2011 1 Art. 5 Abs. 2 BV; Art. 11 und Art. 12 USG; Art. 4 A bs. 1, Anhang 3 und Anhang 7 LRV. Luftreinhaltung; vorsorgliche Emissio nsbegrenzungen beim Betrieb eines Pizzaofens (OGE 60/2009/27 vom 17. Juni 2011) Keine Veröffentlichung im Amtsbericht. Bei einem gewerblichen Pizzaofen sind zur Minimieru ng des Feinstaubs und der darin enthaltenen Russpartikel im Rahmen de r Vorsorge (erste Stufe der umweltrechtlichen Emissionsbegrenzungen) genere ll die geeigneten Massnahmen zur Einschränkung der Emissionen anzuord nen (etwa spezielle Bau- und Ausrüstungsmassnahmen), auch wenn der Emis sionsgrenzwert für Kohlenmonoxid eingehalten wird und die Einwirkungen auf die Umgebung noch nicht schädlich oder lästig sind (E. 4a, e und f). Bei der umweltrechtlichen Vorsorge wird das Verhäl tnismässigkeits- prinzip durch die gesetzlichen Voraussetzungen der technischen und betrieb- lichen Möglichkeit und der wirtschaftlichen Tragbar keit konkretisiert. Ent- sprechend dem Wesen des Vorsorgeprinzips sind an di e Eignung und Er- forderlichkeit keine hohen Anforderungen zu stellen . Die hier in Frage ste- hende Anordnung des Einbaus eines elektrostatischen Filtersystems verletzt das Verhältnismässigkeitsprinzip nicht (E. 4g). Das Lastengleichheitsprinzip beschränkt sich auf v erschärfte Mass- nahmen in lufthygienischen Belastungsgebieten (zwei te Stufe der umwelt- rechtlichen Emissionsbegrenzungen); es gilt daher i m vorliegenden Fall grundsätzlich nicht. Im Übrigen hält sich die strittige Anordnung auch an den Rahmen der Massnahmen des bestehenden Massnahmenplans (E. 4h). Am 28. März 2006 bewilligte der Stadtrat Schaffhau sen der X. AG den Einbau eines Pizzaofens in ihrem Restaurant in der Schaffhauser Altstadt. Nach Inbetriebnahme des Ofens gingen bei der städti schen Baupolizei Re- klamationen aus der Nachbarschaft über Geruchs- und Russimmissionen ein. In der Folge wurden verschiedene Massnahmen ergriff en (Erhöhung des Ab- luftkamins um 1,5 m; Verdoppelung der Filterfläche in der Russabscheide- kammer). Am 26. März 2008 ersuchte Y. den Stadtrat, der X. AG die Be- nützung des Pizzaofens einstweilen zu verbieten und eine Wiederaufnahme des Betriebs des Pizzaofens erst wieder zu gestatte n, wenn zusätzliche bau- liche und betriebliche Auflagen erfüllt bzw. realis iert seien. Der Stadtrat be- auftragte das kantonale Amt für Lebensmittelkontrol le und Umweltschutz mit einer lufthygienischen Beurteilung des Pizzaofens. Dieses hielt in seinem Be- 2011 2 richt vom 24. Juni 2008 unter anderem fest, die Hol zfeuerung und die Kamin- anlage erfüllten die Vorschriften der Luftreinhalte -Verordnung und die Emp- fehlung der Kaminmindesthöhe, und die vorsorglichen Emissionsbegrenzun- gen seien eingehalten; somit würden die relevanten öffentlichrechtlichen Vor- schriften zur Lufthygiene erfüllt. Eine weitere Eli mination der Russpartikel aus dem Rauchgas sei mit einem elektrostatischen Sy stem (z.B. OekoTube) oder anderen Verfahren möglich; die Effizienz der S ysteme und die Möglich- keiten einer technischen Anordnung müssten abgeklärt werden. Am 29. Juli 2008 bestätigte der Stadtrat die Recht mässigkeit der Bau- bewilligung vom 28. März 2006. In deren Ergänzung a uferlegte er der X. AG unter anderem Folgendes: 2.2. Die Bauherrin wird verpflichtet, die bewilligt e Anlage bis spätestens 30. November 2008 mit einem elektrostatischen Syste m (z.B. Oekotube) zu versehen. Einen Rekurs der X. AG gegen Ziff. 2.2 des Stadtra tsbeschlusses hiess der Regierungsrat am 19. Mai 2009 gut. Eine hiegege n gerichtete Verwal- tungsbeschwerde von Y. hiess das Obergericht teilwe ise gut; es hob den Be- schluss des Regierungsrats vom 19. Mai 2009 sowie Z iff. 2.2 des Beschlusses des Stadtrats vom 29. Juli 2008 auf und wies die Sache zur Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen an den Stadtrat zurück. Aus den Erwägungen: 4. – a) Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und S trahlen wer- den durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen; Art. 11 Abs. 1 USG 1). Dafür sieht das Gesetz ein zweistufiges Konzept vor. Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rah- men der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betri eblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs . 2 USG). Die Emissions- begrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG). Gemäss Art. 12 USG werden Emissionen unter anderem eingeschränkt durch den Erlass von Emissionsgrenzwerten, Bau- und Ausrüstungsvorschrif- ten oder Verkehrs- oder Betriebsvorschriften (Abs. 1 lit. a–c). Begrenzungen werden durch Verordnungen oder, soweit diese nichts vorsehen, durch un- 1 Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG, SR 814.01). 2011 3 mittelbar auf dieses Gesetz abgestützte Verfügungen vorgeschrieben (Abs. 2). Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen E inwirkungen legt der Bun- desrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Diese gelten am Ort des Einwirkens (vgl. Art. 7 Abs . 2 USG) und bilden den Massstab für die Beurteilung, ob die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen nach Art. 11 Abs. 2 USG genügen. 2 Die vorsorglichen Emissionsbegrenzun- gen sind aber grundsätzlich immer anwendbar, also a uch da, wo die aus den Emissionen resultierenden Immissionen unter der kri tischen Schwelle der Schädlichkeit bzw. Lästigkeit liegen. 3 Steht fest oder ist zu erwarten, dass schädliche o der lästige Einwirkungen von Luftverunreinigungen durch mehrere Quellen veru rsacht werden, so er- stellt die zuständige Behörde einen Plan der Massna hmen, die zur Verminde- rung oder Beseitigung dieser Einwirkungen innert an gesetzter Frist beitragen (Art. 44a Abs. 1 USG). Die Behörde erstellt einen M assnahmenplan, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass trotz vorsorglicher Emissionsbegrenzungen übermässige Immissionen verursacht werden durch ein e Verkehrsanlage oder mehrere stationäre Anlagen (Art. 31 LRV 4). Der Massnahmenplan stellt ein Koordinationsinstrument dar, um in komplexen Situationen aus einer Gesamt- betrachtung heraus die geeigneten und verhältnismäs sigen Massnahmen zur Verbesserung der Luftqualität auszuwählen und anzuo rdnen. Bei der Sanie- rung mehrerer stationärer Anlagen ermöglicht er es insb esondere, alle Emit- tenten rechtsgleich zu behandeln und zu einem antei lsmässigen Beitrag zur Verbesserung der Situation anzuhalten. 5 b) Für den Bereich Lufthygiene hat der Bundesrat die vorsorgliche Emissionsbegrenzung und die höchstzulässige Belastu ng der Luft (Im- missionsgrenzwerte) sowie das Vorgehen für den Fall , dass die Immissionen übermässig sind, in der Luftreinhalte-Verordnung ge regelt. Diese legt unter anderem allgemeine vorsorgliche Emissionsbegrenzung en für bestimmte Stoffe bzw. Stoffgruppen (Anhang 1), ergänzende und abweichende vor- sorgliche Emissionsbegrenzungen für Feuerungsanlage n (Anhang 3) sowie Immissionsgrenzwerte fest (Anhang 7). Mit der Festl egung der Emissions- grenzwerte ist verbindlich bestimmt, welche Emissio nsbegrenzungen generell als verhältnismässig und im Speziellen als wirtscha ftlich tragbar anzusehen sind. 6 Soweit die Anhänge zur Luftreinhalte-Verordnung Em issionsgrenz- 2 Vgl. Schrade/Loretan in: Vereinigung für Umweltrecht/Helen Keller (Hrsg.), Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. A., Zürich/Basel/Genf 1998 ff., Art. 11 N. 4, S. 4. 3 Rausch/Marti/Griffel, Umweltrecht, Zürich/Basel/Genf 2004, S. 63, Rz. 180. 4 Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (L RV, SR 814.318.142.1). 5 BGE 118 Ib 34 E. 5d mit Hinweisen. 6 Schrade/Loretan, Art. 11 N. 34b, S. 28, mit Hinweisen. 2011 4 werte enthalten, dürfen daher im reinen Vorsorgeber eich auch dann keine weitergehenden oder andersartigen Emissionsbegrenzu ngen angeordnet wer- den, wenn dies im Einzelfall technisch und betriebl ich möglich und wirt- schaftlich tragbar wäre. 7 Bei Holzfeuerungsanlagen mit einer Feuerungswärmel eistung bis 70 kW – zu denen auch der fragliche Pizzaofen gehört 8 – gilt unter anderem für Koh- lenmonoxid (CO) bei der Verwendung von naturbelasse nem Holz ein Emis- sionsgrenzwert von 4'000 mg/m 3 (Anhang 3 LRV, Ziff. 522 Abs. 1). Generell besteht zudem für Feinstaub (Schwebestaub, PM10) – worunter auch Russ- partikel aus Verbrennungsprozessen fallen 9 – ein Immissionsgrenzwert von 20 µg/m 3 als Jahresmittelwert und von 50 µg/m 3 als 24-Stunden-Mittelwert, der höchstens einmal im Jahr überschritten werden d arf (Anhang 7 LRV). Ein spezifischer Emissionsgrenzwert für Feinstaub bzw. die darin enthaltenen Russpartikel besteht bei kleineren Holzfeuerungsanlagen jedoch nicht. Der Kanton Schaffhausen ist sodann – worauf der Re gierungsrat zu- treffend hingewiesen hat – ein Massnahmenplangebiet . Aus dem 2007 erstell- ten Massnahmenplan 10 ergibt sich unter anderem, dass die Feinstaubbelas tung im verkehrsexponierten Gebiet im Bereich der … Alts tadt Schaffhausen, wo sich auch der fragliche Pizzaofen befindet, im Bere ich des Immissionsgrenz- werts liegt. 11 Beim Feinstaub haben im Übrigen die Russemissionen aus dem Verkehr, aus der Industrie und aus den Holzfeuerung en eine besondere luft- hygienische Relevanz. 12 c) Der Beschwerdeführer hat sich im seinerzeitigen G esuch auf un- zumutbare Rauch-, Staub- und Geruchsimmissionen ber ufen; Tische und Stühle auf seiner Dachterrasse – bei offenem Fenste r auch die Möbel in der Wohnung – seien praktisch täglich mit einer fettige n Russschicht überzogen. Nach seiner Auffassung besteht kein Zweifel daran, dass der Pizzaofen der privaten Beschwerdegegnerin Quelle der beanstandete n Immissionen sei. 7 Alain Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrecht s, Zürich 2001, S. 83, Rz. 100, mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 126 II 404 E. 3c und Schrade/Loretan, Art. 12 N. 41, S. 23. 8 Feuerungswärmeleistung von ca. 10 kW; vgl. den vo m Ingenieurbüro X. erstellten Mess- bericht … vom 18. Februar 2009, Messung vom 18. Dez ember 2008, Anhang (nach S. 9). 9 Massnahmenplan Lufthygiene 2006/2007 des Departem ents des Innern des Kantons Schaff- hausen, Luftreinhalte-Massnahmen und Luftreinhaltep olitik des Kantons Schaffhausen bis 2015 (www.interkantlab.ch/fileadmin/filesharing/dok umente/Formulare/Massnahmenplan_ Lufthygiene_2006_2007.pdf), S. 12 oben, Ziff. 3.1.2. … 10 Vgl. Fn. 9. 11 Vgl. Massnahmenplan (Fn. 9), S. 4, Ziff. 2.1, S. 11, Ziff. 3.1.2. 12 Massnahmenplan (Fn. 9), S. 12, Ziff. 3.1.2. 2011 5 Wenn der rechtserhebliche Sachverhalt strittig sei, sei er von Amts wegen ab- zuklären. Die private Beschwerdegegnerin macht geltend, ihr Pizzaofen sei nicht die Ursache der vom Beschwerdeführer geltend gemach ten Russimmissionen. Der beweispflichtige Beschwerdeführer habe das bish er jedenfalls nie be- wiesen. Die Herkunft der angeblichen Immissionen un d die Zusammen- setzung des angeblich abgelagerten Russes seien noch nie untersucht worden. Der Stadtrat geht dagegen davon aus, dass die Russ ablagerungen auf dem Dach des Beschwerdeführers vom Betrieb des Pizzaofe ns verursacht würden. Dieser Schluss sei gerechtfertigt, weil die private Beschwerdegegnerin den Sachverhalt zunächst nie bestritten und ihn auch we itere Nachbarn bestätigt hätten. Aus Sicht des Stadtrats sei der Sachverhalt damit erstellt; die Rekurs- instanz habe ihn aber gegebenenfalls von Amts wegen festzustellen. d) Das Amt für Lebensmittelkontrolle und Umweltschutz (ALU 13 ) führte am 17. und 20. Juni 2008 Augenscheine und Besprechu ngen mit den Parteien durch und erstellte hierauf einen Bericht. Zur Frage der Emissionen hielt das ALU unter anderem fest, die Holz- feuerung und die Kaminanlage erfüllten die Vorschri ften der Luftreinhalte- Verordnung und die Empfehlung der Kaminmindesthöhe. Die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen seien eingehalten; somit würd en die relevanten öf- fentlichrechtlichen Vorschriften zur Lufthygiene er füllt. Beim Betrieb des Pizzaofens sei darauf zu achten, dass der Kaminzug des angeschlossenen Fleischgrills geschlossen sei; dieser dürfe nur geöffnet werden, wenn der Grill beheizt werde. Eine weitere Elimination der Russpar tikel aus dem Rauchgas sei mit einem elektrostatischen System (z.B. OekoTu be) oder anderen Ver- fahren möglich; die Effizienz der Systeme und die M öglichkeiten einer tech- nischen Anordnung müssten abgeklärt werden. Zu den strittigen Rauchimmissionen stellte das ALU beim zweiten Au- genschein fest, die höher gelegene, ca. 30 m vom Ka min entfernte Attika- wohnung des Beschwerdeführers könne bei mittlerem t urbulenten Wind und entsprechender Windrichtung in den Einwirkungsberei ch der Rauchgasfahne gelangen. In der Beurteilung hielt es jedoch fest, der Nachweis, dass die stau- bigen Ablagerungen auf dem Balkon und in der Wohnun g des Beschwerde- führers aus der Holzfeuerung des Pizzaofens stammte n, sei bisher nicht er- bracht worden und sei auch nicht einfach zu erbringen. e) Bei Feuerungen mit einer Feuerungswärmeleistung b is 70 kW gilt der Emissionsgrenzwert für Kohlenmonoxid in der Regel als eingehalten, wenn 13 Heute: Interkantonales Labor. 2011 6 feststeht, dass die Anlage bezüglich Brennstoff und Anlagebedienung nach den Weisungen des Herstellers betrieben wird. Bei V erdacht auf übermässige Rauch- oder Geruchsimmissionen kann die Behörde erg änzend eine Kohlen- monoxid-Messung veranlassen (Anhang 3 LRV, Ziff. 512). Das ALU hat gemäss seinem Bericht keine Emissionsm essungen vor- genommen oder veranlasst. Seine Beurteilung, dass d ie vorsorglichen Emis- sionsbegrenzungen eingehalten seien, beruht demnach nicht auf dem Ergebnis einer Kontrollmessung, sondern auf der Feststellung , dass die einschlägigen Bau-, Ausrüstungs- und Betriebsvorschriften grundsä tzlich erfüllt seien. Es ging somit der Behauptung des Beschwerdeführers, es würden insbesondere in dessen Wohnung übermässige Rauch- oder Geruchsimmissionen bewirkt, nicht näher nach. Dies ist – wie noch zu zeigen ist – letztlich auch nicht ent- scheidend. Die private Beschwerdegegnerin hat während des reg ierungsrätlichen Rekursverfahrens an einer Projektstudie für Messung en von Holzfeuerungs- anlagen unter 70 kW teilgenommen. Wegen des herrsch enden Unter- suchungsgrundsatzes können die bei dieser Studie ge troffenen Feststellungen, insbesondere auch das Messergebnis, grundsätzlich auch im vorliegenden Fall berücksichtigt werden. Im Messbericht vom 18. Februar 2009 wird darauf hi ngewiesen, dass bei Holzfeuerungen nahezu die gesamte Staubmenge in Form von PM10 emittiert werde. Dafür gälten bei Holzfeuerungen unter 70 kW mit naturbelassenem Holz keine Grenzwerte. Solche Anlagen würden allein aufgrund der Grenz- werte für CO beurteilt. Weil in der Regel bei hohem CO – das bei unvollstän- dig verlaufender Verbrennung entstehe – auch die Ko nzentration von anderen Schadstoffen wie Kohlenwasserstoff (verantwortlich für Geruchsemissionen) und Feinstaub hoch sei, sollten tiefe CO-Konzentrat ionen angestrebt werden. CO gelte daher als Leitsubstanz für die Beurteilung von Stückholzfeuerungen. Gemäss dem aktuellen Vorschlag der Arbeitsgruppe de s Cercl'Air 14 für die Messempfehlung bei Wohnraumfeuerungen 15 müsse bei Reklamationen in der Regel eine Überschreitung des CO-Grenzwerts von max imal 15 Minuten pro Abbrand toleriert werden. In Gebieten mit heiklen E missionslagen (städtische Gebiete) – wie im vorliegenden Fall – könne die tol erierte Überschreitungs- zeit verkürzt werden. Aufgrund der hier vorgenommen en Messung wurde der CO-Grenzwert von 4'000 mg/m 3 nach dem (einmaligen) Nachlegen während 18,1 Minuten überschritten. 16 Das lag – ungeachtet der spezifischen Emis- 14 Schweizerische Gesellschaft der Lufthygiene-Fachleute. 15 Vorschlag zur Messempfehlung der LRV von Holzfeuerungen bis 70 kW, Abnahmekontrollen oder Erstmessung von Wohnraumfeuerungen (Version 20. Oktober 2008). 16 Messbericht (Fn. 8), S. 3 f., Ziff. 1, S. 6 f., Ziff. 4.1 und Zusammenfassung. 2011 7 sionslage im fraglichen Gebiet – über dem gemäss Me ssempfehlung zu tole- rierenden Zeitraum, und zwar um rund 20 % und damit nicht nur geringfügig. Das Ingenieurbüro gab gewisse Empfehlungen zum Betr ieb des Pizzaofens und hielt fest, falls mit den vorgeschlagenen Massn ahmen kein emissions- armer Betrieb erreicht werden könne, sollte der Ein bau eines geeigneten Fil- tersystems in Erwägung gezogen werden. 17 Während des obergerichtlichen Beschwerdeverfahrens liess die private Beschwerdegegnerin eine weitere Messung durchführen. Im Messbericht vom 24. August 2009 wird festgehalten, dass während der Erstbeschickung (An- feuern) und dem Schüren der Glut der CO-Grenzwert w ährend 16,9 Minuten überschritten worden sei. Während fünfmaligem Nachl egen eines Scheits und korrektem Platzieren auf das Glutbett sei der CO-Gr enzwert während 17,8 Minuten überschritten worden. Die gesamte Über schreitungszeit für Erstbeschickung, Schüren und fünfmaliges korrektes Nachlegen (total sechs Abbrände) habe 34,7 Minuten betragen. Pro Abbrand b etrage die Überschrei- tung somit 5,8 Minuten. Die tolerierte Überschreitu ngszeit von 15 Minuten werde damit deutlich unterschritten. Das Ingenieurb üro gab aufgrund seiner neuen Feststellungen verschiedene Empfehlungen zum Betrieb des Pizzaofens ab. 18 Der Beschwerdeführer erachtet es als unhaltbar, je den einzelnen Nach- legevorgang als eigenen Abbrand mit eigener Toleran z-Überschreitungszeit zu betrachten. Diese Betrachtungsweise ist denn auch insoweit problematisch, als so im vorliegenden Fall eine Überschreitung des CO-Grenzwerts während insgesamt 34,7 Minuten innerhalb eines Kontrollzeitraums von rund 3½ Stun- den 19 noch zu tolerieren wäre. Angesichts dessen, dass im Verlauf eines Tages rund 20-mal nachgelegt wird 20 , ergäbe dies nur schon mit dem eruierten Mit- telwert einen Zeitraum von insgesamt rund zwei Stun den, in welchem der Grenzwert überschritten würde; zu tolerieren wäre n och weit mehr. Das mit der Kontrolle beauftragte Ingenieurbüro hat im Übri gen im Zusammenhang mit der Überschreitungsdauer von maximal 15 Minuten pro Abbrand erklärt, als Abbruchkriterium werde die letztmalige Überschr eitung der CO- 17 Messbericht (Fn. 8), S. 8, Ziff. 5. 18 Vom Ingenieurbüro … erstellter Messbericht Pizzao fen … vom 24. August 2009, Messung vom 17. August 2009, S. 6 f., Ziff. 4.1, S. 9 f., Zusammenfassung und Ziff. 5. 19 Ab Anfeuern bis zum Ausbrand nach Schüren der Glu t und fünfmaligem Nachlegen (ein- schliesslich eines nicht gewerteten Versuchs mit nu r halb geöffneter Kaminklappe und des ebenfalls nicht gewerteten Ausbrands selber, in wel chen Phasen der CO-Grenzwert ebenfalls überschritten wurde); vgl. zum Ablauf Messbericht v om 24. August 2009 (Fn. 18), Kom- mentare und Graphik im Anhang. 20 Messbericht vom 18. Februar 2009 (Fn. 8), S. 6, Ziff. 4.1. 2011 8 Konzentration im Ausbrand verwendet. 21 In den allgemeinen Hinweisen zur Durchführung hat es sodann erklärt, die Messungen w ürden mit dem An- zünden gestartet und über den ganzen Abbrand aufgezeichnet und die CO- Mittelwerte über den ganzen Abbrand ermittelt (Abbruchkriterium im Aus- brand: bestimmter CO 2-Gehalt). 22 Das könnte entsprechend der Auffassung des Beschwerdeführers nahelegen, dass der einzelne ("ganze") Abbrand nach dem Anzünden ungeachtet des zwischenzeitlichen Nach legens erst mit dem Ausbrand endet. Diese Fachfrage kann aber letztlich offenbleiben. Zum einen handelt es sich bei der fragliche Messempfehlung um einen blos sen Vorschlag . Zum an- dern bezieht sie sich auf Wohnfeuerungen, während es hier um einen ge- werbsmässig, täglich über das ganze Jahr betriebene n Backofen geht, nicht um eine Wohnfeuerung. Das Ingenieurbüro schlägt dah er im Rahmen einer Anpassung vor, gewisse Messintervalle nicht zu berü cksichtigen, etwa die heikle Phase, in welcher die Glut zur Seite geschür t wird – bei welchem Vor- gang der CO-Grenzwert mit der heutigen Technik verm utlich nicht eingehal- ten werden könne – und den Ausbrand. 23 Das zeigt, dass die Messempfeh- lung, auch was die Toleranz betrifft, jedenfalls nicht undifferenziert angewen- det werden kann. Wenn aber die private Beschwerdege gnerin aufgrund des Umstands, dass für Pizzaöfen keine Messempfehlung o der auch nur ein Ent- wurf dafür besteht, erklärt, es stehe rechtlich nicht fest, ob ein Pizzaofen über- haupt eine Holzfeuerung im Sinn der Luftreinhalte-V erordnung darstelle, kann dem nicht gefolgt werden. Die Emissionsbegrenz ungen der LRV gelten generell für Feuerungsanlagen, insbesondere auch fü r diejenigen, die – wie ein Pizzaofen – Prozesswärme erzeugen (Anhang 3 LRV , Ziff. 1 Abs. 1 lit. b). Werden diese mit Holz betrieben, handelt e s sich um Holzfeuerungen im Sinn der Luftreinhalte-Verordnung (vgl. Anhang 3 LRV, Ziff. 21 i.V.m. Ziff. 52). Ob sie der Wohnfeuerung oder gewerblichen Zwecken dienen, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Im Messbericht vom 24. August 2009 wurde im Übrige n auch die Phase nach dem ersten Ausbrand nicht berücksichtigt, in w elcher ein anderer Pizza- iolo jeweils zwei Scheiter gleichzeitig nachgelegt und teilweise neben dem Glutbett platziert hatte. Beim Nachlegen in dieser Phase wurde der CO- Grenzwert während 28,9 Minuten zum Teil deutlich üb erschritten. 24 Das zeigt, dass die Emission von Kohlenmonoxid wesentli ch auch vom Vorgehen 21 Messberichte vom 18. Februar 2009 (Fn. 8) und 24. August 2009 (Fn. 18), je S. 6, Ziff. 4.1. 22 Messberichte vom 18. Februar 2009 (Fn. 8) und 24. August 2009 (Fn. 18), je S. 4, Ziff. 2. 23 Messbericht vom 24. August 2009 (Fn. 18), S. 7, Ziff. 4.2. 24 Messbericht vom 24. August 2009 (Fn. 18), S. 8, M essintervalle 17 und 18, sowie Graphik im Anhang; vgl. auch S. 7, Ziff. 4.1. 2011 9 des Personals abhängt. Die unbestrittene Auflage 2. 1 im Beschluss des Stadt- rats vom 29. Juli 2008 und die Empfehlungen im Mess bericht vom 18. Fe- bruar 2009 verhinderten aber nicht, dass weiterhin gewisse Vorgehensweisen festzustellen waren, die sich nachteilig auf die Em issionen auswirkten. Viel- mehr enthält der Messbericht vom 24. August 2009 noch weitergehende Emp- fehlungen als derjenige vom 18. Februar 2009. Daher kann jedenfalls nicht ohne weiteres gesagt werden, es stehe fest, dass de r Pizzaofen bezüglich Brennstoff und Anlagebedienung jederzeit vorschrift sgemäss betrieben wer- de. Schon der Regierungsrat hat festgestellt, dass die Einhaltung des vorsorg- lichen Emissionsgrenzwerts für Kohlenmonoxid nicht in jeder Betriebsphase garantiert sei. Aufgrund der von ihm in diesem Zusa mmenhang angesproche- nen, mit Blick auf das Verhältnismässigkeitsgebot z unächst verlangten zwei- ten Messung hat sich das letztlich nicht geändert. In dieser Situation kann zur Beurteilung der strit tigen Russ- bzw. Fein- staubemissionen und -immissionen nicht unbesehen auf das Ergebnis der punktuellen CO-Messungen abgestellt werden, auch we nn Kohlenmonoxid als Leitsubstanz für die Beurteilung von Stückholzf euerungen gelten mag und der CO-Emissionsgrenzwert unter Berücksichtigung de r einschlägigen Tole- ranzen bei der zweiten Messung tatsächlich eingehal ten worden sein sollte, obwohl er im Kontrollzeitraum faktisch mehrfach überschritten wurde. f) Für Feinstaub besteht – wie erwähnt – bei Holzfeuerungen bis 70 kW und damit auch für den fraglichen Pizzaofen kein Em issionsgrenzwert. Daher sind zur Minimierung des Feinstaubs grundsätzlich auch im Rahmen der blos- sen Vorsorge andersartige Emissionsbegrenzungen anz uordnen, soweit dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlic h tragbar ist; dies un- geachtet dessen, ob vom Betrieb der Anlage schädlic he oder lästige bzw. übermässige Einwirkungen zu erwarten sind. Zulässig ist etwa die Anordnung spezieller Bau- und Ausrüstungsmassnahmen, und zwar mangels entsprechen- der generell-abstrakter Bestimmungen mit Verfügung im Einzelfall. 25 Dies wird für den Bereich der Lufthygiene in Art. 4 Abs. 1 LRV bestätigt. Soweit es um die blosse Vorsorge geht, ist demnach insbesondere auch nicht entscheidend, ob die behaupteten Russablageru ngen bei und in der Atti- kawohnung des Beschwerdeführers tatsächlich auf den Betrieb des Pizzaofens der privaten Beschwerdegegnerin zurückzuführen seie n. Letztlich genügt für die Rüge mangelnder Vorsorgemassnahmen die für die Beschwerdebefugnis massgebende besondere Beziehungsnähe des Beschwerde führers als Nachbar und die damit verbundene erhöhte Gefahr von Immissi onen, wie sie das ALU mit dem Hinweis auf den Einwirkungsbereich der Rauc hfahne ebenfalls fest- 25 Vgl. oben, lit. a und b. 2011 10 gestellt hat. 26 Die besondere Betroffenheit des Beschwerdeführers zeigt sich im Übrigen auch im Hinweis des Regierungsrats, dass Indizien für die (Mit-) Verursachung der Russimmissionen durch den Pizzaofe n bestünden. Daher bedarf es in diesem Zusammenhang keiner zusätzlichen Beweiserhebung. g) Der Regierungsrat ist der Auffassung, der Beschlu ss des Stadtrats vom 29. Juli 2008 verletze das Verhältnismässigkeitsprinzip . Soweit der Regierungsrat dabei erklärt, weitere Ma ssnahmen seien erst anzuordnen, wenn feststehe, dass damit das Ziel der Einhaltung der vorsorgli- chen Grenzwerte nicht erreicht werde, kann das jede nfalls für die Feinstaub- emissionen, für die kein solcher Grenzwert besteht, nicht gelte n. Wenn er so- dann festhält, die zu wählende mildeste Massnahme z ur Erreichung des Ziels sei vorliegend die Verpflichtung zur Ausschöpfung aller betriebsseitigen Op- timierungsmöglichkeiten, so ist dem – wie der Beschwerdeführer zutreffend geltend macht – entgegenzuhalten, dass er die priva te Beschwerdegegnerin im angefochtenen Entscheid nicht zur entsprechenden Au sschöpfung verpflichtet hat, etwa mit zusätzlicher formeller Auflage zur Um setzung der von ihm an- gesprochenen Empfehlungen des kontrollierenden Inge nieurbüros. Im Übri- gen stellt grundsätzlich auch der Einbau eines elek trostatischen Systems eine betriebsseitige Optimierungsmöglichkeit zur Emissionsbegrenzung dar. Nach dem verfassungsmässigen Gebot der Verhältnism ässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV 27 ) muss eine staatliche Massnahme geeignet und erfor derlich sein, um das angestrebte Ziel zu erreichen; sie darf grun dsätzlich nicht weiter oder weniger weit gehen als nötig. Die angestrebte Wirku ng darf sodann nicht in einem Missverhältnis zu anderen zu beachtenden Inte ressen stehen; zwischen Eingriffszweck und Eingriffswirkung muss ein angeme ssenes Verhältnis ge- wahrt bleiben, und der Eingriff muss für den Betrof fenen zumutbar sein. 28 Das gilt grundsätzlich auch hier. Im Rahmen der Vor sorge nach Art. 11 Abs. 2 USG wird jedoch das Verhältnismässigkeitspri nzip durch die gesetz- lich festgelegten Voraussetzungen der technischen u nd betrieblichen Mög- lichkeit und der wirtschaftlichen Tragbarkeit konkr etisiert. 29 Insbesondere ist die wirtschaftliche Tragbarkeit als Konkretisierung der Zumutbarkeit von vorsorglichen Emissionsbegrenzungen zu verstehen. 30 Es entspricht sodann 26 Oben, lit. d. 27 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101). 28 Yvo Hangartner in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. A., St. Gallen/Züri ch/Basel/Genf 2008, Art. 5 Rz. 36 ff., S. 118 f.; Schrade/Loretan, Art. 11 N. 35, S. 29. 29 Botschaft zu einem Bundesgesetz über den Umweltsc hutz (USG) vom 31. Oktober 1979, BBl 1979 III 778. 30 Schrade/Loretan, Art. 11 N. 35, S. 29. 2011 11 dem Charakteristikum des Vorsorgeprinzips, dass die Vorsorgemassnahmen so früh wie möglich getroffen werden, ungeachtet de ssen, ob schon eine kon- krete Gefahr für die Umwelt besteht. Durch das Vors orgeprinzip wird daher die Schwelle für die Anordnung von Massnahmen herab gesetzt. 31 An die Eig- nung und Erforderlichkeit dürfen somit keine hohen Anforderungen gestellt werden. Die Notwendigkeit und Wirksamkeit einer ent sprechenden Mass- nahme muss nicht strikt nachgewiesen sein. 32 Das ALU erachtete eine weitere Elimination der Rus spartikel aus dem Rauchgas mit einem elektrostatischen System als möglich unter Hinweis dar- auf, dass die Effizienz der Systeme und die Möglich keiten einer technischen Anordnung noch abgeklärt werden müssten. Vor Regier ungsrat erklärte es noch, wenn auf den bereits sehr hohen Kamin z.B. ei n OekoTube gesetzt werde, könne das möglicherweise zu Problemen mit de r Sicherheit führen; auch der Aspekt der Denkmalpflege sei zu berücksich tigen. Die private Be- schwerdegegnerin erklärte, die Überprüfung des Syst ems OekoTube mit Fachleuten habe ergeben, dass dieser grundsätzlich installiert und betrieben werden könne; damit könnte der Feinstaubausstoss reduziert werden. Ein Problem ergebe sich aus dem Umstand, dass der OekoT ube für die regel- mässige Wartung ein auf dem Dach montiertes Podest benötige, das nicht oh- ne Baubewilligung erstellt werden könnte. Das kontr ollierende Ingenieurbüro hat im Übrigen ebenfalls empfohlen, gegebenenfalls ein geeignetes Filter- system einzubauen. 33 In dieser Situation ist davon auszugehen, dass die Vorsorgemassnahme gemäss Ziff. 2.2 des Stadtratsbeschlusses vom 29. Juli 2008 technisch und be- trieblich möglich ist im Sinn von Art. 11 Abs. 2 USG i.V.m. Art. 4 Ab s. 2 LRV, dies insbesondere auch mit Blick darauf, dass die Schwelle hiefür nicht zu hoch angesetzt werden darf. Die Massnahme ist gr undsätzlich auch ge- eignet, den Feinstaubausstoss massgeblich zu reduzieren. 34 Soweit die private Beschwerdegegnerin die Zweckmässigkeit mit Blick da rauf in Frage gestellt hat, dass der reduzierte Feinstaubausstoss sich nic ht auf die Russemissionen beziehe, ist dem entgegenzuhalten, dass Feinstaub – wie schon erwähnt – auch Russpartikel enthält. 35 Zur wirtschaftlichen Tragbarkeit hat sich die priv ate Beschwerdegegne- rin nicht geäussert; sie hat sie somit insbesondere auch nicht in Frage gestellt. 31 Simone Kohler, Vorsorgliche Emissionsbegrenzung und Kanalisations anschlusspflicht im Lichte des Verhältnismässigkeitsprinzips, URP 2010, S. 302, 308, mit Hinweisen. 32 Rausch/Marti/Griffel, S. 20 f., Rz. 47. 33 Messbericht vom 18. Februar 2009 (Fn. 8), S. 8, Ziff. 5. 34 Vgl. auch Prospekt zum OekoTube; … 35 Vgl. oben, lit. b, bei Fn. 9. 2011 12 Es ist auch nicht ersichtlich, dass der Einbau z.B. des OekoTube 36 mit Blick auf den Umsatz des täglich geöffneten Restaurants d er privaten Beschwerde- gegnerin bzw. eines als Massstab für die Beurteilun g zu betrachtenden wirt- schaftlich gesunden Betriebs der entsprechenden Bra nche bzw. Klasse (Art. 4 Abs. 3 LRV) zu einer unzumutbaren finanziellen Bela stung führen könnte. Daher ist davon auszugehen, dass die vom Stadtrat a ngeordnete Massnahme auch wirtschaftlich tragbar ist. Die fragliche Anordnung verletzt demnach das Verhä ltnismässigkeits- prinzip grundsätzlich nicht. Auf die weiteren anges prochenen Punkte (Be- willigungsfähigkeit; Denkmalpflege) ist nachfolgend noch gesondert ein- zugehen. 37 h) Der Regierungsrat ist der Auffassung, der Beschlu ss des Stadtrats vom 29. Juli 2008 verstosse auch gegen das Gebot de r Lastengleichheit . Im Rahmen der Rechtsanwendung von Amts wegen kann dies e Feststellung hier überprüft werden, auch wenn sie der Beschwerdeführe r nicht konkret gerügt hat. 38 Das Lastengleichheitsprinzip beschränkt sich grund sätzlich auf bauliche Massnahmen in lufthygienischen Belastungsgebieten . Es verbietet, ver- schärfte Emissionsbegrenzungsmassnahmen im Sinn von Art. 11 Abs. 3 USG nur bei Neubauten bzw. neuen Anlagen anzuordnen ode r diese gänzlich zu untersagen, ohne von den bereits vorhandenen Emitte nten einen gleichwerti- gen Beitrag zur Verbesserung der Luftqualität zu ve rlangen. Emissionsreduk- tionen dürfen also nicht einseitig zulasten von Neu anlagen vorgenommen werden. Verschärfte Emissionsbegrenzungen sind viel mehr grundsätzlich in Übereinstimmung mit der kantonalen Massnahmeplanung anzuordnen. 39 Der Kanton Schaffhausen ist – wie erwähnt – Massna hmenplangebiet. Die Feinstaubbelastung liegt im fraglichen Gebiet i m Bereich des Im- missionsgrenzwerts. 40 Im vorliegenden Fall geht es jedoch – wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt – nicht um verschärf te Emissionsbegrenzun- gen zur Sanierung der bestehenden Belastungssituati on, sondern um Vor- sorgemassnahmen der ersten Stufe, die ungeachtet der bestehenden Umwelt- 36 Aufsatz des Partikelabscheiders auf der Kaminmünd ung ohne bauliche Massnahmen im Ge- bäudeinnern; häufigere Wartung; Erstellen eines Pod ests auf dem Dach für die Wartung; vgl. Schreiben des zuständigen Kaminfegermeisters vom 21 . Oktober 2008 und OekoTube- Prospekt. 37 Vgl. unten, lit. i. 38 Arnold Marti, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Schaffhau sen, Diss. Zürich 1986, S. 225. 39 Rausch/Marti/Griffel, S. 56, Rz. 165 f., mit Hinweisen. 40 Oben, lit. b. 2011 13 belastung anzuordnen sind. Daher stellt sich die Fr age der Lastengleichheit grundsätzlich nicht. Im Übrigen enthält der Massnahmenplan unter andere m die Massnahme B5 "Emissionsminderung bei kleinen Holzfeuerungen: Förderung von Parti- kelabscheidern und Katalysatoren für kleine Holzfeu erungen". Dabei wird darauf hingewiesen, dass Cheminées und andere klein e Holzfeuerungen sehr viel Feinstaub ausstiessen; ein Partikelabscheider könne die Emissionen stark reduzieren. 41 Die strittige Anordnung hält sich daher – obwohl d as bei Mass- nahmen der ersten Stufe nicht erforderlich wäre – a uch an den Rahmen der geeigneten und verhältnismässigen Massnahmen, die im Massnahmenplan zur Verminderung der Feinstaubbelastung vorgesehen sind . Die weitere Fest- stellung im Massnahmenplan, für kleinere Holzfeueru ngen sei zurzeit auf dem Markt noch kein Partikelfilter verfügbar, triff t im Übrigen – wie sich ge- zeigt hat 42 – jedenfalls auf die hier in Frage stehenden elekt rostatischen Sys- teme nicht mehr zu. Die fragliche Anordnung verstösst somit auch nicht gegen das Lasten- gleichheitsprinzip. i) Zusammenfassend hat der Stadtrat mit der Anordnun g 2.2 im Be- schluss vom 29. Juli 2008 im Grundsatz weder Recht verletzt noch sein Er- messen überschritten. Demgemäss ist die anderweitig e Feststellung des Re- gierungsrats mit dem anwendbaren Recht nicht verein bar. Der angefochtene Entscheid ist daher aufzuheben. Der Einbau eines elektrostatischen Systems, insbes ondere des im Vor- dergrund stehenden OekoTube, bedarf spezifischer ba ulicher Massnahmen. Der OekoTube wird gemäss den eingereichten Unterlag en als Aufsatz von ca. 0,5 m auf dem bestehenden Kamin installiert. Angesichts der Höhe des bereits bestehenden Kamins braucht es sodann zusätzlich ein Podest auf dem Dach, um Zugänglichkeit und Sicherheit für die regelmässi ge Wartung zu gewähr- leisten. 43 Dabei sind auch die denkmalpflegerischen Belange z u berücksichti- gen, befindet sich doch die Anlage in der Altstadtz one der Stadt Schaff- hausen, in welcher erhöhte Anforderungen an die Ges taltung gelten; es ist al- les vorzunehmen, um eine einwandfreie städtebauliche Wirkung zu erzielen. 44 41 Massnahmenplan (Fn. 9), S. 43. 42 Oben, lit. g. 43 Schreiben des zuständigen Kaminfegermeisters vom 21. Oktober 2008. 44 Art. 10 Abs. 1 Ingress und lit. a der Bauordnung für die Stadt Schaffhausen vom 10. Mai 2005 (RSS 700.1); vgl. auch Art. 35 Abs. 2 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht im Kanton Schaffhausen vom 1. Dezember 1997 (Baugesetz, BauG, SHR 700.100). 2011 14 Der Kamin wurde im Übrigen bereits einmal erhöht; damals war der zuständi- ge Denkmalpfleger mit einer Erhöhung um ca. 1,5 m einverstanden. Zur Frage der baurechtlichen Bewilligungsfähigkeit hat sich der Stadtrat im Beschluss vom 29. Juli 2008 nicht geäussert. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Denkmalpflege und allfällige betroffene Dr itte zuvor über die vor- gesehene, als ergänzende Auflage bezeichnete Anordn ung informiert worden wären. Der Stadtrat macht zwar geltend, er würde wo hl kaum eine Auflage zur Vornahme baulicher Massnahmen verfügen, dann aber eine entsprechende Baubewilligung verweigern. 45 Das ändert aber nichts daran, dass solche Massnahmen einem ergänzenden Baubewilligungsverfahren – zumindest dem vereinfachten Verfahren gemäss Art. 70 BauG – unter liegen, in welchem auch die erforderlichen Bedingungen und Auflagen zu r Gestaltung zu ver- fügen sind (Art. 35 Abs. 3 BauG). Es kann jedenfall s nicht gesagt werden, die nach aussen in Erscheinung tretenden Massnahmen ber ührten klarerweise weder öffentliche noch private Interessen. 46 Im Übrigen fragt sich – worauf das kantonale Bauinspektorat schon mit Bezug auf di e Nachtragsbewilligung zum Einbau eines Pizzaofens mit separatem Kamin für das bestehende Re- staurant hingewiesen hat –, ob der Stadtrat überhau pt zur Erteilung der Be- willigung zuständig sei. Immerhin geht es um ein ge werbliches Bauvorhaben, dessen Bewilligung – vorbehältlich einer abweichend en Zuständigkeitserklä- rung des Regierungsrats – grundsätzlich dem kantona len Baudepartement ob- liegt (Art. 57 BauG). Bedarf es demnach zusätzlicher Abklärungen, um Zul ässigkeit und Ge- staltung der strittigen emissionsbegrenzenden bauli chen Massnahmen ab- schliessend beurteilen zu können, so kann der Stadt ratsbeschluss vom 29. Juli 2008 nicht ohne weiteres bestätigt werden. Vielmehr ist dessen Ziff. 2.2 eben- falls aufzuheben, und die Sache ist zur Wahrung des Instanzenzugs direkt an den Stadtrat zurückzuweisen, damit dieser die erfor derlichen Abklärungen und die hierauf gebotene Neubeurteilung vornehme. j) Die Beschwerde erweist sich im Sinn der vorstehen den Erwägungen als teilweise begründet. 45 Stellungnahme vom 19. Dezember 2008, S. 3, Ziff. 5, Rekursakten des Regierungsrats. 46 Vgl. Art. 73 BauG.