B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 14.01.2021 (2C_765/2020) Abteilung II B-3259/2018 U r t e i l v o m 2 0 . J u l i 2 0 2 0 Besetzung Richter Stephan Breitenmoser (Vorsitz), Richterin Maria Amgwerd, Richter Pascal Richard, Gerichtsschreiberin Katharina Niederberger. Parteien 1. A._______, 2. B._______, beide vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Thomas Räber, Advokatur Bolzern Haas & Partner, Winkelriedstrasse 35, 6002 Luzern, Beschwerdeführende, gegen Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern, Münsterplatz 3a, 3011 Bern, Vorinstanz, Amt für Landwirtschaft und Natur des Kantons Bern (LANAT), Abteilung Direktzahlungen (ADZ), Molkereistrasse 23, 3052 Zollikofen, Erstinstanz. Gegenstand Direktzahlungen 2016. B-3259/2018 Seite 2 Sachverhalt: A. A._______ und B._______ (nachfolgend: die Beschwerdeführenden) hal- ten auf ihrem Betrieb in X._______ insgesamt (…) Pferde, Kleinpferde und Ponys. Am (…) führte C._______ (Kontrollbehörde) auf dem Betrieb der Beschwerdeführenden eine unangemeldete Vorortkontrolle durch. Die Kontrollbehörde stellte dabei folgende Mängel fest: Bei vier Pferden und 16 Ponys bzw. Kleinpferden habe im Liegebereich die Einstreu gefehlt, bei zwei Pferden habe sich ein Strom führender Draht im Stall befunden und für den Zeitraum von Juli 2015 bis Dezember 2015 sei kein Auslaufjournal geführt worden. B. Mit Verfügung vom 21. November 2016 eröffnete das Amt für Landwirt- schaft und Natur des Kantons Be rn, Abteilung Direktzahlungen (nachfol- gend: Erstinstanz), dem Beschwerdeführer die Schlussabrechnung für die landwirtschaftlichen Direktzahlungen im Beitragsjahr 2016. Aufgrund der vorgenannten Beanstandungen kürzte die Erstinstanz den Basisbeitrag bei den Versorgungssicherheitsbeiträgen um Fr. 930.– und verweigerte die Produktionssystembeiträge im Betrag von Fr. 1'168.50. Die erfolgten Kür- zungen führten zu einem reduzierten Direktzahlungsanspruch im Betrag von Fr. (…) anstatt von Fr. (…). Gegen diese Verfügung erhoben die Be- schwerdeführenden am 20. Dezember 2016 Einsprache. Mit Entscheid vom 8. März 2017 wies die Erstinstanz die gegen die Verfügung vom 21. November 2016 erhobene Einsprache ab. C. Die dagegen erhobene Beschwerde hiess die Volkswirtschaftsdirek tion des Kantons Bern (nachfolgend: Vorinstanz) mit Entscheid vom 2. Mai 2018 teilweise gut, soweit sie darauf eintrat. Die Vorinstanz trat auf die beantragte Sistierung der Kürzungen bis zum Vorliegen des Entscheids über die Gewährung einer Sonder- oder Ausnah- mebewilligung, die Unterbindung von weiteren Kontrollen sowie die Zustel- lung diverser Personen- und Betriebsdaten nicht ein. Sie begründete dies damit, dass diese Rechtsbegehren eine Erweiterung des erstinstanzlich beurteilten Prozessgegenstandes darstellten und diesbezüglich ein Eintre- tenshindernis bestehe. Die Vorinstanz stellte zunächst fest, dass die unter dem Kontrollpunkt "Steuervorrichtungen in Ställen und Auslaufflächen" erfolgte Kürzung im B-3259/2018 Seite 3 Betrag von Fr. 50.– wegen eines stromführenden Drahts im Stall in Rechts- kraft erwachsen sei. Hinsichtlich des beanstandeten Auslaufjournals hielt es die Vorinstanz für erstellt, dass die Beschwerdeführenden ihren Pferden einen dauernden Zugang zu den Auslaufflächen gewährten. Aus diesem Grund entfalle die Verpflichtung, ein Auslaufjournal zu führen, weshalb die Kürzung im Betrag von Fr. 200.– zu Unrecht erfolgt sei. Die Vorinstanz hiess die Beschwerde in diesem Punkt deshalb gut. In Bezug auf den Kontrollpunkt "Einstreu im Liegebereich" bestätigte dem- gegenüber die Vorinstanz den erstinstanzlichen Einspracheentscheid voll- umfänglich. Sie erachtete die Verweigerung der Tierwohlbeiträge bei den Produktionssystembeiträgen im Betrag von Fr. 1'168.50 und die Kürzung des Basisbeitrags bei den Versorgungssicherheitsbeiträgen im Betrag von Fr. 730.– für rechtmässig. Die Herabsetzung des Basisbetrags auf Fr. 730.– setzt sich somit aus den Kürzungen für die fehlende Einstreu im Betrag von Fr. 680.– zuzüglich Fr. 50.– für den stromführenden Draht im Stall zusammen. D. Mit ihrer Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vom 4. Juni 2018 beantragen die Beschwerdeführenden sinngemäss, es seien alle Kürzun- gen von Direktzahlungen wegen des nicht eingestreuten Liegebereichs aufzuheben sowie die Verfahrens- und Parteikosten neu zu verlegen. Sie stellten weiter den prozessualen Antrag, es sei ihnen für das Beschwerde- verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht die unentgeltliche Prozess- führung zu gewähren und es sei ihnen ein unentgeltlicher Rechtsvertreter zu bestellen. Zur Begründung ihrer Hauptanträge führen die Beschwerdeführenden aus, die in der Tierschutzverordnung vorgesehene generelle Einstreupflicht wi- derspreche dem Zweck des Tierschutzgesetzes. Die Regelung auf Verord- nungsstufe gefährde das Wohlergehen der Pferde , wenn diese in einer Mehrraumgruppenbox mit dauerndem Zugang zu freiem Auslauf (Rotati- onssystem) gehalten würden. Es seien keine Interessen erkennbar, die es rechtfertigten, ihre Pferde giftigen Gasen wie Ammoniak bzw. Salmiak so- wie Pilzsporen, Bakterien und Feinstaub auszusetzen. Die Einstreupflicht sei aus Sicht des Tierwohls nur dann notwendig, wenn Pferde nicht artge- recht in Boxen oder in geschlossenen Laufställen untergebracht seien. Die Beschwerdeführenden erklären weiter, im Fall von Geburten, Krankheiten B-3259/2018 Seite 4 oder Verletzungen sowie bei alten Pferden würden sie die Liegeplätze si- tuativ und individuell dosiert einstreuen. Die generelle Einstreupflicht wi- derspreche auch dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz, weil das situative Einstreuen nach Bedarf eine glei ch geeignete, aber mildere Massnahme darstelle als die generelle Einstreupflicht. E. Mit selbständig eröffnetem Zwischenentscheid vom 12. Juni 2018 wies das Bundesverwaltungsgericht das Gesuch der Beschwerdeführenden um Ge- währung der unentgeltlichen Prozessführung und Bestellung eines unent- geltlichen Rechtsvertreters infolge Aussichtslosigkeit des Prozessbegeh- rens ab. F. Mit dagegen erhobener Beschwerde vom 12. Juli 2018 wandten sich die Beschwerdeführenden an das Bundesgericht. G. Am 19. September 2018 hiess das Bundesgericht mit Urteil 2C_607/2018 die gegen den Zwischenentscheid vom 12. Juni 2018 erhobene Be- schwerde gut und wies die Sache an das Bundesverwaltungsgericht zu- rück. Das Bundesgericht erwog im Wesentlichen, die Rechtsbegehren der anwaltlich nicht vertretenen Beschwerdeführenden seien mit Blick auf die verlangte akzessorische Normenkontrolle nicht von vornherein aussichts- los. H. In der Folge hiess das Bundesverwaltungsgericht am 18. Dezember 2018 das Gesuch der Beschwerdeführenden um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung gut und bestellte Rechtsanwalt lic. iur. Thomas Räber als unentgeltlichen Rechtsvertreter. I. Mit Vernehmlassung vom 10. Januar 2019 beantragte die Erstinstanz die Abweisung der Beschwerde und die Bestätigung des angefochtenen vor - instanzlichen Entscheids. B-3259/2018 Seite 5 J. Unter Hinweis auf ihre Entscheidbegründung vom 2. Mai 2018 stellte die Vorinstanz mit Vernehmlassung vom 30. Januar 2019 den Antrag, die Be- schwerde sei abzuweisen. K. Mit Replik vom 27. März 2019 liessen sich die inzwischen an waltlich ver- tretenen Beschwerdeführenden innert erstreckter Frist vernehmen und präzisierten ihre Rechtsbegehren wie folgt: "1. Es sei die Erstinstanz zu verpflichten, die Verfügung vom 21. No- vember 2016 aufzuheben. 2. Es sei die Kürzung des Basisbeitrages (bis auf CHF 50.00) aufzu- heben. 3. Es sei die Kürzung des Tierwohlbeitrages aufzuheben. 4. Es sei den Beschwerdeführenden eine angemessene Parteient- schädigung zuzusprechen. 