19. Juni 1992 N 1169 Geschäftsbericht des Bundesrates #ST# Sechzehnte Sitzung - Seizième séance Freitag, 19. Juni 1992, Vormittag Vendredi 19 juin 1992, matin 08.00h Vorsitz - Présidence: Herr Nebiker 92.024 Geschäftsbericht des Bundesrates, des Bundesgerichtes und des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes 1991 Gestion du Conseil fédéral, du Tribunal fédéral et du Tribunal fédéral des assurances 1991 Fortsetzung - Suite Siehe Seite 869 hiervor- Voir page 869 ci-devant Justiz- und Polizeidepartement Département de justice et police Ad 92.024 Hinweise zur Asylpraxis Indications concernant la pratique du droit sur l'asile Bericht der Geschäftsprüfungskommission vom 19. Mai 1992 Rapport de la Commission de gestion du 19 mai 1992 Herr Seiler Rolf unterbreitet im Namen der Kommission den folgenden schriftlichen Bericht: Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK) hat wiederum zahlreiche Aufsichtseingaben von Rechtsvertre- tern und Hilfswerken erhalten, die Fragen zum Vollzug des Asylrechts aufwerfen. Im folgenden wird die Auseinanderset- zung mit dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeideparte- ment über eine Reihe grundsätzlicher Probleme dargestellt (gekürzte Fassung der Originaltexte). Die GPK behandelt letztmalig Aufsichtseingaben in dieser Form. Die seit 1987 angewandte Praxis, Entscheide des BFF und des BD/EJPD nicht nur auf Verletzung fundamentaler Ver- fahrensgrundsätze, sondern auch auf Verletzung klaren mate- riellen Rechts hin zu überprüfen, wird nach diesem Bericht nicht mehr weitergeführt, da es Aufgabe der neugeschaffenen unabhängigen Schweizerischen Asylrekurskommission sein wird, dies zu tun. Die Geschäftsprüfungskommissionen wer- den inskünftig nur noch die Oberaufsicht über die unabhän- gige Asylrekurskommission ausüben und sich dabei die glei- che Zurückhaltung wie gegenüber Entscheiden des Bundes- gerichtes auferlegen. 1. Non-refoulement; Einschätzung der Lage in den Rückschaf- fungsländern Die GPK hat sich in der Vergangenheit mehrfach mit Fragen der Zumutbarkeit der Wegweisung beschäftigt Sie hat wieder- holt auf die selbständige Bedeutung der Prüfung von Wegwei- sung und Ausschaffung unter dem Gesichtspunkt des aus Ar- tikel 3 EMRK und Artikel 33 Flüchtlingskonvention abgeleite- ten Rückschiebungsverbotes (Non-refoulement) hingewie- sen. Zahlreichen der in der Zwischenzeit eingegangenen Auf- sichtseingaben lässt sich entnehmen, dass insbesondere die Praxis bezüglich Rückschaffung kurdischer Asylbewerber in die Türkei umstritten ist: So wird u. a gerügt, die Frage der Zumutbarkeit der Wegwei- sung werde nicht umfassend geprüft Insbesondere würden die Behörden nicht oder nur in ungenügender Weise auf die Erfahrungen und Erkenntnisse von Leuten und Gruppierun- gen zurückgreifen, die ein umfassendes Bild über die aktuelle Situation der Kurden in der Türkei zeichnen könnten. Weiter wird behauptet, es werde weder zur aktuellen Situation der kurdischen Bevölkerung in der Türkei noch zur Frage der Ge- fährdung und der Möglichkeit der innerstaatlichen Fluchtalter- native in ausreichender Form Stellung genommen. Antwort des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements Das Bundesamt für Flüchtlingswesen wertet alle Informatio- nen über die Lage in den Herkunftsländern aus, die als nütz- lich und zuverlässig erachtet werden. Dabei finden Berichte von privaten Organisationen oder von Parlamentariern ebenso Berücksichtigung wie Botschaftsauskünfte, politische Berichte des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten, Unterlagen von wissenschaftlichen Institu- tionen und internationalen Organisationen oder Agenturmel- dungen. Ueber die Lage der Kurden ist das BFF umfassend informiert. Zusätzlich zu den erwähnten Quellen verfügt es durch den Kontakt mit Anwälten, Politikern und Mitgliedern von Men- schenrechtsorganisationen in der Türkei selbst über ein dich- tes Netz an Auskunftspersonen. Zudem bereisen Mitarbeiter des BFF periodisch die kritischen Gebiete in der Türkei. Das neue Antiterrorgesetz richtet sich nicht gegen türkische Kurden im allgemeinen, sondern gegen Personen, die bei- spielsweise der Mitgliedschaft oder Unterstützung illegaler Or- ganisationen verdächtigt werden. Ob eine mögliche Gefähr- dung besteht oder ob eine sichere innerstaatliche Fluchtalter- native gegeben ist, hängt deshalb von den Umständen des Einzelfalles ab und wird unter Berücksichtigung aller verfüg- baren Erkenntnisse geprüft Zudem wird die Lage der kurdi- schen Bevölkerung laufend analysiert Die Geschäftsprüfungskommission nimmt diese Zusicherung zur Kenntnis. 2. Begründungspflicht Ein ungelöstes Problem scheint nach wie vor die Frage zu sein, inwiefern das BFF bei der Entscheidbegründung seine Informationsquellen offenlegen muss. In einigen Eingaben wird ausgeführt, viele Entscheide enthiel- ten einzig die Formulierung «gemäss gesicherten Erkenntnis- sen» oder «nach unserer zuverlässigen Information». Dem ein- zelnen Asylbewerber werde damit die Möglichkeit genom- men, die Angaben der Quellen auf ihre Richtigkeit hin zu über- prüfen, was eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör darstelle. Dies betreffe insbesondere Informationen, die aus Berichten der schweizerischen Botschaften in den Herkunftsländern der Asylbewerber stammten. Antwort des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements Die Praxis des BFF richtet sich nach den Artikeln 26ff. des Bun- desgesetzes über das Verwaltungsverfahren. Die Informa- tionsquellen werden offengelegt, soweit keine wesentlichen öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Den Informanten Schweizerischer Vertretungen in den Her- kunftsländern von Asylbewerbern müssen berechtigte Ge- heimhaltungsinteressen zugebilligt werden. Bei Gewährung vollumfänglicher Akteneinsicht bestünde die Gefahr von Re- pressalien durch heimgeschaffte Asylbewerber. Vertrauens- anwälte und andere Auskunftspersonen der Auslandsvertre-Gestion du Conseil fédéral 1170 N 19 juin 1992 tungen sind deshalb in aller Regel nur unter Zusicherung des Quellenschutzes zu einer Zusammenarbeit mit unseren Be- hörden bereit In diesen Fällen wird aber der wesentliche In- halt der Informationen bekanntgegeben. Das Recht der Asyl- bewerber, sich zur inhaltlichen Richtigkeit der Auskünfte zu äussern, bleibt damit gewahrt Die Geschäftsprüfungskommission nimmt Kenntnis von die- ser Auskunft. 3. Tolerierung Weggewiesener Die GPK hat bereits anlässlich der Prüfung des Geschäftsbe- richtes 1989 darauf hingewiesen, dass der Status der «Tole- rierten» im Gesetz nicht vorgesehen ist Vielmehr ist fallweise eine reguläre Aufenthaltsregelung (Asyl, Aufenthaltsbewilli- gung, vorläufige Aufnahme) zu treffen oder aber die Wegwei- sung zu vollziehen. Gemäss einer «internen Weisung über die Wegweisungspra- xis für Tamilen» vom 8. Januar 1991 wird auf die Rückführung grösserer Gruppen Tamilen verzichtet; ein genereller Aus- schaff u ngsstopp besteht aber nicht Vollzogen werden Weg- weisungen von rechtskräftig abgelehnten Tamilen nur unter bestimmten Voraussetzungen (Delinquenz, falsche Identität, Verletzung der Mitwirkungspflichten usw.). Aus Kreisen der Hilfswerke wird nun gefordert, die tamilischen Asylbewerberais Gewaltflüchtlinge anzuerkennen und sie kol- lektiv vorläufig aufzunehmen. Damit könne das Asylverfahren wirksam entlastet und die Kategorie der «Tolerierten», welche gemäss Asylstatistik 19901143 Personen umfasst haben soll, entsprechend der Forderung der Geschäftsprüfungskommis- sion zum Verschwinden gebracht werden. Das gleiche Vor- gehen wird auch für die kurdischen Asylbewerber vorge- schlagen. Antwort des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements Die vorläufige Aufnahme ist im Asylgesetz nur für jene Fälle vorgesehen, in denen sich der Vollzug der Wegweisung als nicht möglich, nicht zumutbar oder nicht durchführbar erweist Ist eines der genannten Kriterien erfüllt, wird sowohl tamili- schen als auch kurdischen Asylbewerbern eine vorläufige Auf- nahme gewährt Das BFF hat aber bereits in seiner Stellungnahme zum GPK- Geschäftsbericht 1989 dargelegt, dass einer Wegweisung bei der Mehrheit der srilankischen Gesuchsteller unter den Aspek- ten der Zulässigkeit, der Zumutbarkeit und der Durchführbar- keit nichts entgegensteht Eine vorläufige Aufnahme ist in die- sen Fällen deshalb gesetzlich nicht vorgesehen, und die be- treffenden Wegweisungen wären grundsätzlich zu vollziehen. Es gilt jedoch zu berücksichtigen, dass dem Bund mit Arti- kel 48 Asylgesetz auch die Verpflichtung auferlegt wurde, sich an der Lösung von Flüchtlingsproblemen auf internationaler Ebene zu beteiligen und insbesondere mit dem Hochkommis- sariat der Vereinten Nationen für die Flüchtlinge zusammenzu- arbeiten. In den letzten Jahren wurde im Rahmen internationa- ler Gremien wiederholt die Frage der Wegweisungspraxis für srilankische Gesuchsteller diskutiert. Die westlichen Staaten gelangten dabei in Uebereinstimmung mit dem UNHCR und der srilankischen Regierung zur Auffassung, dass eine Rück- führung abgelehnter tamilischer Asylbewerber in zahlenmäs- sig bedeutendem Umfang in der heutigen Situation nicht op- portun ist und auch zu einem späteren Zeitpunkt nur in interna- tionaler Abstimmung und begleitet von Hilfsprogrammen er- folgen soll. Die zivilen Strukturen Sri Lan käs sind durch Hun- derttausende von sogenannten «displaced persons» bereits derart überlastet, dass Massenrückführungen unter g leichzei- tigem Ausfall von Deviseneinnahmen für den Inselstaat unwei- gerlich zum Kollaps führen müssten. Als Folge würden neue Flüchtlingsströme in den Westen ausgelöst Diese Einschät- zung der Lage hat sich seit dem Golfkrieg akzentuiert, als Zehntausende von srilankischen Gastarbeitern aus der Golf re- gion zur Rückkehr nach Sri Lanka gezwungen wurden. Repatriierungen in grösserem Umfang sind deshalb nach wie vor nicht angezeigt Die Schwierigkeit besteht darin, dass die asyl- und ausländerrechtlichen Vorschriften keine Regelung für Fälle vorsehen, deren Wegweisungen aus Gründen inter- nationaler Solidarität oder aus flüchtlingspolitischen Ueberle- gungen nicht vollzogen werden können. Weil gleichzeitig bei einem Grossteil dieser Fälle weder die Voraussetzungen für eine Asylgewährung noch jene für die Er- teilung einer fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligung oder einer vorläufigen Aufnahme erfüllt sind, ist rechtlich ein- zig die Erstreckung der angesetzten Ausreisefristen möglich. Den Asylbehörden kommt nach Artikel 17a Litera b Asylgesetz die Kompetenz zu, gleichzeitig mit einer Wegweisungsverfü- gung die Ausreisefrist festzusetzen. Sie haben deshalb auch die Kompetenz, diese zu verlängern. In bezug auf türkische Kurden ist eine kollektive vorläufige Auf- nahme ebenfalls nicht angezeigt Mehr als die Hälfte von ihnen lebt heute nicht mehr im ursprünglichen Siedlungsgebiet im Südosten der Türkei und ist daher von den dort stattfindenden gewaltsamen Zwischenfällen nicht betroffen. Zudem gibt es selbst in den Provinzen, über die der Ausnahmezustand ver- hängt wurde, Gebiete, die von den Auseinandersetzungen zwischen türkischen Sicherheitskräften und Guerillakämpfern kaum je berührt werden. Eine Rückkehr in die Türkei ist des- halb für einen Grossteil der kurdischen Asylbewerber gefahr- los möglich. Aus diesen Gründen stellt die einzelfallweise Prü- fung nach wie vor die fairste und angemessenste Verfahrens- weise dar, um die Frage einer möglichen Gefährdung zu prüfen. Die Geschäftsprüfungskommission anerkennt die Schwierig- keit, die darin liegt, auf der Grundlage des Asylgesetzes eine Migrationspolitik zu betreiben. 4. Paginierung von Akten In einer Aufsichtseingabe wird gerügt, der Beschwerdedienst EJPD würde dem Rechtsvertreter systematisch Akten vorent- halten. Er müsse daher in vielen Fällen Gesuche um ergän- zende Akteneinsicht stellen. Die Vollständigkeit der Akten sei insofern schwierig festzustellen, als die Dossiers weder pagi- niert noch mit einem Verzeichnis versehen seien. Im Rahmen der Prüfung des Geschäftsberichtes 1989 hatte das Departement der Kommission schriftlich zugesichert, die systematische Erfassung der Akten sei beschlossen, alle Dos- siers würden die entsprechenden Verzeichnisse erhalten. Diese Massnahmen würden in der ersten Hälfte 1990 einge- führt. Antwort des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements Der Beschwerdedienst EJPD hat bereits am 3. September 1990 das Aktenverzeichnis und die Aktennumerierung einge- führt Jedes Beschwerdedossier, das nach diesem Datum ent- standen ist, enthält ein Aktenverzeichnis, und jedes Akten- stück ist numeriert Die Dossiers des BFF enthalten bis heute keine Aktenverzeich- nisse. Die Aktenstücke sind weder numeriert noch paginiert. Das BFF wird die Aktenpaginierung so schnell wie möglich einführen. Dies soll innert Jahresfrist abgeschlossen sein. Es trifft nicht zu, dass das EJPD Beschwerdeführern Akten vor- enthält Alle Dokumente, die durch die Kantone oder Gemein- den im Rahmen des Asylverfahrens (Befragungsprotokolle, Briefwechsel etc.) erstellt werden, sind Bestandteile des Bun- desdossiers. Der Beschwerdedienst behandelt jedes Ak- teneinsichtsgesuch unter strikter Beachtung von Artikel 26 VwVG, mit Vorbehalt der Ausnahmen in den Artikeln 27 und 28 VwVG. Die Geschäftsprüfungskommission wird im Rahmen des Ge- schäftsberichts 1992 auf die Frage der Paginierung von Dos- siers zurückkommen. 5. Koordinationsgruppe für das Flüchtlingswesen; Härtefälle Auf Stufe Departement befasstsich eine Kommission unter an- derem mit «Härtefällen». Einzelfälle rechtlich abgewiesener Asylbewerber werden von ihr auf Begehren Dritter hin noch- mals überprüft Antwort des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements Bei der Koordinationsgruppe für das Flüchtlingswesen (KFW) handelt es sich um ein Organ aller am Asylverfahren beteilig- ten Bundesstellen. Vertreten sind das Bundesamt für Flücht- linge (BFF), das Bundesamt für Ausländerfragen (BFA), der Beschwerdedienst des Departements (BD/EJPD) und das GS EJPD. Bis zur Bildung des BFF stand die KFW unter dem Vor-19. Juni 1992 N 1171 Geschäftsbericht des Bundesrates sitz des Delegierten für das Flüchtlingswesen, seit dem 2. Ok- tober 1990 wird das Organ vom Generalsekretär des Departe- ments präsidiert. Anlass zur Schaffung dieses Gremiums gab der Umstand, dass mit der exponentiellen Zunahme der Asylgesuche und damit auch der abgelehnten Begehren die Zahl der Revisions- und Wiedererwägungsgesuche, aber auch der Gesuche um eine humanitäre Regelung stark anwuchs. Zudem entstand durch die ständig zunehmende Zahl von Interventionen sei- tens Einzelpersonen, Parlamentariern und Gruppierungen (z. T. gleichzeitig bei verschiedenen Amtsstellen) ein erhöhter Koordinationsbedarf. Als weiteres Kriterium für die Behand- lung kann die Komplexität eines Falles genannt werden. Die KFWerlässt keine Verfügungen; sie nimmt lediglich Koordina- tionsaufgaben wahr. Die Geschäftsprüfungskommission nimmt Kenntnis von die- ser Antwort 6. Sofortige Vollstreckbarkeit von Nichteintretensfällen Die Schweizerische Zentralstelle für Flüchtlingshilfe rügt in ei- ner Eingabe an die GPK, die Exekutive masse sich ihr nicht zu- stehende gesetzgeberische Kompetenzen an. Umstritten ist die Praxis des Bundes, bei Nichteintretensent- scheiden die Ausschaffung sofort vorzunehmen, ohne das Be- schwerdeverfahren zur Wegweisung abzuwarten. Nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommission ist die Ge- setzmässigkeit dieses Vorgehens fraglich: Auf Vorschlag der Redaktionskommission und auf Antrag der vorberatenden Kommissionen haben die eidgenössischen Räte in Artikel 17a Asylgesetz den Vorbehalt des sofortigen Vollzugs für Fälle von Artikel 16 gestrichen und in Artikel 47 durch die Möglichkeit, Beschwerden die aufschiebende Wir- kung zu entziehen, ersetzt. Die Interpretation der Asylbehör- den ist daher contra legem und untersteht damit erhöhten Be- gründungsanforderungen. Die Redaktionskommission hat nicht nur redaktionelle Aende- rungen vorgeschlagen, sondern einen Widerspruch beheben wollen. Nur deshalb ist die Frage von den vorberatenden Kom- missionen nochmals erläutert worden. Die Materialien sind hingegen widersprüchlich geblieben. Daher kann man sich kaum auf einen feststehenden subjektiven historischen Willen des Gesetzgebers berufen. Aus dem Aufbau des Asylgesetzes sind folgende Schlüsse zu ziehen, auf die sich offenbar die Redaktionskommission stützt: Artikel 16 regelt einen Schritt im Asylbewilligungsverfahren, der nicht unmittelbar «vollzogen» werden kann - erst die Weg- weisungsverfügung, die sich auf den Nichteintretensent- scheid stützt, ist vollziehbar. Der Nichteintretensentscheid führt vorerst zu einer Verfügung nach Artikel 17, die den Be- schwerdevorschriften von Artikel 47 untersteht Die Redaktionskommission hat daher gesehen, dass ein «so- fortiger Vollzug» nur für Wegweisungen, nicht aber für Ent- scheide zur Asylfrage möglich ist Um hier die Rechtsordnung konventionskonform auszugestalten, ist eine Beschwerde- möglichkeitvorgesehen; die grösstmögliche Beschleunigung bringt hier das Institut des Entzugs der aufschiebenden Wir- kung einer Beschwerde. Das ist in Artikel 47 klargestellt Es stellt sich die Frage, ob der Entwurf des Bundesrates hinrei- chend zwischen Asylverfahren und Wegweisungsverfahren unterschieden hatte - ein Problem, auf das die GPK schon 1987 in der Praxis der Asylbehörden gestossen war. Die Geschäftsprüfungskommission ist sich bewusst, dass diese Rechtslage unter Umständen erhebliche Folgen zei- tigen könnte: Bei voller Anwendung von Artikel 17a stellt sich die Frage, ob eine unechte Lücke im Gesetz besteht und ob diese durch eine formelle Gesetzeskorrektur behoben werden sollte. Ins- besondere muss geprüft werden, ob eine Regelung gefunden werden kann, die das Untertauchen der abgewiesenen Asyl- bewerber verhindert, deren Beschwerderecht aber dennoch gewährleistet. Antwort des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements Der Wille des Gesetzgebers kann nicht mit dem blossen Hin- weis auf widersprüchliche Materialien negiert werden. Bis zu den Anträgen der Redaktionskommission blieb der Vor- behalt des sofortigen Vollzugs von Nichteintretensentschei- den in Artikel 17a Buchstabe b des Entwurfs zu einem dringli- chen Bundesbeschluss über das Asylverfahren unbestritten. Sowohl in den vorberatenden Kommissionen als auch im Ple- num beider Räte wurde die entsprechende Passage von kei- ner Seite in Frage gestellt Bis zum Zeitpunkt, in dem die Re- daktionskommission ihre Anträge stellte, kann der Wille des Gesetzgebers deshalb eindeutig nachgewiesen werden: Er wollte, dass Nichteintretensentscheide sofort vollzogen werden. Bei dieser Sachlage bleibt zu prüfen, ob die Räte gestützt auf die Voten der Berichterstatter im letzten Moment diskussions- los eine materielle Aenderung in dieser bedeutenden Frage beabsichtigten. Die Materialien zeigen mit aller Deutlichkeit, dass sich der Gesetzgeber in keiner Weise über die Tragweite der Aenderung als Streichung einer der wesentlichsten Be- schleunigungs- und Missbrauchsbekämpfungsmassnahmen der gesamten Gesetzesvorlage bewusst war. Nach den entstandenen Kontroversen stimmt das Departe- ment aber mit der Geschäftsprüfungskommission darin über- ein, dass dieser Punkt bei der nächsten Gesetzesrevision for- mell bereinigt werden sollte. Würdigung durch die Geschäftsprüfungskommission Das Departement beruft sich auf den Willen des Gesetzge- bers. Dieser müsste aber seinen Niederschlag im Gesetzes- wortlaut gefunden haben, um verbindlich zu sein. So das Bun- desgericht: «Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus ausgelegt werden. Die Materialien fallen nach der Rechtsprechung nur dann ins Gewicht, wenn sie angesichts einer unklaren gesetzlichen Bestimmung eine klare Antwort geben» (BGE 114 la, S. 196). Im vorliegenden Fall ist der Ge- setzestext durchaus klar genug, während die Materialien nur eine sehr unklare Antwort geben. Das Departement vertritt die Auffassung, bis zum Zeitpunkt, in dem die Redaktionskommission ihre Anträge stellte, lasse sich der Wille des Gesetzgebers eindeutig nachweisen: Er wollte, dass Nichteintretensentscheide sofort vollzogen wür- den. Dazu ist nur klar, dass der Gesetzgeber eindeutig eine Beschleunigung des Verfahrens einschliesslich der Vollzugs- stufen erwirken wollte. Hingegen blieb bis zum Antrag der Re- daktionskommission eine Unklarheit offen, die schon in den Anträgen des Bundesrates begründet liegt. Ein Nichteintre- tensentscheid auf ein Asylgesuch ist als solcher nicht vollzieh- bar, weil er keines Vollzugs bedarf. Mit dem Nichteintretens- entscheid wird der Asylgesuchsteller automatisch zum Aus- länder ohne Aufenthaltsberechtigung. Er kann und muss weg- gewiesen werden. Erst diese Wegweisung stellt die Verfügung dar, welche durch die Ausschaffung vollzogen werden kann. Der «sofortige Vollzug» eines Nichteintretensentscheides muss daher auf dem Weg über eine Wegweisungsverfügung erfolgen. Diese Unklarheit ist von der Redaktionskommission beseitigt worden. Es stellt sich damit ernsthaft die Frage, ob die heutige Praxis des Departementes eine gesetzeswidrige Anwendung des Botschaftsentwurfes anstelle des beschlossenen Gesetzes darstelle. Die GPK muss diese Frage nicht abschliessend beantworten. Sie kann sie statt dessen der neuen unabhängigen Beschwer- deinstanz zur Kenntnis bringen. Das Problem wird voraus- sichtlich Gegenstand eines Grundsatzentscheides dieser Be- hörde bilden. 7. Humanitäre Aufenthaltsbewilligungen; Kreisschreiben des EJPD vom 21. Dezember 1990 Artikel 17 Absatz 2 Asylgesetz enthält gegenüber früher zwei Verschärfungen: - Der Asylbewerber hat während und nach dem Asylverfahren kein Recht, eine humanitäre oder andere fremdenpolizeiliche Aufenthaltsbewilligung zu beantragen. Antragsberechtigt ist allein der zuständige Kanton. - Ein solcher Antrag ist erst vier Jahre nach Einreichung des Asylgesuchs möglich (Karenzfrist). Die Schweizerische Zentralstelle für Flüchtlingshilfe bringt nunGestion du Conseil fédéral 1172 N 19 juin 1992 vor, im Kreisschreiben des EJPD würden vom Gesetzgeber nicht gewollte weitere Kriterien für die Erteilung einer Aufent- haltsbewilligung aufgestellt, was einer «Eliminierung der jahre- langen Härtefallregelung» gleichkomme. Neben der vierjähri- gen Karenzfrist werde gestützt auf Artikel 13 Literaf der Be- grenzungsverordnung gemäss zitiertem Kreisschreiben ku- mulativ verlangt, dass ein Verbleib in der Schweiz «aus schwerwiegenden medizinischen Gründen unerlässlich ist» oder «die Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung für den Gesuchsteller und seine Familienmitglieder äusserst schwer- wiegende Folgen im Sinne der konstanten Praxis des Departe- ments und des Bundesgerichts hätte». Diese Regelung stehe in krassem Widerspruch zu den Aussagen und Versprechun- gen, die seitens des Bundesrates und der Bundesbehörden in den letzten Jahren zu diesem Thema zu hören gewesen seien. Antwort des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements Artikel 13 Buchstabe f der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer hält fest, dass Ausländer, die aufgrund eines schwerwiegenden persönli- chen Härtefalles oder beim Vorliegen staatspolitischer Gründe eine Aufenthaltsbewilligung erhalten, von den Höchstzahlen ausgenommen sind. Der Begriff des schwerwiegenden per- sönlichen Härtefalles stellt einen unbestimmten Rechtsbegriff dar. Es ist somit die Rechtsprechung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements und des Bundesgerichts massgebend. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung geht aus der Formulierung von Artikel 13 Buchstabe f BVO hervor, dass dieser Bestimmung Ausnahmecharakter zukommt und die Voraussetzungen zur Anerkennung eines Härtefalles restriktiv zu bewerten sind (s. BGE vom 15. Juli 1991 i.S. Bassaula). Auch wenn die Aufenthaltsdauer in der Schweiz ein Beurtei- lungselement darstellt, wäre nicht automatisch eine Notsitua- tion anzunehmen, nur weil sich ein ehemaliger Asylbewerber einige Jahre in der Schweiz aufgehalten habe, wie das Bun- desgericht im gleichen Entscheid präzisiert Schliesslich ist nach seiner Auffassung Artikel 13 Buchstabe f BVO mit einer schematischen und formalistischen Regelung zur Feststel- lung eines persönlichen Härtefalles unvereinbar. Die Weisungen des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepar- tements vom 21. Dezember 1990 dienen in erster Linie dazu, eine für unseren föderativen Staat unerlässliche Verwaltungs- praxis zu schaffen, deren Zweckmässigkeitdas Bundesgericht im übrigen anerkannte. Sie legen nicht unumgehbare und ku- mulative Kriterien fest, sondern Regeln, die sich von der kon- stanten Praxis des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepar- tements und des Bundesgerichts herleiten lassen. Sie streben zudem an, den Grundsatz der Gleichbehandlung von Asylbe- werbern und den übrigen Ausländern wiederherzustellen. Die gegenwärtig befolgte Praxis auf dem Gebiet der Härtefälle weicht somit nicht vom Willen des Gesetzgebers ab. Gewiss wollte er, dass der Kanton die Erteilung einer Aufenthaltsbewil- ligung an einen Gesuchsteller beantragen kann, der das Asyl- gesuch vor mehr als vier Jahren gestellt hat Er wünschte in- dessen, dass der Kanton jeden solchen Fall unter dem Ge- sichtspunkt der Angemessenheit prüft Jeder unterbreitete Fall ist demzufolge Gegenstand einer individuellen Prüfung, um festzustellen, ob die Voraussetzungen eines Härtefalles im Sinn der Praxis des Eidgenössischen Justiz- und Polizeide- partements und des Bundesgerichts erfüllt sind. Würdigung durch die Geschäftsprüfungskommission Die Antwort des Departements bedeutet eine gewisse Relati- vierung der Weisungen des EJPD vom 21. Dezember 1990. Während die Weisungen selbst sehr viel restriktiver sind als die Härtefallklausel von Artikel 13 Buchstabe f der Begrenzungs- verordnung, hält nun die Antwort des Departements fest, dass damit «nicht unumgehbare und kumulative Kriterien» gemeint sind, sondern bloss Regeln, die die Praxis des EJPD zusam- menfassen. Es handelt sich damit um Kriterien für die Aus- übung des Ermessens, das den Kantonen zusteht Massgeb- lich bleibt Artikel 13 Buchstabe f der Begrenzungsverord- nung, so dass ein Kanton im Einzelfall auch aus anderen Grün- den als den in der Weisung angeführten Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung stellen kann. 8. Yezidische Flüchtlinge aus der Türkei Bei den Yezidi handelt es sich nach Angaben von Gesuchstel- lern um Kurden, deren Religion in altiranischen Vorstellungen, vermischt mit Elementen des Christentums, Judentums und Islams, wurzle. Seit der Verbreitung des Islams in Kurdistan würden die Yezidi verfolgt und zwangsbekehrt. Eine systema- tische Vertreibung aus deren Siedlungsgebiet sei im Gang. In der Schweiz hätten 40 Yezidi einen Asylantrag gestellt Das BFF weise die Gesuche ab oder bearbeite sie nicht weiter. Antwort des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements Das Departement bestätigt die Problemlage. Hingegen erfüll- ten die abgewiesenen yezidischen Gesuchsteller bisher die Flüchtlingseigenschaft nicht und sind somit keine Flüchtlinge im Sinne des schweizerischen Asylgesetzes. Im Falle der Yeziden kann auch nicht von Gewaltflüchtlingen gesprochen werden. Ihre Gefährdung resultiert nicht aus einer allgemeinen politischen Lage, die durch Krieg, Bürgerkrieg oder eine Situation allgemeiner Gewalt bestimmt wäre. Zwar sind sich Experten darin einig, dass die Yeziden als religiös- soziale Minderheit in einer schwächeren Position und demzu- folge gegenüber staatlichen und nichtstaatlichen Uebergriffen anfälliger sind. Doch ist die jeweilige Gefährdungslage indivi- duell und nicht allgemein. Je nach Wohnort oder sozialer Inte- gration muss diese höher oder tiefer eingeschätzt werden. Aus diesen Ueberlegungen wird auch vollumfänglich an der Praxis der differenzierten Einzelfallprüfung festgehalten. Die Geschäftsprüfungskommission nimmt diese Stellung- nahme zur Kenntnis. M. Seiler Rolf présente au nom de la commission le rapport écrit suivant: La Commission de gestion (CdG) du Conseil national a à nou- veau reçu de nombreuses requêtes d'hommes de loi et d'oeu- vres d'entraide qui soulèvent des questions relatives à l'appli- cation du droit sur l'asile. Vous trouverez ci-dessous un ex- posé sur le débat engagé avec le Département fédéral de jus- tice et police sur une série de problèmes (condensé des textes originaux). C'est la dernière fois que la CdG traite des requêtes sous cette forme. En effet, la pratique - en vigueur depuis 1987 - d'exami- ner des décisions de l'ODR et du Service des recours du DFJP non seulement sous l'angle de la violation manifeste des rè- gles fondamentales de procédure, mais aussi sous celui de la violation du droit matériel, ne sera pas poursuivie après ce rap- port, cette tâche étant désormais assumée par la nouvelle Commission suisse de recours en matière d'asile, qui agit de manière indépendante. Les CdG n'exerceront désormais que la haute surveillance sur cette commission et observeront à son égard la même retenue qu'à l'égard des décisions du Tri- bunal fédéral. 1. Non-refoulement; appréciation de la situation dans les pays de rapatriement A plusieurs reprises, la CdG a dû se pencher sur des questions ayant trait à l'acceptabilité de renvois. De nombreuses fois, elle a attiré l'attention sur l'importance d'examiner les renvois et les expulsions aussi en fonction de l'article 3 de la Conven- tion européenne des droits de l'homme (CEDH) et de l'arti- cle 33 de la Convention des réfugiés (CR), dont on peut dé- duire l'interdiction de non-refoulement. Dans un grand nom- bre de requêtes adressées à la CdG, on relève que c'est en particulier la pratique relative au renvoi en Turquie de requé- rants d'asile Kurdes qui est critiquée. C'est ainsi qu'est déploré, entre autres, le fait que la question de l'acceptabilité du renvoi ne soit pas examinée sous tous ses aspects. Ainsi, les autorités ne tiendraient pas suffisamment compte de l'expérience et des connaissances de certaines personnes et groupements qui pourraient donner une image plus complète de la situation actuelle des Kurdes en Turquie. De plus, il est affirmé que l'ODR ne prend pas suffisamment position sur la situation actuelle de la population en Turquie et sur la question des risques et de la possibilité de fuite au sein de l'Etat19. Juni 1992 N 1173 Geschäftsbericht des Bundesrates Réponse du Département fédéral de justice et police L'Office fédéral des réfugiés (ODR) évalue toutes les informa- tions sur la situation dans les pays d'origine qui s'avèrent utiles et sûres. Les rapports d'organisations privées ou de parlemen- taires sont pris en considération au même titre que les rensei- gnements provenant des ambassades, les rapports politiques du Département fédéral des affaires étrangères, les docu- ments émanant d'institutions scientifiques et d'organismes internationaux ou les communiqués d'agences. L'ODR est renseigné de manière complète sur la situation des Kurdes. Outre les sources susmentionnées, il dispose, grâce à ses contacts avec des avocats, des politiciens et des membres d'organisations de défense des droits de l'homme en Turquie, de son propre réseau d'informateurs. De surcroît, des collabo- rateurs de l'ODR se rendent périodiquement dans les régions critiques de Turquie. La nouvelle loi anti-terrorisme ne vise pas les Kurdes turcs en général, mais les personnes qui sont par exemple soupçon- nées d'appartenir à des organisations illégales ou de les sou- tenir. C'est pourquoi l'existence d'un danger éventuel ou d'une possibilité sûre de fuite à l'intérieur du pays dépend des circonstances régissant chaque cas particulier; aussi tient-on compte de tous les éléments d'appréciation disponibles. En outre, la situation de la population kurde fait en permanence l'objet d'analyses. La Commission de gestion prend acte de ces assurances. 2. Obligation de motivation Une des questions non résolue semble rester celle de savoir jusqu'à quel point l'ODR doit indiquer ses sources d'informa- tions dans les motifs de ses décisions. Certaines requêtes indiquent que de nombreuses décisions ne contiennent, dans leurs attendus, que l'indication «selon des renseignements sûrs» ou «selon des informations fia- bles». On empêcherait ainsi le requérant de vérifier la fiabilité des renseignements donnés par les sources, ce qui revient à une violation de son droit d'être entendu. Cela concernerait en particulier des informations contenues dans les rapports des ambassades suisses dans les pays d'origine des demandeurs d'asile. Réponse du Département fédéral de justice et police La pratique de l'ODR se conforme aux articles 26ss de la loi fé- dérale sur la procédure administrative. Les sources d'informa- tion ne sont pas confidentielles, pour autant que d'importants intérêts publics ou privés ne s'y opposent pas. Toutefois, il y a lieu d'assurer aux informateurs des représenta- tions suisses dans les pays d'origine des requérants d'asile la protection de leurs intérêts légitimes au secret. En accordant un droit de regard systématique dans les dossiers, on risque- rait des représailles de la part de requérants renvoyés. Aussi les avocats-conseil et les autres personnes renseignant les re- présentations à l'étranger ne sont-ils en règle générale dispo- sés à collaborer avec nos autorités que s'ils bénéficient du sceau du secret Dans ces cas, seule la teneur essentielle de l'information est communiquée, ce qui permet ainsi d'assurer le droit du requérant à se prononcer sur l'exactitude du con- tenu des informations. La Commission de gestion prend acte de cette information. 3. Tolérance à l'égard des requérants déboutés Lors de 'examen du rapport annuel 1989, la CdG a déjà attiré l'attention sur le fait que le statut de «toléré» n'est pas prévu par la loi. Il s'agit bien plus, selon les cas, de régler soit les condi- tions de résidence en Suisse (asile, autorisation de séjour, ad- mission provisoire) ou alors d'exécuter la décision de renvoi. Selon une «Instruction interne relative à la pratique de renvoi des Tamouls» (titre traduit par le traducteur), du 8 janvier 1991, on renonce au rapatriement de groupes importants de Ta- mouls: il n'existe cependant aucune suspension générale de ces renvois. Les décisions de renvoi de Tamouls, applicables en raison du refus de leur demande d'asile, ne sont exécutés que sous certaines conditions (délinquance, fausse identité, non respect de l'obligation de collaborer etc.). Certaines oeuvres d'entraide demandent maintenant de don- ner aux requérants d'asile tamouls le statut de «réfugiés de la violence» et de leur accorder une autorisation collective de sé- jour provisoire. Il serait ainsi possible d'alléger la procédure et, conformément à la demande de la CdG, d'éliminer la catégo- rie des «tolérés», qui, selon les statistiques de 1990, concerne- rait 1143 personnes. La même demande est également pré- sentée pour les requérants d'asiles kurdes. Réponse du Département fédéral de justice et police La loi sur l'asile ne prévoit l'admission provisoire que dans les cas où l'exécution du renvoi n'est pas possible, est illicite ou ne peut pas être raisonnablement exigée. Si l'un de ces trois critères est rempli, les requérants d'asile aussi bien tamouls que kurdes se voient accorder l'admission provisoire en l'oc- currence et les renvois prononcés devraient être exécutés par principe. Mais déjà dans son avis au sujet du rapport de gestion 1989 de la CdG, l'ODR a exposé que dans la majorité des cas de requé- rants srilankais, rien ne s'oppose à un renvoi sous l'angle de la licitité, du caractère raisonnablement exigible et de la possibi- lité. La loi ne prévoit pas d'admission provisoire en l'occur- rence et les renvois prononcés devraient être exécutés par principe. Toutefois, il faut tenir compte de l'obligation faite par l'arti- cle 48 de la loi sur l'asile à la Confédération de participer aux efforts entrepris sur le plan international pour résoudre les pro- blèmes relatifs aux réfugiés et de collaborer notamment avec le Haut Commissariat des Nations Unies. Ces dernières an- nées, dans les milieux internationaux, il a été discuté à réité- rées reprises de la question de la pratique du renvoi pour les requérants d'asile srilankais. Or, les Etats occidentaux sont ar- rivés à la conclusion, en accord avec le HCR et le gouverne- ment du Srilanka, qu'un retour massif de requérants tamouls déboutés ne serait pas opportun dans la conjoncture actuelle et qu'il ne faudra y procéder ultérieurement que sur décision internationale, en l'assortissant de programmes d'entraide. En effet, les structures civiles de Sri Lanka sont déjà surchar- gées par des centaines de milliers de personnes déplacées (displaced persons) à un point tel que des rapatriements mas- sifs, nécessairement accompagnés d'une chute simultanée de l'apport de devises, conduirait inéluctablement cet Etat in- sulaire au chaos. Par ricochet, les réfugiés arriveraient par flots à l'Ouest Cette appréciation de la situation a encore gagné en acuité depuis la guerre du Golfe, lorsque, par dizaines de mil- liers, des travailleurs srilankais ont dû quitter la région du Golfe et regagner leur patrie. Ainsi, des rapatriements à grande échelle demeurent contre- indiqués. La difficulté consiste en ce que les prescriptions sur l'asile et le droit des étrangers ne prévoient pas de réglementa- tion pour les cas où des renvois ne peuvent être exécutés pour des raisons de solidarité internationale ou des considérations de politique des refuges. Etant donné que dans la majeure partie de ces cas, les condi- tions pour l'octroi de l'asile ne sont pas plus données que pour celui d'une autorisation de séjour de police des étrangers ou une admission provisoire, la seule solution possible est de proroger les délais de départ impartis. Selon l'article 17a, let- tre b, de la loi sur l'asile, les autorités de l'asile ont compétence de fixer le délai de départ en même temps qu'elles prennent la décision de renvoi. Par conséquent, il leur appartient égale- ment de proroger ledit délai. En ce qui concerne les Kurdes turcs, l'admission collective provisoire n'est pas non plus indiquée. Plus de la moitié d'en- tre eux ne vivent plus dans leur région initiale de peuplement, au sud-est de la Turquie, et ne sont donc pas concernés par les incidents violents qui s'y déroulent En outre, même dans les provinces placées sous l'état d'urgence, il existe des ré- gions qui ne sont pour ainsi dire pas touchées par les affronte- ments entre forces de l'ordre turques et guérilla Dès lors, un retour en Turquie est possible sans danger pour une majeure partie des ressortissants kurdes. Pour toutes ces raisons, l'examen individuel de chaque cas demeure le procédé le plus équitable et le plus approprié pour éclaircir la question d'un danger éventuel. La Commission de gestion reconnaît qu'il est difficile de fon- der une politique en matière de migrations sur la loi sur l'asile.Gestion du Conseil fédéral 1174 N 19 juin 1992 4. Pagination de documents Dans une requête, un avocat se plaint que le Service des re- cours du DFJP retient systématiquement des documents. Cela l'obligerait, dans beaucoup de cas, à présenter des de- mandes pour une consultation complémentaire du dossier. Il se plaint aussi qu'il est difficile de vérifier si un dossier est com- plet du fait que les pages ne sont pas numérotées et que le dossier ne possède pas de sommaire. Dans le cadre de l'examen du rapport de gestion de 1989, le département avait donné à la commission l'assurance écrite que la saisie systématique des pièces avait été décidée, que tous les dossiers auraient un sommaire et que ces mesures seraient introduites au cours du premier semestre de 1990. Réponse du Département fédéral de justice et police Le Service des recours du DFJP a introduit, le 3 septembre 1990, le principe du bordereau des pièces et de la numérota- tion des pièces. Chaque dossier de recours établi après cette date comporte un bordereau de pièces et chacune des pièces est numérotée. Jusqu'à ce jour, les dossiers de l'OFD ne sont pas munis d'un bordereau de pièces. Les actes ne sont ni numérotés ni pagi- nés. L'OFD va introduire le principe de la pagination aussi rapi- dement que possible. Cela sera terminé dans un délai d'un an. Il n'est pas exact que le DFJP refuse de donner des docu- ments à des recourants. Tous les documents établis par les cantons ou les communes dans le cadre de la procédure d'asile (procès-verbaux d'auditions, correspondance, etc.) sont des éléments constitutifs du dossier fédéral. Le Service des recours traite toute demande de consultation de pièces en appliquant strictement l'article 26 PA, sous réserve des excep- tions énoncées aux articles 27 et 28 PA. La Commission de gestion reviendra sur la question qui se pose en matière de pagination des dossiers, dans le cadre de l'examen du rapport de gestion de 1992. 5. Groupement pour la coordination en matière d'asile. Cas de rigueur excessive Au niveau du département, il existe une commission chargée entre autres de traiter les cas de rigueur excessive. Sur de- mande de tiers, elle procède à un nouvel examen de décisions entrées en force et rejetant des demandes par des requérants d'asile. Réponse du Département fédéral de justice et police Le Groupe de coordination en matière d'asile (GCA) est un or- gane réunissant tous les services fédéraux qui participent à la procédure d'asile, à savoir l'Office fédéral des réfugiés (OFD), l'Office fédéral des étrangers (OFE), le Service des recours du département (SR/DFJP) et le SG/DFJP. Jusqu'à l'institution de l'OFD, le GCA était placé sous la présidence du délégué aux réfugiés; depuis le 2 octobre 1990, c'est le secrétaire général du département qui le préside. La création de cet organe a été due au fait qu'avec la hausse exponentielle des demandes d'asile et, partant, des rejets, le nombre des demandes de révision et de reconsidération, de même que celui des demandes de règlement à titre humani- taire ont eux aussi fortement augmenté. De plus, le nombre sans cesse croissant d'interventions émanant de particuliers, de parlementaires et de groupements (présentées parfois si- multanément auprès de divers services fédéraux) a engendré un besoin accru de coordination. A ceci s'ajoute la complexité du dossier dans le traitement des demandes. Le GCA ne pro- nonce pas de décisions, il assume uniquement des tâches de coordination. La Commission de gestion prend acte de cette réponse. 6. Exécution immédiate de cas de non-entrée en matière L'Office central suisse d'aide aux réfugiés se plaint, dans une requête adressée à la CdG, que l'exécutif s'arrogerait des compétences législatives qu'il n'a pas. La pratique des services de la Confédération qui consiste, lorsqu'une décision de ne pas entrer en matière est prise, à procéder immédiatement à l'exécution de la sentence sans at- tendre le déroulement d'une procédure de recours relative au renvoi, est contestée. La Commission de gestion estime que la légalité de cette fa- çon d'agir est douteuse. Sur proposition de la Commission de rédaction et sur de- mande des commissions parlementaires, les Chambres ont annulé à l'article 17a de la loi sur l'asile la clause réservant l'exécution immédiate pour des cas fondés sur l'article 16 et l'ont remplacée, à l'article 47, par la possibilité de retirer l'effet suspensif des recours. L'interprétation des autorités chargées des questions d'asile est de ce fait contra legem et l'exposé de leurs motifs doit donc répondre à des exigences supérieures. La Commission de rédaction n'a pas seulement proposé des modifications rédactionnelles, elle a voulu éliminer une contra- diction. C'est pour cette raison que la question a une nouvelle fois été examinée par les commissions parlementaires. Ce- pendant dans les documents concernant les travaux législatifs des contradictions subsistent Pour cette raison il n'est guère possible de se référer à la volonté subjective du législateur his- torique. On peut tirer les conclusions suivantes - comme le fait appa- remment la Commission de rédaction - de la structure de la loi sur l'asile: L'article 16, dans la procédure d'octroi d'asile, règle une me- sure d'instruction qui n'est pas immédiatment exécutoire - ce n'est que la décision de renvoi qui découle d'une décision de non entrée en matière qui l'est La décision de non-entrée en matière aboutit donc tout d'abord à une décision selon l'ar- ticle 17, qui est soumis aux prescriptions de recours selon l'article 47. La Commission de rédaction a constaté qu'une «exécution im- médiate» n'est possible que pour les décisions de renvoi et non pour les décisions ayant trait à l'asile. Pour organiser l'or- dre public conformément aux conventions, une possibilité de recours est prévue; dans ce cas, la meilleure manière d'accé- lérer la procédure est la possibilité de retirer l'effet suspensif d'un recours. C'est ce que précise l'article 47. On peut se demander si le projet gouvernemental distingue suffisamment entre la procédure d'asile et celle de renvoi - la Commission de gestion avait été confrontée en 1987 déjà à ce problème que pose la pratique des autorités responsables en matière d'asile. La commission sait que cette situation juridique peut avoir des conséquences importantes le cas échéant En cas d'application stricte de l'article 17a, on peut se deman- der s'il existe réellement une lacune au niveau de la loi et si, le cas échéant, celle-ci devrait être corrigée par une modification formelle de la loi. Il faut en particulier examiner s'il est possible de trouver une réglementation qui empêche les requérants dé- boutés de disparaître dans la clandestinité, mais garantisse néanmoins leur droit de recours. Réponse du Département fédéral de justice et police La volonté du souverain ne peut être niée par la simple allusion à l'existence de contradictions. Jusqu'au moment des propositions de la Commission de ré- daction, la réserve portant sur l'exécution immédiate des déci- sions de non-entrée en matière exprimée par l'article 17a, lettre b, du projet d'arrêté fédéral urgent en matière d'asile n'avait rencontré aucune opposition. Ce passage n'avait été critiqué ni dans les commissions préparatoires, ni en séance plénière des deux Chambres. Ainsi, jusqu'au moment où la Commission de rédaction a présenté ses propositions, la volonté clairement exprimée du législateur était que les déci- sions de non-entrée en matière devaient être exécutées immé- diatement Vu cette situation, il reste à examiner si les Chambres, se ba- sant sur les interventions des rapporteurs, avaient vraiment l'intention d'apporter sans discussion, et au dernier moment, des modifications touchant le fond de cette importante ques- tion. Les documentations montrent bien l'étendue du malen- tendu: le législateur n'était en rien conscient de l'importance du changement, qui revenait à renoncer à l'une des mesures essentielles d'accélération de la procédure et de lutte contre les abus de tout le projet de loi. Etant donné la polémique suscitée par cette question, nous sommes d'avis, avec la Commission de rédaction, que la pro-19. Juni 1992 N 1175 Geschäftsbericht des Bundesrates chaîne révision de la loi devra formuler l'article en cause de façon plus claire. Appréciation de la Commission de gestion Le département invoque la volonté du législateur. Celle-ci de- vrait alors se refléter dans la teneur de la loi pour être contrai- gnante. Ainsi, le Tribunal fédéral écrit que l'interprétation de la loi doit découler en premier lieu du texte même. La documen- tation relative aux travaux législatifs n'a de l'importance, selon la jurisprudence, que si elle permet de déterminer clairement le sens d'une disposition légale ambiguë (ATF114 la, p. 196). Dans le présent cas, la teneur de la loi est suffisamment claire, alors que la documentation relative aux travaux législatifs ne permet guère de trancher. Le département estime que la volonté du législateur peut être déterminée sans équivoque jusqu'au moment où la Commis- sion de rédaction a fait ses propositions: le législateur aurait voulu que les décisions de non-entrée en matière soient exé- cutées immédiatement Or, la seule chose certaine est que le législateur désirait accélérer la procédure, y compris les pha- ses de l'exécution. En revanche, une ambiguïté que l'on relève dans le projet gouvernemental déjà, a subsisté dans la propo- sition de la Commission de rédaction. On ne saurait mettre à exécution une décision de non-entrée en matière qui con- cerne une demande d'asile, parce qu'une telle décision n'a pas besoin d'être exécutée. Une telle décision fait automati- quement du requérant un étranger n'ayant pas le droit de sé- journer dans le pays. Il peut être renvoyé et doit même l'être. C'est le renvoi qui constitue la décision à exécuter par le refou- lement L'exécution immédiate d'une décision de non-entrée en matière doit donc se faire par une décision de renvoi. La Commission de rédaction a levé cette ambiguïté. On peut donc sérieusement se demander si, par sa pratique actuelle, le département n'applique pas illégalement la solu- tion prévue dans le projet gouvernemental et n'ignore pas la loi adoptée. La commission n'a pas à trancher cette question. Elle peut se contenter de la porter à la connaissance de l'autorité indépen- dante de recours récemment créée. La question fera vraisem- blablement l'objet d'une décision de principe de cette autorité. 7. Autorisations de séjour pour raisons humanitaires. Circulaire du 21 décembre 1990 du DFJP L'article 17, alinéa 2, de la loi sur l'asile, impose sur deux points une solution plus sévère qu'auparavant: - en cours de procédure d'asile et après clôture de celle-ci, le requérant n'a pas le droit de demander une autorisation de sé- jour pour raisons humanitaires ou une autorisation de police des étrangers; seul le canton compétent est habilité à présen- ter une telle demande; - cette demande ne peut être présentée que quatre ans après le dépôt de la demande d'asile (délai de carence). L'Office central suisse d'aide aux réfugiés déclare que la circu- laire du DFJP impose, pour l'octroi d'une autorisation de sé- jour, des conditions supplémentaires que le législateur n'avait pas voulues, ce qui constitue, selon cet office, une suppres- sion de la réglementation en usage pendant des années pour les cas de rigueur excessive. Dans la circulaire citée, en plus du délai de carance de quatre ans, il serait exigé, sous forme cumulative et conformément à l'article 13, lettre f, de l'ordon- nance limitant le nombre des étrangers, que le requérant ne puisse rester en Suisse que «si des raisons médicales très sé- rieuses rendent ce séjour indispensable» ou que «si le refus d'une autorisation de séjour pouvait avoir, pour le requérant et les membres de sa famille, des conséquences extrêmement graves au sens de la pratique constante du département et du Tribunal fédéral». Cette réglementation est en contradiction flagrante avec les déclarations et les promesses faites à ce su- jet par le Conseil fédéral et les autorités fédérales au cours des dernières années. Réponse du Département fédéral de justice et police L'article 13, lettre f, de l'ordonnance limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986 fixe que les étrangers qui obtien- nent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'ex- trême gravité ou en raison de considération de politique géné- rale ne sont pas comptés dans les nombres maxima Le concept de «cas personnel d'extrême gravité» constitue une notion juridique indéterminée. La jurisprudence du Départe- ment fédéral de jsutice et police et du Tribunal fédéral est par conséquent déterminante. Selon le Tribunal fédéral, il découle de la formulation de l'article 13, lettre f, OLE que cette disposition dérogatoire pré- sente un caractère exceptionnel et que les conditions pour une reconnaissance d'un cas de rigueur doivent être appré- ciées restrictivement (cf. arrêt Bassaula du 15 juillet 1991). Dans le même arrêt, le Tribunal fédéral précise que si la durée du séjour en Suisse constitue un élément d'appréciation, on ne saurait automatiquement admettre l'existence d'une situa- tion de détresse du simple fait qu'un ancien requérant d'asile a passé quelques années en Suisse. Il est d'avis enfin que l'ar- ticle 13, lettre f OLE est incompatible avec une réglementation schématique et formaliste pour déterminer si une personne se trouve dans un cas de rigueur. Les directives du Département fédéral de justice et police, du 21 décembre 1990, servent en premier lieu à créer une prati- que administrative indispensable à notre Etat fédératif. Le Tri- bunal fédéral en reconnaît d'ailleurs l'utilité. Elles ne fixent pas des critères incontournables et cumulatifs mais des règles à observer découlant de la pratique constante du Département fédéral de justice et police et du Tribunal fédéral. Elles visent aussi à rétablir le principe de l'égalité de traitement entre re- quérants d'asile et autres étrangers. La pratique actuellement suivie en matière de cas de rigueur ne s'écarte pas de la volonté du législateur. Certes, il a voulu que le canton puisse proposer la délivrance d'une autorisation de séjour à un requérant dont la demande d'asile a été dépo- sée depuis plus de quatre ans. Il a cependant souhaité que le canton fasse en l'espèce preuve de mesure. Chaque cas pro- posé fait dès lors l'objet d'un examen individuel afin de déter- miner si les conditions d'un cas de rigueur sont réunies dans le sens de la pratique du Département fédéral de jutice et po- lice et du Tribunal fédéral. Appréciation de la Commission de gestion La réponse du département relativise quelque peu la circulaire du 21 décembre 1990 du DFJP. Alors que celle-ci est beau- coup plus restrictive que la clause concernant les cas de ri- gueur excessive de l'article 13, lettre f, de l'ordonnance de sta- bilisation, le département précise dans sa réponse qu'il ne s'agit pas de cumuler les règles énoncées et de les appliquer impérativement; leur mention sert uniquement à décrire suc- cinctement la pratique du DFJP. Ces critères permettent sim- plement d'exercer le pouvoir discrétionnaire dont disposent les cantons. L'article 13, lettre f, de l'ordonnance reste déter- minant, de sorte qu'un canton peut, dans un cas précis, pro- poser l'octroi d'une autorisation de séjour pour d'autres rai- sons que celles qui sont énumérées dans la circulaire. 8. Réfugiés yézidis venant de Turquie Selon les dires de requérants, les yézidis sont des Kurdes dont les croyances se fondent sur des conceptions remontant à la Perse antique auxquelles se sont ajoutées des idées prises aux religions chrétienne, juive et musulmane. Depuis l'expan- sion de l'islam au Kurdistan, ils sont persécutés et convertis de force. Actuellement, ils sont systématiquement chassés des régions qu'ils habitent 40 yézidis ont demandé l'asile en Suisse. L'ODR rejette leurs requêtes ou ne les traite pas. Réponse du Département fédéral de justice et police Le département confirme la description qui a été faite de la si- tuation. Les requérants yézidis qui ont été déboutés jusqu'à présent ne remplissent cependant pas les conditions requises pour la reconnaissance du statut de réfugié et ne sont donc pas des réfugiés au sens de notre loi sur l'asile. Dans le cas des yézidis, on ne saurait prétendre qu'ils sont vic- times de la violence. Les menaces dont ils sont l'objet ne sont pas dues à une situation politique générale déterminée par la guerre, une rébellion ou l'anarchie. Les experts admettent cer- tes qu'en tant que minorité religieuse et sociale, les yézidis sont dans une position délicate qui les expose tout particuliè-Gestion du Conseil fédéral 1176 N 19 juin 1992 rement aux abus des autorités ou aux empiétements d'autres groupes. Cependant, la menace n'est pas générale; seules certaines personnes sont inquiétées. Selon le domicile et le degré d'intégration sociale, l'acuité du danger varie. Compte tenu de ces circonstances, on continuera à examiner chaque cas particulier de façon nuancée. La Commission de gestion prend acte de cette information. Engler, Berichterstatter: Ich erlaube mir, zu zwei Punkten ei- nige ergänzende Ausführungen zu machen: zur Lex Friedrich und zum Bericht «Hinweise zur Asylpraxis». Die Sektion EJPD der Geschäftsprüfungskommission des Na- tionalrates hat dem Bundesrat Fragen zur Behandlung der Lex Friedrich gestellt Wir haben Fragen in völkerrechtlicher und rechtsstaatlicher Hinsicht gestellt. Der Bundesrat hat uns am 20. Mai 1992 ein umfangreiches, umfassendes Schreiben zu- gestellt Er hat darin die Position Italiens, die Retorsionsmass- nahmen und die Konflikte ausführlich dargestellt Bei erster Durchsicht konnte man sich damit eigentlich zufriedengeben. Eine zweite Durchsicht hat dann aber doch gezeigt, dass es bei einzelnen Interessenabwägungen unterschiedliche Mei- nungen geben kann - nach Ansicht der Geschäftsprüfungs- kommission geben muss. Wir machen insbesondere zu drei Punkten Vorbehalte: 1. zur Auslegung des Konsularvertrages (aus dieser Ausle- gung entsteht die Kollision zwischen Landes- und Völker- recht); 2. zum Problemkreis der Gewaltentrennung; 3. zum Vorgehen des Bundesrates. Ich möchte zuerst zum ersten Punkt einige Ausführungen ma- chen, zur Kollision zwischen Landesrecht (der Lex Friedrich) und internationalem Recht (dem Konsular- und Niederlas- sungsvertrag aus dem Jahre 1868). Die GPK meldet Zweifel an der im Brief geäusserten Rechtsauffassung des Bundesra- tes an, wonach ein internationales Schiedsverfahren notwen- digerweise einen negativen Ausgang für die Schweiz gehabt hätte. Wir haben uns kein abschliessendes Urteil gebildet, möchten aber immerhin darauf hinweisen, dass die Rechts- auffassung des Bundesrates nicht unbestritten ist und dass das Problem bereits 1965 in diesem Rat und im Ständerat aus- führlich behandelt wurde. Damals lagen Gutachten von Natio- nalrat Muheim und Ständerat Zellweger vor, die zu einem an- deren Ergebnis kamen. Sie waren der Meinung, die Niederlas- sungsverträge würden nur auf hier niedergelassene Auslän- der Anwendung finden, nicht aber auf Ausländer, die ihren Wohnsitz im Ausland haben. Würde man von dieser Auffas- sung ausgehen, so würde das Prinzip der rechtsgleichen Be- handlung nicht verletzt und die Lex Friedrich wäre völker- rechtskonform, eine Kollision entfiele. Wir sind der Meinung, der Bundesrat sollte seine Rechtsauffassung in diesem Punkt mindestens noch einmal verdeutlichen und uns seine Auffas- sung genauer begründen. Ich komme zum zweiten Punkt, zur Frage der Gewaltentren- nung und Rechtsgleichheit Es besteht hier ein Spannungs- verhältnis zwischen Gewaltenteilung und Rechtsgleichheit; das lässt sich nicht bestreiten. Die Auffassung des Bundesra- tes, es gebe eine ungleiche Behandlung zwischen rechtshän- gigen und bereits rechtskräftig entschiedenen Urteilen, eine rechtsungleiche Behandlung also, diese Auffassung vermö- gen wir nicht zu teilen. Wir sind der Meinung, dass es möglich sein muss, bei rechtshängigen Fällen Vergleiche anzubieten, dass aber der Eingriff bei bereits rechtskräftig entschiedenen Fällen eine Verletzung des Gewaltentrennungsprinzips dar- stellt Die GPK teilt dagegen die Auffassung, dass bei jenen Fällen, die noch nicht rechtskräftig entschieden sind, ein Handlungsspielraum besteht Allein, wir haben uns auch die Frage gestellt, ob Artikel 8 der Bewilligungsverordnung wirk- lich eine genügende rechtliche Grundlage für das Vergleichs- modell abzugeben vermag, weil ja Artikel 8 nie die Mieterak- tiengesellschaften im Auge hatte und bisher darauf auch nie Anwendung gefunden hat Zum dritten Punkt, zum Vorgehen des Bundesrates. Zu keiner Beanstandung Anlass gibt, dass der Bundesrat die Retor- sionsmassnahmen Italiens abwehren wollte und dafür eini- ges, vieles unternahm. Problematisch erscheint nur der einge- schlagene Weg. Wir haben dazu einige Vorbehalte, dieser Weg scheint uns nicht ganz der richtige. Das Problem ist ein politisches - ein Problem, das schon seit längerer Zeit zwi- schen Bundesrat und Parlament zur Diskussion stand. Wir sind der Meinung, dieses Problem sollte auch politisch gelöst werden, nicht auf dem Wege des Schlichtungsverfahrens, auch nicht auf dem Wege dieser problematischen Auslegung. Wir würden deshalb den Bundesrat bitten, eine Aenderung der Lex Friedrich vorzunehmen oder den Vertrag zu kündigen. Wir bitten ihn, seine Vorstellungen hier vorzutragen und min- destens demnächst dem Parlament Lösungsvorschläge zu unterbreiten. Damit komme ich zum zweiten Problem, der Asylpraxis. Wir haben Ihnen dazu einen Bericht unterbreitet Ich gehe davon aus, dass Sie diesen Bericht gelesen haben. Viele Punkte wur- den zur Zufriedenheit der GPK beantwortet Einige wenige Punkte wurden nicht zu ihrer Zufriedenheit beantwortet. Ich möchte zum einen auf das Problem der Paginierung und Nu- merierung der Akten hinweisen. Hier liegt schon seit Jahren eine Zusicherung vor, die Paginierung der Akten ist aber noch nicht in allen Bereichen durchgesetzt worden. Wir möchten aber doch, dass dieses Vorgehen jetzt überall durchgeführt wird. Ein weiteres Problem ist jenes der Nichteintretensentscheide. Hier glauben wir, dass das Problem nicht im Willen des Ge- setzgebers liegt, wie er hier geäussert worden ist Es trifft zu, dass hier auf dieser Tribüne verschiedene Sprecher unter- schiedliche Rechtsauffassungen geäussert haben. Allein, für uns, für die GPK, ist der Gesetzestext von entscheidender Be- deutung. Die Materialien kommen erst dann zur Anwendung, wenn der Gesetzestext auslegungsbedürftig ist Leider, muss man sagen, entspricht der Gesetzestext nicht der Auffassung, wie sie von breiten Kreisen des Parlamentes vertreten worden ist, und sie entspricht auch nicht der Praxis. Allein, wir können dieses Problem eigentlich heute auf der Seite lassen, weil ja jetzt die Beschwerdeinstanz entscheiden muss. Gestützt auf den Entscheid wird dann das Parlament wieder die Möglich- keit haben, eine Gesetzesänderung oder eine Gesetzesbe- richtigung vorzunehmen. Das wären die Bemerkungen der Geschäftsprüfungskommis- sion. Ich möchte an dieser Stelle darauf hinweisen, dass wir ja immer nur die negativen Punkte erwähnen; und die Beschrän- kung auf zwei Punkte zeigt, dass die Geschäftsprüfungskom- mission in den übrigen Punkten zu einem guten bis sehr guten Ergebnis gekommen ist. Frau Bühlmann: Im Bericht der Geschäftsprüfungskommis- sion werden verschiedene heikle Bereiche in der Asylpraxis angeschnitten. Unter anderem nimmt der Bundesrat zur Frage Stellung, aufgrund welcher Kriterien die Lage in den Rück- schaffungsländern eingeschätzt werde, und er geht dabei im speziellen auf die Situation in Türkisch-Kurdistan ein. Zweifel darüber, ob die Informationsgrundlagen vollständig seien, ka- men mir, als ich im GPK-Bericht die bundesrätliche Antwort las: dass eine Rückkehr in die Türkei für einen Grossteil der kurdischen Asylbewerberinnen und Asylbewerber gefahrlos möglich sei. Aufgrund meiner Informationen - unter anderem fand hier im Bundeshaus vor drei Wochen eine Aussprache mit einer kurdischen Parlamentarierdelegation aus der Türkei statt - weiss ich, dass die Lage für die kurdische Bevölkerung vor allem in den Gegenden, in denen die Leute politisch sehr bewusst sind, ausserordentlich gefährlich ist Auch die Situation der tamilischen Asylsuchenden ist nach wie vor unbefriedigend. Zwar können sie aufgrund der miserablen Lage in Sri Lanka nicht zurückgeschafft werden, weil das nicht opportun sei - wie das EJPD schreibt - oder weil die Schweiz international ihr Ansehen ankratzen würde, wenn sie es täte. Aber einen geregelten Aufenthalt erhalten sie trotzdem nicht So fristen sie ein Dasein als tolerierte Weggewiesene, ein Da- sein auf Abruf sozusagen. Freuen darüber kann sich eigent- lich nur das Gastgewerbe, da die tolerierten Tamilen als freundliche, hilfsbereite und zuverlässige, mit anderen Worten pflegeleichte Angestellte in dieser Branche ausserordentlich geschätzt werden. Ich erlebe das jeden morgen im Hotel, wo ich von einem Tamilen freundlich bedient werde. Für die Be-19. Juni 1992 N 1177 Geschäftsbericht des Bundesrates troffenen aber ist es ausserordentlich unbefriedigend und schwierig, hierein Leben auf Abruf zu fristen. Können Siesich vorstellen, so zu leben, nie zu wissen, wann eine übergeord- nete Instanz über Ihr Bleiben oder Gehen entscheidet, ohne Sie zu fragen? Deshalb unterstützen wir nach wie vor die For- derung der Hilfswerke, die tamilischen Asylsuchenden als Ge- waltflüchtlinge anzuerkennen. Auch die Situation der übrigen Asylsuchenden, deren Gesu- che länger als vier Jahre hängig sind, ist unbefriedigend. Die via Kreisschreiben des EJPD angekündigten verschärften Be- dingungen für den Erhalt einer humanitären Aufenthaltsbewil- ligung beschneiden die Kantone in ihren Entscheidungsmög- lichkeiten unnötigerweise. Für Asylsuchende bedeutet das, dass es kaum mehr eine Möglichkeit gibt, eine solche Bewilli- gung zu erhalten. Jetzt können wir nur noch hoffen, Herr Bun- desrat, dass in der Praxis tatsächlich diese Bedingungen nicht unumgehbar starr sind, wie in der Antwort des EJPD an die GPK steht Wir werden jedenfalls die Entwicklung in diesem Bereich genau im Auge behalten. Zum Schluss noch eine Bemerkung zur aktuellen Situation. Das BFF rühmt sich, dank seiner effizienten Behandlung der Asylgesuche und der damit erzielten Abschreckungswirkung auf potentielle Asylsuchende die Sache im Griff zu haben. Rein statistisch gesehen stimmt das auch. Ich weiss schon, dass das BFF unter seinem effizienten Chef, Herrn Arbenz, nur sehr konsequent die Politik ausführt, die in diesem Haus beschlos- sen wird. Aber angesichts der Tatsache, dass sich im zerfallen- den Jugoslawien, also mitten in Europa, ein schreckliches Flüchtlingsdrama abspielt, zu dessen Linderung die Schweiz nichts beiträgt, ausser Geld zu schicken, und angesichts der Tatsache, dass im kurdischen Teil der Türkei täglich Men- schen durch Gewalt sterben, vermag uns diese Botschaft we- nig zu erfreuen. Herr Bundesrat, ich möchte Sie noch einmal ganz eindringlich bitten, Flüchtlinge aus Jugoslawien vorübergehend in der Schweiz aufzunehmen, als Kriegsflüchtlinge, als Gewaltflücht- linge, wie es die Arbeitsgruppe Asyl der Bundesratsparteien vom 21. Februar vorschlägt: «Schutzsuchende Ausländer aus Bürgerkriegsregionen, vorab aus Europa, sind ausserhalb des Asylverfahrens vorläufig aufzunehmen, bis die Situation im Herkunftsland geklärt ist und eine Rückkehr erfolgen kann und muss.» Oder aus dem Aktionsprogramm des Bundes: «Die Schweiz ist bereit, Menschen aus europäischen Bürger- kriegsgebieten vorübergehend Schutz zu gewähren.» Worauf warten wir denn noch? Die Situation ist doch dramatisch, Herr Bundesrat Es ist weltweit kein einziger Fluchtgrund weniger vorhanden, im Gegenteil. Nur kommen die Leute nicht mehr in unser, ach, so effizientes, reiches Land. Was soll denn Effi- zienz angesichts des Flüchtlingselends auf der ganzen Welt? Darauf können wir von der grünen Fraktion nicht stolz sein. Ruf: Ich spreche zum Kapitel Bundesamt für Flüchtlinge und greife bei der Asylpolitik zwei besondere Themenbereiche her- aus, nämlich die Einführung einer De-facto-Globallösung auf kaltem Wege durch die Gewährung von fast 25 000 B-Aufent- haltsbewilligungen in den letzten Jahren und - damit im Zu- sammenhang stehend - die unhaltbare Situation im Bereich des Vollzugs der negativen Entscheide bei abgewiesenen ta- milischen Asylbewerbern aus Sri Lanka Die Mitte April dieses Jahres erschienenen Pressemeldungen über Tamilen mit B-Aufenthaltsbewilligungen, die in Sri Lanka Ferien machen, also im Lande, aus dem sie angeblich wegen Verfolgung geflohen seien, brachte ja eigentlich nur eine skan- dalöse Tatsache an ein breiteres Licht, die aufgrund der Asyl- statistiken bereits seit einiger Zeit bekannt war und die wir von unserer Fraktion aus bereits früher, letztmals im Januar dieses Jahres, an dieser Stelle scharf kritisiert hatten. Im Zusammenhang mit der Standesinitiative des Kantons Frei- burg, die eine Globallösung für ältere Asylgesuche verlangte, führte ich im vergangenen Januar hier u. a aus: «Unser klei- nes Land wird von Schein- und Wirtschaftsflüchtlingen immer stärker überflutet Es wäre unverantwortbar, mit einer Global- lösung ein völlig falsches Signal zu setzen. Diese grundsätzli- chen Argumente gelten auch heute, da die alten Pendenzen ja offenbar weitgehend abgetragen worden sind. Dass dies nicht im ordentlichen Verfahren, sondern mit sogenannt humanitä- ren Bewilligungen passiert ist, muss unseres Erachtens - vor allem wenn man die Anzahl der Bewilligungen betrachtet-als höchst bedenklich bezeichnet werden. Wenn man, wie auch der Bundesrat, eine Globallösung richti- gerweise ablehnt, um nicht die Attraktivität unseres Landes für falsche Flüchtlinge zu fördern, darf man nicht den gleichen un- erwünschten Effekt durch humanitäre Bewilligungen in Tau- senden, ja Zehntausenden von Einzelfällen bewirken.» Die Tatsache, dass 1990 und 1991 total gegen 20 000 humani- täre Bewilligungen, gestützt auf die dritte Asylverfahrensrevi- sion, erlassen wurden - in den letzten sechs Jahren waren es total fast 25 000 -, beweist, dass die abgelehnte Globallösung gegen den Willen des Parlamentes vom Bundesrat faktisch durch die Hintertür realisiert wurde. Das ist eine unhaltbare Tatsache, ein ausgewachsener Skandal! Jede glaubwürdige Asylpolitik wird damit zur Farce. Wenn ein Grossteil der Bewer- ber zwar nicht als Flüchtlinge anerkannt wird, jedoch unter ei- nem anderen Rechtstitel in der Schweiz bleiben kann, geht die für unser Land äusserst bedrohliche Masseneinwanderung laufend weiter. Dies dürfen wir unter keinen Umständen zu- lassen. Eine humanitäre Aufenthaltsbewilligung - um solche handelt es sich bei den in der Presse erwähnten B-Aufenthaltsbewilli- gungen - kann gemäss dritter Asylverfahrensrevision einem Asylbewerber erteilt werden, der sein Gesuch vor mehr als vier Jahren eingereicht hat und dessen Verfahren noch nicht abge- schlossen ist, wenn schwerwiegende medizinische Gründe vorliegen oder die Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung für den Gesuchsteller schwerwiegende Konsequenzen im Sinne der konstanten Praxis des EJPD und des Bundesgerich- tes hätte. Diese Bestimmung ist laut bundesrätlichem Kreis- schreiben vom 21. Dezember 1990 durch die allein antragsbe- rechtigten Kantone ausdrücklich restriktiv zu interpretieren. Ich zitiere aus dem erwähnten Kreisschreiben: «Die Tatsache allein, dass ein Asylgesuch vor über vier Jahren eingereicht wurde, dass die Familie in der Schweiz zusammengeführt und die Kinder eingeschult wurden, begründet für sich allein kei- nen Grund mehr für einen schwerwiegenden persönlichen Härtefall. Wirtschaftliche Gründe oder die Tatsache, dass eine Arbeitsstelle seit mehreren Jahren nicht gewechselt wurde, können ebensowenig in Betracht gezogen werden.» In der Tat ist nach vier oder fünf Jahren niemand so stark assimiliert, dass eine Rückkehr nicht zumutbar wäre. Schliesslich haben die Bewerber in der überwiegenden Mehrheit in der Regel nach viel mehr Lebensjahren - sogar nach Jahrzehnten - ihr Herkunftsland verlassen, um irgendwo ein Asylgesuch zu stellen. Zu dieser vom EJPD bei den Kantonen verlangten restriktiven Interpretation der gesetzlichen Bestimmungen stehen die er- teilten Bewilligungen in krassem Widerspruch. Ich zitiere aus der Antwort von Herrn Bundesrat Koller in der Fragestunde vom letzten Montag, 15. Juni 1992, auf eine entsprechende Frage: «Eine grosse Anzahl von Asylbewerbern hielt sich.... mehrere Jahre in der Schweiz auf, ohne dass über ihr Gesuch entschieden werden konnte. Im Laufe der Zeit musste ihre Wegweisung als besonders hart betrachtet werden. Aus die- sem Grunde und mit dem Ziel, die hängigen Fälle zu verrin- gern, erhielten diese Asylbewerber auf Antrag des Kantons und mit Zustimmung des Bundesamtes für Ausländerfragen eine Aufenthaltsbewilligung aus humanitären Gründen ge- mäss Artikel 13 der Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer.» Offensichtlich war also das entscheidende Kriterium die Auf- enthaltsdauer, aus der man dann eine besondere Härte im Falle der Wegweisung ableitete. Die Handlungsweise des Bundesrates, die durchgeführte Praxis stehen damit in klarem Widerspruch zu den gesetzlichen Bestimmungen und zu den eigenen früheren Interpretationen dieser Normen durch das EJPD selbst Viele der Nutzniesser solcher B-Bewilligungen sind ja be- kanntlich Tamilen aus Sri Lanka Gerade dort zeigt sich die be- denkliche Folge der largen Politik, die der Bundesrat seit Jah- ren betreibt. Immer wieder wurde vor fünf, sechs Jahren die Rückkehr abgewiesener tamilischer Asylbewerber, deren Auf-Gestion du Conseil fédéral 1178 N 19 juin 1992 enthalt nur immer wieder verlängert wurde, angekündigt, z. B. im September 1987 in der nationalrätlichen Fragestunde - um nur ein Beispiel herauszugreifen - durch die damalige Vorste- herin des EJPD, die erklärte, voraussichtlich im Spätherbst 1987 würden die ersten rechtskräftig entschiedenen Wegwei- sungsverfügungen vollzogen werden können. Man machte immer neue Versprechungen, Volk und Parlament wurden lau- fend zum Narren gehalten, mit dem Ergebnis, dass nach Jah- ren die Argumentation des Bundesrates folgt, durch die lange Aufenthaltsdauer - für die der Bundesrat selbst verantwortlich ist - seien Härtefälle entstanden und eine Rückkehr sei nicht mehr zumutbar. Wenn wir nun sehen, wie aus Tamil Nadu, Südindien, in gros- sem Masse tamilische Flüchtlinge nach Sri Lanka zurückkeh- ren, und zwar mit dem Segen des UNHCR, des Hochkommis- sars der Uno für Flüchtlinge, und auf der anderen Seite fest- stellen, wie zögernd sich nach wie vor der Bundesrat verhält, haben wir dafür schlichtweg kein Verständnis mehr. Im Rah- men einer parlamentarischen Kommission hat ein Vertreter des Bundesamtes für Flüchtlinge kürzlich ausgeführt, es sei mit Widerstand seitens des Gastgewerbes, vor allem im Räume Bern, zu rechnen, wenn man die Wegweisungsverfü- gungen im Falle der Tamilen vollziehen würde. Aus wirtschaft- lichen Gründen hat man offensichtlich Angst, das Gesetz durchzusetzen, mit dem Ergebnis, dass die Magnetwirkung weiterhin anhält und dass die ganze Asylpolitik zu einer völli- gen Farce wird. Man geht so weit, dass man die gesetzlichen Bestimmungen nicht anwendet Wir betrachten diese Tatsache als äusserst skandalös und ver- langen vom Bundesrat, dass nun endlich die Wegweisungs- verfügungen für die abgewiesenen tamilischen Scheinasylan- ten aus Sri Lanka konsequent-allenfalls koordiniert mit ande- ren europäischen Staaten-vollzogen werden. Wir erwarten vom Bundesrat dringend sofortige Taten und werden auch mit entsprechenden parlamentarischen Vorstös- sen nachdoppeln. Engler, Berichterstatter: Ich erlaube mir zwei Bemerkungen. Ich kann Ihnen mitteilen, dass die Geschäftsprüfungskommis- sion auf Antrag der Bundesratsparteien beschlossen hat, eine Inspektion durchzuführen. Diese Inspektion wird vor allem Verfahrensfragen betreffen. Nachdem eine unabhängige Be- schwerdeinstanz die Rechtmässigkeit in Zukunft zu prüfen hat, sind wir der Meinung, dass diese der GPK die Aufsicht im juristischen Bereich abnehmen wird, so dass sich die GPK ef- fektiv auf eine Oberaufsicht beschränken und im juristischen Bereich sehr zurückhaltend sein kann. Wir haben - erlauben Sie mir, das zu sagen - seitens der Bun- desratsparteien festgestellt, dass die Straffung des Verfahrens bei der Entscheidfällung wesentlich verstärkt und verbessert wurde. Wir haben Mängel festgestellt beim Bund, bei den Kan- tonen und insbesondere beim Vollzug. Ich kann Herrn Ruf be- ruhigen: Wir werden das Problem des Vollzuges angehen. Eine andere Feststellung ist - das ist meine zweite Bemer- kung -, dass effektiv neben der Anerkennungsquote von 3 Prozent eine gewisse Anzahl abgewiesener Bewerber, über 20 Prozent, in der Schweiz bleiben dürfen. Es gehört zur Infor- mationspflicht des Parlamentes, zu sagen, dass sich diese nicht einfach zu Unrecht in der Schweiz befinden. Natürlich gibt es abgewiesene Asylanten, die untertauchen und zu Un- recht hier sind. Aber es gibt auch solche, die man nicht zurück- schaffen kann, weil eine Rückschaffung unzumutbar wäre und gegen das Prinzip des Non-refoulement verstossen würde. Ich bitte Sie, dies anzuerkennen. Bundesrat Koller: Ich danke der Geschäftsprüfungskommis- sion für die Erfüllung ihrer Aufgabe. Es liegt dem Bundesrat daran, mit der Kommission eine gute Zusammenarbeit zu ha- ben. Das traf in diesem Fall zu, ich möchte mich dafür herzlich bedanken. Nachdem sich Herr Bundesrat Delamuraz vorgestern als Ver- treter des Chefs des Departementes für auswärtige Angele- genheiten eingehend mit der Frage der Lex Friedrich und der Umgehungsgeschäfte im Kanton Graubünden befasst hat, möchte ich mich diesbezüglich kurz fassen. Ich gebe zu, dass das ein unerfreuliches Geschäft war. Es hat jedoch wenig Sinn, noch lange darüber zu trauern. Ich möchte Ihre Aufmerk- samkeit eher auf die Zukunft lenken. Denn genau die Proble- matik, die wir in bezug auf den Niederlassungsvertrag mit Ita- lien und die Umgehungsgeschäfte im Kanton Graubünden er- lebt haben, wird uns künftig bei der Ratifikation und beim Ge- nehmigungsbeschluss über den EWR-Vertrag intensiv be- schäftigen: Wenn man als nationaler Gesetzgeber bewusst Konflikte zwischen dem Landesrecht und dem Völkerrecht in Kauf nimmt, landet man haargenau dort, wo wir mit der Lex Friedrich gelandet sind. Darauf möchte ich Sie im Hinblick auf die künftige Diskussion über Eurolex heute schon eindringlich hinweisen. Selbst wenn von der Auslegung ausgegangen wird, wie sie von Herrn Engler vorgetragen worden ist, bleibt trotzdem der unlösbare Konflikt, dass wir Auslandschweizer gegenüber Ausländern eindeutig bevorzugen. Das ist mit dem Niederlassungsvertrag mit Italien nicht vereinbar. Genau diese Problematik werden wir im Rahmen der Genehmigung des EWR-Vertrages und des Eurolex-Paketes miteinander dis- kutieren müssen. In bezug auf die Anwendung des Asylgesetzes dürfen wir zu- nächst mit grosser Genugtuung festhalten, dass die Massnah- men, die Parlament und Bundesrat getroffen haben, tatsäch- lich Wirkung zeigen. Es ist ein Erfolg, dass wir nach Jahren ständiger Zuwachsraten von über 50 Prozent dieses Jahr nun erstmals einen Rückgang von 50 Prozent der Asylgesuche zu verzeichnen haben, und das in einer Zeit, während der bei- spielsweise in Deutschland eine Zunahme der Asylgesuche von über 200 Prozent zu verzeichnen ist Das zeigt ganz klar, dass die einmalige Attraktivität, die unser Land aufgrund zu langer Asylverfahren, aufgrund zu leichten Zugangs zum Ar- beitsmarkt und aufgrund zuwenig konsequenter Wegweisun- gen im internationalen Vergleich gehabt hat, erfreulicherweise behoben ist Aber diese Verschnaufpause, die wir zurzeit ha- ben, ist eine unsichere Sache. Denn gerade der Vergleich mit Zahlen aus Deutschland und Oesterreich zeigt: Wenn diese Länder ähnliche Massnahmen treffen-sowohl Oesterreich als auch Deutschland haben neue Asylgesetze mit dem Ziel einer erneuten Beschleunigung der Verfahren erlassen -, sind Um- lenkungen jederzeit wieder möglich; auch die internationale Lage im Osten Europas und in den Staaten der ehemaligen Sowjetunion bleibt derart labil, dass wir keinerlei Sicherheit ha- ben, dass sich die Lage nicht wieder ändern könnte. Das ist denn auch der Grund, weshalb wir unsere Prognose für dieses Jahr noch vor den Sommerferien zuhanden der Kan- tone revidieren können, sind wir doch aufgrund der Zahlen des letzten Jahres von einer Prognose von 40 000 Asylgesu- chen ausgegangen. Wir werden also noch vor den Sommerfe- rien den Kantonen eine neue Prognose (30 000 Asylgesuche) bekanntgeben. Das wird auch zu einem beschränkten Abbau von Betreuerstellen und zu einem Abbau von unzweckmäs- sigen Unterkünften in Kantonen und Gemeinden führen. Aber es ist unsere Aufgabe, im Asylbereich eine relativ hohe Bereit- schaft aufrechtzuerhalten, denn - wie vor allem die Lage in den Nachbarländern zeigt - die Entwicklung kann sich sehr rasch wieder ändern. In bezug auf das Rechtsproblem, das Herr Engler hier aufge- worfen hat - die sofortige Vollstreckbarkeit von Nichteintre- tensentscheiden -, sind wir mit Ihrer Kommission der Mei- nung, dass diese Frage nun wohl im Rahmen einer Be- schwerde durch die unabhängige Schweizerische Asylrekurs- kommission endgültig zu entscheiden ist Und je nach dem Entscheid dieser Kommission werden wir allenfalls eine Ge- setzesrevision durchführen müssen, denn wir dürfen natürlich nicht auf dieses wichtige Mittel verzichten, das wir gegen das Untertauchen abgewiesener Asylbewerber geschaffen haben. Ich glaube, diesbezüglich besteht auch Einigkeit mit Ihrer Kommission. Erlauben Sie mir sodann ein Wort zu den humanitären Bewilli- gungen. Auf der einen Seite wird uns vorgeworfen, wir seien zu grosszügig - auf jeden Fall habe ich das Votum von Herrn Ruf so verstanden -, auf der ändern Seite wird kritisiert, wir seien zu engherzig bei der Erteilung von humanitären Bewilligun- gen. Ich glaube, schon das zeigt, dass wir eine gute Mitte ge- funden haben. Dabei ist natürlich zu unterscheiden, Herr Ruf:19. Juni 1992 N 1179 Geschäftsbericht des Bundesrates Wir haben in diesem Bereich eine Sonderaktion durchgeführt in bezug auf alle alten Fälle, also alle Gesuche, die vor dem 1. Januar 1987 eingereicht worden sind. Diese Aktion ist jetzt abgeschlossen. Jetzt gilt das neue Asylverfahren, der Arti- kel 17 Absatz 2. Und jetzt hält sich mein Amt und halten sich die Kantone an diese neue Rechtslage, wie wir sie im neuen dringlichen Asylverfahren festgeschrieben haben. Im übrigen möchte ich Ihnen, Herr Ruf, doch zu bedenken ge- ben: Dass es zu so vielen Härtefällen gekommen ist - also Fälle von Asylgesuchstellern, die weit über vier Jahre in unse- rem Land gelebt haben, ohne dass es zu einem Abschluss des Verfahrens gekommen ist, Asylgesuchsteller, die mit ihren Fa- milien hier waren, die Kinder hatten, die voll integriert sind -, war nicht nur der Fehler des Bundesrates, sondern das war ebenso der Fehler des Parlamentes. Wir haben - das zeigt der Erfolg der Massnahmen, die wir im Jahre 1990 getroffen ha- ben - wirklich jahrelang gesündigt, indem wir nicht den Mut hatten, die nötigen personellen Aufstockungen vorzunehmen, um rechtzeitig die Asylverfahren zu Ende zu führen, was auch eine humanitäre Weg Weisungspraxis erfordert Im übrigen darf ich Ihnen gerade auch zu dieser Wegwei- sungspraxis folgendes sagen: Ich war jüngst im Kanton Zü- rich. Dort hat man mir gesagt, dass sich die Wegweisungen über den Flughafen Kloten im letzten Jahr mehr als verdoppelt haben. Das zeigt auch, dass jetzt die Wegweisungen - wenn wir Entscheide innerhalb von sechs Monaten treffen - natür- lich auch politisch viel leichter vollziehbar sind, und Wegwei- sungen nach sechs Monaten sind auch viel menschlicher als Wegweisungen nach vier, fünf Jahren. Schliesslich noch eine Antwort auf die Frage betreffend Jugo- slawien, Frau Bühlmann: Wir befassen uns ständig intensiv mit diesem Problem. Wir sind aber nach Inspektionen in Jugosla- wien - sowohl Herr Arbenz als auch Herr Weiersmüller waren in den letzten Monaten mehrmals selber in Jugoslawien -, in Uebereinstimmung vor allem mit den Leuten in Kroatien, zum Schluss gekommen, dass eine Hilfe vor Ort, also eine Hilfe in Kroatien gegenüber den Flüchtlingen aus Bosnien-Herzego- wina, viel effizienter und humaner ist, als jetzt grosse Gruppen von Jugoslawen aus Bosnien-Herzegowina in unser Land zu nehmen. Die kroatischen Vertreter haben uns - und auch den ändern Ländern - erklärt, dass sie bereit und fähig sind, diese Flüchtlinge in ihrem eigenen Land zu betreuen, wenn wir sie fi- nanziell unterstützen. Und deshalb hat der Bund jüngst Hilfe in der Höhe von insgesamt 15 Millionen Franken zugunsten der Flüchtlinge in Jugoslawien geleistet Unsere Devise bleibt auch in diesem Gebiet: möglichst Hilfe vor Ort. Zurzeit prüfen wir einzig, ob es nicht angemessen wäre - aber auch das wollen wir natürlich in Uebereinstim- mung mit den Bedürfnissen der Jugoslawen bzw. Kroaten und Slowenen tun -, über die Sommermonate und für eine be- schränkte Zeit Kinder aus Jugoslawien in unser Land aufzu- nehmen. Wahrscheinlich wird der Bundesrat hierüber noch vor den Sommerferien entscheiden können. Schliesslich noch eine Antwort zu Fragen der Aktenbearbei- tung. Herr Kommissionspräsident, ich gebe zu: Wir haben die Prioritäten im Rahmen der vielen Programme so gesetzt, dass dieser Punkt nicht in der ersten Priorität war. Aber ich kann Ih- nen zusichern, dass wir auch dieses Problem noch in diesem Jahr- hoffentlich zu Ihrer Befriedigung - lösen werden. Herr Ruf hat eine Frage betreffend die Tamilen gestellt Wir be- mühen uns seit Jahren um die Rückführung von Tamilen nach Sri Lanka Vor allem Herr Arbenz hat sich auf diesem Gebiet persönlich ausserordentlich engagiert. Wir haben aber immer gesagt, eine Rückführung von Tamilen nach Sri Lanka sei nur im Rahmen einer koordinierten Aktion mit dem Uno-Hoch- kommissariatfür Flüchtlinge möglich, an der sich auch andere westeuropäische Staaten beteiligen würden. Dagegen weisen wir bereits heute delinquente Tamilen, d. h. Kriminelle, zurück. Aber eine grosse Rückführungsaktion können wir erst realisie- ren, wenn sich die Situation in Sri Lanka so stabilisiert hat, dass eine grosse Rückführungsaktion unter der Leitung des Uno-Hochkommissariats möglich wird. Die wirtschaftlichen Gründe, von denen Sie sprachen, Herr Ruf, haben vielleicht vor einigen Jahren eine gewisse Rolle ge- spielt Ich habe Ihnen ja selbstkritisch gesagt: Bezüglich der Realisierung des Arbeitsverbots haben wir früher Fehler ge- macht Heute kann man das nicht mehr sagen, heute hat das Dreipunkteprogramm - innert sechs Monaten ein Entscheid, bis dahin ein Arbeitsverbot, dann konsequente Wegweisung - Wirkungen gezeitigt Ruf: Sie haben auf einen wesentlichen Aspekt meiner Frage betreffend die Rückführung der Tamilen aus Sri Lanka nicht geantwortet, Herr Bundesrat Koller: Wie bringen Sie die Politik Indiens-Rückführung einer grossen Zahl von Tamilen aus Ta- mil Nadu nach Sri Lanka, und zwar mit dem Segen des Uno- Hochkommissariats für Flüchtlinge - mit Ihrer zögernden Hal- tung in Uebereinstimmung? Und wann endlich wollen Sie zu konkreten Taten schreiten? Bundesrat Koller: Es sind in einer ersten Aktion tatsächlich ei- nige Tamilen aus Indien nach Sri Lanka zurückgeführt wor- den. Ich habe Ihnen gesagt, dass wir dabei mitmachen, so- bald das Uno-Hochkommissariatfür Flüchtlinge aufgrund der Erfahrungen, die im Rahmen dieser Aktion gemacht worden sind, die Lage für stabil genug hält, dass auch eine grosse Ak- tion aus Westeuropa möglich wird. Wir haben uns in dieser Frage beim Uno-Hochkommissariat schon mehrmals enga- giert Aber leider haben wir mehrmals die Erfahrung gemacht, dass dann, wenn die Planung praktisch abgeschlossen war, der Bürgerkrieg in Sri Lanka neu aufgeflammt ist. Genehmigt- Approuvé Abschreibung - Classement Antrag des Bundesrates Abschreiben der parlamentarischen Vorstösse gemäss Seite 37-50 der Beilage zum Bericht Proposition du Conseil fédéral Classer les interventions parlementaires selon les pages 36-49 de l'annexe du rapport Angenommen -Adopté Bundesbeschluss - Arrêté fédéral Eintreten ist obligatorisch L'entrée en matière est acquise de plein droit Detailberatung - Discussion par articles Titel und Ingress, Art. 1,2 Antrag der Kommission Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates Titre et préambule, art. 1,2 Proposition de la commission Adhérer au projet du Conseil fédéral Angenommen -Adopté Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble Für Annahme des Entwurfes 103 Stimmen Dagegen 9 Stimmen An den Bundesrat-Au Conseil fédéralSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Geschäftsbericht des Bundesrates, des Bundesgerichtes und des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes 1991 Gestion du Conseil fédéral, du Tribunal fédéral et du Tribunal fédéral des assurances 1991 In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1992 Année Anno Band III Volume Volume Session Sommersession Session Session d'été Sessione Sessione estiva Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 16 Séance Seduta Geschäftsnummer 92.024 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 19.06.1992 - 08:00 Date Data Seite 1169-1179 Page Pagina Ref. No 20 021 265 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.