A bteilung III C -66/2006 + C -67/2006 {T 0/2} U rteil vom 17. Juli 2007 M itw irkung: R ichter Andreas Trom m er (Vorsitz); R ichter Blaise Vuille; R ichterin R uth Beutler; G erichtsschreiber R udolf G run. 1. H ._______, 2. K ._______, Beschw erdeführerinnen, beide vertreten durch R echtsanw alt André Schällibaum , W inkelriedstrasse 35, Postfach, 6005 Luzern, gegen B undesam t für M igration (B FM ), Q uellenw eg 6, 3003 Bern, Vorinstanz, betreffend Einreisesperre B u n d e s v e rw a ltu n g s g e ric h t T rib u n a l a d m in is tra tif fé d é ra l T rib u n a le a m m in is tra tiv o fe d e ra le T rib u n a l a d m in is tra tiv fe d e ra l2 Sachverhalt: A. D ie aus dem Kosovo stam m enden Beschw erdeführerinnen (M utter geb. 1953 und Tochter geb. 1986) reisten am 16. Januar 2005 m it zu einer Auf- enthaltsdauer von 60 Tagen berechtigenden Besuchervisa zu ihrem Sohn bzw . Bruder in die Schw eiz. D ie Ausreise erfolgte am 4. April 2005 und so- m it 18 Tage nach Ablauf der m axim al zulässigen Aufenthaltsdauer. An- lässlich der Ausreise w urden beide Frauen am Flughafen Zürich von der Kantonspolizei befragt und w egen w iderrechtlichen Aufenthalts sow ie M issachtung der M eldepflicht verzeigt. B. M it Verfügungen vom 14. April 2005 verhängte die Vorinstanz über die Be- schw erdeführerinnen je eine Einreisesperre für die D auer von drei Jahren. Zur Begründung w urde ausgeführt, es lägen grobe Zuw iderhandlungen ge- gen frem denpolizeiliche Vorschriften (N ichtausreise nach Ablauf des Vi- sum s, illegaler Aufenthalt) vor. Ihre Anw esenheit sei zudem aus vorsorg- lich arm enrechtlichen G ründen unerw ünscht. Einer allfälligen Beschw erde w urde gleichzeitig die aufschiebende W irkung entzogen. Aufgrund des gleichen Sachverhaltes bestrafte das Statthalteram t Bülach die Beschw erdeführerinnen m it Strafverfügungen vom 17. M ai 2005 w egen w iderrechtlichen Verw eilens im Lande nach Ablauf des bew illigten Aufent- haltes und M issachtung der M eldepflicht zu je einer Busse von Fr. 200.-- nebst Kosten von Fr. 170.--. Beide Strafverfügungen blieben unangefoch- ten und erw uchsen in R echtskraft. C . M it einer gem einsam en Verw altungsbeschw erde an das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartem ent (EJPD ) vom 25. M ai 2005 beantragten die Beschw erdeführerinnen die Aufhebung der Einreisesperren. D abei m ach- ten sie im W esentlichen geltend, sie hätten nicht die Absicht gehabt, län- ger als gestützt auf die Visa erlaubt in der Schw eiz zu verbleiben. D ie Situation habe sich dann aber aus fam iliären G ründen anders ergeben. Bei der verspäteten Ausreise aus der Schw eiz handle es sich lediglich um ei- nen geringfügigen Verstoss gegen ausländerrechtliche Vorschriften und nicht um eine grobe Zuw iderhandlung. Ferner sei der Vorw urf der U ner- w ünschtheit aus vorsorglich arm enrechtlichen G ründen völlig aus der Luft gegriffen und entbehre jeglicher G rundlage. Sie hätten sich in der Vergan- genheit diesbezüglich nichts zuschulden kom m en lassen. D . M it Zw ischenverfügung vom 21. Juni 2005 lehnte der dam als zuständige Beschw erdedienst des EJPD das von den R ekurrentinnen gestellte G e- such um W iederherstellung der aufschiebenden W irkung der Beschw erde ab. E. D ie Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehm lassung vom 31. August 2005 die Abw eisung der Beschw erde. D abei verw eist sie insbesondere auf die R apporte der Kantonspolizei Zürich vom 4. April 2005 und die Strafverfü-3 gungen des Statthalteram tes Bülach vom 17. M ai 2005. F. D ie Beschw erdeführerinnen halten in der R eplik vom 15. Septem ber 2005 an ihrer Beschw erde vollum fänglich fest. Auf die einzelnen Vorbringen w ird, sow eit rechtserheblich, in den Erw ä- gungen eingegangen. D as B undesverw altungsgericht zieht in Erw ägung: 1. Verfügungen des BFM betr. Einreisesperre unterliegen der Beschw erde an das Bundesverw altungsgericht (Art. 20 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 26. M ärz 1931 über Aufenthalt und N iederlassung der Ausländer [AN AG , SR 142.20] i.V.m . Art. 31 ff. des Verw altungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VG G , SR 173.32]). Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Verw altungsgerichtsgesetzes bereits beim EJPD hängige R echtsm ittelver- fahren w erden vom Bundesverw altungsgericht übernom m en. D ie Beurtei- lung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht (vgl. Art. 53 Abs. 2 VG G ). D as U rteil ist endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [SR 173.110]). G em äss Art. 37 VG G richtet sich das Verfah- ren nach dem Bundesgesetz vom 20. D ezem ber 1968 über das Verw al- tungsverfahren (Vw VG , SR 172.021). 2. D ie Beschw erdeführerinnen sind als Adressatinnen der angefochtenen Einreisesperren zur Beschw erdeführung legitim iert; auf die frist- und form - gerecht eingereichte Beschw erde ist einzutreten (Art. 48 ff. Vw VG ). 3. Aus prozessökonom ischen G ründen rechtfertigt es sich, die beiden R e- kursverfahren zu vereinigen, zum al die Anfechtung beider Einreisesperren in einer Beschw erdeeingabe erfolgte. 4. M it Beschw erde an das Bundesverw altungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Ü berschreitung oder M issbrauch des Er- m essens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb- lichen Sachverhaltes sow ie die U nangem essenheit gerügt w erden (Art. 49 Vw VG ). D as Bundesverw altungsgericht w endet im Beschw erdeverfahren das Bundesrecht von Am tes w egen an. Es ist gem äss Art. 62 Abs. 4 Vw VG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Be- schw erde auch aus anderen als den geltend gem achten G ründen gut- heissen oder abw eisen. M assgebend ist grundsätzlich die Sach- und R echtslage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2 des in BG E 129 II 215 teilw eise publizierten U rteils 2A.451/2002 vom 28. M ärz 2003). 5. G em äss Artikel 13 Absatz 1 kann die eidgenössische Behörde über uner- w ünschte Ausländer die Einreisesperre verhängen. Sie kann ferner, jedoch für höchstens drei Jahre, eine Einreisesperre über solche Ausländer ver- hängen, die sich grobe oder m ehrfache Zuw iderhandlungen gegen frem - denpolizeiliche oder andere gesetzliche Bestim m ungen und gestützt dar- auf erlassene behördliche Verfügungen haben zuschulden kom m en las- sen. W ährend der Einreisesperre ist dem Ausländer jeder G renzübertritt 4 ohne ausdrückliche Erm ächtigung der verfügenden Behörde untersagt. 