2003-1394 5443 03.419 Initiative parlementaire Prime minimum et suppléments de primes pour frais administratifs dans l’assurance-accidents Rapport de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des Etats du 17 juin 2003 Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Conformément à l’art. 21 quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), nous vous soumettons le présent rapport, que nous transmettons également au Conseil fédéral pour avis. La commission propose d’accepter le projet de loi annexé. 17 juin 2003 Au nom de la commission: Le président, Bruno Frick 5444 Condensé Selon l’art. 92, al. 1, de la loi sur l’assurance-accidents (LAA 1), les primes de l’assurance obligatoire se composent de primes nettes correspondant au risque et de suppléments destinés aux frais administratifs, aux frais de pr évention des acci- dents et des maladies professionnelles et aux allocations de renchérissement qui ne sont pas financées par des excédents d’intérêts. Lorsqu’il s’agit de masses salaria- les peu importantes, une application systématique de cette disposition légale peut avoir pour conséquence que la prime ne suffise pas à couvrir les frais médicaux et les frais administratifs. D’où la nécessité d’un financement solidaire par le biais des primes des entreprises dont les masses salariales sont plus importantes. La percep- tion d’une prime minimum permettrait de réaliser une répartition simple et juste des coûts des risques et des frais administratifs. Eu égard à la réglementation actuelle, il n’est pas sûr que la perception d’une prime minimum ait des bases légales suffisantes. Jusqu’ici, le Tribunal fédéral ne s’est pas prononcé en dernière instance à ce sujet. La sécurité du droit voudrait qu’il soit ajouté à l’art. 92, al. 1, LAA, une phrase précisant que, quel que soit le risque couvert, les assureurs peuvent prélever pour chaque branche d’assurance une prime minimum dont le montant maximum est fixé par le Conseil fédéral. L’art. 92, al. 1, LAA, dispose par ailleurs qu’il ne doit pas y avoir de différence importante entre les suppléments de prime de la CNA et ceux des autres assureurs (les assureurs désignés à l’art. 68 LAA, notamment les assureurs privés). Dans la pratique, cette disposition qui fait dépendre le taux pour frais administratifs des as- sureurs AA privés de celui pratiqué par la CNA est de plus en plus critiquée. Il est notamment souligné qu’une telle mesure est de nature à bloquer la concurrence entre les assureurs. Il est proposé de confier au Conseil fédéral, à l’art. 92, al. 7, LAA, la compétence de fixer un minima et un maxima pour le supplément de prime destiné à couvrir les frais administratifs au sein d’une même compagnie, et ce sans indexation sur les suppléments de primes pour frais administratifs de la CNA. 1 RS 832.205445 Rapport 1 Historique Le 19 juin 2002, le conseiller aux Etats Rolf Schweiger a d éposé une initiative par- lementaire sous la forme d ’un projet r édigé de toutes pi èces pr évoyant d ’inscrire dans la loi l ’autorisation de pr élever des primes minimums dans l ’assurance- accidents obligatoire. Ce même 19 juin 2002, la conseill ère aux Etats Erika Forster-Vannini a d éposé une initiative parlementaire sous la forme d ’un projet r édigé de toutes pi èces prévoyant de supprimer l’indexation entre le suppl ément de prime pour frais administratifs des assureurs désignés à l’art. 68 LAA et celui de la CNA. A sa séance du 7 avril 2003, la Commission de la s écurité sociale et de la sant é pu- blique (CSSS) du Conseil des Etats a proc édé à l ’examen pr éliminaire, selon l’art. 21ter de la loi sur les rapports entre les conseils, des deux initiatives, et a enten- du une représentante de l’auteur de la première ainsi que l’auteur de la seconde. Elle a d écidé ensuite, à l ’unanimité moins deux abstentions, de reprendre le projet Schweiger sous la forme d ’une initiative de commission. D ’où le retrait de l ’ini- tiative première. Par 5 voix contre 5 et gr âce à la voix pr épondérante de son pr ési- dent, la commission a d écidé de donner suite à l ’initiative parlementaire Forster. Elle a chargé l’administration de proposer une formule selon laquelle le suppl ément de prime des petits et des gros preneurs d ’assurance devrait s ’inscrire entre un cer- tain minima et un certain maxima. Sur la base du rapport correspondant, la commis- sion a décidé, lors de sa séance du 19 mai 2003, de faire sienne l ’exigence formulée dans le cadre de l ’initiative de la commission, l ’auteur décidant alors de retirer son initiative. 2 Grandes lignes du projet 2.1 Introduction d’une prime minimum Les avis divergent quant à savoir si la pratique actuelle des assureurs affili és à l’Association suisse d’assurances (ASA, auparavant AMA) consistant à prélever une prime minimum repose sur des bases l égales suffisantes. Jusqu’à la fin de 1996, les- dits assureurs appliquaient, se basant sur l ’art. 119 de l ’ordonnance sur l ’assurance- accidents (OLAA)2, un tarif de primes forfaitaires et pr élevaient, pour les contrats dont la masse salariale était inférieure à 10 000 francs, des primes forfaitaires éche- lonnées. Dans l’assurance contre les accidents professi onnels (AAP), les primes va- riaient entre 50 et 220 francs selon la cat égorie de risques et le salaire annuel assur é, alors que dans l ’assurance contre les accidents non-professionnels (AANP), elles se situaient entre 25 et 130 francs, toujours selon le salaire annuel assuré. 2 RS 832.2025446 Après plusieurs ann ées de pratique, l ’AMA a calculé à partir de l ’examen des con- trats à primes forfaitaires des ann ées 1984 à 1990, le co ût moyen des sinistres par police. Compte tenu des suppléments destinés aux frais administratifs et aux frais de prévention et en pr évoyant un renchérissement annuel des frais m édicaux de l’ordre de 7,5 %, l ’AMA a évalué le co ût moyen à 110 fr. 30 pour l ’AAP et à 203 fr. 90 pour l’AANP. A l’issue de cette enquête, l’AMA a conclu que les primes forfaitaires étaient trop basses. Les assureurs privés LAA ont alors introduit, à compter du 1er janvier 1997, un nou- veau tarif pr évoyant une prime minimum de 100 francs tant pour l ’AAP que pour l’AANP. Toutes les entreprises étant classées dans les classes et degrés de ce tarif, il ressort pour chaque entreprise un taux de prime nette correspondant à sa commu- nauté de risque auquel viennent s ’ajouter des suppl éments destinés aux frais admi- nistratifs et aux frais de prévention des accidents. Lorsque le produit du taux de cette prime finale et de la masse salariale est inférieur à 100 francs, la prime minimum est perçue. Concrètement, la réglementation sur la prime minimum touche sensiblement moins de polices dans l ’AANP, où le seuil de couverture est fix é à huit heures de travail par semaine, que dans l’AAP. Dans un jugement rendu le 17 juin 1999 3, la Commission f édérale de recours en matière d’assurance-accidents a considéré que la prime minimum n ’était pas admis- sible. Selon elle, il n ’existe pas de base l égale suffisante pour justifier le pr élève- ment général de la prime minimum. Il est vrai que selon l ’art. 119 OLAA, une prime forfaitaire peut être pr élevée si l’employeur n’occupe des travailleurs qu’à titre occasionnel ou de manière régulière mais pour de br èves périodes. Cette disposition avait été inscrite dans l ’ordonnance à la demande de l’AMA afin de simplifier la procédure administrative. Elle visait en particulier à faire l ’économie d ’un d écompte d étaillé des composantes des primes pour des masses salariales minimes. Or la réglementation sur la prime minimum introduite en 1997 ne s ’applique pas ex- clusivement – comme le voulait toutefois au d épart l’art. 119 OLAA – aux masses salariales minimes. En effet, selon le nouveau tarif adopt é en 1997, le montant de la prime s’obtient en principe en multipliant la masse salariale par le taux de prime fi- nal, lequel d écoule du classement par classe et degr é de risque. Si le produit ainsi obtenu est inf érieur à 100 francs, une prime minimum est pr élevée. Ainsi, plus le risque que pr ésente l ’entreprise est faible, plus la masse salariale doit être élevée pour que la prime minimum ne soit pas appliqu ée. Pour les entreprises se situant dans des classes à faible risque, la prime minimum s’applique à des masses salariales largement supérieures à 10 000 francs par an. Selon le jugement de la Commission fédérale de recours en matière d’assurance-accidents, une telle pratique outrepasse le champ d’application de l’art. 119 OLAA. La commission est d ’avis que la perception d ’une prime minimum se justifie pour des raisons actuarielles et qu ’une base l égale doit être créée. Vu le rench érissement des frais médicaux, les assureurs seraient contraints de revoir le tarif des primes si le prélèvement d ’une prime minimum leur était d ésormais interdit. Vu que, pour de très faibles masses salariales, la prime de risque ne suffit souvent pas à couvrir les frais médicaux, il faudrait pr élever, selon les crit ères actuariels, une part de prime 3 CRAA 372/975447 pour chaque risque, et ce quelle que soit la masse salariale. En outre, pour les primes finales très basses, les suppléments destinés aux frais administratifs ne permettraient pas de couvrir ces frais, et le principe de la solidarit é des payeurs de primes serait mis à mal. En revanche, la perception d ’une prime minimum permettrait de garantir une répartition simple et juste des coûts des risques et des frais administratifs. Vu les considérations qui précèdent, la commission propose à l’unanimité de garan- tir la s écurité du droit en introduisant dans la loi une disposition quant à l’autorisation du pr élèvement de primes minimums. Elle part du principe que la nouvelle réglementation ne changera rien au volume total des primes car, comme par le passé, chaque branche d ’assurance doit être g érée de sorte que les co ûts soient couverts. Afin de garantir que les assureurs ne pr élèvent pas des primes minimums excessives, le Conseil fédéral recevrait la compétence d’en fixer la limite supérieure. 2.2 Suppléments de primes pour frais administratifs L’art. 92, al. 1, LAA indexe les suppl éments de primes pour frais administratifs des assureurs désignés à l’art. 68 LAA sur le suppl ément de prime de la CNA. Le con- seil d’administration de cette derni ère a donc une influence sur les suppl éments de primes des autres assureurs. Le l égislateur a d écidé de choisir le suppl ément de prime de la CNA comme base de r éférence obligée car, lors de l ’entrée en vigueur de la LAA le 20 mars 1981, on craignait que les assureurs priv és, qui se voyaient confier pour la première fois l’application d’une loi sociale, exigent des suppléments de primes trop élevés. A l’art. 114, al. 2, de l ’ordonnance sur l ’assurance-accidents (OLAA)4, le Conseil fédéral a dispos é, dans un premier temps, que les suppl éments pour les frais admi- nistratifs des assureurs ne devaient pas d épasser de plus de 10 points ceux de la CNA. L’AMA a alors d écidé, se basant sur le suppl ément pour frais administratifs de la CNA établi à 12,5 %, de fixer son suppl ément de prime pour frais administra- tifs à 22,5 % de la prime nette; les assureurs privés ont donc utilisé toute la marge de manoeuvre qu’offrait l’ordonnance. Dans sa recommandation du 15 octobre 1992 5 concernant la pr ésentation des tarifs de l’AMA pour l ’assurance obligatoire des accidents non professionnels et l ’assu- rance facultative selon la LAA au 1 er janvier 1993, la Surveillance des prix a estim é que les assureurs devaient fournir un justificatif relatif à l’utilisation de ce suppl é- ment. Par la suite, un groupe de travail regroupant les assureurs d ésignés à l’art. 68 LAA, l’Office fédéral des assurances privées (OFAP) et l’Office fédéral des assurances so- ciales (OFAS) s’est consacré à l’examen des divers éléments relatifs à l’organisation des primes selon la LAA. Le rapport dudit groupe 6 souligne que les comptes d’exploitation des assureurs désignés à l’art. 68 LAA ne font pas appara ître les frais administratifs réels, mais les 22,5 % calcul és en fonction de la prime nette et corres- pondant au suppl ément pour frais administratifs. Le bien-fond é de ces valeurs de 4 RS 832.202; Version du 1er janvier 1984 (RO 1983 38). 