4556 2002-0707 Partie II: Arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2004 à 2007 Condensé La loi sur l’agriculture du 29 avril 1998 stipule que les moyens financiers destinés aux principaux domaines d’application doivent être autorisés par un arrêté fédéral simple pour quatre ans au plus (art. 6). Le 26 juin 1999, le Parlement a adopté pour la première fois trois enveloppes financières destinées aux quatre années 2000 à 2003 totalisant 14 029 millions de francs. Le présent message propose de fixer comme suit les enveloppes financières desti- nées à la période suivante, soit pour les quatre années 2004 à 2007 (en millions de francs): – Amélioration des bases de production et mesures sociales 1 129 – Promotion de la production et des ventes 2 946 – Paiements directs 10 017 Une augmentation annuelle de 1,5% par rapport aux montants du plan financier 2003 est ainsi prévue pour l’amélioration des bases de production et pour les mesu- res sociales. En comparaison avec l ’enveloppe 2000 à 2003, le montant affect é aux paiements directs est major é de 515 millions de francs. Cette adaptation doit per- mettre de rémunérer l’accroissement des prestations d ’intérêt général à fournir par l’agriculture en vertu de l’art. 104 Cst. Afin de renforcer les prestations sur le mar- ché, les moyens destin és à promouvoir la production et les ventes baisseront une nouvelle fois, en l’occurrence de 10 % en termes nominaux par rapport à 2003. La somme des trois enveloppes financières se chiffre à 14 092 millions de francs. En comparaison de la version soumise à la consultation, on remarquera une r éduction de 288 millions de francs li ée au frein à l ’endettement selon l ’art. 126 Cst. Elle augmentera ainsi de 63 millions de francs ou de 0,45 % en valeur nominale par rapport aux enveloppes pr écédentes. Suivant la r épartition des fonds entre les qua- tre années, les dépenses pour l ’agriculture comprises dans les enveloppes financi è- res se situeront à un niveau pratiquement stable d ’environ 3,5 milliards de francs par année. La mise à disposition de ces moyens financiers permettra en principe de maintenir les revenus des exploitations agricoles, à condition que les pr évisions relatives à l’évolution des prix à la production et des structures ainsi que la diminution des coûts se confirment. Il a, en l ’occurrence, été tenu compte de la pr écarité des finan- ces fédérales (frein à l’endettement). Les enveloppes financi ères couvrent environ 97 % des d épenses de l ’Office fédéral de l’agriculture et 87% de celles du groupe de tâches «Agriculture et alimentation». Comme pour la p ériode pr écédente, les d épenses administratives (personnel), les dépenses consenties pour la recherche et la vulgarisation, le versement d ’indem- nités dans le cadre de la lutte contre les ravageurs et les maladies des plantes, ainsi que les mesures temporaires destin ées à all éger le march é en cas d ’urgence, qui sont visées à l’art. 13 de la loi sur l ’agriculture, n’entreront pas dans les envelop- pes financières.4557 Dans la partie II du message, le Conseil f édéral présente en outre les bases n éces- saires à l’évaluation des cons équences des mesures de soutien du march é, au sens de l’art. 187, al. 13, LAgr. Cet examen concerne aussi les paiements directs selon l’assurance donnée dans le cadre de la r éponse à la motion Tschuppert (99.3302; nouvelle orientation des paiements directs dans l’agriculture). 1 Partie générale 1.1 Contexte Les enveloppes financi ères sont un instrument moderne de gestion et de planifica- tion des finances. Par enveloppe financi ère, on entend un plafond des cr édits de paiement prévus pour un domaine d ’activité déterminé; il est fix é par l ’Assemblée fédérale pour plusieurs ann ées et n ’équivaut pas à une autorisation de d épenses. Selon l ’art. 6 LAgr, les cr édits destin és aux principaux domaines d ’application doivent être autorisés pour quatre ans au plus par un arr êté fédéral simple. L’art. 104 Cst. d éfinit, quant à lui, les t âches que la soci été attend de l ’agriculture et énu- mère les principales mesures, tout en mettant à disposition les moyens financiers nécessaires. Les premières enveloppes financières portant sur les quatre ann ées 2000 à 2003 ont été approuvées par le Parlement le 16 juin 1999 1. S’élevant au total à 14 029 mil- lions de francs, elles concernent les trois principaux groupes de mesures de politique agricole, soit l ’amélioration des bases de production (1037 millions de francs), la promotion de la production et des ventes (3490 millions de francs) et les paiements directs (9502 millions de francs). Cette deuxième partie du message propose un nouvel arr êté fédéral pour la p ériode 2004 à 2007, fixant les enveloppes financi ères destinées aux principales mesures de politique agricole de la Confédération. Le regroupement, dans un seul et m ême mes- sage, des propositions concernant l ’adaptation de la l égislation agricole (partie I du message) et de l ’arrêté sur le financement d écoule d’une volonté de coordination et de cohérence. Cela justifie l ’examen et l ’appréciation en parall èle des dispositions de la LAgr et des besoins financiers. L ’orientation donn ée à la politique agricole influe sur les besoins financiers et sur leur échelonnement dans le temps, de m ême que sur la r épartition ciblée des fonds entre les divers instruments, en fonction des objectifs à atteindre. Les fonds requis d épendent ainsi des objectifs fix és et de l’orientation de la politique agricole. Par cons équent, le commentaire g énéral et les axes d ’action pr ésentés dans la premi ère partie du pr ésent message constituent le cadre permettant de d éterminer les besoins financiers et de les attribuer aux diff é- rentes mesures. 1 Arrêté fédéral 16 juin 1999 sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2000 à 2003 (FF 1999 V 4794).4558 1.2 Enveloppe financière: instrument d’orientation de la politique agricole 1.2.1 Finalité des enveloppes financières Dans le domaine de l ’agriculture, l’art. 6 LAgr exige que les enveloppes financi ères soient fixées pour quatre ans au plus. Ces enveloppes servent à réaliser surtout trois objectifs: – créer des conditions-cadre prévisibles pour l’agriculture et les secteurs situés en aval; – permettre une planification pluriannuelle des dépenses de la Confédération; – définir un paramètre central afin de concrétiser la stratégie de politique agri- cole. En effet, l ’attribution et la r épartition des moyens financiers entre les diff érents groupes d’instruments de politique agricole permet d ’orienter le d éveloppement de l’agriculture dans la direction souhaitée et d’établir un équilibre entre les trois volets de la politique agricole, à savoir l ’économie, l’écologie et le social. Les pronostics établis sur la base de modèles mathématiques, notamment le «Système d’information et de pronostic sectoriel pour l’agriculture suisse» (SILAS) de la FAT (cf. ch. 1.5.3), permettent de pr évoir l ’étendue des moyens financiers n écessaires aux divers ins- truments. Servent également de base les r ésultats publiés dans les rapports agricoles publiés chaque année par l’OFAG. La pr évisibilité de l ’engagement financier de l ’Etat diminue l ’insécurité de l’agriculture quant à cette condition-cadre institutionnelle tr ès importante. Les transformateurs et les commer çants peuvent, eux aussi, mieux d éfinir leur strat égie d’action s ’ils savent suffisamment t ôt quels moyens financiers seront affect és aux différentes mesures de politique agricole. Les perspectives financi ères à moyen terme sont ainsi clairement d éterminées. Les paiements directs sont devenus un élé- ment essentiel des recettes des agriculteurs. Ces derniers doivent donc pouvoir compter sur une certaine continuit é. Les adaptations brusques cr éent un climat d’insécurité et nuisent au bon fonctionnement des forces du marché. L’approbation des enveloppes financi ères par l’Assemblée fédérale n’équivaut pas à une autorisation de d épenses; elle signale toutefois la volont é du Parlement d’autoriser de fait les sommes prévues dans le cadre des décisions budgétaires. 1.2.2 Enveloppes financières 2000 à 2003 1.2.2.1 Expériences recueillies Les premières enveloppes financières portant sur les quatre ann ées 2000 à 2003 ont été approuvées par le Parlement le 16 juin 1999. L ’évaluation du nouvel instrument de planification porte donc sur une période de trois ans. On peut toutefois dresser un premier bilan. Il est tenu compte en l ’occurrence des comptes annuels de 2000 et de 2001, ainsi que du budget 2002.4559 Tableau 1 Dépenses 2000 à 2003 en comparaison des enveloppes financières (en millions de francs) Enveloppe financière C 2000 C 2001 B 2002 Autres Ecart 1 Amélioration des bases de production 1 037 216 251 243 13 2 314 Production et ventes 3 490 955 901 855 779 Paiements directs 9 502 2 114 2 334 2 476 24 3 2 554 Total 14 029 3 285 3 486 3 574 37 3 647 1 Montant maximal du budget 2003 = enveloppe financière 2000/03 – (C 2000 + C 2001 + B 2002 + autres) 2 Montant ne faisant pas partie des comptes de l’OFAG; 6 millions de francs compensation du contrôle du trafic des animaux OVF (2 millions par an pour 2001 à 2003) et 7 millions en 2001 en faveur de l’OVF pour l’élimination des déchets animaux 3 Montant ne faisant pas partie des comptes de l’OFAG; 21 millions de francs participation aux coûts de la nouvelle mensuration cadastrale des sur- faces (2000: 5 millions de francs; 2001: 8 millions; 2002: 6,5 millions; 2003: 1,5 million) et 3 millions: compensation du projet «fauves» de l’OFEFP (1 million par an pour 2001 à 2003) Au moment d’établir le budget et les plans financiers, le Conseil f édéral a essayé de respecter les montants fix és dans l ’arrêté du 16 juin 1999. Il s ’est montr é r éservé quant aux cr édits suppl émentaires, en n ’accordant ces derniers qu ’à la condition qu’un montant correspondant soit bloqu é sous une autre rubrique budg étaire de la même enveloppe financière. On relèvera par ailleurs que les premières enveloppes financières ont été décidées en quasi-parallèle avec l’entrée en vigueur de la nouvelle LAgr. En 1999, de nombreu- ses incertitudes planaient encore quant aux effets des nouvelles mesures, notamment quant aux conséquences de la libéralisation des marchés. Les dépenses n’ont pas atteint le montant escompté pour l’amélioration des bases de production, notamment de l ’aide aux exploitations, car l ’octroi de cette derni ère requiert une participation des cantons fix ée en fonction de leur capacit é financière. C’est pourquoi le 10 janvier 2001, le Conseil f édéral a abaiss é la quote-part des cantons à compter de 2001, afin de faciliter l’accès à cette mesure. Le Parlement a d écidé d ’atténuer de 30 millions de francs au budget 2001 et de 20 millions de francs au budget 2002 la r éduction propos ée par le Conseil f édéral pour les cr édits en faveur des «aides et suppl éments accordés à l’économie laitière» (rubrique 708.3600.210). En cas de d épassement de l ’enveloppe «promotion de la production et des ventes » en 2003, une augmentation devrait être approuvée par le Parlement. Par contre, il se peut que l ’enveloppe financière «amélioration des bases de production» ne soit pas attribuée dans son intégralité. On peut donc supposer que le cadre financier de 14 029 millions de francs fix é pour la période 2000 à 2003 sera respecté. Le système des paiements directs a, lui aussi, subi certaines adaptations. Les effets sur les besoins financiers n ’étaient, en l ’occurrence, pas faciles à prévoir. Face aux incertitudes, les taux des contributions ont d ’abord été fixés avec prudence, afin que les crédits disponibles ne soient pas d épassés et que l ’on ne doive pas r éduire les4560 paiements directs après coup. C’est pourquoi les dépenses pour les paiements directs dans le compte 2000 ont finalement été de quelque 200 millions de francs inf érieu- res au montant budgétisé. Le 10 janvier 2001, le Conseil f édéral a décidé de répartir ce solde sur les trois ann ées 2001 à 2003, en augmentant le taux de certaines contri- butions, notamment de celles destin ées à promouvoir l ’agriculture biologique et les modes de garde particuli èrement respectueux des animaux. Par ailleurs, une contri- bution complémentaire a été allouée dès 2001 pour les terres ouvertes et les cultures pérennes, au titre d ’indemnisation, dans le secteur de la culture des champs, de la part des prestations d ’intérêt général qui, en raison de l ’abaissement des prix-seuils et de la libéralisation du marché céréalier, ne peut plus être rétribuée par le biais des prix. Le Conseil f édéral a d écidé, à fin avril 2002, d ’autres adaptations dans le domaine des paiements directs (augmentation de la r éduction pour le lait commer- cialisé, de la limite concernant les GACD et des contributions d’estivage). Le frein à l ’endettement sera appliqu é pour la premi ère fois dans le budget 2003. Etant donn é que l ’agriculture doit, elle aussi, s ’y tenir, les enveloppes financi ères 2000 à 2003 ne seront probablement pas entièrement épuisées. Ainsi qu ’il ressort du tableau suivant, les d épenses pour l ’agriculture et l ’alimen- tation se sont stabilis ées à un niveau de quelque 8 % des d épenses totales de la Confédération pendant la p ériode 2000 à 2002. Cette part était encore de 8,7 % en moyenne de 1990/92. Tableau 2 Dépenses de la Confédération pour l’agriculture et l’alimentation 1990/92 2000 2001 2002 Total dépenses de la Confédération (millions de francs) 34 978 47 131 50 215 50 599 Dépenses agriculture et alimentation (millions de francs) 3 048 3 727 3 962 4 040 Part aux dépenses totales (%) 8,7 7,9 7,9 8,0 Source: compte d’Etat et message relatif au budget 2002 1.2.2.2 Appréciation Le bilan que l ’on peut dresser de la premi ère p ériode couverte par les enveloppes financières est globalement positif. Le choix de trois enveloppes s ’est r évélé judi- cieux, dans la mesure o ù l ’on est parvenu à allouer les fonds en fonction de la stratégie de politique agricole et de rester coh érents au niveau de la mise en œ uvre. On a par ailleurs assur é une certaine pr évisibilité aux milieux concern és. De même, on garde la souplesse requise pour ce qui est de l ’attribution aux diverses rubriques lors des d écisions budgétaires; les moyens financiers peuvent être affectés selon les besoins à court terme, ce qui accroît l’efficience des mesures concernées. Il ne paraît pas indiqué d’augmenter le nombre de ces enveloppes, car cela limiterait par trop la marge de man œ uvre pour l ’allocation des ressources à moyen terme. Le regroupement, dans une seule enveloppe financi ère, des moyens destin és à la pro- motion de la production et des ventes a permis de faire f ace au marasme du march é4561 de la viande déclenché par la deuxième crise de l’ESB en 2001, grâce à des mesures d’allégement financées par un transfert de fonds. 1.2.3 Modèle de pronostic SILAS La FAT a d éveloppé et entretient, sur mandat de l ’OFAG, le syst ème de pronostic SILAS. La version de 1998 est un modèle LP destiné à optimiser la production agri- cole et les revenus dans l ’agriculture suisse (optimisation lin éaire), compte tenu des capacités de production disponibles, des conditions-cadre de la politique agricole et des rapports de prix. En 1998, de premiers calculs ont été effectués avec ce système pour le message relatif aux enveloppes financi ères 2000 à 2003 2. L ’objectif était d’évaluer les effets à moyen terme de PA 2002 sur la production agricole, les d épen- ses de la Conf édération pour les paiements directs et le revenu sectoriel. Pour ces modélisations, on a fix é 1996 comme ann ée de d épart et une p ériode de pronostic allant de 1997 à 2003. 1.2.3.1 Expériences et appréciation Les expériences recueillies jusqu’à présent au niveau de ces calculs ont montr é que le mod èle SILAS version 1998 permet de pr édire avec justesse la tendance en matière d’évolution des revenus. Si l ’on compare, par exemple, le revenu net tir é de l’activité agricole de la main-d’œuvre familiale, pronostiqué à l’aide de SILAS pour les années 2000 et 2001, avec les estimations de l ’USP pour ces m êmes années, on constate que les tendances indiqu ées coïncident. Les calculs et estimations de l ’USP concernant les revenus mettent en évidence des fluctuations accrues depuis 1999. Celles-ci s’expliquent, entre autres, par des conditions climatiques extr êmes et par les prix particuli èrement bas de la viande de b œ uf après l’apparition de nouveaux cas d’ESB en Europe. Un horizon à moyen terme de sept ans ne permet pas de pr é- voir ce type d ’événements imprévus. Les pronostics se fondent sur des estimations préliminaires de tendances tenant compte de l ’évolution probable des prix des produits et des facteurs, des rendements physiques de la production agricole et des capacités de production, qui proviennent d ’experts ou sont extrapol ées de l ’évolu- tion dans le passé. 2 Message du 18 novembre 1998 concernant un arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2000 à 2003; FF 1999 1477.4562 Figure 1 Comparaison du pronostic SILAS à moyen terme avec les estimations de l’USP 0 500 1’000 1’500 2’000 2’500 3’000 3’500 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Calculs USP Pronostic SILAS à moyen terme Estimation USP Tendance USP Revenu net de l’activité agricole de la main-d’oeuvre familiale en mio. de fr. Source: USP: Union suisse des paysans, Comptes économiques de l’agriculture suisse pour les années 1995 à 2000, Brougg 2001; estimations 2001 publi ées dans: Rapport agricole 2001 (OFAG, Berne 2001) SILAS: Message du 18 novembre 1998 concernant un arr êté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2000 à 2003; FF 1999 II 1477 FAT, Evolution des comptes économiques de l’agriculture jusqu’en 2003, résultat du Système d’information et de pronostic sectoriel pour l’agriculture suisse (SILAS), Tänikon 1998 On a constaté qu’avec la version SILAS 1998, la participation aux programmes de la Confédération concernant les paiements directs et, partant, les d épenses f édérales escomptées dans ce domaine, ont plut ôt été surestimées. Cette surestimation est une caractéristique des mod èles de pronostics par optimisation lin éaire, car ils ne per- mettent pas de refl éter des comportements d éviant du principe d ’optimisation. En raison de l ’aversion contre les risques et de l ’effet d’inertie supposés, ils indiquent ainsi, dans la phase d ’introduction, une trop faible participation à de nouveaux pro- grammes de politique agricole liés à une conversion de la production. Il est impossi- ble d’évaluer pour l’heure l’écart entre réalité et état optimal. 1.2.3.2 Développement du modèle Le mod èle SILAS a été d éveloppé ces trois derni ères ann ées pour am éliorer la qualité des pronostics. On a notamment introduit la m éthode de la programmation mathématique positive3, laquelle est aujourd ’hui appliquée dans le monde entier en rapport avec divers modèles portant sur les secteurs ou les exploitations. Les structu- res de production observ ées y servent d ’information de base importante pour le pronostic. En se fondant sur les structures enregistr ées dans l ’année de d épart, on détermine des éléments de co ût, qui comprennent aussi des aspects psychologiques et des comportements, tels que l ’aversion contre le risque et la tendance à conserver le mode d ’exploitation pratiqu é. Ces éléments sont int égrés dans la fonction des coûts et pris en compte dans le pronostic. Cette mani ère de proc éder permet d’atténuer le probl ème des solutions hypersp écialisées et des sur- ou sous- 3 Howitt, R. E., 1995. Positive Mathematical Programming. In: American Journal of Agricultural Economics, Vol. 77, p. 229 à 342.4563 estimations dans certaines branches de production. La m éthode conduit ainsi à des résultats de modélisations plus plausibles et plus réalistes. Le modèle a par ailleurs été adapté au niveau des régions considérées. Le nombre de régions (quatre) prises en considération dans la version 1998 du modèle SILAS a été doublé, ce qui amenuise chacune d ’elles dans la mod élisation et permet de mieux refléter leurs conditions sp écifiques. La base de donn ées a également été adaptée au nouveau nombre de huit r égions de production. Enfin, on a proc édé à des adapta- tions et à des extensions du modèle et de l’environnement informatique. 1.3 Subdivision des enveloppes 2004 à 2007 1.3.1 Mesures liées aux enveloppes Les trois enveloppes financi ères couvrent les principaux domaines d ’activité de l’agriculture, à savoir l’amélioration des bases de production et les mesures sociales, la promotion de la production et des ventes, ainsi que les paiements directs. Les me- sures de politique agricole attribu ées aux enveloppes sont pr ésentées dans le tableau suivant. Elles sont traitées en détail dans la partie spéciale (ch. 2). Tableau 3 Mesures liées aux enveloppes Mesures destinées à améliorer les bases de production et mesures sociales Mesures d’accompagnement social Aide aux exploitations paysannes et aides à la reconversion professionnelle Améliorations structurelles Contributions pour les am éliorations foncières et les bâtiments ruraux Crédits d’investissements Aide initiale et cr édits, principalement pour des mesures individuelles Sélections végétale et animale Contributions pour l ’encouragement de la sélection végétale et de l’élevage Mesures destinées à la promotion de la production et des ventes Promotion des ventes Contributions (max. 50%) à la communication marketing Economie laitière Administration du soutien des prix (mandats de prestations) Suppléments et aides – supplément pour le lait transformé en fromage et supplément de non-ensilage – aides dans le pays et aides à l’exportation Production animale Indemnit és versées à des organisations privées dans le secteur du bétail de boucherie et de la viande (mandats de prestations) Aides en économie animale – aides à l’exportation de bétail d’élevage et de rente – aides dans le pays pour le bétail de boucherie et la viande – aides dans le pays pour les œ ufs4564 Production végétale Contributions pour – oléagineux et légumineuses à graines – betteraves sucrières – pommes de terre – semences – matières premières renouvelables – fruits (y compris contributions de reconversion) – viticulture Paiements directs Paiements directs généraux Contributions à la surface Contributions pour la garde d’animaux consommant des fourrages grossiers Contributions pour la garde d’animaux dans des conditions difficiles (GACD) Contributions pour des terrains en pente Paiements directs écologiques Contributions écologiques Contributions éthologiques Contributions pour la protection des eaux Contributions d’estivage Remarque: y compris les mesures faisant l’objet de la révision partielle de la LAgr (cf. partie I du message) 1.3.2 Mesures exclues des enveloppes financières 1.3.2.1 Dépenses de l’OFAG Les d épenses destin ées à des mesures tombant hors des principaux domaines d’application au sens de l ’art. 6 LAgr ne sont pas incluses dans les enveloppes financières. Elles sont n éanmoins port ées au budget de l ’OFAG. Il s ’agit en l’occurrence des: – contributions à des mandats d’évaluation; – contributions à la vulgarisation agricole; – contributions pour la lutte contre les maladies des plantes et les ravageurs; –é ventuelles contributions à l ’allégement du march é dans des situations exceptionnelles (art. 13 LAgr); – dépenses d’administration. C’est pour garantir une plus grande souplesse que les d épenses consenties pour des mandats d’évaluation, la vulgarisation agricole et la lutte contre les ravageurs et les maladies des plantes ne sont pas réglées dans le cadre des enveloppes financières. Restent en dehors des enveloppes financières, les mesures de durée limitée destinées à alléger le march é (art. 13 LAgr), que la Conf édération peut prendre en vertu de l’art. 5, al. 2, LAgr (mesures visant à améliorer les revenus). Impr évisibles, elles ne sauraient être portées au budget. Des cr édits supplémentaires peuvent toujours être demandés. Ces ressources sont, si possible, compens ées dans le cadre des envelop- pes financi ères: d ès qu ’un montant est demand é, il est bloqu é sous une autre rubrique budgétaire.4565 Les dépenses d’administration (coûts de personnel surtout) ne sont pas directement tributaires de la politique agricole, mais de la politique g énérale de la Confédération en matière de personnel. 1.3.2.2 Autres dépenses pour l’agriculture et l’alimentation Ne sont, entre autres, pas int égrées dans les comptes de l ’OFAG les contributions aux stations f édérales de recherches agronomiques et au Haras f édéral, g érés par mandat de prestations et enveloppe budg étaire (GMEB) depuis le 1 er janvier 2000. Les moyens financiers des unités GMEB doivent être obtenus par la voie budg étaire ordinaire sous la forme de crédits de paiement. D’autres d épenses relevant du domaine d ’activité «agriculture et alimentation » ne reposent pas sur la LAgr et ne sont pas non plus administr ées par l ’OFAG. Cette fois-ci encore, elles ne devraient pas être incluses dans les enveloppes financi ères. Il s’agit avant tout des allocations familiales dans l ’agriculture (Office f édéral des assurances sociales), du remboursement de l ’impôt sur les carburants (Administra- tion f édérale des douanes) et, indirectement, des contributions à l ’exportation de produits agricoles transform és (Administration fédérale des douanes), ainsi que des dépenses consenties pour la lutte contre les épizooties (Office vétérinaire fédéral). 1.4 Conditions-cadre relatives à la détermination des enveloppes financières Pour la fixation des enveloppes financi ères, il convient de tenir compte en parti- culier des objectifs et des imp ératifs de la politique financi ère et de la politique agricole, compte tenu des défis à venir (cf. partie I du message, ch. 1.5.2). 1.4.1 Impératifs financiers 1.4.1.1 Frein aux dépenses Conformément à l’art. 159, al. 3, let. b, Cst., les dispositions relatives aux subven- tions, ainsi que les cr édits d ’engagement et les plafonds de d épenses doivent être adoptés à la majorit é de tous les membres dans chaque Conseil, s ’ils entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles d épen- ses périodiques de plus de 2 millions de francs. Etant donn é que les montants propo- sés dépassent ces limites, le frein aux dépenses s’applique à l’art. 1 du présent arrêté. 1.4.1.2 Affectations spéciales (fonds) Le renoncement aux quatre fonds (viande, caisse de compensation des prix des œ ufs, fonds viticole, fonds phytosanitaire), tel que propos é dans la partie I du message, et aux affectations sp éciales correspondantes n ’a pas d ’impact sur les enveloppes financières. Les dépenses qui y ont trait entrent dans les comptes annuels et dans les budgets de l’OFAG. Celles qui sont consenties pour la viande, les œ ufs et le vin sont d’ores et d éjà comprises dans l ’enveloppe destinée à la promotion de la production4566 et des ventes, alors que les ressources affect ées à la protection phytosanitaire sont budgétisées en dehors des enveloppes financi ères puisqu ’elles ne sont pas enti ère- ment planifiables (cf. ch. 1.3.2.1). 1.4.1.3 Obligation de réduire le soutien du marché L’art. 187, al. 12, LAgr prescrit une r éduction des d épenses dans le domaine de la production et des ventes. Dans les cinq ans à compter de l ’entrée en vigueur de la LAgr, la somme des contributions f édérales destin ées aux domaines indiqu és4 de- vrait être réduite d’un tiers par rapport aux d épenses de 1998. Il est tenu compte de cet objectif dans le plan financier 2003. 1.4.1.4 Frein à l’endettement Le peuple et les cantons ont approuv é le frein à l ’endettement (art. 126 Cst.) par 85 % de «oui» le 2 d écembre 2001. Ce r ésultat pousse le Conseil f édéral à le mettre en œ uvre rapidement. Le frein à l’endettement sera appliqu é pour la premi ère fois dans le budget 2003 et ensuite dans le plan financier 2004 à 2006. Pour satisfaire à l’exigence de comptes équilibrés, le Conseil f édéral et le Parlement sont tenus de décider d’un budget en conséquence. L’agriculture doit, elle aussi, se tenir au frein à l’endettement. Les enveloppes financi ères 2004 à 2007 le concr étisent en ce sens que par rapport au projet de la consultation, le montant total a été réduit de 288 millions de francs pour se chiffrer à 14 092 millions de francs. 1.4.2 Impératifs de politique agricole 1.4.2.1 Constitution L’art. 104 Cst. demande que l ’agriculture contribue substantiellement à la s écurité de l’approvisionnement de la population, à la conservation des ressources naturelles et à l’entretien du paysage rural, ainsi qu ’à l’occupation d écentralisée du territoire. Elle doit accomplir ces t âches par une production r épondant à la fois aux exigences du développement durable et à celles du march é. Le bilan pr ésenté dans la partie I du message (cf. ch. 1.2) indique que l’agriculture suisse remplit jusqu’ici son contrat et que, mis à part quelques rares exceptions, toutes les surfaces rurales sont exploi- tées. En règle générale, il existe une forte demande pour l ’acquisition et l’affermage de terres agricoles. Selon l ’art 104, al. 1, Cst., l ’accomplissement des t âches multifonctionnelles de l’agriculture s ’opère en priorit é par une production durable. En ce sens aussi, le mandat est rempli. L ’agriculture productive de la Suisse a jusqu ’à pr ésent permis d’approvisionner la population du pays en denr ées alimentaires de première qualité. La compétitivité de notre agriculture et de sa production s ’est améliorée grâce à une 4 Art. 26, 38, 39, 40, 50, 54, 56, 57, 58, 59 LAgr.4567 exposition plus directe au marché et à la rémunération des prestations d’intérêt géné- ral par des paiements directs. L’impact environnemental et non marchand de l’agriculture suisse (effets externes) a été relevé en termes quantitatifs dans le cadre d ’une étude effectuée sur mandat de l’OFAG5. Il s’ensuit, pour les enveloppes financières destinées à la période suivante, un avantage de l ’ordre de deux milliards de francs par ann ée. Dans une évaluation qualitative, les auteurs de l ’étude concluent que l ’agriculture contribue aussi favora- blement aux structures sociétales et spatiales ainsi qu’aux valeurs communautaires. C’est dans le contexte du maintien de la fonction productive de l ’agriculture que le soutien du march é revêt de l ’importance. En pr évision d’une nouvelle am élioration de la comp étitivité et compte tenu de l ’accroissement de la pr oductivité à tous les échelons du marché, il est pr évu de réduire encore ce soutien au cours des prochai- nes années. 1.4.2.2 Prestations en matière écologique et éthologique Depuis le début de la réforme agricole, l’agriculture suisse a fourni de grands efforts dans les domaines de l ’écologie et de l ’éthologie et a r éalisé des progr ès en cons é- quence (cf. partie I du message, ch. 1.2.4). Au cours des prochaines ann ées, ces prestations devraient encore augmenter. Les mesures incitatives mises en place grâce aux paiements directs et à l’aide à l’investissement devraient contribuer à accroître la participation des agriculteurs aux diff érents programmes écologiques et éthologi- ques. Des moyens financiers supplémentaires sont nécessaires à cette fin. 1.4.2.3 Revenus Conformément à l’art. 5 LAgr, les mesures de politique agricole doivent permettre aux exploitations remplissant les crit ères de durabilit é et de performance écono- mique de r éaliser, en moyenne pluriannuelle, un revenu comparable à celui de la population active dans les autres secteurs économiques d ’une m ême r égion. L’analyse de la situation économique de l ’agriculture (cf. partie I du message, ch. 1.2) montre qu ’en ce qui concerne la r égion de plaine et celle des collines, les exploitations du quartile supérieur du revenu du travail de la main-d ’œuvre familiale ont, en 1998/2000, r éalisé, voire d épassé un montant équivalant au salaire annuel brut moyen du reste de la population. En montagne, le revenu moyen du travail s ’est situé, dans le m ême quartile, à quelque 7000 francs en dessous de la valeur compa- rative. Certaines exploitations atteignent ce salaire, mais leur part est plus faible que dans les autres r égions. Les exploitations remplissant les crit ères de performance économique et de durabilit é sont donc parvenues, notamment dans la r égion de plaine et des collines, à réaliser un revenu comparable à celui des autres groupes de la population. D ’une mani ère g énérale, on constate un écart consid érable entre le revenu du travail agricole et les salaires tir és des autres activit és économiques. Par ailleurs, un tiers environ des exploitations conna ît une situation financi ère 5 Pillet G., Maradan D., Zingg N., ECOSYS SA, Appréciation quantitative des externalités de l’agriculture suisse, Genève 2000.4568 problématique, c ’est-à-dire que leur capacit é de rendement est trop faible pour qu’elles puissent assurer leur viabilité à long terme. 1.4.2.4 Acceptabilité sociale L’art. 2, al. 1, let. c, LAgr demande à la Confédération de prendre des mesures afin que l’évolution du secteur agricole soit acceptable sur le plan social. A la suite de la réorientation de la politique agricole et de la n écessité de s ’adapter davantage aux besoins du march é, l ’évolution structurelle s ’est de nouveau acc élérée dans les années 90, apr ès avoir stagn é pendant deux d écennies. Cette évolution continue en principe à se faire au rythme des g énérations. Il ressort d ’un sondage repr ésentatif des perceptions subjectives de la population que le degr é de satisfaction est compa- rable dans l ’agriculture et dans le reste de la population en ce qui concerne l’appréciation de l ’activité exercée et du niveau de vie en g énéral (cf. partie I du message, ch. 1.2). Diff érents signaux et indicateurs annoncent cependant que la situation sociale dans l ’agriculture m éritera une attention particuli ère à l ’avenir. Dans le cadre du d éveloppement de la politique agricole, le Conseil f édéral propose donc d’instituer des mesures ponctuelles d ’accompagnement social du processus de réforme (cf. partie I du message, ch. 2.4). 1.4.2.5 Prise en compte de la situation de l’économie et des finances fédérales Dans le cadre de la politique pratiquée en matière de revenus agricoles, l’art. 5, al. 3, LAgr, prévoit de prendre en consid ération les autres branches de l ’économie, la si- tuation économique de la population non paysanne ainsi que la situation financi ère de la Confédération. La situation de l ’emploi a été jusqu’ici favorable, mais une d étérioration est actuel- lement perceptible et a pour effet une augmentation sensible du taux de chômage. Le taux d ’inflation reste bas depuis plusieurs ann ées et devrait rester assez stable à moyen terme. Les salaires ont l égèrement augmenté e n v a l e u r réelle, alors que la part des d épenses des m énages consacrée à l ’achat de denr ées alimentaires s ’est à nouveau réduite. Compte tenu de la conjoncture et de la charge fiscale, il est imp é- ratif d’utiliser les deniers publics à bon escient. Les entreprises de notre pays doivent sans rel âche renforcer leur comp étitivité en vue de maintenir leur présence sur les marchés aussi bien internes qu ’externes. Cela concerne aussi l’industrie agro-alimentaire, notamment les entreprises qui travaillent pour les march és d ’exportation. L ’entrée en vigueur des accords bilat éraux avec l’UE offrira certes de nouvelles opportunit és, mais elle accroîtra en parallèle la con- currence sur le march é interne. Les milieux économiques demandent également un allégement de la charge fiscale des entreprises. Après une embellie passag ère, la situation financi ère de la Conf édération s ’est de nouveau détériorée rapidement. C ’est ainsi que le d éficit du compte d ’Etat 2001 se chiffre à 1,3 milliard de francs. D ’où la n écessité d ’être toujours plus strict en matière de d épenses publiques et de subventions. Les prestations fournies par l’agriculture dans l ’intérêt général doivent être liées aux crit ères de l ’effectivité, de l’efficacité e t d e l’efficience. La concurrence entre les diff érentes cat égories de4569 tâches attribuées à la Conf édération s’accroît, et il est n écessaire de fixer des prio- rités. En outre, le frein à l ’endettement, ancr é dans la constitution f édérale, et la limitation de l’endettement public fixent un cadre plus contraignant. 1.4.3 Conclusion Les moyens proposés pour la période 2004 à 2007 doivent s ’aligner sur les considé- rations de politiques agricole et financi ère exposées ci-devant ainsi que sur les d éfis à venir, d écrits en d étail dans la partie I du message (ch. 1.5.2). Ni les d éveloppe- ments pr évisibles sur le plan international ni les adaptations l égales propos ées ne remettent en question la politique agricole actuelle. Les grandes lignes et les objec- tifs de PA 2002 gardent leur validit é pour PA 2007. Consid érés sous cet aspect, les besoins financiers ne devraient pas non plus se modifier fondamentalement par rapport à la période 2000 à 2003. 1.5 Besoins financiers pour la période 2004 à 2007 1.5.1 Considérations stratégiques Ainsi qu ’il a été expos é au ch. 1.2.2.2, trois enveloppes financi ères seront, cette fois-ci encore, déterminantes pour le financement des mesures de politique agricole au cours de la prochaine p ériode de quatre ans. L ’évolution des ressources financi è- res dans les trois domaines d ’application devra, en l ’occurrence, s ’aligner sur les objectifs de politique agricole, compte tenu des conclusions formul ées sous le ch. 1.4.3. 1.5.1.1 Amélioration des bases de production et mesures sociales Les ressources financi ères suppl émentaires pr évues pour les mesures destin ées à améliorer les bases de production ainsi que pour les mesures sociales se justifient principalement par l’extension du champ d ’application des améliorations structurel- les (entretien périodique des infrastructures surtout) propos ée dans la partie I et par le renforcement des mesures sociales d ’accompagnement du processus de r éformes dans l’agriculture. Les nouvelles aides à la reconversion professionnelle qui sont propos ées jusqu ’en 2011 viennent élargir la palette des mesures sociales et augmenter provisoirement les besoins financiers. En outre, il s ’agira de répondre aux demandes plus nombreu- ses d ’aide aux exploitations suite à l ’adaptation des conditions d ’accès à cette mesure pour les agriculteurs confront és de mani ère transitoire à des difficult és financières. Les fonds attribués aux crédits d’investissements pourront, en revanche, être l égèrement diminu és puisque, par rapport à la p ériode actuelle, le fonds de roulement prendra de l’ampleur en raison notamment des remboursements de prêts. Les fonds supplémentaires requis pour l ’amélioration des bases de production et les mesures sociales représenteront ainsi une augmentation nominale de 1,5% par an en comparaison du plan financier 2003.4570 1.5.1.2 Promotion de la production et des ventes Selon l ’art. 104, al. 1, Cst., la Conf édération veille à ce que l ’agriculture accom- plisse son mandat par une production r épondant à la fois aux exigences du d évelop- pement durable et à celles du marché. La façon dont elle s ’est jusqu’ici acquittée de ses tâches indique la nécessité de maintenir à son niveau actuel le volume de la pro- duction agricole. Les incitations économiques, en particulier le prix des produits, doivent donc être satisfaisants pour que ce volume puisse être conservé. Les moyens financiers de la Conf édération qui sont destin és à promouvoir la pro- duction et les ventes mettent en équilibre les branches b énéficiant d’avantages com- paratifs et de degr és de protection à la fronti ère diff érents. Ils servent en outre à compenser les fluctuations à court terme de la demande et celles des rendements dues aux conditions météorologiques. C’est la valeur ajoutée sur le marché qui forme la base des prix. Le train de mesures différenciées prévues pour le soutien du march é entrave l ’alignement systématique de la production en fonction des r ecettes. Cela revient à dire que ce soutien devrait se limiter au minimum nécessaire. L’augmentation escomptée de la productivité doit donc en premier lieu servir à améliorer la comp étitivité, ce qui va de pair avec une réduction du soutien du marché. On admet ainsi pour les ann ées 2004 à 2007 que les moyens financiers affect és à la production et aux ventes pourront être réduits de quelque 10 % par rapport à 2003. La r éduction propos ée est relativement modeste en comparaison de la diminution d’un tiers (quelque 375 millions de francs) qui avait été prévue dans la loi pour les années 1999 à 2003 (art. 187, al. 12, LAgr). La réduction du soutien effectu ée jusqu’à présent n’a pas port é atteinte au volume de production. De m ême, le taux d ’auto-approvisionnement en denr ées alimentaires est, dans une large mesure, rest é stable apr ès 1999. Pour ce qui est du volume de production en 2004 à 2007, il ne sera pas non plus touch é par la réduction prévue de 10 %, ainsi que le montrent les estimations du modèle SILAS. 1.5.1.3 Paiements directs Il n’est pas prévu d’augmenter de manière générale les taux des différents paiements directs ni de les adapter syst ématiquement au rench érissement. Les agriculteurs de- vraient pouvoir compenser le rench érissement par un accroissement de la pr oducti- vité, tout en fournissant des prestations d ’intérêt général, comme cela est par ailleurs demandé en mati ère de production agricole. Cette exigence semble raisonnable puisqu’en raison de l ’évolution des structures, la somme des paiements directs sera répartie entre un nombre plus restreint de b énéficiaires, qui verront ainsi augmenter leur part moyenne de contributions fédérales. A u v u de l’évolution continue des derni ères ann ées, on escompte par ailleurs une participation accrue des agriculteurs aux diff érents programmes écologiques et éthologiques. A l’avenir, un nombre croissant d’exploitations seront gérées selon les règles de l ’agriculture biologique. La part des animaux d étenus sous des formes particulièrement adaptées à leurs besoins augmentera elle aussi. L ’objectif fixé en matière de surfaces de compensation écologique sera en outre r éalisé (cf. partie I du message, ch. 1.5.2.6).4571 Vu l ’attente d ’une participation plus forte aux programmes écologiques et étholo- giques et en pr évision des d épenses suppl émentaires r ésultant de l ’adaptation des limites d’octroi de paiements directs (cf. partie I du message, ch. 2.3), le Conseil f é- déral propose, par rapport à l’enveloppe actuelle, une augmentation nominale de 515 millions de francs des crédits alloués pour les paiements directs. 1.5.2 Montant des enveloppes financières C’est sur la base de premi ères considérations que le Conseil f édéral a mis en con- sultation un montant total de 14 380 millions de francs en tant qu ’hypothèse finan- cière pour les trois enveloppes 2004 à 20076, les chiffres du plan financier 2003 du 2 octobre 2000 ayant, en l’occurrence, servi de base à ladite hypothèse. Les organisations paysannes et les cantons qui se sont prononc és sur le financement dans le cadre de la consultation estiment que les moyens propos és frisent le seuil minimal. D’aucuns vont même jusqu’à proposer leur augmentation substantielle. La proposition de r éduire le soutien du march é est rejet ée par une majorit é. Certains milieux paysans sont d ’avis que les mesures sociales sp écifiquement destin ées à atténuer les effets de l ’évolution structurelle doivent être prises en dehors des enve- loppes financières. D’autres, par contre, et en particulier les milieux de l ’économie, demandent que les d épenses en faveur de l ’agriculture, notamment celles pour les paiements directs, soient li ées à l ’efficience des prestations d ’intérêt g énéral. L’industrie préconise en outre une r éduction du soutien du march é de plus de 10 % dans la période de 2004 à 2007. Le frein à l’endettement ayant été clairement approuv é par le peuple et les cantons, le Conseil f édéral a d écidé d ébut 2002 de l ’instaurer d ès le budget 2003. Confor- mément aux décisions prises par le Conseil f édéral le 20 f évrier 2002, les d épenses fédérales doivent subir une r éduction annuelle de 870 millions de francs en 2004 et 2005. Les chiffres de 2006 plafonneront en termes r éels au niveau r éduit adopt é pour 2005. La r éduction des d épenses a été répartie proportionnellement entre les départements. La somme à économiser par le DFE est de quelque 150 millions de francs pour les ann ées 2003 à 2005. Compte tenu des conditions-cadre (cf. ch. 1.4), la part de l ’agriculture est fix ée comme suit: en comparaison de l ’hypothèse finan- cière initiale, la r éduction des moyens est de 288 millions de francs pour les trois enveloppes financières 2004 à 2007. Le tableau ci-apr ès présente la r épartition de ces moyens entre les trois enveloppes pour les ann ées concern ées. Il est en l ’occurrence tenu compte des exigences du frein à l’endettement. 6 DFE, Politique agricole 2007 ou comment la politique agricole poursuit son évolution, Berne, 21 septembre 2001.4572 Tableau 4 Vue d’ensemble des enveloppes financières 2004 à 2007 (en millions de francs) 2004 2005 2006 2007 Total Amélioration des bases de production et mesures sociales 276 280 284 289 1 129 Production et ventes 769 749 720 708 2 946 Paiements directs 2 487 2 492 2 500 2 538 10 017 Total 3 532 3 521 3 504 3 535 14 092 En ce qui concerne la p ériode 2004 à 2007, on propose un surcro ît de d épenses de 63 millions de francs par rapport au dernier arr êté f édéral relatif aux enveloppes financières 2000 à 2003, soit une augmentation de 0,45 %. Dans le cadre de la prochaine période de quatre ans, on pr évoit, d’une part, la r éduction stratégique du soutien du marché et, d’autre part, des dépenses supplémentaires pour les paiements directs et l ’amélioration des bases de production. D ’une mani ère g énérale, l’accroissement des dépenses destinées à l’agriculture se situe nettement en dessous du taux d’inflation estimé et de l’évolution des dépenses fédérales. Tableau 5 Comparaison entre les enveloppes 2004 à 2007 et 2000 à 2003 (en millions de francs) Enveloppes financières 2000 à 2003 Enveloppes financières 2004 à 2007 Ecart Ecart (en %) Amélioration des bases de production et mesures sociales 1 037 1 129 + 92 + 8,9 Production et ventes 3 490 2 946 – 544 – 15,6 Paiements directs 9 502 10 017 + 515 + 5,4 Total 14 029 14 092 + 63 + 0,45 1.5.3 Pronostics en matière de revenu sectoriel La FAT a procédé à de nouvelles mod élisations SILAS pour évaluer les conséquen- ces, sur l ’agriculture, des enveloppes financi ères 2004 à 2007. Pour ce faire, elle s’est fondée sur 1999, année de l’entrée en vigueur de la nouvelle politique agricole, pour laquelle toutes les donn ées statistiques n écessaires aux mod élisations étaient disponibles. L’évolution pour chacune des ann ées, 2007 compris, a ainsi été simu- lée. La m éthode de calcul et les hypoth èses formul ées sur la base d ’estimations de l’OFAG sont document ées dans un rapport de la FAT 7. Hormis les moyens finan- ciers pr évus pour l ’agriculture, les pronostics tiennent notamment compte de 7 FAT, Auswirkungen der Agrarpolitik 2007, Modellrechnungen für den Agrarsektor mit Hilfe des Prognosesystems SILAS, Tänikon 2002.4573 l’évolution probable des marchés dans la période en question et des adaptations liées à PA 2007. Figure 2 Pronostic relatif au calcul sectoriel des revenus 0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 Contributions des pouvoirs publics Production finale Dépenses (prest. préalables, impôts de prod., amortissements, fermages, intérêts, salaires) Revenu net de l’activité agricole de la main-d’oeuvre familiale Prix courants en millions de francs 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Source: FAT, pronostic SILAS (avril 2002) Selon les pronostics, la production finale (valeur mon étaire de la production de tous les produits agricoles) diminuera de quelque 12% entre 2000 et 2007, en raison notamment de l’évolution escomptée des prix. Pendant la m ême période, on devrait enregistrer une l égère diminution des co ûts (d épenses sous forme de prestations préalables, d ’amortissements et d ’autres charges de structure). Conform ément au budget établi pour les paiements directs, les r ecettes provenant de contributions allouées par les pouvoirs publics augmenteront de quelque 14% entre 2000 et 2007. Au cours de la période 2004 à 2007, les augmentations seront en premier lieu li ées à la participation probablement accrue aux programmes écologiques et éthologiques et à la mise à jour propos ée des échelonnements et des limites d ’octroi des contribu- tions (cf. partie I du message, ch. 2.3). D ’après les mod élisations, on escompte que le revenu sectoriel net tir é de l ’activité agricole de la main-d ’œuvre familiale soit d’environ 19,5 % inférieur en 2007 qu’en 2000, ce qui équivaut à un recul annuel de quelque 2,8 % en moyenne.4574 Tableau 6 Pronostic relatif au calcul sectoriel des revenus (en millions de francs) Indications en prix courants 2000/03 2004 2005 2006 2007 2004/07 Production finale 7 505 7 150 6 998 6 946 6 811 6 977 + contributions des pouvoirs publics 2 570 2 708 2 712 2 720 2 758 2 724 Total recettes 10 075 9 858 9 710 9 666 9 569 9 701 – consommation intermédiaire 3 882 3 828 3 810 3 859 3 903 3 851 – amortissements 1 850 1 841 1 836 1 835 1 863 1 844 – autres coûts structurels* 1 656 1 613 1 601 1 598 1 623 1 608 Revenu net tiré de l’activité agricole de la main-d’œuvre familiale 2 687 2 576 2 463 2 374 2 180 2 398 Source: FAT, pronostic SILAS (avril 2002) *i m p ôts liés à la production, fermages, intérêts, salaires Les années à venir conna îtront, elles aussi, une augmentation de la productivit é et une évolution structurelle. Un recul du revenu sectoriel net ne saurait donc équiva- loir à une diminution du revenu des exploitations. Si l ’évolution structurelle admet un ordre de grandeur tel que le taux de modification du revenu sectoriel, les exploi- tations individuelles et la main-d ’œuvre familiale pourront maintenir leur revenu en termes nominaux. Le pourcentage de 3% correspond à la moyenne actuelle observ ée en mati ère d’évolution structurelle (cf. partie I du message, ch. 1.2). Cependant, celle-ci peut varier selon les types d’exploitations et les régions, des facteurs extra-agricoles exer- çant parfois une forte influence (effets de pression ou de traction des autres secteurs économiques). Comme par le pass é, la d écision de poursuivre ou non la gestion d’une exploitation sera généralement prise lors d’un changement de génération. 2 Partie spéciale La partie sp éciale expose la structure des diverses enveloppes financi ères, ce qui illustrera surtout la port ée financi ère des diff érentes mesures vues sous l ’angle actuel. Cet exposé n’a qu’un caractère indicatif et ne fixe pas les tranches annuelles, pas plus qu ’il ne r épartit les montants entre les rubriques budg étaires. C’est là une tâche qui incombe au Parlement lors des délibérations budgétaires annuelles. 2.1 Enveloppe financière pour l’amélioration des bases de production et les mesures sociales L’enveloppe financi ère fix ée pour l ’amélioration des bases de production et les mesures sociales résulte de l’évolution des mesures prévue dans le plan financier: le tableau ci-après montre les développements possibles pour les années 2004 à 2007.4575 Tableau 7 Enveloppe financière pour l’amélioration des bases de production et les mesures sociales (en millions de francs) 2004 2005 2006 2007 Total Mesures d’accompagnement social 57 65 72 74 268 Contributions pour améliorations structurelles 100 101 103 105 409 Crédits d’investissements 95 90 85 85 355 Sélections végétale et animale 24 24 24 25 97 Total 276 280 284 289 1129 2.1.1 Mesures d’accompagnement social Mesures L’aide accordée aux exploitations sous la forme de pr êts sans int érêts sert à alléger les frais financiers d ’entreprises viables se trouvant dans un embarras financier qui ne leur est pas imputable, soit à la suite d ’un accident dans la famille ou dans l’exploitation, ou à des événements naturels, soit en raison de l ’évolution du con- texte économique et des conditions-cadre de la politique agricole (art. 187, al. 11, LAgr). Appréciation L’aide aux exploitations doit être considérée comme un instrument de secours per- mettant à l’agriculteur concerné de surmonter des difficultés financières dont il n’est pas responsable. Son utilisation varie en fonction des conditions économiques géné- rales. L ’octroi de pr êts destin és à la conversion de dettes offre aux exploitations viables la possibilit é d’un désendettement volontaire indirect, leur permettant ainsi de se munir en prévision des défis à venir. Il est prévu d’avoir plus souvent recours à ce type d’aide. Evolution ultérieure Les aides à la reconversion professionnelle en tant que nouvelle mesure doivent permettre aux chefs d ’exploitation cessant la production agricole de se lancer plus facilement dans l’exercice d’une activité non agricole; elles consistent à leur accor- der une contribution aux co ûts de la vie pendant toute la dur ée du recyclage profes- sionnel (cf. partie 1 du message, ch. 2.4.1.2). Vu la conjoncture économique, la conversion de dettes existantes deviendra l ’axe central de l’aide aux exploitations; d’où la nécessité de mettre plus de fonds à dispo- sition. 2.1.2 Contributions pour améliorations structurelles Mesure Ces contributions servent à soutenir l ’amélioration des infrastructures n écessaires à l’agriculture; elles sont également allouées pour les b âtiments d’exploitation dans la4576 région de montagne et des collines. L’objectif de ces mesures est la création de bases permettant de r éduire les co ûts de production, d ’améliorer les conditions de vie et la situation économique et de concr étiser des objectifs relevant de l ’écologie, de la protection des animaux et de l ’aménagement du territoire. Elles contribuent par ailleurs à renforcer le milieu rural et favorisent l ’occupation d écentralisée du territoire. Appréciation L’échelonnement des contributions permet de tenir compte des priorit és des diff é- rentes mesures. Conformément aux objectifs cit és plus haut, la priorit é est accord ée aux interventions qui contribuent aussi bien à l ’évolution économique de l ’agri- culture qu’à la mise en œ uvre des objectifs écologiques, et qui sont supportables du point de vue social. L ’agriculture contribue à pr éserver un r éseau social dans les régions reculées et donc à en assurer la viabilit é. Le volume de construction engen- dré par ces mesures procure à l’artisanat régional une partie de son revenu, r éduisant ainsi le risque d ’effondrements conjoncturels qui men ace fortement les r égions périphériques en cas de dégradation de la situation économique. De nouvelles analyses d émontrent la grande efficacit é de ces am éliorations structu- relles. Dans son «Etude sur le b énéfice priv é du regroupement des terres et de l’amélioration du r éseau de chemins dans le cadre d ’améliorations int égrales»8, publiée en septembre 2001, l ’Institut de g énie rural de l ’EPFZ prouve qu ’un meilleur regroupement des terres et un r éseau de chemins r épondant aux exigences modernes permettent de réduire sensiblement les coûts de production. Cela co ïncide avec les r ésultats de diverses études effectuées par le pass é. De nombreux travaux mettent par ailleurs en évidence les cons équences positives des am éliorations modernes dans le domaine de l ’écologie et de la protection du paysage (utilit é publique). Enfin, il est incontest é depuis des d écennies que les am éliorations int é- grales sont un instrument optimal pour la r éorganisation de l ’affectation du sol en relation avec les grands travaux d ’infrastructure de transport, tels que les routes nationales et, actuellement, les nouveaux tronçons des CFF. Evolution ultérieure Environ 70% de ces contributions sont destin ées à des remaniements parcellaires, dessertes, adductions d ’eau et, d ésormais, à l a r e m i s e e n état p ériodique de tels ouvrages (génie civil). Elles sont aussi allou ées pour la construction et la transfor- mation de b âtiments d’exploitation dans la r égion de montagne et des collines. Au vu de ce qui se passe dans les r égions rurales, l’aménagement approprié et le main- tien des infrastructures de base rev êtent une grande importance pour l ’agriculture. Les ressources doivent donc être équitablement augmentées. 8 Haug D., Züblin P., Schmid W., Utilité privée du regroupement des terres et du réseau de chemins dans le cadre de remaniements parcellaires, rapport final du 4 septembre 2001, Institut de génie rural, EPF Zurich, 2001.4577 2.1.3 Crédits d’investissements Mesure Les crédits d ’investissements sont des pr êts sans int érêts consentis principalement pour des mesures individuelles. Ils ont avant tout pour objectif d ’améliorer les con- ditions de production agricole et les bases d ’exploitation, compte tenu des syst èmes de stabulation particuli èrement respectueux des animaux et de la protection des eaux. Quant aux mesures collectives, elles b énéficient de crédits d’investissements surtout dans la région de montagne et des collines; elles assurent ou am éliorent le potentiel des régions périphériques en matière de valeur ajoutée. Les crédits de construction à court terme jouent également un certain r ôle dans la r égion de montagne, car ils facilitent le financement. Appréciation Dans la r égion de plaine, les cr édits d ’investissements permettent de maintenir l’endettement dans des limites supportables lors de gros investissements et am élio- rent ainsi la compétitivité de l’agriculture. Dans la r égion de montagne et des collines, ils s ’ajoutent aux contributions cit ées dans les chapitres pr écédents, aidant ainsi à maintenir une occupation suffisante du territoire dans les régions périphériques. Notons qu’en plus de la production de den- rées alimentaires de haute qualit é, surtout dans les secteurs de la viande et du lait, les exploitations contribuent à l’entretien du paysage, ce qui joue un r ôle important dans le développement du tourisme. La rationalisation souhait ée de l ’agriculture progresse. Les exploitations se regrou- pent de plus en plus souvent pour former de plus grandes unit és, qui peuvent être exploitées à moindre coût et sans main-d’œuvre non familiale. Depuis l ’introduction d ’un soutien accru aux syst èmes de stabulation particuli ère- ment respectueux des animaux, la part des étables à stabulation libre dans les nou- velles constructions ne cesse d’augmenter; elle dépasse aujourd’hui largement 50 %. Evolution ultérieure Les cr édits d ’investissements sont consentis avant tout pour la construction et la transformation de bâtiments d’habitation et d’exploitation, ainsi que pour l ’aide ini- tiale aux jeunes agriculteurs. Il est important que les agriculteurs puissent exercer une activité d’appoint ou une activit é accessoire leur offrant une source de revenu supplémentaire. C ’est pourquoi la Conf édération soutient d ésormais la diversifi- cation de l ’activité dans les secteurs agricole et connexes ainsi que les mesures communes de commercialisation et les organisations d’entraide paysannes (cf. partie I du message, ch. 2.5.2.3). Les crédits d’investissements sont financés par un fonds de roulement. Les nouvelles ressources et les remboursements permettront aux cantons d ’accorder annuellement quelque 280 millions de francs sous la forme de pr êts à long terme. Etant donn é que les seconds se multiplieront dans les ann ées 2004 à 2007, les premi ères pourront être réduites pour passer de 95 millions de francs en 2004 à 85 millions en 2007.4578 2.1.4 Sélections végétale et animale Mesures Les mesures prises dans le domaine des s élections v égétale et animale ont pour objectif de soutenir les agriculteurs dans les efforts qu ’ils d éploient en faveur des productions animale et v égétale écologiques de haute qualit é. La Conf édération et les cantons d épensent chaque ann ée environ 40 millions de francs pour des presta- tions de service à l’élevage, telles que la gestion des herd-books, l ’organisation des épreuves de performances, l’évaluation des donn ées zootechniques y compris l ’esti- mation de la valeur d ’élevage, ainsi que pour les programmes de conservation des races suisses en danger. N’étant plus axées en premier lieu sur les performances, ces mesures deviennent vitales pour l ’élevage d’animaux sains et robustes. Etant donn é que contrairement aux autres pays, la Suisse ne dispose pas d ’une station de recher- ches sp écialisée dans l ’élevage, les organisations se chargent elles-m êmes de la recherche appliquée. Par ailleurs, tous les pays de l ’UE accordent un soutien officiel à la zootechnie. En compl ément des prestations écologiques requises, les pouvoirs publics encouragent les efforts cibl és en vue de la conservation et de l ’utilisation durable des ressources phytog énétiques, conform ément aux dispositions du Plan mondial d’action de la FAO de 1996. Appréciation Les mesures précitées permettent d’atteindre les objectifs en ce qui concerne, d ’une part, la conservation et l ’utilisation durable des ressources g énétiques v égétales et animales pour l ’alimentation et l ’agriculture et, d ’autre part, la comp étitivité et l’autonomie de la sélection animale suisse. Evolution ultérieure Aucune modification des instruments éprouvés destinés à promouvoir les s élections végétale et animale n’est prévue pour la période 2004 à 2007. 2.2 Enveloppe financière pour la promotion de la production et des ventes L’enveloppe financière «promotion de la production et des ventes » est l égèrement modifiée dans sa structure, en ce sens que le secteur de l ’économie viti-vinicole subit une subdivision suppl émentaire. La partie viticole (contributions de reconver- sion et contrôle de la vendange) est int égrée au secteur de la production v égétale, ce qui devrait assurer une plus grande flexibilité. La partie promotion des ventes de vin est intégrée au secteur promotion des ventes et mise sur un pied d ’égalité avec les autres mesures de ce genre.4579 Tableau 8 Enveloppe financière pour la promotion de la production et des ventes (en millions de francs) 2004 2005 2006 2007 Total Promotion des ventes (vin compris) 65 65 65 65 260 Economie laitière 514 500 475 469 1958 Economie animale 44 43 42 40 169 Production végétale (viticulture comprise) 146 141 138 134 559 Total 769 749 720 708 2946 2.2.1 Examen des mesures Mandat Selon l ’art. 187, al. 13, LAgr, les mesures d écrites dans le titre 2 de la loi, qui servent à soutenir le marché, doivent être évaluées cinq ans après l’entrée en vigueur de la LAgr. Ces cinq années échoient au 31 décembre 2003, et au 30 avril 2004 pour le domaine du lait. Les explications donn ées dans le pr ésent chapitre fournissent les bases de cette évaluation. Celle-ci comprend l ’examen des mesures de soutien du marché en général et de leur portée, ainsi que le passage en revue des diverses inter- ventions. L’examen se r éfère à la n écessité de ces derni ères, à leur utilit é et à leur efficience. Le soutien du march é en g énéral et les diverses mesures sont r égulièrement appré- ciées aussi bien sur le plan interne que dans le cadre des mandats de recherche. Les résultats de ces travaux sont publi és r égulièrement dans les Rapports agricoles annuels de l’OFAG. Soutien du marché Les considérations sous ch. 1.5.1.2 montrent qu ’un soutien financier de la Conf édé- ration reste n écessaire. On diminuerait sinon de beaucoup les cultures telles que les oléagineux (colza, tournesol) ou les betteraves sucri ères. Les fluctuations des r écol- tes (pommes de terre, fruits) et de la demande (viande) se r épercuteraient telles quelles sur les prix, et il ne serait plus gu ère possible d ’éviter les effondrements du marché. Au vu des cons équences décrites ci-dessus, une absence de soutien engen- drerait probablement une baisse de la production. M ême si des paiements directs supplémentaires permettaient de sauvegarder les prestations d ’entretien de l ’agri- culture, celles-ci ne découleraient pas en premier lieu d’une production durable axée sur les besoins du marché. Le mandat de l’art. 104, al. 1, Cst. ne serait plus accompli comme il se doit. Les mesures de soutien du march é doivent toutefois être proportionnelles au main- tien adéquat de la production. La promotion des ventes joue un r ôle particulier dans l’enveloppe financi ère «production et ventes ». Elle fait partie de l ’instrumentaire permettant de r éaliser une valeur ajout ée maximale des produits sur le march é et, partant, de diminuer la n écessité de soutenir ce dernier 9. Il ne faudrait donc pas réduire le cr édit allou é. Les fonds qui sont pr évus pour l ’économie laiti ère, 9 Cf. partie I du message, ch. 2.2 Remarques introductives.4580 l’économie animale et la production v égétale subissent une diminution de plus de 10 %. Il n’y a pas de motif sérieux de différencier ces trois domaines, de sorte que la réduction par rapport au plan financier 2003 est de quelque 12 % pour chacun d’eux. Des redistributions restent cependant possibles. Examen des différentes mesures L’examen des diverses mesures fait l ’objet des sections ci-apr ès. Pour les secteurs du lait, de la viande et des œ ufs, l ’OFAG a confi é des mandats de recherche d ès 1999 à l ’IER de l ’EPFZ, afin d ’acquérir une base d ’évaluation scientifique. Les résultats sont chaque fois résumés dans la section «appréciation». Pour ce qui est des mesures en production v égétale, l’appréciation a été faite par l ’administration sur la base des donn ées acquises en cours d ’exécution. Il en ressort qu ’aucune mesure ne devrait être intégralement supprimée. Côté subventions à l ’exportation, on vise un abandon à long terme, cette mesure étant en butte aux plus vives critiques sur la scène internationale (OMC). En ce qui concerne le soutien du prix du lait, on examine pour l ’heure s’il serait plus judicieux, au cours d ’une prochaine étape de réformes (PA 2011), de r éaffecter les ressources en faveur d ’un paiement direct spécifique pour le lait. 2.2.2 Promotion des ventes Mesures Il est vital pour l ’agriculture suisse qu ’elle puisse tirer des recettes maximales de la vente de ses produits (art. 7 LAgr), et cela d ’autant plus que la lib éralisation des marchés progresse. La communication marketing joue un r ôle clé dans la commer- cialisation des produits. La Conf édération soutient donc les mesures pertinentes et participe aux dépenses imputables à raison de 50 % au plus. Les mesures soutenues par elle concernent en particulier la communication marketing et, en partie, la pros- pection du march é en Suisse et à l ’étranger; la Conf édération n ’intervient pas en matière de prix ou de frais de distribution. Appréciation Plus de 90 % des fonds sont utilis és pour des mesures nationales de promotion des ventes dans les diverses branches, ainsi que pour des interventions à l’étranger (dans le domaine du fromage surtout). Les moyens allou és en vertu de l’ordonnance sur la promotion des ventes de produits agricoles (quelque 6 millions de francs jusqu ’à présent) ne sont que partiellement sollicit és, le reste revenant aux mesures des inter- professions. La pr éférence est accord ée aux domaines o ù l ’on peut escompter la plus grande valeur ajoutée, et un portefeuille de marketing permet d ’établir l’ordre des priorit és en matière d’investissements. L’expérience montre que cette fa çon de faire a port é ses fruits. Les forces et les faiblesses de ce portefeuille, constitu é sur des bases scientifiques en collaboration avec l ’Université de Berne, ont été analysées dans le cadre de deux études indépendantes 10 au titre d ’un «deuxième avis». Les études en 10 Bösch L., Kuster J., Absatzförderung Landwirtschaft: Überprüfung der Plausibilität des Konzeptes zur Mittelverteilung, mandat de recherche (Brugger, Hanser et al.) de l’OFAG, 2001; König M., Senti R., Überprüfung der Methodik bei der Mittelverteilung in der landwirtschaftlichen Absatzförderung, mandat de recherche de l’OFAG, Zurich 2001.4581 question arrivent à la conclusion que la m éthode utilis ée est conforme à l ’objectif d’une utilisation optimis ée des ressources. Certaines faiblesses m éthodologiques seront éliminées dans le cadre d ’un deuxième mandat, ce qui permettra d ’améliorer encore la préorientation stratégique de l’affectation des fonds. Au niveau des diff érents projets de promotion des ventes, la quasi-totalit é des pro- moteurs estiment que les objectifs ont été atteints tant en termes qualitatifs que quantitatifs. Etant donné que les coûts des mesures de promotion sont pris en charge à raison de 50% au moins par les organisations concern ées, il est évident que les agriculteurs et les secteurs situ és en aval, qui participent au financement, sont eux aussi convaincus de l’utilité des activités de marketing. Le montant des moyens utilis és est parfois en butte aux critiques. Ainsi, d ’aucuns avancent que les moyens disponibles ne suffisent pas à satisfaire à toutes les deman- des, l’OFAG étant contraint chaque ann ée d’en refuser ou de proc éder à des coupes sombres. D’autres voix – celles des exportateurs de fromage surtout – dénoncent, en revanche, un exc ès de g énérosité conduisant à un manque d ’efficacité. D ’autres encore proposent de ne pas utiliser les moyens de promotion des ventes pour la publicité générale, mais d ’en faire profiter directement les commer çants qui pour- raient, dès lors, intervenir sur le marché ou prendre des mesures aux points de vente. Evolution ultérieure Compte tenu de l ’importance stratégique de la mesure, des exp ériences positives et des arguments déjà avancés dans le cadre des délibérations parlementaires relatives à PA 2002, la promotion des ventes selon l ’art. 12 LAgr m érite d’être épargnée dans la réduction de l ’enveloppe «Production et ventes ». Les montants allou és jusqu ’ici se sont révélés adéquats. En raison de la dissolution du fonds viticole, le financement de la publicit é pour le vin se fera d ésormais lui aussi à la faveur des cr édits allou és en vertu de l ’art. 12 LAgr. On prévoit donc, à partir de 2004, de porter de 60 à 65 millions de francs par an le montant pr évu pour la promotion des ventes. Lorsque la consommation totale de vins augmente et que l’augmentation n’est pas imputable aux seuls vins importés, une évaluation scientifique est mise en place. Elle servira à vérifier si l’augmentation est imputable au soutien de la promotion des vins suisses. Les moyens n écessaires sont mis à charge de ce cr édit. Celui-ci devra également être attribué en fonction du portefeuille dont il a été question ci-devant. 2.2.3 Economie laitière Mesures L’administration du contingentement laitier est confi ée par mandat de prestations aux treize fédérations laitières. De même, l’administration des mesures de soutien du prix du lait (aides et suppl éments) a été transmise sur cette m ême base à un orga- nisme priv é (TSM Fiduciaire de l ’économie laiti ère S. à.r.l.) au 1 er mai 1999. La rémunération des mandats respectifs représente environ 1% du montant total destin é à l’économie laitière (6,5 millions de francs). Le supplément pour le lait transform é en fromage, le suppl ément de non-ensilage, les aides pour la mise en valeur du lait sous forme de beurre et de lait écrémé, ainsi que les contributions à l’exportation de certains produits laitiers d éterminés permet-4582 tent, dans l’ensemble, de soutenir le prix du lait et donc d ’influencer positivement la situation du revenu des producteurs de lait. Obtenir des r ecettes aussi élevées que possible est l’affaire des acteurs sur le marché; l’Etat, pour sa part, crée une situation de départ favorable au moyen des mesures de soutien mentionn ées. En revanche, il évite d’intervenir au niveau des prix ou de garanties de prise en charge, comme il le faisait dans sa politique agricole d’avant 1999. Appréciation A tous les échelons, un comportement dynamique s ’est r évélé n écessaire pour s’imposer sur le march é. S’il est vrai que depuis 1999, l ’évolution favorable de la demande de lait et de produits laitiers a contribu é à stabiliser le prix du lait à un niveau plus élevé que celui que l ’on avait escompt é, il est incontestable que les mesures de soutien, soit la combinaison de suppl éments et d ’aides, ont marqu é et encouragé un passage sans accrocs à une économie laitière axée sur le marché. Le système comprenant des suppl éments et des aides pour la fabrication de fromage et de beurre a indirectement permis de réaliser également un bon prix par des modes de mise en valeur du lait ne b énéficiant d’aucun soutien, lesquels repr ésentent envi- ron un tiers des quantit és. Le supplément versé pour le lait transform é en fromage a par ailleurs eu une incidence positive sur la comp étitivité de notre économie froma- gère, en Suisse comme à l’étranger. En effet, la compétitivité de la filière tout entière s’est remarquablement améliorée en peu de temps. La nouvelle organisation du mar- ché laitier a nettement acc éléré l ’évolution des structures dans les entreprises de transformation et de commerce. On en avait d ’ailleurs établi assez t ôt le fondement th éorique, sur la base d ’une expertise demandée dès 2003 à l’IER de l’EPFZ, portant sur la r épartition optimale des enveloppes financières 2000 à 2003 entre les instruments de soutien du prix du lait prévus par la loi. D’une manière générale, la solution de l’enveloppe financière a permis à tous les acteurs d ’être informés à long terme sur les moyens disponibles et, partant, de prendre les dispositions leur permettant de s’imposer sur le marché. En f évrier 2002 et à la demande r éitérée de l ’OFAG, l ’IER de l ’EPFZ a men é à terme une analyse du march é laitier ayant pour objectif d ’évaluer scientifiquement l’effet, l’effectivité et l’efficience des instruments utilisés11. Le soutien spécifique de l’Etat au prix du lait y est rejet é dans une perspective à long terme pour les raisons suivantes: – on court le risque que, faute d ’informations suffisantes et en raison de conflits d’intérêts, les interventions de l ’Etat sur le march é du lait ne soient pas optimales sous l’angle économique; – vu les int érêts politiques en jeu, tout changement ou toute suppression des interventions de l ’Etat risquerait souvent de prendre beaucoup de temps et de coûter très cher; – les mesures étatiques pourraient emp êcher les adaptations structurelles indispensables dans la branche au vu d ’une conjoncture en mutation, desti- nées à maintenir ou à améliorer encore la compétitivité; – producteurs et transformateurs de lait mettraient un frein aux innovations; 11 Koch B. et Rieder P., Effets des mesures de l’Etat sur la compétitivité de l’économie laitière, 2e partie, Analyse du marché du lait, Zurich, février 2002; disponible sur Internet sous www.blw.admin.ch (rubrique Politique agricole > Evaluation).4583 – si l ’Etat d écidait d ’intervenir d ’une mani ère d écisive sur le march é, il en résulterait pour les acteurs des incertitudes non seulement au niveau de la production et du march é, mais encore sur le plan institutionnel (probl èmes d’adaptation en cas de modification de lois et d’ordonnances). L’étude recommande à long terme de transformer les suppl éments et les aides en contributions pour la garde d’animaux consommant des fourrages grossiers (CAFG). D’une manière générale, cela améliorerait la compétitivité des structures de produc- tion et de transformation et continuerait d ’assurer l’exploitation des surfaces herba- gères sur l’ensemble du territoire de la Suisse. Evolution ultérieure La question essentielle est de savoir si, durant la p ériode couverte par l ’enveloppe financière, le contingentement laitier sera supprim é ou non. En cas de production laitière non limit ée, le soutien des prix pourrait engendrer un d éséquilibre sur le marché du lait, ce qui mettrait les prix à la production fortement sous pression. Il pourrait dès lors devenir judicieux de transf érer rapidement une partie des moyens de soutien vers des paiements directs, lesquels seraient en premier lieu destin és aux exploitations gardant du b étail laitier. En admettant que l ’abandon du contingente- ment laitier s’étende sur plusieurs ann ées, il est difficile pour l ’heure d’envisager la concrétisation temporelle et mat érielle d’un tel transfert. D ’autres études et investi- gations sont encore en cours à ce sujet. Dans ce contexte, les remarques critiques formulées plus haut à propos du soutien du prix du lait rev êtiront elles aussi de l’importance. Informée à temps sur les fonds disponibles – réduction de quelque 12 % au cours des quatre prochaines ann ées – la branche sera au courant des possibilit és finan- cières des pouvoirs publics dans le secteur laitier et donc en mesure de planifier à long terme. 2.2.4 Economie animale Mesures En vertu de la LAgr, des organisations priv ées continueront d ’assumer les t âches d’exécution qui leur sont confi ées dans le cadre de conventions de prestations. Quelque 16 % de la somme totale demandée pour l’économie animale (2004 à 2007) sont prévus pour l ’indemnisation de ces t âches. Actuellement, les trois conventions de prestations suivantes ont été conclues avec Proviande: «mise sur pied de mesures destinées à alléger le marché», «taxation neutre de la qualit é» et «enregistrement et contrôle des demandes de parts de contingents tarifaires ». Les conventions seront adaptées après l’entrée en vigueur de la version révisée de la LAgr. Dans le cadre de la mise en adjudication de tous les contingents tarifaires, il ne sera plus proc édé, à partir de 2006, à la saisie et au contrôle des demandes de parts de contingents tarifai- res dans le secteur du bétail de boucherie et de la viande. Par ailleurs, la surveillance des marchés publics et des abattoirs, ainsi que la taxation de la qualit é des animaux sur pied seront abrog ées dès 2007. Il a été tenu compte de ces adaptations dans le calcul de l’indemnisation précitée. Quelque 40 % de la somme totale propos ée serviront au financement des aides à l’exportation de b étail d ’élevage et de rente, ce qui permettra de soutenir l’écoulement des animaux en provenance, notamment, de la r égion de montagne. La4584 Suisse sera à nouveau en mesure d ’exporter plusieurs milliers de t êtes de b étail, à condition que d ’autres pays acheteurs suivent l ’exemple de Allemagne et l èvent prochainement les restrictions impos ées en raison de l ’ESB. Les aides dans le pays pour le bétail de boucherie et la viande stabilisent les prix à la production en cas de déséquilibres saisonniers ou temporaires. D ’où l ’affectation pr évue de 32 % des ressources aux contributions de stockage et de r éduction des prix. C ’est pour ce même motif et afin de promouvoir le bien- être des animaux que 12 % des moyens seront mis à la disposition du march é des œ ufs. Cela permettra, d ’une part, de sou- tenir financi èrement les campagnes d ’œufs cass és et de ventes à prix r éduits et, d’autre part, de verser des contributions à l’investissement pour la construction de poulaillers respectueux des animaux. Aussi bien les aides accordées dans le pays que celles à l’exportation subiront des r éductions annuelles au cours des quatre ann ées couvertes par l’enveloppe financière. Appréciation C’est à la demande de l ’OFAG que l’IER de l ’EPF de Zurich a proc édé à une éva- luation scientifique des mesures prises sur le march é de la viande et des œ ufs12. Il s’ensuit qu’un soutien étatique répété du stockage de la viande risque d ’engendrer des excédents structurels. Si, en termes th éoriques, le stockage est en effet à même de soutenir à court terme les prix à la production, il lance à long terme des signaux erronés aux acteurs du march é, les producteurs se fiant au stockage soutenu par l’Etat et ne procédant guère à des adaptations structurelles. Le stockage de la viande est donc un instrument à utiliser à court terme lors d ’événements extraordinaires comme la crise de l ’ESB. Les campagnes d ’œufs cassés et de ventes à prix r éduits sont des mesures efficaces de dégagement du marché et aident à stabiliser temporai- rement les prix à la production. Sous l ’angle d’une utilisation optimale des ressour- ces de l’Etat, les premières sont préférables aux secondes. Evolution ultérieure Les aides dans le pays pour le b étail de boucherie et la viande continueront d ’être utilisées exclusivement en cas d ’excédents temporaires. Elles serviront aussi à com- penser des fluctuations saisonni ères, par exemple sur le march é de la viande de veau, sans engendrer d’excédents structurels. Pour qu ’il puisse être tenu compte des résultats de l ’étude EPF, nous avons consacr é le caractère limité de la mesure dans la loi (cf. partie I du message, ch. 2.2.4). Les aides à l’exportation seront d ébattues en d étail lors des prochaines n égociations OMC, et il est difficile d ’évaluer pour l’heure à quel moment celles-ci seront terminées et quelle en sera l’issue. On ne sau- rait exclure que ces aides subissent des coupes sombres ou qu ’elles soient carrément supprimées. On admet actuellement que les r ésultats du prochain cycle de n égocia- tions OMC n ’auront pas d ’effet immédiat sur les enveloppes financi ères. La Confé- dération continuera d ’apporter son soutien financier aux mesures temporaires d’allégement du marché des œ ufs. 12 Rieder P., Koch B., Effets des mesures de l’Etat visant à soutenir et à stabiliser les prix, 3e partie: Analyse du marché de la viande, Zurich, février 2002; en ligne sous www.blw.admin.ch (rubrique Politique agricole > Evaluation).4585 2.2.5 Production végétale Les dépenses en la matière ont atteint leur niveau le plus bas en 2001 en raison de la diminution du soutien du marché et du recul des surfaces, surtout pour ce qui est des oléagineux. Un accroissement est toutefois escompt é d’ici à 2003, du fait surtout de l’extension attendue des cultures des ol éagineux et des légumineuses à graines avec, pour corollaire, un taux d ’autosuffisance plus élevé en fourrages prot éiques végétaux. 2.2.5.1 Cultures battues au champ Mesures Depuis la lib éralisation de l ’organisation du march é des c éréales panifiables et des oléagineux, tous les prix des cultures battues au champ se forment en premier lieu par le biais des prix à l’importation et le jeu de l ’offre et de la demande sur le mar- ché indigène. On note cependant des d éséquilibres. En ce qui concerne les c éréales, les prélèvements à la frontière suffisent à rentabiliser la culture indig ène et à attein- dre un degr é d’autosuffisance de 80 à 90 %. S ’agissant des ol éagineux et des l égu- mineuses à graines, des contributions sp écifiques à la surface sont par contre n éces- saires pour obtenir une marge brute comparable à celle sur les c éréales ainsi qu ’un degré d’autosuffisance de 25 % environ. Certaines prestations écologiques et celles fournies dans l ’intérêt général dans le domaine des cultures des champs sont r étri- buées par des paiements directs généraux. Appréciation La libéralisation du marché des céréales panifiables et la suppression des primes de culture pour les c éréales fourrag ères ont été mises en œ uvre comme pr évu. La récolte de c éréales panifiables 2001 a été légèrement inférieure à la moyenne, mais de bonne qualit é. Les producteurs sont ainsi parvenus à r éaliser dans une large mesure les prix indicatifs négociés. La nouvelle contribution à la surface allou ée pour les ol éagineux n’a que partielle- ment compensé la différence entre le prix au producteur garanti et celui du march é. La surface affectée à la culture du colza a reculé de 10% du fait de la diminution des recettes et de la demande. Pour ces m êmes raisons, la culture du soja est pass ée de plus de 3000 à moins de 1000 ha. La surf ace cultivée en tournesol n ’a, par contre, pas cess é de s ’accroître. Vu la demande accrue d ’oléagineux suisses, on peut s’attendre à une nouvelle augmentation substantielle de la production à court ou à moyen terme. Les prix du marché mondial des oléagineux subissent souvent de fortes fluctuations. Par ailleurs, les pr élèvements à la fronti ère sont tr ès diff érents selon le type d’utilisation. Les aides à la transformation assurent ici une compensation. En automne 2001, le Conseil f édéral a regroupé en une contribution à la transformation d’oléagineux les contributions servant à la compensation de rendement et celles destinées à réduire le prix de la mati ère première pour les matières premières renou- velables, en mettant à disposition un montant total de 8,5 millions de francs. L’interprofession swiss granum a re çu le mandat de le r épartir entre les divers ol éa- gineux et leurs domaines d’utilisation.4586 Evolution ultérieure Il est propos é de maintenir les taux actuels des contributions à la surface pour les oléagineux et les l égumineuses à graines et de la contribution à la transformation d’oléagineux, car il importe de pr éserver un contexte favorable à l’extension de la production d’oléagineux et d ’aliments protéiques pour animaux. Les fonds destin és aux contributions à la surface s’accroissent en fonction de l’extension escomptée des surfaces d’oléagineux et de légumineuses à graines. La solution des mandats de prestations adopt ée pour la r épartition des contributions à la transformation sera examinée en détail en 2003 et reconduite si les r ésultats sont positifs. Afin de renforcer la comp étitivité de la production animale suisse, on pr évoit une nouvelle baisse des prix-seuils des aliments pour animaux d ’ici à 2007. Cela con- duira à une baisse correspondante des prix à la production pour les cultures battues au champ. 2.2.5.2 Betteraves sucrières Mesures Les sucreries sont mandat ées par la Conf édération pour produire chaque ann ée au moins 120 000 t et au plus 185 000 t de sucre à partir de betteraves sucri ères du pays. Cela correspond à un degré d’autosuffisance d’environ 80 %. La rétribution de ce mandat de transformation s’élève à 45 millions de francs par année jusqu’en 2003 (transformation de la récolte 2002). Lorsque les prix du sucre sur le march é mondial se situent en dessous de la fourchette pr évue, des paiements compensatoires sont né- cessaires. Ils doivent être pris en compte dans la p ériode de rétribution suivante (en- veloppe financière). Appréciation L’instrument du mandat de transformation a fait ses preuves. La Conf édération a cessé, depuis la récolte de 1999, de fixer les conditions de prise en charge des bette- raves sucrières. Ce sont les sucreries qui ont repris cette t âche et cette responsabilit é sur la base d’ententes annuelles avec les planteurs. Les conditions-cadre actuelles ont conduit à un bon r ésultat sous l ’angle de l’économie d’entreprise, tant au niveau de la production qu ’à celui de la transforma- tion. La diminution du travail requis pour cette culture, la meilleure utilisation des capacités dans les sucreries et la baisse des prix des autres produits de la culture des champs ont rendu la production sucri ère plus intéressante. D’où la forte demande de droits de livraison de betteraves sucrières. Evolution ultérieure Pour établir la parit é de recettes entre les cultures, c ’est dans le secteur du sucre qu’il faudra procéder à la r éduction requise du soutien du march é. En revanche, on pourrait envisager de relever ou de supprimer le plafond de production d ès 2004, ce qui permettrait de rendre cette branche plus comp étitive et de mieux utiliser les capacités des sucreries. Etant donné que les r éserves obligatoires de sucre sont financ ées par des contribu- tions pr élevées sur les importations de sucre (contributions au fonds de garantie),4587 tout accroissement éventuel de la production suisse se r épercuterait directement sur ces réserves. Il est donc pr évu, en temps utile, d ’asseoir celles-ci sur une nouvelle base, conformément aux dispositions de la législation relative à l’approvisionnement du pays. 2.2.5.3 Pommes de terre Mesures Dans ce secteur, on vise un degré d’auto-approvisionnement élevé; mais il faut aussi garantir l’accès minimum au march é de 5% fix é dans les accords de l ’OMC. Tout comme les oléagineux, les récoltes de pommes de terre subissent de fortes variations en raison des conditions m étéorologiques. Il importe que l ’agriculture suisse puisse offrir en quantité suffisante des pommes de terre de table, des pommes de terre des- tinées à la transformation et des plants de pommes de terre de haute qualit é. C’est pourquoi, les pouvoirs publics versent des contributions pour les mesures de trans- formation suivantes: stockage de pommes de terre de table, affouragement de pom- mes de terre à l’état frais, transformation en denr ées fourragères par d éshydratation et exportation de semences et de produits à base de pommes de terre. Des contributions forfaitaires sont vers ées à l ’interprofession swisspatat et à l’Association suisse des producteurs de semences dans le cadre de mandats de mise en valeur. Quant aux contributions à l’exportation de produits à base de pommes de terre, elles sont administrées par l’OFAG. Appréciation et développement ultérieur La surface cultivée en pommes de terre s ’est établie aux environs de 14 000 hecta- res. Les contributions à la transformation ont emp êché qu ’elle rétrécisse encore et que les prix à la production s ’effondrent. En d éléguant l ’exécution à des organi- sations priv ées, on a engendr é des synergies. Par ailleurs, la Conf édération a partiellement cédé aux partenaires du marché la responsabilité d’une utilisation effi- ciente des moyens ainsi que le risque d ’une p énurie de ressources dans le cas de récoltes abondantes. Les mandats de prestations sont accordés sous la forme de con- trats pluriannuels. Apr ès un d élai de deux ans, ils se renouvellent d ’une année cha- que fois, sous r éserve d ’une r ésiliation. Ils devraient être reconduits sans grandes modifications à partir de 2004. 2.2.5.4 Production de semences Mesures La Conf édération confie à l ’Association suisse des producteurs de semences des mandats pour la production de semences de ma ïs et de plantes fourrag ères, le but étant que cette production génère une valeur ajoutée en Suisse. Appréciation et développement ultérieur Les objectifs convenus avec les organisations mandat ées ont été atteints à ce jour grâce à une collaboration constructive. La d élégation de l ’exécution a r éduit les dépenses administratives de la Conf édération tout en permettant une utilisation4588 efficiente des ressources en faveur de la production de semences. C ’est pourquoi, il convient de maintenir le soutien au niveau actuel. 2.2.5.5 Matières premières renouvelables (MPR) Mesures La Conf édération encourage la culture de MPR en allouant une contribution à la surface pour les plantes à fibres et en octroyant aux installations pilotes et de démonstration des contributions destin ées à réduire le prix de la mati ère première. Elle entend ainsi offrir une solution de substitution à la production de denr ées alimentaires et d’aliments pour animaux. Les contributions aux installations pilotes et de d émonstration sont vers ées pour la transformation d ’oléagineux et la produc- tion d ’énergie ou d ’éthanol à partir de biomasse produite sur la surface agricole utile. Appréciation Malgré l ’augmentation des contributions, la culture des MPR a continuellement reculé. Les marchés des produits des champs étant équilibrés, les producteurs n ’ont en effet guère eu besoin d’alternatives. Evolution ultérieure La production de MPR doit être considérée comme un cr éneau. L’octroi de contri- butions assure une activit é d’essai et de recherche minimale en Suisse; il convient par conséquent d’en maintenir les taux. La contribution pour ol éagineux versée au titre de r éduction du prix des mati ères premières a été intégrée à la convention de prestations conclue avec swiss granum. L ’OFAG continuera de g érer les autres contributions à la transformation. 2.2.5.6 Fruits Mesures Les cultures de fruits connaissent, elles aussi, d ’importantes fluctuations annuelles. C’est surtout le rendement des arbres fruitiers haute-tige qui d épasse de plus du double la demande de fruits de transformation en raison notamment de l ’alternance de deux ans typique pour ces arbres. Pour éponger les effets sur les prix, la Confédé- ration peut prendre des mesures en vue de la mise en valeur des fruits (art. 58 LAgr). Les contributions à l ’exportation pour les jus de pomme et de poire concentr és, principale mesure de soutien mon étaire au secteur fruitier, assurent des d ébouchés à l’étranger pour la moitié des fruits à cidre produits. Appréciation Grâce à l’exportation de concentr és cofinancée par la branche, on a pu, d ’une part, commercialiser la totalit é des r écoltes et, d ’autre part, éviter une r éduction encore plus marquée des prix des fruits à cidre payés aux producteurs. Ces prix ont baiss é de plus de 30% depuis 1997. Selon l ’expérience recueillie ces quatre derni ères an- nées, les coûts de production des concentr és de jus de fruits sont sensiblement plus élevés en Suisse que les prix r éalisés sur le marché international. Par cons équent, le coût d ’exportation d ’une tonne de jus concentr é exc ède la r émunération de la4589 matière premi ère aux producteurs. Le probl ème deviendra toujours plus cuisant à l’avenir. De nouveaux pays fournisseurs tels que la Chine, p énétrant sur le march é avec une comp étitivité encore plus forte que les fournisseurs traditionnels, sont à l’origine de modifications profondes des conditions-cadre. Par ailleurs, l ’UE a entre autres supprimé, depuis le 1er janvier 2001, ses droits de douane sur le concentr é de jus de pomme de Pologne, ce qui diminue encore la comp étitivité de la plupart des exportations suisses. Evolution ultérieure Les modifications pr écitées ne permettent pas d ’augurer une am élioration des con- ditions de vente à l’exportation des jus de pomme et de poire concentr és. Une partie des moyens destinés à l’exportation mériterait donc d’être utilisée pour des mesures de soutien plus efficaces. Les mesures d ’adaptation de la production des fruits aux besoins du march é, qui sont propos ées dans la partie I du message (art. 58 LAgr), seront donc financées par un transfert de contributions à l’exportation. En abaissant de 3% par an la somme prévue au budget 2003 dans la sous-rubrique mise en valeur des fruits, on peut prévoir 2 millions de francs pour le financement de nouvelles me- sures d’adaptation de la production et notamment de reconversion des cultures frui- tières. Etant donné qu’une bonne part (27%) des excédents de fruits à cidre provien- nent de cultures de fruits de table, cette mesure permet d ’escompter un d égagement du marché des fruits à cidre. Si un soutien suppl émentaire des arbres fruitiers haute- tige s’avérait nécessaire, il devrait être accordé par le biais d ’une augmentation des contributions à la qualité écologique. 2.2.5.7 Viticulture Mesures Selon l ’art. 65 LAgr, la Conf édération peut participer aux frais occasionn és par le contrôle de la vendange à raison de 80 % au maximum. Sa contribution actuelle se situe aujourd’hui entre 60 et 80% des coûts imputables suivant la capacité financière des cantons. Le crédit se chiffre à 1,1 million de francs par an. Appréciation Le soutien au contr ôle de la vendange devrait être maintenu, ce qui permettrait d’assurer la livraison r égulière des récoltes souhaitables et n écessaires dans le cadre de la politique viticole sur les plans du volume, de la qualité et des surfaces. Evolution ultérieure Des contributions à la reconversion sont pr évues en viticulture dès 2004 (cf. partie I du message, ch. 2.2.6). Il s ’agit en particulier d ’accélérer le processus naturel de renouvellement en viticulture et d ’adapter la production à la demande. Vu les conditions actuelles du march é, on estime que la surface de peuplement du type Chasselas et M üller-Thurgau présente un exc édent de 500 à 1000 ha. Leur produc- tion diminuera de 5 à 10 millions de litres si ces surfaces sont replant ées avec d’autres variétés, améliorant ainsi la situation sur le march é. On escompte d ès lors une am élioration de la valeur ajout ée pour les deux vari étés. Une reconversion rapide de ces surfaces viticoles en faveur de sp écialités de vins blancs et de c épages rouges s’avère donc n écessaire. Les frais élevés de quelque 75 000 à 100 000 fr./ha4590 la rendent quasiment impossible sans soutien étatique13. La d écision finale concer- nant les vari étés à choisir appartient aux vignerons. On pr évoit une somme forfai- taire de 25 000 fr./ha et un taux de reconversion de 200 ha par an. Les frais s ’élèvent ainsi à 5 millions de francs par an. 2.3 Enveloppe financière pour les paiements directs Le fait de limiter cette enveloppe financi ère à trois mesures principales, align ées sur les objectifs m êmes des paiements directs (cf. tab. ci-apr ès) permet d ’adapter les moyens financiers à la participation des agriculteurs aux divers programmes. Tableau 9 Enveloppe financière pour les paiements directs1 (en millions de francs) 2004 2005 2006 2007 Total Contributions à la surface et contributions pour la garde d’animaux consommant des fourrages grossiers 1 623 2 1 6193 1 6194 1 640 6 501 Contributions pour la garde d’animaux dans des conditions de production difficiles et contributions pour des terrains en pente 400 400 400 400 1 600 Contributions écologiques, contributions éthologiques et contributions d’estivage 464 473 481 498 1 916 Total 2 487 2 492 2 500 2 538 10 017 1 Dans l’enveloppe financière 2004 à 2007, il est tenu compte d’économies totales de 288 millions de francs au titre du frein à l’endettement.2 Y compris 8 millions de francs pour la nouvelle mensuration cadastrale de la SAU.3 Y compris 4 millions de francs pour la nouvelle mensuration cadastrale de la SAU.4 Y compris 4 millions de francs pour la nouvelle mensuration cadastrale de la SAU. Mesures La systématique et les objectifs des divers types de contributions sont pr ésentés dans le tableau ci-apr ès. Contributions d ’estivage exceptées, les prestations écologiques requises (PER) sont le pr éalable de l ’octroi de tous les paiements directs. Les PER comprennent: – la garde des animaux de rente respectueuse de l’espèce; – un bilan de fumure équilibré; – une part équitable de surfaces de compensation écologique; – un assolement régulier; – une protection appropriée du sol, et – une sélection et une utilisation ciblée des produits de traitement des plantes. 13 Uniquement les frais de conversion, sans les pertes de production ni les frais d’entretien des trois premières années.4591 Tableau 10 Structuration et objectifs des paiements directs Mesures Objectifs partiels: Paiements directs généraux Objectif principal: exploitation respec- tueuse de l’environnement et des animaux sur l’ensemble des terres agricoles Contributions à la surface – contribution à la surface – contribution complémentaire pour les terres ouvertes et les cultures pérennes Contributions pour la garde d’animaux consommant des fourrages grossiers rétribution des prestations fournies dans l’intérêt général (protection et entretien du paysage rural par le biais de l’exploitation, production garantie de denrées alimentaires) Contributions pour la garde d’animaux dans des conditions difficiles dans la zone des collines et dans les zones de montagne Contributions pour des terrains en pente – contributions générales pour des terrains en pente dans la zone des collines et dans les zones de montagne – contributions pour des surfaces viticoles en pente compensation des conditions de production difficiles Paiements directs écologiques Objectif principal: promotion des modes de production répondant à des exigences plus sévères que les prestations écologiques requises Contributions écologiques – compensation écologique, contributions à la qualité écologique – culture extensive de céréales et de colza – culture biologique – réduction du ruissellement et du lessivage de substances selon l’art. 62a LEaux14 promotion des modes de production particulièrement respectueux de la nature et de l’environnement Contributions éthologiques – systèmes de stabulation particulièrement respectueux des animaux – sorties régulières en plein air promotion de systèmes de garde particulièrement respectueux des animaux Contributions d’estivage protection et entretien du paysage rural et exploitation durable d’entreprises et de pâturages d’estivage Appréciation Le système des paiements directs et les mesures destin ées à promouvoir les modes de production particuli èrement respectueux de la nature, de l ’environnement et des animaux ont fait leurs preuves, dans la mesure o ù il est possible d ’en juger aujourd’hui. Avec les PER en tant que pr éalable de l’octroi de paiements directs, on assure l’observation des normes requises sur la quasi-totalité des terres agricoles. 14 Loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (loi sur la protection des eaux. LEaux); RS 814.20.4592 Les paiements directs r étribuent les prestations fournies par l ’agriculture dans l’intérêt général et de l’écologie et soutiennent ainsi le revenu agricole. Leur montant actuel peut aussi avoir certains effets d éfavorables. On leur a ainsi reproché de freiner l ’évolution structurelle, voire d ’inciter les agriculteurs à repren- dre des terres afferm ées. Certains exploitants ayant d éjà affermé leur exploitation souhaiteraient à nouveau exploiter eux-m êmes leur entreprise afin de toucher des paiements directs. Dans un sondage, la majorité des autorités cantonales chargées de l’exécution, des organisations paysannes, des écoles d’agriculture et des services de vulgarisation n ’auraient cependant pas qualifi é le probl ème de tr ès grave. Selon leurs estimations, les surfaces concernées représenteraient moins de 1% de la surface agricole utile de la Suisse. Une adaptation de l ’ordonnance sur les paiements directs est toutefois consid érée comme pr ématurée, m ême par ceux qui jugent qu ’il faut agir. Divers services ont par ailleurs relev é que les paiements directs n ’étaient pas seuls en cause, la reprise de terres afferm ées procédant de raisons multiples. Parmi celles-ci, ont entre autres été mentionnés le droit foncier le rural et le droit du bail à ferme agricole, ainsi que la situation professionnelle et économique des bailleurs. On considère donc comme suffisante la disposition actuelle de l ’ordonnance sur les paiements directs, selon laquelle 50% au moins des travaux à effectuer dans l’exploitation doivent être accomplis par la main-d’œuvre de l’exploitation. Les paiements directs ont aussi un effet sur les fermages, ce qui rel ève de la nature même des mesures de soutien. Bon nombre d ’exploitants essaient, surtout lorsque les prix à la production baissent ou que les co ûts augmentent, de réaliser un meilleur revenu par le d éveloppement interne ou externe de leur entreprise. Tant que des paiements directs soutiendront une agriculture productive, lui permettant ainsi de fournir les prestations d’intérêt public et de nature écologique et éthologique qui lui sont demandées de par la constitution, il y aura moins de cessations d ’exploitations. Bon nombre d ’exploitants essaient donc de prendre des terres en location, ce qui entraîne une hausse des fermages, surtout dans les r égions exploit ées de mani ère intensive. Ces effets sont moins tangibles dans les r égions marginales o ù, sans l’octroi de paiements directs, les agriculteurs ne chercheraient probablement plus à prendre des terres en fermage, voire cesseraient carrément d’exploiter les surfaces. Evolution ultérieure Il est prévu de maintenir les paiements directs selon la formule actuelle. Mis à part la suppression de l ’échelonnement des contributions ainsi que de diverses limites de leur octroi, on ne prévoit pas d’autres modifications. Cette suppression est conforme au principe des «prestations–contre-prestations», et les d épenses suppl émentaires qui y sont liées se chiffrent à quelque 32 millions de francs par an. En accord avec les recommandations de la Commission consultative agricole et en s’appuyant sur les r ésultats de la consultation qui font ressortir une bonne accepta- tion du système actuel des paiements directs, le Conseil f édéral est d’avis qu’il n’est pas nécessaire de proc éder à leur r éorientation fondamentale. De ce fait, et compte tenu des modifications propos ées, la motion Tschuppert (99.3302; Nouvelle orien- tation des paiements directs dans l’agriculture) que le Conseil national a transmise le 15 juin 2000 sous forme de postulat, peut être classée.4593 2.3.1 Paiements directs généraux 2.3.1.1 Contributions à la surface Mesure Les contributions à la surface servent à r étribuer les prestations fournies dans l’intérêt général telles que la protection et l ’entretien du paysage rural, la pr éserva- tion des fonctions de l’espace rural et la sécurité alimentaire. Elles ne sont pas diff é- renciées selon les régions. Une contribution suppl émentaire est vers ée pour les terres ouvertes et les cultures pérennes. On r étribue ainsi la part des prestations fournies dans l ’intérêt général en culture des champs, qu’il n’est plus possible d ’indemniser autrement en raison de la réduction du prix-seuil et de la libéralisation du marché des céréales. Les surfaces exploitées par tradition dans la zone limitrophe étrangère donnent droit à 75% de la contribution à la surface et de la contribution compl émentaire allouée pour les terres ouvertes et les cultures pérennes. Appréciation La surface servant de seule référence, les contributions à la surface n’ont en principe pas d ’incidence sur la production et r épondent particuli èrement bien à l ’objectif visé, à savoir celui d ’exploiter et d ’entretenir, dans la mesure du possible, l’ensemble de la surface agricole utile de la Suisse. On critique en revanche la mise sur un pied d ’égalité des cultures extensives et de celles qui exigent beaucoup de travail. D’où, entre autres, l’exigence d’un paiement direct séparé par unité de main- d’œuvre standard. Une telle refonte engendrerait toutefois des d éplacements non souhaitables au sein de l ’agriculture, en particulier de la montagne vers la plaine, et rendrait l’exploitation de terres à rendement moins attrayante. Evolution ultérieure Aucune modification n’est donc prévue, les paiements directs continuant, à l’avenir, d’être versés pour plus de la moitié sous forme de contributions à la surface. 2.3.1.2 Contributions pour la garde d’animaux consommant des fourrages grossiers Mesure Les contributions pour les animaux consommant des fourrages grossiers (contribu- tions UGBFG) servent à promouvoir et à maintenir la comp étitivité des producteurs de lait et de viande disposant d ’une base fourragère. Cette mesure contribue sur tout notre territoire à l’exploitation des terres, notamment des herbages, respectueuse de l’environnement. Par animaux consommant des fourrages grossiers, on entend les bovins et les équidés, ainsi que les moutons, les ch èvres, les bisons, les cerfs, les lamas et les alpagas. Les contributions UGBFG sont vers ées pour les animaux qui sont gard és dans l’exploitation pendant la p ériode d ’affouragement d ’hiver. Etant donn é qu ’une charge maximum est fixée par ha de surface herbag ère, les animaux ne donnent pas tous nécessairement droit à l’octroi de contributions. La limite d ’octroi est fonction, d’une part, de la charge en b étail maximale pr évue dans les instructions pratiques4594 pour la protection des eaux dans l ’agriculture et tient compte, d ’autre part, du potentiel de rendement décroissant des herbages selon les zones. Appréciation Etant donné que ces contributions sont limit ées par ha d ’herbage, elles peuvent être considérées comme contributions à la surface herbag ère liées aux animaux. L ’avan- tage qu’elles présentent par rapport à une contribution à la surface herbag ère pro- prement dite r éside dans le fait qu ’il n ’est pas n écessaire de v érifier le mode d’exploitation. La garde d ’animaux consommant des fourrages grossiers garantit en effet l’utilisation appropri ée et l ’entretien des surfaces. Les contributions UGBFG contribuent ainsi substantiellement à assurer l ’exploitation de toute la surface agricole utile. Une limite étant établie par ha de surface herbag ère, elles n ’ont, contrairement à certaines critiques, pas d’incidence fondamentale sur la production. Dans l’ensemble, les exploitants qui les touchent n’ont ni intensifié ni extensifié leur production de viande. On enregistre tout au plus une l égère augmentation de la garde de vaches mères et nourrices, ce qui s ’inscrit toutefois dans les objectifs de la nouvelle politique agricole. Cet accroissement est cependant largement compens é par le recul des effectifs d’animaux en raison de la meilleure performance des vaches laitières. De m ême, la production de viande ne s ’est pas accrue dans les exploita- tions qui b énéficient de contributions UGBFG et qui produisent du lait pour la commercialisation. Certes, on enregistre un certain nombre d ’exploitations qui détiennent davantage d’animaux à l’engrais. Il ressort d’une analyse du marché de la viande faite par l ’EPFZ15 qu’il s’agit en l ’occurrence de petites exploitations laiti è- res qui, en raison d’un manque à gagner, produisent davantage de viande de b œ uf de manière extensive. Quelques exploitations ont en revanche r éduit leurs effectifs, de sorte que l’on ne saurait globalement parler de production suppl émentaire de la part de ceux qui touchent des contributions UGBFG. Compte tenu des limites d ’octroi, on pourrait m ême dire que celles-ci incitent plut ôt à une extensification de la pro- duction. Quelque 70 000 UGBFG ont ainsi été exclues des contributions en 1999 et 2000. La part des exploitations concern ées par les limites d’octroi a reculé de 0,6 % environ au cours de ladite période. Evolution ultérieure On s’attend à une participation encore plus importante à ce programme et, partant, à des besoins financiers l égèrement accrus, puisque la pr oduction laiti ère se concen- trera peu à peu sur les exploitations comp étitives dans ce domaine. Il y a toutefois des limites à cette évolution, puisque le nombre d’UGBFG donnant droit aux contri- butions d épend de la surface herbag ère et que des changements majeurs de cette dernière ne sont guère probables. 15 Rieder P., Koch B., Effets des mesures de l’Etat visant à soutenir et à stabiliser les prix, 3e partie: Analyse du marché de la viande, Zurich, février 2002; en ligne sous www.blw.admin.ch (rubrique Politique agricole > Evaluation).4595 2.3.1.3 Contributions pour la garde d’animaux dans des conditions difficiles Mesure Les contributions pour la garde d ’animaux dans des conditions difficiles (contribu- tions GACD) assurent l ’exploitation dans la zone des collines et dans les zones de montagne. Cette mesure comporte aussi des aspects sociaux et structurels et vise des objectifs relevant de l ’occupation du territoire, contrairement aux contributions UGBFG qui sont destinées en premier lieu à promouvoir l’exploitation et l’entretien des herbages. Les cat égories d ’animaux concern ées sont les m êmes que pour les contributions UGBFG. Les contributions sont échelonnées selon les zones, et l’octroi est limité à 15 UGBFG par exploitation. Appréciation Dans les r égions de montagne, la garde d ’animaux est pratiquement le seul moyen d’utiliser les surfaces agricoles utiles. Avec les contributions pour des terrains en pente, allouées en fonction de la surface, les contributions GACD sont donc un ins- trument ad équat pour compenser les conditions de production difficiles en mon- tagne. La limite des contributions fix ée à 15 UGB depuis 1971 devrait en fait être supprimée pour des motifs d ’évolution structurelle. Une baisse éventuelle des taux de contributions entra înerait un d éplacement des contributions GACD des petites vers les grandes exploitations et, partant, des cantons ayant de petites structures d’exploitation vers ceux connaissant des structures plus importantes. Evolution ultérieure Il est prévu de maintenir la mesure telle quelle. L ’adaptation de la limite d ’octroi ou sa suppression relève de la compétence du Conseil fédéral 16. 2.3.1.4 Contributions pour des terrains en pente Mesure Les contributions pour des terrains en pente servent à compenser les difficult és d’exploitation de surfaces en pente et en forte pente. Elles ne sont vers ées que pour les prairies, les surfaces à litière et les terres assol ées. Prairies et surfaces à liti ère doivent être fauchées au moins une fois par an. Par contre, les contributions ne sont pas octroyées pour les haies et les bosquets champ êtres, ni pour les p âturages et les vignobles. Ont droit aux contributions les exploitants qui respectent les conditions de base et les exigences minimales fix ées dans l ’OPD et dont l ’exploitation comprend une surface en pente, située dans la zone des collines ou les zones de montagne et d épas- sant 50 ares en tout et 5 ares par parcelle d ’exploitation. On distingue deux degr és de déclivité. 16 Le Conseil fédéral a décidé, le 24 avril 2002, de relever dès 2002 à 20 UGBFG la limite concernant les GACD, sans que les taux des contributions soient modifiés. Ce sont avant tout les agriculteurs exerçant leur activité à titre principal dans la région de montagne et celle des collines qui profitent de cette mesure. Environ 20 000 exploitations toucheront globalement 43 millions de francs de plus (en moyenne 2150 francs par exploitation).4596 Les contributions octroyées pour les surfaces viticoles en pente contribuent à la pré- servation des vignobles plant és en pente et en terrasses. Il convient de faire la dis- tinction entre, d ’une part, les fortes et les tr ès fortes pentes et, d ’autre part, les ter- rasses am énagées sur des murs de sout ènement. Ces caract éristiques augmentent l’attrait du paysage, mais elles rendent aussi l’exploitation plus difficile. Pour les vi- gnobles, les contributions sont allouées à partir d’une déclivité de 30 %. Appréciation Cette deuxième mesure spécifique en faveur de la zone des collines et des zones de montagne permet de compenser les difficult és d ’exploitation. Les terres sont fau- chées et donc entretenues m ême aux endroits à rendement marginal. Quant aux me- sures concernant la viticulture, elles ont eu pour effet d ’assurer l’exploitation de vi- gnobles en forte pente et en terrasses et, partant, l’entretien de ces dernières. Evolution ultérieure On entend maintenir telles quelles ces mesures. Les terrains en pente et en forte pente ainsi que les terrasses am énagés en vignobles sont aujourd ’hui enregistr és comme surfaces donnant droit aux contributions; il ne faut par cons équent pas s’attendre à une extension de ces terres. 2.3.2 Paiements directs écologiques 2.3.2.1 Contributions écologiques Mesures a) Compensation écologique En encourageant la compensation écologique, on entend pr éserver et, si possible, étendre l’espace vital de la faune et de la flore suisses dans les r égions agricoles. La compensation écologique contribue aussi au maintien des structures et des éléments paysagers typiques. Certains éléments de la compensation écologique sont r étribués à l’aide de contributions et peuvent en m ême temps être imputés à la compensation écologique obligatoire des PER. Par contre, d ’autres éléments ne peuvent être imputés qu’aux PER. Tableau 11 Eléments de compensation écologique Eléments donnant droit à des contributions et imputables aux PER Eléments ne donnant pas droit à des contributions et imputables aux PER Prairies extensives P âturages extensifs Prairies peu intensives P âturages boisés Surfaces à litière Arbres isol és indigènes adaptés au site et allées d’arbres Haies, bosquets champêtres et berges boisées Foss és humides, mares, étangs Jachères florales Surfaces rud érales, tas d’épierrage et affleurements rocheux Jachères tournantes Murs de pierres s èches Bandes culturales extensives Chemins naturels non stabilis és4597 Eléments donnant droit à des contributions et imputables aux PER Eléments ne donnant pas droit à des contributions et imputables aux PER Arbres fruitiers haute-tige Surfaces viticoles à haute diversité biologique Autres surfaces de compensation écologique définies par le service cantonal de protection de la nature b) Culture extensive de céréales et de colza Cette mesure a pour objectif d ’inciter les cultivateurs à renoncer, dans la culture de céréales et de colza, aux r égulateurs de croissance, aux fongicides, aux stimulateurs chimiques de synthèse des défenses naturelles et aux insecticides. L ’ensemble de la surface affectée aux céréales panifiables et fourragères et au colza doit r épondre aux exigences y relatives. c) Agriculture biologique En complément des recettes suppl émentaires réalisables sur le march é, la Conf édé- ration encourage l’agriculture biologique en tant que mode de production particuli è- rement respectueux de l ’environnement. Afin d ’obtenir des contributions, les ex- ploitants doivent appliquer au moins les r ègles de l ’ordonnance sur l ’agriculture biologique17, r évisée en ao ût 2000. Une reconversion partielle n ’est possible que dans des exploitations pratiquant la viticulture, les cultures fruiti ères ou maraîchères ou la culture de plantes ornementales. Les agriculteurs sont encourag és notamment à renoncer aux mati ères auxiliaires chimiques de synth èse telles qu ’engrais de com- merce ou pesticides. La prise en consid ération des cycles et des m écanismes de r é- gulation naturels revêt donc une importance toute particulière pour les agriculteurs. Appréciation Il ressort du tableau ci-apr ès que les prestations écologiques de l ’agriculture ont progressé au fil des ans. Tableau 12 Participation aux programmes écologiques 1996/98 2000 PI/prestations écologiques requises (part de la SAU) 70 % 95 % Surfaces de compensation écologique* (ha) 83 901 92 858 Culture extensive de céréales et de colza (part des surfaces de culture) 44 % 42 % Exploitations biologiques (nombre) 3 986 4 904 Source: OFAG * sans les arbres fruitiers haute-tige Nous présentons ci-après les résultats concernant les indicateurs sélectionnés: – 95 % de la SAU sont exploit és selon les r ègles PER ou celles de la culture biologique. – Les surfaces de compensation écologique (SCE) donnant droit aux contri- butions (arbres fruitiers haute-tige exclus) ont repr ésenté, en 2000, une part 17 Ordonnance du DFE du 22 septembre 1997 sur l’agriculture biologique; RS 910.181.4598 de plus de 9 % de la SAU. En plaine, environ 47 000 ha ont été aménagés en SCE à ce jour. S ’y ajoutent les éléments qui sont imputables aux PER, mais pas rétribués. Le Conseil f édéral a fix é l ’objectif de 65 000 ha de SCE en rapport avec la Conception Paysage Suisse. Le 4 avril 2001, il a édicté l’ordonnance sur la qualit é écologique18, entrée en vigueur le 1 er mai 2001, laquelle doit conduire à une amélioration régionale de la qualit é des SCE et de leur mise en réseau. – La part des c éréales panifiables cultiv ées selon les exigences de la produc- tion extensive constitue 42 % de la production totale. Elle s ’élève à 63 % pour les céréales fourragères (sauf le maïs-grain) et à 25 % pour le colza. – En 2000, les entreprises biologiques ont exploité quelque 8 % de la SAU. L’évaluation des mesures écologiques qui a été faite jusqu ’à présent19 a, entre au- tres, conduit aux résultats intermédiaires suivants: a) Biodiversité Les éléments tels que lisi ères, jachères florales, prairies extensives et peu intensives ont exercé une influence favorable sur la diversit é des esp èces de carabid és sur les terres cultivées. Les champs, les prairies avec vergers haute-tige et les prairies inten- sives ont le plus souvent peu contribu é à la biodiversit é. Les populations de carabi- dés ont pr ésenté des écarts marqués, aussi bien à l ’intérieur des biotopes de types différents qu ’entre ces biotopes. Les esp èces de la liste rouge (LR), g énéralement très rares, ont été le plus souvent observ ées sur les surfaces naturelles et dans les biotopes culturaux extensifs. On n ’a pas constat é de contribution significative des surfaces de compensation écologique à la progression des espèces LR. Les premiers r ésultats obtenus dans un site faisant l ’objet d’une étude de cas mon- trent une r éaction des populations d ’araignées et de papillons diurnes aux mesures écologiques. La diversité de ces arthropodes augmente g énéralement grâce aux sur- faces de compensation écologique. b) Azote Durant les ann ées de r éférence 1990 à 1992, l ’excédent suisse d ’azote a été en moyenne de 133 000 t . D’ici 2005, on vise une réduction d’un tiers, soit de 44 000 t N, pour atteindre la valeur cible de 89 000 t. En 1998, l ’excédent d ’azote était encore de 115 000 t. Au cours des six premi ères ann ées suivant l ’instauration de paiements directs pour des prestations écologiques, on a donc atteint une r éduction de quelque 18 000 t d ’azote, soit 40% de celle qui est souhait ée. Le r ésultat s’explique essentiellement par un moindre recours aux engrais minéraux. c) Phosphore Dans tout le bassin d’alimentation du Lippenrütibach (LU), on a étudié les effets des mesures écologiques sur la pollution des eaux par le phosphore, due notamment au lessivage. Sur 270 parcelles, on a saisi les donn ées concernant l ’emplacement, l’exploitation et l ’épandage d’engrais, puis examin é les liens de cause à effet avec 18 Ordonnance du 4 avril 2001 sur la promotion régionale de la qualité et de la mise en réseau des surfaces de compensation écologique dans l’agriculture (ordonnance sur la qualité écologique; OQE); RS 910.14. 19 OFAG, Evaluation des mesures écologiques et des programmes de garde d’animaux, quatrième rapport intermédiaire (résumé), Berne juin 2001, en ligne sous www.blw.admin.ch (Rubrique Politique agricole > Evaluation).4599 celles mesurées dans le ruisseau. L ’évaluation des donn ées de l ’année 1998 (ann ée sèche) permet d’escompter une réduction de 13% de la pollution des ruisseaux par le phosphore caus ée par l ’agriculture, par rapport à la pollution du d ébut des ann ées 90. d) Produits phytosanitaires La quantit é totale de produits phytosanitaires vendus, exprim ée en t de substance active, a diminu é de plus de 30 % de 1990 à 2000. En ce qui concerne les deux groupes de substances utilisées le plus fréquemment, les fongicides et les herbicides, on a enregistré une baisse de 27 et de 21 % respectivement. Le recul le plus pronon- cé ( –76 %) a été observ é pour les r égulateurs de croissance. Toutefois, cela ne signifie pas forcément que le risque environnemental ait diminué d’autant. Evolution ultérieure Il convient de mettre en œ uvre systématiquement l’instrumentaire existant en con- formité avec les objectifs agroécologiques (cf. partie I du message, ch. 1.5.2.6). Au- cune nouvelle mesure n ’est prévue pour les quatre ann ées à venir. L ’augmentation de la somme des contributions de 464 millions de francs en 2004 à 498 millions de francs en 2007 sert au financement de la participation probablement accrue aux pro- grammes écologiques. 2.3.2.2 Contributions pour la réduction du ruissellement et du lessivage de substances selon l’art. 62a LEaux Mesures L’art. 62 a de la loi sur la protection des eaux 20 permet à la Conf édération de promouvoir des mesures prises par les agriculteurs afin d ’éviter le lessivage et le ruissellement de substances dans les eaux superficielles et souterraines. L ’accent est mis sur la r éduction des charges en nitrate dans l ’eau potable ainsi que des charges en phosphore et en produits phytosanitaires dans les eaux superficielles, l à o ù les PER, l’agriculture biologique, les interdictions et les prescriptions contraignantes ou les programmes volontaires encourag és par la Conf édération (production extensive, compensation écologique) ne sont pas suffisants. La nouvelle ordonnance sur la protection des eaux 21 oblige les cantons à délimiter une aire d ’alimentation pour les captages d ’eaux souterraines et de surface, et à déterminer les mesures n écessaires à un assainissement, si la qualit é des eaux est insuffisante. Ces mesures peuvent, au vu de l ’état de la technique, consid érablement restreindre l ’utilisation du sol et causer des pertes financi ères insupportables du point de vue économique. Les contributions f édérales aux co ûts sont de 80 % pour les adaptations structurelles et de 50 % pour les mesures d’exploitation. Appréciation Le taux de participation est rest é inférieur aux attentes. Font l ’objet de critiques la participation financière des cantons ainsi que les co ûts que ceux-ci doivent assumer pour les études hydrogéologiques. Les mesures permettent toutefois, surtout par la 20 Loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (loi sur la protection des eaux. LEaux); RS 814.20. 21 Ordonnance du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (Oeaux); RS 814.201.4600 reconversion des terres assol ées en herbages permanents dans les r égions sensibles, de r éduire efficacement la teneur en nitrates dans la nappe phr éatique. Gr âce aux programmes destinés à réduire les apports de phosphates dans les eaux de surf ace, on escompte une nouvelle amélioration de la qualité de l’eau des lacs du Plateau. Evolution ultérieure La mesure sera poursuivie sous sa forme actuelle. C ’est dans l ’intérêt d’une exécu- tion convaincante que la participation financi ère des cantons devrait être maintenue. La qualité irréprochable des nappes phr éatiques en tant que mati ère première vitale pour les captages d ’eau potable doit être assurée par l’approche régionale de la me- sure, en premier lieu l à où l ’homme en profite directement. De m ême, des projets régionaux sont le mieux à même d’améliorer la qualité de l’eau des lacs du Plateau. Les cantons préparent donc actuellement divers autres projets. L ’OFAG en attend à moyen terme une dizaine portant sur les nitrates et deux projets sur le phosphore. Le besoin financier pour 2007 est estimé à 8 millions de francs. 2.3.2.3 Contributions éthologiques Mesures Les contributions éthologiques regroupent les programmes «systèmes de stabulation particulièrement respectueux des animaux» (SST) et «sorties régulières en plein air » (SRPA). a) SST La Confédération encourage les agriculteurs à garder les animaux dans des syst èmes de stabulation r épondant à des exigences qui d épassent largement le niveau requis dans la l égislation sur la protection des animaux. Les principes suivants sont appli- cables: – les animaux sont gardés librement en groupes; – ils ont la possibilit é de se reposer, de se mouvoir et de s ’occuper d ’une manière adaptée à leur comportement naturel; – les étables bénéficient d’une lumière du jour suffisante. b) SRPA La Confédération encourage les sorties r égulières des animaux de rente en plein air, c’est-à-dire sur un p âturage, dans une aire d ’exercice ou à climat ext érieur, confor- mément aux besoins des animaux.4601 Appréciation22 Par rapport à la moyenne 1996/98, la participation aux deux programmes de garde a presque doublé en 2000. Tableau 13 Participation aux programmes éthologiques 1996/98 2000 Animaux bénéficiant de sorties régulières en plein air (SRPA) (UGB) 348 274 618 000 Animaux gardés dans des systèmes particulièrement respectueux de l’espèce (SST) (UGB) 135 105 265 236 Source: OFAG 48 % des UGB d étenues dans des exploitations b énéficiant de paiements directs ont eu droit à des sorties régulières en plein air au cours de l ’année 2000 et 20 % ont été gardées selon les r ègles SST. Entre les exploitations participant aux programmes SST et SRPA et celles n ’y participant pas, les différences sont significatives pour ce qui est des indicateurs «boiterie», «altération des jarrets» et «callosités». Autres dif- férences notoires: le nombre total des traitements et le nombre de ceux à base d’antibiotiques. Les exploitations n ’ayant participé à aucun programme en 1999 et 2000 ont eu en moyenne, par 10 vaches, 6,3 traitements annuels (dont 5 compre- naient l ’utilisation d ’antibiotiques). En ce qui concerne les exploitations SST et SRPA, elles ont recouru en moyenne, par 10 vaches, à 2 traitements annuels en moins (un seul aux antibiotiques). Pour ce qui est de la boiterie, il y a des diff érences notables entre les exploitations SRPA et les autres. Les premi ères se distinguent essentiellement par un plus grand nombre de sorties en hiver, ce qui, à l’évidence, a réduit la fréquence des boiteries. L’étude «Bénéfice externe d’une amélioration du bien- être des animaux passant par une extension des sorties et des pacages » 23 a par ailleurs montr é que la population suisse consid ère le d éveloppement de la garde d ’animaux en plein air comme la principale mesure en vue d’améliorer la garde d’animaux de rente. Environ 80 % des consommateurs interrogés sont pr êts à accepter des imp ôts supplémentaires en vue d’une extension de la garde d ’animaux en plein air. L ’amélioration du bien- être des animaux trouverait encore plus de soutien si elle était financ ée non pas par une augmentation des impôts, mais par une redistribution des recettes fiscales actuelles. Extrapolé sur l ’ensemble des électeurs, le b énéfice externe équivaut à 470 millions de francs par an pour le programme SRPA. Le b énéfice en question d ésigne en l’occurrence celui qui est li é à l ’amélioration du bien- être des animaux ind épen- damment de la consommation de denr ées animales. En fait notamment partie la joie éprouvée à la vue d ’animaux au p âturage ou la satisfaction de savoir que les ani- maux de rente sont bien détenus en Suisse. 22 OFAG, Evaluation des mesures écologiques et des programmes de garde d’animaux, quatrième rapport intermédiaire (résumé), Berne juin 2001, en ligne sous www.blw.admin.ch (Rubrique Politique agricole > Evaluation). 23 Kagfreiland, Bénéfice externe d’une amélioration du bien-être des animaux passant par une extension des sorties et des pacages, janvier 2002.4602 Evolution ultérieure Il est pr évu de poursuivre les programmes selon la formule actuelle. Compte tenu notamment des signaux du march é, on escompte une augmentation de la partici- pation des agriculteurs. 2.3.2.4 Contributions d’estivage Mesure Les contributions d ’estivage ont pour objectif d ’assurer l’exploitation et l ’entretien de nos vastes p âturages d’estivage dans les Alpes, dans les Pr éalpes et dans le Jura. La région d’estivage s’étend sur quelque 600 000 ha, utilis és et entretenus par plus de 300 000 UGB. Ont droit aux contributions les exploitants d ’une exploitation d’estivage, de pâturage ou de pâturages communautaires. Les exploitations doivent être gérées convenablement et d’une manière respectueuse de l’environnement pour être en droit de toucher des contributions, et respecter les prescriptions cantonales, communales ou de coopératives. Appréciation L’entrée en vigueur de la nouvelle ordonnance sur les contributions d ’estivage24 le 1er mai 2000 a entra îné un changement de syst ème, les contributions n ’étant plus versées par animal, mais par pâquier normal (PN) ou par UGB. Un PN correspond à l’estivage d’une UGB pendant 100 jours. La contribution par p âquier normal équi- vaut de fait à un montant forfaitaire vers é par alpage et calcul é en fonction de la charge usuelle en bétail et non plus de la charge effective. On a ainsi corrig é les fai- blesses de l ’ancien système, à savoir l ’incitation des agriculteurs à intensifier leur exploitation, les contributions plus élevées pour les animaux traits ou l ’inobserva- tion de la dur ée d’estivage obligatoire. En m ême temps, des exigences plus s évères ont été d éfinies pour l ’exploitation, notamment pour l ’estivage de moutons, et les contributions ont été augmentées. Evolution ultérieure On entend maintenir cette mesure telle qu ’elle est appliqu ée actuellement. Compte tenu de la charge usuelle fixée, on s’attend à ce que la somme des contributions reste stable. 3 Conséquences Les remarques suivantes ne portent que sur cette partie du message. Les effets des modifications proposées de la LAgr (mesures de politique agricole) sont trait és dans la partie I. 24 Ordonnance du 29 mars 2000 sur les contributions d’estivage (OCest); RS 910.133.4603 3.1 Confédération 3.1.1 Personnel et informatique Les enveloppes financi ères demand ées n ’auront pas d ’effet direct sur l ’état du personnel fédéral ni dans le domaine de l’informatique. 3.1.2 Finances Les moyens pr évus dans le plan financier 2004 et 2005 du 28 septembre 2001 doivent être ramenés au niveau propos é dans le pr ésent arr êté f édéral, au titre du frein à l ’endettement, leur montant total couvrant quelque 97% des d épenses de l’OFAG. En comparaison avec 2003, les d épenses de l ’agriculture resteront globa- lement stables en termes nominaux, tout en diminuant en termes r éels. Le taux de croissance se situe ainsi en dessous du taux d’inflation. La part des d épenses de la Conf édération pour l ’agriculture et l ’alimentation dimi- nue continuellement depuis le milieu des ann ées 90 (cf. ch. 1.2.2.1) et repr ésentera moins de 8% conform ément aux sommes pr évues dans les enveloppes financi ères pour la période de 2004 à 2007. Ainsi que nous l ’avons dit sous ch. 1.4.1.1, le frein aux d épenses selon l ’art. 159, al. 3, let. b Cst., s ’applique à l’art. 1 de l ’arrêté sur le financement. Par rapport au document de consultation, les sommes qui y sont contenues tiennent compte d ’une réduction de 288 millions de francs au titre du frein à l’endettement selon l’art. 126 Cst. 3.2 Cantons et communes L’octroi des paiements directs et l ’administration des mesures destin ées à améliorer les bases de production exigent la participation des cantons, lesquels ont également des tâches de contr ôle dans ce domaine. L ’approbation des enveloppes financi ères proposées dans le pr ésent message ne change en rien la situation actuelle. Les cantons doivent financer une partie des pr êts octroyés au titre de l ’aide aux exploi- tations. Leur part est fix ée en fonction de leur capacit é financière et varie entre 20 et 80 % de la prestation f édérale. L ’augmentation de 158 millions de francs des montants prévus sous cette rubrique par rapport à la p ériode pr écédente aura pour conséquence un accroissement d ’environ 60 millions de francs des d épenses des cantons pour les quatre années 2004 à 2007 (soit quelque 15 millions par année). Les cantons sont aussi tenus de participer au financement des am éliorations structu- relles; leurs contributions repr ésentent entre 70 et 100 % de celles de la Conf édéra- tion, selon leur capacit é financi ère. Par ailleurs, la surveillance des am éliorations structurelles leur incombe durant et apr ès l’exécution des travaux. Les contributions de communes ne participant pas directement à l’entreprise peuvent être imputées à la contribution cantonale. Les moyens financiers pr évus dans l’enveloppe 2004 à 2007 exigent des cantons une participation qui ne devrait pas d épasser leurs d épenses moyennes sur plusieurs années.4604 3.3 Conséquences économiques 3.3.1 Nécessité et possibilité d’une intervention de l’Etat La nécessité et la possibilit é d’engager des moyens financiers en faveur du soutien de l’agriculture découlent de l’art. 104 Cst. Selon cette disposition, la Conf édération engage des crédits agricoles à affectation spéciale ainsi que des ressources g énérales de la Confédération afin que l’agriculture puisse accomplir les tâches qui lui sont as- signées. L’article constitutionnel d écrit en outre les mesures à mettre en œ uvre et à financer par les deniers publics. Selon l ’art. 2, al. 1, de la loi f édérale sur les finances de la Conf édération25, les fonds publics doivent être g érés de mani ère efficace et de fa çon à les m énager. «L’Assemblée fédérale, le Conseil f édéral et l ’administration r èglent la gestion fi- nancière de la Confédération en s’inspirant des principes de la l égalité, de l’urgence et de l’emploi efficace, et ménager des fonds.» L’enveloppe financi ère indique le volume maximal des cr édits de paiement qu’attribue le Parlement pour des t âches déterminées au cours d ’une période pluri- annuelle. Des enveloppes financi ères peuvent être fixées lorsque les cr édits sont al- loués et versés la même année, qu’il existe une marge d ’appréciation et qu ’il est in- diqué de planifier les d épenses à long terme. L ’enveloppe financière n’équivaut pas à une autorisation de dépense. 3.3.2 Conséquences pour l’agriculture Les incidences sur l ’agriculture ont d éjà fait l’objet d’une présentation au ch. 1.5.3, fondée sur les calculs effectués à l’aide du modèle de pronostic SILAS. Les résultats de ces modélisations laissent escompter, au cours des prochaines ann ées, une évolu- tion structurelle d’un pourcentage analogue à celui d’aujourd’hui. Le cadre financier précité pour les ann ées 2004 à 2007 et les d éfis en mati ère de politique étrangère, auxquels la Suisse pourrait être confrontée pendant cette phase, ne devraient donc pas provoquer de changement structurel trop rapide au niveau sectoriel. Les ajuste- ments structurels continueront ainsi à suivre le rythme des générations. 3.3.3 Aspects pratiques de l’exécution Les nouvelles enveloppes financi ères n’exigent pas de changements fondamentaux dans l’exécution des mesures de politique agricole. Le 3 juillet 2001, la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E) a publi é un rapport d ’enquête sur les flux financiers de la politique agricole 26. Elle y a entre autres examiné l ’exécution des mesures de politique agricole dans les secteurs du lait, des am éliorations structurelles et des paiements directs, en concluant que ces instruments sont appliqu és correctement. Les paiements sont vers és aux b énéficiai- res prévus par la loi. De m ême, l’organisation n’est pas critiquée en ce qui concerne le dépôt et l’examen des demandes, ou le versement des montants. Ces constatations 25 Loi fédérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération (LFC); RS 611.0. 26 Rapport de la CdG-E: «Paiements de la Confédération en faveur de l’agriculture – une analyse des bénéficiaires des principaux types de paiements», Berne 2001.4605 témoignent de la haute qualité de l’exécution par les autorités concernées. Elles sont d’autant plus réjouissantes que l’évaluation s’est faite dans une phase de mutation et de renouveau. En raison de la nouvelle LAgr, 37 ordonnances d ’exécution sont entrées en vigueur en 1999, dont certaines empruntaient alors une voie encore inconnue. Il a fallu introduire de nouveaux processus de mise en œ uvre, dans des délais très serrés. L’enquête a aussi r évélé certains points faibles; la Commission de gestion du Con- seil des Etats a de ce fait invit é le Conseil f édéral à étudier la possibilit é de simpli- fier, concentrer et optimiser les procédures en vigueur pour le d épôt et l’examen des demandes, ainsi que le versement des montants, en attachant une attention particu- lière à la connexion des systèmes informatiques. Dans sa réponse, le Conseil f édéral s’est d éclaré pr êt à approfondir ces questions, car il consid ère l ’optimisation de l’exécution comme une t âche permanente. Il a aussi accept é les postulats que lui a adressés la CdG-E à ce sujet 27. Le Conseil f édéral est notamment dispos é à faire étudier des solutions envisageables pour am éliorer la coordination des syst èmes informatiques et pour cr éer un syst ème de donn ées central. Pour ce qui est d’organiser l ’exécution, il ne souhaite pas remettre en question, si peu de temps après l’instauration de la nouvelle politique agricole, la solution d écentralisée choi- sie par le l égislateur et en principe pr évue dans la constitution, laquelle consiste à associer les cantons et les organisations privées. 4 Programme de la législature La fixation d ’enveloppes financi ères pour les principales d épenses agricoles entre 2004 et 2007 est contenue dans le Programme de la législature 1999–200328. 5 Rapports avec le droit international 5.1 OMC L’accord agricole de l ’OMC du 15 avril 1994 29 d éfinit et limite les aides dans le pays et les subventions à l ’exportation. Les d épenses propos ées se situent dans le cadre des plafonds fixés pour de telles mesures à respecter par la Suisse. 5.2 UE L’accord agricole conclu entre la Suisse et l ’UE30 prévoit la suppression de toutes les subventions à l’exportation pour le fromage dans un d élai de cinq ans à compter de son entrée en vigueur. Les dépenses proposées en tiennent compte. Il n’existe pas d’autres engagements financiers vis- à-vis de l ’UE. Dans le d éveloppement de sa 27 01.3419, 01.3420, 01.3421 Postulats de la CdG-E, Paiements de la Conf édération en faveur de l’agriculture. Une analyse des bénéficiaires des principaux types de paiements. 28 Rapport du 1er mars 2000 sur le Programme de la législature 1999–2003 (00.016); FF 2000 2168. 29 RS 0632.20 30 Message du 23 juin 1999 relatif à l’approbation des accords sectoriels entre la Suisse et la CE, FF 1999 VII 5440.4606 politique agricole, la Suisse tient compte de la PAC de l ’UE selon le principe de l’équivalence, mais n’y est pas liée par un accord. 5.3 Liechtenstein Conformément au Trait é du 29 mars 1923 entre la Suisse et la Principaut é de Liechtenstein concernant la r éunion de la Principaut é de Liechtenstein au territoire douanier suisse (traité douanier)31, la législation agricole de la Suisse est en principe applicable dans la Principaut é. Afin d ’uniformiser les mesures prises en faveur de l’agriculture, la Suisse est en train de pr éparer avec elle une convention sous la forme d’un échange de notes. Cette convention r ègle la participation du Liechten- stein aux mesures de soutien du march é et des prix, r éalisées dans le cadre de la politique agricole suisse, ainsi qu ’aux d épenses de l ’OFAG li ées à l ’amélioration des bases de production et à ses d épenses administratives. En contrepartie, le Liechtenstein touche une partie des recettes revenant à l’OFAG en rapport avec la régulation des march és. Cette convention r égissant les aspects financiers des mesu- res empêche les distorsions de la concurrence sur le territoire économique commun des deux pays. 6 Bases juridiques Selon l’art. 104, al. 4, Cst., la Conf édération engage des cr édits agricoles à affecta- tion sp éciale ainsi que des ressources g énérales de la Conf édération pour financer les diverses mesures de politique agricole. Cette disposition est concr étisée par l’art. 6 LAgr, lequel pr évoit que les moyens destin és aux principaux domaines d’application sont autoris és pour quatre ans au maximum par arr êté fédéral simple. Le pr ésent arr êté, qui tient compte du frein à l ’endettement selon l ’art. 126 Cst., n’est pas sujet à référendum. 31 RS 631.112.5144607 Table des matières de la partie II Message concernant l’évolution future de la politique agricole (Politique agricole 2007) Partie II: Arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2004 à 2007 Condensé 4556 1P a r t i e générale 4557 1.1 Contexte 4557 1.2 Enveloppe financière: instrument d’orientation de la politique agricole 4558 1.2.1 Finalité des enveloppes financières 4558 1.2.2 Enveloppes financières 2000 à 2003 4558 1.2.2.1 Exp ériences recueillies 4558 1.2.2.2 Appr éciation 4560 1.2.3 Mod èle de pronostic SILAS 4561 1.2.3.1 Exp ériences et appréciation 4561 1.2.3.2 D éveloppement du modèle 4562 1.3 Subdivision des enveloppes 2004 à 2007 4563 1.3.1 Mesures liées aux enveloppes 4563 1.3.2 Mesures exclues des enveloppes financières 4564 1.3.2.1 D épenses de l’OFAG 4564 1.3.2.2 Autres d épenses pour l’agriculture et l’alimentation 4565 1.4 Conditions-cadre relatives à la détermination des enveloppes financières 4565 1.4.1 Impératifs financiers 4565 1.4.1.1 Frein aux d épenses 4565 1.4.1.2 Affectations spéciales (fonds) 4565 1.4.1.3 Obligation de r éduire le soutien du marché 4566 1.4.1.4 Frein à l’endettement 4566 1.4.2 Impératifs de politique agricole 4566 1.4.2.1 Constitution 4566 1.4.2.2 Prestations en mati ère écologique et éthologique 4567 1.4.2.3 Revenus 4567 1.4.2.4 Acceptabilit é sociale 4568 1.4.2.5 Prise en compte de la situation de l ’économie et des finances fédérales 4568 1.4.3 Conclusion 4569 1.5 Besoins financiers pour la période 2004 à 2007 4569 1.5.1 Consid érations stratégiques 4569 1.5.1.1 Amélioration des bases de production et mesures sociales 4569 1.5.1.2 Promotion de la production et des ventes 4570 1.5.1.3 Paiements directs 4570 1.5.2 Montant des enveloppes financi ères 4571 1.5.3 Pronostics en mati ère de revenu sectoriel 45724608 2P a r t i e s péciale 4574 2.1 Enveloppe financière pour l’amélioration des bases de production et les mesures sociales 4574 2.1.1 Mesures d’accompagnement social 4575 2.1.2 Contributions pour am éliorations structurelles 4575 2.1.3 Crédits d’investissements 4577 2.1.4 Sélections végétale et animale 4578 2.2 Enveloppe financière pour la promotion de la production et des ventes 4578 2.2.1 Examen des mesures 4579 2.2.2 Promotion des ventes 4580 2.2.3 Economie laitière 4581 2.2.4 Economie animale 4583 2.2.5 Production v égétale 4585 2.2.5.1 Cultures battues au champ 4585 2.2.5.2 Betteraves sucri ères 4586 2.2.5.3 Pommes de terre 4587 2.2.5.4 Production de semences 4587 2.2.5.5 Mati ères premières renouvelables (MPR) 4588 2.2.5.6 Fruits 4588 2.2.5.7 Viticulture 4589 2.3 Enveloppe financière pour les paiements directs 4590 2.3.1 Paiements directs généraux 4593 2.3.1.1 Contributions à la surface 4593 2.3.1.2 Contributions pour la garde d ’animaux consommant des fourrages grossiers 4593 2.3.1.3 Contributions pour la garde d ’animaux dans des conditions difficiles 4595 2.3.1.4 Contributions pour des terrains en pente 4595 2.3.2 Paiements directs écologiques 4596 2.3.2.1 Contributions écologiques 4596 2.3.2.2 Contributions pour la r éduction du ruissellement et du lessi- vage de substances selon l’art. 62a LEaux 4599 2.3.2.3 Contributions éthologiques 4600 2.3.2.4 Contributions d ’estivage 4602 3C o n séquences 4602 3.1 Confédération 4603 3.1.1 Personnel et informatique 4603 3.1.2 Finances 4603 3.2 Cantons et communes 4603 3.3 Conséquences économiques 4604 3.3.1 Nécessité et possibilité d’une intervention de l’Etat 4604 3.3.2 Conséquences pour l’agriculture 4604 3.3.3 Aspects pratiques de l’exécution 4604 4 Programme de la législature 46054609 5 Rapports avec le droit international 4605 5.1 OMC 4605 5.2 UE 4605 5.3 Liechtenstein 4606 6 Bases juridiques 4606 Table des matières de la partie II 4607 Arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2004 à 2007 (projet) 4610Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Partie II: Arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l'agriculture pour les années 2004 à 2007 In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2002 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 29 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 23.07.2002 Date Data Seite 4556-4609 Page Pagina Ref. No 10 126 480 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.