3900 03.039 Message concernant une modification de la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger du 28 mai 2003 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons un projet de modification de la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger, en vous pro- posant de l’adopter. Nous vous proposons simultanément de classer l’intervention parlementaire sui- vante: 2001 P 01.3145 Traitement identique des sociétés immobilières (N 22.6.01, Theiler). Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 28 mai 2003 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Pascal Couchepin La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 3901 Condensé Le Conseil fédéral s’est déclaré disposé à accepter un postulat du Conseiller natio- nal Georges Theiler, postulat qui demande une modification de la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger. Cette modification vise à mettre sur pied d’égalité l’acquisition d’actions de sociétés immobilières et l’acquisition de parts de fonds de placement immobiliers. La modification proposée constitue le point fort du présent message et du projet de révision partielle qui y est joint. Ce projet vise à libéraliser légèrement et de manière contrôlée le marché des immeubles d’habitation, sans remettre en cause l’esprit ni le but de la loi. Doréna- vant, les personnes à l’étranger n’auront plus besoin d’autorisation pour acquérir des actions de sociétés immobilières au sens étroit du terme, c’est à dire de sociétés dites «d’immeubles d’habitation», si ces actions sont cotées dans une bourse en Suisse. En revanche, l’acquisition d’actions de sociétés d’immeubles d’habitation non cotées en bourse continuera d’être prohibée. Le Conseil fédéral saisit cette occasion pour proposer six autres mesures d’assou- plissement de moindre portée. Les héritiers institués doivent être exemptés de l’obligation d’aliéner, dans les deux ans, l’immeuble qui leur est dévolu, à condi- tion qu’ils apportent la preuve qu’ils ont avec cet immeuble des relations particuliè- rement étroites. Il convient, par ailleurs, que les cantons puissent déterminer selon leurs propres critères et non plus à la lumière de critères imposés par le droit fédéral, les lieux à vocation touristique dans lesquels les étrangers non résidents peuvent acquérir des logements de vacances ou des appartements dans un appar- thôtel de manière à assurer le dével oppement du tourisme. En outre, il est proposé d’abaisser de 20 ans à 18 ans, l’âge au-dessous duquel un enfant ne peut être autorisé à acquérir un logement de vacances ou une résidence secondaire, parce que ses parents possèdent déjà un tel objet. De surcroît, les personnes qui sont déjà copropriétaires ou propriétaires communs d’un immeuble doivent être libérées de l’assujettissement au régime de l’autorisation pour l’acquisition d’une part supplé- mentaire de cet immeuble. Quant aux bons de participation, ils ne doivent plus être pris en considération lorsqu’il s’agit de déterminer si une personne morale est dominée par des personnes à l’étranger. Enfin, les cantons ne seront plus tenus de soumettre leurs dispositions d’exécution à l’approbation de la Confédération. En décembre 2002, le groupe radical-démocratique a déposé une motion qui demande l’abrogation de la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger. Le Conseil fédéral est prêt à accepter cette motion, estimant que la loi en question n’est plus nécessaire à l’époque actuelle. La demande de logements de vacances de la part d’étrangers non résidents reste forte, mais le phénomène ne concerne que quelques lieux de villégiature. Le Conseil fédéral examinera les incidences qu’aurait l’abrogation de la loi sous l’angle de l’amé- nagement de territoire et de l’économie de même que les mesures de remplacement à prendre éventuellement, en particulier au niveau de la législation concer nant l’aménagement du territoire. Cet examen ach evé, il soumettra dans les meilleurs 3902 délais au Parlement un projet qui permette d ’abroger la loi pendant la l égislature 2003–2007. Toutefois, comme cet examen prendra encore un certain temps, il apparaît judicieux de poursuivre dans la voie de la r évision partielle qui vous est soumise et d’instaurer les mesures d’assouplissement qu’elle prévoit.3903 Message 1 Grandes lignes du projet 1.1 Contexte En adoptant la loi f édérale du 16 d écembre 1983 sur l ’acquisition d’immeubles par des personnes à l ’étranger (LFAIE ou Lex Friedrich, RS 211.412.41), entr ée en vigueur le 1er janvier 1985, le l égislateur a voulu opposer un contre-projet indirect à l’initiative populaire «contre le bradage du sol national » et a renforc é les mesures contre les acquisitions d ’immeubles par des personnes à l ’étranger, en vigueur depuis le 1er avril 1961. L ’introduction de ces mesures plus restrictives a été princi- palement caus ée par la demande étrangère, par moments particuli èrement forte, d’immeubles d’habitation, en particulier de logements de vacances. Depuis que le peuple suisse a refus é l’entrée de la Suisse dans l ’Espace économique européen le 6 décembre 1992, un certain nombre d’interventions parlementaires1 ont été d éposées, demandant soit l ’abrogation, soit l ’assouplissement de la Lex Frie- drich. Les interventions se fondaient notamment sur la crise économique. La modifi- cation que le Conseil f édéral a propos é d’apporter à la loi a été très favorablement accueillie en proc édure de consultation et par les Chambres f édérales, mais a été rejetée lors de la votation populaire du 25 juin 1995, avec 53,6 % de non. L ’analyse de ce vote a montr é que le refus du peuple avait été causé essentiellement par les assouplissements envisagés dans le domaine des logements de vacances. En revan- che, l ’accès des étrangers aux investissements dans des immeubles servant à l’exercice d’une activité économique n’a pas été contesté. La situation économique ayant continué à se dégrader en Suisse, le Parlement a pris, en 1997, des mesures sp écifiques de politique conjoncturelle 2 dans le cadre du Programme d’investissement. Il a d écidé, par une modification restreinte de la Lex Friedrich, de permettre aux investisseurs étrangers de créer de nouvelles entreprises de production et de services et d ’acquérir les immeubles affect és à ce but. Depuis lors, des personnes à l ’étranger peuvent acqu érir sans autorisation pr éalable des immeubles servant à l’exercice de l ’activité économique d’une entreprise, m ême si elles n’utilisent pas ces immeubles pour leur propre entreprise. En effet, elles peu- vent louer ou affermer à des tiers ces immeubles servant d ’établissements pour l’exercice d’une activit é commerciale, c ’est-à-dire acqu érir ces immeubles dans le simple but de placer des capitaux. L ’acquisition d ’une r ésidence principale, soit d’un logement utilisé par l’étranger lui-même à son domicile en Suisse, a également été libérée de l’assujettissement au régime de l’autorisation. Le 8 octobre 19993, la Lex Koller, autre nom donn é à la LFAIE depuis sa modifica- tion de 1997, a été adaptée à l’Accord du 21 juin 1999 entre la Communaut é euro- péenne et ses Etats membres, d ’une part, et la Suisse, d ’autre part, sur la libre- circulation, ainsi que, le 14 d écembre 20014, à l’amendement du 21 juin 2001 de la Convention instituant l ’Association europ éenne de libre- échange (AELE). Ces 1 FF 1994 II 507 ss 2 FF 1997 II 1115 3 RO 2002 701 ss 4 RO 2002 685 ss3904 adaptations sont entr ées en vigueur le 1 er juin 2002 5. Les ressortissants des Etats membres de la Communaut é européenne (ci-après: CE) ou de l ’AELE qui ont leur domicile en Suisse sont d ésormais lib érés de l ’assujettissement au r égime de l’autorisation pour toute acquisition d ’immeuble en Suisse. En outre, les frontaliers ressortissants de la CE ou de l ’AELE peuvent acqu érir sans autorisation pr éalable une résidence secondaire dans la région de leur lieu de travail. Le 22 mars 20026, le Parlement a décidé pour la première fois d’assouplir également les dispositions r égissant l’acquisition de logements de vacances et d ’appartements dans des apparthôtels, sans toutefois remettre en cause le r égime de l’autorisation ni le système du contingentement. Lorsqu ’un étranger acquiert un logement de vacan- ces qui appartenait jusqu ’alors à un autre étranger, l’autorisation requise à cet effet n’est plus imputée sur le contingent cantonal. En outre, le Conseil f édéral n’est plus tenu, comme c’était le cas jusqu’ici, de fixer tous les deux ans, dans les limites d ’un nombre maximum pr évu pour l ’ensemble du pays, les contingents cantonaux annuels d’autorisations et de r éduire par étapes ce nombre maximum. Il peut d ésor- mais fixer ce nombre maximum selon son appr éciation, dans le cadre d ’une limite supérieure de 1500 unit és de contingentement; ce faisant, il doit tenir compte de l’intérêt sup érieur du pays et de ses int érêts économiques. Ces modifications sont entrées en vigueur le 1er septembre 2002. 1.2 Point fort du projet de modification Le 22 mars 2001, le conseiller national Georges Theiler a d éposé un postulat demandant que l ’acquisition de parts de soci étés immobili ères soit dor énavant traitée comme l ’acquisition de parts de fonds de pl acement immobiliers. Le 5 juin 2001, le Conseil fédéral s’est déclaré prêt à accepter le postulat7. Le Conseil national l’a transmis le 22 juin 20018. La modification de la LFAIE demandée par le postulat Theiler constitue le point fort du présent projet. Selon le droit en vigueur, l ’acquisition de parts d ’un fonds de pl acement immobilier par une personne à l’étranger n’est pas assujettie au r égime de l ’autorisation si ces parts font l ’objet d ’un march é r égulier. Par contre, l ’acquisition d ’une part d ’une personne morale dont le but est l ’acquisition ou le commerce d ’immeubles – soit de logements – assujettis au r égime de l ’autorisation, autrement dit l ’acquisition de parts d ’une soci été immobili ère au sens strict du terme ou d ’une soci été d’immeubles d ’habitation, est soumise au r égime de l ’autorisation. En pareil cas, l’autorisation ne peut g énéralement être accord ée, m ême si ces parts font l ’objet d’un marché régulier (ATF 115 I b 102). Nous proposons de lib érer l ’acquisition de parts de soci étés d ’immeubles d’habitation par des personnes à l ’étranger de l ’assujettissement au r égime de l’autorisation défini par la LFAIE, si ces parts sont cot ées au sein d ’une bourse en Suisse. Cet assouplissement – le premier dans le domaine des purs placements de capitaux dans des logements – ne devrait guère porter à conséquence. Par ailleurs, il 5 RO 2002 700 et 722 6 FF 2002 2579 7 BO 2001 N 429, III annexes 8 BO 2001 N 938, III3905 n’est pas contraire au but ni à l’esprit de la loi. Le risque que des actionnaires étran- gers de sociétés immobilières cotées en bourse se lient et puissent ainsi exercer une influence sur la gestion ou l ’administration de telles soci étés, voire sur les immeu- bles eux-mêmes, est minime. Comme l ’on ne peut toutefois pas exclure totalement un tel risque, on a également évoqué la possibilit é de ne lib érer du r égime de l’autorisation que les acquisitions de parts qui ne d ébouchent pas sur une position dominante au sein de la soci été concernée. Le contr ôle à effectuer pour d éterminer entre plusieurs acquisitions op érées le m ême jour celle qui conduirait à une telle situation de même que les incidences qu’elle aurait sur les acquisitions ultérieures ne serait possible qu’au prix d’un travail disproportionné. En outre, la s écurité du droit s’en trouverait fort compromise. Force est donc de renoncer à une telle restriction. S’il advenait, toutefois, qu ’une personne à l ’étranger acqui ère un nombre de parts qui lui permette – seule ou avec d ’autres personnes à l ’étranger – d ’exercer une influence sur la gestion ou l ’administration de la soci été, cette derni ère ne pourrait plus acqu érir de nouveaux immeubles d ’habitation puisqu ’elle serait consid érée comme étant sous domination étrangère et, qu’en tant que personne à l’étranger, elle serait alors soumise à l’obligation d’obtenir une autorisation en vertu de la LFAIE. L’assouplissement propos é se justifie également pour un autre motif. Ces derniers temps, plusieurs grandes entreprises ont constitu é de nouvelles soci étés pour leurs immeubles dans le but de les mettre en bourse. Selon la Lex Koller, un acc ès à la bourse n ’est possible que lorsque la part des logements est si faible (pas plus de 20 % selon la jurisprudence) que l ’acquisition de logements ne devient pas le but principal de la soci été mais peut encore être considérée comme un but secondaire. Comme nous l ’avons relevé plus haut, une personne à l ’étranger ne peut acqu érir aucune part si tel n ’est pas le cas. Il est extr êmement difficile et ardu de d éterminer si l’activité principale ou l ’une des activit és principales d ’une soci été holding qui entend entrer en bourse se situe dans le secteur de l ’habitation lorsque ses nombreu- ses filiales exercent des activit és aussi diverses que celles d ’entreprise générale de construction, d ’architecture, de conseils, de fiducie, de financement de construc- tions, d’acquisition et de location de centres commerciaux et, pr écisément, d’acqui- sition d ’immeubles d ’habitation. De surcro ît, en Suisse, la demande d ’investisse- ments dans les sociétés d’immeubles d’habitation n’est pas très forte. Dès lors, pour des raisons relevant de l ’économie publique, des investissements étrangers dans ce domaine sont souhaitables. La modeste lib éralisation dans le secteur des placements de capitaux s’avère nécessaire pour les mêmes raisons; en outre, elle respecte l’esprit et le but de la LFAIE. Par contre, il convient de continuer à soumettre au r égime de l ’autorisation l’acquisition par des personnes à l ’étranger de parts de soci étés d ’immeubles d’habitation non cot ées en bourse, m ême si une telle acquisition ne conduit pas à une domination étrangère desdites soci étés. Un tel assouplissement de la r églemen- tation serait en effet de nature à inciter les b énéficiaires à contourner la loi. Nous pensons, en particulier, aux soci étés anonymes qui poss èdent un chalet de vacances pour tout actif. Une personne à l’étranger acquerrait des actions de cette soci été – même s’il ne s ’agit que d ’une part minoritaire – non dans le seul but de pl acer des capitaux, mais bien, selon toute vraisemblance, dans l ’intention d ’acquérir indirec- tement le chalet et de l ’utiliser en qualité de copropriétaire, ce qui est prohib é par la LFAIE. Il serait sans doute possible d’exclure de tels abus en faisant d épendre, ainsi que le pr éconise le postulat Theiler, la lib ération du r égime de l ’autorisation de la condition suppl émentaire que les parts dont l ’acquisition est envisag ée fassent3906 l’objet d’un marché régulier. Toutefois, comme il n ’existe aucune disposition pr éci- sant à partir de quand on se trouve en pr ésence d’un marché régulier de parts d ’une société non cotée en bourse, l’autorité cantonale compétente pour délivrer les autori- sations serait oblig ée de contr ôler chacune des acquisitions de parts, ce qui occa- sionnerait un surcroît de travail disproportionné. Pour toutes ces raisons, nous proposons de limiter la lib ération de l’assujettissement au régime de l ’autorisation à l’acquisition de parts de personnes morales cot ées au sein d’une bourse en Suisse. 1.3 Autres points de la modification Le Conseil f édéral profite de la pr ésente révision pour proposer, outre la modifica- tion principale expos ée au chiffre pr écédent, d ’autres modifications qui ont moins d’importance sur les plans politique et économique, mais qui peuvent contribuer à éviter certaines situations choquantes et à réduire le travail administratif des autori- tés cantonales et fédérales. Selon le droit en vigueur, il est possible d ’accorder aux h éritiers institu és, qui ne font pas partie du cercle des h éritiers légaux, l’autorisation d’acquérir un immeuble, en assortissant cette autorisation de l ’obligation d ’aliéner cet immeuble dans les deux ans. Selon une jurisprudence constante, une telle autorisation peut également être accordée, aux m êmes conditions, aux l égataires. Dans certains cas, cette r égle- mentation conduit à un résultat exagérément strict, voire choquant, par exemple lors- que la compagne du propri étaire ne peut pas conserver le logement h érité alors qu’elle y avait vécu longtemps avec le défunt. Les héritiers et les l égataires qui peu- vent apporter la preuve de telles relations étroites, émotionnelles, avec l ’immeuble doivent par conséquent pouvoir être dispensés de l’obligation d’aliéner. La désignation des lieux à vocation touristique où les étrangers peuvent acquérir des logements de vacances ou des appartements dans un apparth ôtel doit être laissée à l’appréciation des cantons, sans que le droit f édéral fixe à cet égard des conditions spéciales. La nouvelle loi fédérale sur l’aide aux investissements dans les r égions de montagne9, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 1998 et a remplacé la loi du même nom de 1974, d élègue dans une large mesure l ’exécution aux cantons. Depuis lors, la Conf édération est priv ée d ’une base l égale lui permettant de v érifier que les conditions posées par le droit f édéral sont remplies. Il importe donc que les cantons puissent dorénavant déterminer selon leurs propres critères, par exemple à la lumière d’un programme cantonal ou r égional de d éveloppement du tourisme, les lieux o ù l’acquisition de tels logements par des personnes à l ’étranger est n écessaire au développement du tourisme. Cette modification se justifie d ’autant plus que les cantons sont également seuls comp étents pour r épartir leur contingent d ’autorisa- tions portant sur l ’acquisition de logements de vacances et d ’appartements dans des apparthôtels. Une famille étrangère ne peut acqu érir en Suisse qu ’une seule résidence secondaire, qu’un seul logement de vacances ou qu’un seul appartement dans un apparthôtel, les enfants de moins de vingt ans étant consid érés comme membres de la famille. Il 9 RS 901.13907 convient de ramener cette limite d’âge à 18 ans de manière à l’harmoniser avec l’âge de la majorité qui a cours en Suisse et dans la plupart des Etats européens. Les acqu éreurs qui sont d éjà copropri étaires ou propri étaires communs de l’immeuble doivent être lib érés de l ’assujettissement au r égime de l ’autorisation pour l’acquisition d’une part suppl émentaire de cet immeuble. Cet assouplissement permettra le transfert de parts de propri été à un nombre restreint de personnes ou à un seul propriétaire. En revanche, le titulaire d ’un droit de propri été par étages reste assujetti au régime de l’autorisation s’il entend acquérir une autre unit é de propriété par étages dans le même bâtiment. Le capital-participation ne doit plus être pris en consid ération lorsqu ’il s ’agit de déterminer si une personne morale est domin ée par des personnes à l ’étranger. La plupart des autorit és cantonales comp étentes pour d élivrer les autorisations ont, du reste, adopté cette pratique. En effet, faute de disposer d ’un droit de vote, le titulaire de bons de participation (à l’instar d’ailleurs de l’actionnaire sans droit de vote selon l’art. 685f du code des obligations, qui, en pratique, n ’est plus pris en compte lors- qu’il s ’agit d ’établir si une personne morale est en mains étrangères) ne peut pas exercer d’influence sur la gestion et l’administration de la société concernée. Enfin, les dispositions cantonales d ’exécution de la LFAIE ne seront plus soumises à l’approbation de la Conf édération. Cette obligation était justifiée lors de l ’entrée en vigueur de la LFAIE, les cantons étant tenus d ’arrêter les dispositions d ’exécu- tion n écessaires. Depuis lors, les modifications du droit cantonal sont peu impor- tantes. Il ne s ’agit, dans la plupart des cas, que de simples formalit és comme la réglementation des comp étences ou, sur le plan mat ériel, de l ’enregistrement de nouvelles communes dans la liste des lieux à vocation touristique, de nouvelles dispositions sur la r épartition du contingent cantonal d ’autorisations pour les loge- ments de vacances et les appartements dans des apparth ôtels ou encore de domaines dont la réglementation est entièrement laissée aux cantons par la LFAIE. La Conf é- dération n ’a encore jamais d û refuser son approbation. S ’il advenait, toutefois, qu’une nouvelle disposition cantonale viole manifestement le droit f édéral, l’Office fédéral de la justice pourrait toujours, en sa qualit é d ’autorité habilit ée à recourir, dénoncer l’illicéité commise dans le cas concret en formant recours contre la d éci- sion cantonale. La suppression de l ’obligation de faire approuver les dispositions cantonales épargnera aux cantons et à la Conf édération un travail administratif inutile. 1.4 Procédure de consultation Le 3 juillet 2002, le Conseil f édéral a autoris é le D épartement fédéral de justice et police (DFJP) à mettre en consultation un avant-projet assorti d’un rapport explicatif et portant sur les points expos és aux ch. 1.2 et 1.3 du pr ésent message. Ces docu- ments ont été adress és aux gouvernements cantonaux, au Tribunal f édéral, aux 13 partis politiques repr ésentés au sein de l ’Assemblée fédérale, à 9 organisations faîtières de l’économie ainsi qu ’à 33 autres organisations diverses. La proc édure de consultation a pris fin le 3 octobre 2002. Le DFJP a re çu au total 57 r éponses (elles émanaient de tous les cantons, du Tribunal f édéral, de quatre partis politiques, de 24 organisations ainsi que de 2 participants qui se sont prononc és spontanément). Le Tribunal fédéral, de même que l’un des quatre partis politiques et 7 des 24 organisa-3908 tions ont express ément renonc é à prendre position. L ’avant-projet a suscit é dans l’ensemble des r éactions favorables de la part des 48 participants qui se sont pro- noncés sur le fond. La proposition tendant à lib érer l ’acquisition de parts de soci étés d ’immeubles d’habitation par des personnes à l ’étranger de l ’assujettissement au r égime de l’autorisation, fait l ’unanimité ou presque. Seuls trois cantons la rejettent; ils font valoir notamment qu ’à la diff érence de ce qui vaut pour les fonds de pl acement immobiliers, il serait possible à des personnes à l’étranger d’exercer une influence sur la gestion et l’administration de sociétés, d’où la nécessité de ne pas traiter fonds et sociétés sur le même pied. Dans le rapport explicatif relatif à l’avant-projet, nous avons exposé les raisons pour lesquelles l’acquisition de parts non cot ées auprès d’une bourse en Suisse ne devait pas être libérée de l ’assujettissement au r égime de l ’autorisation, cela m ême si une telle acquisition ne devait pas déboucher sur la prise de contrôle de la société par des personnes à l’étranger ou si les parts en question étaient régulièrement négociées sur le marché, ailleurs qu ’en bourse. La plupart des participants se sont ralli és à cette argumentation, la majorité d’entre eux, tacitement, et une faible minorit é, explicite- ment. Seuls un canton, une organisation et l ’auteur du postulat dont nous proposons le classement ont plaidé pour un assouplissement plus marqué. Quatre des six autres mesures d ’assouplissement pr éconisées sont accept ées à l’unanimité. Il s ’agit de celles qui portent sur la d ésignation des lieux à vocation touristique, sur l ’abaissement à 18 ans de l ’âge requis pour pouvoir acqu érir un logement de vacances, sur la non-prise en compte des bons de participation, et, enfin, sur la suppression de l ’obligation impos ée aux cantons de soumettre leurs dispositions d’exécution à l’approbation des autorités fédérales. De m ême, l ’assouplissement pr évu en faveur des l égataires et h éritiers institu és trouve grâce aux yeux de l ’ensemble des participants. Trois cantons et trois organi- sations vont m ême jusqu’à proposer une mesure encore plus g énéreuse. Par contre, ils demandent que l ’on renonce à la disposition voulant que l ’on exempte l ’héritier de l’obligation d’aliéner l’immeuble à condition qu ’il apporte la preuve qu ’il a avec celui-ci des liens étroits et dignes d ’être protégés. Ils estiment, en effet, qu ’une telle preuve ne peut être établie que difficilement. Enfin deux cantons et deux organisations s ’opposent à la mesure d ’assouplissement en faveur des copropri étaires et des propri étaires communs, consid érant que cette mesure est de nature à inciter les personnes en cause à éluder la loi. Tous les autres participants, en revanche, sont partisans de cet assouplissement. Compte tenu de ces r éactions, nous n ’avons pas de raison de changer de cap par rapport à l’avant-projet. 1.5 Abrogation de la loi Deux cantons qui, lors de la consultation, ont rejet é le point fort du projet de modi- fication, ont propos é qu’en lieu et place des diff érentes mesures d ’assouplissement préconisées, on étudie l ’opportunité d ’abroger la loi. Deux autres cantons, deux partis politiques et six organisations ont émis une proposition identique, tout en souscrivant, sur le principe, à la révision partielle envisagée.3909 Le 5 d écembre 2002, le groupe radical-d émocratique a d éposé une motion qui charge le Conseil f édéral de soumettre aux Chambres un projet d ’abrogation de la Lex Koller. Le Conseil fédéral est disposé à accepter la motion. Il est lui aussi d ’avis que cette législation, dont la mise en œ uvre signifie pour les Cantons comme pour la Confédération des t âches administratives relativement volumineuses, n ’est aujour- d’hui plus n écessaire et peut être abrog ée. Le spectre du bradage du sol national dans l’ensemble de la Suisse a disparu, m ême si la demande de logement de vacan- ces reste forte de la part d ’étrangers non r ésidents dans quelques r égions tradition- nellement touristiques. L ’abrogation de la Lex Koller constitue un pas important vers la dérégulation et la suppression d ’obstacles économiques. Du point de vue du pays dans son ensemble, elle peut également apporter une importante impulsion économique, ce qui est souhaitable pr écisément en ces temps de faible croissance. L’abrogation de la Lex Koller doit, cependant, s ’accompagner de mesures compen- satrices en mati ère d ’aménagement du territoire (voir l ’avis du Conseil f édéral du 24 fév. 1999 sur la motion Comby intitul ée «Abrogation de la Lex Friedrich »10 et classée le 22 d éc. 1999, ainsi que l ’avis du Conseil f édéral du 21 nov. 2001 sur le rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil national concernant l’initiative parlementaire «Revente d ’immeubles entre personnes à l ’étranger» 11). Dans son rapport d ’avril 1995 consacr é à la question de l ’abrogation de la Lex Friedrich, une commission d ’experts a considéré que cette abrogation était indiquée tout en relevant que la construction de logements de vacances devait s ’effectuer en fonction d ’une planification ordonn ée, encadrée par des dispositions l égales. Tou- tefois les propositions de cette commission n ’ont pas été suivies d ’effets puisque le souverain a rejet é la modification, pourtant partielle, de la Lex Friedrich, lors du scrutin référendaire de juin 1995 (cf. ch. 1.1, par. 2). Si ce rapport ne contient pas un concept de r églementation d étaillée, il n ’en propose pas moins une palette d’instruments d’aménagement du territoire et de mesures fiscales propre à assurer un développement contrôlé de la construction de logements de vacances. Ces pr oposi- tions devront être clarifiées et approfondies avant que l’on abroge la Lex Koller. Le résultat de ces études ne saurait être attendu à brève échéance. Il faut, par cons é- quent, poursuivre dans la voie de la r évision partielle qui vous est soumise par le présent message, comme le demande elle-m ême la motionnaire dans le d éveloppe- ment de son intervention. Le Conseil f édéral, toutefois, ne pourrait plus souscrire à une r évision partielle ult érieure. Le prochain objectif doit être la mise en œ uvre d’éventuelles mesures de remplacement et l ’abrogation simultanée de la Lex Koller au cours de la législature 2003–2007. 1.6 Classement d’une intervention parlementaire Le projet de modification qui vous est soumis par le pr ésent message permet de classer le postulat demandant que dor énavant l ’acquisition d ’actions de soci étés immobilières soit traitée comme l’acquisition de parts de fonds de pl acement immo- biliers (postulat Theiler du 23 mars 200112). 10 BO 1999 N 481, I 11 FF 2002 2509 12 01.3145 Traitement identique des sociétés immobilières.3910 2 Commentaire article par article Art. 4, al. 1, let. e Lors de la modification de la loi du 30 avril 1997, la port ée de cette disposition a été changée mais non sa teneur. L ’acquisition d’immeubles pour l’exercice de l’activité économique d ’une entreprise a été lib érée de l ’assujettissement au r égime de l’autorisation (art. 2, al. 2, let. a, LFAIE). En cons équence, l’acquisition de parts de sociétés qui acquièrent ou sont d éjà propriétaires de tels immeubles n ’est plus assu- jettie au régime de l’autorisation (abrogation de l ’art. 4, al. 1, let. d, LFAIE). Selon la let. e, seule reste assujettie au r égime de l ’autorisation l ’acquisition de parts de sociétés dont le but est l ’acquisition ou le commerce de logements (soci étés d’immeubles d ’habitation ou soci étés immobili ères au sens étroit). Toutefois, une autorisation ne peut être accordée qu’aux institutions d’assurance et aux institutions de prévoyance en faveur du personnel ainsi qu ’aux héritiers ( art. 8, al. 1, let. b et c, et al. 2, LFAIE). Le droit en vigueur ne fait ainsi aucune distinction entre les soci é- tés disposant d’un petit capital et les soci étés ouvertes au public (ATF 115 I b 102). L’assouplissement prévu permettra à des personnes à l’étranger d’acquérir des parts dans des sociétés ouvertes au public, sans avoir besoin d ’une autorisation à cet effet. Ainsi donc, seule l ’acquisition de parts de soci étés immobilières, au sens strict du terme, qui ne sont pas cot ées au sein d ’une bourse en Suisse restera assujettie au régime de l’autorisation. Art. 6, al. 2, let. a L’al. 2 fixe les conditions auxquelles la loi pr ésume qu ’une personne morale est dominée par des personnes à l’étranger. Selon la let. a, des personnes à l ’étranger sont présumées occuper une telle position lorsqu ’elles possèdent plus d ’un tiers du capital. Désormais – et c’est là une nouveaut é – les bons de participation ne seront, en principe, plus pris en considération. Art. 7, let. c Dorénavant, non seulement les fr ères et s œ urs de l ’aliénateur mais encore tous les acquéreurs qui sont d éjà copropri étaires ou propri étaires communs de l ’immeuble seront libérés de l ’assujettissement au r égime de l ’autorisation en cas d ’acquisition d’une autre part du m ême immeuble. Cette r églementation ne vaudra toutefois pas pour les copropriétaires d’étage qui entendent acquérir d’autres unités d’étages dans le m ême immeuble, cela quand bien m ême la propri été par étage est une forme particulière de copropriété. Dans un petit nombre de cantons, la pratique qui a cours est d’autoriser des étrangers ayant des liens de parenté directe ou collatérale à acqué- rir une habitation de vacances comportant deux ou trois logements, sans leur impo- ser la charge de constituer formellement une propri été par étage, ce que l ’autorité compétente devrait th éoriquement faire. Si l ’on veut assurer le respect de l ’art. 12, let. d, LFAIE (un seul logement de vacances par famille), il est imp ératif que de tels copropriétaires ne puissent pas se prévaloir de la nouvelle réglementation prévue.3911 Art. 8, al. 2, 2e phrase Les h éritiers l égaux, au sens du droit suisse, ne sont pas assujettis au r égime de l’autorisation pour l ’acquisition d ’un immeuble intervenant dans le cadre de la dévolution d’une succession (art. 7, let. a). Cette clause d ’exception s’applique non seulement à un descendant mais aussi selon les art. 457 à 460 du Code civil suisse13, à un h éritier l égal (et, selon la jurisprudence constante, également à un l égataire) appartenant à la souche des parents ou des grands-parents du de cujus, lorsqu ’il acquiert l ’immeuble dans le cadre de la d évolution d ’une succession sur la base d’une disposition de derni ère volonté, quand bien m ême il serait en soi exclus de la succession légale en raison de la pr ésence d’un héritier qui le pr écède. Les héritiers institués ou les l égataires qui ne font pas partie des h éritiers légaux peuvent, certes, obtenir une autorisation d’acquisition, mais celle-ci est systématiquement assortie de la charge d ’aliéner l ’immeuble dans les deux ans. Dor énavant, les h éritiers et les légataires qui apportent la preuve de relations étroites et dignes d ’être prot égées avec l’immeuble ne seront plus tenus de l ’aliéner. On peut, par exemple, admettre qu’il y a de telles relations lorsque l ’héritier a vécu en permanence ou régulièrement pendant les fins de semaine avec le propri étaire dans la maison en cause, y a pass é régulièrement ses vacances depuis de longues ann ées avec cette personne ou y a habité pendant de nombreuses années durablement comme locataire. Art. 9, al. 3 Selon le droit en vigueur, les cantons d éterminent les lieux à vocation touristique o ù les étrangers peuvent acquérir des logements de vacances ou des appartements dans des apparthôtels. Ce faisant, ils doivent toutefois respecter les crit ères posés par la législation fédérale sur l ’aide en mati ère d’investissement dans les r égions de mon- tagne. La nouvelle disposition propos ée supprime purement et simplement la r éfé- rence au droit fédéral et laisse toute latitude aux cantons de d éterminer ces lieux. Ils n’en sont pas moins cens és prendre leurs d écisions à la lumi ère de crit ères canto- naux visant à établir si l’acquisition de tels logements par des personnes à l’étranger est nécessaire au développement du tourisme. Art. 12, let. d Selon cette disposition, une famille ne peut, en r ègle g énérale, acqu érir qu ’une résidence secondaire, un logement de v acances ou un appartement dans un appart- hôtel en Suisse. Selon le droit en vigueur, les enfants de moins de 20 ans sont consi- dérés comme des membres de la famille de l ’acquéreur. Cette limite d ’âge sera abaissée à 18 ans de manière à être harmonisée avec l’âge de la majorité qui a cours en Suisse et dans la plupart des Etats européens. Art. 36, al. 3 Les cantons ne soumettront plus leurs dispositions d ’exécution à l’approbation de la Confédération. Ils seront uniquement tenus de les porter à la connaissance de l’Office fédéral de la justice. 13 RS 2103912 3 Conséquences 3.1 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel pour la Confédération et les cantons La modification de la loi d échargera partiellement les autorités cantonales et fédéra- les compétentes. L’examen souvent d élicat et laborieux de la question de savoir si une société immobilière cotée en bourse ou sur le point d ’entrer en bourse exerce à titre principal ou uniquement à titre accessoire ses activit és dans le domaine de l’acquisition de logements n ’aura plus lieu d ’être. Comme les cantons pourront déterminer les lieux à vocation touristique sans devoir observer des crit ères relevant du droit f édéral, la proc édure sera simplifi ée. Enfin, la suppression de l ’obligation de faire approuver les dispositions cantonales par la Conf édération mettra fin à des travaux administratifs devenus superflus. Pour le surplus, la modification qui vous est soumise n’a pas d’incidences financières. 3.2 Conséquences pour l’économie La suppression de l ’assujettissement au r égime de l ’autorisation pour l ’acquisition par des personnes à l’étranger de parts de soci étés d’immeubles d’habitation cotées en bourse devrait d éclencher des investissements étrangers, ce qui pourrait se r éper- cuter positivement sur le secteur suisse de la construction. 4 Programme de la législature Le rapport du Conseil f édéral du 1er mars 200014 sur le Programme de la l égislature 1999–2003 ne pr évoit pas de modification de la loi f édérale sur l ’acquisition d’immeubles par des personnes à l ’étranger. Le pr ésent projet a toutefois été pr é- senté dans le but de r épondre à l ’exigence principale d ’u postulat transmis par le Conseil national, le 22 juin 2001 (cf. ch. 1.2 in initio). 5 Relation avec le droit international La libéralisation convenue par rapport au droit communautaire a déjà été réalisée par les adaptations entreprises le 8 octobre 1999 du fait de l ’accord entre la CE et la Suisse sur la libre-circulation des personnes (cf. ch. 1.1, par. 4). 6 Constitutionnalité La révision partielle propos ée, à l’instar de la loi elle-m ême, est fondée sur la com- pétence g énérale de la Conf édération dans le domaine des affaires étrangères (art. 54, al. 1, Cst.) et du droit civil (art. 122, al. 1, Cst.). 14 FF 2000 2168Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant une modification de la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2003 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 25 Cahier Numero Geschäftsnummer 03.039 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 01.07.2003 Date Data Seite 3900-3912 Page Pagina Ref. No 10 127 400 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.