4590 2001-0661 99.436 Initiative parlementaire (Commission 96.091 CE) Suppression de carences dans les droits populaires Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats (CIP-E) du 2 avril 2001 Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Conformément à l’art. 21 quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), la commission vous soumet le présent rapport, qu’elle transmet simultané- ment au Conseil fédéral pour avis. La commission propose d’adopter le projet d’acte figurant ci-joint. 2 avril 2001 Au nom de la commission: Le président, Maximilian Reimann4591 Condensé Dans son message du 20 novembre 1996 (96.091) relatif à la réforme de la Consti- tution fédérale, le Conseil fédéral avait notamment présenté un train de réformes concernant les droits populaires. Les Commissions de la révision constitutionnelle des deux Conseils s’étaient alors longuement penchées sur les différentes modifica- tions proposées, mais, lors de la session d’été 1999, le projet fut rejeté par les deux conseils lors du débat d’entrée en matière. L’échec du projet s’explique notamment du fait qu’il prévoyait de lier l’introduction de nouveaux instruments à une aug- mentation du nombre de signatures nécessaires. Le 30 août 1999, estimant que certains points méritaient d’être reconsidérés, le Conseil des Etats a décidé de donner suite à l’initiative parlementaire (99.436) dé- posée par sa Commission de la révision constitutionnelle et visant à ce que les pro- positions du Conseil fédéral susceptibles de rallier une majorité de voix favorables soient reprises dans un nouveau texte, afin notamment de supprimer les carences que présente le dispositif actuel des droits populaires. Aujourd’hui, ce sont donc les mesures suivantes qui sont proposées: 1. Il est créé un nouvel instrument, l’initiative populaire générale, qui permet à 100 000 citoyens ayant le droit de vote de proposer un projet conçu en ter- mes généraux et visant une modification constitutionnelle ou législative. Cet instrument vient donc combler une lacune, à savoir l’impossibilité de dépo- ser une initiative populaire visant la révision d’un texte normatif autre que la Constitution. Sur ce point, la proposition initiale du Conseil fédéral a été largement reprise, à une exception près: afin d’éviter que le peuple n’ait, le cas échéant, à se rendre deux fois aux urnes, il est proposé que l’Assemblée fédérale ait dès le début la possibilité d’opposer un contre-projet à l’initiative populaire générale, et non pas seulement une fois que le souve- rain s’est prononcé sur le principe. Une telle démarche suppose cependant que l’Assemblée fédérale mette en œuvre l’initiative avant la première vota- tion déjà. 2. Le champ d’application du référendum en matière de droit international est élargi de sorte que tous les traités contenant des dispositions importantes qui fixent des règles de droit ou qui entraînent obligatoirement l’édiction de lois fédérales soient soumis au référendum facultatif. L’actuel art. 141, al. 1, let. d, ch. 3, Cst. ne prévoit l’application du référendum facultatif que pour les traités qui entraînent une unification multilatérale du droit. La mesure proposée vise donc à introduire un instrument indispensable à l’heure ac- tuelle, dans la mesure où il est de plus en plus créé de règles de droit au ni- veau international. Il s’agit de faire en sorte que les droits populaires soient les mêmes en matière de droit international qu’en matière de droit national. 3. Le délai de récolte des signatures passe de 18 à 12 mois pour les initiatives populaires, afin de raccourcir quelque peu le processus de décision, consi- déré comme trop long par nombre de personnes.4592 En sus de ces trois innovations importantes, la commission a formul é d’autres pro- positions, visant chacune des améliorations ponctuelles. Premièrement, il est propo- sé une nouvelle proc édure pour le cas, certes improbable mais n éanmoins possible, où peuple et cantons acceptent à la fois une initiative et le contre-projet qui lui est opposé, mais où peuple et cantons se prononcent diff éremment sur la question sub- sidiaire; le but de cette nouvelle proc édure est d’éviter le statu quo dans un tel cas. Deuxièmement, il y a lieu de pr évoir un dispositif pour les cas o ù les deux conseils ne parviennent pas à s’entendre, mais qu’il est indispensable de parvenir à une so- lution, afin de ne pas porter pr éjudice aux droits populaires: ainsi, par exemple, lorsqu’il s’agit de se prononcer sur la validit é d’une initiative populaire, ou encore de mettre en œ uvre une initiative populaire g énérale approuvée par le peuple. La commission propose par cons équent de cr éer une disposition constitutionnelle qui permette dans de tels cas de s ’écarter du principe inscrit dans la Constitution, qui veut que les d écisions de l ’Assemblée f édérale requi èrent l ’approbation des deux conseils. De nombreuses autres propositions ont été examinées, tant parmi celles du Conseil fédéral que parmi celles pr ésentées par les d éputés. La plupart des mesures se sont cependant avérées être à double tranchant, les inconvénients étant dans bien des cas plus nombreux que les avantages, notamment quant à leurs effets. Un examen ap- profondi ainsi que l ’audition de personnes concern ées au premier chef ont permis de montrer, en particulier, qu ’une augmentation du nombre de signatures n écessai- res n’avait aucune chance d’être acceptée. Eu égard aux raisons précitées, il a été décidé de ne pas proposer un train de mesu- res complet, mais plutôt une série de mesures visant simplement à combler de façon ciblée certaines lacunes en matière de droits populaires4593 Rapport 1 Genèse 1.1 L’échec de la réforme des droits populaires dans le cadre de la révision totale de la Constitution 1.1.1 Les propositions du Conseil fédéral, du 20 novembre 1996 Dans son message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution f édérale (96.091), le Conseil f édéral a soumis trois projets à l’Assemblée fédérale, à savoir un projet d’arrêté fédéral «relatif à une mise à jour de la constitution f édérale» (Do- cument A), un projet «relatif à la r éforme de la justice » (Document C) et un projet «relatif à la réforme des droits populaires» (Document B) (FF 1997 I 444 ss). Dans le document sur les droits populaires (Document B), le but vis é par le Conseil fédéral n’était ni d ’élargir l’éventail des droits populaires, ni de le restreindre, mais d’affiner les instruments existants et, pour garder un certain équilibre, d ’élever le nombre de signatures n écessaires. Avec les affinements qu ’il proposait, le Conseil fédéral souhaitait combler certaines lacunes dans le dispositif actuel des droits po- pulaires, afin d ’assurer la p érennité du dispositif et, en outre, de l ’adapter au con- texte actuel d ’internationalisation du droit. En augmentant le nombre de signatures nécessaires, le Conseil fédéral tenait à garantir que le pouvoir de décision et d’action des différentes instances politiques ne soit pas menac é. A cet égard, le Conseil fédé- ral a insisté sur le fait que ce train de mesures devait être considéré comme un tout (FF 1997 I 448 ss). Les mesures présentées par le Conseil fédéral sont les suivantes: 1. L’introduction de l’initiative populaire générale Cet instrument permet à 100 000 citoyens ayant le droit de vote ou à huit cantons de demander, sous la forme d ’une proposition con çue en termes g énéraux, l ’adoption ou la suppression de dispositions constitutionnelles ou l égales. Le champ d’application de l ’initiative populaire con çue en termes g énéraux s’étend donc éga- lement aux lois. Si l ’Assemblée fédérale approuve l’initiative, elle élabore un projet d’acte. Si elle la rejette, elle n ’élabore un projet d ’acte que si le peuple, lui, accepte l’initiative. 2. La réintroduction du référendum facultatif en matière administrative et financière L’Assemblée fédérale pourrait d ès lors, lorsqu ’elle le d ésire, soumettre ses arr êtés administratifs et financiers – par exemple ceux concernant les concessions pour de grandes installations techniques ou les d épenses en mati ère d ’armement – au r éfé- rendum facultatif. Il est à souligner que la nouvelle Constitution contient une dispo- sition qui rend la mesure propos ée pratiquement inutile: l ’art. 141, al. 1, let. c, Cst. dit en effet que les arr êtés f édéraux peuvent être soumis au r éférendum facultatif dans la mesure o ù la Constitution ou la loi le pr évoient, les arr êtés fédéraux étant, conformément à l’art. 163, al. 2, Cst., la forme pr évue pour les dispositions qui ne fixent pas de règles de droit.4594 3. L’extension du champ d’application du référendum facultatif en matière de traités internationaux Cette mesure pr évoit de soumettre une nouvelle cat égorie de trait és internationaux au référendum facultatif, en plus des trait és internationaux prévus à l’art. 141, al. 1, let. d, Cst., à savoir les traités qui, pour être applicables, nécessitent l’édiction de lois fédérales ou d ’arrêtés fédéraux qui influent sur les droits et devoirs des particuliers. De plus, afin de réduire les risques de décisions populaires contradictoires, les modi- fications légales qui servent à la mise en œ uvre d’un traité peuvent être insérées dans l’arrêté d’approbation et être ainsi soumises ensemble au peuple. 4. Possibilité de présenter une variante (texte principal accompagné d’une variante) Cette disposition permet à l’Assemblée fédérale, le jour où elle décide de procéder à une modification constitutionnelle, de soumettre simultan ément deux projets au peuple et aux cantons, à savoir un texte principal et une variante. L ’Assemblée fédé- rale peut également soumettre deux projets (un texte principal et une variante) pour les actes soumis au référendum facultatif. Dans un tel cas, si le r éférendum n’est pas saisi, c’est le texte principal qui entre en vigueur. 5. Vote sur deux initiatives populaires portant sur le même objet Lorsque deux initiatives populaires sont d éposées sur un même objet simultanément ou presque, l ’Assemblée fédérale peut les soumettre ensemble au vote du peuple et des cantons selon une proc édure analogue à celle régissant le vote simultan é sur un texte principal et une variante. Si elle d ésire leur opposer un contre-projet, il est pr é- vu qu ’elle élabore d ésormais un seul contre-projet pour les deux initiatives, et qu’elle soumette ces trois projets au vote. 6. Décision du Tribunal fédéral sur la validité d’une initiative populaire Lorsque l ’Assemblée f édérale ne parvient pas à d éterminer si, d ’après les crit ères prévus, une initiative populaire est valable ou non, elle est tenue de saisir le Tribunal fédéral, qui tranche. 7. Augmentation du nombre de signatures nécessaires Le nombre de signatures n écessaires pour d époser valablement une initiative popu- laire passe de 100 000 à 150 000 signatures, et, pour un r éférendum, de 50 000 à 100 000. Pour l’initiative populaire générale, 100 000 signatures suffisent. 1.1.2 L’examen des propositions au sein des Commissions de la révision constitutionnelle Les Commissions de la r évision constitutionnelle des deux Conseils ont chacune longuement délibéré sur les propositions du Conseil f édéral. Les Commissions ont toutes deux commenc é par étudier les diff érents instruments propos és, et ce n ’est que dans un deuxième temps qu’elles ont examiné la question du nombre de signatu- res nécessaires. La Commission de la r évision constitutionnelle du Conseil des Etats s’est ralliée dans une large mesure aux propositions faites par le Conseil f édéral, en approuvant notamment l ’idée de lier l ’affinement des instruments existants à une augmentation du nombre de signatures nécessaires.4595 Si la Commission de la r évision constitutionnelle du Conseil national s ’est, elle aus- si, prononc ée en faveur d ’un élargissement des droits populaires, elle a cependant rejeté l’idée d’une augmentation du nombre de signatures n écessaires pour d époser une initiative ou un r éférendum. Les d éputés s ’opposant à une telle augmentation étaient eux-mêmes divisés en deux camps: les premiers, s ’ils désiraient une modifi- cation des droits populaires, refusaient cependant toute augmentation du nombre de signatures nécessaires, estimant qu ’il était peu judicieux de cr éer de nouveaux ins- truments et, dans le même temps, d’en rendre l’usage pratiquement impossible, pour certains milieux du moins; les seconds souhaitaient le statu quo, tant en ce qui con- cerne le dispositif des droits populaires lui-m ême que pour le nombre de signatures nécessaires. Le principe d ’une augmentation du nombre de signatures n écessaires ayant été rejeté, une minorité composée des députés restants et soutenant le projet du Conseil f édéral (affinement des droits populaires doubl é d ’une augmentation du nombre de signatures n écessaires) a présenté une proposition visant à ce que les d é- cisions prises au sujet de l ’affinement des droits populaires soient reconsid érées. Lors de ce réexamen, il ne s’est plus trouvé de majorité pour soutenir l’initiative po- pulaire générale et le r éférendum facultatif en mati ère d’actes particuliers et de fi- nances. La Commission a d ès lors estim é qu’il ne valait plus la peine de soumettre au peuple et aux cantons les quelques petites modifications restantes au titre de «ré- forme des droits populaires », et elle a donc propos é au Conseil national de ne pas entrer en matière sur ce projet. Le rapporteur de la Commission a n éanmoins précisé que cela ne signifiait nullement que la Commission estimait inutile de prendre des mesures, mesures qu ’elle considère au contraire comme n écessaires, du fait notam- ment de l ’internationalisation croissante du droit. (BO 1999 N 1021 ss). La Com- mission souhaite à cet égard que le projet soit remis sur le tapis, mais dans un autre contexte. Le 9 juin 1999, et par 134 voix contre 15, le Conseil national a accept é la proposition de non-entrée en matière. En tant que second conseil, le Conseil des Etats se trouvait d’emblée confronté à une situation délicate: alors que, d’un côté, sa Commission soutenait le projet du Conseil fédéral – le complétant même par quelques propositions relatives à la question de la conformité des initiatives populaires au droit international –, il y avait, de l ’autre côté, la décision de non-entrée en matière du Conseil national, prise à une très forte majorité. La Commission du Conseil des Etats a donc elle aussi propos é à son Con- seil de ne pas entrer en mati ère, mais elle lui a soumis simultan ément une initiative parlementaire (99.436) visant à ce que le projet de r éforme des droits populaires soit néanmoins reconsid éré ultérieurement. Le 30 ao ût 1999, le Conseil des Etats s ’est rallié à la proposition de sa Commission. Quant à l’initiative parlementaire 99.436, il a décidé d’y donner suite par 30 voix contre 6 (BO 1999 E 609 ss). 1.2 L’initiative parlementaire déposée par la Commission de la révision constitutionnelle du Conseil des Etats (99.436) L’initiative parlementaire 99.436, d éposée par la Commission de la r évision consti- tutionnelle du Conseil des Etats et intitul ée «Suppression de carences dans les droits populaires», vise à ce que, parmi les propositions pr ésentées par le Conseil f édéral dans son projet du 20 novembre 1996 relatif aux droits populaires, celles qui sont susceptibles de rallier une majorit é de voix favorables soient reprises dans un nou-4596 veau projet afin de supprimer certaines carences dans le dispositif actuel des droits populaires. Le but vis é par l’initiative n’est pas de faciliter l ’exercice des droits po- pulaires, ni de le compliquer, mais de combler des lacunes existant dans le dispositif actuel des droits populaires. Il y a lieu en outre de d éterminer sous quelle forme les propositions retenues doivent être soumises au vote du peuple et des cantons: r évi- sion totale, révision partielle unique ou plusieurs r évisions partielles de la Constitu- tion. En déposant cette initiative parlementaire, la Commission avait pour but d’éviter que la question de la r éforme des droits populaires ne s ’enlise, car elle estimait que des mesures s’imposaient. Elle a motiv é le d épôt de son initiative en avan çant notam- ment les deux arguments suivants: 1. A l ’heure actuelle, le droit n ’est pas suffisamment clair sur la marche à sui- vre lorsqu ’une initiative populaire vise un but incompatible avec les enga- gements pris par la Suisse sur le plan international. Cette question ne cesse de prendre de l ’importance, m ême ind épendamment de la question d ’une éventuelle adh ésion de la Suisse à l ’UE. La Commission de la r évision constitutionnelle du Conseil des Etats a d ’ailleurs déjà élaboré une proposi- tion sur ce point. 2. Lorsque le peuple d ésire modifier un acte autre que la Constitution mais fixant des r ègles de droit, ou un acte particulier, il ne peut le faire qu ’au moyen d ’une initiative populaire tendant à la r évision de la Constitution. L’initiative populaire g énérale et le r éférendum en mati ère d ’actes particu- liers constitueraient à cet égard des instruments bien plus appropriés. La Commission de la r évision constitutionnelle du Conseil des Etats a insist é sur le fait qu’elle estimait important que l ’ensemble des mesures propos ées pour combler telle ou telle lacune constitue un tout équilibré. Il importe en effet de ne restreindre ni les droits populaire, ni la capacité d’action de l’Etat. 1.3 Les travaux des sous-commissions «Droits populaires» 1.3.1 Institution de sous-commissions par les deux Commissions des institutions politiques Réunie le 17 janvier 2000, la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats (CIP-E) a discuté de la façon dont elle entend mettre en œ uvre l’initiative par- lementaire 99.436. Apr ès avoir d écidé de la mettre en œ uvre elle-même, elle a ins- titué une sous-commission 1 qu ’elle a charg é d ’élaborer un projet. La sous- commission devrait lui remettre son rapport entre les sessions d ’automne et d ’hiver 2000. Réunie le 17 février 2000, la Commission des institutions du Conseil national (CIP- N) a, dans le cadre de son examen de l ’initiative populaire sur le r éférendum cons- tructif, discuté de la suite des travaux relatifs à la r éforme des droits populaires. La Commission s’est, à cet égard, prononcé contre l ’introduction du r éférendum cons- 1 Membres de la sous-commission CIP-E: Dettling (pr ésident), Schmid Samuel (vice-président), Béguelin, Inderkum4597 tructif, mais en faveur n éanmoins d’un réexamen approfondi des droits populaires. Elle a donc institu é elle aussi une sous-commission 2, chargée de travailler de pair avec la sous-commission instituée par la CIP-E. Sur proposition de leurs pr ésidents et vice-pr ésidents, les deux sous-commissions ont décidé de siéger ensemble, ce qui supposait que la sous-commission de la CIP-N se rallie aux d écisions prises par la sous-commission de la CIP-E concernant le d é- roulement des travaux, à savoir de mettre en œ uvre elle-même l’initiative 99.436. 1.3.2 Déroulement des travaux au sein des sous-commissions 1.3.2.1 Le nombre de signatures à récolter: la question-clé Les sous-commissions ont commenc é leurs travaux en invitant d ’abord des repr é- sentants de l ’administration à venir pr ésenter le projet du Conseil f édéral, du 20 novembre 1996, puis en s’informant des délibérations qui ont eu lieu sur ce projet dans les deux Commissions de la r évision constitutionnelle. La question du nombre de signatures ayant été d éterminante pour l ’échec du projet, les sous-commissions ont décidé de commencer par examiner ce point, estimant qu ’il n’était pas judicieux de passer en revue tous les instruments pour, au bout du compte, rejeter le projet en raison de cette question, et qu ’il fallait éviter à tout prix que le projet échoue à nou- veau. Les sous-commissions ont donc examin é de fa çon approfondie la question du nom- bre de signatures n écessaires pour qu ’une initiative ou un r éférendum puissent être déposés, ainsi que celle des d élais impartis pour la r écolte des signatures. Elles ont ainsi procédé à l’audition de repr ésentants de diff érents partis politiques et groupe- ments, qui sont confront és directement aux probl èmes posés par la r écolte de signa- tures. Estimant, en outre, que les nouvelles technologies pourraient avoir une cer- taine influence sur l ’exercice des droits populaires, elles ont également entendu la chancelière de la Confédération au sujet des innovations techniques les plus r écentes et sur l’état du projet «E-Government». Enfin, les sous-commissions ont analys é en profondeur l’évolution que l’on peut observer, sur le plan quantitatif, dans l ’exercice des droits populaires. 1.3.2.2 Limiter la réforme à supprimer les carences du dispositif actuel des droits populaires Après avoir examin é la question du nombre de signatures n écessaires et celle des délais impartis pour la r écolte étant r ésolues, les sous-commissions se sont alors penchées sur les différentes propositions de réforme des droits populaires, examinant en particulier les propositions faites par le Conseil f édéral dans son projet du 20 novembre 1996. Elles ont surtout tenté de répondre aux trois questions suivantes: 2 Membres de la sous-commission CIP-N o: Cina (président), Gross Andreas (vice-président), Baader, de Dardel, Engelberger, Joder, Lustenberger, Vallender4598 1. Quelles sont les lacunes dans le dispositif actuel des droits populaires? 2. Les propositions pr ésentées permettent-elles de combler les lacunes pr éci- tées, ou y a-t-il lieu de chercher d’autres solutions? 3. Quelle forme convient-il de donner aux diff érents instruments? Rappelons à cet égard que le but vis é n’est pas, en premier lieu, d ’élargir l’éventail des droits populaires, mais d ’affiner les instruments existants. Concr ètement, il y a lieu d ’apporter des modifications l à o ù le syst ème actuel n ’est pas satisfaisant. Si certaines lacunes ont été constat ées tr ès t ôt, d ’autres ne sont apparues que r écem- ment, dans le contexte de l ’internationalisation du droit. Or, il importe d ’assurer que les droits populaires restent applicables, même lorsque le contexte général évolue. 1.4 Examen du projet par la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats La Commission des institutions politiques du Conseil des Etats a examin é les propo- sitions que lui a soumises sa sous-commission à la lumi ère des propositions diver- gentes et de minorit é de la sous-commission institu ée par la Commission des insti- tutions politiques du Conseil national. A cet égard, elle partage l’avis des deux sous- commissions, qui estiment qu’il y a principalement lieu de combler certaines lacunes ponctuelles dans le dispositif actuel des droits populaires. La commission a donc re- pris le projet d’acte préparé par les sous-commissions, en y apportant toutefois quel- ques modifications. 2 Grandes lignes du projet 2.1 Affinement – et non élargissement – de l’éventail des instruments La commission a estim é qu’il était important d ’élaborer des projets susceptibles de recueillir la majorit é des voix, raison pour laquelle le train de mesures qu ’elle pro- pose est moins important que celui présenté par le Conseil fédéral dans le cadre de la révision totale de la Constitution; on ne peut donc plus parler d ’une v éritable r é- forme des droits populaires. D’ailleurs, de l’avis général, une telle r éforme n’est pas nécessaire, car le dispositif actuel des droits populaires a fait ses preuves, et seuls quelques réajustements, devenus nécessaires au fil du temps, s’imposent. Concrètement, il y a lieu de proc éder à deux r éajustements: premièrement, parer à l’impossibilité de déposer une initiative visant à modifier des dispositions autres que constitutionnelles et, deuxièmement, renforcer les droits du souverain en mati ère de droit international, au vu de l ’internationalisation croissante de ce dernier. Les deux solutions proposées sont l ’initiative populaire g énérale et l ’élargissement du champ d’application du référendum en matière de droit international. A cet égard, il convient de souligner encore une fois que les r éformes proposées ne constituent pas un élargissement, mais un affinement des droits populaires, si bien qu’il n ’en d écoulera pas une multiplication des votations populaires: les votations populaires auront simplement lieu à un autre moment ou sous une autre forme; ainsi,4599 par exemple – et c’est précisément l’un des buts visés par la réforme – le référendum pourra être saisi contre un traité international, alors que le r éférendum aurait, sans la réforme proposée, simplement été saisi plus tard, contre les dispositions d’exécution. La discussion politique peut donc avoir lieu plus t ôt et, du moins, avant que beau- coup de temps et d ’énergie n ’aient été investis dans l ’élaboration des dispositions législatives destinées à mettre en œ uvre le traité. Quant à l’initiative populaire géné- rale, son intérêt réside notamment dans le fait que les citoyens peuvent par exemple se prononcer sur le principe d ’une requête qu’il y aura lieu de mettre en œ uvre au niveau législatif au lieu d ’avoir à voter des dispositions constitutionnelles qui n ’ont en réalité rien à faire au niveau constitutionnel. Enfin, il convient de pr éciser également qu’étant donné que les droits populaires ne sont pas élargis, mais simplement réajustés, il n’est pas nécessaire de procéder à une «compensation» par une augmentation du nombre de signatures. Un examen appro- fondi a montré qu’une telle augmentation n’était pas non plus indiquée pour diverses raisons, car elle n ’aurait pas forc ément les effets escompt és, à savoir une r éduction des initiatives populaires et des référendums. 2.2 Les droits populaires et l’internationalisation croissante du droit La Commission des institutions politiques s ’est également interrog ée sur l ’«euro- compatibilité» des droits populaires, notamment en ce qui concerne le sort à réserver aux initiatives populaires incompatibles avec le droit international; de telles initiati- ves risqueraient de poser problème non seulement par rapport au droit européen – en cas d’adhésion de la Suisse à l’UE –, mais également d’une façon générale par rap- port à tous les engagements pris par la Suisse en mati ère de droit international. Ce- pendant, comme un tel cas de figure ne s’est présenté que rarement jusqu’ici, et qu’il y a peu de chances qu ’il se pr ésente plus souvent à l’avenir, la commission est – à l’instar du Conseil fédéral dans le cadre des discussions sur le projet de r éforme des droits populaires qu ’il a pr ésenté – parvenue à la conclusion qu ’il n ’y avait pour l’instant pas lieu de pr évoir de r églementation sur ce point (cf. ch. 2.3.4.1). Les ci- toyens suisses ayant de moins en moins leur mot à dire, en raison de l ’interna- tionalisation croissante du droit – problème qui se pose, l à aussi, ind épendamment d’une adhésion à l’UE –, la commission propose d’élargir le champ d’application du référendum en matière de droit international (cf. ch. 2.3.3). La commission partage en outre l’avis émis par le Conseil fédéral dans le rapport sur l’intégration 1999, lorsqu’il dit que les instruments du r éférendum et de l ’initiative populaire sont compatibles avec le droit communautaire: «En cas d’adhésion à l’UE, nous ne devrions renoncer à aucun de nos instruments familiers de d émocratie di- recte. Il est cependant vrai que la port ée pratique et en partie aussi juridique des droits de r éférendum et d ’initiative serait limit ée dans certains cas. Ceci est notam- ment dû au fait que certaines parties de la législation seraient influencées par le droit communautaire et que les d écisions du peuple contraires au droit communautaire ne pourraient pas pleinement être prises en compte » (Suisse – Union européenne: Rap- port sur l’intégration 1999, du 3 février 1999; FF 1999 3931). Autrement dit, il n ’est pas nécessaire de modifier les normes r égissant les droits populaires en vue d ’une adhésion, une telle adh ésion pouvant tout au plus limiter leur champ d ’application.4600 Mais même dans un tel cas, le Conseil fédéral estime, à la lumière des études qui ont été réalisées sur les conflits qui auraient pu surgir lors des votations qui ont eu lieu dans les ann ées nonante, qu ’en «réalité, le nombre de conflits effectifs [serait] tr ès faible. En effet, pour qu ’un conflit potentiel devienne un conflit r éel, encore faut-il d’une part que le r éférendum facultatif soit demand é par 50 000 citoyens et, d ’autre part, que le peuple, voire le peuple et les cantons, acceptent le r éférendum ou l’initiative soumis au vote. Il n ’est donc pas n écessaire de restreindre les droits populaires si l ’on consid ère que la presque totalit é des conflits potentiels avec le droit communautaire n ’aboutirait à aucune violation concr ète du droit communau- taire» (Suisse – Union europ éenne: Rapport sur l ’intégration 1999, du 3 f évrier 1999; FF 1999 3932 et 3933). La Commission des institutions politiques estime qu ’il n’est donc pas n écessaire de modifier certains droits populaires en vue d ’une éventuelle adhésion à l’Union euro- péenne. Si la question de l ’adhésion devait un jour être remise sur le tapis, il suffira, si nécessaire, de r éaménager à ce moment-l à le dispositif des droits populaires. Le Conseil fédéral a promis, dans le rapport sur l’intégration 1999, d’examiner de façon approfondie diverses solutions permettant de pr évenir tout conflit entre le droit communautaire et les d écisions populaires. Il projette en outre de soumettre au Par- lement, dans le cadre d ’un éventuel message sur une adh ésion à l’UE, des proposi- tions concrètes d’instruments permettant de r ésoudre les conflits les plus frappants. Or, vu la tournure qu ’ont récemment pris les événements, on ne saurait attendre un tel message dans un avenir proche. Eu égard aux délais de mise en œ uvre différents des deux projets, il ne serait donc pas judicieux de vouloir coupler la pr ésente ré- forme – qui pourra se faire à court terme – avec un r éaménagement du dispositif en vue d’une adhésion à l’UE. 2.3 Examen des différentes propositions de réforme 2.3.1 Augmentation du nombre de signatures / raccourcissement du délai de récolte 2.3.1.1 Evolution quantitative de l’exercice des droits populaires Dans son message du 20 novembre 1996 relatif à la réforme de la constitution f édé- rale, le Conseil fédéral montrait l’écart qui s’est creusé, au fil des ans, entre le nom- bre de signatures requises pour le d épôt d’une initiative populaire ou d ’un référen- dum et le nombre total de citoyens ayant le droit de vote. Si, en 1977, ce nombre est passé de 50 000 à 100 000 pour l ’initiative, et de 30 000 à 50 000 pour le r éféren- dum, ces