R 07 65 4. Kammer URTEIL vom 29. Januar 2008 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Quartierplan (Einleitung) 1. … sind Miteigentümer je zur Hälfte von Parzelle 4895, 1'584 m2 Bauzone, auf Gebiet der Gemeinde … Die Bauunternehmung … AG … ist Eigentümerin von Parzelle 4892, 1'986 m2, davon Bauzone 1'454 m2. Die Erben der … sind Gesamteigentümer von Parzelle 4894, 2'082 m2, davon Bauzone 2'012 m2. Daran besitzt die Bauunternehmung … AG ein Kaufrecht. … ist Eigentümer von Parzelle 4896, 1'339 m2 Bauzone, und Parzelle 4897, 1'107 m2 Bauzone. Die StW-Eigentümer Parzelle 4893 sind Miteigentümer von Parzelle 4893, 1'643 m2, davon Bauzone 1'310 m2. Alle Grundstücke befinden sich in der Wohn-/Gewerbezone ... Die damaligen Miteigentümer der mit diesen Parzellen weitgehend identischen Bodenfläche vereinbarten am 15. Juli 1994, diese Bodenfläche in 7, jeweils im Alleineigentum stehende Grundstücke aufzuteilen. Um die Verkehrserschliessung zu ermöglichen, wurde ein System von Fuss- und Fahrwegrechten errichtet. Für die Verteilung der Unterhaltskosten wurde auf Art. 741 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB) verwiesen. Zudem wurden Grenzabstände und Höhenbaubeschränkungen vereinbart. Ein Teil der Bodenfläche war damals mit der Wintersportzone überlagert, was den Parteien bekannt war. Hinsichtlich der Strassenführung für die Erschliessung übernahmen sie eine bereits früher getroffene Vereinbarung. Auch die gegenseitigen Durchgangsrechte an der Strasse und die Kostenverteilung wurden geregelt. Am 3. September 2000 trafen die Eigentümer von Parzellen 3405, 4892 bis und mit 4894, 4897, 4688, 3673, 3675, 4688, 3907 eine weitere Vereinbarung über den Ausbau der Quartierstrasse und die Aufteilung der Ausbaukosten und änderten die Dienstbarkeiten, weil die Quartierstrasse leicht verschoben worden war. Am 20. März 2007 stellten … gemeinsam mit der Bauunternehmung … AG … bei der Baubehörde von … das Gesuch, über die Parzellen 4892, 4893, 4894, 4895, 4896 und 4897 im Gebiet … ein Quartierplanverfahren einzuleiten. Zweck sei der Erlass zweckmässiger Quartierplanbestimmungen, eines Quartiergestaltungs- und eines Quartiererschliessungsplanes. Die Gesuchsteller, die die Mehrheit der Grundeigentümer im Quartierplangebiet darstellten und die Eigentümer von mehr als der Hälfte der Bodenfläche seien, hätten gemäss Art. 91 des Baugesetzes der Gemeinde … (BG) Anspruch auf die Einleitung. Weiter wurde begründend ausgeführt, im Rahmen des Quartierplanes könne die Zweckmässigkeit der Erschliessung und der Wintersportzone überprüft werden. Mit Stellungnahme vom 27. April 2007 lehnte … ein Quartierplanverfahren ab. Im Wesentlichen wird das Vorliegen öffentlicher Interessen an einem Quartierplanverfahren verneint, zumal die privatrechtlichen Abmachungen eine zweckmässige Erschliessung und Überbauung der betroffenen Liegenschaften sicherten. Mit Entscheid vom 10. Mai, mitgeteilt 30. Mai 2007, wies der Gemeindevorstand das Gesuch um Einleitung eines Quartierplanverfahrens ab. 2. Dagegen erhoben … und die … AG am 29. Juni 2007 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und das beantragte Quartierplanverfahren einzuleiten. Eventualiter sei die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Beschwerdeführer machen geltend, das rechtliche Gehör sei verletzt, weil ihnen die Stellungnahme der Gegenparteien nicht eröffnet worden sei. Sie hätten nach dem hier anwendbaren kommunalen Baugesetz Anspruch auf Einleitung des Verfahrens. Für die Erhebung einer Behandlungsgebühr und die Auferlegung der Rechtsberatungskosten bestehe keine gesetzliche Grundlage. 3. Die Gemeinde … beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Eine allfällige Gehörsverletzung sei im Beschwerdeverfahren geheilt worden. Ein Anspruch auf Einleitung eines Verfahrens bestehe nicht und ein solches sei auch nicht notwendig. Die Kostenerhebung beruhe auf ausreichender gesetzlicher Grundlage. 4. Ebenfalls Abweisung der Beschwerde beantragten liessen … und die StWEG Parzelle 4893. Sie schlossen sich in ihrer Argumentation im Wesentlichen der Gemeinde an. 5. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest, ohne wesentliche neue Argumente vorzubringen. 6. Am 29. Januar 2008 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein an Ort und Stelle durch, an welchem …, der Bauamtschef mit dem Rechtsvertreter der Gemeinde sowie … mit seinem Anwalt teilnahmen. Allen Anwesenden wurde dabei Gelegenheit erteilt, sich anhand der Örtlichkeiten auch noch mündlich zu den aufgeworfenen Fragen zu äussern. Auf das Ergebnis des Augenscheines sowie die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil ihnen die Stellungnahme der Gegenpartei zu ihrem Gesuch um Einleitung des Quartierplanverfahrens nicht zugestellt worden sei und sie sich deshalb dazu nicht hätten äussern können. Darin liegt wohl ein Mangel, der aber nicht besonders schwer wiegt. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichtes darf von einer Aufhebung eines angefochtenen Entscheides und einer Rückweisung an die untere Entscheidinstanz dann abgesehen werden, wenn die Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht besonders schwer wiegt und dadurch geheilt wird, dass die Parteien, deren Gehör verletzt wurde, sich vor einer Instanz äussern können, die sowohl Tat- als auch Rechtsfragen uneingeschränkt prüft (vgl. BGE 115 V 305 E. 2h; BGE IA.57/2006, E. 2.1). Sofern die Rückweisung nur zu einem formalisierten Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führt, kann von einer Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs an die Verwaltung, im Sinne einer Heilung des Mangels, selbst bei Vorliegen einer schwerwiegenden Verletzung, abgesehen werden (BGE 116 V 187 E. 3d). Vorliegend wäre es prozessökonomisch geradezu unsinnig, die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Parteien konnten ihre Argumente im Beschwerdeverfahren umfassend darstellen und zu den gegenseitigen Vorbringen Stellung nehmen. Nicht nur wurde ein zweiter Schriftenwechsel durchgeführt, sondern auch ein Augenschein abgehalten, an welchem sich die Beschwerdeführer wieder ausführlich zu den Argumenten der Gegenparteien äussern konnten. Aufgrund dieses Verfahrensablaufes kann mit Sicherheit davon ausgegangen werden, dass die Gemeinde im Falle einer Rückweisung wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs keinen vom angefochtenen abweichenden Entscheid fällen würde, sondern es bloss zu einem erneuten Beschwerdeverfahren käme, bei welchem wieder dieselben Argumente vorgebracht würden wie jetzt schon. Im Umstand, dass die Vorinstanz keinen Augenschein durchgeführt hat, kann keine Gehörsverletzung erblickt werden. Es ist davon auszugehen, dass der Gemeindevorstand die örtlichen Verhältnisse kennt. 2. Alle Parteien vertreten die Auffassung, dass auf das Quartierplanverfahren das kommunale Recht anwendbar sei. Entgegen dieser Ansicht ist indessen das Quartierplanverfahren ausschliesslich nach den einschlägigen Bestimmungen des neuen Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG) mit der dazugehörigen KRVO abzuwickeln. Art. 107 Abs. 2 Ziff. 1 KRG erklärt nämlich die Bestimmungen über Verfahren und Zuständigkeit nach Art. 5 zum unmittelbar anwendbaren Recht. Art. 5 Abs. 1 KRG sieht wiederum vor, dass für die in diesem Gesetz und in der Verordnung festgelegten Verfahren für Planungen, Bauvorhaben, Landumlegungen und die Erhebung von Erschliessungsabgaben ausschliesslich kantonales Recht gilt, soweit die Gemeinden und Regionalverbände nicht ausdrücklich ermächtigt oder verpflichtet werden, abweichende oder ergänzende eigene Verfahrensvorschriften zu erlassen oder bestimmte Verfahren selbst zu regeln. Für das Quartierplanverfahren sind solche Ausnahmen im vorliegend interessierenden Zusammenhang nicht vorgesehen. Das hat zur Folge, dass für die Einleitung eines Quartierplanverfahrens ausschliesslich auf das KRG abzustellen ist. Diesbezüglich bestimmt Art. 53 Abs. 2 KRG, dass der Gemeindevorstand von Amtes wegen oder auf Antrag Privater über die Einleitung der Quartierplanung beschliesst. Lehnt er private Anträge ab, teilt er dies den Antragstellenden in einer anfechtbaren Verfügung mit. Nach dieser Vorschrift kann somit selbst ein einzelner Interessent an den Gemeindevorstand gelangen, um diesen zur Prüfung, ob die Voraussetzungen für die Einleitung eines Quartierplanverfahrens gegeben sind. Umgekehrt verleiht die Vorschrift dagegen selbst einer qualifizierten Mehrheit der Grundeigentümer im betroffenen Gebiet keinen Anspruch auf Einleitung eines Verfahrens, sondern eben auch nur auf die Prüfung der Frage, ob eine Quartierplanung einzuleiten ist. Im Ergebnis ist die Baubehörde entsprechend der Bestimmung des KRG vorgegangen und hat geprüft, ob sich vorliegend die Verfahrenseinleitung rechtfertigt. Ob sie dies zu Recht verneint hat, ist im Folgenden zu beurteilen. 3. a) Zunächst ist festzuhalten, dass dem Verwaltungsgericht bei der Überprüfung von Quartierplänen aufgrund von Art. 33 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG) eine uneingeschränkte Kognitionsbefugnis zusteht. Das Verwaltungsgericht hat mithin nicht nur zu prüfen, ob die den Plan festsetzende Behörde das ihr zustehende Planungsermessen überschritten oder missbraucht, also eine Rechtsverletzung begangen hat. Zu prüfen ist vielmehr ebenso, ob das Planungsermessen richtig und zweckmässig ausgeübt worden ist. Die mit voller Kognition betraute Behörde hat einzuschreiten, wenn sich die angefochtene Planfestsetzung als unzweckmässig oder unangemessen erweist. Diese Prüfung setzt eine bestmögliche Abwägung der schutzwürdigen öffentlichen und privaten Interessen voraus und verlangt die Beantwortung der Frage, ob bei der umstrittenen Planung in Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzipes im Rahmen des Planungszweckes jene Anordnungen getroffen wurden, die in ihrer gesamten Auswirkung alle Betroffenen am wenigsten belasten. Diese gegenüber der früheren Regelung erweiterte Kognitionsbefugnis bedeutet nun aber nicht, dass das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz die Stellung einer oberen Planungsbehörde einnimmt. So kann es bei zwei oder mehreren Varianten, die vor der Zweckmässigkeitsprüfung standhalten, die gemeindliche Lösung nicht einfach aufheben und eine andere der zweckmässigen Lösungen an die Stelle einer angemessenen kommunalen Planfestsetzung setzen. Insofern hat das Verwaltungsgericht die Entscheidungsfreiheit, die den Planungsträgern zusteht, zu respektieren (PVG 1993 Nr. 43). b) Das Bundesgericht hat dazu festgehalten, dass es mit den