2024 1 Revision der kommunalen Nutzungsplanung; (Nicht-)Genehmigung durch den Regierungsrat; (keine) Befugnis des Regierungsrats zur Vornahme von Änderungen an der ihm zur Genehmigung unterbreiteten Nutzungsplanung; Anhörung der Grundeigentümer bei Nichtgenehmigung einer ihre Grund- stücke beschlagenden Zonenzuteilung; ausnahmsweise Zusprechung einer Parteientschädigung an die obsiegende Gemeinde – Art. 26 Abs. 1 RPG ; Art. 122 GG; Art. 18 Abs. 2 i.V.m. Art. 50 Abs. 2, Art. 36 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 2 VRG; Art. 6 Abs. 2 BauG. Eine in Teilen nicht genehmigungsfähige Nutzungsplanungsrevision stellt für sich alleine kein gemeindeaufsichtsrechtlich relevanter Sachverhalt dar und ermächtigt den Regierungsrat in Ermangelung einer anderweitige n gesetzlichen Grundlage nicht zur Vornahme von Änderungen an der ihm zur Genehmigung unterbreiteten Nutzungsplanung (E. 3–3.3). Die planerlassende Gemeinde ist befugt, in Wahrung öffentlicher Interessen die im Genehmigungsverfahren durch Nichtanhörung erfolgte Verletzung des rechtlichen Gehörs der von der Nichtgenehmigung einer Zonenzuteilung betroffenen Grund- eigentümer im obergerichtlichen Beschwerdeverfahren zu rügen (E. 4–4.3). Die ausnahmsweise an obsiegende Gemeinden ohne Rechtsdienst zuzuspre- chende Parteientschädigung ist zurückhaltend festzusetzen (E. 6.2.1). OGE 60/2023/1 vom 12. November 2024 Veröffentlichung im Amtsbericht Sachverhalt Die Gemeindeversammlung Beggingen beschlos s am 19. August 2020 die Ge- samtrevision ihrer kommunalen Nutzungsplanung. Mit Beschluss vom 29. Novem- ber 2022 genehmigte d er Regierungsrat die Gesamtrevision teilweise und nahm dabei Änderungen an der ihm zur Genehmigung unterbreiteten Nu tzungsplanung vor. Namentlich genehmigte er gewisse Um - und Einzonungen nicht und ordnete den Verbleib der betroffenen Grundstücke in der bisher gültigen Zone an. Die von der Einwohnergemeinde Beggingen gegen den regierungsrätlichen Beschluss er- hobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde hiess das Obergericht teilweise gut und wies die Sache zur neuen Entscheidung an den Regierungsrat zurück. 2024 2 Aus den Erwägungen 1. Gegen letztinstanzliche Entscheide des Regierungsrats können die Be- troffenen Verwaltungsgerichtsbesch werde beim Ob ergericht erheben (Art. 44 Abs. 1 lit. a des Jus tizgesetzes vom 9. November 2009 [JG, SHR 173.200]). Die Einwohnergemeinde Beggingen ist infolge Wahrung öffentlicher Interessen zur Be- schwerde legitimiert (Art. 18 Abs. 2 i.V.m. Art. 50 Abs. 2 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 20. September 1971 [Verwaltungs- rechtspflegegesetz, VRG, SHR 172.200]). Zwar sind die rein kassatorischen An- träge (Ziff. 1) der Beschwerde an sich unzulässig, da es vorliegend um die Geneh- migung der Nutzungsplanungsrevision geht. Wird der angefochtene Beschluss er- satzlos aufgehoben, bedeutet dies nicht, dass damit die Nutzungsplanungsrevision genehmigt wäre. Es läge lediglich kein Genehmigungsentscheid vor. Aus den Sub- eventualanträgen und der Begründung ergibt sich indes, dass die Einwohnerge- meinde Beggingen die Genehmigung der Nutzungsplanungsrevision anstrebt. Die Anträge der Beschwerde sind in diesem Sinne zu verstehen. Auf die frist- und form- gerechte Beschwerde ist einzu treten (Art. 39 Abs. 1 sowie Art. 40 Abs. 1 und Abs. 3 VRG). 