<html><head> <meta charset="utf-8"/><meta content="text/html; charset=utf-8" http-equiv="Content-Type"/> <meta content="Microsoft Word 15 (filtered)" name="Generator"/> <title>OGVE 2016/17 Anhang 2</title> </head> <body lang="DE-CH" link="blue" vlink="purple"> <div class="WordSection1"> <p class="Haupttitel"><a name="_Toc337217956"></a><a name="_Toc331496944"></a><a name="_Toc331431380">Von der Pflicht zur Beaufsichtigung der Gemeinwesen bzw. vom Nutzen der Erlassgenehmigung</a></p> <p class="Haupttitel"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Lic. iur. AndrÃ© Blank, Rechtsanwalt, Luzern</span><a href="#_ftn1" name="_ftnref1" title=""><sup><sup><span>[1]</span></sup></sup></a></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <h2><a name="_Toc460424040">I. Einleitung</a></h2> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Immer wieder stellt sich bei einzelnen Obwaldner Gemeinden die Frage, welche Erlasse dem Regierungsrat als AufsichtsbehÃ¶rde Ã¼ber die Gemeinden zur Genehmigung vorgelegt werden mÃ¼ssen und weshalb. Teilweise wird der ganze Prozess der Erlassgenehmigung als Ã¼bermÃ¤ssiger kantonaler Eingriff in die Gemeindeautonomie gewertet. Gefordert wird auch die ÃberprÃ¼fung der Aufsichtsbereiche auf Notwendigkeit, teilweise wird die Verringerung der Gemeindeaufsicht gewÃ¼nscht, indem nicht mehr alle Erlasse zur Genehmigung vorgelegt werden mÃ¼ssen resp. eine BeschrÃ¤nkung der Gemeindeaufsicht auf den Beschwerdefall. </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Die Ansicht der Gemeinden ist aus ihrer Optik teilweise nachvollziehbar, scheint es doch oft so, als wÃ¼rde der Kanton durchdachte Reglemente wegen Nichtigkeiten zur Ãberarbeitung zurÃ¼ckweisen. Die Erlassgenehmigung ist jedoch alles andere als ein Eingriff in die Gemeindeautonomie, sondern im Gegenteil, sie gewÃ¤hrleistet die Rechtssicherheit fÃ¼r alle Beteiligten. Dies soll nachfolgend dargelegt werden.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2" title=""><sup><sup><span>[2]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Davor wird kurz die historische Bedeutung der Gemeinden und ihre rechtliche Position im heutigen Bundesstaat, wie sie sich in Lehre und Rechtsprechung darstellt, erlÃ¤utert, bevor auf die Aufsichtspflicht des Kantons im Allgemeinen und das Kontrollmittel der Erlassgenehmigung im Besonderen eingegangen wird.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3" title=""><sup><sup><span>[3]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><b><span>II. Die Gemeinde und ihre Rechtsstellung im Bundesstaat</span></b></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Historisch gesehen sind die Gemeinden die Ã¤ltesten KÃ¶rperschaften in vielen Teilen Europas und in der heutigen Schweiz. Es gab sie lange vor dem Bundesstaat und auch lange vor den Kantonen. Als solche sind sie tief und solide in die politische Tradition und Kultur eingewachsen und spielen damals wie heute eine gewichtige Rolle.<a href="#_ftn4" name="_ftnref4" title=""><sup><sup><span>[4]</span></sup></sup></a> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Der staatliche Aufbau der Schweiz ist dreistufig: Er beruht auf dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden. Die Dreistufigkeit wird aber in der Bundesverfassung nur angetÃ¶nt. GrundsÃ¤tzlich normiert die Bundesverfassung lediglich den Bund und die Stellung der Kantone in der Eidgenossenschaft, nicht aber die Stellung der Gemeinden. Deren Existenz, Bedeutung und Autonomie ergeben sich ausschliesslich aus dem kantonalen Recht (Art. 50 BV<a href="#_ftn5" name="_ftnref5" title=""><sup><sup><span>[5]</span></sup></sup></a>). In diesem Sinne ist die Bundesverfassung â und zwar bewusst â unvollstÃ¤ndig, was sie auch in Bezug auf die Autonomie und Staatlichkeit der Kantone ist. Die Kantone sind bundesrechtlich nicht verpflichtet, Gemeinden einzurichten und/oder zu erhalten.<a href="#_ftn6" name="_ftnref6" title=""><sup><sup><span>[6]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Die schweizerischen Gemeinden sind Ã¶ffentlich-rechtliche KÃ¶rperschaften des kantonalen Rechts mit eigener RechtspersÃ¶nlichkeit (Art. 52 Abs. 2 ZGB<a href="#_ftn7" name="_ftnref7" title=""><sup><sup><span>[7]</span></sup></sup></a>), die lokale, Ã¶ffentliche Aufgaben wahrnehmen. Als HerrschaftsverbÃ¤nde Ã¼ben sie in ihrem Gebiet und Ã¼ber ihre Einwohner sowie im Bereich ihrer Autonomie hoheitliche Befugnisse aus.<a href="#_ftn8" name="_ftnref8" title=""><sup><sup><span>[8]</span></sup></sup></a> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Die Gemeinden nehmen alle Ã¶ffentlichen Aufgaben wahr, fÃ¼r die weder Bund noch Kanton zustÃ¤ndig sind. Zudem haben sie jene Aufgaben zu erfÃ¼llen, die das kantonale Recht oder das Bundesrecht ihnen Ã¼bertrÃ¤gt. Gemeinden sind untergeordnete KÃ¶rperschaften, denn sie entspringen und finden ihre rechtliche Grundlage allein in der kantonalen Rechtsordnung, ohne ihrerseits eine eigene Rechtsordnung zu begrÃ¼nden. Als Folge davon sind sie der kantonalen Aufsicht unterstellt. Trotz Unterordnung und AbhÃ¤ngigkeit steht ihnen aber eine gewisse Autonomie zu, die von der Bundesverfassung allerdings â wie erwÃ¤hnt â lediglich "nach Massgabe des kantonalen Rechts" gewÃ¤hrleistet ist (Art. 50 Abs. 1 BV).<a href="#_ftn9" name="_ftnref9" title=""><sup><sup><span>[9]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Gemeinden sind demnach Institutionen des kantonalen Rechts und als solche der kantonalen Rechtsordnung unterstellt und von ihr abhÃ¤ngig. Auch wenn alle Kantone Gemeinden haben, sind ihre Organisation, ihre ZustÃ¤ndigkeiten, ihre Autonomie und ihre Aufsicht unterschiedlich ausgestaltet. Diese Ausgestaltung ist von den Kantonsverfassungen im Allgemeinen nur in den GrundzÃ¼gen festgelegt. Hauptquelle der Gemeindeorganisation, der Gemeindeaufgaben und der Gemeindeautonomie ist die kantonale Gesetzgebung.<a href="#_ftn10" name="_ftnref10" title=""><sup><sup><span>[10]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Seit 1967 umschreibt das Bundesgericht den autonomen TÃ¤tigkeitsbereich der Gemeinden in konstanter Praxis folgendermassen: Eine Gemeinde ist "in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung Ã¼berlÃ¤sst und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einrÃ¤umt".<a href="#_ftn11" name="_ftnref11" title=""><sup><sup><span>[11]</span></sup></sup></a> Ob und wieweit eine Gemeinde in einem bestimmten Bereich autonom ist, bestimmt sich also nach dem kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht.<a href="#_ftn12" name="_ftnref12" title=""><sup><sup><span>[12]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Die Setzung von kommunalem Recht â namentlich der Erlass einer Gemeindeordnung â stellt den Kernbereich der Gemeindeautonomie dar. Der kommunalen Rechtsetzung kommt grosse praktische Bedeutung zu: Sie regelt wichtige Fragen des Ã¶ffentlichen Lebens. Greift der Kanton in den Bereich ein, den er der Gemeinde zur selbstÃ¤ndigen Regelung Ã¼berlassen hat, so kann sich die Gemeinde dagegen zur Wehr setzen.<a href="#_ftn13" name="_ftnref13" title=""><sup><sup><span>[13]</span></sup></sup></a> Genehmigungsvorbehalte fÃ¼r kommunale Erlasse und Ermessenskontrolle durch den Kanton bedeuten aber keinen Widerspruch zur Gemeindeautonomie und dÃ¼rfen im kantonalen Recht vorgesehen werden.<a href="#_ftn14" name="_ftnref14" title=""><sup><sup><span>[14]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <h2>III. Die kantonale Aufsicht Ã¼ber die Gemeinden</h2> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>1. Grundlage</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Das GegenstÃ¼ck zur Gemeindeautonomie bildet die Gemeindeaufsicht durch den Kanton. Die Bundesverfassung schreibt sie zwar nicht ausdrÃ¼cklich vor, trotzdem kennen alle Kantone solche Aufsichtsmechanismen.<a href="#_ftn15" name="_ftnref15" title=""><sup><sup><span>[15]</span></sup></sup></a> GemÃ¤ss dem Bundesgericht setzt die Gemeindeautonomie eine Aufsicht der Kantone Ã¼ber die Gemeinden voraus.<a href="#_ftn16" name="_ftnref16" title=""><sup><sup><span>[16]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>2. Zweck</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Wie Bund und Kantone sind auch die Gemeinden bei der ErfÃ¼llung ihrer Aufgaben an Verfassung und Gesetzgebung gebunden. Der Kanton hat die Aufgabe zu prÃ¼fen, ob die GemeindetÃ¤tigkeit mit dem kantonalen Recht, aber auch mit dem Recht des Bundes und dem Gemeinderecht Ã¼bereinstimmt. Der Kanton muss sich ferner davon Ã¼berzeugen, dass die Gemeinden den ihnen vom kantonalen oder vom Bundesrecht Ã¼bertragenen Aufgaben nachkommen. Er hat fÃ¼r den richtigen Vollzug zu sorgen und eine gewisse Koordination zwischen den einzelnen Gemeinden anzustreben.<a href="#_ftn17" name="_ftnref17" title=""><sup><sup><span>[17]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>3. Die Aufsichtsmittel</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Das kantonale Recht regelt sodann auch die Voraussetzungen eines Einschreitens des Kantons und die mÃ¶glichen Massnahmen. In Frage kommen namentlich Mittel der Information wie Berichterstattungspflichten und Inspektionen, PrÃ¤ventivmittel wie die Beratung, Repressionsmassnahmen wie Weisungen oder Ersatzmassnahmen, Genehmigungsvorbehalte fÃ¼r bestimmte Hoheitsakte sowie schliesslich die Gemeindebevormundung bzw. Zwangsverwaltung.<a href="#_ftn18" name="_ftnref18" title=""><sup><sup><span>[18]</span></sup></sup></a> Im Einzelnen:</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>a) Rechts- und Ermessenskontrolle</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Die Kontrolle kann sich â als Rechtsaufsicht â auf die ÃberprÃ¼fung der Vereinbarkeit eines Gemeindeaktes mit dem Bundesrecht, dem kantonalen Recht oder dem Gemeinderecht beschrÃ¤nken. Sie kann sich aber auch â im Sinne einer ZweckmÃ¤ssigkeitskontrolle â auf Ermessensentscheide der Gemeinde erstrecken. Der Umfang der Kontrolle, der sich aus dem kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht ergibt, ist fÃ¼r jeden Fall gesondert abzuklÃ¤ren.<a href="#_ftn19" name="_ftnref19" title=""><sup><sup><span>[19]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>b) Informatorische Aufsichtsmittel</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Gewisse Instrumente dienen der kantonalen AufsichtsbehÃ¶rde dazu, sich Ã¼ber die GemeindetÃ¤tigkeit zu informieren. Zu ihnen gehÃ¶ren: </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> - periodische oder unangekÃ¼ndigte Inspektionen der Gemeindeverwaltung (sog. Visitationen);</span></p> <p class="MsoNormal"><span> - Berichterstattungspflicht der GemeindebehÃ¶rde; </span></p> <p class="MsoNormal"><span> - Vorlegungspflicht fÃ¼r gewisse GeschÃ¤fte (zur Information und ohne dass die Genehmigung ein Erfordernis wÃ¤re);</span></p> <p class="MsoNormal"><span> - Teilnahme von Kantonsvertretern an bestimmten Sitzungen der GemeindebehÃ¶rde.</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>c) Genehmigungspflicht</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Im Allgemeinen bestimmt sich nach kantonalem Recht, fÃ¼r welche GeschÃ¤fte eine Genehmigung durch den Kanton erforderlich ist. In manchen FÃ¤llen wird dies direkt vom Bundesrecht vorgeschrieben, wie z. B. eine kantonale Genehmigung fÃ¼r kommunale NutzungsplÃ¤ne (Art. 26 RPG<a href="#_ftn20" name="_ftnref20" title=""><sup><sup><span>[20]</span></sup></sup></a>).<a href="#_ftn21" name="_ftnref21" title=""><sup><sup><span>[21]</span></sup></sup></a> In einigen Kantonen besteht eine generelle Genehmigungspflicht, in anderen erstreckt sich die Genehmigungspflicht nur auf bestimmte Gemeindeerlasse und -beschlÃ¼sse. In der Regel hat die Genehmigung konstitutiven Charakter, d.h. sie ist ein GÃ¼ltigkeitserfordernis fÃ¼r den Erlass.<a href="#_ftn22" name="_ftnref22" title=""><sup><sup><span>[22]</span></sup></sup></a> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>In vielen Kantonen bedÃ¼rfen folgende Gemeindeakte der Genehmigung durch die kantonale AufsichtsbehÃ¶rde:</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> - Gemeindeerlasse, vor allem solche, die Rechte und Pflichten Privater begrÃ¼nden; </span></p> <p class="MsoNormal"><span> - GrundstÃ¼ckgeschÃ¤fte;</span></p> <p class="MsoNormal"><span> - Aufnahme von Anleihen oder die Ausgabe grÃ¶sserer BetrÃ¤ge.<a href="#_ftn23" name="_ftnref23" title=""><sup><sup><span>[23]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><b><span>IV. Die Erlassgenehmigung im Kanton Obwalden</span></b></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Im Kanton Obwalden nimmt der Regierungsrat die Rechtsaufsicht grundsÃ¤tzlich Ã¼ber drei institutionalisierte Mittel wahr,<a href="#_ftn24" name="_ftnref24" title=""><sup><sup><span>[24]</span></sup></sup></a> nÃ¤mlich Ã¼ber die Erlassgenehmigung (Art. 89 Abs. 3 KV<a href="#_ftn25" name="_ftnref25" title=""><sup><sup><span>[25]</span></sup></sup></a>), Ã¼ber die ordentlichen Rechtsmittel<a href="#_ftn26" name="_ftnref26" title=""><sup><sup><span>[26]</span></sup></sup></a> und Ã¼ber die Aufsichtsbeschwerde nach Art. 23 VwVV<a href="#_ftn27" name="_ftnref27" title=""><sup><sup><span>[27]</span></sup></sup></a>. In der Praxis ist die Erlassgenehmigung das wichtigste Aufsichtsinstrument.<a href="#_ftn28" name="_ftnref28" title=""><sup><sup><span>[28]</span></sup></sup></a> Nachfolgend werden Grundlagen, Inhalt und Funktionsweise unter verschiedenen Gesichtspunkten erlÃ¤utert.</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>1. Erlassgenehmigung und Gemeindeautonomie</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Die Gemeindeaufsicht bildet â wie erwÃ¤hnt â das Gegengewicht zur Gemeindeautonomie.<a href="#_ftn29" name="_ftnref29" title=""><sup><sup><span>[29]</span></sup></sup></a> Die Genehmigungspflicht stellt daher keinen Eingriff in die Gemeindeautonomie dar, sondern ist Ausfluss derselben.<a href="#_ftn30" name="_ftnref30" title=""><sup><sup><span>[30]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Die Gemeinden im Kanton Obwalden sind im gesamtschweizerischen Vergleich â soweit ersichtlich â mit hoher Autonomie ausgestattet.<a href="#_ftn31" name="_ftnref31" title=""><sup><sup><span>[31]</span></sup></sup></a> Dem gegenÃ¼ber fallen die Mittel der Rechtsaufsicht im Kanton Obwalden bescheiden aus. Einzig die Erlassgenehmigung ist von der "Offizialaufsicht" beherrscht und gewÃ¤hrleistet eine umfassende Rechtsaufsicht. Denn bei der Ergreifung eines Rechtsmittels oder einer Aufsichtsbeschwerde muss die AufsichtstÃ¤tigkeit durch privaten Anstoss in Gang gesetzt werden. Dabei ist vor allem bei den Rechtsmitteln das Kostenrisiko ein ausschlaggebendes Kriterium fÃ¼r die Ergreifung. Hinzu kommt, dass die Rechtsmittel- oder AufsichtsbehÃ¶rde an einen konkreten Fall gebunden und die ÃberprÃ¼fungsbefugnis (Art. 69 StVG<a href="#_ftn32" name="_ftnref32" title=""><sup><sup><span>[32]</span></sup></sup></a>) beschrÃ¤nkt ist. Gleichwohl aber kÃ¶nnen die Entscheide betrÃ¤chtliche â sowohl korrigierende wie prÃ¤ventive â Auswirkungen auf die Rechtsanwendung der GemeindebehÃ¶rden haben.<a href="#_ftn33" name="_ftnref33" title=""><sup><sup><span>[33]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>2. Erlassgenehmigung und kommunales Gesetzgebungsverfahren</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Mit der Erlassgenehmigungspflicht wird sichergestellt, dass sich die kommunale Rechtssetzung und somit das Handeln der Gemeinden am GesetzmÃ¤ssigkeitsprinzip orientiert. Unter dem Blickwinkel der Erlassgenehmigung soll am Beispiel eines Gemeindeerlasses das kommunale Gesetzgebungsverfahren veranschaulicht werden:</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><img height="498" id="Grafik 1" src="OGVE-2016-17-Anhang-2-Dateien/image001.jfif" width="470"/></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Die Gemeindeerlasse werden vom Gemeinderat vorbereitet und zuhanden des Referendums verabschiedet (Art. 94 Abs. 1 Ziff. 4 und 8 KV). Im Referendumsverfahren wirkt das Gemeindevolk als Gesetzgeber an der kommunalen Rechtsetzung mit (dazu unter Ziff. 3 ausfÃ¼hrlicher). Danach sind die Erlasse dem Regierungsrat zur Genehmigung einzureichen.<a href="#_ftn34" name="_ftnref34" title=""><sup><sup><span>[34]</span></sup></sup></a> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Um zu verhindern, dass sich im Genehmigungsverfahren noch RechtsmÃ¤ngel ergeben, steht dem Gemeinderat das VorprÃ¼fungsverfahren beim Amt fÃ¼r Justiz zur VerfÃ¼gung.<a href="#_ftn35" name="_ftnref35" title=""><sup><sup><span>[35]</span></sup></sup></a> Denn sind die Erlasse bereits der Volksmitwirkung unterstellt worden, gelten sie grundsÃ¤tzlich als unverÃ¤nderbar, d.h. sie kÃ¶nnen nicht mehr durch eine BehÃ¶rde selbstÃ¤ndig geÃ¤ndert werden. Im Falle von RechtsmÃ¤ngeln bleibt dann dem Regierungsrat nichts anderes Ã¼brig, als den fehlerhaften Bestimmungen die Genehmigung und damit die Inkraftsetzung zu verweigern. Der Regierungsrat selbst nimmt an einem Erlass keine Ãnderungen vor. Dies ist dem kommunalen Gesetzgeber vorbehalten.<a href="#_ftn36" name="_ftnref36" title=""><sup><sup><span>[36]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Soweit der eingereichte Erlass vom Gemeinderat gut vorbereitet wurde und mit dem Ã¼bergeordneten Recht in Einklang steht, erfolgen VorprÃ¼fung und Genehmigung â fÃ¼r die Gemeinde wie auch fÃ¼r die AufsichtsbehÃ¶rde â ohne grÃ¶sseren Aufwand.<a href="#_ftn37" name="_ftnref37" title=""><sup><sup><span>[37]</span></sup></sup></a> Entscheidend ist die Zeitplanung des Gemeinderats. Als Faustregel gilt, dass fÃ¼r die VorprÃ¼fung mindestens zwei Monate eingerechnet werden mÃ¼ssen (Basis ist die PrÃ¼fung eines total zu revidierenden Erlasses), andernfalls das Gesuch von der Aufsichtsinstanz eventuell nicht ausreichend geprÃ¼ft werden kann. Wird beispielsweise ein Erlass sehr kurzfristig eingereicht und kann dieser dadurch erst nach dem statuierten Inkraftsetzungsdatum genehmigt werden, liegt eine rÃ¼ckwirkende Inkraftsetzung vor. Diese kann nur ganz ausnahmsweise und unter strengen Voraussetzungen zugelassen werden. In der Regel jedoch wird dem Erlass als Ganzes die Genehmigung versagt.<a href="#_ftn38" name="_ftnref38" title=""><sup><sup><span>[38]</span></sup></sup></a> Vor der Inkraftsetzung hat jedenfalls die Publikation derselben mit dem Hinweis auf die Genehmigung des Regierungsrats (praxisgemÃ¤ss) im Amtsblatt zu erfolgen. Der Gemeinderat hat auch diesen letzten Schritt in seine Zeitplanung einzubeziehen. </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>FÃ¼r das Genehmigungsverfahren gilt das kantonale Verwaltungsverfahrensrecht. Das VorprÃ¼fungs- und Genehmigungsverfahren ist grundsÃ¤tzlich gebÃ¼hrenfrei, da es ausschliesslich dem Ã¶ffentlichen Interesse dient.<a href="#_ftn39" name="_ftnref39" title=""><sup><sup><span>[39]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>3. Erlassgenehmigung und Referendumsrecht</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Auf Gemeindeebene obliegt es dem Gemeindevolk, die notwendigen gesetzlichen Grundlagen zu schaffen. Anders als dem Regierungsrat, dem die Kantonsverfassung zwar eingeschrÃ¤nkte, aber originÃ¤re Rechtsetzungskompetenzen zuweist (Art. 75 KV), hat der Gemeinderat keine Rechtssetzungskompetenz. Rechtsetzende Erlasse, also Erlasse, welche Rechte und Pflichten der BÃ¼rger in allgemeiner Weise regeln, hat er dem SouverÃ¤n entweder mit dem obligatorischen (Art. 93 Abs. 1 Ziff. 4 und 7 KV) oder dem fakultativen Referendum (Art. 94 Abs. 1 Ziff. 8 i.V.m. Art. 87 KV) zu unterbreiten.<a href="#_ftn40" name="_ftnref40" title=""><sup><sup><span>[40]</span></sup></sup></a> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Soll der Gemeinderat die Kompetenz erhalten, untergeordnete Materien selbstÃ¤ndig und ohne Mitwirkung des Volkes zu regeln, sollen also solche Erlasse mit anderen Worten nicht dem Referendum unterliegen, muss sich der Gemeinderat die notwendigen Rechtsetzungskompetenzen vom SouverÃ¤n Ã¼bertragen lassen. Dies hat mittels einer im Ã¼bergeordneten Reglement verankerten Delegationsnorm zu geschehen. Erst auf diese Weise erhalten solche vom Gemeinderat beschlossenen Erlasse die demokratische Legitimation.<a href="#_ftn41" name="_ftnref41" title=""><sup><sup><span>[41]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Die demokratische Legitimierung eines Erlasses ist von dessen Genehmigung zu unterscheiden. Der Genehmigungspflicht unterliegen alle rechtsetzenden Gemeindeerlasse. Dabei spielt es keine Rolle, auf welche Weise diese die demokratische Legitimation erhalten haben. Genehmigungspflichtig sind daher rechtsetzende Gemeindeerlasse, die dem Referendum unterstellt waren ebenso wie solche, die ihm nicht unterstellt waren. </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Die Erlassgenehmigung hat die Ãbereinstimmung der kommunalen Erlasse mit dem Ã¼bergeordneten Recht im Fokus. Das Ã¼bergeordnete Recht schreibt die demokratische Legitimation der Gemeindeerlasse vor. Daher hat sich der Regierungsrat im Genehmigungsverfahren mit der Frage zu befassen, ob der Gemeindeerlass die demokratische Legitimation besitzt oder ob die Ã¼bergeordnete Delegationsnorm ausreichend bestimmt ist nach Inhalt, Zweck und Ausmass bezÃ¼glich den delegierten Rechtssetzungskompetenzen.<a href="#_ftn42" name="_ftnref42" title=""><sup><sup><span>[42]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>4. Umfang und Inhalt der Genehmigung</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Im Kanton Obwalden bedÃ¼rfen â wie schon erwÃ¤hnt â alle rechtsetzenden Gemeindeerlasse der formellen Genehmigung des Regierungsrats. Darunter fallen alle Erlasse, die Rechte und Pflichten der BÃ¼rger in allgemeiner Weise begrÃ¼nden. Dabei wird keine Unterscheidung nach dem Inhalt und dem Namen des Erlasses gemacht.<a href="#_ftn43" name="_ftnref43" title=""><sup><sup><span>[43]</span></sup></sup></a> Die Genehmigung hat konstitutiven Charakter und ist daher ein GÃ¼ltigkeitserfordernis.<a href="#_ftn44" name="_ftnref44" title=""><sup><sup><span>[44]</span></sup></sup></a> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Die Kantonsverfassung enthÃ¤lt unter dem Abschnitt "kommunale Gewalten" (Art. 82 ff. KV) zahlreiche und zum Teil detaillierte Bestimmungen, welche die Gemeindeorganisation und deren ZustÃ¤ndigkeiten regeln. Soweit die Verfassung keine Regelung vorsieht, hat der Verfassungsgeber vorgesehen, dass die Organisation der Gemeinden Ã¼ber den "Gesetzesweg" festgelegt werden soll (Art. 60 KV). Dem kantonalen Gesetzgeber obliegt daher die Aufgabe, mit der jeweiligen Sachgesetzgebung Ã¼ber die entsprechende Organisation in den Gemeinden zu beschliessen.<a href="#_ftn45" name="_ftnref45" title=""><sup><sup><span>[45]</span></sup></sup></a> Die Aufgabe beinhaltet vornehmlich die Festlegung von ZustÃ¤ndigkeiten und Verfahren.<a href="#_ftn46" name="_ftnref46" title=""><sup><sup><span>[46]</span></sup></sup></a> Als genehmigungspflichtige rechtsetzende Regelungen gelten daher auch alle kommunalen Bestimmungen, welche die Organisation, die ZustÃ¤ndigkeit und die Aufgaben der BehÃ¶rden oder das Verfahren regeln, soweit die BÃ¼rger davon betroffen sein kÃ¶nnen.<a href="#_ftn47" name="_ftnref47" title=""><sup><sup><span>[47]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>In diesem Umfang besteht die Genehmigungspraxis bereits seit knapp 50 Jahren.<a href="#_ftn48" name="_ftnref48" title=""><sup><sup><span>[48]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Inhalt des Genehmigungsverfahrens ist die ÃberprÃ¼fung der Gemeindeerlasse auf ihre Ãbereinstimmung mit dem Ã¼bergeordneten Bundes- oder Kantonsrecht.<a href="#_ftn49" name="_ftnref49" title=""><sup><sup><span>[49]</span></sup></sup></a> Darin enthalten ist auch die Kontrolle, ob die Gemeinden den ihnen vom kantonalen oder vom Bundesrecht Ã¼bertragenen Aufgaben nachkommen. Die Genehmigung des Regierungsrats stellt aber lediglich eine vorlÃ¤ufige summarische Rechtskontrolle dar. Sie kann nicht verhindern, dass ein Gemeindeerlass in einem spÃ¤teren Rechtsmittel- oder Aufsichtsverfahren vorfrageweise erneut Ã¼berprÃ¼ft wird.<a href="#_ftn50" name="_ftnref50" title=""><sup><sup><span>[50]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>5. Nutzen der Genehmigung</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Die Gemeindeaufsicht ist vielschichtig, komplex und betrifft zahlreiche Beteiligte. Die Nutzer der Erlassgenehmigung lassen sich in drei Gruppen einteilen: Den Kanton, die Privaten (GemeindebÃ¼rgerinnen und -bÃ¼rger sowie Dritte) und die Gemeinde. Sie allesamt profitieren vom vorlÃ¤ufigen summarischen Rechtsschutz, der Widerspruchslosigkeit der verschiedenen Rechtsordnungen und der daraus resultierenden Rechtssicherheit. Dazu im Einzelnen:</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>a) Der Kanton</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Durch die Erlassgenehmigung kann der Kanton hauptsÃ¤chlich seine Aufsichtspflicht Ã¼ber die Gemeinden und damit die Interessen des Kantons und des Gesamtstaates wahrnehmen und sicherstellen:</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> - Die GesetzmÃ¤ssigkeit des Gemeindehandelns ergibt sich aus der Ãbereinstimmung der kommunalen Erlasse mit dem Ã¼bergeordneten Recht.