B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung I A-6696/2011, A-6803/2011 U r t e i l v o m 2 6 . N o v e m b e r 2 0 1 2 Besetzung Richter Christoph Bandli (Vorsitz), Richter Markus Metz, Richter André Moser, Gerichtsschreiberin Yvonne Wampfler Rohrer. Parteien Gyso AG, Steinackerstrasse 34, 8302 Kloten, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Walter H. Meier, Bienen- strasse 1, 8004 Zürich, Beschwerdeführerin 1, gegen Kanton Zürich, 8000 Zürich, handelnd durch Baudirektion des Kantons Zürich, AWEL Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft, Sektion Altlasten, Weinbergstrasse 34, Postfach, 8090 Zürich vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. iur. Hans Rudolf Trüeb, Walder Wyss AG, Seefeldstrasse 123, Postfach 1236, 8034 Zürich, Beschwerdegegner / Beschwerdeführer 2, Bundesamt für Umwelt BAFU, Abteilung Boden, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Auszahlung von Abgeltungen gemäss VASA (SR 814.681). A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 2 Sachverhalt: A. In den 50er und 60er Jahren wurde im Gebiet Oberfeld bi s unter den Grundwasserspiegel Kies abgebaut. Zwischen ca. 1956 und 1968 wurde die ehemalige Kiesgrube sukzessive mit Aushubmaterial, Bauschutt s o- wie Industrie- und Gewerbeabfällen gefüllt. In den 1990er Jahren wurde die ehemalige Kiesgrube " Oberfeld-Studenhölzli" in Kloten im Altlasten - Verdachtsflächenkataster des Kantons Zürich als Deponieverdachtsfläche D.2 erfasst. Mit Verfügung vom 29. Januar 2001 wurde sie sodann vom Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft des Kantons Zürich ( AWEL) als belasteter, weder überwachungs - noch sanierungsbedürftiger Standort klassiert. B. Mit Aushubarbeiten auf einem Teilbereich des Ablagerungsstandorts für den Neubau eines Gewerbehauses der Gyso AG ( ...) wurden im Juni 2001 Batteriereste festgestellt. Die darauffolgenden Grundwasserunte r- suchungen im Abstrombereich der Parzelle zeigten mit 0.12 mg/l Antimon eine deutliche Überschreitung des halben Konzentrationswerts von 0.005 mg/l nach Anhang 1 der Verordnung vom 26. August 1998 über die S a- nierung von belas teten Standorten (Altlasten -Verordnung, AltlV, SR 814.680). Der sich auf die Parzelle beziehende Bericht über die Detailu n- tersuchung vom 8. Juli 2002 kam zum Schluss, dass die Bereiche mit Batterieresten als sanierungsbedürftig einzustufen seien und das an gren- zende Gebiet Steinackerstrasse weiter zu untersuchen sei. Am 5. Juli 2002 liess die Gyso AG beim AWEL ein Sanierungsprojekt für die Sani e- rung ihrer Parzelle einreichen. Dieses sah die vollständige Entfernung der Batteriereste vor mit dem Ziel, die Teil fläche als weder sanierungs - noch überwachungsbedürftig zu klassieren. C. Mit Verfügung vom 19. Juli 2002 nahm das AWEL zur Detailuntersuchung und zum Sanierungsprojekt dahingehend Stellung, dass die Teilfläche der Gyso AG als sanierungsbedürftig zu betrachten sei und dem Sanierung s- ziel sowie dem Sanierungsprojekt mit der vollständigen Entfernung der Batteriereste zugestimmt werden könne. Gestützt auf das Sanierungspro- jekt wurden im Sommer 2002 die Batteriereste (Hot -Spot) soweit möglich entfernt. Eine geringe Menge musste aufgrund der bereits realisierten Bauten vor Ort belassen werden. Wo aufgrund des Bauprojekts erforde r- lich, wurde im Weiteren auch das leicht mit Bauschutt belastete Aushu b-A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 3 material abgeführt. Im Rahmen der Stellungnahme vom 8. September 2003 zum Sanierungsbericht wurde vom AWEL aufgrund der unvollstä n- digen Dekontamination der Batteriereste eine Überwachung bis Juli 2006 verlangt. Mit Schreiben vom 29. Juli 2004 liess die Gyso AG eine koord i- nierte Überwac hung des Standorts "Deponie Oberfeld" unter Einbezug der betroffenen Standortinhaber einfordern. Im Jahre 2005 wurde das ehemalige Kiesabbaugebiet Oberfeld als Einzelstandort Nr. (…) im Katas- ter der belasteten Standorte (KbS) des Kantons Zürich eingetragen. D. Die Baudirektion des Kantons Zürich erliess am 8. Dezember 2006 für den Teilbereich Gyso AG eine Kostenverteilungsverfügung. Die im Z u- sammenhang mit der Sanierung anfallenden Kosten von Fr. 680'549. - wurden zu 80% auf die Kieswerk Kloten AG (Verhaltens störer) und zu 20% auf die Gyso AG (Zustandsstörer) verteilt. Die Kieswerk Kloten AG ging in der Folge in Konkurs. Am 6. März 2007 liess die Gyso AG bea n- tragen, die nicht belasteten Teile ihrer Parzelle aus dem KbS zu entlassen und die lediglich mit minera lischen Bauabfällen belasteten Bereiche der Parzelle als weder überwachungs - noch sanierungsbedürftig sowie den Bereich mit Batterieresten als überwachungsbedürftig (aber ohne die Massnahme "Überwachung") zu klassieren. Die einzelnen Bereiche wu r- den daraufhin vom AWEL im KbS gemäss Antrag klassiert. Im KbS des Kantons Zürich ist der Ablagerungsstandort "Oberfeld" (0062/D.0002) a k- tuell in 15 Teilflächen unterteilt, die sich im Wesentlichen an den Grun d- stückgrenzen bzw. Eigentumsverhältnissen orientieren. E. Am 24. Juni 2007 reichte das AWEL dem Bundesamt für Umwelt (BAFU) für den Teilbereich Gyso AG ein Gesuch um Abgeltung von 40 % an die Sanierungskosten von Fr. 680'549.- ein. Eventualiter ersuchte der Kanton um Abgeltung von 40% an die Ausfallkosten von Fr. 544'439.30. F. Mit Verfügung vom 9. November 2011 lehnte das BAFU das Gesuch mit der Begründung ab, die Parzelle der Gyso AG könne nicht losgelöst vom Standort "Oberfeld" beurteilt werden und es liege kein Nachweis vor, dass der Standort "Oberfeld" sanierun gsbedürftig gewesen sei, womit kein Nachweis erbracht sei, dass die realisierten Dekontaminationsmassna h- men altlastenrechtlich erforderlich gewesen seien. Sobald eine abschlies- sende Beurteilung des Standorts erfolgt sei, könne ein Abgeltungsgesuch A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 4 für die zur Beurteilung des Standorts notwendigen Untersuchungen ei n- gereicht werden. G. Gegen diese Verfügung erheben die Gyso AG (Beschwerdeführerin 1) und der Kanton Zürich, handelnd durch das AWEL (Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2) (zusammen: Beschwerdefü hrende) am 10. bzw. 14. Dezember 2011 Beschwerd e beim Bundesverwaltungsg e- richt und beantragen die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Auszahlung der VASA-Abgeltung im Umfang von Fr. 272'219. -, nebst Zins zu 5% seit dem 1. Januar 2008. H. In seiner Vernehmlassung vom 13. Februar 2012 bestätigt das BAFU (Vorinstanz) seine Erwägungen und Ausführungen in der Verfügung vom 9. November 2011 und schliesst auf Abweisung der Beschwerden. I. Mit Zwischenverfügung vom 15. Februar 2012 vereinigt der Instruktion s- richter die beiden Verfahren. J. In den Schlussbemerkungen vom 3 . bzw. 15. März 2012 bestätigen die Beschwerdeführenden ihre Anträge und Auffassungen. K. Auf weitere Vorbringen der Parteien sowie die sich in den Akten befindl i- chen Schriftstücke wird – soweit für den Entscheid relevant – in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Das BAFU gehört zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was das Sa chgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist daher zuständig für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerden. A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 5 1.2 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung beso n- ders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Au f- hebung oder Änderung hat (Bst. c). Die Beschwerdeführerin 1 ist von der angefochtenen Ve rfügung direkt und unmittelbar betroffen, da der von der Vorinstanz an den Beschwerde- gegner bzw. Beschwerdeführer 2 auszuzahlende Betrag von Fr. 272'219.- an sie weitergeleitet worden wäre (vgl. dazu auch URSULA BRUN- NER/ADRIAN STRÜTT, Zur Verwendung der Ge lder des VASA -Fonds bei Deponien, Umweltrecht in der Praxis [URP] 2009, S. 613). Sie ist damit zur Beschwerde legitimiert. Der Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 ist als Adressat der an- gefochtenen Verfügung formell beschwert. Er hat bei Erfüllung de r g e- setzlichen Voraussetzungen (vgl. E. 6.1) grundsätzlich Anspruch auf A b- geltung der Kosten für die Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten gemäss dem Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz USG, SR 841.01; so genannte An- spruchssubvention vgl . BRUNNER/STRÜTT, a .a.O., S. 606, PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwal - tungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 46 Rz. 10]); da ihm diese von der Vorin- stanz verwehrt worden ist, ist er auch materiell beschwert. Folglich ist er zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde ebenfalls legitimiert. 1.3 Der Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 als der Baudirekt i- on unterstelltes Amt ist gestützt auf die Kompetenz zum Vollzug der Al t- lastengesetzgebung, aber auch gestützt auf die ausdrückliche Vollmacht zur Prozessführung für den Kanton Zürich vor dem Bundesverwaltung s- gericht befugt (vgl. § 6 des Abfallgesetzes des Kantons Zürich vom 25. September 1994 [AbfG, Syst. Nr. 712.1]). 1.4 Auf die im Übrigen frist - und formgerecht eingereichten Beschwerden (Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist demnach einzutreten. 2. 2.1 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen En t- scheid mit voller Kognition. Die Beschwerdeführenden können neben der Verletzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 6 (Art. 49 Bst. b VwVG) auch die Rüge der Unangemessenheit erheben (Art. 49 Bst. c VwVG; vgl. auch: ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.149). 2.2 Die Beschwerdeinstanz überprüft demnach nicht nur, ob die Vori n- stanz bei ihrem Entscheid im Rahmen ihres Ermessens geblieben ist, sondern grundsätzlich auch, ob sie eine dem Sachverhalt angemessene Lösung getroffen hat, mithin nicht bloss rechtlich, sondern ebenfalls sach- lich richtig entschieden hat. Bei der Prüfung der Angemessenheit aufe r- legt sich die Beschwerdeinstanz indes eine gewisse Zurückhaltung, wenn es um die Beurteilung von Entscheidungen geh t, die in Übereinstimmung mit einer Verwaltungsverordnung ergangen sind. Da diese eine einheitl i- che und rechtsgleiche Handhabung der Verwaltungspraxis sicherstellen sollen und ihre Einhaltung auch im Interesse der vom Verwaltungsha n- deln Betroffenen liegt, weicht das Bundesverwaltungsgericht in der Regel nicht von einer vollzugslenkenden Verwaltungsverordnung ab, sofern die- se mit dem über geordneten Recht vereinbar ist (Urteile des Bundesver- waltungsgerichts A-509/2011 vom 18. Juli 2011 E. 4 und A-5814/2009 vom 24. August 2010 E. 6.5 mit weiteren Hinweisen; BENJAMIN SCHIND- LER in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 49 Rz. 14 mit weiteren Hinweisen; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜL- LER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 41 Rz. 16; MO- SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.174 mit weiteren Hinweisen). 3. Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz das Gesuch des Kantons Zü- rich vom 20. September 2010 um Auszahlung der Abgeltungen an die Massnahmen zur Sanierung der Parzelle der Beschwerdeführerin 1 des Ablagerungsstandorts Oberfeld in Kloten zu Recht abgelehnt hat, weil die Voraussetzungen für die Abgeltung nach Art. 9 aVASA nicht erfüllt sind. 4. Die vorliegend massgebenden Bestimmungen des USG sowie der Ve r- ordnung vom 5. April 2000 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (aVASA, AS 2000 1398) wurden zwischen dem Zeitpunkt, in dem die S a- nierung durchgeführt wurde, und heut e revidiert. Die VASA wurde sogar von einer neuen Verordnung vom 26. September 2008 mit identischer Bezeichnung (VASA, SR 814.681) abgelöst. Es ist deshalb zu klären, ob das alte oder das inzwischen in Kraft getretene Recht anzuwenden ist. A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 7 4.1 Bei dem vom Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 mit G e- such vom 24. Juni 2007 und Ergänzung am 20. September 2010 einge- forderten Bundesbeitrag handelt es sich um eine Abgeltung im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Bst. a des Bundesgesetzes vom 5. Oktober 1990 über F i- nanzhilfen und Abge ltungen (Subventionsgesetz, SuG, SR 616.1). In Art. 36 SuG ist vorgesehen, dass Gesuche um Finanzhilfen und Abge l- tungen nach dem im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung geltenden Recht beurteilt werden, wenn die Leistung vor der Erfüllung der Aufgabe verfügt wird (Bst. a) bzw. nach dem zu Beginn der Aufgabenerfüllung geltenden Recht, wenn die Leistung nachher zugesprochen wird (Bst. b). Diese Be- stimmung findet jedoch nur Anwendung, soweit andere Bundesgesetze oder allgemeinverbindliche Bundesbeschlüss e nichts Abweichendes vo r- schreiben (Art. 2 Abs. 2 SuG). Der zeitliche Bezug in Art. 32e Abs. 3 Bst. b USG (bzw. aArt. 32e Abs. 3 Bst. a USG [in der Fassung vom 1. Juli 1997, AS 1997 1155]) stellt eine (zeitliche) Anspruchsvoraussetzung dar, wonach nach de m 1. Februar 1996 auf den Standort keine Abfälle mehr gelangt sein dürfen; diese Bestimmung äussert sich jedoch ebenso wenig wie die übrigen Normen zum intertemporalen Recht (vgl. hierzu Urteil e des Bundes verwaltungsgerichts A -6403/2010 vom 7. April 2011 E. 2.1 und A -2745/2009 vom 4. Januar 2010, E. 2.1). Der Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 hat erst nach erfolgter Sanierung des belast e- ten Standortes "Oberfeld" Kloten, KbS -Nr. (…), Gyso AG, die Vorinstanz um Ausrichtung eines Bundesbeitrags (nachfolgend auch als VASA - Abgeltung bezeichnet) ersucht. Der Sanierungsbeginn erfolgte im So m- mer 2002. Es ist daher gemäss Art. 36 Bst. b SuG das zu diesem Zei t- punkt in Kraft stehende Recht anzuwenden, also das USG in derjenigen Fassung, die am 1. Juli 1997 in Kraft getreten war, während insbesondere die am 1. November 2006 und 1. Oktober 2009 in Kraft getretenen Änd e- rungen auf den vorliegenden Sachverhalt nicht anwendbar sind. 4.2 An diesem Ergebnis vermag auch die Übergangsbestimmung in der neuen VASA nichts zu ändern. Art. 20 Abs. 1 VASA sieht zwar vor, dass die neue Verordnung auf Verfahren Anwendung finden soll, die noch vor deren Inkrafttreten eingeleitet, jedoch noch nicht rechtskräftig abg e- schlossen worden sin d. Aus der Botschaft zum Subventionsgesetz (BBl 1987 I 369 399) ergibt sich, dass nur anderslautende Regelungen auf Gesetzesstufe den allgemeinen Bestimmungen des 3. Kapitels SuG, na- mentlich Art. 36 Bst. b SuG, vorgehen. Eine Verordnungsbestimmung ge- nügt hierfür nicht. Im Übrigen kommt der VASA im Bereich der Abgeltu n- gen gemäss Art. 32e Abs. 5 USG ohnehin nur ein vollziehender Charakter zu. Auch im Bereich der VASA ist daher die generelle subventionsrechtl i-A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 8 che Übergangsbestimmung von Art. 36 Bst. b SuG anz uwenden und d a- mit diejenige Fassung der VASA, die 2002 in Kraft war, hier also die alte VASA (vgl. Urteile des Bundes verwaltungsgerichts A -6403/2010 vom 7. April 2011 E. 2.2 und A-2745/2009 vom 4. Januar 2010 E. 2.2). Zu Recht hat daher die Vorinstanz in ihrem Entscheid auf diese Bestimmu n- gen abgestellt. 5. Die Beschwerdeführerin 1 bringt zunächst vor, die Vorinstanz habe einen wesentlichen Verfahrensfehler begangen, indem sie die vorgeschriebene Fachkommission nicht beigezogen habe. Nach ihrer Ansicht sei der Bei- zug der Fachkommission bei der Behandlung von Abgeltungsgesuchen zwingend vorgeschrieben (Art. 13 Abs. 1 aVASA). Demzufolge sei die an- gefochtene Verfügung in Verletzung des Anspruchs auf den verfa s- sungsmässigen Richter bzw. des daraus abgeleiteten G ebots der richt i- gen Besetzung des Gerichts ergangen und bereits au s diesem formalen Grund aufzuheben. 5.1 Nach Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) hat jede Person, deren Sache in einem gerichtlichen Verfahren beurteilt werden muss, Anspruch auf ein durch Gesetz geschaffenes, z u- ständiges, unabhängiges und unparteiisches Gericht. Die Garantien von Art. 30 BV finden auf alle Personen mit rechtsprechender Funktion A n- wendung, die über die erforderliche institutionelle Unabhängigkeit verf ü- gen (BGE 133 I 92, 126 III 254 ; zum Begriff des Gerichts vgl. BGE 126 I 230 f. ). Typischerweise nicht zu den Gerichten im Verfassungssinne zu zählen sind die verwaltungsinternen Rechtspflegeorgane (Bundesrat, Re- gierungsräte, Departemente, Beschwerdedienste, Kommissionen), die zwar im Rahmen der verwaltungsinternen Rechtspflege rechtsprechende Funktionen ausüben, aber nicht über die erforderliche richterliche Una b- hängigkeit verfügen ( RENÉ RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS/DANIELA THURNHERR/DENISE BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozes s- recht, Grundlagen und Bundesrechtspflege, 2. Aufl., Basel 2010, § 7 Rz. 464 S. 150). Besteht eine Behörde aus einer bestimmten Zahl von Mitgliedern, so müssen – unter Vorbehalt abweichender Ordnung – beim Entscheid alle mitwirken. Die Behörde, die in unvollständiger Besetzung entscheidet, ohne dass das Gesetz ein entsprechendes Quorum vorsieht, begeht eine formelle Rechtsverweigerung. Jeder Verfahrensbeteiligte hat Anspruch darauf, dass die Behörde richtig zusammengesetzt ist, vollständig und A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 9 ohne Anwesenheit Unbefugter entscheidet (BGE 127 I 131 E. 4b mit Hi n- weisen; Urteil des Bundesgerichts 1C_388/2009 vom 17. Februar 2010 E. 4.1 ff.). 5.2 Die Bundesverwaltung untersteht dem Bundes rat. Sie umfasst die Departemente und die Bundeskanzlei. Die einzelnen Departemente gli e- dern sich in Ämter (Art. 2 Abs. 1 und 2 des Regierungs - und Verwal- tungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 [RVOG], SR 172.010). Die Ämter sind die tragenden Verwalt ungseinheiten; sie besorgen die Verwaltungsgeschäfte (Art. 43 Abs. 1 RVOG). Die Vorins tanz ist die Fachbehörde für Umwelt (Art. 12 Abs. 1 der Organisationsverordnung vom 6. Dezember 1999 über das Eidgenössische Departement für U m- welt, Verkehr, Energie und Kommunikation [OV-UVEK, SR 172.217.1]), dem Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation z u- geordnet (Art. 8 und Anhang 1 der Regierungs- und Verwaltungsorganisa- tionsverordnung vom 25. November 1998 [RVOV], SR 172.010.1) und verfügt damit nicht über die erforderliche institutionelle Unabhängigkeit. Sie ist somit keine Gerichtsbehörde, weshalb der Anspruch auf den ve r- fassungsmässigen Richter bzw. des daraus abgeleiteten Gebots der ric h- tigen Besetzung des Gerichts im vorliegenden Fall nicht angerufen we r- den kann. Im Weiteren liegt auch keine Verletzung des Anspruchs auf die rechtmäs- sige Zusammensetzung der Verwaltungsbehörde vor: Gemäss Art. 13 Abs. 1 aVASA wird für die Beratung des BUWAL (heute BAFU) bei der Behandlung von Abgeltungsgesuchen eine Fachkommission eingesetzt. Sie beurteilt grundsätzliche Fragen zur Umweltverträglichkeit, Wirtschaf t- lichkeit und Technik von Sanierungsmassnahmen (Abs. 2). In der Ko m- mission sind das BUWAL mit zwei Mitgliedern, die Kantone mit vier Mi t- gliedern und die Wirtschaft mit drei Mitgliedern vertreten. Das BUWAL hat den Vorsitz (Abs. 3). Das BUWAL ernennt die Mitglieder der Kommission und beruft diese nach Bedarf ein (Abs. 4). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin 1 ergibt sic h aus dem Wortlaut nicht, dass der Beizug der Fachkommission bei der Behandlung von Abgeltungsgesuchen zwingend ist. Vielmehr ist nach dem Wortlaut von Art. 13 Abs. 1 aVASA für die Beratung des BUWAL bei der Behand- lung von Abgeltungsgesuchen eine Fachkommi ssion einzusetzen – und nicht etwa , wie die Beschwerdeführerin 1 suggeriert – beim Entscheid von Abgeltungsgesuchen. Der Wortlaut von Art. 13 Abs. 1 a VASA ist so- mit klar und unzweideutig. Auch aus den Erläuterungen zur Verordnung A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 10 über die Abgabe zur Sanier ung von Altlasten (VASA) vom April 1999 des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Ko m- munikation (UVEK) ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber entgegen dem klaren Wortlaut der Fachkommission eine Entscheidkompetenz zu- kommen lassen wollte, womit auch keine Verletzung des Anspruchs auf die rechtmässige Zusammensetzung der Verwaltungsbehörde vorliegt. 6. Nachfolgend werden zunächst die anwendbaren Rechtsgrundlagen zu den Abgeltungen für die Kosten für die Sanierung von Deponien (E. 6.1.) und der Sanierungspflicht von Deponien (E. 6.2.) dargelegt: 6.1 Gemäss Art. 32e Abs. 1 USG (Stand am 21.12.1995, in Kraft getreten am 01.07.1997; AS 1997 1155, S. 1164 f.; sowie Stand am 20.06.1997, in Kraft getreten am 01.11.1997, AS 1997 2243, S. 2247) gewährt der Bund Abgeltungen an die Kosten für die Sanierung von Deponien und anderen durch Abfälle belasteten Standorten. Abgeltungen werden den Kantonen nach Massgabe des Sanierungsaufwandes ausbezahlt. Gemäss Art. 32e Abs. 3 USG betragen die Abgeltungen des Bundes höchstens 40 Prozent der anrechenbaren Sanierungskosten und werden nur geleistet, wenn auf die Deponie oder den Standort nach dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind (Bst. a), die Sanierung umweltverträglich und wir t- schaftlich ist und dem Stand der Technik entspricht (Bst. b) und der Ve r- ursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist oder eine Deponie oder ein Standort zu sanieren ist, auf denen zu einem wesentl i- chen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind (Bst. c). 6.1.1 Art. 9 Abs. 1 Bst. a aVASA führt dazu aus, dass der Bund den Ka n- tonen Abgeltungen an Sanierungen von Altlasten gewährt, auf denen zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind. Er g e- währt Abgeltungen nur, wenn auf die Altlast nach d em 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind, mit den Sanierungsmassnahmen nach dem 1. Juli 1997 begonnen worden ist, die Sanierung den Vorschriften der Altlasten-Verordnung entspricht und die anrechenbaren Sanierung s- kosten Fr. 20'000.- übersteigen (Art. 9 Abs. 2 Bst. a – d aVASA). 6.1.2 Nach Art. 9 Abs. 3 aVASA gewährt der Bund auch Abgeltungen für einen räumlich eindeutig abgrenzbaren Teil einer Altlast, wenn dieser Teil die Abgeltungsvoraussetzungen erfüllt. A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 11 6.2 Gemäss Art. 32c Abs. 1 USG (AS 1997 1155, S. 1164 f.; AS 1997 2243, S. 2247) sorgen die Kantone dafür, dass Deponien und andere durch Abfälle belastete Standorte saniert werden, wenn sie zu schädl i- chen oder lästigen Einwirkungen führen oder die konkrete Gefahr b e- steht, dass solche Einwirkungen entste hen. Der Bundesrat kann über die Sanierungsbedürftigkeit sowie über die Ziele und die Dringlichkeit von Sanierungen Vorschriften erlassen. 6.2.1 Art. 2 Abs. 1 AltlV definiert belastete Standorte als Orte, deren B e- lastung von Abfällen stammt und die eine beschrän kte Ausdehnung auf- weisen. Sie umfassen Ablagerungsstandorte, Betriebsstandorte und U n- fallstandorte. 6.2.2 Ablagerungsstandorte sind stillgelegte oder noch in Betrieb stehe n- de Deponien und andere Abfallablagerungen; ausgenommen sind Stan d- orte, an die ausschliessl ich unverschmutzte s Aushub-, Ausbruch - oder Abraummaterial gelangt ist (Art. 2 Abs. 1 Bst. a AltlV). 6.2.3 Gemäss Art. 7 AltlV verlangt die Behörde auf Grund der Prioritäte n- ordnung für die untersuchungsbedürftigen Standorte innert angemess e- ner Frist die Durchfüh rung einer Voruntersuchung, die in der Regel aus einer historischen und einer technischen Untersuchung besteht. Damit werden die für die Beurteilung der Überwachungs - und Sanierungsb e- dürftigkeit erforderlichen Angaben (Art. 8 AltlV) ermittelt und im Hinbli ck auf die Gefährdung der Umwelt bewertet (Gefährdungsabschätzung). 6.2.4 Die Behörde beurteilt den Standort auf Grund der Ergebnisse aus der Voruntersuchung und gibt im Kataster an, ob er überwachungsbedürf- tig, sanierungsbedürftig oder weder überwachungsbedürft ig noch sani e- rungsbedürftig ist (Art. 8 AltlV). Wenn die Behörde auf Grund der Voruntersuchung den belasteten Standort als sanierungsbedürftig beurteilt, so ordnet sie eine Detailunte r- suchung gemäss Art. 14 AltlV zur Beurteilung der Ziele und der Dringlic h- keit der Sanierung an. Die Behörde verlangt die Ausarbeitung eines Sanierungsprojekts, we l- ches namentlich die Sanierungsmassnahmen, die Auswirkungen dieser Massnahmen auf die Umwelt und die nach der Sanierung verbleibende Umweltgefährdung beschreibt (vgl. Art. 17 AltlV). A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 12 6.2.5 Gemäss Art. 9 Abs. 2 AltlV ist ein belasteter Standort hinsichtlich des Schutzes von nutzbarem Grundwasser unter anderem sanierung s- bedürftig, wenn im unmittelbaren Abstrombereich des Standorts die Ko n- zentration von Stoffen, die vom Standort stammen, die Hälfte eines Ko n- zentrationswertes nach Anhang 1 überschreitet (Bst. b) oder der belastete Standort nach Abs. 1 Bst. a überwachungsbedürftig ist und wegen eines ungenügenden Rückhalts oder Abbaus von Stoffen, die vom Standort stammen, eine kon krete Gefahr einer Verunreinigung des Grundwassers besteht (Bst. d). 6.2.6 Gemäss Art. 3 AltlV dürfen belastetete Standorte durch die Erste l- lung oder Änderung von Bauten und Anlagen nur verändert werden, wenn: a. sie nicht sanierungsbedürftig sind und durch das Vorhaben nicht sanierungsbedürftig werden; oder b. ihre spätere Sanierung durch das Vorhaben nicht wesentlich erschwert wird oder sie, soweit sie durch das Bauvorhaben verändert werden, gleichzeitig saniert werden. 6.2.7 Von dem in der AltlV geregelten Verfahren kann abgewichen we r- den, wenn ein belasteter Standort durch die Erstellung oder Änderung e i- ner Baute oder Anlage verändert wird (Art. 24 Bst. c AltlV). 7. Im Lichte der dargestellten Rechtslage ist zunächst zu prüfen, ob die im Eigentum der Beschwerdeführerin 1 stehende Parzelle Nr. (…) ein räum- lich eindeutig abgrenzbarer Teil einer Altlast im Sinne von Art. 9 Abs. 3 aVASA darstellt. 7.1 Die Beschwerdeführerin 1 bringt im Wesentlichen vor, es sei gerichts- notorisch, dass die Parzellengrenze eine Grundstücksfläche klar abgren- ze. Damit sei das vom Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 ge- wählte Vorgehen, sich für die Sa nierung eines Teils der Deponie auf die Parzellengrenze abzustützen, jedenfalls vo m Wortlaut von Art. 9 Abs. 3 aVASA ohne weiteres gedeckt. Da das g esamte Gebiet der Deponie Oberfeld in rund ein Dutzend ei n- zelne Parzellen mit verschiedenen Eigentümern aufgeteilt sei, wobei auch Teile von öffentlichen Strassen kontaminiert seien, und diese Eigentümer die Dekontamination in der Regel erst bei der Überba uung ihres Grun d- stückes an die Hand nehmen würden, sei es sinnvoll, die Sanierung s- massnahmen entsprechend den Parzellengrenzen und entsprechend dem Grad der Kontaminierung der entsprechenden Parzelle anzuordnen. A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 13 Dieses Vorgehen liege im Ermessensspielraum der kantonalen Behö r- den. Es könne nicht sein, dass die Vorinstanz in diesem Punkt ihr Erme s- sen über das Ermessen der kantonalen Fachbehörde ( Beschwerdegeg- ner bzw. Beschwerdeführer 2) stelle. 7.2 Der Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 führt zur Abgren- zung des Teilstandorts der Beschwerdeführerin 1 im Wesentlichen an, die Ablagerungen im Gebiet Oberfeld seien wild, ohne Planung und System erfolgt. Daraus zu schliessen, dass die eingelagerten Stoffe sich rein z u- fällig über den Perimeter der ehemaligen Kiesgr ube verteilen würden, sei allerdings nicht richtig. Im Gegenteil würden sich bei solchen Standorten immer gewisse "natürliche" Muster, die eine Folge der sukzessiven Abl a- gerung aus je verschiedenen Quellen seien , bilden . Man spre che von sog. "Spots" oder " Hot Spots", wenn die Schadstoffbelastung an diesen Teilstandorten besonders hoch sei. Durch die Ablagerungsfol ge hätten sich je separate Hot Spots entwickelt, die je separat zu betrachten und je separat zu sanieren seien. Die Gliederung des KbS wie auch di e Sanie- rungsmassnahmen würden sich an Art und Ursprung der eingelagerten Stoffe orientieren müssen. Daher sei es zwingend notwendig gewesen, bereits auf Stufe des KbS die Teilstandorte auszuscheiden. Weiter führt sie aus, entgegen der Ansicht der Vorinstanz in der angefoch- tenen Verfügung beschränke der Wortlaut von Art. 9 Abs. 2 VASA (früher Art. 9 Abs. 3 aVASA) dessen Anwendungsbereich zu keinem Zeitpunkt auf die Sanierung alter Deponieteile. Hätte der Verordnungsgeber eine solche Beschränkung tatsächlich beabsichtigt, hätte er dies entsprechend formuliert. Dafür bestehe jedoch weder ein Anhaltspunkt im Verordnungs- text noch ein sachlicher Grund. So sehe denn auch die Vollzugshilfe der Vorinstanz zur VASA eine analoge Anwendung von Art. 9 Abs. 2 VASA auf Betriebsstandorte vor. Die Anforderung in Art. 9 Abs. 2 VASA, wonach sich die Teilsanierung auf einen räumlich eindeutig abgrenzbaren Teil des belasteten Standortes bezie hen müsse, setze keine Deponie - kompartimente voraus, wie in der angefochtenen Verfügung zu Unrecht angenommen worden sei. Vielmehr würden davon auch klar abgrenzbare Hot Spots erfasst. Entscheidend sei das Sanierungsziel, d.h. die Beseit i- gung der Umweltgefährdung oder –beeinträchtigung. Werde mit der S a- nierung des Teilstandortes eine Dekontam ination oder Sicherung nach Art. 16 AltlV erreicht und werde die Sanierung des (Gesamt)standorts da- durch nicht wesentlich erschwert, seien die Massnahmen abgeltungsb e- rechtigt. Massgebend für die räumliche Abgrenzung sei daher (wie in der Vollzugshilfe der Vorinstanz zutreffend festgestellt werde) die Verhind e-A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 14 rung des Stoffaustauschs zwischen saniertem und nicht saniertem Teil des (Gesamt)standortes. Dies sei für den Standort der Beschwerdeführ e- rin 1 ausgewiesen. 7.3 Die Vorinstanz hält dem im Wesentlichen entgegen, ein belasteter Standort sei unabhängig von Parzellengrenzen zu definieren. Eine altla s- tenrechtliche Untersuchung und Beurteilung habe daher für den ganzen Standort zu erfolgen. Die Unterteilung der Deponie Oberfeld in 15 sich an den Parzellengre nzen orientierenden Teilflächen mit unterschiedlicher Klassierung (wovon der Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 heute noch zwei als sanierungsbedürftig und zwei als prioritär unters u- chungsbedürftig beurteile) entspreche nicht dem altlastenrechtlichen Standortbegriff des Bundesrechts . Kriterien, welche eine Aufteilung des vorliegenden Standorts in mehrere Einzelstan dorte erlauben würden (räumlich abgrenzbare Kompartimente), würden nicht vorliegen. Es hand- le sich um eine Deponie, welche zw ischen 1956 und 1968 sukzessiv und ohne Gesamtkonzept mit verschiedensten Abfällen gefüllt worden sei. Entsprechend dem Schreiben des Beschwerdegegners bzw. Beschwe r- deführers 2 vom 17. März 2011 seien die Batterieablagerungen unkoordi- niert und zusammenhanglos (ohne eige ns dafür eingerichtete Kompart i- mente) erfolgt und es könne nicht ausgeschlossen werden, dass weitere Batterieansammlungen existierten. Aus diesem Grund lasse sich der Standort nicht in klar abgrenzbare separat zu beurteilende Bereiche u n- terteilen. Die vorl iegende parzellenweise und nur an Bauvorhaben g e- bundene Untersuchung sei daher nicht gerechtfertigt und erlaube keine sachgerechte Beurteilung des Standorts im Sinne der AltlV. Zusamme n- fassend ergebe sich, dass ein auf die Parzelle Nr. (…) beschränkter Ein- zelstandort "Beschwerdeführerin 1" n icht vorliege. Die Parzelle Nr. (…) könne daher nicht losgelöst vom Standort "Oberfeld" beurteilt werden. 7.4 7.4.1 Zunächst kann festgehalten werden, dass es sich bei der ehemal i- gen Deponie im Oberfeld, Kloten, um einen Ablageru ngsstandort im Sin- ne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a AltlV handelt. Ablagerungsstandorte sind still- gelegte oder noch in Betrieb stehende Deponien oder wilde Ablageru n- gen ( PIERRE TSCHANNEN, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Mai 2000 [Kommentar USG], Rz. 8 f. zu Ar t. 32c USG; Vollzugshilfe des BU- WAL "Erstellung Kataster der belasteten Standorte", Bern 2001, S. 14; Vollzugshilfe des BUWAL "Probenahme von Grundwasser bei belasteten Standorte", Bern 2003, S. 9 ff.). Für die Standortabgrenzung ist die Belas-A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 15 tungssituation massgebend (TSCHANNEN, a.a.O., Rz. 9 zu Art. 32c USG). Im vorliegenden Fall wurde die ehemalige Kiesgrube zwar planlos und kontinuierlich mit Aushubmaterial, Bauschutt sowie Industrie- und Gewer- beabfällen gefüllt, der Ablagerungsstandort ist jedoch durch die Wände der ehemaligen Kiesgrube klar begrenzt. Unbestritten ist denn auch, dass die gesamte Deponie den Standortbegriff von Art. 2 AltlV erfüllt. 7.4.2 Zu prüfen ist damit, ob die Parzelle Nr. (…) der Beschwerdeführerin 1 einen eigenen (Einzel-)standort bildet. Nach Lehre und Rechtsprechung ist ein belasteter Standort nach Art. 2 AltlV unabhängig von den Parzellengrenzen zu definieren . Der Ort muss eine beschränkte Ausdehnung aufweisen (Art. 2 Abs. 1 AltlV). Diese Vor- aussetzung ist erfüllt, wenn sich der Ort als eng begrenzter und räumlich klar definierbarer Ausschnitt aus Boden und Untergrund vom nicht b e- lasteten Umfeld abheben lässt (TSCHANNEN, a.a.O., Rz. 9 zu Art. 32c; BGE 136 II 370 E. 2.4). Wenn die Beschwerdeführenden vorbringen, die Ablagerungen seien oh- ne Planung und System erfolgt, durch die Folge der sukzessiven Ablag e- rung aus je verschiedenen Quellen seie n jedoch sog. "Spots" oder Hot Spots" (Belastungsherde) entstanden, wo die Schadstoffbelastung b e- sonders hoch sei und die auch separat zu saniere n seien, so kann fes t- gehalten werden, dass diese jedenfalls nicht mit den Parzellengrenzen identisch sind und parzellenübergreifend vorliegen können . Aus den A k- ten geht hervor, dass sich am Nordrand des Grundstücks ein Hot Spot mit Batterieresten befand und auch Teile von öffentlichen Strassen kontam i- niert sind. Des Weiteren kann aufgrund der Art und Weise der Ablagerung nicht ausgeschlossen werden, dass weitere Batterieansammlungen auf dem (Gesamt)standort Oberfeld existieren. Aus diesen Gründen lässt sich der (Gesamt)standort nicht in klar abgrenzbare , separat zu beurteilende Bereiche unterteilen. Daraus folgt, dass die im Eigentum der Beschwe r- deführerin 1 stehende Parzelle Nr. (…) kein räumlich eindeutig abgren z- barer Teil einer Altlast im Sinne von Art. 9 Abs. 3 aVASA darstellt. Aus den Erläuterungen zur VASA (UVEK, April 1999, S. 16) geht hervor, dass Art. 9 aVASA vor dem Hintergrund eingeführt wurde, dass Abgeltun- gen an die Sanierung abgeschlossener alter Deponiebereiche, auf denen vor dem 1. Februar 1996 Abfälle abgelagert wurden, gewährt werden können, wenn die Deponie nach diesem Datum weiterhin betrieben wu r- de und durch technische oder organisatorische Massnahmen Schadstof f-A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 16 austausche zwischen den Kompartimenten verhindert wurden. Vorliegend ist unb estritten, dass der Standort nicht aus abgeschlossenen Deponie- bereichen, sondern aus verschiedenen Hot Spots besteht, womit sich aus den Erläuterungen keine Kriterien ergeben, die es erlauben würden, die Parzelle Nr. (…) der Beschwerdeführerin 1 als einen eigenen (Ein- zel)standort zu betrachten. Die Sichtweise der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid ist auch vor dem Hintergrund des Grundsatzes der ganzheitliche n Betrachtungsweise nicht zu beanstanden : Nach Art. 8 USG werden Einwirkungen sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ih rem Zusammenwirken beurteilt. Der Grundsatz der ganzheitlichen Betrachtungsweise geht aus der Be o- bachtung hervor, dass einzelne Belastungen der Umwelt häufig für sich alleine betrachtet von geringer Bedeutung sind, aber durch ihr Zusa m- mentreffen zu ernsthaften Beeinträchtigungen führen können. Diese E r- scheinungen machen es erforderlich, Einwirkungen nicht isoliert, sondern immer auch auf ihr mögliches Zusammenwirken oder ihre denkbare mehrfache Wirkung in der Umwelt zu beurteilen . Adressatinnen des Grundsatzes der ganzheitlichen Betrachtungsweise sind zunächst rech t- setzende und rechtsanwendende Behörden. Art. 8 USG enthält deshalb eine verbindliche Anweisung sowohl für den Erlass von Verordnungen als auch von Verfügungen (BBl 1979 785; HERIBERT RAUSCH/HELEN KELLER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, März 2001 [Kommentar USG], Rz. 1 zu Art. 8 USG) . Die Bestimmung von Art. 8 USG entspricht zudem einer Forderung der Ökologie, indem sie einen Ansat zpunkt für ein ve r- netztes Denken bietet (RAUSCH/KELLER, a.a.O., Rz. 27 zu Art. 8 USG). Der Vollzug des Umweltschutzgesetzes und der Altlasten-Verordnung ob- liegt grundsätzlich den Kantonen (Art. 36 und 41 USG; Art. 21 AltlV). Demgegenüber vollzieht gemäss Art. 14 aVASA die Vorinstanz diese Ver- ordnung. In Bezug auf die Frage der Definition des Begriffs des räumlich eindeutig abgrenzbaren Teiles einer Altlast (Art. 9 Abs. 3 aVASA) kommt dem Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 somit kein Ermessen zu. Eine altlastenrechtliche Untersuchung und Beurteilung hat daher für den (Gesamt)standort Oberfeld zu erfolgen. 8. Als nächstes ist zu prüfen, ob für den (Gesamt)standort Oberfeld ein S a- nierungsbedarf besteht. A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 17 8.1 Die Beschwerdeführenden bringen zur Sanierungsb edürftigkeit vor, beim Ablagerungsstandort Oberfeld gehe es um schädliche Auswirku n- gen auf Gewässer. Der Sanierungsbedarf ergebe sich aus Art. 9 Abs. 2 Bst. b AltlV sowie aus Art. 9 Abs. 2 Bst. d AltlV. Bezüglich des Schadstof- fes Antimon werde in Anhang 1 zur Altlasten-Verordnung ein Konzentrati- onswert von 0.01 mg Sb/l erwähnt (Art. 9 Abs. 2 Bst. b AltlV). Für unterir- dische Gewässer werde in der Altlasten -Verordnung von einem sani e- rungsbedürftigen (und nicht bloss überwachungsbedürftigen) Standort ausgegangen, wenn dieser Konzentrationswert im Gewässerschutzb e- reich bzw. ausserhalb des Gewässerschutzbereiches um das zweifache überschritten werde (Art. 9 Abs. 2 Bst. c AltlV). Der vor der Dekontamination der Parzelle der Beschwerdeführerin 1 g e- messene Wert habe bis zu 0.22 mg Sb/l betragen. Da der in der Altlasten- Verordnung genannte Konzentrationswert von 0.01 mg Sb/l um das 20-fache überschritten werde, sei die Sanierungsbedürftigkeit gegeben. Zum anderen ginge von den blei- und antimonhaltigen Batterieresten auf- grund der Abstro mverhältnisse eine konkrete Gefahr für die Verunrein i- gung des Grundwasservorkommens aus (Art. 9 Abs. 2 Bst. d AltlV). Dank der Sanierung des Teilstandorts habe diese Gefahr entschärft werden können. Im Weiteren fügen sie an, die Messung en seien korrekterweise unmittel- bar beim Stand ort (gemäss dem Wortlaut von Art. 9 AltlV) g emacht wor- den. Jedenfalls sei das von der kantonalen Behörde gewählte Vorgehen in ihrem Ermessensspielraum gelegen. Die Vorinstanz habe zwar in ihren Richtlinien und Erläuterungen den Wunsch geäussert, dass die Kantone die Messung deutlich ausserhalb des Standorts vornehmen sollen. Damit würden sich tiefere Werte für den Verschmutzungsgrad des Wassers e r- geben. Solche Richtlinien und Erläuterungen der Vorinstanz hätten indes nur den Charakter von internen Verwaltungsverordnungen und seien d a- mit für das Gericht nicht bindend. Zudem sei die "einschlägige" Vollzugs- hilfe nicht einschlägig, da sie erst nach der Sanierung des Teilstandorts der Parzelle der Beschwerdeführerin 1 erschienen sei. 8.2 Der Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 fügt im Wesentl i- chen an, der Sanierungsbedarf sei erst während der Bauarbeiten festg e- stellt worden. Die Sanierungspflicht beschränke sich daher nach Mas s- gabe von Art. 3 AltlV auf den Teil des Standorts, der vom Bauprojekt ve r- ändert worden sei. Eine Sanierung des gesamten Perimeters des ehema- ligen Kiesabbaugebietes wäre konzeptionell und zeitlich nicht mit dem A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 18 Bauprojekt möglich gewesen. Es fehle auch der innere Zusammenhang für eine solche übergreifende Sanierung. 8.3 Nach der Altlastengesetzgebung müssen diejenigen Standorte saniert werden, welche zu lästigen oder schädlichen Einwirkungen führen, oder wenn die konkrete Gefahr dazu besteht (Art. 2 Abs. 2 AltlV). Bei der Beur- teilung der Sanierungsbedürftigkeit des belasteten Standorts ist im Hi n- blick auf die Gefährdung des Grundwassers auf den unmittelbaren Abstrombereich des Standort s abzustellen (Art. 9 Abs. 2 AltV; vgl. E. 6.2.5.). Nach der Vollzugshilfe des BUWAL "Probenahme von Grund- wasser bei belasteten Standorten, Bern 2003", S. 12 ff. und S. 16 Abbi l- dungen 4.1, 4.2, 5.1, 6.1 und 6.2 (nachfolgend: Vollzugshilfe) liegt der Abstrombereich grundsätzlich ausserhalb des belasteten Standorts. In Bezug auf die Anwendbarkeit der Voll ziehungshilfe der Vorinstanz im vorliegenden Fall kann mit den Beschwerdeführenden festgehalten we r- den, dass diese ein Jahr nach Ausführung der Sanierungsarbeiten e r- schienen und daher grundsätzlich nicht einschlägig ist. Dennoch ist die Vollzugshilfe insofern in Betracht zu ziehen, als Vollzugshilfen eine ein- heitliche und rechtsgleiche Verwalt ungspraxis sicherstellen sollen (vgl. E. 2.2). Sie stellen oft eine Verschriftung der bestehenden Praxis dar (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., S. 81 f. Rz. 2.174). Im Weiteren hat das Bundesverwaltungsgericht seine Kognition ein zu- schränken, soweit die Natur der Streitsache dies sachlich rechtfertigt bzw. gebietet. Das ist regelmässig dann der Fall, wenn die Rechtsanwendung technische Probleme, Fachfragen oder sicherhei tsrelevante Einschätzun- gen betrifft, zu deren Beantwortung und Gewichtung die verfügende B e- hörde aufgrund ihres Spezialwissens besser geeignet ist . Dies gilt unter diesen Voraussetzungen selbst bei der Überprüfung der Auslegung und Anwendung von unbestimmt en Rechtsbegriffen, die als Rechtsfrage grundsätzlich frei erfolgt (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., S. 74 f. Rz. 2.154 f; vgl. E. 2.2). Die Vori nstanz zeichnet sich als Fachbehörde für Umwelt ( vgl. E. 5.2) durch besonderen Sachverstand und Fachwissen aus, weshalb sich das Bundesverwaltungsgericht in Bezug auf d ie technische Frage der Defin i- tion des unbestimmten Rechtsbegriffs "unmittelbar beim Standort " eine gewisse Zurückhaltung auferlegt. Die Vorinstanz h at festgehalten, dass der Abstrombereich grundsätzlich ausserhalb des belasteten Standorts liegt. Damit soll gewährleistet werden, dass nicht Sickerwasser, sondern A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 19 das vom Standort abfliessende Grundwasser zur Beurteilung des Sani e- rungsbedarfs herangezogen wird. Die Vollzugshilfe führt dazu aus, dass unmittelbar beim Standort diejenige Zone als innerhalb des Abstromb e- reichs bezeichnet wird, in welcher vom Standort stammende Stoffe im Grundwasser erst minimal verdünnt sind. Diese sollen noch in aussag e- kräftigen Konzentrationen ermittelt werden können, um einen Vergleich mit den Konzentrationswerten gemäss AltlV Anhang I zu erlauben. Im Idealfall entspricht die Zone unmittelbar beim Standort der abstromseit i- gen Grenzlinie des Standorts. Idealerweise müssten Grundwasserproben auf dieser Grenzlinie entnommen werden. Dies ist aber in der Praxis oft nicht möglich, z.B. wenn die Grenzlinie nicht genau fest zulegen ist oder wenn Bauten die Probenahme behindern. Damit hat die Vorinstanz einen praxistauglichen, empirisc hen Ansatz zur Ermittlung des Abstrombere i- ches unmittelbar beim Standort entwickelt und in der Vollziehungsveror d- nung ausführlich beschrieben, worauf vorliegend abgestellt werden darf. Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass das Grundwasser innerhalb des belasteten Standorts bzw. im unmittelbaren Abstrombereich der Pa r- zelle der Beschwerdeführerin 1 untersucht wurde. Der unmittelb are Abstrombereich des Standorts wurde erst nachträglich beurteilt und ergab keinen Sanierungsbedarf nach Art. 9 Abs. 2 Bst. b AltlV (< 0.002 mg/l Sb im unmittelbaren Abstrombereich; innerhalb de s Standorts 0.07 m/l Sb gemäss der Grundwasserüberwachung Oberfeld Kloten der BMG Eng i- neering AG vom 23. Dezember 2009 ). In Bezug auf den (Ge- samt)standort Oberfeld hält der Beschwerdegegner bzw. Beschwerdefüh- rer 2 in seiner Stellungnahme vom 17. März 2011 an die Vorinstanz fest, dass ein Abströmen von antimonbelastetem Grundwasser nach gege n- wärtigem Kenntnisstand nicht in unzulässiger Weise stattfinde. Was der in der Stellungnahme vom 17. März 2011 erwähnte Sanierungs- bedarf nach Art. 9 Abs. 2 Bst. d AltlV (konkrete Gefahr einer Verunrein i- gung des Grundwassers) betrifft, kann mit der Vorinstanz festgehalten werden, dass zur Begründung einer konkreten Gefahr für das Grundwa s- ser für den (Gesamt)standort eine Gefährdungsabschätzung entspr e- chend Art. 7 Abs.1 AltlV durchzuführen ist, die sich rechnerisch mit dem Schadstoffpotential und dem ungenügenden Rückhalt und/oder Abbau der Schadstoffe auseinanderzusetzen hat. Ein entsprechender Nachwe is für einen Sanierungsbedarf auf dem (Gesamt)standort Oberfeld nach Art. 9 Abs. 2 Bst. d AltlV wurde bislang nicht erbracht. A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 20 Der Stellungnahme lässt sich zusammenfassend entnehmen, dass für den (Gesamt)standort auf den bislang vorliegenden Resultaten des "Oberfeld-Monitorings" keine Sanierungsbedürftigkeit erkennbar sei. Ein Sanierungsbedarf sei indessen spätestens bei baulichen Massnahmen innerhalb der bezeichneten Teilflächen gegeben. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz in zulässiger Weise festgestellt hat, dass für den (Gesamt)standort Oberfeld kein Sanierung s- bedarf besteht. 9. 9.1 Die Beschwerdeführenden berufen sich sodann auf Art. 24 Bst. c AltlV, wonach von dem in der Altlasten-Verordnung vorgesehenen Verfah- ren abgewichen werden kann, wenn der belastete Standort durch eine Baute verändert wird. Es sei unbestritten, dass auf der Parzelle der B e- schwerdeführerin 1 eine Baute zu erstellen war und heute erstellt sei. Damit habe der Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 bereits aus diesem Grund vo n allfälligen anderslautenden Verfahrensvorschriften abweichen können. Das vom Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 gewählte Vorgehen sei sinnvoll, umweltverträglich und wirtschaftlich gewesen. Was altlastenrechtlich zulässig sei, dürfe nicht abgeltungsrecht- lich verunmöglicht werden. Die VASA-Abgeltungen dürften nicht von der Sanierung bzw. von einem Sanierungskonzept für den übergreifenden Standort abhängig gemacht werden. Damit würde die Nutzung eines grossen Areals auf Jahre oder Jahrzehnte hinaus ve runmöglicht. Dies würde zu mehr Industriebrachen und der weiteren Überbauung von Grün- flächen führen. Gleichzeitig würde auch die erste Sanierungsetappe ve r- unmöglicht oder zumindest erschwert, da ein Grundeigentümer (mangels Abgeltung) gut beraten wäre, mit einer Sanierung zuzuwarten, bis künftig einmal eine Gesamtsanierung des Standorts stattfinden könne. Dies kö n- ne sehr lange gehen. Die Dekontamination eines Teilstandorts sei ökol o- gisch und aus raumplanerischer Sicht besser als blosses Zuwarten. 9.2 Nach Art. 24 Bst. c AltlV kann von dem in der Verordnung geregelten Verfahren abgewichen werden, wenn ein belasteter Standort durch die Erstellung oder Änderung einer Ba ute oder Anlage verändert wird. Nach dem Willen des Verordnungsgebers soll en bei Bauprojekten, die sich auf einen Standort auswirken , einzelne Verfahrensschritte wegfallen (z.B. Erstbewertung) oder zusammenfallen können (z.B. Detailuntersuchung und Sanierungsprojekt). Damit können jedoch wesentliche Anforderungen A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 21 und Verfahrenssch ritte der AltlV nicht vollständig ausgelassen werden. Auch im Rahmen eines Abweichens von dem in der Altlasten-Verordnung geregelten Verfahren ist der Nachweis zu erbringen, dass der belastete Standort sanierungsbedürftig gewesen ist und damit die ergriffe nen Massnahmen erforderlich waren, damit der Bund Abgeltungen der Sani e- rungskosten gewähren kann (entgegen der Ansicht des Beschwerdege g- ners bzw. Beschwerdeführers 2 geht auch nichts anderes aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2745/2009 vom 4. Januar 2010 E. 5.1. und 5.4 und BGE 121 II 378 E. 17b und c hervor). In jedem Fall sind im Zusammenhang mit Bauvorhaben auf belasteten Standorten diejenigen Untersuchungen oder Massnahmen durchzuführen, die notwendig sind, damit Art. 3 AltlV angewendet werd en kann (Erläuterungen zur AltlV, Mai 1997, S. 16). Wie die Vorinstanz richtig festgehalten hat, ist für die Anwendung von Art. 3 AltlV vorausgesetzt, dass der Standort vor der Realisierung des Bauvorhabens parzellenunabhängig beurteilt wird. Ist der Stan dort unter- sucht und beurteilt, so ist der Standort grundsätzlich für die Überbauung freigegeben. Vorliegend geht es entgegen der Ansicht der Beschwerd e- führerin 1 nicht um die Frage, ob im Rahmen von Art. 3 AltlV Dekontam i- nierungsmassnahmen auch etappenweis e vorgenommen werden kö n- nen, denn wie unter E. 8 ausgeführt, handelt es sich beim (Ge- samt)standort Oberfeld nicht um einen sanierungsbedürftigen belaste ten Standort. Auch wenn die Argumentation der Beschwerdeführenden den Bedürfnissen von Grundstückeigentümern wohl besser entsprechen wür- de, stellt dies nicht die vom Verordnungsgeber vorgesehene Lösung dar. Wie bereits aus der angefochtenen Verfügung hervorgeht, kann ein G e- such um Abgeltung der für die Beurteilung des Standorts notwendigen Untersuchungsmassnahmen gestellt werden, sobald eine abschliessende Beurteilung nach Art. 8 AltlV des (Gesamt)standorts Oberfeld durch den Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 vorliegt. 10. Schliesslich ist noch zu prüfen, ob die Vorinstanz die Grundsätze der Gleichbehandlung im Unrecht und des Vertrauensschutzes verletzt hat. 10.1 Der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung geht dem Rechtsgleichheitsprinzip im Konfliktfall in der Regel vor. Wenn eine B e- hörde in einem Fall eine vom Gesetz abweichende Ents cheidung getrof- fen hat, gibt das den Privaten, die sich in der gleichen Lage befinden, A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 22 grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend von der Norm behandelt zu werden. Dies gilt allerdings nur dann, wenn die a b- weichende Behandlung lediglich in einem einzigen oder in einigen wen i- gen Fällen erfolgt ist. Besteht hingegen eine eigentliche gesetzeswidrige Praxis und lehnt es die Behörde ab, diese aufzugeben, so können Private verlangen, dass die widerrechtliche Begünstigung, die Dritten zuteil wu r- de, auch ihnen gewährt werde (BGE 136 I 78 E. 5.6, 127 I 2 E. 3a; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A -152/2012 vom 28. Juni 2012 E. 4.2; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwa l- tungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 518). 10.2 Der Grundsatz von Treu und Glauben gebietet ein loyales und ve r- trauenswürdiges Verhalten seitens der Behörden. Er verleiht den Privaten einen Anspruch auf Schutz ihres berechtigten Vertrauens in das Verhalten der Behörden und verbietet widersprüchliches Verh alten (Urteil des Bun- desverwaltungsgerichts A -2811/2011 vom 13. April 2012 E. 6.5; HÄFE- LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 622 f.). 10.3 Die Beschwerdeführenden bringen vor, für die gleiche Deponie Oberfeld seien der Vorinstanz insgesamt drei Abgeltungsgesuche ( …) eingereicht worden. Das Abgeltungsgesuch von (…) habe die Vorinstanz gutgeheissen und rund Fr. 39'000.- ausbezahlt. Es sei nicht einzusehen, wieso dieses Abgeltungsgesuch gutgeheissen worden sei, obwohl es sich auf die gleich e Deponie beziehe und letztlich genau die gleichen Fragen aufgeworfen wü rden wie im vorliegenden Fall. Nach dem verwaltung s- rechtlichen Grundsatz der Gleichbehandlung im Unrecht (falls die Au s- zahlung an (…) zu Unrecht erfolgt sein sollte) machen die Beschwerde- führenden geltend, dass ihne n auch unter diesem Gesichtspunkt die A b- geltung von 40% an die Kosten zugestanden werden müsse. Der Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 bringt ergänzend vor, auch der Grundsatz des Vertrauensschutzes verbiete ein widersprüchl i- ches Verhalten der Vorinstanz. Die Voraussetzungen für eine Praxisände- rung würden nicht vorliegen un d seien seitens der Vorinstanz auch nicht behauptet worden. Die benachbarten Teilstandorte Kat. Nr. (…) seien in allen Punkten gleich bzw. vergleichbar. Eine unterschiedliche Behandlung sei daher unzulässig. 10.4 Vorliegend liegt keine Verletzung des Grundsatzes der Gleichb e- handlung im Unrecht vor. Selbst wenn die Vorinstanz i m vorgebrachten Abgeltungsgesuch betreffend den benachbarten Teilstandort Kat. Nr. (…) A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 23 eine Abgeltung nach V ASA zu Unrecht zugesprochen haben sollte , so handelt es sich um einen Einzelfall, welcher nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung keinen Anspruch begründet, ebenfalls abweichend von der Norm behandelt zu werden. Ein entsprechender Anspruch wird nur anerkannt, wenn eine ständige gesetzeswidrige Praxis einer rechtsa n- wendenden Behörde vorliegt und diese zu erkennen gibt, dass sie auch in Zukunft nicht davon abzuweichen gedenke (vgl. Urteil des Bundesve r- waltungsgerichts B-3377/2010 vom 28. Juli 2010 E. 6.1 mit Hinweisen). Entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners bzw. Beschwerdeführers 2 liegt auch keine Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes vor, da aufgrund des Gesagten nicht ersichtlich ist, inwieweit sich die Vor- instanz widersprüchlich verhalten hat. Dies trifft selbst dann zu, wenn es sich beim Fall (…) um einen ähnlich gelag erten Fall gehandelt hat . Der Entscheid über einen ähnlich gelagerten Fall begründet jedenfalls noch keine Praxis, womit vorliegend die Voraussetzungen für eine Praxisände- rung auch nicht geprüft werden müssen. 11. Die Beschwerden erweisen sich demnach als unbegründet und sind a b- zuweisen. 12. Bei diesem Verfahrensausgang gelten die Beschwerdeführenden als un- terliegende Parteien und haben – da der Streit vermögensrechtliche Int e- ressen betrifft – die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 und Abs. 2 VwVG). Diese sind auf Fr. 12'000.- festzusetzen und mit den von den Be- schwerdeführenden geleisteten Kostenvorschüssen zu verrechnen. Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 3 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). A-6696/2011, A-6803/2011 Seite 24 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerden werden abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 12'000.- werden der Beschwerdeführerin 1 und dem Beschwerdegegner bzw. Beschwerdeführer 2 auferlegt und mit den geleisteten Kostenvorschüssen von je Fr. 6'000.- verrechnet. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin 1 (Gerichtsurkunde) – den Beschwerdegegner / Beschwerdeführer 2 (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Einschreiben) – das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde) Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Christoph Bandli Yvonne Wampfler Rohrer Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14 , Beschwerde in öffentlich -rechtlichen An- gelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss den Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefoch- tene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdefü h- rer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: