<h2>InitialSituation<h2><p>Im   Jahre 1998 feiert die Schweiz das 150jährige Bestehen des Bundesstaates. Auf   diesen Zeitpunkt hin sollen die Vorarbeiten für die Verfassungsreform zum   Abschluss gebracht werden. Diese Vorarbeiten sind zwar bereits Mitte der   sechziger Jahre begonnen worden, und das Parlament hat sich 1987 eingehend damit   befasst; sie haben aber erst nach der Ablehnung des Beitritts zum Europäischen   Wirtschaftsraum wieder neuen Auftrieb erhalten. Der Bundesrat hat im Sommer 1994   ihre Wiederaufnahme beschlossen.</p><p>Die   vorgeschlagene Verfassungsreform will einerseits deutlich machen, was heute   gestützt auf einen breiten politischen Grundkonsens als gelebte   Verfassungswirklichkeit und verbindliches Verfassungsrecht gilt. Die bestehenden   Lücken im Verfassungstext sollen geschlossen, die Gliederung soll verbessert,   die normative Dichte reduziert und die Sprache modernisiert werden. Die   Verfassungsreform ist damit auch Anlass, die Elemente, welche die Schweizerische   Eidgenossenschaft kennzeichnen, wieder bewusst zu machen und aufzuzeigen, was   den Zusammenhalt der "Willensnation Schweiz" sichert. Gleichzeitig schafft sie   mehr Transparenz, was für das gute Funktionieren der staatlichen Institutionen   und für das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in den Staat unerlässlich   ist.</p><p>Anderseits will die Verfassungsreform sich aber nicht darauf   beschränken, das geltende Verfassungsrecht aufzubereiten. Denn namentlich im   Bereich der Behörden und der Volksrechte sind Neuerungen notwendig, um die   Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit des Staates mit Blick auf die   Herausforderungen der Zukunft zu sichern und zu stärken. Die Institutionen des   schweizerischen Bundesstaates, die im wesentlichen aus   dem letzten Jahrhundert stammen, haben sich insgesamt bewährt. Grundlegende   Änderungen sind somit nicht notwendig. Hingegen sind gewisse Anpassungen vor   allem im Bereich der Volksrechte und der Justiz nötig, um zu verhindern, dass   das institutionelle Gefüge unseres Staates auf die Dauer Schaden   nimmt.</p><p>Ausgehend von diesen Zielen umfasst die Botschaft über die Reform der   Bundesverfassung drei verschiedene Vorlagen: einen Bundesbeschluss über eine   nachgeführte Bundesverfassung (Vorlage A), einen   Bundesbeschluss über die Reform der Volksrechte (Vorlage B) und einen   Bundesbeschluss über die Reform der Justiz (Vorlage C). Angestrebt wird somit   weder eine Totalrevision im klassischen Sinn, die - wie dies beim   Verfassungsentwurf der Expertenkommission Furgler im   Jahre 1977 noch der Fall war - alle Bereiche des Verfassungsrechts betrifft,   noch eine rein formale, auf die Neuformulierung des geltenden Verfassungsrechts   beschränkte Revision. Die Verfassungsreform verbindet die sogenannte Nachführung, die "mise   à jour" des geltenden Verfassungsrechts, mit institutionellen Neuerungen in zwei   Schwerpunktbereichen. Sie verzichtet auf umfassende materielle Neuerungen, ist   aber als offener Prozess konzipiert, der den Einbezug weiterer Reformbereiche   ermöglicht.</p><p>Die Vorlage A erfüllt den Auftrag der Bundesversammlung aus dem Jahre 1987.   Nach diesem Auftrag soll der Bundesrat einen Entwurf zu einer neuen   Bundesverfassung unterbreiten, der das geltende geschriebene und ungeschriebene   Verfassungsrecht nachführt, es verständlich darstellt, systematisch ordnet sowie   Dichte und Sprache vereinheitlicht. Es geht mit andern Worten darum, das   geltende Verfassungsrecht möglichst vollständig, klar strukturiert und in   verständlicher Form zum Ausdruck zu bringen und damit die für die Bürgerinnen   und Bürger unerlässliche Transparenz der grundlegenden Normen unseres Staates zu   schaffen. </p><p>Der   Entwurf einer nachgeführten Bundesverfassung macht die   Wesensmerkmale unseres Staates (Volksrechte, Rechtsstaatlichkeit, Föderalismus,   Sozialstaatlichkeit) deutlich und trägt der Entwicklung des Verfassungsrechts   Rechnung. Diese hat zu einem erheblichen Teil ausserhalb des Verfassungstexts   stattgefunden: Die Rechtsprechung des Bundesgerichts, die Praxis von   Bundesversammlung und Bundesrat und zahlreiche völkerrechtliche Normen, die für   die Schweiz verbindlich sind, haben das Verfassungsrecht in den letzten   Jahrzehnten entscheidend mitgeprägt. Ganz besonders gilt dies für die   Entwicklung der Grundrechte und für die allgemeinen Grundsätze staatlichen   Handelns. Es trifft aber auch zu für das Verhältnis von Bund und Kantonen sowie   für das Zusammenwirken und die Zuständigkeiten der verschiedenen   Bundesbehörden.</p><p>Der   neue Verfassungstext vermeidet zu dichte Normierungen. Er ist deshalb trotz des   Einbezugs materiellen Verfassungsrechts deutlich kürzer als die geltende   Bundesverfassung. Seine klare, sachlichen Kriterien gehorchende Gliederung und   eine zeitgemässe Sprache und Terminologie machen die Bundesverfassung wesentlich   verständlicher.</p><p>Die Vorlage B enthält ein ausgewogenes Paket von Reformvorschlägen der   Volksrechte. Ziel dieser Reformvorschläge ist weder der Abbau noch ein   einseitiger Ausbau der direkt-demokratischen Mitwirkungsmöglichkeiten. Es geht   vielmehr darum, einzelne Elemente der Volksrechte umzugestalten, zu verfeinern   und zu ergänzen, um die Funktionsfähigkeit der direkten Demokratie mit Blick auf   die Zukunft zu sichern. Die Mitwirkung und Mitbestimmung der Bürgerinnen und   Bürger bei den wichtigen politischen Fragen muss auch in Zukunft gewährleistet   sein. Die einzelnen Reformvorschläge tragen der besonderen Bedeutung der   Volksrechte in unserem Staat Rechnung. Sie gehen mit andern Worten von einer   Gesamtheit der Institutionen aus.</p><p>Die   Reformvorschläge wollen dazu beitragen, dass die Volksrechte vor allem dort zum   Tragen kommen, wo es um Wichtiges und Grundlegendes, um Grundsatzentscheide   geht. Sie streben darüber hinaus eine Differenzierung des bestehenden   Instrumentariums an und antworten auf die zunehmende Internationalisierung des   Rechts. Schliesslich geht es nicht zuletzt auch darum, die Impulsfunktion der   Volksrechte zu stärken und ihre eher bremsenden Wirkungen zu mindern. Als   bedeutsame Neuerungen werden namentlich vorgeschlagen: die Einführung der   allgemeinen Volksinitiative und des fakultativen Verwaltungs- und   Finanzreferendums; die Ausdehnung des fakultativen Staatsvertragsreferendums   verbunden mit der Möglichkeit, die Genehmigung von Staatsverträgen zusammen mit   den Gesetzesänderungen zur Abstimmung zu unterbreiten; die Zuständigkeit des   Bundesgerichts, in Zweifelsfällen über die Gültigkeit von Volksinitiativen zu   entscheiden; die Möglichkeit, Alternativtexte vorzulegen und mehrere   Volksinitiativen gleichzeitig zur Abstimmung zu unterbreiten; und schliesslich   die Erhöhung der Unterschriftenzahlen.</p><p>Die Vorlage C will vor allem die Funktionsfähigkeit des Bundesgerichts als   oberstes Gericht sicherstellen. Zu den Aufgaben des Bundesgerichts gehören die   Entscheidung rechtlicher Grundsatzfragen, die Sicherung der Kohärenz der   Rechtsordnung und die dynamische Fortentwicklung des Rechts. Die   Funktionsfähigkeit des Bundesgerichts darf nicht länger durch Überlastung und   sachfremde Aufgaben beeinträchtigt werden. Zudem gilt es, den Rechtsschutz in   allen Bereichen zu gewährleisten. Um diese Ziele zu erreichen, werden eine   Entlastung des Bundesgerichts durch den Abbau von Direktprozessen und die   Vorschaltung richterlicher Behörden in allen Bereichen sowie die Ermöglichung   von Zugangsbeschränkungen vorgeschlagen. Vorgesehen ist im weiteren auch die Verbesserung des Rechtsschutzes durch die   Einführung einer allgemeinen Rechtsweggarantie. Eine besonders bedeutsame   Neuerung stellt sodann der Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit dar: Im   Zusammenhang mit einem Anwendungsakt soll das   Bundesgericht künftig prüfen können, ob ein Bundesgesetz oder ein   allgemeinverbindlicher Bundesbeschluss gegen verfassungsmässige Rechte oder   gegen Völkerrecht verstösst. Und schliesslich stellt die Vorlage zur Reform der   Justiz auch die erforderlichen Verfassungsgrundlagen für eine Vereinheitlichung   des Zivil- und Strafprozessrechts bereit.</p><p>Die   Vorlagen zur Nachführung des geltenden Verfassungsrechts und zu den beiden   Reformbereichen werden dem Parlament gleichzeitig unterbreitet. Es handelt sich   aber um separate Vorlagen, über die auch separat abgestimmt werden soll. Dabei   kann vorläufig offen bleiben, ob die Vorlagen gleichzeitig oder allenfalls   zeitlich gestaffelt zur Abstimmung unterbreitet werden.</p><p>Konzept der Verfassungsreform, Grundsatzbeschlüsse der   Verfassungskommissionen</p><p>(gemäss   Presserohstoff zur Pressekonferenz vom 28.11.1997)</p><p>Das   Resultat der Gesamtabstimmung über die "nachgeführte"   Bundesverfassung lautete in der nationalrätlichen Kommission: 22:1 Stimmen bei 9   Enthaltungen; in der Kommission des Ständerates: 17:0 Stimmen bei einer   Enthaltung. Beide Kommissionen beurteilen die "Nachführung" also als sinnvolles   Unterfangen. Die relativ hohe Zahl von Enthaltungen wie auch die 128   Minderheitsanträge in der nationalrätlichen Kommission zeigen, dass die   "Nachführung" des geltenden Verfassungsrechtes keine blosse Abschreibeübung sein   kann. Bereits bei der Beantwortung der Frage, was nun als geltendes   Verfassungsrecht betrachtet werden kann, hat sich in vielen Fällen ein weiter   Interpretationsspielraum geöffnet, der allein schon Anlass genug für intensive   politische Auseinandersetzungen bieten kann. Der geltende Verfassungstext, der   über weite Strecken noch aus dem letzten Jahrhundert stammt, gibt eben auch   nicht mehr die heutige Verfassungswirklichkeit wieder, und die Wahrnehmung der   Realität ist naturgemäss je nach Standort unterschiedlich. Jede Neuformulierung   impliziert Änderungen: insofern kann es eine "reine Nachführung" gar nicht   geben. Darüber hinaus stellte sich im Laufe der Beratungen in beiden   Kommissionen immer wieder die Frage, ob die Gelegenheit nicht genutzt werden   sollte, um entgegen dem bundesrätlichen Konzept der strikten rechtlichen   "Nachführung" auch bestimmte Neuerungen in der Verfassung festzuschreiben. Die   Kommissionen waren sich dabei bewusst, dass politisch umstrittene Neuerungen   eine Kumulation von verschiedenen Oppositionen gegen die neue Bundesverfassung   bewirken und damit zum Scheitern des ganzen Projektes führen müssten.   Entsprechende Anträge sind daher konsequent abgelehnt worden. Beide Kommissionen   haben aber auch in einigen Punkten entgegen dem Entwurf des Bundesrates   Neuerungen beschlossen, die gemäss ihrer Einschätzung konsensfähig sind. Bei   diesen Neuerungen handelt es sich einerseits um das Abschneiden "alter Zöpfe"   (wie z.B. den Ausschluss der Geistlichen aus dem Nationalrat) und andererseits   um Klarstellungen in Bereichen ungeschriebenen Rechts. In heiklen Bereichen wie   der Wirtschafts- und Sozialordnung sowie der Bundeskompetenzen hielten sich   beide Kommissionen an einen relativ eng verstandenen   Nachführungsbegriff</p><p>Zu   Organisation und Verfahren des Parlamentes und zur Kompetenzverteilung zwischen   Bundesversammlung und Bundesrat liegen ausser dem Entwurf des Bundesrates auch   zahlreiche Anträge der Staatspolitischen Kommissionen beider Räte (SPK) vor, die   aufgrund umfangreicher Vorarbeiten in der Form eines Zusatzberichtes vom 6. März   1997 zur Verfassungsreform den Räten unterbreitet worden sind. Der Bundesrat hat   in seiner Stellungnahme vom 9. Juni 1997 zu den meisten Anträgen der SPK   ablehnend Stellung genommen. Zudem machte der Bundesrat geltend, diese Anträge   seien als Neuerungen zu qualifizieren; ihre Behandlung solle daher auf die   "Staatsleitungsreform" verschoben werden.</p><p>Beide   Kommissionen stimmten u.a. folgenden von den SPK   vorgeschlagenen Änderungen des bundesrätlichen Entwurfes zu: Streichung des   Ausschlusses der Geistlichen aus dem Nationalrat, flexiblere Regelung der   Unvereinbarkeiten, Schaffung eines zweiten Vizepräsidiums in beiden Räten,   Unterstellung der Parlamentsdienste unter die Bundesversammlung, Vereinfachung   der Erlassformen der Bundesversammlung, Einführung eines materiellen   Gesetzesbegriffes. Von beiden Kommissionen abgelehnt wurde die Verankerung einer Ombudsstelle in der Verfassung und die Einführung einer   ausserordentlichen Gesamterneuerung des Bundesrates auf Begehren von drei   Vierteln der Mitglieder der Bundesversammlung.</p><p>Vorlage A: Bundesbeschluss über eine neue   Bundesverfassung</p><h2>Proceedings<h2><p></p><p><a href="https://www.parlament.ch/de/über-das-parlament/wie-funktioniert-das-parlament/parlamentsrecht/bundesverfassung/bundesverfassung-reform">Zusammenfassungen der Debatten siehe: Dossier</a></p>