100.2024.11U DAM/REC/SRE Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil des Einzelrichters vom 23. Mai 2025 Verwaltungsrichter Daum, Abteilungspräsident Gerichtsschreiberin Reichelt 1.A.________ Verein, handelnd durch die statutarischen Organe 2. Dr. med. B.________ beide vertreten durch Rechtsanwalt … und Rechtsanwalt … Beschwerdeführer gegen Kanton Bern handelnd durch den Regierungsrat, vertreten durch die Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion, Generalsekretariat, Rathausplatz 1, Postfach, 3000 Bern 8 Beschwerdegegner betreffend Zulassungsbeschränkung von Ärztinnen und Ärzten zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenversicherung im ambulanten Bereich gemäss Art. 2 ZulaV; Vorliegen einer Allgemeinverfügung (Beschluss des Regierungsrats des Kantons Bern vom 22. November 2023 betreffend Inkraftsetzung der ZulaV) Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.05.2025, Nr. 100.2024.11U, Seite 2 Prozessgeschichte: A. Der Regierungsrat des Kantons Bern erliess am 22. November 2023 im Rah- men der Umsetzung der Zulassungsbeschränkung für Ärztinnen und Ärzte, die zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung tätig sind, die Verordnung über die Zulassung zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (ZulaV; BSG 842.111.5). Diese Verordnung stützt sich unter anderem auf Art. 55a des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) und sieht insbeson- dere Folgendes vor: 1 Allgemeine Bestimmungen Art. 1 1 Diese Verordnung legt die bedarfsgerechte und wirtschaftliche medizi- nische Versorgung im Kanton in Form von Höchstzahlen für Ärztinnen und Ärzte mit eidgenössischem Weiterbildungstitel fest, die zulasten der obli- gatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) im ambulanten Bereich tätig sind (Zulassungsbeschränkung). 2 Die Höchstzahlen werden pro medizinisches Fachgebiet und Region festgelegt. 3 Das Gesundheitsamt (GA) der Gesundheits-, Sozial- und Integrations- direktion (GSI) publiziert und aktualisiert auf seiner Internetseite laufend die verfügbaren Vollzeitäquivalente im jeweiligen medizinischen Fachge- biet. 2 Festlegung und Anpassung der Höchstzahlen Art. 2 Festlegung der Höchstzahlen 1 Der Regierungsrat bestimmt die Höchstzahlen nach Artikel 5 der Ver- ordnung über die Festlegung der Höchstzahlen für Ärztinnen und Ärzte im ambulanten Bereich. 2 Er legt die Regionen und den Versorgungsgrad fest, ab dem ein Zulas- sungsstopp erfolgt. 3 Die Höchstzahlen pro medizinisches Fachgebiet und pro Region werden wie folgt festgelegt: Medizinisches Fachgebiet Region Höchstzahlen in Voll- zeitäquivalenten (bei Versorgungsgrad 115 %) Allgemeine Innere Medizin Bern-Mittelland 489,1 Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.05.2025, Nr. 100.2024.11U, Seite 3 4 Der maximale Versorgungsgrad für alle medizinischen Fachgebiete und Regionen wird auf 115 Prozent festgelegt. Art. 3 Anpassung der Höchstzahlen 1 Der Regierungsrat überprüft die Versorgungssituation periodisch und nimmt bei Bedarf eine Anpassung der Höchstzahlen vor, insbesondere wenn eine bedarfsgerechte und wirtschaftliche Versorgung in einem ent- sprechenden medizinischen Fachgebiet einer Region nicht gewährleistet ist. […] Art.12 Inkrafttreten 1 Diese Verordnung tritt am 1. Januar 2024 in Kraft. Medizinisches Fachgebiet Region Höchstzahlen in Voll- zeitäquivalenten (bei Versorgungsgrad 115 %) Chirurgie Emmental- Oberaargau 16,7 Chirurgie Biel-Seeland 16,4 Gastroenterologie Bern-Mittelland 19,0 Orthopädische Chirurgie und Traumatologie des Bewegungsapparates Bern-Mittelland 63,2 Orthopädische Chirurgie und Traumatologie des Bewegungsapparates Emmental- Oberaargau 15,5 Orthopädische Chirurgie und Traumatologie des Bewegungsapparates Oberland 21,1 Orthopädische Chirurgie und Traumatologie des Bewegungsapparates Biel-Seeland 18,6 Pneumologie Bern-Mittelland 17,7Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.05.2025, Nr. 100.2024.11U, Seite 4 B. Am 3. Januar 2024 haben der Verein A.