Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 279 2007.15 (S. 279–321) Zur Rechtsstellung des Schweizerischen Landesmuseums und zu den Kompetenzen seiner Organe Jaag Tobias, Dr. iur., Rechtsanwalt, Professor an der Universität Zürich Hauser Matthias, lic. iur., Rechtsanwalt, Zürich Gutachten vom 4. Juli 2006 Stichwörter: Verwaltungsorganisation des Bundes; dez entrale Bundesverwaltung; unselbständige Anstalt; Schweizerisches Landesmuseum; Landesmuseumskommission. Mots-clés: Organisation du gouvernement; unités administratives décentralisées; autonomie techni- que; Musée national suisse; Commission du Musée national. Termini chiave: Organizzazione del Governo; unità amministrativa decentralizzata; istituto non auto- nomo; Museo nazionale svizzero; Commissione del Museo nazionale. Regeste: Das Schweizerische Landesmuseum ist als unselbständige Anstalt mit einem erheblichen Autonomie- bereich zu qualifizieren. Das SLM ist nach der Te rminologie des Regierungs- und Verwaltungsorgani- sationsgesetzes (RVOG) und der dazugehörigen Verordnung der dezentralen Bundesverwaltung als Verwaltungseinheit ohne eigene Rechtspersönlichkeit zu qualifizieren. Art. 8 SLMG räumt der Lan- desmuseumskommission die Kompetenz zur Verwal tung des Schweizerischen Landesmuseums ein. Dementsprechend hat der Bundesrat nur die Oberau fsicht über die LMK und muss ihre Autonomie respektieren. Die Direktion ist der LMK unterstellt. Die Autonomie des SLM ist im fachlichen Bereich, umfassend. Im Bereich des Personals und der Fi- nanzen ist sie hingegen beschränkt. Die 1989 erfolgte Ämterzusammenlegung erfolgte auf Verordnungsstufe. Da der Bundesrat nicht die Kompetenz hat, die gesetzlich geregelten Befugnisse der LMK und damit die Autonomie des SLM aufzuheben oder entscheidend einzuschränken, ka nn die Ämterzusammenlegung von 1989 unter Beachtung des übergeordneten Rechts nur die Wirkung entfalten, dass das SLM eine dem Bundes- amt für Kultur zugewiesene dezentrale Verwaltung seinheit ist, wobei seine Autonomie und die Befug- nisse der LMK gewahrt werden Regeste: Le Musée national suisse (MNS) doit être qualifié d’établissement non indépendant bénéficiant d’une large autonomie. L’art. 8 de la loi précitée charge la Commission du Musée national (CMN) d’administrer le MNS. Le Conseil fédéral exerce donc uniquement la haute surveillance sur la CMN et doit respecter son autonomie. La direction du MNS est pour sa part subordonnée à la CMN. Le MNS bénéficie d’une autonomie pleine et entière sur le plan technique, mais d’une autonomie limi- tée dans le domaine du personnel et des finances. Le rattachement du MNS à l’Office fédéral de la culture (OFC) en 1989 résulte d’une simple ordon-Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 280 nance. Comme le Conseil fédéral n’a pas le pouvoir de supprimer ou de restreindre fortement les compétences dévolues par une loi, cette réorganisation a pour seule conséquence de transformer le MNS en une unité administrative décentralisée de l’ OFC sans toucher à son autonomie, qui découle des compétences de la CMN. Regesto: Il Museo nazionale svizzero deve essere considerato come un istituto non autonomo che gode di un considerevole margine di manovra. L’art. 8 LMNS sancisce che l’amministrazione del Museo naziona- le svizzero è affidata alla Commissione del Museo nazi onale. Il Consiglio federale ha solo l’alta vigi- lanza su questa Commissione e deve pertanto ris pettarne l’autonomia. La direzione è assunta dalla Commissione. L’autonomia del Museo nazionale è ampia nell'ambito specialistico, ma è limitata nel settore del per- sonale e delle finanze. Nel 1989 è avvenuto un accorpamento di tre enti a livello di ordinanza. Poiché il Consiglio federale non ha la competenza di togliere o limitare drasticamente i poteri della Commissione disciplinati dalla legge, e quindi l’autonomia del Museo nazionale, qu esto accorpamento può solo avere l’effetto, nel rispetto del diritto di rango superiore, di integrare il Museo nazionale all’Ufficio federale della cultura in qualità di unità amministrativa decentralizzata, mantenendo così l'autonomia e i poteri della Commis- sione del Museo nazionale. Rechtliche Grundlagen: Art. 164 Abs. 1 Bst. g, Art. 178 und 179 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101); Art. 2, 8, 38, 43 Abs. 4 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG; SR 172.010); Art. 6 Abs. 1 Bst. e, Art. 6 Abs. 2 Bst. e und f, Abs. 3 und 4, Art. 8 Abs. 2 Regierungs- und Verwal- tungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV; SR 172.010.1); Art. 8 Bundesgesetz über Statut und Aufgaben de s Eidgenössischen Instituts für Geistiges Eigentum vom 24. März 1995 (IGEG; SR 172.010.31); Art. 18 Abs. 3 Bst. e Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001 (BPV; SR 172.220.111.3); Art. 5 Abs. 2 Verordnung über ausserparlamentarische Kommissionen sowie Leitungsorgane und Vertretungen des Bundes vom 3. Juni 1996 (Kommissionenverordnung; SR 172.31); Art. 5 (gestrichen), Art. 1-3, Art. 6-9 Bundesgeset z über die Errichtung eines Schweizerischen Lan- desmuseums vom 27. Juni 1890 (Landesmuseumsges etz, SLMG; SR 432.31; A.S. n.F. Bd. XI, S. 690); Art. 1 Abs. 3 Bundesbeschluss betreffend Erweiterung des Bundesbeschlusses vom 27. Juni 1890, über die Errichtung eines schweizerischen Lande smuseums vom 21. Juni 1902 (SR 432.311; A.S. n.F. Bd. 19, S. 246 ff.); Art. 6 Abs. 4 Verordnung über die Landesmuseumskommission vom 7. April 1993 (LMK-V; SR 432.32); Art. 3 und 4 Verordnung über den Museumsfonds des Schweizerischen Landesmuseums vom 3. April 1996 (SR 432.35); Art. 13 Abs. 1 Bundesgesetz betreffend die Sti ftung «Pro Helvetia» vom 17. Dezember 1965 (SR 447.1); Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 281 Art. 2 Bst. f, Art. 39 Bundesgesetz über den eidgen össischen Finanzhaushalt vom 7. Oktober 2005 (Finanzhaushaltgesetz; SR 611.0) Base juridique: Art. 164 al. 1 let. g, art. 178 et 179 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101 ; art. 2, 8, 38 et 43 al. 2 Loi du 21 mars 1997 sur l’ organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA ; RS 172.010); art. 6 al. 1 let. e, art. 6 al. 2 let. e et f, al. 3-4, art. 8 al. 2 Ordonnance du 25 novembre 1998 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (OLOGA; RS 172.010.1 ); art. 8 Loi fédérale du 24 mars 1995 sur le statut et le s tâches de l’Institut Fédéral de la Propriété Intel- lectuelle (LIPI ; RS 172.010.31); art. 18 al. 3 let. e Ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la Confédération (OPers; RS 172.220.111.3); art. 5 al. 2 Ordonnance du 3 juin 1996 sur les commissions extraparlementaires, les organes de direc- tion et les représentants de la Confédération (Ordonnance sur les commissions ; RS 172.31); art. 5 (abrogé), art. 1-3, art. 6-9 Loi fédérale du 27 juin 1890 concernant la création d’un musée natio- nal suisse (RS 432.31); art. 1 al. 3 Arrêté fédéral du 21 juin 1902 qui complète l’arrêté du 27 juin 1890 créant un musée natio- nal (RS 432.311); art. 6 al. 4 Ordonnance du 7 avril 1993 concernant la Commission du Musée national (O-CM ; RS 432.32); art. 3 al. 4 Ordonnance du 3 avril 1996 concernant le fonds du Musée national suisse (RS 432.35); art. 13 al. 1 Loi fédérale du 17 décembre 1965 concernant la fondation Pro Helvetia (RS 447.1); art. 2 let. f, art. 39 Loi du 7 octobre 2005 sur les fin ances de la Confédération (Loi sur les finances, LFC ; RS 611.0). Basi legali: art. 164 cpv. a let. g, art. 178 e 179 Costituzione feder ale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101); art. 2, 8, 38 et 43 cpv. 4 Legge del 21 marzo 1997 sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione (LOGA; RS 172.010); art. 6 cpv. 1 let. e, art. 6 cpv. 2 let. g e f, cpv. 3- 4, art. 8 cpv. 2 Ordinanza del 25 novembre 1998 sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione (OLOGA; RS 172.010.1); art. 8 Legge federale del 24 marzo 1995 sullo statuto e sui compiti dell’Istituto federale della proprietà intellettuale (LIPI; RS 172.010.31); art. 18. cpv. 3 let. e Ordinanza del 3 luglio 2001 sul personale federale (OPers; RS 172.220.111.3); art. 5 cpv. 2 Ordinanza del 3 giugno 1996 sulle commissioni extraparlamentari, nonché gli organi di direzione e i rappresentanti della Confederazione (Ordinanza sulle commissioni; RS 172.31); art. 5 (abrogato), art. 1-3, art. 6-9 Legge federale del 27 giugno 1890 sulla istituzione di un Museo nazionale svizzero (RS 432.31); art. 1 cpv. 3 Decreto federale del 21 giugno 1902 a compimento di quello del 27 giugno 1890 sulla istituzione di un Museo nazionale svizzero (RS 432.311); art. 6 cpv. 4 Ordinanza del 7 aprile 1993 concernente la Commissione del Museo nazionale (O-CMN; RS 432.32); art. 3 e 4 Ordinanza del 3 aprile 1996 concernente il fondo del Museo nazionale svizzero (RS 432.35); art. 13 cpv. 1 Legge federale del 17 dicembre 1965 concernente la Fondazione «Pro Helvetia» (RS Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 282 447.1); art. 2 let. f, art. 39 Legge federale del 7 ottobre 20 05 sulle finanze della Confederazione (LFC; RS 611.0 Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 283 Inhaltsübersicht I. Fragestellung 