2002-0551 4093 02.032 Message concernant la modification de la loi fédérale sur la circulation routière et de la loi sur la surveillance des assurances (Reprise du contenu de la 4e directive européenne sur l’assurance automobile [2000/26/CE]) du 10 avril 2002 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons, en vous proposant de les adopter, le présent message et le projet de modification de la loi fédérale sur la circulation routière et de la loi sur la surveillance des assurances. Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 10 avril 2002 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Kaspar Villiger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 4094 Condensé La Communauté européenne a adopté la 4 e directive sur l’assurance-responsabilité civile pour véhicules automobiles (2000/26/CE) – dite 4e directive automobile – en mai 2000. Le but principal de cette réglementation consiste à aider la victime d’un accident de la circulation survenu à l’étranger à faire valoir sa demande d’indem- nisation à l’encontre de l’assureur en responsabilité civile étranger. Chaque année, des millions d’automobilistes franchissent les frontières de la Suisse dans les deux sens. En cas d’accident, ils sont tributaires d’un système performant de protection transfrontière des victimes de la circulation. Par les présentes modifi- cations de lois, la Suisse reprend le contenu de la directive européenne. Elle comble ainsi la dernière lacune importante existant en matière de protection des victimes de la circulation. Les personnes ayant subi un accident à l’étranger ont la possibilité de faire valoir en Suisse leur prétention à l’encontre de l’assureur en responsabilité civile étran- ger. La reprise en droit suisse du contenu de la directive européenne ne sera cepen- dant pleinement applicable que lorsque les Etats de l’EEE auront accordé la réci- procité à la Suisse. La reprise du contenu de la directive européenne avec réciprocité de la part des Etats de l’EEE garantit que la Suisse reste intégrée dans le système européen de protection des victimes de la circulation, enrichi de la protection des victimes d’accidents survenus à l’étranger, ce qui est dans l’intérêt bien compris de la Suisse et des Etats de l’EEE.4095 Message 1 Partie générale 1.1 Situation initiale Le 16 mai 2000, la Communaut é europ éenne a adopt é sa quatri ème directive sur l’assurance-responsabilité civile pour v éhicules automobiles1, dite aussi 4e directive automobile. Celle-ci doit combler la derni ère lacune importante existant en mati ère de protection des victimes d ’accidents de la circulation, en donnant aux personnes lésées victimes d’accidents à l’étranger la possibilité de faire valoir dans leur propre pays leurs pr étentions en r éparation à l ’encontre de l ’assureur de la responsabilit é civile étranger. Depuis le d ébut des discussions sur l ’introduction de la directive europ éenne, le Conseil fédéral2 a été de l’avis que la Suisse devait se rallier au système européen de protection des victimes d ’accidents survenus à l’étranger3. Par les pr ésentes modi- fications de loi, la Suisse reprend de fa çon unilat érale dans son droit interne le contenu de la directive europ éenne. Cette reprise ne peut toutefois d éployer tous ses effets que si les Etats de l ’EEE accordent la r éciprocité à la Suisse. Chaque ann ée, des millions d ’automobilistes franchissent les fronti ères de la Suisse dans les deux sens. Ils se rendent sur le lieu de leur travail, en vacances ou encore franchissent les Alpes en traversant la Suisse. En cas d ’accident, ils sont tous tributaires d ’un sys- tème bien d éveloppé de protection transfrontali ère des victimes d ’accidents de la circulation. La reprise du contenu de la directive europ éenne, avec réciprocité de la part des Etats de l’EEE, qui permet à la Suisse de rester intégrée dans le système eu- ropéen de protection des victimes d ’accidents de la circulation compl été par la pro- tection des victimes d ’accidents survenus à l ’étranger est donc dans l ’intérêt bien compris de la Suisse comme de la CE. Il convient en outre de relever que la Principaut é de Liechtenstein, en sa qualit é d’Etat de l’EEE, est contrainte de reprendre la 4 e directive automobile. Etant donn é qu’aussi bien le Bureau national d ’assurance que le Fonds national de garantie suis- ses se sont acquitt és jusqu’ici de leurs t âches aussi pour la Principaut é, il s ’impose de reprendre le contenu de la directive européenne en Suisse en même temps. La directive europ éenne ne r égit que la liquidation de pr étentions en responsabilit é civile découlant d’accidents subis à l’étranger. Ces mesures pr évues pour la protec- tion des personnes l ésées vont cependant bien au-del à des droits actuels d ’une per- sonne accidentée en Suisse. Il n ’est pas souhaitable que le projet se limite à la seule reprise du contenu de la directive europ éenne, car cela créerait une situation plus fa- vorable pour les personnes accidentées à l ’étranger que pour celles qui sont acci- 1 JO L 181 du 20.7.2000, p. 65 2 Voir ci-après le ch. 4. 3 C’est ainsi qu’en 1996 déjà il a posé un fondement en vue de la transposition de la Convention dite de Rome, du 27.5.1994, par le biais de l’art. 57 OAV (dans la teneur selon le ch. I de l’ordonnance du 22.11.1995). La convention, signée par tous les Etats de l’EEE et par la Suisse, prévoit l’introduction de quelques mesures de protection des victimes d’accidents survenus à l’étranger. Elle est devenue toutefois obsolète en raison de l’adoption de la directive de la CE et n’a plus de portée pratique (Fuhrer Stephan: Besucherschutz, Bâle 1999, note de bas de page 122).4096 dentées en Suisse. C’est pourquoi le projet pr évoit que le niveau de protection pres- crit par la directive europ éenne doit être généralisé et déployer ainsi ses effets aussi pour les cas purement nationaux. La protection des victimes d ’accidents de la circulation est certes depuis longtemps un objectif reconnu de fa çon g énérale de la l égislation en mati ère de circulation routière4. Cette protection n ’a cependant pas été con çue et d éveloppée de but en blanc mais elle est le fruit d ’une évolution progressive qui s ’est échelonnée sur plu- sieurs décennies. Dans la réglementation actuelle, l’on constate encore nettement des traces de ce processus empirique. C ’est pourquoi la reprise du contenu de la direc- tive européenne avec r éciprocité de la part des Etats de l ’EEE, accompagnée d’une extension des plus importants des droits qu ’elle prévoit aux cas purement nationaux, est complétée par quelques autres dispositions relatives à la protection des victimes de la circulation. L ’on a toutefois renonc é à des modifications fondamentales du système de couverture des dommages dans l ’assu-rance-responsabilité civile pour véhicules automobiles pour ne pas mettre en p éril la reprise à temps du contenu de la directive européenne. Le projet poursuit ainsi un quadruple objectif: premièrement, le contenu de la 4e directive automobile est repris dans le droit suisse; deuxièmement, l ’on tend à permettre à la reprise de déployer ses pleins effets, en visant une r éciprocité avec les Etats de l’EEE; troisièmement, le champ d ’application des mesures de protection de la directive europ éenne est étendu aux cas purement nationaux; quatrièmement, les dispositions relatives à la protection des victimes d ’accidents de la circulation sont complétées. 1.2 Résultats de la procédure préliminaire Le pr ésent projet repose sur un avant-projet élaboré par Stephan Fuhrer, privat- docent (Bâle). Ce travail a été accompagné par un groupe de travail comprenant des représentants des Offices f édéraux des routes et des assurances priv ées, du Bureau de la consommation, du Contrôle fédéral des véhicules, de l’Autorité de surveillance des assurances de la Principaut é de Liechtenstein, du Touring club suisse, de la Caisse nationale suisse d ’assurance en cas d ’accidents, de l ’Association suisse d’assurances, du Bureau national suisse d ’assurance et du Fonds national suisse de garantie. Tous les milieux int éressés ont été ainsi associ és aux travaux. De cette façon, leurs avis ont pu être pris en consid ération au cours de l ’élaboration du projet. 4 Fuhrer Stephan/Büchler Günter: Der Nationale Garantiefonds der Schweiz, dans: Mélanges BNA/FNG, Bâle 2000, p. 87 ss, 88, avec d’autres renvois.4097 1.3 La 4e directive automobile et sa transposition en Europe 1.3.1 Aperçu de la 4e directive automobile 1.3.1.1 Champ d’application Le but de la directive européenne est d’accorder une protection étendue aux victimes d’accidents de la circulation routi ère survenus à l’étranger. Dans ce contexte, il faut distinguer trois cas: 1.3.1.1.1 Cas extérieurs (champ d’application général) Selon son art. 1, al. 2, l ’application intégrale de la directive europ éenne dépend de quatre conditions qui doivent être remplies cumulativement: – la personne lésée doit être victime d’un accident de la circulation. – l’accident doit être survenu dans le domaine d ’application du r égime de la carte verte, mais hors de l’Etat de résidence de la personne lésée. – le véhicule ayant provoqu é l’accident doit avoir son stati onnement habituel dans un Etat autre que l ’Etat de résidence de la personne l ésée, qui soit tou- tefois un Etat de l’EEE. – le véhicule ayant causé l’accident doit être assuré auprès d’un établissement d’un assureur de l’EEE situé dans un Etat autre que l ’Etat de résidence de la personne lésée. 1.3.1.1.2 Cas nationaux (champ d’application limité) Un niveau de protection inf érieur est pr évu lorsque le v éhicule causant un accident est immatricul é dans l ’Etat de r ésidence de la personne l ésée et/ou a été assur é auprès d’un assureur établi dans cet Etat. Dans de tels cas, le l ésé jouit également d’un droit d ’action directe 5 et il peut recourir aux services des organismes d’information6. Les dispositions relatives aux repr ésentants charg és du r èglement des sinistres et aux organismes d’indemnisation ne sont par contre pas applicables7. 5 Cf. ch. 1.3.1.2.1 6 Cf. ch. 1.3.1.2.2 7 Du fait que les cas nationaux sont inclus dans le présent projet, la victime d’un accident de la circulation ne peut certes pas recourir aux services d’un représentant chargé du règlement des sinistres (dont l’intervention n’est pas nécessaire puisque cette victime peut se tourner directement vers l’assureur de la responsabilité civile dans son propre pays) mais par contre à ceux de l’organisme d’indemnisation.4098 1.3.1.1.3 Protection en cas d’absence de responsable S’il n’est pas possible d’identifier le véhicule ayant causé l’accident ou son assureur, l’organisme d’indemnisation de l ’Etat de r ésidence de la personne l ésée8 remplit le rôle de fonds de garantie. En vertu de l ’art. 1, al. 3, de la directive, cela vaut égale- ment si le véhicule causant l’accident provient d’un pays tiers. 1.3.1.2 Mesures de protection des victimes d’accidents de la circulation de la 4e directive automobile 1.3.1.2.1 Droit d’action directe Les victimes d’accidents de la circulation survenus à l’étranger se voient octroyer un droit d’action directe à l’encontre de l ’entreprise d’assurance couvrant la responsa- bilité civile pour le v éhicule ayant causé le dommage. La Convention de Strasbourg de 1959 obligeait d éjà les parties contractantes à pr évoir un droit d ’action directe dans leur droit national. A l’exception de la Grande-Bretagne et de l’Irlande, tous les Etats de l ’EEE, de m ême que la Suisse 9 pr évoient ce droit. Pour ces pays, l’obligation faite par l ’art. 3 de la directive europ éenne ne constitue donc pas une nouveauté. 1.3.1.2.2 Organisme d’information Un droit d ’action directe n ’est toutefois d ’aucune utilit é pour le l ésé si celui-ci ignore aupr ès de qui le faire valoir. L ’identification de l ’assureur comp étent pour régler le sinistre ainsi que – suivant les circonstances 10 – du d étenteur est donc une condition indispensable d ’une protection efficace non seulement des victimes d’accidents survenus à l’étranger mais, d’une façon générale, de toutes les victimes d’accidents de la circulation. Ce probl ème peut être r ésolu de fa çon relativement aisée dans les pays o ù l ’assureur est connu sur la base de la plaque d ’imma- triculation11. L’application est plus difficile dans les pays o ù l’assureur ne peut être identifié que par le biais d’une vignette apposée sur le pare-brise. Les Etats membres sont tenus de cr éer un organisme d ’information ou d ’en agréer un. La directive europ éenne permet ainsi express ément que les organismes d ’infor- mation soient g érés par des organisations priv ées. L’organisme d’information doit tenir un registre dont le contenu minimum est clairement d éfini ou coordonner la collecte et la diffusion des données devant figurer dans ce registre. Le contenu minimum du registre que doivent tenir les organismes d ’information est décrit dans l’art. 5, al. 1 et 2, de la directive. Selon ces dispositions, l ’enregistrement doit (pour l’essentiel) porter sur tous les v éhicules ayant leur stationnement habituel dans le pays en question. Le registre doit contenir les donn ées suivantes relatives à ces véhicules: 8 Cf. ch. 1.3.1.2.4 9 Art. 65 LCR. 10 P. ex. lorsque la somme d’assurance ne suffit pas pour couvrir le dommage. 11 Comme en Suisse, par exemple.4099 – le numéro officiel d’immatriculation (plaque d’immatriculation). – le num éro de la police d ’assurance. Lorsque la p ériode de validit é de la police a expir é, la date à laquelle la couverture d ’assurance prend fin doit également être enregistrée. – l’identité de l ’assureur ainsi que de tous les repr ésentants chargés du r ègle- ment des sinistres qu’il a désignés dans les divers pays. Les organismes d ’information sont tenus de conserver les donn ées relatives aux véhicules pendant une p ériode de sept ans apr ès que l ’immatriculation du v éhicule ou le contrat d’assurance a pris fin. 1.3.1.2.3 Représentant chargé du règlement des sinistres Tous les assureurs europ éens doivent d ésigner un repr ésentant chargé du r èglement des sinistres dans tous les Etats autres que celui de leur si ège (ou de leur établisse- ment pour les assureurs de pays tiers). Cette exigence doit permettre à la victime d’un accident à l ’étranger de pouvoir faire appel à un interlocuteur de son propre pays pour le règlement de ses prétentions à réparation. La question de savoir si la directive europ éenne devait régler également la question du droit applicable et celle de la comp étence de juridiction a donn é lieu à des con- troverses: c ’est traditionnellement le droit du pays o ù l ’accident s ’est produit qui s’applique dans le cas d’accidents provoqués par la circulation de véhicules (lex loci delicti)12. Dès lors que l’on prévoyait des représentants chargés du règlement des si- nistres, l’on pouvait à juste titre se demander s ’ils n’auraient pas d û traiter les cas qui leur étaient confi és selon le droit, plus familier pour eux, de leur propre pays plutôt que selon le droit ( étranger) de l’Etat sur le territoire duquel un accident était survenu. La question était donc celle d’un passage du système de la lex loci delicti à celui de la lex damni. De bons arguments peuvent être invoqués pour l’une et l’autre solution. En fin de compte ce ne sont pas des consid érations juridiques mais écono- miques qui ont été décisives. Etant donn é qu’il existe toujours en Europe des diff é- rences considérables entre le Nord et le Sud en mati ère de calcul des prestations en réparation, ce sont les riches pays du Nord qui profiteraient unilat éralement d ’un changement de système. Ils pourraient r éduire leurs indemnit és aux l ésés provenant de pays du Sud alors que les assureurs de ces pays (et par cons équent ceux qui leurs versent des primes) auraient à d édommager les l ésés provenant de pays nordiques selon les normes plus sévères qui y ont cours. Il y a donc de solides arguments poli- tiques et économiques en faveur du maintien du r égime traditionnel de la lex loci delicti. Cela est express ément précisé dans le consid érant 13 dont il d écoule égale- ment que la directive europ éenne n ’entraîne aucun changement quant aux comp é- tences juridictionnelles13. En particulier, la d ésignation d’un représentant chargé du 12 Pour la Suisse, cela découle de l’art. 3 de la Convention de La Haye (Convention sur la loi applicable en matière d’accidents de la circulation routière, du 4.5.1971, entrée en vigueur pour la Suisse le 2.1.1987; RS 0.741.31). 