B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I A-309/2014 U r t e i l v o m 7 . J u l i 2 0 1 4 Besetzung Richter Jürg Steiger (Vorsitz), Richterin Marianne Ryter, Richter André Moser, Gerichtsschreiber Oliver Herrmann. Parteien Zürichsee-Fähre Horgen-Meilen AG, vertreten durch Prof. Dr. iur. Tomas Poledna, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Verkehr BAV, Abteilung Sicherheit, Vorinstanz. Gegenstand Überschreitung der ununterbrochenen Arbeitszeit bzw. Nichteinhaltung der Pausenregelung gemäss Arbeitszeitge- setz (AZG). A-309/2014 Seite 2 Sachverhalt: A. Die Zürichsee-Fähre Horgen-Meilen AG (nachfolgend: FHM) verfügt über eine Personenbeförderungskonzession des Bundes für den Betrieb der Fährverbindung über den Zürichsee zwischen den Ortsc haften Horgen und Meilen. Als eidgenössisch konzessioniertes Schifffahrtsunternehmen untersteht sie dem Bundesgesetz über die Arbeit in Unternehmen des ö f- fentlichen Verkehrs vom 8. Oktober 1971 (Arbeitszeitgesetz [AZG], SR 822.21). Mit einer Flotte von fünf Schiffen betreibt sie einen ganzjähri- gen Fährbetrieb und überquert innerhalb von 8 bis 10 Minuten den Zü- richsee mit einem Grundtakt von 10 Minuten. In den Stosszeiten verkehrt sie sogar in einem Takt von 6 bzw. 7 ½ Minuten. B. In seiner Funktion als Aufsichtsbehörde führte das Bundesamt für Verkehr (BAV) anlässlich des Audits 2012 im Oktober/November 2012 eine B e- triebskontrolle bei der FHM durch. Im Überwachungsbericht Audit 2012 vom 25. Januar 2013 gelangte das BAV zu folgendem Ergebnis: Alle Dienste der FHM weisen eine Überschreitung der ununterbrochenen Arbeitszeit auf bzw. es werde n weder Pausen noch Arbeitsunterbr e- chungen zugeteilt. Auflage 1201: Dem BAV ist bis zum 28. Februar 2013 aufzuzeigen, wie die Pausenregelungen künftig eingehalten werden. C. Nach wiederholten Fristverlängerungen erörterte die FHM a nlässlich des Gesprächs vom 13. August 2013 zwischen ihr und dem BAV mehrere Va- rianten, wie eine gesetzeskonforme Pausenregelung g ewährleistet wer- den könnte. Im darauf folgenden Gespräch vom 31. Oktober 2013 legte das BAV dar, dass es die von der FHM in Betracht gezogene Vorlaufzeit von zwei bis maximal vier Jahren zur Umsetzung der bevorzugten Varian- te ("Springer für alle Chargen") nicht akzeptiere. D. Mit Verfügung vom 3. Dezember 2013 stellte das BAV fest, dass die FHM anhaltend die Vorgabe zur erlaubten Dauer der ununterbrochenen A r- beitszeit nach Art. 11 Abs. 4 der Verordnung über die Arbeit in Unterne h- men des öffentlichen Verkehrs vom 26. Januar 1972 ( Verordnung zum Arbeitszeitgesetz [ AZGV], SR 822.211) deutlich missachte (Dispositiv- Ziff. 1). Sie wies die FHM an, bis spätestens zum Fahrplanwechsel Frü h- ling/Sommer Ende März 2014 die Bestimmungen zur ununterbrochenen A-309/2014 Seite 3 Arbeitszeit gemäss Art. 11 Abs. 4 AZGV oder allenfalls Art. 11 Abs. 4bis AZGV einzuhalten (Dispositiv-Ziff. 2). Einer allfälligen Beschwerde gegen Dispositiv-Ziff. 2 entzog sie die aufschiebende Wirkung (Dispositiv-Ziff. 3). Zur Begründung bringt das BAV im Wesentlichen vor, bei zahlreichen Diensten der FHM werde die ununterbrochene Arbeitszeit täglich um zwei bis mehr als drei Stunden überschritten bzw. es würden weder Pausen noch Arbeitsunterbrechungen zugeteilt. Da dies ein Risiko für die Be- triebssicherheit und d ie Gesundheit der Arbeitnehme r darstelle, und um dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit Rechnung zu tragen, erachte es die von ih m angesetzte Frist zur Umsetzung des AZG -konformen Zu- stands als sachgerecht. E. Gegen diese Verfügung des BAV (nachfolgend : Vorinstanz) erhebt die FHM (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 20. Januar 2014 Beschwer- de beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt, die angefochtene Ver- fügung sei vollumfänglich aufzuheben. Eventualiter sei die Frist nach Dispositiv-Ziff. 2 bis maximal vier Jahre auszudehnen. Subeventualiter stellt sie zum einen den Antrag, es sei die Vorinstanz anzuweisen, der Beschwerdeführerin eine Ausnahmebewilligung nach Art. 21 Abs. 2 AZG zu erteilen und zum anderen, es sei die Vorinstanz anzuweisen, das Ver- fahren zu sistieren, bis klar sei, ob eine Ausnahme von den Vorschriften des AZG nach Art. 21 Abs. 1 AZG angeordnet werden könne. Ihr Begeh- ren in der Hauptsache begründet sie namentlich dahingehend, das W e- sen des Fährbetriebs bringe es mit sich, dass während der Arbeitszeit immer wieder Arbeitsunterbrüche zwischen fünf und zehn Minuten en t- stünden. Diese stellten insgesamt ein Mehrfaches der vom AZG geforder- ten Arbeitsunterbrechung von zwanzig Minuten dar. Da der Arbeitnehmer bei regelmässig wiederkehrenden, kurzen Arbeitsunterbrüchen viel wen i- ger beansprucht werde, als bei einem ununterbrochenen Arbeitseinsatz, dem nach fünf Stunden ein 20 -minütiger Arbeitsunterbruch folge, werde dem Sinn und Zweck des AZG mehr als Genüge getan. In verfahren s- rechtlicher Hinsicht beantragt sie die Wiederherstellung der aufschieben- den Wirkung. F. Mit Zwischenverfügung vom 21. Februar 2014 heisst das Bundesverwa l- tungsgericht das Gesuch der Beschwerdeführerin um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde gegen Dispositiv-Ziff. 2 gut. Zudem stellt es fest, dass der Beschwer de gegen Dispositiv -Ziff. 1 von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zukommt. A-309/2014 Seite 4 G. In ihrer Vernehmlassung vom 10. März 2014 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Sie bringt im Wesentlichen vor, aus Art. 7 Abs. 4 AZG gehe unmissverständlich he rvor, dass eine Arbeitsunterbre- chung von 20 Minuten einzuräumen sei. Mehrere kürzere Unterbrechun- gen, die jeweils nicht 20 Minuten betragen würden, kämen als anrechen- bare Arbeitsunterbrechung nicht in Frage. H. In ihrer Replik vom 17. April 2014 hält die Be schwerdeführerin an ihren Anträgen fest. Sie bekräftigt ihren Standpunkt, wonach sich aus dem Wortlaut von Art. 7 Abs. 4 AZG nicht ergebe, dass eine einzige Arbeitsun- terbrechung am Stück verlangt werde. I. Die Vorinstanz hält in ihrer Duplik vom 15. Mai 2014 an ihrer Auffassung fest und führt aus, dass die Herstellung eines AZG -konformen Zustands möglich und zumutbar sei. Mit Schreiben vom 30. Mai 2014 nimmt die Beschwerdeführerin dazu Stellung. J. Auf weitere Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindli- chen Schriftstücke wird – sofern entscheiderheblich – in den nachfolgen- den Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bund esverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern sie von einer Vorinstanz nach Art. 33 VGG stammen und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vo r- liegt. Die Beschwerde führerin ist als konzessioniertes Schifffahrtsunte r- nehmen dem AZG unterstellt (Art. 1 Abs. 1 Bst. d AZG). Die angefochtene Verfügung stützt sich auf das AZG und damit auf öffentliches Recht des Bundes. Sie stellt daher eine Verfügung i.S.v. Art. 5 VwVG dar. Das BAV ist eine Behörde i.S.v. Art. 33 Bst. d VGG und somit Vorinstanz des Bun- desverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. A-309/2014 Seite 5 Das Bundesverwaltungsgericht ist demnach zur Beurteilung der vorli e- genden Beschwerde zuständig. 1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Tei l- nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders b e- rührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Än- derung hat. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Als Adressat ist sie durch die angefochtene Verfügung be- schwert und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung. Sie ist somit zur Beschwerde legitimiert. 1.3 Auf die im Übrigen frist - und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 und 52 VwVG) ist – vorbehältlich der Ausführungen in E. 6.3 – demnach einzutreten. 1.4 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). 2. 2.1 Die Beschwerdeführerin rügt vorab eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör . Namentlich werde dem Begründungserfordernis nach Art. 35 Abs. 1 VwVG nicht Genüge getan, da aus der angefochtenen Verfügung nicht ersichtlich sei, weshalb die Pausenregelung in ihrem B e- trieb ein Risiko für die Betriebssicherheit und die Gesundheit der Arbei t- nehmer darstelle. Gleiches gelte auch hinsichtlich der Feststellung des rechtswidrigen Zustands. Schliesslich sei die Vorinstanz während des ge- samten Verfahrens nie auf die Argumentation der Beschwerdeführerin eingegangen. Diese Nachlässigkeit habe wohl dazu geführt, dass die Vor- instanz in ihren Erwägungen behaupte, es würden keine Arbeitsunterbr e- chungen zugeteilt. Die Beschwerdeführerin habe jedoch wiederholt b e- kundet, dass mehrere kurze Arbeitsunterbrüche bestünden. 2.2 Die Vorinstanz macht ihrerseits geltend, sie habe die Begründung s- pflicht nicht verletzt. Sowohl in der Verfügung als auch im vorangegang e- nen Schriftenwechsel habe sie ausgeführt, inwieweit die Pausenregelung im Betrieb der Beschwerdeführerin gegen das AZG verstosse. Zwa r sei es zutreffend, dass sie eine ausführliche Begründung in Bezug auf die A-309/2014 Seite 6 Gefährdung der Betriebssicherheit und die Gesundheit der Arbeitnehmer unterlassen habe. Inwiefern eine solche Gefährdung bestehe, müsse sie jedoch nicht bei jeder AZG-Verletzung noch darlegen, da die Bestimmu n- gen des AZG gerade dem Schutz der Gesundheit der Arbeitnehmer und der Betriebssicherheit dienten. Sodann bestehe kein Grund, eine Reg e- lung auf Rechtskonformität zu überprüfen, von deren rechtmässigen A n- wendung sie überzeugt sei. Im Übrigen habe sie der Beschwerdeführerin die Sachlage anlässlich der Nachbesprechung der Betriebskontrolle 2012 sowie in den darauffolgenden Gesprächen erläutert und ihr dabei die Möglichkeit eingeräumt, ihre Situation darzulegen. Die mehrfache Übe r- schreitung der ununterbrochenen Arbeitszeit habe die Beschwerdeführ e- rin jedoch nie bestritten. 2.3 2.3.1 Aus dem in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizer i- schen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankerten Grundrecht auf rechtliches Gehör und dessen Konkretisierung für das Bundesverwaltungsverfahren in Art. 29 ff. VwVG ergibt sich das Recht bzw. die Pflicht, dass die verfügende Behörde von den Äusserungen der Parteien Kenntnis nimmt, sich damit auseinandersetzt (Art. 32 VwVG) und ihre Verfü gung begründet (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Der Anspruch auf Berücksichtigung gebietet, dass die Behörde die rechtserheblichen Vor- bringen der Betroffenen auch tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Ob im konkreten Fall die Äusserung einer Partei tatsächlich zur Kenntnis genommen worden ist, lässt sich regelmässig nur anhand der Verfügungsbegründung beurteilen, weshalb sich eine allfällige Missachtung von Art. 32 VwVG häufig in einer Verletzung der Begründungspflicht gemäss Art. 35 VwVG äussert (WALD- MANN/BICKEL, in: Praxiskommentar VwVG, 2009, Art. 32 Rz. 21). 2.3.2 Welchen Anforderungen eine Begründung im Einzelnen zu genügen hat, hält Art. 35 VwVG nicht fest. Sie muss jedoch zumindest so abg e- fasst sein, dass der Bet roffene den Entscheid sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmi t- telinstanz sich über die Tragweite des Entscheides ein Bild machen kön- nen. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sie ihren Entscheid stützt. Demgegenüber ist nicht erforderlich, dass sich die B e- hörde ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand des Rechtsuchenden auseinandersetzt. Vielmehr A-309/2014 Seite 7 kann sie sich auf die für ihren Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken und in der Begründung bloss diejenigen Argumente auffü h- ren, die tatsächlich ihrem Entscheid zugr unde liegen (BGE 134 I 83 E. 4.1; Ur teil des Bundesverwaltungsgerichts A -5614/2013 vom 2. April 2014 E. 4.2). 2.4 2.4.1 Aus der angefochtenen Verfügung ergibt sich, dass die Vorinstanz die relevanten gesetzlichen Vorgaben aufzeigt und erläutert, worin sich der AZG-widrige Zustand zeigt. Namentlich stellt sie fest, dass bei zah l- reichen Diensten die ununterbrochene Arbeitszeit i.S.v. Art. 11 Abs. 4 bzw. Art. 11 Abs. 4bis AZGV täglich um zwei bis drei Stunden überschritten werde bzw. weder Pausen noch Arbeitsunterbrechungen zugeteilt wü r- den. Zwar legt sie nicht differenziert dar, bei welchen Dienstschichten die gesetzliche Pausenregelung nicht eingehalten werde, doch lässt sich dies anhand des Schichtplans der Beschwerdeführerin ohne Weiteres feststel- len (vgl. E. 4.1). Demnach hat die Vorinstanz hinsichtlich der Feststellung des rechtswidrigen Zustands die Begründungspflicht nicht verletzt. 2.4.2 Als unbegründet erweist sich auch die Rüge der Beschwerdeführ e- rin, die Vorinstanz habe die Begründungspflicht verletzt, indem sie nicht dargelegt habe, weshalb die Pausenregelung im Betrieb der Beschwerde- führerin ein Risiko für die Betriebssicherheit und Gesundheit der Arbei t- nehmer darstelle. Zwar ist mit der Beschwerdeführerin einig zu gehen, dass die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung nicht näher auf di e- se Risiken einging. Da es aber gerade Sinn und Zweck der Bestimmu n- gen des AZG ist, die Arbeitnehmenden vor gesundheitlichen Beeinträchti- gungen zu schützen und die Betriebssicherheit zu gewährleisten (vgl. E. 3.1 und E. 4.4.4), gehen mit einer Verletzung dieser Vorschriften – wie dies die Vorinstanz vorliegend hinsichtlich der Pausenregelung feststellte – unweigerlich solche Risiken einher. Folglich hat die Vorinstanz auch in dieser Hinsicht die Begründungspflicht nicht verletzt. 2.4.3 Was schliesslich die Rüge der feh lenden Berücksichtigung bzw. Auseinandersetzung mit den Argumenten der Beschwerdeführerin betrifft, so lässt sich feststellen, dass die Beschwerdeführerin anlässlich des G e- sprächs vom 13. August 2013 der Vorinstanz die Situation aus ihrer Sicht ausführlich aufzeigte und diese in der darauf folgenden Besprechung vom 31. Oktober 2013 ihre Haltung dazu darlegte. In der angefochtenen Ve r- fügung listet die Vorinstanz über drei Seiten hinweg den Sachverhalt d e-A-309/2014 Seite 8 tailliert auf und gibt die jeweiligen Vorbringen der Be schwerdeführerin wieder, geht in den Erwägungen jedoch lediglich an einer Stelle auf ihre Äusserungen näher ein, nämlich hinsichtlich der Frist zur Umsetzung e i- ner AZG-konformen Pausenregelung. Dass sich die Vorinstanz während des gesamten Verfahrens überhaupt nie mit den Vorbringen der B e- schwerdeführerin auseinandergesetzt bzw. diese gar nicht erst gehört hat, ist vor diesem Hintergrund zu verneinen. Selbst wenn von einer G e- hörsverletzung auszugehen wäre, so würde diese aufgrund der Gewä h- rung des zweifache n Schriftenwechsel s im vorliegenden Verfahren als geheilt gelten (vgl. BGE 133 I 201 E. 2.2; Urteil des Bundesverwaltung s- gerichts A-4537/2013 vom 17. Januar 2014 E. 4.1). In der Vernehmla s- sung vom 10. März 2014 und der Duplik vom 15. Mai 2014 setzte sich die Vorinstanz mit den Einwendungen der Beschwerdeführerin detailliert auseinander. 2.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz den A n- spruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör nicht verletzt hat, weder deren Anhörungsrechte noch die Begründungspflicht. 3. 3.1 Die Betriebszeiten der Unternehmen des öffentlichen Verkehrs stellen in Anbetracht dessen, dass an allen Wochentagen und zum Teil auch nachts gearbeitet wird, besonders belastende Anforderungen an die dort tätigen Arbeitnehmer. Das AZG u nd die AZGV regeln den Arbeitnehme r- schutz im Bereich des öffentlichen Verkehrs und stellen im Vergleich zum Bundesgesetz über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel vom 13. März 1964 (Arbeitsgesetz [ArG], SR 822.11) eine Spezialgesetzg e- bung dar. Sie e nthalten insbesondere Vorschriften über Arbeits- und Ru- hezeiten sowie die Gesundheitsvorsorge und haben zum Ziel, die Arbei t- nehmer vor gesundheitlichen Beeinträchtigungen , die mit der Arbeit ve r- bunden sein könnten, zu schützen und die Verkehrs - und Betriebssicher- heit zu gewährleisten (JÜRG BRÜHWILER, Die Arbeitszeit - und Ruhezeit- vorschriften in Unternehmen des Öffentlichen Verkehrs, in: Mitteilungen des Instituts für Schweizerisches Arbeitsrecht [ArbR], 2008, S. 36; vgl. Ur- teil des Bundesverwaltungsgerichts B-5092/2009 vom 12. November 2009 E. 3). 3.2 In Unternehmen des öffentlichen Verkehrs ist dem Arbeitnehmer nach ungefähr der Hälfte der Arbeitszeit eine Pause zu gewähren, welche die Einnahme einer Mahlzeit erlaubt und in der Regel wenigstens eine Stu n-A-309/2014 Seite 9 de betragen soll (Art. 7 Abs. 1 AZG). In einer Dienstschicht sind drei Pau- sen zulässig; wo durch Verordnung zu umschreibende, aussergewöhnl i- che Verhältnisse vorliegen, kann diese Zahl auf vier erhöht werden . Eine Pause soll mindestens 30 Minuten dauern (Art. 7 Abs. 2 AZG). Art. 11 Abs. 4 AZGV hält konkretisierend fest, dass die ununterbrochene Arbeits- zeit fünf Stunden nicht überschreiten darf. Bei Schifffahrtsunternehmen kann mit Zustimmung der beteiligten Arbeitnehmer oder deren Vertreter die ununterbrochene Arbeitszeit von höchstens fünf Stunden um bis zu 30 Minuten überschritten werden (Art. 11 Abs. 4bis AZGV). Auf die Gewä h- rung einer Pause kann gemäss Art. 7 Abs. 4 AZG nach Anhörung der Ar- beitnehmer oder deren Vertreter verzichtet werden, wenn die Di enst- schicht neun Stunden nicht überschreitet und der Arbeitnehmer die Mö g- lichkeit hat, eine Zwischenverpflegung einzunehmen; dafür ist eine A r- beitsunterbrechung von 20 Minuten einzuräumen, die als Arbeitszeit gilt. 3.3 Wenn besondere Verhältnisse vorliegen, kö nnen gemäss Art. 21 Abs. 1 AZG, nach Anhören der beteiligten Unternehmen und Arbeitne h- mer oder deren Vertreter, durch Verordnung für einzelne Unternehmen oder Unternehmenskategorien Ausnahmen von den Vorschriften des AZG angeordnet werden. Im Weiteren können nach Art. 21 Abs. 2 AZG zur Be- rücksichtigung aussergewöhnlicher Verhältnisse und nach Anhören der beteiligten Unternehmen und Arbeitnehmer oder deren Vertreter die Au f- sichtsbehörden im Einzelfall zeitlich befristete Abweichungen von den Vorschriften des AZG bewilligen. Nach Art. 27 Abs. 1 AZGV obliegen Auf- sicht und Vollzug des AZG grundsätzlich dem BAV. 3.4 Die Vorinstanz ist jederzeit berechtigt, bei den Unternehmen gemäss Art. 1 AZG und Art. 1 AZGV sowie den Nebenbetrieben die richtige Ei n- haltung der Vorschriften des AZG und der Verordnung an Ort und Stelle nachzuprüfen (Art. 27 Abs. 2 AZGV). Nach Art. 20 AZG sind die Unte r- nehmen und die Arbeitnehmer verpflichtet, den Aufsichtsorganen die e r- forderlichen Auskünfte über den Vollzug des Gesetzes un d dessen Ve r- ordnung zu erteilen sowie die Dienstpläne und Diensteinteilungen zur Verfügung zu halten. 4. 4.1 Im vorliegenden Fall lässt sich der von der Beschwerdeführerin einge- reichten Schichteinteilung vom 16. Januar 2014 entnehmen, dass die j e- weiligen Schiffe wie folgt im Einsatz stehen: Schiff 1: 05:30 - 13:30 Uhr (Schicht I) und 13:15 - 21:30 Uhr (Schicht II) A-309/2014 Seite 10 Schiff 2: 06:00 - 14:10 Uhr (Schicht III) und 13:55 - 22:15 Uhr (Schicht IV) Schiff 3: 05:40 - 13:20 Uhr (Schicht V) und 13:05 - 19:50 Uhr (Schicht VI) Schiff 4: 05:50 - 08:55 Uhr und 15:15 - 19:20 Uhr (Schicht VII) Schiff 5: 06:45 - 09:25 Uhr und 15:35 - 19:10 Uhr (Schicht VIII). Der Maschinist beginnt die Morgenschicht jeweils 15 Minuten früher, um das Schiff betriebsklar zu machen. Aus dieser Schichteinteilung geht her- vor, dass bei den Schichten VII und VIII die zulässige ununterbrochene Arbeitszeit nach Art. 11 Abs. 4 AZGV von 5 Stunden nicht überschritten wird. Die sich hier stellende Frage, ob die Beschwerdeführerin mit ihrer Pausenregelung den gesetzlichen Bestimmungen des AZG gerecht wird, bezieht sich somit ausschliesslich auf die Schichten I-VI. 4.2 Die Beschwerdeführerin rügt die unri chtige Anwendung von Art. 7 Abs. 4 AZG durch die Vorinstanz. Das Wesen des Fährbetriebs bringe es mit sich, dass während der Arbeitszeit immer wieder Arbeitsunterbrüche zwischen