<h2>SubmittedText<h2><p>Ende Mai 2000 wird die Phase 2 des Rückkehrhilfeprogramms Kosovo mit halbierten Barbeträgen und der Finanzierung des Hausrattransports ablaufen. Zu diesem Zeitpunkt läuft auch die Ausreisefrist für die vorläufig Aufgenommenen ab. Ab Juni 2000 wird nur noch die übliche Rückkehrhilfe von 600 Franken gewährt.</p><p>Es scheint, dass fast die Hälfte der aufgenommenen Schutzsuchenden trotz Beendigung des Konfliktes nicht fristgemäss ausreisen werden. Damit stellt sich die Frage, wie nach Ablauf der Ausreisefrist am 31. Mai 2000 die Wegweisung von mehreren Tausend verbliebenen Personen vollzogen werden soll. Mit der in letzter Zeit verlautenden Kritik einzelner Organisationen, die Fristen seien von vornherein zu kurz berechnet, wird offenbar darauf hingearbeitet, Zwangsrückführungen zu verhindern. Dies verwundert nicht, nachdem offenbar immer noch keine deutlichen Signale in Form von Konzepten für die zwangsweise Rückführung vorliegen. Es wäre dringend notwendig, im Hinblick auf künftige Flüchtlingswellen klar zu zeigen, dass die Schweiz nicht nur willens, sondern auch entschlossen ist, die Rückführung zu vollziehen. Aufgrund der ausserordentlichen Lage ist der Bund dabei zur Unterstützung der Kantone verpflichtet, wenn auch nach der geltenden Kompetenzaufteilung die Kantone für den Vollzug von Wegweisungen zuständig sind.</p><p>Trotz des dringenden Handlungsbedarfes scheinen noch keine Arbeiten diesbezüglich zu laufen.</p><p>In diesem Zusammenhang stellen wir dem Bundesrat folgende Fragen:</p><p>1. Wie viele Personen, die zurückkehren sollten, verbleiben zum jetzigen Zeitpunkt?</p><p>2. Wie viele der Rückzuführenden sind kriminell? Welche Sondermassnahmen sind für sie vorgesehen?</p><p>3. Welche Konzepte bestehen zum weiteren Vorantreiben der Rückkehr nach Kosovo nach Ende Mai? Welche besonderen Massnahmen sieht der Bund dabei zur Unterstützung der Kantone vor?</p><p>4. Wie weit ist die Rückführung auf dem Landweg geregelt? Welche Kapazitäten bestehen in welchen Zeiträumen?</p><p>5. Bis wann rechnet er mit dem Abschluss der Rückführungen aller verbleibenden Flüchtlinge aus Kosovo?</p><p>6. Teilt er die Meinung, dass mit den Diskussionen um ein eventuelles Ausdehnen der grosszügigen Rückkehrprogramme sowie mit der vorläufigen Aufnahme von 13 000 Flüchtlingen im Rahmen der humanitären Aktion von letzter Woche die Attraktivität der Schweiz als Asylland massiv gesteigert wurde?</p><h2>FederalCouncilResponseText<h2><p>1. Am 30. Juni 1999 haben sich rund 63 000 Personen aus der Bundesrepublik Jugoslawien (davon etwa 60 000 aus Kosovo) im Asylbereich in der Schweiz aufgehalten. Von dieser Anzahl Personen, die aufgrund des Einreisezeitpunktes vor dem 1. Juli 1999 mehrheitlich sowohl in den Genuss der gruppenweisen vorläufigen Aufnahme kamen als auch die Möglichkeit haben, am Rückkehrhilfeprogramm zu partizipieren, verfügen ungefähr 9000 Personen über den Status des anerkannten Flüchtlings, der individuellen vorläufigen Aufnahmen oder profitieren von humanitären Regelungen (Art. 13 Bst. f der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer; SR 823.21). Sie besitzen demnach ein Bleiberecht in der Schweiz. Weitere maximal 4100 Personen aus der Bundesrepublik Jugoslawien, deren Vollzug hängig ist, können gemäss dem Entscheid des Bundesrates vom 1. März 2000 im Rahmen der "Humanitären Aktion 2000" in den Genuss der vorläufigen Aufnahme gelangen. Bei etwa 2000 Personen ist der Aufenthaltsort unbekannt.