2020 1 Öffentlichkeitsgrundsatz; Einsicht in Unterlagen betreffend die Auflösung des Arbeitsverhältnisses eines ehemaligen Kadermitarbeiters – Art. 47 Abs. 3 KV; Art. 8a und 8b OrgG ; Art. 10 DSG/SH; Art. 18 PG und Art. 328b OR i.V.m. Art. 3 Abs. 2 PG. Kontrollfunktion der Medien (E. 3.1). Die Akten aus einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis sind vom Anwen- dungsbereich des Öffentlichkeitsgrundsatzes nicht grundsätzlich ausgenommen. Der Grundgedanke der Transparenz als Voraussetzung für demokratische Kon- trolle und Vertrauen in den Staat gilt auch in Bezug auf den Umgang der Regierung mit dem Staatspersonal (E. 3.2.1 f). Willigt ein ehemaliger Arbeitnehmer in die Bekanntgabe von Daten, welc he die Auflösung seines öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisses betreffen, an einen Dritten ein, kann die Bekanntgabe nicht gestützt auf eine Stillschweigevereinba- rung verweigert werden, wenn keine darüber hinausgehenden öffentlichen oder privaten Interesse einer Bekanntgabe entgegenstehen (E. 3.3.1–3.3.4). OGE 60/2019/38 vom 22. Dezember 2020 (Eine Beschwerde in öffentlich -rechtlichen A ngelegenheiten gegen diesen Ent- scheid ist vor Bundesgericht noch hängig [1C_43/2021].) Veröffentlichung im Amtsbericht Aus den Erwägungen 2.1. Gemäss Art. 47 Abs. 3 KV informieren die Behörden die Öffentlichkeit über ihre Tätigkeit und gewähren auf Gesuch hin Einsicht in amtliche Akten, soweit keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Der Öffentlichkeitsgrundsatz und seine Einschränkungen werden auf Gesetzesstufe konkretisiert (vgl. OGE 60/2018/30 vom 9. Juli 2019 E. 2, Amtsbericht 2019, S. 76 mit Hinweis). Nach Art. 8a Abs. 1 des Gesetzes über die Organisatio n der Regie- rungs- und Verwaltungstätigkeit vom 18. Februar 1985 (Organisationsgesetz, OrgG, SHR 172.100) hat jede Person ein Recht auf Einsicht in amtliche Akten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Das Gesetz enthält in Art. 8b Abs. 1 und 2 OrgG einen nicht abschliessenden Ka- talog von Interessen, welche einer Einsicht entgegenstehen können. Hierzu zählt auch der Schutz des persönlichen Geheimbereichs. Die Einschränkungen für die Gewährung der Einsicht in amtliche Akten beziehen sich nur auf den schutzwürdi- gen Teil eines Dokuments oder einer Auskunft und gelten nur so lange, als das überwiegende Interesse an der Geheimhaltung besteht (Art. 8b Abs. 3 OrgG). 2020 2 2.2. Art. 8a Abs. 1 OrgG behält den weitergehenden Schutz von Personendaten nach Massgabe der besonderen Gesetzgebung vor. Bei der Gewährung der Ak- teneinsicht gestützt auf den Öffentlichkeitsgrundsatz handelt es sich um eine Be- kanntgabe von Personendaten im Sinne von Art. 2 lit. g des Gesetzes über den Schutz von Pe rsonendaten vom 7. März 1994 (Kantonales Datenschutzgesetz, DSG/SH, SHR 174.100), wobei Art. 47 Abs. 3 KV und Art. 8a Abs. 1 OrgG die für die Bekanntgabe der Personendaten erforderliche gesetzliche Grundlage i.S.v. Art. 8 Abs. 1 lit. a DSG/SH bilden (vgl. OGE 60/2018/30 vom 9. Juli 2019 E. 2.6.1, Amtsbericht 2019, S. 81 f.). Das öffentliche Organ lehnt gemäss Art. 10 DSG/SH die Bekanntgabe von Personendaten ab, schränkt sie ein oder verbindet sie mit Auflagen, wenn wesentliche öffentliche Interessen oder of fensichtlich schutzwür- dige Interessen einer betroffenen Person (lit. a) oder gesetzliche Geheimhaltungs- pflichten oder besondere Datenschutzvorschriften (lit. b) es verlangen. Dement- sprechend stellt nicht nur der private Geheimbereich, sondern auch der Schutz des Privatbereichs ein privates Interesse dar, welches einer Einsicht entgegenstehen kann (vgl. OGE 60/2018/43 vom 9. Juni 2020 E. 2.3 [zur Publikation im Amtsbericht vorgesehen]). 3.1. Streitig und zu prüfen ist, ob der Beschwerdeführer Anspruch auf Ei nsicht in die Akten betreffend die Aufhebung des Arbeitsverhältnisses mit [dem ehemali- gen Kadermitarbeiter] hat. Der Beschwerdeführer ist Chefredaktor der Schaffhau- ser Nachrichten und weist zutreffend darauf hin, dass die Medien einen wesentli- chen Beitrag zur Kontrolle behördlicher Tätigkeiten leisten. Diese Kontrollfunktion fördert das Vertrauen der Bevölkerung in rechtsstaatliche Prozesse. Um ihre Funk- tion als "Public Watchdogs" wirksam ausüben zu können, sind die Medien auf mög- lichst ungehinderten Zugang zu Informationen angewiesen (vgl. OGE 60/2018/30 vom 9. Juli 2019 E. 2.7.2, Amtsbericht 2019, S. 85). Der Öffentlichkeitsgrundsatz trägt bei zur Verwirklichung der Informationsfreiheit (Art. 16 BV) und dient, soweit wie hier die Medien Zugang zu behördlichen Informationen suchen, auch der Ver- wirklichung der Medienfreiheit (Art. 17 BV; vgl. BGE 142 II 313 E. 3.1 S. 316). Ent- sprechend enthält Art. 47 Abs. 3 KV nicht nur einen allgemeinen Informationsauf- trag der Behörden, sondern statuiert im Interesse der be sseren Überprüfbarkeit des staatlichen Handelns zusätzlich einen durchsetzbaren Rechtsanspruch auf Ak- teneinsicht (vgl. Dubach/Marti/Spahn, Verfassung des Kantons Schaffhausen, Kommentar, Schaffhausen 2004, S. 131 ff.). Der Nachweis eines besonders schutzwürdigen Einsichtsinteresses ist grundsätzlich nicht erforderlich. Vorliegend besteht indes ein erhebliches privates und öffentliches Interesse an der Einsichts- gewährung, zumal der Beschwerdeführer das Gesuch in seiner Funktion als Jour- nalist gestellt hat und in den Medien wie auch in der Öffentlichkeit über die Hinter- gründe der plötzlichen Beendigung des Arbeitsverhältnisses mit [dem ehemaligen Kadermitarbeiter] diskutiert und spekuliert wurde. Stehen der Akteneinsicht jedoch 2020 3 Interessen – die von der Behörde darzulegen sind – entgegen (vgl. oben E. 2.1 f.), so ist in einer Interessenabwägung zu beurteilen, ob diese die konkreten Einsichts- interessen des Gesuchstellers überwiegen (vgl. OGE 60/2018/43 vom 9. Juni 2020 E. 2.3 [zur Publikation im Amtsbericht vorgesehen]). 3.2. Der Regierungsrat macht zunächst geltend, der Öffentlichkeitsgrundsatz umfasse die Akten aus dem Arbeitsverhältnis nicht, da diese nicht im Zusammen- hang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stünden und für die Kontrolle der Be- hördentätigkeit nicht wesentlich seien. Zudem sei eine Weitergabe von Daten aus dem Arbeitsverhältnis, welche nicht zur Durchführung des Arbeitsverhältnisses er- forderlich sei, mit Blick auf Art. 328b OR und Art. 4 Abs. 4 und 5 DSG/SH grund- sätzlich nicht vorgesehen. 3.2.1. In der öffentlichen Verwaltung erfolgt die Anstellung von Personen zum Zweck der Erfüllung öffentlicher Aufgaben; sie ist Teil der Bedarfsverwaltung. Letz- tere umfasst Verwaltungstätigkeiten auf betrieblicher Ebene und ist der unmittel- baren Erfüllung öffentlicher Aufgaben notwendig beigeordnet (Tschannen/ Zim- merli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 4 N. 9, S. 26). Ak- ten aus dem Arbeitsverhältnis sind vom Anwendungsbereich des Öffentlichkeits- grundsatzes nicht grundsätzlich ausgeno mmen. Der Grundgedanke der Transpa- renz als Voraussetzung für demokratische Kontrolle und Vertrauen in den Staat (vgl. oben E. 3.1) gilt auch in Bezug auf den Umgang der Regierung mit dem Staatspersonal. Dies bedeutet indes nicht, dass Personalakten frei zugänglich wä- ren, denn das Interesse am Schutz der Privatsphäre dürfte das Einsichtsinteresse Dritter in der Regel überwiegen. Immerhin müssen Verwaltungsangestellte in hö- heren Führungsfunktionen damit rechnen, dass Personendaten über sie veröffent- licht werden, wenn ein besonderes Informationsinteresse der Öffentlichkeit besteht (vgl. OGE 60/2018/30 vom 9. Juli 2019 E. 2.6.3, Amtsbericht 2019, S. 83 mit Hin- weisen). Die die Auflösung des Arbeitsverhältnisses [des ehemaligen Kadermitar- beiters] betreffenden Akten stehen folglich in einem Zusammenhang mit der Erfül- lung öffentlicher Aufgaben und sind vom Öffentlichkeitsgrundsatz nach Art. 47 Abs. 3 KV und Art. 8a Abs. 1 OrgG erfasst. 