3222 2003-0126 03.029 Message sur l’arrêté fédéral concernant l’engagement de l’armée pour la protection de représentations étrangères du 16 avril 2003 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons un projet d’arrêté fédéral simple concernant l’engagement de l’armée pour la protection des représentations étran- gères, en vous proposant de l’adopter. Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 16 avril 2003 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Pascal Couchepin La chancelière de la Confédération, Anne marie Huber-Hotz 3223 Condensé Depuis les événements du 11 septembre 2001 et l’intervention américaine en Afgha- nistan, les représentations et les infrastructures diplomatiques des Etats-Unis et des pays impliqués dans cette intervention sont plus mena cées qu’elles l’étaient aupa- ravant. C’est pourquoi la Confédération a ordonné des mesures pr éventives de protection. Plus encore que la situation en Afghanistan, la guerre en Irak influence actuellement la politique mondiale. On peut en conclure que ces mesures de sécu- rité devront être maintenues encore longtemps. Le 6 novembre 2002, le Conseil fédéral a décidé, dans le cadre du projet USIS (système intérieur de sûreté de la Suisse), que l’armée devait être renforcée en fonction des possibilités et engagée à long terme dans des tâches subsidiaires de protection de la frontière, des conférences et des objets. Le Corps des gardes- frontière (Cgfr) est renforcé durablement par des moyens du DDPS. Ainsi, en avril 2003, l’effectif des membres du Corps des gardes-fortifications (CGF) engagés pour soutenir le Cgfr passera de 150 à 290 (ACF du 14 mars 2003). Ce mandat confié au DDPS aura pour conséquence que les forces du CGF chargées de la surveillance des représentations étrangères devront être remplacées par des troupes de milice. Par lettre du 8 janvier 2003, le Conseil exécutif du canton de Berne a sollicité, en faveur de la police de la ville de Berne et jusqu’au 30 juin 2004 au plus tard, le soutien du Corps des gardes-fortifications ou de la troupe engagée dans un service d’appui pour surveiller les ambassades. Il justifie cette demande par le fait que, dès le 1 er juillet 2003, la police de la ville de Berne, pour des raisons de personnel, ne sera plus en mesure d’assumer les tâches de surveillance remplies jusqu’alors par l’armée sans que cela ne porte un lourd préjudice au maintien de la sécurité publi- que et de l’ordre en ville de Berne. Les engagements de plus de trois semaines effectués dans le cadre d’un service d’appui doivent, conformément à l’art. 70, al. 2, de la loi fédérale sur l’armée et l’administration militaire (LAAM), être approuvés lors de la prochaine session par l’Assemblée fédérale. Le présent arrêté fédéral doit permettre à l’Assemblée fédé- rale d’approuver la prolongation jusqu’au 30 juin 2004 de l’engagement de la troupe dans la protection des représentations étrangères.3224 Message 1 Partie générale 1.1 Contexte Suite aux événements du 11 septembre 2001 et de l ’intervention am éricaine en Afghanistan, une menace accrue pèse, en Suisse également, sur les représentations et les infrastructures diplomatiques des Etats-Unis, d ’Israël et d ’autres pays impliqu és dans cette intervention. Elles doivent être considérées comme des cibles potentielles d’actions terroristes ou d’autres formes de violence. Dans son arrêté du 24 octobre 2001, le Conseil f édéral a répondu favorablement à la requête du Conseil d ’Etat du canton de Gen ève du 12 octobre 2001 de b énéficier du soutien de 50 membres du CGF. Parall èlement, il a donn é la compétence au chef de l ’Etat-major g énéral (CEMG) d ’engager, en accord avec l ’Office f édéral de la police (OFP), jusqu ’à 150 membres du CGF pour soutenir la police civile au cas o ù d ’autres demandes en rapport avec les événements et les cons équences du 11 septembre 2001 seraient adressées à la Confédération par les cantons. Le 25 octobre 2001, la ville de Berne a demand é au Conseil f édéral le soutien du CGF, soutien accordé le 30 octobre 2001 par le CEMG: 40 membres du CGF ont été détachés jusqu’au 10 décembre 2001 aupr ès de la police de la ville de Berne pour protéger les représentations étrangères. Dans sa lettre du 21 novembre 2001, le Conseil exécutif du canton de Berne a adres- sé au Conseil f édéral la demande que la ville de Berne avait faite le 15 novembre 2001 pour obtenir un soutien suppl émentaire de l’armée. La ville a fond é sa requête sur le fait que les mesures de protection ordonn ées par la Conf édération en faveur des repr ésentations étrangères devraient être maintenues pendant quelque temps encore et que la charge à laquelle devrait faire face le corps de police, malgr é le soutien temporaire des membres de la police cantonale de Berne, du Concordat de police de la Suisse du Nord-Ouest et du CGF, provoquerait de grosses lacunes sur le plan des tâches de base de la police, d’où des effets notables sur la s écurité publique à Berne. Dans sa lettre du 29 novembre 2001, le CEMG n ’a pas pu répondre favorablement à la ville de Berne en ce qui concerne sa demande de soutien suppl émentaire car la capacité du CGF à assurer à long terme le suivi ne pourrait être garanti et la Conf é- dération ne disposerait plus des réserves d’engagement nécessaires pour garantir une liberté d ’action suffisante. Le DDPS a donc envisag é l ’engagement de troupes de milice dans le cadre d ’un service d’appui, à Berne. Par contre, il s ’est déclaré prêt à prolonger l’engagement du CGF à Genève dans les proportions actuelles (70 mem- bres du CGF), conform ément à l’arrêté du Conseil f édéral du 24 octobre 2001. Au vu de la situation qui pr évaut en matière de menaces, il a fallu compter avec l ’enga- gement de 200 militaires au maximum dans la ville de Berne. Le 7 d écembre 2001, le Conseil f édéral a d écidé d ’engager des formations de l ’armée dans un service d’appui qui a débuté le 17 du même mois.3225 Dans son message du 13 f évrier 2002, le Conseil f édéral a soumis à l ’Assemblée fédérale l’arrêté fédéral concernant l ’engagement de l ’armée pour la protection des représentations étrangères dans le cadre d’un service d’appui au lieu du CGF, en lui demandant de l ’adopter. Lors de la session du printemps 2002, les deux Chambres ont approuvé l’engagement de l’armée jusqu’au 30 juin 2003. Le 6 novembre 2002, le Conseil f édéral a décidé, dans le cadre du projet USIS, que le Cgfr devrait être soutenu durablement et plus fortement par des moyens du DDPS. En avril 2003, l ’effectif des 100 membres du CGF (150 personnes-ann ées) engagés pour appuyer le Cgfr se verra augment é de 100 autres membres, d ’où un effectif total de 200 membres du CGF (290 personnes-ann ées) pour appuyer le Cgfr (ACF du 14 mars 2003). Ce mandat attribu é au DDPS a pour cons équence que les forces du CGF engag ées dans la surveillance des repr ésentations étrangères devront être remplacées par des troupes de milice effectuant un service d’appui. Par lettre du 8 janvier 2003, le Conseil ex écutif du canton de Berne a demand é au Conseil fédéral une prolongation d ’un an – jusqu’au 30 juin 2004 – du soutien de l’armée. Il a justifi é cette demande par le fait que la police de la ville de Berne ne pourra, d ès le 1 er juillet 2003, prendre à sa charge les t âches de surveillance jus- qu’alors assumées par l ’armée sans p énaliser lourdement le maintien de la s écurité publique et de l’ordre en ville de Berne. Selon le Conseil ex écutif du Canton de Berne, la police cantonale de Berne et le Concordat de police de la Suisse du Nord-Ouest ne peuvent plus garantir à long terme le soutien dont a besoin la police de la ville de Berne et l ’augmentation de 30 personnes de l ’effectif affecté à la protection des ambassades à Berne, pr évue dans le cadre des mesures d ’urgence du rapport USIS-II, ne pourra se faire avant le milieu de l ’année 2004. Vu la charge persistante que doivent assumer les forces de police et les dangers potentiels qui p èsent sur les objets concern és, le Conseil ex é- cutif du canton de Berne consid ère d ès lors que la prolongation du soutien de la Confédération est une nécessité impérieuse. 1.2 Situation générale L’engagement militaire des Etats-Unis et de ses alli és en Afghanistan se poursuit. Une situation de conflits arm és règne toujours dans diverses r égions du pays. Des «seigneurs de guerre » locaux cherchent, par des attaques, des attentats et d ’autres tentatives d ’intimidation, à élargir leur zone d ’influence et à augmenter leurs res- sources financi ères. L ’influence qu ’exercent les forces arm ées occidentales reste exclusivement limitée à la zone de Kaboul. Les op érations militaires ont certes per- mis de réduire la liberté d’action d’Al Qaida et des groupes de talibans, mais ceux-ci restent actifs. Preuve en sont les r écentes menaces proférées une fois de plus par ces milieux extrémistes, dont le contenu vise, en premier lieu, les Etats-Unis et Israël. Mais plus encore que la situation en Afghanistan, la guerre en Irak influence actuel- lement la politique mondiale. Des probl èmes particuliers ont surgi en Turquie, un partenaire de l ’OTAN, sur lequel les Etats-Unis pouvaient compter jusqu ’à présent et qu’ils soutenaient largement. Le gouvernement turc et le Parlement – plus encore que la population turque – sont oppos és à tout usage de la force en Irak. La renon- ciation des forces alli ées à l ’ouverture un front Nord, et le retrait provisoire de la 4e Division americaine, c èdent pratiquement à la Turquie le nord de l ’Irak comme3226 zone d’opération. Compte tenu des menaces d ’invasion proférées par les Turcs, les séparatistes kurdes sont pr êts, par des actions coordonn ées dans toute l ’Europe, à réagir contre une avancée de troupes turques sur leur territoire. 1.3 Développements potentiels 1.3.1 Afghanistan Pour divers groupements islamistes, Al Qaida joue le r ôle «d’organisation faîtière». Comme le montrent les attentats de Mombasa, leurs capacit és de mener des actions existent encore en grande partie. Depuis le 11 septembre 2001, aucun objectif de grande envergure n’a toutefois été touché. Cela permet de conclure que les mesures de défense qui ont été prises ont affaibli le terrorisme en ce sens que les auteurs de tels actes s’orientent plutôt vers des cibles «mineures» dans des pays qui pr ésentent des normes de s écurité relativement basses. Toutefois, la pression exerc ée par les Etats-Unis sur le monde arabe, et par cons équent sur les musulmans, fait na ître une forte solidarité au sein de cette communauté, faisant augmenter une nouvelle fois les risques d ’attentats contre des installations ou contre des citoyens am éricains ou israéliens. 1.3.2 Irak Une grande partie de la population suisse observe d ’un oeil critique la politique menée par les Etats-Unis dans leur guerre contre l ’Irak. Plusieurs manifestations contre l ’imminence de cette guerre, avec des milliers de participants, l ’ont claire- ment démontré. Selon l ’évolution de la situation, il faut s ’attendre à une recrudes- cence des protestations, des dommages à la propriété et des actes de violence contre des installations américaines. Par ailleurs, on ne peut exclure que des actions soient organisées contre des repr ésentations des Etats qui soutiennent cette guerre. La pro- tection de ressortissants am éricains, britanniques et isra éliens, ainsi que d ’équipe- ments et d’installations de ces trois pays, a été renforcée depuis quelques temps déjà. La guerre en Irak risquant de faire surgir d ’autres conflits r égionaux, les groupes d’opposants, h étérogènes, pourraient être rejoints par des personnes provenant des régions concern ées. Si des Kurdes et des Palestiniens devaient prendre part aux manifestations, par exemple, cela pourrait signifier qu ’à c ôté de personnes et de représentations des Etats-Unis et de Grande-Bretagne, des intérêts turcs et israéliens, et selon la situation, des int érêts jordaniens et d ’autres pays arabes, ainsi que des installations de l’ONU, se trouveraient également visés par des actes de protestation. On ne peut exclure que les mesures prises en Suisse pour prot éger les repr