fünf und zehn Minuten entstehen würden, so für den Schiffsfüh- rer b eim Be- und Entladen des Schiffes , für den Maschinisten während der Überfahrt und z eitlich leicht verzögert für den Kassier. Es bestehe somit eine Vielzahl von Arbeitsunterbrüchen, die insgesamt ein Mehrf a- ches des von Art. 7 Abs. 4 AZG geforderten Arbeits unterbruchs von 20 Minuten darstellten. Die Vorinstanz anerkenne diese Arbeitsunterbr ü- che jedoch nicht, sondern verlange einen zusammenhängenden Unte r- bruch von 20 Minuten. Diese Auffassung werde durch den Wortlaut des Gesetzes nicht gedeckt, fehle es doch an einem ents prechenden präzi- sierenden Zusatz wie "ununterbrochen" oder "zusammenhängend". Der einzige im Gesetz genannte Anhaltspunkt sei, dass der Arbeitsunterbruch die Einnahme einer Zwischenverpflegung ermöglichen müsse. Da eine solche aber innerhalb weniger Minute n eingenommen werden könne, diene dies nicht als Begründung für einen zusammenhän genden Arbeits- unterbruch von 20 Minuten. Könne aufgrund des Wortlautes der rechtsverbindliche Sinn eines Rechtssatzes nicht ermittelt werden, so sei dieser durch Gesetzesausl e- gung zu ermitteln . Dabei stehe die teleologische Auslegungsmethode, welche auf den Sinn und Zweck einer Norm abstelle, im Vordergrund. Mit dem gesetzlich geforderten Arbeitsunterbruch solle die Regeneration des Arbeitsnehmers sichergestellt werden, damit s eine Aufmerksamkeit zur Gefahrenerkennung und Gefahrenabwehr erhalten bleibe. Es sei allg e-A-309/2014 Seite 11 mein bekannt und durch zahlreiche Studien belegt, dass regelmässige Kurzpausen das Wohlbefinden und die Produktivität eines Arbeitnehmers steigern würden. Mit regelmä ssig wiederkehrenden kurzen Arbeitsunter- brüchen werde der Arbeitnehmer viel weniger beansprucht, als bei einem langandauernden ununterbrochenen Arbeitseinsatz, der nach fünf Stu n- den durch eine 20 -minütige Pause unterbrochen werde. Mit der Pause n- regelung im Betrieb der Beschwerdeführerin werde dem Sinn und Zweck der Norm somit mehr als Genüge getan. Ein Verstoss gegen die gesetzli- che Pausenregelung liege folglich nicht vor. 4.3 Demgegenüber ist die Vorinstanz der Auffassung, Art. 7 Abs. 4 AZG könne nicht missverstanden werden : Die Formulierung sei im Singular, woraus eindeutig hervorgehe, dass eine Arbeitsunterbrechung einzuräu- men sei, welche 20 Mi nuten daure. Mehrere kleine Unterbrechungen, die für sich allein keine 20 Minuten betragen würden, kämen daher als an re- chenbare Arbeitsunterbrechung nicht in Frage. Die gesetzlichen Vorga- ben zur Pausenregelung seien klar und eindeutig. Es handle sich dabei um Mindestanforderungen, die in jedem Fall zu beachten seien. Vorliegend ist demnach strittig, ob Art. 7 Abs. 4 AZG eine zusammenhän- gende Arbeitsunterbrechung von 20 Minuten verlangt oder ob mehrere kürzere Unterbrechungen, welche insgesamt von (mindestens) 20 - minütiger Dauer sind, genügen. Diese Frage ist daher nachfolgend mittels Auslegung zu klären. 4.4 Bei der Auslegung einer Gesetzes- oder Verordnungsbestimmung ist in erster Linie von ihrem Wortlaut auszugehen. Vom klaren Wortlaut eines Rechtssatzes darf nur abgewichen werden, wenn triftige Gründe best e- hen, dass er nicht den wahren Sinn und Zweck der Norm wiedergibt. So l- che triftigen Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, dem Sinn und Zweck der Vorschrift und dem Zusammenhang mit anderen Normen ergeben. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene I n- terpretationen möglich, so ist auf die übrigen Auslegun gselemente z u- rückzugreifen (sog. Methodenpluralismus) (BGE 137 V 126 E. 4.1, Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A -5403/2011 vom 2. Mai 2012 E. 2.2; HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisc hes Bundesstaatsrecht, 8. Aufl. 2012, Rz. 90 ff.). 4.4.1 Nach dem Wortlaut vo n Art. 7 Abs. 4 AZG kann, wie erwähnt , auf die Gewährung einer Pause verzichtet werden, wenn der Arbeitnehmer die Möglichkeit hat, eine Zwischenverpflegung einzunehmen , wofür "eine A-309/2014 Seite 12 Arbeitsunterbrechung von 20 Minuten" einzuräumen ist. Die französische sowie auch die italienische Fassung stimmen mit diesem Wortlaut überein ("une interruption du travail de vingt minutes" bzw. "una interruzione del lavoro di 20 minuti"). Durch den Begriff "eine Arbeitsunterbrechung von 20 Minuten" kommt unmissverständlich zum Ausdruck, dass die zu g e- währende Arbeitsunterbrechung 20 Minuten am Stück dauern muss. Die Möglichkeit, diese Arbeitsunterbrechung in mehrere kürzere Unterbr e- chungen aufzuteilen, nennt diese Bestimmung nicht. Die Auffassung der Beschwerdeführerin widerspricht demnach dem Wortlaut von Art. 7 Abs. 4 AZG. 4.4.2 Die historische Auslegung stellt auf den Sinn ab, den man einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab . Eine Norm soll so gelten, wie sie vom Gesetzgeber vorgesehen worden war (HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 101). Im vorliegenden Fall trägt die Berücksichtigung der Ent- stehungsgeschichte nicht zur Klärung der sich hier stellenden Frage bei, da keine Materialien erkennbar sind, die sich damit befassen. Insbeso n- dere wird in der Botschaft des Bundesrates zum A ZG (BBl 1971 I 451) Art. 7 Abs. 4 AZG nicht über dessen Wortlaut hinaus thematisiert. 4.4.3 Im Rahmen der systematischen Auslegung wird der Sinn einer Rechtsnorm durch ihr Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und durch den systematischen und logischen Zusammenhang, in dem sie sich in e i- nem Gesetz präsentiert, bestimmt ( vgl. HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 97). Art. 7 AZG regelt die Pausen und schreibt in Abs. 1 vor, dass ungefähr nach der Hälfte der Arbeitszeit eine Pause zu gewähren ist, welche die Einnahme einer Mahlzeit erlaubt und in der Regel wenigstens eine Stu n- de betragen soll. Nach Abs. 2 sind drei Pausen zulässig in einer Diens t- schicht, wobei eine Pause mindestens 30 Minuten dauern soll. Mit Blick auf den Wortlaut dieser Bestimmungen fällt auf, dass jew eils der Begriff "eine Pause" verwendet wird; dies lässt darauf schliessen, dass mit jeder eingeräumten Pause die gesetzlich vorgegebene Dauer einzuhalten ist und eine Aufteilung daher nicht zulässig ist. Dementsprechend findet sich auch in Art. 7 Abs. 4 AZG der Begriff "eine Arbeitsunterbrechung von 20 Minuten". Art. 11 Abs. 8 AZGV hält dazu konkretisierend fest, dass auf Wunsch der Arbeitnehmer oder ihrer Vertreter für die Einnahme einer Zwischenverpflegung eine Arbeitsunterbrechung von mehr als 20 Minuten eingeräumt werden kann, sofern die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 4 AZG erfüllt sind. Daraus ergibt sich, dass im Anwendungsbereich