</p><p>Rund 18 500 Personen haben bis Ende Januar 2000 im Rahmen der Phase 1 des Rückkehrhilfeprogrammes die Schweiz verlassen; in der bis Ende Mai 2000 laufenden Phase 2 haben sich per 28. April 2000 insgesamt 7200 Personen angemeldet, wovon bereits 1872 in die Heimat zurückgekehrt sind. Somit verbleiben vom ursprünglichen Bestand gegenwärtig noch etwa 25 000 Personen, welche in den Phasen 2 und 3 entweder selbstständig nach Kosovo ausreisen oder aber zwangsweise zurückgeführt werden müssen.</p><p>2. Wie der Wegweisungsvollzug fällt auch die Strafverfolgung und -justiz in den ausschliesslichen Kompetenzbereich der Kantone. Nur diese sind somit in der Lage, statistische Daten über die Anzahl straffälliger Asylbewerber im Vollzugsbereich zu erfassen und auszuwerten; eine entsprechende Meldung an den Bund ist gesetzlich nicht vorgesehen und findet nicht statt. Nach Kenntnis des Bundesamtes für Flüchtlinge (BFF) werden diese Daten auch in den Kantonen nicht systematisch erhoben. Der Bundesrat kann daher - wie bereits in seiner Antwort auf die Interpellation Fehr Lisbeth (99.3523) festgehalten - die gewünschten Zahlenangaben nicht machen.</p><p>Für straffällige Asylbewerber aus Kosovo gilt die vom Bundesrat mit Beschluss vom 11. August 1999 einheitlich angesetzte Ausreisefrist vom 31. Mai 2000 ebenso wenig wie für Dissoziale und Personen, die nach dem 1. Juli 1999 in die Schweiz eingereist sind. Liegt eine rechtskräftige Wegweisungsverfügung vor, so können sie schon vor Ablauf der generellen Ausreisefrist nach Kosovo zurückgeführt werden. Dementsprechend haben die Kantone mit Unterstützung des BFF seit der Wiederaufnahme des Linienflugverkehrs mit dem internationalen Flughafen Pristina am 21. Januar 2000 bereits 421 Rückführungen (Stand: 23. April 2000) mit Linienflügen nach Pristina vorgenommen. Nachdem die Vorsteherin des EJPD anlässlich ihrer Reise nach Kosovo vom 5. bis zum 7. April 2000 am 6. April 2000 mit den UN-Zivilbehörden vor Ort (Unmik) ein Memorandum of Understanding über die Einreise von zwangsweise Zurückgeführten unterzeichnen konnte, besteht für das BFF künftig auch die Möglichkeit, in Absprache mit den Kantonen bei Bedarf Sonderflüge für Rückführungen nach Kosovo zu organisieren. Ein erster Sonderflug mit 58 - zum Teil straffälligen, renitenten und gewaltbereiten - Personen wurde am 12. April 2000 durchgeführt, so dass sich die Gesamtzahl der zwangsweise zurückgeführten Personen per 23. April 2000 auf 479 beläuft.</p><p>Aufgrund von bilateralen Absprachen zwischen dem BFF und den regelmässig mit Pristina operierenden, kommerziellen Fluggesellschaften stehen seit Anfang Januar 2000 bis Ende Mai 2000 für den zwangsweisen Vollzug von Wegweisungen auf dem Luftweg ausreichende Transportkapazitäten zur Verfügung, die zudem bei Bedarf noch erweitert werden können. Auch für die Periode vom 1. Juni bis zum 31. Dezember 2000 ist das BFF in der Lage, für die planmässige Umsetzung der zwangsweisen Rückführungen hinreichend Transportkapazitäten auf Linienflügen zu gewährleisten. Bei zusätzlichem Bedarf - insbesondere für schwer renitente und gewaltbereite Personen - kann das Transportangebot auf Linienflügen mit Sonderflügen ergänzt werden. Anderweitige Sondermassnahmen sind nicht vorgesehen.</p><p>3. Die Verpflichtung zum Vollzug von Wegweisungen - sowohl im Asyl- wie im Ausländerbereich - liegt von Gesetzes wegen bei den Kantonen. Für den Erfolg der Rückführungspolitik des Bundes ist deshalb von ausschlaggebender Bedeutung, dass diese von den Kantonen mitgetragen wird.</p><p>Anfang Dezember 1999 leitete das BFF die systematische Planung der Rückkehr nach Kosovo Phase 3 ein. Die bis Ende des Jahres erarbeiteten Planungselemente bildeten im Januar 2000 die Grundlage für intensive Diskussionen zwischen der Vorsteherin des EJPD und dem BFF über das weitere Vorgehen, auch bezüglich der Frage des frühzeitigen Einbezuges der mitbetroffenen Behörden und Organisationen in den Entscheidfindungsprozess.</p><p>Als Ergebnis der Vorarbeiten hat das BFF mit Datum vom 1. März 2000 ein Konzeptpapier vorgelegt, das die wesentlichen Elemente einer möglichen Rückkehrstrategie für Kriegsvertriebene aus Kosovo aufzeigt. Das EJPD hat das Konzeptpapier den Kantonen zur Stellungnahme bis zum 31. März 2000 zugestellt, mit dem Ziel, die Ergebnisse der Vernehmlassung am 4. Mai 2000 anlässlich einer nationalen Asylkonferenz auf Regierungsebene zur Diskussion zu stellen. Parallel zu diesem Vernehmlassungsverfahren sind auch die kantonalen Fremdenpolizeibehörden und Asylkoordinatoren über die geplanten Zielsetzungen, Massnahmen und Rahmenbedingungen in Kenntnis gesetzt worden.</p><p>Das Strategiepapier steht zudem auf dem Internet in einer deutschen sowie einer französischen Version interessierten Personen zur Einsicht offen (http://www.asile.admin.ch/deutsch/asyl5d.htm; http://www.asile.admin.ch/franz/asyl5f.htm).</p><p>Bei der Rückkehr von Kriegsvertriebenen nach Kosovo räumt der Bundesrat der Förderung der selbstständigen Rückkehr erste Priorität ein. Die Rückkehrstrategie des Bundes sieht vor, bis Ende Mai 2000 durch intensive, gezielte Information - und in Zusammenarbeit mit den Rückkehrberatungsstellen der Kantone - eine grosse Zahl von Rückkehrpflichtigen zur Teilnahme an Phase 2 des Rückkehrhilfeprogrammes zu bewegen. Durch die frühzeitige Aufnahme der Rückführungen von rechtskräftig Weggewiesenen, für welche die generelle Ausreisefrist vom 31. Mai 2000 nicht gilt, soll gleichzeitig ein eindeutiges Signal bezüglich des Vollzugswillens des Bundes gesetzt werden.</p><p>Rückkehrpflichtige, welche die Ausreisefrist vom 31. Mai 2000 ungenutzt verstreichen lassen, müssen gemäss der vom Bund angestrebten Strategie mit einer konsequenten Rückführung nach Kosovo rechnen. Um die Rückführungen innert eines möglichst kurzen Zeitraums abschliessen zu können, ist vorgesehen, auf eine zusätzliche detaillierte Staffelung der Ausreisefristen zu verzichten. Im Einzelfall vorliegenden Vollzugshemmnissen kann im Rahmen von Fristerstreckungs-, Wiedererwägungs- und Revisionsgesuchen Rechnung getragen werden. Dabei gelten für Fristerstreckungsgesuche ausschliesslich die in der "Weisung über die Aufhebung der gruppenweisen vorläufigen Aufnahme und über die Förderung der Rückkehr bestimmter Personengruppen jugoslawischer Staatsangehöriger mit letztem Wohnsitz in der Provinz Kosovo" vom 20. September 1999 aufgelisteten Kriterien (Schwangerschaft, Krankheit, Weiterwanderung und Beendigung des laufenden Schuljahres). Den Kantonen wird im Konzeptentwurf jedoch vorgeschlagen, in Ergänzung der Weisung Jugendlichen in Ausbildung eine Verlängerung der Ausreisefrist bis zum Abschluss der Ausbildung zu gewähren. Vorbehalten bleiben gegebenenfalls Staffelungskriterien für ethnische Minoritäten nach Massgabe der Zumutbarkeit.</p><p>Wie bereits erwähnt, reiste die Vorsteherin des EJPD in der Zeit vom 5. bis zum 7. April 2000 nach Kosovo, um sich vor Beginn der Phase 3 des Rückkehrhilfeprogrammes persönlich einen Eindruck der Lage zu verschaffen sowie insbesondere um ein Memorandum of Understanding betreffend die Förderung und Erleichterung der Rückkehr von Personen aus Kosovo zwischen der Unmik und der Schweiz zu unterzeichnen. Wesentliche Bestandteile dieser Reise bildeten die weiteren Gespräche mit den örtlichen Vertretern, der UN Civilian Police Force (Uncivpol), der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa und dem UN High Commissioner for Refugees sowie mit Rückkehrern aus der Schweiz. Von allen Gesprächspartnern wurde die Lage übereinstimmend als sicherer und stabiler eingeschätzt als noch vor ein paar Monaten. Für eine weitere Rückkehr der Vertriebenen bestehen deshalb keine Hindernisse mehr, und insbesondere am Termin vom 31. Mai 2000 für den Abschluss der Phase 2 kann - zumindest für Kosovo-Albaner - festgehalten werden. Was die Minderheiten, die besonders schutzbedürftigen Personen und die Jugendlichen in Ausbildung anbelangt, wird ein Entscheid im Anschluss an die Asylkonferenz vom 4. Mai 2000 zu treffen sein.</p><p>Von Gesetzes wegen ist der Bund verpflichtet, den Kantonen bei der Erfüllung ihres Vollzugsauftrages logistische, organisatorische und administrative Unterstützung zu leisten (vgl. Art. 22a des teilrevidierten Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer; SR 142.20). Dem Abschluss der für die Rückführung in grösserem Umfang notwendigen Rückübernahme- und Transitabkommen mit den Umliegerstaaten von Kosovo sowie Absprachen mit der Unmik kamen dabei höchste Priorität zu. Das Rückübernahme- und Durchbeförderungsabkommen mit Mazedonien ist seit dem 22. Juli 1998 in Kraft. Das Rückübernahmeabkommen mit Albanien, welches auch den Transit von Rückkehrenden aus der Schweiz nach Kosovo über albanisches Staatsgebiet zum Gegenstand hat, wurde am 29. Februar 2000 unterzeichnet. Ein multilaterales Transitabkommen, das es jugoslawischen Staatsangehörigen erlaubt, zum Zwecke der definitiven, freiwilligen Rückkehr auf dem Landweg in die Bundesrepublik Jugoslawien/Provinz Kosovo transitvisumsfrei von den Aufnahmestaaten über das Gebiet der Vertragsstaaten (Albanien, Bosnien-Herzegowina, Deutschland, Italien, Kroatien, Österreich, Schweiz, Slowenien und Ungarn) nach Kosovo zurückzukehren, gelangte am 21. März 2000 zur Unterzeichnung. Mit der Unterzeichnung des Memorandum of Understanding am 6. April 2000 sind somit im internationalen Bereich alle Voraussetzungen für die Umsetzung der selbstständigen und zwangsweisen Rückkehr termingerecht erfüllt.</p><p>Grosse Bedeutung kommt auch dem frühzeitigen Aufbau von noch leistungsfähigeren Vollzugsstrukturen und einer engen Kooperation zwischen den Bundes- und den Vollzugsbehörden der Kantone zu. Die Internationale Organisation für Migration (IOM), die bei der freiwilligen bzw. selbstständigen Rückkehr im Rahmen des Rückkehrhilfeprogrammes die Sonderfüge im Auftrag des BFF durchführt, ist bei zwangsweisen Rückführungen nicht zu einer Kooperation bereit. Wie vorstehend unter Frage 3 ausgeführt, hat das BFF sichergestellt, dass in jeder Rückkehrphase genügend Transportkapazitäten verfügbar sind.</p><p>Um die Zusammenarbeit mit den Vollzugsbehörden der Kantone weiter zu intensivieren und kurzfristig auftretende Probleme beim Vollzug von Wegweisungen rasch und effizient einer Lösung zuführen zu können, hat das BFF eine monatlich tagende Fachgruppe Kosovo mit Vertretern der Fremdenpolizeibehörden der Kantone Aargau, Bern, Waadt und Zürich etabliert.</p><p>Es ist vorgesehen, die von der Vollzugsunterstützung des Bundes organisierten Transportkapazitäten anteilsmässig auf die Kantone zu verteilen. Diesen wird es im Rahmen ihrer Vollzugskompetenz grundsätzlich frei stehen, darüber zu befinden, welchen Personen mit rechtskräftiger Wegweisungsverfügung sie die zur Verfügung stehenden Plätze zuweisen wollen. Seitens des Bundes ist - mit einer Ausnahme - nicht vorgesehen, den Kantonen Empfehlungen bezüglich Prioritäten beim Vollzug von Wegweisungen abzugeben. Einzig bezüglich der Rückführung von Familien mit schulpflichtigen Kindern sollte aus Sicht des Bundes vermieden werden, dass es nach Abschluss des laufenden Schuljahres durch Verzögerungen beim Vollzug zu einer erneuten Einschulung kommt. In diesem Sinne wird der Bund den Kantonen voraussichtlich empfehlen, Familien mit schulpflichtigen Kindern ab dem 1. August 2000 prioritär nach Kosovo zurückzuführen. Der Wiederaufbau von Schulen bildet im Übrigen auch einen der Schwerpunkte der Strukturhilfe im Rahmen des Rückkehrhilfeprogrammes.</p><p>Die Auswertung der schriftlichen Vernehmlassungen der Kantone hat ergeben, dass die Kantonsregierungen dem Strategiepapier im Wesentlichen zustimmen. Obwohl mehrere Kantone zu einzelnen Punkten abweichende Auffassungen vertreten, finden letztlich alle Vorschläge des EJPD deutliche Mehrheiten. Insbesondere haben sich alle Kantone - mit Ausnahme des Kantons Genf - für das Festhalten an der Ausreisefrist vom 31. Mai 2000 ausgesprochen. Eine Bereinigung der noch offenen Fragen findet wie geplant anlässlich der nationalen Asylkonferenz vom 4. Mai 2000 statt. Zudem hat auch die Eidgenössische Kommission für Flüchtlingsfragen, die sich an ihrer letzten Plenarsitzung mit den zentralen Fragen des Strategiepapiers befasste, die Lösungsvorschläge des Bundes im Grundsatz mehrheitlich akzeptiert.</p><p>4. Das Rückübernahmeabkommen mit Albanien normiert auch die Frage des Transits von Kosovo-Albanern über albanisches Staatsgebiet sowohl im Rahmen der freiwilligen als auch der unfreiwilligen Rückkehr. Zudem enthält es Bestimmungen über die Mithilfe Albaniens bei organisierten oder polizeilich begleiteten Durchbeförderungen. Sobald die erforderlichen innerstaatlichen Verfahren in Albanien abgeschlossen sind, wird das Abkommen in Kraft treten.</p><p>Das am 22. Juli 1998 in Kraft getretene Rückübernahmeabkommen mit Mazedonien regelt neben der Rückübernahme eigener Staatsangehöriger auch den Transit für die begleitete (unfreiwillige) Rückführung von Drittstaatsangehörigen in ihren Heimat- oder Drittstaat (z. B. Kosovo). Somit sind grundsätzlich alle Voraussetzungen für zwangsweise Rückführungen auch auf dem Landweg (Buskonvois) via Italien, Albanien und Mazedonien geschaffen. Aufgrund der mit dem Landtransport verbundenen organisatorischen, zeitlichen und sicherheitsrelevanten Probleme sowie der im Vergleich zum Lufttransport höheren Kosten stellt diese Variante jedoch im heutigen Zeitpunkt keine praktikable Option dar. Diese Einschätzung wurde denn auch von den Vertretern der Fremdenpolizeibehörden der Kantone Aargau, Bern, Waadt und Zürich anlässlich der Tagung der Fachgruppe Kosovo vom 9. März 2000 geteilt. Seitens dieser Behördenvertreter wird die Durchführung von Sonderflügen eindeutig bevorzugt.</p><p>Sprechen derzeitig somit organisatorische, finanzielle und sicherheitstechnische Überlegungen trotz grundsätzlich bestehender Möglichkeit gegen die Nutzung des Landweges für Rückführungen, so bleibt diese Option doch offen und ist insbesondere für die individuelle selbstständige Rückkehr von Bedeutung.</p><p>5. Ziel der Rückkehrstrategie des Bundes ist es, die Rückführung von Kriegsvertriebenen aus Kosovo innert eines möglichst kurzen Zeitraumes abzuschliessen. Der Erfolg der geplanten Rückführungen nach Kosovo und die Erreichung der gesetzten Ziele sind jedoch von verschiedenen externen Faktoren abhängig, die nicht oder nur beschränkt beeinflusst werden können. Hierzu gehören vorab der Bestand und die positive Weiterentwicklung des Friedensprozesses.  Dementsprechend ist bei der Ausgestaltung des Rückführungsprozesses auch zu beachten, dass die Rückführungen aus den Aufnahmestaaten nicht ihrerseits die nach wie vor schwache soziale Infrastruktur in Kosovo in untragbarer Weise belasten und dadurch unlösbare Sicherheitsprobleme und eine Destabilisierung der Lage vor Ort bewirken dürfen. Voraussetzung für eine rasche Umsetzung von Rückführungen in grösserem Umfang ist zudem eine effiziente Zusammenarbeit mit der Unmik bei der Einreise von unfreiwillig Rückkehrenden. Der Bundesrat wird alles daran setzen, damit die Rückführungen raschmöglichst erfolgen.</p><p>6. Sowohl für die "Humanitäre Aktion 2000" als auch für die Teilnahme an Rückkehrhilfeprogrammen sind die begünstigten Personenkategorien klar definiert. Beiden Massnahmen ist gemeinsam, dass grundsätzlich nur Asylsuchende bzw. vorläufig Aufgenommene, die sich im Zeitpunkt des entsprechenden Bundesratsbeschlusses bereits in der Schweiz aufhielten, Berücksichtigung finden. Personen, die nachträglich in die Schweiz einreisen mit dem Ziel, in den Genuss der "Humanitären Aktion 2000" oder der Leistungen eines Rückkehrhilfeprogrammes zu gelangen, sind von vornherein ausgeschlossen. </p><p>Die "Humanitäre Aktion 2000" betrifft Personen, die sich seit zahlreichen Jahren in der Schweiz aufhalten und deren Verbleib unter klar definierten Voraussetzungen geregelt werden kann. Für diese Personen würde der Vollzug der Wegweisung unter humanitären Gesichtspunkten eine unverhältnismässige Härte darstellen. Zudem könnte der Vollzug aufgrund der oft schon weit fortgeschrittenen Integration nur mit grossem Aufwand durchgeführt werden. Durch diese Entlastung der Vollzugsorgane trägt die "Humanitäre Aktion 2000" zur Effizienzsteigerung im Vollzugsbereich bei. Auf diese Weise wird verhindert, dass durch Verzögerungen bei der Rückführung Zweifel an der Vollzugsbereitschaft der Schweiz geweckt werden.</p><p>Die Interdepartementale Leitungsgruppe für Rückkehrhilfe (ILR) prüft zurzeit die Machbarkeit von Rückkehrhilfeprogrammen für weitere Herkunftsländer. Es zeichnet sich ab, dass die Art der individuellen Hilfe (z. B. Bargeld, Kleinkredite, Beratung, Betreuung sowie medizinische Unterstützung) sowie die Art der Strukturhilfen situativ ausgestaltet werden müssen und das Konzept für den Balkan nicht tel quel auf andere Länder übertragen werden kann. Die Verhinderung von Pullfaktoren ist dabei ein wichtiges Kriterium, das beim Entscheid über weitere Rückkehrhilfeprogramme von der ILR - wie bereits bei den Programmen für Bosnien-Herzegowina sowie für Kosovo - berücksichtigt wird.</p><p>Unter diesen Umständen teilt der Bundesrat die Auffassung nicht, dass die "Humanitäre Aktion 2000" und Rückkehrhilfeprogramme eine Attraktivitätssteigerung der Schweiz zur Folge haben.</p>  Antwort des Bundesrates.