B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 28.03.2019 (1C_297/2018) Abteilung I Postfach CH-9023 St. Gallen Telefon +41 (0)58 465 25 02 Fax +41 (0)58 465 29 80 www.bundesverwaltungsgericht.ch Geschäfts-Nr. A-7102/2017 gri/zum Z w i s c h e n e n t s c h e i d v o m 1 4 . M a i 2 0 1 8 Besetzung Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), Richter Jürg Steiger, Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Gerichtsschreiber Marcel Zaugg. In der Beschwerdesache Parteien A._______, vertreten durch MLaw Michael Rothen, Rechtsanwalt, Beschwerdeführerin, gegen Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF, Generalsekretariat, Bundeshaus Ost, 3003 Bern, Vorinstanz, Gegenstand Bearbeitung von Personendaten und Zugang zu einem Ad- ministrativuntersuchungsbericht, A-7102/2017 Seite 2 stellt das Bundesverwaltungsgericht fest: A. Am 9. Mai 2016 betraute der damalige Bundespräsident in seiner Funktion als Vorsteher des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung und Forschung (nachfolgend: WBF) die Eidgenössische Finanzkontrolle (nachfolgend: EFK) mit der Durchführung einer Administrativuntersuchung im Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung (nachfolgend: BWL) zur Abklärung von Sachverhalten betreffend die Gewährung von Bürg- schaften für die Schweizer Hochseeflotte, die Erhöhung des Bürg schafts- rahmenkredits im Jahr 2008 sowie den Umgang mit den gestiegenen Risi- ken des Bundes seit Beginn der Hochseeschifffahrtskrise im Jahr 2008. B. Nach Abschluss der Administrativuntersuchung und nachdem die EFK dem WBF den entsprechenden Schlussbericht "Gewährung und Begleitung von Bürgschaften für die Schweizer Hochseeflotte" abgeliefert hatte, gelangten mehrere Personen an das WBF und ersuchten gestützt auf das Bundes- gesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwal- tung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3) um Zugang zum erwähnten Bericht. C. Mit Schreiben vom 8. Februar 2017 informierte das WBF die im Untersu- chungsbericht erwähnten Personen – darunter auch A._______ – über das Zugangsgesuch und teilte mit, dass es die Voraussetzungen für den Zu- gang grundsätzlich als gegeben erachte und die Personendaten im Bericht – soweit möglich – anonymisiert habe. Gleichzeitig räumte es den betroffe- nen Personen gestützt auf Art. 11 Abs. 1 BGÖ Gelegenheit ein, innert 10 Tagen hierzu Stellung zu nehmen. D. In ihrer Stellungnahme vom 20. Februar 2017 beantragte A._______, den Zugang zum Untersuchungsbericht zu verweigern. Eine Veröffentlichun g würde sie in schwerwiegender Weise in ihren Persönlichkeitsrechten ver- letzen. Zudem bestritt sie die Darstellung im Bericht und verlangte dessen Berichtigung. E. Am 12. April 2017 informierte das WBF A._______ dahingehend, dass die eingegangenen Stellungnahmen der betroffenen Personen der EFK zur A-7102/2017 Seite 3 Prüfung weitergeleitet worden seien, woraufhin diese einzelne Anpassun- gen und Ergänzungen des Berichts vorgenommen habe. Die neue finale Fassung behandle auch die gestellten Berichtigungsbegehren. Im selben Schreiben teilte das WBF mit, dass es die Voraussetzungen für den Zu- gang zum Bericht nach wie vor als erfüllt erachte und gab A._______ noch- mals Gelegenheit zur Stellungnahme innert 10 Tagen. F. In ihrer Stellungnahme vom 18. April 2017 hielt A._______ an ihren Stand- punkten fest und beantragte, dass der Zugang zum Bericht sowohl in der alten als auch in der neuen Fassung zu verweigern sei. G. Nach Eingang der zweiten Stellungnahmen der betroffenen Personen und nochmaliger Anhörung der EFK erliess das WBF am 28. Juni 2017 seine Stellungnahme im Sinne von Art. 11 Abs. 2 BGÖ an A._______. Darin hielt es an der beabsichtigten teil weisen Zugangsgewährung fest. Sie habe in ihren Stellungnahmen nicht darzulegen vermocht, dass der Schutz ihrer Persönlichkeit zusätzliche Einschwärzungen notwendig machen würde. Sodann würden die über die von der EFK überarbeitete Fassung des Be- richts hinausgehenden Berichtigungsbegehren abgelehnt. H. Mit E-Mail vom 29. Juni 2017 nahm das WBF auch gegenüber den Zu- gangsgesuchstellern Stellung und informierte sie über die beabsichtigte teilweise Zugangsgewährung. I. In der Folge stellten ein Zugangsgesuchstell er sowie drei der angehörten Personen – darunter auch A._______ – beim Eidgenössischen Daten- schutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (nachfolgend: EDÖB) einen Schlichtungsantrag nach Art. 13 BGÖ. J. Nach Einholung schriftlicher Stellungnahmen sämtlicher Antragssteller und des WBF empfahl der EDÖB am 26. September 2017, das WBF solle über die datenschutzrechtlichen Begehren in Form einer Verfügung entscheiden und den Zugang zum Administrativuntersuchungsbericht teilweise gemäss den Stellungnahmen vom 28. bzw. 29. Juni 2017 gewähren. In Bezug auf die Zuständigkeit führte der EDÖB in seiner Empfehlung aus, dass nach den öffentlichkeitsgesetzlichen Vorgaben die EFK für die Durchführung des A-7102/2017 Seite 4 Zugangsverfahrens zuständig wäre. Ob es zutreffe, dass die EFK die Ad- ministrativuntersuchung gewissermassen als private Dritte und nicht in ih- rer Funktion als Bundesbehörde durchgeführte habe und deswegen die Zuständigkeit beim WBF liege, könne er gestützt auf die ihm vorliegenden Informationen nicht abschliessend beurteilen. K. Am 16. Oktober 2017 ersuchte A._______ das WBF um Erlass einer an- fechtbaren Verfügung nach Art. 15 BGÖ i.V.m. Art. 25 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1). Sie beantragte die Unterlassung der Bearbeitung und die Vernichtung sämtlicher Daten bzw. Datenträger, die sich auf ihre Person beziehen oder mit denen auf ihre Identität geschlossen werden könne, die Verweigerung des Zugangs zum Untersuchungsbericht sowie die Einsicht in sämtliche Akten, die für die Er- stellung des Schlussberichts beigezogen oder erstellt worden seien. So- dann stellte sie die Zuständigkeit des WBF in Frage. L. Mit Verfügung vom 6. November 2017 gewährte das WBF den teilweisen Zugang zum Bericht der Administrativuntersuchung im beabsichtigten Um- fang gemäss Stellungnahme vom 28. Juni 2017. Im Übrigen trat es auf die formellen Anträge von A._______ nicht ein und wies die Anträge auf Nicht- gewährung des Zugangs sowie die datenschutzrechtlichen Rechtsbegeh- ren ab, soweit diese über die in der fina len Fassung des Berichts vom 4. April 2017 erfolgten Berichtigungen hinausgehen. In Bezug auf seine Zuständigkeit führte das WBF aus, dass als Erstellerin des Dokuments grundsätzlich die EFK als zuständige Behörde in Betracht falle. Vorliegend habe sich das WBF nach R ücksprache mit der EFK als zuständig erklärt. Dies deshalb, weil die EFK die Administrativuntersuchung nicht aus eige- ner Initiative gestützt auf das Bundesgesetz vom 28. Juni 1967 über die Eidgenössische Finanzkontrolle (Finanzkontrollgesetz, FKG, SR 614.0) durchgeführt habe, sondern im Auftrag des WBF. Die EFK habe die Unter- suchung nicht in ihrer originären Funktion als Bundesbehörde durchge- führt, sondern in einer besonderen Rolle, die einem durch die anordnende Stelle beauftragten Untersuchungsorgan ausse rhalb der Bundesverwal- tung entspreche. Das WBF habe die Zugangsgesuche in enger Abstim- mung mit der EFK bearbeitet und die Übernahme der Zuständigkeit den Betroffenen kommuniziert. Auch der EDÖB habe sich nicht gegen dieses Vorgehen ausgesprochen. Angesichts seiner federführenden Rolle im Zu- gangsverfahren sei das WBF als verantw ortliches Bundesorgan nach Art. 25 DSG auch für die Rechtsbegehren gestützt auf das DSG zuständig. A-7102/2017 Seite 5 M. Gegen diese Verfügung des WBF (nachfolgend: Vorinsta nz) vom 6. No- vember 2017 lässt A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Ein- gabe vom 14. Dezember 2017 Beschwerde beim Bundesverwaltungsge- richt erheben. Darin beantragt sie, es sei die angefochtene Verfügung auf- zuheben und die EFK – eventualiter die Vorinstanz – zu verpflichten, die widerrechtliche Bearbeitung sämtlicher Personendaten im Bericht der Administrativuntersuchung zu unterlassen und diese zu vernichten. Sodann sei der Zugang zum Bericht zu verweigern. Des Weiteren stellt sie den Antrag, es sei die ausschliessliche sachliche Zuständi gkeit der EFK festzustellen, dieser die angefochtene Verfügung zuzuordnen und die EFK als alleinige Gegenpartei im Beschwerdeverfahren zu konstituieren , eventualiter von einer Aufhebung der Verfügung aufgrund sach licher Unzuständigkeit abzusehen bzw. subeventualiter die angefochtene Verfügung aufzuheben, den Anschein der Befangenheit aller Behördenmitglieder der EFK festzustellen und die Sache an die von der EFK bezeichnete Ersatzbehörde zu überweisen. Schliesslich verlangte sie Einsicht in sämtliche Akten, die für die Erstellung des Schlussberichts bei- gezogen oder erstellt worden sind. In Bezug auf die Zuständigkeit der Vorinstanz bringt die Beschwerdeführerin zusammengefasst vor, dass eine Vereinbarung zwischen zwei Bundesbehörden über die Zuständigkeit un- zulässig sei. Diese habe sich vielmehr auf das BGÖ zu stützen. Nach Art. 10 Abs. 1 BGÖ liege die Zuständigkeit daher bei der EFK, welche den Bericht erstellt habe. N. Mit Zwischenverfügung vom 10. Januar 2018 besch ränkt das Bundesver- waltungsgericht das Beschwerdeverfahren vorerst auf die Frage der Zu- ständigkeit der Vorinstanz. O. In ihrer Vernehmlassung vom 12. Februar 2018 schliesst die Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde. Sie begründet ihren Antrag im Wesentlichen mit den bereits in der angefochtenen Verfügung vorgebrachten Argumen- ten. P. Die Beschwerdeführerin hält in ihrer Stellungnahme vom 16. März 2018 an ihren Anträgen und Standpunkten gemäss Beschwerdeschrift fest. Ergän- zend macht sie geltend, dass die EFK die Administrativuntersuchung auf A-7102/2017 Seite 6 Grundlage eines Sonderauftrages nach Art. 1 Abs. 2 FKG und damit un- mittelbar gestützt auf das FKG durchgeführt habe. Folglich sei sie entge- gen der Ansicht der Vorinstanz in ihrer originären Funktion als Bundesbe- hörde tätig geworden und damit vorliegend als erstellende Behörde nach Art. 10 Abs. 1 BGÖ für das Zugangsgesuch zuständig. Q. Auf die weitergehenden Ausführungen d er Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist. 1.2 Die angefochtene Verfügung stammt von einer Behörde im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG; eine Ausnahme im erwähnten Sinn ist sodann nicht gegeben. Die Beschwerdeführerin bestreitet jedoch die sachliche Zustän- digkeit der Vorinstanz zum Erlass der angefochtenen Verfügung. Vor die- sem Hintergrund wurde das vorliegende Beschwerdeverfahren einstweilen auf die Frage der Zuständigkeit der Vorinstanz beschränkt. Darüber ist nachfolgend zu befinden. 2. Die Zuständigkeitsordnung im öffentlichen Verfahrensrecht ist zwingender Natur, handelt es sich dabei doch um öffentlich-rechtliche Bestimmungen, die aufgrund des Gesetzmässigkeitsprinzips nicht derogiert werden dürfen. Der zwingende Charakter der Zuständigkeitsordnung schliesst auch Zu- ständigkeitsvereinbarungen zwischen Behörden aus (Verbot der Delega- tion von Verwaltungsbefugnissen; vgl. BGE 133 II 181 E. 5.1.3; KIE- NER/RÜTSCHE/KUHN, a.a.O., Rz. 496 ff.). A-7102/2017 Seite 7 Allfällige Absprachen zwischen der Vorinstanz und der EFK in Bezug auf die Zuständigkeit sind nach dem Ausgeführten unbeachtlich. Entsprechend vermag auch der Umstand, dass die Vorinstanz sich nach Rücksprache mit der EFK für zuständig erklärte, die Zuständigkeit der Vorinstanz nicht zu begründen. Die vorliegend umstrittene Frage, ob die Zuständigkeit zur Be- urteilung der Zugangsgesuche bei der Vorinstanz oder der EFK liegt, beur- teilt sich somit einzig aufgrund der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung. 3. 3.1 Massgebend zur Bestimmung der Zuständigkeit ist vorliegend Art. 10 Abs. 1 BGÖ. Demnach ist das Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumen- ten an die Behörde zu richten, die das Dokument erstellt oder von Dritten, die nicht diesem Gesetz unterstehen, als Hauptadressatin erhalten hat. 3.2 Mit der Bedeutung des Begriffs "erstellen" hat sich das Bundesverwal- tungsgericht in seinem Urteil A-931/2014 vom 9. Dezember 2014 in E. 5.2 im Zusammenhang mit Ausdrucken einer Zusammenstellung von bereits vorhandenen elektronischen Daten einer anderen Behörde eingehend aus- einandergesetzt und ist dabei zum Schluss gelangt, dass das Erstellen ei- nes Dokuments im Sinne von Art. 10 Abs. 1 BGÖ eine gewisse geistige Tätigkeit von Mitarbeitenden der betreffenden Behörde und eigene Inhalte erfordert. Von dieser Definition ausgehend ist die EFK, welche den fragli- chen Untersuchungsbericht verfasst und unterzeichnet hat, als Erstellerin anzusehen. In der Regel ist das Zugangsgesuch denn auch an diejenige Stelle zu richten, die das Dokument unterzeichnet hat (vgl. BHEND/SCHNEI- DER, in: Maurer -Lambrou/Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar zum Daten- schutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, Art. 10 N 21; ISABELLE HÄNER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum Öffent- lichkeitsgesetz, 2008, Art. 10 N 17). Dass der fragliche Untersuchungsbe- richt von der EFK erstellt wurde, wird von der Vorinstanz auch nicht in Ab- rede gestellt. 3.3 Ebenfalls unbestritten ist, dass die EFK als organisatorisch verselb- ständigte Verwaltungseinheit ohne Rechtspersönlichkeit zur dezentralen Bundesverwaltung gehört (vgl. Art. 8 Abs. 1 i.V.m. Anhang 1 Bst. B Ziff. V.2.1.1 der Regierungs - und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1]) und damit als Teil der Bundesverwaltung (vgl. Art. 6 Abs. 1 RVOV) dem persönlichen Geltungs- bereich des BGÖ unterliegt (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ). A-7102/2017 Seite 8 3.4 Während die Beschwerdeführerin vor diesem Hintergrund die den Be- richt erstellende EFK als zuständige Behörde betrachtet, vertritt die Vorinstanz hingegen den Standpunkt, dass die EFK die Untersuchung nicht in ihrer Funktion als Bundesbehörde, sondern wie ein ausserhalb der Bundesverwaltung beauftragtes Untersuchungsorgan durchgeführt und ihr als Hauptadressatin den Bericht abgeliefert habe. Die Zuständigkeit zur Beurteilung des Zugangsgesuches liege deshalb nicht bei der EFK als Er- stellerin, sondern bei der Vorinstanz. Umstritten ist somit der Sinngehalt von Art. 10 Abs. 1 BGÖ in der vorliegenden Konstellation, in welcher eine als Untersuchungsorgan in einer Administrativuntersuchung eingesetzte Bundesbehörde ein amtliches Dokument erstellte und d ieses anschlies- send der die Untersuchung anordnenden Behörde ablieferte. 4. 4.1 Die Konkretisierung einer Norm im Hinblick auf einzelne Lebenssach- verhalte als Teil der Gesetzesanwendung geschieht durch Auslegung. De- ren Ziel ist die Ermittlung des Sinngehalts der Bestimmung. Ausgangs- punkt jeder Auslegung ist der Wortlaut (grammatikalische Auslegung). Die grammatikalische Auslegung stellt auf Wortlaut, Wortsinn und Sprachge- brauch ab, wobei die Formulierungen in den Amtssprachen Deutsch, Fran- zösisch und Italienisch gleichwertig sind (vgl. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 des Bundesgesetzes über die Sammlungen des Bundesrechts und das Bun- desblatt [Publikationsgesetz, PublG, SR 170.512]). Vom klaren, eindeuti- gen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewi- chen werden, so etwa dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Solche Gründe kön- nen sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften erge- ben. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden (ratio legis) unter Be- rücksichtigung aller Auslegungselemente (sog. Methodenpluralismus). Da- bei ist namentlich au f die Entstehungsgeschichte (historisches Element), den Zweck der Norm (teleologisches Element), die ihr zugrunde liegenden Wertungen und ihre Bedeutung im Kontext mit anderen Bestimmungen (systematisches Element) abzustellen. Bleiben bei nicht klarem Wort laut letztlich mehrere Auslegungen möglich, so ist jene zu wählen, die der Ver- fassung am besten entspricht (vgl. zum Ganzen BGE 142 I 135 E. 1.1.1 m.w.H.). Die Gesetzesmaterialien sind nicht unmittelbar entscheidend, die- nen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Bei der Aus-A-7102/2017 Seite 9 legung neuerer Bestimmungen kommt den Materialien eine besondere Be- deutung zu, weil veränderte Umstände oder ein gewandeltes Rechtsver- ständnis eine andere Lösung weniger rasch nahelegen (vgl. BGE 141 II 262 E. 4.2 m.w.H.). 4.2 4.2.1 Der fragliche Untersuchungsbericht wurde wie erwähnt von der EFK, welche zudem als Teil der Bundesverwaltung dem BGÖ untersteht, erstellt (vgl. vorstehend E. 3.2 und E. 3.3). Nach dem Gesetzeswortlaut von Art. 10 Abs. 1 BGÖ ist daher grundsätzlich die EFK als zur Beurteilung des Zu- gangsgesuches zuständige Behörde anzusehen. 4.2.2 Welche Behörde für die Bearbeitung eines Zugangsgesuches zu- ständig ist, das sich auf amtliche Dokumente bezieht, die mehrere Behör- den betreffen, bestimmt Art. 10 Abs. 1 BGÖ jedoch nicht explizit. Der Bun- desrat hat daher in Art. 11 VBGÖ für bestimmte Fälle Kompetenzzuweisun- gen erlassen. Sofern ein amtliches Dokument durch mehrere dem BGÖ unterstehende Behörden gemeinsam erarbeitet wurde oder sich ein Zu- gangsgesuch auf mehrere amtliche Dokumente bezieht, die das gleiche Geschäft betreffen und die durch mehrere dem BGÖ unterstellte Behörden erstellt oder empfangen wurden, ist als Kriterium für die Kompetenzzuwei- sung auf die Federführung abzustell en. In den genannten Fällen ist das Zugangsgesuch daher von der federführenden Behörde zu bearbeiten (vgl. Art. 11 Abs. 1 und 2 VBGÖ; BHEND/SCHNEIDER, a.a.O., Art. 12 BGÖ N 5 ff.; Erläuterungen des Bundesamtes für Justiz vom 24. Mai 2006 zur Verord- nung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung [nachfolgend: Erläute- rungen zur VBGÖ], Ziff. 4.5). Als federführend gilt diejenige Behörde, wel- che in der Sache hauptsächlich zuständig ist (vgl. ISABELLE HÄNER, a.a.O., Art. 12 N 6 sowie den französischen Wortlaut "l'autorité en charge de l'af- faire" von Art. 11 Abs. 1 VBGÖ). Bezieht sich das Zugangsgesuch hinge- gen auf ein amtliches Dokument, das eine dem BGÖ unterstellte Behörde auf Ersuchen einer anderen dem BGÖ unterstellten Behörde ausgearbeitet hat, so liegt die Zuständigkeit bei der ausarbeitenden Behörde, wobei die ersuchende Behörde vor Abgabe der Stellungnahme nach Art. 12 BGÖ an- zuhören ist (Art. 11 Abs. 4 VBGÖ). Vorliegend ordnete der damalige Bundespräsident in seiner Funktion als Vorsteher der Vorinsta nz die Administrativuntersuchung im BWL an und betraute die EFK mit der Durchführung der Untersuchung. Diese führte die A-7102/2017 Seite 10 Administrativuntersuchung durch und lieferte der Vorinstanz nach Ab- schluss einen Bericht mit den Ergebn issen der Untersuchung ab (vgl. Art. 27j Abs. 1 RVOV). Auch wenn der Auftrag der EFK in der Haupt- sache darin bestand, die Administrativuntersuchung durchzuführen und nicht ein bestimmtes Dokument aufgrund spezifischer Vorgaben (vgl. Er- läuterungen zur VBGÖ, Ziff. 4.5) zu erstellen, lässt s ich die vorliegende Konstellation dem Wortlaut nach am ehesten unter Art. 11 Abs. 4 VBGÖ subsumieren, womit die Zuständigkeit bei der EFK als ausarbeitenden Be- hörde liegen würde. 4.2.3 Der Wortlaut von Art. 10 Abs. 1 BGÖ und Art. 11 VBGÖ spricht somit für die Zuständig der EFK. 4.3 4.3.1 Beim am 1. Juli 2006 in Kraft getretenen BGÖ handelt es sich um ein relativ junges Gesetz, weshalb eine Abgrenzung von historischer und tele- ologischer Auslegung schwierig und daher nachfolgend auf eine Unter- scheidung zu verzichten ist ( vgl. Urteile des BVGer A -1486/2015 vom 28. Januar 2016 E. 7.3 und A-3434/2015 vom 15. Dezember 2015 E. 4.3, je m.w.H.). 4.3.2 In Art. 7 Abs. 1 des Entwurfs zum BGÖ (nachfolgend: VE -BGÖ, < https://www.bj.admin.ch/dam/data/bj/staat/gesetzgebung/archiv/oeffent- lichkeitsprinzip/vn-ve-d.pdf >, abgerufen am 30. April 2018) war noch vor- gesehen, dass ein Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten an die Behörde zu richten ist, die über das Dokument ve rfügt. Nach dieser For- mulierung wäre allein die Verfügungsmacht einer Behörde über ein be- stimmtes Dokument massgebend gewesen, was zu Mehrfachzuständigkei- ten geführt hätte (vgl. ISABELLE HÄNER, a.a.O., Art. 10 N 1 f.). Im Vernehm- lassungsverfahren wurde des halb verlangt, dass das Gesuch an die Be- hörde zu stellen sei, in deren Zuständigkeitsbereich ein Dokument erstellt worden ist. Zudem wurde die Befürchtung geäussert, dass bei dem vorge- sehenen System, wonach der Entscheid über den Zugang bei jeder Be- hörde liegt, die ein Dokument empfangen hat, die Geheimhaltungsabsich- ten der übersendenden Stelle zunichte gemacht werden könnten (vgl. Bun- desamt für Justiz, Zusammenstellung der Ergebnisse des Vernehmlas- sungsverfahrens zum BGÖ, März 2001, < https://www.admin.ch/ ch/d/gg/pc/documents/789/Ergebnisse_d.pdf >, abgerufen am 30. April 2018). Der Bundesrat eliminierte in der Folge diese Mehrfachzuständigkeit A-7102/2017 Seite 11 und legte der Bundesversammlung Art. 10 Abs. 1 BGÖ in der heute gülti- gen Fassung zur Abstimmung vor (vgl. BBl 2003 2047). Die Botschaft des Bundesrates vom 12. Februar 2003 zum BGÖ (nachfol- gend: Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963 ff.) enthält zu den Gründen der vorgenommenen Änderung des Gesetzestextes keine weiteren Angaben und spricht bei den Ausführungen zur zustän digen Behörde nach Art. 10 Abs. 1 BGÖ von der Behörde, die "Urheberin des Dokuments ist oder wel- cher es von Dritten, die nicht dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehen als Hauptadressatin zugestellt wurde" und geht damit inhaltlich nicht über den Gesetzestext von Art. 10 Abs. 1 BGÖ hinaus. In den parlamentarischen Beratungen gab Art. 10 Abs. 1 BGÖ zu keinen Diskussionen Anlass. Nachdem der bundesrätliche Gesetzesentwurf den Ständerat unverändert passiert hatte (vgl. AB 2003 S 1141), nahm auch der Nationalrat keine Anpassungen vor (vgl. AB 2004 N 1262). 4.3.3 Die Entstehungsgeschichte von Art. 10 Abs. 1 BGÖ zeigt somit, dass durch die nach dem Vernehmlassungsverfahren vorgenommenen Anpas- sungen Mehrfachzuständigkeiten und widersprüchliche Entscheide ver- schiedener Amtsstellen vermieden werden sollten. Zur Schaffung von Klar- heit und Rechtssicherheit sollte deshalb jeweils nur noch eine einzige Be- hörde zur Behandlung eines Zugangsgesuches zuständig sein (vgl. auch Urteil des BVGer A -931/2014 vom 9. Dezember 2014 E. 5.2.3; ISABELLE HÄNER, a.a.O., Art. 10 N 2). Aus den im Vernehmlassungsverfahren geäus- serten Bedenken lässt sich sodann schliessen, dass die Verortung der Zu- ständigkeit bei einer einzigen Behörde auch bezweckte, ein Einmischen einer Behörde in den sachlichen Zuständigkeitsbereich einer anderen Be- hörde zu verhindern. Nur so lassen sich denn schlussendlich auch sich widersprechende Entscheide verschi edener Behörden vermeiden (vgl. hierzu nachfolgend E. 4.3.4). 