delegieren. Dieser Ermessensspielraum des Beschwer- degegners ist insbesondere auch betreffend die allgeme inen Führungsfunktionen 1 zulässig, allerdings muss der Sachverhalt genau und umfassend abge klärt werden (vgl. KGE VV Nr. 172 vom 11. September 2002, E. 6.a). Erfüllt der Beschwer degegner bzw. die Anstellungsbehörde diese Bedingung, so ist sie nicht verpflichtet, ihr Erm essen weitergehend zu abstrahieren. Die Grundsätze der Lohnklasseneinreihung von Dienststellenleite rn sind demnach nicht in einer Verordnung festzulegen. 7.1 Ausserdem ist zu prüfen, ob die Einreihung der Di enststellen-Leitenden das Gebot der rechtsgleichen Behandlung gemäss Art. 8 Abs. 1 BV verletzt. Dieses Gebot, welches in en- ger Beziehung mit dem Grundsatz des Willkürverbots steht, ist verletzt, we nn ein Erlass hin- sichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche U nterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen n icht ersichtlich ist, oder wenn er Unter- scheidungen unterlässt, die sich auf Grund der Verhältnisse aufdrängen. Dies gilt insbesondere auch für Lohnfragen im öffentlichen Dienstrecht. Den politischen Behörden steht bei der Ausge- staltung der Besoldungsordnung ein grosser Spielraum zu . Innerhalb der Grenzen des Willkür- verbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind sie befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüp- fungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Einteilung und Besoldung massgebend sein sollen, und damit festzulegen, welche Kr iterien eine Gleich- bzw. eine Un- gleichbehandlung rechtfertigen. Das Bundesrecht schreibt den Kantonen keine bestimmte Wahl bei den Bemessungskriterien vor (vgl. R UDOLF URSPRUNG , DOROTHEA RIEDI -HUNOLD , Schwer- punkt der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum P ersonalrecht, in: Schweizeri- sches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 114/2013, S. 307 f.). Seite 11 http://www.bl.ch/kantonsgericht 7.2 Die Verletzung des Willkürverbots durch Verwaltung oder Vorinstanz ist durch die offensichtlich unrichtige Feststellung des massgeblichen Sa chverhalts oder durch eine willkürli- che Auslegung oder Anwendung kantonaler Rechtsvorschriften möglich. Gemäss Art. 9 BV hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen Organ en ohne Willkür behandelt zu werden. Nach der ständigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür in der Rechtsanwendung vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 138 I 305 E. 4.3, URSPRUNG , RIEDI -HUNOLD, a.a.O., S. 309 f.). 7.3 Eine Gegenüberstellung seiner neuen Lohnklasseneinr eihung mit anderen Dienst- stellenleitern habe nach den Ausführungen des Beschwerd eführenden gezeigt, dass er als Lei- ter der Dienststelle B.____ vergleichsweise tief eingestu ft worden sei. Er habe von drei Leitern der Dienststellen der Direktion C.____ freimütig Auskun ft über ihre Lohnklasseneinreihung er- halten. Die Dienststellen-Leitung des Amts D.____ sei a ufgrund des anerkannt höheren Auf- wandes und der grösseren Verantwortung nicht mit seiner Dienststellen-Leitung vergleichbar. Hingegen treffe dies im Falle der Dienststellen des A mts E.____, des Amts F.____ und des kantonalen G.____ nicht zu. Diese drei Dienststellen wü rden allesamt über weniger Personal als die Dienststelle B.____ und maximal Fr. x Mio Umsatz verfügen. In seiner Dienststelle be- laufe sich der Aufwand dagegen auf Fr. xx Mio. 7.4 D ie hiervor gemachten Ausführungen sind teilweise aktenkundig, teilweise neu. Eine Substantiierung dieser Aussagen (bspw. durch entsprechen de Beweisanträge) von Seiten des Beschwerdeführers fand nicht statt. Es ist dem Gericht n icht bekannt, ob eine andere Dienst- stellen-Leitung eventuell falsch eingereiht wurde. 8. Eine abweichende Bewertung der einzelnen Kriterien mi t einem günstigeren Ergeb- nis für den Beschwerdeführer wäre vorliegend zwar faktisc h möglich, doch sind keine Rechts- oder qualifizierten Ermessensfehler der Einreihungsbe hörde ersichtlich, die dies erforderten. Aus diesem Grund ist es dem Kantonsgericht verwehrt, in d ie Ermessensbetätigung des Be- schwerdegegners einzugreifen. Umso mehr gilt dies vor d em Hintergrund, dass der Beschwer- degegner im Vergleich zum Kantonsgericht im vorliegen den Fall über eine grössere Sachnähe und -kenntnis verfügt. Im Ergebnis liegen folglich keine Gründe vor, welche die Rechtmässigkeit des angefochtenen RRB in Frage stellen würden. Demzufo lge sind auch die Eventualbegehren des Beschwerdeführers betreffend die auf den 1. Januar 2010 rückwirkende Einreihung in die Lohnklasse 5 (Ziff. 2) bzw. in die Lohnklasse 6 (Ziff. 3) abzuweisen. 9.1 Es bleibt über die Kosten des vorliegenden Verfahr ens zu befinden. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kantonsgerich t kostenpflichtig. Die Verfahrenskos- ten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten un d werden in der Regel der unter- liegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Vorliegend sind die Verfahrenskosten in der Höhe von insgesamt Fr. 1'800.-- dem unterlegenen Beschwerdeführer aufzuerlegen und mit dem in der gleichen Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen. Seite 12 http://www.bl.ch/kantonsgericht 9.2 Nach § 21 Abs. 1 VPO kann der ganz oder teilweise ob siegenden Partei für den Bei- zug eines Anwalts bzw. einer Anwältin eine angemessene P arteientschädigung zulasten der Gegenpartei zugesprochen werden. Dem Kanton, mithin vorliegend dem Beschwerdegegner, wird keine Parteientschädigung zugesprochen (§ 21 Abs. 2 VPO). Die ausserordentlichen Kos- ten sind demnach wettzuschlagen. Seite 13 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'800.-- werden dem Be- schwerdeführer auferlegt und mit dem in der gleichen H öhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. 3. Die Parteikosten werden wettgeschlagen. Präsidentin Gerichtsschreiber