B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II B-3969/2021 U r t e i l v o m 2 8. M ä r z 2 0 2 2 Besetzung Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz), Richter Pascal Richard, Richter Francesco Brentani, Gerichtsschreiberin Eva Kälin. Parteien A._______, vertreten durch Dr. iur. Franz Satmer, Rechtsanwalt, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV, Vorinstanz. Gegenstand Widerruf der Bewilligung für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmittels X._______ mit Ausverkaufsfrist (Verfügung vom 1. Juli 2021). B-3969/2021 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Die A._______ bezweckt die Herstellung von und den Handel mit Pro- dukten auf dem Gebiet der Agrochemie. Nach eigenen Angaben entwickelt, registriert und vermarktet sie Produkte für Landwirte – Letzteres aus- schliesslich über den Fachhandel. A.b Das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) erteilte A._______ am 2. September 2016 eine Bewilligung für das Inverkehrbringen des Pflan- zenschutzmittels (Fung izid) X._______ mit dem Wirkstoff Epoxiconazol (Wirkstoffgehalt (…) %, (…) g/l). Die Bewilligung war bis zum 30. Septem- ber 2026 befristet. B. B.a Am 30. April 2020 endete in der Europäischen Union (nachfolgend: EU) die Genehmigung für den Wirkstoff Epoxiconazol durch Zeitablauf (vgl. Durchführungsverordnung (EU) 2019/168 der Kommission vom 31. Januar 2019 zur Änderung der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 hin- sichtlich der Verlängerung der Laufzeit der Genehmigung u.a. für den Wirk- stoff Epoxiconazol). B.b Nach Auslauf der Genehmigung waren die EU-Mitgliedstaaten gestützt auf die generellen Bestimmu ngen in Art. 46 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vo m 21. Ok- tober 2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln (nachfol- gend: EU PSMV) verpflichtet, die Zulassungen für epoxiconazolhaltige Pflanzenschutzmittel zu widerrufen und für bestehende Lagerbestände et- waige Ausverkaufsfristen spätestens am 30. Oktober 2020 sowie e twaige Aufbrauchfristen spätestens am 30. Oktober 2021 enden zu lassen. C. C.a Am 3. Februar 2020 eröffnete das BLW das Vernehmlassungsverfah- ren zum landwirtschaftlichen Verordnungspaket 2020. U.a. waren Ände- rungen der Pflanzenschutzmittelverordnung vom 12. Mai 2010 ( PSMV, SR 916.161) durch den Bundesrat vorgesehen. Insbesondere sollte das Verfahren zum Widerruf der Bewilligung für Wirkstoffe, die in der EU nicht mehr zugelassen sind, vereinfacht und die Fristen zum Verkauf und Ver- brauch bestehender Lagerbestände mit jenen der EU harmonisiert werden. Konkret sah der Vernehmlassungsentwurf vor, dass Art. 9 PSMV, welcher B-3969/2021 Seite 3 das bisherige Reevaluationsverfahren enthielt, gestrichen wird . Art. 10 Abs. 1 PSMV sollte neu wie folgt lauten: "Das [Eidgenössische Departement f ür Wirtschaft, Bildung und Forschung] WBF streicht einen Wirkstoff aus Anhang 1, wenn der Wirkstoff in der EU aus der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 gestrichen wird. Es legt für das Inverkehrbringen bestehender Lagerbestände von Pflanzenschutzmitteln, die diesen Wirkstoff enthalten, und für deren Verwendung die gleichen Fristen fest, wie sie in der EU gelten." Der Änderungsentwurf sah ebenfalls vor, dass Anhang 10 PSMV, welcher die Liste mit Wirkstoffen, die der Reevaluation unterlagen, enthielt, aufge- hoben wird. Als Übergangsbestimmung sollten Gesuche um die Reevalu- ation von Wirkstoffen, die vor Inkrafttreten der Verordnungsänderung ein- gereicht wurden, nach den Verfahrensregeln des bisherigen Rechts behan- delt werden (Art. 86e PSMV). Die Änderung der PSMV sollte am 1. Januar 2021 in Kraft treten. C.b Das WBF nahm den Wirkstoff Epoxiconazol nach Anhörung der inte- ressierten Kreise per 1. Juli 2020 in die Liste der zu reevaluierenden Stoffe in Anhang 10 PSMV auf ( vgl. Änderung der PSMV vom 2. Juni 2020; AS 2020 2165). C.c Am 11. November 2020 beschloss der Bundesrat (u.a.) die Aufhebung von Art. 9 sowie Anhang 10 PSMV, der den zu reevaluierenden Wirkstoff Epoxiconazol enthielt, sowie die Änderung von Art. 10 PSMV mit Inkraft- treten per 1. Januar 2021 (AS 2020 5563). D. D.a Mit Schreiben vom 28. Januar 2021 konsultierte das BLW die Land- wirtschaftsämter und interessierten Kreise zu geplanten Änderungen des Anhangs 1 PSMV durch das WBF. Gemäss Änderungsentwurf sollte u.a. der Wirkstoff Epoxiconazol aus Anhang 1 PSMV ge strichen werden. Der Entwurf sah folgende Übergangsfristen für epoxiconazolhaltige Pflanzen- schutzmittel vor:  Frist für das Inverkehrbringen: 30. September 2021  Frist für die Verwendung: 31. Oktober 2021. Die Erläuterungen zu den vorgesehenen Änderungen von Anhang 1 PSMV führten zu diesen Fristen aus: B-3969/2021 Seite 4 "Für einige Stoffe sind die EU -Termine für das Inverkehrbringen und für die Verwendung der Produkte entweder bereits abgelaufen oder lie- gen sehr nahe am Datum der Umsetzung dieser Änderung von An- hang 1. In einer solchen Situation kann das Ziel, das Inverke hrbringen und die Verwendung der Lagerbestände zu ermöglichen, nicht mehr erreicht werden. Für diese Stoffe werden daher verhältnismässige Fris- ten vorgeschlagen." D.b Am 4. bzw. 8. Februar 2021 informierte d as BLW die Bewilligungsin- haberinnen von Pflanzenschutzmitteln, darunter auch die A._______, über die laufende Konsultation zu den bevor stehenden Änderungen von An- hang 1 PSMV und stellte ihnen den Änderungsentwurf samt Erläuterungen zu. D.c Diese Änderungen der PSMV traten am 1. Juli 2021 in Kraft (vgl. Ver- ordnung des WBF vom 17. Mai 2021 [AS 2021 321]). E. Ebenfalls mit Verfügung vom 1. Juli 2021 verfügte das BLW Folgendes: "1. Die Bewilligung für das Inverkehrbringen des Produktes X._______ der A._______ […] wird widerrufen. 2. Für den Abbau von Lagervorräten wird eine Ausverkaufsfrist bis 30. September 2021 gewährt. (…)" Zur Begründung führte das BLW aus, der Wirkstoff Epoxiconazol sei mit Inkrafttreten der Änderung der PSMV per 1. Juli 2021 aus der Wirkstoffliste in Anhang 1 gestrichen worden. Gemäss Art. 17 Abs. 1 Bst. a PSMV könne ein Pflanzenschutzmittel nur bewilligt werden, wenn alle in ihm enthaltenen Wirkstoffe genehmigt seien. Die genehmigten Wirkstoffe seien in Anhang 1 PSMV aufgeführt. Nach Art. 29 Abs. 3 Bst. a PSMV müsse die Bewilligung des Pflanze nschutzmittels widerrufen werden, w enn die Anforderungen nach Art. 17 PSMV nicht mehr erfüllt seien bzw. der enthaltene Wirkstoff nicht mehr genehmigt sei. Für das Inverkehrbringen bestehender Lagerbe- stände räume das BLW A._______ eine Ausverkaufsfrist bis zum 30. Sep- tember 2021 ein. Das Produkt X._______ dürfe keinesfalls noch hergestellt oder importiert werden. F. F.a Gegen diese Verfügung erhob A._______ (nachfolgend: Beschwerde- führerin) am 6. September 2021 Beschwerde an das Bundesverwaltungs- gericht. Sie verl angt unter Kosten - und Entschädigungsfolgen zu Lasten B-3969/2021 Seite 5 des BLW, es sei Ziff. 2 der Verfügung vom 1. Juli 2021 aufzuheben, und es sei eine Frist für das Inverkehrbringen der Lagervorräte des Produktes X._______ von 12 Monaten und eine Frist für die Verwendung von 18 Mo- naten, je ab Rechtskraft des Beschwerdeentscheids, zu gewähren. Daneben stellte die Beschwerdeführerin den Verfahrensantrag, das BLW sei im Sinn einer vorsorglichen Massnahme zu verpflichten, den an der Herstellung sowie den am Handel, Vertrieb und Verbrauch von Pflanzen- schutzmitteln in der Schweiz beteiligten Parteien mitzuteilen, dass die Be- schwerdeführerin gegen die Verfügung des BLW Beschwerde eingereicht und diese bis zum Entscheid des Gerichts aufschiebende Wirkung habe. Zur Begründung ihrer materiellen Anträge rügt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen, die angefochtene Verfügung verstosse gegen das Rückwir- kungsverbot (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 der Bundesverfassung der Schweize- rischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [ BV, SR 101] ), sei unter dem Gesichtspunkt der fehlenden Angemessenheit (Art. 49 Bst. e VwVG) der gewährten Übergangsfristen aufzuheben, verstosse gegen die Eigen- tumsgarantie (A rt. 26 BV) und verletze das Verhältnismässigkeitsgebot (Art. 5 A bs. 2 und A rt. 36 BV) . Ebenfalls rügt sie eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 9 BV). Die angesetzten Fristen seien willkür- lich und das BLW habe einen qualifizierten Ermessensfehler begangen. Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie habe im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderungen der PSMV am 1. Juli 2021 über Lagerbestände von (…) Litern des Produktes X._______ mit einem Einkaufswert von Fr. (…) bzw. einem Verkaufswert von Fr. (…) verfügt. Das Pflanzenschutzmittel sei zum grössten Teil im ersten Halbjahr auf die zu schützenden Kulturen auf- zubringen. Folglich würden in den Sommermonaten für das laufende Jahr keine weiteren Einheiten des Produkts mehr verkauft. Denn die Anwender würden sich mehrere Monate vor der Anwendung damit eindecken. Die an- gesetzten Ausverkaufs- und Aufbrauchfristen seien nicht geeignet, einen geordneten Abbau der Lagerbestände zu ermöglichen, da bei den gesetz- ten Fristen keine Vegetationsperiode mehr zur Verfügung stehen werde. Die Unverhältnismässigkeit dieser Fristen sei offenkundig. Mit Inkrafttreten der Änderungen der PSMV am 1. Juli 2021 hätten die vorrätigen Produkte mit einem Schlag nicht mehr verkauft werden können und seien wertlos geworden. Bereits vor diesem Zeitpunkt habe unter den Verwendern V er- unsicherung geherrscht, als sich herumgesprochen habe, dass das BLW unverhältnismässige Aufbrauchfristen anzusetzen gedenke. Die Wirkstoff- hersteller setzten erhebliche Mindes tbestellmengen. Die Beschwerdefüh-B-3969/2021 Seite 6 rerin sei deshalb gezwungen, jeweils eine mehr als die für ein Jahr absetz- bare Menge zu bestellen. Es sei damit zu rechnen, dass die bei den Ver- wendern und Wiederverkäufern liegenden Vorräte angesichts der kurzen Aufbrauchfristen an die Beschwerdeführerin retourniert würd en. Der Be- schwerdeführerin drohten daher Kaufpreisrückerstattungen. Zudem droh- ten ihr Entsorgungskosten, da sie aufgrund von Art. 70 Abs. 1 PSMV ver- pflichtet sei, nicht mehr verwendete Pflanzenschutzmittel zurückzunehmen und fachgerecht zu entsorgen. Die Beschwerdeführerin gehe davon aus, dass sie bei Aufbrauchristen vo n 12 Monaten ungefähr 90% des Wertes ihres Lagers realisieren könnte. F.b Die Beschwerdeführerin erhob am 6. September 2021 ebenfalls Be- schwerde gegen drei weitere Verfügungen des BLW vom 1. Juli 2021. Die Beschwerdeverfahren betreffend diese Verfügungen werden beim Bundes- verwaltungsgericht unter den Verfahrensnummern B -3971/2021, B - 3973/2021 und B-3974/2021 geführt. G. Mit Vernehmlassung vom 16. September 2021 beantragt das BLW unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerd eführerin, die Beschwerde sei voll- umfänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. In prozessualer Hinsicht verlangt e sie, der Beschwerde sei die aufschie- bende Wirkung zu entziehen und die beantragte vorsorgliche Massnahme sei abzuweisen. Ebenfalls sei der sinngemässe Antrag der Beschwerde- führerin auf Verfahrensvereinigung mit den Verfahren B -3971/2021, B-3973/2021 und B-3974/2021 abzuweisen. Zur Begründung wiederholte das BLW im Wesentlichen die Begründung der angefochtenen Verfügung. Zudem führt es zusammenfassend aus, die Beschwerdeführerin hätte als erfahrenes Handelsunternehmen im Bereich Pflanzenschutzmittel bereits ab Anfang 2020 und spätestens mit Veröffent- lichung des bundesrätlichen Beschlusses betreffend die Änderung der PSMV vom 11. November 2020 am 15. Dezember 2020 einplanen müs- sen, dass epoxiconazolhaltige Pflanzenschutzmittel nur noch bis im Herbst 2021 verkauft und verwendet werden dürften. H. Die Beschwerdeführerin nahm mit Replik vom 27. September 2021 Stel- lung zur Vernehmlassung des BLW. Sie hält ihre prozessualen Anträge auf- recht und passt die materiellen Anträge leicht an (vgl. E. 4) Zusätzlich stellt B-3969/2021 Seite 7 sie den Verfahrensantrag, das vorliegende Verfahren sei mit den Verfahren B-3971/2021, B-3973/2021 und B-3974/2021 zu vereinigen. I. Mit Zwischenverfügung vom 30. September 2021 wies das Bundesverwal- tungsgericht den die Ausverkaufsfrist betreffenden Antrag des BLW auf Entzug der aufschiebenden Wirkung ab. Den – ebenfalls die Ausver- kaufsfrist betreffenden – Antrag der Beschwerdeführerin auf Erlass vor- sorglicher Massnahmen hiess es teilweise gut. Es wies das BLW einstwei- len an, die an Herstellung, Handel, Vertrieb und Verbrauch von Pflanzen- schutzmitteln beteiligten Parteien mittels einer Mitteilung auf seiner Home- page über die Beschwerde und deren aufschiebende Wirkung hinzuwei- sen. Ebenfalls erstreckte das Bundesverwaltungsgericht die Frist zur Ver- wendung des Pflanzenschutzmittels X._______ als vorsorgliche Mass- nahme einstweilen bis zum 31. Mai 2022 und wies das BLW einstweilen an, eine entsprechende Mitteilung über die Verlängerun g der Verwen- dungsfrist auf seiner Homepage aufzuschalten. J. Mit Eingabe vom 6. Oktober 2021 hält das BLW an den in seiner Vernehm- lassung vom 16. September 2021 gestellten Rechtsbegehren fest. Es ver- zichte auf die Einreichung einer detaillierten Duplik. K. Die Beschwerdeführerin nahm mit Eingabe vom 20. Oktober 2021 Stellung zur Duplik des BLW. Im Wesentlichen führt sie aus, das BLW stelle in seiner Vernehmlassung weder die von der Beschwerdeführerin geltend gemach- ten Sachverhaltselemente noch die sich darau s ergebenden rechtlichen Schlussfolgerungen in Abrede. Damit sei ihr Standpunkt unangefochten. L. Mit Schreiben vom 20. Dezember 2021 teilte das BLW dem Bundesverwal- tungsgericht mit, dass die rechtliche Vertretung im vorliegenden Verfahren ab 1. Januar 2022 vom Rechtsdienst des Bundesamtes für Lebensmittel- sicherheit und Veterinärwesen (BLV, nachfolgend: Vorinstanz) übernom- men werde, da ab diesem Zeitpunkt die Zulassungsstelle für Pflanzen- schutzmittel dem BLV zugewiesen sei. M. Die Stiftung WWF , welcher das BLW die angefochtene Verfügung mit B-3969/2021 Seite 8 Schreiben vom 11. August 2021 eröffnet hatte, verzichtete darauf, als Be- schwerdeführerin am vorliegenden Verfahren teilzunehmen. N. Auf weitere Vorbringen der Parteien und die eingereichten Akten wird, so- weit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Die Beschwerdeführerin beantragt, das vorliegende Verfahren mit den Verfahren B-3971/2021, B-3973/2021 und B-3974/2021 zu vereinigen. Die vier Verfahren wiesen einen engen Zusammenhang auf. Es seien alle Ver- fügungen am gleichen Tag getroffen worden und es stellten sich die glei- chen Rechtsfragen. Nach Auffassung des BLW ist der Antrag abzuweisen. 1.2 Das Bundesverwaltungsgericht kann, namentlich aus prozessökono - mischen Gründen, zwei oder mehrere Beschwerden in einem Verfahren vereinigen, wenn die einzelnen Sachverhalte in einem engen inhaltlichen Zusammenhang stehen und sich gleiche oder ähnliche Rechtsfragen stel- len (BGE 131 V 224 E.1; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor Bundesverwaltungsgericht, 2. A. 2013, Rz. 3.17 m.w.H.). 1.3 Vorliegend hat das BLW zwar am selben Tag vier gleichlautende Ver- fügungen gegen die Beschwerdeführerin erlassen, in denen es jeweils den Widerruf des entsprechenden Pflanzenschutzmittels verfügte und eine Ausverkaufsfrist festsetzte. Auch wenn die Beschwerdeführerin gegen alle Verfügungen fast identische Rügen vorbringt, erweist sich eine Verfahrens- vereinigung vorliegend nicht als zweckmässig. Die angefochtenen Verfü- gungen – und somit die jeweiligen Beschwerdeverfahren vor Bundesver- waltungsgericht – basieren auf jeweils anders gelagerte n Sachverhalten. Sie betreffen verschiedene Pflanzenschutzmittel mit verschiedenen Wirk- stoffen, welche in der EU jeweils aus verschiedenen Gründen zu unter- schiedlichen Zeitpunkten gestützt auf andere rechtliche Grundlagen wider- rufen wurden. Zudem sind die angefochtenen Ausverkaufs - und Verwer- tungsfristen nicht gleich lang. 1.4 Aus den genannten Gründen ist der Antrag der Beschwerdeführerin auf Verfahrensvereinigung abzuweisen. B-3969/2021 Seite 9 2. 2.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü- gungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) , sofern keine Ausnahme nach Art. 32 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) vorliegt (Art. 31 VGG). Zu den anfechtbaren Verfügungen ge- hört jene des BLW in Anwendung des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1) und des- sen Ausführungsbestimmungen, wozu auch die PSMV gehört (Art. 33 Bst. d VGG i.V.m. Art. 166 Abs. 2 LwG). 2.2 Eine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundes- verwaltungsgericht ist zur Prüfung der vorliegenden Beschwerde deshalb zuständig. 3. 3.1 Streitgegenstand im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren bildet das Rechtsverhältnis, welches Gegenstand der angefochtenen Ver- fügung bildet, soweit es im Streit liegt, d.h. soweit es effektiv angefochten ist (BGE 122 V 34 E. 2a m.w.H.; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.8). Was Streitgegenstand ist, bestimmt sich demnach durch den ange- fochtenen Entscheid und die Parteibegehren (BGE 133 II 35 E. 2; Urteil des BVGer B-7126/2017 vom 17.Dezember 2019 E. 2.1 m.w.H.). 3.2 Aus prozessökonomischen Gründen kann das verwaltungsgerichtliche Verfahren auf eine ausserhalb des Anfechtungsgegenstandes liegende Frage ausgedehnt werden, wenn diese mit dem bisherigen Streitgegen- stand derart eng zusammenhängt, dass von einer Tatbestandsgesamtheit gesprochen werden kann (BGE 122 V 34 E. 2a m.w.H). 3.3 Im vorliegenden Verfahren hat die Beschwerdeführerin den in Disposi- tiv-Ziff. 1 verfügten Bewilligungswiderruf nicht angefochten. Der Widerruf bildet somit nicht Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens. 3.4 Hingegen beantragt die Beschwerdeführerin die Aufhebung der Dispo- sitiv-Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung sowie die Verlängerung der Aus- verkaufs- und der Verwendungsfrist des Pflanzenschutzmittels X._______. B-3969/2021 Seite 10 Das BLW hat in Dispositiv-Ziff. 2 lediglich eine Ausverkaufsfrist bis zum 30. September 2021 für das Pflanzenschutzmittel verfügt. Die Verwen- dungsfrist ergibt sich d emgegenüber direkt aus Art. 86f. PSMV und liegt somit ausserhalb des Anfechtungsgegenstandes. Die Verwendungsfrist ei- nes Pflanzenschutzmittels ist allerdings eng mit deren Ausverkaufsfrist ver- knüpft und muss jeweils mit dieser abgestimmt werden. Sollte das Bundes- verwaltungsgericht im vorliegenden Verfahren zum Schluss kommen, dass die Ausverkaufsfrist antragsgemäss zu verlängern ist, dürfte die Beschwer- deführerin ihre Lagerbestände des in Frage stehenden Produkts weiterhin verkaufen. Allerdings wäre eine Verlängerung der Ausverkaufsfrist ohne gleichzeitige Verlängerung der Verwendungsfrist obsolet. Denn es ist na- heliegend, dass die Beschwerdeführerin das Pflanzenschutzmittel X._______ mangels Nachfrage nicht mehr verkaufen könnte, wenn Abneh- mer das Produkt nicht mehr verwenden dürfen. Somit hängt die Verwen- dungsfrist derart eng mit der Ausverkaufsfrist zusammen, dass der Streit- gegenstand des vorliegenden Verfahrens ebenfalls auf die Beurteilung de- ren Länge bzw. Rechtmässigkeit ausgedehnt werden muss. 4. 4.1 Die Beschwerdeführerin beantragte i n ihrer Beschwerde, für beste- hende Lagervorräte des Pflanzenschutzmittels X._______ sei eine Ausver- kaufsfrist von 12 Monaten und eine Verwendungsfrist von 18 Monaten, je ab Rechtskraft des Beschwerdeentscheids, zu gewähren. Demgegenüber führt sie in Rz. 16 ihrer Stellungnahme vom 20. Oktober 2021 aus, sie be- nötige "eine Ausverkaufsfrist von einem Jahr, d.h. bis zum 30. Juni 2021 [recte: 2022]. Die Aufbrauchfrist ist um eine angemessene Zeitspanne dar- über hinaus anzusetzen (…)" Damit solle den Landwirten genügend Zeit verbleiben, das Pflanzenschutzmittel einzusetzen. Der Hauptteil des Pflan- zenschutzmittels werde im ersten Halbjahr eingesetzt, gemäss guter Ag- rarpraxis könne es aber bis zum 31. August auf die Kulturen ausgebracht werden. 4.2 Es ist somit davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin ihre An- träge im Laufe des Beschwerdeverfahrens anpassen wollte, da sie in ihrer Eingabe vom 20. Oktober 2021 – im Gegensatz zu ihren ursprünglichen Anträgen in der Beschwerde – für beide Fristen nun konkrete Daten nennt. 4.3 Nach Ablauf der Beschwerdefrist dürfen Anträge nicht mehr erweit ert, sondern grundsätzlich nur noch gekürzt oder präzisiert werden ( STEFAN VOGEL, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz B-3969/2021 Seite 11 über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2. A. 2019, Art. 50 N 6; Urteil des BVGer B-5852/2017 vom 23. Mai 2019 E. 1.3.2). 4.4 Die von der Beschwerdeführerin genannten Zeitpunkte für die Ausver- kaufs- und Verwendungsfrist (30. Juni 2022 bzw. 31. August 2022) sind kürzer als die in der Beschwerde ursprünglich verlangten 12 bzw. 18 Mo- nate ab Rechtskraft des Beschwerdeentscheids. Es handelt sich somit um eine zulässige Einschränkung der ursprünglichen Rechtsbegehren. 5. 5.1 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am vor- instanzlichen Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Diese Voraussetzungen sind ohne weiteres in Bezug auf die der Beschwerdeführerin gegenüber individuell-konkret ver- fügte Ausverkaufsfrist (vgl. Dispositiv-Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung) erfüllt. 5.2 Demgegenüber äussert sich die angefochtene Verfügung – wie vorne erwähnt – nicht zur Verwendungsfrist. Diese ergibt sich vielmehr direkt aus Art. 86f PSMV. Auch wenn die Verwendungsfrist der Beschwerdeführerin gegenüber nicht individuell-konkret verfügt wurde, betrifft sie diese den- noch. Denn die Beschwerdeführerin kann ihr Produkt – wie in E. 3.4 be- schrieben – mangels Nachfrage nicht mehr verkaufen, wenn die Anwender es nicht mehr verwenden dürfen. Insofern ist die Beschwerdeführerin auch von der Verwendungsfrist besonders berührt. Sie kann im Rahmen einer akzessorischen Normenkontrolle die Überprüfung der Rechtmässigkeit der entsprechenden Verordnungsbestimmung verlangen und hat ein schutz- würdiges Interesse an der Verlängerung der Verwendungsfrist. Die Legiti- mation der Beschwerdeführerin ist somit auch insofern zu bejahen. 5.3 Im Übrigen sind Beschwerdefrist sowie Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift gewahrt (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG), wurde der Kostenvorschuss fristgerecht gelei stet (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und sind auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt (Art. 44 ff. VwVG). 5.4 Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. B-3969/2021 Seite 12 6. Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann gerügt wer- den, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht – einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens –, beruhe auf einer un- richtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sach- verhalts oder sei unangemessen (Art. 49 VwVG). 7. 7.1 Grundsätzlich finden diejenigen Rechtssätze auf einen Sachverhalt An- wendung, die bei Erfüllung eines rechtlich zu ordnenden oder zu Rechts- folgen führenden Tatbestands Geltung haben, es sei denn, der Gesetzge- ber habe eine davon abweichende Übergangsregelung getroffen (BGE 139 II 263 E. 6; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A. 2014, § 24 N 9, je m.w.H.). 7.2 Die angefochtene Verfügung, mit der das BLW die Ausverkaufsfrist für das Pflanzenschutzmittel X._______ bis zum 30. September 2021 ver- fügte, datiert vom 1. Juli 2021. Daher ist auf den vorliegenden Sachverhalt die PSMV mit Stand vom 1. Juli 2021 anwendbar (AS 2021 321; vgl. aber hinten, E. 13). 8. 8.1 Pflanzenschutzmittel sind Wirkstoffe und Zubereitungen, die u.a. dazu bestimmt sind, Pflanzen und Pflanzenerzeugnisse vor Schadorganismen zu schützen oder deren Einwirkung vorzubeugen, unerwünschte Pflanzen oder Pflanzenteile zu vernichten oder auf ein unerwünschtes Pflanzen- wachstum Einfluss zu nehmen (vgl. Art. 4 Abs. 1 Bst. e des Bundesgeset- zes vom 15. Dezember 2000 über den Schutz vor gefährlichen Stoffen und Zubereitungen [Chemikaliengesetz, ChemG; SR 813.1]). Das Inverkehr- bringen von Pflanzenschutzmitteln bedarf einer Zulassung (Art. 6 Bst. b ChemG). Eine Zulassung bedingt als elementare Voraussetzung, dass das Pflanzenschutzmittel bei der vorgesehenen Verwendung insbesondere keine unannehmbaren Nebenwirkungen auf die Gesundheit des Menschen oder von Nutz - und Haustieren hat (Ar t. 6 Bst. b i.V.m. Art. 11 Abs. 1 ChemG; zum Ganzen Urteil des BVGer B -6721/2018 vom 30. April 2021 E. 3.3.1). 8.2 Die Zulassungsarten und -verfahren sowie die – vorliegend nicht rele- vanten – Ausnahmen von der Zulassungspflicht für Pflanzenschutzmittel bestimmt im Übrigen die Landwirtschaftsgesetzgebung (Art. 11 Abs. 1 B-3969/2021 Seite 13 ChemG). Diese räumt dem Bundesrat die Kompetenz ein, Vorschriften über die Einfuhr und das Inverkehrbringen von Produktionsmitteln – wo- runter auch Pflanzenschutzmittel und W irkstoffe fallen (Art. 158 Abs. 1 LwG) – zu erlassen (Art. 159a, Art. 160 Abs. 1 LwG). Beim Erlass der ent- sprechenden Ausführungsbestimmungen hat der Bundesrat den Gesund- heitsschutz im Sinne des Chemikaliengesetzes zu berücksichtigen (Art. 11 ChemG). Weiter gibt das Landwirtschaftsgesetz den Grundsatz vor, dass insbesondere nur Produktionsmittel eingeführt oder in Verkehr gebracht werden dürfen, die bei vorschriftsgemässer Verwendung keine unannehm- baren Nebenwirkungen haben und Gewähr dafür bieten, dass damit be- handelte Ausgangsprodukte Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände er- geben, welche die Anforderungen der Lebensmittelgesetzgebung erfüllen (Art. 159 Abs. 1 Bst. b und c LwG ; Urteil B -6721/2018 E. 3.3.2). Nach Art. 159a LwG kann der Bundesrat insbesondere die Einfuhr, das Inve r- kehrbringen und die Verwendung von Produktionsmitteln beschränken oder verbieten. Art. 160 Abs. 2 Bst. a LwG ermächtigt den Bundesrat, Pro- duktionsmittel und somit auch Pflanzenschutzmittel und Wirkstoffe einer Zulassungspflicht zu unterstellen. Darüber hinaus delegiert Art. 177 Abs. 1 LwG den Erlass der erforderlichen Ausführungsbestimmungen an den Bundesrat, wo das Gesetz die Zuständigkeit nicht anders regelt. Gemäss Art. 177 Abs. 2 LwG kann er den Erlass von Vorschriften vorwiegend tech- nischer oder adm inistrativer Natur auf das WBF (und seit dem 1. Januar 2022 im Bereich der Zulassung von Pflanzenschutzmitteln an das Eidge- nössische Departement des Innern) oder seine bzw. ihre Dienststellen so- wie auf nachgeordnete Bundesämter übertragen. 8.3 Die (u.a.) gestützt auf diese gesetzlichen Grundlagen erlassene PSMV enthält detaillierte Vorschriften über die Zulassung, das Inverkehrbringen, die Verwendung sowie die Kontrolle von Pfl anzenschutzmitteln (Art. 1 Abs. 2 PSMV). Übereinstimmend mit den Vorgaben auf Gesetzesstufe soll die Verordnung sicherstellen, dass Pflanzenschutzmittel hinreichend ge- eignet sind und bei vorschriftsgemässem Umgang keine unannehmbaren Nebenwirkungen auf Mensch, Tier und Umwelt haben. Zudem soll die PSMV ein hohes Schutzniveau für die Gesun dheit von Mensch und Tier und für die Umwelt gewährleisten und die landwirtschaftliche Produktion verbessern (Art. 1 Abs. 1 PSMV). Die Bestimmungen der PSMV beruhen auf dem Vorsorgeprinzip. Mit diesem soll sichergestellt werden, dass in Verkehr gebrachte Wirkstoffe oder Produkte die Gesundheit von Mensch und Tier sowie die Umwelt nicht beeinträchtigen (Art. 1 Abs. 4 PSMV; zum Ganzen Urteil B-6721/2018 E. 3.3.3). B-3969/2021 Seite 14 8.4 Für Pflanzenschutzmittel gibt es nach Art. 15 PSMV folgende Arten der Zulassung: Zulassung aufgrund eines Bewilligungsverfahrens (Bst. a), Zu- lassung aufgrund der Aufnahme in eine Liste von im Ausland zugelassenen Pflanzenschutzmitteln, die in der Schweiz bewilligten Pflanzenschutz mit- teln entsprechen (Bst. b), Zulassung zur Bewältigung einer Notfallsituation (Bst. c) sowie Zulassung für Pflanzenschutzmittel, die ausschliesslich ge- nehmigte Grundstoffe enthalten (Bst. d). Die Voraussetzungen für die Be- willigungserteilung sind in Art. 17 PSMV festgehalten. Art. 18 PSMV enthält Anforderungen an die For m der Bewilligung, Art. 21 ff. PSMV regeln das Bewilligungsverfahren. 8.5 Der Entscheid über die Zulassung eines Pflanzenschutzmittels ergeht in Form einer Dauerverfügung. Diese zeichnet sich grundsätzlich während der gesamten Bewilligungsdauer durch ihre Rechtsbeständigkeit aus. Weil sich die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Verlaufe der Bewilli- gungsdauer ändern können, gelten formell rechtskräftige Dauerverfügun- gen allerdings nicht als unumstösslich, sondern dürfen unter bestimmten Voraussetzungen einseitig aufgehoben und zum Nachteil des Adressaten abgeändert werden (Urteil B-6721/2018 E. 3.3.4). 8.6 Zulassungsstelle für Pflanzenschutzmittel war bis zum 31. Dezember 2021 das BLW (Art. 71 Abs. 1 aPSMV) , welches auch die angefochtene Verfügung erlassen hat. Ab dem 1. Januar 2022 wurde diese Funktion der Vorinstanz zugewiesen ( vgl. Änderung der PSMV vom 17. November 2021; AS 2020 760). 9. 9.1 Art. 29 PSMV nennt die Gründe für den Widerruf oder die Änderung einer Bewilligung. Die Zulassungsstelle widerruft die Bewilligung oder än- dert sie u.a. dann, wenn die Anforderungen nach Art. 17 PSMV nicht oder nicht mehr erfüllt sind (Art. 29 Abs. 3 Bst. a PSMV). Widerruft die Zulas- sungsstelle eine Bewilligung und betreffen die Gründe für den Widerruf nicht eine al s unannehmbar erachtete, potenziell gefährliche Wirkung, kann sie eine Frist für das Inverkehrbringen der Lagerbestände gewähren (Art. 31 Abs. 1 PSMV). Diese Frist beträgt höc hstens 12 Monate (Art. 31 Abs. 2 PSMV). Pflanzenschutzmittel, deren Bewilligung widerrufen wurde, dürfen noch höchstens während eines Jahres nach Ablauf der eingeräum- ten Verkaufsfrist verwendet werden (Art. 69 Abs. 1 PSMV). 9.2 Ein Pflanzenschutzmittel wird nur bewilligt, wenn die Voraussetzungen von Art. 17 Abs. 1 PSMV erfüllt sind. U.a. müssen die darin enthaltenen B-3969/2021 Seite 15 Wirkstoffe genehmigt sein (Art. 17 Abs. 1 Bst. a PSMV). Die in der Schweiz genehmigten Wirkstoffe sind in der "Liste der genehmigten Wirkstoffe " in Anhang 1 PSMV aufgeführt. Bis zum 31. Dezember 2021 – und somit in der hier relevanten Version der PSMV – war das WBF, seit dem 1. Januar 2022 das Eidgenössische Departement des Innern (EDI; vgl. Änderung der PSMV vom 17. November 2021; AS 2020 760) zuständig für die Aktualisie- rung von Anhang 1 PSMV. 9.3 Am 1. Januar 2021 trat der neue Art. 10 Abs. 1 PSMV in Kraft, wonach das WBF einen Wirkstoff aus Anhang 1 PSMV streicht, wenn der Wirkstoff in der EU aus der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 gestrichen wird. Es legt für das Inverkehrbringen bestehender Lagerbestände von Pflanzenschutzmitteln, die diesen Wirkstoff enthalten, und für deren Ver- wendung die gleichen Fristen fest, wie sie in der EU gelten. Gemäss Abs. 2 kann das WBF auf die Streichung verzichten, wenn für eine Verwendung keine Alternative für die Bekämpfung eines Schadorganismus besteht und unter der Voraussetzung, dass der Wirkstoff bei vorschriftsgemässer Ver- wendung keine schädliche Auswirkung auf die menschliche Gesundheit hat. 9.4 Vor dieser Änderung der PSMV unterlagen Wirkstoffe, welche in der EU vom Markt genommen wurden, dem sog. Reevaluationsverfahren, wel- ches in Art. 9 aPSMV festgelegt war. Das WBF nahm Wirkstoffe, die ree- valuiert werden sollten, im Einvernehmen mit anderen betroffenen Depar- tementen und nach Anhörung der interessierten Kreise in Anhang 10 der aPSMV auf (Art. 9 Abs. 2 aPSMV). Die Inhaberin einer Bewilligung für ein Pflanzenschutzmittel, das einen in Anhang 10 aPSMV aufgenommenen Wirkstoff enth ielt, musste dem BLW bis sp ätestens drei Monate (bzw. sechs Monate bei Stoffen, die Gegenstand einer Überp rüfung in der EU waren) nach Aufnahme des Wirkstoffes in Anhang 10 aPSMV ein Gesuch auf Reevaluation vorlegen. Das Gesuch musste dieselben Unterlagen ent- halten wie ein Gesuch zur Erteilung einer Bewilligung eines Pflanzen- schutzmittels mit einem neuen Wirkstoff und wurde nach denselben Krite- rien beurteilt (vgl. Art. 9 Abs. 4 und 6 aPSMV). Gemäss Art. 10 Abs. 1 aP- SMV strich das WBF einen Wirkstoff aus Anhang 1 aPSMV, wenn er in An- hang 10 aufgenommen worden war und niemand ein Gesuch für dessen Reevaluation eingereicht hatte (Bst. a), die eingereichten Unterlagen den Anforderungen nach Artikel 21, einschliesslich jener in Anhang 5, nicht ge- nügten (Bst. b) oder die Reevaluation des Wirkstoffs zeigte, dass die Vor- aussetzungen nach Art. 17 PSMV nicht erfüllt waren (Bst. c). B-3969/2021 Seite 16 9.5 Wie bereits erwähnt, strich das WBF mit Änderung vom 17. Mai 2021 der PSMV (AS 2021 321) gestützt auf Art. 10 Abs. 1 PSMV per 1. Juli 2021 u.a. den Wirkstoff Epoxiconazol aus Anhang 1 PSMV. Ebenfalls erliess das WBF den als "Übergangsbestimmun g zur Änderung vom 17. Mai 2021" bezeichneten Art. 86f PSMV. Dieser lautet wie folgt: "Pflanzenschutzmittel, die Wirkstoffe enthalten, die mit der Änderung vom 17. Mai 2021 aus Anhang 1 gestrichen werden, dürfen bis zu den folgenden Daten in Verkehr gebracht und verwendet werden: […] Gebräuchliche Bezeich- nung, Kennnummer des Wirkstoffs Frist für das Inverkehr- bringen von Pflanzen- schutzmitteln, die den Wirkstoff enthalten Frist für die Verwen- dung von Pflanzen- schutzmitteln, die den Wirkstoff enthalten […] Epoxiconazol 30.09.2021 31.10.2021" 10. 10.1 Nachdem der Wirkstoff Epoxiconazol aus Anhang 1 PSMV gestrichen worden war, waren die Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung für das Pflanzenschutzmittel X._______ nach Art. 17 Abs. 1 Bst. a PSMV nicht mehr erfüllt. Das BLW musste die Bewilligung für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmittels X._______ deshalb gestützt auf Art. 29 Abs. 3 PSMV widerrufen, was die Beschwerdeführerin denn auch nicht bean- standet. 10.2 Im vorliegenden Verfahren ist zwischen den Parteien lediglich streitig, ob die verfügte Ausverkaufsfrist (30. September 2021) und die s ich aus Art. 86f PSMV ergebende Verwendungsfrist (31. Oktober 2021) rechtmäs- sig sind, oder ob sie – wie dies die Beschwerdeführerin beantragt – zu ver- längern sind. 10.3 Wie das BLW in seiner Vernehmlassung zutreffend ausführt, sind das ab 1. November 2021 geltende Anwendungsverbot von epoxiconazolhalti- gen Pflanzenschutzmitteln bzw. die entsprechende Ausverkaufsfrist durch eine durch das WBF erlassene Verordnungsbestimmung normiert worden. Art. 86f PSMV nennt für die Ausverkaufs- und Verwendungsfrist fixe Daten (30. September bzw. 31. Oktober 2021). Das BLW wiederholt in Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung für die Ausverkaufsfrist lediglich di e in Art. 86f PSMV festgelegte Frist, womit Ziff. 2 eine rein deklaratorische Bedeutung zukommt. Die Verwendungsfrist ergibt sich direkt aus Art. 86f PSMV. Das B-3969/2021 Seite 17 BLW hatte bezüglich der Ausverkaufs- und Verwendungsfrist somit keiner- lei Ermessens- bzw. Handlungsspielraum. Es konnte in Abweichung von Art. 86f PSMV nicht einfach längere Fristen gewähren. 11. Die Beschwerdeführerin rügt, die angefochtene Verfügung verstosse ge- gen das Rückwirkungsverbot (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV). Die vom BLW angesetzten Ausverkaufs- und Verwendungsfristen verletzten das Verhält- nismässigkeitsgebot (Art. 5 Abs. 2 BV). Das BLW habe einen qualifizierten Ermessensfehler begangen. Es bestünden Anhaltspunkte für eine willkür- liche Ermessensausübung. Weiter stellten die äusserst kurz beme ssenen Ausverkaufs- und Aufbrauchfristen eine rechtswidrige Verletzung der Ei- gentumsgarantie (Art. 26 BV) dar. Ebenfalls rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 9 BV). 12. Als Erstes ist nachfolgend die Verletzung des Rückwirkungsverbots zu prü- fen. 12.1 Die Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich vor, bis zum 31. Dezem- ber 2020 hätten nur Wirkstoffe aus Anhang 1 PSMV gestrichen werden dürfen, welche aufgrund von Art. 9 aPSMV in Anhang 10 aufgenommen worden seien und deren Reevaluation nicht zur Verlängerung der Bewilli- gung des Wirkstoffes geführt habe. Seit der Änderung von Art. 10 Abs. 1 PSMV am 1. Januar 2021 sei das gesamte Pflanzenschutzmittelregime an die Zulassungen und Verfahren der EU angeknüpft worden. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liege eine echte Rückwirkung vor, wenn ein Gesetz bei der Anwendung neuen Rechts an ein Ereignis an- knüpfe, das sich vor dessen Inkrafttreten ereignet habe und das im Zeit- punkt des Inkrafttretens der neuen Norm abgeschlossen sei. Der Wirkstoff Epoxiconazol sei mehrere Monate vor Inkrafttreten des neuen Art. 10 Abs. 1 PSMV aus der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 gestri- chen worden. Die angefochtene Verfügung verstosse deshalb gegen das Rückwirkungsverbot. 12.2 Grundsätzlich kann die Rechtsordnung – sofern öffentliche Interessen für eine Änderung sprechen, welche die gegenläufigen Rechtssicherheits- interessen überwiegen – jederzeit geändert werden, es sei denn, die Rechtsänderung verstösst gegen das Rückwirkungsverbot oder greift in wohlerworbene Rechte ein (BGE 130 I 26 E. 8.1 , BGE 123 II 433 E. 9; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 24 N 12). Es liegt grundsätzlich im pflichtgemässen Ermessen des Gesetz - bzw. Verordnungsgebers und B-3969/2021 Seite 18 hängt vom angestrebten Zweck ab, auf welchen Zeitpunkt eine Neurege- lung in Kraft gesetzt werden soll (BGE 123 II 433 E. 9). 12.3 Die Rechtsprechung unterscheidet zwischen sog. eigentlicher oder echter und unechter Rückwirkung. Eine echte Rückwirkung liegt vor, wenn neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der sich abschlies- send vor Inkrafttreten dieses Rechts verwirklicht hat (BGE 144 I 81 E. 4.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, A llgemeines Verwaltungsrecht, 8. A. 2020, Rz. 268) bzw. "wenn ein Gesetz bei der Anwendung neuen Rechts an ein Ereignis anknüpft, das sich vor dessen Inkrafttreten ereignet hat und das im Zeitpunkt des Inkrafttretens de r ne uen Norm abgeschlossen ist " (BGE 138 I 189 E. 3.4 m.w.H.). Bei der echten Rückwirkung wird ein Sach- verhalt hinterher neuen Regeln unterstell t. Sie widerspricht somit offen- sichtlich der Rechtssicherheit ( TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O. § 24 N 25). Sie ist – soweit es sich nicht um einen begünstigenden Erlass han- delt – nur unter engen V oraussetzungen zulässig (vgl. BGE 138 I 189 E. 3.4, HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 270 ff., je m.w.H.). 12.4 Demgegenüber liegt eine unechte Rückwirkung vor, wenn neues Recht auf zeitlich offene Dauersachverhalte angewendet wird . Dies ist dann der Fall, "wenn auf Verhältnisse abgestellt [wird], die zwar unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern" (BGE 138 I 189 E. 3.4; HÄFELIN/MÜLLER/UHL- MANN, a.a.O., Rz. 279, je m.w.H.). "Unechte Rückwirkung läuft auf die An- passung von Dauerverfügungen an neues Recht hinaus" (TSCHANNEN/ZIM- MERLI/MÜLLER, a.a.O. § 24 N 28). Von unechter Rückwirkung wird eben- falls gesprochen, wenn das neue Recht nur für die Zeit nach seinem In- krafttreten zur Anwendung gelangt, dabei aber in einzelnen Belangen auf Sachverhalte abstellt, die bereits vor Inkrafttreten vorlagen (HÄFELIN/MÜL- LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 279 ff. m.w.H.). Die unechte Rückwirkung be- rührt die Anliegen der Rechtssicherheit weit weniger als die echte Rückwir- kung. Sie ist zulässig, sofern ihr nicht wohlerworbene Rechte entgegenste- hen (BGE 138 I 189 E. 3.4 m.w.H.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 283; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O. § 24 N 28). 12.5 Wie bereits ausgeführt, stellt die Bewilligung für ein Pflanzenschutz- mittel eine Dauerverfügung dar, welche unter bestimmten Voraussetzun- gen einseitig aufgehoben und zum Nachteil des Adressaten abgeändert werden darf (E. 8.5). Im vorliegenden Fall änderte der Bundesrat die PSMV per 1. Januar 2021 (AS 2020 5563). Er führte mit dem geänderten Art. 10 B-3969/2021 Seite 19 Abs. 1 PSMV in der Schweiz ein neues Verfahren zur Streichung von Wirk- stoffen, welche in der EU nicht mehr zugelassen waren, ein. Das damals zuständige WBF strich mit Verordnungsänderung vom 17. Mai 2021 ge- stützt auf den neuen Art. 10 Abs. 1 PSMV den Wirkstoff Epoxiconazol per 1. Juli 2021 aus Anhang 1 PSMV. Diese Streichung des Wirkstoffs führte zu einer nachträglichen Fehlerhaftigkeit der Bewilligung der Beschwerde- führerin für das Pflanzenschutzmittel X._______. Denn gemäss Art. 17 Abs. 1 Bst. a PSMV wird ein Pflanzenschutzmittel u.a. nur dann bewilligt, wenn sei ne Wirkstoffe genehmigt sind . Sind die Anforderungen nach Art. 17 PSMV nicht oder nicht mehr erfüllt, widerruft die Zulassungsstelle gemäss Art. 29 Abs. 3 Bst. a PSMV die Bewilligung. Da der im Pflanzen- schutzmittel X._______ enthaltene Wirkstoff Epoxiconazol per 1. Juli 2021 nicht mehr genehmigt war, war das BLW gemäss Art. 29 Abs. 3 Bst. a i.V.m. Art. 17 Abs. 1 Bst. a PSMV verpflichtet, die Bewilligung zu widerrufen. Bei dieser Anpassung einer Dauerverfügung an das neue Recht handelt es sich um eine der vorne beschriebenen Konstellationen der unechten Rück- wirkung. Diese ist, wie in E. 12.4 ausgeführt, zulässig, sofern ihr nicht wohl- erworbene Rechts entgegenstehen, was vorliegend nicht der Fall ist und von der Beschwerdeführerin auch nicht geltend gemacht wird. 12.6 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin liegt somit keine Verletzung des Rückwirkungsverbotes vor. Die Rüge der Beschwerdefüh- rerin erweist sich als unbegründet. 13. 13.1 Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die in Art. 86f PSMV festgelegten Ausverkaufs- und die Verwendungsfristen seien unverhältnismässig (Art. 5 Abs. 2 BV). Sie behauptet, es sei keineswegs zwingend geboten, dass diese Fristen mit dem entsprech enden Fristenlauf der EU in Einklang zu bringen seien. 13.2 Im Rahmen einer akzessorischen Normenkontrolle ist nachfolgend deshalb zu prüfen, ob die in Art 86f PSMV vorgegebenen Fristen für das Pflanzenschutzmittel X._______ gesetzes- und verfassungskonform sind. Die konkrete bzw. akzessorische Normenkontrolle beschränkt sich auf die im Einzelfall zur Anwendung gelangende Norm, soweit sie für den Fall mas- sgeblich ist (BGE 143 V 208 E. 3.3). Erweist sich die Rüge der fehlenden Verfassungs- oder Gesetzesmässigkeit als begründet, führt dies nicht zur formellen Aufhebung der Bestimmung, sondern dazu, dass deren Anwen- dung im konkr eten Fall unterbleibt (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.179a). B-3969/2021 Seite 20 13.3 Der bereits mehrfach zitierte Art. 10 PSMV sieht in Abs. 1 vor, dass das WBF (bzw. seit dem 1. Januar 2022 das EDI) einen Wirkstoff aus An- hang 1 PSMV streicht, wenn der Wirkstoff in der EU aus der Durchfüh- rungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 gestrichen wird. Es legt für das Inver- kehrbringen bestehender Lagerbestände von Pflanzenschutzmitteln, die diesen Wirkstoff enthalten, und für deren Verwendung die gleichen Fristen fest, wie sie in der EU gelten. 13.4 Läuft eine Wirkstoffgenehmigung – wie im Fall von Epoxiconazol – in der EU am in der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 vorgesehe- nen Datum aus bzw. wird keine Verordnung zur Nichterneuerung der Ge- nehmigung erlassen, so sind die EU-Mitgliedstaaten gemäss Art. 44 Abs. 3 Bst. a i.V.m. Art. 29 Abs. 1 Bst. a EU PSMV verpflichtet, die Zulass ungen für Pflanzenschutzmittel, welche diesen Wirkstoff enthalten, zu widerrufen. Sie können gestützt auf Art. 46 EU PSMV etwaige Ausverkaufs - und Auf- brauchfristen gewähren. Nach dieser Bestimmung beträgt die Ausver- kaufsfrist höchstens sechs Monate und die Aufbrauchfrist zusätzlich höchs- tens ein Jahr, sofern die Gründe für die Aufhebung der Zulassung nicht den Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier oder der Umwelt betreffen . Wird die Erneuerung einer Wirkstoffgenehmigung demgegenüber verwei- gert (etwa, weil die Genehmigungskriterien nicht mehr erfüllt sind), erlässt die EU-Kommission gemäss Art. 20 Abs. 1 Bst. b EU PSMV eine entspre- chende Durchführungsverordnung zur Nichterneuerung der Genehmi- gung. Diese Verordnung legt gemäss Art. 20 Abs. 2 EU PSMV auch die Ausverkaufs- und Aufbrauchfristen für Pflanzenschutzmittel mit diesem Wirkstoff fest. Soweit die Gründe für die Verweigerung der Erneuerung ei- ner Genehmigung nicht den Schutz der Gesundheit oder der Umwelt be- treffen, beträgt die Ausverkaufsfrist ebenfalls höchstens sechs Monate und die Aufbrauchfrist zusätzlich höchstens ein Jahr. In der Regel legt die Durchführungsverordnung ein konkretes Datum fest, bis zu welchem die EU-Mitgliedstaaten die Zulassungen der betroffenen Pflanzenschutzmittel spätestens widerrufen müssen. Ebenfalls nennt sie konkrete Daten, bis zu welchen etwaige Ausverkaufs- bzw. Aufbrauchfristen, welche die Mitglied- staaten einräumen, spätestens enden müssen (vgl. z.B. Durchführungs- verordnung (EU) 2020/2087 der Kommission vom 14. Dezember 2020 zur Nichterneuerung der Genehmigung für den Wirkstoff Mancozeb). 13.5 In der EU ergibt sich die Dauer der Ausverkaufs- und Aufbrauchfristen in gewissen Fällen somit direkt aus Art. 46 EU PSMV, welcher für diese Fristen die zulässige Maximaldauer nennt. In anderen Konstellationen legt B-3969/2021 Seite 21 die Durchführungsverordnung betreffend die Nichterneuerung der Geneh- migung des Wirkstoffs konkrete Enddaten fest, an welchen Ausverkaufs - und Aufbrauchfristen spätestens enden. Es stellt sich deshalb die Frage, ob "die gleichen Fristen, wie sie in der EU gelten" nach Art. 10 Abs. 1 PSMV bedeutet, dass das WBF Fristen mit demselben Enddatum wie in der EU festlegen soll , oder ob die Streichung des jeweiligen Wirkstoffs in der Schweiz auf denselben Zeitpunkt erfolgen soll wie in der EU und somit Fristbeginn und Fristdauer ebenfalls jenen der EU entsprechen. 13.6 Wie Art. 10 Abs. 1 PSMV zu verstehen ist, ist nachfolgend durch Aus- legung zu ermitteln. 13.6.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut (grammatikalische Auslegung). Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden (ratio legis), unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente (sog. Methodenpluralis- mus). Dabei ist insbesondere auf den Zweck der Regelung (teleologisches Element), die ihr zugrundeliegenden Wertungen und ihre Bedeutung im Kontext mit anderen Bestimmungen (systematisches Element) sowie die gegenwärtigen tatsächlichen Gegebenheiten und herrsche nden Wertvor- stellungen (zeitgemässes Element) abzustellen. Die Entstehungsge- schichte (historisches Element) dient als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm aufgrund der Absichten der an der Gesetzgebung beteiligten Organe zu ermitteln. Gerade bei der Auslegung neuerer Bestimmungen kommt den Materialien jedoch eine besondere Bedeutung zu. Bleiben bei nicht klarem Wortlaut mehrere Auslegungen möglich, so ist jene zu wählen, die der Ver- fassung am besten entspricht ( BGE 145 II 182 E. 5.1, 141 II 262 E. 4; BVGE 2018 IV/8 E. 5.3; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 175 ff.; je m.w.H.). 