Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 336 2007.19 (S. 336–351) Aussergerichtlicher Zeugenschutz EJPD, Bundesamt für Justiz Gutachten vom 7. Mai 2007 Stichwörter: Aussergerichtlicher Zeugenschutz: Bestehende rechtliche Grundlagen, praktische Prob- leme in der Umsetzung, Rechtsetzungskompetenzen von Bund und Kantonen. Mots-clés: Protection non procédurale des témoins; problèmes de mise en œuvre; compétences législatives de la Confédération et des cantons. Termini chiave: Protezione extraprocedurale di testimoni : basi legali vigenti; problemi pratici dell’applicazione; competenze normative della Confederazione e dei Cantoni. Regeste: - Im Bereich des bürgerlichen Strafrechts ex istieren heute weder auf Bundes- noch auf kantonaler Ebene Rechtsnormen, welche spezifisch und umfassend die Voraussetzungen und die Durchführung ausserpr ozessualer Schutzmassnahmen regeln. Auf Bundesebene beschränkt sich die Regelung dieses Sach gebiets auf den Schutz von sogenannten pro- fessionellen Zeugen. - Mangels speziell auf den ausserprozessualen Zeugenschutz ausgerichteter Rechtsnor- men muss sich die Durchführung von ausse rgerichtlichen Zeugenschutzmassnahmen nach geltender Rechtslage im Wesentlichen auf den allgem einen polizeilichen Schutzauf- trag der Kantone zur Abwehr unmittelbar drohender Gefahren für Leib und Leben stützen. - Artikel 123 Absatz 1 BV allein stellt keine genügende Grundlage für die Regelung des ausserprozessualen Zeugenschutzes in Bundesstrafverfahren dar. Dem Bund kommt aber eine implizite Kompetenz (implied power) zu , für seine eigenen Verfahren eine Zeugen- schutzregelung zu treffen. - Eine Bundeslösung im Sinne einer einheitlichen Regelung für kantonale und Bundesstraf- verfahren ist verfassungsrechtlich zulässig, wenn der ausserprozessuale Zeugenschutz so ausgestaltet wird, dass ein Koordinationsbedarf unter Einbezug des Bundes besteht. Zu- dem müssen noch andere Sachbereiche tangiert sein, welche zumindest teilweise in die Zuständigkeit des Bundes fallen. - Fällt eine Bundeslösung ausser Betracht, können die Kantone in ihrem Kompetenzbereich Bestimmungen über den ausserprozessualen Z eugenschutz erlassen. Der Regelungsin- halt darf indessen nicht Sachbereiche beschl agen, die in der Zuständigkeit des Bundes liegen. Regeste: - Le droit pénal ordinaire ne contient ni à l’ échelon fédéral ni à l’échelon cantonal des dis- positions réglant de manière spécifique et ex haustive dans quelles conditions prendre en dehors d'une procédure des mesures de protection des témoins et comment les exécuter. Dans la législation fédérale, la question n’est réglée que pour les témoins dits profession- nels. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 337 - Faute de dispositions spécifiques, l’exéc ution de ces mesures doit essentiellement s’appuyer sur le mandat général de protection assigné aux cantons en cas de danger im- minent pour la vie ou l’intégrité corporelle. - Pris isolément, l’art. 123, al. 1, de la Constitution ne constitue pas une base légale suffi- sante pour régler dans la procédure pénale fédérale la protection hors procédure des té- moins. Il donne cependant implicitement à la Confédération le pouvoir de le faire, s’agissant de ses propres procédures. - La Constitution permettrait d’unifier les mesures applicables aux procédures cantonales et fédérales, pour autant qu’une coordination s’impose et que les mesures retenues touchent aussi des domaines relevant au moins parti ellement de la compétence de la Confédéra- tion. - Sans une réglementation applicable à l’ensemble de la Confédération, les cantons sont li- bres d’adopter leurs propres mesures. Celle s-ci ne peuvent cependant pas toucher des domaines relevant de la compétence de la Confédération. Regesto: - Nell’ambito del diritto penale civile non esistono oggi né a livello federale né a livello can- tonale norme giuridiche che disciplinano in modo specifico ed esaustivo le condizioni e l’applicazione di misure di protezione extraprocedurale. Sul piano federale la normativa in questo settore specifico si limita alla protezione dei cosiddetti testimoni di professione. - Data la particolare mancanza di norme giuridiche volte alla protezione extraprocedurale di testimoni, l’applicazione di misure di protezione extraprocedurale deve basarsi sul manda- to generale dei Cantoni secondo cui i loro corpi di polizia devono prevenire i pericoli im- mediati per la vita e l’integrità fisica dei cittadini. - Il solo articolo 123 capoverso 1 Cost. non rappresenta una base sufficiente per disciplina- re la protezione extraprocedurale dei testimoni nella procedura penale federale. Per i pro- cedimenti di sua spettanza, la Confederaz ione ha però la competenza implicita (implied power) per adottare una normativa in materia di protezione di testimoni. - Una soluzione a livello federale nel senso di una normativa uniforme per le procedure pe- nali cantonali e federali è costituzionalmente autorizzata, se la protezione extraprocedura- le di testimoni è instaurata di modo da prevedere la partecipazione della Confederazione per la coordinazione necessaria. Anche altri settori specifici che almeno in parte sono di competenza della Confederazione devono essere interessati dalla soluzione. - Se non viene considerata una soluzione a livello federale, i Cantoni possono emanare nel loro ambito di competenza disposizioni su lla protezione extraprocedurale di testimoni. Il contenuto normativo non deve tangere i settori specifici di competenza della Confedera- zione. Rechtliche Grundlagen: Art. 57 Abs. 2, 123 Abs. 1 BV (SR 101); Art. 9 