VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI A 14 55 4a Camera Giudice unico Racioppi e attuario ad hoc Paganini SENTENZA del 4 marzo 2015 nella vertenza di diritto amministrativo A._____, ricorrente contro Comune di X._____, rappresentato dall'Avvocato lic. iur. Fabrizio Keller, convenuto concernente tasse di allacciamento (risanamento Acquedotto comunale)- 2 - 1. Il 29 dicembre 2011 l'Assemblea comunale di X._____ approvava una revisione parziale del regolamento acqua potabile Comune di X._____. Il nuovo art. 19 bis del regolamento prevede una tassa per il risanamento dell'acquedotto comunale. L'ammontare di tale tassa supplementare si ricava da una percentuale sul valore a nuovo (VAN) che varia a seconda della categoria d'edificio (classi I a III oltre a stalle e fienili). 2. A._____ è proprietario di tre immobili nel Comune di X._____, i quali appartengono alla classe II (a norma del regolamento sopra citato). Le tasse supplementari di allacciamento per questi tre edifici (0.8 % del VAN) venivano imposte il 10 dicembre 2014 per mezzo di tre fatture pari a: una volta Fr. 1'472.--, un'altra Fr. 534.40 e un'altra ancora Fr. 2'696.--. 3. Contro queste tre tassazioni il 23 dicembre 2014 A._____ (qui di seguito ricorrente) inoltrava tempestivamente ricorso al Tribunale amministrativo. Il ricorrente contesta il criterio utilizzato per calcolare la tassa (ovvero la percentuale fondata sul VAN) ritenendolo antidemocratico e ingiusto. Egli sostiene che l'utilizzo che ogni cittadino fa dell'acquedotto comunale non avrebbe niente a che vedere con il valore a nuovo degli edifici. Con il criterio utilizzato dal Comune di X._____ si penalizzerebbe fortemente i proprietari degli edifici costruiti negli ultimi anni e quindi con valori a nuovo più elevati mentre che si favorirebbero fortemente i proprietari di case relativamente vecchie. Egli ritiene che la suddetta tassa di risanamento dovrebbe essere ripartita dividendo la spesa totale in modo equo su ogni edificio allacciato, poiché tutti quelli che sono allacciati all'acquedotto comunale lo utilizzerebbero allo stesso modo e poco importerebbe se la casa è nuova (e varrebbe di più) oppure se la casa è vecchia (e varrebbe di meno). Sempre stando al ricorrente, in alternativa si potrebbero utilizzare altri criteri di ripartizione, come ad esempio dividere la spesa del risanamento in proporzione al consumo effettivo d'acqua di ogni famiglia - 3 - oppure in proporzione al numero di persone che vivono in ogni nucleo famigliare. 4. Nella sua presa di posizione del 21 gennaio 2015 il Comune politico di X._____ (qui di seguito convenuto) chiedeva il rigetto del ricorso con protesta di spese e tasse. Il convenuto asserisce che la critica del ricorrente, secondo cui i proprietari di case vecchie sarebbero favoriti in rapporto ai proprietari di case nuove, sarebbe infondata, dacché il criterio del valore a nuovo sarebbe un criterio in diretta relazione con il volume dell'edificio e, indipendentemente dall'età dello stesso, utilizzerebbe un criterio di valutazione analogo per tutti. Un edificio di vent'anni e uno di un anno con la stessa dimensione e per i quali sono stati utilizzati gli stessi materiali avrebbero un identico valore a nuovo. L'allegazione del ricorrente sarebbe invece corretta se il criterio utilizzato fosse quello del valore venale o commerciale. Il convenuto afferma inoltre che – contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente – il valore a nuovo avrebbe a che vedere con l'utilizzo dell'acquedotto. Il volume sarebbe ordinariamente maggiore per case in cui abitano più persone e più ridotto per abitazioni nelle quali risiedono un numero inferiore di persone. Inoltre, edifici con un volume maggiore avrebbero ordinariamente un numero maggiore di allacciamenti di impianti sanitari. Il criterio utilizzato rispetterebbe dunque il principio di causalità. La proposta del ricorrente di ripartire la spesa in base al consumo effettivo potrebbe entrare in considerazione per le tasse di consumo (tasse annuali ricorrenti) ma non per quelle di allacciamento. L'allacciamento infatti sarebbe necessario indipendentemente dal consumo e il dimensionamento degli impianti pubblici dovrebbe essere previsto per un consumo proporzionale al volume dell'edificio il quale sarebbe indipendente dal reale utilizzo che un proprietario ne può fare. Un proprietario potrebbe trasformare una residenza secondaria in una - 4 - primaria e una casa utilizzata da un numero ridotto di persone potrebbe essere utilizzata da famiglie più numerose. L'ente pubblico dovrebbe considerare tutte queste possibilità, ne discenderebbe così una tassa che è proporzionale alle dimensioni dell'edificio e quindi al suo valore a nuovo. Parimenti infondata sarebbe la richiesta di addebitare la tassa di allacciamento in proporzione al numero di persone che vivono in ogni nucleo familiare, siccome questo criterio non terrebbe conto del possibile cambiamento del numero di persone nonché dell'utilizzazione nel tempo. La tassa di allacciamento, tuttavia, sarebbe una tassa unica che verrebbe pagata per l'intera durata dell'impianto realizzato. Occorrerebbe dunque considerare dei criteri oggettivi che possano essere riscontrabili per tutto il tempo di durata dell'acquedotto. Il criterio utilizzato risponderebbe a questa esigenza. Nella PTA 2003 no. 21 il Tribunale avrebbe sancito che sarebbe ammesso il prelievo di una tassa di allacciamento in base ai metri cubi dell'edificio. Nel caso concreto il valore a nuovo sarebbe appunto calcolato dalla Commissione di stima cantonale partendo dal rilievo della cubatura dell'edificio e moltiplicando questo parametro per un importo corrispondente all'investimento necessario per la costruzione. In sostanza il VAN avrebbe una diretta correlazione con il volume degli edifici e, visto che il volume degli edifici sarebbe un criterio accettato da questo Tribunale, meriterebbe protezione. Del resto pure nella PTA 2005 no. 18 cons. 2c pag. 70 e nella decisione del tribunale amministrativo A 05 1 si riconoscerebbe la validità del criterio basato sul valore a nuovo dell'edificio per la determinazione di una tassa di allacciamento. Considerando in diritto: 1. Giusta l'art. 43 cpv. 3 lett. a della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100), il Tribunale amministrativo decide nella - 5 - composizione di Giudice unico, quando il valore litigioso non supera i 5'000 franchi e non è prescritta una composizione di cinque giudici. Nell'evenienza le fatture contestate dal ricorrente (complessivamente Fr. 4'702.40) non superano i 5'000 franchi. Non essendo altrimenti prevista una composizione a cinque, sulla presente controversia è pertanto dato statuire in qualità di Giudice unico. 2. Oggetto del presente litigio costituiscono le tre tassazioni del 10 dicembre 2014 del convenuto. Nel caso di specie è controverso il metodo regolamentato per l'esazione delle tasse di allacciamento supplementari quali controprestazione del proprietario fondiario per il rinnovo dell'acquedotto comunale. Questo Giudice deve perciò innanzitutto decidere sulla liceità della norma su cui si basano le decisioni qui impugnate (cosiddetto controllo concreto delle norme) le quali, in caso contrario, andrebbero eventualmente annullate. 3. I tributi pubblici si lasciano sostanzialmente suddividere in imposte e tasse causali. Mentre le imposte costituiscono dei tributi dovuti allo Stato senza controprestazione diretta, le tasse caratterizzano il singolo indennizzo da parte del cittadino all'amministrazione pubblica per la copertura del comune fabbisogno finanziario. Alle tasse causali appartengono – fra l'altro – gli oneri preferenziali, i quali costituiscono dei contributi ai costi di gestione di una struttura pubblica, imposti a una determinata cerchia di persone che trae particolare vantaggio da detta struttura. Essi appaiono giustificati dai vantaggi particolari che il singolo cittadino gode in virtù della struttura pubblica (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo A 13 32 (+33) del 30 ottobre 2013 cons. 2 con rinvii a IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, tomo II, 5a ed., Basilea 1976, pag. 758 segg.; DTF 106 Ia 241; PTA 1989 no. 69). I tributi d'allacciamento possono essere riscossi sotto forma di tasse, qualora l'allacciamento all'impianto sia avvenuto e sussista la possibilità di - 6 - utilizzo. L'ente pubblico può però prevedere che, al posto delle tasse, siano riscossi dei contributi (quali oneri preferenziali). I contributi d'allacciamento – contrariamente alle tasse – vengono riscossi già al momento che l'interessato proprietario fondiario detiene la possibilità d'allacciamento, seppure esso stesso non sia ancora stato realizzato e quindi non possa essere utilizzato (cfr. DTF 106 Ia 241 cons. 3b). Nella prassi, tuttavia, non è sempre ravvisabile una netta distinzione tra il termine "tassa" e "contributo". Nel caso di specie tale suddivisione non è comunque rilevante per cui – ai fini di comprensione – vengono utilizzati entrambi come sinonimi. Secondo la dottrina e la giurisprudenza, la tassa di allacciamento viene considerata quale tributo unico (cfr. sentenza del Tribunale federale 2P.45/2003 del 28 agosto 2003 cons. 5.3). Tuttavia è ammessa la riscossione di tasse di allacciamento supplementari su edifici già allacciati quando si intende erigere un nuovo impianto oppure rinnovare risp. ampliare un impianto esistente in modo tale che giovi a tutti gli immobili (PTA 2005 no. 18; sentenza del Tribunale federale 2C_341/2009 del 17 maggio 2010 cons. 5.1; DTF 97 I 337 cons. 2c con rinvii). Nel successivo prelievo di una tassa di allacciamento la giurisprudenza non intravede alcun caso di applicazione retroattiva delle leggi (PTA 2005 no. 20 cons. 3c con rinvii). Nell'ambito dell'utilizzo delle acque – alla luce di un aggravamento fiscale che tenga giustamente conto del principio di causalità (ovvero "del chi chiede paga") – si differenzia inoltre tra tasse di base e di consumo. Le tasse base sono concepite quali controprestazione per il mantenimento delle infrastrutture. Le tasse di consumo, invece, sono variabili e prelevate secondo l'utilizzo effettivo dell'impianto (sentenza del Tribunale federale 2C_995/2012 del 16 dicembre 2013 cons. 5.1 con riferimento a PETER KARLEN, Die Erhe- bung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, URP 1999 pag. 539 segg.). In merito alla tassa di allacciamento (in questo caso supplementare) il principio di causalità permette tuttalpiù di definire la cerchia delle persone tenute al loro pagamento (mentre che esso è - 7 - evidentemente rilevante per la tassa di consumo). Per contro, dal punto di vista della commisurazione, la tassa menzionata soggiace ai principi della copertura dei costi e dell'equivalenza. Il principio di copertura dei costi esige una ragionevole correlazione fra il gettito globale delle tasse di allacciamento e l'ammontare complessivo dei costi generati per l'infrastruttura prevista (cfr. DTF 126 I 188 cons. 3a/aa e 124 I 20 cons. 6c). Il principio dell'equivalenza – che discende dal principio della proporzionalità – dispone invece che l'ammontare della singola tassa deve rimanere in un adeguato rapporto con la prestazione fornita dall'ente pubblico (DTF 126 I 188 cons. 3a/bb). Il divieto dell'arbitrio e il principio dell'uguaglianza di trattamento, pongono infine ulteriori limitazioni all'esazione (DTF 106 Ia 243 cons. 3b; DANIELA WYSS, Kausalabgaben, 2009, pag. 56 segg.). 4. a) Per quanto riscontrabile, il ricorrente non contesta la riscossione di una tassa di allacciamento supplementare di per sé e neppure la lesione del principio di copertura dei costi o dell'equivalenza, bensì il criterio applicato per calcolare suddetta tassa. A titolo di completezza, nel considerando seguente verrà dapprima esaminato se sussiste una sufficiente base legale per l'esazione della tassa in discussione. b) Finché non si tratti solamente di tasse di cancelleria, onde poter esigere il versamento di una retribuzione a titolo di tassa, l'amministrazione pubblica necessita di una base legale in senso formale, la quale deve almeno stabilire le premesse, la misura dell'impostazione e la cerchia dei soggetti fiscali (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6a ed., Zurigo/San Gallo 2010, n. 2625c). In che misura la legge formale stessa debba regolare i principi per l'esazione delle tasse dipende dalle peculiarità della tassa in discussione (cfr. DTF 106 Ia 241 cons. 3b con riferimento a 104 Ia 115 cons. 3 e 4). - 8 - Né a livello federale né tantomeno a livello cantonale sussistono delle regolamentazioni sull'approvvigionamento idrico. Nella vertenza in esame, la sufficiente base legale per la riscossione di contributi o tasse in questo ambito è perciò esclusivamente data dal regolamento acqua potabile Comune di X._____ del 1° dicembre 1996 (con modifiche del 2008 e 2011). Giusta l'art. 19 bis di detto regolamento per il rifacimento e ampliamento dell'acquedotto comunale è prelevata una tassa supplementare di allacciamento su ogni edificio esistente allacciato all'acquedotto (o con obbligo di allacciamento). Per determinare la tassa supplementare viene moltiplicata una percentuale – la quale varia a seconda della classe di edificio (cfr. art. 19 del regolamento) – per il valore a nuovo del fabbricato (VAN) (art. 19 bis del regolamento). Essendo così presente una sufficiente base legale resta da stabilire sull'ammissibilità del criterio utilizzato per l'esazione. c) Il Tribunale federale ha ripetutamente deciso che – salvo nei casi in cui la loro applicazione porti a risultati manifestamente ingiustificati – le tasse in oggetto possono essere prelevate anche in base a criteri schematici (sentenza del Tribunale federale 2C_847/2008 dell'8 settembre 2009 cons. 2, 2C_656/2008 del 29 maggio 2009 cons. 3.3). Questo vale non solo per il calcolo di contributi (risp. oneri preferenziali), dove difficilmente si ha una stima precisa del beneficio acquisito, ma pure per il calcolo di tasse (DTF 98 Ia 169 cons. 4b; 93 I 114 cons. 5b con rinvii). La giurisprudenza ha costantemente confermato che il valore assicurativo di un fabbricato (che di regola corrisponde al VAN di un fabbricato, vale a dire al dispendio necessario per la costruzione nello stesso luogo di un fabbricato dello stesso genere e delle stesse dimensioni [vedi art. 11 dell'ordinanza sulle stime ufficiali; OStim; CSC 850.110]) rappresenti un criterio adeguato per l'accollamento dei costi di costruzione di reti fognarie e impianti di depurazione delle acque (cfr. DTF 106 Ia 241 cons. 4d con rinvii in particolare a DTF 93 I 106 cons. 5b, 94 I 270 cons. 5a; parimenti - 9 - KAPPELER, Die Festsetzung der Abwassergebühr, in: ZBL 69 (1968) S. 468 e no. 19 pag. 493; STÜDELI, Bericht über Grundeigentümerbeiträge und Gebühren an Erschliessungsanlagen, in: VLP Schriftenfolge no. 18, pag. 71 no. 5e, pag. 61 seg. No. 6). Il VAN può però essere fondamentalmente applicato per tutte le tasse base (nel senso di una tassa per l'approntamento) (sentenza del Tribunale federale 2C_995/2012 con riferimento a 2P.266/2003 del 5 marzo 2004 cons. 3.3) e quindi non solo per quanto riguarda le fognature bensì anche per gli acquedotti. Il VAN possiede il vantaggio di essere stato definito secondo criteri oggettivi in una procedura in cui si tiene conto non degli interessi del fisco, bensì degli assicurati proprietari immobiliari. Oltretutto questo è gia presente e non serve fissarlo in un complicato e costoso procedimento di valutazione (DTF 109 Ia 325 cons. 6a). Difatti, nella fissazione dell'ammontare delle tasse, la giurisprudenza ammette l'adozione d'importanti schematizzazioni al fine di non complicare in modo sproporzionato l'incasso, specialmente quando delle differenziazioni non sono giustificate dal loro ammontare. Ciò in considerazione del fatto che una valutazione economica del diritto di utilizzare le infrastrutture o una quantificazione precisa di vantaggi particolari è spesso alquanto difficile, se non impossibile. Ad esempio, per le tasse di allacciamento e d'uso di acquedotti, canalizzazioni e impianti di distribuzione d'energia accanto al valore del fabbricato possono entrare in considerazione anche altri criteri quali i valori di altre abitazioni, la superficie abitabile o la cubatura (vedi sul tema PETER KARLEN, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in: URP 1999 pag. 557 segg.). Tuttavia, queste tasse devono essere allestite in base a criteri oggettivamente sostenibili e non devono operare distinzioni prive di motivi ragionevoli (sentenza del Tribunale amministrativo A 14 11 cons. 3b con riferimenti a DTF 126 I 180 cons. 3a/bb e 122 I 279 cons. 6c con rinvii). Applicando il VAN il valore dell'immobile sta in una certa relazione con il vantaggio che il fabbricato trae dall'allacciamento, senza la necessità di operare altre distinzioni in funzione della concreta situazione della - 10 - costruzione. Un'eccezione a questo principio viene adottata dalla giurisprudenza solo per costruzioni il cui valore non ha alcuna relazione con l'effettivo alto o basso consumo di acqua. In questi casi la tassa non può essere calcolata solo ed esclusivamente sul valore del fabbricato. Tali eccezioni si verificano quasi esclusivamente per costruzioni industriali con grandi volumetrie e pochissimo consumo di acqua. Per contro, per i comuni che prelevano la tassa in percento del valore del fabbricato, il Tribunale federale non ha mai preteso che anche per le abitazioni venissero operate eccezioni per situazioni particolari. La facoltà di operare una differenziazione anche per le abitazioni può essere lasciata all'autonomia comunale, in ossequio però al principio dell'uguaglianza di trattamento (2C_847/2008 dell'8 settembre 2009). 5. Alla luce di quanto esposto nei considerandi che precedono non occorre approfondire ulteriormente le allegazioni del ricorrente. Vanno così sostenuti gli argomenti del convenuto, soprattutto là dove afferma che il valore a nuovo è un criterio di valutazione in diretta relazione con il volume dell'edificio e, indipendentemente dall'età dello stesso, analogo per tutti. Ugualmente si può accondiscendere con quanto asserito dal convenuto, quando definisce la tassa di allacciamento una tassa unica che viene pagata per l'intera durata dell'impianto realizzato, per cui occorre considerare dei criteri oggettivi che possano essere riscontrabili per tutto il tempo di durata dell'acquedotto, come è appunto il caso applicando il VAN. Pertanto le proposte alternative del ricorrente non meritano protezione, specialmente perché utilizzo e numero di persone effettivamente usufruenti dell'acqua potabile di ogni singolo fabbricato possono soggiacere a marcanti variazioni lungo la durata d'utilizzo dell'impianto dopo il suo risanamento, cosicché una tassa in proporzione al numero di persone può sì apparire giustificata al momento del risanamento, ma – come anche esplicato dal convenuto – non tenendo - 11 - conto delle circostanze future, essa corre il rischio di palesarsi estremamente improporzionale. 6. Giusta quanto appena esposto il ricorso è infondato. Il criterio di misurazione utilizzato dal convenuto risp. ancorato nel suo regolamento sull'acqua potabile per la tassa di allacciamento supplementare si rileva quindi essere ammissibile per cui il ricorso va respinto e le tre tassazioni del 10 dicembre 2014 confermate. Le spese giudiziarie vanno poste a carico del soccombente ricorrente (art. 73 cpv. 1 LGA). Al convenuto non vengono assegnate ripetibili, dato che si manifesta vincente nell'esercizio delle sue attribuzioni ufficiali (art. 78 cpv. 2 LGA). Il Giudice unico decide: 1. Il ricorso è respinto. 2. Vengono prelevate - una tassa di Stato di fr. 600.-- - e le spese di cancelleria di fr. 248.-- totale fr. 848.-- il cui importo sarà versato da A._____ entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 3. [Vie di diritto] 4. [Comunicazioni]