13.6.2 Wie bereits erwähnt, ermächtigt der Bundesrat das WBF in der hier relevanten Fassung von Art. 10 Abs. 1 PSMV (bzw. seit dem 1. Januar 2022 das EDI), für das Inverkehrbringen und die Verwendung bestehender Lagerbestände von Pflanzenschutzmitteln, die einen aus Anhang 1 PSMV gestrichenen Wirkstoff enthalten, "die gleichen Fristen fest[zulegen], wie sie in der EU gelten." Gemäss dem französischen und italienischen Wort- laut der Bestimmung legt das WBF "identische" Fristen wie in der EU fest ("des délais identiques à ceux fixés dans l’UE" bzw. "termini identici a quelli concessi nell’UE"). Aus dem Wortlaut von Art. 10 Abs. 1 PSMV wird nicht restlos klar, wie die Bestimmung genau zu verstehen i st. Unklar ist insbe- sondere, ob auch die Streichung eines Wirkstoffs in der Schweiz auf den B-3969/2021 Seite 22 gleichen Zeitpunkt wie in der EU zu erfolgen hat (1. Satz von Art. 10 Abs. 1 PSMV) oder nur die Fristen gleich wie in der EU festgelegt werden müs- sen (2. Satz von Art. 10 Abs. 1 PSMVM). Darüber hinaus ist nicht eindeutig, ob mit Art. 10 Abs. 1 PSMV sowohl hinsichtlich des Beginnes der Fristen- läufe für den Ausverkauf und den Aufbrauch von betroffenen Pflanzen- schutzmitteln als auch bezüglich der jeweiligen Fristenlängen eine Harmo- nisierung mit der EU angestrebt wird oder nur in Bezug auf das Ende der jeweiligen Fristen (vgl. auch Urteil des BVGer B-3826/2021 vom 28. März 2022 E. 5.3.1). 13.6.3 Die Vernehmlassungsunterlagen zum landwirtschaftlichen Verord- nungspaket 2020 vom 3. Februar 2020 (nachfolgend: Vernehmlassungs- unterlagen) führen auf S. 87 zum historischen Hintergrund der Verord- nungsänderung vom 17. Mai 2020 aus, dass im Jahr 2006 in Art. 9 und 10 aPSMV ein Verfahren zur Neubewertung von Wirkstoffen, die in der EU vom Markt genommen wurden, eingeführt worden sei (sog. Reevaluations- verfahren, vgl. E. 9.4). Als Ergebnis dieses Verfahrens seien bisher alle 160 Wirkstoffe, die diesem Verfahren unterzogen wurden, vom Markt genom- men worden. Zusammen mit der vorgängigen Konsultation der interessier- ten Kreise habe das Widerrufsverfahren mindestens ein Jahr gedaue rt. Dies habe zu einer Zeitverzögerung zwischen dem Datum des Widerrufs einer Bewilligung in der EU und dem Datum des Widerrufs in der Schweiz geführt. Es werde deshalb vorgeschlagen, das Verfahren zur Streichung von Wirkstoffen, welche in der EU nicht meh r zugelassen sind, zu verein- fachen. Auf. S. 9 wiederholen die Vernehmlassungsunterlagen, dass das Verfahren vereinfacht werde. Sie weisen darauf hin, dass die Ausverkaufs- und Aufbrauchfristen "mit jenen der EU harmonisiert" werden. 13.6.4 Die Erläuterungen zum neuen Art. 10 halten fest (Vernehmlas- sungsunterlagen, S. 88): "Das Verfahren zur Streichung von Wirkstoffen, die in der EU nicht mehr zugelassen sind, wird vereinfacht. Das WBF ist befugt, Substanzen, die in der EU vom Markt genommen wurden, im Anschluss an die üblichen Kon- sultationen aus dem Anhang 1 zu streichen. Es räumt die gleichen Fristen ein, wie sie in der EU für das Inverkehrbringen der Lagerbestände und das Aufbrauchen der Produkte gewährt werden." 13.6.5 Zu den volkswirtschaftlichen Auswirkungen der vo rgeschlagenen Änderung der PSMV führen die Vernehmlassungsunterlagen auf S. 89 aus, die Vereinfachung des Streichungsverfahrens in der Schweiz für Wirk- stoffe, die in der EU nicht mehr zugelassen sind, bewirke, dass diese Sub- stanzen zur gleichen Zeit wie in der EU vom Markt genommen würden. Die B-3969/2021 Seite 23 Fristen für das Inverkehrbringen und Aufbrauchen der Lagerbestände der Produkte würden die gleichen sein wie in der EU. Die Sicherheit für die menschliche Gesundheit und die Umwelt würde somit erhöht, wenn ein Wi- derruf aus eben diesen Gründen gerechtfertigt sei. Gemäss S. 89 stellen die Änderungen der PSMV "eine autonome Anpassung dar, um die schwei- zerische Gesetzgebung mit dem europäischen Recht zu harmonisieren." 13.6.6 Sinn und Zweck der Änderung von Art. 10 Abs. 1 PSMV wa r nach dem Willen des Verordnungsgebers somit die Vereinfachung des Verfah- rens zur Streichung von Wirkstoffen, die in der EU nicht mehr zugelassen sind. Damit soll eine Harmonisierung des schweizerischen Rechts mit dem EU-Recht e inhergehen. Die Entstehungs geschichte von Art. 10 Abs. 1 PSMV zeigt, dass es als unbefriedigend empfunden wurde, dass Pflanzen- schutzmittel, welche Wirkstoffe enthalten, die in der EU vom Markt genom- men worden waren, in der Schweiz aufgrund der langen Dauer des alt- rechtlichen Reevalu ationsverfahrens weiterhin während einer gewissen Zeit verkauft werden konnten. Durch die Verordnungsänderung sollten deshalb Wirkstoffe, welche in der EU nicht mehr zugelassen sind, sowie Pflanzenschutzmittel, welche solche Wirkstoffe enthalten, zeitgleich in der Schweiz vom Markt genommen werden. Allfällige Ausverkaufs - und Auf- brauchfristen sollen die gleichen sein wie in der EU. 13.6.7 Zwar äussern sich die Materialien nicht explizit dazu, was "die glei- chen Fristen (…), wie sie in der EU gelten" bedeutet. Nach Sinn und Zweck sowie der Entstehungsgeschichte des geänderten Art. 10 Abs. 1 PSMV sollen aber Pflanzenschutzmittel, die einen in der EU nicht mehr zugelas- senen Wirkstoff enthalten, in der Schweiz nicht länger verkauft und ver- wendet werden können als in der EU. Insofern ist davon auszugehen, dass die Ausverkaufs- und Verwendungsfristen in der Schweiz gleichzeitig wie in der EU enden sollen. Ob auch eine Harmonisierung bezüglich der Dauer der Fristen sowie bezüglich der Streichung des Wirkstoffs und somit des Beginns des Fristenlaufs beabsichtigt ist, kann im vorliegenden Fall offen- bleiben, wie aus den nachfolgenden Erwägungen ersichtlich wird. 13.7 Vorliegend wurde mit Durchführungsverordnung (EU) 2019/168 der Kommission vom 31. Januar 2019 die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 dahingehend geändert, dass die Genehmigung für den Wirk- stoff Epoxiconazol am 30. April 2020 endet e. Ursprünglich wurde ein An- trag auf Erneuerung der Genehmigung gestellt. Dieser wurde aber später zurückgezogen. Aufgrund des zurückgezogenen Erneuerungsantrags er-B-3969/2021 Seite 24 liess die EU-Kommission keine Durchführungsverordnung zur Nichterneu- erung der Genehmigung für den Wirkstoff Epoxiconazol i.S.v. Art. 20 Abs. 1 Bst. b EU PSMV (vgl. E. 13.4). Die Wirkstoffgenehmigung für Epoxiconazol endete in der EU somit wie in der Durchführungsverordnung (EU) 2019/168 vorgesehen am 30. April 2020 durch Zeitablauf. Gemäss Art. 44 EU PSMV hebt ein EU -Mitgliedstaat die Zulassung eines Pflanzenschutzmittels auf, wenn die Anforderungen gemäss Art. 29 EU PSMV nicht oder nicht mehr erfüllt sind. Eines der Zulassungskriterien für ein Pflanzenschutzmittel in der EU ist, dass seine Wirkstoffe genehmigt sind (Art. 29 Abs. 1 Bst. a EU PSMV). Da der Wirkstoff Epoxiconazol in der EU nicht mehr genehmigt war, waren die EU -Mitgliedstaaten gemäss Art. 44 i.V.m. Art. 29 Abs. 1 Bst. a EU PSMV verpflichtet, die Zulassungen für Pflanzenschutzmittel mit diesem Wirkstoff zu wider rufen. Sie konnten gemäss Art. 46 "eine Auf- brauchfrist für Entsorgung, Lagerung, Inverkehrbringen und Verbrauch der bereits bestehenden Lagerbestände einräumen." Die Aufbrauchfrist be- trägt nach Art. 46, sofern die Gründe für die Aufhebung der Zulassung nicht den Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier oder der Umwelt betref- fen, "höchstens sechs Monate für den Verkauf und den Vertrieb und zu- sätzlich höchstens ein Jahr für die Beseitigung, die Lagerung und den Ver- brauch der Lagerbestände des betreffenden Pf lanzenschutzmittels". Die EU-Mitgliedstaaten mussten somit etwaige Ausverkaufsfristen für Lagerbe- stände gemäss Art. 46 EU PSMV spätestens am 30. Oktober 2020 sowie allfällige Aufbrauchfrist spätestens am 30. Oktober 2021 enden lassen. 13.8 Als da s WBF den Wirk stoff Epoxiconazol per 1. Juli 2021 aus An- hang 1 PSMV strich, waren etwaige durch die EU -Mitgliedstaaten einzu- räumende Ausverkaufsfristen für Pflanzenschutzmittel mit diesem Wirkstoff bereits abgelaufen. Es war somit von Vornherein nicht mehr möglich, für epoxiconazolhaltige Pflanzenschutzmittel die gleiche Ausverkaufsfrist wie in der EU festzulegen. Das WBF sah in Art. 86f PSMV als Übergangsrege- lung eine Ausverkaufsfrist bis zum 30. September 2021 vor. Entsprechend der in der EU vorgesehenen Aufbrauchfrist (30. Oktober 2021) ordnete es in Art. 86f PSMV auch für die Schweiz eine Aufbrauchfrist bis zum 31. Ok- tober 2021 an. Dass diese Frist einen Tag später als in der EU endet, muss als irrelevant betrachtet werden. 13.9 Im Folgenden ist zu prüfen, ob die in Art. 86f PSMV vorgesehenen Ausverkaufs- und Verwendungsfristen für epoxiconazolhaltige Pflanzen- schutzmittel auch dem Verhältni smässigkeitsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 2 BV entsprechen und somit verfassungskonform sind. B-3969/2021 Seite 25 13.9.1 Die Beschwerdeführerin führt in diesem Zusammenhang im We- sentlichen aus, das Ziel des Widerrufs des Wirkstoffs Epoxiconazol in der Schweiz sei es, die Streichung des Wirkstoffs in der EU nachzuvollziehen. Dafür sei die Entfernung dieses Wirkstoffs aus Anhang 1 PSMV notwendig. Nicht erforderlich sei es jedoch gewesen, derart kurze Ausverkauf s- und Aufbrauchfristen anzusetzen. Die Ansetzung einer längeren, gemäss bis- heriger Praxis üblichen Ausverkaufsfrist wäre eine mildere und zur Verfol- gung des Zieles ebenso geeignete Massnahme gewesen . Schliesslich stehe die Zufügung des erheblichen finanziellen Schadens der Beschwer- deführerin nicht in einem vernünftigen Verhältnis zum (gemessen an der langjährigen Gebrauchsdauer des Wirkstoffs ) insgesamt besch eidenen Zeitgewinn. 13.9.2 Wie bereits ausgeführt , liegt es grundsätzlich im pflichtgemässen Ermessen des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers und hängt es vom ange- strebten Zweck ab, auf welchen Zeitpunkt eine Neuregelung in Kraft ge- setzt wird (vgl. E. 12.2). Neben dem öffentlichen Interesse, das hinter jeder Rechtsänderung stehen muss, sprechen im Übrigen Erwägungen der Rechtsgleichheit und Rechtseinheit dafür, dass altrechtliche Rechtsverhält- nisse möglichst rasch mit de m neuen Recht in Einklang gebracht werden (BGE 123 II 433 E. 9). 13.9.3 Allerdings kann es vorkommen, dass die rasche Umsetzung neuen Rechts aus Sicht der Normadressaten eine nicht zu vertretende Härte zur Folge hätte. Aus Gründen der Rechtsgleichheit, der Verhältnismässigkeit, des Willkürverbots und des Vertrauensschutzes kann es verfassungsrecht- lich deshalb geboten sein, gegebenenfalls eine geeignete Übergangsrege- lung zu schaffen und z.B. das neue Recht gestaffelt oder erst nach Ablauf einer bestimmten Frist in Kraft treten zu lassen. Damit soll verhindert wer- den, dass gutgläubig getätigte Investitionen nutzlos werden (BGE 130 I 26 E. 8.1 m.w.H., BGE 123 II 433 E. 9; BENJAMIN SCHINDLER, in: Die schwei- zerische Bundesverfassung St. Galler Kommentar. 3. A. 2014, Art. N 26 m.w.H.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, § 24 N 17). Übergangsfristen ha- ben nicht den Zweck, die Betroffenen möglichst lange von der günstigeren bisherigen Regelung profitieren zu lassen, sondern einzig, ihnen eine an- gemessene Frist einzuräumen, um sich an die neue Regelung anzupassen (BGE 134 I 23 E. 7.6.1 m.w.H.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, § 24 N 17). 13.9.4 Das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) verlangt, dass eine staatliche Massnahme geeignet ist, das im öffentlichen Interesse lie- gende, angestrebte Ziel zu erreichen, die Massnahme nicht weitergeht als B-3969/2021 Seite 26 zur Zielerreichung notwendig ( Erforderlichkeit) und in einem vernünftigen Verhältnis zum angestrebten Ziel steht (Zumutbarkeit oder Verhältnismäs- sigkeit i.e.S.; BGE 142 I 49 E. 9; SCHINDLER, a.a.O., Art. 5 N 48 m.w.H.). 13.9.5 Für die ab Inkrafttreten der Verordnungsänderung am 1. Juli 2021 mit insgesamt 3 (Ausverkaufsfrist) bzw. 4 Monaten (Verwendungsfrist) sehr kurz bemessenen Fristen sprechen neben den allgemeinen öffentlichen In- teressen der Rechtsgleichheit und der Rech tseinheit (vgl. E. 13.9.2) die möglichst zeitgleiche Entfernung von Pflanzenschutzmitteln mit dem Wirk- stoff Epoxico nazol vom schweiz erischen und vom EU Markt . Möglichst kurze Fristen gebietet auch das im Pflanzenschut zmittelrecht zu berück- sichtigende Vorsorgeprinzip (Art. 1 Abs. 4 PSMV). 13.9.6 Vorliegend ist nicht ersichtlich und hat das BLW auch nicht dargetan, dass es zur Verwirklichung der soeben beschriebenen öffentlichen Interes- sen erforderlich wäre, derart kurz bemessenen Ausverkaufs- und Verwen- dungsfristen für den nicht mehr genehmigten Wirkstoff Epoxiconazol anzu- setzen. So ist nicht erkennbar, dass e ine unannehmbare Gefährdung für Mensch, Tier oder Umwelt vorliegt, welche ein möglichst rasches Verwen- dungsverbot von Pflanzenschutzmittel n mit diesem Wirkstoff gemäss Art. 67 PSMV gebieten würde. Als Grund für den Widerruf der Bewilligung des Produkts X._______ nannte das BLW auch nicht eine als unannehm- bar erachtete, potenziell gefährliche Wirkung i.S.v. Art. 31 Abs. 1 PSMV, die das Ansetzen einer Ausverkaufsfrist verbieten würde. Gemäss den Er- läuterungen zu Art. 86f PMSV vom 28. Januar 2021 sollen die Ausver- kaufs- und Aufbrauchfrist das Inverkehrbringen und die Verwendung der Lagerbestände von epoxiconazolhaltigen Pflanzenschutzmitteln ermögli- chen (vgl. Sachverhalt, Bst. D.a). Die Beschwerdeführerin hatte aufgrund von Mindestbestellmengen bereits über ein Jahr im Voraus den Wirkstoff Epoxiconazol bei den Herstellern bestellen müssen. Das in Frage ste- hende Pflanzenschutzmittel muss zum grössten Teil im ersten Halbjahr, also im Frühling und Sommer, auf die zu schützenden Kulturen angebracht werden. Deshalb sind die im Herbst auslaufenden Übergangsfristen bereits von Vornherein nicht geeignet, einen geordneten Abbau der Lagerbe- stände zu ermöglichen , da bei deren Inkrafttreten keine Vegetationsperi- ode mehr zur Verfügung stand. Die in Art. 86f PSMV für den Wirkstoff Epo- xiconazol vorgebrachten Übergangsfristen sind schliesslich auch nicht zu- mutbar. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht vorbringt, entsteht ihr ein grosser finanzieller Schaden, wenn sie ihre Lagerbestände nicht mehr ver- kaufen kann. Für sie war erst ab Publikation der Änderung der PSMV vom B-3969/2021 Seite 27 17. Mai 2021 am 2. Juni 2021 definitiv vorhersehbar, dass für das Pflanzen- schutzmittel X._______ die Ausverkaufsfrist bis zum 30. September und die Verwendungsfrist bis zum 31. Oktober 2021 dauern würden (vgl. dazu auch E. 14). Vor der Verordnungsänderung hätte eine allfällige Ausver- kaufsfrist bis zu einem Jahr nach Bewilligungswiderruf (Art. 31 Abs. 2 PSMV) und eine allfällige Verwendungsfrist höchstens ein weiter es Jahr nach Ablauf der eingeräumten Verkaufsfrist betragen (Art. 69 Abs. 1 PSMV; vgl. E. 9.1). Da es sich um einen Sachverhalt handelt, der in die Übergangsphase fällt, ist es der Beschwerdeführerin nicht anzulasten, dass sie im Zeitpunkt des Bewilligungswiderrufs noch über Lagerbestände des in Frage stehenden Produkts verfügte. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang sodann auch das Interesse der Verwender des Pflanzen- schutzmittels X._______, genügend Zeit zur Verfügung zu haben, geeig- nete Alternativen zur Behandlung ihrer Kulturen zu finden. 13.9.7 Diese privaten Interessen überwiegen die vorne in E. 13.9.5 er- wähnten öffentlichen Interessen an der Durchsetzung einer am 30. Sep- tember 2021 endenden Ausverkaufsfrist bzw. einer am 31. Oktober 2021 endenden Verwendungsfrist. Diese kurz bemessenen Fristen stehen somit nicht in einem vernünftigen Verhältnis zum angestrebten Ziel. 13.10 Da die in Art. 86f PSMV für den Wirkstoff Epoxiconazol festgelegten Ausverkaufs- und Verwendungsfristen dem Verhältnismässigkeitsprinzip widersprechen und sich diese auch nicht aus den vorne in E. 8 erwähnten gesetzlichen Delegationsnormen ergeben , sind sie im vorliegenden Fall nicht anzuwenden und für das Pflanzenschutzmittel X._______ durch ver- hältnismässige Übergangsfristen zu ersetzen. Diese sollen es der Be- schwerdeführerin ermöglichen, sich an die neue Rechtslage anzupassen (vgl. E. 13.9.3; BGE 134 I 23 E. 7.6.1 m.w.H.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜL- LER, § 24 N 17). Konkret soll die Übergangsregelung einen geordneten Ab- bau und Verbrauch der bestehenden Lagerbestände des Pflanzenschutz- mittels X._______ ermöglichen. Gleichzeitig soll sie aber nicht über das erforderliche Mass hinausgehen . Da X._______ hauptsächlich im ersten Halbjahr eingesetzt wird, gemäss guter Agrarpraxis aber bis zum 31. Au- gust auf die zu schützenden Kulturen angebracht werden kann, erachtet das Bundesverwaltungsgericht auch unter Berücksichtigung der in der EU vorgesehenen Fristen – wie dies die Beschwerdeführerin in ihrer Stellung- nahme vom 2 0. Oktober 2021 beantragt – eine Ausverkaufsfrist bis zum 30. Juni 2022 und eine Verwendungsfrist bis zum 31. August 2022 als ver- hältnismässig (vgl. auch Urteil B -3826 E. 5.4). Längere Übergangsfristen B-3969/2021 Seite 28 wären für die angestrebten Ziele nicht geeignet, da das in Frage stehende Pflanzenschutzmittel im Herbst nicht bzw. kaum verwendet wird. 14. 14.1 Das BLW bringt gegen eine Verlängerung der Ausverkaufs- und Ver- wendungsfristen im Wesentlichen vor, die Beschwerdeführerin hätte als er- fahrenes Handelsunternehmen im Bereic h Pflanzenschutzmittel bereits seit der ab 1. Mai 2020 öffentlich zugänglichen Mitteilung der Europäischen Kommission in der "EU Pesticides database" einplanen müssen, dass eine Ausverkaufsfrist bis zum 30. September 2021 auf sie zukommen könnte. Es sei bereits in der Vernehmlassung vom 3. Februar 2020 zum landwirt- schaftlichen Verordnungspaket 2020 hinreichend angekündigt worden, dass das Verfahren zum Widerruf von Bewilligungen von Pflanzenschutz- mitteln, deren Wirkstoffe in der EU nicht mehr zugelassen sind, vereinfacht und die Ausverkaufs- und Verwendungsfristen für Lagerbestände dieser Pflanzenschutzmittel mit jenen der EU harmonisiert werden sollten. Die Be- schwerdeführerin habe mit ähnlichen Terminen wie in der EU rechnen müs- sen. Spätestens mit Veröffentlichung des bundesrätlichen Beschlusses zur Änderung der PSMV vom 11. November 2020 am 15. Dezember 2020 habe die Beschwerdeführerin einplanen müssen, dass epoxiconazolhaltige Pflanzenschutzmittel auch in der Schweiz nur noch für die Saison 2021 verkauft werden dürften. Im Schreibens des BLW vom 4. bzw. 8. Februar 2021 sei die bereits absehbare Ausverkaufsfrist für die Saison 2021 nur noch präzisiert worden. Ab dann habe die Beschwerdeführerin gewusst, dass sie mit einer Ausverkaufsfrist bis zum 30. September 2021 rechnen musste. 14.2 Demgegenüber bringt die Beschwerdeführerin vor, selbst wenn ihr be- kannt gewesen sein sollte, dass die Genehmigung für den Wirkstoff Epoxi- conazol in der EU auslaufe, so habe sie darauf vertrauen dürfen, dass auf einen Widerruf in der Schweiz die altrechtlichen Rechtsnormen anwendbar seien. 14.3 Wie bereits ausgeführt endete die Genehmigung des Wirkstoffs Epo- xiconazol in der EU gemäss Durchführungsverordnung (EU) 2019/168 am 30. April 2020 (vgl. E. 13.7 ). Somit war der Wirkstoff ab dem 1. Mai 2020 in der EU nicht mehr zugelassen, was auch aus der "EU Pesticides data- base" ersichtlich war. Die Beschwerdeführerin musste aufgrund dieser Ent- wicklungen in der EU als Herstellerin und Händlerin von Pflanzenschutz- mitteln zwar ab Frühling 2020 damit rechnen, dass der Wirkstoff in abseh- barer Zeit auch in der Schweiz aus Anhang 1 PSMV gestrichen werden B-3969/2021 Seite 29 würde. Wann der Widerruf ihrer Bewilligung für das Produkt X._______ er- folgen würde und wie lange allfällige Ausverkaufs- und Verwendungsfristen dauern würden, war zu diesem Zeitpunkt allerdings nicht absehbar. Damals war noch das altrechtliche Reevaluationsverfahren in Kraft , welches min- destens ein Jahr dauerte (vgl. E. 13.6.3 ). 14.4 Aus den Vernehmlassungsunterlagen zum landwirtschaftlichen Ver- ordnungspaket 2020 vom 3. Februar 2020 ging hervor, dass per 1. Januar 2021 alle Wirkstoffe, für die vor Inkrafttreten der Verordnungsänderung kein Reevaluationsgesuch eingereicht wurden, nach dem vereinfachte Ver- fahren gemäss dem neuen Art. 10 Abs. 1 PSMV behandelt werden sollten (vgl. Art. 86e PSMV e contrario). Dennoch musste die Beschwerdeführerin entgegen der Ausführungen des BLW zu diesem Zeitpunkt im Zusammen- hang mit dem Widerruf der schweizerischen Bewilligung nicht mit ähnlichen Terminen wie in der EU rechnen. Denn es hätte durchaus sein können, dass der Wirkstoff Epoxiconazol noch nach dem altrechtlichen Reevaluati- onsverfahren aus Anhang 1 PSMV gestrichen würde, welches das WBF für diesen Wirkstoff ursprünglich auch verfolgte (vgl. Sachverhalt Bst. C.b). 14.5 Am 15. Dezember 2020 wurde der bundesrätliche Beschluss vom 11. November 2020 betreffend die Aufhebung von Art. 9 und Anhang 10 aPSMV sowie die Änderung von Art. 10 PSMV mit Wirkung auf den 1. Ja- nuar 2021 veröffentlicht (AS 2020 5563, vgl. Sachverhalt Bst. C.c). Aller- dings hatte die Beschwerdeführerin – anders als das BLW argumentiert – auch zu diesem Zeitpunkt nicht damit rechnen müssen, dass der Wirkstoff Epoxiconazol nur noch in der Saison 2021 verkauft und verwendet werden dürfte. Zwar wurde zu diesem Zeitpunkt klar, dass der Wirkstoff – trotz des ursprünglich vom WBF verfolgten Reevaluationsverfahren s – den neuen Bestimmungen unterstellt wird, wonach das WBF grundsätzlich "die glei- chen Fristen" festlegt, "wie sie in der EU gelten." Die Beschwerdeführerin musste somit zu diesem Zeitpunkt zwar davon ausgehen, dass der Wirk- stoff in naher Zukunft aus Anhang 1 PSMV gestrichen und ihre Bewilligung für das in Frage stehende Produkt in der Folge widerrufen wird. Wann ge- nau die Streichung des Wirkstoffs in der Schweiz erfolgen würde und w ie lange die Ausverkaufs- und Verwendungsfristen dauern würden, war aller- dings, da die Ausverkaufsfrist in der EU bereits abgelaufen war, nicht hin- reichend klar. 14.6 Erst als das BLW der Beschwerdeführerin am 4. bzw. 8. Februar 2021 mitteilte, dass das WBF für den Wirkstoff Epoxiconazol eine Ausver- kaufsfrist bis zum 30. September und eine Verwendungsfrist bis zum 31. Oktober 2021 vorsehe, waren diese Fristen der Beschwerdeführerin B-3969/2021 Seite 30 bekannt. Aus den Akten geht allerdings hervor, dass die interessierten Kreise im Rahmen der Anhörung bemängelten, dass die vorgesehenen Fristen unverhältnismässig kurz seien. Es hätte deshalb durchaus sein können, dass das WBF nach der Anhörung längere Übergangsfristen fest- legt. Erst seit der Publikation der Verordnungsänderung vom 17. Mai 2021 am 2. Juni 2021 stand somit definitiv fest, dass die Ausverkaufsfrist bis zum 30. September und die Verwendungsfrist bis zum 31. Oktober 2021 dauern würden. Die Verordnungsänderung trat am 1. Juli 2021 in Kraft. 14.7 Das BLW kann somit aus dem (sinngemässen) Einwand, es sei für die Beschwerdeführerin bereits seit längerer Zeit voraussehbar gewesen, dass eine Ausverkaufsfrist bis zum 30. September 2021 festgelegt werden würde, nichts zu seinen Gunsten ableiten. 15. 15.1 Gestützt auf die vorangehenden Erwägungen kann Folgendes festge- halten werden: Der Bundesrat änderte per 1. Januar 2021 das Verfahren zur Streichung von Wirkstoffen, die in der EU nicht mehr zugelassen sind, aus Anhang 1 PMSV. Der neue Art. 10 Abs. 1 PSMV verlangt diesbezüg- lich, dass das WBF (bzw. seit dem 1. Januar 2022 das EDI) einen Wirkstoff aus Anhang 1 PSMV entfernt, wenn der Wirkstoff in der EU aus der Durch- führungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 gestrichen wird. Es legt für das In- verkehrbringen bestehen der Lagerbestände von Pflanzenschutzmitteln, die diesen Wirkstoff enthalten, und für deren Verwendung "die gleichen Fristen fest, wie sie in der EU gelten ." Der vorliegende Sachverhalt fiel in die Übergangsphase zwischen dem alten und dem neuen Recht. Eine voll- ständige Umsetzung von Art. 10 Abs. 1 PMSV war für das WBF bezüglich des Wirkstoffs Epoxiconazol deshalb nur noch teilweise, d.h. bezüglich der am 31. Oktober 2021 endenden Verbrauchsfrist, möglich. 15.2 Die in Art. 86f PSMV für den Wirkstoff Epoxiconazol festgelegten Aus- verkaufs- und Verwendungsfristen nach Art. 86f PSMV halten jedoch einer Überprüfung nach dem Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) nicht Stand. Sie sind im vorliegenden Fall nicht anzuwenden und für das Pflanzenschutzmittel X._______ durch längere Übergangsfristen zu erset- zen. Es wird eine Ausverkaufsfrist bis zum 30. Juni 2022 und eine Auf- brauchfrist bis zum 31. August 2022 festgelegt. 15.3 Im Ergebnis ist die Beschwerde somit gutzuheissen. Eine Prüfung der weiteren Rügen erübrigt sich deshalb. B-3969/2021 Seite 31 16. 16.1 Das Bundesverwaltungsgericht wies das BLW mit Zwischenentscheid vom 30. September 2021 im Sinne einer vorsorglichen Massnahme an, die an der Herstellung sowie dem Handel, Vertrieb und Verbrauch von Pflan- zenschutzmitteln beteiligten Parteien mittels einer Mitteilung auf seiner Homepage über die Beschwerde und deren aufschiebende Wirkung sowie die einstweilen bis zum 31. Mai 2022 verlängerte Verwendungsfrist (vgl. Sachverhalt Bst. I) hinzuweisen. Diese vorsorgliche Massnahme fällt mit dem vorliegenden Urteil dahin. 16.2 Damit die Marktteilnehmer über die mit vorliegendem Urteil verfügte Verlängerung der Ausverkaufs- und Verwendungsfristen für das Pflanzen- schutzmittel X._______ in Kenntnis gesetzt werden , ist eine entspre- chende Mitteilung durch die Vorinstanz notwendig. Diese wird deshalb an- gewiesen, die aus dem vorliegenden Urteil resultierende Verlängerung der Ausverkaufs- und Aufbrauchfristen für das Pflanzenschutzmittel X._______ in geeigneter Form bekannt zu machen 17. 17.1 Die Beschwerdeführerin gilt entsprechend dem Verfahrensausgang als obsiegende Partei, weshalb ihr keine Kosten aufzuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Vorinstanz hat ebenfalls keine Verfahrenskosten zu be- zahlen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.– ist der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. 17.2 Als obsiegende Partei hat die anwaltlich vertretene Beschwerdefüh- rerin Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent- schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Entschädigung wird der Körperschaft auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat, soweit sie, wie vorliegend, nicht einer unterliegen- den Gegenpartei auferlegt werden kann (Art. 64 Abs. 2 VwVG). 17.3 Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin hat im vorliegenden Ver- fahren keine Kostennote eingereicht, weshalb die Parteientschädigung aufgrund der Akten und nach Ermessen festzulegen ist (vgl. Art. 8 ff. und Art. 14 VGKE). Konkret erweist s ich eine Entschädigung von Fr. 4'000.– (inkl. Auslagen) als angemessen. Sie ist der Beschwerdeführerin zu Lasten der Eidgenossenschaft (Vorinstanz) zuzuerkennen. B-3969/2021 Seite 32 B-3969/2021 Seite 33 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. 2 der Verfügung des BLW vom 1. Juli 2021 wird aufgehoben. 2. Für bestehende Lagerbestände des Pflanzenschutzmittels X._______ wird eine Ausverkaufsfrist bis zum 30. Juni 2022 und eine Verwendungsfrist bis zum 31. August 2022 festgelegt. 3. Die Vorinstanz wird angewiesen, die gegenüber Art. 86f PSMV verlänger- ten Ausverkaufs- und Verwendungsfristen für das Produkt X._______ in geeigneter Form bekannt zu machen. 4. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.– wird ihr nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Ur- teils zurückerstattet. 5. Der Beschwerdeführerin wird zu Lasten der Vorinstanz eine Parteientschä- digung von Fr. 4'000.– zugesprochen. Dieser Betrag ist der Beschwerde- führerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu überwei- sen. B-3969/2021 Seite 34 6. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungs- formular) – die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde ) – das Eidgenössische Departement des Innern (Gerichtsurkunde) – Stiftung WWF Schweiz (Auszug; A-Post) Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Kathrin Dietrich Eva Kälin Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. D er ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 30. März 2022