Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 20. März 2013 (810 11 440) ____________________________________________________________________ Raumplanung, Bauwesen Ersuchen um Erlass einer Verfügung Besetzung Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, Kantonsri chter Christian Haidlauf, Markus Clausen, Niklaus Ruckstuhl, Beat Walther, Gerichts- schreiber Stefan Suter Parteien 1. A.____ und B.____ , Beschwerdeführer 2. C.____ und D.____ , Beschwerdeführer 3. E.____ , Beschwerdeführer alle vertreten durch A.____ gegen Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft , 4410 Liestal, Be- schwerdegegner Betreff Ersuchen um Erlass einer Verfügung i. S. Landab tausch Parzelle Nr. 6290 GB X.___ (RRB Nr. 1773 vom 13. Dezember 2011) Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht A. Am 29. Juni 2010 schlossen F.____ und der Kanton Base l-Landschaft einen öffent- lich beurkundeten Tauschvertrag über verschiedene Grundstücke ab. F.____ trat dabei die Par- zelle Nr. 1535, Grundbuch (GB) Y.____, dem Kanton Base l-Landschaft zu Eigentum ab und erhielt im Gegenzug von diesem unter anderem die Parzel le Nr. 6290, GB X.____, zu Eigen- tum. Gemäss den Ausführungen im Vertragsingress wurde de r Vertrag abgeschlossen, weil die Parzelle in Y.____ von der geplanten Realisierung der Umfahrung Q.____ massgeblich betrof- fen sein werde. Anstelle eines enteignungsrechtlichen V erfahrens oder öffentlich-rechtlicher Eigentumsbeschränkungen hätten sich die Parteien im Rahm en freihändiger Verhandlungen auf Realersatzleistung in Form eines Abtausches von Stamm parzellen mit darauf lastenden Baurechten einigen können. B. Mit Schreiben vom 6. September 2010, präzisiert mit Schreiben vom 30. September 2010, ersuchten A.____, B.____, C.____ und D.____ so wie E.____ das Amt für Liegenschafts- verkehr, ihnen den Abschluss des Tauschvertrages vom 29. Juni 2010 in Form einer anfechtba- ren Verfügung zu eröffnen. Weiter solle in der anbegehrten Verfügung festgestellt werden, dass das Vorgehen der Verwaltung nach enteignungsrechtlichen Grundsätzen widerrechtlich gewe- sen sei. Zur Begründung brachten die Gesuchsteller zusam menfassend vor, sie seien als Bau- rechtsnehmer der Parzelle Nr. 6290, GB X.____, stärker als die Allgemeinheit vom Landab- tausch betroffen. Sie verfügten über ein faktisch wie au ch rechtlich geschütztes Interesse dar- an, dass der Kanton Basel-Landschaft ihr Vertragspartne r bleibe. Der Kanton sei nach den Grundsätzen des Enteignungsrechts nicht berechtigt gewesen, die Stammparzellen zu tau- schen. In verfahrensmässiger Hinsicht wurde die Frage aufge worfen, ob der Kanton die formel- len Parteirechte der Baurechtnehmer auf Akteneinsicht und rechtliches Gehör verletzt habe. C. Mit Verfügung vom 22. Oktober 2010 trat die Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft (BUD) nicht auf das Begehren ei n, den Landabtausch in Form einer anfechtbaren Verfügung zu erlassen. Weiter wies sie das Begehren um Erlass einer Feststel- lungsverfügung betreffend die Widerrechtlichkeit wege n Verletzung von Grundsätzen des Ent- eignungsrechts ab. D. Gegen diesen Entscheid erhoben A.____, B.____, C.__ __ und D.____ sowie E.____, alle vertreten durch A.____, mit Eingabe vom 4. November 2010 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsra t). Dabei wiederholten sie die erst- instanzlich gestellten Begehren und beantragten weiter , die Angelegenheit sei als Sprungbe- schwerde an das Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, weiterzuleiten. Zudem seien Ihnen die Verfahrensakten zuzustellen. E. Nachdem zwischen den Parteien keine gütliche Einigung hatte erzielt werden kön- nen, wies der Regierungsrat die Beschwerde mit Beschluss Nr. 1773 vom 13. Dezember 2011 ab, soweit er darauf eintrat. Der Antrag auf Weiter leitung als Sprungbeschwerde wurde abge- wiesen. Weiter trat der Regierungsrat auf das Begehren auf Feststellung, dass der Landab- tausch widerrechtlich gewesen sei, nicht ein. In der Be gründung führte der Regierungsrat im Wesentlichen zunächst aus, die Rechtsprechung des Kanto nsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, stelle hohe Anforderungen, um e ine Streitsache als Sprungbeschwerde Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht an dieses überweisen zu können. Diese Voraussetzungen seie n vorliegend nicht erfüllt. Der Regierungsrat legte in der Sache weiter dar, das Gesam tprojekt Umfahrung Q.____ befinde sich noch nicht in der Realisierungsphase, insofern könne ein vorsorglicher Landabtausch nicht als unmittelbare Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe gelten. Beim Tauschvertrag handle es sich darum um einen rein privatrechtlichen Vertrag, wobei hinzukomme, dass eine Parzelle aus dem Finanzvermögen in X.____ getauscht und die neu erworb ene Parzelle in Y.____ ebenfalls ins Finanzvermögen überführt worden sei. Der Regierungsrat könne nach der geltenden Rechtsla- ge autonom über die Verwaltung des Finanzvermögens entsc heiden. Gegen den diesbezügli- chen internen Behördenbeschluss sei kein Beschwerdeverfahren vorgesehen, weshalb dieser auch nicht mittels anfechtbarer Verfügung habe mitge teilt werden müssen. Zum Thema Akten- einsicht fuhr der Regierungsrat fort, beim Gesuch um Einsicht in diverse Akten, die den Landab- tausch beträfen, werde Einsicht in die Akten eines bere its abgeschlossenen Verfahrens ver- langt. Dafür müsse praxisgemäss ein besonders schutzwürdiges Interesse an der Einsicht be- stehen und es dürften keine überwiegenden öffentliche n oder privaten Interessen entgegen stehen. Dies sei aber vorliegend der Fall, da die Vert ragspartnerin des Kantons über legitime Geheimhaltungsinteressen an gewissen Vertragsinhalten ve rfüge. Beide Vertragsparteien hät- ten sich darauf verlassen dürfen, dass keine detaillier ten Vertragsinhalte an Dritte gelangten. Das Recht auf Akteneinsicht sei im Rahmen der gesetzlichen Schranken gewährt und damit nicht verletzt worden. Bezüglich der beantragten Feststellung, wonach der Landabtausch wider- rechtlich gewesen sei, bestehe kein aktuelles Rechtsschutzin teresse mehr. Der Kanton wie auch die neue Eigentümerin der Stammparzelle hätten sämtliche verlangten Zusicherungen abgegeben, wonach sich für die Baurechtsnehmer keine Änd erungen ergäben. Gemäss den Ausführungen des Regierungsrats wäre die Beschwerde selb st dann abzuweisen gewesen, wenn ein aktuelles Rechtsschutzinteresse zu bejahen gewesen wäre, weil Enteignungsrecht auf den vorliegenden Fall gar nicht anwendbar sei. F. Mit Eingabe vom 22. Dezember 2011 haben A.____, B. ____, C.____ und D.____ sowie E.____, alle weiterhin vertreten durch A.____, gegen den Regierungsratsbeschluss vom 13. Dezember 2011 beim Kantonsgericht, Abteilung Ver fassungs- und Verwaltungsrecht (Kan- tonsgericht), Beschwerde erhoben. Sie beantragen, de r angefochtene Entscheid sei aufzuhe- ben. Weiter sei festzustellen, dass das Amt für Liegenscha ftsverkehr den Landabtausch der Parzelle Nr. 6290, GB X.____, mit der Parzelle Nr. 1535, GB Y.____, den Beschwerdeführern in Form einer anfechtbaren Verfügung hätte eröffnen müss en. Darüber hinaus sei festzustellen, dass dieser Landabtausch widerrechtlich erfolgt sei. Es sei ferner die BUD anzuweisen, den Beschwerdeführern die integrale Akteneinsicht zu gewäh ren. Schliesslich sei die Vorinstanz anzuweisen, den Beschwerdeführern eine Parteientschädi gung zuzusprechen. Dies alles habe unter o/e-Kostenfolge zu Lasten des Staates zu erfolgen . Eventualiter sei den Beschwerdefüh- rern auch dann eine Parteientschädigung zuzusprechen, wenn sie unterliegen sollten. G. Mit Verfügung vom 20. Februar 2012 sistierte die P räsidentin des Kantonsgerichts das Beschwerdeverfahren auf Antrag der Beschwerdeführe r. Die Sistierung wurde in der Folge mehrmals verlängert. Mit Schreiben vom 3. September 201 2 ersuchten die Beschwerdeführer um deren Aufhebung, worauf mit Verfügung vom 17. Sep tember 2012 die Fortsetzung des Ver- fahrens angeordnet wurde. Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht H. In ihrer fristgerecht eingereichten Beschwerdebegrü ndung vom 17. Oktober 2012 machen die Beschwerdeführer zusammengefasst geltend, de r Regierungsrat sei in der vorlie- genden Sache vorbefasst gewesen und habe auch ein pe rsönliches Interesse am Ausgang des Verfahrens gehabt. Er sei befangen gewesen und habe de shalb zu Unrecht auf eine Weiterlei- tung der Beschwerde als Sprungbeschwerde verzichtet. Als R echtsfolge habe er die gesamten Verfahrenskosten für das Verfahren vor dem Regierungsrat zu übernehmen und ihnen eine Parteientschädigung auszubezahlen. Weiter sei ihr Anspruch auf Akteneinsicht verletzt worden. Die Verwaltung habe es unterlassen, ein umfassendes Akt enverzeichnis mit allen Akten anzu- legen, welche im Zusammenhang mit dem Grundstücktausch erstellt worden seien. Sie habe es ebenfalls versäumt, anschliessend für jedes Aktenstück einzeln anzugeben, weshalb die Ein- sicht verweigert worden sei. Zudem erweise sich die vom Re gierungsrat in dieser Hinsicht vor- genommene Interessenabwägung als rechtsfehlerhaft, wei l sie das Geheimhaltungsinteresse zu stark gewichte. Die Vorinstanz verkenne im Übrigen auch , dass der Landabtausch im Hin- blick auf die Erstellung einer öffentlichen Strasse erfo lgt sei. Dies sei eine öffentliche Aufgabe des Gemeinwesens. Es sei kein Grund ersichtlich, warum bei der freihändigen Beschaffung von Land für den öffentlichen Strassenbau Privatrecht zur Anw endung kommen sollte. Da der Bau und der Unterhalt von Kantonsstrassen durch das öffentl iche Recht abschliessend geregelt würden, bestehe in dieser Hinsicht kein Raum für privatr echtliches Handeln. Es sei damit ein öffentlich-rechtlicher Vertrag geschlossen worden. Die V erwaltung hätte deshalb den Be- schwerdeführern den Landabtausch vor dessen Vollzug mit ein er Verfügung eröffnen müssen. Schliesslich habe der Regierungsrat ihr weiterhin besteh endes aktuelles und praktisches Inte- resse an einer Beurteilung der Widerrechtlichkeit des Landabtausches rechtsfehlerhaft verneint, denn sie - die Beschwerdeführer - seien wegen der neue n Vertragspartnerin diversen Nachtei- len ausgesetzt. In materieller Hinsicht seien durch d en Landabtausch enteignungsrechtliche und finanzhaushaltsrechtliche Bestimmungen verletzt worden. I. In seiner Vernehmlassung vom 18. Dezember 2012 bean tragt der Regierungsrat, die Beschwerde sei unter o/e-Kostenfolge in solidarisch er Haftung der Beschwerdeführer ab- zuweisen. Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g: 1.1 Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- un d Verwaltungsprozess- ordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist gegen Verfügu ngen und Entscheide des Regie- rungsrates die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim K antonsgericht zulässig. Da weder ein Ausschlusstatbestand gemäss § 44 VPO noch ein spezialg esetzlicher Ausschlusstatbe- stand vorliegen, ist die Zuständigkeit des Kantonsgericht s zur Beurteilung der vorliegenden An- gelegenheit gegeben. Gemäss § 47 Abs. 1 lit. a VPO ist zur Beschwerde befugt, wer durch die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung hat. Dies i st vorliegend der Fall. Da im Übrigen auch die weiteren formellen Voraussetzungen erfüllt sin d, kann auf die Beschwerde grundsätz- lich eingetreten werden. Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht 1.2 Der Regierungsrat hat im angefochtenen Beschluss die Beschwerde gegen den Nichteintretensentscheid der BUD betreffend das Begehr en, den Landabtausch in Form einer anfechtbaren Verfügung zu erlassen, abgewiesen. Er ist weiter auf das Begehren auf Feststel- lung, dass der Landabtausch widerrechtlich gewesen sei, n icht eingetreten. Im Ergebnis liegt somit ein Nichteintretensentscheid des Regierungsrats bezüglich der anbegehrten Verfügungen vor. Wird ein Nichteintretensentscheid angefochten, prüft das Kantonsgericht nur die Rechtsfra- ge, ob die Vorinstanz den Nichteintretensentscheid einer unteren Instanz zu Unrecht geschützt hat resp. ob sie selber auf das bei ihr gestellte Gesu ch zu Recht nicht eingetreten ist. Es kann folglich nur geltend gemacht werden, die Vorinstanz hab e zu Unrecht das Bestehen einer Ein- tretensvoraussetzung verneint. Damit bleibt der Streit gegenstand auf die Eintretensfrage be- schränkt (vgl. BGE 132 V 74 E. 1.1, BGE 125 V 505 E. 1) . Im Rahmen der Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid sind deshalb allein Anträge und Rügen zu hören, die Bezug zur Eintretensproblematik vor der Vorinstanz haben. Die besc hwerdeführende Partei kann entspre- chend nur die Anhandnahme beantragen; auf materielle Begehren kann mithin nicht eingetreten werden. Somit kann auf die vorliegende Beschwerde ins oweit nicht eingetreten werden, als die Beschwerdeführer in ihren Rechtsbegehren die verfügun gsweise Feststellung verlangen, der Landabtausch sei in Form einer anfechtbaren Verfügun g zu erlassen gewesen und dieser Landabtausch sei widerrechtlich gewesen. 2. Bei der Beurteilung der vorliegenden Beschwerde ist die Kognition des Kantonsge- richts gemäss § 45 Abs. 1 lit. a und b des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungs- prozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 darauf beschr änkt, den angefochtenen Ent- scheid hinsichtlich allfälliger Rechtsverletzungen zu über prüfen bzw. zu prüfen, ob der Be- schwerdegegner ein allfälliges Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt hat. Im Weiteren kann beur- teilt werden, ob dieser den Sachverhalt unrichtig ode r unvollständig festgestellt hat. Die Über- prüfung der Angemessenheit ist dem Kantonsgericht dageg en verwehrt (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO e contrario). 3.1 In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführer zunächst, der Regierungsrat sei in der vorliegenden Sache vorbefasst gewesen und habe auch e in persönliches Interesse am Ausgang des Verfahrens gehabt. In seiner Antwort [auf einen parlamentarischen Vorstoss zum Thema der Veräusserung der Wohnsiedlung Z.____] habe er bereits einlässlich zur vorliegend zu beurteilenden Angelegenheit Stellung genommen. Au sserdem habe er mit Regierungsrats- beschluss Nr. 829 vom 15. Juni 2010 den Landabtausch ausd rücklich genehmigt. Dadurch ha- be er sich abschliessend zu den sich im vorliegenden Fal l stellenden Rechtsfragen geäussert und sei nicht in der Lage gewesen, die Rechtmässigkeit seines eigenen Vorgehens zu beurtei- len. Er sei deshalb befangen gewesen und habe zu Unre cht auf eine Weiterleitung der Be- schwerde als Sprungbeschwerde verzichtet. Als Rechtsfolge habe er die gesamten Verfahrens- kosten für das Verfahren vor dem Regierungsrat zu überne hmen und den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung auszubezahlen. 3.2 Soweit die Beschwerdeführer sinngemäss geltend mache n, der angefochtene Ent- scheid sei in Verletzung der gesetzlichen Ausstandsvorschrift en ergangen, weil sämtliche Mit- glieder des Regierungsrates in der vorliegenden Sache b efangen gewesen seien, können sie Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht im vorliegenden Verfahren nicht gehört werden. Sowohl nach der Rechtsprechung des Kan- tonsgerichts wie auch des Bundesgerichts sind nämlich Ausst andsgründe so früh als möglich, d.h. nach deren Kenntnis bei erster Gelegenheit, gelt end zu machen. Wer zunächst stillschwei- gend den Abschluss des Verfahrens abwartet und erst dann a uf dem Rechtsmittelweg gegen den Entscheid interveniert, wenn dieser zu seinen Ungun sten ausgefallen ist, verstösst gegen den in Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung (BV) der Schw eizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 verankerten Grundsatz von Treu und Glau ben. Solches Verhalten wird mit der Verwirkungsfolge sanktioniert: Die Rüge der verletzten Ausstandsbestimmung ist im Rechtsmit- telverfahren gegen den Entscheid selber nicht mehr zugel assen (Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vo m 12. Januar 2011 [810 10 378] E. 2.3; BGE 136 I 207 E. 3.4, BGE 135 III 334 E. 2. 2). Nachdem die rechtskundig vertretenen Beschwerdeführer in Kenntnis der Ausstandsgründe im vori nstanzlichen Verfahren kein Aus- standsbegehren gestellt haben, erfolgt die Erhebung di eser Rüge beim Kantonsgericht verspä- tet und der formelle Einwand ist verwirkt. 3.3 Insofern als die Beschwerdeführer kritisieren, der R egierungsrat habe von der Überweisung der Beschwerde an das Kantonsgericht abgese hen, obwohl die diesbezüglichen Voraussetzungen entgegen der vom Regierungsrat vertreten en Auffassung erfüllt und ein der- artiges Vorgehen sachgerecht gewesen seien, so steht ihnen auch diese Rüge nicht offen. Gemäss § 30 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG BL) vom 13. Juni 1988, der den Titel "Sprungbeschwerde an das Kantonsgericht" trägt, ist der Regierungsrat befugt, eine Verwal- tungsbeschwerde dem Kantonsgericht zum Entscheid zu übe rweisen, sofern dieses zuständig ist, und die beschwerdeführende Person nur die vor Kant onsgericht zulässigen Rügen erhebt. Über den Wortlaut von § 30 VwVG BL hinaus bedarf es na ch der Rechtsprechung des Kan- tonsgerichts zusätzlich eines speziellen Anlasses, der die A uslassung einer Instanz rechtfertigt (KGE VV vom 27. Juli 2011 [810 10 452] E. 2 m.w.H.). Die Bestimmung von § 30 VwVG BL statuiert mit andern Worten, dass der Regierungsrat ei ne Streitsache - statt diese selbst zu be- urteilen - direkt dem Kantonsgericht zum Entscheid un terbreiten kann. Aus der vom Gesetzge- ber gewählten kann-Formulierung der Bestimmung ergib t sich gleichzeitig unzweideutig, dass das Gesetz dem Regierungsrat bei Vorliegen der entspre chenden Voraussetzungen einen Handlungsspielraum einräumt beim Entscheid darüber, ob er eine Beschwerde als Sprungbe- schwerde an das Kantonsgericht überweist oder nicht. Der Regierungsrat kann also selbst dann, wenn er selber die gesetzlichen Anforderungen für eine Überweisung als erfüllt erachtet, darauf verzichten und einen Entscheid in der Sache fällen . Das Gesetz räumt ihm bezüglich dieses Entscheides Ermessen in der Form des Entschliessungser messens ein (vgl. dazu ULRICH HÄFELIN /G EORG MÜLLER /F ELIX UHLMANN , Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, Rz. 431; BENJAMIN SCHINDLER , Verwaltungsermessen, Zürich 2010, Rz. 70). Wie oben in Erwägung 2 ausgeführt steht dem Kantonsgericht im vorli egenden Verfahren nur eine Rechts- kontrolle zu. Eine Überprüfung der Angemessenheit der Ermessensbetätigung und damit des Entscheids, die Beschwerde nicht als Sprungbeschwerde zu überweisen, ist somit in jedem Fall ausgeschlossen. Dies muss umso mehr gelten, wenn wie im vorliegenden Fall umstritten ist, ob die Tatbestandsvoraussetzungen gemäss § 30 VwVG BL überhaupt vorliegen. Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht 4.1 Die Beschwerdeführer monieren weiter eine Verlet zung ihres Anspruchs auf rechtli- ches Gehör, indem ihr Anspruch auf Akteneinsicht verletzt w orden sei. Die Verwaltung habe es unterlassen, ein umfassendes Aktenverzeichnis mit allen Akt en anzulegen, welche im Zusam- menhang mit dem Grundstücktausch erstellt worden seien. S ie habe es ebenfalls versäumt, anschliessend für jedes Aktenstück einzeln anzugeben, weshalb die Einsicht verweigert worden sei. Es stehe fest, dass mehrere Aktenstücke vorhanden seien , welche nicht zur Edition freige- geben seien. Dies betreffe insbesondere den vollständig en Vertragstext des Tauschvertrages vom 29. Juni 2010 sowie alle damit zusammenhängenden Unt erlagen und Gesprächsprotokol- le. 4.2 Das Recht auf Akteneinsicht ist Bestandteil des Ansp ruchs auf rechtliches Gehör. Es findet seine Grundlage einerseits in den aus Art. 2 9 Abs. 2 BV abgeleiteten Minimalgaran- tien, anderseits sichert § 9 Abs. 3 der Verfassung des Ka ntons Basel-Landschaft (KV) vom 17. Mai 1984 den Parteien eines Verfahrens in allen F ällen einen Anspruch auf rechtliches Ge- hör zu. Gemäss § 14 Abs. 1 VwVG BL haben die Parteien Anspruch auf Einsicht in die Verfah- rensakten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen ihre Geheimhaltung erfordern. Der Inhalt eines Aktenstücks, in welches die Ein sicht verweigert wird, muss soweit bekanntgegeben werden, als dies ohne Verletzung der zu schützenden Interessen möglich ist (§ 14 Abs. 2 VwVG BL). Das Recht auf Akteneinsicht setzt b egriffsimmanent voraus, dass die Aktenstücke, in welche Einsicht begehrt wird, überhaupt be i den Verfahrensakten liegen. Im vorliegenden Fall befinden sich die von den Beschwerde führern nachgesuchten Schriftstücke unbestrittenermassen nicht bei den Akten des vorliegend en Verfahrens. Der Anspruch auf Ak- teneinsicht kann demnach nicht beeinträchtigt worden sein. 4.3 Die Beschwerdeführer ersuchten im vorinstanzlichen V erfahren um Einsicht in ver- schiedene Dokumente, die sich - wie ausgeführt - nicht b ei den Verfahrensakten befanden. Ihr Gesuch war demnach als Verfahrensantrag auf Beizug der nachgesuchten Schriftstücke zu den Verfahrensakten zu behandeln. Die Weigerung der Vorinstanz, den Beschwerdeführern Einsicht in bestimmte Schriftstücke zu gewähren, beschlägt nach dem Gesagten nicht den Anspruch auf Akteneinsicht, sondern das ebenfalls aus dem Anspruch auf r echtliches Gehör fliessende Mit- wirkungsrecht bei der Feststellung des Sachverhalts. Dazu g ehört insbesondere das Recht der Betroffenen, vor Erlass des Entscheides mit erheblichen B eweisanträgen gehört zu werden (ALFRED KÖLZ /I SABELLE HÄNER , Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege de s Bun- des, 2. Aufl., Zürich 1998, S. 319 f.; BGE 136 I 265 E. 3.2, BGE 135 II 286 E. 5.1 je m.w.H.). Ansatzpunkt ist die Erkenntnis, dass die Behörde über säm tliche relevanten Entscheidgrundla- gen verfügen muss. Zu diesem Zweck kann der Betroffene auch Wesentliches beitragen, indem er die entscheidende Behörde darauf hinweist, welche Ur kunden sie beizuziehen hat (M ICHELE ALBERTINI , Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 346 ff.). Der Ge hörsanspruch umfasst als Korrelat zum Mitwirkungsrecht der Partei, Beweisanträge zu stellen, auch die Pflicht der Behörde zur Ab- nahme rechtmässig und formrichtig beantragter Beweismit tel. Dieser Teilgehalt des Gehörsan- spruchs steht in engem Zusammenhang mit der Pflicht der Behörde, den Sachverhalt von Am- tes wegen zu ermitteln (Untersuchungsmaxime, § 9 Abs. 1 VwVG BL). Der Anspruch auf Be- weisabnahme gilt indes nicht absolut. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann eine Seite 8 http://www.bl.ch/kantonsgericht Behörde unter anderem dann von der Abnahme gehörig beantragter Beweismittel absehen, wenn der Sachverhalt, den eine Partei beweisen will, nicht rechtserheblich ist (BGE 126 I 15 E. 2.2, BGE 117 Ia 262 E. 4b). Zentrale Bedeutung k ommt bei der Beweisabnahmepflicht die- sem Moment der Erheblichkeit zu. Rechtserheblich ist eine Tatsache nur dann, wenn von deren Vorliegen abhängt, ob in einer Sache so oder anders z u entscheiden ist. Über nicht rechtser- hebliche Tatsachenbehauptungen ist kein Beweis zu führen und entsprechenden Beweisanträ- gen ist keine Folge zu geben (F RITZ GYGI , Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 273 f.; ALBERTINI , a.a.O., S. 372 ff.). Im vorliegenden Verfahren stellte sich für die Vorinstanz die Frage, ob die Beschwerdeführer einen Anspruch auf Erlass von Feststellungsverfügungen haben. Die Rechtsbegehren vor der Vorinstanz lauteten dahingehend, dass für den Landab- tausch eine anfechtbare Verfügung hätte erlassen werde n müssen und dass dieser insgesamt widerrechtlich gewesen sei. Bei der Frage, ob ein Anspr uch auf Erlass einer Feststellungsver- fügung besteht, handelt es sich grundsätzlich um eine Rech tsfrage, die dem Beweis von vorn- herein nicht zugänglich ist. Für deren Beantwortung ko nnte weiter ohne die Erhebung zusätzli- cher Beweise auf die in den relevanten Punkten unbestr ittene Sachverhaltsdarstellung der Par- teien und die vorhandenen Akten abgestellt werden. W ie der Regierungsrat in seiner Vernehm- lassung zutreffend bemerkt und wie aus den nachfolgende n Erwägungen hervorgeht, ist weder dargetan noch ersichtlich, inwiefern der Beizug der na chgesuchten Unterlagen etwas zur Lö- sung dieser ausschliesslich rechtlichen Fragestellung beizutr agen vermocht hätte. Weder De- tails des Tauschvertrages vom 29. Juni 2010 wie etwa der Wert der betroffenen Grundstücke und dessen Berechnungsmethode, noch zusätzliche Informati onen zum das Grundstück in Y.____ betreffenden Baurechtsvertrag, noch Einzelheite n zur Gesamtplanung der Umfahrung Q.____ sind für die Rechtsfindung wesentlich und bild en deshalb nicht Teil des vorliegenden Streitgegenstands. Es ist nicht die Aufgabe der Behörden , auf Antrag einer Partei Beweiserhe- bungen ausserhalb des Streitgegenstandes durchzuführen (GYGI , a.a.O., S. 43). Die Vorinstanz hat somit die sinngemässen Anträge der Beschwerdeführer , gewisse Unterlagen zu den Akten beizuziehen, zu Recht abgewiesen, weil sich diese Beweismit tel nicht auf den Beweis des rechtserheblichen Sachverhalts bezogen resp. weil darübe r gar kein Beweis zu führen war. Ei- ne Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist dementsprechend zu verneinen. 5.1 In materieller Hinsicht bringen die Beschwerdeführ er vor, der Regierungsrat habe den erstinstanzlichen Nichteintretensentscheid betreffend das Ersuchen, den Landabtausch in Form einer anfechtbaren Verfügung zu eröffnen, zu Unr echt geschützt. Er verkenne, dass mit dem Landabtausch ein dem öffentlichen Recht unterlieg ender öffentlich-rechtlicher Vertrag ge- schlossen worden sei, weil mit dem Erwerb der Parzelle i n Y.____ eine Verwaltungsaufgabe zum Bau einer Strasse wahrgenommen werde. Der Landabta usch habe damit vor dem Vollzug den Beschwerdeführern mittels Verfügung eröffnet werde n müssen. Durch die Schaffung von vollendeten Tatsachen habe die Verwaltung den Rechtsweg ausgehebelt. 5.2 Der Regierungsrat führt im angefochtenen Entscheid und in der Vernehmlassung diesbezüglich zusammenfassend aus, beim Tauschvertrag vom 29. Juni 2010 habe es sich um einen rein privatrechtlichen Vertrag der Parteien ge handelt. Die betroffenen Grundstücke bilde- ten Teil des Finanzvermögens des Kantons. Öffentliche Sach en im Finanzvermögen unterstän- den im Aussenverhältnis dem Privatrecht. Im Innenverh ältnis entscheide der Regierungsrat Seite 9 http://www.bl.ch/kantonsgericht über die Verwaltung autonom. Der interne Beschluss, wel cher in eine Transaktion münde, sei nicht von Dritten anfechtbar. 5.3 Gemäss § 25 Abs. 1 VwVG BL führt die Behörde das Ve rfahren auf Erlass einer Verfügung auf Begehren oder von Amtes wegen durch. De m Begehren um Erlass einer Verfü- gung ist zu entsprechen, wenn ein schutzwürdiges Interesse nachgewiesen wird, andernfalls ist auf das Begehren nicht einzutreten (§ 25 Abs. 2 und Ab s. 3 VwVG BL). Es ist somit nachfol- gend zu untersuchen, ob im Rahmen der Anbahnung und Abwicklung des Landabtauschs von Amtes wegen ein Verwaltungsverfahren durchzuführen, ei ne Verfügung zu erlassen und den Beschwerdeführern zu eröffnen gewesen wäre, oder ob zum indest dem nachträglichen Begeh- ren der Beschwerdeführer um Erlass einer Verfügung zu entsprechen gewesen ist. 5.4 Es ist unbestritten, dass sich die veräusserte Parzelle Nr . 6290, GB X.____, auf der die Baurechte der Beschwerdeführer lasten, vor dem Ta uschgeschäft im Finanzvermögen des Kantons Basel-Landschaft befunden hat. Obwohl die Beschw erdeführer die Zulässigkeit des konkreten behördlichen Vorgehens in Frage stellen, ist ebenfalls gesichert, dass der Kanton die im Gegenzug erhaltene Parzelle Nr. 1535, GB Y.____, in das Finanzvermögen erworben hat. Das Finanzvermögen besteht gemäss § 13 des Finanzhaushalt sgesetzes (FHG) vom 18. Juni 1987 aus jenen Vermögenswerten, die ohne Beeinträchtigung der Erfüllung öffentlicher Verwal- tungsaufgaben jederzeit veräussert werden können. Es s teht im Gegensatz zum Verwaltungs- vermögen, das jene Vermögenswerte umfasst, die unmittelbar und dauernd der Erfüllung öffent- lich-rechtlich festgelegter Verwaltungsaufgaben dienen (vgl. § 12 Abs. 1 FHG). Das Finanzver- mögen untersteht im Aussenverhältnis (Verhältnis Staat-Private) grundsätzlich dem Privatrecht, während im Innenverhältnis das öffentliche Recht Frage n der Zuständigkeit und der Willensbil- dung regelt. Für den Erwerb, die Veräusserung, den S chutz und die Regelung der Nutzung des Finanzvermögens bedient der Staat sich der zivilrechtlichen Mittel (Kauf, Miete, Pacht, Dienst- barkeiten usw.). Die Handlungen der Verwaltungsbehörde n mit Aussenwirkung, welche das Finanzvermögen betreffen, erfolgen dementsprechend in den Formen des Privatrechts (H Ä- FELIN /M ÜLLER /U HLMANN , a.a.O., Rz. 281, 2359; P IERRE TSCHANNEN /U LRICH ZIMMERLI /M ARKUS MÜLLER , Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 4 Rz. 12 ff.; BGE 106 la 389 E. 2a). Dies bedeutet, dass die Verwaltung in diesen F ällen als Privatrechtssubjekt auf gleicher Ebene wie die Privaten auftritt und nach den Regeln des Privatrechts auf gegenseitiger Wil- lensübereinstimmung beruhende Verträge schliesst. Dieses V orgehen steht im Gegensatz zu anderen Handlungsformen der Verwaltung zur Begründun g von Rechtsverhältnissen, so etwa dem Verwaltungsverfahren, das im Erlass einer einseitig- hoheitlichen Verfügung durch die Be- hörde seinen Abschluss findet. 5.5.1 Die Beschwerdeführer tragen vor, im vorliegende n Verfahren habe der Landab- tausch nicht in erster Linie der Verwaltung des Finanzve rmögens gedient, sondern er sei im Hinblick auf die Erstellung einer Strasse, mithin die Er füllung einer öffentlichen Aufgabe erfolgt, was offenkundig zutrifft. Wie die nachfolgenden Erwägun gen aufzeigen, ziehen die Beschwer- deführer aus diesem Umstand jedoch den doppelt falschen Schluss, dass ein verwaltungsrecht- licher, d.h. dem öffentlichen Recht zuzuordnender Vertrag geschlossen wurde und dass im Vor- feld zwingend eine Verfügung hätte ergehen müssen. Seite 10 http://www.bl.ch/kantonsgericht 5.5.2 Jene Tätigkeiten des Gemeinwesens, durch die es d ie zur Erfüllung der öffentlichen Aufgaben notwendigen Sachgüter und Leistungen beschafft, wird gemeinhin als Bedarfsverwal- tung oder administrative Hilfstätigkeit bezeichnet. Wie bei der Verwaltung des Finanzvermögens handelt das Gemeinwesen auch bei der Bedarfsverwaltung in der Regel privatrechtlich, wenn es sich die erforderlichen Hilfsmittel zur Erfüllung seine r öffentlichen Aufgaben und Interessen auf dem freien Markt beschafft (H ÄFELIN /M ÜLLER /U HLMANN , a.a.O., Rz. 279; BGE 134 II 297 E. 2.2). Ein Vertrag ist in diesen Fällen in der Rege l als privatrechtlich zu qualifizieren, weil im Gegensatz zum verwaltungsrechtlichen Vertrag lediglich eine mittelbare Erfüllung öffentlicher Aufgaben vorliegt (RENÉ WIEDERKEHR /P AUL RICHLI , Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band 1, Bern 2012, Rz. 166 mit Verweis auf BGE 128 III 250 E. 2b und Urteil 4A_116/2010 vom 28. Juni 2010 E. 4.2). Dies trifft vorliegend offenk undig zu, denn der Erwerb des Grundstückes in Y.____ dient lediglich der Vorbereitung des Baus ei ner Verkehrsverbindung, falls das Projekt in der geplanten Form realisiert werden sollte. Der Grundstückserwerb für öffentliche Zwecke ist denn auch ein typisches Beispiel für ein administratives H ilfsgeschäft, in dem das Gemeinwe- sen sich des privatrechtlichen Vertrags bedient (R ENÉ A. RHINOW , Verfügung, Verwaltungsver- trag und privatrechtlicher Vertrag, in: Juristische Fakultät der Universität Basel [Hrsg.], Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1985, Basel 1985, S. 297). Der Landabtauschvertrag vom 29. Juni 2010 ist dementsprechend in Übereinstimmung m it dem angefochtenen Entscheid als privatrechtlicher Vertrag zu qualifizieren. 5.5.3 Bei privatrechtlichen Verträgen wird der Rechts schutz Dritter generell nicht zum bilateralen Vorgang des Vertrags vorgelassen, der Rechtss chutz setzt vielmehr punktuell beim verwaltungsinternen Willensbildungsprozess an (ANDREAS ABEGG , Der Verwaltungsvertrag zwi- schen Staatsverwaltung und Privaten, Zürich 2009, Fn. 441 ). Die Rechtsordnung kann - wie im Bereich des Submissionswesens - vorsehen, dass die interne Entscheidfindung der Verwaltung einer zusätzlichen rechtsstaatlichen Legitimation mittels e ines formellen öffentlich-rechtlichen Rechtsschutzes unterworfen wird. In einem nächsten Schri tt ist somit zu prüfen, ob die Gesetz- gebung für die interne Willensbildung beim Erwerb vo n Grundstücken mittels privatrechtlichem Vertrag den Erlass einer Verfügung vorschreibt. Erwerbsgeschäfte mit Bezug auf unbewegliche Sachen erf üllen grundsätzlich die Vorausset- zungen des Begriffs des öffentlichen Auftrags. Trotzdem ist die Beschaffung von Grundstücken vom öffentlichen Vergaberecht, das eine interne Willen sbildung mittels Verfügung statuiert, ka- tegorisch ausgenommen. Diese Ausnahme begründet sich vor al lem dadurch, dass bei Grund- stücksgeschäften häufig keine Substitutionsmöglichkeit bezüg lich des Erwerbsgegenstandes und mithin kein wirklicher Markt besteht, in dem eingeka uft werden könnte (M ARTIN BEYELER , Der Geltungsanspruch des Vergaberechts, Zürich 2012, Rz. 1005 f.). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer ist vorliegend Enteignungsrecht ebenso wenig anwendbar, denn die Planung des Projekts [Umfahrung Q.____] befand sich im Sommer 20 10 erst in einem frühen Stadium, so dass sie offensichtlich keinen Enteignungsfall darstellt e. Weiter ist darauf hinzuweisen, dass selbst bei Vorliegen eines Enteignungstatbestandes in Na chachtung des Verhältnismässig- keitsgrundsatzes nach ungeschriebenem Recht zunächst der ver fügungsfreie freihändige Er- werb anzustreben ist, bevor das eigentliche Enteignungsve rfahren in die Wege geleitet wird (vgl. H EINZ HESS /H EINRICH WEIBEL , Das Enteignungsrecht des Bundes, Band 2, Bern 1986, Seite 11 http://www.bl.ch/kantonsgericht EBG Rz. 50). Eine andere Gesetzesnorm des Verwaltungsr echts, die im vorliegenden Fall den Erlass einer Verfügung vorgeschrieben hätte, ist nicht erkennbar. Die Beschwerdeführer berufen sich schliesslich in allgeme iner Weise auf die von Teilen der Lehre vertretene sogenannte Zweistufentheorie. Gemäss dieser bildet der interne Prozess der Entschlussfassung die erste Stufe und die Abwicklung der Beschaffung mittels privatrechtli- chem Vertrag die zweite Stufe des Beschaffungsprozesses. Si e postuliert, dass das Verfahren der ersten Stufe zwecks Gewährleistung des Rechtsschutzes stet s mit einer Verfügung abzu- schliessen sei (vgl. PIERRE MOOR , Droit administratif, Vol. II, 2. Aufl., Bern 2002, S. 376 ff.; YVO HANGARTNER , Öffentlich-rechtliche Bindungen privatrechtlicher Tätigkeit des Gemeinwesens, in: Ernst Brem [Hrsg.], Festschrift für Mario M. Pedrazzini, Bern 1990, S. 151 ff.). Sie hat sich im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens durchgesetzt, in anderen Rechtsgebieten hat sie jedoch auch heute kaum Geltung erlangt (T OBIAS JAAG , Bedarfsverwaltung, in: Andreas Heine- mann et al. [Hrsg.], Kommunikation, Festschrift für Ro lf H. Weber, Bern 2011, S. 550 f.). Die Beschwerdeführer können deshalb nichts zu ihren Gunsten ableiten, wenn sie sich auf einen Entscheid des Obergerichts des Kantons Schaffhausen vom 9. November 2007 (ZBl 2008, S. 539 ff.) berufen, das im Bereich der landwirtschaft lichen Pacht offenbar eine traditionell grosszügige Praxis verfolgt und den behördlichen Vorakt zum Pachtvertrag als anfechtbare Ver- fügung betrachtet. Es handelt sich dabei offensichtlich um einen in der Praxis nur selten anzu- treffenden Ausnahmefall (vgl. dazu J AAG , a.a.O., S. 551). Die Rechtsprechung des Kantonsge- richts Basel-Landschaft folgt der Zweistufentheorie jede nfalls nur soweit, als sie in den Verfah- rensordnungen im positiven Recht ihren Niederschlag gef unden hat. Auch die Rechtsprechung des Bundesgerichts lässt eine Anfechtung der behördlichen Willensbildung nur gerade im ge- setzlich zwingend gebotenen Rahmen zu (vgl. etwa BGE 131 I 137). Die obigen Ausführungen führen zum vorläufigen Ergeb nis, dass das im vorliegenden Fall ein- schlägige kantonale Recht nicht vorsieht, dass die behörde ninterne Willensbildung beim frei- händigen Grundstückserwerb in einem förmlichen Verwaltu ngsverfahren stattfindet. Der Erlass einer Feststellungsverfügung von Amtes wegen ist im vorlie genden Fall zwar theoretisch denk- bar, allerdings gilt es zu beachten, dass auch eine Festste llungsverfügung von Amtes wegen nicht im Belieben der Behörden steht, sondern ein dem schutzwürdigen Interesse eines Ge- suchstellers analoges, diesfalls allerdings nicht privates , sondern öffentliches Feststellungsinte- resse voraussetzt (BGE 137 II 199 E. 6.5, BGE 130 V 388 E. 2.4). Ein solches öffentliches Feststellungsinteresse ist vorliegend nicht ersichtlich. Fo lglich musste vor dem Vertragsschluss keine von Amtes wegen zu erlassende Verfügung ergehen. 5.6.1 Es bleibt weiter zu prüfen, ob allenfalls ein An spruch auf Erlass einer Verfügung auf Begehren bestanden hat. Wie bereits erwähnt, setzt § 2 5 Abs. 2 VwVG BL dazu voraus, dass von der um die Verfügung nachsuchenden Person ein schutzw ürdiges privates Interesse nach- gewiesen wird. Die Beschwerdeführer berufen sich hierzu auf ein Rechtsschutzbedürfnis. 5.6.2 Wie aufgezeigt, wird der Entscheid über die Besch affung von Grundstücken ausser- halb eines förmlichen Verwaltungsverfahrens gefällt und ohne Erlass eines auf Rechtswirkung ausgerichteten Hoheitsakts vollzogen. Das Handeln der Beh örden zielt vielmehr direkt auf eine Seite 12 http://www.bl.ch/kantonsgericht unmittelbare Veränderung der Faktenlage, einen Tater folg hin und schafft mit dem Vertrags- schluss letztendlich Tatsachen, ohne unmittelbar (öffent lich-rechtliche) Rechte und Pflichten zu begründen. Ein Verwaltungsakt, der die individuellen ( öffentlich-rechtlichen) Rechte und Pflich- ten einer Person weder gestaltet noch feststellt, sondern lediglich eine Veränderung der Fakten- lage herbeiführt, ist kein Rechtsakt in Form einer Ver fügung, sondern ein Realakt (vgl. HÄFELIN /M ÜLLER /U HLMANN , a.a.O., Rz. 730a ff.; T SCHANNEN /Z IMMERLI /M ÜLLER , a.a.O., § 38 Rz. 1 ff.; WIEDERKEHR /R ICHLI , a.a.O., Rz. 2812; BGE 130 I 369 E 6.1). Der Umstand , dass viele Realakte die individuellen Rechtspositionen reflexweise b erühren können, ändert daran nichts (MARKUS MÜLLER , in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [ Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich 200 8, Art. 5 Rz. 40). Im Rahmen eines Vertragsschlusses ergehen Realakte in den Phasen de r Offertstellung, der Vertragsver- handlungen, der Verhandlungszwischenbeschlüsse und schliesslich des Akzepts (M ARKUS MÜLLER , Rechtsschutz gegen Verwaltungsrealakte, in: Pierre Tschannen [Hrsg.], Neue Bundes- rechtspflege, Auswirkungen der Totalrevision auf den kant onalen und eidgenössischen Rechts- schutz, Bern 2007, S. 326). Die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Basel-Landschaft knüpft jedoch am Handeln der Behörden in der Form von Rechtsa kten, insbesondere in der Form der Verfügung an (vgl. § 29 Abs. 1 VwVG BL, § 43 VPO). Ein Realakt ist somit nicht direkt bei einer Rechtsmittelinstanz anfechtbar. Es ist jedoch schon länger allgemein anerkannt, dass Realakte in gewissen Fällen Rechte und Pflichten von Privaten tangieren und ein legitimes Rechts- schutzbedürfnis hervorrufen können. Nach der Rechtsprechun g des Bundesgerichts ist die An- fechtung von Realakten zu ermöglichen, wenn das Bedürfnis nach Rechtsschutz dies gebietet, was insbesondere bei Eingriffen in Grundrechte zu bejahen ist (BGE 128 I 167 E. 4.5). Der Weg zur Gewährung des Rechtsschutzes führt - wenn keine beson dere kantonale Regelung exis- tiert - über eine Feststellungsverfügung (WIEDERKEHR /R ICHLI , a.a.O., Rz. 2910). 5.6.3 Es ist somit nachfolgend zu fragen, ob die Beschw erdeführer im vorliegenden Fall ein hinreichendes Rechtsschutzinteresse vorweisen können, da s den Erlass einer Feststel- lungsverfügung bedingt. In dieser Hinsicht führen sie zusammenfassend aus, der Kanton Basel- Landschaft habe ihr Vertrauen als Baurechtnehmer enttä uscht, indem er die Stammparzelle veräussert habe. Ihr Baurechtsvertrag sehe die Möglichkeit der Eigentumsübertragung nicht vor. Die Übertragung stelle ebenfalls eine unzulässige Ve rtragsänderung dar. Nach Treu und Glauben sei der Kanton weiter verpflichtet gewesen, ih nen das Grundstück vor der Veräusse- rung zum Kauf anzubieten. Der Landabtausch habe ferner zu einem Wechsel der Vertragspar- tei geführt, das Ausscheiden des Kantons aus dem Vertragsve rhältnis wirke sich auch unmittel- bar auf den Wert der Baurechtsparzellen aus. Sie, di e Beschwerdeführer, hätten ein vertrags- rechtlich geschütztes Interesse an der Feststellung, dass die ihnen aufgezwungene und ver- tragswidrige Übertragung des Grundeigentums durch den Kanton widerrechtlich erfolgt sei. Mit diesen Vorbringen vermögen die Beschwerdeführer du rchaus ein Rechtsschutzbedürfnis aufzuzeigen. Sie übersehen allerdings, dass sich dieses auf die gehörige Erfüllung ihres Bau- rechtsvertrags mit dem Kanton bezieht, der unbestreitbar auf dem Boden des Privatrechts fusst. Die aufgeworfenen Fragen betreffen ausschliesslich die ve rtraglichen Rechte und Pflichten des Kantons im Rahmen dieser Vertragsbeziehung. Der Festste llungsanspruch im Verwaltungsver- fahren umfasst jedoch nur Realakte im hoheitlichen Ber eich, die sich unmittelbar auf öffentli- Seite 13 http://www.bl.ch/kantonsgericht ches Recht stützen. Bei privatrechtlichem Handeln von Ve rwaltungsträgern kann er in keinem Fall angerufen werden, zumal eine Verfügung zwingend nur eine konkrete verwaltungsrechtli- che Rechtsbeziehung feststellen kann (vgl. § 2 Abs. 1 VwV G BL). Der Rechtsschutz ist in die- sen Fällen vielmehr auf dem Zivilrechtsweg nach Massgabe der Zivilprozessordnung und des Gerichtsorganisationsgesetzes einzufordern (HANSJÖRG SEILER , in: Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich [Hrsg.], Kommentar zum Bundes gerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 82 Rz. 26; HÄFELIN /M ÜLLER /U HLMANN , a.a.O., Rz. 737c; MÜLLER , a.a.O., S. 349 und Fn. 133, in der als Beispiel eines solchermassen im Verwaltungsbeschwerd everfahren nicht anfechtbaren Re- alakts explizit der Abschluss eines privatrechtlichen Vertrags im Rahmen der Bedarfsverwaltung aufgeführt wird). Nachdem kein öffentlich-rechtliches Rechtsschutzbedürfnis dargetan und auch nicht ansatzweise eine anderweitige (Grund-)Rechtsverletzung ersichtlich ist, kann festgehalten werden, dass den Beschwerdeführern im vorliegenden Fall ein schutzwürdiges Interesse am Erlass einer Verfügung fehlt und auf ihr Gesuch dementsprechend nicht einzutreten war. 5.7 Nach dem Gesagten zeigt sich zusammenfassend, dass der Kanton Basel- Landschaft vor oder nach dem Abschluss des Tauschvertrags v om 29. Juni 2010 keine Verfü- gung erlassen und den Beschwerdeführern eröffnen musste. Die Vorinstanz hat somit den Nichteintretensentscheid der BUD auf das entsprechende G esuch der Beschwerdeführer zu Recht geschützt. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet. 6.1 Schliesslich wenden sich die Beschwerdeführer dagegen, dass der Regierungsrat nicht auf ihr Begehren eintrat, wonach festzustellen sei , dass der Landabtausch zwischen dem Kanton und einer Drittperson widerrechtlich sei. Sie führen dazu aus, der Kanton habe bei die- sem Rechtsgeschäft beträchtliche Mittel verschleudert, indem er mit der Drittperson eine über- höhte Entschädigungszahlung vereinbart und dadurch entei gnungsrechtliche Grundsätze ver- letzt habe. Neben den finanziellen Ungereimtheiten se i auch nicht ersichtlich, warum der Land- abtausch bereits im Sommer 2010 habe vollzogen werden müssen, noch bevor dem Landrat der Planungs- und Projektierungskredit zur [Umfahrung Q. ____] unterbreitet worden sei. Unter enteignungsrechtlichen Gesichtspunkten könne der freihän dige Erwerb frühestens dann erfol- gen, wenn die Grundlagen zur Ausübung des Enteignungsrechts erarbeitet seien. Der verfrühte Landerwerb sei deshalb widerrechtlich. Zusätzlich sei da s Finanzhaushaltsgesetz verletzt wor- den, weil das Grundstück in Y.____ zu Unrecht nicht ins Ve rwaltungsvermögen transferiert worden sei. Überdies stelle sich die Frage, ob das Tauschgeschäft nicht dem Finanzreferendum habe unterstellt werden müssen. 6.2 Der Erlass einer Feststellungsverfügung auf Begehre n setzt voraus, dass der Ge- suchsteller ein schutzwürdiges, rechtliches oder tatsächliche s Interesse an der sofortigen Fest- stellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhäl tnisses nachweisen kann, das konkrete Rechte oder Pflichten zum Gegenstand hat (W IEDERKEHR /R ICHLI , a.a.O., Rz. 2388; BGE 137 II 199 E. 6.5, BGE 131 II 13 E. 2.2). Gegenstand einer Feststellungsverfügung können immer nur zweifelsfrei bestimmbare sowie eindeutige, i ndividuelle und konkrete Rechte und Pflichten sein. Die Feststellungsverfügung dient dazu, d iesbezüglich Gewissheit zu schaffen und das Rechtsmittelverfahren zu öffnen (I SABELLE HÄNER , in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz ü ber das Verwaltungsverfahren, Seite 14 http://www.bl.ch/kantonsgericht Zürich 2009, Art. 25 Rz. 9 ff.). Der Verwaltungsrechtsschutz dient folglich der verbindlichen Ent- scheidung über Rechte und Pflichten im Einzelfall sowie - damit verbunden - dem Individual- rechtsschutz; er ist kein Instrument der popularen Verwalt ungskontrolle (TSCHANNEN /Z IMMERLI / MÜLLER , a.a.O., § 28 Rz. 46). Bei einem Verzicht auf das Erf ordernis der Entscheidung über Rechte und Pflichten im Einzelfall würde durch den Rückg riff auf eine Feststellungsverfügung potentiell immer dann die materielle Verfahrensordn ung ausgehebelt, wenn kein ordentliches Rechtsmittel zur Verfügung steht. Denn mit einem Festste llungsbegehren könnte stets ein An- knüpfungspunkt für ein Verfahren geschaffen werden. Gege nteilig zu entscheiden würde somit bedeuten, jegliches staatliche Handeln einer gerichtli chen Überprüfung zugänglich zu machen und die Unterscheidung zwischen dem ordentlichen Rechtsmittelweg und der allgemeinen Kon- trolle staatlichen Handelns im Rahmen der Dienstaufsicht bzw. Verbandsaufsicht aufzugeben. Damit würde aber die Feststellungsverfügung ihres Gehalt s entleert (vgl. C HRISTOPH PAPPA / DANIEL JAGGI , Rechtsschutz Dritter beim Abschluss von verwaltungsrechtli chen Verträgen, AJP 2012, S. 811). 6.3 Im vorliegenden Fall legen die Beschwerdeführer n icht dar, es sei der Bestand oder Nichtbestand bestimmter Rechte und Pflichten zwischen ihne n und dem Kanton festzustellen. Sie verlangen mithin nicht den Schutz individueller Recht spositionen, sondern kritisieren das Vorgehen der Verwaltung in allgemeiner Weise. Sie ma chen ein generelles Interesse an der Gewährleistung des objektiv rechtmässigen und einwandfrei en Verhaltens sowie richtigen Funktionierens staatlicher Stellen geltend. Diesem Anliegen steht der auf Individualrechtsschutz ausgerichtete Rechtsmittelweg jedoch, wie ausgeführt, nicht offen, denn nicht jedes Staatshan- deln ist einem Rechtsmittelverfahren zugänglich. Der Rech tsstaat kennt neben dem Rechts- schutz durch die Verwaltungsrechtspflege eine Reihe von an deren Mechanismen, wie etwa die Anzeige an die Aufsichtsbehörde oder die Instrumente de r parlamentarischen Verwaltungskon- trolle, mittels derer die Beschwerdeführer ihren Beanst andungen Gehör verschaffen können. Die Vorinstanz ist damit im Ergebnis zu Recht nicht auf das Gesuch der Beschwerdeführer auf Erlass einer Feststellungsverfügung eingetreten. 7. Zusammenfassend kommt das Kantonsgericht zum Schluss, da ss sich die Be- schwerde in allen Punkten als unbegründet erweist und somit abzuweisen ist, soweit überhaupt darauf eingetreten werden kann. 8. Es verbleibt über die Kosten für das Verfahren vor K antonsgericht zu entscheiden. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor Kantonsgeri cht kostenpflichtig. Die Verfahrens- kosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel in an- gemessenem Ausmass der ganz oder teilweise unterliegenden Partei auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Nachdem die Beschwerdeführer mit ihren Begehre n nicht durchgedrungen sind, werden ihnen die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'400.- - in solidarischer Verpflichtung auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'800.-- verrechnet. Der zuviel geleistete Kos- tenvorschuss in der Höhe von Fr. 400.-- wird den Beschwerdeführern zurückerstattet. Die Beschwerdeführer beantragen die Zusprechung einer Parteientschädigung (auch) für den Fall des Unterliegens. Sie begründen das Eventualbege hren damit, dass bei einer Verletzung Seite 15 http://www.bl.ch/kantonsgericht des rechtlichen Gehörs der Gehörsverletzende die Gegenpa rtei unabhängig vom Verfah- rensausgang für die durch die Verletzung verursachten zu sätzlichen Aufwendungen zu ent- schädigen habe. Wie in Erwägung 4 ausgeführt wurde, i st der Vorinstanz vorliegend keine Ge- hörsverletzung anzulasten. Der Eventualantrag ist demzufo lge abzuweisen und dem Ausgang des Verfahrens entsprechend werden die ausserordentlichen Kosten wettgeschlagen. Demgemäss wird e r k a n n t: ://: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann. 2. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'400.-- werden den Be- schwerdeführern in solidarischer Verpflichtung auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'800.-- verrechnet. Der zuviel geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 400.-- wird den Beschwerdeführern zurückerstattet. 3. Die Parteikosten werden wettgeschlagen. Präsidentin Gerichtsschreiber