2002-1619 7141 La portée de la haute surveillance parlementaire sur les tribunaux – les avis de la doctrine juridique Rapport de l’Organe parlementaire de contrôle de l’administration à l’attention des membres de la sous-commission DFJP/tribunaux de la Commission de gestion du Conseil des Etats élargie à quelques députés au Conseil national du 11 mars 2002 7142 L’essentiel en bref Avec la révision de la loi sur les r apports entre les conseils et celle de l’organi- sation judiciaire, les CdG portent une attention accrue à la haute surveillance sur la justice. Pour procéder à une évaluation préliminaire de l’orientation future de la haute surveillance sur les tribunaux, la sous-commission élargie DFJP/tribunaux de la Commission de gestion du Conseil des Etats a chargé l’Organe parlementaire de contrôle de l’administration de procéder à une étude de la littérature traitant de la portée en Suisse de la haute surveillance parlementaire sur la justice. Le présent rapport décrit d’une part les divers points de vue de la doctrine juridique en matière de portée de la haute surveillance et de ses objets. D’autre part, il aborde également les limites constitutionnelles qui sont imposées à la haute surveillance. Il s’agit du deuxième rapport que l’Organe parlementaire de contrôle de l’admi- nistration a rédigé dans le cadre de l’inspection «Haute surveillance parlementaire sur la justice». Le premier rapport était consacré à la gestion moderne de la justice. La littérature juridique qui traite de la haute surveillance parlementaire sur la jus- tice en Suisse n’est pas très abondante. Peu de questions du droit de la haute sur- veillance sont controversées. Il est néanmoins possible de distinguer trois courants conceptuels principaux: – En tant que représentant d’une conception stricte de la portée de la haute surveillance parlementaire sur la justice, Jean-François Aubert estime que celle-ci doit se concentrer sur la surveillance de la «régularité formelle» et ne peut en aucun cas se référer au contenu des décisions. – En revanche, la majorité des auteurs défendent une conception élargie de la haute surveillance sur la justice. Regina Kiener est l’une des représentantes de ce courant médian qui place clairement le principe de l’indépendance judiciaire au centre de ses préoccupations. Cette conception de la haute surveillance accorde également la priorité au contrôle de la gestion des affaires. La gestion administrative des organes juridictionnels et la marche des affaires sont explicitement déclarées en tant qu’objets de la haute sur- veillance. Les cas de déni de justice, de retard injustifié et de procédure extrêmement longue exceptés, le Parlement ne peut pas se pencher sur des procédures qui n’ont pas été clôturées. Selon les tenants de cette concep- tion, la haute surveillance peut prendre connaissance du contenu des pro- cédures closes lorsqu’il s’agit de procéder à un contrôle des effets et de l’efficacité de l’activité légiférante. Elle peut également discuter des tendan- ces de la jurisprudence avec les autorités judiciaires car cette manière de faire permet d’identifier d’éventuels dysfoncti onnements ou lacunes de la législation et de prendre les mesures correctrices qui s’imposent. La portée de la haute surveillance parlementaire telle qu’elle est décrite par les défen- seurs cette conception élargie correspond largement à la position défendue jusqu’ici par les CdG. – Quelques auteurs défendent une conception élargie accordant à la haute surveillance une marge de manœuvre et une liberté d’appréciation plus étendue sur certains points (appelée conception étendue dans le présent 7143 rapport). Ainsi, Philippe Mastronardi estime que, dans certaines circons- tances (concrètement en cas de limitation des voies de recours pr évues par la constitution) la haute surveillance assume une fonction d émocratique à titre subsidiaire et n’exclut pas la possibilité qu’elle puisse se pencher maté- riellement sur certains jugements. Pour lui, le «devoir de r éserve» que le Parlement s’impose dans ces critiques de la jurisprudence est un signe de «courtoisie parlementaire » qui ne d écoule pas du droit constitutionnel. Pour Hansjörg Seiler, il est important de doter la haute surveillance parle- mentaire sur la justice de droits d’information étendus (droit de requérir des renseignements, droit de prendre connaissance de pi èces de proc édures closes et possibilité d’instituer une CEP sur les tribunaux). Les désignations de personnes et de fonctions concernent les deux sexes.7144 Rapport Introduction Le 15 octobre 2001, la sous-commission DFJP/tribunaux de la Commission de ges- tion du Conseil des Etats élargie à quelques députés au Conseil national a décidé de poursuivre l’inspection «haute surveillance parlementaire sur la justice». Elle a chargé l’Organe parlementaire de contrôle de l’administration (OPCA) de procéder à une étude de la littérature traitant de la portée de la haute surveillance parlementaire sur la justice et de résumer les diverses positions de la doctrine juridique suisse dans un rapport. En étudiant la littérature, l’OPCA s’est concentré sur les questions suivantes: Quels sont les objets de la haute surveillance parlementaire? Quelles doivent être les compétences de la haute surveillance parlementaire? Quels sont les probl èmes de compatibilité avec le principe de l ’indépendance judiciaire? Quels sont les domaines de la doctrine juridique qui font l ’unanimité? Dans quels domaines les opinions divergent-elles? Ces questions sont tout particuli èrement d ’actualité du point de vue de la r évision de la loi sur les rapports entre les conseils 1 (LREC) et de celle de l ’organisation judiciaire2. Le rapport se penche également sur la future loi sur le Parlement, projet qui entrera probablement en vigueur au cours de la pro- chaine législature. En effet, celle-ci comporte un certain nombre de nouveaut és qui auront une incidence sur la haute surveillance parlementaire exerc ée sur les tribu- naux fédéraux. En revanche, la r évision de la loi f édérale d’organisation judiciaire et, dans ce m ême contexte, la question relative à l’introduction d’un conseil de jus- tice – au sujet de laquelle les d ébats se poursuivent encore – ne sont pas abord és ici étant donné que ce sont avant tout la Constitution f édérale et la loi sur le Parlement qui définissent la portée de la haute surveillance parlementaire. En comparaison internationale, le mod èle suisse de surveillance sur la justice cons- titue un cas particulier. 3 Pour cette raison, nous avons pu nous limiter à une revue de la littérature juridique suisse pour r épondre aux questions faisant l ’objet du pr ésent examen. La thèse d’habilitation récemment publiée par Regina Kiener «Richterliche Unabhängigkeit: verfassungsrechtliche Anforderungen an Richter und Gerichte » 1 RS 171.11, loi fédérale sur la procédure de l’Assemblée fédérale, ainsi que sur la forme, la publication et l’entrée en vigueur des actes législatifs (loi sur les rapports entre les conseils) du 23 mars 1962. 2 FF 2001 4000 01.023 Message concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001. 3 En Suisse, les parlements assurent la haute surveillance sur les tribunaux fédéraux et cantonaux. Da plupart des pays européens, ce sont des conseils de justice «indépendants» qui assurent cette fonction. L’élection des juges constitue une autre particularité du système judiciaire suisse. En effets, en Suisse, les juges de chaque instances sont élus (électeurs: le parlement, le peuple, rarement, le gouvernement) et rééligibles. A l’étranger, les juges sont le plus souvent nommés et officient jusqu’à une certaine limite d’âge. Voir Eichenberger, Kurt, 1990: Sonderheiten und Schwierigkeiten der richterlichen Unabhän- gigkeit in der Schweiz. In: Frank, Richard: Unabhängigkeit und Bindungen des Richters in der Bundesrepublik Deutschland, in Österreich und der Schweiz. Beihefte zur Zeitschrift für Schweizerisches Recht, numéro 12, p. 57 à 81. Bâle. p. 64 à 66.7145 s’est révélée particulièrement utile pour la recherche documentaire. 4 Dans la partie consacrée à l ’analyse de l ’approche institutionnelle de l ’indépendance judiciaire, Kiener aborde la problématique de la surveillance de manière détaillée en se référant notamment à toute la littérature qui se rapporte à ce sujet. Elle indique les questions pour lesquelles certains auteurs partagent ses points de vue et celles pour lesquelles ils ont des opinions diff érentes. Cela étant, nous n ’avons pas remarqu é de v éritable dispute dans la doctrine. Kiener, qui d éfend une position m édiane, est souvent cit ée ci-après. Dans le domaine qui nous int éresse ici, il convient également de mettre en évidence une contribution de Hansjörg Seiler. 5 A la lumière des droits d’information du Parlement et de la publicit é des débats judiciaires, Seiler est favorable à une por- tée ponctuellement plus étendue de la haute surveillance parlementaire. Dans son article, il énumère les points sur lesquels la litt érature est unanime et ceux sur les- quels il y a d ésaccord. Selon cet auteur, ce sont avant tout les questions li ées aux compétences qui font l ’objet de contestations (droit de requ érir des renseignements et droit de prendre connaissance de pi èces). Seiler est cité plusieurs fois tout au long de ce rapport. Philippe Mastronardi, secrétaire des CdG de 1978 à 1994, est égale- ment cité à plusieurs reprises. Il a analys é en d étail la haute surveillance parlemen- taire de la Conf édération dans sa th èse d’habilitation publi ée en 1991. 6 Sa position est dans la ligne de la pratique des CdG: il est également favorable à une haute sur- veillance forte. Quant à Jean-françois Aubert, également cité ici, il est favorable à une surveillance parlementaire étroitement limit ée.7 Aubert est par ailleurs repr é- sentatif des auteurs qui ne consacrent que tr ès peu de lignes à l’objet de notre exa- men. Force est d ’être d ’accord avec Seiler lorsqu ’il constate que la doctrine traite longuement de la portée de la haute surveillance parlementaire sur le Gouvernement et l’administration, mais qu ’elle se montre d ’une manière générale assez laconique au sujet de celle sur les tribunaux qu ’elle traite plut ôt sommairement.8 Dans cette revue de la litt érature juridique, nous pouvons donc nous limiter à un nombre d’auteurs assez restreint. Les passages cités directement sont marqués comme tels et placés entre guillemets. Lorsqu ’ils sont cit és indirectement, les passages sont attri- bués à leur auteur (ce qui est notamment le cas pour les citations traduites de l’allemand). Le cas échéant, les passages mis en évidence par leur auteur sont repro- duits en caract ères italiques. Les ouvrages consult és sont énumérés dans la biblio- graphie à la fin du rapport. Seiler souligne une difficult é que ce rapport n ’est pas parvenu à éliminer entièrement. En effet, la doctrine n ’indique souvent pas claire- ment si telle ou telle affirmation sur la port ée de la haute surveillance est de nature normative ou si elle ne fait que d écrire comment le Parlement exerce sa surveillance 4 Kiener, Regina, 2001: Richterliche Unabhängigkeit: verfassungsrechtliche Anforderungen an Richter und Gerichte. Berne. 5 Seiler, Hansjörg, 2000: Praktische Fragen der parlamentarischen Oberaufsicht über die Justiz, ZBl 6/2000, p. 281 à 294. 6 Voir Mastronardi, Philippe, 1991: Kriterien der demokratischen Verwaltungskontrolle, Analyse und Konzept der parlamentarischen Oberaufsicht im Bund. Bâle/Frankfurt am Main, p. 131-138 en particulier. 7 Voir Aubert, Jean-François, 1987, art. 71 nos 58 à 61, art. 85, ch. 11, nos 181 à 184. In: Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874, Editeurs Jean-François Aubert et al. Volume IV, Bâle, Zurich, Berne. 8 Voir Seiler, p. 282. Pour des raisons procédurales, il n’y a pas de jurisprudence du Tribunal fédéral à ce sujet.7146 dans la r éalité. En r ègle g énérale, nous indiquons ces «rapports à la r éalité» de manière explicite. Au niveau fédéral, même s’ils sont judiciairement ind épendants, les tribunaux f édé- raux dans les domaines des juridictions constitutionnelle, civile, p énale et admi- nistrative dépendent de la haute surveillance parlementaire. Il s ’agit principalement du Tribunal f édéral (TF), Tribunal f édéral des assurances compris, des tribunaux spéciaux de la Conf édération (comme le futur Tribunal p énal fédéral), des commis- sions de recours et d ’arbitrage – lorsqu’elles disposent de l ’indépendance requise – et de la justice militaire. 9 Dans cette analyse, le terme de «haute surveillance » a toujours le sens de «haute surveillance parlementaire »; il s ’agit donc d ’une sur- veillance exerc ée par l ’organe d ’un pouvoir sur l ’organe d ’un autre pouvoir. A l’échelon cantonal, c’est en général le Parlement qui exerce la haute surveillance sur la cour suprême. C’est la raison pour laquelle la litt érature juridique qui se rapporte aux modèles cantonaux peut également être prise en compte. Dans les cantons, les autorités judiciaires inf érieures sont la plupart du temps soumises à la surveillance interne à leur pourvoir qui est exercée par l’instance judiciaire supérieure.10 Le premier chapitre du pr ésent rapport est consacr é aux d éfinitions des buts de la haute surveillance sur la justice telles que nous les avons rencontr ées dans la litt éra- ture. Cette présentation tient en partie compte des différentes évaluations de la signi- fication du principe de la s éparation des pouvoirs. L ’indépendance judiciaire, une notion qui accompagne toutes les r éflexions relatives à la haute surveillance sur la justice, fait l ’objet du deuxi ème chapitre. Dans le troisi ème chapitre, nous pr ésen- tons les positions principales en mati ère de haute surveillance sur la justice. Il y a trois positions principales au sujet de la port ée de la haute surveillance, soit la con- ception stricte, la conception élargie et la conception étendue. Dans le quatri ème chapitre, nous abordons les diff érents objets de la haute surveillance et nous discu- tons des instruments qui y sont li és. Le cinqui ème chapitre est consacr é à l ’insti- tution d ’une commission d ’enquête parlementaire en tant qu ’instrument de sur- veillance sur les tribunaux. Le chapitre final pr ésente les r ésultats principaux de cette vue d’ensemble de la littérature pour les activités des CdG et dans l ’optique de la nouvelle loi sur le Parlement. 1 Buts de la haute surveillance sur la justice et importance du principe de la séparation des pouvoirs La portée de la haute surveillance parlementaire d épend des fonctions et des buts que la haute surveillance doit remplir des points de vue juridique et institutionnel. A cet égard, la litt érature aborde la plupart du temps la question de l ’importance du principe de la s éparation des pouvoirs. Comme nous le constatons ci-apr ès, les points de vue divergent au sujet de cette importance. Lors de la description des buts de la surveillance sur la justice d éjà, les auteurs font syst ématiquement part des importantes tensions qui caractérisent ce domaine. 9 Voir Sägesser, Thomas (éd.), 2000: Die Bundesbehörden: Bundesversammlung – Bundesrat – Bundesgericht. Kommentar, Beiträge und Materialien zum 5. Titel der schweizerischen Bundesverfassung. Berne, art. 169, no 596. 10 Voir Kiener, 2001, p. 296 s.7147 Aubert souligne que le but et la fonction de la haute surveillance sur la justice sont de «s’assurer que la justice est rendue et qu ’elle l’est sans retard excessif».11 Sous la plume de Kiener, qui oriente sa r éflexion sur un niveau fondamental, il s ’agit de contrôler si les organes comp étents assument les t âches que la constitution leur délègue dans le sens voulu par celle-ci. Elle examine d ’abord la haute surveillance parlementaire, non pas de mani ère isol ée, mais en tant qu ’élément d ’un syst ème garantissant la libert é grâce à l’équilibre des pouvoirs ( «[eines] freiheitsverbürgen- den Systems gewaltenteiliger checks and balances»). Dans un tel système, toutes les autorités de l ’Etat sont li ées par des liens de contr ôle r éciproques dont le but est d’assurer en permanence un ordre conforme à la constitution. Lorsqu ’elles assument leurs fonctions, les autorit és répondent envers l ’organe de surveillance d ’un accom- plissement des tâches relevant de la puissance publique qui soit conforme à la cons- titution. Ce système de contrôle englobe la justice au m ême titre que les organes des autres pouvoirs de l ’Etat. D ’après Kiener, l ’indépendance de la justice ne s ’en trouve pas remise en cause. Au contraire, la surveillance sur la justice veut pr écisé- ment assurer que la fonction judiciaire de l ’Etat se conforme à la constitution, que la justice ne travaille pas dans un espace exempt de res ponsabilité et que le droit des citoyens à la justice soit effectivement garanti. Lorsque l ’on compte l’indépendance judiciaire parmi les crit ères de conformit é constitutionnelle de la justice, les rap- ports conflictuels deviennent évidents. Pour Kiener, l ’indépendance judiciaire doit constituer un garde-fou permanent contre les influences inopportunes ext érieures à la justice. Le cas échéant, elle doit également assurer la prise de contre-mesures appropriées. Par cons équent, l’indépendance judiciaire est constitutive de la protec- tion de la justice. La surveillance ne doit pas nuire au bien qu ’elle cherche à proté- ger.12 Le conflit – qui trouve sa source dans la constitution – entre l ’indépendance judiciaire d’un côté et la surveillance sur la justice de l’autre doit donc être résolu en trouvant un équilibre harmonieux. Kiener insiste sur le fait que la surveillance doit être exercée conformément à son but. Sa nature et sa port ée ne doivent en aucun cas gêner l’indépendance judiciaire; au contraire, elles doivent y contribuer à la manière d’un soutien. C’est ce but pr écisément qui confère à la surveillance sur la justice sa nature et ses limites sp écifiques. Ainsi, la surveillance sur la justice ne peut pas être simplement assimilée à la surveillance exerc ée sur l’activité administrative en g éné- ral. Avec cette conclusion, Kiener rejoint notamment Aubert. 13 Elle souligne toute- 11 Voir Aubert, art. 85, no 184. 12 Voir Kiener, 2001, p. 294 s. Plus loin, Kiener explique en substance que la haute surveillance sur la gestion administrative des organes juridictionnels et la marche des affaires a pour but de garantir que les juges assument leurs obligations en tant qu’employés de l’Etat, c’est-à-dire qu’ils gèrent la fonction clé (jurisprudence) qui leur est confiée – et qui ne peut faire l’objet d’un contrôle du point de vue technique – dans le sens voulu par la constitution. En d’autres termes, il s’agit d’assurer le respect de toutes les conditions organisationnelles et institutionnelles qui permettent une jurisprudence conforme à la constitution pour que la communauté de droit garde confiance en la justice. Idem, p. 299. 13 Voir Kiener, 2001, p. 296, note de bas de page 282. Dans son commentaire no 58 au sujet de l’art. 71, Aubert constate que «la supériorité de l’Assemblée fédérale sur le Tribunal fédéral s’établit d’une manière semblable [à celle sur] le Conseil fédéral. Elle est simplement atténuée, à cause de l’indépendance qui est propre aux organes judiciaires.» Voir également Aubert, art. 85, no 181.7148 fois que, sur ce point, Eichenberger et Mastronardi ont une opinion partiellement divergente. Eichenberger constate que le principe de la séparation des pouvoirs n’a pas pour but de pr éserver la justice des contr ôles qui s ’exercent sur l ’administration. Les con- trôles qui sont impos és à cette dernière, notamment la surveillance dans le domaine de ses activités en matière d’exécution de la loi, doivent également être acceptés par la justice. Pour Eichenberger, l ’indépendance judiciaire n ’est pas synonyme d ’ab- sence totale de liens et ne signifie nullement que la justice doit être complètement isolée. Par ailleurs, l ’administration qui ex écute la loi dispose aussi d ’une certaine indépendance. Selon Eichenberger, la prudence ( «Behutsamkeit») est de rigueur pour ce qui est de la surveillance sur la justice. 14 Selon Mastronardi, ni le contr ôle parlementaire en tant que dialogue entre les pouvoirs au sein de l ’Etat et en tant que contrôle de tendance dans le but d ’intervenir sur la l égislation à long terme sans toutefois influer sur les cas d’espèce examinés à titre d’exemple, ni la séparation des pouvoirs ou l ’indépendance judiciaire ne s ’opposent à ce que la jurisprudence soit également soumise à la haute surveillance. Il d éfend une surveillance de la justice qui ne se diff érencie pas de la haute surveillance exerc ée sur l ’administration. Pour expliquer sa position, il souligne que les commissions de contr ôle ne sont pas habi- litées à annuler ou modifier des d écisions judiciaires, ce qui constitue une limitation qui s’applique à l’ensemble du contrôle de l’administration. La constitution et la loi placent le TF sous la surveillance de l’Assemblée fédérale au même titre que le Con- seil fédéral. Mastronardi explique que tant que le TF n’est pas habilité à jouer le rôle de cour constitutionnelle et à juger des lois édictées par l’Assemblée fédérale, il n’y a pas de danger que le Parlement tente d ’utiliser ses comp étences d ’instance de haute surveillance pour g êner le tribunal dans l ’exercice de ses fonctions. Pour la Confédération, en l ’absence d’un système de contrôle réciproque entre l ’Assemblée fédérale et le Tribunal f édéral, la justice repr ésente une forme d ’exécution de la loi qui, fondamentalement, est soumise au contr ôle parlementaire dans la m ême mesure que le Gouvernement et l ’administration. Comme cela est expliqu é au ch. 4.3.2, Mastronardi considère cependant que le Parlement doit faire preuve d ’une certaine retenue pour ce qui concerne la forme et la pr ésentation de critiques aux tribunaux; toujours selon Mastronardi, cette retenue est d ’ailleurs également de mise pour ce qui concerne les rapports entre le Parlement et le Conseil fédéral.15 Pour Mastronardi, le but de la haute surveillance r éside dans un contr ôle de ten- dance visant à intervenir sur le long terme. Seiler défend une conception semblable de la haute surveillance. Il souligne que le contenu des termes de surveillance ou de haute surveillance n ’est pas univoque. D ’un point de vue historique, force est de constater que la port ée de la surveillance parlementaire a été interpr étée différem- ment selon l ’air du temps. Au sens étroit et traditionnel, le concept a un sens de contrôle a posteriori lors duquel un «surveillant» contrôle si le «surveillé» a effectué conformément aux ordres la tâche qui lui a été confiée. Actuellement, la surveillance n’est plus seulement synonyme de contr ôle ex post. Dans son acception moderne, la surveillance est un processus de conduite et de communication d ’un système au sens cybernétique du terme. Dans ce sens, surveillance signifie contr ôle de direction, 14 Voir Eichenberger, Kurt, 1982: Aktuelle Fragen des parlamentarischen Oberaufsichtsrechts im Kanton Basel-Landschaft. Liestal, p. 47. 15 Voir Mastronardi, p. 134 s.7149 contrôle de tendance, contr ôle des effets et syst ème d’alerte permettant d ’identifier les problèmes à temps. La surveillance est ax ée sur le pr ésent et l’avenir. Les résul- tats d ’une surveillance concomitante permettent d ’optimiser la conduite. 16 Seiler aborde également la question de l ’importance du principe de la s éparation des pou- voirs.17 Ses explications à ce sujet commencent par une constatation pertinente: tous les auteurs qui ont une conception restrictive de la haute surveillance se r éfèrent en règle générale au respect du principe de la s éparation des pouvoirs. Il est n éanmoins d’avis que, en tant que principe abstrait, la s éparation des pouvoirs ne saurait contri- buer au d ébat. Il pr écise qu’il y a diff érentes compréhensions de la s éparation des pouvoirs, compréhensions qui sont li ées à des concepts différents de l’histoire, de la doctrine, de l ’Etat et de la politique. Les avis des auteurs sur la port ée de la haute surveillance d épendent donc de la compr éhension qu ’ils ont de la s éparation des pouvoirs. La doctrine «classique» des trois pouvoirs – dans laquelle une fonction attitrée est attribu ée à chaque «pouvoir» qui n ’a aucune l égitimité lui permettant d’assumer des tâches ressortissant à un autre pouvoir – n’entre pas en matière sur le concept de surveillance. Pourtant, tant du point de vue de l ’histoire, des institutions politiques que du droit constitutionnel, la surveillance est justement l ’une des tâches principales qui incombe aux parlements. Plusieurs constitutions cantonales quali- fient le Parlement express ément d ’autorité disposant d ’un pouvoir l égislatif et de surveillance, ce qui fait de la surveillance une fonction attitr ée du Parlement. Par conséquent, la port ée de la haute surveillance ne peut pas être limitée au nom de la séparation des pouvoirs en all éguant le fait que l ’exercice de la haute surveillance amène le Parlement à intervenir dans des domaines relevant des fonctions des deux autres pouvoirs. Pour Seiler, la s éparation des pouvoirs n ’est donc pas synonyme d’isolement des organes les uns par rapport aux autres mais de coop ération hiérar- chiquement conforme entre tous les organes. C ’est avant tout le droit positif et non un modèle abstrait et th éorique du principe de la s éparation des pouvoirs qui doit déterminer la portée de la haute surveillance. Seiler pr écise toutefois que cette affir- mation connaît deux limitations. La premi ère découle du fait que le droit positif de- meure habituellement tr ès évasif au sujet de la question qui nous int éresse ici et se tait même carrément lorsqu’il s’agit de définir le concept de (haute) surveillance. La seconde limitation concerne les normes et les limites que la constitution et le droit international public imposent à la haute surveillance parlementaire. A cet égard, Seiler voit deux probl ématiques cruciales. Il s ’agit tout d ’abord de l ’indépendance judiciaire qui a d éjà souvent été abordée dans ce chapitre et qui est abord ée encore plus en détail au chapitre suivant. Il y a ensuite la question de la publicit é des débats judiciaires 18 et de ses conséquences qui est traitée au ch. 4.3.1. D’une mani ère g énérale, ce chapitre permet de tirer deux conclusions principales importantes du point de vue de la port ée de la haute surveillance sur la justice. Pre- mièrement, la littérature fait état de deux conceptions de la haute surveillance. Selon la première conception, le but de la haute surveillance r éside dans le contr ôle de la justice pour v érifier si celle-ci assume ses t âches et remplit ses devoirs dans le sens de la constitution. Il s ’agit d’une approche ex post . La seconde conception insiste 16 Voir Seiler, p. 284 s. 17 La séparation des pouvoirs fait l’objet de sa thèse d’habilitation; voir Seiler, Hansjörg, 1994: Gewaltenteilung, Allgemeine Grundlagen und schweizerische Ausgestaltung, Berne. 18 Voir Seiler, p. 282 ss et 285 ss.7150 sur le fait que la haute surveillance est un contr ôle de tendance, qu ’elle est axée sur le présent et l ’avenir et qu ’elle vise à optimiser le fonctionnement de l ’organe con- trôlé. Ces deux conceptions divergent partiellement sur l ’évaluation de la port ée des principes de la s éparation des pouvoirs et de l ’indépendance judiciaire. La seconde conclusion importante est que les auteurs qui sont d ’avis que ces deux derniers prin- cipes prédominent (Aubert, Kiener) insistent particuli èrement sur la différence entre la haute surveillance qui peut être exercée sur la justice et celle qui peut être exercée sur l ’exécutif et l ’administration. Selon ces auteurs, la haute surveillance doit être spécifique à l’objet de la surveillance. D ’autres auteurs en revanche sont favorables à une position forte du Parlement (Mastronardi, Seiler). Ils partent du principe que la haute surveillance d épasse le cadre du simple contr ôle d’exécution et soulignent l’importance du contr ôle des effets. Ils reconnaissent les principes de la s éparation des pouvoirs et de l ’indépendance judiciaire mais cela ne les emp êche pas de mettre la haute surveillance sur la justice et celle sur le gouvernement et l ’administration sur un pied d ’égalité. Pour la port ée de la surveillance sur la justice, il ressort de cette conception que les questions de jurisprudence font partie des objets de la haute surveillance. Nous abordons ce sujet aux ch. 4.2 et 4.3. 