Bundeskanzlei BK Verwaltungspraxis der Bundesbehörden VPB Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération JAAC Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione GAAC VPB/JAAC/GAAC 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 1 VPB 1/2014 vom 6. März 2014 2014.1 (S. 1–57) Bundesverfassung, Auslandschweizer Stimmberechtigte und Ständeratswahlen Sind die Kantone ohne Änderung der Bundesverfassung verpflichtet, Ausland- schweizer Stimmberechtigte an ihren Ständeratswahlen teilnehmen zu lassen? Könnten sie vom einfachen Bundesgesetzgeber dazu verpflichtet werden? Bundeskanzlei Gutachten vom 21. August 2013 Stichwörter: Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, Bundesverfassung, Kantonsverfassun- gen, Politische Rechte, Rechtsvergleichung, Ständerat. Mots clés: Suisses et Suissesses de l’étranger, Constitution fédérale, Constitutions cantonales, Droits politiques, Droit comparé, Conseil des États. Termini chiave: Svizzeri all’estero, Costituzione federale,Co stituzioni cantonali, Diritti politici, Diritto comparato, Consiglio degli Stati. Regeste: 1. Können die Kantone vom Bund ohne Änderung der Bundesverfassung gezwungen werden, ihren in Bundesangelegenheiten stimmberechtigten Au slandschweizerinnen und Auslandschweizern das Recht zur Teilnahme an den Ständeratswahlen einz uräumen? Frage verneint sowohl aufgrund der grammatikalischen (Rz. 69–70) als auch de r systematischen (Rz. 74–88), der teleologischen (Rz. 74–76) und der historischen (Rz. 71–73) Ausl egung von Art. 34, 39, 40, 46, 47, 51 und 150 Abs. 3 der Bundesverfassung. 2. Bedeutung und Ausprägung des Zweikammersystem s im internationalen Vergleich (Rz. 14–30 und Rz. 65–67). 3. Mit einem Verzicht auf Einräumung des Ständer atswahlrechts an Auslandschweizer verletzt ein Kanton weder das Diskriminierungsverbot noch das Gleichheitsgebot von Art. 8 BV (Rz. 82–88). 4. Dass Auslandschweizer verschiedenenorts über mehr Rechte als ortsansässige Schweizer verfü- gen, ist auf gesetzgeberische Missverständnisse zurück zu führen (Rz. 49, 54, 62 und 84). Regeste: 1. La Confédération peut-elle obliger les cantons, sans modification de la Constitution, à accorder aux Suisses de l’étranger ayant le droit de vote en matière fédérale la possibilité de participer à l’élection du Conseil des États? Réponse négative fondée sur une interprétation autant grammaticale (ch. 69–70) que systématique (ch. 74–88), téléologique (ch. 74–76) et historique (ch. 71–73) des art. 34, 39, 40, 46, 47, 51 et 150, al.3, Cst. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 2 2. Importance et fonctionnement du système bica méral suisse. Comparaison avec l’étranger (ch. 14–30 et 65–67). 3. Le refus, pour un canton, d’accorder le droit de participer à l’élection du Conseil des États aux Suis- ses de l’étranger n’est pas contraire aux principes de non-discrimination et d’égalité inscrits à l’art. 8 Cst. (ch. 82–88). 4. Le fait que certains Suisses de l’étranger jouissent de plus de droits que ceux résidant dans le pays est dû à des malentendus de la part du législateur (ch. 49, 54, 62 et 84). Regesto: 1. La Confederazione può costringere i Cantoni, s enza modificare la Costituzione, a concedere agli Svizzeri all’estero aventi diritto di voto in materia federale il diritto di partecipare all’elezione del Consiglio degli Stati? Richiesta negata sia in bas e all’interpretazione letterale (n. marg. 69–70) sia in base all’interpretazione sistematica (n. marg . 74–88), teleologica (n. marg. 74–76) e storica (n. marg. 71–73) degli art. 34, 39, 40, 46, 47, 51 e 150 cpv. 3 della Costituzione federale. 2. Importanza e specificità del sistema bicamerale nel confronto internazionale (n. marg. 14–30 e n. marg. 65–67). 3. Rinunciando a concedere agli Svizzeri all’estero il diritto di partecipare all’elezione del Consiglio degli Stati, un Cantone non viola né il divieto di discriminazione né l’obbligo dell’uguaglianza giuridica di cui all’art. 8 Cost. (n. marg. 82–88). 4. Che gli Svizzeri all’estero godano in diversi Paesi di maggiori diritti rispetto agli Svizzeri in Patria è frutto di malintesi di natura legislativa (n. marg. 49, 54, 62 e 84). Rechtliche Grundlagen: Art. 150 Abs. 3 BV Base légales: Art. 150, al. 3, Cst. Base giuridica: Art. 150 cpv. 3 3 Cost. Einwilligung des Autors: Bundeskanzlei; Sektion Politische Rechte/BK (GA zuhanden SPK, Zustimmung zur Publikation liegt vor) Consentement de l’auteur: Chancellerie fédérale; Section des droits politiques/C hF (avis à l’attention des CIP, publication auto- risée) Consenso dell’autore: Cancelleria federale; Sezione Diritti politici/CaF (perizia all’attenzione della Sezione DP, il consenso alla pubblicazione è dato) Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 3 Inhaltsübersicht Inhalt Seite Kurzzusammenfassung 5 I Auftrag der SPK-N vom 28. Oktober 2011 6 II Einschlägige Bestimmungen der Bundesverfassung 6 III Status quo: Kantonale Normen zu den Ständeratswahlen 6–10 A Kantone mit kantonalem Stimmrecht für Auslandschweizerinnen und -schweizer 6–7 B Kantone ohne kantonales Stimmrecht für Auslandschweizerinnen und -schweizer 7 C Übereinstimmungen und Differenzen kantonaler Bestimmungen über die Ständeratswahlen 7–10 1 Übereinstimmungen 7 2 Differenzen 7–8 3Ü b e r b l i c k 9–10 IV Vorgaben des Völkerrechts? 10–17 A Einleitung: Rechtsgleichheit und Diskriminierungsverbot in der Bundes- verfassung 10–11 B UNO-Pakt II 11 C EMRK-Konformität des Ausschlusses von Auslandschweizerinnen und -schweizern 11–12 D Regelwerk der Venedig-Kommission des Europarates 12–14 E Entwicklung im Raum der Europäischen Union 14–15 F OSZE-Empfehlungen 15–17 V Faktische Bedeutung der Frage 17–20 A Koinzidenz von Nationalratswahl und Ständeratswahl 17 B Anzahl stimmberechtigter Auslandschweizerinnen und -schweizer 17 C Anteil an Doppelbürgerinnen und Doppelbürgern 18 D Auslandschweizer Wahlbeteiligung 18–19 E Parlamentarische Vorstösse 19–20 VI Auslegung der Bundesverfassung in Praxis und Doktrin 20–26 A Judikatur 20–21 B Doktrin 21–25 1 Grundsatz 21–23 2 Völkerrecht 23–24 3 Kantonale politische Rechte der Auslandschweizerinnen und -schweizer (u.a. BV Art. 150 Abs. 3) 24–25 4 Förderungskompetenzen des Bundes zugunsten der Fünften Schweiz (BV Art. 40) 25 5 Schlussfolgerungen 25Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 4 Inhalt Seite C Zum Vergleich: Bundesbehördlicher Umgang mit Altersschranken bei kantonalen Wahlen 26 VII Zur Stellung der zweiten Parlam entskammer im internationalen Vergleich 26–28 VIII Die Antwort der Bundesverfassung zum Problem 29–34 A Grundsätze der Verfassungsauslegung 29 B Grammatikalische Auslegung 29–30 C Historische Auslegung 30 D Teleologische Auslegung 30 E Systematische Auslegung 31–33 F Ergebnis 33–34 IX Schlussfolgerungen 34–35 X Literatur 36–37 Anhänge I–X Tabelle I Einschlägige Bestimmungen der Bundesverfassung 38–39 II Kantonales Stimmrecht der Auslandschweizerinnen und -schweizer. Kantonale Verfassungsnormen Kantonales Stimmrecht der Auslandschweizerinnen und -schweizer. Kantonale Gesetzesnormen 11 12 40 41 III Kantone ohne Auslandschweizerstimmrecht: Verfassungs- normen zu den Ständeratswahlen 13 42–43 IV Verfassungsmaterialien 14 44–47 V Vertretung der Auslandbürger im nationalen Parlament. Verfassungsregelungen in europäischen Staaten 15 48–51 VI Vertretung der Auslandbürger im nationalen Parlament. Verfassungsregelungen in afrikanischen Staaten 16 53–53 VII Vertretung der Auslandbürger im nationalen Parlament. Verfassungsregelungen in lateinamerikanischen Staaten 17 54 VIII Zusammenfassung von Eckdaten für alle betroffenen Staaten weltweit 18 55 IX Ständeratswahlen. Kantonale Verfassungsnormen 19 56 X Stimmrecht für Auslandbürgerinnen und -bürger auf verschiedenen Ebenen in Staaten Europas. Verfassungs- normen 20 57 Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 5 Kurzzusammenfassung Kann der Bund die Kantone ohne Ä nderung der Bundesverfassung verpflichten, Auslandschwei- zerinnen und -schweizern das Stimm- und Wahlre cht auf kantonaler Ebene einzuräumen? Die Ständeratswahlen dienen der Bestellung der zweiten Kammer im Bundesparlament, ohne deren Zustimmung kein Bundesgesetz verabschiedet we rden kann (Rz. 47). Im Unterschied zu beinahe allen andern Zweikammerparlamenten der Erde ist der Ständerat dem Nationalrat gleichgestellt (Tab. 9 und 10). Die direkte Volkswahl der zweit en Kammer gehört bisher nicht zum europäisch- rechtsstaatlichen Wahlerbe (Rzz. 51–53). Auch die Bundesverfassung verlangt für die zweite Kammer einzig die demokratische Bestellung, nich t aber die direkte Volkswahl (Rzz. 47 und 83). Kantone ohne kantonales Stimm- und Wahlrecht für Auslandschweizerinnen und -schweizer kön- nen sich nach Judikatur (Rzz. 39–45) und Doktri n (Rzz. 46–64) bei ihrem Verzicht auf Einräumung des Stimm- und Wahlrechts an Auslandschweizer Bürgerinnen und Bürger auf sachliche Gründe und infolgedessen auch auf BV Art. 150 Abs. 3 stützen und verletzen daher weder das Diskriminie- rungsverbot noch das Gleichheitsgebot von BV Ar t. 8 (Rzz. 82–88): Nicht nur haben sich erst knappe 30 Prozent aller potentiell Berechtigten ins St immregister eintragen lassen; drei Viertel der Auslandschweizerinnen und -schweizer sind zudem Doppelbürger (Rzz. 32–34) und besitzen damit zumeist auch politische Rechte in ihrem Wohnsitzst aat; in der Europäischen Union haben sie prak- tisch flächendeckend vielfach das Wahlrecht auf kommunaler und gesamteuropäischer Ebene (Rzz. 20–25). In den meisten Kantonen mit Ausl andschweizerstimm- und -wahlrecht sind den Stimmberechtigten der Fünften Schweiz aufgrund eines Missverständnisses mehr kantonale Rech- te verliehen worden als den Schweizer Bürgerinn en und Bürgern in der Schweiz (Rzz. 49, 54, 62 und 84). Für viele Auslandschweizerinnen und -sch weizer ist infolgedessen die Verbindung mit ihrem fiktiven politischen Wohnsitz auf kantonaler Ebene noch schwieriger aufrechtzuerhalten als zur Bundesebene (Rzz. 5, 58 und 86). Schliesslich tragen Auslandschweizer Stimmberechtigte im Kanton keine dem Stimmrecht entsprechenden Pf lichten. Der Wortlaut von BV Art. 150 Abs. 3 vermittelt einen klaren und verständlichen Sinn (Rzz. 69–70). Die Entstehungsgeschichte (Rzz. 71–73) von BV Art. 150 Abs. 3 belegt, dass der ei nzige Antrag auf eine Bundesregelung der Stän- deratswahl bereits in der nationalrätlichen Verfa ssungskommission chancenlos blieb und in keiner Debatte mehr aufgenommen wurde. BV Art. 150 Ab s. 3 spiegelt auch eine Zwecksetzung (Rzz. 74–76), welche jener von BV Art. 5 a (Subsidiaritätsprinzip) und von Art. 40 (Bundeskompetenzen zur Förderung der Heimatbeziehungen von Ausland schweizerinnen und -schweizern) entspricht und ein stimmiges Gesamtbild ergibt, welches keinen Eingriff unter Ausschaltung der verfas- sungsmässig verbrieften Mitbestimmungsrechte der Gliedstaaten zulässt. Auch die Systematik der Bundesverfassung (Rzz. 77–88) zeigt einen einheitl ichen Grundgedanken, der sich durch alle ein- schlägig bedeutsamen Artikel der Bundesverfassung hindurch zieht: Der Bund hat die politischen Rechte - auch für die Auslandschweizer (BV Art. 40 Abs. 2) – einzig in Bundesangelegenheiten zu regeln (BV Art. 39); der Bund hat die kantonale Or ganisationsautonomie zu achten, die Eigenstän- digkeit der Kantone zu wahren (BV Art. 47) u nd selbst bei Umsetzung des Bundesrechts den Kan- tonen möglichst grosse Gestaltungsfreiheit zu belassen (BV Art. 46). Auch die konstante Praxis der Bundesversammlung bei der Gewährleistung kant onaler Verfassungen (BV Ar t. 51) bewegt sich konsequent innerhalb dieses von der Verfassung gezeichneten Gesamtbildes: Noch nie haben die Eidgenössischen Räte dabei aus der Rechtsgleic hheit (BV Art. 8), der Abstimmungsfreiheit (BV Art. 34) oder den politischen Rechten der Eidgeno ssen (BV Art. 136) einen Widerspruch zu BV Art. 150 Abs. 3 abgeleitet. Die grammatikalische (R zz. 69–70), die historische (Rzz. 71–73), die teleologische (Rzz. 74–76) und die systematisc he (Rzz. 77–88) Auslegungsmethode ergeben alle übereinstimmend eine konsequente und gewollte Ko nzeption, wenn die Bundesverfassung die Regelung der Ständeratswahlen de n Kantonen anheim stellt. Um deutungen dieser Konzeption erfordern eine formelle Änderung der Bundesverfassung. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 6 I Auftrag der SPK-N vom 28. Oktober 2011 1. An ihrer Sitzung vom 28. Oktober 2011 beriet die SPK-N, ob sie einen Kommissionsvorstoss aus- arbeiten wolle, mit dem durch Änderung von Ar t. 150 der Bundesverfassung (BV) die Kantone ver- pflichtet würden, ihre Auslandschweizer Stimmber echtigten auch an ihren Ständeratswahlen teilneh- men zu lassen. Aus der Kommissionsmitte wurde gef ragt, ob dafür eine Änderung der Bundesverfas- sung nötig wäre, weil die Kantone niemanden unter ihren Stimmberechtigten von Wahlen ausschlies- sen dürften. Umstritten blieb das Verhältnis zwischen der Rechtsgleichheit einerseits und der kantona- len Hoheit zur Regelung der Ständeratswahlen a nderseits. Deshalb beauftragte die SPK-N die Ver- waltung mit Schreiben vom 17. November 2011, in einem Rechtsgutachten abzuklären, wie die Bun- desverfassung in diesem Punkt auszulegen sei. Zur Beantwortung der Frage sind alle einschlägigen Bestimmungen der Bundesverfassung (Rz. 2), das kantonale Recht (Rzz. 3–11), ein Blick auf interna- tionale Standards (Rzz. 12–25), die Entwicklung der Fakten (Rzz. 31–38) und die Auslegung der Bun- desverfassung durch Praxis (Rzz. 39–45) und Doktrin (Rzz. 46–64) sowie ein Vergleich mit der Stel- lung der zweiten Parlamentskammer in andern Staat en (Rzz. 65–67) beizuziehen. Im Licht all dieser Informationen sind die einschlägigen Bestim mungen der Bundesverfassung nach den anerkannten Regeln juristischer Interpretation (Rzz. 68) grammatikalisch (Rzz. 69–70), in ihrer historischen Ent- wicklung (Rzz. 71–73), auf ihren Zweck hin (Rzz. 74–76) und in ihrem Zusammenspiel (Rzz. 77–88) zu analysieren. II Einschlägige Bestimmungen der Bundesverfassung 2. Die Bundesverfassung enthält verschiedene Bestimmungen, welche die Auslegung von Art. 150 mit beeinflussen. Dazu gehören na mentlich Art. 3, Art. 5, Art. 5 a, Art. 8, Art. 34, Art. 39, Art. 40, Art. 45, Art. 46, Art. 47, Art. 51, Art. 136 und Art. 143 (zusammengestellt in Anhang I). III Status quo: Kantonale Normen zu den Ständeratswahlen A Kantone mit kantonalem Stimmrecht für Auslandschweizerinnen und -schweizer 3. Bis zu den Nationalratswahlen (und damit in a llen betreffenden Kantonen gleichzeitig zum ersten Wahlgang der Ständeratswahlen) vom 23. Oktober 2011 haben sich gesamtschweizerisch 125 567 Auslandschweizerinnen und -schweizer im Stimmregister eingetragen 1. In elf der 26 Kantone konnten sich Auslandschweizerinnen und -schweizer an d en Ständeratswahlen bete iligen. Es waren dies nachstehende Kantone2 mit folgender Anzahl Auslandschweizer Stimmberechtigter: Tabelle 1 Ständeratswahlen 2011: Stimmberechtigte AuslandschweizerInnen und -schweizer Kt. Anzahl Auslandschweizer Stimmberechtigte Kt. Anzahl Auslandschweizer Stimmberechtigte ZH ............................................. 19 393 GR ............................................ 2 815 BE ............................................. 12 928 TI ............................................ 7 178 SZ ............................................. 1 308 NE ............................................ 3 923 FR ............................................. 4 384 GE ............................................ 19 201 SO ............................................. 2 415 JU ............................................ 1 816 BL ............................................. 3 207 Total ............................................ 78 568 1 Summe der detaillierten kantonsweisen Angaben im Wahlbericht des Bundesrates vom 9. November 2011 zu den Natio- nalratswahlen 2011, BBl 2011 8267–8620, abrufbar unter http://www.admin.ch/ch/d/ff/2011/8267.pdf. Diese Zahl differiert erheblich von den statistischen Angaben der Datenbank VERA des EDA, vgl. hiernach Rz. 34 Tab. 6. 2 Die entsprechenden Verfassungsbestimmunge n dieser Kantone vgl. in Anhang II Tab. 11, die Gesetzesbestimmungen in Anhang II Tab. 12. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 7 4. Auf kantonaler Ebene räumten diese Kant one den Auslandschweizerinnen und -schweizern das Stimmrecht zum grössten Teil im Verlaufe der letzten beiden Jahrzehnte ein (TI 1893, JU 1977, SO 1980, BL 1981, BE 1993, GE 19 95, SZ 1999, NE 2000, GR 2003, FR 2004, ZH [nur Ständerats- wahl, nicht bei Volksabstimmungen] 2005); zumeist war die Totalrevision bzw. die Erarbeitung der Kantonsverfassung der Anlass, dies zu tun; in den Kantonen SZ, SO, BL und GE wurde es durch eine Gesetzesrevision bewirkt. 5. Die noch geringe Verbreitung des Auslandschwe izerstimmrechts auf kantonaler Ebene hängt «damit zusammen, dass ein Stimmrecht in k antonalen oder kommunalen Angelegenheiten ‹wegen der fehlenden Verbundenheit und Kenntnis der Ver hältnisse und Abstimmungsgeschäfte noch prob- lematischer als im Bund› ist» 3. 6. Der Verfassungsvorentwurf 19774 und die Modellstudie 1984 5 hatten vorgeschlagen, die Wählbar- keit in den Ständerat genau gleich wie jene in den Nationalrat von Bundesrechts wegen festzulegen. Dies wurde dann bewusst wieder fallen gelassen (vgl. Rz. 70 Fn. 76 hiernach). 7. Aus freien Stücken beteiligt bisher also eine (starke) Minderheit der Kantone ihre Auslandschwei- zer an den Ständeratswahlen, räumt damit aber heute 62.6 Prozent aller im Stimmregister eingetra- genen Auslandschweizerinnen und -schweizer die Möglichkeit der Teilnahme an der Ständeratswahl ein. B Kantone ohne kantonales Stimmrecht für Auslandschweizerinnen und -schweizer 8. Die verbleibenden 15 Kantone kennen für ihre Ständeratswahlen kein Stimmrecht der Ausland- schweizerinnen und -schweizer.6 C Übereinstimmungen und Differenzen kantonaler Bestimmungen über die Ständeratswahlen 1 Übereinstimmungen 9. Der Ständerat wird heute in sämtlichen Kantonen vom Volk7 auf vier Jahre bestellt; die Stände- ratswahlen werden in allen Kantonen im Nationalratswahljahr durchgeführt, und mit Ausnahme Ap- penzell Innerrhodens (Wahl am letzten Aprilsonntag an der Landsgemeinde) sind Ständeratswahlen mittlerweile überall Urnenwahlen, wobei der erste Wahlgang in allen Kantonen mit Urnenwahl am Nationalratswahltag (zweitletzter Sonntag im Oktober) durchgeführt wird. Personen ohne Schweizer Bürgerrecht sind in keinem Kanton in den Ständerat wählbar. 2 Differenzen 10. Die Kantone differieren noch stark hins ichtlich der Normen zu den Daten über die Stichwahl. Un- terschiede sind ausserdem zu verzeichnen: a. zum Wahlalter: Der Kanton Glarus gibt das aktive Stimmrechtsalter den 16-jährigen 8, alle an- dern Kantone den 18-jährigen. 3 D ENISE BUSER, S. 105 Rz. 262 Fn. 416 (unter Hinweis auf HANGARTNER/KLEY, S. 53 Rz. 118) und ebd., Fn. 417 mit folgen- dem Hinweis: «Im VE 1977 für eine neue Bundesverfassung sollte den Kantonen die Einführung eines Auslandschweizer- stimmrechts verboten werden (Art. 39 VE 1977).» Diese Bestimmung vgl. in BBl 1985 III 171; anders dann bereits die Mo- dellstudie «So könnte eine neue Bundesverfassung aussehen» Art. 45 Abs. 2 Bst. a, BBl 1985 III 201. 4 Verfassungsvorentwurf 1977 (VE 1977) Art. 70 Abs. 1, BBl 1985 III 179. 5 Modellstudie (MS) Art. 88 Abs. 1, BBl 1985 III 213. 6 Die Verfassungsbestimmungen der Kantone ohne Auslandsch weizerstimmrecht zu den Ständeratswahlen vgl. im Anhang III Tab. 13. Zu parlamentarischen Vorstössen vgl. Rz. 32 hiernach. 7 Dies war nicht immer so. OW führte die Volkswahl 18 67 ein, ZH, SO und TG 1869, ZG 1873, SH und AI 1876, NW 1877, GR 1880, GL 1887, BS 1889, BL und TI 1892, GE 1893, AR 1895, SZ 1898, AG 1904, LU 1905, VD 1917, VS 1920, UR bei der Aufhebung der Landsgemeinde 1928, SG 1967, NE 1971, FR 1972, BE 1977 und JU bei der Kantonsgründung 1979: Vgl. Kölz Bd. II S. 932. Noch vor 30 Jahren wählten in OW, NW, GL und AI die Landsgemeinden die Ständeratsmit- glieder. 8 KV-GL Art. 56 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 57 Abs. 1 Bst. a (SR 131.217). Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 8 b. zum Wählbarkeitsalter: Glarus limitiert die Wählbarkeit für den Ständerat als einziger Kanton auf Personen von maximal 65 Jahren9. c. zum Stimmzwang, der nurmehr im Kanton Schaffhausen10 im Gebrauch steht. d. zu den Staatsangehörigkeits-Voraussetzungen für die aktive Wahlteilnahme: Die Kantone Neu- enburg11 und Jura12 ermöglichen die aktive Teilnahme an der Ständeratswahl auch bestimmten lang niedergelassenen Ausländerinnen und Ausländern. e. zur Zulassung von Auslandschweizer Stimmberechtigten zu den Ständeratswahlen, welche die Kantone Zürich, Bern, Schwyz, Freiburg, Solothurn, Basel-Landschaft, Graubünden, Tessin, Neuenburg, Genf und Jura13 kennen, derweil die übrigen 15 Kantone Auslandschweizerinnen und -schweizern bei Ständeratswahlen kein Stimmrecht geben. f. zum Wahlsystem: Die beiden Kantone Neuenburg14 und Jura15 bestellen ihre Ständeratsdepu- tation im Proporz; alle andern Kantone sehen dafür das Majorzsystem mit zwei Wahlgängen und absolutem Mehr im ersten und relativem Mehr im zweiten Wahlgang vor. g. zu kantonalen Karenzfristen nach BV Art. 39 Abs. 4 für neuzugezogene Niedergelassene (Überblick Tab. 2; Regelungseinzelheiten Anhang IX Tab. 19). h. zur Möglichkeit stiller Wahlen: Acht Kantone (ZH, BE, UR, GL , SH, AI, GR und TG) schliessen die stille Wahl für Ständeratswahlen völlig aus , neun Kantone (OW, NW, ZG, BL, TI, VS, NE, GE und JU) ermöglichen sie bereits im ersten Wahlgang (und erneut bei Stichwahlen), und die verbleibenden neun Kantone (LU, SZ, FR, SO, BS, AR, SG, AG und VD) erlauben einzig, die Stichwahl still durchzuführen (Regelungseinzelheiten Anhang IX Tab. 19). 9 KV-GL Art. 78 Abs. 5. Genf liess sie bis 2012 als einziger Kanton erst mit 27 Jahren eintreten (aKV-GE Art. 51 iVm. Art. 104); die neue Genfer Kantonsverfassung vom 14. Oktober 2012 (nKV-GE Art. 48 Abs. 1) setzt nun das passive Wahlalter für Ständeratswahlen ebenfalls auf 18 Jahre fest. 10 Wahlgesetz SH (SHR 160.100) Art. 9. 