ésenta- tions et les infrastructures diplomatiques concern ées devront être maintenues pen- dant un certain temps encore. Par ailleurs, selon la situation et l ’évolution politique, il se peut que ces mesures de s écurité doivent être renforcées et élargies à d’autres pays. Pour les services de s écurité civils, déjà très sollicités dans cette situation tr ès tendue à cause des risques d ’actes terroristes, d ’une disposition croissante à la vio- lence et d’événements internationaux tels que le Sommet du G8 à Evian, cela signi- fierait une nouvelle charge tr ès lourde, compte tenu des effectifs et des ressources dont ils disposent.3227 1.4 La décision du Conseil fédéral du 16 avril 2003 La prolongation, pour une ann ée supplémentaire, de l’engagement de l’armée prévu à l’origine, par l’ACF du 7 d écembre 2001, jusqu’au 30 juin 2003, exige d ’une part un nouvel arrêté du Conseil f édéral, et d’autre part un nouveau projet d ’arrêté fédé- ral. Comme c’est le cas dans le message du 13 f évrier 2002 (ch. 1.3), la formulation de l’arrêté du Conseil f édéral pour la demande de prolongation pr ésentée ici est en substance identique. L ’arrêté du Conseil f édéral, du 16 avril 2003, est donc libell é comme suit: 1. L ’ACF du 7 d écembre 2001 concernant l ’engagement de l’armée en vue de protéger les représentations étrangères est remplacé par l’arrêté suivant: a. Le DDPS est habilit é à engager des militaires de milice pour prot éger des représentations étrangères et pour d écharger la police de t âches de surveillance. L’engagement est fourni sous forme de service d’appui. b. Le chef de l ’Etat-major général est habilit é, en plus des 400 militaires déjà en place à Berne, Genève et Zurich, en accord avec l’Office fédéral de la police et sur demande des gouvernements cantonaux, à engager 400 militaires suppl émentaires, jusqu ’à un effectif maximum de 800, pour appuyer les corps de la police civile. c. Les formations de milice sont attribu ées aux polices municipales de Zurich, Berne et Genève. d. Sont nomm és commandants des services d’appui en vue de prot éger les représentations étrangères les commandants des divisions, brigades et régions territoriales concern és, soit le divisionnaire Luc Fellay, com- mandant de la division territoriale 1, pour Berne et Gen ève, et le divi- sionnaire Hans Gall, commandant de la division territoriale 4, pour l’engagement subsidiaire de sûreté à Zurich. e. Le chef de l ’Etat-major général est chargé d’établir l’ordre et les r ègles d’engagement en accord avec les corps de police concern és et apr ès avoir consulté l’Office fédéral de la police. f. L ’engagement de l ’armée s ’achève avec la disparition des risques en relation avec les événements et les conséquences du 11 septembre 2001 et la guerre en Irak, mais au plus tard le 30 juin 2004. g. Les services d ’appui fournis par l ’armée sont financ és en premier lieu par les crédits dont dispose le DDPS. h. Le DFJP est charg é d ’informer de cette d écision les autorit és des cantons de Zurich, Berne et Gen ève, ainsi que celles des villes de Zurich, Berne et Genève. 2. a. Le message et le projet d ’arrêté f édéral concernant l ’engagement de l’armée pour la protection des repr ésentations étrangères sont approu- vés. b. Le Secr étariat de l’Assemblée fédérale est informé de la publication de ce message par le formulaire d’annonce de la Chancellerie fédérale. Par rapport à l ’arrêté du Conseil f édéral du 7 d écembre 2001, le pr ésent projet comporte des différences quant au nombre de militaires engag és (800 au lieu de 700 jusqu’à présent), l’attribution du mandat (non seulement confié à la police de la ville3228 de Berne, mais aussi à celles de Zurich et de Gen ève), la dur ée de l ’engagement (jusqu’au 30 juin 2004) et la nomination d ’un commandant suppl émentaire pour l’engagement subsidiaire de sûreté à Zurich (le divisionnaire Hans Gall). 