B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II B-759/2015 U r t e i l v o m 1 5 . A p r i l 2 0 1 5 Besetzung Richter Ronald Flury (Vorsitz), Richter Jean-Luc Baechler, Richter Frank Seethaler, Gerichtsschreiberin Marion Sutter. Parteien A._______ AG, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Robin Grand, LL.M., Beschwerdeführerin, gegen Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA, Laupenstrasse 27, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Internationale Amtshilfe. B-759/2015 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Mit Schreiben vom 12. November 2012 wandte sich die deutsche Bun- desanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (im Folgenden: BaFin) an die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (im Folgenden: FINMA oder Vor -in- stanz) und ersuchte um Informationen hinsichtlich eines Verdachts auf Marktmanipulation. Sie führe eine Untersuchung betreffend die Aktien der "B._______ AG" (ISIN CH0112593527) durch. Dabei bestünden insbeson- dere Anhaltspunkte für eine Marktmanipulation nach § 20a WpHG in der Form des sog. Scalpings. Hierbei habe eine Tätergruppe die Aktien eines substanzlosen, börsennotierten Unternehmens durch verschiedene Me- dien massiv beworben, um so ein Kaufinteresse am Markt zu erzeugen. Anschliessend hätten die Verdächtigen ihre Aktienbestände zu höher en Börsenpreisen verkauft. Auffällige Börsenabverkäufe seien durch die C._______ AG (heute: in Liquidation; Depotbank HSBC) in der Zeit vom 22. Oktober 2010 bis zum 10. März 2011 unter anderem an der Börse Frankfurt erfolgt. Die C._______ AG sei hierbei je weils durch die D._______ zurechenbare A._______ AG (im Folgenden: Beschwerdefüh- rerin) via die E._______ AG, F._______ beliefert worden. In derselben Zeit habe der – ebenfalls D._______ zuzurechnende – Börsenbrief "(…)" die Aktien der "B._______ AG" intensiv beworben. Der im Amtshilfegesuch ab- gebildete Chart der Frankfurter Wertpapierbörse verdeutliche den durch die Werbemassnahmen hervorgerufenen Kurs- und Umsatzanstieg der Ak- tien der "B._______ AG". Zur genaueren Untersuchung dieses Sachverhalts ersuchte die BaFin die Vorinstanz, bei der E._______ AG, F._______ Auskünfte zur genauen Identität (Name, Anschrift, Geburtstag und -ort) der Auftraggeber der ein- zelnen Ordererteilungen, des Depotinhabers und der wirtschaftlich Berech- tigten (natürliche Personen) der benannten Transaktionen, Kopien der Auf- tragsbelege, eine Aufstellung sämtlicher Bestandesveränderungen vom 17. Mai 2010 bis zum 15. November 2011 sowie Kopien der Depoteröff- nungsunterlagen einzuholen und weitere Konten und Depots der betroffe- nen Personen sowie allfällige weitere berechtigte Personen zu benennen. Ebenfalls sei eine Aufstellung über die Bestände und Bestandesverände- rungen der Geldkonten der betroffenen Personen für denselben Zeitraum zu beschaffen. Sie sicherte die vertrauliche Behandlung und die Zweckge- bundenheit der Informationen zu. B-759/2015 Seite 3 A.b Mit Schreiben vom 11. Dezember 2012 teilte die E._______ AG der Vorinstanz auf deren Anfrage vom 22. November 2012 hin mit, alle in Frage stehenden Transaktionen der C._______ AG könnten der Beschwerdefüh- rerin zugeordnet werden, und stellte ihr die von der BaFin angeforderten Unterlagen zu. A.c Am 14. Dezember 2012 informierte die Vorinstanz die Beschwerdefüh- rerin über das hängige Amtshilfegesuch der BaFin und teilte ihr mit, sie beabsichtige, die von der E._______ AG erhaltenen Unterlagen an die BaFin weiterzuleiten. Sie setzte der Beschwerdeführerin eine Frist bis zum 7. Januar 2013 an, um auf eine formelle Verfügung zu verzichten oder an- dernfalls ihre Gründe hierfür mitzuteilen. Das Schreiben liess sie der Be- schwerdeführerin über die E._______ AG zukommen. B. B.a Am 21. Dezember 2012 ersuchte die Beschwerdeführerin, nunmehr vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Robin Grand, um die Gewährung von Akteneinsicht sowie die anschliessende Ansetzung einer neuen Frist zur Stellungnahme. Sie wünsche insbesondere Einsicht in die Zustellung des Amtshilfegesuchs der BaFin sowie in die weitere Korrespondenz einerseits der Schweizer Behörden mit der BaFin sowie andererseits der Vorinstanz mit der E._______ AG. B.b Am 27. Dezember 2012 gewährte die Vorinstanz der Beschwerdefüh- rerin – mit Ausnahme des Amtshilfegesuchs, das geheim zu halten sei – vollständige Akteneinsicht und setzte ihr eine neue Frist bis zum 15. Januar 2013 zur Einreichung ihrer Stellungnahme. B.c In ihrer Stellungnahme vom 15. Januar 2013 wiederholte die Be- schwerdeführerin ihr Gesuch um Einsichtnahme in das Amtshilfegesuch der BaFin und ersuchte wiederum um eine anschliessende neue Fristan- setzung zur Einreichung einer Stellungnahme. Die Verweigerung der Her- ausgabe des Amtshilfegesuchs