285 II. Historische Entwicklung des Schw eizerischen Landesmuseums 285 III. Organisationsrechtliche Grundlagen 287 A. Organisationskompetenz de s Bundesgesetzgebers 287 B. Organisationskompetenz des Bundesrates 289 C. Wichtigste in Frage kommende Rechtsformen 290 1. Massgeblichkeit der spezialgesetzlichen Regelung 290 2. Zentralverwaltung 291 3. Öffentlichrechtliche Anstalten 292 IV. Kompetenzen der Landesmuseumskommission 294 A. Überblick 294 B. Zusammensetzung der LMK 294 C. Umfang der Kompetenzen der LMK zur Verwaltung des Landesmuseums 295 D. Verhältnis zur Direktion des SLM 295 E. Nähere Umschreibung der Kompet enzen der LMK durch bundesrätliche Verordnungen 296 1. Auslegung der Delegationsnorm 296 2. Regelungen auf Verordnungsstufe 297 3. Verwaltungspraxis 1891-1897 299 F. Kompetenzen im Personalbereich 300 G. Oberaufsicht des Bundesrates 301 1. Grundsatz 301 2. Adressat 301 3. Umfang 302 4. Aufsichtsmittel 303 H. Allgemeine Organisationsbestimmungen des Bundes 306 V. Rechtsform des SLM 307 A. Bezeichnung in der Gründungszeit 307 B. Verwaltungsorganisationsgesetz 308 C. Beurteilung auf Grund der Regelung im SLMG 309 D. Fazit 310 VI. Kompetenzabgrenzung zwischen Zentralverwaltung und SLM 310 A. Aufsichtsinstanz 310 B. Wahrnehmung der Aufgaben 310 C. Kompetenzen im Personalwesen 310 D. Kompetenzen im Beschaffungswesen 311 E. Beurteilung der Verordnung von 1993 311 VII. Schlussfolgerungen 313 A. Zusammenfassung 313 B. Beantwortung der Gutachterfragen 313 Anhang 316 - Literaturverzeichnis 316 - Rechtsquellen 317 A. In Kraft stehende Erlasse 317 Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 284 B. Nicht mehr in Kraft stehende Erlasse 318 - Materialien 318 - Weitere Quellen (Auswahl) 319 - Abkürzungsverzeichnis 320 Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 285 I. Fragestellung 1 Gemäss Auftrag des Kantons Zürich sowie der Stadt Zürich vom 15. Juni 2006 sollen im Rahmen eines Rechtsgutachtens folgende Fragen erörtert und beantwortet werden: 1. Was für eine rechtliche Instituti on stellte und stellt das Schweizerische Landesmuseum dar: a. bei seiner Gründung 1890 und in den folgenden Jahrzehnten; b. heute unter den Bestimmungen von RVOG und RVOV und den an- deren Organisations- und Verwaltungsbetriebserlassen des Bundes? Was folgt aus dieser institutionellen Stellung: c. insbesondere im Hinblick auf die Kompetenzen des Bundesamtes für Kultur gegenüber dem Landesmuseum; d. zum Umfang der Kompetenzen der Direktion des Landesmuseums; e. zur Verwaltung der Ressourcen und der Wahrnehmung der Aufga- ben (Art. 8 Abs. 2 RVOV)? 2. Was änderte die Ämterzusammenlegung von 1989 zum Bundesamt für Kultur an der Stellung des Landesmuseums? 3. Welche Behörde kann die Organisa tion des Schweizerischen Landesmu- seums ändern?“ II. Historische Entwicklung des Schweizerischen Landesmuseums 2 Ausschlaggebend für die Schaffung des Sc hweizerischen Landesmuseums (SLM) war die Besorgnis, dass sonst zahlreiche Denkmäl er vergangener Epochen durch Verkäufe ins Ausland und schlechten Unterhalt verloren gehen würden. Die Botschaft wies auch darauf hin, dass die zahlreichen Altertumsvereine sowie die kantonalen und lokalen Be- hörden von sich aus nicht im Stande waren, diese Aufgaben in genügendem Masse wahrzunehmen1. 1 Gründungsbotschaft, BBl 1889 III, S. 209 ff. – Die Darstellung der historischen Entwicklung bis 1972 ist weitgehend dem Gutachten POLEDNA entnommen. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 286 3 Um den Verkauf eines Pfahlbautenmuseums ins Ausland zu verhindern, kaufte der Bund die Sammlung bereits 1884 und brachte sie zunächst im Bundesratshaus unter 2. 1888 anerbot der Kanton Basel Stadt zunäch st die Barfüsserkir che und anschliessend eine angrenzende Liegenschaft als Räumlichkeiten für das Nationalmuseum und bewarb sich um dessen Sitz. Es folgten entspr echende Bewerbungen von Bern, Zürich und Lu- zern. Im gleichen Zeitraum wurde die Eidge nossenschaft mit zahlreichen Schenkungen, Legaten und Erbeinsetzungen bedacht, mit we lchen ihr finanzielle Mittel oder Ausstel- lungsgegenstände für ein Schweizerisches Landesmuseum vermacht wurden3. 4 Am 27. Juni 1890 verabschiedete die Bundesversammlung den Bundesbeschluss betref- fend die Errichtung eines Sc hweizerischen Landesmuseums (Landesmuseumsgesetz; SLMG)4. Dieser bestimmte, dass ein Schwei zerisches Landesmuseum gegründet wer- den sollte, legte aber dessen Sitz noch ni cht fest. Als Zweck des Museums wurde die Aufnahme bedeutsamer vaterländischer Alte rtümer geschichtlicher und kunstgewerbli- cher Natur vorgesehen, die im Landesmuseu m aufgestellt werden sollten. Die bereits der Eidgenossenschaft gehörenden historisch -antiquarischen Sammlungen sowie ein- zelne Gegenstände wurden dem Landesmuseum zugewiesen. Finanzie rt werden sollte das Museum durch die jeweiligen Bundeskre dite für die Erhaltung vaterländischer Al- tertümer, durch Mittel der Merianstiftung und a llfällige weitere Vergabungen sowie durch geschenkte oder unter Vorbehalt des Ei gentumsrechts anvertraute schweizerische Altertümer. 5 Der noch nicht bestimmte Sitzkanton und die Stadt am künftigen Sitz des Landesmuse- ums wurden verpflichtet, ihre bestehe nden Sammlungen unter Wahrung ihres Eigen- tumsrechts in das Landesmuseum einzubringe n, was insbesondere durch das Ziel moti- viert war, einen genügenden Grundstock für die Sammlung zu schaffen5. 6 Nach langen Debatten über den Standort und nach fünfjähriger Bauzeit konnte das Lan- desmuseum Ende Juni 1898 in Zürich eröffnet werden. Schon bald zeigte sich, dass die allgemeinen Bestimmungen des Finanzhaus haltsrechts für die Zwecke des Landesmu- seums zu eng waren. Dies betraf insbesonde re die budgetrechtlic hen Prinzipien der Spezialität und der Annuität. Mit Bundesbeschluss vom 21. Juni 1902 wurde unter an- derem ein Museumsfonds geschaffen, welchem sowohl die in einem Jahr nicht aufge- brauchten Kredite als auch Erlöse aus dem Verkauf von Altertümern (Doubletten und andere entbehrliche Stücke) sowie Barges chenke und Erträge aus Eintrittsgeldern, Gar- deroben, Taxen und dem Verkauf des o ffiziellen Führers zuzuweisen sind6. Damit wur- 2 Gründungsbotschaft, S. 211. 3 Gründungsbotschaft, S. 214 ff. 4 Bundesgesetz über die Errichtung eines Schweizerischen Landesmuseums vom 27. Juni 1890 (SR 432.31). 5 Schreiben des Bundesamtes für Justiz vom 1. Februar 1988 an das Schweizerische Landesmuseum betreffend Kantonales Museum für Ur- und Frühgeschichte in Zürich. 6 Art. 9 SLMG in der Fassung gemäss Art. 2 des Bundesbeschlusses vom 21. Juni 1902; vgl. Botschaft Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 287 de in einem gewissen Mass ein unternehme risches Handeln gest attet und finanzielle Unabhängigkeit gewährt. 7 Eine erste wesentliche Erweiterung des La ndesmuseums erfolgte 1912, als der Bundes- rat für das Landesmuseum das Schloss Wildegg als Erbschaft annahm. Dem Landesmu- seum wurde 1978 das Schweizerische Zollmuseum in Gandria angegliedert. 1984 wurde die Gründung einer Zweigstelle im Schloss Prangins beschlossen7. 1990 wurde das Mu- sikautomaten-Museum Seewen eingeg liedert. 1995 konnte mit dem Panorama der Schweizer Geschichte in Schwyz eine weit ere Aussenstelle eröffnet werden. Weitere solche Aussenstellen bilden das Museum Bärengasse in Zürich sowie die Keramik- sammlung im Zunfthaus Meisen in Zürich. 8 Mit Bundesbeschluss vom 19. Dezember 1972 wurde Art. 5 SLMG gestrichen, welcher die Verpflichtung des Sitzorte s enthalten hatte, die Bau- , Einrichtungs- und Unterhalts- kosten für das Landesmuseum zu tragen. 9 1989 beschloss der Bundesrat, das SLM in da s Bundesamt für Kultur einzugliedern. Er passte die Ämterliste des inzwischen aufg ehobenen Verwaltungsorganisationsgesetzes sowie die inzwischen aufgehobenen Vero rdnungen über die Zuweisung der Ämter an die Departemente und der Dienste der Bundeskanzlei und über die Aufgaben der Depar- temente, Gruppen und Ämter entsprechend an 8. Erst 1993 erfolgte eine entsprechende Totalrevision der Verordnung über die Verw altung des Schweizerischen Landesmuse- ums, welche nun als Verordnung über die Landesmuseums kommission bezeichnet wur- de. Das Landesmuseumsgesetz wurde jedoch nicht in diesem Sinn abgeändert. III. Organisationsrechtliche Grundlagen A. Organisationskompeten z des Bundesgesetzgebers 10 Die Bundesverfassung (BV) enthält über die Organisation der Verwaltungsträger des Bundes nur wenige grundsätzliche Bes timmungen. Insbesondere sieht sie die Bundes- zentralverwaltung vor und weist dem Bundesrat die Aufgabe zu, für deren zweckmässi- ge Organisation zu sorgen 9. Sie hält sodann fe st, dass Verwaltungsaufgaben durch Ge- setz auch an Organisationen und Personen de s öffentlichen oder des privaten Rechts übertragen werden können, die ausserhalb der Bundesverwaltung stehen10. des Bundesrates, BBl 1902 I 903 ff. 7 Bundesgesetz über die Änderung des Bundesbeschlusses betreffend die Errichtung eines Schweizeri- schen Landesmuseums vom 5. Oktober 1984 (AS 1985, S. 152). 8 Vgl. hinten Rz. 34. 9 Art. 178 Abs. 1 Satz 2 BV. 10 Art. 178 BV. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 288 11 Gestützt auf die Organisations gewalt des Bundesrates gemäss Art. 178 Abs. 1 BV sieht Art. 8 des Regierungs- und Ve rwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG) vor, dass der Bundesrat zur Schaffung einer zweckmässige n Organisation der Bundesverwaltung von Organisationsbestimmungen anderer Bundesgesetze abweichen kann. Es stellt sich des- halb die Frage, wie die di esbezüglichen Kompetenzen zwischen Gesetzgeber und Bun- desrat abgegrenzt sind. 12 Gemäss Art. 164 Abs. 1 lit. g BV gehören die grundlegenden Bestimmungen über die Organisation der Bundesbehörden zu den wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen, die zwingend in der Form des Bunde sgesetzes zu erlassen sind. Die Struktur der Zentral- verwaltung ist somit zumindest in groben Zügen im Gesetz zu regeln 11. Die Übertra- gung von Verwaltungsaufgaben an Organisa tionen und Personen ausserhalb der Bun- desverwaltung bedarf in jedem Fall der Grundlage in einem Gesetz12. 13 In der Lehre werden folgende Bereiche der Bundesverwaltung unterschieden: − Bundeszentralverwaltung, welche aus de n sieben Departementen und der Bundes- kanzlei besteht (Art. 178 Abs. 2 und Art. 179 BV)13; − dezentrale Bundesverwaltung, welche aus den vom Bund errichteten und kontrollier- ten öffentlichrechtlichen Organisationen und Einheiten (öffentlichrechtliche Anstal- ten, Stiftungen und Körperschaften) besteht14. − Organisationen und Personen ausserhalb der Bundesverwaltung, die Bundesaufgaben erfüllen (Art. 178 Abs. 3 BV). 14 Unklar und umstritten ist, ob die Kategorie der dezentralen Bundesverwaltung ebenfalls in den Geltungsbereich von Art. 178 Abs. 3 BV fällt oder ob sie von Art. 178 Abs. 1 BV und somit von der Organisationskompetenz des Bundesrates erfasst wird. Nach der einen Auffassung bedürfen öffentlichrechtliche Anstalten gestützt auf Art. 178 Abs. 3 BV einer gesetzlichen Grundlage 15. Nach einer anderen Au ffassung umfasst Art. 178 Abs. 3 BV nicht jede Auslagerung aus der Bundeszentralverwaltung. Anstalten, Betrie- be und Behördenkommissionen werden nach dieser zweiten Auffassung zur Bundes- verwaltung im Sinne von Art. 178 Abs. 1 BV ge rechnet, obwohl es sich um Formen der Dezentralisierung handelt16. 11 T SCHANNEN/ZIMMERLI, § 19 Rz. 13. 12 Art. 178 Abs. 3 BV; KNAPP, Exécution, Rz. 26; SÄGESSER, Art. 178 BV Rz. 818 ff. 13 Art. 6 Abs. 4 RVOV; T SCHANNEN, § 39 Rz. 29. 14 J AAG, Dezentralisierung, S. 28 f.; TSCHANNEN, § 39 Rz. 30. 15 Botschaft über eine neue Bundesverfassung, S. 408 f.; T SCHANNEN/ZIMMERLI, § 19 Rz. 13. 16 B IAGGINI, St. Galler Kommentar BV, Art. 178 Rz. 27; W EBER/BIAGGINI, S. 48. Nach B IAGGINI, St. Galler Kommentar BV, Art. 178 Rz. 27, fällt insbesondere die Ausstattung von Verwaltungseinheiten mit einem erhöhten Grad an Eigenständigkeit im Sinne des Führens mittels Leistungsauftrag nicht unter Art. 178 Abs. 3 BV. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 289 15 Im Zusammenhang mit der Regierungs- und Verwaltungsreform der 90er Jahre wurde vom 4-Kreise-Modell gesprochen. Bei den dort gebildeten Kreisen handelt es sich nicht um rechtliche Kategorien, weshalb vorliegend darauf nicht eingegangen wird. B. Organisationskompetenz des Bundesrates 16 Die Organisationsgewalt des Bundesrates ge mäss Art. 178 Abs. 1 BV besteht nur im Rahmen der gesetzlichen Regelungen 17. Der Vorbehalt des Gesetzes gegenüber der Or- ganisationsgewalt des Bundesrates bezieht sich nur auf wichtige bzw. grundlegende Be- stimmungen, da Art. 164 BV nur für diese au sdrücklich die Gesetzesform verlangt und damit die Zuständigkeit der Bundesversammlung unter Vorbehalt des fakultativen Refe- rendums vorsieht18. Welche Bestimmungen wichtig sind, is t allerdings auch eine politi- sche Wertung. Art. 164 Abs. 1 Satz 1 BV schliesst deshalb nicht aus, dass auch unwich- tige Bestimmungen in Bundesgesetzen enthalten sein können19. 17 Art. 8 Abs. 1 RVOG sieht vor, dass der B undesrat die zweckmässi ge Organisation der Bundesverwaltung bestimmt und sie den Verhältn issen anpasst. Zu diesem Zweck wird ihm die Kompetenz erteilt, von Organisationsbestimmungen anderer Bundesgesetze ab- zuweichen; ausgenommen sind Fälle, in denen di e Bundesversammlung die Organisati- onskompetenz des Bundesrates ausdrücklich einschränkt. 18 Mit dieser Bestimmung wurde die frühere Regelung abgelöst, wonach der Bundesrat bei der Ämterzuteilung zeitlich befristet von der Regelung in anderen Bundesgesetzen ab- weichen konnte. Die geltende Regelung bezieht sich nicht mehr nur auf die Gliederung der Bundesverwaltung in Ämter, sondern erfass t auch andere organisatorische Bestim- mungen. Unter Organisationsbestimmungen sind nach der Botschaft Normen zu verste- hen, die in irgendeiner Weise die Organisa tion der Bundesverwaltung betreffen, bei- spielsweise die Bezeichnung von Bundesämtern oder die Bestimmung ihres Sitzes, die Zuteilung von Bundesämtern an Departem ente oder die Zusammenlegung, Aufhebung, Zuteilung oder der Transfer von Verwalt ungseinheiten oder der Zusammenschluss zweier Verwaltungskommissionen. Dazu gehör en auch die Festlegung der Anzahl Hie- rarchiestufen und die Bezeichnung von Koordi nationsorganen sowie die Bestimmung des Entscheidungsspielraums einer Verwa ltungseinheit (Bestimmungen über Entschei- dungsorgane, die Verselbständigung von Einheiten oder Genehmigungsvorbehalte)20. 19 In der Botschaft wurde festgehalten, dass die Kompetenz des Bundesrates, von Bundes- gesetzen abzuweichen, ausgeschlossen ist, wenn es sich um grundlegende Bestimmun- gen im Sinne von Art. 164 Abs. 1 BV handelt. Als Beispiel hierfür wurden die organisa- torische Veränderung des Instanzenzuges, Bestimmungen über die Wählbarkeit, die 17 E ICHENBERGER, Art. 102 aBV Rz. 179 f.; SÄGESSER, Art. 178 BV Rz. 805; TSCHANNEN, § 38 Rz. 7. 18 Art. 164 Abs. 1 lit. g BV; Botschaft über eine neue Bundesverfassung, S. 401 und 408; B IAGGINI, St. Galler Kommentar BV, Art. 178 Rz. 20 ff. 19 S UTTER-SOMM, St. Galler Kommentar BV, Art. 164 Rz. 4. 20 Botschaft über die Anpassung von Organisationsbestimmungen des Bundesrechts, S. 3850 und 3852. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 290 Unvereinbarkeit oder die Funktion einer Verwaltungseinheit genannt. Weiter wurde darauf hingewiesen, dass si ch eine ausdrückliche Ei nschränkung der Organisations- kompetenz des Bundesrates im Sinne von Art. 8 Abs. 1 Satz 2 RVOG aus dem betref- fenden Bundesgesetz selber od er aus den Gesetzesmateria lien ergeben könne. Beispiele wurden dafür nicht genannt21. Ob andere Bundesgesetze ei ne Änderung ihrer Organisa- tionsbestimmungen durch den Bundesrat zula ssen, ergibt sich aus deren Auslegung. Dabei sind neben dem Wortlaut (in seiner ursprünglichen und seiner geltungszeitlichen Bedeutung) und dem systematischen Zusamm enhang insbesondere der Zweck des Ge- setzes und der historische Wille des Gesetzgebers zu berücksichtigen. 20 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die auf Art. 8 Abs. 1 RVOG gestützte Kompe- tenz des Bundesrates, von Organisationsbe stimmungen anderer Bundesgesetze abzu- weichen, nur soweit besteht, als sich aus den betreffenden Geset zen keine bewusste Verankerung der Organisation auf Gesetzesstufe ergibt. C. Wichtigste in Frage kommende Rechtsformen 1. Massgeblichkeit der spezialgesetzlichen Regelung 21 Das Staatsrecht des Bundes kennt im Gegensatz zum priv atrechtlichen Gesellschafts- recht keine geschlossene Typologie möglicher Rechtsformen von Verwaltungsträgern22. Weder die Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, welche bis Ende 1999 in Kraft war, noch die geltende Bundesverfassung vom 18. April 1999 kennen eine entsprechende Aufzählung. Dementsprechend werden die Or ganisationseinheiten im Einzelfall durch die sie begründenden Erlasse definiert und di e Übergänge zwischen den verschiedenen Typen sind fliessend. Die Bedeutung der Zuordnung einer konkret en Verwaltungsein- heit zu einer bestimmten Rechtsform muss deshalb stark relativiert werden. 22 Namentlich auch die Abgrenzung der Befugni sse eines Verwaltungsträgers gegenüber den Befugnissen der Zentralverwaltung richtet sich primär nach den speziell für den Verwaltungsträger erlassenen gesetzlichen Bestimmungen. Dies gi lt vorliegend umso mehr, als sich das Bundesgesetz über die Errichtung eines Schweizerischen Landesmu- seums zur Rechtsform des Landesmuseums nicht äussert. 23 Da die Erörterung der Kompetenzen dezentral er Verwaltungseinheiten in der juristi- schen Fachliteratur teilweise im Zusammenha ng mit den einzelnen „typischen“ Rechts- formen erfolgt, werden nachfolgend die Ze ntralverwaltung, die uns elbständige und die selbständige Anstalt kurz dargestellt. 21 Botschaft über die Anpassung von Organisationsbestimmungen des Bundesrechts, S. 3852 f. 22 K NAPP, PTT, S. 504 f.; MOOR, Bd. III, S. 51 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI, § 7 Rz. 1. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 291 2. Zentralverwaltung 24 Die Bundeszentralverwaltung umfasst sieben Departemente (sowie die Bundeskanz- lei)23. Die Bundesverfassung bezeichnet sie te ilweise schlicht als „Bundesverwal- tung“24. Dieser Begriff ist jedoc h nicht eindeutig, da das Wort „Bundesverwaltung“ in der Bundesverfassung an andere r Stelle in einem umfassenderen Sinn verwendet wird, der auch die dezentralen Verwaltungseinhe iten des Bundes sowie weitere Träger von Bundesaufgaben erfasst; teilweise ist die Bedeutung unklar25. 