Bundeskanzlei BK Verwaltungspraxis der Bundesbehörden VPB Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération JAAC Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione GAAC VPB/JAAC/GAAC 2011, Ausgabe vom 3. August 2011 24 VPB 1/2011 vom 3. August 2011 2011.3 (S. 24–30) 06.476 n Ein Kind, eine Zulage (Fasel): Gutachten zur Frage der Rechtsgleichheit Fasel EJPD, Bundesamt für Justiz Gutachten vom 14. Januar 2011 Stichwörter: Familienzulagen, Landwirtschaft, Beitragspf licht, Selbstständigerwerbende, Finanzie- rung, Rechtsgleichheit, Landwirtschaftsstrukturpolitik. Mots clés: Allocations familiales, agriculture, obligat ion de cotiser, personne exerçant une activité lucrative indépendante, financement, égalité, politique de la Confédération en matière de structure agricole. Termini chiave: Assegni familiari, agricoltura, obbligo di contribuzione, persona che esercita un’attivtà lucraziva indipendente, finanziamento, uguaglianza giuridica, politica in materia di struttura agricola … Regeste: Die unterschiedlichen Finanzierungsmodalitäten für Selbstständige innerhalb und ausserhalb der Landwirtschaft stützen sich auf sachliche Kriterien, die in der Landwirtschaftsstrukturpolitik des Bun- des nach Art. 104 Abs. 2 und 3 BV begründet si nd. Sie stellen somit keine verfassungsmässige Ungleichbehandlung dar. Regeste: Les différences de financement des allocations familiales versées aux personnes exerçant une activité lucrative indépendante dans le domai ne de l’agriculture et en dehors reposent sur des critères perti- nents résidant dans la politique de la Confédérati on en matière de structure agricole au sens de l’art. 104, al. 2 et 3, Cst. Elles ne constituent pas par conséquent une inégalité de traitement contraire à la Constitution. Regesto: Le diverse modalità di finanziamento degli assegni familiari versati a persone che esercitano un’attività lucrativa indipendente nel settore agricolo e fuori di esso si fondano su criteri oggettivi ancorati nella politica in materia di struttura agricola della Conf ederazione ai sensi dell’art. 104 cpv. 2 e 3 Cost. Non rappresentano quindi una disparità di trattamento contraria alla Costituzione. G u t a c h t e n F a s e l VPB/JAAC/GAAC 2011, Ausgabe vom 3. August 2011 25 Rechtliche Grundlagen: Art. 8 Abs. 1 BV, Art. 116 Abs. 2 BV, Art. 104 Abs. 2 und 3 BV, Bundesge- setz vom 24. März 2006 über die Familienzulagen (FamZG; SR 836. 2); Bundesgesetz vom 20. Juni 1952 über die Familienzulagen in der Landwirtschaft (FLG; SR 836.1). Base légales: art. 8 al. 1 Cst., art. 116 al. 2 Cst.; art. 104 al. 2 et 3 Cst., loi fédérale du 24 mars 2006 sur les allocations familiales (LAFam; RS 836.2); loi fédérale du 20 juin 1952 sur les allocations famili- ales dans l’agriculture (LFA; RS 836.1). Base giuridico: art. 8 cpv. 1 Cost., art. 116 cpv. 2 Cos t., art. 104 cpv. 2 e 3 Cost., legge federale del 24 marzo 2006 sugli assegni familiari (LAFam; RS 836.2); legge federale del 20 giugno 1952 sugli assegni familiari nell’agricoltura (LFA; RS 836.1). G u t a c h t e n F a s e l VPB/JAAC/GAAC 2011, Ausgabe vom 3. August 2011 26 Im Rahmen der Umsetzungsarbeiten zur parlamentari schen Initiative Fasel 06.476, welche zum Ziel hatte, die Familienzulagen nach dem Familienzula gengesetz auf Selbstständigerwerbende auszudeh- nen, unterbreitete die SGK-SR dem Bundesamt für Justiz die folgende Frage: «Ist es unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichhei t vertretbar, wenn einerseits Selbstständigerwer- bende gemäss der Vorlage 06.476 der Beitragspflicht unterstellt werden, und andererseits für selbststän- dig erwerbende Landwirte die Regelung gemäss Bundes gesetz über die Familienzulagen in der Land- wirtschaft bestehen bleibt, wonach diese Familienzulagen zu zwei Dritteln vom Bund und zu einem Drit- tel von den Kantonen finanziert werden? Falls nein, welche Eckwerte wären zu beachten, um dem Gebot der Rechtsgleichheit nachzukommen?» G u t a c h t e n F a s e l VPB/JAAC/GAAC 2011, Ausgabe vom 3. August 2011 27 Die Familienzulagenregelung des Bundes Bundesgesetz vom 24. März 2006 über die Familienzulagen Geltungsbereich Das Bundesgesetz vom 24. März 20 06 über die Familienzulagen (FamZG) 1 ist am 1.1. 2009 in Kraft getreten. Es regelt die Familienzulagen für Ar beitnehmende und für nicht Erwerbstätige ausserhalb der Landwirtschaft und sieht für jedes Kind eine Zu lage in der Mindesthöhe von 200 Franken und für jedes Kind in Ausbildung eine Zulage in der Mi ndesthöhe von 250 Franken vor. Die Selbstständiger- werbenden sind vom Geltungsbereich des FamZG bisher nicht einbezogen, weshalb die pa. Iv. Fasel die bestehende Lücke schliessen möchte. Das FamZG stützt sich auf Art. 116 Abs. 2 BV2. Finanzierung Die Regelung der Finanzierung der Zulagen für Arbeitnehmende obliegt nach Art. 16 FamZG den Kantonen. Das Gesetz schreibt allerdings vor, dass die Beiträge in Prozenten des AHV-pflichtigen Einkommens zu berechnen sind. Die Zulagen für Nichterwerbstätige werden nach Art. 20 FamZG von den Kantonen finanziert. Bundesgesetz vom 20. Juni 1952 über die Familienzulagen in der Landwirtschaft Geltungsbereich Das Bundesgesetz vom 20. Juni 1952 über die Familienzulagen in der Landwirtschaft (FLG) 3, ursprünglich per Vollmachtenbeschluss vom 9. Juni 1944 als Beihilfenordnung für landwirtschaftliche Arbeitnehmer und Kleinbauern im Ber ggebiet konzipiert, regelt die Familienzulagen für landwirtschaft- liche Arbeitnehmende und selbststä ndige Landwirtinnen und Landwirte 4. Das FLG verfolgt sowohl agrarpolitische wie auch fa milienpolitische Ziele 5. Es verweist in weiten Teilen auf die Familienzula- genregelung nach dem FamZG. Daneben enthält es jedoch einige vom FamZG abweichende Beson- derheiten, wie beispielsweise die Haushaltungszul age (Art. 2 Abs. 2 und 3 FLG), die Erhöhung der Zulagen für Familien in Berggebieten (Art. 2 Abs. 3 und Art. 7 FLG) sowie die Regelung über die Finanzierung (Art. 18ff. FLG). Es hat seine verf assungsmässige Grundlage sowohl im Landwirt- schaftsartikel nach Art. 104 BV, insbesondere in Abs. 3 Bst. a, wie auch im Familienschutzartikel nach Art. 116 Abs. 2 BV6, wenngleich im Ingress des Gesetzes nur Art. 104 BV aufgeführt wird7. Finanzierung Die Familienzulagen für landwirtschaftliche Arbei tnehmende werden durch Arbeitgeberbeiträge (2 % des ausgerichteten Barlohnes) sowie durch Beiträge des Bundes (zwei Drittel) und der Kantone (ein Drittel) finanziert. Die Familienzulagen für Selbstst ändige in der Landwirtschaft werden vollumfänglich durch Beiträge des Bundes und der Kantone finan ziert. An dieser Sonderregelung wurde vom Gesetzgeber auch nach Inkrafttreten des FamZG festgehalten. Die vom FamZG abweichende Rege- lung wurde mit den besonderen landwirtschafts- und st rukturpolitischen Zielsetzungen dieser Zulage begründet8. 