11 KV-NE Art. 37 Abs. 1 Bst. c in Verbindung mit Art. 38 (SR 131.233). 12 KV-JU Art. 73 in Verbindung mit Art. 74 Abs. 1 Bst. c (SR 131.235) und Loi cantonale sur les droits politiques JU (RSJU 161.1) art. 3 al. 2. 13 Rechtsquellen vgl. tabellarisch im Anhang II Tabb. 11 und 12. 14 KV-NE Art. 39 Abs. 2. 15 KV-JU Art. 74 Abs. 5. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 9 3 Überblick Tabelle 2 Kanton Wahlrechtsalter Stimm- zwang Wahlrecht+Wählbar Kantonale Karenzfrist in Tagen Wahl- system Wahltag Amtsdauer- beschränkung aktiv mini- mal passiv Ausland- schweizer niederge- lassene Ausländer mini- mal maxi- mal 16 18 18 frei 65 ja nein ja nein ja nein 0 5 30 M P NR LG nein ja Zahl ZH X X X X X X X X X X frei BE X X X X X X X X X X frei LU X X X X X X X X X X frei UR X X X X X X X X X X frei SZ X X X X X X X X X X frei OW X X X X X X X X X X frei NW X X X X X X X X X X frei GL X X X X X X X X X X frei ZG X X X X X X X X X X frei FR X X X X X X X X X X frei SO X X X X X X X X X X frei BS X X X X X X X X X X frei BL X X X X X X X X X X frei SH X X X X X X X X X X frei AR X X X X X X X X X X frei AI X X X X X X X X X X frei SG X X X X X X X X X X frei GR X X X X X X X X X X frei AG X X X X X X X X X X frei TG X X X X X X X X X X frei TI X X X X X X X X X X frei VD X X X X X X X X X X frei VS X X X X X X X X X X frei NE X X X X X X X X X X frei GE X X X X X X X X X frei JU X X X X X X X X X X 3 CH 1 25 25 25 1 1 25 11 15 2 24 23 1 2 24 2 25 1 25 1 – Abkürzungen LG = Landsgemeindetag (Ende April) NR = Nationalratswahltag (zweitletzter Oktobersonntag) M = Majorzwahlverfahren P = Proporzwahlverfahren 11. Fazit: Während bei den Ständeratswahlen also hinsicht lich der Kriterien minimales Wahlrechtsal- ter, minimales und maximales Wählbarkeitsalter, Stimmzwang, Karenzfrist, Wählbarkeit ausserkanto- naler Schweizerbürgerinnen und -bürger, Wahlsyst em, Wahltag bzw. offene oder Urnenwahl und Amtsdauerbeschränkung jeweils mindestens ein und höchstens drei Kantone aus der grossen Mehr- heit «ausscheren», sind die Stände hinsichtlich stiller Wahlen in drei nahezu gleich grosse Gruppen und hinsichtlich des aktiven Wahlrechts der Ausland schweizerinnen und -schweizer etwa hälftig ge-Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 10 teilt. Bei genauerem Hinsehen sind die Tendenzen freilich keineswegs einheitlich: Derweil beim Stimmzwang (SH), beim Wahltag bzw. offener oder Urnenwahl (AI) und beim minimalen Wählbar- keitsalter (GE, nur bis 2012) höchstens je ei n Kanton gegen den Megatrend (Abschaffung des Stimm- zwangs zwischen 1948 und 1971 in ZH, SG, AG, TG und VD; Abschaffung der Landsgemeindewahl der Ständeratsmitglieder einerseits und abweichender Ständeratswahltermine anderseits seit 1985 in OW, NW und GL; ZG und GR) an seiner Tradition fe sthält und während kantonale Karenzfristen in den vergangenen 30 Jahren in zwölf Kantonen beseitigt und in drei weiteren beträchtlich verkürzt wurden, begannen beim minimalen Wahlrechtsalter un d beim maximalen Wählbarkeitsalter (GL), bei der Amtsdauerbeschränkung (JU), beim Wahlsystem (NE und JU) und bei der Wählbarkeitsvoraus- setzung Wohnsitz im Kanton (NE) einzelne Kant one aus flächendeckend einheitlichen Standards aus- zubrechen. Die Organisationsautonomie wird also auch für Neuerungen genutzt, was in der Schweiz Nährboden für organische Fortentwi cklung aufgrund erprobter Praxis schafft. Auslandschweizerinnen und -schweizer haben in sieben der heute elf Kant one ihr Wahlrecht zu den Ständeratswahlen inner- halb der letzten 20 Jahre erhalten. Die Tendenz ist hier also deutlich steigend (Regelungseinzelheiten vgl. Anhang IX Tab. 19). IV Vorgaben des Völkerrechts? A Einleitung: Rechtsgleichheit und Diskriminierungsverbot in der Bundesverfassung 12. Die Rechtsgleichheit (BV Art. 8 Abs. 1) verlangt von den rechtsetzenden und rechtsanwendenden Organen, dass der Staat alle Menschen gleich behandelt. Das staatliche Handeln darf zu keinen un- gerechtfertigten Vorrechten oder Nachteilen führen. Gleiches ist gleich, Ungleiches ist ungleich zu behandeln. Der Grundsatz der Gleich behandlung gilt nicht absolut. Die verschiedenen Lebensverhält- nisse dürfen unterschiedlich behandelt werden. Do ch muss jede unterschiedliche Behandlung sach- lich begründet sein. Ein staatlicher Akt verletzt die Rechtsgleichheit, wenn er rechtliche Unterschei- dungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich auf Grund der Verhältnisse aufdrängen 16. 13. Das Diskriminierungsverbot (BV Art. 8 Abs. 2) geht weiter. Es schützt Gruppen von Menschen davor, wegen ihrer Zugehörigkeit zu dieser Gruppe schlechter behandelt zu werden. Es zählt als Bei- spiele jene Gruppen auf, die in der Geschichte besonders gefährdet waren, menschenunwürdig, de- mütigend und erniedrigend behandelt zu werden. Eine Diskriminierung liegt vor, wenn Menschen her- abwürdigend benachteiligt werden, nur weil sie ei ner bestimmten Gruppe angehören. Doch ist nicht jede Gruppe gleich qualifiziert geschützt. Eine sch lechtere Behandlung nur wegen der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Rasse wäre in keinem Fall zu rechtfertigen. Eine ungleiche Behandlung wegen des Alters ist nicht gänzlich ausgeschlossen. Sie ist aber nur zulässig, wenn sie sachlich begründet und für das angestrebte Ziel g eeignet, notwendig und zumutbar ist. Es müssen also qualifizierte Gründe für das öffentliche Interesse und für die Verhältnismässigkeit vorliegen. 17 Landesabwesenheit wird in der Bundesverfassung überhaupt nicht unter diesen Kriterien genannt. 14. Das Diskriminierungsverbot lehnt sich an ents prechende Garantien des internationalen Rechts an. Der Anstoss zu ausdrücklichen Diskriminier ungsverboten kam vom internationalen Recht: der UNO-Charta18, der Europäischen Menschenrechtskonvention 19, den UNO-Pakten I vom 16. Dezem- ber 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte 20 und II vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte 21, sodann von weiteren Konventionen, die sich einzelner Diskrimi- nierungsprobleme annehmen 22. Als Vertragsstaat dieser grundle genden internationalen Menschen- rechtsübereinkommen anerkennt die Schweiz schon la nge die Grundsätze der Nichtdiskriminierung; durch den Beitritt zu weiteren internationalen Überei nkommen hat sie ihre völkerrechtliche Einbindung 16 Vgl. etwa BGE 127 I 185. 17 Bericht des Bundesrats vom 21. April 2004 über Altersschranken auf kantonaler und kommunaler Ebene für Mitglieder der Exekutive und der Legislative (in Erfüllung der Motion Egerszegi-Obrist. Forderung eines Berichts bezüglich Seniorendis- kriminierung 02.3413 n, die der Nationalrat am 21. März 2003 als Postulat überwiesen hat), BBl 2004 2140f = http://www.admin.ch/ch/d/ff/2004/2113.pdf. 18 SR 0.120, Art. 1 Abs. 3. 19 SR 0.101, Art. 14. 20 SR 0.103.1, Art. 2 Abs. 2, Art. 3. 21 SR 0.103.2, Art. 2 Abs. 1. 22 V.a. die UNO-Übereinkommen vom 18. Dezember 1979 zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (SR 0.108) und vom 21. Dezember 1965 zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (SR 0.104). Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 11 in den letzten Jahren zusehends verstärkt. Ein Kriterium Landesabwesenheit ex istiert in internationa- len Diskriminierungsverboten bisher nicht: B UNO-Pakt II 15. Artikel 25 Buchstabe c des UNO-Paktes II gewährleistet einen diskriminierungsfreien Zugang zu öffentlichen Ämtern23. Die Bestimmung lautet wie folgt: 1 Art. 25 Jeder Staatsbürger hat das Recht und die Möglichkeit, ohne Unterschied nach den in Artikel 2 genannten Merkmalen und ohne unangemessene Einschränkungen a) an der Gestaltung der öff entlichen Angelegenheiten unmittelbar oder durch frei gewählte Vertreter teilzunehmen; b) bei echten, wiederkehrenden, allgemeinen, gleichen und geheimen Wahlen, bei denen die freie Äusserung des Wählerwillens gewährleistet ist, zu wählen und gewählt zu werden; c) unter allgemeinen Gesichtspunkten der Glei chheit zu öffentlichen Ämtern seines Landes Zugang zu haben. 2 Art. 2 (1) Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich, die in diesem Pakt anerkannten Rechte zu achten und sie allen in seinem Gebiet befindlichen und sei ner Herrschaftsgewalt unterstehenden Personen ohne Unterschied wie insbesondere der Rasse, der Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, des Vermögens, der Geburt oder des sonstigen Status zu gewährleisten. (2) Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich, im Einklang mit seinem verfassungsmässigen Verfah- ren und mit den Bestimmungen dieses Paktes di e erforderlichen Schritte zu unternehmen, um die gesetzgeberischen oder sonstigen Vorkehrungen zu treffen, die notwendig sind, um den in diesem Pakt anerkannten Rechten Wirksamkeit zu verleihen, soweit solche Vorkehrungen nicht bereits getroffen worden sind. (3) Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich, a) dafür Sorge zu tragen, dass jeder, der in se inen in diesem Pakt anerkannten Rechten oder Freiheiten verletzt worden ist, das Recht hat, eine wirksame Beschwerde einzulegen, selbst wenn die Verletzung von Personen begangen wo rden ist, die in amtlicher Eigenschaft ge- handelt haben; b) dafür Sorge zu tragen, dass jeder, der eine solche Beschwerde erhebt, sein Recht durch das zuständige Gerichts-, Verwaltungs- oder Gesetzgebungsorgan oder durch eine andere, nach den Rechtsvorschriften des Staates zuständige Stelle feststellen lassen kann, und den gerichtlichen Rechtsschutz auszubauen; c) dafür Sorge zu tragen, dass die zuständigen Stellen Beschwerden, denen stattgegeben wurde, Geltung verschaffen. 16. Der Wortlaut von Artikel 2 («allen in seinem G ebiet befindlichen») und Artikel 25 zeigt deutlich, dass sich aus dem Pakt für Staatsangehörige im Ausland keine Ansprüche ableiten lassen. C EMRK-Konformität des Ausschlusses von Auslandschweizerinnen und -schweizern 17. Gemäss der Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte können Staaten durch die gesetzliche Umschreibung der Bedingungen des Wahl rechts die üblichen Voraussetzungen festlegen, ohne willkürliche Einschränkungen zu machen. So ka nn etwa verlangt wer den, dass ein Wähler den Wohnsitz im Wahlgebiet hat, und besteht auch kein Recht, dass im Ausland lebende Staatsangehöri- ge an den Wahlen im Heimatland teilnehmen könn en: «Der Ausschluss von im Ausland wohnhaften 23 Dazu vgl. auch BBl 1997 I 371f. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 12 Wählern (EGMR i.S. Hilbe gegen Liechtenstein vom 7. September 1999, CourEDH 1999-VI), das Er- fordernis eines gar langjährigen Wohnsitzes (EGMR i.S. Py gegen Frankreich vom 11. Januar 2005, CourEDH 2005-IX, Ziff. 44 ff.) und Quorumsregelungen (EGMR i.S. Federación nacionalista canaria gegen Spanien vom 7. Juni 2001, CourEDH 2001-IV) sind zulässig.»24 D Regelwerk der Venedig-Kommission des Europarates 18. Die European Commission for democracy thro ugh Law (Venice Commission) hat am 24. Juni 2011 in Form der Studie Nr. 580/2010 auf der Basis der Kommentare der beiden Experten J OSETTE DURRIEU und L ÁSZLÓ TRÓCSÁNYI (Ungarn) den Report on out-of-count ry Voting [CDL-AD(2011)022] herausgegeben, der in Venedig am 16. Juni 2011 an der 37. Sitzung vom Rat für Demokratische Wahlen und am 17./18. Juni 2011 anlässlich ih rer 87. Plenarsession von der Venedig-Kommission verabschiedet worden war 25. Aufgrund der rechtsvergleic henden Studie gelangt die Venedig- Kommission u.a. zu folgenden Schlussfolgerungen (S. 16): « 92. Toutefois, l’évolution des législations, comme l’arrêt rendu récemment par la Cour euro- péenne des droits de l’homme concernant la Gr èce – non encore définitif –, montrent une ten- dance favorable au droit de vote des citoyens à l’étranger, du moins pour les élections nationa- les, s’agissant des citoyens qui ont maintenu des liens avec leur Etat d’origine.» « 98. En résumé, si le refus du droit de vote aux citoyens résidant à l’étranger ou les limitations à ce droit constituent une restriction au principe du suffrage universel, la Commission ne consi- dère pas à ce stade que l’introduction d’un tel droit soit imposée par les principes du patrimoine électoral européen.» 19. Der rechtsvergleichende Befund sieht europaweit sehr unterschiedlich aus26. « 54. Le vote des citoyens à l’étranger est admis à tous les scrutins dans 5 Etats: Autriche, Bosnie-Herzégovine, Danemark, Islande, Norvège. En Irlande et Israël, le suffrage est possible à tous les scrutins pour les seuls diplomates et militaires; en Allemagne, les citoyens temporai- rement à l’étranger peuvent voter à toutes les élections.» Nur 8 (davon bloss 4 EU-Staaten) räumen indesse n ihren Auslandbürgerinnen und -bürgern lokal das Stimmrecht ein (Regelungseinzelheiten vgl. Anhang IX Tab. 19): 24 S TEINMANN, Art. 34 S. 702 Rz. 25. 25 http://www.venice.coe.int/docs/2011/CDL-AD(2011)022-f.pdf. 26 Vgl. CDL-AD(2011)022, S. 9f Rz. 53-55. Hinsichtlich Dänemarks differieren diese Angaben gegenüber mündlichen Äusse- rungen dänischer Kollegen von Mitte Oktober 2011. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 13 Tabelle 3 Staat Präsiden- tenwahl Parla- mentswahl Volksab- stimmung Europaparla- mentswahl Lokale Wahl Bemerkungen Belgien Monarchie X X Bulgarien X X Deutschland X X Estland X X Finnland X X X Frankreich X X X X Grossbritannien Monarchie X X Italien X X Kroatien X X X X EU-Beitritt 2013 Lettland X X Liechtenstein Monarchie X X X nicht in der EU Litauen X X X X Luxemburg Monarchie X X X Mazedonien X X Moldawien X X X nicht in der EU Monaco Monarchie X X nicht in der EU Niederlande Monarchie X Polen X X X Portugal X X X X Rumänien X X X X Russland X X X nicht in der EU Schweden Monarchie X X X X Schweiz X X* X* *partiell in Kantonen; nicht in der EU Serbien X X nicht in der EU Slowakei X Slowenien X X X Spanien Monarchie X X X Tschechien X Ukraine X X X nicht in der EU Ungarn X X X Weissrussland X X X X nicht in der EU Summen 14 31 20 11 8 20. In Europa gilt mittlerweile flächendeckend das kommunale Wahlrecht ausländischer EU- Bürgerinnen und -Bürger im Residenzstaat; dements prechend sieht auch der Verhaltenskodex für Wahlen [CDL-AD (2002) 23] 27 der Europäischen Kommission für Demokratie durch Recht (Venedig- Kommission) in seinen Leitlinien28 in Ziff. I 1.1. Bst. b Ziff. ii folgendes vor: 27 Mitteilung Nr. 190/2002, abruf bar unter http://www.venice.coe.int/docs/2002/CDL-AD(2002)023-ger.pdf. 28 Angenommen von der Venedig-Kommission auf ih rer 51. Tagung (Venedig, 5.–6. Juli 2002). Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 14 1. Das allgemeine Wahlrecht 1.1. Regel und Ausnahmen Das allgemeine Wahlrecht bedeutet im Prinzip, dass jeder Mensch wahlberechtigt und wählbar ist. Jedoch können oder müssen bestimmte Bedingungen erfüllt werden: … b. Bedingung der Staatsangehörigkeit: i. die Staatsangehörigkeit k ann zur Bedingung gemacht werden; ii. es ist jedoch wünschenswert, dass Ausländer nach einer bestimmten Ansässigkeits- dauer die Wahlberechtigung auf lokaler Ebene erhalten. 21. Als Fazit lässt sich ziehen, dass die Europäische Union sich derzeit noch nicht in einem Stadium eindeutiger Entwicklung hin zu einem Bundesstaat befindet, welcher die einheitliche Verleihung des Stimmrechts an alle EU-Bürgerinnen und -Bürger una bhängig von ihrem Aufenthaltsort geböte. Dies hat seine Bedeutung im Hinblick auf die Analyse des derzeitigen Entwicklungsstandes des Wahlrechts im Raum der Europäischen Union. E Entwicklung im Raum der Europäischen Union 22. Die Charta der Grundrechte der Europäisch en Union vom 7. Dezember 2000 (2010/C 83/02) 29 bestimmt hinsichtlich der Teilnahme an der Wahl des Europäischen Parlaments einerseits und hin- sichtlich des Wahlrechts auf kommunaler Ebene anderseits: Artikel 39 Aktives und passives Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament (1) Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger besi tzen in dem Mitgliedstaat, in dem sie ihren Wohnsitz haben, das aktive und passive Wahlrech t bei den Wahlen zum Europäischen Parlament unter denselben Bedingungen wie die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaats. (2) Die Mitglieder des Europäischen Parlaments werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahl gewählt. Artikel 40 Aktives und passives Wahlrecht bei den Kommunalwahlen Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger besitzen in dem Mitgliedstaat, in dem sie ihren Wohnsitz haben, das aktive und passive Wahlrecht bei Ko mmunalwahlen unter dense lben Bedingungen wie die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaats. 23. In manchen Mitgliedstaaten der Europäischen Un ion ist dieser Grundsatz gesetzlich, aber zumin- dest in folgenden Mitgliedstaaten sogar als Verfassungsnorm festgelegt: a. Bulgarien : Verfassung Art. 42 Abs. 3; b. Bundesrepublik Deutschland : Grundgesetz Art. 28 Abs. 1 dritter Satz; c. Estland : Verfassung § 156 Abs. 3; d. Finnland : Grundgesetz § 14 Abs. 2 und § 121 Abs.1; e. Frankreich : Verfassung Art. 88-3; f. Italien : Verfassung Art. 51 Abs. 2; g. Österreich : Bundes-Verfassungsgesetz Art. 117 Abs. 2 fünfter Satz; h. Portugal : Verfassung Art. 8 Abs. 3 und 4, Art. 263 Abs. 1, Art. 264 Abs. 2 und Art. 265 Abs. 1 Bst. b; i. Polen : Verfassung Art. 169 und Art. 170; j. Rumänien : Verfassung Art. 16 Abs. 4; 29 ABl. C 83 vom 30. März 2010, S. 389; ausserdem vgl. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= OJ:C:2010:083:0389:0403:DE:PDF. Vgl. ausserdem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) Art. 22. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 15 k. Schweden : Verfassung Kap. XI § 6 in Verbindung mit § 9; l. Slowenien : Verfassung Art. 43 Abs. 2; m. Slowakei : Verfassung Art. 30 Abs. 1 zweiter Satz und n. Spanien : Verfassung Art. 13 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 23 und Art. 140.30 24. Im erläuternden Bericht31wird dazu was folgt vermerkt: b. «Die meisten Rechtsvorschriften sehen als B edingung die Staatsangeh örigkeit vor. Jedoch zeichnet sich eine gewisse Entwicklung dah ingehend ab, dass ansässigen Ausländern politi- sche Rechte auf kommunaler Ebene gewährt we rden entsprechend der Konvention des Euro- parates über die Beteiligung der Ausländer am öffentlichen Leben auf lokaler Ebene ( STE 144). Daher wird empfohlen, das Wahlrecht auf loka ler Ebene nach einer gewissen Aufenthaltsdauer zu gewähren. Darüber hinaus führte die eur opäische Integration dazu, dass den europäischen Bürgern die Wahlberechtigung und das Recht auf Wählbarkeit bei den Kommunalwahlen und den Wahlen zum Europäischen Parlament in dem Mitgliedstaat, in dem sie ansässig sind, ge- währt wird ( Vertrag zur Gründung der EU [recte: der Europäischen Gemeinschaft, wi] Artikel 19). Das Kriterium der Staatsangehörigkeit kann ausserdem Probleme mit sich bringen, wenn ein Staat den Personen die Bürgerschaft verwei gert, die seit mehreren Generationen ansässig sind, in dem er sich z. B. auf sprachlic he Überlegungen beruft. Ausserdem müssen Personen mit doppelter Staatsangehörigkeit nach der Eur opäischen Konvention über die Staatsangehö- rigkeit (STE 166 Artikel 17) über die gleichen Rechte bei W ahlen verfügen wie andere Inländer. (Der EuGh für Menschenrechte geht weiter: Eur. Komm. für Menschenrechte Nr.28858/95, Ent- scheidung vom 25.11.96, Gantchev gegen Bulgarien, D.R. 87 S. 130).» 25. Als Fazit lässt sich ziehen, dass der weitaus grösste Teil ausländischer EU-Staatsangehöriger auf dem Boden der Europäischen Union in ihrem Gaststaat das kommunale Wahlrecht geniesst. Staaten der Europäischen Union tendieren klar zur Einräumun g des lokalen Wahlrechts an Steuern zahlende Ausländerinnen und Ausländer, hingegen gerade ni cht zur Ausdehnung des lokalen Wahlrechts auf ihre eigenen Auslandbürger. Schweizer Staatsangehörige kommen entsprechend in den Genuss die- ses kommunalen Wahlrechts am Ort ihres ausländischen Wohnsitzes in der EU nur, insofern sie auch die Staatsangehörigkeit eines EU-Staates besitzen, also Doppelbürger sind. Viele von ihnen erfüllen aber dieses Kriterium (vgl. Rz. 34 Tabb. 6 und 7 hiernach). F OSZE-Empfehlungen 26. In ihrem Schlussbericht vom 31. Januar 2012 zur Beobachtung der eidgenössischen Gesamter- neuerungswahlen vom 23. Oktober 2 011 vermerkt die OSZE in Ziff. IV Bst. B wörtlich was folgt: «While the Swiss political system is based upon the pr inciples of federalism and subsidiarity, it is unu- sual for a country to have different eligibility requi rements and conditions for citizens to be elected to the same body of the national parliament (Council of States). The federal and cantonal authorities could reflect on the extent to whic h these differences may affect the principle of equality of political rights of all citizens and the extent to whic h they comply with international standards. 16», und in Fussnote 16 wird auf folgendes verwiesen: « See, for example: Paragraph 7.5 of the 1990 OSCE Co- penhagen Document, which provides that participating St ates will «respect the right of citizens to seek political or public office, individually or as repres entatives of political parties or organizations, without discrimination». Paragraph 4 of the 1996 UN Hu man Rights Committee G eneral Comment 25 stipu- lates that any restrictions on the right to stand for office should be «based on objective and reasonable criteria.» The 2002 Code of Good Practice in Electoral Matters of the Venice Commission of the Council of Europe, Principle 1.1.1, stipulates the ri ght of «all» citizens to stand for election and that where age limits apply to candidacies, they should not exceed 25, except where there are qualifying ages for specific offices.» 27. In den von der OSZE-Beobachterdelegation genannten Quellen finden sich jedoch gerade keine Aussagen, welche die Deutung dieser Beobachterdeleg ation stützen würden. Die einschlägigen Teile des Kopenhagener OSZE-Dokuments von 1990 (publiziert in BBl 1991 I 1072f) sagen in der zitierten 30 Einige neuste Verfassungen (Kroatien, Ungarn) sind derzei t noch nicht in einer mir verständlichen Sprache greifbar. 31 Angenommen von der Venedig-Kommission auf ihre r 52. Tagung (Venedig, 18.–19. Oktober 2002). Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 16 Ziffer 7.5 wörtlich: «7. Um zu gewä hrleisten, dass der Wille des Volkes die Grundlage für die Autorität der Regierung bildet, werden die Teilnehmerstaaten: (7.5) – das Recht der Bürger achten, sich ohne Benachteiligung um politische oder öffentliche Ämter zu bewerben, sei es als Einzelperson oder als Vertreter pol itischer Parteien und Organisationen; (…)» Diese Bestimmung steht in engstem Zusammenhang mit der vorangehenden, hier ebenfalls zu zitie- renden Norm: «(7.2) – zulassen, dass alle Vertreter in zumindest einer der Kammern des nationalen Gesetzge- bungsorgans vom Volk frei gewählt werden;» Diese Bestimmung ist keineswe gs irrtümlich, sondern sehr bewusst ins OSZE-Dokument eingeflos- sen, weil beispielsweise weder Grossbritannien (O berhausgesetz Art. 2 und 3) noch Irland (Verfas- sung Art.18) noch Frankreich (Verfassung Art. 24 Abs. 2) noch die Bundesrepublik Deutschland (Grundgesetz Art. 51) noch die Russische Föderation (Verfassung Art. 96) die zweite Parlaments- kammer direkt vom Volk wählen lassen. Es wäre eine schlechterdings nicht zu vertretende Fortent- wicklung des OSZE-Normbestandes auf dem blossen Interpretationsweg, den Gliedstaaten zu gestat- ten, die Wahl ihrer Vertreter in der zweiten Parl amentskammer beispielsweise (wie in Deutschland) dem willkürlichen Entscheid des Re gierungschefs zu überlassen und z ugleich die Fixierung der Wahl- normen durch Rechtsatz dieser Gliedstaaten (wie in der Schweiz) zu untersagen. 28. Keineswegs aussagekräftiger ist der Hinweis auf Paragraph 4 des Allgemeinen Kommentars des UNO- Menschenrechtsausschusses von 1996 zu Artikel 25 der UNO-Pakte II 32. Dass die Kriterien jedweder Beschränkung der Wählbarkeit objektiv und nachvollziehbar sein müssen, ist unbestritten. Problematisch hingegen ist die Berufung auf dies e Aussage im Zusammenhang der Ständeratswah- len, solange die weitverbreiteten gleichartigen Restriktionen33 durch die UNO nicht universell als sach- fremd bezeichnet worden sind. 29. Was die in Frage gestellten unterschiedlichen k antonalen Normen zur Ständeratswahl anbetrifft, mag es von Interesse sein, zum aktiven Wahlrecht die Verfassung der USA zu konsultieren: Art. 1 Sect. 2 (hinsichtlich des Repräsentantenhauses) und Amendment XVII (hinsichtlich des Senats) schreiben von Bundesrechts wegen vor, dass die W ähler in jedem Gliedstaat denselben Bedingungen 32 Allgemeine Bemerkung Nr. 25, Das Recht auf Teilnahme am öffentlichen Leben, das Wahlrecht und das Recht auf glei- chen Zugang zum öffentlichen Dienst (Artikel 25), 57. Sitzung (1996) (orig.: General Comment No. 25: The right to partici- pate in public affairs, voting rights and the right of equal access to public service (Art. 25): 12.07.1996. CCPR/C/21/Rev.1/Add.7, General Comment No. 25. (General Comments) (Fundstelle: http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/comments.htm). 33 Vgl. nur etwa die unterschiedlichen Alterseinschränkungen für di e Wählbarkeit in die erste und in die zweite Kammer sowie zum Amt der Staatspräsidentschaft folgender Staaten: Tabelle 4 Staat Wählbarkeit zur 1. Kammer Wählbarkeit zur 2. Kammer Wählbarkeit als Präsident Bemerkungen Alter Jahre Verfassung Art. Alter Jahre Verfassung Art. Alter Jahre Verfassung Art. Deutschland Volljährig- keit 38 Abs. 2 (51) 40 54 Abs. 1 Griechenland 25 55 – – 40 31 Irland 21 16 21 18 Abs. 2 35 12 Abs. 4 Italien 25 56 Abs. 3 40 58 50 84 Abs. 1 aktives Wahlrecht zum Senat erst ab 25 (V Art. 58) Polen 21 99 Abs. 1 30 99 Abs. 1 35 127 Russland 21 97 Abs. 1 96 Abs. 2 > Gesetz 35 81 Abs. 2 Tschechien 21 19 Abs. 1 40 19 Abs. 2 40 19 iVm. 57 ab 2013 Volkswahl des Präsidenten (Verfassungsänderung vom 08.02.2012) USA 25 I Sect. 2 Sub- sect. 2 30 I Sect. 3 Sub- sect. 3 35 II Sect. 1 Sub- sect. 5 Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 17 genügen müssen, die dieser Gliedstaat für das Wahlrecht zur grössten Gliedstaatenparlamentskam- mer (manche US-Gliedstaaten haben Zweikammerpar lamente) vorschreibt. Von rudimentären Bun- desvorgaben wie den Amendments XV (Verbot der Aberkennung des Wahlrechts wegen Rasse, Haut- farbe oder ehemaligen Sklavenstands), XIX (Fra uenstimmrecht) und XXIV (Verbot der Aberkennung des Wahlrechts wegen Steuersäum nis) abgesehen, überlässt es die amerikanische Bundesverfas- sung den Gliedstaaten, die Voraussetzungen des aktiven Wahlrechts festzulegen. 30. Mehr als anfechtbar ist schliesslich die Berufung auf den Verhaltenskodex für Wahlen der Vene- dig-Kommission des Europarates von 2002, wenn behauptet wird, Ziff. «1.1.1 … stipulates the right of ‹all› citizens to stand for election and that where age limits apply to candidacies, they should not ex- ceed 25, except where there are qualifying ages for specific offices », weil das Zitat – ungekennzeich- net! – entscheidend unvollständig ist; die Stelle heisst in extenso zitiert wie folgt: «a. Altersbedingung: iii. das Recht auf Wählbarkeit sollte vorzugsweise mit dem gleichen Alter wie die Wahlberechtigung erworben werden, jedoch spätestens mit 25 Jahren mit Ausnahme von besonderen Funktionen (Sena- tor, Staatschef).» (im englischen Original: ist de m Schlusswort «specific offices» in Klammern beigefügt: «(e.g. member of the upper house of parliament , Head of State).» Exakt die zweite Parla- mentskammer, um die es hier geht, wird also selb st für ein höheres Wählbarkeitsalter von den Darle- gungen des europäischen Wahlrechtserbes ausgeno mmen. Die Inanspruchnahme des Verhaltensko- dexes für Wahlen des Venedig-Komitees für diese Kritik ist folglich unseres Erachtens verfehlt und angesichts der problematischen Zitierweise nicht aussagekräftig. V Faktische Bedeutung der Frage A Koinzidenz von Nationalratswahl und Ständeratswahl 31. Noch vor fünfzehn Jahren wählten die Kantone OW , NW, GL, ZG und GR ihre Vertretung für den Ständerat jeweils im Jahr vor der Gesamterneuerungswahl des Nationalrats. 34 Heute weicht nurmehr AI (Landsgemeinde) für die Ständeratswahl vom Nationalratswahltag ab. B Anzahl stimmberechtigter Ausla ndschweizerinnen und -schweizer 32. Bis zu den Gesamterneuerungsw ahlen 2011 haben sich rund 1 25 500 Auslandschweizer Bür- gerinnen und Bürger in die Stimmregister vo n Kantonen und/oder Gemeinden eintragen lassen (vgl. Rz. 3 hiervor). Von 5.1 Mio Stimmberecht igten sind also 0.125 Mio oder 2.4 % Ausland- schweizerInnen. Jede 40. stimmberechtigte Person is t heute eine Auslandschweizerin oder ein Aus- landschweizer. 33. Die Auslandschweizer Stimmberechtigten verteilen sich nach Kontinenten etwa wie folgt: Tabelle 5 Kontinent Auslandschweizer Stimmberechtigte (gerundet) absolut in % Europa 103 600 72.4 Amerika 23 000 16.1 Afrika 3 800 2.6 Asien 8 600 6.0 Australien und Ozeanien 4 000 2.8 34 Detaillierte Angaben aller Rechtsquellen bei W ILI, S. 675f § 49 Fn. 19. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 18 C Anteil an Doppelbürgerinnen und Doppelbürgern 34. Beachtenswert ist der überaus starke Anteil an Doppelbürgerinnen und Doppelbürgern unter den Angehörigen der Fünften Schweiz. Im Verlaufe der vergangenen drei Jahrzehnte hat er sich mit der Erhöhung der Mobilität, mit dem Anwachsen der Migration und zufolge weltweit wachsenden Verzichts auf Normen gegen die Doppelbürgerschaft stark erhöht. Tabelle 6 Auslandschweizer: Stimmberechtigte, Doppelbürgerinnen und Doppelbürger, Eintragsfähige nach Kontinenten Kontinent Auslandschweizer gerundet Bemerkungen total davon Doppelbürger eintrags- fähig stimmbe- rechtigt absolut in % Europa 435 000 318 000 73.1 337 000 103 500 alle Angaben nach EDA- Statistik vom 03.02.2012 DB VERA Afrika 20 000 12 000 60.0 15 000 4 000 Asien 43 500 24 700 56.8 29 000 8 500 Australien/Ozeanien 30 500 23 800 78.0 24 000 4 000 Amerika 174 500 131 500 74.7 140 000 23 000 Alle 703 500 510 000 72.5 545 000 143 000 35 Tabelle 7 Auslandschweizer: Stimmberechtigte, Doppelbürgerinnen und Doppelbürger, Eintragsfähige nach ausgewählten Staaten Staat Auslandschweizer gerundet Bemerkungen total davon Doppelbürger eintrags- fähig stimmbe- rechtigt absolut in % Frankreich 184 000 152 000 82.6 144 000 44 000 alle Angaben nach EDA- Statistik vom 03.02.2012 Datenbank VERA Deutschland 79 000 50 000 63.3 60 500 19 000 USA 75 500 55 000 72.8 60 000 11 500 Italien 49 500 40 000 80.8 39 000 14 000 Kanada 39 000 28 000 71.8 32 500 4 700 Grossbritannien 30 000 20 700 69.0 23 000 5 700 Summe 457 000 345 700 75.6 359 000 98 900 D Auslandschweizer Wahlbeteiligung 35. Die reale Beteiligung der Auslandschweizerinn en und -schweizer an Urnengängen wird nur von einem Viertel aller Kantone (nämlich in LU, UR, BS , AI, SG, TG und VS) ausgewiesen. Bei den Natio- nalratswahlen 2011 betrug sie: 35 Vgl. Fn. 1 hiervor. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 19 Tabelle 8 Wahlbeteiligung der Auslandschweizer Stimmberechtigten 2011 in sieben Kantonen Kanton Auslandschweizerinnen und -schweizer Total Inland- und Auslandschweizer Vote électronique für Auslandschweizer zugelassen Stimmbeteiligungs- differenz zum Total Fundstelle A = Amtsblatt P = Protokoll www = Internet im Stimmregister eingetragen stimmende Auslandschweizer in Prozent Stimmberechtigte Stimmende in Prozent LU 3 626 1 251 34.5 260 101 132 448 50.9 16.4 A 2011 2857 UR 351 94 26.8 26 110 13 001 49.8 23.0 A 2011 1481 BS 6 594 1 954 29.6 114 064 57 337 50.3 X 20.7 P AI 267 41 15.4 11 358 4 232 37.3 21.9 A 24.10.2011,2 SG 6 542 2 161 33.0 311 495 145 657 46.8 X 13.8 www.wahlen.sg.ch Wahlbeteiligung TG 2 536 962 37.9 160 453 74 975 46.7 8.8 P VS 928 226 24.3 205 917 127 351 61.8 37.5 www.vs.ch Total 20 844 6 689 32.1 1 089 498 555 001 50.9 18.8 36. Fazit: Gegenüber der Wahlbeteiligung der Inlandschwe izer Stimmberechtigten 2011 liegt jene der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, die sich ins Stimmregister haben eintragen lassen, mit regional starken Schwankungen (zwischen einem Dritte l und drei Fünfteln) in allen sieben Kantonen zusammen um ein gutes Drittel tiefer. E Parlamentarische Vorstösse 37. Eingeladen durch ein Postulat M ARIO FEHR (07.3331), hat der Bundesrat die Konferenz der Kan- tone mit Schreiben vom 18. Juni 2010 gebeten zu prüfen, ob die Ständeratswahlen Auslandschweize- rInnen nicht flächendeckend zur Teilnahme geöffnet we rden könnten. De facto geht es einzig um die 25 Sitze der verbleibenden 15 Kantone LU, UR, OW , NW, GL, ZG, BS, SH, AR, AI, SG, AG, TG, VD und VS. Anlässlich des Föderalistischen Dialogs vom 1. Oktober 2010 ersuchte der Bundesrat die Kantone um Auskunft über ihre Vorkehrungen und wies darauf hin, dass die drei Kantone BS, SG und AG, welche Auslandschweizerinnen und -sch weizer an den Gesamt erneuerungswahlen vom 23. Oktober 2011 erstmals via Vote électronique teilnehmen liessen, von besonderem Interesse seien. Soweit ersichtlich, reagierten die Kantone eher zurückhaltend. Einzig in BS und SG wurden parlamen- tarische Vorstösse eingereicht: In BS nahm de r Regierungsrat am 7. Februar 2012 zur Motion 11.5253 B ASCHI DÜRR vom 22. September 2011 zunächst ablehnend Stellung; nachdem aber der Grosse Rat am 21. März 2012 den Vorstoss überwiesen hatte, unterbreitete der Regierungsrat am 28. März 2013 fristgerecht eine entsprechende Vorlage , die nun vom Grossen Rat zu beraten ist. In SG hingegen wurde die Motion 42.11.25 FDP-Fraktion vom 26. September 2011 in der Debatte vom 29. November 2011 vom Kantonsrat bereits abgelehnt. 38. In Beantwortung einer Interpellation H ANS-JÜRG FEHR (11.3854) «Ständeratswahlrecht für Aus- landschweizer und -schweizerinnen» vom 28. September 2011 hatte der Bundesrat auch die Frage zu beantworten, welche Möglichkeiten er sehe, die Kantone zur Einräumung des Ständeratswahlrechts an Auslandschweizerinnen und -schweizer zu bewegen. Er verwies auf BV Art. 150 Abs. 3 (Ziff. 1 der Antwort des Bundesrates vom 23. November 2011) und fügte in Ziff. 4 bei: «Weil es sich um einen kantonalen Zuständigkeitsbereich handelt, stehen dem Bundesrat derzeit keine Mittel zur Verfügung, mit denen er die Kantone ohne Ständeratswahlrecht für die im Ausland wohnenden Schweizerinnen Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 20 und Schweizer dazu verpflichten könnte, ihre Position zu revidieren. Weil der Bundesrat aber die Inte- ressen der an Bedeutung gewinnenden Fünften Schw eiz berücksichtigen möchte, schliesst er nicht aus, unter Wahrung der kantonalen Souveränität längerfristig nochmals bei den betroffenen Kantonen zu intervenieren. Betroffen sind insgesamt 25 St änderatssitze der Kantone Luzern, Uri, Obwalden, Nidwalden, Glarus, Zug, Basel-Stadt, Schaffhausen, Appenzell Ausserrhoden, Appenzell Innerrhoden, St. Gallen, Aargau, Thurgau, Waadt und Wallis. Bei dieser Gelegenheit wird der Bundesrat allenfalls auf die Kompromisslösung im Kanton Zürich hinweisen.» VI Auslegung der Bundesverfassung in Praxis und Doktrin A Judikatur 39. Das Bundesgericht (BGE 125 I 21) qualifiziert das aktive und passive Wahlrecht als derart fun- damentale Prinzipien des demokrati schen Rechtsstaats, dass sie nur aus zwingenden Gründen ein- geschränkt werden dürfen. Für zumutbar hielt BGE 124 I 297 bei der Wählbarkeit eine Altersschranke von 70 Jahren bei einem Notar. 40. Das Bundesgericht hatte sich im Zusammenhang der Berner Ständeratsersatzwahl vom Frühjahr 2011 mit spezifischen Fragen der Ausübung des Wahlrechts von Auslandschweizer Stimmberechtig- ten auseinanderzusetzen (Urteil 1C_243/2011, au szugsweise 2012 publiziert im Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht ZBl 113 [2012] 143ff): 41. BGE 1C_243/2011 E. 1.2: «Obschon der Ständerat ein Organ des Bundes ist, handelt es sich bei den Ständeratswahlen um kantonale Wahlen (Art. 150 Ab s. 3 BV; Art. 56 Abs. 1 lit. d der Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 [KV/BE; SR 131.212]). In kantonalen Angelegenheiten sind ge- mäss Art. 55 Abs. 1 KV/BE alle Schweizerbürgeri nnen und Schweizerbürger stimm- und wahlberech- tigt, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben und im Kanton wohnen. Weiter kommt das Stimm- und Wahlrecht in kantonalen Angelegenheiten Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern zu, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben und deren Stim mgemeinde im Kanton Bern liegt (Art. 55 Abs. 2 KV/BE i.V.m. Art. 7 des kantonalen Gesetzes vom 5. Mai 1980 über die politischen Rechte [GPR/BE; BSG 141.1; mittlerweile nun Art. 5 des Gesetzes vom 5. Juni 2012 die politischen Rechte] sowie Art. 5 und 7 des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 1975 über die politischen Rechte der Auslandschwei- zer [SR 161.5]). Der Beschwerdeführer ist im dezentrale n kantonalen Stimmregister (Art. 76a Abs. 1 GPR/BE) eingetragen und somit als stimmberechtigte r Auslandschweizer zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 3 BGG). Er macht sinngemäss geltend, durch den späten Ve rsand des Wahlmaterials sei ihm als Ausland- schweizer eine Teilnahme an der Stichwahl verwehrt worden. Insoweit sei die Aktivbürgerschaft nicht richtig zusammengesetzt gewesen (vgl. BGE 116 Ia 359 E. 3b S. 365). (…) 42. BGE 1C_243/2011 E. 2: «Die Kantone sind in der Ausgestaltung ihres politischen Systems und des Wahlverfahrens grundsätzlich frei. Art. 39 Abs. 1 BV überlässt ihnen mit Blick auf ihre Organisati- onsautonomie ausdrücklich die Regelung der Ausübun g der politischen Rechte in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten, wobei die Kantone ihre Regelungsbefu gnis im Rahmen der Garantie der politischen Rechte durch Art. 34 BV sowie de r bundesverfassungsrechtlichen Mindestanforde- rungen gemäss Art. 51 Abs. 1 BV auszuüben haben (BGE 136 I 352 E. 2 S. 354; 136 I 376 E. 4.1 S. 378).» 43. BGE 1C_243/2011 E. 2.1: «M it der Stimmrechtsbeschwerde ka nn die Verletzung sämtlicher im Zusammenhang mit den politischen Rechten st ehenden Vorschriften gerügt werden (BGE 128 I 34 E. 1b). Art. 34 BV gewährleistet unter anderem das aktive Wahlrecht. Dieses enthält als wesentlichen Teilgehalt den Anspruch auf ungehinderten Zugang zu Wahlen und damit die Zulassung zur Stimm- abgabe als solcher (Art. 2 Abs. 1 GPR/BE; BGE 123 I 97 E. 1b/aa, 121 I 138 E. 3). Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und Abstimmungsfrei heit gibt den Stimmberechtigten zudem Anspruch darauf, dass kein Wahl- oder Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht deren freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 136 I 364 E. 2.1). Die Wahl- und Abstim- mungsfreiheit ist etwa dann beeinträchtigt, wenn ei n erheblicher Teil der Stimmberechtigten faktisch von der Ausübung des Stimmrechts ausgeschlossen wird , sodass nicht mehr von einer richtigen Zu- sammensetzung der Aktivbürgerschaf t gesprochen werden kann (BGE 116 Ia 359 E. 3b S. 365). Ein Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 21 solcher faktischer Ausschluss kann dadurch bewirk t werden, dass den Betroffenen die Wahlunterla- gen gar nicht zugestellt werden (BGE 114 Ia 42 E. 4c S. 46). Weiter besteht die Gefahr, dass den Stimmberechtigten, wenn ihnen die Wahlunterlagen nicht rechtzeitig zugestellt werden, nicht genü- gend Zeit für die Auseinandersetzung mit den Profil en der Kandidierenden und für die politische Wil- lensbildung verbleibt (vgl. BGE 104 Ia 236 E. 2b). Allerdings hat das Bundesgericht entschieden, de r Umstand, dass es einem Teil der Stimmbürger- schaft, namentlich alten oder kranken Personen, aus unverschuldeten und nicht beeinflussbaren Gründen nicht möglich gewesen sei, an einer Wahl oder Abstimmung (in Form einer Landsgemeinde) teilzunehmen, führe für sich allein genommen nich t zu Ergebnissen, die d en freien Willen der Stimm- berechtigten nicht zuverlässig wiedergeben würden. Personengruppen mit unterschiedlichen politi- schen Ansichten seien davon gleichermassen betroffen , weshalb die Nichtteilnahme einzelner ab- stimmungswilliger Stimmberechtigter abstrakt betrach tet nicht geeignet sei, das Ergebnis einer Wahl in die eine oder andere Richtung wesentlich zu beeinflussen (BGE 121 I 138 E. 5d S. 148 f.).» 44. BGE 1C_243/2011 E. 2.2: «Die Vorinstanz gelangte aufgrund einer ei ngehenden Prüfung der Sach- und Rechtslage zum Schluss, dass die Geme inde- und Kantonsorgane bei der Vorbereitung und Durchführung der Stichwahl vom 6. März 201 1 weder (kantonale) gesetzliche Vorschriften noch die durch Art. 34 BV garantierten politischen Rechte verletzt hätten. Sie merkte an, dass der Gesetz- geber im Rahmen seiner Möglichkeiten bestrebt sei, die Rahmenbedingungen für die Ausübung des Stimmrechts der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer weiter zu verbessern. Künftig soll es den betroffenen Stimmberechtigten möglich sein, in kantonalen Angelegenheiten elektronisch abzu- stimmen und zu wählen (vgl. Art. 8 Abs. 2, Art. 11 a Abs. 1 GPR/BE; vgl. auch die Verordnung vom 27. Oktober 2010 über die elektronische Stimm abgabe von Auslandschweizerinnen und Ausland- schweizern [ESASV; BSG 141.114]), was in Zukunft die Probleme, welche dem vorliegenden Rechts- streit zugrunde lägen, weitestgehend beseitigen dürfte. Weiter hielt das Verwaltungsgericht nach ausfü hrlicher Würdigung der konkreten Umstände zusam- menfassend fest, dass eine Beeinflussung des Wahlergebnisses ausgeschlossen werden könne. Selbst dann, wenn alle Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, die am ersten Wahlgang, aber nicht am zweiten teilgenommen hätten, U RSULA WYSS gewählt hätten, wäre die zwischen ihr und ADRIAN AMSTUTZ bestehende Stimmendifferenz nach den Darl egungen der Vorinstanz nicht aufgewo- gen worden. Weiter hätte es auch dann, wenn di e Stimmbeteiligung der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer bei frühzeitigem Versand der Wahlunterlagen auf dem gleichen Niveau gelegen wäre wie jene der gesamten Stimmbürgerschaft, einer derart ungewöhnlichen Verteilung der Stimmen bedurft, dass ein anderer Ausgang der Stichwahl ausgeschlossen werden könne.» 45. BGE 1C_243/2011 E. 2.3: «Die Kritik des Beschwerdeführers am angefochtenen Entscheid ist nicht geeignet, Zweifel an der Richtigkeit der vo rinstanzlichen Erwägungen zu wecken. Ist jedoch aus- zuschliessen, dass die teilweise sehr späte Zus endung des Wahlmaterials an stimmberechtigte Aus- landschweizer im Ergebnis zu einer Verfälschung des Wahlergebnisses führte, so besteht kein Anlass für die vom Beschwerdeführer beantragte Wiederholung des zweiten Wahlgangs. Das führt zur Ab- weisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden kann. (…)» B Doktrin 1 Grundsatz 46. Aufgrund des Wortlauts von Art. 150 Abs. 3 BV ist sich die Lehre darin einig, dass für Stände- ratswahlen Wählbarkeit und Wahlberechtigung vom kantonalen Recht bestimmt werden. «Die Kanto- ne können z.B. das aktive und passive Wahlrecht anders als das für die Nationalratswahlen massge- bende Bundesgesetz über die politischen Rechte ordnen und auch Ausländern zuerkennen. Allerdings dürfen sie keine verfassungswidrigen Bestimmungen aufstellen. Insbesondere die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV), das Diskriminierungsverbot (A rt. 8 Abs. 2 BV), die Gleichbehandlung der Ge- schlechter (Art. 8 Abs. 3 BV) und die allgemeine Gar antie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV) müssen beachtet werden. Eine Altersgrenze, wie sie Art. 78 Abs. 5 der Verfassung des Kantons Gla- rus (SR 131.217) vorsieht, ist verfassungsrechtlich probl ematisch. Frei entscheiden die Kantone Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 22 jedoch über eine Amtszeitbeschränkung .»36 Zum gleichen Ergebnis gelangt A NDREAS KLEY bei der Auslegung von BV Art. 3937. 