25 Gemäss Art. 2 RVOG umfasst der Begriff der „Bundesverwaltung“ nach Massgabe ih- rer Organisationserlasse auch die dezentralisierten Verwa ltungseinheiten, nicht jedoch andere Organisationen und Personen des öffe ntlichen oder privat en Rechts, die mit Verwaltungsaufgaben betraut werden. Vor liegend sind die zentrale und die dezentrale Bundesverwaltung auseinander zu halten, weshalb für ersteres der Begriff „Bundeszent- ralverwaltung“ oder „Zentralverwaltung“ verwendet wird. 26 Die Bundeszentralverwaltung ist hierarchisch aufgebaut 26. Dies bedeutet, dass jede Einheit der Bundeszentralverwaltung einer oder mehreren anderen untergeordnet ist und dass sie selbst wiederum andere n Behörden untergeordnet sein kann 27. Der hierarchi- sche Aufbau der Bundeszentralverwaltung hat namentlich folgende Rechtswirkungen28: a. Dienstbefehle und Weisungen : Der Bundesrat bzw. die jeweils übergeordnete Ver- waltungseinheit ist befugt, den unterstel lten Einheiten verbindliche Anordnungen für den Einzelfall zu geben und allgemeine Weisungen zu erlassen. b. Selbsteintritt (Evokation) : Der Bundesrat bzw. die je weils übergeordnete Verwal- tungseinheit kann jederzeit einzelne Ge schäfte einer untergeordneten Einheit zum Entscheid an sich ziehen. c. Dienstaufsicht: Die übergeordneten Verwaltungseinheiten und der Bundesrat haben die Befolgung der Gesetze und Verordnungen sowie die Einhaltung ihrer Dienstbe- fehle und Weisungen durch die untergeordne ten Verwaltungseinheiten zu überwa- chen. Sie können unter Umständen die En tscheidungen der unteren Instanzen auf- heben und selber entscheiden oder die Sache zur Neubeurteilung zurückweisen. 27 Das Hierarchieprinzip gilt ni cht nur innerhalb der Bundes zentralverwaltung, sondern in der Regel auch innerhalb der einzelnen d ezentralisierten Verwaltungseinheiten. Hinge- 23 Art. 178 Abs. 2 und Art. 179 BV; Art. 6 Abs. 4 RVOV; T SCHANNEN, § 39 Rz. 29. 24 So namentlich in Art. 178 Abs. 2 und 187 BV; Botschaft über eine neue Bundesverfassung, S. 408; S ÄGESSER, Art. 178 BV Rz. 799. 25 Verwendung in umfassendem Sinn: Art. 169; unklare Bedeutung: Art. 178 Abs. 2 und 3 BV; vgl. S ÄG- ESSER, Art. 178 BV Rz. 801; T SCHANNEN, § 39 Rz. 26; M ASTRONARDI, St. Galler Kommentar BV, Art. 169 N. 19. 26 Art. 178 Abs. 1 BV; T SCHANNEN/ZIMMERLI, § 6 Rz. 5. 27 H ÄFELIN/MÜLLER, Rz. 1027; TSCHANNEN/ZIMMERLI, § 6 Rz. 4. 28 Art. 8 und 38 RVOG; H ÄFELIN/MÜLLER, Rz. 1232 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI, § 6 Rz. 7. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 292 gen ist die Hierarchie im Verhältnis zwisch en der Zentralverwaltung und den dezentra- lisierten Verwaltungseinheiten gelockert29. Diese Lockerung ist Ausdruck der Autono- mie, welche den dezentralisierten Verwaltungseinheiten zukommt. 3. Öffentlichrechtliche Anstalten Unselbständige Anstalt 28 Unselbständige öffentlichrechtliche Anst alten können als Organi sationseinheiten der Verwaltung charakterisiert werden, denen eine gewisse Autonomie, aber keine Rechts- persönlichkeit zukommt und denen kein eigenes Vermögen zur Verfügung steht 30. Der Begriff der unselbständigen öffentlichrechtlichen Anstalt ist wie erwähnt gesetzlich nicht allgemein gültig defini ert. In der Lehre bestehen verschiedene Umschreibungen. HÄFELIN/MÜLLER definieren die öffentlichrechtliche Anstalt als eine Verwaltungsein- heit, zu der ein Bestand von Personen und Sach en durch Rechtssatz technisch und orga- nisatorisch zusammengefasst ist und die fü r eine bestimmte Verwaltungsaufgabe dau- ernd den Anstaltsbenüt zern zur Verfügung steht 31. Bei der unselbständigen Anstalt ist anzufügen, dass sie über keine eigene Rechtspersönlichkeit verfügt. 29 Die unselbständige öffentlichrechtliche An stalt zeichnet sich durch folgende Be- griffsmerkmale aus32: • Sie wird von einem (oder mehreren) Gemeinwesen getragen. • Sie beruht auf einem Rechtssatz. • Sie ist organisatorisch aus der Zentralverwaltung ausgegliedert. • Sie verfügt über eine gewisse Autonomie. • Sie ist mit persönlichen und sachlichen Mitteln ausgestattet. • Sie ist zur dauernden Erfüllung einer Aufgabe des Trägergemeinwesens bestimmt. • Sie steht im Rahmen dieser Verwaltungs aufgabe den Anstaltsbenützern zur Verfü- gung. • Sie verfügt über keine eigene Rechtspersönlichkeit. Selbständige Anstalt 30 Selbständige Anstalten unterscheiden si ch von den unselbständi gen durch die ihnen zukommende Rechtspersönlichkeit, welche insbesondere Auswirkungen auf ihre Stel- lung in Verwaltung- und Gerichtsverfahren haben kann. Sie verfügt in der Regel über eigenes Vermögen, das von demjenigen des Tr ägergemeinwesens abgegrenzt ist. Hin- 29 H ÄFELIN/MÜLLER, Rz. 1241; TSCHANNEN/ZIMMERLI, § 7 Rz. 13 und 15. 30 J AAG, Dezentralisierung, S. 28. 31 H ÄFELIN/MÜLLER, Rz. 1314; JAAG, Staats- und Verwaltungsrecht, Rz. 1710; MAHON, S. 162 f.; MOOR, Bd. III, S. 67 ff. 32 H ÄFELIN/MÜLLER, Rz. 1314; TSCHANNEN/ZIMMERLI, § 7 Rz. 3, 8 f. und 18. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 293 gegen ist mit der Zuerkennung der Rechtspers önlichkeit nicht unbedingt eine grössere Autonomie verbunden33. Autonomie der öffentlichrechtlichen Anstalten 31 Öffentlichrechtliche Anstalten verfügen gegenüber der Exekutive und der Zentralver- waltung immer über eine mehr oder weniger we it gehende Autonomie, das heisst über eine administrative Selbständigkeit34. Autonomie bedeutet, dass die Leitungsorgane der Anstalten ihre Funktion in eigener Verant wortung wahrnehmen. Sie geniessen im Rah- men der massgebenden Rechtssätze einen weit gehenden Entscheidungsspielraum35. Die Einräumung einer solchen Autonomie ist häufig das Motiv, um dezentralisierte Verwal- tungseinheiten zu schaffen 36. Das Ausmass der Autonomie ergibt sich aus den Rechts- grundlagen, die den einzelnen Anstalten zu Grunde liegen 37. Die Aufsichtsbehörde des Trägergemeinwesens darf nicht mit Weisungen und Selbsteintritten unmittelbar in diese Handlungsfreiheit der Anstalten eingreifen38. 32 Die Autonomiegewährung erfolgt kaum je vollständig. Insbesondere kann keine Anstalt derart selbständig sein, dass sie sich der st aatlichen Aufsicht vollständig entziehen wür- de39. Vielmehr werden die sich aus der An staltsaufgabe ergebe nden Entscheidungen, Obliegenheiten, Funktionen und Verrichtunge n zwischen dem Trägerverband und den Anstaltsorganen aufgeteilt, teils durch getrennte Zustä ndigkeiten und teils durch ver- schiedene Formen des Zusammenwirkens. Je nachdem, ob die Mehrheit dieser Kompe- tenzen von der Anstalt oder vom Trägergeme inwesen wahrgenommen wird, liegt eine Anstalt mit mehr oder weniger ausgeprägter Autonomie vor40. Das Mass der Autonomie einer Anstalt ergibt sich somit auch aus der im Gesetz festgelegten Intensität der Auf- sicht. 33 B UNDESAMT FÜR JUSTIZ, Kontrolle, S. 235; H ÄFELIN/MÜLLER, Rz. 1325; KNAPP, Grundlagen, N. 2510 und 2560; LAZZARINI, S. 54 f. 34 B UNDESAMT FÜR JUSTIZ, Kontrolle, S. 234; LAZZARINI, S. 5 f., 50 f. 35 B UNDESAMT FÜR JUSTIZ, Kontrolle, S. 234 f.; L AZZARINI, S. 50 f.; T SCHANNEN/ZIMMERLI, § 7 Rz. 15; § 5 Rz. 28. 36 B UNDESAMT FÜR JUSTIZ, Kontrolle, S. 234 f. 37 M OOR, Bd. III, S. 70. 38 B UNDESAMT FÜR JUSTIZ, Kontrolle, S. 235. 39 K NAPP, N. 2671; LAZZARINI, S. 53; SCHWARZENBACH, S. 260. 40 L AZZARINI, S. 52 f. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 294 IV . Kompetenzen der Landesmuseumskommission A. Überblick 33 Das Landesmuseumsgesetz enthält zwar ke ine explizite Regel ung, welche die Wei- sungsgebundenheit des Landesmuseums bzw. der Landesmuseumskommission (LMK) und des Direktors ausdrücklich vorsehen ode r ausschliessen würde. Immerhin sieht Art. 8 Abs. 1 SLMG vor, dass die Verw altung des Landesmuseums von der LMK be- sorgt wird und dass diese der „Oberaufsicht“ des Bundesrates untersteht. Gemäss Art. 8 Abs. 4 werden die Befugnisse und Obliegenheiten der Kommission und der ihr unterstehenden Beamten durch die bundesrätliche Vollziehungsverordnung festgestellt. B. Zusammensetzung der LMK 34 Die LMK besteht aus sieben Mitgliedern. Da von werden fünf durch den Bundesrat ge- wählt und je ein Mitglied wird vom Ka nton und von der Stadt Zürich bestimmt 41. Das Gesetz gewährt somit dem Kanton und der St adt Zürich als ausserhalb der Bundesver- waltung stehenden Dritten Rechte. 35 Das Recht von Kanton und Stadt Zürich, sich über ihre Kommissionsmitglieder an der Verwaltung des Landesmuseums zu beteilig en, steht im Zusammenhang mit den ihnen durch Art. 6 SLMG auferlegten Pflichten, die am Sitz des Landesmuseums befindli- chen, der Stadt oder einer öffentlichen Ko rporation oder dem Kanton gehörenden histo- risch-antiquarischen Sammlungen dem Lande smuseum zu übergeben, damit diese mit den Sammlungen des Bundes vereinigt in de n Räumen des Landesmuseums aufgestellt und einheitlich geordnet werden. In der Botschaft wurde dazu Folgendes ausgeführt: „... so [angesichts dieser Verpflichtungen] ist klar, dass den Besitzern dieser sehr erheblichen und werthvollen Theile des Institutes bei der Verwaltung desselben gebührende Mitwirkung einge räumt und gesichert werden muss. Andererseits ist darauf zu halten, dass diese Verwaltung keine getrennte sei. Es ist somit angezeigt, für dieselbe eine gemischte Kommission vorzusehen, welche, unter Vorbehalt des Präsid iums für den Bund, zum Theil vom Bundesrath, zum andern Theil von der kantonalen und kommunalen Behör- de, bzw. der Behörde einer an dem Museum betheiligten Korporation zu wählen wäre“42. 36 Das Recht, je einen Vertreter in die LMK zu wählen, kann nicht für sich allein betrach- tet werden, sondern hängt eng mit den Kompetenzen zusammen, welche das Gesetz der LMK zuteilt43. 41 Art. 8 Abs. 1 SLMG. 42 Gründungsbotschaft, BBl 1889 III, S. 209 ff., 226. 43 In diesem Sinn auch: Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 28. August 1990 über die Zuständig-Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 295 C. Umfang der Kompetenzen der LMK zur Verwaltung des Landesmuseums 37 Die LMK hat gemäss Art. 8 Abs. 1 SLMG die Aufgabe, die Verwaltung des Landesmu- seums zu besorgen. 38 Unter „Verwaltung“ im Sinne von Art. 8 Abs. 1 SLMG sind sämtliche Aufgaben und Kompetenzen zu verstehen, welche die Führ ung des Landesmuseum s mit sich bringt. Dazu gehören namentlich die interne Organi sation des Landesmuseums, die Anstellung und die Führung des Personals, die Beschaffung von Arbeitsgeräten und Mobiliar sowie der Erwerb, die Veräusserung sowie die Ausleihe von Gegenstä nden der Sammlung bzw. der Ausstellung. Sie umfasst sowohl di e fachlichen als auch die administrativen und organisatorischen Aspekte. Die der LMK gesetzlich eingeräumte Kompetenz zur Verwaltung des Landesmuseums ist somit sachlich in einem umfassenden Sinn zu ver- stehen. 39 Grundsätzlich ist die LMK für die Ve rwaltung abschliessend zuständig 44. Allerdings ergeben sich aus dem Gesetz verschiedene Einschränkungen. So bestimmt Art. 8 Abs. 4 SLMG, dass die Befugnisse und Obliegenhe iten der Kommission und der ihr unterste- henden Beamten durch die bundesrätliche Vo llziehungsverordnung festgestellt werden. Für die Finanzierung enthält Art. 9 SLMG besondere Bestimmungen. Gemäss Art. 8 Abs. 1 SLMG untersteht die Verwaltung de s Landesmuseums der Oberaufsicht durch den Bundesrat. D. Verhältnis zur Direktion des SLM 40 Der Umfang der Kompetenzen der Direkti on des Landesmuseums ist im SLMG nicht geregelt. Auch die geltende Vero rdnung über die Landesmuseumskommission 45 enthält darüber keine Bestimmung. Gr undsätzlich ist es Sache de r LMK, die Verwaltung des Landesmuseums zu besorgen. Die Direktion ist der LMK unterstellt 46, wobei hier ein hierarchisches Verhältnis analog zur Hier archie in der Zentralverwaltung besteht 47. Dementsprechend ist es Sache der LMK, di e Delegation von bestimmten ihrer Aufga- ben an die Direktion vorzunehmen und in di esem Sinn die Aufgabenteilung zu regeln. Die LMK ist gegenüber der Di rektion weisungsbefugt und kann Geschäfte an sich zie- hen sowie Entscheide der Direktion nachträglich aufheben oder ändern. keiten im Bereich des Schweizerischen Landesmuseums, insbesondere Ziff. 4. 44 F LEINER/GIACOMETTI, S. 614. 45 Verordnung über die Landesmuseumskommission vom 7. April 1993 (LMK-V; SR 432.32). 46 Art. 8 Abs. 1 SLMG. 47 H ÄFELIN/MÜLLER, Rz. 1241; TSCHANNEN/ZIMMERLI, § 7 Rz. 13 und 15. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 296 E. Nähere Umschreibung der Kompetenzen der LMK durch bundesrätliche Verordnungen 1. Auslegung der Delegationsnorm 41 Gemäss Art. 8 Abs. 4 SLMG werden die Befugnisse und Obliegenheiten der Kommis- sion und ihrer Beamten durch die bundesrätli che Vollziehungsverordnung festgestellt. Es fragt sich, welchen Spielraum der B undesrat bei der Festlegung der Kompetenzen und Aufgaben der LMK hat. 42 Im systematischen Zusammenhang mit Art. 8 Abs. 1 muss Art. 8 Abs. 4 SLMG so ver- standen werden, dass der Bundesrat die Befugnisse und Obliegenheiten der Kommissi- on und der ihr unterstehenden Beamten näher umschreiben kann. Er ist dabei aber an den Grundsatz gebunden, dass die Verwaltung des Landesmuseums von der LMK be- sorgt wird. 43 Nebst den systematischen Erwägungen sprechen auch die Absichten des historischen Gesetzgebers sowie die tele ologische, auf den Zweck der Norm ausgerichtete Betrach- tung für diese Auslegung, da mit der Vertre tung des Kantons und der Stadt Zürich dem Umstand Rechnung getragen wurde, dass di ese ihre historischen Sammlungen in die Bestände des Landesmuseums einbringen mussten. Die Einsetz ung einer Kommission für die Verwaltung des Landesmuseums bezw eckt insbesondere den Einbezug der kan- tonalen und kommunalen Behörden am Ort des Sitzes. Diesen soll so eine Mitberatung und Mitbestimmung auch über ihre Sammlungs gegenstände ermöglicht werden. Histo- risch gesehen war dies die zentrale Begründung für die Einsetzung einer Kommission48. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Stadt und Kanton Zürich aus diesem Grund lange Zeit auf eigene historische Museen verz ichtet haben und das Landesmuseum dement- sprechend auch die Aufgabe hat, die Geschichte von Stadt und Kanton Zürich darzustel- len. Bis in die neueste Zeit herrschte die Meinung, es sei Stadt und Kanton Zürich durch das Landesmuseumsgesetz untersagt, in dem vom Auftrag des Landesmuseums abge- deckten Bereich ein eigenes Museum (namentlich ein solches für Ur- und Frühgeschich- te) zu gründen 49. Der Einbezug von ausserhalb de r Bundesverwaltung vorhandenem Fachwissen tritt somit als Motiv des historis chen Gesetzgebers für die Einsetzung einer Kommission sowie auch als Normzweck in den Hintergrund. 44 Aus dem zeitgemässen Auslegungselement ergi bt sich kein Hinw eis auf ein anderes Normverständnis. Im Sinne einer zeitgemäss- systematischen Überlegung ist zwar auch Art. 8 Abs. 1 Satz 2 RVOG in Betracht zu ziehen, welcher dem Bundesrat im Rahmen seiner Organisationskompetenz die Befugni s gibt, von Organisationsbestimmungen an- derer Bundesgesetze abzuweichen. Davon si nd aber Fälle, in denen die Bundesver- 48 Gründungsbotschaft, S. 225 f. 49 Stellungnahme des Bundesamtes für Justiz zu Ha nden des SLM vom 1. Februar 1988 betreffend Kanto- nales Museum für Ur- und Frühgeschichte, Zürich. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 297 sammlung die Organisationskompetenz des B undesrates ausdrücklich eingeschränkt hat, ausgenommen. Eine solche Einschränkung ist vorliegend insb esondere auch des- halb anzunehmen, weil damit, wie erwähnt, Rechte Dritter begründet werden50. 2. Regelungen auf Verordnungsstufe 45 Dieser Gesetzesinterpretation folgten auch die vom Bundesrat erlassenen Verordnungen betreffend die Verwaltung des Schweizerischen Landesmuseums von 1892, von 1907, von 1946 sowie von 1979. 46 Die Verordnung von 189251 wiederholte zunächst die Gesetzesbestimmung, wonach die LMK unter Oberaufsicht des Bundesrats di e Verwaltung des Landesmuseums besorgt. Sie sah sodann vor, dass die LMK dem Bunde srat die Wahl des Direktors und des Kus- toden vorschlägt. Die Wahl de r übrigen Angestellten legte sie in die Kompetenz der LMK52. Weiter regelte sie die K onstituierung der LMK (Wahl des Präsidenten durch den Bundesrat; Wahl des Vizepräsidenten und des Sekretärs durch die LMK), die Kommissionssitzungen und das Dringlichkeitsrecht des Präs identen. Sie bestimmte, dass das Arbeitsprogramm einer Amtsperiode, der jährliche Geschäftsbericht, das Ver- waltungsbudget und ein vierteljährliches Verz eichnis der erworbenen Gegenstände dem Departement des Innern zu Handen des Bunde srates vorzulegen sind. Bezüglich der Fi- nanzkompetenzen sah sie vor, dass die LMK definitiv über Ankäufe bis zu 4'000 Fran- ken entscheidet und für solche , welche den Betrag überste igen, dem Departement des Innern zu Handen des Bundesrates Vorschläge unterbreitet. Weiter regelte sie die Mit- wirkung der LMK bei der Beurteilung von ka ntonalen Subventionsgesuchen, die Ver- tretung des Landesmuseums im Verband der öffentlichen Altertumssammlungen, die Spesen, die Entschädigung des Sekretärs, den Beizug von Experten sowie die Aufgaben und Kompetenzen des Direktors. Der Direktor stand unter der Aufsicht der LMK und leitete in deren Namen die Tätigkeit der Anstalt. 47 Die Verordnung von 190753 nahm gegenüber jener von 1892 relativ geringfügige Ände- rungen vor. So wurden namentlich die Kompet enz des Präsidenten für dringliche Ein- käufe betragsmässig limitiert, die Ausg abenkompetenzen der Kommission erhöht und verschiedene Bestimmungen detaillierter au sgeführt. Neu war vorgesehen, dass die Di- rektion aus dem Direktor und de m Vizedirektor besteht, welche beide an den Sitzungen der LMK teilnehmen. Nicht mehr eigens erwä hnt war die Funktion des Sekretärs. Ge- mäss § 4 lit. E machte die LMK dem Bundesrat Vorschläge für die Wahl des Direktors und des Vizedirektors sowie der übrigen im Gesetz genannten Beamten. Der Direktor 50 Vgl. Rz. 34. 51 Verordnung betreffend die Verwaltung des Schweizerischen Landesmuseums vom 4. März 1892, A.S. n.F. 1892, S. 603. 52 § 4 lit. E. 53 Verordnung betreffend die Verwaltung des Schweizerischen Landesmuseums vom 17. Juni 1907, A.S. n.F. Bd. 23, S. 173. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 298 leitete „namens der Landesmuseumskommi ssion und unter deren Aufsicht“ die Tätig- keit der Anstalt, die innere Verwaltung und f ührte die Aufsicht über das Personal. Wei- ter führte er nach Massgabe der Instruktionen des Schweizerischen Finanzdepartements das Kassen- und Rechnungswesen. Die Direk tion erhielt durch die Verordnung einen Jahreskredit zur freien Verfügung für kleine re Ankäufe von Gege nständen. Neu wurde für die Benützung des Landesmuseums ein besonderes Reglement vorbehalten. 48 Die Verordnung von 194654 änderte am Regelungsgegenstand im Vergleich zur Verord- nung von 1907 wenig. Auch die Kompetenzen der LMK und die organisatorische Struk- tur wurden nur geringfügig angepasst. Offenbar wurde nun nebst dem Museumsdirek- tor, dem Kurator und dem Sekretär der LM K noch weiteres Personal mit dem Status von Beamten angestellt55. 49 Die Verordnung von 1979 56 brachte eine systematische Neuordnung des Erlasses und eine wesentliche Straffung sein es Textes. Sie nahm insofern eine klarere Unterschei- dung zwischen den Aufgaben der Kommission und des Direktors vor, als die LMK die Aufgabe hatte, die Verwaltung und Geschäftsführung des Landesmuseums zu beauf- sichtigen, während der Direktor das Museum leitete. Nicht mehr ausdrücklich erwähnt war die Unterstellung des Personals unter de n Direktor und die LM K; erwähnt war nur noch die Aufgabe des Direktors, den wissens chaftlichen Mitarbeitern Forschungsaufträ- ge zu erteilen. Aus der fehlenden Erwä hnung der Führung des Personals kann nicht ge- schlossen werden, dass diese nicht mehr in die Kompetenz des Direktors und in die Aufsichtskompetenz der LMK fallen sollte. Vi elmehr ergab sich aus Art. 1 in Verbin- dung mit Art. 8 der Verordnung, dass die dem Direktor zukommende Leitung auch die Verwaltung und Geschäftsführung des Landesm useums umfasste und er diesbezüglich unter der Aufsicht der LMK stand. 50 Erst in der noch heute geltenden Verordnung von 1993 wird die Kompetenz der LMK bezüglich der Verwaltung des Landesmuseu ms bzw. der Aufsicht über dessen Ge- schäftsführung nicht mehr erwähnt. Es ist nur noch die Rede von der Kompetenz zum Entscheid über die langfristige und dauernde Ausleihe sowie über die Veräusserung von Objekten. Daneben werden weitere Aufgaben beratender Art erwähnt. So berät und un- terstützt die LMK das Bundesamt für Kultur bzw. das SLM in allen mit der Erfüllung der Aufgaben des Landesmuseums verbunde nen Tätigkeiten und Frag en, sie verfolgt die Entwicklung des Museumswesens und der mit den Aufgaben des Schweizerischen Landesmuseums verbundenen Gebiete, und si e nimmt Stellung zu Erlassentwürfen, welche die Tätigkeit des Schweizerischen Landesmuseums betreffen. Statt der Wahl des 54 Verordnung betreffend die Verwaltung des Schweizerischen Landesmuseums vom 29. November 1946, A.S. n.F. 1946, S. 1001; BS 4, S. 231. 55 Vgl. Art. 11 der Verordnung betreffend die Verwaltung des Schweizerischen Landesmuseums vom 29. November 1946. 56 Verordnung über die Verwaltung des Schweizerischen Landesmuseums vom 14. November 1979 (AS 1979, S. 1911). Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 299 Direktors auf Antrag der LMK ist nun vorge sehen, dass das Bundesamt vor der Wahl einer neuen Direktorin oder eines neuen Direktors die Stellungnahme der LMK einholt. Immerhin ist das Recht der LMK erwähnt, dem Bundesamt jederzeit Bericht und Antrag zu stellen. 51 Zusammenfassend ergibt sich, dass bis zur Verordnungsänderung von 1993 sämtliche Verordnungen der vorne dargelegten Ausle gung des Landesmuseumsgesetzes folgten. Die Verwaltung des Landesmuseums war som it in allen Bereichen eine Aufgabe und Kompetenz der LMK bzw. des ihr direkt unterstellten Direktors des Landesmuseums. Davon wurde nur in den vom Gesetz vorgeze ichneten Bereichen abgewichen. Für die Beschlussfassung über grössere Ausgaben war nach all diesen Verordnungen der Bun- desrat bzw. das Departement zuständig. Di eser Kompetenzvorbeha lt zu Gunsten der Zentralverwaltung war mit dem Landesmuseums gesetz vereinbar, da dieses dem Lan- desmuseum keinen Anspruch auf entsprechende Finanzmittel in einem bestimmten Um- fang zuspricht. Die in den Verordnungen vorgenommenen Regelungen der Kompeten- zen zur Wahl bzw. Anstellung des Personals können sich auf Art. 8 Abs. 2 und 3 SLMG stützen, die hinsichtlich dieser Kompeten zfragen nicht aufgehoben wurden und richti- gerweise auch heute noch massgebend sind 57. 3. Verwaltungspraxis 1891-1897 52 Im Rahmen des uns erteilten Gutachtenauftr ages ist es nicht möglich, die Akten der LMK umfassend und systematisch auszuwerten. Die Sichtung der Protokolle der LMK der Jahre 1891 bis 1897 zeigt jedoch, dass die LMK ihre Befugnisse entsprechend der vorn erörterten Rechtslage wahrnahm und bei der Wahrnehmung ihrer Entscheidbefug- nisse jeweils den geltenden Verordnungen folgte. 53 Dementsprechend erarbeitete die LMK selber den Entwurf der er sten bundesrätlichen Verordnung über ihre Kompetenzen, beriet i hn und verabschiedete ihn zu Handen des Bundesrates58. Der von ihr vorgelegte Entwurf wurde im Wesentlichen in die bundesrät- liche Verordnung übernommen. 54 Die LMK begutachtete die Pläne der Stadt Zü rich für den Bau des Landesmuseums und befasste sich verschiedentlich mit Baufragen59. Sie befasste sich sehr häufig mit der An- schaffung von Sammlungsgegenständen, sowohl aus fachlicher als auch aus finanzieller Sicht, und beschloss die nötigen Anschaffungskredite, soweit sie in ihre Kompetenz fie- len, oder beantragte dem B undesrat die Beschaffung von Objekten, wenn ihre Kompe- tenzsumme dadurch überschritten wurde 60. Sie schlug dem Bundesr at den Direktor des 57 Vgl. nachfolgend Rz. 55 ff. 58 LMK-Protokolle vom 7. November 1891 , 10. Dezember 1891 und 12. Februar 1892. 59 LMK-Protokolle beispielsweise vom 7. November 1891, 26. Januar 1892, 2. Dezember 1892, 28. Au- gust 1893, 24. November 1893, 16. Februar 1894, 9. Mai 1894, 11. Oktober 1894 und 4. Juli 1895. 60 Beispielsweise LMK-Protokolle vom 26. Januar 1892, 23. März 1892, 2. Dezember 1892, 6. Februar 1893, 19. April 1893, 6. Juli 1893, 28. August 1893, 24. November 1893 usw. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 300 Landesmuseums zur Wahl vor und stellte ei nen Antrag zur Höhe seiner Besoldung 61. Mit der Wahl des Kustos wartete sie zunächst zu 62 und schlug dem Bundesrat erst 1896 jemanden zur Wahl vor63. Die LMK erstellte die jährlichen Budgets und nahm Kenntnis von deren Genehmigung durch den Bundesrat 64. Da das Landesmuseum erst 1898 er- öffnet wurde, war bis zu diesem Zeitpunkt noch kaum eigenes Personal erforderlich 65, weshalb abgesehen vom Direktor und vom Kustoden Personalfragen kaum auf der Traktandenliste standen. F. Kompetenzen im Personalbereich 55 In der ursprünglichen Gesetzesfassung sowi e in der Fassung ge mäss Erweiterungsbe- schluss war in Art. 8 Abs. 2 und 3 SLMG noch ausdrücklich festgehalten, dass die Wahl des Kurators bzw. verschiedener Beamten des Landesmuseums durch den Bundesrat er- folgt66. Fussnoten zu Art. 8 Abs. 2 und 3 SL MG in der Systematischen Sammlung des Bundesrechts (SR) bezeichnen diese Besti mmungen als aufgehoben, was aber aus den nachfolgend dargelegten Gründen für die Frag e der Kompetenzregel ung nicht zutrifft: Für die Aufhebung verweisen die Fussnoten zunächst auf das Beamtengesetz 67. Gemäss den detaillierten Übergangsbestimmungen in Art. 80 des Beamtengesetzes wurden Be- stimmungen anderer Bundesgesetze u.a. dann aufgehoben, wenn sie seinen Vorschriften über die Zuteilung der Ämter, die zulässige Zahl der Träger der einzelnen Ämter sowie die dafür vorgesehene Besoldung widersprac hen. Hingegen war nicht vorgesehen, be- sondere Bestimmungen über die Wahl einzelne r Beamten in Spezialgesetzen wie jenem über die Errichtung des Landesmuseums aufzuheben. Eine solche Absicht kann auch der Botschaft zum Beamtengesetz 68 nicht entnommen werden. 56 Eine umfassende Bestimmung über die Aufh ebung widersprechenden Rechts enthält zwar Art. 75 Abs. 1 der Angestelltenordnung von 1947 69, auf welche in der SR 61 LMK-Protokoll vom 12. Februar 1892. 62 LMK-Protokolle vom 12. Februar 1892, 24. November 1893. 63 LMK-Protokoll vom 23. April 1896. 64 LMK-Protokolle vom 2. Dezember 1892, 7. Juli 1893, 16. Februar 1894, 18. Juli 1894, 31. Januar 1895, 25. Juli 1895, 16. Januar 1896, 21. August 1896. 65 Vgl. Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung, betreffend Erweiterung des Bundesbe- schlusses vom 27. Juni 1890 über die Errichtung eines Schweizerischen Landesmuseums vom 28. Feb- ruar 1902, BBl 1902 I, S. 900 ff. 66 Art. 8 Abs. 2 des Bundesbeschlusses betreffend die Errichtung eines schweiz. Landesmuseums in der Fassung vom 27. Juni 1890, A.S. n.F. Bd. XI, S. 690, sowie Art. 8 Abs. 2 und 3 in der Fassung gemäss Art. 1 Abs. 3 des Bundesbeschlusses betreffend Erweiterung des Bundesbeschlusses vom 27. Juni 1890, über die Errichtung eines schweizerischen Landesmuseums vom 21. Juni 1902 (A.S. n.F. Bd. 19, S. 246 ff.). 67 Bundesgesetz über das Dienstverhältnis der Bundesbeamten vom 30. Juni 1927 (BS 1, S. 489). 68 Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zum Entwurfe eines Bundesgesetzes über das Dienstverhältnis der Bundesbeamten vom 18. Juli 1924, BBl 1924 III, S. 1 ff. 69 Verordnung über das Dienstverhältnis der Angestellten der allgemeinen Bundesverwaltung vom 1. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 301 ebenfalls verwiesen wird. Als bundesrätlic he Verordnung kann diese jedoch widerspre- chende Bundesgesetze nicht aufheben. Auch die vom Bundesrat erlassenen Ämterklas- sifikationen70 können Gesetzesrecht nicht ändern. De mzufolge erweist sich die in der SR von der Bundeskanzlei vorgenommene Streichung von Art. 8 Abs. 2 und 3 SLMG in Bezug auf die Zuständigkeit zur Wahl des Personals als falsch. 57 Richtigerweise ist weiterhin der Bundesrat für die Wahl des Personals zuständig, soweit dieses Funktionen erfüllt, die den Besol dungsklassen I bis IV des früheren Beamtenge- setzes entsprechen. Der Direktor bzw. die LMK ist zuständig für die Wahl des Perso- nals, das Funktionen erfüllt, die der Besoldungsklasse VII des früheren Beamtengeset- zes entsprechen. Der Zwischenbereich ist durch das Gesetz nicht geregelt. Er fällt somit unseres Erachtens in die Zuständigkeit der LMK, wobei der Bundesrat in seiner Ver- ordnung davon abweichen und die Zuständigkeit an sich ziehen kann. Die für die Wahl zuständige Behörde ist grundsätzlich auch für die Entlassung zuständig. Die Führung des Personals fällt im Übrigen in die Zuständigkeit der LMK71. 58 Entsprechend dem Verständnis bei der Gr ündung des SLM gelten auch das Bundesper- sonalrecht und das Finanzhaushaltsrecht des Bundes72. G. Oberaufsicht des Bundesrates 1. Grundsatz 59 Die Aufsicht bzw. die Oberaufsicht des Ge meinwesens über seine Anstalten wird als Anstaltsaufsicht bezeichnet. Die Verwalt ung des SLM durch die LMK erfolgt gemäss Art. 8 Abs. 1 SLMG unter der Oberaufsicht des Bundesrates. 2. Adressat 60 Gemäss Art. 8 Abs. 1 SLMG richtet sich die Oberaufsicht des Bundesrates ausdrücklich an die LMK als oberstes Anstaltsorgan. Si e besteht somit gegenüber der Anstalt als Ganze und richtet sich – anders als die Dienstaufsicht – ni cht direkt an die Einheiten und Personen innerhalb des SLM. Diese Regelu ng ist typisch für Anstalten mit erhebli- cher Autonomie73 und für Fälle, in welchen nur eine Oberaufsicht besteht74. April 1947 (BS 1, S. 688). 70 Bundesratsbeschlüsse über die Einreihung der Ämter der Beamten vom 5. Oktober 1929 (Ämterklassi- fikation; BS 1, S. 543) sowie vom 29. Januar 1954 (Ämterklassifikation; AS 1954, S. 385). 71 Art. 8 Abs. 1 SLMG. 72 Im Gegensatz zum SLMG sieht etwa das Bundesgesetz über Statut und Aufgaben des Eidgenössischen Instituts für Geistiges Eigentum vom 24. März 199 5 (IGEG; SR 172.010.31) vor, dass das Institut bei der Anstellung des Personals umfassende Kompetenzen hat und dass die Anstellungsbedingungen der Direktionsmitglieder vom Institutsrat festgelegt werden (Art. 8 IGEG). 73 M OOR, Bd. III, S. 57; vgl. LAZZARINI, S. 360 f.; TSCHANNEN/ZIMMERLI, § 5 Rz. 28. 74 M OOR, Bd. III, S. 60. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 302 3. Umfang 61 Die Aufsicht muss den nach der gesetz lichen Ordnung bestehenden Autonomiebereich des beaufsichtigten Verwaltungsträgers wahren 75. Sie darf also nicht in das Ermessen der beaufsichtigten Verwaltungseinheit eingr eifen. Als Folge der Autonomie reduziert sich die Aufsicht des Trägergemeinwesens in der Regel auf eine Verbandsaufsicht 76. Massgebend hierfür ist der Umfang der durch das Spezialgesetz vorgesehenen Autono- mie77. Vorbehalten bleiben gegenteilige gese tzliche Bestimmungen über die Aufsicht, denn solche schränken die Autonomie entspr echend ein. Es wurde bereits festgestellt, dass der LMK die Befugnis zur Verwaltung des SLM zukommt. Sie ist diesbezüglich im Rahmen der erwähnten Einschränkungen gr undsätzlich autonom. Die Beschränkung auf die Oberaufsicht ist Ausdruck der gewährten Autonomie78. 62 Die gesetzliche Autonomie der LMK bezieht sich grundsätzlich auf die gesetzlichen Aufgabenbereiche des SLM. 63 Die Aufsicht erstreckt sich zunächst auf die Rechtmässigkeit. Sie kann sich aber auch auf übergeordnete politische Ziele bezieh en und damit Fragen der Zweckmässigkeit einschliessen. Dies gilt im Rahmen der verfügbaren Aufsichtsmittel auch im Falle der Beschränkung auf eine Oberaufsicht. Im Rahmen einer Ermessenskontrolle ist aller- dings Zurückhaltung angebracht, da die Aufsic htsbehörde auch in diesen Fällen nicht ihr Ermessen an Stelle des Ermessens der beaufsichtigten Stelle setzen soll 79. 64 Dementsprechend ist es der beaufsichtigende n Stelle namentlich verwehrt, Weisungen in jenen Materien zu erlassen, die nach de r gesetzlichen Ordnung in den Autonomiebe- reich des beaufsichtigten Verwaltungsträgers fallen 80. Die Erteilung genereller Weisun- gen wird dann als zulässig erachtet, wenn die Aufsichtsbehörde eine unzweckmässige oder rechtswidrige Geschäft sführung festgestellt hat 81. Die Oberaufsichtsbehörde kann aufsichtsrechtliche Massnahmen treffen und nöt igenfalls Entscheide der beaufsichtigten Institution aufheben, ändern oder Angelegenhe iten an sich ziehen, falls Unregelmässig- keit festgestellt werden. 75 B UNDESAMT FÜR JUSTIZ, Kontrolle, S. 237 f.; LAZZARINI, S. 369; TSCHANNEN/ZIMMERLI, § 5 Rz. 28. 76 T SCHANNEN/ZIMMERLI, § 7 Rz. 15; § 5 Rz. 28. 77 L AZZARINI, S. 368 f.; MOOR, Bd. III, S. 60. 78 B UNDESAMT FÜR JUSTIZ, Kontrolle, S. 235 f.; L AZZARINI, S. 368 f. Im Gegensatz dazu sieht beispiels- weise Art. 13 Abs. 1 des Bundesgesetzes betreffend die Stiftung «Pro He lvetia» vom 17. Dezember 1965 (SR 447.1) eine Aufsicht des Eidgenössischen Departements des Innern sowie die Oberaufsicht des Bundesrates vor. 79 M OOR, Bd. III, S. 57 f., 60 f. 80 T SCHANNEN/ZIMMERLI, § 5 Rz. 28. 81 B UNDESAMT FÜR JUSTIZ, Kontrolle, S. 235 f. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 303 4. Aufsichtsmittel Präventive und repressive Aufsicht 65 Die Anstaltsaufsicht kann pr äventiv und repressiv erfolgen 82. Die präventive Aufsicht erfolgt unabhängig von konkreten Ereignissen mit dem Ziel, Fehler und Missstände zu vermeiden. Sie erfolgt oft periodisch oder aus gesetzlich bestimmtem Anlass. Von be- sonderer Wichtigkeit ist im Rahmen der Anstaltsaufsicht die repressive Aufsicht. Sie will eingetretenes Fehlverhalten erkennen und die Verantwortlichen zur Rechenschaft ziehen. Sie wird durch bes ondere Vorkommnisse ausgelöst. Die Aufhebung oder Rück- gängigmachung von Verwaltungsakten der Anst alt durch die Aufsichtsbehörde im Rahmen der Anstaltsaufsicht ist in der Regel aber ausgeschlossen 83. Ebenso sind in der Regel Weisungen für konkrete Einzelfragen der verfügungsfreien (faktischen) Tätigkeit ausgeschlossen. Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage 66 In der Regel werden in den Spezialerlassen über die einzelnen Or ganisationseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung die Aufs ichtsmittel mehr oder weniger ausführlich normiert. Soweit die einzelnen Aufsichtsmittel eine erhebliche Beschränkung der Auto- nomie der dezentralen Verwaltungseinheit mit sich bringen, sind sie nur zulässig, soweit sie in den betreffenden Rechtsnormen vorgesehen sind. Dies gilt namentlich für die Ab- nahme des Geschäftsberichts und der Jahr esrechnung sowie die Prüfung der Buchfüh- rung durch die Aufsichtsbe hörde, Wahl- und Vertretungsr echte, die Genehmigung von Statuten und Reglementen, des Budgets, von Finanzbeschlüssen und Sachentscheiden, Weisungsrechte und Einspruchsrechte der Au fsichtsbehörde bzw. von Behördenvertre- tern 84. Einzig Einsichts- und Auskunftsrechte be stehen als Mittel der Aufsicht auch oh- ne dass sie besonders normiert werden mü ssen. Auch sie sind allerdings begrenzt auf den für die Ausübung der Aufsicht, namentlic h zur Abklärung eines bestimmten Sach- verhaltes, notwendigen Umfang85. 67 Sieht das Gesetz nur eine Ober aufsicht vor, so be stehen in der Regel nur die gesetzlich vorgesehenen Aufsichtsmittel86. Regelung des SLMG und der darauf gestützten Verordnungen 68 Das SLMG bestimmt in seiner heutigen Fassu ng die Mittel der Aufsicht nicht. Art. 8 Abs. 4 SLMG delegiert die Feststellung der Befugnisse und Obliegenheiten der Kom- mission und der ihr unterstellten Beamten an den Bundesrat. Wie erwähnt, hat dieser 82 L AZZARINI, S. 357 ff. 83 J AAG, Gemeindeaufsicht, S. 531 ff.; LAZZARINI, S. 357 ff. 84 B UNDESAMT FÜR JUSTIZ, Kontrolle, S. 239 ff.; mit Bezug auf die Aufsicht des Kantons über die Ge- meinden auch JAAG, Gemeindeaufsicht, S. 532 ff. 85 B UNDESAMT FÜR JUSTIZ, Kontrolle, S. 240 f. 86 M OOR, Bd. III, S. 60. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 304 sich dabei an die gemäss Art. 8 Abs. 1 SLMG gewährte Autonomie zu halten. Die hier- auf gestützte Verordnung des Bundesrates kann somit nur Aufsichtsmittel vorsehen, welche nicht in erheblicher Weise in den Zuständigkeitsbereich der LMK eingreifen. 69 Eine weitere Delegationsnorm besteht in Ar t. 9 Abs. 4 SLMG, we lche den Bundesrat zum Erlass einer Vollziehungsverordnung zum Landesmuseumsfonds beauftragt. 70 Die Verordnung über die LMK in der heute geltenden Fassung vom 7. April 1993 sieht als Aufsichtsmittel einerseits die Wahl de s Präsidenten der LMK durch den Bundesrat vor und andererseits das Erfordernis einer Bewilligung des Bundesamtes für den Beizug von Experten durch die LMK 87. Letzteres beschlägt die fachliche Kernaufgabe der LMK, in welcher sie über Autonomie verf ügt. Das Erfordernis einer Bewilligung für den Beizug von Experten durch die LMK ist deshalb unseres Erachtens mit der gesetzli- chen Ordnung nicht vereinbar. 