2. Gemäss Art. 26 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG, SR 700) i.V.m. Art. 6 Abs. 2 des Ge- setzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht im Kanton Schaffhau- sen vom 1. Dezember 1997 (Baugesetz, BauG, SHR 700.100) genehmigt der Re- gierungsrat die kommunalen Nutzungspläne und ihre Anpassungen. 3. Die Einwohnergemeinde Beggingen rügt zunächst eine Verletzung der Ge- meindeautonomie. 3.1. Sie bringt vor, zwar komme dem Regierungsrat als Genehmigungsbehörde die volle Überprüfungsbefugnis zu. Die Befugnis zur legislatorischen Ersatzvor- nahme bzw. die Kompetenz zum Erlass von Ersatzrecht gehe ihm m angels aus- drücklicher gesetzlicher Ermächtigung jedoch ab. Auch nach Bundesrecht sei der Regierungsrat nicht befugt, stellvertretend für die Gemeinde Nutzungspläne zu er- lassen; er könne nicht kommunale Anordnungen nach Belieben durch eigene Nor- men ersetzen . Der Regierungsrat überschreite seine Überprüfungskompetenz, wenn er die Bestimmungen der Begginger BNO aufhebe und durch eigene Nor- mierungen ergänze bzw. ersetze. Entgegen dem Regierungsrat sei Art. 122 des Gemeindegesetzes vom 17. August 1998 (GG, SHR 120.100) zudem nicht ein- schlägig oder aber zumindest nicht korrekt angewendet worden, da die in der Be- stimmung erwähnten Massnahmen nicht getroffen worden seien. 2024 3 3.2. Der Regierungsrat begründete im angefochtenen Beschluss nicht, welche Rechtsgrundlagen ihn zur Vornahme von Änderungen in der ihm zur Genehmigung unterbreiteten Nutzungsplanung ermächtigten. In der Eingabe vom 30. April 2024 führt der Regierungsrat lediglich unter Verweis auf Art. 122 GG aus, er habe im Rahmen seiner rechtlichen Befugnisse eine Genehmigung der Ein- und Umzonun- gen verweigert und festgehalten, dass die betroffenen Grundstücke in den Zonen verblieben, in denen sie bereits vor Änderung der Nutzungsplanung gewesen seien. Dabei bezieht sich der Re gierungsrat auf die Dispositiv-Ziffer 16 des ange- fochtenen Beschlusses, die wie folgt lautet: Die folgenden Um- und Einzonungen werden ohne die im Richtplan festgesetz- ten Anforderungen für Neueinzonungen und Umzonungen nicht genehmigt und die Parzellen verbleiben in den bisher gültigen Zonen: (…) Zwar ist zweifelhaft, ob es sich in Bezug auf die betroffenen Grundstücke um eine durch den Regierungsrat angeordnete Planungsänderung handelt; im Falle der Nichtgenehmigung einer Um- oder Einzonung verbleiben die von der Nichtgeneh- migung betroffenen Grundstücke ohne Weiteres in der bisherigen Zone. Allerdings nahm der Regierungsrat weitere Änderungen an der ihm zur Genehmigung unter- breiteten Bau - und Nutzungsordnung vor. Es kann exemplarisch auf Dispositiv- Ziffer 5 des angefochtenen Entscheids verwiesen werden: Art. 22 Abs. 8 ist entsprechend der im Kanton Schaffhausen üblichen Regelung und der vorgeprüften Version anzupassen. (…) Die Summe der Breite aller Dachaufbauten und Dachflächenfenster darf nicht mehr als die Hälfte ⅓ der Länge der darunterliegenden, projizierten Fas- sadenlinie betragen. (…) 3.3. Die Bestimmung von Art. 122 GG ist im Kontext von Art. 120 und Art. 121 GG zu lesen und bezieht sich auf Fälle von Missständen in der Gemeindeverwal- tung und auf Ver nachlässigungen öffentlicher Aufgaben du rch Gemeinden. Der Regierungsrat macht nicht geltend, und es ist auch nicht ersichtlich, dass in Bezug auf die streit gegenständliche Nutz ungsplanungsrevision