<!DOCTYPE html> <html lang="fr"><head><meta charset="utf-8"/></head><body><div class="content"> <a name="idp309712"></a><div class="big bold">Urteilskopf</div> <br/>112 V 248<br/><br/><br/><div class="paraatf">43. Arrêt du 5 septembre 1986 dans la cause Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail contre Office cantonal neuchâtelois du travail et Tribunal administratif du canton de Neuchâtel concernant Ackermann</div> <div class="paraatf"></div> <a name="idp311360"></a> <a name="idp341616"></a><br/><div id="regeste" lang="de"> <div class="big bold">Regeste</div> <br/><div class="paraatf"><span class="artref">Art. 65 ff. AVIG</span>, <span class="artref">Art. 90 Abs. 1 AVIV</span>: Einarbeitungszuschüsse. <div class="paratf">- Hat der Bundesrat den Bereich des <span class="artref">Art. 65 AVIG</span> übermässig eingeschränkt, indem er die Fälle der Versicherten, deren Vermittlung im Sinne dieser gesetzlichen Bestimmung schwierig ist, erschöpfend aufzählt? Frage in casu offengelassen. </div> <div class="paratf">- Begriff der "schlechten beruflichen Voraussetzungen" im Sinne des <span class="artref">Art. 90 Abs. 1 lit. c AVIV</span>. Solche Voraussetzungen können auch jungen Arbeitnehmern zuerkannt werden, insbesondere jenen unter ihnen, die einen Beruf erlernt oder ausgeübt haben, der den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes nicht oder nicht mehr entspricht. </div> </div> </div> <a name="idp350912"></a> <br/><div> <a name="idp357040"></a><span class="big bold" id="sachverhalt">Sachverhalt</span> <span class="small">ab Seite 248</span> </div> <br/><div class="paraatf"> <a name="page248"></a><div class="center pagebreak">BGE 112 V 248 S. 248</div> </div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp358704"></a><span class="bold">A.- </span>Patricia Ackermann, née en 1960, domiciliée au Locle, a obtenu en 1981 un certificat fédéral de capacité <a name="page249"></a><div class="center pagebreak">BGE 112 V 248 S. 249</div>de dessinatrice d'intérieur. Elle n'a jamais pu exercer cette profession, faute d'avoir trouvé un emploi. De 1981 à 1984, elle a travaillé comme dessinatrice en bâtiments. A la recherche d'un emploi depuis le mois de mai 1985, elle a présenté, le 5 juin suivant, une demande d'allocations d'initiation au travail en précisant que cette mesure comprendrait le dessin, la vente et le secrétariat pour l'agence- ment de cuisines. Selon l'employeur concerné, l'entreprise M. à La Chaux-de-Fonds, l'initiation au travail devait débuter le 1er septembre 1985 et durer six mois; le salaire effectif convenu serait de 1'200 fr. pour les deux premiers mois, 1'800 fr. pour chacun des deux mois suivants et 2'400 fr. pour les deux derniers, soit, conformément à l'<span class="artref">art. 66 LACI</span>, respectivement 40%, 60% et 80% du salaire normal prévu dès le 1er mars 1986 (3'000 fr. par mois).</div> <div class="paraatf">Sur la base de ces renseignements, l'Office cantonal neuchâtelois du travail a rendu une décision, le 9 septembre 1985, par laquelle il a accordé à l'assurée les allocations prétendues, considérant, notamment, que cette dernière se trouvait "dans des conditions professionnelles défavorables par sa formation dans une branche très touchée par la récession.</div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp365296"></a><span class="bold">B.- </span>Saisis de recours successifs de l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT), le Département cantonal neuchâtelois de l'économie publique (décision du 22 novembre 1985), puis le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel (jugement du 5 février 1986), les ont rejetés.</div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp366976"></a><span class="bold">C.- </span>L'OFIAMT interjette recours de droit administratif contre le prononcé cantonal de dernière instance, dont il demande l'annulation. L'Office cantonal neuchâtelois du travail conclut au rejet du recours. Quant à Patricia Ackermann, elle n'a pas fait usage de la faculté qui lui était offerte de se déterminer à son sujet.</div> <br/><div> <a name="idp368560"></a><span class="big bold" id="erwaegungen">Erwägungen</span> </div> <br/><div class="paraatf">Considérant en droit</div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp369520"></a><span class="bold" id="consideration_1.">1. </span>(Pouvoir d'examen: <span class="artref">art. 132 OJ</span>.)</div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp372192"></a><span class="bold" id="consideration_2.">2. </span>Aux termes de l'<span class="artref">art. 65 LACI</span>, des allocations peuvent être versées aux assurés dont le placement est difficile, qui sont mis au courant dans une entreprise et reçoivent, de ce fait, un salaire réduit lorsque:</div> <div class="paraatf">a. Ils remplissent la condition fixée à l'<span class="artref">art. 60 al. 1 let. b LACI</span>;</div> <div class="paraatf">b. Le salaire réduit durant la mise au courant correspond au moins au travail fourni et <a name="page250"></a><div class="center pagebreak">BGE 112 V 248 S. 250</div> </div> <div class="paraatf">c. Qu'au terme de cette période, l'assuré peut escompter un engagement aux conditions usuelles dans la branche et la région, compte tenu, le cas échéant, d'une capacité de travail durablement restreinte.</div> <div class="paraatf">Selon l'<span class="artref">art. 66 LACI</span>, les allocations d'initiation au travail couvrent la différence entre le salaire effectif et le salaire normal que l'assuré peut prétendre au terme de sa mise au courant compte tenu de sa capacité de travail, mais tout au plus 60 pour cent du salaire normal (al. 1). Elles sont versées pour six mois au maximum et réduites tous les deux mois d'un tiers du montant initial (al. 2). L'<span class="artref">art. 67 LACI</span> prévoit d'autre part que la demande d'allocations doit être présentée à l'autorité cantonale (al. 1) et que la caisse choisie par l'assuré ne peut verser les prestations qu'avec l'assentiment de cette autorité (al. 2).</div> <div class="paraatf">Le Conseil fédéral a précisé ce qu'il fallait entendre par "assurés dont le placement est difficile", à l'<span class="artref">art. 90 al. 1 OACI</span>, dont la teneur est la suivante:</div> <div class="paraatf">"Un assuré est réputé difficile à placer lorsque, compte tenu de la situation du marché du travail, il a de grandes difficultés à trouver un emploi en raison de:</div> <div class="paraatf">a. Son âge avancé;</div> <div class="paraatf">b. Son handicap physique ou mental ou</div> <div class="paraatf">c. Ses mauvais antécédents professionnels."</div> <br/><div class="paraatf"> <a name="idp388576"></a><span class="bold" id="consideration_3.">3. </span>a) La seule question litigieuse est de savoir si l'on est en l'espèce en présence d'une assurée dont le placement est difficile au sens des <span class="artref">art. 65 LACI</span> et 90 al. 1 OACI. En effet, le recourant ne conteste pas, et cela avec raison, que l'intéressée remplit les autres conditions d'octroi d'allocations d'initiation au travail, définies sous let. a à c de l'<span class="artref">art. 65 LACI</span>. En outre, il est constant que ni l'âge avancé ni un quelconque handicap physique ou mental ne peuvent être invoqués dans le cas particulier. Aussi l'OFIAMT soutient-il, à l'appui de son recours de droit administratif, que l'assurée ne peut se prévaloir de "mauvais antécédents professionnels" au sens de l'<span class="artref">art. 90 al. 1 let</span>. c OACI, contrairement à l'opinion de l'Office cantonal neuchâtelois du travail et des autorités cantonales de recours.</div> <div class="paraatf">Selon le recourant, cette notion vise une catégorie bien particulière d'assurés. Il s'agit, notamment, des personnes qui ont appris et (ou) exercé une profession qui, pour une raison ou une autre (par exemple l'introduction de nouvelles technologies, de nouveaux procédés de production ou de gestion) a pratiquement <a name="page251"></a><div class="center pagebreak">BGE 112 V 248 S. 251</div>disparu, est en voie de disparition, a perdu de son importance ou a subi (ou est en train de subir) des transformations. Tel est le cas, par exemple, des personnes au chômage qui, pendant de nombreuses années, ont été affectées à des tâches spécialisées au sein de la même entreprise et qui, de ce fait, rencontrent de graves difficultés à trouver un emploi. En revanche, de "mauvais antécédents professionnels" ne sauraient, par principe, être reconnus à des assurés qui sont au bénéfice d'une formation professionnelle achevée et qui éprouvent des difficultés à s'insérer dans le monde du travail en raison de leur manque d'expérience pratique ou de difficultés conjoncturelles ou structurelles que connaît leur région de domicile. A défaut, les allocations en cause se transformeraient en un instrument de promotion industrielle et commerciale, ce que le législateur n'a précisément pas voulu; une telle opération doit bien plutôt être réalisée, non par l'assurance-chômage, mais par le biais de la loi sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne ou de l'arrêté fédéral instituant une aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée.</div> <div class="paraatf">b) Les art. 65 à 67 LACI font partie du chapitre 6 de la loi dont l'art. 59 al. 1 pose le principe selon lequel l'assurance encourage par des prestations en espèces la reconversion, le perfectionnement et l'intégration professionnels des assurés dont le placement est impossible ou très difficile pour des raisons inhérentes au marché de l'emploi. A propos de l'art. 63 (qui est devenu l'<span class="artref">art. 65 LACI</span> dans la version définitive adoptée par les Chambres fédérales), le Conseil fédéral a exposé ce qui suit dans son message concernant une nouvelle loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (FF 1980 III 622):</div> <div class="paraatf">"En octroyant des allocations d'initiation au travail à des assurés dont le placement est difficile, et qui sont mis au courant dans une entreprise en vue d'un engagement définitif et reçoivent, par conséquent, un salaire réduit, on vise à améliorer les chances de ces personnes sur le marché de l'emploi. On escompte que ces allocations d'initiation au travail constitueront un moyen efficace pour atténuer l'un des problèmes les plus difficiles du placement, qui entraîne également des frais considérables pour l'assurance-chômage. Toutefois, de telles prestations doivent être liées à des conditions sévères et rester limitées, afin d'éviter une sous-enchère sur les salaires ainsi qu'un subventionnement d'employeurs.</div> <div class="paraatf">On a également renoncé à définir dans la loi la notion de difficile à placer. Il s'agit, en effet, d'une notion composite comprenant des critères subjectifs et objectifs. Ce qui importe, d'une part, c'est la situation personnelle de l'assuré, c'est-à-dire l'ampleur des difficultés qu'il connaît.</div> <div class="paraatf"> <a name="page252"></a><div class="center pagebreak">BGE 112 V 248 S. 252</div> </div> <div class="paraatf">Mais, d'autre part, il y a lieu de définir aussi la difficulté au placement d'après la situation du marché de l'emploi. Afin de conserver dans ce domaine toute la souplesse requise, seule l'ordonnance pourra apporter des précisions."</div> <div class="paraatf">Ainsi donc, il y a lieu de considérer que les allocations d'initiation au travail peuvent être accordées si le placement de l'assuré est fortement entravé et pour autant qu'il existe une indication en rapport avec le marché du travail: cette double condition doit permettre d'éviter que des prestations soient fournies à des fins qui n'auraient aucun rapport avec l'assurance-chômage, dont le but n'est pas d'assumer, de manière générale, les frais occasionnés par la mise au courant de salariés et qui incombent normalement à tout employeur.</div> <div class="paraatf">c) La loi ne contient pas de norme de délégation spéciale du législateur qui autoriserait expressément le Conseil fédéral à fixer les conditions dont dépend le droit aux allocations d'initiation au travail. Aussi l'<span class="artref">art. 90 al. 1 OACI</span> se fonde-t-il sur la délégation générale de compétence figurant à l'<span class="artref">art. 109 LACI</span> et qui charge l'autorité exécutive d'édicter les dispositions nécessaires à l'exécution de la loi. De telles dispositions ne sauraient donc poser de nouvelles règles qui restreindraient les droits des assurés ou leur imposeraient des obligations, même si ces règles sont conformes au but de la loi (<a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=15&amp;from_date=&amp;to_date=&amp;from_year=1986&amp;to_year=1986&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;from_date_push=&amp;top_subcollection_clir=bge&amp;query_words=&amp;part=all&amp;de_fr=&amp;de_it=&amp;fr_de=&amp;fr_it=&amp;it_de=&amp;it_fr=&amp;orig=&amp;translation=&amp;rank=0&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F98-IA-281%3Ade&amp;number_of_ranks=0&amp;azaclir=clir#page287">ATF 98 Ia 287</a> et les références citées; GRISEL, Traité de droit administratif, p. 83; AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, supplément 1967-1982 No 1520; cf. également <a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=15&amp;from_date=&amp;to_date=&amp;from_year=1986&amp;to_year=1986&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;from_date_push=&amp;top_subcollection_clir=bge&amp;query_words=&amp;part=all&amp;de_fr=&amp;de_it=&amp;fr_de=&amp;fr_it=&amp;it_de=&amp;it_fr=&amp;orig=&amp;translation=&amp;rank=0&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F109-V-245%3Ade&amp;number_of_ranks=0&amp;azaclir=clir#page247">ATF 109 V 247</a>). On peut dès lors se demander si, en énumérant exhaustivement les cas d'assurés difficiles à placer, le Conseil fédéral n'a pas restreint à l'excès la portée de l'<span class="artref">art. 65 LACI</span>.