2004-1499 2899 05.034 Message concernant la modification de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité (mesures de simplification de la procédure) du 4 mai 2005 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons, par le présent message, un projet de modification de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité, en vous proposant de l’approuver. Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 4 mai 2005 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Samuel Schmid La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 2900 Condensé Dans le cadre de la discussion «Panorama des assurances sociales; point de la situation, perspectives et mesures à prendre», le Conseil fédéral a décidé, le 30 juin 2004, de soumettre sans délai au Parlement un projet de réforme de la procédure de l’assurance-invalidité qui devait être tra ité en procédure spéciale et entrer en vigueur le 1er janvier 2006. Ce projet visait à rendre la procédure AI plus simple au moyen des trois mesures suivantes: – remplacer la procédure d’opposition par la procédure de préavis (rétablir la situation antérieure à l’introduction de la loi fédérale sur la partie géné- rale du droit des assurances sociales [LPGA]); – supprimer la gratuité de la procédure devant les tribunaux cantonaux des assurances et devant le Tribunal fédéral des assurances (TFA); – restreindre le pouvoir de cognition du TFA. Le Conseil fédéral a mis ledit projet en consultation du 24 septembre au 1 er novem- bre 2004. Ont été invités à donner leur avis les cantons, les tribunaux fédéraux, les partis, les associations faîtières de l’économie et d’autres organisations intéressées. Une conférence de consultation a en outre été organisée le 22 octobre 2004 à l’intention des associations de défense des personnes handicapées. Au total, 66 réponses ont été recueillies. Les principales tendances qui ressortent des réponses sont les suivantes: – Soutien à l’idée de réforme: la majorité des participants approuve le projet dans l’ensemble. Les opposants rejettent notamment l’idée d’une réglemen- tation spécifique de la procédure dans l’AI, contestent le caractère d’urgence, déplorent le chevauchement avec la réforme de l’organisation judiciaire fédérale et mettent en doute l’opportunité des mesures. – Remplacement de la procédure d’opposition par la procédure de préavis: le projet de remplacer la procédure d’opposition par la procédure de préavis a été bien accueilli. Certains participants ont cependant relevé qu’il n’est pas encore possible d’estimer les effets de la procédure d’opposition sur le nom- bre d’oppositions formées contre les décisions des offices AI. – Suppression de la gratuité de la procédure de recours devant les tribunaux cantonaux des assurances et le Tribunal fédéral des assurances: l’idée de rendre payante la procédure de recours devant les tribunaux cantonaux des assurances a dans l’ensemble été favorablement accueillie. La majorité des cantons suggèrent de fixer des limites de frais. Mais plusieurs participants critiquent l’imposition de frais aux par ties pour les procédures cantonales, car ils craignent qu’il en résulte une augmentation des demandes d’assistance judiciaire, et par voie de conséquence des coûts encore plus élevés. Les cantons se sont majoritairement prononcés pour que la proposi- tion de supprimer la gratuité de la procédure devant le TFA soit harmonisée avec la réforme de l’organisation judiciaire fédérale. 