4562 2003-0498 ad 98.451 Initiative parlementaire Sites pollués par des déchets Frais d’investigation (Baumberger) Rapport du 20 août 2002 de la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil national (CEATE-N) Avis du Conseil fédéral du 28 mai 2003 Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Conformément à l’art. 21 quater, al. 4, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC), nous nous prononçons ci-après sur le projet du 20 août 2002 de la CEATE-N portant sur la révision des dispositions de la loi sur la protection de l’environnement qui concernent les sites contaminés (art. 32b à 32e LPE). Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l’assu- rance de notre haute considération. 28 mai 2003 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Pascal Couchepin La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz4563 Avis 1 Le point de la situation Par lettre du 31 octobre 2002, la Commission de l ’environnement, de l ’aménage- ment du territoire et de l ’énergie du Conseil national (CEATE-N) a pri é le Conseil fédéral de se prononcer sur le projet visant à modifier la loi sur la protection de l’environnement (LPE) dans le domaine des sites contaminés. Le projet en question se r éfère à l ’initiative parlementaire Baumberger du 17 décembre 1998 (98.451). Celle-ci demande que les éventuels frais occasionn és par l’investigation de sites inscrits à tort dans le cadastre des sites pollu és soient pris en charge par le canton concern é. Les cantons seraient indemnis és à l’aide du fonds de la Conf édération pour l ’assainissement de sites contamin és. Le Conseil national avait donné suite à cette initiative parlementaire le 27 septembre 1999. La sous-commission «Sites contaminés» instituée par la CEATE-N a en outre cons- taté que les dispositions r égissant actuellement la répartition des coûts inhérents aux sites contaminés présentent des lacunes et qu’il convient donc de les compléter. Issu d’une vaste procédure de consultation, le projet d éfinitif de révision partielle de la LPE a été adopté le 20 août 2002 par la CEATE-N. 2 Avis du Conseil fédéral 2.1 Considérations d’ordre général Le Conseil fédéral se réjouit de voir complétées les dispositions régissant la prise en charge des co ûts inhérents aux sites contamin és (art. 32d et 32 e LPE). Depuis leur introduction dans le cadre de la r évision de la LPE du 21 d écembre 1995, leur mise en œ uvre a en effet r évélé qu ’elles ne sont pas toujours suffisamment claires et posent souvent des probl èmes d ’interprétation. Cette situation est d ’autant plus insatisfaisante que, dans le domaine des sites contamin és, des sommes relativement élevées sont souvent allouées à des particuliers. Les dispositions actuelles r égissent uniquement la prise en charge des co ûts engen- drés par l ’assainissement des sites contamin és et leur financement par la Conf édé- ration. Le Conseil f édéral approuve express ément la volont é de la CEATE-N qui vise à mettre en place une r églementation qui couvre aussi bien la prise en charge des coûts que le financement de tous les travaux touchant aux sites contaminés.4564 2.2 Avis du Conseil fédéral sur les différentes modifications proposées 2.2.1 Art. 32bbis: application du principe de causalité à l’élimination des matériaux d’excavation S’agissant des sites pollu és dont l ’assainissement n’est pas obligatoire, l ’art. 32bbis prévoit que les co ûts inh érents à l ’élimination des mat ériaux d ’excavation seront répartis entre les personnes impliqu ées sur les m êmes bases que dans le cas de sites contaminés. Selon l’art. 32, al. 1, LPE, c ’est le d étenteur des d échets qui assume aujourd ’hui le coût de leur élimination. Or il peut arriver que cette disposition suscite un sentiment d’injustice (p. ex. aupr ès du propri étaire d ’une maison individuelle construite sur une ancienne d écharge industrielle, qui ignorait tout de la situation ant érieure). Contrairement aux sites contamin és devant être assainis pour des raisons écolo- giques, ceux qui ne nécessitent aucun assainissement peuvent être excavés ou laissés en l’état, selon le vœ u de leur propri étaire. Selon le Conseil f édéral, les dispositions proposées inciteront les d étenteurs des 40 000 à 50 000 sites pollu és de Suisse qui ne sont pas à l ’origine de la pollution concern ée à commander rapidement une investigation complète de leur bien-fonds afin d ’établir toutes les responsabilit és. Si la situation leur est favorable, ils demanderont au canton de rendre une d écision relative à la prise en charge des co ûts (sujette à recours) et feront évacuer au plus vite le sous-sol contamin é aux frais du responsable de la pollution. Voici quelles seraient les cons équences: mesures excessives au regard des imp ératifs écologiques («assainissements de luxe »), surcharge ou gonflement de l ’appareil administratif, multiplication des proc édures judiciaires et co ût économique de plusieurs dizaines de milliards de francs, tout cela sans avantage notable pour l’environnement. Le Conseil fédéral rejette catégoriquement cette proposition. 2.2.2 Art. 32c, al. 3, LPE: exécution par substitution L’art. 32c, al. 3, propose de définir les situations dans lesquelles les cantons peuvent attribuer eux-mêmes un mandat d’investigation, de surveillance ou d ’assainissement d’un site pollu é. Si les let. a et b sont appliqu ées depuis longtemps, les let. c et d permettraient désormais aux cantons d ’ordonner eux-m êmes les travaux lorsque la responsabilité des mesures à prendre et leurs paiements sont sujets à contestation ou que de nombreuses personnes sont impliquées. Cette nouvelle disposition accélérera l’ensemble de la démarche et devrait réduire le nombre de proc édures judiciaires. De nombreux exemples soulignent son opportu- nité. Le Conseil fédéral approuve cette proposition.4565 2.2.3 Art. 32d, al. 1: extension à l’investigation et à la surveillance L’art. 32d, al. 1, pr évoit d ’étendre la r églementation actuelle sur la r épartition des coûts occasionnés par l’assainissement des sites contaminés aux frais d’investigation et de surveillance. Cette disposition int ègre la pratique actuelle du Tribunal f édéral dans la législation. Cette nouvelle disposition permet de r égler tous les cas de prise en charge des frais inhérents aux sites contamin és, d’assurer la clart é n écessaire et de lever la plupart des incertitudes d ’ordre juridique. Cette extension n ’a suscité pratiquement aucune opposition lors de la consultation. Le Conseil fédéral approuve expressément cette proposition. 2.2.4 Art. 32d, al. 2: précision sur la clause dérogatoire La nouvelle version propos ée de l ’art. 32d, al. 2, let. c, 2 e phrase, pr écise la clause dérogatoire. Cette proposition vise à ce que le perturbateur par situation d ’un site pollué ne doive assumer des frais que s ’il retire des mesures engag ées un b énéfice supérieur à l’élimination des atteintes illicites. L’interprétation de cette clause d érogatoire extrêmement importante pour le pertur- bateur par situation qui ignorait l ’existence de la pollution est sujette à de vives controverses. L’ajout proposé tente certes d ’apporter une pr écision, mais sa formu- lation est difficile à comprendre et n’améliore donc guère la précision du texte. Il est par ailleurs difficile d ’imaginer des cas dans lesquels cette disposition (let. c) déploie ses effets. Son absence ne diminuerait en rien les bases d écisionnelles de la loi. Le Conseil fédéral propose de biffer l’art. 32, al. 2, let. c. 2.2.5 Art. 32d, al. 2bis: coûts de défaillance L’art. 32d, al. 2bis, vise à entériner le principe selon lequel la collectivit é publique prend en charge les co ûts de d éfaillance lorsqu ’aucun responsable ne peut être actionné. Jusqu’à présent, le Conseil f édéral était également d’avis que la collectivit é devait prendre en charge les co ûts de d éfaillance. Mais les cantons en ont souvent d écidé autrement dans la pratique. Le Conseil f édéral estime que l ’inscription de ce prin- cipe dans la loi garantira la sécurité du droit. Le Conseil fédéral approuve cette disposition.4566 2.2.6 Art. 32d, al. 3: décision de l’autorité sur les prétentions de droit privé L’art. 32d, al. 3, permet à l’autorité de se prononcer également sur des pr étentions de droit privé (émises par les intéressés) dans le cadre de la procédure administrative relative à la répartition des coûts, mais à condition que la situation soit claire. La Conf édération n ’est gu ère concern ée par cette nouvelle disposition, qui peut éventuellement acc élérer la proc édure. Le Conseil f édéral craint toutefois que les questions de proc édure n ’engendrent une surcharge pour les cantons, surtout pour les petits cantons, et que l ’application de cette disposition ne se r évèle, tout compte fait, trop lourde. Le Conseil f édéral ne s ’oppose pas à cette nouvelle disposition, mais ne la soutient pas non plus. 2.2.7 Art. 32d, al. 4: frais d’investigation (initiative parlementaire originale) L’initiative parlementaire originale prévoit que les coûts occasionnés par l’investiga- tion d’un site inscrit ou susceptible d ’être inscrit au cadastre des sites pollu és seront pris en charge par le canton concerné s’il s’avère que le site n’est pas pollué. Il ne peut y avoir de responsable en l ’absence de pollution. L’apparition de coûts de défaillance est donc in évitable. L ’art. 32d, al. 2 bis, du projet pr évoit que ces co ûts seront pris en charge par la collectivit é. Les cantons redoutent toutefois que cette nouvelle disposition n ’augmente fortement les frais à leur charge et qu ’elle n’entrave l’élaboration de leur cadastre. Ils s’opposent donc à son adoption. Le Conseil fédéral approuve cette disposition pour des raisons juridiques. En ce qui concerne les pr éoccupations des cantons, il souligne que la Conf édération leur assure un appui substantiel puisqu ’elle rembourse 40 % (au maximum) des coûts de défaillance. 2.2.8 Art. 32e: taxe pour le financement des mesures (fonds de la Confédération pour l’assainissement des sites contaminés) L’art. 32e, al. 3, let. a, pr évoit que les indemnit és accord ées aux cantons par la Confédération couvrent également l’investigation et la surveillance de sites pollu és dont l’assainissement n’est pas obligatoire. Il stipule qu ’elles se montent uniform é- ment à 40 % des coûts imputables.4567 Cette extension du financement sp écial mis à disposition par la Conf édération four- nit l’impulsion n écessaire pour que les assainissements encore requis soient entre- pris. L’approbation presque unanime rencontr ée lors de la consultation t émoigne du bien-fondé de cette disposition. La let. b du m ême alinéa prévoit, pour les stands de tir, des indemnisations dont le taux forfaitaire se monte à 40 % des mesures requises, à condition qu ’aucun déchet n’y ait plus été d éposé au plus tard deux ans apr ès l ’entrée en vigueur de la loi révisée. Cette nouvelle disposition, qui concerne environ 2000 stands de tir encore exploit és, répond aux vœ ux de nombreux cantons et satisfait pour l ’essentiel aux buts poursui- vis par les motions 00.3702 Heim (Participation de la Conf édération aux co ûts d’assainissement des sols pollu és aux alentours des stands de tir) et 01.3303 Hess (Participation aux frais pour la construction ou la rénovation d’installations de tir). Enfin, la let. c de l ’alinéa règle la question des indemnit és prévues dans l ’initiative parlementaire originale et octroyées par la Confédération en vertu de l’art. 32d, al. 4, du projet de la CEATE-N. Le Conseil fédéral propose de maintenir le taux des indemnités accordées par la Confédération ( «… ne peuvent d épasser 40 % …» ). Il approuve toutefois expressément les autres compléments et nouvelles dispositions. 2.3 Complément proposé par le Conseil fédéral 2.3.1 Art. 32e: financement de l’établissement des cadastres cantonaux des sites pollués Les gouvernements des cantons de Saint-Gall et de Thurgovie, ainsi que la commis- sion «Umweltschutzkommission Nordwestschweiz» (AG, BE, BL, BS, JU, SO), ont demandé à la Conf édération de fournir une contribution financi ère appropri ée à l’établissement des cadastres des sites pollu és. Le Conseil f édéral est persuad é qu’une aide financi ère substantielle est susceptible d ’accélérer l ’établissement des cadastres et d ’en améliorer la qualit é. De plus, une telle mesure r éduirait sensible- ment les coûts de défaillance à la charge des cantons selon l’art. 32d, al. 4. Ce complément assure une réglementation exhaustive également en ce qui concerne le financement du traitement des sites contamin és. Il est d ’autant plus pertinent que le recensement des sites pollu és dans un cadastre équivaut souvent à une investiga- tion historique. En outre, le fonds de la Conf édération pour l ’assainissement des sites contaminés permet d’indemniser l’investigation, la surveillance et l ’assainisse- ment des décharges qui ont servi au stockage d éfinitif de déchets urbains, g énérale- ment à hauteur de 40 % au plus des coûts imputables.4568 Le Conseil f édéral soutient pleinement cette demande, en formulant la propo- sition suivante (les nouveaux points sont en italiques): 3 La Confédération affecte le produit de ces taxes uniquement à l’indemnisation des coûts pour: a. l’établissement des cadastres des sites pollu és, si les détenteurs de ces sites ont eu la possibilité de se prononcer jusqu’au 31 décembre 2005; b. l ’investigation, … 4 Les indemnités ne sont vers ées que si les mesures prises [ … ] tiennent compte de l’état de la technique. Elles [ … ] ne peuvent d épasser 40 % des co ûts imputa- bles. Les indemnit és versées en vertu de l ’al. 3, let. a, s ’élèvent à un montant forfaitaire de 500 francs par site. Le but de cette r églementation n ’est pas d ’octroyer une indemnit é pour la simple raison qu’un site est inscrit au cadastre. Elle se r éfère plutôt à la possibilité offerte à son d étenteur de se prononcer officiellement et se fonde sur les consid érations suivantes: – Les cantons seraient d édommagés pour leurs prestations effectives, car ce sont essentiellement les travaux pr écédant l’avis du d étenteur qui se r éper- cutent sur les coûts; – Du point de vue économique, il ne s’agit pas de «récompenser» l’inscription au cadastre, mais le soin apport é aux recherches en vue d ’établir un cadastre comprenant le moins possible de sites non pollués; – En limitant autant que possible la saisie indue de sites non pollu és, on rédui- ra également les co ûts supplémentaires à la charge des cantons en vertu de l’art. 32d, al. 4, du projet; – Les indemnités accordées en vertu de l ’art. 32e LPE enregistreraient certes une augmentation de 20 millions de francs dans les 4 à 5 ann ées à venir, mais les retards dans la réalisation des projets d’assainissement permettraient de garantir l ’équilibre budg étaire du fonds pour l ’assainissement des sites contaminés. 2.4 Avis du Conseil fédéral sur les répercussions financières et sur les effets du projet sur l’état du personnel 2.4.1 Répercussions financières pour les sites pollués de la Confédération Le Conseil f édéral s ’attend notamment à ce que la mise en œ uvre de l ’art. 32bbis LPE ait des répercussions financières pour la Confédération. Lorsque l’armée ou les chemins de fer vendront des immeubles, ils pourront être appel és à participer aux frais occasionnés par l ’élimination, sur ordre des nouveaux propri étaires, de mat é- riaux d’excavation contaminés. Il est impossible d ’évaluer ces coûts avec précision,4569 mais ils seront vraisemblablement élevés (probablement plusieurs 100 millions de francs). Le Conseil f édéral redoute que la mise en œ uvre de l ’art. 32bbis n’ait d’impor- tantes répercussions financières pour la Confédération. 2.4.2 Répercussions sur le financement spécial de la Confédération en vertu de l’art. 32e LPE (fonds pour l’assainissement des sites contaminés) Les indemnités destinées à compenser les coûts de défaillance pour l’investigation et la surveillance de sites contamin és gr èveront de quelque 2,5 millions de francs supplémentaires par an le financement sp écial mis en place par la Conf édération conformément à l’art. 32e LPE. Ce montant correspond à une augmentation de 10 % des besoins en crédits. La disposition compl émentaire propos ée par le Conseil f édéral (financement des cadastres) entra înera des d épenses suppl émentaires de l ’ordre de 20 millions de francs à imputer au financement sp écial. Mais si les cantons pr ésentent r égulière- ment des demandes d’indemnisation aux autorités compétentes de la Conf édération, plusieurs années s’écoulent souvent avant que le paiement ne soit effectu é. Les pre- mières ann ées seront donc marqu ées par un exc édent de recettes, qui permettra d’amortir en grande partie le suppl ément de dépenses occasionné par la proposition du Conseil fédéral. Les dépenses totales consacrées aux sites contamin és et financées par le fonds pour l’assainissement de ces sites ne doivent pas exc éder les recettes totales li ées à affec- tation. Si les fonds devaient se r évéler insuffisants, autrement dit si les d épenses à long terme d épassent les recettes, il est possible de compenser l ’excédent en fixant des priorités dans l ’acceptation des demandes d ’indemnisation, en reportant certai- nes demandes à l ’année suivante ou en augmentant les taxes sur le stockage des déchets, qui sont encore loin d ’atteindre le plafond fix é. L’équilibre des comptes du fonds pour l ’assainissement des sites contamin és sera garanti par d ’éventuelles mesures prises pour accroître les recettes (hausse de la taxe sur le stockage des déchets). Le Conseil f édéral est convaincu que les d épenses supplémentaires qui r ésulte- ront du financement sp écial selon l ’art. 32e LPE pourront être amorties sans qu’il soit n écessaire d’augmenter la taxe sur le stockage des d échets, du moins au cours des prochaines années.Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Initiative parlementaire. Sites pollués par des déchets. Frais d'investigation (Baumberger). Rapport du 20 août 2002 de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national (CEATE-N). Avis du Conseil fé... In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2003 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 27 Cahier Numero Geschäftsnummer 98.451 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 15.07.2003 Date Data Seite 4562-4569 Page Pagina Ref. No 10 127 486 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.