<!DOCTYPE html> <html lang="it"><head><meta charset="utf-8"/></head><body><div class="Section1"> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable"> <tr> <td colspan="2" valign="top"> <p class="MsoNormal"> </p> </td> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><img alt="" height="5" src="http://www.sentenze.ti.ch/cgi-bin/nph-omniscgi?OmnisPlatform=WINDOWS&amp;WebServerUrl=www.sentenze.ti.ch&amp;WebServerScript=/cgi-bin/nph-omniscgi&amp;OmnisLibrary=JURISWEB&amp;OmnisClass=rtFindinfoWebHtmlService&amp;OmnisServer=JURISWEB,193.246.182.54:6000&amp;Parametername=WWWTI&amp;Schema=TI_WEB&amp;Source=&amp;Aufruf=getImage&amp;nF38_KEY=53852" width="3"/></p> </td> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><img alt="" height="24" src="http://www.sentenze.ti.ch/cgi-bin/nph-omniscgi?OmnisPlatform=WINDOWS&amp;WebServerUrl=www.sentenze.ti.ch&amp;WebServerScript=/cgi-bin/nph-omniscgi&amp;OmnisLibrary=JURISWEB&amp;OmnisClass=rtFindinfoWebHtmlService&amp;OmnisServer=JURISWEB,193.246.182.54:6000&amp;Parametername=WWWTI&amp;Schema=TI_WEB&amp;Source=&amp;Aufruf=getImage&amp;nF38_KEY=53853" width="21"/></p> </td> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"> </p> </td> <td><p class="MsoNormal"> </p></td> </tr> <tr> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span>Incarto n.<br/> </span><a id="IN_NUMERO">90.94.00094</a></p> </td> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><a id="ID_LUOGO"><span>Lugano</span></a></p> <p class="MsoNormal">5 settembre 1996</p> </td> <td colspan="3" valign="top"> <p class="MsoNormal">In nome<br/> della Repubblica e Cantone<br/> del Ticino</p> </td> <td><p class="MsoNormal"> </p></td> </tr> <tr> <td colspan="6" valign="top"> <p class="MsoNormal"><a id="IN_ISTANZA_SPEC"><b><span>Il Tribunale della pianificazione del territorio</span></b></a></p> </td> </tr> <tr> <td colspan="6" valign="top"> <p class="MsoNormal"> </p> </td> </tr> <tr> <td colspan="6" valign="top"> <p class="MsoNormal"> </p> </td> </tr> <tr> <td></td> <td></td> <td></td> <td></td> <td></td> <td></td> </tr> </table> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable"> <tr> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span>composto dai giudici:</span></p> </td> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span>Efrem Beretta, presidente, <br/> Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca</span></p> </td> </tr> </table> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable"> <tr> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span>Il segretario</span></p> </td> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span>Fiorenzo Gianinazzi</span></p> </td> </tr> </table> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>visto il ricorso del <b>19 maggio 1988</b> di</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable"> <tr> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><b><span> </span></b></p> </td> <td colspan="2" valign="top"> <p class="MsoNormal"><b><span>__________ __________,</span></b><span> ____________________, </span></p> <p class="MsoNormal"><span>rappr. da: avv. __________, ____________________, </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> </td> </tr> <tr> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> </td> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span>contro</span></p> </td> <td><p class="MsoNormal"> </p></td> </tr> </table> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable"> <tr> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> </td> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span>la risoluzione governativa nr. 2300 del 20 aprile 1988 che approva le varianti di PR del Comune di __________ ed evade i ricorsi di prima istanza;</span></p> </td> </tr> </table> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> esaminati gli atti e compiuti gli accertamenti necessari;</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="R1"> visto</p> <p class="MsoNormal"><b><span> </span></b></p> <p class="R1"> - le osservazioni del 19 agosto 1988 del Municipio di __________ e </p> <p class="R1"> dell’8 novembre 1988 del Consiglio di Stato (messaggio n. </p> <p class="R1"> __________0);</p> <p class="R1"> - l’udienza del 18 aprile 1994</p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>r i t e n u t o </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><b><span>in fatto</span></b></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="R1"> <b>a. </b>Il 17.6.1986 è stata presentata l'iniziativa popolare comunale sulla limitazione