________ und Dr. med. B.________ gegen verschiedene Bestimmungen der ZulaV Verwaltungsgerichtsbe- schwerde erhoben. Sie beantragen, die unter der Bezeichnung ZulaV erlas- sene Allgemeinverfügung des Regierungsrats und insbesondere die Höchst- zahlen gemäss Art. 2 Abs. 3 ZulaV und die Festlegung des maximalen Ver- sorgungsgrads gemäss Art. 2 Abs. 4 ZulaV seien aufzuheben. Eventuell sei der Teil der Allgemeinverfügung bildende Art. 12 ZulaV aufzuheben und eine angemessene Übergangsfrist bis zum Inkrafttreten der Höchstzahlen vorzu- sehen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragen sie, es sei eine öffentli- che mündliche Verhandlung anzusetzen. Der Verein A.________ und Dr. med. B.________ haben zudem in Aussicht gestellt, dass sie beim Bun- desgericht eine Beschwerde gegen die ZulaV einreichen werden. Sie haben deshalb beantragt, das Verfahren sei «bis zum Vorliegen eines bundesge- richtlichen Urteils über die Frage der richtigen Normstufe des Erlasses» zu sistieren. Am 12. Januar 2024 haben sie Beschwerde in öffentlich-rechtli- chen Angelegenheiten gegen die ZulaV beim Bundesgericht eingereicht (Verfahren 9C_37/2024). Die GSI hat namens des Kantons Bern mit Beschwerdeantwort vom 1. März 2024 beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Gemäss Verfügung vom 11. März 2024 ist das verwaltungsgerichtliche Ver- fahren bis zum Abschluss des bundesgerichtlichen Verfahrens 9C_37/2024 sistiert worden. Mit Verfügung vom 27. Juni 2024 hat das Bundesgericht im Verfahren 9C_37/2024 das Gesuch der Beschwerdeführer um aufschiebende Wirkung abgewiesen. Darauf hat der Kanton Bern (GSI) mit Eingabe vom 27. Sep- tember 2024 beantragt, das verwaltungsgerichtliche Verfahren sei wieder aufzunehmen und «aufgrund fehlender Zuständigkeit des Verwaltungsge- richts […] abzuschreiben». In der Folge haben die Beschwerdeführer dazu und beide Parteien zum Entzug der aufschiebenden Wirkung der Be- schwerde Stellung genommen.Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.05.2025, Nr. 100.2024.11U, Seite 5 Mit Urteil vom 15. Januar 2025 hat das Bundesgericht (III. öffentlich-rechtli- che Abteilung) im Verfahren 9C_37/2024 die Beschwerde in öffentlich-recht- lichen Angelegenheiten abgewiesen. Darauf hat die GSI namens des Kan- tons Bern den Antrag bestätigt, das Verfahren vor Verwaltungsgericht sei wieder aufzunehmen und «mangels Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts abzuschreiben» (Eingabe vom 26.2.2025). Mit Verfügung vom 4. März 2025 hat der Abteilungspräsident das verwaltungsgerichtliche Verfahren wieder aufgenommen. Die Beschwerdeführer haben sich nochmals geäussert und halten an ihren Rechtsbegehren fest (Eingabe vom 25.3.2025). Erwägungen: 1. 1.1Das Verwaltungsgericht beurteilt als letzte kantonale Instanz Be- schwerden gegen Verfügungen und Entscheide, die sich auf öffentliches Recht stützen (Art. 74 Abs. 1 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Ver- waltungsrechtspflege [VRPG; BSG 155.21]). Es beurteilt ferner kantonal letztinstanzlich Beschwerden betreffend kantonale Wahl- und Abstimmungs- sachen nach den Vorschriften des Gesetzes vom 5. Juni 2012 über die poli- tischen Rechte (PRG; BSG 141.1) sowie betreffend kommunale Erlasse, Wahl- und Abstimmungssachen sowie (weitere) kommunale Beschlüsse (Art. 74 Abs. 2 VRPG). Es prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 3 Abs. 4 und Art. 20a VRPG; statt vieler BVR 2021 S. 349 E. 1.1; Michel Daum bzw. Ruth Herzog, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 3 N. 22 bzw. Art. 74 N. 19). 