3.2.2. Sodann ergibt sich eine Ausnahme vom Öffentlichkeitsgrundsatz auch nicht gestützt auf das Personalrecht. Gemäss Art. 3 Abs. 1 des Gesetzes über das Ar- beitsverhältnis des Staatspersonals vom 3. Mai 2004 (Personalgesetz, PG, SHR 180.100) stehen die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in den Rechten und Pflichten gemäss dem kantonalen Recht. Soweit das kantonale Recht keine Rege- lung enthält, gelten für das Arbeitsverhältnis sinngemäss die einschlägigen Be st- immungen des Obligationenrechts (Abs. 2). Das Personalgesetz regelt in Art. 18 den Persönlichkeitsschutz von Mitarbeitenden und sieht allgemein vor, dass diese 2020 4 am Arbeitsplatz Anspruch auf Schutz der Gesundheit und auf Wahrung der per- sönlichen Integrität haben. Es enthält keine ausdrückliche Regelung zum Schutz der Personendaten von Mitarbeitenden und stipuliert namentlich keine Ausna hme vom Öffentlichkeitsgrundsatz. Eine solche ist auch nicht in Art. 328b OR als allfäl- ligem subsidiärem kantonalem Recht zu erblicken. Nach dieser Bestimmung darf der Arbeitgeber Daten über Arbeitnehmer zwar nur bearbeiten, soweit sie dessen Eignung für das Arbeitsverhältnis betreffen oder zur Durchführung des Arbeitsver- trages erforderlich sind. Im Übrigen gälten die Bestimmungen des Bundesgesetzes über den Datenschutz vom 19. Juni 1992 (DSG, SR 235.1). Indes besteht im Rah- men des Öffentlichkeitsgrundsatze s mit Art. 8a Abs. 1 OrgG zum einen eine for- mell-gesetzliche Grundlage für die Datenbekanntgabe auch ausserhalb der in Art. 328b OR aufgeführten Bearbeitungszwecke (vgl. Art. 4 Abs. 5 DSG/SH). Zum anderen stellt die nach Art. 3 Abs. 2 PG höchstens sinngemä ss anwendbare Be- stimmung von Art. 328b OR keine Vorschrift der besonderen Gesetzgebung im Sinne von Art. 8a Abs. 1 OrgG dar, welche einen weitergehenden Schutz von Per- sonendaten vorbehielte und einer Bekanntgabe von Daten entgegenstünde. Denn Art. 328b OR als privatrechtliche Norm des Bundes richtet sich primär an private Arbeitgeber, welche nicht dem Öffentlichkeitsgrundsatz unterliegen. Dürften dem- gegenüber Daten von Mitarbeitenden des Kantons nur zu den in Art. 328b OR ge- nannten Zwecken bearbeitet werden , beraubte dies den Öffentlichkeitsgrundsatz in diesem Bereich seiner Geltung. Eine sinngemässe Anwendung von Art. 328b OR hat jedoch im Lichte einer verfassungskonformen Auslegung und somit unter Geltungserhaltung des Öffentlichkeitsgrundsatzes nach Art. 47 Abs. 3 KV zu erfol- gen. Dies ist nur möglich, wenn Art. 328b OR als subsidiäres kantonales Recht nicht als abschliessende, den Öffentlichkeitsgrundsatz derogierende Regelung verstanden wird. Im Übrigen stünde Art. 328b OR als bundesrechtliche Norm der Anwendung des Öffentlichkeitsgrundsatzes nicht entgegen, denn das kantonale öffentliche Recht kann besondere Datenbearbeitungspflichten und -rechte vorse- hen (vgl. BGE 138 I 331 E. 8.4 ff. S. 352 ff.; ferner Portmann/Rudolph, in: Widmer Lüchinger/Oser [Hrsg.], Basler Kommentar, Obligationenrecht I, 7. A., Basel 2020, Art. 328b N. 28, S. 2222). 3.3. Zu prüfen ist, ob der Einsicht in die Akten betreffend die Auflösung des Ar- beitsverhältnisses mit [dem ehemaligen Kadermitarbeiter] durch den Beschwerde- führer überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. 3.3.1. Die streitgegenständlichen Dokumente enthalten unbestritten Personenda- ten [des ehemaligen Kadermitarbeiters], weshalb die besonderen Vorschriften der Datenschutzgesetzgebung zu beachten sin d. Mit Eingabe vom 25. Februar 2020 willigte [der ehemalige Kadermitarbeiter] indes in die Herausgabe seines vollstän- digen Personaldossiers an den Beschwerdeführer ein. Damit sind die zivil - und 2020 5 strafrechtlichen Bedenken des Regierungsrats hinsichtlich ein er Datenbekannt- gabe nicht mehr begründet, zumal anderweitige gesetzliche Geheimhaltungspflich- ten oder besondere Datenschutzvorschriften, welche einer Bekanntgabe gestützt auf Art. 10 lit. b DSG/SH entgegenstünden, weder geltend gemacht noch ersicht- lich sin d. Ob demgegenüber [der ehemalige Kadermitarbeiter], wie vom Regie- rungsrat behauptet, mit der Einwilligung zur Einsichtsgewährung die Stillschweige- vereinbarung zwischen ihm und dem Regierungsrat verletzt hat, mag allenfalls ver- tragsrechtlich relevant sein, ist für das Einsichtsverfahren jedoch insofern nicht von Bedeutung, als dass der Öffentlichkeitsgrundsatz nicht durch blosse Vereinbarung derogiert werden kann (vgl. Isabelle Häner, Öffentlichkeitsprinzip – Geschäftsge- heimnis, digma 2016, S. 119). Davon abgesehen ist die Stillschweigevereinbarung nicht Selbstzweck. Sie müsste nach dem Wegfall des Geheimhaltungsinteresses auf Seiten [des ehemaligen Kadermitarbeiters] auch im öffentlichen Interesse lie- gen, um einer Einsichtsgewährung entgegenstehen zu können. Ein solches öffent- liches Interesse bringt der Regierungsrat – mit Ausnahme der Vertragstreue [des ehemaligen Kadermitarbeiters], welche wie die Stillschweigevereinbarung selber jedoch nicht Selbstzweck ist – nicht vor. 3.3.2. Im Übrigen vermag in diesem Zusammenhang auch der Verweis des Re- gierungsrats auf seine Fürsorgepflicht nicht zu überzeugen. Denn entgegen dem Regierungsrat ist auch im Lichte einer möglichen Wiederaufnahme der Berichter- stattung über die Auflösung des Arbeitsverhältnisses ein der Eins ichtsgewährung entgegenstehendes privates Interesse [des ehemaligen Kadermitarbeiters] zu ver- neinen. Dieser teilt die Einschätzung des Regierungsrats, wonach sich eine neu- erliche Berichterstattung belastend auf ihn auswirken und ihn bei seiner beruflichen Neuausrichtung beeinträchtigen könnte, nicht. Er stellt dies vielmehr in Abrede und ist einer Berichterstattung gegenüber positiv eingestellt. Der pauschale Hinweis des Regierungsrats, er könne seine Fürsorgepflicht auch gegen den Willen des Mitarbeiters durchsetzen, ändert an diesem Schluss nichts. Denn es ist nicht er- sichtlich, dass [der ehemalige Kadermitarbeiter] die Folgen seiner Einwilligung nicht einzuschätzen vermöchte und zum Zwecke der Interessenabwägung nach Art. 8a Abs. 1 OrgG entsprechend gegen seinen Willen schutzbedürftig wäre. 3.3.3. Nach dem Gesagten sind der Einsichtsgewährung entgegenstehende pri- vate Interessen [des ehemaligen Kadermitarbeiters] und öffentliche Interessen ge- stützt auf die Stillschweigevereinbarung zu verneinen. Weitere öff entliche Interes- sen, welche einer Einsicht durch den Beschwerdeführer entgegenstehen könnten, macht der Regierungsrat nicht geltend und sind auch nicht ersichtlich. Soweit sich der Regierungsrat auf "Betriebsinterna" beruft, sind diese Vorbringen pauschal und unsubstantiiert und daher nicht beachtlich. 2020 6 3.3.4. Die streitgegenständlichen Dokumente enthalten indes nach unbestrittener Darstellung des Regierungsrats neben Angaben [zum ehemaligen Kadermitarbei- ter] zumindest teilweise auch Informationen über weite re Mitarbeitende. Dem Re- gierungsrat ist zuzustimmen, dass er den ordentlichen Gang der Verwaltung si- cherzustellen und als Arbeitgeber seine Mitarbeitenden vor Schäden zu schützen hat. Ebenso weist er zutreffend darauf hin, dass [der ehemalige Kadermitarbei ter] nicht für andere Mitarbeitende einwilligen kann. Soweit der Regierungsrat jedoch pauschal geltend macht, die Daten der weiteren Mitarbeitenden stünden einer Ein- sichtsgewährung entgegen und eine Anonymisierung sei bei einer kleinen Verwal- tungsorganisationseinheit wie […] nicht möglich, kann ihm nicht gefolgt werden. Richtig erscheint, dass dem Schutz dieser Personendaten ein erhebliches Gewicht zukommt und eine Einsichtsgewährung bei fehlender Einwilligung der Betroffenen gestützt auf Art. 10 DSG/SH i.V.m. Art. 8a Abs. 1 und Art. 8b OrgG nur ausnahms- weise in Betracht kommen dürfte (vgl. OGE 60/2018/30 vom 9. Juli 2019 E. 2.6.3, Amtsbericht 2019, S. 83 sowie oben E. 3.2). Insofern erweisen sich die Bedenken des Regierungsrats, wonach eine Zusammenarbeit nicht möglich sei, wenn Perso- nalakten nicht generell der Einsicht Dritter entzogen blieben, als unbegründet. Al- lerdings kann die Interessenabwägung nicht abstrakt erfolgen, sondern ist anhand der Umstände des Einzelfalls vorzunehmen (vgl. oben E. 3.1). Die Sache ist zur Prüfung allfälliger überwiegender privater Interessen von weiteren Mitarbeitenden, welche einer Einsicht des Beschwerdeführers in die streitgegenständlichen Doku- mente entgegenstehen, und zu allfälligen Anonymisierungen an den Regierungsrat zurückzuweisen, zumal die Interessenabwägung grundsätzlich dem Regierungsrat obliegt; dies insbesondere auch mit Blick darauf, dass ihm insoweit ein gewisses Ermessen zusteht, in welches das Obergericht nur mit Zurückhaltung eingreift (vgl. Art. 36 Abs. 2 de s Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 20. September 1971 [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, SHR 172.200]). Eine Einschränkung des Einsichtsrechts ist indes nur bezüglich schutzwürdiger Teile der streitgegenständlichen Dokumente zuläss ig (Art. 8b Abs. 3 OrgG). In diesem Zusammenhang wird der Regierungsrat auch zu prüfen haben, wie er den Mitar- beitenden, deren Daten vom Einsichtsinteresse des Beschwerdeführers konkret erfasst sind und deren Daten der Regierungsrat dem Beschwerdeführer ma ngels entgegenstehender öffentlicher oder anderweitiger privater Interessen allenfalls bekanntzugeben gedenkt, Gelegenheit geben will, sich zwecks Gewährung des Gehörsanspruchs zur Datenbekanntgabe zu äussern (vgl. OGE 60/2018/30 vom 9. Juli 2019 E. 2.8, A mtsbericht 2019, S. 87; für den Bund Art. 11 des Bundesge- setzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 17. Dezember 2004 [Öf- fentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3]). 3.4. Zusammenfassend bestehen keine privaten Interessen [des ehemaligen Kadermitarbeiters] und keine öffentlichen Interessen, welche die vollumfängliche 2020 7 Verweigerung der Einsicht des Beschwerdeführers in die verlangten Akten im Zu- sammenhang mit der Auflösung des Arbeitsverhältnisses (konkret die Vereinba- rung zwischen [dem ehemaligen Kad ermitarbeiter] und dem Regierungsrat, die Protokolle des Regierungsrats und weitere Dokumente in diesem Zusammenhang) rechtfertigen. Der Regierungsrat hat zu prüfen, ob und inwiefern überwiegende pri- vate Interessen von anderen (aktuellen oder ehemaligen) M itarbeitenden beste- hen, welche eine teilweise Beschränkung des Einsichtsrechts gebieten. Falls sol- che das Einsichtsinteresse überwiegende private Interessen bestehen, hat der Re- gierungsrat zu prüfen, ob und inwiefern eine sinnvolle Anonymisierung der entspre- chenden Daten möglich und notwendig ist. Allfällige Schwärzungen sind konkret zu begründen. 4. Die Beschwerde erweist sich nach dem Gesagten als begründet. Sie ist teilweise gutzuheissen und die Sache ist im Sinne der Erwägungen zur Bestim- mung des Umfang s der Einsichtsgewährung an den Regierungsrat zurückzuwei- sen.