delle residenze secondarie postulante l'introduzione nel PR del comune di __________ di un art. 30bis NAPR “Abitazioni a carattere primario e secondario.” Il Consiglio comunale ha approvato l'iniziativa il 15 luglio 1986 e il 4 maggio 1987 ha adottato l’inserimento negli articoli 32, 33, 34, 35, 36 NAPR della clausola ai cui sensi “può essere adibita a residenza secondaria il 50% al massimo della SUL effettivamente realizzata.” Ha inoltre adottato l’art. 37 bis NAPR che definisce le residenze secondarie, dichiara applicabile la normativa solo alle nuove abitazioni e agli ampliamenti comportanti insediamenti di nuove unità di abitazione, esclude dall’applicazione le zone __________ (____________________o) e __________ (____________________) e infine stabilisce le deroghe che il Municipio è autorizzato a concedere.</p> <p class="R1"> ll Consiglio di Stato ha approvato le varianti con la risoluzione del 20 aprile 1988, respingendo i ricorsi di __________ __________.</p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="R1"> <b>b. __________</b> __________ contesta in particolare la proporzionalità del vincolo. Se su particelle sufficientemente grandi è di per sé possibile destinare metà della SUL alla residenza secondaria, ciò diviene praticamente impossibile su fondi minuscoli, come i due, di soli 500 mq, di sua proprietà. Ciò crea ingiustificate disparità di trattamento. D’altronde la residenza primaria può essere promossa in modo ben altrimenti efficace con provvedimenti diretti che attraverso limitazioni delle residenze secondarie. Chiede pertanto l’annullamento della risoluzione governativa e di conseguenza lo stralcio degli art. 32 ultimo cpv., 33, 34, 35 lett. f), 36 lett. h), 37bis nonché 34bis e 35bis NAPR. Protestate spese e ripetibili.</p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="R1"> <b>c. </b>Nella sua risposta il Municipio si riconferma integralmente nelle argomentazioni, favorevoli alle tesi ricorsuali, svolte in prima istanza e si richiama alle considerazioni contenute nella decisione governativa del 20.4.88.</p> <p class="R1"> Idem fa il Consiglio di Stato nella breve risposta dell’8.11.1988, postulando la reiezione del ricorso.</p> <p class="R1"> In occasione dell’udienza venne assegnato al Comune un termine fino al 30 maggio 1994 per illustrare con dati statistici la situazione delle residenze secondarie. Il Municipio trasmette il 30 giugno 1994 il rapporto della __________ sull’evoluzione del numero di residenze secondarie dall’introduzione dell’art. 37bis NAPR. </p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>c o n s i d e r a t o</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><b><span>in diritto</span></b></p> <p class="MsoNormal"><b><span> </span></b></p> <p class="R1"> <b>1. </b>La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.</p> <p class="R1"> A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.</p> <p class="R1"> L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).</p> <p class="R1"> In concreto la legittimazione attiva della ricorrente, già insorta, per gli stessi motivi, in prima sede, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.</p> <p class="R1"> Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorsi è ricevibile in ordine. </p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="R1"><b> 2. Sicurezza del diritto</b></p> <p class="R1"> <b>2.1 </b>La ricorrente pretende che la modifica del PR sia intervenuta in violazione di questo principio e debba per questo motivo essere annullata.</p> <p class="R1"> Rileviamo in proposito che, strumento di sintesi e di coordinamento, il PR deve fare i conti con un complesso di fattori per sua stessa natura mutevole. La situazione di fatto può evolvere, il quadro legislativo modificarsi, le previsioni rivelarsi errate. Si pone dunque con una certa frequenza l’esigenza di adattare il piano alle mutate circostanze e conoscenze: come ogni strumento pianificatorio moderno, il PR dev’essere flessibile e dinamico (cfr. DTF 21.10.1993 in re S.X. c. TA BS: “<i>Die Raumplanung ist ein zielbewusstes und zukunftgerichtetes, der Koordination raumwirksamer Aufgaben und der Ordnung der Bodennutzung dienendes Verfahren mit dynamischem, nicht statischem Verfahren. Zielvorstellungen können angepasst werden. Nutzungspläne können und müssen - unter Berücksichtigung des Grundsätzes der Rechtssicherheit - an veränderte Verhältnisse angepasst werden</i>”, dando ragione all’asserto ciceroniano che “nihil est simul inventum et perfectum”). </p> <p class="R1"> Ricordiamo che la stessa garanzia della proprietà sancita dall’art. 22ter Cost. non mette al riparo da cambiamenti del diritto, il proprietario dovendo sempre contare con quest’eventualità, specie in materia di PR. Non può pretendere che il suo fondo rimanga sempre attribuito alla stessa zona o più generalmente che il regime pianificatorio rimanga immutato: piano e realtà devono all’occorrenza essere posti in consonanza (120 Ia 232, 119 Ia 372, 118 Ia 514, 118 Ib 42, 116 Ia 235, 116 Ib 187, 114 Ia 33, 113 Ia 455, l09 Ia 114).</p> <p class="R1"> D’altra parte, proprio perché strumento di pianificazione, il PR deve far prova di sufficiente stabilità: deve fornire ai privati e all’ente pubblico una base previsionale sicura, che permetta loro di pianificare con opportuno anticipo e per un arco di tempo ragionevole i rispettivi investimenti (DTF 120 Ia 231/32, 119 Ib 480 consid. 5c, 114 Ia 32 consid. 6, 109 Ia 113 consid. 3). </p> <p class="R1"> La stessa sicurezza del diritto (derivi essa dall’art. 4 Cost. o costituisca un principio costituzionale non scritto, in realtà già richiesta dalla sua stessa natura e funzione) esige che si possa fare affidamento su una certa stabilità del piano (DTF 119 Ib 486, 114 Ia 33; Moor, Droit administratif, I. vol. 2.a ed. pag. 32). Questo fattore dev’essere tenuto in debito conto nella ponderazione degli interessi che occorre intraprendere prima di ogni atto pianificatorio di qualche importanza, segnatamente se ne è toccata la proprietà privata. In caso contrario la ponderazione non sarà completa e il diritto risulterà violato.</p> <p class="R1"> A questi principi si ispira l’art. 21 LPT prescrivendo che i PR siano riesaminati in caso di notevole cambiamento delle circostanze, ma adattati solo se necessario. </p> <p class="R1"> Sostanzialmente identici i presupposti dell’art. 20 RALE (il PR può essere modificato solo quando esigenze di interesse pubblico di notevole importanza lo richiedono) e ora dell’art 41 LALPT che ammette la modifica del PR, in ogni tempo e con la stessa procedura prevista per l’adozione, se l’interesse pubblico lo esige. </p> <p class="R1"> Va tuttavia considerato, in linea generale, che l’attuazione di una pianificazione conforme ai principi fondamentali della legge e in genere al diritto è prioritaria rispetto alla stabilità del piano: “<i>la questione della certezza del diritto e della stabilità del piano si pone solo per rapporto a PR che siano in consonanza col diritto federale” </i>(DTF 118 Ia 160, 116 Ia 235, 114 Ia 33). Un piano che risulti contrario al diritto, sia perché l’han reso tale le mutate circostanze, sia perché era viziato da bell’inizio, può in via di principio essere modificato anche se è entrato da poco in vigore. </p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="R1"><b> 2.2 In concreto </b></p> <p class="R1"> Il quesito se la modifica del PR qui contestata sia conciliabile col principio della stabilità del PR, risp. della certezza del diritto verrà affrontato nell’ambito dell’esame del rispetto della garanzia della proprietà e segnatamente della ponderazione degli interessi da compiersi in quella sede. </p> <p class="MsoNormal"><b><span> </span></b></p> <p class="R1"><b> </b></p> <p class="R1"><b> </b></p> <p class="R1"><b> </b></p> <p class="R1"><b> 3. Garanzia della proprietà</b></p> <p class="R1"> <b>3.1 In generale</b></p> <p class="R1"> L’art. 22ter Cost., adottato da popolo e Cantoni il 14 settembre 1969 in una con l’art. 22quater sulla pianificazione del territorio, eleva la proprietà a diritto costituzionalmente garantito. La garanzia della proprietà non è però assoluta: Confederazione e Cantoni hanno facoltà di restringerla, risp. di espropriarla, in via legislativa, se l’interesse pubblico lo richiede. </p> <p class="R1"> La garanzia ha per oggetto:</p> <p class="R1"> a) la proprietà in quanto istituto (Institutsgarantie) e</p> <p class="R1"> b) i diritti individuali del proprietario contro gli interventi dello </p> <p class="R1"> Stato (Bestandesgarantie)</p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="R1"> <b>3.2 Garanzia della proprietà come istituto</b></p> <p class="R1"> Il legislatore non può emanare norme che sopprimono l’istituto giuridico, lo vanificano, lo svuotano della sua sostanza, ne intaccano il nucleo vitale. Deve salvaguardare i diritti essenziali di disposizione e di godimento inerenti alla proprietà; lasciare ai privati un minimo di autonomia nella disposizione dei loro diritti patrimoniali (G. Müller, Commentaire del Cost. féd. art. 22ter n. 12).