verletze ihr rechtliches Gehör. In der Hauptsache machte sie geltend, das Amtshilfegesuch der BaFin sei als ei- nen Teil der durch die Staatsanwaltschaft H._______ geführten, umfassen- den Strafuntersuchung anzusehen. Die BaFin habe die von ihr als auffällig befundenen Vorgänge bereits den Ermittlungsbehörden gemeldet. Als eine Aufsichtsbehörde ohne Möglichkeiten der Sanktionierung im strafrechtli- chen Sinn habe sie kein darüber hinausgehendes Eigeninteresse am Ver- fahren. Das zu beurteilende Amtshilfegesuch habe sie lediglich als Gehilfin B-759/2015 Seite 4 der Staatsanwaltschaft eingereicht. Diesem sei deshalb nicht stattzuge- ben. B.d Mit Schreiben vom 21. Mai 2014 stellte die Vorinstanz der Beschwer- deführerin – nach Rücksprache mit der BaFin – das teilweise geschwärzte Amtshilfegesuch zu und setzte ihr eine neue Frist zur Stellungnahme bis zum 6. Juni 2014 an. Auf das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 4. Juni 2014 hin erstreckte die Vorinstanz am 5. Juni 2014 die Frist zur Einreichung der Stellungnahme bis zum 26. Juni 2014. Auf das erneute Gesuch der Beschwerdeführerin vom 23. Juni 2014 hin erstreckte die Vorinstanz die Frist letztmalig bis zum 16. Juli 2014. B.e In ihrer Stellungnahme vom 16. Juli 2014 beantragte die Beschwerde- führerin, das Amtshilfeersuchen der BaFin sei abzuweisen. Abermals er- suchte sie um eine Einsichtnahme in das vollständige Verfahrensdossier (insbesondere in die Korrespondenz zwischen der FINMA und der BaFin sowie zwischen der FINMA und der Staatsanwaltschaft I für de n Kanton F._______) und forderte ausserdem, es seien die Rechtshilfeakten in dem von der Staatsanwaltschaft I für den Kanton F._______ in Sachen "B._______ AG" gestützt auf das Rechtshilfeersuchen der Staatsanwalt- schaft H._______ geführten Rechtshilfeverfahren zu edieren. Zur Begrün- dung hielt sie im Wesentlichen an ihrer Stellungnahme vom 15. Januar 2013 fest. B.f Am 15. Januar 2015 stellte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin eine ungeschwärzte Kopie des Amtshilfegesuchs der BaFin vom 12. November 2012 zu. C. Am 23. Januar 2015 verfügte die Vorinstanz wie folgt: "1. Die FINMA leistet der BaFin Amtshilfe und übermittelt dieser die folgenden Informationen: 1.1 Die E._______ AG hat für die Rechnung von A._______ AG, c/o (…), Schweiz, die im Amtshilfeersuchen (pag. 011-012) aufgeführten Transaktionen in Aktien der "B._______ AG" getätigt. Auftraggeber und wirtschaftlich Berech- tigter derselben war D._______, geboren am (…), wohnhaft (…), Österreich. 1.2 Folgende Dokumente werden der BaFin zugestellt: - Kontoeröffnungsunterlagen (pag. 022-068) B-759/2015 Seite 5 - Lieferungsanzeigen im Zusammenhang mit den im Amtshilfeersuchen aufge- führten Transaktionen (pag. 098-140) - Kopien der Auftragsbelege (pag. 095-097) - Aufstellung der Bestände und Bestandesveränderungen in Aktien der "B._______ AG" für den Zeitraum vom 17. Mai 2010 bis 15. Mai 2011 (pag. 092-094) - Kontoauszüge für den Zeitraum vom 17. Mai 2010 bis 15. Mai 2011 (pag. 069- 091) 2. Die FINMA bittet die BaFin, die übermittelten Informationen und Unterlagen gemäss dem IOSCO Multilateral Memorandum of Understanding concerning Consultation and Cooperation and the Exchange of Information (IOSCO MMoU) vertraulich zu behandeln. Die FINMA weist die BaFin zudem ausdrück- lich darauf hin, dass die übermittelten Informationen und Dokume nte aus- schliesslich zur Durchsetzung von Regulierungen über Börsen, Effektenhandel und Effektenhändler („Finanzmarktregulierungen“) verwendet werden oder zu diesem Zweck an andere Behörden, Gerichte oder Organe weitergeleitet wer- den dürfen. Die FINMA macht die BaFin ausdrücklich darauf aufmerksam, dass jegliche Verwendung oder Weiterleitung der von der FINMA übermittelten In- formationen für einen anderen Zweck als die Durchsetzung von Regulierungen über Börsen, Effektenhandel und Effektenhändler („Finanzmark tregulierun- gen") der vorgängigen Zustimmung der FINMA bedarf. 3. Die Ziff. 1 und 2 dieser Verfügung werden 10 Tage nach Zustellung an die Partei vollstreckt, sofern innert dieser Frist keine Beschwerde beim Bundesver- waltungsgericht eingegangen ist. 4. Die Verfahrenskosten von CHF (…) werden der A._______ AG auferlegt. Sie werden separat per Post in Rechnung gestellt und sind innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft zu bezahlen." Zur Begründung führte die Vorinstanz aus, die BaFin sei ein Vollmitglied (A-Signatur) des IOSCO Multilateral Memorandum of Understanding con- cerning Consultation and Cooperation and the Exchange of Information (IOSCO-MMoU), weshalb davon auszugehen sei, dass diese die Anforde- rungen an Vertraulichkeit und Spezialität der übermitt elten Informationen einhalte. Als eine Marktaufsichtsbehörde sei sie ausserdem an das Amts- geheimnis gebunden und dürfe die ihr zugetragenen Informationen ledig- lich zur direkten Beaufsichtigung der Börsen und des Effektenhandels ver- wenden. Eine Amtshilfe an die BaFin sei deshalb zulässig, zumal die BaFin in ihrem Amtshilfegesuch explizit zugesichert habe, sie werde die übermit- telten Informationen vertraulich und zweckgebunden verwenden. Da die Vorinstanz nicht über die Akten des Rechtshilfeverfahrens verfüge, könne sie diese nicht der Beschwerdeführerin herausgeben. Es habe auch k ein B-759/2015 Seite 6 Kontakt mit der Staatsanwaltschaft I des Kantons F._______ stattgefun- den. Die BaFin führe eine eigene aufsichtsrechtliche Untersuchung durch, die mit den Akten des Strafverfahrens in keinem Zusammenhang stünden. Die FINMA dürfe ein Amtshilfegesuch entgegennehmen und bearbeiten, auch wenn im Ausland bereits ein Strafverfahren eingeleitet worden sei. Das Strafverfahren ändere nichts daran, dass Aufsichtsbehörden ein legi- times aufsichtsrechtliches Interesse an Informationen haben können, um ihre Aufsichtsregeln mit aufsichtsrechtlichen Mitteln durchzusetzen. Vorlie- gend habe die BaFin den erforderlichen Anfangsverdacht für einen mögli- chen Scalping-Tatbestand hinreichend dargetan. Es sei unbestritten, dass die von der BaFin aufgeführten Verkäufe von einem Konto der Beschwer- deführerin bei der E._______ AG abgewickelt worden seien. Damit habe die Beschwerdeführerin zumindest als in die Sache verwickelt zu gelten. Insgesamt stelle die Übermittlung der von der BaFin angeforderten Infor- mationen keine Umgehung des Rechtshilfewegs dar und sei verhältnis- mässig. D. Hiergegen erhob die Beschwerdeführerin am 5. Februar 2015 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit den nachfolgenden Anträgen: 1. Die angefochtene Verfügung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht FINMA vom 23. Januar 2015 sei aufzuheben und das Am tshilfeersuchen der deutschen Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht vom 12. November 2012 sei abzuweisen; 2. Die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA sei anzuweisen, sämtliche im Rahmen des vorliegenden Amtshilfeverfahrens von der E._______ AG, F._______ herausverlangten Unterlagen betreffend die Beschwerdeführerin an die E._______ AG, F._______ zu retournieren; 3. Alles unter Kosten - und Entschädigungsfolgen, zuzüglich gesetzlichem Mehrwertsteuerzuschlag, zu Lasten der Beklagten. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin: 1. Es sei der A.______ AG Einsicht in das komplette Verfahrensdossier in die- ser Sache und insbesondere in die Korrespondenz zwischen der FINMA und der BaFin (inklusive Akten- und Telefonnotizen) zu gewähren. 2. Es seien die Rechtshilfeakten in dem von der Staatsanwaltschaft I für den Kanton F._______ in Sachen "B._______ AG" gestützt auf das Rechtshilfeer- suchen der Staatsanwaltschaft H._______ geführten Rechtshilfeverfahren bei der Staatsanwaltschaft I für den Kanton F._______, Herr Staatsanwalt G._______, (…), beizuziehen. B-759/2015 Seite 7 Eventualiter sei eine Amtsauskunft bei der Staatsanwaltschaft I für den Kanton F._______, Herr Staatsanwalt G._______, (…), einzuholen, welche Auskunft über das Rechtshilfeverfahren in Sachen "B._______ AG" gibt, insbesondere auch darüber, welche Anträge die deutschen Behörden in Sachen "B._______ AG" wann gestellt haben und welche Untersuchungshandlungen bzw. Verfü- gungen die Staatsanwaltschaft I für den Kanton F._______ gestützt auf die Er- suchen der deutschen Behörden in Sachen " B._______ AG" wann durchge- führt bzw. erlassen hat. Zur Begründung macht die Beschwerdeführerin geltend, die Vorinstanz habe ihr nur teilweise Akteneinsicht gewährt. So habe sie der Beschwer- deführerin ihre Korrespondenz mit der BaFin nicht offengelegt. Aus der an- gefochtenen Verfügung sei zumindest eine Kontaktaufnahme hinsichtlich der Herausgabe des teilweise geschwärzten Amtshilfegesuchs zu entneh- men. Eine weitere Kontaktaufnahme sei anzunehmen, nachdem die Be- schwerdeführerin das Amtshilfegesuch mittlerweile in ungeschwärzter Form erhalten habe. Darüber hinaus habe die Vorinstanz mit der BaFin wohl auch über das Problem der Umgehung des Rechtshilfewegs korres- pondiert. Das Ergebnis dieses Austauschs sei für das vorliegende Verfah- ren von grosser Bedeutung. Gleichfalls seien die Rechtshilfeakten für das vorliegende Verfahren unentbehrlich, da diese bewiesen, dass die Staats- anwaltschaft F._______ bereits ein Rechtshilfeverfahren führe. In H._______ laufe gegen die Be schwerdeführerin ein Strafverfahren ledig- lich wegen Verdachts auf Scalping, was in der Schweiz nicht strafbar sei. Die BaFin habe das Strafverfahren durch die entsprechende Anzeige aus- gelöst und sei während des Verfahrens zum Beispiel als Gutachterin aktiv. Sie fungiere somit als Gehilfin der Staatsanwaltschaft H._______. Im Rechtshilfeersuchen an die Schweiz sei vorerst noch die Rede von ban- den- und gewerbsmässigem Betrug sowie Kursmanipulation gewesen. Nachdem der Verdacht auf Betrug mittlerweile weggefal len sei, fehle die Anforderung der doppelten Strafbarkeit. Die Strafbehörde habe daher die BaFin als Gehilfin angewiesen, die gewünschten Informationen für die Strafuntersuchung zu beschaffen. Die BaFin habe weder ein legitimes auf- sichtsrechtliches Interes se an den angeforderten Unterlagen noch die Kompetenz, den zur Diskussion stehenden strafrechtlichen Vorwurf des Scalpings zu sanktionieren. Damit liege vorliegend eine unzulässige Um- gehung der Rechtshilfe vor. E. In ihrer Vernehmlassung vom 3. März 2015 bea ntragt die Vorinstanz, die Beschwerde vom 5. Februar 2015 sei unter Kostenfolge zu Lasten der Be- schwerdeführerin abzuweisen. Sie führt zur Begründung aus, gemäss B-759/2015 Seite 8 Lehre und Rechtsprechung seien sog. verwaltungsinterne Akten, die aus- schliesslich der verwaltungsinternen Meinungsbildung dienten und für den verwaltungsinternen Gebrauch bestimmt seien (z.B. Entwürfe, Anträge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege etc.), vom Akteneinsichtsrecht ausge- schlossen. Diesen Unterlagen komme für die Behandlung des Falles kei- nen Beweischarakter zu. Nur in für den Ausgang des Verfahrens möglich- erweise wesentliche Unterlagen müsse Einsicht gewährt werden. Die Te- lefonnotiz betreffend die Rücksprache mit der BaFin hinsichtlich der Offen- legung des Amtshilfegesuchs sei für den Ausgan g des vorliegenden Ver- fahrens eindeutig nicht entscheidend. Die Beschwerdeführerin habe alle Unterlagen erhalten, welche der Vorinstanz als Entscheidungsgrundlage für die Gewährung der Amtshilfe gedient hätten. Dass die Vorinstanz mit der BaFin über das Pr oblem der Umgehung des Rechtshilfewegs korres- pondiert habe, sei eine reine Mutmassung der Beschwerdeführerin. Wie aus dem Amtshilfegesuch hervorgehe, führe die BaFin eine Untersuchung betreffend die Aktien der "B._______ AG" infolge eines Verdachts auf einen Verstoss gegen das Verbot der Marktmanipulation nach § 20a WpHG durch. Es handle sich hierbei um eine eigene, unabhängig vom hängigen Rechtshilfeverfahren laufende aufsichtsrechtliche Untersuchung der BaFin. Zur Frage der Umgehung des Rechtshilfewegs ve rweist die Vo- rinstanz auf die entsprechende Erwägung in der angefochtenen Verfügung. F. In der unaufgefordert zugestellten Eingabe vom 13. März 2015 hält die Be- schwerdeführerin an ihren Anträgen um Aktenergänzung sowie um Amts- auskunft fest. Nachdem die Vorin stanz dies nicht bestreite, sei weiterhin davon auszugehen, dass diese mit der BaFin über das Problem der Um- gehung des Rechtshilfewegs korrespondiert habe. Ebenfalls spreche der zeitliche Verfahrensablauf für die Annahme einer solchen behördlichen Ab- sprache, da nach den entsprechenden Hinweisen der Beschwerdeführerin jeweils mehrere Monate bis zum nächsten Verfahrensschritt der Vorinstanz vergangen seien. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten Unterlagen wird – soweit erforderlich und rechtserheblich – in den nachfolgenden Er- wägungen eingegangen. B-759/2015 Seite 9 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsge- richt vom 17. Juni 2005 (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32) be- urteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG, SR 172.021). Dazu gehören auch die Amtshilfeverfügungen der Vorinstanz. Da kein Aus- schlussgrund nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde im Sinne der Art. 31 und 33 lit. e VGG i.V.m. Art. 38 Abs. 5 des Bundesgesetzes über die Börsen und den Effektenhandel vom 24. März 1995 (Börsengesetz, BEHG, SR 954.1) zuständig. 1.2 Als durch die Amtshilfe betroffene Kontoinhaberin und Adressatin der angefochtenen Verfügung vom 23. Januar 2015 ist die Beschwerdeführerin im Sinne von Art. 48 VwVG i.V.m. Art. 38 Abs. 5 BEHG zur Beschwerd e legitimiert. 1.3 Auf die frist- und formgerecht (Art. 38 Abs. 5 BEHG sowie Art. 52 Abs. 1 VwVG) eingereichte Beschwerde ist – nachdem der Kostenvorschuss rechtzeitig überwiesen worden ist (Art. 63 Abs. 4 VwVG) – einzutreten (Art. 44 ff. VwVG). 2. Ein wichtiges Element der internationalen Behördenzusammenarbeit bildet der Grundsatz, wonach grundsätzlich kein Anlass besteht, an der Richtig- keit und Einhaltung der Sachverhaltsdarstellung und an Erklärungen ande- rer Staaten zu zweifeln (sog. völkerrechtliches Vertrauensprinzip; vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.153/2003 vom 26. August 2003 E. 3.1; BGE 128 II 407 E. 3.2, 4.3.1 f. und 126 II 409 E. 4, BVGE 2011/14 E. 2; CHRISTOPH PETER, Zielkonflikte zwischen Rechtsschutz und Effizienz im Recht der in- ternationalen Amts- und Rechtshilfe, in: Bernhard Ehrenzeller [Hrsg.], Ak- tuelle Fragen der internationalen Amts - und Rechtshilfe, St. Gallen 2005, S. 195 f., m.w.H.). Auf diesem Vertrauen gründet letztlich das ganze Amts- hilfeverfahren. Die ersuchte Behörde ist hiernach an die Darstellung des Sachverhalts in einem Gesuch gebunden, sofern dieses nicht offensichtliche Fehler, Lü- cken oder Widersprüche enthält (vgl. BVGE 2010/26 E. 5.1, BGE 129 II B-759/2015 Seite 10 484 E. 4.1 und 128 II 407 E. 5.2.1; ROLF H. WEBER, Kommentar Börsen- recht, 2. Aufl. 2013, N. 28 zu Art. 38 BEHG ). Von der ersuchenden Auf- sichtsbehörde kann sodann nicht verlangt werden, dass sie den mass - geblichen Sachverhalt bereits völlig lückenlos und widerspruchsfrei dar- legt, soll doch gerade das Amtshilfeverfahren zur Klärung dieser offenen Punkte im Rahmen des ausländischen Verfahrens beitragen (BVGE 2011/14 E. 5.2.2 m.w.H., Urteil des Bundesgerichts 2A.154/2003 E. 4.1; JEAN-LOUIS TSIMARATOS/SUTTER FRÉDÉRIC, Entraide administrative inter- nationale en matière boursière: état de la jurisprudence du Tribunal admi- nistratif fédéral au 30 juin 2009, SZW/RSDA 4/2009, S. 294 ff., Ziff. 2.1). 3. Die zwangsweise Erhebung und Bearbeitung personenbezogener Informa- tionen (z.B. Bankdaten) gegen den ausdrücklichen Widerstand oder in Un- kenntnis der Betroffenen greift in das Grundrecht auf Achtung der Pri- vatsphäre ein. Die grenzüberschreitende Übermittlung solcher Informatio- nen an ausländische Behörden kann ausserdem einen qualifizierten Ein- griffstatbestand darstellen, da mit dem Wechsel des Rechtssystems zu- gleich eine Änderung des Verfahrensrechts und des Rechtsschutzes ver- bunden ist. Nachdem Eingriffe in personenbezogen e Daten eine latente Missbrauchsgefahr bergen, setzen sie eine präzise gesetzliche Grundlage (E. 3.1 f.) sowie eine einzelfallbezogene Verhältnismässigkeitsprüfung (E. 5) voraus (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-317/2014 vom 5. März 2014 E. 2). 3.1 Entsprechende Rechtsgrundlagen finden sich im BEHG sowie im Bun- desgesetz vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktauf- sicht (FINMAG, SR 956.1), welche je eigene Regelungen über die Amts- hilfe gegenüber ausländischen Finanzmarktaufsichtsbehörden enthal ten (Art. 38 BEHG und Art. 42 FINMAG). Im vorliegenden Fall ist Art. 38 BEHG anwendbar. Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung handelt es sich hierbei um eine Verfahrensbestimmung, weshalb in intertemporal- rechtlicher Hinsicht das Recht anwendbar ist, welches zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung in Geltung war (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-3053/2009 vom 17. August 2009 E. 2, Abs. 3). 3.2 Gemäss Art. 38 Abs. 2 Bst. a und b BEHG darf die Vorinstanz auslän- dischen Finanzmarkta ufsichtsbehörden nicht -öffentlich zugängliche Aus- künfte und sachbezogene Unterlagen übermitteln, sofern die Informationen B-759/2015 Seite 11 ausschliesslich zur Durchsetzung von Regulierungen über Börsen, Effek- tenhandel und Effektenhändler verwendet oder zu diesem Zweck an a n- dere Behörden, Gerichte oder Organe weitergeleitet werden (sog. Spezia- litätsprinzip) und die ersuchenden Behörden an ein Amts - und Berufsge- heimnis gebunden sind; Vorschriften über die Öffentlichkeit von Verfahren und die Orientierung der Öffentlichkeit üb er solche bleiben jedoch vorbe- halten (sog. Vertraulichkeitsprinzip). 4. Die BaFin wurde am 1. Mai 2002 durch die Zusammenlegung der Bundes- aufsichtsämter für das Kreditwesen, den Wertpapierhandel und das Versi- cherungswesen gegründet und übt die Aufsicht über Banken, Versicherun- gen sowie den Handel mit Wertpapieren in Deutschland aus. Die Vo- rinstanz darf der BaFin gemäss ständiger Rechtsprechung im Rahmen von Art. 38 Abs. 2 BEHG Amtshilfe leisten (vgl. BVGE 2011/14 E. 4, Abs. 3 m.H.). Im Amtshilfegesuch vom 12. November 2012 sicherte die BaFin so- dann ausdrücklich die vertrauliche Behandlung und Zweckgebundenheit der erbetenen Informationen zu. In der Ziff. 2 des Dispositivs der angefoch- tenen Verfügung vom 23. Januar 2015 bat die Vorinstanz die BaFin als- dann, die übermittelten Informationen und Unterlagen gemäss dem IOSCO-MMoU vertraulich zu behandeln. Gleichfalls wies sie die BaFin da- rauf hin, dass jegliche Verwendung oder Weiterleitung der übermittelten Informationen für einen anderen Zweck als zur Durchsetzung von Regulie- rungen über Börsen, Effektenhändler ("Finanzmarktregulierungen") ihrer vorgängigen Zustimmung bedürfe. Die BaFin ist Vollmitglied des IOSCO - MMoU, weshalb davon ausgegangen werden darf, dass sie die darin er- wähnten Anforderungen an die Spezialität (Art. 10) und die Vertraulichkeit (Art. 11) der übermittelten Information einhalten werde, wie sie dies in ih- rem Amtshilfegesuch vom 12. November 2012 zusicherte. Da diese Zusi- cherung der BaFin als ein völkerrechtlicher Vertrag zu qualifizieren ist (Ur- teil des Bundesverwaltungsgerichts B-2700/2013 vom 2. Juli 2013 E. 4, Abs. 3; vgl. STEPHAN BREITENMOSER, Internationale Amts - und Rechtshilfe, in; Peter Uebersax/Beat Rudin/Thomas Hugi Yar/Thomas Geiser [Hrsg.], Ausländerrecht, Handbü- cher für die Anwaltspraxis, Bd. VIII, 2. Aufl., Basel 2009, Rz. 23.4, m.w.H.), besteht kein Anlass zur Befürchtung, die BaFin könnte ihrer ausdrücklichen Zusicherung zuwiderhandeln. 5. Gemäss Art. 38 Abs. 4 Satz 2 BEHG hat die Vorinstanz im Rahmen des B-759/2015 Seite 12 Amtshilfeverfahrens den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu berück- sichtigen. Gemäss ständiger Rechtsprechung setzt dies einerseits das Vor- liegen eines konkreten Anfangsverdachts voraus. Andererseits ist gemäss Art. 38 Abs. 4 Satz 3 BEHG die Übermittlung von Informationen über Per- sonen unzulässig, die offensichtlich nicht in die zu untersuchende Angele- genheit verwickelt sind. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur inter- nationalen Amts- und Rechtshilfe konkretisiert das Verhältnismässigkeits- gebot durch die Pflicht, ausschliesslich sachbezogene Informationen zu übermitteln (vgl. BGE 126 II 126 E. 5 b/aa). 5.1 An den Anfangsverdacht sind gemäss ständiger Rechtsprechung keine allzu hohen Anforderungen zu stellen, da im Zeitpunkt des Ersuchens noch nicht feststeht, ob die zu übermittelnden Informationen der ersuchenden Behörde dienlich sein werden. Es genügt daher, wenn die Informationen zur Abwicklung des ausländischen Aufsichtsverfahrens grundsätzlich ge- eignet erscheinen und dies im Gesuch angemessen dargetan ist. Konkret muss die ersuchende Aufsichtsbehörde den Sachverhalt darstellen, wel- cher den Anfangsverdacht auslöst, die gesetzlichen Grundlagen der Unter- suchung nennen sowie die benötigten Informationen und Unterlagen auf- führen. Es reicht dabei aus, wenn in diesem Stadium erst Indizien oder abstrakte Hinweise auf eine mögliche Verletzung börsenrechtlicher Vor- schriften bestehen und die ersuchten Informationen nicht ohne jeden Be- zug zu den vermuteten Unregelmässigkeiten stehen. Verboten sind mithin reine Beweisausforschungen (sog. fishing expeditions). 5.2 Das Verbot der Beweisausforschung ist Ausfluss des Rechtsstaatsprin- zips und damit insbesondere a uch des Gesetzmässigkeits- und des Ver- hältnismässigkeitsgrundsatzes (vgl. BGE 129 II 484 E. 4.1). Eine verpönte und damit unrechtmässige Beweisausforschung liegt namentlich vor, wenn zur Begründung oder Erhärtung eines (noch) fehlenden oder ungenügen- den Verdachts nach belastenden Beweismitteln gesucht wird, ohne dass zuvor bereits hinreichend konkrete Anhaltspunkte für ein bestimmtes straf- bares bzw. pflichtwidriges Verhalten bestehen (vgl. BVGE 2011/14 E. 5.2.2.1 m.w.H.). 6. Die Beschwerdeführerin bringt im R ahmen ihrer Beschwerde hauptsäch- lich vor, die BaFin habe das Amtshilfegesuch in Umgehung des Rechtshil- fewegs gestellt. So sei die BaFin eine Aufsichtsbehörde ohne Möglichkei- ten der Sanktionierung im strafrechtlichen Sinn, weshalb sie kein eigenes, aufsichtsrechtliches Interesse an den einverlangten Unterlagen haben B-759/2015 Seite 13 könne. Sie handle daher ausschliesslich als Gehilfin der Staatsanwalt- schaft H._______, welche die Unterlagen wiederum mangels doppelter Strafbarkeit selber nicht einfordern könne. Die Vorinstanz hält dem entgegen, die BaFin führe eine eigene, aufsichts- rechtliche Untersuchung gegen die Beschwerdeführerin durch, indem sie einen Verdacht auf einen Verstoss gegen das Verbot der Marktmanipula- tion nach § 20a WpHG im Zusammenhang mit den Aktien der "B._______ AG" abkläre. Die Übermittlung der von der BaFin angeforderten Informati- onen stelle deshalb keine Umgehung des Rechtshilfewegs dar. 7. Indem die Finanzmarktaufsichtsbehörden bei der Durchsetzung der Regu- lierungen über Börsen, Effektenhandel und -händler das Marktgeschehen auf mögliche Finanzmarktdelikte untersuchen, treten sie in Konkurrenz zu den Untersuchungsfunktionen der Strafbehörden. Dabei beschaffen sie sich gegebenenfalls die Informationen zur aufsichtsrechtlichen Ahndung von Finanzmarktdelikten auf dem Wege der Amtshilfe (vgl. HANS-PETER SCHAAD, in: Rolf Watter/Peter Vogt [Hrsg.], Basler Kommentar Börsenge- setz/Finanzmarktaufsichtsgesetz, 2. Aufl., Basel 2010, N 30 zu Art. 38 BEHG). Bei der Verfolgung von Finanzmarktdelikten verliert die Rechtshilfe in Strafsachen infolgedessen an Bedeutung. Eine klare Trennung der Amtshilfe von der Rechtshilfe in Strafsachen ist im Finanzmarktrecht nicht möglich. Sind die jeweiligen Voraussetzungen erfüllt, stehen – insbeson- dere bei Verdacht auf eine Marktmanipulation – beide Türen zur Informati- onsbeschaffung offen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-2700/2013 vom 2. Juli 2013 E. 5.2 m.w.H.; Peter C. Honegger, Andreas Kolb, Amts- und Rechtshilfe: 10 Aktuelle Fragen, Archiv für Schweizeri- sches Abgaberecht (ASA) 77 [2008/09], S. 789-882, S. 792). 7.1 Aus dem Amtshilfegesuch vom 12. November 2012 geht hervor, dass die BaFin das vorliegende Amtshilfeverfahren infolge Verdachts auf eine Marktmanipulation nach § 20a WpHG (Scalping) im Zusammenhang mit den Aktien der "B._______ AG" eingeleitet hat. Ihren Tatverdacht begrün- dete sie darauf, dass der Kurs der Aktien eines s ubstanzlosen Unterneh- mens namens " B._______ AG" durch eine intensive Bewerbung in ver- schiedenen Medien, unter anderem in dem vom Geschäftsführer der Be- schwerdeführerin herausgegebenen Börsenbrief " (…)", stark zugelegt habe. Anschliessend habe die Beschwerdeführerin auffällige Verkäufe der- selben Aktie an der Börse Frankfurt vorgenommen. B-759/2015 Seite 14 7.2 Gemäss deren Sachverhaltsdarstellung, welche nach dem völkerrecht- lichen Vertrauensprinzip (E. 2) nicht zu anzuzweifeln ist, bezweckt die BaFin mit ihrem Amtshilfegesuch zweifelslos die Durchsetzung von Auf- sichtsrecht. Die vorgenannten Verdachtsmomente bestreitet die Beschwer- deführerin in ihrer Eingabe ans Bundesverwaltungsgericht notabene nicht. Für ihre Behauptung, die Strafbehörde H._______ habe die BaFin ange- halten, das Amtshilfegesuch an die Schweizer Behörden zu richten, finden sich des Weiteren weder in den vorliegenden Akten noch in den Ausfüh- rungen der Beschwerdeführerin rechtsgenügliche Hinweise. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin verfügt die BaFin durchaus über ei- gene Sanktionsmöglichkeiten. So kann die BaFin im Verwaltungsstrafver- fahren gemäss dem Gesetz über das Kreditwesen Bussen bis zu 500'000 Euro sowie gemäss dem Gesetz über den Wertpapierhandel Bussen bis zu 1.5 Millionen Euro zu Lasten natürlicher und juristischer Personen aus- sprechen. Ausserdem kann sie gegenüber fehlbaren Börsenteilnehmern aufsichtsrechtliche Sanktionen aussprechen (z.B. schriftliche Abmahnung, Abberufung der Geschäftsleiter, Übertragung von Organbefugnissen auf Sonderbeauftragte oder Abberufung der Mitglieder des Verwaltungs - und Aufsichtsorgans). Das durch die BaFin eingeleitete aufsichtsrechtliche Ver- fahren, im Zuge dessen sie d as vorliegend zu beurteilende Amtshilfege- such gestellt hat, wird somit gegebenenfalls durch eigene Sanktionen der BaFin abzuschliessen sein. Sofern dies ausschliesslich der Durchsetzung von Regulierungen über Börsen, Effektenhandel und Effektenhändler dient, ist die BaFin ausserdem berechtigt, die eingeholten Unterlagen und Auskünfte den zuständigen Strafbehörden oder -gerichten weiterzuleiten (E. 3.2; vgl. hierzu BGE 126 II 406 E. 6b/cc sowie Urteil des Bundesver- waltungsgerichts B-2700/2013 E. 5.2 Abs. 3). Dass das Strafverfahren vor dem Amtshilfeverfahren eingeleitet wurde, spricht sodann für sich allein ge- nommen nicht gegen die Gewährung der Amtshilfe (vgl. Anette Althaus, In- ternationale Amtshilfe als Ersatz für die internationale Rechtshilfe bei Insi- derdelikten, AJP 1999, S. 944 f.). Damit ist vorliegend keine unzulässige Umgehung der Rechtshilfe durch die BaFin auszumachen. 8. Zu dem im Amtshilfegesuch vom 12. November 2012 durch die BaFin dar- gestellten Sachverhalt (vgl. E. 7.1) äussert sich die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerdeschrift nicht. Die BaFin hat ihrerseits glaubwürdig darge- tan, dass die Aktien der "B._______ AG" in der Zeit vom 22. Oktober 2010 bis zum 3. März 2011 intensiv beworben wurden. Der im Amtshilfegesuch abgebildete Chart zeigt auf, dass die Aktien der "B._______ AG" ab Ende Oktober 2010 grosse Kursgewinne verzeichneten, um anschliessend ab B-759/2015 Seite 15 ca. Mitte März stark abzustürzen, wobei das Kursniveau im September 2011 erheblich unter dem Anfangsniveau vor Juli 2010 zu liegen kam. Zeit- lich parallel zum Anstieg des Aktienkurses ab Ende Oktober 2010 bis kurz vor dem Kurssturz von Mitte März 2011 fielen der BaFin massive Aktien- verkäufe durch die sich heute in Liquidation befindliche C._______ AG auf, welche die von ihr verkauften Aktien jeweils von der Beschwerdeführerin bezogen hatte. 8.1 Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, im vorangehend dargestellten Umfang mit Aktien der "B._______ AG" gehandelt zu haben. Die Vo- rinstanz geht unter diesen Umständen zu Recht davon aus, dass die Be- schwerdeführerin damit zumindest als in die Sache verwickelt zu gelten hat (BGE 126 II 126 E. 6.a.bb , Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-3053/2009 vom 17. August 2009 E. 4.4). Die von der BaFin eingeforder- ten Unterlagen könnten somit von entscheidender Bedeutung sein bei der Prüfung, ob die Beschwerdeführerin eine durch entsprechende Empfeh- lungen hervorgerufene Nachfrage genutzt ha t, um die von ihr gehaltenen Aktien gewinnbringend zu veräussern. 8.2 Der in E. 7.1. dargestellte Sachverhalt enthält damit genügend e Indi- zien zur Bejahung eines Anfangsverdachts für eine allfällige Verletzung börsenrechtlicher Vorschriften. Den entsprechenden Sachverhalt hat die BaFin im Rahmen ihres Amtshilfegesuchs nachvollziehbar dargelegt und die dazugehörigen gesetzlichen Grundlagen bezeichnet. Die ersuchten In- formationen könnten effektiv zur Aufklärung des Anfangsverdachts beitra- gen (vgl. E. 8.1 i.f.). Durch die angeforderten Unterlagen werden keine un- beteiligten Dritten behelligt. Schliesslich sind die von der BaFin ersuchten Informationen hinsichtlich der umstrittenen Transaktionen, des betreffen- den Bankinstituts, des Zielobjekts sowie des betreffenden Zeitraums präzis umschrieben und klar begrenzt. Die Gewährung von Amtshilfe in dem durch die BaFin beantragten Rahmen verletzt damit nicht den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (vgl. E. 5). Die angefochtene Verfügung vom 23. Januar 2015 ist somit zu bestätigen und die Beschwerde ist abzuweisen. 9. Nach dem Gesagten erweist sich der vorliegend massgebende Sachver- halt als hinreichend geklärt, weshalb das Bundesverwaltungsgericht dies- bezüglich auf die Einholung weiterer Unterlagen verzichtet. Es ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin ( wie auch das Bundesverwal- tungsgericht) über sämtliche Verfahrensakten verfügt, welche der Vo r-in- stanz als Verfügungsgrundlage gedient haben. Interne Akten unterliegen B-759/2015 Seite 16 überdies, wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung vom 3. März 2015 richtigerweise vermerkt, keinem Anspruch auf Akteneinsicht (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts D-3341/2014 vom 10. Dezember 2014 E. 4.1). Da das vorliegende Amtshilfeverfahren mit dem durch die Staatsanwalt- schaft F._______ geführten Rechtshilfeverfahren in Strafsachen in keinem direkten Zusammenhang steht (vgl. E. 7.2), ist ein Beizug der entsprechen- den Akten weder zur Klärung des massgebenden Sachverhalts geeignet noch erforderlich. Überdies steht die Sachlage, dass die Staatsanwalt- schaft H._______ bei der Staatsanwaltschaft F._______ ein Rechtshilfege- such u.a. betreffend D._______ gestellt hat, bereits aktenkundig fest und ist daher gerichtsnotorisch (vgl. z.B. das Schreiben der Staatsanwaltschaft H._______ vom 23. April 2012 an die Staatsanwaltschaft I des Kantons F._______ betreffend Rechtshilfeverkehr in strafrechtlichen Angelegenhei- ten mit der Schweizer ischen Eidgenossenschaft sowie die Eintretensver- fügung der Staatsanwaltschaft I des Kantons F._______ vom 31. Oktober 2011). Dass bei der Staatsanwaltschaft F._______ das erwähnte Rechts- hilfeverfahren anhängig ist, braucht deshalb nicht mittels Beizugs der Rechtshilfeakten verifiziert zu werden, wie Beschwerdeführerin in ihrer Be- schwerdeschrift den Anschein erwecken möchte. Die beiden Aktenergän- zungsanträge der Beschwerdeführerin sind deshalb abzuweisen. Gleicher- massen ist die von der Beschwerdeführerin bea ntragte Amtsauskunft bei Staatsanwalt G._______ für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens nicht von Bedeutung, weshalb auch der Antrag auf die Amtsauskunft in an- tizipierter Beweiswürdigung (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B- 242/2013 vom 1. Juli 2013 E. 2.5.2) abzuweisen ist. 10. 10.1 Als unterliegende Partei hat die Beschwerdeführerin die Verfahrens- kosten zu tragen, die sich aus der Gerichtsgebühr und de n Auslagen zu- sammensetzen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Sie werden unter Berücksichtigung des Umfangs und der Schwierigkeit der Streitsache im vorliegenden Ver- fahren auf Fr. 4 '000.– festgesetzt (Art. 63 Abs. 4 bis VwVG sowie Art. 1, 2 und 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent- schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,SR 173.320.2]) und dem bereits geleisteten Verfahrenskostenvorschuss in gleicher Höhe entnommen. 10.2 Die Beschwerdeführerin hat bei diesem Ausgang des Verfahrens kei- nen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE). B-759/2015 Seite 17 11. Dieser Entscheid kann nicht mit Beschwerde an das Bundesgericht weiter- gezogen werden ( Art. 83 lit. h des Bundesgesetzes über das Bundesge- richt vom 17. Juni 2005 [Bundesgerichtsgesetz, BGG, SR 173.110]). Er ist somit endgültig. Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 4'000.– werden der Beschwerdeführerin auf- erlegt und dem geleisteten Kostenvorschuss in derselben Höhe entnom- men. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Einschreiben; Beilagen: eingereichte Akten zurück) – die Vorinstanz (Einschreiben; Beilagen: eingereichte Akten zurück) Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Ronald Flury Marion Sutter Versand: 16. April 2015