Bundesgesetz über die ver- deckte Ermittlung (BVE; SR 312.8) Base juridique: Art. 57 al. 2, 123 al. 1 Cst. (RS 101); art. 9 Loi fédérale du 20 juin 2003 sur l’investigation secrète (LFIS; RS 312.8) Basi legali: Art. 57 cpv. 2, 123 cpv. 1 Cost. (RS 101); art. 9 Legge federale del 20 giugno 2003 sull’inchiesta mascherata (LFIM; RS 312.8) Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 338 Auftrag und Fragestellung Das Bundesamt für Justiz wurde vom B undesamt für Polizei ersucht, im Rahmen eines Gutachtens Fragen zum ausserpro zessualen Zeugenschutz zu beantworten. Im Einzelnen lauteten die Fragen wie folgt: I Zur Vollzugskompetenz 1. Darf der Bund nach geltendem Recht im eigenen Schutzinteresse ausserprozes- sualen Personenschutz betreiben? • Hat eine allfällige Zuständigkeit Ausnahmecharakter oder können entspre- chende Massnahmen systematisch ergrif fen, organisiert und finanziert werden? • Wie weit geht eine allfällige Zu ständigkeit in Bezug auf nationa- le/internationale Koordination, Schutzmassnahmen, Kosten etc.? 2. Wie verhält es sich mit den entspre chenden Vollzugszuständigkeiten und Voll- zugsbefugnissen der Kantone? II Zur Rechtsetzungskompetenz 1. In wie weit sind Bund und Kantone im Bereich ihrer eigenen Schutzinteressen zur Regelung der erwähnten Aspekte und Au sgestaltungsvarianten des ausserpro- zessualen Personenschutzes befugt? 2. In wie weit sind Bund und Kantone im Bereich eines gesamtschweizerischen Schutzinteresses zur Rege lung der erwähnten Aspekt e und Ausgestaltungsvari- anten des ausserprozessualen Personenschutzes befugt? Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 339 1. Ausgangslage Anlass für die vorliegende Abhandlung sind die Vorbereitungen für die Ausarbeitung eines Antrags an den Bundesrat auf Eröffn ung der Vernehmlassung zur Unterzeich- nung der im Mai 2005 verabschiedeten Konvention des Europarates zur Bekämpfung des Menschenhandels1. Erste rechtliche Abklärungen haben ergeben, dass für einen Beitritt der Schweiz die Ei nführung einer gesetzlichen Grundlage für die Durchfüh- rung ausserprozessualer Schutzmass nahmen unumgänglich ist, um den Anforde- rungen, welche die Konvention an die Beitri ttsstaaten stellt, Genüge zu tun. Eine sol- che Rechtsgrundlage wäre – so die Vor abklärung – aus Gründen der Synergie und aus Praktikabilitätserwägungen auf Bundesebene zu schaffen. Die Frage, ob für ei- ne solche Rechtsetzungskompetenz des Bundes eine genügende Verfassungs- grundlage besteht, wurde bei den bisherigen Abklärungen ausgeklammert. Im vorliegenden Kurzgutachten gilt es somit, das nach geltendem Recht vorhandene Instrumentarium zum ausserprozessualen Schutz von Zeugen, die wegen eines Strafverfahrens gefährdet si nd, auszuloten. Zudem werd en die gesetzgeberischen Befugnisse von Bund und Kantonen im Bereich des ausserprozessualen Zeugen- schutzes aufgezeigt. 2. Einleitung In der Praxis ist hinlänglich bekannt, da ss bisweilen mit Einschüchterungsakten und Repressalien seitens der Beschuldigten oder diesen nahe stehender Kreise versucht wird, die Aussage von Zeugen zu verhindern oder eine für die Beschuldigten günsti- gere Aussage der Zeugen herbeizuführen. Die se Situation hat zwar immer schon bestanden, sie hat sich aber – namentlich in den Bereichen des organisierten Verbrechens und der Schwerstkriminalität – in den letzten Jahren aktualisiert 2. Die Diskussion neu entfacht haben jedoch auch di e in jüngster Zeit bekannt gewordenen Fälle von Jugendkriminalität, wo minderjähri ge Opfer von sexueller Gewalt mit Dro- hungen seitens der Täterschaft von der Ei nschaltung der St rafverfolgungsbehörden abgehalten werden so llten. Ziel und Zweck von Zeugenschutzmassnahmen muss daher zum einen der Schutz von Personen sein , die wegen ihrer Aussage oder ihrer Mitwirkung am Verfahren an Leib und Leben gefährdet sind und andererseits die Si- cherung der Strafverfolgung durch Hers tellung und Aufrechterhaltung der Aussage- bereitschaft3. 1 Abrufbar unter: http://www.coe.int/T/E/human_rights/trafficking/PDF_Conv_197_Trafficking_German.pdf. 2 G. Heine, Der Schutz des gefährdeten Zeuge n im schweizerischen Strafverfahren, ZStrR 109/1992, S. 53; A. Kley, Zeugenschutz im inter nationalen Recht – Erfahrungen im Hinblick auf das künftige eidgenössische Strafprozessrecht, AJP 2000, S. 177 3 Bericht des Bundesrats, a.a.O., S. 5721; s. in diesem Zusammenhang auch die Empfehlung des Europarates vom 10. September 1997 (Recommandation R (97) 13 sur la protection des témoins contre toute manoeuvre d’intimidation et les droits de la défense) Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 340 2.1 Zeugenschutzmassnahmen Zeugenschutzmassnahmen lassen sich in prozessuale und ausserprozessuale Massnahmen unterteilen. Beim prozess ualen Zeugenschutz handelt es sich um Massnahmen, welche die Mitwirkung des Zeugen im Verfahren durch besondere ver- fahrensrechtliche Bestimmungen regeln. Da zu zählen Zeugni sverweigerungsrechte ebenso wie die Ausschliessung der Öffentlichkeit vom Ve rfahren, die optische und akustische Abschirmung der gefährdeten Zeugen in Einvernahmen und Verhandlun- gen sowie andere Massnahmen zur teilweisen oder vollständigen Geheimhaltung der Identität der Zeugen. Die vorliegend interessier enden ausserprozessualen Zeugenschutzmassnahmen bezwecken den Schutz von gefährdeten Pers onen ausserhalb eigentlicher Verfah- renshandlungen, d.h. vor allem nach Abschlu ss eines Verfahrens, allenfalls auch vor oder während des Verfahrens. Im Gegensatz zu den prozessualen Massnahmen tan- gieren diese die Partei- und Verteidigungsre chte der anschuldigten Personen nicht. Es können dies wenig einschneidende Vork ehren sein wie die Bereitstellung von Hilfsmitteln (z.B. neue Telefonnummern oder Alarmsysteme), aber auch Personen- und Objektschutz bis hin zur temporären od er dauernden Verleihung einer Tarniden- tität. 2.2 Zeugen Mit dem Begriff «Zeugenschutz» wird in erster Linie der Schutz von Zeugen im straf- prozessualen Sinn assoziiert. Im Bereich des Zeugenschutzes, und insbesondere in demjenigen des aussergeric htlichen Zeugenschutzes, muss der Zeugenbegriff in- dessen ausgedehnt werden. Nicht nur der Zeuge nach strafprozessualer Diktion kann gefährdet sein; ins Visier von R epressionsmassnahmen geraten unter Umstän- den auch andere Personen, di e Wahrnehmungen zum Sachverhalt machen können (Tatbeteiligte, Auskunftspersonen, Opfer). Weiter sind sogenannte professionelle Zeugen wie Polizisten und verdeckte Ermittler, die in Ausübung ihrer Tätigkeit verfah- rensrelevante Wahrnehmungen gemacht haben, einem erhöhten Risiko ausgesetzt, Opfer von Racheakten zu werden 4. Dasselbe gilt für andere berufsmässig in Strafver- fahren involvierte Personen, die durch ihre Mitwirkung Einfluss auf den Gang des Verfahrens ausüben können (Angehörige der Strafver folgungsbehörden, Sachver- ständige, Übersetzer). Schliesslich sind aus nahe liegenden Gründen Drohungen, die sich gegen die Angehörigen von Zeugen rich ten, besonders wirkungsvoll. Ein institu- tionalisierter Schutzauftrag des Staates zu r Abwehr von Gefahren muss sich daher notwendigerweise auch auf diese Personenkategorien erstrecken. 4 vgl. hierzu T. Hug, Zeugenschutz im Spannung sfeld unterschiedlicher Interessen der Verfahrens- beteiligten, ZStrR 116/1998 S. 406 f.; vgl. zum erweiterten Zeugenbegriff auch BGE 125 I 127, 132 E. 6a Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 341 3. Rechtliche Grundlagen 3.1 de lege lata Im Bereich des bürgerlichen Strafrechts existieren heute weder auf Bundes- noch auf kantonaler Ebene Rechtsnormen, welche sp ezifisch und umfassend die Vorausset- zungen und die Durchführung ausserprozessualer Schutzmassnahmen regeln 5. Auf Bundesebene beschränkt sich die Regelung di eses Sachgebiets auf einige wenige, in verschiedenen Erlassen platzierte Bestimmungen. So wurde mit dem Bundesgesetz über die verdeckte Ermittlung 6, das für Strafverfah- ren des Bundes und der Kantone Geltung beansprucht, eine konkrete Regelung zum Schutz von gefährdeten Zeugen eingeführt. Gemäss Artikel 9 BVE haben verdeckte Ermittler Anspruch auf den bestmögliche n Schutz von Leib und Leben. Ausgeführt wird diese Bestimmung u.a. in Artikel 12 der Verordnung 7, der besagt, dass die zu- ständige Polizeibehörde auch nach Beend igung eines Einsatzes angemessene Leis- tungen erbringt oder die Kosten ganz oder teilweise übernimmt, wenn Massnahmen zum Schutz von Leib und Leben der Ermittl er, der Führungspersonen und ihrer An- gehörigen unerlässlich sind. Artikel 23 BVE si eht zudem vor, dass die Identität von Ermittlern, denen Schutzmassnahmen zuges ichert wurden und von gefährdeten Drittpersonen, die an der verdeckten E rmittlung mitgewirkt haben, nach Abschluss ihres Einsatzes weiter geheim gehalten wird. Im Hinblick auf die Ratifizierung des UNO-Z usatzprotokolls vom 15. November 2000 zur Verhütung, Bekämpfung und Bestraf ung des Menschenhandels, insbesondere des Frauen- und Kin derhandels wurde im Weiteren eine Grundlage im neuen Aus- ländergesetz8 geschaffen, um den Zeugen und Op fern von Menschenhandel – ab- weichend von den üblichen Zulassungsbedin gungen – einen vorübe rgehenden oder dauernden Aufenthalt in der Schweiz zu ermöglichen9. Diese wichtige Schutzmass- nahme bewahrt ausländische Zeugen und Opfer von Menschenhandel vor der Rück- schaffung in ihre Heimatländer, wo sie unter Umständen den Racheakten von invol- vierten Personen oder kriminellen Organisationen ausgesetzt wären. Im Übrigen muss sich mangels speziell auf den ausserprozessualen Zeugenschutz ausgerichteter Rechtsnormen die Durc hführung von ausserprozessualen Zeugen- schutzmassnahmen auf den allgemeinen polizeilichen Schutzauftrag der Kantone zur Abwehr unmittelbar drohender Gefahren fü r Leib und Leben stüt zen. Entsprechende allgemeine Formulierungen sind in den Au fgabenkatalogen der kantonalen Polizeier- lasse verankert10. Nach bundesgerichtlicher Rechtssprechung lässt sich ferner eine 5 s. dazu Bericht des Bundesrates, a.a.O., S. 5722 ff. 6 BVE; SR 312.8 7 Verordnung über die verde ckte Ermittlung (VVE), SR 312.81 8 Bundesgesetz über die Auslän derinnen und Ausländer (A uG); Inkrafttreten vorgesehen per 1. Ja- nuar 2008; s. Art. 30 Abs. 1 Bst. e 9 Botschaft zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, BBl 2002 3787 10 Bericht des Bundesrates, a.a.O.; S. 5722 f. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 342 positive Schutzpflicht des Staates aus Artikel 10 Bundesverfassung 11 bzw. Artikel 2 EMRK12 für Personen ableiten, die aufgrund ihrer Aussage gefährdet sind. 3.2 de lege ferenda 3.2.1 StPO Im Entwurf zu einer vereinheitlichten Stra fprozessordnung (E-StPO), der sich zurzeit in der parlamentarischen Beratung befi ndet, wird erklärtermassen auf eine Regelung des aussergerichtlichen Zeugenschutzes verzichtet 13. Nach Artikel 153 E-StPO kön- nen Bund und Kantone Massnahmen zum Sc hutz von Personen ausserhalb eines Verfahrens vorsehen. Ansatzweise enthält jedoch auch der E-StPO Regelungen, die darauf ausgerichtet sind, verschiedene Zeugenkategorien nach Abschluss eines Verfahrens Schutz an- gedeihen zu lassen. So dauert die Zusicher ung der Anonymität gegenüber einer zu schützenden Person 14 über das Strafverfahren hinaus; die Personalien dieser Perso- nen werden im Verfahren nicht bekannt ge geben und die wahre Identität erscheint auch nicht in den Verfahrensakten. Zum anderen werden die Bestimmungen über die verdeckte Ermittlung in die StPO integrie rt, so dass für die professionellen Zeugen auch in der neuen Strafprozessordnung ausserprozessuale Schutzmassnahmen vorgesehen sind15. 