</p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="R1"> <b>3.3 Garanzia dei diritti individuali</b></p> <p class="R1"> Sono protetti i diritti patrimoniali concreti del proprietario, ad es. la proprietà di un determinato fondo, una servitù, il possesso.</p> <p class="R1"> La garanzia dell’art. 22ter Cost. vieta a tutti gli organi statali - al legislatore come agli organi esecutivi - di limitare questi diritti, nella misura in cui la restrizione non si fonda su una base legale sufficiente, non è giustificata da motivi d’interesse pubblico e non è proporzionale (G. Müller, op. cit. n. 16).</p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="R1"> <b>3.3.1 Base legale</b></p> <p class="R1"> Le restrizioni di diritto pubblico della proprietà devono fondarsi su una base legale, devono cioè essere previste da una norma generale e astratta emanata dall’organo competente. Per gli atti normativi importanti la competenza spetta esclusivamente al legislatore; è cioè richiesta una legge in senso formale, soggetta a referendum. Per disposizioni di secondaria importanza basta invece una legge in senso materiale (ordinanza o regolamento) emanata dall’esecutivo, al quale il legislatore può peraltro delegare entro certi limiti e a certe condizioni le proprie competenze legislative (cfr. G. Müller, Comm. Cost. fed., art. 22ter n. 27 seg.). Se la restrizione della proprietà è grave (per la definizione vedi DTF 115 Ia 365) la giurisprudenza esige una base legale chiara ed esplicita (DTF 106 Ia 366 consid. 2 con rif.), intendendo con ciò che la restrizione deve potersi desumere con sicurezza dalla legge (DTF 108 Ia 36). </p> <p class="R1"> Analoghi requisiti postula la Convenzione europea dei diritti dell'uomo: il diritto dev’essere sufficientemente accessibile; il cittadino deve poter riconoscere in modo sufficiente quali disposizioni legali sono applicabili a una determinata fattispecie, sì da potervi conformare il proprio comportamento e prevederne le conseguenze con un grado di certezza compatibile con le circostanze (Decisione della Corte europea dei diritti dell'uomo del 26.4.1979 in re Sunday Times, Publications de la Cour Européenne des Droits de l'Homme, Serie A, vol. 30, § 49, cit. in DTF 109 Ia 273 ss, a sua volta cit. in Rhinow/Krähenmann, Nr. 59 lit. i e in Moor, Droit Administratif vol. I° , 2.a ed. pag. 339: "<i>on ne peut considérer comme une loi qu'une norme énoncée avec assez de précision pour permettre au citoyen de régler sa conduite; en s'entourant au besoin de conseils éclairés, il doit être à même de prévoir, à un degré raisonnable dans les circostances de la cause, les conséquences de nature à dériver d'un acte déterminé </i>..."). Ciò non significa, osserva il TF nella cennata sentenza, un'indiscriminata messa al bando dei concetti indeterminati, senza il cui ausilio “il legislatore non potrebbe venire a capo della complessità delle situazioni." La necessità di ricorrervi dovrà semmai essere compensata con adeguate garanzie procedurali.</p> <p class="R1"> In merito alle restrizioni della proprietà risultanti dalla pianificazione del territorio va osservato quanto segue. </p> <p class="R1"> La Costituzione federale, nel disposto consacrato alla pianificazione del territorio (art. 22 quater), dà mandato ai cantoni di assicurare una funzionale utilizzazione del suolo, secondo norme generali stabilite dal legislatore federale. E' stata così emanata la LPT che fa obbligo a Confederazione, cantoni e comuni di assumere i provvedimenti pianificatori necessari "<b><i>affinché il suolo sia utilizzato con misura e l'insediamento venga ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del Paese, tenuto conto delle condizioni naturali e dei bisogni della popolazione e dell'economia</i></b>" (art. 1 cpv. 1 e art. 2 cpv. 1 LPT). In questo contesto lo strumento pianificatorio per eccellenza a livello locale è il PR, chiamato dall'art. 14 LPT a disciplinare "<b><i>l'uso ammissibile del suolo</i></b><i>"</i>, delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette. </p> <p class="R1"> La competenza di adottare i PR spetta ai comuni, ai quali il diritto cantonale ticinese riserva un'ampia autonomia nella pianificazione del loro territorio (art. 1 e 15 ss LE 1973, applicabile alla fattispecie, oggi art. 24 ss LAPT). Il contenuto del PR è definito nelle grandi linee dall'art. 16 LE 1973 (e assai più in dettaglio, ora, dall’art. 28 LALPT): il piano deve in primo luogo suddividere il territorio in zone; ad es. zone industriali, agricole, forestali, d'interesse