Missstände in der Ge- meindeverwaltung Beggingen oder eine Vernachlässigung öffentlicher Aufgaben durch die Einwohnergemeinde Beggingen bestünden. Der blosse Umstand, dass der Regierungsrat Teile der Nutzungsplanungsrevision für nicht genehmigungsfä- hig erachtet, stellt keinen Anwendungsfall von Art. 122 GG dar. Folglich konnte 2024 4 sich der Regierungsrat nich t auf Art. 122 GG stüt zen (vgl. auch BGE 111 Ia 67 E. 3d; Alexander Ruch, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskom- mentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 26 N. 29 a.E.). Eine andere kan- tonalrechtliche Grundlage ist – anders als in ander en Kantonen (vgl. z.B. § 18 Abs. 3 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 1978 [PBG/SO, BGS 711.1]) – nicht ersichtlich. Zu Recht macht der Regierungsrat schliesslich nicht geltend, er habe sich auf Art. 26 RPG stützen können (vgl. dazu Michael Pletscher, Der negative Genehmigungsentscheid in der Nutzungsplanung, AJP 2021, S. 482; Ruch, Art. 26 N. 25; Waldmann/Hänni, Stämpflis Handkommen- tar zum RPG, Bern 2006, Art. 26 N. 10). Der angefochtene Beschluss erweist sich folglich als rechtsfehlerhaft, soweit der Regierungsrat über die Nichtgenehmigung einzelner Punkte hinausging und selbst Änderungen an der Nutzungsplanungsre- vision vornahm. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als begründet. Ob der Regieru ngsrat in Bezug auf die von ihm vorgenommenen Änderungen das rechtliche Gehör der Einwohnergemeinde Beggingen verletzt hat, braucht damit nicht weiter geprüft zu werden. 4. Die Einwohnergemeinde Beggingen rügt weiter eine Verletzung des recht- lichen Gehörs der von den nicht genehmigten Ein - und Umzonungen betroffenen Grundeigentümer; der Regierungsrat habe es entgegen der ständigen Rechtspre- chung unterlassen, die betroffenen Grundeigentümer vorgängig anzuhören. Der Regierungsrat bestreitet nicht, die betroffenen Grundeigentümer nicht angehört zu haben, führt indes aus, es sei nicht ersichtlich, weshalb diese anzuhören gewesen wären, wenn sich an der bisherigen Zonenzuweisung der betroffenen Grundstücke nichts ändere. 4.1. Der Einwohnergemeinde Beggingen ist z unächst zuzustimmen, dass der Regierungsrat die betroffenen Grundeigentümer vor der Nic htgenehmigung der Ein- und Umzonungen hätte anhören müssen. Zwar verbleiben die entsprechen- den Grundstücke bei einer Nichtgenehmigung in der bisherigen Zone. Nichtsdes- totrotz stellt die Nichtgenehmigung vorliegend eine definitive Entscheidung über die Zonenzuteilung dar, wozu die betroffenen Grundeigentümer im Genehmi- gungsverfahren vorgängig anzuhören sind, wenn sie ihre Einwände gegen einen Verbleib in der bisherigen Zone nicht bereits im kommunalen Planfestsetzungsver- fahren vorgebracht haben bzw. hätten vorbringen können (vgl. OGE vom 15. De- zember 1989 i.S. EG Gächlingen u.a., E. 3a, Amtsbericht 1989, S. 157; OGE vom 26. August 1988 i.S. Einwohnergemeinde Stetten gegen R egierungsrat, E. 2b, Amtsbericht 1988, S. 117 f.; Ruch, Art. 26 N. 18; Waldmann/Hänni, Art. 26 N. 7 a.E.). 