4.3.4 Wird vorliegend nun dem Wortlaut entsprechend die EFK als zustän- dige Behörde nach Art. 10 Abs. 1 BGÖ angesehen, so würde jedoch ge- rade die Gefahr divergierender Entscheide bestehen, wie sich aus nachfol- genden Erwägungen ergibt. 4.3.4.1 Die EFK als oberstes Finanzaufsichtsorgan des Bundes unterstützt die Bundesversammlung bei der Ausübung ihrer verfassungsmässigen Fi- nanzkompetenzen sowie ihrer Oberaufsicht über die eidgenössische Ver- waltung und Rechtspflege sowie den Bundesrat bei der Ausübung seiner A-7102/2017 Seite 12 Aufsicht über die Bundesverwaltung (Art. 1 Abs. 1 FKG). Parlament und Bundesrat können ihr zudem Sonderaufträge erteilen (Art. 1 Abs. 2 FKG). Administrativ ist sie dem Eidgenössischen Finanzdepartement beigeordnet (Art. 1 Abs. 3 FKG). Die EFK als Bundesbehörde verfügt im Rahmen ihrer Zuständigkeiten gemäss FKG zwar über hoh eitliche Befugnisse, die Durchführung einer Administrativuntersuchung fällt jedoch nicht in ihren gesetzlich normierten Aufgabenbereich (vgl. zum Aufgabenbereich der EFK insbesondere Art. 6 FKG). Die Beauftragung zur Durchführung einer Administrativuntersuchung im BWL stellt sodann entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin auch keinen Sonderauftrag des Parlaments oder des Bundesrates im Sinne des FKG dar. Der Auftrag wurde zwar vom damali- gen Bundespräsidenten erteilt, allerdings nicht in Vertretung des Bu ndes- rates, sondern in seiner Funktion als Vorsteher der Vorinstanz. Aufträge des Bundesrates bedürften denn auch ei nes Bundesratsbeschlusses (vgl. KURT GRÜTER, Finanzkontrolle, in: Handbuch der öffentlichen Verwal- tung der Schweiz, 2013, S. 648), woran es v orliegend fehlt. Damit führte die EFK die Administrativuntersuchung nicht in Erfüllung der ihr durch das FKG übertragenen Aufgaben aus. Bei der Durchführung der Administra- tivuntersuchung kamen ihr deshalb grundsätzlich auch keine hoheitlichen Befugnisse und damit verbunden auch keine Verfügungskompetenzen zu. 4.3.4.2 Solche Befugnisse wurden der EFK sodann auch nicht durch die Beauftragung mit der Administrativuntersuchung eingeräumt. Die Administ- rativuntersuchung ist ein Instrument der Verwaltungsaufsicht, mit der in der Regel eine von der kontrollierten Verwaltungseinheit unabhängige Instanz abklärt, ob ein Sachverhalt vorliegt, der im öffentlichen Interesse ein Ein- schreiten von Amtes wegen erfordert (Art. 27a Abs. 1 i.V.m. Art 25 Abs. 2 RVOV). Für die Bundesverw altung ist die Ad ministrativuntersuchung in Art. 27a ff. RVOV näher geregelt. Die RVOV unterscheidet zwischen der anordnenden Stelle und den Untersuchungs organen (vgl. Art. 27c und Art. 27d RVOV). Die anordnende Stelle erteilt dem Untersuchungsorgan einen schriftlichen Untersuchungsauftrag (Art. 27e Abs. 1 RVOV). Sodann gibt sie den betroffenen Verwaltungsstellen die Eröffnung der Administra- tivuntersuchung, deren Anlass und Zweck sowie das Untersuchungsorgan bekannt und erlässt die erforderlichen Weisungen über Zutritts- und Ein- sichtsrechte der Untersuchungsorgane sowie über die Auskunftspflicht der betroffenen Angestellten (Art. 27f RVOV). Die Anforderungen an die Unter- suchungsorgane sind in Art. 27d RVOV geregelt. Die Untersuchungsor- gane können im Rahmen ihres Auftrages Weisungen, aber keine Verfügun- gen erlassen (Art. 27d Abs. 3 RVOV). Nach Durchführung der Untersu- chung liefert das Untersuchungsorgan der anordnenden Stelle sämtliche A-7102/2017 Seite 13 Untersuchungsakten sowie einen Bericht ab. Darin stellt es den Ablauf so- wie die Ergebnisse der Untersuchung dar und präsentiert Vorschläge für das weitere Vorgehen. Die anordnende Stelle informiert die in eine Admi- nistrativuntersuchung einbezogenen Behörden und Personen über das Er- gebnis und entscheidet über die Folgen der Admini strativuntersuchung (Art. 27j Abs. 1-4 RVOV). Vorliegend ordnete die Vorinstanz die Administrativuntersuchung an und beauftragte die EFK mit der Durchführung der Untersuchung. Die EFK als Untersuchungsorgan war damit nach Art. 27d Abs. 3 RVOV zwar befugt, im Rahmen ihres Auftrages Weisungen zu erlassen, hingegen kam ihr keine Verfügungsbefugnis zu. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass es sich bei der Vorinstanz um eine Behörde der Bundesverwaltung handelt. Aus Art. 27d Abs. 2 RVOV, wonach die Untersuchung auch Personen aus- serhalb der Bundesverwaltung übertragen werden kann, ergibt sich, dass sowohl innerhalb als auch ausserhalb der Bundesverwaltung stehende Or- gane mit einer Administrativuntersuchung betraut werden können. In bei- den Fällen fehlt dem Un tersuchungsorgan nach der ausdrücklichen Be- stimmung von Art. 27d Abs. 3 RVOV jedoch die Verfügungsbefugnis, be- zieht sich doch diese Bestimmung auf alle Untersuchungsorgane und nicht nur auf solche ausserhalb der Bundesverwaltung. Da die Vorinstanz als anordnende Stelle der EFK auch ansonsten mit dem Untersuchungsauf- trag, worin u.a. die Kompetenzen des Untersuchungsorgans umschrieben werden (vgl. Art. 27e Abs. 1 Bst. c RVOV), keine hoheitlichen Befugnisse übertrug, wurde der EFK durch die Beauftragung mit de r Administrativun- tersuchung keine Verfügungsbefugnis eingeräumt. 4.3.4.3 Damit steht fest, dass der EFK bei der Durchführung der Administ- rativuntersuchung im BWL keine Verfügungsbefugnis zukam. Ihre Stellung entspricht damit faktisch derjenigen eines ausserhalb d er Bundesverwal- tung stehenden Dritten ohne Verfügungsbefugnis, wel cher nach Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ nicht in den persönlichen Geltungsbereich des BGÖ fällt. Zugangsgesuche betreffend von solchen Dritten erstellte Dokumente sind nach Art. 10 Abs. 1 BGÖ an die Behörde zu richten, die das Dokument als Hauptadressatin erhalten hat. Vorliegend wäre dies die Vorinstanz. Die eigentliche Verfahrenshoheit bei einer Administrativuntersuchung liegt denn nach den Bestimmungen des RVOV auch nicht beim Untersuchungs- organ, sondern bei der anordnenden Stelle. Diese bestimmt u.a. den Ge- genstand der Untersuchung, setzt das Untersuchungsorgan ein, um- schreibt deren Kompetenzen und bestimmt die Termine (vgl. Art. 27e Abs. A-7102/2017 Seite 14 1 RVOV). Auch hat sie bei einem absehbaren Verfahrenskonflikt die Admi- nistrativuntersuchung zu sistieren oder abzubrechen (Art. 27b Abs. 2 RVOV) und schlussendlich über die Folgen der Untersuchung zu entschei- den (Art. 27j Abs. 4 RVOV). Die hoheitlichen Befugnisse im fraglichen Sachbereich lagen daher nicht bei der EFK, sondern vielmehr bei der Vorinstanz, welche die Administrativuntersuchung als Instrument der Ver- waltungsaufsicht angeordnet hatte und welchem das BWL als Verwal- tungseinheit unterstellt ist bzw. dessen Aufsicht es unterliegt (vgl. Art. 7 Abs. 3 i.V.m. Anhang 1 Bst. B Ziff. VI.1.7 RVOV; Art. 37 und 38 RVOG). 4.3.4.4 Die Durchführung der Administrativuntersuchung sowie der Schlussbericht des Untersuchungsorgans, zu welchem vorliegend Zugang verlangt wird, stellen sodann Realakte im Sinne von Art. 25a VwVG d ar (vgl. Urteil des BVGer A-6805/2009 vom 9. September 2010 E. 2.3, Urteil des BGer 2C_786/2010 vom 19. Januar 2011 E. 2.2.1). Entsprechend be- steht gestützt auf Art. 25a VwVG die Möglichkeit, den Erlass einer anfecht- baren Verfügung über die Rechtmässigkeit des Untersuchungsberichts als Realakt zu verlangen (vgl. BGE 136 V 156 E. 4.2). Konkret kann nach Art. 25a Abs. 1 VwVG, wer ein schutzwürdiges Interesse hat, von der Be- hörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und Rechte oder Pflichten berühren, verlangen, dass sie widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft (Bst. a), die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt (Bst. b) oder die Wider- rechtlichkeit von Handlungen feststellt (Bst. c). Zuständig für die Behand- lung eines Begehrens um Erlass einer Verfügung nach Art. 25a VwVG ist die für den beanstandeten Realakt örtlich, sachlich und funktionell zustän- dige Verwaltungsbehörde (Urteile des BVGer A -4699/2015 vom 11. April 2016 E. 5.2.2 und A-5762/2012 vom 7. Februar 2013 E. 5). Die Zuständig- keit für die Beurteilung eines Begehrens nach Art. 25a VwVG setzt voraus, dass der angerufenen Behörde im betreffenden Sachbereich auch Verfü- gungsbefugnis zukommt (Urteil des BVGer A -4699/2015 vom 11. April 2016 E. 5.2.3; BEATRICE WEBER-DÜRLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, Art. 25a Rz. 38; MARIANNE TSCHOPP-CHRISTEN, Rechtsschutz ge- genüber Realakten des Bundes [Artikel 25a VwVG] , Diss. Zürich 2009, S. 99; MARKUS MÜLLER, Rechtsschutz gegen Verwaltungsrealakte, in: Pierre Tschannen [Hrsg.], Neue Bundesrechtspflege, Berner Tage für die juristische Praxis 2006, Bern 2007, S. 345). A-7102/2017 Seite 15 Da wie erwähnt die Verfügungsbefugnis im Bereich der durchgeführten Ad- ministrativuntersuchung bei der Vorinstanz liegt, ist diese auch zur Behand- lung eines Begehrens nach Art. 25a VwVG zuständig. Würde nun demge- genüber die Zuständigkeit zur Beurteilun g des Zugangsgesuches nach Art. 10 Abs. 1 BGÖ bei der EFK liegen, bestünde aufgrund der unterschied- lichen Zuständigkeiten die Gefahr sich widersprechend er Entscheide. So könnte die EFK den Zugang zum Untersuchungsbericht gewähren, wäh- rend die Vorinstanz diesen gleichzeitig im Verfahren nach Art. 25a VwVG widerrufen könnte. Dieser Umstand spricht deshalb dafür, die Vorinstanz als anordnende Stelle, welcher die Verfahrenshoheit im Administrativunter- suchungsverfahren zukommt und welche im entsprechenden Sachbereich im Gegensatz zur EFK über hoheitliche Befugnisse verfügt, als für das Zu- gangsgesuch zuständige Behörde nach Art. 10 Abs. 1 BGÖ anzusehen. Einzig dadurch liesse sich der Zweck der vorgenommenen Anpassung von Art. 10 Abs. 1 BGÖ bzw. Art. 7 Abs. 1 VE -BGÖ, nämlich die Vermeidung sich widersprechender Entscheide verschiedener Amtsstellen, erreichen. 4.3.5 Für diese Sichtweise spricht sodann auch der Hinweis in der Bot- schaft zum BGÖ, wonach der Entscheid über die Zugangsgewährung auf möglichst tiefer Hierarchiestufe und bei der in der Sache zuständigen Stelle belassen werden sollte, da dies den Vorteil der Sachnähe und der raschen Abwicklungsmöglichkeit mit sich bringe (BBl 2003 1983, vgl. auch Urteil des BVGer A_931/2014 vom 9. Dezember 2014 E. 5.2.4). Sachnähe be- steht in erster Linie bei der sachlich zuständigen Verw altungseinheit bzw. bei einer Administrativuntersuchung bei der anordnenden Stelle als Auf- sichtsbehörde der kontrollierten Verwaltungseinheit. Diese hat denn auch über die Folgen der Administrativuntersuchung zu entscheiden (Art. 27j Abs. 4 RVOV) und ist d aher am besten in der Lage, zu beurteilen, ob der Zugang beispielsweise wegen noch nicht erfolgtem Entscheid (vgl. Art. 8 Abs. 2 BGÖ) oder möglicher Beeinträchtigung der zielkonformen Durch- führung der angeordneten Massnahme (vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ) ein- geschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden muss. Sachnähe und rasche Abwicklungsmöglichkeit sprechen daher ebenfalls für die Zustän- digkeit der Vorinstanz. 4.3.6 Dass entgegen dem Wortlaut von Art. 10 Abs. 1 BGÖ nicht in jedem Fall die das Dokument tatsächlich erstellende Behörde zur Bearbeitung ei- nes Zugangsgesuches zuständig sein muss, zeigt auch der Umstand, dass nach Art. 11 VBGÖ in gewissen Konstellationen als Kriterium für die Kom- petenzzuweisung bei mehreren für die Zuständigkeit in Frage kommenden A-7102/2017 Seite 16 Behörden nicht auf das tatsächliche Erstellen des Dokuments, sondern auf die Federführung abgestellt wird (vgl. vorstehend E. 4.2.2). 4.3.7 Die historisch-teleologische Auslegung von Art. 10 Abs. 1 BGÖ ergibt somit zusammengefasst, dass der Gesetzgeber mit der Verortung der Zu- ständigkeit bei der erstellenden Behörde bzw. bei der Hauptadressatin des Dokuments widersprüchliche Entscheide verschiedener Amtsstellen ver- meiden, Sachnähe schaffen sowie eine rasche und einfache Abwicklung des Zugangsverfahrens gewährleisten wollte. Nach Sinn und Zweck von Art. 10 Abs. 1 BGÖ ist in der vorliegenden Konstellation daher nach dem Ausgeführten entgegen dem Wortlaut nicht die EFK als Verfasserin des Untersuchungsberichts, sondern die Vorinstanz als zuständige Behörde zur Bearbeitung des Zugangsgesuches zu erachten. 4.4 4.4.1 Art. 10 BGÖ findet sich im dritten Abschnitt des Gesetzes mit dem Titel "Verfahren für den Zugang zu amtlichen Dokumenten", nachdem in den vorangehenden Bestimmungen und Abschnitten Zweck, Anwendungs- bereich, Vorbehalte sowie das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumen- ten und die Ausnahmen davon festgehalten werden. Mit dem Verfahrens- recht soll ganz allgemein das materielle Recht verwirklicht werden; es dient der Anwendung, Klärung und Durchsetzung des materiellen Rechts. Das Verfahrensrecht steht im Dienst des materiellen Rechts (vgl. RHINOW/KOL- LER/KISS/THURNHERR/BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl. 2014, Rz. 9 und 11). Das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten soll demnach mit dem im BGÖ geregelten Verfahren durchgesetzt werden und dadurch der Zweck des Gesetzes, die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (Art. 1 BGÖ), er- reicht werden. Dies setzt voraus, dass die für zuständig erklärte Behörde ein Zugangsgesuch materiell tatsächlich beurteilen kann, also nicht nur über das Dokument verfügt, sondern zumindest mit einem Teil des Inhalts wie der Verfasser oder Hauptadre ssat v ertraut ist (Urteil des BVGer A-931/2014 vom 9. Dezember 2014 E. 5.2.2). Vorliegend hatten sich so- wohl die EFK als auch die Vorinstanz mit dem Inhalt des Berichts einge- hend auseinanderzusetzen, sei es bei dessen Ausarbeitung oder beim Ent- scheid über die Folgen. Beide Behörden sind daher mit dem Inhalt des Berichts vertraut und damit grundsätzlich in der Lage, eine materielle Be- urteilung vorzunehmen. Allerdings sind bestimmte Gründe, den Zugang einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern nur der Vorinstanz be-A-7102/2017 Seite 17 kannt (vgl. vorstehend E. 4.3.5), weshalb diese zur Verwirklichung des ma- teriellen Rechts und damit zur speditiven Beurteilung eines Zugangsgesu- ches als geeigneter erscheint. 4.4.2 Bei der systematischen Auslegung ist sodann dem Wesen der Admi- nistrativuntersuchung Rechnung zu tragen. Die Administrativuntersuchung ist wie bereits erwähnt ein Instrument der Verwaltungsaufsicht, mit der in der Regel eine von der kontrollierten Verwaltungseinheit unabhängige In- stanz zu betrauen ist (Art. 27a Abs. 1 i.V.m. Art. 25 Abs. 2 RVOV). Damit hat sich zwangsläufig ein ausserhalb der betroffenen Verwaltungseinheit stehendes Untersuchungsorgan mit Vorgängen innerhalb der kontrollierten Stelle bzw. mit Sachverhalten in deren sachlichem Zuständigkeitsbereich zu befassen. Vorliegend ordnete die Vorinstanz bzw. deren Vorsteher im Sinne eines Aufsichtsmittels eine Administrativuntersuchung im ihr unter- stellten BWL an und setzte mit der EFK eine Bundesbehörde als Untersu- chungsorgan ein, die administrativ nicht ihr, sondern dem Eidgenössischen Finanzdepartement beigeordnet ist (Art. 1 Abs. 3 FKG). Wie bereits darge- legt wurde (vgl. vorstehend E. 4.3.4), liegt die Verfahrenshoheit bei einer Administrativuntersuchung nach den Bestimmungen der RVOV bei der an- ordnenden Stelle und damit vorliegend bei der Vorinstanz. Diese hat die in eine Administrativuntersuchung einbezogenen Behörden und Personen über das Ergebnis zu informieren und über die Folgen der Administrativun- tersuchung zu entscheiden (Art. 27j Abs. 3 und 4 RVOV). Entsprechend muss auch die Kompetenz zur Information der Öffentlichkeit über die Er- gebnisse der Administrativuntersuchung bei ihr liegen (vgl. hierzu auch PE- TER STUDER, Administrativuntersuchung und Öffentlichkeit, in: Ehrenzel- ler/Schweizer (Hrsg.), Administrativu ntersuchung in der öffentlichen Ver- waltung und in privaten Grossunternehmen, 2004. S. 101 ff., 106, wonach zweifellos der Auftraggeber Herr über die Information ist und über eine all- fällige Bekanntmachung des Schlussberichts beschliesst). Hätte nun die EFK als Untersuchungsorgan über den Zugang der Öffentlichkeit zum Un- tersuchungsbericht zu entscheiden, würde dies im Widerspruch zur Kom- petenzordnung der in Art. 27a ff. RVOV normierten Administrativuntersu- chung stehen. 4.4.3 Kommt hinzu, dass nach Art. 40 RVOG und Art. 23 Abs. 1 RVOV die Zuständigkeit zur Information der Öffentlichkeit über die Tätigkeit eines De- partements beim Departement selbst bzw. bei dessen Vorsteher liegt. Nachdem die Administrativuntersuchung als Aufsichtsmittel von der Vorinstanz angeordnet wurde, hat grundsätzlich auch sie die Öffentlichkeit über diese Tätigkeit zu informieren. Die Administrativuntersuchung hatte A-7102/2017 Seite 18 denn auch einzig Vorgänge im der Vorinstanz unterstellten BWL zum Ge- genstand, weshalb der Untersuchungsbericht Informationen übe r die Tä- tigkeit und die internen Abläufe des BWL enthält. Es wäre daher stossend und mit der in Departemente gegliederten Organisation der zentralen Bun- desverwaltung (vgl. Art. 43 RVOG und Art. 7 RVOV) nicht vereinbar, wenn mit der EFK eine aussenstehende und bei einem anderen Departement angegliederte Behörde über die Veröffentlichung von Informationen im Ver- antwortlichkeits- und Zuständigkeitsbereich eines anderen Departements entscheiden könnte. Daran ändert auch ein allfälliges Anhörungsrecht des Departements, wie es in Art. 11 Abs. 4 VBGÖ normiert ist, nichts, denn der Zugang könnte auch bei ablehnender Ste llungnahme gewährt werden (vgl. BHEND/SCHNEIDER, a.a.O., Art. 12 BGÖ N 13). 4.4.4 Schliesslich ist auch auf Art. 25 und Art. 25bis DSG hinzuweisen. Nach Art. 25 DSG kann, wer ein schutzwürdiges Interesse hat, vom ver- antwortlichen Bundesorgan u.a. verlangen, dass es Personendaten berich- tigt oder vernichtet. Als verantwortliches Bundesorgan gilt nach Art. 16 Abs. 1 DSG dasjenige Organ, das die Personendaten in Erfüllung seiner Aufgaben bearbeitet oder bearbeiten lässt. Das Bundesorgan, das Perso- nendaten durch Dritte bearbeiten lässt, bleibt für den Datenschutz verant- wortlich. Es sorgt dafür, dass die Daten auftragsgemäss bearbeitet werden, insbesondere was de ren Verwendung und Bekanntgabe betrifft (Art. 22 Abs. 2 der Verordnung vom 14. Juni 1993 zum DSG, SR 235.11). Bezogen auf den vorliegenden Fall wäre demnach die Vorinstanz als verantwortli- ches Bundesorgan anzusehen, zumal dieser die Verfahrenshoheit über die Administrativuntersuchung zukommt, in deren Rahmen sie die Personen- daten des Beschwerdeführers durch die EFK bearbeiten liess. Gemäss Art. 25bis DSG können die Ansprüche nach Art. 25 DSG auch im Rahmen eines Zugangsverfahrens nach dem BGÖ geltend gemacht werden, soweit sie sich auf Personendaten in jenen Dokumenten beziehen, um die es im Zugangsverfahren geht. Diese Bestimmung trat gleichzeitig mit dem BGÖ in Kraft und wurde aus verfahrensökonomischen Gründen eingefügt (Bot- schaft zum BGÖ, BBl 2003 2034). Dadurch wird der Gegenstand des Zu- gangsverfahrens entsprechend ausgeweitet ( KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Ver- waltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 1865). Es ist jedoch grundsätzlich davon auszugehen, dass der Gesetzgeber mit Einfügung von Art. 25bis DSG nicht eine Verschiebung der sachlichen Zuständigkeit für die Rechtsbegehren nach Art. 25 DSG vom für den Datenschutz verantwortlichen Bundesorgan zu einer anderen Be- hörde beabsichtigte. Von einer eigentlichen Kompetenzattraktion zuguns-A-7102/2017 Seite 19 ten der für das Zugangsverfahren zuständigen Behörde spricht die Bot- schaft zum BGÖ denn auch nicht und es finden sich hierfür auch ansonsten keine Hinweise in den Materialien. Das legt den Schluss nahe, dass der Gesetzgeber davon ausging, die für das Zugangsverfahren gemäss Art. 10 Abs. 1 BGÖ zuständige Behörde sei jeweils identisch mit dem verantwort- lichen Bundesorgan im Sinne von Art. 25 DSG i.V.m. Art. 16 DSG. Das spricht wiederum dafür, dass als zuständige Behörde im Sinne von Art. 10 Abs. 1 BGÖ nicht zwingend die das Dokument tatsächlich erstellende Be- hörde gelten sollte, sondern vielmehr diejenige, der die Verantwortung bzw. die Federführung in einem bestimmten Geschäft und damit für die Erstel- lung eines Dokuments zukommt. Vorliegend wäre dies die Vorinstanz. 4.4.5 Wie die historisch-teleologische Auslegung führt auch die systemati- sche Auslegung von Art. 10 Abs. 1 BGÖ zusammengefasst zum Ergebnis, dass in der vorliegenden besonderen Konstellation die für die Administra- tivuntersuchung verantwortliche Behörde und damit die Vorinstanz als für die Behandlung des Gesuches um Zugang zum Untersuchungsbericht zu- ständige Behörde zu betrachten ist. 4.5 Die Auslegung von Art. 10 Abs. 1 BGÖ ergibt insgesamt, dass triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt und als zuständige Behörde zur Behandlung des Gesuches um Zugang zum Schlussbericht der Administrativuntersuchung nicht die EFK als Verfasserin des Dokuments, sondern entgegen dem eigentlichen Wort- laut die Vorinstanz als die Administrativuntersuchung anordnende Behörde zu erachten ist. Gestützt auf Art. 25 DSG i.V.m. Art. 16 DSG bzw. Art. 25bis DSG ist sie sodann auch zur Behandlung der gestellten Datenschutzbe- gehren zuständig. Damit stammt die angefochtene Verfügung von der zu- ständigen Behörde und stellt damit ein zulässiges Anfechtungsobjekt dar. 5. Die Beschwerdeführerin hat sodann am vorinstanzlichen Verfahren teilge- nommen und ist mi t ihren Anliegen nicht durchgedrungen. Sie ist als Ad- ressatin der angefochtenen Verfügung somit sowohl formell als auch ma- teriell beschwert, weshalb sie zur Beschwerde legitimiert ist (vgl. Art. 37 VGG i.V.m. Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist daher einzutreten. A-7102/2017 Seite 20 6. Damit ist das Verfahren fortzuführen. Die weiteren verfahrensleitenden An- ordnungen erfolgen nach Rechtskraft der vorliegenden Zwischenverfü- gung. 7. Über die Kosten dieser Zwischenverfügung und allfällige Parteientschädi- gungen wird im Entscheid über die Hauptsache zu befinden sein. Demnach verfügt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Auf die Beschwerde wird eingetreten. 2. Die weiteren verfahrensleitenden Anordnungen erfolgen nach Rechtskraft dieser Zwischenverfügung. 3. Über die Festsetzung allfälliger Kosten für diese Zwischenverfügung und die Zusprechung von Parteientschädigungen wird mit der Hauptsache ent- schieden. 4. Diese Verfügung geht an: – die Beschwerdeführerin (Einschreiben mit Rückschein) – die Vorinstanz (Einschreiben mit Rückschein) – die Eidgenössische Finanzkontrolle EFK (Einschreiben) – den EDÖB (zur Kenntnis) A-7102/2017 Seite 21 Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Maurizio Greppi Marcel Zaugg Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden, sofern die Vorausset zungen gemäss Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG gegeben sind. Die Rechtsschrift hat die Be- gehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter- schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: