VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI S 20 61 2a Camera in qualità di Tribunale delle assicurazioni Presidenza Racioppi Giudici von Salis e Meisser Attuario Rogantini SENTENZA del 4 agosto 2021 nella vertenza di diritto delle assicurazioni sociali A._____, ricorrente contro Ufficio per l'industria, arti e mestieri e lavoro dei Grigioni, resistente concernente sospensione dal diritto all'indennità- 2 - I. Ritenuto in fatto: 1. A._____ ottenne il diploma di infermiera professionale in medicina generale in Romania nel 1995, il quale fu riconosciuto dall'Italia nel 2002. Con decisione del 28 agosto 2018 (act. B.3) la Croce Rossa Svizzera ritenne che il titolo professionale summenzionato corrisponde alle esigenze della Direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento del diploma di infermiera. Da allora, A._____ ha l'autorizzazione a esercitare la propria professione in Svizzera alle stesse condizioni dei titolari di un diploma svizzero su livello terziario. Ha inoltre il diritto di utilizzare la designazione professionale di infermiera o il titolo del quale può avvalersi nel paese di formazione (indicando il nome del paese), ma non ha l'autorizzazione a portare il corrispondente titolo svizzero, riservato alle persone che hanno assolto la loro formazione in Svizzera. In tutto, secondo proprie dichiarazioni al momento dei fatti qui in giudizio A._____ aveva lavorato come infermiera professionale dal 1995, ossia da 25 anni (cfr. act. B.4). Dal 2018 al 2019 era impiegata presso la B._____ SA (già C._____ SA) di L.1._____. 2. In data 22 agosto 2019 si annunciò alla disoccupazione, rivendicando un'indennità giornaliera piena a partire dal 2 settembre 2019. L'iscrizione le fu confermata il 23 agosto 2019 (act. B.5). 3. Con decisione del 18 ottobre 2019 (act. B.6) l'Ufficio per l'industria, arti e mestieri e lavoro dei Grigioni (nel seguito: UCIAML) la inserì in un programma di inserimento presso la casa anziani della fondazione D._____ di L.2._____ dal 21 ottobre 2019 al 20 gennaio 2020 con un grado occupazionale del 100% (vedi l'act. B.8). Il programma fu prolungato il 22 gennaio 2020 su richiesta della capo cure fino al 20 aprile 2020 (act. B.7). Durante il programma di inserimento con decisione dell'UCIAML del 28 ottobre 2019 (act. B.9) A._____ fu chiamata a svolgere un test d'idoneità presso la Casa di Cura per Anziani E.________ di L.3._____.- 3 - 4. Durante il periodo del programma di inserimento, su indicazione dell'UCIAML il 18 dicembre 2019 si tenne un colloquio fra il responsabile delle risorse umane della fondazione Casa di Cura F.________ di L.4._____ e A._____. In tale occasione il responsabile delle risorse umane propose a A._____ una prova con la possibilità di un eventuale contratto come assistente di cura o collaboratrice sociosanitaria. Il giorno successivo, 19 dicembre 2019, il responsabile delle risorse umane comunicò all'UCIAML per e-mail alle ore 8.20 che non sarebbero interessati a inserire A._____ nel loro organico né per un test d'idoneità né per un programma occupazionale. A._____ non sapeva di questa comunicazione e nel pomeriggio dello stesso giorno chiamò il responsabile delle risorse umane, dicendogli di non essere interessata e di rifiutare la proposta della fondazione. Nel seguito il 20 dicembre 2019 lo stesso responsabile delle risorse umane segnalò tale rifiuto all'UCIAML per e-mail (vedi per il tutto l'act. C.5 = act. B.10). 5. Con decisione del 7 febbraio 2020 (act. C.6 = act. B.11) l'UCIAML sospese il diritto all'indennità di A._____ per 37 giorni. Nella motivazione si riferì a uno scritto del 17 gennaio 2020, con il quale l'UCIAML avrebbe invitato l'assicurata a inoltrare delle osservazioni, siccome dagli atti si evincerebbe che sarebbe stata contattata dalla fondazione Casa di Cura F.