884 2001-1890 01.070 Message concernant l’arrêté fédéral renouvelant l’ouverture d’un crédit-cadre pour cautionnement visant à garantir un nombre suffisant de navires de haute mer battant pavillon suisse du 7 novembre 2001 Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons pour approbation le projet d’un arrêté fédéral renouvelant l’ouverture d’un crédit-cadre pour cautionnement visant à garantir un nombre suffi- sant de navires de haute mer battant pavillon suisse. Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 7 novembre 2001 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz885 Condensé La Suisse, pays enclavé et sans gisement notable de matières premières, n’a aucune source d’énergie (sauf électrique) et ne couvre que partiellement ses besoins en ma- tière d’alimentation. Elle est donc largement tributaire de l’étranger, ses exporta- tions provenant pour une grande part des pays d’outre-mer. La Suisse est par ailleurs une nation industrialisée typique dont la moitié du revenu provient des ex- portations. Vu la libéralisation croissante des marchés due à la mondialisation, no- tre économie est exposée à une dure concurrence, qui l’oblige à réduire les coûts de toutes les façons imaginables. Commerçants et industriels ont donc réduit leurs ré- serves d’exploitation à un strict minimum, pratique des flux tendus oblige. La sécu- rité de notre pays étant moins exposée, vu la situation géopolitique internationale, la Confédération a fortement réduit le stockage obligatoire de biens d’importance vi- tale, dégrevant ainsi les consommateurs. Elle a même complètement supprimé les réserves obligatoires de nombreux produits (charbon, savons et détergents, certains engrais et fourrages, semences, cacao et thé) et s’apprête à allonger cette liste. La mondialisation a enfin poussé à l’extrême la division internationale du travail: un bien n’est plus fabriqué en un seul lieu, mais sur divers sites, là où les coûts de production des différents composants sont les plus bas. Dans cette logique, les biens produits industriellement ou leurs composants sont transportés, à plusieurs reprises, d’un pays à l’autre, voire d’un continent à l’autre, ce qui implique de longs trajets avant qu’ils ne parviennent au consommateur. Les choses ne sont guère différentes pour les exportations, car pour sauvegarder leur compétitivité, les industriels suis- ses doivent être prêts à livrer leurs produits jusqu’au bout du monde. Mais l’économie ne peut se permettre des réserves d’exploitation minimales ni des stocks obligatoires drastiquement réduits que si le flux continu de marchandises ve- nant de l’étranger est garanti par des systèmes logistiques efficaces. L’industrie axée sur l’étranger et les exportations sont, elles aussi, tributaires d’un réseau de transport performant, opérant à l’échelle mondiale. Le bon fonctionnement de ce secteur de services est donc d’un intérêt primordial pour toute l’économie. En l’occurrence, la navigation de haute mer constitue le maillon le plus fragile de la chaîne globale des transports, un secteur sur lequel la Suisse, pays enclavé, n’a au- cune prise, à moins de prendre certaines mesures. De nos jours, le trafic maritime ne risque guère d’être perturbé par une guerre mondiale mais plutôt par des conflits régionaux – avec un recours éventuel à des armes de destruction massive et des en- gins balistiques de longue portée – ou par des tensions hégémoniques. Par ailleurs, le trafic maritime peut être entravé par des restrictions au libre échange dues à des pressions politiques et économiques – allant du blocus au chantage économique – ou encore par des catastrophes naturelles ou anthropiques (irradiation nucléaire), voire par des troubles sociaux profonds. La conséquence de ces événements est une nette raréfaction des capacités maritimes, qui frapperait tout spécialement notre pays dépourvu de façade maritime. Dans une telle situation, en disposant de ses propres capacités de transport maritime, la Suisse n’accroît pas seulement la sécu- rité de son approvisionnement et la compétitivité de son économie axée sur l’exportation, mais simultanément sa liberté d’action (politique étrangère avec son886 volet économique). La navigation de haute mer repr ésente toujours, pour notre pays, un service vital en cas de crise et c’est pourquoi la Confédération a encouragé la flotte suisse depuis la fin des ann ées 40, tout d ’abord par des pr êts spéciaux et, depuis la fin des ann ées 50, par des cautionnements. Pour sauvegarder notre flotte, le Parlement a approuv é, en 1992, un cr édit-cadre pour cautionnement de 350 mil- lions de francs sur dix ans, port é à 600 millions en 1997. Gr âce à ce programme de cautionnement, la flotte suisse a pu être considérablement rajeunie, ce qui a con- forté sa compétitivité et sa disponibilité. La flotte commerciale suisse s ’impose, pour des raisons d ’approvisionnement, de sécurité, mais aussi de politique ( économique) étrangère; elle doit être à la hauteur des besoins commerciaux de notre pays. Gr âce à son pavillon neutre et ses normes techniques élevées, elle pourra, en cas de crise, nous assurer l ’accès à des marchés vitaux pour notre approvisionnement, notre production industrielle et nos exporta- tions. Renouveler, pour dix ans, le cr édit-cadre pour cautionnement de 600 millions CHF permettra de conserver nos acquis tout en renouvelant r égulièrement notre flotte. Ce programme de cautionnement constitue une mesure d ’encouragement modérée, créant des conditions-cadres favorables. Sans cet instrument f édéral de promotion, notre flotte n’aurait aucune chance de survie, vu les subventions massives accordées dans cette branche par pratiquement tous les pays maritimes. Bien que ce caution- nement de navires serve surtout à notre sécurité et à notre approvisionnement, cette mesure renforce aussi indirectement la Suisse en tant que pays fournisseur de servi- ces, surtout la Suisse romande, o ù diverses soci étés innovantes op èrent avec un franc succès dans la gestion internationale de navires. Le risque doit donc être con- sidéré comme tr ès faible pour la Conf édération. Depuis qu ’elle soutient la flotte commerciale suisse, elle n ’a jamais eu à honorer ses engagements de cautionne- ment. Le système suisse de cautionnement des navires est totalement conforme aux r ègles du GATT, de l ’OMC, de l ’OCDE et de l ’UE sur la concurrence. Les montants en cause sont même largement inférieurs aux maxima prescrits quant au type et au vo- lume d’aide accordée, et donc à ce que la plupart des Etats accordent effectivement comme subventions.887 Message 1 Partie générale 1.1 Situation initiale Le 4 juin 1992, les Chambres f édérales ont d écidé, par le biais de l ’«arrêté fédéral ouvrant un crédit-cadre pour cautionnement visant à assurer un effectif suffisant de navires de haute mer battant pavillon suisse » (FF 1992 III 976), d ’accorder un cr é- dit-cadre de 350 millions de francs sur dix ans. Par cette mesure, elles voulaient ga- rantir un nombre appropri é de navires suisses pour contribuer à assurer l ’appro- visionnement économique du pays. Ce programme d ’encouragement, s ’inscrivant dans le droit fil des programmes de cautionnement ant érieurs, a tr ès vite connu un succès retentissant. La demande accrue de nouveaux b âtiments on éreux, due à l’assèchement du march é des navires d ’occasion, a finalement n écessité une augmentation du cr édit-cadre pour cautionnement (250 millions en plus), port é à 600 millions de francs. Sur la base du postulat Seiler Bernhard du 22 mars 1996 (96.3165) qui visait à garantir un nombre suffisant de navires suisses de haute mer, le Parlement a accord é ces moyens de cautionnement suppl émentaires en modifiant l’arrêté initial du 4 juin 1992 (FF 1997 IV 752). Par le cautionnement, la Conf édé- ration facilite le financement des navires battant pavillon suisse, les armateurs helvètes étant confront és à une situation économique difficile. Entre temps, ces moyens sont totalement épuisés mais ils ont permis de renouveler la flotte suisse de haute mer, tout en la modernisant, ce qui était l’objectif souhaité. Cet instrument de promotion, mis en place par la Conf édération depuis la fin des ann ées cinquante, s’est r évélé particuli èrement efficace, le risque étant supportable. Notons que jusqu’ici, la Conf édération n ’a pas d éboursé un seul franc au titre de ses engage- ments de cautionnement. Dix ans ayant pass é depuis l ’approbation initiale du cr édit-cadre pour caution- nement, l ’arrêté f édéral arrivera à échéance en été 2002. Un nouveau programme doit prendre le relais, en perpétuant le succès enregistré et en assurant la pérennité de la flotte suisse de haute mer, tout en poursuivant sa modernisation. Sans cet instru- ment unique de promotion, la flotte commerciale suisse n ’aurait guère de chance de survie, à moyen et long termes: cette branche est fortement subventionn ée et les Etats enclav és sont naturellement p énalisés par rapport aux nations traditionnel- lement maritimes. Ainsi, l ’intérêt national de la Suisse commande de renouveler, pour dix ans, le crédit-cadre pour cautionnement. 1.2 Procédure préliminaire Lors de l ’élaboration de ce projet, les int éressés ont été invit és à se prononcer; ce sont les repr ésentants de la navigation maritime, de la Commission suisse de la na- vigation maritime, de l ’Association suisse des armateurs maritimes, d ’écono- miesuisse et du syndicat FCTA. Tous ont express ément salué le renouvellement du crédit-cadre pour cautionnement mais ils estiment que le montant propos é, soit 600 millions de francs, est un minimum absolu.888 2 Partie spéciale 2.1 L’importance des transports maritimes pour la politique d’approvisionnement 2.1.1 La mondialisation de l’économie et les transports maritimes De nos jours, on constate un échange quasi-illimité de biens par del à les fronti ères nationales et continentales. Depuis des ann ées, une dure concurrence économique a entraîné un renforcement de la division internationale du travail. Pour r éduire les coûts, on est oblig é de fabriquer un produit dans les r égions les plus diverses du monde avant que ce produit ne parvienne au consommateur. L ’économie qui évolue à cette échelle internationale – la fameuse mondialisation, qui efface les derni ères velléités d’autarcie – exige une mobilit é inconnue jusqu ’ici. La concurrence s ’étant accrue, il en r ésulte une pression sur les co ûts qui oblige commerçants et industriels à pratiquer les flux tendus, donc à réduire les r éserves d’exploitation au strict mini- mum, voire à les supprimer. Les sources d ’énergie, les mati ères premi ères, les produits finis et semi-finis, mais aussi les denr ées alimentaires et fourrag ères, ne sont plus seulement command és par des grands groupes mais aussi par des PME, selon les besoins de leurs clients; les livraisons doivent être faites autant que possi- ble sans stockage interm édiaire et dans un cr éneau horaire bien d éfini. Cette forte mobilité de l ’économie exige des r éseaux de logistique et de transport fonctionnant impeccablement et capables d ’opérer en tout temps et en tout lieu de par le monde, mais aussi des r éseaux de communication performants et d ’autres services offerts par les banques et les assurances. La pratique des flux tendus apporte certes d’énormes r éductions des co ûts, au profit des consommateurs, mais elle s ’accom- pagne aussi de risques consid érables. Les r éseaux de transport constituent le talon d’Achille de l ’approvisionnement car, comme nous le verrons, en cas de pertur- bations, ils causent des probl èmes d ’approvisionnement bien plus vite et plus directement qu’autrefois. La mondialisation des structures économiques implique que, de nos jours, plus de 90 % des biens produits dans le monde sont transport és, au moins une fois, par voie maritime. Si autrefois, on acheminait par bateaux surtout des matières premières, des céréales et d’autres marchandises en vrac, aujourd’hui, grâce aux conteneurs moder- nes et à la logistique, on transporte de plus en plus sur les mers des produits indus- triels de consommation courante. Ces derni ères ann ées, on a enregistr é une nette augmentation du transport par navires porte-conteneurs. Selon les prévisions du FMI et de l’OCDE relatives à l’évolution à moyen terme de l ’économie et du commerce, le trafic de navires porte-conteneurs devrait doubler dans les dix ans à venir. Cela correspond à une croissance annuelle de 7 % environ, nettement sup érieure à celle de l’économie mondiale ou du commerce international. Cette croissance est surtout due à la baisse des co ûts de transport par conteneurs, ce qui rentabilise ce mode d’acheminement pour des produits de plus en plus diversifi és, tout en favorisant par ailleurs l ’échange de biens industriels à l ’état de produits semi-finis. Le transport maritime revêt ainsi une importance accrue. Mais cet essor de la navigation maritime nous rend aussi plus dépendants de ce mode de transport.889 2.1.2 Structures de l’approvisionnement suisse La Suisse, site industriel et pays prestataire de services, est soumise comme tout au- tre Etat aux lois des marchés internationaux et à l’évolution générale de l’écono-mie mondiale. Mais, comme elle se trouve au bout de la cha îne d’approvisionnement et qu’elle est un pays enclav é, elle est touch ée bien plus fortement et probablement plus vite que la plupart des autres Etats si les march és et les structures logistiques sont perturbés. Notre pays n’a, en effet, ni accès maritime direct, ni gisement de ma- tières premi ères et il n ’a pas de denr ées alimentaires en quantit é suffisante. Quasiment 100 % des mati ères premières industrielles, pr ès de 85 % de l ’énergie et un tiers environ des denr ées alimentaires n écessaires proviennent de l ’étranger et surtout d’outre-mer, directement ou non. En outre, la Suisse, de par sa situation g éo- graphique, n’est guère capable de r éagir efficacement aux perturbations des impor- tations survenant régulièrement à l’étranger. La concurrence économique internationale à laquelle notre pays ne veut ni ne peut se soustraire – faire cavalier seul serait un suicide économique – lui impose de prendre toutes les mesures imaginables pour r éduire les co ûts. Les entreprises suisses ont, elles aussi, dû réduire radicalement leurs stocks, se pliant à la loi des flux tendus: les stocks immobilisent en effet beaucoup de capitaux, ce qui rench érit la production et entraîne des pertes de comp étitivité. Le niveau actuel des réserves d ’exploitation dans le commerce et l ’industrie atteint un minimum qui n ’a guère de pr écédent. Et quand bien même les exploitations disposeraient de leurs propres stocks de mati ères premières ou de produits semi-fabriqu és, cela ne suffirait, le plus souvent, que pour quelques jours, quelques semaines tout au plus. Pour la Suisse et son industrie, il est vital de garantir les importations de mati ères premières et d ’énergie. Mais, dans le secteur alimentaire aussi, on enregistre toujours une large d épendance de l ’étranger. D ’importantes quantit és de denr ées alimentaires (céréales, riz, caf é, cacao, th é) mais aussi d ’engrais, par exemple, sont importées d’outre-mer. Les entreprises suisses sont donc tenues de constituer des ré- serves obligatoires pour la plupart de ces produits afin de parer aux perturbations de l’approvisionnement. A court terme, ces r éserves sont cens ées remédier aux inter- ruptions de ravitaillement, selon un plan d ’approvisionnement préétabli. Toutefois, cette solution ne concerne, pour l ’essentiel, qu’un approvisionnement de base en denrées alimentaires sp écifiques, en carburant et combustibles liquides ainsi qu ’en antibiotiques, à savoir des domaines o ù l’on a d écrété un stockage obligatoire pro- prement dit. De nos jours, on ne pourrait recourir exclusivement aux r éserves obli- gatoires que sur une p ériode assez courte, vu que l ’on a proc édé, ces derni ères an- nées, à une r éduction massive de ces r éserves: elles ont m ême été totalement sup- primées pour de nombreux produits (charbon, savon et d étergents, certains engrais et fourrages, semences, cacao et th é) et vont l ’être, dans les ann ées à venir, pour d ’autres produits. Les plans con çus par l ’approvisionnement économique du pays présupposent donc que, grâce à la possibilité de mobiliser, selon un plan précis, des moyens de transport expos és, comme la navigation maritime, on pourrait conti- nuer d’importer un certain volume de marchandises, même en cas de crise. C ’est ce890 qui a permis au Conseil f édéral, ces derni ères années, de r éduire considérablement les stocks obligatoires, malgr é la baisse g énérale des r éserves d ’exploitation; ces mesures s’inscrivaient dans la perspective d ’un faible risque de guerre majeure en Europe, à court et moyen termes. Dans tous les autres secteurs des biens de consommation ou d ’investissement (machines et semi-conducteurs, chimie, textile, alimentaire – à l ’exception de la production et de la distribution des denr ées alimentaires de base) et plus g énérale- ment dans le commerce, l ’approvisionnement est par contre garanti exclusivement par la prévoyance privée qui se r ésume à des réserves d’exploitation réduites au mi- nimum et à une confiance en la fiabilité absolue des infrastructures de transport et de logistique. Mais les exploitations commerciales, industrielles et agroalimentaires tributaires des importations ne sont pas les seules à compter sur des structures de transport et de lo- gistique fiables. Les exportateurs suisses dépendent aussi largement de ce secteur de services. Pour eux, un r éseau de transport op érationnel est une condition sine qua non: vu l’importance des exportations pour l’économie suisse, ce secteur de services revêt une importance strat égique. Si nos produits ne peuvent plus être acheminés – ou plus en temps utile – jusqu ’aux acqu éreurs, surtout dans les pays d ’outre-mer (Amérique, Asie ou Afrique), qui repr ésentent des d ébouchés importants, c ’est la compétitivité de nos exportations et donc des sites de production suisses qui sera pour le moins en péril. 2.1.3 Risques susceptibles de perturber notre politique de sécurité Par rapport à l’époque de la guerre froide, les risques affectant notre politique de s é- curité ont connu de s érieux changements, quantitatifs comme qualitatifs. De nos jours, on ne met plus en avant une action militaire menaçant l’intégrité territoriale de la Suisse, mais divers dangers mena çant le fonctionnement de notre Etat, de notre société, de notre économie. Ces dangers se caract érisent par leur propre dynamique, leur complexité et l ’importance réduite accordée à l’espace géographique (Rapport sur la politique de sécurité RAPOLSEC 2000; FF 1999 6911 et 6930). Force est de constater une nette augmentation des conflits entre régions ou Etats, dus à des tensions ethniques, religieuses ou idéologiques. Derrière ces conflits se cachent souvent de solides intérêts économiques, car certains groupements aspirent impl aca- blement à mettre la main sur des r égions riches en matières premières ou à avoir ac- cès à des zones strat égiques. En l ’occurrence, les évolutions démographiques et les migrations forc ées, doubl ées d ’une misère ou d ’une paup érisation croissantes, ali- mentent ces conflits que la communaut é internationale ne parvient que rarement à contrôler, même avec d’énormes ressources, matérielles et humaines. Dans le m ême ordre d’idées, il faut aussi ajouter la prolif ération d’armes de destruction massive et d’engins balistiques à longue portée qui est préoccupante. Le déclenchement d’un conflit d’envergure régionale peut concerner l ’approvision- nement économique de la Suisse dans la mesure o ù l’accès aux r égions concernées et donc à leurs mati ères premi ères, à leurs points d ’écoulement ou aux sites de production de certains produits semi-fabriqu és suisses serait pour le moins compli-891 qué. Ces conflits illustrent r égulièrement le fait que, surtout si les organisations in- ternationales ou des Etats intéressés interviennent militairement – comme pendant la guerre du Golfe –, la demande de capacit és sur les navires marchands augmente fortement, entraînant chaque fois une nette p énurie sur le march é. La r éduction des flottes militaires opérée ces dix dernières années, en particulier dans certains pays de l’OTAN (Etats-Unis, Grande-Bretagne, France et Allemagne), ne fera qu ’accentuer, à l’avenir, le recours plus rapide et plus massif au tonnage des navires marchands. Cette ru ée devrait encore s ’accentuer du fait que ces Etats ont également r éduit, pendant la m ême période, leur flotte commerciale, jusqu ’à 30 % des navires ayant changé de pavillon. Mais cette tendance à changer de pavillon affecte toutes les na- tions industrialisées, depuis des ann ées: ainsi, même le Japon se fait de s érieux sou- cis pour la sécurité de son approvisionnement par voie maritime. En cas de guerre ou de crise, on ne pourrait gu ère compter sur le tonnage maritime des pays émergents d’Asie, pas plus que sur celui des pays connus pour leur pavillon de complaisance. Les tonnages qu ’ils mettraient à disposition ne pourraient satisfaire que partielle- ment la demande accrue, et encore de façon sectorielle. Malgré tous les efforts entrepris pour instaurer un commerce libre et loyal à l’échelle mondiale, il existe encore des restrictions au libre échange ainsi que des pressions politico-économiques, sans parler des conflits h égémoniques, ce qui constitue aujourd’hui un risque non n égligeable pour notre approvisionnement et nos expor- tations. Et les petits Etats comme la Suisse, avec leurs possibilit és limit ées de rétorsion, sont même exposés à un risque accru. Actuellement, les pressions écono- miques ou politiques ainsi que les restrictions des échanges économiques n ’ont même plus besoin de frapper directement notre pays. Etant donn é que la division internationale du travail s ’est renforc ée, ces mesures touchent tout autant notre pays et tr ès directement. Si la pression économique ou politique est exerc ée contre la Suisse ou contre ses principaux partenaires commerciaux, notre propre flotte commerciale nous permettra d ’augmenter consid érablement notre marge de manœ uvre. Mais notre approvisionnement est aussi menac é par d ’autres perturbations d’ordre économique, social ou écologique (gr èves durables à grande échelle, intemp éries, sécheresse et autres catastrophes naturelles). Ces situations de crise se caract érisent par le fait que, en cas de mauvaise r écolte en Europe par exemple, l ’approvision- nement en denr ées alimentaires est soudain s érieusement perturbé et ce danger ris- que de s’amplifier, en raison des changements climatiques. Une telle crise débouche- rait sur une demande accrue de produits à importer d ’autres régions du globe. Cela s’accompagnerait vite d’une très forte demande de tonnage maritime. Et dans ce cas aussi, on observerait, comme corollaire direct, des ph énomènes de raréfaction sur le libre marché des navires. Les capacités maritimes, pour autant qu’elles soient encore disponibles, ne pourraient être obtenues qu ’à des prix exorbitants et il ne serait même pas garanti que la livraison se fasse en temps voulu. En cas de catastrophe anthropique, et particuli èrement en cas d ’irradiation nucl éaire, un tel sc énario se réaliserait brutalement.892 2.2 Nécessité pour la Suisse d’avoir sa propre flotte marchande 2.2.1 L’importance de la flotte suisse pour notre politique d’approvisionnement et de sécurité Selon l ’art. 102 de la Constitution, la Conf édération doit assurer l ’approvision- nement du pays en biens de premi ère n écessité ainsi qu ’en services d ’importance vitale en cas de menace de guerre, de manifestations de force ou de graves p énuries auxquelles l’économie n’est pas en mesure de rem édier par ses propres moyens. Ce mandat constitutionnel est concrétisé par l’art. 22, al. 1, de la loi sur l’approvisionne- ment du pays (RS 531). Il en ressort que le Conseil fédéral prend, en cas de crise, les mesures nécessaires pour assurer entre autres des possibilités suffisantes de transport et maintenir ouvertes les voies de communication. Etant donn é la haute performance mais l’extrême vulnérabilité de nos structures d’approvisionnement, le bas niveau de nos réserves et la large implication de notre économie dans la division internationale du travail, les transports jouent, de fa çon g énérale, un r ôle clé dans l ’approvision- nement et les exportations. Ils constituent indubitablement une branche de services vitale. Mais cette importance vitale, à laquelle se r éfère la loi sur l ’approvisionne- ment du pays et qui justifierait une coresponsabilit é de l ’Etat, ne leur est reconnue que si deux conditions sont remplies: il doit y avoir une tr ès forte vulnérabilité, vu le potentiel de perturbation d écrit, et le transport doit concerner surtout des biens vitaux (importés) ou des biens destin és à l’exportation et à la transformation. Or la navigation maritime constitue pour la Suisse le maillon le plus faible de la cha îne de transport, car notre pays, enclavé, n’a aucune influence sur ce secteur de services en dehors de son territoire. Cette situation aurait pour nous, en cas de crise, des retom- bées particulièrement graves. C ’est pourquoi le Conseil f édéral avait soulign é dans son message du 19 f évrier 1997 en vue d ’augmenter le dernier cr édit-cadre pour cautionnement: «L’importance de la flotte maritime suisse cro ît dans la mesure o ù les stocks du commerce et de l ’industrie diminuent dans notre pays et o ù notre éco- nomie est intégrée dans la division internationale du travail » (FF 1997 III 215). Cet énoncé n’a rien perdu de son actualité. Une réduction du tonnage marchand frappera forc ément, en premier lieu, les pays dépourvus de flotte et ce, quelles que soient les raisons politiques, économiques ou militaires qui ont d éclenché la crise. Dans une situation de ce genre, il n ’est habi- tuellement pas facile de trouver le tonnage maritime souhait é. L’expérience montre qu’alors on ne vous proposera que des navires posant des probl èmes techniques, à des prix gonflés, ce qui ne peut représenter une option réaliste. Ainsi, en cas de crise, la Suisse serait tributaire du bon vouloir des autres pays pour ce qui est de ses be- soins de transport maritime, or l ’histoire nous a appris que nous ne pouvions gu ère compter sur leur bienveillance. Il faut aussi envisager que, dans certains cas, on exi- gerait de la Suisse des concessions politiques en échange des tonnages mis à sa dis- position, par exemple qu ’elle se joigne à un embargo économique ou d ’autres con- treparties, difficilement voire pas du tout compatibles avec notre neutralit é et notre souveraineté. Ainsi, notre pays pourrait m ême être acculé à une dépendance politi- co-économique indésirable, lourde de conséquences. Lors d’une crise, la Suisse ne pourrait, dans le domaine de la navigation maritime, compter sur une entraide ni de l ’Union europ éenne ni de l ’OTAN, étant donn é qu’elle n’en est pas membre ; par ailleurs, le fait de participer au partenariat pour la893 paix n’implique aucune obligation, que ce soit à titre unilatéral ou réciproque. Dans leur majorit é, les pays europ éens, et tout sp écialement nos voisins, renoncent volontairement – pour des raisons de co ûts – à stocker diverses marchandises d’importance vitale et recourent r ésolument à leur flotte commerciale pour se ravitailler en biens provenant d’outre-mer. En cas de crise, cette strat égie d’approvi- sionnement devrait fortement accroître la demande de capacités maritimes. Au demeurant, la question du pavillon prend une importance politique accrue en cas de crise, alors qu ’elle ne se pose quasiment pas en temps normal, vu le lib éralisme ambiant. Mais, lors d’une crise, les navires des parties au conflit ou ceux de leurs al- liés n’ont souvent pas le droit de mouiller dans certains ports ou d ’utiliser certaines routes, ce qui s ’est produit pour la derni ère fois en 1999, lors de la guerre au Koso- vo. Les navires yougoslaves ou à participation yougoslave ainsi que les navires dont l’équipage était encadré par des Yougoslaves n’avaient alors pas le droit de mouiller dans les ports am éricains. Le pavillon suisse, associ é à la neutralité de notre pays, avec sa bonne r éputation et son haut degr é de s écurité, offre alors à nos navires la garantie de pouvoir utiliser, m ême dans des situations critiques, des ports et des zo- nes maritimes inaccessibles à d’autres. Pour des raisons d ’approvisionnement, de s écurité et de politique étrangère – avec son volet économique – maintenir une flotte commerciale r épondant exactement aux besoins suisses est dans notre intérêt national. 2.2.2 Recours à la flotte suisse dans le cadre de l’approvisionnement économique du pays Dans le cadre de l ’approvisionnement économique du pays, on pr évoit de recourir à la flotte suisse en prenant des mesures diff érenciées, ax ées sur les principes de la proportionnalité et de l ’opportunité. Le degr é de rar éfaction du tonnage ou l ’inten- sité d’une crise d éterminerait dans quelle mesure et comment on recourrait à notre flotte. Tout d’abord, on sélectionnerait, selon les besoins, certains navires amen és à opérer sur la base de contrats de transport maritime et d ’affrètement pass és entre transitaires et acheteurs de marchandises d ’une part et armateurs de l ’autre. En l’occurrence, les armateurs suisses s ’engageraient simplement, vis- à-vis de la Confédération, à mettre leurs navires à disposition pour des transports effectués pour le compte de clients suisses. Si la situation devait s ’aggraver, en matière de sécurité et de politique étrangère, on pourrait garantir le tonnage n écessaire grâce à des affrètements forcés, voire des r é- quisitions. En cas de r équisition, la Conf édération aurait la responsabilit é des ba- teaux sur le plan op érationnel, alors que l ’armateur continuerait d’assumer la sienne sur le plan technique. Mais une mesure aussi radicale ne serait prise que si l ’on de- vait largement recourir à la flotte ou s ’il était impossible de d égager un consensus. Toutefois, l’approvisionnement économique du pays reposant sur le prin- cipe de la subsidiarit é, on privil égiera les solutions contractuelles librement accep- tées, qui perturbent le moins possible le m écanisme du march é. Les co ûts de ce re- cours à la flotte seraient entièrement répercutés sur les clients. Si les navires suisses devaient être mis au service de l ’approvisionnement économi- que du pays, la Conf édération faciliterait ce recours à la flotte, dans le cadre de ses894 possibilités politiques et techniques. Ainsi, elle veillerait à obtenir pour nos navires, auprès des Etats concern és, les droits de passage, de mouillage et d ’approvisionne- ment dans les ports, si ces droits n’ont pas encore été négociés. Elle veillerait aussi à maintenir les liaisons avec les navires, à prendre les mesures de s écurité nécessaires pour les équipages et à faire respecter les dispositions du droit maritime et du droit international. Si les armateurs n ’étaient plus à même d’assumer le ravitaillement en vivres, carburant, lubrifiants et pi èces détachées, la Conf édération aurait alors à as- surer coordination et soutien. 