1.2Fraglich ist, ob ein taugliches Anfechtungsobjekt vorliegt. Die Be- schwerde richtet sich im Hauptstandpunkt gegen Art. 2 Abs. 3 und 4 ZulaV. Die Beschwerdeführer gehen davon aus, dass es sich bei diesen Vorschrif- ten um generell-konkrete Anordnungen des Regierungsrats handle (Allge- meinverfügung). Das Verwaltungsgericht sei zur Überprüfung solcher Anord- nungen zuständig (Beschwerde S. 5 ff.). Der Kanton Bern argumentiert hin-Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.05.2025, Nr. 100.2024.11U, Seite 6 gegen, es sei von generell-abstrakten Bestimmungen auszugehen (kantona- ler Erlass). Sie könnten nicht beim Verwaltungsgericht angefochten werden (Beschwerdeantwort, act. 5). 1.3Aus der Zuständigkeitsbestimmung von Art. 74 VRPG ergibt sich, dass beim Verwaltungsgericht (Individual-)Verfügungen anfechtbar sind. Hingegen kennt der Kanton Bern auf kantonaler Ebene keine abstrakte Nor- menkontrolle kantonaler Erlasse (vorne E. 1.1; vgl. Ruth Herzog, a.a.O., Art. 74 N. 86 ff.). Dafür steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich- rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zur Verfügung (vgl. Art. 82 Bst. b und Art. 87 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110]). Allge- meinverfügungen stehen zwischen Erlass und (Individual-)Verfügung; sie haben das Merkmal des generellen Charakters mit den Rechtssätzen ge- mein, dasjenige der Konkretheit des Regelungsobjekts mit den Verfügungen (vgl. BGE 134 II 272 E. 3, 125 I 313 E. 2a; Markus Müller, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 49 N. 13). Sie können begriffsnotwendig ohne konkretisierende Anordnung angewendet werden und werden daher den gewöhnlichen Verfügungen gleichgestellt, womit sie sich durch direkte Anfechtbarkeit kennzeichnen (BGE 125 I 313 E. 2b und 4, 134 II 272 E. 3.2; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 60 N. 37). Für die Frage, ob ein taugliches Anfechtungsobjekt vorliegt, ist daher entscheidend, ob Art. 2 Abs. 3 und 4 ZulaV als Allgemeinverfügung oder Erlass zu qualifi- zieren sind. 2. 2.1Die Allgemeinverfügung legt Rechte oder Pflichten für ein (anony- mes) Personenkollektiv fest und bezieht sich auf ein konkretes Anordnungs- objekt (generell-konkret). Der Adressatenkreis einer Allgemeinverfügung ist typischerweise offen und umfasst auch künftige, im Verfügungszeitpunkt noch nicht bekannte Adressatinnen und Adressaten. Seltener weist die All- gemeinverfügung einen geschlossenen Adressatenkreis auf (zum Ganzen Markus Müller, a.a.O., Art. 49 N. 13 mit Hinweisen). Das Strukturelement «konkret» bringt zum Ausdruck, dass die Allgemeinverfügung Rechte und Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.05.2025, Nr. 100.2024.11U, Seite 7 Pflichten mit Bezug auf einzelne individuell bestimmte Sachen gegenständ- licher oder nichtgegenständlicher Natur regelt. Entscheidend ist somit die Bestimmtheit des Anordnungsobjekts (vgl. BGer 1C_109/2022 vom 28.8.2023, in ZBl 2025 S. 255 E. 4.2 f.). Als Anordnungsobjekt gilt jene Sa- che gegenständlicher oder nichtgegenständlicher Natur, auf die sich die den Adressatinnen und Adressaten auferlegten Rechte oder Pflichten beziehen. Verlangt wird, dass es sich beim Anordnungsobjekt um eine einzelne Sache handelt (Tschannen/Müller/Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, § 28 N. 691 ff. mit Hinweisen; Tobias Jaag, Die Allgemeinverfügung im schweizerischen Recht, in ZBl 1984 S. 433 ff., 444). Beansprucht eine staatliche Anordnung für eine unbestimmte Vielzahl an Adressatinnen und Adressaten sowie Tatbeständen Verbindlichkeit, d.h. ohne Rücksicht auf ei- nen Einzelfall, handelt es sich bei ihr um einen Erlass bzw. Rechtssatz (BGE 151 I 19 E. 6.1, 135 II 38 E. 4.3 mit Hinweisen). 2.2Die Abgrenzung der Allgemeinverfügung gegenüber anderen Hand- lungsformen, insbesondere der Verordnung, gestaltet sich bisweilen kom- plex. Ursächlich dafür ist, dass sich das Strukturmerkmal «konkret» teilweise nicht leicht von einer abstrakten Anordnung unterscheiden lässt (Daniela Thurnherr, Allgemeinverfügungen im Kontext von Covid-19, in Arthur Brun- ner et al. [Hrsg.], nomois peithou – gehorche den Gesetzen, Liber amicorum für Hansjörg Seiler, 2022, S. 337 ff., 341). Das Bundesgericht behandelte das Reit- und Fahrverbot über rund 50 Kilometer entlang den Tössufern als Allgemeinverfügung, weil es sich auf einen bestimmten, wenn auch langen Strassenabschnitt bezog. Entscheidend für die Qualifizierung als Allgemein- verfügung war, dass die Anordnung einen bestimmten Gegenstand aufwies, nämlich den genau feststehenden Weg; ein Fahrverbot für eine bestimmte Strecke ist deshalb konkret und aus diesem Grund keine Verordnung (vgl. BGE 101 Ia 73; dazu jüngst auch BGer 1C_109/2022 vom 28.8.2023, in ZBl 2025 S. 255 E. 4). Das gilt auch für andere lokale Verkehrsanordnungen wie Geschwindigkeitsbeschränkungen und Parkverbote. Tarife sind dage- gen grundsätzlich als Verordnungen zu qualifizieren, wenn sie sich auf Leis- tungen beziehen, die in unbestimmter Zahl und Variation erbracht werden, wie etwa ein Taxitarif (BGer 2C_940/2010 vom 17.5.2011 E. 1) oder Studi- engebühren einer staatlichen Hochschule (BGE 121 I 273; zum Ganzen To- bias Jaag, Die Verordnung im schweizerischen Recht, in ZBl 2011 S. 629 ff., Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.05.2025, Nr. 100.2024.11U, Seite 8 631 f.). Erlasse liegen schliesslich auch bei Anordnungen vor, die aufgrund ihres spezifischen Regelungsgehalts zwar nur für einen beschränkten Per- sonenkreis relevant sind, aber dennoch eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten normieren. So weist gemäss Bundesgericht die Änderung des Studienplans für die Abteilung Architektur der Eidgenössischen Techni- schen Hochschule (ETH) eine generell-abstrakte Struktur und damit Erlass- charakter auf (BGE 98 Ib 461; Daniela Thurnherr, a.a.O., S. 343). 2.3Die ZulaV regelt in Art. 2 Abs. 3 und 4 die Höchstzahlen pro medizi- nisches Fachgebiet und pro Region im Kanton Bern (vorne Bst. A). Gemäss dem Vortrag zur ZulaV basieren die Kriterien zur Festlegung der Höchstzah- len auf dem bestehenden Angebot und dem Versorgungsgrad je medizini- schem Fachbereich und Region. Ein Versorgungsgrad von über 100 Prozent bedeutet, dass die Versorgung überdurchschnittlich bzw. kostenintensiver ist, als dies anhand der Patientinnen und Patienten zu erwarten gewesen wäre. Der Zulassungsstopp erfolgt allerdings erst bei einem Versorgungs- grad von 115 Prozent, um einen gewissen Wettbewerb zu ermöglichen, in den nächsten Jahren anstehende Pensionierungen abzufedern und erste Er- fahrungen in der Umsetzung des Zulassungsstopps zu sammeln. Die Fest- legung der Höchstzahlen soll periodisch an die aktuelle Versorgungssitua- tion und die vom Bund periodisch berechneten Versorgungsgrade angepasst werden (Vortrag der GSI zur ZulaV vom 22.11.2023, einsehbar unter: <www.rr.be.ch>, Rubriken «Beschlüsse/Beschlüsse nach Direktion/GSI/ 2023» [nachfolgend: Vortrag ZulaV], S. 5). Die Höchstzahlen werden festge- legt, indem das Angebot an Ärztinnen und Ärzten aufgrund der Arbeitszeit der Ärztinnen und Ärzte in Vollzeitäquivalenten ermittelt wird (Vortrag ZulaV, S. 3 mit Verweis auf Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 23. Juni 2021 über die Festlegung der Höchstzahlen für Ärztinnen und Ärzte im ambulanten Be- reich [SR 832.107]). 