2000-1485 4463 00.058 Message concernant l’initiative populaire fédérale «pour une politique de sécurité crédible et une Suisse sans armée» du 5 juillet 2000 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons un projet d’arrêté concernant l’initiative populaire fédérale «pour une politique de sécurité crédible et une Suisse sans armée». Nous vous proposons de la soumettre sans contre-projet au vote du peuple et des cantons, en leur recommandant de la rejeter. Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, les assurances de notre haute considération. 5 juillet 2000 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Adolf Ogi La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz4464 Condensé Le 10 septembre 1999, le «Groupe pour une suisse sans armée» (GSsA) a déposé l’initiative populaire fédérale «pour une politique de sécurité crédible et une Suisse sans armée» sous la forme d’un projet rédigé de toute pièce, avec 110 108 signatu- res valables. Malgré le refus d’une première initiative populaire «pour une Suisse sans armée et une politique globale de paix» en 1989, le GSsA formule à nouveau l’exigence radicale d’une suppression de notre armée. Les articles de la Constitution concernant la défense devraient être remplacés par le principe selon lequel «La Suisse n’a pas d’armée». Dans le même temps, serait édictée une disposition constitutionnelle interdisant à la Confédération, aux can- tons, aux communes et aux particuliers d’entretenir des forces armées militaires. La seule exception résiderait dans la possibilité de participer a vec des armes à des activités internationales en faveur de la paix. La réglementation y relative devrait cependant être soumise de manière explicite au peuple. Les tâches civiles de l’armée devraient être entièrement prises en charge par les autorités civiles. L’article de la Constitution relatif à la sécurité devrait cependant continuer à être pris en considération; c’est pourquoi les auteurs de l’initiative proposent simulta- nément une nouvelle conception de la politique de sécurité de la Suisse. Cette nou- velle politique de sécurité aurait un autre caractère que la politique de sécurité actuelle. En tenant notamment compte de questions relatives à l’égalité des s exes, à l’environnement, à l’équité sociale, elle prendrait une dimension de politique so- ciale. Une telle politique de sécurité tend vers une société utopique et peut à ce titre paraître idéaliste. Selon les auteurs de l’initiative, l’initiative «La solidarité crée la sécurité: pour un service civil volontaire pour la paix (SCP)» représenterait une possibilité concrète de mise en œuvre de cette politique de sécurité nouvelle et idéaliste. Le texte qui suit s’appuie sur le rapport du Conseil fédéral du 7 juin 1999 sur la politique de sécurité de la Suisse. A de nombreux égards, les intérêts et les objectifs de la politique de sécurité qui y sont exposés correspondent aux vues des auteurs de l’initiative. Toutefois, le présent message met en évidence que, si l’armée n’est pas le seul moyen de la politique de sécurité, elle fournit une contribution absolument indispensable. C’est pourquoi l'a cceptation de l’initiative aurait des répercussions importantes sur toute la conception de la politique actuelle de la Suisse en matière de sécurité, sans tenir compte du fait qu’elle entraînerait également, pour l’éco- nomie, des conséquences qu’on ne doit pas sous-estimer. Compte tenu de ce qui précède, l’initiative populaire doit être refusée. Un contre- projet n’entre pas en considération.4465 Message 1 Consid érations quant à la forme 1.1 Teneur L’initiative a la teneur suivante: I La constitution fédérale est modifiée comme suit: Art. 17 1 La Suisse n’a pas d’armée. 2 Il est interdit à la Conf édération, aux cantons, aux communes et aux particuliers d’entretenir des forces militaires armées. Les dispositions concernant la participation armée à des activités internationales en faveur de la paix à l’étranger sont réservées. Elles seront obligatoirement soumises à une votation populaire. La participation de la Suisse avec des unités non armées n’est pas visée. 3 Les tâches civiles actuellement assurées par l’armée, comme l’aide en cas de catas- trophe ou les services de sauvetage, sont prises en charge par les autorit és civiles de la Confédération, des cantons et des communes. Art. 18 La politique de s écurité de la Conf édération vise à réduire les injustices qui causent des conflits, à l’intérieur comme à l’extérieur du pays. Elle ob éit aux principes de la démocratie, des droits de l ’homme et de la gestion non violente des conflits. La Confédération encourage en particulier l ’égalité des chances et des relations équita- bles entre les sexes, les groupes sociaux et les peuples, ainsi qu ’une distribution des ressources naturelles équitable et respectueuse de l’environnement. II Les art. 13, 15, deuxi ème phrase, 19 à 22, 34 ter, al. 1, let. d, 42, let. c, 85, ch. 9, et 102, ch. 11, de la constitution fédérale sont abrogés. III Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme suit: Art. 24 (nouveau) 1 Après l’acceptation par le peuple et les cantons des art. 17 et 18 de la constitution, il n’y aura plus d ’écoles de recrues, de cours de r épétition ni de cours d ’instruction militaire.4466 2 Les effectifs de l ’armée seront dissous, ses appareils et ses installations affect és à un usage civil ou détruits dans un délai de dix ans. 3 La Confédération encourage la reconversion des entreprises et des administrations touchées par le d ésarmement dans la production de biens et de services civils. Elle soutient les régions concernées et les personnes dont les emplois sont touchés. 1.2 Aboutissement L’initiative populaire fédérale «pour une politique de s écurité crédible et une Suisse sans armée» a été d éposée le 10 septembre 1999 par le «Groupe pour une Suisse sans armée» (GSsA). Par d écision du 21 octobre 1999, la Chancellerie f édérale a constaté que l ’initiative avait abouti avec 110 108 signatures valables (FF 1999 8136). 