BRKE IV Nrn. 0159 und 0160/2007 vom 22. November 2007 in BEZ 2008 Nr. 16 Die Baudirektion Kanton Zürich hatte die lärmschutzrechtliche Zustimmung für die Erstellung von fünf Mehrfamilienhäusern auf einem der Empfindlichkeit sstufe II zugewiesenen Grundstück zufolge Fl uglärmbelastung verweigert. Hierg egen hatte unter anderem die (im Entscheid als hierzu legitimiert erachtete) Politische Gemei n- de X Rekurs erhoben. Aus den Erwägungen: 5.1. Das Baugrundstück liegt im Einflussbereich des Flughafens Zürich -Kloten, welcher als bestehende lärmerzeugende ortsfeste Anlage gilt, eine Anlage also, die beim Betrieb Aussenlärm erzeugt. Der Lärmbeurteilung werden Grenzwerte zugru n- de gelegt (Art. 13 USG). Die für die Immissionen von zivilen Flugplätzen massgebl i- chen Bela stungsgrenzwerte sind im Anhang 5 der Lärmschutzve rordnung (LSV) festgelegt. Sie unterteilen sich in Planungswerte, Immissionsgrenzwerte und Alar m- werte; sie werden nach der Lärmart, der Tageszeit und der Lärmempfindlichkeit der zu schützenden Gebäude und Gebiete festgelegt (Art. 2 Abs. 5 LSV). Gemäss Art. 22 Abs. 1 USG werden Baubewilligungen für neue Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, in lärmbelasteten Gebieten unter Vorbehalt von Absatz 2 nur erteilt, wenn die Immissionsgrenzwerte nicht überschri t- ten werden. Sind diese überschritten, so werden Baubewilligungen für Neubauten, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, nur erteilt, wenn die Räume zweckmässig angeordnet und die allenfalls notwendigen zusätzlichen Schallschut z- massnahmen getroffen werden (Art. 22 Abs. 2 USG). Gemäss Art. 31 Abs. 1 LSV dürfen Neubauten und wesentliche Änderungen von Gebäuden mit lärmempfindlichen Räumen bei Überschreitung der Immission s- grenzwerte nur bewilligt werden, wenn diese W erte eingehalten werden kö nnen durch die Anordnung der lärmempfindlichen Räume auf der dem Lärm abg ewandten Seite des Gebä udes (lit. a) oder durch bauliche oder gestalterische Massnahmen, die das Gebäude g egen Lärm abschirmen (lit. b). Können die I mmissionsgrenzwerte durch Massnahmen nach Absatz 1 nicht eingehalten werden, so darf die Baubewill i- gung nur erteilt werden, wenn an der Errichtung des Gebä udes ein überwiegendes Interesse besteht und die kantonale Behörde zustimmt (Art. 31 Abs. 2 LSV). Sind die Alarmwerte überschritten, fällt die Erteilung einer Bewilligung auf jeden Fall ausser Betracht. (…)- 2 - 5.2. Die Baudirektion hat mit Kreisschreiben vom 28. Februar 2006 die vom Fluglärm betroffenen Gemeinden darüber informiert, welche Fluglärmkurven in Pl a- nungs- und Baubewilligungsverfahren zu beachten sind. Darin stellt sie im W esentli- chen fest, dass die von der Eidgenössischen Materialprüfungs - und Forschungsan- stalt (EMPA) im Jahre 1998/1999 errechneten Lärmkurven ( «UVB Dock Midfield ») viel zu restriktiv g ewesen seien. Eine Anpassung an die ne uen Erkenntnisse sei deshalb angestrebt wo rden. Bis zur Genehmigung des definitiven Betriebsregl e- ments werde daher zur Ermit tlung der Fluglärm belastung auf die Lär mkurven des vorläufigen Betriebsreglement (nachfolgend: VBR 2005) sowie – im Sinne einer raumplanerischen Vorsorge – zusätzlich auf die Lärmkurven des nominellen B e- triebs des Jahres 2000 (nachfolgend: NOM 2000) abgestellt. 