2.3 Evolution de la navigation maritime internationale 2.3.1 Tendances générales Le commerce maritime conna ît sensiblement la m ême évolution que l ’économie mondiale. La demande de tonnage cro ît ou baisse selon les cycles conjoncturels, mais on constate parfois de fortes différences entre les divers segments de la naviga- tion. Si l ’on enregistre une r écession, les taux d ’affrètement chutent et les activit és baissent aussi, un peu plus tard, dans la construction navale. Les nouveaux bâtiments sont alors proposés à des prix plus intéressants et les navires d’occasion aussi. Si, en revanche, une reprise économique se dessine, les tonnages se font vite rares et les taux d’affrètement ainsi que les prix des navires augmentent en cons équence. Cette demande accrue de navires va, en g énéral, vite ass écher le march é des navires d’occasion et les chantiers navals peuvent alors se r éjouir d ’avoir, pour un certain temps, des carnets de commandes bien remplis. Mais, en r éalité, l ’évolution de la conjoncture en g énéral et celle de la branche maritime ne sont que rarement parallèles. Après une forte crise dans la seconde moiti é des ann ées 80, la navigation maritime s’était rétablie, au début des années 90, pour atteindre un pic vers 1995. Mais, avec la crise asiatique de 1998, elle enregistra un de ses pires revers depuis les ann ées 80. Depuis, la situation s ’est toutefois nettement am éliorée, mais cette tendance ne se confirmera pas n écessairement dans les ann ées à venir. Ces cycles montrent clairement que la branche de la navigation est constamment expos ée à de grandes fluctuations conjoncturelles, dont l ’impact est souvent bien plus fort que celui de l’évolution économique mondiale. En toute logique, on s ’attendrait à un comporte- ment anticyclique des investisseurs. Mais la pratique montre que les gros besoins en capitaux s ’opposent le plus souvent à ce comportement, les perspectives de profit étant instables et plut ôt maigres. Les compagnies de navigation ne peuvent s ’affir- mer sur le march é que si elles peuvent faire des investissements amortissables sur une longue période, soit 20 à 25 ans, et si elles disposent, en outre, d ’un substrat fi- nancier leur permettant de tenir bon dans les phases de basse conjoncture. Cela d é- bouche sur un phénomène de concentration dans la branche maritime, processus qui n’est pas pr ès de s ’arrêter, et surtout sur des mesures de soutien, sophistiqu ées et subtiles, accordées par pratiquement tous les Etats maritimes du monde. On devrait assister à une évolution int éressante, due aux efforts entrepris pour la protection des mers . Ces mesures d éploient de plus en plus d ’effets, de sorte qu ’à cause de dispositions environnementales s évères, il devient de moins en moins int é-895 ressant de recourir à des navires v étustes et techniquement critiques. A l ’avenir, on s’attend donc à ce que les b âtiments vétustes soient mis plus rapidement à la casse; toujours est-il que les navires mal entretenus auront des difficult és à être acceptés dans les ports des nations industrialis ées comme les Etats-Unis, l ’Australie ou les pays de l ’Union européenne. On constate de plus en plus souvent que les autorit és portuaires de ces pays interviennent, parfois m ême avec des moyens rigoureux, con- tre les exploitants de navires fautifs et leurs équipages. Les armateurs qui veulent poursuivre leurs activit és sont donc soumis à des pressions accrues pour qu ’ils re- nouvellent leur flotte plus vite qu’auparavant. La vétusté et le mauvais état technique d’une grande part de la flotte marchande cumulant un tonnage élevé au niveau mon- dial fait que ce tonnage n ’est pas vraiment à la disposition des pays industrialis és pour transporter leurs marchandises. Si, dans le pass é, on a enregistr é, au niveau international, de grandes avanc ées sociales en faveur des équipages, la concurrence accrue et l’absence de contrôle dans certains Etats maritimes incitent encore de nombreux armateurs à baisser leurs coûts en rognant sur les prestations sociales des marins. Ce sont surtout les équipages pro- venant de pays du tiers-monde qui sont les victimes de ces pratiques. Les bateaux sur lesquels les normes sociales internationales ne sont pas respect ées constituent un risque non négligeable car les marins n ’ont, assez souvent, pas les qualifications n é- cessaires pour naviguer. Et en cas de crise justement, on ne pourrait gu ère miser sur des bateaux confiés à un tel équipage car, en plus, ils risqueraient d’être mis sous sé- questre à la moindre occasion pour non-observation des normes de l ’OIT et de l’ITF1, dans les ports des pays industrialis és. En revanche, les prestations sociales à bord des bateaux suisses sont exemplaires: la législation sociale et du travail issue du droit maritime suisse, qui dépasse largement les exigences minimums du droit inter- national, est appliquée. 2.3.2 Encouragement des flottes nationales La navigation est depuis toujours soumise à une concurrence mondiale extrêmement dure. Les gouvernements de toutes les nations maritimes sont donc amen és à accor- der des avantages à leur propre flotte marchande et à leurs chantiers navals, par le biais de diverses mesures. Ils poursuivent en l ’occurrence, plusieurs objectifs, toujours axés sur leur politique étrangère – avec son volet économique – et leur s é- curité, mais en règle générale, le maintien des emplois est au c œ ur de leurs préoccu- pations. Parmi les instruments traditionnels de promotion de la branche, on peut citer les subventions directes et des all égements fiscaux de toutes sortes pour les arma- teurs et les marins, des aides aux chantiers navals, etc. Mais il arrive tr ès souvent que les subventions ne soient pas accord ées ouvertement et directement aux compagnies maritimes nationales, mais par des voies d étournées, ce qui ne permet guère d’avoir une vue d’ensemble correcte. Toutes les tentatives visant à endiguer ce genre de subventions se sont sold ées par un échec. La derni ère a échoué en 1995, lorsqu ’on a voulu lib éraliser la navigation dans le cadre de l ’Uruguay round du GATT et que les Etats-Unis s ’y sont oppos és, 1 OIT: Organisation internationale du travail de l ’ONU ITF: International Transport Federation (syndicat international du transport)896 n’acceptant pas que la navigation maritime soit soumise, en tant que service, aux r è- gles du GATS (accord g énéral sur le commerce des services). Ils consid èrent que la navigation maritime est un secteur particulièrement exposé car lié à la politique éco- nomique et à la sécurité du pays: il est donc exclu de l ’exposer à une plus large libé- ralisation. La discussion fut d ’abord reportée à l’an 2000 mais n ’a toujours pas été réamorcée. Dans le cadre de l ’OCDE, on a certes pu d éboucher en 1994 sur un «Accord sur les conditions normales de concurrence dans l ’industrie de la construction et de la r é- paration navales marchandes», qui prévoit la suppression de toutes les subventions dans ce secteur. Mais l ’entrée en vigueur de cet accord a échoué, les Etats-Unis ne l’ayant pas ratifié. La politique européenne en matière de navigation est axée sur le maintien des flottes des Etats membres, ce qui permet a priori de les encourager par des mesures cibl ées (sur les plans fiscal, financier et autre). Mais ces pays ne sont pas arriv és à s’accorder sur le fait que ce soit la Commission europ éenne qui octroie ces all ège- ments, ce qui impliquerait, dans ce domaine, un transfert de leurs comp étences à l’Union. L’introduction d’un registre européen, visant à unifier les normes de s écu- rité, a échoué, en son temps, à cause de ce probl ème de fond. A l ’heure actuelle, on assiste à une r éduction des subventions dans le secteur des constructions navales à l’échelle europ éenne, mais les chantiers navals de pays de l ’Union europ éenne perdent, de ce fait, des commandes au profit surtout de leurs concurrents d ’Extrême- Orient. 2.4 Evolution de la flotte suisse de haute mer 2.4.1 Succès du programme de cautionnement de 1992 Le programme de cautionnement lancé en 1992 et complété en 1997 a été un succès sur toute la ligne. Le crédit-cadre pour cautionnement, d’un montant de 600 millions de francs, approuv é par le Parlement – cr édit épuisé bien avant son échéance – a permis d’atteindre pleinement les objectifs fix és, à savoir de maintenir et de moder- niser une flotte commerciale à la hauteur des besoins de l ’approvisionnement éco- nomique du pays. Ce succ ès est surtout d û aux conditions int éressantes de caution- nement que le Conseil f édéral a accordées par le biais de l ’«Ordonnance du 24 juin 1992 sur le cautionnement de pr êts pour le financement de navires suisses de haute mer» (RS 531.44). La grande latitude offerte quant à l’aménagement du cautionne- ment a permis de créer, pour les propriétaires de navires, un climat favorable aux in- vestissements à long terme. En l ’occurrence, l ’octroi de cautionnements solidaires au lieu d ’un cautionnement simple a constitu é un élément clé, cette forme de cau- tionnement ayant entra îné une nette baisse des taux d ’intérêts par rapport aux pro- grammes ant érieurs. Mais cet effet positif s ’est conjugu é à d ’autres all ègements comme la possibilité de contracter des cautionnements en monnaies étrangères ou le cautionnement de pr êts accord és par des établissements financiers étrangers ainsi que la possibilité de prolonger le prêt et d’augmenter la valeur du cautionnement.897 2.4.2 La flotte marchande suisse La flotte suisse de haute mer comprend 24 b âtiments (chiffres d’octobre 2001), soit une capacité totale de chargement de 887 850 tpl2 ou 501 975 unités de jauge brute3. Elle est ainsi au 61 e rang mondial et vient en deuxi ème position derri ère le Luxem- bourg parmi les pays enclavés. La flotte suisse s ’est réduite dans les ann ées 80, pas- sant de 34 à 24 bâtiments, mais ses capacités de chargement ont pratiquement tripl é. Ces 24 navires sont en service sur tous les océans et mers, transportant des marchan- dises pour les grandes maisons de commerce, sur la base de contrats d ’affrètement temporaire ou au voyage. Voici les caract éristiques actuelles de la flotte suisse de haute mer: Types de navires Nombre Age moyen Capacit é Engins de le- vage ou grue EVP4 Vraquiers 15 3,70 ans 829 251 tpl 10 – handymax 10 4,20 ans 461 685 tpl 10 – panamax 5 3,00 ans 367 566 tpl 0 Navires polyvalents 6 1,50 an 38 431 tpl 2 1883 – porte-conteneurs/bulk- feeder 4 2,00 ans 20 200 tpl 0 880 – porte-conteneurs fret com- biné 2 1,00 an 18 231 tpl 2 1003 Navires-citernes (chimie) 3 9,50 ans 20 168 tpl 3 Total 24 3,70 ans 887 850 tpl 15 1883 Le gros de la flotte se compose de vraquiers (handymax et panamax) transportant des marchandises sèches et faisant entre 43 600 et 75 500 tpl. Contrairement aux pa- namax, les navires de la cat égorie handymax disposent de leurs propres grues pour (dé)charger. Dans la plupart des cas, ils peuvent m ême transporter, en plus, une car- gaison sur leur pont et, si n écessaire, des conteneurs. Ces navires se pr êtent surtout au transport de marchandises en vrac (céréales, acier, charbon, minerai, etc.). Si l ’on a longtemps d éploré l ’absence de navires porte-conteneurs suisses, il faut signaler l’achat, ces deux derni ères années, de six petits b âtiments équipés pour recevoir des conteneurs, qui peuvent aussi transporter des marchandises en vrac ou emball ées. Cette polyvalence les rend tr ès int éressants pour l ’approvisionnement économique du pays, surtout pour les importations et exportations de produits finis ou semi-finis. 2 tpl: tonnage de port en lourd (DWT en anglais). C’est le poids de la cargaison qu’un na- vire peut transporter, compte tenu de sa calaison franc bord d’été. 3 unit é arithmétique (sans dimension concrète) définie par la Convention internationale de 1969 sur le jaugeage des navires, en vigueur depuis 1982 4 EVP: équivalent vingt pieds, de l’anglais TEU (Twenty-Foot Equivalent Unit) – conteneurs de 20 pieds898 Vu le recours accru aux conteneurs, il faudra, à l’avenir, envisager l’achat de navires porte-conteneurs suppl émentaires, petits et moyens, en fonction de l ’évolution. En l’occurrence, l’approvisionnement économique aurait tout int érêt à ce que les arma- teurs suisses, avec leurs navires porte-conteneurs de taille moyenne, participent au service régulier sur certaines routes. Notons enfin que les deux petits chimiquiers, d ’une capacité allant de 4780 à 9100 tpl, sont fort utiles à l’industrie chimique suisse. Ces navires modernes, tr ès sophis- tiqués, permettent de transporter des produits chimiques liquides de toutes sortes ainsi que toute la gamme de produits pétroliers. Signalons, à ce propos, une question récurrente: la Suisse doit-elle avoir sa propre flotte de p étroliers? Bien que notre pays soit très fortement tributaire du pétrole étranger, nous avons jusqu’ici renoncé à avoir des p étroliers ou des navires-citernes transportant des produits p étroliers. Au- trefois, la raison invoqu ée était que les risques étaient trop gros, alors qu’aujourd’hui, du fait que la Suisse est membre de l ’Agence internationale de l’énergie (AIE), les p étroliers ne s’imposent plus vraiment. Si l ’offre devait se rar é- fier, les autorit és de l ’AIE répartiraient les r éserves de p étrole entre les diff érents pays membres. Si la Suisse pouvait s ’approvisionner en p étrole sur le march é libre, l’IEA réduirait d’autant les quantités auxquelles notre pays aurait droit, de sorte que ce procédé ne nous apporterait gu ère d’avantages. Si toutefois la situation devait se présenter différemment, il faudrait se repencher sur cette question. Les statistiques montrent que l’âge moyen de nos navires est particulièrement bas, ce qui confirme que la Suisse dispose d’une des flottes les plus modernes du monde. Ce succès peut être directement attribu é au programme de cautionnement en cours. En été 1992, au début de ce programme, l’âge moyen des navires suisses était encore de 14,5 ans. La politique d ’encouragement de la Conf édération a permis de nous débarrasser, en huit ans, de pratiquement tous nos navires d ’un certain âge et de les remplacer, surtout par de nouveaux b âtiments. Mais ce renouvellement nous a aussi fourni un atout de taille: nous avons acquis des navires modernes, r épondant aux be- soins du march é, et notre flotte y a largement gagn é en comp étitivité. La concur- rence étant effrénée, les armateurs suisses ne peuvent s ’imposer que s ’ils utilisent des navires modernes et performants, correspondant à une demande sur le march é. Les navires qui ne sont plus conformes aux normes et aux exigences techniques et commerciales de notre époque satisferont d ’autant moins les exigences accrues en cas de crise (flexibilité et disponibilité). Ils sont donc a priori inadapt és aux besoins de l’approvisionnement économique du pays.899 2.5 Nécessité de renouveler le crédit cadre pour le cautionnement 2.5.1 Promouvoir la navigation pour garantir la pérennité de la flotte suisse de haute mer Les armateurs suisses sont soumis à une concurrence particuli èrement rude sur le plan international. Leur grand professionnalisme leur permet toutefois de s ’affirmer avec succès sur le march é, en d épit des inconv énients naturels que constitue la si- tuation enclavée de notre pays. Mais, sur le plan commercial, ils ne se retrouvent pas à armes égales avec leurs concurrents étrangers, vu que la quasi-totalit é des nations maritimes octroient encore des avantages financiers et économiques à leur flotte, en dépit des efforts de libéralisation. En fait, trois catégories de pays empêchent une vé- ritable concurrence dans cette branche. Tout d ’abord, viennent les Etats proposant des pavillons de complaisance: ils attirent les armateurs étrangers, en renon çant à prélever impôts, contributions sociales ou autres taxes et en pratiquant des contr ôles laxistes. Ensuite – et c’est surtout là que le b ât blesse – viennent les pays industria- lisés (de l’Union européenne, entre autres) qui, pour des raisons de politique écono- mique ou de s écurité, prot ègent leur flotte commerciale de la concurrence à bon marché, moyennant des subventions consid érables. Le plus souvent, surtout dans les nations traditionnellement maritimes, la sauvegarde des emplois joue alors un r ôle crucial. Enfin, viennent les pays émergents qui eux aussi subventionnent leur indus- trie navale, souvent dans le but de gagner des parts de march é. Rien ne permet d’imaginer qu’à l ’avenir on mettra s érieusement un frein à cette politique de sub- ventions. Les armateurs suisses ne peuvent profiter de ces subventions ou all ègements fiscaux massifs, ce qui les p énalise nettement par rapport aux autres concurrents sur le plan international. On comprend donc qu ’ils soient tentés de choisir un pavillon étranger qui leur apporte des avantages économiques tangibles. Toujours est-il que nos ar- mateurs n ’ont, jusqu ’ici, jamais r éclamé de subventions. Mais ils souhaitent des conditions-cadres judicieuses, leur donnant une véritable chance de participer à cette compétition inégale. Le programme de cautionnement, qui touche à sa fin, a large- ment prouvé que l’octroi de cautionnements était un bon instrument pour faciliter le financement du tonnage maritime, ce qui am éliore un peu la situation des armateurs suisses dans cet environnement économique difficile. Sans cette mesure, les chefs des compagnies maritimes suisses devraient renoncer, à l’avenir à opter encore pour le pavillon suisse. On peut donc affirmer que, sans ce moyen de promotion, il n’existerait pratiquement plus de flotte de haute mer sous pavillon suisse. Si la Confédération veut qu ’à l’avenir aussi, la Suisse dispose d ’une flotte commerciale appropriée et r épondant à ses besoins en mati ère de politique d ’approvisionnement, elle doit impérativement continuer d’encourager la navigation. Dans ce m ême ordre d ’idées, on peut se demander s ’il existe une alternative à cet instrument de promotion. Certains prônent le modèle des «taxes de tonnage», instau- ré depuis quelque temps aux Pays-Bas et introduit en France, en Allemagne, en Grande-Bretagne, au Danemark et en Finlande, moyennant certains am énagements. Les compagnies maritimes peuvent opter pour ce mod èle, au lieu de payer les im- pôts ordinaires, à condition de choisir, pour dix ans, un site dans le pays concern é. Le principal avantage est que ces soci étés peuvent ne pas acquitter une certaine part900 des impôts sur les salaires et des charges sociales, cette part atteignant m ême 100 % aux Pays-Bas. En outre, lorsqu’elles vendent un navire, surtout aux Pays-Bas, la dif- férence entre la valeur comptable et le produit de la vente n ’est pas imposable. Mais ce système d’incitation n’est pas adapté, pour diverses raisons, aux réalités suisses. Il vise essentiellement à ce que les compagnies d ’armement aient int érêt à rester dans leur pays d ’origine. Mais pour conserver aussi le tonnage, il a fallu faire d ’autres concessions importantes au niveau des imp ôts et des charges sociales, comme ce fut le cas aux Pays-Bas. L ’Allemagne n ’a en tout cas pas r éussi, jusqu ’ici, malgré sa taxe de tonnage relativement basse, à endiguer la tendance au changement de pa- villon ni à stopper les pertes d ’emploi à bord; elle se voit maintenant contrainte d’accorder en sus des avantages consid érables au niveau des charges sociales. En instaurant cette taxe de tonnage, l ’Etat doit s’attendre à un sérieux manque à gagner au niveau des rentr ées d’impôts et de contributions sociales. La taxe de tonnage ne convient qu’aux pays o ù la navigation maritime constitue une branche économique importante. Elle ne permettrait plus la promotion cibl ée d’une flotte n ’ayant qu’un seul objectif, telle que la Suisse la pratique. En outre, cet instrument n ’est gu ère compatible avec le r égime fiscal suisse car il devrait, entre autres, empi éter sur les prérogatives fiscales des cantons. Le syst ème d’assurances sociales serait mis à mal par l’introduction d’un volet insolite, fort peu compatible avec la politique sociale suisse. Au demeurant, cet instrument cr éerait un précédent dont pourraient se pr éva- loir d ’autres secteurs économiques, ce qui constitue un argument suppl émentaire contre l’introduction de cette taxe de tonnage. 2.5.2 Objectifs de la politique suisse en matière de navigation maritime En examinant l’histoire de la navigation maritime suisse, soit une p ériode de 60 ans, on constate que notre flotte marchande était, dès le d épart, exclusivement ax ée sur des objectifs d ’approvisionnement, de s écurité et de politique étrangère. Ces objec- tifs, le législateur les a inscrits dans la législation sur le droit maritime (cf. Loi sur la navigation maritime du 23 septembre 1953; RS 747.30). Comme nous l’exposons de façon d étaillée dans ce message, les bases l égales conservent leur enti ère validit é, même si les pr émisses ont fondamentalement chang é quant à notre politique de s é- curité. Ainsi, il ne s’agit plus du tout, aujourd’hui, d’assurer le ravitaillement en pro- venance d’outre-mer pour une Suisse menac ée par une guerre à large échelle, mais plutôt de garantir nos propres capacit és de transport maritime vu la forte vuln éra- bilité de ce secteur, dans un contexte économique mondial radicalement chang é; cela doit se faire dans l ’intérêt de la Suisse, pays neutre et enclav é, au profit de son approvisionnement, de sa sécurité et de sa politique étrangère. En proposant de renouveler le programme de cautionnement, nous voulons donc maintenir une flotte moderne et comp étitive, avoisinant les 25 navires, en moyenne, comme aujourd’hui. Nous pouvons facilement imaginer qu’elle sera composée diffé- remment pour r épondre à l ’évolution du march é. Il serait en outre souhaitable d’augmenter légèrement le nombre de nos petits chimiquiers.901 Cette flotte est destinée à accroître la sécurité de l’approvisionnement en cas de p é- nuries ou de perturbations du trafic maritime et transportera essentiellement: 1. des biens de consommation d ’importance vitale et certains agents énergé- tiques, 2. des mati ères premières, des produits semi-finis et des composants destin és à la fabrication et à la transformation de biens industriels cruciaux pour la production suisse, 3. des produits d ’exportation à écouler sur les march és des pays d ’outre-mer, contribuant ainsi à sauvegarder la compétitivité de l’économie suisse. Le but ultime est d’accroître la liberté d’action de notre politique étrangère (en géné- ral et en matière économique plus spécialement) et d’éviter le risque d’une explosion des coûts de transport dont p âtiraient l’économie et les consommateurs, face à une raréfaction du tonnage. 2.5.3 L’encouragement de la navigation et ses retombées économiques favorables Notre politique d ’encouragement de la navigation renforce aussi, dans une certaine mesure, notre pays en tant que prestataire de services . Pour des raisons d ’ordre po- litique, il est clair toutefois que ce ne peut être un objectif de promotion d éclaré. Ce- pendant il est ind éniable que cette mesure a aussi des effets secondaires b énéfiques pour notre économie. Ainsi, ces derni ères années, grâce au programme de caution- nement (encore en vigueur), deux nouvelles compagnies d’armement se sont établies à Berne et à Zurich, alors qu ’en Suisse romande, berceau de la navigation, on a pu sauver, voire créer des emplois pour des personnes qualifiées. Enfin, cela permet à la Suisse non seulement d ’acquérir et de conserver un pr écieux savoir-faire maritime, dont bénéficient les secteurs des transports et de la logistique, mais aussi de nouer des relations indispensables pour nos systèmes de logistique. En cas de crise, tout cet acquis indispensable permettra de garantir l’approvisionnement économique du pays par le biais de transports vitaux. 