storico, ambientale-paesistico e residue. Stabilire i parametri edificatori zona per zona, specificarne la destinazione, precisare gli usi ammessi e se del caso in quale misura e a quali condizioni rientra in quell’ambito e attiene alla sfera di competenza del comune. Come afferma Jagmetti (Commentario alla Costituzione federale, ad art. 22 quater no. 10), entro i limiti della loro autonomia i comuni "<i>possono essere attivi in materia di legislazione e creare loro stessi le basi per una restrizione della proprietà</i>". </p> <p class="R1"> “In generale una regolamentazione comunale costituirà una base legale sufficiente se è stata adottata dall’organo legislativo comunale”, precisa Moor (Droit administratif, I. vol., 2.a ed. pag. 336), attribuendo al principio della gerarchia delle norme e non della base legale l’esigenza che il comune sia competente a legiferare nella specifica materia secondo il diritto cantonale.</p> <p class="R1"> Nel caso presente la limitazione delle residenze secondarie al 50% della SUL (come pure il divieto di costruire alberghi, case di cura, ristoranti e più generalmente commerci, e l’esclusione in certe zone di un bonus per grandi superfici) configurano norme generali ed astratte, adottate dal Consiglio comunale, ossia dall’organo competente in materia comunale a norma della LOC. </p> <p class="R1"> I contestati disposti delle NAPR costituiscono dunque la valida base legale delle restrizioni della proprietà lamentate in questa sede.</p> <p class="MsoNormal"><b><span> </span></b></p> <p class="R1"> <b>3.3.2 Interesse pubblico</b></p> <p class="R1"> Il linea generale è pubblico l’interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività (G.Müller, Commentaire del la Cost. féd., art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco. </p> <p class="R1"> Il problema può assumere risvolti delicati nei casi come il presente in cui la norma non si limita a prescrivere un uso del suolo rientrante nei normali canoni della pianificazione del territorio, ma persegue obiettivi di politica degli insediamenti con importanti implicazioni socio-economiche, incidenza sul mercato dell'alloggio, sulla struttura dell'offerta turistica, ecc.; quando cioè il tradizionale quadro della pianificazione territoriale viene dilatato e invade campi finora esclusi dal suo quadro operativo. (Cfr. in tema Bianchi, Della possibilità di introdurre destinazioni d'uso limitate e speciali nei PR, RDAT 1983, pag. 243). Il Tribunale federale ha dichiarato in proposito, in DTF 112 Ia 66, cons. 3b, che prescrizioni di politica degli insediamenti (siedlungspolitische Vorschriften) sono compatibili con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22 ter Cost se si muovono nell'ambito degli obiettivi perseguiti dall'art. 22 quater Cost, che pone un ordinato insediamento del paese tra gli scopi principali della pianificazione, in consonanza con gli art. <b>1 </b>cpv.<b> 2</b> lett.<b> b</b> e<b> c</b> e <b>3 </b>cpv. 3 LPT. Il Tribunale federale ribadisce il principio in DTF 117 Ia 143, consid. 2b, riconoscendo la necessità di creare e mantenere insediamenti residenziali nonché di promuovere la vita sociale, economica e culturale nelle singole parti del territorio, favorendo un'adeguata decentralizzazione (art. 1 cpv. 2 lett. b e c LPT). I tempi in cui la pianificazione era dominata da considerazioni di natura prettamente edificatoria sono chiaramente superati.</p> <p class="R1"> Ciò premesso in linea generale, va rilevato come in tema di residenze secondarie l'interesse pubblico sia reso vivamente attuale dallo sviluppo che il fenomeno ha preso in Svizzera e particolarmente nel Ticino. Illuminanti sono i dati statistici riportati dal fascicolo no. 59 della serie "Mémoires", pubblicata dall' ASPAN: "La limitation de la construction des résidences secondaires". Nel 1960 si avevano in Svizzera 1.540.400 residenze primarie (RP) e solo 59.600 secondarie (RS). Nel '70 queste aumentano del 120% contro il 34,75% delle primarie e siamo ad un rapporto del 6,3%. Nel 1980 il rapporto sale al 9,6% con un nuovo balzo dell'82,29% mentre l'aumento delle primarie è solo del 19,63%. Nel '90 sono 310.00 RS contro 2.830.353 RP: la proporzione sfiora oramai il 10%. Nel Ticino il fenomeno è ancor molto più marcato. Le RS sono aumentate dal 1970 al 1985 del 98% rappresentando il 23,3% del parco alloggi cantonale; nel 1990 la quota, riveduta rispetto alle risultanze del censimento dalla Sezione della pianificazione urbanistica, è del 23.8%. Le RS rappresentano il 27,1% delle