2901 – Limitation du pouvoir d’examen du Tribunal fédéral des assurances aux cas de violation du droit fédéral, y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation: seuls quelques participants se sont prononcés sur cette mesure. Certains sont sceptiques au vu du résultat des débats parlementai- res relatifs à la réforme de l’organisation judiciaire fédérale. En effet, alors que la procédure de consultation sur le présent projet était en cours, le Conseil national a maintenu le plein pouvoir de cognition du TFA en ce qui concerne les prestations de l’AI. Sur la base des résultats de la procédure de consultation et afin d’harmoniser le présent projet avec la réforme totale de l’organisation judiciaire fédérale, trois mesures pour la simplification de la procédure AI sont proposées: – remplacer la procédure d’opposition par la procédure de préavis (rétablir la situation antérieure à l’introduction de la loi fédérale sur la partie géné- rale du droit des assurances sociales [LPGA]); – supprimer la gratuité de la procédure devant les tribunaux cantonaux des assurances et devant le Tribunal fédéral des assurances (TFA); – supprimer la suspension des délais dans la procédure administrative et devant les tribunaux cantonaux des assurances. L’introduction des mesures proposées vise à simplifier et à accélérer la procédure dans l’assurance-invalidité. Dans l’intérêt de la personne assurée surtout, la procé- dure administrative doit se dérouler sans délais. Par rapport à la procédure d’opposition, la procédure de préavis permet d’associer en temps utile la personne assurée et d’établir ainsi les faits avec précision. L’obligation de supporter les frais de justice devant les tribunaux cantonaux invite- ra la personne assurée à peser mûrement le pour et le contre avant de former re- cours. La suppression de la gratuité de la procédure provoquera une diminution des recours superflus. 2902 Message 1 Contexte et présentation du projet 1.1 Contexte Dans le domaine de l’assurance-invalidité , la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) 1 s’applique à la première partie de la loi fédérale du 19 juin 1959 sur l’assurance-invalidité (LAI) 2 (but, per- sonnes assurées, prestations d’assurance), pour autant qu’une dérogation ne soit pas expressément prévue. Le 1 er janvier 2003 (entrée en vigueur de la LPGA), la procédure d’opposition a été généralisée à l’ensemble des assurances sociales. Quelque 12 000 oppositions ont été formées en 2003 contre des décisions des offices AI (la plupart relatives à des rentes), alors que dans le même temps seules quelque 300 décisions des caisses de compensation en matière d’AVS ont fait l’objet d’une opposition. En ce qui concerne l’AI, les personnes concernées tendent toujours davantage à ne plus accep- ter les décisions négatives des offices AI et à utiliser toutes les voies de droit. Cette évolution est favorisée par le fait que l’ensemble de la procédure est en principe gratuite dans le domaine des assurances sociales. Un relevé du nombre de dossiers engagés devant le Tribunal fédéral des assurances (TFA) de 2001 à 2004 montre qu’un bon tiers des litiges concernent l’assurance- invalidité. Litiges portés devant le TFA 2001 2002 2003 2004 au total, à la fin de l’année 2386 2269 2172 2233 – dont AI – dont AVS 796 420 872 339 819 340 844 246 1 RS 830.1 2 RS 831.20 2903 Un relevé du nombre de procédures de recours en matière d’assurance-invalidité engagées devant les tribunaux cantonaux des assurances 3 de 2002 (avant l’intro- duction de la procédure d’opposition) à 2004 fournit l’image suivante: Tribunaux cantonaux des assurances Litiges AI pendants 2002 Litiges AI pendants 2003 Litiges AI pendants 2004 AG 322 182 254 BE 854 300 589 FR 119 71 92 GE 334 168 215 LU 275 114 198 NE 123 52 38 SG 258 122 129 VD 485 167 196 ZH 755 544 966 Commission fédérale de recours AVS/AI 743 291 411 Tout laisse à penser que la tendance à c ontester les décisions des offices AI plus fréquemment que les autres décisions n’a pas été infléchie par l’introduction de la procédure d’opposition. Selon toute probabilité, on assiste plutôt à un transfert: au lieu des tribunaux des assurances (ou de la Commission fédérale de recours AVS/AI, pour ce qui est des personnes résidant à l’étranger), ce sont maintenant les offices AI eux-mêmes qui sont confrontés aux contestations des assurés. Suite à une diminution remarquable, mais passagère, en 2003, les recours continuent d’augmenter et il est prévisible que le niveau de l’année 2002 sera à nouveau atteint. Pour que les déci- sions des offices AI soient mieux acceptées, il importe donc de tout mettre en œuvre pour qu’elles soient matériellement correct es, adaptées aux circonstances propres à chaque cas et compréhensibles pour les assurés concernés. A cet effet, il convient d’impliquer davantage lesdits assurés dans l’examen des mesures appropriées, d’intensifier l’activité de conseil des offices AI liée à cet examen et de simplifier pour cela la procé dure formelle relative à la fixation, à la modification ou à la suppression de prestations AI (remplacement de la procédure d’opposition par une procédure de préavis). En outre, la suppression de la suspen- sion des délais permettra d’accélérer la pro cédure administrative et la procédure de première instance. La procédure de recours en matière d’AI devant les tribunaux cantonaux des assu- rances est en principe soumise à des frais de justice. La même mesure est prévue dans la révision totale de l’organisation j udiciaire fédérale pour la procédure devant le TFA. 3 Les recours interjetés par le s personnes résidant à l’étranger font l’objet d’une décision rendue par la Commission de recours AVS/AI (art. 69 LAI). 2904 1.2 Révision totale de l’organisation judiciaire fédérale Le projet de révision totale de l’organisation judiciaire fédérale est pendant devant le Parlement. Il prévoit de nouvelles règles d’organisation et de procédure pour le Tribunal fédéral, les instances inférieures et les voies de droit admises. La simplifi- cation de la procédure et des voies de dro it vise en premier lieu à décharger le Tri- bunal fédéral de manière efficace et durable, sans pour autant compromettre les efforts entrepris dans divers domaines pour améliorer la protection juridique des sujets de droit. Pour les litiges relevant du droit des assurances sociales, le projet du 28 février 2001 4 concernant la loi fédérale sur le Tribunal fédéral (P-LTF) ne prévoit plus – comme pour les autres domaines du dr oit administratif – que la voie formelle du recours de droit public, les règles spéciales encore valables aujourd’hui pour les litiges en matière de prestations (plein pouvoir d’examen, gratuité de la procédure de recours) étant supprimées ou restreintes. Il sera néanmoins toujours tenu compte de la composante de politique sociale propre à ce type de litiges (p. ex. plafonnement des frais, non-perception d’avances de frais) et le droit constitutionnel à l’assistance judiciaire gratuite (art. 29, al. 3, Cst.) restera garanti. Suivant le message additionnel du 28 septembre 2001 5, la Commission de recours AVS/AI de la Confédération, tout comme d’autres commissions et services de recours de la Confédération, serait remplacée par un tribunal administratif fédéral. 1.3 Mesures proposées 1.3.1 Remplacement de la procédure d’opposition par une procédure de préavis Avant l’introduction de la procédure d’opposition dans le domaine de l’assurance- invalidité, l’office AI préavisait la personne assurée de la décision prévue de ma- nière informelle au moyen d’un projet de prononcé. La personne avait ainsi l’occasion de s’exprimer sur la décision ou sur les motifs invoqués si elle n’était pas d’accord. Avec l’introduction de la procédure d’opposition, l’étape du projet de prononcé a été supprimée et les décisions des offices AI communiquées dès lors directement sous forme de décisions sujettes à opposition devant l’office AI, puis à recours devant le tribunal cantonal des assurances. De la sorte, le droit de la per- sonne assurée à être entendue n’était plus garanti avant que la décision soit rendue, mais après, par la procédure d’opposition. Cette procédure simple devait permettre aux offices AI d’exercer un autocontrôle en vérifiant rapidement et en corrigeant au besoin leurs décisions, et aux assurés de recevoir plus vite une décision formelle sur les prestations auxquelles ils prétendaient. Le nombre élevé des oppositions formées en 2003 montre que d’avoir supprimé l’étape du projet de prononcé n’a pas amélioré le taux d’acceptation des décisions de l’AI. Ce but a bien plus de chances d’être atteint si la personne assurée est associée, avant la prise d’une décision formelle, à l’établissement des faits pertinents et au choix des mesures appropriées. Un dialogue direct avec la personne concernée permet d’éclairer les points obscurs, d’évaluer ensemble diverses mesures de réadap- tation et, le cas échéant, d’expliquer les motifs pour lesquels l’office AI prévoit de 4 FF 2001 4281 5 FF 2001 5751 2905 rendre une décision négative ou différente des conclusions de la personne assurée. Cette manière de procéder permet de mieux garantir que les faits soient établis correctement et que la personne assurée puisse accepter la décision négative prise sur cette base. 1.3.2 Obligation de supporter les frais de justice des procédures relatives aux prestations de l’AI Les procédures en matière d’assurances sociales sont aujourd’hui entièrement gratui- tes au niveau cantonal, et gratuites aussi au niveau fédéral – jusqu’à l’entrée en vigueur de la révision totale de l’orga nisation judiciaire fédérale – lorsqu’elles portent sur les prestations de ces assurances. Des frais de procédure peuvent néan- moins, tant au niveau cantonal que fédéral, être mis à la charge de tout recourant qui agit de manière téméraire ou à la légère. Lorsque les conditions prévues pour l’assistance judiciaire sont remplies, la procé- dure de recours en matière d’AI continuera d’être gratuite (sous réserve d’une suc- cessive restitution) pour les assurés concernés, comme dans les autres domaines du droit administratif. Il est ainsi garanti qu’ il sera tenu compte des particularités de chaque cas, de sorte que même les personnes disposant de faibles ressources pour- ront accéder à la plus haute cour. Cela étant, si les recourants doivent s’acquitter d’une avance de frais, ils prendront mieux conscience de l’importance d’une action jusque devant la cour suprême que si celle-ci était gratuite. Dans ces conditions, ils auront tendance à renoncer à former des recours inutiles. Comme pour toutes les procédures de droit administratif, la personne qui envisage de recourir dans le domaine des assurances sociales doit peser mûrement le pour et le contre avant de former recours. Aucune raison ne permet plus aujourd’hui de justifier que l’on puisse porter des litiges en matière de prestations des assura nces sociales devant le TFA sans en assumer les frais. Le passage à l’obligation de supporter les frais de justice dans les litiges portant sur des prestations de l’AI doit rester financièrement supportable pour les recourants. Des émoluments relativement modestes y suffiront. La révision totale de l’organisation judiciaire fédérale pré voit ainsi, pour les litiges en matière de prestations des assurances sociales, une limite de frais tenant compte des considéra- tions de politique sociale inhérentes aux litig es de ce type: la four chette prévue – de 200 à 1000 francs 6 – est plus modérée que celle valable pour les autres domaines du droit administratif (200 à 5000 francs pour les conflits sans intérêt pécuniaire, 200 à 100 000 francs pour les autres conflits). En effet, si l’on appliquait aussi au domaine de l’AI le critère de la valeur litigieuse – qui prévaut généralement –, on aboutirait rapidement (en particulier pour les rentes) à des émoluments de justice dispropor- tionnés. Le Conseil des Etats, délibérant en qualité de premier conseil, a accepté le 23 septembre 2003 cette limite de frais plus basse. Le Conseil national s’est rallié à cette décision le 5 octobre 2004. 6 Art. 61, al. 4, P-LTF 2906 Les mêmes considérations valent pour la procédure de recours devant les tribunaux cantonaux des assurances7 et, en ce qui concerne les personnes résidant à l’étranger, pour les recours devant la Commission fédérale de recours AVS/AI 8. En d’autres termes, lorsque la gratuité de la procédur e ne doit pas être accordée en raison de circonstances particulières, les cantons doivent définir pour les litiges en relation avec des prestations de l’AI des limites de frais plus basses que pour les autres domaines du droit administratif; pour tenir compte de la composante de politique sociale, ils fixeront ces limites en fonction non de la valeur litigieuse, mais de la charge liée à la procédure. Les limites seront les mêmes que celles prévues par la révision totale de l’organisation judiciai re fédérale et pourront aller de 200 à 1000 francs – ceci pour répondre à un souhait exprimé par la majorité des cantons dans la procédure de consultation. 