17. Juni 1994 N 1223 Interpellation Allenspach 2. Die im Expertenentwurf vorgeschlagenen neuen Strafen könnten zwar, technisch gesehen, aus dem Vorentwurf her- ausgelöst werden, um die im geltenden Strafgesetzbuch an- gedrohten kurzen Freiheitsstrafen zu ersetzen. Dieses Vorge- hen wäre jedoch aus den folgenden Gründen nicht sinnvoll: 2.1 Das neue Sanktionensystem, das der Expertenentwurf vorschlägt, besteht nicht nur in der Einführung neuer Strafar- ten, sondern umfasstauch eine Neuregelung der Strafzumes- sung und der Strafbefreiung und sieht neue Massnahmen vor. Diese Neuerungen sind aufeinander abgestimmt und bilden ein Ganzes. Es geht dabei nicht nur um den Ersatz der kurzen Freiheitsstrafe, sondern auch um eine Neukonzeption der Geldstrafe. Diese soll neu nach dem Tagessatzsystem bemes- sen werden, wobei sich die Zahl der Tagessätze nicht nur nach dem Verschulden des Täters, sondern auch nach den wirt- schaftlichen Verhältnissen richtet Bei einer Revision, die sich nur auf die kurzen Strafen konzentrieren würde, ergäben sich mithin Abgrenzungsprobleme zu den übrigen im Gesetzent- wurf der Expertenkommission vorgesehenen Neuerungen. 2.2 Die Aufteilung des Revisionsprojektes in zwei Vorlagen würde zudem verschiedene Doppelspurigkeiten nach sich ziehen: - Die Ausarbeitung und Beratung von zwei getrennten Gesetz- entwürfen bedeutet für die Verwaltung wie für das Parlament eine Verdoppelung der Verfahrensabläufe und des damit ver- bundenen Zeitaufwandes. - Die Strafdrohungen in den Bestimmungen des Besonderen Teils des Strafgesetzbuches müssten zweimal umgeschrie- ben werden: einmal beim Ersatz der kurzen Freiheitsstrafen durch neue Strafen, und ein zweites Mal bei der Einführung des verbleibenden Teils des neuen Sanktionensystems. Das- selbe gilt für die Strafdrohungen in den zahllosen Bestimmun- gen des Nebenstrafrechts. - Die Einführung des vorgeschlagenen Sanktionensystems in zwei Etappen würde auch zwei komplexe Übergangsregelun- gen nach sich ziehen, deren Anwendung für die Strafverfol- gungsbehörden schwierig wäre. 2.3 Die kurzen Freiheitsstrafen sollen in erster Linie wegen ih- rer oft kontraproduktiven Auswirkungen durch zweckmässi- gere Sanktionen ersetzt werden. Wie in der Begründung der Interpellation angeführt wird, dürfte diese Neuerung als er- wünschter Nebeneffekt tendenziell zu einer Entlastung der Gefängnisse führen. Indem die kurzen Freiheitsstrafen grund- sätzlich durch die neue Geldstrafe und die gemeinnützige Ar- beit ersetzt werden, sind zudem auch finanzpolitisch positive Auswirkungen zu erwarten. Gleichwohl scheint dem Bundesrat eine vorgezogene, auf den Bereich der kurzen Gefängnisstrafen beschränkte Revision nicht ratsam. Die bisher ausgewerteten Vernehmlassungen zum Vorentwurf der Expertenkommission lassen zwar erken- nen, dass die Abschaffung der kurzen Freiheitsstrafen in der Tendenz mehrheitlich begrüsst wird. Im Detail werden aber zahlreiche Vorbehalte geltend gemacht und einzelne der neu vorgeschlagenen Sanktionen abgelehnt, was eine gründliche Überarbeitung des Vorentwurfs in diesem Bereich nötig macht. Dies wird sich auf das gesamte Sanktionensystem aus- wirken, so dass letztlich nur eine geringe Beschleunigung möglich wäre. Auch wenn eine baldige Entlastungswirkung der Vollzugseinrichtungen erwünscht ist, so ist doch anderer- seits zu bedenken, dass das neue Sanktionensystem im Straf- gesetzbuch sich auf längere Dauer bewähren soll. Mit Blick darauf wäre es falsch, kurzfristig die Regelung eines zwar wichtigen Teils der Sanktionen vorzuziehen, weil dann bei der Revision des restlichen Sanktionensystems wieder Anpassun- gen nötig wären. Ferner sind Neuerungen in anderen Berei- chen des Straf rechts ebensowichtig und sollten nicht verscho- ben werden. Im Vordergrund steht vor allem die Prüfung neuer Massnahmen zum Schutz der Öffentlichkeit vor schweren Ge- waltverbrechen. Aus all diesen Gründen zieht es der Bundesrat vor, die anste- hende Revision des Strafgesetzbuches insgesamt zügig vor- anzutreiben, pies scheint auch im Lichte der Vernehmlas- sungsergebnisse durchaus möglich. Eine Revision nur im Bereich der kurzen Freiheitsstrafen könnte deshalb höchstens dann in Erwägung gezogen wer- den, wenn aufgrund der definitiven Vernehmlassungsergeb- nisse die Gesamtrevision des Allgemeinen Teils des Strafge- setzbuches zurückgestellt werden müsste. Über das weitere Schicksal der Expertenentwürfe wird aber der Bundesrat, wie oben erwähnt, nicht vor dem Frühjahr 1995 endgültig ent- scheiden. Aus den angeführten Gründen erachtet der Bundesrat eine se- parate Vorlage betreffend den Ersatz der kurzen Freiheitsstra- fen durch andere Strafen im jetzigen Zeitpunkt nicht für ange- zeigt. Erklärung des Interpellanten: befriedigt Déclaration de l'interpellateur: satisfait #ST# 93.3600 Interpellation Allenspach Gewährleistung des Rechtsstaates Garantie de l'Etat de droit Wortlaut der Interpellation vom 13. Dezember 1993 In verschiedenen Kantonen, insbesondere im Kanton Zürich, werden Häftlinge, die sich in Polizei- und Untersuchungshaft befinden, laufend wegen Mangel an Gefängnisplätzen auf freien FUSS gesetzt Diese Notentlassungen führen nach An- gaben von Untersuchungsbehörden dazu, dass Straftäter aus dem Ausland in Massen auftreten und in der Schweiz delik- tisch tätig werden, ohne dass ihnen wirksam begegnet wer- den kann. Polizeibehörden bestätigen, dass sie mangels Gefängnisplät- zen möglicherweise auf Monate hinaus auf grossangelegte Verhaftungsaktionen zur Bekämpfung des organisierten Ver- brechens und des Drogenhandels verzichten müssen. Ich ersuche den Bundesrat um Beantwortung folgender Fragen: Teilt der Bundesrat die Auffassung, dass diese Situation eine Kapitulation des Rechtsstaates bedeutet? Wer trägt nach Auffassung des Bundesrates die Verantwor- tung für diese Kapitulation des Rechtsstaates? Was unternimmt der Bundesrat, um rechtsstaatliche Zustände wiederherzustellen? Ist er bereit, dazu auch ausserordentliche Massnahmen und allenfalls sogar Notrecht anzuwenden? Wie lange lässt der Bundesrat zu, dass im ausländischen Ver- brechermilieu die Schweiz und insbesondere die Stadt Zürich als lukrativer, praktisch gefahrloser Tummel- und Aktionsplatz betrachtet werden? Texfe de l'interpellation du 13 décembre 1993 Dans plusieurs cantons, notamment dans le canton de Zurich, on ne cesse de libérer des personnes qui sont détenues par la police ou qui se trouvent en détention préventive, faute de place dans les prisons. D'après les indications fournies par les autorités chargées de l'instruction, ces libérations «forcées» ont pour conséquence que de nombreux criminels viennent commettre des actes délictueux en Suisse sans qu'on puisse lutter efficacement contre le phénomène. La police confirme que dans le cadre de la lutte contre le crime organisé et le trafic de drogue, il se peut qu'elle doive renoncer pendant plusieurs mois à lancer de vastes opérations d'arres- tation en raison du manque de place dans les prisons. Voici les questions que j'adresse au Conseil fédéral: Est-il aussi d'avis que cette situation représente une capitula- tion de l'Etat de droit? Qui porte, selon lui, la responsabilité de cette capitulation? Qu'entreprend-il pour restaurer l'Etat de droit? Est-il prêt à aller jusqu'à prendre des mesures extraordinaires et, si besoin est, à avoir recours au droit de nécessité?Interpellation Allenspach 1224 N 17 juin 1994 Pendant combien de temps tolérera-t-il que les milieux crimi- nels étrangers voient en la Suisse - et plus particulièrement en la ville de Zurich - un endroit où ils peuvent s'adonner à des activités répréhensibles très lucratives sans prendre beau- coup de risques? Mitunterzeichner-Cosignataires: Bezzola, Binder, Bortoluzzi, BührerGerold, Cincera, Dettling, Fehr, Fischer-Seengen, Frey Walter, Fritschi Oscar, Früh, Giger, Gysin, Heberlein, Heget- schweiler, Loeb François, Mauch Rolf, Maurer, Miesch, Rei- mann Maximilian, Rychen, Spoerry, Steinegger, Steiner Ru- dolf, Stucky, Tschuppert Karl, Verterli, Wanner, Wittenwiler (29) Schriftliche Begründung - Développement par écrit Der Bundesrat dürfte wissen, dass Kantone aus Mangel an Gefängnisplätzen «Notentlassungen» vornehmen. Er dürfte darüber im Bild sein, dass mangels Platz in Polizeigefängnis- sen polizeilich ausgeschriebene Delinquenten gar nicht mehr angehalten werden. Er dürfte wissen, dass Delinquenten nach ihrer Verhaftung wieder freigelassen werden und weiter delin- quieren. Er dürfte wissen, dass sich Polizeibehörden überle- gen, ob es unter solchen Umständen überhaupt noch einen Sinn hat, grössere Verhaftungsaktionen in die Wege zu leiten. Weil anzunehmen ist, dass der Bundesrat diese Tatbestände kennt, erübrigt sich eine weitere Begründung, da wir nicht glauben, der Bundesrat gedenke zuzusehen, wie sich das ausländische Verbrechermilieu unbehindert und unbestraft in der Schweiz breitmachen kann. Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates vom 28. Februar 1994 Rapport écrit du Conseil fédéral du 28 février 1994 Es ist kaum zu bestreiten, dass die voll belegten Vollzugsan- stalten und die insbesondere in den grösseren Städten seit längerer Zeit überfüllten Polizei- und Untersuchungsgefäng- nisse die Kantone bei der Strafverfolgung vor grosse Schwie- rigkeiten stellen. Selbst wenn es schwer hält, das Ausmass der Überbelegung von Strafvollzugsanstalten und Untersu- chungsgefängnissen genau zu bestimmen, handelt es sich um einen Notstand, der mit den Prinzipien des Rechtsstaates nur schwer zu vereinbaren ist Indessen ist darauf hinzuwei- sen, dass das Problem nicht ausschliesslich beim ungenü- genden Raumangebot der Gefängnisse liegt Aufwendige Strafverfahren und ungenügende personelle und materielle Ausstattung der Justizbehörden können einen negativen Ein- fluss auf die Dauer der Untersuchungshaft haben. Die Überbe- legung der Untersuchungsgefängnisse ist ferner zum Teil auch damit zu erklären, dass sie Personen beherbergen, die auf ihren Strafantritt oder die Ausschaffung warten. Das Pro- blem hat also vielfältige Ursachen und bedarf zu seiner Lö- sung daher auch verschiedener Massnahmen. 1. Der Bundesrat hält mit aller Deutlichkeit fest, dass er gewillt ist, die Kantone im Rahmen seiner Möglichkeiten bei der Lö- sung der erwähnten Probleme zu unterstützen. Indessen muss er daran erinnern, dass nach Artikel 64bis Absatz 2 der Bundesverfassung sowohl die gesetzliche Regelung als auch die Durchführung des Strafverfahrens, eingeschlossen die Untersuchungshaft, Sache der Kantone sind. Das bedeutet, dass die Kantone bei Wahl und Anwendung der für das Funk- tionieren der Strafjustiz notwendigen Mittel weitgehend auto- nom sind. Die Zuständigkeit der Kantone ist freilich nicht unbe- grenzt; sie ermächtigt sie nicht, dem Bundesrecht widerspre- chende Massnahmen zu treffen (Art. 2 BV-Übergangsbestim- mungen). Sie erlaubt ihnen noch weniger, auf ihre Aufgaben im Justizbereich zu verzichten und so die Anwendung des Bundesrechts in Frage zu stellen. Aber auch der Straf- und Massnahmenvollzug liegt weitge- hend in der Kompetenz der Kantone. Allerdings ist hier der Bund zumindest zur gesetzlichen Regelung von Grundsätzen befugt, und er hat von dieser Kompetenz teilweise Gebrauch gemacht. Im übrigen unterstützt der Bund die Kantone finanzi- ell beim Um- und Neubau der Anstalten (Art. 64bis Abs. 3 BV; BG vom 5.10.1984 über die Leistungen des Bundes für den Straf- und Massnahmenvollzug). 2. Konkret sieht der Bundesrat keinen Raum für ausserordent- liche Massnahmen oder Notrecht Denn der Voranschlag des Bundes - worauf wir noch zurückkommen - erlaubt es dem Bundesrat nicht, den Kantonen sofort eine über das bereits vorgesehene Ausmass hinausgehende finanzielle Hilfe auszu- richten. Ferner ist der Bundesrat nicht in der Lage, innert kür- zester Zeit eine Lösung für das Problem der fehlenden Räum- lichkeiten zu finden, namentlich weil man den Bürger nicht sei- ner Mitbeteiligungsrechte im öffentlichen Baurecht berauben kann. Um zur Lösung des Problems der überfüllten Vollzugsanstal- ten oder Untersuchungsgefängnisse beizutragen, beabsich- tigt der Bundesrat, folgende Massnahmen gesetzgeberischer bzw. administrativer Art zu ergreifen, oder hat sie bereits er- griffen: - Der Bund wird den Bau von neuen Strafvollzugseinrichtun- gen weiterhin subventionieren; wir rufen in Erinnerung, dass der Bundesrat 1993 über ein Budget von 27 Millionen Franken verfügte, um Subventionen für neue Bauten zu bewilligen. Die eingereichten Anträge der Kantone erreichten bloss 23 Millio- nen Franken. - Die Arbeitsgruppe «Vollzugsunterstützung» des Bundesam- tes für Flüchtlinge, die sich aus Vertretern des Bundes und der Kantone zusammensetzt, wird bis Ende Februar 1994 dem Vorsteher des EJPD Lösungsvorschläge für eine sinnvolle Un- terstützung der Kantone durch den Bund betreffend die Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, namentlich die Vor- bereitungshaft und die verlängerte Ausschaffungshaft, unter- breiten. National- und Ständerat werden voraussichtlich in der Frühjahrssession 1994 entscheiden können, wie der Bund den Kantonen helfen soll. - Die Expertenkommission, die sich mit dem Anliegen des Postulates Gadient vom 3. März 1992 («Krise im Straf- und Massnahmenvollzug») befasst, wird dem Bundesrat ihren Be- richt, der den Ist-Zustand im Straf- und Massnahmenvollzug sowie in der Untersuchungshaft beschreibt und den Hand- lungsbedarf abklärt, voraussichtlich bis Ende 1994 unterbrei- ten. Es empfiehlt sich in der Tat, gestützt auf zuverlässige Infor- mationen ein genaues und vertieftes Bild der Situation zu er- halten und sich nicht auf vage Informationen zu verlassen. Ob- wohl sich die Situation in der Zwischenzeit zugespitzt hat, ist an dieser Stelle hervorzuheben, dass das Postulat Gadient analoge Probleme, wie sie in der vorliegenden Motion ange- sprochen werden, in einer breiteren Perspektive aufgreift - Der Bundesrat hat im Juli 1993 einen Vorenwurf zur Revision des gesamten Allgemeinen Teils des Strafgesetzbuches in die Vernehmlassung geschickt. Eines der Ziele dieses Vorentwur- fes ist es, die kurzen Freiheitsstrafen durch andere Sanktionen zu ersetzen. Es liegt auf der Hand, dass mit der Einführung ei- ner solchen Lösung die bisherfür den Vollzug kurzer Freiheits- strafen verwendeten Gefängnisplätze zu anderen Zwecken zur Verfügung stehen könnten. Ob der Bundesrat diese Mög- lichkeit dem Parlament schlussendlich unterbreiten wird, ist in- dessen derzeit offen. Zusammenfassend können wir dem Verfasser und den Mitun- terzeichnern der Interpellation versichern, dass der Bundesrat der von ihnen aufgeworfenen ernsten und wichtigen Frage grosse Beachtung schenkt Jede Intervention in diesem Be- reich muss jedoch auf einer klaren und vertieften Analyse der Situation beruhen und die verfassungsmässige Ordnung, ins- besondere die Prinzipien des Föderalismus, respektieren. Erklärung des Interpellanten: teilweise befriedigt Déclaration de l'interpellateur: partiellement satisfaitSchweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Interpellation Allenspach Gewährleistung des Rechtsstaates Interpellation Allenspach Garantie de l'Etat de droit In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1994 Année Anno Band II Volume Volume Session Sommersession Session Session d'été Sessione Sessione estiva Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 16 Séance Seduta Geschäftsnummer 93.3600 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 17.06.1994 - 08:00 Date Data Seite 1223-1224 Page Pagina Ref. No 20 024 218 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. 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