B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 19.01.2018 (2C_138/2017) Abteilung II B-6958/2015 U r t e i l v o m 1 9 . D e z e m b e r 2 0 1 6 Besetzung Richter Ronald Flury (Vorsitz), Richter Stephan Breitenmoser, Richter Jean-Luc Baechler; Gerichtsschreiber Davide Giampaolo. Parteien X._______, vertreten durch Rechtsanwalt Lars Gerspacher und Rechtsanwältin Sara Andrea Behrend, gbf Rechtsanwälte AG, Beschwerdeführer, gegen Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA, Vorinstanz. Gegenstand Aufnahme in das Register für Versicherungsvermittler. B-6958/2015 Seite 2 Sachverhalt: A. Am 19. April 2012 stellte X._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) bei der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht FINMA ( nachfolgend: Vor- instanz) ein erstes Gesuch um Aufnahme in das Register für Ver- sicherungsvermittler. A.a Mit E-Mail vom 15. Mai 2012 forderte die Vorinstanz den Beschwerde- führer auf, den Nachweis einer anerkannten Ausbildung sowie eine Arbeits- bestätigung nachzureichen. Hierauf reichte der Beschwerdeführer eine vom 21. Mai 2012 datierte Bestätigung der A._______ GmbH über seine Tätigkeit als geschäftsführender Gesellschafter seit 1. Februar 1991 ein. A.b Mit Schreiben vom 8. Juni 2012 teilte die Vorinstanz dem Beschwer- deführer unter Beilage einer vom 19. Dezember 2008 datierten Mitteilung des früheren Bundesamtes für Privatversicherungen BPV mit, dass die von ihm vorgewiesene deutsche Ausbildung als „Versicherungskaufmann“ bis- her nicht als äquivalente berufliche Qualifikation für Versicherungs- vermittler anerkannt worden sei. In Ermangelung eines Nachweises über den Abschluss der Vermittlerprüfung VBV oder einer anderen von der Vor- instanz anerkannten Ausbildung bis zum 9. Juli 2012 werde die Anmeldung des Beschwerdeführers abgeschrieben. A.c Mit Eingabe vom 23. Juli 2014 ersuchte der Beschwerdeführer um eine eingeschränkte Registrierung für den Bereich der Kunstversicherungen, in welchem er seit rund 35 Jahren tätig sei. Er habe es aus Unkenntnis ver- säumt, während der gesetzlichen Übergangsfrist eine Registrierung oh ne das Ablegen der entsprechenden Berufsprüfung zu beantragen. Während seiner beruflichen Tätigkeit habe er indessen klar nachgewiesen, dass er über die erforderlichen fachlichen Qualifikationen – zumindest für den Spe- zialbereich der Kunstversicherungen – verfüge. Auch komme der Gedanke des Verbraucherschutzes für jenen Spezialbereich nicht zum Tragen. A.d Die Vorinstanz teilte dem Beschwerdeführer am 5. August 2014 mit, dass bei Inkrafttreten des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG; zitiert in E. 2.1) am 1. Januar 2006, das heisst im Zeitpunkt der Errichtung des Ver- mittlerregisters, das Übergangsrecht eine Frist von sechs Monaten für die Registrierung von eintragungspflichtigen Vermittlern vorgesehen habe. Auf Anmeldungen, welche vor Ablauf dieser Übergangsfrist eingereicht worden seien, sei bezüglich des Erwerbs der beruflichen Qualifikation die Über- gangsbestimmung in Art. 6 Abs. 1 AVO-FINMA (zitiert in E. 2.4) anwendbar B-6958/2015 Seite 3 gewesen. Gemäss dieser habe eine mindestens fünfjährige haupt- berufliche bzw. achtjährige nebenberufliche Berufserfahrung als Versiche- rungsvermittler, welche bis zum 1. Januar 2006 erworben worden sei, als berufliche Qualifikation im Sinne von Art. 184 AVO (zitiert in E. 2.2) ausge- reicht. Die Anmeldung des Beschwerdeführers sei am 23. April 2012 und damit deutlich nach Ablauf der erwähnten Übergangsfrist von sechs Monaten bei der Vorinstanz eingegangen. Auf dessen Anmeldung seien deshalb die Registrierungsvoraussetzungen von Art. 44 Abs. 1 VAG in Verbindung mit Art. 184 AVO anwendbar, wonach entw eder der erfolg- reiche Abschluss der Vermittlungsprüfung VBV oder einer anderen von der Vorinstanz anerkannten Ausbildung erforderlich sei. A.e Mit Schreiben vom 2. Dezember 2014 forderte der Beschwerdeführer, nunmehr anwaltlich vertreten, die Vorinstanz dazu auf, ihren Standpunkt in Bezug auf sein Registrierungsgesuch vom 19. April 2012 zu überdenken. Er führte aus, die Rechtsauffassung der Vorinstanz, wonach die Bestim- mung von Art. 6 Abs. 1 AVO-FINMA nach Ablauf der Übergangsfrist nicht anwendbar wäre, sei fa lsch. Vielmehr gelte er als im Sinne von Art. 184 AVO beruflich qualifiziert, wenn er am 1. Januar 2006 über eine Erfahrung von mindestens fünf Jahren in der hauptberuflichen oder acht Jahren in der nebenberuflichen Versicherungsvermittlung verfügt habe. Der Ablauf der Übergangsfrist lasse eine erworbene berufliche Qualifikation im Sinne von Art. 44 VAG in Verbindung mit Art. 184 AVO un- berührt. Da der Beschwerdeführer schon vor der Errichtung des Vermittler- registers am 1. Januar 2006 während über acht Jahren als ungebundener Versicherungsvermittler auf dem Gebiet der Kunstversicherungen in der Schweiz tätig gewesen sei, gelte er als genügend beruflich qualifiziert. Er sei ausserdem mit den hiesigen Gesetzen im Bereich des Versicherungs-, Vertrags- und Aufsichtswesens vertraut. A.f Mit Schreiben vom 23. Januar 2015 und 12. Februar 2015 ersuchte der Beschwerdeführer die Vorinstanz um eine Stellungnahme zu seinem Registrierungsgesuch. Mit Eingabe vom 24. März 2015 stellte der Be- schwerdeführer erneut einen Antrag auf Aufnahme in das Vermittlerregister und ergänzte seine bis anhin eingereichten Dokumente. Am 2. Juni 2015 kündigte er der Vorinstanz die Einreichung einer Rechtsverzögerungs- beschwerde an, sofern er keine Rückmeldung bis zum 26. Juni 2015 erhalte. B-6958/2015 Seite 4 A.g Mit Schreiben vom 26. Juni 2015 teilte die Vorinstanz dem Beschwer- deführer mit, für dessen Aufnahme in das Register für Versicherungsver- mittler benötige sie die Nachweise, dass der Beschwerdeführer sich bis am 31. Dezember 2007 für die Eintragung in das Vermittlerregister angemeldet habe und er seit 2006 bis heute ohne Unterbruch in der Versicherungsver- mittlung tätig gewesen sei. Alternativ bestehe nach wie vor die Möglichkeit, den Abschluss einer anerkannten beruflichen Qualifikation nachzuweisen. A.h Mit Schreiben vom 8. Juli 2015 rügte der Beschwerdeführer gegenüber der Vorinstanz, dass es für den verlangten Nachweis einer vor dem 31. De- zember 2007 erfolgten Anmeldung keine gesetzliche Basis gebe. Diese gestützt auf Art. 6 Abs. 2 AVO-FINMA neu vorgebrachte Anmeldungsbedin- gung sei dem Wortlaut des Gesetzes nicht zu entnehmen und entspreche nicht dem Sinn und Zweck der besagten Bestimmung. Die Übergangsfrist könne nicht dazu dienen, einen materiell -rechtlichen Anspruch auf Registrierung zu verneinen. Von einer Anmeldefr ist mit materiell -rechtli- chem Verwirkungseffekt für Versicherungsvermittler mit den erforderlichen beruflichen Qualifikationen sei in Art. 6 Abs. 2 AVO-FINMA keine Rede. Diese Bestimmung könne nicht dahingehend ausgelegt werden, dass ein Versicherungsvermittler, der bereits am 1. Januar 2006 über die erforder- liche Berufserfahrung verfügte – und zu dem Zeitpunkt keine fehlende berufliche Qualifikation hätte nachholen müssen –, seine Anmeldung zur Registrierung bis zum 31. Dezember 2007 hätte einreichen müss en. So- dann reichte der Beschwerdeführer der Vorinstanz zahlreiche Belege für seine in den Jahren 2006 bis 2015 erworbenen Berufserfahrungen ein. A.i Mit Schreiben vom 10. August 2015 stellte der Beschwerdeführer der Vorinstanz eine Rechtsverzögerungsbeschwerde in Aussicht, sofern er keine Rückmeldung bzw. Verfügung bis zum 31. August 2015 erhalte. A.j Mit Verfügung vom 17. September 2015 wies die Vorinstanz die An- träge des Beschwerdeführers auf Eintragung in das Vermittlerregister ab. Zur Begründung führte sie zusa mmenfassend aus, die Aufnahme in das Register für Versicherungsvermittler setze nach Art. 44 Abs. 1 VAG voraus, dass eine natürliche Person unter anderem genügende berufliche Qualifi- kationen nachweise. Gemäss Art. 184 Abs. 1 und 3 AVO sei dafür insbe- sondere der erfolgreiche Abschluss einer Vermittlerprüfung oder ein gleich- wertiger Ausweis erforderlich. Die deutsche Berufsausbildung als Versiche- rungskaufmann sei bisher nicht als äquivalente berufliche Qualifikation für Versicherungsvermittler anerkannt worden. Ausserdem seien die Registrierungsanträge des Beschwerdeführers mehrere Jahre nach Ablauf B-6958/2015 Seite 5 der gesetzlichen Übergangsfristen und damit verspätet gestellt worden. Er könne sich daher nicht mehr auf die erleichterten Registrierungsvoraus- setzungen von Art. 6 Abs. 1 AVO-FINMA berufen. B. Mit Beschwerde vom 28. Oktober 2015 wandte sich der Beschwerdeführer an das Bundesverwaltungsgericht und stellt folgende Anträge: „1. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin [recte: Vorinstanz] vom 17. September 2015 betreffend Abweisung des Gesuchs um Eintragung ins Register für Versicherungsvermittler sei aufzuheben und der Beschwerdeführer sei als ungebundener Versicherungsvermittler in das Register der Versicherungsvermittler aufzunehmen; 2. eventualiter sei die Verfügung der Beschwerdegegnerin [recte: Vorinstanz] vom 17. September 2015 betreffend Abweisung des Ge- suchs um Eintragung ins Register für Versicherungsvermittler aufzuhe- ben; und die Sache sei zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzu- weisen; 3. es sei festzustellen, dass der Beschwerdeführer den Nach weis einer mindestens achtjährigen Berufserfahrung als in der Schweiz tätiger Ver- sicherungsvermittler vor dem 1. Januar 2006 im Sinne von Art. 184 AVO erbracht hat; 4. es sei festzustellen, dass der Beschwerdeführer den Nachweis der ununterbrochenen Versic herungsvermittlertätigkeit ausserhalb der Schweiz seit dem 1. Januar 2006 bis und mit dem Jahr 2015 erbracht hat; 5. unter Auferlegung der Kosten an die Beschwerdegegnerin [recte: Vorinstanz] sowie unter Zuerkennung einer Prozessentschädigung; 6. eventualiter sei die Beschwerdegegnerin [recte: Vorinstanz] anzuwei- sen, dass die mit Verfügung vom 17. September 2015 erhobene Gebühr auf ein Kostendeckungs - und Verhältnismässigkeitsprinzip gerechtes Mass zu senken [sei], wobei die bereits geleisteten Anmeldegebüh ren des Beschwerdeführers von Fr. 600.– zu verrechnen seien, sowie unter Zuerkennung einer Prozessentschädigung.“ Zur Begründung wird im Wesentlichen und sinngemäss vorgebracht, die von der Vorinstanz erwähnten Anmeldefris ten (bis zum 30. Juni 2006 bzw. bis zum 31. Dezember 2007) für die Möglichkeit, anstelle des erfolg- reichen Abschlusses einer Prüfung bzw. einer äquivalenten Berufsaus- bildung die fachliche Qualifikation durch entsprechende Berufserfahrung nachzuweisen, lägen auf keiner gesetzlichen Grundlage begründet. Insbe- sondere gebe es weder eine Gesetzes - noch eine Verordnungs- bestimmung, deren Wortlaut die Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 AVO- FINMA in Verbindung mit Art. 44 Abs. 1 VAG zeitlich limitiere. Mithin gelte B-6958/2015 Seite 6 der Beschwerdeführer bereits aufgrund des erbrachten Nachweises einer ausreichenden Vermittlungstätigkeit vor dem 1. Januar 2006 als beruflich qualifiziert, und zwar unabhängig davon, ob seine in Deutschland ab- solvierte Ausbildung als Versicherungskaufmann als äquivalente Berufs- qualifikation anerkannt worden sei oder nicht. Der durch die Vorinstanz ver- wehrte Registereintrag stelle sodann einen ungerechtfertigten Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 bzw. Art. 94 BV) sowie eine unverhältnis- mässige Härte dar. C. Mit Vernehmlassung vom 9. Dezember 2015 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Zur Begrün- dung führt sie im Wesentlichen aus, für die Eintragungen in das Versiche- rungsvermittlerregister sei sie selbst zuständig. Auf den Beschwerdeantrag Ziff. 1 sei deshalb mangels bundesverwaltungsgerichtlicher Zuständigkeit nicht einzutreten. Hinsichtlich der Feststellungsbegehren gemäss Ziff. 3 und 4 fehle es alsdann an einem (nachgewiesenen) besonderen Feststel- lungsinteresse. Zudem berufe sich der Beschwerdeführer auf die angeblich uneingeschränkte Geltungsdauer einer Übergangsregelung, die bereits per Definition sowie gestützt auf den Wortlaut und den Sinn der einschlä- gigen gesetzlichen Bestimmung befristet sei. Auch lege er nicht dar, wes- halb es für ihn unzumutbar sein soll, die Vermittlerprüfung abzulegen. D. In seiner Replik vom 26. Januar 2016 hält der Beschwerdeführer an seinen Beschwerdeanträgen fest. Er entgegnet mit Blick auf seinen Antrag Ziff. 1 sinngemäss, in spruchreifen Fällen könne das Bun desverwaltungsgericht selbst entscheiden und den Beschwerdeführer auch in das Register ein- tragen. Hinsichtlich der Anträge Ziff. 3 und 4 bestehe ein Feststellungsinte- resse insbesondere für den Fall, dass der Hauptantrag Ziff. 1 abgewiesen werde. Auch stelle sich vorliegend die Frage nach der (Un -)Zumutbarkeit der Vermittlerprüfung nicht, da der Beschwerdeführer gesetzlich berechtigt sei, sich als ungebundenen Versicherungsvermittler eintragen zu lassen. Zudem daure die Vorbereitung für die Vermittlerprüfung lediglich 20 Tage (über eine Zeitdauer von vier Monaten). Es sei daher unwahrscheinlich, dass Prüfungsabsolventen besser auf den Schweizer Versicherungsmarkt vorbereitet seien als der Beschwerdeführer mit seiner dreijährigen Ausbil- dung und seiner langjährigen Berufserfahrung. Der Beschwerdeführer be- streite sodann die Richtigkeit des Inhaltsverzeichni sses des vorinstanz- lichen Verfahrensdossiers. Dieses Dossier zeige nicht auf, wieviel Druck seitens des Beschwerdeführers erforderlich gewesen sei, um den Erlass B-6958/2015 Seite 7 der angefochtenen Verfügung zu bewirken. Angesichts der zeitintensiven und beschwerlichen Beh ördengänge und Korrespondenzen mit der Vor- instanz seien dem Beschwerdeführer auch im Falle des Unterliegens die Verfahrenskosten zu erlassen. Als Belege für die bisher aufgelaufenen finanziellen Aufwände im Zusammenhang mit dem vorliegenden Verfahren offeriere der Beschwerdeführer die Edition einer Kostenaufstellung. E. Mit Schreiben vom 22. Februar 2016 verzichtete die Vorinstanz auf die Einreichung einer Duplik. F. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten Unterlagen wird – soweit erforderlich und rechtserheblich – in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1.1 Der Entscheid der Vorinstanz vom 17. September 2015 stellt eine Ver- fügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG dar. Das Bundesverwaltungsge- richt beurteilt als Beschwerdeinstanz Verfügungen gemäss Art. 5 VwVG, die unter anderem von den Anstalten und Betrieben des Bundes erlassen werden (Art. 31 VGG und Art. 33 Bst. e VGG). Darunter fällt die vorlie- gende, von der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht FINMA erlassene Verfügung (vgl. Art. 54 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Eidgenössi- sche Finanzmarktaufsicht vom 22. Juni 2007 [FINMAG, SR 956.1]). Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Behandlung der Beschwerde gegen die vorinstanzliche Verfügung zuständig. 1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Der Beschwerdeführer ist formeller Adressat der angefochtenen Ver- fügung und durch diese auch materiell beschwert. Er ist deshalb zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert. B-6958/2015 Seite 8 1.3 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Be- schwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und Art. 52 Abs. 1 VwVG), der Kos- tenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 V wVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten. Zunächst sind die vorliegend relevanten gesetzlichen Bestimmungen dar- zulegen: 2.1 Gemäss Art. 43 des Bundesgesetzes betreffend die Aufsicht über Ver- sicherungsunternehmen vom 17. Dezember 2004 (VAG, SR 961.01) müs- sen sich Versicherungsvermittler, die weder rechtlich noch wirtschaftlich noch auf andere Weise an ein Versicherungsunternehmen gebunden sind, in das Versicherungsvermittlerregister eintragen lassen (Abs. 1). Die übri- gen Versicherungsvermittler haben das Recht, sich in das Register eintra- gen zu lassen (Abs. 2). Für die Aufnahme in das Register für Versiche- rungsvermittler wird gemäss Art. 44 Abs. 1 VAG vorausgesetzt, dass sich ein Versicherungsvermittler über ausreichende berufliche Qualifikationen ausweist oder, im Fall juristischer Personen, nachweist, dass genügend seiner Mitarbeitenden diese Qualifikationen besitzen (Bst. a), und dass er eine Berufshaftpflichtversicherung abgeschlos sen oder gleichwertige finanzielle Sicherheiten geleistet hat (Bst. b). Nach Art. 44 Abs. 2 VAG be- stimmt der Bundesrat die erforderlichen beruflichen Qualifikationen und legt die Mindesthöhe der finanziellen Sicherheiten fest. Dabei kann er die Normierung der technischen Einzelheiten der Vorinstanz überlassen. 2.2 Der Bundesrat hat mit Erlass der Verordnung über die Beaufsichtigung von privaten Versicherungsunternehmen vom 9. November 2005 (AVO, SR 961.011) von seiner Verordnungskompetenz Gebrauch gemacht und in Art. 184 Abs. 1 AVO festgehalten, dass Versicherungsvermittler ihre fachli- chen Qualifikationen durch den erfolgreichen Abschluss einer Prüfung oder durch einen gleichwertigen anderen Ausweis nachzuweisen haben. In per- sönlicher Hinsicht setzt Art. 185 AVO sodann voraus, dass die Versiche- rungsvermittler handlungsfähig sind (Bst. a) und dass gegen sie weder (nicht gelöschte) strafrechtliche Verurteilungen noch Verlustscheine be- stehen, die mit einem Verhalten im Zusammenhang stehen, welches mit der Versicher ungsvermittlungstätigkeit unvereinbar ist (Bst. b und c). Art. 186 AVO spezifiziert die Anforderungen in Bezug auf die zu leistenden finanziellen Sicherheiten. B-6958/2015 Seite 9 2.3 Mit Inkrafttreten des VAG am 1. Januar 2006 gelangten alsdann meh- rere Übergangsbestimmungen zur Anwendung. So sieht Art. 90 Abs. 3 VAG vor, dass sich die ungebundenen Versicherungsvermittler nach Art. 43 Abs. 1 VAG innert sechs Monaten nach Inkrafttreten des VAG für den Eintrag in das Register anzumelden hatten. Diese Bestimmung wurde durch den – inzwischen aufgehobenen – aArt. 216 Abs. 13 AVO da- hingehend konkretisiert, dass die bereits vor dem 1. Januar 2006 tätigen Vermittler ihre Tätigkeit während sechs Monaten, das heisst bis am 30. Juni 2006, auch ohne erfolgte Registrierung weiterführen durften. So- fern eine Anmeldung zur Registrierung innerhalb dieser sechs Monate er- folgt war, konnten die Vermittler ihre Tätigkeit bis zu einem Entscheid der Registrierungsbehörde ohne Registrierung weiter ausüben (Satz 2 von aArt. 216 Abs. 13 AVO; aufgehoben mit Wirkung seit 1. Januar 2009 durch Anhang Ziff. 11 der [inzwischen ihrerseits aufgehobenen] Finanzmarkt- prüfverordnung vom 15. Oktober 2008 [aFINMA-PV, AS 2008 5363]). 2.4 Der Bundesrat kann gemäss Art. 90 Abs. 4 VAG zum Erwerb der in Art. 44 VAG geforderten und in Art. 184 AVO konkretisierten beruflichen Qualifikationen eine Übergangsfrist vorsehen. Gestützt auf diese Delega- tionsnorm hat das damalige Bundesamt für Privatversicherungen (BPV; heute FINMA) – stellvertretend im Sinne von Art. 44 Abs. 2 VAG – Art. 6 Abs. 2 der Verordnung über die Beaufsichtigung von privaten Versi- cherungsunternehmen vom 9. November 2005 (aAVO -BPV, AS 2005 5383; seit 1. Januar 2009 [AS 2008 5613] umbenannt in AVO -FINMA, SR 961.011.1) erlassen. Nach dieser Bestimmung hatten registrieru ngs- pflichtige Versicherungsvermittler eine fehlende berufliche Qualifikation bis am 31. Dezember 2007 nachzuholen (Art. 6 Abs. 2 AVO-FINMA). In Art. 6 Abs. 1 AVO-FINMA wird überdies statuiert, dass Versicherungsvermittler, die am 1. Januar 2006 über eine Erfahrung von mindestens fünf Jahren in der hauptberuflichen bzw. acht Jahren in der nebenberuflichen Versiche- rungsvermittlung verfügten, im Sinne von Art. 184 AVO als beruflich qualifiziert gelten. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene V erfügung grundsätzlich mit voller Kognition, das heisst sowohl auf Rechts- verletzungen – einschliesslich der unrichtigen oder unvollständigen Fest- stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus- übung des Ermessens – als auch auf Angemessenheit (Art. 49 VwVG). B-6958/2015 Seite 10 Vorab sind die vom Beschwerdeführer gestellten Feststellungsbegehren (Beschwerdeanträge Ziff. 3 und 4) zu prüfen. 