1.3.3 Suppression de la suspension des délais La suspension des délais prescrite par l’art. 38, al. 4, LPGA reproduit celle de l’art. 22a de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative 9 (PA) et s’applique tant aux délais léga ux qu’à ceux fixés par les autorités. Elle concerne surtout la procédure administrative et s’applique par analogie à la procé- dure de recours devant les tribunaux cantonaux des assurances 10. La suspension couvre deux mois au total dans l’année (la période de Pâques, celle des fêtes de Noël et de fin d’année et celle des vacances d’été). Si un délai commence à courir avant une période de suspension, son cours s’interrompt durant ladite période. Prenons l’exemple d’un délai de 30 jours valable pour une décision communiquée le 1 er juillet: il commence à courir le 2 juillet et court 13 jours jusqu’au 14 juillet, puis il est suspendu du 15 juillet au 15 août; les 17 jours restants courent à partir du 16 août, si bien que le dernier jour pour respecter le délai est le 1er septembre. L’art. 38, al. 3, LPGA garantit que lorsqu’il tombe sur un samedi, un dimanche ou un jour férié, le terme d’un délai est repor té au premier jour ouvrable qui suit. La suppression de la suspension des délais permet d’accélérer la procédure. Il est dans l’intérêt de la personne assurée que la procédure administrative surtout avance rapidement. Les étapes successives, souvent fixées par voie de décision, l’implica- tion de tiers et les délais d’attente ont déjà pour effet de rendre très longue la durée des procédures; il ne faut pas les rallonger encore par des périodes de suspension des délais. Une personne assurée est en droit d’attendre que ses droits soient établis rapidement, notamment parce que la durée de la procédure nuit souvent aux efforts de réinsertion et peut même conduire à des difficultés financières. 1.4 Autres mesures examinées Il convient de mentionner encore trois mesures qui ont été examinées, mais n’ont pas été prises en compte dans le présent projet. 7 Cf. art. 61, let. a, LPGA 8 Cf. art. 4b de l’ordonnance sur les frais et indemnités en procédure administrative, RS 172.041.0 9 RS 172.021 10 Cf. art. 60, al. 2, LPGA 2907 1.4.1 Conditions plus strictes pour avoir droit à l’assistance judiciaire Ce droit découle directement de l’art. 29, al. 3, Cst. Celui-ci prévoit que toute per- sonne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès , à l’assistance judiciaire gratuite et qu’elle a en outre droit à l’assistance gratu ite d’un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. Le TFA, dans plusieurs de ses arrêts, s’est penché sur la portée de ce droit (qui avant le 1 er janvier 2000 découlait de l’art. 4 de l’ancienne Constitution) et il a instauré une pratique stricte, surtout pour ce qui concerne la procédure administrative. Les règles légales actuelles (art. 37, al. 4, LPGA) se réfèrent déjà à cette pratique. 1.4.2 Suppression de la possibilité de retirer le recours dans l’éventualité d’une reformatio in peius Si l’éventualité se présente que le recours ait pour effet d’aggraver la décision prise, au détriment de la partie recourante, cette dernière doit être invitée à s’exprimer et être expressément rendue attentive à la possibilité de retirer son recours. La suppres- sion de ce droit pourrait amener la partie à mieux examiner si elle entend interjeter recours ou non et pourrait par conséquent avoir une influence sur la quantité des recours interjetés auprès des tribunaux. Cela dit, la possibilité de retirer le recours dans l’éventualité d’une reformatio in pe ius est un aspect du droit d’être entendu (art. 29, al. 2, Cst.); sa suppression ne peut donc pas entrer en ligne de compte. 1.4.3 Appréciation des faits jusqu’au moment de la décision du tribunal Selon la jurisprudence constante du TFA, la légalité des décisions, ou des décisions sur opposition, attaquées est appréciée en règle générale d’après l’état de fait exis- tant au moment où la décision litigieuse a été rendue. Une prise en considération de l’état de fait au moment du jugement entraî nerait plusieurs difficultés. En effet, les dossiers seraient souvent incomplets et le tribunal devrait en conséquence procéder lui-même à l’instruction, ce qui n’est pas faisable pour des raisons d’économie des procès; ou alors il faudrait renvoyer systématiquement les dossiers à l’administration pour instruction complémentaire. 1.5 Harmonisation avec la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale Le présent projet contenait lors de la consultation d’autres mesures encore qui ne sont pas reprises ici, parce qu’elles sont comprises dans le projet de révision totale de l’organisation judiciaire fédérale et qu’elles ont déjà été débattues au Parlement ou qu’elles le seront prochainement. Il s’agit d’une part de l’obligation de supporter les frais de justice pour les procédures deva nt le TFA, que le Parlement a approuvée entre-temps. D’autre part, la restriction du pouvoir de cognition du TFA aux cas de 2908 violation du droit fédéral, y compris l’ex cès et l’abus du pouvoir d’appréciation, a été abandonnée du fait qu’une proposition en ce sens a été rejetée par le Conseil national par 135 voix contre 16 dans le cadre de la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale. Il serait absurde de reposer la même question au Parlement peu de temps après. 2 Partie spéciale: Commentaire des modifications de loi proposées 2.1 Modification de la LAI Art. 57a (nouveau) Al. 1 Cette disposition vise à garantir aux assurés le droit d’être entendus, au sens de l’art. 42 LPGA, avant que l’office AI rende une décision finale sur une demande de prestations ou au sujet de la suppression ou de la réduction d’une prestation déjà allouée. Pour les décisions intermédiaires liées à l’établissement des faits pertinents (ordonnance d’une expertise, p. ex.), le droit d’être entendu continue toutefois d’être garanti conformément à l’art. 42 LPGA. Etant donné que, en dérogation à l’art. 52 LPGA, les décisions des offices AI ne pourront plus être attaquées que par voie de recours, la procédure de préavis accorde à la personne concernée le droit de s’exprimer de manière informelle sur la décision prévue. Elle dispose en règle géné- rale d’un délai de 30 jours pour le faire. Autrement dit, elle a la possibilité, durant ce laps de temps, de consulter le dossier et de s’exprimer sur l’affaire et sur le résultat de l’administration des preuves. Elle peut faire ses observations oralement ou par écrit. Le délai de 30 jours peut être prolongé pour des motifs suffisants, si la demande en est faite à temps. Al. 2 Aux termes de l’art. 49, al. 4, LPGA, l’assureur qui rend une décision touchant l’obligation d’un autre assureur d’allouer des prestations (LAMal ou LPP) est tenu de lui en communiquer un exemplaire. Cet autre assureur dispose des mêmes voies de droit que l’assuré. Pour que ses droits soient garantis, il doit recevoir le préavis avant que la décision ne soit rendue. Al. 3 Cette disposition annule, pour la procédure administrative, la suspension des délais prévue par l’art. 38, al. 4, LPGA. Art. 69 Al. 1 Il s’agit là d’une adaptation formelle rendue nécessaire par le fait que les décisions des offices AI ne peuvent plus être attaquées par voie d’opposition, mais uniquement par voie de recours. 2909 Al. 1bis (nouveau) L’al. 1bis annule, pour la procédure devant le tribunal cantonal des assurances, la suspension des délais prévue par l’art. 38, al. 4, LPGA. Al. 1ter (nouveau) Cette disposition ne déroge aux règles de procédure de l’art. 61, let. a, LPGA, que pour ce qui est de la gratuité. La procédure de recours devant le tribunal cantonal des assurances reste soumise aux autres exigences: être simple, rapide et en règle géné- rale publique. Les frais fixés par les cantons et la Confédération (Commission fédérale de recours AVS/AI) doivent se situer dans une fourchette allant de 200 à 1000 francs. Il est possible en effet que, notamment, des compléments d’enquête (expertises p. ex.) nécessaires à l’établissement des faits génèrent des frais. 2.2 Dispositions transitoires Les mesures de simplification de la procédure doivent entrer en vigueur le 1 er avril ou le 1er juillet 2006 et produire leur effet le plus rapidement possible. La procédure de préavis s’appliquera donc aux demandes de prestations, ainsi qu’aux procédures relatives à la suppression ou à la réducti on de prestations, déposées ou engagées après l’entrée en vigueur de la modifica tion. L’obligation de supporter les frais de justice s’applique aux recours introduits après l’entrée en vigueur de la modification. Quant aux oppositions et aux recours penda nts au moment de ladite entrée en vigueur, ils seront traités selon l’ancien droit, ceci afin de respecter le principe de la protection de la bonne foi. 3 Conséquences 3.1 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel pour la Confédération et les cantons Le retour à la procédure de préavis perm ettra aux offices AI de réaliser des écono- mies, qui sont difficilement chiffrables. La garantie du droit d’être entendu avant la prise de la décision, qui implique le droit de voir ses offres de preuves acceptées avant que la décision soit rendue, nécessite moins d’efforts que le droit d’être enten- du garanti lors de la procédure d’opposition, parce que l’état de fait et de droit de toutes les décisions contestées doit être contrôlé de façon plus formelle dans ce dernier cas. Une analyse des recours en matière de rentes tranchés par les tribunaux cantonaux des assurances et par le TFA dans le domaine de l’AI montre que près de 40 % des recours contre des décisions des offices AI ont été entièrement ou partiellement acceptés ou qu’au moins un complément d’enquête a été ordonné. Par contre, 60 % environ de ces recours ont été rejetés ou classés par les tribunaux cantonaux des assurances, ou ces derniers ne sont pas entrés en matière. Pour les cas qui ont été déférés au TFA, le tableau est comparable: dans 34 % des cas, le jugement du tribu- nal cantonal a été entièrement ou partiellement annulé, ou un complément d’enquête a été ordonné. Dans les autres cas, le jugement de l’instance précédente a été confirmé. 2910 L’anticipation de l’association de la personne assurée à l’établissement des faits et à la prise de décision et la suppression de la gratuité de la procédure de recours entraî- neront probablement une diminution du nom bre de recours portés devant les tribu- naux cantonaux des assurances et le TFA. En restant prudent, on peut estimer que la proportion de recours infondés pourrait passer d’un tiers (situation actuelle) à un quart. L’introduction d’une procédure de recours soumise à des frais de justice permettra aux tribunaux administratifs can tonaux d’encaisser 2,2 millions de francs par année, si l’on se base sur une estimation prudente de 3000 cas AI pendants par année (émolument de décision par litige: 750 francs en moyenne). L’un dans l’autre, on peut s’attendre à ce que les mesures de simplification de la procédure aboutissent à un allégement des tribunaux. Il n’est cependant guère possi- ble de chiffrer les économies qui en résulteront globalement. 3.2 Conséquences dans le domaine de l’informatique Le fait que la procédure de recours en matière de prestations de l’AI devienne payante au niveau cantonal n’entraîne en principe aucun besoin de développer des programmes informatiques. Les tribunaux cantonaux des assurances peuvent recou- rir aux programmes existants pour fixer et facturer les frais de justice. Des frais peuvent aujourd’hui déjà être mis à la charge des parties dans certains cas (actions engagées à la légère, litiges ne portant pas sur des prestations, etc.). 3.3 Conséquences économiques Les conséquences économiques de la rationalisation de la procédure doivent être considérées en relation avec les autres mesures de la 5 e révision de l’AI: les fonds mis à la disposition de l’AI doivent être investis de manière efficace et appropriée pour que les décisions matériellement inadéquates des offices AI puissent être exa- minées dans le cadre d’une procédure judiciaire simple et rapide. Des conditions- cadres plus restrictives doivent être fixées pour que les tribunaux des assurances n’aient pas à s’occuper en majorité de cas dans lesquels des recours ont été formés à la légère. C’est là la seule manière de rendre possible un examen judiciaire rapide et adéquat, qui tienne compte du besoin que la société a d’une justice au fonctionne- ment moderne, concentrée sur des cas fondés. 4 Programme de la législature Le projet propose des mesures de rationalisation de la procédure qui faisaient initia- lement partie de la 5 e révision de l’AI annoncée dans le rapport du Conseil fédéral du 25 février 2004 sur le programme de la législature 2003–2007 11 et que l’urgence impose maintenant de mettre en œuvre au moyen d’un message distinct. 11 Annexe 1, ch. 2.1, Sécurité sociale et santé publique, rubrique «Objets des grandes lignes», cf. FF 2004 1085 2911 5 Aspects juridiques 5.1 Constitutionnalité Les modifications de la LAI proposées par le présent message se fondent sur les art. 29, 30 et 112 Cst. 5.2 Rapport avec la LPGA Les dispositions de la LPGA s’appliquent partout où les lois spéciales sur les assu- rances sociales ne contiennent pas de ré glementation restrictive ou n’excluent pas l’applicabilité de la LPGA. Dans le domaine de l’AI, la LPGA s’applique aux dispo- sitions relatives au but, aux personnes assurées et aux prestations d’assurance. Elle ne s’applique pas, en revanche, aux prestations collectives destinées à l’encourage- ment de l’aide aux invalides, sauf en ce qui concerne l’assistance administrative et l’obligation de garder le secret (art. 1 LAI). Le présent projet prévoit, en dérogation à la LPGA, des réglementations spéciales concernant la procédure d’opposition et de recours, conformément à la priorité de la législation particulière en matière de droit des assurances sociales. 5.3 Relation avec le droit européen L’accord sur la libre circulation des personnes entre la Suisse et la CE implique que depuis le 1 er juin 2002 la Suisse participe au système de coordination des régimes nationaux de sécurité sociale. Le droit communautaire prévoit la coordination des régimes nationaux de sécurité sociale et non leur harmonisation. Les Etats membres sont libres de déterminer comme ils l’en tendent la conception, le champ d’applica- tion personnel, les modalités de financement et l’organisation de leur système de sécurité sociale, y compris les voies de droit. Le 16 septembre 1977, la Suisse a ratifié le Code européen de sécurité sociale du 16 avril 1964 12. Le Code prévoit que tout requérant doit avoir le droit de former appel en cas de refus de la prestation ou de contestation sur sa qualité ou sa quantité (art. 69, par. 1). La révision du 6 novembre 1990 du Code européen de sécurité sociale a élevé le niveau de certaines normes en introduisant une plus grande flexibi- lité dans l’instrument. Le Code révisé constitue un instrument distinct du Code, qu’il n’abroge pas. Aux termes du Code révisé, qu’aucun Etat n’a encore ratifié, tout requérant doit avoir le droit d’exercer un re cours devant la juridiction compétente, en cas de refus, de suspension ou de s uppression des prestations; ce recours est en principe gratuit, à moins que l’intéressé ne dispose d’un recours préalable gratuit devant une instance compétente (art. 75, par. 1). Les mesures proposées sont compatibles avec le droit européen. 12 RS 0.831.104 2912 Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant la modification de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité (LAI) In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2005 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 20 Cahier Numero Geschäftsnummer 05.034 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 24.05.2005 Date Data Seite 2899-2912 Page Pagina Ref. No 10 138 636 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.