2024 5 4.2. Im Beschwerdeverfahren kann die Verletzung von Verfahrensrechten Drit- ter grundsätzlich nicht geltend gemacht werden, da sich die allgemeine Beschwer- deberechtigung nach Art. 36 Abs. 1 VRG auf die eigenen schutzwürdigen Interes- sen beschränkt. Dies gilt auch im Bereich des Raumplanungsrechts (BGer 1C_203/2017 vom 25. Oktober 2017 E. 3.5). Die Einwohnergemeinde Beggingen führt indes Beschwerde zur Wahrung öffentlicher Interessen (vgl. oben E. 1). Zwar dürften auch in diesem Fall die die Verletzung von Verfahrensrechten Dritter be- treffenden Rügen nicht zu hören sein, soweit diese lediglich auf die individualrecht- liche Dimension der Verfahrensrechte abzielen. Dies ist hier jedoch nicht der Fall. Die Rüge der Einwohnergemeinde Beggingen läuft letztlich darauf hinaus, dass den betroffenen Grundeigentümern seitens des Regierungsrats überhaupt keine Möglichkeit gegeben wurde, sich entgegen der klaren Vorgaben der Rechtspre- chung zur Gewährung des rechtlichen Gehörs im Falle der Nichtgenehmigung der kommunalen Zonenzuteilung (vgl. oben E. 4.1) ins Genehmi gungsverfahren ein- zubringen. Damit zielt die Einwohnergemeinde Beggingen auf die Integrität des regierungsrätlichen Genehmigungsverfahrens als solches ab. Die gesetzmässige Durchführung des Genehmigungsverfahrens stellt ein öffentliches Interesse dar, zu dessen Wahrung die Einwohnergemeinde Beggingen angesichts der sie betref- fenden kommunalen Nutzungsplanung im Beschwerdeverfahren berechtigt ist. 4.3. Nach dem Gesagten ist die Rüge der Einwohnergemeinde Beggingen, der Regierungsrat habe es zu Unrecht unterlassen, die betroffenen Grundeig entümer vor der vorliegenden Nichtgenehmigung der Ein- und Umzonungen anzuhören, zu- lässig und zutreffend. Die Beschwerde erweist sich folglich auch in diesem Punkt als begründet. 5. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur, was dazu führt, dass der betroffene Entscheid in der Regel aufzuheben ist, wenn bei sei nem Zu- standekommen das rechtliche Gehör verletzt wurde (vgl. BGE 149 I 91 E. 3.2). Die Beschwerde ist folglich teilweise gutzuheissen. Der angefochtene Beschluss ist aufzuheben und die Sache ist zur neuen Entscheidung unter Einbezug der be- troffenen Grundeigentümer an den Regierungsrat zurückzuweisen, wobei sich der Regierungsrat im Falle einer Nichtgenehmigung auf die Nichtgenehmigung zu be- schränken haben wird. 6.1. […] 6.2.1. Gemäss Art. 48 Abs. 2 VRG wird obsiegenden Behörden in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen. Die Einwohnergemeinde Beggingen macht geltend, ihr sei ausnahmsweise eine Parteientschädigung zuzusprechen, da sie 2024 6 die drittkleinste Gemeinde des Kantons Schaffhausen und mangels eigener Exper- ten für die Gesamtrevision der Nutzungsplanung auf Hilfe von externen sach- und rechtskundigen Fachleuten angewiesen sei. Sie beruft sich auf die obergerichtliche Praxis, wonach einer kleinen Gemeinde, die über keinen ständigen rechtskundigen Mitarbeiter verfügt und daher wegen der Schwierigkeit eines Falls die Hilfe eines aussenstehenden Rechtsvertreters beanspruchen muss, ausn ahmsweise eine Prozessentschädigung zugesprochen werden kann (vgl. OGE 60/2002/4 vom 1. November 2002 E. 4, Amtsbericht 2002, S. 141; OGE vom 21. Juni 1979 i.S. Baugesellschaft T., E. 5b in fine, Amtsbericht 1979, S. 100; OGE 60/2017/39 vom 26. Mai 2020 E. 6.2.2; OGE 60/2019/1 vom 30. Juli 2019 E. 2). Diese Vorausset- zungen sind vorliegend grundsätzlich erfüllt. Auch von einer kleinen Gemeinde ohne Rechtsdienst muss aber eine effiziente Zusammenarbeit mit ihrer Rechtsver- tretung verlangt werden. Die Parteientschädigung für Gemeinden ohne Rechts- dienst ist daher zurückhaltend festzusetzen.