2.4Zuständig für den Vollzug der ZulaV ist das Gesundheitsamt der GSI (Art. 5 ZulaV). Es prüft bei jedem Zulassungsgesuch, Gesuch um zusätzliche Einstellung von Ärztinnen und Ärzten oder Gesuch um Erhöhung des Be- schäftigungsgrads einer Ärztin oder eines Arztes, ob überhaupt Vollzeitäqui- valente verfügbar sind (vgl. Art. 1 Abs. 3 ZulaV und dazu Vortrag ZulaV, S. 4). Daraus erhellt, dass von den Höchstzahlen nicht nur eine unbestimmte Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.05.2025, Nr. 100.2024.11U, Seite 9 Vielzahl von Ärztinnen und Ärzte betroffen ist. Art. 2 Abs. 3 und 4 ZulaV re- geln auch eine unbestimmte Vielzahl von Tatbeständen. Im Zeitpunkt des Erlasses der ZulaV war weder bestimmt noch bestimmbar, wie viele Bewilli- gungen zukünftig gestützt auf die erwähnten Bestimmungen erteilt werden, legt die Verordnung doch lediglich die Höchstzahlen im Sinn von Vollzeitä- quivalenten fest und können alte Bewilligungen auslaufen und neue wieder hinzukommen. Auch die Reduktion oder die Erhöhung von Arbeitspensen einzelner Ärztinnen und Ärzte wirkt sich auf die verfügbaren Vollzeitäquiva- lente aus. Art. 2 Abs. 3 und 4 ZulaV beziehen sich daher nicht auf ein indivi- duell bestimmtes Anordnungsobjekt. Nichts zu ihren Gunsten ableiten kön- nen die Beschwerdeführer im Übrigen aus den Ausführungen des Regie- rungsrats des Kantons Solothurn in der Botschaft zur Änderung des kanto- nalen Gesundheitsgesetzes (Beschwerde S. 7 f.). Danach ist die Anordnung eines «sofortigen» Zulassungsstopps in einem bestimmten medizinischen Fachgebiet gestützt auf Art. 55a Abs. 6 KVG als Allgemeinverfügung zu be- trachten (Botschaft und Entwurf des Regierungsrats des Kantons Solothurn zur Änderung des Gesundheitsgesetzes vom 12.12.2022, S. 12 einsehbar unter: <www.so.ch>, Rubriken «Parlament/Sessionen/März-Session 2023/3. Sitzung»). Im Gegensatz zur Festlegung von Höchstzahlen in der ZulaV wird mit diesem Zulassungsstopp in einem bestimmten Fachgebiet ein konkreter Lebenssachverhalt verbindlich geregelt. 2.5Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer sind Art. 2 Abs. 3 und 4 ZulaV somit als (generell-abstrakte) Erlassbestimmungen und nicht als (ge- nerell-konkrete) Allgemeinverfügung zu qualifizieren. Dem im Eventual- standpunkt angesprochenen Art. 12 ZulaV, der nur das Inkrafttreten regelt, kommt in diesem Zusammenhang keine eigenständige Bedeutung zu. Kan- tonale Erlasse (hier: des Regierungsrats) können beim Verwaltungsgericht wie dargelegt nicht angefochten werden (vgl. vorne E. 1.3). 2.6An dieser Beurteilung ändert das Urteil 9C_37/2024 des Bundesge- richts vom 15. Januar 2025 nichts (Eingabe vom 25.3.2025, act. 17). Inwie- fern das Bundesgericht die Auffassung vertreten haben soll, Art. 2 Abs. 3 und 4 ZulaV seien nicht als generell-abstrakter Erlass aufzufassen, ist nicht erkennbar. Im Gegenteil: Das Bundesgericht hält in diesem Urteil ausdrück- lich fest, dass es sich bei der ZulaV um einen allgemeinen und abstrakten Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.05.2025, Nr. 100.2024.11U, Seite 10 Rechtsakt handelt, der auf kantonaler Ebene nicht angefochten werden könne. Deshalb sei die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenhei- ten an das Bundesgericht gemäss Art. 82 Bst. b BGG zulässig (E. 2.1 des Urteils). Vor diesem Hintergrund kann den Beschwerdeführern auch nicht gefolgt werden, soweit sie vorbringen, das Bundesgericht habe die Höchst- zahlen von Art. 2 Abs. 3 und 4 ZulaV gar nicht überprüft und damit zum Aus- druck gebracht, dass es die erwähnten Bestimmungen als Allgemeinverfü- gung definiere. Die Höchstzahlen waren sehr wohl Gegenstand der höch- strichterlichen Überprüfung (vgl. insb. E. 12 und 13 des Urteils). 