________ per un posto libero come infermiera. Dalla dichiarazione del possibile datore di lavoro si evincerebbe che l'assicurata avrebbe rifiutato la proposta di lavoro. Nel seguito l'assicurata avrebbe pure rinunciato a presentare osservazioni all'UCIAML. Sarebbe perciò provato che avrebbe praticamente rifiutato un posto di lavoro. Non avrebbe dunque adempiuto al suo dovere di accettare l'occupazione adeguata propostale, di conseguenza andrebbe sospeso il suo diritto all'indennità per 37 giorni.- 4 - Detto scritto del 17 gennaio 2020 non figura agli atti dell'UCIAML. Non è documentato neppure se esso sia stato notificato all'assicurata. 6. A._____ formulò un'opposizione in data 7 marzo 2020 (act. C.7 = act. B.12), con la quale fece valere innanzitutto di non aver mai ricevuto lo scritto del 17 gennaio 2020. Spiegò come si sarebbe svolto il colloquio con il responsabile delle risorse umane della fondazione Casa di Cura F.________, avvenuto dopo che sia quest'ultimo sia una collaboratrice dell'UCIAML avrebbero provato tante volte a chiamarla per telefono quel giorno. Durante il colloquio A._____ avrebbe dichiarato espressamente al responsabile delle risorse umane che se lui l'avrebbe assunta come infermiera, lei avrebbe accettato dal giorno seguente. Lui però avrebbe risposto negativamente. L'offerta sarebbe stata esclusivamente quale assistente di cura o "css" e non si sarebbe parlato di un contratto a tempo indeterminato né come infermiera né come altro mestiere. Lei avrebbe deciso di non accettare la proposta per vari motivi. Innanzitutto perché il posto di lavoro proposto sarebbe inferiore alla sua preparazione professionale, poi anche per la sua integrazione come infermiera presso la fondazione D._____ di L.2._____. A._____ aggiunse infine che starebbe cercando un lavoro adeguato e avrebbe ormai accettato un contratto di lavoro come infermiera presso la Casa per anziani G.________ di L.5._____ TI dal 1° marzo 2020 (vedi l'atto di assunzione a tempo determinato in act. B.14). 7. Nel frattempo il 6 marzo 2020 la Cassa disoccupazione J._____ emise una decisione di restituzione (act. B.13) in sostituzione del conteggio del 6 febbraio 2020, chiedendo il rimborso di CHF 2'584.30 corrispondenti a 17 indennità giornaliere in base alla sospensione decisa dall'UCIAML. A._____ non avendo saldato la fattura entro il termine, le fu notificato un sollecito in data 28 aprile 2020.- 5 - 8. Con decisione su opposizione del 22 aprile 2020 l'UCIAML confermò la propria decisione di sospensione del diritto all'indennità per 37 giorni in quanto l'interessata avrebbe rifiutato un posto di lavoro adeguato, ritenuto che la fondazione Casa di Cura F.________ di L.4._____ sarebbe probabile che l'avrebbe assunta subito dopo il colloquio di lavoro (act. B.2 inoltrato da A._____; il documento manca invece fra gli atti trasmessi dall'UCIAML). 9. Tramite il suo avvocato, l'avv. Paolo Marchi, A._____ ha fatto presentare ricorso al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni in data 20 maggio 2020 (act. A.1), chiedendo in via principale l'annullamento della decisione su opposizione e in via subordinata la riduzione della sospensione a soli 5 giorni, il tutto con protesta di spese e ripetibili. Fa valere in sintesi che il lavoro propostole non sarebbe né adeguato alla sua formazione e professione né esigibile in un mercato del lavoro che avrebbe una forte richiesta per tale professione e dove lei avrebbe lavorato come infermiera da 25 anni. Infatti nel frattempo avrebbe ritrovato un impiego come infermiera. L'attività propostale, invece, sarebbe stata di assistente di cura o ausiliaria, con una notevole perdita economica (almeno del 30%). La pretesa di farle imboccare la strada di un impiego molto meno qualificato e remunerato non sarebbe stata adeguata e neanche esigibile, visto che avrebbe implicato un sacrificio professionale e una penalizzazione finanziaria oggettivamente inutile e le avrebbe ostacolato il ricollocamento a breve nella sua professione. Di conseguenza l'attività propostale andrebbe qualificata come non adeguata ai sensi dell'art. 16 cpv. 2 LADI, dimodoché lei non avrebbe violato l'obbligo di accettazione. Del resto, sarebbe stato il potenziale datore di lavoro a rifiutare di impiegarla, prima ancora che la ricorrente gli abbia risposto. Vi sarebbe quindi una rinuncia del potenziale datore di lavoro precedente alla - 6 - decisione della ricorrente, cosicché quest'ultima non sarebbe stata causale. Inoltre la ricorrente non sarebbe stata informata preventivamente al fine di potersi esprimere sulla prevista sanzione. Si tratterebbe di una mancanza procedurale che violerebbe il suo diritto di essere sentita e giustificherebbe ulteriormente l'annullamento della decisione impugnata. Infine la misura di sospensione del diritto all'indennità sarebbe pure sproporzionata, ritenuto il comportamento corretto e l'impegno professionale della ricorrente che non avrebbe smesso un giorno di lavorare e avrebbe subito trovato e accettato un impiego nella sua professione di infermiera. La ricorrente avrebbe agito diligentemente e in buona fede, non avrebbe violato i suoi obblighi e avrebbe perciò diritto alle normali prestazioni di disoccupazione. Nelle circostanze del caso concreto la sanzione pronunciata sarebbe ingiustificata e da annullare o, in via subordinata, da ridurre al minimo ammissibile di giorni di sospensione. 10. Invitato a esprimersi e a trasmettere tutti gli atti e mezzi di prova disponibili con decreto del 25 maggio 2020 (act. D.1), l'UCIAML si è pronunciato con osservazioni dell'11 giugno 2020 (act. A.2), chiedendo la reiezione del ricorso con ripartizione delle spese a norma di legge. 11. Le osservazioni sono state intimate alla ricorrente per osservazioni, la quale ha replicato il 9 luglio 2020 (act. A.3), approfondendo essenzialmente quanto già esposto nella memoria di ricorso. 12. Invitato a presentare osservazioni (cfr. l'act. D.5), con scritto del 15 luglio 2020 (act. A.4) l'UCIAML ha dichiarato di rinunciare all'inoltro di una duplica.- 7 - 13. Con nota d'onorario del 30 luglio 2020 (act. E.1) il patrocinatore della ricorrente ha rivendicato un'indennità a titolo di ripetibili per la sua cliente di CHF 3'863.00. La nota d'onorario è stata intimata all'UCIAML per osservazioni con decreto del 31 luglio 2020 (act. D.7). L'UCIAML non si è più espresso. 14. L'avv. Paolo Marchi ha comunicato a questa Corte con scritto del 4 marzo 2021 (act. D.8) di aver concluso il patrocinio per cambio della sua attività professionale. 15. Sulle ulteriori argomentazioni delle parti si tornerà – per quanto utile ai fini del giudizio – nelle considerazioni di merito che seguono. II. Considerando in diritto: 1. Giusta l'art. 56 cpv. 1 della Legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali del 6 ottobre 2000 (LPGA; RS 830.1) le decisioni su opposizione (e quelle contro cui un'opposizione è esclusa) possono essere impugnate mediante ricorso. È competente il tribunale delle assicurazioni del cantone dove l'assicurato o il terzo è domiciliato nel momento in cui interpone ricorso (art. 58 cpv. 1 LPGA). Ogni cantone istituisce un tale tribunale per giudicare come istanza unica i ricorsi in materia di assicurazioni sociali (art. 57 LPGA). Il termine di ricorso è di 30 giorni dalla notificazione della decisione (art. 60 cpv. 1 LPGA). Gli artt. 38 segg. LPGA sono applicabili per analogia (art. 60 cpv. 2 LPGA). 2. Oggetto di litigio è la sospensione dal diritto all'indennità per 37 giorni. Questa Camera del Tribunale competente decide in composizione di tre giudici giusta l'art. 43 cpv. 1 della Legge sulla giustizia amministrativa del 31 agosto 2006 (LGA; CSC 370.100), siccome non è prescritta una composizione di 5 giudici e in base agli atti (act. C.1) il valore litigioso - 8 - supera i CHF 5'000.00 (CHF 4'474.00 [guadagno assicurato] x 0.8 [80% del guadagno assicurato] / 21.7 giorni x 37 giorni ≈ CHF 6'103.15). Il ricorso della ricorrente, originariamente patrocinata da un avvocato, è tempestivo e ricevibile in ordine. 