1.5 La nécessité d’un arrêté fédéral Selon l ’art. 67 de la loi sur l ’armée et l ’administration militaire (LAAM; RS 510.10), des troupes peuvent fournir une aide aux autorit és civiles qui le deman- dent afin, notamment, de prot éger les personnes et les biens particuli èrement dignes de protection (service d ’appui). La tâche doit être d’intérêt public et les moyens des autorités civiles en personnel, en matériel ou entemps doivent être épuisés. L’expérience a montr é que l ’effectif actuel du corps de police de la ville de Berne est suffisant pour assurer une activit é normale et faire face à de brefs temps forts, mais pas à un engagement de surveillance important et r égulier. En outre, depuis le 11 septembre 2001, la ville de Berne doit assumer des charges suppl émentaires massives pour garantir la surveillance des ambassades. Depuis le 5 octobre 2001, des policiers suppl émentaires de la police cantonale, et depuis le 26 octobre 2001, des membres du Concordat de police de la Suisse du Nord-Ouest ont été engagés 24 heures sur 24. Apr ès le 10 d écembre 2001, les corps de police du Concordat n’ont plus été e n m e s u r e d’appuyer la police municipale de Berne dans la m ême proportion. Compte tenu des circonstances, il convient d ’admettre que les conditions d ’un enga- gement de formations de l ’armée en service d ’appui pour la surveillance de repr é- sentations étrangères à Berne sont satisfaites. Le Conseil f édéral fonde sa d écision sur l ’art. 70 de la LAAM qui pr écise ce qui suit: 1 Sont compétents pour la mise sur pied et l’attribution aux autorités civiles: a. le Conseil f édéral; b. le D épartement fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports en cas de catastrophe en Suisse. 2 L’Assemblée fédérale doit approuver l ’engagement lors de la session suivante, pour autant que la mise sur pied comprenne plus de 2000 militaires ou qu ’elle dure plus de trois semaines. Si l’engagement s’achève avant la session, le Conseil f édéral adresse un rapport à l’Assemblée fédérale. Dans le pr ésent cas, l ’engagement excède trois semaines. Par cons équent, l’Assem- blée fédérale doit l ’approuver lors de sa prochaine session. Selon l ’évolution de la situation en Irak, il faut s ’attendre à ce que 400 militaires environ soient, sur l’ensemble du territoire suisse, affect és à des t âches de surveillance au moment o ù les Chambres f édérales adopteront l ’arrêté. Compte tenu de la situation et de son évolution, l’effet de l’arrêté du Conseil f édéral prendra fin le 30 juin 2004. L ’enga- gement de troupes se fera en service d’appui. Le Conseil fédéral a décidé que l’enga- gement ne pourra concerner simultanément que 800 militaires au plus.3229 1.6 Procédure préliminaire La décision du Conseil f édéral répond à la demande d ’assistance que lui a adress ée le canton de Berne et a été prise avec l ’accord de ce dernier. Comme le projet n ’a pas de conséquences au sens de l’art. 1, al. 2, de l’ordonnance du 17 juin 1991 sur la procédure de consultation (RS 172.062), qu’il concerne principalement le canton de Berne et, selon l ’évolution de la situation, les cantons de Gen ève et de Zurich, l’ouverture d’une procédure générale de consultation n’est pas requise. 2 Partie spéciale En l’état, il faut s ’attendre à ce que le danger qui p èse sur les repr ésentations étran- gères dure plusieurs mois. La situation est surveill ée et appréciée en permanence par les services comp étents. Si elle devait se calmer, le Conseil f édéral mettrait fin à l’engagement de l’armée. 2.1 Obligations de protection découlant du droit international public L’art. 24 de la loi f édérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au main- tien de la s ûreté intérieure (LMSI)1 règle l’accomplissement des obligations de pro- tection d écoulant du droit international public. Il pr écise que les cantons prennent sur leur territoire, apr ès concertation avec l ’office fédéral, les mesures n écessaires à l’exécution des obligations de protection qui incombent à la Suisse en vertu du droit international public. Au besoin, ils collaborent avec les services de s écurité des organisations internationales ou des repr ésentations diplomatiques établies sur leur territoire, ou avec les autorit és de police étrangères compétentes pour les questions de sécurité dans les régions frontalières. Les obligations de protection d écoulant du droit international public concernant les représentations étrangères (Convention de Vienne 2) s ’étendent d ’une part au per- sonnel diplomatique et consulaire, et d ’autre part aux b âtiments qui, dans la plupart des cas, sont la propri été de l ’Etat étranger. Le droit international public et le droit des conventions internationales sont contraignants pour la Conf édération comme pour les cantons. Leur application et leur ex écution sont r églées par la r épartition interne des comp étences pr évue par la Constitution f édérale. Celle-ci attribue aux cantons la responsabilit é première du maintien de la s ûreté intérieure et, par cons é- quent, la t âche d’assurer la sécurité des représentations étrangères et internationales en Suisse. Pour sa part, la Conf édération est tenue, dans le cadre de sa comp étence en matière de politique étrangère, de fixer le niveau de protection exig é dans chaque cas par le droit international public ainsi que de soutenir, dans la mesure de ses possibilit és, les cantons dans le cadre de l ’obligation f édérale d’assistance réciproque. Dans la mesure o ù, dans en vertu de ces obligations, la situation de la menace actuelle 1 RS 120; cf. FF 1994 II 1205 ss 2 RS 0.191.01, art. 22 et RS 0.191.02, art. 313230 décrite ci-dessus exige des mesures de protection accrue impliquant de forts effec- tifs, la Confédération doit décharger la police cantonale en mettant du personnel à sa disposition, de mani ère à contribuer à la satisfaction des obligations de protection découlant du droit international public. 3 Conséquences pour les finances et le personnel A u vu de l’appréciation de la situation et selon les estimations que l ’on peut faire aujourd’hui, la prolongation pr évue de l ’engagement subsidiaire de s ûreté n ’occa- sionnera vraisemblablement pas de d épenses supplémentaires. Cet engagement sera assuré par les troupes ou les militaires en service long figurant sur le tableau des cours et pr évus pour les services d ’instruction durant cette p ériode. Pour le passage de l ’exercice 2003 à l ’exercice 2004 (passage des structures d ’organisation de l’armée 95 à celles de l ’armée XXI, pas de militaires en service long disponibles), des formations ad hoc seront mises sur pied et inscrites dans la planification de la disponibilité. Les militaires n écessaires à la conduite des commandements des divisions et des brigades territoriales effectueront des jours de service isol és qui seront imput és à la durée totale des services obligatoires. La Conf édération mettra à la disposition de la troupe le mat ériel supplémentaire. Comparativement aux d épenses ordinaires occa- sionnées par un cours de répétition, ces dépenses sont insignifiantes. 4 Programme de la législature Le projet n’a pas été annoncé dans le rapport du 1 er mars 2000 sur le programme de la législature 1999–2003 (FF 2000 2168). Mais le pr ésent arrêté concernant l ’enga- gement de l ’armée pour la protection des repr ésentations étrangères est manifes- tement un objectif important de politique nationale. 5 Forme de l’acte Le pr ésent arr êté fédéral est un acte particulier de l ’Assemblée f édérale express é- ment prévu par une loi f édérale (art. 173, al. 1, let. h, Cst.). Comme il ne contient pas de règles de droit et n ’est pas sujet au r éférendum, il rev êt la forme d ’un arrêté fédéral simple (art. 163, al. 2, Cst., et art. 4, al. 2, LREC).Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message sur l'arrêté fédéral concernant l'engagement de l'armée pour la protection de représentations étrangères In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2003 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 20 Cahier Numero Geschäftsnummer 03.029 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 27.05.2003 Date Data Seite 3222-3230 Page Pagina Ref. No 10 127 295 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.