5.1 G estützt auf den Tatbestand von Satz 2 der vorgenannten N orm (grobe oder m ehrfache Zuw iderhandlungen gegen frem denpolizeiliche oder ande- re gesetzliche Bestim m ungen) kann eine Fernhaltem assnahm e verhängt w erden, w enn der Ausländer objektiv gegen frem denpolizeiliche Vorschrif- ten verstossen hat und ihm sein G esetzesverstoss zum Vorw urf gereicht. Als grob im Sinne von Art. 13 Abs. 1 Satz 2 AN AG ist eine Zuw iderhand- lung gegen frem denpolizeiliche Bestim m ungen – unabhängig vom Ver- schulden des Ausländers – im m er dann zu qualifizieren, w enn sie zentrale, für das Funktionieren der frem denpolizeilichen O rdnung w ichtige Bereiche berührt (Entscheide des EJPD vom 18. N ovem ber 1998 und 24. August 1998, publiziert in Verw altungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 63.38 und 63.2). 5.2 Ausländische Staatsangehörige sind zur Anw esenheit in der Schw eiz be- rechtigt, w enn sie über eine Aufenthalts- oder N iederlassungsbew illigung verfügen, oder w enn sie keiner solchen bedürfen. D em zufolge hält sich ein Ausländer rechtsw idrig in der Schw eiz auf, w enn seine Anw esenheit nicht durch das G esetz oder durch eine individuelle Bew illigung erlaubt ist. Für die Einreise in die Schw eiz benötigt ein ausländischer Staatsangehöri- ger einen gültigen R eisepass und ein Visum , es sei denn, er gehöre einer von diesen Verpflichtungen befreiten Personengruppe an (Art. 2, Art. 3 und Art. 4 der Verordnung über Einreise und Anm eldung von Ausländerinnen und Ausländern [VEA, SR 142.211]). Serbische Staatsangehörige w ie die Beschw erdeführerinnen gehören indessen nicht zu diesen insow eit favori- sierten Personengruppen. 6. D er den Beschw erdeführerinnen vorgew orfene Sachverhalt (illegaler Auf- enthalt von 18 Tagen nach Ablauf der in den Visa bew illigten Aufenthalts- dauer) ist unbestrittenen. Sie bestreiten lediglich, dass es sich dabei um eine grobe Zuw iderhandlung gegen frem denpolizeiliche Vorschriften hand- le. Von einem geringfügigen Verstoss könnte allenfalls dann ausgegangen w erden, w enn R echtfertigungsgründe (beispielsw eise in Form eines N ot- stands) vorliegen w ürden. In ihrer R echtsm itteleingabe m achen die Be- schw erdeführerinnen beiläufig geltend, sie seien „aufgrund von fam iliären G egebenheiten“ daran gehindert w orden, rechtzeitig auszureisen. D er blo- sse, nicht w eiter reflektierte H inw eis ist nun aber nicht geeignet, um als R echtfertigungsgrund für die M issachtung elem entarer frem denpolizeili- cher Vorschriften gelten zu können. Kom m t hinzu, dass die Beschw erde- führerinnen solche H inderungsgründe bei ihrer Anhaltung offenbar noch nicht geltend gem acht hatten. Im R apport der Kantonspolizei ist vielm ehr die R ede davon, sie hätten sich um die m axim al zulässige Aufenthaltsdau- er nicht geküm m ert bzw . seien davon ausgegangen, sie könnten sich län- ger in der Schw eiz aufhalten. D ie solcherm assen offensichtlich nachge- schobene Schutzbehauptung erklärt auch nicht, w eshalb sich die Be- schw erdeführerinnen nicht bei der dafür zuständigen Frem denpolizeibe- hörde um eine Verlängerung ihrer Visa bem ühten. D er Einw and der Be- schw erdeführerinnen, w onach sie nie die Absicht gehabt hätten, sich dau-5 ernd in der Schw eiz aufzuhalten oder hier eine Erw erbstätigkeit aufzuneh- m en, ändert an diesen Feststellungen nichts. Adm inistrativm assnahm en auf dem G ebiete des Frem denpolizeirechts die- nen gerade dazu, der öffentlichen O rdnung