B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II B-6186/2020 U r t e i l v o m 2 6 . A u g u s t 2 0 2 1 Besetzung Richter Ronald Flury (Vorsitz), Richter Daniel Willisegger, Richter Pascal Richard; Gerichtsschreiber Davide Giampaolo. Parteien X._______, vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. iur. Hardy Landolt, Beschwerdeführerin, gegen Schweizerisches Rotes Kreuz (SRK), Anerkennung Ausbildungsabschlüsse, Vorinstanz. Gegenstand Anerkennung eines ausländischen Ausbildungsabschlusses. B-6186/2020 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a X._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin), […], Staatsangehö- rige von Deutschland, erwarb am 2. Juli 1983 in der Ukraine ein Diplom als "Krankenschwester". A.b Am 12. Juni 2009 wurde ihr Ausbildungsabschluss in Deutschland an- erkannt, nachdem die Beschwerdeführerin als Ausgleichsmassnahme eine Kenntnisprüfung bestanden hatte. Die Beschwerdeführerin erhielt die Er- laubnis, ( in Deutschland ) die Berufsbezeichnung "staatlich ankerkannte Gesundheits- und Krankenpflegerin" zu führen. A.c Am 12. Mai 2020 stellte die Beschwerdeführ erin beim Schweizeri- schen Roten Kreuz SRK (nachfolgend: Vorinstanz) ein Gesuch um Aner- kennung der Gleichwertigkeit ihres ausländischen Ausbildungsabschlus- ses mit dem schweizerischen Abschluss als Pflegefachfrau. A.d Mit Teilentscheid vom 27. November 2020 lehn te die Vorinstanz die Gleichwertigkeitsanerkennung mit dem Abschluss als Pflegefachfrau ab. Gleichzeitig stellte sie fest, dass die Voraussetzungen für eine Anerken- nung als Fachfrau Gesundheit erfüllt seien. Zur Begründung führte die Vorinstanz im Wesentl ichen an, die Anerken- nung als Pflegefachfrau basierend auf der Richtlinie 2005/36/EG (zit. in E. 2.2) sei nicht möglich, weil der Niveauunterschied zwischen dem ukrai- nischen (Ursprungs-)Diplom der Beschwerdeführerin und der schweizeri- schen Ausbildung zur P flegefachfrau HF zu gross sei und insofern nicht durch Ausgleichsmassnahmen kompensiert werden könne. Weil sich die Ausbildung der Beschwerdeführerin nicht auf derselben Bildungsstufe wie die schweizerische Ausbildung zur Pflegefachfrau HF befinde und zude m auch wesentlich kürzer gedauert habe, sei auch nach Schweizer Recht eine Anerkennung als Pflegefachfrau nicht möglich. B. B.a Hiergegen erhob die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 6. Dezem- ber 2020 (Eingangsdatum: 8. Dezember 2020) Beschwerde beim Bundes- verwaltungsgericht. B-6186/2020 Seite 3 B.b Mit Zwischenverfügung vom 9. Dezember 2020 setzte der Instrukti- onsrichter der Beschwerdeführerin Frist bis zum 25. Januar 2021, um einen Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– zu leisten. Mit Zwischenverfügung vom 15. Dezember 2020 wurde die Beschw erdeführerin aufgefordert, bis zum Ablauf der Rechtsmittelfrist (18. Januar 2021) die ungenügend be- gründete Eingabe vom 6. Dezember 2020 zu verbessern. B.c Mit Eingabe vom 22. Dezember 2020 stellte die – nunmehr anwaltlich vertretene – Beschwerdeführerin ein Gesuch um unentgeltliche Rechts- pflege und Verbeiständung. B.d Mit Verfügung vom 23. Dezember 2020 nahm der Instruktionsrichter der Beschwerdeführerin die Frist zur Leistung des Kostenvorschusses ab und forderte weitere Angaben und Belege im Zusammenhang mit ih rem Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung ein. C. Mit Eingabe vom 15. Januar 2021 (Eingangsdatum: 18. Januar 2021) reichte die Beschwerdeführerin eine verbesserte Beschwerdeschrift ein und vervollständigte ihr Gesuch um unentgeltliche Rech tspflege und Ver- beiständung. Sie stellt folgende Rechtsbegehren (in der Hauptsache kon- gruent mit denjenigen in der Eingabe vom 6. Dezember 2020): "1. Es sei der Entscheid [der Vorinstanz] vom 27. November 2020 (Ref.- Nr. […]) aufzuheben und das Gesuch um A nerkennung als diplomierte Pflegefachfrau gutzuheissen; 2. Eventuell sei der Entscheid [der Vorinstanz] vom 27. November 2020 auf- zuheben und die Angelegenheit im Sinne der Erwägungen an die Vor- instanz zurückzuweisen; 3. Alles unter gesetzlicher Kosten - und Entschädigungsfolge zu Lasten der [Vorinstanz] und unter Gewähren der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung." Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen eine Verletzung der staatsvertraglichen Anerkennungsverpflichtung gemäss Art. 9 FZA (zit. in E. 2.2) geltend, weil die Vorinstanz die Gleichwertigkeitsanerkennung in Bezug auf das ukrainische (Ursprungs -)Diplom vom 2. Juli 1983, die in Deutschland ausgestellte Anerkennungsbescheinigung vom 12. Juni 2009 sowie die erworbene Berufserfahrung verweigert habe. B-6186/2020 Seite 4 D. Mit Zwischenverfügung vom 4. März 2021 hiess der Instruktionsrichter das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Rechtspflege und Ver- beiständung durch ihren Rechtsvertreter gut. E. Mit Vernehmlassung vom 19. April 2021 (Eingangsdatum: 20. April 2021) schloss die Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde und äusserte sich zu den Rügen der Beschwerdeführerin in der Beschwerde vom 15. Januar 2021. F. Mit Replik vom 13. Mai 2021 (Eingangsdatum: 17. Mai 2021) hielt die Be- schwerdeführerin an den Beschwerdeanträgen fest und nahm zu den Aus- führungen der Vorinstanz in der Vernehmlassung vom 19. April 2021 Stel- lung. G. Mit Instruktionsverfügung vom 25. Mai 2021 teilte der Instruktionsrichter den Parteien mit, dass ein weiterer Schriftenwechsel nicht vorgesehen sei. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden Be- schwerde zuständig (Art. 31 f. und Art. 33 Bst. h des Verwaltungsgerichts- gesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]; vgl. Zwischenentscheid des BVGer B-1813/2020 vom 26. Februar 2021 E. 2.2.3 f.). Die Beschwer- deführerin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. De- zember 1968 [VwVG, SR 172.021]). Die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerde sind mit der Beschwerdeverbesserung vom 15. Januar 2021 erfüllt (Art. 52 VwVG). Die Eingabefrist (Art. 50 Abs. 1 VwVG) ist ge- wahrt und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen (Art. 44 ff. VwV G) liegen vor. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten. B-6186/2020 Seite 5 2. 2.1 Das am 1. Februar 2020 in Kraft getretene Gesundheitsberufegesetz vom 30. September 2016 (GesBG, SR 811.21) legt zum Zweck der im Interesse der öffentlichen Gesundheit liegenden Qualitätssicherung natio- nal einheitliche Anforderungen an die Ausbildung und die Ausübung der Gesundheitsberufe fest (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über die Gesundheitsberufe vom 18. November 2015 [Botschaft GesBG], BBl 2015 8715, 8716). Das GesBG normiert die (Fach-)Hochschulstudiengänge der Gesundheitsfachpersonen in der Pflege, der Physiotherapie, der Ergothe- rapie, der Ernährung und Diätetik, der Optometrie, der Osteopathie sowie für Hebammen (vgl. Art. 1 Bst. a GesBG, Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 Bst. a–b GesBG) und regelt die Bewilligungsvoraussetzungen für die fachlich eigen- verantwortliche Berufsausübung (vgl. Art. 11 ff. GesBG; Botschaft GesBG, BBl 2015 8715, 8725). Für den Beruf der Pflegefachfrau bzw. des Pflege- fachmanns ist ein Bildungsabschluss als "Bachelor o f Science in Pflege FH/UH" oder als "dipl. Pflegefachfrau HF" bzw. "dipl. Pflegefachmann HF" erforderlich (vgl. Art. 12 Abs. 2 Bst. a GesBG). Die Anerkennung von ausländischen Bildungsabschlüssen im Geltungsbe- reich des GesBG wird einheitlich durch Art. 10 GesBG normiert (vgl. Zwi- schenentscheid des BVGer B-1813/2020 vom 26. Februar 2021 E. 2.2.3). Nach dieser Bestimmung wird ein ausländischer Bildungsabschluss aner- kannt, wenn seine Gleichwertigkeit mit einem inländischen Bildungsab- schluss nach Art. 12 Abs. 2 GesBG in einem Vertrag über die gegenseitige Anerkennung mit dem betreffenden Staat oder einer überstaatlichen Orga- nisation festgelegt ist (Art. 10 Abs. 1 Bst. a GesBG) oder im Einzelfall anhand von Bildungsstufe, -inhalt, -dauer und im Bildungsgang entha lte- nen praktischen Qualifikationen nachgewiesen wird (Art. 10 Abs. 1 Bst. b GesBG). 2.2 Als Vertrag im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. a GesBG gilt namentlich das am 1. Juni 2002 in Kraft getretene Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgeno ssenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft sowie ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA, SR 0.142.112.681). Das FZA hat unter anderem zum Ziel, den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union und der Schweiz ein Recht auf Einreise, Aufenthalt, Zugang zu einer unselbständigen Erwerbstätigkeit und Niederlassung als Selbständige ein- zuräumen (Art. 1 Bst. a FZA). Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung ge- währleistet den Staatsangehörigen der Vertragsparteien das Recht, in der B-6186/2020 Seite 6 Anwendung des Abkommens nicht schlechter gestellt zu werden als die Angehörigen des Staates, der das Abkommen handh abt (Art. 2 FZA; vgl. BGE 140 II 364 E. 6.1-6.3). Die Schweiz hat sich in Anhang III verpflichtet, Diplome, Zeugnisse und sonstige Befähigungsnachweise gemäss den da- rin für anwendbar erklärten Rechtsakten der EU anzuerkennen. Zu diesen Rechtsakten gehört die Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parla- ments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (ABl. L 255/22 vom 30. September 2005 [nachfol- gend: Richtlinie 2005/36/EG]), welche mit dem Beschluss Nr. 2/2011 vom 30. September 2011 des Gemischten Ausschusses für die gegenseitige Anerkennung von Berufsqualifikationen (AS 2011 4859 ff.) für anwendbar erklärt wurde (vgl. dazu Urteil des BGer 2C_472/2017 vom 7. Dezember 2017 E. 2.2.1 f.; Urteile des BVGer B-5372/2015 vom 4. April 2017 E. 5.3 f. und B-3706/2014 vom 28. November 2017 E. 6.3.1; zum Ganzen: NINA GAMMENTHALER, Anerkennung von Pflegefachdiplomen, Pflegerecht 2012, S. 28 ff., 34a). 2.3 Die Richtlinie 2005/36/EG gilt für alle Staatsangehörigen eines Mit- gliedstaates, welche einen reglementierten Beruf in einem anderen Mit- gliedstaat als dem, in dem sie ihre Berufsqualifikationen erworben h aben, ausüben wollen (Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG). Als reglementier- ter Beruf gilt dabei eine berufliche Tätigkeit, bei der die Aufnahme oder Ausübung oder eine der Arten ihrer Ausübung direkt oder indirekt durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften an den Besitz bestimmter Berufs- qualifikationen gebunden ist (Art. 3 Abs. 1 Bst. a der Richtlinie 2005/36/EG). 2.3.1 Die Anwendbarkeit der Richtlinie 2005/36/EG setzt eine Berufsquali- fikation im Sinn von deren Art. 3 Abs. 1 Bst. b voraus. Dazu zählen in erster Linie "Ausbildungsnachweise" in der Form von Diplomen, Prüfungszeug- nissen und sonstigen Befähigungsnachweisen, die von einer Behörde eines Mitgliedstaates, die entsprechend dessen Rechts- und Verwaltungs- vorschriften benannt wurde, für den Abschluss ei ner überwiegend im Ge- biet der Mitgliedstaaten absolvierten Berufsausbildung ausgestellt worden sind (Art. 3 Abs. 1 Bst. c der Richtlinie 2005/36/EG). Einem Ausbildungs- nachweis in diesem Sinn gleichgestellt ist nach Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 2005/36/EG jeder in einem Drittstaat ausgestellte Ausbildungsnachweis, sofern sein Inhaber in dem betreffenden Beruf drei Jahre Berufserfahrung im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaates, der diesen Ausbildungsnachweis be- reits (nach innerstaatlichem Recht; Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 2005/36/EG) B-6186/2020 Seite 7 anerkannt hat, besitzt und dieser Mitgliedstaat diese Berufserfahrung be- scheinigt. Insofern unterliegen (von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaa- tes erworbene) Drittstaatsdiplome nur dann den Anerkennungsregeln der Richtlinie, wenn die zusätzlichen Voraussetzungen der vorgängigen Anerkennung durch einen Mitgliedstaat sowie der nachgewiesenen Berufs- erfahrung von mindestens drei Jahren im entsprechenden Mitgliedstaat erfüllt sind (vgl. NINA GAMMENTHALER, Diplomanerkennung und Freizügig- keit, 2010, S. 155 f. m.w.H.). 2.3.2 Die Beschwerdeführerin beantragt die Gleichwertigkeitsanerkennung ihres Ausbildungsnachweises mit dem schweizerischen Abschluss als Pfle- gefachfrau. Beim Beruf der Pflegefachfrau bzw. des Pflegefachmanns han- delt es sich um eine in der Schweiz reglementierte Tätigkeit (vgl. die betreffende Liste des Staatssekretariats für Bildung, Forschung und Inno- vation SBFI, abrufbar unter: https://www.sbfi.admin.ch/sbfi/de/home/bil- dung/diploma/anerkennungsverfahren-bei-niederlassung/reglementierte berufe.html). Die Beschwerdeführerin ist Staatsangehörige eines Mitglied- staates (Deutschland) und schloss am 2. Juli 1983 in einem Drittstaat (Ukraine) ihre Krankenpflegeausbildung ab. Am 12. Juni 2009 wurde ihr Drittstaatsdiplom i n Deutschland nach bestandener Ausgleichsmass- nahme anerkannt, womit die Beschwerdeführerin die Erlaubnis erhielt, (in Deutschland) die Berufsbezeichnung "staatlich an erkannte Gesundheits- und Krankenpflegerin" zu führen. Die Beschwerdeführerin verfügt soda nn unbestrittenermassen über mehr als drei Jahre Berufserfahrung in Deutschland. Demzufolge gelangen vorliegend die Anerkennungsregeln der Richtlinie 2005/36/EG zur Anwendung. 2.3.2.1 Für den Beruf der Pflegefachpersonen ("Krankenschwestern und Krankenpfleger, die für die allgemeine Pflege verantwortlich sind"), hin- sichtlich dessen die Mindestanforderungen an die Ausbildung koordiniert worden sind, sieht die Richtlinie 2005/36/EG das sog. sektorale Anerken- nungssystem vor (vgl. Kapitel III [Art. 21 ff.] der Richtlinie 2005/36/EG ["An- erkennung auf der Grundlage der Koordinierung der Mindestanforderun- gen an die Ausbildung"]; Botschaft GesBG, BBl 2015 8715, 8746 und 8776; NINA GAMMENTHALER, Pflegerecht 2012, S. 32; ASTRID EPINEY, Zur Diplo- manerkennung im Freizügigkeitsabkommen Schweiz – EU, Jusletter vom 15. März 2021, Rz. 37). Sofern Pflegefachpersonen im Besitz eines in Anhang V Ziff. 5.2.2 aufgelisteten Ausbildungsnachweises sind, erfolgt die Gleichwertigkeitsanerkennung in ei nem anderen Mitgliedstaat grund- sätzlich automatisch (vgl. insb. Art. 21 Abs. 1 und Abs. 6 der Richtlinie B-6186/2020 Seite 8 2005/36/EG). In Anhang V Ziff. 5.2.2 ist dabei für jeden Mitgliedstaat auf- geführt, welche Ausbildungsnachweise für Pflegefachpersonen dem sektoralen Anerkennungssystem unterstellt sind, welche (amtliche) Stelle diese ausstellt und wie die offizielle Berufsbezeichnung im jeweiligen Mit- gliedstaat lautet (für Deutschland: [Ausbildungsnachweis:] "Zeugnis über die staatliche Prüfung in der Krankenpflege"; [ausstellende Stelle:] "staatli- cher Prüfungsausschuss"; [Berufsbezeichnung:] "Gesundheits- und Kran- kenpfleger[in]"). 2.3.2.2 Sind die Voraussetzungen für eine automatische Anerkennung nicht erfüllt, gelangen subsidiär die Regeln über die allgemeine Anerken- nung von Ausbildungsnachweisen zur Anwendung (sog. allgemeines Aner- kennungssystem gemäss Kapitel I [Art. 10 ff.] der Richtlinie 2005/36/EG; vgl. ASTRID EPINEY, Jusletter vom 15. März 2021, Rz. 37). Im Rahmen des allgemeinen Anerkennungsregimes kann der Aufnahmemitg liedstaat die Qualifikation des Antragstellers sowohl formell als auch materiell überprü- fen. Die Behörde hat dabei die Inhalte der vorgelegten Nachweise auf de- ren Gleichwertigkeit mit den eigenen Anforderungen an den Erhalt des ent- sprechenden innerstaatlic hen Ausbildungsnachweises zu überprüfen. Hierzu hat der Antragsteller der Behörde die nötigen Unterlagen zu liefern (vgl. Art. 50 der Richtlinie 2005/36/EG; Urteil des BVGer B-4060/2019 vom 11. November 2019 E. 3.3 m.w.H.). Konkret bedingt die Anerkennung Folgendes: "[Artikel 13] Anerkennungsbedingungen (1) Wird die Aufnahme oder Ausübung eines reglementierten Berufs in einem Aufnahmemitgliedstaat von dem Besitz bestimmter Berufsqualifikationen ab- hängig gemacht, so gestattet die zuständige Behörde dieses Mi tgliedstaats den Antragstellern, die den Befähigungs- oder Ausbildungsnachweis besitzen, der in einem anderen Mitgliedstaat erforderlich ist, um in dessen Hoheitsgebiet die Erlaubnis zur Aufnahme und Ausübung dieses Berufs zu erhalten, die Auf- nahme oder Ausübung dieses Berufs unter denselben Voraussetzungen wie Inländern. Die Befähigungs- oder Ausbildungsnachweise müssen a) in einem Mitgliedstaat von einer entsprechend dessen Rechts- und Verwal- tungsvorschriften benannten zuständigen Behörde ausgestellt worden sein; B-6186/2020 Seite 9 b) bescheinigen, dass das Berufsqualifikationsniveau des Inhabers zumindest unmittelbar unter dem Niveau nach Artikel 11 liegt, das der Aufnahmemitglied- staat fordert. (…)." Die Berufsqualifikationsniveaus werden wie folgt zugeordnet: "[Artikel 11] Qualifikationsniveaus Für die Anwendung von Artikel 13 werden die Berufsqualifikationen den nach- stehenden Niveaus wie folgt zugeordnet: a) […]. b) Zeugnis, das nach Abschluss eine r Ausbildung auf Sekundarniveau erteilt wird, i) entweder einer allgemei n bildenden Sekundarausbildung, die durch eine Fach- oder Berufsausbildung, die keine Fach- oder Berufsausbil- dung im Sinne des von Buchstabe c ist, und/oder durch ein neben dem Ausbildungsgang erforderliches Berufspraktikum oder eine solche Be- rufspraxis ergänzt wird; ii) oder einer technischen oder beru fsbildenden Sekundarausbildung, die gegebenenfalls durch eine Fach- oder Berufsausbildung gemäß Zif- fer i und/oder durch ein neben dem Ausbildungsgang erforderliches Berufspraktikum oder eine solche Berufspraxis ergänzt wird. c) Diplom, das erteilt wird nach Abschluss i) einer postsekundären Ausbildung von mindestens einem Jahr oder einer Teilzeitausbildung von entsprechender Dauer, die keine postse- kundäre Ausbildung im Sinne der Buchstaben d und e ist und für die im Allgemeinen eine der Zugangsbedingungen der Abschluss einer zum Universitäts- oder Hochschulstudium berechtigenden Sekundarausbil- dung oder eine abgeschlossene entsprechende Schulbildung der Se- kundarstufe II ist, sowie der Berufsausbildung, die gegebenenfalls ne- ben der postsekundären Ausbildung gefordert wird; ii) oder — im Falle eines reglementierten Berufs — eines dem Ausbil- dungsniveau gemäß Ziffer i entsprechenden besonders strukturierten in Anhang II enthaltenen Ausbildungsgangs, der eine vergleichbare Be- rufsbefähigung vermittelt und auf eine vergleichbare berufliche Funk- tion und Verantwortung vorbereitet. Das Verzeichnis in Anhang II kann B-6186/2020 Seite 10 nach dem in Artikel 58 Absatz 2 genannten Verfahren geändert wer- den, damit Ausbildungsgängen Rechnung getragen wird, die den Vo- raussetzungen des vorstehenden Satzes genügen. d) Diplom, das erteilt wird nach Abschluss einer postsekundären Ausbildung von mindestens drei und höchstens vier Jahren oder einer Teilzeitausbildung von entsprechender Dauer an einer Univer sität oder Hochschule oder einer anderen Ausbildungseinrichtung mit gleichwertigem Ausbildungsniveau sowie der Berufsausbildung, die gegebenenfalls neben dem Studium gefordert wird. e) […]." 2.3.2.3 Unterscheidet sich eine – in Anwendung von Art. 13 der Richtlinie 2005/36/EG grundsätzlich anzuerkennende – Ausbildung wesentlich von den Anforderungen des Aufnahmemitgliedstaates an den Erhalt des ent- sprechenden innerstaatlichen Ausbildungsnachweises, so kann der Auf- nahmemitgliedstaat vom Antragsteller Ausgleichsmassna hmen nach Art. 14 der Richtlinie 2005/36/EG verlangen. Wesentliche Unterschiede können dabei eine kürzere Ausbildungsdauer, ein divergierender Ausbil- dungsinhalt oder ein divergierender Tätigkeitsbereich sein (Art. 14 Abs. 1 Bst. a–c der Richtlinie 2005/36/ EG; vgl. Urteile des BVGer B -4060/2019 vom 11. November 2019 E. 3.3 und B -5988/2020 vom 28. April 2021 E. 5.1; FRÉDÉRIC BERTHOUD, La reconnaissance des qualifications profes- sionnelles, Union européenne et Suisse -Union européenne, 2016, S. 305 ff.; JOEL A. GÜNTHARDT, Switzerland and the European Union, The implications of the institutional framework and the right of free movement for the mutual recognition of professional qualifications, 2020, Kap. 6.4.2). 3. Die Beschwerdeführerin rügt im Wesentlichen eine Missachtung der staatsvertraglichen Anerkennungsverpflichtung gemäss Art. 9 FZA. 3.1 Sie stellt sich auf den Standpunkt, Art. 9 FZA sehe die gegenseitige Anerkennung von Berufsdiplomen vor. Indem die Vorinstanz die Gleichwer- tigkeitsanerkennung sowohl hinsichtlich des ukrainischen (Ursprungs-)Dip- loms vom 2. Juli 1983 als auch in Bezug auf das "deutsche Pflegefachdip- lom" (Anerkennungsbescheinigung) vom 12. Juni 2009 bzw. die erworbene Berufserfahrung verweigere, verletze sie die staatsvertragliche Anerken- nungsverpflichtung gemäss Art. 9 FZA. So habe sich die Vorinstanz nicht mit der Rechtsprechung das Bundesgerichts auseinandergesetzt, welches im Entscheid 2C_1010/2019 vom 21. Februar 2020 die Gleichwertigkeit der Pflegefachdiplome aus Deutschland festgestellt habe. Auch blende die Vorinstanz aus, dass es sich bei der Beschwerdeführerin um eine deutsche B-6186/2020 Seite 11 Staatsangehörige handle, die als Gesundheits - und Krankenpflegerin in Deutschland anerkannt sei und dort zwischen 2015 und 2018 in diesem Beruf als selbständig Erwerbende tätig gewesen sei. Insgesamt habe die Beschwerdeführerin während Jahren als Pflegefachperson gearbeitet und sich seit dem Abschluss ihrer Pflegeausbildung kontinuierlich weitergebil- det. Hinzu komme, dass die altrechtlichen schweizerischen Ausbildungs- abschlüsse (Krankenschwester/ -pfleger AKP , Krankenschweser/-pfleger DN II sowie Pflegefachfrau/-mann DN I) im Zusammenhang mit dem Erlass des Berufsbildungsgesetzes ebenfalls als gleichwertig anerkannt worden seien, obwohl diesbezüglich keine Gleichwertigkeit hinsichtlich der Ausbil- dungsanforderungen bestehe. Insofern wäre es widersprüchlich, wenn die Anerkennung einer ausländischen Pflegeausbildung verweigert werde, ob- wohl diese den früheren schweizerischen Pflegeausbildungen entspreche. 3.2 Die Vorinstanz führt aus, das Anerkennungsobjekt sei vorliegend das ukrainische (Ursprungs-)Diplom der Beschwerdeführerin, weshalb die ma- terielle Gleichwertigkeitsprüfung basierend auf diesem Diplom dur chge- führt werden müsse. Die Anerkennung als Gesundheits- und Krankenpfle- gerin in Deutschland, die in diesem Zusammenhang abgelegte Kenntnis- prüfung sowie die erworbene Berufserfahrung seien erst in einem zweiten Schritt, nämlich bei der Festlegung allfälliger Ausgleichsmassnahmen, zu berücksichtigen; das Niveau der ursprünglichen Ausbildung steige damit grundsätzlich nicht an. Das ukrainische Diplom der Beschwerdeführerin entspreche einem Abschluss auf der Sekundarstufe II, welcher auf dem Qualifikationsniveau von Art. 11 Bst. b ii der Richtlinie 2005/36 einzustufen sei. Der schweizerische Abschluss als Pflegefachfrau HF, welcher eine Ausbildung auf Tertiärstufe voraussetze, sei hingegen dem höheren Niveau von Art. 11 Bst. d der Richtlinie 2005/36 zuzuordnen. Dies entspre- che einem Niveauunterscheid von zwei Stufen. Ein Ausgleich des Niveau- unterschieds sei aber nur dann möglich, wenn der anzuerkennende Ab- schluss nur eine einzige Stufe unterhalb jener der schweizerischen Ausbil- dung liege. Daher sei ein solcher Qua lifikationsunterschied auch nicht durch Ausgleichsmassnahmen kompensierbar. Eine Anerkennung als Pfle- gefachfrau basierend auf der Richtlinie 2005/36/EG sei demnach nicht möglich. Aus Sicht des Gesundheitsschutzes und der Patientensicherheit dürfe es aber auch nicht möglich sein, dass eine in einem Drittstaat absol- vierte Ausbildung auf der Sekundarstufe II durch Ausgleichsmassnahmen in Deutschland auf Tertiärniveau angehoben würde. 3.3 Streitbetroffen ist zunächst die Frage, was Gegenstand der Anerken- nung ist. Während nach der Vorinstanz einzig das ukrainische Diplom als B-6186/2020 Seite 12 Krankenschwester das Anerkennungsobjekt bildet, scheint die Beschwer- deführerin in den Bescheinigungen im Zusammenhang mit der Anerken- nung in Deutschland sowie in der erworbenen Berufserfahrung (ebenfalls) selbständige Qualifikationsnachweise im Sinn der Richtlinie 2005/36/EG zu erblicken. 3.3.1 Das Bundesverwaltungsgericht hat im Urteil B -5988/2020 vom 28. April 2021 (E. 4.4) festgehalten, dass weder die durch einen Mitglied- staat bescheinigte Anerkennung noch ein in diesem Mitgliedstaat absol- vierter Anpassungslehrgang eine Berufsqualifikation im Sinn von Art. 3 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 2005/36/EG darstellen. Dies gilt analog auch für eine abgelegte Eignungsprüfung, sofern diese im Rahmen einer Aus- gleichsmassnahme erfolgte. Dieses Auslegungsergebnis basiert auf einer insoweit präzisierten Defini- tion der anerkennungsgegenständlichen Ausbildungs- bzw. Befähigungs- nachweise (vgl. Art. 3 Abs. 1 Bst. b und c i.V.m. Art. 13 der Richtlinie 2005/36/EG), als d arunter die von Art. 11 Bst. a-e der Richtlinie 2005/36/EG erfassten Zeugnisse und Diplome zu verstehen sind (vgl. FRÉDÉRIC BERTHOUD, La reconnaissance des qualifications professi- onnelles, Union européenne et Suisse -Union européenne, 2016, S. 93); vorausgesetzt jedoch, dass sie im Rahmen des Bildungssystems des aus- stellenden Mitgliedstaates erworben wurden (vgl. Urteil des EuGH vom 29. Januar 2009 C -311/06 Consiglio Nazionale degli Ingegneri/Ministero della Giustizia, Marco Cavallera, Slg. 2009 I-415, Rz. 55). Ausserdem lässt sich diese Einordnung auch aus der systematischen Verknüpfung von Art. 3 Abs. 1 Bst. b mit Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 2005/36/EG ableiten: Würde nämlich die Anerkennung durch einen Mitgliedstaat selbst unter den Begriff des Ausbildungsnachweises (vgl. E. 2.3.1) fallen, so wäre die Gleichstellungsregelung für Drittstaatsdiplome (Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 2005/36/EG), soweit sie ihrerseits an den drittstaatlichen Ausbildungsnach- weis anknüpft (vgl. E. 2.3.1), obsolet (vgl. zur Anwendbarkeit der Richtlinie auf Drittstaatsdiplome im Allgemeinen: NINA GAMMENTHALER, Diplomaner- kennung und Freizügigkeit, 2010, S. 154 ff.). 3.3.2 Im Lichte dessen ist vor liegend davon auszugehen, dass die am 12. Juni 2009 in Deutschland ausgestellte "Anerkennungsurkunde" nicht als anerkennungsgegenständliche Berufsqualifikation im Sinn von Art. 3 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 2005/36/EG gilt. Da die als Ausgleichsmass- nahme in Deutschland abgelegte Kenntnisprüfung bzw. der hierfür vorgän- gig absolvierte "Vorbereitungslehrgang für ausländische Pflegekräfte auf B-6186/2020 Seite 13 die Krankenpflegeprüfung" – wie die Vorinstanz zutreffend ausführt – nicht Teil des deutschen Bildungssystems bilden, stellen sie ebenfalls keine an- erkennungsgegenständlichen Qualifikationsnachweise im Sinn der Richtli- nie dar. 3.3.3 Schliesslich kann zwar eine in einem Mitgliedstaat erworbene Berufs- erfahrung auch für sich allein betrachtet eine Berufsqualifikation im Sinn von Art. 3 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 2005/36/EG darstellen. Ausserhalb des – für den Beruf der Pflegefachpersonen nicht einschlägigen – Kapitels II (Art. 16 ff. der Richtlinie 2005/36/EG) kommt ihr aber als selbständiger Qualifikationsnachweis kaum praktisch e Bedeutung zu (vgl. FRÉDÉRIC BERTHOUD, a.a.O., S. 94 f.). So hat das Bundesverwaltungsgericht bereits mehrfach festgehalten, dass die Berufserfahrung im Anerkennungsverfah- ren einen Niveauunterschied in der Ausbildung nicht kompensieren kann (vgl. BVGE 200 8/27 E. 3.9.1; Urteile des BVGer B -5988/2020 vom 28. April 2021 E. 4.4, B -4624/2009 vom 4. Oktober 2010 E. 7.7.3 und B-6201/2011 vom 6. März 2013 E. 7.1). 3.3.4 Anerkennungsobjekt bildet somit einzig das vom 2. Juli 1983 datie- rende ukrainische (Ursprungs -)Diplom als Krankenschwester. Damit fällt eine automatische Anerkennung auf der Grundlage des sektoralen Aner- kennungssystems (Art. 21 ff. der Richtlinie 2005/36/EG) von vornherein ausser Betracht, da das ukrainische Diplom der Beschwerdeführerin nicht im Anhang V Ziff. 5.2.2 der Richtlinie 2005/36/EG figuriert. Es gelangen die Regeln über die allgemeine Anerkennung von Ausbildungsnachweisen (Art. 10 ff. der Richtlinie 2005/36/EG) zur Anwendung (vgl. Art. 10 Bst. g der Richtlinie 2005/36/EG; FRÉDÉRIC BERTHOUD, a.a .O., S. 104 ff.; NINA GAMMENTHALER, Diplomanerkennung und Freizügigkeit, 2010, S. 154 f.). 3.4 Im Rahmen des allgemeinen Anerkennungssystems ist das ukraini- sche Diplom als Krankenschwester mit der schweizerischen Ausbildung zur Pflegefachfrau HF zu vergleichen. Liegt das Berufsqualifikationsniveau der Beschwerdeführerin lediglich eine Stufe unter dem Niveau der schwei- zerischen Ausbildung nach Art. 11 der Richtlinie 2005/36/EG, so ist nach Massgabe von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG das Diplom grund- sätzlich anzuerkennen und der Beschwerdeführerin die Aufnahme und Ausübung des reglementierten Berufs zu gestatten. Zwecks Ausgleichs ei- nes allfälligen Niveauunterschieds können dabei allfällige Massnahmen nach Art. 14 der Richtlinie 2005/36/EG angeordnet werden. B-6186/2020 Seite 14 3.4.1 Unbestritten ist, dass die ukrainische Ausbildung zur Kranken- schwester, welche die Beschwerdeführerin im Anschluss an die obligatori- sche Schule begann und nach drei Jahren abschloss, dem Qualifikations- niveau von Art. 11 Bst. b ii der Richtlinie 2005/36/EG zuzuordnen ist. 3.4.2 Zu prüfen ist, ob die Vorinstanz zu Recht angenommen hat, die schweizerische Ausbildung zur Pflegefachfrau HF sei auf dem Qualifikati- onsniveau von Art. 11 Bst. d der Richtlinie 2005/36/EG einzustufen. Das Bundesverwaltungsgericht befasste sich mit dieser Frage im Urteil B-5988/2020 vom 28. April 2021 (E. 4.7 f.). Es erwog, dass es einer Aus- bildung an einer höheren Fachschule bedürfe, um den Abschluss als "dipl. Pflegefachfrau HF" zu erlangen. Diese Ausbildung dauere in der Regel drei Jahre (Vollzeit), mit einer Vorbildung als "Fachfrau Gesundheit EFZ" indes- sen nur zwei Jahre ( https://www.berufsberatung.ch/dyn/show/ 1900?id= 8467). Die höheren Fachschulen würden nicht unter das Schweizer Hoch- schulsystem fallen; sie seien dem Tertiär-B-Bereich zuzuordnen, während Universitäten und Fachhochschulen dem Tertiär -A-Bereich zugehörig seien. Dabei divergierten auch die jeweiligen Zulassungsvoraussetzungen. Die Diplome der höheren Fachschulen seien schon unter der Geltung früherer Richtlinien (89/48/EWG und 92/51/EWG) einem niedrigeren Niveau als das dreijährige Universitätsstudium zugeordnet worden. Die Richtlinie 2005/36/EG habe dieses System im Wesentlichen übernommen. Insofern korrespondiere das Niveau von Art. 11 Bst. c der Richtlinie 2005/36/EG mit dem Niveau "Diplome" der Richtlinie 92/51/EWG, welches die Abschlüsse der höheren Fachschulen erfasse. Ausserdem beziehe sich Art. 11 Bst. d der Richtlinie 2005/36/EG auf Ausbildungsgänge mit einer Dauer von mindestens drei und höchstens vier Jahren (oder auf eine Teil- zeitausbildung von entsprechender Dauer), was bei der Ausbildung zur Pflegefachfrau HF unter Umständen nicht der Fall sei (jeweils mit Verweis auf das Urteil des BVGer B-655/2016 vom 30. Juni 2017 E. 6.2 und 7.2 f.). Das Bundesverwaltungsgericht gelangte alsdann zum Schluss, dass die schweizerische Ausbildung zur Pflegefachfrau HF dem Qualifikationsni- veau von Art. 11 Bst. c der Richtlinie 2005/36/EG zuzuordnen sei. 3.4.3 An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Die Zuordn ung der schweizerischen Ausbildung zur Pflegefachfrau HF zum Qualifikations- niveau von Art. 11 Bst. c der Richtlinie 2005/36/EG hat die Konsequenz, dass damit das ukrainische Diplom der Beschwerdeführerin (auf dem Qua- lifikationsniveau von Art. 11 Bst. b ii der Richtlinie 2005/36/EG) nur eine B-6186/2020 Seite 15 Stufe unterhalb des schweizerischen Referenzabschlusses liegt. Somit er- füllt das Diplom der Beschwerdeführerin die Anerkennungsvoraussetzun- gen gemäss Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG. Der Vorinstanz kann daher nicht gefolgt werden, wenn sie die Gleichwertigkeitsanerkennung mit der Begründung verweigert, der Niveauunterschied zwischen der ukraini- schen Ausbildung der Beschwerdeführerin und der schweizerischen Aus- bildung zur Pflegefachfrau HF sei zu gross und könne nicht durch Aus- gleichsmassnahmen kompensiert werden . Die sinngemäss erhobene Rüge, die Vorinstanz habe die Richtlinie 2005/36/EG unrichtig angewandt, erweist sich somit als begründet. Bei diesem Ergebnis erübrigt es sich, auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin näher einzugehen. 4. Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als begründet und ist gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben. 4.1 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der Regel in der Sache selbst (reformatorisch) oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz oder an die Erstinstanz zurück (kassatorisch) (vgl. Art. 61 Abs. 1 VwVG). Eine Rückweisung ist namentlich dann ange- zeigt, wenn die Vorinstanz bei ihrem Entscheid aufgrund der von ihr einge- nommenen Rechtsauffassung Fragen nicht geprüft hat, die besondere Sachkenntnis bedingen oder bei deren Beurteilung sie einen Ermessens- spielraum gehabt hätte (vgl. Urteil des BVGer B -4992/2015 vom 6. Sep- tember 2017 E. 3.5; vgl. WEISSENBERGER/HIRZEL, in: Waldmann/ Weissen- berger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 61 VwVG N. 15 ff.). 4.2 Als Hauptantrag verlangt die Beschwerdeführerin die Gutheissung ihres Anerkennungsgesuchs. Zu beachten ist jedoch, dass Art. 14 der Richtlinie 2005/36/EG der Vorinstanz unter bestimmten Voraussetzungen ermöglicht, die Anerkennung mit Ausgleichsmassnahmen zu verbinden. Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid aufgrund ihrer Rechtsauf- fassung nicht geprüft, ob allfällige Ausgleichsmassnahmen anzuordnen sind. Es ist nicht Sache des Bundesverwaltungsgerichts, erstmalig darüber zu entscheiden, zumal der Vorinstanz bei dieser Frage ein gewisser Ermessensspielraum zusteht (vgl. Urteil des BVGer B -5988/2020 vom 28. April 2021 E. 5.1). B-6186/2020 Seite 16 4.3 Demnach ist die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Unter Zugrundelegung, dass die Vo- raussetzungen für die Anerkennung gemäss Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG erfüllt sind, wird die Vorinstanz prüfen und entscheiden müssen, ob der Besch werdeführerin allfällige Ausgleichsmassnahmen nach Art. 14 der Richtlinie 2005/36/EG aufzuerlegen sind. 5. 5.1 Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als obsie- gend, weshalb ihr keine Kosten aufzuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 und 3 VwVG); das ihr gewährte Recht auf unentgeltliche Rechtspflege braucht sie nicht zu beanspruchen (vgl. Urteil des BVGer A -3403/2013 vom 17. November 2014 E. 5.2). Vorinstanzen sind von der Kostenpflicht befreit (Art. 63 Abs. 2 VwVG). 5.2 Obsiegende Parteien haben Anspruch au f eine Parteientschädigung für die ihnen erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes- verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). 5.2.1 Praxisgemäss ist der Honoraranspruch des Rechtsvertreters aus unentgeltlicher Verbeiständung subsidiär gegenüber einem Entschädi- gungsanspruch der obsiegenden (bedürftigen) Partei gegen die unterlie- gende Vorinstanz bzw. Gegenpartei: Ein Entschädigungsanspruch des un- entgeltlichen Rechtsvertreters besteht demnach nur insoweit, als die be- dürftige Partei unterliegt. Im Umfang als die verbeiständete Partei obsiegt, entfällt der Entschädigungsanspruch des unentgeltlichen Rechtsvertreters (vgl. Urteile des BVGer A-3403/2013 vom 17. November 2014 E. 5.3 und A-7011/2016 vom 19. Januar 2017 E. 7.2, je m.w.H.). 5.3 Der obsiegenden Beschwerdeführerin ist somit gestützt auf Art. 64 Abs. 1 VwVG (i.V.m. Art. 7 ff. VGKE) eine Parteientschädigung zu Lasten der Vorinstanz zuzusprechen, womit der Entschädigungsanspruch des un- entgeltlichen Rechtsvertreters entfällt. Das Bundesverwaltungsgericht legt die Parteientschädigung aufgrund der eingereichten Kostennote oder, wenn keine Kostennote eingereicht worden ist, au fgrund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Vorliegend hat der Rechtsvertreter keine detaillierte Kostennote eingereicht. In der Beschwerdeschrift vom 15. Januar 2021 hat er jedoch eine Parteientschädigung von mindestens Fr. 2'500.– beantragt. B-6186/2020 Seite 17 5.3.1 Parteikosten gelten als notwendig, wenn sie zur sachgerechten und wirksamen Rechtsverfolgung oder -verteidigung unerlässlich erscheinen (vgl. BGE 131 II 200 E. 7.2). Bei der Beurteilung, ob die geltend gemachten Kosten notwendig sind, steht dem Bundesverwaltungsgeri cht ein erhebli- cher Ermessensspielraum zu. Massgeblich sind die Umstände des Einzel- falls, wobei insbesondere die Komplexität der Sach- und Rechtslage zu berücksichtigen ist. Gelangt das Bundesverwaltungsgericht zum Ergebnis, dass die geltend gemachte Entschädigung zu reduzieren ist, kürzt es diese in pauschaler Weise ohne einlässliche Berechnung (vgl. Urteile des BVGer A-644/2020 vom 24. Juni 2020 E. 3.2.5, B -8265/2010 vom 23. Oktober 2012 E. 12 und B-4484/2009 vom 23. März 2010 E. 11). Die geltend gemachte Entschädigung von mindestens Fr. 2'500.– erscheint in Anbetracht der durchschnittlichen Komplexität der Streitsache und des Umfangs der eingereichten Rechtsschriften (7 -seitige Beschwerdeschrift vom 15. Januar 2021; 2-seitige Replik vom 13. Mai 2021) als zu hoch. Als angemessen erscheint aus den genannten Gründen eine Parteienschädi- gung im Betrag von Fr. 1'500.– (inklusive Auslagen und Mehrwertsteuerzu- schlag im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE). B-6186/2020 Seite 18 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Teilentscheid des Schweizeri- schen Roten Kreuzes vom 27. November 2020 aufgehoben . Die Sache wird zur Neubeurteilung im Sinn e der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Der Beschwerdeführerin wird zu Lasten der Vorinstanz eine Partei- entschädigung von Fr. 1'500.– zugesprochen. Dieser Betrag ist der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu überweisen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Rechtsvertreter; Gerichtsurkunde); – die Vorinstanz (Ref-Nr.: […]; Gerichtsurkunde). Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Ronald Flury Davide Giampaolo B-6186/2020 Seite 19 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14 , Beschwerde in öffentlich -rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge- richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Sc hweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Un- terschrift zu enthalten. Der a ngefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 30. August 2021