BRKE II Nr. 0031/2005 vom 8. Februar 2005 in BEZ 2005 Nr. 42 (bestätigt mit VB .2005.00124 vom 25. August 2005; dieser bestätigt mit BGE 1A.271/2005 vom 26. April 2006) Die Gemeindeversammlung X erteilte am 3. Dezember 2003 ihre Zustimmung zum privaten Gestaltungsplan A. Damit sollen die planungsrechtlichen Vorausse t- zungen für die Erweiterung eines bestehenden Wohn- und Werkheims für Frauen mit einer geistigen Behinderung geschaffen werden. Das Gestaltung splangebiet liegt in der kantonalen Landwirtschaftszone und gemäss dem kanton alen Siedlungs - und Landschaftsplan im Landschaftsförde rungsgebiet. Zudem ist das Gestaltungspla n- gebiet im kantonalen Siedlungs - und Landschaftsplan als Fruchtfolgefläche ausg e- schieden. Im Richtplan der öffentlichen Bauten und Anl agen der Region Y ist das Heim A als bestehendes Heim verzeichnet. Das Gestaltungsplangebiet umfasst eine Fläche von 9303 m 2. Der Gestaltung s- plan erlaubt im Wesentlichen, zusätzlich zu den beiden bestehenden Hei mgebäuden eine Neubaute zu erstellen und die beiden bestehenden Gebäude unter geringfüg i- ger Veränderung der äusseren Abmessun gen um- und auszubauen. Nachbarn erho- ben gegen den Gestaltungsplan Rekurs. Aus den Erwägungen: 5.2. Im Kanton Zürich wird das Siedlungsgebiet durch den Siedlungsplan b e- stimmt. Der Siedlungsplan scheidet Gebiete aus, die aus kantonaler Sicht für die Bi l- dung wirtschaftlicher und kultureller Zentren, für eine Wohn- oder gemischte Nutzung sowie für die industrielle und gewerbliche Nutzungen bestimmt sind, und legt dabei die anzustrebende bauliche Dichte fest. Der Siedlungsplan bezeichnet ferner die schutzwürdigen Ortsbilder von kantonaler Bedeutung (§ 22 PBG). Das im Richtplan bezeichnete Siedlungsgebiet kann auf regionaler und kommunaler Stufe grundsät z- lich weder vergrössert noch verkleinert werden. Durch die generalisie rte und nicht parzellenscharfe Darstellung des Siedlungsgebietes verbleibt den Gemeinden jedoch bei der Abgrenzung der Bauzonen ein Anordnungsspielraum. Dieser Anordnung s- spielraum stellt sicher, dass bei der Festsetzung von Bauzonen auf örtliche Beso n- derheiten und Umstände wie spezielle topograph ische Verhältnisse oder den Stand der Erschliessung angemessen Rücksicht genommen werden kann (Kantonaler Richtplan vom 31. Januar 1995, Richtplan-Text Ziff. 2.2.2). - 2 - § 16 PBG regelt das Verhältnis von über - und untergeordneter Richt - und Nut- zungsplanung. Danach haben Planungen der unteren Stufen denjenigen der oberen Stufe und die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entspr e- chen (Abs. 1). Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerech tfertigt und untergeordneter Natur sind (A bs. 2). Alsdann kann mit der nachgeor dneten Richt - und Nutzungsplanung das Landwirtschaftsgebiet zur Wahrnehmung der Aufgaben des jeweiligen Planungsträgers durch die Ausscheidung von Erh olungsgebieten bzw. in der Nutzungsplanung durch die Festsetzung von Freihaltezonen, Erholungszonen, Gestaltungsplänen oder Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen «durchstossen» werden. Im Rahmen der Genehmigung solcher Pl anungsmassnahmen sind jedoch hohe Anforderungen an die sachgerechte Interessenabwägung zu stellen. In sbeson- dere ist darzulegen, weshalb die betreffenden Nutzungen nicht zweckmässig inne r- halb des Siedlungsgebietes untergebracht werden können, und es sind die Anor d- nungen des Sachplans Fruchtfolgeflächen zu berücksichtigen (Kantonaler Richtplan in der revidierten Fassung vom 2. April 2001, Richtplan-Text Ziff. 3.2.3 lit. c). Mit VB.2002.00400 (= RB 2003 Nr. 71 = BEZ 2004 Nr. 1) hat sich das Verwa l- tungsgericht des Kantons Zürich zum Verhältnis von Anordnungsspielraum, gerin g- fügiger Abweichung im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG und Durchstossung im Sinne des kantonalen Richtplans geäussert und dabei klargestellt, dass die geringfügige A b- weichung im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG und die Durchstossung nicht etwa dasselbe sind. Der kanton ale Richtplan, so das Verwaltungsgeri cht, verwende den Ausdruck «Durchstossung» nicht im Z usammenhang mit § 16 Abs. 2 PBG, sondern in einem andern Zusammenhang. Er bezeichne damit einen Spielraum, den der Richtplan se l- ber den nachgeordneten Planungsbehörden, d.h. vor allem den Gemeinden, zug e- stehe. Die Durchstossung bezeichne die Au sscheidung einer Freihaltezone, einer Erholungszone oder einer Zone für öffentl iche Bauten und Anlagen innerhalb des Landwirtschaftsgebietes, was der Richtplan in begründeten Fällen für zulässig erkl ä- re. Für eine Durchstossung bräuchte die Voraussetzung der positiven oder negativen Standortgebundenheit im Sinne der Rechtsprechung zu Art. 24 RPG nicht unbedingt erfüllt zu sein; häufig dürfte sie jedoch erfüllt sein. 5.3 Der Richtplaneintrag für das in der Landwirtsch aftszone offenkundig nicht zonenkonforme Heim A stellt klarerweise eine Durchstossung des kantonalen Sie d- lungs- und Landschaftsplans im vorstehend aufg ezeigten Sinne dar. Monieren die Rekurrierenden, mit dem angefochtenen Gestaltungsplan werde das Raumpl a- nungsgesetz umgangen, indem der Gestaltungsplan in der Landwirtschaftszone Bau- ten und Anlagen z ulasse, die weder zonenkonform noch standortgebunden seien, kann sich die vorliegende Prüfung nicht auf die Frage beschränken, ob der Gesta l- tungsplan dem Eintrag im regionalen Richtplan entspreche und § 16 PBG insoweit eingehalten sei oder nicht. Vielmehr muss geprüft werden, ob nicht schon der fragl i- che Richtplaneintrag bundesrechtswidrig sei. Unbesehen des Fehlens eines diesb e- züglichen Antrages ist somit der regionale Richtplan akzessorisch in die Überprüfung des Gestaltungsplans miteinzubeziehen (§ 19 Abs. 2 PBG; § 27 des Verwaltung s- rechtspflegegesetzes, VRG). 5.4.1 Nach der Praxis des Bundesgerichts sind Kleinstbauzonen, die lediglich der Realisierung eines einz elnen Bauvorhabens dienen sollen, «gesetzwidrig»; e ine einzelfallweise Einzonung widerspricht dem Prinzip der gesamthaften Betrac htung der Ortsplanung. Das Nutzungsplanungsverfahren, so das Bundesgericht, darf nicht - 3 - dazu missbraucht werden, Vorhaben, die e iner Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG nicht zugänglich sind, doch noch zu realisieren; dadurch könne der Grundsatz der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet durchlöchert we rden (ZBl 98 [1997] S. 231, E. 4c). In BGE 124 II 391 E. 2c hat das Bundesg ericht diese bisherige Rechtsprechung wie folgt relativiert: «Wird im Hinblick auf die Realisierung eines konkreten Bauvo r- habens ausserhalb der Bauzone der Weg über eine Änderung der Nu tzungsplanung beschritten, so dispensiert das die planenden B ehörden nach BGE 115 Ib 508 E. 6b nicht davon, mindestens dieselben Anforderungen wie bei der Anwendung von Art. 24 RPG zu beachten, nämlich: eingehende Prüfung der Standortgebundenheit und umfassende Interessena bwägung durch die nämliche Behörde. Dazu ist, was die Frage der Standortgebundenheit betrifft – die im zitierten Urteil nicht entscheidrel e- vant war – , folgendes klarzustellen: Es ist zwar ric htig, dass bei einer Änderung des Nutzungsplanes in der Form der Einzonung von Land für ein konkretes Bauvorhaben keine Umgehung von Art. 24 RPG vorliegt, wenn alle Voraussetzungen dieser B e- stimmung für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung erfüllt wären. Das Umgekeh r- te trifft jedoch nicht zu, d.h. wenn die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewill i- gung nicht erfüllt sind , kann die Änderung des Nutzungsplanes damit noch nicht o h- ne weiteres als unzulässig und als eine Umgehung von Art. 24 RPG bezeichnet we r- den. Andernfalls wären Erweiterungen der in einem Nutzungsplan festgelegten Ba u- zone nur zulässig, wenn auch die Voraussetzungen von Art. 24 RPG erfüllt sind, was nicht der Sinn des Raumpl anungsgesetzes sein kann. Es kann auch nicht gesagt werden, eine Erweiterung einer Bauzone für ein konkretes Bauvorhaben (…) sei in jedem Fall unzulässig, ausser die Voraussetzungen von Ar t. 24 RPG wären geg e- ben. Vielmehr ist zu pr üfen, ob eine solche Planungsmassnahme den Zielen und Grundsätzen der Nu tzungsplanung gemäss RPG entspricht. Ist dies der Fall, so ist sie rechtmässig und stellt keine Umgehung von Art. 24 RPG dar, auch wenn eine Ausnahmebewilligung für das Bauvorhaben mangels Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG ausgeschlossen wäre. Eine Umgehung von Art. 24 RPG ist nur dann anzunehmen, wenn mit der fraglichen Planungsmassnahme eine unz u- lässige Kleinbauzone geschaffen wird (BGE 121 I 245 E. 6e S. 248; 119 Ia 300 E. 3b S. 303) oder wenn sie sonst auf einer sachlich nicht vertretbaren Abwägung der b e- rührten räumlichen Interessen b eruht.» Mit BGE 1A.193/2001 vom 6. Mai 2002 hat das Bundesgericht unter Hinweis au f den vorgenannten Entscheid diese Rechtspr e- chung bestätigt. 5.4.2 Eine Ausnahmebewilligung für die Errichtung oder Zweckänderung von Bauten oder Anlagen ausserhalb der Bauzonen kann nach Art. 24 RPG dann e rteilt werden, wenn der Zweck der Baute einen Standort ausserhalb der Bauzone erfordert (lit. a) und dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenst ehen (lit. b). Standortgebunden im Sinne dieser Bestimmung sind Bauten oder A nlagen, wenn sie aus technischen oder betrieblichen Gründen oder wegen de r B odenbeschaffenheit auf eine bestimmte Lage ausserhalb der Bauzonen angewi esen sind (positive Standortgebundenheit) oder wenn sie sich aus besonderen Gründen in einer Bauz o- ne nicht verwirklichen lassen (negative Standortgebu ndenheit; VB.2003.00231 vom 23. Oktober 2003 E. 6a). 5.5.1 Die Voraussetzungen positiver oder negativer Standortgebundenheit we r- den durch den streitbetroffenen Heimbetrieb unstrittigermassen nicht erfüllt. A llein - 4 - dies lässt indes dem Gesagten zufolge noch nicht auf eine Umgehung von A rt. 24 RPG schliessen. Alsdann ist zwar festzustellen, dass das Gestaltungsplang ebiet fernab von jeglichem faktischen oder planlichen Siedlungszusammenhang liegt, so dass mit dem Gestaltungsplan eine Kleinstbauzone geschaffen würde, die als solche raumplanerisch verpönt ist. Dieser Umstand vermag indes noch nicht dazu zu führen, den strittigen Gestaltungsplan ohne weitere Abwägung als unz ulässige Umgehung von Art. 24 RPG einzustufen; eine derart absolute Geltung kann dem raumplaner i- schen Verbot von Kleinstb auzonen kaum zukommen. Auch bei einer solchen Pl a- nungsmassnahme ist vielmehr im Sinne von Art. 24 lit. b RPG zu prüfen, ob die ihr entgegenstehenden Interessen überwiegen oder ob dies nicht der Fall sei. (In der Folge gelangt die BRK II zum Schluss, es be stehe ein ausgeprägtes ö f- fentliches Interesse an der Aufrechterhaltung eines hinreichenden Unterbri ngungs- und Betreuungsnetzes für Behinderte und damit an den mit dem Gesta ltungsplan zur Verfügung gestellten Erweiterungsmöglichkeiten für das Heim A. Mit B ezug auf die entgegenstehenden raumplanerischen Interessen stellt die BRK II Folgendes fest:) 5.5.3 (…) Zwar besteht an der Vermeidung von Kleinstbauzonen per se ein e r- hebliches raumplanerisches Interesse; dies nicht zuletzt auch im Hinblick auf die u n- erwünschte präjudizielle Wirkung solcher Zonen und die damit einhergehende su k- zessive Zersiedlung des Landes. Eine solche Wirkung ist indes vorliegend kaum zu befürchten. Der Gestaltungsplan dient nicht der Realisierung von der Freizeitgesta l- tung dienenden gew erblichen Bauten oder Anlagen wie etwa Pferdesporteinrichtu n- gen oder Golfplätze, nach denen bekann tlich eine steigende Nachfrage besteht und die in aller Regel ausserhalb der Bauzonen angesiedelt werden wollen; dies woh l- verstanden ohne Vorliegen eines verg leichbaren öffentl ichen Interesses. Vielmehr soll ein Wohnheim für Behinderte erweitert werden. Dass mit Bezug auf solche Ei n- richtungen – Wohnheime, Werkheime, Pflegeheime, Spitäler und ähnliche Instituti o- nen des Sozial - und Gesundheitswesens mehr – ein ve rgleichbarer Druck auf das Nichtsiedlungsgebiet bestünde, kann ernstlich nicht behauptet werden; der einschl ä- gige Landbedarf kann vielmehr weitestg ehend innerhalb der Bauzonen abgedeckt werden. Schon insoweit – mit Bezug auf die Schaffung eines unerwünscht en Präju- dizes – erscheint der fragliche Gestaltungsplan raumplanerisch weitestgehend unb e- denklich. (Im W eiteren hält die BRK II fest, dass auch die unmittelbaren Auswirkungen des Gestaltungsplans nicht geeignet seien, den Raum ernstlich zu beeinträcht igen. Der Umstand, dass der Gestaltungsplan im Landschaftsförderungsgebiet festgesetzt und das Gebiet zudem als Fruchtfolgefläche ausgeschieden sei, lasse ebenfalls nicht auf dessen Unzulässigkeit schliessen; dies auch deswegen, weil bereits heute im Gestaltungsplangebiet keine nennenswerte land - oder forstwir tschaftliche Nutzung mehr bestehe. Die BRK II kommt zum Schluss, dass die stri ttige Durchstossung mit Art. 24 RPG und den Vorgaben des kantonalen Richtplans vereinbar sei.)