2020 1 Unmittelbare Anwendbarkeit von Verfassungsnormen; gesetzliche Umset- zung der Transparenzinitiative – Art. 37a KV. Art. 37a KV ist nicht unmittelbar anwendbar, sondern bedarf der vorgängigen Um- setzung auf Gesetzesstufe (E. 5 ff.). OGE 60/2020/25 vom 13. November 2020 Veröffentlichung im Amtsbericht Aus den Erwägungen 3.1. Am 9. Februar 2020 hat das Schaffhauser Stimmvolk die Volksabstimmung "Transparenz in der Politikfinanzierung" (Transparenzinitiative) angenommen und die Kantonsverfassung (KV, SHR 101.000) um Art. 37a ergänzt (Amtsblatt für den Kanton Schaffhausen Nr. 7 vom 14. Februar 2020, S. 264). Diese Bestimmung lau- tet wie folgt (vgl. Schaffhauser Abstimmungs -Magazin zur Tran sparenzinitiative vom 9. Februar 2020, S. 12; < https://sh.ch/CMS/get/file/cf26879c-9e33-4d09-8d 7e-30bb2a7ef151 >, zuletzt besucht am 13. November 2020): 1 Natürliche und juristische Personen, wie alle Parteien und sonstigen politischen Grup- pierungen, Kam pagnenkomitees, Lobbyorganisationen und sonstige Organisationen, die sich an Abstimmungskämpfen sowie an Wahlen beteiligen, die in die Kompetenz von Kanton und Gemeinden fallen, müssen ihre Finanzen offenlegen. Unter die Offenle- gungspflichten fallen insbesondere: a) Das Globalbudget für den betreffenden Wahl- oder Abstimmungskampf. b) Die Namen der juristischen Personen, die zur Finanzierung beigetragen haben, mit Angabe des jeweiligen Betrags. c) Die Namen der natürlichen Personen, die zur Finanzierung beigetragen haben, mit Angabe des jeweiligen Betrags. Ausgenommen sind Spenderinnen und Spender, deren Zuwendung insgesamt CHF 3'000.– pro Kalenderjahr nicht übersteigt. 2 Alle Kandidierenden für alle öffentlichen Ämter auf kantonaler und für Exekutiven und Legislativen auf kommunaler Ebene legen ihre Interessenbindungen bei der Anmeldung ihrer Kandidatur offen. 3 Zu Beginn eines Kalenderjahres legen alle gewählten Mandatsträgerinnen und Man- datsträger in öffentlichen Ämtern gemäss Abs. 2 ihre Interessenbindungen offen. 4 Die kantonale Verwaltung oder eine unabhängige Stelle überprüfen die Richtigkeit der Angaben gemäss Abs. 1, 2 und 3 und erstellen ein öffentliches Register, einsehbar auf der Internetseite/Homepage des Kantons Schaffhausen. 5 Widerhandlungen von Kandidierenden und gewählten Mandatsträgerinnen und Man- datsträgern sowie von natürlichen und juristischen Personen, von Parteien, politischen Gruppierungen, Abstimmungskomitees, Lobbyorganisationen und sonstigen Organisa- tionen gegen die Verpflichtungen von Abs. 1–3 dieses Verfassungsartikels werden mit Busse sanktioniert. 6 Das Gesetz regelt die Einzelheiten. Es trägt namentlich dem Schutz von Berufsgeheim- nissen Rechnung. 2020 2 3.2. Zwischen den Parteien ist strittig, ob die Wahlanordnung vom 13. August 2020 [vom Stadtrat Schaffhausen publiziertes Vorverfahren für die auf den 29. No- vember 2020 angesetzte Wahl des Grossen Stadtrats Schaffhausen für die Amts- dauer 2021–2024] Art. 37a KV verletzt. Der Regierungsrat gelangt im angefochte- nen Beschluss zum Ergebnis, diese Bestimmung sei nicht unmittelbar anwendbar, sondern bedürfe einer Konkretisierung auf Gesetzesebene. Der Beschwerdeführer demgegenüber vertritt die Ansicht, Art. 37a KV sei zumindest teilweise direkt an- wendbar, was jedenfalls für Abs. 2 und zum Teil – wenigstens in Bezug auf (politi- sche) Parteien und sonstige politische Gruppierungen – für Abs. 1 gelte. 4. Das kantonale Recht regelt nicht, wann eine in einer Volksabstimmung an- genommene Verfassungsbestimmung in Kraft tritt. Mangels besonderer Regelung in der Verfassungsnorm selbst ist mit den Parteien davon auszugehen, dass Art. 37a KV mit der Annahme durch das Volk, mithin am 9. Februar 2020 in Kraft trat (vgl. Corina Fuhrer, Die Umsetzung kantonaler Volksinitiativen, Zürich/St. Gal- len 2019, S. 133 mit Hinweisen; ferner Art. 195 der Bundesverfassung [BV, SR 101] und Art. 15 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 [BPR, SR 161.1] analog sowie dazu etwa BGE 139 II 243 E. 8 S. 248 f.). 5. Nachfolgend ist zu prüfen, ob Ar t. 37a KV zumindest teilweise unmittelbar anwendbar ist. 5.1. Ob eine Verfassungsbestimmung mit ihrem Inkrafttreten ohne ausführende Gesetzgebung umgehend (ganz oder teilweise) Anwendung findet mit Wirkungen auch für Private, hängt im Wesentlichen von ihre r Bestimmtheit ab. Dies setzt vo- raus, dass Tatbestand und Rechtsfolgen genügend genau formuliert sind: Das Le- galitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) verlangt eine hinreichende und angemessene Be- stimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze im Dienste des Gesetzesvor behalts, der Rechtssicherheit und der rechtsgleichen Rechtsanwendung. Der Grad der er- forderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter ande- rem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidungen, von den Norm- adressaten, von der Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (zum Ganzen BGer 1D_4/201 6 vom 4. Mai 2017 E. 2.2.1 mit Hinweis nament- lich auf BGE 139 II 243 E. 10 S. 252). 5.2. Die Abgrenzung zwischen unmittelbarer und mittelbarer Anwendbarkeit fällt im Einzelfall oft schwer. Ob eine Verfassungsnorm direkt anwendbar ist, muss nö- tigenfalls durch Auslegung ermittelt werden. Dabei gelten grundsätzlich dieselben methodischen Regeln wie zur Auslegung von Normen des Gesetzesrechts (BGer 2020 3 2C_610/2019 vom 18. Mai 2020 E. 2.3.2 mit Hinweisen, zur Publikation vorgese- hen). Ausgangspunkt jeder Auslegung bi ldet der Wortlaut der massgeblichen Be- stimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen mög- lich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden, wobei alle Ausle- gungselemente zu berücksichtigen sind (statt vieler BGE 146 V 195 E. 7.1.1 S. 203 mit Hinweisen). 5.3. Gegen eine unmittelbare Anwendbarkeit von Verfassungsnormen spricht, wenn diese sehr offen und untechnisch formuliert sind, keine klaren Konturen ha- ben und nach dem Verfassungstext erst noch durch den Gesetzgeber konkretisiert werden sollen, selbst wenn ein Gesetzgebungsauftrag die zumindest teilweise di- rekte Anwendbarkeit der Bestimmungen nicht zwingend ausschliesst (BGE 139 I 16 E. 4.3.1 S. 26 mit Hinweisen). Sieht die Verfassungsbestimmung eine Umset- zung durch den Gesetzgeber vor, spricht dies mithin für eine nur indirekte Anwend- barkeit, entsprechend dem Gedanken, dass in der Verfassung die elementaren Grundregelungen verankert werden, die auf Gesetzesstufe zu konkretisieren sind (vgl. Fuhrer, S. 123 und 129; ferner OGE 60/2003/28 vom 24. Oktober 2003 E. 2e, Amtsbericht 2003, S. 116, wo im Zusammenhang mit der direkten Anwendbarkeit von Art. 17 KV darauf hingewiesen wurde, dieser enthalte "keinen Vorbehalt zu- gunsten der Gesetzgebung"). Umgekehrt können auch an sich klar formulierte Ver- fassungsartikel einer direkten Anwendbarkeit entzogen sein. Dies namentlich, wenn ein Verfassungsauftrag zu seiner Verwirklichung der Schaffung flankierender Massnahmen bedarf, etwa weil die Verfassungsbestimmung nur das Ziel nennt, nicht aber, wie dieses konkret zu erreichen ist. So bedingen Normen mit Verbots- natur zu ihrer Umsetzung in der Regel ergänzende Kontrollmassnahmen und Sanktionen (vgl. BGE 133 I 110 E. 6.2 S. 122 betreffend Rauchverbot im Kanton Genf; zum Ganzen Fuhrer, S. 126 f. mit Hinweisen). Stellt sich die Frage der direkten Anwendbarkeit nur bei einzelnen von mehreren Vorschriften, ist unter Berücksichtigung des "Gesamtsystems" zu beurteilen, ob eine unmittelbare Anwendung nur eines Teils davon geboten ist. Sich daraus er- gebende Widersprüche sollen vermieden werden (BGE 139 I 16 E. 4.3.2 S. 26). Zurückhaltung ist insbesondere angezeigt, wenn es sich insgesamt ohne die erfor- derliche Feinabstimmung auf Gesetzesstufe um eine wertungsmässig offene Re- gelung handelt, die dem Gesetz geber einen Konkretisierungsspielraum belässt. Ebenso, wenn die Umsetzung der Verfassungsbestimmung(en) heikle verfas- sungsrechtliche Probleme stellt, deren Lösung aus Gründen der Gewaltenteilung dem Gesetzgeber obliegt (BGE 139 I 16 E. 4.3.3 f. S. 27 f.). Es kann diesfalls ge- boten sein, von der sofortigen Anwendung neuen Verfassungsrechts abzusehen, um dessen Umsetzung ausschliesslich dem Gesetzgeber zu überlassen, und zwar 2020 4 selbst dann, wenn eine zumindest partielle unmittelbare Anwendung nicht ausge- schlossen wäre (Mathias Kaufmann, Die unmittelbare Anwendbarkeit von Verfas- sungsnormen, in: Jusletter 16. Oktober 2017, Ziff. 3 S. 13). Das Ausführungsge- setz untersteht wiederum dem (obligatorischen oder fakultativen) Referendum, was seine demokratische Legitimität erhöht (Fuhrer, S. 129 mit Hinweis). 5.4.1. Art. 37a Abs. 6 KV bestimmt, dass das Gesetz die Einzelheiten regelt. Da- raus erhellt, dass die strittige Verfassungsnorm einer Umsetzung auf Gesetzes- stufe bedarf, worin ein Indiz dafür zu sehen ist, dass Art. 37a KV nicht unmittelbar anwendbar ist. Führt der Beschwerdeführer aus, Art. 37a Abs. 6 KV statuiere "kei- nen umfassenden Gesetzgebungsauftrag", ist das zu relativieren: Wortlaut und Systematik von Art. 37a KV zeigen, dass sich Abs. 6 auf die ganze Verfassu ngs- norm bezieht. Dies ergibt sich auch daraus, dass betreffend alle vorangehenden Absätze in Art. 37a KV Konkretisierungsbedarf besteht (vgl. nachfolgend E. 5.4.2 ff.). Im Übrigen kann der Beschwerdeführer nichts aus dem Umstand ab- leiten, dass Art. 37a KV nicht ausdrücklich von "notwendiger" oder "erforderlicher" Ausführungsgesetzgebung spricht. Mit Abs. 6 hat der Verfassungsgeber explizit zum Ausdruck gebracht, dass Art. 37a KV der Umsetzung auf Gesetzesstufe be- darf, auch wenn – wie der Beschwerdeführer ri chtig anführt – die entsprechende Rechtsetzungskompetenz dem Gesetzgeber ohnehin bereits gestützt auf Art. 53 Abs. 1 KV zusteht. 5.4.2. Selbst wenn für gewisse Teile von Art. 37a KV eine unmittelbare Anwen- dung nicht ausgeschlossen ist, besteht insgesamt ein erheblicher Umsetzungsbe- darf: 5.4.2.1. In Abs. 1 werden die Personen und Organisationen genannt, die vom Transparenzgebot betreffend ihre Finanzen erfasst sind. Vorausgesetzt wird, dass sie sich an Abstimmungskämpfen sowie [wohl gemeint: oder] an Wahlen beteili- gen. Was darunter zu verstehen ist bzw. wann von einer "Beteiligung" gesprochen werden kann, erschliesst sich aus Art. 37a KV jedoch nicht, auch wenn Kandidie- rende für Wahlen zweifellos darunter fallen. Weiter enthält Abs. 1 in nicht ab- schliessender Form ("insbesondere") den Gegenstand der Offenlegungspflicht. Unklar bleibt, wann und wo (gegenüber welcher Stelle) die Offenlegung zu erfolgen hat und wie bei (erheblichen) Änderungen vorzugehen ist, zumal sich das zur Ver- fügung stehende Globalbudget auf grund nicht zeitgleich eingehender Spenden in aller Regel laufend während – und allen falls sogar noch nach Abschluss – des Abstimmungs- und Wahlkampfs verändert. Fraglich ist sodann, ob Abs. 1 lit. b dem Wortlaut entsprechend nur juristische Personen erfasst, oder auch Organisationen ohne Rechtspersönlichkeit darunter fallen (vgl. Abs. 1 Ingress i.V.m. Abs. 5). Fer- ner muss festgelegt werden, ob mit "Finanzierung" nur die Zuwendung von finan-2020 5 ziellen Mitteln oder etwa auch das unentgeltliche Zur -Verfügung-Stellen von Res- sourcen, der Verzicht auf Ansprüche usw. darunter fallen. Schliesslich drängt sich eine Regelung des Umgangs mit anonymen Spenden (vgl. dazu BGer 1C_388/2019 vom 26. Oktober 2020 E. 6 ff.) und der Berechnung des Grenzbe- trags von Fr. 3'000.– auf. 5.4.2.2. Abs. 2 regelt die Offenlegung der Interessenbindungen von Kandidieren- den. Mit dem Beschwerdeführer ist davon auszugehen, dass Zeitpunkt und Ort ("bei der Anmeldung der Kandidatur"; bei der diese entgegennehmenden Behörde) und der betroffene Adressatenkreis für die Ebene der Gemeinden (Kandidierende für "Exekutiven und Legislativen") hinreichend klar sind (vgl. allerdings auch Ab- stimmungs-Magazin S. 3, wo angemerkt wird: "Für die korrekte Umsetzung der Ini- tiative müsste ein obligatorisches Anmeldev erfahren für alle Wahlen auf Kantons - und Gemeindeebene eingeführt werden."). Hingegen ist auf kantonaler Ebene un- klar, wie weit der Begriff "öffentliche Ämter" reicht. Nicht näher definiert ist sodann der unbestimmte Begriff der "Interessenbindungen". Entgegen der Ansicht des Be- schwerdeführers gibt es keinen Hinweis, dass sich der genannte Begriff inhaltlich mit demjenigen in § 29 der Geschäftsordnung des Kantonsrates Schaffhausen vom 20. Dezember 1999 (SHR 171.110) deckt. Zwar ist es richtig, dass Art. 37a Abs. 2 KV ohne Weiteres auch das kantonale Parlament erfasst. Wie diese Be- stimmung konkretisiert wird, ist aber offen. Es mag naheliegen, sich an § 29 Abs. 1 der kantonsrätlichen Geschäftsordnung zu orientieren. Genauso ist indes denkbar, dass angesichts des Volksvotums für Transparenz eine strengere Regelung ge- schaffen wird (die § 29 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Kantonsrats selbstre- dend vorgehen würde). Gleichermassen ist vorstellbar, dass für Kantonsräte auf- grund ihrer besonderen Stellung strengere, für die übrigen Mandatsträger weniger weitgehende Transparenzvorschriften erlassen werden. Ein "schweizweiter Mini- malkonsens", auf den hier abgestellt werden könnte, besteht schliesslich entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht. Dies ergibt sich bereits daraus, dass bis anhin nur (aber immerhin) einige Kantone für den Grossteil oder sämtliche Amts- träger eine Pflicht zur Offenlegung von Interessenbindungen kennen (vgl. Abstim- mungs-Magazin, S. 11; vgl. ferner etwa die deutlich weniger weit gehenden Rege- lungen für die Mitglieder des kantonalen Parlaments in den Kantonen Aargau [§ 7 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation des Grossen Rates und über den Ver- kehr zwischen dem Grossen Rat, dem Regierungsrat und der Justizleitung vom 19. Juni 1990; Geschäft sverkehrsgesetz, GVG, SAR 152.200] und Thurgau [§ 4 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Grossen Rates des Kantons Thurgau vom 22. März 2000; GOGR, RB 171.1]). Daran ändert auch der Verweis des Beschwer- deführers auf die offenen Formulierungen im Zürcher Gemeindesgesetz nichts. Die Umsetzung und Konkretisierung erfolgt in diesem Fall in den kommunalen Organi- sationserlassen (vgl. Emanuel Brügger, in: Jaag/Rüssli/Jenni [Hrsg.], Kommentar 2020 6 zum Zürcher Gemeindegesetz und zu den politischen Rechten in den Gemeinden, Zürich 2017, § 29 N. 7, S. 169 f.; Benjamin Schindler, a.a.O., § 42 N. 21, S. 250). Die vom Beschwerdeführer genannte Sekundarschulgemeinde Kreis Uhwiesen tat dies in Art. 5 ihrer Gemeindeordnung vom 1. Januar 2020 (< https://www.sekuh wiesen.ch/p182000382.html?cmsaction=get_document&page_id=182000460 >, zuletzt besucht am 13. November 2020). 5.4.2.3. Für Abs. 3 gilt das zu Abs. 2 Gesagte. Überdies bleiben die Fragen unbe- antwortet, gegenüber welcher Stelle und innert welcher Frist nach Beginn eines neuen Kalenderjahres die Interessenbindungen offenzulegen sind. 5.4.2.4. Im Zusammenhang mit Abs. 4 ist namentlich festzulegen, welche Stelle (innerhalb oder ausserhalb der kantonalen Verwaltung) die Richtigkeit der offen- gelegten Angaben zu überprüfen hat, welche Anforderungen an diese Überprüfung zu stellen sind und wie das veröffentlichte Register inhaltlich aussehen soll (was massgeblich von der Konkretisierung der Abs. 1–3 abhängt). 5.4.2.5. Hinsichtlich Abs. 5 gilt es das gesamte Sanktionssystem zu regeln. Zu prä- zisieren ist auf jeden Fall, ob auch juristische Personen "persönlich" gebüsst wer- den können und – unabhängig davon – wer bei Organisationen ohne Rechtsper- sönlichkeit zur Rechenschaft zu ziehen ist (vgl. etwa die unterschiedlichen Rege- lungen von Art. 102 des Strafgesetzbuchs [StGB, SR 311.0] und von Art. 6 f. des Bundesgesetzes über das Verwaltungsstrafrecht vom 22. März 1974 [VStrR, SR 313.0]). Das Abstimmungs-Magazin (S. 8) führt ferner an, es bedürfe bei (erst) nachträglicher Feststellung eines Verstoss es gegen das Transparenzgebot wohl einer (eigenständigen) Sanktion, z.B. die Einstellung im Amt oder der Ausschluss von einer Wiederwahl. 5.4.2.6. Auch wenn nicht sämtliche der genannten Konkretisierungen einer explizi- ten gesetzlichen Regelung bedürfen, sondern gegebenenfalls durch die rechtsan- wendenden Behörden auszulegen sind, weist Art. 37a KV somit insgesamt eine erhebliche Unbestimmtheit auf. 5.4.3. Die Absätze 1 sowie 2 und 3 von Art. 37a KV haben einen unterschiedli- chen Regelungsgegenstand, auch wen n ein sachlicher Zusammenhang unver- kennbar ist. Die Abs. 4 und 5 beziehen sich hingegen beide auf die Abs. 1–3. Ers- teren kommt ohne Letztere keine Bedeutung zu. Aber auch umgekehrt gilt, dass erst die Abs. 4 und 5 die griffige Anwendung und Durchsetzbarkei t der Abs. 1–3 gewährleisten. Der Stadt ist daher zuzustimmen, wenn sie vorbringt, die Abs. 1 und 2 dürften nicht isoliert vom Rest der Bestimmung betrachtet werden. Dass die Abs. 4 und 5 nicht unmittelbar anwendbar sind, anerkennt auch der Beschwerde-2020 7 führer. Insofern sind die Verfassungsbestimmung von Art. 37a KV bzw. deren ein- zelnen Absätze als sich gegenseitig bedingende Einheit zu betrachten, die insge- samt und im Einzelnen der Umsetzung durch den Gesetzgeber bedarf. Hinzu kommt, dass es bei der Detailreg elung von Art. 37a KV verschiedene Inte- ressen gegeneinander abzuwägen und auszugleichen gilt, namentlich mit Bezug auf die Transparenz einerseits und den Anspruch auf Privatsphäre/Datenschutz andererseits (vgl. dazu auch Art. 37a Abs. 6 Satz 2 KV). Betroffen ist überdies nicht nur das aktive Stimm- und Wahlrecht der Stimmbürger, sondern namentlich auch deren passives Wahlrecht als mögliche Kandidierende. Die Volksinitiative wurde im Kantonsrat klar abgelehnt (mit 35 zu 20 Stimmen) und vom Volk relativ knapp angenommen (mit 53.8% Ja-Stimmen, wobei die Initiative in 19 von 26 Gemeinden mehrheitlich abgelehnt wurde; vgl. Amtsblatt Nr. 7 vom 14. Februar 2020, S. 264). Bei dieser Ausgangslage rechtfertigt es sich aus demokratiepolitischen Gründen umso mehr, vor e iner Anwendung und (notwendigerweise damit verbundenen) Auslegung von Art. 37a KV durch die rechtsanwendenden Behörden die – dem fakultativen oder obligatorischen Referendum unterstehende (vgl. Art. 32 lit. c i.V.m. Art. 33 Abs. 1 lit. a KV) – Ausführungsgesetzgebung durch den Gesetzgeber abzuwarten (vgl. zu dessen Umsetzungsspielraum BGer 1C_388/2019 vom 26. Oktober 2020 E. 4 ff. betr. das Schwyzer Transparenzgesetz). Der Regierungs- rat hat inzwischen die Vorlage zum Transparenzgesetz in die Vernehmlassung ge- geben (Amtsblatt Nr. 45 vom 6. November 2020, S. 1945 f.). Wenn der Regierungsrat unter diesen Umständen zum Ergebnis gelangte, dass Art. 37a KV weder insgesamt noch in Teilen unmittelbar anwendbar sei, verletzte er kein Bundes- oder kantonales Recht. 5.4.4. Anzumerken bleibt, dass Art. 37a KV entgegen der Ansicht des Beschwer- deführers keine Grundrechtsqualität zugesprochen werden kann: Art. 37a KV ver- bürgt keine subjektiven Rechte gegenüber Trägern staatlicher Aufgaben, ver- schafft dem Einzelnen mithin ke inen selbständigen Leistungs - oder Abwehran- spruch (vgl. namentlich Art. 34 BV und zu dieser Bestimmung jüngst BGer 1C_388/2019 vom 26. Oktober 2020 E. 3 mit Hinweis) gegenüber dem Staat (vgl. Art. 35 Abs. 2 BV). Vielmehr verpflichten Art. 37a KV bzw. die zu erlassenden ge- setzlichen Ausführungsbestimmungen die privaten Adressaten, ihre Finanzie- rungsquellen und Interessenbindungen im vorgeschriebenen Umfang offenzule- gen. Die Verletzung dieser Vorschriften durch die Verpflichteten kann die einzelne stimm- und wahlberechtigte Person nicht direkt gerichtlich einklagen. Sie kann le- diglich im Rahmen einer Gemeindebeschwerde eine Verletzung im Sinne von Art. 127 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 17. August 1998 (GG, SHR 120.100) rügen, was der Beschwerdeführer vorlieg end denn auch getan hat. Beschwerde-2020 8 gegner ist nicht die Person oder Organisation, die ihre Finanzierung oder Interes- senbindungen nicht vorschriftsgemäss offengelegt hat, sondern das Gemeinwe- sen, das Art. 37a KV bzw. dessen Umsetzungsbestimmungen nicht durc hgesetzt hat. Entsprechend ist auch ein Vergleich mit dem Öffentlichkeitsprinzip nicht zielfüh- rend. Dieses verpflichtet – anders als Art. 37a KV – Behörden und andere staatli- che Organisationen zur Transparenz (vgl. Art. 47 Abs. 3 KV sowie Art. 8a Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation der Regierungs- und Verwaltungstätigkeit vom 18. Februar 1985 [Organisationsgesetz, OrgG, SHR 172.100]). 5.5. Der vorinstanzliche Entscheid ist auch angesichts der folgenden Überle- gungen nicht zu beanstanden: Wie der Beschwerdeführer richtig festhält, zeitigt der (positive) Gewährleistungsentscheid zwar an sich keine Wirkung mit Bezug auf das Inkrafttreten einer Verfassungsnorm (Andreas Stöckli, in: Waldmann/Belser/ Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar zur Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 172 N. 13, S. 2553; Alexander Ruch, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfas sung, St. Galler Kommentar, 3. A., Zü- rich 2014, Art. 51 N. 18, S. 1071; je mit Hinweisen). Bedarf aber ein Erlass oder eine Norm noch der Genehmigung durch eine übergeordnete Behörde, ist das Rechtsetzungsverfahren erst mit der Genehmigung abgeschlossen (vgl. Ralph Da- vid Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürcher Studien zum öffentlichen Recht [ZStöR], Band 259/2019, S. 141; Michael Merker, Rechts- mittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG] vom 9. Juli 1968, Zürcher Studien zum Ver- fahrensrecht [ZStV], Band 108/2009, § 68 Rz. 46, S. 708; je mit Hinweisen). Ent- sprechend wird die Anwendung bereits geltender Verfassungsartikel in der Regel bis zur Gewährleistung durch die Bundesversammlung (Art. 51 Abs. 2 und Art. 172 Abs. 2 BV) – die betreffend Art. 37a KV bisher nicht erfolgt ist – sistiert. Denn würde die Gewährleistung durch den Bund (ganz oder teilweise) verweigert, wäre die ent- sprechende Bestimmung insoweit rückwirkend (von Anfang an, ex tunc) als nichtig zu betrachten (Fuhrer, S. 121; Ruch, Art. 51 N. 19, S. 1071; je mit Hinweisen). Art. 37a KV ist folgerichtig noch nicht im Schaffhauser Rechtsbuch veröffentlicht worden (vgl. < https://rechtsbuch.sh.ch >; ferner Systematische Rechtssammlung des Bundes, SR 131.223; letztmals besucht am 13. November 2020). 6. Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet; sie ist abzuwei- sen. 7. Im vorliegenden Verfahren ging es mittelbar um eine Wahlrechtsangele- genheit, weshalb auf d ie Erhebung von Kosten zu verzichten ist (Art. 82ter Abs. 4 des Gesetzes über die vom Volke vorzunehmenden Abstimmungen und Wahlen 2020 9 sowie über die Ausübung der Volksrechte vom 15. März 1904 [Wahlgesetz, WahlG, SHR 160.100] analog; vgl. OGE 60/2019/35 vom 7. April 2020 E. 12 mit Hinweisen, zur Publikation im Amtsbericht vorgesehen). […]