Rechtsschutzerfordernissen von Art. 33 RPG vereinbar sei, wenn die Beschwerdebehörde zwar die angefochtene Nutzungsplanung voll überprüfe, sich aber nach Massgabe ihrer Rolle, die sie als Rechtsmittelinstanz im betreffenden Sachzusammenhang sachlich und institutionell erfüllt, bei der Überprüfung zurückhalte (vgl. BGE 114 Ia 247). Dies gilt sachlich insbesondere dort, wo es um lokale Anliegen geht, bei deren Wahrnehmung Sachnähe, Ortskenntnis und örtliche Demokratie von Bedeutung sein sollen. Die Rechtsmittelinstanz hat aber soweit auszugreifen, dass die übergeordneten vom Kanton zu sichernden Interessen, wie etwa dasjenige an der Bauzonenbegrenzung, einen angemessenen Platz erhalten. Sie hat sich zudem - institutionell - auf ihre Kontrollfunktion zu beschränken, d.h. sie darf nichts Neues schöpfen, sondern sie hat die kommunalen Planungen an einem Sollzustand zu messen. Fehlt es an dem dazu erforderlichen Massstab, so kann die Natur der Sache einer Nachprüfung entgegenstehen. Hier nicht einzugreifen, verstösst nicht gegen den Auftrag, voll zu prüfen (vgl. BGE 114 Ia 248). Bei der umstrittenen Quartierplanung geht es offensichtlich nicht um übergeordnete Interessen, sondern um rein lokale Anliegen. Die aufgeworfenen Fragen sind daher mit der umschriebenen Zurückhaltung zu prüfen. 4. Vorliegend geht es um die Frage, ob für das zur Diskussion stehende Gebiet ein Quartierplanverfahren einzuleiten sei. Gemäss Art. 82 BG - das materielle kommunale Quartierplanungsrecht ist im Gegensatz zum kommunalen Quartierplanverfahrensrecht nach wie vor massgebend, vgl. Art. 107 Abs. 1 und 2 KRG - regelt die Quartierplanung die Gestaltung und Erschliessung eines abgegrenzten Baugebietes von mindestens 2'000 m2 in der Kern-, Dorf- und Dorferweiterungszone sowie von mindestens 4'000 m 2 in allen anderen Bauzonen. Mit anderen Worten bezweckt der Quartierplan also, in einem genau begrenzten Gebiet überbaubare und nach einem Gesamtkonzept hinreichend erschlossene Parzellen zu schaffen. Damit eine Erschliessungsplanung zulässig ist und im öffentlichen Interesse geboten erscheint, ist somit zunächst erforderlich, dass das fragliche Gebiet nur ungenügend erschlossen und/oder eine Gestaltungsplanung notwendig ist. Dabei unterliegt auch die Quartierplanung dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Können somit die mit dem Quartierplan angestrebten Ziele auch durch andere, jedoch weniger einschneidende Massnahmen erreicht werden, ist auf die Durchführung eines Quartierplanverfahrens zu verzichten (PVG 1989 Nr. 49). Wie sich nun sowohl aus den Akten als auch am Augenschein klar ergeben hat, ist das Quartier bereits durch eine Quartierstrasse erschlossen. Was noch vorzukehren ist, sind allenfalls einzelne Grundstückszufahrten, wozu es angesichts des Vorliegens der erwähnten privatrechtlichen Vereinbarungen nicht einer Quartierplanung bedarf. Die Notwendigkeit einer Baulandumlegung ist auch nicht ersichtlich, sind doch die Grundstücke so parzelliert, dass sie sich ohne weiteres zu einer Überbauung eignen. Auch eine Gestaltungsplanung drängt sich in dem bereits zu einem nicht unerheblichen Teil sowohl mit Gewerbe- als auch mit Wohnhäusern überbauten Gebiet nicht auf. Der von den Beschwerdeführern erwähnte Nutzungstransport wurde von der Gemeinde abgelehnt, weil die beteiligten Grundstücke nicht aneinander grenzen, auch nicht über eine Strasse. Das Baugesetz hat sich diesbezüglich nicht geändert, weshalb eine Quartierplanung hier nichts ändern könnte. Eine allfällige Korrektur bei der Wintersportzone könnte nur durch Abänderung der Grundordnung, nicht aber mittels einer Quartierplanung erreicht werden. Die von den Beschwerdeführern angesprochenen Gesetzesänderungen bewirken nicht, dass die Grundstücke nicht in der Regelbauweise überbaut werden können. Ebenso kann das im Gebiet pendente Baugesuch nach den ordentlichen Bauvorschriften entschieden werden. Soweit bei den Parteien Uneinigkeit über die Auslegung und Anwendung der bestehenden privatrechtlichen Vereinbarungen - sei es hinsichtlich der Kostenverteilung, sei es hinsichtlich anderer Fragen - bestehen, ist dies eine rein zivilrechtliche Angelegenheit, die nötigenfalls vor den hierfür zuständigen Instanzen auszutragen ist. Ins Gewicht fallende öffentliche Interessen, die die Einleitung einer Quartierplanung erforderten, sind mithin nicht auszumachen. 5. Die Gemeinden erheben gemäss dem nach Art. 107 Abs. 2 KRG unmittelbar anwendbaren Art. 96 KRG im Baubewilligungs- und in weiteren baupolizeilichen Verfahren für ihren Aufwand Gebühren. Ebenso werden Auslagen für Leistungen Dritter wie Fachgutachten, Beratungen etc. in Rechnung gestellt. Die Bemessung und Erhebung der Gebühren ist in einer Gebührenverordnung zu regeln. Kostenpflichtig ist laut Abs. 2 der Bestimmung, wer den Aufwand durch Gesuche aller Art oder durch sein Verhalten verursacht hat. Die Gebühren sind somit nach dem Kostendeckungsprinzip zu bemessen. Die Gemeinde hat bereits gestützt auf das Baugesetz eine Gebührenverordnung erlassen, die dem gerecht wird. Art. 10 der Baupolizeigebührenverordnung sieht vor, dass alle Verrichtungen der Verwaltung, wo nicht Pauschalen festgelegt wurden, nach Aufwand in Rechnung zu stellen sind. Für die erhobene Behandlungsgebühr von Fr. 494.- - besteht aufgrund der erwähnten Bestimmungen offensichtlich eine genügende gesetzliche Grundlage. Dass damit mehr als der Aufwand verrechnet wurde, ist auch nicht ersichtlich, musste das Gesuch der Beschwerdeführer doch sowohl von der Baukommission als auch dem Gemeindevorstand geprüft werden. Ebenso bildet Art. 96 KRG eine formelle gesetzliche Grundlage für die Verrechnung der Rechtsberatungskosten. Deren Höhe steht noch nicht fest, kann dann aber nach der Zustellung der Rechnungsverfügung noch separat angefochten werden. 6. a) Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten unter solidarischer Haftung je zur Hälfte zulasten der Beschwerdeführer. Gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG wird die unterliegende Partei in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen. Der Rechtsvertreter der privaten Gegenpartei hat eine Kostennote über Fr. 4'156.05 eingereicht, was als ausgewiesen erscheint. Darin nicht enthalten sind die Aufwendungen für den nachträglichen Augenschein, die ermessensweise festzusetzen sind, sodass sich eine Parteientschädigung von Fr. 4'500.-- inkl. MWST ergibt, welche den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung aufzuerlegen ist. b) Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird dagegen gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 5'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 295.-- zusammen Fr. 5'295.-- gehen je zur Hälfte und unter solidarischer Haftung zulasten von … einerseits und der Bauunternehmung … AG … anderseits und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. … und die Bauunternehmung … AG … entschädigen … und die StWEG Parzelle 4893 aussergerichtlich im gleichen Verhältnis und ebenfalls solidarisch haftend mit insgesamt Fr. 4'500.-- (inkl. MWST).