1.3 D élai de traitement L’art. 29, al. 1, de la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils (LREC; RS 171.11) pr évoit que le Conseil f édéral pr ésente son message à l ’Assemblée fédérale dans un d élai d’un an à compter de son d épôt, en l’occurrence au plus tard le 9 septembre 2000. L’Assemblée f édérale d écide, dans un d élai de 30 mois à compter du jour o ù l’initiative a été d éposée, soit avant le 9 mars 2002, si elle approuve ou non l’initiative (art. 27, al. 1, LREC). 1.4 Validit é 1.4.1 Unit é de la forme Les initiatives populaires tendant à la r évision partielle de la Constitution peuvent revêtir la forme d ’une proposition con çue en termes g énéraux ou celle d ’un projet rédigé (art. 139, al. 2, Cst.). L ’initiative «pour une politique de s écurité crédible et une Suisse sans arm ée» est pr ésentée sous la forme d ’un projet r édigé de toutes pièces. L’unité de la forme est respectée. 1.4.2 Unit é de la matière Une initiative ne doit avoir qu ’une seule mati ère pour objet. Le principe de l ’unité de la matière est respect é lorsqu’il existe un rapport intrins èque entre les diff érents points d’une initiative. Le contenu de l’initiative est le suivant: – elle prévoit la suppression de l’armée; – les tâches civiles de l’armée, comme l’aide en cas de catastrophe ou les ser- vices de sauvetage, doivent être prises en charge par les autorités civiles;4467 – la participation arm ée de la Suisse à des activit és internationales en faveur de la paix à l’étranger n’est pas interdite; de telles dispositions devront tou- tefois être soumises séparément à une votation populaire; – la politique de sécurité de la Confédération doit viser à réduire les injustices qui causent les conflits, à l’intérieur comme à l’extérieur du pays. Les dispositions transitoires pr évoient qu’après l’acceptation des art. 17 et 18 de la constitution, il n ’y aura plus d ’écoles ou de cours militaires, et que l ’armée et les infrastructures militaires seront supprim ées dans un d élai de dix ans. Parall èlement, la Confédération serait tenue d ’encourager la reconversion, et de soutenir les per- sonnes dont les emplois sont touchés et les régions concernées. Un rapport intrins èque manifeste existe entre les diff érents points de l ’initiative; la volonté du souverain peut se former librement, dans la mesure o ù celui qui adh ère au principe de la proposition peut adh érer à toutes ses parties. Sont vis ées la sup- pression de l ’armée et une orientation accrue de la politique de s écurité vers la gestion non-violente des conflits. La question de la participation armée éventuelle de la Suisse à des actions internationales en faveur de la paix reste ouverte. Cette pro- position, qui devrait, le cas échéant, être soumise à un scrutin s éparé, est également en relation étroite avec la politique de s écurité. L’unité de la mati ère, en tant que seconde condition formelle de la validité de l’initiative populaire, est ainsi respectée. 1.4.3 Autres conditions de validit é Outre l ’unité d e l a f o r m e e t d e l a m a t ière, la nouvelle Constitution f édérale men- tionne à l ’art. 194, al. 2, le respect des r ègles imp ératives du droit international comme condition de validité. Selon la pratique des autorités fédérales, l’applicabilité d’une disposition constitutionnelle est également exigée pour qu'une initiative po- pulaire soit valable. Les r ègles imp ératives du droit international ne sont pas touch ées par l ’initiative populaire. Son applicabilit é est également établie, même s’il est possible de consta- ter une certaine contradiction et une certaine incoh érence dans le fait que, d ’une part, elle interdit de mani ère générale d’entretenir des forces militaires arm ées ainsi que la tenue d ’écoles militaires et de cours et que, d ’autre part, elle r éserve la parti- cipation armée à des activit és internationales en faveur de la paix à l’étranger. Une telle participation ne peut avoir lieu sans la mise sur pied de formations à cet effet, qui devront par ailleurs être instruites de mani ère adéquate. Cette instruction con- tiendrait également des aspects militaires. Enfin, une participation arm ée implique- rait bien entendu le maintien d ’un certain équipement. Cela met cependant en évi- dence que les auteurs de l ’initiative doivent eux-m êmes admettre que la violence, qu’il faut en cas de n écessité contrer par les armes, est aujourd ’hui encore un fait de société. Toutefois, la r éserve relative à une participation à des activit és internationales en faveur de la paix à l ’étranger peut être comprise comme portant également sur la mise sur pied de ces formations sp éciales, ainsi que sur leur instruction et sur leur équipement. Ces deux points devraient, le cas échéant, figurer dans les dispositions qui devraient être obligatoirement soumises à une votation populaire. Ainsi inter- prétée, l’initiative populaire remplit les conditions de l’applicabilité. L’initiative populaire est ainsi valable.4468 1.5 Adaptations à la nouvelle Constitution fédérale Les initiatives populaires qui se fondent encore sur la constitution de 1874 doivent être adapt ées à la nouvelle Constitution f édérale quant à la forme. Le ch. III de l’arrêté f édéral du 18 d écembre 1998 relatif à une mise à jour de la Constitution fédérale (RO 1999 2556; FF 1999 176) accorde à l’Assemblée fédérale la comp é- tence de procéder à de telles adaptations. Le texte de la pr ésente initiative ne doit pas être modifié. Il faut cependant corriger la num érotation des articles. Dans le m ême temps, nous proposons d ’intégrer les deux dispositions principales de l ’initiative (art. 17 et 18 du texte) dans la section 2 «Sécurité, défense nationale, protection civile », en tant qu ’art. 58 et 59 de la nou- velle Constitution f édérale. La syst ématique voudrait que la disposition concernant la politique de s écurité (art. 18 du texte de l ’initiative) figure en premier lieu. Elle suivrait ainsi imm édiatement l ’art. 57 Cst., qui porte sur la s écurité ext érieure et intérieure du pays. Comme l'art. 140 Cst. énumère des objets soumis au r éférendum obligatoire, les dispositions concernant une participation arm ée de la Suisse à des actions internationales en faveur de la paix doivent aussi y figurer. Enfin, les articles qui devraient être abrog és conform ément au ch. II de l ’initiative, devraient être modifiés. Les auteurs de l’initiative ont approuvé ces propositions de modifications. Ils ont en outre propos é de modifier le titre de la section 2 de la Constitution («politique de paix et de sécurité, protection civile»). 