141 Raumordnung und Umweltschutz 13 Pianificazione e protezione dell’ambiente Ortsplanungsrevision. Erstwohnungsanteilsregelung in der Landwirtschaftszone. Verbot von landwirtschaftsfremden Zweitwohnungen in der Landwirtschaftszone. – Zuständigkeit der Gemeinde zum Erlass von die bundes- rechtlichen Wohnnutzungs-/Umnutzungsmöglichkeiten (i. S. von Art. 24b und 24d RPG) in der Landwirtschafts- zone einschränkenden nutzungsplanerischen Regelun- gen bejaht (E. 2). – Die Beschränkung der Nutzungs-/Umnutzungsmöglich- keiten von bestehendem Wohnraum in der Landwirt- schaftszone auf die Nutzung als Erstwohnung (100 %- Erstwohnungsanteil; Verbot landwirtschaftsfremder Zweitwohnungen) erweist sich auch aus der Sicht des übergeordneten Rechts (RPG, KRG) als zulässig (E. 3). – Umschreibung des zulässigen agrotouristischen Ange- botes und der Nutzung als landwirtschaftsfremde Erst- wohnung (E. 4, 5). Revisione della pianificazione locale. Normativa sulle resi- denze primarie in zona agricola. Divieto delle residenze se- condarie estranee alla zona agricola stessa. –Competenza del comune ammessa per la promulga- zione di regole pianificatorie sulla limitazione dell’utiliz- zazione giusta le possibilità di sfruttamento a scopo abi- tativo e/o di cambiamento di destinazione offerte dal diritto federale (ai sensi degli art. 24b e 24d LPT) in zona agricola (cons. 2). – La limitazione all’utilizzazione come residenza primaria (100 % di quota d’abitazione primaria; divieto di resi- denze secondarie estranee all’agricoltura) delle possibi- lità di sfruttamento e/o di una diversa destinazione di abitazioni esistenti in zona agricola si palesa conforme al diritto di rango superiore (LPT; LPTC; cons. 3). – Descrizione dell’offerta agrituristica consentita e dell’uti- lizzazione come residenza primaria estranea all’agricol- tura (cons. 4, 5). 26142 13/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009 Erwägungen: 2. a) Gegenstand der vorliegenden Beschwerde bildet der von der Regierung genehmigte Art. 38 Abs. 2 BG, wonach bei neuer oder geänderter Wohnnutzung in der Landwirtschaftszone ein Erstwohnungsanteil von 100 % gilt. Die Beschwerdeführer wehren sich gegen die von der kommunalen Bestimmung vorge- sehenen, ihres Erachtens in Widerspruch zu der im Bundesrecht vorgesehenen (Art. 24b Abs. 1bis RPG) Öffnung stehenden Nut- zungseinschränkung in der Landwirtschaftszone und verlangen mit der beantragten Aufhebung des angefochtenen Beschwerde- entscheides die Streichung derselben. Dabei machen sie in for- meller Hinsicht vorweg eine Verletzung ihres Anspruchs auf recht- liches Gehörs geltend. Sie führen an, im vorinstanzlichen Ver- fahren habe sich die Regierung lediglich mit den Verhältnissen der Familie X., nicht aber mit jenen der übrigen Beschwerdeführer auseinandergesetzt. Sodann habe es die Vorinstanz verschiedent- lich bei pauschalen Verweisen auf die gemeindlichen Darlegungen in deren Vernehmlassung bewenden lassen. Aus diesen Einwän- den können sie jedoch nichts zugunsten ihres Begehrens ableiten. Wie die Beschwerdegegnerinnen hinsichtlich der gerügten un- genügenden bzw. unvollständigen Sachverhaltermittlung zutref- fend bemerken, steht die Genehmigung einer generell-abstrakten Baugesetzesbestimmung und nicht ein individuell-konkretes Bau- vorhaben zur Diskussion. Folge davon ist, dass den individuellen Verhältnissen auf den einzelnen Höfen, deren Bedürfnisse, Nach- folgeregelungen etc., für die Beurteilung der Zulässigkeit von Art. 38 Abs. 2 BG keine Bedeutung zukommt. Auch der sinngemäss vorgebrachte Einwand der Verletzung der Begründungspflicht ist letztlich unbehelflich. Zum einen deshalb, weil die Vorinstanz es gerade nicht nur bei jenen pauschalen Verweisen hat bewenden lassen, sondern diese noch mit eigenen Überlegungen ergänzt hat; zum andern auch deshalb, weil den anwaltlich vertretenen Be- schwerdeführern – selbst wenn ihr Einwand zutreffen würde – aus dem gerügten Mangel offenkundig kein Rechtsnachteil entstanden ist, wie ihre sehr ausführliche und detaillierte, frist- und formge- recht eingereichte Beschwerdeeingabe im vorliegenden Verfahren augenfällig aufzeigt. Von einer Verweigerung des rechtlichen Ge- hörs kann daher keine Rede sein. b) Die Beschwerdeführer stellen sich auf den Standpunkt, die Gemeinde sei gar nicht zuständig, den bundesrechtlichen An- spruch (Art. 24b Abs. 1bis RPG) einzuschränken. Der Erlass solcher Einschränkungen sei gemäss der in Art. 27a RPG gewählten For-13/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009 143 mulierung («auf dem Wege der kantonalen Gesetzgebung») einzig dem Kanton vorbehalten. Ihre Auffassung geht fehl. Das RPG sieht nämlich vor, dass die Kantone Zuständigkeit und Verfahren selber regeln, und zwar ausdrücklich sowohl für die Richtplanung als auch für die hier interessierende Nutzungsplanung (Art.10 Abs. 1 und Art. 25 Abs. 1 RPG). Die den Kantonen damit grundsätzlich zu- gestandene Organisationsautonomie schränkt das RPG lediglich in einigen wenigen Fällen ein, und zwar dort, wo es ausdrücklich die Zuständigkeit «kantonaler Behörden» vorsieht: So etwa in Art. 25 Abs. 3 RPG für Baubewilligungen ausserhalb der Bauzonen, in Art. 25a RPG betreffend Verfahrenskoordination oder in Art. 26 RPG bei der Genehmigung kommunaler Nutzungspläne. Hinge- gen wird dort, wo im RPG allgemein von «den Kantonen» (z. B. Art. 16a Abs. 3 RPG), von «kantonalem Recht» (z. B. Art. 18 Abs. 1 RPG, Art. 22 Abs. 3 RPG, 27 Abs. 2 RPG) oder von «kantonaler Ge- setzgebung» (z. B. Art. 27a Abs. 1 RPG) gesprochen wird, kein Ein- griff in die Organisationsautonomie der Kantone vorgenommen. Das heisst, dort, wo das RPG keine kantonale Behörde zwingend vorsieht, ist eine Delegation vom Kanton auf Stufe Gemeinde zulässig, so insbesondere im Bereich der Nutzungsplanung (Art. 2 RPG i.V.m. Art. 14 ff. RPG). Mit Ausnahme der städtischen Kantone Genf und Basel-Stadt haben denn auch alle Kantone die Nut- zungsplanung als Aufgabe der Gemeinden bezeichnet (Wald- mann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, S. 657, N13 zu Art. 25 RPG). Im Kanton Graubünden ergibt sich die Delegation aus- drücklich aus den Art. 3 und 22 ff. des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100), aufgrund derer die Ortsplanung als Aufgabe der Gemeinden bezeichnet und die Zu- ständigkeit zum Erlass der Grundordnung an diese delegiert wor- den ist. c) Gemäss Art. 22 KRG besteht die Grundordnung u. a. aus Zonenplan und Baugesetz (Abs. 2). Die Gemeinden können so- dann im Rahmen ihrer Zuständigkeit grundsätzlich strengere Be- stimmungen als das übergeordnete Recht aufstellen, soweit es die örtlichen Verhältnisse erfordern und die übergeordnete Regelung dem nicht entgegensteht (Abs. 3). Mit Blick auf die vorliegend in- teressierende, engere Umschreibung der Nutzungsmöglichkeiten in der Landwirtschaftszone sieht das RPG Art. 16a Abs. 1 Satz 2 RPG mit Verweis auf Art. 16 Abs. 3 RPG solches ebenfalls aus- drücklich vor. Das kantonale Recht enthält in Art. 83 Abs. 4 KRG ei- nen speziellen Vorbehalt abweichender nutzungsplanerischer Re- gelungen, wobei für deren Erlass in Graubünden die Gemeinden13/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009 144 zuständig sind. Im Lichte der oben umschriebenen kantonalen Organisationshoheit und der dadurch festgelegten Zuständigkei- ten ist denn auch Art. 27a RPG zu interpretieren (vgl. auch Bot- schaft des Bundesrates zu Art. 27a RPG in BBl 2005, S. 7 111 7 f.), der vorsieht, dass die Kantone auf dem Weg der Gesetzgebung – und damit im Kanton Graubünden die Gemeinden – einschränkende Bestimmungen, so u. a. zu Art. 24b und 24d RPG, erlassen können. Die Beschwerdegegnerin 2 war daher grundsätzlich zuständig, Be- stimmungen, wie den streitigen Art. 38 Abs. 2 BG, zu erlassen und darin eine engere Umschreibung der Nutzungsmöglichkeiten in der Landwirtschaftszone vorzusehen. Zu prüfen bleibt, ob die streitige Erstwohnungsanteilsregelung in der Landwirtschafts- zone vor dem übergeordneten Recht (RPG, KRG) Stand zu halten vermag, und ob die örtlichen Verhältnisse (Art. 22 Abs. 3 KRG) eine Bestimmung wie die streitige erfordern. 3. Wie seitens der Beschwerdegegnerinnen zutreffend er- kannt worden ist, zielt Art. 38 Abs. 2 BG nicht primär auf ein gene- relles Verbot des Agrotourismus i.S.v. Art. Art. 24b Abs. 1bis RPG und Art. 40 Abs. 3 RPV ab, sondern mit ihm soll die definitive Um- nutzung von dauernd nicht mehr benötigtem landwirtschaftlichem Wohnraum in (landwirtschaftsfremde) Zweitwohnungen (Ferien- wohnungen) verhindert werden, was zulässig ist. Zwar gestattet das Bundesrecht den Kantonen, unter gewissen Voraussetzungen die Umwandlung landwirtschaftlicher Wohnbauten auch für nicht- landwirtschaftliche Wohnnutzungen zu bewilligen (Art. 24d RPG). Dabei beschränkt sich der örtliche Anwendungsbereich dieser Be- stimmung auf alle Gebiete ausserhalb der Bauzonen sowie auf jene Bauten, die bis anhin zu landwirtschaftlichen Zwecken be- wohnt worden sind, für die Landwirtschaft definitiv nicht mehr benötigt werden und in ihrer Substanz erhalten sind (Wald- mann/Hänni, a. a.O. S. 638, N 7 f. zu Art. 24d RPG). Das kantonale Ausführungsrecht lässt gestützt auf Art. 83 KRG Umnutzungen im Rahmen des Bundesrechts zu (Abs. 2), macht aber gleichzeitig ei- nen Vorbehalt für abweichende nutzungsplanerische Regelungen (Abs. 4). Von dieser Möglichkeit hat die Gemeinde mit dem Erlass von Art. 38 Abs. 2 BG (und u. a. der entsprechenden Ergänzung im Zonenschema, Art. 15 BG) dahin gehend Gebrauch gemacht, als sie die umschriebene Öffnung der Umnutzungsmöglichkeiten be- stehenden Wohnraums in der Landwirtschaftszone auf einen Nut- zung als Erstwohnungen beschränkt hat; dies mit der Konsequenz, dass eine (dauernde, zonenfremde) Nutzung von Personen wahr- genommen werden kann, die in der Gemeinde ihren Wohnsitz (Le-13/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009 145 bensmittelpunkt) haben oder als Arbeitnehmer bei einem am Ort domizilierten Arbeitgeber angestellt sind (Art. 70 Abs. 1 BG). Diese Einschränkung der (definitiven) Umnutzungsmöglichkeiten in eine Zweitwohnung und damit die Beschränkung der Öffnung der Landwirtschaftszone nur für Erstwohnungen im Sinne von Art. 70 BG lässt sich aus der Sicht des