</div> <div class="paraatf">Cette question peut toutefois demeurer indécise en l'espèce, car l'interprétation que donne l'office recourant de la disposition réglementaire en cause apparaît de toute façon, quant à elle, trop restrictive. En effet, s'il est vrai que, par définition, les termes "mauvais antécédents professionnels" ne sauraient guère s'appliquer à de jeunes travailleurs à la recherche d'un premier emploi et qui sont souvent victimes de leur inexpérience, rien ne permet de soutenir que cette notion exclut d'emblée d'autres catégories de jeunes salariés, en particulier ceux qui ont appris - ou exercé - une profession qui ne répond pas - ou plus - aux nécessités du marché de l'emploi. Cette interprétation est d'ailleurs confirmée par le texte allemand de l'<span class="artref">art. 90 al. 1 let</span>. c OACI qui utilise <a name="page253"></a><div class="center pagebreak">BGE 112 V 248 S. 253</div>l'expression "schlechte berufliche Voraussetzungen", termes qui sont à l'évidence plus larges que ceux de la version française de l'ordonnance. En tout cas, l'examen des travaux préparatoires, en particulier du message précité, ne démontre pas que le législateur ait envisagé une telle exclusion, quand bien même il a voulu lier l'octroi des allocations litigieuses à des conditions sévères.</div> <div class="paraatf">D'autre part, contrairement à l'opinion du recourant, on ne saurait faire abstraction, le cas échéant, des difficultés conjoncturelles et structurelles propres à une région déterminée. Admettre une solution différente conduirait, le plus souvent, à renoncer à la mise en oeuvre de mesures préventives au profit de l'exigence d'un changement de domicile. Or, la mobilité géographique est un objectif qui peut aller à l'encontre des aspirations légitimes d'un assuré, pour des raisons familiales par exemple (<a class="bgeref_id" href="https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&amp;type=highlight_simple_query&amp;page=15&amp;from_date=&amp;to_date=&amp;from_year=1986&amp;to_year=1986&amp;sort=relevance&amp;insertion_date=&amp;from_date_push=&amp;top_subcollection_clir=bge&amp;query_words=&amp;part=all&amp;de_fr=&amp;de_it=&amp;fr_de=&amp;fr_it=&amp;it_de=&amp;it_fr=&amp;orig=&amp;translation=&amp;rank=0&amp;highlight_docid=atf%3A%2F%2F111-V-398%3Ade&amp;number_of_ranks=0&amp;azaclir=clir#page400">ATF 111 V 400</a>). En outre, elle peut entrer en conflit avec les objectifs de la politique régionale, en accélérant le dépeuplement de certaines régions du pays et en renforçant la concentration démographique et économique déjà excessive dans d'autres régions, objectifs dont le législateur a tenu compte lors de l'élaboration de la loi (FF 1980 III 536).</div> <div class="paraatf">d) En l'occurrence, il y a lieu d'admettre que l'assurée peut prétendre le versement d'allocations d'initiation au travail. Selon les indications fournies par l'Office cantonal neuchâtelois du travail, les débouchés dans la profession - apprise par l'intéressée - de dessinatrice d'intérieur sont "rares voire inexistants"; en outre, l'assurée a de faibles chances de retrouver un emploi en qualité de dessinatrice en bâtiments, compte tenu de la crise que connaît l'industrie du bâtiment dans la région du Jura neuchâtelois. On doit dès lors considérer, sur la base de ces renseignements, que le placement de l'assurée dans l'une ou l'autre des professions susmentionnées était, en mai 1985, difficile, voire impossible à plus ou moins brève échéance, cela pour des raisons inhérentes au marché de l'emploi. De plus, on peut affirmer que ces difficultés avaient aussi pour origine de "mauvais antécédents professionnels" au sens de l'<span class="artref">art. 90 al. 1 let</span>. c OACI: d'une part, l'assurée a appris un métier pour lequel il n'existe pratiquement pas d'offres d'emploi; d'autre part, après l'obtention d'un certificat fédéral de capacité, elle a travaillé dans une profession qui ne correspondait pas exactement à sa formation, de sorte qu'elle se trouve d'emblée disqualifiée, en tant que dessinatrice en bâtiments, sur un marché du travail qui est déjà fortement resserré.</div> <div class="paraatf"> <a name="page254"></a><div class="center pagebreak">BGE 112 V 248 S. 254</div> </div> <div class="paraatf">Enfin, l'autorité cantonale inférieure de recours a procédé à diverses mesures d'instruction d'où il ressort qu'il n'y a eu en l'espèce ni sous-enchère sur le salaire, ni subventionnement de l'employeur. Le risque d'abus, qui préoccupe à juste titre l'office recourant, peut donc être considéré comme écarté en l'espèce.</div> <div class="paraatf">e) En conclusion, l'Office cantonal neuchâtelois du travail n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation en statuant comme il l'a fait; considérée sous l'angle de l'opportunité, la décision administrative en cause était justifiée et le recours de droit administratif se révèle ainsi mal fondé.</div> <br/><div> <a name="idp440304"></a><span class="big bold" id="dispositiv">Dispositiv</span> </div> <br/><div class="paraatf">Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:</div> <div class="paraatf">Le recours est rejeté.</div> </div></body></html>