Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2016 120 Arrêt du 23 février 2017 IIe Cour administrative Composition Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann Parties A.________ ET B.________, recourants, représentés par Me Catherine de Preux, avocate contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée C.________, intimé, représenté par Me Constantin Ruffieux, avocat Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 19 septembre 2016 contre la décision du 17 août 2016Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. A.________ et B.________ sont propriétaires d’un rural sis sur l’article ddd du Registre foncier (RF) de la Commune de E.________, situé en zone de village selon le plan d’aménagement local (PAL). B. Le 17 juillet 2015, les précités ont obtenu un permis de construire de minime importance pour la réfection d’un soliveau, l’égalisation d’une tête de mur ouest de soutien dudit soliveau et l’aménagement d’une dalle bétonnée. Cette autorisation fixait comme condition que l’usage des machines installées dans les locaux était limité à des activités à des fins personnelles, à l’exclusion de tous travaux susceptibles de provoquer des nuisances pour le voisinage. Par décision du 21 avril 2016, le Préfet du district de la Gruyère a rejeté le recours déposé par des voisins contre ce permis, lesquels se plaignaient de nuisances en lien avec l’utilisation de machines. Par décision du même jour, le préfet a exigé la mise en conformité du changement d’affectation du rural, puisque celui-ci ne servait – selon lui – plus à des fins d’entrepôt, mais était utilisé comme atelier de menuiserie et de construction, impliquant l’utilisation récurrente de machines et d'outils de menuiserie. A titre de mesures de police, il a limité l’utilisation des machines et outils dans le rural, dans le cadre de la procédure de légalisation, aux horaires suivants: entre 8h et 12h et 14h et 19h du lundi au vendredi et de 8h à 12h et 14h à 16h le samedi, exception faite des jours fériés durant lesquels les travaux étaient interdits. Le 16 juin 2016, les propriétaires ont requis la reconsidération de la décision de légalisation du 21 avril 2016, invoquant en substance que l’utilisation des machines et outils de menuiserie était justifiée par les travaux de rénovation entrepris et conformes au permis délivré. Le 17 juin 2016, le préfet a refusé d’entrer en matière sur cette demande. Le 4 juillet 2016, une audience de conciliation entre les voisins et propriétaires a eu lieu par devant le Tribunal civil d’arrondissement de la Gruyère. Les parties ont convenu que les propriétaires s’engageaient à terminer les travaux relatifs au permis de construire au plus tard le 31 décembre 2016, que pendant l’été 2016 – soit durant les mois de juillet et août 2016 – aucune machine ne serait utilisée et que, dès le mois de septembre 2016, les travaux reprendraient aux conditions d’ores et déjà énoncées par le préfet dans ses décisions des 21 avril et 17 juin 2016. Le 12 juillet 2016, celui-ci a également refusé d'entrer en matière sur une seconde demande de reconsidération. Par courrier du 20 juillet 2016, le préfet a constaté l’échec de la procédure de légalisation et a entamé la procédure de rétablissement de l’état de droit. Invités à se déterminer, les propriétaires ont précisé, le 23 juillet 2016, que seuls les travaux autorisés par le permis de minime importance ont été entrepris, que rien n’a été aménagé pour un atelier dans la grange et que l’affectation du rural était inchangée. Ils ont également souligné qu’ils termineraient ce soliveau, aménageraient des étagères et y rangeraient leurs affaires d’ici au 31 décembre 2016.Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 C. Le 17 août 2016, le préfet a décidé ce qui suit: "Art. 1. Les travaux de rénovation et d’entretien du rural autorisés par le permis no fff doivent être terminés au plus tard le 31 décembre 2016. Art. 2. L’utilisation des machines et outils dans le rural est autorisée jusqu’au 31 décembre 2016 et limitée aux horaires suivants : entre 8h et 12h et 14h et 19h du lundi au vendredi et de 8h à 12h et 14h à 16h le samedi, exception faite des jours fériés durant lesquels les travaux sont interdits. Art. 3. Dès le 1 er janvier 2017, aucun travaux ni aucune utilisation de machines et outils, même à titre de loisirs, ne sera entrepris dans le rural, dont l’affectation demeure celle d’un entrepôt. Art. 4. La présente décision est assortie de la menace des sanctions pénales prévues à l’art. 292 CP (insoumission à une décision de l’autorité). Art. 5. Un émolument de CHF 200.- est perçu pour la présente décision (art. 130 al. 1 CPJA)." Le préfet a retenu que les propriétaires avaient transformé le rural en atelier de menuiserie, affectation qui n’a pas pu être légalisée. D. Par mémoire du 19 septembre 2016, les propriétaires ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – à l’annulation du ch. 3 de ladite décision. A l'appui de leur conclusion, les recourants soulignent que, dans sa décision, le préfet a omis d’indiquer en quoi l’utilisation de machines et d’outils dans le rural pour des activités de loisirs aurait pour conséquence un changement d’affectation du rural. Ils soutiennent que l’interdiction d’utiliser des machines à titre de loisirs est disproportionnée. Ils estiment qu’on ne peut pas les obliger à n’utiliser leur immeuble qu’à titre d’entrepôt, alors que le Registre foncier ne prévoit pas une telle affectation. Ils relèvent que le qualificatif d’entrepôt ne ressort que des écritures de la préfecture, alors que la réelle affectation du bâtiment est celle de rural. Ils sont d'avis que l’interdiction est disproportionnée, dès lors que les nuisances actuellement constatées sont en lien avec la rénovation qui se terminera fin 2016. Ils rappellent que l’objet de la présente décision est un rural et soulignent que ce type de bâtiment sert en principe d’entrepôt, mais également d’atelier pour des travaux et réparations minimes et du bricolage, effectués à titre personnel. Ils expliquent de plus que leur maison est chauffée au bois et qu'ils ont donc notamment besoin du rural pour préparer et stocker le bois de feu, ce qui ne constitue pas une utilisation déraisonnable de leur rural. Les recourants reprochent enfin au préfet d'avoir violé leur droit d'être entendus en refusant de procéder à une inspection des lieux. E. Dans son courrier du 18 octobre 2016, le préfet propose le rejet du recours. Il indique qu'il n'a pas d'observations à formuler et produit son dossier. Dans sa détermination du 28 octobre 2016, la commune se contente de confirmer que les travaux exécutés dans le cadre du permis de construire sont conformes aux plans. Dans ses observations du 19 janvier 2017, l'intimé conclut au rejet du recours sous suite de frais et dépens. Il se prononce également essentiellement sur des aspects liés au permis de construire. Il soutient en outre que l'affectation du rural aurait changé. Les recourants se sont encore déterminés le 8 février 2017 et le préfet le 13 février 2017.Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 en droit 1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits, le présent recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) en relation avec l'art. 141 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Le Tribunal peut entrer en matière sur les mérites du recours. b) Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire, de dérogation ou de rétablissement de l'état de droit. c) L’objet du litige est limité au ch. 3 de la décision préfectorale, seul contesté, soit à l’interdiction, dès le 1 er janvier 2017, d’entreprendre tous travaux ou d’utiliser des machines et outils, même à titre de loisirs, dans le rural, dont l’affectation demeure celle d’un entrepôt. Le présent arrêt ne traitera partant pas des ch. 1 et 2 de la décision attaquée, réglant les conditions dans lesquelles les travaux de rénovation doivent s’exercer et le délai pour les terminer. 2. a) Estimant que l'autorité intimée s’est prononcée, dans le ch. 3 de sa décision, sur des travaux de loisirs qui n’avaient jusqu’à présent pas fait l’objet de l’instruction, les recourants se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendu et, en particulier, de leur droit d'obtenir une décision suffisamment motivée. b) En règle générale, les motifs d'une décision administrative doivent être énoncés pour faciliter aux parties l'utilisation des voies de droit et à l'autorité de recours l'exercice de son contrôle (GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 386). Le destinataire peut ainsi connaître les raisons pour lesquelles la décision est prise et peut dès lors se déterminer en connaissance de cause sur l'opportunité d'un recours; de plus, il peut ainsi vérifier que son droit d'être entendu a été respecté et que ses arguments ont été effectivement examinés (MOOR, Droit administratif, vol. II, 2 ème éd., 2002, p. 299 et la jurisprudence citée). Cela étant, le devoir de motiver n'est pas illimité. En effet, pour que la motivation soit jugée suffisante, il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de façon que l'intéressé puisse en apprécier la portée et l'attaquer en connaissance de cause, s'il le souhaite. L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, peuvent être tenus pour pertinents (ATF 138 IV 81 consid. 