3518 2003-0861 03.416 Initiative parlementaire Mise en vigueur des dispositions directement applicables de l’arrêté fédéral du 4 octobre 2002 relatif à la révision des droits populaires Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats du 31 mars 2003 Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Conformément à l’art. 21 quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), nous vous soumettons le présent rapport, que nous transmettons simulta- nément au Conseil fédéral pour avis. La commission vous propose d’approuver le projet d’arrêté fédéral ci-joint. 31 mars 2003 Pour la commission: Le président, Franz Wicki3519 Rapport 1 Généralités Le 9 février 2003, le peuple et les cantons ont accepté l’arrêté fédéral du 4 octobre 2002 relatif à la révision des droits populaires (FF 2002 6026). En règle générale, toute modification constitutionnelle entre en vigueur d ès l’instant où elle a été acceptée par le peuple et les cantons. Le respect de la volont é du peuple entraîne en effet l ’obligation de mettre fin au plus vite à l’application des disposi- tions constitutionnelles que le souverain a souhait é amender ou abroger. Unique exception: lorsque les nouvelles dispositions ne sont pas applicables directement, et doivent donc être pr écisées pr éalablement par voie de loi. Or, l ’arrêté f édéral du 4 octobre 2002, dont il incombe à l’Assemblée fédérale de fixer la date d ’entrée en vigueur conformément à son ch. II, contient aussi bien des dispositions applicables directement que des dispositions non applicables directement . Compte tenu de ce que la concr étisation par voie de loi de ces derni ères ne pourra intervenir avant un certain temps, il est indispensable de distinguer les unes des autres, et de faire en sorte que puissent entrer en vigueur du moins les dispositions applicables directe- ment. En conséquence, et conformément à la décision prise par le peuple le 9 f évrier 2003, il y a lieu aujourd ’hui de procéder dans les meilleurs délais à la mise en vigueur des dispositions de l’arrêté précité dans la mesure o ù elles constituent des modifications constitutionnelles directement applicables. 2 Concernant les dispositions de l’arrêté fédéral du 4 octobre 2002 relatif à la révision des droits populaires qui sont applicables directement 2.1 Traités internationaux L’arrêté du 4 octobre 2002 introduit deux innovations majeures en mati ère de traités internationaux: d’une part, l ’Assemblée fédérale peut d ésormais soumettre simulta- nément à référendum à la fois un traité international et les modifications que son adoption entraînerait en droit interne (nouvel art. 141 a Cst.), d ’autre part, les dis- positions concernant le r éférendum facultatif en mati ère de trait és internationaux entraînant une unification multilat érale du droit (art. 141, al. 1, let. d, ch. 3, Cst.) et d’autre traités (art. 141, al. 2, Cst.) sont remplacées par une disposition prévoyant de soumettre au r éférendum facultatif les trait és internationaux qui contiennent des dispositions importantes fixant des r ègles de droit ou dont la mise en œ uvre exige l’adoption de lois fédérales (nouvel art. 141, al. 1, let. d, ch. 3, Cst.). En proposant d ’élargir le champ d ’application du r éférendum, le Parlement souhai- tait mettre sur un pied d ’égalité les droits r éférendaires applicables respectivement à la l égislation et à la conclusion de trait és internationaux: cette volont é doit aujourd’hui être mise en œ uvre de manière systématique.3520 Il s’agit désormais de soumettre au r éférendum facultatif les traités internationaux «qui contiennent des dispositions importantes fixant des r ègles de droit ou dont la mise en œ uvre exige l’adoption de lois fédérales». Pour d éterminer si les dispositions concern ées sont «importantes» ou non, il conviendra de se r éférer aux crit ères énoncés à l ’article 164 Cst., applicables par analogie. Pour déterminer si les dispositions concernées «fixent des règles de droit» ou non, il conviendra de se r éférer aux critères énoncés à l’art. 22, al. 4, de la loi sur le Parle- ment, applicables par analogie. De m ême qu ’il peut lui être d élégué la comp étence d ’édicter des r ègles de droit (art. 164, al. 2 Cst.), le Conseil f édéral reste habilit é à conclure lui-m ême les traités internationaux dont la conclusion rel ève de sa seule compl étence en vertu d ’une loi ou d ’un trait é international (art. 166, al. 2, Cst.). Par cons équent, la question de savoir s’il y a lieu de soumettre ou non à référendum un traité international concerne exclusivement les traités qu’il incombe au Parlement d’approuver. Il est évident à cet égard qu’un traité «dont la mise en œ uvre exige l’adoption de lois fédérales» ne devra être soumis à référendum que si les lois concern ées n ’ont pas encore été adopt ées. Si, comme c ’est g énéralement le cas, le droit f édéral a été adapté en fonction du trait é avant la conclusion de celui-ci, le r éférendum devient inutile. Pour ce qui est du point de savoir s ’il y aura lieu ult érieurement de pr éciser au niveau de la loi ces nouvelles dispositions, il sera toujours temps d ’y revenir lorsque seront édictés les textes d’exécution des dispositions constitutionnelles non applica- bles directement. 2.2 Initiative et contre-projet Actuellement, lorsqu’une initiative et un contre-projet sont soumis au peuple et aux cantons, le droit pr évoit qu’aucun des deux projets n ’entre en vigueur si, en r éponse à la question subsidiaire, et pour autant que les deux projets aient été approuv és, l’un obtient la majorit é des votants et l ’autre la majorit é des cantons. La modifica- tion constitutionnelle du 9 f évrier 2003 supprime ce maintien du statu quo par une nouvelle règle prévoyant l’adoption du projet ayant enregistr é la plus forte somme des pourcentages des voix des votants et des voix des cantons (nouvel art. 139 b, al. 3, Cst.). Par ailleurs, la réforme supprime la règle interdisant aux Chambres fédé- rales de soumettre au peuple un contre-projet à une initiative populaire sans avoir préalablement rejeté celle-ci (nouvel art. 139b, al. 3, Cst.). Ces nouvelles dispositions constitutionnelles directement applicables priment sur les dispositions contraires de la loi sur les rapports entre les conseils et de la nouvelle loi sur le Parlement qui la remplace. Cette derni ère pourra être adapt ée en cons é- quence à l’occasion de la concrétisation législative de l’initiative populaire générale.3521 2.3 Autres dispositions Les autres dispositions constitutionnelles concernant l ’initiative populaire sous forme de projet r édigé ou la r évision totale de la Constitution (par ex. l ’inscription au niveau constitutionnel du d élai dans lequel doit intervenir la r écolte des signatu- res, soit les nouveaux art. 138, al. 1, et 139, al. 1, Cst.) peuvent sans difficult é faire l’objet d’une mise en application immédiate. 2.4 Application des dispositions directement applicables dans le cadre de procédures parlementaires pendantes A la date de leur entrée en vigueur, soit le 1er août 2003, les dispositions directement applicables s’appliqueront également aux procédures pendantes engagées sur la base de l’ancien droit. Cette r éalité peut par ex. entra îner l’obligation pour une commis- sion de modifier a posteriori un arr êté portant approbation d ’un traité international en y int égrant une clause r éférendaire, alors m ême que celui-ci est d éjà prêt à être examiné par le conseil. Ou, pour prendre l ’exemple d’une initiative parlementaire et d’un contre-projet direct en discussion et consid érés jusque-là comme alternatifs, il sera nouvellement possible à cette date de proposer que l ’Assemblée f édérale recommande d’approuver non plus l ’un ou l ’autre, mais l ’un et l ’autre textes. Il va de soi que l’Assemblée fédérale aura logiquement intérêt à faire usage de son droit à recommander l’acceptation de son contre-projet dans le cadre de la question subsi- diaire. Il y a lieu à cet égard de considérer les règles régissant l’élimination des divergences entre les conseils (art. 16, al. 2 et 3, LREC). A priori, si le nouveau droit, au moment de son entrée en vigueur, concerne une disposition qui ne fait plus l ’objet d’aucune divergence entre les conseils, une commission ne peut demander son r éexamen qu’à la condition que la commission de l ’autre conseil en soit d ’accord – sauf si ce réexamen est rendu absolument n écessaire par de «nouvelles d écisions», comme, pour reprendre l ’exemple pr écité, l ’ajout a posteriori d ’une clause r éférendaire (art. 16, al. 3, LREC). 3 Concernant les dispositions de l’arrêté fédéral du 4 octobre 2002 relatif à la révision des droits populaires qui ne sont pas applicables directement Les nouvelles dispositions constitutionnelles relatives à l’initiative populaire g éné- rale (art. 139 a, 139 b, al. 1, 140, al. 2, let. a bis et b, 156, al. 3, let. b et c, et 189, al. 1bis) doivent d ’abord être précisées par voie de loi avant de pouvoir être appli- quées. Cette obligation devrait entraîner la modification des lois suivantes: – la loi fédérale sur les droits politiques (RS 161.1), – la loi sur le Parlement (RS 171.11), – la loi f édérale d ’organisation judiciaire (RS 173.110), ou, si elle a été approuvée entretemps, la loi sur le Tribunal fédéral qui la remplacera.3522 Le Conseil f édéral devrait soumettre le message concern é aux Chambres en 2004. Notons que la mise en œ uvre de l ’initiative populaire g énérale soulève encore cer- taines difficultés de proc édure susceptibles d ’entraîner de longs d ébats: il est donc peu probable que les dispositions d ’exécution concernant ce nouvel outil entrent en vigueur avant 2006. Les dispositions transitoires actuelles de la loi sur les droits politiques (art. 90, al. 2) garantissent cependant que la transition entre l ’ancienne initiative populaire con çue en termes généraux et la nouvelle initiative populaire g énérale se fera sans heurts le moment venu.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire. Mise en vigueur des dispositions directement applicables de l'arrêté fédéral du 4 octobre 2002 relatif à la révision des droits populaires. Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2003 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 22 Cahier Numero Geschäftsnummer 03.416 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 10.06.2003 Date Data Seite 3518-3522 Page Pagina Ref. No 10 127 337 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.