3.2.2 BWIS II Am Rande zu erwähnen ist schliesslich der im Bereich des St aatsschutzes neu vor- gesehene Informantenschutz 16. Diese Massnahmen gehören zwar nicht zum eigentli- chen (ausser-)prozessualen Zeugenschutz, der per definitionem an ein Strafverfah- ren geknüpft ist. Der Fokus des präventiven Staatsschutzes liegt nicht auf der Aufklä- rung von Straftaten, sondern auf dem Er halt von Informationen zur Erkennung und Verhinderung von Gefährdungslagen. Die Ziel richtung ist dennoch die Gleiche: Es geht darum, das Mitwirken von Personen, ih re Aussagebereitschaft zu fördern, in- 11 BV; SR 101 12 SR 0.101 13 Botschaft zur Vereinheitlichung des Strafprozessrechts, BBl 2006 II 1188. Die Expertenkommission für die Vereinheitlichung des Strafprozessrechtes hatte in ihrem Bericht festgehalten, dass sich Zeugenschutzprogramme aus heutiger Sicht in der Schweiz nicht rechtfertigen würden. Die Einfüh- rung eines ausgebauten Zeugenschutzes könne daher nur als ultima ratio bei Vorliegen eines ei- gentlichen Notstandes in Betracht kommen („Aus 29 mach 1“, Konzept einer eidgenössischen Strafprozessordnung, Bericht der Expertenkommission, EJPD, Juni 2001). 14 Gemäss Art. 146 E-StPO können dies Zeugen, Auskunftspersonen, beschuldigte Personen, Sach- verständige und Übersetzer sein. 15 Art. 148 E-StPO 16 vgl. Teilrevision des Bundesgesetzes über di e Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS II); Vorent- wurf vom 31. Januar 2006 Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 343 dem ihnen Schutz vor Nachstel lungen gewährt wird. Konkre t sieht die Revisionsvor- lage BWIS II vor, dass zum Schutz von Leib und Leben von Informanten und ihnen nahe stehenden Personen Massnahmen zum Pers onenschutz oder für örtliche Ver- änderungen des Aufenthaltsortes finanziert werden können. Im Weiteren können Vorkehren getroffen werden, um den Inform anten den Aufenthalt oder die Niederlas- sung in der Schweiz oder im Ausland zu ermöglichen. Sämtliche Massnahmen sind zeitlich begrenzt, können bei Bedarf aber au f Dauer ausgelegt werden. Auch nach Beendigung der Zusammenarbeit können gef ährdete Personen vor übergehend oder dauernd mit einer Tarnidentität ausgestattet werden17. 4. Ausserprozessualer Zeugenschutz in der Praxis Das weitgehende Fehlen von Normen zur Regelung des ausserprozessualen Zeu- genschutzes auf Bundes- und auf kantonaler Ebene führt bei der praktischen Durch- führung zu mannigfachen Problemen, die im zitierten Bericht des Bundesrates 18 aus- führlich dargelegt wurden, und die daher an di eser Stelle nur gestreift werden (feh- lende sachliche Aufgabenzuweisung an eine Behörde, Unklarheit bezüglich der örtli- chen Zuständigkeit, Fehlen besonderer Ve rpflichtungsnormen sowie erschwerte na- tionale und internationale Kooperation bei der Durc hführung von Schutzmassnah- men). Im Übrigen sei auf die entsprec henden Ausführungen im Bericht des Bundes- rates verwiesen. 4.1 Bundesgerichtsbarkeit Nach Artikel 57 Absatz 1 BV sorgen der Bund und die Kantone im Rahmen ihrer Zu- ständigkeit für die Sicherheit des Landes un d den Schutz der Bevölkerung. Die inne- re Sicherheit ist – soweit es um das Po lizeirecht geht – prim är Sache der Kantone 19. Sind somit klassische Polizei güter Einzelner wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Eigen- tum und Vermögen bedroht, ist die Zuständigkeit der kantonalen Polizeibehörden auf ihrem Hoheitsgebiet bzw. in ihrem Wi rkungskreis gegeben. Dem Grundsatz nach gilt dies auch für den ausserprozessualen Sc hutz von gefährdeten Personen, bei denen ein Konnex zu Strafverfahr en besteht, die in der Kompet enz des Bundes liegen. Die Polizeibehörden des Bundes erfüllen zwar in sektoriellen Bereichen durchaus auch exekutive Aufgaben, sie verf ügen jedoch – nicht zuletz t aufgrund der geschilderten Aufgabenteilung zwischen Bund und Kanto nen – nicht über einen mit dem kantona- len Polizeirecht vergleichbaren sicherheitspolizeilichen Auftrag20. Ob angesichts des 17 nArtikel 14 c BWIS 18 BBl 2006 VI 5723 ff. 19 Botschaft über eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 237; A. Ruch, Äussere und innere Sicher- heit der Schweiz, in: Verfassungsr echt der Schweiz, Zürich 2001, § 56 Rz. 33 ff.; R. J. Schwei- zer/G. Küpfer, in: Die schweizerische Bundesverfass ung, hgg. von B. Ehrenzeller, P. Mastronardi, R. J. Schweizer, K. A. Vallender, Zürich 2002, Art. 57, Rz. 6 20 Art. 2 Bundesgesetz über kriminalpolizeiliche Zentralstellen des Bundes (SR 360), Art. 1 Verord- nung über die Wahrnehmung kriminalpolizeilicher Aufgaben im Bundesamt für Polizei (SR 360.1) Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 344 engen sachlichen Zusammenhangs zwischen ei nem Bundesstrafverfahren und einer akuten Bedrohungssituation eine aktive Schut zpflicht des Bundes hergeleitet werden kann, die den Bund zum Erlass einschlägi ger Normen ermächtigen würde, wird un- ten21 zu prüfen sein. Nach geltender Rechtslage mangelt es jedenfalls an den rechtli- chen Grundlagen für einen Einsatz der Bundespoliz eibehörden – ganz abgesehen davon, dass die spezifischen staatlichen St rukturen nicht vorhanden wären bzw. die erforderlichen Ressourcen nicht ausreichen würden. Dem Grundsatz nach kann der Bund demnach – mit Ausnahme der Fälle, die in den Anwendu ngsbereich des BVE fallen – nicht, und schon gar nicht system atisch, ausserprozessuale Massnahmen zum Schutz von gefährdeten Zeugen ergreifen. Daraus ergibt sich, dass der Bund für den Schutz von Zeugen, die wegen eines Bun- desstrafprozesses an Leib und Leben gefährdet sind, in erheblichem Mass auf das Tätigwerden der involvierten Kantone22 angewiesen ist. Erschwert wird diese Zusam- menarbeit durch den Umstand, dass auch die Kantone keinen institutionalisierten ausserprozessualen Zeugenschutz kennen, und sich ihre Massnahmen im Wesentli- chen auf eine reaktive Ge fahrenabwehr beschränken muss. Im Voraus planbare Massnahmen, im Rahmen derer den Zeugen bereits während des Prozesses Zusi- cherungen gemacht werden k önnen, müssen damit ebenso eine Ausnahme bleiben wie eigentliche Zeugenschutzprogramme. Entsprechend kann der Bund von den Kantonen erwarten, dass sie in Einzelfällen für Personen, die infolge eines Bundesstrafpro zesses gefährdet sind, gestützt auf die allgemeine Schutzaufgabe de s Staates geeignete Massnahm en ergreifen. Die Kan- tone sind gestützt auf Artikel 46 BV verpflic htet, Bundesrecht zu vollziehen und – da keine gesetzliche Grundlage für eine allfällige Abgeltung der Aufwendungen der Kan- tone zugunsten des Bundes besteht – die entstehenden Kosten zu tragen. 4.2 Kantonale Gerichtsbarkeit Wie bereits erwähnt, fehlen auch auf kant onaler Stufe – mit Ausnahme der einschlä- gigen Bestimmungen zur verdeckten Ermittl ung – Rechtsnormen zur Regelung des ausserprozessualen Zeugenschutzes. Mangel s einer gesetzlichen Institutionalisie- rung dieses Schutzauftrags werden sich die von den Kantonen zu ergreifenden Vor- kehren zum Schutz von Zeugen, die in eine m Bezug zu einem kantonalen Strafver- fahren stehen, zum vornherein auf die w eniger eingreifenden Massnahmen bzw. auf diejenigen Massnahmen beschränken, welche die Polizeibehörden in eigener Kom- petenz und ohne Einbezug anderer Behörden durchführen können (Schutz von Per- sonen und Objekten, Bereitstellung von H ilfsmitteln, kurzfristige Unterbringung an einem sicheren Ort etc.). und Art. 17 BStP; Bericht des Bundesrates, a.a.O., S. 5723 f. 21 vgl. Ziffer 5.2.1 hiernach 22 Dabei besteht wiederum Unklarheit bezüglich der örtlichen Zuständigkeit; vgl. dazu Bericht des Bundesrates, a.a.O., S. 5724. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 345 Für die Umsetzung weitergehender Massnahm en, namentlich solcher von längerer Dauer oder jener zur Schaffung einer Tarni dentität, ist eine aktive Mitwirkung von anderen öffentlichen und unter Um ständen auch von privaten Stellen unumgänglich. Diese Zusammenarbeit ist naturgemäss ersch wert, wenn die erforderlichen gesetzli- chen Grundlagen nicht vorhanden sind, welche die angegangenen Behörden zum Handeln verpflichten bzw. diese auch nur ermächtigen wü rden, zu derartigen Aktio- nen Hand zu bieten. Was sich auf nationaler Ebene als schwierig erweist, ist bei in- ternationalen Verflechtungen praktisch unmöglich oder nur mit viel gutem Willen aller Beteiligter realisierbar. Schliesslich ist das Fehlen von spezifischen Rechtsnormen auch in finanzieller Hinsicht ein nicht zu unterschätzendes Hindernis: Wo die gesetz- liche Grundlage fehlt, ist die Finanzierung von Massnahmen, welche den Rahmen von üblichen Schutzmassnahmen sprengen, ni cht rechtmässig. Sie sind ausnahms- weise gerechtfertigt, wenn der Schutz von gefährdeten Zeuge n anders nicht ge- währleistet werden kann. Bei eingreifenden Schutzma ssnahmen können die Kapazität en und Möglichkeiten eines einzelnen Kantons rasch erschöpft sein . Bedarf ein Kanton in solchen Fällen der Unterstützung durch die anderen Kanto ne oder des Bundes, so kann er – abge- sehen von konkordatsrechtlichen Bestimmungen 23 – Artikel 44 Absatz 1 und 2 BV anrufen. Die Beistandspflic ht nach Artikel 44 BV ist indessen eine allgemeine Ver- haltensregel, die den Bund und die Kant one innerhalb des gesetzlichen Rahmens zur Unterstützung bei der Erfüllung ihrer Aufgaben anhält. Sie vermag den fehlenden gesetzlichen Rahmen nicht zu ersetzen. 4.3 Fazit Zusammenfassend lassen sich die Fragen zum Themenkom plex A wie folgt beant- worten: Spezifische Normen, welche den ausserpro zessualen Zeugenschutz regeln, existie- ren sowohl in kantonalen wie in Bundesst rafverfahren lediglich für sogenannte pro- fessionelle Zeugen. Der ausserprozessuale Schutz von Zeugen eines kantonalen oder eines Bundesstrafverfahrens kann daher nur gestützt auf das materielle Polizei- recht gewährt werden. Der Schutz der Po lizeigüter (Leben, Gesundheit, Freiheit, Ei- gentum etc.) obliegt in j edem Fall den Kantonen; sie sind für die sachlichen Schutz- vorkehrungen zugunsten der gefährdeten Z eugen zuständig. An die sachliche Zu- ständigkeit ist auch die finanzielle Verantwortung für die jeweiligen Massnahmen verknüpft. Der ausserprozessuale Zeugensc hutz beschränkt sich angesichts des Regelungsvakuums im Wesentlichen auf d en durch das Polizeirecht gedeckten un- mittelbaren Schutz von Leib und Leben. Für weitergehende Massnahmen fehlen die rechtlichen Grundlagen, so dass sie nur in Betracht kommen können, wenn der Schutz der Zeugen durch die üblichen Schutzmassnahmen nicht gewährleistet ist. Im 23 Zur Erfüllung von Polizeiaufgaben haben verschiedene Kantone Konkordate abgeschlossen, z.B. Konkordat über die polizeiliche Zusammenarbeit in der Nordwestschweiz und Konkordat über die polizeiliche Zusammenarbeit in der Zentralschweiz. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 346 Übrigen lassen sich keine allgemeingültigen Aussagen über die wesentlichen As- pekte des ausserprozessualen Zeugenschutze s (Art und Umfang der Vorkehren, Fi- nanzierung, Koordination etc.) machen, weil der Sachbereich als Ganzes nicht nor- miert ist. Wo die Regeln fehl en, verbieten sich auch ve rbindliche Handlungsanwei- sungen. 5. Rechtsetzungskompetenzen im Bereich des ausserprozessualen Zeugen- schutzes 5.1 Zuständigkeit zur Rechtsetzung im Allgemeinen Die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Kantonen folgt den Grundsätzen von Artikel 3, 42 und 43 BV: Der Bund kann nur dann gesetzgeberisch tätig werden, wenn die Bundesverfassung ihm die notwend ige Kompetenz zuweist. Wo keine sol- che Kompetenzzuweisung vorliegt, sind die Kantone für die Rechtsetzung zuständig. Massgebend für die Frage, ob die Bund esverfassung dem Bund eine Gesetzge- bungsbefugnis verleiht, ist nicht allein der Verfassungstext. Neben den darin aus- drücklich genannten Gesetzgebungskompet enzen bestehen auch implizite Kompe- tenzen des Bundes. Dazu gehören einerseits Kompetenzen, die zwar nicht ausdrück- lich in der Bundesverfassung verbrieft sind, die jedoch mit expliziten Kompetenzen eng verbunden oder praktisch notwendig sind, um dem Bund die Erfüllung der ihm ausdrücklich zugewiesenen Aufgaben zu erm öglichen. Andererseits zählen dazu Kompetenzen, die sich aus der Existenz des Staates ergeben (sogenannte «inhä- rente Kompetenzen»). 5.2 Rechtsetzungskompetenz des Bundes 5.2.1 Zuständigkeit zur Regelung des au sserprozessualen Zeugenschutzes in Bundesstrafverfahren Die Ausübung von psychischem und physischem Druck auf Zeugen vor und während eines Strafverfahrens bis hin zu Racheak ten nach Abschluss des Verfahrens stellen eine Beeinträchtigung der ö ffentlichen Sicherheit und Ordnung dar; betroffen sind insbesondere die klassischen Polizeigüt er Leben und Gesundheit. Angesichts der gefährdeten Rechtsgüter und der für deren Schutz in Betracht zu ziehenden Mass- nahmen ist der ausserprozessuale Zeugenschutz im Wesentlichen dem Sachbereich der inneren Sicherheit zuzuordnen. Gemäss Artikel 57 Absatz 1 BV sorgen der Bund und die Kantone im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für die Sicherheit des Landes und den Schutz der Bevölkerung. Welcher Art diese Aufgaben sind und welche staatliche Ebene für welchen Teilberei ch dieses gemeinsamen Sc hutzauftrags zuständig ist, besagt Artikel 57 Absatz 1 BV hingegen nich t. Dies bedeutet, dass eine andere aus- drückliche implizite oder explizite Verfassungsnorm die Befugnisse des Bundes im Bereich der Sicherheit umschreiben muss, da mit der Bund auf diesem Gebiet legife- rieren kann. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 347 Die Bundesverfassung enthält diverse Be stimmungen, die dem Bund ausdrücklich gewisse Gesetzgebungszuständigkeiten zuweisen, die für einzelne Teilbereiche oder Aspekte der inneren Sicherheit relevant si nd. Dazu gehört unter anderen Artikel 123 Absatz 1 BV, der dem Bund die Befugnis einräumt, auf dem Gebiet des Strafpro- zessrechts zu legiferieren. Als Bundeskompetenz mit nachträglich derogierender Wir- kung ermächtigt Artikel 123 BV den Bund zur umfassenden Regelung dieses Sach- bereichs. Soweit es darum geht, strafproze ssuale Vorschriften zu erlassen, ist die Zuständigkeit des Bundes somit unbestritten. Gegenstand eines solchen Regelwerks sind hauptsächlich Vorschriften zum Ablauf eines Strafverfahrens, Bestimmungen über die Rechte und Pflicht en der Verfahrensbeteiligten sowie über die strafprozes- sualen Instrumente und Verfahrensformen. Regelungen über den Schutz von Verfah- rensbeteiligten ausserhalb des Strafverfa hrens sind demgegenüb er nicht prozes- sualer Natur; vielmehr handelt es sich dabei vorwiegend um materielles Recht. Es bleibt daher die Frage, ob die Regelung des ausserprozessualen Zeugenschutzes eine genügende inhaltlic he Nähe zur Strafprozessor dnung aufweist, um Artikel 123 BV als Verfassungsgrundlage heranziehen zu können. Der enge sachliche Zusam- menhang zwischen einem Strafverfahren und dem ausserprozessualen Zeugen- schutz ist unübersehbar. Es ist der Strafprozess, der eine Gefahrensituation für den Zeugen hervorruft; das strafrechtliche Ve rfahren ist somit Grund für die Gefährdung und direkter Anlass für ein Tätigwerden des Staates. Nur wegen des Strafverfahrens ergibt sich die Notwendigkeit für Schut zmassnahmen zu Gunsten eines Zeugen. Zum anderen ist der ausserprozessuale Zeugenschutz ein Mittel zur Wahrheitsfin- dung insbesondere dort, wo die Strafver folgungsbehörden mangels anderer Be- weismittel in verstärktem Mass auf di e Aussagen von Zeugen ang ewiesen sind. Er hilft mit, günstige Rahmenbedingungen für di e erfolgreiche Durchführung eines Strafprozesses zu schaffen. Dennoch bleibt das primäre Motiv und Ziel einer Strafprozessrechtskodifikation ein anderes, nämlich das Strafverfahren selbst nach klar definierten Regeln ablaufen zu lassen. Bestimmungen über den ausserpro zessualen Zeugenschutz sind hingegen dem materiellen Recht zuzuordnen. Der ausserprozessuale Zeugenschutz dient bei der Ergründung der materiellen Wahrheit in einem Prozess nur als mittelbares Ins- trument. So gesehen könnte der Bund nicht a llein gestützt auf Artikel 123 BV eine Regelung über den ausserprozessualen Zeugenschutz erlassen. Nun macht es allerdings wenig Sinn, w enn der Bund einerseits die Befugnis innehat, die Regeln für die Durchführung der in sei ner Kompetenz liegenden Strafverfahren aufzustellen, andererseits aber die damit aufs Engste verbundenen Belange in sei- nem eigenen Tätigkeitsbereich nicht regeln könnte. Dies umso mehr, als die wich- tigste