augmentations ne sont en effet gu ère proportionnelles à l’évolution démo- graphique. Alors qu ’en 1891 le rapport entre le nombre de signatures n écessaires pour qu’aboutisse une initiative populaire et le nombre de citoyens ayant le droit de vote était d’environ 7 %, il est descendu à 1,3 % avant la r éforme de 1977, pour re- monter à 2,6 % suite à la réforme, et ensuite retomber à 2,2 %. C ’est la raison pour laquelle le Conseil f édéral était d’avis, dans son message de 1996, qu ’il était impé- ratif d’augmenter le nombre de signatures requises (FF 1997 I 456 ss).4601 Après avoir analys é différentes données statistiques, la commission s ’est cependant rendu compte qu’il n’était pas suffisant, pour juger de la n écessité d’élever le nom- bre de signatures, de se baser uniquement sur des renseignements d émographiques, d’autres chiffres étant eux aussi significatifs. A l ’issue de ses investigations, elle est parvenue aux conclusions suivantes: 1. La proportion de référendums ayant abouti par rapport au nombre de projets sujets à référendum est restée stable en moyenne Au cours des 30 dernières années, l’Assemblée fédérale a adopté 864 projets sujets à référendum, contre seulement 1010 durant les 100 ann ées pr écédentes (depuis 1871). Au cours des 30 derni ères années, 1 r éférendum a abouti pour 13,5 projets adoptés par le Parlement et sujets à référendum; durant les 100 ann ées précédentes, 1 pour 13,8 projets. On peut en d éduire que l ’augmentation absolue du nombre de référendums est également liée à l’accroissement de l’activité législative des autori- tés. Avec le d éveloppement de l ’Etat prestataire de services, en effet, l ’activité l é- gislative s’étend à un nombre croissant de domaines, et le nombre de milieux sus- ceptibles de s ’opposer aux d écisions parlementaires va par cons équent lui aussi croissant. Les chiffres figurant ci-dessus indiquent cependant que le rapport entre le nombre de projets soumis à référendum et le nombre de fois o ù le r éférendum a ef- fectivement été saisi est rest é stable. Ainsi, dans environ 94 % des cas, le d élai d’opposition échoit sans qu’il y ait eu référendum: selon Sciarini et Trechsel, le réfé- rendum a été saisi, depuis 1947 et pour chaque l égislature, contre environ 6 % des projets soumis à r éférendum. La proportion n ’a d épassé les 10 % qu ’au cours de deux législatures depuis 1947, soit durant la l égislature 1975–1979, et durant la l é- gislature 1987–19913. 2. Stable en moyenne, le rapport entre le nombre de référendums ayant abouti et le nombre de projets sujets à référendum a néanmoins subi des fluctuations Le rapport entre le nombre de référendums ayant abouti et le nombre de projets qui y étaient sujets a fluctué d’une période à l’autre. A certaines époques, le référendum a été saisi tr ès fr équemment, proportionnellement au nombre de projets adopt és; à d’autres, pratiquement aucun projet n ’a donné lieu à contestation. Quelques exem- ples: pendant les ann ées de crise 1932 à 1935, le r éférendum a été saisi avec succ ès dans 16 % des cas, et au cours de la l égislature 1975–1979, dans 14 % des cas. A l’inverse, dans les années 1950 à 1960, le recours à cet instrument a été extrêmement rare (surtout entre 1955 et 1959, o ù seulement 1% % des projets sont pass és en vo- tation populaire), de même qu’entre 1963 et 1971, où le référendum n’a été saisi que dans 2% % des cas. Durant cette derni ère p ériode, alors que l ’économie était en plein essor, les diff érents partis et groupements, visiblement tous bien int égrés dans le système, étaient enclins au consensus, de sorte qu ’ils n’avaient guère besoin de recourir au r éférendum. Il faudra attendre les mouvements d ’opposition survenus dans les ann ées septante pour que cet instrument connaisse un regain d ’énergie. Soulignons enfin qu ’au cours de la derni ère législature (1995–1999), le r éférendum a été saisi avec succès contre 9 % des projets adoptés par le Parlement. 3 Pascal Sciarini et Alexander H. Trechsel: D émocratie directe en Suisse: l’élite politique victime des droits populaires? In: Revue suisse de science politique, Numéro thématique «La réforme des institutions», vol. 2 » 1996, p. 2134602 Vu les chiffres qui pr écédent, il n’est guère probable que le nombre de r éférendums monte en flèche à l’avenir. Ce n’est en effet pas seulement le nombre de projets su- jets à référendum – qui s ’est d’ailleurs lui aussi stabilis é durant la derni ère législa- ture – qui d étermine la propension des citoyens à saisir cet instrument, mais égale- ment le contexte économique et politique. Mieux les autorit és réussissent à intégrer les différents groupements dans le syst ème, en d ’autres termes, mieux elles r éussis- sent à élaborer des projets capables de d égager un consensus dans le contexte social et économique ambiant, moins il est fait usage de l’instrument du référendum. 3. La plupart des votations populaires portent sur des objets soumis au référendum obligatoire Dans leur étude, Sciarini et Trechsel montrent que, dans 45 % des cas depuis 1947, le peuple a été consulté sur des projets soumis au r éférendum obligatoire, alors que l’initiative populaire et le référendum facultatif en ont été à l’origine dans 28 %, res- pectivement 26 % des cas 4. Soulignons par ailleurs que, depuis les ann ées septante, le nombre d’actes de l’Assemblée fédérale soumis au r éférendum obligatoire a aug- menté sensiblement. L’augmentation peu appréciée du nombre de votations populai- res s’explique ainsi davantage par l ’accroissement de l’activité des autorités que par l’enthousiasme des citoyens à recourir à l ’instrument de l ’initiative ou du r éféren- dum. 4. Les partis en particulier rencontrent des difficultés à récolter le nombre de signatures nécessaires pour le dépôt d’une initiative populaire Si, depuis les ann ées 1970, l ’instrument de l ’initiative populaire a fortement gagn é en popularit é, le succ ès n ’est pourtant pas toujours au rendez-vous. Depuis 1977, une initiative sur trois a échoué par manque de signatures. Une étude menée par la Chancellerie f édérale a montré5 que, depuis 1977, les partis politiques en particulier rencontrent des difficult és à réunir le nombre de signatures nécessaires pour qu’aboutisse une initiative populaire. Selon cette étude, 26 des ini- tiatives populaires lanc ées depuis 1977 (soit 25 % de toutes les initiatives lanc ées depuis lors) n’ont franchi la barre qu’avec grand peine. Il est frappant à cet égard de constater que, sur ces 26 initiatives, 18 provenaient de partis gouvernementaux. Par ailleurs, 20 initiatives sur les 54 lanc ées par les partis durant cette p ériode n’ont pas abouti, ce qui porte le nombre d’initiatives menées à terme sans peine par les partis à seulement 16. D’autre part, les partis ne sont les instigateurs d ’aucune des initiatives ayant recueilli plus de 140 000 signatures. Ces derni ères ont en effet toutes été lan- cées par des associations ou des comit és ad hoc. Par cons équent, une nouvelle élé- vation du nombre de signatures ne risquerait-elle pas de faire de l ’initiative popu- laire un droit réservé exclusivement aux associations? 5. Le peuple se rallie souvent aux décisions ou recommandations des autorités Ayant recherché, pour la période 1947 à 1995, le nombre de fois o ù le peuple a voté conformément à la d écision ou à la recommandation des Chambres, Sciarini et Trechsel ont constat é que les citoyens se sont prononc és dans le m ême sens que l’Assemblée fédérale dans 77 % des cas. Le soutien des autorit és a été particulière- 4 Sciarini/Trechsel, p. 211 5 Document de travail de la Chancellerie f édérale suisse: section droits politiques, 28 mai 20004603 ment fort (93 %) à l ’occasion des votations sur les initiatives populaires dont l’Assemblée fédérale avait recommandé le rejet. Pour ce qui est des projets soumis à référendum obligatoire, le peuple a soutenu les autorit és dans 78 % des cas. Le pourcentage est par contre moins élevé s’agissant des projets pour lesquels le r éfé- rendum facultatif a été saisi, quoique, sur les quelque 6 % des projets parlementaires ayant donné lieu à une votation populaire suite à la saisine du r éférendum, le peuple ait tout de m ême suivi le Parlement dans plus de la moiti é des cas (57 %). Selon Sciarini et Trechsel, il serait faux de parler d ’un désaveu croissant des autorit és par le peuple. Les statistiques indiquent que le soutien des autorit és s ’est au contraire accru ces dernières années6. 6. L’augmentation du nombre de signatures pourrait favoriser la formation d’alliances «contre-nature» La Chancellerie fédérale a examiné la composition des comit és référendaires depuis 19777, et est parvenue aux r ésultats suivants: avant l’augmentation du nombre de si- gnatures, en 1977, les r éférendums lancés par un ensemble de groupements aboutis- saient très rarement. Suite à l’élévation du nombre de signatures requises, en 1977, le nombre de ces coalitions a fortement augment é, celles-ci étant à l’origine de 25 des 57 r éférendums ayant abouti depuis lors. Dans 16 cas sur 25, la coalition était hétérogène. Autrement dit, elle se composait de groupements aux tendances politi- ques divergentes, r éunis dans le seul but de faire capoter un projet de loi. A titre d’exemple, l ’association «Oui à la vie » a, en 1977, fait campagne avec l ’organi- sation militant pour la l égalisation de l’interruption de grossesse pour combattre les nouvelles dispositions l égislatives relatives à l’interruption de grossesse. Autre cas: en 1993, l ’entreprise Denner et l ’Association suisse des petits et moyens paysans (VKMB) ont lutt é c ôte à c ôte pour que soit rejet ée la r évision de la loi sur l’agriculture. Rappelons également le dernier exemple en date, à savoir le r éféren- dum contre les accords bilat éraux entre la Suisse et l ’UE, lancé conjointement par différentes organisations de gauche comme de droite. S’il est vrai que les chances de succès, en votation populaire, des référendums lancés par des coalitions h étérogènes sont de 25 % plus petites que celles des r éférendums lancés par des groupements homog ènes, il y aurait n éanmoins à craindre qu ’une nouvelle augmentation du nombre de signatures requises n ’entraîne un accroisse- ment des alliances «contre-nature» entre des groupements prêts à faire abstraction de leurs divergences idéologiques pour atteindre le nombre requis de signatures. A no- ter que l’augmentation du nombre de signatures, en 1977, semble avoir d éjà compli- qué la tâche aux groupements lan çant seuls une initiative ou un r éférendum: sur les 15 référendums n’ayant pas abouti depuis 1977, 14 avaient été lancés par un grou- pement agissant seul. Rien d ’étonnant, par cons équent, à ce que les alliances se multiplient. Une augmentation du nombre de signatures ne ferait que souder davan- tage les rangs de l ’opposition, et les alliances «contre-nature» ainsi r éalisées pour- raient rev êtir un caract ère durable, et faire r égulièrement front contre les projets adoptés par les autorités. Or, dans une démocratie de concordance comme la nôtre, il risquerait d’être plus difficile de composer avec de tels groupes qu ’avec des groupes homogènes. 6 Sciarini/Trechsel, p. 213 s 7 Document de travail de la Chancellerie f édérale suisse: section droits politiques, 28 mai 20004604 2.3.1.2 La récolte des signatures dans la pratique Dans son message relatif notamment à la r éforme des droits populaires, le Conseil fédéral était d’avis que si l’évolution démographique rendait la r écolte de signatures nettement plus ais ée qu’autrefois, le d éveloppement des moyens de communication la facilitait également (FF 1997 I 456). D ésireuses de d ébattre notamment de cette question avec des représentants de groupements et de partis politiques ayant une ex- périence de la récolte de signatures, les sous-commissions ont entendu les personnes suivantes: – Monsieur Beat Ringger, président du comité de l’initiative «rétrotrafiC» – Monsieur Pierre Triponez, directeur de l’Union suisse des arts et métiers – Madame Aliki Panayides, secrétaire générale suppléante de l’UDC – Monsieur Jean-François Steiert, secrétaire général du PS Les points de vue des personnes interrog ées se rejoignent, à peu de choses pr ès. Toutes ont en effet relevé que saisir le r éférendum ou lancer une initiative populaire coûtait du temps et de l’argent, et qu’il n’était pas plus facile aujourd’hui de les faire aboutir. De nouvelles difficult és se seraient au contraire greff ées aux anciennes, compensant l ’avantage que pouvait éventuellement repr ésenter l ’évolution d émo- graphique. Les personnes interrog ées ont notamment formul é les observations sui- vantes: 1. Il manque de lieux publics propices à la récolte de signatures Les personnes entendues ont d éploré le fait qu ’en raison du succ ès remporté par le vote par correspondance, les locaux de vote ne soient plus, comme ils l’étaient autre- fois, l’endroit le plus appropri é pour la r écolte de signatures, car fr équenté par des personnes intéressées par la politique et qui sont de plus citoyens de la commune en question. A leur avis, forc ées aujourd ’hui de se poster devant les centres commer- ciaux et autres lieux similaires, les personnes en qu ête de signatures auraient grand peine à attirer l ’attention des passants sur des sujets politiques. En revanche, la r é- colte serait un peu plus aisée dans les lieux plus favorables à la détente, tels les festi- vals de musique, concerts et autres manifestations, quoique l ’activité politique soit souvent peu appréciée durant ces manifestations, qui ont un caractère privé. 2. Les partis et associations peuvent recourir au mailing et aux publications, alors que les comités ad hoc n’ont d’autre choix que de descendre dans la rue Pour les comités ad hoc, les lieux publics restent l ’endroit où ils récoltent le plus de signatures, tandis que les partis et associations ont, dans une large mesure, recours au mailing et à l’insertion d’annonces ou d ’encarts dans leurs propres publications ou dans des publications de m ême tendance politique. Lorsqu ’un comité ad hoc se crée en vue du dépôt d’une initiative populaire ou d’un référendum, il ne dispose pas de membres dont le soutien lui est acquis, et doit donc descendre dans la rue pour récolter des signatures, une op ération qui exige beaucoup de temps et de monde. Selon les chiffres avanc és, la r écolte s’effectuerait au rythme de 10 à 40 signatures par heure. Le comit é de l ’initiative «rétrotrafiC» aurait par exemple consacr é quel- que 7000 à 8000 heures au recueil des signatures. La r éalité serait un peu diff érente pour les partis et associations, qui n’ont qu’à contacter leurs membres pour s ’assurer une partie des signatures requises.4605 3. Internet ne s’est pas (encore) imposé comme mode de récolte des signatures Aucune des personnes interrogées n’a considéré la récolte de signatures par Internet comme v éritablement concluante jusqu ’ici. Si tous les comit és r éférendaires ou d’initiative fournissent sur Internet des listes destinées à recueillir des signatures, cet outil n’a jamais été très prisé par les citoyens. Certains ont affirm é que, pour le mo- ment, trop peu de gens avaient acc ès à Internet, mais que la situation allait évoluer; d’autres ont estim é au contraire qu ’Internet ne serait jamais un support privil égié pour la récolte de signatures, car il était encore plus difficile de susciter l ’intérêt par Internet que dans les lieux publics. 4. L’exercice des droits populaires coûte cher Les personnes entendues se sont également exprimées sur les co ûts li és au lance- ment d’une initiative ou à la saisie d ’un référendum. 5 francs par signature, tel a été le montant avanc é à plusieurs reprises. Un des participants a estim é à environ 250 000 francs le coût total d’un référendum, et à environ 500 000 francs celui d’une initiative. Un autre orateur a quant à lui parl é de «renchérissement» des droits po- pulaires, précisant que si, auparavant, 50 000 francs. suffisaient à son parti pour faire aboutir une initiative populaire, il lui fallait d ébourser à peu pr ès cinq fois plus au- jourd’hui. Une augmentation du nombre de signatures rendrait l ’exercice des droits populaires encore plus cher. 5. La politique n’a plus la cote Il est apparemment de plus en plus difficile de trouver des personnes dispos ées à s’investir dans le domaine politique. Face au large éventail de loisirs qui s ’offre à eux, les citoyens sont souvent peu tent és par l ’adhésion à une association ou à un parti. A quoi s ’ajoute que les lenteurs de la d émocratie directe en refroidissent plus d’un: celui qui passe son samedi matin à l’entrée d’un supermarché, sous une pluie torrentielle, à r écolter p éniblement des signatures, et doit ensuite attendre jusqu ’à quatre ans (18 mois pour la récolte de signatures, puis examen par le Conseil f édéral et le Parlement) avant de pouvoir d époser son bulletin dans l ’urne, en arrive sans doute à se demander si le jeu en vaut vraiment la chandelle, d ’autant qu’il y a bien des chances que l ’objet soit rejet é en votation populaire. Que ce soit dans le milieu professionnel ou privé, la plupart des gens sont habitués à davantage de dynamisme. 6. Le raccourcissement du délai de récolte des signatures pour les initiatives populaires pose surtout des problèmes aux comités ad hoc Selon les personnes interrogées, tout raccourcissement du délai de récolte serait qua- siment impensable s ’agissant du r éférendum. Pour ce qui est de l ’initiative popu- laire, par contre, les représentants de partis ou d’associations ne se sont prononcés ni en faveur ni contre un raccourcissement du d élai, précisant que si un tel raccourcis- sement comportait des d ésavantages, il n ’était pas non plus d épourvu d’avantages: en 18 mois, il pouvait en effet se cr éer une certaine lassitude. La situation est en re- vanche toute autre pour les groupements cr éés exclusivement en vue du lancement d’une initiative populaire. Amenés à mettre en place toute une infrastructure et à dé- velopper tout un r éseau de communication, ils ont besoin de temps. Le raccourcis- sement du délai de r écolte des signatures pourrait ainsi bien condamner les groupe- ments ad hoc à jeter leurs projets au panier.4606 2.3.1.3 L’influence des nouvelles technologies Les technologies de la communication et de l ’information étant en constante et ra- pide évolution, il y a lieu de se demander quel est leur impact sur la d émocratie di- recte, un syst ème dans lequel communication et information jouent un r ôle de pre- mier ordre. Les sous-commissions ont à cet égard interrogé la chanceli ère fédérale sur le projet «E-Government». La chanceli ère a d éclaré que, prenant tr ès au s érieux la possibilit é d ’introduire le vote électronique, et partant, la r écolte de signatures par Internet, la Chancellerie f é- dérale préparait, à l’heure actuelle, un projet de mise en place d ’un tel système. Elle se heurterait néanmoins à de nombreux obstacles techniques, concernant notamment la sécurité. La Chancellerie estime par conséquent qu’il faudra attendre quelques an- nées avant que l ’électorat puisse, s ’il le d ésire, pr éférer son écran d ’ordinateur à l’urne ou à la boîte aux lettres. 2.3.1.4 Conclusions 1. Pas d’augmentation du nombre de signatures Suite à l’analyse, par sa sous-commission, des diff érents éléments précités, la majo- rité de la commission est parvenue à la conclusion que de nombreuses raisons mat é- rielles – et non pas seulement la r ésistance attendue de la part du peuple – s’opposaient à une augmentation du nombre de signatures n écessaires pour le d épôt d’une initiative ou d ’un référendum. Une telle augmentation, en effet, handicaperait lourdement les partis et les groupements ad hoc pour qui saisir le r éférendum, et a fortiori lancer une initiative, deviendrait pratiquement impossible. Ainsi, seules les associations seraient encore en mesure d’exercer les droits populaires. Sans parler du renchérissement de ces instruments, dont l’usage serait dès lors réservé aux acteurs à forte force de frappe financière. De plus, il s ’avère que le d éveloppement des canaux d ’information et de communi- cation ne facilite nullement la r écolte de signatures. L ’individualisme croissant et la dépolitisation partielle de la soci été qui en r ésultent font qu ’il faut d éployer davan- tage d’efforts pour susciter l ’intérêt du citoyen, sans oublier que l ’introduction du vote par correspondance a encore compliqu é la r écolte de signatures. Les nouvelles technologies ne sont, aujourd ’hui, pas d ’un grand secours dans ce domaine, et rien ne prouve qu ’elles le seront davantage à l ’avenir. Par ailleurs, l ’électronisation du vote et de la récolte de signatures ne pourra se faire du jour au lendemain, et n ’entre donc pas en ligne de compte dans le projet actuel de réforme des droits populaires. D’autre part, gardons-nous de sous-estimer les avantages que pr ésente le système de la démocratie directe, tel le haut degr é d’information de la population ou la fonction d’intégration que remplit la consultation populaire. L ’exercice de la d émocratie di- recte ne doit pas devenir l ’apanage des associations ou personnes disposant de moyens financiers importants. On pourrait opposer à ces arguments le fait qu ’entre les débuts de la d émocratie di- recte et aujourd ’hui, la proportion de signatures n écessaires pour qu ’aboutisse une initiative ou un r éférendum a fortement baiss é. A quoi s ’ajoute que les nouveaux moyens de communication facilitent grandement la t âche des initiants en qu ête de4607 signatures. En outre, l’augmentation du nombre de votations populaires pourrait être néfaste au bon fonctionnement de la d émocratie. Sollicité sans cesse, le souverain pourrait en arriver à éprouver une certaine lassitude. De l ’avis de la minorit é, la dé- mocratie directe prend de plus en plus d ’importance, alors que la d émocratie indi- recte est en perte de vitesse, raison pour laquelle il convient de redonner au peuple le sentiment que les représentants sont capables de d écider par eux-mêmes, et que leur élection est une chose importante. Car la remise en question constante des actes pr é- parés par les autorit és, et par l à le ralentissement du processus de d écision, donne l’impression d’un Parlement impuissant. 2. Interdiction de rémunérer la collecte de signatures Parfaitement consciente de ce probl ème, la commission n ’en estime pas moins que, pour les motifs évoqués ci-dessus, l’augmentation du nombre de signatures ne serait pas un moyen efficace pour renforcer le r ôle des élus. D’autres mesures pourraient s’avérer plus efficaces, qui devraient être prises au niveau l égislatif. Il y aurait par exemple lieu de se demander si la loi ne devrait pas prohiber le paiement des per- sonnes chargées de la r écoltes de signatures, ce qui par ailleurs redorerait le blason de la d émocratie directe, parfois qualifi ée de v énale. Les citoyens doivent en effet être appel és aux urnes pour les sujets controvers és, et non parce que des groupe- ments ou personnes fortun és le souhaitent. En cons équence, la Commission des ins- titutions politiques propose de transmettre le postulat suivant: «Le Conseil fédéral est chargé d’examiner l’opportunité de réprimer pénalement la ré- munération des personnes chargées de collecter des signatures au profit d’une initiative ou d’un référendum au niveaux fédéral et cantonal.» 3. Inscription des délais de récolte dans la Constitution, et raccourcissement du délai de récolte pour les initiatives populaires La commission estime qu’il n’y a pas lieu de modifier le d élai de récolte prévu pour le référendum. A ses yeux en effet, 100 jours suffisent d éjà à peine pour r écolter les 50 000 signatures requises pour le r éférendum. Par 4 voix contre 4, 2 abstentions, et la voix prépondérante du président, elle s’est en revanche prononc ée en faveur d ’un raccourcissement de 18 à 12 mois du d élai de r écolte prévu pour les initiatives po- pulaires. Elle estime en effet – comme l ’ont d’ailleurs clairement indiqu é certaines personnes auditionn ées par les sous-commissions – que des d élais trop longs peu- vent être préjudiciables aux initiants eux-m êmes, dont la motivation s ’étiolera avec le temps. Tout projet politique qui s’étale sur une période trop longue risque en effet d’engendrer une certaine lassitude. Un raccourcissement du d élai de r écolte, que pourrait d’ailleurs compenser une meilleure organisation de la r écolte de signatures, permettrait par cons équent d’accélérer la proc édure. Précisons en outre que, du fait que le présent projet de réforme enrichit, avec l’introduction de l’initiative populaire générale, l’éventail des instruments à la disposition du citoyen, il est pleinement jus- tifié de vouloir apporter un l éger durcissement des conditions à remplir pour qu’aboutisse une initiative. Une minorité de la commission s ’oppose à tout raccourcissement de d élai, au motif que – comme l’ont montré les personnes entendues par les sous-commissions – si un tel raccourcissement ne devrait pas poser de grands probl èmes aux partis et associa- tions disposant d ’une solide infrastructure, il en allait autrement des petits groupe- ments et des comit és ad hoc, qui doivent commencer par s ’organiser. Or, les droits4608 populaires ne doivent pas être l’apanage des groupes d éjà organis és, mais doivent également permettre de d éfendre des int érêts qu’aucune organisation ne repr ésente. Comme le présent projet n’entraîne pas d’élargissement substantiel des droits popu- laires, le durcissement de la condition des délais pourrait déséquilibrer l’ensemble de ce projet, voire le faire échouer dans son ensemble, ce qui emp êcherait de proc éder aux modifications indispensables. La commission s ’est par contre prononc ée d’une seule voix en faveur de l ’inscrip- tion des d élais de r écolte dans la Constitution, estimant que les d élais impartis étaient, de même que le nombre de signatures, une condition g énérale centrale à res- pecter par les comités référendaires ou d’initiative. 2.3.2 Initiative populaire générale et initiative législative 2.3.2.1 Examen de la nécessité de prendre des mesures Le droit en vigueur pr évoit que 100 000 citoyens ayant le droit de vote peuvent de- mander, par voie d ’initiative populaire, la révision totale ou partielle de la Constitu- tion. Le peuple n ’est, par contre, pas autoris é à agir directement à l’échelon législa- tif. En conséquence, certains sujets sont traités à l’échelon constitutionnel alors qu’il reviendrait sans nul doute à la loi de les régir. Notons à cet égard que si de telles ini- tiatives populaires devaient être (ou avaient été) accept ées, la Constitution serait complétée par des dispositions pr évoyant par exemple un dimanche sans voiture par saison et une vitesse de 30 km/h à l’intérieur des localités. Selon le message du Con- seil fédéral du 20 novembre 1996, plus de la moiti é des initiatives populaires pen- dantes ou annoncées à l’époque auraient pu être mises en œ uvre à l’échelon législa- tif. (FF 1997 I 447). Si la commission ne se satisfait pas de la situation actuelle, c ’est certes pour des rai- sons de syst ématique, mais aussi parce que les citoyens ressentent apparemment le besoin de pouvoir intervenir dans les d écisions politiques prises à autre niveau que constitutionnel. Contraints, à l’heure actuelle, d ’agir à l’échelon constitutionnel, ils ne peuvent pas toujours formuler leurs requ êtes avec la pr écision souhait ée. En d’autres termes, l ’absence d’un instrument permettant au peuple de proc éder à des modifications autres que constitutionnelles est, dans le syst ème des droits populai- res, une lacune à laquelle il convient de remédier. 2.3.2.2 L’initiative populaire générale, l’instrument qui permet d’agir au niveau normatif adéquat Aux yeux de la commission, l ’initiative populaire générale est un instrument appro- prié pour combler la lacune actuelle dans le syst ème des droits populaires, dans la mesure où elle permet à 100 000 citoyens de demander, sous la forme d ’une propo- sition conçue en termes généraux, l’adoption, la modification ou l’abrogation de dis- positions constitutionnelles ou législatives. Si elle approuve l’initiative – ou si elle la rejette, mais que le peuple l ’accepte –, l’Assemblée fédérale élabore les modifica- tions constitutionnelles et/ou législatives destinées à mettre en œ uvre l’initiative.4609 Cet instrument a notamment les avantages suivants: 1. Il permet au peuple d ’agir à un niveau autre que constitutionnel . Autrement dit, il introduit la possibilit é de r égir à un autre niveau les questions qui ne sont pas d’une portée constitutionnelle. 2. Il permet au peuple de demander, par voie d ’initiative, la modification ou la suppression de certaines dispositions législatives existantes, ce qui revient en quelque sorte à saisir le r éférendum consécutivement à l’entrée en vigueur d’un acte législatif. S’il désire modifier une loi, le peuple ne doit donc plus, comme aujourd’hui, contourner l’impossibilité d’agir au niveau l égislatif en demandant une modification constitutionnelle qui entra înera une modifica- tion ultérieure de la loi vis ée. Il en r ésultera, espérons-le, une diminution du nombre de projets bloqués par un référendum, étant donné qu’il sera loisible au peuple d’intervenir de façon ciblée sur telle ou telle disposition législative déjà en vigueur, lorsqu’elle n’a pas les effets escomptés. 3. Il est possible d ’inscrire des dispositions plus précises dans une loi que dans la Constitution, de sorte que les requ êtes des initiants peuvent être mises en œ uvre de manière plus détaillée. 4. Il permet aux auteurs d ’initiatives de formuler leurs requêtes en termes géné- raux, c’est-à-dire sans devoir élaborer eux-m êmes des projets d ’actes. Les groupements ne disposant pas des connaissances juridiques n écessaires à la rédaction de normes ne sont donc pas pénalisés. 5. L ’Assemblée f édérale dispose d ’une certaine marge de man œ uvre, qui lui permet de choisir le niveau normatif adéquat, selon l’importance politique et la nature de la question. Elle peut en outre rédiger des dispositions qui soient conformes à la Constitution et au droit international. 2.3.2.3 Initiative populaire générale et/ou initiative législative? L’initiative l égislative r édigée constituerait elle aussi un instrument permettant au citoyen d’agir à un niveau autre que constitutionnel. L ’argument suivant peut être invoqué en sa faveur: les citoyens doivent avoir la possibilité de demander des modi- fications législatives sous la forme d ’un projet r édigé. Ladite minorité estime en ef- fet que les citoyens ayant une id ée concrète de la forme à donner aux modifications législatives vis ées doivent pouvoir opter pour une voie plus directe que celle de l’initiative populaire générale. La commission considère néanmoins que l’initiative législative pose trop de probl è- mes: 1. Que se passe-t-il lorsqu ’une initiative législative est anticonstitutionnelle ou non conforme au droit international? Compte tenu par ailleurs de ce que l’évaluation de la constitutionnalit é d’un texte est parfois relativement com- plexe et qu ’il est parfois difficile de trancher, l ’introduction de l ’initiative législative comporte le risque de voir l ’examen du fond de l ’initiative oc- culté par le d ébat concernant la question formelle de sa conformit é à la Constitution ou au droit international. Dans le cas de l ’initiative populaire4610 générale, en revanche, l ’Assemblée fédérale détermine elle m ême, à l’issue d’un examen approfondi, le niveau normatif ad équat, et r édige son projet dans le respect des principes du droit international. 2. Sur le plan technique, la pr éparation de textes de lois peut s’avérer nettement plus complexe que celle de dispositions constitutionnelles, habituellement succinctes et générales. Nombreux sont souvent les d étails à prendre en con- sidération, sans compter les liens qu ’il y a parfois lieu d ’établir avec certai- nes lois existantes. A cet égard, la question se pose de savoir si les comit és d’initiative ne seraient pas d épassés, s’agissant de l ’élaboration de disposi- tions législatives complexes. A moins de pouvoir recourir à l’aide d’experts, ils ne seraient en effet peut- être pas toujours en mesure de pr ésenter des textes de qualit é. En cas de recours à l’initiative populaire g énérale, en re- vanche, c ’est aux autorit és que revient le travail technique, et les initiants peuvent formuler leur requ ête politique sans se pr éoccuper des d étails tech- niques. 3. L ’Assemblée fédérale n’étant pas autoris ée à modifier le texte d ’une initia- tive législative rédigée, le Conseil des Etats n ’aurait pas voix au chapitre, et ne pourrait donc pas d éfendre les intérêts des cantons s ’agissant du texte de l’initiative. 2.3.2.4 Définition de l’initiative populaire générale L’instrument de l’initiative populaire générale aura les caractéristiques suivantes: 1. L ’initiative populaire g énérale s ’ajoute à l ’initiative populaire tendant à la révision totale de la Constitution f édérale et à l’initiative populaire r édigée de toutes pièces tendant à la révision partielle de la Constitution. L ’initiative populaire con çue en termes g énéraux tendant à la r évision partielle de la Constitution est supprimée. 2. Les comit és d ’initiative indiquent, sur les listes de signatures, sous quelle forme ils déposeront leur requête. S’ils optent pour l’initiative populaire ten- dant à la révision partielle de la Constitution, l’Assemblée fédérale ne peut y apporter aucune modification. L ’art. 68 de la loi f édérale sur les droits poli- tiques est à modifier en conséquence. 3. L ’initiative populaire générale ne peut être déposée que sous la forme d ’une proposition conçue en termes généraux, ce qui n’empêche pas ses auteurs de rédiger leur requ ête avec pr écision. Lorsque l ’Assemblée f édérale met l’initiative en œ uvre, elle n’est pas tenue de reprendre textuellement les ter- mes de la requête. En effet, si elle se doit d’accorder le plus grand respect au contenu, elle n’en a pas moins toute liberté pour traduire l’objet de la requête dans le langage juridique appropri é. La pratique est la m ême que pour les initiatives populaires con çues sous la forme d ’une proposition g énérale ten- dant à la r évision partielle de la Constitution, o ù les initiants peuvent for- muler leur requ ête de façon très précise. Jusqu’à présent, il a été déposé 11 initiatives populaires con çues en termes g énéraux qui étaient formul ées en partie de fa çon relativement concr ète (p. ex. r éférence à des dispositions constitutionnelles spécifiques). Chacune de ces initiatives a été déclarée va-4611 lable par l’Assemblée fédérale. Il s’agira de procéder de la même façon avec les initiatives populaires générales, car l’Assemblée fédérale a elle aussi tout intérêt à ce que la requ ête soit formul ée avec une certaine pr écision: mieux guidée lors de la mise en œ uvre de l’initiative, elle s’expose moins au repro- che d’en avoir manipulé le contenu. 4. L ’initiative populaire g énérale permet de demander des modifications cons- titutionnelles ou l égislatives, mais non celles d ’actes particuliers. Il est pro- posé de limiter le droit d ’initiative du souverain aux normes g énérales et abstraites, et d ’exclure ainsi les actes particuliers. Les initiatives populaires générales visant l ’adoption ou la modification de dispositions individuelles et concrètes n’en sont pas déclarées non valables pour autant, mais elles sont mises en œ uvre à l’échelon constitutionnel. 5. Le nombre de signatures n écessaires pour le d épôt d’une initiative populaire générale est fixé à 100 000. La commission consid ère que la pr écision auto- risée dans la formulation de la requ ête rend cet instrument suffisamment at- trayant pour qu’il ne soit pas n écessaire d’abaisser le nombre de signatures. Une minorité propose m ême de fixer ce nombre à 120 000. Elle estime en effet que, comme l ’initiative populaire g énérale élargit l’éventail des droits populaires, offrant ainsi de nouvelles possibilités au citoyen, il est justifié, en retour, de vouloir durcir quelque peu les conditions d ’exercice de ce droit. D’autant qu ’il ne s ’agit que d ’une augmentation minime compte tenu de l’évolution d émographique. La majorit é refuse quant elle de pr évoir des conditions plus strictes pour l’initiative populaire générale, au motif que cela reviendrait à enfanter un mort-n é, cet instrument n ’ayant aucun attrait pour les initiants. Les initiants choisiraient en effet dans tous les cas la «solution de facilit é», soit l ’initiative populaire r édigée, m ême si l ’objet de leur re- quête n’est pas digne de figurer au niveau de la constitution. 6. L ’Assemblée fédérale doit pouvoir opposer un contre-projet à l’initiative po- pulaire générale. Contrairement à ce que pr évoit le message du 20 novembre 1996, le contre-projet doit être soumis au peuple lors de la premi ère votation populaire, et non pas préparé consécutivement à celle-ci, dans la phase de mise en œ uvre par l’Assemblée fédérale d’une initiative acceptée par le peuple. Si elle permet de gagner du temps et d’éviter une seconde consultation populaire, cette procédure contraint néanmoins l’Assemblée fédérale à préparer, pour la première votation déjà, les modifications visées par l’initiative. Autrement dit, si l’Assemblée fédérale désire opposer un contre-projet à l ’initiative, elle ne peut le faire qu’après préparé les modifications visées par celle-ci. Si les modi- fications visées sont de nature constitutionnelle, le projet de texte et son contre- projet sont soumis au vote du peuple et des cantons. Si elles sont de nature lé- gislative, ils sont soumis au peuple uniquement. Dans les deux cas de figure, c’est le syst ème du «double oui», avec question subsidiaire, qui s ’applique. Dans le cas o ù la mise en œ uvre d’une initiative populaire générale requiert des modifications et constitutionnelles et législatives, et que l’Assemblée fédé- rale compte préparer un contre-projet, la proc édure adoptée devra être prag- matique. La meilleure solution consisterait à soumettre tout d’abord les modi- fications de nature constitutionnelle (projet de texte et contre-projet) au peuple et aux cantons, et à préparer ensuite les modifications législatives nécessaires; celles-ci étant soumises au r éférendum facultatif. Si l’Assemblée fédérale re-4612 jette l’initiative sans lui opposer de contre-projet, elle soumet l ’initiative au peuple, et ce n ’est qu ’en cas d ’acceptation de cette derni ère par le peuple qu’elle s’attelle à sa mise en œ uvre. 7. Les initiants doivent pouvoir interjeter recours aupr ès du Tribunal f édéral lorsqu’ils contestent la mise en œ uvre d’une initiative. Si le Tribunal f édéral approuve le recours, l ’acte est renvoy é à l ’Assemblée fédérale pour r éexa- men. La possibilité de déposer un recours en droit de vote permettra de ren- forcer la confiance des initiants dans l’efficacité du nouvel instrument. 2.3.3 Affinement des droits populaires en matière de politique extérieure 2.3.3.1 Examen de la nécessité de prendre des mesures L’internationalisation croissante du droit place la d émocratie directe, elle aussi, de- vant de nouveaux défis, et il convient de se demander à cet égard si les droits popu- laires en matière de politique extérieure ne doivent pas être réajustés aujourd’hui. A l’heure actuelle, l ’art. 141, al. 1, let. d, Cst. pr évoit que le peuple peut, s ’il le d é- sire, saisir le référendum pour les traités internationaux qui: 1. sont d ’une durée indéterminée et ne sont pas dénonçables; 2. pr évoient l’adhésion à une organisation internationale; 3. entra înent une unification multilatérale du droit. L’art. 141, al. 2, Cst. pr évoit en outre que l ’Assemblée f édérale peut soumettre d’autres traités internationaux au r éférendum facultatif. Enfin, selon l ’art. 140, al. 1, let. b, Cst., l ’adhésion à des organisations de s écurité collective ou à des commu- nautés supranationales est obligatoirement soumise au vote du peuple et des cantons. Eu égard à l’importance croissante du droit conventionnel, ces dispositions ne sont plus entièrement satisfaisantes, notamment celle qui concerne les «traités qui entraî- nent une unification multilatérale du droit». On parle d ’«unification multilatérale du droit» lorsqu’un traité international cr ée des r ègles de droit multilat érales qui rem- placent ou complètent directement le droit national, et que ces r ègles sont suffisam- ment nombreuses ou importantes pour que la cr éation d’une loi à part entière se jus- tifie sur le plan national. Il convient de pr éciser, d ’autre part, que par unification «multilatérale» on entend, dans la pratique, une unification du droit qui touche plus de deux Etats (FF 1997 I 479 ss). On voit donc que cette disposition n écessite une interprétation pour pouvoir être appliquée, et qu’il faut déterminer, dans chaque cas, si les dispositions sont suffisamment nombreuses ou importantes pour qu ’il puisse être question d ’une «unification multilatérale du droit », et si, dans certains cas, un traité bilat éral doit également être consid éré comme entrant dans cette cat égorie. Quoi qu’il en soit, selon le droit actuel, les textes ressortissant au droit international ne sont pas sur un pied d ’égalité avec les textes ressortissant au droit national, puis- qu’ils ne sont pas soumis au r éférendum dans la m ême mesure: en effet, si les nou- velles dispositions ne sont pas assez nombreuses ou assez importantes, ou qu ’elles ne concernent que deux Etats, il n ’est pas possible de saisir le r éférendum. De plus, les traités qui sont pas directement applicables et qui n écessitent des modifications législatives sur le plan national ne sont, eux non plus, pas soumis au référendum.4613 Or, il serait judicieux, dans le cas des traités qui, précisément, entraînent des modifi- cations de la l égislation nationale, de mener la discussion politique au moment de l’adoption du trait é, et non au moment de la mise sur pied des dispositions d’exécution. De plus, du fait que les trait és internationaux contiennent de plus en plus de d écisions de principe ayant une influence sur les l égislations nationales, il importe que le peuple puisse se prononcer sur l ’adoption même d’un tel traité. Cela permettra d’éviter que l ’adoption d’un traité soit remise en question plus tard, si le référendum est saisi par des citoyens oppos és aux dispositions d ’exécution élabo- rées. En d’autres termes, il s’agit de trouver un moyen qui à la fois garantisse le droit du peuple de se prononcer en mati ère internationale et assure la cr édibilité de la Suisse comme partenaire international. 2.3.3.2 Elargissement du champ d’application du référendum facultatif en matière de droit international Dans son message relatif à une nouvelle constitution fédérale, du 20 novembre 1996, dans la partie consacr ée à la réforme des droits populaires, le Conseil f édéral a pro- posé qu ’une cat égorie suppl émentaire de trait és soient soumise au r éférendum fa- cultatif, à savoir les traités dont la mise en œ uvre exige l’adoption de lois f édérales ou d’arrêtés fédéraux qui confèrent des droits ou imposent des obligations aux par- ticuliers (FF 1997 I 478 ss). La Commission de la r évision constitutionnelle du Conseil national a souhait é aller encore plus loin et a pr ésenté une proposition qui pr évoit que soient soumis au r éfé- rendum facultatif les trait és internationaux qui contiennent des r ègles de droit ou obligent à adopter des lois f édérales. Si cette disposition était adopt ée, les trait és suivants seraient eux aussi soumis à référendum: a. Les trait és qui contiennent des dispositions fixant des r ègles de droit, m ême lorsque celles-ci ne sont pas suffisamment nombreuses ni importantes pour qu’il puisse être question d’unification du droit; b. les trait és qui ne concernent que deux Etats; c. les trait és qui ne sont pas directement applicables et qui n écessitent des mo- difications de la législation fédérale. La commission a d écidé de se rallier à la formulation de la Commission de la r évi- sion constitutionnelle du Conseil national, formulation d ’ailleurs déjà proposée par le Conseil fédéral dans le projet 95. Elle estime en effet que les textes normatifs in- ternationaux doivent être soumis à référendum dans la m ême mesure que la l égisla- tion nationale. A l’instar de ce qui est prévu pour la législation nationale à l’art. 164, al. 1, Cst., ce sont ainsi uniquement les traités contenant des dispositions importantes qui fixent des règles de droit qui doivent être soumis à référendum. Dans le cadre des d élibérations des Commissions de la r évision constitutionnelle, le Conseil f édéral avait combattu l ’idée d ’un tel élargissement, consid érant qu ’avec une telle disposition, d’innombrables traités qui n’engagent que les Etats parties sans toucher directement les particuliers seraient soumis à référendum. Or, il estime que le peuple ne doit avoir son mot à dire que lorsque la mise en œ uvre d’un traité influe sur les droits des particuliers.4614 On peut opposer à cela qu’au niveau national, le référendum n’est saisi que pour une quantité restreinte de lois, et que les citoyens sauront, de m ême, être sélectifs au ni- veau international et ne saisir le r éférendum que pour les questions d ’importance majeure pour la population. Le r éférendum étant facultatif, le législateur peut laisser aux citoyens le soin de choisir ce qu ’ils consid èrent comme important, et il n ’est donc pas n écessaire de r égler – ce qui pourrait être problématique – cette question dans la Constitution. Il importe en outre d ’éviter qu’un élargissement du champ d ’application du référen- dum en mati ère de droit international ne restreigne la marge de man œ uvre de la Suisse sur le plan international. Cependant, comme pr écisé dans le message du 20 novembre 1996 (FF 1997 I 481 ss), l ’élargissement de cet instrument ne restreint nullement la compétence du Conseil fédéral d’ordonner sans délai l’application à ti- tre provisoire d ’accords internationaux. En effet, comme, conform ément à l’art. 25 de la Convention de Vienne sur le droit des trait és (RS 0.111), l’application à titre provisoire d’un traité ne constitue pas encore un engagement d éfinitif, il n’y a donc pas de risque que la Suisse ait, parce que le souverain l ’aurait rejeté, à rompre un traité soumis à référendum alors qu’elle l’appliquait à titre provisoire. Enfin, à l’instar du Conseil f édéral dans son message, la commission estime que le champ d ’application du r éférendum facultatif en mati ère de droit international ne doit pas être élargi aux traités dont les dispositions d’exécution doivent être mises en œ uvre par les seuls cantons, car la participation des cantons aux d écisions de politi- que extérieure est régie de façon suffisante dans l’art. 55 Cst. (cf. FF 1997 I 481). 2.3.3.3 Adoption d’un traité international et modifications législatives qui en découlent: vote simultané Dans son message du 20 novembre 1996, le Conseil f édéral avait propos é que les modifications législatives servant à la mise en œ uvre d’un traité international soient incluses dans l’arrêté portant approbation d ’un traité. En d’autres termes, le trait é et les dispositions d’exécution doivent pouvoir être soumises au vote simultan ément et en bloc, ce qui permettrait d’éviter des décisions populaires contradictoires (rejet des dispositions d’exécution, alors que l ’arrêté portant approbation du trait é a été adop- té) (FF 1997 I 482 ss). Or, la commission est d ’avis qu’une telle fa çon de proc éder ne permettrait pas aux citoyens de donner leur avis de fa çon nuancée: il est tout à fait imaginable en effet que les citoyens soient d ’avis qu ’il vaut la peine d ’adopter un trait é international, mais qu’ils considèrent les dispositions d ’exécution proposées comme inad équates. Or, la solution pr ésentée par le Conseil f édéral ne permet pas au peuple de se pro- noncer en faveur du traité, mais de rejeter les dispositions d’exécution. La commission a estim é au contraire qu ’il était plus judicieux de faire en sorte que les citoyens puissent se prononcer le m ême jour et sur le trait é et sur les modifica- tions l égislatives qui en d écoulent, car ils peuvent alors d ’emblée voir quel est l’impact du traité, et prendre leur décision en considérant l’ensemble. C’est pourquoi il serait bon que les deux choses soient soumises au vote le même jour. Or, l’actuelle Constitution le permet d éjà, si bien qu ’il n’est pas n écessaire de la modifier sur ce point.4615 2.3.3.4 Motion populaire pour les questions transnationales La commission a également examin é d ’autres instruments permettant d ’élargir les droits populaires sur le plan international, notamment celui de la motion populaire pour les questions transnationales. Cet instrument permet à 10 000 citoyens de pro- poser à l’Assemblée fédérale de confier au Conseil f édéral le mandat de soumettre une proposition à une organisation ou à un autre organisme international. La commission a estimé qu’il n’était pas judicieux de créer l’instrument de la motion populaire pour les questions transnationales. Elle a fait valoir qu ’il était très facile pour de nombreuses associations de recueillir 10 000 signatures, si bien que l’Assemblée fédérale pourrait se voir soumettre continuellement des motions de ce type. Les associations pourraient en effet tenter d ’influer sur les mandats du Conseil fédéral en matière internationale, ce qui menacerait sa capacit é d’action dans ce do- maine. 2.3.4 Propositions non retenues 2.3.4.1 Initiative populaire et droit international La Commission de la r évision constitutionnelle du Conseil des Etats a longuement examiné la question des mesures à prendre lorsque le but vis é par une initiative po- pulaire est contraire au droit international, que celui-ci soit imp ératif ou non. Elle a finalement proposé de compl éter l’art. 173 Cst. comme suit: «Lorsqu’une initiative populaire acceptée est totalement ou partiellement contraire aux obligations inter- nationales de la Suisse, l ’Assemblée f édérale d écide quelles mesures doivent être prises». La Commission de la r évision constitutionnelle du Conseil des Etats a estim é qu’il appartenait aux instances politiques de r éagir si une initiative populaire contraire au droit international était adoptée, et qu’une réaction se justifierait, voire s ’imposerait notamment si l ’adoption d’une initiative populaire devait entra îner la d énonciation d’une trait é international. Il pourrait arriver cependant que l ’Assemblée f édérale parvienne à la conclusion que des dispositions contraires au droit international peu- vent être tolérées, les cons équences en d écoulant étant supportables. Eu égard à la portée d’une telle d écision sur les possibles cons équences, il y aurait toutefois lieu d’attribuer la comp étence de prendre une telle d écision à l ’Assemblée f édérale, et non plus au Conseil fédéral. Le Conseil fédéral s’est prononcé contre l’édiction de normes sur cette question et a proposé que ce probl ème, s’il devait se pr ésenter, soit r églé au cas par cas comme jusqu’ici; il a fait valoir qu ’il n’était pas souhaitable qu ’un débat ait lieu au sein du Parlement lorsqu’une initiative populaire adoptée est contraire au droit international, car le peuple pourrait avoir l ’impression que ses d écisions ne sont pas prises au s é- rieux. De plus, la probabilité qu’une initiative populaire contraire au droit internatio- nal soit adoptée par le peuple est minime. Dans tous les cas, il est plus judicieux, aux yeux du Conseil f édéral, de prendre le risque d ’une éventuelle collision entre une initiative populaire et le droit international que de lancer un vaste débat. La Commission des institutions politiques s ’est ralliée au point de vue du Conseil fédéral et propose qu’il soit renoncé à édicter des normes sur cette question.4616 2.3.4.2 Présentation de deux textes alternatifs: texte principal et variante Dans le train de r éformes soumis au Parlement, le Conseil f édéral avait également proposé une mesure prévoyant la possibilité pour l’Assemblée fédérale de soumettre deux textes alternatifs (un texte principal et une variante) au peuple et aux cantons, lorsqu’elle désire soit effectuer une modification de la Constitution, soit édicter des dispositions soumises au référendum facultatif; dans ce dernier cas, si le r éférendum n’est pas saisi, c’est le texte principal qui entre en vigueur. Le but vis é par cette me- sure est d ’éviter qu’un acte entier ne passe à la trappe, alors que seule une disposi- tion divise les esprits: dans un tel cas, l ’Assemblée fédérale pourrait donc pr ésenter d’une part le projet lui-même, et d’autre part un texte alternatif duquel elle aurait re- tiré la disposition controvers ée. Le souverain pourrait ainsi, s ’il le d ésire, rejeter le projet contenant cette disposition mais accepter le reste du projet, qui peut alors en- trer en vigueur (FF 1997 I 484 ss). Contrairement à une forte majorité des Commissions de la révision constitutionnelle, la Commission des institutions politiques a critiqu é cette mesure et propose de la rejeter. Elle a estimé en effet que le Parlement et le gouvernement devaient assumer leur rôle de dirigeants et ne pas laisser au peuple le devoir de trancher: le peuple at- tend en effet du Parlement que celui-ci fasse des efforts pour parvenir à des consen- sus. 2.3.4.3 Confrontation de deux initiatives populaires sur un même objet A l’heure actuelle, il n ’est pas possible de soumettre à votation populaire le m ême jour deux initiatives populaires ayant trait au même objet et qui se contredisent: dans pareil cas, en effet, il pourrait arriver que les deux initiatives soient acceptées, si bien qu’on aurait d ès lors plusieurs dispositions constitutionnelles contradictoires. Or, le Conseil f édéral estime que cette fa çon de proc éder n ’est pas satisfaisante, du fait notamment de la multiplication des initiatives populaires sur les objets controvers és; elle ne permet en effet pas que les diff érentes solutions proposées pour les diff éren- tes initiatives soient présentées lors d’une même votation et, partant, être comparées et jugées dans leur ensemble. Dans son projet de r éforme des droits populaires, le Conseil fédéral a donc propos é qu ’il soit explicitement pr évu dans la Constitution que deux initiatives populaires sur un m ême objet puissent être oppos ées l ’une à l’autre. L’Assemblée fédérale doit, de plus, avoir la possibilit é d’opposer un contre- projet à ces deux initiatives. Les citoyens auront ainsi le choix entre la premi ère ini- tiative, la seconde initiative, le contre-projet et le statu quo (FF 1997 I 486 ss). S’il y a des arguments pour et des arguments contre la confrontation de deux initia- tives sur un même objet, la commission estime que les inconvénients l’emportent sur les avantages. D’un côté, en effet, la marge de man œ uvre pour la prise de d écisions et de mesures est renforc ée, et il devient possible de mener des discussions appro- fondies sur une question, si bien que les citoyens peuvent se prononcer en parfaite connaissance de cause. D’un autre côté, en revanche, il existe un danger de manipu- lation lorsque diff érentes questions sont soumises simultan ément à votation. Il con- viendrait donc d’examiner si seules les initiatives populaires prévoyant des solutions4617 divergentes doivent être opposées l’une à l’autre, car si deux initiatives se compl é- tant devaient être opposées l’une à l’autre, il pourrait arriver qu’une initiative qui au- rait été accept ée par le peuple soit rejet ée avec la question subsidiaire. A cela s’ajoute que la proc édure de vote deviendrait plus compliqu ée. Dans son message sur le référendum constructif, le Conseil fédéral a évoqué les problèmes qui se pose- raient si l’on proposait plus de trois solutions alternatives aux votants (FF 1999 2695 ss), car il s ’agirait de pr évoir un syst ème de questions principales et de questions subsidiaires qui risquerait de ne pas être d’emblée clair pour les citoyens. De plus, il faudrait se demander si l ’Assemblée fédérale ne devrait pas renoncer à proposer un contre-projet, pour ne pas compliquer les choses. Compte tenu des nombreux d ésavantages d ’une telle proc édure, il y a lieu d’abandonner l’idée de modifier la Constitution dans ce sens. 2.3.4.4 Interdiction de prévoir dans les initiatives populaires des dispositions ayant un effet rétroactif La commission a d écidé de ne pas reprendre le projet élaboré pour mettre en œ uvre l’initiative parlementaire 91.410 ( «Initiatives populaires. Dispositions r étroactives»; FF 1993 II 205), projet qui pr évoyait que les initiatives populaires contenant des dispositions à effet r étroactif soient d éclarées irrecevables. La norme élaborée dans le projet est extrêmement compliquée, car il est très difficile, sur le plan juridique, de définir ce qui doit être considéré comme rétroactif. De plus, les auteurs d ’initiatives parviendraient toujours à trouver un moyen de contourner cette interdiction. 2.3.4.5 Introduction d’autres formes de référendums en matière d’actes particuliers L’art. 141, al. 1, let. c, Cst. dispose que les arr êtés fédéraux peuvent être soumis au référendum facultatif dans la mesure o ù la Constitution ou la loi le pr évoient, ces derniers étant, conformément à l’art. 163, al. 2, Cst., la forme à adopter pour les dis- positions qui ne fixent pas de r ègles de droit. En vertu de ces bases constitutionnel- les, il est donc possible de soumettre à référendum les actes particuliers tels que les concessions pour de grandes installations techniques ou les d épenses en mati ère d’armement. Estimant que ces dispositions sont suffisantes, la commission propose de ne pas créer d’autres formes de r éférendums en mati ère d’actes particuliers, telles que cel- les dont il avait été question lors des d élibérations des Commissions de la r évision constitutionnelle.4618 2.3.4.6 Décisions relatives à la validité des initiatives populaires: compétences Dans son projet de r éforme des droits populaires, le Conseil f édéral avait propos é que l’Assemblée fédérale ait à saisir le Tribunal f édéral si elle a des doutes sur la validité d’une initiative selon les critères en vigueur. La décision du Tribunal fédéral lierait alors l’Assemblée fédérale (FF 1997 I 490 ss). La commission a examin é la proposition visant à ce que l ’Assemblée f édérale puisse, en cas de doute, consulter le Tribunal f édéral sur la validit é d’une initiative, mais que la décision finale devait lui revenir à elle, et non au Tribunal f édéral. Cette solution a cependant elle aussi été rejet ée par la commission, qui a estim é qu ’il s’agissait d’une atteinte trop grande à la s éparation des pouvoirs. Elle a fait valoir que la décision relative à la validité d’une initiative populaire était une décision po- litique qui devait être prise par l ’Assemblée fédérale seule, et qu ’il fallait en outre éviter que les travaux des Tribunaux n ’acquièrent un caractère politique. Enfin, elle est d ’avis que d ’éventuelles divergences de vue entre le Tribunal f édéral et l’Assemblée fédérale menaceraient la crédibilité des autorités fédérales suprêmes. 2.3.4.7 Introduction de l’initiative déposée par huit cantons La commission a également examiné la requête de la Conférence des gouvernements cantonaux – qui avait d’ailleurs déjà été formulée une première fois dans le cadre de la r évision totale de Constitution – visant à ce que huit cantons aient un droit d’initiative analogue à celui dont disposent 100 000 citoyens. Rappelons que le Con- seil f édéral s ’était prononc é en faveur de cette demande dans le train de mesures proposé, pr écisant n éanmoins que le droit d ’initiative ne devait pas être étendu à d’autres acteurs que le peuple et les parlements cantonaux. La commission estime pour sa part que l ’introduction d’un tel instrument n ’est pas acceptable, le droit de recourir aux initiatives définies aux art. 138, 139 et 139 a Cst. revenant au peuple, et non aux cantons et aux institutions. Les cantons disposent quant à eux de l’instrument de l’«initiative d’un canton», qui leur permet d ’ailleurs d’intervenir di- rectement dans le processus de décision parlementaire. L’initiative des cantons pour- rait du reste engendrer inutilement des conflits entre autorités fédérales et cantons. A quoi s ’ajoute que le recours à un tel instrument risquerait d ’opposer certaines r é- gions à d ’autres. Se pose également la question de savoir s ’il serait v éritablement possible d ’utiliser un tel instrument dans la pratique: douze mois suffiraient-ils en effet à huit parlements cantonaux ou aux citoyens de huit cantons pour s ’entendre sur le texte d’une initiative? Une minorité de la commission consid ère que l ’initiative des cantons serait un bon moyen de contrebalancer les tendances centralisatrices actuelles. Etant donn é l’intensification des liens d ’interdépendance en mati ère de politique ext érieure, la participation des cantons à la prise de d écisions rev êt en effet de plus en plus d’importance. Or, l’actuel instrument de l’initiative d’un canton n’est guère adapté à cet égard, car il n ’a pas la m ême portée juridique que l ’initiative populaire: c’est en effet l’Assemblée fédérale qui, en dernier lieu, d écide du sort d ’une initiative d épo- sée par un canton. Aux yeux de la minorité, d’ailleurs, cet instrument n’aurait jamais4619 vraiment fait ses preuves dans les faits. La l égitimation pour une initiative d ’un canton – la base est au moins huit cantons – ne peut être exercé par les parlements cantonaux ou par le peuple. 2.3.4.8 Information des citoyens et formation de l’opinion Plusieurs membres des commissions ont fait part de leur inqui étude concernant l’influence que les milieux à forte force de frappe financi ère r éussissent à chaque fois à exercer sur l ’électorat en organisant de vastes campagnes – qui contiennent d’ailleurs parfois des affirmations et des arguments dont la v éracité est quelque peu douteuse. D’aucuns ont également relevé l’augmentation du nombre de slogans sim- plistes et blessants sur les affiches électorales ou de vote (cf. également, à cet égard, l’initiative parlementaire 99.427 – Stamm Judith. Campagnes de votation. Cr éation d’une autorité de recours –, à laquelle le Conseil national a donn é suite). Il faut éga- lement se poser la question de savoir s ’il y aurait lieu de garantir la transparence concernant les auteurs et le financement des campagnes (cf. à ce sujet l ’initiative parlementaire 99.430 Gross Andreas. Campagnes de votations. Publication des montants de soutien importants, à laquelle le Conseil national a également donn é suite). La commission estime toutefois que la loi ne pourrait que difficilement in- fluer sur le comportement de certains acteurs, et s’oppose par conséquent à l’inscrip- tion dans la Constitution d ’une disposition qui resterait quasiment lettre morte. Elle n’en a pas moins d éposé un postulat invitant le Conseil f édéral à examiner l’opportunité de punir la rémunération de la récolte de signatures (cf. ch. 2.3.1.4). 3 Commentaire des dispositions constitutionnelles Art. 138, al. 1 Il y a lieu d ’inscrire dans la Constitution, pour chacun des instruments de la d émo- cratie directe, le d élai imparti pour la r écolte de signatures. Ce d élai est d ésormais fixé à douze mois pour toutes les formes d ’initiatives. La minorit é I propose de maintenir le d élai de 18 mois pr évu par les dispositions actuelles de la loi f édérale sur les droits politiques. La minorit é II demande quant à elle l ’introduction de l’initiative des cantons, qui conf érerait à huit cantons le m ême droit qu ’à 100 000 citoyens. Ce droit ne serait toutefois d évolu qu’aux parlements cantonaux et aux ci- toyens (et non aux ex écutifs cantonaux). Pri èr e d e s e référer aux ch. 2.3.1.4 et 2.3.4.7 pour le commentaire de ces propositions. Art. 139 Initiative populaire rédigée tendant à la révision partielle de la Constitution Titre médian, al. 1, 2 et 4 L’initiative populaire conçue en termes généraux tendant à la révision partielle de la Constitution, qui était jusqu’ici également régie dans cet article, est remplac ée par l’initiative populaire générale – régie à l’art. 139a –, de sorte que l ’art. 139 ne r égit désormais plus que l’initiative populaire rédigée. Le délai de récolte de douze mois y4620 est également inscrit. Les propositions des minorit és I et II sont identiques à celles concernant l’art. 138, al. 1. Al. 5 (minorité III) La minorité III demande d ’introduire à l’al. 5 la possibilit é pour l ’Assemblée fédé- rale d’opposer un contre-projet à toute initiative, c ’est-à-dire même à celles qu ’elle approuve sur le principe. A ses yeux, on rejoindrait ainsi l ’idée qui était contenue dans la Constitution de 1874, et qui n ’apparaît plus dans la nouvelle Constitution. Selon la disposition propos ée ici, si l ’Assemblée fédérale, bien que d ’accord sur le principe visé par une initiative populaire, ne peut pas approuver cette derni ère, elle pourrait lui opposer un contre-projet pr ésentant une autre solution qui lui para ît meilleure. Prenons l’exemple des deux initiatives populaires concernant le statut ju- ridique de l’animal, un sujet qui a déjà suscité de longs débats au sein du Parlement. A l’heure actuelle, une initiative parlementaire visant l ’introduction de dispositions légales en la mati ère est en suspens, et deux initiatives populaires ont abouti, dont l’une est d ’un contenu quasi-identique à celui de l ’initiative parlementaire. Si le Conseil fédéral et le Parlement devaient reconna ître la n écessité d’agir dans ce do- maine, ils pourraient difficilement approuver l ’initiative parlementaires et proposer en même temps le rejet de l ’initiative populaire. Il serait donc plus compr éhensible pour le citoyen que les autorit és indiquent qu ’elles approuvent l ’initiative populaire quant à son principe, mais préfèrent la solution législative élaborée par le Parlement. Ladite minorité estime que cette modification se justifie d ’autant plus que la formu- lation du nouvel art. 139 a, al. 4, est également «ouverte», ne faisant pas du rejet de l’initiative une condition sine qua non à la présentation d’un contre-projet. La majo- rité consid ère quant à elle qu ’il y a lieu de reprendre la formulation actuelle – d’ailleurs plus claire que celle de l ’ancienne constitution –, faisant valoir que les ci- toyens ne comprendraient que l ’Assemblée fédérale puisse opposer un contre-projet à une initiative qu ’elle approuve. Le syst ème des droits populaires doit en effet être aussi transparent que possible. Or, une telle possibilité générerait une certaine confu- sion. Al. 6 Etant donné que la proc édure relative au vote sur une initiative et son contre-projet s’applique d ésormais à la fois à l ’initiative populaire r édigée rendant à la r évision partielle de la Constitution et à l’initiative populaire générale, il est proposé de la ré- gler dans un art. 139b, ce qui permet d’élaguer quelque peu l’art. 139. Art. 139a Initiative populaire générale Al. 1 L’al. 1 d éfinit trois caract éristiques importantes de l ’initiative populaire g énérale. Premièrement, il fixe à 100 000 le nombre de signatures n écessaires et à douze mois le délai de récolte imparti pour le dépôt d’une initiative populaire générale. Le nom- bre de signatures requises est ainsi le m ême pour les différentes formes que peut re- vêtir l ’initiative populaire. Deuxi èmement, il d éfinit l ’initiative populaire g énérale comme une initiative con çue en termes généraux, ce qui – comme le souligne le ch. 2.3.2.4 – n’empêche pas les initiants de formuler leur requ ête avec pr écision. Troi- sièmement, il limite le champ d ’application de l’initiative populaire générale aux ni- veaux constitutionnel et l égislatif. Autrement dit, cet instrument ne permet pas de4621 demander l ’introduction ou la suppression d ’un acte particulier. L ’initiative popu- laire générale n’interdit pas pour autant de d époser des requ êtes à caractère indivi- duel et concret, qui seront mises en œ uvre à l ’échelon constitutionnel. De m ême qu’aux art. 138, al. 1, et 139, al. 1, les minorit és I et III proposent respectivement le maintien à 18 mois du d élai de récolte des signatures et l ’introduction de l’initiative des cantons. La minorité II est d’avis que les conditions de dépôt d’une initiative po- pulaire générales doivent être plus strictes que pour les autres instruments, et pro- pose par conséquent de fixer le nombre de signatures à 120 000. Prière de se référer aux ch. 2.3.1.3, 2.3.2.4 et 2.3.4.7 pour un commentaire plus d étaillé des propositions de la majorité et des minorités. Al. 2 L’al. 2 pr évoit les mêmes conditions de validit é pour l ’initiative populaire g énérale que pour l ’initiative constitutionnelle r édigée. Le respect de l ’unité de la forme est exigé, ce qui signifie que les initiants doivent d éfinir d ’emblée la forme de l ’ini- tiative pour laquelle ils r écoltent des signatures. Quant à l’Assemblée fédérale, elle n’a pas non plus le droit de transformer apr ès coup une initiative constitutionnelle rédigée en initiative générale, ou vice-versa. Al. 3 Si l’Assemblée fédérale approuve l’initiative, elle élabore un projet en choisissant le niveau normatif ad équat. Elle a donc une certaine marge de man œ uvre pour ce qui est de choisir le niveau normatif ad équat et de traduire la requ ête dans les termes ju- ridiques appropriés. Libre pour ce qui est de la forme, elle est cependant li ée par le fond de la requ ête. Les modifications constitutionnelles sont soumises au r éféren- dum obligatoire, les modifications législatives, au référendum facultatif. Al. 4 L’al. 4 autorise l’Assemblée fédérale à présenter aux modifications visées un contre- projet, qu’elle présentera au peuple dès la première votation. C’est à l’occasion de la première votation d éjà, en effet, que le peuple doit pouvoir se d éterminer et sur l’initiative et sur le contre-projet, au lieu d ’être consulté en deux temps, d ’abord sur le principe de la requ ête, puis seulement sur les textes normatifs (projet et contre- projet). Cette nouvelle disposition suppose toutefois que l ’Assemblée f édérale, si elle désire présenter un contre-projet, prépare pour la première votation déjà les mo- difications constitutionnelles ou l égislatives destinées à mettre l’initiative en œ uvre. Les deux textes ne seraient en effet pas sur un pied d ’égalité si on opposait un con- tre-projet r édigé de toutes pi èces à une initiative con çue en termes g énéraux. De plus, il n ’est possible de pr ésenter un contre-projet que lorsque ce dernier peut être formulé au m ême niveau juridique que le projet mettant en œ uvre l’initiative, sans quoi les deux projets ne sont pas sur un pied d ’égalité au moment de la votation po- pulaire. Autrement dit, une initiative qui a été mise en œ uvre au niveau constitution- nel ne peut pas être opposée à un contre-projet visant une modification au niveau l é- gislatif. Suivant la nature des modifications propos ées dans le projet et le contre-projet, l’objet est soumis au vote du peuple et des cantons (pour les modifications constitu- tionnelles) ou au vote du peuple uniquement (pour les modifications l égislatives). Désormais, dans le cas de modifications l égislatives également, le peuple aura fina- lement le choix entre trois solutions: le statu quo, l’initiative et le contre-projet. Dans4622 le cas où la mise en œ uvre de l’initiative requiert la pr éparation de modifications et constitutionnelles et l égislatives, le peuple et les cantons doivent tout d ’abord se prononcer sur les textes constitutionnels alternatifs (cf. ch. 2.3.2.4). Al. 5 L’al. 5 r égit la proc édure qui s ’applique lorsque l ’Assemblée f édérale rejette l’initiative populaire générale sans vouloir lui opposer de contre-projet. Dans ce cas, l’initiative est soumise au r éférendum sous sa forme g énérale, et l ’Assemblée fédé- rale ne sera tenue de pr éparer le projet que si la majorit é des votants approuve l’initiative. Lors de la votation pr éalable sur le principe de la requ ête, la majorité du peuple suffit. Si la mise en œ uvre de l ’initiative nécessite des modifications consti- tutionnelles, les cantons sont également consultés lors d’une deuxième votation. Aperçu des différentes procédures applicables en matière d’initiatives populaires générales, selon la décision de l’Assemblée fédérale Selon la d écision de l ’Assemblée f édérale, les initiatives populaires g énérales sui- vent l’une des trois procédures suivantes: 1. L ’Assemblée f édérale approuve la requ ête formul ée par les auteurs de l’initiative (al. 3): – L’Assemblée f édérale pr épare les dispositions constitutionnelles et/ou législatives destinées à mettre en œ uvre l’initiative. – Les modifications de nature constitutionnelle sont soumises au vote du peuple et des cantons. – Les modifications de nature législative sont soumises au peuple si le r é- férendum est saisi. 2. L ’Assemblée f édérale ne peut pas approuver la requ ête des auteurs de l’initiative, et décide de lui opposer un contre-projet (al. 4): – L’Assemblée f édérale pr épare les dispositions constitutionnelles et/ou législatives destinées à mettre en œ uvre l’initiative. – L’Assemblée fédérale prépare un contre-projet visant une modification au même niveau juridique que l’initiative. – Les modifications de nature constitutionnelle (projet et contre-projet) sont soumises au vote du peuple et des cantons selon le syst ème du «double oui». – Les modifications de nature l égislative (projet et contre-projet) sont soumises au vote du peuple selon le système du «double oui». 3. L ’Assemblée fédérale désapprouve la requ ête des auteurs de l ’initiative, et ne compte pas lui opposer de contre-projet (al. 5): – L’initiative populaire g énérale est soumise au vote du peuple (vote sur le principe de l’initiative: faut-il mettre en œ uvre la requête ou non?) – En cas de rejet par le peuple, l’initiative est rayée de la liste des objets à traiter – En cas d ’acceptation par le peuple, l ’Assemblée f édérale élabore les modifications constitutionnelles et/ou l égislatives destin ées à mettre l’initiative en œ uvre.4623 – Les modifications de nature constitutionnelle sont soumises au vote du peuple et des cantons. – Les modifications de nature l égislatives sont soumises au vote du peu- ple si le référendum est saisi. Art. 139b Procédure applicable lors du vote sur une initiative et son contre-projet Al. 1 et 2 La procédure relative à l’initiative et à son contre-projet s’appliquant désormais dans plusieurs cas, il convient de la r égler dans un article distinct. Les al. 1 et 2 repren- nent l’art. 139, al. 6, de la Constitution, exception faite de deux diff érences sur le fond. D’une part, l’al. 1 précise que l’Assemblée fédérale peut désormais opposer un contre-projet non plus seulement à une initiative; mais également aux modifications qu’elle a préparées pour mettre en œ uvre une initiative conform ément à l’art. 139a, al. 4; d’autre part, ce m ême al. 1 ne parle plus du peuple et des cantons, mais des citoyens et citoyennes, étant donn é qu ’il peut s ’agir tant d ’initiatives à mettre en œ uvre au niveau constitutionnel que d ’initiatives à mettre en œ uvre au niveau l égis- latif. L’al. 3 pr écise quant à lui que les modifications constitutionnelles sont soumi- ses au vote du peuple et des cantons. Al. 3 La modification de la disposition r égissant la proc édure applicable lors du vote sur une initiative et son contre-projet donne l ’occasion de proc éder à une petite correc- tion dans le droit constitutionnel actuel. Les dispositions actuelles pr évoient qu’aucun des deux projets n’entre en vigueur si, en r éponse à la question subsidiaire (dont en cas d ’adoption des deux projets par le peuple et par les cantons), l ’un ob- tient la majorit é des votants et l ’autre la majorit é des cantons. Cette situation n ’est guère satisfaisante, car, alors que les deux projets ont obtenu un r ésultat positif (c’est-à-dire que peuple et cantons souhaitent une modification de la Constitution), c’est le statu quo qui l ’emporte, bien qu ’il n’ait été vot é que par une minorit é. La modification proposée vise à ce que, dans un tel cas, le projet qui entre en vigueur soit celui qui, en r éponse à la question subsidiaire, a enregistr é la plus forte somme des pourcentages des voix des votants et des voix des cantons. A titre d ’exemple, si le peuple se prononce à 55 % pour l’initiative et à 45 % pour le contre-projet, et que les cantons se prononcent à 40 % pour l ’initiative et à 60 % pour le contre-projet, c’est le contre-projet qui entre en vigueur (somme des pourcentages pour le contre- projet = 105; somme des pourcentages pour l’initiative = 95). Art. 140 Référendum obligatoire Al. 2, let. abis Cet ajout d écoule de la possibilit é qui est offerte à l’Assemblée fédérale d’opposer un contre-projet à une initiative populaire générale. Que les modifications proposées soient de nature constitutionnelle ou l égislative, c’est au peuple qu ’il doit revenir de choisir entre la solution propos ée par les auteurs de l ’initiative et celle de l’Assemblée fédérale.4624 Al. 2, let. b L’initiative populaire con çue en termes g énéraux est remplac ée par l ’initiative po- pulaire générale. Art. 141 Référendum facultatif Al. 1 Le délai de récolte prévu pour le référendum doit être inscrit dans la Constitution au même titre que les d élais impartis pour les diff érentes initiatives. Maintenu à 100 jours, ce d élai correspond à ce que pr évoit l’actuel art. 59 de la loi f édérale sur les droits politiques. Al. 1, let. d, ch. 3 Cette disposition modifie le droit en vigueur sur trois points: 1. La multilat éralité n’est plus un crit ère permettant de d éterminer si un trait é doit être sujet à référendum. 