5. Unter Kosten - und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Be- schwerdegegner, eventualiter des Staates." Zur Begründung tragen die Beschwerdeführenden im Wesentlichen vor, im Rahmen der Beurteilung des konkreten Rechtsanwendungsakts sei auch darüber zu entscheiden, ob die angewendeten Normen auf Verordnungs- stufe gegen höherrangiges Recht verstiessen. Die strittige Kürzung der Di- rektzahlungen stütze sich auf die in der Tierschutz- und Direktzahlungsver- ordnung festgelegte Einstreupflicht von Liegeplätzen. Bei ihrer ausseror- dentlich naturnahen und artgerechten Pferdehaltung zeige das Einstreuen des Liegebereichs jedoch keine positiven Effekte, sondern erweise sich im Gegenteil als nachteilig für die Gesundheit der Pferde. L. Mit Verfügung vom 11. April 2019 liess das Bundesverwaltungsgericht den weiteren Verfahrensbeteiligten die Replik vom 27. März 2019 zukommen. Das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (nachfol- gend: BLV) wurde unter Zusendung der Akten eingeladen, als Fachbe- hörde Stellung zu nehmen. M. Das BLV weist in seiner Stellungnahme vom 15. Mai 2019 zunächst darauf hin, dass die Pflicht, Unterkünfte von Equiden ausreichend einzustreuen, eine Mindestanforderung im Sinne der Tierschutzgesetzgebung darstelle. Der dauernde Zugang ins Freie entbinde die Pferdehalter nicht von der B-3259/2018 Seite 6 Pflicht, die Unterkünfte von Pferden einzustreuen. Die Einstreu habe keine schädliche Wirkung, wenn sie vorschriftsgemäss gepflegt und regelmässig ausgewechselt werde. N. Am 23. August 2019 reichte das Bundesamt für Landwirtschaft (nachfol- gende: BLW) innert erstreckter Frist seine Stellu ngnahme ein. Das BLW vertritt darin die Auffassung, dass der vorinstanzliche Entscheid vom 2. Mai 2018 in Übereinstimmung mit den Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft und der Direktzahlungsverordnung ergangen sei. Wenn der Verordnungsgeber die Einstreupflicht als Mindestanforderung an die Tierhaltung gemäss Tierschutzgesetzgebung auch für besonders na- turnahe, umwelt - und tierfreundliche Haltungsformen verlange, so be- gründe dies keinen Verstoss gegen das Legalitätsprinzip. O. Mit Eingabe vom 4. Oktober 2019 äusserten sich die Beschwerdeführen- den zu den Stellungnahmen des BLV vom 15. Mai 2019 und des BLW vom 23. August 2019. Die Beschwerdeführenden halten einleitend fest, eine all- gemeine, dem konkreten Haltungssystem nicht Rechnung tragende Ei n- streupflicht entspreche weder den wissenschaftlichen Erkenntnissen noch dem Stand der Erfahrung. Die Pflicht, die Liegeplätze von Pferden einzu- streuen, schade bei ihrem Pferdehaltungsmodell der Pferdegesundheit und verstosse aus diesem Grund gegen die Würde und das Wohlergehen der Pferde. Die in der Tierschutz- und Direktzahlungsverordnung enthalte- nen Regelungen zur Einstreupflicht seien mit den übergeordneten Bestim- mungen des Bundesrechts nicht vereinbar und deswegen gesetz- und ver- fassungswidrig. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Be- schwerde einzutreten ist (Art. 7 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]). 1.2 Der angefochtene Entscheid der Vorinstanz vom 2. Mai 2018 ist ein letzter kantonaler Entscheid, der in Anwendung von öffentlichem Recht des B-3259/2018 Seite 7 Bundes erging (Art. 62 Abs. 2 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG, BSG 155.21] i.V.m. Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 [LwG, SR 910.1). Der zu überprüfende Entscheid ist ein Beschwerdeentscheid im Sinne von Art. 5 Abs. 2 VwVG in Verbindung mit Art. 61 VwVG. Das Bundesverwaltungsge- richt beurteilt unter anderem Beschwerden gegen Entscheide letzter kan- tonaler Instanzen, soweit ein Bundesgesetz dies vorsieht (Art. 31 und Art. 33 Bst. i des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32] i.V.m. Art. 166 Abs. 2 LwG). Eine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG oder Art. 166 Abs. 2 LwG liegt im vorliegenden Fall nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist deshalb für die Beurteilung dieser Streitsa- che zuständig. 1.3 Soweit die Beschwerde sich gegen die erstinstanzliche Verfügung vom 21. November 2016 richtet ( Replik vom 27. März 2019, Rechtsbegehren Ziffer 1), ist darauf nicht einzutreten. Diese Verfügung ist im Umfang des Streitgegenstands durch den angefochtenen Entscheid der Vorinstanz vom 2. Mai 2018 ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gilt inhaltlich als mit- angefochten (vgl. BGE 136 II 539 E. 1.2; 134 II 142 E. 1.4; 129 II 438 E. 1). 1.4 Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren teil- genommen. Sie sind durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und haben ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse an deren Auf- hebung oder Änderung. Die Beschwerdeführenden sind somit nach Mass- gabe von Art. 48 Abs. 1 Bst. a–c VwVG zur Beschwerde legitimiert. Einga- befrist und -form sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG i .V.m. mit Art. 22a Abs. 1 Bst. c VwVG). Den Beschwerdeführenden wurde die un- entgeltliche Prozessführung gewährt (Art. 65 Abs. 1 VwVG). Auf die Be- schwerde ist im Umfang der unter Ziffer 1.3 genannten Einschränkung ein- zutreten. 2. 2.1 Mit der Beschwerde an das B undesverwaltungsgericht kann die Ver- letzung von Bundesrecht, einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens (Art. 49 Bst. a VwVG), sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49 Bst. b VwVG) gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist hingegen ausgeschlossen, wenn eine kantonale Behörde letzter Instanz B-3259/2018 Seite 8 als Beschwerdeinstanz verfügt hat (Art. 49 Bst. c VwVG). Die Beschwer- deführenden rügen die Verletzung von Bundesrecht. Nach Massgabe von Art. 49 Bst. a VwVG ist diese Rüge zulässig. 2.2 Gemäss bundesgerichtlicher Praxis ist die Rechtmässigkeit eines Ver- waltungsakts – vorbehaltlich einer anderslautenden übergangsrechtlichen Regelung – nach der Rechtslage im Zeitpunkt seines Ergehens b zw. der für die Rechtsfolgen massgebenden Sachverhaltsverwirklichung zu beur- teilen (vgl. BGE 139 II 263 E. 6; 136 V 24 E. 4.3; 135 II 384 E. 2.3; 125 II 591 E. 5e/aa, je mit Hinweisen). Strittig ist vorliegend der Direktzahlungs- beitrag der Beschwerdeführenden für die Produktionssystembeiträge und die Versorgungssicherheitsbeiträge im Jahr 2016. Die Verfügung der Erst- instanz und der zu beurteilende Sachverhalt beziehen sich auf das Bei- tragsjahr 2016. 3. 3.1 Art. 104 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen- schaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) statuiert das Leitbild einer multi- funktionalen und nachhaltigen Landwirtschaft. Mit besonders naturnahen, umwelt- und tierfreundlichen Produktionsformen trä gt die Landwirtschaft zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen und zum Tierwohl bei (Art. 104 Abs. 3 Bst. b BV; vgl. Botschaft des Bundesrats vom 26. Juni 1996 zur Reform der Agrarpolitik, BBl 1996 IV 201; nachfolgend: Botschaft Agrarpolitik 2002, S. 304 f.; Botschaft des Bundesrats zur Weiterentwick- lung der Agrarpolitik in den Jahren 2014–2017 vom 1. Februar 2012, BBl 2012 2075, S. 2218; ROLAND NORER, in: Ders. [Hrsg.], Handbuch zum Ag- rarrecht, 2017, S. 32 ff.). Mit Direktzahlungen werden die von der Landwirt- schaft erbrachten gemeinwirtschaftlichen Leistungen abgegolten, wobei die Direktzahlungen zunehmend in den Dienst einer ökologischen und ethologischen Produktion landwirtschaftlicher und tierischer Erzeugnisse gestellt worden sind (vgl. PAUL RICHLI, Entwicklung des Agrarrechts, in: BlAR 2–3/2016 S. 129, 157; DERS., Agrarrecht, in: Wirtschaftsstruktur- recht, SBVR XIII, 2. Aufl. 2018, S. 211, 282 f.). Für die Ausrichtung von Direktzahlungen wird deswegen u.a. vorausgesetzt, dass die Leistungs- empfänger den ökologischen Leistungsnachweis (ÖLN) erbringen (Art. 104 Abs. 3 Bst. a BV). Dieser Nachweis schliesst mit ein, dass die für die landwirtschaftliche Produktion massgebenden Vorschriften der Tier- schutzgesetzgebung eingehalten werden (Art. 70a Abs. 2 Bst . a LwG, AS 2013 3863). B-3259/2018 Seite 9 3.2 Zur Förderung besonders naturnaher, umwelt- und tierfreundlicher Pro- duktionsformen richtet der Bund Produktionssystembeiträge aus (Art. 75 Abs. 1 LwG). Zu diesen gehören die Tierwohlbeiträge, namentlich die Pro- gramme "Besonders tierfreundliche Stallhaltungssysteme" (BTS) und "Re- gelmässiger Auslauf von Nutztieren im Freien" (nachfolgend: RAUS; Art. 2 Bst. e Ziff. 4 der Verordnung über die Direktzahlungen an die Landwirt- schaft vom 23. Oktober 2013, in der hier massgeblichen Fassung vo m 1. November 2016 [aDZV, SR 910.13, AS 2016 3291]). Art. 75 aDZV regelt die Voraussetzungen für die Entrichtung von RAUS -Beiträgen im Grund- satz und verweist für die spezifischen Anforderungen auf Art. 74 Abs. 5 aDZV sowie auf den Anhang 6 Buchstabe D. Nac h dessen aZiffer 1.3 a darf der Liegebereich im Stall keine Perforierung aufweisen und muss mit ausreichend geeigneter Einstreu versehen sein. Geeignet ist die Einstreu dann, wenn nur zweckmässige Materialien verwendet werden, die weder für die Tiere gesun dheitlich problematisch noch ökologisch bedenklich sind. Art. 75 Abs. 2 aDZV verweist für das RAUS-Programm auf die Anfor- derungen an die Einstreu gemäss BTS -Programm nach Art. 74 Abs. 5 aDZV. Nach dieser Norm ist die Einstreu so in Stand zu halten, dass si e ihren Zweck erfüllt (Art. 74 Abs. 5 aDZV). 3.3 Direktzahlungen können gekürzt oder verweigert werden, wenn der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin die Regelungen des Landwirt- schaftsgesetzes, dessen Ausführungsbestimmungen oder darauf ge- stützte Verfügungen verletzt (Art. 170 Abs. 1 LwG). Der per 1. Januar 2014 in Kraft getretene Art. 170 Abs. 2bis LwG sieht für den Fall der Nichteinhal- tung der für die landwirtschaftliche Produktion massgebenden Bestimmun- gen der Gewässerschutz-, der Umweltschutz - und der Tierschutzgesetz- gebung vor, dass die Kürzung oder Verweigerung bei allen Direktzahlungs- arten erfolgen kann. 4. Die Beschwerdeführenden rügen nicht die Sachverhaltsfeststellung zur fehlenden Einstreu im Liegebereich, sondern deren rechtliche Würdigung. Sie bestätigen insbesondere den im Kontrollrapport vom (…) festgehalte- nen Sachverhalt, wonach die Liegebereiche in den Unterkünften von 20 Pferden, Kleinpferden und Ponys nicht eingestreut gewesen seien. B-3259/2018 Seite 10 5. 