5.3. Gemäss Ziffer 221 und 222 des Anhangs 5 der Lärmschutzverordnung sind in der Wohnzone mit ES II folgende Belastungsgrenzwerte einzuhalten: Belastungsgrenzwerte 06-22 h 22-23 h 23-24 h 05-06 h Planungswert 57dB 50dB 47dB 47dB Immissionsgrenzwert 60dB 55dB 50dB 50dB Alarmwert 65dB 65dB 60dB 60dB Im Bereich der Bauparzelle sind folgende Lärm -Belastungswerte ermittelt worden: Ermittlungsgrundlage 06-22 h 22-23 h 23-24 h 05-06 h VBR 2005 62dB 64dB --- --- NOM 2000 62dB 66dB --- --- Die Immissionsgrenzwerte werden somit gemäss beiden Ermittlungsgrundl agen bei der Bauparzelle am Tage um 2 dB und in der ersten Nachtstunde um 9 dB bzw. 11 dB überschritten. Gemäss dem NOM 2000 wird zudem der Alarmwert in der er s- ten Nachtstunde um 1 dB überschritten. 6. Die Baudirektion wendet für die Beurteilung der Fluglärmwerte ihrem Krei s- schreiben vom 28. Februar 2006 entsprechend sowohl das VBR 2005 als auch die NOM 2000 an. Sie vertritt im W esentlichen die Auffassung, dass im Sinne der Vo r- sorge nach Art. 1 Abs. 2 USG nicht nur die Lärmkurven eines bestehenden Betrieb s- reglementes, sondern auch diejenigen Lärmkurven massgebend seien, die eine m künftigen B etriebsreglement zu Grunde liegen dürften. W enn somit einer der Grenzwerte überschri tten sei, sei das Bauvorhaben nicht bewill igungsfähig. Vorli e- gend seien nach den NOM 2000 die Alarmwerte überschritten.- 3 - Die Rekurrentinnen führen in ihren Repl iken zusammengefasst dagegen aus, dass das Bundesgericht in einem während der Dauer dieses Rechtsmittelverfa hrens ergangenen Entscheid (BGr 1A.34/2006 vom 13. November 2006) festg estellt habe, es sei lediglich auf die Lärm kurven des VBR 2005 abzustellen. N ach diesen Lär m- kurven seien beim Baugrundstück die Alarmwerte nicht überschritten. 6.1. Das Problem des Lärms beherrscht die Diskussion über die Zukunft des Flughafens Kloten. Die Entwicklung des Landesflughafens im Allgemeinen und das An- und Abflugregim e im Besonderen werden angesichts der allseits bekan nten Problematik (wirtschaftliche Entwicklung des Home Carriers SW ISS, Verhandlungen mit Deutschland über Sperrzeiten etc.) zur Zeit von grössten Unsicherheiten manni g- facher Art übe rschattet. Anstehend si nd sodann namentlich die Ausa rbeitung des Objektblattes Zürich des Sachplans Infrastruktur Luftfahrt (SIL), die Erarbeitung e i- nes definitiven Betrieb sreglementes und die dafür notwendigen raumplanerischen Änderungen im kantonalen Richtplan. Mit dem im Juli 2004 mit einem Bericht abg e- schlossenen Projekt RELIEF (Raumentwicklungskonzept für die Flughafenregion und langfristige Infrastrukturen twicklung des Flughafens) sind erste Grundlagen für die dem Vorsorge - und Nachhalti gkeitsprinzip verpflichtete kantonale Raumplanung entwickelt worden. 6.2. Das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) hat mit Entscheid vom 29. März 2005 ein vorläufiges Betriebsreglement (VBR 2005) genehmigt. Die entspreche nden Lärmkurven sind von den deutschen Einschränkungen im Süddeutschen Lu ftraum geprägt und sehen 350 000 Flugzeugbewegungen pro Jahr und eine si ebenstündige Nachtruhe von 23.00 Uhr bis 06.00 Uhr vor (vgl. hierzu Kreisschreiben der Baudire k- tion Kanton Zürich vom 28. Februar 2006). Diese Fluglärmb erechnung berücksic h- tigt die erf olgte Verschi ebung der W arteräume über Schweizer Boden und die A n- passung der Flugrouten. Gemäss dem Kreisschreiben der Baudirektion vom 28. Februar 2006, auf we l- ches die Baudirektion ihren Entscheid abstützt, ist allerdings bei der Beurte ilung von Ortsplanungen und Bauvorhaben im fluglärmbelasteten Gebiet auch der Flughafe n- politik des Regierungsrates Rechnung zu tragen. So soll das Ve rkehrsaufkommen künftig wieder schwergewichtig mit einer Nordausrichtung b ewältigt werden. Diese Politik würde mehr oder weniger zu einer Situation führen, wie sie vor den deutschen Einschränkungen bestand. Die Lärmbelastung des Ja hres 2000, welche auf 326 000 Flugbewegungen b asiert, wobei die Einführung e iner siebenstündigen Nachtruhe berücksichtigt wird, ist d aher nach der Auffassung der Baudirektion als für ihre Beu r- teilung massgebliche Prognose anzusehen. 