2.2; 134 I 83 consid. 4.1). Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; arrêt TF 2C_839/2015 du 26 mai 2016 consid. 2.1). c) En l’espèce, il y a lieu de constater que l’instruction de la cause s’est portée sur une affectation non conforme à la zone, soit l’installation d’une menuiserie dans le rural. Des nuisances sonores ont en particulier été dénoncées par un voisin et le préfet en a conclu que la parcelle était utilisée pour l’implantation d’un atelier de menuiserie et de construction. Il a invité les recourants à déposer un permis de construire pour la mise en conformité de cette activité. Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 Or, on constate que le préfet s’est prononcé, dans les ch. 1 et 2 de la décision de rétablissement de l’état de droit, sur la manière dont doivent s’exécuter les travaux de rénovation. Bien que ces chiffres ne soient pas contestés et, partant, pas examinés par le Tribunal, il appert que le préfet retient implicitement du moins que les travaux de menuiserie sont nécessités par la rénovation du rural et qu'ils n'ont rien à voir avec la création d’un atelier de menuiserie et de construction. En effet, des travaux de bois pour rénover une grange sont en lien fonctionnel avec la possibilité de construire et ne peuvent sur leur principe pas être interdits au motif qu’ils seraient non conformes à la zone (cf. cependant au sujet de nuisances excessives en lien avec la durée d’une rénovation, arrêt TA ZH VB.2000.00046 du 11 mai 2000). En ce qui concerne le ch. 3 de la décision attaquée, le préfet ne se prononce pas que sur l’exercice d’une activité artisanale de menuiserie, mais également sur les activités de loisirs qui seront permises sur la parcelle au moment où les travaux de rénovation seront terminés. Seul ce dernier aspect est litigieux en l’espèce. Force est de constater que cet aspect n’a pas été thématisé dans le cadre de l’instruction et de la procédure de rétablissement de l’état de droit qui précédait. Elle n’a manifestement pas été l’objet de la procédure devant le préfet. On doit dès lors admettre que le droit d’être entendu des recourants a été violé par le fait que la décision porte sur un aspect considérablement différent de celui auquel on pouvait s’attendre comme objet de la décision. La question de savoir si ce vice peut être guéri devant le Tribunal de céans peut cependant rester ouverte, puisque le recours doit être admis sur le fond pour un autre motif. 3. Sur le fond, les recourants estiment que l'autorité intimée n’était pas autorisée à limiter l’exercice des activités de loisirs dans le rural ni à leur interdire l’utilisation de machines en lien avec celles-ci. a) En application de l'art. 139 al. 1 LATeC, la compétence pour délivrer les permis de construire appartient au préfet pour les objets soumis à la procédure ordinaire et au conseil communal pour les objets de minime importance soumis à la procédure simplifiée. Le règlement d'exécution établit la liste des objets soumis à l'une et l'autre de ces procédures (art. 139 al. 2 LATeC). Les objets soumis à la procédure ordinaire sont énumérés à l'art. 84 du règlement fribourgeois du 1 er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), tandis que l'art. 85 ReLATeC expose ceux soumis à la procédure simplifiée. D’après l'art. 84 let. b et c ReLATeC, la procédure ordinaire s'applique notamment aux réparations et transformations modifiant la structure du bâtiment, ses éléments dignes de protection ou l’affectation des locaux ainsi qu'aux changements d'affectation de locaux qui nécessitent des travaux ou qui sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement ou aux eaux. b) Selon l'art. 22 al. 2 let. a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), une autorisation de construire ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone; tel est le cas lorsque sa fonction concorde avec celle de la zone concernée (arrêt TF 1C_221/2007 du 3 mars 2008 consid. 5.2).Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 Selon le prescrit de l’art. 51 LATeC, les zones de centre (respectivement de village) sont destinées à préserver ou à réhabiliter le caractère villageois ou urbain du centre des localités ainsi qu’à permettre un développement concentré du noyau de celles-ci (al. 1). Ces zones sont destinées à l’habitation, aux activités de service ainsi qu’aux activités industrielles et artisanales moyennement gênantes (al. 2). La commune a précisé cette disposition dans son RCU. Selon l’art. 21 RCU, sous réserve des dispositions de l’art. 19, la zone de village est généralement destinée aux bâtiments à fonctions diverses qui assurent à cette partie de la localité un caractère multifonctionnel (al. 1). Les fonctions principales, énumérées à l'al. 2, sont: "a) l’habitation; b) les activités liées à l’agriculture et à la sylviculture; c) les activités de services; d) les équipements d’intérêt général qui assurent un service direct au profit de la population de la localité et de ses usagers; e) d’autres activités à nuisances modérées." c) La conformité d'une construction à la zone garantit indirectement un effet sur la protection des immissions. Sous cet angle, pour juger de l'admissibilité d'une construction dans une certaine zone, il convient de déterminer si elle appartient à un certain type d'activités, permises dans la zone concernée. Il n'y a en revanche par exemple pas lieu d'examiner le niveau concret d'immissions émis par une construction ou une installation ou le niveau de bruit déjà existant à cet endroit. En effet, il s'agit d'appliquer des mesures de planification par lesquelles une commune a défini les types d'activités qu'elle entend admettre dans un secteur déterminé de son territoire. Partant, même si une construction ou une installation respecte les valeurs limites d'immissions relatives par exemple au degré de sensibilité au bruit prévues par la législation fédérale, elle peut néanmoins être interdite au motif qu'elle ne correspond pas aux caractéristiques de la zone (arrêt TC FR 602 2015 48 du 9 novembre 2015; arrêt TC SG B 2012/239 du 16 avril 2014 consid. 4.1; arrêt de la Commission de recours en droit de la construction du canton de Zurich, in BRKE III Nr. 0064/2010 du 5 mai 2010 consid. 4). Par ailleurs, il incombe aux communes de définir l'usage d'habitation prévu et de préciser, cas échéant, les autres activités simultanément autorisées dans la même zone. En somme, l'affectation précise d'une zone d'habitation doit être circonscrite en tenant compte de son intitulé (zone de villas, d'habitations collectives, etc.) et, surtout, du système réglementaire élaboré par le législateur communal, étant précisé que l'autorité communale dispose à cet égard d'une certaine liberté sur laquelle l'autorité cantonale ne doit pas empiéter (arrêts TC VD AC.2013.0077 du 18 février 2014; AC.2003.0220 du 11 octobre 2004 consid. 2). Même pour les zones réservées uniquement à l'habitation, la jurisprudence admet en principe des activités non gênantes, répondant aux besoins quotidiens des habitants. Pour cela, il ne suffit pas que les activités prévues ne contredisent pas la qualité de la zone, mais il doit exister un lien étroit avec cette finalité (interprétation fonctionnelle; RDAT II-1994 n. 56; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n° 516).Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 En lien avec l’habitation, la jurisprudence retient que des activités peuvent être admises à condition qu'elles n'entraînent pas pour les voisins des inconvénients plus importants que ceux engendrés par l'habitation et que l'affectation à l'activité ne soit qu'accessoire par rapport à l'utilisation générale de la maison d'habitation (cf. arrêt TC VD AC.2008.0150 du 10 juin 2009 consid. 4b et renvois; RDAF 1990 p. 425 ss et les références citées). Même en zone réservée à l’habitation seulement, des activités de loisirs au sens usuel du terme, liées à l’habitation et à l’utilisation des jardins, sont admises à condition, comme déjà relevé, que celles-ci restent conformes au but de la zone. Selon la jurisprudence, en présence d’une activité prétendument de loisirs, il y a lieu de s’assurer que le but de celle-ci reste strictement privé et qu’aucune activité commerciale, respectivement, économique n'y soit liée (arrêt TC AG AGVE 2012 p. 122 du 18 juin 2012; Baurechtsentscheide Kanton Zürich [BEZ] 2007 Nr. 36). d) Dans la présente occurrence, il y a lieu de constater que, dans la zone de village, la commune a admis – outre l’habitation – des activités liées à l’agriculture et à la sylviculture ainsi que des activités à nuisances modérées (cf. art. 21 RCU). La zone n’est donc pas réservée à l’habitation, ce qui permet d'y tolérer des activités avec des immissions plus élevées. D’ailleurs, le permis de construire délivré par la commune le 17 juillet 2015 autorise expressément l’«usage» des machines installées dans les locaux pour des activités à des fins personnelles uniquement, à l’exclusion de tous travaux susceptibles de provoquer des nuisances pour le voisinage (cf. conditions n° 3 dudit permis). Partant, dans les conditions de l’espèce, le préfet ne pouvait pas interdire toute utilisation de machines à des fins personnelles. Par ailleurs, au moment où il a statué, il n’y avait pas d’indices que l’utilisation future du rural telle qu’elle est prévue par les recourants (coupe de bois pour le chauffage de leur habitation) serait contraire à l’affectation de la zone et provoquerait des nuisances excessives pour le voisinage. Au demeurant, la coupe de bois pourrait également se faire à l’extérieur des bâtiments. Cette activité est en l’occurrence en lien fonctionnel avec l’habitation, dès lors que le bois est destiné au chauffage de la maison privée des recourants. On ajoute qu'à l’évidence, l’implantation d’un atelier de menuiserie et de construction nécessite un permis de construire. Or, puisqu'une telle affectation ne semble pas être planifiée par les recourants, le ch. 3 de la décision attaquée est disproportionné dans la mesure où il interdit des activités de loisirs. Cela n’empêche pas que dans le cadre de la protection contre le bruit, sur la base du droit de la police des constructions, des nuisances excessives selon le droit de la protection de l’environnement pourraient être interdites en application de l’art. 170 LATeC, ce qui est d’ailleurs prévu dans le permis de construire. Cela impliquera cependant, cas échéant, des mesures et une analyse concrètes, lesquelles font défaut ici. En effet, à ce stade, les immissions pour les voisins ne sauraient être autre chose que des spéculations. Finalement, la commune peut également édicter des règlements de police interdisant certains travaux bruyants à certaines heures ou jours de la semaine (cf. à ce sujet, arrêt TC FR 602 2016 82 du 18 janvier 2017). Sur la base de ce constat, le recours doit être admis et le ch. 3 de la décision rendue par le Préfet du district de la Gruyère le 17 août 2016 modifié comme suit: «L’utilisation des machines installées dans les locaux du rural est limitée à des fins personnelles, sous réserve des nuisances excessives».Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 4. a) Les frais de procédure sont mis à raison de 1/2 à la charge de l'intimé, qui succombe. L’autorité intimée est exonérée de sa part des frais (art. 133 CPJA). L’avance de frais est restituée aux recourants. b) Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'une avocate pour défendre leurs intérêts, les recourants ont droit à une indemnité de partie. La liste de frais produite par la mandataire des recourants ne correspondant pas au tarif applicable (cf. tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative; RSF 150.12) et comprenant des prestations effectuées avant que la décision litigieuse ne soit rendue, le Tribunal fixe l'indemnité de partie à CHF 3'000.- (honoraires, débours et TVA compris) compte tenu de la complexité très relative de la présente affaire. Celle-ci est mise pour moitié à la charge de l'intimé et pour moitié à la charge de l’Etat de Fribourg (art. 137, 140 et 141 CPJA). la Cour arrête: I. Le recours est admis. Partant, le ch. 3 de la décision du Préfet du district de la Gruyère du 17 août 2016 est modifié comme suit: «L’utilisation des machines installées dans les locaux du rural est limitée à des activités à des fins personnelles, sous réserve des nuisances excessives». II. Les frais de procédure, fixés à CHF 2'000.-, sont mis pour 1/2 (soit CHF 1'000.-) à la charge de l'intimé. L’avance de frais de CHF 2'000.- est restituée aux recourants. III. Un montant de CHF 3'000.- (dont CHF 222.20 au titre de la TVA) à verser à Me Catherine de Preux, à titre d'indemnité de partie, est mis pour moitié à la charge de l’intimé (soit CHF 1'500.-) et pour moitié à la charge de l'Etat de Fribourg (soit CHF 1'500.-). IV. Communication. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA). Fribourg, le 23 février 2017/JFR/vth Président Greffière-rapporteure