unbesehen subjektiver Bew eg- gründe für eine M issachtung zum D urchbruch zu verhelfen und Ausländer zur sorgfältigen R espektierung einschlägiger N orm en anzuhalten. D er ille- gale Aufenthalt der Beschw erdeführerinnen von 18 Tagen ist zw eifellos geeignet, jede frem denpolizeiliche O rdnung in em pfindlicher W eise zu stö- ren. In casu ist denn die Vorinstanz – auch im Einklang m it der von den Beschw erdeführerinnen angerufenen publizierten R echtsprechung des EJPD – zu R echt vom Tatbestand der groben Zuw iderhandlung gegen frem denpolizeiliche Bestim m ungen ausgegangen, w eshalb die Vorausset- zungen für die Verhängung einer Einreisesperre gestützt auf Art. 13 Abs. 1 Satz 2 AN AG erfüllt sind. 7. D ie Vorinstanz geht in ihren Verfügungen ferner vom R isiko der Arm enge- nössigkeit aus und schliesst daraus auf eine U nerw ünschtheit (vgl. Art. 13 Abs. 1 erster Satz AN AG ). 7.1 Tatsächlich können arm enrechtliche G ründe eine Fernhaltem assnahm e rechtfertigen und zw ar dann, w enn die W ahrscheinlichkeit besteht, der be- treffende Ausländer verfüge nicht über ausreichende finanzielle M ittel, auf die er im Bedarfsfall unverzüglich zurückgreifen könnte. Es besteht dann die G efahr, dass er von der öffentlichen Fürsorge unterstützt w erden m uss oder versucht sein könnte ohne Bew illigung ein Erw erbseinkom m en zu er- zielen, respektive auf andere unerlaubte W eise zu G eldm itteln zu gelan- gen. O b eine Polizeigefahr im dargelegten Sinne besteht, lässt sich natur- gem äss nur in Form einer Prognose beurteilen, die sich auf das bisherige Verhalten des Ausländers abstützt. In diesem Sinne gelten Ausländer als "unerw ünscht", deren Verhalten in der Vergangenheit darauf schliessen lässt, dass sie nicht w illens oder nicht fähig sind, sich in die geltende O rd- nung einzufügen, und deren Fernhaltung daher im öffentlichen Interesse liegt (vgl. VPB 61.1, 60.4, 58.53 sow ie PETER SU LG ER BÜ EL, Vollzug von Fernhalte- und Entfernungsm assnahm en gegenüber Frem den nach dem R echt des Bundes und des Kantons Zürich, D iss. Zürich 1984 = Europäi- sche H ochschulschriften, R eihe II, R echtsw issenschaft, Bd. 352, Bern usw . 1984, S. 79 f., m it w eiteren N achw eisen). 7.2 Aus den Akten ergibt sich, dass die Beschw erdeführerinnen bei ihrer ver- späteten Ausreise m ittellos angetroffen w urden, w eshalb ihnen kein Bus- sendepositum abgenom m en w erden konnte (vgl. R apporte der Kantonspo- lizei Zürich vom 4. April 2005). D adurch ergeben sich – entgegen den Vor- bringen der Beschw erdeführerinnen – auch für den Fall einer erneuten Einreise in die Schw eiz sehr w ohl konkrete Anhaltspunkte für eine Polizei- gefahr im oben erw ähnten Sinne, zum al die vom jew eiligen G astgeber im Visum sverfahren zu stellende finanzielle G arantie zeitlich und in ihrer H öhe begrenzt ist. Som it steht fest, dass die Beschw erdeführerinnen auch den Fernhaltegrund der U nerw ünschtheit nach Art. 13 Abs. 1 Satz 1 AN AG gesetzt haben.6 8. Es bleibt zu prüfen, ob die Einreisesperren dem G rundsatz nach sow ie von ihrer D auer her in richtiger Ausfüllung des Erm essens ergangen und ange- m essen sind. M assgebliche G esichtspunkte für die Erm essensausübung sind die Besonderheiten des rechtsw idrigen Verhaltens, die persönlichen Verhältnisse der Verfügungsbelasteten sow ie eine w ertende G ew ichtung öffentlicher und privater Interessen (vgl. R EN É A. R H IN O W / BEAT KR ÄH EN M AN N , Schw eizerische Verw altungsrechtsprechung, Ergänzungsband zur 5. und 6. Auflage von M AX IM BO D EN / R EN É A. R H IN O W , Basel und Frankfurt a.M . 