Abteilung I A-3631/2009 {T 1/2} U r t e i l v o m 1 5 . S e p t e m b e r 2 0 0 9 Richter Markus Metz (Vorsitz), Richter Lorenz Kneubühler, Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Gerichtsschreiberin Silja Hofer. Martin Stoll, c/o Redaktion SonntagsZeitung, Postfach, 8021 Zürich, Beschwerdeführer, gegen Eidgenössische Steuerverwaltung ESTV, Direktionsstab, Eigerstrasse 65, 3003 Bern, Vorinstanz. Öffentlichkeitsprinzip. B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l Besetzung Parteien GegenstandA-3631/2009 Sachverhalt: A. Martin Stoll, Journalist bei der SonntagsZeitung, ersuchte mit der Ein- gabe vom 24. April 2008 die Eidgenössische Steuerverwaltung (nach- folgend ESTV), ihm die „Cockpits-Berichte“ der dem Direktor der ESTV unterstellten Abteilungen sowie der beiden Hauptabteilungen für die Jahre 2006, 2007 und 2008 in elektronischer Form zur Verfügung zu stellen. Weiter bat er, ihm die Amtsreportings für dieselbe Zeitspanne zuzustellen. Am 6. Mai 2008 teilte ihm die ESTV mit, zu diesen Doku- menten keinen Zugang zu gewähren; beim „Cockpits“ handle es sich um das zentrale Führungsinstrument des Direktors der ESTV, das mit Informationen aus den unterstellten Organisationseinheiten der ESTV gespiesen werde. Auf der Basis dieser Grundlagen würden die Füh- rungsentscheide der Amtsleitung getroffen. Das Cockpits enthalte nebst der Berichterstattung der ESTV-Einheiten über den Erreichungs- grad der allgemeinen Amtsziele insbesondere eine in die Zukunft ge- richtete strategische Standortbestimmung sowie eine Fülle von Kenn- zahlen und Ziffern aus der aktuellen Praxis. Ein Einblick würde zum Teil detaillierte Rückschlüsse auf die generelle und insbesondere künf- tige Arbeitsweise der ESTV erlauben. In diesem Sinn erfülle das Cock- pits ausser einer Controlling- insbesondere auch eine Steuerungsfunk- tion. Die Umsetzung der teilweise mehrjährigen Planung diverser Massnahmen würde erheblich in Frage gestellt, wenn ihre Grundlagen Dritten oder gar der Öffentlichkeit bekannt gegeben werden müssten. B. Am 14. Mai 2008 stellte Martin Stoll beim Eidgenössischen Daten- schutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten einen Schlichtungsantrag, der am 3. April 2009 zur Empfehlung an die ESTV führte, Martin Stoll eine Auflistung der Berichte mit den Bezeichnungen „Cockpits“ und „Amts- reporting“ aus den Jahren 2006 bis 2008 (sofern nach dem 30. Juni 2006 erstellt) zuzustellen und ihn aufzufordern, sein Zugangsgesuch innert 10 Tagen zu präzisieren. Am 7. Mai 2009 erliess die ESTV eine Verfügung, in der sie Martin Stoll den Zugang zu den „Cockpits-Berichten der dem Direktor der ESTV unterstellten Abteilungen sowie der beiden Hauptabteilungen für die Jahre 2006, 2007 und 2008 sowie zu den Amtsreportings für die- selbe Zeitspanne“ verweigerte mit der Begründung, das ESTV-interne Berichts- und Steuerungssystem (Cockpits), das im Übrigen auch den Seite 2A-3631/2009 Mitarbeitenden der ESTV nicht uneingeschränkt zur Verfügung stehe, enthalte nebst der retrospektiven Berichterstattung der ESTV-Organi- sationseinheiten insbesondere eine in die Zukunft gerichtete strategi- sche Standortbestimmung sowie eine Vielzahl von Aussagen qualitati- ver und quantitativer Natur zur Aufsichts- und Kontrolltätigkeit der ESTV und deren Planung sowie zum Informationsaustausch zwischen verschiedenen Steuerbehörden. Zudem würden an diversen Stellen Massnahmen und Handlungen anderer Behörden der Bundesverwal- tung kommentiert und beurteilt. Diese Fülle von Kennzahlen und Zif- fern aus der aktuellen Praxis diene als Grundlage für die Entscheidfin- dung der Amtsleitung und zur Planung konkreter Massnahmen. Die Umsetzung dieser Massnahmen würden erheblich in Frage gestellt, wenn deren Grundlagen Dritten oder gar der Öffentlichkeit bekannt ge- geben würden. Das Cockpits enthalte zudem teilweise sehr provisori- sche Einschätzungen über das zu erwartende Verhalten von internatio- nalen Organisationen und Staaten. Würden diese Einschätzungen ver- öffentlicht, so könnte dies die Position der Schweiz in künftigen inter- nationalen Verhandlungen schwächen. Im Bereich der internationalen Zusammenarbeit bilde die Vertraulichkeit ein wesentliches Element für den Erfolg oder Misserfolg und sei generell anerkannt. Zudem verste- he es sich von selbst, dass das Cockpits bei einer Abgabe an die Öf- fentlichkeit in Zukunft nicht mehr in der gleichen Form weitergeführt werden könnte. Der gegenwärtig umfangreiche und sehr aussagekräf- tige Informationsgehalt