übergeordneten Rechts (Art. 24d RPG) ohne weiteres vertreten. Hat die Gemeinde aber die defini- tive Zweitwohnungsnutzung in der Landwirtschaftszone ohne Ver- letzung übergeordneten Rechts ausgeschlossen, so besteht kein Raum mehr, die von den Beschwerdeführern angestrebte tem- poräre Zweitwohnungsnutzung zuzulassen, und zwar selbst dann, wenn eine Überwachung zwischen definitiver oder temporärer Zweitwohnungsnutzung mit vertretbarem Kontrollaufwand mög- lich wäre. 4. a) Aber auch aus der Sicht von Art. 24b Abs. 1bis RPG und Art. 40 Abs. 3 RPV lässt sich die streitige Einschränkung nicht beanstanden. Beiden Bestimmungen ist gemein, dass Nebenbe- triebe bewilligt werden können, wenn «ein enger sachlicher Bezug zum landwirtschaftlichen Gewerbe» besteht. Als solche bewilli- gungsfähige Nebenbetriebe gelten gemäss Art. 40 Abs. 3 RPV An- gebote des Agrotourismus wie Besenwirtschaften, Schlafen im Stroh, Gästezimmer auf dem Bauernhof oder Heubäder (lit. a), so- wie sozialtherapeutische und pädagogische Angebote, bei denen das Leben und soweit möglich die Arbeit auf dem Bauernhof einen wesentlichen Bestandteil der Betreuung ausmachen (lit. b; vgl. Botschaft des Bundesrates ans Parlament zu einerTeilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 2. Dezember 2005, Bbl S. 7097 ff., ins- besondere S. 7100 ff.). Mit dem in Art. 38 Abs. 2 BG definierten 100 %-igen Erstwohnungsanteil in der Landwirtschaftszone wer- den diese agrotouristischen Angebote nicht verunmöglicht. Auch wenn es gestützt auf Art. 38 Abs. 2 BG nicht zulässig ist, eine ei- gentliche Wohnung dauernd oder wochenweise an Feriengäste zu vermieten, bleiben doch die vom Bundesrecht als zulässig dekla- rierten Angebote wie Schlafen im Stroh, Heubäder o. ä. möglich. Selbst Aufenthalts- und Übernachtungsmöglichkeiten sind nicht völlig ausgeschlossen, sofern sie Bestandteil eines umfassenden Dienstleistungs- oder Aktivitätspakets auf dem Hof bilden, wel- ches den «Wohnzweck» quantitativ und qualitativ derart über- wiegt, dass der die Erstwohnungsverpflichtung auslösende Tatbe- stand von Art. 74 Abs. 1 BG nicht erfüllt ist. Beispielhaft zu er- wähnen sind zum einen die in Art. 40 Abs. 3 lit. b RPV aufgeführten sozialtherapeutischen und pädagogischen Angebote, zum andern13/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009 146 z. B. die vom Verein «Ferien auf dem Bauernhof» propagierten Kin- derferien ohne Eltern, bei denen die Kinder vollständig ins All- tagsleben einer Bauernfamilie integriert werden. Auch das Anbie- ten einfacher Gästezimmer an Auswärtige bleibt – was die Vor- instanz im angefochtenen Beschwerdeentscheid zutreffend darge- legt hat und von der Gemeinde auch nie bestritten worden ist – ge- stützt auf Art. 40 Abs. 3 RPV unter bestimmten Voraussetzungen (genereller Verzicht auf Kochgelegenheit; Verpflegung auf dem Hof, allenfalls auswärts) grundsätzlich möglich. Einen weiterge- henden Anspruch verschafft das von den Beschwerdeführern an- gerufene eidgenössische Raumplanungsgesetz nicht, insbeson- dere lässt sich aus ihm kein Anspruch auf Vermietung nicht mehr genutzten landwirtschaftlichen Wohnraums in (definitive oder temporäre) Zweitwohnungen (Ferienwohnungen) ableiten. Dies umso weniger, als es diesen in aller Regel auch am verlangten engen sachlichen Bezug zum landwirtschaftlichen Gewerbe fehlen wird, weshalb denn auch die von den Beschwerdeführern be- hauptete diesbezüglich extensivere Praxis anderer Kantone – so sie überhaupt bestehen sollte – wohl bundesrechtwidrig wäre. b) Dass die örtlichen Verhältnisse Einschränkungen der Nutzungs-/Umnutzungsmöglichkeiten in der Landwirtschaftszone rechtfertigen, ist offenkundig. Zu denken ist dabei zum einen an die gewichtigen Schutzbedürfnisse der einzigartigen Kulturland- schaft der Silser Ebene (BLN-Gebiet) und des Val Fex. Erstere ist im Übrigen unter Beteiligung von Bund, Kanton, Oberengadiner Ge- meinden und der Stiftung Landschaftsschutz vertraglich unter Schutz gestellt, Letzteres ist landschaftlich besonders heikel und schützenswert. Hinzu kommt, dass sich diese einzigartige Kultur- landschaft nicht mit einer durchschnittlichen Landwirtschaftszone irgendwo in der Schweiz vergleichen lässt. Entsprechend geht auch der Einwand, mit Art. 38 Abs. 2 BG werde das Rechtsgleich- heitsgebot verletzt, offensichtlich fehl. Wenn die Gemeinde mit nutzungsplanerischen Mitteln versucht, die möglichen Aktivitäten in dieser einzigartigen Gegend auf das landwirtschaftlich Notwen- dige zu beschränken und daher Zweitwohnungen in der Landwirt- schaftszone verbietet, so ist dies nachvollziehbar, verständlich und angesichts der gerade im Oberengadin generell vorherrschenden grossen Nachfrage nach Zweitwohnungen (inner- und ausserhalb der Bauzonen) mit den entsprechenden unerwünschten Folgen für die ortsansässige Bevölkerung geboten. c) Art. 38 Abs. 2 BG liegt entsprechend denn auch ohne weiteres in einem grossen, die entgegenstehenden, rein peku-13/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009 147 niären privaten Interessen der Beschwerdeführer bei weitem über- wiegenden öffentlichen Interesse, und im Lichte der oben, Ziff. 4.a, umschriebenen, den Beschwerdeführern im Agrotrourismus ver- bleibenden Angebotsmöglichkeiten erweist er sich auch ohne wei- teres als verhältnismässig. d) Die streitige Erstwohnungsanteilsregelung, mit welcher Zweitwohnungen in der Landwirtschaftszone generell verboten werden, vermag damit vor dem übergeordneten Recht (RPG, KRG) ohne weiteres Stand zu halten. 5. Die Beschwerdeführer bringen noch vor, das Verbot des Agrotourismus bezwecke die Schaffung von Erstwohnungswohn- raum für die Dorfbevölkerung, was keine unter Art. 27a RPG zu subsumierende zulässige Einschränkung, sondern vielmehr Sied- lungspolitik und ein unzulässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit sei. Aus diesem Einwand vermögen sie ebenfalls nichts zu Gun- sten ihrer Begehren ableiten. Sie scheinen übersehen zu haben, dass Art. 38 Abs. 2 BG die Nutzung als Erstwohnungen für die Dorf- bevölkerung nicht voraussetzungslos zulässt, sondern nur inso- weit, als Wohnnutzungen in der Landwirtschaftszone überhaupt zulässig sind. Das bedeutet, dass die Nutzung landwirtschaftlichen Wohnraums als Erstwohnung durch die ortsansässige (oder von einem örtlichen Arbeitgeber beschäftigte) Personen die Einhaltung des übergeordneten Rechts (RPG, KRG) voraussetzt. Nur wenn die entsprechenden Voraussetzungen gegeben sind, ist die Um- nutzung bis anhin landwirtschaftlichen Wohnraums in (landwirt- schaftsfremden) Wohnraum sowie die Vermietung desselben als Erstwohnung überhaupt zulässig. Von einer Verletzung der Wirt- schaftsfreiheit kann entsprechend keine Rede sein. – Die Be- schwerde erweist sich somit unter allen Titeln als unbegründet und ist daher abzuweisen. R 09 7 Urteil vom 19. Mai 2009