4.1 Die in der Sache zuständige Behörde – im Beschwerdefall das Gericht – kann gemäss Art. 25 Abs. 1 VwVG über den Bestand, den Nichtbestand oder den Umfang öffentlicher Rechte oder Pflichten von Amtes wegen oder auf Begehren hin eine Feststellungsverfügung bzw. einen Feststellungs- entscheid treffen. Gegenstand einer Feststellung können zweifelsfrei be- stimmbare sowie eindeutige individuelle und konkrete Rechte und Pflichten sein. Es können nur Rechtsfragen geklärt, nicht aber Tatsachenfest- stellungen getroffen werden (vgl. BGE 130 V 388 E. 2.5 m.w.H.; ISABELLE HÄNER, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, N. 7 zu Art. 25 VwVG). Nach der Rechtsprechung ist der Erlass einer Feststellungsverfügung nur zulässig, wenn der Gesuchsteller ein schutzwürdiges – mithin rechtliches oder tatsächliches und aktuelles – Interesse an der sofortigen Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses nachweist, wenn keine erheblichen öffentlichen oder privaten Interessen entgegen- stehen, wenn dieses schutzwürdige Interesse nicht durch eine rechts- gestaltende Verfügung gewahrt werden kann (sog. Subsidiarität der Fest- stellungsverfügung) und wenn der betroffenen Person aus dem Verweis auf die gestaltende Verfügung keine unzumutbaren Nachteile entstehen (vgl. Urteil des BVGer B-6011/2015 vom 5. April 2016 E. 2.3 m.w.H.). 4.2 Mit seinen Beschwerdebegehren Ziff. 3 und 4 beantragt der Beschwer- deführer, es sei einerseits von seiner mindestens achtjährigen Berufs- erfahrung als in der Schweiz tätiger Versicherungsvermittler vor dem 1. Januar 2006 Vormerk zu nehmen, und andererseits zu bestätigen, dass er den Nachweis der un unterbrochenen Versicherungsvermittlertätigkeit ausserhalb der Schweiz seit dem 1. Januar 2006 bis und mit dem Jahr 2015 erbracht habe. Wie in E. 4.1 dargelegt, bilden individuelle Rechte und Pflichten bzw. der (Nicht-)Bestand eines Rechtsverhältnisses Gegenstand einer Feststellung. Die Feststellungsbegehren Ziff. 3 und 4 betreffen indessen weder einzelne Rechte und Pflichten noch den (Nicht -)Bestand eines konkreten Rechts- verhältnisses. Vielmehr ersucht der Beschwerdeführer damit um die Fest- stellung von zwei Tatsachen. Tatsachenfeststellungen können jedoch nicht B-6958/2015 Seite 11 Gegenstand einer gerichtlichen Feststellung sein. Unter diesen Umstän- den kann von der Prüfung eines schutzwürdigen Interesses des Beschwer- deführers an seinen Feststellungsbegehren Umgang genommen werden. 4.3 Die Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers (Beschwerde- anträge Ziff. 3 und 4) sind daher abzuweisen. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe ihn zu Unrecht nicht als ungebundenen Versicherungsvermittler registriert. 5.1 Zur Begründung bringt der Beschwerdeführer vor, die Vorinstanz habe zunächst behauptet, er hätte seine Anmeldung zur Eintragung in das Ver- sicherungsvermittlerregister innert sechs Monaten seit Inkrafttreten des VAG, das heisst bis zum 30. Juni 2006, eingeben müssen. Erst mit Schrei- ben vom 26. Juni 2015 habe sie ihre Meinung dahingehend geändert, dass eine Anmeldung bis Ende des Jahres 2007 noch fristgerecht erfolgt wäre. Beide genannten Fristen stützten sich indessen auf keine gesetzliche Grundlage. So gebe es keine gesetzliche Bestimmung, weder auf Gesetzes- noch auf Verordnungsstufe, deren Wortlaut die Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 AVO-FINMA in Verbindung mit Art. 44 Abs. 1 VAG zeitlich beschränke oder mit einem konkreten Stichtag für die Anmeldung in Ver- bindung bringe. Dies gelte insbesondere für den vorliegenden Fall, bei wel- chem der Beschwerdeführer den Nachweis einer ausreichenden Ver- mittlertätigkeit vor dem 1. Januar 2006 erbracht habe, gleichfalls wie für die kontinuierliche Tätigkeit (ausserhalb des S chweizer Vermittlungsge- schäfts) vom 1. Januar 2006 bis heute. Des Weiteren führt der Beschwerdeführer unter Verweis auf das Urteil des BVGer B -7250/2007 (zitiert in E. 5.3.1) aus, für eine Anwendung der in Art. 6 Abs. 2 AVO-FINMA vorgesehenen Frist verblei be vorliegend kein Raum, da er schon am 1. Januar 2006 über die erforderlichen beruflichen Qualifikationen verfügt habe. Vor diesem Hintergrund sei es unerheblich, ob seine in Deutschland absolvierte Ausbildung als Versicherungskauf- mann bisher nicht als äq uivalente berufliche Qualifikation anerkannt wor- den sei, da er aufgrund der vorliegend anwendbaren erleichterten Registrierungsvoraussetzungen bereits im Sinne von Art. 6 Abs. 1 AVO- FINMA in Verbindung mit Art. 184 AVO als beruflich qualifiziert gelte. Ent- sprechend erfülle er sämtliche der in Art. 44 Abs. 1 VAG statuierten Voraus- setzungen für den Registereintrag. B-6958/2015 Seite 12 5.2 Im Zuge der Einführung der Registereintragungspflicht für ungebun- dene Versicherungsvermittler (Art. 43 f. VAG) wurde die vorliegend rele- vante Vorschrift von Art. 6 AVO-FINMA (in der gleichlautenden Fassung von Art. 6 aAVO-BPV) als Teil der einschlägigen intertemporalen Über- gangsordnung legiferiert (vgl. die entsprechende Marginalie: „Übergangs- bestimmungen“; vgl. auch die Botschaft vom 9. Mai 2003 zu einem Gesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen [Versicherungs- aufsichtsgesetz, VAG] und zur Änderung des Bundesgesetzes über den Versicherungsvertrag, BBl 20 03 3879, 3827). Im Kontext von zeitlich offenen Dauersachverhalten, bei welchen im Rahmen einer Rechts- änderung (auch) auf Verhältnisse abgestellt wird, die zwar unter der Herr- schaft des alten Rechts entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern, kommt dem jeweiligen Einführungs - bzw. Übergangsrecht die Funk tion zu, die aus der Anknüpfung an zwei materielle Rechtsordnungen resultierenden „Kollisionsfälle“ zu regeln und geeignete Übergangsmassnahmen zu treffen. Als solche kommen nament- lich die Festsetzung von Übergangsfristen, mildere s „Zwischenrecht“ und allenfalls die gänzliche Befreiung bestimmter Träger von früher begründe- ten Dauersachverhalten von neuen gesetzlichen Erfordernissen in Be- tracht (vgl. ALFRED KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 II S. 155, 167 f. und 224 ff.; vgl. auch ALAIN GRIFFEL, Intertempo- rales Recht aus dem Blickwinkel des Verwaltungsrechts, in: Uhlmann [Hrsg.], Intertemporales Recht aus dem Blickwinkel der Rechtsetzungs- lehre und des Verwaltungsrechts, 13. Jahrestagung des Zentrums für Rechtsetzungslehre, 2014, S. 15; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allge- meines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 24 N. 12 ff.). Die intertemporalen Normierungen reflektieren die „überleitungsrechtli- chen“ legislatorischen Wertungen und sind in erster Linie Ausdruck der vom Gesetz - bzw. Verordnungsgeber intendierten Abwägung zwischen dem Interesse an der Wahrung von „Kontinuitäts- bzw. Geltungsvertrauen“ einerseits und dem öffentlichen Interesse an der legiferierten Neuordnung (und an der Vermeidung eines Zustands „doppelten Rechts“) sowie dem Gleichbehandlungsinteresse andererseits (vgl. KÖLZ, a.a.O., S. 224 ff.; ferner GRIFFEL, a.a.O., S. 10). Erweist sich jedoch deren konkrete Trag- weite im Einzelnen als unklar, bedürfen sie – unter Berücksichtigung ihres intertemporalrechtlichen Sinngehalts und ihrer Sachnähe zum betreffen- den materiellen Recht – der Auslegung (vgl. KÖLZ, a.a.O., S. 159 und 225). B-6958/2015 Seite 13 5.3 Um den Sinngehalt einer Norm zu ergründen, ist nach Doktrin und Ju- dikatur zunächst vom Wortlaut des auszulegenden Rechtsetzungsakts auszugehen. Gemäss konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist die rechtsanwendende Behörde an einen klaren und unzweideutigen Wort- laut einer Vorschrift jedoch nur gebunden, sofern dieser den wirklichen Sinn der Norm wiedergibt. Ist eine Norm trotz ihres – scheinbar – klaren Wortlauts unklar, so ist unter Berücksichtigung aller interpretativen Ausle- gungselemente nach der wahren Tragweite der Norm zu suchen (vgl. BGE 134 II 249 E. 2.3; 125 III 57 E. 2b; 120 II 112 E. 3a; Urteil des BVGer B-6936/2007 vom 2. Juli 2009 E. 5.1.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allge- meines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 214 ff.). Die Auslegung hat sich daher vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der blosse Wortlaut die Rechtsnorm darstellt, sondern erst der an Sachverhalten an- gewandte und konkretisierte Rechtsetzungsakt. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedi- gendes Ergebnis aus der ratio legis. Massgebend ist damit der Rechtssinn des Rechtssatzes (vgl. BGE 128 I 34 E. 3b; 122 V 362 E. 4; Urteil des BVGer B -6936/2007 E. 5.1.1; ERNST A. KRAMER, Juristische Methoden- lehre, 5. Aufl. 2016, S. 61 ff. und 87 ff.). 5.3.1 Das Bundesverwaltungsgericht hat sich bereits in zwei Urteilen mit norminterpretativen Fragen im Zusammenhang mit Art. 6 AVO-FINMA (bzw. Art. 6 aAVO-BPV) befasst (vgl. Urteile des BVGer B-7150/2007 vom 8. Mai 2008 E. 3.1.1 f. und B -2101/2008 vom 19. Januar 2009 E. 4.1 ff.). Im Urteil B-7150/2007 entschied es über das Gesuch eines registrierungs- pflichtigen Versicherungsvermit tlers, welcher seine vor dem 1. Januar 2006 erworbene Berufserfahrung erst anlässlich eines am 23. November 2006 eingereichten Registrierungsgesuchs geltend gemacht hatte. Das Bundesverwaltungsgericht erwog, dass Art. 6 Abs. 1 AVO-FINMA nicht an die in Art . 90 Abs. 3 VAG vorgesehene sechsmonatige Anmeldefrist ge- knüpft sei, womit die Möglichkeit der Anrechnung der vor dem 1. Januar 2006 erlangten Berufserfahrung zeitlich nicht auf die ersten sechs Monate des Jahres 2006 beschränkt sei. Im Lichte des normsyst ematischen Kon- texts von Art. 6 Abs. 1 AVO-FINMA befand es alsdann, dass Versiche- rungsvermittler, welche bereits am 1. Januar 2006 über die für eine erleich- terte Registrierung erforderliche Berufserfahrung verfügten, gegenüber Versicherungsvermittlern, die eine fehlende berufliche Qualifikation ge- mäss Art. 6 Abs. 2 AVO-FINMA noch bis am 31. Dezember 2007 nachho- len konnten, in Bezug auf den Anmeldungszeitpunkt nicht schlechter ge- stellt werden dürften. Entsprechend gestand es registrierungspflichtigen B-6958/2015 Seite 14 Vermittlern ab dem 1. Januar 2006 bis zum 31. Dezember 2007 die Mög- lichkeit zu, ihre vor dem 1. Januar 2006 erworbene Berufserfahrung an- lässlich eines Registrierungsgesuchs geltend zu machen. Es wies aber gleichfalls darauf hin, dass ein registrierungspflichtiger Versicherungsver- mittler sich nicht zeitlich unbegrenzt auf seine vor dem 1. Januar 2006 er- worbene Berufserfahrung berufen könne (vgl. Urteil B-7150/2007 E. 3.1.2). Wie das Bundesverwaltungsgericht in Bestätigung dieser Rechtsprechung im Urteil B-2101/2008 festhielt, ergebe sich auch aus dem – teleologisch begründeten – Erfordernis eines zeitlichen Zusammenhangs zwischen der vor dem 1. Januar 2006 erlangten Berufserfahrung und der mit dem Re- gistrierungsgesuch anvisierten Vermittlungstätigkeit, dass die Mögli chkeit der erleichterten Registrierung zeitlich limitiert sei (vgl. Urteil B-2101/2008 E. 4.2). Der übergangsrechtlichen Vorschrift von Art. 6 Abs. 1 AVO-FINMA ist demnach insofern eine Befristung inhärent, als ein registrierungs- pflichtiger Versicherungsvermittler seine vor dem 1. Januar 2006 erwor- bene berufliche Erfahrung – in Anwendung der in Art. 6 Abs. 2 AVO-FINMA vorgesehenen Frist – nur bis zum 31. Dezember 2007 geltend machen konnte (vgl. auch MARTIN A. KESSLER, Die Stellung der gebundenen und ungebundenen Versicherungsvermittler nach Inkrafttreten des neuen VAG am 1. Januar 2006, 2009, S. 168). 5.3.2 An dieser – methodenpluralistisch abgestützten – Rechtsprechung zu Art. 6 Abs. 1 und 2 AVO-FINMA ist festzuhalten. Soweit der Beschwer- deführer geltend macht, die dargelegte Rechtsprechung sei vorliegend unter anderem deshalb nicht einschlägig, weil er aufgrund seiner kon- tinuierlichen Vermittlungstätigkeit ausserhalb der Schweiz nach wie vor über aktuelle Berufserfahrung verfüge, kann ihm nicht gefolgt werden. Zwar war der versicherungsaufsichtsrechtliche Gesetz- bzw. Verordnungs- geber mit dem Erlass des hier relevanten Übergangsrechts (Art. 90 Abs. 3 VAG, aArt. 216 Abs. 13 AVO, Art. 6 Abs. 1 und 2 AVO-FINMA) bestrebt, im Sinne der Wahrung von Kontinuitätsvertrauen eine schonende Rechtsän- derungsweise zu statuieren (vgl. vorn E. 5.2; ferner KÖLZ, a.a.O., S. 224; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 24 N. 17). Allerdings lässt sich aber aus dem systematisch -teleologischen Kontext von Art. 6 Abs. 1 AVO-FINMA – sowohl Art. 90 Abs. 3 VAG als auch aArt. 216 Abs. 13 AVO und Art. 6 Abs. 2 AVO-FINMA enthalten Befristungen – auch ableiten, dass dadurch keine zeitlich unlimitierte Privilegierung derjenigen Versicherungs- vermittler, welche schon vor dem 1. Januar 2006 im Vermittlungsgeschäft tätig gewesen waren, beabsichtigt war. Vielmehr sollte (spätestens) ein nach dem 31. Dezember 2007 andauernder Zustand „doppelten Rechts“ B-6958/2015 Seite 15 (vgl. vorn E. 5.2) vermieden werden. Indem die bereits vor dem Inkraft- treten der hier einschlägigen A ufsichtsgesetzgebung tätigen Versiche- rungsvermittler demnach lediglich für einen beschränkten Zeitraum von der Anwendung des neuen Rechts ausgenommen werden sollten, ist es uner- heblich, dass der Beschwerdeführer auch nach dem 31. Dezember 2007 ununterbrochen als Versicherungsvermittler im Ausland tätig gewesen ist. 5.4 Nach dem Vorstehenden vermag der Beschwerdeführer aus seinen Rügen betreffend die falsche Anwendung von Art. 6 AVO-FINMA nichts zu seinen Gunsten abzuleiten. 5.5 Nach Ablauf des in der Rechtsprechung präzisierten zeitlichen Geltungsbereichs der betreffenden Übergangsregelung gelten für den Be- schwerdeführer die regulären Voraussetzungen für die Registrierung. Demnach hat er insbesondere seine fachliche Qualifikation durch den erfolgreichen Abschluss einer Prüfung oder einen gleichwertigen anderen Ausweis nachzuweisen (vgl. Art. 44 VAG i.V.m. Art. 184 Abs. 1 AVO). Vorliegend steht unbestrittenermassen fest, dass der Beschwerdeführer über k einen erfolgreichen Abschluss der Vermittlerprüfung VBV verfügt. Die vom Beschwerdeführer im Jahr 1978 in Deutschland absolvierte Aus- bildung zum „Versicherungskaufmann IHK“ wurde bislang nicht als gleich- wertiger Abschluss anerkannt (vgl. <https://www.finma.ch/de/bewilli- gung/versicherungsvermittler/vermittlerportal/dokumentation/berufliche- qualifikation/>, abgerufen am 12. Dezember 2016). Mithin erfüllt der Be- schwerdeführer die Eintragungsvoraussetzungen nicht, weshalb die durch die angefochtene Verfügung verweigerte Aufnahme in das Register für Ver- sicherungsvermittler nicht zu beanstanden ist. Alsdann stellt sich der Beschwerdeführer auf den Standpunkt, die verwei- gerte Eintragung in das Register für Versicherungsvermittler stelle einen unzulässigen Eingriff in die Wirtsc haftsfreiheit sowie eine unverhältnis- mässige Härte dar. 6.1 Der Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und 94 BV) erfasst die freie wirtschaftliche Betätigung, das heisst jede auf Erzielung eines Ge- winns oder eines Erwerbseinkommens gerichtete privatwirtschaftliche Tä- tigkeit, unabhängig davon, ob die Tätigkeit selbständig oder unselbständig, hauptberuflich oder nebenberuflich ausgeübt wird. Einer der Teilgehalte B-6958/2015 Seite 16 von Art. 27 Abs. 2 BV ist das Recht auf freien Zugang zu einer privatwirt- schaftlichen Tätigkeit, welches seine Bedeutung im Wesentlichen in seiner Ausprägung als Garantie für einen freien Marktzutritt hat (vgl. Urteil B-7150/2007 E. 4.2; KLAUS A. VALLENDER, in: St. Galler Kommentar, Die schweizerische Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014, N. 18 zu Art. 27 BV). Ins- besondere sollen die privatwirtschaftlich Tätigen dadurch vor grundsatz- widrigen oder vor unverhältnismässigen grundsatzkonformen Marktzutritts- barrieren geschützt werden. In diesem Zusammenhang stellen Bewilli- gungspflichten für die Berufsausüb ung bisweilen schwere Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit dar, sind aber zulässig, sofern sie sich auf eine gesetz- liche Grundlage stützen (Art. 36 Abs. 1 BV), im öffentlichen Interesse liegen (Art. 36 Abs. 2 BV) und der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 36 Abs. 3 BV) gewahrt wird (vgl. Urteil B -7150/2007 E. 4.2 m.w.H.; KLAUS A. VALLENDER, a.a.O., N. 18 zu Art. 27 BV). 6.2 Die Tätigkeit als Versicherungsvermittler fällt in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit in ihrer Ausprägung als Recht auf einen freien Berufs- zugang (Art. 27 Abs. 2 BV; vgl. Urteil B-7150/2007 E. 4.2). Indem dem Be- schwerdeführer die Eintragung in das Register für Versicherungsvermittler verweigert wurde und er dadurch seinem Beruf als ungebundener Ver- sicherungsvermittler in der Sc hweiz nicht nachgehen kann, ist er in der Ausübung seiner Erwerbstätigkeit und damit in seiner Wirtschaftsfreiheit berührt. 6.3 Die gesetzlichen Grundlagen für die vorliegende Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit bilden die Vorschriften von Art. 43 und 44 VAG, welche den Anforderungen im Sinne von Art. 36 Abs. 1 BV ohne Weiteres genügen. Wie gezeigt (vgl. vorn E. 5.5), erfüllt der Beschwerdeführer die in Art. 44 Abs. 1 VAG für einen Registereintrag vorausgesetzte ausreichende Berufsqualifikation nicht. Die durch die Vorinstanz verwehrte Aufnahme in das Register für Versicherungsvermittler basiert demnach auf einer hin- reichenden gesetzlichen Grundlage. 6.4 Mit Blick auf die Registrierungspflicht für ungebundene Versicherungs- vermittler hat das Bundesverwaltungsgeric ht bereits festgehalten, dass diese einem hinreichenden öffentlichen Interesse dient. Mit der Registrie- rungspflicht für ungebundene Versicherungsvermittler wird das Polizeigut von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr geschützt. Ziel ist es nicht, den Wettbewerb zu beeinträchtigen oder gewisse Bereiche des Privatversiche- rungswesens dem freien Wettbewerb zu entziehen. Vielmehr soll den Ver- sicherungsnehmern einerseits die Gewissheit gegeben werden, dass der B-6958/2015 Seite 17 sie beratende Versicherungsvermittler für seine Tätigkeit genügend qualifi- ziert ist, und andererseits, dass er im Haftungsfall über eine genügende finanzielle Deckung durch eine Haftpflichtversicherung verfügt. Darüber hinaus dient das Registrierungsverfahren auch dem Schutz der Kunden vor Missbräuchen durch diejenigen Versicherungsvermittler, von denen die begründete Gefahr ausgeht, dass sie nicht im Interesse ihrer Kundschaft handeln könnten. Schliesslich soll durch das öffentlich einsehbare Register die Transparenz im Geschäftsverkehr erhöht werden (vgl. Urteil des BVGer B-6395/2007 vom 17. Juli 2008 E. 2.2). 6.5 Vor diesem Hintergrund erweist sich der Ausschluss von beruflich nicht ausreichend qualifizierten Versicherungsvermittlern von einer Eintragung in das entsprechende Register als geeignet und gerade erforderlich – und damit als verhältnismässig –, um die angestrebten Ziele zu erreichen. Ins- gesamt ist damit in der verweigerten Registrierung kein ungerechtfertigter Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers zu sehen. 6.6 In Bezug auf die vom Bes chwerdeführer geltend gemachte unver- hältnismässige Härte ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer selbst davon ausgeht, die Vorbereitung für die Vermittlerprüfung VBV würde einen zeitlich geringen Aufwand darstellen (vgl. Replik des Beschwerde- führers [ act. 8], Rz. 8). Unter diesen Umständen ist nicht einzusehen, inwiefern die Ablegung der Berufsprüfung für den Beschwerdeführer eine unzumutbare Härte bedeuten sollte. Als Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass der Beschwerdeführer mit seinen Rügen betreffend die Nichtaufnahme in das Versicherungsver- mittlerregister nicht durchzudringen vermochte, weshalb sich die Be- schwerde in diesen Punkten als unbegründet erweist. Seine Anträge auf Aufnahme in das Register (Ziff. 1) sowie auf eventuelle Rückweisu ng an die Vorinstanz zur Neubeurteilung (Ziff. 2) sind daher abzuweisen. Damit erübrigt sich die Erörterung der (zuständigkeitsrechtlichen) Frage, ob das Bundesverwaltungsgericht den Registereintrag im Sinne des Antrags Ziff. 1 selbst hätte vornehmen können. Schliesslich werden die im vorinstanzlichen Verfahren auferlegten Kosten gerügt. Der Beschwerdeführer beantragt, die für die angefochtene Verfü- gung erhobenen Kosten von Fr. 2'500.– auf ein mit dem Kostendeckungs- und Verhältnismässigkeitsprinzip zu vereinbarendes Mass zu senken und B-6958/2015 Seite 18 mit den bereits geleisteten Registrierungsgebühren von total Fr. 600.– zu verrechnen. Zudem sei ihm eine Prozessentschädigung für das vorinstanz- liche Verfahren zuzusprechen (Eventualantrag Ziff. 6). 8.1 Zur Begründung bringt der Beschwerdeführer vor, die FINMA-Gebüh- ren- und Abgabenverordnung (FINMA-GebV; zitiert in E. 8.3) sehe keinen Gebührenrahmen für den Erlass einer Verfügung betreffend die Eintragung in das Vermittlerregister vor, sondern lediglich eine Gebühr von Fr. 300.– für die Eintragung selbst. Der Beschwerdeführer habe diese Gebühr im Rahmen seiner beiden Eintragungsgesuche vom 19. April 2012 und 24. März 2015 gleich zweifach bezahlt. Diese Gebühr betreffe die Prüfung und den allfälligen Eintrag in das Register der Versicherungsvermittler, weshalb die Vorinstanz für die angefochtene Verfügung keine Kosten hätte erheben dürfen. Falls das Bundesverwaltungsgericht zur Ansicht gelangen sollte, dass die V orinstanz doch zur Erhebung von Verfahrenskosten be- rechtigt gewesen sei, so hätte sie zumindest die vom Beschwerdeführer bereits bezahlten Anmeldegebühren bei der Kostenfestsetzung beachten respektive verrechnen müssen. Zudem sei zu berücksichtigen, dass d ie Vorinstanz die Ineffizienz und Dauer des Verfahrens selbst zu verantworten habe. Insofern sei der Betrag von Fr. 2'500.– unverhältnismässig hoch und mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip nicht in Einklang zu bringen. 8.2 In Bezug auf die erhobenen Verfahrenskosten verweist die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung auf Art. 5 Abs. 1 Bst. a in Verbindung mit Art. 8 Abs. 3 FINMA-GebV (zitiert in E. 8.3). In ihrer Vernehmlassung führt sie aus, dass angesichts der vorliegenden Sach- und Rechtslage sowie der vollständigen Abhandlung der Argumente des Beschwerdeführers in der angefochtenen Verfügung kein Raum für eine Reduktion respektive Rück- erstattung der erhobenen Gebühren oder eine Prozessentschädigung ver- bleibe. 8.3 Zunächst ist zu ermitteln, ob die Vorinstanz z ur Erhebung der Kosten für die angefochtene Verfügung (im Sinne von Ziff. 2 des angefochtenen Dispositivs) berechtigt gewesen ist. Die für die Vorinstanz massgebliche Gebührenordnung findet ihre Grund- lage in Art. 15 Abs. 1 FINMAG (zitiert in E. 1.1). Danach erhebt die Vor - instanz Gebühren für Aufsichtsverfahren im Einzelfall und für Dienst- leistungen (Art. 15 Abs. 1 FINMAG). Gestützt auf die Delegationsnormen von Art. 15 und 55 FINMAG hat der Bundesrat die Verordnung über die B-6958/2015 Seite 19 Erhebung von Gebühren und Abgaben durch die Eidgenössische Finanz- marktaufsicht vom 15. Oktober 2008 (FINMA -GebV, SR 956.122) er- lassen. Nach Art. 5 Abs. 1 Bst. a FINMA -GebV ist unter anderem ge- bührenpflichtig, wer eine Verfügung veranlasst. Für die Gebühren- bemessung gelten die Ansätze im Anhang der FINMA-GebV (Art. 8 Abs. 1 FINMA-GebV). Ist im Anhang kein Rahmentarif festgelegt, so bemisst sich nach Art. 8 Abs. 3 FINMA-GebV die Gebühr für Verfügungen, Aufsichtsver- fahren und Dienstleistungen nach dem Zeitaufwand und der Bedeutung der Sache für die gebührenpflichtige Person. Aus den vorgenannten Bestimmungen erhellt, dass die Vorinstanz unab- hängig vom Vorliegen eines besonderen Tarifierungsrahmens im Anhang der FINMA -GebV für ihre Verfügungen und Dienstleistungen Gebühren erheben kann bzw. muss. Insofern kann dem Beschwerdeführer nicht ge- folgt werden, wenn er aus dem Umstand, dass im Anhang der FINMA - GebV kein spezieller Ansatz für den „Erlass einer Verfügung“ betreffend die Eintragung in das Vermittlerregister figuriert, eine diesbezügliche Kosten- freiheit folgert. 8.4 Angesichts dessen, dass – wie die vorangehenden Erwägungen zeigen – grundsätzlich eine Gebührenpflicht zu Lasten des Beschwerde- führers besteht, ist im Folgenden die konkrete Höhe der beanstandeten Kosten von Fr. 2'500.– zu beurteilen. 8.4.1 Wie erwähnt (vgl. vorn E. 8.3), sind nach Art. 8 Abs. 3 FINMA-GebV für die Gebührenbemessung im Zusammenhang mit Verfügungen, für die im Anhang der FINMA -GebV kein Ansatz festgelegt ist, die Kriterien des Zeitaufwandes und der subjektiven B edeutung der Sache massgeblich. Dabei beträgt der Stundenansatz für die Gebühr je nach Funktionsstufe der ausführenden Person und der Bedeutung für die gebührenpflichtige Person Fr. 100.– bis Fr. 500.–. Darüber hinaus sieht Art. 6 FINMA-GebV vor, dass, soweit die FINMA-GebV keine besondere Regelung enthält, die Bestimmungen der Allgemeinen Gebührenverordnung vom 8. September 2004 (AllgGebV, SR 172.041.1) zur Anwendung gelangen. Gemäss Art. 7 Abs. 2 AllgGebV sind bei der Festlegung der Gebühren im Einzelfall die konkreten Umstände zu berücksichtigen. 8.4.2 Nach dem Kostendeckungsprinzip sollen die Gesamterträge der Ge- bühren die Gesamtkosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigen (vgl. BGE 126 I 180 E. 3a/aa m.w.H.; Urteil des BVGer B -3895/2013 vom 18. August 2014 E. 5.2.2). Aus Art. 15 Abs. 1 B-6958/2015 Seite 20 FINMAG geht hervor, dass die Einnahmen der Vorinstanz, aus denen sie ihre gesamten Kosten decken muss, ausschliesslich aus den Gebühren und Abgaben der Beaufsichtigten bestehen. Entsprechend wird im Anwen- dungsbereich der FINMA -GebV von einem hohen Kostendeckungsgrad ausgegangen (vgl. Urteile des BVGer B -2786/2009 vom 5. November 2009 E. 2.7; B-3592/2015 vom 19. September 2016 E. 3.3.2). Solange die Vorinstanz ihrer Gebührenbemessung den im konk reten Fall effektiv erbrachten, ausscheidbaren Zeitaufwand ihrer Mitarbeiter zu Grunde legt (Art. 6 FINMA-GebV i.V.m. Art. 4 Abs. 2 AllgGebV) und die Ge- bühr diese Selbstkosten nicht übersteigt, ist das Kostendeckungsprinzip nicht verletzt (vgl. Urteile B-3895/2013 E. 5.2.2 und B-2786/2009 E. 2.7). 8.4.3 Das Äquivalenzprinzip verlangt in Konkretisierung des Verhältnis- mässigkeitsgrundsatzes, dass eine Gebühr im Einzelfall nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss (vgl. BGE 132 II 371 E. 2.1; Urteil B -3592/2015 E. 3.2.3). Der Wert der Leistung bemisst sich entweder nach dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen einträgt, oder nach dem Kostenaufwand für die konkrete Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungs- zweigs. Anders als das Kostendeckungsprinzip bezieht sich das Äquiva- lenzprinzip nicht auf die Gesamtheit der Erträge und Kosten in einem be- stimmten Verwaltungszweig, sondern immer nur auf das Verhältnis von Ab- gabe und Leistung im konkreten Fall. Wird die Gebühr nach dem Kosten- aufwand für die konkrete Verwaltungshandlung bemessen, so darf nicht einfach der effektive, sondern höchstens der objektiv erforderliche Auf- wand berücksichtigt werden (vgl. Urteile B -3895/2013 E. 5.2.3 und B-2786/2009 E. 2.8). 8.4.4 Die Vorinstanz hat die Kosten für den Erlass der angefochtenen Ver- fügung auf Fr. 2'500.– festgesetzt. Es ist davon auszugehen, dass dadurch ein effektiver Gesamtzeitaufwand von zehn Stunde n bei einem durch- schnittlichen Stundenansatz von Fr. 250.– abgedeckt wird. Unter Berück- sichtigung der ausgeführten Tätigkeiten, die mit der Bearbeitung der vor- liegenden Angelegenheit in un mittelbarem Zusammenhang stehen – namentlich der Auseinandersetzung mit zahlreichen Aktenstücken und mit teilweise komplexen intertemporalrechtlichen Fragestellungen sowie der Ausfertigung einer sechsseitigen Verfügung –, erscheint dieser Aufwand auch als objektiv erforderlich und gerechtfertigt. Vor allem in Bezug auf B-6958/2015 Seite 21 diese Tätigkeiten ist sodann auch nicht ersichtlich, inwiefern die Vorinstanz den daraus erwachsenden Aufwand selbst zu verantworten habe. Damit ergibt sich, dass die Kostenauflage in der Höhe von Fr. 2'500.– vor dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip standhält und überdies keine besonderen Umstände vorliegen, welche eine Reduktion der Verfahrens- kosten, etwa aus Billigkeitserwägungen, erfordern würden. Hinsichtlich deren Höhe ist die sich als kostendeckend und äquivalent erweisende Gebühr demnach nicht zu beanstanden. 8.5 Abschliessend ist zu prüfen, ob die Vorinstanz die für die angefochtene Verfügung erhobenen Kosten mit den Registrierungsgebühren, welche der Beschwerdeführer anlässlich der Anmeldungen vom 19. April 2012 und 24. März 2015 (unbestrittenermassen) geleistet hat, hätte verrechnen müssen. 8.5.1 Das Bundesverwaltungsgericht hat sich im Urteil B-7150/2007 (zitiert in E. 5.3.1) mit der Frage befasst, ob das damalige Bundesamt für Privat- versicherungen BPV (unter der Geltung der – inzwischen aufgehobenen – aArt. 212 f. AVO [i.V.m. aArt. 50 Abs. 1 VAG]) korrekt vorgegangen war, wenn es die vorgängig verlangten Registrierungsgebühren im Falle einer Verweigerung der Eintragung weder zurückerstattete noch mit den Gebühren für die Abweisungsverfügung verrechnete. Das Gericht erwog, dass angesichts des damit verbundenen schweren Eingriffs in die Wirt- schaftsfreiheit die Aufsichtsbehörde zumindest dann, wenn sie die er- suchte Eintragung verweigern wolle, ihren Entscheid in Form einer Verfü- gung zu erlassen habe, und zwar ohne dass diese vom Gesuchsteller vor- gängig verlangt werden müsste. Vor diesem Hintergrund kam es alsdann zum Schluss, dass es im Falle der Abweisung eines Registrierungs- gesuchs nicht rechtmässig sei, zus ätzlich zur Gebühr für die Verfügung eine Gebühr für den Registereintrag zu verlangen. Dies hänge damit zu- sammen, dass die in aArt. 213 Abs. 1 AVO vorgesehene Gebühr für „Neu- eintragungen“ in das Vermittlerregister einerseits die Prüfung des Gesuchs und andererseits die tatsächliche Eintragung selbst erfasse. Werde aber ein entsprechender Registereintrag verweigert, so seien die Kosten, die der Aufsichtsbehörde durch die Prüfung des Dossiers entstehen, bereits in den Kosten für die obligatorisch zu erlassend e Verfügung enthalten (vgl. Urteil B-7150/2007 E. 4.2 f.). B-6958/2015 Seite 22 8.5.2 Die vorstehenden Überlegungen lassen sich ohne Weiteres auf den vorliegenden Fall unter der Geltung der FINMA-GebV (i.V.m. Art. 15 Abs. 1 FINMAG) übertragen. So sieht Ziff. 4.1 des Anhangs der FINMA-GebV in ihrer mit aArt. 213 Abs. 1 AVO insoweit korrespondierenden Fassung vor, dass für „Eintragungen“ eine entsprechende Gebühr erhoben wird. Im Falle der Abweisung eines Registrierungsgesuchs mittels Verfügung kann daher diese Eintragungsgebühr insof ern nicht (kumulativ) erhoben werden, als zum einen gerade keine Eintragung erfolgt und zum anderen die im Rah- men der Dossierprüfung anfallenden Kosten durch die Gebühr für die ab- weisende Verfügung abgegolten werden. An dieser Rechtslage ändert auch der Hi nweis auf der Webseite der Vorinstanz nichts, dass bezahlte Registrierungsgebühren nicht zurückerstattet werden könnten (vgl. <https://www.finma.ch/de/bewilligung/versicherungsvermittler/ver- mittlerportal/dokumentation/kosten/>, abgerufen am 12. Dezember 2016). 8.6 Demnach ist in teilweiser Gutheissung des Eventualantrags Ziff. 6 die Vorinstanz anzuweisen, die dem Beschwerdeführer mit Dispositivziffer 2 der angefochtenen Verfügung auferlegten Kosten mit den Registrierungs- gebühren von insgesamt Fr. 600.–, welche der Beschwerdeführer anläss- lich der Anmeldungen vom 19. April 2012 und 24. März 2015 geleistet hat, zu verrechnen. In Bezug auf die weiteren Beanstandungen betreffend den Kostenpunkt (Bestand und Höhe der erhobenen Gebühr) vermag der Beschwerdeführer hingegen mit seinen Rügen nicht durchzudringen. Nach dem Vorstehenden ist die Beschwerde in ihrem Hauptpunkt, na- mentlich hinsichtlich des Eintragungs- und des eventuellen Rückweisungs- begehrens (Beschwerdeanträge Ziff. 1 und 2), sowie in Bezug auf die Fest- stellungsbegehren (Beschwerdeanträge Ziff. 3 und 4) als unbegründet ab- zuweisen. Im Kostenpunkt ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und Dispositiv- ziffer 2 der angefochtenen Verfügung ist aufzuheben. Die Vorinstanz ist an- zuweisen, die dem Beschwerdeführer für die angefochtene Verfügu ng auferlegten Kosten von Fr. 2'500.– mit den geleisteten Registrierungs- gebühren von total Fr. 600.– zu verrechnen. B-6958/2015 Seite 23 Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Beschwerdeführer als weit- gehend unterliegende Partei die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese werden unter Berücksichtigung des Umfangs und der Schwierigkeit der Streitsache im vorliegenden Verfahren auf Fr. 2'000.– festgesetzt (Art. 63 Abs. 4bis VwVG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) und dem ge- leisteten Kostenvorschuss von Fr. 2'149.80 entnommen. Der Restbetrag von Fr. 149.80 wird dem Beschwe rdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils auf ein von ihm zu bezeichnendes Konto zurück- erstattet. Soweit sich der Beschwerdeführer auf den Standpunkt stellt, angesichts der zeitintensiven und beschwerlichen Behördengänge und Korrespon- denzen mit der Vorinstanz seien ihm im Sinne von Art. 6 Bst. b VGKE auch im Falle des Unterliegens die Verfahrenskosten zu erlassen, ist auf die in E. 8.4.4 dargelegten Überlegungen zu verweisen. Der Beschwerdeführer hat als weitgehend unterliegende Part ei keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE e contrario). B-6958/2015 Seite 24 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: Die Beschwerde wird vorbehaltlich Ziffer 2 abgewiesen. Im Kostenpunkt wird die Beschwerde teilweise gutgeheissen und Dispositivziffer 2 der Verfügung der Vorinstanz vom 17. September 2015 wird aufgehoben. Die Vorinstanz wird angewiesen, die dem Beschwerde- führer für die angefochtene Verfügung auferlegten Kosten von Fr. 2'500.– mit den geleisteten Registrierungsgebü hren von total Fr. 600.– zu verrechnen. Die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.– werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Dieser Betrag wird dem geleis teten Kostenvorschuss von Fr. 2'149.80 entnommen. Der R estbetrag von Fr. 149.80 wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungsformular); – die Vorinstanz (Ref-Nr. G01075341; Gerichtsurkunde). Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Ronald Flury Davide Giampaolo B-6958/2015 Seite 25 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich -rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Be- weismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Ents cheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: 20. Dezember 2016