2. Le nombre et l ’importance des dispositions introduites par un trait é ne sont plus des critères déterminants pour qu’un traité soit sujet à référendum. 3. Les trait és internationaux qui ne sont pas directement applicables, et qui re- quièrent l’adoption de lois f édérales, doivent également être soumis à réfé- rendum. Sont ainsi obligatoirement soumis à référendum les traités internationaux: 1. qui contiennent des dispositions importantes qui fixent des r ègles de droit 2. ou qui requi èrent l’adoption de lois fédérales. En prévoyant de soumettre au référendum facultatif les règles importantes qui fixent des règles de droit, le constituant met ainsi les l égislations nationale et supranatio- nale sur un pied d’égalité (cf. commentaire, ch. 2.3.3.2). Al. 2 L’élargissement du champ d ’application du r éférendum en matière de droit interna- tional tel que prévu à l’al. 1, le. d, ch. 3, permet de supprimer l ’al. 2, puisque les ac- cords bilatéraux doivent désormais eux aussi être soumis à référendum s’ils remplis- sent les critères pertinents. Art. 156 Délibérations séparées Al. 3 La mise en œ uvre d’une initiative populaire g énérale par l ’Assemblée fédérale peut poser problème lorsque les deux Conseils ne parviennent pas s ’entendre sur le con- tenu du projet destiné à mettre en œ uvre une initiative populaire g énérale approuvée par le peuple. Comme le problème peut déjà se poser à l’heure actuelle, s’agissant de la mise en œ uvre de l ’initiative populaire con çue en termes g énéraux, la question a déjà été réglée à l’art. 19 LREC, qui prévoit de rayer le projet de la liste des objets à traiter lorsque les Conseils ne peuvent trouver un terrain d ’entente. Bien que les Conseils n’en soient, à ce jour, jamais arriv és à une telle extr émité, il n ’en est pas4625 moins fâcheux que la possibilit é existe. Le nouvel al. 2 de l ’art. 156 Cst. autorise ainsi le l égislateur à prévoir une proc édure permettant d ’éviter le classement pur et simple lorsque les avis des Conseils divergent s ’agissant de la mise en œ uvre d’une initiative populaire générale. En fait, la loi pr évoit déjà – sans toutefois se fonder sur une base constitutionnelle claire – des exceptions au principe des d écisions concordantes. D’une part, l’art. 20, al. 4, LREC pr évoit qu’en cas d ’échec d’une proc édure de conciliation relative au budget ou à l’un de ses suppléments, c’est la dépense la moins onéreuse ou l’effectif le plus faible d écidé en troisième délibération qui sera retenu; d ’autre part, l’art. 24, al. 2, LREC pr évoit de déclarer une initiative valable si les deux Conseils divergent quant à sa validité, et que le Conseil qui la déclare valable maintient sa décision. Ce nouvel alinéa doit contenir la liste exhaustive de tous les cas pour lesquels la loi peut, voire doit pr évoir des exceptions au principe des d écisions concordantes, afin de garantir qu ’en cas de divergences entre les deux Conseils un arr êté puisse être pris. Il s’agit en fait des actes de l ’Assemblée fédérale qui doivent entrer en vigueur pour pouvoir déployer leurs effets. Les d écisions concernant la proc édure (p. ex. les décisions de non-entrée en matière) par contre ne tombent pas sous le coup de l ’art. 156. Outre les décisions relatives à la mise en œ uvre des initiatives populaires g éné- rales ou concernant la validité des initiatives populaires, il y a donc lieu de mention- ner également les d écisions relatives à la mise en œ uvre d’une révision totale de la Constitution demandée par le peuple, ainsi que les arr êtés relatifs au budget et à ses suppléments (cf. art. 20, al. 4, LREC). Il est à relever au sujet des dispositions concern ées qu’elles ne sauraient en aucun cas constituer une dérogation à l’art. 148, al. 2, Cst., qui, en pr évoyant expressément que les deux Chambres sont «dotées des mêmes compétences», interdit que l ’un des deux conseils puisse décider seul. Il est vrai que dans certains cas – divergence sur la validité d’une initiative populaire, ou sur le budget –, la décision finale peut revenir à l’un des deux conseils: mais il n’est pas réservé a priori de compétence exclusive à l’un des deux conseils en particulier, de sorte que cette décision finale peut être prise aussi bien par le Conseil national que par le Conseil des Etats, selon le cas. Art. 189 Juridiction constitutionnelle Al. 1, let. abis Cette disposition pr évoit la possibilit é de d époser un recours en mati ère de droit de vote pour l ’initiative populaire g énérale. Quiconque estime que l ’Assemblée f édé- rale n’a pas respect é les objectifs de l ’initiative lors de sa mise en œ uvre peut ainsi déposer un recours auprès du Tribunal fédéral. Les dispositions législatives concrétisant ce principe constitutionnel pourraient quant à elles prévoir que tout citoyen ayant le droit de vote, le comité d’initiative, les partis ou autres groupements politiques sont autoris és à déposer un recours en mati ère de droit de vote, et ce dans les 30 jours suivant la date de la publication officielle de l’acte. Si le Tribunal f édéral accepte le recours, l ’acte est renvoyé à l’Assemblée fé- dérale pour r éexamen. Si le recours est rejet é, ou si le d élai imparti est arriv é à échéance sans qu’un recours ait été déposé, l’acte est publié une seconde fois dans le Bulletin officiel et le délai référendaire est fixé.4626 4 Conséquences 4.1 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel Il est improbable que les modifications constitutionnelles propos ées impliquent de lourdes d épenses. Le projet a en effet été con çu de telle sorte que ces r éformes n’entraîneront pas de hausse du nombre de votations populaires, et donc pas de coûts supplémentaires. 4.2 Effets sur la loi L’introduction de l ’initiative populaire g énérale implique diff érentes modifications de la loi sur les rapports entre les conseils (respectivement de la loi sur le Parlement, qui remplacera la loi sur les rapports entre les conseils, cf. projet de loi de la CIP du Conseil national, du 1 er mars 2001) et de la loi f édérale sur les droits politiques. Concrètement, il y aura lieu de remplacer les dispositions r égissant la procédure ap- plicable en matière d’initiative populaire conçue en termes généraux tendant à la ré- vision partielle de la Constitution par des dispositions relatives à l ’initiative popu- laire générale. De tels changements concernent tant la proc édure parlementaire (loi sur les rapports entre les conseils) que les questions li ées à la récolte de signatures et à la votation populaire (loi f édérale sur les droits politiques). A noter que le pr ésent rapport donne déjà plusieurs indications concernant les changements à effectuer. En- fin, l’introduction du recours en droit de vote pour l’initiative populaire générale im- pliquera l’inscription de r ègles de proc édures y relatives dans la loi sur l ’organisa- tion du Tribunal fédéral (cf. commentaire de l’art. 189 Cst.). 5 Présentation des propositions (unité de la matière) La commission a également examin é la question de la pr ésentation formelle des propositions de r éforme, se demandant s ’il valait mieux s éparer les diff érentes pro- positions par domaine et les pr ésenter comme autant de r évisions partielles, ou alors opter pour une pr ésentation «en bloc » de l ’ensemble des propositions? Si c ’est la solution du «paquet global» qui devait être retenue, il y aurait alors lieu de d étermi- ner si ces propositions respectent le principe de l ’unité de la matière, ce qui permet- trait de proc éder à une r évision partielle (art. 194 Cst.), ou au contraire si une r évi- sion totale s’impose (art. 193 Cst.). En théorie, il est possible de choisir entre les trois solutions suivantes: 1. Les propositions de r éforme sont r éparties par th ème et pr ésentées sous la forme d’arrêtés fédéraux distincts. Il serait par exemple envisageable de pr é- senter un «arrêté fédéral relatif à l’introduction de l ’initiative populaire g é- nérale», un «arrêté fédéral relatif à l’élargissement du champ d ’application du référendum en matière de droit international», et un «arrêté fédéral relatif au raccourcissement des d élais de r écolte de signatures pour les initiatives populaires». L’avantage de cette solution r éside dans le fait que les votants peuvent se prononcer sur chacun des sujets au lieu de voter sur l ’ensemble.4627 Elle a n éanmoins pour inconv énient de r éduire le champ du d ébat parle- mentaire, du fait que les minorit és et les d éputés individuellement ne pour- ront déposer des propositions que sur les thèmes dont font l’objet ces arrêtés. La pr ésentation des propositions de r éforme devient du reste tr ès compli- quée, étant donné que différents éléments d’un même article constitutionnel seraient éparpillés dans plusieurs arrêtés. 2. Il ressort de la pratique des autorit és fédérales que l’unité de la matière n’est pas respectée dans deux situations: primo, lorsqu ’un projet contient un pro- gramme politique d éfinissant diff érents buts et instruments n ’ayant pas de rapport intrinsèque suffisant entre eux; secundo, lorsqu ’il touche deux sec- teurs de l’action étatique aussi distincts que la s écurité sociale et l ’armée. Il est ainsi en l ’occurrence tout à fait envisageable de pr ésenter les modifica- tions constitutionnelles proposées sous la forme d’un unique «arrêté relatif à la révision des droits populaires », puisqu ’il s’agit de propositions qui, con- formément à l’objectif visé par l’initiative parlementaire 99.436, sont toutes censées contribuer à combler certaines lacunes dans les droits populaires, et qui visent donc toutes une mise à jour de l ’éventail des instruments de la démocratie directe. L’avantage d’une telle solution r éside dans le fait que le député est autoris é jusqu’à un stade avanc é de la proc édure parlementaire à formuler de nouvelles propositions poursuivant le but vis é par la r évision, soit la suppression des carences constat ées dans les droits populaires. L’inconvénient est que le corps électoral ne peut, lui, que voter sur un «pa- quet global», et risque donc de pencher plus facilement pour le «non». 3. La troisi ème solution consisterait à opter pour la proc édure de la r évision totale de la Constitution, qui est indiqu ée si l’on désire présenter les propo- sitions en bloc, et si ces derni ères ne respectent pas l ’unité de la mati ère. S’agissant de la r évision totale, rappelons qu ’en cas de d ésaccord entre les deux Conseils, c ’est au peuple qu ’il revient de d écider si une telle r évision doit être entreprise. Si le peuple accepte le principe d ’une révision totale, les deux Conseils sont renouvel és (art. 193, al. 2 et 3, Cst.). Il y a toutefois lieu de se demander si la voie de la r évision totale serait v éritablement indiquée pour un sujet aussi cibl é8. S ’agissant des possibilit és qu ’ont les citoyens d’exprimer leur opinion et de l ’accumulation de «non» exprim és pour des raisons différentes, les mêmes problèmes se posent que pour la r évision par- tielle présentée sous la forme d’un paquet global. La commission consid ère que la pr ésentation des propositions doit se faire en bloc, afin que, durant la proc édure parlementaire, il soit laiss é autant de latitude que pos- sible aux d éputés et aux commissions. C ’est pourquoi la commission a d écidé de présenter ses propositions sous la forme d ’un arrêté fédéral unique, intitul é «Arrêté fédéral relatif à la révision des droits populaires». Précisons que l ’Office f édéral de la justice a fourni une expertise concernant l’opportunité de pr ésenter les diff érentes propositions dans le cadre d ’une révision partielle. Si cette expertise se base sur les propositions formul ées par les sous- 8 L’exemple de la réforme de la justice montre qu’une telle «révision totale» est, dans la pratique, plutôt considérée comme une révision partielle. A preuve, la constitution fédérale continue de porter la date du 18 avril 1999, bien que sa dernière révision totale ait en fait eu lieu le 12 mars 2000.4628 commission, elle n ’en reste pas moins d ’actualité, compte tenu du fait que – à l’exception du raccourcissement des d élais de récolte de signatures pour les initiati- ves populaires – les propositions de la CIP du Conseil des Etats reprennent large- ment celles de la majorit é des sous-commissions. Dans cette expertise en date du 31 octobre 2000, l’office est parvenu à la conclusion qu ’il serait tout à fait conceva- ble de présenter les propositions de majorité sous la forme d’une révision partielle de la Constitution. Il fait en effet valoir que les propositions poursuivent un but (sup- pression de carences) dans un domaine d éterminé (droits populaires) en pr évoyant plusieurs moyens, et que, d ’après la pratique des autorit és f édérales, une r évision partielle suffit pour concrétiser ces moyens. La CIP a pour sa part pr écisé que les in- novations qu’elle proposait d’introduire s’agissant du raccourcissement des délais de récolte de signatures visaient elles aussi à supprimer une carence actuelle du sys- tème, à savoir l’excessive lenteur de la procédure de décision applicable aux initiati- ves populaires. La CIP est par cons équent d ’avis que la solution de la r évision partielle sous la forme d’un arr êté unique l ’emporte nettement sur la solution de la r évision totale. Elle fait valoir à cet effet que l’ensemble des modifications constitutionnelles propo- sées entrent dans un même domaine et poursuivent le même objectif, soit la suppres- sion de carences dans les droits populaires. La voie de la r évision totale ne serait donc pas justifiée. A quoi s ’ajoute qu’il y a lieu d ’éviter un recours excessif à la ré- vision totale, sans quoi les autorit és pourraient être tentées d’y recourir lorsqu ’elles souhaitent, pour des raisons politiques, lier plusieurs dispositions constitutionnelles qui n’ont pas forcément de rapport intrinsèque.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire. Suppression de carences dans les droits populaires. Rapport de la Commission des institutions politiques In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2001 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 37 Cahier Numero Geschäftsnummer 99.436 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 18.09.2001 Date Data Seite 4590-4628 Page Pagina Ref. No 10 125 644 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.