1990, N r. 67, S. 211 f., m it H inw eisen). 8.1 D as generalpräventiv m otivierte öffentliche Interesse daran, die frem den- polizeiliche O rdnung gegenüber den fehlbaren Beschw erdeführerinnen zu schützen, ist gew ichtig, w as sich ohne w eiteres aus den vorstehenden Er- w ägungen ergibt. D ie Ü berschreitung eines für 60 Tage bew illigten Be- suchsaufenthaltes um 18 Tage ist nicht zu bagatellisieren. H inzu kom m t das begründete R isiko, die Beschw erdeführerinnen könnten bei w eiteren Einreisen der öffentlichen H and (erneut) zur Last fallen. D em gegenüber steht einzig das private Interesse der Beschw erdeführerinnen an Besu- chen ihres Sohnes bzw . Bruders in der Schw eiz. Abgesehen davon, dass solche fam iliären Kontakte auch anders gepflegt w erden können (z.B. durch R eisen des Sohnes bzw . Bruders ins H eim atland der Beschw erde- führerinnen), ist die Einreisesperre – w ie die Vorinstanz in ihrer Vernehm - lassung zutreffend dargelegt hat – nicht als absolutes Einreiseverbot aus- gestaltet. Sie stellt vielm ehr ein Einreiseverbot m it Bew illigungsvorbehalt dar. D ie zuständige Behörde kann die W irkungen der Einreisesperre auf begründetes G esuch hin für begrenzte Zeit und zu bestim m ten Zw ecken aussetzen (die sog. Suspension der Einreisesperre; vgl. Art. 13 Abs. 1 letzter Satz AN AG ). D er m assnahm ebelastete Ausländer w ird durch die Einreisesperre m it anderen W orten von den allgem ein geltenden Einreise- bestim m ungen ausgenom m en und einem besonderen, w enn auch stren- gen Kontrollregim e in Bezug auf Einreise, die D auer und den Zw eck des Aufenthaltes unterstellt. 8.2 Eine Abw ägung der gegenläufigen Interessen des G em einw esens einer- seits sow ie der Beschw erdeführerinnen anderseits führt som it zum Ergeb- nis, dass sich die Einreisesperren als solche w ie auch von der verfügten D auer her (drei Jahre) als verhältnism ässige und angem essene M assnah- m en zum Schutz der öffentlichen O rdnung und Sicherheit erw eisen. 9. Aus diesen Erw ägungen ergibt sich, dass die angefochtenen Verfügungen im Lichte von Art. 49 Vw VG nicht zu beanstanden sind. D ie Beschw erde ist daher abzuw eisen. 10. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind den Beschw erdeführerinnen die Kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 Vw VG in Verbindung m it Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des R eglem ents vom 11. D ezem ber 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverw altungsgericht [VG KE, SR 173.320.2]).7 D em nach erkennt das B undesverw altungsgericht: 1. D ie Beschw erde w ird abgew iesen. 2. D ie Verfahrenskosten von Fr. 900.-- w erden den Beschw erdeführerinnen auferlegt. Sie sind durch den am 16. August 2005 geleisteten Kostenvor- schuss gleicher H öhe gedeckt. 3. D ieses U rteil w ird eröffnet: - den Beschw erdeführerinnen (eingeschrieben) - der Vorinstanz (eingeschrieben; Akten R ef-N r. ....... und ....... zurück) D er vorsitzende R ichter: D er G erichtsschreiber: Andreas Trom m er R udolf G run Versand am :