dieses Steuerungssystems würde dadurch stark leiden. Die Folge wäre eine erhebliche Schwächung der Mei- nungs- und Willensbildung im Amt und damit der Amtsführung. C. Am 5. Juni 2009 reichte Martin Stoll (nachfolgend Beschwerdeführer) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde ein mit den Begehren, die angefochtene Verfügung der ESTV sei aufzuheben und es seien ihm die „Cockpits-Berichte“ der dem Direktor der ESTV unterstellten Abteilungen sowie der beiden Hauptabteilungen für die Jahre 2006, 2007 und 2008 sowie die Amtsreportings derselben Zeitspanne in elektronischer Form zur Verfügung zu stellen, eventuell sei die ESTV anzuweisen, ihm eine Auflistung der Berichte mit den Bezeichnungen „Cockpits“ und „Amtsreporting“ aus den Jahren 2006 bis 2008 (sofern nach Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes erstellt) zuzustellen, ver- bunden mit einer Aufforderung, sein Zugangsgesuch innert Frist zu präzisieren. Er machte im Wesentlichen geltend, die ESTV wehre sich offensichtlich dagegen, dass ihre Amtsführung überhaupt einer öffentli- Seite 3A-3631/2009 chen Überprüfung unterzogen werden könne; die ESTV ignoriere da- mit die Rolle der Medien als „public watchdog“. Das Gesetz eröffne auch die Möglichkeit, Teile von Berichten einzuschwärzen, sofern es um Aussagen gehe, welche die Interessen der Schweiz tangierten. D. Die ESTV stellte in ihrer Vernehmlassung vom 27. Juli 2009 das Be- gehren, die Beschwerde abzuweisen und machte geltend, beim „Cock- pits“ handle es sich um ein Führungsinstrument des Direktors (resp. der Geschäftsleitung) der ESTV, das mit „rohen“ Informationen aus den unterstellten Organisationseinheiten der ESTV gespiesen werde. Auf der Basis dieser Grundlagen würden die strategischen und opera- tionellen Führungsentscheide der Amtsleitung getroffen sowie das so- genannte interne Amtsreporting erstellt. Das Cockpits enthalte nebst der Berichterstattung der ESTV-Einheiten über den Erreichungsgrad der allgemeinen Amtsziele insbesondere eine in die Zukunft gerichtete strategische Standortbestimmung sowie unzählige Aussagen qualitati- ver und quantitativer Natur zur Aufsichts- und Kontrolltätigkeit der ESTV und zum Informationsaustausch zwischen verschiedenen Steu- erbehörden. Darunter befänden sich insbesondere auch Informatio- nen, die explizit dem Steuergeheimnis unterworfen oder innen- und aussenpolitisch brisant seien und solche, die der internen Personalbe- urteilung dienten. Zudem würden an diversen Stellen Massnahmen an- derer Behörden und der Bundesverwaltung kommentiert und beurteilt. Das Cockpits enthalte auch teilweise sehr provisorische Einschätzun- gen über das zu erwartende Verhalten von internationalen Organisati- onen und Staaten sowie Entwicklungen im internationalen Umfeld. Es widerspreche den aussenpolitischen Interessen der Schweiz, wenn Äusserungen zu anderen Staaten und internationalen Organisationen publik würden. Ein grosser Teil der Aktivitäten der ESTV sei tatsächlich nicht geeignet, der Öffentlichkeit unterbreitet zu werden. Die freie Mei- nungs- und Willensbildung des Amtes sowie die Umsetzung der teil- weise mehrjährigen Planung diverser Massnahmen würden erheblich in Frage gestellt, wenn Informationen aus dem ESTV-internen Be- richts- und Steuerungssystem „Cockpits“ Dritten oder gar der Öffent- lichkeit bekannt gegeben werden müssten. E. Die weiteren entscheidrelevanten Begründungen der Verfahrenspartei- en werden im Rahmen der Erwägungen des Bundesverwaltungsge- Seite 4A-3631/2009 richts aufgenommen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be- schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Weil keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt und die ESTV eine Vorinstanz nach Art. 33 Bst. d VGG ist, ist das Bundesver- waltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zustän- dig. 1.2 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfah- ren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG) . Der Beschwerdeführer ist im vorinstanzlichen Verfahren mit seinen Anträgen nicht durchgedrungen und durch den angefochtenen Entscheid auch materiell beschwert. Er ist demzufolge ohne weiteres zur Beschwerde legitimiert. 1.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 52 VwVG) ist daher einzutreten. 1.4 Das Bundesverwaltungsgericht kann die angefochtene Verfügung grundsätzlich in vollem Umfang überprüfen. Der Beschwerdeführer kann neben der Verletzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserhebli- chen Sachverhalts (Art. 49 Bst. b VwVG) auch die Rüge der Unange- messenheit erheben (Art. 49 Bst. c VwVG; ANDRÉ MOSER /MICHAEL BEUSCH / LORENZ KNEUBÜHLER , Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.149 ff.; U LRICH H ÄFELIN /GEORG M ÜLLER /FELIX U HLMANN , Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 1758 ff.). 2. 2.1 Das Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlich- keitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3) , in Kraft getreten am 1. Juli 2006, will die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung fördern (Art. 1 BGÖ). Seite 5A-3631/2009 Es stellt einen Paradigmenwechsel dar, indem es den früheren Grund- satz der Geheimhaltung zum Öffentlichkeitsprinzip kehrt, und es ver- ankert ein subjektives und durchsetzbares Recht auf Zugang zu amtli- chen Dokumenten (STEPHAN C. BRUNNER /LUZIUS MADER [Hrsg.], Öffentlich- keitsgesetz, Bern 2008, S. 3 f. [Öffentlichkeitsgesetz]; R AINER J. SCHWEIZER /NINA W IDMER , in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 75 f.; LUZIUS M ADER , La nouvelle loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration, in: Alexandre Flückiger [Hrsg.], La mise en oeuvre du principe de transparence dans l'administration, Genf/Zürich/Basel, S. 16 f.) und vorab auch zur Kontrolle der Verwaltung (THIERRY TANQUEREL , in: François Bellanger/Thierry Tanquerel [Hrsg.], Surveil- lance et contrôle de l'administration, Zürich 2008, S. 198 mit Hinwei- sen). Das Öffentlichkeitsprinzip gewährt jeder Person ein generelles Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, über welche die Verwal- tung verfügt, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewiesen wer- den müsste (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963, 1976, 1984; SCHWEIZER /W IDMER , in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 54 f.). Das Gesetz gilt für die gesamte Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Ein amtliches Dokument ist jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Be- sitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Art. 5 Abs. 1 BGÖ). Das Öffentlichkeitsgesetz kennt keine Kategorie interner Dokumente, die generell nicht zugänglich wären (KURT NUSPLIGER , in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 97). Das Öffentlichkeitsprinzip gilt ge- mäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ umfassend für alle amtlichen Dokumente. Das entsprechende Gesuch muss hinreichend genau formuliert sein und in diesem Sinn einen konkreten Fall betreffen (BBl 2003 1976), damit die Behörde das Dokument identifizieren kann (ISABELLE HÄNER , in: Öffent- lichkeitsgesetz, a.a.O., S. 216 ff.). 2.2 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird in den Fällen des Art. 7 BGÖ eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert. Die privaten oder öffentlichen Interessen, welche eine Geheimhaltung rechtfertigen können, müssen das (öffentliche) Interesse am Zugang bzw. an der Transparenz überwiegen. Das Gesetz nimmt die entsprechende Inter- essenabwägung selber vorweg, indem es in abschliessender Weise die verschiedenen Fälle überwiegender öffentlicher oder privater Inter- essen aufzählt (BERTIL COTTIER /RAINER J. SCHWEIZER /NINA W IDMER , in: Öf- fentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 129 f.; BBl 2003 2006). Seite 6A-3631/2009 Ausnahmen vom Prinzip der Öffentlichkeit gelten insbesondere, wenn durch den Zugang die freie Meinungs- und Willensbildung einer die- sem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder ad- ministrativen Organs oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich be- einträchtigt werden kann (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ), da es legitim ist dafür zu sorgen, dass die Behörden ihre Entscheidungen vorbereiten, ihre Arbeit planen, ihre Strategie festlegen, Alternativen prüfen und Vereinbarungen aushandeln können, ohne dem Druck der Medien oder der öffentlichen Meinung ausgesetzt zu sein (C OTTIER /SCHWEIZER / W IDMER , in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 134). Die Verwaltung soll nicht durch eine verfrühte Bekanntgabe von Informationen während ei- nes Entscheidungsprozesses unter allzu starken Druck der Öffentlich- keit geraten (BBl 2003 2007). Ebenso soll durch die Einschränkung, den Aufschub oder die Verweigerung des Zugangs die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen nicht beeinträchtigt werden (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ). Dazu gehören zum Beispiel Auf- sichtsmassnahmen oder Inspektionen der Steuerbehörden (BBl 2003 2009; C OTTIER /SCHWEIZER /W IDMER , in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 139). Ausserdem kann – im hier interessierenden Bereich – der Zu- gang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn durch seine Gewährung die innere oder äu- ssere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Diese Ausnahme betrifft in erster Linie die Tätigkeiten des Polizei-, Zoll-, Nachrichten- und Militärwesens (BBl 2003 2009; C OTTIER /SCHWEIZER /W IDMER , in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 140). Auch die Beeinträchtigung aussenpolitischer Interessen oder der inter- nationalen Beziehungen der Schweiz können eine Ausnahme bilden (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ). Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird sodann gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter be- einträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen. Im Einzelnen sind die Vorschriften der Datenschutzgesetzgebung massgebend (C OTTIER /SCHWEIZER /W IDMER , in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 158 ff.). 2.3 Art. 8 BGÖ regelt die besonderen Fälle und insbesondere, dass amtliche Dokumente erst zugänglich gemacht werden dürfen, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie Grundlage darstellen, getroffen ist (Abs. 2) oder amtliche Dokumente über Positi- onen in laufenden und künftigen (in einer kurzen oder zumindest ab- Seite 7A-3631/2009 sehbaren Frist bevorstehenden) Verhandlungen in keinem Fall zugäng- lich sind (Abs. 4; BBl 2003 2015; PASCAL MAHON /OLIVIER GONIN , in: Öffent- lichkeitsgesetz, a.a.O., S. 173 f.). Der Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die Wirk- samkeit ihrer Massnahmen ist gewährleistet (Abs. 5). Im Wesentlichen handelt es sich dabei um Vollzugs-, Wirkungs- und Wirtschaftlichkeits- analysen (M AHON /GONIN , in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 182). 2.4 Amtliche Dokumente, die dem Steuergeheimnis unterstehen, sind gemäss Art. 4 BGÖ vom Recht auf Zugang ausgenommen (BBl 2003 1964, 1977; vgl. z. B. Art. 110 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 14. De - zember 1990 über die direkte Bundessteuer [DBG, SR 642.11], Art. 39 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmo- nisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden [StHG, SR 642.14], Art. 55 des Mehrwertsteuergesetzes vom 2. September 1999 [MWSTG, SR 641.20], Art. 37 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 13. Oktober 1965 über die Verrechnungssteuer [VStG, SR 642.21], Art. 33 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 27. Juni 1973 über die Stempelab- gaben [StG, SR 641.10]). Vorbehalten bleiben gemäss Art. 4 Bst. b BGÖ ferner auch spezielle Bestimmung anderer Bundesgesetze (vgl. dazu BERTIL C OTTIER , in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 83 ff.). Amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, sind gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anony- misieren (ALEXANDRE FLÜCKIGER , in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 186 ff.). 2.5 Die Behörde muss bei jedem Gesuch, in einzelfallweiser Güterab- wägung (BGE 133 II 214 E. 2.3.3; N USPLIGER , in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 97), nach Feststellung des Charakters eines amtlichen Do- kuments, untersuchen, ob eine spezielle Gesetzesbestimmung Anwen- dung findet, die den Zugang präzisiert, erlaubt, beschränkt oder ver- weigert und bestimmen, ob das gewünschte Dokument von Art. 8 BGÖ erfasst wird, das Bestehen überwiegender öffentlicher oder privater In- teressen an der Geheimhaltung abklären (vgl. Art. 6 der Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung [VBGÖ, SR 152.31]). Sodann hat die Behörde zu beurteilen, ob der Zugang in Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsprinzips (BGE 133 II 215 E. 2.3.3) eingeschränkt, aufgeschoben, verweigert oder – in Ausnahmefällen – mit Auflagen oder Bedingungen verbunden werden muss (BBl 2003 2005, 2007). Seite 8A-3631/2009 2.6 Staatliches Handeln muss verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Das Gebot der Verhältnismässigkeit ver- langt, dass die vom Gesetzgeber oder von der Behörde gewählten Ver- waltungsmass nahmen für das Erreichen des gesetzten Zieles geeig- net, notwendig und für den Betroffenen zumutbar sind. Der angestreb- te Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. zu den zu seiner Verfolgung notwendigen Beschrän- kungen stehen, die den Privaten auferlegt werden. Die Verwaltungs- mass nahme darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht einschneidender sein als erforderlich und hat zu unter- bleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde (BGE 130 I 16 E. 5, 128 II 292 E. 5.1 mit Hinweisen; H ÄFELIN /MÜLLER /UHLMANN , a.a.O., Rz. 581 ff., 591). 2.7 Gemäss den bereinigten Weisungen der ESTV vom 25. Oktober 2006 zum Berichts- und Steuerungssystem Cockpits befasst sich das System primär mit dem Blick in die Zukunft. Die Instrumente sind auf die Steuerung und die führungsrelevanten Informationen ausgerichtet. Sie sollen Entscheide über Sollzustände und deren Erreichung sowie die Selbststeuerung jeder Stufe erlauben. Die verschiedenen Bereiche sollten aber die für ihre Tätigkeit wichtigen Kennzahlen intern weiterhin aufdatieren. Das März-Reporting behandelt High- und Lowlights, laufende Geschäf- te mit quantitativer und qualitativer Zielsetzung sowie Projekte. Das August-Reporting wird ergänzt durch Lage und Lageentwicklung, Vor- schläge für Amtsziele des Folgejahres und Anträge im Hinblick auf Budget und Finanzplan. Das Dezember Reporting enthält wichtige In- formationen für die Führung (zukunftsorientiert), absehbare Abwei- chungen zu den Zielvereinbarungen für das Folgejahr (zukunftsorien- tiert) und für die Geschäftstätigkeit relevante Zahlenreihen und Kenn- zahlen des abgelaufenen Jahres. Weiter erfolgen Berichte zu den Steuereinnahmen. Gemäss den Weisungen werden die Amtsziele fest- gelegt und gestützt darauf die mitarbeiterrelevanten Zielvereinbarun- gen getroffen, die auch die Mitarbeitergespräche über die Beurteilung und Standortbestimmung einschliessen. 3. 3.1 Die ESTV stellt nicht in Abrede, dass es sich bei den Cockpits der dem Direktor der ESTV unterstellten Abteilungen sowie der beiden Seite 9A-3631/2009 Hauptabteilungen und den Amtsreportings um amtliche Dokumente im Sinn von Art. 5 BGÖ handelt, die damit grundsätzlich gemäss Art. 6 BGÖ der Öffentlichkeit zugänglich sind. Die ESTV macht aber geltend, Art. 7 und 8 BGÖ sowie spezielle Gesetzesbestimmungen zum Schutz des Steuergeheimnisses würden den Zugang zu diesen Dokumenten ausschliessen. Die Cockpits bestehen jeweils aus neun verschiedenen Berichten, nämlich jenem der Hauptabteilung (nachfolgend HA) Direkte Bundes- steuer, Verrechnungssteuer, Stempelabgaben (mit den Berichten der HA-Leitung, des Bereichs Gesetzgebung, der Abteilungen BSU, Erhe- bung V+S, Recht, Inspektorat, Revisorat, Rückerstattung und der Sek- tion Allgemeine Dienste), der HA Mehrwertsteuer (mit den Berichten der HA-Leitung+Controlling, dem Bereich Gesetzgebung, den Abtei- lungen Rechtswesen, Revisorat und Inspektorat und den Sektionen Administratives und Wirtschaftsfragen), der Abteilung Internationales, der Abteilung Steuerstatistik und Dokumentation, der Sektion Personal und Organisation, dem Direktionsstab, dem Leistungsbezug Informa- tik, dem Finanzinspektorat und der Wehrpflichtersatzabgabe, die je- weils per März, August und Dezember eines Jahres erstellt werden. Auf Stufe Amt erscheint ein Bericht jeweils im April (mit den High- und Lowlights, der strategischen Standortbestimmung, den Hauptprojekten und den politischen Projekten) und im Oktober (ergänzt mit den Haupt- zielen des nächsten Jahres). Da das Öffentlichkeitsgesetz am 1. Juli 2006 in Kraft getreten ist, un- terstehen amtliche Dokumente, die vor diesem Zeitpunkt erstellt wur- den, nicht den entsprechenden Regeln über den Zugang nach diesem Gesetz. 3.2 Zunächst ist zu klären, ob und inwieweit nach Art. 8 Abs. 5 BGÖ der absolute Zugang zu den Dokumenten verlangt (E. 3.3), und an- schliessend, inwieweit die Ausnahmen zum Zugang der vom Be- schwerdeführer geforderten Unterlagen nach Art. 7 BGÖ greifen (E. 3.4). Sodann werden die besonderen Fälle gemäss Art. 8 BGÖ er- wogen (E. 3.5). Schliesslich soll geklärt werden, inwieweit die Spezial- gesetzgebung zum Steuergeheimnis einen Zugang zu den Cockpits- Berichten ausschliesst (E. 3.6). 3.3 Art. 8 Abs. 5 BGÖ gebietet den absoluten Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und Seite 10A-3631/2009 die Wirksamkeit ihrer Massnahmen (M AHON /GONIN , in: Öffentlichkeitsge- setz, a.a.O., S. 181 ff.; BBl 2003 2015). Es gehören dazu Berichte im Rahmen von Wirksamkeitsprüfungen, Studien, die sich mit der Effekti- vität von Erlassen (z. B. Berichte der HA Direkte Bundessteuer, Ver- rechnungssteuer, Stempelabgaben und der HA Mehrwertsteuer im Be- reich der Gesetzgebung) befassen, Wirtschaftlichkeitsanalysen über den sparsamen Einsatz finanzieller Mittel (z. B. der HA-Leitung; vgl. dazu M AHON /GONIN , in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 182). Ausge- schlossen davon sind Berichte über die Bewertung der Leistung ein- zelner Personen (BBl 2003 2015). Die umfangreiche Prüfung der Cock- pits für den Zeitraum März 2006 bis März 2008 durch das Bundesver- waltungsgericht zeigt, dass diese in ganz wesentlichem Umfang auch die Evaluation der Leistungsfähigkeit der ESTV und die Wirksamkeit ihrer Massnahmen betreffen (mit Ausnahme der finanzorientierten Prü- fungen; vgl. dazu M AHON /GONIN , in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 183) und insoweit dem absoluten Zugang offenstehen. Der Zugang zu Be- richten nach Art. 8 Abs. 5 BGÖ kann grundsätzlich auch dann beste- hen, wenn spezielle Ausnahmegründe nach Art. 7 oder 8 BGÖ vorlie- gen (M AHON /GONIN , in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 183); in solchen Fällen müsste zwischen einem Aufschub der Offenlegung und deren grundsätzlicher Verweigerung abgewogen werden (vgl. Bundesamt für Justiz, Leitfaden Gesuchsbeurteilung, Ziff. 2.3, bei M AHON /GONIN , in: Öf- fentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 184). 3.4 Überwiegende öffentliche oder private Interessen an der Geheim- haltung können gemäss Art. 7 BGÖ den Zugang zu amtlichen Doku- menten einschränken, aufschieben oder verweigern (E. 2.2). 3.4.1Dies ist nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ – wie erläutert – der Fall, wenn durch den Zugang die freie Meinungs- oder Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde wesentlich (vgl. dazu C OTTIER / SCHWEI ZER /W IDMER , in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 135) beeinträch- tigt werden kann. Die Verwaltung soll nicht durch eine verfrühte Be- kanntgabe von Informationen während eines Entscheidungsprozesses unter allzu starken Druck der Öffentlichkeit geraten. Die dem Bundes- verwaltungsgericht vorliegenden Cockpits der Periode März 2006 bis März 2008 enthalten zahlreiche Berichte und statistische Angaben, High- und Lowlights der Berichtsperiode, Berichte über Sitzungen ver- schiedener Gremien, Arbeitsgruppen und der Schweizerischen Steuer- konferenz, Zusammenstellungen über pendente Gesetzgebungsge- schäfte, Bemerkungen zu Zielen der Abteilungen, zum Stand der Seite 11A-3631/2009 Zielerreichung sowie zum Handlungsbedarf. Berichte und Informatio- nen, die allerdings die freie Meinungs- oder Willensbildung der ESTV oder eines ihrer Ämter wesentlich beeinträchtigen könnten, finden sich in den umfangreichen Dokumenten nur punktuell; ausserdem ist zu be- rücksichtigen, dass Dokumente, deren Erstellung zum Teil schon meh- rere Jahre zurückliegt – und die einen Zeitraum betreffen, der eben- falls schon weit in der Vergangenheit liegt –, weder die freie Meinungs- und Willensbildung des Amts noch die zielkonforme Durchführung kon- kreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigen können. Kritisch kön- nen in diesem Sinn allenfalls noch die Cockpits aus dem März 2008 sein; der ESTV wird es aber möglich sein, diese Berichte genauer auf ihre Relevanz in Bezug auf die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen in der Zukunft zu untersuchen und den Zu- gang unter Umständen aufzuschieben (C OTTIER /SCHWEIZER /W IDMER , in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 132). Es widerspricht dem Prinzip der Verhältnismässigkeit (E. 2.6), den Zugang vollkommen zu verweigern; es können neben einem eventuellen Aufschub des Zugangs betreffend die jüngsten Dokumente aus dem Jahr 2008 in diesen an wenigen Stellen und mit geringem Aufwand Streichungen und Abdeckungen vorgenommen werden, soweit der Sinn des amtlichen Dokuments be- wahrt werden kann (C OTTIER /SCHWEI ZER /W IDMER , in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 132). Eine Ausnahme dazu bildet das Reporting auf Stufe Amt. Hier finden sich unter der Rubrik „Ausblick“ (wahrscheinliche Wei- terentwicklung) zahlreiche Hinweise in die weitere Zukunft, durch die die freie Meinungs- oder Willensbildung des Amts ganz wesentlich be- einträchtigt werden könnte, wenn der Zugang zu diesem Dokument gewährleistet werden müsste. Blosser zeitlicher Aufschub würde nicht genügen oder das Abdecken einzelner Passagen würde das Doku- ment nicht mehr verständlich machen, sodass die ESTV zu Recht den Zugang zu diesem Dokument verweigerte. Wenn allerdings das zeitli- che Interesse der Behörde an einem Aufschub des Zugangs nicht mehr bestehen wird, ist auch dieses Dokument (allenfalls nach Abde- cken einzelner Passagen) dem Beschwerdeführer zur Verfügung zu stellen. 3.4.2Durch die Einschränkung, den Aufschub oder die Verweigerung des Zugangs soll die zielkonforme Durchführung konkreter behördli- cher Massnahmen nicht beeinträchtigt werden (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ). Dazu gehören zum Beispiel Aufsichtsmassnahmen oder Inspek- tionen der Steuer- und Zollbehörden. Kontrollen sollen dadurch nicht ihrer Wirksamkeit entzogen werden (C OTTIER /SCHWEIZER /W IDMER , in: Öf- Seite 12A-3631/2009 fentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 139). Auch solche Hinweise auf ganz konkrete, in der bevorstehenden Berichtsperiode anstehende Mass- nahmen finden sich in den Reportings höchstens vereinzelt (und wenn , betreffen sie einen Zeitpunkt, der auch schon einige Jahre zu- rückliegt); sie können ohne weiteres abgedeckt werden, soweit sie zum Zeitpunkt des Zugangs überhaupt noch relevant sind. 3.4.3Der Zugang zu amtlichen Dokumenten kann sodann gemäss Art. 7 Abs. Bst. c BGÖ eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn durch seine Gewährung die innere oder äussere Sicher- heit der Schweiz gefährdet werden kann. Diese Ausnahme betrifft in erster Linie die Tätigkeiten des Polizei-, Zoll-, Nachrichten- und Militär- wesens, insbesondere Einsatzdispositive der Streitkräfte, der Mass- nahmen zur Terrorismusbekämpfung und Analysen der Nachrichten- dienste (C OTTIER /SCHWEIZER /W IDMER , in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 139 f.). Die Durchsicht der Cockpits zeigt, dass darin keine solchen Informationen enthalten sind, die nicht abgedeckt werden könnten. 3.4.4Auch eine mögliche Beeinträchtigung der aussenpolitischen In- teressen oder internationalen Beziehungen der Schweiz können eine Ausnahme gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ bilden. Diesbezüglich ent- halten die Berichte der Abteilung Internationales (sowie das Reporting Stufe Amt) Kommentare zu Verhandlungen mit anderen Ländern, der OECD und der EU sowie Informationen über den zukünftigen Ent- scheidungs-/Handlungsbedarf, die geeignet sind, die aussenpoliti- schen Interessen oder internationalen Beziehungen der Schweiz zu beeinträchtigen (auch unten E. 3.4.2). Die ESTV hat den Zugang zu diesen Berichten zu Recht verweigert. 3.4.5Als Zwischenfazit ist festzuhalten, dass die ESTV die Cockpits der Abteilung Internationales und das Reporting auf Stufe Amt zu Recht vom Zugang ausgeschlosssen hat, während die anderen Cock- pits (allenfalls unter Berücksichtigung eines gewissen zeitlichen Auf- schubs) nach Streichungen und Abdeckungen zugänglich zu machen sind. 3.5 Besondere Fälle des grundsätzlichen und zeitlichen Ausschlusses des Zugangs regeln Art. 8 Abs. 2 und 4 BGÖ (E. 2.3; M AHON /GONIN , in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 167 ff.). 3.5.1Gemäss Art. 8 Abs. 2 BGÖ dürfen – wie erläutert (E. 2.3) – amt- liche Dokumente erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische Seite 13A-3631/2009 oder administrative Entscheid getroffen ist, für den sie Grundlage dar- stellen. Ein solches Dokument muss einen direkten und unmittelbaren Zusammenhang mit einem konkreten Entscheid aufweisen und zu- gleich für diesen Entscheid von beträchtlichem materiellem Gewicht sein, damit nicht über diesen Gesetzesartikel der Zweck des BGÖ ausgehebelt wird (M AHON /GONIN , in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 174). Auch diesbezüglich zeigt die Durchsicht aller dem Bundesver- waltungsgericht zur Verfügung stehenden Cockpits aus dem Zeitraum von März 2006 bis März 2008, dass die Berichte lediglich ganz verein- zelt und punktuell einen direkten und unmittelbaren Zusammenhang mit einem konkreten Entscheid aufweisen und zugleich für diesen Ent- scheid heute noch von beträchtlichem materiellem Gewicht sein kön- nen. Auch solche Passagen können in den Berichten mit relativ gerin- gem Aufwand abgedeckt und der Zugang somit im Rahmen der Ver- hältnismässigkeit (E. 2.7) gewährt werden. 3.5.2In keinem Fall zugänglich sind gemäss Art. 8 Abs. 4 BGÖ amtli- che Dokumente über Positionen in laufenden und künftigen (in einer kurzen oder zumindest absehbaren Frist bevorstehenden) Verhandlun- gen, da keine Verhandlung wirkungsvoll geführt werden kann, wenn eine Partei von Anfang an gezwungen werden könnte, ihre Karten auf den Tisch zu legen (BBl 2003 2015). Die Prüfung der Cockpits März 2006 bis März 2008 (ca. 2'000 Seiten) zeigt, dass sich wiederum prak- tisch keine Berichte über Positionen der ESTV in laufenden und zu- künftigen Verhandlungen finden und diese Berichte ohnehin praktisch kaum den Zeitraum des Jahres 2009 und später betreffen. Wo dies ausnahmsweise der Fall ist, können die betreffenden Hinweise und Passagen wiederum leicht abgedeckt werden. Es wäre dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit und dem Willen des Gesetzes der grundsätz- lichen Öffentlichkeit amtlicher Dokumente (E. 2.1) nicht Nachachtung verliehen, wenn wegen einzelner und sehr verstreuter Bemerkungen die gesamten Cockpits dem Zugang entzogen werden könnten. 3.6 Soweit allenfalls das Steuergeheimnis bestimmter Personen be- troffen ist (E. 2.4), können nach der Beurteilung des Bundesverwal- tungsgerichts die entsprechenden Bemerkungen in den Cockpits ebenfalls mit geringem Aufwand abgedeckt werden. Es wäre unverhält- nismässig, wegen dieser wenigen Passagen die gesamten Cockpits unzugänglich zu machen. Seite 14A-3631/2009 4. Zusammenfassend gilt: Die umfangreichen Cockpits aus den Jahren 2006 bis 2008 haben zahlreiche Funktionen; es sind sowohl Berichts- als auch Steuerungssysteme (E. 2.7). Sie evaluieren die Leistungsfä- higkeit der ESTV als Teil der Bundesverwaltung und die Wirksamkeit ihrer Massnahmen (Art. 8 Abs. 5 BGÖ), dienen auch der Meinungs- und Willensbildung der ESTV (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ), bilden die Grundlage für administrative Entscheide (Art. 8 Abs. 2 BGÖ) und ent- halten Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen mit ande- ren Staaten oder Staatengemeinschaften (Art. 8 Abs. 4 BGÖ). Dies al- les kann dennoch nicht dazu führen, dass die Cockpits insgesamt dem Zugang der Öffentlichkeit entzogen werden können. Vielmehr sind sie im Rahmen der Verhältnismässigkeit (E. 2.6) und nach Einzelfallabwä- gung offenzulegen. Mit Ausnahme der Reportings auf Stufe Amt (jeweils April und Okto- ber) und derjenigen der Abteilung für Internationales ist der Zugang zu den Cockpits nach der Anonymisierung der Personendaten (Art. 9 Abs. 1 BGÖ) und der Abdeckung der Informationen gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a-d, Art. 8 Abs. 3 sowie 4 BGÖ und unter Wahrung des Steuerge- heimnisses in geeigneter Form zu gewährleisten. Die Beschwerde ist deshalb im Sinn der Erwägungen teilweise gutzuheissen. Der ange- fochtene Entscheid der ESTV ist aufzuheben und diese ist anzuwei- sen, dem Beschwerdeführer eine Auflistung der Berichte mit der Be- zeichnung „Cockpits“ aus dem Zeitraum 2006 bis 2008 (soweit nach dem 30. Juni 2006 erstellt) zuzustellen und ihn aufzufordern, sein Zu- gangsgesuch innert 10 Tagen zu präzisieren. 5. Bei diesem Aus gang des Verfahrens hat der Beschwerdeführer nach Art. 63 Abs. 1 VwVG die Verfahrenskosten teilweise zu tragen. Sie werden auf Fr. 1'250.-- festgesetzt und gehen zu 2/5, ausmachend Fr. 500.--, zu Lasten des Beschwerdeführers. In diesem Umfang wer- den sie mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 500.-- verrech- net. Die Vorinstanz hat dem teilweise obsiegenden und unvertretenen Be schwerdeführer keine Parteientschädigung auszurichten (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Seite 15A-3631/2009 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der angefochtene Ent- scheid der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 7. Mai 2009 wird aufgehoben und die Eidgenössische Steuerverwaltung wird angewie- sen, dem Beschwerdeführer eine Auflistung der Berichte mit der Be- zeichnung „Cockpits“ der Jahre 2006 bis 2008 (soweit nach dem 30. Juni 2006 erstellt) zuzustellen und ihn aufzufordern, sein Zugangs- gesuch innert 10 Tagen zu präzisieren. Im Übrigen wird die Beschwer- de abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'250.-- werden dem Beschwerdeführer im Umfang von Fr. 500.-- auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 500.-- verrechnet. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: - den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) - die Vorinstanz (Ref-Nr. D_DS Nr. 0005/06.06/090506; Gerichtsur- kunde) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Markus Metz Silja Hofer Seite 16A-3631/2009 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli- chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh- ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter- schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizu- legen (vgl. Art. 42 BGG). Versand: Seite 17