Zielgruppe für einen ausgebauten aus serprozessualen Zeugenschutz zweifel- sohne Personen sind, die in Strafverfahren der organisierten Kriminalität und der ter- roristischen Gewaltkriminalität involviert sind, beides Deliktsbereiche die in der Ge- richtsbarkeit des Bundes liegen 24. Auch die in Artikel 260 ter Ziffer 2 Strafgesetzbuch25 24 Bericht des Bundesrates, a.a.O, S. 5728 25 StGB; SR 311.0 Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 348 quasi als Belohnung vorgesehene Strafmilderung für Überläuf er im Bereich der or- ganisierten Kriminalität bleibt weitgehend illusorisch, wenn der Bund für diese Perso- nenkategorie nicht adäquate Schutzmassnahm en ergreifen kann. Die Annahme er- scheint daher vertretbar, dass der Bund über eine impliz ite Kompetenz verfügt, die ihm die Erfüllung der in Artikel 123 Absa tz 1 BV ausdrücklich zugewiesenen Kom- petenz ermöglicht. Dies bedeut et, dass der Bund – wie im E-StPO vorgesehen – für die in seinem eigenen Ko mpetenzbereich liegenden Ve rfahren Bestimmungen zum Schutz von Personen ausserhalb des Strafverfahrens erlassen kann. 5.2.2 Zuständigkeit zum Erlass von ei nheitlichen Bestimmungen über den ausserprozessualen Zeugenschutz für kantonale und Bundesstrafverfah- ren Nach dem oben Gesagten stellt Artikel 123 Absatz 1 BV allein für den Bund keine hinreichende Grundlage dar, um auf dem Gebiet des ausserprozessualen Zeugen- schutzes zu legiferieren. Es muss daher zusätzlich eine andere Verfassungsnorm herangezogen werden können, um die Zust ändigkeit des Bundes zum Erlass von einheitlichen Bestimmungen für Bund und Kanton zu begründen. Nach Artikel 57 Absatz 2 BV müssen der Bund und die Kantone ihre Anstrengungen im Bereich der inneren Sicherheit koordi nieren. Sinn und Tragwei te dieser Bestim- mung sind bislang nicht abschliessend gekl ärt worden. Insbesondere ist unklar, ob die Verfassungsnorm auch eine Gesetzgebung skompetenz des Bundes einschliesst. Diese These ist in der Lehre bislang auf Ablehnung gestossen; der Bundesrat hat die Frage jedoch verschiedentlic h positiv beantwortet 26. Nach Auffassung des Bundes- rats begründet Artikel 57 Absatz 2 BV somit nicht bloss eine Koordinationspflicht; die Norm hat zudem kompetenz begründenden Charakter. Ei ne Gesetzgebungskompe- tenz des Bundes in Zusammenhang mit der in Artikel 57 Absatz 2 BV statuierten Ko- ordinationspflicht ist jedoch nur dann gege ben, wenn es sich um Belange handelt, die mindestens teilweise in die Zuständigkeit des Bundes fallen und die aus dessen Sicht eine Koordination unter Einbezug oder Leitung des Bundes erfordern. Die Zu- ständigkeit des Bundes darf dabei nicht bl oss marginale Bedeutung haben. Wenn diese Voraussetzungen gegeben sind, kann der Bund in Ausübung der auf Artikel 57 Absatz 2 BV gestützten Rechtsetzungskomp etenz auch Sachbereiche regeln, die an sich in den Zuständigkeitsbereich der Kantone fallen. Damit der Bund seine Koordinationsfunkti on auf dem Weg der Gesetzgebung wahr- nehmen kann, muss demnach zunächst ein K oordinationsinteresse vorliegen, das den Einbezug des Bundes erforderlich macht. Zur Ausgestaltung des ausserprozes- sualen Zeugenschutzes bieten sich m ehr oder weniger weitgehende Varianten an 27: Stehen kurzfristige Massnahmen zur unmitte lbaren Gefahrenabwehr zur Diskussion (Personenschutz, vorübergehend e sichere Unterbringung, Bereitstellung von Hilfs- 26 So etwa in der Botschaft zur Änderung des BWIS (BBl 2005 5638) oder in der Botschaft zum Zwangsanwendungsgesetz (BBl 2006 2515). 27 Berichts des Bundesrates, a.a.O., S. 5726 f. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 349 mitteln) können diese Aufgaben durch die je weiligen Aufgabenträger bewältigt oder zumindest auf der Basis freiwilliger K ooperation und Koordination angegangen wer- den. Angesichts der kleinräumigen Verhältn isse in der Schweiz überschreiten auch geringfügigere Aktionen zum Schutz von gefährdeten Zeugen sc hnell einmal die Kantonsgrenzen. Auch auf di eser Ebene liegt die Sorge für die Koordination noch in erster Linie bei den Kantonen, gilt doch der Grundsatz der primären Verantwortung der Kantone für die innere Sicherheit auf ih rem Gebiet auch im Bereich der Koordi- nation. Bei Bundesstrafverfahren müsste der Bund allerdings nach Zusammenar- beitsformen mit den Kantonen suchen. Sofern es darum geht, auch Fälle stärkerer oder extremer Gefährdung wirkungsvoll zu erfassen und für solche Personen spezifische Massnahmen zu ergreifen, ist die enge Zusammenarbeit der Justiz- und Poli zeibehörden von Bu nd und Kantonen, aber auch verschiedener anderer Institutionen und Ämter des Bundes, der Kantone und der Gemeinden (Register führende Ämter, Ausweis ausstellende Behörden, kan- tonale Fremdenpolizei, Bundesamt für Migrat ion, Sozialämter, Sozialversicherungs- behörden) unentbehrlich. Dies gilt umso mehr für Fälle, die grenzüberschreitender Natur sind und die eine internationale Zu sammenarbeit bedingen. Zur Zielerreichung wäre mit anderen Worten ein koordiniertes, strukturiertes und auch die internationa- len Aspekte berücksichtigendes Vorgehen aller be teiligter Stellen nötig. Die Effizienz einer solchen Kooperation wird entschei dend dadurch bestimmt, dass einheitliche Kriterien, Voraussetzungen und Standar ds für die Durchführung eines Zeugen- schutzverfahrens vorhanden sind. Dies bedeut et, dass der Koordinationsbedarf bei diesen Konstellationen unbestreitbar hoch ist und dass ein ausgebauter Zeugen- schutz nach einer legislatorischen Koordi nation ruft, die am ehesten durch eine bun- desweit verbindliche Regelung des Zeugenschutzes gewährleistet werden kann. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Beurteilung, ob im Bereich des ausserprozessualen Zeugenschutzes ein Koordinationsbedarf vorhanden ist, der den Einbezug des Bundes erfordert, star k vom anvisierten Inhalt der Regelung ab- hängt. Bei wenig eingreifenden Massnahmen wäre eine Berufung auf die Koordina- tionskompetenz des Bundes nach Artikel 57 Absatz 2 BV verfehlt. Sind dagegen wei- tergehende Massnahmen zum Schutz gefährdeter Zeugen vorgesehen, liegt zweifel- los ein gesamtschweizerisches Interesse vor, dass der Bund die mit hohem Koordi- nationsaufwand verbundene Aufgabe an die Hand nimmt. Wird somit für die Regelung des ausserp rozessualen Zeugenschutzes eine Variante mit weitreichenden Schutzmassnahmen 28 ins Auge gefasst, können für die gesetz- geberische Umsetzung Artikel 123 Absatz 1 und Artikel 57 Absatz 2 BV als kompe- tenzbegründende Verfassungs grundlagen herangezogen werden. Der ausserpro- zessuale Zeugenschutz berührt indessen no ch eine ganze Re ihe anderer Kompe- 28 Gemäss Bericht des Bundesrats (S. 5728) steht nicht die Möglichkeit einer kompletten Identitätsän- derung im Vordergrund; in Betracht gezogen werden aber doch tiefgreifende Massnahmen wie die dauernde Übersiedlung an einen anderen Ort oder die Schaffung einer vorübergehenden Tarnidenti- tät. S. in diesem Zusammenhang auch die in Deutschland auf Bundese bene getroffene Regelung (Gesetz zur Harmonisierung des Schutzes gefährdeter Zeugen vom 11. Dezember 2001). Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 350 tenzbereiche, die dem Bund obliegen un d ihm eine umfassende Gesetzgebungs- kompetenz verleihen, so z.B. das Ausweisrecht (Ausstellung von Tarnpapieren), das Ausländerrecht (Einreise und Aufenthaltsr egelung von ausländischen Zeugen), das Sozialversicherungsrecht (sozialversicher ungsrechtliche Konsequenzen bei Identi- tätsänderungen, Datensperre), das Zivilrec ht (rechtliche Konsequenzen hinsichtlich des Zivilstandes bei Identitätsänderungen, Datensperre) und die Zuständigkeit des Bundes in auswärtigen Angelegenheit en (vorübergehende oder dauernde Unterbrin- gung von Zeugen im Ausland) 29. Je nach konkreter Ausgestaltung der geplanten Zeugenschutzmassnahmen können somit weit ere Verfassungsnormen angerufen werden, die eine Zuständigkeit des Bundes zur Rechtsetzung begründen. Zusam- men mit den bereits erwähnten Bestimmungen ergibt sich aus verfassungsrechtlicher Sicht eine hinlängliche Grundl age für die Schaffung einer Bundeslösung im Bereich des ausserprozessualen Zeugenschutzes. Sofern keine einheitliche Regelung auf B undesstufe in Betracht kommt, bleibt es dem Bund unbenommen – analog der neuen Regelung im AuG – im Rahmen seiner Kompetenzen zumindest punktuell Bestimm ungen zu erlassen, die dem ausserpro- zessualen Schutz von Zeugen dienen und di e auch für die Kantone Geltung bean- spruchen. 5.3 Rechtsetzungskompetenz der Kantone Soweit keine Bundesregelung Platz greift, steht den Kant onen die Befugnis zu, in ihrem Kompetenzbereich Vorschriften über den ausserprozessualen Zeugenschutz zu erlassen. Denkbar wäre auch eine k antonsübergreifende Lösung in der Form ei- nes Konkordats. Die konkreten Schutzma ssnahmen dürfen indessen nicht in Sach- bereiche eingreifen, die in der Regelungskompetenz des Bundes liegen. 5.4 Fazit Zusammenfassend lassen sich die Fragen zum Themenkom plex B wie folgt beant- worten: • Die umfassende Kompetenz des Bundes zum Erlass von Bestimmungen auf dem Gebiet des Strafprozessrechts allein stellt keine genügende Grundlage für die Regelung des ausserprozessualen Zeugensc hutzes in Bundesstrafverfahren dar. Es kann jedoch davon ausgegangen werden, dass dem Bund eine implizite Kom- petenz (implied power) zukommt, für se ine eigenen Verfahren eine Zeugen- schutzregelung zu treffen. • Eine Bundeslösung im Sinne einer einhe itlichen Regelung für kantonale und Bun- desstrafverfahren ist verfassungsrechtlic h zulässig, wenn der ausserprozessuale Zeugenschutz so ausgestaltet wird, dass ei n Koordinationsbedarf unter Einbezug 29 Art. 38, 54, 111-114, 117, 121, 122 BV Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 351 des Bundes besteht. Unter diesen Umständen kann zusätzlich zu Artikel 123 Ab- satz 1 BV die Koordinationskompetenz des Bundes in Sicherheitsbelangen ange- rufen werden. Damit aber aus Artikel 57 Absatz 2 BV eine Gesetzgebungsbefug- nis des Bundes abgeleitet werden kann, müssen (weitere) Sachbereiche tangiert sein, die mindestens teilweise in die Zu ständigkeit des Bundes fallen. Ein ausge- bauter ausserprozessualer Zeugenschut z mit tiefgreifenden Schutzmassnahmen berührt mehrere Kompetenz bereiche des Bundes, di e ihm eine umfassende Rechtsetzungskompetenz verleihen. Die se Bestimmungen könne n ebenfalls als kompetenzbegründende Verfassungsnormen herangezogen werden. Zusammen mit den beiden anderen Verfassungsbestimm ungen ergibt sich für den Bund eine genügende Grundlage zum Erla ss einer bundesweit verb indlichen Regelung des ausserprozessualen Zeugenschutzes. • Falls eine Bundeslösung ausser Betracht fällt, können die Kantone in ihrem Kom- petenzbereich Bestimmungen über den au sserprozessualen Zeugenschutz erlas- sen. Der Regelungsinhalt darf nicht Sac hbereiche beschlagen, die in der Kompe- tenz des Bundes liegen. Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali JAAC 2007.19 - Aussergerichtlicher Zeugenschutz, Gutachten vom 7. Mai 2007 In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione Jahr 2007 Année Anno Band - Volume Volume Seite 336-351 Page Pagina Ref. No 150 000 029 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.