2.5.4 Durée et volume d’un nouveau crédit-cadre pour cautionnement Le dernier programme f édéral de cautionnement portait sur dix ans et ce rythme s’est av éré judicieux. L ’expérience montre que, sur une telle p ériode, la flotte s’adapte à un march é dont les besoins ne cessent d ’évoluer. Cela signifie que, sur une décennie, elle doit largement être renouvelée si elle veut garder sa compétitivité. Si l ’on part du nombre actuel de nos navires (24), chiffre s ’inscrivant dans une moyenne à conserver, on peut envisager qu ’au cours des dix prochaines ann ées, il faudra renouveler 18 à 20 b âtiments. On a surtout acquis, ces derni ères années, des navires neufs, relativement on éreux, l ’achat de navires d ’occasion étant plut ôt l’exception. Si l ’on considère que le prix moyen d ’un navire neuf avoisine les 25 à 35 millions USD et que la limite de cautionnement tourne en moyenne autour de 80 %, il faut un cr édit-cadre de 600 millions CHF. Ce montant est largement d û à la902 bonne santé du dollar – devise directrice dans les affaires maritimes – ou, a contra- rio, à la relative faiblesse de l ’euro, traînant dans son sillage un franc suisse n ’ayant qu’une faible marge de fluctuation. Il semble que le dollar, qui s ’échange actuelle- ment contre 1,60 à 1,80 franc, doive se stabiliser à ce niveau dans les prochaines an- nées. Comparé au dernier cr édit pour cautionnement – qui s ’élevait à 600 millions de francs mais reposait sur un taux de change de 1,35 franc pour 1 dollar –, le crédit- cadre demandé semble plutôt modéré, vu les objectifs à atteindre. 2.5.5 Evaluation du risque encouru par la Confédération et sûretés De 1948 à 1959, la Confédération a elle-même octroyé des prêts à faible intérêt pour financer les tonnages de navire. Ensuite, elle a soutenu la navigation exclusivement par le biais du cautionnement. Pendant toutes les ann ées où elle s’est engagée en fa- veur de la navigation maritime, la Confédération n’a toutefois pas perdu le moindre franc, ni en tant que pr êteur ni en tant que garant . Ce r ésultat exceptionnellement favorable est d û à une pratique restrictive du cautionnement, qui impose de s évères critères quant à la rentabilit é et aux exigences techniques d ’un bateau ainsi qu ’à la solvabilité de son propri étaire. Il est vrai que, pendant toute la dur ée du cautionne- ment, l ’Office f édéral pour l ’approvisionnement économique du pays contr ôle constamment tant la situation financi ère du propriétaire – en collaborant étroitement avec l’établissement qui a accord é le cr édit – que l ’état technique du navire. Cela permet de rep érer très tôt les éventuelles difficultés et d ’y remédier à temps, le cas échéant. La Conf édération s ’engage envers la banque à ce que le propri étaire du navire rembourse au moins la moiti é du montant garanti à la mi- échéance du pr êt et les 50 % restants d ’ici l’échéance. Pour les navires neufs, l ’échéance est de 15 ans au maximum et le montant est limit é à 85 % au plus du prix d ’achat. Pour les navires d’occasion, l’échéance et le montant sont r éduits en fonction de leur âge et de leur état. Depuis que le cautionnement solidaire a été introduit en 1992, la Conf édération s’octroie, en contrepartie de son engagement de cautionnement en faveur du propriétaire du navire, un droit de gage appropri é, moyennant une hypoth èque de premier rang sur le navire. Ce droit est inscrit au registre des navires suisses de haute mer en tant qu’hypothèque globale en faveur de la Conf édération helvétique. En ou- tre, le propri étaire du navire est tenu de c éder à la Conf édération toutes les prétentions d écoulant des polices d ’assurance du navire et de le notifier à son assureur. L’expérience positive acquise ces cinquante derni ères années en matière de caution- nement des navires permet de consid érer comme tr ès modeste le risque encouru par la Conf édération. Par le biais des amortissements courants, ses engagements conditionnels s ’amenuisent au fur et à mesure, si bien que le risque de voir sa responsabilité engagée est toujours bien en deçà du montant global cautionné, même si le crédit-cadre est totalement épuisé.903 3 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel Les cautionnements sont des engagements conditionnels qui ne gr èvent pas le bud- get et n ’ont donc pas d ’incidence sur la caisse f édérale. En concluant un contrat de cautionnement, la Conf édération s ’engage seulement à rembourser le pr êt pour le navire, ainsi que les int érêts courus sur une ann ée tout au plus. Un engagement fi- nancier r éel ne r ésulterait donc que de l ’insolvabilité du d ébiteur. Dans ce cas, la somme à rembourser devrait être financée moyennant une demande de cr édit sup- plémentaire, si les sûretés provenant de son droit de gage et des polices d ’assurance ne suffisaient pas à la Conf édération. Mais, comme nous l ’avons expos é au point 255, elle n’a jamais eu à répondre d’un tel cautionnement. Le personnel actuel de l ’Office f édéral pour l ’approvisionnement économique du pays lui permet comme auparavant d ’assumer la gestion du cr édit pour cautionne- ment. 4 Programme de la législature Ce projet figure dans le rapport du 1 er mai 2000 pour la l égislature 1999 –2003 (FF 2000 2223). 5 Compatibilité avec le droit européen Le cautionnement f édéral propos é est compatible avec les normes juridiques de l’Union européenne (art. 87 à 89 du trait é de la CE). Les aides financi ères (allége- ments fiscaux, subventions aux compagnies d ’armement et aux chantiers navals, etc.) que les pays membres de l’UE sont autorisés à accorder à leur secteur maritime vont bien au-delà des mesures proposées ici. 6 Bases légales La comp étence qu ’a l ’Assemblée f édérale d ’accorder le cr édit-cadre d écoule de l’art. 167 de la Constitution. Il s ’agit, en l ’occurrence, d’un crédit-cadre selon l ’art. 29, al. 7, de l’ordonnance du 11 juin 1990 sur les finances fédérales (RS 611.01). En vertu des articles 140 et 141 de la Constitution, il ne doit pas être soumis au référen- dum mais rev êtir la forme d ’un arr êté fédéral simple, selon l ’art. 163, al. 2, de la Constitution. La base légale matérielle de la demande de crédit découle de l’art. 22, al. 1, de la loi du 8 octobre 1982 sur l ’approvisionnement du pays (RS 531). Il en ressort que le Conseil fédéral prend notamment «... les mesures nécessaires pour assurer des pos- sibilités suffisantes de transport et de communication ... ». Comme auparavant, il in- combe au Conseil f édéral de r égler, par une ordonnance d ’exécution, les d étails re- latifs à l’octroi du cautionnement.904 7 Frein aux dépenses Il ne peut être établi sans équivoque que ce projet doit être soumis à l’art. 159, al. 3, let. b, de la Constitution concernant le frein aux d épenses. D ’une part, il s ’agit de renouveler un cr édit-cadre pour cautionnement dont le montant reste inchang é. D’autre part, il faut pr éciser que, vu l ’expérience positive enregistr ée depuis la fin des années 40 – la Conf édération n’ayant jamais rien eu à débourser à ce titre – le risque de la voir somm ée de ce fait par des cr éanciers est minime. Du reste, quand bien même la Confédération devrait honorer sa caution, la limite des 20 millions de francs ne serait jamais atteinte, vu que les hypoth èques de navires et les pr étentions découlant des polices d ’assurance sont c édées à la Conf édération. On peut donc considérer qu’il n’est pas nécessaire de soumettre ce projet au frein aux dépenses.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant l'arrêté fédéral renouvelant l'ouverture d'un crédit cadre pour cautionnement visant à garantir un nombre suffisant de navires de haute mer battant pavillon suisse In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 06 Cahier Numero Geschäftsnummer 01.070 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 12.02.2002 Date Data Seite 884-904 Page Pagina Ref. No 10 126 008 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.