47. Dogmatisch besonders intensiv setzen sich H ANGARTNER/KLEY38 unter Hinweis auf L OE- WENSTEIN39, HEGER, JAAG und MARTI mit den Schranken der kant onalen Organisationsautonomie bei den Ständeratswahlen auseinander: «Als gleichber echtigte Abteilung im Zweikammersystem des schweizerischen Bundesparlamentes ist er (sc.l. der Ständerat, wi) ein zentrales Parlamentsorgan. Die Wahl seiner Mitglieder sollte daher grundsät zlich den Anforderungen genügen, die im Verfas- sungsstaat an eine Parlamentswahl gestellt werden.» Dementsp rechend haben die Kantone beim Erlass des für die Ständeratswahl massgebenden Wahl rechts «zu berücksichtigen, dass es sich bei der Wahl der Ständeräte um eine Wahl in eine de m Nationalrat gleichgestellte Parlamentskammer handelt. Ferner haben sie selbstverständlich die Vo rgaben zu beachten, welche die Bundesverfas- sung und, gestützt auf besondere Kompetenzen des Bundes, die Bundesgesetze an die Ausübung der politischen Rechte stellen.»40 Denn bereits aufgrund der älteren herrschenden Lehre41 müssen die «Abgeordneten in den Ständerat (…) vom Volk oder von der Volksvertre tung des Kantons, also dem Kantonsparlament, gewählt werden. Ein Kanton dürfte hingegen nicht vorsehen, dass die Ständeräte von der Kantonsregierung ernannt werden. (…) Der Ständerat ist allerdings nicht die Volkskammer, sondern die Vertretung der Kantone. Er besitzt jedoch die gleichen Befugnisse wie der Nationalrat und kann somit verhindern, dass ein Beschluss der Vo lkskammer zum Parlamentsbeschluss wird. Aus demokratischen Gründen kann daher nicht in Frage kommen, dass die Kantonsregierung die Vertre- tung des Kantons im Ständerat bezeichnet. Di e Kantone sahen es denn auch von Anfang an als selbstverständlich an, dass die Ständeräte vom Vo lk oder vom Kantonsparlament gewählt werden müssen.»42 Auch in den USA wurden die Mitglieder der föderativen Kammer, des Senates – Vorbild des schweizerischen Ständerats - zunächst von den Gliedstaaten-Parlamenten gewählt; seit 1913 ist indessen in den Vereinigten Staaten von Bundesverfassung wegen die direkte Volks wahl vorge- schrieben.43 48. Einen anderen Aspekt gewinnt der kantonalen Kompetenz zum Erlass des Ständeratswahlrechts TANQUEREL44 ab: «Depuis 1977, tous les cantons connaissent une élection directe (…). La légitimation démocratique directe de l’ensemble de l’Assemblée fédérale est donc bien une réalité. Elle ne résulte cependant pas, pour le Conseil des Etats, de la Constitution fédérale, mais de la convergence, sur ce point, des constitutions cantonales.» 49. Bei der Kommentierung von BV Art. 39 betont A NDREAS KLEY45 zum Stimmrecht für Ausland- schweizer: «(…) Soweit die k antonale Verfassung zwingend den po litischen Wohnsitz verlangt, schei- det ein Stimmrecht der Auslandschweizer in k antonalen Angelegenheiten von Verfassung wegen aus. Will die KV den Auslandschweizern ein Stimmrecht gewähren, so muss sie ausdrücklich entsprechen- de Ausnahmen vom Wohnsitzprinzip zulassen .» Er kritisiert insofern mit guten Gründen (namentlich 36 H ÄFELIN/HALLER/KELLER, SS. 442-445, speziell S. 443 Rz. 1496 und im selben Sinn AUBERT/MAHON, Art. 150 ch. 6 pp. 1169s mit Fussnote 6: «Le droit cantonal pourrait, par exemple, exiger le domicile dans le canton; il pourrait fixer un âge minimum supérieur à celui de la majorité civique, par exemple vingt-cinq ou trente ans – quoique la tendance actuelle n’aille guère dans ce sens-là. Un canton a, de son côté, fixé un âge maximum au-delà duquel on ne peut plus être élu, ce qui était discutable mais qui a été admis. Et ici revient la question des étrangers. Aujourd’hui, ni le droit jurassien ni le droit neuchâtelois ne leur reconnaît l’éligibilité; mais rien ne leur interdit de le faire et il appartiendrait alors aux électeurs du can- ton de décider s’ils enverront un étranger au Conseil des Etats.» sowie ebd., Fn 6: «Voir, en sens contraire, une déclara- tion énigmatique faite au Conseil des Etats, BO 2001 CE 480. Mais l’idée qu’une règle de droit fédéral exigerait la nationali- té suisse de tous les membres de l’Assemblée fédérale et pas seulement des conseillers nationaux est une invention qui ne trouve actuellement aucune base dans la Constitution.» 37 K LEY, Art. 39 SS. 760f Rz. 5: «Die in Abs. 1 ebenfalls erwähnte Zuständigkeit der Kantone, die Stimmrechtsausübung in Verfassung und Gesetzen zu regeln (BGE 131 I 442 E. 3.1, 446 f.), ist deklaratorischer Natur. Sie besteht ohnedies auf- grund der kantonalen Organisationsautonomie. Die Kompetenz besteht aber nach Massgabe der in Art. 34 Abs. 2 statuier- ten Wahl- und Abstimmungsfreiheit sowie den Mindestanforderungen des Art. 51 Abs. 1 (vgl. Botsch. VE 96, 224; BGer 1P.563/2001, E. 2.1, ZBl 2002, 538) und ist durch die vielfältigen Vorgaben der darauf beruhenden bundesgerichtlichen Rechtsprechung begrenzt. (…)» und ebd., S. 761 Rz. 6 in fine: «(…) Der subjektive Anspruch auf die politischen Rechte in den Kantonen hat der Anforderung der Allgemeinheit und Gleichheit des Stimmrechts zu genügen.» 38 H ANGARTNER/KLEY, S. 602 Rz. 1488. 39 L OEWENSTEIN, SS. 181-186. 40 H ANGARTNER/KLEY, SS. 603f Rz. 1493. 41 H ANGARTNER/KLEY S. 604 Rz. 1495 Fn. 14 verweisen hierzu auf SCHOLLENBERGER, S. 499; FLEINER/ GIACOMETTI, S. 505 Anm. 12; TRIVELLI, p. 184; AUBERT: Art. 80 Rz. 16; anderer Meinung noch BURCKHARDT, S. 658. 42 H ANGARTNER/KLEY, S. 604 Rz. 1495 unter Hinweis auf HIS III/1, S. 365. 43 Amendment XVII Ziff. 1 der US-amerikanischen Bundesverfassung; dazu R OSSUM, pp. 413f; PRITCHETT, pp. 181f. 44 T ANQUEREL, besonders p. 308 ch. 23. 45 K LEY: Art. 39 SS. 762f Rz. 10. Zu OW vgl. aber Fn. 69 hiernach; das gesetzgeberische Versehen in SO entstand dadurch, dass in Art. 25 Abs. 1 KV-SO («Das Stimm- und Wahlrecht steht allen Kantonseinwohnern mit Schweizer Bürgerrecht zu, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben») kategorisch das Wohnsitzprinzip verankert wurde, im Gesetz dann aber gleichwohl auch Auslandschweizern politische Rechte eingeräumt wurden. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 23 SO) mehrere Kantone (zu Unrecht allerdings OW , der das gesetzgeberische Versehen 1995 korrigiert hat). Er ortet die Anknüpfung an das Kantonsbürge rrecht bzw. den früheren Wohnsitz im Kanton im Umstand, «dass die genannten Kantone auf das BRPA S verweisen. Dort hat die Regelung des Art. 5 Abs. 1 nur den Sinn, die Stimmgemeinde zu besti mmen, das schweizerische Bürgerrecht haben ja alle Stimmberechtigten. Wenn der Kanton aber au f diese Norm verweist, so begründet der frühere Wohnsitz das kantonale Auslandschweizerstimmrecht, ohne dass der Betreffende das Kantonsbürger- recht besitzen muss. Zudem erscheint eine Verletzung von Abs. 3 möglich, da entsprechende Kontrol- len aufwendig sind. Als sachlich richtig erscheint die Lösung, die allein auf das (kantonale) Heimat- recht abstellt. Denn aufgrund der Personalhoheit best eht dann eine genügende Verbindung zwischen Auslandschweizern und betreffendem Kanton; ein allf älliger früherer Wohnsitz ist hingegen ein (zu) loses Band.»46 50. Ausserdem kann auch die Interpretation von BV Art. 51 in der Lehre zum Verständnis beitragen, ob die Nichtberücksichtigung der Auslandschweizer im kantonalen Elektorat bundesverfassungswidrig sei. RUCH47 konstatiert dazu: «(…) Die Demokratieforder ung berührt die Organisation der Kantone; sie schränkt in diesem Bereich die Verfassungsautonom ie der Kantone ein und begrenzt die Möglichkei- ten des horizontalen Föderalismus (…). Die BV will eine minimale Homogenität der Staatsorganisation der Kantone zustande bringen und aufrechterhal ten (eine ‹Einheit in der Vielfalt›). Die Anforderungen von Art. 51 Abs. 1 Satz 1 sind von allen Kantonen erfüllt.» 2 Völkerrecht 51. Unter Hinweis auf L UZIUS WILDHABER48 verifizieren H ANGARTNER/KLEY49 ihre dogmatischen Über- legungen (vgl. Rz. 47 hiervor) auch anhand der Normen international er Übereinkommen, die von der Schweiz ratifiziert wurden: «Gemäss Art. 3 des von der Schweiz nicht ratifizierten ersten Zusatzproto- kolls zur EMRK verpflichten sich die Vertragsstaat en, Wahlen abzuhalten, welche die freie Äusserung der Meinung des Volkes bei der Wahl der geset zgebenden Körperschaften gewährleisten. Weil der Ständerat dem Nationalrat völlig gleichberechtigt is t, würde sich diese Bestimmung auch auf seine Wahl beziehen. Da sowohl die direkte als auch die indirekte Volkswahl zulässig sind 50, müssen die Mitglieder des Ständerates nach der Regelung der EMRK entweder von den Stimmberechtigten des Kantons oder von der kantonalen Volksvertretung gewählt werden.»51 52. Unter Hinweis auf NOWAK52 konstatieren HANGARTNER/KLEY hinsichtlich des UNO-Paktes II: «Zum gleichen Ergebnis führt Art. 25 Bst. a des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rech- te der UNO. Die Bestimmung räumt den Staatsbürger n das Recht ein, an der Gestaltung der öffentli- chen Angelegenheiten unmittelbar oder durch frei gewählte Vertre ter teilzunehmen. In der gewalten- teiligen Demokratie beschränkt sich dieses Rech t auf die Wahl der gesetzgebenden Körperschaften. Daraus ergibt sich, dass der Ständerat unmittelbar oder mittelbar volksgewählt und damit direkt oder indirekt demokratisch legitimiert sein muss.»53 53. Auf der einen Seite darf selbst ein Staat, der das erste Zusatzprotokoll zur Europäischen Men- schenrechtskonvention EMRK ratifiziert hat, auch vor dessen Art. 3 für die Verleihung des Stimm- rechts den Wohnsitz im Wahlgebiet vorschreiben.54 46 K LEY: Art. 39 S. 763 Rz. 11. Die versehentliche Erwähnung von OW im Zusammenhang der Kritik wird in der 3. Auflage des Kommentars getilgt. 47 R UCH, S. 941 Rz. 7 unter Verweis u.a. auf WIEDERKEHR, 629. 48 W ILDHABER: Erstes Zusatzprotokoll Art. 3 Rz. 61. 49 H ANGARTNER/KLEY, SS. 604f Rzz. 1496f. 50 H ANGARTNER/KLEY, S. 605 Rz. 1496 Fn. 20 verweisen hierfür auch auf VAN DIJK/VAN HOOF, 480. 51 H ANGARTNER/KLEY, SS. 604f Rz. 1496. Dies unterscheidet die Schweiz seit 1913 gerade von der Bundesverfassung der USA (Amendment XVII): vgl. Rz. 47 Fn. 43 hiervor. 52 N OWAK, Rzz. 12 und 15 zu Art. 25 des International Covenant on Civil and Political Rights. 53 H ANGARTNER/KLEY, S. 605 Rz. 1497. 54 V ILLIGER, SS. 447-449 Rzz. 679-681, hier: SS. 448f Rz. 681 betr. das von der Schweiz nicht ratifizierte Zusatzprotokoll Nr. 1 Art. 3 zum Wahlrecht: «Die Bestimmung schliesst nicht aus, dass der Wohnsitz im Wahlgebiet bestehen muss (…).» mit den Entscheidbelegen ebd., Fn. 37: «Vgl. Nrn. 35385/97, Luksch c. Deutschland, DR 89-B S. 175; X. und Y. c. Italien, DR 90-A S. 5; 27120/95, Clerfayt c. Belgien, DR 90-B S. 35; 9914/82, X. c. Niederlande, DR 33 S. 242; 7566/76, X. c. Grossbritannien, DR 9 S. 121; 15404/89, Purcell c. Irland, HRLJ 12, 1991, S. 260f. (…).» Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 24 54. Anderseits ist aber dort, wo es eingeräumt wurde, das « Stimmrecht der Auslandschweizer (…) völkerrechtlich nicht zu beanstanden, denn es handelt sich um einen Ausdruck des Personalitätsprin- zips.»55 55. Aus diesen Gründen gelangt H ANGARTNER56 nach einem Rechtsvergleich mit europäischen Staa- ten, insbesondere der Bundesrepublik Deutschland, zur Beurteilung: «Im Rechtsvergleich darf die Lösung des Bundes und jener Kantone, die das Auslandschweizer-Stimmrecht kennen, als grosszügig bezeichnet werden, insbesondere seitdem die brie fliche Stimmabgabe vom Ausland her zugelassen ist.» 3 Kantonale politische Rechte der Ausl andschweizerinnen und -schweizer (u.a. BV Art. 150 Abs. 3) 56. Mit dem klaren Verfassungswortlaut von Art. 150 Abs. 3 BV sind sich die Kommentatoren darin einig, dass die Zusammensetzung des Elektorats für die Ständeratswahlen von den Kantonen gere- gelt wird.57 Spezielle Beachtung verdienen einige Präzisierungen der nachfolgenden Autoren: 57. AUBERT58: « Le corps électoral est celui du canton, c’est l’ensemble des personnes qui ont les droits politiques en matière cantonale. A vrai dire, ce corps ne se distingue guère de celui des élec- teurs fédéraux domiciliés dans le canton: même âge pour la majorité civique, mêmes causes d’exclusion. Mais il peut y avoir une différence pour les Suisses de l’étranger et surtout pour les étran- gers eux-mêmes, maintenant que deux cantons leur ont donné le droit de vote (cf. ad art. 136 n° 3 ) (…) ». 58. HANGARTNER/KLEY59: «Je nachdem, ob ein Kanton das Sti mmrecht der Auslandschweizer kennt oder nicht, wirken somit auch die in den Angelege nheiten des Kantons stimmberechtigten Schweizer Bürger mit Wohnsitz im Ausland mit 41. Es gibt also Mitglieder des Ständerates, die auch von Ausland- schweizern mitgewählt werden, und solche, bei der en Wahl Auslandschweizer nicht mitentscheiden konnten.» H ANGARTNER/KLEY erinnern daran, dass der Verfass ungsvorentwurf 1977 den Kantonen das Auslandschweizerstimmrecht sogar verbieten wollte 60, und ziehen als Fazit: « Das Stimmrecht der Auslandschweizer in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten ist wegen der in der Regel feh- lenden Verbundenheit und Kenntnis der Verhältn isse und Abstimmungsgeschäfte noch problemati- scher als im Bund. Dies erklärt wohl, warum nur eine Minderheit von Kantonen es eingeführt hat.»61 59. POLEDNA62 vergleicht den Anteil der Bundesnormen und der kantonalen Regeln bei den Stände- ratswahlen: «Die Ständeratswahlen werden einerse its durch das Bundesrecht, anderseits (und viel weitgehender) durch das kantonale Recht geregelt. Das Bundesrecht gibt die wichtigsten Grundsätze der Wahl vor (Allgemeinheit und Gleichheit der Wa hl und Beachtung der Wahl- und Abstimmungsfrei- heit) und weist die den Kantonen zustehende Anz ahl von Ständeratssitzen zu. Im übrigen können die Kantone die Wahl näher regeln. Sie sind in diesem Rahmen frei hinsichtlich der Festlegung des akti- ven und passiven Wahlrechts , des Zeitpunkts der Wahl und der Wahlperiodizität (Amtsdauer). Aus 55 So (unter Hinweis auf V ERDROSS/SIMMA, S. 655) KLEY: Art. 39 S. 761 Rz. 7: «Die politischen Rechte in Bund, Kantonen und Gemeinden sind gemäss Abs. 2 Satz 1 grundsätzlich am Wohnsitz auszuüben. Dieser sog. politische Wohnsitz ge- mäss Art. 3 Abs. 1 BPR ist in der Regel jene Gemeinde, wo der Stimmberechtigte wohnt und angemeldet ist. Das Wohn- sitzerfordernis im Bund hat lediglich die verfahrensrechtliche Bedeutung, dass der in der Schweiz niedergelassene Stimm- berechtigte sein Stimmrecht im Bund am Wohnort wahrnimmt. Dagegen hängt das subjektive Stimmrecht im Bund gemäss Art. 136 Abs. 1 überhaupt nicht vom Wohnsitz in der Schweiz ab. Das zeigt auch Art. 40 Abs. 2, wonach der Bund Vor- schriften über die Ausübung der politischen Rechte der Auslandschweizer im Bund erlassen kann, was mit dem BG über die politischen Rechte der Auslandschweizer vom 19. Dezember 1975 (SR 161.5, nachfolgend BPRAS) geschehen ist.» 56 H ANGARTNER, Stimmrecht S. 248. 57 A UER/MALINVERNI/HOTTELIER I, p. 35 n. 84; HALLER, p. 115 n. 257 und p. 120 n. 271; HANGARTNER/KLEY, SS. 603f Rzz. 1492f und S. 607 Rz. 1505 («Wahlberechtigt bei den Ständeratswahlen sind die Stimmberechtigten des Kantons»); RHINOW, S. 145 Rzz. 788-790, hier: Rz. 789; TSCHANNEN, SS. 332f § 24 Rzz. 3-4, S. 402 § 30 Rz. 8 erstes Lemma und SS. 423f § 32 Rzz. 7 und 9; LANZ, Art. 150, SS. 2321-2323, speziell S. 2323 Rz. 7 («Die Wählbarkeit bzw. die Amtsdauer ist in einzelnen Kantonen eingeschränkt. Im Kanton Genf muss ein Mitglied des StR mindestens 27 Jahre alt sein [Art. 51 und 104 KV GE], im Kanton Glarus darf es nicht älter als 65 Jahre alt sein [Art. 78 Abs. 4 KV GL]. Im Kanton Jura ist die Amtsdauer auf 12 Jahre beschränkt [Art. 66 Abs. 1 KV JU]).» Zur Fortentwicklung in GE 2012 vgl. hiervor, Rz. 10 Fn. 9. 58 A UBERT/MAHON, Art. 150, pp. 1168 à 1171 und vor allem p. 1169s. ch. 5 sowie p. 1170 note 5. 59 H ANGARTNER/KLEY, S. 608 Rz. 1506; vgl. auch ebd., S. 52 Rzz. 116 und 117. 60 H ANGARTNER/KLEY, S. 53 Fn. 136 unter Hinweis auf VE 1977 Art. 39 und den Bericht der Expertenkommission, S. 100. 61 H ANGARTNER/KLEY, S. 53 Rz. 118. Vgl. Rz. 5 hiervor. 62 P OLEDNA, S. 369 Rz. 17 (II. Ständeratswahlen, A. Regelungszuständigkeit); in Fnn. 36f verweist POLEDNA auf BGE 121 I 138ff und bemerkt, dass die Kantone das Wahlgeheimnis nicht beachten müssen und dass der Ständerat denn auch keine bestimmte Amtsperiode kennt. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 25 diesem Grund werden die Ständeratswahlen, obschon sie ein Organ des Bundes betreffen, als kanto- nale Wahlen betrachtet.» 60. DENISE BUSER63 schält die beschränkte Tragweite von BV Art. 150 Abs. 3 heraus: «Die Befugnis der Kantone zur Einführung des Stimmrechts für Auslandschweizer und -schweizerinnen in kanto- nalen und kommunalen Angelegenheiten ergibt sich ber eits aus Art. 3 BV. Der Bund hat nur die Kom- petenz, Regeln über die Ausübung der politischen Rech te der Auslandschweizer und -schweizerinnen in Bundessachen zu erlassen.» 4 Förderungskompetenzen des Bundes zugunsten der Fünften Schweiz (BV Art. 40) 61. Den Verfassungskommentatoren zeigen Wortlaut und Entstehungsgeschichte, dass der Bund wie ehedem unter der früheren Bu ndesverfassung (aBV Art. 45 bis)64 die Ausübung politischer Rechte von Auslandschweizerinnen und -schweizern einzig auf die Bundesebene beschränkt regeln darf. «Für die Frage, ob und wie Auslandschwe izer an kantonalen Wahlen und Abst immungen teilnehmen können, gilt das kantonale Recht.(…)» 65 62. HANGARTNER66 hat es in der Festschrift A UBERT 1995 erstmals unternom men, die neu entstande- nen kantonalen Regelungen zum Stimmrecht der Auslan dschweizer kritisch zu sichten, systematisch zu ordnen und zu beurteilen: Legitim erscheint ih m einzig die Einräumung des Stimmrechts an im Ausland lebende Kantonsbürgerinnen und -bürger, nicht jedoch die Anknüpfung an einen früheren, bloss vorübergehenden Wohnsitz im Kanton: «Es fehlt die sachliche Grundlage, wenn ein Kanton Personen das Stimmrecht verleiht, die weder sei ne Bürger sind noch im Kanton wohnen. (…) Die Regelung der Stimmrechts ausübung darf (…) nicht mit der Grundatzfrage der Stimmrechts einräu- mung vermengt werden. Dass ein Schweizer Bürger irgendwann einmal, vielleicht sogar nur ganz kurz, in einem anderen Kanton als seinem Heimatk anton gelebt hat, ist kein zureichender Grund, ihm das Stimmrecht in diesem Kanton zu verleihe n. Die angebliche Übern ahme der Bundesregelung durch die Kantone (…) beruht auf einem Missverständnis.» H ANGARTNER schliesst: «Lateinische Klar- heit und ‹germanischer Nebel› kennzeichnen somit die Art und Weise, wie französisch- und italie- nischsprachige Kantone einerseits und deutschspra chige Kantone anderseits den Auslandschweizern das Stimmrecht einräumen.» Das Missverst ändnis kann bedeutsame Folgen haben, wie H ANGARTNER (op. cit. S. 247) zeigt: «Wenn der Kanton, wie es zum Teil richtigerweise geschieht, die Heimatge- meinde als Stimmgemeinde bezeichnet, der Stim mberechtigte in eidgenössischen Angelegenheiten aber eine frühere Wohnsitzgemeinde als Stimmgem einde gewählt hat, fallen die Stimmgemeinden in eidgenössischen und kantonalen An gelegenheiten auseinander. Dies e Ungereimtheit kann befriedi- gend nur dadurch behoben werden, dass der Bund auch hinsichtlich der Ausübung der politischen Rechte zum naheliegenden Heimatprinzip übergeht.» 5 Schlussfolgerungen 63. In seltener Einmütigkeit leitet die Doktrin bis heute aus BV Art. 39, Art. 40, Art. 51 und Art. 150 Abs. 3 ab, dass die Gesetzgebungskompetenz für di e Wahl des Ständerates abgesehen von klaren bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben kantonale Prärogative geblieben ist und dass bis dato auch keine internationalen Schranken diese Befugnis beschneiden. 63 D ENISE BUSER, S. 105 Rz. 263. 64 Vgl. BBl 1997 I 225 mit Fn. 84 unter Hinweis auf ETIENNE GRISEL, Art. 45bis Rz. 10. 65 K ELLERHALS, Art. 40, S. 768 Rz. 5 unter Hinweis auf HANGARTNER, Stimmrecht S. 242. 66 H ANGARTNER, Stimmrecht S. 244: «Auch einige Kantone räumen den Auslandschweizern das Stimmrecht ein. Sie treffen allerdings unterschiedliche Lösungen. Die Kantone Tessin, Genf und Jura erklären ihre Bürger im Ausland als stimmberechtigt. Diese Lösung ist richtig. Sie ent- spricht der Ordnung im Bund. Grundlage der Regelung ist die Personalhoheit, die dem Kanton gegenüber den Kantons- bürgern (so wie dem Bund gegenüber den schweizerischen Staatsangehörigen) zusteht. Die Kantone Obwalden, Basel-Landschaft und Solothurn ermöglichen demgegenüber jenen Auslandschweizern die Aus- übung des Stimmrechts, die entweder Kantonsbürger sind oder früher einmal im Kanton gewohnt haben. Diese Regelung ist nicht legitim.» Die versehentliche und niemals umgesetzte Obwaldner Regelung wurde jedoch noch vor Erscheinen von H ANGARTNERS Kritik korrigiert. Die versehentliche Kritik KLEYS (Art. 39 S. 763 Rz. 11) von 2008 ist in der 3. Auflage des Kommentars getilgt; vgl. Rz. 49 mit Fn. 46 sowie Fn. 55 hiervor. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 26 C Zum Vergleich: Bundesbehördlicher Umgang mit Altersschranken bei kantonalen Wahlen 64. Der Bundesrat hat sich sukzessive deutlicher gegen die Zulassung von Altersschranken zunächst für Legislativämter und später generell für Behö rden ausgesprochen, welche vom Volk gewählt wer- den.67 Freilich hat die Bundesversammlung eine maxima le Altersschranke für die Wählbarkeit in den Regierungsrat und in den Ständerat noch 1989 68 und allein in den Regierungsrat noch 1996 69 anläss- lich der Gewährleistung der Kantonsverfassungen a kzeptiert, derweil minimale Altersschranken so- wohl allein für den Regierungsrat 70 als auch für den Staatsrat ebenso wie für den Ständerat 71 älteren Datums sind und mittlerweile sowohl im Kanton Fr eiburg (weiland ebenfalls 25 Jahre) als auch im Kanton Genf (weiland 27 Jahre) mit den neuen Kantonsverfassungen abgeschafft worden sind. VII Zur Stellung der zweiten Parlamentskammer im internationalen Vergleich 65. Zwar haben sich manchenorts die Verhältnisse seit dem Befund HANGARTNERS von 1996 (vgl. Rz. 62 hiervor) erheblich gewandelt; doch zeigt auch di e neue Erhebung der Venedig-Kommission (vgl. Rz. 19 Tab. 3 hiervor; Regelungseinzelheiten vgl. Anhang IX Tab. 19) nur einen Teilaspekt der Prob- lemstellung. Zusätzlich zu ber ücksichtigen sind neben neueren Regelungen einer eigenen Vertretung der Auslandbürgerinnen und -bürger in national en Parlamenten mit vorreservierten Sitzen (vgl. dazu Anhänge V–VIII, Tabb. 15–18) auch Unterschiede hinsichtlich des C harakters der zweiten Kammer in ausländischen Staaten und der Entscheidbefugni sse der zweiten Kammer in Bundesstaaten (dazu vgl. auch Rz. 66 Tab. 10 hiernach): 67 BBl 1942 418 und 584, 1959 I 1425 und 1578, 1968 II 53 und 1288, 1989 III 736 und 739-743, 1996 I 1029, 2004 2116f, 2136–2142 und 2145 = http://www.admin.ch/ch/d/ff/2004/2113.pdf (Bericht des Bundesrates vom 21. April 2004 über Altersschranken auf kantonaler und kommunaler Ebene für Mitglieder der Exekutive und der Legislative [in Erfüllung der Motion EGERSZEGI-OBRIST. Forderung eines Berichts bezüglich Seniorendiskriminierung 02.3413 n, die der N am 21. März 2003 als Postulat überwiesen hat]). Dazu vgl. SCHWEIZER: Art. 8 Abs. 1 und 2 S. 209 Rz. 65 in fine. 68 KV-GL Art. 78 Abs. 4 (heute: 5). 69 KV-AR Art. 66. 70 KV-SZ § 26 Abs. 5: 25 Jahre. 71 aKV-GE Art. 51 in Verbindung mit Art. 104: 27 Jahre gegenüber nKV-GE Art. 48 Abs. 1: 18 Jahre. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 27 Tabelle 9 Die Stellung der zweiten Parlamentskammer in Staaten Europas Staat (zitiert sind jeweils die ein- schlägigen Ver- fassungsartikel) Bundesstaat 2. Kammer existiert Entscheidbefugnis Instruktionsbindung? ja nein nein ja gleich wie 1. Kammer reduziert nein ja, an Belgien 1 67 36/74/78f 42 Bulgarien 2 62/63 Deutschland 20/79 50 51/63/74a 51 Landesregierung Dänemark 1/3 28 Estland 2 59 Finnland 1/4 24 Frankreich 1 24 39/46 27 Griechenland 1 51 Grossbritannien A B C D Irland 5 18 20f 15 X Italien 5 55 70–82 67 Kroatien 1 70 80/81 74 Lettland 2/3 5 – Litauen 3 5/55 – Luxemburg 1/2 50 – Niederlande 123 51 82 67 Österreich 2 34 42 56 Polen 3 97 95/121 104/108 Portugal 6 147 – Rumänien 1 61 75 anders 69 Schweden I.1/7 III.1 – Slowakei 3 72 – Slowenien 4 96 97 107 <> 96 Interessen Spanien 2 66 81/90 79 Tschechien 1 15 46f 26 Summe 3 22 11 14 1 13 11 1 Schweiz 1/3 148 156/159 161 Legende zu Tabelle 8: A = Government of Wales Act vom 31.07.1998, Scotland Ac t vom 19.11.1998, Northern Ireland Act vom 19.11.1998. B = Veto-Bill von 1911 C = Veto-Bill von 1911, Section 1 Subsection 1 und Section 6 D = Ungeschriebener Grundsatz; vgl. aber Bill of Rights von 1689, Section 8! 66. Einzig der Einheitsstaat Italien – Föderalisierungsbestrebungen sind dort bisher rudimentär geblieben – kennt in Europa heute so wie die Schw eiz ein Zweikammerparlament mit identischen Kompetenzen beider Häuser. Und auch weltweit sieht es nicht anders aus: Soweit überhaupt Zwei- kammerparlamente vorhanden sind, haben we der die bedeutendsten aussereuropäischen Bundes-Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 28 staaten (Äthiopien, Argentinien, Australien, Brasilie n, Indien, Kanada, Nige ria, Russland und die Ver- einigten Staaten) noch andere besonders wichti ge Staaten wie Japan oder Südafrika identische Kom- petenzen beider Parlamentskammern vorgesehen: Tabelle 10 Zweite Parlamentskammern in ausgewählten Staaten ausserhalb Europas Staat Wahlkörper Funktion gegenüber 1. Kammer Bemerkungen *) ist kein Bundesstaat Wahlperiode Volk andere gleich anders Äthiopien 5 Jahre möglich Cst. 61 III/67 Cst. 61 III Cst. 55<>62 Argentinien 6 Jahre Cst. 54 + 56 Cst. 52, 53 + 59 aber gleiche Funktion in der Gesetzgebung: Cst. 78/83 Australien 6 Jahre Cst. 7 + 8 Cst. 53 Brasilien 8 Jahre Cst. 46 Cst. 51 <> 52 alle 4 Jahre 1/3 bzw. 2/3 erneuert Indien 6 Jahre Cst. 80 IV Cst. 109 alle 2 Jahre 1/3 erneuert Japan 6 Jahre Cst. 46 Cst. 59/60 *) alle 2 Jahre 1/3 erneuert Kanada lebenslang BNA 3 ja BNA 53 ausser bei Verfassung und Finanzgesetzen in der Gesetzgebung gleiche Funktion Nigeria 4 Jahre Cst. 75 II Cst. 12 III Russland 4 Jahre Cst. 32 Cst. 95 Cst. 102 <> 105 Südafrika Cst. 60/61 Cst. 73–78 *) Eigener Beginn je Provinz USA 6 Jahre Art. I Sect. 2 subsect. 2 + Amend- ment XVII Art. I Sect. 2, 3 + 7 alle 2 Jahre 1/3 erneuert 67. Zuweilen dient die zweite Kammer in ausl ändischen Staaten nebst anderem der spezifischen parlamentarischen Vertretung v on Auslandbürgerinnen und -bürgern . So weisen u.a. Frankreich, Ita- lien, Kroatien und Kolumbien ein Zweikammerparlament auf. Keiner dieser Staaten ist ein Bundes- staat. Mit einigen wenigen anderen Staaten (in Europa: Portugal; in Afrika: Algerien, Angola, Kap Ver- de und Moçambique, in Lateinamerika: Equador u nd Panama, vgl. Anhang V–VIII Tabb. 15–18) ken- nen die Grundgesetze dieser Staaten vorreservierte Sitze für Auslandbürger . Überwiegend kennen Staaten diese Lösung, welche aktiv oder passiv von Kolonialismus und/oder Kriegen geprägt wurden oder wirtschaftlich bedingt eine ausgeprägt hohe Anzahl Emigranten aufweisen. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 29 VIII Die Antwort der Bundesverfassung zum Problem A Grundsätze der Verfassungsauslegung 68. «Nach herrschender Lehre und Pr axis gelten für die Auslegung der Verfassung im wesentlichen die gleichen Grundsätze, wie für die Auslegung öffentlich rechtlicher Normen tieferer Stufe.(…) Das Problem allerdings, dass der Bundesverfassung von 1874 mit den Jahren die innere Systematik im- mer mehr fehlte und das Verhältnis der aus verschiedenen Epochen stammenden Bestimmungen untereinander oft unklar geworden war, wird mit der nun geltenden Bundesverfassung vom 18. April 1999 durch die vorgenommene neue Gliederung un d Redaktion zumindest für einige Zeit behoben. Bei der Anwendung der anerkannten Auslegungsmetho den besteht kein grundsätzlicher Unterschied gegenüber der Gesetzesauslegung; es kommt der vo m Bundesgericht vertretene Methodenpluralis- mus zur Anwendung.» 72 B Grammatikalische Auslegung 69. Dass die Ständeratswahl «vom Kanton geregelt» wird (BV Art. 150 Abs. 3), vermittelt grammatika- lisch einen eindeutigen, klaren und verständlichen Sinn. Der Bund hat in diese Wahl nicht einzugrei- fen, wenn nicht übergeordnete Normen klar verl etzt werden. Dass keine übergeordneten Normen verletzt werden, wird berei ts durch den Rechtsschutz 73 sicher gestellt. In Konkretisierung von BV Art. 189 Abs. 1 Bst. f begründet BGG Art. 82 Bst. c zum Schutze der demokratischen Mitwirkung der Stimmberechtigten die Zuständigk eit des Bundesgerichts zur Beur teilung von Beschwerden wegen Verletzung politischer Rechte. Diese schliesst die politischen Rechte auf Bundes- und Kantonsebene ein und ist grundsätzlich umfassend; die Beschwerde in Stimmrechtssachen steht sowohl hinsichtlich ihres Gehalts als auch hinsichtlich ihrer Aus gestaltung eigenständig neben den Beschwerden von BGG Art. 82 Bstt. a und b. 74 Daher gehören zum sachlichen Anwendungsbereich von BGG Art. 82 Fragen des aktiven und passiven Wahlrechts und hierbei Entscheide ka ntonaler Parlamente sowie von Exekutiv- und Verwaltungs behörden wie Anerkennung oder Aber kennung des Stimm- und Wahl- rechts.75 70. Lässt sich ein solches Ergebnis durch den Hi nweis auf eine Diskriminierung von Auslandschwei- zern durch den Verzicht auf eine Zuerkennung des Stimmrechts in kantonalen Angelegenheiten ver- schiedener Kantone widerlegen? Dass übergeordnete Normen verletzt würden, findet nach aktuellem Rechtsstand im Völkerrecht (vgl. Ziff. Rzz. 53 und 54 hiervor) keinen Anhalt. Auch zu anderen Normen in der Bundesverfassung (vgl. Rz. 69 hiervor und Rz. 84 hiernach) steht es nicht im Widerspruch. Im Gegenteil wird in der Doktrin die Ausdehnung de s Stimmrechts für Auslandschweizerinnen und Aus- landschweizer auf nachgeordnete staatliche Ebenen teil weise recht kritisch gewürdigt (vgl. Rzz. 5 und 58 hiervor), und dies mit durchaus realitätsnahen Über legungen. Die anschwellende Migration und die damit verbundene Entwicklung des europäischen Re chts mit der zunehmenden Einräumung kommu- nalen Wahlrechts für residierende Ausländerinnen und Ausländer, die schweizerischerseits umfas- sende Liberalisierung der brieflichen Stimmabgabe rund um den Erdball und die Entwicklung von Vote électronique sowie der weltweit fortschreitende Verzicht auf aktive Massnahmen gegen Mehrfachbür- gerrechte – drei Viertel aller Auslandschweizerinnen und -schweizer besitzen gleichzeitig ein auslän- disches Bürgerrecht – unterspülen im Gegenteil international zunehmend das national noch hochge- haltene Prinzip «One man one vote». Diese Problematik akzentuiert sich noch angesichts verschiede- ner an den Wohnsitz anknüpfender Rechte und nicht unlösbar mit den Rechten verknüpfter Pflichten. Dass der Bundesverfassungsgeber die Bundeskompetenz zum Erlass von Vorschriften im Bereich der politischen Rechte der Auslandschweizerinnen und -schweizer ausdrücklich auf ihre Ausübung im Bund beschränkt hat (BV Art. 40 Abs. 2), trägt dem Re chnung, ist also kein Versehen und passt naht- 72 VPB 65.2 Bst. A Ziff. I unter Hinweis auf ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER: Schweizerisches Bundesstaatsrecht. 4. Auflage Zürich 1998, S. 23 Rz. 58, SS. 37ff Rzz. 104f und 107ff sowie SS. 38ff Rzz. 107ff; JEAN-FRANÇOIS AUBERT: Bundesstaats- recht der Schweiz, Fassung von 1967/Neubearbeiteter Nachtrag bis 1990, Basel/Frankfurt am Main 1991, Bd. I, S. 124, SS. 126ff Rzz. 293-310 und SS. 446ff Rzz. 291-293 samt weiteren Hinweisen; PIERRE TSCHANNEN: Die Auslegung der neuen Bundesverfassung. In: Die neue Bundesverfassung. Berner Tage für die juristische Praxis 1999. Bern 2000, SS. 235f Ziff. 14f. 73 BV Art. 29 a, Art. 189 Abs. 1 Bst. a und f, Art. 190 und Art. 191 Abs. 1; Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) Art. 82 und Art. 88. 74 S TEINMANN: Art. 82 Rz. 75, Rz. 78 und Rz. 79, SS. 994-997. 75 S TEINMANN: Art. 82 Rz. 73 und Rz. 86, SS. 998f; BGE 114 Ia 263. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 30 los zu BV Art. 150 Abs. 3. Dasselbe gilt für den – bewussten – Verzicht auf die Miterwähnung des Ständerates in BV Art. 143.76 C Historische Auslegung 71. Zusammenfassend lässt sich zu den Verfassungsma terialien feststellen, dass die Plenardebatten in den Eidg. Räten zur hier gestellten Frage gerade zu bemerkenswert wenig hergeben. Die wenigsten einschlägigen Verfassungsbestimmungen haben in den Ratsplena überhaupt zu Voten der Kommmis- sionsberichterstatter geführt, und kontroverse Deba tten gab es hierzu schlicht keine (vgl. die Zusam- menstellung in Anhang IV Tab. 14). 72. Dies ist insofern verständlich, als der Ständer at seit der Entstehung des schweizerischen Bun- desstaates die Funktion hatte, im Bundesparlament die Abordnung der Kantone als Territorialkörper- schaften (der – vgl. BV Art. 3 – bis heute für «souve rän» erklärten Gliedstaaten) zu repräsentieren. Dies war der «historische Kompromiss» zwischen d en im Sonderbundskrieg unterlegenen konservati- ven Föderalisten und den siegreic hen Radikalen: Die Eidgenossen schaft wurde von einem Staaten- bund in einen Bundesstaat umgeformt, der demokrat ische und zentralstaatliche Gedanke erhielt die Verkörperung im Nationalrat, der Ständerat sollte – bundesstaatskonform modifiziert – die Rolle der alten Tagsatzung übernehmen. 73. Anlässlich der Totalrevision der Bundesverfassung war jedoch in der Verfassungskommission des Nationalrats beantragt worden, BV Art. 150 Abs. 3 ersatzlos zu streichen und die Regelung dem Bun- desgesetzgeber anheimzustellen, weil die Wahl eines Bundesorgans durch Bundesrecht geordnet werden müsse. Die Mehrheit der Kommission stellte sich aber auf den Standpunkt, dass den Kanto- nen die Möglichkeit gewahrt bleiben solle, unterschiedliche Verfahren festzulegen.77 D Teleologische Auslegung 74. BV Art. 40 Abs. 1 gibt der Förderung politi scher Rechte der Auslandschweizerinnen und -schweizer einen Rahmen: Zweck ist, ihre Beziehung en zur Schweiz zu fördern. Mit der Einräumung umfassender politischer Rechte im Bund wird dem Genüge getan. 75. Vor BV Art. 5a ist kaum zu begründen, weshal b im Bundesstaat eine Z entralbehörde den souve- ränen Gliedstaaten vorzuschreiben haben sollte, ob, wieweit und durch welche Mittel ein Kanton die Beziehungen seiner Auslandbürgerinnen und -bürger zu seiner eigenen Staatlichkeit fördern will. 76. Noch schwieriger wäre es zu rechtfertigen, dies unter Ausschaltung der verfassungsmässig ver- brieften Mitbestimmungsrechte der Gliedstaaten zu tun. In weitaus den meisten Gebieten liegen die Gesetzgebungskompetenzen heute beim Bund. Damit wird derzeit auch das Eintreten für die Einfüh- rung einer akzessorischen Verfassungsgerichtsbarkeit in der Referendumsdemokratie begründet. Bei dieser Ausgangslage sind nurmehr wenige Vol ksabstimmungen denkbar, für die das Ständemehr von grösserer Bedeutung wäre als für die Frage, ob die kantonalen Gesetzgebungszuständigkeiten für die kantonale Selbstorganisation unterlaufen werden sollten. Würde den Kantonen gegen den klaren Wortlaut von BV Art. 150 Abs. 3 durch den einfachen Bundesgesetzgeber die Einräumung politischer Rechte in ihren eigenen kantonalen Angelegenhei ten an Auslandschweizerinnen und -schweizer vor- geschrieben, so wäre das Ständemehr seines wichtigsten Sinnes beraubt. 76 M AHON/AUBERT, Art. 143, ch. 5 p. 1129 («La disposition ne s’applique pas au Conseil des Etats, pour lequel l’éligibilité est déterminée par le droit des cantons […])», et Art. 150, ch. 6 p. 1169s.: «Il en va de même en ce qui concerne l’éligibilité. L’art. 143 Cst., en omettant sciemment de mentionner le Conseil des Etats, abandonne ce point aux cantons (…).» Vgl. Rz. 6 hiervor und Rz. 82 hiernach; HANGARTNER/KLEY, S. 603f Rz. 1493 Fn. 11: «Die Bundesverfassungen von 1848 und 1874 schwiegen sich über die Art und Weise der Wahl der Ständeräte aus. Damit überliessen sie die Wahlordnung grundsätzlich den Kantonen. (…) Die Verfassungsentwürfe 1977/85 wollten di e Wahl der Ständeräte in der Bundesverfassung regeln; siehe Art. 70 Abs. 1 VE 1977; Art. 88 Abs. 1 VE 1985.» 77 L ANZ: Art. 150 SS. 2321-2323, speziell S. 2323 Rz. 5. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 31 E Systematische Auslegung 77. Nach BV Art. 39 Abs. 1 regelt der Bund die Au sübung der politischen Rechte einzig in eidgenös- sischen Belangen; in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten sind dafür die Kantone zuständig. Sowohl der Bund als auch die Kantone können für die Ausübung der politischen Rechte Ausnahmen vom Wohnsitzprinzip vorsehen (BV Art. 39 Abs. 2) ; dies wurde von Bundesseite denn auch für Fah- rende78 und für Auslandschweizer 79 umgesetzt. Dabei ist aber strikt e darauf zu achten, dass infolge- dessen niemand in mehr als einem Kanton die polit ischen Rechte ausüben kann (BV Art. 39 Abs. 3). Wie ausgeprägt die kantonale Hoheit in der Umschreibung der eigenen Aktivbürgerschaft geblieben ist, illustriert BV Art. 39 Abs. 4, indem die Kanto ne ihr kantonales sowie das kommunale Stimmrecht selbst neu zugezogenen Schweizer Bürgerinnen und Bü rgern noch bis zu drei Monate lang vorenthal- ten dürfen. 78. Zur Förderung der Beziehungen der Ausland schweizer Bürgerinnen und Bürger untereinander und zur Schweiz (BV Art. 40 Abs. 1) erlässt der B und nach BV Art. 40 Abs. 2 Vorschriften über die Rechte und Pflichten der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer neben anderem in Bezug auf die Ausübung der politischen Rechte im Bund. Daraus lässt sich nur der Schluss ziehen: Für die Kan- tone hat der Bund eben gerade keine entsprechende Kompetenz. 79. Hinsichtlich der Umsetzung des Bundesrechts (BV Art. 46 Abs. 3) hat der Bund den Kantonen explizit möglichst grosse Gestaltungsfreiheit zu belassen und den kantonalen Besonderheiten Rech- nung zu tragen. Namentlich hat er ihre Organisationsautonomie zu beachten (BV Art. 47 Abs. 2) und überhaupt ihre Eigenständigkeit zu wahren (BV Art. 47 Abs. 1). 80. Nach BV Art. 51 Abs. 2 bedürfen die Kantonsve rfassungen der Gewährleistung des Bundes, die nur erteilt wird, wenn sie dem Bundesrecht ni cht widersprechen. Dazu gehört, dass die Kantonsver- fassung die Zustimmung des Volkes erhielt und revi diert werden kann, wenn die Mehrheit der Stimm- berechtigten es verlangt (BV Art. 51 Abs. 1). Die gesamte bisherige Praxis der Bundesversammlung gibt nicht den geringsten Anhalt dafür, dass die Kantone über die demokratisch-rechtsstaatliche Rege- lung hinaus in der Normierung der Ständeratswahlen eingeschränkt werden sollten. Ein solcher Schritt wäre also eine radikale Praxisänderung. Seit Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung (2000) hat die Bundesversammlung sämtliche total revidierten Ka ntonsverfassungen (von ZH, LU, FR, BS, SH, SG, GR, VD und NE) ausnahmslos gewährleistet, darun ter namentlich auch jene, welche Auslandschwei- zerinnen und -schweizern bis heute kein kantonales Stimmrecht einräumen (LU, BS, SH, SG und VD). Dies spricht alles andere denn für eine zur Ge wohnheit verdichtete Überzeugung, dass Ausland- schweizer Bürgerinnen und Bürger das kantonale Stimmrecht «automatisch» besitzen würden. 81. Kantonale Verfassungsbestimmungen we rden heute zumindest dann vom Bundesgericht akzes- sorisch auf ihre Vereinbarkeit mit dem Bundesrech t geprüft, wenn das übergeordnete Recht im Zeit- punkt der Gewährleistung durch die Bundesversammlung noch nicht in Kraft war. 80 Für die vor dem Inkrafttreten der Totalrevision der Bundesverfa ssung am 1. Januar 2000 gewährleisteten Kantonsver- fassungen jener Stände, welche Auslandschweizerinnen und -schweizern das Stimmrecht bis heute nicht einräumen (also der Kantone UR, OW, NW, GL, ZG, AR, AI, AG, TG und VS), hätte spätestens nach Inkrafttreten der Justizreform, also anläss lich der Ständeratswahlen 2011 für Auslandschweize- rinnen und -schweizer die Möglichkeit bestanden, das Stimmrecht einzufordern, eine kantonale Ver- weigerung vor dem Bundesgericht zu rügen und da mit auch akzessorisch die entsprechende Prüfung der Kantonsverfassung auszulösen, zumindest insowe it, als ein Kanton seit dem Jahr 2000 nie um Gewährleistung für Partialrevisionen der Kant onsverfassung betreffend di e kantonalen politischen Rechte ersucht hat. Dies trifft für die Kantone UR, OW, NW 81, ZG82, AR83, TG84 und VS zu; hingegen 78 Bundesgesetz vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR, SR 161.1) Art. 3 Abs. 1 zweiter Satz. 79 Bundesgesetz vom 19. Dezember 1975 über die polit ischen Rechte der Auslandschweizer (BPRAS, SR 161.5) Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 und Art. 5 Abs. 1. 80 Vgl. BGE 111 Ia 239, 116 Ia 359, 366f E. 4b, 121 I 128, 146ff E. 5c; AEMISEGGER/SCHERRER REBER: Art. 82 N 40, S. 981: «In Fortführung der bisherigen Praxis können Änderungen von Kantonsverfassungen auch nach dem BGG nicht im abs- trakten Normenkontrollverfahren angefochten werden; sie unterliegen ausschliesslich der Gewährleistung durch die Bun- desversammlung.» 81 Die Gewährleistung vom 27. September 2000 von Änderungen von KV-NW Art. 51 Abs. 1 Ziff. 4 und Abs. 2 betraf die Ständeratswahl nicht direkt. 82 Die Gewährleistung vom 6. März 2008 von Änderungen vom 17. Juni 2007 von KV-ZG § 78 betraf die Ständeratswahl nicht. 83 Die Gewährleistung vom 20. März 2001 von Änderungen vom 21 . Mai 2000 von KV-AR Art. 60 betraf die Ständeratswahl nicht. 84 Die Gewährleistung vom 8. Dezember 2010 von Änderungen von KV-TG § 20 Abs. 1 Ziff. 5 betraf die Ständeratswahl nicht. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 32 erstreckten sich Gewährleistungsbeschlüsse der Bundesversammlung zu Ä nderungen von Kantons- verfassungen auch auf Ständerat swahlen bei den Kantonen GL 85, AI 86 und AG 87. Indessen wurde keine einzige solche Beschwerdesache anhängig gemacht. 82. BV Art. 136 Abs. 1 erkennt die politischen Re chte allen mündigen Schweizerinnen und Schwei- zern ausdrücklich insoweit zu, als es um Bundesangelegenheiten geht. Dazu gehören hinsichtlich der Wahlen nach BV Art. 136 Abs. 2 die Nationalratswahlen; von Ständeratswahlen wird folgerichtig nichts gesagt, denn Art. 136 regelt die politischen Rechte im Bund. Ebenso konsequent beschränkt sich BV Art. 143 darauf, die Wählbarkeit in die Bundesexekut ive und die Bundesjudikative, hinsichtlich der Bundeslegislative jedoch allein in den Nationalrat zu regeln. Erneut wird der Ständerat ausgespart. 83. Wenn BV Art. 150 Abs. 3 die Regelung der St änderatswahl dem kantonalen Recht anheim stellt, wenn BV Art. 51 Abs. 2 den Kantonen einen Rechts anspruch auf Gewährleistung ihrer Kantonsver- fassungen durch den Bund einräumt, soweit diese dem Bundesrecht nicht widersprechen und wenn BV Art. 51 Abs. 1 hierfür einzig eine demokratisc he und direktdemokratisch revidierbare Kantonsver- fassung, nicht aber eine direkte Volkswahl der Ständer atsdeputation verlangt, so bleibt angesichts der kantonalen Organisationsautonomie (BV Art. 3 und Art. 47) der Schluss unabweisbar, dass ein Kanton aufgrund von BV Art. 150 Abs. 3 die Wahl seiner Ständeratsdeputation auch dem Kantonsparlament vorbehalten dürfte, auch wenn dies seit 1978 kein K anton mehr so umsetzt. Dieser Schluss wird auch in der Doktrin gezogen (vgl. Rz. 47 hiervor). Mit ei ner Wahl der Ständeratsdeputation durch das Kan- tonsparlament würde nämlich das gesamte Elektorat eines Kantons auf eine indirekte Mitwirkung bei der Wahl der Ständeratsmitglieder beschränkt. K onsequent zu Ende gedacht würde dies bedingen, dass der Bund den Kantonen für den Fall, dass sie ihre Ständeräte durch das Parlament wählen las- sen, vorschreiben müsste, dass sie den Auslandsch weizern das Stimmrecht auch bei der Wahl des Kantonsparlaments einräumen, was die kantonale Or ganisationsautonomie noch viel intensiver aus- höhlen würde. 84. Die Abgrenzung des Wahlkörpers darf jedoch die Rechtsgleichheit und erst recht das Diskriminie- rungsverbot nicht verletzen (vgl. Rzz. 12–14 hiervor): Gleiches ist gleich, Ungleiches ungleich zu be- handeln. Somit stellt sich die Frage, ob ein k antonaler Verzicht auf Einräumung des kantonalen Stimm- und Wahlrechts an Auslandschweizerinnen und -schweizer das Diskriminierungsverbot ver- letzt. Dies ist nicht einzig deshalb zu verneinen, weil BV Art. 8 Abs. 2 die Auslandschweizer nicht auf- führt, denn der Katalog verpönter Abgrenzungskriterien ist ausdrücklich nicht abschliessend formuliert («namentlich»). Bedeutsamer als dies sind hier di e faktischen Unterschiede: Auslandschweizerinnen und -schweizer haben gegenüber ihrem Schweizer Kanton nur jene Bürgerpflichten, welche sie freiwil- lig eingehen. Die meisten von ihnen sind Doppelbü rger und geniessen dem entsprechend politische Rechte auch in ihrem Wohnsitzstaat; durch die Ei nräumung des kantonalen Stimm- und Wahlrechts werden diese sogar privilegiert: Doppelter Verleihung politischer Re chte (nämlich in zwei Staaten) steht dann bei Doppelbürgerschaft eine einzige (S teuer-, Wehr- und Schul-)Pflicht gegenüber, derweil Schweizer mit faktischem Wohnsitz in der Schweiz po litische Rechte wie Pflichten je einmal (nämlich ausschliesslich in der Schweiz) besitzen und beispie lsweise finanzielle Folgen ihrer Volksentscheide aller Voraussicht nach dann auch selber zu tra gen haben, was die Meinungsbi ldung sehr wohl beein- flussen kann. Die auch in der Lehre (vgl. Rz. 62 mit Fn. 66 hiervor) als problematisch kritisierte An- knüpfung der Einräumung des kant onalen Stimm- und Wahlrechts an die Ortswahl seiner Ausübung für den Bund privilegiert Auslandschweizeri nnen und Auslandschweizer in den meisten Kantonen heute gar ein zweites Mal; Schweizerinnen und Schweizer im Inland müssen kumulativ zwei Kriterien erfüllen, um ihr Stimmrecht zu erhalten: Anmeldung und tatsächliches Wohnen (BPR Art. 3 Abs. 1 erster Satz); auch für Fahrende gibt es kein Wahlrecht: Anstelle des faktischen Wohnens haben sie ihr Stimmrecht ausschliesslich in der Heimatgemeinde (BPR Art. 3 Abs. 1 zweiter Satz). Zumindest in jenen neun Kantonen, die das kantonale Stimm- und Wahlrecht von Auslandschweizerinnen und -schweizern an BPRAS Art. 5 Abs. 1 anknüpfen, könn en Auslandschweizerinnen und -schweizer bei 85 Gewährleistung vom 12. Juni 2008 (BBl 2008 1417 und 5787 Art. 1 Ziff. 2) von Änderungen von KV-GL Art. 56 Abs. 1 und Art. 57 Abs. 1 Bst. a (Senkung des aktiven Wahlalters auf 16 Jahre). 86 Gewährleistung vom 14. März 2005 (BBl 2004 5629 und 2005 2355 Art. 1 Ziff. 3) von Änderungen vom 27. April 2003 von KV-AI Art. 20bis betr. die Ständeratswahl. 87 Gewährleistung vom 18. Dezember 2008 (BBl 2008 6053 und 2009 555 Art. 1 Ziff. 4) von Änderungen vom 24. Februar 2008 von KV-AG § 61 Abs. 1 Bst. d, Abs. 2 und Abs. 3 betr. u.a. die Ständeratswahl. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 33 jedem konsularkreisübergreifenden Umzug zwisch en ihrer Heimatgemeinde und irgendeiner früheren schweizerischen Wohnsitzgemeinde neu wählen88. 85. Es bestehen mithin diverse Behandlungsunter schiede zwischen Schweizerinnen und Schweizern im Inland einerseits und im Ausland anderseits, die einzig von der historischen Entwicklung her er- klärbar und die keineswegs mehr alle sachlich geboten sind. Diese Beha ndlungsunterschiede gehen keineswegs alle zulasten der Fünften Schweiz und verunmöglichen es daher, eine Diskriminierung anzunehmen. 86. In diesem Zusammenhang sind die auch in de r Lehre (vgl. Rzz. 5 und 58 hiervor) erhobenen Be- denken gegen die Einräumung des kantonalen Sti mm- und Wahlrechts an Auslandschweizerinnen und -schweizer zu sehen. Denn weil der von Ge setz und Rechtsprechung geforderte Lebensmit- telpunkt ( tatsächliches Wohnen ) zur Anknüpfung des politischen Stimm- und Wahlrechts bei Aus- landschweizerinnen und -schweizern per definitionem entfallen muss, bleibt die Ausdehnung von Rechtsansprüchen ohne entsprechende Information (Entscheidungsgrundlagen für die Stimmabgabe) inhaltslos. Dies lässt sich anhand der Zustell ung von Abstimmungsunterlagen demonstrieren: Der Anknüpfungsmechanismus des Bundesrechts (BPR AS Art. 5 Abs. 1: Heimat- oder jede frühere Wohnsitzgemeinde zur Auswahl) lässt sich rein sprachenrechtlich nur auf Bundesebene (mit 4 Lan- des- und faktisch Amtssprachen, BV Art. 4 und Ar t. 70) durchhalten; kantonale Vorlagen kann (und muss nach dem kantonalen Sprachenrecht) kein Kanton in kantonsfremden Schweizer Amtssprachen zur Verfügung stellen. Der Auslandtessiner in Singen (D) beispielsweise, der aus praktischen Gründen seine frühere Wohnsitzgemeinde Schaffhausen zum politischen Wohnsitz erklärt hat, wird keine italie- nische Fassung der kantonalschaffhausischen Urnengangsunterlagen verlangen können. 87. Zusammengefasst bedeutet die Tatsache, da ss gewisse Kantone Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer von der Teilnahme an der Stä nderatswahl ausschliessen, keine Verletzung von Art. 8 BV. Somit ergibt sich kein Handlungsbedar f des Bundes, die kantonale Rechtsetzungshoheit für die Ständeratswahlen (BV Art. 150 Abs. 3) einzuschränken. 88. Wenn BV Art. 150 Abs. 3 die Regelung der Ständer atswahl den Kantonen vorbehält, so ist dies also weder Versehen noch Relikt, sondern Teil eines umfassenden und gewollten Konzeptes : Das Zweikammersystem schweizerischen Zuschnitts konzip iert den Ständerat als Vertretung der Kantone (und insofern in historischer Perspektive Nachfolger der alteidgenössischen Tagsatzung) und den Nationalrat als gesamteidgenössische Volksvertretung. F Ergebnis 89. Der Wortlaut von BV Art. 150 Abs. 3 vermittelt einen klaren und verständlichen Sinn (Rzz. 69–70). Die Entstehungsgeschichte (Rzz. 71–73) von BV Art. 150 Abs. 3 belegt, dass der einzige Antrag auf eine Bundesregelung der Ständer atswahl bereits in der nationalrätlichen Verfassungskommission chancenlos blieb und in keiner Debatte mehr aufg enommen wurde. BV Art. 150 Abs. 3 spiegelt auch eine Zwecksetzung (Rzz. 74–76), welche jener von BV Art. 5a (Subsidiaritätsprinzip) und von Art. 40 (Bundeskompetenzen zur Förderung der Heim atbeziehungen von Auslandschweizerinnen und -schweizern) entspricht und ein stimmiges Gesamtbild ergibt, welches keinen Eingriff unter Ausschal- tung der verfassungsmässig verbrieften Mitbestimmungsrechte der Gliedstaaten zulässt. Auch die Systematik der Bundesverfassung (Rzz. 77–88) ze igt einen einheitlichen Grundgedanken, der sich durch alle einschlägig bedeutsamen Artikel der Bundesverfassung hindurch zi eht: Der Bund hat die politischen Rechte – auch für die Auslandsch weizer (BV Art. 40 Abs. 2) – einzig in Bundesangelegen- heiten zu regeln (BV Art. 39); der Bund hat die k antonale Organisationsautonomie zu achten, die Eigenständigkeit der Kantone zu wahren (BV Art. 47) und selbst bei Umsetzung des Bundesrechts den Kantonen möglichst grosse Gestaltungsfreiheit zu belassen (BV Art. 46). Auch die konstante Pra- xis der Bundesversammlung bei der Gewährleistung kantonaler Verfassungen (BV Art. 51) bewegt sich konsequent innerhalb dieses von der Verfa ssung gezeichneten Gesamtbildes: Noch nie haben die Eidgenössischen Räte dabei aus der Rechtsgleich heit (BV Art. 8), der Abstimmungsfreiheit (BV 88 Dies dürfte einer der Gründe dafür sein, dass im Zuge der kantonsweiten Bereinigungsarbeiten bei der Einführung von Vote électronique im Kanton Solothurn und bei der Zentralisierung des Auslandschweizer-Stimmregisters im Kanton Wallis diverse Doppeleintragungen jeweils einer und derselben Person in Stimmregistern mehrerer Gemeinden zutage gefördert worden sind, was dann auch die erklecklichen Differenzen zwischen (bereinigten) Stimmregistern (Quelle: Stimmregister) und der Datenbank VERA (Quelle: Konsularische Meldungen, vgl. Rz. 3 Fn. 1 gegenüber Rz. 34 Tab. 6 hiervor) mindes- tens teilweise erklärt (individuell zuweilen unterbliebene Abmeldungen gegenüber vollständigen Anmeldungen). Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 34 Art. 34) oder den politischen Rechten der Eidge nossen (BV Art. 136) einen Widerspruch zu BV Art. 150 Abs. 3 abgeleitet. Die grammatikalische (R zz. 69–70), die historische (Rzz. 71–73), die teleo- logische (Rzz. 74–76) und die systematische (R zz. 77–88) Auslegungsmethode ergeben alle über- einstimmend eine konsequente und gewollte Konzept ion, wenn die Bundesverfassung die Regelung der Ständeratswahlen den Kanton en anheim stellt. Umdeutungen dies er Konzeption erfordern eine formelle Änderung der Bundesverfassung . Keine der anerkannten Auslegungsmethoden vermag also die Annahme zu stützen, der Bund könnte den K antonen ohne Änderung der Bundesverfassung bei Ständeratswahlen die Einräumung des Auslandschweizerwahlrechts vorschreiben. Auch Doktrin, Judikatur und Verfassungsmaterialien liefern kei ne Elemente, die den Schluss erlauben würde, dass die Kantone ohne Änderung der Bundesverfassung ang ehalten werden könnten, Auslandschweizerin- nen und -schweizern das Stimmrecht auch bei Ständeratswahlen einzuräumen. 90. Die meisten Auslandschweizerinnen und -schweiz er sind heute Doppelbürger (vgl. Rz. 34 Tab. 6 hiervor); in Europa sind es nahezu 75 %. Drei Viertel aller Auslandschweizer könnten sich ins Stimm- register eintragen lassen, ein Viertel hat es bi sher getan. Die Doppelbürger besitzen das Wahlrecht auch in ihrem Zweitstaat. Über 62 % der eintragsf ähigen Auslandschweizer leben in Europa; dort be- sitzen zumindest die Doppelbürger unter ihnen das Wahlrecht im Wohnsitzstaat. So betrachtet, liefe die Verleihung des Wahlrechts auch für den Ständerat eher darauf hinaus, im inter nationalen Ver- gleich zu gestatten, was BV Art. 39 Abs. 3 im inter kantonalen Vergleich gerade unterbindet, nämlich, dass ausgewählte Personenkategorien in mehr als einer Entität die politischen Rechte ausüben kön- nen. Die Bundesverfassung steht auf dem Boden des Prinzips «One man, one vote», und sie ist damit keineswegs allein, wie der erläuternde Bericht der Venedig-Kommission zu den Leitlinien des Verhal- tenskodexes für Wahlen [CDL-AD (2002) 23] Rz. 6 Bst. c zeigt: «Dagegen gewähren einige Staaten das Wahlrecht, ja sogar das Recht auf Wählbarkeit für ihre Staatsangehörigen, die im Ausland woh- nen. Diese Praxis kann in besti mmten Situationen zu Missbrauch führen, wenn die Staatsangehörig- keit z. B. auf einer ethnischen Gr undlage erteilt wird. Es ist denkbar , eine Registrierung an dem Ort vorzusehen, an dem der Wähler seinen zweiten W ohnsitz hat, wenn dies sein ständiger Wohnsitz ist und z. B. dort kommunale Steuern gezahlt werden; der Wähler darf dann natürlich nicht zusätzlich am Ort des ersten Wohnsitzes eingetragen sein.» IX Schlussfolgerungen 91. Die Auftragsfrage der Staatspolitischen Kommissi on des Nationalrats läuft darauf hinaus abzu- klären, ob die Bundesverfassung es zuliesse, das Wahlrecht der interessierten Auslandschweizer Stimmberechtigten auf die Best ellung des Ständerats auch gegen den Willen der Kantone und ohne ihre Mitbestimmung auszudehnen. Diese Frage ist aus folgenden Gründen zu verneinen: 92. Die Bundesverfassung steht auf dem Boden des «harten Kerns des europäischen Wahlerbes»: Zu gewährleisten ist das «allgemeine, gleiche, fr eie, geheime und unmittelbare Wahlrecht.» Dieses wird nicht dadurch verletzt, dass eine Kantonsve rfassung Auslandschweizern in kantonalen Angele- genheiten das Stimmrecht nicht einräumt. Die Leitl inien des Verhaltenskodexes für Wahlen der Vene- dig-Kommission [CDL-AD (2002) 23] sagen in Ziff. 1.1 Bst. c Ziff. i, ii und v hinsichtlich der Wohnsitz- bedingung: i. es kann vorgeschrieben werden, dass der Wohnsitz zur Bedingung gemacht wird; ii. unter Wohnsitz wird der ständige Aufenthaltsort verstanden; v. das Wahlrecht und das Recht auf Wählbarkeit können Bürgern mit Wohnsitz im Ausland ge- währt werden. Von einer Pflicht, das aktive und passive Wahlrecht auf mittlerer Staatsebene einzuräumen, weiss das europäische Wahlerbe nichts (vgl. Rz. 18 hiervor). Di ese Einschätzung wird auch in der Doktrin geteilt (vgl. Rzz. 51–54 mit Fn. 54 hiervor). 93. Wenn keine grundrechtliche Pflicht besteht, fällt es in die Organisationsautonomie der Kantone festzulegen, ob sie Auslandschweizerinnen und - schweizern das Stimmrecht in kantonalen Angele- genheiten zuerkennen wollen oder nicht. 94. In diese Organisationsautonomie einzugreifen, widerspräche unter diesen Voraussetzungen dem erkennbaren, historisch verbürgten (vgl. Rz. 73 hiervor) und systematisch durchgehaltenen Verständ-Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 35 nis der Bundesverfassung von kantonaler Organisationsautonomie (Art. 39, 40, 46, 47, 51, 136, 143 und 150). 95. Soweit sich die Doktrin mit dem Auslandschwe izerstimmrecht näher beschäftigt hat, tendieren einzelne Autoren gar im Gegenteil und mit beac htlichen Gründen dazu, dass Auslandschweizer das Stimmecht einzig auf Bundesebene und dort ausschliesslich an ihrem Heimatort eingeräumt erhalten sollten (vgl. Rz. 62 hiervor). Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 36 X Literatur 1. H EINZ AEMISEGGER/KARIN SCHERRER REBER: Art. 82 Rzz. 23–74. In: M ARCEL ALEXANDER NIGGLI/PETER UEBERSAX/HANS WIPRÄCHTIGER (Hgg.): Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz. 2. Auflage Basel 2011, SS. 972–994. 2. J EAN-FRANÇOIS AUBERT: Art. 80. In: J EAN-FRANÇOIS AUBERT/KURT EICHENBERGER/JÖRG PAUL MÜL- LER/RENÉ A. RHINOW/DIETRICH SCHINDLER (Hgg.): Kommentar zur Bundesverfassung der Schwei- zerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874. Basel/Bern/Zürich 1984ff. 3. J EAN-FRANÇOIS AUBERT: Art. 150 Composition et élection du Conseil des Etats. In: J EAN-FRANÇOIS AUBERT/PASCAL MAHON (Edd.): Petit commentaire de la Cons titution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999. Zurich 2003, pp. 1168 à 1171. 4. A NDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER: Droit constitutionnel suisse. Volume I: L’Etat. Berne 2000. 5. W ALTHER BURCKHARDT: Kommentar der schweizerischen Bu ndesverfassung vom 29. Mai 1874. 3. Auflage Bern 1931. 6. 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YVO HANGARTNER/ANDREAS KLEY: Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der schwei- zerischen Eidgenossenschaft. Zürich 2000, bes. SS. 52f Rzz. 116 und 118, SS. 601–613, speziell SS. 602–605 Rz. 1488, 1492, 1493, 1495, 1496 und 1497 sowie SS. 607f Rzz. 1505 und 1506. 13. MATHIAS HEGER: Deutscher Bundesrat und Schweizer St änderat: Gedanken zu ihrer Entstehung, ihrem aktuellen Erscheinungsbild und ihrer Rechtfe rtigung. Diss. Freiburg im Breisgau. Berlin 1990. 14. EDUARD HIS: Geschichte des neuern Schweizerischen Staatsrechts. Band III/1: Der Bundesstaat von 1848 bis 1914. Basel 1938. 15. TOBIAS JAAG: Die zweite Kammer im Bundesstaat. F unktion und Stellung des schweizerischen Ständerates, des deutschen Bundesrates und des amerikanischen Senats. Diss. Zürich 1976. 16. ANDREAS KELLERHALS: Art. 40. In: B ERNHARD EHRENZELLER/RAINER J. SCHWEIZER/PHILIPPE MASTRONARDI/KLAUS A. VALLENDER (Hgg.): Die Schweizerische Bundesverfassung. St. Galler Kommentar. 2. Auflage Zürich/St. Gallen 2008, SS. 766–770. 17. ANDREAS KLEY: Art. 39. In: B ERNHARD EHRENZELLER/RAINER J. SCHWEIZER/PHILIPPE MASTRONARDI/ KLAUS A. VALLENDER (Hgg.): Die Schweizerische Bundesverfassung. St. Galler Kommentar. 2. Auflage Zürich/St. Gallen 2008, SS. 758–765. 18. ALFRED KÖLZ: Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte. Ihre Grundlinien in Bund und Kan- tonen seit 1848. Bd. II. Bern 2004. 19. CHRISTOPH LANZ: Art. 150. In: B ERNHARD EHRENZELLER/RAINER J. SCHWEIZER/PHILIPPE MASTRO- NARDI/KLAUS A. VALLENDER (Hgg.): Die Schweizerische Bundes verfassung. St. Galler Kommentar. 2. Auflage Zürich/St. Gallen 2008, SS. 2321–2323. 20. KARL LOEWENSTEIN: Verfassungslehre. 3. Auflage Tübingen 1975. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 37 21. URS MARTI: Zwei Kammern – ein Parlament: Urspr ung und Funktion des schweizerischen Zwei- kammersystems. Frauenfeld 1990. 22. MANFRED NOWAK: UNO-Pakt über bürgerliche und politisc he Rechte und Fakultativprotokoll. Kehl/Strassburg/Arlington 1989. 23. TOMAS POLEDNA: Wahlrecht im Bund. In: D ANIEL THÜRER/JEAN-FRANÇOIS AUBERT/JÖRG PAUL MÜLLER (Hgg.): Droit constitutionnel suisse/Verfass ungsrecht der Schweiz. Zürich 2001, § 22, SS. 363–381. 24. CHARLES HERMAN PRITCHETT: The American Constitution. 2. Auflage New York u.a. 1968. 25. RENÉ RHINOW: Grundzüge des schweizerischen Verfassungsrechts. Basel/Genf/München 2003. 26. RALPH ROSSUM: Popular Election of Senators. In: E DWIN MEESE/DAVID FORTE/MATTHEW SPALDING (Edd.): The Heritage Guide to the Constitution. Washington 2005, pp. 413f. 27. ALEXANDER RUCH: Art. 51. In: B ERNHARD EHRENZELLER/RAINER J. SCHWEIZER/PHILIPPE MASTRO- NARDI/KLAUS A. VALLENDER (Hgg.): Die Schweizerische Bundes verfassung. St. Galler Kommentar. 2. Auflage Zürich/St. Gallen 2008, SS. 937–945. 28. JAKOB SCHOLLENBERGER: Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Kommen- tar mit Einleitung. Berlin 1905. 29. RAINER J. SCHWEIZER: Art. 8 Abs. 1 und 2. In: B ERNHARD EHRENZELLER/RAINER J. SCHWEIZER/ PHILIPPE MASTRONARDI/KLAUS A. VALLENDER (Hgg.): Die Schweizerische Bundesverfassung. St. Galler Kommentar. 2. Auflage Zürich/St. Gallen 2008, SS. 179–211. 30. GEROLD STEINMANN: Art. 34. In: B ERNHARD EHRENZELLER/RAINER J. SCHWEIZER/PHILIPPE MASTRO- NARDI/KLAUS A. VALLENDER (Hgg.): Die Schweizerische Bundesve rfassung. St. Galler Kommentar. 2. Auflage Zürich/St. Gallen 2008, SS. 688–702. 31. GEROLD STEINMANN: Art. 82 Rzz. 75–103. In: M ARCEL ALEXANDER NIGGLI/PETER UEBERSAX/ HANS WIPRÄCHTIGER (Hgg.): Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz. 2. Auflage Basel 2011, SS. 994–1006. 32. THIERRY TANQUEREL: Les fondements démocratiques de la Constitution. In: D ANIEL THÜRER/JEAN- FRANÇOIS AUBERT/JÖRG PAUL MÜLLER (Edd.): Droit constitutionnel suisse/Verfassungsrecht der Schweiz. Zurich 2001, § 18, pp. 301 à 315. 33. LAURENT TRIVELLI: Le Bicamérisme. Diss. Lausanne 1974. 34. PIERRE TSCHANNEN: Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Bern 2004. 35. PIETER VAN DIJK/GODEFRIDUS J.H. VAN HOOF: Theory and Practice of the European Convention on Human Rights. 2. Auflage Deventer/Boston 1990. 36. ALFRED VERDROSS/BRUNO SIMMA: Universelles Völkerrecht. 3. Auflage Berlin 1984. 37. MARK E. VILLIGER: Handbuch der Europäischen Menschenr echtskonvention (EMRK). 2. Auflage Zürich 1999, SS. 447–449 Rzz. 679–681. 38. RENÉ WIEDERKEHR: Funktionale Regionen im Rahmen der Bu ndesstaatsordnung. In: Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung ZBl 103 (2002) 617–647. 39. LUZIUS WILDHABER: Erstes Zusatzprotokoll Art. 3. In: H ERIBERT GOLSONG/WOLFRAM KARL/HERBERT MIEHSLER/HERBERT PETZOLD/KERSTEN ROGGE/THEO VOGLER/LUZIUS WILDHABER (Hgg.): Internatio- naler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention. Köln 1986ff. 40. HANS-URS WILI: Kollektive Mitwirkungsrechte von Gliedstaaten in der Schweiz und im Ausland. Geschichtlicher Werdegang, Rechtsvergleichung, Zukunftsperspektiven. (Abhandlungen zum schweizerischen Recht, 519.) Bern 1988. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 38 Anhang I Einschlägige Bestimmungen der Bundesverfassung Art. 3 Kantone Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist; sie üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind. Art. 5 Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns 1 Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht. 2 Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. 3 Staatliche Organe und Private handeln nach Treu und Glauben. 4 Bund und Kantone beachten das Völkerrecht. Art. 5a Subsidiarität Bei der Zuweisung und Erfüllung staatlicher Aufgaben ist der Grundsatz der Subsidiarität zu beachten. Art. 8 Rechtsgleichheit 1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich. 2 Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Ge- schlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltan- schaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. 3 Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleich- stellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Ar beit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit. 4 Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor. Art. 34 Politische Rechte 1 Die politischen Rechte sind gewährleistet. 2 Die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmab- gabe. Art. 39 Ausübung der politischen Rechte 1 Der Bund regelt die Ausübung der politischen Rech te in eidgenössischen, die Kantone regeln sie in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten. 2 Die politischen Rechte werden am Wohnsit z ausgeübt. Bund und Kantone können Ausnahmen vor- sehen. 3 Niemand darf die politischen Rechte in mehr als einem Kanton ausüben. 4 Die Kantone können vorsehen, da ss Neuzugezogene das Stimmrecht in kantonalen und kommuna- len Angelegenheiten erst nach einer Wartefrist v on höchstens drei Monat en nach der Niederlassung ausüben dürfen. Art. 40 Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer 1 Der Bund fördert die Beziehungen der Auslandschwe izerinnen und Auslandschweizer untereinander und zur Schweiz. Er kann Organisationen unterstützen, die dieses Ziel verfolgen. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 39 2 Er erlässt Vorschriften über die Rechte und Pflichten der Auslandschweizerinnen und Ausland- schweizer, namentlich in Bezug auf die Ausübung der politischen Rechte im Bund, die Erfüllung der Pflicht, Militär- oder Ersatzdienst zu leisten, die Unterstützung sowie die Sozialversicherungen. Art. 45 Mitwirkung an der Willensbildung des Bundes 1 Die Kantone wirken nach Massgabe der Bundesverfa ssung an der Willensbildung des Bundes mit, insbesondere an der Rechtsetzung. 2 Der Bund informiert die Kantone rechtzeitig und umfassend über seine Vorhaben; er holt ihre Stel- lungnahmen ein, wenn ihre Interessen betroffen sind. Art. 46 Umsetzung des Bundesrechts 1 Die Kantone setzen das Bundesrecht nach Massgabe von Verfassung und Gesetz um. 2 Bund und Kantone können miteinander vereinbar en, dass die Kantone bei der Umsetzung von Bun- desrecht bestimmte Ziele erreichen und zu diesem Zweck Programme ausführen, die der Bund finan- ziell unterstützt. 3 Der Bund belässt den Kantonen möglichst grosse Gestaltungsfreiheit und trägt den kantonalen Besonderheiten Rechnung. Art. 47 Eigenständigkeit der Kantone 1 Der Bund wahrt die Eigenständigkeit der Kantone. 2 Er belässt den Kantonen ausreichend eigene Aufgab en und beachtet ihre Organisationsautonomie. Er belässt den Kantonen ausreichende Finanzierungs quellen und trägt dazu bei, dass sie über die notwendigen finanziellen Mittel zur Erfüllung ihrer Aufgaben verfügen. Art. 51 Kantonsverfassungen 1 Jeder Kanton gibt sich eine demokratische Ve rfassung. Diese bedarf der Zustimmung des Volkes und muss revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt. 2 Die Kantonsverfassungen bedürfen der Gewährle istung des Bundes. Der Bund gewährleistet sie, wenn sie dem Bundesrecht nicht widersprechen. Art. 136 Politische Rechte 1 Die politischen Rechte in Bundessachen stehen a llen Schweizerinnen und Schweizern zu, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben und die nich t wegen Geisteskrankheit oder Geistesschwäche ent- mündigt sind. Alle haben die gleichen politischen Rechte und Pflichten. 