costruzioni edificate dopo il 1980 contro l'11% a livello svizzero. </p> <p class="R1"> Il Consiglio di Stato ha affrontato globalmente questo delicato problema già nel 1986, nell'ambito del Progetto del Piano Direttore. Il documento pone tra gli obiettivi della pianificazione comunale la limitazione delle residenze secondarie "<i>quando il loro numero e la loro concentrazione creassero tensioni sul mercato dell'alloggio o impedissero il raggiungimento degli obiettivi del Piano regolator</i>e." Nel bollettino N. 5 "<b>Pianificazione locale, Il vincolo di destinazione per residenze primarie</b>", elaborato nel febbraio del 1986, il Dipartimento dell'Ambiente opina che "<i>spetti al Cantone, per il tramite del Dipartimento dell'Ambiente e della Sezione pianificazione urbanistica di studiare la materia in generale, di offrire consulenza ai comuni e di coordinare l'azione, ma che debba essere lasciato a questi ultimi la facoltà di adottare o meno misure concrete qualora ritengano che il problema delle residenze secondarie debba essere regolamentato sul proprio territorio." <b>L'introduzione delle disposizioni pianificatorie "deve avvenire nell'ambito di un serio studio pianificatorio </b>(</i>risalto ns.)." Il tasso percentuale di residenze secondarie rispetto al totale degli alloggi sarà ritenuto allarmante a dipendenza "<i>della funzione del Comune nel contesto regionale e delle funzioni che vuol darsi in futuro</i>...: <i>una percentuale anche bassa (10%) in un Comune della corona di un polo regionale rappresent(a) già una soglia d'allarme e ... una percentuale alta (50%) in un comune con importante vocazione turistica può non constituire fonte di preoccupazione</i>." Anche all'interno della zona edificabile di un comune le percentuali possono essere più o meno preoccupanti "<i>a seconda della posizione della zona e a seconda dei livelli di prezzo del terreno edificabile e delle pigioni, già raggiunto</i>." Inoltre bisogna tener presente la situazione dei comuni viciniori per evitare che la domanda di RS si riversi su quelli che non han posto limiti. La conclusione è che "<b><i>l'introduzione di una norma limitativa delle residenze secondarie non può essere frutto di improvvisazione ma deve scaturire da un attento studio pianificatorio e da ponderate scelte politiche</i></b>." Parte integrante degli studi di base del Piano direttore (Progetto per la seconda consultazione, Maggio 1986) è il <b>Piano d'indirizzo per le residenze secondarie</b>. Premesso che il Cantone procederà a "<i>garantire una consulenza tecnico-giuridica ai Comuni che intendono disciplinare le residenze secondarie, elaborando in particolare una normativa tipo, oltre che ad allestire un piano d'indirizzo cantonale allo scopo di favorire la coordinazione del fenomeno a livello intercomunale e indicare ai Comuni dei criteri e dei parametri di riferimento</i>", il documento nota che tali criteri e la graduazione dei provvedimenti atti a limitare le residenze secondarie "<i>non trovano necessariamente dei riscontri scientificamente oggettivi e applicabili uniformemente a tutti i Comuni. Le misure dipendono in ampia misura da una valutazione politica dell'auspicato sviluppo territoriale, economico, sociale e culturale del Comune. Da qui la necessità di approfondire e<b> vagliare criticamente a livello comunale</b> i criteri contenuti in questo piano d'indirizzi cantonale.</i>" Piano che "s<i>i basa su una classificazione funzionale del territorio, suddiviso a seconda delle caratteristiche, attuali e potenziali, degli insediamenti residenziali nei vari comuni al fine di ricavare - i Comuni con un ruolo prevalentemente residenziale, dove la residenza secondaria può essere in conflitto con la residenza primaria, - i Comuni dove la residenza secondaria può essere complementare alla residenza primaria o addirittura assumere un ruolo importante per la vitalità del Comune.</i>" Le categorie funzionali sono quattro: comuni del <b>centro</b>, della<b> corona</b> e del <b>retroterra </b>e comuni delle <b>valli montane</b>. Si terrà inoltre conto del "<i>ruolo specifico dei vari comuni nel contesto regionale, segnatamente della loro funzione quali poli o sub-poli regionali.