5.1 Umstritten und im Folgenden zu beurteilen ist die Re chtsfrage, ob die gegenüber den Beschwerdeführenden verfügte Kürzung des Basisbetrags für die Versorgungssicherheitsbeiträge um Fr. 680.– und die Verweigerung des Tierwohlbeitrags RAUS im Betrag von Fr. 1'168.50 für das Beitragsjahr 2016 Bundesrecht verlet zt. Nach Ansicht der Beschwerdeführenden ste- hen die angewendeten Verordnungsbestimmungen zur generellen Ein- streupflicht (Art. 59 Abs. 2 TSchV und Art. 75 Abs. 2 aDZV i.V.m. Art. 74 Abs. 5 aDZV i.V.m. Anhang 6 Bst. D Ziff. 1.3 Bst. a aDZV) nicht in Einklang mit dem übergeordneten Recht (Art. 104 Abs. 3 Bst. b BV und Art. 75 LwG sowie Art. 1 und Art. 6 Abs. 2 TSchG). Sie erkennen darin eine Verletzung des Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV). 5.2 Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht. Dieser in Art. 5 Abs. 1 BV verankerte Grundsatz gilt sowohl für die Eingriffsverwal- tung als auch für den hier zu beurteilenden Rechtsanwendungsakt im Be- reich der Leistungsverwaltung (vgl. BGE 134 I 313 E. 5.4; 130 I 1 E. 3.1; 103 Ia 369 E. 5 f.; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2 e éd. 2018, Rz. 482 ff.). Das Prinzip der Gesetzmässigkeit der Verwaltung (Legalitätsprinzip) hat Verfassungsrang und verlangt, dass ein staatlicher Akt sich auf eine materiellgesetzliche Grundlage stützen muss, die hinrei- chend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlas- sen worden ist. Es dient damit einerseits dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, andererseits den rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit staatlichen Handelns (vgl. BGE 141 II 169 E. 3.1; 140 I 218 E. 6.5; 134 I 322 E. 2.4; 128 I 113 E. 3c; Urteile des BVGer B-6457/2016 vom 11. Juli 2018 E. 4.1; B-779/2016 vom 11. Oktober 2016 E. 3.1.1). Art. 164 Abs. 1 BV konkretisiert dieses Prinzip für die Bundesge- setzgebung. Danach sind die wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form eines Bundesgesetzes zu erlassen. Verordnungen, die sich nicht direkt auf die Bundesverfassung abstützen, sondern gesetzliche Regelun- gen ergänzen oder abändern (sog. unselbständige, gesetzesvertretende Verordnungen), setzen eine entsprechende Delegationsnorm im Gesetz voraus (Art. 164 Abs. 2 BV). Wird dem Bundesrat durch die Delegation ein weiter Ermessenspielraum eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 190 BV für die rechtsanwendenden Behörden verbindlich. Diese müs- sen sich auf die Prüfung beschränken, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz - oder verfassungswidrig ist (vgl. B-3259/2018 Seite 11 BGE 137 III 217 E. 2.3; BVGE 2010/52 E. 3.4; Urteile des BVGer B-672/2018 vom 5. Juni 2019 E. 6.4.1 und A -2702/2018 vom 23. April 2019 E. 2.2.4). Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine ge- setzliche Delegation stützen (Art. 164 Abs. 2 BV), bezieht sich die gericht- liche Kontrolle zunächst auf die Gesetzmässigkeit (vgl. BGE 141 II 169 E. 3.4; 140 II 194 E. 5.8; 137 III 217 E. 2.3 f., je mit Hinweisen). Erweist sich die Verordnung als gesetzeskonform und ermächtigt das Gesetz den Bundesrat nicht, von der Bundesverfassung abzuweichen, prüfen das Bun- desgericht und das Bundesverwaltungsgericht auch die Verfassungsmäs- sigkeit der Rechtsverordnung (vgl. BGE 143 II 87 E. 4.4; 141 II 169 E. 3.4; 139 II 460 E. 2.3; 137 III 217 E. 2.3, je mit Hinweisen). 5.3 Art. 80 BV erteilt dem Bund für den Bereich des Tierschutzes eine um- fassende Rechtsetzungskompetenz. Der Gesetzgeber hat bei der Wahr- nehmung dieser Befugnisse der Würde der Kr eatur Rechnung zu tragen (Art. 120 Abs. 2 BV). Diese verfassungsrechtliche Vorgabe bringt zum Aus- druck, dass Lebewesen um ihrer selbst willen rechtlich zu schützen sind (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 9. Dezember 2002 zur Revision des Tierschutzgesetzes [nachfolgend: Botschaft Revision TSchG], BBl 2003 657, S. 663; CHRISTOPH ERRASS, in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schwei- zerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 10 zu Art. 80 BV). In Ausführung dieser verfassungsrechtlichen Grundlagen be- zweckt das Tierschutzgesetz, die Würde und das Wohlergehen des Tieres zu schützen (Art. 1 i.V.m. Art. 3 Bst. a und b des Tierschutzgesetzes vom 16. Dezember 2005 [TSchG], in der hier massgeblichen Fassung vom 1. Mai 2014; AS 2013 3707). 5.4 Die Tierschutzverordnung vom 23. April 2008, in der hier massgebli- chen Fassung vom 1. Dezember 2015 (AS 2015 4245), stützt sich gemäss ihrem Ingress namentlich auf das als Rahmengesetz konzipierte Tier- schutzgesetz. Die Delegationsnorm von Art. 6 Abs. 2 TSchG sieh t vor, dass der Bundesrat nach Anhören der interessierten Kreise unter Berück- sichtigung der wissenschaftlichen Erkenntnisse und nach dem Stand der Erfahrung und der technischen Entwicklung Vorschriften über das Halten von Tieren, namentlich Mindestanforder ungen, erlässt. Er verbietet Hal- tungsarten, die den Grundsätzen des Tierschutzes widersprechen. Der mit der Marginalie "Vollzug durch Bund und Kantone" versehene Art. 32 TSchG bestimmt, dass der Bundesrat die Vollzugsvorschriften erlässt. Er kann das BLV ermächtigen, Ausführungsvorschriften technischer Art zu er- lassen (Art. 32 Abs. 1 TSchG). B-3259/2018 Seite 12 6. 6.1 Die Beschwerdeführenden rügen im Zusammenhang mit der Einstreu- pflicht, die in Art. 32 Abs. 1 Satz 2 TSchG vorgesehene Delegation zum Erlass von Ausführungsbestimmungen technischer Art an ein Bundesamt – letztlich an eine Fachstelle oder gar an einen einzelnen Mitarbeiter dieser Fachstelle – führe zu willkürlichen Verordnungsregelungen. 6.2 Diesbezüglich lässt sich Folgendes festhalten: Das Parlament be- schloss am 16. Dezember 2005 das revidierte Tierschutzgesetz und be- auftragte den Bundesrat, eine entsprechende Ausführungsverordnung auszuarbeiten. Innerhalb der Verwaltung wurde hierfür das auf Bundes- ebene für den Tierschutz zuständige Bundesamt für Veterinärwesen be- traut. Dieses hatte bereits seit dem Jahr 2003 rund 25 beratende Arbeits- gruppen für die Bearbeitung der verschiedenen Themenbereiche einge- setzt, in welchen die kantonalen Vollzugsbehörden, die Hochschulen, die Tierschutzorganisationen sowie Expertinnen und Experten vertreten waren (vgl. Erläuterungen zur Totalrevision der Tierschutzverordnung, S. 4 f.). Vor diesem Hintergrund erscheint die Rüge, die Tierschutzverordnung sei nicht hinreichend breit abgestützt und deswegen willkürlich, unbegründet. 6.3 Die Beschwerdeführe nden bringen überdies vor, die Einstreupflicht falle nicht unter die in Art. 32 Abs. 1 TSchG genannten Ausführungsbestim- mungen technischer Art. Sie begründen ihren Standpunkt mit dem Argu- ment, die in Art. 59 Abs. 2 TSchV festgelegte Einstreuplicht sei eine Hal- tungsvorschrift und keine delegationsfähige Bestimmung technischer Art. Der Regelung von Art. 59 Abs. 2 TSchV fehle es folglich an einer gesetzli- chen Grundlage, weshalb sie gegen das Legalitätsprinzip verstosse. 6.3.1 Unter der hier verfolgten Fragestellung sind zwei Delegationsrege- lungen zu beurteilen: Die in Art. 6 Abs. 2 TSchG vorgesehene Delegations- bestimmung ist unbestrittenermassen eine formell -gesetzliche Grundlage im Sinne von Art. 164 Abs. 1 BV. Die darin genannten Rechtsetzungsbe- fugnisse werden von der Verfassung nicht ausgeschlossen (Art. 164 Abs. 2 BV). Demgegenüber wiederholt Art. 32 Abs. 1 Satz 2 TSchG auf Gesetzes- stufe lediglich die bereits durch die Verfassung eingeräumte bundesrätli- che Vollzugskompetenz (Art. 182 Abs. 2 BV). Die Subdelegation, wie sie Art. 32 Abs. 1 Satz 2 TSchG vorsieht, wird in der Bundesverfassung nicht ausdrücklich geregelt. Eine solche liegt vor, wenn der Bundesrat eine an ihn delegierte Befugnis weiterdelegiert (vgl. BGE 139 I 280 E. 5.4.2; 128 V 75; Urteile des BGer 2C_6 4/2013 vom 26. September 2014 E. 2.3.5 und B-3259/2018 Seite 13 2C_391/2013 vom 13. November 2013 E. 3.2; GIOVANNI BIAGGINI, BV, Kommentar, 2. Aufl. 2017, N. 10 zu Art. 182 BV). Nach Art. 48 Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG; SR 172.010) ist die Übertragung von Rechtsetzungskompetenzen vom Bundesrat an ein Departement zulässig, wobei der Bundesrat die Tragweite der Rechtsätze zu berücksichtigen hat. Auch die Weiterübertra- gung von Rechtsetzungsbefugnissen an Gruppen und Ämter ist zulässig; hierfür setzt Art. 48 Abs. 2 RVOG allerdings die Ermächtigung durch ein Bundesgesetz oder einen allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss vo- raus (vgl. BGE 128 V 75 E. 4a; Urteil des BGer 2C_391/2013 vom 13. No- vember 2013 E. 3.3.3; TANQUEREL, a.a.O., Rz. 498). 6.3.2 Die bundesgesetzliche Delegationsnorm von Art. 32 Abs. 1 Satz 2 TSchG erfüllt die in Art. 48 Abs. 2 RVOG genannten Voraussetzungen. Der in Art. 32 Abs. 1 Satz 2 TSchG definierte Rechtsetzungsbereich (techni- sche Ausführungsbestimmungen) beschränkt sich jedoch nicht auf tech- nikbezogene Regelungen, sondern erfasst überdies sämtliche aus veteri- när-fachlicher Sicht notwendigen und durch ein Fachamt zu erlassenden allgemeinverbindlichen Amtsverordnungen (vgl. Botschaft Revision TSchG, BBl 2003 657, S. 676). In Anknüpfung an Art. 32 Abs. 1 Satz 2 TSchG wiederholt Art. 209 Abs. 1 TSchV die subdelegierte Ermächtigung an das BLV zum Erlass von Amtsverordnungen technischer Art. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden ist die zu beurteilende Rege- lung zur Einstreupflicht (Art. 59 Abs. 2 TSchV) jedoch nicht durch das BLV, sondern am 23. April 2008 durch den Schweizerischen Bundesrat erlassen worden (AS 2008 3059). Die staatsrechtliche Zuständigkeitsordnung zum Erlass von stufengerechten Vorschriften zur Tierhaltung (Art. 6 Abs. 2 TSchG) ist folglich gewahrt worden. 6.4 Im Rahmen der konkreten Normenkontrolle ist nachfolgend zu prüfen, ob der Verordnungsgeber bei der umstrittenen Vorschrift zur generellen Einstreupflicht (Art. 59 Abs. 2 TSchV) die ihm gesetzlich übertragenen Re- gelungskompetenzen (Art. 6 Abs. 2 TSchG) überschritten hat. 6.4.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut einer Rechts- norm. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpret ationen mög- lich, so ist nach konstanter Rechtsprechung unter Berücksichtigung aller interpretativen Auslegungselemente nach der wahren Tragweite der Norm zu suchen (vgl. BGE 134 II 249 E. 2.3; 125 III 57 E. 2b; BVGE 2009/39 E. 5.1.1; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines B-3259/2018 Seite 14 Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 177 ff.). Gefordert ist die sachlich rich- tige Lösung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Er- gebnis aus der ratio legis . Das Bundesgericht und das Bundesverwal- tungsgericht haben sich dabei stets von einem pragmatischen Methoden- pluralismus leiten lassen (vgl. BGE 140 I 305 E. 6.1; 134 II 249 E. 2.3; Ur- teil des BVGer A-4351/2016 vom 26. Januar 2017 E. 2.3; ERNST KRAMER, Judizieren contra legem, in: recht 2017, S. 180, 182 f.). 6.4.2 Nach dem Wortlaut der Norm umfasst die Delegationsmaterie in allen drei Sprachfassungen Vorschriften zur Tierhaltung, namentlich Mindestan- forderungen (Art. 6 Abs. 2 TSchG). Es trifft zu, dass die Botschaft zur Re- vision des Tierschutzgesetzes im Zusammenhang mit den im Gesetz ge- nannten Mindestanforderungen an die Tierhaltung bauliche Standards er- wähnt, also Abmessungen, Beschaffenheit, Belichtung und Belüftung der Unterkünfte, Belegungsdichte bei Gruppenhaltung sowie Vorgaben für An- bindevorrichtungen (Botschaft Revision TSchG, BBl 2003 657, S. 676). Im Anschluss an diese durch die Beschwerdeführenden zitierte Aufzählung folgt indessen die Präzisierung, der Bundesrat werde erwägen, ob bei der Überarbeitung der Verordnung nach der Revision des Tierschutzgesetzes weitere Tierkategorien (z.B. Schafe, Ziegen, Pferde) von den Mindestan- forderungen erfasst werden könnten. Der Bundesrat werde zudem prüfen, inwieweit die heutigen Mindestanforderungen noch den wissenschaftli- chen Erkenntnissen entsprechen würden (Botschaft Revision TSchG, BBl 2003 657, S. 676). Zu diesem Zeitpunkt war somit noch nicht entschieden, ob die zukünftige Tierschutzverordnung auch Mindestanforderungen an die Haltung von Pferden miteinschliessen würde und ob die in der Bot- schaft genannten Anforderungen noch die aktuellen wissenschaftlichen Er- kenntnisse widerspiegelten. Vor dem Hintergrund dieser Entstehungsge- schichte vermag das Argument der Beschwerdeführenden, dass mit den Mindestanforderungen nur der bauliche Tierschutz gemeint und die Mi n- destanforderungen an den qualitativen Tierschutz von der Delegati- onsnorm ausgeschlossen seien, nicht zu überzeugen (vgl. JÜRG NIKLAUS, Strafrechtliche Sanktionen in der Landwirtschaft, BlAR 2–3/2019 S. 119, 120). Einer engen Auslegung der Delegationsnorm steht zudem die nicht abschliessend formulierte Aufzählung entgegen, nach welcher der Bun- desrat namentlich Mindestanforderungen zu Vorschriften über das Halten von Tieren erlässt. Die Vorinstanz hat damit zutreffend festgestellt, dass eine stufengerechte T ierschutzgesetzgebung dem offenkundigen Willen des Gesetzgebers entsprechen würde und er den Erlass von konkreten Vorschriften zur Tierhaltung in weitgehender Weise in die Kompetenz des B-3259/2018 Seite 15 Verordnungsgebers gelegt habe (vgl. BBl 2003 682 und AB, Nationalrat, 2005, S. 701 ff., 839 ff. und AB, Ständerat, 2004 S. 596 ff.). 6.4.3 Aus systematischer Sicht ist die Reichweite der Delegation nach Massgabe der im Tierschutzgesetz generell -abstrakt geregelten Anforde- rungen an die Tierhaltung zu beurteilen. Wer Tiere hält oder betreut, muss sie angemessen nähren, pflegen und ihnen die für ihr Wohlergehen not- wendige Beschäftigung, Bewegungsfreiheit sowie – soweit nötig – Unter- kunft gewähren ( Art. 6 Abs. 1 TSchG ). Wenn das Verordnungsrecht in Art. 59 Abs. 2 TSchV eine Einstreupflicht im Liegebereich von Equiden vor- sieht, so betrifft diese Regelung einen Aspekt der Pferdehaltung, konkret die Ausgestaltung von Unterkünften. Die auf das Grundsätzliche be- schränkten Haltungsvorschriften des Tierschutzgesetzes zu den Unter- künften werde n durch die Verordnungsvorschrift, dass Liegeplätze von Equiden einzustreuen sind, näher ausgeführt und ergänzt. Auch wenn die strittige Verordnungsregelung damit einen gesetzesvertretenden Charak- ter aufweist, auferlegt sie Pferdehalterinnen und Pferdehalt ern keine Pflichten, welche die in der Delegationsbestimmung umschriebene Re- gelungsmaterie überschreiten (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 93). Der Verordnungsgeber hat bei der Ausübung seiner Rechtset- zungskompetenzen gemäss Art. 6 Abs. 2 TSchG seine Selbstbindung an das Recht mit Rücksicht auf die Tragweite des Rechtssatzes damit ge- wahrt. 6.5 Nicht zutreffend ist demgegenüber die Rechtsauffassung der Be- schwerdeführenden, wonach der Verordnungsgeber die Regelung zu den qualitativen Anforderungen an die Einstreu seit dem 1. Januar 2018 bei den BTS-Beiträgen aufführe, weil dieser Norm im Rahmen der RAUS-Bei- träge die gesetzliche Grundlage fehle. Die in der Direktzahlungsverord- nung festgelegten Vorschriften zur Einstreupflicht stützen sich auf eine hin- reichend bestimmte, formell-gesetzliche Grundlage (Art. 70a Abs. 3 und 4 LwG), die vom staatsrechtlich zuständigen Organ erlassen worden ist (AS 2013 4145). Die angesprochene Korrektur erfolgte aus gesetzessystema- tischen Gründen, weil die in Art. 75 Abs. 2 aDZV i.V.m. Art. 74 Abs. 5 aDZV und Anhang 6 Bst. D Ziff. 1.3 Bst. a aDZV verlangte Einstreupflicht lediglich die Mindestanforderungen an die Tierhaltung unter Einbezug der Zielset- zung einer nachhaltigen Landwirtschaft wiederholte. 6.6 Umstritten und zu beantworten bleibt die Frage, ob die Pflicht, Liege- plätze in Unterkünften von Equiden ausreichend mit geeigneter, sauberer und trockener Einstreu zu versehen (Art. 59 Abs. 2 TSchV), dem Zweck B-3259/2018 Seite 16 des Tierschutzgesetzes (Art. 1 i.V.m. Art. 3 Bst. a und b TSchG) wider- spricht. 6.6.1 Die Vorinstanz erwog, dass die Gesundheit der Pferde sich durch eine gute Einstreupflege schützen liesse. Gut gepflegte, d.h. nicht durch- nässte Einstreu verhindere, dass Ammoniak und andere Schadgase die Atemwege der Pferde schädigten und die Hornqualität der Hufe leide. Der klare Wortlaut von Art. 59 Abs. 2 TSchV stehe folglich nicht im Widerspruch zu Sinn und Zweck der übergeordneten Norm (Art. 1 TSchG). Die Vor - instanz weist zudem darauf hin, dass gemäss Tierschutz-Kontrollhandbuch des BLV und der Fachinformation Tierschutz Nr. 11 die Einstreuschicht bei wärmegedämmten Böden dünner ausfallen könne. 6.6.2 Das BLV erklärt, die Bestimmungen der Tierschutzgesetzgebung ba- sierten auf aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnissen und orientierten sich an den Bedürfnissen der verschiedenen Tierarten. Die Einstreu diene bei Pferden nicht nur der Nässe- und Schmutzbindung, sondern auch der Wärmedämmung und – sofern es sich um saubere Stroheinstreu handle – der Raufutterversorgung. Weil die Anforderungen der Tiersch utzverord- nung nicht kompensierbar seien, könnten sie auch nicht durch andere Fak- toren, wie einen dauernden Zugang ins Freie, kompensiert werden. Dieser könne allenfalls verhindern, dass die Pferde in die Unterstände urinierten; er gewährleiste jedoch keine ausreichende Wärmedämmung, keine Ver- sorgung mit Raufutter und keine Bindung von Schmutz. Im Übrigen habe die Einstreu keine schädliche Wirkung, wenn sie vorschriftsgemäss ge- pflegt und regelmässig ausgewechselt werde. 6.6.3 Nach Ansicht des BLW verstösst die Einstreupflicht nicht gegen über- geordnetes Recht. Insbesondere sei es rechtmässig, wenn der Bundesrat die Einstreupflicht als Mindestanforderung an die Tierhaltung gemäss Tier- schutzgesetzgebung auch für besonders naturnahe, umwelt - und tier- freundliche Produktionsformen verlange. 