5 Empfehlung der Preisüberwachung vom 15. Oktober 1992, Seite 15. 6 Überprüfung einzelner Elemente der Prämienordnung in der Versicherung nach UVG, Bericht vom 26. November 1993.5448 calcul a été contr ôlé par l ’AMA suivant diverses m éthodes. Les r ésultats de ces contrôles ont été résumés dans une note de l ’AMA à l’attention du groupe de travail précédemment cité7. Sur la base de ces calculs et de ces contr ôles, l’AMA est parve- nue à la conclusion que le taux de 22,5 % anciennement appliqu é aux frais adminis- tratifs ne suffisait plus, et a donc propos é de compléter l’art. 92, al. 1, LAA comme suit: «La différence (de tarif) qui peut exister entre les suppl éments de primes des assureurs désignés à l’art. 68 LAA et ceux de la CNA n ’est pas consid érée comme importante au sens de l’art. 92, al. 1, LAA, dans la mesure où elle s’explique par une composition de portefeuille diff érente ainsi que par des diff érences de structure. » D’après le point de vue de l’AMA, le supplément prélevé sur la base de ladite dispo- sition aurait d û être calculé et régulièrement contrôlé selon une m éthode approuvée par l’OFAS. Dans les ann ées 1990, l ’exigence visant à renforcer la concurrence entre les assu- reurs s ’est progressivement affirm ée. Dans sa recommandation du 23 septembre 1993 concernant la pr ésentation des tarifs de l ’AMA relative à la modification des taux de primes de l ’assurance obligatoire des accidents non professionnels selon la LAA au 1er janvier 1994, la Surveillance des prix souligne notamment 8 que de son point de vue, un renforcement de la concurrence dans le domaine de la LAA serait souhaitable. Elle a donc propos é que l ’AMA soumette une prime nette à l ’OFAP pour approbation et qu ’elle laisse aux diverses compagnies le soin d ’aménager les suppléments pour frais administratifs. Sur la base de cette derni ère recommandation de la Surveillance des prix, le Conseil fédéral a augment é, le 15 d écembre 1997, la marge de manoeuvre des autres assu- reurs conformément à l’art. 114, al. 2, LAA. Depuis, les suppl éments pour frais ad- ministratifs des assureurs désignés à l’art. 68 LAA peuvent dépasser ceux de la CNA dans une limite de 15 points. Cette modification offre également aux assureurs une plus grande marge de manoeuvre vers le bas lors du calcul desdits suppl éments. Etant donné que le suppl ément pour frais administratifs de la CNA correspond de- puis 1999 à 12 % de la prime nette, le taux maximum correspond actuellement à 27 % de la prime nette. Afin d’éviter que certains payeurs de prime ne soient défavorisés, l’OFAS a édicté le 20 décembre 1999 une circulaire qui pr évoyait en substance que la diff érence entre les suppl éments pour frais administratifs au sein d ’une m ême compagnie ne pou- vaient pas d épasser 15 points et que si le suppl ément était inf érieur à celui de la CNA, il devait au moins couvrir les frais de gestion. Les assureurs ayant mis en cause la l égalité de cette r églementation, l ’OFAS a d écidé d ’abroger ladite circu- laire. La commission estime qu’il est temps d’accorder une plus grande marge de man œ u- vre aux assureurs en matière de fixation des prix, et consid ère que la position visant à laisser le conseil d’administration d’un établissement de droit public – qui dispose en outre d’un monopole partiel – jouer sur la concurrence n ’est pas tenable. Elle est cependant consciente du risque, en cas d ’abandon de l ’indexation sur le tarif de la CNA, de voir les assureurs facturer des suppl éments pour frais administratifs extr ê- 7 Zuschlag für die Verwaltungskosten in der obligatorischen Unfallversicherung (UVG), Arbeitspapier der PKU vom 18. Juni 1993. 8 Empfehlung der Preisüberwachung vom 23. September 1993, Seite 4.5449 mement bas aux grands comptes, et des suppléments d’autant plus élevés aux petites et moyennes entreprises. Il convient notamment d ’observer que le suppl ément pour frais administratifs des assureurs désignés à l’art. 68 LAA peut non seulement varier d’un assureur à l’autre, mais qu ’il peut aussi varier au sein d ’une m ême compagnie. Contrairement à la CNA, les autres assureurs n ’appliquent en effet pas, en ce qui concerne les frais ad- ministratifs, un taux unique au sein de leur compagnie, mais des taux diff érents en fonction des entreprises assurées. Certains assureurs sont opposés aux contraintes en matière de fixation des prix. Si l’on veut éviter que les petites et les moyennes entreprises ainsi que leurs salari és ne soient désavantagés du fait que l’assurance-accidents obligatoire est répartie entre plusieurs catégories d’assureurs, il faut donc pr évoir qu’il ne saurait y avoir au sein d’une même compagnie de diff érence importante entre le taux maximum des sup- pléments pour frais administratifs et le taux minimum appliqu és. Dans l ’optique de la suppression de l ’indexation sur les suppl éments de primes de la CNA, il appar- tiendrait au Conseil f édéral de fixer non seulement le taux maximum des suppl é- ments de primes pour frais administratifs, mais également l’écart maximum autorisé chez un même assureur entre le taux maximum des suppl éments pour frais adminis- tratifs et le taux minimum appliqués. D’après le système actuellement en vigueur (art. 114, al. 2, OLAA), toute diff érence de plus de 15 % entre les suppl éments de primes est consid érée comme importante, ce qui explique qu’un même assureur ne puisse pas, en assurant une entreprise, pr é- lever un suppl ément pour frais administratifs s ’élevant à 27 % de la prime nette, mais qu’il puisse, en assurant une autre entreprise, pr élever un suppl ément inférieur à 12 %. Si cet assureur pr élève au contraire un suppl ément de prime pour frais ad- ministratifs maximum correspondant à 23 % des primes nettes, il est admis qu ’il prélève aupr ès de certaines entreprises un suppl ément ne correspondant qu ’à 8 % des primes nettes. Souhaitant encourager la concurrence entre les assureurs et l ’élaboration d’une base légale claire s’appliquant au montant minimum des suppl éments pour frais adminis- tratifs, la commission propose, d ’une part, de renoncer à l ’indexation sur les sup- pléments pour frais administratifs de la CNA, et d ’autre part, de transf érer au Con- seil fédéral la comp étence de fixer l ’écart entre le montant maximal et le montant minimal du supplément pour frais administratifs au sein d’une même compagnie. 3 Commentaire de la modification de loi La modification propos ée de l ’art. 92, al. 1, LAA permet aux assureurs qui partici- pent à la gestion de l ’assurance-accidents obligatoire de pr élever pour chaque bran- che d’assurance une prime minimum ind épendante du risque couvert. Ainsi, la pra- tique des assureurs d ésignés à l’art. 68 LAA est-elle d ésormais inscrite dans la loi. En outre, une r épartition simple et juste des co ûts des risques et des frais adminis- tratifs sera garantie entre les divers groupes de risque, et ce m ême en cas de faibles masses salariales. La réserve émise aux art. 87 et 88, al. 2, peut en l ’occurrence être supprimée, étant donné qu’elle va de soi et qu ’elle ne permet pas de clarifier la si- tuation.5450 Comme le pr élèvement d’une prime minimum s ’écarte du mode de calcul habituel des primes, le Conseil f édéral est charg é d’en fixer la limite sup érieure afin de pr é- venir tout risque d’abus. La modification proposée de l’art. 92, al. 1, LAA permet également d’encourager la concurrence entre les assureurs et l ’élaboration d’une base légale claire s’appliquant au tarif minimum des suppléments pour frais administratifs. A l’art. 92, al. 7, la première phrase peut être supprimée – en particulier si la r éserve émise aux art. 87 et 88, al. 2, est supprim ée – étant donn é qu ’elle n ’est pas perti- nente. En outre, le Conseil f édéral n ’est par exemple pas habilit é à fixer de taux maximum pour le supplément destiné aux allocations de renchérissement, étant don- né que ce dernier doit couvrir les allocations de rench érissement qui ne sont pas fi- nancées par les excédents d’intérêt (cf. art. 90, al. 3, LAA). Attendu que les assureurs d ésignés à l’art. 68 LAA n ’appliquent pas en r ègle géné- rale un taux unique au sein de leur compagnie, mais des taux diff érents en fonction des entreprises assurées, il est pr évu, aux fins d ’éviter que les payeurs de primes ne soient d ésavantagés, de charger le Conseil f édéral de fixer non seulement le taux minimum des suppl éments de primes pour frais administratifs, mais également l’écart maximum autorisé chez un m ême assureur entre les taux maximum et mini- mum des suppléments pour frais administratifs. 4 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel Les modifications proposées n’auront d’effet ni sur les finances, ni sur l ’état du per- sonnel de la Confédération et des cantons. Il n ’y a pas lieu de s ’attendre à une hausse du volume global des primes, vu que comme jusqu’ici chaque branche d ’assurance doit être gérée de sorte que les co ûts soient couverts. 5 Relation avec le droit européen L’Union européenne a adopté – sur la base de l’art. 42 du Traité CE – un système de coordination des syst èmes nationaux de s écurité sociale (R èglement CEE n ° 1408/71 relatif à l ’application des r égimes de s écurité sociale et r èglement d’exécution n° 574/72). Dans le cadre de l ’Accord sur la libre circulation des per- sonnes, la Suisse s’est engagée à l’égard de l’UE d’appliquer ces deux règlements ou des prescriptions équivalentes. L ’aménagement concret des syst èmes nationaux de sécurité sociale reste toutefois – m ême sous l ’empire du syst ème de coordination susmentionné – dans la comp étence des diff érents Etats, sous r éserve que certains principes de base soient respect és, dont notamment celui de l ’égalité de traitement. Les modifications l égislatives proposées respectent ces principes et elles sont donc parfaitement compatibles avec le droit européen.5451 6 Bases légales 6.1 Constitutionnalité Les modifications propos ées se fondent sur l ’art. 117 de la Constitution, d éléguant au Conseil f édéral la comp étence g énérale de l égiférer sur l ’assurance-maladie et l’assurance-accidents. 6.2 Rapport avec la LPGA Les dispositions de la loi f édérale du 6 octobre 2000 sur la partie g énérale du droit des assurances sociales (LPGA), entrée en vigueur le 1er janvier 2003, s’appliquent à l’assurance-accidents. La LPGA ne contient pas de disposition qui fasse obstacle à la fixation de primes minimums ou au pr élèvement de suppléments de primes desti- nés aux frais administratifs diff érents dans l ’assurance-accidents; les modifications légales proposées ne constituent donc pas une dérogation à la LPGA.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire. Prime minimum et suppléments de primes pour frais administratifs dans l'assurance-accidents. Rapport de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des Etats In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2003 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 34 Cahier Numero Geschäftsnummer 03.419 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 02.09.2003 Date Data Seite 5443-5451 Page Pagina Ref. No 10 127 594 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.