</i>" Si considereranno infine le "<i>caratteristiche storiche e recenti di<b> attrattività turistica</b>"</i>. Occorrerà pure valutare la disponibilità di territorio utilizzabile a scopi residenziali con particolare attenzione alla situazione sul mercato fondiario e dell'alloggio. La soglia d'allarme è stata indicativamente fissata per le diverse categorie secondo il principio che "<i>nel territorio di fondovalle altamente insediato e conteso da altre utilizzazioni (residenza primaria, agricoltura, vie di comunicazione, ecc.) la residenza secondaria debba essere contenuta entro limiti ragionevoli. Tali limiti, in considerazione della media cantonale che si aggira intorno al 23%, possono essere indicati approssimativamente fra il 10 e il 30%. Il 30% rappresenta il massimo oltre al quale la funzione residenziale primaria può essere seriamente compromessa. La flessibilità della soglia d'allarme vuole tener conto sia di situazioni già acquisite che di particolari esigenze locali, soprattutto per le regioni con particolare attrattività turistica. In assenza di queste premesse il limite del 10% è da ritenersi la norma</i>."</p> <p class="R1"> La soglia di allarme, avverte il documento, "è unicamente un segnale che può indicare la presenza del problema e la necessità di un<b> approfondimento a livello comunale</b>. La limitazione delle residenze secondarie non deve necessariamente estendersi uniformemente a tutta la ZE. E' anzi opportuno adeguare le misure alla posizione e alla funzione delle singole zone." E il progetto a precisare che "<b>Quale criterio generale di comportamento vale la raccomandazione di riservare prevalentemente alla residenza primaria le zone edificabili ben accessibili e infrastrutturate e site in vicinanza dei principali servizi pubblici e privati a favore della popolazione residente (scuole, trasporti pubblici, negozi, ecc.).</b> "</p> <p class="R1"> Il documento indica poi i "<b>criteri generali di riferimento</b>" ritenuti validi per le diverse categorie di comuni. Per il <b>Centro </b>la soglia d'allarme è il<b> 10%</b>; per la <b>Corona</b>, <b>tra il 10 e il 20%; </b>per il <b>Retroterra</b> <b>tra il 10 e il 30%</b>, per la <b>Montagna</b>, infine, nessuna indicazione ("<i>un'alta percentuale può anche essere benefica"</i>).</p> <p class="R1"> Il territorio cantonale è stato suddiviso in quattro <b>regioni funzionali</b> (Regione Bellinzona e Tre Valli, di<b> </b>Locarno e Valle Maggia<b>,</b> di Lugano<b> </b>e infine di Chiasso-Mendrisio. Nella seconda, che qui interessa, è stato registrato nel 1980 un<b> </b>tasso del 36,9% complessivo e del 52,6 per il retroterra. Come osserva il progetto di piano d’indirizzo per i comuni del Gambarogno “(come pure di Brissago e Ronco s/Ascona)” “<i>in questi comuni rivieraschi la percentuale di residenze secondarie supera generalmente il 50%. La vita sociale ed economica e la disponibilità di terreno edificabile sono fortemente condizionate da questa forma di turismo para-alberghiero. Dal punto di vista cantonale si ritiene che occorre evitare di compromettere la funzione residenziale primaria, riservando le zone edificabili più favorevoli a questo scopo. Un invito quindi ai comuni a voler affrontare il problema.</i>” </p> <p class="R1"> Nel comune di __________ le residenze secondarie raggiungevano nel 1980 il 58,5%, nel 1987 (indagine del Municipio) la percentuale è lievitata al 62,4%.</p> <p class="R1"> Nel 1990 il censimento federale rileva il 61,7%. Secondo l’indagine municipale, nel 1994 la percentuale è del 61,8%. Trattandosi di un comune chiaramente a vocazione turistica è molto difficile fissare una soglia di tollerabilità. Ma un valore vicino al 60% è certamente da ritenere estremamente alto. Se difronte a un tale sviluppo delle residenze secondarie il comune decide di porvi un freno, non v’è chi possa seriamente affermare che abbia abusato del suo potere di apprezzamento o esorbitato dalle sue competenze.</p> <p class="R1"> Un’eccesso di residenze secondarie può comportare gravi conseguenze negative che vanno dalla dilapidazione di un territorio prezioso, alla deturpazione del paesaggio, a costi d’infrastrutture sfruttate solo un breve periodo all’anno da chi non paga o quasi imposte nel comune. Per tacere del fenomeno delle persiane chiuse nei periodi morti e dell’invasione di estranei nell’alta stagione coi disagi facili da immaginare.</p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="R1"> <b>3.3.3 Proporzionalità</b></p> <p class="R1"> Mentre il requisito dell’interesse pubblico subordina la restrizione della proprietà all’esistenza di uno scopo costituzionalmente legittimo, il principio della proporzionalità ha per funzione di assicurare che i mezzi posti in opera siano da un lato adeguati (<b>idoneità</b>) e necessari al suo conseguimento (<b>necessità</b>) e d’altro lato che tra lo scopo e la limitazione della proprietà intercorra un rapporto ragionevole (<b>proporzionalità in senso stretto</b>), che renda accettabile (zumutbar) il sacrificio imposto al cittadino.</p> <p class="R1"> L’esame della proporzionalità presuppone la ponderazione dei contrapposti interessi, pubblici e privati (DTF 113 Ia 137).</p> <p class="R1"> In concreto la situazione è tale da potersi tranquillamente affermare che la restrizione della proprietà introdotta dalle misure limitative delle residenze secondarie risponde ad un interesse pubblico prevalente sul quello della ricorrente a usare senza tali limitazioni la sua proprietà. L’interesse a potere, come prima della variante, destinare a residenza secondaria l’intera costruzione e quindi lucrare l’eventuale maggior prezzo non è tale da prevalere sull’interesse pubblico a combattere il fenomeno. Le misure rispettano il principio della proporzionalità. Se può darsi che sulle particelle della ricorrente, di soli ca. 500 mq, non sia praticamente possibile destinare alle residenze secondarie almeno e non oltre la metà della SUL è altresì vero che rimane aperta la possibilità di costruire, con indici adeguati, una residenza primaria. D’altra parte non può non colpire come, malgrado l’ampiezza del fenomeno, la frazione della SUL sottratta alla residenza secondaria è solo il 50% di quella effettivamente sfruttata. Tutto sommato il provvedimento non può essere ritenuto eccessivamente incisivo. Il principio della proporzionalità non risulta violato. </p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="R1"> <b>3.3.4 </b>Per quanto ne è della stabilità del PR ricordiamo che il PR è stato approvato dal Consiglio di Stato nel 1980 e che le modifiche subite da allora non concernono le residenza secondarie. Non risultano d’altro canto viziature ab origine del PR che ne impongano la correzione. La norma in contestazione è stata adottata per fronteggiare il fenomeno delle residenze secondarie che ha avuto uno sviluppo impressionante nel comune di __________ raggiungendo i valori surricordati, tra i più alti del cantone. La ricorrente non poteva contare sul fatto che il regime di totale libertà persistesse fino alla revisione globale del PR. I motivi che hanno indotto il Consiglio comunale ad adottare la variante sono ad ogni modo chiaramente prevalenti sull’affidamento che la ricorrente può aver avuto nella continuità dell’ordinamento pianificatorio.</p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="R1"><b> 4. Parità di trattamento</b></p> <p class="R1"> Va qui succintamente ricordato che il principio della parità di trattamento ha una portata necessariamente assai relativa in materia di pianificazione del territorio. “<i>I PR creano quasi inevitabilmente disuguaglianze</i>”, avverte Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, Supplément, n. 2208. </p> <p class="R1"> La necessità di dividere il territorio in zone diversamente regolamentate crea inevitabilmente delle disparità. Il quest’ambito si tende a identificare il divieto della disparità col divieto dell’arbitrio (B.Knapp, Précis de droit administratif, 1991, n. 492).</p> <p class="R1"> Quel che importa è che la situazione posta in essere dalla pianificazione risponda a criteri oggettivi sostenibili, non dipenda da capricci o da calcoli inconferenti; sia in una parola ragionevole e coerente (DTF 118 Ia 162, 116 Ia 195, 115 Ia 389; Moor, Droit administratif, I. vol, 2.a ed. pag. 463; Schürmann/Hänni Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. ed. pag. 43).</p> <p class="R1"> Tale é, per i motivi svolti ai punti precedenti, la restrizione delle residenze secondarie qui contestata e dunque pure questa censura non può trovare accoglimento.</p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Per questi motivi,</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><b><span>dichiara e pronuncia</span></b></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="R1"> 1. Il ricorso è <b>respinto</b>.</p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="R1"> 2. Le tasse e spese di giustizia per complessivi fr. 500.-- sono poste a carico della ricorrente.<br/> <br/> </p> <p class="R1"> 3. Intimazione: - __________, __________ <br/> - Municipio di __________<br/> - Consiglio di Stato, ___________<br/> - Sezione pianificazione urbanistica, ___________<br/> <br/> </p> <p class="MsoNormal"><span>Tribunale della pianificazione del territorio</span></p> <p class="MsoNormal"><span>Il presidente Il segretario</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> </div></body></html>