Motion Zimmerli 156 12 mars 1991 Al.2let.b, e, d Adhérer à la décision du Conseil national Al. 2 lete e. Estimer ou approuver la valeur de rendement (art. 91); (Bif- fer le reste de la lettre) Schoch, Berichterstatter: Hier beantragen wir Festhalten an unseren Beschlüssen, das heisst also Streichung des Absat- zes 1, und zwar in der Meinung, dass Absatz 2 klare Kriterien bringt und präzis sagt, was gemeint und was notwendig ist. In Litera e von Absatz 2 ist eine Korrektur vorzunehmen, die auf unsere Beschlüsse zu Artikel 79 zurückgeht. Angenommen -Adopté Art. 100 Abs. 3 Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates Art. 100 al. 3 Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil national Angenommen -Adopté B. Bundesgesetz über die Teilrevision des Zivilgesetzbu- ches (Immobiliarsachenrecht) und des Obligationen- rechts (Grundstückkauf) B. Loi fédérale sur la revision partielle du Code civil (droits réels immobiliers) et du Code des obligations (vente d'immeubles) Art. 857 Abs. 2; 949a Titel, Abs. 1,2; 46 Abs. 3; 216c Abs. 2; 216d Abs. 2 Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates Art. 857 al. 2; 949a titre, al. 1,2; 46 al. 3; 216c al. 2; 216d al. 2 Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil national Angenommen -Adopté An den Nationalrat-Au Conseil national #ST# 90.780 Motion Zimmerli Revision des Raumplanungsgesetzes Loi sur l'aménagement du territoire. Révision Wortlaut der Motion vom 3. Oktober 1990 Nach den anerkannten Zielen der Raumplanung haben Bund, Kantone und Gemeinden mit Planungsmassnahmen unter an- derem die Landesversorgung zu sichern. Nach den ebenso unbestrittenen Planungsgrundsätzen ist ein angemessener Interessenausgleich zwischen einer wirtschaftlich sinnvollen Nutzung des Landes und den Anliegen des Umwelt- und Landschaftsschutzes anzustreben. Mit der Rieht- und Nutzungsplanung, namentlich mit der kla- ren Trennung der Bauzonen von den Nichtbauzonen und mit der Ausscheidung von Landwirtschaftszonen, sind die Pla- nungsträger diesem Auftrag weitgehend nachgekommen. Ferner wurden die Ausnahmen für das Bauen ausserhalb der Bauzonen mit Grund eng umschrieben. Trotzdem erscheinen die planungsrechtlichen Vorschriften über die zonenkonforme Nutzung namentlich der Landwirtschaftszone und über die Gewährung von Ausnahmen im Sinne von Artikel 24 RPG an- gesichts der äusserst restriktiven Praxis der Gerichte als zu wenig differenziert. Von der Landwirtschaft wird verlangt, dass sie - sich vermehrt dem internationalen Agrarmarkt stelle, - zu diesem Zweck ihre Strukturen bereinige, - kostengünstig produziere, - gleichzeitig Umwelt und Landschaft schone; und - die ihr von der Verfassung zugewiesenen wirtschaftlichen und sozialpolitischen Aufgaben erfülle. Solches ist nur möglich, wenn ihr Wirken nicht durch sachwid- rige raumplanungsrechtliche Beschränkungen behindert wird. Im Interesse einer wirtschaftlich gesunden, modernen schwei- zerischen Landwirtschaft wird der Bundesrat beauftragt, den eidgenössischen Räten rasch eine Teilrevision des Raumpla- nungsrechts zu unterbreiten und dabei unter Beachtung der unbestrittenen Ziele und Grundsätze der Raumplanung 1. die in der Landwirtschaftszone als zonenkonform geltenden Nutzungen zeitgemäss neu zu umschreiben; und 2. eine flexiblere Ordnung der Ausnahmen für Bauten und An- lagen ausserhalb der Bauzonen zu schaffen, die es den Kanto- nen gestattet, den regional verschiedenen Bedürfnissen der Landwirtschaft nach Befriedigung der Wohnbedürfnisse und nach ergänzendergewerblicherTätigkeit besser Rechnung zu tragen. Texte de la motion du 3 octobre 1990 Conformément aux buts reconnus de l'aménagement du terri- toire, les mesures prises par la Confédération, les cantons et les communes doivent garantir l'approvisionnement du pays. En outre, les plans d'aménagement doivent assurer un équili- bre entre une exploitation économiquement judicieuse du ter- ritoire d'une part et les exigences de la protection du paysage et de l'environnement d'autre part. Les responsables se sont généralement acquittés de ces mandats lors de l'établisse- ment des plans directeurs et des plans d'affectation, notam- ment en ce qui concerne la séparation des zones agricoles et des zones constructibles. Par ailleurs, les dérogations visant à permettre la construction hors des zones à bâtir ont été, ajuste titre, sévèrement limitées. Pourtant, vu la pratique extrême- ment restrictive des tribunaux, il apparaît que les normes d'uti- lisation des zones, en particulier de la zone agricole, ainsi que les règles d'octroi des dérogations en vertu de l'article 24 LAT, sont insuffisamment nuancées. L'agriculture doit en effet satisfaire simultanément aux exigen- ces suivantes: - affronter la concurrence sur le marché agricole international - moderniser ses structures en conséquence, - fournir des produits à un coût favorable, - ménager le paysage et l'environnement, - remplir son mandat constitutionnel de nature économique et socio-politique. Or tout cela n'est possible que si son fonctionnement n'est pas entravé inutilement par des impératifs d'aménagement contra- dictoires. Dans le souci d'assurer une agriculture économi- quement saine et moderne, les soussignés chargent le Conseil fédéral de présenter au plus vite une revision partielle du droit de l'aménagement qui, tout en maintenant ses objec- tifs, lesquels restent incontestés, visera les buts suivants: 1. redéfinir les utilisations autorisées en zone agricole d'une manière plus conforme aux impératifs de notre temps; 2. assouplir le régime des dérogations pour les constructions et installations hors des zones à bâtir, de manière à permettre aux cantons de mieux répondre aux besoins de logement et d'activité économique complémentaire de l'agriculture, les- quels varient selon les régions. Mitunterzeichner-Cosignataires: Cottier, Danioth, Dobler, Ga- dient, Hänsenberger, Hunziker, Iten, Küchler, Kündig, Meier dosi, Reichmuth, Reymond, Rhyner, Ruesch, Schallberger, Schiesser, Schmid, Seiler, Uhlmann, Ziegler (20)12. März 1991 157 Motion Zimmerli Zimmerli: Nach der Zielnorm von Artikel 1 des Raumpla- nungsgesetzes sorgen Bund, Kantone und Gemeinden dafür, «dass der Boden haushälterisch genutzt wird. Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirkli- chen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausge- richtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die na- türlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevöl- kerung und Wirtschaft». Das ist der Gesetzestext. Diese Ziele sind ebenso unbestritten wie die Planungsgrund- sätze, wie sie in Artikel 3 des Raumplanungsgesetzes enthal- ten sind. Es geht mir also - um das vorweg zu sagen - mit mei- ner Motion keineswegs darum, das seit dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes nach rund zehn Jahren mühsam Er- reichte in Frage zu stellen, beispielsweise die notwendiger- weise strenge Scheidung des Baugebiets und Nichtbauge- biets preiszugeben. Der Bundesrat hat indessen im Raumplanungsbericht 1987 - einer umfassenden Standortbestimmung für die Raumord- nungspolitik des Bundes - selber auf die Vollzugsschwierig- keiten hingewiesen. Er hat Mängel aufgezeigt, aber gleichzei- tig die Schwerpunkte seines künftigen politischen Wirkens überzeugend zusammengefasst. Er hat nämlich unter ande- rem gesagt, Raumplanung müsse ernst machen mit der haus- hälterischen Bodennutzung und eine Trendwende im Boden- verbrauch herbeiführen. Und der Bundesrat hat des weiteren sehr zu Recht gesagt, Raumplanung müsse die Aufgaben der unterschiedlichen Sachbereiche räumlich besser aufeinander abstimmen und auf gemeinsame, von der Bevölkerung getra- gene räumliche Entwicklungsvorstellungen Rücksicht neh- men. Hingewiesen hat der Bundesrat im Raumplanungsbe- richt 1987 insbesondere auf die Schwierigkeiten bei der An- wendung von Artikel 24 des Gesetzes, das heisst bei der Be- stimmung über Ausnahmebewilligungen über das Bauen aus- serhalb der Bauzonen. Den Worten sind auch Taten gefolgt. Eine ausserparlamentari- sche Expertenkommission unter der Leitung unseres Ratskol- legen Jagmetti hat sich der Revisionspostulate angenommen und in ihrem Bericht vom November 1988 nicht nur die bes- sere Abgrenzung des Siedlungs- vom Landwirtschaftsgebiet gefordert, sondern bei der Beschränkung der Bautätigkeit ausserhalb der Bauzonen für vermehrte Rücksichtnahme auf die bestehende Bausubstanz plädiert. Die Zweckänderung bestehender Bauten, die gut erhalten sind und entweder für die dauernd ansässige Bevölkerung nötig oder als Bestandteil eines charakteristischen Landschaftsbildes geschützt sind, soll unter strengen Zulassungsvoraussetzungen möglich sein. Das wollte die Kommission Jagmetti. Leider ist der Elan inzwischen weitgehend zum Erliegen ge- kommen. Man will auf eine Revision verzichten. Geringfügig geändert wurden im Rahmen der formellen Totalrevision der Raumplanungsverordnung lediglich die Ausführungsbestim- mungen zu Artikel 24 des Raumplanungsgesetzes, in der Ab- sicht «eine kontrollierte Oeffnung herbeizuführen». Das Zitat stammt aus dem erläuternden Bericht des Bundesrates zur Raumplanungsverordnung vom 16. August 1989. Trotz unbestreitbar gutem Willen sowohl auf seilen des Bun- desrates wie auch der rechtsanwendenden Behörden treten die Interessenkollisionen zwischen den Zielen der Raumpla- nung und denjenigen der Agrarpolitik immer deutlicher zu- tage. Die Entwicklungen des Raumplanungs- und Agrarrechts verlaufen nicht kongruent. Die Gatt-verträgliche Landwirtschaft ist auf Produktionsmetho- den und Techniken angewiesen, die sowohl weitere Rationali- sierungen und Produktivitätssteigerungen ermöglichen als auch dem bäuerlichen Familienbetrieb, den wir heute morgen diskutiert haben und schützen wollen, eine echte Ueberle- benschance geben und überdies den ökologischen Anforde- rungen unserer Zeit entsprechen. Andererseits hat sich das Agrarrecht durchaus ins planungs- rechtliche System einzuordnen, das-wie bereits gesagt-dif- ferenzierten Zielen verpflichtet ist. Ich verweise nochmals auf die Artikel 1 und 3 des Raumplanungsgesetzes. Mit Recht hat das Bundesgericht in seinem vielkritisierten Appenzeller-Hüh- nerstall-Urteil vom 14. März des letzten Jahres betont, dass das Agrar- und das Raumplanungsrecht miteinander koordi- niert anzuwenden sind. Ein Blick auf die Rechtsprechung zeigt aber, dass es ausserordentlich schwierig ist, die sich nicht im- mer deckenden Interessen im konkreten Fall miteinander zu versöhnen, weil das Raumplanungsgesetz zu vieles offenge- lassen hat. Die Mängel des geltenden Rechts zeigen sich einerseits bei der Umschreibung der in der Landwirtschaftszone nach Arti- kel 16 als zonenkonform geltenden Nutzungen. Ich nenne hier die Problembereiche Wohnraum und Gewerbebetriebe, beide mit einem vernünftigen Bezug zur Bodenbewirtschaftung. Be- sonders erwähnt sei auch die Beurteilung der Wohnraumbe- dürfnisse im Zusammenhang mit dem Generationenwechsel auf dem Bauernhof, Stichwort Stöckli. Ferner nenne ich den Problemfall Gartenbaubetriebe. Hier übt sich das Bundesge- richt bei der Beurteilung der Zonenkonformität in ausgespro- chener Feinmechanik und in betriebswirtschaftlichen Höhen- flügen, wenn es den noch gerade zulässigen Anteil von Treib- hausflächen in der Landwirtschaftszone festlegt. Im weiteren nenne ich das Problem der inneren Aufstockung, d.h. das von der Landwirtschaftsgesetzgebung grundsätzlich anerkannte wirtschaftliche Bedürfnis kleiner Betriebe, den Stammbetr'ieb um einen Nutzungszweig zu erweitern, der zwar nicht weitge- hend bodenabhängig produziert, dessen Erzeugnisse aber herkömmlicherweise auf bewirtschaftetem Boden hergestellt werden. Aehnlich verhält es sich bei Artikel 24 des Raumplanungsge- setzes. Die Praxis der positiven und negativen Standortgebun- denheit ist ausserordentlich streng. Ausgesprochen heikel ist namentlich die Frage, ob landwirtschaftsfremde Bauten aus- nahmsweise dann als standortgebunden zuzulassen sind, wenn sie hergebrachten Streusiedlungen mit drohender Ab- wanderung wirtschaftliche Lebenskraft verleihen. Die revidierte Raumplanungsverordnung hilft hier nicht we- sentlich weiter. Und der Spielraum für den kantonalen Gesetz- geber ist ausgesprochen eng. Aus kantonaler Sicht - und ich möchte das unterstreichen - ist insbesondere unerfreulich, dass mit der neuen.Raumplanungsverordnung Bestrebungen des kantonalen Gesetzgebers, in demokratischen Gesetzge- bungsverfahren die bundesrechtlichen Freiräume im Inter- esse einer vom Volk getragenen Raumplanung möglichst aus- zuschöpfen, offenbar praktisch illusorisch geworden sind. Damit sind wir beim entscheidenden Punkt. Die vielkritisierte Vollzugskrise beim Raumplanungsrecht beruht mindestens teilweise darauf, dass ausgesprochen kritische Bereiche des Raumplanungsrechts in der Schweiz nicht mehr akzeptiert werden, weil sie zu starr sind und letztlich dazu führen, dass die Schweiz zu einem einzigen grossen Freilichtmuseum wer- den könnte. Von der Landwirtschaft wird verlangt, dass sie sich erstens ver- mehrt dem internationalen Agrarmarkt stelle; zweitens zu die- sem Zweck ihre Strukturen bereinige; drittens kostengünstig produziere; viertens gleichzeitig Umwelt und Landschaft schone und fünftens die ihr von der Verfassung zugewiesenen wirtschaftlichen und sozialpolitischen Aufgaben erfülle. Sol- ches ist nur möglich, wenn ihr Wirken nicht durch sachwidrige landplanungsrechtliche Beschränkungen behindert wird. Im Interesse einer wirtschaftlich gesunden, modernen schwei- zerischen Landwirtschaft möchte ich deshalb den Bundesrat mit meiner Motion beauftragen, den eidgenössischen Räten rasch eine Teilrevision des Raumplanungsrechts zu unterbrei- ten und dabei unter Beachtung der unbestrittenen Ziele und Grundsätze der Raumplanung erstens einmal die in der Land- wirtschaftszone als zonenkonform geltenden Nutzungen zeit- gemäss neu zu umschreiben und zweitens eine flexible Ord- nung der Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen zu schaffen, die es den Kantonen gestattet, den re- gional verschiedenen Bedürfnissen der Landwirtschaft nach Befriedigung der Wohnbedürfnisse und nach ergänzender ge- werblicher Tätigkeit besser Rechnung zu tragen. Wenn ich von einer raschen Revision spreche, dann meine ich keine Hast, sondern eine beförderliche Vorbereitung der Vor- lage, damit nicht mehr Zeit vergeht als nötig für eine sorgfältige Revision, die meines Erachtens sachlich dringlich ist. Ich rufe damit keineswegs zur raumplanungsrechtlichen Pa- lastrevolution auf und bestreite nachdrücklich den von ver-Motion Zimmerli 158 12 mars 1991 schiedener Seite erhobenen Vorwurf, der Demontage der Raumplanung Vorschub leisten zu wollen. Ich will weder frag- würdige Tierfabriken fördern noch umweltschädliche Produk- tionsmethoden anpreisen, noch unbestreitbare Errungen- schaften der Raumplanung, namentlich die strenge Schei- dung des Baugebietes vom Nichtbaugebiet, preisgeben. Es geht mir Vielmehr darum, mit einem etwas dynamischeren Raumplanungsrecht, ähnlich wie mit dem bäuerlichen Boden- recht, das wir heute diskutiert haben, die Voraussetzungen da- für zu schaffen, dass unsere Landwirtschaft nicht zum landes- weiten Freiluftmuseum wird. Ich möchte also keinen gesamt- schweizerischen Ballenberg-Effekt, sondern ich möchte, dass diese Landwirtschaft wirtschaftlich lebensfähig bleibt, ohne dass deswegen die Staatsfinanzen über Gebühr strapaziert werden. Die wohlverstandene Raumplanung nimmt doch gewiss nicht Schaden, wenn der Betriebsinhaber im Bauernhaus eine Feri- enwohnung einbaut, um daraus einen Nebenerwerb zu erzie- len. Ebensowenig besteht Grund zur Aufregung unter den Raumplanern, wenn der Gesetzgeber unter bestimmten sor- fältig zu umschreibenden Voraussetzungen bodenunabhän- gige Produktionsarten in der Landwirtschaft zulässt, wenn diese einem bäuerlichen Betrieb im Sinne unserer Agrarpolitik zugeordnet werden können. In diesem Sinne - das ist meine feste Ueberzeugung - muss auch die Raumplanung vermehrt zu unserer Landwirtschaft Sorge tragen, wenn wir sie mit gutem Gewissen dem interna- tionalen Markt aussetzen wollen. Es geht ja nicht nur um die Landwirtschaft, es geht - ich habe es bereits gesagt - auch um die bessere Nutzung bestehender Bausubstanz. Ich weiss, dass dies eine anspruchsvolle Aufgabe ist. Wir sollten sie aber anpacken, bevor es zu spät ist. Deshalb bitte ich Sie um Ueberweisung der Motion. Bundesrat Koller: Der Motionär erachtet die Vorschriften über die zonenkonforme Nutzung in der Landwirtschaftszone so- wie über die Gewährung von Ausnahmen als zu wenig diffe- renziert. Er verlangt eine zeitgemässe Umschreibung der Nut- zung in Landwirtschaftszonen, also Artikel 16 des Raumpla- nungsgesetzes, sowie für die Landwirte flexiblere, den regio- nalen Bedürfnissen Rechnung tragende Ausnahmelösungen zur Befriedigung der Wohnbedürfnisse der Landwirtschaft, aber auch der Bedürfnisse nach ergänzender gewerblicher Tätigkeit im Rahmen von Artikel 24 des Raumplanungsgeset- zes. Die Landwirtschaft hat ihre Produktion in der Vergangenheit immer wieder neuen Produktionsmethoden anpassen und aufgrund wechselnder Ernährungsgewohnheiten und eines geänderten Umweltverständnisses umstellen müssen. Auch künftig wird sie, wie der Bundesrat bereits am 1. Oktober 1990 festgestellt hat, vor Strukturveränderungen nicht verschont bleiben. Diesem Erfordernis nach relativ kurzfristiger und flexi- bler Anpassung der Betriebsstrukturen an veränderte Verhält- nisse steht die langfristige und gesamtheitlich ausgerichtete Raumordnungspolitik gegenüber. Das geltende Raumpla- nungsrecht legt der verfassungsmässigen Kompetenzaus- scheidung entsprechend nur die Grundzüge der Raumord- nungfest. Diese offenen Normen wurden in einer reichhaltigen Recht- sprechung konkretisiert. Das Bundesgericht misst dabei den Planungsgrundsätzen der Bodenabhängigkeit und der klaren Trennung zwischen Baugebiet und Nichtbaugebiet grosse Bedeutung zu. So verweist es beispielsweise bodenunabhän- gig produzierende Betriebe in die Gewerbezone. Die Rechtsprechung hat insbesondere gezeigt, dass die auf- geworfenen Probleme nicht im System der Raumplanung be- gründet sind. Der Bundesrat betrachtet daher bei der Zonen- umschreibung das Prinzip der offenen Norm weiterhin als taugliche Lösung. Nur diese Lösung kann die Anliegen der Raumplanung einerseits und die notwendigen wirtschaftli- chen Entwicklungen und neuen Nutzungsformen der Land- wirtschaft andererseits in Einklang bringen. Korrekturen der Rechtsprechung sollen, falls dies notwendig ist, in erster Linie auf der Verordnungsstufe vorgenommen werden. Ich werde noch darauf zurückkommen. Ausnahmebestimmungen wie Artikel 24 RPG sollen nur zurückhaltend angewandt werden, damit der Grundsatz der Trennung zwischen Baugebiet und Nichtbaugebiet nicht ausgehöhlt wird. Dem Bundesrat sind die aus der strengen Auslegung von Arti- kel 24 des Raumplanungsgesetzes entstehenden und übri- gens nicht nur die Landwirte betreffenden Sonderfragen - wie etwa die Nutzung leerstehender Gebäudevolumen - bekannt. Er hat deshalb im Rahmen der bodenrechtlichen Sofortmass- nahmen mit der kürzlich revidierten Raumplanungsverord- nung den Kantonen den Weg für flexiblere Lösungen aufge- zeigt. So können zur Erhaltung bestehender Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen besondere Zonen wie etwa Weiler oder Erhaltungszonen ausgeschieden werden; ich verweise auf den neuen Artikel 23 der Raumplanungsverordnung. In Gebieten mit traditioneller Streubauweise, die von Abwande- rung betroffen sind, und in Landschaften mit schützenswerten Bauten dürfen zudem Nutzungsänderungen zugelassen wer- den, wenn diese Gebiete im kantonalen Richtplan vorgesehen sind, das Gebäude landwirtschaftlich nicht mehr benötigt wird, die äussere Erscheinung und die bauliche Grundstruktur des Gebäudes im wesentlichen unverändert bleiben und wenn die Aenderung keine zusätzliche Verkehrserschliessung erfordert. Ich muss allerdings feststellen, dass von diesen neugeschaf- fenen Möglichkeiten in den Artikeln 23 und 24 Raumplanungs- verordnung bisher von den Kantonen recht wenig Gebrauch gemacht worden ist. Die neuen Möglichkeiten, die wir - übri- gens in Auswertung der Erkenntnisse der Kommission von Herrn Ständerat Jagmetti - in der Raumplanungsverordnung geschaffen haben, nützen eigentlich die Gestaltungsfreiheit aus, die wir im Rahmen des geltenden Gesetzes hatten. Es scheint uns schade zu sein, dass die Kantone diese neuen Be- stimmungen noch kaum zur Kenntnis genommen oder auf je- den Fall noch fast nicht realisiert haben. Dabei ist sich der Bun- desrat durchaus bewusst, dass damit nicht alle Probleme ge- löst sind. Mit dem Vollzugsförderungsprogramm beauftragte er deshalb am 10. Dezember 1990 mein Departement, unter anderem den Spielraum für die Anwendung der Artikel 15 (Bauzonen) und 16 (Landwirtschaftszonen) zu ermitteln, mit dem Zweck ei- ner besseren Berücksichtigung der Ziele des Raumplanungs- gesetzes. Die Verwaltung wird auch Modelle zu erarbeiten haben zur Ab- stimmung der verschiedenen Nutzungsinteressen ausserhalb der Bauzonen unter sich und auch mit den Zielen des Raum- planungsgesetzes. Ausserdem wurde eine interdépartemen- tale Arbeitsgruppe Bundesamt für Raumplanung/Bundesamt für Landwirtschaft mit dem Auftrag eingesetzt, den Begriff der überwiegenden Bodenabhängigkeit, wie er in der bündesge- richtlichen Rechtsprechung entwickelt worden ist, zu klären. Die Ergebnisse dieser Arbeitsgruppe könnten unter Umstän- den auch einen Handlungsbedarf im Sinne des Motionärs auf- zeigen. Zusammenfassend muss ich Ihnen ehrlich sagen - damit komme ich nochmals auf die Frage der Revision des Raumpla- nungsgesetzes zurück -: Wir haben im Rahmen der Vernehm- lassung zu den Vorschlägen der Expertenkommission Jag- metti feststellen müssen, dass auf diesem Gebiet praktisch keine Konsensfähigkeit über das geltende Recht hinaus be- steht. Das war leider das Faktum dieser Vernehmlassung. Ein einziger Kanton hat sich zu einer Revision des Raumplanungs- gesetzes bekannt. Wenn ich die Vernehmlassung nochmals analysiere, stelle ich fest: Es blieben auch die Vorschläge, die zu Artikel 24 ge- macht worden sind - die übrigens eher weniger weit gehen als der Vorschlag von Ständerat Zimmerli -, vollständig kontro- vers. Wie kontrovers alles ist, sobald man an die Abänderung von Artikel 24 herangeht, zeigt beispielsweise eine Interpella- tion von Herrn Nationalrat Loretan vom 24. Januar 1991, der jene Möglichkeiten, die wir in der Raumplanungsverordnung geschaffen haben, sogar wieder in Frage stellt und unter ande- rem fragt, ob nicht ein Moratorium sogar für Ausnahmebewilli- gungen nach Artikel 24 des Raumplanungsgesetzes die an- gemessene Lösung wäre. All das bewegt den Bundesrat dazu, in erster Linie diese Voll-12. März 1991 159 Motion Zimmerli zugshilfen zu leisten, die Kantone aufzufordern, die neuge- schaffenen Möglichkeiten der Raumplanungsverordnung, vor allem von den Artikeln 23 und 24, zu nutzen. Es kann durch- aus sein, dass diese interdépartementale Arbeitsgruppe Bun- desamt für Raumplanung/Bundesamt für Landwirtschaft be- züglich dieses Begriffes der bodenabhängigen Produktion ei- nen legislatorischen Handlungsbedarf aufzeigen wird. Aber wie ich angetönt habe, scheint es dem Bundesrat richtiger, alle Möglichkeiten in erster Linie auf Verordnungsebene zu realisieren, um damit auch die bundesgerichtliche Rechtspre- chung zu beeinflussen. Uns erscheinen Gesetzesänderungen auf diesem Gebiet zurzeit tatsächlich als die Quadratur des Kreises. Wir nehmen daher den Vorstoss als Postulat entgegen. Zimmerli: Ich bin enttäuscht und überrascht darüber, dass der Bundesrat nicht bereit ist, einen verbindlichen Auftrag ent- gegenzunehmen. Ich bin auch enttäuscht darüber, dass die Rechtsprechung über eine Verordnung korrigiert werden soll, wenn ja die Verordnung gesetzmässig sein muss. Eigentlich fehlt nur noch, dass man zur Denkpause aufruft! Ich bin gegen eine solche Denkpause. Ich halte an der Motion fest. Iten: Ich halte die Forderungen der Motion Zimmerli für be- rechtigt. Sie stellen Errungenschaften der Raumplanung nicht in Frage. Sie nehmen durchaus Rücksicht auf den Land- schaftsschutz. Die flexiblere Haltung des Gesetzgebers ist aber dringend nötig, nicht nur weil die Baubewilligungsbehör- den und die Gerichte die einschlägigen Artikel sehr starr be- handeln, sondern auch weil der Konflikt zwischen der sich ständig wandelnden Agrarpolitik, die sehr viele punktuelle Ent- scheide fällt, und der Raumplanung zunehmend verschärft wird. Die Landwirtschaft muss flexibel sein. Sie muss sich an die Agrarpolitik anpassen, sie fühlt sich aber an allen Fronten zu- nehmend eingeengt. Von den Bauern wird verlangt, dass sie eine bodenabhängige, standortgerechte und umweltverträgli- che Landwirtschaft betreiben. Von Naturschutzkreisen wird gefordert, dass zunehmend mehr ökologische Ausgleichsflä- chen entstehen, die der Bewirtschaftung entzogen werden sollen. Aus der Sicht der Bodennutzung sollen gemäss dem Nationalen Forschungsprogramm «Nutzung des Bodens» al- lein in der Agrarlandschaft des schweizerischen Mittellandes 50 000 Hektaren naturnahe Fläche entstehen, damit die Viel- falt und die Qualität der Landschaft wieder erreicht werden können. Die Ueberproduktion im Getreidebau - am Donners- tag werden wir darüber befinden - soll stark reduziert werden. Alle Massnahmen, die heute unter verschiedenen Aspekten in der Landwirtschaft durchgesetzt werden sollen, werden Struk- turveränderungen nach sich ziehen. Als Folge davon werden Gebäude in der Landwirtschaftszone leerstehen. Auf die Dauer werden sie entweder verkommen oder einer anderen Nutzung zugeführt werden müssen. Es wäre aber unverständ- lich, wenn gut erhaltene Gebäude eingehen und dafür neue in unüberbautem Kulturland für die entsprechende Nutzung, die sich auch in Ställen oder Scheunen realisieren liesse, errichtet werden müssten. Landwirten, die ihren Betrieb einstellen möchten oder müssen, fällt der Entscheid leichter, wenn sie die noch intakten, gut erhaltenen Gebäude angemessen nut- zen und unter Auflage der Raumplanung vermieten können. Das ist aber heute kaum möglich. Ich will die Absurdität einer starren Raumplanungsordnung und Gesetzesauslegung an einem Beispiel illustrieren: Vor bald dreissig Jahren bewilligte ein Gemeinderat im Kanton Zug den Bau eines Schweinestalls und eines Wohnhauses. Die Gebäulichkeiten wurden seinerzeit nach altem Recht be- willigt und zu einer Zeit gebaut, als gewerbliche Schweine- mast- und Zuchtbetriebe noch problemlos im Landwirtschafts- gebiet angesiedelt werden konnten. Im Einverständnis mit dem Grundeigentümer wurden die Schweinezucht und der Mastbetrieb, der 80 Mutterschweine und 640 Mastschweine hatte, durch Verfügung des Bundes- amtes für Landwirtschaft vom 7. April 1983, gestützt auf die Verordnung über die Höchstbestände in der Fleisch- und Eier- produktion vom 26. August 1981, im Sinne einer Lenkungs- massnahme eingestellt bzw. stillgelegt. Der Schweinestall ist von seiner Bausubstanz her gut erhalten. Der Besitzer wollte das Gebäude umnutzen. Er stellte es einer Firma zur Einlagerung von Möbeln zur Verfügung. Die Baube- hörde der Gemeinde verbot, gestützt auf das Raumplanungs- gesetz und das kantonale Baugesetz, die Lagerung von Mö- beln mit der Begründung, der dort eingemietete Gewerbebe- trieb sei offensichtlich auf keinen Standort ausserhalb der Bau- zone angewiesen. Obwohl der Eigentümer argumentierte, dass - nachdem eine zonenkonforme Nutzung des Schweinestalls im Rahmen der Stillegung behördlich verboten worden sei - eine zonen- fremde Nutzung ermöglicht werden müsse, lehnte die Be- hörde diese ab. Eine entsprechende Beschwerde wurde mit dem Hinweis auf die Bundesgerichtspraxis abgewiesen. Auch die Umnutzung als Gärtnerei wurde untersagt. Es dürfe nur eine Nutzung, die von der ursprünglichen Nutzungsart nicht grundlegend abweiche, bewilligt werden, wurde im Beschwer- deentscheid dargetan. Das heisst, dass der noch gut erhal- tene Stall leer bleibt und eines Tages zur Ruine wird, während der Baudruck und das Raumbedürfnis in den Bauzonen und damit die Bodenpreise enorm zunehmen. Eine solche Politik ist unverständlich; sie wird vom Bürger nicht verstanden. Wäre die Liegenschaft des Beschwerdefüh- rers unter Denkmalschutz, könnte er eine Umnutzung allen- falls vornehmen. Da ist es durchaus möglich, dass auch im Landwirtschaftsgebiet ehemalige Oekonomiegebäude, Trot- ten usw. zu Wohnzwecken umgenutzt werden können. Die Motion Zimmerli fordert zu Recht, dass die Agrarpolitik des Bundes in der Raumplanungsgesetzgebung ihren Nieder- schlag finden-müsse, damit nicht unverständliche, schwer nachvollziehbare und finanziell ungerechte Situationen ent- stehen. Wir behindern mit einer allzu starren Raumplanungsgesetzge- bung den Strukturwandel in der Landwirtschaft. Die Landwirt- schaftszonen sollen vernünftiger Lebens- und Aktionsraum bleiben. Wir können kein Interesse daran haben, dass unser Landwirtschaftsgebiet, wie Ulrich Zimmerli ausführte, zu ei- nem Freiluftmuseum wird. Die Forderungen der Motion sind nicht überrissen, und sie öffnen keineswegs der Streusiedlung Tür und Tor. Ich begrusse die Annahme der Motion. Küchler: Es handelt sich um ein komplexes Thema, das wir hier zu Recht miteinander ausdiskutieren. Ich möchte meiner- seits den Vorstoss von Herrn Kollege Zimmerli als Motion un- terstützen. Wer in der Praxis mit dem Raumplanungsgesetz zu tun hat, der weiss um die Schwierigkeiten, die sich aus der restriktiven Handhabung des Gesetzes einerseits und der sich ständig än- dernden Rechtsprechung andererseits im Zusammenhang gerade mit Artikel 16, im Zusammenhang aber auch mit Arti- kel 24, ergeben. Wie richtig gesagt wurde, verlangt man von unserer soge- nannten multifunktionalen Landwirtschaft, dass sie ihre Struk- turen bereinige, dass sie kostengünstiger produziere, dass sie rationeller werde, dass sie aber auch zur dezentralen Besied- lung unseres Landes beitrage usw. Gleichzeitig wird aber dieser Landwirtschaft immer wieder durch sachwidrige raumplanungsrechtliche Beschränkungen diese Entwicklung verwehrt. Gerade in meinem Heimatkanton Obwalden, einem ausgesprochenen Berg- und Hügelkanton, kann und muss ich leider feststellen, dass in der Landwirt- schaft eine ausgesprochen schlechte Stimmung gegenüber der Raumplanung herrscht. Dies kommt nicht von ungefähr. Es sind wichtige Gründe, die mitspielen; ich verweise vor al- lem auf die extremen Beschränkungen der Baumöglichkeiten sowohl in den Landwirtschaftszonen als auch ausserhalb der Bauzonen. In diesem Zusammenhang verweise ich auf das Beispiel der Geflügellege- oder Mastställe zur inneren Aufstockung der kleineren bis mittleren Betriebe. Obgleich nämlich das Bun- desamt für Landwirtschaft, gestützt auf die neue Stallbauver-Motion Zimmerli 160 12 mars 1991 Ordnung, jeweils die Baubewilligung erteilt, wird hernach auf- grund des Raumplanungsrechtes der Bau verweigert. Ein weiteres Beispiel ist die restriktive Zulassung des Baus von sogenanntem vermehrtem Wohnraum für den Generationen- wechsel, wie dies Herr Kollege Zimmerli dargelegt hat. Oder: Das Verbot von sogenannten Drittwohnungen für Ferien auf dem Bauernhof, die man immer wieder bei anderen Gele- genheiten zu propagieren sucht. Schliesslich verweise ich auf das Beispiel des Verbotes der Umnutzung von leerstehenden Oekonomiegebäuden zur Ver- besserung der Betriebsgrundlagen. Meines Erachtens sollten Einrichtungen und bauliche Aenderungen innerhalb von be- stehenden Gebäuden zur Schaffung eines betriebsnahen Ne- bengewerbes - sei es ein Handwerk, die Beherbergung von Touristen, ein Kleingewerbe usw. -zulässig sein. Uebrigens haben wir uns mit dieser Problematik vor relativ kur- zer Zeit in diesem Saale beschäftigt, im Zusammenhang mit dem Bundesgesetz über Investitionskredite und Betriebshil- fen in der Landwirtschaft. Dabei mussten wir feststellen, dass zwei Bundesgesetze kollidieren. Solches gilt es doch zu ver- meiden. Ich verweise ferner auf das Problem der Aussiedlung von Bau- ernhöfen; sie wird zunehmend aus Landschaftsschutzgrün- den verhindert. Schliesslich möchte ich meinerseits auf den sogenannten pro- duzierenden Gartenbau verweisen, der durch den restriktiven Vollzug des Raumplanungsgesetzes vielerorts geradezu in existentielle Schwierigkeiten geraten ist. Die Rechtsprechung hat nämlich auf diesem Gebiet in einem ständigen Hin und Her wesentliche Teile des Gartenbaus als nicht in die Landwirt- schaftszone gehörend bezeichnet. Gleichzeitig werden aber auch die noch in den Bauzonen sich befindenden Gärtnereien systematisch aus diesen Zonen verdrängt aufgrund von Aufla- gen, meist fiskalischer Natur. Durch diese unverständliche Verdrängung des Gartenbaus und der Gärtnereien sowohl aus der Landwirtschaftszone, aber auch aus den Bauzonen ist ein für unsere Ernährung wichtiger Produktionszweig heute in arge Verlegenheit gera- ten und kämpft sogar ums Ueberleben. Ich meine, es geht doch nicht an, dass in der Praxis, insbeson- dere in der Rechtsprechung des Bundesgerichtes, unsere schweizerische Agrarpolitik praktisch vollständig der Raum- planung untergeordnet wird. Gerade eine Gatt-verträgliche •Landwirtschaft ist künftig auf Produktionsmethoden und -tech- niken angewiesen, die ihr weitere Rationalisierungen und Pro- duktivitätssteigerungen ermöglichen, wie dies mein Vorredner gesagt hat. Hierfür aber müssen in Zukunft das Agrarrecht und das Raum- planungsrecht optimaler koordiniert werden. Es bedarf einer Neuumschreibung der Landwirtschaftszonen, wie dies der Vorstoss verlangt. Es bedarf aber auch einer flexibleren Aus- nahmeordnung in Artikel 24 RPG. Wenn wir unsere Landwirtschaft in Zukunft vermehrt dem kal- ten Wind der internationalen Konkurrenz aussetzen wollen, müssen wir ihr gleichzeitig auch von Seiten der Raumplanung - ich betone dies - bessere Ueberlebenschancen einräumen. Die Raumplanung muss also von der Statik zu mehr Dynamik übergehen. Dazu braucht es kurzfristig einen flexibleren Voll- zug der geltenden Vorschriften und vor allem so rasch als möglich eine Partialrevision der einschlägigen Artikel 16 und 24 RPG und nicht bloss eine Revision der Verordnung des Bundesrates. Wir dürfen also nicht auf eine Totalrevision warten, die auf un- bestimmte Zeit -erschoben ist. Ich meine, mit diesem Vorstoss können wir ein -n Ausweg aus derfestgefahrenen Situation fin- den. Die Raumplanung darf sich nicht länger als Bremsklotz für eir~ zeitgemässe wirtschaftliche Fortentwicklung unserer Landwirtschaft und des produzierenden Gartenbaus erwei- sen. Aus all diesen Gründen möchte ich meinerseits den Vorstoss in der Form einer verbindlichen Motion unterstützen. Reichmuth: Es war für mich eine Ueberraschung, dass das Vernehmlassungsverfahren, das der Bundesrat zur Revision des Raumplanungsgesetzes durchführte, auch bei den Kanto- nen mehrheitlich negativ ausgefallen ist. Alle Erfahrungen, die in den letzten Jahren in den Kantonen beim Vollzug des Raum- planungsgesetzes gemacht worden sind, sprechen meines Erachtens für die Notwendigkeit einer Teilrevision dieses Raumplanungsgesetzes. Der Bundesrat hat hier wahrschein- lich etwas zu früh nachgegeben, als er beschloss, vorderhand keine Revision des Raumplanungsgesetzes durchzuführen. Die Motion von Herrn Zimmerli stellt einige konkrete Tatbe- stände fest, und sie stellt einige Forderungen auf, die es zu un- terstützen gilt. Vor allem der Punkt 2, mit dem für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone eine flexiblere Regelung ge- troffen werden soll, entspricht einer dringenden Notwendig- keit. Gerade in diesem Punkt entstanden zahlreiche Härtefälle, die aufgrund der restriktiven Anwendung des Raumplanungs- gesetzes in der Praxis eingetreten sind. Als Beispiel möchte ich jenen Fall erwähnen, auf den Herr Küchler am Rande be- reits hingewiesen hat, wo die Aufstockung eines kleinen Land- wirtschaftsbetriebes durch eine Truten- und Geflügelzucht durch Gerichtsentscheid in die Gewerbezone verwiesen wor- den ist. Ich erwähne insbesondere auch die Ausnützung von vorhandener, unbenutzter Bausubstanz zu Wohnzwecken. Es gibt in unserem Land Tausende von grosszügig konzipierten Bauernhäusern, in die mit vertretbarem Aufwand ohne wei- teres eine zusätzliche Wohnung eingebaut werden könnte, ohne dass deswegen nur ein einziger Quadratmeter Boden beansprucht werden müsste. Die Lockerung der Verordnung, auf die Herr Bundesrat Koller hingewiesen hat, genügt meines Erachtens in der Praxis kaum. Selbstverständlich mussten in solchen Fällen die Vor- schriften des Gewässerschutzes eingehalten werden können. Ich bin also der Ueberzeugung, dass sich eine Teilrevision des Raumplanungsgesetzes unbedingt aufdrängt, wie das ver- schiedene Vorredner ebenfalls aufgezeigt haben. Ich unterstütze deshalb ebenfalls die Motion von Herrn Zim- merli. Jag metti: Ich hätte da und dort vielleicht die Akzente etwas anders gesetzt als mein verehrter Kollege Zimmerli. Aber ich bin ihm für eines ausserordentlich dankbar: dass er die Frage einer Revision des Raumplanungsgesetzes in die politische Diskussion des Parlaments gebracht hat. Herr Bundesrat, ich teile Ihre Auffassung, dass die Ansichten, die im Vernehmlassungsverfahren zum Ausdruck gekommen sind, ausserordentlich kontrovers waren. Aber ich frage Sie, meine Damen und Herren: Wenn die politischen Auffassun- gen kontrovers sind, wer muss dann diesen politischen Ent- scheid treffen? Ist es der Bundesrat allein? Ist es das Bundes- gericht? Oder sind es am Ende die Fachleute, die diese politi- sche Kontroverse austragen? Haben nicht wir selbst diese Auf- gabe; können wir uns ihr entziehen? Ich anerkenne selbstverständlich die hohe Kompetenz des Bundesrates und weiss, mit welcher Sorgfalt er an das Pro- blem herangetreten ist. Aber ich frage Sie doch: Liegt die Lö- sung des Problems darin, dass man die Raumplanungsver- ordnung ändert und auf dem Verordnungswege Dinge ein- führt, die eigentlich vom Gesetzgeber hätten beschlossen wer- den sollen? Das ist nicht neu; das ist schon im Frühjahr 1986 geschehen, als man die Fruchtfolgeflächen einfach auf dem Verordnungsweg einführte. Und es ist wieder geschehen mit der Auslegung von Artikel 24 Raumplanungsgesetz durch bundesrätliche Verordnung - eine sehr grosszügige Ausle- gung des Artikels 24 Raumplanungsgesetz, bei der meines Erachtens die Jalons besser vom Parlament hätten gesetzt werden sollen. Nicht, Herr Bundesrat, weil wir unbedingt zu anderen Schlussfolgerungen gekommen wären, sondern, weil wir dafür die Verantwortung hätten übernehmen müssen, wäre der politische Entscheid durch uns zu treffen gewesen. Das Bundesgericht nimmt in seiner Auslegung des Raumpla- nungsgesetzes Stellung zu Detailfragen, nicht nur bei Arti- kel 24, auch bei den Artikeln 15 und 16: Ob die Schweinemast in Giswil ausserhalb der Bauzone statthaft sei oder nicht, ob die Bauzone in Obfelden um die zwei Liegenschaften erweitert werden soll oder nicht, und x andere Fragen. Da wird die Aus- legung des sehr allgemein gehaltenen Gesetzes nicht mehr im Parlament, ja nicht einmal mehr in den planfestsetzenden12. März 1991 161 Motion Zimmerli Behörden mit dem demokratischen Entscheidungsverfahren, sondern in Lausanne vorgenommen. Auch da wieder grossen Respekt vor der Leistung unseres Bundesgerichts, aber: Ist die Rechtsfortentwicklung Sache von Lausanne oder Sache von Bern? Ich glaube, dass wir hier die Verantwortung wahrzu- nehmen haben. Derdritte Kreis, dersich in dieser Kontroverse betätigt, sind die Planungsfachleute. Glücklicherweise gibt es diese Fachleute; glücklicherweise sind sie kompetent. Aber diese kontroversen Stellungnahmen, diese Negation aus den Kantonen, woher kam sie? Viel weniger von den Regierungen als von den Fach- leuten, die erklärten-in Abwandlung von Louis XIV-: «L'amé- nagement, c'est moi!» Da müssen wir doch sehen, dass Raumplanung ein hochpoli- tischer Entscheid ist. Deshalb ist es richtig, dass die Gemein- deversammlungen die Zonenpläne festsetzen; deshalb ist es richtig, dass Richtpläne von den kantonalen Parlamenten min- destens genehmigt, wenn nicht festgesetzt werden; deshalb ist es richtig, dass das Raumplanungsgesetz vom Parlament beschlossen und beraten wird. Das ist ein politischer Ent- scheidungsprozess, und hier müssen wir die rechtliche Ord- nung durchberaten. So bedaure ich, dass die ganze Frage der Revision Raumpla- nungsgesetz nach einer Vernehmlassung aufs Eis gelegt wor- den ist und man andere Wege beschreitet. Darf ich noch ein- mal sagen - ich werde mich ganz kurz halten, aber erlauben Sie mir doch noch, die Stichworte auszusprechen -, was die Kommission mit der Revision des Raumplanungsgesetzes wollte und was meines Erachtens einer Diskussion durch die politischen Behörden würdig wäre? Es ging erstens um die bessere Abgrenzung von Siedlungs- und Landwirtschaftsgebiet. Wenn dazu eine Uebergangszone vorgeschlagen worden ist, so nicht um aufzuweichen, son- dern um eine wirkliche Durchführung zu ermöglichen. Das müssen wir mindestens hier beraten. Das zweite Anliegen der Kommission war, Land innerhalb der Bauzone bereitzustellen durch Neuordnungen im Erschlies- sungsrecht und im Umlegungsrecht und durch Verhinderung der ungerechtfertigten Hortung. Das dritte Anliegen war eines, das mir persönlich besonders am Herzen liegt: die Förderung der Siedlungsqualität. Wir müssen doch endlich erkennen, dass Raumplanung nicht nur ein quantitatives Problem ist, sondern dass das Umfeld des Menschen, in dem er täglich lebt, für ihn entscheidend ist und dass die Frage der Siedlungsqualität unbedingt in die Raum- planung einfliessen sollte. Die Beschränkung der Bautätigkeit ausserhalb der Bauzone - als viertes Anliegen - traf eben diesen Artikel 24, von dem wir jetzt sprechen und bei dem wir entscheiden sollten, was inner- halb und ausserhalb der Bauzone statthaft ist. Das fünfte Anliegen der Kommission schliesslich betrifft die bessere Verwirklichung der Ziele und Grundsätze der Raum- planung durch Verstärkung der politischen Kontrollen und der Durchsetzungsmöglichkeiten. Das sind doch Themen, über die es sich lohnt, im Parlament zu sprechen; denn es geht ja beim Raum nicht um irgend etwas am Rand unseres ganzen Daseins, sondern es geht um das Umfeld, in dem wir als Men- schen leben. Ich bitte Sie um Ueberweisung der Motion. Onken: Der Vorstoss von Kollege Zimmerli ist wie alles, was Herr Zimmerli macht, natürlich in allerbester Absicht erfolgt. Er hat ihn wie immer sehr kompetent begründet, und er stützt sich auch auf zahlreiche Probleme - oder sagen wir einmal: Härtefälle - ab, die in der Praxis aufgetreten sind. Es wäre nun sehr schön, wenn wir diese Schwierigkeiten, die er namhaft gemacht hat, beseitigen könnten, ohne uns neue, andere ein- zuhandeln. Aber ich glaube, gerade das wird eben nicht mög- lich sein. Es geht hier um eine sehr heikle Gratwanderung zwischen der wirtschaftlichen Nutzung des Landes einerseits und der Erhal- tung der Landwirtschaft, der Landschaft ganz allgemein ande- rerseits, um die Kriterien auch des Umweltschutzes und der Raumplanung. Der Pfad der Tugend, der beschriften werden muss, ist nun einmal sehr schmal. Ich bin der Meinung, dass wir an und für sich mit den Arti- keln 16, 22, 24 des Raumplanungsgesetzes gut gefahren sind. Wenn wir hier nun eine Oeffnung versuchen, dann ge- winnen wir möglicherweise etwas mehr Flexibilität und Diffe- renzierungsmöglichkeiten. Aber wir handeln uns - so be- fürchte ich - auf der anderen Seite eben auch Nachteile ein. Die Landwirtschaft, von der jetzt so viel die Rede war, ist ja durch diese «sachwidrigen raumplanungsrechtlichen Be- schränkungen» - die Herr Zimmerli in der Motion erwähnt hat - nicht nur behindert, sie ist durch eben diese Bestimmungen ja auch geschützt worden. Es wird jetzt hier viel von den Nach- teilen gesprochen und eigentlich recht wenig von den Vortei- len. Denn die Vorteile dieser strikten Trennung von Bauland ei- nerseits und Nichtbauland andererseits sind doch evident und haben sich bewährt. Diese Trennung hat zu einer Schonung der Landschaft ge- führt; sie hat die Zersiedelung eingedämmt; sie hat uns zu- sammenhängende siedlungsfreie Zonen einigermassen er- halten; sie hat uns auch einen gespaltenen Bodenmarkt erhal- ten mit den Bauzonen und ihren teureren Landpreisen einer- seits und den Landwirtschaftszonen mit tieferen Landpreisen andererseits. Wir haben dadurch also auch den Druck auf die Bodenpreise in der Landwirtschaft etwas eindämmen können und damit der Kulturlanderhaltung in gewisser Weise Vor- schub geleistet. Wir haben die Landwirtschaft auch von vielen artfremden Nutzungsformen verschont. Schliesslich haben wir mit diesen Bestimmungen auch eine gewisse Barriere ge- gen neue landwirtschaftliche Bewirtschaftungsformen ge- schaffen, ich denke an die Hors-sol-Kulturen, die ja von vielen beargwöhnt oder sogar kategorisch abgelehnt werden. Nun soll also mit dieser Motion eine flexiblere Ordnung der Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone geschaffen werden. Ich glaube, diese Absicht - so begründet sie in Einzelfällen sein mag - schafft auch Nachteile. Sie ge- fährdet die Vorteile, die ich vorhin erwähnt habe, weil über kurz oder lang die saubere Trennung zwischen Baugebiet einer- seits und Nichtbaugebiet andererseits unterlaufen wird. Das - meine ich - muss wohlüberlegt sein. Die Verwirklichung der Motion führt auch bestimmt zu einer grösseren Nachfrage und damit zu einem erhöhten Druck auf die Preise für Kulturland. Ich sehe darin eigentlich fast einen Widerspruch zu der von Herrn Zimmerli sehr überzeugend be- gründeten Haltung beim bäuerlichen Bodenrecht, das wir so- eben beraten haben. Hier ist irgendwie eine gegenläufige Be- wegung im Gange. Niemand will natürlich eine Käseglocke über die Landwirt- schaft stülpen und ein «Ballenberg» daraus machen. Davon ist keine Rede, wenn man heute die Landwirtschaft betrachtet. Aber es kann doch auch nicht Sinn und Zweck sein - und das ist meine Befürchtung -, dass es hier zu einem «Jekami» von ganz verschiedenen Nutzungsinteressen kommt. Ich räume die Probleme ein, die es gibt, aber sie sind mit ge- sundem Menschenverstand in massvollen Schritten zu lösen. Der Bundesrat hat über die Verordnung jetzt eine Anpassung vorgenommen. Mit Artikel 23 und 24 der neuen Raumpla- nungsverordnung hat er ja den Versuch gemacht, diesen Pro- blemen Herr zu werden. Ich glaube, er hatte dazu auch das gute Recht, Herr Kollege Jagmetti. Natürlich können wir jetzt fordern, über diese Dinge müsse politisch hier im Rate ent- schieden werden. Aber das müssen wir uns halt allemal bei der Gesetzgebung selber überlegen. Wenn wir derart allge- mein gehaltene Gesetze machen - Sie haben selber gesagt, das Raumplanungsgesetz sei ein sehr allgemein gehaltenes Gesetz -, wenn wir weitmaschige Rahmengesetze machen und dem Bundesrat da und dort die entsprechenden Kompe- tenten erteilen, dann können wir uns nachher nicht beklagen, wenn er von diesen Kompetenzen auch Gebrauch macht. Ich verstehe nicht, weshalb die Kantone diese sinnvollen Mög- lichkeiten, die hier geschaffen worden sind, nicht nutzen, warum man also jetzt nicht erst einmal die neue Praxis erprobt, bevor man schon wieder einen Schritt weitergeht und noch mehr fordert. Ich bin einverstanden damit, dass über ein Postulat der Auf- trag erteilt wird, hier nach Anpassungen, nach Erleichterun- gen zu suchen und diese in begründeten Fällen auch einzu-Motion Zimmerli 162 12 mars 1991 führen. Aber ich bin dagegen, dass wir mit einer verbindlichen Motion einen Eingriff in ein System machen - einen Eingriff, der wahrscheinlich beträchtliche Nachteile hätte und schlimm- stenfalls sogar die verfassungsrechtlichen Aufträge an die Raumplanung gefährden könnte. Rhyner: Ich werde für die Motion Zimmerli stimmen. Ich bin seit 21 Jahren Baudirektor in einem Bergkanton und war von der ersten Stunde an mit dem Vollzug dieses Gesetzes be- fasst. In der Beratungsphase habe ich oft auf die unterschiedli- chen Strukturen unseres Landes hingewiesen und gesagt, dass es, gerade dieser unterschiedlichen Strukturen wegen, kaum möglich sei, ein allgemeinverbindliches Raumpla- nungsgesetz zu schaffen. Ich brauche nur zu erwähnen: Sied- lungen im Flachland, geschlossene Dörfer, gut erfassbar im Zonenbereich, verglichen mit Streusiedlungen im Jura oder im Hügelgebiet des Appenzellerlandes oder in den inneren Al- pentälern. Ich erinnere mich noch an die Zusicherung des da- maligen zuständigen Bundesrates - sie kann in den Materia- lien nachgelesen werden -, dass diesen Unterschieden wohl Rechnung getragen werden könne. Ich habe das Zitat noch in den Ohren: «Wir haben eine wunderbare Schweiz, wunder- bare, unterschiedliche Strukturen, wir haben ein gutes Gesetz geschaffen, und jetzt müssen wir nur noch die Administratio- nen haben, die das entsprechend anwenden.» Und das ist nun nicht gelungen! Beispiele sind erwähnt worden. Ich erwähne nur noch eine Einzelheit: Ein Sägewerk, einige hundert Jahre alt, früher selbstverständlich energiebedingt am Wasser gebaut, liegt in einem Tobel, abseits, in idyllischer Lage. Dieses Werk wird heute selbstverständlich, selbst in ei- nem abgelegenen Tal, mit Strom betrieben; es kann nicht er- weitertwerden, weil es sich nicht in der Zone befindet, und nur dieses einzelnen Gewerbebetriebes wegen kann die Zone doch nicht entsprechend erweitert werden. Niemand ist flexi- bel und tolerant genug, um eine Baubewilligung zu erteilen, weil die Rechtsprechung - darauf komme ich gleich zu spre- chen - es anders praktiziert oder eingeleitet hat, als es seiner- zeit der Wille des Gesetzgebers war. Ein weiterer Punkt: Als Regierungsrat eines Kantons mit den erwähnten Besiedlungsstrukturen - Streusiedlungen bis in alle Höhen - habe ich dieses Malaise kommen sehen. «Un- sere Eidgenossenschaft» hat seinerzeit gesagt, die Landwirt- schaft müsse jetzt rationalisieren, aufstocken, zusammenle- gen; Strassen und Siedlungen sollten eher im Talbereich ge- baut werden. Viele kleine Gebäude wurden frei. Sie waren für die landwirtschaftlichen Betriebe nicht mehr notwendig. Eine damalige Umnutzung ist gemäss heutiger Praxis nicht mehr möglich, wobei bundesrätliche Besuche in meinem Dorf diese Bauten damals, während der Praxisphase des Raumpla- nungsgesetzes, noch sanktioniert haben - Bauten, die später dann untersagt wurden. Die Rechtsprechung war eben an- ders. Was passiert heute, meine Damen und Herren? Diese Ge- bäude verfallen. Die Bauern sind nicht in der Lage, diese Ge- bäude weiterhin zu unterhalten. Das Interesse daran ist auch gering - ich hätte auch kein Interesse, wenn ein Gebäude nicht mehr genutzt werden kann. All das kann aber nicht zentral geregelt werden. Und da komme ich zum grossen Problem: Es wurde gegenteilig prak- tiziert. Der Bund hat den Kantonen viel zuviel dreingeredet. Er hat im Raumplanungsgesetz entgegen dem legiferiert, was er in der Beratungsphase und nach der ersten Ablehnung in der zweiten «Auflage» deutlich in Aussicht gestellt hat: dass die Kompetenz in diesen Belangen bei den Kantonen liege. Sie, Herr Bundesrat, haben uns gefragt, warum davon kein Gebrauch gemacht werde. Das kann ich als Praktiker Ihnen sehr wohl sagen: Diese Rechtsverworrenheit steckt allen in den Gliedern, hüben wie drüben. Jetzt muss irgend jemand die neue Marschrichtung bestimmen. Daher ersuche ich den Rat, einen Auftrag zu erteilen und der Motion zuzustimmen. Uhlmann: Damit nach dem Votum meines verehrten Kollegen Onken nicht die Auffassung besteht, im Thurgau herrsche mit Bezug auf die Anwendung des Raumplanungsgesetzes die heile Welt, füge ich zwei, drei Bemerkungen bei. Die Aenderung des Raumplanungsgesetzes im Sinne der Mo- tion Zimmerli ist dringend nötig. Der Vorstoss darf nicht als Po- stulat überwiesen und aufgeschoben werden. Die Aenderung ist in erster Linie unumgänglich, weil der Vollzug - das wurde bereits gesagt - in vielen Kantonen keinen oder wenig gesun- den Menschenverstand erkennen lässt. Dass selbst das ober- ste Gericht das Raumplanungsgesetz beziehungsweise Arti- kel 24 unverhältnismässig eng auslegt, macht die Sache nicht besser. Es wurden verschiedene Beispiele dargelegt. Ich möchte Ih- nen anhand eines Beispieles sagen, wie gross die Willkür von gewissen Beamten im Bereich des Raumplanungsgesetzes sein kann. Ich habe verschiedentlich Güterzusammenlegun- gen präsidiert, in einem Vorentscheid über zwei Aussiedlun- gen mit dem Raumplanungsamt unseres Kantones verhan- delt. Da musste ich von einem Beamten des Raumplanungs- amtes hören: «Ja, wir sind dazu da, sämtliche landwirtschaftli- che Aussiedlungen zu verhindern.» Ich weiss, das gehört nicht in diese Motion, aber ich will Ihnen mit diesem Beispiel nur schildern, wie das Gesetz eben zum Teil ausgelegt wird. Wir haben dafür zu sorgen, dass in dieser wichtigen Frage rasch eine Korrektur vorgenommen wird, und darum bitte ich Sie, der Motion zuzustimmen. Bundesrat Koller: Es wurde angetönt, der Bundesrat habe die Revision des Raumplanungsgesetzes zu rasch aufgegeben. Ich darf daran erinnern, wie das Vernehmlassungsergebnis war: Ein einziger Kanton war für die Revision des Raumpla- nungsgesetzes, alle anderen waren dagegen. Wie Sie wissen, kann der Bundesrat auf dem Gebiet der Raumplanung nur Grundsätze aufstellen; die Kantone sind beim Vollzug unsere wichtigsten Partner. Dazu kam, dass von jener Seite, die eine Revision befürwortet hat, auch keinerlei Konsens in Sicht war. Die eine Stossrichtung ging eindeutig dahin, die Revision müsse zum Ziel haben, viel mehr Bauland anzubieten. Die an- dere Stossrichtung war genau gegenteilig. Angesichts dieser Ausgangslage war es wirklich angemessen, auf diese Revi- sion zu verzichten. Entscheidend war folgendes: Mehrere Kantone hatten geltend gemacht, sie würden, falls jetzt eine Revision käme, beim Voll- zug des bestehenden Raumplanungsgesetzes gehindert. In diesem Zusammenhang mache ich darauf aufmerksam, dass das Raumplanungsgesetz aus dem Jahr 1980 stammt; heute ist in einigen wenigen Kantonen noch nicht einmal der Richt- plan genehmigt. Das sind die Fakten. Wie kontrovers alles ist, zeigt das Votum von Herrn Ständerat Rhyner. Er argumentierte, die Beamten von Bern redeten zu- viel in die Raumplanung drein. Sie werden jedoch noch viel mehr kritisiert, weil sie dieses Raumplanungsgesetz nicht ein- heitlich vollziehen würden. Das ist der Hauptvorwurf, der im- mer wieder an meine Beamten im Raumplanungsamt gerich- tet wird. Sie sehen, in welchem ungeheuren Interessenkonflikt wir stehen. Vor allem weil wir den nicht vollendeten Vollzug des bestehenden Gesetzes nicht durch eine Revision und die damit verbundene Unsicherheit gefährden wollten, haben wir angesichts dieser schlechten Ausgangslage von einer Revi- sion des Gesetzes abgesehen. Niemand kann dem Bundesrat einen Vorwurf daraus machen, dass er seine Möglichkeiten im Rahmen der Verordnung aus- genützt hat. Das ist unsere Aufgabe. Wir haben uns diesbe- züglich juristisch abgesichert. Ich habe etwas Mühe mit dem Vorwurf von Herrn Ständerat Zimmerli. Die Verordnungsgesetzgebung ist eine Aufgabe des Bundesrates. Weil es sehr viele offene Normen gibt, ist es unsere Aufgabe, die Gestaltungsmöglichkeiten, die uns das Gesetz einräumt, zu nutzen. Wir haben die entsprechenden Verordnungen auch absichern lassen, und zwar nicht nur durch das Bundesamt für Justiz, sondern wir haben für diese Raumplanungsverordnung aus dem Jahre 1989 bewusst durch einen aussenstehenden Bundesrichter ein Gutachten darüber erstellen lassen, ob sich diese Verordnung im Rah- men des Gesetzes bewege. Diesbezüglich kann man dem Bundesrat wirklich keine Vorwürfe machen. Im übrigen schliesst der Bundesrat in bezug auf die Zukunft ei-12. März 1991 163 Interpellation Bühler nen legislatorischen Handlungsbedarf nicht aus. Aber wir ha- ben etwas Mühe zu verstehen, dass man jetzt die Möglichkei- ten, die wir mit der Raumplanungsverordnung geschaffen ha- ben - gerade zu diesem Thema, das Sie verschiedentlich an- gesprochen haben: Erhaltung bestehender Bausubstanz -, nicht nutzt und statt dessen, bevor man diese Möglichkeiten nutzt, von uns bereits wieder eine neue Gesetzgebung ver- langt. Das macht uns etwas Mühe. Wenn die Arbeiten der interdepartementalen Arbeitsgruppe in bezug auf die Frage der bodenabhängigen Produktion einen Handlungsbedarf ergeben, werden wir selbstverständlich handeln. Wir möchten aber die Kantone auffordern, diese Möglichkeiten hier zu nutzen, sonst wird unsere Gesetzge- bung zum Leerlauf. Soweit ich orientiert bin, werden die neu geschaffenen Mög- lichkeiten in den Kantonen jetzt analysiert. Einen konkreten Vorschlag hat einzig der Kanton Zürich gemacht, und der ist offenbar im Kantonsparlament bereits wieder gestorben. Auch das macht offensichtlich, wie kontrovers dieses Gebiet der Raumplanung ist. Nuraus letzterem Grunde-weilwirzunächstdie bestehenden Möglichkeiten nutzen möchten -empfehlen wir Ihnen das Po- stulat und nicht die Motion, weil wir sonst sofort wieder eine Expertenkommission einsetzen müssten. Wir würden es vor- ziehen, wenn wir zuerst diese Möglichkeiten nutzen und die Abklärungen der Kommission abwarten könnten. Wir könnten dann frei entscheiden, ob eine Gesetzesrevision das wirklich adäquate Mittel ist. Präsident: Der Motionär hält an seiner Motion fest. Abstimmung - Vote Für Ueberweisung der Motion 26 Stimmen Dagegen 5 Stimmen #ST# 90.904 Interpellation Bühler Herabsetzung des Ausbildungsalters für Zivilschutzpflichtige Abaissement de l'âge de formation à la protection civile Wortlaut der Interpellation vom 28. November 1990 Der Bundesrat hat entschieden, dass ab 1. Januar 1991 die Mehrheit der Armee im Landsturmalter keinen Militärdienst mehr zu leisten hat. Diese Massnahme ist ein Vorentscheid ei- nes Teilbereiches des neuen Leitbildes «Armee 95». Analoges ist auch im Bereiche des Zivilschutzes notwendig. Weshalb hat der Bundesrat nicht auch beim Zivilschutz einen entsprechenden Entscheid gefällt? Sollte zwischen Armee- und Zivilschutzreform nicht ein koordi- niertes Vorgehen Platz greifen? Auf welchen Zeitpunkt und in welchem Rhythmus wird das Ausbildungsalter des Zivildienstpflichtigen herabgesetzt? Ich erwarte vom Bundesrat, um der Unsicherheit in Zivilschutz- kreisen entgegenzuwirken, eine eingehende und vor allem ra- sche Orientierung der Bevölkerung, insbesondere der Zivil- schutzpflichtigen. Texte de l'interpellation du 28 novembre 1990 Le Conseil fédéral a décidé que la majorité des hommes incor- porés dans la classe d'âge dite de Landsturm ne seraient plus astreints au service militaire à partir du 1 er janvier 1991. C'est là une mesure transitoire prise dans un domaine particulier en attendant l'entrée en vigueur du plan directeur «Armée 95». Une telle disposition est également nécessaire pour la protec- tion civile. Pourquoi le Conseil fédéral n'a-t-il pas pris une décision cor- respondante pour la protection civile? Ne devrait-il pas y avoir coordination entre les réformes de l'ar- mée et celles de la protection civile? Quand et à quel rythme l'âge limite de l'astreinte à la formation pour la protection civile sera-t-il abaissé? J'attends du Conseil fédéral qu'il fasse preuve de diligence et de précision pour informer la population, notamment les ci- toyens astreints à la protection civile, afin de répondre à l'in- quiétude des milieux concernés. Mitunterzeichner - Cosignataires: Keine - Aucun Bühler: Auf den I.Januar 1995 sollen einerseits das neue Leitbild «Armee 95» wie anderseits das Leitbild «Zivil- schutz 95» in Kraft gesetzt werden. In vielen Bereichen verlan- gen die vorgesehenen einschneidenden Revisionen ein koor- diniertes Vorgehen, so unter anderem bei der Herabsetzung des Dienstpflichtalters und bei dessen Realisierung in Ueber- gangsregelungen. Als im November 1990 bekanntwurde, dass ab 1. Januar 1991 die Mehrheit der Armee im Landsturmalter keinen Militärdienst mehr zu leisten habe, hat man in Zivilschutzkreisen erwartet, dass gleichzeitig eine Uebergangsregelung für den Zivil- schutz getroffen und bekanntgegeben würde. Militär und Zivil- schutz verlangen in diesem Bereich einen Gleichschritt, aber auch die Bedeutung des Zivilschutzes innerhalb der Gesamt- verteidigung ruft nach einer analogen Behandlung. Der Zivilschutz wird immer wieder als etwas Zweitrangigeshin- tenan gestellt. Der Golfkrieg hat aber mit aller Deutlichkeit be- stätigt, dass auch - oder insbesondere - bei modernster Kriegführung dem Schutz der zivilen Bevölkerung besondere Beachtung geschenkt werden muss. Auf den Schutzraum wie auf die entsprechende Schutzorganisation kann niemals ver- zichtet werden. Meine Interpellation ist zum Teil heute überholt, weil mit etwel- cher Verspätung am 10. Dezember 1990 der Bundesrat han- delte und entsprechend orientierte. Es bleibt noch die Frage offen, weshalb nicht ein koordiniertes Vorgehen gewählt wurde. Ich hoffe, dass im Hinblick auf die Leitbilder 95 die Zu- sammenarbeit Armee/Zivilschutz besser klappt. Zum Schluss meiner Ausführungen noch eine Bitte an Sie, Herr Bundesrat: Die Bevölkerung wie auch die Zivilschutz- pflichtigen erwarten vom Bundesrat und/oder vom Departe- ment in angespannten Situationen - wie der Golfkrieg auch für die Schweiz eine war - vermehrte Informationen über Schutz- möglichkeiten, über das Wie, das Wo und das Wann. Bundesrat Koller: Die Koordination zwischen Armee und Zivil- schutz im Rahmen der Leitbilder «Armee 95» und «Zivil- schutz 95» ist ein permanentes Anliegen; wir haben auch alle institutionellen Vorkehren dafür geschaffen. Der Entscheid des Verzichts auf die Ausbildung von Schutz- dienstpflichtigen, deren Schutzdienstpflicht 1994 beendigt sein wird, erfolgte sofort nach demjenigen betreffend die Landsturmkurse der Armee, wobei Sie wissen, dass dieser Entscheid etwas unvermittelt gefällt worden ist. Es liegt diesbezüglich natürlich auch in der Natur der Sache, .dass die Zivilschutzdienstpflichtigen, weil sie an die Wehr- schutzpflicht anknüpfen müssen, von den-Entscheiden der Ar- mee abhängig sind. Denn es wäre zweifellos verfehlt, wenn zwischen Beendigung der Wehrpflicht und Beginn der Schutz- dienstpflicht einige Jahre liegen würden, während derer je- mand weder wehrpflichtig noch schutzdienstpflichtig ist. Die Kantone wurden denn auch am 7. Dezember 1990 über die Neuregelung ins Bild gesetzt, wonach die Gemeinden ab 1991 auf die Einberufung der Mannschaftsjahrgänge 1931 bis 1934 zu Ausbildungsdiensten verzichten können. Ab 1992 ist der Verzicht auf die Ausbildung von Mannschaftsjahrgängen gesamtschweizerisch wie folgt angeordnet: 1992 für die Jahr- gänge 1932 bis 1938, 1993 für die Jahrgänge 1933 bis 1942 und 1994 für die Jahrgänge 1934 bis 1943. Um in dieser Uebergangszeit die Einsatzbereitschaft des Zivil- schutzes sicherzustellen, sind die Kader von dieser Regelung ausgenommen. Die Verantwortlichen der Gemeinden erhiel-Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Motion Zimmerli Revision des Raumplanungsgesetzes Motion Zimmerli Loi sur l'aménagement du territoire. Révision In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1991 Année Anno Band II Volume Volume Session Frühjahrssession Session Session de printemps Sessione Sessione primaverile Rat Ständerat Conseil Conseil des Etats Consiglio Consiglio degli Stati Sitzung 06 Séance Seduta Geschäftsnummer 90.780 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 12.03.1991 - 08:00 Date Data Seite 156-163 Page Pagina Ref. No 20 019 873 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.