2003-0738 3101 03.417 Initiative parlementaire Règlement du Conseil des Etats (RCE) Révision totale Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats du 31 mars 2003 Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Conformément à l’art. 21 quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), nous vous soumettons le présent rapport, que nous transmettons simulta- nément au Conseil fédéral pour avis. La commission vous propose d’approuver le projet de règlement du conseil ci-joint. 31 mars 2003 Au nom de la commission: Le président, Franz Wicki 3102 Condensé La révision totale du Règlement du Conseil des Etats (RCE) est une conséquence de l’adoption de la loi sur le Parlement (LParl) le 13 d écembre 2002 (révision totale de la loi sur les rapports entre les conseils), qui consiste elle-même en une trans- position au niveau de la loi de la révision totale de la Constitution (Cst.). Si la nouvelle Cst. et la LParl apportent quelques innovations ou précisions importantes dans la réglementation de l’organisation et du fonctionnement de l’Assemblée fédérale et de ses rapports a vec le Conseil fédéral, la présente révision totale est pour sa part essentiellement de nature formelle. Suite à l’élaboration de la LParl, de nombreuses dispositions ont été supprimées; le reste du règlement a été amélioré sur le plan de la systématique et au niveau rédactionnel. Le règlement concerne en premier lieu le fonctionnement interne du conseil. A ce niveau, aucune innovation majeure n’est n écessaire: le caractère spécifique du Conseil des Etats doit être préservé. Deux innovations mineures sont toutefois à souligner: – chaque groupe parlementaire de l’Assemblée fédérale qui compte au moins cinq membres du Conseil des Etats a droit à être représenté au bureau du conseil (art. 5); – les résultats de l’examen préalable d’un projet d’acte doivent désormais être adressés aux députés dans un délai précis avant l’examen au conseil (art. 20).3103 Rapport 1 Genèse La révision totale du Règlement du Conseil des Etats (RCE) est une cons équence de l’adoption de la loi sur le Parlement (LParl) le 13 d écembre 2002 (révision totale de la loi sur les rapports entre les conseils), qui consiste elle-m ême en une transposition au niveau de la loi de la r évision totale de la Constitution (Cst.) (pour la gen èse du projet de la LParl, cf. rapport de la Commission des institutions politiques du Con- seil national du 1 er mars 2001, ch. 1; FF 2001 3303). En application d ’une décision du 8 avril 2002, la Commission des institutions poli- tiques (CIP) du Conseil des Etats a proc édé à la planification de l ’élaboration des dispositions d ’exécution relatives à la LParl. Le secr étariat de la CIP a ainsi été chargé de présenter, avec le concours des services concernés, un avant-projet pour la révision totale du RCE. La CIP a consacr é quatre s éances à l ’examen de cet avant-projet (28.10.02, 18.11.02, 18.2.03 et 31.3.03). 2 Grandes lignes du projet La révision totale des deux r èglements des conseils constitue la derni ère étape de la refonte du droit parlementaire. Cette refonte repose sur le titre 5 ( «Autorités fédéra- les») de la Constitution (Cst.) du 18 avril 1999, dont les dispositions relatives à l’Assemblée fédérale ont pour l’essentiel été précisées au niveau législatif dans la loi sur le Parlement (LParl) du 13 d écembre 2002. Par ailleurs, un grand nombre des dispositions figurant à ce jour dans les r èglements ont été introduites dans la LParl, en application de l’art. 164 Cst. selon lequel les dispositions fondamentales relatives à l’organisation et à la procédure des autorités fédérales doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. La LParl contient en outre de nombreuses dispositions qui ne sont certes pas «importantes» au sens de l ’art. 164 Cst., mais qui concernent par définition les deux conseils. C’est notamment le cas des dispositions applicables aux relations ext érieures de l ’Assemblée f édérale, et particuli èrement aux relations qu’elle entretient avec le Conseil fédéral. Suite à la r évision totale de la LREC et à l ’adoption de la LParl, le r èglement du conseil peut être consid érablement all égé. La syst ématique et la terminologie du règlement doivent être revues et adaptées à la LParl. Le règlement a pour principal objet le fonctionnement interne du conseil. La pr é- sente r évision n ’apporte dans ce domaine aucune innovation majeure. Il s ’agit de préserver le caract ère spécifique du Conseil des Etats, qui s ’illustre tout particuli è- rement dans le droit de parole illimité accordé aux membres du conseil. La «culture» du Conseil des Etats se caract érise aussi par des éléments traditionnels qu ’il n ’est pas question de supprimer: l ’appel nominal au d ébut de la s éance, l’exigence expli- cite de se présenter dans une «tenue convenable» et le vote à main levée.3104 Si les membres du Conseil des Etats sont eux aussi membres des groupes parlemen- taires de l ’Assemblée fédérale, le r ôle joué par ces organes est ici mineur compar é au Conseil national. Toutefois, le nouveau r èglement apporte une l égère modifica- tion, qui prouve que, si les groupes n ’influent pas sur la proc édure du conseil, ils jouent bel et bien un r ôle dans les orientations politiques arr êtées par le conseil. Alors que la notion de «groupe parlementaire» comptait une seule occurrence dans l’ancien règlement (art. 17, al. 4), elle appara ît désormais à deux reprises (art. 5 et art. 14 du projet). Innovation importante: les groupes parlementaires comptant au moins cinq conseillers aux Etats peuvent d ésormais pr étendre express ément à être représentés au sein du bureau du conseil. 