2 Evaluation g énérale de l’initiative L’art. 18 exprime des principes auxquels se r éfèrent les auteurs de l ’initiative pour définir leur vue d ’ensemble de la politique de s écurité. Leur point de vue ne se limite pas à la gestion des crises et au soutien à la paix, mais inclut la démocratie, les droits de l ’homme et la non-violence et fixe des objectifs g énéraux à la Conf édéra- tion. Ceux-ci se situent bien au-delà de la politique de sécurité telle qu’elle est géné- ralement comprise, et concernent tous les aspects de la politique, à l ’intérieur comme sur le plan international. Ces objectifs d ébouchent sur une vision id éale et harmonieuse de la soci été: encouragement de l ’égalité des chances et des relations équitables entre les sexes, les groupes sociaux et les peuples, ainsi qu ’une distribu- tion des ressources naturelles équitable et respectueuse de l’environnement. Cette vision impliquerait que la politique de s écurité de la Suisse viserait l’établissement d’un monde meilleur, qui serait r égi par la justice, la g énérosité et la paix. Toutefois, prétendre que cette politique de sécurité serait «plus crédible» que la politique de sécurité actuelle de la Suisse est discutable et pourrait m ême être perçu comme présomptueux. Notre politique de s écurité a tout de m ême fait ses preuves durant des d écennies. La définition des objectifs de l ’initiative se méprend en outre sur les possibilit és d ’influence et d ’action de la Suisse. Une politique qui vise à rendre le monde meilleur est illusoire et ne garantit pas en soi la s écurité, d’autant plus qu’aucun des instruments proposés n’a abouti à des résultats tangibles. Avec l’art. 17, qui pr écède cet article d écrivant la vision g énérale d ’une nouvelle politique de s écurité, les auteurs de l ’initiative r éduisent leurs exigences à la sup- pression de l’armée. Cela peut être considéré comme un premier pas sur la voie de la réalisation du programme expos é à l ’art. 18. Il conviendrait en cons équence de vérifier dans quelle mesure une politique de s écurité telle qu ’elle est d éfinie par les4469 auteurs de l’initiative serait réalisable sans armée. Dans la conception actuelle de la politique de s écurité d e l a S u i s s e , l’armée joue un r ôle central et incontournable. Cela correspond d ’ailleurs à la conception qui a cours dans d ’autres Etats. Aucun pays connaissant une situation comparable à la n ôtre sur le plan de la politique de sécurité n ’envisage de supprimer son arm ée. On peut en conclure que l ’avis du Conseil f édéral, selon lequel un Etat qui ne se trouve pas dans une situation de menace immédiate ne doit pas pour autant abandonner l ’armée, est largement parta- gé au niveau international. 3 Interpr étation de l’initiative 3.1 G énéralités L’interprétation d’une initiative populaire doit se fonder sur le texte de l ’initiative et non sur la volonté subjective des auteurs de l’initiative. Le cas échéant, l’exposé des raisons qui ont conduit au d épôt de l ’initiative ou des d éclarations des auteurs de l’initiative peuvent toutefois être pris en consid ération. De m ême, les circonstances qui sous-tendent le d épôt de l ’initiative peuvent être prises en compte pour l’interprétation. L’interprétation du texte repose sur les règles usuelles en la matière. 3.2 Mandat de suppression de l ’armée Conformément à la volont é des auteurs de l ’initiative, l ’armée devrait être suppri- mée, et l ’entretien de forces militaires arm ées de quelque sorte que ce soit interdit autant à la Confédération qu’aux cantons, aux communes et aux particuliers. Ainsi, plus aucune instruction militaire ne serait donn ée dès l’acceptation des dispo- sitions constitutionnelles. La dissolution des effectifs de l ’armée devrait être effec- tuée dans un délai de dix ans. Par ailleurs, les appareils et les installations de l’armée devraient être détruits ou affect és à un usage civil dans le m ême délai de dix ans à compter de l’acceptation des dispositions constitutionnelles. Seule ne serait pas interdite la participation arm ée à des activit és internationales en faveur de la paix; le peuple devrait cependant se prononcer au pr éalable sur sa réglementation. Quant aux formations non arm ées avec lesquelles la Suisse pourrait continuer à participer à des activit és internationales en faveur de la paix, il ne s ’agirait bien entendu plus de formations de l ’armée, mais de formations civiles, telles que le Corps suisse d ’aide en cas de catastrophes ou des formations de policiers civils. De tels engagements pourraient également, le cas échéant, être fournis dans le cadre du service civil pour la paix, tel qu ’il est pr évu par l ’initiative «La solidarit é cr ée la sécurité: pour un service civil volontaire pour la paix (SCP) », d éposée parall èle- ment.4470 3.3 Termes sujets à interprétation 3.3.1 «Participation armée à des activités internationales en faveur de la paix» (art. 17, al. 2) Comme cela a d éjà été mentionn é plus haut, l ’initiative populaire elle-m ême ne prévoit pas de réglementation concrète en ce qui concerne une participation arm ée à des engagements internationaux en faveur de la paix. Elle n ’exclut par contre pas qu’à l ’avenir, une telle participation puisse être envisag ée. Cette participation de- vrait dans ce cas être régie par une réglementation nouvelle, qui devrait au pr éalable être soumise à une votation populaire. L'interprétation d étaillée de ce qu ’il faut entendre par «participation arm ée à des activités internationales en faveur de la paix » ne serait par cons équent effectuée que dans le cadre des r églementations y relatives. Le nombre des personnes n écessaires, le genre des formations, leur formation, leur mat ériel et leur armement, serait d éfini dans ces dispositions, en fonction du type des activit és internationales en faveur de la paix auxquelles la Suisse participerait de manière armée. 3.3.2 «Autorités civiles de la Confédération, des cantons et des communes» (art. 17, al. 3.) Avec la suppression de l ’armée, les autorit és militaires n ’auraient plus leur raison d’être, que ce soit au niveau de la Conf édération, des cantons ou des communes. Par conséquent, les t âches de l ’armée qui ne sont pas de nature militaire, comme l ’aide en cas de catastrophe ou les services de sauvetage, devraient être entièrement prises en charge par les autorités civiles. Au niveau de la Conf édération, ces autorit és civiles sont essentiellement le D épar- tement fédéral des affaires étrangères (en particulier la Division Aide humanitaire et Corps suisse d ’aide en cas de catastrophe), et au niveau des cantons et des commu- nes la protection civile et les pompiers. Ces institutions sont d éjà responsables de la protection en cas de catastrophe et de sauvetage; dans ces domaines, l ’armée n’est engagée que subsidiairement. Les moyens et les possibilit és des institutions civiles devraient être augment és et éventuellement renforc és par le transfert de certains moyens de l’armée, conformément à l’art. 24 des dispositions transitoires. 3.3.3 «Injustices qui causent des conflits» (art. 18) Cette notion d ésigne les probl èmes qui, de l ’avis des auteurs de l ’initiative sont essentiels et demandent une nouvelle approche politique. Les auteurs de l ’initiative estiment que les principes actuels en mati ère de politique de s écurité ne fournissent pas de réponse à ces problèmes. Les «injustices qui causent des conflits » concernent en premier lieu le domaine social et écologique, à savoir les acquis sociaux, qui auraient garanti à la Suisse la prospérité et la stabilit é durant des d écennies, et seraient actuellement menac és; la question de l ’intégration europ éenne, qui menacerait la coh ésion du pays; la vio- lence dans l ’environnement social proche ainsi que le trafic et la consommation d’énergie qui vont croissant, avec les problèmes écologiques qui en résultent.4471 Les auteurs de l ’initiative mentionnent également un accroissement des antagonis- mes sociaux au niveau mondial, des conflits provoqu és par des march és financiers libres de tout contr ôle ainsi que la destruction de l ’environnement, qui d éclenche la fuite de millions de personnes. Selon les auteurs de l ’initiative, tous ces probl èmes débouchent sur une instabilit é politique et sociale à laquelle il n ’est pas possible de rem édier par des moyens mili- taires. Les auteurs de l ’initiative exigent par cons équent avant tout une politique de sécurité qui repose sur la gestion non violente des conflits. Elle vise en premier lieu à supprimer les injustices qui causent des conflits, en encourageant l ’égalité des chances et les relations équitables entre les sexes, les groupes sociaux et les peuples et en redistribuant les ressources naturelles de mani ère équitable et respectueuse de l’environnement. 3.3.4 «Usage civil» d’appareils et d’installations de l’armée (art. 24, al. 2) L’al. 2 de l ’art. 24 pr évoit que les appareils et les installations militaires seront affectés à un usage civil ou d étruits après la suppression de l ’armée. Ils pourraient être affectés à des institutions civiles, par exemple à l’aide en cas de catastrophe ou aux services de sauvetage. Il est prévu d’affecter à un usage civil tout ce qui pourrait s’y prêter; les autres appareils et installations devraient être détruits. 3.3.5 «Reconversion … dans la production de biens et de services civils» (art. 24, al. 3) Il est avant tout question, à l’al. 3 de l ’art. 24, d ’offrir des postes équivalents aux personnes qui perdraient leur emploi en raison de la suppression de l ’armée. A cet égard, les auteurs de l’initiative font avant tout état de deux possibilités: D’une part, l ’affectation à un usage civil ou l ’élimination respectueuse de l’environnement du mat ériel, des armes, des v éhicules, des ouvrages militaires, etc. ainsi que la r éparation des dommages caus és par l ’armée à l ’environnement et la transformation des terrains à usage pr écédemment militaire devraient permettre de créer de nouvelles tâches. D’autre part, la Conf édération devrait cr éer des emplois civils en consacrant une partie des économies r éalisées sur les d épenses militaires à des programmes d’investissements et à des mesures de reconversion destin és aux exploitations tou- chées. Les auteurs de l ’initiative citent, à titre d ’exemple, la possibilit é pour les entreprises d ’armement de se sp écialiser dans l ’élimination des r éfrigérateurs, la production de disques d ’embrayage pour automobiles, la fabrication de composants pour Airbus ou le recyclage de batteries. Il s ’agit en l ’occurrence d ’exemples qui correspondent en partie à ce que la RUAG Suisse SA fait d éjà pour faire f ace à la diminution des besoins en matière d’armement.4472 3.4 Cons équences juridiques de l’initiative L’acceptation de l’initiative conduirait à la dissolution totale des effectifs de l ’armée et à l'affection de ses appareils et installations à un usage civil, voir à leur destruc- tion dans les dix ans suivant l ’acceptation des dispositions constituti onnelles. L’obligation de servir et par cons équent le service civil de remplacement devien- draient caducs. Les dispositions constitutionnelles propos ées s ’adressent à la Conf édération elle- même, et leur port ée juridique est suffisamment claire. En cas d ’acceptation, les dispositions relatives à l ’interdiction d ’entretenir des forces militaires arm ées se- raient directement applicables. Une l égislation d’exécution serait par contre n éces- saire en ce qui concerne la participation arm ée à des activit és internationales en faveur de la paix, le transfert aux autorit és civiles des t âches assumées auparavant par l’armée ainsi qu’en ce qui concerne les mesures de reconversion et de restructu- ration. En outre, les bases l égales qui concernent exclusivement le domaine mili- taire, ainsi que celles qui leur sont objectivement li ées, devraient être abrogées (loi fédérale sur l’armée et l’administration militaire, loi sur le service civil, loi f édérale sur la taxe d’exemption de l’obligation de servir, etc.). 4 Le r ôle de l’armée dans la politique de sécurité de la Suisse Le 7 juin 1999, le Conseil f édéral a approuvé le nouveau rapport sur la politique de sécurité de la Suisse (RAPOLSEC 2000) et l ’a transmis au Parlement (FF 1999 6903). Ce rapport expose de mani ère complète la politique de s écurité de la Suisse et le r ôle qu ’y joue l ’armée. L ’Assemblée f édérale en a pris favorablement acte (Conseil national: 10 décembre 1999; Conseil des Etats: 21 mars 2000). 4.1 Int érêts et buts de la politique de sécurité de la Suisse Selon l’art. 2 de la Constitution fédérale, la Confédération suisse protège la liberté et les droits du peuple et elle assure l’indépendance et la sécurité du pays. Elle favorise la prospérité commune, le développement durable, la cohésion interne et la diversit é culturelle du pays. Elle veille à garantir entre les citoyennes et citoyens une égalité des chances aussi grande que possible. Elle s ’engage en faveur de la conservation durable des bases d’existence naturelles et en faveur d’un ordre international juste et pacifique. Nos propres int érêts sont d éterminants pour l ’orientation et la conception de la politique de sécurité de la Suisse. Il s’agit de garantir les valeurs démocratiques et la paix en Europe ainsi que la stabilit é dans l ’environnement qui repr ésente une im- portance strat égique pour notre pays, d' éviter autant que possible le recours à la violence de part et d ’autre de nos fronti ères, de sauvegarder les conditions d’existence de la population, en assurant le fonctionnement des syst èmes vitaux à l’intérieur du pays, en Europe et dans le monde. Ces int érêts et le mandat constitutionnel se traduisent, en mati ère de politique de sécurité, par les objectifs suivants:4473 Nous voulons pouvoir d écider librement de nos propres affaires à l ’intérieur du pays comme à l ’égard de l ’étranger, sans en être emp êchés par la menace ou le recours à la violence directe ou indirecte. Nous voulons assurer, en situation normale, une indépendance et une liberté d'action aussi larges que possibles, par des moyens politiques. Les engagements internatio- naux que nous prenons librement sont tout à fait admissibles si, après une évaluation approfondie et démocratique, nous acquérons la conviction qu'ils servent les int érêts du peuple et de l ’Etat. Cependant, il est exclu que nous abandonnions notre droit de décider nous-mêmes de nos propres affaires sous l ’exercice d’une pression ou d ’une contrainte. Si la Suisse ou ses institutions d émocratiques sont directement ou indi- rectement menacées ou victimes de violence, nous d éfendrons l ’intégrité de notre territoire et nos autres intérêts politiques par tous les moyens dont nous disposons. Nous voulons pr éserver et prot éger notre population et ses conditions d ’existence contre les dangers existentiels. D’une part, il s ’agit de pr éserver la population d ’une importante d étresse, due no- tamment à des catastrophes naturelles ou anthropiques, et de lui garantir aide et assistance en pareilles situations. D ’autre part, les conditions d ’existence de la po- pulation doivent être prot égées à long terme. Il s ’agit de l ’approvisionnement en denrées alimentaires, en énergie et en mati ères premi ères, du bon fonctionnement d’une économie vouée au bien-être de toute la population, de l ’accès sans discrimi- nation aux march és internationaux, ainsi que d ’une infrastructure et d ’un environ- nement nationaux et transfrontaliers intacts. La conservation et la protection de ces conditions d ’existence relèvent essentiellement d'autres domaines politiques (p. ex. politiques économique, sociale, de l ’environnement, des transports, de l ’énergie et des communications); elles ne relèvent pas de la politique de sécurité. Nous voulons contribuer à la stabilité et à la paix au-del à de nos fronti ères et sou- haitons contribuer à l ’établissement d ’une communaut é internationale de valeurs démocratiques, dans la perspective de r éduire le risque que la Suisse et sa popula- tion soient touch ées par les cons équences de l'instabilit é et d ’une guerre à l’étranger. Simultanément, nous exprimons notre solidarité intern ationale. La stabilit é et la paix sont assur ées lorsque les valeurs et les institutions que la Suisse défend sont également reconnues sur le plan international. Il en est de m ême si les structures et les institutions que d éfend la Suisse sont d éterminantes pour tous les Etats. Celles-ci comprennent la d émocratie et le principe de l ’Etat de droit, le respect des droits de l ’homme et des droits des minorit és, ainsi qu ’un ordre écono- mique équitable et source de prospérité. La promotion de ces valeurs, de ces structu- res et de ces institutions, le soutien des efforts en vue de trouver des solutions effi- caces aux conflits en cas de menaces imminentes de la stabilité et de la paix doivent, par conséquent, être notre objectif. Notre int érêt légitime et notre solidarit é interna- tionale doivent déterminer notre engagement en faveur de la paix internationale. 4.2 Importance des menaces militaires et des risques Avec la fin de la guerre froide, la menace militaire conventi onnelle impliquant des retombées pour la Suisse s ’est consid érablement r éduite. A long terme, toutefois, elle ne peut être ignorée. Il faut également tenir compte de l ’existence d’armes de destruction massive, prêtes à être engagées. Des conflits arm és régionaux et locaux,4474 présentant un risque d ’escalade, ont éclaté. Parallèlement, la prolifération des armes de destruction massive et des syst èmes balistiques se poursuit. Les risques non militaires sont devenus plus importants: le crime organisé et la mafia de la drogue se développent. Le terrorisme et l ’extrémisme violent sont des menaces permanentes. Les violations des droits de l ’homme, les fractures sociales, la p énurie des ressour- ces et les atteintes à l ’environnement engendrent des tendances migratoires et des flux de r éfugiés. La vuln érabilité d e l a s o c iété moderne cro ît r égulièrement. La politique de s écurité doit tenir compte de cette évolution, mais elle ne peut pas non plus ignorer les risques de nature militaire, qui sont toujours d ’actualité. Pour les maîtriser, la Suisse a besoin, au nombre de ses instruments de politique de s écurité, d’une armée. 4.3 La mission de politique de s écurité de l’armée La mission de l ’armée comprend des contributions à la promotion internationale de la paix et à la gestion des crises, l ’engagement de sûreté sectoriel et la défense, ainsi que les engagements subsidiaires destinés à la prévention et à la maîtrise des dangers menaçant les conditions d ’existence. Ces trois missions sp écifiques sont d ’une importance essentielle pour la sécurité de la Suisse. En offrant une participation judicieuse aux efforts internationaux visant la promo- tion de la paix et la gestion des crises , l’armée devient un instrument essentiel de la défense étendue des intérêts de la Suisse et de la solidarit é dans le contexte strat égi- que déterminant pour notre s écurité. Ces efforts comprennent l ’envoi de personnel militaire et de contingents de troupe destin és à la stabilisation et à la gestion inter- nationale des crises dans le cadre de mandats l égitimés par le droit international, ainsi que la pr éparation à de tels engagements avec d ’autres forces armées sous une forme multinationale ou bilat érale. Il a toujours été soulign é qu ’il ne pouvait être question d’une participation à des op érations d’imposition de la paix. Notre partici- pation n'est envisageable que dans le cadre du droit de la neutralit é et de la politique de neutralité de la Suisse. La mission de l’armée relative à l’engagement de sûreté sectoriel et la d éfense con- siste à prot éger le peuple et l ’Etat contre une utilisation de la violence de port ée stratégique. Au niveau infraguerrier d éjà, l’armée protège des secteurs et des instal- lations d ’importance strat égique et contribue ainsi à la s écurité et à la stabilit é à l’intérieur du pays et dans notre environnement. Si la Suisse est menac ée militaire- ment, l ’armée d éfend la population, le territoire et l ’espace a érien, et procure au gouvernement un maximum de liberté de manœ uvre. La contribution de l’armée à la prévention et à la maîtrise des dangers menaçant les conditions d ’existence consiste à collaborer lors de l ’aide en cas de catastrophe, d’engagements d’appui (p. ex. l ’assistance dans le domaine des r éfugiés) et d ’enga- gements de s ûreté (p. ex. la protection d ’ouvrages, l’aide en faveur de la police ou du Corps des gardes-frontière). Dans tous ces cas, les moyens appropri és de l’armée sont engag és à titre subsidiaire, la responsabilit é de l ’engagement incombant aux autorités civiles, et en premier lieu dans les cas où les moyens civils en personnel, en matériel ou en temps ne suffisent pas ou en pr ésence d’une tâche particuli èrement importante (tâche d’importance nationale).4475 Cette triple mission exige de l ’armée qu’elle passe de la strat égie de la dissuasion par la capacité de défense et la résistance, à une stratégie de coopération à plusieurs composantes. Cette mission doit être remplie d ’une part, dans le cadre des instru- ments internes de politique de sécurité et, d’autre part, en renforçant réciproquement les dispositifs de s écurité avec les Etats partenaires et les efforts de stabilisation entrepris dans le contexte strat égique commun. C ’est pourquoi l ’armée doit d éve- lopper sa multifonctionnalité et être conçue de manière à pouvoir maîtriser plusieurs missions de nature différente. En ce qui concerne la mission de promotion de la paix et de la gestion des crises , l’armée doit être en mesure d ’engager dans une zone de crise, principalement en Europe et en coop ération avec d’autres forces armées, des formations organis ées de façon modulaire, apr ès une br ève préparation et pour une longue dur ée. A cet effet, l’armée va d évelopper de mani ère soutenue, au cours de ces prochaines ann ées, sa capacité à coopération internationale dans le domaine de la s écurité et promouvoir son interop érabilité. Par l ’adaptation de son organisation, de ses structures, de son équipement et de son instruction, elle doit acqu érir et renforcer sa capacit é de colla- borer sur le plan multinational. Du point de vue de sa mission d ’engagement de s ûreté sectoriel et de d éfense, l’armée doit être en mesure, apr ès une br ève préparation, d’effectuer simultanément plusieurs engagements de s ûreté sectoriels (p. ex. le contr ôle et la protection de l’espace aérien, la sûreté d'importants secteurs de fronti ère, la protection de secteurs clés, la garantie d’accessibilité aux transversales, ainsi que la protection des installa- tions d’alarme, de protection et de commandement). En outre, l ’armée maintient sa capacité à contrer des attaques militaires. Afin d ’être en mesure de contribuer à la prévention et à la ma îtrise des dangers menaçant les conditions d ’existence, l’armée doit pouvoir, apr ès une br ève prépara- tion, effectuer simultan ément plusieurs engagements subsidiaires de longue dur ée. Dans des engagements effectués sous la responsabilité des autorités civiles, elle doit garantir la capacit é de fonctionnement des autorit és politiques, assurer la s écurité des secteurs, des localit és et des installations importantes, prot éger la population contre des actes de violence intense et fournir une aide en cas de catastrophe ou d’autres situations de nécessité. Ce besoin de multifonctionnalité et de flexibilit é exige des troupes une disponibilit é élevée ainsi que du matériel et une instruction modernes. 5 Effets d ’une acceptation de l’initiative 5.1 Sur la politique de s écurité Le RAPOLSEC 2000 montre que, malgr é les modifications fondamentales de l’environnement stratégique de la Suisse, l ’armée a toujours des missions importan- tes à remplir: La mission de d éfense de l ’armée a certes fait l ’objet d ’une nouvelle pond ération, mais n’est pas pour autant devenue caduque. Les deux autres missions, soit la pro- motion de la paix et la gestion des crises, ainsi que la pr évention et la ma îtrise des dangers menaçant les conditions d ’existence, ont actuellement une importance pr é- pondérante en raison de leur plus grande probabilit é. L ’armée a d émontré qu ’elle pouvait s ’adapter à un nouveau contexte et à de nouveaux d éfis sur le plan de la4476 politique de sécurité. Cela a été le cas avec la réforme Armée 95, à la fin de la guerre froide. Actuellement, la r éforme Armée XXI vise à r épondre à une menace qui a encore évolué. L’acceptation de l ’initiative entraînerait par cons équent une modifi- cation radicale de l’ensemble de la conception de la nouvelle politique de sécurité de la Suisse. Celle-ci se verrait priv ée d ’un instrument capital. La Suisse renoncerait non seulement à sa capacit é de d éfense militaire, mais limiterait énormément sa capacité de contribuer au soutien international à la paix. Dans ce dernier domaine (soutien à la paix et gestion des crises ), l’initiative prévoit certes la possibilité d’une participation armée à des actions internationales en faveur de la paix, sans pr éciser toutefois la forme et les moyens de cette participation. Ces questions ne pourraient être r églées qu ’après l ’acceptation de l ’initiative. Comme l’instruction devrait être interrompue, que les effectifs et le mat ériel devraient être réduits immédiatement après l’acceptation de l ’initiative et que les r églementations relatives au soutien à la paix ne pourraient être édictées qu’ultérieurement, la Suisse ne serait plus en mesure d ’assumer cette mission, dans un premier temps. En effet, les autres moyens de le faire devraient d ’abord être créés. Par ailleurs, il est interna- tionalement reconnu que l’aptitude au soutien à la paix armé repose sur les capacités militaires générales d’une armée. L’abandon d ’une armée chargée d ’assurer la d é- fense aurait par cons équent aussi des cons équences n égatives pour le soutien à la paix. En ce qui concerne le domaine des engagements de sûreté sectoriels et la d éfense, il est indéniable qu’en plus des conflits militaires, il existe des dangers et des menaces d’une autre nature, dont la dimension repr ésente, à certains points de vue, un d éfi pour toute la communaut é internationale. Le nouveau rapport sur la politique de sécurité tient également compte de ces aspects. Il serait par contre irresponsable de prétendre que le danger d’une attaque militaire est aujourd’hui définitivement écarté. Personne n’est en mesure de pr édire de mani ère fiable quelle sera l ’évolution de la situation sur le plan de la politique de s écurité dans les quinze ou vingt prochaines années. En cas d ’acceptation de l ’initiative, il faudrait par cons équent envisager la possibilité de se prot éger des dangers de nature militaire par l ’adhésion à une al- liance militaire (sachant que la position de la Suisse dans les n égociations d’adhésion serait faible, dans la mesure o ù elle ne fournirait pas de forces arm ées à l’alliance). Cela d éboucherait in éluctablement sur un état de d épendance et impli- querait l ’abandon de la neutralit é. Cependant, ind épendamment d ’une telle adh é- sion, le statut de neutralit é permanente de la Suisse serait de toute mani ère quasi- ment impossible à maintenir dans les faits en cas d ’acceptation de l ’initiative. Dans son message du 25 mai 1988 sur la premi ère initiative proposant la suppression de l’armée (FF 1988 II 946, 956 ss), le Conseil f édéral a d éjà largement expos é qu’en cas de suppression de l ’armée, la Suisse ne serait plus en mesure de r épondre au devoir que lui assigne le droit international en tant que neutre, à savoir pr éparer les moyens militaires nécessaires et qu ’elle peut raisonnablement assumer pour assurer son autodéfense. Enfin, dans le domaine de la prévention et de la ma îtrise des dangers mena çant les conditions d ’existence, l ’armée représente un partenaire pr écieux dans la coop éra- tion avec les autorit és civiles, tant dans le pays qu ’à l ’étranger. Les moyens et l’infrastructure dont l ’armée a besoin pour ses deux premi ères missions peuvent également être judicieusement utilisés dans cette perspective, notamment pour l’aide en cas de catastrophe (soins médicaux, protection ABC, approvisionnement en biens4477 de premi ère n écessité, transports, transmissions, mat ériel de sauvetage, alerte et alarme, services météorologiques et d’avalanche, services vétérinaires). En cas d’acceptation de l ’initiative, la capacit é de la Suisse à maîtriser les catastro- phes serait très affaiblie, en tout cas jusqu ’à la mise sur pied de corps de sauvetage professionnels d’une grande ampleur, prêts à être engagés en permanence. 5.2 Sur l ’économie publique Les effets sur l ’économie publique ne constituent pas l ’un des aspects essentiels de la pr ésente initiative. La discussion porte principalement sur le d éveloppement d’une autre politique de sécurité et non sur les coûts de l’armée ou sur les économies que sa suppression induirait. Il est toutefois évident que cette suppression aurait des conséquences très importantes pour l ’économie publique; mais à l’heure actuelle, il est difficile de les chiffrer. L ’acceptation de l ’initiative entra înerait la disparition d’un grand nombre d ’emplois, en premier lieu au niveau de la Conf édération, mais aussi dans les cantons. Une partie seulement des personnes touch ées serait suscepti- ble de retrouver facilement du travail dans l ’économie privée. Cela vaut également pour de larges pans de l ’économie du pays qui b énéficient des mandats de l ’armée, notamment dans l’industrie de l’armement (RUAG). Le redéploiement de la produc- tion vers les biens et services civils ne suffirait pas non plus à éviter une diminution considérable des emplois. A cela s ’ajoute que certaines r égions de montagne, des r égions p ériphériques éco- nomiquement faibles ainsi que des segments de la population d ésavantagés seraient directement touchés par une suppression de l ’armée. Les d épenses générées par le cantonnement de troupes ont également de l ’importance pour la population locale ainsi que pour le commerce et l’artisanat. Certes, l’économie ne devrait plus supporter les co ûts indirects du syst ème de mi- lice. Par contre, la suppression de l ’armée se traduirait, durant une phase de transi- tion relativement longue, par des plans sociaux dont le co ût n'est pas calculable. Cela représenterait en outre de fortes dépenses pour l’assurance-chômage. L'acceptation de l ’initiative aurait des cons équences importantes non seulement au plan du personnel, mais également à celui du mat ériel. Il est d ’ores et d éjà évident que les véhicules, les appareils et les installations de l ’armée ne sont pas tous adap- tés à un usage civil. Une partie de ce mat ériel pourrait être vendue. Une partie bien plus importante encore devrait toutefois être éliminée, comme le soulignent d’ailleurs les auteurs de l’initiative. Les recettes des ventes devraient par cons équent être affectées à la liquidation des munitions et du mat ériel qui sont pour la plupart invendables. Enfin, il ne faut pas sous-estimer le fait que la production et l’entretien d’un matériel d’armement complexe est aussi un savoir-faire susceptible d ’être mis à contribution, du point de vue des matériels et des processus, dans la production de biens civils. En résumé, le transfert des moyens financiers à de nouvelles priorit és en matière de politique de sécurité n’est pas réalisable dans la mesure envisagée.4478 6 Appr éciation de l’initiative 6.1 Pr écédents Au cours des 50 derni ères années, de nombreuses initiatives visant à réduire consi- dérablement les d épenses militaires ou à affaiblir directement ou indirectement de l’armée suisse ont été d éposées telles que les initiatives Chevallier du 2 d écembre 1954 «pour la r éduction temporaire des d épenses militaires (tr êve de l ’armement)», et du 17 octobre 1956 «pour la limitation des d épenses militaires », l ’initiative du 1er juin 1992 «pour une suisse sans nouveaux avions de combat », l ’initiative du 24 septembre 1992 «pour moins de d épenses militaires et davantage de politique de paix», l’initiative du 26 mars 1997 «Economiser dans l’armée et la d éfense générale – pour davantage de paix et d ’emplois d’avenir» (initiative en faveur d ’une redistri- bution des d épenses). Le 12 septembre 1986, était d éposée l ’initiative populaire «pour une Suisse sans arm ée et une politique globale de paix »: c’était la premi ère initiative à exiger la suppression de l ’armée, et sa formulation était très semblable à celle de la présente initiative. 6.2 Conclusions L'acceptation de la présente initiative affaiblirait la Suisse face aux risques militaires qui subsistent, même s'ils sont moindres que par le pass é. En outre, la capacit é de la Suisse à participer de mani ère efficace à des activit és de soutien à la paix serait diminuée. Pour la Suisse, la suppression de l ’armée aurait dans tous les cas des cons équences graves. D’une part elle se traduirait par un plus grand isolement sur le plan interna- tional, dans la mesure o ù la coop ération internationale ne serait plus possible dans de nombreux domaines importants du point de vue de la politique de s écurité, ou serait restreinte. D ’autre part nous serions contraints d'envisager l' éventualité d’une adhésion à une alliance militaire afin de nous prot éger des risques conventionnels comme des nouveaux dangers. Sans forces arm ées propres, cela équivaudrait im- manquablement à nous placer dans une situation de d épendance politique et à aban- donner la neutralité. Les objectifs en matière de politique de s écurité que voudraient fixer les auteurs de l ’initiative sont pour la plupart d éjà pris en compte dans la poli- tique actuelle. On peut aussi évoquer ici les économies réalisées ces derni ères an- nées sur le plan de la défense nationale. La suppression de l’armée ne répond cepen- dant pas aux probl èmes qui subsistent; elle ne contribue pas, en soi, à éliminer les injustices qui causent les conflits. Au contraire, un Etat indépendant, autonome, doté de structures solides, est mieux plac é pour agir contre les injustices et peut, en tant que partenaire à plein titre, lutter beaucoup plus effi cacement contre ces in égalités, dans le cadre de la coopération internationale. Le peuple et les cantons sont invit és à évaluer consciencieusement la gravit é des conséquences qui d écouleraient d’une acceptation de l ’initiative: l’inscription dans la Constitution de l ’abandon de notre propre arm ée ne se limiterait pas à priver la Suisse de sa défense, à affaiblir son rôle constructif dans la promotion internationale de la paix, et à cr éer d ’importants probl èmes économiques; elle ébranlerait aussi notre crédibilité en tant qu’Etat neutre, indépendant et stable.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant l'initiative populaire fédérale "pour une politique de sécurité crédible et une Suisse sans armée" In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2000 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 37 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.058 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 19.09.2000 Date Data Seite 4463-4478 Page Pagina Ref. No 10 124 829 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.