von A-309/2014 Seite 13 Art. 7 Abs. 4 AZG eine Arbeitsunterbrechung einzuräumen ist, die mi n- destens 20 Minuten am Stück beträgt. Zum selben Schluss führt die Berücksichtigung der Arbeitsgesetzgebung. Da das AZG sowie die AZGV im Vergleich zum Arbeitsgesetz eine Spezi- algesetzgebung darstellen (vgl. E. 3.1), kommt, wenn Lücken zu ve r- zeichnen sind, eine analoge Anwendung der Vorschriften des ArG grund- sätzlich in Frage (vgl. BRÜHWILER, a.a.O., S. 37). Nach Art. 15 Abs. 1 ArG ist bei einer täglichen Arbeitszeit von mehr als fünfeinhalb Stunden eine Pause von mindestens 15 Minuten zu gewähren (Bst. a), bei einer Ar- beitszeit von mehr als sieben Stunde n eine Pause von minde stens einer halben Stunde (Bst. b) und bei einer Arbeitszeit von mehr als neun Stu n- den eine Pause von mindestens einer Stunde (Bst. c). Konkretisierend zu dieser Regelung führt Art. 18 Abs. 3 der Verordnung 1 zum Arbeitsgesetz vom 10. Mai 2000 (ArGV 1, SR 822.111) aus, dass nur Pausen von mehr als einer halben Stunde aufgeteilt werden dürfen; kürzere Pausen bzw. Pausen von 30 Minuten dürfen e contrario nicht aufgeteilt werden. Damit folgt das Arbeitsgesetz dem Grundsatz der Unteilbarke it von Pausen . Demzufolge kann auch die einstündige Pause nach Art. 15 Abs. 1 Bst. c ArG lediglich in zwei Pausen von je einer halben Stunde aufgeteilt we r- den; unter altem Recht wurde demgegenüber noch die Aufteilung in Kurzpausen toleriert, sofern diese f ünf Minuten nicht unterschritten (RO- LAND A. MÜLLER, in: Stämpflis Handkommentar, Arbeitsgeset z, 2005, Art. 15 ArG Rz. 19 m.H.). Die Berücksichtigung der Systematik führt demnach zum selben Ergebnis wie die grammatikalische Auslegung von Art. 7 Abs. 4 AZG, nämlich dass eine Aufteilung der 20-minütigen Arbeitsunterbrechung nicht zulässig ist. 4.4.4 Dieses bisherige Auslegungsergebnis wird durch die teleologische Auslegung, welche auf die mit einer Rechtsnorm verbundene Zweckvor- stellung abstellt ( HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 120), gestützt. Mit der von Art. 7 Abs. 4 AZG vorgeschriebenen Arbeitsunterbrechung von 20 Minuten soll sichergestellt werden, dass dem Arbeitnehmer genügend Zeit eingeräumt wird für die Einnahme einer Zwischenverpflegung, kann doch im Anwendungsbereich dieser Bestimmung auf die Einräumung wei- terer Pausen verzichtet werden. Im Rahmen des ArG wird explizit ve r- langt, dass Pausen von einer halben Stunde nicht aufgeteilt werden dür- fen, da eine halbe Stunde mindestens erforderlich ist, um sich bei einer täglichen Arbeitszeit von mehr als sieben Stunden verpflegen zu können (MÜLLER, a.a.O., Art. 15 ArG Rz. 19). Im vorliegenden Fall, wo bei einer A-309/2014 Seite 14 täglichen Arbeitszeit von maximal neun Stunden gar eine kürzere Arbeits- unterbrechung vorgesehen ist, ist somit erst Recht von einer 20 - minütigen Arbeitsunterbrechung am Stück auszugehen, damit der Arbeit- nehmer genügend Zeit hat, um sich zu verpflegen. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin handelt es sich bei der Zwischen verpflegung i.S.v. Art. 7 Abs. 4 AZG auch nicht bloss um einen Pausenriegel oder eine Frucht. Bei einer Arbeitszeit von maximal neun Stunden wäre eine solche Verpflegung klar ungenügend. Richtig sind die Ausführungen der Beschwerdeführerin, dass die Arbeit s- unterbrechung gemäss Art. 7 Abs. 4 AZG der Erholung der Arbeitne h- menden und damit ihrer Gesundheit sowie der Betriebssicherheit dient. Nicht gefolgt werden kann indessen ihrer Behauptung, aufgrund der r e- gelmässigen Kurzpausen während der Überfahrt sei eine Ar beitsunter- brechung von 20 Minuten am Stück nicht mehr notwe ndig. Die von der Beschwerdeführerin bei der Überfahrt geltend gemachte Kurzpause von jeweils ca. fünf Minuten reicht nicht aus, um eine nachhaltige Zwische n- verpflegung im Sinn von Art. 7 Abs. 4 AZG in Ruhe einzunehmen. Es kann im Übrigen der Erholung auch nicht förderlich sein, wenn die Ange- stellten in der Folge ihre Verpflegung in zeitlichen Intervallen ein nehmen müssten. Die Aufteilung der Arbeitsunterbrechung in mehr ere kurze Unterbrüche würde demnach dem Sinn und Zwec k von Art. 7 Abs. 4 AZG zuwiderlau- fen. Selbst wenn diese kurzen Arbeitsunterbrüche insgesamt ein Mehrf a- ches der geforderten 20 Minuten darstell ten, wäre dem Sinn und Zweck nicht G enüge getan, da es nicht auf die Gesamtdauer aller Unterbr e- chungen, sondern auf die Dauer der einzel nen Arbeitsunterbrechung an- kommt. An diesem Ergebnis vermögen auch die von der Beschwerdefü h- rerin eingereichten Auszüge wissenschaftlicher Studien zum Erholung s- wert von Kurzpausen nichts zu ändern. Dies bereits deshalb, da die betreffenden Untersuchungen den Erholungswert von Kurzpausen unte r- suchen, die zusätzlich zu den normalen Ruhezeiten gewährt werden (vgl. Studie von Robert A. Henning et al. und Awwad J. Dababneh et al.; S. 19 der Beschwerde). Die weiteren von der Beschwerdeführerin zitierten I n- ternetseiten legen bloss dar, dass regelmässige kurze Pausen der Erh o- lung dienlich sind. Dies ist unbestritten. Die aufgeführten Fundstellen wei- sen jedoch in keiner Art und Weise nach, da ss aus Sicht der Erholung kurze Pausen von ca. fünf Minuten pro Stunde eine 20 -minütige Verpfle- gungspause unnötig machen. A-309/2014 Seite 15 4.4.5 Die Auslegung von Art. 7 Abs. 4 AZG ergibt somit, dass eine Auftei- lung der 20-minütigen Arbeitsunterbrechung nicht möglich ist, sondern diese zwingend am Stück einzuräumen ist. Gemäss Art. 7 Abs. 4 AZG i.V.m. Art. 11 Abs. 4 bis AZGV hätte die Beschwerdeführerin folglich ihren Arbeitnehmenden spätestens nach 5 ½ Stunden Arbeitszeit eine solche Arbeitsunterbrechung von 20 Minuten ei nzuräumen. Von der erforderl i- chen Zustimmung der Arbeitnehmenden gemäss Art. 11 A bs. 4bis AZGV wird aufgrund des Einverständnisses der Mitarbeitenden (vgl. Beschwer- debeilage Nr. 28) zur jetzigen Arbeit szeitregelung ausgegangen. In der Folge ist auch die Vo raussetzung der Anhörung der Arbeitnehmenden gemäss Art. 7 Abs. 4 AZG als erfüllt zu betrachten. Im Übrigen kann in antizipierter Beweiswürdigung m angels Relevanz der konkreten Gesta l- tung der behaupteten Kurzpausen auf den angebotenen Augenschein verzichtet werden. 5. Indem die Beschwerdeführerin ihren Angestellten in den betroffenen Dienstschichten keine Arbeitsunterbrechung einräumt, die mindestens 20 Minuten am Stück beträgt, verstösst sie gegen Art. 7 Abs. 4 AZG. In ei- nem nächsten Schritt ist zu prüfen, o b die Vorinstanz durch die langjähr i- ge Duldung der Pausenregelung im Betrieb der Beschwerdeführerin eine konstante Praxis geschaffen hat, auf welche sich die Beschwerdeführerin berufen könnte. 5.