3 Commentaire par article Le commentaire se limite essentiellement aux modifications apportées par rapport au droit en vigueur. Chapitre 1 Entr ée au conseil Art. 2 Assermentation Les formules de la promesse et du serment figurent d ésormais dans la LParl (art. 3, al. 4 et 5). Comme par le pass é, il est pr écisé explicitement que les d éputés réélus ne sont pas assermentés une nouvelle fois. Il s ’agit ainsi de souligner que, contrairement au Conseil national, le Conseil des Etats ne conna ît jamais de renouvellement int égral (sauf recours à l’art. 193, al. 3, Cst., qui n’a encore jamais été appliqué). Conformément à l ’art. 3, al. 3, LParl, tout élu qui refuse de pr êter serment ou de faire la promesse solennelle renonce à sa fonction. La proc édure applicable dans ce cas n’est pas pr écisée. Si une telle situation venait à se produire, le bureau devrait accorder un d élai au député concerné. En cas de statu quo à l’échéance du d élai, le bureau devrait charger le conseil de constater que la personne concern ée renonce à sa fonction de d éputé. En cas d ’approbation du conseil, il incomberait au canton de procéder à une nouvelle élection. Chapitre 2 Organes Section 1 Election du coll ège présidentiel et du bureau Art. 3 L’art. 152 Cst. pr écise que les membres du coll ège pr ésidentiel ne peuvent être reconduits dans leurs fonctions. La m ême règle est maintenue pour les scrutateurs et les scrutateurs suppl éants. Cette r églementation a donn é lieu dans la pratique à l’institution d ’une «carrière» de cinq ans: tout d éputé élu comme scrutateur sup- pléant change chaque année de fonction au sein du bureau, jusqu ’à occuper le poste de président.3105 En revanche, tout député élu au bureau sur la base de la nouvelle disposition pr évue à l’art. 5, al. 1, let. d, peut être reconduit dans ses fonctions. Si tel n ’était pas le cas, ce d éputé serait tr ès certainement pressenti pour occuper le poste de scrutateur suppléant l’année suivante, ce qui augmenterait le nombre d ’échelons et ralentirait donc la progression hiérarchique traditionnelle. L’autre solution consisterait, pour le groupe parlementaire concern é, à remplacer chaque ann ée son repr ésentant au sein du bureau, ce qui ne serait pas très judicieux. Section 2 Pr ésident et collège présidentiel Art. 4 Le titre de la section indique qu’il est ici question de deux organes diff érents: d’une part, le président, et d’autre part, le collège présidentiel composé de trois membres. Les attributions du pr ésident décrites à l’al. 1 correspondent au droit en vigueur; la let. b (établissement de l’ordre du jour) institutionnalise la pratique actuelle. La loi, à laquelle renvoie l ’al. 1, confie par ailleurs au pr ésident les attributions suivantes: – l’obligation de convoquer l ’Assemblée f édérale dans certaines situations d’urgence (art. 33, al. 3, LParl); – la pr ésidence de l ’Assemblée f édérale (Chambres r éunies) en cas d’empêchement du président du Conseil national (art. 39, al. 2, LParl); – la gestion de l’utilisation des salles des conseils (art. 69, al. 1, LParl; cf. aus- si art. 13, al. 1, LParl et art. 47 et 48 du présent projet de règlement); – le départ en cas d’égalité des voix lors des votes (art. 80 LParl); – la désignation du conseil prioritaire pour l’examen des objets (conjointement avec le président du Conseil national; art. 84 LParl). L’al. 3 indique désormais expressément à qui sont confiées les attributions du pr ési- dent lorsque tous les membres du collègue présidentiel sont empêchés. L’al. 4, let. b renvoie aux attributions qui sont d évolues par la loi au coll ège prési- dentiel, à savoir: – la médiation et la prise de d écision en cas de d ésaccord quant à l’étendue du droit à l’information (art. 7, al. 3 à 6, et art. 150, al. 4 à 7, LParl). – la délivrance de l ’autorisation n écessaire à la lev ée du secret des postes et des t élécommunications et à l ’institution de mesures d ’enquête à l ’égard d’un député (conjointement avec le coll ège présidentiel du Conseil national; art. 18 et 19 LParl). L’al. 5 fixe un quorum pour les d écisions prises par le coll ège présidentiel en vertu des art. 7 et 150 LParl.3106 Section 3 Bureau Art. 5 Composition et procédure Depuis de nombreuses ann ées, le bureau se compose de deux membres du groupe PDC, de deux membres du groupe PRD et d ’un membre issu des autres groupes parlementaires. Ces autres groupes (PSS, UDC et PLS) occupent à tour de r ôle le siège qui leur est ainsi réservé. Bien que l’usage du terme «groupe parlementaire» ne soit guère apprécié au Conseil des Etats, cette pratique r égulière prouve clairement que l’appartenance à un groupe est d écisive dans la composition du bureau. Cette règle informelle a pour conséquence que le groupe UDC est actuellement exclu de la direction du conseil, bien qu ’il compte sept conseillers aux Etats. Ce genre de situa- tion s’est déjà produit à de nombreuses reprises: apr ès les élections de 1975, 1979, 1983 et 1995, les groupes PS et UDC étaient tous deux repr ésentés au Conseil des Etats par au moins cinq membres, mais dans chacun des cas, l’un des deux groupes a été contraint de renoncer à être représenté au sein du bureau. En 1991, une tentative d ’élargissement du bureau à sept membres a échoué de peu, la proposition de la commission d ’examen préalable ayant été rejet ée par 19 voix contre 16 (FF 1991 IV 399). Lors de l’élection du bureau à la session d ’hiver 2002, les groupes PDC et UDC se sont disputés le poste de scrutateur suppléant. Le candidat UDC a dû s’incliner, mais à l’issue du vote, le pr ésident du conseil a d éclaré qu’il inviterait un repr ésentant de l’UDC à assister sans droit de vote aux séances du bureau. La commission propose aujourd ’hui une solution durable, qui vise à ce que chaque groupe de l ’Assemblée fédérale qui compte au moins de cinq membres du Conseil des Etats ait droit à un si ège au sein du bureau. Il s’agit avant tout de permettre à tous les groupes parlementaires de cinq membres au moins de participer à la plani- fication des travaux du conseil et d ’obtenir ainsi les principales informations perti- nentes. L’élargissement du bureau, qui devrait se limiter à un membre suppl émentaire, ne nuira pas à son efficacit é. Tel qu ’il est formul é, l ’art. 5, al. 1, let. d, permettrait théoriquement d ’augmenter l ’effectif du bureau de deux membres voire plus. Cependant, les diff érents groupes et l ’organe de nomination ont la possibilit é d’obtenir les si èges réclamés au nom de la let. d dans le cadre des postes énoncés aux let. a à c, et donc d’éviter un élargissement inopportun du bureau. Dans le cadre de l ’élection selon les let. a à c, il demeure aujourd ’hui possible de considérer la proposition d ’un groupe comptant moins de cinq membres – comme cela a parfois été le cas avec le groupe libéral (PLS). Les groupes parlementaires ici mentionn és sont en fait des «sous-groupes» des groupes parlementaires de l ’Assemblée fédérale, mais compos és exclusivement de conseillers aux Etats. L ’organisation interne des groupes rel ève de leur comp étence propre. Dans la pratique, tous les groupes ont d élégué les affaires concernant uni- quement la chambre des cantons à leurs «sous-groupes» du Conseil des Etats.3107 Art. 6 Attributions Les attributions ont été modifiées comme suit: – let. a: les comp étences et les processus relatifs à l ’établissement du pro- gramme de la session sont précisés expressément mais ne font que reprendre la pratique en vigueur. – let. c: le bureau peut d ésormais d éléguer au pr ésident la comp étence d’attribuer les objets aux commissions. Pour éviter les pertes de temps inutiles, cette attribution doit pouvoir avoir lieu, dans les cas simples, en dehors des s éances – relativement rares – du bureau. Il s ’agit surtout de l’attribution: – d’une ordonnance soumise à une commission pour consultation (art. 151 LParl); – d’une motion ou d ’une initiative parlementaire approuv ée par l ’autre conseil (cf. commentaire de l’art. 18, al. 1). – let. d: selon l’art. 49 LParl, les commissions sont tenues de coordonner leurs travaux. Le bureau n’intervient que lorsqu’une commission ne satisfait pas à cet engagement. L’al. d ne peut toutefois pas servir à empêcher une commis- sion d ’exercer le droit d ’initiative qui lui est d évolu par la Constitution (art. 160 Cst.). – let. i: d ésormais, les r ègles d ’incompatibilités valent aussi pour le Conseil des Etats, comme l ’énonce l’art. 14 LParl. Apr ès l’entrée en vigueur de cet article (à la session d ’hiver 2007 d ’après l ’art. 174, al. 3), le bureau devra procéder à la v érification des incompatibilit és en cas d ’élection d ’un nou- veau député. En outre, s’il est en possession d ’un élément concret, le bureau doit aussi contr ôler l ’apparition de nouvelles incompatibilit és en cours de mandat. Il faut distinguer la vérification des incompatibilités du contrôle des pouvoirs: la première relève du droit fédéral tandis que le second est régi par le droit cantonal. La commission s ’est en outre pench ée sur la question de savoir si le bureau devait être habilit é à approuver, d ’une part, la tenue de s éances de commission suppl é- mentaires en dehors du plan annuel des s éances (let. f) et, d ’autre part, l ’institution de sous-commissions. La commission a d écidé de ne pas accorder cette comp étence au bureau, car elle estime que les commissions sont capables de prendre elles- mêmes les mesures d’organisation nécessaires à l’accomplissement de leurs tâches. Art. 9 Délégations Les délégations permanentes sont notamment la D élégation des finances et la D élé- gation des Commissions de gestion, pour lesquelles la loi sur le Parlement pr évoit quelques dispositions sp éciales (art. 51 et 53). Il existe par ailleurs des d élégations permanentes et non permanentes charg ées des relations internationales de l ’Assem- blée fédérale (art. 60). Leur organisation et les proc édures applicables sont r églées dans une ordonnance de l ’Assemblée f édérale, pour autant que les dispositions générales de la loi sur le Parlement et des r èglements des conseils ne s ’appliquent pas.3108 Art. 10 Commission chargée de l’examen du programme de la législature Contrairement au r èglement du Conseil national, à ce jour, le RCE ne faisait pas mention de la commission charg ée de l ’examen du programme de la l égislature. L’introduction de cette disposition vise à instaurer une plus grande transparence tout en reflétant l’importance majeure que rev êt l’examen parlementaire du programme de la l égislature selon la nouvelle proc édure prévue à l’art. 146 LParl. Ladite com- mission doit désormais être instituée dès la session d’hiver, au début de la législature du Conseil national, et donc avant que le Conseil f édéral ne soumette au Parlement le programme de la l égislature (en mars). Dans la mesure o ù le programme de la législature doit déjà être examiné par le conseil à la session d ’été, la commission ne dispose en effet que de tr ès peu de temps pour effectuer cet examen pr éalable: par conséquent, si elle est institu ée plus t ôt, la commission pourra au moins fixer les dates des s éances suffisamment à l’avance. Par ailleurs, et toujours en ce qui con- cerne le programme de la législature, il serait judicieux que la commission r ègle dès que possible les questions d ’ordre m éthodologique et qu ’elle examine le bilan du dernier programme en date. Art. 11 Sous-commissions Il est d ésormais précisé qu’une commission ne peut instituer une sous-commission que si elle lui confie un mandat pr écis et qu ’elle lui fixe un d élai pour la remise de son rapport. Art. 12 Présidence Au vu de l ’importance croissante prise par les commissions permanentes depuis la réforme du système en 1991, il est l égitime que les attributions de la pr ésidence des commissions soient d ésormais définies dans le r èglement. Ces attributions refl ètent la pratique actuelle. Les dispositions relatives à la suppléance et au droit de vote du président ont logiquement été regroupées dans cet article. Art. 13 Durée du mandat Les dispositions énoncées aux al. 3 et 4 institutionnalisent la pratique actuelle. Art. 14 Remplacement Le r èglement actuellement en vigueur pr évoit la possibilit é pour un membre de commission de se faire repr ésenter pour une s éance donnée: il s’agissait ici d’éviter que les membres ne puissent se faire remplacer pour une dur ée plus longue, l’objectif étant de pr éserver la comp étence que poss ède le bureau en mati ère de nomination. Au cours de ces derni ères années s’est posée la question de savoir si un remplacement de très courte dur ée (pour un seul point de l ’ordre du jour, pour une demi-journée ou pour certains votes) était autoris é. La nouvelle formulation de l’al. 1 précise que le remplacement ne peut concerner que un ou plusieurs jours de séance complets. Le système des commissions permanentes exige en effet une conti- nuité dans la composition des commissions; un remplacement partiel en fonction des centres d ’intérêt n ’est pas souhaitable, notamment car il d ésavantagerait les petits groupes parlementaires au profit des grands, ces derniers comptant davantage de remplaçants potentiels.3109 L’al. 2 introduit une r églementation concernant la proc édure en cas de vacance (par ex. suite à un d écès). Alors que la d ésignation du rempla çant est d ’ordinaire le fait du membre remplac é, elle incombe dans le cas pr ésent au groupe parlementaire. Concernant la notion de «groupe parlementaire » au Conseil des Etats, cf. dernier paragraphe du commentaire de l’art. 5. L’al. 4 contient une r ègle qui était à ce jour non écrite au Conseil des Etats, alors qu’elle figurait dans le r èglement du Conseil national. Dans le domaine de la haute surveillance parlementaire, les remplacements ne sont pas s ouhaitables du fait de l’importance particulière que revêt la confidentialité des délibérations. L’al. 5 comble un vide juridique. Dans la mesure o ù les sous-commissions adressent un rapport à leurs commissions respectives, il n ’est pas judicieux qu ’elles soient composées de membres qui n’appartiennent pas à la commission plénière. Art. 15 Information du public Cet article correspond à la pratique et au droit en vigueur. La condition mentionn ée à l’ancien art. 17, al. 4, a été supprimée: d’après cet alinéa, les membres de commis- sion ne peuvent informer leur groupe sur les d élibérations de la commission qu ’«en respectant le secret militaire ou le secret de fonction ». En vertu, respectivement, de l’art. 8 et de l ’art. 62, al. 4, LParl, tous les parlementaires et tous les collaborateurs des groupes sont tenus de respecter le secret de fonction, quel que soit l ’organe parlementaire au sein duquel ils ont obtenu des informations. Chapitre 3 Proc édure Section 1 Objets soumis à délibération: examen préalable, attribution, examen de recevabilité Art. 17 Examen préalable L’al. 3 va plus loin que l ’actuel art. 27, al. 4, dans la mesure o ù il autorise une commission à proc éder à l ’examen pr éalable d ’une intervention parlementaire de son propre chef, et pas uniquement apr ès l’attribution par le conseil. Les commis- sions du Conseil national disposent de ce droit depuis la r éforme du syst ème des commissions en 1991; elles en font rarement usage, mais cela s ’est toutefois d éjà produit. Depuis 1991, les commissions permanentes des deux conseils sont charg ées de suivre l ’évolution de la situation dans leur domaine de comp étence. Dans ce contexte, il peut être utile qu ’une commission prenne position sur une intervention qui vise à charger le Conseil f édéral d’élaborer un texte de loi dans le domaine de compétence de la commission. Art. 18 Attribution des objets soumis à délibération En r ègle g énérale, les nouveaux objets soumis à d élibération sont attribu és aux commissions lors des s éances du bureau au d ébut de chaque session. Cette pratique remonte à l’époque où le Parlement délibérait presque exclusivement sur des projets émanant du Conseil f édéral. Cette périodicité permet d’avoir un aperçu des objets à attribuer et est ainsi garante d ’un certain équilibre dans la d ésignation du conseil3110 prioritaire, s’agissant notamment des grands projets émanant du Conseil f édéral. La formulation de l’al. 1 («attribués dès que possible») permet, d’une part, de maintenir cette pratique, et d ’autre part, de faire en sorte que l ’attribution des objets qui sont déposés devant un conseil au cours d ’une session ne soit plus repouss ée au début de la session suivante, comme c ’était le cas à ce jour. Il s ’agit ici avant tout des initia- tives parlementaires et des motions de l ’autre conseil; pour ces objets, il n ’y a pas lieu de d ésigner le conseil prioritaire et la commission comp étente est elle-m ême souvent toute d ésignée. La simplification de la proc édure d ’attribution permet d’éviter les pertes de temps dues au travail administratif, et donc de revaloriser ces instruments parlementaires. Cette revalorisation est particulièrement importante pour la motion si, conform ément à l ’objectif de la loi sur le Parlement, la motion doit gagner en importance par rapport à l ’initiative parlementaire. En vertu de l ’art. 6, al. 1, let. c, le bureau est habilit é à déléguer au pr ésident du conseil la comp étence d’attribution des objets; cette disposition est surtout prévue pour les cas précités. L’attribution de rapports à une commission charg ée ainsi de liquider l ’affaire elle- même (al. 2) correspond à la pratique actuelle, même si aucune règle écrite n’existait à ce jour. Art. 19 Examen de recevabilité Le droit parlementaire en vigueur (loi sur les rapports entre les conseils et r ègle- ments des conseils) ainsi que la loi sur le Parlement contiennent des dispositions relatives à la recevabilité des objets soumis à délibération. Toutefois, au Conseil des Etats, il n ’existait pas encore de r ègle définissant l ’instance habilit ée à d écider de cette recevabilité. Certes, dans ce conseil, ce type de probl ème peut g énéralement être résolu au cours d ’une discussion informelle; cependant, pour pr évenir d’éven- tuels désaccords, il est important d'instituer une base juridique claire attribuant cette compétence au président du conseil ou, en cas de recours, au bureau. Les initiatives parlementaires et les interventions des d éputés, qui ne peuvent être déposées que durant les sessions, doivent être syst ématiquement examin ées au moment de leur d épôt. S ’agissant des autres objets soumis à d élibération, notam- ment des projets du Conseil fédéral et des projets ou interventions des commissions, des vices de forme sont certes possibles, mais ils sont tellement rares qu ’ils ne justifient pas l’introduction d’une procédure systématique d’examen. C’est pourquoi l’al. 2 prévoit que le président du conseil intervienne alors uniquement sur demande. Art. 20 Communication aux députés du résultat de l’examen préalable Par le passé, de nombreuses voix se sont élevées pour critiquer le fait que les docu- ments importants pour l ’examen des objets étaient envoyés trop tard aux parlemen- taires. Chaque d éputé devrait pouvoir disposer d ’un laps de temps suffisant pour préparer les d ébats; c ’est-à-dire non seulement pour étudier les documents, mais aussi pour mener d ’éventuels entretiens pr éalables, par exemple avec les membres de son groupe parlementaire ou avec les autorit és de son canton. C ’est pourquoi le présent texte pr évoit d ’introduire un d élai pour l ’envoi des documents. Ce d élai s’applique aux projets d ’acte ou aux propositions émises par une commission à propos d ’un projet d ’acte, pour autant qu ’il s ’agisse de la premi ère d élibération, mais en aucun cas aux autres objets soumis à délibération. En outre, ce d élai n’est pas applicable aux projets d ’acte qui doivent être examinés par les deux conseils au3111 cours de la m ême session. Par ailleurs, le d élai est calcul é en fonction de la date d’envoi, et non de la date de r éception des documents. Enfin, en cas de non-respect du délai, il appartient au bureau de d écider si l ’objet doit être examiné malgré tout, ou s ’il doit être retiré du programme de la session. Cette marge de man œ uvre est nécessaire pour permettre au bureau de tenir compte des situations exceptionnelles. Une r églementation plus stricte pr évoyant de retirer automatiquement l ’objet du programme ne pourrait assur ément pas être appliquée, ce qui nuirait à la cr édibilité du règlement ainsi qu’à celle du bureau. Section 2 Objets soumis à délibération, et examen Un grand nombre des dispositions de l ’actuel r èglement, notamment la d éfinition des différentes interventions parlementaires et de leur proc édure d’examen, figurent désormais dans la loi sur le Parlement. Par cons équent, le contenu du RCE peut aujourd’hui se limiter à quelques règles complémentaires. Art. 22 Développement La nouveauté réside ici dans le fait que toute initiative parlementaire doit être ac- compagnée d ’un d éveloppement. Au vu du travail o ccasionné par une initiative parlementaire à laquelle il est donn é suite, il est tout à fait justifi é que l ’auteur soit tenu d’exposer les motifs de son intervention. Art. 23 Réponse aux interventions La LParl dispose aux art. 121, 123 et 125 que le Conseil f édéral répond aux inter- ventions parlementaires «en r ègle g énérale» avant le d ébut de la session suivante (selon l’art. 118, al. 5, LParl, cette proc édure s’applique par analogie aux interven- tions adressées aux bureaux des conseils ou aux tribunaux f édéraux). L’art. 27, al. 2, de l’actuel RCE impose au Conseil fédéral d’informer l’auteur de l’intervention et le bureau s’il ne peut respecter ce délai. Art. 27 Déclarations du Conseil des Etats Par rapport au droit actuel, cet article pr écise quelles sont les d écisions que le con- seil peut prendre concernant un projet de d éclaration. L’examen détaillé des diff é- rentes parties du texte est exclu: c ’est uniquement dans son ensemble que la d écla- ration peut être acceptée, rejetée ou renvoy ée à la commission pour remaniement. L’al. 3 règle le cas o ù le projet de d éclaration n ’a pas été examin é dans un d élai donné, par exemple parce que le conseil en a repouss é l ’examen, ou parce que la version du texte révisé par la commission n’a pas été fournie à temps. La liquidation de l’objet encore pendant devant le conseil s ’effectue par son classement automati- que à l’échéance du délai.3112 Section 3 Organisation des s éances du conseil Art. 29 Ordre du jour En vertu de l’art. 4 du présent projet de règlement, c’est désormais au président qu’il incombe d’établir l’ordre du jour, sauf décision contraire du conseil. Art. 31 Traduction Le rôle du traducteur au conseil est d éfini conformément à la pratique en vigueur. Dans cet article comme dans le reste du r èglement, la formulation vise à éviter de nommer explicitement la langue dans laquelle les traductions doivent être réalisées. Dans l ’actuel r èglement, en revanche, certains articles vont express ément à l’encontre du principe d ’égalité des trois langues officielles en ne faisant pas men- tion de l’italien (art. 42, al. 2; art. 45, al. 2; art. 50, al. 1, et art. 58, al. 2). Le pr ésent projet de r èglement part du principe que l ’usage des langues officielles sera r églé prochainement par l ’adoption de la nouvelle loi sur les langues: l ’art. 8, al. 2, de l’avant-projet mis en consultation dispose que «les messages, les rapports, les pro- jets d’actes législatifs et les propositions doivent en r ègle générale être disponibles en allemand, en français et en italien pour les travaux des commissions parlementai- res et des Conseils ». Cette disposition établit le principe d ’égalité des trois langues officielles au conseil, mais elle permet aussi de s ’en écarter. En l ’occurrence, il est préférable de ne pas établir de r ègle générale concernant de tels écarts, mais d ’agir cas par cas selon les besoins exprimés par les parlementaires. Il a par ailleurs été d écidé de supprimer l ’art. 13a de l ’actuel RCE, qui pr évoit la traduction (simultanée) des d élibérations des commissions en fran çais, allemand ou italien si un d éputé en fait la demande. Depuis son entr ée en vigueur en 1991, cette disposition n’a en effet jamais été appliquée. Art. 32 Quorum D’après l ’art. 159 Cst., «les conseils ne peuvent d élibérer valablement que si la majorité de leurs membres est pr ésente». L ’art. 40, al. 2, du r èglement en vigueur impose au pr ésident de v érifier régulièrement en cours de s éance si le quorum est atteint, ce qui est difficilement r éalisable dans la pratique. Conform ément à la r ègle déjà en vigueur au Conseil national, le pr ésident doit d ésormais proc éder à cette vérification uniquement avant certains votes importants, ou à la demande d ’un député. Art. 33 Présence La commission s ’est exprimée par 9 voix contre 1 et 1 abstention pour le maintien de l ’appel nominal au d ébut de chaque s éance. Cette r ègle incite les membres du conseil à se trouver dans la salle, dans la mesure du possible, avant le d ébut de la séance, ce qui accessoirement présente l’avantage de renforcer l’image de sérieux du conseil. Une minorité de la commission souhaiterait voir supprimer l ’appel nominal, jugeant que cette règle est désuète et inutile puisque l ’absence au moment de l ’appel nomi- nal n’entraîne aucune conséquence.3113 Art. 34 Tenue Contrairement à son homologue du Conseil national, qui propose de rayer la dispo- sition équivalente du RCN, la commission souhaite maintenir explicitement la prescription d ’une tenue convenable. Elle entend ainsi souligner que l ’aspect exté- rieur des personnes pr ésentes, qu’elles soient ou non membres du conseil, doit être lui aussi garant de la dignité du lieu et de l’autorité qu’il abrite. Art. 35 Rappel à l’ordre L’art. 35 précise l’art. 13, al. 1, LParl, selon lequel, si, malgr é un premier avertisse- ment, un député persiste à enfreindre les prescriptions, le pr ésident est habi- lité à lui retirer la parole ou à l ’exclure de la salle pour le reste de la s éance. L’avertissement prend la forme d ’un rappel à l ’ordre, mesure qui existait d éjà au Conseil des Etats (art. 56 RCE) contrairement aux autres mesures disciplinaires énoncées dans la loi sur le Parlement. Section 4 D élibérations du conseil Art. 37 Déclarations personnelles Le r èglement actuel comporte d éjà la notion de d éclaration personnelle (art. 54, al. 3), mais il n ’en donne aucune d éfinition. Dans le pr ésent projet, la notion est définie, ce qui introduit une certaine transparence et fournit au pr ésident une meilleure base pour intervenir en cas d’utilisation abusive de cet outil. Art. 39 Propositions L’obligation faite au pr ésident de v érifier la recevabilit é des propositions d ès leur dépôt est désormais expressément définie dans le règlement (cf. aussi art. 19). Art. 41 Clôture de la discussion Le président ne peut clore la discussion que lorsque la parole n ’est plus demand ée. Au Conseil des Etats, il n’existe pas de clôture définitive de la liste des orateurs. Cet article, qui reprend la disposition d éjà en vigueur, est d éterminant pour pr éserver la spécificité du Conseil des Etats, assembl ée caract érisée par une libert é de parole quasi illimitée. Art. 42 Mise au net du texte Ce type de disposition n’existait à ce jour que dans le règlement du Conseil national. Or, au Conseil des Etats aussi, il pourrait être nécessaire de renvoyer à la commis- sion charg ée de l ’examen pr éalable un projet d ’acte largement modifi é par les éputés, afin que celle-ci proc ède à la v érification rédactionnelle et à la mise au net du texte.3114 Section 5 Votes Art. 45 à 47 L’art. 82 LParl laisse aux conseils le soin de pr éciser dans leurs r èglements respec- tifs «dans quels cas le r ésultat des votes est publi é sous forme de liste nominative ». Cette solution ne s ’est impos ée que lors de la derni ère phase d ’élimination des divergences, après que le Conseil des Etats a rejet é à trois reprises la d écision du Conseil national (le 5 mars 2002 par 28 voix contre 8, le 3 octobre 2002 par 26 voix contre 14 et le 9 d écembre 2002 par 30 voix contre 13). Cette d écision, selon laquelle les deux conseils auraient été contraints d ’enregistrer les r ésultats nomina- tifs de chaque vote et de les rendre publics, aurait rendu indispensable l ’introduction du système de vote électronique au Conseil des Etats. La commission propose par 8 voix contre 5 de maintenir dans le r èglement la proc édure de vote traditionnelle, et de préserver ainsi l’une des spécificités majeures de la Chambre des cantons. La minorit é de la commission maintient elle aussi la position qu ’elle a d éfendue durant les d élibérations sur la loi sur le Parlement, à savoir la proposition d ’intro- duction d’un système de vote électronique. Contrairement à la nouvelle r églementa- tion prévue par le Conseil national, il ne s ’agirait pas de rendre public le r ésultat de tous les votes. Par souci de transparence, il serait au contraire préférable de limiter la publication aux votes principaux – comme c’est le cas à ce jour au Conseil national – plutôt que de produire un nombre incalculable de listes nominatives sur des votes de portée mineure. A l’art. 46, la commission propose d’introduire l’innovation suivante: pour les votes sur l ’ensemble, les votes finaux ou les votes sur une disposition dont l ’adoption requiert l’approbation de la majorit é des d éputés, les abstentions doivent d ésormais être comptées et leur nombre rendu public. Une abstention dans ce type de vote est généralement l ’expression d ’une certaine volont é politique, que la pratique en vigueur ne permettait pas de relever à ce jour. Le d écompte des abstentions favorise la transparence et confère à ce type de vote l’importance qui lui est due. L’art. 47 reprend l ’actuelle r églementation relative à l ’appel nominal (art. 70). Au Conseil des Etats, cette disposition a été appliquée occasionnellement entre 1848 et le milieu du XX e siècle (Moritz von Wyss, Die Namensabstimmung im St änderat, Untersuchung eines parlamentarischen Mythos, in: Isabelle H äner (Hrsg.), Nach- denken über den demokratischen Staat und seine Geschichte, Beitr äge f ür Alfred Kölz, Zürich/Basel/Genf 2003, S. 23 ff.), et a fait à nouveau son apparition lors des votes précités des 3 octobre et 9 d écembre 2002. En vue de son éventuelle pérenni- sation, la proc édure de vote par appel nominal est pr écisée dans l ’art. 47. Cette procédure est appliqu ée lorsqu’au moins dix d éputés en font la demande, mais non sous forme écrite comme au Conseil national: il suffit qu ’il soit constat é, à la de- mande d’un député et par vote à main levée, que dix députés au moins réclament un vote par appel nominal.3115 Chapitre 4 Droit de disposer des locaux Art. 48 Accès à la salle du conseil et aux salles adjacentes Ces dispositions correspondent largement au droit et à la pratique actuels. Selon l’art. 69, al. 1, LParl, le droit d ’accès à la salle du conseil est r églementé par le président du conseil. Il est pr écisé ici que cette r églementation concerne également les salles adjacentes à la salle du conseil; il est en effet difficile d ’isoler ces locaux de la salle du conseil elle-m ême, tant sur le plan visuel que phonique. Les salles adjacentes appartiennent aux parties non publiques du Palais du Parlement, dans lesquelles ne peuvent pénétrer que les porteurs d ’une carte d’accès, conformément à l’art. 69, al. 2, LParl. En vertu de l ’art. 162 LParl, les repr ésentants du Tribunal fédéral doivent eux aussi avoir accès à la salle du conseil. Se fondant sur l ’art. 69, al. 1, LParl, puis sur les al. 5 et 6 du pr ésent article, le président a la comp étence d’édicter d’autres dispositions. Conform ément à la prati- que en vigueur, le nouvel article pr évoit explicitement de limiter le temps d ’accès aux tribunes en cas d ’affluence. En outre, le pr ésident règle l’utilisation de la salle du conseil par des tiers en dehors des sessions. En pratique, cette utilisation est d éjà régie par des directives de la d élégation administrative, qui est un organe des deux conseils. Si ces directives sont maintenues, le président du Conseil des Etats pourrait néanmoins exercer cas par cas un droit de veto. Déplacement de certaines dispositions du RCE dans l ’ordonnance de l ’Assemblée fédérale portant application de la loi sur le Parlement et relative à l’administration du Parlement (OLPA) Les dispositions suivantes de l ’actuel RCE ne seront pas reprises dans la version révisée, mais figureront d ésormais dans l ’ordonnance de l ’Assemblée f édérale portant application de la loi sur le Parlement et relative à l’administration du Parle- ment (OLPA): – les art. 15, 48 et 49, qui concernent les secr étariats des commissions et du conseil, avec des dispositions remontant à l’époque où les Services du Par- lement n’existaient pas encore; – les art. 19 à 21, qui r églementent l’établissement des procès-verbaux au sein des commissions ainsi que leur utilisation; – l’art. 45, qui r églemente l ’activité des journalistes au conseil, tandis que l’art. 46 r égit l ’enregistrement audiovisuel des d ébats et l ’utilisation des enregistrements; – l’art. 51, qui concerne la publication des d ébats du Conseil des Etats dans le Bulletin officiel. L’art. 4, al. 1, LParl impose expressément que les modalités soient fixées par une ordonnance de l’Assemblée fédérale. Toutes ces dispositions ont un point commun: elles concernent toutes l ’adminis- tration du Parlement. Les probl èmes mentionnés se posant de la m ême façon pour les deux conseils, il ne serait pas judicieux de les r ésoudre séparément pour chacune des deux chambres. D ’ailleurs, ces dispositions sont d éjà largement similaires dans le RCN et le RCE actuellement en vigueur.3116 4 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel Le nouveau RCE n ’a aucune cons équence financi ère ni aucun effet sur l ’état du personnel. 5 Bases légales et choix de l’acte L’art. 36 LParl donne au Conseil des Etats la comp étence de se doter d ’«un règle- ment qui précise son organisation et les règles de procédure». La loi sur le Parlement délègue ainsi au Conseil des Etats, conform ément à l’art. 164, al. 2, Cst., la comp é- tence d’édicter des r ègles de droit. A ce titre, le r èglement du conseil constitue une ordonnance du Parlement, assimilable juridiquement à une ordonnance de l’Assemblée fédérale. S’il est vrai que, d ’après l’art. 163 Cst., les actes édictés par l’Assemblée f édérale peuvent uniquement prendre la forme d ’une loi f édérale ou d’une ordonnance de l ’Assemblée fédérale, il faut considérer que les r èglements des conseils sont édictés, non par l’Assemblée fédérale, mais chacun par un seul conseil. Et si, encore une fois, cette forme d ’ordonnance parlementaire n ’est pas explici- tement pr évue par la Constitution, il n ’en reste pas moins que, depuis 1849, et conformément à la loi, chaque conseil est pratiquement et logiquement habilit é pour lui-même à arr êter son fonctionnement interne et les relations qu ’il entretient lui-même avec des tiers (cf. p. ex. art. 17, al. 2, du présent projet).Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire. Règlement du Conseil des Etats (RCE). Révision totale. Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2003 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 19 Cahier Numero Geschäftsnummer 03.417 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 20.05.2003 Date Data Seite 3101-3116 Page Pagina Ref. No 10 127 271 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.