3. Die Beschwerdeführer beantragen, es sei im verwaltungsgerichtlichen Ver- fahren eine mündliche Schlussverhandlung im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 der Eu- ropäischen Menschenrechtskonvention (EMRK; SR 0.101) durchzuführen (Beschwerde S. 2 und 11 f.). 3.1Das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht ist schriftlich, ausser die- ses ordne eine Instruktionsverhandlung, eine mündliche Schlussverhand- lung im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK oder eine Urteilsberatung an (Art. 31, 36 und 37 VRPG; BVR 2014 S. 197 E. 3.1). Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jede Person ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zi- vilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen («civil rights») oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Der Begriff «ci- vil rights» bezieht sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht nur auf zivilrechtliche Streitigkeiten im engeren Sinn, sondern betrifft auch Verwaltungsakte einer hoheitlich handelnden Behörde, sofern diese mass- geblich in Rechte und Verpflichtungen privatrechtlicher Natur eingreifen (statt vieler BGE 144 I 340 E. 3.3.4; Michel Daum, a.a.O., Art. 1 N. 25). Auch wenn ein «civil right» betroffen ist, gilt die Pflicht zur Durchführung einer öf- fentlichen und mündlichen Verhandlung nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK jedoch nicht absolut. Insbesondere in Fällen, in denen sich ausschliesslich rechtli- che Fragen stellen, kann ein ohne mündliche Verhandlung durchgeführter Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.05.2025, Nr. 100.2024.11U, Seite 11 Prozess den konventionsrechtlichen Anforderungen genügen (vgl. EGMR 33060/10 vom 5.4.2016, Blum gegen Österreich, Ziff. 70; BGer 9C_38/2024 vom 15.1.2025 E. 4.2.1, je mit weiteren Hinweisen). 3.2Hier stellt sich die Frage, ob Art. 2 Abs. 3 und 4 ZulaV als Allgemein- verfügung oder generell-abstrakter Erlass zu qualifizieren sind. Es ist einzig über rechtliche Fragen zu entscheiden (Abgrenzung der Allgemeinverfügung vom Erlass). Die Parteien konnten sich umfassend zu diesen äussern. Die sich stellenden Rechtsfragen können aufgrund der Akten und der schriftli- chen Parteivorbringen sachgerecht entschieden werden. Unter diesen Um- ständen wird der Verfahrensantrag auf Durchführung einer mündlichen Ver- handlung abgewiesen. 4. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich nach dem Gesagten und insbesondere mit Blick auf das Urteil 9C_37/2024 des Bundesgerichts vom 15. Januar 2025 als offensichtlich unzulässig. Auf die Beschwerde ist folglich nicht einzutreten. Das Urteil fällt in die einzelrichterliche Zuständigkeit (Art. 57 Abs. 1 des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]). Mit dem instanzabschliessenden Entscheid erübrigt es sich zu beurteilen, ob der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen oder zu belassen ist (vgl. dazu auch Daum/Rechsteiner, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 68 N. 44). 5. Bei diesem Prozessausgang haben die Beschwerdeführer unter Solidarhaft die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 und Art. 106 VRPG). Partei- kosten sind keine zu sprechen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG).Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.05.2025, Nr. 100.2024.11U, Seite 12 Demnach entscheidet der Einzelrichter: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 4ʹ000.--, werden den Beschwerdeführern auferlegt. 3. Es werden keine Parteikosten gesprochen. 4. Zu eröffnen: - Beschwerdeführer - Beschwerdegegner Der Einzelrichter: Die Gerichtsschreiberin: Rechtsmittelbelehrung Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegen- heiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. BGG geführt werden.