2 Sie können an den Nationalratswahlen und an den Abstimmungen des Bundes teilnehmen sowie Volksinitiativen und Referenden in Bundesangelegenheiten ergreifen und unterzeichnen. Art. 143 Wählbarkeit In den Nationalrat, in den Bundesrat und in das Bundesgericht sind alle Stimmberechtigten wählbar. Art. 150 Zusammensetzung und Wahl des Ständerates 1 Der Ständerat besteht aus 46 Abgeordneten der Kantone. 2 Die Kantone Obwalden, Nidwalden, Basel-St adt, Basel-Landschaft, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden wählen je eine Abgeordne te oder einen Abgeordneten; die übrigen Kantone wählen je zwei Abgeordnete. 3 Die Wahl in den Ständerat wird vom Kanton geregelt. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 40 Anhang IIa Tabelle 11 Kantonales Stimmrecht der Auslandschweizerinnen und -schweizer. Kantonale Verfassungsnormen Kt. Rechts- grundlagen Inhalt ZH KV Art. 40 Abs. 1 Satz 1 In den Kantonsrat, den Regierungsrat, die obersten kantonalen Gerichte und den Ständerat kann gewählt werden, wer in k antonalen Angelegenheiten stimmberechtigt ist. KV Art. 82 Abs. 3 An der Wahl können sich auch Schweizerinnen und Schweizer beteiligen, die im Aus- land wohnen und in eidgenössischen Angelegenhei ten im Kanton Zürich stimmberech- tigt sind. BE KV Art. 55 Abs. 2 Das Gesetz regelt das Stimmrecht der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer sowie den Ausschluss vom Stimmrecht wegen Unmündigkeit und Urteilsunfähigkeit. SZ KV § 3 Abs. 1 + Abs. 2 Die politischen Rechte haben alle Schweizerbürger und Schweizerbürgerinnen, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben und nicht nach Massgabe des Gesetzes davon aus- geschlossen sind. Der Aktivbürger kann im Kanton, im Be zirk und in der Gemeinde nach Massgabe des Gesetzes an Wahlen und Abstimmungen teilnehmen und vom Recht der Initiative und des Referendums Gebrauch machen. FR Cst. art. 39 al. 1 let. b Ont le droit de voter et d’élire en matière cantonale, s’ils sont majeurs: b. les Suissesses et les Suisses de l’étr anger qui ont le droit de cité cantonal ou ont été domiciliés dans le canton. SO KV Art. 25 Abs. 1 Das Stimm- und Wahlrecht steht allen Kantonseinwohnern mit Schweizer Bürgerrecht zu, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben. BL KV § 21 Abs. 3 Das Stimmrecht der Auslandschweizer un d die Stimmberechtigung in den Bürgerge- meinden werden durch das Gesetz geregelt. GR KV Art. 9 Abs. 3 Das Gesetz regelt das Stimm- und Wahlrecht der Auslandschweizerinnen und Aus- landschweizer in kantonalen Angelegenheiten. TI Cost. art. 30 Il ticinese all’estero acquista i diritti politici a diciotto anni compiuti. La legge ne discipli- na l’esercizio. NE Cst. art. 37 al. 1 let. b Sont électrices ou électeurs en matière cant onale, s’ils sont âgés de dix-huit ans révo- lus et s’ils ne sont pas interdits pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d’esprit: b. les Suissesses et les Suisses de l’étr anger qui sont inscrits dans le registre électoral d’une commune du canton en vertu de la législation fédérale GE a. Cst. art. 41 Les citoyens, sans distinction de sexe , âgés de 18 ans révolus, ont l’exercice des droits politiques, à moins qu’ils ne se trouvent dans l’un des cas prévus par l’art. 43. a. Cst. art. 43 Ne peuvent exercer de droits politiques dans le canton: a. ceux qui sont interdits pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d’esprit; b. ceux qui exercent des droits politiques hors du canton; c. ceux qui sont au service d’une puissance étrangère. n. Cst. art. 48 al. 1 et al. 4 Titularité Sont titulaires des droits politiques sur le plan cantonal les personnes de nationalité suisse âgées de 18 ans révolus domiciliée s dans le canton, ainsi que les personnes domiciliées à l’étranger qui exercent leurs droits politiques fédéraux dans le canton. Les droits politiques des personnes durablement incapables de discernement peuvent être suspendus par décision d’une autorité judiciaire. JU Cst. art. 72 La loi règle les droits politiques des Jurassiens établis à l’extérieur du canton. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 41 Anhang IIb Tabelle 12 Kantonales Stimmrecht der Auslandschweizerinnen und -schweizer. Kantonale Gesetzesnormen Kt. Gesetzes- grundlagen Inhalt Link BE GpR Art. 7 Stimmberechtigt in kantonalen Angelegenheiten sind Ausland- schweizerinnen und Auslandschweizer, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben und deren Stimmgemeinde gemäss Artikel 5 des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 1975 über die politi- schen Rechte der Auslandschweizer im Kanton Bern liegt, sofern sie nicht gemäss Artikel 5 vom Stimmrecht ausgeschlos- sen sind. http://www.sta.be.ch/ belex/d/1/141_1.html WAG § 6 § 6 4. Stimmrecht der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer 1 Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, die sich für die Ausübung ihrer politischen Rechte in eidgenössischen An- gelegenheiten angemeldet haben, sind auch in Angelegenhei- ten des Kantons stimmberechtigt. 2 Sie üben ihr Stimmrecht in der Gemeinde aus, die sie für die Ausübung der politischen Rechte in eidgenössischen Angele- genheiten als Stimmgemeinde gewählt haben. http://www.sz.ch/docu ments/120_100.pdf WAG § 9 Abs. 4 § 9 1. Stimmregister a) Inhalt und Führung 4 Der Regierungsrat kann Vorschriften über die einheitliche Führung der Stimmregister erlassen; er kann überdies die Füh- rung des Stimmregisters der stimmberechtigten Ausland- schweizer der Gemeinde Schwyz übertragen oder es zentral durch die Kantonsverwaltung führen lassen. SO GpR § 6 § 6 Aktives Stimmrecht 1 Wer nach dem Bundesgesetz über die politischen Rechte der Auslandschweizer befugt ist, die politischen Rechte in Bundes- angelegenheiten auszuüben, kann diese auch in kantonalen Belangen ausüben. 2 Voraussetzungen und Verfahren richten sich nach dem Bun- desgesetz über die politischen Rechte der Auslandschweizer und nach diesem Gesetz. http://bgs.so.ch/front end/versions/3876 GpR § 7 Abs. 1 § 7 Wählbarkeit 1 Mit Ausnahme der Ausland schweizer und Auslandschwei- zerinnen ist wählbar, wer stimmberechtigt ist. BL GpR § 2 Abs. 4 Auslandschweizer sind in gleicher Weise wie in eidgenössi- schen Angelegenheiten stimmberechtigt. http://www.baselland. ch/120-0- htm.275550.0.html GR GpR Art. 3 Abs. 3 Wer nach dem Bundesgesetz über die politischen Rechte der Auslandschweizer befugt ist, die politischen Rechte in Bundes- angelegenheiten im Kanton Graubünden auszuüben, kann dies auch in kantonalen Belangen tun. Die Voraussetzungen und das Verfahren richten sich nach dem Bundesgesetz über die politischen Rechte der Auslandschweizer und diesem Gesetz. http://www.gr- lex.gr.ch/frontend/ver sions/1158 NE LDPc art. 2 let. b Sont électrices et électeurs en matière cantonale, s’ils sont âgés de 18 ans révolus: b) les Suissesses et les Suisses de l’étranger qui sont ins- crits dans le registre électoral d’une commune du canton en vertu de la législation fédérale http://rsn.ne.ch/ajour/ default.html n° 141 JU LDPc art. 2 al. 4 4 Les Suisses de l’étranger sont électeurs en matière cantonale s’ils s’inscrivent dans le registre des électeurs de leur commune d’origine ou de domicile antérieur; l’exercice de leur droit de vote est régi par les dispositions de la loi fédérale sur les droits politiques des Suisses de l’étranger et par la présente loi. http://extranet.ju.ch/ extrnet/common/rsju/ index.html Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 42 Anhang III Tabelle 13 Kantone ohne Auslandschweizerstimmrecht: Verfassungsnormen zu den Ständeratswahlen Kt. Rechts- grundlagen Inhalt LU KV § 19 Abs. 4 + 4 Der Regierungsrat und die Mitglieder de s Ständerates werden nach dem Majorzver- fahren gewählt. Dabei bildet der Kanton einen einzigen Wahlkreis. § 85 Abs. 3 3 Die Wahl der Mitglieder des Ständerates findet gleichzeitig mit der Neuwahl des Nati- onalrates statt. UR KV Art. 21 Bst. a + Die Stimmberechtigten wählen: a. die Ständeräte; Art. 84 1 Die Mitglieder des Landrates, des Regierungsrates und der Gerichte treten ihr Amt am 1. Juni an, die Ständeräte mit Beginn der auf die Wahl folgenden Sitzung der Bun- desversammlung. OW KV Art. 57 Bst. c Die Stimmberechtigten wählen an der Urne: c. das Mitglied des Ständerates; NW KV Art. 45 + Die Amtsdauer der Behörden beträgt vier Jahre. Art. 51 Abs. 1 Ziff. 3 1 Die Stimmberechtigten wählen: 3. die Abordnung in den Ständerat; GL KV Art. 72, Die Stimmberechtigten wählen die beiden Mitglieder des Ständerates an der Urne nach dem Mehrheitswahlverfahren. Art. 75 Abs. 2 zweiter Satz + 2 Die Mitglieder des Regierungsrates k önnen kein Richteramt ausüben. Sie dürfen zudem weder einer Gemeindebehörde no ch den eidgenössischen Räten angehören und nicht Angestellte oder Lehrpersonen des Kantons oder einer Gemeinde sein. Art. 78 Abs. 1–3 und 5 1 Die Amtsdauer für die Behördenmitgli eder und die auf die Amtsdauer gewählten Angestellten des Kantons und der Gemeinden beträgt vier Jahre. 2 Sie nimmt ihren Anfang jeweils am 1. Juli, mit folgenden Ausnahmen: Für den Land- rat beginnt sie mit der konstituierenden Si tzung und für die Mitglieder des Regierungs- rates an der Landsgemeinde. Die Amtsdauer der Ständeräte beginnt mit der konstituie- renden Sitzung nach der Gesamterneuerung des Nationalrates. 3 Nach Ablauf der Amtsdauer ist die Wiederwahl zulässig. 5 Die Mitglieder des Regierungsrates, die beiden Ständeräte sowie die Gerichtspräsi- denten und weiteren Richter, die das 65. Altersjahr vollendet haben, scheiden auf die darauffolgende Landsgemeinde bzw. auf Ende Juni aus ihrem Amte aus. ZG KV § 31 Bst. d Ziff. 1 + Die verfassungsmässigen Rechte werden vom Volke ausgeübt: d. durch die Wahl folgender Behörden und Beamter: 1. der beiden Mitglieder des schweizerischen Ständerates für eine vierjährige Amtsdauer, § 78 1 An der Urne werden gewählt: a. die beiden Ständeräte; 2 Bei diesen Wahlen muss, sobald in einem W ahlkreis mehr als zwei Mitglieder in die gleiche Behörde zu wählen sind, der Gr undsatz des proportionalen Wahlverfahrens (Minderheitsvertretung) zur Anwendung kommen. BS KV § 44 Abs. 1 Bst. g und Abs. 2 1 Die Stimmberechtigten wählen: g. die baselstädtischen Mitglieder des National- und Ständerates. 2 Die Mitglieder der beiden eidgenössischen Räte werden für die gleiche Amtsdauer gewählt. SH KV Art. 24 Bst. c, Die Stimmberechtigten wählen c. die Schaffhauser Mitglieder des Ständerates und des Nationalrates. Art. 25 Abs. 4, 4 Bei den anderen kantonalen Wahlen gilt das Mehrheitswahlverfahren. Art. 40 Abs. 1, 1 In den Kantonsrat, den Regierungsrat und den Ständerat sind alle im Kanton stimm- berechtigten Schweizerinnen und Schweizer wählbar. Art. 42 Abs.1 Bst. b 1 Niemand darf gleichzeitig angehören b. dem Regierungsrat, dem Nationalrat und dem Ständerat. Gutachten Bundeskanzlei VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 43 Kt. Rechts- grundlagen Inhalt AR KV Art. 60 Abs. 2 Bst. c 2 Die Stimmberechtigten wählen c. den Vertreter oder die Vertreterin des Kantons im Ständerat auf eine Amtsdauer von vier Jahren. AI KV Art. 20bis Die ordentliche Landsgemeinde wählt in den Jahren der Gesamterneuerung des Natio- nalrates den Vertreter des Kantons im schweizerischen Ständerat. SG KV Art. 36 Bst. c Die Stimmberechtigten wählen: c. die Mitglieder des Ständerates und nach Bundesrecht die Mitglieder des Natio- nalrates; Art. 38 1 Die Mitglieder der Regierung und des Ständerates werden nach Majorz gewählt. 2 Der Kanton bildet einen Wahlkreis. AG KV § 61 Abs. 1 Bst. d und Abs. 3 1 Die Stimmberechtigten wählen: d. die Ständeräte; 2 Der Grosse Rat, der Verfassungsrat und die Einwohnerräte werden nach dem glei- chen Verhältniswahlverfahren gewählt. (…) 3 Alle andern Behörden werden im Mehrheitswahlverfahren bestellt. TG KV § 20 Abs. 1 Ziff. 3, Abs. 3 Ziff. 2 und Abs. 4 1 Das Volk wählt: 3. die Ständeräte; 3 Wahlkreis ist: 2. der Kanton für die Mitglieder des Regierungsrates und des Ständerates; 4 Der Grosse Rat wird nach dem Verhältnisverfahren gewählt. Bei allen anderen Wah- len gilt das Mehrheitsverfahren. VD Cst. art. 77 al. 1 let. c et al. 2 + 1 Le corps électoral cantonal élit: c. les membres vaudois du Conseil des Etats. 2 Les membres vaudois du Conseil des Etat s sont élus en même temps et pour la même durée que les conseillers nationaux. Le mode de scrutin est le même que celui de l’élection du Conseil d’Etat. art. 114 1 Les membres du Conseil d’Etat sont élus par le corps électoral en même temps que les membres du Grand Conseil. 2 L’élection se déroule selon le système majoritaire à deux tours. VS Cst. art. 85bis 1 Les députés au Conseil des Etats sont nommés directement par le peuple lors des élections pour le renouvellement ordinaire du Conseil national. Ces élections se font avec le système majoritaire dans tout le Canton formant un seul arrondissement électo- ral. 2 La nomination des députés au Conseil des Etats a lieu par un même scrutin de liste. Si les nominations ne sont pas terminées au jour fixé pour les élections, elles seront reprises le deuxième dimanche qui suit. Dans ce cas, le résultat de la première opéra- tion et l’avis de la reprise des opérations seront publiés immédiatement. 3 Si tous les députés ne réunissent pas la majorité absolue au premier tour de scrutin, il est procédé à un second tour. Sont élus au second tour, ceux qui ont réuni le plus grand nombre de voix, alors même qu’ils n’auraient pas obtenu la majorité absolue. Toutefois, si, au deuxième tour, le nombre des députés à élire correspond au nombre de candidats proposés, ceux-ci sont proclamé s élus, sans scrutin. L’élection tacite s’applique également au premier tour des scrutins de remplacement lorsqu’il n’y a qu’un seul candidat et un seul poste à repourvoir. 4 Si le nombre des citoyens qui ont obt enu la majorité absolue dépasse celui des citoyens à élire, ceux qui ont obtenu le plus grand nombre de voix sont nommés. 5 En cas d’égalité de suffrages, le sort décide. Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 44 Anhang IV Tabelle 14 Verfassungsmaterialien Kate- gorie BV 1874 Entwurf Bundesrat Antrag Verfassungs- kommission Nationalrat Antrag Verfassungs- kommission Ständerat Beratung NR Beratung StR BV 1999 Fund- stelle BBl 1997 I 1–634, beson- ders 594, 598 und 621 BBl 1997 III 245–319 und BBl 1998 364–438, spe- ziell 378, 384 und 414 BBl 1997 III 245-319 und BBl 1998 439–491, spe- ziell 445, 446f und 475 AB 1998 N Separat- druck S. AB 1998 S Separat- druck S. AS 1999 2556–2610 Art. (keine Entsprechung in der alten Bundesverfassung, sondern konstante Recht- sprechung des Bundesge- richts, vgl. nur BGE 121 I 187) 30: Wahl- und Abstim- mungsfreiheit 1 Die Wahl- und Abstim- mungsfreiheit ist gewähr- leistet. 2 Sie schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmab- gabe. 30: Wahl- und Abstim- mungsfreiheit 1 Die Wahl- und Abstim- mungsfreiheit ist gewähr- leistet. 2 Sie schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmab- gabe. 30: Wahl- und Abstim- mungsfreiheit 1 Die Wahl- und Abstim- mungsfreiheit ist gewähr- leistet. 2 Sie schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmab- gabe. 236: dis- kussions- los ange- nommen 52 M ARTY rappor- teur: «… Le droit de vote et d’éligibilité interdit toute discri- mination et confère à l’électeur le droit de s’exprimer en toute liberté, ce qui consti- tue un principe es- sentiel pour le fonc- tionne-ment de toute démocratie. …» > diskussionslos an- genommen 34: Politische Rechte 1 Die politischen Rechte sind gewährleistet. 2 Die Garantie der politi- schen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimm- abgabe. Abweichungen gegenüber der letzten Vorgängervariante (Kolonne unmittelbar links davon) sind grau unterlegt hervorgehoben. Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 45 Kate- gorie BV 1874 Entwurf Bundesrat Antrag Verfassungs- kommission Nationalrat Antrag Verfassungs- kommission Ständerat Beratung NR Beratung StR BV 1999 Fund- stelle BBl 1997 I 1–634, beson- ders 594, 598 und 621 BBl 1997 III 245–319 und BBl 1998 364–438, spe- ziell 378, 384 und 414 BBl 1997 III 245–319 und BBl 1998 439–491, spe- ziell 445, 446f und 475 AB 1998 N Separat- druck S. AB 1998 S Separat- druck S. AS 1999 2556–2610 Art. 43 Abs. 2, 3, 5 und 6: 2 Als solcher (sc. l. Schweizer Bürger) kann er bei allen eidgenössischen Wahlen und Abstimmun- gen an seinem Wohnsitze Anteil nehmen, nachdem er sich über seine Stimm- berechtigung gehörig ausgewiesen hat. 3 Niemand darf in mehr als einem Kanton politische Rechte ausüben. 5 In kantonalen und Ge- meindeangelegenheiten erwirbt er das Stimmrecht nach einer Niederlassung von drei Monaten. 6 Die kantonalen Gesetze über die Niederlassung und das Stimmrecht der Niedergelassenen in den Gemeinden unterliegen der Genehmigung des Bundesrates. Art. 74 Abs. 4: 4 Für kantonale Abstim- mungen und Wahlen der Kantone und Gemeinden bleibt das kantonale Recht vorbehalten. 47: Ausübung des Stimm- und Wahlrechts 1 Der Bund regelt das Stimm- und Wahlrecht in eidgenössischen Angele- genheiten, die Kantone dasjenige in kantonalen und kommunalen Angele- genheiten. 2 Das Stimm- und Wahl- recht wird am Wohnsitz ausgeübt. Bund und Kan- tone können Ausnahmen vorsehen. 3 Niemand darf in mehr als einem Kanton politische Rechte ausüben. 4 Die Kantone können vorsehen, dass Neuzuge- zogene das Stimm- und Wahlrecht in kantonalen und kommunalen Angele- genheiten erst nach einer Wartefrist von höchstens drei Monaten nach der Niederlassung ausüben dürfen. Die kantonalen Gesetze über das Stimm- und Wahlrecht der Nieder- gelassenen in den Ge- meinden bedürfen der Genehmigung des Bun- des. 47: Ausübung des Stimm- und Wahlrechts 1 Der Bund regelt das Stimm- und Wahlrecht in eidgenössischen Angele- genheiten, die Kantone dasjenige in kantonalen und kommunalen Angele- genheiten. 2 Das Stimm- und Wahl- recht wird am Wohnsitz ausgeübt. Bund und Kan- tone können Ausnahmen vorsehen. 3 Niemand darf in mehr als einem Kanton politische Rechte ausüben. 4 Die Kantone können vorsehen, dass Neuzuge- zogene das Stimm- und Wahlrecht in kantonalen und kommunalen Angele- genheiten erst nach einer Wartefrist von höchstens drei Monaten nach der Niederlassung ausüben dürfen. 32c: Ausübung des Stimmrechts 1 Der Bund regelt das Stimmrecht bei eidgenös- sischen Wahlen und Ab- stimmungen, die Kantone dasjenige in kantonalen und kommunalen Angele- genheiten. 2 Das Stimmrecht wird am Wohnsitz ausgeübt. Bund und Kantone können Aus- nahmen vorsehen. 3 Niemand darf das Stimmrecht in mehr als einem Kanton ausüben. 4 Die Kantone können vorsehen, dass Neuzuge- zogene das Stimmrecht in kantonalen und kommuna- len Angelegenheiten erst nach einer Wartefrist von höchstens drei Monaten nach der Niederlassung ausüben dürfen. 266–269: ohne ein- schlägige Diskus- sionsvo-ten angenom- men 55: Art. 47 Abs. 4 zweiter Satz auf Antrag der Kommis- sion gestrichen (ebd., A EBY rappor- teur: «…à l’al. 4, la commission a biffé la deuxième phrase du projet du Conseil fédéral, considérant que celle-ci était, en l’espèce, super- flue»); Rest ohne einschlägige Diskus- sionsvoten ange- nommen 39: Ausübung des Stimm- und Wahlrechts 1 Der Bund regelt die Aus- übung der politischen Rechte in eidgenössi- schen, die Kantone regeln sie in kantonalen und kommunalen Angelegen- heiten. 2 Die politischen Rechte werden am Wohnsitz ausgeübt. Bund und Kan- tone können Ausnahmen vorsehen. 3 Niemand darf die politi- schen Rechte in mehr als einem Kanton ausüben. 4 Die Kantone können vorsehen, dass Neuzuge- zogene das Stimmrecht in kantonalen und kommuna- len Angelegenheiten erst nach einer Wartefrist von höchstens drei Monaten nach der Niederlassung ausüben dürfen. Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 46 Kate- gorie BV 1874 Entwurf Bundesrat Antrag Verfassungs- kommission Nationalrat Antrag Verfassungs- kommission Ständerat Beratung NR Beratung StR BV 1999 Fund- stelle BBl 1997 I 1–634, beson- ders 594, 598 und 621 BBl 1997 III 245-319 und BBl 1998 364–438, spe- ziell 378, 384 und 414 BBl 1997 III 245–319 und BBl 1998 439–491, spe- ziell 445, 446f und 475 AB 1998 N Separat- druck S. AB 1998 S Separat- druck S. AS 1999 2556–2610 Art. 45bis: 1 Der Bund ist befugt, die Beziehungen der Ausland- schweizer unte sich und zur Heimat zu fördern sowie den Institutionen beizustehen, welche die- sem Ziel dienen. 2 Er kann in Berücksichti- gung der besonderen Verhältnisse der Ausland- schweizer die zur Rege- lung ihrer Rechte und Pflichten erforderlichen Bestimmungen erlassen, namentlich über die Aus- übung der politischen Rechte, die Erfüllung der Wehrpflicht und die Unter- stützung. Vor dem Erlass dieser Bestimmungen sind die Kantone anzuhören. 48: Auslandschweize- rinnen und Ausland- schweizer 1 Der Bund fördert die Beziehungen der Ausland- schweizerinnen und Aus- landschweizer untereinan- der und zur Schweiz. Er kann Organisationen un- terstützen, die dieses Ziel verfolgen. 2 Der Bund kann Vorschrif- ten erlassen über die Rechte und Pflichten der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, namentlich über die Aus- übung der politischen Rechte im Bund, die Erfül- lung der Wehrpflicht und die Unterstützung. 48: Auslandschweize- rinnen und Ausland- schweizer 1 Der Bund fördert die Beziehungen der Ausland- schweizerinnen und Aus- landschweizer untereinan- der und zur Schweiz. Er kann Organisationen un- terstützen, die dieses Ziel verfolgen. 2 Er kann Vorschriften erlassen über die Rechte und Pflichten der Ausland- schweizerinnen und Aus- landschweizer, namentlich über die Ausübung der politischen Rechte im Bund, die Erfüllung der Wehrpflicht und die Unter- stützung sowie im Bereich der Sozialversicherungen. 32d: Auslandschwei- zerinnen und Ausland- schweizer 1 streichen 1bis Er erlässt Vorschriften über die Rechte und Pflichten der Ausland- schweizerinnen und Aus- landschweizer, namentlich über die Ausübung des Stimmrechts im Bund, die Erfüllung der Wehrpflicht und die Unterstützung. 2 streichen 2bis Der Bund fördert die Beziehungen der Ausland- schweizerinnen und Aus- landschweizer untereinan- der und zur Schweiz. 266–269: ohne ein- schlägige Diskus- sionsvo-ten angenom- men 55: ohne einschlä- gige Diskussions- voten angenommen 40: Auslandschweizerin- nen und Auslandschweizer 1 Der Bund fördert die Beziehungen der Ausland- schweizerinnen und Aus- landschweizer untereinan- der und zur Schweiz. Er kann Organisationen un- terstützen, die dieses Ziel verfolgen. 2 Er erlässt Vorschriften über die Rechte und Pflichten der Ausland- schweizerinnen und Aus- landschweizer, namentlich in Bezug auf die Ausübung der politischen Rechte im Bund, die Erfüllung der Pflicht, Militär- oder Er- satzdienst zu leisten, die Unterstützung sowie die Sozialversicherungen. Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 47 Kate- gorie BV 1874 Entwurf Bundesrat Antrag Verfassungs- kommission Nationalrat Antrag Verfassungs- kommission Ständerat Beratung NR Beratung StR BV 1999 Fund- stelle BBl 1997 I 1–634, beson- ders 594, 598 und 621 BBl 1997 III 245–319 und BBl 1998 364–438, spe- ziell 378, 384 und 414 BBl 1997 III 245–319 und BBl 1998 439–491, spe- ziell 445, 446f und 475 AB 1998 N Separat- druck S. AB 1998 S Separat- druck S. AS 1999 2556–2610 Art. 80: Der Ständerat besteht aus 46 Abgeordneten der Kantone. Jeder Kanton wählt zwei Abgeordnete, in den geteilten Kantonen jeder Landesteil einen Abgeordneten. 141 Abs. 3: Zusammensetzung und Wahl des Ständerates 3 Die Wahl in den Stände- rat wird vom Kanton gere- gelt. 141 Abs. 3: Zusammensetzung und Wahl des Ständerates 3 Die Wahl in den Stände- rat wird vom Kanton gere- gelt. Dazu BBl 1997 III 263: «Die Mitglieder des Stän- derates repräsentieren die Kantone; diese haben demnach auch das Ver- fahren zu bestimmen, gemäss welchem ihre Rerpräsentanten ausge- wählt werden.» 141 Abs. 3: Zusammensetzung und Wahl des Ständerates 3 Die Wahl in den Stände- rat wird vom Kanton gere- gelt. 63: diskus- sionslos ange- nommen 124: diskussionslos an- genommen 150 Abs. 3: Zusammensetzung und Wahl des Ständerates 3 Die Wahl in den Stände- rat wird vom Kanton gere- gelt. Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 48 Anhang V Tabelle 15 Vertretung der Auslandbürger im nationalen Parlament. Verfassungsregelungen in europäischen Staaten Staat Ver- fas- sung Art. Wortlaut original Wortlaut deutsch Wahl Parlament Ausfüh- rungs- gesetz Bemerkungen Sitzzahl total Auslandbürger Sitzzahl total 1. Kam- mer 2. Kam- mer 1. Kam- mer 2. Kam- mer Frank- reich 24 III Art. 24 Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République. Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat. Art. 24 Der Senat wird in mittelbarer Wahl gewählt. Er ge- währleistet die Vertretung der Gebietskörperschaften der Republik. Die ausserhalb Frankreichs wohnen- den Franzosen werden im Senat vertreten. indirekt 577 331 – 12 LO n o 83–499 Loi organique: élec- tion des 12 sénateurs par les 153 membres de l’Assemblée des Français de l’étranger AFE Italien 48 Art. 48 1 Sono elettori tutti i cittadini, uomini e don- ne, che hanno raggiunto la maggiore età. 2 Il voto è personale ed eguale, libero e segreto. Il suo esercizio è dovere civico. 3 La legge stabilisce requisiti e modalità per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini residenti all’estero e ne assicura l’effettività. A tale fine è istituita una circoscrizione Estero per l’elezione delle Camere, alla quale sono assegnati seggi nel numero stabilito da norma costituzionale e secondo criteri determinati dalla legge. 4 Il diritto di voto non può essere limitato se non per incapacità civile o per effetto di sentenza penale irrevocabile o nei casi di indegnità morale indicati dalla legge. Art. 48 1 Wahlberechtigt sind alle volljährigen männlichen und weiblichen Staatsbürger. 2 Das Stimmrecht ist persönlich und gleich, frei und geheim. Seine Ausübung ist staatsbürgerliche Pflicht. 3 Das Gesetz bestimmt die Erfordernisse und Moda- litäten für die Ausübung des Wahlrechts durch die im Ausland wohnenden Staatsbürger und gewährleistet seine Wirksamkeit. Zu diesem Zweck wird für die Parlamentswahl ein Wahlbezirk «Ausland» einge- richtet, dem Sitze in einer durch Verfassungsvor- schrift festgelegten Anzahl und gemäss den durch Gesetz bestimmten Kriterien zugewiesen werden. 4 Das Stimmrecht kann nicht beschränkt werden, es sei denn wegen Entmündigung, kraft rechtskräftigen Strafurteils oder in den im Gesetz aufgeführten Fäl- len moralischer Unwürdigkeit. direkt 630 315 12 6 seit 2000 Fazit Europa Bisher kennen in Europa einzig und allein die drei Staaten Frankreich, Italien und Portugal eine direkte Vertretung ihrer Auslandbürgerinnen und -bürger im nationalen Parlament; dies auf- grund garantierter Sitze. Italien und Portugal lassen die Auslan dbürger in eigenen Wahlkreisen au sserhalb des nationalen Territ oriums wählen, derweil Frankreich eine indirekte Wahl seiner Auslandbürgerdeputation vorsieht. In Italien sind die Auslandbürger in beiden Kammern vertreten, in Frankreich nur im Senat; Po rtugal kennt ein Einkammerparlament. Kroatiens Verfassung gewährleistet ihren Bürgerinnen und Bürgern Im Ausland die Teilnah me an der Wahl des Parlaments, sichert ihnen 6 der derzeit 15 2 Parlamentssitze zu, benötigt aber noch ein Ausführungs- gesetz. Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 49 Staat Ver- fas- sung Art. Wortlaut original Wortlaut deutsch Wahl Parlament Ausfüh- rungs- gesetz Bemerkungen Sitzzahl total Auslandbürger Sitzzahl total 1. Kam- mer 2. Kam- mer 1. Kam- mer 2. Kam- mer Italien 56 Art. 56 1 La Camera dei deputati è eletta a suffra- gio universale e diretto. 2 Il numero dei deputati è di seicentotrenta, dodici dei quali eletti nella circoscrizione Estero. 3 Sono eleggibili a deputati tutti gli elettori che nel giorno delle elezioni hanno compiu- to i venticinque anni di età. 4 La ripartizione dei seggi tra le circoscri- zioni, fatto salvo il numero dei seggi asse- gnati alla circoscrizione Estero, si effettua dividendo il numero degli abitanti della Repubblica, quale risulta dall’ultimo censi- mento generale della popolazione, per seicentodiciotto e distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di ogni circo- scrizione, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti. Art. 56 1 Die Abgeordnetenkammer wird nach allgemeinem und unmittelbarem Wahlrecht gewählt. 2 Die Zahl der Abgeordneten beträgt 630, von denen zwölf von den im Ausland wohnenden Italienern gewählt werden. 3 Zu Abgeordneten können alle Wahlberechtigten gewählt werden, die am Tage der Wahl das 25. Lebensjahr vollendet haben. 4 Die Verteilung der Sitze auf die Wahlkreise, aus- genommen jene, die den im Ausland wohnenden Italienern zugeteilt sind, erfolgt durch Teilung der Einwohnerzahl der Republik, wie sie sich aus der letzten allgemeinen Volkszählung ergibt, geteilt durch die Zahl 618 und durch Aufteilung der Sitze im Verhältnis zur Einwohnerzahl eines jeden Wahlkrei- ses auf der Grundlage der vollen Quotienten und der höchsten Reststimmenzahl. direkt direkt 630 315 12 6 seit 2001 Italien 57 Art. 57 1 Il Senato della Repubblica è eletto a base regionale, salvi i seggi assegnati alla circo- scrizione Estero. 2 Il numero dei senatori elettivi è di trecen- toquindici, sei dei quali eletti nella circoscri- zione Estero. 3 Nessuna Regione può avere un numero di senatori inferiori a sette; il Molise ne ha due, la Valle d’Aosta uno. 4 La ripartizione dei seggi tra le Regioni, fatto salvo il numero dei seggi assegnati alla circoscrizione Estero, previa applica- zione delle disposizioni del precedente comma, si effettua in proporzione alla popo- lazione delle Regioni, quale risulta dall’ultimo censimento generale, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti. Art. 57 1 Der Senat der Republik wird auf regionaler Basis gewählt, ausser den Sitzen, die den im Ausland wohnenden Italienern zugeteilt sind. 2 Die Zahl der gewählten Senatoren beträgt 315, von denen sechs von den im Ausland wohnenden Italie- nern gewählt werden. 3 Keine Region darf weniger als sieben Senatoren haben; die Region Molise hat zwei Senatoren und das Aosta-Tal einen. 4 Ausser den Sitzen, die den im Ausland wohnenden Italienern zugeteilt sind, erfolgt die Verteilung der Sitze auf die Regionen unter Anwendung der Be- stimmungen des vorangehenden Artikels: Im Ver- hältnis zur Bevölkerung der Regionen, wie sie sich aus der letzten allgemeinen Volkszählung ergibt, auf der Grundlage der vollen Quotioenten und der höchsten Reststimmenzahl. seit 2001 Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 50 Staat Ver- fas- sung Art. Wortlaut original Wortlaut deutsch Wahl Parlament Ausfüh- rungs- gesetz Bemerkungen Sitzzahl total Auslandbürger Sitzzahl total 1. Kam- mer 2. Kam- mer 1. Kam- mer 2. Kam- mer Kroatien 45 Art. 45 Electoral Rights 1 All Croatian citizens of the Republic of Croatia who have reached the age of eight- een years shall have universal and equal suffrage. This right shall be exercised through direct elections by secret ballot. 2 In elections for the Croatian Parliament and for the President of the Republic, the Republic of Croatia shall ensure suffrage to its citizens who are abroad at the time of the elections, so that they may vote in the countries in which they are or in any other way specified by law Art. 45 Electoral Rights 1 Alle Bürger der Republik haben vom vollendeten 18. Lebensjahr an das allgemeine und gleiche Wahl- recht. Das Wahlrecht wird durch geheime Abstim- mung bei unmittelbaren Wahlen verwirklicht. 2 Bei Parlaments- und Präsidentschaftswahlen sichert die Republik die Verwirklichung des Wahl- rechts auch denjenigen Bürgern, die sich während des Ablaufs der Wahl ausserhalb ihrer Grenzen befinden, und zwar dergestalt, dass sie auch in den Staaten, in denen sie sich befinden, oder in einer anderen gesetzlich festgelegten Art abstimmen können. direkt 100– 160 z.Zt. 152 6 X vgl. Verfassung Art. 71 + 72 Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 51 Staat Ver- fas- sung Art. Wortlaut original Wortlaut deutsch Wahl Parlament Ausfüh- rungs- gesetz Bemerkungen Sitzzahl total Auslandbürger Sitzzahl total 1. Kam- mer 2. Kam- mer 1. Kam- mer 2. Kam- mer Portugal 147 Artigo 147. Definição A Assembleia da República é a assembleia representativa de todos os cidadãos portu- gueses. Art. 147 Definition Die Versammlung der Republik ist die alle portugie- sischen Staatsbürger repräsentierende Versamm- lung. direkt 230 – 4 – 1 Wahlkreis Europa (2 Sitze), 1 Wahlkreis Rest (2 Sitze) Portugal 148 Artigo 148. Composição A Assembleia da República tem o mínimo de cento e oitenta e o máximo de duzentos e trinta Deputados, nos termos da lei eleito- ral. Art. 148 Zusammensetzung Der Versammlung der Republik gehören nach Massgabe des Wahlgesetzes mindestens hundert- achtzig und höchstens zweihundertdreissig Abge- ordnete an. Portugal 149 Artigo 149. Círculos eleitorais 1 Os Deputados são eleitos por círculos eleitorais geograficamente definidos na lei, a qual pode determinar a existência de círculos plurinominais e uninominais, bem como a respectiva natureza e complemen- taridade, por forma a assegurar o sistema de representação proporcional e o método da média mais alta de Hondt na conversão dos votos em número de mandatos. 2 O número de Deputados por cada círculo plurinominal do território nacional, exceptu- ando o círculo nacional, quando exista, é proporcional ao número de cidadãos eleito- res nele inscritos. Art. 149 Wahlkreise 1 Die Abgeordneten werden von den im Gesetz geographisch festgelegten Wahlkreisen gewählt; das Gesetz kann die Einrichtung mehrfach gegliederter oder einheitlicher Wahlkreise, sowie deren jeweilige Art und Vollständigkeit bestimmen, um den Grund- satz der verhältnismässigen Vertretung und den Grundsatz der Stimmengewichtung nach d'Hondt bei der Umwandlung der Stimmen in Mandate sicherzu- stellen. 2 Die Anzahl der auf jeden Wahlkreis entfallenden Abgeordneten ist proportional zu der Anzahl der im jeweiligen Wahlkreis eingetragenen Wähler; hiervon ausgenommen ist der nationale Wahlkreis, wenn ein solcher eingerichtet ist. Portugal 150 Artigo 150. Condições de elegibilidade São elegíveis os cidadãos portugueses eleitores, salvas as restrições que a lei eleitoral estabelecer por virtude de incom- patibilidades locais ou de exercício de certos cargos. Art. 150 Wählbarkeit Wählbar ist jeder wahlberechtigte portugiesische Staatsbürger, vorbehältlich der vom Gesetz festzu- legenden örtlichen oder mit der Ausübung bestimm- ter Ämter verbundenen Inkompatibilitäten. Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 52 Anhang VI Tabelle 16 Vertretung der Auslandbürger im nationalen Parlament. Verfassungsregelungen in afrikanischen Staaten Staat Ver- fas- sung Art. Wortlaut original Wortlaut englisch Wahl Parlament Ausfüh- rungs- gesetz Bemerkungen Sitzzahl total Auslandbürger Sitzzahl total 1. Kam- mer 2. Kam- mer 1. Kam- mer 2. Kam- mer Algerien Loi orga- nique – – 389 144 8 – Angola 79 II c Art. 79 1 The National Assembly shall be composed of two hundred and twenty-three Members elected by uni- versal, equal, direct, secret and periodic suffrage for a four-year term of office. 2 Members of the National Assembly shall be elected through the system of proportional representation, based on the following criteria: a. Each province shall by right be represented in the National Assembly by five Members, and each province shall for this purpose Consti- tute an electoral college; b. The remaining one hundred and thirty Mem- bers shall be elected at national level, and the country shall for this purpose be considered a single electoral college; c. For Angolan communities abroad, there shall be constituted a single electoral college of three Members, two in the Africa region and one in the rest of the world. direkt 223 3 Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 53 Staat Ver- fas- sung Art. Wortlaut original Wortlaut englisch Wahl Parlament Ausfüh- rungs- gesetz Bemerkungen Sitzzahl total Auslandbürger Sitzzahl total 1. Kam- mer 2. Kam- mer 1. Kam- mer 2. Kam- mer Kap Verde 153 Art. 153 Composição 1 A Assembleia Nacional tem um mínimo de sessenta e seis e um máximo de seten- ta e dois Deputados, eleitos nos termos da Constituição e da lei. 2 Ao conjunto dos círculos eleitorais fora do território nacional corresponderão seis Deputados distribuídos entre eles, nos termos da lei. Art. 153 Composition 1 The National Assembly shall have a minimum of sixty six and maximum of seventy two deputies, elected in accordance with the Constitution and the law. 2 The totality of the electoral circles outside the na- tional territory shall have six deputies to be shared amongst them, in accordance with the law. 72 6 0.7 Mio Ausland- bürger, 0.5 Mio Inlandbürger Moçam- bique – – – direkt 250 2 Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 54 Anhang VII Tabelle 17 Vertretung der Auslandbürger im nationalen Parlament. Verfassungsregelungen in lateinamerikanischen Staaten Staat Ver- fas- sung Art. Wortlaut original Wortlaut englisch Wahl Parlament Ausfüh- rungs- gesetz Bemerkungen Sitzzahl total Auslandbürger Sitzzahl total 1. Kam- mer 2. Kam- mer 1. Kam- mer 2. Kam- mer Equador – – – ditrekt 100 6 Kolum- bien – – – 165 102 1 – Panama – – – 78 6 Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 55 Anhang VIII Tabelle 18 Zusammenfassung von Eckdaten für alle betroffenen Staaten weltweit Staat Kontinent Einwohnerzahl in Millionen Legislatur in Jahren Regelung seit Hohe Anzahl Arbeits- emigranten ex-Kolonial- macht (+) ex-Kolonie (–) Parlamentssitze Bemerkungen total für Emigranten in % Frankreich Europa 61 5 1983 + 908 12 1.3 Italien Europa 58.7 5 2001 ja 945 18 1.9 Kroatien Europa 4.5 4 1995 ja 152 6 3.9 Portugal Europa 10.6 4 2004 ja + 230 4 1.7 Algerien Afrika 33 5 1995 – 533 8 1.5 Angola Afrika 16 4 1975 – 223 3 1.3 Kap Verde Afrika 0.5 5 1990 – 72 6 8.3 mehr Ausland- als Inlandbürger! Moçambique Afrika 20 5 1975 – 250 2 0.8 Equador Lateinamerika 13.3 5 1998 ja 100 6 6.0 Kolumbien Lateinamerika 46 4 1993 ja 267 1 0.4 Panama Lateinamerika 3.2 5 1994 – 78 6 7.7 Weltweit 3758 72 1.9 Europa: 4 Staaten, total 40 Emigrantensitze (1.8 %) auf total 2235 Parlamentssitze aus den betreffenden Staaten; Afrika 4 Staaten. total 19 Emigrantensitze (1.8 %) auf total 1078 Parlamentssitze aus den betreffenden Staaten; Lateinamerika: 3 Staaten, total 13 Emigrantensitze (2.9 %) auf total 445 Parlamentssitze aus den betreffenden Staaten. Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 56 Anhang IX Tabelle 19 Ständeratswahlen. Kantonale Verfassungsnormen Kanton Wahlrechtsalter Stimmzwang aktives Wahlrecht Kantonale Karenzfrist in Tagen Wahlsystem Stille Wahl Wahltag Amtsdauer- beschränkung aktiv minimal passiv Ausland- schweizer niedergelassene Ausländer 1. Wahlgang Stichwahl minimal maximal 16 18 18 frei 65 ja nein ja nein ja nein 0 5 30 M P ja nein ja nein NR LG nein ja Zahl ZH 22 22 40 40/82 22 82 I G 48-109 G 84 82 II frei BE 55 55 67 55/G 7 55 56 II DpR 19-26 DpR19-26 56 II frei LU 16 16 16/17 16-19 16 19 IV StRG 87 StRG 90 85 III frei UR 17 17 17 17 I 17 30 a c. G 50a G 50a (84) frei SZ n26 n26/41 n26/ 41 G 6 n26 n48 III a contrario WAG 23a/44a WAG 23a/44a frei OW 15 20 20/46 15/46 15 G35/50 AG 53b AG 53b G53b frei NW 8 8 8 8 8 58 a c. WG 37/68 WG 37/68 G76I frei GL 56 74 78 56 56 72 WG 51/52 WG 51/52 (78) frei ZG 27 27 27 27 27 78 II WAG 40 WAG 40 G30 frei FR 39 39 39 39 39 40 GABR 95 GABR 96 40 frei SO 25 25 25 25/G 6 25 67/G29 GpR 69 G 69 RRB frei BS 40 40f 40/41 40 40 G31 WG 32 WG 32 G77 frei BL 21 21f 21/22 21/G 2 21 II 27 II G 30 G 30 (24 II) frei SH 23 40 40 I 23/G9 23 23 25 IV WG 2a/21 WG 2a/21 (G2a) frei AR 50 60II 60 II 50 50 (60) G 29/39 G 29/39 G30bis frei AI 16 16 16 16 16 (20bis) 20bis 20bis 20bis frei SG 31 33 31/33 32 31 38 I UAG 20ter UAG 20ter G17 II frei GR 9 9 9/11 9/G 3 9 57 G 47 G 47 57 frei AG 59 59 59 59 59 60 61 G 30b G 33 (G20) frei TG 18 18 18 18 18/19 20 GSW 33 GSW 33 G6: RRB frei TI 27 27 27 30 27 G 3a 48 LEDP 68 I LEDP 68 I 48 frei VD 74 74f 74/75 74 74 77/114 LEDP 33 I b LEDP 33 I b 77 II frei VS 88 88 88 G 5 88 G 8 85bis I 85bis III 85bis III 85bis I frei NE 37 39 37/39 37 37/38 39 LDPc 63, 85,88g LDPc 63, 85,88g 52 II frei GE 41 48 41 41/43 41/42 51 iVm 102 50 IV 50 IV LEDP 101 51 frei JU 70 71 71 72 73f G3 G 2 74 LEDP 78 I LEDP 78 I G 22 66 I 3 CH 1 25 26 25 1 1 25 11 15 2 24 23 1 2 24 2 9 17 18 8 25 1 25 1 – Legende: Blosse Zahlen = KV-Art.; G = Gesetz betr. politische Rechte; a = alte KV; n = neue KV; CH Zahlen bezeichnen Summen aller Kantone Gutachten EJPD/Bundesamt für Justiz VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2014, Ausgabe vom 6. März 2014 57 Anhang X Tabelle 20 Stimmrecht für Auslandbürgerinnen und -bürger auf verschiedenen Ebenen in Staaten Europas. Verfassungsnormen Staat Präsidentenwahl Parlamentswa hl Volksabstimmung Eur opaparlamentswahl Lokale Wahl Bemerkungen Belgien konst. Erbmonarchie V 62, 63, 68 >G – nicht in V anders Wählbarkeit V 64 + 69 Bulgarien V 26, 42, 93 V 26, 42, 64 V 42 III > G V 42 III > G Dänemark konst. Erbmonarchie (V 29 I) (20 II iVm 29 I + 42) nicht in V (V 20 II iVm 86) zT anders für Isländer: V 87 Deutschland V 38 III > G – nicht in V GG 28 I Estland V 57 iVm 56 Z 1 V 57 iVm 56 Z 2 nicht in V V 156 III Auslände r Finnland V 14 iVm 54 V 14 iVm 25 – nicht in V V 14 II Auslände r Frankreich V 3 IV iVm 6 V 3 IV + 24 II (res. Senatsitze!) V 3 IV iVm 11 nicht in V V 88-3 Auslände r Griechenland (V 32) V 51 IV > G nicht in V nicht in V nicht in V (V102) Grossbritannien konst. Erbmonarchie ? nicht in V nicht in V ? Irland (V 12 II iVm 16 II) (V 16 II [Ausländer]) V 27 + 47 II Z. 3 iVm 16 II) nicht in V nicht in V Italien (V 83) V 48, 51, 56, 57 V 48, 51, 56, 57 iVm 75+138 nicht in V (V 122+123) Kroatien V 45 I I V 45 II V 45 I I (noch ?) nicht in V – erst seit 01.01.2013 in der EU Lettland (V 35) V 6, 8 + 9 V 8,48,50,64,65,74,75,78 –80 nicht in V nicht in V Liechtenstein konst. Erbmonarchie V 29, 46 V 29 iVm 1 3ter, 48, 64–66bis – (V 111) nicht in der EU Litauen (V 34 iVm 78) V 34 iVm 55 V 34 iVm 4,9,33,67,69,71, 147,148+151–154 nicht in V V 119 Luxemburg konst. Erbmonarchie V 52 V 52 iVm 51 nicht in V (V 52 iVm 107) Malta (V 48) (V 57) (V 66 III iVm 57) nicht in V (V115A) Mazedonien V 22 iVm 27 + 80 V 22, 27, 62 + 63 (V 27 <> 73!) – (V 114–117) nicht in der EU Moldawien ? ? ? – ? nicht in der EU Monaco konst. Erbmonarchie V 53 – – V 79 nicht in der EU Niederlande konst. Erbmonarchie V 54 I > G nicht in V nicht in V (V 129) Österreich V 26 I + 60 V 26 I V 26 I + 41 –46 V 23a (V 117) Polen (V 62) (V 62) (V 62) nicht in V (V 62 iVm 169 > G) Portugal V 49, 113 iVm 121 V 49, 113 iVm 147 –150 V 49, 113 iVm 115 XII nicht in V (V 15 II –IV > G; V 264) Rumänien V 17, 36 + 81 aktiv V 17 + 36 akti v V 17 + 90 nicht in V nicht in V V 17 nicht aber Wählbarkeit Russland V 32, 60 + 81 V 32, 60 + 9 5–97 V 32, 60 + 84 c – V 32, 60 + 130 nicht in der EU Schweden konst. Erbmonarchie V III 2 – V X > G nicht in V Schweiz – V 39 I + 40 II; BPRAS V 39 I + 40 II; BPRAS – (V 39 I) *partiell in Kantonen; nicht in der EU Serbien – nicht in der EU Slowakei V 30 > G V 30 > G + V 74 V 30 > G + V 93, 94 V 30 > G + V 101 V 30 + 69 Auslände r Slowenien V 43 + 103 V 43 + 80 (+ für Ausl änder > G) V 43 + 90 nicht in V nicht in V Spanien konst. Erbmonarchie V 68 V > G V 68 iVm 87, 92, 167 + 16 8 nicht in V V 13 + 23 Auslände r Tschechien (V 54) V 18 V 18 iVm 62 + 87 nicht in V (V 102) Ukraine V 70, 10 3 V 70, 76 V 70, 72, 74 – (V 141) nicht in der EU Ungarn – ? ? ? Weissrussland V 3, 37, 64 + 81 V 3, 37, 64 (nicht Recall: 73) V 37, 76 – nicht Referendum: V 75 nicht in der EU Zypern (V 31 + 39) (V 31 + 63) – nicht in V (V 93 + 94) Summen 12 29 19 4 13 explizit positiv so in der V geregelt Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali JAAC 2014.1 - Bundesverfassung, Auslandschweizer Stimmberechtigte und Ständeratswahlen In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione Jahr 2014 Année Anno Band - Volume Volume Seite 1-112 Page Pagina Ref. No 150 000 290 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.