<!DOCTYPE html> <html lang="fr"><head><meta charset="utf-8"/></head><body><div class="Section1"> <table border="1" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable"> <tr> <td valign="top"> <p class="Xecusson"><span><img alt="" height="133" src="/scripts/nph-omniscgi.exe?OmnisPlatform=WINDOWS&amp;WebServerUrl=&amp;WebServerScript=/scripts/nph-omniscgi.exe&amp;OmnisLibrary=JURISWEB&amp;OmnisClass=rtFindinfoWebHtmlService&amp;OmnisServer=7001&amp;Parametername=WWW_V4&amp;Schema=VD_TA_WEB&amp;Source=search.fiw&amp;Aufruf=getImage&amp;nF38_KEY=17760" width="77"/></span></p> </td> <td valign="top"> <p class="XCantondeVaud"><span>TRIBUNAL CANTONAL</span></p> <p class="XTribunaladministratif"><span>COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC</span></p> </td> </tr> <tr> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> </td> <td valign="top"> <p class="XArrt-Considrant"><span>Arrêt du <a id="DE_DATE_EXP">15 mai 2009 </a></span></p> </td> </tr> <tr> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span>Composition</span></p> </td> <td valign="top"> <p class="XComposition"><span>Mme Danièle Revey, </span><span>présidente</span><span>; M. François Gillard et<br/> M. Jean-Claude Favre, assesseurs; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.</span></p> </td> </tr> </table> <p class="ZZZStyleFusion"><span> </span></p> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable"> <tr> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span>Recourant</span></p> </td> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> </td> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><b><span>X.________, </span></b><span>à 1.________, représenté par Me Marc CHESEAUX, avocat, à Lausanne, <a id="P_INSERT_REPR"></a> </span></p> </td> </tr> </table> <p class="ZZZStyleFusion"><span> <a id="P_INSERT_PLAIGNANT_X"> </a></span></p> <table border="0" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable"> <tr> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span>Autorité intimée</span></p> </td> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> </td> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><b><span>Service des automobiles et de la navigation (SAN),</span></b><span> <a id="P_INSERT_IND"></a><a id="P_INSERT_2IND"></a> </span></p> </td> </tr> </table> <p class="ZZZStyleFusion"><span> <a id="P_INSERT_AUTI_X"></a><a id="RU_AUTOTEXT_KLÄGER_X"> </a></span></p> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> <table border="1" cellpadding="0" cellspacing="0" class="MsoNormalTable"> <tr> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span>Objet</span></p> </td> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span> </span><span> <span> </span></span></p> </td> </tr> <tr> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span> </span></p> </td> <td valign="top"> <p class="MsoNormal"><span>Recours X.________ c/ décision du SAN du 27 août 2008 (refus de report d'heures supplémentaires de cours de perfectionnement)</span></p> </td> </tr> </table> <p class="XArrt-Considrant"><span> </span></p> <p class="XArrt-Considrant"><span>Vu les faits suivants</span></p> <p class="LettreAvec"><span>A.<span> </span></span><span>X.________, né en ********, est moniteur de conduite (permis de conduire des catégories I [véhicules automobiles légers] et IV [motocycles] depuis 1995 et des catégories II [véhicules lourds] et III [enseignement de la théorie] depuis 2004).</span></p> <p class="LettreAvec"><span>B.<span> </span></span><span>En sa qualité de moniteur de conduite, X.________ est astreint au suivi d'un certain nombre de cours de perfectionnement professionnel, calculés par périodes de cinq ans (1993-1997; 1998-2002; 2003-2007).</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>En substance (cf. consid. 2 infra), cette obligation résultait jusqu'au<br/> 31 décembre 2007 de l'art. 59 al. 1 de l'ordonnance du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière (OAC; RS 741.51). Cette disposition a été remplacée le 1<sup>er</sup> janvier 2008 par l'ordonnance du 28 septembre 2007 sur l'admission des moniteurs de conduite et sur l'exercice de leur profession (ordonnance sur les moniteurs de conduite; OMCo; RS 741.522). Parallèlement, les directives n° 9 de du 19 novembre 1992 de l'Association des Services des automobiles (ci-après: directives ASA 1992), définissant les modalités de l'obligation de perfectionnement précitée, ont été remplacées par de nouvelles directives n° 9 du<br/> 23 novembre 2007 (ci-après: directives ASA 2007), qui ont notamment entraîné un durcissement des conditions de report sur la période quinquennale 2008-2012 des heures de cours de perfectionnement professionnel effectuées.</span></p> <p class="LettreAvec"><span>C.<span> </span></span><span>Le 21 décembre 2007, le Service des automobiles et de la navigation (SAN) a transmis au moniteur de conduite X.________ un décompte des heures obligatoires par groupes de matières (66 h au total), des heures effectuées (230,5 h) et de la bonification (122,5 h) pour la période quinquennale du 1<sup>er</sup> janvier 2003 au 31 décembre 2007. A cette occasion, le SAN l'a informé en se référant au "<i>chiffre 8 des directives asa n° 9</i>" que "<i>les monitrices et moniteurs de conduite qui au 31.12.2007 (prorata) justifient d'au moins sept heures de perfectionnement supplémentaires, peuvent reporter au maximum une journée sur la prochaine période de cinq années</i>". Dès lors, le SAN a crédité X.________ d'une journée de 7 h pour la période 2008-2012.</span></p> <p class="LettreAvec"><span>D.<span> </span></span><span>Le 30 décembre 2007, X.________ a écrit au SAN ce qui suit:</span></p> <p class="Citation"><span>"(…) Malheureusement ce décompte, en ce qui concerne la 'bonification période 2003-2008', ne correspond pas aux directives 9 du 19 novembre 1992, lesquelles restent valables jusqu'à la fin de la période 2008-2012 pour des moniteurs déjà en exercice, puisque les nouvelles directives n'ont été signées que le 23 novembre 2007, alors que de nombreux moniteurs (moi, entre autres) avaient fait, à grands frais, le nécessaire pour être à jour dès maintenant avec leurs obligations de perfectionnement pour la prochaine période. En cela, je n'ai d'ailleurs fait que suivre les conseils que mon association dispensait dans son catalogue de cours 2007 (voir annexe).</span></p> <p class="Citation"><span>Je relève donc, qu'à l'exception du groupe de matières D (moto) pour lequel il me manque 6 heures pour la période 2008-2012, je suis largement à jour avec tout le reste, ayant fait preuve d'anticipation et d'esprit civique en respectant les règles qui m'étaient imposées. Ceux qui imposent les règles les font appliquer avec une extrême rigueur. Ils seraient bien inspirés de s'imposer à eux-mêmes la même rigueur, et s'abstenir de changer leurs règles à la manière d'un coup d'Etat, sans préavis et avec effet immédiat, ceci d'ailleurs en contradiction totale avec les lois en vigueur dans notre Etat de droit (…)."</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>Le 8 janvier 2008, le SAN a répondu à X.________ que la Fédération romande des écoles de conduite (FRE) avait, par courrier de mai 2007, mis en garde ses membres quant au report éventuel des heures de formation effectuées durant l'année 2007, qu'une information avait été adressée aux écoles professionnelles de moniteurs en août 2007 et qu'enfin l'Association suisse des moniteurs de conduite avait été consultée dès le début du projet d'élaboration de la nouvelle directive. Le SAN lui a encore indiqué que le principe de l'égalité de traitement exigeait que les "<i>directives de l'ASA</i>" soient appliquées uniformément par tous les cantons.</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>Par lettre du 20 mars 2008, X.________ est précisé au SAN qu'il ne contestait pas le décompte des heures de perfectionnement, mais demandait le report de la totalité des heures effectuées en 2007 sur la base des directives ASA 1992.</span></p> <p class="LettreAvec"><span>E.<span> </span></span><span>Le 2 avril 2008, le SAN a requis de la Commission d'assurance qualité en matière de formation professionnelle (CAQ) de l’Association suisse des moniteurs de conduite qu'elle prenne position sur les griefs de X.________, non sans avoir rappelé à cette commission que le moniteur précité avait "<i>effectué ses heures de perfectionnement avant toute communication officielle du nouveau régime entré en vigueur au 1<sup>er</sup> janvier 2008</i>" et que "<i>dès lors sur la base du principe de la bonne foi, il apparaît correct d'accéder à sa demande.</i>"</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>Le 25 juin 2008, la CAQ a conclu au rejet de la requête de X.________, lequel a alors demandé au SAN qu'une décision formelle lui soit notifiée dans ce sens.</span></p> <p class="LettreAvec"><span>F.<span> </span></span><span>Par décision du 27 août 2008, le SAN a refusé le report de l'intégralité des heures de cours de perfectionnement effectuées par X.________ en application de l'art. 24 al. 2 OMCo (ordonnance entrée en vigueur pour rappel 1<sup>er</sup> janvier 2008) qui prescrit que "<i>Les cantons vérifient que les moniteurs de conduite enregistrés sur leur territoire remplissent l'obligation de suivre les cours de perfectionnement. Ils surveillent en outre les organisateurs de cours ainsi que le déroulement des cours.</i>"</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>Le SAN a indiqué à X.________ à cette occasion que seules 7 h de perfectionnement déjà effectuées, correspondant à un jour de formation, étaient reportées sur la nouvelle période quinquennale (2008-2012). </span></p> <p class="LettreAvec"><span>G.<span> </span></span><span>Par acte du 23 septembre 2008, X.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un recours dirigé contre la décision du SAN du 27 août 2008 au terme duquel il conclut, avec dépens, à la réforme de la décision attaquée en ce sens que le report sur la période quinquennale 2008-2012 de l'intégralité des heures supplémentaires de cours de perfectionnement effectuées en 2007 et 2008 est autorisé.</span></p> <p class="LettreAvec"><span>H.<span> </span></span><span>Dans sa réponse du 30 octobre 2008, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>Le 11 décembre 2008, le recourant a déposé un mémoire complémentaire.</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>Le 31 décembre 2008, le SAN a produit de nouvelles déterminations.</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>Le 11 février 2009, le recourant a complété son argumentation et le <br/> 24 février 2009, le SAN a transmis des pièces qu'il avait omis de produire à l'appui de ses déterminations du 31 décembre 2008.</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>Le tribunal a statué par voie de circulation</span></p> <p class="XArrt-Considrant"><span>Considérant en droit</span></p> <p class="Numroavec"><span>1.<span> </span></span><span>a) L'art. 27 de la Constitution fédérale (Cst.) garantit l</span><span>a liberté </span><span>économique (al. 1). Cette liberté</span><span> comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice</span><span> (al. 2). </span><span class="NumroetlettresansCar"><span>Elle protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (<a href="/php/aza/http/index.php?lang=fr&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=1&amp;from_date=&amp;to_date=&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=%2227+Cst%22+and+%22moniteur%22&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-19%3Afr&amp;number_of_ranks=0#page19"><span>ATF 128 I 19</span></a> consid. 4c/aa p. 29). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (cf. le message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, in FF 1997 I 1 ss, p. 179; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Berne 2000, n<sup>o</sup> 605 p. 315)</span></span><span>. </span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>L'art.</span><span> </span><span>36 Cst. prévoit que toute</span><span> restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés (al. 1).</span><span> </span><span>Toute restriction d’un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental d’autrui (al. 2).Toute restriction d’un droit fondamental doit être proportionnée au but visé (al. 3). L’essence des droits fondamentaux est inviolable (al. 4).</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>Sont autorisées les mesures de police, les mesures de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics (<a href="/php/aza/http/index.php?lang=fr&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=1&amp;from_date=&amp;to_date=&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=%2227+Cst%22+and+%22moniteur%22&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F125-I-322%3Afr&amp;number_of_ranks=0#page322"><span>ATF 125 I 322</span></a> consid. </span><span>3a p. 326; Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n<sup>os</sup> 684 ss p. 351). </span><span>Sont en revanche prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation (<a href="/php/aza/http/index.php?lang=fr&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=1&amp;from_date=&amp;to_date=&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=%2227+Cst%22+and+%22moniteur%22&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F125-I-209%3Afr&amp;number_of_ranks=0#page209"><span>ATF 125 I 209</span></a> consid. 10a p. 221, 322 consid. </span><span>3a p. 326 et la jurisprudence citée). La jurisprudence développée sous l'angle de l'art. 31 al. 2 aCst. est également applicable sous celui de l'art. 27 Cst. (arrêt 2P.48/2000 du 27 juillet 2000, consid. 2b).</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>b) </span><span>L'activité de moniteur de conduite est protégée par la liberté économique, de sorte que les restrictions y relatives doivent respecter les conditions précitées.</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>En l'espèce,</span><span> </span><span>le recourant ne prétend pas que les exigences proprement dites régissant l'exercice de sa profession, telles que l'obligation de suivre des cours de perfectionnement, ne seraient pas conformes à l'art. 36 Cst. </span><span>Il conteste cependant la légitimité des dispositions transitoires découlant des directives n° 9 de l'ASA quant au report des heures de cours d'une période quinquennale à l'autre, au motif que ces dispositions déploient des effets rétroactifs sans pour autant respecter les conditions d'une exception au principe de la non-rétroactivité. </span></p> <p class="Numroavec"><span>2.<span> </span></span><span>a) L'art. 15 al. 3 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01) prévoit que celui qui enseigne professionnellement la conduite de véhicules automobiles doit être titulaire d'un permis de moniteur de conduite.</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>Selon l'art. 25 al. 2 let. c LCR, le Conseil fédéral édicte des prescriptions concernant les moniteurs de conduite et leurs véhicules</span><span>.</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>D’après l'art. 106 al. 1 LCR, le Conseil fédéral arrête les prescriptions nécessaires à l'application de la présente loi et désigne les autorités fédérales compétentes pour son exécution. Il peut autoriser l'Office fédéral des routes (OFROU) à régler les modalités.</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>b) En vertu de cette délégation de compétences législatives (et d'autres délégations résultant de l'art. 25 LCR régissant différents aspects afférents au domaine de la circulation routière), le Conseil fédéral a adopté une série d'ordonnances d'exécution, en particulier l'OAC et l'OMCo, dans lesquelles il a imposé aux moniteurs de conduite l'obligation de suivre des cours de perfectionnement.</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>aa) Ainsi, jusqu'au 31 décembre 2007, cette obligation résultait de l'ancien art. 59 al. 1 OAC (RO 1976 2423 ss; RO 1991 982 ss) dont la teneur était la suivante:</span></p> <p class="Citation"><span>" <sup>1 </sup>Dans le courant de chaque période de cinq ans, le moniteur doit suivre des cours de perfectionnement portant au moins sur les domaines suivants:</span></p> <p class="Citation"><span>a. Aspects psycho-pédagogiques de l'enseignement de la conduite;</span></p> <p class="Citation"><span>b. Méthodologie de l'enseignement;</span></p> <p class="Citation"><span>c. Connaissances juridiques et techniques;</span></p> <p class="Citation"><span>d. Technique de la conduite;</span></p> <p class="Citation"><span>e. Sens de la circulation et perception des dangers.</span></p> <p class="Citation"><span>(…)"</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>Cette disposition était précisée par les directives ASA du 19 novembre 1992, intitulées "<i>Directives 9, Perfectionnement des moniteurs de conduite</i>" et décrétées d'entente avec l'Office fédéral de la police et le Comité national des moniteurs de conduite. Ces directives entrées en vigueur le 1<sup>er</sup> janvier 1993 (ci-après: les directives ASA 1992) prévoyaient à leur chiffre 44:</span></p> <p class="Citation"><span>"Report des heures de perfectionnement</span></p> <p class="Citation"><span>Les heures de perfectionnement dans les différents groupes de matières peuvent être reportées sur la période suivante lorsque </span></p> <p class="Citation"><span>- le perfectionnement exigé par groupes de matières est dépassé durant la période de cinq ans;</span></p> <p class="Citation"><span>- les heures supplémentaires ont été réalisées durant la dernière année de la période des cinq ans."</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>bb) L'OAC a été modifiée par la novelle du 28 septembre 2007 (RO 2007 5013) entrée en vigueur le 1<sup>er</sup> janvier 2008. A cette occasion, l'art. 59 OAC notamment a été abrogé; simultanément, le Conseil fédéral a adopté l'OMCo, également entrée en vigueur le 1<sup>er</sup> janvier 2008. Désormais, l'obligation pour les moniteurs de conduite de suivre des cours de perfectionnement résulte du nouvel art. 22 OMCo qui dispose:</span></p> <p class="Citation"><span>" <sup>1 </sup>Les titulaires d'une autorisation d'enseigner la conduite de la catégorie B doivent, dès l'octroi de celle-ci, suivre dans le courant de chaque période de cinq ans au moins cinq jours de sept heures de cours de perfectionnement dans les domaines suivants:</span></p> <p class="Citation"><span>a. aspects psychopédagogiques de l'enseignement de la conduite;</span></p> <p class="Citation"><span>b. méthodologie de l'enseignement;</span></p> <p class="Citation"><span>c. connaissances juridiques et techniques;</span></p> <p class="Citation"><span>d. technique de la conduite:</span></p> <p class="Citation"><span>e. sens de la circulation et perception des dangers;</span></p> <p class="Citation"><span>f. conduite respectueuse de l'environnement et économe en énergies.</span></p> <p class="Citation"><sup><span>2</span></sup><span> Les titulaires d'une autorisation d'enseigner la conduite des catégories A et C doivent, par catégorie, suivre au moins deux jours de sept heures de perfectionnement supplémentaires spécifiques.</span></p> <p class="Citation"><span>(…)"</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>L'art. 22 OAC est concrétisé par les nouvelles directives ASA du 23 novembre 2007, intitulées "<i>Perfectionnement professionnel des monitrices et moniteurs de conduite</i>", décrétées d'entente avec l'Office fédéral des routes (OFROU) et l'organisation du monde du travail responsable du brevet fédéral </span><span>"</span><span>moniteur/monitrice de conduite", remplaçant les directives sur le même objet du 19 novembre 1992. Ces nouvelles directives (ci-après: les directives ASA 2007) ont le contenu suivant:</span></p> <p class="Citation"><span>"<b>5.5 Report des journées de formation continue</b></span></p> <p class="Citation"><span> Les journées de formation continue ne peuvent pas être reportées sur la période suivante.</span></p> <p class="Citation"><span>(…)</span></p> <p class="Citation"><b><span>8 Dispositions transitoires</span></b></p> <p class="Citation"><b><span>8.1 Organisateurs</span></b></p> <p class="Citation"><span>(…)</span></p> <p class="Citation"><b><span>8.2 Monitrices et moniteurs de conduite</span></b></p> <p class="Citation"><span>Les monitrices et moniteurs de conduite qui au 31.12.2007 (prorata)</span></p> <p class="Citation"><span>- peuvent justifier d'au moins sept heures de cours de perfectionnement supplémentaires, peuvent reporter au maximum une journée sur la prochaine période de cinq années;</span></p> <p class="Citation"><span>- n'ont pas rempli leur obligation de formation continue, reçoivent comme précédemment un délai supplémentaire de six mois en vue de rattraper les heures manquantes. L'art. 26 al. 1 OMCo fait foi pour les prochaines étapes de la procédure.</span></p> <p class="Citation"><span>Les cantons annoncent à la CAQ jusqu'au 31.03.2008 les reports autorisés.</span></p> <p class="Citation"><b><span>9. Entrée en vigueur</span></b></p> <p class="Citation"><span>Ces directives entrent en vigueur le 1<sup>er</sup> janvier 2008 et abrogent celles du<br/> 19 novembre 1992."</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>c) Ainsi, le législateur, soit </span><span>le Conseil fédéral, a certes édicté le principe de l'obligation pour les moniteurs de suivre des cours de perfectionnement par </span><span>période</span><span> quinquennale, mais il n'a pas réglé la transition entre l'art. 59 aOAC et l'art. 22 OMCo, pas plus que le report éventuel de ces cours d'une période quinquennale à l'autre. Ces questions ont été traitées par les directives ASA n° 9 édictées le </span><span>23 novembre 2007, soit peu avant l’entrée en vigueur de l’OMCo le 1<sup>er</sup> janvier 2008.</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>Sur le fond, les directives ASA 2007 ont instauré un système qui exclut désormais le report de cours supplémentaires sur la période quinquennale suivante (art. </span><span>5.5 directives ASA 2007). A titre transitoire, elles ont prévu que les cours de formation continue supplémentaires effectués en 2007 (dernière année de la période quinquennale) seraient comptabilisés à concurrence d'un jour de 7 h seulement pour la période à venir 2008-2012, alors que les directives ASA 1992 ne posaient pas de limites à cet égard (pour autant que les heures supplémentaires aient été effectuées durant la dernière année de la période quinquennale).</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>Ce faisant, les directives ASA 2007 en vigueur depuis le 1<sup>er</sup> janvier 2008 ont adopté un régime transitoire déployant des effets rétroactifs sur toute l'année 2007; en effet, elles ont pour conséquence que les heures supplémentaires de perfectionnement effectuées par le recourant en 2007 ne sont plus reconnues comme valables pour la période quinquennale suivante, sous réserve d'une journée de 7 h.</span></p> <p class="Numroavec"><span>3.<span> </span></span><span>a) D'une manière générale, la rétroactivité est considérée comme contraire au principe de la sécurité et de la prévisibilité du droit. D'après la jurisprudence, il est cependant possible de déroger au principe de non-rétroactivité des lois aux conditions cumulatives suivantes: il faut que la rétroactivité soit expressément prévue par la loi </span><span class="NumroetlettresansCar"><span>ou ressortir clairement de son esprit</span></span><span>, qu'elle soit raisonnablement limitée dans le temps, qu'elle ne conduise pas à des inégalités choquantes, qu'elle se justifie par des motifs pertinents, c'est-à-dire qu'elle réponde à un intérêt public plus digne d'être protégé que les intérêts privés en jeu et, enfin, qu'elle respecte les droits acquis (</span><span class="NumroetlettresansCar"><span><a href="/php/aza/http/index.php?lang=fr&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=1&amp;from_date=&amp;to_date=&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=%22non-r%E9troactivit%E9+des+lois%22+and+%22directives%22&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F125-I-182%3Afr&amp;number_of_ranks=0#page182"><span>ATF 125 I 182</span></a></span></span><span> consid. 2b/cc p. 186; </span><span class="NumroetlettresansCar"><span><a href="/php/aza/http/index.php?lang=fr&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=1&amp;from_date=&amp;to_date=&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=%22non-r%E9troactivit%E9+des+lois%22+and+%22directives%22&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F119-IA-254%3Afr&amp;number_of_ranks=0#page254"><span>119 Ia 254</span></a></span></span><span> consid. 3b p. 258 et les références citées).</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>b) Les modalités de report des cours de perfectionnement effectués la dernière année de la période quinquennale, avec effet rétroactif, ont été prévues par les directives exclusivement et non pas par la LCR ou l'OMCo. </span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>Selon</span><span> la jurisprudence, les directives, à savoir des instructions données afin d'assurer une application uniforme de dispositions légales, n'ont pas force de loi et, en conséquence, ne lient ni les administrés, ni les tribunaux, ni même l'administration. Elles ne constituent pas des normes de droit fédéral et ne sont pas obligatoires pour le juge. Elles ne peuvent pas sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont censées concrétiser, partant, à défaut de lacune, ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence (<a href="/php/aza/http/index.php?lang=fr&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=1&amp;from_date=&amp;to_date=&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=%22directives%22+and+%22port%E9e%22&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-473%3Afr&amp;number_of_ranks=0#page473"><span>ATF 121 II 473</span></a> consid. 2b p. 478; <a href="/php/aza/http/index.php?lang=fr&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=1&amp;from_date=&amp;to_date=&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=%22directives%22+and+%22port%E9e%22&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-225%3Afr&amp;number_of_ranks=0#page225"><span>117 Ib 225</span></a> consid. 4b p. 231; <a href="/php/aza/http/index.php?lang=fr&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=1&amp;from_date=&amp;to_date=&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;top_subcollection_aza=all&amp;query_words=%22directives%22+and+%22port%E9e%22&amp;rank=0&amp;azaclir=aza&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F104-IB-49%3Afr&amp;number_of_ranks=0#page49"><span>104 Ib 49</span></a>; Raymond Spira, Le contrôle juridictionnel des ordonnances administratives en droit fédéral des assurances sociales, in Mélanges Grisel, Neuchâtel 1983, p. 803 ss). Cela ne signifie toutefois pas que ces directives n'ont pas de portée juridique, dans la mesure où elles sont l'expression des connaissances et expériences de spécialiste avertis, soit de ce qui est considéré comme conforme "aux règles de l'art" et nécessaire pour une bonne application de la loi, de sorte que l'autorité ne saurait s'en écarter sans motifs particulier (ATF 116 V 95 consid. 2b; 110 Ib 382 consid. 3b). </span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>Les directives ASA 2007 ne constituent donc pas une base légale formelle, ni même matérielle, nécessaire à une dérogation au principe de non-rétroactivité. Toutefois, le principe du report même des heures de perfectionnement d'une période à l'autre - qui constitue en définitive un assouplissement des art. 59 aOAC et 22 OMCo - à l'avantage des moniteurs de conduite - n'a pas été institué par la loi ou l'ordonnance, mais également par les directives. On peut ainsi se demander sous cet angle s'il ne pourrait être admis que les directives puissent également prévoir une restriction - telle que la rétroactivité en cause - à cet avantage qu'elles ont elles-mêmes introduit. La question souffre néanmoins de demeurer indécise, dès lors qu'en l'espèce, d'autres motifs conduisent de toute façon à dénier une exception au principe de la non-rétroactivité (cf. consid. d et e infra).</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>c) La faculté de reporter les heures supplémentaires se limitait à la dernière année de la période quinquennale selon les directives ASA 1992, à savoir 2007. Le régime transitoire découlant des directives ASA 2007, entré en vigueur le 1<sup>er</sup> janvier 2008, rétroagit ainsi stricto sensu sur une année, ce qui apparaît a priori raisonnable. </span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>Il sied néanmoins de relever qu'en ne comptabilisant pas sur la période quinquennale suivante les heures de perfectionnement supplémentaires effectuées par le recourant en 2007, partant en le contraignant à refaire ces heures en 2007-2012, le régime transitoire des directives ASA 2007 le pénalise pour toute cette période quinquennale. </span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>d) Quoi qu'il en soit, la rétroactivité résultant du régime transitoire découlant des directives ASA 2007 conduit à une inégalité de traitement choquante. </span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>aa) En effet, le recourant, qui a anticipé les exigences du perfectionnement requis sur la période suivante en accumulant en 2007 </span><span>122,5 heures supplémentaires de cours</span><span> - qui sont non seulement coûteux mais suivis aux dépens de son temps libre ou de l'exercice de son activité d'enseignement rémunérée - se trouve placé dans la même situation (à une journée de cours près reportée en 2008-2012) que le moniteur de conduite qui n'aurait effectué que le minimum d'heures demandé. </span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>bb) Cette importante inégalité est d'autant moins admissible qu'aucune mauvaise foi ou négligence ne peut être reprochée au recourant, contrairement à ce que soutient l'autorité intimée:</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>Le recourant s'est fondé sur des directives en vigueur depuis 1993, soit depuis quinze ans, qui prévoyaient sans restriction </span><span>un report automatique des heures accumulées lors de la dernière année de la période de cinq ans en cause sur la suivante.</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>Or, aucun avertissement suffisant n'a été formulé avant que le recourant ne commence à s'inscrire aux cours en cause, puis à les effectuer en 2007.</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>Les directives ASA 2007 instituant le régime transitoire litigieux n'ont été adoptées que le 23 novembre 2007, soit peu avant l'entrée en vigueur de l'OMCo (</span><span>étant précisé qu'à cette date, le recourant avait déjà pratiquement suivi tous les cours supplémentaires litigieux, sous réserve des examens du cours ASA 1742 qui ont eu lieu en décembre 2007). Le changement de régime n'a en outre pas été précédé </span><span>d'une information préalable des autorités compétentes à l'attention des destinataires de cette modification (dans ce sens, ATF 9C_768/2007 du 2 juillet 2008 et réf. cit.). A cet égard, on constate en particulier que dans sa première brochure des cours de perfectionnement 2007, version imprimée au 14 décembre 2006, la Fédération romande des écoles de conduite (FRE) a au contraire indiqué à ses membres que "<i>les heures effectuées en supplément durant la dernière année de la période quinquennale sont reportées pour la prochaine période</i>" (pièce n° 5 du bordereau du 23 septembre 2008), en rappelant le syst¿e alors en vigueur. La deuxième brochure de la FRE pour 2007, datant de mai 2007 selon le SAN, relève dans le même sens que ces heures supplémentaires "<i>devraient être reportées pour la prochaine période</i>", en se bornant à préciser que cette question du report était "<i>en discussion au sein de l'OFROU et n'est pas encore confirmée. Il se peut que l'autorité fédérale n'accepte pas ce report d'heures</i>." A l'occasion de cette deuxième parution, la FRE s'est ainsi contentée de faire part à ses membres d'une incertitude plutôt que de formuler une réelle mise en garde, qui de toute manière aurait été tardive dès lors qu'elle intervenait en cours d'année 2007. Quant à l'information qui aurait été adressée dans ce sens aux écoles professionnelles de moniteurs de conduite en août 2007, selon le SAN, elle serait de toute façon tardive, à supposer même qu'elle soit parvenue au recourant. </span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>e) Sous l'angle des motifs pertinents qui justifieraient une rétroactivité, il y a lieu de relever ce qui suit:</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>L'OFROU a voulu unifier la période quinquennale 2003-2007 pour tous les cantons suisses afin qu'une nouvelle période de cinq ans débute au 1<sup>er</sup> janvier 2008 dans l'ensemble de la Suisse (v. information de la Fédération romande des écoles de conduite répertoriée sous pièce n° 10 du bordereau du 23 septembre 2008). L'objectif du Conseil fédéral, ou à tout le moins des autorités d'exécution, était, d'après la lettre de la CAQ du 25 juin 2008, "<i>de répondre aux critères de l'actualité et d'orientation vers l'objectif de la profession</i>", ces buts ne pouvant être atteints "<i>qu'au travers d'un report minimal d'heures de perfectionnement.</i>" </span><span>On ajoutera que les directives ASA 2007 définissent ainsi le but du perfectionnement des moniteurs et monitrices de conduite: "<i>de les inciter à discuter de leurs expériences pratiques avec des spécialistes, de combler d'éventuelles lacunes dans leur activité pratique, d'approfondir leurs connaissances professionnelles, de leur communiquer de nouvelles connaissances et données, ainsi que de les faire réfléchir à la formation de conduite des élèves conducteurs respectueuse de l'environnement et adaptée aux circonstances</i>."</span></p> <p class="MsoNormal"><span>En l'état, la définition de la période quinquennale n'a pas changé depuis le 1<sup>er</sup> janvier 2008. Le nombre d'heures de cours exigé a néanmoins passé de 66 h (2003-2007) à 49 h (2008-2012, soit 35 h selon l'art. 22 al. 1 OMCo auxquelles s'ajoutent cas échéant 14 h supplémentaires en vertu de l'art. 22 al. 2 OMCo), si bien qu'il en résulte a priori un allégement, du moins du point de vue quantitatif. </span><span>Selon la lettre du SAN du 31 décembre 2008, </span><span>la CAQ devait encore se prononcer sur la répartition par matières des heures de cours prévues.</span></p> <p class="MsoNormal"><span>Cela étant, s'il existe certes un intérêt public manifeste à ce que les moniteurs suivent des cours de formation continue efficaces et actualisés régulièrement dans les différents domaines prévus, on peut néanmoins difficilement soutenir qu'un intérêt public majeur s'opposerait à la prise en considération de cours supplémentaires effectués en 2007, dès lors que la formation continue suivie par le recourant n'est pas obsolète - ayant été effectuée à bord de broche de la nouvelle période quinquennale -, est bel et bien acquise et lui profite déjà. A titre de comparaison, si le recourant avait rempli toutes les exigences découlant de l'art. 22 OMCo au cours de l'année 2008 avec la conséquence qu'il serait libéré de toute obligation jusqu'à fin 2012, il ne serait pas dans une situation sensiblement différente. En revanche, le recourant a un intérêt privé important à ce que l'ensemble des cours suivis en 2007 (et pas seulement une journée) soient pris en considération compte tenu de l'investissement non négligeable, en temps et en argent, qu'il a engagé dans ces cours. On relèvera </span><span>encore que la question litigieuse ne se posera plus pour la période 2013-2017, le report étant désormais exclu par le chiffre 5.5 des directives ASA 2007.</span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>En bref, l'intérêt public à ce que le recourant suive des cours actualisés en 2008-2012 ne l'emporte pas sur son intérêt privé à ne pas perdre la quasi totalité de l'investissement important auquel il a procédé - de surcroît de bonne foi - en 2007. La condition des motifs pertinents n'est donc pas davantage réalisée. </span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>Le recours devant ainsi être de toute façon admis, on se dispensera d'examiner la question de l'atteinte à d'éventuels droits acquis. </span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>Enfin, on précisera encore qu'il n'y a pas lieu de distinguer, parmi les 122,5 heures supplémentaires, les cours de perfectionnement proprement dits et les cours de formation pour devenir animateur et dispenser la formation complémentaire dans le cadre du permis de conduire à l'essai, dès lors que cette distinction n'était pas opérée dans les directives ASA 1992. </span></p> <p class="Numroetlettresans"><span>f) En conclusion, la rétroactivité litigieuse ne respecte pas les conditions posées par la jurisprudence et la décision attaquée doit être annulée. Les heures effectuées par le recourant en 2007 doivent être reportées sur la période quinquennale 2008-2012 aux conditions posées par les directives ASA 1992, à savoir à raison de 122,5 h. Le SAN devra ainsi rendre une nouvelle décision dans ce sens.</span></p> <p class="Numroavec"><span>4.<span> </span></span><span>Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours aux frais de l'Etat. La décision attaquée doit être annulée et le dossier renvoyé au SAN pour qu'il prenne une nouvelle décision dans le sens du consid. 3f supra. Le recourant, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat, a droit à l'allocation de dépens, à charge de l'autorité intimée.</span></p> <p class="Numroavec"><span> </span></p> <p class="XArrt-Considrant"><span>Par ces motifs<br/> la Cour de droit administratif et public</span></p> <p class="XArrt-Considrant"><span>du Tribunal cantonal<br/> arrête:</span></p> <p class="RetraitDispositif"><span>I.<span> </span></span><span>Le recours est admis.</span></p> <p class="RetraitDispositif"><span>II.<span> </span></span><span>La décision rendue par le SAN le 27 août 2008 est annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.</span></p> <p class="RetraitDispositif"><span>III.<span> </span></span><span>Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.</span></p> <p class="RetraitDispositif"><span>IV.<span> </span></span><span>L'Etat de Vaud, par la caisse du SAN, versera au recourant une indemnité de 1'200 (mille deux cents) francs à titre de dépens.</span></p> <p class="MsoNormal"><span>Lausanne, le 15 mai 2009</span></p> <p class="CitationLisible"><span> </span></p> <p class="Xprsetgreffier"><span>La présidente: La greffière:</span></p> <p class="Xprsetgreffier"><span> </span></p> <p class="Voiederecours"><span>Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.</span></p> <p class="Voiederecours"><span>Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. </span><span>Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.</span></p> </div></body></html>