1 SR 836.2 2 P. Mahon, Kommentar zu Art. 34 quinquies aBV, Rz. 54ff; Luzius Mader, St. Galler Kommentar 2. Auflage 2008 zu Art. 116 BV, Rz. 8. 3 SR 836.1 4 Botschaft FLG: BBl 1952 I 206. 5 Botschaft Agrarpolitik 2011, BBl 2006 6498 Ziff. 4.2. 6 Giovanni Biaggini, Kommentar zu Art. 116 BV, Orell Füssli Ve rlag 2007, Rz. 4; Luzius Mader, St. Galler Kommentar zu Art. 116 BV, Rz. 9; Botschaft des Bundesrates vom 15. Februar 1952 zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Fami- lienzulagen für landwirtschaftliche Arbeitnehmer und Bergbauern, BBl 1952 I 221. 7 Der ebenfalls aufgeführte Art. 123 BV, hat bezügl ich der hier diskutierten Frage keine Bewandtnis. 8 Bericht der SGK-N zur pa. Iv. Fankhauser, BBl 1999 3237f.; Botschaft des Bundesrates vom 17. Mai 2006 zur Weiterent- wicklung der Agrarpolitik (Agrarpolitik 2011), BBl 2006 6496. G u t a c h t e n F a s e l VPB/JAAC/GAAC 2011, Ausgabe vom 3. August 2011 28 Zwischenfazit Das FamZG gilt für Arbeitnehmende und nicht Erwerbstätige ausserhalb der Landwirtschaft. Die Fami- lienzulagen für die Erwerbstätigen in der Landwirt schaft werden spezialgesetzlich im Bundesgesetz vom 20. Juni 1952 über die Familienzulagen in der Landwirtschaft (FLG) geregelt; dieses verweist bezüglich der Arten der Zulagen und der Modalitäten der Ausrichtung weitgehend auf die Bestimmun- gen des FamZG. Die parlamentarische Initiative Fasel Die pa. Iv. Fasel verlangt die Öffnung des Geltung sbereichs des FamZG auf selbstständig Erwerbstä- tige ausserhalb der Landwirtschaft. Gemäss Entwurf der SGK-N vom 4. Mai 2009 soll die Finanzie- rung, wie sie im geltenden Gesetz für die Arbei tnehmenden geregelt ist (Art. 16 FamZG), durch Bei- träge an die Familienausgleichskassen finanziert werden. Danach würden von den Selbstständiger- werbenden aufgrund eines Prozentsatzes ihres AHV- pflichtigen Einkommens Beiträge erhoben, die sie der zuständigen Familienausgleichskasse entrichten müssten. Damit unterscheidet sich die nun vorgesehene Fin anzierungsregelung von der Regelung nach Art. 19 FLG, nach welcher die Familienzul agen für Selbstständige in der Landwirtschaft vollumfänglich von der öffentlichen Hand, nämlich zu zwei Dritteln durch den Bund und zu einem Drittel durch die Kan- tone geleistet werden. Die selbstständig Erwerbstätigen ausserhalb der Landwirtschaft müssten nach dieser Regelung somit selber für die Finanzierung ihrer Familienzulagen aufkommen, währenddem die Selbstständigen in der Landwirtschaft keine Beiträge leisten müssen Im Folgenden wird geprüft, ob sich diese unter schiedlichen Regelungen, die eine ungleiche Behand- lung der beiden Berufsgruppen darstellen, unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit rechtfertigen lassen. Art. 8 BV Rechtsgleichheit «Art. 8 Abs. 1 BV 1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.» Das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs.1 BV ist ein selbstständiges Grundrecht, wel- ches in allgemeiner Weise die Gl eichbehandlung durch alle staatli chen Organe garantiert. Es bindet nicht nur den Rechtsanwendenden, sondern auch den Gesetzgeber9. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts verstösst ein Erlass gegen Art. 8 Abs. 1 BV: «…., wenn er hinsichtlich einer en tscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältni ssen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterschei- dungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit glei ch oder Ungleiches nich t nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wi rd. Die Frage, ob für eine rechtl iche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtl ich ist, kann zu verschiede nen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden. … 10» Sachliche Begründung Aus der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 8 Abs. 1 BV folgt, dass in relevanter Hinsicht gleiche Sachverhalte rechtlich gleich zu behandel n sind und sich jede Ungleichbehandlung sachlich begründen lassen muss 11. Dazu muss die zu regelnde Materie im Hinblick auf den konkreten Sach- verhalt beurteilt werden; verschiedene Sachver halte können nicht an sich, sondern immer nur mit Bezug auf einen bestimmten Gesichtspunkt gleich oder ungleich sein 12. Daneben sind Wertungen zu treffen; es ist je nach Ort, Zeit und den herr schenden Anschauungen unterschiedlich zu beantworten, 9 Botschaft BV, BBl 1997 142; Jörg Paul Müller / Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz 4. Auflage Verlag Stämpfli 2008, S. 653; Biaggini, Kommentar zu Art. 8 BV, Orell Füssli Verlag 2007, Rz. 9ff.; Regina Kiener / Walter Kälin Grun- drechte, Stämpfli Verlag 2007, S. 349ff. 10 134 I 123 E. 9.1. 11 Müller / Schefer, Grundrechte S. 654. 12 Müller / Schefer, Grundrechte S. 656. G u t a c h t e n F a s e l VPB/JAAC/GAAC 2011, Ausgabe vom 3. August 2011 29 was als sachlicher Grund einer Unglei ch- oder einer Gleichbehandlung gilt 13. Eine Ungleichbehand- lung ist nur zulässig, wenn das Gesetz mit einer gewissen Präzision darauf zugeschnitten ist, das anvisierte Ziel zu erreichen; es muss bezüglic h einer rechtlichen Regelung somit dargetan werden, dass die in Frage stehende Differenzierung er forderlich ist, um das Ziel zu erreichen 14. Rechtliche Gleichbehandlungen und Differenzierungen müssen den tatsächlichen Verhältnissen entsprechen, die sie regeln 15: Bei jeder Ungleichbehandlung ist sachlich zu begründen, inwiefern mit Bezug auf die tatsächlichen Verhältnisse, die Gegenstand der Regelung sind, eine Differenzierung gerechtfertigt erscheint16. Rechtliche Differenzierungen können auch gerech tfertigt sein, um externe Ziele zu verfol- gen17. Die Prüfung in Bezug auf die konkrete Fragestellung 1. Das FLG hat sowohl eine agrarpolitische, wie auch eine familienpolitische Komponente, weshalb es sich sowohl auf Art. 104 Abs. 2 und 3 BV wie au ch auf Art. 116 Abs. 2 BV stützt. Dieser Umstand erklärt, weshalb die Familienzul agenregelung nach FLG in manchen Bereichen auf die Familienzu- lagenordnung nach FamZG verweist, für die Frag en der Finanzierung und einige weitere Privilegie- rungen jedoch eine spezielle Regelung vorbehält. Soweit die Zulagenregelung nach FLG nicht rein familienpolitische, sondern vor allem landwirtschaftsstrukturpolitische Ziele verfolgt, weicht sie vom FamZG ab. 2. Diese Sonderregelung hat ihre sachliche Begründu ng in der Landwirtschafts-strukturpolitik des Bundes. Art. 104 Abs. 2 BV ermächtigt den Bund, subsidiär zur zumutbaren Selbsthilfe der Branche, bodenbewirtschaftende bäuerliche Betriebe zu fö rdern. Die Förderungs- und Erhaltungsmassnahmen können nötigenfalls vom Grundsatz der Wirtschaftsfrei heit abweichen. In Abs. 3 stellt der Verfas- sungsgeber einen nicht abschliessenden Katalog von Massnahmen 18 zur Verfügung, um die gesetz- ten Ziele zu erreichen. Nach Abs. 4 werden di e Massnahmen nach Abs. 3 mittels zweckgebundener Mittel aus dem Bereich der Landwirtschaft und mit allgemeinen Bundesmitteln finanziert. 3. Die landwirtschaftsstrukturpolitischen Ziele des Bundes nach Art. 104 BV sind externe Regelungs- ziele im Sinne der obigen Ausführungen. Der H andlungsspielraum des Bundes, insbesondere der nicht abschliessende Massnahmenkatalog nach Art. 104 Abs. 3 BV rechtfertigt aus strukturpolitischen Gründen eine unterschiedliche Behandlung der Se lbstständigen innerhalb und ausserhalb der Land- wirtschaft. 4. Die Familienzulagen nach FLG gelten im heutigen Kontext der Land wirtschaftspolitik des Bundes als sozialpolitisch motivierte Direktzahlungen 19 und gehören zusammen mi t anderen Direktzahlungen und weiteren Privilegierungen in ein differenz iertes Gefüge produkt-una bhängiger Einkommensbe- standteile zur Gewährleistung eines existen zsichernden Einkommens des bäuerlichen Familienbe- triebs20. 5. Das Bundesgericht erblickt in der Tatsache, da ss gewisse Leistungen, welche vom Staat erbracht oder subventioniert werden und nur einem bestimmten Teil der Bevölkerung zugutekommen, während andere Teile der Bevölkerung ähnlic he Leistungen aus eigenen Mitteln bezahlen, nicht per se eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung, solange di ese sachlich haltbar und willkürfrei begründet wird. Danach wäre es eine Überspannung des Rech tsgleichheitsgebots, wenn dieses dahingehend interpretiert würde, dass die staatlichen Mittel allen Einwohnern zu genau gleichen Teilen zukommen müssen21. 13 Müller / Schefer, Grundrechte S. 656f.; Biaggi ni, Kommentar zu Art. 8 BV, Rz.11; Beatrice Weber-Dürler, Rechtsgleichheit in: Thürer/Aubert/Müller (Hrsg), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001 § 41 Rz. 13. Unter diesem Aspekt wurde die Frage der Zulassung von Frauen zum Anwaltsberuf 1887 vom Bundesgericht als mit der Rechtsgleichheit noch vereinbar erachtet (BGE 13 1ff.), diese Auffassung beurteilte das BG 1923 (BGE 49 I 14) als überholt. 14 Müller / Schefer, Grundrechte S. 657f. 15 Müller / Schefer, Grundrechte S. 658; Beatrice Weber-Dürler, Rechtsgleichheit, § 41 Rz.11. 16 Müller / Schefer, Grundrechte S. 659; 17 Müller / Schefer, Grundrechte S. 661; BGE 132 V 310 (Soli darität zwischen Kranken und Gesunden); BGE 130 V 18 (Sozialplan/Wiedereingliederung), 132 I 157 (Wohneigentumsförderung). 18 Klaus Vallender, Wirtschaft in: Thürer/Aubert/Müller (Hrsg), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001 § 61 Rz. 31. 19 Paul Richli, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht Band XIII, Helbing und Lichtenhahn 2005, Agrarrecht Rz. 601ff., insb. Rz. 624. 20 Paul Richli, Agrarrecht, Rz. 404, 408; Klaus Vallender, Wirtschaft § 61, Rz. 30 ganz unten. 21 Urteil 9C_ 152/2007 E.4. G u t a c h t e n F a s e l VPB/JAAC/GAAC 2011, Ausgabe vom 3. August 2011 30 Beantwortung der eingangs gestellten Frage: Die unterschiedlichen Finanzierungsmodalitäten für Selbstständige innerhalb und ausserhalb der Landwirtschaft stützen sich auf sachliche Kriterien, die in der Landwirtschaftsstrukturpolitik des Bun- des nach Art. 104 Abs. 2 und 3 BV begründet sind. Sie stellen somit keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung dar. Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali JAAC 2011.3a - 06.476 n Ein Kind, eine Zulage (Fasel) – Gutachten zur Frage der Rechtsgleichheit In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione Jahr 2011 Année Anno Band - Volume Volume Seite 24-30 Page Pagina Ref. No 150 000 242 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.