2000 - 0359 1341 00.095 Message concernant la loi fédérale sur l’application de sanctions internationales du 20 décembre 2000 Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Nous avons l’honneur de vous soumettre, par le présent message, un projet de loi fédérale sur l’application de sanctions internationales (Loi sur les embargos, LEmb) en vous proposant de l’adopter. Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 20 décembre 2000 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Adolf Ogi La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz1342 Condensé A l’heure actuelle, les sanctions internationales de type non militaire appliquées par la Suisse – telles que les mesures d’embargo économique adoptées à l’encontre de l’Irak – font l’objet d’ordonnances directement fondées sur la Constitution. Le Conseil fédéral commente toujours ces mesures dans ses rapports sur la politique économique extérieure. Etant donné que les ordonnances relatives aux embargos contiennent également des dispositions régissant le traitement de données person- nelles et qu’à l’avenir, les infractions seront, tout comme chez nos voisins, passibles de peines d’emprisonnement, le cadre d’une loi formelle devient une n écessité. Le projet de loi fédérale sur l’application de sanctions internationales (Loi sur les embargos, LEmb) tient compte de ces exigences. Le présent projet de loi ne remet pas en cause la compétence du Conseil fédéral de décider sur la participation de la Suisse à des sanctions internationales, compétence qui s’appuie directement sur la Constitution fédérale (art. 184 Cst.). La nouvelle loi fédérale constitue la base légale permettant de mettre en œuvre en Suisse, le cas échéant, les sanctions internationales non militaires destinées à faire respecter le droit international public, que l’ONU, l’OSCE ou les principaux parte- naires commerciaux de la Suisse, en particulier l’UE et ses Etats membres, ont décrétées. Ces sanctions peuvent porter en particulier sur le trafic des marchandi- ses, des services, des paiements, des capitaux, sur la circulation des personnes et sur les échanges scientifiques, technologiques et culturels. Le Conseil fédéral de- meure compétent, comme jusqu’à aujourd’hui, pour décider de telles interventions, avant tout sous forme d’interdictions, d’obligation de demander une autorisation ou de renseigner. Les prescriptions réglant respectivement la surveillance, le contrôle et l’exécution se f ondent très largement sur les dispositions analogues de la loi fédérale sur le contrôle des biens (LCB) et de la loi fédérale sur le matériel de guerre (LFMG). La loi impose donc à tous ceux qui sont concernés par les mesures de coercition un devoir de renseigner et de tolérer des contrôles. Dans la mesure où l’exécution l’exige, les autorités fédérales peuvent traiter des données personnelles. De plus, le texte légal contient des dispositions pénales et régit l’entraide adminis- trative en Suisse ainsi que l’entraide administrative et judiciaire entre les autorités suisses et étrangères. A cet égard, la loi sur les embargos s’écarte sur certains points des dispositions de la LCB et de la LFMG, pour tenir compte de ses buts spécifiques. En soi, la loi est de nature technique; elle ne contient ni prescriptions relevant du droit de la neutralité, ni dispositions portant sur la politique de neutralité. Elle ne préjuge pas d’une éventuelle adhésion de la Suisse à l’ONU, pas plus qu’elle ne fournit de référence à la question de la qualité de membre de l’UE. Il s’agit d’une loi-cadre qui donne au Conseil fédéral le moyen d’arrêter des mesures permettant d’appliquer, en fonction de la situation et sur la base de règles adéquates en ma- tière de contrôle et d’exécution, des sanctions décrétées à l’échelle internationale.1343 Message 1 Partie générale 1.1 Point de la situation 1.1.1 Rétrospective Depuis 1990, la Suisse participe à titre autonome à des sanctions non militaires mises en œ uvre par l’Organisation des Nations Unies (ONU) (cf. ch. 11.1 du rapport sur la politique économique extérieure 90/1+2; FF 1991 I 293). Aux termes de l ’art. 39 de la Charte des Nations unies du 26 juin 1945, le Conseil de s écurité constate l’existence d ’une menace contre la paix, d ’une rupture de la paix ou d ’un acte d’agression. Il peut alors prendre entre autres des mesures conform ément à l’art. 41, c’est à dire des sanctions n ’impliquant pas l ’emploi de la force arm ée, qui affectent surtout les relations économiques et les moyens de communication. Ces sanctions économiques de l ’ONU visent ceux qui violent le droit ou troublent la paix; elles servent à faire respecter et appliquer le droit international public, notamment les droits de l ’homme. Elles ont pour but d ’amener le pays concern é à adopter le com- portement souhaité par l ’ensemble des Etats, en d ’autres termes à cesser de mettre en danger la s écurité internationale et la paix. Sur le mod èle de telles sanctions prises par l ’ONU envers certains Etats, la Suisse a d écrété des mesures dites d’embargo, de nature économique avant tout. De telles interventions consistent en des restrictions discriminatoires en mati ère d’importation ou d’exportation de biens, de technologies, de capitaux ou de prestations de services à l ’égard d ’un pays ou d’un groupe d ’Etats; ces restrictions ont pour but d ’amener, pour des motifs politi- ques, les pays qui en sont frapp és, à un comportement d éterminé1. L’adoption de ce genre de mesures en Suisse s ’appuie directement sur la Constitution f édérale (or- donnances directement fond ées sur la Constitution). Tant que les sanctions de l’ONU portaient seulement sur le mat ériel de guerre et les biens d ’équipement mili- taires, la Suisse n’a pas édicté d’ordonnance d’embargo spéciale, étant donné que les exportations de ces biens pouvaient être refusées en application de la loi sur le mat é- riel de guerre (RS 514.51) et de la loi sur le contr ôle des biens (RS 946.202) (dans le cas, par ex., de la Somalie et du Lib éria). C ’est en 1998 que, pour la premi ère fois, la Suisse a particip é à des sanctions économiques d écidées en dehors de l’ONU, en l ’occurrence celles de l ’UE à l ’encontre de la R épublique f édérale de Yougoslavie. La participation de la Suisse à des mesures non militaires est conforme aux principes de la politique de neutralit é présentés dans le rapport du Conseil f édéral sur la neu- tralité du 29 novembre 1993 2 et elle a fait la preuve de son efficacit é. Le droit de la 1 Cf. Ipsen K., V ölkerrecht, 4e édition, Munich, 1999, p. 593 2 FF 1994 I 200. Dans ce rapport est mentionné au sujet du système de sanctions onusien que la Suisse – qu’elle soit ou non membre de l’ONU – devrait se conformer au devoir de la solidarité internationale et soutenir l’ONU lorsque cette dernière prend unanimement les mesures prévues dans sa Charte contre l’Etat qui viole le droit (ch. 412 du rapport). Le Conseil fédéral est en principe prêt à participer également aux sanctions économiques décidées en dehors des Nations Unies; il est prêt, après une pesée des intérêts, à décider dans chaque cas si chaque fois notre non-participation ou notre participation aux sanc- tions servira au rétablissement à une situation conforme au droit international et à la pro- tection des intérêts suisses (ch. 42 du rapport).1344 neutralité ne voit en principe aucune incompatibilit é entre neutralit é et participation à des sanctions économiques3. Participer à des sanctions largement approuv ées sur le plan international sert les int érêts de la politique ext érieure de la Suisse, ax ée sur le respect du droit international public et des valeurs humanitaires. Le Conseil f édé- ral tient compte d’autres éléments, avant de décider des sanctions, à savoir la solida- rité avec la communauté internationale et la nécessité de s’opposer aux violations du droit. 1.1.2 Nécessité du projet La présente loi n ’ouvre pas le d ébat sur la politique du Conseil f édéral en mati ère d’embargo ni sur sa comp étence de d écider sur la participation de la Suisse à des sanctions internationales, comp étence qui s ’appuie directement sur la Constitution fédérale (art. 184 Cst.). Pour que les mesures d ’embargo d écidées par le Conseil fédéral soient efficaces, il faut un cadre p énal ad équat (qui inclut la peine d’emprisonnement) et s ’agissant de l ’exécution, le traitement de donn ées person- nelles sensibles peut se r évéler inévitable. Le montant de la peine pr évue ainsi que les dispositions pénales liées à la protection des données requièrent la création d’une loi au sens formel du terme. – Cadre pénal plus strict Les poursuites de droit p énal administratif ont montr é que pour emp êcher des contrats fictifs destin és à contourner la loi et renforcer en cons équence l’efficacité de la pr évention g énérale, il fallait renforcer le cadre des sanc- tions pénales, c’est-à-dire adapter les sanctions à celles des autres pays, li- mitrophes ou non. La peine inflig ée pour des infractions à l’embargo est de sept ans de privation de liberté en Angleterre, de six ans en Espagne, de cinq ans en Allemagne, en France, en Belgique et au Portugal, de quatre ans en Suède et de deux ans au Danemark, en Irlande, en Gr èce et aux Pays-Bas. Aux USA, elle est même de dix ans d’emprisonnement. Selon la jurisprudence du Tribunal f édéral, toute peine privative de libert é nécessite, à titre d ’atteinte caractérisée à la libert é personnelle, une base l é- gale formelle, alors que pour d ’autres sanctions p énales, une ordonnance respectant les limites fix ées par la Constitution et la loi suffit (ATF 118 Ia 305 cons. 7 a, p. 318 ss et 112 I a 107 cons. 3 b, p. 112 ss). Dans les ordon- nances directement fondées sur l’art. 102, ch. 8, ancienne cst., (aujourd ’hui: art. 184 Cst.) peuvent être inscrites des dispositions p énales qui pr évoient des peines dont sont passibles les contraventions (arr êts ou amende), pour autant que cela soit indispensable à l ’application d ’interdictions et de res- trictions d écrétées conform ément à la Constitution (arr êt non publi é de la cour de cassation du 9 mai 1996 dans l ’affaire B. contre BE, dont des ex- traits ont été publiés dans la revue «Plädoyer» 4/96, p. 64 ss). En cas de be- soin, le Conseil f édéral pourrait m ême instituer des peines d ’emprison- nement, dans le cadre de ces ordonnances qui prennent temporairement la place de lois formelles; encore faudrait-il que ce type de sanctions soit adapté à l’importance attachée à l’inobservation des injonctions et des inter- dictions émises. Mais si notre exécutif fédéral prévoyait des peines de prison 3 Rapport du 29 nov. 1993 sur la neutralit é; FF 1994 I 200 (ch. 42).1345 dans une ordonnance directement fond ée sur la Constitution, il lui faudrait néanmoins créer le plus rapidement possible une base l égale qui soit une loi formelle (ATF 123 IV cons. 3d, page 38). – Protection des données La loi f édérale du 19 juin 1992 sur la protection des donn ées (LPD; RS 235.1) fixe à l’art. 17, al. 2, des exigences qualifi ées pour le traitement de données sensibles et de profils de personnalit é. Le traitement de ce genre d’informations est subordonn é à l ’existence d ’une loi au sens formel du terme4, qui pr évoie expressément cette possibilit é. Afin de pouvoir prendre en compte à bref d élai les besoins qui surviennent, le Conseil f édéral peut certes autoriser au cas par cas le traitement de données sensibles et de profils de personnalité. Mais comme les ordonnances régissant les embargos ne sont pas des cas particuliers, il faut, pour cette seule raison d éjà, créer une nou- velle base l égale formelle à cet effet. De plus, les donn ées à recenser con- tiennent également des indications tirées de procédures du droit p énal admi- nistratif, en particulier des condamnations, ou d ’avis portant sur des soup- çons d ’infractions. Ces informations sont des donn ées sensibles selon l’art. 3, let. c, LPD, dont le traitement n ’est en principe autoris é qu’à condi- tion qu’une loi le prévoie expressément (art. 17, al. 2, LPD). – Uniformisation des conditions-cadre Dans les ordonnances relatives aux embargos adopt ées jusqu’à ce jour – et encore en vigueur pour une partie d ’entre elles – figurent diverses disposi- tions, notamment en matière de protection des donn ées, de collaboration en- tre autorit és et de peines. La loi propos ée ici rendra uniformes ces condi- tions-cadre. Ainsi s ’appliqueront les m êmes dispositions-cadre pour toutes les ordonnances qui seront fondées sur la présente loi. 1.2 Les mesures d’embargo prises par la Suisse depuis 1990 Depuis 1990, la Suisse participe de fa çon autonome à des sanctions non militaires ou économiques décidées par l’ONU5. A l’appui des d écisions analogues de l ’ONU qui trouvent leur fondement dans le chapitre VII de la Charte des Nations Unies (FF 1982 I 505) et sont juridiquement contraignantes pour les membres de cette organi- sation, le Conseil f édéral, compte tenu de sa comp étence fondée directement sur la Constitution fédérale de prendre de telles mesures, a pris depuis lors, de fa çon auto- 4 Il est aussi question de la n écessité de régler par une loi fédérale les mesures d’embargo dans le message du 25 août 1999 concernant la création et l’adaptation des bases légales nécessaires au traitement de données personnelles (FF 1999 8381 ch. 271). 5 Durant la p ériode antérieure à 1990, l’ONU a pris, depuis sa fondation, des sanctions contre la Rhodésie et l’Afrique du Sud exclusivement. La Suisse a décrété, à l’encontre de ces pays, un embargo sur l’armement. En outre, en ce qui concerne la Rhodésie, elle y a ajouté d’autres mesures (entre autres, pour les importations, le courant normal). Eu égard aux sanctions de l’ONU contre l’Afrique du Sud, qui ne se fondent pas sur le cha- pitre VII de la Charte de l’ONU, elle a pris des mesures pour ne pas tirer avantage des embargos de l’ONU. – Cf. Rapport du 29 juin 1977 sur les relations de la Suisse avec les Nations Unies et leurs organisations spéciales pour les années 1972–1976; FF 1997 II 781 ss; cf. la réponse du Conseil fédéral du 29 septembre 1997 à la question ordinaire 97.1031 (Hollenstein); BO 1997 N 2332 ss.1346 nome, des sanctions économiques contre les Etats suivants: Irak, Libye, Yougoslavie (Serbie et Monténégro ainsi que les régions de Bosnie et Herzégovine contrôlées par les Serbes), Haïti, Sierra Leone, UNITA (Angola), les Talibans (Afghanistan) et – en ce qui concerne le mat ériel de guerre – la Yougoslavie encore (R épublique fédérale de Yougoslavie et R épublique de Serbie). En 2000, la Suisse a particip é aux sanc- tions financières de l’UE à l’encontre des membres du gouvernement, de l ’armée et des forces de sécurité du Myanmar (Birmanie). Se référant au rapport sur la neutralit é de 1993 6, dans lequel il se d éclarait en prin- cipe disposé à participer également, le cas échéant et moyennant pes ée des int érêts en présence, à des sanctions économiques hors du cadre de l ’ONU, le Conseil f édé- ral a adopt é pour la premi ère fois, en 1998, de telles mesures envers la R épublique fédérale de Yougoslavie 7, apr ès que l ’UE avait d écrété elle-même des mesures de coercition similaires. Au cours des derni ères ann ées, l’orientation des sanctions a chang é. Alors qu ’elle infligeait des restrictions économiques globales à l’Irak (1990) et à la Yougoslavie (Serbie et Mont énégro) (1992), l ’ONU a gel é pour la premi ère fois et de mani ère ciblée, s’agissant d’Haïti (1994), les avoirs des officiers de l ’armée haïtienne et de leur proche parent é; en réalité, l’organisation a agi sur la base d ’une simple recom- mandation. En règle générale, on distingue à titre de sanctions internationales les embargos sur les armements, les embargos sur le commerce et les services ainsi que les sanctions financières. A cela s ’ajoutent des mesures dans le domaine de la circulation des voyageurs et des interventions dans le secteur des échanges scientifiques, techno- logiques et culturels. 1.2.1 Embargos sur les armements Au nombre des sanctions économiques figurent en particulier les interdictions de livrer des armes, généralement liées à celles qui concernent des biens d ’équipements militaires. Lorsque les sanctions économiques se limitent exclusivement à un em- bargo sur les armes et les équipements, la Suisse n ’a pas besoin de recourir à l’instrument des ordonnances sp éciales régissant les embargos, car les lois d étermi- nantes en la mati ère permettent d éjà la mise en œ uvre de telles interdictions. Ainsi ont pu être refusées, jusqu’à l’annulation de la LF du 30 juin 1972 8 sur le mat ériel de guerre (31 mars 1998), des demandes d ’exportation de matériel de guerre dont la livraison était destinée à des Etats soumis à des sanctions. Cela a été généralement possible parce que les crit ères de l’art. 11 de la loi étaient remplis. Les demandes de permis d’exportation pouvaient être rejetées lorsque les biens étaient destinés à des régions o ù un conflit arm é r égnait, mena çait d ’éclater ou lorsque existaient des tensions dangereuses, de quelque nature que ce soit. Selon l ’art. 25 de la loi du 13 décembre 1996 9 sur le mat ériel de guerre, le Conseil f édéral peut d écider qu’aucune autorisation ne sera octroy ée pour l ’exportation à destination d ’un pays 6 Rapport du 29 nov. 1993 sur la neutralit é; FF 1994 I 200. 7 Ordonnance du 1 er juillet 1998 instituant des mesures à l’encontre de la République fédérale de Yougoslavie (RO 1998 1845), remplacée par l’ordonnance du 23 juin 1999 (RO 1999 2224). 8 RO 1973 108 9 RS 514.511347 ou d’un groupe d’Etats déterminés, dans le souci de tenir compte de d écisions de la communauté internationale. S’agissant de biens d ’armement non couverts par la loi sur le mat ériel de guerre et qui pourraient être soumis à un embargo d écrété par l ’ONU (p. ex. des avions d’entraînement militaire), le Conseil f édéral peut se r éférer à la Loi du 13 d écembre 199610 sur le contr ôle des biens. Selon l ’art. 6, al. 2, de cette loi, les autorisations «seront également refus ées si les Nations Unies ou certains Etats qui, comme la Suisse, participent à des mesures internationales de contr ôle des exportations, inter- disent l’exportation de tels biens et si les principaux partenaires commerciaux de la Suisse s’associent à ces mesures d’interdiction.» 1.2.2 Embargos sur le commerces et les services Les embargos sur les relations commerciales interdisent l ’importation, la livraison, la vente et le transport de marchandises à destination d ’un pays déterminé ainsi que toute activit é d ’intermédiaire y relative, «afin d ’amener l ’Etat sanctionn é, par la privation de biens économiques, à un comportement souhait é11.» Ce genre d ’inter- dictions est le plus souvent li é à d ’autres embargos portant sur des prestations de services ciblées et, en partie également, à des sanctions financi ères. Les embargos sur les relations commerciales peuvent couvrir la totalit é du commerce, comme dans le cas de l ’Irak, ou peuvent consister en des embargos partiels comme dans l’exemple de la Libye, o ù seuls des biens sp écifiques sont touch és, en particulier ceux qui représentent des sources de revenu importantes pour les r égimes concernés, ou ceux dont les Etats en question dépendent d’une autre manière. Les embargos sur le commerce et les services ordonnés par le Conseil fédéral depuis 1990 sont décrits ci-après. 1.2.2.1 Irak Après l’invasion du Koweït par l’Irak a été adoptée, en application de la R ésolution 661 du Conseil de s écurité de l’ONU, l’ordonnance (toujours en vigueur) du 7 ao ût 199012 instituant des mesures économiques envers la R épublique d ’Irak. Le com- merce avec ce pays, notamment l ’exportation et l ’importation ainsi que le transit de marchandises d’origine irakienne et leur acheminement sont interdits 13. Des excep- tions à l ’embargo sont possibles, en particulier pour l ’exportation et le transit de marchandises à des fins médicales ou humanitaires ainsi que de denr ées alimentaires lorsque la situation est exceptionnelle sur le plan humanitaire ou en pr ésence de cas de rigueur. Avec la modification du 16 octobre 1991 de l ’ordonnance14, l’embargo a également été lev é en ce qui concerne le commerce de marchandises provenant 10 RS 946.202 11 Cf. ch. 42 du «Rapport sur la neutralité» du Conseil fédéral, loc. cit. 12 RO 1990 1316; RS 946.206 13 Jusqu ’au 10 mars 1991, les mesures d’embargo étaient également applicables à l’Etat occupé par l’Irak, à savoir le Koweït. Le Conseil fédéral avait publié le 10 août 1990 une ordonnance spéciale dans le but de protéger les valeurs patrimoniales du Koweït en Suisse (RO 1990 1341), ordonnance qui a été annulée le 11 mars 1991 (RO 1991 788). 14 RO 1991 22101348 d’Irak et destiné au financement de biens humanitaires. Mais la disposition en ques- tion n’a commencé à porter ses fruits qu ’à la fin de 1996, lorsque l ’ONU a permis à l’Irak de reprendre d ’une façon limitée ses exportations de p étrole dans le cadre du programme «Pétrole contre nourriture » (pour une contre-valeur de 2 milliards de dollars par semestre). Afin d ’autoriser des firmes suisses à participer à ce pro- gramme, l ’ordonnance a subi une nouvelle modification 15. Le Conseil f édéral a décidé que le p étrole exporté d’Irak, ainsi que des connaissements, d ’autres docu- ments et paiements en relation avec les exportations de p étrole autorisées par l’ONU ne pouvaient être mis sous séquestre, ni constitués en gage. En outre, des exceptions ont été rendues possibles pour l ’exportation de marchandises et la fourniture de services en rapport avec le commerce autoris é de p étrole. Il s ’agissait de permettre de la sorte à des firmes suisses de participer aux travaux de remise en état des pipe- lines conduisant le pétrole d’Irak en Turquie. 1.2.2.2 Libye En ce qui concerne la Libye, le Conseil fédéral a d’abord interdit en date du 15 avril 199216, suivant en cela le mod èle de la R ésolution 748 du Conseil de s écurité de l’ONU, le trafic a érien en provenance et à destination de la Libye; d ’autre part, il a interdit l’exécution de travaux d’entretien sur des aéronefs qui sont utilisés en Libye ou au profit de ce pays. De plus a été frappée d’interdiction l ’exportation de biens d’armement ou de mat ériel y afférent ainsi que de marchandises destin ées à la pro- duction de tels biens. Ont également été prohibés l’assistance technique, le soutien et la formation dans le domaine des biens d ’armement. Ces mesures étaient en rap- port avec les attentats perp étrés contre un avion de la PANAM au-dessus de l’Ecosse et contre un appareil de la société française UTA, qui survolait le Niger. On voulait ainsi contraindre la Libye à livrer les auteurs de ces actes terroristes. Comme ce pays se refusait malgré tout à le faire, l’ONU a renforcé ses sanctions. Se fondant sur cette aggravation des mesures, le Conseil f édéral adoptait le 12 janvier 1994 17 une ordonnance concernant des mesures à l’encontre de la Libye, mesures qui ajou- taient des sanctions financi ères aux mesures d éjà prises et emp êchaient, en mati ère de commerce, l ’exportation de certains biens d ’équipement dans le domaine du pétrole et du gaz naturel. Après que les auteurs présumés ont été livrés aux Pays-Bas en avril 1999, la Suisse aussi a levé les mesures en question18. 1.2.2.3 Yougoslavie (Serbie et Monténégro) A l’encontre de la Yougoslavie (Serbie et Mont énégro) et d ’autres régions contr ô- lées par les Serbes, le Conseil f édéral a également appliqué, de façon autonome, des mesures contenues dans son ordonnance du 3 juin 1992 19 en application de la R é- solution 757 du Conseil de s écurité. Comme les sanctions économiques de l’ordon- nance du 3 octobre 1994 20, elles étaient analogues à celles qui avaient d éjà été déci- 15 RO 1996 1995 16 RO 1992 958 17 RO 1994 108 18 RO 1999 1544 19 RO 1992 1203 20 RO 1994 6391349 dées à propos de l’Irak. De surcroît, la fourniture de services en faveur de la Yougo- slavie, tout trafic a érien avec ce pays et l ’exécution de travaux d ’entretien sur des aéronefs yougoslaves ont été interdits. Ici aussi, les biens destin és à des activit és humanitaires ont été exclus de l’embargo. 1.2.2.4 Haïti S’agissant d’Haïti, le Conseil de s écurité de l ’ONU a également ordonn é, dans sa Résolution 917, un embargo commercial g énéral, auquel la Suisse a particip é de manière autonome en publiant l ’ordonnance du 22 juin 1994 21 sur les mesures à l’encontre de la R épublique d ’Haïti. Cette mesure n ’avait été adopt ée par l ’ONU qu’après qu’un embargo partiel – réduit à une interdiction de ventes d ’armements, de pétrole et de gaz naturel – eut échoué à réinstaller le président Aristide, déchu en 1991. La Suisse avait tenu compte de cet embargo partiel par son ordonnance du 30 juin 1993 22 instituant des mesures à l’encontre de la République d’Haïti. 1.2.2.5 Sierra Leone Par la Résolution 1132, le Conseil de s écurité de l’ONU a décrété un embargo par- tiel sur les relations commerciales avec la Sierra Leone. Comme pour Ha ïti, cette démarche se limitait à une interdiction de livraison de biens d’armement ainsi que de pétrole et de produits p étroliers. En agissant de la sorte, l ’ONU réagissait contre le gouvernement militaire qui avait renvers é le pr ésident d émocratiquement élu et ne manifestait aucune intention de restaurer la d émocratie et l’ordre constitutionnel. La Suisse a édicté par la suite l ’ordonnance du 8 d écembre 199723 instituant des mesu- res à l’encontre de la Sierra Leone. L ’interdiction de livrer du p étrole, des produits pétroliers et du mat ériel de guerre au gouvernement a été lev ée dans l ’intervalle. Afin de priver de toute assise financière les rebelles qui combattent le gouvernement légitime, une interdiction d ’importer des diamants bruts originaires de la Sierra Leone a été mise en vigueur le 1 er septembre 2000 24. Sont exempt és les diamants bruts accompagnés d’un certificat d’origine infalsifiable et approuvé par les Nations Unies. 1.2.2.6 UNITA (Angola) A la suite des sanctions ordonnées par l’ONU envers l’UNITA («National Union for the Total Independence of Angola »), le Conseil f édéral a publi é le 25 novembre 1998 une ordonnance instituant des mesures à l’encontre de l’UNITA25, qui contient une série de mesures d’embargo dans le domaine du commerce et des prestations de services (en particulier interdiction d ’importer des diamants et d ’exporter des biens d’équipement pour l ’exploitation de mines), mais aussi des interdictions d ’entrée. 21 RO 1994 1453 22 RO 1993 2053 23 RS 946.209; RO 1997 3010 24 RO 2000 2120 25 RS 946.204; RO 1999 1511350 Avec l’UNITA, c’était la premi ère fois que des sanctions frappaient une organisa- tion et non pas un Etat. 1.2.2.7 République fédérale de Yougoslavie Des troupes serbes ayant fait usage de la force au Kosovo, l ’UE a d écrété une s érie d’embargos partiels cibl és à l ’encontre de la R épublique f édérale de Yougoslavie (Serbie et Mont énégro), dont une interdiction d ’exporter des biens pouvant servir à la répression. La Suisse a introduit également quelques-unes de ces mesures par son ordonnance des 1 er juillet 1998 26 et 1 er octobre 1998 27 instituant des mesures à l’encontre de la Yougoslavie. Dans son ordonnance du 23 juin 1999 28, le Conseil fédéral a adopté des mesures supplémentaires à l’encontre de la République fédérale de Yougoslavie. En outre, en plus des autres restrictions, le commerce, le transport de certaines marchandises (p étrole et produits p étroliers) ou les activit és d ’inter- médiaire destinées à la République fédérale de Yougoslavie sans passer par le terri- toire suisse, sont soumis à une d éclaration obligatoire. S ’il devait y avoir motif de penser qu ’une affaire sert à contourner les mesures prises par d ’autres Etats, la conclusion de l’affaire serait interdite. Après les élections du 24 septembre 2000, les mesures prises par le Conseil fédéral le 23 juin 1999 ont été levées 29. 1.2.3 Sanctions financières Depuis 1990, lorsqu ’elle a d écidé d ’infliger des sanctions économiques, l ’ONU a toujours ordonn é, sauf dans le cas de la Sierra Leone, des sanctions financi ères en sus des mesures prises sur le plan commercial. Ces sanctions financi ères servent à interdire à l’Etat visé l’accès aux devises. Ainsi est-il toujours prohibé de fournir des fonds, directement ou indirectement, au gouvernement, à des entreprises publiques ou privées ou encore à des personnes physiques. Il est en outre possible de geler des avoirs appartenant à l’Etat en question, ou aux entreprises ou aux personnes physi- ques concernées. S’agissant du cercle des personnes touch ées, tant l ’ONU que l ’UE ont pu constater que leurs sanctions financi ères atteignaient mieux que d ’autres mesures le but pour- suivi («smart sanctions»). Alors qu ’au début des ann ées 90, les avoirs des despotes demeuraient intacts, leurs comptes personnels ont été également gelés dans un passé plus récent. Cela doit être mis en rapport avec, en toile de fond, la critique toujours plus fr équemment émise à propos de r égimes de sanctions globales, accus és d’aggraver consid érablement les souffrances de la population civile, alors que les organes de décision responsables ne sont gu ère touchés par les restrictions en ques- tion ou profitent m ême de la crise économique de leur pays. De telles cons équences sont jugées d’autant plus inéquitables que ces sanctions ne visent pas à punir, mais à susciter une modification de la politique dans le pays concerné. La Suisse s ’est attaqu ée à ce probl ème et, avec l ’appui de Kofi Annan, Secr étaire général de l’ONU, ainsi que le concours du Secr étariat de l’ONU, elle a organisé en 26 RO 1998 1845 27 RO 1998 2696 28 RS 946.207; RO 1999 2224 29 RO 2000 25891351 1998 et 1999 deux séminaires internationaux à Interlaken, qui ont eu pour th ème les «smart sanctions». Il s’agissait essentiellement de savoir si des sanctions financi ères pouvaient être formul ées et mises en œ uvre d ’une mani ère assez cibl ée pour que leurs effets atteignent d ’abord les organes de d écision. Les participants ont conclu qu’une telle focalisation est techniquement possible et r éalisable, mais que cela présuppose du Secr étariat de l ’ONU une expertise et, chez les Etats membres, une volonté politique de mettre en place le cadre juridique et administratif n écessaire à l’application de telles mesures. Les commentaires relatifs aux sanctions financi ères infligées aux Etats mentionn és ci-dessous complètent les descriptions des sanctions économiques évoquées. 1.2.3.1 Irak Selon l’ordonnance du 7 ao ût 199030 instituant des mesures économiques envers la République d ’Irak, les paiements et les pr êts à des personnes physiques ou à des personnes morales de droit public ou de droit priv é irakiennes, en rapport avec des opérations commerciales, ont été interdits. Sont en outre prohib ées toutes les autres transactions financières avec le gouvernement irakien, des entreprises commerciales, industrielles ou du secteur public, ou des particuliers en Irak. Ces fonds ont été gelés de facto. Des paiements à des personnes priv ées irakiennes sont possibles dans la mesure où il est garanti que l ’argent n’ira pas en Irak. Des autorisations exception- nelles concernant l ’utilisation des fonds bloqu és peuvent être accord ées pour le paiement d’exportations de biens humanitaires. 1.2.3.2 Yougoslavie L’ordonnance du 3 juin 1992 31 instituant des mesures à l’encontre de la Yougosla- vie (Serbie et Mont énégro) a frapp é d’interdiction – comme dans le cas de l ’Irak – les paiements au gouvernement ou à des personnes morales. En 1993 32 a été décrété un gel des avoirs des autorit és de Yougoslavie, des personnes morales dont le si ège est en Yougoslavie et des entreprises contr ôlées par des Yougoslaves, hors de You- goslavie aussi. Par un arr êté du 3 octobre 1994 33, le Conseil fédéral a encore étendu les sanctions financi ères aux r égions de Bosnie et Herz égovine sous contr ôle serbe ainsi qu ’aux soci étés concern ées dont le si ège se situe dans ces r égions. Pour la première fois, le gel des avoirs a aussi affect é des personnes physiques qui effec- tuaient manifestement des op érations commerciales sur mandat des autorit és de Bosnie et Herzégovine. 30 RS 946.206 31 RO 1992 1203 32 RO 1993 1500 33 RO 1994 21961352 1.2.3.3 Libye Les sanctions partielles décrétées par le Conseil fédéral en date du 12 janvier 1994 34 à l’encontre de la Libye incluaient également une interdiction de transferts de fonds et un gel des avoirs. Etaient concern és par ces deux mesures le gouvernement ainsi que les personnes morales contr ôlées directement ou indirectement par celui-ci. Il n’était pas permis non plus de virer des fonds à des personnes physiques agissant sur mandat du gouvernement. Autre particularit é: les revenus des exportations de p é- trole, de gaz naturel et de produits agricoles post érieurs au 30 novembre 1993 n’étaient pas touch és par le gel des comptes, pour autant que ces revenus aient été versés sur des comptes spécialement ouverts à cet effet. 1.2.3.4 Haïti Dans le cas d ’Haïti, le Conseil de s écurité de l ’ONU s’est contenté, dans une pre- mière phase, de geler les comptes du gouvernement et des personnes qui en faisaient partie de facto. La Suisse a repris à son compte ces sanctions par l ’ordonnance du 30 juin 1993 35 instituant des mesures économiques à l ’encontre d ’Haïti. Apr ès que le Conseil de sécurité de l ’ONU eut aggrav é ses sanctions en 1994 36, le Conseil f édéral a publi é l’ordonnance du 22 juin 1994 37, mais renonc é au gel – pr évu par l ’ONU – des comptes d ’officiers de rang sup érieur de la junte militaire, parce que ces mesures n’étaient pas fondées sur le chap. VII de la Charte des Nations Unies. 1.2.3.5 UNITA (Angola) L’ordonnance du 25 novembre 1998 instituant des mesures à l ’encontre de l’UNITA38 constitue une nouveaut é. Ont été gelés, sur la base du chap. VII de la Charte des Nations Unies, non seulement les fonds et autres ressources financi ères de l ’UNITA, mais aussi ceux de ses dirigeants et de leur proches parents adultes. C’est ainsi la première fois que des fonds et des valeurs patrimoniales de personnes physiques nommément désignées ont été bloqués. 1.2.3.6 République fédérale de Yougoslavie L’ordonnance du 23 juin 1999 instituant des mesures à l’encontre de la R épublique de Yougoslavie (RO 1999 2224, cf. ch. 122.7) contient, comme l ’ordonnance du 1er juillet 1998 qui la pr écédait, outre des prescriptions relatives au gel des fonds, aux crédits d’exportation et aux garanties à l’exportation, une interdiction d ’inves- tissement (interdiction de nouveaux investissements). D’autre part, le gel des fonds a été notamment étendu à des personnes physiques agissant au nom du gouvernement 34 RO 1994 108 35 RO 1993 2053 36 Rapport 94/1+2 (FF 1995 II 1, ch. 712) 37 RO 1994 1453 38 RS 946.2041353 de la République fédérale de Yougoslavie et de celui de la R épublique de Serbie. En l’espèce, la Suisse a pris pour la premi ère fois des mesures d ’embargo non pas à la suite d’une décision de l ’ONU, mais en fonction d ’une décision analogue de l ’UE. Elle est également concernée par l ’évolution de la situation au Kosovo et soutient par conséquent tous les efforts en vue de r établir la paix dans cette r égion. Après les élections du 24 septembre 2000, le Conseil f édéral a également levé les sanctions financières frappant la Yougoslavie. Seul reste provisoirement en vigueur le gel des comptes des personnes physiques de l ’entourage de l ’ex-président Milosevic, qui a été en outre étendu, puisqu’il affecte maintenant 800 personnes, au lieu de 30039. 1.2.3.7 Talibans (Afghanistan) Le Conseil de s écurité de l ’ONU, dans sa r ésolution 1267, a inflig é des sanctions financières aux Talibans d ’Afghanistan, qui se refusent à livrer Osama bin Laden, recherché depuis qu’ont été commis, en août 1998, des attentats contre les ambassa- des am éricaines au Kenya et en Tanzanie. En cons équence, le Conseil f édéral a adopté, le 2 octobre 2000, l ’ordonnance instituant des mesures à l ’encontre des Talibans (Afghanistan) (RO 2000 2642). Elle pr évoit le gel des comptes actuels et l’interdiction de virer des fonds aux Talibans, plus pr écisément aux personnes phy- siques et morales répertoriées sur une liste, ou de les mettre à leur disposition d ’une manière ou d’une autre, directement ou indirectement. 1.2.3.8 Myanmar (Birmanie) Comme le régime militaire du Myanmar n ’a pas respect é les r ésultats des élections de mai 1990 et viole continuellement les droits de l ’homme, l ’UE a publi é une ordonnance pr évoyant entre autres des sanctions financi ères. Le Conseil f édéral a décidé de son c ôté d’appliquer de mani ère autonome les m êmes mesures que l ’UE, et il a édicté à cette fin l ’ordonnance du 2 octobre 2000 instituant des mesures à l’encontre du Myanmar (RO 2000 2648). Les avoirs des membres sup érieurs du gouvernement, de la hiérarchie militaire et des forces de s écurité du Myanmar, ainsi que de leurs familles, sont gel és. De plus, il est interdit de virer de l ’argent à ces personnes, ou d ’en mettre à leur disposition d ’une manière ou d ’une autre, directe- ment ou indirectement. 1.2.4 Autres sanctions Hormis les embargos mentionn és, notamment ceux portant sur le commerce et les services40 – l ’embargo sur les armements, qui appartient aussi à cette cat égorie, ayant fait l ’objet d ’un traitement particulier (application de la l égislation sp éciale 39 RO 2000 2589, 2001 110 40 Les embargos sur les services peuvent consister en des restrictions à la circulation aérienne. Il en existe dans plusieurs des ordonnances d’embargo: art. 1, de l’ordonnance instituant des mesures économiques envers la République d’Irak; RS 946.206; art. 7 de l’ordonnance instituant des mesures à l’encontre de l’UNITA; RS 946.204; art. 2 de l’ordonnance instituant des mesures à l’encontre des Talibans (Afghanistan); RS 946.203 (RO 2000 2642).1354 existante) – et les sanctions financi ères (concernant le trafic des paiements et des capitaux), des mesures de coercition peuvent également affecter la circulation des personnes ou les échanges scientifiques, technologiques et culturels. Les échanges scientifiques, technologiques et culturels ne faisaient pas jusqu ’ici l’objet des mesu- res prises par la Suisse. Mais certaines ordonnances contiennent des dispositions touchant à la circulation des personnes, puisque des interdictions d ’entrée sont applicables à des individus ou à des groupes de personnes d éterminés 41. A vrai dire, le Conseil f édéral ou le D épartement concern é peuvent aussi prononcer des inter- dictions d’entrée à l’égard de particuliers sans avoir à se fonder sur des ordonnances spéciales instituant des embargos. 1.3 Procédure de consultation 1.3.1 Mandat Par décision du 5 avril 2000, le Conseil f édéral a charg é le D épartement fédéral de l’économie de soumettre à la consultation un avant-projet (AP) de loi f édérale sur l’application de sanctions internationales (loi sur les embargos, LEmb). Cette con- sultation s’est achevée à la fin de juillet 2000. Ont été priés de se prononcer le Tri- bunal fédéral, tous les cantons, les partis politiques repr ésentés à l’Assemblée fédé- rale et les organisations économiques faîtières. Six cantons (BE, OW, SO, BL, SG, AG, GE) se sont abstenus. Parmi ceux qui ont répondu, deux cantons (ZH, UR) ont express ément renoncé à se prononcer. Du c ôté des partis, le PRD, le PDC, le PS, l ’UDC, le PLS, le PST, le PES et le PCS ont pris position. Quant aux organisations fa îtières, l ’USCI (Vorort), l ’Association suisse des banquiers et l ’Union syndicale suisse ont donn é leur avis, ainsi que Swissmem, la VSIG, le Centre patronal et le Jeune barreau vaudois. 1.3.2 Résumé des résultats de la procédure de consultation 1.3.2.1 Nécessité d’adopter une loi L’évaluation des avis montre que la n écessité d’adopter une loi est presque unani- mement admise. Aucun canton ne s ’y oppose. Les partis saluent le principe de re- courir à une loi (PRD, PDC, PS, PCS) ou son opportunit é (LPS), ou encore approu- vent le principe des sanctions économiques (PES). L ’UDC ne fait pas de commen- taire sur la nature technique de la loi; elle r éclame un débat de fond sur la politique d’embargo de la Confédération et propose que soient discut ées au niveau internatio- nal les questions ayant trait à l ’engagement de l ’arme de la faim. Le PST regrette que la loi soit purement technique; à son avis, il conviendrait de r éserver au législa- 41 Art. 3 de l ’ordonnance instituant des mesures à l’encontre de la Sierra Leone , RS 946.209; art. 9 de l’ordonnance instituant des mesures à l’encontre de l’UNITA, RS 946.204; art. 4 de l’ordonnance instituant des mesures à l’encontre du Myanmar, RS 948.208.2. Des restrictions similaires sont applicables pour l’entrée en Suisse des citoyens de nationalité irakienne ou yougoslave, restrictions basées par contre non sur les dispositions contenues dans les ordonnances, mais appliquées dans la procédure d’octroi des visas.1355 teur la d écision d ’appliquer ou non des sanctions. Les organisations fa îtières se montrent elles aussi favorables au projet. 1.3.2.2 Base constitutionnelle Le Tribunal f édéral se demande si le projet ne devrait pas se fonder en outre sur l’art. 36 Cst. Les restrictions pr évues, dit-il, concernent la libert é économique men- tionnée à l’art. 27 Cst., qui ne peut être limitée au premier chef que par r éférence à l’art. 36 Cst. 1.3.2.3 Objet (art. 1 AP) Parmi les cantons, SZ souhaiterait que la loi fixe des normes claires à l’intention du Conseil f édéral; le contenu et l ’ampleur des mesures de coercition devraient être précisés dans la loi. AI refuse que la Suisse apporte son soutien aux sanctions que prendraient d ’autres organisations internationales et ses principaux partenaires commerciaux. FR déplore que la science et la culture puissent faire l ’objet de sanc- tions. Parmi les partis, le PRD sugg ère qu’on examine la possibilit é d’indiquer à l’art. 1, al. 2, des crit ères (p. ex. violation du droit international public), ou m ême qu’on ait un article sur le but (p. ex., respect des droits humains). Le PDC refuse lui aussi d’entériner l ’extension pr évue aux embargos d écidés par d ’autres organisations internationales ou les principaux partenaires commerciaux de la Suisse. Les Verts proposent qu ’on ne parle pas de «principaux partenaires commerciaux » mais de «certains pays/pays particuliers». Parmi les organisations, seule la VSIG demande la suppression du passage «ou des principaux partenaires commerciaux de la Suisse». 1.3.2.4 Compétence (art. 2 AP) Le canton de Schwyz est d ’avis que les dispositions concernant la d étermination de mesures doivent être renforcées (remplacer la prescription potestative par une dispo- sition contraignante). Le PS souhaite au contraire une justification circonstanci ée de la possibilité de faire une exception aux fins de sauvegarder des intérêts suisses. 1.3.2.5 Protection des données et entraide administrative et judiciaire (art. 5 à 7 AP) LU estime que la protection des donn ées serait mieux assur ée si l ’on prévoyait des dispositions concr ètes (principes du traitement, droit de renseigner, surveillance). SH propose que l’on requière des autorités étrangères ou internationales une protec- tion des données de valeur égale à celle de la Suisse.1356 Les Verts estiment quant à eux qu’il faudrait biffer de l’art. 7, al. 4, la disposition qui dit que les autorités fédérales peuvent renoncer à l’exigence de réciprocité quand elles accordent l’entraide administrative ou judiciaire à des organisations internationales. L’Association suisse des banquiers d ésire que, dans les questions d ’embargos, les renseignements nécessaires soient demandés aux banques et aux négociants en valeurs mobilières par l ’intermédiaire de la Commission f édérale des banques; elle veut que soit biffé l ’art. 7, al. 5 (entraide judiciaire accord ée aux autorit és étrangères en cas d’infraction à la loi sur les embargos). Swissmem propose que les dispositions concer- nant l’entraide administrative soient calquées sur celles de la loi sur le mat ériel de guerre. La VSIG demande que soit complété l’art. 7, al. 3, let. b, partant du principe que l’Etat bénéficiant de l’entraide administrative doit garantir le secret de fonction. 1.3.2.6 Confiscation (art. 13 AP) Le Tribunal f édéral attire l ’attention sur l ’absence d ’explication quant au rapport entre la loi sur les embargos, d ’une part, et la partie g énérale du CP et le droit p énal administratif, d’autre part. 1.3.2.7 Problème de la délégation (art. 16 AP) Le Tribunal fédéral élève une objection à propos de la d élégation: le fait que l’art. 16 prévoie que le Département puisse compléter les annexes de l’ordonnance constitue à ses yeux un problème, puisque ce faisant il intervient dans les mesures de coercition. 1.3.2.8 Questions de publication Le PRD estime, exp érience faite, que l ’art et la mani ère de publier et de mettre en vigueur des ordonnances d ’embargo demandent à être r églementés. Le Vorort r é- clame lui aussi une disposition l égale à ce propos. L ’Association suisse des ban- quiers propose qu ’il soit possible de signifier un embargo, à ceux qui en seront frappés, par un moyen électronique ou le r éseau électronique et de doter cette ma- nière de procéder d’un effet juridique. 1.3.2.9 Autres remarques Le PRD estime que les autorités qui édictent devraient renoncer aux interdictions ou aux restrictions portant sur les transactions ayant un but pr écis. Il n’est pratiquement pas possible de vérifier, sans trop de frais, si le destinataire d’un mandat de paiement est une personne vis ée par l’embargo. Pour prévenir les insuffisances, il est sugg éré de promulguer une ordonnance-cadre abstraite.1357 1.3.3 Appréciation Certaines suggestions ont conduit à modifier l ’avant-projet. Ces modifications sont indiquées au ch. 1.4. Pour diff érentes raisons, certaines autres suggestions n ’ont pu être retenues. – Il ne convient pas de faire r éférence à l’art. 36 Cst, parce que cet article ne constitue pas une norme de comp étence. Les mesures d’embargo peuvent se trouver en conflit avec la libert é économique protégée par l’art. 27 Cst. Des restrictions au trafic commercial et financier avec l ’étranger ont un impact sur les revenus et le d éveloppement économique d’entreprises dont les rela- tions d ’affaires sont touch ées par les mesures d ’embargo. Aux termes de l’art. 36 Cst., les atteintes aux droits fondamentaux doivent avoir une base légale, et en outre la mesure doit être justifiée par un int érêt public et pro- portionnée au but vis é. La participation à des sanctions largement approu- vées au niveau international correspond bien évidemment à l’intérêt public. En ce qui concerne la proportionnalit é, il faut rappeler que les sanctions in- ternationales en question n ’atteignent leur but que si elles ont l ’appui incon- ditionnel de tous les pays, et que ceux-ci les appliquent rigoureusement. – Le présent projet se veut express ément une loi technique. L ’art. 1, al. 1, a bien été enrichi d ’une disposition g énérale concernant le but des sanctions internationales (cf. ch. 1.4 ci-apr ès); mais l ’inscription de buts politiques spécifiques modifierait le caract ère du projet. Il va de soi que les buts ins- crits dans la Constitution f édérale restent déterminants. Pour ce qui est d ’un catalogue proprement dit de crit ères, il serait insatisfaisant, compte tenu des circonstances changeantes et des particularités des sanctions internationales. – Il n’est pas possible de renoncer à mentionner le but des transactions, en tout cas pas quand ce but fait partie int égrante des sanctions internationales ou quand la renonciation risquerait de conduire à des empiétements plus graves ou disproportionn és sur les transactions financi ères. En ce qui concerne le trafic des paiements, il est possible, gr âce aux logiciels actuels, d ’identifier sans trop de frais les mandats de paiement vis és. Enfin, vu la rapidit é des changements affectant le domaine des sanctions internationales, il ne serait pas utile d ’édicter une ordonnance-cadre abstraite, qui se bornerait pour l’essentiel aux sujets réglementés par la loi. – Il n ’est pas appropri é de passer par la Commission f édérale des banques pour obtenir des renseignements des banques ou des n égociants en valeurs mobilières. Les comp étences seraient de ce fait inutilement dispers ées. Au demeurant, la fonction de contr ôle figurant dans la LEmb n ’a pas grand- chose à voir avec les activités de surveillance de la Commission f édérale des banques. – En ce qui concerne le traitement diff érencié des donn ées sensibles (art. 3, let. c, LPD) il faut relever que la distinction est pertinente d ’un point de vue pratique: lors de l ’ouverture d ’une proc édure p énale, les donn ées person- nelles de l’inculpé seront relevées et si une amende est à prévoir, les données relatives au revenu et à la fortune devront être prises en compte. La commu- nication des donn ées se limitera chaque fois aux indications mentionn ées à l’art. 3, let. c, de la LPD ( état de fait, peine prononcée) et ne s’étendra qu’en cas exceptionnel aux données décrites à l’art. 3, let. c, ch. 1 à 3. Cette r égle-1358 mentation différenciée sert l’objectif d’un renforcement de la protection des données et doit donc être maintenue. – Une r églementation s éparée de l ’entraide administrative et de l ’entraide judiciaire devrait, à d éfaut de crit ères de d émarcation, conduire dans la pratique, à des difficult és d ’exécution: la Suisse ne poss ède pas de loi sur l’entraide administrative et ne conna ît donc aucune d éfinition l égale de celle-ci. L’entraide administrative internationale peut être décrite comme la collaboration entre les autorités administratives étrangères et suisses qui vise à soutenir l’activité d’une autorité, laquelle entraide n’étant pas utilisée dans une prise de d écision relative à un contentieux juridique ou la r épression d’infractions p énales. En r ègle g énérale il s ’agit de la remise à l ’autorité requérante d’informations qui sont accessibles à l’autorité à laquelle la de- mande a été faite. En revanche, l ’entraide pénale internationale a pour objet la collaboration à une proc édure pénale étrangère (p. ex. recherche de preu- ves dans un Etat), entraide qui exige le plus souvent des mesures de con- trainte à l’encontre des personnes vis ées. En règle générale, la collaboration a lieu au niveau des autorit és judiciaires. Les deux crit ères de d émarcation mentionnés (injonction de mesures de contrainte et collaboration entre auto- rités judiciaires) ne peuvent plus pr étendre à une validit é générale; il en va de même du troisième critère qui se rapporte aux formalités procédurales. La procédure comme telle (proc édure de droit p énal administratif, respective- ment procédure pénale) constitue le seul critère de démarcation. – Les mesures d’embargo au sens de la loi sur les embargos ne sont pas consi- dérées comme des mesures mon étaires, économiques ou commerciales. Il s’agit davantage, d’après leurs motifs et leurs objectifs, de mesures de politi- que étrangère. L’art. 7, al. 6, LEmb tient compte de cet état de fait. Etant donné que la loi sur les embargos est à consid érer comme lex specialis en regard de la loi sur l’entraide pénale internationale et non pas comme une loi accessoire, la r églementation prévue est pertinente. En cas d ’infraction aux mesures d’embargo, l’entraide judiciaire internationale peut être accordée en continuant d ’appliquer la proc édure pr évue par la loi sur l ’entraide p énale internationale. – Pour éviter des difficultés d’interprétation, dans les cas où les objets et biens confisqués mettraient en danger «la s écurité des humains, les m œ urs ou l’ordre public », la disposition figurant dans la LEmb (comme celle de la LCB) ne se rapporte pas à ce critère mais à l’absence d’une garantie qu ’une utilisation conforme au droit en sera faite ensuite. – A propos des remarques concernant la publication officielle, il faut signaler qu’aux termes de l ’art. 7 de la loi sur les publications officielles (RS 170.512), un acte législatif de la Confédération peut être publié au préalable d’une autre mani ère (que dans le RO), si cela est indispensable pour qu ’il puisse produire plein effet ou si la publication ordinaire dans le RO avant la date d ’entrée en vigueur est impossible parce qu ’il y a urgence ou du fait d’autres circonstances extraordinaires. Aux termes de l ’art. 5 de l ’ordon- nance sur les publications officielles (RS 170.512.1), cette publication peut prendre différentes formes: communiqués à la radio et à la t élévision, com- muniqués de presse, et aussi en ligne. Point n ’est besoin donc d ’introduire une disposition supplémentaire dans la LEmb.1359 1.4 Modifications par rapport à l’avant-projet – A l’art. 1, al. 1 , un passage a été ajouté: «servant à faire respecter le droit international public » et un autre supprim é, soit «d’autres organisations in- ternationales». L’ajout signifie plus clairement que la loi a pour objet des mesures permet- tant d’appliquer des sanctions économiques internationales qui visent à faire respecter le droit international public et notamment les droits de l’homme, ce qui correspond d ’emblée au but des sanctions économiques de l ’ONU diri- gées contre ceux qui violent le droit ou perturbent la paix. Le m ême objectif doit être valable pour la mise en œ uvre des sanctions économiques de l’OSCE ou des principaux partenaires commerciaux de la Suisse. L’expression «d’autres organisations internationales» a été biffée parce qu’à considérer les choses avec r éalisme, seules les sanctions non militaires de l’ONU et de l’OSCE ainsi que des partenaires commerciaux principaux de la Suisse, notamment de l’UE, entrent en considération. – A l’art, 4, al. 3 , il est dit, dans un souci de clart é juridique, que les organes de contrôle «et les autorit és auxquelles il a été fait appel » (elles sont nom- mées à l’al. 2) ont les mêmes obligations. – Aux art. 5, al. 1, 6 et 7, al. 1, let. a , l’expression «l’exécution de la pr ésente loi» a été complétée formellement par «selon l’art. 2». – Dans l’avant-projet, l’art. 16 disait: «Pour autant que ces mesures de coerci- tion soient en outre énumérées dans des annexes d ’ordonnance, le d éparte- ment comp étent peut tenir celles-ci à jour ». Cette formulation donnait l’impression erron ée que le contenu fondamental serait également r égle- menté dans l’annexe de l’ordonnance pertinente du Conseil fédéral. Or, dans ces annexes ne figurent que des pr écisions techniques concernant des faits déjà réglementés. L’art. 16 a donc été rédigé autrement; il dit seulement que le département peut mettre à jour les annexes des ordonnances. 1.5 Les grands traits du projet de LEmb 1.5.1 Introduction La LEmb a pour but de transposer dans le droit interne suisse, sous forme de mesu- res ad équates, des sanctions internationales de type non militaire, servant à faire respecter le droit international public, qui ont été décidées par l ’ONU, l’OSCE ou par nos principaux partenaires commerciaux, notamment de l ’UE, et auxquelles la Suisse participe activement. Comme il s’agit souvent, dans le cadre de telles mesures de coercition, de retenir des marchandises ou d ’interdire des exportations, toutes démarches généralement décrites comme des embargos, le titre abrégé utilisé est «loi sur les embargos», même si ce terme ne permet pas de d écrire toutes les mesures de coercition. Dans cette mesure, la loi peut être considérée comme une loi-cadre puis- qu’elle ne cite de mani ère exhaustive ni les domaines d ’application ni les instru- ments; il reviendra au Conseil f édéral de d éfinir les d émarches en question, dans le détail et par voie d ’ordonnance, lorsque des sanctions internationales auront été adoptées à l’échelon international.1360 Les prescriptions régissant la surveillance et l’exécution se fondent largement sur les dispositions analogues de la loi f édérale sur le contr ôle des biens (LCB) et de la loi fédérale sur le mat ériel de guerre (LFMG). Il existe par contre des diff érences entre les prescriptions concernant la collaboration entre autorit és et les dispositions p éna- les. Elles tiennent compte de la nature juridique sp éciale de la LEmb qui permet d’arrêter des mesures appropri ées au cas de sanction en question; celles-ci peuvent être fort différentes d’un point de vue objectif et limit ées sur le plan g éographique, déjà sous l’angle du but visé; enfin, elles ne visent pas des effets à long terme. 1.5.2 Loi-cadre pour l’application de sanctions internationales Les termes «sanctions internationales» utilisés dans la LEmb d ésignent les mesures de coercition de nature non militaire. Il s ’agit d’abord de dispositions instituant un embargo économique, autrement dit des limitations discriminatoires de l’importation et de l ’exportation de marchandises, de technologies, de capitaux ou de prestations de services frappant un Etat ou un groupe de pays, l ’objectif étant d’amener ceux-ci, pour des raisons politiques, à un comportement d éterminé42. Mais au chapitre des sanctions non militaires appartiennent d ’autres mesures encore, telles que des res- trictions d’entrée ou des limitations dans les échanges scientifiques, technologiques et culturels, qui visent le même but. La LEmb est une loi-cadre donnant pouvoir au Conseil f édéral (art. 2, al. 1), d’appliquer, par le biais de mesures de coercition ad équates, des sanctions trouvant un appui international. Elle ne remet pas en cause la comp étence du Conseil f édéral de d écider de la participation de la Suisse à des sanctions internationales, comp é- tence qui s ’appuie directement sur l ’art. 184 de la Constitution. A l ’heure actuelle, lesdites mesures d ’embargo sont ordonn ées sous forme d ’ordonnances autonomes, directement fond ées sur la Constitution. Le Conseil f édéral explique toujours ces mesures dans ses rapports annuels sur la politique économique extérieure. Comme les ordonnances sur les embargos contiennent aussi des dispositions r égissant le traitement de donn ées personnelles et qu ’il est pr évu de sanctionner d ésormais les infractions par des peines privatives de libert é, une r églementation sous la forme d’une loi formelle devient n écessaire. Cette loi servira de base aux r èglements d’application du Conseil f édéral (art. 2, al. 2). La loi n ’est applicable que s ’il s’agit de mesures de coercition adopt ées au niveau international. La loi sur les embargos n’empêche pas le Conseil f édéral, au nom de la comp étence en matière de politique extérieure (art. 184 Cst.), de prendre si n écessaire des sanctions, m ême si celles-ci n’ont pas été préalablement adoptées au niveau international (mesures unilat érales), étant donn é que de telles mesures sont en principe autoris ées selon les principes généraux du droit international public. En soi, la loi est de nature technique; elle ne contient ni règles relevant du droit de la neutralité, ni dispositions li ées à la politique de neutralit é. Elle n’oblige pas le Con- seil fédéral à ordonner des mesures d ’embargo («prescription potestative» à l’art. 1, al. 1). La loi est applicable si l ’ONU, l’OSCE ou les principaux partenaires com- merciaux de la Suisse, notamment de l ’UE, ont auparavant d écrété des mesures de coercition. A cet égard, ce n’est pas le contenu des sanctions internationales de type 42 Cf. Ipsen K., V ölkerrecht, 4e éd., Munich 1999, p. 593.1361 non militaire qui importe. Le projet de loi formule donc les instruments potentiels de façon ouverte ou non exhaustive, cette mani ère d ’opérer laissant suffisamment d’espace aux concr étisations nécessaires à l’échelon de l ’ordonnance, notamment à la mise en œ uvre de nouveaux types de sanctions non militaires ( «smart sanc- tions»)43. Le projet de LEmb n ’a pas de lien avec une éventuelle adh ésion de la Suisse à l’ONU ni ne fait référence à la question de la qualit é de membre de l’UE. Mais il ne se voudrait pas non plus incompatible avec les adhésions mentionnées. L’application de sanctions internationales non militaires sert à la d éfense d’intérêts essentiels de notre pays en matière de politique extérieure et de sécurité. Quelles que soient les mesures de coercition d écrétées, elles seront finalement fond ées sur des motifs de politique extérieure. 1.5.3 Les domaines d’application et les instruments Dans le présent projet, l’énumération des domaines d’application (art. 1, al. 2, let. a) qui peuvent faire l ’objet de sanctions internationales n ’est pas exhaustive. Peuvent être notamment concern és le trafic des marchandises, des services, des paiements, des capitaux et la circulation des personnes ainsi que les échanges scientifiques, technologiques et culturels, que ce soit directement ou indirectement, les activit és d’intermédiaire y aff érentes pouvant également être incluses dans cette liste. Les instruments (art. 1, al. 2, let. b) ne sont pas non plus mentionn és dans leur int égrali- té. Ils peuvent notamment consister en interdictions, r égimes de permis et d éclara- tions obligatoires ainsi qu ’en d’autres limitations de droits. La nature, le contenu et l’étendue des diverses mesures de coercition seront fix és par le Conseil f édéral, par voie d’ordonnances, en fonction du type de sanctions. On pensera d’abord aux interdictions touchant au commerce transfronti ère des mar- chandises et des services qui lui sont li és (transports, courtage), mais aussi au gel de fonds et à l’interdiction de mettre à disposition des cr édits ou d’opérer de nouveaux investissements. En outre existe la possibilit é d ’interdire l ’espace aérien suisse au trafic en provenance et à destination des Etats soumis aux sanctions internationales. Ces interdictions peuvent être d écrétées d ’une fa çon g énérale ou sous r éserve d’autorisation. Selon les circonstances, une d éclaration obligatoire peut suffire. Le cas échéant, «d’autres limitations de droits » peuvent se r évéler nécessaires, comme des limitations d ’utilisation en rapport avec des immeubles ou d ’autres avoirs en Suisse appartenant à des personnes frapp ées par des sanctions, mais uniquement dans la mesure o ù le droit international public, notamment le droit coutumier inter- national, autorise ce genre de limitations ou pour autant que de tels droits ne puis- sent pas prétendre à la protection de l’immunité de droit international public. Il reste à pr éciser que la pr ésente loi sert à l ’application de sanctions internationales et 43 Cf. ci-dessus ch. 1.2.31362 qu’elle n’a pas pour but de garantir et de rapatrier des avoirs de ressortissants ou de fonctionnaires publics étrangers prévenus d’infractions44. S’agissant du champ d ’application territorial de la LEmb, il y a lieu de se r éférer à l’art. 4 du Trait é du 29 mars 1923 entre la Suisse et la Principaut é de Liechtenstein concernant la réunion de la Principauté de Liechtenstein au territoire douanier suisse (RS 0.631.112.514). Selon ce texte, «seront applicables dans la Principaut é de Liechtenstein, de la même manière qu’en Suisse, qu ’elles soient déjà applicables au moment o ù le pr ésent trait é entre en vigueur ou qu ’elles acqui èrent force de loi pendant la durée de ce dernier, les dispositions de l’ensemble de la législation suisse en mati ère douani ère, ainsi que de la l égislation f édérale en toute autre mati ère, pour autant que l ’union douanière en implique l ’application; ... en ce qui concerne la législation qu’elle doit appliquer sur son territoire ... la Principaut é de Liechten- stein se trouve plac ée dans la m ême situation juridique que les cantons suisses ... » (cf. ATF 121 IV 280). La LEmb et ses ordonnances sont donc applicables dans la Principauté, dans la mesure où elles sont pertinentes du point de vue du trait é doua- nier45. En conséquence, rien ne change par rapport à la situation actuelle. 1.5.4 Surveillance et exécution des mesures de coercition La loi soumet quiconque est concern é, directement ou indirectement, par des mesu- res de coercition, à l ’obligation de renseigner (art. 3) et de tol érer des contr ôles (art. 4). Contre les décisions prises en vertu de la loi, l ’intéressé dispose de voies de droit (art. 8). Pour autant que l ’exécution de la loi l ’exige, les autorit és fédérales peuvent traiter des donn ées personnelles (art. 5). De plus, la loi r égit l’entraide administrative en Suisse (art. 6) ainsi que l ’entraide administrative et judiciaire entre des autorit és suisses et étrangères (art. 7). Comme il en a déjà été fait mention, le Conseil fédéral doit ordonner des mesures de coercition par voie d ’ordonnances spéciales, à la suite de sanctions internationales, pour autant qu ’il n’ait pas la possibilit é de d écider de telles mesures en se fondant sur une l égislation spéciale en vigueur. S ’agissant de peines privatives de libert é, la LEmb prévoit cinq ans de prison au maximum en cas de d élit (art. 9) et les arr êts pour des contraventions (art. 10). Par contre, la loi f édérale sur le matériel de guerre (LFMG), la loi fédérale sur le contrôle des biens (LCB) et la loi sur l ’énergie atomi- que (LEA) – tous textes qui tiennent compte de la gravit é spéciale des infractions – contiennent des dispositions p énales plus radicales. Toutefois, en cas d ’infractions analogues dans le cadre d ’un embargo, aucune différence ne doit être faite en ce qui 44 Cf. aussi la r éponse du Conseil fédéral à l’interpellation Ziegler (98.3535), Comptes secrets du général Augusto Pinochet en Suisse. – Cf. AF du 21.12.1995 relatif à la coopération avec les tribunaux étrangers chargés de poursuivre les violations graves du droit international humanitaire (RS 351.20). – Cf. Ordonnance du 17 mai 1997 sur la conservation des valeurs patrimoniales de la République du Zaïre en Suisse (RO 1997 1149); cf. Décision de l’Office fédéral de la police du 23 juin 1999 dans l’affaire Milosevic Slobodan et autres (FF 1999 5196). 45 Le Lichtenstein a adopt é une loi comparable qui, de fait, va encore plus loin: loi du 8.5.1991 sur les mesures dans le trafic économique avec des Etats étrangers (LGBI 1991 no 41. – Ne seraient pas pertinents du point de vue du traité douanier, dans la législation sur l’embargo proposée en Suisse, des dispositions portant notamment sur des sanctions financières et les droits de circulation aérienne.1363 concerne le quantum de la peine. Ainsi, s ’il y a transgression d ’une interdiction d’exportation contenue dans une ordonnance relative à la LEmb, c ’est la peine plus sévère, prévue par la loi sp éciale, qui doit s ’appliquer logiquement. Par cons équent, l’art. 11, al. 1, LEmb pr écise expressément que si une infraction à cette loi constitue simultanément une infraction à la LFMG, à la LCB ou à la LEA, seules les disposi- tions pénales de la loi en question sont applicables. En pareil cas (conform ément à ces lois spéciales), la juridiction f édérale est donnée. Mais s’il y a commission d ’un trafic prohibé, s’appliquent alors exclusivement – pour autant qu ’il n ’y ait pas in- fraction au sens de la LFMG, LCB ou LEA – les dispositions p énales de la loi sur les douanes (art. 11, al. 2, LEmb). Dans toutes les autres hypoth èses – en particulier des infractions à des mesures de coercition concernant des transactions financi ères – c’est la peine prévue par les art. 9 et 10 qui trouve application. L ’autorité chargée de poursuivre les auteurs de l ’infraction est l’office fédéral compétent dans l ’affaire en question, qui peut demander au Minist ère public de la Conf édération d ’ouvrir une enquête de police lorsque l ’importance de la violation punissable le justifie (art. 14, al. 2). Afin d’établir une concordance avec les dispositions p énales de la LEmb (art. 11, al. 1) dans des cas qui peuvent aussi bien tomber sous le coup de la LEmb que de la LFMG, de la LCM ou de la LEA, il s ’agit de modifier les normes des trois lois qui peuvent avoir des intrications avec les ordonnances d ’exécution de la LEmb (art. 17 LEmb). Le Conseil fédéral informera l’Assemblée fédérale sur l’application de la LEmb par le biais des rapports sur la politique économique extérieure (art. 15). 2 Partie spéciale: commentaires relatifs aux différentes dispositions de la loi 2.1 L’adoption de mesures de coercition 2.1.1 Objet (art. 1, al. 1 et al. 2, let. a) et exceptions (art. 2, al. 1) La présente loi constituera la base l égale permettant d’appliquer en Suisse des sanc- tions internationales destin ées à faire respecter le droit international public moyen- nant le recours à des mesures adéquates. Dans l’art. 1, deux notions diff érentes sont utilisées: celle des sanctions équivaut aux mesures internationales (soit en l ’occur- rence les mesures prises par deux organisations internationales: l ’ONU et l ’OSCE ou par les principaux partenaires commerciaux de la Suisse, notamment de l ’UE) destinées à susciter un changement de comportement de la part de l ’Etat, du groupe d’Etats ou de l’organisation (p. ex. l’UNITA) visés. Les mesures prises en vertu du droit national pour permettre l ’application de sanc- tions internationales sont appelées mesures de coercition. Il ne s’agit pas de mesures de protection vis- à-vis de l ’étranger relevant de la politique économique extérieure (cf. art. 1 de la loi sur les mesures de politique économique extérieure, art. 7, LTaD, art. 2 de l ’arrêté fédéral sur les pr éférences tarifaires); de telles mesures demeurent possibles indépendamment de la pr ésente loi. Il ne s ’agit pas non plus de d écisions prises au cas par cas, ni de mesures de coercition relevant du droit p énal administra- tif (art. 26 et 45 ss DPA; RS 313.0), mais de normes abstraites de port ée générale. Cependant, des mesures de coercition de m ême type que celles qui sont fond ées sur1364 la LEmb pourraient être décrétées sur la base de l ’art. 184, al. 3, de la Constitution du 18 avril 1999 (cf. ch. 6 ci-après). Par sanctions (art. 1, al. 1), il faut entendre celles qui sont de nature non militaire et qui ont été décrétées par l’ONU, en particulier en vertu du chap. VII de la Charte de l’organisation46, par l ’OSCE, ou par les principaux partenaires commerciaux de la Suisse, notamment de l’UE. Il est impératif que ces partenaires appliquent des sanc- tions. Les sanctions n ’ont pas pour objet des mesures de politique commerciale; elles visent à rétablir en premier lieu une situation conforme au droit international public. Pour différentes raisons, l’ONU peut ne pas être (encore) prête à prendre les sanctions pertinentes. Notons en passant que les principaux partenaires commer- ciaux de la Suisse sont en m ême temps ceux qui devraient être le mieux à m ême d’appliquer ces sanctions de manière efficace et d’atteindre ce faisant le but vis é par les sanctions, qui sont mises au service du droit international public. Pour pr éserver les intérêts du pays, la Suisse a particip é par deux fois jusqu ’ici aux sanctions d é- crétées par ses principaux partenaires commerciaux: celles de l’UE à l’encontre de la Yougoslavie, d’abord, du Myanmar (Birmanie), ensuite. Au moment de prendre la décision d ’appliquer ou non de telles sanctions, il faut aussi consid érer que si la Suisse reste sur la r éserve, elle court le danger de devenir une plaque tournante du trafic de contournement. Au demeurant, le point d ’arrimage «principaux partenaires commerciaux de la Suisse », figure déjà dans l ’art. 5 LCB, et il y a été introduit par les Chambres f édérales. Jusqu ’ici, les sanctions non militaires avaient essentielle- ment pour objet des mesures d ’embargo économique global ou limité (embargos sur le commerce et les services, y inclus ceux portant sur l ’armement et les sanctions financières). De temps en temps, les sanctions touchaient également à la circulation des personnes. Il est envisageable que selon la situation, de telles sanctions puissent concerner aussi les échanges scientifiques, technologiques et culturels. Avec les mesures de coercition (art. 1, al. 2), les sanctions internationales seront appliqu ées, en tout ou en partie, par notre pays. Comme dans le cadre de ce type de mesures, le refus de livrer des marchandises ou des interdictions d ’exportation – deux d émar- ches qui sont g énéralement nommées embargos – occupent le premier rang, le titre adopté est, dans sa forme abr égée, «loi sur les embargos », même si ce libell é n’est pas ad équat pour toutes les mesures de coercition. L ’énumération des domaines d’application à l’art. 1, al. 2, let. a, n ’est pas exhaustive. Peuvent notamment faire l’objet de mesure de coercition le trafic des marchandises, des services, des paie- ments, des capitaux ainsi que la circulation des personnes et les échanges scientifi- ques, technologiques et culturels, que ce soit directement ou indirectement, par exemple dans le cadre d’activités de courtage y relatives. La comp étence constitutionnelle du Conseil f édéral de d écider d ’une éventuelle participation de la Suisse à des sanctions internationales (art. 184 Cst.), n ’est pas remise en cause par le pr ésent projet de loi. La LEmb n ’obligera pas le Conseil fédéral à arrêter des mesures coercitives ( «prescription potestative» dans l ’art. 1, al. 1). Compte tenu de la r épartition des comp étences prévue par la Constitution f édé- rale, il aura le pouvoir de d écider à l’avenir si et, le cas échéant, dans quelle mesure la Suisse entend participer à des sanctions internationales de type non militaire. L’art. 3, al. 2 , prévoit néanmoins la possibilit é de faire des exceptions aux fins de soutenir des activités humanitaires ou de sauvegarder des int érêts suisses. La LEmb, 46 Charte des Nations Unies: FF 1982 I 5051365 comme les ordonnances sur les embargos édictées jusqu ’ici47, permettra par voie d’ordonnance de pr évoir des exceptions générales applicables directement ou par le biais d’autorisations accordées au cas par cas. Comme déjà mentionné plus haut, la loi est de nature technique. Elle ne contient ni règles découlant du droit de la neutralit é, ni dispositions relevant de la politique de neutralité. Elle exige cependant que les sanctions internationales soient destin ées à faire respecter le droit international public, notamment à prot éger les droits de l’homme. 2.1.2 Instruments (art. 1, al. 2, let. b) et compétence (art. 2, al. 1) Les instruments ne font pas l ’objet non plus d ’une liste exhaustive, afin de garantir la flexibilit é n écessaire en cas d ’application autonome de sanctions qui peuvent naître des situations les plus différentes. La loi cite entre autres des interdictions, des obligations de requ érir une autorisation et des devoirs de renseigner ainsi que d’autres limitations de droits. Comme d éjà mentionn é sous ch. 1.5.2, il convient d’évoquer avant tout à ce titre les interdictions destin ées à la limitation du trafic international de marchandises et de prestations de services qui y sont li ées, les trans- ports et les activit és de courtage y aff érentes, mais aussi le gel des avoirs ainsi que l’interdiction de cr édits et de nouveaux investissements. En outre, il y a possibilit é de fermer l ’espace a érien suisse au trafic en provenance et à destination d ’Etats soumis à des sanctions internationales. De telles interdictions peuvent être émises sous r éserve d ’autorisation. En certaines circonstances, une simple obligation de renseigner suffit. Dans le cadre des engagements internationaux de la Suisse, «d’autres limitations de droits » sont possibles, comme par exemple des restrictions au droit de disposer des valeurs patrimoniales d éposées en Suisse par des personnes sujettes à des sanctions à l’encontre de l ’étranger. La nature, le contenu et la port ée des diverses mesures de coercition seront fix és par voie d ’ordonnance, en fonction du type de sanctions. Conformément à l’art. 2, al. 1, le Conseil f édéral est compétent pour ordonner les mesures de coercition. Les futures ordonnances d ’embargo du Conseil f édéral dans le cadre de cette loi se baseront sur cette norme de compétence. Dans la LEmb, il est question à diverses reprises des autorités comp étentes de la Confédération. Attendu que c ’est au Conseil f édéral de d éterminer les t âches des offices, conformément à l’art. 43 LOGA, ces offices ne sont plus d ésignés nommé- ment dans les lois. Selon le contenu des sanctions, tel ou tel office sera comp étent. En r ègle g énérale, ce sera le Secr étariat d ’Etat à l ’économie (seco). Il se peut qu’interviennent aussi d’autres autorités fédérales, entre autres les services du DFAE (Direction politique), du DFJP (Office f édéral de la justice), du DFF (Administra- tion fédérale des finances) et du DETEC (Office fédéral de l’aviation civile). 47 Cf. p. ex. art. 2, al. 3 et 4, de l ’ordonnance du 23 juin 1999 instituant des mesures à l’encontre de la République fédérale de Yougoslavie; RS 946.2071366 2.2 Contrôle (art. 3 et 4) L’obligation de renseigner contenue dans l’art. 3 correspond, du point de vue de son contenu, à la disposition analogue de l ’art. 9 LCB. L ’obligation de renseigner n’est pas seulement indispensable à l ’évaluation éventuelle de demandes d ’auto- risation, elle l ’est surtout à l’application de la loi dans son int égralité. Le texte ne prévoit aucune obligation de renseigner «sur demande »; la clause «sur demande » pourrait donner faussement l ’impression que les dossiers à fournir devraient être désignés séparément. Aux r ègles de l’art. 4 sur les attributions des organes de contr ôle correspondent aussi des réglementations existant déjà dans la LFMG, la LCB et la LEA. 2.3 Protection des données et collaboration entre autorités (art. 5 à 7) L’art. 5 constitue la base l égale du traitement des donn ées, qu ’exige l’application des mesures prises, par le Secrétariat d’Etat à l’économie (seco) ou par l’unité admi- nistrative d ésignée par le Conseil f édéral à cet effet. Les dispositions figurant à l’art. 5 sont valables pour l’ensemble des dispositions de la section 3 (art. 5 à 7). L’art. 6 régit l’entraide administrative en Suisse alors que l’art. 7 r ègle l ’entraide administrative et judiciaire entre des autorit és suisses et étrangères ou entre lesdites autorités et des organisations et enceintes internationales. S ’agissant de ces derni è- res, il ne faut entendre que celles dont les membres sont des Etats. Les art. 1 et 7 ne doivent pas n écessairement avoir le même champ d’application. La violation pr ésu- mée d’une interdiction de livrer de la technologie des missiles dans un pays frapp é par des sanctions pourrait exiger, par exemple, la collaboration avec le MTCR (R é- gime de contrôle de la technologie des missiles). L’expression contenue dans l’art. 6 (entraide administrative en Suisse) «y compris les donn ées sensibles» ne constitue nullement une modification mat érielle mais simplement une pr écision, par rapport aux dispositions analogues en mati ère d ’entraide administrative contenues dans la LCB (art. 19) et dans la LFBM (art. 41), où l’on ne parle que de «données». L’art. 7, al. 2, a pour objet de requ érir des autorit és étrangères, organisations ou enceintes internationales la communication de donn ées. A cet effet, la Suisse peut fournir des donn ées à des services étrangers, afin que ceux-ci puissent proc éder à l’étranger, à des éclaircissements supplémentaires et livrer de leur c ôté aux autorités suisses les informations nécessaires à une procédure dans notre pays. Les dispositions de l ’al. 2 permettent la fourniture de donn ées qui concernent aussi bien des importateurs (let. a: destinataires de biens) que des exportateurs (let. b: fourniture de biens). La communication de donn ées pr évue doit donc avoir pour effet une entraide administrative, de la part d ’autorités étrangères ou d’organisations internationales, en faveur de la Suisse. Les donn ées ne peuvent être transmises qu’à condition que les autorit és étrangères ou les organisations et enceintes internationa- les soient liées par le secret de fonction ou par un devoir de discr étion équivalent, et assurent ainsi une protection des données équivalente à celle de la Suisse. Les al. 3 à 5 de l ’art. 7 règlent pour leur part l ’entraide administrative de la Suisse avec l ’étranger; s ’agissant des op érations de doubles sanctions (de la part de la Suisse comme de l ’étranger), l ’alinéa en fait une condition ( «pour autant que1367 l’autorité étrangère applique également les sanctions internationales »). Les autres dispositions de l ’al. 3 correspondent à des prescriptions similaires dans des lois fédérales assez récentes (cf. art. 31, al. 2, let. c, de la loi sur le blanchiment d ’argent [RS 955.0] et art. 38, al. 2, let. c, de la loi sur les bourses [RS 954.1]). Les autorités suisses doivent pouvoir, sous certaines conditions, communiquer des renseigne- ments aux autorités étrangères, organisations et enceintes internationales. L’entraide administrative avec des autorit és étrangères, des organisations et des enceintes internationales est fond ée sur l ’idée que les autorit és suisses ne recevront de l’étranger les donn ées nécessaires à l ’exécution de cette loi qu ’à condition que notre pays mette également à la disposition de l ’étranger des informations n écessai- res à l’exécution de normes étrangères analogues à la présente loi. L’art. 7, al. 4, se r éfère à «l’office f édéral comp étent»; il s ’agit aujourd ’hui de l’Office fédéral de la justice 48. L’art. 7, al. 6 , pr évoit la possibilit é de fournir une entraide judiciaire en cas d’infractions à la LEmb. On peut se demander à ce sujet si cette disposition n’est pas en contradiction avec l ’art. 3, al. 3, de la loi sur l ’entraide p énale internationale (EIMP) selon lequel la demande est irrecevable si la proc édure vise un acte qui paraît tendre à diminuer des recettes fiscales ou contrevient à des mesures de politi- que monétaire, commerciale ou économique. L’art. 11, al. 2, LEmb renvoie égale- ment à l ’infraction que constitue un trafic prohib é selon l ’art. 76 de la loi sur les douanes (RS 631.0). Selon la jurisprudence du Tribunal f édéral (ATF 110 Ib 82), les d élits fiscaux por- tent exclusivement sur des actes qui contreviennent aux r ègles relatives à la fixation et à la perception de redevances publiques de toute nature. L ’art. 76 de la loi sur les douanes ne coïncide pas avec cette définition. En principe, cet article ne prot ège pas des redevances publiques, mais g énéralement des int érêts publics de nature écono- mique.49 Celui qui se rend coupable d ’un trafic prohib é ne commet pas un d élit politique. Selon le droit suisse, un tel d élit n’existe que si les infractions ont lieu dans le cadre d’un combat pour le pouvoir au sein d’un Etat ou si elles sont commises pour lib érer quelqu’un de la contrainte qu ’il subit de la part d ’un régime étatique excluant toute opposition; il doit exister un lien étroit, direct et clair entre de tels faits et les buts visés50. Des mesures d ’embargo au sens de la LEmb ne sont pas des mesures de politique mon étaire, commerciale ou économique; il s ’agit évidemment, comme le révèlent leurs objectifs et leur justification, de mesures de politique ext érieure. L’art. 7, al. 5, tient compte de cette situation. En cas d ’infraction aux mesures d’em- bargo, l ’entraide judiciaire internationale peut donc être accord ée, les dispositions procédurales de la loi sur l’entraide pénale internationale demeurant applicables. 48 Cf. à ce propos les explications concernant l’art. 43 LOGA au ch. 2.1.2. 49 Message du Conseil f édéral du 1er mars 1966 concernant l’approbation de six conventions du Conseil de l’Europe; FF 1966 I 465 ss; H. Schultz, Das schweizerische Auslieferungsrecht, p. 465 n. 18; Th. Gut, Die fiskalischen und militärischen Vergehen im schweizerischen Auslieferungsrecht, p. 119, n. 7. 50 ATF 108 Ib 409 cons. 7b; 106 Ib 301 cons. 4, 308 cons. 3b et citations.1368 2.4 Voies de droit (art. 8) Selon l’art. 8, la proc édure de recours est fond ée sur «les dispositions g énérales de la procédure fédérale», au nombre desquelles figurent également la Procédure pénale fédérale (RS 312.0) et le Droit p énal administratif (RS 313.0). A noter que lorsqu ’il est question de probl èmes liés à la politique de s écurité et à la politique ext érieure, le Conseil f édéral est la derni ère instance de recours (Art. 72, PA; RS 172.021, en relation avec l ’art. 100, let. a, OJ; RS 173.110). Toutefois, d ’autres cas doivent pouvoir être port és en derni ère instance devant le Tribunal f édéral, par la voie du recours de droit administratif. 2.5 Dispositions pénales et autres mesures (art. 9 à 14) Conformément à l’art. 9, sera puni de l ’emprisonnement pour 1 an au plus ou d ’une amende de 500 000 francs au plus quiconque viole intentionnellement des disposi- tions d ’exécution de la pr ésente loi dont la violation est d éclarée punissable. Sont réputées telles les ordonnances du Conseil f édéral qui sont le fondement de mesures coercitives concrètes. La condition est que l ’ordonnance elle-m ême énonce claire- ment les peines encourues en cas d ’infraction. Dans l ’hypothèse d ’une violation grave, la peine sera l ’emprisonnement pour cinq ans au plus, assorti selon les cir- constances d’une amende de 1 million de francs au maximum. En cas d ’infraction par n égligence, la peine sera l ’emprisonnement pour trois mois au plus ou une amende de 100 000 francs au maximum. L ’infraction est érigée en d élit. Selon le droit suisse actuel, seules sont punissables des personnes physiques. La loi f édérale sur le matériel de guerre (LFMG), la loi f édérale sur le contr ôle des biens (LCB) et la loi sur l ’énergie atomique (LEA) contiennent des dispositions p énales plus s évè- res, qui tiennent compte de la gravit é particuli ère des éléments constitutifs de l’infraction. Il n’y a rien à changer à cela. En conséquence, lorsqu’une infraction à la présente loi constitue simultan ément une infraction aux lois sp éciales susmention- nées, c’est la peine plus s évère, selon la loi sp éciale, qui doit être logiquement ap- pliquée (art. 11, al. 1, LEmb). Si une infraction à la pr ésente loi remplit simultan é- ment la qualification d’un trafic prohibé au sens de la loi sur les douanes, c ’est cette dernière qui s ’applique exclusivement, sous r éserve des dispositions p énales de la LFMG, de la LCB et de la LEA (art. 11, al. 2, LEmb). En bref: si une contravention constitue en m ême temps un trafic prohib é aux termes de la l égislation douani ère, c’est la loi sur les douanes qui s ’applique exclusivement; mais si elle est en m ême temps une contravention à la LFMG, à la LCB ou à la LEA, elle est passible des (lourdes) peines prévues par ces trois lois. Dans tous les autres cas (en particulier en cas de non-respect des sanctions financi ères), le projet de loi pr évoit une peine d’emprisonnement de cinq ans au plus. Quiconque viole intentionnellement l ’obligation de renseigner selon les art. 3 et 4 sera puni des arrêts ou d’une amende de 100 000 francs au plus en vertu de l’art. 10. La même peine sanctionne des violations intentionnelles d ’autres dispositions de la loi, de prescriptions d ’ordonnances selon l ’art. 2, dont la transgression est d éclarée punissable, ainsi que de d écisions se r éférant aux dispositions p énales de l ’art. 10. La condition est qu ’un autre chef d ’infraction pénale ne soit pas rempli simultan é- ment. En cas d ’infraction par n égligence, une amende de 40 000 francs au plus est prévue.1369 La confiscation du mat ériel et des valeurs soumis à une mesure de coercition sera possible, alors m ême qu ’aucune personne d éterminée n ’est punissable, si aucune garantie ne peut être donn ée qu’ils seront ult érieurement utilisés conformément au droit (art. 13, al. 1 ). Le matériel et les valeurs confisqu és ainsi que le produit éven- tuel de leur réalisation seront dévolus à la Confédération (art. 13, al. 2 ). Comme on l’a dit au ch. 1.3.3, la disposition figurant à l ’art. 13 s ’articule sur le crit ère de l’absence de toute garantie que les pi èces confisquées seront ultérieurement utilisées conformément au droit. La loi est une lex specialis par rapport au CP (art. 58 et 59). L’autorité de poursuite en cas de violations des dispositions p énales sera l ’office fédéral compétent dans le cas en question, qui peut demander au Minist ère public de la Confédération d’ouvrir une enquête de police lorsque l ’importance de l’infraction (en fait ou en droit) le justifie; lorsqu ’une enquête de police est ouverte par le Mi- nistère public de la Conf édération, la juridiction f édérale est applicable (art. 14, al. 2, LEmb) en vertu de l ’art. 340 CP. M ême en pareil cas, une poursuite de la proc é- dure jusqu ’à la Cour p énale f édérale n ’interviendrait qu ’exceptionnellement. En vertu de la disposition l égale procédurale de l ’art. 18, al. 1, de la loi f édérale sur la procédure p énale (PPF; RS 312.0; FF 2000 71), qui a été adopt ée mais n ’a pas encore été mise en vigueur, le procureur général de la Confédération pourra déléguer aux autorités judiciaires cantonales l ’instruction et le jugement de l ’affaire. Lorsque des infractions en vertu de l’art. 11 devront être jugées selon les dispositions pénales d’autres lois (LFMG, LCB, LEA), c ’est la juridiction f édérale qui sera syst émati- quement compétente, conformément à ces lois sp éciales. Par ailleurs, il est possible que des infractions à la pr ésente loi, comme la tromperie, soient également répri- mées par les autorit és de poursuite cantonales. Si aucune exception n ’est prévue au sens de l’art. 11, al. 1, la loi sur le droit p énal administratif est applicable (art. 11, al. 2, et 14, al. 1). 2.6 Dispositions finales (art. 15 à 18)51 Sur la base de l’art. 15 , le Conseil f édéral renseignera l ’Assemblée f édérale sur l’application de la loi par le biais des rapports sur la politique économique ext é- rieure. Il a fait cela chaque ann ée depuis l ’adoption de la premi ère ordonnance autonome – en d’autres termes, directement fondée sur la Constitution – concernant les mesures d’embargo, la première fois avec le rapport 90/1 + 2. L’art. 17 prévoit la modification de trois lois, qui pr ésentent des interactions entre elles et la LEmb. Il s ’agit de la loi f édérale sur le mat ériel de guerre, de la loi sur contrôle des biens et de la loi sur l’énergie atomique. Afin d’établir une concordance avec les dispositions p énales de la LEmb (art. 11, al. 1, LEmb) dans des cas qui peuvent aussi bien tomber sous le régime de la LFMG, que de la LCB ou de la LEA, il y a lieu de modifier dans lesdites lois les dispositions qui peuvent avoir des intri- cations avec les ordonnances se basant sur la LEmb. – Art. 25 LFMG: Lorsque les sanctions internationales portent aussi sur le matériel de guerre, mais qu ’aucune des marchandises r égies par la LFMG n’est mentionnée dans l ’ordonnance basée sur la LEmb, la LFMG demeure applicable (les crit ères qui y figurent devraient g énéralement suffire pour refuser des autorisations; le droit r égissant les sanctions internationales 51 Ad art. 16: cf. explications au ch. 1.4 in fine1370 laisse également aux Etats le soin de d écider de quelle manière ils entendent appliquer des interdictions d ’exportation, par exemple). Mais pour tenir compte de tous les cas dans lesquels doivent être prises des mesures fondées sur la LEmb et portant sur du matériel de guerre, l’art. 25 LFMG prévoit dé- sormais que le cas échéant, il n ’y aura pas non plus d ’autorisation octroyée en vertu de la LFMG. Ainsi la situation est r églée de la même façon dans les deux lois, ce qui permet en cas d ’infraction l’application de la peine – plus lourde – prévue par la LFMG. – Art. 6, al. 1, LCB: dorénavant, les sanctions internationales que le Conseil fédéral transpose par voie d ’ordonnances s ’appliquent également aux mar- chandises soumises à la LCB. L ’al. 1, let. c, pr évoit que l ’octroi de permis est exclu si des mesures de coercition fondées sur la loi sur les embargos ont été édictées. Ce compl ément de la let. c n écessite une modification r édac- tionnelle de tout l’al. 1. – Art. 5, al. 6, LEA: L’art. 5, al. 1 et 5, r égit le refus d ’autorisation pour des combustibles nucléaires et déchets radioactifs (al. 1) ainsi que pour l ’expor- tation d ’énergie produite dans des installations atomiques (al. 5). Si ces normes ne devaient pas suffire et si des mesures de coercition devaient se révéler nécessaires dans ce domaine à l’appui de la LEmb, entrerait alors en jeu le nouvel al. 6 qui permet une concordance des situations sous l ’angle de la peine prévue. En ce qui concerne la loi sur les armes (RS 514.54) et la loi sur les explosifs (RS 941.41), il n’y a aucun besoin d ’adaptation. Au cas o ù les importations tombant sous le coup de ces lois devraient être interdites en vertu de la LEmb (les deux lois en question ne pr évoient pas une telle interdiction), la peine prévue par la LEmb serait suffisante. 3 Conséquences 3.1 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel Le service administratif comp étent pour mettre en application la loi sera, en r ègle générale, le seco. Il est donc prévu d’engager à cet effet le personnel correspondant à deux postes de travail; le seco doit d ébaucher le personnel en question dans le cadre de ses projets d ’économies NOVE DUE et MINERVA. Ces deux postes seront pris en compte dans les programmes d ’économie mentionnés. Pour le reste, le projet n ’a aucune incidence financi ère, même pas sur l ’application informatique de soutien de l’administration fédérale. 3.2 Evaluation des conséquences sur le plan de la réglementation Nécessité d’agir de l’Etat; moyens à disposition: la LEmb donne au Conseil f édéral les moyens de prendre des mesures, en fonction de la situation, pour appliquer les sanctions convenues sur le plan international, en les accompagnant de r ègles de contrôle et d’exécution. Pour que les mesures d ’embargo soient efficaces, il faut un1371 cadre pénal adéquat et, s ’agissant de l ’exécution, le traitement de donn ées person- nelles peut se r évéler inévitable. Le nouveau cadre p énal et les dispositions pr évues en matière de protection des donn ées nécessitent une base légale formelle. Mais, par rapport aux ordonnances adoptées jusqu’ici en la matière, la LEmb – compte tenu de ses retombées concrètes – ne saurait être globalement assimilée à la r églementation d’un nouveau domaine. Conséquences pour les diff érents groupes sociaux: L ’expérience acquise dans la poursuite de cas relevant du droit p énal administratif a montr é que, pour emp êcher que la loi ne soit tourn ée et pour renforcer en m ême temps l’effet préventif, il fallait durcir le cadre p énal, en d ’autres termes, l ’adapter à celui des l égislations des pays qui sont nos voisins proches et plus lointains. Conséquences pour l’économie dans son ensemble: La loi déclare le Conseil fédéral compétent pour adopter, sous forme d ’ordonnances, des mesures de coercition. Les conséquences pour l ’économie dans son ensemble d épendent de l ’ampleur des sanctions, c’est-à-dire des mesures de coercition fix ées dans ces ordonnances. Ces mesures ne peuvent pas être estimées à l’avance. Autres options: L ’exécution de sanctions internationales n écessite imp érativement une base légale (cf. 1er al. du ch. 3.2). Exécution conforme aux intentions: La création de conditions-cadre uniformes pour assurer l’exécution de sanctions internationales est appropri ée et souhaitable. Dans ce but on s ’est inspiré de dispositions ayant fait leurs preuves, qui figurent dans la loi sur le contrôle des biens et dans la loi sur le matériel de guerre. 4 Programme de la législature Le projet est cité dans le programme de législature 1999–2003 (FF 2000 2168) dans l’Annexe 2, ch. 1.1. 5 Relation avec le droit européen Dans le cadre de la politique commune en mati ère d’affaires extérieures et de s écu- rité, l ’Union europ éenne peut d écider de mesures de coercition économiques à l’encontre d ’Etats tiers 52 (s éparément, les Etats membres n ’en ont qu ’exception- nellement le pouvoir53). Après adoption à l’unanimité d’un point de vue commun ou acceptation d’une action homog ène, le Conseil des ministres peut arr êter à la majo- rité qualifiée des sanctions économiques appropri ées. De telles mesures de coerci- tion sont édictées à l ’échelon communautaire au moyen d ’ordonnances et corres- pondent, du point de vue du contenu, aux sanctions pr évues dans la pr ésente loi. Afin de garantir l’application des dispositions de droit p énal, une transposition dans le droit interne des Etats membres est n écessaire54. Ainsi, par exemple, la R épubli- que fédérale d’Allemagne a repris dans l ’ordonnance relative à la politique écono- mique extérieure les normes du droit communautaire sur l ’embargo décrété contre 52 Art. 11 à 28 (TUE) ainsi que les art. 60 et 301 du Traité instituant la Communauté euro- péenne dans la version du Traité d’Amsterdam. 53 Cf. art. 297 et art. 60, al. 2, du Trait é instituant la Communauté européenne. 54 Matthias Herdegen, Europarecht, 2 e édition, Münich 1999, p. 277.1372 l’Irak à la suite de l ’invasion du Kowe ït. Les comp étences communautaires en ma- tière de commerce ext érieur permettent à l ’Union europ éenne d ’appliquer à l’échelon communautaire, en sus de la d éfense de ses propres int érêts, des sanctions économiques décidées par l’ONU, l’OSCE et d’autres organisations internationales. Par conséquent, il a été tenu compte de la d écision du Conseil de s écurité de l’ONU de 1992 concernant des sanctions contre la R épublique f édérale de Yougoslavie (Serbie et Mont énégro), avec proclamation d ’un embargo sur les relations commer- ciales et d ’une interdiction du trafic a érien. Le pr ésent projet de loi est, dans cette mesure, eurocompatible. Mais le projet n ’a pas d ’incidences sur les relations de la Suisse avec l’Union européenne (cf. ch. 1.5.2). 6 Bases légales Les ordonnances du Conseil f édéral sur les mesures contre des Etats tiers trouvent leur fondement dans l ’art. 102, ch. 8, de la constitution de 1874, respectivement l’art. 184 de la Constitution f édérale en vigueur. Il s ’agit d’ordonnances autonomes, en d’autres termes directement basées sur la Constitution 55, qui reprennent à chaque fois de façon indépendante un catalogue de sanctions d écrétées en règle générale par le Conseil de sécurité de l’ONU. L’art. 102, ch. 8, de la constitution de 1874 octroie au Conseil f édéral les pouvoirs d’édicter des ordonnances ou de prendre des mesures qui sont n écessaires à la sau- vegarde des int érêts de la Conf édération à l’étranger56. L’exercice de ces pouvoirs est lié aux limites posées par le Tribunal f édéral. Le Conseil fédéral ne peut donc, à défaut d’une base légale formelle, adopter une ordonnance directement fondée sur la Constitution qu’à condition que les dispositions qui y sont contenues soient n éces- saires, urgentes, justifi ées par des int érêts publics pr épondérants et respectent le principe de la proportionnalité. En outre, ces prescriptions ne peuvent être en contradiction avec les textes adopt és par l’Assemblée fédérale57 et elles doivent observer le principe de l ’égalité devant la loi ainsi que celui de la bonne foi58. Avec la loi fédérale sur l’application de sanctions internationales, le Conseil f édéral n’est plus li é par les restrictions pr écitées du Tribunal f édéral en ce qui concerne la 55 Cf. par exemple l ’ordonnance du 7 août 1990 instituant des mesures économiques envers la République d’Irak (RS 946.206); l’ordonnance du 1er juillet 1998 instituant des mesures à l’encontre de la République fédérale de Yougoslavie (RO 1998 1845); l’ordonnance du 12 jan. 1994 concernant des mesures à l’encontre de la Libye (RS 946.208), dont l’application a été suspendue par l’Arrêté du Conseil fédéral du 31 mars 1999; l’ordonnance du 8 déc. 1997 instituant des mesures à l’encontre de la Sierra Leone (RS 946.209); l’ordonnance du 25 nov. 1998 instituant des mesures à l’encontre de l’UNITA (RS 946.204). 56 Cf. Schindler in Kommentar BV, art. 102, ch. 8, note marg. 110 ss. 57 Le Conseil f édéral reconnaît dans sa décision du 18 oct. 1995 relative à un cas d’application de l’ordonnance du 12 jan. 1994 concernant des mesures à l’encontre de la Libye (RS 946.208) qu’il est lié par la Constitution et par les lois, mais qu’il peut édicter des prescriptions praeter legem (JAAC 1996 60/III, no 88, p. 783 à 789). 58 Cf. ATF 123 IV 34 à 35 et 122 IV 261 et 262.1373 limitation dans le temps et l ’exclusion de peines d ’emprisonnement59 (cf. les com- mentaires portant sur le ch. 112). C ’est pourquoi le pr ésent projet de loi ne peut pas non plus s’appuyer sur l’art. 184, al. 3, de la Constitution (qui correspond à l’ancien art. 102, ch. 8) car celui-ci impose au Conseil f édéral d ’édicter uniquement des ordonnances temporaires 60. Mais l ’Exécutif f édéral demeure libre de prendre des décisions hors de la loi sur l ’embargo, en application de la derni ère des dispositions constitutionnelles précitées, et d’édicter des ordonnances pour une période limitée. Le projet de loi relatif à l’application de sanctions internationales est fond é sur les art. 54, al. 1, 122, al. 1, et 123, al. 1, de la Constitution (Cst.). L’art. 54, al. 1, Cst., conf ère à la Conf édération des pouvoirs g énéraux dans le do- maine des affaires étrangères. L’instrument de la Confédération n’est pas limité sous cet angle à des trait és de droit international public. Ind épendamment de tels trait és, la Confédération peut non seulement prendre des mesures dans les domaines de la politique étrangère traditionnelle, comme la reconnaissance d ’Etats et de gouverne- ments, de l ’entretien de relations diplomatiques et consulaires ainsi que de la pro- tection diplomatique; elle peut également adopter des mesures de solidarit é interna- tionale61. L’application de sanctions d écidées par des organisations internationales, même si elle ne se fait que de mani ère autonome, est incontestablement une mesure de solidarité envers la communauté internationale. L’art. 122, al. 1, Cst., donne à la Conf édération la comp étence de l égiférer dans le domaine du droit civil – essentiel en l’espèce pour l’adoption des dispositions relati- ves à la protection des données – et l’art. 123, al. 1, Cst., lui conf ère ces pouvoirs en matière de droit pénal. 59 Le Tribunal f édéral a répondu par l’affirmative à la question de savoir si le Conseil fédéral pouvait prévoir des peines d’emprisonnement dans des ordonnances directement fondées sur la Constitution, mais a précisé que, dans ce cas, une base légale constituée par une loi formelle devait être créée le plus rapidement possible (ATF 123 IV 38). 60 Le projet de Constitution f édérale ne contenait aucune disposition explicite concernant la limitation dans le temps. Celle-ci a été introduite par l’Assemblée fédérale pour tenir compte de la jurisprudence du Tribunal fédéral. 61 Cf. Message du 20 novembre 1996 portant sur une nouvelle Constitution f édérale (FF 1997 I 1 notamment p. 231 ss).Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message sur la loi fédérale sur l'application de sanctions internationales (Loi sur les embargos, LEmb) In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 15 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.095 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 17.04.2001 Date Data Seite 1341-1373 Page Pagina Ref. No 10 125 306 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.