2006 1 Art. 9 BV; Art. 38 Abs. 2 KV; Art. 35 Abs. 1 BSG; § 53 BSV; Art. 18 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 1 VRG. Ausrichtung von Kant onsbeiträgen an die Löschwasserversorgung der Gemeinden; Legitimati on des Kantons zur Anfechtung von Rekurskommissionsentscheiden; Zu lässigkeit der Beschränkung der Beitragsberechtigung in der Brands chutzverordnung auf Neuinvestitionen; Vertrauensprinzip in der Gese tzgebung (OGE 60/2005/22 vom 24. März 2006) Veröffentlichung im Amtsbericht. Der Kanton Schaffhausen ist als öffentlichrechtlic he Körperschaft zur Wahrung seiner öffentlichen Interessen zur Erhebung einer Verwaltungs- gerichtsbeschwerde berechtigt (E. 1b). Die Regelung der Kantonsbeiträge an die Löschwasse rversorgung in Art. 35 Abs. 1 BSG erfüllt die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage von Subventionsleistungen. Eine Ermächtigung des Re gierungsrats zur Kon- kretisierung der beitragsberechtigten Investitionen auf Verordnungsstufe ist grundsätzlich zulässig. Da der Regierungsrat bei de r Schaffung des neuen Brandschutzgesetzes jedoch sinngemäss zugesichert h atte, dass sich am bis- herigen System der Kantonsbeiträge an die kommunale Löschwasserversor- gung nichts ändern werde, ist die Beschränkung der Subventionsberechtigung auf Neuinvestitionen in § 53 BSV rechtswidrig und i m konkreten Fall nicht anwendbar (E. 2e–h). Die Stadt Schaffhausen reichte der Feuerpolizei de s Kantons Schaff- hausen ein Subventionsgesuch ein für die Neuverlegu ng von Wasserhaupt- leitungen. Die Feuerpolizei wies das Gesuch ab, da es sich um einen blossen Ersatz bestehender Anlagen handle. Auf Rekurs der S tadt Schaffhausen hin hob die kantonale Rekurskommission für die Gebäudev ersicherung die Ver- fügung der Feuerpolizei auf und hielt diese an, dem Subventionsgesuch der Stadt Schaffhausen zu entsprechen, falls sich die I nvestitionen – wie gesetz- lich vorgesehen – im Rahmen der erforderlichen Plan ungen hielten. Gegen diesen Rekursentscheid erhob das kantonale Finanzde partement für den Kan- ton Schaffhausen Verwaltungsgerichtsbeschwerde an d as Obergericht. Dieses wies die Beschwerde ab. 2006 2 Aus den Erwägungen: 1.– a) ... b) Gegen den Entscheid der Rekurskommission ist gemä ss Art. 41 Abs. 2 des Gesetzes über den Brandschutz und die Fe uerwehr vom 8. Dezem- ber 2003 (Brandschutzgesetz, BSG, SHR 550.100) die Verwaltungsgerichts- beschwerde an das Obergericht zulässig, wobei sich das Verfahren nach den Art. 34 ff. des Gesetzes über den Rechtsschutz in V erwaltungssachen vom 20. September 1971 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, SHR 172.200) richtet, jedoch auch die Angemessenheit des Entsche ids überprüft werden kann. Es stellt sich die Frage, ob der Kanton als Subventionszahler gemäss Art. 35 BSG zur Erhebung der vorliegenden Verwaltun gsgerichtsbeschwerde legitimiert ist. Was die Rechtsmittelbefugnis von G emeinwesen betrifft, wen- det das Obergericht im verwaltungsgerichtlichen Ver fahren nach konstanter Praxis Art. 18 Abs. 2 VRG sinngemäss an, wonach zur Wahrung öffentlicher Interessen das Rekursrecht der zuständigen Behörde der Gemeinde, der öf- fentlich-rechtlichen Korporation oder der selbständ igen öffentlich-rechtlichen Anstalt zusteht (vgl. Arnold Marti , Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kan- ton Schaffhausen, Diss. Zürich 1986, S. 181 ff., in sbesondere S. 183 f.). Da der Kanton Schaffhausen ebenfalls eine öffentlich-r echtliche Körperschaft bildet, ist er somit nach der erwähnten Praxis zur Erhebung einer Ver- waltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, wenn er – w ie dies vorliegend der Fall ist – öffentliche Interessen, nämlich die Inte ressen des Kantons als Sub- ventionsträger, wahrnimmt (anders die Praxis im Kan ton Zürich zur gleich- lautenden Bestimmung, was sich aber daraus ergibt, dass der Kantonsrat eine Rechtsmittelbefugnis des Regierungsrats ausdrücklic h ablehnte; Kölz/Bosshart/Röhl , Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 Rz. 6, 74, S. 392, 425). Die Beschwerdebefugnis des Kantons wäre im übrigen vorliegend auch aufgrund der allgemeinen Legitimationsumschreibung von Art. 36 Abs. 1 VRG (Betroffenheit in schutzwürdigen eigenen Intere ssen) zu bejahen. Diese wird in der Praxis des Obergerichts im Sinn der Rec htsprechung des Bundes- gerichts zu Art. 103 lit. a des Bundesgesetzes über die Organisation der Bun- desrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (OG, SR 173.110) ausgelegt (Arnold Marti , Die Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege – vorbil dlicher Rechts- schutz seit 30 Jahren, in: Verein Schaffhauser Juri stinnen und Juristen [Hrsg.], Schaffhauser Recht und Rechtsleben, Festsc hrift zum Jubiläum 500 Jahre Schaffhausen im Bund, Schaffhausen 2001, S. 3 59 ff., S. 370, Fn. 73, mit Hinweisen). Die Beschwerdelegitimation nach Art . 103 lit. a OG ist zwar 2006 3 hauptsächlich auf Private zugeschnitten. Nach der P raxis des Bundesgerichts ist jedoch auch ein Gemeinwesen nach dieser Vorschr ift zur Verwaltungs- gerichtsbeschwerde legitimiert, soweit es gleich od er ähnlich wie ein Privater betroffen ist, was insbesondere dann zutrifft, wenn es als materieller Ver- fügungsadressat in seinen vermögensrechtlichen Inte ressen oder durch die angefochtene Verfügung in seinen hoheitlichen Befug nissen betroffen ist; le- diglich ein blosses allgemeines Interesse an einer richtigen Rechtsanwendung genügt nach dieser Praxis nicht für eine Beschwerde berechtigung (vgl. BGE 124 II 417 E. 1e bb, mit Hinweisen). Als Subvention sträger wäre somit der Kanton Schaffhausen auch nach der allgemeinen Legit imationsumschreibung von Art. 36 Abs. 1 VRG zur Erhebung der vorliegende n Verwaltungs- gerichtsbeschwerde befugt. c) Auf die im übrigen form- und fristgerecht erhobene Beschwerde ist somit einzutreten. 2. – Umstritten ist im vorliegenden Fall, ob die Best immung von § 53 Abs. 1 der Verordnung über den Brandschutz und die Feuerwehr vom 14. De- zember 2004 (Brandschutzverordnung, BSV, SHR 550.10 1), wonach nur an die erstmalige Erstellung und Beschaffung von Anlagen und Einricht ungen für die Löschwasserversorgung Kantonsbeiträge ausge richtet werden, ge- setzeskonform ist. a) Die Vorinstanz hat die Gesetzmässigkeit von § 53 Ab s. 1 BSV auf Rekurs der Beschwerdegegnerin 1 hin verneint mit de r Begründung, die bun- desgerichtliche Rechtsprechung verlange für regelmä ssig wiederkehrende staatliche Leistungen, wie sie die vorliegend umstr ittenen Subventionen dar- stellten, eine spezialgesetzliche Normierung, welch e Voraussetzungen und Zweck dieser Leistungen detailliert umschreibe. Nac h dem bisherigen, bis 31. Dezember 2004 geltenden Recht habe der Kanton a n die Löschwasser- versorgung der Gemeinden ohne irgendwelche Einschränkungen Beiträge von 25 % bzw. für Hydranten 50 % ausgerichtet. In der V orlage des Regierungs- rats zum neuen Brandschutzgesetz vom 5. November 20 02 werde ausgeführt, die Beiträge des Kantons sollten unverändert höchstens 25 % ausmachen (vgl. S. 17). Die neue Vorschrift von Art. 35 Abs. 1 BSG lasse denn auch in keiner Weise erkennen, dass die Voraussetzungen für die Ge währung von Kantons- beiträgen gegenüber dem früheren Recht eine wesentl iche Einschränkung er- fahren sollten (abgesehen allenfalls davon, dass de r Beitragssatz für Hydran- ten nicht mehr 50 % betrage). Durch die Verordnungs bestimmung, wonach die Beiträge nur noch an die erstmalige Erstellung von Löschwasserversor- gungen ausgerichtet werden, habe sich die Feuerpoli zei erhebliche Ein- sparungen erhofft. Nach Aussagen des Chefs der Feue rpolizei seien denn auch im Budget 2005 nur noch Kantonsbeiträge von ru nd 1,5 Mio. Franken eingesetzt worden, während bisher die Kantonsbeiträ ge jährlich ca. 2,05 Mio. 2006 4 Franken ausgemacht hätten. Wenn aber die Kantonsbei träge in diesem Aus- mass eingeschränkt würden, müsse das Gesetz selber die Einschränkungen, welche zu diesen Einsparungen führen, klar benennen . Aus rechtsstaatlichen und demokratischen Gründen gehe es nicht an, dass d erart gewichtige Kür- zungen von Kantonsbeiträgen erst auf Verordnungsstufe eingeführt werden. b) Der Beschwerdeführer macht demgegenüber geltend, die Aussage des Chefs der Feuerpolizei sei falsch verstanden worden . Gegenüber den bis- herigen Ausgaben ergebe sich durch das neue Gesetz keine Einsparung von 1 Mio. Franken; die Beiträge des Kantons an die Lös chwasserversorgung sei- en vielmehr 2004 und 2005 praktisch gleich hoch; we gen der umfangreichen Erneuerungsarbeiten an der Wasserversorgung in Scha ffhausen und Neu- hausen hätte sich jedoch nach der alten Regelung in den kommenden Jahren eine hohe Mehrbelastung ergeben. Die Rekurskommissi on habe § 53 Abs. 1 BSV im übrigen zu Unrecht als gesetzwidrig erklärt, zumal Art. 35 Abs. 1 BSG nicht ausgelegt worden sei. Es sei zwar richtig , dass das Gesetzmässig- keitsprinzip auch in der Leistungsverwaltung gelte, wobei aber zu berücksich- tigen sei, dass es vorliegend nicht um das Verhältn is Staat-Private, sondern Kanton-Gemeinden gehe. Art. 35 Abs. 1 BSG bilde ein e genügende Grund- lage für die Umschreibung in § 53 Abs. 1 BSV. Wenn die Vorinstanz ausfüh- re, Einschränkungen gegenüber der bisherigen Subven tionsregelung müssten sich aus dem Gesetzestext selber ergeben, argumenti ere sie zu Unrecht im Sinn der Rechtsprechung zu den Grundrechten, da es vorliegend nicht um die Einschränkung von Grundrechten oder ähnlichen Recht en gehe, sondern nur darum, ob die Konkretisierung der Subventionsanford erungen in § 53 Abs. 1 BSV mit der gesetzlichen Regelung von Art. 35 Abs. 1 BSG vereinbar sei, was die Rekurskommission gar nicht geprüft habe. c) Es trifft zu, dass nach der neueren Rechtsprechun g des Bundes- gerichts das Gesetzmässigkeitsprinzip auch im Bereich der Leistungsverwal- tung gilt. Die Anforderungen an die Bestimmtheit des Rec htssatzes und an das Erfordernis der Gesetzesform sind nach der Rech tsprechung des Bundes- gerichts aber im Bereich der Leistungsverwaltung im allgemeinen weniger streng als in der Eingriffsverwaltung, vor allem we nn die gewährten Leistun- gen nach Art und Umfang relativ bescheiden sind und der Empfängerkreis be- schränkt ist. Unbestimmtheit bei der Festlegung der Begünstigten kann zudem ausgeglichen werden durch bestimmtere Regelung von Leistungsart und -umfang oder umgekehrt. Praktische Gesichtspunkte w ie Anpassungsfähig- keit, Komplexität und Technizität spielen bei den A nforderungen an die Nor- mierungsdichte leistungsrechtlicher Regelungen eine vergleichsweise grosse Rolle (vgl. Häfelin/Müller , Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 416, S. 87, und Georg Müller im Kommentar zur Bundesverfas- sung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, Ba- 2006 5 sel/Zürich/Bern 1987 ff., Stand Mai 1995, Art. 4 Rz . 10, S. 9 f., je mit weite- ren Hinweisen). Beschlüsse über regelmässig auszuri chtende Subventionen, wie sie vorliegend zur Diskussion stehen, bedürfen daher jedenfalls einer rechtssatzmässigen Grundlage; Stufe und Bestimmthei tsgrad der erforder- lichen Regelung hängen aber von der Art der Materie , namentlich davon ab, ob es sich um einmalige oder wiederkehrende staatli che Leistungen handelt. Bei regelmässig wiederkehrenden Leistungen bedarf e s für den sachgerechten und rechtsstaatlich befriedigenden Einsatz der Mitt el meist einer spezial- gesetzlichen Normierung, welche Voraussetzungen und Zweck dieser Leis- tungen detailliert umschreibt. Für einmalige Vorhab en, bei denen sich keine Probleme der Gleichbehandlung und der Voraussehbark eit stellen, können dagegen schon allgemeine Ziel- und Aufgabennormen i n Verfassung oder Gesetz eine hinreichende Rechtsgrundlage bilden (BGE 118 Ia 61 f. E. 5b). Hieraus ergibt sich, dass Subventionen als wiederk ehrende Leistungen in Hinblick auf Gleichbehandlung und Voraussehbarkeit grundsätzlich einer hinreichend bestimmten Rechtsgrundlage und einer Verankerung in einem formellen Gesetz bedürfen (vgl. in diesem Sinn auch OGE 60/2003/42 v om 22. Juli 2005 betreffend Denkmalpflegebeiträge, ins besondere E. 2e, S. 10 f. [Amtsbericht 2005, S. 110 f.]). Inwieweit sich die Leistungsvoraussetzungen im einzelnen aus dem Gesetz selber ergeben müssen, lässt sich der bundes- gerichtlichen Rechtsprechung jedoch nicht entnehmen ; vielmehr besteht dies- bezüglich ein Gestaltungsspielraum, bei dessen Hand habung auch praktische Gesichtspunkte wie Anpassungsfähigkeit, Komplexität und Technizität der Materie berücksichtigt werden dürfen. Entsprechend der Regelung von Art. 164 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizeri schen Eidgenossen- schaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sieht Art. 5 0 lit. e der Verfassung des Kantons Schaffhausen vom 17. Juni 2002 (KV, SHR 101.000) für den Be- reich des kantonalen Rechts jedoch vor, dass die grundlegenden Bestimmun- gen über staatliche Leistungen in einem formellen Gesetz erlassen werden müssen (vgl. dazu Häfelin/Müller , Rz. 396 ff., S. 83 f., und Du- bach/Marti/Spahn , Verfassung des Kantons Schaffhausen, Kommentar, Schaffhausen 2004, S. 147). d) Im früheren, bis Ende 2004 geltenden Recht fand sic h die gesetzliche Grundlage der Kantonsbeiträge an die Löschwasserver sorgung der Ge- meinden in § 14 des Dekrets des Grossen Rates über die Prämien- und Feuer- schutzbeiträge der kantonalen Gebäudeversicherung v om 14. Januar 1974 (OS 23, S. 145 ff.). Danach waren die von der Gebäu deversicherung ge- nehmigten Hochdruckwasserversorgungs- und Hydranten anlagen sowie wei- tere der Löschwasserversorgung dienende Einrichtung en beitragsberechtigt (Abs. 1). Soweit diese Anlagen auch noch anderen Zw ecken dienten, be- schränkte sich der Beitrag auf den Löschanteil (Abs . 2). Der Beitrag wurde 2006 6 auf 25 % des Löschanteils bzw. 50 % bei Hydranten a ngesetzt (Abs. 3 und 4). Ausdrücklich festgehalten wurde, dass neben der Erstellung, dem Ausbau und der Erweiterung auch die Erneuerung und jede andere Verbesserung solcher Anlagen beitragsberechtigt sind (Abs. 5). In der neuen, ab 2005 geltenden Regelung bestimmt Art. 35 BSG dem- gegenüber folgendes: 1 Der Kanton beteiligt sich mit 25 % an den Investit ionen für die Löschwasser- versorgung der Gemeinden und der von ihnen betrauten Körperschaften. 2 Kantonsbeiträge setzen voraus, dass sich die Inves titionen im Rahmen der kantonalen und regionalen Planungen und eines Gesamtkonzepts halten. Diese Regelung wird in § 53 BSV näher ausgeführt. § 53 Abs. 1 BSV hält zunächst als Grundsatz fest, dass der Kanton n ur Beiträge an die Kosten für die erstmalige Erstellung und Beschaffung von A nlagen und Einrichtun- gen, die eine für die Brandbekämpfung ausreichende zonengerechte Er- schliessung mit Löschwasser unter genügendem Druck sicherstellen. In § 53 Abs. 2 BSV werden die subventionierten Kosten im ei nzelnen aufgezählt und festgehalten, dass auch die Erweiterung des Leitung snetzes für die Versor- gung der Hydranten mit Löschwasser beitragsberechtigt ist (lit. f). § 53 Abs. 3 BSV sieht eine Kürzung der Beiträge um 50 % vor, wo die Anlagen und Ein- richtungen überwiegend zur Verbesserung der Trink- und Brauchwasserver- sorgung dienen. In § 53 Abs. 5 BSV wird sodann fest gehalten, dass u.a. Be- triebs-, Unterhalts- und Reparaturkosten nicht beitragsberechtigt sind (lit. j). e) Die neue Regelung erfüllt im Prinzip die heutigen A nforderungen an die gesetzliche Grundlage von Subventionsleistungen . Die grundlegende Be- stimmung über die Subventionsberechtigung (Gemeinde n und von ihnen betraute Körperschaften) sowie über Voraussetzung, Umfang und Zweck der Subventionsleistung (Beitrag an die Investitionskos ten für die Löschwasser- versorgung) finden sich im formellen Gesetz. Dessen Regelung wurde vom Regierungsrat gestützt auf die Ermächtigung durch A rt. 42 Abs. 1 BSG in § 53 BSV näher konkretisiert, wobei die Subventions berechtigung grundsätz- lich auf die erstmalige Erstellung und Beschaffung von Anlagen und Einrich- tungen der Löschwasserversorgung beschränkt wurde ( Abs. 1). Ferner wur- den Betriebs-, Unterhalts- und Reparaturkosten von der Subventionsberechti- gung ausdrücklich ausgeschlossen (§ 53 Abs. 5 lit. j BSV). Ausgeschlossen wird mit dieser Regelung aber grundsätzlich auch di e Subventionierung des Ersatzes bestehender Anlagen durch entsprechende ne ue Anlagen. Dies ergibt sich einerseits aus dem Wortlaut von § 53 BSV, aber auch aus den Erläute- rungen zum Vernehmlassungsentwurf, wonach zwar Beit räge an die Neuer- stellung, Erweiterung und Verbesserung von Anlagen ausgerichtet werden, nicht aber an Reparaturen und den Ersatz bestehende r Anlagen, was u.a. da- 2006 7 mit begründet wird, für den blossen Ersatz bestehen der Wasserversorgungs- anlagen stünden finanzielle Mittel aus den vorhergegangenen Abschreibungen zur Verfügung (vgl. Bericht des kantonalen Finanzde partements zur Ver- ordnung über den Brandschutz und die Feuerwehr [Bra ndschutzverordnung; BSV] vom 14. Dezember 2004, S. 6). f) Es stellt sich die Frage, ob sich der Regierungsrat beim Erlass der konkretisierenden Vorschriften im Rahmen der gesetz lichen Vorschrift von Art. 35 Abs. 1 BSG bzw. der ihm in Art. 42 Abs. 1 B SG erteilten Ermächti- gung zum Erlass von Ausführungsbestimmungen gehalte n hat bzw. ob die grundsätzliche Beschränkung der Subventionierung au f die erstmalige Er- stellung und Beschaffung von Anlagen und Einrichtun gen der Löschwasser- versorgung nicht auf Gesetzesstufe hätte verankert werden müssen. Als In- vestition im Sinn der Betriebswirtschaftslehre gilt die Anschaffung eines langfristig nutzbaren Produktionsmittels. Diese wer den in der Bilanz in das Anlagevermögen aufgenommen und über den erwarteten Nutzungszeitraum abgeschrieben. Beim Begriff der Investitionskosten handelt es sich jedoch – entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers – ins ofern um einen un- bestimmten, konkretisierungsbedürftigen Rechtsbegri ff, als zwischen Brutto- und Nettoinvestitionen unterschieden werden muss. N ettoinvestitionen sind die effektiven Neuinvestitionen nach Abzug der Absc hreibungen, die zur Fi- nanzierung des Ersatzes des Verschleisses der beste henden Anlagen dienen. Die Bruttoinvestitionen umfassen demgegenüber neben den Nettoinvestitio- nen auch die sogenannten Ersatzinvestitionen, die d er Ersetzung sich ab- nutzender Anlagen dienen (vgl. http://de.wikipedia.org/wiki/Investitionen ). Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers kann somit nicht gesagt werden, Investitionskosten würden stets nur wertver mehrende Aufwendungen umfassen. Der Regierungsrat hat den Investitionsbegriff von Art. 35 Abs. 1 BSG in § 53 Abs. 1 BSV i.S.v. Neu- bzw. Nettoinvestitionen konkretisiert, was – wie dargelegt – nicht zwingend war, zumal sich hiefür – entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers – weder aus dem Wortlaut noch aus der Entstehungs- geschichte oder dem gesetzgeberischen Ziel klare Hi nweise ergeben. Es stellt sich daher zunächst die Frage, ob es zulässig war, diese Konkretisierung erst auf Verordnungsstufe vorzunehmen. Obwohl es sich – wie der vorliegende Fall zeigt – um eine finanziell be- deutsame Differenzierung handelt, kann nach Auffass ung der Gerichts- mehrheit und in Abweichung vom angefochtenen Entscheid der R ekurs- kommission nicht gesagt werden, es handle sich um e ine so grundlegende Frage, dass sie unbedingt im Gesetz geregelt werden müsse. Vielmehr geht es um eine gegenüber dem Grundsatz (Beitragsberechtigu ng der Investitionen für die Löschwasserversorgung) untergeordnete, eher finanztechnische Frage. 2006 8 Die Delegation der näheren Umschreibung der subvent ionsberechtigten In- vestitionskosten an den Regierungsrat lässt sich üb erdies auch damit be- gründen, dass die Brandschutzaufwendungen des Kanto ns einerseits durch ei- ne Brandschutzabgabe der Gebäudeeigentümer und ande rerseits durch Bei- träge der privaten Versicherungsgesellschaften, nic ht aber aus allgemeinen Mitteln finanziert werden müssen (Art. 37 BSG). Der Regierungsrat sollte daher nach Auffassung der Gerichtsmehrheit über ein en gewissen Spielraum bei der Festsetzung der subventionsberechtigten Kos ten verfügen, um einen Ausgleich zwischen Subventionsaufwendungen und den zu erhebenden Ab- gaben zu ermöglichen. Die Regelung von § 53 Abs. 1 BSV wurde denn auch damit begründet, in den nächsten Jahren sei generel l mit steigenden Kosten für den Ersatz alter Leitungen zu rechnen, weshalb die bisherige Sub- ventionspraxis zwingend restriktiver gehandhabt wer den müsse, um eine un- zumutbar hohe Brandschutzabgabe für die Gebäudeeige ntümer zu verhindern (vgl. den erwähnten Bericht des kantonalen Finanzde partements zur BSV, S. 6). Im übrigen kann auch darauf hingewiesen werd en, dass die Be- schränkung der Subventionierung auf die erstmalige Erstellung sowie die Er- weiterung und Verbesserung von Löschwasseranlagen o ffenbar auch der Re- gelung in den meisten andern Kantonen entspricht un d somit durchaus üblich ist, was unbestritten geblieben ist (vgl. dazu den erwähnten Bericht, a.a.O.). Insoweit kann denn auch nicht argumentiert werden, es handle sich bei der vom Regierungsrat vorgenommenen Konkretisierung um eine völlig un- übliche Regelung, weshalb aus diesem Grund eine aus drückliche Normierung im Gesetz selber nötig gewesen wäre (vgl. dazu BGE 128 I 122 E. 3c. mit Hinweisen). Nach Auffassung der Gerichtsminderheit ist es demgegenüber nicht zu- lässig, durch die vorgenommene Konkretisierung eine sehr grosse Kategorie von Anlagen (alle blossen Ersatzinvestitionen) von der Subventionsberechti- gung auszunehmen. Ein derart eingeschränktes Verstä ndnis des Begriffs der Investition bedürfte daher nach Auffassung dieser G erichtsminderheit einer Verankerung im formellen Gesetz, weshalb die erhobe ne Verwaltungs- gerichtsbeschwerde schon aus diesem Grund abzuweisen wäre. g) Die vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist jedoch auch nach einhelliger Auffassung des Gerichts aus einem weiteren Grund abzuweisen. Die Vorinstanz hat die Auffassung vertreten, eine e ntsprechende, finanziell sehr stark ins Gewicht fallende Einschränkung der S ubventionierung im Ver- gleich zur bisherigen Regelung hätte aus rechtsstaa tlichen und demokrati- schen Gründen im Gesetz selber, nicht erst in der V erordnung vorgenommen werden müssen, zumal beim Erlass des neuen Gesetzes der Eindruck erweckt worden sei, dass keine grundsätzliche Änderung hins ichtlich der Kantons- beiträge an die Löschwasserversorgung eintreten wer de. Unabhängig davon, 2006 9 ob für die Konkretisierung des Begriffs der Investi tionen gemäss Art. 35 Abs. 1 BSG der vom Regierungsrat in Anspruch genomm ene Beurteilungs- spielraum besteht oder nicht, ist der Regierungsrat bei der näheren Regelung von Art. 35 Abs. 1 BSG nach Treu und Glauben jedenf alls an allfällige Zu- sicherungen gebunden, die im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich oder sinngemäss gemacht wurden (Art. 9 BV; Art. 7 Abs. 3 KV; vgl. Häfe- lin/Müller , Rz. 622 ff., insbesondere Rz. 674 ff., S. 128 ff., zur Bedeutung des historischen Willens des Gesetzgebers auch Rz. 218, S. 43 f.). Die Vorinstanz stützt ihre Annahme, es sei im Rahm en des Erlasses des BSG der Eindruck erweckt worden, dass bezüglich der beitragsberechtigten Kosten für die Löschwasserversorgung keine oder jed enfalls keine grund- legende Änderung eintreten werde, auf die Aussage in der Vorlage des Regie- rungsrats über das Gesetz über den Brandschutz und die Feuerwehr (Brand- schutzgesetz, BSG) vom 5. November 2002, wonach die Beiträge des Kan- tons unverändert höchstens 25 % ausmachen sollten ( vgl. S. 17). Diese Aus- sage ist jedoch nicht eindeutig, da sie sich grundsätzlich nur zum Beitragssatz, nicht aber zum Beitragsobjekt äussert. Eine weiterr eichende Aussage aber wird in der Vorlage auf Seite 18 gemacht. Im Rahmen der Erläuterungen zum Abschnitt "Finanzierung" (Art. 37–40 BSG) wird hier nämlich ausdrücklich festgehalten, die Beiträge des Kantons an die Gemei nden und die Privaten würden nicht geändert. Entgegen der Darstellung in der Stellungnahme des Beschwerdeführers ... betrifft diese Aussage nicht nur die Frage des Beitrags- satzes. Vielmehr findet sie sich – wie erwähnt – im Abschnitt über die Finan- zierung des Brandschutzes und enthält keinerlei Ein schränkungen. In den Ge- setzesberatungen wurde diese Aussage unbestrittener weise nicht präzisiert bzw. eingeschränkt. Vielmehr weist der Beschwerdefü hrer selber daraufhin, dass der Vertreter des sachzuständigen Finanzdepart ements in der Kantons- ratskommission ausgeführt hat, man könne sich überl egen, ob die aus- führlichere Formulierung von § 14 des bisherigen Be itragsdekrets in Art. 35 BSG aufzunehmen sei, oder ob man diese Details – wi e vom Regierungsrat beabsichtigt – in der Verordnung aufliste. Dafür, d ass der Gesetzgeber selber die Gewährung von Beiträgen an die Löschwasserverso rgung im neuen Recht auf das Vorliegen echter (Neu-)Investitionen beschr änken wollte, ergeben sich hieraus keinerlei Hinweise. Im Gegenteil wurde mit diesen Äusserungen tatsächlich der Eindruck erweckt, dass die bisherig e Subventionsregelung trotz der Änderung im Wortlaut – jedenfalls im Prin zip – beibehalten werden sollte. Die erwähnten Aussagen stammen vom Regierungsrat selber bzw. vom zuständigen Departementssekretär, weshalb die Gesetzgebungsorgane und die interessierten Kreise nach dem Vertrauensprinzip da von ausgehen durften, dass der Regierungsrat die Konkretisierung von Art. 35 Abs. 1 BSG auf Ver- ordnungsstufe im Sinn der bisherigen Regelung vorne hmen und keine grund- legenden Änderungen einführen werde. Dass der Einsc hränkung der Bei- 2006 10 tragsgewährung auf Neuinvestitionen im späteren Ver nehmlassungsverfahren zur BSV seitens der Gemeinden keine Opposition erwu chs, vermag unter die- sen Umständen nichts zugunsten des Beschwerdeführer s zu ändern, da dies für die Frage der Schaffung eines Vertrauenstatbestands bei der Gesetzesbera- tung im Kantonsrat nicht relevant ist. Damit aber e rweist sich die Ein- schränkung in § 53 Abs. 1 BSV, mit welcher die Subv entionierung von Er- satzinvestitionen im Unterschied zum bisherigen Rec ht ausgeschlossen wird, als rechtswidrig. h) Da die Frage der Rechtmässigkeit von § 53 Abs. 1 BS V nur akzesso- risch zu prüfen war, kann die Bestimmung im vorlieg enden Verfahren nicht aufgehoben werden (Marti [Verwaltungsgerichtsbarkeit], S. 235); nach Fest- stellung ihrer Rechtswidrigkeit darf diese Verordnu ngsbestimmung jedoch nicht mehr angewandt werden (Art. 38 Abs. 2 KV und Dubach/Marti/Spahn, S. 118). Bis zur Vornahme einer neuen, rechtskonfor men Konkretisierung der Investitionskosten i.S.v. Art. 35 Abs. 1 BSG in der BSV sind entsprechende Subventionsgesuche somit in diesem Punkt direkt ges tützt auf die erwähnte Gesetzesvorschrift zu behandeln, wobei aus den darg elegten Gründen auch Ersatzinvestitionen beitragsberechtigt sind. In die sem Sinn hat daher die Re- kurskommission Gebäudeversicherung zu Recht angeord net, dass dem Sub- ventionsgesuch der Stadt Schaffhausen für die Erneu erung und Erweiterung der Wasserleitung in der Brunnengasse/Ampelngasse v om 4. Januar 2005 zu entsprechen ist, falls sich die Investition im Rahm en der Planungen i.S.v. Art. 35 Abs. 2 BSG hält. i) Zwischen der Vorinstanz und dem Beschwerdeführer is t allerdings umstritten, ob und wann die planerischen Voraussetz ungen gemäss Art. 35 Abs. 2 BSG erfüllt sind. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz verkenne den Sinn der Bestimmung von Art. 35 Abs. 2 BSG. Gegenstand der Planungen nach Art. 35 Abs. 2 BSG sei zum einen die Umsetzung über- kommunaler Aspekte der Wasserversorgung (z.B. durch Realisierung ge- meindeübergreifender Verbundlösungen). Andererseits gehe es um die finan- ziellen Konsequenzen der geplanten Vorhaben im Bere ich der Wasserversor- gung. Hingegen befassten sich diese Planungen nicht mit den eigentlichen Details der Löschwasserversorgung in den Gemeinden. Dies sei vielmehr Sa- che der von den Gemeinden zu erlassenden Generellen Wasserversorgungs- projekte (GWP). Die in Art. 35 Abs. 2 BSG vorbehalt enen Planungen seien deshalb für den Ersatz einer bestehenden Leitung in der Altstadt von Schaff- hausen irrelevant, weshalb das Fehlen solcher Planu ngen für die Stadt Schaff- hausen einer Subventionierung entgegen der Auffassu ng der Rekurskommis- sion nicht entgegenstehe. Die Rekurskommission Gebä udeversicherung hält dem entgegen, die erwähnten Planungen bzw. Konzepte bildeten sowohl auf- grund des Gesetzes als auch der Erläuterungen zur B SV eine Voraussetzung 2006 11 für die Ausrichtung von Kantonsbeiträgen und müsste n sich daher auch mit der Frage des Ersatzes bzw. der Erweiterung von Was serleitungen befassen, wie sie vorliegend zur Diskussion stehen, zumal die sen Planungen offen- sichtlich auch eine finanzpolitische Bedeutung zukomme. Die zwischen der Vorinstanz und dem Beschwerdeführ er umstrittene Frage der Auslegung und Anwendung von Art. 35 Abs. 2 BSG bildet jedoch grundsätzlich nicht Gegenstand des vorliegenden Ver fahren und ist durch die relativ summarischen Stellungnahmen der Beteiligten zu diesem Punkt auch nicht hinreichend geklärt worden. Im übrigen muss d iese Frage jedoch nicht geklärt werden, weil sie zwischen dem Kanton und de r Stadt Schaffhausen nicht umstritten ist. Es wird daher Sache der kanto nalen Feuerpolizei als zu- ständiger Subventionsbehörde sein, zur Handhabung v on Art. 35 Abs. 2 BSG eine gesetzeskonforme und rechtsgleiche Praxis zu e ntwickeln, wobei darauf hinzuweisen ist, dass ihr bei der Konkretisierung u nd Anwendung der Be- stimmung von Art. 35 Abs. 2 BSG ein nicht unerhebli cher Entscheidungs- spielraum zukommt, zumal lediglich verlangt wird, dass die Investitionen sich "im Rahmen" der kantonalen und regionalen Planungen und eines Gesamt- konzepts halten. Zumindest dieses Gesamtkonzept sol lte aber wohl Aussagen zum Ersatz bestehender Leitungen in bereits erschlo ssenen Gebieten ent- halten, wenn die Bestimmung von Art. 35 Abs. 2 BSG einen Sinn haben soll. Damit bestünde für den Kanton auch die Möglichkeit, im Interesse einer sinnvollen Finanzplanung auf diese Kosten, mit dere n Zunahme in den nächs- ten Jahren gerechnet wird, Einfluss zu nehmen (vgl. dazu den erwähnten Be- richt des Finanzdepartements zur BSV, S. 6). j) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die vorliege nde Verwaltungs- gerichtsbeschwerde im Ergebnis abzuweisen ist.