13 C’est la Convention de Lugano (Convention concernant la compétence judiciaire et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale, du 16 septembre 1998, entrée en vigueur pour la Suisse le 1er janvier 1992; RS 0.275.11) qui est déterminante pour désigner le for.4100 règlement des sinistres ne devrait pas, en règle générale, constituer l’ouverture d’une succursale14. La d ésignation de repr ésentants charg és du r èglement des sinistres doit être à l’avenir l’une des conditions d ’obtention de l ’agrément pour l ’exercice d’une acti- vité dans le secteur de l ’assurance-responsabilité civile pour v éhicules automobiles. L’assureur est libre dans le choix de la personne qu ’il d ésigne. Un repr ésentant chargé du r èglement des sinistres peut aussi agir pour le compte de plusieurs assu- reurs étrangers à la fois. La seule condition est qu ’il réside ou soit établi dans l’Etat de résidence de la personne l ésée et qu ’il ait des connaissances linguistiques suffi- santes. Bien qu ’elle ne pr évoie pas formellement d ’exigences particuli ères en matière de qualifications professionnelles, la directive europ éenne a des exigences élevées pour le repr ésentant chargé du règlement des sinistres. Celui-ci doit en effet être en mesure de r égler des sinistres uniquement sur la base du droit étranger, ce qui implique qu’il doive connaître non seulement le droit du pays de l ’assureur qu’il représente mais – du moins théoriquement – tous les régimes juridiques européens. Les tâches et la procuration du repr ésentant chargé du r èglement des sinistres lais- sent dans une tr ès large mesure à l’assureur (étranger) tenu à réparation la ma îtrise de la procédure dans les cas particuliers; en contrepartie, des sanctions sont pr évues pour les cas dans lesquels l ’assureur abuse de la position favorable qui lui est attri- buée. Selon l ’art. 4, al. 1, la mission du repr ésentant chargé du r èglement des sinis- tres consiste à «traiter et (...) r égler les sinistres » résultant d ’un accident dans les cas visés par la directive europ éenne. Dans les rapports internes, il est li é par les instructions qui lui sont donn ées. Dans les rapports externes, il «dispose de pouvoirs suffisants pour repr ésenter l ’entreprise d ’assurance aupr ès des personnes l ésées (...) et pour satisfaire int égralement leurs demandes d ’indemnisation». En d ’autres termes: le repr ésentant chargé du r èglement des sinistres dispose dans les rapports externes d’un vaste pouvoir pour régler les sinistres que l’assureur peut restreindre à volonté dans les rapports internes. Les dispositions concernant le r èglement des sinistres de la directive europ éenne sont nouvelles. En vertu de l ’art. 4, al. 6, l ’assureur ou son repr ésentant chargé du règlement des sinistres sont tenus, dans un d élai de trois mois à compter de la date à laquelle la personne lésée a présenté sa demande d’indemnisation: – de présenter une offre d ’indemnisation dans les cas clairs (c ’est-à-dire dans lesquels la responsabilité n’est pas contestée et où le dommage a été quanti- fié) et – de donner une prise de position motiv ée dans les cas qui ne sont pas clairs (c’est-à-dire dans lesquels la responsabilit é est rejet ée ou n ’a pas été claire- ment établie ou lorsque le dommage n’a pas été entièrement quantifié). 14 Par contre – suivant son aménagement – l’organisme d’indemnisation peut fonder un for interne. Ce sera le cas en Suisse. La victime d’un accident de la circulation peut faire valoir ses prétentions à l’encontre de l’organisme d’indemnisation. Les tribunaux suisses devront alors se prononcer sur le cas sur la base du droit étranger applicable. Dans d’autres pays (en Autriche, par exemple), la victime d’un accident de la circulation ne peut actionner l’organisme d’indemnisation que pour le contraindre à agir.4101 1.3.1.2.4 Organisme d’indemnisation Du point de vue des victimes d ’accidents de la circulation, l ’institution du repr ésen- tant charg é du r èglement des sinistres n ’est pas une aide en cas de difficult é. Le règlement des sinistres ne se déroule sans accrocs qu’aussi longtemps que l’assureur responsable le veut bien. Celui-ci conserve la ma îtrise de la proc édure. C’est pour- quoi l ’on ne peut pas s ’en tenir à cette seule institution. Le l ésé a besoin d ’un instrument pr ésentant beaucoup plus de mordant. C ’est cet objectif que l ’on vise avec avec l’organisme d’indemnisation. Il constitue pour ainsi dire l ’épée de Damo- clès sur la t ête de l ’assureur, devant l ’inciter à faire preuve d ’un comportement correct dans le cadre de la proc édure ordinaire de r èglement des sinistres. L ’image est certes exagérée mais elle illustre bien les objectifs de la directive europ éenne: la procédure ordinaire de r èglement des sinistres doit se d érouler par l ’entremise du représentant. Dans cette proc édure, l ’assureur b énéficie d ’une position nettement dominante. S’il en abuse, le l ésé a la possibilit é de recourir à une proc édure extra- ordinaire sur le cours de laquelle l’assureur ne peut plus exercer d’influence. L’intervention de l’organisme d’indemnisation constitue une limitation consid érable de la position juridique de l ’assureur. C ’est pourquoi cette intervention est subor- donnée à des conditions strictes qui tiennent compte de fa çon appropri ée du caractère extraordinaire de cette proc édure. Il convient cependant de souligner que l’orga-nisme d’indemnisation n’est pas une sorte de mur de lamentations. Si le l ésé n’est pas d ’accord avec le r èglement propos é dans le cadre de la proc édure ordi- naire, cela ne suffit pas à fonder la comp étence de l ’organisme d’indemnisation. Il doit au contraire avoir recours ( à l’étranger) aux tribunaux ordinaires. L ’organisme d’in-demnisation ne doit pas non plus intervenir d ’office. Il est indispensable que le lésé présente une demande d’indemnisation. Dans le d étail, l ’organisme d ’indemnisation doit pouvoir intervenir dans les cas suivants: – absence de repr ésentant charg é du r èglement des sinistres : si l ’assureur, contrairement à ses obligations d écoulant du droit de surveillance, n ’a pas désigné de repr ésentant charg é du r èglement des sinistres, le l ésé peut s’adresser directement soit à l’assureur (étranger), soit à l’organisme (natio- nal) d ’indemnisation. Dans le premier cas, il perd le droit de s ’adresser à l’organisme d ’indemnisation en invoquant l ’absence de d ésignation d ’un représentant charg é du r èglement des sinistres. Ce droit rena ît toutefois si l’assureur qui a été interpellé ne règle pas correctement le sinistre. – absence de r èglement dans la proc édure ordinaire: dans la proc édure ordi- naire, l ’instance interpell ée (assureur ou repr ésentant charg é du r èglement des sinistres) est tenue de fournir une r éponse motivée dans un délai de trois mois. Si elle ne se conforme pas à cette obligation, le l ésé peut s ’adresser à l’organisme d’indemnisation. – cas de suppl éance: (1) l ’identification du v éhicule ayant caus é le dommage n’est pas possible; (2) le v éhicule ayant caus é le dommage peut être identi- fié, mais pas l ’entreprise d ’assurance responsable. La directive europ éenne exige que l ’identification du v éhicule ayant caus é le dommage ou de son assureur ne soit pas possible. L’inaction du l ésé ne suffit donc pas à fonder la compétence de l’organisme d’indemnisation.4102 Si le l ésé a engag é une action en justice à l ’encontre de l ’assureur, l ’organisme d’indemnisation ne peut plus entrer en mati ère sur une demande d ’indemnisation. Une telle restriction s ’impose si l ’on veut éviter d’être confront é à deux d écisions judiciaires contradictoires. Les conditions strictes pos ées à une intervention de l ’organisme d ’indemnisation impliquent n écessairement que celui-ci rende toujours une d écision d ’entrée en matière. S’il n’y a pas de représentant chargé du règlement des sinistres, l’organisme d’indemnisation doit uniquement constater cet état de faits. Ainsi, la d écision d’entrée en matière ne porte que sur une question de forme. Il en va autrement dans les cas o ù la proc édure ordinaire ne donne pas lieu à un r èglement du sinistre. L’assureur doit alors donner une r éponse motivée lorsque le cas n ’est pas clair. S ’il néglige de le faire, la comp étence de l ’organisme d’indemnisation est alors fond ée. Cela soulève les questions de savoir si des exigences mat érielles peuvent ou doivent être posées à la motivation de la prise de position et, si oui, qui d écide si ces exigen- ces sont remplies et comment il est garanti que les r ègles à ce sujet sont uniformes. La r éponse à la premi ère question est clairement affirmative. Il serait totalement contraire au but de la directive europ éenne que l ’assureur puisse emp êcher l’inter- vention de l ’organisme d ’indemnisation en quelques mots insignifiants. Il doit au moins prendre position sur tous les arguments invoqu és par le lésé. Mais il n’est pas tenu d’élucider lui-même les faits et de les juger. L ’on ne saurait exiger plus de lui que d’un juge civil qui traiterait le cas. La question des modalit és d’appréciation de la prise de position de l ’assureur est plus d élicate. Selon la logique de la directive européenne, l’organisme d’indemnisation devra obligatoirement se prononcer dans sa d écision d ’entrée en mati ère sur la question de savoir s ’il existe une r éponse motivée de l’assureur. L’on peut ainsi aisément concevoir de déléguer à l’organisme d’indemnisation la comp étence d’examiner la prise de position de l ’assureur selon des critères autres que purement formels. Cela ne signifie toutefois pas que l ’orga- nisme d’indemnisation puisse faire pr évaloir son opinion sur celle de l ’assureur. En d’autres termes, il ne peut pas procéder à un examen juridique de la prise de position de l ’assureur, cette t âche incombant aux tribunaux comp étents. Il est par contre autorisé à examiner si les exigences l égitimes auxquelles une motivation doit satisfaire sont remplies15. Les doutes que l ’on pourrait avoir quant à une telle com- pétence de l ’organisme d ’indemnisation peuvent être dissip és par le fait qu ’une décision d ’entrée en mati ère ne d éclenche tout d ’abord qu ’une prolongation de délai. L’assureur a dès lors la possibilité de «retoucher» sa prise de position. Si l’organisme d’indemnisation entre en matière sur un cas, l ’assureur bénéficie tout d’abord d’un d élai suppl émentaire de deux mois. C ’est pourquoi, dans un premier temps, l ’organisme d ’indemnisation doit uniquement indiquer qu ’il a re çu une demande d’indemnisation sur laquelle il a l ’intention d ’entrer en mati ère matériel- lement à l’expiration du délai supplémentaire. L’assureur dispose alors de deux mois pour délivrer une réponse motivée à la demande d’indemnisation du lésé. S’il le fait, l’organisme d’indemnisation doit clore le cas. Celui-ci est alors trait é dans le cadre de la procédure ordinaire de r èglement. Si l’assureur ne fait pas usage du d élai sup- plémentaire, l’organisme d’indemnisation doit continuer la proc édure de r èglement extraordinaire. 15 P. ex. si l ’assureur a pris position sur tous les arguments invoqu és par la victime de l’accident de la circulation.4103 D a n s l a m e s u r e où l ’organisme d ’indemnisation a indemnis é la personne l ésée, il bénéficie d’un droit l égal de subrogation. Il est subrog é dans les droits de la per- sonne l ésée et peut demander le remboursement de ses d épenses à l ’organisme d’indemnisation de l’Etat où est situé l’établissement de l’entreprise d’assurance. Ce dernier peut à son tour se retourner contre l ’assureur. Ni l ’organisme d ’indem- nisation ayant fait l’objet d’un recours, ni l’assureur ne peuvent opposer d’exception à la liquidation matérielle. Ils doivent accepter le r èglement effectué par l’organisme d’indemnisation chargé de ce règlement. 1.3.1.3 La 4e directive automobile dans le système de protection des victimes d’accidents de la circulation La reprise du contenu de la 4e directive automobile met les interlocuteurs suivants à la disposition d’une personne lésée: a. l ’assureur national de la responsabilit é civile (droit d ’action directe) lors- que l’accident a été causé dans son Etat de r ésidence par un v éhicule imma- triculé dans cet Etat. b. le Bureau national d ’assurance (ou, sur mandat de celui-ci, l ’assureur qui conclut des assurances-fronti ère), lorsqu ’un accident survenant dans l ’Etat de résidence est caus é par un v éhicule admis à la circulation dans un pays tiers. L’on est en pr ésence d’un cas soit d ’assurance-frontière, soit de «carte verte». c. le Fonds national de garantie, lorsque l’accident est caus é par un v éhicule inconnu ou non assuré. d. le représentant charg é du r èglement des sinistres de l ’assureur étranger lorsque l’accident est caus é à l’étranger (Etat «carte verte») par un v éhicule immatriculé à l’étranger (EEE)16. e. les services charg és du règlement des sinistres désignés par la Confédération et les cantons lorsque le dommage a été causé par un véhicule non assuré de la Confédération ou d’un canton. f. l ’organisme d ’indemnisation en tant qu ’organisme extraordinaire de r ègle- ment en cas de refus de l ’instance qui est tenue de proc éder à un r èglement par la voie ordinaire. 1.3.1.4 Résumé Cf. annexe 16 La victime d’un accident de la circulation est naturellement libre de s’adresser directement à l’assureur étranger plutôt qu’au représentant chargé du règlement des sinistres.4104 1.3.2 Transposition de la 4e directive automobile dans les Etats de l’EEE17 En Grande-Bretagne, en Irlande, aux Pays-Bas et en Islande – comme en Suisse 18 – c’est le Bureau national d ’assurance qui assume les t âches de l ’organisme d ’infor- mation. En Autriche, en Belgique et en Espagne, c ’est le Fonds national de garantie, en Allemagne le «Zentralruf der deutschen Autoversicherer» et en France l ’Associa- tion pour la gestion des informations sur le risque automobile. Dans la plupart des pays, en Suisse aussi, un d éveloppement de l ’infrastructure des instances pr écitées sera nécessaire. L’accès aux donn ées d’assurance auprès de l ’organisme d’informa- tion pourra s’effectuer par Internet dans la plupart des pays. Le r ôle d ’organisme d ’indemnisation doit être assum é par le Fonds national de garantie en Allemagne, en Autriche, en France, en Belgique, en Irlande et aux Pays- Bas – de m ême qu ’en Suisse 19. En Espagne, en Grande-Bretagne, en Gr èce et en Islande, c’est le Bureau national d’assurance qui sera l’organisme d’indemnisation. La 4e directive automobile pr évoit que des intérêts moratoires sont dus au titre de sanction si l’assureur ou le repr ésentant chargé du règlement des sinistres n’agit pas dans les d élais prévus. Quelques Etats infligent des sanctions suppl émentaires aux retardataires. C ’est ainsi qu ’en Belgique l ’assureur est astreint à une peine p écu- niaire (250 /G3/G83/G68/G85/G3/G77/G82/G88/G85/G12/G3/G72/G81/G3/G73/G68/G89/G72/G88/G85/G3/G71/G88/G3/G79/G112/G86/G112/G17/G3/G40/G81/G3 /G36/G79/G79/G72/G80/G68/G74/G81/G72/G15/G3 /G79/G182/G68/G86/G86/G88/G85/G72/G88/G85/G3 /G86/G182/G72/G91/G83/G82/G86/G72/G3à des sanctions administratives en cas d’abus et en France ce sont des int érêts punitifs qui le menacent. Dans certains pays, en Autriche et en Belgique par exemple, les droits du lésé prévus par la directive europ éenne sont valables également pour les accidents purement nationaux. Les pays concern és entendent ainsi (notamment en vertu de consid éra- tions relevant du droit constitutionnel) emp êcher une discrimination nationale. La Suisse prévoit aussi une telle extension du champ d ’application de la protection de la directive europ éenne. En Allemagne, les cas purement nationaux doivent en principe être aussi concern és mais, lors d ’un accident dans le pays, le l ésé devra s’adresser directement à un tribunal sans pouvoir se tourner vers l ’organisme d’indemnisation. 1.4 Conception du projet 1.4.1 Réciprocité Le projet doit permettre à la Suisse de rendre son droit de la protection des victimes d’accidents de la circulation compatible avec le droit europ éen. Afin que le projet déploie tous les effets de la protection des victimes d ’accidents survenus à l’étranger, il faut que les Etats de l ’EEE accordent la r éciprocité. C’est pourquoi le projet contient une clause à ce sujet (art. 79e de la loi fédérale du 19 décembre 1958 17 Cf. l’aperçu chez Metzler Martin: Europa – Übersicht über die Massnahmen zur Umsetzung der Besucherschutz-Richtlinie auf europäischer Ebene, dans: Fuhrer, Besucherschutz, Bâle 2001, 71–130, 110 ss. 18 Cf. ch. 1.4.3 19 Cf. ch. 1.4.34105 sur la circulation routi ère [LCR]20). C’est sur cette base qu’à l’issue de la proc édure devant le Parlement, la Suisse adressera à tous les Etats membres de l ’EEE une déclaration unilatérale faisant savoir que, sous réserve de réciprocité, elle appliquera toutes les r èg l e s de l a 4e directive automobile à l ’égard de ces Etats. Les destina- taires de la déclaration seront invités à remettre de leur c ôté une déclaration de réci- procité à la Suisse. Les inconv énients qui en d écoulent (p. ex. possibilit é de retrait en tout temps) doivent être accept és. Si l ’on devait englober la 4 e directive auto- mobile dans de nouveaux accords bilat éraux, comme cela est envisag é pour les «bilatérales II», les d éclarations réciproques deviendraient sans objet. Par contre, la clause générale de r éciprocité de l ’art. 79e du projet de modification de la LCR ne perdrait pas toute sa justification car elle pourrait être utilis ée ult érieurement pour des déclarations de r éciprocité dans les relations avec des pays tiers (Etats hors de l’EEE). 1.4.2 Bureau national d’assurance et Fonds national de garantie Parallèlement à la d éréglementation, en 1995, du secteur de l ’assurance-respon- sabilité civile pour véhicules automobiles, le législateur a instauré le Bureau national d’assurance et le Fonds national de garantie pour tenir compte des besoins de protection des victimes d ’accidents de la circulation qui n ’étaient pas couverts par les assureurs de la responsabilit é civile. Par l ’entremise de ces deux institutions, la Suisse est int égrée dans le r égime européen d’assurance du trafic transfrontalier et de la protection des victimes de la circulation en raison de d élits de fuite ou parce que des véhicules ne sont pas assurés. Dans la plupart des pays europ éens, ces institutions sont également chargées de la protection des victimes d ’accidents survenus à l ’étranger21. Cette voie est pr évue pour la Suisse également. Le Bureau national d ’assurance et le Fonds national de garantie deviennent ainsi des figures centrales de la garantie de la protection des victimes d’accidents de la circulation. Le projet d ’art. 76 b LCR contient les dispositions communes relatives à l ’activité de ces institutions soumises à une surveillance f édérale. Comme par le pass é, les dispositions sp écifiques au Bureau national d ’assurance et au Fonds national de garantie sont réglées dans les art. 74 et 76. Ce qui est nouveau, c ’est que le Fonds national de garantie prend en charge les pr é- tentions de victimes d ’accidents de la circulation à l ’encontre d ’un assureur national si celui-ci est déclaré en faillite (art. 76, al. 2, let. b, LCR). 1.4.3 Règlement des sinistres Les nouveaux art. 79 a à 79d du projet de modification de la LCR doivent indiquer aux victimes d’accidents de la circulation quels sont leurs droits vis- à-vis des instan- ces chargées du règlement des sinistres. 20 RS 741.01 21 Ch. 132.4106 L’organisme d’information géré par le Bureau national d’assurance (art. 79a LCR) a pour but d’aider les victimes d’accidents de la circulation à pouvoir faire valoir leurs prétentions en r éparation aupr ès de l ’instance comp étente. De par son int égration dans le syst ème europ éen de protection des victimes d ’accidents survenus à l’étranger, cet organisme est à même d’identifier l’assureur tenu à prestation ou son représentant chargé du règlement des sinistres en Suisse (le cas échéant également à l’étranger) pour tous les véhicules admis à la circulation dans l’EEE. L’activité du représentant charg é du r èglement des sinistres est r églée dans l’art. 79b LCR. Tous les assureurs europ éens, y compris les succursales des assu- reurs de pays tiers, sont tenus de d ésigner de tels représentants chargés du règlement des sinistres dans tous les Etats de l ’EEE. Leur t âche est de r égler les pr étentions nées de dommages subis à l ’étranger par des victimes provenant d ’Etats dans les- quels ils ont été d ésignés. Ainsi, les Suisses subissant un accident à l ’étranger peuvent recourir en Suisse aux services du repr ésentant charg é du r èglement des sinistres pour l ’assureur de la responsabilit é civile étranger compétent. A l ’inverse, les assureurs suisses doivent d ésigner dans les Etats de l ’EEE des repr ésentants chargés du r èglement des sinistres pour r égler les pr étentions des victimes d’accidents de la circulation qui sont domiciliées dans ces Etats. L’art. 79 c LCR a une importance fondamentale pour le règlement des sinistres ; il prescrit que toutes les instances charg ées du r èglement (à savoir les assureurs de la responsabilité civile, les repr ésentants chargés du règlement des sinistres, le Bureau national d’assurance, le Fonds national de garantie, la Conf édération ou les cantons) doivent, dans un d élai de trois mois, pr ésenter aux victimes d ’accidents de la circu- lation une offre d ’indemnisation dans les cas clairs ou donner une r éponse motivée aux éléments invoqu és dans la demande dans les autres cas. Selon le projet, cette disposition n’est pas valable uniquement pour les cas extérieurs (ce qui se produirait si la loi ne faisait que reprendre le contenu de la directive europ éenne), mais aussi pour les cas nationaux. Avec une telle disposition, la Commission europ éenne a voulu mettre fin aux d élais d’une longueur inconvenante dans lesquels les assureurs traitent parfois les demandes22. Si l’instance chargée du r èglement ne se tient pas à ces conditions, la victime d ’un accident de la circulation peut, en vertu de l ’art. 79 d LCR, faire valoir ses pr éten- tions en r éparation auprès de l ’organisme d’indemnisation géré par le fonds de ga- rantie. Si l ’instance tenue de r égler le sinistre ne se conforme pas à ses obligations dans le d élai suppl émentaire de deux mois qui doit lui être accord é, l ’organisme d’indemnisation r ègle de mani ère autonome les pr étentions de la victime de l’accident de la circulation. 22 La Suisse connaît déjà le délai de trois mois dans les art. 43, al. 3, et 53, al. 4, de l’ordonnance sur l’assurance des véhicules (RS 741.31)4107 2 Partie spéciale Commentaire des projets de lois 2.1 Commentaire des dispositions de la loi sur la circulation routière Art. 73 Véhicules automobiles et cycles de la Confédération et des cantons En vertu de l ’art. 73, al. 1 et 2, LCR, la Conf édération et les cantons ne sont pas soumis à l’obligation de s’assurer23. Les étrangers qui subissent un dommage du fait de v éhicules non assur és de la Conf édération ou des cantons ne peuvent pas s’adresser dans leur pays de r ésidence à un repr ésentant charg é du r èglement des sinistres, puisqu ’il ne doit pas obligatoirement y en avoir un. Selon la directive européenne, les organismes d ’information doivent faire savoir aux personnes l ésées que le v éhicule n ’est pas assur é et quelle est l ’instance du pays d ’immatriculation qui traite les demandes d’indemnisation. L’al. 3 introduit l ’obligation de la Conf édération et des cantons de r égler selon les dispositions applicables à l ’assurance-responsabilité civile les sinistres caus és par des véhicules placés sous leur responsabilité. Cela signifie que – la Confédération et les cantons doivent d ésigner des services en Suisse char- gés du r èglement des sinistres dont ils communiquent le nom à l’organisme d’information; – la Confédération et les cantons doivent se conformer aux dispositions de la LCR en matière de r èglement des sinistres (art. 79 c LCR), en particulier au délai de trois mois; – lorsque la Conf édération ou les cantons ne se conforment pas aux dispo- sitions en mati ère de r èglement des sinistres et que la personne l ésée le demande, l’organisme d’indemnisation règle le cas et recourt contre eux. Art. 74 Bureau national d’assurance L’art. 74 LCR r égit les t âches du Bureau national d ’assurance. Ce qui est nouveau, c’est la compétence qu’a le bureau d ’exploiter l’organisme d’information, ainsi que la mention expresse de sa compétence pour la conclusion d’assurances-frontière. L’al. 1 reprend les prescriptions de l’actuel art. 74, al. 1. L’al. 2, let. a, correspond mat ériellement au droit en vigueur (art. 74, al. 3, LCR). Les dommages causés par des cyclistes étrangers doivent d éjà aujourd’hui être cou- verts par le Fonds national de garantie (cf. art. 50 de l ’ordonnance du 20 novembre 1959 sur l’assurance des véhicules [OAV]24) étant donné que dans la plupart des cas ceux-ci ne sont de toute fa çon pas assur és. Si le cycliste provoquant le dommage a acquis une vignette pour cycles, le dommage est r églé par la soci été d ’assurance concernée. 23 Cette exception est en harmonie avec le droit des directives européennes (cf. art. 4, let. a, de la première directive sur l’assurance automobile, 72/166/CEE). 24 RS 741.314108 Les prestations du Bureau national d ’assurance continuent à être limit ées à la protection d ’assurance minimum prescrite par la loi suisse. C ’est ce qu ’exprime l’al. 2, let. a, lorsqu’il est dit que la responsabilité est couverte «dans la mesure où il existe une obligation d ’assurance». Une obligation d ’assurance n’existe par exem- ple que dans les limites de la somme d ’assurance minimum. C ’est pourquoi le Bureau national d’assurance n’octroie de prestations pour la partie du dommage d é- passant cette somme que si le v éhicule ayant caus é le dommage provient d ’un Etat prévoyant une couverture minimum sup érieure ou s ’il existe pour le v éhicule ayant causé le dommage une couverture sup érieure en vertu d ’un contrat d ’assurance et qu’il existe une promesse de couverture correspondante provenant de l ’étranger (cf. art. 40, al. 3, OAV). Les assurances sociales sont subrogées aux droits des victimes de la circulation dans la mesure où elles les ont indemnisées. Leurs prestations doivent donc être coordon- nées avec celles du Bureau national d’assurance. Les al. 3 et 4 correspondent pour le reste aux al. 5 et 6, 2e phrase, de l’actuel art. 74. Art. 76 Fonds national de garantie L’objet de l ’art. 76 demeure le m ême, à savoir les t âches du Fonds national de garantie. L’al. 1 reprend les prescriptions faisant l ’objet de l ’actuel art. 76, al. 1. Il est possi- ble de renoncer à la 2 e phrase ( «Elles [les institutions d ’assurance] en supportent proportionnellement les dépenses») et à la let. c de l’art. 76, al. 4, étant donné que la question qui y est trait ée fait déjà l’objet de l’art. 76a, al. 1 et 3. Selon ces derni ères dispositions, ce sont les détenteurs de véhicules automobiles et non pas les assureurs eux-mêmes qui versent une contribution pr élevée par les assureurs en m ême temps que la prime. Le projet introduit les nouveautés suivantes: Le Fonds de garantie assumera la fonction de l ’organisme d ’indemnisation pr évu par la directive européenne (al. 2, let. c). L’introduction d’une couverture en cas d ’insolvabilité constitue une innovation (al. 2, let. b). Le Fonds de garantie doit couvrir la responsabilit é pour les dommages causés par des v éhicules immatriculés en Suisse lorsque l ’assureur tenu à des pres- tations a été d éclaré en faillite. Une telle situation ne s ’est certes jamais produite jusqu’ici car la solvabilit é des assureurs fait l ’objet d’un contrôle permanent étendu de la part de l ’Office fédéral des assurances priv ées. Mais l ’on ne saurait exclure qu’un tel cas puisse se présenter. Actuellement, une couverture en cas d’insolvabilité par l ’intermédiaire du Bureau national d ’assurance n ’existe que si la faillite con- cerne l’assureur d’un véhicule immatriculé à l’étranger provoquant un dommage en Suisse. S’agissant d’un dommage causé par un véhicule étranger, le Bureau national d’assurance est tenu à prestation. A l ’inverse, le Bureau national d ’assurance devrait également intervenir dans le cas de dommages 25 causés à l’étranger par des véhicules assurés auprès d’une entreprise suisse tomb ée en faillite. Le droit actuel entraîne ainsi une discrimination interne. La nouvelle disposition offre une protec- tion étendue dans tous les cas d’insolvabilité. 25 De façon définitive, c’est-à-dire uniquement avec un droit de recourir contre la masse en faillite.4109 De plus, cette couverture en cas d ’insolvabilité correspond aux r égimes existant dans les pays européens. Les assurances sociales sont subrogées aux droits des victimes de la circulation dans la mesure où elles les ont indemnisées. Leurs prestations doivent donc être coordon- nées avec celles du Fonds national de garantie. L ’al. 3 correspond pour le reste à l’actuel al. 4, let. a et b. L’al. 4 reprend sans modification l’actuel al. 6. L’al. 5, let. a, contient par contre une nouvelle r églementation: le Conseil f édéral peut obliger le Fonds de garantie à verser des prestations anticip ées en cas de con- testation sur la question de savoir si c ’est le Fonds de garantie ou un autre assureur qui est tenu à des prestations. Ainsi, une exigence de la troisi ème directive euro- péenne sur l’assurance automobile est remplie26. L’al. 5, let. b, reprend pour l ’essentiel le contenu de l ’actuel art. 79. Celui-ci donne au Conseil f édéral la comp étence de supprimer, à l ’égard des l ésés de nationalit é étrangère qui sont domicili és à l ’étranger, les droits vis- à-vis du Bureau national d’assurance et du Fonds national de garantie lorsque leur pays d ’origine ou de domicile traite les lésés suisses moins favorablement que ses propres r ésidents. Sous cette forme, cette disposition est dépassée: le Conseil fédéral n’a pas fait usage de la possibilité de limiter la comp étence du Bureau national d ’assurance. Par contre, seules des personnes provenant d ’Etats qui octroient les m êmes droits aux victimes suisses peuvent actuellement b énéficier des prestations du Fonds de garantie. Le Fonds de garantie a conclu avec tous les Etats de l ’Europe de l’Ouest et de l’Europe centrale ainsi qu ’avec quelques Etats de l ’Europe de l ’Est des accords dans ce domaine sur la base de l ’art. 54, al. 2, let. b, de l ’OAV. Dans le cadre de la pr ésente révision, rien ne doit être changé à cette façon de procéder qui a fait ses preuves. Art. 76a Financement Le financement du Bureau national d ’assurance et du Fonds national de garantie est assuré par une contribution per çue auprès des d étenteurs de v éhicules automobiles par les assureurs en responsabilit é-civile automobile en m ême temps que la prime; ce système, déjà en vigueur, est maintenu. Nouvelle est la couverture des d épenses de l ’organisme d ’information (art. 79 a LCR) et de l’organisme d’indemnisation (art. 79d LCR) selon le même système. Art. 76b Dispositions communes L’art. 76b LCR regroupe diverses dispositions figurant jusqu ’ici dans les art. 74 et 76. La règle en mati ère de protection des donn ées de l ’al. 3 est nouvelle. Quant à son contenu, elle est inspir ée des dispostions analogues de l ’art. 84 de la loi f édérale du 26 Art. 4 de la directive 90/232/CEE: En cas de litige entre l’organisme visé à l’art. 1, par. 4, de la directive 84/5/CEE et l’assureur de la responsabilité civile sur le point de savoir qui doit indemniser la victime, les Etats membres prennent les mesures appropriées pour que soit désignée celle de ces parties qui est tenue, dans un premier temps, d’indemniser la victime sans délai.4110 18 mars 199427 sur l’assurance-maladie et de l’art. 97a de la loi fédérale du 20 mars 198128 sur l ’assurance-accidents. Dans le m ême temps, c ’est l ’art. 5, al. 5, de la directive europ éenne qui est ainsi repris, ce qui constitue l ’une des conditions de l’adhésion de la Suisse aux conventions entre organismes d ’information et d’indem- nisation. Contrairement au droit actuel (art. 74, al. 2, et 76, al. 2: d ésignation impérative par le D épartement f édéral de l ’environnement, des transports, de l ’énergie et de la communication), l’al. 4, let. a, ne règle plus que la possibilité pour le Fonds national de garantie et le Bureau national d’assurance de désigner un assureur apériteur. Déjà lors de la derni ère révision dans le cadre de la lib éralisation du marché, il aurait été possible de renoncer à l ’assureur ap ériteur exigé auparavant, étant donn é qu ’aussi bien le Bureau national d ’assurance que le Fonds national de garantie ont la l égiti- mation passive, et non pas l’institution d’assurance qui les représente. L’al. 4, let. b, reprend dans les grandes lignes l ’art. 55, al. 1, de l ’OAV. Sur la base de cette r églementation qui a fait ses preuves, le Bureau national d ’assurance et le Fonds national de garantie concluent d éjà des accords avec leurs homologues étran- gers pour faciliter la circulation transfronti ère et prot éger les victimes de la circula- tion transfronti ère. Cette comp étence devrait d ésormais être étendue aux nouvelles tâches attribu ées à ces deux institutions par le reprise du contenu de la directive européenne. Bien qu’il ne soit pas encore possible d ’évaluer dans quelle mesure des accords dans ces nouveaux domaines verront le jour, il est n écessaire de cr éer dès maintenant la base légale nécessaire. L’al. 5 reprend en substance l’art. 74, al. 6, 1re phrase. Art. 79 Lésés étrangers domiciliés à l’étranger Voir les remarques relatives à l’art. 76b LCR. Art. 79a Organisme d’information Voir à ce sujet également les remarques dans la partie générale. L’organisme d’information a l ’obligation de fournir aux l ésés, d’où qu’ils provien- nent, les informations n écessaires pour faire valoir leurs demandes d ’indemnités à l’encontre de responsables indigènes. Les assurances sociales subrog ées dans les droits des l ésés ont le m ême droit que ceux-ci à obtenir des informations. Il ne peut être tenu de fournir des informations relatives à des responsables étrangers que s’il existe des accords à ce sujet avec les organismes d’information étrangers. Ce sera en général le cas pour les Etats étrangers qui accordent une r éciprocité intégrale à la Suisse. Au sujet de l ’accès aux donn ées d’assurance par Internet, une solution de compro- mis est envisagée. Pour éviter des abus29, l’on renonce à ouvrir au public l’accès aux données. Une possibilit é d ’interrogation par l ’intermédiaire d ’Internet est tout de 27 RS 832.10 28 RS 832.20 29 Par ex. recours aux données figurant dans le registre à des fins d’acquisition.4111 même mise sur pied, l ’accès devant toutefois être limit é à un cercle ferm é d’utilisateurs (Bureau national d ’assurance, bureaux et organismes d ’information étrangers). Art. 79b Représentants chargés du règlement des sinistres Voir à ce sujet également les remarques dans la partie générale. L’al. 1 oblige les institutions d ’assurance autorisées à exercer en Suisse une activit é dans le secteur de l ’assurance-responsabilité civile pour v éhicules automobiles – aussi celles dont le si ège se trouve hors de l ’EEE – à d ésigner dans les Etats de l’EEE des représentants chargés du règlement des sinistres. Cette obligation ne vaut toutefois qu’à l’égard des Etats accordant la réciprocité. Les assureurs doivent en outre indiquer à l ’organisme d ’information les nom et adresse de tous les repr ésentants charg és du r èglement des sinistres d ésignés à l’étranger. Cette obligation d ’annonce existe également à l ’égard des organismes d’information des Etats de l ’EEE; elle pourrait toutefois être remplie dans la prati- que par l’intermédiaire de l’organisme suisse d’information. L’al. 2 tient compte de la limitation à l ’EEE de la protection des victimes d’accidents survenus à l ’étranger. Si n écessaire, le Conseil f édéral peut cependant l’étendre à d ’autres Etats pour autant que ceux-ci accordent la r éciprocité à la Suisse. Les al. 3 et 4 fixent les obligations, les droits et le statut juridique des repr ésentants chargés du r èglement des sinistres. Ils reprennent le contenu des r ègles correspon- dantes de la directive européenne. Art. 79c Règlement des sinistres L’art. 79c LCR contient les normes pr évues par la directive europ éenne au sujet du règlement des sinistres. Nous renvoyons à ce sujet au commentaire figurant dans la partie générale. Ainsi que cela a déjà été exposé, ces dispositions sont valables d’une façon générale, c’est-à-dire également pour les cas nationaux. Le délai de trois mois ne commence à courir que lorsque la personne l ésée s’adresse à l’instance compétente pour régler le sinistre. Art. 79d Organisme d’indemnisation L’art. 79 d LCR reprend le contenu des dispositions de la directive europ éenne concernant l ’organisme d’indemnisation. A ce sujet également, nous renvoyons au commentaire fait dans la partie générale. Ainsi que cela a déjà été indiqué, il est pos- sible de recourir à l’organisme d’indemnisation également dans les cas nationaux. Les t âches concr ètes de l ’organisme d ’indemnisation doivent être arr êtées par le Conseil fédéral, en particulier en ce qui a trait à son obligation de renseigner (les assureurs concern és et les organismes d ’indemnisation étrangers) sit ôt apr ès avoir reçu une demande d ’indemnisation. Le devoir d ’information doit porter notamment aussi sur l ’obligation d ’annoncer à l ’Office fédéral des assurances priv ées les cas susceptibles d’entraîner des sanctions.4112 L’organisme d’indemnisation ne peut d édommager la victime suisse d ’un accident survenu à l’étranger que s ’il y a la garantie que l ’organisme d’indemnisation étran- ger satisfera au recours de l’organisme suisse d’indemnisation. Cette garantie existe- ra lorsque l ’organisme suisse d ’indemnisation requiert une promesse de couverture dans le cas d’espèce ou si, ce qui sera le cas en g énéral, il a conclu une convention à ce sujet avec l ’organisme d ’indemnisation étranger. Les m êmes principes sont valables lorsque l’organisme suisse d’indemnisation fait l’objet de recours de la part d’organismes d’indemnisation étrangers. Le mieux serait que l ’organisme suisse d ’indemnisation puisse adh érer à l ’accord prévu pour les organismes d ’indemnisation de l ’EEE par l ’art. 6, al. 3, let. a, de la directive europ éenne. En tout état de cause, l ’organisme d ’indemnisation devra observer les principes fix és dans cet accord en ce qui concerne le devoir de rem- bourser un autre organisme d’indemnisation ou de se faire rembourser. Art. 79e Réciprocité Voir à ce sujet également les remarques dans la partie générale. Le contenu de la directive européenne est repris unilatéralement dans le droit suisse. Cela implique que les dispositions des art. 79 a à 79d – à quelques exceptions près – ne s’appliquent pas sans autre en Suisse, car elles sont fond ées sur un système inter- étatique. L ’art. 79 e d émontre que ces dispositions ne repr ésentent que la partie suisse du syst ème et que la Suisse ne peut pas participer à ce syst ème sans le concours des autres Etats. La r éciprocité que la Suisse cherchera à obtenir aupr ès des autres Etats est cens ée garantir le concours de ces Etats et, par cons équent, l’application effective des règles de la directive européenne reprises en droit suisse. Les dispositions dont le champ d ’application a été étendu aux cas purement natio- naux sont applicables dans ces cas sans égard à la r éciprocité. Par exemple, l’obligation pour un assureur en responsabilit é civile automobile agr éé en Suisse de réagir dans les 3 mois à une demande d ’indemnité émanant d’un lésé domicilié en Suisse (art. 79 c LCR) s ’applique sans r éserve, car la r éciprocité d’aucun Etat n ’est requise. La réciprocité est indispensable surtout pour deux raisons: – lorsque l ’organisme suisse d ’indemnisation d édommage les victimes domi- ciliées en Suisse d ’accidents caus és à l ’étranger par des personnes domi- ciliées et assur ées à l ’étranger, il doit pouvoir recourir contre l ’organisme d’indemnisation étranger correspondant. En l ’absence de réciprocité, l’orga- nisme d ’indemnisation ne sera pas autoris é à verser des prestations, sans quoi c’est la communauté des détenteurs suisses de véhicules qui serait mise à contribution pour de tels dommages (cf. commentaire à l’art. 79d). – si les assureurs de la responsabilit é civile pour v éhicules automobiles agréés en Suisse d ésignent des repr ésentants charg és du r èglement des sinistres dans chaque Etat de l ’EEE, il y a lieu de garantir, dans l ’intérêt des l ésés suisses, que les assureurs étrangers désignent aussi de leur c ôté des repr é- sentants en Suisse charg és du r èglement des sinistres. Un assureur de la responsabilité civile agr éé en Suisse ne sera pas tenu de nommer un repr é- sentant chargé du règlement des sinistres dans un Etat de l ’EEE qui n’oblige4113 pas les assureurs agr éés sur son territoire de nommer un tel repr ésentant en Suisse30. Art. 104a Registre des véhicules et des détenteurs de véhicules Enfin, la reprise du contenu de la 4 e directive automobile implique quelques modifi- cations de détail de l’art. 104a, qui n’a pas encore été mis en vigueur. 2.2 Commentaire des dispositions de la loi sur la surveillance des assurances (LSA) 31 Art. 8 Demande d’agrément Le nouvel al. 2 bis, let. b, impose une nouvelle condition d ’obtention de l ’agrément pour les assureurs de la responsabilité civile pour véhicules automobiles. Selon cette disposition, ils sont tenus d ’annoncer à l ’Office fédéral des assurances priv ées les représentants chargés du r èglement des sinistres qu ’ils doivent nommer en vertu de l’art. 79b LCR, cela non seulement avec la demande d ’agrément, mais lors de tout changement ultérieur. Il n’est pas nécessaire de prévoir ici une clause de r éciprocité puisque celle de l’art. 79e LCR réserve déjà l’application de l’art. 79b LCR. Art. 38b et 49 Surveillance du règlement des sinistres Selon l’art. 12 de la directive europ éenne, un régime de sanctions efficaces, pr opor- tionnelles et dissuasives doit être mis en place en cas de violation des dispositions de la directive europ éenne. Il s ’agit ici en particulier du respect du d élai de trois mois. La surveillance du bon d éroulement du r èglement des sinistres est attribu ée dans l’art. 38b à l’Office fédéral des assurances privées. L’application de la disposi- tion de droit p énal administratif fixée à l’art. 49 met à la disposition de l ’autorité de surveillance les possibilit és de sanctions n écessaires pour garantir le bon d éroule- ment du r èglement de sinistres en assurance responsabilit é civile des v éhicules au- tomobiles. 3 Conséquences 3.1 Conséquences financières 3.1.1 Pour la Confédération La Confédération continuera à devoir prendre en charge les dommages caus és par ses propres véhicules. La loi n’entraîne par conséquent pas de coûts supplémentaires liés à la survenance de sinistres. La d ésignation des instances chargées du règlement 30 Ceci ne change cependant rien à l’obligation des assureurs ayant leur siège en Suisse et établis dans un Etat de l’EEE, de nommer des représentants chargés du règlement des si- nistres dans chaque Etat de l’EEE, en application de la 4e directive automobile transpo- sée dans l’Etat de son établissement, indépendamment de la reprise en Suisse de cette di- rective. 31 RS 961.014114 des sinistres se fait par un acte unique et a d éjà été effectuée pour la plupart des cas32. Il n ’y a pas d ’autres sources de d épenses suppl émentaires. Le raccordement du Bureau national d’assurance au registre des v éhicules et des d étenteurs de véhicules est déjà prévu dans le droit actuel. 3.1.2 Pour les cantons Les cantons doivent eux aussi d ésigner des instances charg ées du r èglement des sinistres en Suisse. Les remarques faites à propos des conséquences financières pour la Conf édération sont donc également valables, mutatis mutandis, en ce qui con- cerne les cantons. 3.2 Effets sur l’état du personnel Les innovations n’ont pas d’effets sur l’état du personnel, ni pour la Conf édération, ni pour les cantons. 3.3 Conséquences économiques 3.3.1 Pour les sociétés d’assurance Les assureurs devront mettre sur pied dans tous les Etats europ éens une infrastruc- ture pour le traitement des sinistres. Il est difficile d ’estimer les frais qui en d écoule- ront étant donné que les assureurs disposent d ’une importante marge de manoeuvre pour leur am énagement. Il convient toutefois de noter que les assureurs suisses établis dans des Etats de l ’EEE doivent de toute fa çon mettre sur pied une telle infrastructure en vertu de la directive européenne, que celle-ci soit reprise ou non en Suisse. 3.3.2 Pour les consommateurs Le Bureau national d ’assurance et le Fonds national de garantie devront d évelopper leur infrastructure pour remplir les fonctions d ’organisme d ’information et d’organisme d’indemnisation. Cela entraînera des dépenses supplémentaires dans le domaine de l ’informatique et n écessitera des ressources suppl émentaires en matière de personnel. Etant donn é que le Fonds de garantie devra supporter la charge nouvelle d ’une garantie en cas d ’insolvabilité (art. 76, al. 2, let. b, LCR), il devra à cet effet augmenter ses provisions. 32 Cf. art. 26 de l’ordonnance du 31 mars 1971 concernant les véhicules automobiles de la Confédération et leurs conducteurs (RS 741.541).4115 Les deux associations couvrent leurs frais par le biais d ’une contribution à affecta- tion particuli ère pr élevée aupr ès des d étenteurs de v éhicules automobiles 33. L ’on peut pr évoir que les nouvelles t âches du Bureau national d ’assurance et du Fonds national de garantie entra îneront une augmentation de la contribution annuelle des détenteurs de v éhicules automobiles. Cette contribution s ’élève actuellement à 4.20 francs par v éhicule et par ann ée34. L ’augmentation à laquelle l ’on peut s ’attendre sera selon toute vraisemblance de tr ès peu sup érieure à un franc par v éhicule et par année. Ainsi, la contribution se situera aux alentours de son niveau de la fin des années nonante, lorsque les deux associations furent cr éées. Il sied de relever égale- ment à ce sujet que le calcul des contributions doit être approuvé par l’Office fédéral des assurances priv ées, de sorte que des augmentations arbitraires de ces contribu- tions peuvent être exclues. 4 Programme de la législature Cet objet ne figure pas dans le programme de la l égislature 1999-2003 (FF 2000 2168); il a cependant été annoncé par la décision du Conseil fédéral du 14 novembre 2001 sur les objectifs du Conseil f édéral pour l ’année 2002 35, parmi les objets parlementaires les plus importants pour le premier semestre 2002. Cet objet est prioritaire, car les r ègles de la directive europ éenne entreront en vigueur dans les Etats membres le 20 janvier 2003. Ces r ègles élargissent le «système carte verte» de l’assurance responsabilité civile des v éhicules automobiles, auquel participe d éjà la Suisse par son Bureau national d ’assurance et son Fonds national de garantie. Afin de garantir un fonctionnement sans faille du syst ème, les modifications de lois suisses doivent entrer en vigueur en m ême temps que les dispositions de la directive européenne. Les dispositions concernant la protection des victimes d ’accidents causés à l’étranger par des véhicules immatriculés à l’étranger nécessitent l’octroi de la réciprocité de la part des Etats de l ’EEE, ce que l ’on cherchera à obtenir par la voie diplomatique avant leur entr ée en vigueur. Tous ces éléments requi èrent un traitement prioritaire de ce projet et l’adoption des modifications de lois par les deux Chambres à la session d’octobre 2002 au plus tard. 5 Rapport avec le droit européen Le projet reprend le contenu d’une directive de la Communauté européenne. Il s’agit d’une adaptation autonome par la Suisse, dont l ’efficacité doit être assurée par une clause de réciprocité (voir à ce sujet les explications figurant dans la partie g énérale ainsi que les commentaires concernant l’art. 79e LCR). 33 Concernant la qualification de la contribution cf. Fuhrer/Büchler, loc. cit. (note 4), p. 96 ss. 34 8 fr.40 pour les poids lourds et 2 fr.10 pour les motocycles. 35 Peut être consultée sous: http://www.admin.ch/ch/f/bk/zieleF02.pdf (Etat 1.3.2002).4116 6 Bases légales 6.1 Constitutionnalité Les dispositions du projet sont fond ées sur les art. 82, al. 1, et 98, al. 3, de la Cons- titution36. 6.2 Délégations du droit de légiférer Divers articles du projet d élèguent des comp étences législatives au Conseil f édéral. Ils sont énumérés ci-apr ès, uniquement s ’il s ’agit mat ériellement de nouvelles normes de délégation: – art. 74, al. 3, let. b, et art. 76, al. 3, let.c, LCR: comp étence du Conseil fédéral de coordonner les prestations des assurances sociales avec celles du Bureau national d’assurance et du Fonds national de garantie. – art. 76 b, al. 5, let. a, LCR: comp étence du Conseil f édéral de confier au Bureau national d ’assurance et au Fonds national de garantie des t âches supplémentaires dans le domaine de la protection des victimes de la circula- tion. Une telle norme de délégation (limitée au Bureau national d ’assurance) figure déjà dans l’art. 74, al. 6. – art. 76, al. 5, let. a, LCR: possibilit é nouvelle pour le Conseil f édéral d’obliger le Fonds national de garantie à verser des prestations anticip ées lorsque l ’absence d’assureur tenu à des prestations est contest ée (voir à ce sujet ci-dessus le commentaire de l’art. 76 LCR). – art. 79 a, al. 2 et 3 LCR: r églementation par le Conseil f édéral du contenu des informations qui doivent être fournies par l ’organisme d’information et possibilité d ’obliger des tiers à fournir des donn ées à l ’organisme d’infor- mation. 6.3 Entrée en vigueur Le Conseil f édéral fixe la date de l ’entrée en vigueur. Il s ’en tiendra pour cela au calendrier de transposition de la directive europ éenne (art. 10, al. 1). La date d’entrée en vigueur des modifications de lois est prévue pour le 20 janvier 2003. 36 RS 1014117 Annexe Graphique 1 Accident de la circulation Véhicule inconnu Accident causé par ... à l'intérieur de l'EEE et hors de l'Etat de résidence pas assuré assuré L'assureur peut être identifié Véhicule ... Véhicule connu L'assureur ne peut être identifié Organisme d’indemnisation (Protection en cas d'absence de responsable) Cas national Assurance-frontière Carte verte Représentant chargé du règlement des sinistres désigné Organisme d'indemnisationAssureur admis à la circulation et assuré hors de l'Etat de résidence admis à la circulation et assuré dans un Etat tiers admis à la circulation ou assuré dans l'Etat de résidence Représentant chargé du règlement des sinistres non désigné Le lésé s'adresse à Représentant chargé du règlement des sinistres Procédure de règlement ordinaire Procédure de règlement extraordinaire4118 Graphique 2 Procédure de règlement ordinaire Procédure de règlement extraordinaire Délai supplémentaire Réaction dans les 3 mois Pas de réaction dans les 3 mois Pas de réaction dans les 2 mois Réaction dans les 2 mois Règlement par l'assureur ou le représentant chargé du règlement des sinistres Règlement par l'organisme d'indemnisationSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant la modification de la loi fédérale sur la circulation routière et de la loi sur la surveillance des assurances (Reprise du contenu de la 4e directive européenne sur l'assurance automobile [2000/26/CE]) In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 27 Cahier Numero Geschäftsnummer 02.032 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 09.07.2002 Date Data Seite 4093-4118 Page Pagina Ref. No 10 126 409 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.