#ST# 83.040 Message concernant la prorogation de la participation de la Suisse au Fonds du Programme des Nations Unies pour l'Environnement du 25 mai 1983 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons par le présent message un projet d'arrêté fédéral concernant la prorogation de la participation de la Suisse au Fonds du Pro- gramme des Nations Unies pour l'Environnement et vous proposons d'adopter le projet ci-joint. Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Mes- sieurs, les assurances de notre haute considération. 25 mai 1983 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Condédération, Aubert Le chancelier de la Confédération, Buser 1983-395 94 Feuille fédérale. 135e année. Vol. II 1437Vue d'ensemble Le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) est un or- gane de l'Assemblée générale des Nations Unies, à laquelle il rend compte de ses activités par l'entremise du Conseil économique et social (ECOSOC). Le PNUE a pour tâche de promouvoir et de coordonner les activités relati- ves à l'environnement non seulement au sein de l'organisation des Nations Unies, mais dans le monde entier. De nombreux problèmes relatifs à l'environnement ne peuvent plus être ré- solus sur une base purement nationale, ils nécessitent au contraire de plus en plus un cadre régional, voire global. Il suffit de penser, par exemple, à l'augmentation du dioxyde de carbone dans l'atmosphère, à la protection de la couche d'ozone, à l'exploitation des ressources naturelles qu'il faut entre- prendre avec ménagement, à la conservation de la diversité génétique, à la désertification et au dépérissement des forêts tropicales, à la pollution trans- frontière de l'atmosphère et des cours d'eaux, ainsi qu'au dépôt de déchets dangereux ou toxiques. Le Programme des Nations Unies pour l'environne- ment est le forum où les gouvernements de l'Ouest ou de l'Est, du Nord ou du Sud, peuvent collaborer et préparer des décisions permettant de conser- ver et d'améliorer notre environnement commun. C'est pourquoi, la Suisse a un intérêt à participer au PNUE, même si elle n'est pas membre des Na- tions Unies. Une grande partie des activités du PNUE est financée grâce au Fonds vo- lontaire du Programme des Nations Unies pour l'environnement. A l'instar de tous les pays industrialisés et de nombreux pays en développement, la Suisse a également participé à ce Fonds. En vertu de l'arrêté fédéral du 27 juin 1974, elle a versé, de 1975 à 1979, une contribution volontaire annuelle d'un million de francs. Celle-ci a ensuite été portée à 1,05 million de francs par un an pour la période 1980-1983, en vertu de l'arrêté fédéral du 9 octo- bre 1980. Selon l'arrêté fédéral ci-joint, le Conseil fédéral devrait être autorisé a ver- ser au Fonds du PNUE, dès 1984 et pendant 4 ans, une contribution an- nuelle se montant au maximum à 1,2 million de francs. 1438Message I Le Programme des Nations Unies pour l'environnement II Généralités Dans nos messages du 5 septembre 1973 (FF 7.973 II 789) et du 12 mars 1979 (FF 1979 I 1149), nous avons relaté en détail le déroulement, en 1972, de la Conférence de Stockholm sur l'environnement, et donné une vue d'ensemble des prinicipales activités du Programme pour l'environne- ment des Nations Unies (PNUE). Le Programme des Nations Unies pour l'environnement est un organe de l'Assemblée générale, à laquelle il rend compte annuellement de ses activi- tés par l'entremise du Conseil économique et social (ECOSOC). Le PNUE se compose d'un conseil d'administration de 58 membres, d'un secrétariat avec siège à Nairobi, dirigé par M. Mostafa K. Tolba (Egypte), et d'un Fonds alimenté par des contributions volontaires des gouvernements, grâce auquel la majeure partie des activités du Programme est financée. Parmi ces activités, il convient de mentionner: - le plan Vigie (identification et surveillance de tout ce qui est susceptible d'altérer l'environnement), - les écosystèmes terrestres (faune et flore), - l'environnement et le développement, - la protection des océans et des mers régionales, - l'éducation et l'information, - la lutte contre la désertification, - les catastrophes naturelles. Les membres du Conseil d'administration du PNUE sont élus pour une pé- riode de trois ans par l'Assemblée générale des Nations Unies. La Suisse en a été membre de 1975 à 1977. Elle a de nouveau été élu, en 1980, pour la période 1981 à 1983. Lorsqu'elle n'appartient pas au Conseil d'administra- tion, la Suisse participe.à la réunion annuelle du Conseil d'administraton en tant qu'observateur sans droit de vote. La participation au Conseil d'ad- ministration du PNUE permet notamment de prendre part à l'élaboration des activités du Programme et d'examiner l'utilisation des moyens finan- ciers du Fonds. 12 Le PNUE, 10 ans après la Conférence de Stockholm sur l'environnement La notion de protection de l'environnement s'est modifiée depuis la Confé- rence de Stockholm. Alors qu'on plaçait jadis la protection et le rétablisse- ment de l'environnement au premier plan et que souvent protection de l'environnement et développement économique étaient considérés comme contradictoires, on s'efforce, aujourd'hui, de prendre toutes les précautions et les mesures conservatoires nécessaires pour prévenir tout dégât. De plus l'environnement est conçu comme un bien commun de l'humanité - com- 1439prenant la terre, l'eau, la flore et la faune - qu'il s'agit de conserver en l'exploitant avec ménagement. Grâce à ses efforts d'observation et de surveillance de l'environnement à l'échelle mondiale, le PNUE a contribué à mettre en évidence l'interdépen- dance écologique de la planète. L'une de ses tâches les plus importantes sera de contribuer à ce que l'humanité prenne conscience que la sécurité globale, tant économique que politique, dépend aussi de l'établissement de l'équilibre délicat - mais atteignable - entre l'homme, les ressources natu- relles, l'environnement et le développement. En mai 1982, une session spéciale du Conseil d'administration du PNUE s'est tenue à Nairobi pour commémorer la Conférence de Stockholm sur l'environnement, qui a eu lieu il y a dix ans. Les délégations de 105 Etats et de nombreuses organisations internationales, gouvernementales et non gouvernementales, ont tiré, à cette occasion, le bilan des succès et des échecs écologiques des dix dernières années. Elles ont par ailleurs élaboré des objectifs pour la défense de l'environnement valables pour la prochaine décennie. Dans la «Déclaration de Nairobi» la Communauté des Etats a re- nouvelé et confirmé sa volonté de s'acquitter des obligations qu'elle avait acceptées à Stockholm. La délégation suisse à la session spéciale du PNUE a été dirigée par Mon- sieur le conseiller fédéral Hans Hürlimann qui, dans sa déclaration en séan- ce pièni ère, souligna l'importance du rôle du PNUE en tant que catalyseur et coordinateur de la coopération mondiale dans le domaine de l'environ- nement. Selon lui, les objectifs de cette coopération internationale devraient être réalistes, spécifiquement écologiques et liés aux contingences socio- politiques. En reconnaissant que les problèmes ne peuvent être résolus par une action isolée ou par l'addition des politiques nationales de plusieurs pays, M. Hürlimann exprima le désir que le PNUE favorise la formulation de bases juridiques réglant des actions locales, régionales et mondiales. En conclusion, il déclara que la Suisse, pour sa part, serait prête à se joindre aux efforts communs visant à sauvegarder le milieu naturel dans lequel vi- vront les générations futures. En novembre 1981, une réunion à haut niveau sur le droit de l'environne- ment qui s'était tenue à Montevideo (Uruguay) avait en effet élaboré des propositions pour des actions futures du PNUE dans le domaine du droit de l'environnement. La dixième session du Conseil d'administration du PNUE entérina ces propositions en mai 1982 en établissant les priorités suivantes: - protection de la couche d'ozone terrestre, - prévention et réduction des dommages et risques de dommage à l'envi- ronnement causés par les déchets toxiques et dangereux, - réglementation du commerce international des substances chimiques dan- gereuses, - prévention et réduction de la pollution d'origine tellurique du milieu ma- rin, La Suisse a manifesté son intérêt pour les trois premières priorités. Sur son 1440invitation, le groupe de travail du PNUE pour l'élaboration d'une conven- tion-cadre sur la protection de la couche d'ozone terrestre s'est réuni à Ge- nève en décembre 1982. 2 Frais de gestion Les frais de gestion du Programme des Nations Unies pour l'environnement sont en partie couverts par le budget ordinaire des Nations Unies. Dès lors, les dépenses globales du PNUE qui se sont élevées à 91,8 millions de dol- lars pour la période 1980/81 ont été couvertes de la manière suivante: Origine des fonds Fonds du PNUE Budget ordinaire de l'ONU Fonds fiduciaire') En million de dollars lïn pour-cenL 69,1 75,2 17,6 19,2 51 5,6 Pour faciliter le démarrage des plans d'action ayant pour but de protéger les mers régionales (Méditerranée, Golf arabo-persique, Mer des Caraïbes, etc.) ou la mise en place du secrétariat de la Convention de Washington sur le commerce des es- pèces de la faune et de la flore sauvages menacées d'extinction (CITES), le PNUE avait initialement accepté de financer les coûts de ces actions par le Fonds du PNUE, qui est alimenté par des contributions volontaires. Comme une prise en charge régulière de telles dépenses était peu compatible avec le rôle de catalyseur du PNUE, les pays directement concernés décidèrent de subvenir seuls, après une période transitoire, aux dépenses engendrées par ces plans d'action ou par le secré- tariat de la CITES. Ils créèrent des fonds spéciaux qui sont administrés à titre fidu- ciaire par le PNUE. C'est ainsi que la Suisse, en tant que partie à la CITES, paie actuellement 5957 dollars par an au fonds correspondant. Comme pour les autres organes dont la Suisse est membre, et qui relèvent de l'Assemblée générale des Nations Unies ou du Conseil économique et social, notre pays paie actuellement le 1,05 pour cent des dépenses du PNUE qui sont imputées au budget ordinaire de l'ONU. Ces dernières an- nées, ces contributions ont été les suivantes: 1977 41 472 dollars 1980 68 826 dollars 1978 44 887 dollars 1981 69 990 dollars 1979 51 674 dollars Selon l'article 2, 1er alinéa, de l'arrêté fédéral du 27 juin 1974 (RO 1974 1186), la Suisse prend également à sa charge, pendant la période où elle participe aux activités du PNUE, une quote-part des frais d'administration de cet organe. La base légale pour le financement de cette quote-part reste en vigueur aussi longtemps que la Suisse participera aux activités du PNUE. Ces coûts devront à l'avenir aussi figurer dans le projet de budget. En cas d'adhésion à l'Organisation des Nations Unies, la quote-part an- 1441nuelle des frais d'administration du PNUE ne serait plus mentionnée sépa- rément, mais serait comprise dans la part suisse au budget de l'ONU. 3 Fonds du PNUE La Conférence de Stockholm sur l'environnement avait prévu de doter le Fonds du PNUE d'un montant de 100 millions de dollars pour la période de 1973 à 1977. En fait, les versements ont été d'un montant total de 98,7 millions de dollars. En 1977, le Conseil d'administration s'était rallié aux intentions du Direc- teur exécutif d'obtenir 150 millions de dollars de contributions volontaires pour les années 1978 à 1981. Cette augmentation des objectifs de finance- ment de 87,5 pour cent aurait dû permettre de compenser les effets de l'in- flation et de maintenir la valeur réelle du Fonds, Ce but n'a pas été atteint puisque seulement 122,2 millions de dollars de contributions ont été versés. La plupart des pays industrialisés - les principaux donateurs - n'ont pas été en mesure, en raison de la situation critique de leurs finances publiques, d'augmenter leurs contributions comme souhaité. De plus, les efforts du Directeur exécutif du PNUE pour trouver de nouveaux pays contributeurs, en dehors du cercle des donateurs traditionnels, n'ont pas été couronnés de succès. Pour répondre aux demandes des pays en développement, le Conseil d'ad- ministration du PNUE déclara, en 1981, qu'il serait souhaitable que 120 millions de dollars soient versés au Fonds du PNUE pour la période 1982/83, afin de lui permettre de réaliser les objectifs toujours plus nombreux de l'organisation. Cependant, le Conseil d'administration fut en même temps obligé de reconnaître, sur les instances des pays industrialisés, qu'il ne serait guère réaliste de vouloir compter, pour cette période, sur plus de 77 millions de dollars de contributions. En 1982, le Conseil d'adminsitration réitéra son souhait que le Fonds du PNUE puisse disposer, pendant deux ans, de moyens financiers s'élevant à 120 millions de dollars. Simultanément, il pria le Directeur exécutif du PNUE de présenter, lors de la onzième session du Conseil d'administration, un programme pour les années 1984/85 fondé sur l'hypothèse de 85 mil- lions de dollars. De plus, il décida de fixer un cadre financier indicatif pour le programme à moyen terme du Fonds (1984 à 1989) d'un montant an- nuel de 42,5 millions de dollars (base 1982) qui devrait être adapté chaque fois au taux d'inflation. La Suisse a approuvé ce compromis, réalisé après de longues et difficiles négociations, qui, même s'il n'envisageait pas une augmentation du Fonds en valeur réelle, prévoyait néanmoins un compen- sation de l'inflation. A l'instar de tous les pays industrialisés et de nombreux pays en développe- ment, la Suisse a adhéré en 1975 au Fonds du PNUE, afin de collaborer à la sauvegarde de l'environnement et à l'amélioration de la qualité de la vie. De 1975 à 1979, elle a versé une contribution annuelle d'un million de francs, somme qui a été portée à 1,05 million de francs par an pour la pé- 1442riode 1980 à 1983. Comme la contribution volontaire de la Suisse au Fonds du PNUE pour cette dernière période n'était pas établie sur une base contractuelle, elle a été soumise à la réduction linéaire des subventions et réduite à un montant annuel de 945 000 francs. Le tableau ci-dessous fait ressortir la relation entre la contribution suisse convertie en dollars au cours du jour et la somme des contributions volontaires reçues par le Fonds durant la période 1980 à 1982. Année 1980 1981 1982 Contribution suisse en dollars 637 707 461 832 506 566 Somme des contributions en dollars 26834203 35 553 749 30293001" 1 606 105 = 1,73 pour cent de 92680953 "Etat au 31 décembre 1982. La protection de l'environnement est devenue aujourd'hui une tâche qui a également une dimension internationale. Dans de nombreux cas, des efforts purement nationaux seraient aujourd'hui insuffisants. La terre, les mers ainsi que l'atmosphère forment un écosystème. La moindre perturbation lo- cale peut engendrer des effets catastrophiques à d'autres endroits. Sans co- opération internationale, il est difficile, voire même impossible, de résoudre les atteintes à l'environnement. Le Programme des Nations Unies pour l'environnement constitue le forum où les gouvernements du Nord et du Sud, de l'Est et de l'Ouest peuvent collaborer et préparer des décisions per- mettant de conserver et d'améliorer notre environnement commun. Aussi sommes-nous d'avis que la Suisse doit continuer à verser une contri- bution volontaire au Fonds du PNUE autant par solidarité que dans son propre intérêt. 4 Conséquences financières Comme il s'agit d'une contribution volontaire, nous sommes libres de dé- terminer le taux de notre contribution. Toutefois, ce dernier devrait être su- périeur au taux de 1,05 pour cent qui nous est imparti pour les contribu- tions obligatoires découlant de notre participation à divers organes des Na- tions Unies. Pour maintenir le taux de participation de 1,67 pour cent ini- tialement prévu en 1974, il conviendrait d'envisager, pour autant que l'ob- jectif annuel de contributions de 42,5 millions de dollars soit atteint et que le cours du dollar se maintienne à environ 2,07 francs, une contribution annuelle de 1,47 million de francs. Cependant, vu la situation précaire des finances fédérales, il nous paraît peu approprié d'augmenter notre contribu- tion volontaire de 40 pour cent en la faisant passer de 1,05 à 1,47 million 1443de francs. De plus, le cours du dollar constitue un élément qu'il est difficile de prévoir correctement dans nos estimations. Enfin, les efforts du Direc- teur exécutif pour trouver de nouveaux pays donateurs commencent à por- ter leurs fruits. Dès lors, en nous basant sur ces considérations, nous vous proposons d'autoriser le Conseil fédéral à verser, dès 1984 et pendant 4 ans, au Fonds du Programme des Nations Unies pour l'environnement une contribution annuelle se montant au maximum à 1,2 million de francs. Les crédits nécessaires sont prévus dans la planification financière. 5 Grandes lignes de la politique gouvernementale Le projet est en accord avec les buts de notre politique étrangère tels qu'ils sont énoncés dans les Grandes lignes de la politique gouvernementale du- rant la législature 1979-1983 (FF 1980 I 586 ss). 6 Constitutionnalité La compétence constitutionnelle de la Confédération pour proroger la par- ticipation de la Suisse au Fonds du Programme des Nations Unies pour l'environnement découle de la compétence générale de la Confédération en matière de relations extérieures. La coopération avec les organisations internationales représente un aspect très important de nos relations inter- nationales, en d'autres termes, un élément essentiel de notre politique étrangère. Selon la doctrine moderne et la jurisprudence la plus récente du Tribunal fédéral (ATF 103 la 380 E. c 5 et 6, 402 E. 3a; 104 la 232 E. 2 c, 309 E. 3a, 445 E. 4c) l'administration «dispensatrice de prestations» (Leistungsver- waltung), de même que l'administration «intervenant impérativement» (Eingriffsverwaltung) ont besoin non seulement d'une base constitutionnel- le, mais également d'une base légale (principe de la légalité). Nous avons déjà expliqué dans le message du 27 mai 1981 concernant la contribution ordinaire de la Confédération au CICR (FF 1981 II 981), que la question de savoir si et, le cas échéant, dans quelle mesure cette règle en principe vala- ble pour l'ensemble de l'administration (FF 1980 II 1984) s'applique égale- ment au domaine des relations internationales, est controversée. Nous vous avons aussi signalé dans le message susmentionné, qu'un groupe de travail interdépartemental a été chargé de passer en revue lès diverses contribu- tions volontaires versées par la Confédération au titre de ses relations exté- rieures et d'examiner si ces contributions pourraient faire l'objet de règles générales et abstraites. Entre-temps, le groupe de travail a terminé ses travaux. Le Conseil fédéral traitera prochainement des questions en suspens. Sans préjuger de sa déci- sion dans cette affaire, il est proposé que la contribution pour laquelle un crédit est demandé par le présent message soit — conformément à la prati- que antérieure (voir FF 1980 III 719 721 722 et 1981 III 1093) - accordée sans base légale. Selon l'article 8 de la loi sur les rapports entre les conseils, 1444le crédit sera donc accordé en vertu d'un arrêté fédéral simple. La compé- tence de l'Assemblée fédérale découle de sa prérogative générale en matière budgétaire (art. 85 ch. 10, cst.). 28414 1445Arrêté fédéral Projet concernant la prorogation de la participation de la Suisse au Fonds du Programme des Nations Unies pour l'environnement 'L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu l'article-85, chiffre 10, de la constitution; vu le message du Conseil fédéral du 25 mai 1983", arrête: Article premier Le Conseil fédéral est habilité à allouer au Fonds du Programme des Na- tions Unies pour l'environnement, dès 1984 et pour une durée de 4 ans, une contribution annuelle se montant au maximum à 1,2 million de francs. Art. 2 Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas soumis au réfé- rendum. 28414 »FF 1983 II1437 1446Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant la prorogation de la participation de la Suisse au Fonds du Programme des Nations Unies pour l'Environnement du 25 mai 1983 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 1983 Année Anno Band 2 Volume Volume Heft 31 Cahier Numero Geschäftsnummer 83.040 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 09.08.1983 Date Data Seite 1437-1446 Page Pagina Ref. No 10 103 777 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.