<a href="#_ftn51" name="_ftnref51" title=""><sup><sup><span>[51]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> - Der Vollzug der Ã¼bertragenen Aufgaben zeigt sich darin, dass der Gemeindegesetzgeber die notwendigen Vorschriften erlÃ¤sst, so dass keine RegelungslÃ¼cken entstehen.</span></p> <p class="MsoNormal"><span> - Die Information aus der Erlassgenehmigung gibt Aufschluss Ã¼ber die TÃ¤tigkeit und die Entwicklung in den Gemeinden, denn die GemeindetÃ¤tigkeit soll ja auch den Interessen des Gesamtstaates entsprechen<a href="#_ftn52" name="_ftnref52" title=""><sup><sup><span>[52]</span></sup></sup></a>.</span></p> <p class="MsoNormal"><span> - Das fÃ¼r den Rechtsunterworfenen verbindliche Gemeinderecht wird festgestellt und dokumentiert, so dass es als Grundlage fÃ¼r die Behandlung von Beschwerden im Rechtsmittel- oder Aufsichtsverfahren zur VerfÃ¼gung steht.<a href="#_ftn53" name="_ftnref53" title=""><sup><sup><span>[53]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Zum letzten Punkt ist Folgendes zu bemerken: Die Publikation von Erlassen ist Voraussetzung ihrer Verbindlichkeit fÃ¼r die Privaten. Das Publikationsgebot richtet sich also gegen "geheime" respektive schwer auffind- oder lesbare Erlasse. Die Mittel zur Publikation sind in der Regel chronologische oder systematische Rechtssammlungen<a href="#_ftn54" name="_ftnref54" title=""><sup><sup><span>[54]</span></sup></sup></a>. Ausgehend von der PrÃ¤misse, dass Rechtsnormen fÃ¼r jedermann erkennbar sein sollen, lassen sich drei Funktionen der Publikation unterscheiden: ZunÃ¤chst muss der Wortlaut einer Rechtsvorschrift schriftlich, Ã¶ffentlich und authentisch festgehalten werden (Dokumentationsfunktion). Sodann soll der Normadressat den Inhalt der Norm zur Kenntnis nehmen kÃ¶nnen (Informationsfunktion). Dadurch soll er schliesslich in der Lage sein, sich gegen die staatliche WillkÃ¼r zu schÃ¼tzen, indem er staatliche Akte auf ihre Vereinbarkeit mit dem Ã¼bergeordneten Recht kontrollieren kann (ÃberprÃ¼fung staatlicher Akte).<a name="_Ref525148953"></a><a href="#_ftn55" name="_ftnref55" title=""><sup><sup><span>[55]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Zurzeit bestehen in den Gemeinden keine geregelten Rechtsammlungen, welche die Funktionen der Publikation erfÃ¼llen wÃ¼rden.<a href="#_ftn56" name="_ftnref56" title=""><sup><sup><span>[56]</span></sup></sup></a> Unter anderem daher fÃ¼hrt das Amt fÃ¼r Justiz eine Erlasssammlung, welche â gespeist mit den Dokumenten aus der Erlassgenehmigung â die in Kraft stehenden (und ausser Kraft getretenen) rechtsetzenden Erlasse des kommunalen Rechts dokumentiert. Damit kann im Beschwerdefall die massgebende Norm in ihrer rechtsgÃ¼ltigen Fassung zweifelsfrei eruiert werden. </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Als offenbare Rechtsverletzung wird die unzulÃ¤ssig â d.h. ohne demokratische Mitwirkung und ohne regierungsrÃ¤tliche Genehmigung â erfolgte VerÃ¤nderung des massgebenden Gesetzestexts durch die Exekutive betrachtet.<a href="#_ftn57" name="_ftnref57" title=""><sup><sup><span>[57]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>b) Private (GemeindebÃ¼rgerinnen und -bÃ¼rger sowie Dritte)</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Der Private als Laie Ã¼bersieht hÃ¤ufig fehlerhaftes kommunales Recht oder solches wird teils ohne seine Mitwirkung, teils aber auch ohne seine Kenntnis geschaffen. Vom KrÃ¤fteverhÃ¤ltnis her ist er dem Gemeinwesen unterlegen und bedarf daher eines Rechtsschutzes, wie ihn die Gemeindeorgane alleine nicht zu gewÃ¤hren vermÃ¶gen,<a href="#_ftn58" name="_ftnref58" title=""><sup><sup><span>[58]</span></sup></sup></a> sondern nur durch die kantonale AufsichtsbehÃ¶rde sichergestellt werden kann.<a href="#_ftn59" name="_ftnref59" title=""><sup><sup><span>[59]</span></sup></sup></a> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Die Erlassgenehmigung stellt daher fÃ¼r den Privaten unter anderem Folgendes sicher:</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> - Die demokratischen Mitwirkungsrechte der GemeindebÃ¼rgerinnen und -bÃ¼rger wurden im kommunalen Gesetzgebungsverfahren eingehalten, sei es Ã¼ber das Referendum, sei es Ã¼ber demokratisch legitimierte Delegationsnormen.<a href="#_ftn60" name="_ftnref60" title=""><sup><sup><span>[60]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> - Die Normierung von Rechten und Pflichten fÃ¼r den Privaten in einem kommunalen Erlass ist zulÃ¤ssig und rechtlich korrekt.</span></p> <p class="MsoNormal"><span> - Die Kenntnis des Privaten von der fÃ¼r ihn verbindlichen Gemeindegesetzgebung ist mÃ¶glich.<a href="#_ftn61" name="_ftnref61" title=""><sup><sup><span>[61]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> - Die Rechtssicherheit, nÃ¤mlich die Voraussehbarkeit des Verwaltungshandelns der GemeindebehÃ¶rden aufgrund der Bindungswirkung an das Gemeinderecht,<a href="#_ftn62" name="_ftnref62" title=""><sup><sup><span>[62]</span></sup></sup></a> ist gegeben (nicht nur GemeindebÃ¼rgerinnen und -bÃ¼rger sondern auch Dritte wollen die sie betreffende Rechtssituation voraussehen kÃ¶nnen, wenn sie beispielsweise Zuzugsabsichten hegen oder mit der Gemeinde in ein GeschÃ¤ftsverhÃ¤ltnis treten mÃ¶chten, um entsprechende Dispositionen treffen zu kÃ¶nnen).</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>c) Die Gemeinde</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Im VorprÃ¼fungs- und Genehmigungsverfahren liegen regelmÃ¤ssig Gemeindeerlasse im Entwurf auf, die punktuell oder gesamthaft gegen das GesetzmÃ¤ssigkeitsprinzip verstossen, in Widerspruch mit den verschiedenen Rechtsordnungen stehen oder in anderer Art und Weise RechtsmÃ¤ngel aufweisen:<a href="#_ftn63" name="_ftnref63" title=""><sup><sup><span>[63]</span></sup></sup></a> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <table border="1" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable"> <tbody><tr> <td valign="top" width="232"> <p class="MsoNormal"><b><span> </span></b></p> </td> <td valign="top" width="76"> <p class="MsoNormal"><b><span>2010</span></b></p> </td> <td valign="top" width="76"> <p class="MsoNormal"><b><span>2015</span></b></p> </td> <td valign="top" width="76"> <p class="MsoNormal"><b><span>2016</span></b></p> </td> <td valign="top" width="76"> <p class="MsoNormal"><b><span>2017</span></b></p> </td> </tr> <tr> <td valign="top" width="232"> <p class="MsoNormal"><b><span>Anzahl vorgeprÃ¼fte Erlasse</span></b></p> </td> <td valign="top" width="76"> <p class="MsoNormal"><span>27</span></p> </td> <td valign="top" width="76"> <p class="MsoNormal"><span>13</span></p> </td> <td valign="top" width="76"> <p class="MsoNormal"><span>24</span></p> </td> <td valign="top" width="76"> <p class="MsoNormal"><span>16</span></p> </td> </tr> <tr> <td valign="top" width="232"> <p class="MsoNormal"><b><span>Gemeinde-Erlasse</span></b></p> </td> <td valign="top" width="76"> <p class="MsoNormal"><span>22</span></p> </td> <td valign="top" width="76"> <p class="MsoNormal"><span>8</span></p> </td> <td valign="top" width="76"> <p class="MsoNormal"><span>13</span></p> </td> <td valign="top" width="76"> <p class="MsoNormal"><span>10</span></p> </td> </tr> <tr> <td rowspan="2" valign="top" width="232"> <p class="MsoNormal"><b><span>Erlasse mit MÃ¤ngeln</span></b><a href="#_ftn64" name="_ftnref64" title=""><sup><span><sup><span>[64]</span></sup></span></sup></a></p> </td> <td valign="top" width="76"> <p class="MsoNormal"><span>13</span></p> </td> <td valign="top" width="76"> <p class="MsoNormal"><span>6</span></p> </td> <td valign="top" width="76"> <p class="MsoNormal"><span>9</span></p> </td> <td valign="top" width="76"> <p class="MsoNormal"><span>8</span></p> </td> </tr> <tr> <td valign="top" width="76"> <p class="MsoNormal"><span>59%</span></p> </td> <td valign="top" width="76"> <p class="MsoNormal"><span>75%</span></p> </td> <td valign="top" width="76"> <p class="MsoNormal"><span>69%</span></p> </td> <td valign="top" width="76"> <p class="MsoNormal"><span>80%</span></p> </td> </tr> </tbody></table> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Der Nutzen der Erlassgenehmigung besteht fÃ¼r die Gemeinden unter anderem in Folgendem:</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> - Existenzsicherung der Gemeinde (z.B. PrÃ¼fung der Finanzhaushaltsreglemente);</span></p> <p class="MsoNormal"><span> - Schutz der Gemeinde vor einem Schaden durch Missbrauch der Autonomie;<a href="#_ftn65" name="_ftnref65" title=""><sup><sup><span>[65]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> - "RÃ¼ckspiegelung" der kommunalen Gesetzgebungsprozesse und der zulÃ¤ssigen rechtlichen MÃ¶glichkeiten;</span></p> <p class="MsoNormal"><span> - Koordination und Ãbereinstimmung mit dem Ã¼bergeordneten Recht;<a href="#_ftn66" name="_ftnref66" title=""><sup><sup><span>[66]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> - Sichere Rechtsgrundlage bei der GemeindetÃ¤tigkeit (und vor allem genÃ¼gende Rechtsgrundlage fÃ¼r die VerfÃ¼gungen der Gemeindeorgane, welche beim Regierungsrat im Rahmen einer Beschwerde angefochten werden).<a href="#_ftn67" name="_ftnref67" title=""><sup><sup><span>[67]</span></sup></sup></a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><b><span>V. Schlussbetrachtung</span></b></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Das Pendant der Gemeindeautonomie ist die Gemeindeaufsicht. Je hÃ¶her die Autonomie der Gemeinden, desto stÃ¤rker muss die Aufsicht ausfallen. Der Kanton kann auf seine Aufsichtspflicht nicht verzichten. Folgerichtig ist daher ohne Gemeindeaufsicht grundsÃ¤tzlich auch keine Gemeindeautonomie zulÃ¤ssig. Die aufsichtsrechtlichen Instrumente stellen keine EinschrÃ¤nkung, sondern vielmehr Ausfluss der Gemeindeautonomie dar. Die Autonomie der Gemeinden des Kantons Obwalden ist â soweit ersichtlich â relativ hoch, soweit sie Ã¼berhaupt messbar ist. Der Regierungsrat nimmt die Rechtsaufsicht vorwiegend Ã¼ber die Erlassgenehmigung sowie Ã¼ber die BeschwerdeprÃ¼fung im Rechtsmittel- und Aufsichtsverfahren wahr. Gemessen an der den Gemeinden zukommenden hohen Autonomie fÃ¤llt die Rechtsaufsicht des Regierungsrats demgegenÃ¼ber schlank aus. </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Die Erlassgenehmigung im bisherigen Umfang ist ein wichtiges Aufsichtsinstrument des Regierungsrats, dass sich rÃ¼ckblickend Ã¼ber die letzten fÃ¼nfzig Jahre als umfassendes und rationelles Mittel der Gemeindeaufsicht bewÃ¤hrt hat. Die Nutzer der Erlassgenehmigung sind vor allem der Kanton, die Privaten und die Gemeinden. Sie allesamt profitieren vom Rechtsschutz, der Widerspruchslosigkeit der verschiedenen Rechtsordnungen und der daraus resultierenden Rechtssicherheit. </span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Die Erlassgenehmigung ist eines von verschiedenen mÃ¶glichen Aufsichtsinstrumenten. Ein vÃ¶lliger Verzicht auf dieses Instrument scheint praktisch nicht mÃ¶glich.<a href="#_ftn68" name="_ftnref68" title=""><sup><sup><span>[68]</span></sup></sup></a> Eine EinschrÃ¤nkung der Genehmigungspflicht auf bestimmte Erlasse wÃ¤re wohl vorstellbar.<a href="#_ftn69" name="_ftnref69" title=""><sup><sup><span>[69]</span></sup></sup></a> Allerdings mÃ¼ssten im Gegenzug andere, aufwÃ¤ndigere Aufsichtsmittel aufgebaut werden, Ã¼ber die der Regierungsrat zum Wohle des Gesamtstaates eine flÃ¤chendeckende Rechtsaufsicht wahrnehmen kÃ¶nnte.<a href="#_ftn70" name="_ftnref70" title=""><sup><sup><span>[70]</span></sup></sup></a> Denn die Regelungsautonomie der Gemeinden verpflichtet den Regierungsrat sicherzustellen, und zwar nicht nur einzelfallweise, dass die Gemeinden ihren Gesetzgebungsaufgaben nachkommen. Dabei hat der Regierungsrat zu gewÃ¤hrleisten, dass die kommunalen Normierungen weder unzulÃ¤ssige Rechte und Pflichten von Privaten statuieren noch mit dem Ã¼bergeordneten Recht nicht vereinbare Organisationen aufstellen (denen die Privaten unterworfen sind). Andere Aufsichtsmittel, welche diese Aufsicht gewÃ¤hrleisten wÃ¼rden, wÃ¤ren etwa die Inspektion in Verbindung mit der MÃ¶glichkeit der gesetzgeberischen Ersatzvornahme<a href="#_ftn71" name="_ftnref71" title=""><sup><sup><span>[71]</span></sup></sup></a> durch den Regierungsrat, beispielsweise gegenÃ¼ber einem sÃ¤umigen kommunalen Gemeindegesetzgeber.<a href="#_ftn72" name="_ftnref72" title=""><sup><sup><span>[72]</span></sup></sup></a> Weiter wÃ¤ren die kommunalen KÃ¶rperschaften gehalten, Rechtssammlungen, welche die Funktionen der Rechtsstaatlichkeit, insbesondere der Publikation, erfÃ¼llen, einzufÃ¼hren. Im Rechtsmittel- und Aufsichtsverfahren muss der Regierungsrat ohne Zutun der Gemeinden auf das gesamthafte, korrekt erlassene und authentische Gemeinderecht zugreifen kÃ¶nnen. Andernfalls kann der Regierungsrat seine Aufgabe in diesen rechtsstaatlich vorgeschriebenen Verfahren nicht oder nicht mehr vollstÃ¤ndig erfÃ¼llen.</span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <p class="MsoNormal"><span>Die Gemeindeaufsicht und damit auch die Erlassgenehmigung bezwecken das Wohl und die Einheit des Gesamtstaates zu erhalten. Diesem Ã¶ffentlichen Interesse sind der Kanton wie auch alle Gemeinden verpflichtet. Gerade in einem Ã¼berblickbaren Kanton wie Obwalden kann dieses Ziel ohne weiteres erreicht werden durch eine gemeinsame und konstruktive Zusammenarbeit, wobei in dieser Zusammenarbeit die Gemeindeaufsicht und die Erlassgenehmigung einen notwendigen Platz einnehmen.</span></p> </div> <div><br clear="all"/> <hr align="left" size="1" width="33%"/> <div id="ftn1"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref1" name="_ftn1" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[1]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span>Der Autor ist Leiter des Amts fÃ¼r Justiz, vertritt in diesem Beitrag aber seine persÃ¶nlichen Auffassungen. Er dankt Dr. Notker Dillier, Rechtskonsulent des Regierungsrats, sowie Dr. Diel Schmid, stellvertretende Leiterin des Amts fÃ¼r Justiz, fÃ¼r die Durchsicht des Manuskripts. </span></p> </div> <div id="ftn2"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref2" name="_ftn2" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[2]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> Josef Nigg, Die Rechtssetzung im Kanton Obwalden auf der Stufe Verfassung, Gesetz und Verordnung, Diss.</span><span> </span><span lang="X-NONE">1971, erwÃ¤hnte in seinem Vorwort (S. VII), der Rechtssetzung der Gemeinden kÃ¤me eine nur sehr ge­ringe praktische Bedeutung zu und die Frage der Gemeindeautonomie der obwaldnerischen Gemeinden und mithin auch deren Rechtsetzungsbefugnis mÃ¼sse gelegentlich einer eingehenden Studie unterzogen werden.</span></p> </div> <div id="ftn3"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref3" name="_ftn3" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[3]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> Im vorliegenden Beitrag nicht abgehandelt wird die Aufsicht des Regierungsrats Ã¼ber andere Ã¶ffentlich-recht­liche KÃ¶rperschaften wie Flurgenossenschaften, Korporationen, Teilsamen und Alpgenossenschaften.</span></p> </div> <div id="ftn4"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref4" name="_ftn4" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[4]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> Andreas Auer, Staatsrecht der Schweizerischen Kantone, Bern 2016, Rz. 344.</span></p> </div> <div id="ftn5"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref5" name="_ftn5" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[5]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101).</span></p> </div> <div id="ftn6"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref6" name="_ftn6" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[6]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> Auer, Rz. 343.</span></p> </div> <div id="ftn7"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref7" name="_ftn7" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[7]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 (ZGB; SR 210).</span></p> </div> <div id="ftn8"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref8" name="_ftn8" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[8]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> Ulrich HÃ¤felin/Georg MÃ¼ller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, ZÃ¼rich/St. Gallen 2016, N 1878</span><span> </span><span lang="X-NONE">ff.; Auer, Rz. 346.</span></p> </div> <div id="ftn9"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref9" name="_ftn9" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[9]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> Auer, Rz. 347; Attilio Gadola, Das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren, Eine Darstellung unter BerÃ¼cksichtigung der Ver­hÃ¤lt­nisse im Kanton Obwalden, Diss. 1991, S. 354</span><span> </span><span lang="X-NONE">ff.</span></p> </div> <div id="ftn10"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref10" name="_ftn10" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[10]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> Auer, Rz. 348. </span></p> </div> <div id="ftn11"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref11" name="_ftn11" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[11]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Statt vieler: BGE 141 I 36.</span></p> </div> <div id="ftn12"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref12" name="_ftn12" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[12]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">HÃ¤felin/MÃ¼ller/Uhlmann, N 1910 f. </span></p> </div> <div id="ftn13"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref13" name="_ftn13" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[13]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Statt vieler: BGE 136 I 265.</span></p> </div> <div id="ftn14"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref14" name="_ftn14" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[14]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> HÃ¤felin/MÃ¼ller/Uhlmann, N 1913.</span></p> </div> <div id="ftn15"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref15" name="_ftn15" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[15]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> Peter Uebersax, Erfahrungen und Lehren aus dem "Fall Leukerbad", DenkanstÃ¶sse fÃ¼r das Schweizer Ge­mein­de­recht, Basel 2005, S. 9.</span></p> </div> <div id="ftn16"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref16" name="_ftn16" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[16]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> BG-Urteil vom 3. Juli 2003 (2C.4/2000), Erw. 6.1.1.</span></p> </div> <div id="ftn17"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref17" name="_ftn17" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[17]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> HÃ¤felin/MÃ¼ller/Uhlmann, N 1947 f.; vgl. auch Walter Omlin, Die Inkorporation der Obwaldner BÃ¼rgergemeinden nach Art. 100 KV, S. 38 f.</span></p> </div> <div id="ftn18"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref18" name="_ftn18" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[18]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> AusfÃ¼hrlicher dazu HÃ¤felin/MÃ¼ller/Uhlmann, N 1953 ff. </span></p> </div> <div id="ftn19"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref19" name="_ftn19" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[19]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> HÃ¤felin/MÃ¼ller/Uhlmann, N 1950. </span></p> </div> <div id="ftn20"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref20" name="_ftn20" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[20]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> Bundesgesetz Ã¼ber die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700).</span></p> </div> <div id="ftn21"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref21" name="_ftn21" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[21]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> HÃ¤felin/MÃ¼ller/Uhlmann, N 1956. FÃ¼r die Genehmigung von NutzungsplÃ¤nen vgl. Notker Dillier, Der Rechts­schutz im Bau- und Planungsrecht, im allgemeinen und unter besonderer BerÃ¼cksichtigung der VerhÃ¤ltnisse im Kann­ton Obwalden, Diss. 1994, S. 166 ff.</span></p> </div> <div id="ftn22"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref22" name="_ftn22" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[22]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> HÃ¤felin/MÃ¼ller/Uhlmann, N 1954.</span></p> </div> <div id="ftn23"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref23" name="_ftn23" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[23]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> HÃ¤felin/MÃ¼ller/Uhlmann, N 1955.</span></p> </div> <div id="ftn24"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref24" name="_ftn24" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[24]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> Vgl. dazu auch Beat W. Hess, Zum formellen Bauordnungsrecht des Kantons Obwalden, Diss. 1980, S. 40. Wo be­sondere Grundlagen fÃ¼r Aufsichtsinstrumente fehlen, ist dem Regierungsrat deswegen das Eingreifen nicht ver­wehrt, vielmehr gilt der Grundsatz, dass ihm mit der Aufsichtsfunktion alle Mittel zur VerfÃ¼gung gestellt sind, die zu deren AusÃ¼bung geeignet sind, vgl. H.R. Thalmann, Kommentar zum ZÃ¼rcher Gemeinderecht, ZÃ¼rich 2002 (Nachdruck), Vorb. § 141-150 Ziff. 6.</span></p> </div> <div id="ftn25"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref25" name="_ftn25" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[25]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> Verfassung des Kantons Obwalden (Kantonsverfassung) vom 19. Mai 1968 (KV; GDB 101.0).</span></p> </div> <div id="ftn26"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref26" name="_ftn26" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[26]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> Die ordentlichen Rechtsmittel gegen Entscheide der GemeindebehÃ¶rden sind allgemein in Art. 88 KV und spe­zi­fische in den jeweiligen Sacherlassen geregelt (vgl. z.B. Art. 61 Abs. 3 des Baugesetzes vom 12. Juni 1994 [BauG; GDB 710.1]).</span></p> </div> <div id="ftn27"> <p class="MsoNormal"><a href="#_ftnref27" name="_ftn27" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span><span class="MsoFootnoteReference"><span>[27]</span></span></span></span></a><span> </span><span>Art. 23 der Verordnung Ã¼ber das Verwaltungs- und Verwaltungsbeschwerdeverfahren (Verwaltungsverfahrensverordnung) vom 29. Januar 1998 (VwVV; GDB 133.21) spricht in der Ãberschrift von der "Aufsichtsbeschwerde", aus dem Verordnungstext geht aber klar hervor, dass es sich dabei lediglich um eine Aufsichtsanzeige han­delt, bei welcher die anzeigestellende Person vorbehÃ¤ltlich anderer Vorschriften keine Parteirechte hat.</span></p> </div> <div id="ftn28"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref28" name="_ftn28" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[28]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> Ivo Lorenzo Corvini, Kommunale Rechtsetzung unter BerÃ¼cksichtigung der VerhÃ¤ltnisse im Kanton Basel-Land­schaft, Diss. 1998, S. 154.</span></p> </div> <div id="ftn29"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref29" name="_ftn29" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[29]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Corvini, S. </span><span lang="X-NONE">145; Andreas Baumann, Aargauisches Gemeinderecht, 4. Aufl., ZÃ¼rich/Basel/Genf, 2017, S. 33.</span></p> </div> <div id="ftn30"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref30" name="_ftn30" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[30]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">HÃ¤felin/MÃ¼ller/Uhlmann, N 1913.</span></p> </div> <div id="ftn31"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref31" name="_ftn31" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[31]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Auer, Rz 429 und 436 f.; fÃ¼r Auer liegt es auf der Hand, dass der sich nach dem Inhalt der kantonalen Ge­setzgebung richtende Ansatz zur Bemessung des Autonomiegrades der Gemeinden in diesem Rahmen nicht zum Ziel fÃ¼hren kann. Seiner Meinung nach mÃ¼sste man nÃ¤mlich systematisch die gesamte kantonale Rechts­ordnung durchforsten und versuchen, in jedem einzelnen Bereich aufgrund der Gesetze und Verordnungen den kon­kreten Autonomiegrad der Gemeinden zu bestimmen, ihn sodann mit jenem der anderen Kantone im selben Be­reich zu vergleichen, um schliesslich "irgendwie", mittels AbwÃ¤gung der bereichsspezifischen und kann­tonalen Unterschiede, zu einem Gesamtbild zu kommen. Die systematische Bemessung der Ge­mein­de­autonomie und ihr Vergleich nach Bereichen und Kantonen scheint sich daher fÃ¼r den Autor weitgehend der wis­senschaftlichen Analyse zu entziehen. Hinweise fÃ¼r eine hohe Gemeindeautonomie im Kanton Obwalden las­sen sich auch den AusfÃ¼hrungen folgender Autoren entnehmen: Dillier, S. 245, Omlin, S. 34 f., und Hess, S. 39 (betreffend kantonales Baugesetz vom 4. Juni 1972); vgl. auch VVGE</span><span> </span><span lang="X-NONE">1971 bis 1975 Nr. 91, 1976 und 1977 Nr.</span><span> </span><span lang="X-NONE">30.</span></p> </div> <div id="ftn32"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref32" name="_ftn32" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[32]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> Staatsverwaltungsgesetz vom 8. Juni 1997 (StVG; GDB 130.1).</span></p> </div> <div id="ftn33"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref33" name="_ftn33" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[33]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> Thalmann, Vorb. § 141-150 Ziff. 8 und 9.</span></p> </div> <div id="ftn34"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref34" name="_ftn34" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[34]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Die Genehmigung oder Nichtgenehmigung einer kommunalen Satzung ist im Grunde ein Akt der Mitwirkung am kom­munalen Gesetzgebungsverfahren, vgl. Gadola, S. 320, mit weiteren Hinweisen.</span></p> </div> <div id="ftn35"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref35" name="_ftn35" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[35]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Friedrich Huwyler, Gemeindeorganisation des Kantons Schwyz, S. 162.</span></p> </div> <div id="ftn36"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref36" name="_ftn36" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[36]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">VVGE 1987 und 1988 Nr. 1, 2005 und 2006 Nr. 3; vgl. auch Dillier, S. 168 f. und Corvini, S. 158. Die Statistik der Vor­prÃ¼fungs- und Genehmigungsverfahren zeigt, dass praktisch alle Erlasse, welche das Vor­prÃ¼fungsverfahren durchlaufen und den VorprÃ¼fungsbericht umgesetzt haben, in der Folge vom Regierungsrat ge­nehmigt wurden (diese Erhebung wurde hinten nicht abgebildet).</span></p> </div> <div id="ftn37"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref37" name="_ftn37" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[37]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Vgl. dazu auch Corvini, S. 158.</span></p> </div> <div id="ftn38"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref38" name="_ftn38" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[38]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">VVGE 2011 bis 2013 Nr. 3.</span></p> </div> <div id="ftn39"> <p class="MsoNormal"><a href="#_ftnref39" name="_ftn39" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span><span class="MsoFootnoteReference"><span>[39]</span></span></span></span></a><span> Vgl. dazu BGE 92 I 162 Erw. 5; siehe auch Daniela Wyss, Kausalabgaben (Begriff/Bemessung/Gesetz­mÃ¤ssigkeit), Basel 2009, S. 11 und Thomas SÃ¤gesser, Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG), Art. 46a N 51 ff; vgl. aber zu Aufsichtsabgaben auch BVG-Urteil vom 17. Dezember 2013 (C-1697/2012), Erw. 3.4.4.</span></p> </div> <div id="ftn40"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref40" name="_ftn40" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[40]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Ob die Gemeindeerlasse dem fakultativen oder dem obligatorischen Referendum unterstehen, entscheidet sich in der Regel nach Verfassung und Gesetz (vgl. z.B. Art. 7 Abs. 4 BauG). Die Gemeindeordnungen werden praxis­gemÃ¤ss von der Gemeindeversammlung beschlossen und geÃ¤ndert.</span></p> </div> <div id="ftn41"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref41" name="_ftn41" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[41]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">VVGE 1976 und 1977 Nr. 18, 2005 und 2006 Nr. 11, 2007 und 2008 Nr. 5, 2009 und 2010 Nr. 18, 2011 bis 2013 Nr. 1.</span></p> </div> <div id="ftn42"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref42" name="_ftn42" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[42]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">VVGE 2005 und 2006 Nr. 11, 2007 und 2008 Nr. 5. Bei allfÃ¤lligen Beschwerdeverfahren soll dem kommunale Er­lass die Anwendung nicht versagt werden wegen mangelhafter demokratischer Legitimation (ungenÃ¼gende ge­setzliche Grundlage).</span></p> </div> <div id="ftn43"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref43" name="_ftn43" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[43]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> VVGE 2005 und 2006 Nr. 11, 2009 und 2010 Nr. 18; RRB (Nr. 65) vom 20. Mai 1997 und (Nr. 338) vom 7. MÃ¤rz 2017, Erw. 2.37. Die Kantonsverfassung verwendet in Art. 85 Abs. 4, 87 Abs. 1, 89 Abs. 3 und 94 Ziff. 8 KV fÃ¼r rechtsetzende Erlasse verschiedene Begriffe (Gemeindeordnungen, Verordnungen, all­ge­mein­ver­bind­liche Reglemente). Reglemente unterliegen ebenso der Genehmigungspflicht wie Aus­fÃ¼h­rungs­be­stim­mungen, Tarif oder Verordnungen. <u>Keiner Genehmigung</u> unterliegen in der Regel jene Normen, die keine Rechts­wirkungen auf die BÃ¼rger haben. Sogenannte Verwaltungsverordnungen enthalten keine an die BÃ¼r­ger­schaft gerichtete RechtssÃ¤tze, sondern bloss verwaltungsinterne Anordnungen, d.h. Instruktionen an die Verwaltungsorgane und Beamten. Sie mÃ¼ssen nicht publiziert werden und sind nicht anfechtbar (VVGE 1971 bis 75 Nr. 36, 2007 und 2008 Nr. 2; vgl. aber VVGE 1985 und 1986 Nr. 4). In der Praxis wurden beispielsweise fol­gende Bereichen von der Genehmigungspflicht ausgenommen: Organisation des GeschÃ¤ftsablaufes des Ge­mein­derates (VorprÃ¼fungsbericht AJ vom 5. Februar 2004), Abschluss von Ã¶ffentlich-rechtlichen VertrÃ¤gen durch eine Gemeinde, soweit damit kein Eingriff in die staatliche Ordnung des Kantons erfolgt (Leis­tungs­einkauf; VorprÃ¼fungsbericht AJ vom 22. MÃ¤rz 2012), Bestimmungen, die Inhalt von internen Weisungen oder Per­sonalhandbÃ¼chern bilden (VorprÃ¼fungsbericht AJ vom 24. September 2014), ErlassanhÃ¤nge, die lediglich de­klaratorische Funktion haben (VorprÃ¼fungsbericht AJ vom 28. April 2016), das DurchfÃ¼hrungsverfahren bei Flur­genossenschaften (dessen Ergebnis u.a. der âKostenverteilerâ im Perimeter ist; VVGE 1978 bis 1980 Nr. 10, 2011 bis 2013 Nr. 18).</span></p> </div> <div id="ftn44"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref44" name="_ftn44" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[44]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">VVGE 2005 und 2006 Nr. 11; vgl. auch HÃ¤felin</span><span lang="X-NONE">/MÃ¼ller/Uhlmann, N 1954.</span></p> </div> <div id="ftn45"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref45" name="_ftn45" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[45]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Vgl. dazu auch Nigg, S. 58 f.</span></p> </div> <div id="ftn46"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref46" name="_ftn46" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[46]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Inwiefern der kantonale Gesetzgeber den Gemeinden in den verschiedenen Bereichen Or­gani­sa­tions­auto­nomie belÃ¤sst, ist eine Frage der AbwÃ¤gung und Gewichtung der fÃ¼r die Erreichung des Gesetzeszwecks mass­gebenden Aspekte. Vgl. zum Ganzen die Antwort des Regierungsrats zur Motion Mahler betreffend âAn­pas­sung des Baugesetzes: Delegation von Baubewilligung", in: RRB (Nr. 213) vom 5. Dezember 2017.</span></p> </div> <div id="ftn47"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref47" name="_ftn47" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[47]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">RRB (Nr. 338) vom 7. MÃ¤rz 2017, Erw. 2.3, und (Nr. 501) vom 12. Juni 2018.</span></p> </div> <div id="ftn48"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref48" name="_ftn48" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[48]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> VVGE 1971 bis 1975 Nr. 36.</span></p> </div> <div id="ftn49"> <p class="MsoFooter"><a href="#_ftnref49" name="_ftn49" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span><span class="MsoFootnoteReference"><span>[49]</span></span></span></span></a><span> </span><span>Wenn unklar ist, ob eine kommunale Norm gegen Ã¼bergeordnetes Recht verstÃ¶sst, hÃ¤lt sich der Regierungsrat praxis­gemÃ¤ss an den Grundsatz âim Zweifel fÃ¼r die Gesetzgebungsautonomie der KÃ¶rperschaftâ und genehmigt die Bestimmung (RRB [Nr. 365] vom 19. MÃ¤rz 2018).</span></p> </div> <div id="ftn50"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref50" name="_ftn50" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[50]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> VVGE 2005 und 2006 Nr. 5.</span></p> </div> <div id="ftn51"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref51" name="_ftn51" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[51]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> ZBl 2018 S. 481 ff.</span></p> </div> <div id="ftn52"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref52" name="_ftn52" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[52]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Corvini, S. 146, Thalmann, § 141-150 Ziff. 5.</span></p> </div> <div id="ftn53"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref53" name="_ftn53" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[53]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> JÃ¼rg Wichtermann, Kommentar zum Gemeindegesetz des Kantons Bern, Bern 1999, Art. 57 N 7 f.</span></p> </div> <div id="ftn54"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref54" name="_ftn54" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[54]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Georg MÃ¼ller/Felix Uhlmann, Elemente einer Rechtssetzungslehre, 3. Aufl., ZÃ¼rich/Basel/Genf 2013, N 165 f.</span></p> </div> <div id="ftn55"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref55" name="_ftn55" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[55]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Marius Roth, Die VerÃ¶ffentlichung von Rechtsnormen in der Schweiz, Diss. 2011, S. 19 f.</span></p> </div> <div id="ftn56"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref56" name="_ftn56" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[56]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Die Gemeinden verÃ¶ffentlichen ihre Erlasse zum grÃ¶ssten Teil auf der gemeindeeigenen Homepage im In­ter­net.</span></p> </div> <div id="ftn57"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref57" name="_ftn57" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[57]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">RRB (Nr. 19) vom 5.</span><span> </span><span lang="X-NONE">Dezember 2017.</span></p> </div> <div id="ftn58"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref58" name="_ftn58" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[58]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Baumann, S. 33.</span></p> </div> <div id="ftn59"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref59" name="_ftn59" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[59]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Corvini, S. 146.</span></p> </div> <div id="ftn60"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref60" name="_ftn60" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[60]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Die Gemeindeautonomie ermÃ¶glicht und schÃ¼tzt die demokratische Teilhabe der Menschen an den kommunalen Ã¶ffentlichen Angelegenheiten (Kilian Meyer, Gemeindeautonomie im Wandel, Diss. 2010, S.</span><span> </span><span lang="X-NONE">48). Wird diese Teilhabe in der Gesetzgebung nicht gewÃ¤hrt, stellt dies ein Missbrauch der kommunalen Regelungsautonomie durch die zustÃ¤ndigen Organe dar.</span></p> </div> <div id="ftn61"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref61" name="_ftn61" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[61]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Vgl. oben FN </span><span lang="X-NONE">53</span><span lang="X-NONE">.</span></p> </div> <div id="ftn62"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref62" name="_ftn62" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[62]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">HÃ¤felin/MÃ¼ller/Uhlmann, N 329.</span></p> </div> <div id="ftn63"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref63" name="_ftn63" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[63]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Beispielsweise geben bei der PrÃ¼fung kommunaler Erlasse folgende Punkte regelmÃ¤ssig Anlass zu Be­mer­kun­gen im VorprÃ¼fungsbericht: Rechtsetzende Erlasse wurden weder dem Regierungsrat zur Genehmigung noch dem Gemeindevolk zur Mitwirkung vorgelegt, eine subsidiÃ¤re ZustÃ¤ndigkeit (NotzustÃ¤ndigkeit) fehlt, Aufgaben, Kom­petenzen und Verantwortung von (verfÃ¼genden) BehÃ¶rden sind nicht oder nicht vollstÃ¤ndig festgelegt, De­le­gationsnormen sind ungenÃ¼gend oder pauschal abgefasst, Abgabebestimmungen genÃ¼gen dem Le­ga­li­tÃ¤tsprinzip nicht (Normdichte), Verfassungsrechte werden in ihrem Kernbereich unzulÃ¤ssigerweise ein­ge­schrÃ¤nkt (z.B. Niederlassungsfreiheit/Wohnsitzpflicht, Wirtschaftsfreiheit/MarktzulassungsbeschrÃ¤nkung), Haf­tungs­bestimmungen korrespondieren nicht mit dem Staatshaftungsrecht oder dem bundesrechtlichen Haftpflichtsystem, Strafrechtsbestimmungen widersprechen dem kantonalen oder eidgenÃ¶ssischen Strafrecht, Rechts­mittel fehlen oder werden falsch geregelt, die Inkraftsetzung unzulÃ¤ssigerweise rÃ¼ckwirkend angeordnet, bis­heriges "entgegenstehendes Recht" wird pauschal, anstatt konkret aufgehoben.</span></p> </div> <div id="ftn64"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref64" name="_ftn64" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[64]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">In der Statistik nicht eingerechnet sind Erlasse mit MÃ¤ngeln in der Gesetzestechnik oder redaktionellen MÃ¤n­geln, wie unklare Formulierungen, undefinierte Begriffe, Wiederholungen oder fehlerhafte Rechtschreibung.</span></p> </div> <div id="ftn65"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref65" name="_ftn65" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[65]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Corvini, S. 146.</span></p> </div> <div id="ftn66"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref66" name="_ftn66" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[66]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Die kantonale Rechtslandschaft ist durch eine starke Verzahnung zwischen kantonalem und kommunalem Recht geprÃ¤gt (so auch MÃ¼ller/Uhlmann, N 379, fÃ¼r das eidgenÃ¶ssische und kantonale Recht).</span></p> </div> <div id="ftn67"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref67" name="_ftn67" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[67]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">ZBl 2018 S. 481 ff.</span></p> </div> <div id="ftn68"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref68" name="_ftn68" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[68]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Die Gemeindeordnungen als KernstÃ¼ck der umgesetzten Gemeindeautonomie sollten wohl stets einer Ge­neh­mi­gung unterliegen.</span></p> </div> <div id="ftn69"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref69" name="_ftn69" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[69]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Dies bedÃ¼rfte einer Ãnderung von Art. 89 Abs. 3 KV.</span></p> </div> <div id="ftn70"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref70" name="_ftn70" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[70]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Wichtermann, Art. 57 N 9; Corvini, S. 155</span><span> </span><span lang="X-NONE">f.</span></p> </div> <div id="ftn71"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref71" name="_ftn71" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[71]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">HÃ¤felin/MÃ¼ller/Uhlmann, N 1915, vgl. auch August MÃ¤chler, Ersatzvornahme fÃ¼r die Rechtsetzung der Ge­mein­den, in: Staats- und Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Festschrift fÃ¼r Tobias Jaag, ZÃ¼rich/Basel/Genf 2012, S. 115</span><span> </span><span lang="X-NONE">ff.</span></p> </div> <div id="ftn72"> <p class="MsoFootnoteText"><a href="#_ftnref72" name="_ftn72" title=""><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE"><span class="MsoFootnoteReference"><span lang="X-NONE">[72]</span></span></span></span></a><span lang="X-NONE"> </span><span lang="X-NONE">Baumann, S. 35 f., und LEGES 2004/1, S. 162, Vor- und Nachteile von kantonalen Musterreglementen.</span></p> </div> </div> </body></html>