B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II B-450/2020 U r t e i l v o m 3 0 . N o v e m b e r 2 0 2 1 Besetzung Richter Christian Winiger (Vorsitz), Richter David Aschmann, Richter Jean-Luc Baechler, Gerichtsschreiber Thomas Reidy. Parteien A._______ Ltd., Malta, vertreten durch die Rechtsanwälte Dr. Andreas Glarner und/oder Dr. Alexandra Körner, MME Legal AG, Zollstrasse 62, Postfach 1758, 8031 Zürich, Beschwerdeführerin, gegen Eidgenössische Spielbankenkommission ESBK, Eigerplatz 1, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Einschränkung des Zugangs zu in der Schweiz nicht bewilligten Online-Spielangeboten. B-450/2020 Seite 2 Sachverhalt: A. Am 3. September 2019 veröffentlichte die Eidgenössische Spielbanken- kommission ESBK (nachfolgend: Vorinstanz) eine Allgemeinverfügung be- treffend die Einschränkung des Zugangs zu in der Schweiz nicht bewilligten Online-Spielangeboten (BBl 2019 5823) mit folgendem Inhalt: "Der Zugang zu online durch geführten Geldspielen, die in der Schweiz nicht bewilligt sind, ist entsprechend Artikel 86 Absatz 1 -4 BGS durch die schwei- zerischen Fernmeldedienstanbieterinnen zu sperren. Die zu sperrenden Domains können der Sperrliste betreffend die Angebote im Zuständigkeitsbereich der Eidgenössischen Spielbankenkommission entnom- men werden (www.esbk.admin.ch/esbk/de/home/illegalesspiel/zugangssper- ren.html). Rechtsmittelbelehrung" […] Gleichzeitig veröffentlichte die Vorinstanz auf ihrer Homepage eine Sperr- liste mit al len zu sperrenden Domains, darunter […], Domain der A._______ Ltd. B. Mit Einsprache vom 3. Oktober 2019 gelangte die A._______ Ltd. mit Sitz in Malta (nachfolgend: Beschwerdeführerin) an die Vor instanz und ver- langte die Aufhebung der Sperrverfügung vom 3. September 2019 sowie die Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Netzsperre. C. Mit Einspracheentscheid vom 5. Dezember 2019 wies die Vorinstanz sämt- liche Anträge der Beschwerdeführerin ab, soweit sie darauf eintrat bzw. so- weit diese nicht gegenstandslos geworden waren. D. Mit Beschwerde vom 21. Januar 2020 gelangte die Beschwerdeführerin an das Bundesverwaltungsgericht mit nachfolgenden Rechtsbegehren: "1. Der Einspracheentscheid der Vorinstanz vom 5. Dezember 2019 sei aufzuheben. B-450/2020 Seite 3 2. Es sei die Vorinstan z anzuweisen, die Sperrverfügung vom 3. Sep- tember 2019 betreffend die Sperrung des Zugangs zur Webseite […] der Beschwerdeführerin aufzuheben. 2.1 Die Vorinstanz sei anzuweisen, de n Domainnamen […] der Beschwerdeführerin von ihrer Sperrliste zu löschen. 2.2 Die Vorinstanz sei zu verpflichten, die Fernmeldedienstanbie- ter unverzüglich anzuweise n, die Sperrung des Zugangs zu […] aufzuheben. 3. Eventualiter zu Ziff. 2 sei die Vorinstanz anzuweisen, die Fernmelde- dienstanbieter zu verpflichten, die Sperrung auf das dem Wortlaut von Art. 86 Abs. 1 BGS entsprechende Mass anzupassen, d.h. dass in Bezug auf die Domain […] nur der Zugang zu in der Schweiz nicht bewilligten Spielen gesperrt wird. 4. Es sei festzustellen, dass die in Art. 86 ff. BGS normierte Netzsperre verfassungswidrig ist. 5. Die Verfahrenskosten (inkl. MwSt.) seien auf die Staatskasse zu neh- men und es sei der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung zu- zusprechen." Gemäss eigenen Angaben hat die Beschwerdeführerin ihren Sitz in Malta und betreibt über die Domain […] in Malta lizenzierte Online-Casinospiele. Nebst Casinospielen würden auch Sportwetten und Livewetten angeboten. Die Beschwerdeführerin machte insbesondere geltend, dass die vorge- nommene Sperrmethode zu einem "Overblocking" führen und damit Art. 93 der Geldspielverordnung und den verfassungsmässigen Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzen würde. Zudem sei die Sperrverfügung auf- grund ihrer Rechts - und Verfassungswidrigkeit aufzuheben bzw. auf das erlaubte Mass zu reduzieren. Schliesslich verletze die Zugangssperre ge- mäss Art. 86 ff. des Geldspielgesetzes die verfassungsmässigen Rechte der Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin sowie das Verhältnismäs- sigkeitsprinzip und verstosse gegen das Willkürverbot. E. Mit Vernehmlassung vom 8. April 2020 bean tragte die Vorinstanz die Ab- weisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Soweit die Beschwerdeführerin die Feststellung der Verfassungswidrigkeit der in Art. 86 ff. des Geldspielgesetzes normierten Netzsperre beantrage, B-450/2020 Seite 4 bestehe aufgrund des subsi diären Charakters einer Feststellungsverfü- gung kein hinreichendes Rechtsschutzinteresse, da die Beschwerdeführe- rin ihre Rechte mit einem Leistungs - oder Gestaltungsbegehren wahren könne. Schliesslich würden die Vorbringen der Beschwerdeführerin zur an- geblichen Verfassungsmässigkeit der Netzsperren fehl gehen. F. Im Rahmen ihrer Schlussbemerkungen vom 14. Juli 2020 und 23. Oktober 2020 hielten sowohl die Beschwerdeführerin als auch die Vorinstanz mit Eingabe vom 18. August 2020 an ihren Rechtsbegehren fest. G. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien sowie die eingereichten Un- terlagen wird – soweit erforderlich – in den nachfolgenden Erwägungen näher eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kog- nition, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und auf eine Be- schwerde einzutreten ist (Art. 7 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]; BVGE 2007/6 E. 1). 2. Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungs- gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden ge- gen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, welche von einer der in Art. 33 VGG aufgeführten Vorinstanzen erlassen wurden, soweit keine der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen gegeben ist. 2.1 Der Rechtsschutz im Bereich des Geldspielgesetzes richtet sich grund- sätzlich nach den allgemeinen Vorschriften der Bundesverwaltungsrechts- pflege, doch unterliegen Verfügungen der Vorinstanz im vorliegend interes- sierenden Zusammenhang (Sperrlisten) vor dem Weiterzug an das Bun- desverwaltungsgericht zunächst einer Einsprache (Rechtsmittelfrist 30 Tage) an die Vorinstanz (Art. 87 Abs. 2 des Geldspielgesetzes vom 29. September 2017 [BGS, SR 935.51]). Der angefochtene Einspracheent- scheid der Vorinstanz vom 5. Dezember 2019 stellt eine Verfügung i.S.v. B-450/2020 Seite 5 Art. 5 Abs. 2 VwVG dar. Er kann im Rahmen der allgemeinen Bestimmun- gen der Bundesverwaltungsrechtspflege beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden (Art. 44 VwVG i.V.m. Art. 31 ff. VGG; vgl. auch die Botschaft zum Geldspielgesetz vom 21. Oktober 2015, BBl 2015 8387 ff., insbesondere S. 8480; nachfolgend: Botschaft BGS). 2.2 Die Beschwerdeführerin hat vor der Vorinstanz am Verfahren teilge- nommen, ist von der angefochtenen Verfügung besonders betroffen und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Sie ist somit zur Beschwerdeführung legitimiert. 2.3 Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), die Rechtsvertreter haben sich rechtsgenügend durch schriftliche Vollmacht ausgewiesen (Art. 11 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss be- zahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 11 und 44 ff. VwVG). 2.4 Nicht einzutreten ist auf das Begehren der Beschwerdeführerin, wo- nach festzustellen sei, dass die in Art. 86 ff. BGS normierte Netzsperre ver- fassungswidrig sei. Die (Leistungs -)Begehren, den Einspracheentscheid der Vorinstanz (vollumfänglich) aufzuheben sei, umfasst dieses bereits und es fehlt somit vorliegend an einem schutzwürdigen (Feststellungs -)Inte- resse (zur Subsidiarität von Feststellungsbegehren vgl. statt vieler BGE 132 II 382 E. 1.2.2 m.w.H.; Urteile des BVGer B -86/2020 vom 5. Januar 2021 E. 2.4, B-1841/2019 vom 16. Dezember 2019 E. 1.4). Im Rahmen der Leistungsbegehren ist auf die Beschwerde einzutreten. 3. 3.1 In Umsetzung von Art. 106 der Bundesverfassung vom 8. April 1999 (BV, SR 101) regelt das am 1. Januar 2019 bzw. 1. Juli 2019 (Art. 86 -93) in Kraft getretene Geldspielgesetz die Zulässigkeit und die Durchführung der Spiele, bei denen gegen Leistung eines Einsatzes ein Gewinn in Aus- sicht steht und die Verwendung von deren Ertrag (Art. 1 Abs. 1 BGS; Bot- schaft BGS, BBl 2015 8388; nach Ergreifung des Referendums fand die Volksabstimmung am 10. Juni 2018 statt; vgl. E. 6.4.2 hiernach). Das Geldspielgesetz löste das Spielbankengesetz vom 18. Dezember 1998 (SBG, AS 2006 677) und das Bundesgesetz vom 8. Juni 1923 betref- fend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten (LG, BS 10 255) ab und führte diese beiden Erlasse in einem Bundesgesetz zusammen, um B-450/2020 Seite 6 eine kohärente sowie zweck- und zeitgemässe Regelung des Geldspiels in der Schweiz zu bewirken. Das Gesetz bezweckt, die Bevölkerung ange- messen vor den Gefahren zu schützen, die von den Geldspielen ausgehen. Daneben soll es dafür sorgen, dass die Geldspiele sicher und transparent durchgeführt werden (Botschaft BGS, BBl 2015 8388). Eine der wichtigsten Neuerungen war die Aufhebung des Verbots, Spielbankenspiele online durchzuführen. Da diese Ausweitung neue Herausforderungen für den Schutz der Spielerinnen und Spieler vo r exzessivem Geldspiel mit sich brachte, wurden verschiedene Massnahmen zum Schutz der Spielerinnen und Spieler vorgesehen (vgl. Art. 71 ff. BGS; z.B. Belegung mit einer Spiel- sperre [Art. 80 BGS]). Zudem will das Gesetz Spielerinnen und Spieler vor exzessivem Spiel schützen, welche die Ausweitung der zulässigen Spiel- angebote gerade auch im Online -Bereich mit sich bringt (Botschaft BGS, BBl 2015 8389). 3.2 Wer Spiele, bei denen gegen Leistung eines geldwerten Einsatzes oder bei Abschluss eines Rechtsgeschäfts e in Geldgewinn oder ein anderer geldwerter Vorteil in Aussicht steht (sog. "Geldspiele"), durchführen will, braucht eine Bewilligung oder eine Konzession (Art. 3 Bst. a i.V.m. Art. 4 BGS). Die Durchführung der Spielbankenspiele (d.h. Geldspiele, die einer eng begrenzten Anzahl Personen offenstehen; ausgenommen Sportwet- ten, Geschicklichkeitsspiele und Kleinspiel [Art. 3 Bst. g BGS]) ist weiterhin den Spielbanken vorbehalten, welche dafür wie bislang eine Konzession des Bundes benötigen. Neu dürfen Spielbankenspiele allerdings auch on- line durchgeführt werden (Art. 5 Abs. 1 und 2 BGS). 3.3 Unter dem 7. Kapitel "Einschränkung des Zugangs zu in der Schweiz nicht bewilligten Online-Spielangeboten" ist gemäss Art. 86 Abs. 1 BGS der Zugang zu online durchgeführten Geldspielen zu sperren, wenn die Spiel- angebote in der Schweiz nicht bewilligt sind. Gesperrt wird ausschliesslich der Zugang zu Spielen, deren Veranstalterinnen ihren Sitz oder Wohnsitz im Ausland haben oder ihn verschleiern und die von der Schweiz aus zu- gänglich sind (Art. 86 Abs. 2 BGS). Die Vorinstanz und die interkantonale Behörde (Gespa [vormals Comlot]; vgl. https://www.gespa.ch/de/bekaempfung-illegaler-aktivitaeten/zugangs- sperre; zuletzt abgerufen: 18. November 2021 ) führen und aktualisieren jeweils eine Sperrliste betreffend die Angebote in ihrem Zuständigkeitsbe- reich (Art. 86 Abs. 3 BGS). Die Fernmeldedienstanbieterinnen (FDA) sper- ren den Zugang zu den Spielangeboten, die auf einer der Sperrlisten auf- geführt sind (Art. 86 Abs. 4 BGS). B-450/2020 Seite 7 Gemäss Art. 87 Abs. 1 BGS veröffentlichen die Vorinstanz und die Gespa gleichzeitig ihre Sperrlisten und deren Aktualisierungen mittels eines Ver- weises im Bundesblatt. Diese Veröffentlichung gilt als Eröffnung der Sperrverfügung. Die Veranstalterinnen können bei der verfüg enden Be- hörde innert 30 Tagen ab der Veröffentlichung schriftlich Einsprache gegen die Verfügung erheben. Dabei kann eine Einsprache namentlich erhoben werden, wenn die Veranstalterin das betroffene Angebot aufgehoben oder den Zugang dazu in der Schweiz mit geeigneten technischen Massnahmen unterbunden hat (Art. 87 Abs. 2 BGS). Die Vorinstanz und die Gespa informieren über ihre Sperrlisten auf ihrer Website mit einem Link auf die Website der anderen Behörde (Art. 88 Abs. 1 BGS). Die Vorinstanz und die Gespa setzen die im Sinne von Art. 4 Abs. 1 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG, SR 784.10) gemeldeten Fernmeldedienstanbieterinnen mittels eines einfachen und gesicherten Verfahrens über die Sperrlisten in Kenntnis (Art. 88 Abs. 2 BGS). Gemäss Art. 92 der Geldspielverordnung vom 7. November 2018 (VGS, SR 935.511) sperren die Fernmeldedienstanbieterinnen den Zugang zu den von der Vorinstanz und der Gespa gemeldeten Spielangeboten innert höchstens fünf Arbeitstagen. Die Fernmeldedienstanbieterinnen bestimmen die Sperrmethode unter Be- rücksichtigung des Stands der Technik und des Verhältnismässigkeitsprin- zips im Einvernehmen mit der ESBK und der interkantonalen Behörde (Art. 93 VGS). 4. In formeller Hinsicht ist vorab auf die Rüge der Beschwerdeführerin einzu- gehen, wonach die Zulässigkeit der dem Streit zugrundeliegenden Allge- meinverfügung zumindest fragwürdig sei. Zudem habe die Vorinstanz die Sperrverfügung nicht begründet, weshalb das rechtliche Gehör der Be- schwerdeführerin eingeschränkt worden sei. 4.1 Das Bundesverwaltungsgericht hat sich im bereits erwähnten Urteil B-86/2020 vom 5. Januar 2021 (E. 4 ff.) eingehend mit der Frage der Zu- lässigkeit der Allgemeinverfügung im hier interessierenden Zusammen- hang auseinandergesetzt und ist zum Schluss gelangt, dass die Vorinstanz grundsätzlich berechtigt war, die Allgemeinverfügung betreffend die Ein-B-450/2020 Seite 8 schränkung des Zugangs zu in der Schweiz nicht bewilligten Online-Spiel- angeboten mit dem Hinweis auf das entsprechende Auffinden der Sperrlis- ten auf ihrer Homepage im Sinne von Art. 36 Bst. c VwVG im Bundesblatt zu veröffentlichen. 4.1.1 Aber selbst wenn die Eröffnung gegenüber der Beschwerdeführerin mangelhaft gewesen wäre, wie sie geltend macht, so hätte dies nur Kon- sequenzen, wenn der Beschwerdeführerin daraus ein Nachteil erwachsen wäre (Art. 38 VwVG). Insbesondere dürfte eine mangelhafte Eröffnung nicht dazu führen, dass der Verfügungsadressat des Rechtsmittels verlus- tig ginge, weil es ihm nicht möglich war, dieses rechtzeitig zu ergreifen (vgl. BGE 102 Ib 91 E. 3). Eine mangelhafte Eröffnung oder Publikation hätte somit nicht generell die Nichtigkeit der Verfügung gegenüber der Beschwerdeführerin zur Folge, zumal der Beschwerdeführerin daraus nicht automatisch ein Rechtsnach- teil erwachsen wäre (vgl. Urteil des BGer 1C_ 217/2010 vom 3. Februar 2011 E. 2.4). 4.1.2 Im Ergebnis wurde die Beschwerdeführerin nicht gehindert, innert Frist mit Einsprache gegen die Allgemeinverfügung vom 3. September 2019 an die Vorinstanz zu gelangen. Somit ist ihr kein Nachteil erwachsen, selbst we nn die Allgemeinverfügung ihr gegenüber mangelhaft eröffnet worden wäre (vgl. Urteil B-86/2020 E. 4.4.7.5). 4.2 Zum Vorwurf der Verletzung des rechtlichen Gehörs ist festzuhalten, dass der Anspruch auf rechtliches Gehör formeller Natur ist. Seine Verlet- zung führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Vorbehalten bleiben Fälle, in denen die Gehörsverletzung nicht besonders schwer wiegt und dadurch geheilt wird, dass die Partei, deren rechtliches Gehör verletzt wurde, sich vor einer Instanz äussern kann, welche sowohl die Tat - als auch die Rechtsfragen uneingeschränkt überprüft. Unter dieser Vorausset- zung ist selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör von einer Heilung des Mangels auszugehen, wenn die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung de r Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 142 II 218 E. 2.8.1, Urteil des BGer 1C_349/2018 vom 8. Februar 2019 E. 2, m.w.H.). B-450/2020 Seite 9 Die Frage, ob die Vorinstanz die Allgemeinverfügung vom 3. September 2019 tatsächlich nicht rechtsgenüglich begründet hat, kann hi er offenge- lassen werden, zumal sich die Begründung ausführlich aus dem Ein- spracheentscheid der Vorinstanz ergibt. Überdies konnte sich die Be- schwerdeführerin im vorinstanzlichen Einsprache- wie auch im vorliegen- den Beschwerdeverfahren eingehend äussern. Entsprechend wäre in casu eine allfällige Gehörsverletzung geheilt worden. Die wenig substantiierte Rüge der Beschwerdeführerin erweist sich somit als unbegründet. 5. 5.1 Die Beschwerdeführerin macht in materieller Hinsicht als Vorbemer- kung geltend, die Rechtsgru ndlage der Sperrverfügung verstosse gegen verfassungsmässige Rechte der Beschwerdeführerin, der Fernmelde- dienstanbieter und der Schweizer Spieler. Gemäss Art. 190 BV seien Bun- desgesetze für Gerichte massgebend, selbst wenn sie verfassungswidrig sein sollten. Art. 190 BV enthalte ein Anwendungsgebot, jedoch kein Prü- fungsverbot. Das erlaube es den Gerichten, nach dem Grundsatz der ver- fassungskonformen Auslegung, bei lückenhaften, zweideutigen oder un- klaren Gesetzesbestimmungen eine verfassungskonforme Auslegu ng zu wählen. Mit Hinweis auf BGE 136 I 65 E. 3.2 könnten Bundesgesetze selbst bei eindeutigem Wortlaut einer Beurteilung unterzogen werden. Die Prüfung könne im Rahmen einer konkreten Normenkontrolle vorgenom- men werden. Eine Prüfung dränge sich insbesondere auf, wenn die ange- fochtene Norm offensichtlich gegen Grundrechte verstosse und durch kei- nerlei öffentliche Interessen gerechtfertigt sei. 5.1.1 Nach Art. 190 BV sind Bundesgesetze und Völkerrecht für das Bun- desgericht, das Bundesverwaltungsgericht und die anderen rechtsanwen- denden Behörden massgebend. Gemäss der bundesgerichtlichen Recht- sprechung kann damit Bundesgesetzen weder im Rahmen der abstrakten noch der konkreten Normenkontrolle die Anwendung versagt werden. Zwar handelt es sich dabei um ein Anwendungs gebot und kein Prüfungsverbot und es kann sich rechtfertigen, vorfrageweise die Verfassungswidrigkeit ei- nes Bundesgesetzes zu prüfen. Wird eine solche festgestellt, muss das Gesetz aber angewandt werden und das Bundesgericht gleich wie das Bundesverwaltungsgericht können lediglich gegebenenfalls den Gesetz- geber einladen, die fragliche Bestimmung zu ändern. Freilich besteht nicht in jedem Fall die Veranlassung, die bundesgesetzliche Regelung auf ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht hin zu prüfen. Vielm ehr hängt es B-450/2020 Seite 10 von den Umständen des Einzelfalles ab, ob sich dies rechtfertigt. Ein An- spruch auf Prüfung der Verfassungsmässigkeit von Bundesgesetzen be- steht nicht (BGE 140 I 353 E. 4.1 m.w.H.). 5.1.2 Im Lichte dieser Rechtsprechung besteht im vorliegenden Fall kein genügender Anlass, die Vereinbarkeit der Art. 86 ff. BGS mit den Art. 27 und 94 sowie 8, 9 und 5 Abs. 2 BV im Rahmen einer Normenkontrolle zu überprüfen. Einerseits ist der Vorinstanz zuzustimmen, dass nicht ersicht- lich ist, inwiefern die von der Beschwerdeführerin als verfassungswidrig kri- tisierten Normen von Art. 86 ff. BGS lückenhaft, zweideutig oder unklar sein sollen. Denn gemäss Art. 86 BGS ist der Zugang zu Geldspielen zu sper- ren, wenn diese in der Schweiz nicht bewilligt sind (Abs. 1) und wenn deren Veranstalterinnen ihren Wohnsitz im Ausland haben oder ihn verschleiern (Abs. 2). Sofern diese Voraussetzungen gegeben sind, setzen die ESBK und die interkantonale Behörde das entsprechende Angebot auf ihre Sperr- liste (Art. 86 Abs. 3 BGS), worauf die Fernmeldedienstanbieterinnen den Zugang zu sperren haben (Art. 86 Abs. 4 BGS). Die Veranstalterinnen kön- nen bei der verfügenden Behörde innert 30 Tagen ab der Veröffentlichung schriftlich Einsprache gegen die Verfügung erheben und namentlich gel- tend machen, sie hätten das betroffene Angebot aufgehoben oder den Zu- gang dazu in der Schweiz mit geeigneten technischen Massnahmen unter- bunden (Art. 87 Abs. 2 BGS). Gelingt dieser Nachweis nicht, so muss die Vorinstanz an der Sperrverfügung festhalten. Andererseits beruht die Geldspielgesetzgebung mit ihren strikten Zulas- sungs- und Schutzvorschriften ihrerseits auf dem Verfassungsauftrag von Art. 106 BV. Dabei versteht sich von selbst, dass die Einschränkung des Zugangs zu in der Schweiz nicht bewilligten Online-Spielangeboten im öf- fentlichen Interesse liegt und mit strengen Massnahmen durchgesetzt wer- den kann. Dazu gehört die in Art. 86 BGS unmissverständlich vorgesehene Zugangssperre. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin vermag ein Konzessions- oder Bewilligungssystem für sich allein den gesetzgeberi- schen Zielen offensichtlich nicht zu genügen. Dass allfällige Sperrverfügun- gen für die Betroffenen mit gewissen Nachteilen verbunden sind (zusätzli- cher Aufwand, Reputationsschaden usw.) lässt diese auch nicht zum Vorn- herein als unzulässig erscheinen. Die von der Beschwerdeführerin be- haupteten Nachteile sind, soweit sie überhaupt genügend substantiiert sind, systembedingt mit der Sperre verbunden. Unter diesen Umständen ist auf die Rüge der Verfassungswidrigkeit der Art. 86 ff. BGS mit Verweis auf das Anwendungsgebot von Art. 190 BV nicht weiter einzugehen. B-450/2020 Seite 11 5.1.3 Von einer solchen vorfrageweisen Normenkontrolle (Vereinbarkeit ei- ner Gesetzesbestimmung als solche mit dem übergeordneten Verfas- sungsrecht) zu unterscheiden ist die Frage, ob der angefochtene Entscheid rechtswidrig erscheint, weil eine gesetzliche Regel bei verfassungskonfor- mer Auslegung anders hätte interpretiert werden müssen. Das vorne er- wähnte Anwendungsgebot schliesst nämlich nicht aus, dass die in Bundes- gesetzen enthaltenen Bestimmungen verfassungskonform ausgelegt wer- den müssen, sobald ein Auslegungsspielraum besteht. Zu den anerkann- ten Grundsätzen der Auslegung gehört gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die verfassungskonforme Auslegung unter Beachtung der Schranken von Art. 190 BV und des klaren Wortlauts des Gesetzes. Aller- dings darf dabei der klare, dem gesetzgeberischen Willen entsprechende Sinn einer Norm auch nicht durch eine an der Verfassung orientierte Aus- legung beiseitegeschoben werden (Urteil 2C_340/2020 vom 16. Septem- ber 2020 E. 5.1; zur Publikation vorgesehenes Urteil 1C_105/2020, 1C_129/2020 vom 7. Oktober 2020 E. 2.3; BGE 136 V 161 E. 6.4, je mit Hinweisen). In diesem Sinne ist nachfolgend noch kurz auf die entspre- chenden Rügen der Beschwerdeführerin einzugehen. 5.2 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Netzsperren würden gegen die Wirtschaftsfreiheit verstossen. 5.2.1 Die Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV schützt jede gewerbsmässig ausgeübte private, nicht hoheitliche, wirtschaftliche Betätigung, die der Er- zielung eines Gewinns oder Erwerbs - bzw. Geschäftseinkommens dient (Urteil des BGer 2C_276/2019 vom 8. Mai 2020 E. 2.2, m.w.H.). Hierzu ge- hört auch die freie Ausübung eines Berufes (Art. 27 Abs. 2 BV). Eine Ein- schränkung der Wirtschaftsfreiheit muss sowohl den Voraussetzungen von Art. 36 BV als auch Art. 94 BV genügen. Art. 36 BV verlangt, dass Ein- schränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage bedürfen (Abs. 1), durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt (Abs. 2) sowie verhältnismässig sein müssen (Abs. 3). Dabei bleibt der Kerngehalt der Grundrechte unantastbar (Abs. 4). Art. 94 BV statuiert den Grundsatz, dass Eingriffe in die Wirt- schaftsfreiheit grundsätzlich wettbewerbsneutral sein müssen, es sei denn, die Bundesverfassung oder kantonale Regalrechte sehen Ausnahmen vor (Art. 94 Abs. 4 BV; BGE 128 I 3 E. 3; Urteil des BVGer B -4757/2017 vom 27. Februar 2020 E. 14.2.2). B-450/2020 Seite 12 Da gemäss Art. 190 BV Bundesgesetze ohnehin m assgebend sind, wäre selbst eine allenfalls verfassungswidrige Norm durch das Bundesverwal- tungsgericht grundsätzlich anzuwenden (vgl. E. 5.1 hiervor; BGE 137 I 128 E. 4.3.1 f.; 136 II 120 E. 3.5). 5.2.2 Das Geldspielgesetz stützt sich auf Art. 106 Abs. 1 BV, der den Bund ermächtigt, unter Berücksichtigung der Interessen der Kantone Vorschrif- ten über die Geldspiele zu erlassen. Nach Art. 106 Abs. 2 BV ist für die Errichtung und den Betrieb von Spielbanken eine Konzession des Bundes erforderlich. Das vorgesehene Ko nzessionssystem (Art. 5 ff. BGS) stellt eine Abweichung vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit im Sinne von Art. 94 Abs. 4 BV dar, da es keinen freien Wettbewerb zulässt. 5.2.3 Obwohl die Sperrung von Internetseiten für die Betreiber einen Ein- griff in die durch die Artikel 27 und 94 BV gewährleistete Wirtschaftsfreiheit bedeuten kann, ist massgeblich, dass der Markt der Spielbankenspiele in der Schweiz nicht frei ist. Die Verfassung selbst sieht statt eines freien Markts ein Konzessionssystem vor. Gleichzeitig besteht auch im Markt für Grossspiele ein Monopol der etablierten Veranstalterinnen. Deshalb kön- nen sich Veranstalterinnen, die nicht über eine Konzession für die Durch- führung von Online -Spielbankenspielen oder über eine Bewilligung zur Durchführung von Grossspielen verfügen, nicht auf die Wirtschaftsfreiheit berufen, um ihre Spiele in der Schweiz anzubieten (vgl. Urteil des BGer 2C_61/2008 vom 28. Juli 2008 E. 1.3.2, BGE 130 I 26 E. 4.5). Die Be- schwerdeführerin verfügt als Betreiberin von Internetseiten unbestrittener- massen über keine Konzession bzw. Bewilligung für ihre OnlineSpielange- bote in der Schweiz. Entsprechend kann sie sich nicht auf die Wirtschafts- freiheit berufen (vgl. UHLMANN/STALDER, "Unverhältnismässig, weil unwirk- sam"? Zur Verhältnismässigkeit von Zugangssperren im Internet, in: sic! 2018, S. 374 f. mit Hinweis auf die Notiz zum Geldspielgesetz des Bundes- amtes für Justiz vom 4. Juli 2017, "Internetsperre" und ihre Alternativen, S. 11 f. [abrufbar unter: https://www.bj.admin.ch/dam/bj/de/data/wir t- schaft/gesetzgebung/archiv/geldspielgesetz/notiz-internetsperre- d.pdf.download.pdf/notiz-internetsperre-d.pdf; zuletzt abgerufen: 18. No- vember 2021]). Im Ergebnis wird die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin durch die Netzsperren nicht verletzt. B-450/2020 Seite 13 6. Die Vorinstanz verpflichtete die schweizerischen Fernmeldedienstanbiete- rinnen mit der Allgemeinverfügung vom 3. September 2019 bestimmte In- ternet-Domains, die auf einer Sperrliste aufgeführt sind, darunter die Do- main […] der Beschwerdeführerin, zu sperren. Diese technische Zugangssperre zu einzelnen Websites sollen auf dem Weg eines Eingriffs in das sogenannte "Domain Name System (DNS)" des Internets erfolgen. Das "Domain Name System" ist einer der wichtigsten Dienste in vielen IP-basierten Netzwerken. Seine Hauptaufgabe ist die Be- antwortung von Anfragen zur Namensauflösung. Entsprechend funktioniert das DNS ähnlich wie eine Telefonauskunft. Der Benutzer kennt die Domain (den für Menschen merkbaren Namen eines Rechners im Internet) – zum Beispiel example.org. Diese sendet er als Anfrage in das Internet. Die Do- main wird dann dort vom DNS in die zugehörige IP-Adresse (die "An- schlussnummer" im Internet) umgewandelt (vgl. https://de.wikipe- dia.org/wiki/Domain_Name_System; zuletzt abgerufen: 18. November 2021). Jedes Gerät, das an das Internet angebunden ist, wie z.B. auch jeder Ser- ver von Spiele-Veranstalterinnen, hat eine IP-Adresse und ist unter dieser für andere Geräte im Internet erreichbar (https://de.wikipedia.org/wiki/IP - Adresse [zuletzt abgerufen: 18. November 2021]). Ein "Nameserver" bietet dabei ein Verfahren an, das es ermöglicht, Namen von Rechnern bzw. Diensten in eine vom Computer bearbeitbare Adresse aufzulösen (z. B. www.wikipedia.org in 91.198.174.192). Die meisten Nameserver sind Teil des Domain Systems, das auch im Internet benutzt wird. Die Schnittstelle zwischen Anwendung und Nameserver sind sogenannte "Resolver", einfach aufgebaute Software-Module, die auf dem Rechner ei- nes DNS-Teilnehmers installiert sind und die Informationen von Nameser- vern abrufen können. Sie bilden die Schnittstelle zwischen Anwendung und Nameserver (vgl. https://de.wikipedia.org/wiki/Domain_Name_System; zu- letzt abgerufen: 18. November 2021). Mit anderen Worten kennt der "DNS-Resolver" das "Telefonbuch" des Internet, das die Verbindungen zwi- schen den "Internet-Domains" (d.h. den für den Menschen merkbaren Na- men einer Website im Internet) und den zugehörigen IP -Adressen enthält (Urteil B-86/2020 E. 5.1). 6.1 Mit einer technischen Zugangssperre sollen Anbieterinnen von Fern- meldediensten Abfragen bei ihrem DNS-Resolver, die bestimmte Internet-B-450/2020 Seite 14 Domains von Veranstalterinnen von Spielbankenspielen betreffen, blockie- ren und die Kunden auf eine andere Website umleiten. Mit anderen Worten soll die Browsersoftware so nicht mehr in Erfahrung bringen können, welches die korrekte IP-Adresse des Spiels im Internet ist, weshalb der Kunde das Spiel im Internet nicht mehr erreichen kann. 6.2 In Art. 86 BGS wird das Instrumentarium für die Bekämpfung nicht be- willigter Online-Spielangeboten im Grundsatz festgelegt. Es werden Sperr- listen nicht bewilligter Spiel-Internetseiten geführt (Abs. 4), und der Zugang zu den auf diesen Listen verzeichneten Websites muss von den Internet- providern gesperrt werden (Abs. 1). Erfasst werden ausschliesslich Online- Spielangebote, die tatsächlich v on der Schweiz aus zugänglich sind (Abs. 2), d.h. die Spiele, welche die Spielerinnen und Spieler in der Schweiz tatsächlich spielen können. Entsprechend sind die von der Schweiz aus nicht zugänglichen Online -Spielangebote nicht betroffen, auch wenn sie in der Schweiz nicht bewilligt sind. Die Sperrlisten müssen von den Aufsichtsbehörden regelmässig auf den neuesten Stand gebracht werden. In der Botschaft zum Geldspielgesetz (Botschaft BGS, BBl 2015 8474) wird in diesem Zusammenhang weiter ausgeführt: "Die Behörden müssen möglichst genaue Angaben zu den betreffenden An- geboten machen, damit die Fernmeldedienstanbieter diese ohne weitere Nachforschungen sperren können und damit es nicht zu einem "Overblo- cking" kommt, d.h. dann nicht ganze Internetseiten gespe rrt werden, wenn nur ein kleiner Teil davon ein Problem in Bezug auf die Geldspielgesetzge- bung darstellt. Ausgehend vom gegenwärtigen Stand der Technologie wird die Liste vor allem Domain-Namen enthalten (DNS = Domain Name System = Domain-Name in Verbindung mit einer IP-Adresse), […] doch es ist nicht ausgeschlossen, dass sich dies abhängig vom technischen Fortschritt ent- wickeln wird, sodass beispielsweise für die "Apps" URL (URL = Uniform Re- source Locator) verwendet werden." 6.3 Die Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang geltend, durch die Sperrmassnahmen der Vorinstanz würden nicht nur die Websei- ten der Beschwerdeführerin blockiert, sondern auch die E-Mail Korrespon- denz von und in die Schweiz werde unterbrochen. Im Weiteren könnten dadurch auch allfällige Supportdienstleistungen gegenüber Kunden in der Schweiz (z.B. Auflösung des Spieleraccounts, Überweisung von Restgut- haben) nicht mehr wahrgenommen werden. Zudem sei die durch die Vor-B-450/2020 Seite 15 instanz und die FDA gewählte DNS-Sperrmethode rechtswidrig und unver- hältnismässig. Überdies bestehe kein öffentliches Interesse am Aus- schluss von ausländischen Anbietern. 6.4 Soweit die Beschwerdeführerin die Rechtmässigkeit von Netzsperren bestreitet, ist darauf hinzuweisen, dass sich das Bundesverwaltungsgericht bereits mit Urteil B-86/2020 E. 5.4 ff. eingehend mit dieser Frage auseinan- dergesetzt hat. Es hat dabei erwogen, dass die technische Wirksamkeit dieser Netzsperren umstritten ist. So hat bereits der Bundesrat in der Bot- schaft zum Geldspielgesetz (Botschaft BGS, BBl 2 015 8475) Folgendes eingeräumt: "Es ist einzuräumen, dass keine hundertprozentige Wirksamkeit gewährleis- tet werden kann. Doch der blosse Umstand, dass der Zugang zu nicht bewil- ligten Websites durch diese Sperrmassnahmen erschwert wird, dürfte bei durchschnittlichen Spielerinnen und Spielern ausreichen, um sie zu legalen Angeboten zu leiten. Ausserdem haben die Sperrmassnahmen auch eine In- formationsfunktion: Mit der automatischen Umleitung zur Informationseinrich- tung (…) werden die Benutzerinnen und Benutzer darauf aufmerksam ge- macht, dass es sich bei der Internetseite, auf die sie zugreifen wollen, um eine nicht bewilligte Spiel-Website handelt. Gleichzeitig werden ihnen Links zu be- willigten angeboten zur Verfügung gestellt." 6.4.1 Des Weiteren geht aus den Wortprotokollen des National- und Stän- derats zur Botschaft zum Geldspielgesetz hervor, dass die Netzsperren (pro und kontra) explizit Gegenstand der parlamentarischen Debatten wa- ren (AB 2017 N 83 ff., AB 2017 S 626). In der Schlus sabstimmung vom 29. September 2017 nahmen die eidgenössischen Räte das Geldspielge- setz und somit auch die Bestimmungen über die Netzsperre nach Durch- führung einer Einigungskonferenz klar an. Nach Ergreifung des Referendums fand die Volksabstimmung am 10. Juni 2018 statt. Über das Geldspielgesetz im Allgemeinen und über Netzsper- ren im Besonderen wurde in den Medien vor der Abstimmung breit debat- tiert (vgl. z.B. https://netzpolitik.org/2018/volksabstimmung -ueber-netz- sperren-schweiz-entscheidet-am-10-juni-ueber-internet-zensur/; https://www.fuw.ch/article/das-geldspielgesetz-schottet-den-markt-ab/; zu- letzt abgerufen: 18. November 2021). Auch in den Erläuterungen des Bun- desrates zu dieser Volksabstimmung ("Abstimmungsbüchlein"; S. 21) wird zu den Zugangssperren Folgendes ausgeführt: "Der Zugang zu online durchgeführten Geldspielen ist zu sperren, wenn die Spielangebote in der Schweiz nicht bewilligt sind". Damit setzt das Gesetz die B-450/2020 Seite 16 bisherige Praxis fort: Nicht bewilligte Angebote werden in der Schweiz nicht geduldet, auch nicht im Internet. Die Behörden teilen dem Anbieter eines nicht bewilligten Online -Spiels mit, dass sein Angebot nicht zulässig ist. Sie fordern ihn auf, das Angebot für Spielerinnen und Spieler aus der Schweiz zu sperren. Andernfalls wird d as nicht bewilligte Spiel in eine Sperrliste aufgenommen, die öffentlich ist. Zudem richten die Internet-Provider eine Zugangssperre ein. Wer von der Schweiz aus auf ein solches Spiel zugreifen will, wird auf eine Seite weitergeleitet, die darüber informi ert, dass das Spiel in der Schweiz nicht bewilligt ist. Obwohl eine solche Zugangssperre umgangen werden kann, dürfte sie bei durchschnittlichen Nutzerinnen und Nutzern Wirkung ent- falten – so wie dies auch eine Abschrankung um eine Baugrube oder ein Zaun um eine Weide tun. Die Zugangssperre wirkt aber auch bei den Anbietern: Die bisherigen Erfahrungen in Ländern mit solchen Sperren zeigen, dass die meisten Anbieter ihr nicht bewilligtes Angebot dort selber unzugänglich ma- chen. 6.4.2 Die Schweizer Stimmberechtigten haben am 10. Juni 2018 nach ei- ner intensiv und kontrovers geführten Abstimmungskampagne die Totalre- vision des Geldspielgesetzes mit 1'326'207 Ja -Stimmen gegen 492'024 Nein-Stimmen deutlich angenommen (vgl. Art. 1 des Bundesratsbeschlus- ses vom 14. Dezember 2018 über das Ergebnis der Volksabstimmung vom 10. Juni 2018, BBl 2018 7755). Mit anderen Worten hat also der Gesetz- geber im Wissen, dass die vorgesehenen Zugangssperren relativ einfach umgangen werden können, trotzdem mit grossem Mehr (72.9 %) dem neuen Geldspielgesetz zugestimmt. Damit hat der Gesetzgeber unter an- derem zum Ausdruck gebracht, dass er die von den Gegnern in der Ab- stimmungskampagne geltend gemachte Untauglichkeit der Massnahmen bewusst in Kauf nehmen will (Urteil B-86/2020 E. 5.4.2). 6.5 Als Zwischenfazit ist deshalb festzuhalten, dass Zugangssperren grundsätzlich auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen (vgl. Art. 86 BGS). 6.6 Nebst dem Zweck, die Bevölkerung angemessen vor den Gefahren zu schützen, die von den Geldspielen ausgehen und dafür zu sorgen, dass die Geldspiele sicher und transparent durchgeführt werden, indem Nutze- rinnen und Nutzer zu legalen Angeboten hingeführt werden, soll sicherge- stellt werden, dass ein möglichst grosser Teil der Gewinne dem schweize- rischen Gemeinwesen zugutekommt und nicht den Anbieterinnen im Aus- land (vgl. Botschaft BGS, BBl 2015 8388 und 8473). Schliesslich dienen die Zugangssperren auch der Bekämpfung von Kriminalität (polizeiliche In-B-450/2020 Seite 17 teressen, Schutz der Rechtsordnung) und liegen somit grundsätzlich im öf- fentlichen Interesse (Urteil B-86/2020 E. 5.6; vgl. THOUVENIN/STILLER/HET- TICH/BOCEK/REUTIMANN, Keine Netzsperren im Urheberrecht, in: sic! 2017, S. 714 f.). 6.6.1 Die Beschwerdeführerin wendet in diesem Zusammenhang mit Hin- weis auf die EFTA- und EU-Rechtsprechung ein, es bestehe kein öffentli- ches Interesse am Ausschluss von ausländischen Anbietern durch Netz- sperren. Gemäss der Rechtsprechung des EFTA-Gerichtshofs könnten die Ziele des Gesetzgebers wie Spielerschutz nur dann als Rechtfertigung der Einschränkung von Grundrechten dienen, wenn die Einschränkung gene- rell zu einer Verringerung der Anzahl Spielsüchtigen führen würde. Das Ziel, Gambling nicht als Quelle privater Erträge zu erlauben, könne gemäss EU-Rechtsprechung als Grund für Einschränkungen gelten. Solange j e- doch innerstaatliche Unternehmen das gleiche Angebot wie ausländische Anbieter hätten, könne die Ertragslenkung kein genügender Rechtferti- gungsgrund sein. Durch die Bestimmung von Art. 9 BGS werde dafür ge- sorgt, dass nur die bestehenden Schweizer Casinos den Markt bearbeiten könnten. Hierfür gebe es keinen Rechtfertigungsgrund in der Bundesver- fassung oder in Art. 2 BGS. Dem Spielerschutz sei nicht gedient, wenn nur einheimische Casinos das Spielangebot anbieten würden. Die Vorinstanz bringt demgegenüber vor, es treffe in der von der Beschwer- deführerin vorgebrachten generellen Form nicht zu, dass die Entscheide des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) sowie des EFTA-Gerichtshofs für den schweizerischen Gesetzgeber oder die rechtsanwendenden Behörden bindend sein sollten. Dies sei lediglich der Fall, sofern Völkerrecht bzw. Staatsverträge betroffen seien, welche die Schweiz unterzeichnet habe. Inwieweit dies für die vorliegende Sache der Fall sein sollte, sei nicht er- sichtlich und werde von der Beschwerdeführerin auch nicht näher ausge- führt. 6.6.2 Die Rechtsbeziehungen zwischen der Schweiz und der EU bzw. der EFTA basieren auf einer grossen Zahl meist bilateraler und sektorspezifi- scher Abkommen. Die Beschwerdeführerin zeigt nicht auf, inwieweit die Berücksichtigung der EuGH- und EFTA-Rechtsprechung im vorliegenden Verfahren abkommensrelevant ist, indem es beispielsweise um die Kon- kretisierung von Normen geht, nach deren ratio legis die Schweiz partiell in den europäischen Rechtsraum eingebunden werden soll. B-450/2020 Seite 18 6.6.3 Die Vorinstanz weist zu Recht darauf hin, dass der EFTA-Gerichtshof für eine im Lichte der Rechtsprechung des EuGH einheitliche Anwendung des EWR-Rechts in den EFTA-Staaten, welche das EWR-Abkommen un- terzeichnet haben, zuständig ist. Da die Schweiz das EWR -Abkommen nicht unterzeichnet hat, haben die Entscheide des EFTA -Gerichtshofs für die Schweiz keine unmittelbare Rechtswirkung. 6.6.4 Gemäss Art. 16 Abs. 2 des am 1. Juni 2002 in Kraft getretenen Ab- kommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossen- schaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitglied- staaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA, SR 0.142.112.681) ist, soweit für die Anwendung dieses Abkommens Begriffe des Gemeinschaftsrechts herangezogen werden, hierfür die ein- schlägige Rechtsprechung des Gerichts hofs der Europäischen Gemein- schaften vor dem Zeitpunkt der Unterzeichnung zu berücksichtigen. Um das Abkommensziel einer parallelen Rechtslage nicht zu gefährden, bezieht das Bundesgericht jedoch in angemessener Weise auch nach dem Stichtag (21. Juni 1999) ergangene Rechtsprechungsänderungen des EuGH in seine Beurteilung ein und trägt ihnen Rechnung. Das gilt aller- dings nur, soweit das Abkommen auf gemeinschaftsrechtliche Grundsätze zurückgreift. Da der EuGH nicht berufen ist, für die Schweiz über die Aus- legung des Abkommens verbindlich zu bestimmen, ist es dem Bundesge- richt überdies nicht verwehrt, aus triftigen Gründen zu einer anderen Rechtsauffassung als dieser zu gelangen. Es wird dies aber mit Blic k auf die angestrebte parallele Rechtslage nicht leichthin tun (BGE 136 II 5 E. 3.4). 6.6.5 Es wird auch von der Beschwerdeführerin nicht bestritten, dass die Entscheide des EFTA-Gerichtshofs und des EuGH für die Schweizer Ge- richte nicht bindend sind. Ihrer Auffassung nach liege es jedoch nahe, die Überlegungen und Abwägungen des EFTA -Gerichtshofs und des EuGH, bei der Frage, welche öffentlichen Interessen eine Einschränkung von Grundrechten durch die Einschränkung des Zugangs zum Geldspielmarkt rechtfertigen würden, heranzuziehen, da das Rechtssystem der Schweiz und der EU/EFTA -Länder auf denselben verfassungsrechtlichen Grund- prinzipien und –werten beruhten. Ganz unabhängig der Frage der Rezeption der EuGH - und EFTA-Recht- sprechung durch das Bundesverwaltungsgericht ist festzustellen, dass das öffentliche Interesse nicht, wie die Beschwerdeführerin behauptet, allein B-450/2020 Seite 19 darin zu sehen ist, dass ein möglichst grosser Teil der Gewinne dem schweizerischen Gemeinwesen zugutekommt. Das neue Gesetz soll ge- mäss Botschaft vor allem auch den sicheren und transparenten Betrieb der Geldspiele gewährleisten, indem sie in der Schweiz wie in den meisten Ländern nur mit einer Bewilligung und unter Aufsicht durchgeführt werden dürfen. Im Vordergrund steht dabei der Schutz der Spielerinnen und Spie- ler vor exzessivem Geldspiel, d.h. vor Spielsucht und vor dem Tätigen von Spieleinsätzen, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen und Vermö- gen stehen. Zudem sollen auch die Kriminalität im Zusammenhang mit den Geldspielen und das illegale Spielangebot bekämpft werden. Damit einher- gehend ist auch das Ziel, in der Schweiz nicht bewilligte Online-Spielange- bote zu bekämpfen, die keinerlei Regelung unterliegen und keinen Schutz gewährleisten, zu bekämpfen (vgl. Botschaft BGS, BBl 2015 8406, 8408 , 8473). Diese gesetzgeberischen Zwecke können nur erfüllt werden, wenn die schweizerische Aufsichtsbehörde die Anbieter effektiv und direkt kontrollie- ren kann. Diese Kontrolle wäre bei ausländischen Anbietern, mit je unter- schiedlichen nationalen Rechtsordnungen, kaum möglich. Durch das Ver- bot der in der Schweiz nicht bewilligten Spiele ausländischer Anbieter, und mit dem vorgesehenen Sperrsystem, mit welchem Spieler in der Schweiz zu legalen Angeboten hingeführt werden, ist anzunehmen, dass das Spiel- angebot, wie die Vorinstanz zu Recht erwähnt, verringert wird. Es ist somit entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin durchaus davon auszu- gehen, dass mit der Verringerung des Spielangebots und durch die strenge Aufsicht auch die Anzahl der Spielsüchtigen verringert werden kann. 6.6.6 Sowohl der EuGH als auch der Europäische Gerichtshof für Men- schenrechte (EGMR) haben sich in jüngerer Zeit mit dem Thema der Ver- letzung von Grundrechten und Menschenrechten durch Sperranordnungen auseinandergesetzt. 6.6.6.1 Der EuGH verwies in den SABAM-Fällen auf die Gefahr des Over- blockings, welche entsteht, wenn die technischen Massnahmen nicht hin- reichend zwischen rechtmässig und unrechtmässig im Internet zugänglich gemachten Inhalten unterscheiden können (Urteile des EuGH vom 24. No- vember 2011 C-70/10 [Scarlet/SABAM] E. 50 und vom 16. Februar 2012 C-360/10 [SABAM/Netlog] E. 50). In einem rund zwei Jahre später ergan- genen Urteil verlangte der EuGH sodann zielgenaue Sperren, die streng B-450/2020 Seite 20 auf die beanstandeten, urheberrechtswi drig im Internet zugänglich ge- machten Werke begrenzt sind (Urteil des EuGH vom 27. März 2014 C-314/12 [UPC Telekabel] E. 56 ff.). 6.6.6.2 Demgegenüber betonte der EGMR, dass Sperranordnungen, die auf eine Einschränkung des Zugangs zu gewissen Inhalten im Internet hin- auslaufen, einen Eingriff im Sinne von Art. 10 Abs. 2 EMRK in die Freiheit der Meinungsäusserung darstellen würden. Eine solche Einschränkung sei zwar möglich, bedürfe aber einer ausreichend präzisen gesetzlichen Grundlage ( Urteil des EGMR Yildirim gege n Türkei vom 18. Dezember 2012 3111/10 E. 64 ff.). In einem weiteren Urteil hielt der EGMR fest, dass die Konventionalstaaten bei der Einschränkung der Meinungs - und Infor- mationsfreiheit in politischen Belangen wenig Spielraum hätten. Demge- genüber verfügten sie im kommerziellen Bereich und bei der Abwägung entsprechender Interessen von Urheberrechtsinhabern über einen grösse- ren Beurteilungsspielraum. Auch müssen sich die von einer Sperranord- nung betroffene Internetnutzer dagegen wehren können, sobald die imple- mentierte Sperre zu einem Overblocking führt und Art. 10 EMRK tangiert (Urteil des EGMR Akdeniz gegen Türkei vom 11. März 2014 20877/10 E. 27 f.). Um feststellen zu können, ob eine Sperranordnung, welche die Kom- munikationsfreiheit von Internetnutzern einschränkt, zulässig ist, hat auch nach Konventionsrecht (sofern die Sperranordnung über eine klare gesetz- liche Grundlage im nationalen Recht verfügt und einem der in Art. 10 Abs. 2 EMRK vorgeschriebenen, legitimen Interessen dient) am Ende eine Inte- ressenabwägung stattzufinden. Dabei kommt den Konventionsstaaten ein grosser Ermessensspielraum zu ( ANDREA LOHRI-KEREKES, Grenzen der Urheberrechtsdurchsetzung in der Schweiz mittels Filtern und Sperren im Internet, N 342 ff.). 6.6.7 Als Zwischenfazit ist festzuhalte n, dass die schweizerische Lösung der Sperrung von Internetseiten mit Online-Spielangeboten soweit ersicht- lich und unter Berücksichtigung des grossen Ermessensspielraums auch mit der europäischen Rechtsprechung in diesem Bereich kompatibel und mit den Grundrechten vereinbar erscheint. So stellen die im 7. Kapitel des BGS vorgesehenen Bestimmungen eine ausreichende gesetzliche Grund- lage dar und das verfolgte öffentliche Interesse ist im Schutz der öffentli- chen Gesundheit und der Verhütung von Straftaten (Gel dwäscherei, Be- trug) zu erblicken. Zudem werden die Verfahrensrechte wie das rechtliche Gehör und die Rechtsweggarantie der Internetzugangsprovider und der B-450/2020 Seite 21 Betreiber von Spiel-Internetseiten eingehalten. Wie es sich mit der Verhält- nismässigkeit verhält, ins besondere wenn eine Sperrung auch legale In- halte betrifft, ist nachfolgend zu prüfen. 6.7 Das Geldspielgesetz schreibt keine bestimmte Technik zur Umsetzung der Sperrung vor, auch wenn in der Botschaft festgehalten wird, dass die DNS-Sperre "oft die einfachste und angemessenste Lösung für das Sper- ren nicht bewilligter Spiel-Internetseiten" sei, wobei sie in technischer Hin- sicht nicht perfekt sei und von Benutzerinnen und Benutzern mit den not- wendigen technischen Kenntnissen umgangen werden könne. Das Gesetz lasse die Möglichkeit offen, entsprechend der künftigen Entwicklung an- dere technische Mittel zu verwenden. Dabei müsse die Wahl des verwen- deten technischen Hilfsmittels nach dem Verhältnismässigkeitsprinzip er- folgen: Soweit wie möglich sei zu vermeiden, dass zusammen mit den nicht bewilligten auch zulässige Angebote gesperrt würden (Overblocking). Zu- dem sei darauf zu achten, dass die gewählte Massnahme für die Fernmel- dedienstanbieterinnen nicht mit unverhältnismässig hohen Kosten verbun- den sei (Botschaft BGS, BBl 2015 8475). Das von der Beschwerdeführerin behauptete Overblocking durch die DNS -Sperre ist unter dem Gesichts- punkt der Verhältnismässigkeit zu prüfen. Auch zur Frage der Verhältnis- mässigkeit von Netzsperren hat sich das Bundesverwaltungsgericht im er- wähnten Urteil B-86/2020 E. 5.8 ff. bereits im nachfolgenden Sinne geäus- sert. 6.8 Das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar er- weist (BGE 140 I 2 E. 9.2.2, m.w.H.; Ur teil des BGer 1C_241/2019 vom 19. August 2019 E. 5.1; Urteil des BVGer A -6880/2018 vom 17. Oktober 2019 E. 7.6.1). 6.8.1 Eine Massnahme ist nur dann verhältnismässig, wenn sie geeignet ist, das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen (sog. Zwecktauglichkeit einer Massnahme). Dem Gesetzgeber steht in diesem Zusammenhang ein grosszügiger Bemessungsmassstab zu. Gemessen daran erweisen sich diejenigen Massnahmen als unverhältnismässig, die "keinerlei Wirkungen im Hinblick auf den angestrebten Zwec k entfalten oder die Erreichung dieses Zwecks sogar erschwert oder verhindert (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020 Rz. 522, m.w.H.). B-450/2020 Seite 22 Die Beschwerdeführerin bestreitet die Geeignetheit von DNS-Netzsperren, da diese auch durch wenig versierte Computeranwender und in wenigen Minuten leicht umgangen werden könnten. Überdies sei die im Gesetz ge- forderte Umleitung von Spielerinnen und Spielern auf die Informationsseite des Bundes, wenn sie auf eine gesperrte Webseite zugreifen möchten, in den meisten Fällen technisch nicht möglich. 6.8.1.1 Wie in der Botschaft erwähnt, ist davon auszugehen, dass eine Netzsperre bei durchschnittlichen Nutzerinnen und Nutzern die ge- wünschte Wirkung entfalten wird und die verhaltenspsychologischen Phä- nomene ausreichend stark wirken, um eine gesperrte Website nicht zu be- suchen bzw. von der Umgehung der Sperre abzusehen (vgl. UHL- MANN/STALDER, a.a.O., S. 368 ff.). Dies legen auch Studien nahe, wonach Netzsperren den Datenverkehr zur betroffenen Website um 70-90 % redu- zierten (vgl. Y. BENHAMOU, Website blocking injunctions under Swiss law. From civil and administrative injunctions to criminal seizure or forfeiture, Expert Focus 2017, 885 ff., 890. mit dem Hinweis auf DANAHER /SMITH /TEL- ANG, Website Blocking Re visited: The Effect of the UK November 2014 Blocks on Consumer Behavior, Pittsburg 2016, <https://pa- pers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2766795>, besucht am 5. Juli 2021). Es ist aber auch nicht von der Hand zu weisen, dass die Wirksamkeit von Netzsperren bei Spielsüchtigen beschränkter sein dürfte und in diesen Fäl- len eher damit zu rechnen ist, dass die Hürden zur Umgehung von Netz- sperren überwunden werden. Dasselbe könnte auch für Nutzer gelten, die ein nicht konzessionierte Geldspielangebot bewusst wählen, da beispiels- weise das Angebot oder die Gewinnmöglichkeiten höher sind (vgl. THOU- VENIN/STILLER/HETTICH/BOCEK/REUTIMANN, a.a.O., S. 714 f.; UHL- MANN/STALDER, a.a.O., S. 369 f.). 6.8.1.2 Netzsperren wurden auch in anderen Gesetzesrevisionen themati- siert, so z.B. in Art. 46a Abs. 3 des revidierten Fernmeldegesetzes (FMG) im Kampf gegen Kinderpornografie (vgl. AS 2020 6175; BBl 2017 6705, 6719 f.). In der Revision vom 27. September 2019 des Urheberrechtsgesetzes vom 9. Oktober 1992 wurde anstelle von Netzsperren eine "Notice -and-take- down-Pflicht" eingeführt. Doch illustriert Art. 39c Abs. 1 -3 i.V.m. Art. 69a Abs. 1 Bst. c URG, wonach Informationen für die Wahrnehmung von Urhe- ber- und verwandten Schutzrechten nicht entfernt oder geändert werden B-450/2020 Seite 23 dürfen, wie die von der Beschwerdeführerin erwähnten Umgehungshand- lungen rechtlich untersagt werden können. Die Technik des Internets befindet sich in verhältnismässig raschem Wan- del und verändert sic h alle paar Jahre. Die Eignung der Netzsperren im neuen Geldspielgesetz darf darum nicht nur am aktuellen Adressierungs- system mit IP-Adressen gemessen werden, sondern Netzsperren sind zum Schutz vor Spielsucht, Kinderpornografie, terroristischen Zugriffen und an- deren unerwünschten internetbasierten Handlungen auch darum rechtlich geeignet, weil die technischen Schutzmöglichkeiten mit der Entwicklung ebenfalls zunehmen werden. Schliesslich entfalten Netzsperren bei öffentlich zugänglichen oder ausge- liehenen Informatikumgebungen ihre Wirkung, bei denen Nutzerinnen oder Nutzer über keine Administratorenrechte verfügen. Hier wäre eine Umge- hung der Netzsperren weitaus schwieriger zu bewerkstelligen. 6.8.1.3 Im Ergebnis werden DNS -Zugangssperren mit Bezug auf schwei- zerische Nutzerinnen und Nutzer einen gewissen Lenkungseffekt hin zu legalen Angeboten entfalten und für das Gemeinwesen höhere Erträge ge- nerieren. Das Instrument der Zugangssperren dürfte deshalb Wirkungen im Hinblick auf den angestrebten Zweck, nämlich das Hin führen der Nut- zerinnen und Nutzer zu legalen Angeboten sowie die Sicherstellung, dass ein möglichst grosser Teil der Gewinne dem schweizerischen Gemeinwe- sen zugutekommt und nicht den Anbieterinnen im Ausland, bis zu einem gewissen Grad erfüllen. 6.8.1.4 Die Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang geltend, aufgrund der Umsatzzahlen der Schweizer Online -Casinos seit dem 3. Quartal 2019 sei davon auszugehen, dass die Blockingmassnahmen wirkungslos seien, da diese Casinos ihre Umsätze nicht erwartungsge- mäss zu steigern vermocht hätten. Dem ist zu entgegnen, dass die ersten vier Online -Casinos ihren Betrieb erst in der zweiten Jahreshälfte 2019 aufgenommen haben. Gemäss dem Jahresbericht 2019 des Schweizerischen Casino Verbandes haben diese Casinos bis Ende 201 9 einen Bruttospielertrag von insgesamt 23.5 Mio. Franken erwirtschaftet. Für das Jahr 2020, in welchem drei weitere Online- Casinos ihren Betrieb aufgenommen haben, ergab sich ein Bruttospieler- trag von 186.8 Mio. Franken (vgl. Jahresbericht_SCV_2020-D.pdf (switzer- landcasinos.ch); zuletzt abgerufen: 18. November 2021). Auch wenn die B-450/2020 Seite 24 Online-Casinos von der durch die Coronapandemie bedingten Schliessung der terrestrischen Casinos profitiert haben dürften, zeigen diese Zahlen auf, dass die Schweizer Online -Casinos im Onlinemarkt Fuss fassen und entsprechende Umsätze generieren. Dies wird sich letztlich auch auf die Höhe der Spielbankenabgabe auswirken. Entsprechend lässt sich jeden- falls im jetzigen Zeitpunkt die These der Beschwerdeführerin nicht stützen, wonach die Schweizer Online-Casinos keine Umsatzsteigerungen zu ver- zeichnen hätten und die Blockierungsmassnahmen deshalb wirkungslos seien. Als Zwischenergebnis ist im Rahmen der Prüfung der Verhältnismässigkeit festzuhalten, dass sich die DNS-Zugangssperren als geeignet bzw. für die Zielerreichung nicht als völlig ungeeignet erweisen (Urteil B -86/2020 E. 5.8.1) 6.8.1.5 Schliesslich haben sich im Rahmen der Vernehmlassung zu den Ausführungsverordnungen des BGS auch der Verband für Kommunika- tionsnetze (SUISSEDIGITAL; v gl. Verne hmlassungsbeilage 1) und der Schweizerische Verband der Telekommunikation (asut; vgl. Verne hmlas- sungsbeilage 2) für die DNS-Sperrmethode ausgesprochen. Auch zwei an- dere Fernmeldedienstanbieterinnen haben sich dahingehend vernehmen lassen, dass sic h die Sperrmethode auf DNS -Sperren sowie eine Umlei- tung auf eine Informations-Website beschränken solle, da IP- oder weiter- gehende Sperren unverhältnismässig seien, weil sie Kollateralschäden verursachen würden (sog. Overblocking; vgl. Vernehmlassungsbeila gen 3 und 4). 6.8.2 Die Verwaltungsmassnahme muss im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel erforderlich sein. Massnahmen erfüllen die Vo- raussetzung der Erforderlichkeit nicht, wenn das Ziel mit einem gleicher- massen geeigneten aber milderen Mittel ebenso gut erreicht werden kann (BGE 140 I 353 E. 8.7; Urteil des BVGer A-645/2020 vom 19. August 2020 E. 7.4; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 527). 6.8.2.1 Bei der Frage, ob es alternative Massnahmen zu der DNS -Zu- gangssperren gibt, geht der Bundesrat in der Botschaft zum Geldspielge- setz (BBl 2015 8472 f.) davon aus, dass Massnahmen gegen den Verhal- tensstörer regelmässig nicht zum Ziel führen dürften. Dieser Meinung, die auch von der Lehre geteilt wird (vgl. THOUVENIN/STILLER/HET- TICH/BOCEK/REUTIMANN, a. a.O., S. 715 f., UHLMANN/STALDER, a.a.O., S. 370 f.) ist beizupflichten. Insbesondere wäre die Rechtsverfolgung im B-450/2020 Seite 25 Ausland mit erheblichen praktischen Schwierigkeiten verbunden und Rechtshilfeersuchen dürften scheitern, da die in der Schweiz verbotenen Geldspiele in den Ländern aus denen sie angeboten werden, oft legal oder gar konzessioniert sind. Da auch eine Unterbindung von Finanzströmen an ausländische Geldspielanbieter und eine Unterdrückung von Suchergeb- nissen von Internetsuchmaschinen kaum wirksam wären, blieben noch die freiwillige Erfüllung als Alternative zu einer staatlichen Massnahme. Aber auch damit dürfte nicht ein genügender Wirkungsgrad erzielt werden (UHL- MANN/STALDER, a.a.O., S. 371). 6.8.2.2 Auch ein Verweis auf die Website der eidgenössischen Spi elban- kenkommission, Empfehlungen oder Sperrungen auf freiwilliger Basis vor- zunehmen (vgl. THOUVENIN/STILLER/HETTICH/BOCEK/REUTIMANN, a.a.O., S. 715) dürften, obwohl es sich um mildere Massnahmen handeln würde, nicht gleich wirksam sein, wie eine staatlich verfügte DNS-Zugangssperre. Ohnehin bestünde für den Gesetzgeber keine Pflicht, zunächst eine mil- dere Massnahme zu versuchen, bei der fraglich ist, ob sie gleich wirksam wäre (UHLMANN/STALDER, a.a.O., S. 371). Im Rahmen der Prüfung der Verhältnismässigkei t erscheinen gesetzlich geregelte und sodann verfügte DNS-Zugangssperren somit auch als erfor- derlich (Urteil B-86/2020 E. 5.8.2). 6.8.3 Als dritte Voraussetzung des Verhältnismässigkeitsprinzips ist so- dann die Zumutbarkeit zu prüfen. 6.8.3.1 Unter diesem Aspekt sind di e Vorbringen der Beschwerdeführerin zu prüfen, wonach die Sperrmassnahmen der Vorinstanz nicht nur die Webseiten der Beschwerdeführerin blockieren, sondern auch die E -Mail Korrespondenz von und in die Schweiz unterbrochen würden. Im Weiteren könnten dadurch auch allfällige Supportdienstleistungen gegenüber Kun- den in der Schweiz (z.B. Auflösung des Spieleraccounts, Überweisung von Restguthaben) nicht mehr wahrgenommen werden. Dem hält die Vorinstanz entgegen, bei DNS-Sperren werde die ganze Do- main gesperrt, weshalb eine selektive Sperrung technisch nicht möglich sei. Weiter habe die Beschwerdeführerin auf den gesperrten Seiten primär in der Schweiz nicht bewilligte Geldspiele angeboten. 6.8.3.2 Eine staatliche Massnahme ist nur dann gerechtfertigt, wenn eine angemessene Zweck-Mittel-Relation (sog. Zumutbarkeit) besteht, d.h. der B-450/2020 Seite 26 damit verbundene Eingriff in die Rechtsstellung des Betroffenen im Ver- gleich zur Bedeutung der verfolgten öffentlichen Interessen nicht unvertret- bar schwerer wiegt (vgl. BGE 136 I 29 E. 4.2; Urteile des BVGer A-1178/2020 vom 27. Oktober 2020 E. 6.3 und A-3021/2015 vom 1. März 2016 E. 8.1). 6.8.3.3 Bei DNS-Sperren wird entweder die Namensauflösung durch den DNS-Server verhindert oder die Anfragen durch den Internetanbieter wer- den auf eine Webseite umgeleitet, welche die Kunden informiert, dass sie eine gesperrte Webseite aufzurufen versuchen. Dabei erfasst die DNS - Sperre alle Inhalte, die unter der gesperrten Domain abru fbar sind (vgl. THOUVENIN/STILLER/HETTICH/BOCEK/REUTIMANN, Keine Netzsperren im Ur- heberrecht, in: sic! 2017, S. 706), also auch solche, die allenfalls im Lichte der Geldspielgesetzgebung unproblematisch wären. Nicht erfasst werden hingegen andere Inhalte, die unter derselben IP-Adresse (aber unter einer anderen Domain) abrufbar sind. 6.8.3.4 Der Gesetzgeber war sich im Klaren, dass die DNS-Sperre in tech- nischer Hinsicht nicht perfekt ist und dass zusammen mit den nicht bewil- ligten auch zulässige Angebote gesperrt werden könnten (sog. Overblo- cking; vgl. Botschaft BGS, BBl 2015 8475). Wie weit ein solches Overblo- cking zu akzeptieren ist, ist im Rahmen der Verhältnismässigkeit und im Einzelfall zu prüfen. In die Abwägung einzubeziehen ist ebenfalls, dass die gewählte Massnahme nicht mit unverhältnismässig hohen Kosten verbun- den ist (Botschaft BGS, BBl 2015 8475). Gemäss Art. 87 Abs. 2 BGS kann gegen eine Sperrverfügung namentlich dann Einsprache erhoben werden, wenn die Veranstalterin das betroffene Angebot aufgehoben oder den Zugang dazu in der Schweiz mit geeigneten technischen Massnahmen unterbunden hat. 6.8.3.5 Aus den Akten ergeben sich keine Anhaltspunkte, wonach die Be- schwerdeführerin versucht hätte, mittels geeigneter technischer Massnah- men den Zugang zu ihren nicht bewilligten Angeboten einzuschränken. Sie macht überdies auch nicht substantiiert geltend und legt auch keine ent- sprechenden Belege vor, dass es bei der gesperrten Domain […] inhaltlich nicht fast ausschliesslich um in der Schweiz nicht zugelassene Geldspiele geht. B-450/2020 Seite 27 In dieser Konstellation ist hinzunehmen, dass mit der Sperrung dieser Do- main gemessen am Hauptzweck, nämlich dem Online -Spiel, untergeord- nete und weniger bedeutsame Angebote wie die E-Mail-Korrespondenz von und in die Schweiz sowie weitere Supportdienstleistungen beeinträch- tigt werden. Einerseits ist es, wie es die Rechtsvertreter der Beschwerde- führerin selber vorgemacht haben, ohne weiteres möglich, mit der Be- schwerdeführerin auch auf anderem Weg zu kommunizieren. Andererseits sollten auch die Auflösung von Spieleraccounts und die Überweisung von Restguthaben auf anderem Weg problemlos bewerkstelligt werden kön- nen, zumal die Beschwerdeführerin ohne Zweifel im Besitz der notwendi- gen Kundendaten ist. Es obliegt im hier vorliegend zu beurteilenden konkreten Fall nicht der Vor- instanz, mit viel Aufwand zu prüfen, ob eine präzisere Sperrung technisch machbar wäre. Die Vorinstanz weist zurecht darauf hin, dass es für die Beschwerdeführerin ohne grösseren Aufwand möglich gewesen wäre, so- fern sie noch ein Interesse daran hätte, die legalen Dienste ihres Angebots von den in der Schweiz nicht bewilligten Spielangeboten zu trennen. 6.8.3.6 Die Beschwerdeführerin rügt im Zusammenhang mit der Zumutbar- keit von Netzsperren weiter, die Schweizer Behörden bestimmten durch eine undurchsichtige, nicht kommunizierte Methode die Domains, die auf die Sperrliste gesetzt würden. Auch sei nicht klar, in welchen Abständen dies gemacht werde. Zudem finde auch keine vorgängige Anhörung bzw. Information der betroffenen Anbieter statt, womit das rechtliche Gehör ver- letzt werde. Schliesslich verhindere der Entzug der aufschiebenden Wir- kung bei Einsprachen und Beschwerden gegen die Netzsperren einen wirksamen Rechtsschutz. Gemäss den Ausführungen der Vorinstanz wird – soweit ihr dies mitgeteilt worden sei oder sie das selbst entdeckt habe – auf die Sperrliste gesetzt, wer in der Schweiz nicht bewilligte Geldspiel anbiete, sofern die Veranstal- terinnen ihren Sitz im Ausland hätten oder ihn verschleierten. Dies entspre- che der gesetzlichen Vorgabe von Art. 86 Abs. 2 BGS. Was die fehlende vorgängige Information der betroffenen Anbieter anbe- langt, ist auf das per E -Mail versandte Schreiben der Vorinstanz vom 25. Juli 2019 zu verweisen. Darin wurde der Beschwerdeführerin ein Infor- mationsschreiben mit dem Titel: "Restriction of acess to unauthorized gambling offers in Switzerland" übermittelt (vgl. Vernehmlassungsbeilage 9). Die Beschwerdeführerin wurde darauf aufmerksam gemacht, dass ihre B-450/2020 Seite 28 Webseite in der Schweiz nicht bewilligte Online-Geldspielangebote anbie- ten würde. Weiter wurde ihr für den Fall, dass sie dieses Angebot innerhalb von zehn Tagen nicht aufhebe oder unterbinde, angedroht, ihren Domain- namen auf die Liste der Online -Geldspielangebote aufzunehmen, zu de- nen der Zugang gesperrt werde. Da die Beschwerdeführerin nicht geltend macht, sie habe die E -Mail und somit das Informationsschreiben nicht er- halten, ist davon auszugehen, dass sie zumindest über die Vorgehens- weise informiert wurde. Selbst wenn die Information oder sogar die Eröff- nung gegenüber der Beschwerdeführerin mangelhaft gewesen wäre, so hätte dies keine Konsequenzen, da der Beschwerdeführerin daraus kein Nachteil erwachsen ist (Art. 38 VwVG; vgl. E. 4 hiervor). 6.8.3.7 Schliesslich werden die negativen Auswirkungen des Overblo- ckings auch dadurch gemildert, dass sich die Betroffenen und gegebenen- falls die Fernmeldedienstanbieterinnen für die Betroffenen rasch und wirk- sam zur Wehr setzen können (UHLMANN/STALDER, a.a.O., S. 374 f. m.w.H.). Dies ist mit der Rechtsweggarantie auch für Betreiber von Spielinternetsei- ten vorliegend gegeben (vgl. E. 6.6.7 hiervor). 6.8.4 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Umleitung auf die Informationsseite des Bundes nach Art. 89 BGS sei technisch in den meis- ten Fällen nicht möglich. Die Vorinstanz führt d emgegenüber aus, ob die Umleitung gelinge oder nicht, sei insbesondere abhängig vom verwendeten Browser, bzw. von dessen Einstellungen. Werde die Seite der Beschwerdeführerin zum Bei- spiel via iPhone mittels Safari aufgerufen, erscheine die Stoppseite des Bundes. In anderen Fällen gelinge dies nicht. Dies habe der Gesetzgeber so in Kauf genommen. 6.8.4.1 Gemäss Art. 89 Abs. 2 BGS leiten die Fernmeldedienstanbieterin- nen die Benutzerinnen und Benutzer, die auf die gesperrten Angebote zu- greifen möchten, auf die Informa tionseinrichtung weiter, soweit dies tech- nisch möglich ist. In der Botschaft zum BGS (BBl 2015 8478) wird in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass nach dem damaligen Stand der Technik die Informations- einrichtung die Form einer "Stopp-Seite" habe. Es sei jedoch nicht ausge- schlossen, dass die Form je nach technischer Entwicklung angepasst werde. Weiter lässt sich der Botschaft entnehmen: B-450/2020 Seite 29 "Durch die Informationseinrichtung werden die Benutzerinnen und Benutzer darauf hingewiesen, dass das Online -Spielangebot, a uf das sie zugreifen möchten, in der Schweiz nicht zulässig ist. Sie werden ebenfalls darüber in- formiert, dass die Tatsache, dass sie nicht auf die betreffende Webseite zu- greifen können, nicht auf eine Funktionsstörung des Systems oder einen Ent- scheid der Fernmeldedienstanbieterinnen, sondern auf eine von den Behör- den angeordnete Massnahme zurückzuführen ist." (…) "Beim gegenwärtigen Stand der Technik funktioniert die Umleitung auf die Informationseinrichtung nicht, wenn die Benutzerinnen und Benutzer über eine Applikation für Mobiltelefone auf nicht bewilligte Angebote zugreifen. In solchen Fällen erhalten sie eine Fehlermeldung. Die Sperrung selbst wird dadurch nicht beeinträchtigt, doch die Benutzerinnen und Benutzer werden nicht direkt über den Grund der Sperrung in Kenntnis gesetzt. Um den Grund zu erfahren, müssen sie sich an ihren Provider oder an den Anbieter der be- treffenden Applikation für Mobiltelefone wenden." Der Botschaft zum BGS kann somit entnommen werden, dass es dem Ge- setzgeber bei Verabschiedung dieser Bestimmung bekannt war, dass die Umleitung auf die Informationseinrichtung nicht funktioniert, wenn die Nut- zer über eine Applikation für Mobiltelefone auf nicht bewilligte Angebote zugreifen wollen. In diesem Bewusstsein wurde der Zusatz bzw. Ein- schränkung in Art. 89 Abs. 2 BGS aufgenommen, dass Fernmeldediens- tanbieterinnen die Benutzer in den erwähnten Fällen nur auf die Informa- tionseinrichtung weiterleiten müssen, soweit dies technisch möglich ist. Auch wenn nicht ausgeschlossen wird, dass die Form je nach technischer Entwicklung in Zukunft angepasst werden wird, gibt es auch gemäss Vor- instanz heute noch keine Alternative zum etablierten HTTPS-Verschlüsse- lungsstandard (Urteil B-86/2020 E. 5.8.3). Es ist nicht ersichtlich, dass sich seit der Publikation der Botschaft an die- sem Stand der Technik etwas geändert hätte. Die Nutzer werden auch heute im Regelfall noch auf die erwähnte Stopp -Seite weitergeleitet. Die Stopp-Seite ist eingerichtet und wird auf dem Bundesserver verwaltet. 6.8.5 Gestützt auf die vorstehenden Ausführungen erweisen sich die DNS-Zugangssperren im Ergebnis als verhältnismässig. Denn sie sind ge- eignet, einen Teil der Nutzerinnen und Nutzer von einem unzulässigen An- gebot fernzuhalten bzw. zu einem rechtmässigen Angebot hinzuführen. Überdies sind sie mangels gleich wirksamer Alternativen erforderlich und auch zumutbar. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin eignen B-450/2020 Seite 30 sich die Netzsperren zur Förderung der Gesetzesziele und sind somit we- der sinn- noch zwecklos. Entsprechend ist auch kein Verstoss gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV) ersichtlich. Da nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts die technischen Massnahmen hinreichend zwischen rechtmässig und unrechtmässig im In- ternet zugänglich gemachten Inhalten, in casu in der Schweiz nicht bewil- ligte Online-Geldspielangebote, unterscheiden und zudem ein wirksamer Rechtsschutz gewährleistet wird, erscheinen die Zugangssperren entge- gen der Auffassung der Beschwerdeführerin auch mit der Praxis der euro- päischen Gerichte konform, zumal der EGMR den Konventionsstaaten ei- nen grossen Ermessensspielraum einräumt (vgl. E. 6.6.7 hiervor). 6.9 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, ausländische Anbieter hätten aufgrund von Art. 9 BGS keine Chance, die für das legale Anbieten von Online-Glücksspielen erforderlichen Konzessionen bzw. Konzessions- erweiterungen zu erhalten. Durch diese Bestimmung werde dafür gesorgt, dass nur die bestehenden Schweizer Casinos den Schweizer Online-Spiel- bankenmarkt bearbeiten könnten. Zudem würden ausländische Online - Glücksspielanbieter durch die neu in Kraft getretene Definition des "guten Rufs" vom schweizerischen Markt ferngehalten, zumal jemand, der den schweizerischen Markt vom Ausland gezielt bearbeite, gemäss Verord- nungsbestimmung über keinen guten Ruf mehr verfüge. Da dieselbe An- forderung des "guten Rufs" auch für allfällige Geschäftspartner gelte, wür- den die meisten erfolgreichen und im Ausland lizen zierten Online-Spiel- bankenanbieter sowohl als Eigentümer eines Schweizer Casinos, als auch als Geschäftspartner ausgeschlossen. 6.9.1 Die Online-Durchführung von Spielbankenspielen ist den Betreibern von Spielbanken unabhängig von der Art ihrer Konzession (A oder B) vor- behalten (Art. 5 f. BGS). Sofern ausländische Anbieter die Voraussetzun- gen von Art. 8 BGS erfüllen, können sie sich auch für eine Konzession oder eine Bewilligung für die Durchführung von in der Schweiz bewilligten On- line-Spielen bewerben (Botschaft BGS, BBl 2015 8439). Eine der Voraus- setzungen ist, dass die Gesuchstellerin und deren wichtigste Geschäfts- partnerinnen und Geschäftspartner sowie die an ihnen wirtschaftlich Be- rechtigten sowie die Inhaberinnen und Inhaber von Anteilen und die an ihnen wirtschaftlich Berechtigten einen guten Ruf geniessen (Art. 8 Abs. 1 Bst. b Ziff. 1 BGS). Dabei muss die Anforderung des guten Rufs während fünf Jahren vor der Einreichung des Gesuchs und bis zum Abschluss des Verfahrens erfüllt sein (Art. 8 Abs. 3 VGS). Der gute Ruf ist unter anderem B-450/2020 Seite 31 nicht erfüllt, wenn ohne die notwendige schweizerische Bewilligung Geld- spiele durchführt wurden, was insbesondere der Fall ist, wenn die Gesuch- stellerin den Schweizer Markt vom Ausland aus gezielt bearbeitet hat (Art. 8 Abs. 1 VGS). 6.9.2 Was unter einer "gezielten Bearbeitung" zu verstehen und wie weit dieser Verordnungsbegriff auszulegen ist, braucht vorliegend nicht geprüft zu werden, zumal diese Frage nicht Gegenstand der angefochtenen Ver- fügung ist. Dagegen ist festzuhalten, das s das System der Konzessionserweiterung für die Online -Durchführung von Spielbankenspielen gemäss Art. 9 BGS dem klaren Willen des Gesetzgebers entspricht (vgl. E. 6.4.1 hiervor). Glei- ches gilt für den Ausschluss von im Ausland lizenzierten Online-Spielban- kenanbietern als Eigentümer oder als Geschäftspartner eines Schweizer Casinos (Art. 5 Abs. 2 und Art. 9 BGS), sofern sie die Voraussetzungen von Art. 8 BGS nicht erfüllen. 7. 7.1 Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, die Netzsperre treffe nur die gelisteten Anbieter. Zahlreiche weitere Anbieter könnten weiterhin unge- stört in der Schweiz anbieten. Die Netzsperre betreffe ferner sowohl regu- lierte wie nicht regulierte ausländische Veranstalter gleichermassen. Zu- dem bestehe eine gravierende Ungleichheit dadur ch, dass "Business -to- Business-Anbieter" (B2B) anders als die "Business-to-Consumer-Anbieter" (B2C) den strengen Regeln des guten Rufs nicht unterlägen. Entsprechend könnten die B2B-Anbieter weiter in die Schweiz anbieten bzw. Kooperatio- nen mit Schweizer C asinos eingehen. Diese Ungleichbehandlung diene ausschliesslich dem Schutz der Schweizer Casinos. 7.2 Hierzu wendet die Vorinstanz ein, dass diese Ausführungen falsch seien, da die "Privilegierung" in dem Sinne, dass die strengen Anforderun- gen bezüglich des guten Rufs nicht vollständig erfüllt sein müssten, aus- schliesslich für die Zusammenarbeit mit ausländischen Veranstalterinnen von online durchgeführten Pokerspielen gelte. 7.3 Es trifft zu, dass die Vorinstanz einer Spielbank erlauben kann, für on- line durchgeführte Pokerspiele mit einer ausländischen Veranstalterin von Spielbankenspielen zusammenzuarbeiten, wenn die Vorinstanz eine hin- reichende Aufsicht über das Spiel sicherstellen kann (Art. 18 Abs. 1 VGS) B-450/2020 Seite 32 und die Gesuchstellerin unter anderem nachweist, dass sie über die not- wendige Zuverlässigkeit und fachliche Eignung verfügt (Art. 18 Abs. 1 Bst. b VGS). Gemäss Vorinstanz sei die Sonderbehandlung hinsichtlich Poker für ein Zurverfügungstellen eines attraktiven Pokerangebots unver- zichtbar. Da diese Ausnahme i n der erwähnten Verordnungsbestimmung klar definiert ist, wird im Umkehrschluss deutlich, dass eine Zusammenar- beit mit Veranstalterinnen, die online andere als Pokerspiele anbieten, nur bewilligt werden kann, wenn unter anderem die Voraussetzungen hinsicht- lich des guten Rufs erfüllt sind. Die von der Beschwerdeführerin behaup- tete Ungleichbehandlung liegt somit nicht vor, zumal die Schweizer Spiel- banken keine legale Möglichkeit haben, mit ausländischen Anbietern un- besehen des guten Rufs zusammenzuarbeiten. 7.4 Aber selbst wenn die Behauptung, wonach andere Anbieter weiterhin ungestört in der Schweiz anbieten könnten, zutreffen würde, könnte die Beschwerdeführerin aus diesem Umstand nichts zu ihren Gunsten ablei- ten. Denn nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechun g geht der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung in der Regel der Rücksicht auf eine gleichmässige Rechtsanwendung vor. Der Umstand, dass das Gesetz in anderen Fällen nicht oder nicht richtig angewendet worden ist, gibt den Bürgern grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend vom Gesetz behandelt zu werden. Ausnahmsweise und unter strengen Bedin- gungen wird jedoch im Rahmen des verfassungsmässig verbürgten Gleichheitssatzes ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht aner- kannt (Art. 8 Abs. 1 BV). Vorausgesetzt ist, dass die zu beurteilenden Fälle in den erheblichen Sachverhaltselementen übereinstimmen, dass dieselbe Behörde in ständiger Praxis vom Gesetz abweicht und zudem zu erkennen gibt, auch inskünftig nicht gesetzeskonform entschei den zu wollen (BGE 146 I 105 E. 5.3.1 und BGE 139 II 49 E. 7.1 S. 61; je m.H.; Urteil B- 86/2020 E. 5.9.4). Diese Voraussetzungen liegen hier offensichtlich nicht vor und werden von der Beschwerdeführerin auch nicht behauptet. 7.5 Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, die Netzsperren dienten ausschliesslich den schweizerischen Casinos, um ihre sinkenden Erträge aus dem landbasierten Geschäft wettzumachen. Wirksamer Spie- lerschutz werde zudem durch die Werbemöglichkeiten der Schweizer Casi-B-450/2020 Seite 33 nos verhindert, da es ihnen erlaubt sei, mit wenigen Einschränkungen Wer- bung für ihr Online -Angebot zu machen. Diese exzessive Werbung der lizenzierten Schweizer Casinos stehe im eklatanten Gegensatz zum Spie- lerschutz und der Bekämpfung von Spielsucht. Offenbar störe sich die Vor- instanz nicht daran. 7.5.1 Die Vorinstanz entgegnet zu Recht, dass die Schweizer Casinos für ihr Online-Angebot im vorgegebenen Rahmen Werbun g machen dürfen. Den Veranstalterinnen von Geldspielen ist jedoch nicht erlaubt, aufdringli- che oder irreführende Werbung zu betreiben (Art. 74 Abs. 1 BGS) oder ihre Werbung an Minderjährige oder an gesperrte Personen zu richten (Art. 74 Abs. 2 BGS). Was unter irreführender oder aufdringlicher Werbung zu ver- stehen ist, wird in Art. 77 VGS konkretisiert. Wer sich nicht an diese Vorga- ben hält, riskiert eine Strafe nach Art. 131 BGS. Es ist dieselbe Strafe vor- gesehen wie für denjenigen, der Werbung für in der S chweiz nicht bewil- ligte Geldspiele macht (Art. 131 Abs. 1 Bst. b und c BGS). Die Beschwer- deführerin belegt die Behauptung, wonach die Vorinstanz diese Vorschrif- ten nicht vollziehe, nicht näher, weshalb ihre Rüge nicht zu hören ist. 7.5.2 Aus dem Gebot der Gewährung des rechtlichen Gehörs folgt u. a. der Anspruch auf Abnahme der von einer Partei angebotenen Beweise (BGE 127 I 54 E. 2b; Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 33 Abs. 1 VwVG). Diese Beweismittel sind von der Behörde abzunehmen, wenn die ihr angebotenen Beweise zur Abklärung des Sachverhalts tauglich erscheinen (Beweisabnahme- pflicht; Urteil des BGer 2C_483/2013 vom 13. September 2013 E. 3.1.1). Angebotene Beweise müssen nicht abgenommen werden, wenn sie eine für die rechtliche Beurteilung unerhebliche Frage betreffen (Urteil des BGer 2C_1019/2013, 2C_1027/2013, 2C_1051/2013 vom 2. Juni 2014 E. 4.1). Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt vor, wenn eine Behörde auf die Abnahme beantragter Beweismittel verzichtet, weil die antizipierte Be- weiswürdigung ergibt, dass die Beweisanträge eine nicht erhebliche Tatsa- che betreffen oder offensichtlich untauglich sind, etwa weil ihnen die Be- weiseignung an sich abgeht oder die betreffende Tatsache aus den Akten bereits genügend ersichtlich ist und angenommen werden kann, da ss die Durchführung des Beweises im Ergebnis nichts ändern wird (BGE 130 II 425 E. 2.1; Urteile des BGer 2C_712/2011 vom 19. Januar 2012 E. 2.2 und 2C_115/2007 vom 11. Februar 2008 E. 2.2; Urteil B-86/2020 E. 5.10.1). Soweit der Sachverhalt nicht bestritten wird, ist kein Beweis abzunehmen. B-450/2020 Seite 34 Da die von den Casinos investierten Werbebeiträge für die vorliegende Streitsache nicht relevant sind bzw. am Ergebnis nichts zu ändern vermö- gen, ist das beantragte Editionsbegehren abzuweisen. 8. Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde damit als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist, soweit darauf einzutreten ist. 9. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Sie werden unter Berücksichtigung des Umfangs und der Schwierigkeit der Streitsache auf Fr. 5'000.– festgesetzt (vgl. Art. 63 Abs. 4 bis VwVG und Art. 2 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der unterliegenden Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung zu- zusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE). B-450/2020 Seite 35 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 5'000.– werden der Beschwerdeführerin auf- erlegt. Nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils wird der ge- leistete Kostenvorschuss in gleicher Höhe zur Bezahlung der Kosten ver- wendet. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. S411-0146; Gerichtsurkunde) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Christian Winiger Thomas Reidy B-450/2020 Seite 36 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG gegeben sind. Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung überge- ben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit An- gabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 7. Dezember 2021