3. Innanzitutto la ricorrente fa valere una violazione del suo diritto di essere sentita, dichiarando di non aver ricevuto lo scritto del 17 gennaio 2020 da parte dell'UCIAML. Quest'ultimo ribatte, asserendo che non sarebbe stato tenuto a sentire la ricorrente, poiché essa avrebbe avuto modo di esprimersi nella procedura di opposizione. 3.1. Intanto si costata che lo scritto del 17 gennaio 2020 manca completamente agli atti, nonostante questo giudice abbia ordinato all'UCIAML di trasmettere tutti gli atti disponibili. Non figura agli atti neanche una prova della notificazione di tale scritto alla ricorrente e l'UCIAML nemmeno sostiene di averlo spedito. La ricorrente dichiara di non averlo mai ricevuto e l'UCIAML non si è espresso su tale punto, bensì ha argomentato che non sarebbe stato tenuto a spedirlo. Si può perciò partire dal presupposto che tale scritto – qualora esista – non le è effettivamente mai stato trasmesso. 3.2. Come scrive correttamente l'UCIAML, è vero che il diritto di essere sentiti è garantito – oltre che dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) – di principio anche dall'art. 42 LPGA ma che ai sensi del secondo periodo di detta disposizione le parti non devono obbligatoriamente essere sentite prima di decisioni impugnabili mediante opposizione. Tuttavia con sguardo alla dottrina e alla giurisprudenza va precisato pure che prima di emanare una decisione di sospensione del diritto all'indennità di disoccupazione l'autorità competente deve dare all'assicurata la possibilità di esprimersi sulla prospettata sanzione (DTF 126 V 130; UELI KIESER, Kommentar zum - 9 - Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts ATSG, 4 a ed., Zurigo/Basilea/Ginevra 2020, n. 9 ad art. 42 LPGA). Il Tribunale federale ha difatti precisato che può essere applicata una procedura per così dire "semplificata" soltanto in casi in cui la situazione di fatto e di diritto sia chiara e può dunque essere rinunciato a sentire l'assicurata prima di emanare la decisione (DTF 131 V 407 consid. 2.1.2.2). Vi si aggiunge che nell'occorrenza non si comprende neanche perché l'UCIAML avrebbe dovuto scomodarsi a redigere uno scritto e rinviarvi nella decisione di sospensione, quando in verità non lo ha mai trasmesso alla parte interessata. Si tratta chiaramente di una svista, concessa implicitamente dall'ufficio stesso, e quindi di una violazione del diritto di essere sentiti. Resta da stabilire quale ne debba essere la conseguenza. 3.3. Siccome il diritto di essere sentiti è di natura formale, la sua violazione di regola porta all'annullamento della decisione impugnata, e ciò indipendentemente dalle prospettive di successo del mezzo di ricorso nel merito. Una violazione non particolarmente grave può essere considerata sanata unicamente se alla persona interessata viene data la possibilità di esprimersi davanti a un'autorità di ricorso con pieno potere d'esame, sia in fatti sia in diritto. La sanazione deve comunque rimanere l'eccezione (vedi la sentenza dell'ex Tribunale federale delle assicurazioni [incorporato dal 2007 nel Tribunale federale in forma delle due Corti di diritto sociale] C 313/01 del 7 agosto 2002 consid. 1). 3.4. Nell'evenienza concreta, l'UCIAML ha interferito in modo non trascurabile nel diritto all'indennità della ricorrente senza prima darle la possibilità di essere sentita in merito, sospendendo il diritto all'indennità per ben 37 giorni. Si deve quindi ritenere che l'UCIAML abbia violato il diritto della ricorrente di essere sentita in un modo che non può più essere considerato lieve. Di principio la decisione impugnata andrebbe perciò annullata. Tuttavia va considerato anche che nell'ambito della procedura di - 10 - opposizione la ricorrente ha avuto modo di esprimersi in dettaglio su quanto apparentemente considerato nello scritto non trasmessole (e non figurante agli atti), formulando la sua opposizione con la quale ha spiegato perché ritiene errate le considerazioni dell'UCIAML, e che l'UCIAML ha potuto riesaminare in pieno tutte le questioni in merito nella procedura di opposizione. Per ragioni di economia processuale non è quindi giustificato un rinvio a nuovo giudizio. Questa Corte può dunque riesaminare il caso e decidere nel merito. 4. Giusta l'art. 17 cpv. 1 della Legge federale sull'assicurazione contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza del 25 giugno 1982 (Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, LADI; RS 837.0) l'assicurata che fa valere prestazioni assicurative deve, con l'aiuto dell'ufficio del lavoro competente, intraprendere tutto quanto si possa ragionevolmente pretendere da lei per evitare o abbreviare la disoccupazione. In particolare è suo compito cercare lavoro, se necessario anche fuori della professione precedente. Deve poter comprovare tale suo impegno. Questa disposizione definisce il principio dell'obbligo di ridurre il pregiudizio ancorato nel diritto delle assicurazioni sociali. Tale principio vede una concretizzazione nell'art. 17 cpv. 3 LADI, secondo il quale l'assicurata è tenuta ad accettare l'occupazione adeguata propostale. Ai sensi dell'art. 30 cpv. 1 lett. d LADI, poi, l'assicurata è sospesa dal diritto all'indennità se non osserva le prescrizioni di controllo o le istruzioni del servizio competente, segnatamente non accetta un'occupazione adeguata oppure non si è sottoposta a un provvedimento inerente al mercato del lavoro o ne ha interrotto l'attuazione oppure con il suo comportamento ne ha compromesso o reso impossibile l'esecuzione o lo scopo. Secondo la giurisprudenza ciò è il caso anche quando l'assicurata non rifiuta esplicitamente il lavoro ma con il suo comportamento si assume il rischio che il posto di lavoro venga occupato altrimenti. Nelle trattative con il potenziale futuro datore di lavoro l'assicurata disoccupata deve esprimere - 11 - in modo chiaro e inequivocabile la sua volontà di concludere il contratto, comportandosi in modo da non compromettere la possibilità di essere assunta e porre fine alla sua disoccupazione (DTF 122 V 38 consid. 3.b con rinvii). Ai sensi dell'art. 16 cpv. 2 lett. b LADI, infine, un'occupazione non è considerata adeguata e di conseguenza è esclusa dall'obbligo di accettazione, fra l'altro, se non tiene convenientemente conto delle capacità e dell'attività precedente dell'assicurata. In quest'ambito viene considerata adeguata anche un'occupazione leggermente al di sotto delle facoltà dell'assicurata, in particolare se si tratta di un impiego temporaneo. 4.1. Intanto nel caso qui in giudizio è contestato già solo il fatto se l'offerta di lavoro si riferiva a un posto a tempo determinato o a tempo indeterminato. La ricorrente sostiene la prima ipotesi, l'UCIAML la seconda. In verità in base agli atti non si può parlare di una proposta di un impiego a tempo indeterminato. Si trattava in particolare di colmare subito una mancanza di personale (vedi ad esempio l'urgenza del colloquio del 18 dicembre 2019). È documentato pure che non si trattava di un posto come infermiera, bensì come assistente di cura o collaboratrice sociosanitaria. Si tratta di mestieri che comportano delle attività quotidiane del tutto diverse. Inoltre, contrariamente a quanto affermato senza prova alcuna dall'UCIAML, alla ricorrente non era stato prospettato un impiego come infermiera nemmeno a medio termine. Alle parti era chiaro che si trattava di un posto da ausiliare e niente più. La ricorrente ha difatti dimostrato in modo credibile che se ci fosse stata la possibilità di assumerla come infermiera, avrebbe accettato subito. Lo comprova ad esempio il fatto che la ricorrente ha firmato un contratto di lavoro (purché solo a tempo determinato) come infermiera dal 1° marzo 2020. 4.2. Controversa è anche la domanda a sapere se il posto proposto alla ricorrente era adeguato ai sensi dell'art. 16 cpv. 2 lett. b LADI. In particolare, la ricorrente fa valere una notevole perdita di guadagno e un'attività del tutto diversa da quella finora svolta per 25 anni. Con la sua - 12 - formazione riconosciuta da infermiera sarebbe troppo qualificata per essere assunta come semplice assistente di cura o collaboratrice sociosanitaria. L'UCIAML invece sostiene il contrario, senza elaborare molto la sua decisione. 4.3. Anche se vi sono diversi punti a favore del ragionamento fatto dalla ricorrente, non si impone decidere definitivamente in merito in questa sede, poiché il punto nel caso di specie sta nel fatto che il responsabile delle risorse umane della fondazione Casa di Cura F.________ aveva già comunicato per e-mail all'UCIAML di non essere disposto ad assumere la ricorrente il mattino alle ore 8.20 del 19 dicembre 2019 e che soltanto il giorno successivo con ulteriore e-mail delle ore 13.45 ha informato l'UCIAML che la ricorrente lo avrebbe chiamato "ieri sera verso le 17", dicendogli che non sarebbe stata interessata e rifiuterebbe la loro proposta (vedi l'act. C.5 = act. B.10). Di conseguenza, con la ricorrente va costatato che il rifiuto dell'assicurata, intervenuto soltanto successivamente, non è stato causale alla mancata conclusione del contratto di lavoro e che anche se lei non avesse più telefonato quella sera del 19 dicembre 2019, il responsabile delle risorse umane aveva comunque già comunicato il suo rifiuto a un impiego della ricorrente. Pare piuttosto che il responsabile delle risorse umane abbia voluto penalizzare la ricorrente per motivi qui ignoti e non da approfondire. Perciò sotto queste circostanze alla ricorrente non si può imputare una violazione dell'obbligo di accettazione. Ne segue che la sospensione del diritto all'indennità per 37 giorni non è giustificata e la decisione impugnata va annullata. 5. La procedura è gratuita (art. 61 lett. a LPGA nella versione in vigore fino al 31 dicembre 2020; cfr. l'art. 61 lett. fbis LPGA nella versione in vigore dal 1° gennaio 2021). La parte soccombente viene di regola obbligata a rimborsare alla parte vincente le spese necessarie causate dalla procedura (art. 78 cpv. 1 LGA). Nell'occorrenza soccombe l'UCIAML, - 13 - perciò sarà lui a dover rifondere alla ricorrente un'indennità a titolo di ripetibili. La ricorrente era originariamente patrocinata dall'avv. Paolo Marchi, il quale ha segnalato con scritto del 4 marzo 2021 di aver concluso il patrocinio per cambio di attività professionale (act. D.8). Con nota d'onorario aveva fatto valere CHF 3'863.00, costituiti da 16 ore da CHF 200.00 cadauna (=CHF 3'200.00) oltre a CHF 663.00 di spese, precisando che non sarebbe stato formalizzato un accordo sull'onorario. Tale somma non è stata contestata dall'UCIAML. Previa riduzione delle spese al 3% come da prassi costante di questa Corte (qui dunque equivalenti a CHF 96.00 anziché CHF 663.00), l'indennizzo fatto valere pare adeguato e può essere aggiudicato. L'IVA non è stata rivendicata e non va aggiunta.- 14 - III. Per questi motivi il Tribunale giudica: 1. Il ricorso è accolto. La decisione dell'Ufficio per l'industria, arti e mestieri e lavoro dei Grigioni del 22 aprile 2020 è annullata. 2. La procedura è gratuita. 3. L'Ufficio per l'industria, arti e mestieri e lavoro dei Grigioni è obbligato a rifondere a A._____ un'indennità di CHF 3'296.00 a titolo di ripetibili. 4. [Vie di diritto] 5. [Comunicazioni]