2 Indépendance judiciaire Dans la litt érature, la garantie de l ’indépendance judiciaire est toujours mentionn ée en tant que limite constitutionnelle de la haute surveillance sur la justice. Pour cette raison, il est indispensable de se pencher sur l ’importance de cette notion que nous avons déjà rencontrée plusieurs fois au cours du chapitre pr écédent. Parmi les nom- breuses descriptions possibles 19, nous nous sommes d écidés pour celle de Sägesser étant donné qu’il s’agit d’un commentaire récent abordant la question de la position des autorités fédérales en fonction de la constitution et se r éférant aux documents et articles correspondants de la réforme de la justice.20 L’article constitutionnel sur l ’indépendance des autorit és judiciaires (art. 191 c cst. selon la version de l ’arrêté f édéral relatif à la r éforme de la justice du 8 octobre 1999) est libell é ainsi: «Dans l’exercice de leurs comp étences juridictionnelles, les autorités judiciaires sont ind épendantes et ne sont soumises qu ’à la loi. » S ägesser commente cet article en suivant cinq axes (et en se r éférant principalement au mes- sage du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale): – L’indépendance judiciaire en tant que principe organisationnel: Seule une justice indépendante est en mesure de garantir une protection juridique qua- lifiée, telle qu ’un Etat de droit se doit de la concevoir. C ’est à ce titre que 19 Dans notre rapport sur la gestion moderne de la justice, nous avions repris la définition d’Eichenberger. Voir OPCA, 2001, Gestion moderne de la justice. Rapport à l’attention de la sous-commission élargie DFJP/tribunaux de la commission de gestion du Conseil des Etats dans le cadre de l’inspection «Haute surveillance parlementaire sur la justice», p. 10 s. 20 La réforme de la justice (FF 1999 7831) – un paquet de réformes complétant la constitution révision – a été acceptée par le peuple et les cantons le 12 mars 2000. Son entrée en vigueur sera décidée par le Parlement dans le cadre de la révision totale de l’organisation judiciaire en cours.7151 l’indépendance du pouvoir judiciaire constitue un principe essentiel pour un Etat de droit. L’indépendance judiciaire en tant que principe organisationnel découle de la s éparation des pouvoirs. Seule cette partie de l ’indépendance judiciaire est ancrée à ce niveau. Cette disposition concerne tous les organes de l’Etat. Le législateur est tenu de réaliser ce principe. – L’indépendance judiciaire en tant que droit fondamental: En tant que droit fondamental, l ’indépendance judiciaire est garantie par l ’art. 30, al. 1, Cst. Selon cette disposition constitutionnelle, toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit port ée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. – Autorités judiciaires: Par autorités judiciaires il faut comprendre le TF et les autres tribunaux f édéraux (tribunaux sp éciaux, commissions de recours et d’arbitrage ainsi que les tribunaux militaires). Le principe de l ’indépendance judiciaire s ’applique cependant également aux autorit és judiciaires canto- nales. D ’après S ägesser, la question de savoir si, et le cas échéant dans quelle mesure, ce principe s ’applique aussi aux autorit és administratives qui exercent des fonctions judiciaires demeure ouverte. Le choix des termes et les explications du message semblent plut ôt indiquer que le principe de l’indépendance judiciaire s’applique aux seuls tribunaux. – Indépendance de l ’activité judiciaire: Cette disposition rattache l ’indépen- dance des autorit és judiciaires à leur activité judiciaire. Il s ’agit par cons é- quent de l’indépendance vis-à-vis des autorités des autres pouvoirs de l ’Etat ou des autres forces sociales. Toute influence directe sur l ’exercice des com- pétences juridictionnelles est interdite; il est notamment d éfendu de donner des instructions aux autorit és judiciaires ou de corriger leurs d écisions après coup. – Soumission de l ’activité judiciaire à la loi: L ’indépendance judiciaire est limitée par le respect de la loi. Par cons équent, l’indépendance n’existe pas pour elle-m ême, mais pour servir et appliquer le droit. La mention à cet endroit du respect de la loi sert surtout de r éférence au principe de la d émo- cratie. 21 Ce sont principalement ces deux derniers points qui sont importants du point de vue de la portée de la haute surveillance. Celle-ci n ’a pas le droit d ’influer sur l’activité judiciaire d’un tribunal. Quant à l’indépendance de ce dernier, elle est limit ée par le respect de la loi. En d ’autres termes, le l égislatif influe sur la jurisprudence dans le cadre de son activit é légiférante, donc en édictant ou en modifiant les dispositions légales. 21 Voir Sägesser, art. 191c cst. (arrêté fédéral relatif à la réforme de la justice du 8 octobre 1999), nos 1207 à 1211. 7152 3 Principaux avis concernant la portée de la haute surveillance sur la justice Dans le contexte de l ’indépendance judiciaire, la litt érature est unanime sur certains principes de la surveillance sur la justice. Les avis diff èrent cependant aussi sur la portée de la haute surveillance sur les tribunaux, notamment sur la question de savoir si elle s ’étend également à la jurisprudence. Nous abordons les principes qui font l’unanimité au début de ce chapitre avant de poursuivre sur les opinions princi- pales au sujet de la haute surveillance sur la justice dans la litt érature spécialisée, et cela bien que celle-ci ne fasse pas état de d ébats à proprement parler. Nous termi- nons ce chapitre en abordant la port ée que le r écent commentaire de la constitution de Sägesser attribue à la haute surveillance sur la justice. Nous traitons ensuite les divers objets de celle-ci au ch. 4. Seiler mentionne trois principes relatifs à la surveillance sur la justice qui d écoulent de l’indépendance judiciaire et qui font l ’unanimité des auteurs. Il s ’agit première- ment du principe selon lequel le Parlement ne peut pas donner des instructions à un tribunal pour lui indiquer comment juger un cas particulier. Si le l égislatif souhaite un changement de jurisprudence, il doit modifier les bases l égales concern ées. Deuxièmement, dans l’exercice de la haute surveillance, le Parlement ne peut pas – sauf cas particulier prévu par la loi comme la gr âce – modifier ou annuler une d éci- sion judiciaire. Troisièmement enfin, le Parlement ne peut pas discipliner ou d émet- tre un juge pour certaines de ses d écisions.22 Outre ces principes de base qui font l’unanimité dans la litt érature, nous abordons maintenant les objets de surveillance que la litt érature attribue à la haute surveillance parlementaire de mani ère unanime également. Il s ’agit de la surveillance de la gestion administrative et de la marche des affaires de la justice. Pour quelques auteurs, la port ée de la haute surveillance se limite à ces objets. 23 Nous parlons de conception stricte de la haute surveillance lorsque nous nous y r éférons dans le pr ésent rapport. Dans son commentaire de la Constitution fédérale du 29 mai 1874, Aubert est d’avis que la haute surveillance sur la justice ne peut avoir pour objet que la «régularité formelle» de la justice. «Elle ne doit pas être politique, elle ne doit donc pas porter sur le contenu des d écisions, faute de quoi elle men acerait l’indépendance des juges. » Aubert estime que les sta- tistiques sur les affaires trait ées contenues dans les rapports de gestion annuels constituent une bonne base d ’examen pour le Parlement «auquel il incombe de s’assurer que la justice est rendue et qu ’elle l’est sans retard excessif.»24 Pour ce qui est de l ’aperçu de la jurisprudence, Aubert est d ’avis que les rapports de gestion «ont le caract ère d ’une information scientifique ». Dans son commentaire de la loi fédérale d’organisation judiciaire (OJ) 25, Poudret est plus d étaillé qu’Aubert. Selon 22 Voir Seiler, p. 285 s. 23 Voir Aubert ou Spühler, Karl, 1994: Der Richter und die Politik: Die Wahlart der Richter und ihre Unabhängigkeit gegenüber politischen Gewalten, Zeitschrift des bernischen Juristenvereins 130, p. 36. 24 Cet avis est partagé par Auer, Malinverni et Hottelier dans leur récent commentaire du droit constitutionnel suisse: «Le Tribunal fédéral est également soumis à la haute surveillance de l’Assemblée fédérale, mais seulement sous la forme d’approbation du rapport de gestion annuel (art. 169, al. 1, Cst.).» Voir Auer et al., 2000: Droit constitutionnel suisse, Vol. 1: L’Etat. Berne, no 97. 25 RS 173.110 loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943.7153 cet auteur, la haute surveillance «doit être autant que possible concili ée avec le prin- cipe de la s éparation des pouvoirs ». Toutefois, le texte l égal et plus encore le texte constitutionnel ne permettent pas de limiter la haute surveillance à une surveillance exclusivement administrative qui serait restreinte à la gestion et au fonctionnement interne du tribunal. Pour Poudret, elle s ’étend aussi à l’administration de la justice, c’est-à-dire à la fa çon dont le TF s ’acquitte de ses t âches constitutionnelles. Ainsi, l’Assemblée fédérale peut notamment intervenir en cas de retard injustifi é dans le traitement des dossiers. Jusque-l à, les positions de Poudret et d ’Aubert concordent. Poudret est cependant d ’avis que la haute surveillance peut également concerner l’aspect matériel de la jurisprudence. Certes, la s éparation des pouvoirs et l ’indé- pendance judiciaire interdisent au l égislatif de se livrer à un contr ôle de la jurispru- dence et, partant, à une critique de cas d ’espèce. Ce principe n ’empêche néanmoins pas la haute surveillance de comporter «le devoir d ’attirer l’attention des tribunaux fédéraux sur une jurisprudence qui, au-delà du cas d’espèce, lui paraîtrait de nature à compromettre le bon fonctionnement de cette justice».26 Kiener partage également la position de Poudret. Nous consid érons qu’il s’agit là d’une conception élargie de la portée de la haute surveillance. Eichenberger, pour mentionner un autre représentant de ce courant principal, s ’inscrit clairement en faux contre une conception trop étroite. Il souligne que l ’objet d ’une conception bien comprise de la haute sur- veillance ne se r ésume pas uniquement au contr ôle de la gestion administrative des organes juridictionnels, qui de l ’avis général s’arrête aux activit és des greffes, mais comprend au moins aussi la marche des affaires des tribunaux et, éventuellement, la répartition des causes et l ’accomplissement des t âches par les juges et les greffiers. De plus, pour Eichenberger, l ’objet de la haute surveillance devrait également s’étendre aux questions li ées aux activités matérielles, donc à la jurisprudence. 27 Ce sujet est abord é au ch. 4.3.2. Dans la litt érature, il y a également une cat égorie d’auteurs qui élargissent encore ponctuellement cette conception de la haute sur- veillance. Mastronardi et Seiler repr ésentent cette conception élargie encore plus étendue sur certains points (conception étendue). Dans certaines circonstances (con- crètement en cas de limitation des voies de recours pr évues par la constitution) Mastronardi estime que la haute surveillance assume une fonction d émocratique à titre subsidiaire et n ’exclut pas la possibilit é qu ’elle puisse se pencher mat érielle- ment sur certains jugements. Il consid ère en outre que «le devoir de r éserve» que le Parlement s’impose dans ces critiques de la jurisprudence est un signe de «courtoisie parlementaire» qui ne d écoule pas du droit constitutionnel. 28 Pour Seiler, la haute surveillance doit disposer de droits d ’information étendus (obligation de renseigner, droit de prendre connaissance des pi èces judiciaires apr ès cl ôture d ’une affaire et possibilité d ’instituer une commission d ’enquête parlementaire dans le but d ’exa- miner un tribunal).29 Quelle position S ägesser d éfend-il dans son commentaire? A-t-il une conception stricte, élargie ou étendue de la haute surveillan ce? – Les explications de cet auteur au sujet de la haute surveillance sur les tribunaux f édéraux sont notamment bas ées 26 Voir Poudret, Jean-François, 1990: Commentaire de la loi fédérale d’organisation judi- ciaire. Volume I. Berne, p. 92 ss. 27 Voir Eichenberger, Kurt, 1982: Aktuelle Fragen des parlamentarischen Oberaufsichts- rechts im Kanton Basel-Landschaft. Liestal, p. 47. 28 Voir Mastronardi, p. 135 à 138. 29 Voir Seiler, p. 291 s.7154 sur les proc ès-verbaux des d élibérations du Conseil national, sur le message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution f édérale et sur Kiener. 30 Il s’agit d’un ensemble d’affirmations normatives sur la portée de la haute surveillance et d ’une description de la mani ère dont le Parlement exerce r éellement sa sur- veillance sur la justice. S ägesser souligne l ’importance particuli ère de l ’indépen- dance des autorités judiciaires (art. 191c cst. selon la version de l ’arrêté fédéral rela- tif à la r éforme de la justice du 8 octobre 1999) qui impose certaines limites à la haute surveillance parlementaire. Pour S ägesser, le contrôle matériel d’un jugement est exclu. L’exercice de la haute surveillance ne donne en effet pas le droit d ’inter- venir sur la jurisprudence. En revanche, lorsque l ’Assemblée f édérale est saisie d’une d énonciation à l’autorité de surveillance d éposée contre d ’une autorit é judi- ciaire, cela ne constitue pas un contr ôle matériel inadmissible. La haute surveillance parlementaire consiste à surveiller la marche r égulière des affaires et la gestion administrative des organes juridictionnels. La haute surveillance peut cependant prendre connaissance du contenu des procédures closes à des fins de contrôle des ré- sultats et d ’efficacité. Ce faisant, le pouvoir l égislatif peut contr ôler l’applicabilité de ses actes l égislatifs. D’après le commentaire, l ’autorité de surveillance peut dis- cuter des tendances de la jurisprudence avec les autorit és judiciaires étant donné que cette démarche permet au pouvoir législatif de tirer des conclusions sur les effets des lois et d ’identifier d ’éventuels dysfonctionnements ou lacunes. En pratique, il appartient également aux CdG d ’examiner les recours invoquant le d éni de justice ou le retard injustifi é. Dans ce cas, il ne s ’agit pas de contr ôler des d écisions judi- ciaires du point de vue mat ériel, mais bien d ’examiner le fonctionnement de l’autorité judiciaire. 31 Le droit des commissions charg ées d ’exercer la haute sur- veillance qui leur permet de requ érir des renseignements, de prendre connaissance de pièces et de mener des enquêtes, découle de leurs tâches qui sont définies dans la loi (art. 153, al. 4, Cst.). Dans son commentaire, S ägesser mentionne les objets de la haute surveillance de manière syst ématique. Il n ’aborde pas seulement les objets selon la conception stricte de la haute surveillance (gestion administrative des organes juridictionnels et marche des affaires) mais également ceux qui rel èvent de la conception élargie qui accorde à la haute surveillance certains pouvoirs dans le domaine de la jurispru- dence. Cette port ée élargie correspond d ’une part à l ’exercice de la haute surveil- lance par les CdG 32 et, d’autre part, aux principaux avis exprimés dans la litt érature spécialisée. Sägesser se réfère en effet deux fois à Kiener. Ses explications sont int é- ressantes puisqu ’elles abordent la question des éventuelles difficult és de d élimita- tion en mati ère d ’ingérence dans l ’indépendance judiciaire. Le commentaire sou- ligne d ’une part que le contr ôle matériel des d écisions judiciaires est exclu, mais, d’autre part, il rend également attentif aux cas qui dérogent à cette exclusion. Säges- ser mentionne les cas suivants: la dénonciation d’une autorité judiciaire à l’autorité de surveillance, la prise de connaissance du contenu de proc édures closes à des fins 30 Kiener, Regina, 1994: Die Informationsrechte der parlamentarischen Kommissionen. Ein Beitrag zum Verhältnis zwischen Parlament, Regierung und Verwaltung, dargestellt nach der Regelung im Bundesrecht. Bern. 31 Selon Sägesser, art. 169 Cst., no 596. Selon Mastronardi, la CdG examine également les recours invoquant la violation des principes fondamentaux de procédure, voir Mastronardi, p. 132. 32 Voir le rapport de l’OPCA sur la gestion moderne de la justice, ch. 3.1, p. 27.7155 de contrôle des r ésultats et d ’efficacité, la discussion des tendances de la jurispru- dence afin de tirer des conclusions pour l ’activité légiférante ainsi que l ’examen de plaintes pour retard injustifié ou déni de justice. Dans de tels cas en effet, il s’agit de considérer le fonctionnement de la justice. En énumérant ces cas, S ägesser indique les points de contacts probl ématiques entre la haute surveillance et la justice. C ’est principalement sur ces cas que la doctrine comporte des avis diff érents. La d énon- ciation à l’autorité de surveillance et l ’examen des plaintes pour retard injustifi é ou déni de justice sont trait és au paragraphe consacré à la marche des affaires alors que les questions de prise de connaissance du contenu de proc édures closes et de discus- sion des tendances de la jurisprudence sont abordées au ch. 4.3.2. 4 Portée et objets de la haute surveillance 4.1 Gestion administrative des organes juridictionnels La littérature consultée est unanime à compter la gestion administrative des organes juridictionnels parmi les objets de la haute surveillance parlementaire. Cette situa- tion est peut- être à l’origine du fait que de nombreux auteurs ont renonc é à appro- fondir la question de savoir jusqu ’où et sur la base de quels documents et de quels indicateurs la haute surveillance doit et peut examiner la gestion administrative des organes juridictionnels. D ’ailleurs, le rapport de l ’OPCA sur la gestion moderne de la justice a relevé un certain manque de clart é dans ce domaine. 33 La littérature con- sultée n’apporte pas non plus d ’éclaircissements spécifiques, ni sur les param ètres de gestion fournis par les nouveaux syst èmes d’information et de contr ôle de ges- tion, ni sur leur opportunit é du point de vue de la haute surveillance. Selon les avis recueillis dans la litt érature, l’exercice de la haute surveillance sur la gestion admi- nistrative des organes juridictionnels ne nuit pas à l’indépendance des tribunaux du point du point de vue de la jurisprudence qui est leur fonction cl é. Pour ce qui est de la gestion des tribunaux quelques ouvrages 34 abordent les t âches et les particularités des tribunaux de manière détaillée. Dans le présent contexte, une brève définition de la gestion administrative des tribunaux est toutefois suffisante. Selon Kiener, la gestion administrative des organes juridictionnels est l ’activité administrative qui permet de cr éer et de maintenir les conditions mat érielles et per- sonnels nécessaires à l’activité jurisprudentielle.35 Toujours selon Kiener, la mise à disposition de la justice des b âtiments et locaux requis – et leur entretien – ainsi que des moyens de travail nécessaires font partie des conditions mat érielles de la gestion des tribunaux. Les conditions personnelles sont assur ées au moyen de la gestion des ressources humaines: nominations, engagements, licenciements, mutations ou pro- motions de collaborateurs, y compris le contr ôle hiérarchique sur ces personnes. En 33 Voir le rapport de l’OPCA sur la gestion moderne de la justice, p. 27 à 34 (ch. 3: Indicateurs relatifs à la gestion d’un tribunal pertinents pour l’exercice de la haute sur- veillance). 34 Eichenberger, Kurt, 1986: Justizverwaltung. In: Aargauischer Juristenverein (Hrsg.), Festschrift für den aargauischen Juristenverein 1936 à 1986, p. 31 à 48. Aarau, Frankfurt a. M.; Kiss-Peter, Christina, 1993: Justizverfassung des Kantons Basel-Landschaft, Basler Studien zur Rechtswissenschaft. Reihe B, Öffentliches Recht. Vol. 44. Basel. 35 Voir Kiener, 2001: p. 292.7156 outre, l ’ordre et la marche du service, la formation et le perfectionnement du per- sonnel, la r éponse à des demandes, la r édaction d’avis, et autres t âches de ce genre font également partie de la gestion des tribunaux.36 Outre la statistique des affaires trait ées, les rapports de gestion comportent égale- ment des données sur ces divers sujets. La haute surveillance examine g énéralement le fonctionnement de l ’administration judiciaire sur la base du rapport de gestion annuel et au moyen d ’entretiens avec des repr ésentants des tribunaux. Lorsqu ’il y a un droit de prendre connaissance de pi èces tel qu’il est prévu par la nouvelle loi sur le Parlement et par certaines l égislations cantonales en vigueur, il est possible d’examiner des documents suppl émentaires. Kiener illustre ceci en se servant de l’exemple de la surveillance parlementaire sur la justice du canton de Berne. Ainsi, dans le cadre de la surveillance de la justice, le Parlement bernois dispose d ’un droit d’accès immédiat à toutes les pièces qui renseignent sur l ’activité formelle des auto- rités judiciaires (administration judiciaire). Il s’agit notamment des documents desti- nés au contr ôle de gestion (nombre de m émoires reçus, nombre d ’affaires traitées, manière dont les affaires ont été liquidées), des statistiques sp écifiques, des dossiers du personnel, des documents sur la surveillance exerc ée par la justice sur les instan- ces inf érieures ainsi que des directives, par exemple des directives relatives aux modalités de l ’assistance judiciaire gratuite, à la tenue vestimentaire ou à la formu- lation non sexiste.37 La haute surveillance sur l ’administration des tribunaux n ’est pas controversée dans la littérature. Il faut cependant relever que certains sujets d élicats, comme la ques- tion de savoir si la haute surveillance doit être inform ée du nombre d ’affaires en cours et du nombre d ’affaires traitées chaque année par chaque juge 38, n’y sont pas abordés. Etant donn é que dans son rapport sur la gestion moderne de la justice, l’OPCA a justement d û laisser de nombreuses questions ouvertes pour cette raison, nous nous r éférons ici à la loi sur le Parlement. A notre avis, cette loi apporte des éclaircissements. Dans son rapport relatif à la loi sur le Parlement, la Commission des institutions politiques du Conseil national constate que les droits du Parlement en matière d’information ne peuvent être exercés à l’égard du TF que dans la mesure où cela leur est n écessaire pour assurer l ’exercice de leurs diff érentes attributions, c’est-à-dire uniquement dans le cadre de la haute surveillance exerc ée par l ’Assem- blée f édéral sur le TF. 39 Dans la litt érature, la gestion administrative des organes juridictionnels est un objet incontest é de la haute surveillance: les donn ées relatives au contrôle des affaires et les statistiques internes, non publi ées dans le rapport de gestion sont donc soumises sans r éserve au droit de prendre connaissance de pi èces de la CdG. Ce droit est encore abordé spécifiquement au ch. 4.4. 36 Ibid. Auparavant (p. 298 et s.) Kiener énumère de manière détaillée les centres d’intérêts de la surveillance de la justice. Ce passage est cité au ch. 3.1, p. 29 du rapport sur la gestion moderne de la justice rédigé par l’OPCA. 37 Voir Kiener, 1997, p. 405. 38 En 1984, le TF a refusé, dans une lettre adressée à la CdG, d’élaborer une telle statistique: «Es ist der Meinung, dass eine solche Übersicht über die 3810 Erledigungen ungeeignet sei, ein zuverlässiges Bild der richterlichen Arbeit zu vermitteln. » Voir Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale, Conseil national, 1984, p. 661 s. 39 FF 2001 3298 01.401 Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 1er mars 2001. Initiative parlementaire. Loi sur le Parlement, p. 3443.7157 4.2 Marche des affaires et défaillances de la jurisprudence Pour une partie des auteurs, la marche des affaires fait partie du domaine de la gestion administrative des organes juridictionnels. 40 Nous abordons toutefois ce sujet indépendamment de la gestion administrative des organes juridictionnels étant donné qu’il est souvent li é à des probl èmes spécifiques. En fait – comme la gestion administrative des organes juridictionnels – la marche des affaires concerne aussi le fonctionnement organisationnel de la jurisprudence. Ainsi, les questions relatives à l’opportunité de l ’organisation interne, à la r épartition des t âches et des affaires du tribunal, à la problématique des défaillances manifestes (Kiener) de la jurisprudence (par exemple d éni de justice, retard injustifi é, violation de principes fondamentaux de proc édure), au traitement pr éférentiel ill égal d’une partie, au traitement humai- nement incorrect de parties par le juge ou à la constitution juridiquement incorrecte de tribunaux (notamment la violation des dispositions r égissant la r écusation) sont des aspects de la marche des affaires des tribunaux. 41 D ’ailleurs, le rapport de la Commission des institutions politiques concernant la loi sur le Parlement renonce à utiliser le terme de «marche des affaires». En revanche, il fait la distinction suivante: les CdG «contrôlent non seulement la gestion administrative des organes juridic- tionnels, mais aussi le respect des principes fondamentaux de procédure (pas de déni de justice, pas de retards injustifi és, égalité de droit concernant l ’accès aux tribu- naux, etc.) ».42 La litt érature est relativement d étaillée à ce sujet. En effet, dans ce domaine, il est parfois indispensable d ’évaluer certains cas particuliers du point de vue matériel. Dans la plupart des cas, la litt érature part du principe que les autorit és de surveillance disposent d ’une comp étence g énérale en la mati ère. En revanche, quelques auteurs plaident pour une certaine r éserve; à noter toutefois que ceux-ci se sont int éressés aux pratiques de la CdG en mati ère de surveillance au cours des années 70 et 80. La litt érature ne se penche en revanche pas de mani ère plus détaillée sur d’autres objets – tels que l ’organisation interne d ’un tribunal – qui ont un rapport étroit avec l ’administration des tribunaux, ce qui d écoule sans doute du fait de son appartenance incontestée à la haute surveillance. Au sujet de la pratique des CdG, Mastronardi rapporte que la haute surveillance du Parlement sur le TF se limite au contrôle de l’administration du tribunal et à la ques- tion de savoir si cette cour assume sa fonction jurisprudentielle. Elles ne peuvent cependant pas examiner si la justice a été rendue correctement. Dans ce domaine, les 40 Voir Kiener, 2001, p. 298. Mastronardi parle de la gestion administrative des organes juridictionnels et de la marche des affaires. Voir Mastronardi, p. 131. 41 De l’avis de la commission chargée de la réforme du Parlement du canton de Zoug, le déni de justice, le retard injustifié etc., ne font clairement pas partie de la marche des affaires. Dans son rapport, cette notion est considérée comme floue et sujette à interpré- tation. Pour cette raison, elle est d’avis qu’une telle définition n’est pas nécessaire dans la mesure où la haute surveillance parlementaire est étendue. S’il fallait formuler une défi- nition, celle-ci serait la suivante: «Äusserer Geschäftsgang ist alles, was nicht im eigentlichen Sinne Rechtsprechung ist (Zivilgerichts-, Strafgerichts- und Verwaltungs- gerichtsurteile sowie Beschwerdeentscheide des Regierungsrats). » Voir le rapport et la proposition de la commission chargée de la réforme du Parlement zougois du 6 septembre 2000 (n o 817.1), p. 102. 42 Voir IvPa 01.401, p. 3374.7158 CdG consid èrent que leur t âche est limit ée, m ême si elles consid èrent que cette limite est plus ou moins stricte selon le cas d ’espèce. Mastronardi souligne que, en ce qui concerne les proc édures juridiques, les CdG s ’en tiennent aux principes de la subsidiarité et de la post ériorité de la haute surveillance. Pour ce qui est de la cri- tique du contenu de la jurisprudence, les CdG se limitent à réprimander les retards injustifiés, les d énis de justice et les violations des principes fondamentaux de pro- cédure. En outre, les CdG sont de l ’avis que la haute surveillance est comp étente pour veiller à ce que la Haute cour reste accessible à tous les citoyens de la m ême manière. Cet acc ès ne doit pas être indûment restreint par une évaluation trop res- trictive des conditions formelles ou du fait de la situation financi ère d ’une partie. Cela étant, les CdG doivent n éanmoins aussi veiller à éviter que les parties abusent de l’assistance judiciaire gratuite au détriment du contribuable.43 Selon Mastronardi, le contr ôle permettant d ’établir si le tribunal assume sa fonction jurisprudentielle s’étend aux objets que nous avons ci-dessus attribu és à la marche des affaires. Res- pectant les principes de la subsidiarit é et de la post ériorité, le contr ôle de la marche des affaires fait partie des comp étences en mati ère de surveillance qui ne sont pas contestées dans la littérature. Kiener s’est penchée à plusieurs reprises et de mani ère approfondie sur la question de la d éfaillance manifeste de la jurisprudence. 44 En comparaison avec les autres auteurs, ses explications comportent de nombreuses nuances, raison pour laquelle nous devons lui consacrer un esp ace suffisant. En intr oduction au chapitre corres- pondant, Kiener constate que les autorit és de surveillance ne sont pas autoris ées à intervenir sur la jurisprudence. Outre l ’indépendance judiciaire, la garantie du juge naturel serait également mise en p éril par un traitement mat ériel sous forme judi- ciaire d’une d énonciation à l ’autorité de surveillance, à moins qu ’une telle proc é- dure soit express ément prévue par la loi. Il se peut que des garanties constitution- nelles relatives aux tribunaux soient également touch ées. Renvoyant à la pratique des CdG, Kiener souligne que, pour les autorit és de surveillance, de telles d énoncia- tions constituent une source d ’information ciblée pour la surveillance sur la justice. Elles permettent notamment d’attirer l’attention des CdG sur des pratiques non uni- formes au sein d ’un tribunal, sur des probl èmes de d éfinition de notions juridiques floues, sur l’absence d’un nombre suffisant de motifs ou sur des écarts par rapport à la jurisprudence du TF. Mais qu ’en est-il des défaillances manifestes et caractérisées de la jurisprudence? Dans ce domaine, Kiener menti onne notamment l ’application de normes abolies depuis longtemps, des d écisions absurdes ou des cons équences juridiques qui ne sont pas pr évues par la loi ou qui d érogent complètement à l’ordre démocratique garanti par la constitution comme des jugements empreints de racisme que ni les parties, ni la communaut é de droit ne parviennent à comprendre et à ac- cepter. En se basant sur la litt érature sp écialisée, Kiener distingue quatre groupes différents de défaillances manifestes: a) Seuls des cas exceptionnels et extr êmes d’exercice visiblement incorrect de fonctions absolument évidents et non les cas d ’application incorrects de la loi peuvent être d’emblée assimilés à des défaillances manifestes. 43 Voir Mastronardi, p. 131 s. 44 Voir Kiener, 1997, p. 397 s. et Kiener, 2001, p. 301 à 303.7159 b) Lorsque la d éfaillance réside dans le jugement, il faut, en raison de la subsi- diarité de la surveillance sur la justice, que les concern és aient épuisé toutes les voies judiciaires à leur disposition pour faire r éviser le jugement en question (c ’est-à-dire voies de recours, pourvoi en annulation, demande révision). Lorsque les instruments de recours judiciaires font d éfaut, la sur- veillance ne peut pas remplir une fonction de l ’Etat de droit par substitution, même si cela serait souhaitable du point de vue du r ésultat. Lorsque le légis- lateur n ’a pas institu é de moyen de recours, cette d écision ne peut être remise en cause au moyen d ’un processus relevant de la surveillance. A cet égard, l ’autorité (parlementaire) de surveillance est également soumise au principe de la légalité. c) Pour Kiener, les m êmes principes s ’appliquent aux proc édures notablement fautives. Le d éni de justice ou le retard injustifi é doivent tout d ’abord faire l’objet d ’une proc édure de recours judiciaire. L ’autorité de surveillance a cependant tout à fait le droit de se renseigner pour savoir si le reproche for- mulé (généralement par dénonciation à l’autorité de surveillance) est justifi é et peut, le cas échéant, légitimement examiner les causes à l’origine du dys- fonctionnement. Dans de tels cas, le contr ôle cherche principalement à éta- blir si les tribunaux exercent effectivement les fonctions qui sont les leurs de par la constitution et si l ’obligation de rendre la justice est respect ée. L’examen de ces questions par la haute surveillance est également justifié du fait que les raisons du retard peuvent être de nature structurelle et, de ce fait, doivent être portées à la connaissance du législateur (ou de l’organe de l’Etat compétent en mati ère financi ère) afin que celui-ci, dans son domaine de compétences, puisse prendre les mesures correctrices qui s’imposent. d) Lorsque la d éfaillance d’un jugement ou d’une procédure réside uniquement dans le comportement du juge – notamment dans ses d éclarations (orales ou ressortant des consid érants du jugement) au sujet des parties ou lorsqu ’il retarde délibérément une procédure – il y a violation des devoirs de fonction, ce qui justifie sans probl ème un examen au titre de la surveillance tant il est vrai qu’il s’agit de garantir l ’équité de la proc édure. C’est précisément dans le souci d’un exercice des devoirs de fonction conforme à la constitution que la surveillance trouve sa justification constitutionnelle. En conclusion, Kiener répète que l ’examen matériel des proc édures judiciaires qui s ’y rap- portent est la seule limite que les autorit és de surveillance n ’ont pas le droit de franchir. 45 Kiener se r éfère à de nombreux autres auteurs qui partagent son point de vue. Elle attire cependant également l’attention sur le fait que la doctrine comporte aussi un certain nombre d’avis divergents.46 A l’avis de la doctrine selon lequel la haute sur- veillance ne peut pas remplir par substitution une fonction de l ’Etat de droit lorsque les moyens de recours font d éfaut, Mastronardi oppose un contre-exemple tir é de la pratique des CdG. A noter toutefois que dans ce cas, il s ’agit d’une décision sous forme judiciaire de l’administration. En règle générale, de telles d écisions sont trai- tées en application des m êmes principes que les d écisions des tribunaux. Mastro- nardi se réfère à une requête de 1987 portant sur la procédure d’asile. Pour ce qui est 45 Voir Kiener, 2001, p. 301 ss. 46 Idem, p. 302, note de bas de page 309.7160 de cette procédure, les CdG sont dispos ées à examiner les violations du droit mat é- riel. L ’obligation de r éserve que les CdG observent en r ègle g énérale rev êt une moins grande importance dans ce domaine étant donné que, dans le cadre de la pro- cédure d’asile, les décisions du département ne permettent pas de recourir aupr ès du Conseil fédéral ou du TF. 47 Outre la violation de principes fondamentaux de proc é- dure, il est donc possible – de l’avis de la CdG du Conseil national en 1988 – de se poser la question de savoir si la violation du droit mat ériel peut également faire l’objet d’une critique. Quand la voie de recours pr évue dans la constitution a été li- mitée, Mastronardi est d ’avis que les CdG doivent aller au bout de leur pouvoir: lorsque le l égislateur est à l’origine de risques aggrav és pour le respect par l ’action administrative des principes r égissant l’Etat de droit, la surveillance parlementaire doit épuiser toutes ses comp étences pour s ’opposer à d’éventuels abus. Le contr ôle démocratique de l ’administration doit dans ce cas se substituer à une fonction de l’Etat de droit.48 Au sujet de la probl ématique des procédures notablement fautives abord ée au point c) ci-dessus, la litt érature fait état d’avis favorable à une certaine retenu et d ’autres qui postulent une compétence générale des autorités de surveillance en cette matière. Peter Alexander Müller, un auteur favorable à une certaine r éserve, décrit la problé- matique telle qu ’elle se pose en pratique. En vertu des principes constitutionnels et légaux49, il est évident que le droit de chacun de saisir le Parlement pour se plaindre du TF ne peut conduire à un examen des d écisions matérielles. Le cas échéant, en tant qu’organe de haute surveillance de l ’administration des tribunaux, le Parlement peut tout au plus être amen é à édicter des directives de port ée administrative qui n’impliquent aucune intervention en ce qui concerne la jurisprudence. Lorsqu ’il traite des questions liées aux requêtes à l’autorité de surveillance, Müller estime que la haute surveillance doit faire preuve de mod ération. En se r éférant aux développe- ments au cours des ann ées 80, il estime que la haute surveillance a connu une ten- dance qui n ’est pas sans danger . A cet égard, Müller mentionne la probl ématique décrite ci avant, à laquelle la haute surveillance doit s ’étendre selon la pratique des CdG. Pour garantir l ’indépendance judiciaire, celles-ci expliquent en effet qu ’elles ne formulent des critiques sur la gestion du TF que dans l ’optique d’une améliora- tion future. Elles estiment qu ’il appartient à l ’Assemblée fédérale de trancher une éventuelle divergence d ’opinion en mati ère de jurisprudence. En tant qu ’autorité légiférante, il reviendrait au l égislatif de pr éciser le droit de proc édure afin que la jurisprudence parvienne aux résultats espérés. Müller est cependant d’avis que si les CdG entrent en mati ère sur certaines requ êtes à l’autorité de surveillance avec cette argumentation, cela peut aboutir à une ing érence dans la jurisprudence. Il pense notamment aux requêtes invoquant la violation par le TF de principes fondamentaux de procédure. Si, dans leur r éponse, les CdG devaient expliquer, m ême sans avoir analysé le jugement incriminé à la manière d’une instance de recours, pourquoi telle 47 Avant la révision de la procédure d’asile en 1990, le Département de justice et police était la seule et dernière autorité de recours. «Damit war Artikel 103 Absatz 2 BV verletzt, der die Delegation von Entscheiden des Bundesrates an untere Instanzen nur unter Vor- behalt des Beschwerderechtes (gemeint muss sein: der Beschwerde an den Bundesrat als verfassungsmässig zuständige Behörde) gestattet.» Voir Mastronardi, p. 137, note de bas de page 125. 48 Idem, p. 137 s. 49 Art. 21 OJ en corrélation avec l’art. 85, ch. 13, Cst. (1874).7161 décision du tribunal para ît «juste» à la lumi ère des principes fondamentaux de pro- cédure analysés et pourquoi la requ ête doit être rejetée, cela reviendrait à une ing é- rence dans la jurisprudence. Jusqu ’ici, il n ’y a jamais eu de conflit entre pouvoirs législatif et judiciaire étant donné qu’aucune requête n’a été traitée dans ce sens. Il faut néanmoins se poser s érieusement la question de savoir comment le Parlement pourrait donner suite à une requ ête à l’autorité de surveillance pour violation pr é- tendue de principes fondamentaux de proc édure sans empi éter sur la jurispru- dence.50 De nombreux autres auteurs (notamment Poudret et Guldener) ont une autre opinion que celle de M üller. Ils partent du principe que les autorit és de surveillance dispo- sent d’une compétence générale en mati ère de requ ête en cas de proc édure fautive (pour sa part, Kiener insiste sur le fait que le d éni de justice ou le retard injustifi é doivent d’abord être attaqués par les voies de recours ordinaires). D ’après Poudret, les autorit és de surveillance peuvent «intervenir en cas de retard injustifi é dans le traitement des dossiers, de d éni de justice formel ou m ême de violation des r ègles fondamentales de proc édure». 51 Dans certaines circonstances, Guldener, spécialiste de la proc édure civile, est favorable à un droit de surveillance sur le contenu de décisions. D’après Guldener, l’opinion selon laquelle, en respect de l ’indépendance judiciaire, les autorit és de haute surveillance n ’auraient que le droit d ’examiner la marche des affaires et la gestion administrative des tribunaux est très répandue. Dans les législations cantonales, ce point de vue s ’exprime souvent par le fait que les pos- sibilités de recours sont expressément limitées au déni de justice, au retard injustifié, à l’atteinte aux bonnes m œ urs et autres violations du genre. A cet égard, Guldener souligne que l ’indépendance judiciaire est limit ée par la loi. L ’indépendance judi- ciaire n ’est pas remise en cause lorsque le droit de surveillance est étendu à l’examen de la l égitimité de d écisions et, partant, à leur contenu. Il s ’agit d’éviter que, dans la mesure o ù elle s’exerce dans le cadre du respect de la loi et de la cons- tatation des faits, la liberté d’appréciation du juge soit entravée. Les lois qui limitent la possibilit é d ’intervention des autorit és de surveillance aux violations graves, en particulier à l’abus illicite d’autorité, au traitement préférentiel illégal d’une partie et à l’arbitraire, y contribuent. 52 A ce sujet, il faut tenir compte du fait que les tribu- naux interprètent les dispositions l égales et constatent les faits librement. Il leur ap- partient de fixer les limites de leur libert é d ’appréciation. Il n ’est par cons équent possible de parler de violation des devoirs de fonction qu ’à partir du moment o ù un juge prend une décision qui n’est plus défendable, ce qui est notamment le cas lors- qu’il transgresse le droit en vigueur, que ce soit sciemment ou en n égligeant de s’assurer de la situation juridique effective. 53 L’opinion de Guldener selon laquelle dans certains cas particuliers la haute surveillance peut se pencher sur la question de la légitimité de certaines décisions et, partant, sur leur contenu, range cet auteur dans la catégorie des défenseurs d’une interprétation étendue de la portée de la haute sur- veillance. Kiener se distancie nettement de cette conception. Selon elle, seuls les cas 50 Voir Müller, Peter Alexander, 1988: Die Verfassungsrechtsprechung im Rahmen der staatlichen Funktionen. Arten, Inhalt und Wirkungen der Entscheidungen über die Verfassungsmässigkeit von Rechtsnormen. Landesbericht Schweiz. In: Europäische Grundrechte (EuGRZ), p. 218 à 230, p. 224. 51 Voir Poudret, p. 92. 52 Guldener se base sur divers exemples à l’échelon cantonal. 53 Voir Guldener, Max, 1979: Schweizerisches Zivilprozessrecht. Zurich. p. 5 s.7162 exceptionnels extrêmes d’une évidence absolue peuvent être considérés comme vio- lation manifeste des devoirs de fonction, mais pas les cas dans lesquels le droit a été appliqué de façon erronée. Pour elle, il est toutefois clair que si le mauvais fonction- nement de la justice ou de la proc édure devait résider dans le seul comportement du juge, cela signifierait que les devoirs de fonction ont été violés. Dans ce cas, il est tout à fait possible d ’actionner la haute surveillance puisqu ’il s ’agit de garantir l’équité de la proc édure. En revanche, tout traitement mat ériel de la proc édure judi- ciaire concernée demeure interdit. Les explications de Kiener r épondent à de nombreuses questions relatives à la marche des affaires et aux compétences de la haute surveillance en cas de défaillance de la jurisprudence. En pratique, chaque cas d ’espèce soulève encore quelques diffi- cultés et quelques probl èmes de d élimitation qui lui sont propres. C ’est d ’ailleurs également l’avis du bureau du Parlement zougois dans son rapport concernant une motion du groupe radical portant sur les droits de haute surveillance du Parlement sur l’exécutif et la justice ( «Motion der FDP-Fraktion betreffend Oberaufsichtsrecht des Kantonsrates gegenüber der Exekutive und der Justiz »). Le bureau constate que, tant pour la doctrine qu ’en pratique, la port ée de la haute surveillance se limite à la marche des affaires et à la gestion administrative des organes juridictionnels, en d’autres termes au contrôle du fonctionnement ordonné de la justice dans le domaine de la jurisprudence. Ainsi, pour l ’essentiel, le Parlement cantonal v érifie que la jus- tice est rendue mais il n ’examine pas la justice qui est rendue. Cette d éfinition ne satisfait cependant pas le bureau. A ce jour, personne n ’a été en mesure d ’apporter une définition de la notion de la marche des affaires qui soit suffisamment pr écise pour qu ’elle puisse être d’une utilit é pratique pour la d élimitation de la haute sur- veillance. Selon le bureau du Parlement zougois encore, il est à craindre que la marche des affaires doive toujours faire l ’objet d ’une nouvelle interpr étation en fonction de chaque cas d’espèce. De toute manière, il est possible de se passer d ’une telle définition pour une autre raison. En effet, le bureau du Parlement cantonal sou- ligne que les limites de la haute surveillance doivent être fixées en fonction de crit è- res clairs et applicables. Une action du Parlement n ’est plus couverte par le droit de surveillance uniquement à partir du moment où cela constitue une ingérence dans les compétences du Gouvernement ou de la justice. Une intervention dans l ’application concrète du droit, c ’est-à-dire dans une affaire en cours de la justice (par exemple avant un jugement) ou de l ’administration (par exemple avant l ’octroi d’une autori- sation ou avant un retrait de permis) ne serait plus couverte par le droit de sur- veillance et constituerait une ing érence illicite dans la comp étence d’un autre pou- voir. En cas de différend, il appartient toujours à l’autorité chargée de la surveillance et non pas à l’organe qui y est soumis de décider s’il y a ingérence illicite ou non. 54 54 Voir «Vorlage Nr. 594.2 Motion der FDP-Fraktion, Bericht und Antrag des Büros», p. 6 s.7163 4.3 Contenu de la jurisprudence 4.3.1 Remarque préliminaire Selon Aubert, repr ésentant d ’une conception stricte de la haute surveillance, cette dernière ne doit pas se r éférer aux contenus des d écisions judiciaires parce que cela remettrait l ’indépendance judiciaire en question. Les d éfenseurs d ’une conception élargie sont favorables à une haute surveillance qui soit habilit ée à prendre connais- sance du contenu des proc édures closes pour contr ôler les r ésultats et l ’efficacité et qui examine les tendances afin de pouvoir d écider de mesures correctrices à l’éche- lon des activités légiférantes. Dans la conception étendue de la haute surveillance, il n’est pas question de contrôle matériel des décisions judiciaires. A cet égard, la litté- rature mentionne le plus souvent que le principe constitutionnel de l ’indépendance judiciaire constitue une limite. Dans son argumentation en faveur d ’une conception ponctuellement étendue de la haute surveillance, Seiler, comme nous l ’avons d éjà évoqué au ch. 1, introduit un second principe dans la discussion: la publicit é des débats judiciaires. Nous reprenons ci-dessous les r éflexions de Seiler avant de dis- cuter les contenus des objets de la haute surveillance plus en d étail aux points sui- vants. Seiler constate que la publicité des débats judiciaires garantie par la Convention de sauvegarde des droits de l ’homme et des libert és fondamentales (art. 6 CEDH), par la Constitution f édérale et diverses constitutions cantonales est un principe fonda- mental selon la jurisprudence du TF. Ce principe n’est pas seulement important pour chaque individu; il s’agit de l’une des conditions de la confiance qui doit être placée dans le fonctionnement de la justice. Il ne s ’agit pas uniquement d ’un droit de cha- cun, il en va aussi de l ’intérêt du public et des m édias. Pour Seiler, ce principe garantit la transparence de la justice, ce qui permet au peuple d ’exercer son droit de surveillance. Par conséquent, les décisions judiciaires ne peuvent pas rester secr ètes. Le public a le droit de discuter et de critiquer la jurisprudence; ce principe d écoule de la liberté d’opinion et de la libert é de la presse. Seiler explique que le simple fait de critiquer une d écision rendue par un tribunal ne peut pas être considéré comme une limitation de l ’indépendance judiciaire. Toutes les autorit és peuvent être criti- quées. Ce principe s ’applique également à la justice. L ’interdiction de critiquer la jurisprudence serait antid émocratique et reviendrait à interdire la libert é d’opinion. Il est d ’ailleurs tout aussi évident que «tout le monde » a le droit de critiquer: les médias, les partis politiques, les associations, les personnes priv ées. Pourquoi le Parlement, qui est un forum de discussion institutionnalis é à l’échelon de l ’Etat, ne devrait-il pas avoir le droit d ’en discuter? Personne ne peut lui interdire de discuter les décisions judiciaires. Ce sont les lois et r èglements qui régissent l’activité parle- mentaire qui règlent les conditions et les modalit és d’une telle discussion. Et Seiler de poursuivre que la majorit é des membres du Parlement n ’ont aucune envie parti- culière à perdre du temps en discussions portant sur des d écisions judiciaires. Toute- fois, si un jugement devait avoir des r épercussions politiques, il appartiendrait alors au Parlement de s’en préoccuper. Selon Seiler, la question qui se pose alors est bien plus de savoir ce que le Parlement peut d écider en pareil cas sans enfreindre le prin- cipe de l’indépendance judiciaire.55 Nous commençons le point suivant en abordant cette question. 55 Seiler, p. 285 s.7164 4.3.2 Prise de connaissance de la jurisprudence et conséquences pour la haute surveillance Pour Seiler, la question importante qui se pose dans ce contexte n ’est pas celle de savoir si le Parlement a ou non le droit de discuter d ’une décision judiciaire. Il s’agit bien plus de savoir ce que le Parlement a le droit de d écider à l’issue d’une telle dis- cussion. La réponse qu’il apporte à cette question n ’est pas sans cons équence sur la portée de la haute surveillance sur la justice. Dans son argumentation, Seiler ne perd toutefois pas l ’indépendance judiciaire de vue. En effet, étant donné qu’un tribunal est li é par la loi – un produit de l ’activité du pouvoir l égislatif – l ’indépendance judiciaire ne peut signifier ind épendance vis-à-vis de l’expression de la volont é po- litique du l égislatif. A cet égard, l ’indépendance judiciaire peut tout au plus signifier que cette volont é doit s ’exprimer à travers les lois. S ’il n’est pas d ’accord avec la jurisprudence, le l égislatif peut modifier la loi et, partant, la pratique des tri- bunaux. A la suite d ’une digression sur l ’égalité devant la loi et la r éalité d’un Etat de lois (lois souvent ind éterminées, interpr étation des dispositions l égales par les tribunaux et création de règles par la jurisprudence), Seiler arrive à la conclusion ré- pandue selon laquelle la haute surveillance parlementaire ne s ’intéresse pas à l’issue des cas d ’espèce en tant que tels, mais à l ’évolution g énérale de la jurisprudence. Lorsqu’elle se penche sur certaines d écisions judiciaires, ce n ’est pas pour le cas d’espèce, mais pour évaluer leur port ée pour les cas à venir et, le cas échéant, l’opportunité d’une correction politique. Selon le commentaire de Sägesser il s ’agit du contrôle des résultats et de l’efficacité qui, à l’exception d’Aubert ou Auer et al., est toujours mentionn é dans la litt érature r écente portant sur la haute surveillance sur la justice. 56 Kiener aborde d ’ailleurs également cette question. Elle est d ’avis qu’il n ’est pas possible d ’interdire d ’une mani ère g énérale à l ’autorité de sur- veillance de critiquer le contenu de certaines d écisions individuelles ou de la juris- prudence, mais que, en vertu du principe de l ’indépendance judiciaire, la critique ne doit être exercée que dans la mesure permise par la constitution et «avec retenue». Pour Eichenberger, il va de soi que le Parlement peut et doit prendre connaissance du contenu de la jurisprudence. Il ne doit cependant pas prendre connaissance des jugements en tant que tels. Outre les questions li ées à l’adéquation du droit de pro- cédure, il doit en particulier s ’intéresser à la pratique des tribunaux dans des domai- nes juridiques importants du point de vue social ou caract érisés par des lois vieillis- santes ou encore n égligés par la l égislation. Le Parlement n ’a pas à réprimander les tribunaux pour leurs d écisions, ni durant les d élibérations du pl énum, ni en s éance de commissions. 57 Eichenberger explique également que la haute surveillance ne doit pas tenir compte des cas d ’espèce en entrant en mati ère sur les faits ou les questions d’interprétation de la loi pour construire une justice qui soit au-dessus de la justice. La distance et le point de vue global de la haute surveillance sont primor- diaux pour ce qui est du contr ôle exercé sur les tribunaux. Bien s ûr, les griefs énon- cés à l’encontre de certains jugements dans le cadre d ’une pratique moderne de la réprimande ne sont, cela va de soi, pas interdits, mais, en comparaison avec l’administration, doivent être contenus par le Parlement lui-même. 58 56 Auer et al.: voir note de bas de page 24 du présent rapport. Autres références bibliographiques: voir Kiener, 2001, p. 300, note de bas de page 302. 57 Voir Eichenberger, 1990, p. 64. 58 Voir Eichenberger, 1982, p. 47.7165 Kiener, explique que si, de l’avis qui prévaut, un tribunal n’interprète pas une norme correctement ou s ’il ne proc ède pas à la pes ée des int érêts de la mani ère requise, l’autorité de surveillance doit intervenir en recourant aux moyens ad équats. Une telle intervention doit en particulier – comme Seiler le souligne lui aussi – respecter le cadre légal. Dans une note de bas de page, Kiener mentionne que les tribunaux ne sont non seulement pas tenus de donner suite à d ’éventuels «souhaits» de modifi- cation de la jurisprudence exprim és par une commission de surveillance parlemen- taire, mais qu ’ils doivent éviter de le faire. 59 En revanche, selon Poudret – qui se réfère en l ’occurrence à deux exemples tir és de la pratique des CdG – les souhaits relatifs à un changement de la jurisprudence émis à l’intention du TF font partie des tâches de la haute surveillance lorsque la s écurité du droit semble menac ée.60 Pour Kiener, le Parlement qui assume la haute surveillance sur la justice dans le sens d ’un contrôle des résultats de sa propre activité légiférante peut et doit se tenir au courant des tendances de la jurisprudence et discuter avec les tribunaux. Ce faisant, il ne doit toutefois pas porter atteinte à l’indépendance judiciaire en lui fixant des objectifs. Il s’agit principalement pour le l égislateur de s ’informer de l ’applicabilité des lois qu’il édicte, ce qui constitue le point de d épart de la suppression d ’éventuels dys- fonctionnements ou lacunes de la l égislation. 61 Alors que Kiener souligne ici l’information du pouvoir l égislatif, Seiler – tenant également compte de l ’échelon cantonal – établit un rapport plus large. Selon cet auteur, nous sommes, dans beau- coup de domaines, sur une voie qui m ène de l’Etat de droit à un Etat des juges. Plus la justice délimite la marge de manœ uvre de la politique en appliquant les principes constitutionnels et ceux liés au droit international, plus une rétroaction démocratique minimale sur la justice prend de l ’importance. Un Etat des juges n ’est acceptable que dans la mesure où la justice est consciente de sa fonction politique. La justice ne doit pas chercher à se mettre à l’abri de la critique d émocratique. Au contraire, elle doit chercher le dialogue avec la politique. Dans une compr éhension moderne, la haute surveillance parlementaire est pr écisément un espace qui permet un tel dia- logue.62 Mastronardi se réfère à la pratique des CdG qui suivent la jurisprudence et discutent avec le TF des tendances observ ées pour pouvoir constater les éventuels dys- fonctionnements et lacunes de la législation. Ce faisant, il se peut que certaines criti- ques soient émises au sujet de l ’application du droit. Les «discussions de contr ôle à 59 Voir Kiener, 2001, p. 300, note de bas de page 300. Elle se réfère également à Aubert et au Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale, Conseil national 1985, p. 1085. Voir également Seiler, p. 292: «Bei einem Wunsch des Parlaments nach Änderung der Gerichtspraxis handelt es sich um eine unverbindliche Willens äusserung; die Justiz ist daran nicht gebunden.» 60 Voir Poudret, p. 94. 61 Voir Kiener, 2001, p. 300. Quant à Eichenberger, il explique qu’il est recommandé «[… ] dass die Oberaufsicht Kenntnis nimmt, wie sich die Praxis der Rechtsprechung materiell gestaltet, welches die Auffassungen zu grundlegenden oder h äufigen Rechtsfragen sind, wo die Erschwerungen, Vereinfachungen, Differenzierungsbed ürfnisse, Rechtslücken, Rechtswidersprüche, Fortschritte oder Beengungen liegen [...]. Daran anschliessend bleibt dann – wie bei der Justizverwaltung auch – die oberaufsichtliche Frage, ob Ände- rungen in der materiellen Gesetzgebung oder in der Gerichtsorganisation oder in den Prozessgesetzen angezeigt wären.» Voir Eichenberger 1982, p. 48. 62 Voir Seiler, p. 290.7166 titre informatif» ont évolué au cours du temps. Dans un proc ès-verbal des CdG da- tant de 1974, il est pr écisé que la discussion ex post des d écisions judiciaires est né- cessaire, mais qu’il faut veiller à ce que celle-ci ne r éduise pas l’autorité de la Haute cour. Contrairement à ce qui est le cas chez Kiener, ni l ’indépendance judiciaire, ni les barri ères constitutionnelles ne sont invoqu ées ici. La «retenue n écessaire» qui s’applique à la forme et à la pr ésentation publique d ’une critique d écoule du pro- blème lié aux effets de la critique parlementaire. Pour éviter de donner l ’impression que le Parlement donne des instructions aux tribunaux, la courtoisie – qui empreint d’ailleurs également les relations entre le Parlement et le Conseil f édéral – veut que les avis critiques envers la justice soient rendus publics en respectant une certaine modération. 63 Dans ses conclusions sur la port ée de la haute surveillance parlemen- taire, Seiler ne parle pas de «critiques à l ’encontre de d écisions judiciaires ». En substance, il dit plut ôt que le Parlement doit examiner l ’importance politique des décisions judiciaires et que, au besoin, il a le droit de discuter des mesures politiques qui peuvent découler d’un tel examen.64 4.3.3 Droit de requérir des renseignements et considérants d’un cas d’espèce D’après Seiler, la question de savoir si le Parlement peut exiger des tribunaux qu ’ils lui fournissent des renseignements sur le comment et le pourquoi de certaines d éci- sions d’espèce est controversée dans la litt érature. Les réponses à ces questions pr é- sentent quelques liens avec le point pr écédent. Nous avons vu que, selon Mastro- nardi, les CdG peuvent avoir avec le TF des discussions de contrôle à titre informatif et aborder des d écisions judiciaires concernant des affaires closes. Selon les repr é- sentants d’une conception élargie de la haute surveillance, les tendances de la juris- prudence peuvent être discutées avec le tribunal. Contrairement à l’avis défendu par les partisans d ’une conception étroite de la haute surveillance, Seiler est lui aussi favorable à un droit de requ érir des renseignements portant sur les d écisions judi- ciaires. Dans la litt érature, à quelques nuances pr ès, il n ’est pas le seul auteur à défendre ce point de vue. Pour Seiler, le droit pour le Parlement de demander au tribunal des renseignements sur le contenu de la jurisprudence relative à une loi particulière est une conséquence de l’admission du contr ôle des résultats et de l ’efficacité, cela d ’autant plus que les jugements sont en partie publi és et que le Parlement y a de toute mani ère accès. En règle générale, les jugements sont publics. Cependant, le droit de s ’informer va plus loin et s’étend au domaine qui n ’est pas soumis au principe de la publicit é. En effet, les exceptions au principe de la publicit é qui sont prévues par la loi servent à la pro- tection de l ’individu (par exemple la protection contre la presse à sensation) et ne permettent pas de conclure que l ’activité de la justice en tant que telle est confiden- tielle à l’égard de la surveillance parlementaire. Le Parlement a le droit d ’exiger du le tribunal qu ’il lui communique également des jugements qui n ’ont pas été rendus publics (au besoin sous forme anonyme) ou qu ’il lui pr ésente un bref rapport sur sa jurisprudence. La mani ère de proc éder est r égie par le droit parlementaire. Selon Seiler, le Parlement a tout à fait le droit de demander au tribunal les raisons pour 63 Voir Mastronardi, p. 133 ss. 64 Voir Seiler, p. 291.7167 lesquelles il suit une pratique particuli ère sans que cela ne pose probl ème. Un juge- ment doit de toute mani ère être motivé et ces motifs peuvent être communiqués au Parlement.65 La question du droit de prendre connaissance de pi èces est ainsi posée. Nous abordons cette question au prochain point. Dans la litt érature, les auteurs ne s’étendent que très peu sur le droit de requ érir des renseignements. Kiener – comme cela est décrit au point précédent – ajoute que les tendances de la jurisprudence peu- vent faire l ’objet de discussions avec le tribunal ou, dans le cadre d ’une dénoncia- tion à l’autorité de surveillance, ou n écessiter des renseignements de manière à pou- voir établir si les reproches sont v éritablement fondés. Mastronardi mentionne les explications et les discussions de contr ôle entre les CdG et le TF, sans pourtant les motiver. L’obligation de renseigner des tribunaux se situe au niveau de la justifica- tion de la jurisprudence et non pas à celle du cas d’espèce (à l’exception des dénon- ciations à l’autorité de surveillance).66 Eichenberger se prononce sur les instruments légaux de la haute surveillance dans le canton de B âle-Campagne. Ses explications sont basées sur la situation dans ce canton telle qu’elle était en 1982. Nous les citons malgré tout étant donn é que la litt érature est tr ès laconique au sujet du droit d’interroger. Parmi les instruments de la haute surveillance sur la justice du droit en vigueur, il faut relever le rapport annuel des tribunaux cantonaux ( «jährlicher Amtsbericht der kantonalen Gerichte »). Si la publication syst ématique des juge- ments importants pr évue par la justice du canton de B âle-Campagne devait voir le jour, les organes de la haute surveillance disposeraient d ’un instrument suppl émen- taire. Au-delà des informations contenues dans ces documents, le Parlement peut – sous réserve de certaines limites découlant d’intérêts dignes de protection – exiger la production de jugements. Ainsi, les r ésumés, les constatations de lacunes et autres documents permettent de donner un aperçu et les tribunaux peuvent être tenus de les établir et de les pr ésenter aux organes comp étents. La justice devient ainsi un outil important du contr ôle méthodique et syst ématique des r ésultats de l ’activité légifé- rante. Les discussions, principalement avec les pr ésidents de la cour supr ême et du tribunal administratif, sont des sources d ’information considérables dans la mesure où elles sont pr éparées de mani ère ad équate et men ées avec pr écision.67 Pour Eichenberger il est également évident que le droit de requ érir des renseignements est lié au contrôle des résultats atteints par les lois. Dans la litt érature, le droit de requ érir des renseignements au sujet de la jurispru- dence et plac é dans le contexte du contr ôle des r ésultats de l ’activité l égiférante. 65 Seiler souligne qu’il y a certains domaines dans lesquels le droit d’être entendu ne néces- site pas de justification: «So muss z.B. nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung die Höhe der Gerichtsgebühr oder der Parteientschädigungen nicht begründet werden. Das ist aber eher durch Praktikabilit ätsüberlegungen motiviert und heisst nicht, dass die Höhe dieser Beträge grundsätzlich nicht einer rationalen Begr ündung zugänglich und bedürftig wäre. Wenn sich nun der Anwaltsverband dar über beklagt, dass Partei- entschädigungen systematisch zu hoch oder zu tief angesetzt w ürden, dann kann sich die parlamentarische Aufsicht dieser Frage annehmen und von der Justiz eine Begr ündung dafür verlangen. Gerade in solchen Bereichen, in denen aus praktischen oder rechtli- chen Gründen Einzelfälle nicht gerichtlich überprüfbar sind, in ihrer Gesamtheit aber doch eine erhebliche Bedeutung haben k önnen, kann die parlamentarische Oberaufsicht dazu dienen, gewisse Lücken im Rechtsschutzsystem zu schliessen. » Idem. p. 291 s. 66 Voir Mastronardi, p. 134. 67 Voir Eichenberger, 1982, p. 48 s.7168 Seiler est tr ès cat égorique à ce sujet: pour lui la haute surveillance a le droit de requérir des renseignements li és au contenu des jugements. La nouvelle loi sur le Parlement prévoit que les droits généraux des commissions en matière d’information qui s’appliquent à leurs relations avec le Conseil f édéral s’appliquent par analogie à leurs relations avec le TF (art. 161, al. 1, let. c, loi sur le Parlement). Les renseigne- ments peuvent être fournis par des membres du TF (d ésignés par ce dernier) invit és à participer à des séances de commission ou sous forme de rapports établis par le TF (art. 149 et 152, al. 1 et 2). Les organes charg és de la haute surveillance voient tou- tefois leur droit d ’interroger limité par le fait qu ’ils n’ont pas la possibilit é d’enter en matière sur le fond des d écisions judiciaires en tant que tel (art. 27, al. 4, loi sur le Parlement). Cette disposition ne les emp êche cependant pas de requ érir les consi- dérants de jugements s’ils veulent procéder à un contrôle des résultats et d’efficacité ou se pencher sur les tendances de la jurisprudence pour en tirer des conclusions du point de vue de l’activité légiférante. 68 C’est dans cette mesure que les CdG peuvent exercer leurs droits en mati ère d ’information dans l ’exercice de la haute surveil- lance. 4.3.4 Prise de connaissance de pièces judiciaires Le droit de prendre connaissance de pi èces est un droit parlementaire important en matière d ’information. Nous avons d éjà abord é cet instrument au paragraphe 4.1 pour constater que, selon la litt érature, le droit d ’accès immédiat à toutes les pi èces qui renseignent sur l ’activité formelle des autorit és judiciaires (administration judi- ciaire) ne pose pas de probl ème. Il n ’en va cependant pas de m ême lorsqu’il s’agit de pièces judiciaires. A cet égard, les opinions exprim ées dans la litt érature diver- gent. Au sujet de la prise de connaissance de pi èces judiciaire Seiler considère que, lors- qu’elle a trait à une proc édure en cours, une telle prise de connaissance est incom- patible avec le principe de l ’indépendance judiciaire. Il motive son point de vue en soulignant qu ’il suffirait que le Parlement prenne parti, pour que la situation de l’autre partie en soit d éjà affectée. En revanche, l ’indépendance d’un tribunal n ’est pas remise en cause si une commission de surveillance parlementaire prend connais- sance de pi èces d’une proc édure achevée. Il pourrait tout au plus y avoir des pro- blèmes du point de vue de la protection des donn ées et de la personnalit é. Ces pro- blèmes sont cependant les mêmes que ceux rencontrés par la haute surveillance par- lementaire sur l ’administration, notamment dans les domaines ayant trait aux assu- rances sociales, à l’assistance ou à l’exécution des peines et ne sont pas spécifiques à la garantie de l’indépendance judiciaire. En effet, dans ce cas de figure, la proc édure est close. Comment le tribunal pourrait-il encore être influencé dans ce cas? 69 Seiler défend donc une conception étendue des comp étences en mati ère de haute sur- veillance et lui accorde le droit de prendre c onnaissance de toutes les pièces judiciaires concernant les proc édures closes. Pour les repr ésentants d ’une conception stricte comme pour les repr ésentants d ’une conception élargie de la haute surveillance, la prise de connaissance de pi èces judiciaires ne saurait toutefois être systématique et ne se justifie qu’exceptionnellement. 68 Voir Sägesser, art. 169, no 569 et IvPa Loi sur le Parlement p. 3443. 69 Voir Seiler, p. 292.7169 Kiener est également nuancée dans son ouvrage traitant des aspects de la surveil- lance parlementaire sur la justice dans le canton de Berne. Dans ce canton, le droit de prendre connaissance s ’étend aux pi èces de l ’administration judiciaire, mais pas aux pièces judiciaires au sens strict du terme. A la lumi ère des comp étences de la surveillance parlementaire inscrites dans la constitution, Kiener estime que cette r é- glementation est appropri ée. Elle co ïncide avec les principes d écoulant de la s épa- ration des pouvoirs et de l ’indépendance judiciaire. L ’examen des cas de d éni de justice et de retard injustifi é ne pr ésuppose pas l ’accès direct aux pi èces judiciaires elles-mêmes. La surveillance peut s’exercer sans perte de qualité en se basant sur des auditions ou des rapports. Pour Kiener, il en va d ’ailleurs de m ême en ce qui con- cerne le contr ôle des r ésultats de l ’activité l égiférante. Par cons équent, l ’activité jurisprudentielle en tant que telle et, partant, le contenu de pi èces judiciaires ne peu- vent pas demeurer entièrement secrets. Par rapport à Seiler, Kiener évalue le droit de prendre connaissance des pi èces de mani ère différente: un exercice restrictif par le législateur du droit de prendre connaissance des pi èces judiciaires n’est pas syno- nyme d’interdiction absolue. En effet, les organes contr ôlés peuvent tout à fait pr é- senter le dossier d ’un cas d ’espèce – le cas échéant rendu anonyme. Pour ces rai- sons, Kiener estime qu’il est possible de se poser la question de savoir si, exception- nellement, une surveillance ad équate de l ’administration judiciaire pourrait malgr é tout nécessiter un droit de prendre connaissance de pi èces se rapportant à des procé- dures, notamment en cas d ’événements concernant la gestion administrative des or- ganes juridictionnels (p. ex. en cas de comportement d éplacé d’un représentant de la justice envers les parties ou le public) qui ne peuvent pas être clarifiés autrement. Pour Kiener, ces principes s ’appliquent aussi bien à la Commission de justice qu ’à la Commission de gestion. Elle d éfend un exercice modéré du droit de prendre con- naissance de pièces, ce qui ne signifie pas seulement interdiction de s ’immiscer dans l’activité matérielle de la justice, mais doit également inciter la haute surveillance à recourir au moyen d ’information le moins «invasif» possible permettant tout de même d’atteindre l’objectif visé. 70 La loi sur le Parlement pr évoit que les commissions de surveillance auront le droit de requérir tous les renseignements et toutes les pi èces nécessaire à l’exercice de la haute surveillance (art. 27, al. 4, et 152, al. 1 et 2, loi sur le Parlement). 71 La littéra- ture n’exclut pas que la haute surveillance puisse exceptionnellement prendre con- naissance au moins de pi èces de procédure. Seul Seiler, en d éfenseur d’une concep- 70 Voir Kiener, 1997, p. 404 s. 71 Dans onze cantons ou demi-cantons, la haute surveillance sur la justice ne connaît pas de droit de prendre connaissance de pièces. Trois cantons n’ont pas réglé cette question. Dans les autres cantons et demi-cantons, ce droit n’existe en règle générale que pour les pièces relatives à la gestion administrative des organes juridictionnels (il est un peu plus étendu dans le canton de Zoug où il existe également partiellement dans le cadre de la dénonciation à l’autorité de surveillance; le canton de Schaffhouse ne limite pas ce droit mais le Grand Conseil schaffhousois n’a jamais recouru à cet instrument – état 1999; dans le canton d’Argovie, la cour suprême fixe librement la portée du droit de prendre connaissance de pièces; les cantons du Tessin et de Genève connaissent un droit de pren- dre connaissance de pièces sur demande du conseil de la magistrature). Voir Association suisse des magistrats de l’ordre judiciaire, 1999. Unabhängigkeit der Richter. Aperçu (en allemand uniquement) non publié sur la surveillance exercée sur les cours suprêmes des cantons.7170 tion étendue de la haute surveillance, consid ère que la prise de connaissance de pi è- ces judiciaires concernant des procédures closes est sans problème. 4.4 Moment de la haute surveillance Le caractère subséquent de la haute surveillance sur la justice a d éjà été mentionné ci-dessus. Mastornardi explique que les commissions respectent strictement le prin- cipe de la subsidiarit é et de la post ériorité de la haute surveillance d ès lors qu ’elle s’adresse aux procédures judiciaires 72. A cet égard, la littérature spécialisée souligne cependant que de rares exceptions sont envisageables. Kiener s ’est pench ée sur la question de savoir à quel moment la haute surveillance peut s’exercer sur la justice. Kiener souligne que le principe de l ’indépendance judiciaire a pour but de prot éger la jurisprudence de l ’ingérence des autorit és de surveillance. En outre, les instru- ments légitimes de la haute surveillance ne doivent pas contrecarrer les comp étences constitutionnelles que sont l ’autonomie et la responsabilit é de la justice, y compris pour ce qui est de sa gestion administrative. Les contr ôles effectués de manière con- comitante vont à l ’encontre de ce principe. C ’est pour cette raison que la sur- veillance sur la justice implique le respect du principe de la post ériorité des con- trôles. Tant les proc édures judiciaires en cours que les «procédures» en cours de la gestion administrative interne des organes juridictionnels échappent d ’une manière générale à toute intervention de la part des autorités de surveillance. Cela étant, il est possible d ’imaginer que la haute surveillance parlementaire puisse exceptionnelle- ment s’exercer, avec retenue, lorsque la proc édure n’est pas close, et cela principa- lement lorsque certaines conditions sont remplies. Elles le sont notamment lorsque la procédure se prolonge excessivement, et que, comme cela vient d ’être mentionné, il y a des signes concrets permettant de soup çonner un déni de justice ou un retard injustifié. Il ne s ’agit en pareil cas que d ’une prétendue exception au principe de la postériorité puisque l’autorité de surveillance intervient après que le tribunal n’a pas rempli son r ôle. En tout état de cause, toute influence sur les d écisions matérielles est à proscrire. Pour ce qui est des procédures judiciaires il y a les proc ès pénaux dont l’instruction à elle toute seule peut durer plusieurs années. A ce sujet Kiener est d’avis que l ’autorité chargée de la haute surveillance judiciaire peut s ’informer de l’état de la proc édure au sens d ’un contrôle concomitant et, le cas échant, se rensei- gner sur les raisons de la longue dur ée de la proc édure. En ce qui concerne la ges- tion administrative des organes juridictionnels , il est concevable que la haute sur- veillance se penche sur des proc édures de surveillance internes ou des projets de réorganisation qui durent longtemps avant que ceux-ci soient achevés. 73 Etant donné que la littérature ne comporte pas d ’autre avis approfondi sur ce sujet, nous sommes contraints de nous limiter à Kiener. Ses explications sur ce point confirment qu ’elle défend une conception élargie de la haute surveillance. 72 Voir Mastronardi, p. 132. 73 Voir Kiener 2001, p. 303 s.7171 5 Institution d’une commission d’enquête parlementaire sur les tribunaux Avant d’aborder la question – controversée selon Seiler – de savoir si le Parlement peut instituer une commission d ’enquête parlementaire (CEP) sur les tribunaux, nous rappelons bri èvement les t âches qui sont confi ées à une telle commission. Selon l’art. 55, al. 1, LREC: «Si des faits d’une grande portée survenus dans l’admi- nistration fédérale commandent que l ’Assemblée fédérale clarifie de fa çon particu- lière la situation, des commissions parlementaires d ’enquête des deux conseils peuvent être instituées pour d éterminer l’état de fait et pour r éunir d’autres moyens d’appréciation.» En matière d’information, les droits d’une CEP sont étendus. Dans la litt érature, Zimmermann et Seiler ont abord é la question de l ’institution d’une CEP dans le domaine de la justice de mani ère détaillée. Zimmermann constate que, dans le domaine de la justice pr écisément, l’indépendance judiciaire inhérente à une justice digne d ’un Etat de droit commande une limitation des comp étences et des possibilit és d ’intervention d ’une CEP. Il se prononce en faveur d ’une port ée étendue de la haute surveillance qui, à la rigueur, pourrait également être assumée au moyen d’une CEP. Dans le domaine de l ’administration judiciaire, le Parlement a jusqu’ici exercé la haute surveillance avec la plus grande retenue et n’a pratiquement pas exercé de contrôle hiérarchique parce qu’il n’y a pas encore eu lieu d ’intervenir de manière plus profonde. Selon Zimmermann, des interventions rec èlent également des dangers r éels. Les exigences de l ’indépendance judiciaire et de la surveillance sont en effet oppos ées. Au vu des exp ériences faites jusqu ’ici, Zimmermann estime qu’il est inimaginable que la surveillance exerc ée sur la justice du Tribunal f édéral puisse nécessiter le recours à un instrument «aussi radical» qu’une CEP. La mission centrale de la haute surveillance sur la justice – permettre au Parlement de se rendre compte si la l égislation donne au pouvoir judiciaire les moyens de rendre la justice (Eichenberger) – n ’a pas besoin d ’un instrument aussi extr ême. Zimmermann est également convaincu qu’un éventuel recours à une CEP contreviendrait directement à l’indépendance judiciaire telle qu ’elle est garantie par la CEDH, la constitution et certaines dispositions l égales. Les activit és (d ’examen) qui seraient d éployées par une telle procédure d’enquête parlementaire ne sont pratiquement pas concevables.74 Seiler défend une autre position. Pour lui, la question de l ’institution d’une CEP est avant tout une question du droit positif. Le droit f édéral actuel limite express ément l’institution d’une CEP aux faits d’une grande portée survenus dans l’administration fédérale (art. 55 LREC). Une autre r églementation est cependant envisageable. La CEP serait, cela va de soi, également limitée par la garantie de l ’indépendance judi- ciaire. Elle ne pourrait ni destituer un juge ni annuler un jugement. Ces principes s’appliquent déjà à l’égard de l’administration: une CEP ne permet pas de destituer un membre de l ’exécutif. Elle peut en revanche faire appara ître des dysfonctionne- ments et proposer des mesures pour y remédier. Les tribunaux ne sont pas «per defi- nitionem» à l’abri des dysfonctionnements. Seiler mentionne l’exemple de tribunaux accusés d’être noyautés par la Mafia – il espère que ce n’est pas le cas en Suisse – et de favoriser systématiquement les mafiosi. Pourquoi le Parlement ne pourrait-il pas 74 Voir Zimmermann, Peter, 1992: Rechte und Rechtsschutz im Verfahren parlamenta- rischer Untersuchungskommissionen des Bundes, Basler Studien zur Rechtswissenschaft. Reihe B, Öffentliches Recht. Vol. 38. Basel, Frankfurt am Main. p. 17 à 20.7172 enquêter sur de tels reproches? Il conclut en insistant sur le fait que la justice ne peut pas toujours et uniquement recourir à l’argument de l’indépendance judiciaire.75 L’art. 162 de la loi sur le Parlement pr évoit que l ’Assemblée f édérale peut, dans l’exercice des attributions qui lui sont conf érées en mati ère de haute surveillance, instituer une CEP commune aux deux conseils s ’il est survenu des événements d’une grande portée sur lesquels il est indispensable de faire la lumi ère et la charger d’établir les faits et de r éunir d ’autres éléments d ’appréciation. Cette disposition s’applique également aux relations entre l ’Assemblée fédérale et le Tribunal f édéral (art. 161, al. 1, let. d, loi sur le Parlement). Le rapport de la Commission des institu- tions politiques du Conseil national motive cette extension par rapport à la LREC en expliquant que cette application par analogie s ’impose pour des raisons de coh é- rence. 76 Onze cantons et demi-cantons ont d ’ailleurs la possibilit é d ’instituer une CEP sur les tribunaux.77 A ce jour, cet instrument n’a cependant jamais été utilisé. 6 Résultats La littérature qui traite de la haute surveillance parlementaire sur la justice en Suisse n’est pas tr ès abondante. Eichenberger, Kiener, Mastronardi et Seiler sont les auteurs qui se sont avant tout pench és sur les questions juridiques li ées à la haute surveillance. Leurs textes mis à part, quelques contributions se trouvent encore dans certains passages de commentaires de la constitution et de la l égislation ainsi que dans des ouvrages consacrés à d’autres thèmes spécifiques (CEP, pratiques des CdG en matière de tâches de surveillance). Lorsque la littérature analyse les buts de la haute surveillance sur la justice, elle fait apparaître deux conceptions diff érentes. Selon la premi ère conception, le but de la haute surveillance r éside dans le contr ôle de la justice pour v érifier si celle-ci assume ses t âches et remplit ses devoirs dans le sens de la constitution. Il s ’agit d’une approche ex post. Quant à la seconde conception, elle insiste sur le fait que la haute surveillance est un contr ôle de tendance, qu ’elle est ax ée sur le pr ésent et l’avenir et qu’elle vise à optimiser le fonctionnement de l ’organe contrôlé. Ces deux conceptions divergent partiellement sur l ’appréciation de la port ée des principes de la séparation des pouvoirs et de l ’indépendance judiciaire. La premi ère conception insiste sur la portée des principes de l’indépendance judiciaire et de la séparation des pouvoirs qui différencie la haute surveillance qui doit s’exercer sur la justice de celle qui s’exerce sur l ’exécutif et l ’administration. Les auteurs pour lesquels la surveil- lance ne s ’arrête pas au seul contr ôle d’exécution, mais s ’étend également au con- trôle des effets de l ’appareil législatif sont favorables à ce que, tout en respectant la constitution, le Parlement occupe une position forte. Pour ces repr ésentants de la littérature, la haute surveillance sur la justice et ses comp étences ne se diff érencient pas fondamentalement de la haute surveillance sur le gouvernement et l ’adminis- tration. Il ressort de cette conception que les questions de jurisprudence font de 75 Voir Seiler, p. 292. 76 Voir IvPa loi sur le Parlement, p. 3443. 77 SZ, GL, FR, BL, SH, AI, GR, VD, VS, NE, JU; état au 15. 10. 1999. Voir aperçu publié par l’Association suisse des magistrats de l’ordre judiciaire.7173 toute évidence partie des objets de la haute surveillance sur la justice (contr ôle des résultats et contrôle d’efficacité). Les explications sur la portée de la haute surveillance sur les tribunaux qui se trouvent dans la litt érature peuvent être class ées selon trois positions principales dont certains aspects ne sont cependant pas tr ès éloigné les uns des autres. Selon la conception stricte, la haute surveillance parlementaire sur la justice doit se concen- trer sur la surveillance de la «régularité formelle» et ne peut en aucun cas se r éférer au contenu des d écisions. Selon Aubert, l ’un des repr ésentants de ce courant, le Parlement doit s’assurer que la justice est rendue et qu ’elle l’est sans retard excessif. Pour l ’essentiel, la haute surveillance parlementaire est ici assum ée au moyen de l’examen des rapports annuels des tribunaux. La majorité des auteurs d éfendent une conception élargie de la haute surveillance sur la justice. Kiener est l ’une des repr ésentantes de ce courant m édian qui place clairement le principe de l ’indépendance judiciaire au centre de ses pr éoccupations. Cette conception de la haute surveillance accorde également la priorit é au contr ôle de la gestion des affaires. La gestion administrative des organes juridictionnels et la marche des affaires sont explicitement et sans h ésitation déclarées en tant qu ’objets de la haute surveillance. Les cas de d éni de justice, de retard injustifi é et de proc é- dure extrêmement longue exceptés, le Parlement ne peut pas se pencher sur des pro- cédures qui n ’ont pas été clôturées. Aucune intervention ayant un ou plusieurs cas d’espèce pour objet ne saurait être tol érée – il s ’agit d ’un principe qui fait l’unanimité dans toute la litt érature. Selon les tenants de la conception élargie, la haute surveillance peut prendre connaissance du contenu des proc édures closes lorsqu’il s ’agit de proc éder à un contr ôle des effets et de l ’efficacité de l ’activité légiférante. Elle peut également discuter des tendances de la jurisprudence avec les autorités judiciaires car cette mani ère de faire permet d ’identifier d ’éventuels dys- fonctionnements ou lacunes de la l égislation et de prendre les mesures correctrices qui s’imposent. Les représentants de cette position «médiane» accordent une impor- tance diverse (allant d ’une compréhension potestative à une compr éhension imp é- rative) à cette derni ère t âche de la haute surveillance. Pour Eichenberger, les dispositions l égales d ’une haute surveillance bien comprise étendent également la surveillance parlementaire au contenu de la jurisprudence. Quelques auteurs d éfendent une conception élargie accordant à la haute surveil- lance une marge de man œ uvre et une libert é d’appréciation plus étendue sur cer- tains points (appelée conception étendue dans le pr ésent rapport). Ainsi, Mastro- nardi estime que, dans certaines circonstances (concrètement en cas de limitation des voies de recours pr évues par la constitution) la haute surveillance assume une fonc- tion démocratique à titre subsidiaire et n ’exclut pas la possibilit é qu’elle puisse se pencher matériellement sur certains jugements. Pour lui, le «devoir de r éserve» que le Parlement s ’impose dans ces critiques de la jurisprudence est un signe de «cour- toisie parlementaire » qui ne d écoule pas du droit constitutionnel. Selon Guldener l’indépendance judiciaire n ’est pas remise en cause lorsque – en cas de violation particulièrement grave des devoirs de fonction de l ’autorité judiciaire – le droit de surveillance est étendu à l ’examen de la l égitimité de d écisions et, partant, à leur contenu. Pour Seiler, il est important de doter la haute surveillance parlementaire sur la justice de droits d ’information étendus (droit de requ érir des renseignements, droit de prendre connaissance de pi èces de proc édures closes et possibilit é d’instituer une CEP sur les tribunaux).7174 La portée de la haute surveillance parlementaire telle qu ’elle est d écrite par la litt é- rature correspond largement à la position d éfendue jusqu’ici par les CdG. La ques- tion de l ’intensité du contr ôle auquel les diff érents objets de la surveillance sur la justice – gestion administrative des organes juridictionnels, marche des affaires, ju- risprudence – ont été soumis jusqu ’à présent n’a pas été abordée par le pr ésent rap- port. Le projet de loi sur le Parlement pr évoit de renforcer les droits d ’information de la haute surveillance (droit de prendre connaissance de pi èces, CEP). Cette nouvelle loi part du principe que c ’est l’organe de surveillance et non pas, comme c ’était le cas jusqu’ici, l’organe contrôlé qui décide des informations qui sont nécessaires à un contrôle efficace. Les nouveaux droits d ’information qui s ’appliqueront aux rela- tions avec le TF seront les m êmes que ceux qui s ’appliquent actuellement aux rela- tions avec le Conseil f édéral et l ’administration fédérale. Ces droits sont toutefois limités par la loi; la haute surveillance ne peut pas proc éder à des contr ôles maté- riels de décisions judiciaires. Jusqu’ici, les CdG ont toujours respect é cette barrière, de manière plus ou moins stricte selon le cas. Rien ne devrait changer à cet égard: Dans le cadre du dialogue avec la justice, les CdG d éfiniront cas par cas la port ée qu’elles attribueront à la haute surveillance et les informations dont elles auront besoin pour remplir leur mission. La loi d éfinit clairement la mission de la haute surveillance. Conformément à l’art. 27, al. 3, de la loi sur le Parlement, l ’Assemblée fédérale exerce la haute surveillance dans le respect de la légalité, de la régularité, de l’opportunité, de l ’efficacité et de l ’efficience économique. Selon la profondeur du contrôle, il faut cependant s’attendre à ce que le respect de certains de ces critères soit confronté à des arguments en faveur de l’indépendance judiciaire.7175 Liste des abréviations CdG Commission de gestion CEDH Convention de sauvegarde des droits de l ’homme et des libertés fondamentales CEP Commission d ’enquête parlementaire Cst. Constitution f édérale de la Confédération suisse FF Feuille f édérale IvPa Initiative parlementaire LREC Loi sur les rapports entre les conseils OJ Loi f édérale d’organisation judiciaire OPCA Organe parlementaire de contr ôle de l’administration RDS (ZSR) Revue de droit suisse RSJ (SJZ) Revue Suisse de Jurisprudence ZBl Schweizerisches Zentralblatt f ür Staats- und Verwaltungsrecht7176 Bibliographie Textes officiels Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale, Conseil national, 1984, p. 661 s. Büro des Kantonsrates des Kantons Zug. 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No 10 126 806 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.