6.6.4 In Ergänzung zu ihren bisherigen Vorbringen rügen die Beschwerde- führenden, die auf Verordnungsstufe getroffene Regelung zur generellen Einstreupflicht, die dem konkreten Haltungssystem nicht Rechnung trage, entspreche weder den wissenschaftlichen Erkenntnissen noch dem Stand der praktischen Erfahrung. Eingestreute Liegeplätze würden im Falle einer besonders naturnahen und tierfreundlichen Offenlaufstallhaltung vielmehr dazu führen, dass die Pferde in die Unterstände urinierten, wodur ch eine ungesunde Belastung durch Ammoniak, Salmiak, Feuchtigkeit und Staub B-3259/2018 Seite 17 entstehe. Um dies zu vermeiden, hätten die Beschwerdeführenden in der Regel darauf verzichtet, die Liegeplätze einzustreuen. Den Pferden stünde zum Harnen ein spezieller Platz im Auslauf zur Verfügung, weshalb in den Liegebereichen auch keine Einstreu zur Nässebindung erforderlich sei. 6.6.5 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt sich bei der Beurteilung von technischen Fragen eine gewisse Zurückhaltung und weicht nicht ohne zwingende Gründe von der Einschätzung von Fachbehörden und Sach- verständigen ab, sofern diese nicht offensichtlich widersprüchlich erschei- nen oder auf irrtümlichen tatsächlichen Feststellungen beruhen (vgl. Ur- teile des BVGer B -3674/2018 vom 31. Januar 2019 E. 5.4; B-7301/2015 vom 23. Februar 2016 E. 4.1; BVGE 2013/9 E. 3.9; BVGE 2011/47 E. 5.1). 6.6.6 In Bezug auf die Fragestellung, ob die strittige Regelung von Art. 59 Abs. 2 TSchV gegen übergeordnetes Recht verstösst, weil diese den wis- senschaftlichen Erkenntnissen, dem Stand der Erfahrung und der techni- schen Entwicklung (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 TSchG) nicht Rechnung trage, bringen die Vorinstanz und das BLV in nachvollziehbarer und damit in über- zeugender Weise vor, dass die Hygiene der Einstreu die Qualität der Stall- luft und des Hufhorns massgeblich beeinflusse. Zum gleichen Ergebnis ge- langt auch die von den Beschwerdeführenden zitierte Fachautorin (MIRIAM BAUMGARTNER, Liegeverhalten von Pferden im Offenlaufstall auf unter- schiedlichen Bodenmaterialien: Gummimatten, Späne und S and, Disser- tation LMU München, Tierärztliche Fakultät, 2012). Die Beschwerdeführen- den haben aus dieser experimentellen Studie einen teilweise geschwärz- ten Auszug aus der Literaturübersicht zur älteren Forschung ins Recht ge- legt, der die wissenschaftliche F undierung ihrer Argumentation belegen soll. Gemäss BAUMGARTNER wird das Stallklima indessen bei einer Kombi- nation von Spänen und Gummimatten im Liegebereich nicht negativ be- einflusst. Entscheidende Faktoren für den Gesundheitsschutz der Tiere sind nach dieser wissenschaftlichen Publikation vielmehr die gute Luftzir- kulation in den baulich günstig angelegten Liegehallen sowie die gute Stall- hygiene mit täglich mehrmaligem Entmisten (BAUMGARTNER, a.a.O., S. 206). Die Autorin dieser Studie konnte zudem nachweisen, dass die täg- liche Gesamtliegedauer auf mit Einstreu versehenen Gummimatten ge- genüber uneingestreuten Gummimatten signifikant höher ist, wobei Vari- ablen wie Neuankömmlinge in der Herde, Rangverhältnis, Alter der Tiere oder Jahreszeit und Witterungsbedingungen mitberücksichtigt worden sind (BAUMGARTNER, a.a.O., S. 104 f., 109, 130 ff., 198). Aus der Perspektive dieser durch die Beschwerdeführenden ins Recht gelegten Studie ist die Auffassung der Fachbehörde weder offensichtlich widersprüchlich noch B-3259/2018 Seite 18 beruht sie auf irrtümlichen tatsächlichen Feststellungen. Der Vorwurf, die auf Verordnungsstufe festgelegten Mindestanforderungen an die Pferde- haltung trage den wissenschaftlichen Erkenntnissen und dem Stand der Erfahrung nicht Rechnung (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 TSch G), erweist sich vor diesem Hintergrund deshalb als haltlos. Dies gilt umso mehr, als bei der Erarbeitung des Verordnungsentwurfs beratende Arbeitsgruppen einge- setzt worden sind, in denen u.a. auch Hochschulen, Tierschutzorganisati- onen sowie Expertinnen un d Experten vertreten waren (vgl. E. 6.2). Die Pflicht, die Liegeplätze ausreichend mit geeigneter, sauberer und trockener Einstreu zu versehen (Art. 59 Abs. 2 TSchV) und dafür in qualitativer Hin- sicht nur Material zu verwenden, das für die Tiere weder gesu ndheitlich problematisch noch ökologisch bedenklich ist ( Art. 75 Abs. 2 aDZV i.V.m. Art. 74 Abs. 5 aDZV i.V.m. Anhang 6 Bst. D Ziffer 1.3 Bst. a aDZV), ent- spricht folglich den gegenwärtigen Erkenntnissen aus der Physiologie, Ver- haltenskunde und Hygiene. 6.6.7 Im Ergebnis stellt das Bundesverwaltungsgericht fest, dass die Pflicht, Liegeplätze in Unterkünften von Equiden ausreichend mit geeigne- ter, sauberer und trockener Einstreu zu versehen (Art. 59 Abs. 2 TSchV), dem Zweck des Tierschutzgesetzes (Art. 1 i.V.m. A rt. 3 Bst. a und b TSchG) nicht widerspricht. 6.7 Auch die Rüge der Beschwerdeführenden, die in der Direktzahlungs- verordnung enthaltenen Regelungen zur Einstreupflicht (Art. 75 Abs. 2 aDZV i.V.m. Art. 74 Abs.5 aDZV und Anhang 6 Bst. D Ziff. 1.3 Bst. a aDZV) verletzten höherrangiges Recht (Art. 104 Abs. 3 Bst. b BV und Art. 75 LwG), ist deshalb unbegründet. Den Beschwerdeführenden ist aber darin zuzustimmen, dass sich Art. 75 Abs. 2 aDZV i.V.m. Art. 74 Abs.5 aDZV ein- zig zu den qualitativen Anforderungen an das Einstreumaterial äussert. Es ist indessen nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdeführenden auch nicht dargelegt, inwiefern Materialien, die weder für die Tiere gesundheit- lich problematisch noch ökologisch bedenklich sind, im Widerspruch zu den Zielen einer besonders naturnahen, umwelt - und tierfreundlichen Landwirtschaft stehen sollten (Art. 104 Abs. 3 Bst. b BV i.V.m. Art. 75 LwG). 7. 7.1 Die Beschwerdeführenden werfen dem Verordnungsgeber vor, er habe es bei der Regelung zur generellen Einstreupflicht unt erlassen, Unter-B-3259/2018 Seite 19 scheidungen zu treffen, die richtigerweise hätten getroffen werden müs- sen. Denn das Einstreuen von Liegeplätzen sei nur bei einer nicht artge- rechten Pferdehaltung notwendig. Bei ihrem naturnahen und tierfreundli- chen Pferdehaltungsmodell schade die Einstreupflicht hingegen der Pfer- degesundheit und sei deswegen sinnlos. 7.2 Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 BV) ist verletzt, wenn ein Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Un- terscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unter- lässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Gleiches muss des- halb nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Mass- gabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt werden (vgl. BGE 144 I 113 E. 5.1.1; 143 I 361 E. 5.1; 142 V 316 E. 6.1.1, je mit Hinweisen). Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu re- gelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten unter- schiedlich beantwortet werden, je nach den herrschenden Anschauungen und Verhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter Gestaltungsspielraum (vgl. BGE 144 I 113 E. 5.1.1; 143 I 361 E. 5.1; 142 II 425 E. 4.2; 139 I 242 E. 5.1, je mit Hinweisen). 7.3 Für die Beurteilung der Frage, ob es der Verordnungsgeber unterlas- sen hat, Unterscheidungen zu treffen, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, sind das im Internet publi zierte Tierschutz-Kontrollhandbuch des BLV und die Fachinformation Tierschutz Nr. 11 heranzuziehen (abruf- bar unter: <https://www.blv.admin.ch>). Bei diesen Fachinformationen han- delt es sich um vollzugslenkende Verwaltungsverordnungen, die zur Ge- währleistung von Rechtssicherheit und zur Sicherstellung eines einheitli- chen Vollzugs generelle Anweisungen einer vorgesetzten Behörde an ihr unterstellte Behörden enthalten. Für das Bundesverwaltungsgericht sind solche Verwaltungsverordnungen zwar nicht bindend; sie können jedoch bei der Entscheidfindung berücksichtigt werden, soweit sie eine dem Ein- zelfall angepasste und schlüssige Auslegung der anwendbaren Bestim- mungen ermöglichen (vgl. BGE 128 I 167 E. 4.3; BVGE 2009/39 E. 5.2; Urteile des BVGer B -5155/2017 vom 14 . Juni 2018 E. 2.5 und B-2213/2015 vom 5. Dezember 2015 E. 8.1.2.2; kritisch: FELIX UHL- MANN/IRIS BINDER, Verwaltungsverordnungen in der Rechtsetzung: Gedan- ken über Pechmarie, Leges 2009/2, S. 151, 157). Die Verwaltungsverord- nungen sind für Private insofern von Bedeutung, als diese nach Art. 8 BV einen Anspruch auf Gleichbehandlung haben (vgl. BENJAMIN SCHINDLER, B-3259/2018 Seite 20 in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 23 zu Art. 5 BV). 7.4 Gemäss Fachinformation Tierschutz Nr. 11 des BLV müssen die Liege- plätze im Stall, im Unterstand und auf der Weide oder im Auslauf ausrei- chend mit geeigneter, sauberer und trockener Einstreu versehen sein (Art. 2 Abs. 3 Bst. g TSchV i.V.m. Art. 59 Abs. 2 TSchV). Als Einstreu dür- fen nur zweckmässige Materialen verwendet werden, die weder für die Tiere gesundheitlich problematisch noch ökologisch bedenklich sind. Die Einstreu ist so in Stand zu halten, dass sie ihren Zweck erfüllt (Art. 74 Abs. 5 aDZV i.V.m. Anhang 6 Bst. D Ziffer 1.3 Bst. a aDZV). Der Zweck der Einstreu liegt darin, den Körper beim Liegen vor Auskühlung zu schützen, durch die Verformbarkeit den Liegekomfort zu erhöhen und die feine Haut der Pferde vor Schürfungen zu schützen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b TSchV; Art. 34 Abs. 1 TSchV). In Bezug auf die Funktion der Einstreu als Wärme- dämmung wird in beiden Verwaltungsverordnungen ausgeführt, dass die Einstreuschicht bei wärmegedämmten Böden dünner ausfallen könne. 7.5 Die Tierschutzgesetzgebung verwendet teilweise unbestimmte Rechtsbegriffe, deren Auslegung den rechtsanwendenden Behörden über- lassen wird. Art. 59 TSchV enthält keine Legaldefinition, welche Einstreu- menge "ausreichend" im Sinne der Regelung ist. Der auslegungsbedürf- tige Begriff ist zusammen mit Art. 1 TSchG in Verbindung mit Art. 3 Bst. a und b TSchG sowie mit Art. 7 Abs. 1 Bst. b TSchV und Art. 34 Abs. 1 TSchV zu lesen. In qualitativer Hinsicht wird demnach verlangt, dass die Einstreu das Wohlergehen der Tiere fördert, d.h. die Einstreu muss geeig- net, staubarm, hygienisch und ökologisch unbedenklich sein und sie darf keine feuchten oder sonst wie verunreinigten Stellen aufweisen. Die quan- titativen Anforderungen an die Einstreu sind an die Gewährleistung der er- wähnten Schutzfunktionen geknüpft, wobei gegebenfalls ei n wärmege- dämmter Boden bei der Bemessung der Einstreumenge berücksichtigt werden kann (E. 7.4). Diese am Normzweck ausgerichtete Auslegung des Rechtssatzes erlaubt eine angemessene Berücksichtigung von individuel- len Umständen des konkreten Einzelfalls und vermag damit auch den un- terschiedlichen Haltungssystemen und Stallklimaverhältnissen gebührend Rechnung zu tragen. Die Rüge der Beschwerdeführenden, die Regelung von Art. 59 Abs. 2 TSchG verstosse gegen das Rechtsgleichheitsgebot, weil sie rechtlich keine Unterscheidungen treffe, die richtigerweise hätten berücksichtigt werden müssen, erweist sich damit als unbegründet. Vom klaren Wortlaut nicht erfasst ist demgegenüber die Interpretation der Be- schwerdeführenden, wonach auch keine Einstreu als "ausrei chend" im B-3259/2018 Seite 21 Sinne von Art. 59 Abs. 2 TSchV gelten müsse, weil ihren Pferden gum- mierte Böden zur Verfügung ständen und diese aufgrund der verhaltens- steuernden Wirkung von uneingestreuten Liegeplätzen nicht in die Unter- stände urinierten. 7.6 Die Regelung zur Einstreupflicht stützt sich mit dem angestrebten Ge- sundheitsschutz auf Gründe, die durch Verfassung ( Art. 120 Abs. 2 BV) und Gesetz (Art. 1 i.V.m. Art. 3 Bst. a und b TSchG) vorgegeben sind. Die vom Bundesrat verordnete Regelung zur Einstreupflicht verstösst i m Er- gebnis deshalb weder gegen das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV) noch gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV). 8. 8.1 Die Beschwerdeführenden stellen die Verhältnismässigkeit der gene- rellen Einstreupflicht (Art. 59 Abs. 2 TSchV) infrage. Sie erklären, dass selbst bei der Haltung von Pferden in Offenlaufställen das Einstreuen der Liegeplätze in bestimmten Fällen sinnvoll sein könne, z.B. bei länger dau- ernden Schlechtwetterperioden oder wenn ein Pferd aufgrund von Krank- heit, Verletzung oder bevorstehender Geburt vorübergehend separat von der Herde gehalten werden müsse. Im Falle ihrer besonders tierfreundli- chen Pferdehaltung mit dauerndem Zugang zu Auslauf sei die mit individu- eller Rücksichtnahme und die auf jedes einzelne Pferd dosierte Einstreu- menge "ausreichend" im Sinne der Vorschrift. Die Beschwerdeführenden legen zum Nachweis der Stichhaltigkeit ihrer Argumente eine umfangrei- che Foto- und Videodokumentation ins Recht, die allerdings ganz überwie- gend nicht das hier zu beurteilende Jahr 2016 betrifft (Fotoserie vom 6.7.2014 "(…) Ställe" und diverse Bilder mit Datum 24.6.2008 und 12.6.2009; 9.5.2010 "schlafende Pferde"; 3.7.2014 "Unterstand Weide- zelt"; 6.7.2014 und 13.7.2014 "(…) Ställe"; 16.2.2016 "Nachtbilder Ställe"; Video 16.3.2017 "Liegeverhalten Nacht" [all e ohne Einstreu]; (…) vom 3.9.2004; 8.2.2008; 18.6.2009; 28.1.2010; 29. –30.12.2010; 2.1.2011; 8.1.2011 und 26.3.2015 [mit Einstreu]; "altes Pferd" 18.7.2005 [mit Ein- streu]). Als weitere Beweismittel reichen die Beschwerdeführenden zwei tierärztliche Berichte und weitere Stellungnahmen von Personen ein, die den Betrieb der Beschwerdeführenden aus eigener Erfahrung kennen. Ge- mäss diesen Erklärungen sind die in Gruppen gehaltenen Pferde aufgrund der artgerechten Haltung auch ohne Einstreu im Liegebereich bei g uter Gesundheit und ausgeglichen. B-3259/2018 Seite 22 8.2 Das Verhältnismässigkeitsprinzip hat Verfassungsrang (Art. 5 Abs. 2 BV) und gebietet, dass eine staatliche Massnahme zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig ist. Der angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den einge- setzten Mitteln und zu den zu seiner Verfolgung notwendigen Beschrän- kungen stehen (vgl. BGE 141 I 20 E. 6.2.1; 140 I 381 E. 4.5; 136 IV 97 E. 5.2.2; 128 II 292 E. 5.1; BVGE 2012/33 E. 11.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHL- MANN, a.a.O., Rz. 514 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 21, Rz. 2 ff.; ASTRID EPINEY, in: Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Bundesver- fassung, Basler Kommentar, 2015, N. 69 zu Art. 5 BV). Eine Massnahme darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht über das Notwendige hinausgehen und hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausrei- chen würde (vgl. BGE 128 II 292 E. 5.1; 128 I 3 E. 3e/cc; 126 I 112 E. 5b, je mit Hinweisen). Das Verhältnismässigkeitsprinzip ist kein verfassungs- mässiges Recht der Privaten, sondern ein Grundsatz rechtsstaatlichen Handelns (vgl. BGE 135 V 172 E. 7.3.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 518). Dessen Einhaltung können das Bun desgericht und das Bundesverwaltungsgericht auch ausserhalb eines Grundrechtseingriffs als Verletzung von Bundesrecht prüfen (vgl. BGE 140 II 194 E. 5.8.2; 134 I 153 E. 4.1; IVO HANGARTNER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 2 zu Art. 5 BV). Die Prüfung der Verhältnismässigkeit des angefochtenen Akts erfolgt mit freier Kognition, sofern wie hier die Zulässigkeit der Anwendung von Bundesverwaltungs- recht in Frage steht (vgl. BGE 140 II 194 E. 5.8.2; 134 I 153 E. 4.2). 8.3 Die Einstreupflicht verfolgt den Zweck, dass sich die Pferde hinrei- chend lange auf eine ihren Bedürfnissen angepasste und verformbare Un- terlage hinlegen und sich erholen können (E. 6.5.6). Ausreichend saubere und trockene Einstreu (Art. 59 Abs. 2 TSchV), die für die Tiere weder ge- sundheitlich problematisch noch ökologisch bedenklich ist (Art. 75 Abs. 2 aDZV i.V.m. Art. 74 Abs. 5 aDZV und Anhang 6 Bst. D Ziff. 1.3 Bst. a aDZV), stellt eine geeignete Massnahme dar (E. 6.5.6), um die im öffentli- chen Interesse liegende Tiergesundheit und das Tierwohl zu fördern und die verfassungsrechtlich garantierte Würde der Tiere zu respektieren (Art. 120 Abs. 2. BV i.V.m. Art. 1 und Art. 3 Bst. a und b TSchG). Die Ver- pflichtung, die Liegeflächen von Pferden einzustreu en, ist sachlich erfor- derlich, denn nach derzeitigem Stand der Forschung ist der Nachweis nicht erbracht, dass uneingestreute Gummibeläge die an die Unterlage gefor- derten Eigenschaften in gleicher Weise gewährleisten wie ausreichend eingestreute Liegeplätze (E. 6.5.6). Zur Beantwortung der Frage, ob die B-3259/2018 Seite 23 Einstreupflicht bei in Offenlaufställen gehaltenen Pferden in räumlicher Hinsicht über das Notwendige hinausgeht, sind die von den Beschwerde- führenden ins Recht gelegten Fotografien und Videofilme heranzuzie hen. Die Beschwerdeführenden legen mit diesen Beweismitteln zwar glaubhaft dar, dass ihre Pferde nicht nur auf uneingestreuten Gummiböden im Un- terstand, sondern auch auf dem Reitplatz und sogar auf feuchten oder schneebedeckten Weiden im Liegen ruhen. Das BLV wendet hierzu jedoch zu Recht ein, die Anforderungen der Tierschutzverordnung seien nicht kompensierbar. Denn domestizierte Pferde benötigen für ihr Wohlergehen nicht nur unterschiedliche Liegeplätze im Freien, sondern auch einen aus- reichend eingestreuten, trockenen und sauberen Liegebereich in einem Unterstand (E. 6.5.6). 8.4 Die Beschwerdeführenden stellen sich auf den Standpunkt, nicht bzw. situativ eingestreute Liegeflächen seien "ausreichend" im Sinne von Art. 59 Abs. 2 TSchV, weil diese Praxis für di e angestrebte Zweckerreichung ein milderes Mittel darstelle als die generelle Einstreupflicht. Würde dieser Auf- fassung gefolgt, dann ist unverständlich, weshalb ausgerechnet die Liege- plätze von besonders verletzlichen Tieren wie neu geborenen Fohlen, alten oder kranken Tieren mit der vermeintlich gesundheitsschädlichen Einstreu versehen werden sollten bzw. diesen Tieren keine Urinierplätze ausserhalb des Liegebereichs zur Verfügung gestellt werden. Eine mildere Mass- nahme, als die Menge der Einstreu bei wärm egedämmten Böden an die jeweiligen Witterungs- und Stallklimaverhältnissen anzupassen, ist nicht ersichtlich (E. 7.4 f.). Weil nach derzeitigem Kenntnisstand nicht einge- streute Liegeplätze dem öffentlichen Interesse an der Tiergesundheit und am Tierwohl entgegenstehen, stellen diese auch keinen leichten, sondern einen wesentlichen Mangel dar, der dringend zu beheben ist (Tierschutz - Kontrollhandbuch des BLV, S. 10, 14). Die Beschwerdeführenden sind mit Blick auf ihr situativ praktiziertes Einstreuen daran zu erinnern, dass die Tierschutzbestimmungen während des ganzen Beitragsjahres einzuhalten sind, weshalb auch zeitlich beschränkte Verstösse eine Nichteinhaltung der Beitragsvoraussetzungen für Direktzahlungen darstellen (vgl. Urteil des BGer 2C_451/2011 vom 24. Januar 2012 E. 3.3). 8.5 Die Beurteilung der persönlichen Eingriffswirkung auf die Beschwerde- führenden wirft die Frage nach dem zusätzlichen Arbeitsaufwand und der persönlichen Tragbarkeit der finanziellen Kosten auf, die durch das Ein- streuen der Liegeplätze entstehen. Das private Interesse der Beschwerde- führenden, das Hygieneverhalten ihrer Pferde durch nicht eingestreute Lie- geplätze zu steuern, kann das öffentliche Interesse an der Tiergesundheit B-3259/2018 Seite 24 und der Gewährleistung des Tierwohls nicht überwiegen. Denn es ist Tier- haltern grundsätzlich zumutbar, den durch das öffentliche Interesse verur- sachten Mehraufwand an Arbeit und finanziellen Kosten in Kauf zu neh- men, um die Anforderungen der Tierschutzgesetzgebung an die Tierhal- tung zu erfüllen. 8.6 Die Regelung von Art. 59 Abs. 2 TSchV verletzt nach dem Ausgeführ- ten den Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht. Das Nichteinstreuen des Liegebereichs in den Unterkünften von Equiden stellt deshalb auch im Fall einer Offenlaufstallhaltung eine Verletzung der Tierschutz gesetzgebung dar. 9. 9.1 Die Beschwerdeführenden machen geltend, obschon sie sich rund um die Uhr am höchst möglichen Tierwohl orientierten, würden sie mit unge- rechtfertigten Kürzungen von Direktzahlungen konfrontiert, die ihren Be- trieb existenziell in Frage stellten. 9.1.1 Die Verweigerung von Verwaltungsleistungen ist zulässig, wenn sie gesetzlich vorgesehen ist oder wenn ein sachlicher Zusammenhang zwi- schen der Pflichtverletzung und der verweigerten Leistung besteht (vgl. TOBIAS JAAG, Verwaltungsrechtliche Sanktion en, in: Häner/Waldmann [Hrsg.], Verwaltungsstrafrecht und sanktionierendes Verwaltungsrecht , S. 13 f.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1526 ff.; TANQUEREL, a.a.O., Rz. 1200; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 32 Rz. 40). Das Bundesge- setz über Finanzhilfen und Abgeltungen vom 5. Oktober 1990 (Subventi- onsgesetz, SuG; SR 616.1) gilt für alle im Bundesrecht vorgesehenen Fi- nanzhilfen und Abgeltungen (Art. 2 Abs. 1 SuG ), insbesondere auch für solche in der Landwirtschaft (vgl. Urteil des BGer 2C_88/2012 vom 28. Au- gust 2012 E. 4.1). Für Finanzhilfen und Abgeltungen sind die allgemeinen Bestimmungen des Subventionsgesetzes anwendbar, soweit andere Bun- desgesetze oder allge meinverbindliche Bundesbeschlüsse nichts Abwei- chendes vorschreiben (Art. 2 Abs. 2 SuG). Nach Art. 176 LwG sind die Art. 37–39 SuG (Vergehen, Erschleichung eines Vorteils und Strafverfol- gung) für den Bereich des Landwirtschaftsrechts nicht anwendbar. Auch ist die Anwendbarkeit der subventionsrechtlichen Bestimmungen zur Verwei- gerung oder Rückforderung von Finanzhilfe - und Abgeltungsleistungen (Art. 28 f. SuG) zu verneinen, weil Art. 170 Abs. 1 und Art. 171 Abs. 2 LwG abweichende Regelungen treffen und als lex specialis den allgemeinen B-3259/2018 Seite 25 Bestimmungen des Subventionsgesetzes vorgehen. Als Rechtsgrundla- gen für die Kürzung bzw. Verweigerung von Direktzahlungen sind damit Art. 170 LwG sowie Art. 171 LwG für die Rückforderung von zu viel ausbe- zahlten Direktzahlungen massgeblich (vgl. ANDREAS WASSERFALLEN, in: Norer [Hrsg.], Landwirtschaftsgesetz [LwG], Handkommentar, 2019, N. 2 zu Art. 170 LwG und N. 9 zu Art. 171 LwG). 9.1.2 Direktzahlungen stellen Finanzhilfen im Sinne von Art. 3 Abs. 1 SuG dar (vgl. Urteil des BGer 2C_8 8/2012 vom 28. August 2012 E. 4.1 f.; RICHLI, a.a.O., S. 236; kritisch: NORER, a.a.O., S. 99). Sie werden als geld- werte Vorteile Empfängern ausserhalb der Bundesverwaltung gewährt, um die Erfüllung einer vom Empfänger gewählten Aufgabe zu fördern oder zu erhalten (vgl. RICHLI, a.a.O., S. 282 ff.; FABIAN MÖLLER, Rechtsschutz bei Subventionen, Basel 2006, S. 25 ff.). Direktzahlungen unterliegen als An- spruchssubventionen dem Leistungsabgeltungsprinzip (vgl. Botschaft Ag- rarpolitik 2002, BBl 1996 IV 201, S. 202; Botschaft vom 29. Mai 2002 zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik, BBl 2002 4721, S. 4821 f.). Dement- sprechend werden im heutigen Direktzahlungssystem alle Zahlungen an leistungsbezogene Kriterien geknüpft (vgl. BVGE 52/2010 E. 3.4.2; Urteil des BVGer B-3133/2009 vom 13. November 2009 E. 4.3.3). Zu diesen leis- tungsbezogenen Voraussetzungen gehört, dass die Leistungsempfänger den ökologischen Leistungsnachweis (ÖLN) erbringen (Art. 104 Abs. 3 Bst. a BV). Für den ÖLN sind die für die landwirtschaftliche Prod uktion massgebenden Vorschriften der Tierschutzgesetzgebung während des ganzen Beitragsjahres einzuhalten (Art. 70a Abs. 2 Bst. a LwG; Art. 12 DZV i.V.m. Art. 101 aDZV; vgl. Urteil des BVGer B -7579/2015 vom 6. Ja- nuar 2017 E. 6.2.2 und E. 6.3.1; ALEXANDER SCHAER, in: Norer [Hrsg.], Handkommentar Landwirtschaftsgesetz [LwG], N. 17 zu Art. 70a LwG; Botschaft Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 201, S. 202; Botschaft vom 29. Mai 2002 zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik, BBl 2002 4721, S. 4821 f.). 9.1.3 Die Beschwerdeführenden beteiligten sich auf Gesuch hin an den Programmen, die zur Ausrichtung von Direktzahlungen berechtigen. Die strittigen Direktzahlungen wurden auf der Grundlage von Art. 170 LwG und Art. 171 LwG gekürzt, weil die Beschwerdeführenden im Beitragsjahr 2016 die Tierschutzgesetzgebung (Art. 59 Abs. 2 TSchV i.V.m. Art. 75 Abs. 2 aDZV i.V.m. Art. 74 Abs. 5 aDZV und Anhang 6 Bst. D Ziff. 1.3 Bst. a aDZV) missachtet und dadurch die leistungsbezogenen Anspruchsvoraussetzun- gen nicht erfüllt haben (Art. 70a Abs. 2 Bst. a LwG i.V.m. Art. 11 und 12 aDZV). B-3259/2018 Seite 26 9.2 Zur Berechnung der Subventionskürzung sieht Art. 105 Abs. 1 aDZV vor, dass die Kantone im Fall einer Rechtsverletzung die Beiträge nach Massgabe von Anhang 8 aDZV kürzen oder verweigern. Nach dessen aZiffer 2.3.1 erfolgen Kürzungen wegen Mängeln im Bereich des Tierschut- zes mit Abzügen von Pauschalbeträgen und mit der Vergabe von Punkten, die folgendermassen in Beträge umgerechnet werden: Die Summe der Punkte mal 100 Franken pro Punkt, mindestens jedoch 200 F ranken und im Wiederholungsfall mindestens 400 Franken. Liegt die Summe der Punkte bei 110 oder mehr, so werden im Beitragsjahr keine Direktzahlun- gen ausgerichtet. Erstmalige Verstösse gegen den baulichen oder qualita- tiven Tierschutz werden mit mindestens einem Punkt pro betroffene Gross- vieheinheit (GVE), jedoch maximal mit 50 Punkten, bewertet. 9.3 Kürzungen bei den Tierwohlbeiträgen erfolgen gemäss Ziffer 2.9.1 mit Abzügen von Pauschalbeiträgen und über die Vergabe von Punkten. Liegt die Summe der Punkte bei 110 oder mehr, so werden im Beitragsjahr keine BTS- bzw. RAUS-Beiträge für die betreffende Tierkategorie ausgerichtet. 9.3.1 Nach Art. 170 Abs. 2bis LwG kann für den Fall der Nichteinhaltung der für die landwirtschaftliche Produktion massgebenden Bestimmungen d er Gewässerschutz-, der Umweltschutz- und der Tierschutzgesetzgebung die Kürzung oder Verweigerung bei allen Direktzahlungsarten erfolgen. Vorlie- gend sind die Versorgungssicherheits- und die Produktionssystembeiträge betroffen (Art. 70 Abs. 2 LwG). Die am Kontrolltag gezählten Tiere der Ka- tegorien B1–B3 wurden in 6.8 GVE (16 Kleinpferde à 0.25 GVE, vier an- dere Pferde à 0.7 GVE) umgerechnet (Art. 27 i.V.m. Ziffer 2 des Anhangs der Verordnung über landwirtschaftliche Begriffe und die Anerkennung von Betriebsformen [LBV, SR 910.91, in der Fassung vom 1. Januar 2016]). Die Beschwerdeführenden haben die Anzahl und Kategorie von Pferden, die im Kontrollrapport vom (…) aufgelistet sind, anerkannt. Der tierschutz- relevante Mangel betrifft erstens das Kontrollelement "Liegebereich" beim qualitativen Tierschutz von Equiden (Acontrol Rubrik 03.21). Die Kürzung erfolgte beim Basisbeitrag der Versorgungssicherheiten und wurde ge- stützt auf die Angaben des Kontrollberichts vom (…) wie folgt berechnet: 6.8 GVE x 1 Punkt = 6.8 Punkte x Fr. 100.– pro Punkt = Fr. 680.–. Die Erstinstanz hat jede GVE mit einem Punkt bemessen und sich damit für die tiefst mögliche Kürzung für den erstmalig beanstandeten Verstoss ge- gen die Tierschutzgesetzgebung ausgesprochen. B-3259/2018 Seite 27 9.3.2 Zweitens stützt sich die Verweigerung des Tierwohlbeitrages RAUS im Betrag von Fr. 1'168.50 auf den Kontrollpunkt "Liegebereich ohne Per- forierung und ausreichend mit geeigneter Einstreu bedeckt" (Acontrol Rubrik 12.07: Produktionssystembeitrag RAUS). Der festgestellte Mangel wurde vorschriftsgemäss mit 110 Punkten bewertet, was gemäss Ziffer 2.9.1 des Anhangs 8 aDZV zwingend zu einer Verweigerung der RAUS - Beiträge führt. Die Berechnung der verfügten Leistungskürzungen ist dem- nach in Übereinstimmung mit den geltenden Rechtsnormen erfolgt. 9.4 Subjektiv empfinden die Beschwerdeführenden die verfügte Leistungs- kürzung als ungerechtfertigte und existenzbedrohliche Sanktion. Rechtlich handelt es sich bei der verfügten Kürzung bzw. teilweisen Rückforderung der Direktzahlungen um einen admin istrativen Rechtsnachteil. Solche Rechtsnachteile können sowohl eine den rechtmässigen Zustand wieder- herstellende als auch eine pönale Wirkung haben (vgl. HÄFELIN/MÜL- LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1446 ff.; PHILIPPE HAYMOZ, Sanctions de droit privé en agriculture, in: BlAR 2–3/2019, S. 129, 113 f.; TOBIAS JAAG, Ver- waltungsrechtliche Sanktionen, a.a.O., S. 14; DERS., Sanktionen im Ver- waltungsrecht, in: Ackermann et al. [Hrsg.], Wirtschaft und Strafrecht, 2001, S. 570; ALEXANDER LOCHER, Verwaltungsrechtliche Sankt ionen, 2013, S. 115; TANQUEREL, a.a.O., Rz. 1197 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/KIE- NER, a.a.O., § 32 Rz. 7 ff.). Für die Unterscheidung zwischen restitutori- schen und pönalen Rechtsnachteilen ist danach zu fragen, ob ein direkter Zusammenhang zwischen entzogenem Vorteil und einer Pflichtverletzung besteht und ob mit der Sanktion der rechtmässige Zustand wiederherge- stellt werden kann (vgl. JAAG, Verwaltungsrechtliche Sanktionen, a.a.O., S. 15). Vorliegend besteht zwischen der Pflichtverletzung und dem gestützt darauf entzogenen Vorteil unbestrittenermassen ein unmittelbarer Zusam- menhang. Der hier strittige Vorteilsentzug kann zwar die tierschutzrele- vante Pflichtverletzung nicht mehr beseitigen, aber zumindest auf subven- tionsrechtlicher Ebene den rechtmässigen Zustand wiederherstellen. Weil die Beschwerdeführenden im Beitragsjahr 2016 die Leistungsvorausset- zungen und Auflagen erwiesenermassen nicht vollumfänglich erfüllt haben (E. 8.6), ist die Aufrechterhaltung der Akonto geleisteten ungekürzten Di- rektzahlungen rechtswidrig. Die unrechtmässig gewährten Leistungen sind daher zurückzufordern (vgl. JAAG, Verwaltungsrechtliche Sanktionen, a.a.O., S. 13; DERS., Sanktionen im Verwaltungsrecht, a.a.O., S. 570; LO- CHER, a.a.O., S. 115). Eine mildere Rechtsfolge als eine Subvent ionsver- weigerung fällt bei den RAUS-Beiträgen ausser Betracht, weil den zustän- digen Behörden nach Massgabe von Anhang 8 aDZV im Falle vollständig fehlender Einstreu kein Ermessensspielraum offensteht und der Mangel B-3259/2018 Seite 28 aufgrund seiner Schwere mit 110 Punkten zu bewerten ist. Für den kumu- lativ bewerteten Mangel beim Kontrollelement "Liegebereich", das den qualitativen Tierschutz von Equiden betrifft (Acontrol Rubrik 03.21), hat die Erstinstanz hingegen die mildest mögliche Kürzung verfügt (E. 9.3). 9.5 Eine mit der Direktzahlungskürzung verbundene repressive Ahndung der Pflichtverletzung steht nach dem Ausgeführten nicht im Vordergrund, sodass die spezifischen verfahrensrechtlichen Garantien von Art. 6 Ziff. 2 und 3 EMRK nicht zur Anwendung gelangen. Die Annahme eines pönalen Charakters der Sanktion würde sich erst aufdrängen, wenn dem Rechts- nachteil wegen einer schweren Pflichtverletzung eine Massnahme mit ein- deutig pönaler Wirkung folgte, ähnlich einer Disziplinarmassnahme oder einer Ordnungsbusse (vgl. ISABELLE HÄNER, Bedeutung der strafprozessu- alen Mindestgarantien für verwaltungsrechtliche Sanktionen, in: Häner/Waldmann [Hrsg.], Verwaltungsstrafrecht und sanktionierendes Verwaltungsrecht, 2010, S. 35 ff.; TOBIAS JAAG, Verwaltungsrechtliche Sanktionen und Verfahren sgarantien der EMRK, in: Donatsch/Fors- ter/Schwarzenegger [Hrsg.], Strafrecht, Strafprozessrecht und Menschen- rechte, 2002, S. 164; DERS., Verwaltungsrechtliche Sanktionen, a.a.O., S. 14; WASSERFALLEN, a.a.O., N. 8 zu Art. 170 LwG). Dass sich zwischen restitutorischen und pönalen Rechtsnachteilen schwierige Abgrenzungs- fragen stellen können, zeigt sich namentlich beim verschärften Sanktio- nenrecht im Wiederholungsfall (Anhang 8 Ziff. 1.1 und 2.3 DZV). Ein Wie- derholungsfall liegt hier aber nicht vor. Zur Beantwortung der Frage, ob die hier strittige Leistungskürzung in ihrer Wirkung einer existenzbedrohenden Sanktion gleichkommt, ist auch zu berücksichtigen, dass den Beschwer- deführenden durch die nicht bzw. nur situativ eingestreuten Liegeplätze ein geringerer Arbeitsaufwand und tiefere Ausgaben für das Einstreumaterial erwuchsen. Unter Würdigung dieser Aspekte ist nicht ersichtlich, inwiefern die im Betragsjahr 2016 erstmalig erfolgte Kürzung von Direktzahlungen im Betrag von Fr. 1'848.50 existenzbedrohend wirken und in erster Linie einen Strafzweck erfüllen sollte. 10. 10.1 Im Ergebnis hat die Vorinstanz zu Recht die Nichtbeachtung der tier- schutzrechtlich vorgesehenen Einstreupflicht (Art. 6 Abs. 1 und 2 TSchG i.V.m. Art. 32 Abs. 1 Satz 1 TSchG und Art. 59 Abs. 2 TSchV) und die Nicht- erfüllung von subventionsrechtlichen Voraussetzungen für die Ausrichtung von Versorgungssicherheitsbeiträgen und Tierwohlbeiträgen festgestellt (Art. 170 und Art. 171 LwG i.V.m. Art. 59 Abs. 2 TSchV i.V.m. Art. 12 aDZV B-3259/2018 Seite 29 und Art. 75 Abs. 2 aDZV i.V.m. Art. 74 Abs. 5 aDZV und Ziffer 1.3 Bst. a des Anhang 6 Bst. D aDZV sowie Anhang 8 aDZV). 10.2 Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuwei- sen, soweit darauf einzutreten ist. 10.3 Das Bundesverwaltungsgericht bestätigt den vorinstanzlichen Ent- scheid insofern, als für das Beitragsjahr 2016 infolge fehlender Einstreu im Liegebereich der Basisbetrag der Versorgungssicherheiten um Fr. 680.– gekürzt und die Produktionssystembeiträge für den gesamten Tierwohlbei- trag RAUS im Betrag von Fr. 1'168.50 verweigert wird. Die unter dem Kon- trollpunkt "Steuervorrichtungen in Ställen und Auslaufflächen" erfolgte Kür- zung des Basisbetrags der Versorgungssicherheiten von Fr. 50.– wegen eines stromführenden Drahts im Stall ist unangefochten geblieben und in Rechtskraft erwachsen. 11. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens haben die unterliegenden Be- schwerdeführenden die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKG, SR 173.320.2]). Mit Verfügung vom 18. Dezember 2018 hiess das Bundes- verwaltungsgericht das Gesuch der Besch werdeführenden um Gewäh- rung der unentgeltlichen Rechtspflege gut, weshalb auf die Erhebung von Verfahrenskosten zu verzichten ist (Art. 65 Abs. 1 VwVG). 12. Den Beschwerdeführenden wurde im Rahmen der unentgeltlichen Rechts- pflege ein amtlicher Rechtsbeistan d bestellt (Art. 65 Abs. 2 VwVG). Für amtlich bestellte Anwälte gelten die gleichen Ansätze wie für die vertragli- che Vertretung (Art. 12 VGKE). Das Anwaltshonorar ist nach Art. 10 VGKE zu bemessen. Bei der Festsetzung der Parteientschädigung auf Basis ei- ner Kostennote sind die ausgewiesenen Kosten nicht unbesehen zu erset- zen. Es ist vielmehr zu überprüfen, in welchem Umfang diese als notwen- dig für die Vertretung anerkannt werden können (vgl. ANDRÉ MOSER/MI- CHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesver- waltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 4.84). Gelangt das Bundesverwaltungs- gericht zum Ergebnis, dass die Kostennote zu reduzieren ist, kürzt es sie in pauschaler Weise und ohne einlässliche Berechnung (vgl. Urteil des BVGer A-385/2017 vom 21. August 2017 E. 4.2.1). Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden reichte am 19. Mai 2020 eine Kostennote ein. In der B-3259/2018 Seite 30 Kostenzusammenstellung macht er einen Gesamtaufwand (inkl. Barausla- gen und Mehrwertsteuer) von Fr. (…) (davon Honorar exkl. MwSt. von Fr. […]) geltend. Dieser Aufwand erscheint stark überhöht, zumal die recht- liche Komplexität des vorliegenden Verfahrens als durchschnittlich be- zeichnet werden kann. Die Parteientschädigung ist deshalb angemessen zu reduzieren. Das Bundesverwaltungsgericht erachtet angesichts der drei erfolgten anwaltlichen Eingaben eine Entschädigung von pauschal Fr. 7'000.– (inkl. MwSt.) für angemessen. Diese Entschädigung ist aus der Gerichtskasse zu leisten (vgl. MARTIN KAYSER/RAHEL ALTMANN, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Bundesgesetz über das Verwaltungsverfah- ren [VwVG], Kommentar, 2. Aufl. 2019, N. 81 zu Art. 65). Die Beschwerde- führenden sind überdies ausdrücklich auf Art. 65 Abs. 4 VwVG hinzuwei- sen, wonach eine begünstigte Partei der Gerichtskasse Ersatz zu leisten hat, wenn sie zu einem späteren Zeitpunkt zu hinreichenden Mitteln ge- langt. B-3259/2018 Seite 31 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Rechtsanwalt lic. iur. Thomas Räber wird für die amtliche Vertretung der Beschwerdeführenden eine Entschädigung von Fr. 7'000.– aus der Ge- richtskasse ausgerichtet. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungsformular); – die Vorinstanz (Ref-Nr. L2017-018IU; Gerichtsurkunde); – die Erstinstanz (Gerichtsurkunde); – das Bundesamt für Landwirtschaft (Gerichtsurkunde); – das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (Gerichtsurkunde); – das Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (Gerichtsurkunde). Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Stephan Breitenmoser Katharina Niederberger B-3259/2018 Seite 32 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand 30. Juli 2020