C our III C -2431/2006 {T 0 /2 } A rrêt du 6 septem bre 2007 C om position : Francesco Parrino, président du collège, Franziska Schneider et M ichael Peterli, juges; Pascal M ontavon, greffier. FO N D S D E PR ÉVO YA N C E EN FA VEU R D U PER SO N N EL D E LA SO C IÉTÉ C ._______, recourant, contre A utorité de surveillance des fondations du canton de Vaud, autorité intim ée, concernant frais de som m ation. B u n d e s v e rw a ltu n g s g e ric h t T rib u n a l a d m in is tra tif fé d é ra l T rib u n a le a m m in is tra tiv o fe d e ra le T rib u n a l a d m in is tra tiv fe d e ra l2 Faits : A. A.a Par courrier du 8 juillet 2005 le Fonds de prévoyance en faveur du person- nel de la société C ._______ (ci-après le Fonds), lequel affilie obligatoire- m ent les em ployés perm anents de la société coopérative fondatrice qui ne peuvent s'affilier à la C aisse de pensions du personnel de la ville de L._______ en raison d'un salaire inférieur au salaire seuil LPP, adressa à l'Autorité de surveillance des fondations du canton de Vaud (ci-après l'Autorité de surveillance) les com ptes de l'exercice 2004 et, pour approba- tion, un projet de règlem ent de prévoyance adapté aux nouvelles disposi- tion de la 1ère révision de la LPP devant entrer rétroactivem ent en vigueur au 1er janvier 2005 (pce 1). Par réponse du 26 juillet 2005 l'Autorité de sur- veillance accusa réception de l'envoi, indiqua que les nouvelles disposi- tions de la LPP étaient applicables au 1er janvier 2005 indépendam m ent de l'adoption du nouveau règlem ent et annonça le prochain exam en dudit do- cum ent (pce 3). Par correspondance du 19 janvier 2006 le Fonds com m u- niqua à l'Autorité de surveillance que pour l'exercice 2005 les conditions d'une liquidation partielle étaient réunies et invita l'Autorité de surveillance à bien vouloir se prononcer dans les m eilleurs délais sur la conform ité de son nouveau règlem ent qu'elle joignit à nouveau à son envoi (pce 4). Par réponse du 1er février 2006 l'Autorité de surveillance inform a le Fonds que son projet de règlem ent relativem ent à la liquidation partielle n'était pas conform e aux nouvelles dispositions de la LPP et lui rem it la C irculaire de la C onférence des autorités cantonales de surveillance LPP et des fonda- tions concernant la liquidation partielle d'institutions de prévoyance accor- dant des prestations réglem entaires en l'invitant à s'y conform er. L'Autorité de surveillance réserva son appréciation des autres dispositions du règle- m ent allant faire l'objet d'une prochaine prise de position dans les m ois à venir (pce 6). A.b La circulaire en question (pce 7) indique notam m ent que "Les institutions de prévoyance disposent d'un délai transitoire de trois ans pour établir ce règlem ent. Si une liquidation partielle doit avoir lieu avant que ce délai ne soit écoulé, l'institution de prévoyance doit toutefois créer sans retard les bases réglem entaires ad hoc" (ch. 2 al. 3). Elle précise égalem ent que "La procédure (...) subit des m odifications fondam entales (...). Ainsi, la liquida- tion partielle est décidée et m ise en oeuvre en principe par l'institution de prévoyance elle-m êm e, sans le concours de l'autorité de surveillance. C el- le-ci intervient uniquem ent si les personnes concernées (assurées, bénéfi- ciaires de rentes) s'adressent à elle en lui dem andant de vérifier les condi- tions, la procédure ou le plan de répartition (art. 53d al. 6 LPP)" (ch. 3 al. 3). A.c D 'avril 2006 à fin septem bre 2006 l'Autorité de surveillance et le Fonds, puis l'organe de révision et l'expert en prévoyance professionnelle du Fonds, échangèrent plusieurs courriers au sujet du règlem ent et notam - m ent des dispositions relatives à la liquidation partielle (pces 8-18). D ans 3 ces correspondances des questions affectant le bilan au 31 décem bre 2005 furent soulevées (voir pce 11). Enfin par correspondance du 27 septem bre 2006 l'Autorité de surveillance inform a l'expert en prévoyance du Fonds que le projet de règlem ent dans sa dernière version n'appelait plus de com m entaire de sa part et qu'il pouvait lui être adressé daté et signé par le Fonds pour approbation (pce 19). B. Parallèlem ent à l'élaboration du nouveau règlem ent du Fonds, le C onseil d'adm inistration s'occupa des com ptes 2005. L'élaboration du règlem ent ayant pris un tem ps plus long que prévu, il requit par lettre du 20 juin 2006 une prolongation de délai au 30 septem bre suivant pour adresser à l'Auto- rité de surveillance les com ptes 2005 (pce 20), requête form ulée à nou- veau sur la form ule prévue à cet effet datée du 28 juin 2006. Le Fonds in- diqua com m e m otif de dem ande l'élaboration en cours de son règlem ent lequel avait une incidence sur les com ptes 2005 (pce 22). Par réponse du 4 juillet 2006 l'Autorité de surveillance refusa la requête au m otif de la li- quidation partielle sur l'exercice 2005 (pce 23). Par lettre som m ation type non signée du 12 juillet suivant elle accorda au Fonds un ultim e délai de 30 jours pour produire ses com ptes indiquant qu'un ém olum ent de Fr. 200.- serait facturé en cas de non respect de ce délai (pce 24). Par décision-facture du 25 août 2006, constatant le non-dépôt des docum ents requis dans l'ultim e délai im parti, l'Autorité de surveillance factura les frais de som m ation par Fr. 200.- et invita le Fonds à déposer les docum ents re- quis dans un nouveau délai de 30 jours avec m enace de sanction si ce dé- lai n'était pas respecté (pce 25). C . C ontre cette décision de frais de som m ation, le Fonds interjeta recours en date du 5 septem bre 2006 auprès de la C om m ission fédérale de recours en m atière de prévoyance professionnelle, vieillesse, survivants et invalidi- té (C R LPP). Il fit valoir l'envoi des com ptes de l'année 2005 (sans liquida- tion partielle) avec l'annexe en date du 4 août 2006 et le fait que l'élabora- tion des com ptes 2005 qui avait dû prendre en com pte une liquidation par- tielle et une provision dans ce cadre avait été retardée en raison de l'éla- boration du nouveau règlem ent du Fonds dont les dispositions relatives à la liquidation partielle. Le fonds indiqua interjeter recours pour dénoncer des exigences sans rapport avec ses m oyens d'y répondre (R 16, voir ég. pce R 4). D . Invitée à se déterm iner sur le recours, l'Autorité de surveillance en propo- sa le rejet le 16 octobre 2006 faisant notam m ent valoir, d'une part, n'avoir par reçu l'envoi du 4 août 2006 d'ailleurs daté du 26 juillet rectifié à la m ain au 4 août et, d'autre part, le fait que les fondations doivent lui adresser leurs com ptes dans les six m ois suivant le bouclem ent de l'exercice an- nuel. Elle nota de plus que sa som m ation avait été adressée le 12 juillet 2006 avec un ultim e délai de 30 jours et que ce n'est que le 25 août sui-4 vant, 56 jours après le délai ordinaire, que la facture-décision fut envoyée faute d'avoir reçu les docum ents sollicités dans le dernier délai im parti. Elle indiqua enfin avoir reçu les com ptes 2005 en date du 27 septem bre 2006. Au fond l'Autorité de surveillance releva qu'il est de sa tâche de veiller à ce que les biens des fondations soient em ployés conform ém ent au but m entionné dans les statuts et qu'en aucun cas l'établissem ent des com ptes n'est subordonné à une liquidation partielle. Elle releva que dès l'instant où une fondation annonce une liquidation partielle à l'autorité de surveillance, elle doit prendre toutes m esures pour s'assurer de sa bonne santé ainsi que de sa bonne gestion, dont la rem ise des com ptes dans les six m ois qui suivent la clôture de l'exercice com ptable à l'autorité de sur- veillance (pce R 20). E. Par réplique du 23 octobre 2006 le Fonds confirm a un prem ier envoi de com ptes le 4 août 2006 com plétés le 26 septem bre 2006 indiquant ne pas s'expliquer que l'envoi du 4 août ne fut pas parvenu à l'Autorité de sur- veillance (pce R 25). F. Par décision incidente du 25 octobre 2006, la C om m ission de recours LPP requit du recourant une avance de frais de procédure de Fr. 500.-, m ontant qui fut payé dans le délai im parti (pces R 28 et 30). G . Au 1er janvier 2007 le dossier fut repris par le Tribunal adm inistratif fédéral. L'Autorité de surveillance com m uniqua au Tribunal de céans renoncer à dupliquer (pce TAF 2). H . Par avis des 13 février et 2 juillet 2007 le Tribunal de céans inform a les parties de la com position du collège appelé à connaître de la cause (pces TAF 3 et 4), laquelle ne fut pas contestée. D roit : 1. 1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l’art. 32 de la Loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal adm inistratif fédéral (LTAF, R S 173.32), le Tribu- nal adm inistratif fédéral, en vertu de l’art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l’art. 5 de la Loi fédérale du 20 décem bre 1968 sur la procédure adm inistrative (PA, R S 172.021) prises par les auto- rités m entionnées aux art. 33 et 34 LTAF. En particulier, les décisions ren- dues par une autorité de surveillance cantonale dans le dom aine de la pré- voyance professionnelle peuvent être contestées devant le Tribunal adm i- nistratif fédéral conform ém ent à l'art. 74 al. 1 de la Loi fédérale du 25 juin 5 1982 sur la prévoyance professionnelle, invalidité et survivants (LPP, R S 831.40) et à l'art. 33 let. i LTAF. 1.2 Les affaires pendantes devant les com m issions fédérales de recours ou d’arbitrage ou devant les services de recours des départem ents au 1er jan- vier 2007 sont traitées par le Tribunal adm inistratif fédéral dans la m esure où il est com pétent. Le nouveau droit de procédure s’applique (cf. art. 53 al. 2 LTAF). 2. La facture du 25 août 2006 constitue m anifestem ent une décision au sens de l'art. 5 PA. La qualité pour agir selon l'art. 48 al. 1 PA appartient à qui- conque a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire, est spécialem ent atteint par la décision atta- quée et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa m odifica- tion. En l'espèce, le Fonds a sans conteste un intérêt digne de protection à l'an- nulation de la décision attaquée. 3. Selon l'art. 5 al. 2 LPP, la LPP ne s'applique qu'aux institutions de pré- voyance inscrites dans le registre de la prévoyance professionnelle (art. 48 LPP). C ependant, selon l'art. 89bis al. 6 du C ode civil (C C , R S 210), les fon- dations de prévoyance en faveur du personnel [non inscrites au registre de la prévoyance], dont le dom aine d'activité s'étend au dom aine de la pré- voyance vieillesse, survivants et invalidité, sont [outre notam m ent les art. 80 ss C C ] régies par les dispositions suivantes de la LPP: art. 52 (responsabilité), 53 (contrôle), 56 al. 1 let. c, al. 2-5, 56a, 57 et 59 (fonds de garantie), 61 et 62 (surveillance), 71 (adm inistration de la fortune), 73 et 74 (contentieux) et 75 à 79 (disposition pénales). C es dispositions s'ap- pliquent donc au recourant, lequel n'est pas une institution de prévoyance inscrite dans le registre de la prévoyance professionnelle. 4. Selon l'art. 71 al. 1 LPP les institutions de prévoyance adm inistrent leur fortune de m anière à garantir la sécurité des placem ents, un rendem ent raisonnable, une répartition appropriée des risques et la couverture des besoins prévisibles de liquidité. 5. 5.1 Selon les art. 62 LPP et 84 al. 2 C C , l'autorité de surveillance pourvoit à ce que les biens des fondations soient em ployés conform ém ent à leur but. N otam m ent, conform ém ent à l'art. 62 al. 1 LPP, elle s'assure que l'institu- tion de prévoyance se conform e aux dispositions légales (ATF 128 II 389, 121 II 201, 99 Ib 259, consid. 3; Jugem ent de la C om m ision de recours LPP du 8 décem bre 2000 [cause 618/99], p. 9 in: R evue suisse de droit des assurances sociales [R SAS 2002], p. 476 ss; H AN S M IC H AEL R IEM ER / 6 G ABR IE LA R IEM ER -KAFKA, D as R echt der berufliche Vorsorge in der Schw eiz, 2èm e éd., Berne 2006, p. 62 ss). L'autorité de surveillance doit ainsi veiller à la conservation du patrim oine (art. 84 al. 2 C C ). Elle peut surveiller le pla- cem ent des biens et donner des instructions sur ce point; elle peut ordon- ner la rectification des actes incom patibles avec le but de la fondation et assortir sa décision de la m enace de sanctions pénales (ATF 101 Ib 231, 100 Ib 137, 99 Ib 255). Pour ce faire, entre autre, elle exige de l'institution de prévoyance et de l'institution qui sert à la prévoyance un rapport an- nuel, notam m ent sur leur activité, elle prend connaissance des rapports de l'organe de contrôle et de l'expert en m atière de prévoyance professionnel- le, elle prend les m esures propres à élim iner les insuffisances constatées (art. 62 al. 1 LPP). La tâche de l'autorité de surveillance nécessite une collaboration active des institutions de prévoyance qui se doivent d'adresser les docum ents requis par leur contrôle et de répondre aux de- m andes d'inform ations dans les délais im partis sans se faire solliciter à réi- térées reprises par voie de rappels et som m ations, actes adm inistratifs qui, rendus à répétition, alourdissent d'une m anière intolérable l'activité de surveillance. 5.2 Afin d'assurer l'effectivité du contrôle de l'Autorité de surveillance, l'art. 36 al. 1 de l'O rdonnance sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survi- vants et invalidité du 18 avril 1984 (O PP2, R S 831.441.1) dispose que l'or- gane de contrôle doit procéder au contrôle annuel de la gestion des com p- tes et des placem ents conform ém ent aux directives édictées à cet effet. Il com m unique à l'autorité de surveillance une copie de son rapport de contrôle. Le R èglem ent du 25 janvier 1991 sur la surveillance des fonda- tions du canton de Vaud (R SF, R SVD 211.71.1) dispose à l'art. 11 que l'autorité de surveillance s'assure que les fondations sont adm inistrées conform ém ent à la loi et aux statuts, en vue de réaliser leur but et prend, à cet effet, toutes m esures utiles, d'office ou sur plainte. L'art. 12 du règle- m ent énonce dans ce cadre que, dans les six m ois qui suivent la clôture de chaque exercice annuel, l'organe suprêm e de toute fondation soum ise au (...) règlem ent est tenu d'envoyer à l'autorité de surveillance: a) un bilan et son annexe; b) les com ptes d'exploitation; c) le rapport de l'organe de contrôle; d) le rapport annuel de gestion et de vérification, le procès-verbal du conseil entérinant les com ptes et la gestion. D ans certains cas excep- tionnels dûm ent m otivés, l'autorité de surveillance peut prolonger ce délai de rem ises de com ptes. 6. 6.1 Pour les cas de carence avérée dans la collaboration entre l'institution de prévoyance et l'autorité de surveillance, au point que l'activité de contrôle de cette dernière est m anifestem ent entravée par le non-respect de délais dans la production de docum ents ou l'accom plissem ent d'actes, l'art. 79 al. 1 LPP dispose que celui qui, après avoir reçu une som m ation attirant son attention sur les sanctions pénales prévues par la présente disposition, ne se conform e pas dans un délai convenable à une décision de l'autorité de surveillance com pétente, sera puni par elle d'une am ende d'ordre de 7 Fr. 4'000.- au plus, les inobservations de peu de gravité pouvant être sanc- tionnées par une réprim ande. En l'espèce, des frais de som m ation non respectée, d'un m ontant de Fr. 200.-, ont été facturés au Fonds en appli- cation, selon l'Autorité de surveillance, de l'art. 8 al. 7 let. h du R èglem ent du 8 janvier 2001 fixant les ém olum ents en m atière adm inistrative (recte : art. 7 al. 8 let. i dudit R èglem ent lequel prévoit des frais de som m ation de Fr. 200.- à Fr. 500.-; R SV 172.55.1). 6.2 En l'espèce, il n'est pas contesté que l'Autorité de surveillance devait as- surer un strict suivi des docum ents qui auraient dû lui être adressés par le recourant dans un délai de six m ois après la fin de l'exercice annuel. L'Autorité de surveillance a envoyé au Fonds en retard une som m ation en- viron 12 jours après l'échéance du délai d'ordre en lui allouant un nouveau délai de 30 jours avec l'avis de sanction pour le cas où cet ultim e délai ne serait pas respecté. Il appert cependant que des cas particuliers m éritent quelques souplesses que l'Autorité de surveillance se doit d'apprécier en tenant com pte de l'ensem ble des circonstances, à savoir les risques réels dus à un report du délai d'ordre, la com plexité du cadre législatif, de sur- croît nouveau, ne perm ettant pas à l'adm inistré, voire à ses m andataires, de répondre à ses obligations dans un tem ps donné com pte tenu de divers facteurs, la bonne disposition de l'adm inistré à se conform er à ses obliga- tions, les m otivations de l'adm inistré à solliciter, dans le cadre du délai ini- tial, un report de délai en invoquant un m otif qui n'est pas sans pertinence. En l'occurrence le Fonds a fait valoir que les com ptes 2005 ne pouvaient pas être bouclés avant l'adoption de son nouveau R èglem ent com prenant les dispositions sur la liquidation partielle vu qu'il se trouvait au 1er janvier 2005 en situation de liquidation partielle. O r, com pte tenu que la C irculaire de la C onférence des autorités cantonales de surveillance LPP et des fon- dations concernant la liquidation partielle d'institutions de prévoyance ac- cordant des prestations réglem entaires énonce clairem ent qu'un règlem ent doit être adopté dans les m eilleurs délais en cas de liquidation partielle et que de plus le Fonds a fait part dans l'échange des écritures avec l'Autori- té de surveillance que le nouveau règlem ent avait des incidences sur le bouclem ent des com ptes 2005, il est m anifeste que la décision de refuser le report du délai au 30 septem bre 2006 pour produire les com ptes 2005 était infondée et nullem ent m otivée par quelque nécessité que se soit, alors que le Fonds et l'Autorité de surveillance étaient en relation ne déno- tant aucun risque que le Fonds ne se soustraie à ses obligations. C 'est dès lors à tort que l'Autorité de surveillance, en tractation avec le Fonds sur un point soulevant des questions sur l'établissem ent du bilan 2005, a refusé la prolongation de délai pour le dépôt des com ptes au 30 septem - bre 2006 et a ensuite envoyé une facture pour frais de som m ation non res- pecté. Le cas d'espèce nécessitait un traitem ent particulier propre à favori- ser les relations adm inistration-adm inistré, tâche parm i d'autres d'une autorité de surveillance. Bien fondé le recours doit être adm is et la facture- décision de frais de som m ation du 25 août 2006 annulée.8 7. 7.1 En vertu de l'art. 63 al. 1 PA, les frais de procédure sont m is à la charge de la partie qui succom be, soit en l'espèce l'Autorité de surveillance. Tou- tefois, selon l'al. 2 de cette disposition, aucun frais de procédure n'est m is à la charge des autorités inférieures. L'avance de frais de procédure de Fr. 500.- requise par la C om m ission fédérale de recours LPP est restituée au recourant. 7.2 En vertu de l'art. 64 al. 1 PA, l'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrem ent ou partiellem ent gain de cause une indem nité pour les frais indispensables et relativem ent élevés qui lui ont été occasionnés. Le recourant ayant agi sans m andataire, il n'est pas alloué de dépens.9 Par ces m otifs, le Tribunal adm inistratif fédéral prononce : 1. Le recours est adm is et la facture du 25 août 2006 de l'Autorité de sur- veillance des fondations du canton de Vaud est annulée. 2. Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de Fr. 500.- est restituée au recourant. 3. Le présent arrêt est com m uniqué : - au recourant par acte judiciaire, - à l'autorité intim ée (n° de réf. -) par acte judiciaire, - à l'O ffice fédéral des assurances sociales par acte judiciaire. Voies de droit: La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, Schw eizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par la voie du recours en m atière de droit public, dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fé- déral [LTF, R S 173.110]). Le m ém oire doit indiquer les conclusions, les m otifs et les m oyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les m oyens de preuve doivent être joints au m ém oire, pour autant qu'ils soient en m ains du recourant (voir art. 42 LTF). Le président du collège: Le greffier: Francesco Parrino Pascal M ontavon D ate d'expédition :