3190 2000-0912 Rapport de la Délégation des finances aux commissions des finances du Conseil national et du Conseil des Etats concernant la haute surveillance sur les finances de la Confédération en 1999 du 29 février 2000 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Conformément à l’art. 50, al. 10, de la loi sur les rapports entre les Conseils (LREC; RS 171.11) et à l’art. 19, al. 1, du règlement du 8 novembre 1985 des commissions des finances et de la Délégation des finances des Chambres fédérales (RS 171.126), nous avons l’honneur de vous soumettre le rapport de la Délégation des finances des Chambres fédérales sur ses activités durant l’année écoulée. Les rapports relatifs à la haute surveillance financière pour les années 1995 à 1998 sont parus sous la forme d’un seul document, avec comme titre «Rapport sur la haute surveillance financière au sein de la Confédération». La première partie de ce document comportait le rapport de la Délégation des finances cependant que la deuxième partie était consacrée au rapport du Contrôle fédéral des finances (CDF). A la suite de la révision de la loi sur le Contrôle fédéral des finances du 19 mars 1999 (RS 614.0), l’art. 14, al. 3, établissant la base légale relative à la publication du rapport annuel du CDF, a été modifié. Le rapport du CDF paraît donc cette année pour la première fois indépendamment du rapport de la Délégation des finances. Le Contrôle fédéral des finances fait à la Délégation des finances et au Conseil fédé- ral chaque année un rapport, dans lequel ils présentent l’étendue et les priorités de son activité de révision, ses constatations et ses avis les plus importants ainsi que les révisions en suspens et les motifs d’éventuels retards. Le rapport du Contrôle fédéral des finances est publié en même temps que celui de la Délégation des finances. Nous vous donnons un aperçu des principales affaires traitées en 1999. 29 février 2000 Au nom de la Délégation des finances des Chambres fédérales: Le président, Pierre Paupe, conseiller aux Etats Le vice-président, Erich Müller, conseiller national3191 Rapport 1 Mandat et organisation 1.1 Tâches et compétences Les tâches et les compétences de la D élégation des finances sont d éfinies à l’art. 50 de la LREC (RS 171.11) ainsi que dans le r èglement des commissions des finances et de la D élégation des finances des Chambres f édérales (RS 171.126). Elles con- sistent notamment à assumer les tâches et à exercer les compétences suivantes: – la D élégation des finances examine et contr ôle en d étail l ’ensemble de la gestion financière de la Confédération; – elle a le droit absolu de prendre connaissance en tout temps des pi èces en rapport avec la gestion financière; – elle reçoit régulièrement les arrêtés du Conseil fédéral relatifs à la gestion fi- nancière ainsi que les rapports de révision et d’inspection du CDF; – elle est comp étente pour approuver des cr édits de paiements ou d’engagements urgents, en vertu de l ’art. 18, al. 1 et de l ’art. 31, al. 3, de la loi fédérale sur les finances de la Confédération (LFC; RS 611.0); – elle peut débattre de projets du Conseil f édéral destinés aux Chambres fédé- rales et communiquer son point de vue ou ses propositions aux commissions des finances ou à d’autres commissions parlementaires; – elle a le droit de se prononcer sur certaines mesures relatives aux traitements des fonctionnaires supérieurs conformément à un arrangement passé en 1951 avec le Conseil fédéral ; – elle procède successivement à des visites de contrôle des offices et des servi- ces ainsi que des unit és administratives d écentralisées de l ’administration fédérale. 1.2 Composition de la D élégation des finances durant l’exercice Les commissions des finances des deux Chambres choisissent en leur sein trois membres destinés à former ensemble la D élégation des finances, qui se constitue elle-même (art. 49 LREC). Un conseiller national et un conseiller aux Etats en assu- rent la présidence à tour de rôle pendant un an.3192 1.2.1 Composition en 1999 Pendant l’année du rapport, la Délégation des finances était composée comme suit: Présidente Vice-président 1999 Ursula Leemann, conseillère nationale Pierre Paupe, conseiller aux Etats Première section Rapporteurs – Autorités et Tribunaux Leemann, conseillère nationale – Département des finances Paupe, conseiller aux Etats Deuxième section Rapporteurs – Département des affaires étrangères Aregger, conseiller national – Département de l’économie publique Onken, conseiller aux Etats – Département de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication Aregger, conseiller national Troisième section Rapporteurs – Département de l’intérieur Ruckstuhl, conseiller national – Département de justice et police Schüle, conseiller aux Etats – Département de la défense, de la protection de la population et des sports Ruckstuhl, conseiller national – Etablissements et entreprises de la Confédération Schüle, conseiller aux Etats Cinq membres de la Délégation des finances ont quitté leurs fonctions au terme de la 45e période de législature. 1.2.2 Composition en 2000 Lors de la séance constitutive du 21 décembre 1999, la Délégation des finances a élu le conseiller aux Etats Pierre Paupe comme pr ésident et le conseiller national Erich Müller comme vice-président pour l ’année 2000. Les autres membres de la D éléga- tion des finances sont les conseillers aux Etats Hans-Rudolf Merz et Rico E. Wenger et les conseillers nationaux Urs Hofmann et Felix Walker. En 2000, la Délégation des finances sera composée comme suit: Président Vice-pr ésident Paupe, conseiller aux Etats M üller Erich, conseiller national Première section Rapporteurs – Autorités et Tribunaux Paupe, conseiller aux Etats – Département de l’intérieur Müller Erich, conseiller national3193 Deuxième section Rapporteurs – Département des affaires étrangères Merz, conseiller aux Etats – Département de la défense, de la protection de la population et du sport Merz, conseiller aux Etats – Département de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication Walker Felix, conseiller national Troisième section Rapporteurs – Département de justice et police Hofmann Urs, conseiller national – Département des finances Wenger, conseiller aux Etats – Département de l’économie publique Hofmann Urs, conseiller national 1.3 S éances et aperçu des affaires traitées Au cours de l ’exercice, la Délégation des finances a tenu les six s éances ordinaires prescrites par l ’art. 50, al. 5, LREC (RS 171.11), chaque s éance durant de deux à trois jours. En outre, elle s ’est réunie plus de quinze fois pendant les sessions parle- mentaires pour des entretiens ou des s éances extraordinaires consacr és essentielle- ment à l’examen de dossiers urgents. Enfin, les trois sections de la D élégation des finances ont proc édé à huit inspections au total. Le tableau 1 fournit un aper çu du nombre des affaires traitées. Tableau 1 Comparaison d’une année à l’autre des affaires traitées (1998 et 1999) 1998 1999 nombre mio. de fr. nombre mio. de fr. Propositions de rémunération de fonctionnaires supérieurs (selon l’arrangement de 1951) 34 37 Demandes de crédits de paiements avec avance or- dinaire – total 43 365,2 38 531,6 – approuvées 43 344,8 34 530,3 – rejetées 2 20,4 4 1,3 Demandes de crédits additionnels – total 4 72,3 1 20 – approuvées 3 71,4 1 20 – rejetées 1 0,9 0 0 Rapports de révision et d’inspection du Contrôle fédéral des finances 312 2523194 1998 1999 nombre mio. de fr. nombre mio. de fr. Messages du Conseil fédéral ayant des conséquences financières et personnelles 8 6 Décisions du Conseil fédéral relatives à la gestion financière 157 189 1.4 Visite à la Cour Européenne des Comptes Dans le cadre de ses contacts internationaux avec les organes de la surveillance fi- nancière, la Délégation des finances s’est rendue pour une visite de travail à la Cour Européenne des Comptes (CEC) qui est, depuis 1975, l ’organe de contrôle suprême de l ’Union europ éenne. La CEC à Luxembourg a été d éveloppée parall èlement à l’extension des comp étences du Parlement europ éen. En outre, l ’Union européenne dispose de moyens propres toujours plus importants pour ses t âches de contr ôle; dotée d ’un effectif du personnel de 500 employ és, la CEC contr ôle un budget de l’ordre de grandeur de 140 milliards de francs. La Délégation des finances s ’est intéressée aux méthodes de travail de la CEC. Par le biais d’une analyse des risques, les ressources r éservées au contrôle sont concen- trées sur les principales tâches. La totale indépendance de la CEC à l’égard des pays membres et de la Commission europ éenne est un aspect primordial de cette institu- tion. La CEC est en fin de compte un organe externe chargé de contrôler les finances de l’UE, et partant, de veiller à améliorer sa gestion financière. S’agissant de la lutte antifraude, la CEC travaille en étroite collaboration avec les organes responsables du contrôle interne. Les directions générales XIX «Budgets» et XX «Contrôle des finances» de la Commission europ éenne à Bruxelles exercent des fonctions exécutives dans le domaine de la gestion des finances. Les deux directions sont conduites par un membre de la Commission europ éenne. L’Office de la lutte antifraude (OLAF) leur est également subordonn é au plan administratif. Selon les directives, l ’OLAF est subordonn é à un coll ège de cinq procureurs nationaux. La CEC et l’OLAF collaborent étroitement dans le domaine de la formation. Les rapports de la CEC sont soumis au Parlement europ éen qui s ’occupe, par l’intermédiaire de sa commission pour le contr ôle du budget, de la mise en œ uvre des recommandations de la CEC. La Délégation des finances s ’est penchée plus sp écialement sur les d épenses com- munautaires pour la recherche. Actuellement, quelque 15 000 projets financ és par les crédits de l’UE sont en cours. La Suisse participe à ces programmes-cadres. Pour le 5e programme-cadre de l’UE pour la recherche et le développement technologique (1999–2002), il est pr évu de d épenser près de 23 milliards de francs. Le 7 octobre 1999, la Suisse a approuv é un cr édit d’engagement de 390 millions de francs pour les projets de ce programme. Pour les autres programmes communautaires (Erasme, Socrate, Leonardo, Euratom et Cost), des cr édits d ’engagements d’un montant de 158 millions de francs ont été approuvés pour la période de 2000 à 2002.3195 Le Contrôle fédéral des finances (CDF) étudie actuellement quelles sont les pos- sibilités de contr ôle conjoint, par la CEC et le CDF, des projets soutenus en Suisse par un programme de recherche communautaire. La D élégation des fi- nances défend l’avis que le CDF doit être impliqué dans la surveillance finan- cière des programmes européens. 2 Questions fondamentales et th èmes interdisciplinaires 2.1 Rattachement administratif du secr étariat des Commissions et de la Délégation des finances (SFCF) La nouvelle constitution f édérale du 18 avril 1999 (RS 101), entr ée en vigueur le 1er janvier 2000, n écessite diverses adaptations l égales dont certaines rev êtent un caractère urgent. Voil à pourquoi la Commission des institutions politiques du Con- seil national (CIP-N) a pr ésenté au Parlement d ès le 7 mai 1999, une initiative par- lementaire visant a adapter diverses dispositions de la loi des 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils (LREC; RS 171.11) et de l ’arrêté fédéral du 7 octobre 1988 sur les Services du Parlement (RS 171.115), ainsi que de plusieurs autres lois. Parmi les dispositions dont l ’adaptation ne souffre aucun retard, figurent celles rela- tives au statut des Services du Parlement, lesquels sont d ésormais subordonnés uni- quement à l’Assemblée fédérale, en application de l ’art. 155 de la nouvelle Consti- tution, alors qu ’ils étaient jusqu’ici rattachés à la Chancellerie f édérale. Dans ce ca- dre, la CIP-N a propos é également de modifier le statut du SFCF, qui est rattach é administrativement au Contrôle fédéral des finances (CDF), en vertu de l ’art. 18 de la loi f édérale du 28 juin 1967 sur le Contr ôle f édéral des finances (LCDF; RS 614.0). En effet, selon la commission, d ès lors que les Services du Parlement sont d étachés de la Chancellerie f édérale, le maintien du SFCF au sein de l’administration générale de la Conf édération et la nomination de son secr étaire par le Conseil fédéral deviennent impensables. C ’est pourquoi l ’initiative parlementaire a proposé d’abroger l’art. 18 pr écité, de subordonner le SFCF aux Services du Par- lement et de mettre la nomination du secr étaire dans la compétence de la Délégation administrative de l’Assemblée fédérale. Le 14 avril 1999, la D élégation des finances a re çu, à sa demande, le projet d’initiative parlementaire et le 3 mai 1999, après en avoir discuté notamment avec la Secrétaire générale de l’Assemblée fédérale, elle a adressé une lettre à la CIP-N pour lui faire part de ses observations, tout en regrettant que ni elle-m êm e n i l e C D F , également intéressé, n’aient été consultés dans la phase de r édaction du projet. Dans son rapport d ’activité 1993/1994 (chap. 22), elle a expos é en d étail les motifs à l’appui de son point de vue et soulign é que le rattachement du SFCF au CDF cor- respondait au syst ème de la haute surveillance parlementaire sur les finances f édé- rales et par cons équent à la volont é du l égislateur. La subordination du SFCF au CDF n’est pas simplement une question historique. En effet, elle a été voulue par le législateur en vue de la sauvegarde de la haute surveillance sur les finances. Dans le cadre de la r évision récente de la LCDF qui s ’est achevée le 19 mars 1999, le Parlement a renforcé l’autonomie du CDF mais a renonc é à une séparation admi-3196 nistrative complète du CDF pour en faire une Cour des comptes. D ès lors, le Parle- ment a, par principe, confirm é le système en vigueur de la haute surveillance finan- cière par les commissions et la Délégation des finances, en collaboration étroite avec le CDF. Dans ce syst ème, le SFCF continue à assurer une fonction de coordinateur et de commutateur entre les commissions des finances et en particulier, la D éléga- tion des finances d ’une part et le CDF d ’autre part. Cette fonction explique la posi- tion particulière qu’il occupe et son rattachement administratif au CDF. D ’ailleurs, lors de la r évision du 19 mars 1999 de la LCDF, le rattachement administratif du SFCF n’a été remis en question par personne au sein du Parlement. Selon l’art. 155 de la nouvelle constitution, la loi r ègle des détails relatifs aux possi- bilités des Services du Parlement de faire appel aux offices de l ’administration fédé- rale. Les d élibérations parlementaires ont mis en évidence le fait qu ’il s ’agit en l’occurrence d ’un appui g énéral, qui va beaucoup moins loin par exemple que la collaboration entre la D élégation des finances et le CDF. Les commissions des fi- nances peuvent aussi requérir l’appui du CDF pour leurs d élibérations sur le budget et le compte d’Etat. Pour sa part, la D élégation des finances peut demander au CDF tous les renseignements qu ’elle souhaite, en vertu de l ’art. 50, al. 7, LREC et lui donner des mandats compl émentaires sur les rapports de r évision. Elle peut, en tout temps, faire appel rapidement et informellement au CDF. Il ne s ’agit pas ici simple- ment d’une question d ’un transfert de postes à l’Etat mais bien d ’utiliser un savoir- faire, sans lequel la Délégation des finances ne peut pas remplir son mandat. Dans cette perspective, la subordination du secr étariat n ’est pas sans importance, tant s’en faut et la Délégation des finances ne peut pas se rallier à l’argumentation de la CIP selon laquelle la collaboration actuelle ne serait pas d étériorée si l ’on sépare le SFCF du CDF. Compte tenu de ces relations étroites avec le CDF, la D élégation des finances insiste pour que le bon fonctionnement de cette collaboration ne soit pas perturbé par une modification abrupte. Sur le plan mat ériel, le SFCF est subordonn é aujourd ’hui d éjà à la pr ésidence des commissions et de la D élégation des finances, en application de l ’art. 49, al. 2, LREC. Comme tel, il est soustrait au droit de directives du CDF. Or la subordination matérielle revêt une importance beaucoup plus grande que le rattachement adminis- tratif. Sous l’angle de la surveillance financi ère, à laquelle sont également assujettis les Services du Parlement, le rattachement actuel du SFCF à l ’organe de contr ôle n’est pas du tout d épourvu de logique, puisque cet organe est mat ériellement indé- pendant de l’administration. Pour le surplus, il est clair que lors de la nomination de la secr étaire ou du secr é- taire, la D élégation des finances devrait non seulement être entendue mais encore être appelée, comme jusqu’ici, à donner son assentiment, compte tenu de sa collabo- ration particulièrement intense avec le secrétaire. Pour toutes les raisons ci-dessus, la D élégation des finances a conclu ses observa- tions en demandant le maintien du droit en vigueur, afin de lui permettre d ’étudier sans précipitation de nouvelles solutions de statuts du SFCF qui ne conduisent pas à affaiblir la haute surveillance du Parlement sur les finances et le budget. Ce point de vue est partagé par le CDF qui, dans ses observations, a également souhaité le main- tien du droit en vigueur. Lors de leurs s éances plénières du mois de mai 1999, les deux commissions des fi- nances ont approuvé la position de la D élégation des finances. Pour sa part, dans sa séance des 6 et 7 mai 1999, la CIP-N a suivi le rapport critiqu é à une large majorité,3197 une minorité étant favorable à la position de la D élégation des finances. Durant la session d’été, lors de l ’examen de l’initiative parlementaire, par 109 voix contre 27, le Conseil national s’est rangé à l’avis de la Délégation des finances. Par la suite, au début de la session d ’automne 1999, le Conseil des Etats pour sa part a adopt é la proposition de sa CIP visant à subordonner le SFCF aux Services du Parlement, créant ainsi une divergence. La Délégation des finances a alors d éposé une proposition de compromis qui a été adoptée sans opposition par le Conseil national puis, à une courte majorit é, par le Conseil des Etats. C’est ainsi qu ’aujourd’hui, selon l ’art. 18 LCDF d ûment révisé, le secrétaire du SFCF est nommé par la Délégation administrative de l’Assemblée fédérale, cette nomination étant soumise à l ’approbation de la D élégation des finances. De plus, à l ’image de son statut pr écédent, le Secr étariat est d ésormais «rattaché administrativement» non plus au CDF mais aux Services du Parlement. Lors des délibérations dans les conseils, les partisans de cette solution ont soulign é le ca- ractère particulier de ce rattachement, qu ’il ne faut pas confondre avec une su- bordination administrative. Cela signifie que sur le plan administratif, comme sur le plan fonctionnel, le SFCF n’est pas subordonné aux Services du Parlement mais bien à la Délégation des finances et aux commissions des finances. Cette interpr étation est d ’ailleurs corroborée et confirmée par l’al. 3 de l ’art. 18 qui prescrit que les commissions et la Délégation des finances ordonnent au surplus la gestion du Secr étariat dans leur règlement. Enfin, l ’al. 2 bis de l ’art. 18 dispose que les relations particuli ères qui lient la Délégation et les commissions des finances ainsi que leur secr étariat au CDF sont fixées dans le r èglement des commissions des finances et de la D élégation des finances des Chambres fédérales du 8 novembre 1985 (RS 171.126). La Délégation des finances constate que cette solution de compromis satisfait aux exigences constitutionnelles de nomination du secr étaire par des autorit és parle- mentaires, mais ne coupe pas le secr étariat de ses relations privil égiées avec le CDF et ne r éduit pas l ’indépendance de ses membres, ce qui est conforme aux recom- mandations de l ’Organisation internationale des institutions sup érieures de contr ôle des finances publiques (INTOSAI) dans sa déclaration de Lima de 1977. 2.2 Exercice de la haute surveillance financi ère sur les Services du Parlement Au début de 1999, dans le cadre de l ’exercice de la haute surveillance sur les finan- ces selon l ’art. 50 de la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils (LREC/RS 171.11), la Délégation des finances a mis à son programme d ’inspection les Services du Parlement et l ’a fait savoir à la secr étaire générale de l ’Assemblée fédérale. A mi-mai 1999, la D élégation administrative (DA) de l ’Assemblée fédérale a con- testé la compétence de la D élégation des finances en la mati ère. Elle estime en effet que la compétence de haute surveillance de la D élégation des finances sur les Servi-3198 ces du Parlement est exclue en vertu de l’art. 8ter, al. 4, 3e phrase, LREC ainsi que de l’art. 7 de l ’arrêté f édéral du 7 octobre 1988 sur les Services du Parlement (RS 171.115), qui dispose que la DA assume la direction supr ême des affaires admi- nistratives de l ’Assemblée fédérale et surveille la conduite des affaires et la gestion financière des Services du Parlement. Ces textes l égaux, qui ont fait l ’objet en au- tomne 1999 d ’une mise à jour et d ’une adaptation à la nouvelle constitution entr ée en vigueur le 1 er janvier 2000, n ’ont matériellement pas été modifiés. Selon la DA, les articles pr écités constituent une d érogation aux prescriptions de l ’art. 50 LREC puisqu’il s ’agit de dispositions sp éciales et plus r écentes, qui priment les disposi- tions plus g énérales et plus anciennes fixant les comp étences de haute surveillance de la Délégation des finances. Dans sa réponse à la DA, la D élégation des finances à fait valoir qu ’elle tire ses at- tributions de haute surveillance de l ’art. 85, ch. 10 et 11, de l ’ancienne constitution, dispositions qui ont été reprises dans les art. 167 (finances) et 169 (haute sur- veillance) de la nouvelle constitution. Les prescriptions du chapitre VII de la LREC intitulées «Exercice de la haute surveillance sur l ’administration et sur la justice f é- dérale» continuent de faire écho aux normes constitutionnelles. Pour sa part, aux termes des prescriptions l égales anciennes et nouvelles qui la r égissent, la DA de l’Assemblée f édérale n ’a pas de t âche de haute surveillance mais uniquement, à l’instar du Conseil f édéral, des t âches de simple surveillance sur les Services du Parlement, ce qui est l’apanage d’un organe exécutif. Dès lors que la D élégation administrative est investie de comp étences de d écisions exécutives, elle ne peut pas constituer également un organe de haute surveillance, puisque par principe, aucun organe ne peut être à la fois contr ôleur et contr ôlé. Ce principe est inscrit dans la d éclaration de Lima sur les lignes directrices du contr ôle des finances publiques, d éclaration adopt ée en 1977 par l ’Organisation internatio- nale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI). Il convient également de relever que la haute surveillance a un caract ère universel et matriciel, en ce sens qu ’elle s’exerce sur l ’ensemble des activit és de l ’Etat et selon des critères applicables à tous les services. Elle permet de faire respecter l ’égalité de traitement, car elle est identique pour toutes les activit és et tous les services. Or, de par sa nature, la DA ne peut pas établir de comparaison entre la gestion des Services du Parlement et celle des offices de la Confédération. Il est dès lors de l’intérêt de la DA qu’un autre organe sp écialisé en la mati ère puisse lui fournir une appr éciation «croisée» de la gestion des Services du Parlement. Enfin, il est indiqu é de mettre les Services du Parlement sur un pied d ’égalité avec tous les autres offices et services de l ’administration. C ’est d ’ailleurs dans cette perspective qu’à l’occasion de la r évision de la loi sur le Contr ôle fédéral de finan- ces (RS 614.0) du 19 mars 1999, le Parlement a soumis également les Services du Parlement à la surveillance financière du Contrôle fédéral des finances. Etant donn é les discussions en cours, la D élégation des finances a accept é, à ce stade, de renoncer à faire l’inspection qu’elle avait fixée dans son programme pour la fin juin 1999. Par ailleurs, elle a accepté également de rencontrer la DA, afin d’examiner avec cette derni ère comment régler les compétences parlementaires res- pectives des deux d élégations. Cette rencontre a eu lieu le 1 er septembre 1999. A cette occasion, la DA a fait valoir qu ’il ne pouvait pas y avoir de haute surveillance du Parlement sur lui-m ême, mais que cela n ’excluait pas que la DA fasse appel aux connaissances sp écialisée s d e l a Délégation des finances pour exercer sa t âche de3199 surveillance. En définitive, la DA estime ne devoir rendre des comptes qu ’au Parle- ment lui-même et non pas à l’un de ses organes. Les deux d élégations ont donn é mandat à leurs vice-pr ésidents respectifs d’établir les règles de leur future coop ération. C’est ainsi que le 5 octobre 1999 leurs vice-présidents ont passé l’arrangement suivant: 1. La D élégation administrative est comp étente pour exercer la conduite su- prême et la surveillance des Services du Parlement ainsi que pour le budget du Parlement. 2. Le Contr ôle fédéral des finances examine également les Services du Parle- ment et l ’utilisation des moyens financiers de l ’Assemblée f édérale. Les rapports du Contr ôle f édéral des finances relatifs à d ’éventuelles inspec- tions auprès des Services du Parlement sont adress és à la Délégation admi- nistrative et à la D élégation des finances ainsi qu ’à la Direction des Servi- ces du Parlement. 3. La D élégation des finances n ’exerce pas de surveillance sur les organes parlementaires. Toutefois, pour maintenir l ’égalité de traitement dans la classification du personnel rang é dans le degr é hors classe de toutes les autorités f édérales, elle donne un pr éavis à la D élégation administrative, s’agissant de la classification des collaboratrices et collaborateurs des Ser- vices du Parlement rang és dans le degr é hors classe, conform ément à l’Arrangement de 1951 qui est applicable par analogie. 4. La D élégation des finances peut en outre entreprendre des investigations sur mandat de la Délégation administrative. 5. Enfin, la D élégation des finances peut, de son propre chef, faire à la D élé- gation administrative des propositions et des remarques dans le domaine du budget du Parlement et de sa gestion. La D élégation administrative d écide sur les mesures éventuelles à prendre. Cet arrangement a été ent ériné par la D élégation des finances le 2 novembre 1999. 2.3 Prises de position de la D élégation des finances sur les projets du Conseil fédéral En application de l’art. 50 de la loi sur les rapports entre les conseils (RS 171.11), la Délégation des finances est responsable de l ’examen approfondi et du contr ôle de l’ensemble de la gestion financi ère de la Conf édération. Dans le cadre de cette acti- vité de surveillance permanente, elle peut d ébattre des projets du Conseil f édéral destinés aux Chambres et communiquer ses avis ou propositions, par écrit ou par oral, aux commissions des finances ou autres commissions parlementaires (art. 9, al. 3, du r èglement des commissions des finances et de la D élégation des finances des Chambres fédérales; RS 171.126). Les co-rapports de la Délégation des finances se limitent g énéralement aux projets ayant des cons équences financières importan- tes, ou pour lesquels la haute surveillance financière du Parlement est mise en cause. Pendant l’année sous revue, la D élégation des finances s ’est adressée aux commis- sions concernées dans trois cas. Il s’est agi en l’occurrence du mandat de prestations3200 du Conseil fédéral au Conseil des EPF pour la p ériode de 2000 à 2003 (voir chiffre 432), du message concernant le cr édit additionnel pour l ’exposition nationale (99.081; voir aussi ch. 472) et du message sur l ’abrogation de la loi sur le bl é et la modification de la loi sur l’approvisionnement du pays (99.082). Au terme de discussions approfondies, la D élégation des finances a accept é, le 13 octobre 1999, d ’accorder une avance de 50 millions francs pour l’Expo.02. Avec cette rallonge de cr édit, la direction de l ’Expo a pu honorer ses engagements en cours jusqu’à fin 1999 et concentrer ses efforts sur un nouveau d épart. Lors des d é- libérations au sujet du cr édit additionnel de 250 millions de francs (99.081), en d é- cembre 1999, le Parlement a ainsi eu les coud ées franches pour d écider du sort de l’exposition nationale. Dans le co-rapport adress é aux commissions pour la science, l’éducation et la culture (CSEC), la D élégation des finances a propos é une modifi- cation dans l ’établissement de la liste des cr édits d’engagement. Il a fallu cr éer une base légale, afin de garantir la solvabilit é en 1999, pour un montant de 20 millions de francs. La D élégation des finances a approuv é tacitement ce cr édit additionnel urgent sous la forme d ’une avance, approbation li ée à la demande aux CSEC que le Contrôle f édéral des finances (CDF) renforce sa haute surveillance financi ère et puisse accéder librement à tous les dossiers de l’Association Expo.02. La Délégation des finances exige désormais que la direction d ’Expo.02 fasse rapport sur la r éalisa- tion de l ’exposition nationale et sur la situation financi ère, chaque trimestre, à la Délégation des finances et au CDF. Les deux Chambres ont approuv é le crédit addi- tionnel pour l ’Expo.02 pendant la session d ’hiver 1999, suivant les demandes de modification de la Délégation des finances. S’agissant de la loi sur l ’approvisionnement du pays (99.082), le Conseil f édéral a proposé un nouvel art. 11 a, en vertu duquel les co ûts afférents au stockage obliga- toire de biens d’importance vitale pourraient être pris en charge, en tout ou en partie, par la Conf édération. La D élégation des finances s ’est adress ée à la commission chargée de l ’examen préalable du dossier pour lui faire part de ses craintes que cet article ne crée une nouvelle norme de subvention. Jusqu ’ici, le stockage obligatoire a été financé sur une base de droit priv é, par la r épercussion des co ûts sur les con- sommateurs. Le Conseil fédéral estime que le financement direct par l ’Etat de la te- nue obligatoire de réserves de biens d’importance vitale, à laquelle sont soumis aussi bien des produits indig ènes que des produits d ’importation, coûterait chaque ann ée jusqu’à 15 millions de francs. Pour la D élégation des finances, il s ’agit ici d ’une question de principe: la Conf édération ne devrait pas assumer de nouvelles t âches qui ont été jusqu ’ici financées selon le syst ème de milice par l ’économie et par le biais des prix à la consommation. Le Conseil aux Etats a approuv é l’article proposé par le Conseil f édéral lors de la session d ’hiver. Le Conseil national traitera le dos- sier pendant la session de printemps 2000. Une proposition de minorit é a été dépo- sée, qui va dans le sens de la Délégation des finances. La Délégation des finances continuera d ’examiner les projets du Conseil f édéral quant à leurs répercussions financières et fera usage, cas échéant, de son droit de co-rapport. Elle communiquera son point de vue aux commissions des finances ou autres commissions parlementaires plus sp écialement lorsqu ’elle constate, dans le cadre de sa surveillance financi ère permanente, que les d écisions du Conseil fédéral vont à l’encontre des intérêts financiers de la Confédération.3201 2.4 Surveillance financi ère permanente de la Délégation des finances La haute surveillance du Parlement sur le Conseil f édéral et l ’administration est scindée en deux au niveau f édéral. Elle est assumée par diverses commissions et d é- légations. Selon le moment de son intervention, cette t âche peut être préalable, con- comitante ou ultérieure. Tableau 2 Domaine Organe Nature Objet Haute surveillance parlementaire sur les finances Commissions des finances conceptionnel Budget Crédits supplémentaires Transferts de crédits ultérieur Compte d ’Etat Délégation des finances permanent Affaires concernant le personnel d’encadrement Avances ordinaires Rapports de révision du CDF Décisions du Conseil fédéral Haute surveillance parlementaire sur la gestion de l’administration Commissions de gestion permanent ultérieur Inspections Rapports de surveillance Evaluations de l’OPCA Rapports de gestion Délégation des Commissions de gestion permanent Services de renseignements et protection de l’Etat Au sein de ce syst ème de la haute surveillance parlementaire, la D élégation des fi- nances occupe une place particuli ère. Contr ôlant de pr ès et en continu la gestion financière de la Conf édération, elle exerce une surveillance permanente qui s ’étend au Conseil f édéral et à l’Administration fédérale dans son ensemble, aux tribunaux fédéraux et autres organes investis de compétences fédérales. C’est uniquement dans le domaine de la NLFA que cette tâche de contrôle est assumée par la Délégation de surveillance ad hoc (DSN), dont le secrétariat est subordonné au SFCF. Selon le principe de la s éparation des pouvoirs, la D élégation des finances n ’est pas habilitée à donner des instructions au Conseil f édéral. Toutefois, se r éférant aux ar- rêtés du Conseil f édéral ayant des incidences financi ères importantes, qui lui sont soumis régulièrement, elle peut lui faire part de ses points de vue et constatations sous forme de propositions, d ’objections ou de recommandations. Pendant l’exercice écoulé, plusieurs cas expos és dans le pr ésent rapport d émontrent que l’activité de surveillance de la D élégation ne se borne pas à prendre acte des dos- siers, mais qu’elle peut aussi exercer une influence utile et à un stade précoce sur les décisions à prendre au sein de l ’administration, qui ont un impact financier impor- tant. Dans l’exemple qui suit, l ’intervention de la D élégation des finances a eu pour effet un revirement d’opinion.3202 A la demande du Gouvernement genevois, le Conseil fédéral s’est penché sur la pos- sibilité de participer pour un montant de 50 à 60 millions de francs à l’extension du bâtiment PALEXPO, au sens d ’un renforcement de la place internationale gene- voise. Or, à y regarder de plus pr ès, il s’est avéré qu’il n’existait pas de base l égale pour une telle participation. Le Conseil f édéral n’en décida pas moins de poursuivre les négociations avec le Gouvernement genevois. La Délégation des finances s ’est toujours engag ée en faveur de la place internatio- nale genevoise. S’agissant d’approuver des crédits d’engagement urgents et des cr é- dits de paiements, elle a fait montre de compr éhension à l’égard des besoins et int é- rêts particuliers de Genève quant au maintien de sa position internationale. Vu la d écision du Conseil f édéral et vu la situation initiale tr ès nette, la D élégation des finances a rappelé au Conseil fédéral l’état précaire des finances fédérales; elle a exprimé son étonnement quant à l’intention du Conseil f édéral de poursuivre les n é- gociations portant sur une aide financi ère de la Conf édération à un centre d’exposition. Elle a exhort é le Conseil f édéral à ne pas cr éer un tel pr écédent. Invo- quant le principe de l ’égalité de traitement à l ’égard d ’autres grandes entreprises d’expositions suisses, également soumises à la concurrence internationale, elle a re- levé qu’une décision positive ne manquerait pas de d éclencher d’autres demandes. Elle a instamment recommand é au Conseil f édéral de renoncer à soutenir financi è- rement ce projet pour des considérations de principe. Notamment en raison de l ’intervention de la D élégation des finances, les autorit és genevoises ont retiré leur requête après examen final du dossier par le Conseil f édé- ral. On peut ainsi constater que c ’est en particulier par sa capacit é à convaincre que la Délégation des finances parvient à faire passer ses idées. 2.5 Coordination des commissions de contr ôle La coordination entre les commissions et la D élégation des finances d’une part ainsi que les commissions de gestion d ’autre part a été instituée et fonctionne depuis de nombreuses années. Elle a été étendue en fonction de nouveaux besoins, telle la sur- veillance des offices g érés par mandat de prestations et enveloppe budg étaire (GMEB), t âche confi ée à des sous-commissions conjointes des commissions des finances et de gestion. La D élégation des finances a, du reste, fourni des informa- tions d étaillées à ce sujet dans son rapport d ’activité pour 1998 (voir partie I, ch. 23). De même, la surveillance des activités des établissements et entreprises des 3e et 4e cercles de responsabilit és est exercée en commun par les sous-commissions com- pétentes des commissions des finances et de gestion. (cf. ci-après ch. 491). Au cours des ann ées, cette coordination a également été renforcée et institutionnali- sée au niveau des pr ésidents et des secr étariats des commissions. Durant l ’exercice, il n’y a eu cependant qu’une conférence de coordination des pr ésidents des commis- sions et de la D élégation des finances ainsi que des commissions de gestion et cela, durant la session d ’été. Cette séance a été consacrée essentiellement à la révision de la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les Conseils (LREC; RS 171.11). La seconde conférence, qui se r éunit traditionnellement durant la session d ’hiver, pour mettre en phase les programmes respectifs des commissions, a d û être renvoyée à la session de printemps 2000. En effet, la reconstitution des commissions et des d élé- gations pour la 46 e législature, qui a d ébuté le 6 d écembre 1999, est intervenue trop tardivement pour permettre de coordonner les programmes.3203 En revanche, comme de coutume, les secr étariats des commissions de contr ôle ont tenu six s éances de coordination, lors desquelles quelque 50 dossiers ou proc ès- verbaux d’affaires en cours ont été échangés, à chaque fois, avec l ’autorisation des organes intéressés. Cette statistique ne rend pas compte des échanges d’informations et des op érations de coordination nombreux qui se sont d éroulés oralement lors de ces séances, à l ’effet d’éviter des doubles emplois. A cela s ’ajoutent des contacts réguliers entre les collaborateurs en fonction des divers dossiers. Durant l’exercice, les secrétariats des commissions des finances et des commissions de gestion ont par ailleurs été appelés à collaborer aux travaux pr éparatoires de la révision totale de la LREC, notamment pour ce qui concerne l ’organisation, la pro- cédure et le statut de la haute surveillance parlementaire. Cela a, du reste, été men- tionné dans le rapport des commissions de gestion sur leur activit é de mai 1998 à mai 1999, ch. IV, 16 et annonc é dans le dernier rapport d ’activité de la D élégation des finances (voir partie 1, ch. 23). En effet, la révision totale de la LREC, à laquelle se sont attach ées les commissions des institutions politiques (CIP) depuis mai 1998, à la suite de la mise à jour de la constitution fédérale, les a amenées à reprendre en consid ération deux interventions parlementaires dont la D élégation des finances a fait état dans son dernier rapport d’activité, interventions qui pr éconisent un renforcement de la coordination ou une fusion des commissions de contrôle (cf. op. cit.). C’est ainsi qu ’avec l’autorisation de leurs pr ésidents, les deux secr étariats ont tout d’abord été entendus comme experts lors d ’une s éance des sous-commissions des CIP charg ée s d e l a révision de la LREC. Par la suite, la secr étaire g énérale de l’Assemblée fédérale a demandé aux deux secr étariats des commissions de contr ôle de faire leurs observations concernant deux mod èles possibles d ’organisation de la haute surveillance, à savoir: la fusion des commissions des finances et des commis- sions de gestion ainsi que l ’institution légale d’une coordination renforc ée des acti- vités de contrôle. Tenue régulièrement au courant des travaux de r évision, la D élégation des finances et les commissions de gestion ont charg é leurs secr étariats d ’étudier les deux va- riantes envisag ées et de leur en faire rapport ainsi qu ’aux sous-commissions CIP précitées. Les secrétariats ont élaboré leur rapport commun à la suite d’un séminaire qu’ils ont tenu le 8 avril 1999. Dans ce rapport, ils ont constat é préalablement que, pour l ’essentiel, les besoins de coordination s ’avèrent avant tout n écessaires entre les commissions de contr ôle et les commissions législatives, ces dernières cherchant à exercer des activit és de con- trôle et d ’évaluation qui rel èvent exclusivement des commissions de haute sur- veillance. Par ailleurs, ils ont constat é que les activit és de coordination entre les commissions de contrôle sont intenses et vari ées. Ils se sont attach és à présenter les similitudes et les diff érences entre les commissions des finances et les commissions de gestion afin d’établir ce qui devrait changer dans la loi et dans les faits, en cas de fusion ou de coordination renforc ée. Enfin ils ont conclu en soulignant notamment qu’une fusion intensifierait encore la haute surveillance parlementaire g énérale, sol- liciterait davantage les commissaires qui sont – rappelons-le – des parlementaires de milice et entra înerait des modifications profondes des structures et de l ’adminis- tration. En revanche, l’institutionnalisation de la coordination entre les commissions de contr ôle permettrait de renforcer la coop ération existante et maintiendrait des3204 contrôles souples et d écentralisés, ainsi qu ’une prise en compte des aspects de la gestion et de ceux des finances. Lors de leurs séances de fin avril et du d ébut du mois de mai 1999, les commissions et la Délégation des finances ainsi que les commissions de gestion ont pris connais- sance de ce document qui a été ensuite transmis au CIP comme un texte et des pro- positions émanant exclusivement des secrétariats des commissions de contrôle. Il convient de relever qu ’à l ’occasion de la conf érence de coordination des pr ési- dents des commissions et de la D élégation des finances et des commissions de ges- tion, diverses critiques ont été formul ées concernant la proc édure choisie pour l’élaboration d ’un avant-projet de r évision totale de la LREC. En effet, les pr ési- dents ont constat é que cet avant-projet était entre les mains des CIP, organes fonc- tionnant comme groupes d ’experts mais qui seraient ensuite appel és à traiter le même objet comme commissions parlementaires, sans qu’il y ait eu au pr éalable une procédure de consultation formelle telle qu ’on la connaît pour les objets du Conseil fédéral. En tout état de cause, la D élégation des finances observe que la coordination entre les commissions de haute surveillance fonctionne à satisfaction. Elle constate par ailleurs qu ’une fusion des organes de contr ôle entraînerait de pro- fondes modifications de structures. Cela n ’irait pas sans changer également le statut du Contr ôle fédéral des finances, organe auquel une modification de loi vient de donner davantage d’autonomie. Dès lors en cas de fusion, c ’est bien l ’ensemble du syst ème de la haute sur- veillance parlementaire sur les finances qu’il faudrait revoir. Or il s’agit-là d’une tâche de longue haleine qui ne pouvait être réalisée qu’à l’appui d’une étude ap- profondie, laquelle n’a pas été menée jusqu’ici, contrairement à ce qu’a deman- dé la Délégation dans son dernier rapport d’activité. 2.6 Soci été de l’information en Suisse Le projet «Société de l ’information en Suisse/nouvelles technologies d ’information et de communication (NTIC) » découle de la «Stratégie du Conseil f édéral pour une société de l ’information en Suisse » du 18 janvier 1998. Il ne s ’agit pas, en l’occurrence, d’un projet propre du Conseil f édéral, mais d ’un projet interd éparte- mental de coordination des activit és de la Conf édération dans le domaine des tech- nologies d ’information et de communication. La responsabilit é quant aux diverses actions et les comp étences quant à leur ex écution incombe aux offices et d éparte- ments concern és. Le comit é responsable du Groupe de coordination Soci été de l’Information (GCSI) a déterminé l’ordre de priorité des actions proposées pour réa- lisation au Conseil fédéral selon les critères d’urgence, de faisabilité et d’efficacité. Le Conseil f édéral a charg é les services comp étents de mettre en œ uvre les actions retenues comme étant prioritaires dans le cadre des comp étences en place. Etudes à l’appui, les co ûts pour la r éalisation de ces actions ont été estimés grosso modo à 150 millions de francs. Le financement de 50 millions de francs environ a d éjà été décidé ou garanti. Les projets de la Conf édération doivent être autant que possible intégrés dans les mesures en place et financ és avec les moyens à disposition. Lors- que leur r éalisation n ’est pas possible dans le cadre de transferts, il y a lieu3205 d’adresser au Conseil f édéral des requ êtes correspondantes pour des ressources fi- nancières et personnelles. Les projets n écessitant des modifications de lois, ou qui entraînent de nouvelles d épenses, sont d écidés dans le cadre du programme de l é- gislature. L’Office fédéral dela communication (OFCOM) met à disposition les deux postes nécessaires pour la gestion du NTIC, pris sur l ’effectif du personnel du d é- partement. Il n’est pas possible pour l’heure de chiffrer les autres effets en termes de personnel. La Délégation des finances constate que les effets financiers du projet «Société de l’information en Suisse » sont dans le flou, que les comp étences sont diss éminées dans toute l’administration et que les bases légales sont pour l’heure peu claires. La Délégation des finances exige une analyse des effets financiers et personnels du projet «Société de l’information en Suisse», une demande correspondante de crédit d’engagement et la priorisation des mesures propos ées dans le cadre de la procédure politique ordinaire par le Conseil f édéral et le Parlement en tant qu’instances compétences. Le Conseil f édéral est invit é à désigner une instance centrale de gestion du projet et apte à garantir un contrôle strict des coûts. 3 Personnel et cr édit 3.1 Personnel 3.1.1 Mesures concernant le personnel Conformément à un accord de 1951 passé entre le Conseil f édéral et la D élégation des finances, certaines mesures concernant le personnel ne peuvent entrer en vigueur qu’avec l’assentiment de la D élégation des finances. Sont soumises à son approba- tion les promotions et les créations de nouveaux postes dans les classes de traitement 30, 31 ou dans la cat égorie des postes hors classe, y compris les cas dans lesquels le titre de sous-directeur ou de directeur suppl éant est attribu é à un poste. Cet arran- gement concerne également l ’octroi de suppl éments de traitement et d ’indemnités périodiques aux agents rangés dans la classe de traitement 26 ou dans une classe su- périeure. Au cours de la période sous revue, la Délégation des finances a été appelée à se pro- noncer sur 37 affaires concernant le personnel. En accord avec la Commission de coordination (COCO), l ’organe d ’expertise du D épartement f édéral de l'Int érieur (DFI) en matière de promotion à des postes sup érieurs, la Délégation des finances a approuvé les mesures du personnel à une exception près. Dans quelques cas, elle n ’a donn é son assentiment qu ’après avoir demand é des compléments d’information ou s’être entretenue avec les chefs de d épartement con- cernés. Plusieurs affaires relatives au personnel ont été l’occasion, pour la D éléga- tion des finances, de souligner certains principes de la politique du personnel. Une fois de plus au cours de l ’année sous revue, la D élégation des finances s ’en est tenue à sa politique de ne pas approuver des promotions avec effet r étroactif. On analyse actuellement les co ûts actuariels revenant à la Conf édération pour le rachat de ses employ és dans la caisse de pension. Selon le droit en vigueur (loi sur les fonctionnaires; RS 172.221.10) et l’ordonnance régissant la Caisse f édérale de pen-3206 sions (Statuts de la CFP; RS 172.222.1), une augmentation substantielle du gain as- suré d ’un fonctionnaire d ’un certain âge induit une charge consid érable pour la Confédération. C ’est pourquoi la D élégation des finances tient au respect de la li- mite d ’âge pour les promotions ayant des effets CFP, fix ée à l ’art. 40, al. 3, de l’ordonnance sur les fonctionnaires (RS 172.221.101). Pour les fonctionnaires ayant 60 ans révolus, les promotions sont généralement remplacées par des allocations non assurées, sujettes à la compensation du renchérissement. La Délégation des finances a eu connaissance de la r églementation du statut de Ma- dame Carla Del Ponte suite à sa nomination en tant que procureur du Tribunal p énal international à La Haye. Les mesures prises sont du ressort du Conseil f édéral. Pour des raisons d ’Etat et de politique ext érieure, et compte tenu de la chance unique pour notre pays de pl acer une Suissesse dans les plus hautes sph ères de l ’ONU (secrétaire g énérale suppl éante), le Conseil f édéral a estim é qu ’une solution non conventionnelle et novatrice se justifiait dans ce cas. Les commissions des finances ont traité des dépenses pouvant en d écouler dans le cadre du budget 2000. Il n ’était alors pas encore possible de chiffrer exactement toutes les d épenses qu’entraînerait la nomination de Madame Del Ponte à ce poste tr ès en vue. Il n ’est donc pas exclu que des crédits supplémentaires soient requis pour faire face à ces dépenses. La Délégation des finances attend du Conseil f édéral et des d épartements une pratique de promotion retenue jusqu ’à l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur le personnel de la Conf édération. Elle soutient le Contr ôle fédéral des fiances dans son effort d ’introduire un nouveau syst ème des salaires ayant un effet neu- tre sur le budget et contenant moins d’automatismes. 3.1.2 Position des fonctionnaires f édéraux dans les Conseils d’administration La Délégation des finances a d éjà rendu compte dans des rapports d ’activités anté- rieurs des participations étrangères des anciens T élécom PTT (pour la derni ère fois dans le rapport annuel de 1998, ch. 494.3). La question centrale concernait les res- ponsabilités quant aux pertes de quelque 800 millions de francs li ées à ces partici- pations. Au cours de l’année sous revue, le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication a, sur demande de la Commission des finances du Conseil national, charg é un expert externe d ’éclaircir si les organes des anciens Télécom avaient bien respect é leur devoir de diligence. L ’expert est ar- rivé à la conclusion que des fautes avaient bien été commises, mais que rien ne per- mettait d’indiquer que les organes en question se soient rendus coupables de n égli- gence grave. L’on pourrait envisager d’entamer une procédure au titre de la loi sur la responsabi- lité (RS 170.32) à l ’égard des organes des PTT, respectivement une proc édure de droit civil à l’égard des conseillers priv és. Mais au vu de la faible chance de succ ès d’une telle d émarche, les commissions des finances et la D élégation des finances n’ont pas insisté pour l’entreprendre. Il ressort de la discussion au sujet de la responsabilit é quant aux participations étrangères des anciens T élécom que la responsabilit é des conseillers d ’adminis- tration de la Conf édération dans des établissements de droit public et dans des so-3207 ciétés anonymes avec participation de la Conf édération a grand besoin d ’être clari- fiée. On peut notamment se demander au nom de quoi les conseillers d ’adminis- tration de la Conf édération jouissent d ’une plus grande protection au titre du droit des fonctionnaires que les conseillers d’administration soumis à des règlements rele- vant du droit des obligations. Les int érêts des soci étés anonymes appartenant à la Confédération sont fort mal servis si des repr ésentants de la Conf édération, en vertu de la loi sur la responsabilit é, ne peuvent être tenus pour responsables qu ’en cas de délit intentionnel ou de n égligence grave, alors que des conseillers d ’administration de droit privé peuvent être nettement plus facilement appelés à rendre des comptes. Vu ce qui pr écède, la D élégation des finances a propos é au Conseil f édéral de réexaminer les dispositions relatives à la participation de fonctionnaires fédéraux aux conseils d ’administration de soci étés anonymes. Les directives du Conseil fédéral sur le comportement des fonctionnaires f édéraux engagés dans des con- seils d’administration devraient être modifiées. 3.1.3 Salaires de cadres dans les entreprises et établissements de la Confédération La Délégation des finances s’est occupée de la politique salariale des cadres dans les 3e et 4e cercles (Swisscom, Poste et CFF). Pendant une p ériode de transition qui ex- pire à fin 2000, les salaires de Swisscom sont encore soumis aux dispositions de l’article 25 de la loi f édérale sur l ’organisation de l ’entreprise fédérale de t élécom- munications (LET; RS 784.11). En tant qu ’employeur, Swisscom poursuit les rap- ports d’engagement existants. Au cours des deux derni ères années, Swisscom a en- gagé de nombreux cadres selon le droit des obligations (CO), parmi lesquels des spécialistes de pointe qui posent certaines conditions d’engagement et qui exigent de nouveaux rapports contractuels lors de r éorganisations ou de d éplacements de servi- ces spécialisés, en Suisse et à l’étranger. Pour les cadres engag és selon le CO, la li- mite sup érieure de traitement du personnel f édéral (de l ’ordre de 310 000 francs) tombe. Le classement des fonctions est l ’affaire des entreprises. La Poste et les CFF coor- donnent les changements dans leurs syst èmes de classement des fonctions hors classe avant la décision des départements concernés. La Poste, les CFF et Swisscom peuvent proc éder à de nouveaux engagements et modifier des rapports de service existants selon le CO, lorsqu ’il s ’agit de personnes devant remplir des conditions spéciales ou assumer des responsabilit és particulières, ce qui justifie un salaire éle- vé. La Poste et les CFF restreignent les engagements selon le CO à des cas excep- tionnels au niveau des cadres supérieurs. Selon les pr évisions, les dispositions g énérales du droit relatif au personnel de la Confédération demeureront valables pour la Poste et les CFF encore jusqu ’en 2001. Pour Swisscom, le droit des obligations s ’appliquera à partir de 2001. Diverses dis- positions d’exécution seront réglées sous la forme de conventions collectives de tra- vail (CCT). Pour le reste, le Conseil f édéral fixera des conditions en mati ère de po- litique du personnel à l’attention des trois entreprises dans les objectifs strat égiques. Il sera fait rapport au D épartement f édéral de l'environnement, des transports, de3208 l'énergie et de la communication (DETEC), chaque ann ée, sur la r éalisation de ces objectifs. La Délégation des finances reconna ît que «l’émancipation» des trois anciennes en- treprises d’Etat doit aller de pair avec une nouvelle politique salariale en faveur des cadres supérieurs. Pour trouver des dirigeants qualifi és sur le march é du travail, il faut leur offrir des salaires comp étitifs. Les nouveaux gestionnaires sont appel és à prendre de lourdes responsabilit és, ce qui justifie des salaires correspondants. Dans ce domaine, les instances politiques ont délégué aux entreprises une grande partie de leurs compétences. La Délégation des finances a demandé au DETEC une plus grande transparence. La compétence accrue des entreprises quant à la fixation des salaires des cadres doit être communiquée de fa çon transparente dans l ’espace public. Les salaires au rendement doivent être fixés en fonction d’objectifs mesurables. 3.1.4 Octroi de titre Au cours de l ’année sous revue, la D élégation des finances s ’est pench ée sur les changements de comp étences en mati ère d’octroi de titres au sein du D épartement fédéral des affaires étrangères (DFAE). Elle a constat é à cette occasion une aug- mentation g énéralisée des demandes d ’octroi de titres, également en dehors du DFAE. Pour les personnes cultivant des contacts internationaux, il semblerait que le titre d’ambassadeur soit de plus en plus considéré comme une nécessité, même si ces personnes n’occupent qu’un deuxième ou troisième rang hiérarchique au service de la Confédération. La Délégation des finances insiste pour que le titre d ’ambassadeur soit décerné avec la plus grande retenue. Ce titre devrait être réservé en principe aux agents du DFAE (politique ext érieure) et du Secr étariat d’Etat à l’économie (seco) dans le domaine des affaires économiques extérieures, qui entretiennent des contacts internationaux permanents. Il pourrait être exceptionnellement octroy é à d ’autres fonctionnaires spécialisés ou suppléants d’ambassadeurs, qui cultivent des relations internationales si tant est que ces agents repr ésentent la Suisse en tant que d élégués ou chefs de d é- légation auprès de Conférences internationales importantes. La Délégation des finances s ’oppose fermement à une inflation des titres pour les fonctions spécialisées et de suppl éance dans le sillage de la multiplication des con- tacts internationaux de l’Administration fédérale. Une politique ponctuelle et pond é- rée d’octroi du titre d ’ambassadeur à qui de droit correspond mieux aux traditions républicaines de la Suisse que la banalisation de ce titre par son attribution g éné- reuse à des fonctions subalternes. Sans compter que cette surench ère de titres risque à moyen terme d’entraîner des demandes d’indemnités financières. Le Conseil f édéral a promis de n ’accorder le titre d ’ambassadeur en dehors du DFAE et du seco qu ’à des fonctionnaires à la t ête d ’une division internationale d’une certaine envergure et chargés en permanence de tâches de politique extérieure. Il continuera de d élivrer des titres d ’ambassadeurs, mais temporairement, lorsque que cela s’avère nécessaire pour la conduite de relations bilat érales à haut niveau et que la réalisation d’un mandat de négociation serait, sans cela, remise en cause.3209 La Délégation des finances suivra de pr ès le respect d ’une pratique restrictive quant à l’octroi de titres dans le cadre de la surveillance financière permanente. 3.2 Aper çu des crédits urgents approuvés 3.2.1 Crit ères d’examen des demandes de crédits urgents Au cours de l ’exercice sous revue, la D élégation des finances a poursuivi sa politi- que restrictive en matière d’évaluation de crédits supplémentaires. Comme on le sait, elle peut accepter des d épenses en lieu et place des commissions des finances ou du Parlement s’il y a urgence et si le cr édit de paiement fait d éfaut ou s ’avère insuffi- sant (art. 18, al. 1, et art. 31, al. 3, de la loi f édérale sur les finances de la Conf édé- ration, LFC; RS 611.0). En 1999, le Conseil f édéral a demand é la proc édure d’urgence pour 34 crédits de paiement et un crédit d’engagement. Le recours à la procédure d’urgence doit être justifié de manière détaillée dans cha- que cas. La D élégation des finances exige des faits prouvant que la mise à disposi- tion du cr édit dans les plus brefs d élais est imp érative et qu ’il n ’est pas possible d’attendre que le Parlement adopte le suppl ément ordinaire au budget I ou II. En outre, il convient de v érifier si le besoin de cr édit était d éjà pr évisible lors de l’établissement du budget. Il s ’agit en effet d ’éviter que l ’administration n’obtienne des moyens plus aisément par la voie du crédit supplémentaire que par celle du bud- get ordinaire. Une telle pratique irait à l’encontre des efforts de limitation rigoureuse des dépenses du Conseil f édéral et du Parlement dans le but d ’assainir les finances fédérales. La plus grande retenue est de mise pour les cr édits suppl émentaires qui portent sur les rubriques budg étaires dont les montants ont été réduits. Un expos é détaillé des motifs doit être exigé pour d ’éventuelles dépenses qui d épasseraient la limite autorisée par les Chambres. Le tableau 3 montre l’évolution des crédits supplémentaires octroyés de 1990 à 1999 ainsi que la part des cr édits de paiement octroyés en procédure d’urgence par la Dé- légation des finances (crédits provisoires ordinaires). Tableau 3 Evolution des crédits supplémentaires de 1990 à 1999 Année Crédit supplémentaire (en mio. de fr.) En % par rap- port au budget Approuvé par la Délégation des finances (en mio. de fr.) En % du montant total des crédits supplémentaires 1990 1006 3,4 371 37 1991 2229 6,6 786 35 1992 1848 5,0 791 43 1993 2942 7,4 828 28 1994 731 1,7 237 32 1995 648 1,5 195 30 1996 1704 3,9 169 10 1997 1552 3,5 371 24 1998 764 1,6 345 45 1999 962 2,1 532 553210 L’augmentation des demandes de cr édits suppl émentaires pendant l ’année sous re- vue est à mettre sur le compte des cr édits de paiement en rapport avec la crise des Balkans. Le budget 1999 de l’Office fédéral des réfugiés (ODR) était parti de 30 000 nouvelles demandes d’asile. Il y en a eu plus de 46 000. Il n ’est donc pas surprenant que 447 millions de francs, soit plus de 45 pour cent du total des cr édits suppl é- mentaires, aient été en lien direct avec la guerre au Kosovo. Les cr édits supplémen- taires pour l ’aide aux r éfugiés en Suisse se sont mont és à 315 millions de francs, alors qu’un supplément de 132 millions de francs a été nécessaire pour financer les actions au Kosovo et dans les pays voisins. Le nombre croissant des demandeurs d ’asile a nécessité la rapide mise à disposition de moyens financiers suppl émentaires par voie de proc édure d’urgence. La Déléga- tion des finances a ainsi approuv é un cr édit provisoire de 286 millions de francs pour l ’ODR. S ’y sont ajout és des cr édits urgents en faveur d ’autres offices pour soulager les effets de la guerre et pour promouvoir la paix pour un montant de 143 millions de francs. Pour l ’aide sur place, la majeure partie de l ’aide financière a été accordée à la Direction pour le d éveloppement et la coop ération (DDC) sous la forme de crédits provisoires de 95 millions de francs. La D élégation des finances est partie de l’idée que ces moyens supplémentaires ne seraient pas entièrement utilisés, étant donné que les demandes avaient été faites au plus fort de la crise du Kosovo. Et en effet, les offices engag és dans l’aide aux Balkans font état dans leurs comptes de 1999 d’un solde de crédit de 34 millions de francs. Malgré l’attitude stricte de la D élégation des finances dans le domaine des cr édits supplémentaires, le d égagement immédiat des moyens requis s ’est avéré inévitable dans d ’autres cas encore. Cette proc édure a permis à l ’Administration fédérale de s’acquitter à temps des sommes dues afin d ’éviter le versement d’intérêts moratoires indésirables. En 1999, la D élégation des finances a approuv é au total 34 avances sur des cr édits supplémentaires, pour un total de 532 millions de francs. Hormis l ’aide dans le ca- dre de la crise des Balkans (448 millions de francs), les cr édits provisoires les plus importants ont été accord és en faveur de l ’exposition nationale (50 millions de francs), de la compensation des co ûts pour les agents engag és à l’étranger (18 mil- lions de francs) et de l’informatique (12 millions de francs). 3.2.2 Demandes de cr édits provisoires rejetées En 1999, la D élégation des finances a refus é de reconnaître l’urgence de quatre cr é- dits supplémentaires (crédits de paiement), d ’un montant total de 1 282 771 francs (voir tableau 4). Ces cr édits représentent 11 pour cent des demandes de cr édits trai- tées par la Délégation des finances, mais 0,2 pour cent seulement du montant global. Le Parlement a par apr ès refusé les quatre cr édits suppl émentaires dont la D éléga- tion des finances avait rejet é le caractère urgent. La D élégation accorde une grande importance à ce que le Parlement puisse d écider en toute liberté et sans parti prix au sujet de cr édits politiquement contest és. C’est pourquoi elle examine avec la m ême diligence les demandes de cr édits de moindre importance, les rejetant si elles ne sa- tisfont pas aux critères.3211 Tableau 4 Crédits supplémentaires et additionnels rejetés par la Délégation des finances en 1999 Rubrique D ésignation Montant 303.3180.000 Prestations compl émentaires de tiers (nouvelle sous- rubrique campagne de sensibilisation – élections au Conseil national) 284 000 316.3180.000 Prestations de tiers 230 000 600.3181.001 D élégué du Conseil fédéral compatibilité 2000 des sys- tèmes informatiques 70 000 703.3180.000 Prestations de tiers (sous-rubrique DFAE/DFE Information sur l’Europe) 698 771 DFF Total des cr édits supplémentaires rejetés 1 282 771 Le Conseil f édéral n’a soumis sa demande de cr édit supplémentaire pour une cam- pagne de sensibilisation en faveur de l ’élection de femmes au Conseil national qu’après l’approbation du premier message relatif au cr édit supplémentaire. Suite à plusieurs interventions politiques, en automne 1998, le Conseil f édéral avait institué un groupe de travail interd épartemental pour lutter contre l ’abstention aux élections et pour augmenter la part des femmes dans les élections au Conseil national de 1999. La D élégation des finances a jug é peu convaincant le motif d ’urgence de la de- mande. Une nouvelle t âche politique ne devrait en principe être assum ée qu ’avec l’accord explicite du Parlement. En outre, l’Assemblée fédérale avait, dans le budget 1999, réduit les rubriques «prestations de tiers» dans tous les offices. Au Conseil des Etats, on était de l ’avis que le projet avait été mis sur le m étier sans grand enthou- siasme; personne ne reprit à son compte la proposition du Conseil f édéral. Le 15 juin 1999, le Conseil national rejeta le crédit supplémentaire pour le Bureau fédé- ral de l’égalité entre femmes et hommes par 74 voix contre 66. Dans le budget 1999, le Parlement avait r éduit de 3 millions de francs le cr édit de paiement en faveur d ’un délégué du Conseil f édéral (compatibilité 2000 des syst è- mes informatiques). La D élégation des finances a donc refus é d ’approuver la de- mande de cr édit suppl émentaire, même modeste (70 000 francs), contre la volont é déclarée du Parlement. Elle a eu l ’impression que cette demande proc édait d ’une certaine réaction de d épit. Le montant demand é se situait en effet, pour un budget approuvé de 5 millions de francs, dans la fourchette des corrections d ’estimation. Le Département fédéral des finances retira sa demande pendant la d élibération corres- pondante au sein des commissions des finances. Le Conseil fédéral a demandé un cr édit supplémentaire sans obligation de compen- sation pour l ’Office fédéral de la sant é publique (OFSP) dans le deuxi ème message en faveur du programme d ’accompagnement «Déclaration des produits OGM » (OGM = organismes g énétiquement modifiés). Il faut retenir ici que le Parlement avait, dans le budget 1999, r éduit de 175 000 francs les prestations de tiers de l’OFSP dans le cadre du mandat g énéral de r éduction de ce groupe d ’objets. Eu égard au montant élevé de la rubrique collective prestations de tiers de l ’OFSP (16 millions de francs), et de ses nombreuses sous-rubriques, la D élégation des fi-3212 nances a jug é que l ’office pouvait proc éder à des compensations internes. Le Con- seil des Etats refusa nettement un cr édit supplémentaire dans cette rubrique r éduite. Le 21 décembre 1999, le Conseil national suivit le conseil prioritaire dans la proc é- dure de règlement des différends avec 62 voix contre 43. Afin de financer l ’activité d ’information de la Conf édération au sujet des accords bilatéraux, il était prévu de pr ésenter une demande de cr édit provisoire par le biais du Bureau de l ’intégration DFAE/DFE. On pr évoyait d’organiser des s éminaires et des conférences en 1999 déjà, et de préparer des dossiers d’information en vue de la campagne référendaire. La Délégation des finances a estim é que l’urgence de la de- mande n’était pas établie. Il s ’agit d’ailleurs d’une rubrique r éduite dans le budget de 1999. Le Conseil des Etats a rejet é la demande à motif de cette consid ération de principe par 30 voix contre 6 et le Conseil national s’est rallié tacitement à ce vote. 4 Principaux contr ôles effectués dans les départements 4.1 D épartement fédéral des affaires étrangères (DFAE) 4.1.1 Inspection aupr ès de la Division politique III La section 2 de la D élégation des finances a effectu é une inspection en septembre 1999 auprès de la Division politique III du D épartement fédéral des affaires étrangè- res (DFAE). A l’ordre du jour figuraient l’examen des contributions de la Suisse aux organisations internationales, l’utilisation du crédit pour les mesures en faveur de la paix ainsi que des questions d ’organisation (redimensionement du r éseau de repr é- sentations, réorganisation interne). S’appuyant sur le rapport de sa section II, la D é- légation des finances a pris un certain nombre de d écisions. Un r ésumé des princi- pales constatations de cette visite de contr ôle a été transmis au DFAE qui a pu don- ner son opinion dans une prise de position. La Délégation des finances a constat é qu’une part importante des contributions aux organisations internationales n ’est pas vers ée par la Division politique III mais par les offices spécialisés d’autres départements. La Délégation des finances est arrivée à la conclusion que le DFAE devrait contr ôler périodiquement toutes les contributions aux organisations internationales y compris celles qui sont versées par des offices spécialisés d’autres départements. Le Contrôle fédéral des finances (CDF) ainsi que la D élégation des finances sont toutefois con- scients que le contr ôle des contributions aux organisations internationales pose quelques difficultés. D’entente avec le CDF, la D élégation des finances a d éfini des mesures appropriées et des propositions de contr ôles ont été intégrées dans le pro- gramme de contrôle du CDF. La section 2 a par ailleurs constat é que le co ût de la Cour de conciliation et d’arbitrage de l ’OCDE à Gen ève est excessif si l ’on tient compte de sa modeste charge de travail. La D élégation des finances salue les efforts de la section affaires Etats h ôtes de la Division politique III en vue de trouver au plus vite des locaux moins onéreux pour cette institution. La D élégation suivra de pr ès cette affaire du- rant l’an 2000. En ce qui concerne les frais d’exploitation du Centre international de conf érences de Genève (CICG), on constate que le CDF révise le bilan du centre de conférence mais qu’aucun contrôle de rentabilit é ni examen des possibilit és d’économie n’est effec-3213 tué. Le CDF int ègre la question des co ûts d ’exploitation du CICG dans son pro- gramme annuel d’examen. La Délégation des finances constate avec satisfaction que la Division politique III est consciente de la n écessité des efforts de coordination dans le cadre des activit és et des projets aussi bien à l’intérieur du d épartement (p. ex. avec la DDC) qu ’avec d’autres départements (p. ex. avec le DDPS ou le seco). La D élégation des finances salue les efforts entrepris pour institutionnaliser la collaboration que ce soit au ni- veau intra- ou interd épartemental ou encore avec d ’autres organisations. Elle abor- dera ce thème en tant que tâche à long terme lors des prochaines discussions avec le DFAE. S’agissant du redimensionnement du r éseau de représentations, second domaine im- portant de l’inspection, des efforts importants ont été consentis à ce titre; cependant la section II de la D élégation des finances a pris note que sa requ ête en vue d ’une intensification des formes de coop ération avec d ’autres Etats dans le domaine des représentations diplomatiques et consulaires a été accueillie avec un certain scepti- cisme. Sur la base de sa visite de contr ôle et des échanges de lettres à ce sujet, la D élé- gation des finances a confirmé par lettre au DFAE qu ’elle maintient sa position, à savoir que les synergies potentielles n’ont pas toutes été exploitées. Elle attend des efforts supplémentaires, notamment une attitude moins fig ée face aux chan- gements. Elle remet ce thème à l’ordre du jour pour l’année 2000. 4.1.2 Difficult és pour les bâtiments à l’étranger En 1997, la D élégation avait trait é de la question de principe de la r épartition des compétences au sein de l ’Administration fédérale en ce qui concerne la gestion des bâtiments à l’étranger (cf. ch. 424 du rapport de 1997). Pendant l ’année sous revue, elle s ’est trouv ée confront ée à des probl èmes concrets dans divers dossiers. Elle s’appuie surtout sur les rapports d ’inspection financière des consulats et des repr é- sentations suisses à l ’étranger qu ’elle obtient du Contr ôle f édéral des finances (CDF) pour réaliser ce travail. De manière générale, la Délégation des finances constate que l’activité diplomatique tend actuellement à s’exercer au cours de d îners d’affaires ou de cocktails. Les am- bassades accueillent, quant à elles, de moins en moins de r éceptions et de dîners. La Délégation en conclut que si cette tendance devait se confirmer, il y aurait lieu de prendre des mesures afin de trouver de nouvelles affectations aux salles de r éception des ambassades. Dans la foul ée, elle a demand é au Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) une information sur sa strat égie future en ce qui concerne les locaux de réception à l’étranger ainsi qu ’une prise de position sur les cons équences financières du d éplacement constaté des activités de représentation à l’extérieur des locaux diplomatiques. S’agissant de l ’ouverture de nouvelles d élégations Suisse à Pristina et Skopje, la Délégation a clairement soutenu que le renforcement de la présence suisse dans cette région en crise est tout à fait adapté dans les circonstances actuelles. Toutefois, elle se pose la question d ’une limitation dans le temps de ces repr ésentations et, de ma- nière générale, interroge le DFAE sur l’existence d’un concept global ou d ’un projet3214 de concept global pour des installations temporaires, resp. pour le renforcement de représentations dans des r égions en crise. Ces questions ont également été passées en revue au cours d’une réunion extraordinaire avec le secrétaire général du DFAE. La Délégation des finances plaide pour un recours plus fr équent à des représen- tations provisoires dans les régions en crise. La Délégation des finances a pris connaissance avec étonnement du prix de location annuel de la nouvelle repr ésentation suisse à Pristina et a demand é le d étail de ces coûts. Ceux-ci sont apparemment dus à la flambée des prix de l ’immobilier à Pristi- na causée par l’afflux d’un grand nombre d ’organisations d’aide et d ’ONG. La Dé- légation des finances a pu comparer les prix pratiqu és pour d ’autres représentations ou organisations internationales et a constat é que le prix au m ètre carré payé par la Suisse est l’un des moins élevés. La discussion avec les repr ésentants de l’OFLC et le secrétaire général du DFAE a montré que, dans le cas d’espèce, et contrairement à la thèse habituelle de la D élégation des finances, la location est pr éférable à l’achat d’un bâtiment. La Délégation des finances a pris connaissance du fait que l ’OFLC et le DFAE reverrons dans trois ans tant les besoins de la Suisse que le march é de l’immobilier, en partant du principe qu’ils trouveront alors une solution plus avanta- geuse. La Délégation a profité de cette occasion pour demander de mani ère générale quel- les sont les d émarches prévues par l ’OFLC et le DFAE pour installer de nouvelles représentations et pour connaître le marché immobilier local. La Délégation des finances s ’est également occupée du probl ème concret pos é par les locaux de chancellerie de l ’ambassade à Zagreb. La Confédération n’a pu acqué- rir que 62 pour cent du b âtiment et les efforts consentis à tous les niveaux n ’ont pas permis d’acheter le reste de la maison; des questions de propri été demeurent ouver- tes et une proc édure est en cours devant un tribunal. En d épit de l ’attention du chef de mission, soutenu par le ministre des affaires étrangères, il n’est pas encore possi- ble d’avancer une date pour un éventuel achat de la maison. La Confédération a tout de même investi des sommes importantes pour la r énovation du b âtiment, la D élé- gation des finances a obtenu de l’OFLC un état précis de ces montants. La Délégation des finances partage l ’avis du DFAE et de l ’OFLC, à savoir que la Suisse doit garder ce b âtiment. Tous les canaux doivent être utilisés au cours des négociations en vue d ’acquérir la derni ère partie de l ’immeuble. Les inves- tissements de la Suisse à ce jour doivent être pris en consid ération lors de la fixation du prix d’achat. Dans un autre cas, la D élégation des finances a constaté, sur la base d ’un rapport du CDF, que la Confédération a acheté, après la Deuxième Guerre mondiale, à son nom mais avec des fonds de la Nouvelle Soci été Helvétique (NSH), un appartement en copropriété dans un immeuble à Athènes. Cet immeuble se trouve actuellement dans un très mauvais état. Tant qu ’un transfert de propri été n’a pas été formalisé avec la NSH, la Conf édération peut être tenue responsable des dommages cons écutifs au mauvais entretien de la fa çade. La r énovation de cette derni ère – environ 250 000 francs – pose un gros probl ème car certains copropri étaires ne disposent pas des moyens financiers nécessaires.3215 Afin que la Conf édération n ’ait pas à subir les cons équences dommageables d ’un transfert de propriété qui traîne en longueur, la D élégation des finances a chargé par courrier du 11 f évrier 1999, l ’office fédéral comp étent (OFLC) de demander à la NSH d’entamer en droit et en fait, les démarches nécessaires pour un transfert rapide de propriété. A la demande de la NSH, le délai a été repoussé au 1er octobre 1999. La NSH n’ayant pas repris l ’appartement dans le d élai imparti, l’OFLC a procédé à sa vente à des tiers, en collaboration avec l ’ambassade à Athènes. La Délégation des finances demande à être informée au sujet de la conclusion de cette affaire. 4.1.3 Pr ésence de la Suisse à l’étranger En 1999 également, la D élégation des finances a suivi les travaux «Suisse – Deuxième Guerre mondiale » (cf. ch. 423, resp. 421 des rapports annuels 1997 et 1998). Avec la dissolution de la Task Force, une exigence importante de la D éléga- tion des finances a été suivie. Son travail a pu alors se concentrer sur la haute sur- veillance des mesures de communication en vue d ’améliorer l’image de la Suisse à l’étranger. Au cours de sa premi ère séance ordinaire de 1999, la D élégation des finances a pris connaissance de l ’étude sur l ’image de la Suisse aux Etats-Unis ( «Awareness and impact of the Swiss bank accounts and nazi gold issues in the U.S. »). L’étude révèle une image à deux faces. Alors que la Suisse jouit encore d ’une image globalement très positive aupr ès du grand public am éricain, la controverse autour du r ôle de la Suisse au cours de la Deuxi ème Guerre mondiale a confort é les faiseurs d ’opinion (milieux des médias, de la politique et des universit és) dans leur opinion déjà latente d’un «sous-développement des principes éthiques au sein de la classe des d écideurs suisses». A l’exception du secteur bancaire, la Suisse dispose toutefois d ’une bonne image. La Délégation en conclut que l’action est du ressort des milieux économiques concernés et n’appartient pas à la Confédération1. La Délégation des finances a fait part de ses r éflexions à Monsieur le Conseiller f é- déral Cotti (lettre du 15 f évrier 1999) en demandant si la Conf édération entendait prendre de nouvelles mesures en vue d ’améliorer l ’image de la Suisse aux Etats- Unis. Au mois de mars, la D élégation des finances a invit é Monsieur le Conseiller f édéral Cotti à l ’informer au sujet de la nouvelle orientation strat égique planifi ée pour la Commission de coordination pour la pr ésence de la Suisse à l ’étranger (COCO). Concernant l’exigence de la Délégation des finances relative à la prise en charge des mesures de communications par les milieux économiques concernés, le Département 1 Lors de l’inspection de la Task Force en mai 1998, la Délégation des finances avait déjà conclu que «les mesures en matière de communication à plus long terme et les projets impliquant des dépenses récurrentes aux Etats-Unis doivent avant tout être pris en charge par les milieux économiques concernés» (Rapport annuel de la Délégation des finances, ch. 421).3216 fédéral des affaires étrangères (DFAE) a évoqué l’opinion contraire de la Commis- sion de politique extérieure (CPE2). Au cours d’une autre séance extraordinaire avec le conseiller fédéral Cotti le 21 avril 1999, la D élégation des finances a critiqu é le fait que le nouveau projet «Présence Suisse (PRS)» constitue un cas typique de l’élargissement du rôle de l’Etat. En effet, initialement pr ésentée comme temporaire, cette t âche est ancr ée durablement à un niveau élevé de l’Etat. En guise d ’alternative, on propose des mesures de communi- cation ciblées et limit ées. La D élégation des finances estime qu ’il convient de dis- tinguer deux choses: d ’une part le courant normal pour lequel l ’activité du COCO s’est avérée suffisante et, d’autre part, les besoins de communication particuliers qui sont issus de la discussion au sujet du r ôle de la Suisse durant la Deuxi ème Guerre mondiale. Dans ses interventions, la CPE n’a réagi que par rapport à des évènements extraordinaires. La r éforme du COCO risque d ’entraîner le maintien à un tr ès haut niveau de mesures initialement mises en place à titre exceptionnel. Sur la base de ces réflexions, la D élégation continue de plaider en faveur de mesures de communica- tion limitées dans le temps et avec le soutien de tiers. Au cours de la seconde partie de 1999, la D élégation des finances a pris connais- sance de la d écision du Conseil f édéral du 8 septembre 1999 dans laquelle, sur la base de la demande (motion) du DFAE du 10 ao ût 1999 et de la demande compl é- mentaire du 7 septembre 1999, le Conseil f édéral a approuvé le message ainsi que le projet de loi fédérale sur la promotion de l ’image suisse à l’étranger (message sur la réorientation et le renforcement de la commission de coordination pour la pr ésence de la Suisse à l’étranger (COCO)). Le projet de message «Présence Suisse (PRS) » prévoit une plate-forme d’information «Swissinfo» (6,6 millions de francs), des pro- grammes d’action dans certains pays (4,5 millions) et la mise à profit d’évènements importants (3,3 millions, en plus des cr édits spéciaux pour la participation à des ex- positions universelles). Le plan de financement initial pr évoyait la progression des dépenses comme suit: 2000, 7,5 millions; 2001, 11,6 millions; 2002, 14,1 millions; 2003, 15,6 millions de francs. Sur la base du co-rapport interm édiaire du D éparte- ment f édéral des finances, le plan de financement a été r éduit, selon le message complémentaire, comme suit: 2000, 7,5 millions; 2001, 11,6 millions; 2002, 13,5 millions; 2003, 13,8 millions de francs. Le montant initial de 48,8 millions a ainsi été réduit de 2,4 millions à 46,4 millions de francs. 2 La Commission de politique extérieure du Conseil national (CPE-N) a fait deux interventions sur ce thème le 4.11.97: un postulat (98.3001) dans lequel la CPE-N demande que le thème «l’image de la Suisse» figure au bilan de la législature 1999–2003 et qu’un rapport annuel soit présenté à la commission, une motion (98.3002) par laquelle la CPE-N demande un mandat de prestations pour la COCO ainsi qu'une modification de ses structures.3217 Par une lettre au Conseil f édéral, la D élégation des finances a demand é que les activités des diverses administrations actives dans le domaine soient mieux coordonnées. Elle a mentionn é particuli èrement les activit és du DFAE («Présence Suisse (PRS) »; rubrique 201/3600.355), du DFI (Pro Helvetia; ru- brique 306/3600.001 et le Swiss Institute New York, rubrique 306/3600.003) ainsi que du seco (informations sur la place économique suisse; rubrique 704/3181.001 et Suisse Tourisme; rubriques 704/3600.100/101/102). Une copie de cette lettre a été transmise aux commissions charg ées de la pr épa- ration de la loi fédérale sur la promotion de l’image suisse à l’étranger. 4.1.4 Probl èmes de la section du personnel de la DDC Lors de sa première séance ordinaire de 1999, la D élégation des finances s’est occu- pée du rapport du Contr ôle fédéral des finances (CDF) au sujet de la surveillance financière de la Direction du d éveloppement et de la coop ération (DDC) en 1997 et a traité de manière approfondie certaines constatations. Dans le cadre de son rapport intermédiaire, la Délégation des finances a fait part à la Commission des finances du Conseil national de ses constatations à ce sujet. En prévision des discussions sur le budget 2000, celle-ci a d écidé de demander des in- formations supplémentaires. La sous-commission responsable s ’est occupée spécifi- quement de trois irrégularités constatées par le CDF: dans le premier cas, la centrale à Berne n ’avait été informée par le bureau de coordination local qu ’après plusieurs mois qu’une collaboratrice de terrain (experte) ne travaillait plus pour le projet. Son salaire avait vraisemblablement continu é à être payé durant cette p ériode. Dans le deuxième cas, il s’agissait d’une double facturation de prestations par une organisa- tion d’aide privée et dans le troisi ème cas, il était question de la caisse de pension d’une organisation internationale qui, apr ès l ’achèvement d ’un programme de d é- veloppement de deux ans, n’avait pas restitué les prestations de libre passage. Lors de la séance plénière de la Commission des finances du Conseil national sur le budget 2000, la sous-commission a pu annoncer que les trois cas avaient été réglés dans l’intervalle. En ce qui concerne la DDC, outre les salaires plafonn és (environ 19 millions de francs), les coûts de personnel dans le cadre de contrats d ’engagement de droit privé ont atteint 32 millions en 1997. Ces postes ont été passés sur des crédits de choses et non sur le cr édit de personnel. Afin d ’assurer la capacité et la flexibilit é nécessaires pour les échanges entre le personnel de terrain, disposant de contrats d ’engagement de droit priv é et le personnel central de la DDC, les bases l égales pr évoyaient un maximum de 65 contrats de droit priv é à Berne. Or, le nombre de personnes em- ployées à la centrale sur la base de contrats de droit priv é atteignait 84,4 personnes en 1997. Selon la DDC, une compensation de cet exc édent a eu lieu dans les postes plafonnés. Le CDF fait toutefois remarquer que, dans plusieurs cas, les personnes bénéficiant de contrats de droit priv é sont engagées avec un salaire plus élevé que si le poste était occupé par un fonctionnaire. Contrairement aux engagements de fonc- tionnaires (plafonnement des postes permanents), la DDC peut proc éder au classe- ment des postes de droit priv é selon ses propres crit ères, sans consulter le bureau de classement des salaires du département et l’Office fédéral du personnel (OFPER).3218 Des discussions étaient toujours en cours au d ébut de cette ann ée entre l’OFPER la DDC et sur la question de savoir si cette derni ère était autorisée à continuer de clas- sifier selon ses crit ères les nouveaux contrats de travail de droit priv é entrés en vi- gueur dès le 1er janvier 1998. A la suite de sa demande de juillet 1999 concernant l ’avancement de ces discussions entre l’OFPER et la DDC, la D élégation des finances a re çu le 20 ao ût 1999, une réponse de Monsieur Fust, directeur de la DDC, selon laquelle ce dossier avait pu être réglé dans le cadre des discussions au sujet de la r évision du r èglement du per- sonnel. Sous chiffre 201.1, ce r èglement prévoit que, dans des cas exceptionnels et motivés, il est possible de déroger à l’échelle de traitement du personnel fédéral. La Délégation des finances d éduit de cette r éponse que la DDC a le droit de conti- nuer à évaluer le traitement de ses collaborateurs selon ses propres critères. Elle a décidé de suivre cette affaire en collaboration avec le CDF, lequel m ènera une nouvelle inspection aupr ès de la DDC au cours du troisi ème trimestre de 1999. La question du personnel sera alors examin ée attentivement et un rapport sera établi à l’attention de la Délégation des finances. 4.1.5 Mesures contre la corruption dans le travail à la coopération au développement Au cours des cinqui ème et sixi ème séances ordinaires de 1999, la D élégation des finances s’est occupée des cas de corruption qui ont été découverts, et particuli ère- ment de l’argent bloqué à la BH-Banca en Bosnie-Herzégovine. Elle a pris connaissance du fait que, malgr é tous les efforts du bureau local de coor- dination et d’un groupe de travail de la Direction du d éveloppement et de la coop é- ration (DDC) afin de clarifier les mesures juridiques, il faut vraisemblablement con- sidérer que les fonds versés à la BH-Banca à Sarajevo sont perdus. A la fin du mois de novembre 1998, le Contr ôle fédéral des finances (CDF) avait vérifié le d éroulement du programme d ’aide au retour mis en place par la DDC et constaté l ’absence pour la Bosnie-Herz égovine d ’une planification pr écise des paiements. Par cons équent, des sommes de plusieurs millions de francs se retrou- vaient sur les comptes des diverses banques locales. La DDC pr évoit d ésormais, notamment en raison des recommandations du CDF, des mesures de prudence sup- plémentaires dans les paiements relatifs au programme de reconstruction du Kosovo. La Délégation des finances a demand é (lettre du 27 septembre 1999) aux chefs du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) et du D épartement fédéral de l'économie (DFE) quelles mesures avaient été prises en Bosnie-Herz égovine en vue d’une planification plus pr écise des paiements, de la gestion des liquidit és et, de manière plus générale, contre la corruption. Dans sa r éponse (lettre du 7 octobre 1999) le responsable du DFE distingue trois éléments: les aides à la balance des paiements et aux budgets, les financements de projets et enfin les cofinancements de fonds de garantie et d ’investissement. Le dan- ger d’abus concerne surtout les aides à la balance des paiements et aux budgets. Ce problème devrait toutefois s ’atténuer par le fait que la Suisse d éveloppe ses projets sous la forme de cofinancements avec la Banque mondiale. La participation aux cr é-3219 dits d ’adaptation structurelle de la Banque mondiale doit permettre d ’assurer une utilisation conforme des moyens. Qui plus est, la Banque mondiale va mener en Al- banie, une étude en vue de surveiller les dépenses publiques qui devrait permettre de contrôler si les paiements sont effectu és dans les r ègles et utilisés à bon escient. En Bosnie, c’est un «Auditor General» qui devrait assurer l ’intensification du contr ôle. En ce qui concerne le financement de projets, la question du détournement des fonds de leur but initial ne se pose de loin pas dans les m êmes termes. Le suivi étroit de ces projets, qui est r éalisé par les consuls suisses et par le seco, permet de limiter au maximum les risques de d étournements. Pour ce qui concerne le cofinancement de fonds de garantie et d ’investissement d ’institutions financi ères internationales, le risque de détournements est plus faible encore. Le chef du DFAE profite de sa lettre du 19 octobre 1999 pour exposer le syst ème de contrôle interne de la DDC qui est appliqu é en Bosnie et en Herzégovine et est vala- ble pour toutes les catégories de coûts de la DDC. Les r éalisations se concentrent en première ligne sur des mesures d ’aides budgétaires en faveur de ces Etats. Le chef du DFAE assure que la DDC est sensibilis ée aux questions soulev ées mais qu ’elle ne peut anticiper ou exclure tous les risques. Ce sont souvent les conditions locales (par ex. absence d ’un système bancaire fiable, pas de possibilit és de transfert) qui rendent difficile l ’amélioration souhait ée de la planification et de l ’exécution des paiements. La DDC a toutefois pris une s érie de mesures afin de limiter les risques au maximum. La D élégation des finances a discut é des r éponses du DFAE et du DFE et les a transmises au Département fédéral des finances (DFF). Dans sa prise de position du 16 d écembre 1999, le chef du DFF d éfend l’opinion selon laquelle, les mesures pr éventives mises en place dans l ’intervalle n ’auraient pas n écessairement permis d ’éviter les pertes aupr ès de la BH-Banca. Comme le DFAE, il pense que tous les risques ne peuvent être écartés, particulièrement dans les pays dot és d’un système bancaire encore rudimentaire. Tout doit cependant être entrepris afin de minimiser de tels risques de pertes et à ce titre, les mesures pr ésen- tées par le seco et la DDC semblent adéquates. Pour ce qui concerne les versements d ’aides à la balance des paiements et autres paiements qui passent fréquemment par des canaux multilatéraux, il renvoie aux me- sures du FMI contre la corruption. Le FMI consid ère que l’absence de corruption et la «Good Governance» sont des composantes cl és de la croissance économique. Le FMI met actuellement au point de nouvelles propositions de mesures dans ce do- maine, qui devraient être transmises en début d’année 2000 à son conseil exécutif. La Délégation des finances estime qu ’il était important d ’attirer l’attention une nouvelle fois sur ce th ème. Elle l ’abordera à nouveau durant l ’année 2000 et veillera à l’application des mesures nécessaires.3220 4.2 D épartement fédéral de l’intérieur (DFI) 4.2.1 Inspection à l’Office fédéral de la culture (OFC) Le 17 ao ût 1999, la D élégation des finances a effectu é une visite de contr ôle à l’Office fédéral de la culture (OFC). Elle a par la suite invit é le département à pren- dre position au sujet de ses principales constatations et conclusions. La première constatation de la Délégation des finances concerne la réorganisation de l’OFC et de ses trois domaines: l ’encouragement à la culture, la Biblioth èque natio- nale suisse (BNS) et le Mus ée national (MNS). Dans cette r éforme – NOVE BAK – il est prévu de transformer la BNS en une fondation de droit public d ès le 1er janvier 2000. Le MNS est destin é à devenir un office GMEB, à moins qu ’il ne se mue lui aussi en fondation de droit public. L ’encouragement à la culture quant à lui, devien- dra un domaine fonctionnant de fa çon autonome et dot é d ’une propre direction. L’OFC s ’efforce de mener à bien NOVE-BAK de front avec la r éorganisation en cours à Pro Helvetia. En tant qu ’organisation à pied d ’égalité avec l ’office, cette fondation ne peut r ecevoir de directives, toutefois, dans le sens d ’une politique cul- turelle unifiée, il est toujours question de transformer le conseil de fondation de Pro Helvetia en un conseil culturel et de le décharger des tâches opérationnelles. La Délégation des finances se f élicite des réformes engagées à l’OFC, et en particu- lier des efforts en vue de transformer le MNS en une fondation. Pour ce qui est des relations avec Pro Helvetia, la D élégation des finances demande que la fondation soit davantage impliqu ée dans la r éforme en cours, invoquant, d ’une part, les frais administratifs élevés dus aux conseils de fondation scind és en plusieurs sections et à la dominance de mini-subventions et, d’autre part, la nécessité d’une politique cultu- relle unifiée. Elle est arrivée à la conclusion qu ’il faudrait, dans la foul ée des mesu- res de réorganisation en cours, examiner non seulement la question de transformer le conseil de fondation de Pro Helvetia en un Conseil culturel d épourvu de comp éten- ces opérationnelles, mais également la question de principe de l ’intégration de cette institution à l’OFC. Le département s’est montré sceptique face à une intégration accrue de Pro Helvetia dans la réforme de l’OFC; il tient à l’existence des deux institutions. A son avis, une mutation même légère de Pro Helvetia – transformation de son Conseil de fondation en un conseil culturel, instance sup érieure en matière de stratégie de politique cultu- relle mais dépourvue de comp étences opérationnelles – ne peut être considérée que comme une option. La seconde constatation de la D élégation des finances concerne le manque de coor- dination au niveau des biblioth èques, en particulier dans le domaine de l ’infor- matique. En dépit de la mise au point, en 1995, d ’un concept pour une meilleure coordination des biblioth èques publiques en Suisse, la D élégation des finances a constat é des doublons dans ce domaine. C ’est ainsi qu ’à Lausanne et Zurich ont été développés deux systèmes de bibliothèque qui ne sont pas compatibles. La BNS a opt é en 1993 pour un troisi ème système, suivie par les biblioth èques romandes. Plus tard, les bi- bliothèques suisses al émaniques ont choisi un autre syst ème. Etant donn é que ni la constitution ni la loi ne pr évoient une coordination accrue, la Conf édération ne dis- pose d’aucune possibilit é d’intervention et, en raison des moyens tr ès limités dans ce domaine, elle ne peut entreprendre des actions d ’incitation. L’amélioration de la3221 coordination entre les biblioth èques, particuli èrement dans le domaine de l ’infor- matique mais également pour ce qui touche aux collections et à la conservation, pré- suppose une décision politique. La troisième constatation de la Délégation des finances concerne la conservation des monuments et la protection du paysage. Suite à l’intégration de la conservation des monuments à la loi f édérale sur la pro- tection de la nature et du paysage (LPN, RS 451) les rubriques de cr édits protection du paysage et conservation des monuments ne feront plus qu ’un d ès le 1 er janvier 2000. En raison de cette harmonisation, les priorit és attribuées dans chacun des do- maines deviennent caduques, il y a donc lieu de s ’interroger sur la manière de résor- ber les demandes en cours et d ’empêcher de nouveaux retards. Il faut par ailleurs éviter qu’en raison des nouvelles responsabilités fédérales, les cantons ne repoussent volontairement des rénovations. Au moment de la visite de contr ôle, 830 dossiers étaient encore en suspens ce qui correspond à quelque 230 millions de subventions f édérales dont 132 millions de francs sont déjà acceptés. Compte tenu du crédit annuel de 37 millions, le retard cor- respond à environ trois ann ées. A noter que le d élai moyen pour obtenir un verse- ment est en moyenne de quatre ans et demi. En remplacement de l ’ordre de priorit é utilisé jusqu ’alors, l ’OFC tente actuellement de pr éciser les dispositions d’application de la LPN. La Délégation des finances a constaté que, dans le contexte de la nouvelle p éréquation financi ère, une proc édure est pr évue pour chaque do- maine qui r ègle le traitement des demandes soumises à l’ancien régime légal et de- vrait permettre d’empêcher un nouvel engorgement des demandes. On admet toute- fois qu ’elle ne permettra pas d ’éviter que les cantons ne retardent volontairement des travaux de restauration. La question se pose donc dans le cadre du projet NPF, s’il ne serait pas possible d ’aller au-devant de ce danger en édictant des dispositions transitoires. La Délégation des finances exige une analyse approfondie de l ’interface entre l’OFC et Pro Helvetia et la suppression des doublons et des structures ineffica- ces, sans tenir compte de leurs justifications purement historiques. 4.2.2 Conseil des EPF: introduction du mandat de prestations La Délégation des finances a établi un co-rapport à l’attention des Commissions de la science, de l ’éducation et de la culture des Chambres f édérales (CSEC) au sujet du premier mandat de prestations du Conseil des EPF. Ce rapport formule des criti- ques aussi bien sur la forme que sur le fond. En tout premier lieu, la D élégation des finances attire l’attention sur le fait que le rapport sur le mandat de prestations et la décision du Conseil f édéral qui s ’en inspire ont été appliqu és de mani ère insuffi- sante. Concernant la forme, dans le rapport «Conseil des EPF – Un r égime de gestion par mandat de prestations avec ind épendance comptable» du 29 octobre 1997 (rapport LEREVE) on retient au sujet de la variante 2 mise en place (mandat de prestation avec comptabilité indépendante), que le mandat de prestations strat égique du Con- seil fédéral doit se baser sur le mandat de prestations l égal de la loi sur les EPF. Le3222 mandat de prestations du Conseil f édéral doit donc être soumis à l’approbation du Parlement et pas seulement mis en consultation (p. 14). A cet égard, le rapport éta- blit clairement (p. 17 f.) que l ’indépendance comptable du domaine des EPF n éces- site la modification d ’autres lois et ordonnances, en particulier l ’art. 1, al. 2 et 3, de la loi fédérale sur les finances de la Conf édération (LFC; RS 611.0). En date du 19 décembre 1997, le Conseil f édéral a d écidé d’approuver ce rapport et a donn é mis- sion au D épartement fédéral de l'int érieur (DFI) (Conseil des EPF) d ’en réaliser la variante 2 (ACF LEREVE). Or, nonobstant cette d écision du Conseil fédéral et sans motivation compréhensible, le DFI a introduit le mandat de prestation en remettant à plus tard son int égration dans la loi sur les EPF. Cette mani ère de faire a eu pour conséquence que l’intervention du Parlement a été réduite à une simple consultation des CSEC. Quant au fond, la D élégation des finances a critiqu é entre autres le fait que les ob- jectifs du mandat de prestations sont formulés de façon si vague que leur vérification par le Parlement est pratiquement impossible. La D élégation des finances a égale- ment relevé comme circonstance aggravante la volont é du Conseil des EPF de ne pas retenir les indicateurs indispensables à une évaluation dans le mandat de presta- tions, mais de les joindre dans une annexe non contraignante dans le cadre de la procédure de consultation. Etant donn é l’indépendance du domaine des EPF, planifi ée au 1 er janvier 2000, la Délégation des finances avait exigé dans le rapport d ’activité de l’an passé déjà, que les bases légales soient adaptées à temps (cf. Rapport sur la haute surveillance finan- cière au sein de la Confédération, partie I, ch. 434). D a n s l e c a d r e d e l a révision de la loi sur les EPF, la D élégation des finances exige l’ancrage dans la loi d ’un système de contr ôle et de rapport par le Parle- ment. Le second mandat de prestations doit comporter des indicateurs de per- formance plus explicites. 4.2.3 Emoluments pour prestations de service de la statistique fédérale Les commissions des finances ont demand é à la D élégation des finances d ’étudier comment il serait possible d’améliorer la rentabilité de l’Office fédéral de la statisti- que (OFS). L’examen de la structure des émoluments pour les prestations a d émon- tré qu’il serait possible de d égager des recettes suppl émentaires, soit en augmentant les tarifs, soit en développant les prestations de service au-del à de l’offre de base au sens de l ’art. 19, al. 3, de la loi sur la statistique f édérale (LSF; RS 431.01). Dans l’intervalle, le Conseil f édéral a modifi é l ’ordonnance sur les émoluments pour prestations de service statistique par des unit és administratives de la Conf édération avec effet au 1er février 2000, répondant ainsi à une partie des exigences de la D élé- gation des finances. Concernant le d éveloppement des prestations de service, la D é- légation des finances constate que la recherche de sources de revenus suppl émentai- res est un des but que l ’OFS poursuit dans le cadre d ’une réorganisation complète. La transformation en un office GMEB est une des options étudiées. Les travaux ef- fectués à ce jour concernent la mise au point d ’une comptabilité analytique, d ’une analyse de produits compte tenu des nouvelles r ecettes qui pourraient d écouler d’un3223 développement des prestations de service. La D élégation des finances analysera l’augmentation de la couverture des émoluments dans l ’éventualité d’une transfor- mation de l’OFS en un office GMEB. La Délégation des finances exige un contr ôle strict des co ûts, dans le domaine des prestations de service statistique, en particulier en perspective du recense- ment de la population 2000. 4.2.4 Syst ème de surveillance dans la prévoyance professionnelle La Délégation des finances, le Contrôle fédéral des finances et le Parlement se sont à nouveau occupés de la surveillance et de la haute surveillance sur les institutions de prévoyance LPP (cf. Rapport sur la haute surveillance au sein de la Conf édération 1997, partie I, ch. 434). Il a été reproché à l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) d’avoir, faute d ’un contrôle suffisant, une part de responsabilit é aux dom- mages subis dans le cadre de la crise financi ère des quatre fondations VERA/PEVOS. C’est en raison de ce reproche que la Délégation des finances a pas- sé au crible le système de surveillance dans la prévoyance professionnelle. La Délégation des finances constate que l ’organisation de la surveillance est de la compétence des cantons. En l ’absence d ’une proc édure de rapport et de contr ôle, l’OFAS n ’a pas un regard direct sur l ’efficacité des surveillances cantonales. Les autorités de surveillance cantonales vérifient l’indépendance des organes de contrôle des institutions de pr évoyance. Des examens de plausibilit é sont men és sur la base de pointages. La haute surveillance de la Conf édération, resp. de l ’OFAS se can- tonne à la question de la l égalité des activit és de surveillance cantonales. L’autonomie des autorit és cantonales interdit un examen de l ’adéquation des mesu- res. Selon la conception actuelle de la haute surveillance, il n ’y a pas de compétence qui permette de traiter des cas individuels ou de juger de l ’importance que les auto- rités de surveillance cantonales accordent aux rapports des organes de contrôle. Un groupe de travail mis sur pied par l ’OFAS s’efforce actuellement d ’analyser de manière critique le syst ème de surveillance dans la pr évoyance professionnelle. La question de la haute surveillance constitue un aspect important de cette d émarche critique qui devrait déboucher sur des propositions permettant son renforcement. La Délégation des finances exige la mise en place des mesures retenues par le rapport du groupe de travail en vue d ’un renforcement du syst ème de sur- veillance de la prévoyance professionnelle. 4.2.5 Subvention f édérale à l’Académie internationale de l’environnement (AIE) Dans le suppl ément de budget II/97, les Chambres f édérales ont accepté avec beau- coup de r éserve un cr édit d ’engagement de 2,7 millions de francs en faveur de l’Académie internationale de l ’environnement (AIE) pour les ann ées 1998 et 1999.3224 La commission des finances du Conseil des Etats a accept é ce crédit à condition que la Délégation des finances suive l’évolution de cet institut d’un œ il critique. Les réserves initiales se sont av érées fondées car ni les probl èmes financiers ni les problèmes au niveau du conseil de fondation n ’ont pu être résolus. C’est pour cette raison que l ’AIE a été inclue dans une étude globale du Secr étaire d’état du Grou- pement pour la recherche et la science, étude qui devait dresser le bilan des institu- tions universitaires genevoises subventionn ées par la Conf édération. L’objectif était de concentrer ou éventuellement de regrouper les institutions qui s ’occupent de thématiques fédérales en vue d’en améliorer la rentabilité. La décision de la dissolu- tion de l’AIE a été prise le 26 novembre 1998 et ses t âches ont été intégrées au sein de l ’université de Gen ève. La Conf édération a contribu é pour 50 pour cent, soit 260 000 francs, aux frais de liquidation de l’AIE. La Délégation des finances craignait, en raison de la volonté manifestée de transférer après sa liquidation les tâches de l’AIE à l’université de Genève, que les subventions fédérales ne soient simultanément reportées à la nouvelle structure. Etant donn é que ni l’organisation ni les programmes n’avaient fonctionné, la Délégation des finances a exigé qu’aucune subvention fédérale ne vienne alimenter la nouvelle structure. La Délégation des finances a constat é au cours de ses investigations qu ’une organisa- tion qui succéderait éventuellement à l’AIE n’aurait aucun droit à un soutien fédéral. A ce propos, elle rappelle avec force que la poursuite de l ’engagement fédéral dans le domaine du développement durable n’est indiquée que s’il peut être établi de ma- nière convaincante que les th èmes de recherche de l’AIE ou de son éventuel succes- seur peuvent être intégrés dans un concept contraignant de recherche national sur le développement durable et les questions environnementales (cf. Rapport sur la haute surveillance financière au sein de la Confédération 1997, partie I, ch. 432). La Délégation des finances exige qu ’une éventuelle nouvelle d écision du Con- seil fédéral dans ce domaine ne soit prise que sur la base d ’un concept de re- cherche national sur le d éveloppement durable et les questions environnemen- tales. 4.3 D épartement fédéral de justice et police (DFJP) 4.3.1 Inspection aupr ès de l’Institut fédéral de la propriété intellectuelle (IFPI) Pendant l’année sous revue, la D élégation des finances a effectu é une visite de con- trôle aupr ès de l ’Institut f édéral de la propri été intellectuelle (IFPI). Les constata- tions principales concernent les prestations d ’intérêt général (PIG), la politique des réserves, les perspectives financières de l’institut ainsi que Pro Litteris. La Délégation des finances constate qu ’en raison de la limite maximale des co ûts, l’IFPI rapporte régulièrement plus de PIG qu ’elle ne reçoit d’indemnités de la Con- fédération (le budget 1999 fait état de 3,2 millions de francs pour 2,5 millions d’indemnités). Sur la base de l ’examen mené, la Délégation des finances estime que le tarif et l ’étendue des PIG sont convenables. Elle est d ’avis que le subventionne- ment des payeurs de taxes au titre des PIG n’est pas souhaitable car il équivaudrait à une subvention croisée de la Conf édération. A signaler qu ’en raison des indemnit és3225 reçues au titre des PIG, l’IFPI figure dans le rapport de subvention, ce qui peut don- ner l’impression que cet institut est subventionné. La Délégation des finances constate que les r éserves de l’IFPI ne sont pas attribu ées à des projets concrets mais qu ’elles sont constitu ées en pr évision des mesures de restructuration. A noter que l ’IFPI n’est pas doté d’un capital de départ et qu’il a dû reprendre des charges importantes (arriérés existants, déficit du CFP). Les perspectives financières de l’IFPI sont à différencier selon les catégories. Pour ce qui concerne les marques, après un important déficit lors des deux premières années, les charges ont tout juste pu être couvertes. Si dans ce domaine, la pression extérieure en vue d ’une diminution des émoluments est bien plus importante que pour les brevets, l ’IFPI dispose ici d ’une marge de man œ uvre encore plus limit ée. Lors de la r évision de l ’ordonnance sur les taxes, un rabais sera introduit pour les enregistrements au moyen d’un support électronique. Les émoluments pour enregis- trement express seront maintenus. Les résultats enregistrés dans la cat égorie des brevets ont jusqu ’à pr ésent toujours nettement dépassé les prévisions. Dans la formulation de sa strat égie, l’IFPI part du principe que le brevet communautaire de l ’UE ne s’imposera pas. La Délégation des finances prend note du fait que l ’IFPI compte sur une extension de la Convention sur le brevet européen (CBE). Etant donn é que le secteur des brevets doit s ’attendre à une standardisation accrue et à des modifications rapides, avec des cons équences directes sur les taxes encaiss ées par l ’IFPI, la D élégation des finances attend de l’institut une planification particulièrement prudente. La D élégation des finances a d éjà eu l ’occasion de s ’occuper de la politique des taxes et des importants frais administratifs de Pro Litteris (cf. Rapport sur la haute surveillance financi èr e a u s e i n d e l a C o n fédération 1996, partie I, ch. 442). Etant donné que la loi sur les droits d ’auteur (LDA; RS 231.1) ne comporte aucune pr éci- sion sur la proc édure d’encaissement, Pro Litteris a mis au point avec une associa- tion d ’utilisateurs, un syst ème qui pr évoit des versements forfaitaires pour les tr ès grandes entreprises. La pratique a toutefois d émontré que l ’encaissement est extr ê- mement laborieux. En d épit d’un jugement exemplaire du Tribunal f édéral, environ 6000 entreprises refusent de payer cette taxe ou ne d éclarent pas la possession d ’une photocopieuse. Pro Litteris n ’entreprend aucune v érification auprès des entreprises qui déclarent ne pas posséder d’appareil de photocopie. Dans la mesure où seules les entreprises qui se comportent correctement sont touch ées par cette taxe, le syst ème apparaît comme douteux dans un état de droit. La Délégation des finances estime qu’une révision rapide de la LDA est indiqu ée en raison notamment des probl èmes récurrents de l ’encaissement des taxes et de leur répartition mais également en raison des nouveaux m édias. Il s’avère que Pro Litte- ris est insuffisamment préparée au traitement des applications électroniques. La Dé- légation des finances attend qu ’elle réagisse plus activement face aux nouveaux dé- fis de la soci été d’information (nouveaux m édias, publications sur L ’Internet, trai- tement électronique) et qu ’elle d éveloppe les concepts correspondants (voir égale- ment ch. 26, Société de l’information en Suisse). S’agissant des frais administratifs pour l ’année 1998, les chiffres montrent un l éger mieux. La Délégation des finances attend de l ’IFPI, dans le cadre de sa surveillance de Pro Litteris, qu ’il poursuive de mani ère systématique ses efforts en vue de dimi- nuer ses frais administratifs.3226 En raison des probl èmes r écurrents avec la r églementation actuelle et dans la perspective des d éfis de la soci été d ’information, la D élégation des finances plaide pour une révision rapide de la LDA. 4.3.2 Inspection aupr ès du Ministère public de la Confédération (MPC) Pendant l ’année sous revue, la D élégation des finances a effectu é une inspection auprès du Minist ère public de la Conf édération. Les constatations les plus impor- tantes concernent la r éorganisation des émoluments pour les mesures de surveillan- ces des télécommunications ainsi que les dispositions d ’application à la loi f édérale instituant des mesures visant au maintien de la sécurité intérieure (LMSI). La r éorganisation du Minist ère public de la Conf édération est mise en œ uvre au 1er septembre 1999. Dès cette date, il est consid éré comme une unité distincte, indé- pendante de l ’Office f édéral de la police (OFP) et du Service de s écurité de l’Administration fédérale (SID). La police fédérale et le SID sont int égrés au sein de l’OFP. Selon la loi sur les t élécommunications et les dispositions d ’application (LTC; RS 784.10), les opérateurs de télécommunication doivent être indemnisés pour leurs activités de contr ôle. Sur la base des taxes effectivement per çues, on peut toutefois supposer qu ’elles permettent aux op érateurs, non seulement de couvrir leurs frais effectifs mais également de réaliser un profit. Ces taxes élevées et dans certains cas, apparemment sans fondement, sont refactur ées par le Service des t âches sp éciales (STS) du DETEC aux autorit és fédérales et cantonales charg ées des enqu êtes. De son côté, le STS, qui doit couvrir ses propres frais en trois ans, ajoute des taxes pour sa propre activité. Cette double perception peut devenir prohibitive, particuli èrement pour des enqu êteurs de petits cantons. Le D épartement fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) a initi é une révision de l’ordonnance sur les frais en question qui pr évoit pour l ’essentiel, l ’abandon du système de facturation des frais au profit d ’un système de taxes fixes pour pratique- ment toutes les activit és. Cette d émarche permet de supprimer dans un premier temps les plus grosses difficultés des autorités pénales. Cela dit, ce n’est que par une révision de la disposition de la loi sur les t élécommunications concernant l’indemnisation de l ’opérateur et par l ’abandon de la couverture des frais du STS que l ’on pourra diminuer de mani ère sensible le co ût des mesures de surveillance des télécommunications. La toute première disposition a cependant déjà été prise par la commission des affaires juridiques (CAJ) dans la loi f édérale sur la surveillance de la poste et des télécommunications. La Délégation des finances a constat é que l ’article 28 de la loi f édérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au maintien de la s écurité intérieure (LMSI), qui règle les prestations financi ères des cantons est l ’objet d ’interprétations vari ées et que, pour cette raison, les dispositions d ’applications de la LMSI n ’étaient toujours pas entrées en vigueur au moment de la visite de contr ôle. Cet état de fait risque de menacer l’accomplissement des tâches dans le domaine de la protection de l’Etat.3227 Etant donn é que l ’ordonnance d ’application de la LMSI ne pourra vraisemblable- ment entrer en vigueur qu ’au 1er janvier 2001, la question des indemnisations a été réglée provisoirement par une ordonnance séparée. La Délégation des finances exige que les frais per çus selon la LTC et ceux qui sont pr élevés par le STS pour les mesures de surveillance des t élécommunica- tions n’entravent pas les activités des autorités pénales. 4.3.3 Fourniture de s ûretés par les requérants d’asile La Délégation des finances et le Contr ôle des finances se sont à nouveau pench és sur la fourniture de s ûretés par les requ érants d ’asile (Rapport sur la haute sur- veillance au sein de la Conf édération 1997, partie I, ch. 442, partie II, ch. 45; 1998, partie I, ch. 442, partie II, ch. 43). La D élégation des finances avait pri é l ’Office f édéral des r éfugiés (ODR) de lui fournir un rapport tous les six mois au sujet de l ’activité de «Task Force SiR ück». Le cinqui ème rapport (23 d écembre 1999), qui traite de la p ériode du 1 er juin au 30 novembre 1999, montre que les chiffres n ’ont que peu vari é par rapport à ceux du rapport pr écédent. C’est ainsi que sur les 45 906 extraits de comptes, 35 004 ont effectivement été transmis. En d éduisant 1589 comptes qui ont d éjà été sold és et clos, il reste 9313 extraits de comptes qui n ’ont pu être transmis. Les motifs avancés pour ces extraits de comptes non transmis sont les suivants: dans 3930 cas, les titu- laires ont quitt é la Suisse en l ’absence d ’un contr ôle, 86 titulaires sont d écédés et 5297 ont d éfinitivement disparu. Au total, 7719 comptes ont été sold és, avec une rentrée d’argent pour la Conf édération de 14 351 974 francs. 5052 comptes de per- sonnes disparues ont été soldés avec une rentrée pour la Confédération de 8 243 569 francs. On a constat é lors de l ’examen des extraits de compte des personnes dispa- rues qu’un solde en faveur des titulaires apparaissait dans 459 cas pour un montant global de 1 012 364 francs. Ces soldes figurent sur chacun des comptes individuel qui demeurent au nom de leur titulaire durant 10 ans. Ce n ’est qu’après ce délai que ces montants seront vers és à la Conf édération. Des pr étentions ult érieures sur ces montants pourront être admises dans des cas excusables. Des discussions sont en cours avec Postfinance afin d’obtenir un meilleur taux d’intérêt pour ces comptes. Au total la Conf édération a encaiss é à ce jour 14,4 millions. Depuis mars 1999, la «Task Force SiR ück» a commenc é à engager des poursuites. On utilise la Feuille officielle suisse du commerce (FOSC) pour annoncer les faillites. On a intensifi é la collaboration avec la Caisse centrale de compensation à Genève et avec les diverses caisses de compensation. En raison d ’un surcroît inattendu de travail, on a d û pro- longer une dernière fois le projet «Task Force SiRück» jusqu’au 30 avril 2000. C’est pour cette raison que «l’outsourcing» en direction de l ’«Organisation f ür speziali- sierte Personaldienstleistungen (OSP) AG, Z ürich» – ne d ébutera que le 1 er mai 2000.3228 La Délégation des finances invite le Conseil f édéral à prendre des mesures afin d’éviter un nouveau d ébat autour des comptes en d éshérence et pour ne pas donner l’impression que la Conf édération encaisse ind ûment les salaires des re- quérants d’asile. 4.4 D épartement fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS) 4.4.1 Inspection aupr ès des Forces aériennes La visite de contrôle de la section II de la D élégation des finances auprès des Forces aériennes le 25 ao ût, a été axée sur des questions financi ères. L’efficacité des con- trats de prestations conclus entre l ´Office fédéral des exploitations des Forces a é- riennes (OFEFA) et le groupement de l ’armement dans le domaine de l ’entretien a été examin ée. La section II s ’est pench ée tout particuli èrement sur les co ûts: elle constate que leur transparence s ’améliore mais que trop peu de corrections sont mi- ses en œ uvre si des prestations ne sont pas rentables. En tant que mandataire, le groupement de l’armement a également tout intérêt à rentabiliser au mieux les entre- prises d’armement. Les Forces aériennes vont b énéficier en moyenne de 40 pour cent du prochain pro- gramme d’armement, alors que les constructions en obtiennent 15 pour cent. Lors de l’année sous revue, les Forces a ériennes devaient éventuellement décider de propo- ser au chef du Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS) une option pour l ’acquisition d ’avions de reconnaissance a é- rienne supplémentaires F/A-18. Les Mirages pourraient en effet être mis hors service plus vite que pr évu, non seulement en tant qu ’avions de combat mais aussi pour les missions de reconnaissance a érienne3. Les Forces a ériennes suisses disposent ac- tuellement de 33 avions de combat F/A-18 dans leurs versions C et D. Les Forces aériennes prévoient de proposer au chef du département l’acquisition de deux avions militaires de transport de capacit é moyenne (env. 30 personnes) dans le cadre du programme d’armement 2000. Les engagements, en augmentation dans les zones de crise (aide humanitaire, b érets jaunes) g énèrent des besoins de transport pour les- quels aucun avion adapté n’est disponible. Le démontage d’un avion hors d ’usage peut coûter jusqu’à 500 000 francs. La solu- tion la plus avantageuse pour liquider ces anciens mod èles (dans l’année du rapport: les Mirages) consiste à les offrir à des mus ées, mais, dans un tel cas, il y a lieu de s’assurer qu ’ils ne pourront être revendus et remis en service. L ’Office fédéral de l’aviation civile (OFAC), comp étent en la mati ère, se d étermine selon des crit ères différents de ceux des Forces a ériennes. La D élégation des finances constate qu ’il est nécessaire de coordonner les crit ères des Forces a ériennes et de l ’OFAC pour la liquidation des avions. L ’exportation d’avions militaires usagés est soumise à la l é- gislation sur l’exportation du matériel de guerre. 3 Le DDPS a communiqué en février 2000 que pour l’instant aucun F/A-18 supplémentaire ne pourrait être acheté. Toutefois on conserve l’option de l’achat d’avions de combat d’occasion. Un éventuel achat devrait être décidé par le Conseil fédéral et approuvé par le Parlement dans le cadre d’une proposition d’armement.3229 Dans son rapport d ’activité de 1996 (ch. 481), la D élégation des finances avait d éjà informé au sujet de l’organisation du service de transport aérien de la Confédération. Une étude commandée par les commissions de gestion arrive à la conclusion que le service de transport a érien est bien organis é et qu ’il fonctionne à la perfection. La conduite commune du service de transport a érien par les Forces a ériennes et par l’OFAC permet des synergies. Les Forces aériennes confirment que le Conseil f édé- ral entend poursuivre dans cette voie. Une nouvelle évaluation de la situation aura lieu après le choix de l’avion de transport de l ’armée, choix qui doit également tenir compte des besoins du D épartement fédéral des affaires étrangères (DFAE) et du Département fédéral de justice et police (DFJP). L’engagement en Albanie a été riche en enseignements pour les Forces aériennes. La contribution de la Suisse a été appréciée au niveau international pour sa rapidit é et sa flexibilité. Les Forces aériennes ont constaté certains problèmes de ressources; la planification des besoins en personnel pour l’engagement des Super Puma est revue. Les engagements à l’étranger des Forces a ériennes en Albanie ont donn é lieu à des critiques pour ce qui est du syst ème des indemnit és. Le DDPS a conclu un contrat collectif complémentaire avec des prestations en capital pour les cas d ’invalidité et de décès afin de couvrir les prestations exclues par les assurances privées concernant les zones de conflit. Ces prestations auraient été versées en complément aux presta- tions de l ’assurance militaire. Elles compensent, au moins en partie, les exclusions des assurances-vie priv ées. En accord avec le DFAE, le DDPS consid ère que la Confédération n ’a pas à prendre en charge d ’autres prestations encore. Le DDPS estime qu’une analyse des allocations est indiqu ée. Dans le cadre de l ’engagement ALBA, des indemnités journalières complémentaires ont été accordées aux titres de: allocation d ’engagement (20 francs), prime de danger (15 francs) frais annexes (15 francs) pour un total de 50 francs. La question des indemnit és devra être trans- parente dès le début pour tous les participants lors d’engagements futurs. La question d ’une adaptation de l ’ordonnance sur le service de vol militaire (RS 512.271) reste ouverte. Les primes de service de vol sont cens ées couvrir le risque particulier des vols de service et dans le m ême temps assurer que l’indemnisation des pilotes professionnels soit concurrentielle en comparaison de celle des pilotes civils. La D élégation des finances constate que les disposi- tions en vigueur ne tiennent pas suffisamment compte de ces deux exigences et qu’une intervention est nécessaire. Le DDPS se rallie à cet avis et recherche des solutions afin d’ancrer dans le nouveau droit du personnel f édéral les primes ac- cordées par l’ordonnance sur le service militaire. 4.4.2 La strat égie du propriétaire de la Confédération en matière d’entreprises d’armement Les Chambres fédérales ont accepté, en date du 10 octobre 1997, la loi f édérale sur les entreprises d ’armement de la Conf édération (LEAC; RS 934.21). Cette loi, en- trée en vigueur le 1 er mai 1998, a permis la transformation des entreprises d’armement de la Confédération en sociétés anonymes de droit priv é. Dans son rap- port de 1997, la D élégation des finances a parl é sous ch. 451 de la fixation des ob-3230 jectifs de cette modification du r égime légal et de la n écessité de diminuer le capital des entreprises d’armement de 150 millions à fin 1997. Le Conseil fédéral a accepté en date du 9 septembre 1998 la strat égie du propriétaire concernant les entreprises d’armement pour les années 1999 à 2002. L’arrêté fédéral a également donné son feu vert pour la fondation de la soci été anonyme RUAG en tant que holding des quatre filiales des entreprises d ’armement qui ont d ébuté leur activité au 1er janvier 1999. La Conf édération conserve la majorit é du capital et des droits de vote dans la soci été de participation financi ère de la RUAG. Le D éparte- ment fédéral de la d éfense, de la protection de la population et des sports (DDPS) doit tenir compte des int érêts très des actionnaires sur la base de la strat égie de pro- priétaire du Conseil f édéral. La D élégation des finances a constat é des objectifs stratégiques très disparates et en partie contradictoires dans la strat égie de propri é- taire du Conseil f édéral pour les entreprises d ’armement. La RUAG doit simultan é- ment servir les int érêts de la d éfense du pays, mener une politique active de coop é- ration et de participation, avoir une politique du personnel progressiste et sociale- ment responsable tout en parvenant à un rendement du capital raisonnable. La Délégation des finances a demandé des renseignements au sujet de la stratégie du propriétaire suivie par la RUAG et a souhaité connaître les priorités du Conseil fédé- ral en la matière. Le DDPS qui dirige le projet met en avant les int érêts de la défense du pays. Les sociétés opératives de la RUAG doivent assurer les technologies n éces- saires dans le cadre d’Armée XXI. Les objectifs financiers ne peuvent être atteints: le bilan initial de la RUAG a été établi selon les recommandations relatives à la pr ésentation des comptes (RPC). Conformément aux directives f édérales en vigueur, les entreprises d ’armement dis- posaient à fin 1998 d ’un capital propre de 473 millions de francs. Sur la base des directives RPC, le capital propre n ’est plus que de 290 millions de francs (tableau 5). La nouvelle évaluation des actifs immobilis és a conduit à une rectification de 73 millions de francs. La majeure partie des immobilisations corporelles sert aux affaires de l ’armée, domaine dans lequel la planification pr évoit un net recul des commandes. Les rectifications de valeur les plus importantes concernent l ’immo- bilier. La Conf édération a en outre constitu é des r éserves supplémentaires pour les coûts des plans sociaux pr évus pour les ann ées 1999 à 2001. Les perspectives de capacité exigent des redimensionnements suppl émentaires. Le financement du d é- couvert des entreprises d ’armement auprès de la Caisse f édérale de pension (CFP) exige également la constitution de réserves supplémentaires. La nouvelle estimation RPC du paquet d ’actions de la Conf édération conduit à un amortissement de 160 millions sur le compte de pertes et profits 1999 de la Conf é- dération. Les amortissements non budg étisés sur le capital-actions de la RUAG Suisse nécessitent l’approbation du Parlement.3231 Tableau 5 Bilan initial consolidé de RUAG Suisse au 1er janvier 1999 (en millions de francs) Office fédéral de la production d’armement (OFPA) 31.12.1998 Transition RUAG Suisse selon RPC 1.1.1999 Actifs 1147 –84 1063 Fonds de roulement 699 –10 699 Actif immobilisés 448 –74 375 dont immobilisés 316 –65 251 Passifs 1147 –84 1063 Capital étranger court terme 472 472 Capital étranger long terme 202 91 293 dont provisions CFP 202 91 293 Fonds propres 473 –175 298 Capital-actions 450 –160 290 Réserves 23 –1 5 8 Une demande de recapitalisation de la RUAG sera présentée aux Chambres fédérales au cours de l ’année 2000 afin d ’assurer l’existence de la soci été dans la p ériode de concurrence très dure que nous connaissons. Le Conseil f édéral estime indispensa- ble d’augmenter les fonds propres au-delà d’une proportion d’environ 40 pour cent. La Délégation des finances constate que les objectifs financiers de la RUAG SA ne peuvent être atteints. Le Conseil f édéral ne peut attendre que la soci été de participation financière et ses filiales obtiennent un rendement de capital conve- nable et augmentent ainsi leur valeur. Outre l ’augmentation du capital par la Confédération, il y a lieu d ’analyser la privatisation compl ète de la RUAG avec la garantie contractuelle que les technologies importantes dans le cadre de la défense nationale seront maintenues. 4.4.3 Concept de liquidation au sein du DDPS En 1999, la Délégation des finances s’est occupée du concept de liquidation au sein du Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS). Le changement fondamental de l ’environnement stratégique depuis la fin de la Guerre froide a conduit à une red éfinition de la politique de s écurité. Il en est résulté des d ésinvestissements qui ont aussi leur prix. Le DDPS a conscience de la nécessité de liquider et accorde une grande attention à ce point. Ces liquidations concernent le matériel, les munitions et les bâtiments de l’armée. Depuis 1998, en pr évision d ’Armée XXI, tous les besoins en syst èmes d ’arme et équipements personnels font l ’objet d’une nouvelle planification. L ’état de la plani- fication montre que le volume des liquidations va augmenter durant une longue p é- riode. Le chef de l ’état-major a mis sur pied, le 1 er mars 1999, une organisation de3232 projet «FIT-LIQ» afin de mener à bien cette t âche au sujet de laquelle l ’état-major général établi un rapport trimestriel. La D élégation des finances v érifie ces rapports trimestriels dans le cadre de sa surveillance financière permanente. Les entreprises d’armement ont été chargées de l’élimination du matériel et des mu- nitions. Au cours de l ’année sous rapport, 3845 tonnes de mat ériel ainsi que 4520 véhicules à pneu ou à chenilles ont été éliminés des stocks de l’armée. Du matériel a été livr é à titre humanitaire, principalement au Kosovo et lors du tremblement de terre en Turquie. 196 articles ont été légués à la post érité ou offerts en guise de ca- deau. Dès 1999, la quantit é de munitions à liquider est estim ée à 49 400 tonnes. En 1999, ce sont 9000 tonnes qui ont été éliminées par la nouvelle installation de destruction de munitions d ’Altdorf, en service depuis novembre 1998. La destruction de muni- tions s’étendra sur six années et devrait s’achever à fin 2006. Les réformes de l ’armée ont aussi induit une liquidation dans le domaine immobi- lier. Environ 10 000 objets ont ainsi été désaffectés, démolis ou vendus. Le nombre de forts d ’artillerie a par exemple diminu é en 1999 de 76 à 61. Dans le cadre de la planification de liquidation à moyen terme, 10 aéroports, 25 grandes installations de protection et de commandement, des milliers de fortins, des arsenaux et environ 150 cantonnements de troupe doivent trouver une nouvelle utilisation. Dans l ’immé- diat, les conditions de location pour les entrep ôts doivent être revues à la baisse. La Confédération a payé 6 millions de francs en 1999 pour des locations. Entre 1991 à 1999, la vente de biens immobiliers a g énéré des recettes pour un montant de 70 millions de francs. Le compte d ’Etat 1999 de la Conf édération pré- voyait que les ventes immobili ères du DDPS rapporteraient 4 millions; elles ont ef- fectivement rapporté 13,7 millions de francs. Lors de la vente d ’objets militaires, les besoins d’autres départements sont évalués en priorité. Les cantons et les communes sont contactés en second. Enfin, les anciens propri étaires ou les locataires de longue durée ont droit à une certaine priorité. Les recettes provenant de la vente de mat ériel ne sont plus soumises au principe usuel du montant pos é par la loi sur les finances de la Conf édération, mais sont d é- comptées avec les d épenses des liquidations. Les recettes des ventes de liquidation ont atteint 18,8 millions de francs en 1999 contre 32 millions de frais pour l’élimination de munitions et de matériel. L’excédent de dépenses de 13,2 millions a été comptabilisé sous la rubrique gestion des munitions. La D élégation des finances a pris connaissance des co ûts élevés (env. 200 à 250 millions de francs) qui r ésulte- raient de la liquidation d’environ 70 forts d’artillerie s’ils devaient être réaménagés à l’état primaire. En raison des co ûts importants, il est n écessaire de fixer des priori- tés. Au cours de l ’année sous rapport, 6,4 millions ont été engagés dans le cadre de la liquidation et le réaménagement d’installations. La Délégation des finances attache de l ’importance à ce qu ’il soit tenu compte des effectifs à nouveau r éduits d ’Armée XXI lors de futures acquisitions d’équipement et de matériel. Elle se félicite des efforts du DDPS pour la coordi- nation de la liquidation des biens obsolètes.3233 4.4.4 Am élioration de la gestion de stocks Un rapport du CDF a attir é l ’attention de la D élégation des finances sur certaines lacunes dans le syst ème de contr ôle interne de l ’état des stocks f édéraux obligatoi- res. La r évision du CDF concernait la division biens d ’approvisionnement de l’Office fédéral des exploitations des Forces terrestres (OFEFT). Faute d’un contrôle suffisant, on a constat é qu’il manquait 15 tonnes de sucre dans un magasin de vivres. Malgr é les recherches imm édiatement mises en œ uvre, il n ’a pas été possible de connaître la cause de cette diff érence de stock. La perte caus ée à la Conf édération est d ’environ 18 000 francs. Afin d ’améliorer les contr ôle de quantité, l’OFEFT a édicté en juillet 1999 des directives à l’attention des magasins qui portent sur les points suivants: taille de palette uniforme, palettes entam ées ou partielles visibles, description pr écise de la carte de stock, contr ôle des quantit és entrantes, contrôle effectif des stocks et mise au point d ’un protocole de transmis- sion avec état des stocks lors d ’un changement de personnel. On d éplore que ces mesures de contrôle élémentaires n’aient été ordonnées que récemment. La D élégation des finances exige une gestion moderne du stock des biens d’approvisionnement et du matériel de l’armée. 4.5 D épartement fédéral des finances (DFF) 4.5.1 Visite de contr ôle auprès du secrétariat de la Commission fédérale des banques (CFB) Un crédit supplémentaire qu’elle avait été appelée à approuver en faveur du secr éta- riat de la Commission f édérale des banques (CFB) dans le cadre du budget 1998, a incité la Délégation des finances à mettre ledit secrétariat au programme de ses visi- tes de contrôle. C’est ainsi que le 19 ao ût 1999, la section 1 de la D élégation des finances s’est ren- due au si ège du secr étariat de la CFB pour y examiner les t âches, l’organisation, la structure, les ressources et les perspectives de cet organe. Elle a convi é une repr é- sentante de la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E) à participer à cette visite, afin de garantir la coordination avec cette commission, qui entretient des contacts réguliers avec la CFB depuis 1998. La CFB constitue l ’autorité f édérale de la haute surveillance sur les banques, les fonds de pl acement, les bourses et le march é des titres. Quelque 3200 institutions sont soumises à son contr ôle, à l’exclusion de la Banque nationale suisse ainsi que des activités bancaires de la Poste et des assurances. La CFB dispose d ’un secréta- riat comportant 6 divisions et 79 collaboratrices et collaborateurs. Elle a un budget de 17,3 millions de francs, y compris les frais g énéraux relatifs aux locaux, énergie, mobiliers, informatique, etc. (1998). Ce budget est enti èrement couvert par les taxes et les émoluments versés par les instituts contrôlés. Le développement de la pl ace financière suisse, la variété et la complexit é croissan- tes des instruments utilisés par les instituts bancaires et boursiers ainsi que l ’examen renouvelé des risques à maîtriser, placent la CFB devant des t âches de plus en plus absorbantes. Par ailleurs, la globalisation des march és exige que la CFB collabore3234 toujours davantage avec ses homologues étrangers, en particulier s ’agissant d’assumer une haute surveillance efficace sur les instituts multinationaux. Enfin, la CFB doit garder des contacts étroits avec des organes et instituts f édéraux de sur- veillance ainsi qu’avec tous les milieux bancaires. La CFB entend d évelopper ses moyens techniques et accroître ses effectifs du per- sonnel aussi bien en qualit é qu’en quantité. Elle pr évoit d’augmenter ses effectifs à 100 personnes environ d’ici l’an 2002. La CFB dispose certes d ’une autonomie fonctionnelle tr ès large. Cependant, en tant qu’office de la Confédération, elle est astreinte à suivre les prescriptions administra- tives en matière de budget et de personnel. Son secr étariat est également soumis à la haute surveillance du Contr ôle fédéral des finances et des organes parlementaires. Certaines des prescriptions administratives et financi ères constituent de plus en plus des entraves à l’accomplissement de la mission de la CFB. La CdG-E estime d ’ailleurs que la CFB doit disposer d ’une plus grande ind épen- dance administrative, afin de pouvoir se doter d ’une façon plus souple des ressour- ces en personnel et des moyens nécessaires à l’accomplissement de sa tâche, dans un environnement bancaire et financier en rapide mutation et compte tenu de la mise au point de nouveaux instruments. Cela se justifie d ’autant plus que la CFB est enti è- rement financée par les entités qu’elle doit surveiller. A fin juillet 1999, le Conseil f édéral a mis en consultation une modification de l’ordonnance sur les banques et les caisses d ’épargne (RS 952.02) visant à donner à la CFB des compétences élargies en matière de recrutement du personnel et de clas- sification des postes. Dans le même esprit, un crédit global partiel a déjà été alloué à la CFB dans le cadre de la proc édure des crédits supplémentaires, afin de lui donner une plus grande souplesse dans la gestion de ses d épenses budg étaires. Enfin, le Chef du Département fédéral des finances (DFF) a donn é mandat à un professeur de l’université de Fribourg, d ’examiner les comp étences de la CFB et leur extension éventuelle au secteur des assurances. La CdG-E souhaite que ce mandat soit étendu au statut administratif de la CFB. La Délégation des finances a pris connaissance du rapport de sa section 1 et l ’a ap- prouvé. Elle a fait part de ses considérations et de ses conclusions au Chef du DFF. A l ’instar de la CdG-E, elle est favorable à ce que la CFB puisse b énéficier d’une autonomie renforc ée en mati ère de finances et de personnel, comme le prévoit la modification envisag ée de l’ordonnance sur les banques et les caisses d’épargne. Par ailleurs, elle consid ère que les proc édures d ’engagement et de promotion du personnel devraient être simplifiées et acc élérées. Mais dans tou- tes les hypothèses, la Délégation des finances doit continuer à exercer ses com- pétences de haute surveillance concomitante sur les affaires de personnel à ca- ractère exceptionnel, conformément à l’arrangement passé en 1951 avec le Con- seil fédéral.3235 La D élégation des finances a également approuv é l ’octroi d ’un cr édit global pour assouplir la gestion budg étaire de la CFB. Enfin, avec la CdG-E, la D élé- gation des finances constate que le statut de la CFB ne pourra pas être définiti- vement arrêté avant qu ’on connaisse non seulement les r ésultats de l ’expertise réalisée à l’Université de Fribourg mais encore la teneur de la nouvelle loi sur le personnel de la Conf édération, actuellement en d élibération au sein du Parle- ment. 4.5.2 Gestion de devises A l’occasion de l’examen de deux crédits supplémentaires qui lui paraissaient évita- bles, la D élégation des finances s ’est pos é la question de la gestion de devises au sein de l’Administration fédérale et a chargé le Contrôle fédéral des finances (CDF) de lui fournir des renseignements supplémentaires. Elle a ensuite pu s’entretenir à ce sujet avec des représentants du Département fédéral des finances. Le système de la gestion des devises a commenc é à fonctionner en 1998. Les enga- gements en monnaie étrangère sont à chaque fois imput és aux offices à la valeur du cours comptable de référence et la contre-valeur en francs suisses charge la position concernée du compte financier. Cela vaut aussi bien pour les devises comme les dollars et l’EURO, qui sont gérées par la Confédération, que pour d’autres monnaies qui ne le sont pas. De cette façon, les variations de cours ne peuvent plus conduire à un dépassement ou à un supplément de crédit, les offices sachant très tôt exactement à quel cours ils devront calculer leurs besoins et d éterminer également la contre- valeur en francs suisses à faire inscrire à la rubrique budg étaire correspondante. Les écarts par rapport au cours du jour, au moment du paiement effectif, sont repris dans le compte de résultats. A cet égard, une somme nette de 35,7 millions de francs a été enregistrée dans le compte 1998, au titre des différences de cours des devises. Selon le CDF, la conception de la gestion des devises mise en œ uvre se d éroule en toute régularité. Désormais, seuls des facteurs sp éciaux, tels que le taux de rench é- rissement d’un pays ou la modification des cours de change d ’une monnaie tierce peuvent conduire à des dépassements de crédits ou des crédits supplémentaires. S’agissant des deux cr édits supplémentaires en discussion, le premier concernait le surcroît de d épenses occasionnées aux fonctionnaires en poste à l’extérieur, du fait du renchérissement à l’étranger. Ce crédit n’était donc pas évitable même en recou- rant à la gestion des devises. D ’un autre côté, il était justifié par la nouvelle calcula- tion du renchérissement établie par le Département fédéral des affaires étrangères, en collaboration avec l’Office fédéral du personnel. Le second crédit concernait la contribution de la Suisse à l’Organisation internatio- nale des bois tropicaux, contribution calcul ée en yen japonais, mais payée en dollars US. La différence de cours entre les deux monnaies a entra îné une augmentation des frais en dollars. Par conséquent il n’était pas possible, là non plus, de faire fonction- ner le système de la gestion de devises. En revanche, la D élégation des finances a observ é que cinq positions budg étaires étaient ouvertes à l’Office fédéral des affaires économiques extérieures pour des ac- cords internationaux sur le caf é, le sucre, le cacao, le jute et les bois tropicaux. Le CDF a estimé que l’on pouvait r éduire les risques de cr édits supplémentaires en fu-3236 sionnant les cinq positions en question. La D élégation des finances a souscrit à ce point de vue et invité l’administration à examiner cette affaire en conséquence. C’est ainsi que la syst ématique comptable a été modifiée dans le budget pour l ’an 2000 dans lequel, sous le nouveau secr étariat d ’Etat à l ’économie, ne figure plus qu’une seule rubrique au titre des accords internationaux sur les matières premières. 4.5.3 SAP utilis é comme standard de gestion du personnel (BV Plus) Le logiciel standard SAP (System – Anwendungen – Projekt in der Datenverarbei- tung = Syst ème – applications – projets dans le domaine de l ’informatique) a été adopté à fin 1996, en vue de rempl acer le syst ème d ’information du personnel PERIBU. La D élégation des finances a d éjà fait état dans ses derniers rapports d’activité (cf. Rapport sur la haute surveillance financi ère au sein de la Conf édéra- tion 1997, partie I, ch. 463, et 1998, partie I, 464) des conditions difficiles dans les- quelles l’administration, puis le Conseil f édéral ont été amenés à choisir SAP. C ’est d’ailleurs pour cette raison qu ’elle a d écidé de suivre ce projet jusqu ’à sa mise en œ uvre définitive. Il convient de rappeler que le logiciel standard SAP a d éjà été adopté par plusieurs administrations telle que la Soci été Suisse de radiodiffusion et de t élévision. Le système SAP R/3 est par ailleurs utilis é avec succès dans le monde entier et couvre de nombreux cas d ’application tels que ceux des finances, du personnel ou de la gestion du mat ériel. L’Administration fédérale des finances (AFF) l ’utilise dans un module de référence «finance et controlling REFICO » pour la tenue des comptes et l’Office fédéral du personnel (OFPER) d éveloppe le système d’information du per- sonnel BV Plus avec l ’appui de l ’Office fédéral de l ’informatique et de la t élécom- munication (OFIT). Voilà pourquoi le Conseil fédéral a rendu ce logiciel obligatoire dans l’administration. Au cours de l ’exercice, la D élégation des finances a été informée par le Contr ôle fédéral des finances (CDF) des difficult és d’intégration à BV Plus dont souffraient divers systèmes SAP existant d éjà tels que HR EDA (Human-Ressources EDA = ressources humaines DFAE) et PINSAP (Personaldatenintegration im SAP = int é- gration de donn ées du personnel dans SAP) ainsi que des probl èmes sérieux de co- ordination avec d ’autres projets tel celui de la nouvelle caisse f édérale de pensions (NCFP), lequel doit relayer le système SUPIS actuel. Le responsable du projet BV-Plus a pr ésenté à la Délégation des finances les mesu- res mises en œ uvre pour r ésoudre les probl èmes d’intégration ci-dessus. Le projet BV-Plus ne s ’en trouvera pas retard é. Le syst ème central de gestion du personnel sera introduit d ’abord dans cinq offices pilotes, d ès le 1 er janvier 2000, puis dans l’ensemble de l’administration, dès le 1er janvier 2001. S’agissant des craintes exprimées par le CDF concernant les risques de collision en- tre BV-Plus et le syst ème SUPIS respectivement NCPF, une analyse des risques a été réalisée et consignée dans un rapport du 7 juillet 1999 sur l ’interdépendance de la NCFP et de BV-Plus. Ce rapport a fait diverses recommandations et fix é un ca- lendrier pr écis pour la r éalisation du syst ème appelé à remplacer SUPIS. Le CDF reste cependant préoccupé par cette question.3237 La Délégation des finances a demand é à être renseign ée au milieu de l ’année 2000 sur les premiers r ésultats de la phase pilote de l ’introduction de BV-Plus. Par ailleurs, elle suivra attentivement le passage du syst ème SUPIS à celui de la NCFP et les relations de ce dernier avec BV-Plus. 4.5.4 Caisse f édérale de pension (CFP) Dans son dernier rapport d ’activité (cf. Rapport sur la haute surveillance financi ère au sein de la Conf édération 1998, partie I, ch. 464), la D élégation des finances a conclu en constatant que des progrès avaient été réalisés dans la mise en œ uvre de la CFP, progrès qui devaient être encore confirmés. Il est vrai que depuis les comptes de 1987, la situation d ésordonnée de la caisse a entraîné des remarques comminatoi- res de la part de la D élégation des finances et le refus par le Contr ôle fédéral des fi- nances (CDF) de certifier la régularité des comptes de celle-là. De son côté, sur pro- position de la Délégation et des commissions des finances, le Parlement a, pour la 4 e fois de suite, refusé d’approuver les comptes de la CFP à la fin 1997. La situation a enfin chang é avec les comptes pour l ’année 1998. En effet, la soci été fiduciaire chargée par le CDF de r éviser les comptes de la CFP a rendu un rapport plus positif, que le CDF a fait sien. C ’est ainsi que, pour la premi ère fois depuis 10 ans, le CDF a pu recommander d ’approuver les comptes de la CFP pour 1998 avec toutefois des réserves. Selon la fiduciaire, les comptes annuels, la gestion et les pl acements ainsi que les comptes de vieillesse de la CFP sont conformes à la loi, aux statuts et aux r ègle- ments mais des r éserves relatives à la conformité avec les normes l égales de la ges- tion et à la présentation des comptes annuels portent sur les questions suivantes: 1. Les cr éances de 185,2 millions de francs port ées au bilan contiennent des créances non confirm ées envers la Conf édération et d ’autres employeurs y compris l ’engagement découlant de l ’incorporation des allocations de ren- chérissement dans les rentes. Ces cr éances doivent être considérées comme des charges anciennes (Altlasten). Les montants concernent principalement le volume des transactions des ann ées 1993 à 1997, pour une partie des- quelles une correction de 20 millions de francs a été constituée. La fiduciaire n’est toutefois pas en mesure de se prononcer objectivement sur l ’exactitude du montant de la correction effectuée. 2. Les comptes bloqu és de la CFP aupr ès de la Conf édération, s’élevant à un montant de 162,8 millions de francs, n ’ont pas été justifiés. Ils figurent dans les comptes de la Conf édération. Il en va de m ême du montant de 8,3 mil- lions de francs de la caisse des d éposants, présenté au passif du bilan. Il n ’a pas été possible à la fiduciaire de chiffrer le montant d ’une correction éven- tuelle. 3. L ’exactitude de la r éserve mathématique de 38,4 milliards de francs, du d é- couvert technique de 9,9 milliards de francs et des comptes de vieillesse, d é- pendent de donn ées actuarielles compl ètes et correctes. Au 31 d écembre 1998, la CFP a, pour la premi ère fois, justifié le nombre de personnes assu- rées et de rentiers. Les autres donn ées ont également pu être justifi ées, à l’exception des dates d’entrées non correctes d’environ 7000 assurés.3238 4. L ’incertitude relative à l ’exactitude des donn ées individuelles n écessite la mise à jour systématique des dossiers et des donn ées. La CFP a v érifié envi- ron 28 000 dossiers en 1998 et pr évoit de contr ôler les 90 000 dossiers res- tants jusqu ’à la fin du premier semestre de l ’an 2000. Ce contr ôle se fera manuellement pour 30 000 dossiers et sur la base de proc édures automati- ques pour 60 000 dossiers. Une extrapolation prudente des erreurs consta- tées lors de la mise à jour des dossiers Swisscom laisse pronostiquer une adaptation de l ’ordre de 1,5 pour cent sur la r éserve mathématique et le d é- couvert technique des assurés actifs. Une constatation d éfinitive n’est objec- tivement pas possible avant la fin des contr ôles des dossiers. Une éventuelle différence n ’est toutefois pas relevante, eu égard à la prise en compte d’autres éléments plus importants dans le calcul actuariel. C ’est pourquoi, la fiduciaire estime que la réserve mathématique et le découvert technique sont présentés d’une manière raisonnablement correcte au 31 décembre 1998. 5. La mise en place d ’un système de contr ôle interne efficace et orient é sur la détection d’erreurs n’a pas été réalisée intégralement en 1998, comme cela avait été prévu initialement, la priorit é ayant été accordée à la détection et à la correction systématique d’erreurs. Par contre la CFP a amélioré le système SUPIS, en y ajoutant le syst ème de support auto-d éveloppé PLUS. Pour la première fois, elle a ainsi été en mesure de rendre plausible l ’exactitude des informations des comptes annuels au 31 décembre 1998. Lors de la révision, il n’était pas encore possible de se prononcer sur la durabilit é de cette com- binaison des deux syst èmes. C’est pourquoi, le risque persiste que d ’autres erreurs liées aux comptes annuels n ’aient pas encore été détectées. Compte tenu de la complexit é et de l ’envergure des op érations, la fiduciaire estime que ce nouveau syst ème de contr ôle n’est pas appropri é à long terme. Tou- tefois, il peut servir efficacement pour une durée limitée et à court terme. En dépit des réserves relatives à la tenue r égulière de la comptabilit é, la fiduciaire a recommandé d ’approuver les comptes annuels 1998. Elle estime en effet que ces comptes annuels présentent la situation financière réelle malgré des incertitudes dans les r éserves. Les d éfauts existant encore ne mettent en p éril ni le but de la pr é- voyance, ni l ’accomplissement des prestations r églementaires, à l ’exception de l’émission régulière de certificats d ’assurance. Enfin l ’élimination des d éfauts rési- duels, principalement dans le cadre de la vérification des données et des dossiers des assurés, ainsi que l ’exécution future irr éprochable des t âches quotidiennes font l’objet d’une planification détaillée. Le renforcement du système de contrôle interne, basé sur le système SUPIS/PLUS, est soumis à des mesures adéquates. Des ressour- ces appropriées ont été consacrées à ces projets. Lors d’un entretien avec la Délégation des finances, le Chef du D épartement fédéral des finances a insist é sur le travail énorme accompli depuis l ’année précédente par les collaboratrices et les collaborateurs de la CFA et par sa direction, ainsi que sur les progrès substantiels r éalisés. Il consid ère que l ’approbation des comptes par le CDF, avec certes cinq r éserves, constitue une avanc ée remarquable. Par ailleurs, cette approbation a des cons équences psychologiques favorables sur le personnel de la CFA, qui n ’a pas compt é ses heures suppl émentaires pour arriver au r ésultat. La poursuite de l ’assainissement de la caisse sera r éalisée dans un projet intitul é «Radikal». D’ores et d éjà, des mesures sont pr évues ou sont d éjà mises en œ uvre pour pallier aux cinq réserves faites par la fiduciaire. Ainsi, d’ici fin 1999, deux tiers des positions des postes cr éances devraient être réglés. De même, d’ici fin 2000, la3239 réserve relative à la non-justification des comptes bloqu és pourrait être éliminée. L’élimination définitive des incertitudes relatives à la r éserve mathématique pourra intervenir après le r èglement des dossiers en souffrance. Mais au pr éalable, il sera nécessaire d’engager des ressources supplémentaires pour régler ces dossiers d’ici le milieu de l ’an 2000. Il s ’agira ensuite de consolider le syst ème interne de contr ôle. Enfin, l’amélioration de la qualit é des donn ées exigera une stabilisation du syst ème SUPIS, lequel sera remplac é par la suite, avec l ’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur la Caisse fédérale de pensions. Cela étant, il convient de relever que la recommandation en vue de l’approbation des comptes annuels 1998 n ’inclut pas les chiffres des quatre ann ées pr écédentes, qui n’ont pas été approuv és par le Parlement. En effet, la CFP n ’est pas en mesure d’instaurer les conditions-cadres n écessaires à une approbation, avec effet r étroactif, des comptes annuels de 1994 à 1997. La fiduciaire estime également qu’il n’est pas possible d ’améliorer la pr ésentation de ces comptes annuels de mani ère substan- tielle. La Délégation des finances a décidé de suivre l’avis du CDF et de recommander aux commissions des finances de faire de m ême. C’est ainsi que, durant la session d ’été 1999, pour la premi ère fois depuis cinq ans, le Parlement a pu approuver les comp- tes de la CFP pour l’année 1998 avec les cinq réserves ci-dessus. La révision des comptes 1999 de la CFP, qui sera confi ée désormais officielle- ment à une fiduciaire, conformément à l’art. 63, al. 1, des statuts de la CFP, en- trés en vigueur le 1 er juillet 1999, devra encore confirmer les progr ès réalisés et le retour à une situation définitivement ordonnée pour la fin de l’année 2000. 4.5.5 Questions à résoudre pour le nouvel Office fédéral des constructions et de la logistique (OFCL) A l ’occasion de son ra pport d ’activité pour 1997 (cf. Rapport sur la haute sur- veillance financière au sein de la Conf édération 1997, partie I, ch. 461), la D éléga- tion des finances a fait état de la r éorganisation du domaine des constructions de la Confédération, sujet qu’elle avait examiné dans le cadre d’une inspection. Depuis le 1 er janvier 1999, le domaine des constructions, de la gestion immobili ère et des achats de la Conf édération présente un nouveau visage. Le nouvel Office f é- déral des constructions et de la logistique (OFCL) est entr é en service. A la m ême date, les organes du domaine des EFP ont pris la responsabilit é de leurs construc- tions et immeubles alors qu ’au Département fédéral de la d éfense, de la protection de la population et des sports (DDPS), les structures int éressées sont adapt ées pour tenir compte des exigences de la réorganisation. Par arrêté du 27 mars 1997, le Conseil f édéral avait pris la d écision de principe – dans le cadre de la r éforme du Gouvernement et de l ’administration – de diviser le domaine des constructions et de la gestion immobili ère en les trois secteurs civil, militaire et domaine des EPF, ainsi que de r éunir au secteur civil l ’Office central fédéral des imprimés et du matériel (OCFIM). Sur la base d’une analyse détaillée des processus, les idées maîtresses d’une solution optimisée ont été élaborées et approuv ées par le Conseil f édéral le 19 d écembre3240 1997, puis mises en œ uvre jusqu’à fin 1998. Quelque 770 collaboratrices et collabo- rateurs ont dû postuler pour obtenir un poste de travail dans l ’une des nouvelles or- ganisations. En raison de l ’optimisation des processus et des structures, une écono- mie en matière de personnel de l’ordre de 18 pour cent peut être réalisée, sur la base des départs naturels et de mises à la retraite anticip ées dès l’âge de 60 ans, jusqu ’en l’an 2003. Le nouvel OFCL subordonn é au D épartement fédéral des finances est responsable de la gestion immobili ère (bâtiments, constructions, exploitation et entretien) pour l’administration f édérale civile ainsi que de la gestion du mat ériel et des achats (publication f édérales, mobilier, mat ériel de bureau, bureautique et moyens infor- matiques) pour toute l ’administration fédérale. Il a en outre la direction des op éra- tions en matière de mesures de coordination de tous les organes de la construction et de l’immobilier de la Confédération. Au DDPS, les structures de l ’Etat-major général (Groupe de la planification, Divi- sion immobilier militaire) et du Groupement de l ’armement (Office fédéral du maté- riel d’armée et des constructions), sont adapt ées aux nouveaux processus pour être responsables de toutes les constructions et de tout l’immobilier militaire. Dans le domaine des EPF, de nouveaux organes ont vu le jour aux niveaux du Con- seil des EPF (organe sp écialisé Constructions et informatique, Service des immeu- bles), des EPF de Zurich et Lausanne (deux centres Constructions et exploitation) ainsi que des instituts de recherches (un centre Constructions). Ils assument la ges- tion de toutes les constructions et de tout le parc immobilier du domaine des EPF. La Délégation des finances a examin é la nouvelle structure de l ’OFCL qui regroupe l’ancien office des constructions f édérales, le Centre de coordination des construc- tions civiles, la Division des immeubles de l’Administration fédérale des finances, la Section des constructions du D épartement fédéral des affaires étrangères, ainsi que l’OCFIM. C’est ainsi que l’OFCL gère désormais près de 300 projets représentant la somme de 150 millions de francs. Il exploite et entretient environ 2000 ouvrages et bâtiments. Les crédits à cet effet s ’élèvent annuellement à 100 millions de francs et les surfaces exploit ées atteignent 2 millions de m 2. Sur le plan de la logistique, l’OFCL s’occupe des biens et services ainsi que des investissements en mati ère de bureautique, de service graphique et d ’informatique pour plus de 300 millions de francs par année. D’emblée, le nouveau directeur de l ’OFCL a soulign é que les difficult és de d émar- rage résidaient dans l’introduction du logiciel standard SAP/R3. Cet état de choses a été confirmé par le Contrôle fédéral des finances (CDF), qui a effectué en septembre 1999 aupr ès de la Division achats et services graphiques de l ’OFCL, un audit de l’application informatique IMAGE SAP R/3. Cette r évision a en effet montr é des lacunes importantes dans les syst èmes de contr ôle interne, en particulier dans le traitement des factures des fournisseurs. La paramétrisation du système informatique ne protège notamment pas de manière adéquate les données et ne garantit pas que la séparation des fonctions pr évue soit respect ée. Cette situation pr éoccupante dure depuis le début de l’année 1999 et concerne 100 000 factures. La direction de l ’OFCL a d éclaré qu’elle partageait les pr éoccupations du CDF. La situation chaotique à laquelle doit faire face l ’OFCL depuis le d ébut, s’explique no- tamment par l ’attention insuffisante apport ée aux processus logistiques, par l’absence du concepteur informatique lors de la d éfinition de ces processus – les- quels n’ont donc pas pu int égrer les fonctionnalit és du syst ème SAP R/3 – et enfin3241 par la complexit é de l ’intégration dans une administration publique d ’un produit standard destiné à l’économie privée. Les lacunes relev ées par le CDF ont été trai- tées dans le cadre du projet de r éorganisation en cours. Des concepts doivent être établis puis mis en place pour le 1er mai 2000. Le nouvel inspectorat des finances, institué à la demande de la Délégation des finan- ces et nomm é depuis le 1 er novembre 1999, est étroitement associ é à l a m i s e e n place d’un système de contr ôle interne efficace. La direction de l ’OFCL a transmis par ailleurs au CDF la liste des mesures imm édiates prises pour rem édier aux lacu- nes constatées dans la gestion des droits d ’accès au syst èm e S A P R / 3. I l e s t , à ce titre, essentiel que le centre de comp étences SAP (CCSAP) de l ’Office fédéral de l’informatique et des t élécommunications apporte son plein soutien à la correction des lacunes relevées. Le CDF v érifiera dans le courant de l ’an 2000 la mise en œ uvre et l ’efficacité des mesures correctives adoptées. Enfin, la Délégation des finances a signal é à l’OFCL les corrections à son avis trop nombreuses que le CDF devait apporter aux calculations des subventionnements pour des investissements. Elle estime que tout doit être mis en œ uvre pour réduire le nombre des erreurs qui se produisent dans ce domaine. 4.6 D épartement fédéral de l’économie 4.6.1 Inspection aupr ès de l’Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie (OFFT) La Délégation des finances, section 2, s ’est rendue à l’Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie (OFFT) pour une première inspection, le 17 août 1999. Le nouvel office, cr éé en 1998, doit sa naissance à la r éforme du gouverne- ment et de l’administration. Il est comp étent pour les domaines de la formation pro- fessionnelle, des hautes écoles spécialisées ainsi que de la recherche et de la promo- tion des technologies à caract ère économique. La D élégation des finances a pris connaissance de la nouvelle organisation de l ’OFFT. Elle s ’est réjouie de constater que celle-ci a permis d ’aplanir la verticalisation tr ès marqu ée des structures d’organisation. Elle s’est en outre félicitée que la réforme ait amélioré les compéten- ces de r ésolution de probl èmes, mettant l’OFFT en mesure d ’aborder des questions de fond de manière plus ciblée. Le budget de 700 millions de francs et le grand nombre de paiements de transfert effectués par l ’OFFT commandent une gestion particuli èrement coh érente et con- trôlée des subventions. Aussi, la D élégation des finances a-t-elle recommand é à cet office d’instituer un contr ôle financier interne, qui soit en mesure de suivre les sub- ventions accordées jusqu’à leurs destinataires et d ’examiner leur utilisation confor- mément aux objectifs. Par exemple, il y a lieu de contr ôler en permanence les sub- ventions forfaitaires aux coûts de surface accordées pour les b âtiments de formation professionnelle. La qualit é des d écisions relatives aux subventions de l ’OFFT doit encore être améliorée. Plus la Confédération fera valoir ses compétences régulatrices dans le domaine de la formation professionnelle, plus on attendra d ’elle qu ’elle s’engage financièrement. Selon un groupe d ’experts de la Conférence des directeurs de l ’instruction publique (CDIP), sa participation, qui est de 20 pour cent aujourd ’hui, devrait passer à 30 %.3242 Une telle charge suppl émentaire ne peut être assumée que dans le cadre de la nou- velle p éréquation financi ère. Si la Conf édération s ’engage davantage, les cantons pourraient être tentés de r éduire leurs contributions, ce qui va à l’encontre du pro- cessus de réforme dans le domaine de la formation professionnelle. La Délégation des finances recommande à l ’OFFT de veiller à ce que les moyens financiers réservés à la r éforme des hautes écoles spécialisées (HES) soient utilis és strictement pour mettre en œ uvre de façon systématique et efficace les objectifs de la Confédération. Dans le cadre de l ’offensive de formation, le renforcement personnel de la Commission f édérale des HES, en tant qu ’organe de direction ind épendant soustrait aux pressions, revêt une grande importance. Cette commission a pour t âche prioritaire d’améliorer l’efficience des HES et d ’accélérer la cr éation de centres de compétences et de p ôles de formation. Il existe à ce propos un grand besoin de rat- trapage dans les sept régions HES. Le 7 octobre 1999, le Parlement a approuv é un nouveau cr édit d ’engagement de 320 millions de francs pour la p ériode de 2000 à 2003, destin é à financer l ’activité de la Commission pour la Technologie et l ’Innovation (CTI). La CTI encourage la valorisation de nouvelles technologies et connaissances en des produits commer- ciaux prometteurs; les petites et moyennes entreprises surtout profitent de la coop é- ration dans le cadre de projets CTI. Les nouveaux cr édits approuv és serviront en priorité à financer le développement de compétences spécifiques dans le domaine de la recherche et du développement orientés applications au sein des HES. La réforme des HES doit être poursuivie et men ée à terme avec constance, no- nobstant les résistances opposées par les régions abritant déjà des écoles techni- ques supérieures et leur corps enseignant. L’OFFT doit faire preuve de fermeté à l’égard des cantons qui freinent la r éforme. Il est primordial que les subventions fédérales soient engag ées selon des crit ères qualitatifs dans des prestations qui favorisent le processus de formation des compétences et des pôles spécialisés. 4.6.2 Expo Au cours de l ’année sous revue, la surveillance financi ère de l ’Expo a retenu l’attention de la D élégation des finances dans une mesure toute particuli ère. En 1998, elle avait rendu compte des possibilit és de surveillance restreintes des com- missions de contr ôle, étant donn é que la responsabilit é financi ère incombait alors principalement à l’Association de droit privé Expo 2001. Certes, le Contr ôle fédéral des finances (CDF) avait pu examiner les comptes de l’association et apprécier si les moyens engagés par la Conf édération et les cantons étaient utilis és conformément aux objectifs. Il avait d ’ailleurs pour l ’essentiel confirm é la tenue correcte des comptes, mais relevé des faiblesses dans le système de contrôle interne. La situation financi ère de l ’Expo s ’est gravement d étériorée pendant l ’année sous revue. Dans son rapport de révision de 1998 déjà, le CDF avait signalé que le budget présenté ne contenait pratiquement plus de r éserves. Lors de diverses discussions avec les chefs du Département fédéral de l'économie (DFE) et du D épartement fédé- ral des finances (DFF), il s ’est avéré que les budgets de la direction de l ’Expo repo- saient sur des bases instables. Le 13 ao ût 1999, le comité stratégique de l’Expo don-3243 nait mandat à l’entreprise Hayek Engineering de r éaliser une étude sur la situation de l’Expo. A u v u d e c e t t e étude externe, le Conseil f édéral est arriv é à la conclusion que l’exposition nationale projetée ne pourrait être réalisée sans un crédit supplémentaire de 250 millions de francs. Suite à quoi, il soumit au Parlement, le 8 octobre 1999, un message concernant un cr édit additionnel pour l ’exposition nationale (99.081). L’octroi de ce crédit fut lié à la condition que les milieux économiques participent à raison de 380 millions de francs, et que la direction de l ’Expo dégage 290 millions de francs par des redimensionnements et des contributions de tiers. Le pr ésent rap- port apporte des informations suppl émentaires sur l ’approbation par la D élégation des finances (ch. 23) d ’un crédit provisoire de 50 millions de francs et d ’un crédit additionnel urgent de 20 millions de francs en faveur de l’Expo. La Délégation des finances a pris acte du fait que le rapport Hayek a été plus critique quant au controlling et aux adjudications que les rapports de r évision antérieurs du CDF. Comme cela s’est déjà vérifié dans d’autres cas où il y a eu décentralisation de tâches fédérales, l’Association Expo a eu tendance à tenir le CDF à l’écart du flux des informations importantes. Pour ne donner qu ’un exemple: pendant longtemps, le CDF n’a pas eu accès aux procès-verbaux de la direction de l ’Expo. Par ailleurs, les sociétés de révision privées sollicitées avaient certifié à l’association, en mars 1999 encore, que la surveillance financière n’avait pas à prendre d’autres mesures. Il a été difficile pour le CDF de remettre en cause les r ésultats positifs de soci étés de r évi- sion réputées. Le 26 janvier 2000, le Conseil f édéral a d écidé de d ébloquer le cr édit additionnel pour l ’exposition nationale, se pronon çant ainsi en faveur de la r éalisation d’Expo.02. Le DFE est invit é à soumettre au Conseil f édéral, jusqu ’à fin f évrier 2000, un projet de message pour une garantie de d éficit suppl émentaire en faveur d’Expo.2. Le comit é directeur d ’Expo.02 quant à lui remit au Conseil f édéral un rapport circonstancié sur ses travaux des derniers mois. Après examen approfondi de ce rapport, le Conseil f édéral est arriv é à la conclusion que les conditions pour le versement du cr édit additionnel étaient remplies, bien que la direction y annonce une garantie de d éficit suppl émentaire de 320 millions de francs, ce qui porte à 700 millions de francs l ’engagement total de la Conf édération. Le DFE et le DFF ont été chargés de négocier avec les cantons et communes directement concernés sur leur participation à la garantie de déficit. Conformément à l’art. 4 de l ’arrêté fédéral du 16 d écembre 1999 concernant un crédit additionnel pour l’exposition nationale, la direction doit faire rapport cha- que trimestre à la Délégation des finances et au CDF sur l ’avancement des opé- rations, les adjudications et la situation financi ère. Le CDF et les commissions de contrôle internes doivent avoir un acc ès illimité aux documents et informa- tions pertinents de l’association. 4.6.3 R évision de l’assurance-chômage (AC) La Délégation des finances a fait rapport à intervalles réguliers ces dernières années au sujet de questions financi ères liées à l’assurance-chômage. En 1997, elle a trait é d’un cas de malversation ainsi que des co ûts administratifs de l’office de compensa-3244 tion mis à charge du fonds de compensation (ch. 472). Lors d’une visite d’inspection en 1998, la Délégation des finances a approfondi les th èmes du contrôle financier et des coûts administratifs, ainsi que de l ’efficacité des offices régionaux de placement (ORP) (ch. 471). Pendant l ’année sous revue, elle a pris acte du retard de la cl ôture des comptes 1997 du fonds de compensation de l ’assurance-chômage, et a exprim é son mécontentement à ce sujet. Elle s ’est également penchée sur le mandat de pres- tations accord é aux ORP et aux services de logistique des mesures de march é du travail (LMMT). S’agissant de l ’efficience des ORP, une étude externe a tir é des conclusions dans l’ensemble positives. Avec les ORP, la Suisse disposerait d ésormais d ’institutions professionnelles de pl acement au niveau r égional. Les clients des ORP seraient en majorité satisfaits des prestations offertes. Mais les auteurs ont également relevé un potentiel d’optimisation dans les domaines du conseil professionnel, du placement et du suivi des personnes en qu ête d ’emploi. La D élégation des finances a pris con- naissance du fait que le mandat de prestations tel qu ’il existe entra înera une r éduc- tion du personnel des ORP en rapport avec la baisse du nombre de ch ômeurs. La réglementation quelque peu confuse des compétences entre Confédération et cantons – les collaborateurs des ORP sont engagés par les cantons mais payés par le fonds de compensation de l ’AC – rend tr ès difficile un contr ôle objectif des d épenses par le Contrôle fédéral des finances (CDF). Comme il ressort du tableau 6, les co ûts admi- nistratifs afférents aux ORP, LMMT et offices cantonaux se sont élevés en 1999 à près de 7 pour cent des d épenses de l’assurance-chômage. Faute d’une comptabilité par projet faisant état de toutes les mesures promises mais non encore d écomptées, le CDF n’a pas été à même d’apprécier le caractère correct et conforme au droit des coûts de ces instances ex écutives et des mesures collectives de march é du travail (dépenses en 1997: 383 millions francs). Tableau 6 Principales données de l’assurance-chômage 1997 1998 1 19992 20003 Taux de chômage 5,2 3,9 2,7 2,3 Nombre de chômeurs 188 304 139 660 98 602 83 000 Allocations de chômage (en mio. de fr.) 4 792 3 781 2 815 2 406 Autres dépenses (en mio. de fr.) 3 653 2 785 2 635 2 218 pour les ORP et les LMMT (en mio. de fr.) 340 355 402 4 3254 Total des dépenses (en mio. de fr.) 8 445 6 566 5 450 4 624 Produit (en mio. de fr.) 6 162 6 233 6 357 6 452 Résultat (en mio. de fr.) –2 283 –333 907 1 828 Prêts fin d’année (en mio. de fr.) 8 200 8 800 7 800 6 100 1 Chiffres provisoires; les comptes n’ont pas encore été approuvés par le Conseil fédéral 2 Extrapolation; les comptes 1999 ne sont pas encore prêts 3 Budget 4 Dès 1999; chiffres ORP/LMMT/offices cantonaux Lors du traitement du budget 2000, les commissions financi ères ont fait savoir qu’elles aimeraient recevoir, à l’avenir, en m ême temps que le budget et le compte d’Etat, un état des lieux de la situation financi ère de l ’assurance-chômage selon le modèle du tableau 6. S ’agissant d’approuver des prêts et des contributions f édérales3245 à l’assurance-chômage, il est en effet capital pour le Parlement d ’avoir connaissance des principaux chiffres relatifs à l’assurance-chômage et de l ’état du fonds de com- pensation. La Délégation des finances a notamment aussi critiqu é la cl ôture tardive des comp- tes du fonds de compensation de l ’assurance-chômage. Ce n’est que le 13 d écembre 1999 que le Conseil f édéral a pu approuver le rapport et les comptes annuels de 1997. La D élégation des finances trouve inadmissible que les comptes d ’une bran- che d ’assurance aussi importante, dont les d épenses exc èdent les 8 milliards de francs, soient remis avec un retard de deux ans. L’administration a fait valoir la fulgurante croissance de l ’assurance-chômage au cours des derni ères ann ées; le d éveloppement du controlling n ’aurait pu suivre le rythme et la cr éation de structures ad équates aurait souffert des retards. Mais elle a affirmé que des mesures utiles avaient été prises. Elle a encore invoqu é la d épen- dance face aux cantons dans ce domaine, des cantons qui refusent de se faire mettre sous pression pour finir les travaux à temps de leur côté. Le 21 décembre 1999, le CDF et la Direction du travail du seco ont sign é une con- vention sur la date de la r évision, avec les délais à respecter pour les r évisions inter- nes et externes. Au cours du 4 e trimestre de l ’année suivant l ’année comptable, la Délégation des finances et le Conseil f édéral devraient disposer du rapport de r évi- sion du CDF sur le fonds de compensation de l ’assurance-chômage. Pour l’exercice comptable 2000 et les suivants, il est pr évu de r éaliser des r évisions intermédiaires et de procéder aux contrôles en tenant davantage compte des risques. La D élégation des finances souligne la n écessité d ’un examen ind épendant et davantage orient é sur les risques du fonds de compensation de l ’assurance- chômage. A cet effet, elle pr éconise la cr éation d’un organe de contr ôle interne qui serait chargé d’exercer son activité de surveillance d’entente avec le CDF. 4.6.4 Promotion des exportations de vin En 1997 d éjà, du fait de leur manque d ’efficacité, les subventions destin ées à pro- mouvoir l’exportation de vin avaient fait l ’objet d’une intervention de la D élégation des finances aupr ès de l ’Office f édéral de l ’agriculture (OFAG). Pendant l ’année sous revue, s ’appuyant sur un rapport de r évision du Contr ôle fédéral des finances (CDF), elle a une fois de plus attir é l’attention de l ’OFAG sur le niveau de subven- tionnement élevé des exportations de vin par litre. Comme le montre le tableau 7, le mauvais rapport coûts/bénéfices de la promotion des exportations de vin s’est vérifié en 1999. Les subventions ont été utilisées en particulier pour la publicit é, les expo- sitions à l’étranger et les coûts administratifs.3246 Tableau 7 Promotion des exportations de vin suisse1 1997 1998 1999 2000 Subventions fédérales en francs 3 000 000 5 050 000 5 500 000 4 510 000 Vin exporté12 706 624 666 879 Contribution par litre 7.15 8.24 Valeur d’exportation en francs 6 934 450 7 367 152 1 Exportation de vin en bouteilles uniquement (pour les exportations de vin en fût, il n’existe pas de chiffres suisses) 2 Pas de données nuancées disponibles pour 1997 (Suisse, autres origines) Sur certains march és, le litre de vin suisse export é a co ûté plus de 14 francs, sans compter que la valeur d ’exportation du vin export é n ’a pas de commune mesure avec la subvention. Dans le contexte des n égociations d’Uruguay de l’OMC, la Suisse a d û réduire pro- gressivement ses mesures de protection face à l ’importation de vin étranger. Pour compenser un march é indig ène d écroissant, il est imp ératif d ’ouvrir de nouveaux marchés pour les vins suisses. Les efforts de promotion des exportations devront à l’avenir se concentrer sur l ’Allemagne, la Grande-Bretagne, les Etats-Unis et le Ja- pon. L’économie viticole esp ère à moyen terme exporter de 5 à 6 millions de litres de vin suisse par an. La Délégation des finances a constaté que la part de la Confédération à la promotion des exportations a, jusqu ’en 1999, largement d épassé les 50 pour cent. Or, l’ordonnance sur l ’aide à la promotion des ventes de produits agricoles (RS 916.010), entrée en vigueur le 1er janvier 1999, limite le montant des prestations fédérales à 50 pour cent (art. 3, al. 1). Le CDF a constat é qu’en 1998 les exporta- teurs de vin n ’avaient versé que 110 000 francs au titre de la promotion de la vente de vin. La D élégation des finances fait montre d ’une certaine indulgence envers l’OFAG du fait que, dans la premi ère ann ée suivant l ’introduction de la nouvelle législation, il n ’est pas possible d ’insister strictement sur la participation aux co ûts nettement plus élevés de l’économie viticole. L’OFAG a assuré qu’en l’an 2000, les exportateurs de vins contribueraient à raison de 40 pour cent aux co ûts de la promo- tion des ventes de vin. En 2001, les conditions de l ’ordonnance devraient être entiè- rement remplies. Le rapport coûts/bénéfices est défavorable dans le domaine de la promotion des exportations de vin. On peut se demander si un syst ème de promotion tradition- nel des exportations permettra d ’atteindre ses objectifs dans des march és étran- gers saturés.3247 4.7 D épartement fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) 4.7.1 Inspection aupr ès de l’Office fédéral de l’énergie (OFEN) En septembre 1999, la section 2 de la D élégation des finances a proc édé à une ins- pection auprès de l’Office fédéral de l’énergie (OFEN). Les thèmes à l’ordre du jour ont été, d ’une part, l ’organisation interne et la conduite de l ’office, d ’autre part, divers d éveloppements dans la politique énergétique ainsi que le programme des investissements de 1997. L’OFEN occupe environ 160 personnes dont la moiti é travaille à la Division princi- pale de la s écurité des installations nucl éaires à Würenlingen. Le budget pour 1999 était de 156 millions de francs. L’office a réorganisé ses structures suite à l’entrée en vigueur, au 1 er janvier 1999, de la nouvelle loi sur l ’énergie. La nouvelle organisa- tion devrait déployer ses effets dès l’an 2000. La Délégation des finances s ’est demandé si l ’OFEN ne pourrait pas être dirig é à meilleur compte par une augmentation de l ’effectif du personnel, plutôt que de mul- tiplier les mandats donn és à l’extérieur. A cet effet, elle a charg é l’office de dresser un bilan des tâches d’inspection relevant strictement de ses prérogatives et d’évaluer leurs effets sur le besoin en personnel et son attribution. La D élégation des finances s’est encore interrogée sur les possibilit és d’économiser par l ’intégration des t âches souveraines de l’office dans l’Agence nationale de sécurité qu’il est prévu de créer. A côté de ces questions relatives à l ’organisation interne de l ’OFEN, la section 2 s’est également penchée sur diverses questions de politique énergétique. Les princi- pales nouveautés dans la loi sur l ’énergie entrée en vigueur au 1 er janvier 1999 con- cernent le renforcement de la coop ération avec des organisations priv ées et la possi- bilité d’accorder des cr édits globaux aux cantons afin que ceux-ci puissent r éaliser leurs propres programmes. La D élégation des finances s ’est félicitée du nouvel ins- trument financier des cr édits globaux, qui constitue une r éelle d écharge pour l’administration par rapport à la pratique de promotion ant érieure. Le budget devrait rester sensiblement le même lors du passage de l’un à l’autre. Dans le contexte des travaux pr éparatoires en prévision de l’introduction d’une taxe sur l’énergie ou taxe d’encouragement (arrêté sur une taxe d’encouragement) en l’an 2001, l’OFEN prévoyait deux scénarios au moment de l ’inspection: en cas de refus de l’arrêté, le programme Energie 2000+ disposerait chaque ann ée de 55 millions de francs; en cas d’acceptation, et selon la version retenue (entre 0,2 et 0,6 centimes par Kilowatt/heure), 300 à 900 millions de francs. D ’entente avec les cantons et les mi- lieux spécialisés, l’OFEN était en train de plancher sur des mod èles de promotion praticables pour le cas de l’acceptation. S’agissant de la libéralisation des marchés de l’électricité, la Délégation des finances a pris note de l ’attitude réservée du Conseil f édéral quant au financement des inves- tissements non amortissables des producteurs de courant, ainsi que du fait qu ’il fai- sait dépendre sa d écision, dans une mesure essentielle, de l ’acceptation ou du rejet de la taxe d’encouragement.3248 En cas d’acceptation de la taxe d ’encouragement, la Délégation des finances ac- cordera toute son attention à l’organisation du projet Energie 2000+; elle pr éco- nise par ailleurs la mise à disposition suffisamment tôt des ressources en person- nel nécessaires. Elle recommande en outre l ’institution d ’un inspectorat interne permanent4. 4.7.2 Nouveau calcul des parts cantonales dans les indemnités et les aides financières pour le trafic régional La Délégation des finances s ’était fixé comme priorit é d’examiner de plus pr ès les répercussions financières sur la Confédération des éléments décidés de la réforme du rail. Pendant l’année sous revue, elle s’est penchée plus spécialement sur la question de l’indemnisation des transports r égionaux. En 1998 d éjà, elle s ’était fait une pre- mière idée à ce sujet lors d ’une inspection aupr ès de l ’Office fédéral des transports (OFT) (voir rapport 1998, ch. 482). En 1999, s’appuyant sur l’ordonnance du 18 d écembre 1995 sur les parts cantonales dans les indemnit és et les aides financi ères pour le trafic r égional (OPCTR; RS 742.101.2), le Conseil f édéral a décidé de réviser le calcul de ces parts cantona- les pour les années 1999 et 2000. La Délégation des finances a saisi l’occasion de se faire mettre au courant par l ’OFT sur les expériences faites avec le nouveau système de l’indemnisation en fonction des co ûts non couverts du trafic r égional prévus par les entreprises de transports concessionnaires (ETC), ainsi qu ’au sujet des flux fi- nanciers correspondants. S’agissant de l ’indemnisation des transports r égionaux, le syst ème de la couverture de déficit ex post a été supprimé le 1er janvier 1996 avec la mise en vigueur de la loi révisée sur les chemins de fer (LCdF). D ésormais, les indemnités sont calcul ées sur la base des coûts annuels planifiés. La Confédération et les cantons commandent les prestations et les offres de transport r égional désirées dans le cadre d ’une procédure ad hoc. Ont droit à être indemnisées les entreprises dont la comptabilit é satisfait aux prescriptions du système comptable d’après OPCTR, qui exige une pr ésentation des comptes par catégories de coûts, avec les coûts non couverts pour chaque cat égorie. C’est le Conseil f édéral qui d étermine les parts de la Conf édération et des cantons, après avoir entendu les cantons. Il est tenu compte principalement de la capacit é fi- nancière et des conditions structurelles des cantons. Le D épartement fédéral de l'en- vironnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) édicte les prescriptions relatives à la présentation des comptes et en contrôle l’observation. Dans la phase des offres, les co ûts planifiés des ETC sont convertis en comptes de coûts en fonction de la comptabilit é analytique de l ’année pr écédente, et rectifi és dans le cadre de n égociations entre commettants et fournisseurs. M ême si les com- mandes sont faites en commun, les deux commettants (Conf édération et cantons) répondent exclusivement à raison de leurs parts respectives. Une responsabilit é conjointe à l’égard des fournisseurs de prestations n’existe pas. 4 Vu la taille de l’office, la Délégation des finances n’a pas estimé nécessaire la mise sur pied d’un organe de révision interne au moment de sa visite. Un tel organe existe désormais, mais qui se constitue uniquement ad hoc.3249 Les prestations sont pay ées directement par les commettants; il n ’y a donc aucun flux de paiements entre la Conf édération et les cantons, ni entre les fournisseurs et les commettants. Le montant total des indemnit és appara ît uniquement dans les comptes des bénéficiaires. Dans le compte financier de la Conf édération, ne figurent au titre des d épenses que sa propre participation, et dans les comptes courants des cantons, leurs parts respectives uniquement. Les subventions pay ées découlent des offres concrètes et des négociations correspondantes. Il ne s’agit donc pas de calculs normatifs. La Délégation des finances a demand é à l’OFT des informations plus d étaillées sur l’état actuel et les perspectives quant à la validité et la fiabilit é des comptes analyti- ques des b énéficiaires d ’indemnités. Selon elle, ces comptes sont indispensables pour déterminer les coûts planifiés, comme base des négociations sur les offres, ainsi que pour le calcul des co ûts par cat égorie de co ûts, en vue de d éterminer le niveau de couverture des coûts des lignes individuelles. S’agissant de la révision des comptes annuels, la D élégation des finances a constat é des progrès: à la fin de 1999, 68 % des comptes de 1998 avaient été révisés, 28 % étaient en train de l’être, pour 4 % qui ne l’avaient pas encore été. Pour ce qui concerne la d étermination des taux de couverture des co ûts par ligne, l’OFT a confirm é que ce calcul était th éoriquement possible et que des chiffres étaient d’ores et déjà disponibles. L’office doute toutefois de leur utilité pratique dès lors qu’une répartition correcte des produits des transports publics en tant que sys- tème global n’est à son avis pas possible. Vu l’importance politique du th ème des indemnit és en faveur des transports r égio- naux, la Délégation des finances a d écidé de s’entretenir à ce sujet avec le directeur de l ’OFT en l ’an 2000 et d ’examiner de plus pr ès la proc édure sur la base d’arrangements concrets. 4.7.3 Rentabilit é de RAIL 2000 Dans le cadre de l ’examen approfondi et de la surveillance permanente des finances de la Conf édération, la D élégation des finances assume également la haute sur- veillance permanente des projets d ’infrastructure et des projets sp éciaux dans le do- maine des transports (cf. Rapport annuel 1998, ch. 481). Pour le projet RAIL 2000, 1 re étape, elle examine systématiquement le respect des délais et les questions finan- cières sous l’angle de la rentabilité, alors que les commissions de gestion s ’occupent des aspects juridiques et organisationnels du projet. Au cours de l ’année sous revue, dans le cadre des rapports sur l ’état des travaux, la Délégation des finances a trait é du total des co ûts escomptés et des étapes critiques du calendrier. Elle s’est concentrée en particulier sur les pronostics de rentabilité. Rapports sur l’état des travaux Selon les pr évisions des CFF SA, les co ûts définitifs de RAIL 2000, 1 ère étape, de- vraient être inférieurs de 1,4 milliards de francs environ au cr édit d’engagement ap- prouvé de 7,4 milliards de francs (état du projet et niveau des prix 1993, cr éances de tiers non comprises). En d épit de cette évolution réjouissante, la D élégation des fi- nances n’en a pas moins relev é un certain nombre de points critiques. Il s ’agit no- tamment du problème de l’observation des délais pour le nouveau tracé Mattstetten– Rothrist et de retards en partie importants dans les proc édures d ’approbation des3250 plans concernant le n œ ud ferroviaire de Zurich. Avec le redressement de la con- joncture dans le domaine de la construction, et vu l ’écart se creusant entre le d éve- loppement du niveau des prix dans le secteur de la construction et l ’indice zurichois pour la construction de logements, la prudence demeure de mise quant aux effets du renchérissement sur la facture finale. Au cas où le projet co ûterait effectivement moins que le montant devis é, se pose la question de principe de l ’utilisation de la diff érence. A plusieurs reprises d éjà, la Délégation des finances a insist é pour que les co ûts plus avantageux d écoulant des adjudications ne soient pas pr étexte à des r éalisations supplémentaires. Ces écono- mies doivent impérativement servir à réduire les coûts globaux. Un cr édit approuvé doit être consid éré comme un plafond à ne pas d épasser, et non pas comme un montant à dépenser à tout prix. Dans ce sens, il importe de s ’opposer fermement à toute tentative de reporter les éventuels montants restants de la 1 ère étape sur la 2 e étape. Sous la pression des d élais, les CFF SA ont d û, en pr évision d’Expo.01, opter pour des solutions d ’urgence coûteuses pour la construction de certaines infrastructures. Cela étant, la D élégation des finances a d écidé d’analyser les cons équences du re- port d ’une ann ée de l ’exposition nationale sur les co ûts et les d élais du projet RAIL 2000. Rentabilité En 1998, lors d ’une discussion avec le secr étaire général du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l' énergie et de la communication (DETEC) et le directeur de l ’Office fédéral des transports (OFT), la D élégation des finances avait constaté avec inquiétude une détérioration de la rentabilit é de RAIL 2000, 1 re étape, comparée à un rapport du Conseil f édéral de 1994 (Rapport annuel 1998, ch. 491, RAIL 2000). Elle a demand é une analyse approfondie des causes, l ’introduction de mesures adéquates de redressement ainsi que l ’adaptation du compte de rentabilit é aux nouvelles réalités. Selon les calculs les plus r écents de l’OFT de 1999, la rentabilit é s’est améliorée de 143 millions de francs. Mais en termes absolus, le résultat demeure négatif.3251 Tableau 8 Compte de rentabilité (montant arrondi, en millions de francs) Couverture en fonction des produits escomptés Coûts fixes pour l’entretien des infrastructures Frais financiers des infrastructures selon le volume d’investissement Résultat Rapport du Conseil fédéral de 1994 (investissement: 7,4 milliards) 151 30 460 –339 Rapport des CFF et de l’OFT de 1998 (investissement: 6,9 milliards) 93 80 402 –389 Actualisation de 1999 sans sunk costs* (investissement: 5,9 milliards) 93 68 344 –319 Actualisation de 1999 avec sunk costs (investissement: 4,3 milliards) 93 68 251 –226 * coûts irrécupérables L’amélioration de la situation à –226 millions de francs est due, d ’une part, à l’adaptation des bases méthodologiques, qui a induit une baisse de la contribution de couverture, et de l’autre, à la réduction du montant total des investissements de 7,4 à 5,9 milliards de francs, qui se refl ète dans la diminution des co ûts fixes et des frais financiers entre 1998 et 1999 (sans assainissement des investissements). Par ailleurs, en vertu d ’un ancien mandat de prestations de la Conf édération, un montant total de 1,59 milliard francs a été imputé sur les finances fédérales en faveur des CFF jusqu’à la fin de 1997. Ces coûts représentent l’assainissement des investis- sements. Avec le paiement int égral de ces co ûts par la Conf édération, les co ûts fi- nanciers amortissables de RAIL 2000 se r éduisent de 251 millions de francs sup- plémentaires. Depuis 1998, les CFF doivent servir la totalité des intérêts sur le quart des prêts con- sentis par la Confédération et rembourser intégralement cette part. Or, la D élégation des finances a constaté que la part des CFF est inf érieure à 25 %, dès lors qu’elle est calculée sur un volume d ’investissement r éduit de 4,3 milliards de francs (vu les coûts abaissés). Au total, les CFF prennent en charge 130,75 millions de francs (dont une participa- tion fixe aux coûts de 68 millions de francs et une part aux co ûts financiers de 62,75 millions de francs). Compar é à la contribution de couverture escompt ée de 93 mil- lions de francs, il en r ésulte, pour un int érêt de 5 pour cent et un amortissement sur 40 ans, un d éfaut de couverture annuel de 37,75 millions de francs, qui diminue à 22,6 millions de francs pour un int érêt de 4 % et une dur ée d’amortissement de 60 ans. Ces calculs n ’incluent pas les quelque 200 millions de francs de dettes suppl é- mentaires figurant dans le compte de rentabilité le plus récent. Ces dettes sont dues à l’activation et au service de l’intérêt sur les intérêts des prêts, ainsi qu’aux risques de coûts susceptibles de d écouler à moyen terme du redressement conjoncturel du sec- teur de la construction.3252 En tant qu ’organe de contr ôle direct, l ’OFT estime que les mesures prises dans le domaine des gains de productivit é concernant les co ûts de production variables, les coûts fixes pour le mat ériel roulant ainsi que les co ûts fixes pour l ’entretien des in- frastructures, permettront de r éaliser les objectifs vis és. Il estime encore que les ris- ques en termes de co ûts liés aux adjudications devraient être faibles dans la mesure où les engagements ont déjà été pris pour la plupart des projets. En d épit d ’un compte de rentabilit é actualis é, la D élégation des finances constate que la rentabilité de RAIL 2000 n’est pas encore ce qu’elle devrait être. Le défaut de couverture annuel effectif demeurera n égatif à moins de contre-mesures cibl ées. En outre, elle insiste sur le fait que les comptes de rentabilit é sont certes utiles, mais qu’il s’agit d’analyses qui reposent pour l’essentiel sur des hypothèses. La Délégation des finances suivra l ’évolution de la situation en l ’an 2000 et pour- suivra la discussion avec les responsables. 4.7.4 Rapport final relatif à la surveillance financière du tunnel Vereina Depuis le d ébut, la D élégation des finances suit de pr ès la r éalisation du projet Ve- reina. Elle a fait part r égulièrement de ses constats et commentaires aux commis- sions des finances dans ses rapports annuels, la derni ère fois dans le rapport annuel de 1998 (ch. 481). Elle y retenait en particulier que, vu le bon d éroulement du projet, qui permettra la réalisation du tunnel dans les d élais et en respectant les co ûts, elle d éfendait un as- souplissement de la pratique actuelle de l ’Office fédéral des transports (OFT) dans les domaines o ù les RhB veulent r éaliser des mesures propres à améliorer manifes- tement et notablement l ’exploitation, la rentabilit é et/ou la s écurité. Diverses posi- tions complémentaires qui avaient été précédemment bloquées sont concern ées. Les RhB pourront présenter leurs demandes correspondantes à l’OFT jusqu’à une année suivant la mise en service. La Délégation des finances a pris connaissance du fait que, à la fin juin, l’OFT a fait des provisions de 7,5 millions de francs (fin 1998: 3 millions de francs) pour des positions complémentaires dans le sens d ’une planification pr évoyante. Il s ’agit en l’espèce de l ’éclairage du tunnel, de r éserves générales pour la couverture de co ûts supplémentaires imprévisibles jusqu’à la mise en service, de réserves pour les mesu- res n écessaires dans l ’année suivant la mise en exploitation et pour l ’installation d’un système d’alarme dans les trains pour voyageurs. D ’autres points attendent en- core d ’être clarifi és entre l ’OFT et les RhB, notamment la distinction entre les adaptations d ’infrastructures financées par le cr édit Vereina et les travaux d ’entre- tien qui ne le sont pas. La Délégation des finances continue d ’insister sur le fait que les cr édits ne doivent pas être syst ématiquement utilis és jusqu ’au dernier centime, en r éalisant le plus grand nombre possible de «positions compl émentaires», qui correspondent en fait pour la plupart à des positions qui avaient été éliminées de la planification roulante. Elle a rappelé que le solde de cr édit provient surtout des d épenses moins élevées au titre de la r éserve de g éologie. Elle a également plaid é pour que les co ûts de l’inauguration officielle se situent dans les limites du raisonnable.3253 En attendant le rapport final de l’administration sur les coûts effectifs du projet de la Vereina, on peut partir du total des cr édits approuvés, y inclus les contributions de renchérissement (en millions de francs, arrondi): Tableau 9 Confédération 85 % Canton 15 % Total 100 % AF du 18.12.86 (niveau des prix 1985) 457.00 81.00 538.00 AF du 1.6.94 (niveau des prix 1985) 28.00 5.00 33.00 Crédit (niveau des prix 1985) 485.00 86.00 571.00 ACF du 7.5.97, contributions de renchérissement 1ère tranche 170.00 30.00 200.00 ACF du 1.12.99, contributions de renchérissement 2e tranche 34.85 6.15 41.00 Total des contributions de renchérissement 204.85 36.15 241.00 Total des crédits approuvés 689.85 122.15 812.00 La deuxième tranche des contributions de rench érissement, décidée par le Conseil fédéral le 1 er décembre 1999, sera financ ée à raison de 5,05 millions de francs par les intérêts réalisés sur le compte de construction, les 29,8 millions de francs restants étant imputés sur le compte financier de la Confédération. A la fin du 3 e trimestre de 1999, des contributions pour un montant total de 738,4 millions de francs (Confédération 627,3 millions de francs, canton 111,1 millions de francs) ont été versées. Les coûts se sont mont és à 739,6 millions de francs d ’après les montants d écomptés. La diff érence entre les contributions et les co ûts est cou- verte par les avoirs d’intérêts. Par rapport au niveau des prix de 1985, le rench érissement s’est monté à 42,7 pour cent. Réparti sur les types de renchérissement, on obtient le tableau suivant (montant arrondi, en millions de francs): Tableau 10 Type de renchérissement Explication Total Renchérissement gris ou indexé Changement de prix entre le devis et l’adjudication 118.00 Renchérissement contractuel ou effectif Changement de prix pendant la phase de réalisation des mandats individuels 103.30 Total du renchérissement 221.30 La nouvelle ligne de la Vereina a été officiellement inaugurée le 19 décembre et ou- verte au trafic ferroviaire, quelque peu en avance sur le calendrier. Etant donn é que les pronostics en termes de co ûts d’ici la fin 1999 partent encore et toujours d ’une utilisation non exhaustive des cr édits approuv és, la D élégation des finances s ’est demandée dans quelle mesure elle s ’occuperait encore du projet en l ’an 2000. R é-3254 flexion faite et compte tenu des points susmentionn és, elle a d écidé de suivre le projet jusqu’à la remise du décompte final. 4.7.5 Introduction de cr édits d’engagement pour des programmes pluriannuels de construction de routes Lors de sa sixi ème séance ordinaire de 1999, la D élégation des finances a trait é du rapport du Contr ôle fédéral des finances (CDF) portant sur l ’examen du secteur des crédits d’investissement mené auprès de l’Office fédéral des routes (OFROU). Elle a constat é qu’il n’existe pas de cr édits d’engagement pour les investissements dans le domaine de la construction des routes, alors m ême que les projets s’étendent sur plusieurs ann ées. Le rapport du CDF a été l ’occasion pour la D élégation d’approfondir la question des crédits d’engagement pour les projets routiers. Elle est arrivée à la conclusion que, dans l ’intérêt d’une meilleure gestion des cr édits, il se- rait judicieux d ’introduire de tels cr édits pour ces projets. La pratique actuelle d’approbation annuelle des cr édits de paiements a pour effet, vers la fin de l ’année, d’inciter à la dépense, dès lors que les cr édits de paiement ne sont pas automatique- ment reportés. A ce propos, la D élégation des finances a pris acte de l ’avis divergent de l’Administration f édérale des finances. Celle-ci estime qu ’un changement ne s’impose pas pour l’instant; elle aimerait examiner cette question dans le cadre de la nouvelle péréquation financière seulement. La Délégation quant à elle d éfend l’opinion que l ’introduction pr éalable de cr édits d’engagement pour les projets routiers n ’aura pas d ’effets négatifs sur la nouvelle péréquation financière. Vu ce qui pr écède, la Délégation des finances a propos é, par courrier du 26 no- vembre 1999 adressé au Département fédéral des finances, l’introduction de cré- dits d’engagement pour les projets routiers s ’étendant sur plusieurs ann ées. Ces crédits devraient être fixés pour deux à trois ans, avec les programmes de cons- truction. 4.7.6 D éroulement financier des projets de l’Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) Se basant sur une inspection de la section 2 de la D élégation des finances en 1998 ainsi que sur les rapports du Contr ôle fédéral des finances (CDF), la D élégation des finances a constaté que, dans deux cas au moins (en l ’occurrence les projets «Année européenne de la conservation de la nature AECN 95 » et «Inventaire des voies de communication historiques de Suisse IVS)», l’Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) s ’est rendu coupable de d épassements massifs des budgets et des délais initialement fixés, pour cause de mauvaise gestion de projets. A l’époque, la D élégation des finances avait critiqu é la gestion d éficiente des pro- jets. Elle a donc d écidé d’examiner de plus pr ès cette question en 1999. Ce faisant,3255 elle a constaté, entre autres, l’absence de structures adéquates et un manque de cohé- rence en ce qui concerne la surveillance de l ’utilisation des crédits globaux accordés aux cantons. Dans ce domaine également, la D élégation des finances attend de l’OFEFP qu’il introduise des mesures de contr ôle plus s évères et veille à leur mise en œ uvre. Elle a encore constat é que l ’OFEFP n ’a pas de concept en mati ère de contrôle de gestion; l ’office contrôle l’utilisation des moyens de la Conf édération et le respect des bases l égales spécifiques par les cantons en proc édant par sondages. La Délégation des finances estime que l ’office devrait examiner l’usage et les effets des moyens engagés par la Conf édération en collaborant avec le CDF, et a exig é un renforcement du controlling. Suite à ses critiques, l ’OFEFP a entrepris plusieurs d émarches pour am éliorer sa gestion de projets. Diff érents contr ôles de r ésultats ont été pr évus concernant l’utilisation des cr édits globaux, ainsi que plusieurs inspections sur place ( 1999: 7 cantons, 2000: 9 cantons). Par ailleurs, l ’office a édité un manuel sur le d éroulement de projets, qui contient des listes de contr ôle pour une marche à suivre syst ématique dans les projets com- plexes. L’OFEFP accorde désormais une importance accrue à la formation des collaboratri- ces et collaborateurs charg és de g érer les projets ainsi qu ’à l’amélioration du con- trôle de la tenue des délais et des budgets. La Délégation des finances a pris connaissance de ces d émarches. En 2000, elle sui- vra l’évolution des opérations; à cet effet, elle prendra acte du rapport final du ENSJ 95 et demandera à être régulièrement informée sur l’avancement du projet IVS ainsi que sur la r éalisation des conditions du CDF quant à la gestion de projets par l’OFEFP. 4.8 Etablissements et entreprises de la Conf édération 4.8.1 Haute surveillance parlementaire dans les 3e et 4e cercles Le modèle des quatre cercles Dans ses derniers rapports annuels, la D élégation financi ère s ’est exprimée à plu- sieurs reprises et de fa çon diff érenciée sur les r éformes en cours au sein de l’Administration fédérale (nouvelle gestion publique, gestion par mandats de presta- tions et enveloppe budg étaire) et sur les entreprises largement autonomes comme la Poste, Swisscom SA et CFF SA (voir rapport annuel 1997, ch. 491.2, 491.4, 492.3, et rapport annuel 1998, ch. 491, 493.1, 494.1 et 494.3). Elle s ’est appuy ée sur le concept des quatre cercles, selon le principe de holding (rapport annuel 1997, ch. 23), dans lequel les unit és administratives sont group ées autour de l’administration centrale selon leurs fonctions et leur degr é d’autonomie et de res- ponsabilité propre.3256 Graphique 1 – Le cercle int érieur (administration centrale) comprend pour l ’essentiel les unités d’organisation chargées de fournir des prestations politiques de coor- dination et de direction au sein de l ’entreprise ou vis- à-vis de l ’extérieur (secrétariats g énéraux, offices interdisciplinaires, offices de subventionne- ment). – Le deuxième cercle est constitué des offices conduits selon le principe de la gestion par mandats de prestations et enveloppe budg étaire (offices GMEB). Ces offices n’ont pas la personnalité juridique et demeurent pleinement int é- grés dans les structures du d épartement, ainsi que dans le compte de l’administration. – Le troisième cercle comprend les entreprises et établissements qui sont aux mains de la Conf édération à 100 pour cent. Ils ont en partie la personnalit é juridique et relèvent du droit public ( établissements de droit public). Ils for- ment un propre cercle comptable et disposent en r ègle générale de leurs pro- pres organes de direction strat égiques. Comme ils remplissent en majeure partie des t âches de monopole, ils sont conduits principalement selon le système des mandats de prestations, ce qui n ’exclut pas que – à l’instar des offices GMEB – ils peuvent offrir une partie de leurs prestations en libre concurrence (p. ex. Institut de la propriété intellectuelle, la Poste). – Le quatrième cercle finalement compte les entreprises économiques mixtes (sociétés anonymes relevant du droit priv é ou de l égislations spéciales), qui remplissent des t âches fédérales. En r ègle générale, la Conf édération parti- cipe au capital de ces soci étés dans une mesure d éterminante. Ces entrepri- ses ont une personnalit é juridique propre et sont guid ées principalement par3257 la concurrence; le politique peut toutefois leur accorder des mandats de prestations. C ’est le cas en l ’occurrence pour la holding des entreprises d’armement de la Conf édération (RUAG), Swisscontrol, Swisscom SA et CFF SA. Impact sur l’activité de la Délégation des finances Avec l ’autonomie croissante du premier au quatri ème cercles, les possibilit és et compétences de la haute surveillance parlementaire d ’influer sur les unit és dimi- nuent. C’est la raison pour laquelle la D élégation des finances a red éfini ses t âches au niveau des 3e et 4e cercles. La Délégation des finances examine si et comment le Conseil f édéral assume son rôle en tant qu ’actionnaire propri étaire, actionnaire unique ou actionnaire majori- taire dans les domaines ayant des effets financiers. Cet examen porte surtout sur le degré de réalisation des objectifs strat égiques visés, ainsi que sur l ’aménagement et l’efficacité du système des rapports et des contrôles. Pour ce qui concerne les CFF SA, la D élégation financière a en outre la possibilit é de procéder à des examens et inspections de son propre chef dans le cadre du finan- cement des investissements par la Confédération (dédommagements qui apparaissent dans le cadre des paiements aux CFF et dans le compte d’Etat). Selon art. 8, al. 1, ch. e, de la loi r évisée du 28 juin 1967 sur le contr ôle fédéral des finances, état du 20 juillet 1999 (LCF; RS 614.0), le Contr ôle fédéral des finances (CDF) supervise également les entreprises au capital social, initial ou actions auquel la Confédération participe à raison de plus 50 pour cent. Dans de telles entreprises, le CDF proc ède à des examens d ’entente avec le conseil d ’administration. Elle fait rapport à celui-ci à l’attention de l’assemblée générale et informe par la même occa- sion le Conseil f édéral et la D élégation des finances. Cette disposition permet à la Délégation des finances de traiter indirectement avec les entreprises en question. La fixation des salaires du personnel d ’encadrement est du ressort exclusif des di- rections des établissements et entreprises (voir aussi ch. 313). La Délégation des finances fait part de ses recommandations et objections directe- ment au Conseil fédéral. Coordination avec les commissions de gestion (CdG) et les commissions financières (CF) La nouvelle base juridique des établissements et entreprises des 3 e et 4 e cercles a entraîné des discussions sur la haute surveillance au niveau des commissions de contrôle également. En réponse au système de contrôle et de rapport du Conseil f é- déral à l ’égard des entreprises et établissements, les commissions sont convenues d’une solution correspondante au niveau du Parlement. Dans le cadre de s éances communes des sous-commissions, la r éalisation des objectifs strat égiques est trait ée de façon approfondie à l’attention des commissions de contr ôle. Le Parlement ren- dra compte des r ésultats des d élibérations sur le compte d ’Etat et le rapport d’activités du Conseil fédéral. La Délégation des finances assume la haute surveillance permanente et n ’est pas di- rectement concern ée par cette r églementation au niveau des commissions. Afin d’éviter les doublons, elle coordonne son activit é avec celle des commissions de contrôle.3258 Concept de contrôle et de rapport du DETEC Dans son rapport pr écédent (ch. 493.1), la D élégation des finances avait fait rapport au sujet des objectifs strat égiques fixés par le Conseil f édéral ainsi que sur les tra- vaux du Département de l’environnement, des transports, de l ’énergie et de la com- munication (DETEC) relatifs au d éveloppement du syst ème de rapport et de con- trolling du Conseil fédéral. Pendant l’année sous revue, le secr étaire général du DETEC a une nouvelle fois in- formé la Délégation des finances au sujet du concept et de l ’avancement de sa mise en œ uvre. La D élégation a pris connaissance du fait que l ’évaluation d ’indicateurs adéquats pour mesurer la r éalisation des objectifs est pratiquement achev ée. Pour quelques objectifs seulement (productivit é, satisfaction des collaborateurs et des clients, efficacité en mati ère de protection de l ’environnement), les indicateurs ne sont pas encore d éfinitivement fixés. Le d épartement a annonc é la fin des travaux dans la deuxième moitié de l’année 2000. La Délégation des finances accompagnera la réalisation jusqu’à la mise en œ uvre à plein r égime du syst ème, en étroit contact avec le secrétaire général. Bilan d’ouverture des CFF SA au 1er janvier 1999 Peu de temps avant et apr ès l’approbation du bilan d ’ouverture par le Conseil f édé- ral, pendant la premi ère moiti é de l ’année du rapport, la D élégation des finances s’est entretenue à deux reprises avec le chef et le secr étaire général du DETEC, un représentant de la direction des CFF SA, de l ’Administration fédérale des finances (AFF) et du CDF respectivement sur les op érations financi ères d étaillées lors du transfert du bilan final dans le bilan d’ouverture de la nouvelle société. Elle a pris connaissance du fait que le Conseil f édéral avait opt é pour une solution généreuse, à savoir l ’assainissement de toutes les anciennes charges. A c ôté de la compensation des pr êts de la Conf édération avec les d éficits au bilan des CFF (222 millions de francs pour les ann ées 1997 et 1998), la Conf édération a couvert un be- soin suppl émentaire d’assainissement d’environ 500 millions de francs, besoin d é- coulant de r éévaluations (actifs) et de la limitation comptable des passifs, les enga- gements financiers à long terme ainsi que les provisions au bilan. La réévaluation des installations ferroviaires selon les recommandations relatives à la présentation des comptes (RPC) a fait état d’une valeur sup érieure de 1,85 mil- liard de francs comparé au bilan de cl ôture des CFF. En revanche, les d épenses non activables sur les installations en construction ont d û être corrigées de 686 millions de francs. L’augmentation des provisions dans le bilan d ’ouverture de 1,354 milliard de francs est due pour l ’essentiel à des provisions pour des mesures de personnel au titre de retraites anticipées (173 millions de francs), d ’engagements supplémentaires pour la prévoyance professionnelle sur la base de la m éthode r étrospective selon RPC (650 millions de francs) ainsi que pour les charges à l ’environnement de terrains CFF (110 millions de francs). Aucune provision n’a été faite pour Cargo SI, l’accord de coopération avec les chemins de fer italiens (FS) dans le domaine des transports de marchandises. Les éventuels coûts de restructuration devront être couverts par la réserve de 2 milliards de francs. S’agissant de l’évaluation du domaine énergétique des CFF SA, le Conseil f édéral a opté pour une proc édure en deux phases. Une provision temporaire de 105 millions de francs environ servira à couvrir les pertes escompt ées ces deux prochaines an-3259 nées. En contrepartie, un montant correspondant sera bloqu é sur le cadre de paie- ment pour l’infrastructure et les investissements des CFF, de 5,8 milliards de francs, pour les ann ées 1999–2002. Les CFF SA doivent mettre à profit cette p ériode pour présenter au Conseil f édéral une stratégie à long terme de leurs projets dans les do- maines de la production et de la distribution d ’énergie, compte tenu des chemins de fer privés électrifiés avec du courant alternatif. Suite à une demande de la D élégation des finances, l ’administration a confirmé que les CFF SA avaient, de leur côté déjà, tiré les conséquences financières et réexaminé le programme d ’investissement. Certains travaux d ’extension planifi és ont été re- portés et des projets de r énovation r éduits, de telle sorte que les installations en question peuvent continuer de produire de l ’énergie à des co ûts favorables et donc compétitifs. En 2001, sur la base d ’un deuxième avis, le Conseil f édéral entrepren- dra une évaluation finale du domaine de l’énergie et décidera des mesures à prendre, cas échéant. A la demande de la Délégation des finances, le CDF fera rapport sur les provisions dans ce domaine. 5 Conclusion Depuis quelque temps d éjà, l ’Administration f édérale conna ît des changements profonds. Le Parlement achève la révision du statut du personnel. Les grandes r égies sont devenues des entreprises et des institutions pleinement ind épendantes par rap- port au pouvoir politique. Plusieurs offices sont d ésormais gérés selon le principe du mandat de prestations et de l ’enveloppe budgétaire. L’administration doit en effet se rapprocher des citoyennes et des citoyens et les consid érer non plus comme des administrés mais avant tout comme des clients à satisfaire. La Délégation des finan- ces constate d ès lors l ’émergence d’une nouvelle mentalit é au sein de la Conf édé- ration, pr ônant de calculer les prestations en fonction des co ûts. Enfin, les efforts consentis depuis des nombreuses ann ées pour r établir l’équilibre des finances f édé- rales commencent à porter leurs fruits. D ’ici l’an 2002, cet objectif devrait être at- teint, s’il n’est pas mis en péril par de nouvelles t âches dont le financement ne serait pas assuré. La D élégation des finances continuera de lutter contre les cercles qui, à coups d’arguties, tendent à relativiser son mandat de haute surveillance d ’une part, et le mandat du Contrôle fédéral des finances de l’autre. Si la Confédération met à dispo- sition l’argent du contribuable ou si le l égislateur fixe des taxes, il est indispensable qu’un système de surveillance indépendant contrôle l’utilisation de ces moyens. La haute surveillance financi ère s’est adaptée dans ses structures et dans ses proc é- dures à tous les changements si elle ne les a pas pr écédés. C’est ainsi, rappelons-le, que depuis le 1er septembre 1999, le Contr ôle fédéral des finances dispose d ’une loi modifiée lui conférant davantage d’autonomie et de souplesse pour exercer sa t âche. De même, les commissions et la Délégation des finances ont r éorienté leurs activités de contrôle en fonction notamment du modèle de responsabilités à quatre cercles. La Délégation des finances entend poursuivre la modification de ces proc édures afin de les adapter aux exigences des contrôles de rentabilité. Le présent rapport mentionne essentiellement des dossiers pr êtant le flanc à la criti- que. Il ne fait pas état, ou trop peu, du grand nombre des affaires que la D élégation des finances a pu juger positivement. Qu’il soit permis à celle-ci de réparer cet oubli en adressant au Conseil f édéral et à l’administration de la Conf édération ses remer-3260 ciements pour leur bonne gestion financi ère et pour l ’emploi, dans l ’ensemble effi- cace et ménager, des ressources publiques. Enfin la D élégation des finances adresse ses sentiments de reconnaissance aux col- laboratrices et collaborateurs du Contrôle fédéral des finances, qui ont accompli leur tâche avec compétence et loyauté.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Rapport du 29 février 2000 de la Délégation des finances aux commissions des finances du Conseil national et du Conseil des Etats concernant la haute surveillance sur les finances de la Confédération en 1999 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2000 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 25 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 27.06.2000 Date Data Seite 3190-3260 Page Pagina Ref. No 10 124 620 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.