VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 16 1 5a Camera presidenza Racioppi giudici Meisser, Audétat attuario Paganini SENTENZA del 15 dicembre 2016 nella vertenza di diritto amministrativo A._____, rappresentato dall'Avvocato lic. iur. Fabrizio Keller, ricorrente contro Comune di X._____, rappresentato dall'Avvocato lic. iur. Andrea Toschini, convenuto 1 e Ufficio per lo sviluppo del territorio dei Grigioni, convenuto 2 concernente domanda di costruzione- 2 - 1. Il 3 giugno 2015 A._____ inoltrava una domanda di costruzione al Comune di X._____ per una rimessa sulla sua particella no. 590 in zona agricola "B._____", Registro fondiario di X._____. Il progetto prevede pure la demolizione della tettoia da lui attualmente utilizzata, sita sulla particella no. 2159 di proprietà del Comune di X._____ in zona "C._____", la cui costruzione era stata autorizzata da una convenzione obbligazionaria con il Comune. 2. La domanda di costruzione veniva pubblicata dal 18 giugno all'8 luglio 2015 senza che contro di essa venisse fatta opposizione. 3. Dopo aver esaminato la domanda di costruzione, in data 28 luglio 2015 il Comune di X._____ la trasmetteva con preavviso negativo all'Ufficio per lo sviluppo del territorio dei Grigioni. Dopo un esame interno da parte dell'Ufficio per l'agricoltura e la geoinformazione dei Grigioni del 7 agosto 2015, con scritto del 2 novembre 2015 l'Ufficio per lo sviluppo del territorio comunicava di concordare con la valutazione negativa del Comune. 4. Con decisione 19 novembre 2015 il Comune di X._____ respingeva la domanda di costruzione per la rimessa-tunnel sulla particella no. 590. In particolare, esso considerava che mancherebbe un esame dello stato attuale e delle prospettive a medio-lungo termine dell'azienda nonché delle alternative di ubicazione. In assenza di un concetto globale, il fabbisogno a corto termine andrebbe realizzato presso l'infrastruttura attuale sul mappale no. 2159 o dove A._____ svolgerebbe le attività agricole. Il nuovo centro aziendale dovrebbe essere relazionato all'attività agricola e ai luoghi in cui essa è svolta. Il terreno sulla particella no. 590 sarebbe troppo piccolo e esposto e su di esso il capannone progettato rappresenterebbe un'intrusione deturpante.- 3 - 5. Contro tale decisione, in data 4 gennaio 2016, A._____ (qui di seguito: ricorrente) inoltrava ricorso al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni chiedendo l'accoglimento della domanda di costruzione per la rimessa-tunnel sulla particella no. 590 e, in via subordinata, che gli sia rilasciato il permesso di costruzione per una rimessa-tunnel (larghezza 10.3 m e altezza 6.7 m) sulla particella no. 590. Egli sottolineava anzitutto che l'altezza del tunnel sarebbe di 7 e non 9 m. Inoltre adduceva sostanzialmente che la nuova rimessa gli permetterebbe di arrivare al punto, dal quale potrebbe poi raggiungere tutti i suoi terreni coltivati (nel centro di X._____), attraverso un tragitto più breve rispetto a quello percorso attualmente (a partire dalla particella no. 2159). Oltre che per la vicinanza ai terreni che egli coltiverebbe, la nuova struttura sarebbe necessaria a medio-lungo termine per vari motivi attuali e futuri, p.es. perché vi verrebbe depositato il fieno, perché servirebbe da riparo per gli animali, alla manutenzione e al deposito dei macchinari e perché il ricorrente potrebbe svolgervi alcuni lavori amministrativi al suo interno. Trovandosi ai piedi della montagna e essendo circondato dal bosco, il tunnel non deturperebbe il paesaggio. Per contro, la particella no. 2179 si troverebbe in zona abitativa, da essa potrebbero sorgere delle emissioni e dei pericoli per l'abitato e servirebbe al solo scopo di deposito di macchinari. Altri utilizzi non sarebbero possibili. La rimessa sulla particella no. 2179 sarebbe oltretutto stata eretta a titolo provvisorio finché si fosse trovata un'ubicazione più adeguata, come descritto nella convenzione con il Comune. L'attività principale del ricorrente non sarebbe quella dello sfalcio vigna, bensì lo sfalcio di terreni per foraggio in special modo dei suoi asini. Egli prevederebbe di aumentare costantemente il numero di terreni coltivati e di acquistare nuovi animali. Non ci sarebbero poi degli interessi pubblici pregiudicati e, anche se vi fosse un deturpamento del paesaggio, basterebbe concedere la licenza edilizia per un'infrastruttura più piccola. Sarebbe dunque lesa la libertà economica. Inoltre, l'Ufficio per lo sviluppo del territorio dei Grigioni avrebbe già ritenuto appropriate delle - 4 - rimesse-tunnel in zona agricola in due comuni vicini. Per questo vi sarebbe una lesione del principio dell'uguaglianza di trattamento. Dopo il licenziamento da parte del Comune, il ricorrente avrebbe dovuto intensificare la sua attività, fatto che ora gli verrebbe precluso dal Comune che così facendo fuoriuscirebbe dai limiti della buona fede. La formulazione della convenzione provvisoria e la concessione della licenza edilizia per l'ampliamento della tettoia in data 4 aprile 2004 avrebbero creato delle aspettative, di modo che egli avrebbe fatto degli investimenti in buona fede essendo certo di poter trasferire il suo centro in una struttura più grande. Per questi motivi la decisione impugnata sarebbe arbitraria. 6. Nella sua presa di posizione del 4 febbraio 2016 il Comune di X._____ (qui di seguito: convenuto 1) chiedeva il rigetto del ricorso. Esso contestava in primo luogo il calcolo sul risparmio di tratta per raggiungere i fondi agricoli partendo dalla particella no. 590 del ricorrente. Inoltre, asseriva che il fondo non si troverebbe ai piedi della montagna ma in mezzo alla campagna. La struttura sorgerebbe laddove ora non ci sarebbero altre strutture. Essa non si inserirebbe nel paesaggio né per volume né per materiale e tipologia. Contrariamente alle allegazioni del ricorrente, non risulterebbe che dalla rimessa no. 2159 vi sarebbero delle emissioni. In quella zona sarebbero d'altronde presenti altre rimesse; di modo che la particella no. 2159 meglio risponderebbe alle esigenze di concentrazione che la particella no. 590. La convenzione del 1988 sarebbe tuttora in vigore e non vi sarebbero segnali per cui il convenuto 1 dovrebbe disdirla. Le prassi di altre autorità edilizie comunali non varrebbero quali pregiudizi per il Comune convenuto. La particella no. 590 si troverebbe in una zona di superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC). All'inserimento della vistosa costruzione vi si opporrebbe un interesse preponderante alla salvaguardia del paesaggio. In più, al ricorrente di 56 anni mancherebbero soltanto 10 anni alla pensione, di - 5 - modo che il criterio dell'esistenza dell'azienda per un periodo di almeno una generazione non sarebbe adempiuto. Una licenza edilizia per un'infrastruttura di minore volume non eviterebbe l'impatto dovuto alla tipologia della costruzione e all'ubicazione. 7. Con presa di posizione del 4 febbraio 2016 l'Ufficio per lo sviluppo del territorio dei Grigioni (qui di seguito: convenuto 2) chiedeva parimenti il rigetto del ricorso. Poggiando sulla presa di posizione dell'Ufficio per l'agricoltura e la geoinformazione, esso sosteneva che la rimessa dovrebbe essere costruita al limitare dell'insediamento abitativo in zona "C._____" (ovvero sulla particella no. 2159 del convenuto 1) e non nell'area agricola tuttora intatta in zona "B._____". Ciò a maggior ragione visto che il ricorrente non sarebbe in grado di dimostrare perché non si potrebbe realizzare la rimessa in zona "C._____", dove il convenuto 2 avrebbe già rilasciato diverse licenze edilizie per l'ampliamento di infrastrutture agricole. Mancherebbe inoltre un piano aziendale a prova della necessità di mantenere a lungo termine una rimessa proprio nel luogo in discussione, nonché il risultato di un esame di ubicazioni alternative. Esso precisava che la baracca presente sulla particella no. 590 non risulterebbe dalle misurazioni ufficiali e nemmeno dai rilevamenti swisstopo. Il tunnel in acciaio con rivestimento in lamiera risp. telo rappresenterebbe in corpo estraneo in un paesaggio finora intatto. Infine, gli esempi citati dal ricorrente concernerebbero dei tunnel nei pressi della G._____, in una zona dove già sono presenti edifici, e quindi non comparabile con la presente zona di campagna. 8. Con replica del 19 febbraio 2016 il ricorrente approfondiva i suoi argomenti. Il ricorrente ribadiva in particolare la disuguaglianza di trattamento facendo riferimento a delle edificazioni nella zona in questione e in quelle adiacenti (tutte in zona SAC) nonché ad un'ulteriore costruzione concessa sul territorio del convenuto 1 (in zona "D._____", - 6 - pure in zona SAC). Il principio della concentrazione non sarebbe quindi violato. Egli sosteneva che non avrebbe intenzione di abbandonare l'attività entro dieci anni, ma di continuarla anche dopo il pensionamento. In ogni caso, la rimessa sarebbe facilmente smantellabile e un obbligo in tal senso potrebbe essere iscritto nel registro fondiario. Essendoci già una baracca sulla particella in questione, la cui conformità sarebbe rimasta incontestata da ormai 20 anni, non si perseguirebbe una nuova costruzione bensì il riattamento di una già esistente. Egli sottolineava, infine, che la clausola dell'estetica sarebbe stata applicata in modo troppo restrittivo, quando invece costruzioni a tunnel, già a più riprese, non sarebbero state ritenute deturpanti. 9. Con duplica del 24 marzo 2016 il convenuto 1 puntualizzava le sue allegazioni. In particolare, egli evidenziava come le zone adiacenti alla zona "B._____" ("E._____" e "F._____") non avrebbero alcun legame con la zona "B._____". Nella parte più a est della zona "B._____" invece, ci sarebbero effettivamente diversi edifici sorti in epoche diverse. Buona parte degli stessi sarebbero però situati a ridosso della montagna. La rimessa in discussione si verrebbe invece a trovare nella parte più a ovest, in mezzo alla campagna, in un'area priva di costruzioni. In più, la stalla in zona "D._____" sarebbe sorta sotto l'egida di un diritto diverso. La baracca esistente non darebbe diritto alla costruzione di un tunnel ancora più deturpante. Il convenuto 1 offriva inoltre la possibilità di trattare un accordo che garantirebbe al ricorrente la disponibilità del fondo n. 2159 sino al presumibile termine della sua attività. Al ricorrente mancherebbero meno di dieci anni alla pensione e un'autorizzazione edilizia fuori zona per uno stabile adibito ad attività hobbistica andrebbe negata. 10. Con scritto del 3 marzo 2016 il convenuto 2 rinunciava all'inoltro di una duplica. - 7 - Considerando in diritto: 1. a) La competenza del Tribunale amministrativo di giudicare sulla decisione impugnata del 19 novembre 2015, con cui il convenuto 1 respingeva la domanda di costruzione per una rimessa-tunnel sulla particella no. 590 del ricorrente, è data dall'art. 49 cpv. 1 lett. a della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100). La legittimazione del ricorrente, quale diretto destinatario della decisione impugnata e quindi toccato da essa e con un interesse alla sua abrogazione (art. 50 LGA) è pacifica. Essendo tempestivo e rispondendo alle condizioni di forma (art. 52 cpv. 1 e art. 38 LGA) il ricorso è dunque ricevibile. b) La situazione delle relative particelle emerge in modo sufficientemente chiaro dai piani e dalle fotografie agli atti. Il sopralluogo chiesto dal ricorrente non è idoneo a portare ulteriori elementi conferenti ai fini del presente giudizio. 2. Oggetto di controversia è la costruzione di una rimessa a scopo agricolo che il ricorrente intende realizzare sul suo fondo agricolo no. 590. 3. a) L'autorizzazione a costruire può essere principalmente rilasciata soltanto per edifici e impianti conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione (art. 22 cpv. 2 lett. a legge sulla pianificazione del territorio [LPT; RS 700]). Giusta l'art. 16a cpv. 1 LPT sono conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti che sono necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura. La conformità alla zona agricola è disciplinata in dettaglio all'art. 34 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio (OPT; RS 700.1). Secondo l'art. 34 cpv. 4 OPT l'autorizzazione va rilasciata soltanto se l'edificio o l'impianto è necessario per l'utilizzazione in questione (lett. a); all'edificio o all'impianto non si oppongono interessi - 8 - preponderanti nell'ubicazione prevista (lett. b) e l'esistenza dell'impresa è prevedibile a lungo termine (lett. c). b) Come giustamente affermato dal convenuto 2 – le cui argomentazioni si rifanno in particolare alla presa di posizione dell'Ufficio per l'agricoltura e la geoinformazione del 7 agosto 2015 – nel caso di specie una rimessa è giustificata dal profilo agricolo aziendale. Una rimessa adempie infatti ai requisiti di qui all'art. 16a LPT risp. 34 OPT e fondamentalmente va dunque ritenuta conforme alla zona agricola. L'ulteriore criterio della necessità aziendale esige, tuttavia, un esame sull'ubicazione, vale a dire sulla possibilità di svolgere l'utilizzazione prevista in edifici risp. impianti già esistenti, eventualmente ampliando o ristrutturando gli stessi. Se ciò non è il caso, occorre poi valutare se alla rimessa non si oppongono interessi preponderanti nell'ubicazione prevista (cfr. art. 34 cpv. 4 OPT; DTF 129 II 413 cons. 3.2 con rinvio a 125 II 278 cons. 3a, in cui si riteneva che, in zona agricola, una costruzione non necessaria nell'ubicazione prevista non potrebbe essere ritenuta, fin dal principio, conforme alla zona [esame dell'ubicazione vincolata analogamente all'art. 24 cpv.1 LPT]). c) I convenuti sono del parere che l'attività del ricorrente possa essere svolta presso la particella no. 2159 del convenuto 1. Tale particella si trova in zona agricola al limitar del paese (zona "C._____"). Posta la necessità aziendale di una rimessa, l'attività aziendale del ricorrente non può più evidentemente essere svolta presso la semplice tettoia tuttora presente sulla particella no. 2159. Va perciò accertata la possibilità di costruire una rimessa appropriata alle esigenze aziendali del ricorrente sulla particella no. 2159, in sostituzione alla tettoia esistente. d) Bisogna anzitutto specificare che la necessità agricola aziendale del ricorrente, com'è stata affermata dall'Ufficio per l'agricoltura e la - 9 - geoinformazione, si riferisce ad una rimessa. Secondo domanda di costruzione si tratta di una rimessa con lo scopo di deposito per attrezzi e macchinari. Da tale utilizzo sulla particella no. 2159 non si devono perciò temere delle emissioni rilevanti per l'abitato vicino. Inoltre, il convenuto 1 ha manifestato la propria intenzione a trattare un accordo con il ricorrente che garantisca la disponibilità del relativo fondo sino al presumibile termine della sua attività. La convenzione precaria del 28 ottobre 1988, attualmente in vigore tra il ricorrente e il convenuto 1, può quindi concretamente mutare in un accordo duraturo. Infine, la minima differenza di tragitto (135 m) tra le particelle in questione per raggiungere i terreni coltivati del ricorrente non influisce sulla valutazione dell'ubicazione. Date queste premesse, appare certa per il ricorrente la possibilità di svolgere la sua attività agricola e di realizzare una corrispettiva rimessa sulla particella no. 2159, in zona "C._____", nei cui pressi – come affermato dal convenuto 2 – sono già stati rilasciati diversi permessi per ampliamenti di impianti agricoli e nelle cui vicinanze già sono presenti degli insediamenti. I principi di concentrazione degli insediamenti, di un uso parsimonioso del suolo (art. 1 cpv. 1 LPT) e di evitare una dispersione delle edificazioni (art. 3 cpv. 3 LPT) esigono infatti la realizzazione di costruzioni agricole, di regola, negli insediamenti esistenti (cfr. DTF 1C_17/2015 cons. 3.2). Ora, è sì vero che pure non lontano della particella no. 590 (in zona "B._____", "E._____" e "F._____") già si trovano diverse costruzioni. Il triangolo che vanno a formare le particelle no. 579-583, 589, 597, 592 e la particella del ricorrente no. 590 rappresenta tuttavia un'area di campagna intatta (fatta estrazione delle costruzioni sulla particella no. 592, site tuttavia a ridosso del pendio). In più, la particella no. 590 si trova incontestatamente su una superficie per l'avvicendamento delle colture (SAC), vale a dire su un terreno coltivabile pregiato che giusta il principio di cui all'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT va possibilmente mantenuto tale. Visti questi interessi pubblici preponderanti, questo tribunale non può intervenire a favore di un'ubicazione sulla particella no. 590, scostandosi - 10 - dalla scelta dei convenuti di insediare una rimessa per l'attività aziendale del ricorrente sulla particella no. 2159, scelta di carattere pianificatorio che appare a tutti gli effetti adeguata (cfr. analogamente STA R 15 26 cons. 3b). Oltretutto, i convenuti ritengono inadeguato un insediamento sulla particella no. 590 della rimessa-tunnel di 12.3 x 12.3 x 7 m giusta domanda di costruzione del ricorrente, per motivi estetici d'inserimento nel paesaggio (cfr. art. 73 legge sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni [LPTC; CSC 801.100]). Questa valutazione, tenuto conto delle peculiarità della zona e dell'aspetto della rimessa-tunnel giusta domanda di costruzione, appare comprensibile, ad ogni modo non è abusiva. A tal proposito non cambia nulla il fatto che alcune vecchie prassi, più espansive e ormai superate, abbiano permesso in modo meno rigido delle costruzioni in campagna, tanto che vecchi esempi di costruzioni in zone agricole o fuori zona non possono fungere da paragone per permettere nuove costruzioni in contrasto con i principi perseguiti dalle revisionate disposizioni di pianificazione. La censura del ricorrente sulla disuguaglianza di trattamento cade perciò nel vuoto. Infine, a mero titolo di complemento, va osservato che, semmai si volesse ammettere un diritto acquisito della baracca apparentemente sorta in modo illegale più di 20 anni fa sulla particella no. 590, questo non dà naturalmente diritto alla costruzione della qui controversa rimessa in tale luogo. 4. In conclusione, la realizzazione della rimessa in questione non può essere ritenuta vincolata alla particella no. 590, in una zona SAC e su di un fondo intatto in campagna. Siccome già non sono soddisfatti i primi requisiti cumulativi (necessità nell'ubicazione prevista e nessun interesse pubblico prevalente) di cui all'art. 34 cpv. 4 OPT, la costruzione di detta rimessa sulla particella no. 590 non può essere autorizzata. - 11 - 5. Per i motivi suesposti il ricorso va respinto. I costi della presente procedura sono così accollati alla parte ricorrente (art. 73 cpv. 1 LGA). I convenuti non hanno diritto a ripetibili (art. 78 cpv. 2 LGA). Il Tribunale decide: 1. Il ricorso è respinto. 2. Vengono prelevate - una tassa di Stato di fr. 1'500.-- - e le spese di cancelleria di fr. 311.-- totale fr. 1'811.-- il cui importo sarà versato da A._____ entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 3. [Vie di diritto] 4. [Comunicazioni]