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, die heutige Regelung, wonach die Früh- und Spätschicht kompakt mit mehreren kurzen Arbeitsunterbrüchen absolviert werde, gelte seit der Einführung des regelmässigen Vierte l- stundentakts im Jahre 1980. Da die Vorinstanz als Aufsichtsbehörde r e- gelmässig Betriebskontrollen durchführe, mü sse davon ausgegangen werden, dass sie von der speziellen Pausenregelung im Betrieb der B e- schwerdeführerin Kenntnis gehabt habe . Die Beschwerdeführerin habe daher davon ausgehen dürfen, dass die kurzen Arbeitsunterbrüche den Anforderungen des AZG und der A ZGV genügten. Damit habe die Vorin- stanz eine Vertrauensgrundlage geschaffen, die sie mit dem Erlass der angefochtenen Verfügung, insbesondere der Ansetzung einer sehr kurzen Anpassungsfrist verletzt habe. Um diesem verletzten Vertrauensinteresse gerecht zu werden, sei zumindest eine ausreichende Übergangsfrist a n- zusetzen. 5.2 Demgegenüber führt die Vorinstanz aus, sie habe erst seit der Bah n- reform im Jahre 1999 eine strukturierte Aufsicht aufgebaut. Zwar habe sie A-309/2014 Seite 16 bereits vor dem Audit 2012 Kontakt mit der Beschwerdeführerin gehabt, die Einhaltung der Pausenregelung sei jedoch nicht behandelt worden. Im Überwachungsbericht vom 17. November 2006 sei ausdrücklich fes t- gehalten, dass der korrekte Vollzug des AZG und der AZGV nicht B e- standteil des Audits gewesen sei. Aus den im Vorfeld des Audits 2006 eingereichten monatlichen Zeitabrechnung en habe sie nicht darauf schliessen können, dass keine Arbeitsunterbrechung zugeteilt werde; da diese als Arbeitszeit gelte, werde bei Diensten ohne Pause lediglich die Anfangs- und Endzeit erfasst. Im Weiteren betreibe die Beschwerdeführe- rin einen regelmässigen und planbaren Verkehr, weshalb sie nicht mit Abweichungen von der gesetzlichen Pausenregelung habe rechnen müs- sen. Schliesslich könne ein Unternehmen nicht davon ausgehen, dass mit der Durchführung eines Audits die Situation vollumfänglich und in allen Einzelheiten untersucht werde; vielmehr werde die Überwachungstäti g- keit im Vorfeld deklariert . Demnach habe sie durch ihr Verhalten keine Vertrauensgrundlage geschaffen. 5.3 Im Rahmen einer stichprobeartigen Kontrolltätigkeit – wie dies g e- mäss Überwachungsbericht der Audits 2006 und 2012 vorliegend der Fall war – kann die Vorinstanz nicht garantieren, dass sich alle dem Gesetz unterstellten Unternehmen an die Bestimmungen des AZG und der AZGV halten. Es handelt sich lediglich um eine punktuelle , keineswegs umfa s- sende Kontrolle im Einzelfall. Falls die Vorinstanz in der Vergangenheit die Nichteinhaltung der gesetzlichen Pausenregelung nicht beanstandet hat, kann dies auf die Art der Kontrolle zurückzuführen sein und vermag jedenfalls keine langjährige Praxis zu begründen. Die Vorinstanz hat d a- durch nie kundgetan, dass sie ununterbrochene Arbeitszeiten von mehr als 5 ½ Stunden toleriert oder sogar gutheisst. Der Überwachungsbericht des Audits 2006 hält denn auch explizit fest , dass der korrekte Vollzug des AZG und der AZGV nicht Bestandteil des Audits war. Die Beschwer- deführerin vermag auch nicht zu begründen und zu belegen, dass die Vorinstanz bisher eine Praxis verfolgt e, bei der sie solche Arbeitszeiten nicht beanstandet e bzw. guthiess. Indem die Vorinstanz mit Verfügung vom 3. Dezember 2013 die Beschwerdeführerin auffordert, die Besti m- mungen zur ununterbrochenen Arbeitszeit einzuhalten, nimmt sie keine Änderung ihrer Praxis vor. Folglich kann die Beschwerdeführerin a us der langjährigen Duldung der Pausenregelung nichts zu ihren Gunsten ableiten. A-309/2014 Seite 17 6. Im Weiteren stellt die Beschwerdeführerin das Begehren, es sei die Vor- instanz anzuweisen, eine Ausnahmebewilligung nach Art. 21 Abs. 2 AZG zu erlassen. 6.1 Die Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich vor, die Vorinstanz lege den Begriff der "aussergewöhnlic hen Verhältnisse" zu restriktiv aus, i n- dem unvorhersehbare, unerwartete Verhältnisse verlangt würden. Im Rahmen eines planbaren Betriebs le hne sie die Annahme solcher Ve r- hältnisse sogar kategorisch ab. Der Anwendungsbereich von Art. 21 Abs. 2 AZG müsse jedoch auch auf Fälle erweitert werden, in denen noch nicht klar sei, ob eine Ausnahmeregelung i.S.v. Art. 21 Abs. 1 AZG über die Änderung der Verordnung möglich sei. Andernfalls würde aufgrund der kurzen Umsetzungsfristen, welche die Vorinstanz bei Gesetzesve r- stössen ansetze, der Entscheid über die Gewährung einer Ausnahmer e- gelung i.S.v. Art. 21 Abs. 1 AZG vorweggenommen. Auch im vorliegenden Fall sei es durch die restriktive Auslegung von Art. 21 Abs. 2 AZG zu einer faktischen Unanwendbarkeit von Art. 21 Abs. 1 AZG gekommen, womit die Vorinstanz gegen Bundesrecht verstossen habe. 6.2 Demgegenüber macht die Vorinstanz geltend, die Beschwerdeführ e- rin habe zu keinem Zeitpunkt ein Gesuch um Erteilung einer Ausnahm e- bewilligung nach Art. 21 Abs. 2 AZG eingereicht. Es könne ihr somit nicht vorgeworfen werden, sie hätte eine Ausnahmebewilligung verweigert. Aussergewöhnliche Verhältnisse seien nur dann gegeb en, wenn das U n- ternehmen die nachgefragten Leistungen vorübergehend nicht mehr im Rahmen des normalen Betriebs erbringen könne, wie bei Grossanlässen oder grösseren Personalfluktuationen . Die organisatorische Schaffung von zu langer ununterbrochener Arbeit szeit während des normalen Ja h- resfahrplans – wie dies vorliegend der Fall sei – dürfte demnach kaum als aussergewöhnliches Verhältnis einzustufen sein. 6.3 Aussergewöhnliche Verhältnisse i.S.v. Art. 21 Abs. 2 AZG sind nach der bisherigen Rechtsprechung nur dann anzuerkennen, wenn das U n- ternehmen die nachgefragten Leistungen vorübergehend nicht mehr im Rahmen des normalen Betriebes erbringen kann (Entscheid des Eidg e- nössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunika- tion [UVEK] vom 19. Juni 20 03 E. 6). Entsprechend legt die Praxis der Vorinstanz fest, solche aussergewöhnlichen Verhältnisse lägen dann vor, wenn ein Unternehmen die kurzfristig erhöhte Nachfrage nach Transpor t- leistungen mit den sonst normalen Mitteln nicht erbringen kann, wie bei A-309/2014 Seite 18 einem örtlichen Grossanlass; nicht als ausserordentliche Ereignisse ge l- ten u.a. Betriebsstörungen, Fälle von höherer Gewalt oder jährlich wi e- derkehrende saisonale Schwankungen (BAV, Themen, Eidgenössische Arbeitszeitgesetzkommission, Häufig gestellte Frage , Abweichung, Was ist unter einem ausserordentlichen und vorübergehenden Ereignis zu verstehen?, < http://www.bav-faq.ch/45/22?lang=de > [besucht am: 13. Juni 2014]). Demgegenüber können i.S.v. Art. 21 Abs. 1 AZG durch Anpassung der AZGV Abweichungen von d en gesetzlichen Regelungen angeordnet werden, um Eigenheiten bestimmter Bra nchen bzw. Eige n- schaften von einzelnen Unternehmen zu berücksichtigen, denen das AZG zu wenig Rech nung trägt (BAV, Themen, Eidgenössische Arbeitszeitg e- setzkommission, Häufig gestellte Frage, Abweichung, Welche Möglichkei- ten zur Abweichung vom Gesetz gibt es?, < http://www.bav- faq.ch/45/54?lang=de > [besucht am 13. Juni 2014]). Das Bundesverwal- tungsgericht hat keinen Anlass, von der bisherigen Rechtsprechung a b- zuweichen. Aufgrund der unterschiedlichen Anwendungsbereiche ist nicht ersichtlich, weshalb eine Ausnahm ebewilligung nach Art. 21 Abs. 2 AZG bereits dann zu erteilen ist, wenn noch nicht feststeh t, ob dem Gesuch um Änderung der AZGV i.S.v. Art. 21 Abs. 1 AZG entsprochen wird, liegen dabei doch noch keine aussergewöhnlichen Verhältnisse im oben b e- schriebenen Sinn vor. Die Auffassung der Beschwerdeführerin vermag somit nicht zu überzeugen. Demnach ist dieses Begehren der Beschwerdeführerin, s oweit mangels Einreichung eines Gesuchs um Erteilung einer Ausnahmebewilligung i.S.v. Art. 21 Abs. 2 AZG bei der Vorinstanz (vgl. auch Schreiben der B e- schwerdeführerin vom 18. Februar 2013) über haupt darauf einzu treten wäre, ohnehin abzuweisen. 7. 7.1 Schliesslich bringt die Beschwerdeführerin vor, di e Vorinstanz habe nicht aktiv nach Lösungen gesucht, obwohl diese gewusst habe, dass sie ein Gesuch um Erteilung einer Ausnahmeregelung i.S.v. Art. 21 Abs. 1 AZG eingereicht habe und die zuständige Kommission frühestens im Frühling 2014 darüber beraten wür de, mithin erst in ein paar Jahren mit einer Lösung gerechnet werden könne. Als Aufsichtsbehörde hätte die Vorinstanz sie darauf aufmerksam machen sollen, dass sie einen erfolg- losen Weg eingeschlagen habe , oder das Gesuch unter Abweichung der bestehenden V erfahrenspraxis gar direkt entgegennehmen und beha n- deln müssen. Indessen sei sie von der Vorinstanz wiederholt dazu ermu-A-309/2014 Seite 19 tigt worden, diesen Weg zu verfolgen. Dieses Verhalten sei stossend und widerspreche dem Grundsatz von Treu und Glauben. 7.2 Demgegenüber führt die Vorinstanz aus, es sei nicht ihre Aufgabe als Aufsichtsbehörde, aktiv nach Lösungen zu suchen. Die Vollzugsaufgabe könne nicht so weit gehen, der Beschwerdeführerin vorzugeben, mit wel- chen Massnahmen ein rechtmässiger Zustand zu erzielen sei. Sod ann habe sie die Beschwerdeführerin im Schreiben vom 27. März 2013 darauf aufmerksam gemacht , dass sie die angestrebte dauerhafte Anpassung der Vorschriften als eher un wahrscheinlich einstufe . Schliesslich sei es nicht zutreffend, dass sie die Beschwerde führerin ermutigt habe, den Weg über die Ausnahmeregelung nach Art. 21 Abs. 1 AZG zu verfolgen; vielmehr habe sie ihr im Schreiben vom 11. Februar 2013 lediglich Aus- kunft gegeben auf deren Anfrage. 7.3 Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden (Art. 9 BV). Das Gebot von Treu und Glauben verhindert illoyales Verhalten der Behörden, prüft also deren Verhalten nach den materiellen Kriterien der Vertrauen s- würdigkeit und der Widerspruchsfrei heit (FELIX UHLMANN, Das Willkürver- bot [Art. 9 BV], 2005, Rz. 106). Nach dem Grundsatz des Vertrauen s- schutzes haben die Privaten Anspruch darauf, in ihrem berechtigten Ve r- trauen in behördliche Zusicherungen oder in anderes, bestimmte Erwa r- tungen begründendes Verhalten der Behörden geschützt zu werden ( HÄ- FELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgeme ines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 627). Nach dem Verbot widersprüchlichen Verhaltens dürfen Verwa l- tungsbehörden nicht einen einmal in einer bestimmten Angelegenheit eingenommenen Standpunkt ohne sachlichen Grund wechseln. Verhält sich eine Verwaltungsbehörde widersprüchlich und vertrauen Private auf deren ursprüngliches Verhalten, stellt das widersprüchliche Verhalten e i- ne Verletzung des Vertrauensschutzprinzips dar, wobei die Untersche i- dung zwischen dem Verbot widersprüchlichen Verhaltens und dem Ve r- trauensschutzprinzip schwer fällt ( HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 707 f.). 7.4 Aus den Akten geht hervor, dass die Vorinstanz am 11. Februar 2013 der Beschwerdeführerin auf de ren Anfrage hin mitteilte, wer i.S.v. Art. 21 Abs. 1 und 2 AZG Abweichungen von der gesetzlichen Pausenregelung anordnen bzw. bewilligen kann. Mit Schreiben vom 18. Februar 2013 setzte die Beschwerdeführerin die Vorinstanz darüber in Kenntnis, dass sie sich entschieden habe, eine Ausnahmeregelung gemäss Art. 21 A-309/2014 Seite 20 Abs. 1 AZG zu beantra gen; das entsprechende Gesuch reichte sie am 25. März 2013 bei der zuständigen Kommission ein . In ihrem Schreiben vom 27. März 2013 stuft es die Vorinstanz als eher unwahrscheinlich ein, dass dereinst auf Pausen oder Arbeitsunterbrechungen in den Diensten verzichtet wer de und dass dies vermutli ch auch künftig nich t gestattet sein werde. Mit Schreiben vom 30. Mai 2013 weist sie die Beschwerde- führerin schliesslich darauf hin, dass eine Änderung des AZG im Sinne der von ihr praktizierten Pausenregelung mangels Behandlung ihres An- trags in der Kommission kurz - bis mitte lfristig nicht zu erwarten sei; es stehe ihr jedoch frei, weiterhin zu versuchen, die gesetzlichen Vorgaben anzupassen. Vor diesem Hintergrund zeigt sich, dass die Vorinstanz die Beschwerde- führerin kurz nach Einreichung von deren Gesuch darauf aufmerksam machte, dass sie die Erfolgsaussichten einer Ausnahmeregelung i.S.v. Art. 21 Abs. 1 AZG als gering einschätzt und ein Entscheid darüber nicht innert Kürze zu erwarten ist. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführe- rin lässt sich auch nicht feststellen , dass sie von der Vorinstanz wieder- holt ermutigt worden ist , diesen Weg zu verfolgen. Schliesslich ist noch anzumerken, dass es nicht Aufgabe der Vorinstanz ist, aktiv nach Lösu n- gen zu suchen, wie die Beschwerdeführerin einen AZG -konformen Z u- stand herstellen könnte; dies obliegt vielmehr der Beschwerdeführerin. Mit ihrem Verhalten hat die Vorinstanz den Grundsatz von Treu und Glauben nicht verletzt. Die Rüge der Beschwerdeführerin geht somit fehl. 8. Es bleibt zu prüfen, welche Frist der Beschwerdeführerin zur Umsetzung des gesetzeskonformen Zustands anzusetzen ist . Dabei ist zu berüc k- sichtigen, dass die Frist verhältnismässig sein muss. Die von der Vorin- stanz in Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung festgesetzte Frist ist per En- de März 2014 abgelaufen. 8.1 Mit Blick a uf die Frist zur Umsetzung einer AZG -konformen Pausen- regelung macht d ie Beschwerdefü hrerin geltend, sie benötige zusätzli- ches Personal. Die Ausbildung zum Schiffsführer daure mindestens zwei Jahre; falls die theoretische und/oder die praktische Prüfung wie derholt werden müsste, würden gar vier Jahre beansprucht. Innert einer kürzeren Frist sei es nicht möglich, den rechtmässigen Zustand ohne negative Auswirkungen auf den Betrieb und ohne Beeinträchtigungen des Priva t- verkehrs herbeizuführen. Die Frist nach Ziff. 2 der angefochtenen Verf ü- gung sei daher auf maximal vier Jahre auszudehnen. A-309/2014 Seite 21 8.2 Demgegenüber vertritt die Vorinstanz die Auffassung, mit den von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Lösungsvarianten sei eine zeitnahe Herstellung des AZG-konformen Zustands sehr wohl möglich. Namentlich wäre es denkbar und auch zumutbar, dass die Beschwerdeführerin den aktuellen Fahrplan ausdünne, bis die Aufstockung von zusätzlichem Pe r- sonal erfolgt sei. Eine rasche Herstellung des rechtmässigen Zustands sei daher nicht unverhältnismässig. 8.3 Aufgrund der dem AZG zugrunde liegende n Zwecksetzung, die A r- beitnehmer in Unternehmen des öffentlichen Verkehrs vor gesundheitl i- chen Beeinträchtigungen zu schützen und die Sicherheit im Betrieb sowie letztlich auch die Sicherheit der Passagiere zu gewährleisten, soll der rechtmässige Zustand baldmöglichst hergestellt werden. Eine mehrjähri- ge Umsetzungsfrist – wie dies die Beschwerdeführerin verlangt – erweist sich daher als zu lang. Auf Seiten der Beschwerdeführerin ist zu beach- ten, dass die Gewinnung neuen Personals, insbesondere die Ausbildung zusätzlicher Schiffsführer, einiger Zeit bedarf. Hinzu kommt, dass mit der Anpassung der Schichtzeiten und -einteilungen ein gro sser Koordinat i- onsaufwand verbunden ist. Auch kann der Beschwerdeführerin nicht ent- gegengehalten werden, dass sie bislang keine mögliche Lösungsvariante umgesetzt hat, ist es doch gerade Gegenstand des vorliegenden Verfa h- rens zu prüfen, ob die Pausenregelu ng im Betrieb der Beschwerdeführ e- rin tatsächlich rechtswidrig ist. Aus diesem Grund zielt eine Frist von w e- nigen Monaten, wie sie die Vorinstanz angeordnet hat, an der Sache vo r- bei. Allerdings hat sich die Beschwerdeführerin im Vorfeld bereits vertieft mit verschiedenen Umsetzungsvarianten sowie deren Vor - und Nachtei- len auseinandergesetzt. Insgesamt erscheint es i m vorliegenden Fall als verhältnismässig, der Beschwerdeführerin zur Umsetzung einer AZG - konformen Pausenregelung eine neue Frist bis spätestens Ende Oktober 2015 anzusetzen. Die Beschwerde wird insoweit gutgeheissen. 9. Schliesslich stellt die Beschwerdeführerin den Antrag, subeventualiter sei die Vorinstanz anzuweisen, das Verfahren zu sistieren, bis Klarheit da r- über herrsche, ob eine Ausnahme von den Vorschriften des AZG i.S.v. Art. 21 Abs. 1 AZG angeordnet werde. Die Einreichung eines entspre- chenden Gesuchs entbindet die Bes chwerdeführerin jedoch nicht davon, die gesetzlichen Vorgaben , wie sie heute gelten , einzuhalten. Allfällige künftige Änderungen der gesetzlichen Grundlage können beim vorliege n- den Entscheid nicht berücksichtigt werden. Dieses Begehren ist somit abzuweisen. A-309/2014 Seite 22 10. Abschliessend ist über die Kosten und Entschädigungen im vorliegenden Verfahren zu entscheiden. 10.1 Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden Pa r- tei zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Vorinstanz trägt als Bundesb e- hörde keine Verfahrenskosten (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Obsiegen und U n- terliegen im Prozess ist grundsätzlich nach den Rechtsbegehren der B e- schwerde führenden Partei, gemessen am Ergebnis der Anfechtung des vorinstanzlichen Entscheids, zu beurteilen (BGE 123 V 156 E. 3c; MO- SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsg e- richt, 2. Aufl. 2013, Rz. 4.43). Die Beschwerdeführerin ist mit ihren Antr ä- gen mehrheitlich unterlegen, wurde doch einzig dem Begehren um au f- schiebende Wirkung der Beschwerde vollumfänglich und dem Be gehren um Ausdehnung der in Dispositiv -Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung angesetzten Frist teilweise entsprochen. Es ist daher angezeigt, ihr drei Viertel der auf Fr. 3'000.– angesetzten Verfahrenskosten, mithin Fr. 2'250.– aufzuerlegen. Diese werden mit dem geleisteten Kostenvo r- schuss in der Höhe von Fr. 3'000.– verrechnet. 10.2 Ganz oder teilweise obsiegende Parteien haben für ihnen erwac h- sene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Bei nur teilweisem Obsiegen ist die Entschädigung entsprechend zu kürzen (Art. 7 Abs. 2 des Regle- ments über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwa l- tungsgericht [ VGKE, SR 173.320.2]). Die Entschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Parteien (vgl. Art. 8 ff. VGKE). Wird keine Kostennote eingereicht, so setzt das Gericht die Entschädigung aufgrund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). In An- betracht des mutmasslichen Arbeits- und Zeitaufwands für das vorliegen- de Verfahren erscheint eine reduzierte Entschädigung von Fr. 1'300.– (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) als angemessen. Sie ist der Vori n- stanz zur Bezahlung aufzuerlegen. Die Vorinstanz hat als Bundesbehö r- de keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE). A-309/2014 Seite 23 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und im Übrigen abgewiesen. 2. Die Dispositiv-Ziff. 1 und 4 der angefochtenen Verfügung werden best ä- tigt. 3. Die Dispositiv-Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung wird aufgehoben . Bis Ende Oktober 2015 haben die Angestellten der Beschwerdeführerin sp ä- testens nach 5 ½ Stunden Arbeitszeit eine Arbeitsunterbrechung von mindestens 20 Minuten einzuhalten. 4. Der Beschwerdeführerin werden Verfahrenskosten von Fr. 2'250.– aufer- legt. Dieser Betrag wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 3'000.– verrechnet. Die Differenz von Fr. 750.– wird der Beschwerde- führerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet. 5. Der Beschwerdeführerin wird eine durch die Vorinstanz nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils auszurichtende Parteientschädigung von Fr. 1'300.– zugesprochen. 6. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Einschreiben) – das UVEK (Gerichtsurkunde) Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Jürg Steiger Oliver Herrmann A-309/2014 Seite 24 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich -rechtlichen An- gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge- richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Frist steht still vom 15. Juli bis und mit dem 15. August (Art. 46 Abs. 1 Bst. b BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: