Baurekursgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung G.-Nr. R1L.2015.00014 BRGE I Nr. 0150/2015 Entscheid des Einzelrichters vom 6. November 2015 Mitwirkende Abteilungspräsident Bruno Grossmann und Gerichtsschreiber Daniel Schweikert in Sachen Rekurrent R. D., [….] gegen Rekursgegner Bauamt der Gemeinde X, [….] betreffend Bauamtsverfügung vom 12. Mai 2015; Schlussabrechnung für Mehrfamil i- enhaus, Kat.-Nr. 2557, X _______________________________________________________ R1L.2015.00014 Seite 2 hat sich ergeben: A. Mit Verfügung vom 12. Mai 2015 stellte das Bauamt R. D. eine Schlussab- rechnung über das Bauvorhaben "Abbruch Nebengebäude, Neubau Meh r- familienhaus", auf dem Grundstück Kat.-Nr. 2557 in X zu. B. Mit Eingabe vom 9. Juni 2015 gelangte R. D. fristgerecht an das Baur e- kursgericht des Kantons Zürich und be antragte im Wesentlichen eine R e- duktion der Schlussabrechnung um mindestens Fr. 4'419.05 und alle nfalls gar um Fr. 15'859.--, unter den entsprechenden Kosten - und Entschäd i- gungsfolgen. C. Mit Verfügung vom 11. Juni 2015 wurde vom Rekurseingang Vormerk g e- nommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. D. Mit Eingabe vom 12. August 2015 beantragte die Vorinstanz die Abweisung des Rekurses, soweit auf diesen einzutreten sei, unter Kosten - und En t- schädigungsfolgen zulasten des Rekurrenten. E. In den Replik- und Duplikschriften vom 2. September 2015 und vom 21. September 2015 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest. F. Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für den Entscheid erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen. R1L.2015.00014 Seite 3 Es kommt in Betracht: 1. Der Rekurrent ist als Adressat der Schlussabrechnung unstreitig rekurslegitimiert (§ 338a des Planungs- und Baugesetzes [PBG]). Auch die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf den Rekurs ist daher ei n- zutreten. Da im vorliegend en Fall der Streitwert Fr. 20'000.-- nicht übe r- steigt, befindet der Einzelrichter über den Rekurs (§ 335 Abs. 2 lit. b PBG). 2.1. Das Bauvorhaben beinhaltet den Abbruch eines Nebengebäudes und die Erstellung eines Mehrfamilienhauses mit 16 Wohnungen und ei ner Tiefga- rage. Es beansprucht den Status einer Arealüberbauung. Die Baubewill i- gung datiert vom 5. Dezember 2011. Mit der Baubewilligung wurde b e- schlossen, dass die Gebühr für die Prüfung und Bewilligung des Bauges u- ches ca. Fr. 15'000.-- betrage; der defin itive Betrag werde nach der Schlussabnahme der Baute festgestellt und abgerechnet. Sodann existiert ein Vorentscheid vom 24. Januar 2011. Mit diesem Vorentscheid wurde b e- schlossen, dass die Gebühr für den Vorentscheid ca. Fr. 5'000.-- betrage; eine Abrechnung erfolge nach Rechtskrafterlangung des Beschlusses. 2.2. In der hier angefochtenen Schlussabrechnung vom 12. Mai 2015 findet sich eine "Abrechnung nach Aufwand" wie folgt: Abrechnung nach Aufwand: Vorentscheid Externer Aufwand: 3 Abrechnungen der Firma W. AG von Juli 2010 bis Januar 2011; Totalaufwand W. AG: Fr. 3'404.00 Ausschreibung: Fr. 175.95 Total Aufwand: Fr. 3'579.95 Verwaltungszuschlag 10 %: Fr. 358.00 Total: Fr. 3'937.95 R1L.2015.00014 Seite 4 Abrechnung nach Aufwand: Entscheid Externer Aufwand: 35 Abrechnungen der Firma W. AG vom Juni 2011 bis und mit August 2014; Totalaufwand W. AG: Fr. 41'391.05 Ausschreibung: Fr. 159.50 Aufwand S. Ingenieur AG: Fr. 1'898.80 Aufwand N. N.: Fr. 2'977.45 Aufwand U. Haustechnik: Fr. 311.05 Aufwendungen Politische Gemeinde X 2010-2014: Fr. 2'323.50 Total Aufwand: Fr. 49'061.35 Verwaltungszuschlag 10 % auf Fr. 49'061.35: Fr. 4'906.15 Zwischentotal: Fr. 53'967.50 Bedeutungszuschlag 25 % auf Fr. 53'967.50: Fr. 13'491.85 Total: Fr. 67'459.35 Total Vorentscheid und Entscheid: Fr. 71'397.30 2.3. Vom so berechneten und als "Aufwendungen effektiv" bezeichneten G e- samtaufwand von insgesamt Fr. 71'397.30 (Vorentscheid: Fr. 3'937.95; Entscheid: Fr. 67'459.35) wurden hernach die "Gebüh ren/Kosten" abgezo- gen. Unter diesem Begriff wurden einerseits die zwei ursprünglich vera n- schlagten Beträge für den Entscheid (Fr. 15'000.--) und den Vorentscheid (Fr. 5'000.--) sowie zwei Zwischena brechnungen in der Höhe von Fr. 21'000.-- und Fr. 5'000.--, wobei es sich offenbar um zusätzliche Za h- lungen zu den veranschlagten Gebühren handelt, subsumiert. Das ergibt dann Folgendes: Total nach Aufwand: Fr. 71'397.30 abzüglich Gebühr Vorentscheid Fr. 5'000.00 abzüglich Gebühr Entscheid Fr. 15'000.00 abzüglich 1. Akonto-Zwischenabrechnung Fr. 21'000.00 abzüglich 2. Akonto-Zwischenabrechnung Fr. 5'000.00 Offener Saldo Fr. -25'397.30 R1L.2015.00014 Seite 5 2.4. Zusammengefasst ist die Vorinstanz bei der Erstellung der Schlussabrec h- nung folglich wie folgt vorgegangen: Zunächst merkte sie beim Vorentscheid wie beim Entscheid Beträge in der Höhe von Fr. 5'000.-- und Fr. 15'000.-- vor. Diese wurden vom Rekurrenten bezahlt. Danebst bezahlte der Rekurrent weitere Beträge in der Höhe von Fr. 21'000.-- und Fr. 5'000.--. Insgesamt bezahlte der Rekurrent damit total Fr. 46'000.-- an die Vorinstanz. Nach Abschluss des Bauprojekts, im Rahmen der nunmehr angefochtenen Schlussabrechnung, stellte die Vorinstanz den vom Rekurrenten bezahlten Fr. 46'000.-- sämtliche Rechnunge n diverser beigezogener Firmen, die Kosten für Ausschreibungen sowie eine Position "Aufwendungen Politische Gemeinde X 2010-2014" gegenüber, wobei sie das Total dieser Beträge beim Vorentscheid und beim Entscheid noch mit Verwaltungszuschlägen von 10 % und – dies nur beim Entsc heid – mit einem zusätzlichen Bede u- tungszuschlag von 25 % multiplizierte. So gelangte die Vorinstanz zum E r- gebnis, dass die Gesamtkosten effektiv Fr. 71'397.30 betrügen. Da der R e- kurrent bis anhin Fr. 46'000.-- bezahlt habe, sei ihm n unmehr noch der o f- fene Saldo von Fr. 25'397.30 in Rechnung zu stellen. 3.1. Zusammengefasst hält d er Rekurrent das von der Vorinstanz angewandte System der Gebührenberechnung für unrechtmässig. Das Baubewilligungs- verfahren werde praktisch vollständig an d ie Firma W. AG ausgelagert. Die Vorinstanz sei dabei Auftraggeberin und die Firma W. AG Auftragnehmerin. Auf dieses Vertragsverhältnis und sämtliche zwischen den Vertragsparteien vereinbarten Modalitäten habe ein Baugesuchsteller keinerlei Einfluss, sondern sei ein "gefangener Kunde". Als solchem seien ihm die weitgehend intransparenten Arbeitszeitrapporte und sämtliche kaum rechtsgenügend substantiierten Teilrechnungen der W. AG sowie weiterer beauftragter U n- ternehmungen einfach in voller Höhe weitergereic ht worden. Für einen Baugesuchsteller sei es praktisch unmöglich zu überprüfen, ob für die u n- zähligen verrechneten Positionen ein üblicher und tatsächlich notwendiger Zeitaufwand fakturiert worden sei. Es bestehe auf Seiten der Vorinstanz keinerlei Motivat ion, dafür zu sorgen, dass die beauftragen Unternehmen nur den tatsächlich notwendigen Zeitaufwand betrieben. Die Auslagerung R1L.2015.00014 Seite 6 des Baubewilligungsverfahrens führe so zu einem kostentreibenden Aut o- matismus. Dieser sei bereits in der kommunalen Gebührenordnun g (nach- folgend: GebührenO) festgehalten, welche ausdrüc klich vorschreibe, dass die Gemeinde den durch das Bauvorhaben entstandenen Aufwand der e x- ternen Fachleute "in der der Gemeinde anfallenden Höhe" verrechne (Ziff. III.B.1 GebührenO). Damit sei schlicht keine Stelle vorhanden, die beau f- tragt und befugt wäre, eine wirksame Kosten - und Aufwandkontrolle auszu- üben. Exorbitant sei insbesondere der von der W. AG verrechnete Zeitauf- wand für die Baubegleitung – ohne Rohbau- und Bezugsabnahme – von al- lein Fr. 22'722.25. Dieser Betrag sprenge gar den Rahmen der vom kant o- nalen Recht vorgesehenen Maximalhöhe dieser Position (höchstens die für die Baubewilligung festgesetzte Gebühr). In Frage zu stellen seien insb e- sondere auch die hohen Stundenan sätze von zwischen Fr. 96.-- bis Fr. 180.--, welche die W. AG selbst für allerlei einfache Büroarbeiten wie Archivieren, Versände machen, Akten zusammenstellen usw. angewandt habe. Insgesamt kommt der Rekurrent zunächst zum Schluss, dass zwar die G e- samtkosten für den Vorentsche id vom 24. Januar 2011 in der Höhe von Fr. 3'937.95 vertretbar seien. In Bezug auf die Kosten für den Entscheid vom 5. Dezember 2011 sei er aufgrund – soweit möglich – eigener Berech- nungen, näherungsweisen Annahmen und Plausibilitätsüberprüfungen i n- des nur bereit, für das Mitwirken der W. AG einen Betrag von pauschal und maximal Fr. 30'000.-- anzuerkennen. Hingegen anerkenne er die Rechnu n- gen der drei weiteren externen Unt ernehmungen in der Höhe von Fr. 1'898.80 ( S. Ingenieur AG), Fr. 2'977.45 ( N. N. ) und Fr. 311.05 ( U. Haustechnik) vollumfänglich. So ergäbe sich ein ane rkanntes Total an e x- tern angefallenen Kosten für den Entscheid vom 5. D ezember 2011 von Fr. 35'187.30. Nur auf dieses Total könne sodann ein Verwaltungsz uschlag von 10 % (Fr. 3'518.75) und ein – nur auf den exte rnen Aufwand zu erh e- bender – Bedeutungszuschlag von 25 % (Fr. 8'796.85) hinzu ges chlagen werden, was Fr. 47'502.90 ergebe. Hinzu kämen anerkann te Au sschrei- bungskosten von Fr. 159.50; die Ausschre ibungskosten dürften hi ngegen nicht, wie dies die Vorinstanz tue, mit einem Verwaltungs - und einem Be- deutungszuschlag multipliziert werden. Nicht anerkannt sei hing egen die Position "Aufwendungen Politische Gemeinde X 2010-2014". Dies deshalb, weil für den verwaltungseigenen Aufwand in Anwendung von Ziff. III.B.2 GebührenO ja bereits ein pauschaler Verwa ltungszuschlag von 10 % auf die externen Aufwendungen erhoben werde. Es gehe nicht an, zusätzlich R1L.2015.00014 Seite 7 zu diesem pauschalen Zuschlag auch noch angeblich weitere verwaltung s- interne Aufwendungen der Vorinstanz aus den Jahren 2010 -2014 hinzuzu- addieren und diese gar auch noch mit einem Verwa ltungs- und einem B e- deutungszuschlag zu multiplizieren. Die fü r den En tscheid anerkannten Fr. 47'662.40 plus die für den Vorentsche id (g esamthaft) anerkannten Fr. 3'937.95 ergäben ein anerkanntes Gesamtto tal von Fr. 51'600.35, also Fr. 15'859.-- weniger als die von der Vor instanz berechneten Fr. 67'459.35 (hierin liegt – was bereits an dieser Stelle festzuhalten ist – ein Rechnungs- fehler zu Ungunsten des Rekurre nten, da d ie Vori nstanz ein Total von Fr. 71'397.30 veranschlagte; siehe sogleich unter E rwägungsziffer 3.3., zweiter Absatz). 3.2. Der Klarheit halber rechtfertigt es sich, die soeben in Textform wiedergeg e- benen Berechnungen des Rekurrenten noch einmal in Tabellenform darzu- stellen, woraus die Unterschiede zur diesbezüglichen Berechnungsweise der Vorinstanz (vgl. vorstehende Erwägungsziffer 2.2.) deutlich werden: Kosten Vorentscheid (unbestritten): Fr. 3'937.95 Kosten Entscheid: Externer Aufwand: Pauschal anerkannter Aufwand der Firma W. AG: Fr. 30'000.00 Aufwand S. Ingenieur AG (unbestritten): Fr. 1'898.80 Aufwand N. N. (unbestritten): Fr. 2'977.45 Aufwand U. Haustechnik (unbestritten): Fr. 311.05 Total externer Aufwand: Fr. 35'187.30 Verwaltungszuschlag 10 % auf Fr. 35'187.30: Fr. 3'518.75 Bedeutungszuschlag 25 % auf Fr. 35'187.30 (und nicht etwa auf Fr. 38'706.05): Fr. 8'796.85 Ausschreibungskosten: Fr. 159.50 Anerkannte Kosten Entscheid Total: Fr. 47'662.40 Total Vorentscheid und Entscheid: Fr. 51'600.35 R1L.2015.00014 Seite 8 3.3. Bereits an dieser Stelle ist festzuhalten, dass es sich bei den soeben z u- sammengefassten Berechnungen des Rekurrenten, wonach die Gebühr um Fr. 15'859.-- zu reduzieren sei, offenkundig um den Hauptantrag handelt bzw. dieser Antrag als Hauptantrag zu behandeln ist. Hieran ändert nichts, dass der – nicht durch einen Rechtsbeistand vertretene – Rekurrent diesen Antrag als Eventualantrag be zeichnete (Rekursschrift, Seite 15). Ohnehin ist das Baurekursgericht an die An träge der Parteien nicht gebunden (§ 27 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]). Weiter ist festzuhalten, dass sich in den Berechnungen des Rekurrenten ein offensichtlicher Rechnungsfehler zu seinen Ungunsten findet, indem er in seiner Schlussberechnung auf Seite 14 der Rekursschrift die von ihm für den Vorentscheid anerkannten Kosten (Fr. 3'937.95) zweimal auflistet (einmal als "Total Vorentscheid", was zusammen mit den anerkannten Ko s- ten für den Entscheid [Fr. 47'662.40] Fr. 51'600.35 ergibt; hernach – in der zweiten Tabelle auf Seite 14 der Rekursschrift – noch einmal und zusätzlich zum Betrag "Baubewilligungsgebühren anerkannt" von Fr. 51'600.35, o b- wohl die Fr. 3'937.95 für den Vorents cheid bereits im Betrag von Fr. 51'600.35 enthalten sind). Dieser o ffensichtliche Rechnungsfehler ist zu berichtigen. Demnach beträgt das Total der vom Rekurrenten anerkannten Gebühren für den Vorentscheid und den Entscheid Fr. 51'600.35 (und nicht etwa Fr. 55'538.30). Angesichts der von der Vorinstanz gesamthaft berec h- neten Fr. 71'397.30 beläuft sich der rekurrentische Hauptantrag damit auch nicht nur auf eine Reduktion um Fr. 15'859.--, sondern auf eine Reduktion um Fr. 19'796.95 (unter Berücksicht igung der bereits bezahlten Fr. 46'000.-- beträgt der offene Saldo zugunst en der Vorinstanz nach b e- richtigter Auffa ssung des Rekurrenten damit Fr. 5'600.35 [anstatt Fr. 9'538.30]). 3.4. Als – richtigerweise – Eventualantrag verlangt der Rekurrent eine Redukt i- on um wenigstens Fr. 4'419.05 (Rekursschrift, Seite 15 [Tippfehler] in Ver- bindung mit Seite 4 [ohne Tippfehler]). Dieser Betrag berechnet sich z u- sammengefasst dergestalt, dass der Rekurrent zwar eventualiter auch die externen Kosten der W. AG vollumfänglich und damit in der Höhe von Fr. 41'391.05 anerkennen will, jedoch daran festhält, dass der Berec h- nungsweise der Vorinstanz mehrere Berechnungsfehler zugrunde liegen, welche er bereits im Rahmen des Hauptantrages moniert (namentlich: ke i- R1L.2015.00014 Seite 9 ne zusätzliche Verrechnung einer Position "Aufwendungen der Politischen Gemeinde X 2010-2014" und gar zusätzliche Multiplikation auch dieser P o- sition mit einem Verwaltungs - und Bedeutungszuschlag, wenn doch schon ein die Aufwendungen der Vorinstanz pauschal abdeckender Verwaltung s- zuschlag von 10 % verrechnet wird). 4.1. Von den kommunalen Behörd en auferlegte Gebühren und Kostenvo r- schüsse haben ihre Rechtsgrundlage in §§ 13 ff. VRG sowie in der gestützt hierauf erlassenen Verordnung des Regierungsrates über die Gebühren der Gemeindebehörden (VOGG). Diese bestimmt in § 1 lit. A den für allg e- meine Amtshandlungen zulässigen Gebührenrahmen; in § 1 lit. B bis I sind die jeweils zulässigen Minima und Maxima der Gebühren für die spezif i- schen Amtstätigkeiten verschiedener Behörden festgesetzt. Bei der A n- wendung dieser Gebührenrahmen wird die Gebühr nach fo lgenden Krit e- rien festgelegt: Gesamter Aufwand der Verwaltung für die korrekte Verric h- tung, objektive Bedeutung des Geschäftes sowie Nutzen und Interesse der gebührenpflichtigen Person an der geb ührenpflichtigen Verrichtung (§ 5 Abs. 1 VOGG). In besonderen Fällen können die Gebühren über die in der Verordnung festgesetzten Höchstbeträge hinaus angemessen erhöht we r- den; der Entscheid hierüber ist zu begründen (§ 5 Abs. 2 VOGG). Die B e- stimmung von § 3 VOGG verschafft den Gemeinden die Kompetenz, im Rahmen der Verordnung "nähere Bestimmungen oder die Gebührenansä t- ze" zu erlassen. Die Gemeinden können somit eigene, eine unmittelbar anwendbare Grundlage für die Gebührenerhebung bildende Gebührenor d- nungen erlassen. Gebühren unterliegen neben dem Gesetzmässigkeitsp rinzip auch dem Kostendeckungsprinzip und dem Äquivalenzprinzip. Das Kostendeckung s- prinzip besagt, dass die Gebührenerträge für einen bestimmten Verwa l- tungszweig den Gesamtaufwand nicht oder jedenfalls nicht wesentlich überschreiten dürfen. Hieraus lässt s ich indes nicht etwa ableiten, dass für jedes einzelne Geschäft des betreffenden Verwaltungszweiges eine ko s- tendeckende Gebühr erhoben werden kann oder muss. Aus dem Äquiv a- lenzprinzip, welches namentlich das Ver hältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 der Bundesverfassung [BV]) konkretisiert, ergibt sich, dass die Höhe der Gebühr im Einzelfall in einem vernünftigen Verhäl t- nis zum Wert der staatlichen Leistung stehen muss. Dieser Wert bestimmt R1L.2015.00014 Seite 10 sich nach dem (nicht notwendigerweise wirtscha ftlichen) Nutzen, welchen die Leistung dem Pflichtigen bringt, oder aber nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme der Verwaltung im Verhältnis zum gesa m- ten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweiges (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwalt ungsrecht, 6. Aufl., Zürich/ St. Gallen 2010, Rz. 2641 ff.). Gemäss § 1 lit. E Ziff . 1 lit. a VOGG beträgt die Gebühr für die Prüfung von Baugesuchen und den Entscheid über das Vorhaben (ohne Insertionsko s- ten) zwischen Fr. 100.-- und maximal Fr. 20'000.--. Vorliegend liegt keiner der Tatbestände (mehrere Gebäude, Gebäude mit Rauminhalt von mehr als 20'000 m2) vor, welche gemäss § 1 lit. E Ziff. 1 lit. a VOGG eine höhere Grundgebühr für die Prüfung des Baugesuches und den Entscheid über das Vorhaben erlaubte. Für die Rohbauabnahme kann maximal die Hälfte des gemäss § 1 lit. E Ziff. 1 lit. a VOGG veranschlagten Betrages berechnet werden (§ 1 lit. E Ziff . 1 lit. b VOGG), selbiges gilt für die Schlussabnahme, einschliesslich Bezugsabnahmen (§ 1 lit. E Ziff. 1 lit. c VOGG). Schliesslich kann für alle übrigen Baukontrollen – welche Position von den Parteien vor- liegend übereinstimmend als "Baubegleitung" bezeichnet wird – noch ei n- mal höchstens die gemäss § 1 lit. E Ziff . 1 lit. a VOGG für das Baug esuch und den Entscheid über das Vorhaben berechnete Gebühr veranschlagt werden. 4.2. Gestützt auf § 3 VOGG hat die Gemeindeversammlung X am 23. September 2005 die Verordnung über die Gebühren und Kosten im Bauwesen (nachfolgend: VGKB) erlassen. Gestützt auf Art. 8 und 9 VGKB konkretisierte der Gemeinderat X die Gebührenbemessung und den G e- bührenbezug in der bereits erwähnten GebührenO. In der VGKB und der GebührenO finden sich – soweit vorliegend relevant – folgende Besti m- mungen: VGKB Art. 5: Kosten sind die von der Gemeinde im Interesse Dritter direkt erbrachten Auslagen für Nebenleistungen wie Publikationskosten […]. Diese Kosten werden nach dem tatsächlichen Aufwand berechnet. R1L.2015.00014 Seite 11 Art. 6 (Auslagerung von Aufgaben der Bauverwaltung): Der Gemeinderat ist be fugt, baupolizeiliche und technische Aufgaben in s- besondere die Prüfung von Baugesuchen und die Durchführung von Ko n- trollen an sachverständige Dritte zu übertragen. Art. 8 lit. d (Gebührenbemessung): Bei Auslagerung von Aufgaben kann der Eigenaufwand der Ge meindever- waltung über einen pauschalen Zuschlag verrechnet werden. GebührenO III.A. Zusammensetzung der Baugebühr 1. Die Baugebühr wird nach Aufwand bemessen (Abschnitt B) oder als Pauschale erhoben (Abschnitt C). 2. Bei Bemessung nach Aufwand setzt sich die Baugebühr zusammen aus – den Aufwendungen der externen Fachleute für das betreffende Ba u- vorhaben gemäss den mit diesen vereinbarten Tarifen (B/Ziff. 1); – dem Zuschlag für den eigenen Aufwand der Gemeinde (B/Ziff. 2); – allfälligen aus der Gewichtung des Bauvorhabe ns folgenden Z u- schlägen oder Abzügen (B/Ziff. 3). 3. Zusätzlich zur Baugebühr werden dem Pflichtig en die Kosten im Sinne von Art. 5 der kommunalen Verordnung nach dem tatsächlichen Au f- wand belastet. III.B. Nach Aufwand 1. Externer Aufwand Der durch das Bauv orhaben entstandene Aufwand der externen Fac h- leute wird, soweit nicht Pauschalen zur Anwendung kommen, in der der Gemeinde anfallenden Höhe verrechnet. Vorbehalten bleiben Zuschl ä- ge, Abzüge und Reduktionen gemäss Ziff. 3 - 4. 2. Aufwand der Gemeinde Für den verwaltungseigenen Aufwand der Gemeinde wird ein pausch a- ler Zuschlag von 10 % der Aufwendungen gemäss Ziff. 1 erhoben. 3. Bedeutung des Geschäfts Die Bedeutung des Geschäfts wird nach der Höhe der Bausumme e r- mittelt und bei der Festsetzung der Gebühr d urch Zuschläge oder A b- schläge gemäss nachstehender Tabelle berücksichtigt: (Es folgt eine abgestufte Aufli stung. Bei einer Bausumme von – wie vorliegend – über Fr. 700'001.-- ist gemäss dieser Auflistung ein Z u- schlag von 25 % zu veranschlagen). R1L.2015.00014 Seite 12 Sodann existiert ein Ingenieurvertrag, welchen der Gemeinderat X mit dem Ingenieur- und Vermessungsbüro W. AG am 22. April 2002 abgeschlossen hat. Mit diesem Ingenieurvertrag hat der Gemeinderat X der W. AG die Er- ledigung praktisch aller Tätigkeiten de r Baubehörde und n amentlich die Prüfung der Baugesuche übertragen (vgl. Art. 1 des Vertrages: "Aufstellung von Projekten, Voranschläge, Aufsicht über auszuführende A rbeiten, Pr ü- fung von Baugesuchen in Bezug auf die Einhaltung der pl anungs- und bau- rechtlichen Vorschriften sowie des Brandschutzes, Schnu rgerüst- und Bau- kontrollen etc.") und dem Ingenieurbüro im Wesentlichen die Fakturierung gemäss Honoraransätzen des Schweiz erischen Ingenieur - und Archite k- tenvereins (SIA) zugestanden (Art. 4). 4.3. Zusammengefasst funktioniert das System zur Erhebung von Baugebühre n in der Gemeinde X – nach Massgabe der vorstehend dargelegten Recht s- grundlagen sowie unter Veranschaulichung im Sinne des hier zu beha n- delnden konkreten Rechtsstreites (vgl. auch vorstehende Erwägung sziffer 2.4.) – wie folgt: Die Vorinstanz notiert auf Vorentscheiden und Bauentscheiden einen B e- trag, vorliegend Fr. 5'000.-- sowie Fr. 15'000.--. Diese Beträge werden aber nicht nur nicht unmittelbar eingefordert, sondern offenbar auch in ihrer H ö- he als i n keiner Weise verbindlich verstanden. Entscheidend ist letztlich einzig der tatsächliche Aufwand. Dieser wiederum besteht zufolge der prak- tisch vollständigen Delegation des Baubewilligungsverfahrens an eine pr i- vate Unternehmung im Wesentlichen aus den Rec hnungen, welche diese private Unternehmung der Vorinstanz ausstellt und von dieser in ident i- scher Höhe an den jeweiligen Baugesuchsteller weiterverrechnet werden. Die Vorinstanz ergänzt die externen Rechnungen mit den Auslagen für amtsinterne Nebenleistung en, wie vorliegend die Ausschreibungskosten. Das so entstandene Zwis chentotal wäre nun gemäss Ziff. III.B.2 Gebüh - renO an sich pauschal mit dem Faktor 1,1 zu multiplizieren, um dem ve r- waltungseigenen Aufwand der Gemeinde von pauschal 10 % der externen Kosten gerecht zu werden. Stellt die Vorinstanz hierbei indes fest, dass der Betrag, welcher einem Zehntel der externen Kosten entspricht, den tatsäch- lichen Aufwand der Gemeinde im zu beurteilenden Einzelfall doch nicht deckt, rechnet sie gleichwohl weitere Kosten ein (vorliegend die umstrittene Position "Aufwendungen Polit ische Gemeinde X 2010-2014"), und multipl i- ziert auch diese Position noch einmal mit dem Faktor 1,1. Das so entstan- R1L.2015.00014 Seite 13 dene Zwischentotal – bestehend aus externen Kosten, Kosten für Nebe n- leistungen, zusätzliche Aufwendungen der Gemeinde, alles zusammen multipliziert mit dem Faktor 1,1 – wird gesamthaft noch einmal um einen die Bedeutung des Geschäfts repräsentierenden Faktor, vorliegend 1,25, mu l- tipliziert. Vom so berechneten Schlussbetrag werden nun die anfänglich no- tierten Beträge sowie weitere zwischenzeitlich offenbar einverlangte Ako n- tozahlungen subtrahiert und einem Baugesuchsteller hernach der gesam te so berechnete offene Saldo – vorliegend Fr. 25'397.30 – in Rechnung g e- stellt. Dieses System ist in den kommunalen Rechtsgrundlagen zumindest ins o- weit ausdrücklich begründet, als diese die praktisch vollständige Auslag e- rung des Baubewilligungsverfahrens an eine externe Unternehmung, die Weitergabe der Fakturen dieser (und weiterer) externer Unternehmungen in voller Höhe an den Baugesuchsteller und grundsätzlich die Erhebung eines Verwaltungszuschlages von 10 % sowie eines Bedeutungszuschlages a b- hängig von der Höhe der Bausumme zulassen. 5. Das in den kommunalen Rechtsgrundlagen festgehaltene System der Vor- instanz steht in fundamentalem Widerspruch zum übergeordneten kanton a- len Recht. Aus § 1 lit. E Ziff. 1 VOGG ergibt sich, dass für die Prüfung von Bauges u- chen eine pauschale Gebühr zu erheben ist (BRKE III Nr. 65/1995 in BEZ 1995 Nr. 18). Diese paus chale Gebühr ist nach Sinn und Zweck der Vo r- schrift im Zeitpunkt des jeweiligen Entscheides festzusetzen (§ 4 VOGG), wobei "festsetzen" nur heissen kann, dass der diesbezügliche Entscheid vorbehältlich des Vorliegens von Widerrufsgründen abschliessende Ge l- tung beansprucht. Vorliegend wurden jedoch im Ergebnis weder pauschale Gebühren erh o- ben noch überhaupt im Zeitpunkt der jeweiligen Entscheide ein Betrag in verbindlicher Höhe festgesetzt. Den vorgem erkten Beträgen von Fr. 5'000.-- für den Vorentscheid und Fr. 15'000.-- für den Entscheid kommt gemäss dem hier angewandten System nämlich gar keine Bedeutung zu. Es hätten ebenso gut beliebige andere Beträge wie beispielsweise Fr. 1.-- oder Fr. 50'000.-- notiert werden können; ebenso hätten beliebige andere (oder gar keine) Akontozahlungen geleistet werden können. All dies hätte R1L.2015.00014 Seite 14 nur zur Folge gehabt, dass der letztlich einzig massgebliche Schlusssaldo anders gezogen worden wäre. Der Sinn einer pauschalen Gebührenerh e- bung liegt nebst anderem aber auch darin, dass ein Baugesuchsteller im Zeitpunkt des jeweiligen Entscheides weiss, was ihn dieser kostet, unbes e- hen der Tatsache, dass die Fakturierung in der festgesetzten Höhe auf spä- ter verschoben werden darf, indem die Gebühr auf dem Entscheid erst einmal nur vorgeme rkt wird (was zwe ifellos zulässig ist, vgl. BRGE I Nr. 0091/2015 vom 15. Juni 2012, dieselben Parteien betreffend). Ein Sy s- tem, bei dem wie vorliegend ein Baugesuchsteller mitunter über Jahre und bis zum Erhalt einer Schlussabrechnung über alle Kosten im U nklaren ist, verträgt sich damit nicht. Speziell im vom kantonalen Recht als eine Art Kaskade ausgestalteten System der Gebührenerhebung im Bauwesen kommt hinzu, dass für den Baugesuchsteller mit der Höhe der Gebühr für die Prüfung des Baugesuches und den Entscheid über das Vorhaben (§ 1 lit. E Ziff. 1 lit. a VOGG) auch der weitere maximale Kostenrahmen erken n- bar abgesteckt sein soll. Dieser Gebühr kommt gemäss den kantonalen Vorgaben die Funktion einer gebührenmässigen Grundlage zu, welche den Rahmen der w eiteren zu erwartenden Gebühren des Bauvorhabens ve r- bindlich eingrenzt. In diesem Sinne hätte ein Baugesuchsteller im Zeitpunkt des Erhalts der Baubewilligung vorliegend darauf vertrauen müssen dürfen, dass ihn die gesamten Gebühren nicht mehr als F r. 45'000.-- kosten wer- den (Fr. 15'000.-- für die Baubewilligung, maximal Fr. 7'500.-- für die Ro h- bauabnahme, maximal Fr. 7'500.-- für die Schlussabnahmen einschliesslich Bezugsabnahmen und schliesslich maximal Fr. 15'000.-- für die "sonstigen" Baukontrollen, vor liegend von den Parteien übereinstimmend als Baub e- gleitung bezeichnet). Dem hätten die bereits bezahlten Beträge von insg e- samt Fr. 46'000.-- ziemlich genau entsprochen. Mit einem Gesamtaufwand von letztlich Fr. 67'459.35 (bzw. Fr. 71'397.30) und damit eine r weiteren Rechnung von über Fr. 25'000.-- im Rahmen der Schlussabrechnung musste der Rekurrent jedoch nicht rechnen. 6.1. Weiter ist es unzulässig, die von Hilfspersonen präsentierten Rechnungen unmittelbar, isoliert und rein nach tatsächlichem Aufwand we iter zu ve r- rechnen, ohne dass geprüft wird, ob dieser Aufwand in einem vernünftigen Verhältnis zum kantonalen Rahmen steht und ob er im Einzelfall der B e- deutung des Geschäfts angemessen ist (VB 93/0078 und 93/0123 in BEZ 1995 Nr. 22). Es geht nicht an, ein em Baugesuchsteller über die Baubewi l- R1L.2015.00014 Seite 15 ligungsgebühr hinaus Kosten für Aufwendungen in Rechnung zu stellen, die lediglich dadurch entstanden sind, dass die Behörde die Prüfung des Baugesuches nicht selber vorgenommen, sondern einer externen Hilfspe r- son übertragen hat. Der Gesamtaufwand wäre vielmehr – unter Berücksich- tigung des Äquivalenzprinzips – bei der Bemessung der Baubewilligung s- gebühr zu berücksichtigen (BRKE III Nr. 65/1995 in BEZ 1995 Nr. 18). Gerade bei der vorliegend besonders umstrittenen "Gebühr" für die sonst i- gen Baukontrollen – hier als Baubegleitung bezeichnet – gälte es im B e- sonderen zu prüfen, ob diese nicht über jener für die Bewilligung liegt. Di e- se Prüfung war vorliegend indes gar nicht vornehmbar, weil nach Ansicht der Vorinstanz für die Baubewilligung kein verbindlicher Betrag (in der ve r- meintlichen Höhe von Fr. 15'000.--) und für die sonstigen Baukontrollen überhaupt nie etwas festgesetzt, sondern auch diesbezüglich einfach die Aufwendungen der W. AG in der Höhe von Fr. 22'722.25 in vollem Umfang an den Rekurrenten weitergereicht und erst im Rahmen der Schlussa b- rechnung geltend gemacht worden sind. An sich wären hier ma ximal Fr. 15'000.-- gerechtfertigt, was zu einer Reduktion der Schlussrech nung um Fr. 7'722.25 führen müsste. Der Betrag von Fr. 22'722.25 lässt sich oh- nehin nur chronologisch – nicht aber inhaltlich – und nur insoweit nachvol l- ziehen, als es sich dabei offenbar einfach um das Total der von der W. AG im Zeitraum zwischen dem 12. Dezember 2011 (Journal zur Rechnung Nr. 100 24 132) und dem 30. April 2013 (Journal zur Rechnung Nr. 100 30 182) fakturierten Leistungen handeln soll. Eine solche, rein chronologische Auflistung der von einer Hilfsperson erbrachten Leist ungen ist zudem in hohem Masse intransparent. Die Höhe einer Ba ubewilligungsgebühr in der Gemeinde X steht so letztlich nur noch indirekt und zweitranging in einem nachvollziehbaren Zusammenhang mit dem jeweiligen Bauvorhaben. Hinzu kommt, dass die Vorinst anz in diesem Sy stem in der Tat kaum je ein Int e- resse an einer wirksamen Aufwand - und Kostenkontrolle haben wird, weil sie von den von den Hilfspersonen fakt urierten Kosten ja gar nie betroffen ist, sondern diese einfach in voller Höhe zur Bezahlung an den jeweiligen Baugesuchsteller weiterreicht. Weiter werden auch die Mehrwertsteuern auf den Leistungen der W. AG einfach in voller Höhe weiterverrechnet. Das Baubewilligungsverfahren wird so aus der Sicht eines Baugesuchstellers praktisch über weite Teile zu einem mehrwertsteuerpflichtigen Tatbestand, obschon staatliche Gebühren mehrwertsteuerbefreit sind. Allein bei der W. AG beläuft sich die Höhe der weiterverrechneten Mehrwertsteuern (ab 1. Januar 2011: 8 %) auf über Fr. 3'000.--, wobei sogar die Mehrwerts teu- R1L.2015.00014 Seite 16 ern mit den Zuschlagsfaktoren 1,1 und 1,25 multipliziert worden sind, so dass sich allein dies letztlich in einer Höhe von über Fr. 4'000.-- auf die dem Baugesuchsteller präsentierte Schlussabrechnung auswirkt. Unhaltbar ist es weiter auch – wie der Rekurrent mit Recht bemerkt – dass ihm so sämt- liche einfachen Bürotätigkeiten wie beispielsweise das Versenden von A k- ten oder das Ablegen von E -Mails stets und vollumfänglich mit Stundensä t- zen weiterverrechnet worden sind, welche denjenigen von Fachkräften en t- sprechen. Ins Auge stechen in den zahlreichen Rechnungsbelegen der W. AG schliesslich mehrere Positionen, welche ausserordentlich hoch ersche i- nen. Es betrifft dies etwa Pos itionen betreffend die Überprüfung der Area l- überbauungswürdigkeit (wobei hier noch dazu kommt, dass es sich bei der Prüfung der Arealüberba uungswürdigkeit eines Projekts – wie im Übrigen auch bei zahlreichen weiteren Positionen – um klassische Bauamtstätigkeit handelt, bei der ein Be izug von externen Experten keinesfalls zwingend e r- scheint und nie einfach in voller Höhe weiterverrechnet werden darf), betreffend Mail- und Telefonverkehr mit der Vorinstanz, mit dem Archite k- ten und mit weiteren Hilfspersonen; ferner etwa betreffend das Protokoll der Schlussabnahme oder die Erstellung der hie r angefochtenen Schlussa b- rechnung. Insgesamt wird das Adäquanzprinzip aufgrund der Vorgehen s- weise der Vorinstanz so rege lrecht ausgeschaltet. Es ist nachvollziehbar, wenn der Rekurrent sich in diesem System als eine Art "gefangener Kunde" betrachtet. 6.2. Der Vollständigkeit halber sei festgehalten, dass das vorstehend Ausg e- führte nicht bedeutet, dass der gesamte Aufwand nicht im Vertragsverhäl t- nis zwischen der Vorinstanz und den beigezogenen Hilfspersonen verg ü- tungspflichtig sein kann, beurteilt sich diese Frage doch allein nach dem zwischen den Vertragsparteien abgeschlossenen Auftragsverhältnis. Auch ist es durchaus zulässig, der Bedeutung eines Bauvorhabens grundsätzlich mit einem pauschalisierten Zuschlag abhängig von der Höhe der Bausu m- me gerecht zu werden. 7. Unabhängig von der grundsätzlichen Unzulässigkeit eines Gebührensy s- tems, gemäss welchem auf die Festsetzung von Pauschalgebühren ve r- zichtet und externe Kosten vollumfänglich weiterverrechnet werden, wurde R1L.2015.00014 Seite 17 von diesem unzulässigen System im vorliege nden Fall auch noch in unz u- lässiger Weise abgewichen. Wie der Rekurrent mit Recht ausführt, wäre gemäss Ziff. III.B.2 der GebührenO der verwaltungsinterne Aufwand mit e i- nem pauschalen Zuschlagsfaktor von 10 % zu berücksichtigen. Es geht selbstredend nicht an, nebst dieser Pauschale im Einzelfall dennoch ko n- krete Kostenpositionen (vorliegend als Position "Aufwendungen der Polit i- schen Gemeinde X 2010-2014") einzuberechnen und diese gar auch noch mit einem Faktor 1,1 und einem weiteren Faktor 1,25 zu multi plizieren. Für diese Vorgehensweise besteht keine Rechtsgrundlage. Das mögliche A b- weichen der tatsächlichen Kosten im Einzelfall von einer ei nmal definierten Pauschale ist bei einem Pauschalensystem geradezu be griffsimmanent. Es ist u nzulässig, hiervon immer d ann – vermutungsweise jedoch nur bei e i- nem negativen baubehördeninternen Saldo – abzuweichen, wenn die Pa u- schale den tatsächlichen Kosten angeblich nicht entspricht. Ein solches Vorgehen lässt sich auch nicht einfach im Nachhinein mit (angeblichen) b e- sonderen Verhältnissen rechtfertigen. Vorliegend führte allein dieser U m- stand konkret zu einer Reduktion der Schlussrechnung um weitere Fr. 3'194.80 (Fr. 2'323.50 x 1,1 x 1,25). Sollte sich die Pauschale ge mäss Ziff. III.B.2 regelmässig als zu tief erweisen, wäre diesem Umstand nicht mit der hier gewählten Vorgehensweise, sondern vielmehr mit einer grundsät z- lichen Erhöhung ihres Ansatzes – beispielsweise auf 15 % – zu begegnen. Aufgrund der Vernehmlassung scheint die Vorinstanz in diesem Zusa m- menhang auch das Kostendeckungsprinzip falsch anzuwenden (Ziff. 14 der Vernehmlassung). Dieses bedeutet keineswegs, dass die gesa mten (a n- geblichen) Kosten des Baubewilligungsverfa hrens dem Rekurrenten zwi n- gend in voller Höhe zu überbinden wären (vgl. vorstehen de Erwägungszif- fer 4.1.). Unzulässig ist es gemäss den kommunalen Rechtsgrun dlagen schliesslich, gar noch die Kosten von Ausschreibungen mit den Z uschlags- faktoren 1,1 und 1,25 zu multiplizieren. Derlei Kosten sind gemäss Art. 5 Satz 2 VGKB nach dem tatsächlichen Aufwand zu berechnen. 8.1. Insgesamt sind die dem kantonalen Recht widersprechenden kommunalen Bestimmungen, welche explizit die vollumfängliche Weiterverrechnung sämtlicher externer Kosten unter Erstellung einer einzig verbindlichen Schlussabrechnung un d damit auch den eigentlichen Verzicht auf die E r- hebung pauschaler Gebühren im Sinne von § 1 lit. E Ziff. 1 lit. a - d VOGG) statuieren, vorliegend nicht anzuwenden, da sie dem kantonalen Recht w i- R1L.2015.00014 Seite 18 dersprechen (sog. akzessorische Normenkontrolle; Marco Donat sch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, 1 30 Rz. 23 ff.). Der Vorinstanz wird im Sinne eines obiter dictums geraten, ihr System der G e- bührenerhebung mit den Vorschriften des kantonalen Rechts in Überei n- stimmung zu bringen. 8.2. In Nachach tung des Äquivalenzprinzips ist angesichts der verschiedenen Reduktionsgründe die Schlussabrechnung in Gutheissung des Rekurses um Fr. 19'796.95 auf den vom Rekurrenten anerkannten Betrag von Fr. 51'600.35 zu reduzieren. Das entspricht dem Rahmen, der mit dem Ent- scheid vom 5. Dezember 2011 richtigerweise hätte abgesteckt werden so l- len (vorstehende Erwägungsziffer 5: maximal Fr. 45'000.--), unter Berüc k- sichtigung, dass sich angesichts mehrerer Projektänderungen noch eine gewisse Erhöhung die ses Betrages (vor liegend um Fr. 6'600.35) rechtferti- gen lassen mag (vgl. § 5 VOGG und entsprechend auch Art. 8 lit. h VGKB, wonach bei besonderen Verhältnissen eine angemessene Erhöhung der Gebühren zulässig ist). Jedenfalls wird dieser Rahmen nicht unterschritten. Damit ist auch die Schlussabrechnung um Fr. 19'756.95 auf vom Rekurren- ten noch zu bezahlende Fr. 5'600.35 zu reduzieren. Abschliessend sei erwähnt, dass die Rekursinstanz regelmässig Baubewi l- ligungsgebühren aus sämtlichen Zürcher Gemeinden zur Überprüfung vo r- gelegt bekommt und aufgrund ihrer diesbezüglichen Kenntnisse festhalten darf, dass Bewilligungs gebühren von insgesamt über Fr. 50'000.-- für ein vergleichbares Bauvorhaben (ein Gebäude mit 16 Wohnungen) nach Mass- gabe des Äquivalenzprinzips jedenfalls klar nicht zu niedrig sind. 9. Zusammengefasst ist der Rekurs gutzuheissen. Demgemäss ist Ziff. 2 der Verfügung vom 12. Mai 2015 wie folgt zu korrigieren: "Basierend auf der Schlussabrechnung ist dem Ge suchsteller der Betrag von Fr. 5'600.35 in Rechnung zu stellen." [….]