S a c h v e r - h a l t B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II B-2711/2017 U r t e i l v o m 1 3 . M ä r z 2 0 1 8 Besetzung Richter David Aschmann (Vorsitz), Richter Jean-Luc Baechler, Richterin Eva Schneeberger, Gerichtsschreiber Matthias Amann. Parteien Quaternio Verlag Luzern AG, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Kultur BAK, Vorinstanz. Gegenstand Verlagsförderung; Verfügung vom 31. März 2017. B-2711/2017 Seite 2 Sachverhalt: A. Am 25. März 2016 stellte die Beschwerdeführerin bei der Vorinstanz ein Gesuch um Gewährung eines Strukturbeitrags aus dem Kredit zur Verlags- förderung 2016 - 2020. Mit Schreiben vom 26. September 2016 teilte die Vorinstanz die Abweisung des Gesuchs mit. Die Beschwerdeführerin verlangte m it Schreiben vom 25. Oktober 2016 eine beschwerdefähige Verfügung. In der Folge wies die Vorinstanz m it Verfügung vom 31. März 2017 das Gesuch um Gewährung eines Struktur- beitrags aus dem Kredit zur Verlagsförderung vom 25. März 2016 kosten- fällig ab. Zur Begründung wurde im Wesentlichen geltend gemacht, bei der Gesuchstellerin handle es sich um einen nicht förderbaren Fachverlag. B. B.a Gegen diese Verfügung der Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin am 11. Mai 2017 Beschwerde eingereicht, mit den folgenden Anträgen: „1. Die Verfügung des Bundesamtes für Kultur (BAK) vom 31.03.2017 sei auf- zuheben. 2. Das Gesuch der Quaternio Verlag Luzern AG vom 25.03.2016 sei zur Neubeurteilung an das BAK zurückzuweisen. 3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des BAK.“ Zur Begründung wird im Wesentlichen geltend gemacht, die Vorinstanz sei zu Unrecht von einem nicht förder baren Fachverlag ausgegangen (Be- schwerde, lit. C). B.b Mit Vernehmlassung vom 21. August 2017 beantragt die Vor instanz die Abweisung der Beschwerde, eventualiter deren Rückweisung zur Neu- beurteilung. Sie hält an ihrer Auffassung fest, wonach der Publikationska- talog der Gesuchstellerin sich auf Fachbücher beschränke, weshalb die Fördervoraussetzungen nicht erfüllt seien. Auf weitere Vorbringen der Parteien wird im Rahmen nachstehender Erwä- gungen eingegangen. B-2711/2017 Seite 3 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Verfügung des Bundes- amts für Kultur vom 31. März 2017. Ein Beschwerdeobjekt im Sinne von Art. 31 VGG in Verbindung mit Art. 33 Bst. d VGG ist damit gegeben; eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Die Beschwerdeführerin hat vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen und ist durch die angefoch- tene Verfügung besonders berührt; überdies kann sie sich auf ein schüt- zenswertes Interesse an einer korrekten Beurteilung ihres Gesuchs beru- fen. Insofern diese Beurteilung einen Einfluss haben kann auf allfällige künftige Fördergesuche der Beschwerdeführerin (vgl. Beschwerde, lit. A., Rz 2), ist die Aktualität dieses Interesses ohne weiteres zu bejahen, unbe- sehen der Frage, wie im Falle einer Gutheissung des Gesuchs die Finan- zierung zu erfolgen hätte. Die Beschwerdelegitimation ist damit gegeben (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 Abs. 1 und 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgerecht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Auf die Beschwerde ist einzutreten. 2. Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann gemäss Art. 49 VwVG grundsätzlich gerügt werden, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht (Bst. a), beruhe auf einer unrichtigen oder unvollstän- digen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Bst. b) oder sei unangemessen (Bst. c). Nach Art. 26 Abs. 2 des Kulturförderungsgesetzes vom 11. Dezember 2009 (SR 442.1) ist die Rüge der Unangemessenheit in einem gestützt darauf erhobenen Beschwerdeverfahren allerdings un- zulässig; das Bundesverwaltungsgericht urteilt daher vorliegend nicht mit voller Kognition. Bundesrecht ist im Sinne von Art. 49 Bst. a VwVG verletzt bei Anwendung ungültigen oder falschen Rechts sowie bei unrichtiger Rechtsanwendung, wozu Auslegungs- und Subsumtionsfehler zählen sowie qualifizierte Er- messensfehler (statt vieler: ZIBUNG/HOFSTETTER, in: Waldmann/Weissen- berger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltung sverfahrensgesetz, 3. Aufl. 2016, Art. 49 VwVG N 7 ff., 24 ff., m.w.H.). Die unrichtige oder unvollstän- dige Ermittlung des Sachverhalts im Sinne von Art. 49 Bst. b VwVG um- fasst sowohl den Ermittlungsvorgang als auch das Beweisergebnis ( ZI- BUNG/HOFSTETTER, a.a.O., Art. 49 VwVG N 36 ff., m.w.H.). Unangemes- senheit im Sinne von Art. 49 Bst. c VwVG liegt vor, wenn die Behörde von dem ihr zustehenden Ermessen unsachgemäss Gebrauch macht, ohne B-2711/2017 Seite 4 dass ein qualifizierter Ermessensfehler vorliegt ( ZIBUNG/HOFSTETTER, a.a.O., Art. 49 VwVG N 24 ff., m.w.H.). Im Übrigen gesteht die Rechtsmit- telbehörde bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe sowie in Be- zug auf technische Fragen der Vorinstanz praxisgemäss einen gewissen Beurteilungsspielraum zu ( BGE 121 II 384; BVGer, B-517/2008, 30. Juni 2009, E. 5.2; kritisch: ZIBUNG/HOFSTETTER, a.a.O., Art. 49 VwVG N 21 ff.). 3. 3.1 Nach Art. 15 Kulturförderungsgesetz kann der Bund Massnahmen tref- fen, die der Förderung des Lesens und der Literatur dienen. Gestützt auf Art. 28 Abs. 1 Kulturförderungsgesetz hat das Eidgenössische Departe- ment des Innern (EDI) am 25. November 2015 eine Verordnung über das Förderungskonzept 2016 - 2020 zur Verlagsförderung erlassen (För de- rungsverordnung, SR 442.129). Die Ausrichtung von Strukturbeiträg en oder Förderprämien sind an verschiedene positive und negative Voraus- setzungen geknüpft (Art. 3 Förderungs verordnung). Sind die Fördervor - aussetzungen erfüllt, wird die Finanzhilfe nach sprachregional gewichteten Förderkriterien bemessen, gestützt auf den Umsatz und die Reputation des förderbaren Verlags, wobei nur Publikationen berücksichtigt werden, wel- che eine kulturelle Orientierung aufweisen (Art. 4 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 Förderungsverordnung). Hierzu sind insbesondere Belletristik (Prosa, Ly- rik, Drama), Sachbücher, Comics, Kinder- und Jugendbücher sowie Kunst- bücher zu zählen; massgebend sind der Publikationskatalog (unabhängig vom Publikationsmedium) sowie die übrigen Verlagsaktivitäten (Art. 4 Abs. 1 Bst. b Förderungs verordnung). Mangels kulturel ler Orientierung keine Berücksichtigung finden Schulbücher, Fachbücher, Notenbücher, Karten- werke, Periodika sowie Lexika und andere Bücher, die nur Zusammenstel- lungen von Informationen enthalten (Art. 4 Abs. 2 Förderungsverordnung). Es wird denjenigen Gesuchen der Vorrang eingeräumt, welche die Förder- kriterien in einer Gesamtbetrachtung am besten erfüllen (Art. 7 Abs. 2 För- derungsverordnung). Im Übrigen besteht kein Anspruch auf Unterstützung (Art. 2 Abs. 2 Förderungsverordnung). 3.2 Zu unterscheiden ist nach d em Gesagten zwischen Fördervorausset- zungen im Sinne von Art. 3 Förderungs verordnung einerseits sowie För- derkriterien im Sinne von Art. 4 Förderungs verordnung andererseits. Ein Verlag, der die Fördervoraussetzungen erfüllt, dessen Publikationskatalog jedoch nur zu einem geringen Teil eine kulturelle Orientierung aufweist, ist grundsätzlich – wenn auch ohne Rechtsanspruch – proportional zu seinem Umsatz aus dem kulturell orientierten Verlagsprogramm förderbar . Aller-B-2711/2017 Seite 5 dings hat ein solcher Verlag unter Umständen aufgrund des Vorrangprin- zips nach Art. 7 Abs. 2 Förderungsverordnung im Rahmen einer Gesamt- betrachtung nach Art. 4 Förderungsverordnung gegenüber anderen Verla- gen das Nachsehen. 3.3 Zur Bestimmung der kulturellen Orientierung eines Verlagsprogramms im Rahmen der Förderkriterien bedeutsam ist die Unterscheidung zwi- schen dem Begriff des förderbaren Sachbuchs im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Bst. b Förderungsverordnung und dem Begriff des nicht förderbaren Fach- buchs im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Förderungs verordnung. Unte r einem Sachbuch wird im Allgemeinen ein Buch über ein bestimmtes Sachgebiet verstanden. Aus der Auflistung in Art. 4 Abs. 1 Bst. b Förderungs verord- nung erhellt, dass der Begriff insbesondere in Abgrenzung zur belletristi- schen Literatur verwendet wird. In diesem Sinne handelt es sich zwar auch beim Fachbuch um Sachliteratur; das Fachbuch richtet sich jedoch primär an ein fachkundiges Publikum. In der Regel wird das Fachbuch (franzö- sisch: „livres techniques“; italienisch: „libri tecnici e specialistici“) dab ei in- haltlich eine eher begrenzte Thematik in eher technischer Weise – aus the- oretischer oder praktischer Warte – behandeln; die Übergänge vom gebil- deten zum fachkundigen Publikum wie auch von der bloss systematischen zur wissenschaftlichen Darstellung sind fliessend (wie an den divergieren- den Umschreibungen verschiedener von der Vorinstanz zitierter Nach- schlagewerke zu den beiden Begriffen deutlich wird: vgl. Vernehmlassung, Ziff. III.B.4 ff.). 3.4 Nach Art. 12 VwVG stellt die Behörde den Sachverhalt grundsätzlich von Amtes wegen fest. Die Parteien sind jedoch verpflichtet, in einem Ver- fahren, das sie durch ihr Begehren eingeleitet haben, an der Feststellung des Sachverhalts mitzuwirken (Art. 13 Abs. 1 Bst. a VwVG). Nach Art. 5 Abs. 3 Förderungsverordnung müssen die Gesuchsteller alle notwendigen Angaben in Bezug auf die Förderkriterien machen und belegen, dass die Fördervoraussetzungen erfüllt sind. 4. 4.1 Die Vorinstanz hat die Abweisung des Gesuchs in der angefochtenen Verfügung mit dem Umstand begründet, dass die Beschwerdeführerin Bü- cher für ein sehr begrenztes Publikum herausgebe, womit es sich um einen Fachverlag handle (angefochtene Verfügung, Rz 3 f.; Vernehmlassung, Ziff. III.B.5). Die Beschwerdeführerin rügt, massgebend sei der Inhalt der verlegten Bücher, nicht die Grösse des Zielpublikums (Beschwerde, lit. C, Rz 1). Das Verlagsprogramm der Beschwerdeführerin umfasse Faksimile-B-2711/2017 Seite 6 Editionen mittelalterlicher Werke, zugehörige Kommentarbände, Kunstbü- cher und Ausstellungskataloge und sei damit unmittelbar auf die Erschlies- sung des literarischen Kulture rbes ausgerichtet; die Veröffentlichungen zielten auf ein breites bibliophiles Publikum (Beschwerde, lit. C, Rz 2 ff. ). Dagegen wendet die Vorinstanz im Beschwerdeverfahren ein, die Publika- tionen der Beschwerdeführerin fokussierten ausschliesslich auf die mittel- alterliche Buchmalerei, Kalligraphie und Buchkunst; angesichts der thema- tischen Beschränkung sei daher von Fachbüchern auszugehen (Vernehm- lassung, Ziff. III.B.6). 4.2 Gemäss Angaben im Gesuch vom 25. März 2016 umfasst das Verlags- programm der Gesuchstellerin 24 lieferbare Titel (vgl. Vernehmlassungs- beil. 1). In der Beilage zum Gesuch wird die Zahl der lieferbaren Titel für das Jahr 2015 mit 27 angegeben (vgl. Excel-Tabelle auf separatem Daten- träger); sämtliche Titel werden von der Gesuchstellerin dem förderbaren Bereich im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Bst. b Förderungsverordnung zugeord- net, mit 3‘056 verkauften Exemplaren. Der Referenzerlös (durchschnittli- cher Umsatz der letzten vier Jahre in den förderbaren Bereichen) wird mit Fr. 1'720'111.25 beziffert. Zudem hat die Beschwerdeführerin das aktuelle Verlagsprogramm eingereicht. Darin sind insgesamt siebzehn Faksimile - Editionen mittelalterlicher und frühneuzeitlicher Handschriften vorwiegend aus dem Besitz schweizerischer und internationaler Institutionen (Biblio- theken, Museen, Klöster) in limitierter Auflage, bestehend aus Faksimile - Nachdruck sowie Kommentarband, verzeichnet (z.B. Die Apokalypse von Cambrai aus dem 9. Jh.; Der Heilsspiegel aus Kloster Einsiedeln aus dem 15. Jh.), ferner mehrere Kunstbucheditionen mit Faksimile-Bogen zu mit- telalterlichen und frühneuzeitlichen Werken (z.B. Les Très Riches Heures; Kalligraphiebuch der Maria von Burgund [beide aus dem 16. Jh. ]) sowie Ausstellungskataloge. Laut dem von der Beschwerdeführerin eingereich- ten Medienbericht kostet ein Faksimile -Exemplar des Sobieski -Stunden- buchs Fr. 12'800.– (Beschwerdebeil. 7). Bei den Nachdrucken handelt es sich gemäss Angaben der Beschwerdeführerin teilweise um Auftragsarbei- ten (vgl. Verlagsprogramm, S. 11; Beschwerdebeil. 8). 4.3 Die Vorinstanz hat die publizierten Titel der Beschwerdeführerin aus- nahmslos als Fachbücher qualifiziert (angefochtene Verfügung Rz 4 f.; Ver- nehmlassung, Ziff. III.B.6 f.). Zutreffend ist, dass die zu den Faksimile-Edi- tionen gehörenden Kommentarbände mit Bildbeschreibungen, Überset- zungen und Hintergrundinformationen sich primär an ein fachkundiges Publikum richten, ferner dass die Nachdrucke der alten Handschriften in B-2711/2017 Seite 7 einmaliger, limitierter, handnummerierter Auflage von 280 - 680 Exempla- ren herausgegeben werden (vgl. Verlagsprogramm), wobei die tatsächli- chen Verkaufszahlen je Edition fast durchwegs im zweistelligen Bereich liegen (vgl. Angaben zum Referenzerlös). Trotz des begrenzten Zielpubli- kums lässt sich beispielsweise der Nachdruck einer antiquarischen Bil- derbibel oder des sogenannten Alexanderromans indes nur schwer unter den Begriff des „Fachbuchs“ im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Förderungsverord- nung zu subsumieren, zumal das Zielpublikum grundsätzlich auch vermö- gende bibliophile Laien umfasst; auch erscheint es widersprüchlich, den publizierten Titeln eine „kulturelle Orientierung“ im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Bst. a Förderungsverordnung absprechen zu wollen. Aufgrund der Praxis, bei unbestimmten Rechtsbegriffen nicht „ohne Not“ von der Beurteilung der Vorinstanz abzuweichen, sowie angesichts der Unschärfe der Abgrenzung zwischen förderbarem Sachbuch und nicht förderbarem Fachbuch ist die rechtliche Qualifikation der Vorinstanz in diesem Punkt jedoch nicht zu be- anstanden (s.o., E. 2, 3.3). Hingegen erscheint es nicht haltbar, die von der Beschwerdeführerin her- ausgegeben Kunstbucheditionen nicht unter den Begriff der Kunst- oder Sachbücher im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Bst. a Förderungs verordnung zu subsumieren. Die angefochtene Verfügung erweist sich damit in diesem Punkt als offensichtlich unzutreffend, wobei die Vorinstanz sich nicht näher mit dem Verlagsprogramm oder den übrigen von der Beschwerdeführerin eingereichten Belegen ausein andersetzt. Soweit die Verlage der Be- schwerdeführerin die Fördervoraussetzungen von Art. 3 Förderungs ver- ordnung erfüllen, sind die von ihnen herausgegebenen Publikationen im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Bst. b Förderungsverordnung beim Entscheid über die Finanzhilfe zu berücksichtigen. Ob allenfalls im Rahmen des Vorrang- prinzips nach Art. 7 Abs. 2 Förderungsverordnung andere als die in Art. 4 Förderungsverordnung genannten Kriterien – insbesondere die Ziele ge- mäss Art. 1 und 3 Kulturförderungsgesetz – Berücksichtigung finden kön- nen, mag an dieser Stelle offen bleiben. Es wäre daher Sache der Vor - instanz gewesen, den förderbaren Programmanteil der Gesuchstellerin auszuscheiden und zu gewichten sowie in der Folge nach dem Vorrang- prinzip zu entscheiden, ob der Gesuchstellerin allenfalls eine beschränkte Finanzhilfe zuzusprechen ist (s.o., E. 3.2). Indem die Vorinstanz die Be- schwerdeführerin in willkürlicher Beweiswürdigung umfassend als „Fach- verlag“ qualifizierte und in der Folge von der Finanzhilfe gänzl ich aus- schloss, hat sie den Sachverhalt unvollständig im Sinne von Art. 49 Bst. b B-2711/2017 Seite 8 VwVG erhoben sowie das Recht im Sinne von Art. 49 Bst. a VwVG unrich- tig angewendet; beides ist im vorliegenden Verfahren einer Überprüfung zugänglich (s.o., E. 2). Eine Quantifizierung der relevanten Titel und Umsätze ist aufgrund der vor- liegenden Akten nicht möglich. Zwar ist die Gesuchstellerin grundsätzlich gehalten, alle notwendigen Angaben in Bezug auf die Förderkriterien zu machen (s.o., E. 3.4); insofern das Gesuchformular jedoch keine entspre- chenden Auskünfte verlangt, hätte die Vor instanz zusätzliche Informatio- nen anfordern oder zumindest eine differenzierte Ermessenseinschätzung vornehmen müssen. Da im Übrigen ein Vergleich mit konkurrierenden Ge- suchen im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht möglich ist, ist die Sa- che gestützt auf Art. 61 VwVG (vgl. WEISSENBERGER/HIRZEL, in: Wald- mann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrens- gesetz, 3. Aufl. 2016, Art. 61 VwVG N 16 f.) in Abweisung des Haupt- sowie in Gutheissung des Eventualantrags der Beschwerde an die Vorinstanz zur neuen Beurteilung zurückzuweisen. Anzumerken bleibt, dass die Förder- voraussetzungen nach Art. 3 Abs. 1 Bst. d bzw. Art. 3 Abs. 2 Bst. g Förde- rungsverordnung, wonach der Gesuchsteller seine wirtschaftliche Existenz im Wesentlichen auf der unabhängigen Verlagstätigkeit zu gründen hat, gemäss Umsatzangaben der Beschwerdeführerin erfüllt zu sein scheinen (trotz teilweiser Publikation auf Auftragsbasis). 5. Angesichts dieses Verfahrensausgangs gilt die Beschwerdeführerin als ob- siegend (BGE 132 V 215, 235 E. 6.2). Auf Kostenauflage ist zu verzichten (Art. 63 VwVG). Die Beschwerdeführerin hat grundsätzlich Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 Reglement über der Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertre- tung sowie allfällige weitere notwendige Auslagen der Partei (Art. 8 VGKE). Die Beschwerdeführerin, die sich vor Bundes verwaltungsgericht nicht an- waltschaftlich hat vertreten lassen, hat keine entsprechenden Aufwendun- gen geltend gemacht; auf Zusprechung einer Entschädigung ist zu verzich- ten. 6. Dieser Entscheid kann nicht mit Beschwerde an das Bundesgericht weiter- gezogen werden (Art. 83 Bst. k BGG). Er ist mit Eröffnung endgültig. B-2711/2017 Seite 9 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss im Betrag von Fr. 3'600.– wird ihr zurückerstattet. 3. Auf Zusprechung einer Parteientschädigung wird verzichtet. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Einschreiben; Beilagen: Rückerstattungsformular und Beschwerdebeilagen zurück) – die Vorinstanz (Einschreiben; Vorakten zurück) Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: David Aschmann Matthias Amann Versand: 19. März 2018