B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 11.05.2018 (1C_30/2018) Abteilung I A-383/2017 U r t e i l v o m 1 2 . D e z e m b e r 2 0 1 7 Besetzung Richter Christoph Bandli (Vorsitz), Richterin Christine Ackermann, Richter Jürg Steiger, Gerichtsschreiber Oliver Herrmann. Parteien Politische Gemeinde Neerach, Binzmühlestrasse 14, 8173 Neerach, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Heinrich Ueberwasser, Moosweg 70, 4125 Riehen, Beschwerdeführerin, gegen Flughafen Zürich AG, Rechtsdienst, Postfach, 8058 Zürich, Beschwerdegegnerin, Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, Postfach, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Schallschutzprogramm 2015. A-383/2017 Seite 2 Sachverhalt: A. Das Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL legte mit Verfügung vom 27. Januar 2015 (abrufbar unter: < https://www.bazl.admin.ch/flughafen-zuerich >, > "Verfügungen" > "2015", abgerufen am 07.12.2017) gestützt auf die Be- rechnungen gemäss Bericht Nr. 461'852 der Eidgenössischen Materialprü- fungs- und Forschungsanstalt (Empa) vom 11. Januar 2013 (nachfolgend: Empa-Bericht; abrufbar unter: < https://www.bazl.admin.ch/flughafen - zuerich >, > "Lärmmonitoring" , abgerufen am 0 7.12.2017) die zulässigen Lärmimmissionen gemäss Art. 37a der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41) für den Flughafen Zürich fest. Auf- grund der gleichzeitig gewährten Sanierungserleichterungen zugunsten der Flughafen Zürich AG wurde diese verpflichtet, dem BAZL bis zum 30. Juni 2015 ein Schallschutzprogramm zur Genehmigung einzureichen, das alle Gebiete umfasst, in denen die Immissionsgrenzwerte gemäss LSV überschritten sind. Dies tat die Flughafen Zürich AG am 22. Juni 2015 in Form des Schallschutzprogramms 2015. Dieses bestimmt für den mit Ver- fügung vom 27. Januar 2015 aufgrund der im Empa -Bericht ausgewiese- nen Lärmbelastungskurven rechtskräftig festgelegten Perimeter, welche Massnahmen zum Schallschutz getroffen werden sollen. Es enthält dazu einen Vorgehens- und Zeitplan. Gegen das Schallschutzprogramm 2015 erhoben einzelne Gemeinden, ein Schutzverband und verschiedene Privatpersonen Einsprache, darunter die politische Gemeinde Neerach. Das BAZL genehmigte das Schallschutz- programm 2015 mit Verfügung vom 6. Dezember 2016 (abrufbar unter: < https://www.bazl.admin.ch/flughafen-zuerich >, > "Verfügungen" > "2016", abgerufen am 07.12.2017) unter Vorbehalt gewisser Anforderungen und mit Auflagen. In Dispositiv-Ziff. 3.1 verfügte das BAZL als Auflage zuhan- den der Flughafen Zürich AG, diese habe das Schallschutzprogramm nach Abschluss des Genehmigungs - und eines allfälligen Beschwerdeverfah- rens zum Betriebsreglement 2014 an den dannzumal festgelegten Perime- ter der zulässigen Lärmimmissionen anzupassen. B. Mit Eingabe vom 18. Januar 2017 erhebt die politische Gemeinde Neerach (nachfolgend: Beschwerdeführerin) gegen die Verfügung des BAZL (nach- folgend: Vorinstanz) vom 6. Dezember 2016 Beschwerde beim Bundesver-A-383/2017 Seite 3 waltungsgericht und beantragt deren Aufhebung, eventualiter die Rückwei- sung an die Vorinstanz. Subeventualiter sei die angefochtene Verfügung mit folgenden Ergänzungen zu versehen: 1.1. Die Neeracher Dorfteile "Rigi", "Zelgli", "Häldeli", "Tuttli" und "Grund" seien parzellenscharf in den Schallschutz-Perimeter aufzunehmen. Eventualiter seien einzelne Teile davon in den Perimeter aufzuneh- men, namentlich die von (vorzeitig) abdrehenden Flugzeugen er- fassten Dorfteile, der im ansteigenden Gelände liegende Dorfteil, je- weils ganze Strassenzüge und Häusergruppen, soweit diese in der angefochtenen Verfügung bereits teilweise im Perimeter einbezo- gen sind. 1.2. Die Auflage in Dispositiv-Ziffer 3.1 der Verfügung sei wie folgt zu er- gänzen: "Dabei ist den Bedürfnissen der betroffenen Gemeinden im Hinblick auf eine Totalrevision der Nutzungsplanu ng (Bau- und Zo- nenordnung) Rechnung zu tragen". C. Die Flughafen Zürich AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) beantragt mit Beschwerdeantwort vom 27. Februar 20 17 die Abweisung der Be- schwerde, soweit darauf überhaupt eingetreten werden könne. D. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 6. März 2017 Nicht- eintreten auf die Beschwerde. Eventualiter sei sie abzuweisen, soweit da- rauf eingetreten werde. E. Die Beschwerdeführerin hält in ihren Schlussbemerkungen vom 21. April 2017 an ihrem Rechtsbegehren fest und stellt weitere (prozessuale) An- träge. Sie ersucht namentlich um Sistierung des Verfahrens zur Durchfüh- rung einer gütlichen Einigung im Sinne von Art. 33b des Verwaltungsver- fahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021). Für den Fall des Scheiterns einer gütlichen Einigung beantragt sie die Durchführung eines Augenscheins, verschiedene Auskünfte von der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz sowie den Einbezug des Kantons Zürich ins Verfahren. F. Mit Stellungnahme vom 3. Mai 2017 beantragt die Vorinstanz Nichteintre- ten auf das Gesuch der Beschwerdeführerin auf Durchführung eines Ver- fahrens zur gütlichen Einigung, eventualiter dessen Abweisung. A-383/2017 Seite 4 Die Beschwerdegegnerin schliesst mit vom gleichen Tag datierender Ein- gabe auf Abweisung der ergänzenden prozessualen Begehren der Be- schwerdeführerin, soweit überhaupt darauf eingetreten werden könne. G. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be- findlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgen- den Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG, die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) erlassen wurde. Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungs- gericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 31 VGG und Art. 44 VwVG). Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 2. 2.1 Streitgegenstand der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege und da- mit des Beschwerdeverfahrens ist grundsätzlich einzig das Rechtsverhält- nis, das Gegenstand des angefochtenen Entscheides bildet oder bei rich- tiger Rechtsanwendung hätte bilden sollen, soweit es nach Massgabe der Beschwerdebegehren im Streit liegt. Der Entscheid der unteren Instanz (Anfechtungsobjekt) bildet somit den Rahmen, der den möglichen Umfang des Streitgegenstandes begrenzt: Gegenstände, über welche die vori n- stanzliche Behörde nicht entschieden hat und nicht zu entscheiden hatte, darf die Beschwerdeinstanz grundsätzlich nicht beurteilen, da sie ansons- ten in die funktionelle Zuständigkeit der Vorinstanz eingreifen würde. Inso- weit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (statt vieler Urteil des Bun- desverwaltungsgerichts [ BVGer] A-7166/2016 vom 7. November 2017 E. 1.3 m.H.). A-383/2017 Seite 5 2.2 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist einzig das Schallschutz- programm 2015, also die umweltschutzrechtliche Verpflichtung zur Ergrei- fung von Schallschutzmassnahmen innerhalb des mit Verfügung vom 27. Januar 2015 festgelegten Perimeters. Nicht Streitgegenstand sind da- gegen die aufgrund des Empa-Berichts festgelegten zulässigen Fluglärm- immissionen sowie die im Empa-Bericht ausgewiesenen Lärmbelastungs- kurven. Darüber hat die Vorinstanz mit Verfügung vom 27. Januar 2015 für den Betrieb unter dem derzeit geltenden Betriebsreglement 2011 rechts- kräftig entschieden (nach dem rechtskräftige n Abschluss des Verfahrens betreffend die Betriebsregleme ntsänderung 2014 wird die Beschwerde- gegnerin das Schallschutzprogramm an den dannzumal festgelegten Peri- meter der zulässigen Lärmimmissionen anzupassen haben; vgl. dazu vor- stehend Bst. A a.E. ). Dieser Entscheid wurde im Bundesblatt publiziert (BBl 2015 171 3 f.; vgl. Art. 36 Bst. c VwVG und dazu Urteil des BVGer A-2415/2016 vom 16. Oktober 2017 E. 3.2). Die Beschwerdeführerin macht denn auch nicht geltend, diese Verfügung sei ihr nicht ordnungsge- mäss und rechtmässig eröffnet worden. Auf das Rechtsbegehren der Beschwerdeführerin, gewisse Neeracher Dorfteile in den Schallschutzperimeter aufzunehmen , ist deshalb ebenso wenig einzutreten wie auf die Anträge im Zusammenhang mit der Raum- planung und einer allfälligen Totalrevision der örtlichen Nutzungsplanung (Bau- und Zonenordnung). Dasselbe gilt ferner insoweit, als die Beschwer- deführerin damit verbunden Informationsbegehren gegenüber der Vorin- stanz und der Beschwerdegegnerin stellt. 3. 3.1 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Die Beschwerdelegitimation ist wegen des im Verwaltungsbeschwerdever- fahren geltenden Untersuchungsgrundsatzes von Amtes wegen zu prüfen (Art. 12 VwVG); die beschwerdeführende Person ist jedoch grundsätzlich zur Mitwirkung verpflichtet (vgl. Art. 13 Abs. 1 und Art. 52 VwVG). Es trifft sie die Obliegenheit, ihre Beschwerdeberechtigung – soweit diese nicht of- fensichtlich gegeben ist – substanziiert darzulegen, das heisst eingehend zu erörtern bzw. zu begründen. Andernfalls ist auf die Beschwerde nicht A-383/2017 Seite 6 einzutreten (Urteil des BVGer A-385/2017 vom 21. August 2017 E. 1.2; vgl. ferner statt vieler Urteil des Bundesgerichts 8C_832/2016 vom 12. Oktober 2017 E. 4.1.2; je m.w.H.). 3.2 Die Beschwerdeführerin hat sich als Einsprecherin am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt. Im Ü brigen wird ihre Beschwerdelegitimation von der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz angezweifelt bzw. bestritten. Die Beschwerdeführerin bringt zu ihrer Beschwerde berechtigung vor, sie nehme hoheitliche kommunale Aufgaben im Zusammenhang mit planeri- schen Themen wahr, auch im Zusammenhang mit der eingereichten Ein- sprache vom 14. November 2014 zum Gesuch um Genehmigung einer Än- derung des Betriebsreglements des Flughafens Zürichs. Ebenso sei sie für die spätere Totalrevision der Bau - und Zonenordnung auf ein e Klärung wichtiger Fragen wie jener des Schallschutzprogramms angewiesen. Sie vertrete überdies wichtige raumplanungs- und umweltrechtliche Interessen und Anliegen ihrer Bevölkerung. 3.3 Die Rechtsprechung lässt Gemeinden, die im Umkreis eines Flugplat- zes bzw. unter den jeweiligen Flugschneisen liegen, zur Beschwerdefüh- rung zu, soweit sie als Grundeigentümerinnen gleich oder ähnlich wie Pri- vate immissionsbelastet sind, durch die Lärmeinwirkungen in hoheitlichen Befugnissen betroffen werden oder wenn es ihnen um spezifische öffentli- che Anliegen geht, etwa den Schutz der Einwohner vor Immissionen (statt vieler Urteile des BVGer A-709/2016 vom 23. November 2017 E. 1.2.1 und A-2415/2016 vom 16. Oktober 2017 E. 1.2.4, je m.w.H.). Im vorliegenden Fall ist einzig das mit der angefochtenen Verfügung unter Auflagen genehmigte Schallschutzprogramm 2015 Streitgegenstand. Be- standteil sind die damit verbundenen Schallschutzmassnahmen – nament- lich der Einbau von Schallschutzfenstern, die Ausrüstung der Schlafzimmer mit Lüftern ohne Wärmerückgewinnung bzw. alternativ mit einem Fenster- schliessmechanismus und die Kostenbeteiligung bei der Sanierung von schalltechnisch ungenügenden Dächern und Fassaden –, verbunden mit einem Vorgehens- und Zeitplan. Dabei handelt es sich weder um durch die Beschwerdeführerin zu vertretende spezifische öffentliche Anliegen noch ist sie in hoheitlichen Befugnissen tangiert. Es sind vielmehr die einzelnen Grundeigentümer und Anwohner im Schallschutzperimeter, die besonders berührt sind und allenfalls ein schutzwürdiges Interesse an einer Änderung oder Aufhebung der angefochtenen Verfügung haben und dieses mit deren A-383/2017 Seite 7 Anfechtung hätten geltend machen können und müssen. Wie es sich dies- bezüglich mit den von der Beschwerd eführerin vorgebrachten raumpla- nungs- und umweltrechtlichen Interessen verhält, ist irrelevant, da sie nicht Streitgegenstand sind (vgl. vorstehend E. 2). Dasselbe gilt für das Verfah- ren betreffend das Gesuch der Beschwerdegegnerin für die Betriebsregle- mentsänderung 2014. Dass die Beschwerdeführerin schliesslich auch nicht als Grundeigentümerin gleich oder ähnlich wie Private vom Schall- schutzprogramm 2015 betroffen ist, räumt sie in ihren Rechtsschriften selbst ausdrücklich ein. Die Beschwerdeführerin ist daher nicht zur Be- schwerde legitimiert und auf diese somit auch innerhalb des Streitgegen- standes nicht einzutreten. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem von der Beschwerdeführerin angeführten Urteil A-391/2014 vom 14. Oktober 2015. Das Bundesverwal- tungsgericht hat dort die Frage, ob die aufseiten der Beschwerdeführenden beteiligten Gemeinden zur Beschwerde berechtigt sind, explizit offengelas- sen. Dies mit der Begründung, dass unter den Beschwerdeführenden mehrheitlich Bewohner oder Grundeigentümer des vom dort zu beurteilen- den Schallschutzprogramm betroffenen Gebietes seien, die jedenfalls zur Beschwerde legitimiert seien, und es bei gemeinsam erhobenen Be- schwerden praxisgemäss ausreiche, wenn zumindest ein Beteiligter legiti- miert sei (E. 1.2). 4. Auf die Beschwerde ist demnach nicht einzutreten. Nicht näher eingegan- gen werden muss unter diesen Umständen auf die prozessualen Anträge der Beschwerdeführerin. Immerhin ist anzumerken, dass das Sistierungs- gesuch bereits deshalb abzuweisen gewesen wäre, weil die Beschwerde- gegnerin und die Vorinstanz sich gegen eine gütliche Einigung ausgespro- chen haben (vgl. Art. 33b Abs. 1 VwVG; KARINE SIEGWART, in: Waldmann/ Weissenberger [Hrsg.], VwVG Praxiskommentar, 2. Aufl. 2016, Art. 33b N 35). 5. 5.1 Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden Vorin - stanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden auferlegt; anderen als Bundesbehörden, die Beschwerde führen und un-A-383/2017 Seite 8 terliegen, werden Verfahrenskosten auferlegt, soweit sich der Streit um ver- mögensrechtliche Interessen von Körperschaften oder autonomen Anstal- ten dreht (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie mache keine vermögensrechtlichen Interessen geltend, sie handle in ihrer allgemeinen Schutzpflicht und wolle ihre Einwohner vor Fluglärm schützen und ihnen Nachtruhe verschaffen. Tatsächlich geht es im vorliegenden Verfahren aber nicht um eine direkte Verminderung von Fluglärmemissionen bzw. -immissionen, sondern um Schallschutzmassnahmen an den vom Fluglärm betroffenen Gebäuden bzw. die entsprechende Kostenbeteiligung der Beschwerdegegnerin. Die Beschwerdeführerin verfolgt daher – zumindest mit ihrem Begehren, den Perimeter für das Schallschutzprogramm 2015 auszudehnen – letztlich wirtschaftliche Interessen (der Grundeigentümer und Anwohner), weshalb eine vermögensrechtliche Streitigkeit vorliegt (vgl. BGE 139 II 404 E. 12.1; Urteil des BVGer A-391/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 11.1 f.; je m.w.H.) und die Beschwerdeführerin kostenpflichtig ist. Die auf Fr. 1'000.– festzu- setzenden Verfahrenskosten (vgl. Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Feb- ruar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal- tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) sind demnach ausgangsgemäss der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und dem von ihr geleisteten Kostenvor- schuss zu entnehmen. Der Restbetrag von Fr. 4'000.– ist ihr nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. 5.2 Eine Parteientschädigung ist trotz ihres Obsiegens weder der durch ih- ren internen Rechtsdienst vertretenen Beschwerdegegnerin (vgl. Art. 9 Abs. 2 VGKE) noch der Vorinstanz (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE) zuzuspre- chen. Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 1'000.– festgesetzt und der Be- schwerdeführerin auferlegt. Dieser Betrag wird dem geleisteten Kostenvor- schuss entnommen. Der Restbetrag von Fr. 4'000.– wird der Beschwerde-A-383/2017 Seite 9 führerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstat- tet. Sie hat dem Bundesverwaltungsgericht hierzu einen Einzahlungs- schein zuzustellen oder eine Kontoverbindung mitzuteilen. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 361.21-LSZH/00062/00004/nua; Einschreiben) – das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde) Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Christoph Bandli Oliver Herrmann Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichts- gesetzes [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die be- schwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: