2000-1390 5019 00.078 Message concernant la loi fédérale sur la culture et la production cinématographiques (Loi sur le cinéma, LCin) du 18 septembre 2000 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons par le présent message, en vous proposant de l’adopter, un projet de loi fédérale sur la culture et la production cinématographiques. Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 18 septembre 2000 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Adolf Ogi La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz5020 Condensé Depuis l’entrée en vigueur de l’actuelle loi sur le cinéma, en 1962, l’évolution sociale, technique et économique a amené, dans le monde entier, de gigantesques transformations dans les domaines cinématographique et audiovisuel. Ces muta- tions requièrent des adaptations de notre politique culturelle en la matière. Les instruments qu’offre l’actuelle loi sur le cinéma ne sont plus à jour. D’après l’art. 71 de la Constitution du 18 avril 1999, la Confédération peut pro- mouvoir la production cinématographique suisse et la culture cinématographiques ; elle est en outre habilitée à légiférer pour encourager une offre d’œuvres cinémato- graphiques variée et de qualité. Le présent projet de loi a pour objectif non seule- ment de répondre aux conditions et aux besoins d’aujourd’hui, mais aussi de four- nir une base solide et adéquate, à moyen et à long terme, à la culture et à la pro- duction cinématographiques suisses. Ce projet de nouvelle loi fédérale sur la cul- ture et la production cinématographiques repose sur deux piliers: des instruments modernes d’encouragement du cinéma et une réglementation libéralisée, mais susceptible de garantir la subsistance de notre vie cinématographique exception- nellement diversifiée, qui représente actuellement un cas unique en Europe. «La qualité grâce à la diversité», telle est la devise de la nouvelle loi fédérale sur la culture et la production cinématographiques. Les définitions qui y sont données du cinéma et du film sont indépendantes des procédés techniques utilisés pour leur production et leur transmission. Les objectifs et les lignes directrices de l’encouragement du cinéma seront fixés dans des régimes d’encouragement portant sur des périodes limitées, qui seront établis par le Département fédéral de l’intérieur. Les instruments d’encouragement seront en partie sélectifs et en partie liés au succès. On procédera régulièrement à des évaluations des régimes et des instruments d’encouragement, afin de déterminer leur efficacité et leur adéquation aux buts recherchés. Le financement de la produc- tion et de l’exploitation de films sera assuré par le biais d’un plafond de dépenses pluriannuel dont le montant sera fixé par le Parlement. Le projet de loi contient par ailleurs, comme le prévoit la Constitution fédérale, des prescriptions visant à promouvoir la diversité et la qualité de l’offre cinématogra- phique. En ce qui concerne la distribution et l’exploitation des salles, le régime d’autorisation jusqu’ici en vigueur sera remplacé par une simple obligation d’enregistrement, qui est liée à des critères purement formels. Les obligations d’informer et d’annoncer permettront de récolter les informations dont la Confédé- ration a besoin pour remplir sa mission en matière de culture cinématographique. En dépit des avis exprimés lors de la consultation, on a renoncé à introduire un système d’autorisations pour les grands complexes multisalles. Un tel système est de nature trop dirigiste et serait quasiment inapplicable dans la pratique. Dans une déclaration commune rendue publique le 7 août 2000 à Locarno, PROCINEMA et CINESUISSE, les organisations faîtières de la branche cinématographique, ont annoncé leur volonté de prendre de leur plein gré des mesures concertées pour contribuer à la diversité de l’offre cinématographique. Une taxe à cet effet ne serait perçue que s’il devait apparaître que ces mesures n’ont pas l’efficacité souhaitée.5021 Les mesures portant sur la distribution et sur les cin émas sont ainsi de nature ex- trêmement libérale et respectent l’autonomie des acteurs du marché. Enfin, le projet de loi précise les attributions de la Commission fédérale du cinéma. Ce projet ouvre la voie à un encouragement du cin éma r ésolument tourn é vers l’avenir, tout en atteignant un judicieux équilibre entre un effort de lib éralisation et un souci de préserver la qualité de l’offre. L’intérêt du public demande en effet que, dans le cadre d’un marché du cinéma caractérisé par des situations d ’oligopole, on n’abandonne pas la garantie de la qualité aux seules forces du marché.5022 Message 1 Partie g énérale 1.1 Le point de la situation Une société a besoin de s ’exprimer – par les mots, les images, les sons. Le d ésir de s’exprimer et la possibilit é de concr étiser ce d ésir sont constitutifs du caract ère, de l’histoire et du d éveloppement d’une société: les événements qui forment l ’histoire de cette société, sa façon particulière de sentir et de percevoir, les formes d ’expres- sion qui lui sont propres, forgent son identité. Depuis plus de cent ans, les «images en mouvement » qui racontent des histoires, présentent des documents d ’époque, apportent des informations, des divertisse- ments, et bien d ’autres choses encore, contribuent à fa çonner cette identit é. Elles font désormais partie intégrante de notre quotidien. Des g énérations entières ont été influencées par les grands films de fiction de leur temps (qu ’on songe aux effets à long terme que la cr éation cin ématographique du «Groupe des cinq » a exerc és en Suisse). Les films documentaires apportent une illustration concr ète aux d ébats sur l’histoire, comme l ’ont encore prouv é, derni èrement, d ’impressionnants documen- taires sur le rôle de la Suisse pendant la Seconde Guerre mondiale. Un pays qui n’aurait pas sa propre littérature, sa propre musique, ses propres revues, nous semble inconcevable. Il en va de m ême pour le cin éma. A l ’ère de l ’audio- visuel, il est d ’une importance capitale qu ’on puisse r éaliser des films en Suisse. Mais pour cela, il faut que la Confédération s’engage fermement. La situation est semblable dans tous les pays d ’Europe. Au cours des derni ères décennies, la cr éation cin ématographique europ éenne n ’a pas pu suivre le rythme des grands films de divertissement provenant des USA, ni du point de vue du vo- lume de production, ni quant au budget de chacun des films. Seul le march é des Etats-Unis a la dimension nécessaire pour permettre à lui seul le refinancement de la production de films. Durant ces derni ères ann ées, le cin éma am éricain a domin é partout le paysage cin ématographique et il a conquis des parts de march é allant jusqu’à plus de 80%. Dans toute l’Europe, la production cinématographique est encouragée par l’Etat. Cet encouragement est indispensable pour le cin éma européen – même pour celui qui a du succ ès. De grands pays comme la France, l ’Angleterre et l ’Allemagne sont en rivalité avec Hollywood; les pays plus petits essaient de gagner la faveur du public et le succès artistique avec des films qui se d émarquent clairement, du point de vue du genre comme du budget investi – sensiblement moindre –, des films à grand public. Les pays dans lesquels les pouvoirs publics investissent substantiellement dans la production cin ématographique nous apportent la preuve que ces encouragements portent leurs fruits. Le Danemark, la Belgique et l ’Autriche (des pays dont la gran- deur est comparable à celle de la Suisse) en sont des exemples r écents bien connus. Cependant, l ’expérience nous montre également que, dans les petits pays, l’évolution n ’est jamais lin éaire et que, par cons équent, il ne faut pas s ’attendre à obtenir des «succès» ou à établir des «records» en permanence.5023 En ce qui concerne le long m étrage de fiction, la Suisse est en train de redresser la barre. Les producteurs cherchent à renouer avec le succ ès qui les a boud és pendant quelques années. Le court m étrage et le cin éma documentaire helv étiques jouissent d’une grande renommée. La Suisse dispose, notamment gr âce à la loi sur le cin éma en vigueur, d ’une offre cinématographique qui, en comparaison europ éenne, est tr ès vari ée et de grande qualité, bien qu’elle n’ait pas été épargnée par les processus de concentration, ni par la tendance g énérale au nivellement par le bas. Dans l ’intérêt du public, il faut veiller à ce que cette offre cinématographique reste de haut niveau. On ne dispose pas en Suisse d ’assez de chiffres officiels pour pouvoir proc éder à un état des lieux complet et d étaillé. Le nouveau projet de loi a pris en compte cette insuffisance d’informations et de chiffres, insuffisance qui s ’explique par le fait que les acteurs de la branche n ’ont pas d ’obligation d ’informer et qu ’on ne fait pas établir assez de statistiques. 1.1.1 La production La production cin ématographique europ éenne se caract érise par une multitude de petites entreprises qui produisent chacune un ou deux longs métrages par année. En 1999, 22 longs m étrages de fiction et 23 documentaires ont été produits en Suisse. 13 longs m étrages et 2 documentaires étaient des coproductions. Les plus importants pays participant à ces coproductions sont nos voisins : la France, l’Allemagne, l’Italie et l’Autriche. Le film qui a remport é le plus grand succ ès a été «Beresina» de Daniel Schmidt, qui a enregistré 120 000 spectateurs1. 1.1.2 La structure de la distribution et des salles Par rapport aux autres pays d ’Europe, l’offre de films dans les cin émas suisses est variée et de bonne qualit é. Les raisons principales en sont notamment les int érêts multiples du public, le plurilinguisme, les petites structures, mais aussi, tout sim- plement, le fait que certaines évolutions qui se sont d éjà produites à l ’étranger ne s’amorcent que maintenant chez nous. Il n ’en reste pas moins que, en Suisse aussi, la diversité et la qualité tendent à baisser. La progression constante, depuis le milieu des années 80, des cha înes de cin émas, des multiplexes et des films à grand public se poursuit sans faiblir, et de nombreuses entreprises de distribution et beaucoup de salles indépendantes doivent lutter pour leur survie. Sur le marché de la distribution en Suisse, il y a longtemps que la mondialisation est devenue r éalité: entre 60 et 80% du march é helvétique sont aux mains des firmes cinématographiques des Etats-Unis, pr ésentes dans le monde entier. Leur part de marché n’a cessé de croître depuis le début des années 80: ainsi, dans cette situation de concurrence acharnée, les productions ind épendantes arrivent de moins en moins à subsister et perdent sans cesse des parts de marché. En 1999, on a vendu 15,4 millions d’entrées de cinéma. Les cinq grandes entreprises de distribution que sont Buena Vista, 20 th Century Fox, Monopole Path é/Universal, 1 Newsletter, Swiss Film Center, Spring 2000.5024 UIP et Warner Bros. ont enregistré une part de marché de 72 %. Les films provenant des Etats-Unis ont attiré 75,6 % du public, suivis par les films fran çais avec 9,4 % et les productions anglaises avec 5,5 %. Les films suisses ont atteint 2,3 % des en- trées 2. De grands distributeurs suisses qui étaient naguère encore ind épendants, qui ache- taient et distribuaient donc eux-mêmes des films, ont été rachetés par des entreprises étrangères. Par exemple, la Rialto Film AG a été rachetée par la soci été allemande Kinowelt Medien AG. La situation d ’oligopole dans la distribution rend difficile, voire impossible, l ’accès au marché pour les films ind épendants: les grands distributeurs internationaux con- trôlent fermement les meilleures périodes de lancement. Les films ind épendants, qui ne peuvent profiter ni d ’une promotion intensive sur le plan mondial, ni d ’un grand nombre de copies, n ’obtiennent jamais le m ême accès au march é, quels que soient leur qualité et leur public potentiel. C’est le cas des films suisses, ainsi que des films provenant de pays qui ont une petite production ind épendante. M ême dans notre pays plurilingue, un phénomène nouveau se développe depuis quelques années, avec des cons équences n éfastes sur nombre de films ind épendants: les films en langue anglaise jouissent d’un avantage sur le marché. La grande baisse de fréquentation des cinémas qui s’est amorcée dans les années 50, du fait de l ’irruption de la t élévision, a été suivie d ’une longue p ériode de stagna- tion, et la situation ne s ’est redressée qu’au milieu des ann ées 80. L ’évolution ac- tuelle semble positive: si l ’on ne peut esp érer retrouver les flots de spectateurs du début des ann ées 50, les r ésultats de ces derni ères ann ées laissent entrevoir une certaine stabilité de la fréquentation des cinémas dans les petits pays d’Europe. Après les fermetures de cin émas provoqu ées par l ’apparition de la t élévision, le nombre des cinémas s’est stabilisé en Suisse dans les dix derni ères années, même si c’est à un niveau sensiblement plus bas que durant l ’âge d’or. En 1992, le nombre des écrans et le nombre des places ont recommenc é à augmenter, pour la premi ère fois depuis trente ans. Avec ses quelque 430 salles de cin éma, la Suisse a une tr ès bonne densit é de cin émas par rapport aux autres pays d ’Europe. En comparaison avec d’autres petits pays d ’Europe, les recettes des cin émas sont chez nous impor- tantes, proportionnellement à la population. Mais il faut remarquer qu ’en Suisse les prix d’entrée, qui sont en moyenne de 8,10 ECU (1995), sont parmi les plus élevés d’Europe, se situant nettement au-dessus de la moyenne de 4,43 ECU. Aux Etats- Unis et au Canada, les prix d’entrée s’élèvent en moyenne à 3,42 ECU3. Une cinquantaine de multiplexes (cin émas ayant au moins huit écrans) sont actuel- lement en projet, financ és par des investisseurs étrangers: le monde du cin éma va donc chez nous tr ès vraisemblablement au-devant de changements radicaux. M ême si seule une partie de ces multiplexes seront r éalisés et si la concentration des salles de cin éma a d ’ores et d éjà engendr é des situations de monopole discutables, les salles de projection suisses, qui se caract érisaient jusqu’ici par une structure essen- tiellement constituée de PME, pourraient se trouver dans une situation de concur- rence impitoyable. Avec des investissements se situant entre 35 et 60 millions de francs suisses, on peut penser que les propri étaires de cinémas multiplexes mettront tout en œ uvre pour concentrer sur leurs cin émas les films qui attirent le plus grand public et g énèrent le plus de b énéfices. Or, cette concentration sur de tels films 2 PROCINEMA, Facts & Figures 1999, public version, Berne, mars 2000 3 Annuaire statistique 1997, Observatoire européen de l’audiovisuel, Strasbourg 19965025 exclurait en elle-m ême la diversit é qui est souhaitable et, de ce fait, la qualit é de l’offre cinématographique, solidaire de la diversité. 1.1.3 Le march é de la vidéo et les nouvelles technologies Avec le d éveloppement de la vid éo dans les ann ées 80, c ’est encore une nouvelle technique audiovisuelle qui a fait son apparition sur le march é, gagnant rapidement du terrain. Le march é de la vid éo, plus encore que celui du cin éma, est un march é grand public. Il se caract érise par de tr ès forts tirages des films qui ont eu les plus gros succès dans les cinémas. La diffusion est assurée par quelques filiales des gros- ses firmes cin ématographiques des USA, une firme europ éenne en plein essor (PolyGram) et quelques firmes nationales. Le marché des cassettes vid éo repose sur quatre principaux segments: les nouveaux longs métrages de fiction, les programmes pour enfants, les vid éo musicales et les films érotiques. La location et la vente se concentrent en g énéral sur un petit nombre de produits à succès. En examinant de plus pr ès les différents segments, on constate que des productions autres que les fictions ont un succ ès croissant sur certains mar- chés europ éens. Ce sont notamment les s éries t élévisées r écentes, les sports, les films documentaires, les films éducatifs, les émissions humoristiques, etc. Ceci montre que les différentes offres sont susceptibles de rencontrer leur public. Il n’est pas possible de pr édire quelles seront les r épercussions sur la diversit é et la qualité de l’offre cinématographique des nouvelles formes de march é du film, telles que les services en ligne, la vidéo à la demande, les télévisions à péage, les films sur Internet et les nouveaux supports comme les DVD. Une tendance se dégage pourtant nettement: la numérisation des «images en mouvement» provoquera dans un proche avenir une mutation du march é de l ’audiovisuel. Comme on trouvera probablement les mêmes concurrents sur le march é, en raison des sources de financement actuel- lement disponibles, les effets de cette mutation pourraient être semblables à ceux que l’on a d éjà constatés: la concentration sur un petit nombre de concurrents en- traînera une nette diminution de la diversité et une baisse de la qualité des films. 1.1.4 La t élévision Les besoins en programmes t élévisés se sont terriblement accrus depuis une dizaine d’années. Cela tient en partie à l’introduction des chaînes de télévision privées, mais aussi au fait que les cha înes de droit public ont augment é le volume de leurs pro- grammes. L’augmentation des cha înes de t élévision en Europe n ’a gu ère entra îné pour la création cinématographique européenne un accroissement de la diversit é de l ’offre. Ce sont toujours les m êmes programmes qui sont diffusés sur un plus grand nombre de cha înes. Il faut cependant reconna ître que les cha înes de t élévision se mettent depuis quelques ann ées à red écouvrir la cr éation cin ématographique de leur pays. Elles investissent dans les productions ind épendantes, un domaine qu ’elles avaient longtemps négligé, confiantes d’obtenir des Etats-Unis des lots de films bon marché, parce que déjà amortis.5026 Ainsi, durant les cinq derni ères années, la SSR SRG id ée suisse s ’est intéressée de plus en plus à la production cin ématographique suisse, ce qui se refl ète, p. ex., dans les pactes de l ’audiovisuel» qu ’elle a conclus avec la branche cin ématoraphique pour 1997–1999 et 2000–2002. 1.1.5 L ’encouragement du cinéma En Europe, il n’y a aujourd’hui plus de production cin ématographique indépendante qui soit possible sans le soutien de l ’Etat, car la richesse culturelle de l’Europe, avec sa diversit é linguistique et culturelle, a son prix dans le domaine du cin éma: les marchés sont trop petits et trop diff érents les uns des autres pour pouvoir financer durablement la cr éation cin ématographique sans appoint ext érieur. M ême dans les grands pays européens, la production cin ématographique ne peut atteindre sa masse critique si elle repose seulement sur l ’économie privée. Si l ’on veut que la cr éation cinématographique ait des chances de succ ès, on doit pr évoir un encouragement substantiel de la part de l’Etat. Tous les pays de l ’Union europ éenne possèdent des syst èmes d’encouragement du cinéma bien d éveloppés et dot és de moyens financiers importants. Bien que ces systèmes diffèrent beaucoup d’un pays à l’autre, on voit que, l à où l’encouragement est constant et les budgets ad équats, une production ind épendante et forte peut s’affirmer et rencontrer le succ ès. L ’exemple du Danemark nous montre que l’encouragement du cin éma n’a pas seulement des r ésultats positifs dans de grands pays comme l’Allemagne et la France: ces derni ères années, le montant du soutien au cinéma y a doublé, et les films danois sont d ésormais à nouveau projet és dans le monde entier. Dans certains pays, la France et l ’Allemagne p. ex., l ’encouragement du cinéma est financ é par la branche elle-m ême, en plus des subsides publics. Ces pays per çoivent une taxe sur chaque billet d ’entrée, pour soutenir la production cinématographique nationale: avec les taxes per çues sur les films à succès, on sou- tient les productions nationales ayant un budget de production et de marketing «relativement faible », afin de diversifier l ’offre. La cr éation cin ématographique européenne b énéficie en outre du programme MEDIA, le programme d ’encou- ragement de la branche audiovisuelle de l ’Union europ éenne. On a pr évu de nou- velles augmentations de budget substantielles pour la suite du programme, MEDIA- plus, courant de 2001 à 2005. La plupart des pays du Conseil de l ’Europe se sont associ és au fonds de coproduc- tion EURIMAGES, dont la Suisse fait également partie. Selon le plan de répartition du 4 février 2000, quelque 45 % des 21,5 millions mis à disposition par la Conf édération pour l ’encouragement du cin éma sont d épensés pour la production, l ’encouragement du cin éma li é au succ ès et des distinctions. Pour l ’encouragement de la culture cin ématographique (distribution, diffusion, festivals, revues cin ématographiques, organisations de promotion du film suisse, etc.), on dispose d ’environ 17 %. Les autres domaines d ’encouragement reçoivent les parts suivantes: la coop ération européenne, 12,5 %, la formation professionnelle et la formation continue, 9,5 %, la Cin émathèque suisse, 7 %, les mesures compen- satoires de MEDIA, 8,7 %.5027 1.1.6 La l égislation actuelle sur le cinéma L’encouragement du cin éma est ancr é dans la Constitution suisse depuis 1960. Par l’art. 27ter de la constitution du 29 mai 1874 (aCst.), la Conf édération ne se donnait pas seulement pour t âche d’encourager le cinéma, à titre de mission culturelle et de politique g énérale, mais elle se dotait aussi de la comp étence d ’intervenir par des mesures structurelles sur la distribution de films et sur le marché cinématographique. L’industrie cinématographique devait rester indépendante de l’étranger et garantir la diversité de l ’offre par la diversit é de ses structures. La loi sur le cin éma (LCin; RS 443.1) est entr ée en vigueur le 1 er janvier 1962. Elle a ouvert la voie à de mo- destes mesures d ’encouragement et elle a soumis la distribution à un syst ème de contingentement et à un r égime d ’autorisation f édérale. Les entreprises des Etats- Unis déjà présentes en Suisse à cette époque ont pu poursuivre leurs activit és com- merciales grâce à une clause sur les droits acquis. La loi sur le cin éma n’était ainsi applicable en son int égralité qu’à la moiti é du march é de la distribution. La Conf é- dération a soumis les exploitants de salles à l ’obligation d ’une autorisation canto- nale. Il fallait préserver les intérêts généraux de la culture et de la politique g énérale et éviter les effets nocifs des monopoles. La loi sur le cin éma de 1962 a permis un d éveloppement régulier de l ’encourage- ment du cin éma, qui est toutefois rest é cantonn é dans des dimensions modestes – trop modestes, comme le relevait déjà le Rapport Clottu en 1975. Toujours est-il que les instruments d ’encouragement (promotion de la distribution, formation profes- sionnelle et formation continue) se sont d éveloppés et «européanisés» (adh ésion à EURIMAGES, le fonds d ’encouragement du cin éma du Conseil de l ’Europe, et, jusqu’en 1992, au programme MEDIA 1 de l ’Union europ éenne). Depuis le 1er janvier 1997, une aide au cin éma liée au succ ès, SUCCES CINEMA, est entr ée en vigueur pour une période d’essai de cinq ans. Le contingentement de la distribution a été en vigueur jusqu ’en 1992. Le 1 er janvier 1993, le Conseil f édéral, par voie d ’ordonnance, l ’a remplacé par une simple exi- gence d’autorisation. Pendant les premi ères décennies de l ’application de la loi sur le cin éma, il avait été difficile, voire impossible, d ’obtenir un nouveau contingent (en cas de cr éation d ’une nouvelle firme) ou l ’augmentation d ’un contingent exis- tant; la situation a chang é dans les ann ées 80: une entreprise à participation étran- gère majoritaire (Disney-Touchstone) a pu ouvrir une filiale en Suisse et obtenir un contingent. Afin de maintenir et d ’encourager la diversit é des films projet és dans les salles, le régime d ’autorisation introduit pour la distribution par l ’ordonnance du 24 juin 1992 (OCin; RS 443.11) était lié à des exigences de qualit é et de quantit é. Il était difficile de mettre en œ uvre ces crit ères qualitatifs, et, plus encore, d ’en contr ôler l’application, de telle sorte que le r égime d’autorisation n’a pas amen é une am élio- ration qualitative du march é de la distribution, ni vraiment contribu é à la diversit é recherchée. Quant à l’autorisation requise pour ouvrir et exploiter des salles, aucune modifica- tion n’est intervenue depuis l ’entrée en vigueur de la loi sur le cin éma. Les cantons ont appliqué les prescriptions de diff érentes façons et ils estimaient diff éremment la part de march é à partir de laquelle on se trouve en pr ésence d’une position de mo- nopole et le moment à partir duquel ce monopole est nuisible. Dans de nombreux cas, la proc édure d ’autorisation n ’a servi qu ’à permettre aux entreprises cin émato-5028 graphiques existantes sur la place d ’empêcher par leurs oppositions, au moins pen- dant quelques années, l’entrée sur le marché de nouveaux concurrents indésirables. La nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999 4 (art. 71, al. 1) confie à nouveau à la Conf édération la mission de promouvoir la production et la culture cin émato- graphiques. La Conf édération peut en outre l égiférer pour encourager une offre d’œuvres cinématographiques variée et de qualité (al. 2). 1.2 Les efforts entrepris jusqu ’ici en faveur d’une loi sur la culture et la production cinématographiques Depuis plus de vingt ans, la r évision totale de la loi sur le cin éma du 28 septembre 1962 est à l’ordre du jour de la politique fédérale. On n’a pas donné suite à plusieurs projets parce qu ’ils n ’étaient pas assez novateurs, ni dans le domaine de l ’encou- ragement du cin éma, ni dans les prescriptions se rapportant aux entreprises de pro- jection et de distribution. La branche n ’était alors pas pr ête à exp érimenter des modèles d’encouragement liés au succès, ni à renoncer au système des autorisations. La révision totale de la loi sur le cin éma est donc rest ée un des objectifs l égislatifs du Conseil fédéral. 1.3 La pr éparation de la loi sur le cinéma Le 29 mai 1998, le D épartement fédéral de l’intérieur (DFI) a d ésigné une nouvelle commission d ’experts, lui donnant mandat d ’élaborer jusqu ’au 31 mars 1999 un projet de nouvelle loi sur le cin éma. Pierre Moor, professeur ordinaire de droit public et codirecteur de l ’Institut de droit public de l ’Université de Lausanne en assurait la présidence. Elle était formée d’un petit noyau de personnes appuy ées par des groupes travaillant sur des th èmes spécifiques (encouragement du cin éma, in- dustrie du film et de l ’audiovisuel, aspects formels et application); ces groupes étaient composés de spécialistes des principaux domaines de la branche du cinéma et de l’audiovisuel ainsi que de repr ésentants d’autres services f édéraux. La commis- sion Moor a commenc é son travail le 4 juillet 1998. Dans un premier temps, elle a établi un inventaire et un état des lieux du march é et de la culture cin ématographi- ques. Ensuite, sur la base des analyses et des discussions men ées avec les différents groupes de spécialistes, ainsi qu’avec un représentant de la branche de la vidéo et un représentant de la Conf érence des chefs cantonaux de justice et police, la commis- sion a élaboré son projet de loi. Le 6 avril 1999, le projet d ’une loi fédérale sur la culture et la production cin émato- graphiques (projet de la commission) a été livré au DFI avec les commentaires s ’y rapportant. La Commission f édérale du cin éma a discut é du projet le 23 avril 1999 et elle a recommand é au Conseil f édéral de le soumettre tel quel à la proc édure de consultation, pour s ’assurer que la branche du cin éma accueille positivement les propositions de la commission Moor, avant que l ’administration ne retravaille le projet. 4 RO 1999 25565029 1.4 R ésultats de la procédure de consultation 1.4.1 R ésumé Par décision du 23 juin 1999, le Conseil f édéral a autorisé le Département fédéral de l’intérieur (DFI) à ouvrir une proc édure de consultation sur le projet de loi f édérale sur la culture et la production cin ématographiques, tel qu ’il avait été adopt é le 6 avril 1999 par la commission Moor. La proc édure de consultation s ’est close le 31 octobre 1999. 97 destinataires (cantons, partis politiques, organisations fa îtières de l’économie, organisations de la branche cin ématographique, organisations culturel- les et autres organismes intéressés) ont été invités à prendre position sur le projet en général et, plus spécifiquement, à répondre à huit questions. 77 prises de position ont été remises au DFI, dont 62 provenant de milieux officiel- lement consultés. 15 organisations se sont prononcées sans y avoir été invitées. Par d écision du Conseil f édéral du 24 mai 2000, les r ésultats de la proc édure de consultation ont été publiés. Le projet de la commission a été accueilli favorablement par la grande majorit é des participants à la consultation. Ils ont reconnu la n écessité d’une révision totale de la loi sur le cinéma et unanimement apprécié l’idée de favoriser la qualité de l’offre en encourageant la diversit é, qui est au c œ ur du projet de la commission. Les milieux concernés ont salu é l ’introduction à titre d éfinitif d ’instruments d ’encouragement liés au succ ès des films, mais ils ont cependant demand é que l ’encouragement sé- lectif que nous connaissions jusqu ’ici et l ’encouragement lié au succ ès se compl è- tent à l’avenir dans un système reposant sur deux piliers de m ême importance. On a reconnu la nécessité d’augmenter substantiellement le crédit du cinéma et soutenu la proposition de regrouper tous les moyens financiers dans un fonds spécifique. Il est vrai que quelques points du projet ont été critiqu és, et parfois m ême désap- prouvés, par les milieux concern és. C ’est le cas principalement de l ’introduction d’une taxe d’incitation sous la forme pr évue par la commission, du renoncement au régime d’autorisation pour les grandes entreprises de projection (le renoncement aux autorisations en g énéral n ’a, pour sa part, pas été contest é), de l ’application de la réglementation à la vid éo, ainsi que des mesures d ’intervention pr évues. Enfin, certains ont souhaité que le projet abandonne le terme «film», à leurs yeux surann é, et exprime clairement le fait qu ’à l’ère de l ’audiovisuel, il s ’agit de promouvoir les «images en mouvement» en général. On d éveloppera ces cinq points ci-dessous (cf. ch.. 1.4.2). Quelques participants ont mis en doute – et m ême ni é – la constitutionnalit é, la légalité et la compatibilité avec le droit international du chap. 3 du projet de loi, qui prévoit des prescriptions en faveur de la diversit é et de la qualit é de l’offre cinéma- tographique dans les salles publiques, et en particulier une taxe d ’incitation. Selon eux, l’al. 2 de l’art. 71 de la Constitution ne fournit pas à ces prescriptions une base constitutionnelle suffisante. On reviendra sur ces questions aux ch. 1.4.2.1 et 5.5030 1.4.2 Prise de position sur les principales objections et propositions 1.4.2.1 L ’introduction d’une taxe d’incitation pour promouvoir la diversité de l’offre cinématographique Le projet de loi (PLCin) prévoit dans son art. 21 une taxe subsidiaire, dont le but est de promouvoir la diversit é de l ’offre en mati ère de distribution et de projection publique de films. Cette taxe se fonde sur d’autres critères que la taxe d’incitation prévue dans le projet Moor. Elle a pour origine une d éclaration commune de la branche cin ématographi- que rendue publique le 7 ao ût 20005, qui a permis d ’éliminer les principales diver- gences relatives à la révision de la loi. Il y sera fait allusion à diverses reprises dans la suite du message. L’«amende» à affectation sp éciale que la branche a finalement accept ée en dernier recours peut, dogmatiquement parlant, être qualifiée de taxe d ’incitation. (A propos de la qualification de pure taxe d ’incitation et de sa constitutionnalit é, voir les com- mentaires relatifs à l’art. 21 dans la partie spéciale de ce message.) Au sujet de la compatibilit é avec le droit international de la taxe propos ée à titre subsidiaire, voir le ch. 5 du présent message. 1.4.2.2 L ’abandon du régime d’autorisation pour les entreprises de projection On n’a pas contesté l’abandon du régime d’autorisation dans le domaine de la distri- bution. Cependant, plusieurs cantons, partis et organisations de la branche ont de- 5 «Un grand pas en avant pour la loi sur le cinéma Les associations intéressées de la branche cinématographique ont franchi aujourd’hui une étape décisive dans la discussion des points controversés relatifs à la taxe d’incitation et aux mesures interventionnistes prévues par la révision de la loi sur le cinéma. Il faut maintenir et encourager la diversité culturelle en Suisse: ce postulat fait l’unanimité dans le secteur cinématographique. Pour cela, il faut veiller en particulier à proposer une offre cinématographique variée sur le plan local comme sur le plan national. Afin de parvenir à cet objectif, il a été convenu d’en appeler, en premier lieu, à la responsabilisation des exploitants et des distributeurs, représentés par PROCINEMA. D’entente avec le Département fédéral de l’intérieur et les milieux intéressés, PROCINEMA édictera des dispositions afin de garantir la diversité de l’offre. Une déclaration leur conférant force obligatoire générale doit assurer que tous les participants au marché s’y tiendront. Si les dispositions d’autorégulation ne sont pas observées, mettant par là en danger la diversité de l’offre, l’association PROCINEMA se chargera elle-même de rétablir une situation conforme aux objectifs de la loi. En dernier ressort, le Département peut infliger une amende dont les bases doivent être ancrées dans la loi sur le cinéma; le produit de ces éventuelles amendes sera entièrement consacré aux mesures d’encouragement de la diversité de l’offre. Cette réglementation permet de renoncer à une taxe d’incitation et aux mesures interventionnistes prévues jusqu’à présent. Avec cette solution, les associations PROCINEMA et Cinésuisse veulent aider la loi sur le cinéma à aller de l’avant et luttent ensemble en faveur du doublement progressif du crédit fédéral alloué au cinéma.» (Communiqué de presse commun de Cinésuisse et PROCINEMA, Locarno, le 7.8.2000)5031 mandé le maintien des autorisations pour les cin émas multiplexes et m égaplexes, afin de pr évenir une concurrence acharn ée qui mettrait en p éril la diversit é de l’offre. Le projet du Conseil f édéral renonce n éanmoins au maintien des autorisa- tions pour les grands complexes cinématographiques. Il est en effet difficile d’établir des crit ères objectifs suffisamment fiables qui permettraient de d éterminer dans quels cas une autorisation pourrait être accordée pour des raisons de politique cultu- relle et dans quels cas une telle autorisation ne se justifierait pas. Les dispositions du ch. 3 concernant la diversit é de l ’offre permettront de contrecarrer d ’éventuels dé- veloppements indésirables. 1.4.2.3 L ’application au marché de la vidéo des prescriptions du chap. 3 du projet de loi Le projet de la commission soumis à la procédure de consultation pr évoyait que les prescriptions du chap. 3 s ’appliquent également à la branche de la vid éo, mais la majorité des participants ont mal accueilli cette proposition: on a mis en doute le fait que la Constitution donne à la Conf édération la comp étence d ’intervenir dans ce domaine, ainsi que l ’idée que l ’intérêt public requi ère un contr ôle du march é de la vidéo par l ’Etat et une garantie l égale de la diversit é de l ’offre sur ce march é, qui obéit à d ’autres r ègles que la diffusion et la projection d ’œuvres cin ématographi- ques. Le Conseil fédéral se rallie à cette position et renonce à légiférer sur le marché de la vidéo. Par contre, l ’encouragement de la r éalisation vid éo tel qu ’il est d éjà pr évu dans la loi actuelle reste naturellement possible. 1.4.2.4 Les mesures visant à la diversité de l’offre (art. 17 à 22 PLCin) Le projet du Conseil f édéral tient compte des critiques exprim ées lors de la consul- tation et renonce à introduire, pour prot éger la diversit é de l ’offre, un instrument s’inspirant de la proc édure devant la Commission de la concurrence. Le projet se contente d’une évaluation régulière des mesures prises de plein gr é par les milieux du cin éma en faveur de la diversit é de l ’offre. Si ces mesures devaient se r évéler insuffisantes, l’office compétent pourrait inviter les entreprises concern ées à remé- dier à la situation. En dernier recours, une taxe pourrait être introduite; d ’autres formes d’intervention, comme l’imposition de charges, ne sont pas prévues. 1.4.2.5 A l ’ère de l’audiovisuel, quel est exactement l’objet de la loi? Certains participants à la consultation ont regrett é que, dans sa terminologie, le projet de la commission ne se distancie pas davantage du terme «film», ressenti comme désuet, et qu’il n’indique pas plus clairement que, à l’ère de l’audiovisuel, il doit être question de l’encouragement des images en mouvement en général.5032 Dans les prochaines ann ées, les vidéos classiques seront de plus en plus remplac ées par des supports num ériques comme les Digital Versatile Discs (DVD) ou les CD- ROMs. Le projet du Conseil fédéral va dans ce sens. Pourtant, si l ’on veut éviter de fâcheux néologismes, on ne peut renoncer au terme «film». Cependant, le projet de loi a été formulé de telle mani ère qu ’il r éserve une place aux futurs d éveloppements du «film». 1.4.3 Autres aspects 1.4.3.1 R églementation fédérale en matière de protection de la jeunesse (limites d’âge) Dans la consultation, six cantons (ZH, ZG, SH, SG, GR, AG), de m ême que l’Association suisse des distributeurs de films et l ’Association suisse du cin éma d’art, se sont prononc és en faveur d ’une réglementation fédérale en matière de pro- tection de la jeunesse (limites d ’âge). Dans une ère de mobilité et de m édias audio- visuels (vid éo, t élévision et Internet) qui, soustraits à tout contr ôle, s ’offrent à la consommation par-del à les fronti ères, une r églementation des limites d ’âge au ni- veau cantonal leur semble ne plus correspondre à la réalité juridique du fait que les limites d ’âge n ’exercent plus qu ’une protection restreinte. Par ailleurs, des r égle- mentations différentes d’un canton à l’autre conduisent à des distorsions de concur- rence, un canton pouvant fixer la limite d ’âge à 18 ans pour un film, alors que le canton voisin en autorise la projection sans restriction. La Constitution ne permet pas de se rallier à cette position, bien que celle-ci repose sur des arguments tout à fait plausibles. Les dispositions en mati ère de protection de la jeunesse sont en effet exclusivement de la compétence des cantons. 1.4.3.2 Prescriptions de r éinvestissement des subsides alloués à des projets de films Le Syndicat suisse des mass m édia et huit organisations de la branche du cin éma estiment que le projet de la commission ne tient pas assez compte des aspects éco- nomiques de la production cin ématographique. Selon eux, il importe de renforcer le rôle de la Suisse comme lieu de production cin ématographique (pour le tournage, le montage et la mise au point) et de garantir l ’existence d’entreprises cinématographi- ques et audiovisuelles ind épendantes des cha înes de t élévision. Elles demandent explicitement que l ’on prescrive un r éinvestissement des subsides accord és à des projets de films. Le projet de loi sur le cin éma contient, à son art. 2, al. 2, let. c, une disposition qui vise à assurer une prise en compte optimale des techniciens suisses ainsi que des entreprises suisses spécialisées dans la technique cinématographique. Cela laisse aux autorités une latitude d ’appréciation dans l ’application concr ète. Des prescriptions trop strictes en mati ère de r éinvestissement conduiraient à un rench érissement du coût des films et contraindraient les producteurs à prendre des d écisions inappro- priées. De toute façon, on ne parviendrait pas à appliquer de telles prescriptions vis- à-vis des grands pays voisins.5033 1.5 La conception à la base de la loi 1.5.1 Aper çu Sur la base des résultats de la consultation et de la d écision prise le 24 mai 2000 par le Conseil fédéral sur la poursuite de la proc édure, le projet de la commission a été remanié au sein de l ’administration fédérale, sous la responsabilit é de l’Office fédé- ral de la culture (OFC). Lorsque cela était possible et justifi é par les faits, on a tenu compte des objections, propositions et remarques qui ont été exprimées lors de la consultation. 1.5.2 Objectifs de la loi f édérale sur la culture et la production cinématographiques Les deux axes principaux du projet de loi sont les mêmes que ceux fixés par l’art. 71 Cst.: – l’encouragement d’une production et d ’une culture cin ématographiques in- dépendantes et évolutives; – l’encouragement de la vari été et de la qualit é de l ’offre cinématographique au moyen de mesures et de dispositions appropriées. Le projet de loi se rattache, plus que ne le faisait jusqu ’à présent la loi sur le cinéma, à l’idée que la diversité de l ’offre cinématographique est la v éritable clé de la qua- lité de cette offre. Ce n’est pas à l’Etat de définir quelles sont les créations de valeur. Les mesures en faveur de la diversit é conduiront à une meilleure qualit é de l ’offre cinématographique. Le projet de loi qui suit remplit le mandat constitutionnel en mettant en pl ace des instruments adaptés aux besoins de notre époque. Les mesures d ’encouragement y ont été pr éférées aux mesures contraignantes. Les dispositions contraignantes qui subsistent ont été pr évues à titre subsidiaire, dans un esprit lib éral et de fa çon à laisser à la branche du cin éma toute l ’autonomie possible. Le projet s ’efforce d’établir le meilleur équilibre possible entre les exigences économiques et culturel- les. Les r égimes d ’encouragement pr évus par le projet de loi repr ésentent un nouvel instrument d’intervention qui, avec le plan de r épartition, définira de fa çon durable l’orientation de la politique d’encouragement du cinéma. Le renoncement au régime d’autorisation traduit la libéralisation qui a été entreprise. L’obligation de l ’enregistrement, couplée aux obligations d ’informer et d’annoncer, résulte du renoncement à poser des exigences qualitatives incontr ôlables ou des conditions matérielles. Elle se borne à exiger que le siège des entreprises qui produi- sent, distribuent ou projettent des films se trouve en Suisse, de m ême que le domi- cile des membres de leur direction. Il convient de maintenir ces deux conditions, car une culture cinématographique indépendante ne saurait se passer d’un marché natio- nal de la distribution. Ce n ’est qu’ainsi qu’on pourra éviter un partage de la Suisse par aires linguistiques et l ’annexion de chacune de ces aires linguistiques au march é de la distribution étranger correspondant.5034 Par principe, il faut renforcer l ’autonomie de la branche du cin éma. Le nouvel ins- trument intégré dans ce projet de loi laisse aux entreprises concern ées la possibilit é de rétablir elles-mêmes la diversité de l ’offre cinématographique avant que la Con- fédération n’intervienne. La proposition de taxe subsidiaire destin ée à promouvoir la diversit é de l ’offre résulte de l’accord auquel les milieux du cinéma sont parvenus dans leur d éclaration de Locarno. Les éventuelles recettes de cette taxe d ’incitation seront r éinvesties en faveur de la diversité de l’offre cinématographique sur le même marché local. En se basant notamment sur des consid érations de droit constitutionnel, on a renon- cé, dans ce projet de loi, aux autres mesures fiscales envisageables en faveur de l’encouragement du cin éma, telles qu ’en connaissent, par exemple, la France et l’Allemagne. 2 Partie sp éciale 2.1 Commentaire du projet de loi 2.1.1 Chapitre 1 Dispositions g énérales 2.1.1.1 But (art. 1) Le titre de la loi reprend les deux notions énoncées à l’art. 71 de la Constitution : production et culture cin ématographiques. C’est à ces deux domaines – le cin éma suisse et le cin éma en Suisse – que la loi doit servir. Elle doit par ailleurs, comme jusqu’à présent, clairement poursuivre des objectifs culturels. L’objectif prioritaire de la nouvelle loi sur le cin éma consiste à promouvoir la diver- sité et la qualit é de l ’offre cinématographique (art. 1 LPCin). Ce n ’est pas à l’Etat qu’il appartient de d éfinir la notion de qualit é. La loi sur le cin éma part du principe qu’il n ’est pas de meilleur garant de la qualit é qu ’une offre cin ématographique variée. 2.1.1.2 D éfinitions (art. 2) Le projet de loi conserve le terme de «film» et le d éfinit comme une suite d ’images enregistrées et structurées destinées à la reproduction (cf. art. 2, al. 1, PLCin). Tous les modes de transmission au public sont vis és par ce terme et non pas seulement la plus classique, celle de la projection en salle. La nouvelle loi sur le cin éma doit, dans la mesure du possible, suivre le rythme des d éveloppements technologiques. Aussi l’art. 2, al. 1, PLCin d éfinit-il la notion classique de film indépendamment du média et des proc édés techniques utilis és. Cette définition s’impose si on veut don- ner au terme de film, souvent associ é au seul cin éma (et plus fortement encore en français, avec l ’utilisation de l ’adjectif «cinématographique»), l’ouverture dont il a besoin, qui se refl ète aujourd ’hui d éjà dans la terminologie quelque peu diff érente utilisée à l’article premier de l’OCin. Le projet de loi d éfinit également la notion de film suisse (art. 2, al. 2, LPCin), notion importante dans le domaine de l ’encouragement de la production cin émato- graphique, de la reconnaissance de la nationalit é et de la coproduction internatio-5035 nale. La définition se rapporte à des critères formels, non à des contenus: le domicile des auteurs ou le si ège de la production doit se trouver en Suisse. Il est également souhaitable que les autres collaborateurs, artistiques ou techniques, vivent en Suisse. Pour la politique cin ématographique, il est essentiel de consid érer les industries techniques suisses. Une culture cin ématographique ind épendante passe par une infrastructure solide. A la diff érence de la loi en vigueur, le projet renonce à prescrire la Suisse comme lieu de tournage. C’est le sujet du film qui doit déterminer le lieu de tournage. 2.1.2 Chapitre 2 Encouragement du cin éma Le chapitre Encouragement du cin éma d écrit dans la section 1 les domaines d’encouragement, dans la section 2 les instruments d ’encouragement, dans la sec- tion 3 les régimes d’encouragement et l’évaluation, dans la section 4 les aides finan- cières et les autres formes de soutien et, enfin, dans la section 5 les films ne pouvant bénéficier des mesures d’encouragement. 2.1.2.1 Section 1 Domaines d ’encouragement Un des principaux instruments sont les aides financières, fournies dans les domaines d’encouragement suivants: – la création cinématographique suisse (art. 3 PLCin), – la diversité et la qualité de l’offre cinématographique (art. 4 PLCin), – la culture cinématographique (art. 5 PLCin), – la formation professionnelle et la formation continue (art. 6 PLCin). Ces domaines d ’encouragement existent d éjà dans la l égislation en vigueur. Au- jourd’hui, ils figurent pour l ’essentiel seulement dans l ’ordonnance sur le cin éma. La place de ces prescriptions est sans aucun doute dans une loi formelle. Les quatre domaines de l ’encouragement du cin éma forment un r éseau complet. L’encouragement de la production n ’a aucun sens si l ’exploitation ne b énéficie d’aucune aide. Encourager l ’exploitation des films suisses reste sans effet si l’environnement est ignoré. Les activités culturelles – des archives de la Cin émathè- que suisse aux festivals de cin éma – constituent l ’environnement n écessaire des salles et de la distribution. La formation professionnelle et la formation continue des professionnels du cin éma sont autant d ’autres éléments essentiels pour assurer la compétitivité et le professionnalisme des milieux du cinéma. 2.1.2.1.1 Cr éation cinématographique suisse (art. 3) L’art. 3 PLCin énumère les objectifs de la loi. L ’accent est mis sur le ray onnement culturel, la vitalité économique, la continuit é et le potentiel de d éveloppement de la production cinématographique indépendante.5036 L’expression de «production cin ématographique suisse ind épendante» (art. 3 PLCin) d ésigne la b énéficiaire de l ’encouragement de la production: la cr éation cinématographique ind épendante. « Indépendant » signifie ici que la soci été de production ne peut pas être propriétaire des médias servant à l’exploitation (comme p. ex. les chaînes de télévision). L’indépendance est également souhaitée au sens de la liberté de cr éation. Bien s ûr, cette ind épendance est relative puisqu ’aujourd’hui bien des films produits de mani ère ind épendante le sont (doivent l ’être) avec des moyens de la t élévision. Mais il est tr ès important, pour la diversit é et la qualit é de la cr éation cin ématographique suisse, de maintenir cette autonomie relative. Le terme de production cin ématographique vise la branche économique du cin éma, c’est-à-dire que seuls les professionnels du cin éma peuvent bénéficier d’aides finan- cières de la Confédération au titre d’encouragement du cinéma. Cette disposition est reprise du droit actuel. Est encouragée la production de films suisses et de films coproduits par la Suisse et l’étranger. Dans l’espace germanophone, la production comprend le d éveloppement de projets, d ’une part, et la r éalisation, de l ’autre. La coop ération internationale figure déjà dans le droit actuel du cinéma. Parce que les co ûts de production d ’un film de fiction d épassent en g énéral, en Suisse ou ailleurs, les possibilit és de financement tant publiques que priv ées, la plupart des productions cin ématographiques sont des coproductions europ éennes. La Suisse a pass é des accords de copr oduction avec la Belgique, l ’Allemagne, la France, le Canada, l ’Italie et l ’Autriche. En tant que signataire de la Convention européenne sur la coproduction cin ématographique, elle est li ée à 18 Etats euro- péens. Les accords internationaux placent à égalité, sous certaines conditions, les films coproduits et les productions nationales, leur ouvrant ainsi les instruments d’encouragement des pays partenaires. Pour les pays avec lesquels aucun accord n ’a été pass é, le principe d ’égalité est respecté sous certaines conditions, p. ex. pour autant que la réciprocité soit garantie. 2.1.2.1.2 Diversit é et qualité de l’offre cinématographique (art. 4) L’encouragement de la distribution, de la diffusion et des salles de cinéma rejoint les buts de diversit é culturelle et linguistique et de qualit é des productions. L ’exploi- tation doit porter sur des films en provenance du monde entier. Ce type d ’encou- ragement existe déjà et a fait ses preuves. Gr âce à l’aide à la distribution, des films de fiction et des documentaires d ’Europe et d ’ailleurs ont pu être projetés dans les salles de Suisse; certains d’entre eux ont enregistré un nombre respectable d’entrées. 2.1.2.1.3 Culture cin ématographique (art. 5) L’art. 5 PLCin reprend la teneur – légèrement reformulée – des définitions figurant à l’art. 12 Ocin. Seule nouveaut é: la disposition sur l ’encouragement des initiatives culturelles destin ées à faciliter «la diffusion de la culture cin ématographique et la sensibilisation au cinéma» (art. 5, let. a). La Confédération soutient déjà des activités de ce type. Ainsi, la Cin émathèque suisse à Lausanne ne sert-elle pas uniquement à archiver et à restaurer des films, mais aussi à faire conna ître les tr ésors de la cin é-5037 matographie suisse. La «Lanterne magique», le cin é-club destiné aux enfants, initie le public de demain aux grands classiques dans plus de 50 localités. La notion de d éveloppement et d’innovation en la mati ère de la production et de la culture cin ématographiques (art. 5, let. e, PLCin) est nouvelle. Les mesures d’encouragement du cinéma devront tenir compte de ce domaine dans la perspective des nouvelles technologies de l ’information et de la communication (NTIC) qui ne manqueront pas d ’influencer le cin éma. Sur ce plan, la Suisse aussi a ses chances: ainsi, Swisseffects par exemple a élaboré un proc édé qui permet de transf érer des images vid éo sur des films conventionnels. Ce proc édé, mondialement connu, a influencé positivement la conception artistique de productions suisses. Les activit és culturelles peuvent également être promues par d ’autres formes de soutien que des aides financi ères: citons à titre d’exemple les patronages tels que le droit actuel les pr évoit déjà (art. 14 OCin) ou encore des prestations telles que con- seils ou lettres de recommandation pour des tournages à l’étranger. L’OFC fournit déjà ce type de soutien et souvent d’ailleurs dans des domaines qui, a priori, seraient d’un int érêt r éel pour le cin éma mais qui ne b énéficient d ’aucune aide financi ère pour des raisons budgétaires ou autres. 2.1.2.1.4 Formation professionnelle et formation continue (art. 6) En matière d’encouragement du cinéma, la formation professionnelle et la formation continue sont deux enjeux de première importance. Dans le domaine de la formation professionnelle et de la formation continue (art. 6 PLCin), la Conf édération soutient déjà des cursus en Suisse et à l ’étranger. L ’essentiel de la formation continue est assuré par FOCAL, une fondation renomm ée née de la branche cin ématographique, qui b énéficie d éjà du soutien de la Conf édération. Cette derni ère verse également des subventions à des séminaires européens de formation continue pour permettre à des Suisses de participer à ce type de cours malgr é l ’exclusion de notre pays des programmes européens MEDIA. La formation professionnelle et la formation conti- nue jouent un rôle capital en matière de développement du cinéma. 2.1.2.2 Section 2 Instruments d ’encouragement Les articles suivants régissent les instruments à l’aide desquels l’encouragement doit être mis en œ uvre. Ces instruments se partagent entre les r écompenses (art. 7 PLCin), l ’aide s élective et l ’aide li ée au succ ès (art. 8 PLCin), la d élégation de l’encouragement du cin éma à des institutions (art. 9 PLCin) et les conventions de prestations (art. 10 PLCin). 2.1.2.2.1 R écompenses (art. 7) L’art. 7 PLCin inscrit dans la loi l’attribution de primes et de distinctions (r églemen- tation qui figure pour l ’heure dans l ’ordonnance) comme le Prix du cin éma suisse, décerné pour la premi ère fois en 1998. A l ’avenir, il s ’agirait de r écompenser non seulement des performances exceptionnelles des professionnels du cin éma, mais5038 également celles d ’acteurs méritants de la culture cin ématographique. Les distinc- tions de ce type jouent en effet un r ôle promotionnel non n égligeable dans le monde du cinéma. 2.1.2.2.2 Aide s élective et aide liée au succès (art. 8) L’aide s élective choisit et appr écie une production selon des critères qualitatifs . Pour ce faire, la l égislation actuelle utilisait l ’expression de film de valeur , notion aux accents moralistes. Pour reprendre la terminologie utilis ée dans la Constitution, il a été décidé d’opter pour le terme de qualité. L’aide au cin éma li ée au succ ès r écompense le succ ès d ’une r éalisation. Aucun jugement de valeur n ’est énoncé. Seul compte le succ ès que r éserve le public à un film. Ce succ ès, traduit math ématiquement en bonifications, permet aux cr éateurs concernés de poursuivre leur travail. Ainsi, le succ ès public rev êt également un attrait pour les films à orientation culturelle. Les soci étés de production sont elles aussi encouragées à entreprendre des efforts pour que l ’exploitation d ’un film soit efficace. Le 1 er janvier 1997, une formule d ’encouragement li é au succ ès ( Succès Cinéma) a été lancée à titre d ’essai pour une p ériode de cinq ans. Elle consiste à donner à la production, à la distribution et aux salles de cin éma une bonification pour chaque entr ée, somme qu’elles sont tenues d ’investir dans des projets cin éma- tographiques. Même si cette période d’essai n’est pas encore tout à fait achevée, on peut d ’ores et déjà constater, notamment sur la base d ’un rapport interm édiaire ind épendant de l’Université de Berne, que l ’aide liée au succès a sa raison d ’être et qu’elle doit être inscrite dans la loi. Combiner l ’aide sélective et l’aide liée au succ ès fait tout parti- culièrement sens puisque cela permet d’arriver à un certain équilibre, même si l’aide au succès est appelée à prendre plus d’importance. Les modalités des aides financi ères, c’est-à-dire les crit ères, les conditions que les bénéficiaires doivent remplir et la procédure, sont réglées – comme par le passé – au niveau du D épartement. Cette mani ère de proc éder permet d ’édicter des prescrip- tions relativement d étaillées qui peuvent être adaptées rapidement à l’évolution des besoins. Les r èglements actuels sur l ’aide sélective et sur l ’aide liée au succ ès don- nent aux candidats tous les renseignements utiles, dans deux r èglements exhaustifs, sur les conditions à respecter pour bénéficier des deux formes d’encouragement. 2.1.2.2.3 D élégation de l’encouragement du cinéma à des institutions (art. 9) L’art. 9 PLCin int ègre l’expérience (positive) de Succès Cinéma. Actuellement, ce projet d ’aide li ée au succ ès, d ’une dur ée de cinq ans, est r éalisé en collaboration avec la SRG SSR id ée suisse, la fondation culturelle SUISSIMAGE et l ’association faîtière PROCINEMA. Ces trois organisations et la Conf édération participent con- jointement au financement. L ’association Succès cinéma a été fondée tout sp éciale- ment pour les besoins de cette opération. L’art. 9 PLCin définit les conditions néces- saires à la délégation d’une partie des mesures d ’encouragement du cinéma. Pareille délégation peut être envisagée lorsque des tiers – comme Succ ès cinéma – fournis- sent une contribution importante au financement d ’une tâche. Il incombe au Conseil5039 fédéral de prendre les d écisions de principe; le D épartement fixe les conditions générales et d ésigne les éventuels repr ésentants de la Conf édération. On avait d’ailleurs procédé de cette mani ère pour le r èglement du DFI, datant du 13 d écem- bre 1996, sur la mise en œ uvre de l’aide au cinéma liée au succès La Confédération doit en outre conclure un contrat de prestations avec les organisa- tions en question (al. 3). Ce contrat doit notamment pr évoir le r èglement par un tribunal d’arbitrage de tout litige éventuel opposant l’organisation responsable et les ayant droits. 2.1.2.2.4 Conventions de prestations (art. 10) L’instrument de la convention de prestations a été introduit avec l ’adoption du règlement du DFI du 13 d écembre 1996 sur l ’encouragement s électif du cin éma. Aujourd’hui, l ’OFC n égocie pareils conventions de prestations avec des organisa- tions telles que le Centre suisse du cin éma et Media Desk/Euroinfo Suisse, mais aussi avec les festivals de Soleure, de Locarno et de Nyon. Ces conventions sont généralement signées pour une dur ée de trois ans avec des organisations qui b énéfi- cient régulièrement d’aides financières. Elles comprennent un état des lieux, fixent des objectifs pour la p ériode consid érée et d écrivent les mesures devant permettre d’atteindre ces objectifs. Elles pr évoient également une évaluation r égulière – élé- ment important – destinée à contrôler les prestations, c ’est-à-dire l’opportunité des mesures et leur efficacit é. Le but de cette évaluation est d ’assurer l ’efficience des moyens financiers fédéraux engagés pour une tâche donnée. Dans un même temps, la convention fixe le montant de la subvention f édérale sous réserve des comp étences budg étaires des Chambres f édérales et d écrit les autres sources de financement. Pour l ’essentiel, l’état des lieux, les objectifs et les mesures sont définis par l’organisation elle-même, avant d’être examinés dans le cadre de la procédure d’évaluation. Cet instrument doit obliger l ’organisation à se remettre en question régulièrement et à travailler de mani ère ciblée. L’art. 10 PLCin donne une base légale à la convention de prestations. 2.1.2.3 Section 3 R égimes d’encouragement et évaluation 2.1.2.3.1 R égimes d’encouragement (art. 11) Les régimes d’encouragement constituent un instrument ayant pour but d ’instaurer une politique de promotion cin ématographique dynamique et ciblée. L’article de loi est le fruit des travaux de la Commission Moor, occup ée à la r évision totale de l’ordonnance sur le cin éma. La Commission s’est rendu compte qu ’une politique de promotion ciblée devait se doter d ’autres instruments que celui d ’une ordonnance à durée indéterminée. Le Conseil f édéral se rallie à cette suggestion. Ainsi, le r égime d’encouragement, le plan de r épartition (art. 25, al. 2, let. a, PLCin) et l ’évaluation (art. 12 PLCin) constituent les trois piliers d ’une politique d ’encouragement effi- cace.5040 2.1.2.3.2 Evaluation (art. 12) L’évaluation ne doit pas seulement s ’appliquer aux organisations b énéficiaires des mesures d’aide. Les instruments de l ’encouragement du cin éma doivent eux-mêmes être évalués régulièrement (art. 12 PLCin). Cette évaluation se fera au plan interne et externe et sera r églée en d étail dans l ’ordonnance d ’exécution. Les obligations d’informer et d ’annoncer prévues à l’art. 24 PLCin doivent contribuer à ce que les faits et chiffres pertinents soient établis à intervalles r éguliers afin d ’en permettre une analyse complète et utile. Les résultats de l’évaluation doivent être publiés (al. 2). La Commission f édérale du cinéma aura un r ôle central à jouer dans l ’analyse des r ésultats (voir aussi art. 25, al. 2, let. b, PLCin). 2.1.2.4 Section 4 Aides financi ères et autres formes de soutien 2.1.2.4.1 Formes des aides financi ères (art. 13) La disposition qui r égit les formes des aides financi ères (art. 13 PLCin, rembourse- ment sous condition ou contribution à fonds perdus) reprend le texte en vigueur. Dans la pratique, presque toutes les aides financi ères ont été versées à fonds perdus. La formule des aides financi ères remboursables sous condition doit n éanmoins être maintenue. 2.1.2.4.2 D écisions portant sur les aides financières ou d’autres formes de soutien (art. 14) L’art. 14 PLCin r égit les compétences d écisionnelles. Il se fonde sur la situation juridique actuelle, dans laquelle l ’administration (aujourd’hui l’Office fédéral de la culture) d écide en principe des demandes d ’aide financi ère qui lui sont adress ées. L’administration recourt à des spécialistes dans les domaines o ù elle ne dispose pas des connaissances nécessaires. L’al. 3 décrit les voies de droit usuelles. Le contr ôle de l’opportunité est abandonné, par analogie avec la proc édure appliqu ée par Pro Helvetia pour ses d écisions d’encouragement, parce que l ’opportunité se heurte l à à des jugements esth étiques, empêchant tout contrôle. 2.1.2.4.3 Octroi et r épartition des moyens (art. 15) Les bases l égales qui r èglent l ’allocation des cr édits constituent aujourd ’hui un obstacle majeur pour l’encouragement du cinéma. La production cinématographique n’a cure des années civiles, obéissant uniquement à ses propres périodicités. Ainsi, à une ann ée riche en grandes productions cin ématographiques peut succ éder une année moins prolifique, marqu ée par des r éalisations plus modestes. La rigidit é du cadre budgétaire annuel ne permet pas de tenir compte de ces fluctuations. Chaque année, la Conf édération débourse les m êmes sommes, indépendamment du nombre effectif de films r éalisés. Cette formule emp êche d ’utiliser efficacement les f onds5041 publics, rendant impossible une planification à moyen et à long termes. Un plafond de d épenses portant sur une p ériode de plusieurs ann ées, autorisant une certaine flexibilité, devrait permettre une meilleure gestion des ressources financières. Les domaines d ’encouragement visés aux art. 5 à 7 PLCin peuvent être budgétisés dans le cadre annuel normal dans la mesure, o ù l’encouragement concerne ici g éné- ralement des institutions. Il faut en plus inscrire comme recettes les moyens vis és à l’art. 15, al. 2, PLCin qui doivent être spécialement affectés à l’encouragement du cinéma. La clé de r épartition permet de pr éciser les priorit és à l’intérieur de chaque article budgétaire. Il s’agit là d’un instrument déjà employé et qui a fait ses preuves. 2.1.2.5 Section 5 Films ne pouvant b énéficier des mesures d’encouragement 2.1.2.5.1 (art. 16) L’art. 16 PLCin r ègle la question des films qui ne peuvent b énéficier des mesures d’encouragement. Il traite de deux situations totalement différentes l’une de l’autre: L’art. 16, al. 1, PLCin reprend la l égislation existante. Il s ’agit d ’encourager la création cinématographique indépendante, et non pas les films r éalisés dans un but précis. Ne peuvent par cons équent pas b énéficier d ’une aide financi ère les films publicitaires et les films de commande (tels que les portraits d ’entreprises, les films de relations publiques consacr és à un secteur économique donné, les films touristi- ques, etc.). Cette exclusion concerne également les films destin és en priorit é à transmettre des connaissances scientifiques (p. ex. les films m édicaux), un message spécial (comme un film sur la prévention des accidents) ou encore des connaissances pédagogiques (un cours d ’anglais). Cette cat égorie de films, dont l ’intérêt n’est au demeurant nullement mis en cause, doit recourir à d’autres canaux de financement. Délimiter ces cat égories n ’est certes pas toujours chose facile, mais n éanmoins indispensable, si l ’on veut éviter que l ’encouragement du cin éma se disperse à l’infini. L’art. 16, al. 2, PLCin prive des films de toute mesure d ’encouragement pour de toutes autres raisons: lorsque la dignit é humaine est viol ée, que la violence est glo- rifiée ou minimis ée ou qu ’un film a un caract ère pornographique, l ’encouragement public du cin éma ne peut et ne veut pas s ’impliquer. La Commission donne à ces termes un sens plus large que le droit p énal. Aussi les mesures de promotion cin é- matographiques doivent-elles toujours rester en amont du droit pénal. 2.1.3 Chapitre 3 Prescriptions r égissant l’encouragement de la diversité des films projetés en public 2.1.3.1 Remarques pr éliminaires La diversité culturelle constitue en Suisse un enjeu de premi ère importance. Cela se reflète dans nos structures f édératives, dans la comp étence culturelle primaire des cantons, dans l ’attention port ée au multilinguisme, dans les efforts engag és pour améliorer les échanges entre les régions géographiques et linguistiques du pays, etc.5042 La diversit é est une composante essentielle de l ’«idée suisse », formule qui ne se réfère pas qu ’à elle-m ême mais aussi au monde qui l ’entoure et qui le rend plus proche, plus compréhensible. La diversité est l ’essence mêm e de la démocratie. Aussi la libert é d’opinion n ’a-t- elle vraiment de sens dans la pratique que si les canaux permettant aux nombreuses opinions de s’exprimer et de se propager existent. Ce besoin de diversité ne se limite pas à la seule information ou à l’expression d’une opinion; elle concerne toutes les formes d’expression de notre vie sociale, y compris tout ce qu’englobe la culture. C’est la raison pour laquelle la Conf édération s’efforce, dans son domaine de com- pétence, d’assurer la diversit é des m édias. La diversit é de la cr éation cin ématogra- phique en fait également partie. Le cin éma, média de masse, marque plus que toute autre forme d’expression la société de l’information de son empreinte. D ’ailleurs, la Suisse n’est pas seule à se soucier d’assurer une offre cinématographique variée: les Etats européens, le Conseil de l ’Europe et l ’Union européenne inscrivent tous cette priorité à leur agenda et ont cr éé les instruments d ’encouragement et les prescrip- tions nécessaires (comme la directive de l’UE sur la t élévision transfrontalière et les quotas de films européens). Le souci de préserver et de cultiver sa propre voix – en l’occurrence celle du cinéma suisse – fait partie de cette diversité. L’art. 71, al. 2, de la Constitution f édérale confie à la Conf édération, sous la forme d’une disposition potestative, la t âche de «légiférer pour encourager une offre d’œuvres cinématographiques variée et de qualit é». Marqu é par des oligopoles, le marché de la distribution et des cin émas ne fonctionne pas librement d ès lors qu ’il est livré à lui-même. C’est pourquoi il faut le r églementer. Certains films suscepti- bles d’intéresser tel ou tel public ne parviendront pas, ou que tr ès difficilement, à sortir parce que les écrans des villes cl és ou des villes de moyenne importance sont pour ainsi dire monopolis és par les grands distributeurs. Exploitants de salles et distributeurs axent leurs plans de bataille sur les films qui rapporteront gros, ce choix étant fait au détriment de la diversité de l’offre et du public. Par rapport au droit actuel, les prescriptions seront lib éralisées et la responsabilit é de la branche renforc ée. Les mesures librement consenties visant à promouvoir la diversité de l ’offre (art. 17 LPCin), les évaluations et les mesures permettant de rétablir la diversit é de l ’offre (art. 20) ainsi que la taxe subsidiaire (art. 21 PLCin) constituent les garde-fous n écessaires gr âce auxquels le mandat constitutionnel pourra être rempli. 2.1.3.2 Section 1 Mesures librement consenties 2.1.3.2.1 Principe (art. 17) L’art. 17 LPCin reprend le mandat de l ’al. 2 de l ’art. 71 de la Constitution sous la forme d’une disposition de principe et impose aux distributeurs et aux exploitants de salles de contribuer à la diversit é de l ’offre dans le cadre de leurs activit és. L’al. 2, let. a et b, et l ’al. 3 pr écisent sous quelle forme les entreprises de distribution et de projection doivent remplir cette tâche. Cette disposition a pour origine la d éclaration rendue publique le 7 ao ût 2000 par PROCINEMA et CINESUISSE, par laquelle la branche s’est engagée à prendre des mesures pour promouvoir la diversit é de l’offre. Les milieux du cinéma et le Département, s’inspirant de la solution propos ée dans la5043 loi sur le CO 2 (FF 1997 III 410), ont convenu que les objectifs de la loi devaient d’abord être atteints par des mesures prises par la branche elle-m ême, l’introduction d’une taxe n ’étant envisag ée que si ces mesures librement consenties devaient se révéler inadéquates. Des accords portant sur les mesures vis ées à l ’art. 17, al. 1, let. b, LPCin seront probablement conclus avant la fin du d ébat parlementaire. Sur le fond, ils traiteront des mêmes problèmes que ceux auxquels s ’attaquaient le droit actuel ou les diff é- rents projets de loi, à savoir l ’interdiction du louage en bloc et l ’occupation d ’un nombre excessif d’écrans dans une localité ou un complexe multisalles, la promotion de s éances en pr é-soirée ou en matin ée, la pr ésence d ’un nombre suffisant d’opérateurs sur un marché local, etc. Sur ces points-l à au moins, on devrait aboutir à des solutions favorables à la diversité de l’offre, dans la mesure o ù les profession- nels s’accordaient à dire que tant le projet Moor que ceux qui ont ensuite été élabo- rés par l’administration mettaient en évidence les points critiques. Les désaccords ne portaient que sur le choix des instruments. L’instrument d’autorégulation doit être efficace et suivi d ’effets si l ’on veut éviter les mesures subsidiaires. 2.1.3.2.2 Diversit é de l’offre (art. 18) L’art. 18 PLCin qualifie l’offre de diversifiée (objectif visé par la Constitution et par la loi) lorsque, dans une localit é, les films propos és sont de langues diff érentes, de genres et de styles différents et de provenances différentes. Le terme de « localité » peut englober plusieurs localit és si les cin émas sont en concurrence pour le public d’une même aire géographique (ex. Baden et Wettingen). L’art. 21 PLCin n’établit pas de critères précis pour analyser la diversité et la qualité des films mais fournit des indices. Ainsi, on peut p. ex. examiner quels films sont montrés dans quelles localit és et comment le public d ’une r égion g éographique donnée peut y avoir acc ès. Seule la concordance ou l ’absence de plusieurs indices, pour une période donnée, permet de constater que l’offre d’un marché est diversifiée ou non. Différentes pratiques r épandues chez les distributeurs et les exploitants de salles peuvent mettre en péril la diversité de l’offre dans une localité. La branche reconnaît d’ailleurs que les distributeurs menacent cette diversité lorsque, dans une localité, un film projet é dans la m ême version linguistique occupe un trop grand nombre d’écrans ou de places par ra pport au total des écrans ou des places dis ponibles, lorsqu’on interdit d ’intercaler d ’autres films dans la programmation, ou encore lorsqu’un seul distributeur occupe en moyenne annuelle plus d ’un quart des écrans ou des places. La branche estime également dommageable pour la diversit é de l’offre le fait qu’un exploitant de salle occupe un trop grand nombre d ’écrans par un seul et même film projeté simultanément dans la même version linguistique. 2.1.3.2.3 Diversit é linguistique (art. 19) L’art. 19 PLCin vise à favoriser la projection de films vari és dans les diff érentes régions linguistiques. L ’al. 1 dispose que les films b énéficiant d ’une aide doivent5044 être accessibles dans plus d’une langue nationale, conformément à la politique cultu- relle de la Suisse, pour intensifier les échanges au-delà des fronti ères linguistiques (art. 70, al. 3, Cst.). Cette disposition ne s ’applique pas seulement aux films ayant obtenu des aides à la r éalisation mais également à ceux dont l ’exploitation est en- couragée. La clause dite du «distributeur unique» figurant à l’al. 2 est reprise de la l égislation actuelle; ainsi, un m ême film ne peut être exploit é que par un seul distributeur suisse. Cette disposition sert également à faire obstacle à la prise de contr ôle sur la Suisse et à la mainmise des grands pays voisins sur les diff érentes régions linguisti- ques (comme l’a vécu la distribution autrichienne avec son grand voisin allemand). L’obligation prévue à l’art. 19, al. 2, se limite à la premi ère exploitation des films, car il est souvent difficile, en cas de r éédition, d ’acquérir les droits pour toutes les versions linguistiques. Il s ’est av éré payant, du point de vue de la politique culturelle, qu ’une seule et même société de distribution exploite un film sur l’ensemble du territoire helvétique. 2.1.3.2.4 Evaluation et r établissement de la diversité de l’offre (art. 20) Les activités et les mesures prises par les entreprises de distribution et de projection en faveur de la diversit é de l’offre sont régulièrement évaluées pour que l ’on puisse s’assurer qu’elles ont effectivement un impact. Ces évaluations sont effectuées sur la base des obligations d’informer et d’annoncer prévues à l’art. 24. L’al. 2 de l ’art. 20 dispose que l ’office compétent, s’il constate que l ’offre n’est pas diversifiée dans une localit é, invite les entreprises de distribution et de projection à rétablir un état conforme aux objectifs de la loi ou à lui soumettre des propositions permettant de rem édier à la situation. L ’art. 3 pr écise que ces propositions doivent être soumises à l’approbation du D épartement, qui statue ensuite par voie de d éci- sion. Cette proc édure est l égèrement diff érente de celle propos ée par la branche. Il ne serait pas opportun de confier à PROCINEMA la t âche d’exécuter la loi. Les con- flits d’intérêts sont trop importants au sein de la branche pour pouvoir être réglés par un organe de l ’association. Les repr ésentants de l ’association sont également des intéressés. Le fait de confier à l’office le devoir de surveillance et de faire valider les proposi- tions par une d écision du Département permet d’atteindre indirectement le caractère de force obligatoire g énérale visé par la branche; ainsi, les parties qui ne respecte- raient pas les recommandations de la branche et qui ne prendraient pas d ’autres mesures propres à garantir la diversit é de l ’offre, pourraient être par ce biais con- traintes d’adopter un comportement conforme aux objectifs de la loi.5045 2.1.3.3 Section 2 Taxe visant à promouvoir la diversité de l’offre 2.1.3.3.1 Taxe (art. 21) L’art. 21, al. 1, dispose qu ’une taxe peut être pr élevée en dernier ressort si l ’on constate que la diversit é de l ’offre n’est pas suffisante dans une localit é. Les entre- prises concernées de la localité en question sont tenues d ’acquitter la taxe si elles ne rétablissent pas un état conforme aux objectifs de la loi ou ne soumettent pas de propositions concrètes ou suffisantes propres à rétablir la diversité de l’offre. Avant de percevoir la taxe, le D épartement consulte les milieux concern és et la Commis- sion du cinéma. Les sociétés conservent la libert é d’entreprendre tant qu ’elles agissent dans le res- pect de la loi. La taxe est une mesure intervenant en dernier ressort qui doit contri- buer par son effet de stimulation économique à d écourager les comportements dommageables. Aussi, lorsque les limites sont respect ées, aucune taxe n ’est due. La taxe ne p énalise nullement les chances de succ ès des films grand public. Un film peut très bien être un immense succ ès commercial sans pratiques pr édatrices, telles que l’occupation d’un nombre excessifs de salles par un film dans une m ême locali- té. A preuve, Titanic, le film de tous les records, est sorti à Zurich sur deux écrans seulement. Les limitations prises en faveur de la diversit é de l ’offre ne p énalisent pas les films à succès; elles permettent à davantage de films d ’avoir des chances de succès. Les recettes de la taxe devront être investies dans la promotion de la distribution et de la projection de films absents du marché considéré. D’un point de vue dogmatique, les taxes peuvent être qualifi ées de taxes d’incitation. Le terme d ’«amende» utilisé par PROCINEMA et CINESUISSE dans leur déclaration méconnaît le fait que les amendes sont des instruments relevant du droit pénal, dont le produit n’a pas d’affectation spéciale. Les taxes d ’incitation font partie du droit fiscal public. La doctrine distingue deux grandes catégories de redevances: les imp ôts et les redevances causales. Contraire- ment aux redevances causales, les imp ôts sont dus sans condition; ils alimentent habituellement les caisses de l ’Etat pour permettre l ’accomplissement de t âches publiques d’intérêt général. Les redevances causales, en revanche, ne sont pas dues sans condition. Elles sont la contrepartie d ’un avantage procur é par l ’Etat ou d ’une contre-prestation de l ’Etat selon le principe de causalit é. La taxe d ’incitation, quant à elle, constitue une nouveaut é qui se situe entre ces deux formes de redevances traditionnelles, ne pouvant être rangée ni parmi les imp ôts, ni parmi les redevances causales. Le pr élèvement de la taxe d ’incitation doit permettre d ’infléchir d ’une certaine manière le comportement des citoyens et de l ’économie en poursuivant un objectif d’incitation précis. Le but de la taxe d’incitation est d’encourager les contri- buables à renoncer aux activit és ou aux produits assujettis à cette taxe. La taxe d’incitation est un instrument de r égulation qui constitue une alternative aux inter- dictions et aux prescriptions polici ères. Plut ôt que de lutter contre les pratiques indésirables à coups d’interdits et de commandements, on cherche à rendre celles-ci inintéressantes du point de vue économique. Les taxes d’incitation ne sont pas les seuls instruments pouvant permettre de favori- ser un certain type de comportement. Les imp ôts et les redevances causales y par- viennent aussi dans une certaine mesure. Imp ôts incitatifs et taxes causales d ’inci-5046 tation se diff érencient en cons équence. Les taxes d ’incitation pures forment finale- ment une cat égorie intermédiaire propre. La doctrine établit la distinction entre les divers types de taxes d ’incitation sur la base de deux crit ères. Le premier crit ère est l’impact économique, le second l ’objectif vis é par la taxe d ’incitation. Les taxes visant un but déterminé peuvent être classées comme suit: – l’impôt incitatif: la priorit é r éside dans le but fiscal, l ’effet d’incitation ne jouant qu’un rôle secondaire; – la taxe causale d ’incitation: taxe à but partiel de r égulation des co ûts (comme la taxe sur les sacs à ordure); – la taxe d’incitation pure: l’effet de régulation visé par la taxation est au pre- mier plan, le produit ne jouant qu ’un r ôle secondaire. L ’utilisation des moyens doit se faire sans incidence sur la quote-part de l ’Etat (c’est-à-dire que la taxe d’incitation doit être restituée intégralement à la population et ne pas devenir une source permanente de rendement suppl émentaire pour la Confédération). La taxe d ’incitation pure n ’est pas une r émunération pour une contre-prestation de l ’Etat (ce qui est le cas des redevances causales), et son produit ne peut aboutir dans les caisses g énérales de l’Etat (ce qui est le cas des impôts). Une taxe devra satisfaire à tels ou à tels autres principes constitutionnels selon sa qualification. Par ailleurs, sa perception rel èvera également, selon les cas, d ’auto- rités différentes (fédérales ou cantonales). Par son effet de stimulation économique, la taxe d ’incitation doit faire en sorte que le plus grand nombre possible de films, de genres les plus diff érents les uns des autres, bénéficient dans une localité de chances équitables au moment de leur sortie. Les sommes provenant de la taxe d ’incitation serviront à promouvoir la diversit é de l’offre dans la localité où elles auront été prélevées. Puisque sa finalit é est de nature incitative et que les sommes recueillies sont également réaffectées à cette même fin, cette taxe, telle que prévue par le projet de loi et telle que d éfinie ci-dessus, peut être qualifiée de taxe d’incitation pure. La répartition des comp étences entre la Conf édération et les cantons en mati ère de droit fiscal est r églée à l’art. 3 Cst. Cette disposition établit la comp étence générale dite subsidiaire des cantons. Ceux-ci sont par cons équent habilit és à pr élever des redevances lorsque cette comp étence n’est pas d éléguée au pouvoir f édéral ou lors- que ce dernier n’en fait pas usage. Dès lors, la Confédération doit, selon l’art. 3 Cst., disposer d’une base constitutionnelle pour pouvoir pr élever des redevances. Selon la doctrine dominante, la comp étence fédérale de pr élever une taxe d ’incitation existe déjà dans la mesure o ù la Conf édération dispose d ’une comp étence technique; il serait donc superflu d ’inscrire explicitement cette pratique dans la Constitution. L’art. 71, al. 1, Cst. d éfinit la comp étence f édérale d ’encouragement dans le do- maine de la production et de la culture cin ématographiques suisses. Par ailleurs, l’art. 71, al. 2, Cst. habilite la Conf édération à légiférer pour promouvoir des oeu- vres cin ématographiques vari ées et de qualit é. Ainsi, une comp étence sp écifique dans ce domaine est d éjà attribu ée au pouvoir f édéral dans la Constitution et lui permet entre autres de pr élever une taxe d ’incitation. Le projet de loi sur le cin éma se fonde d’ailleurs sur cette comp étence fédérale. Ainsi, sur le plan constitutionnel, rien ne s ’oppose au pr élèvement par la Conf édération d ’une taxe d ’incitation en vertu de l’art. 21 de la loi sur le cinéma.5047 La mise en place de la taxe d’incitation doit toutefois satisfaire à une série de princi- pes constitutionnels: elle n écessite une base l égale suffisante, elle doit respecter le principe de la proportionnalité et doit répondre à un intérêt public prépondérant. Selon la doctrine, une taxe d ’incitation satisfait au cadre l égal lorsque l ’objectif de l’incitation, les contribuables concern és, l ’objet de la redevance, les crit ères d’évaluation et l ’utilisation effective de cette redevance sont nomm és formellement dans une loi. Le titre de l ’art. 21 d éfinit l’encouragement de la diversit é de l ’offre cinématographique comme objectif de l ’incitation. A l ’art. 21, al. 1, PLCin, on définit les entreprises de distribution et les entreprises de projection assujetties, c’est-à-dire les contribuables concern és. On entend par objet de la redevance tout film qui, par la mani ère dont il est exploit é dans une localit é, entrave la diversité de l’offre cinématographique en ce lieu. Les al. 2 et 3 de l’art. 21 définissent les critères d’évaluation, alors que l ’al. 4 r ègle l’utilisation des recettes de cette taxe. D ès lors, l’art. 21 du projet satisfait pleinement à toutes les exigences l égales en mati ère de taxes d’incitation. Pour qualifier une taxe d ’incitation de proportionnelle, il faut que celle-ci permette d’atteindre l ’objectif vis é et soit n écessaire à cette fin. Une taxe d ’incitation est considérée comme nécessaire lorsqu’aucune mesure moins contraignante ne permet d’atteindre le r ésultat recherché. Par ailleurs, la taxe d ’incitation doit pr éserver un équilibre raisonnable entre l ’objectif visé et le degré de l’intervention chez les parti- culiers et les secteurs économiques touchés. L’intérêt public de la taxe d ’incitation visée à l’art. 21 PLCin paraît évident puisque cette taxe permet d ’infléchir les pratiques des distributeurs et des exploitants de salles, tout en préservant la diversité de l’offre cinématographique. C’est dire si la taxe d ’incitation prévue satisfait à toutes les exigences de droit cons- titutionnel et que rien ne s’y oppose sur le plan juridique. Politiquement, elle correspond à la recommandation de la branche cin ématographi- que. 2.1.3.3.2 Exemption du paiement de la taxe (art. 22) L’al. 1 de l ’art. 22 donne aux entreprises d ’une localité la possibilit é d’être exemp- tées du paiement de la taxe si elles prennent vis- à-vis de la Conf édération l’engagement formel d ’apporter une contribution particuli ère à la diversit é et à la qualité de l’offre cinématographique. On entend par contribution « particulière» une activité allant au-del à du simple accomplissement du mandat donné à l ’art. 17 LPCin (c’est-à-dire une programmation particuli èrement variée, des projections art et essai, etc.). L ’al. 2 dispose que la taxe est due sans condition en cas de non- respect de l’engagement visé à l’al. 1.5048 2.1.3.4 Section 3 Obligation d ’enregistrement et obligations d’informer et d’annoncer 2.1.3.4.1 Obligation d ’enregistrement (art. 23) L’abandon du système d’autorisation représente un pas important en direction d ’une libéralisation pour les distributeurs et les exploitants de salles. Dans le m ême temps, cette mesure tire les conclusions du manque d’efficacité de l’autorisation prévue aux art. 31 et 35 OCin, dont les exigences qualitatives ne sont pas v érifiables. Contrôler la sant é culturelle et économique des entreprises de distribution et de projection requérant une autorisation ainsi que les qualifications techniques du personnel – comme l’exigent aujourd’hui les articles mentionnés – n’est ni possible ni sensé. Les entreprises professionnelles de distribution et de projection ne seront plus sou- mises qu’à la seule obligation de s ’inscrire dans un registre. Cette mesure est indis- pensable pour définir un point d’ancrage précis et obtenir les indications n écessaires à l’exécution des prescriptions qui suivent. La disposition obligeant les entreprises de distribution et de projection à avoir leur siège en Sui sse est maintenue. En termes de politique culturelle, il importe en effet que les programmes de distribution et les programmations des cin émas soient élabo- rés en Suisse. Si tel n ’était pas le cas, la Suisse serait tr ès rapidement r épartie en trois régions linguistiques dont chacune serait contr ôlée par des entreprises établies dans les centres des grands pays voisins (voire même d’outre-mer). On a renonc é à des dispositions particuli ères sur la limitation de participations étrangères. Seul le crit ère formel du si ège est conserv é, s ’appliquant à la soci été comme à sa direction. Le registre doit être tenu par la Conf édération et doit être public. Cette disposition répond à l’objectif urgent de disposer des donn ées – centralisées et exploitables – nécessaires à l’instauration d’une politique culturelle efficiente. 2.1.3.4.2 Obligations d ’informer et d’annoncer (art. 24) Comme le pr écisent les remarques pr éliminaires, la politique cin ématographique doit pouvoir se fonder sur des faits clairs, sans lesquels il n ’est pas possible de con- duire une politique efficace. Les évaluations prescrites aux art. 12 et 20 PLCin en dépendent aussi. La mani ère dont sont saisis, à l’heure actuelle, les faits et les chif- fres concernant la branche cin ématographique suisse est insatisfaisante, rendant impossibles tout inventaire et toute évaluation précis. La branche et les autorit és ont besoin de connaître précisément le marché et l’offre cinématographique. Aussi l’art. 24 PLCin soumet-il les entreprises de distribution, de projection et de production à une obligation d ’annoncer tous les facteurs pertinents. Il s ’agit en l ’occurrence de données administratives de la Conf édération, fond ées sur l ’art. 4 de la loi sur la statistique fédérale (LSF, RS 431.01), données que la Confédération doit gérer selon les dispositions de la loi sur le cin éma dans le cadre de l ’exécution de cette loi. Les indications doivent être publi ées dans la mesure o ù la protection des donn ées ne l’interdit pas. Ainsi, on assurera la transparence n écessaire du march é tout en four- nissant à ses acteurs les donn ées dont ils ont besoin pour contr ôler leur comporte- ment.5049 La n écessité de disposer de statistiques compl ètes est presque unaniment admise dans la branche. Les associations professionnelles demandent depuis longtemps à la Confédération de l égiférer en la mati ère, n ’étant-elles-mêmes jamais parvenues à créer un instrument statistique fiable tel qu ’il en existe dans pratiquement tous les pays d’Europe. A la demande de diverses associations professionnelles, des pour- parlers sont en cours avec l’Office fédéral de la statistique et l’OFC en vue de mettre sur pied un outil statistique commun, qui couvrira à la fois les besoins publics et ceux de la branche. Les d éclarations concernant les donn ées seront r églées selon les besoins. Les mi- lieux du cinéma souhaitent que les données concernant les villes clés soient publiées toutes les semaines. Les villes cl és sont les suivantes: B âle, Berne, Gen ève, Lau- sanne et Zurich. 2.1.4 Chapitre 4 Commissions 2.1.4.1 Commission f édérale du cinéma (art. 25) L’art. 25 PLCin confirme la Commission f édérale du cin éma dans son r ôle de com- mission consultative extra-parlementaire. Le projet de loi se limite aux principes et ne d étaille plus, comme dans la loi actuelle, la composition, les t âches ni m ême l’organisation de la Commission. Le projet se contente d ’énumérer de fa çon non exhaustive les principales missions de la Commission du cinéma. L’organisation et la proc édure seront à l ’avenir r églées par le D épartement pour autant qu’elles ne soient pas régies par l’ordonnance du 3 juin 1996 sur les commis- sions extra-parlementaires, les organes de direction et les repr ésentants de la Conf é- dération (Ordonnance sur les commissions; RS 172.31). Le Conseil fédéral nomme comme actuellement le président et les membres. 2.1.4.2 Commissions d ’experts (art. 26) Pour ce qui est des commissions d ’experts, seul le principe est r églé, de fa çon ana- logue à ce qui est pr évu pour la Commission du cin éma. Le nombre des commis- sions d’experts sera fixé en relation avec les instruments d ’encouragement par voie d’ordonnance. Aujourd ’hui, certaines commissions sont mentionn ées dans la loi, d’autres dans l’ordonnance, ce qui est contraire au bon sens. Les commissions seront comme actuellement d ésignées par le D épartement, lequel r églera également l’organisation et les procédures. 2.1.5 Chapitre 5 Dispositions p énales 2.1.5.1 Remarques g énérales sur les art. 27 à 32 PLCin Les art. 27 à 32 PLCin r épriment les infractions intentionnelles contre les prescrip- tions du chap. 3 du projet qui portent sur l ’encouragement de la diversit é des films projetés en public. Les infractions sont punies d ’une amende, voire des arr êts si l’infraction se répète.5050 Lorsque l’infraction permet d’obtenir un avantage économique substantiel, l’amende peut atteindre respectivement 100 000 francs (art. 29 PLCin: Infractions aux pres- criptions sur la diversit é linguistique) et 200 000 francs (art. 30 PLCin: Infractions aux mesures du D épartement au sens de l ’art. 20 PLCin). La soustraction à la taxe d’incitation (art. 31 PLCin) peut être punie d’une amende pouvant atteindre le triple du montant concerné. La tentative de procurer à soi-même ou à un tiers un avantage illicite relatif à l’acquittement de la taxe est punissable. 2.1.5.2 Poursuite p énale (art. 32) L’art. 32 PLCin renvoie à la loi f édérale du 22 mars 1974 sur le droit p énal admi- nistratif (DPA, RS 313.0) et délègue au Département, selon la pratique habituelle, la compétence d’engager les poursuites pénales et de juger. 2.1.6 Chapitre 6 Proc édure et exécution 2.1.6.1 Proc édure et voies de droit (art. 33) L’art. 33 PLCin contient les renvois habituels aux dispositions de proc édure et d’organisation de la Confédération. 2.1.6.2 Coop ération internationale (art. 35) L’art. 35 PLCin habilite, comme à l ’art. 8 de la loi actuelle, le Conseil f édéral à conclure des traités internationaux. 2.1.7 Chapitre 7 Dispositions finales 2.1.7.1 Modification du droit en vigueur (art. 37) A l’art. 36 PLCin, le Conseil f édéral juge indispensables les adaptations suivantes du droit fédéral: Avec l ’art. 100, al. 1, let. q, (nouvelle) OJ, les d écisions de recours portant sur l’encouragement du cin éma ne peuvent, à l ’instar de la solution choisie pour Pro Helvetia, faire l’objet de recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral. Alors que la SRG SSR apporte aujourd’hui déjà des contributions à la production de films suisses, les diffuseurs privés, toujours plus nombreux sur le marché, sont tenus dans les concessions d ’externaliser leur production de mani ère appropri ée et d’acquitter une redevance destin ée à la promotion du cin éma. Ces deux obligations seront d ésormais inscrites dans la LRTV (art. 31, al. 2, let. d et e). Ces nouvelles dispositions ont été formulées en accord avec l’Office fédéral de la communication.5051 2.1.7.2 R éférendum et entrée en vigueur (art. 38) Comme il s’agit d’une loi fédérale, le présent projet est sujet au r éférendum en vertu de l’art. 141, al. 1, Cst. L’art. 38 autorise le Conseil fédéral à fixer la date de l’entrée en vigueur. 3 Cons équences financières et effets sur l’état du personnel 3.1 Pour la Conf édération L’introduction d éfinitive de l ’aide liée au succ ès des films entra îne bon an mal an quelque trois millions de d épenses supplémentaires pour la Conf édération. L’admi- nistration de l’aide liée au succès des films nécessite la création d’un poste et demi. L’abandon des autorisations de distribution et la gestion du registre des autorisations de distribution et d ’exploitation se compensent dans l ’ensemble l ’un l ’autre en termes financiers et de personnel. Selon l’Office fédéral de la statistique, il faudra compter, pour la tenue de la statisti- que, un poste et demi suppl émentaire dans cet office: un demi-poste pour les t âches administratives, c’est-à-dire pour la saisie des donn ées, et un poste scientifique pour leur mise en valeur. A cela s’ajoute un crédit de 50 000 pour des travaux d’experts. Les mesures visant à rétablir la diversit é de l ’offre et la taxe d ’incitation entraînent des d épenses administratives relativement modestes. Toutes les donn ées requises sont de toute manière déjà recueillies pour l’évaluation. La loi sur le cinéma n’entraîne pas d’autres effets directs sur les finances et sur l’état du personnel. Il faut toutefois mettre en évidence le fait que les buts de la loi sur le cinéma (de la nouvelle comme de l ’ancienne) ne pourront pas être atteints si la Confédération n’augmente pas sensiblement le crédit du cinéma. 3.2 Pour les cantons et les communes Pour les cantons, la charge financi ère et les besoins en ressources humaines dimi- nueront par suite de l ’abandon des autorisations auxquelles étaient assujetties les entreprises de projection. La loi sur le cin éma n ’a pas de cons équences financi ères ni d ’effets sur l ’état du personnel au niveau communal. 3.3 Dans le domaine informatique Le controlling des mesures prises pour promouvoir le cin éma ainsi que la saisie des données administratives nécessitent un investissement unique de l ’ordre de 500 000 francs pour la conception et la cr éation d’une banque de donn ées ainsi qu ’une con- tribution d’exploitation annuelle de 25 000 francs (entretien et adaptations).5052 3.4 Pour l ’économie L’abandon des autorisations repr ésente un allègement des charges pour les distribu- teurs et les exploitants de salles. La mise en place d’instruments d’encouragement efficaces renforcera le secteur de la production. L’obligation de fournir des donn ées pour la saisie des faits et des chiffres relatifs à l’industrie du cin éma entraînera certaines charges suppl émentaires pour l ’ensemble de la branche. Le surcro ît de travail sera cependant minime. Les milieux cin émato- graphiques fournissent de toute mani ère d éjà pour l ’essentiel les donn ées exig ées pour leurs propres statistiques («Cinéchiffre», «PROCINEMA Box Office», etc.). La partition de PROCINEMA et de l ’Association cin ématographique suisse en plu- sieurs organisations fait que les donn ées recueillies par la branche sont lacunaires. La nouvelle disposition l égale permettra de procéder, à moindre frais, à une évalua- tion nationale fiable des donn ées recueillies. Le but est de trouver une solution globale, qui fait depuis des ann ées l’objet de discussions. Travailler sur la base de statistiques aussi compl ètes que possible en mati ère de cin éma relève de l ’évidence dans tous les principaux pays européens. Les mesures librement consenties entra îneront certaines d épenses pour la branche. Pour ce qui est de la taxe visant à promouvoir la diversité de l’offre, les dépenses ne peuvent être chiffrées pour l ’instant dans la mesure o ù cette taxe ne sera introduite qu’à titre subsidiaire. 4 Programme de la l égislature La loi sur la culture et la production cin ématographiques figure dans le Programme de la l égislature 1999 –2003 sous la rubrique Soci été e t c u l t u r e ( R 2 2 ; F F 2000 2230). 5 Rapport avec le droit international 5.1 OMC L’Organisation mondiale du commerce (OMC) a été institu ée le 1 er janvier 1995. Ayant pris la succession du GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), elle administre l’accord issu de l ’Uruguay Round. En tant qu ’organisation intergouver- nementale, l’OMC a comme objectif de libéraliser le commerce mondial. Elle repose sur trois piliers: le nouvel Accord g énéral sur les tarifs douaniers et le commerce (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT), l ’Accord g énéral sur le com- merce des services (General Agreement on Trade in Services, GATS) ainsi que l’Accord sur les aspects des droits de propri été intellectuelle qui touchent au com- merce (Accord sur les ADPIC). La Suisse est devenue membre de l’OMC en signant l’accord de l’Uruguay Round à Marrakech le 15 avril 1994, qu ’elle a ensuite ratifié. La Suisse est liée par ces accords depuis le 1 er juillet 1995.5053 5.1.1 Le droit de l ’OMC et la loi sur le cinéma Le troisième pilier de l’OMC, l’accord ADPIC, n’est pas applicable dans le cadre de la législation sur le cin éma, dans la mesure o ù cette derni ère ne s ’occupe pas des questions particulières touchant à la propriété intellectuelle. Le droit du commerce mondial qualifie les supports physiques d ’un film cin émato- graphique comme étant une marchandise soumise au GATT. En cons équence, des droits de douane peuvent en principe également être perçus sur les oeuvres cin éma- tographiques. Ces derni ères sont rang ées dans le tarif douanier sous une propre position tarifaire. Mais comme la loi sur le cin éma ne contient de dispositions ni sur la limitation de l ’importation de films ni sur la vente ou la location de cassettes vidéo et de DVD, elle se situe de ce fait hors du champ d’application du GATT. Par contre, le droit du commerce mondial consid ère la distribution et la projection de programmes audiovisuels, sous quelque forme que ce soit, comme étant des services soumis au GATS. La loi sur le cin éma (art. 21) pr évoit que les entreprises de distribution et de projection peuvent être, sous certaines conditions, tenues d’acquitter une taxe lorsqu ’elles portent atteinte à la diversit é de l ’offre. N’est con- cernée que la distribution de films cin ématographiques destin és à des projections publiques. Elle est de ce fait assimil ée selon le droit de l ’OMC à un service soumis au GATS, ce qui explique que les dispositions du GATS soient applicables à cette taxe. 5.1.2 La loi sur le cin éma dans le contexte du GATS Le GATS est en principe applicable à tous les secteurs de services et au commerce de services sous toutes ses formes (fourniture transfronti ère de services, établisse- ment d’une présence commerciale à l’étranger, mouvement transfrontalier des four- nisseurs et consommateurs de services). Certains secteurs ont été l’objet de contro- verses jusqu’à la fin des négociations. Aucun accord substantiel n’a en particulier pu être atteint en ce qui concerne les services audiovisuels. Ces derniers n ’ont toutefois pas été exclus du champ d’application de l’accord. Le GATS se compose d’un accord-cadre, de nombreuses annexes ainsi que des listes d’engagements et d ’exemption des pays membres 6. L ’Accord-cadre contient des dispositions et des obligations g énérales relatives à la lib éralisation du commerce des services que tous les membres de l ’OMC doivent observer à compter de l’entrée en vigueur de l’accord. Une annexe règle les possibilités d’exemptions nationales au traitement de la nation la plus favoris ée. Les listes d ’exemption nationales concer- nent l ’octroi du traitement de la nation la plus favoris ée. Les listes d ’engagement spécifiques des Membres d éterminent les droits concrets d ’accès aux march és pour les fournisseurs de services étrangers. Comme les USA n’étaient pas prêts à accepter d’ancrer expressément le principe de la spécificité culturelle dans l’Accord-cadre, à côté de la méthode flexible de lib éra- lisation, aucun pas n ’a été fait en direction d ’une libéralisation dans le domaine de l’audiovisuel. De plus, l ’UE et d’autres pays ont fait valoir des exemptions au prin- cipe de la nation la plus d éfavorisée. Cela leur permet de continuer à r éserver un 6 Cf. message relatif à l’approbation des accords du GATT/OMC, FF 1994 IV 237 et RS 0.632.20, p. 327 ss.5054 traitement privilégié aux productions audiovisuelles de certains pays partenaires, par exemple dans le cadre de la coop ération europ éenne dans le domaine des m édias. Toutefois, les services audiovisuels ne sont pas totalement exclus du GATS: les obligations générales et les principes de base, tels que la transparence ou la lib érali- sation progressive, s’appliquent aussi au secteur audiovisuel. Comme la Suisse n’a pas contracté d’engagements proprement dits dans le domaine de l ’audiovisuel, la taxe d ’incitation n ’entre pas en contradiction avec le droit de l’OMC en vigueur. De plus, la taxe est per çue de fa çon équivalente pour chaque film (quelle que soit son origine) lorsque sont donn és les éléments constitutifs énoncés dans le commen- taire du chap. 3 de la loi (voir ch. 2 du message). Elle est donc pr élevée de manière non discriminatoire. Dans le projet de loi, le crit ère sur la base duquel la taxe peut être per çu est celui de la localit é. En cons équence, une taxe n ’est due en dernier ressort que lorsque les éléments selon l ’art. 21 sont r éunis et que la diversit é de l’offre fait défaut dans une localité déterminée. La taxe se limite donc aux villes cl és et aux villes de moyenne importance et ne s ’applique de ce fait pas uniquement aux films provenant de certains pays: tout film, quelle que soit son origine, peut rentrer dans le champ d ’application de la taxe si les éléments constitutifs sont r éunis. La taxe d’incitation n’a pas d ’effet discriminatoire, ni de jure ni de facto. Elle est par conséquent compatible avec le droit de l’OMC. 5.2 Relation avec le droit europ éen Le projet de loi est conforme au droit communautaire en la mati ère. Selon l ’art. 87 al. 3, let. d, du Trait é instituant la Communaut é europ éenne du 25 mars 1957 7 (TCE), les aides destin ées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine sont compatibles avec le march é commun, quand elles n ’altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans la Communaut é dans une mesure contraire à l’intérêt commun. On entend par «culture» toutes les activit és à but non lucratif exerc ées dans le sec- teur culturel, qui comprend également les beaux-arts et les spectacles vivants. Le contenu intellectuel d ’un film est également compris dans la notion de culture. La Commission de l ’UE se montre g énéralement très large pour encourager le cin éma en tant que bien culturel. La commission a approuv é en 1992 l ’allocation d ’aides dans le domaine de l ’audiovisuel en Allemagne (22. Wettbewerbsrecht RN 442). La loi allemande encourageant le cinéma prévoit des aides à la production et à la distri- bution pour les films par le biais d’un impôt sur le chiffre d’affaires des cinémas, des stations de télévision et des entreprises de distribution vidéo. La France prélève dans le domaine de l ’audiovisuel plusieurs redevances sur les films, p. ex. une redevance de 5.5 % sur le chiffre d’affaires des recettes publicitaires des diffuseurs de t éléfilms ainsi qu’une redevance de 11 % sur les entr ées de cin éma. Le produit de ces rede- vances est r éaffecté au soutien des productions nationales dans le secteur de l’audiovisuel. 7 Trait é instituant la Communauté européenne, version consolidée dans laquelle ont été intégrées les modifications apportées par le traité d’Amsterdam, signé le 2 octobre 1997 (JO C 340 du 10.11.1997, p. 173)5055 Parallèlement à la réglementation d’exception de l’art. 87, al. 3, let. d, TCE, la com- pétence de la Communaut é dans le domaine de la culture est inscrite à l ’art. 151 TCE (en rel. avec l’art. 3, al. 1, let. q,TCE : épanouissement de la vie culturelle dans les Etats membres comme objectif communautaire). Les affaires culturelles restent cependant prioritairement du ressort des Etats membres (comp étence concurrente entre la Communaut é et les Etats membres dans le domaine culturel). Afin d ’éviter que la culture nationale ne d épérisse, ce qui risque en particulier d ’arriver lors- qu’elle est expos ée à la concurrence, l ’action de l ’Etat peut être n écessaire. Avec l’entrée en vigueur du trait é d’Amsterdam (1 er mai 1999), l’art. 151 TCE a été com- plété par un nouvel alinéa, l’al. 4. La Communauté tient compte des aspects culturels dans son action au titre d ’autres dispositions de ce trait é, afin notamment de respecter et de promouvoir la diversit é de ses cultures. On entend également par diversité culturelle la «diversité locale» et le devoir de préserver plusieurs cultures nationales au sein d ’un même Etat membre. Les taxes d ’incitation et les mesures destin ées à rétablir la diversit é de l ’offre pré- vues dans le pr ésent projet de loi sont à cet égard également eurocompatibles. L’obligation d’enregistrement est compatible avec nos engagements envers la Com- munauté pour autant qu ’on renonce à assujettir à cette obligation les activit és de distribution et de projection n ’excédant pas 90 jours d éployées en Suisse par des entreprises ayant leur siège dans un pays de l ’UE. Comme les activités des entrepri- ses de distribution et de projection s ’inscrivent dans un plus long terme, cette ex- ception est sans importance. 6 Bases juridiques 6.1 Constitutionnalit é La Conf édération tire sa comp étence de promouvoir la culture et la production cinématographiques suisses et d ’arrêter des dispositions destin ées à encourager la diversité et la qualité de l’offre de l’art. 71 de la Constitution du 18 avril 1999 8. L’article sur le cin éma avait été introduit, en son temps, pour des raisons d ’ordre culturel et politique. Il a pour but d ’assurer l ’indépendance et l ’organisation de l’industrie suisse du cin éma, de limiter les influences économiques et id éologiques de l’étranger et de promouvoir une production cin ématographique suisse qui souffre d’un marché intérieur insuffisant. Pour tout ce qui touche aux aspects économiques et culturels du cin éma, la Conf édération dispose d ’une comp étence concurrente dotée d’un effet d érogatoire (message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale9). L’art. 27ter, al. 1, let. b, de la constitution du 29 mai 1874 autorisait la Conf édération à édicter, pour réglementer l’ouverture et la transformation de cin émas, des disposi- tions qui dérogent au principe de la libert é du commerce et de l’industrie, autrement dit qui restreignent, voire excluent la concurrence économique; cette réglementation ne s’applique toutefois que lorsqu ’il y va de la sauvegarde d ’intérêts culturels natio- naux. A l ’art. 71 de la nouvelle Constitution f édérale, on a renonc é à mentionner expressément cette comp étence, sans pour autant chercher à modifier le droit en 8 RS 101 9 FF1 1997 I 1; voir en particulier les commentaires relatifs à l’article sur le cinéma, p. 277 ss du message5056 vigueur. Cette solution n’implique aucune modification matérielle: la Confédération pourra comme jusqu ’ici édicter des dispositions qui d érogent au principe de la li- berté économique pour r églementer l ’ouverture et la transformation de cin émas; mais, comme jusqu ’ici également, elle ne pourra le faire que si la sauvegarde d’intérêts culturels nationaux l ’exige. Cette habilitation n ’est plus incluse que de manière implicite et non plus explicite (message du 20 novembre 1996 relative à une nouvelle constitution fédérale). La conformité de la taxe d ’incitation à la Constitution et au droit international est commentée plus en détail aux ch. 1.4.2.1 et 5. Le pr ésent projet de loi se divise en deux parties – l ’une consacr ée aux mesures d’encouragement, l’autre aux aspects r églementaires –, selon un dispositif qui satis- fait au mandat de l égiférer donné aux al. 1 et 2 de l ’art. 71 Cst. D ’éventuelles res- trictions à l ’exercice du droit fondamental de la libert é économique (art. 27 Cst.), dont l ’essence n ’est d ’ailleurs pas mise en question, sont manifestement justifi ées par l’intérêt public et, partant, elles respectent le principe de la proportionnalité. 6.2 D élégation de compétences législatives Nombre de domaines r égis par la loi sur le cin éma renvoient à des techniques qui évoluent tr ès rapidement et qui induisent dans le secteur du cin ém a e t de l’audio- visuel des mutations difficiles à prévoir. Afin de pouvoir faire f ace à ces évolutions avec une souplesse suffisante, la loi sur le cin éma a été conçue sous la forme d ’une loi cadre qui permet de d éléguer de nombreuses comp étences au Conseil f édéral et au DFI. Cette mani ère de proc éder permettra à la Suisse de s ’adapter rapidement à l’évolution des techniques audiovisuelles et de proc éder sans délai à une harmonisa- tion du droit au niveau international. Cela traduit la volont é de conduire une politi- que du cin éma à la fois souple – c’est-à-dire capable de r éagir rapidement aux be- soins nouveaux – et coordonn ée. Les normes introduites au niveau de l ’ordonnance sont essentiellement de nature administrative. La volont é de ne pas trop d étailler certaines r églementations, ce qui serait disproportionn é dans le cadre d ’une loi formelle, donnent à penser que les d élégations de compétences prévues se justifient et qu ’elles sont judicieuses. La d élégation de comp étences l égislatives se limite à certains objets seulement et est, selon le contenu, l ’objet et la port ée, suffisamment concrétisée. Pour l ’exposé des diff érentes normes de d élégation de comp étences, nous renvoyons aux explications correspondantes de la partie spéciale (ch. 2). 6.3 Concordance avec les principes r égissant la loi sur les subventions Selon l ’art. 3 de la loi f édérale du 5 octobre 1990 sur les aides financi ères et les indemnités (Loi sur les subventions; RS 616.1), sont des aides financi ères les avan- tages monnayables accordés à des bénéficiaires étrangers à l’administration fédérale aux fins d ’assurer ou de promouvoir la r éalisation d ’une t âche que l ’allocataire a décidé d’assumer. Les avantages monnayables peuvent prendre notamment les for- mes suivantes: prestations p écuniaires à fonds perdu, conditions pr éférentielles consenties lors de pr êts, cautionnements ainsi que prestations en nature et services accordés à titre gracieux ou à des conditions avantageuses.5057 Le chap. 2 (art. 3 à 6) de la loi sur le cin éma énumère plusieurs états de fait pouvant déclencher l ’allocation d ’aides financi ères. La Conf édération est attach ée à l ’exis- tence d ’une culture et d ’une production cin ématographiques ind épendantes. Or, pour que cela soit, des aides f édérales sont indispensables, les milieux du cin éma n’étant raisonnablement pas en mesure, compte tenu également des autres sources de financement possibles, d’assumer les charges financières qui en découlent. Ainsi, les conditions permettant d’édicter des dispositions l égislatives sur les aides financi ères en vertu de la loi sur les subventions sont remplies. Il incombera à l’autorité com- pétente de pr éciser les questions de d étail par une d écision ou dans le cadre d ’un contrat de droit public. 6.4 Forme du texte de loi Conformément aux art. 163 et 164, al. 1, de la nouvelle Constitution, toutes les dispositions importantes qui fixent des r ègles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi f édérale. Appartiennent en particulier à cette cat égorie les disposi- tions fondamentales relatives à la restriction des droits constitutionnels, aux droits et aux obligations des personnes, à la qualité de contribuable, à l’objet des impôts et au calcul du montant des imp ôts, aux tâches et aux prestations de la Conf édération. Le texte proposé contient de telles dispositions. Aussi doit-il rev êtir la forme d ’une loi fédérale. Cette dernière est sujette au référendum (art. 141, al. 1, let. a, Cst.).Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant la loi fédérale sur la culture et la production cinématographiques (Loi sur le cinéma, LCin) In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2000 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 45 Cahier Numero Geschäftsnummer 00.078 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 14.11.2000 Date Data Seite 5019-5057 Page Pagina Ref. No 10 124 945 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.