6.3. Das VBR 2005 soll so lange Gültigkeit haben, bis nach Abschluss des im Jahr 2004 wieder angestossenen Koordinationsprozesses für den Sachplan Infr a- struktur der Luftfah rt (SIL) ein definitives Betrieb sreglement erlassen werden kann. Wie der Betrieb des Flughafens Zürich langfristig aussehen soll, soll bis E nde 2007 definiert werden. Darin sollen auch die Ergebnisse der Gespräche über eine ausg e- wogene Verteilung der An - und Abflüge zwischen den Verkehrsmini stern der Schweiz und Deutschland ei nfliessen. Die Flughafenpolitik des Regi erungsrates des Kantons Zürich und damit die erwünschte Raumsicherung für die Zukunft hängt von der Kooperation des Nachba rstaates Deutschland a b. Dass diese Gespräche ein im regierungsrätlichen Sinne weite rführendes Ergebnis g ezeitigt hätten, ist indessen - 4 - nicht bekannt. Anhaltspunkte dafür, dass Deutschland gewillt sei, von seiner eig e- nen Verordnung im nennenswerten Umfang abzurücken, sind jedenf alls nicht publik geworden. Das ausstehende definitive Betriebsreglement, welches Grundlage für ein ne u- es Schallschutzkonzept bilden wird, ist somit derzeit völlig offen. Im Rahmen des neuen SIL-Prozesses sollen alle technisch möglichen Betriebsvarianten zur Sprache kommen. 6.4. Diese Ungewissheit genügt nicht, generell alle baulichen Massnahmen und/oder Erschliessungsmassnahmen in der näheren und weiteren Umgebung des Flughafens gestützt auf Art. 22 bzw. 24 USG zu verbieten. Der blosse U mstand, dass irgen deine künftige Betriebsvariante nicht auszuschliessen ist, macht diese noch nicht beachtlich. Angesichts der einschneidenden Folgen eines Bau - bzw. Er- schliessungsverbotes muss vielmehr verlangt werden, dass eine bevorstehende Ä n- derung der Lär mbelastung ein igermassen konkretisiert ist und mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit auch realisiert werden wird. Art. 36 Abs. 2 LSV ve rlangt zwar nicht zwingend bereits das Vorliegen einer Bewilligung oder einer öffentlichen Au f- lage, sondern zählt diese Möglic hkeiten n ur mit dem Zusatz «insbesondere» illust- rierend auf. Nach dem Sinn der B estimmung muss die Änderung aber dennoch mit einer hinreichenden Gewissheit bevo rstehen (zum Ganzen: Entscheid des Verwa l- tungsgerichts VB.2005.00031 [= BEZ 2006 Nr. 27], bestätigt mit U rteil des Bunde s- gerichts BGr 1A.34/2006 vom 13. November 2006). Von einer hinreichenden Gewissheit, dass der Nordanflug wieder eingeführt und das Baugrundstück durch diese Änderung des Flugbetriebs künftig stärker lärmbelastet werde, kann vorliegend nicht gesprochen werden. Vielmehr ist ger ade diese Frage noch im Ungewissen. Die vom Regierungsrat erwünschte zukünftige Entwicklung des Flugb etriebes kann daher bei der Lärmermittlung mangels Konkr e- tisierung nicht berücksichtigt werden. Demgemäss ist zurzeit we iterhin einzig auf die Lärmkurven gemäss VBR 2005 abzustellen. (…) Klarzustellen ist sodann, dass dem Vorsorgeprinzip (Art. 1 Abs. 2 USG) der Betreiber der lärmemittierenden Anlage und nicht der von den Immissionen Betroff e- ne Rec hnung zu tragen hat. Es ist daher nicht richtig, wenn die Baudirektion «im Sinne der Vo rsorge» die NOM 2000 angewendet haben will. Sie visiert mit dieser «Vorsorge» in W irklichkeit eine Sicherungsmassnahme an. Eine solche scheitert indessen – wie bereits dargelegt – an der mangelnde n Konkretisierung des künft i- gen Betriebsregelements. (Diese Erwägungen führten zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich.)