71 Das vom Bundesrat genehmigte Reglement des Eidgenössischen Departements des In- nern für die Beamten des Schweizerischen Landesmuseums vom 30. Dezember 1938 sieht in Art. 7 Abs. 2 vor, dass bei der ausnahmsweisen Bewilligung der Expertentätig- keit eines Mitarbeiters für Dritte „gegeben enfalls“ das Eidgenössische Departement des Innern zu begrüssen sei. Da es sich da bei um eine Informations- und Anhörungspflicht handelt, liegt keine erhebliche Beschränkung der Aut onomie des Landesmuseums vor. Diese Bestimmung erscheint inhaltlich unproblematisch. 72 Art. 3 der bundesrätlichen Verordnung übe r den Museumsfonds des Schweizerischen Landesmuseums88 sieht vor, dass für Entnahmen aus dem Museumsfonds im Betrag von über 500'000 Franken die Zustimmung des Bundesamtes für Kultur einzuholen ist. Aus- serdem bestimmt Art. 4, dass das SLM über die Äufnung des Museumsfonds und Ent- nahmen daraus jährlich Berich t zu erstatten hat. Die Berichterstattungspflicht erscheint unproblematisch. Problematischer ist das Erfordernis der Zustimmung des Bundesamtes zu grösseren Entnahmen aus dem Museumsfo nds. Dieser Punkt wird im Rahmen des vorliegenden Gutachtens offen gelassen; er müsste allenfalls vertieft geprüft werden. Frühere Regelungen auf Verordnungsstufe 73 Frühere Fassungen der Verordnung über die Landesmuseumskommission bzw. über die Verwaltung des Schweizerischen Landesmuseu ms erwähnten weitere Aufsichtsmittel. Die Verordnung von 1892 sah vor, dass die Trak tandenlisten der LMK jeweils auch dem Departement des Innern mitzuteilen seien, dass die Kommission dem Departement des Innern zu Handen des Bunde srates das jährliche Arbeit sprogramm, den jährlichen Geschäftsbericht, das Verwaltungsbudget und ein Verzeichnis der erworbenen Gegens- tände einzureichen habe, dass Kredite fü r Ankäufe im Betrag von über 4’000 Franken 87 Art. 6 Abs. 4 LMK-V. 88 Verordnung über den Museumsfonds des Schweizerischen Landesmuseums vom 3. April 1996 (SR 432.35). Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 305 vom Bundesrat zu bewilligen seien, dass der Bundesrat auf Vorschlag der LMK die Wahl des Direktors und des Kustoden vor nehme und dass das Jahresgehalt des Direk- tors und des übrigen ständigen Personals durch den Bundesrat bestimmt werde. Ähnlich verhielt es sich mit den Verordnungen von 1907 und 1946. 74 In der Verordnung von 1979 entfiel namentlich die Pflicht der LMK zur Vorlage des Arbeitsprogramms, des Geschä ftsberichts, des Verwalt ungsbudgets und des Verzeich- nisses der erworbenen Gegenstände. Aus welchen Gründen diese Aufsichtsmittel nicht mehr in der Verordnung erwähnt wurde n, kann aufgrund der zur Verfügung stehenden Unterlagen nicht erklärt werden. Bedeutung der Streichung der Aufsichtsmittel in der Verordnung von 1993 75 Die Streichung fast sämtlicher Aufsichtsmittel in der Verordnung von 1993 dürfte wohl mit der damals beabsichtigten Integration des Landesmuseums in das Bundesamt für Kultur zusammenhängen. Wäre das SLM als unse lbständige Anstalt aufgelöst bzw. sei- ne Autonomie fast vollständig aufgehoben word en, wäre es tatsächlich nicht mehr der dezentralen Bundesverwaltung zuzurechnen gewesen und in die Hierarchie der Bundes- zentralverwaltung eingegliedert worden. In diesem Fall hätte sich eine Erwähnung be- sonderer Aufsichtsmittel erübrigt. Hierzu wä re allerdings die Anpassung des Gesetzes erforderlich gewesen 89. Nachdem diese Gesetzesände rung nicht vorgenommen wurde, fehlt nun eine Normierung der Aufsichtsmittel. 76 Die Normierung verschiedener in den frühe ren Verordnungen vorgesehener Aufsichts- mittel auf Verordnungsstufe erscheint allerd ings ohnehin problematisch, da einzelne dieser Aufsichtsmittel erheblich in den Autonomiebereich des SLM eingreifen. Dazu gehören namentlich die dem Bundesrat vorbe haltenen Beschlüsse über Anschaffungen über einem bestimmten Betrag, die Wahlrech te des Bundesrates für bestimmte Ange- stellte des Landesmuseums und das Zustimmu ngserfordernis für grössere Entnahmen aus dem Landesmuseumsfonds. 77 Soweit allerdings diese Aufsichtsmitte l und die damit verbundene Beschränkung der Autonomie des SLM schon von Beginn weg in den massgebenden Verordnungen vor- gesehen waren und in der Verwaltungspraxis beachtet wurden, geben sie ein jahrzehnte- langes und unangefochtenes Verständnis der in Art. 8 Abs. 1 SLMG vorgesehenen Au- tonomie wieder. Die Autonomie gemäss Art. 8 Abs. 1 SLMG geht somit nicht weiter, als es in den Verordnungen von 1892, 1907 und 1946 zum Ausdruck kommt. Die dort erwähnten Aufsichtsmittel stehen der Aufsichtsbehörde somit auch heute – trotz fehlen- der Normierung in der Verordnung – zur Ve rfügung. Hingegen wäre es unseres Erach- tens unzulässig, diese Aufsichtsmittel auf dem Verordnungsweg wesentlich zu erwei- tern und damit den Autonomiebereich massg eblich einzuschränken. Hierzu müsste eine Anpassung des Landesmuseumsgesetzes vorgenommen werden. 89 Vgl. dazu nachfolgend Rz. 95 ff. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 306 H. Allgemeine Organisationsbestimmungen des Bundes 78 Angesichts der dargel egten Stellung des SL M ist es als dezentral isierte Verwaltungs- einheit im Sinne von Art. 2 Abs. 3 RVOG zu qualifizieren. Diese dezentralisierten Verwaltungseinheiten bilden in der Term inologie des Regierungs- und Verwaltungsor- ganisationsgesetzes ebenfalls einen Bestandteil der Bundesverwaltung. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass sie in irgendeiner Form einem Departement zugewiesen sind90. 79 Innerhalb des Departements verfügt der De partementsvorsteher grundsätzlich über un- eingeschränkte Weisungs-, Kontroll- und Selbst eintrittsrechte. Vorbehalten bleiben al- lerdings die besonderen Bestimmungen für einzelne Verwaltungseinheiten sowie durch die Bundesgesetzgebung besonders geregelte Zuständigkeiten 91. Mit diesem Vorbehalt sind insbesondere Verwaltungseinheiten angesprochen, welche über eine gewisse Auto- nomie verfügen. Hier unterliege n die Eingriffsrechte des Departementsvorstehers bzw. der Zentralverwaltung entsprechenden Einschränkungen 92. Das Regierungs- und Ver- waltungsorganisationsgesetz grei ft somit nicht in die spezial gesetzlich geregelte Selb- ständigkeit und Autonomie dezentralisierter Verwaltungseinheiten ein. Dass dies auch für die dem Bundesrat übertragene Organi sationskompetenz gemäss Art. 8 Abs. 1 RVOG gilt, wurde bereits ausgeführt 93. Umso mehr gilt dies auch für die Organisati- onskompetenz der Departementsvorsteher gemäss Art. 43 Abs. 4 RVOG. 80 Gemäss der Regierungs- und Verwaltungsorga nisationsverordnung gehören zur dezen- tralen Bundesverwaltung die Behördenkommiss ionen, andere administrativ zugewiese- ne Einheiten sowie die selbstä ndigen Anstalten und Betriebe94. Behördenkommissionen sind ausserparlamentarische Kommissionen, die gestützt auf eine entsprechende gesetz- liche Grundlage mit Entscheidungsbefugnissen ausgestattet sind95. Die LMK verfügt im Umfang ihrer Zuständigkeit zur Verwaltung des SLM über Entscheidbefugnisse auf ge- setzlicher Grundlage. Si e ist deshalb als Behördenkommiss ion zu qualifizieren. Da sie das SLM verwaltet, ist das SLM als Ganzes ebenfalls der dezentralen Bundesverwal- tung zuzurechnen und wird im Sinne von Art. 6 Abs. 1 lit. e RVOV als „andere admi- nistrativ zugewiesene Einheit“ erfasst. 81 Art. 8 Abs. 2 RVOV bestimmt, dass die administrativ zugewiesenen Einheiten in Bezug auf die Verwaltung der Ressourcen in de r Regel der zentralen Bundesverwaltung gleichgestellt sind. Unter den Ressourcen im Sinne dieser Bestimmung sind wohl insbe- sondere das Personal und die finanziellen Mittel zu verstehen96. Diesbezüglich sind also 90 Botschaft RVOG, S. 1060. 91 Art. 38 RVOG. 92 Botschaft RVOG, S. 1085. 93 Vgl. vorn Rz. 16 ff. 94 Art. 6 Abs. 2 lit. e und f sowie Abs. 3 RVOV. 95 Art. 5 Abs. 3 der Verordnung über ausserparlamentarische Kommissionen sowie Leitungsorgane und Vertretungen des Bundes vom 3. Juni 1996 (Kommissionenverordnung; SR 172.31). 96 Vgl. Art. 18 Abs. 3 lit. e der Bundespersonal verordnung vom 3. Juli 2001 (BPV; SR 172.220.111.3). Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 307 die ordentlichen Bestimmungen des Personal rechts und des Finanzhaushaltsrechts massgebend. Vorbehalten bleiben die spezialge setzlichen Bestimmungen, was in Art. 8 Abs. 2 RVOV durch den Ausdruck „in der Regel“ zum Ausdruck gebracht wird. 82 Im Übrigen hält Art. 8 Abs. 2 RVOV ausdrück lich fest, dass die administrativ zugewie- senen Einheiten der dezentralen Bundesver waltung in der Erfüllung ihrer Aufgaben weisungsungebunden sind. Allerdin gs ist auch diesbezüglic h zu präzisieren, dass die Weisungsungebundenheit bzw. die Autonomie nur im Rahmen des für die Verwal- tungseinheit geltenden Spezialgesetzes besteht. 83 Das Finanzhaushaltgesetz97 gilt auch für Verwaltungseinheiten der dezentralen Bun- desverwaltung, die keine eigene Rechnung führen 98. Es gilt somit auch für das SLM. Das Finanzhaushaltgesetz will jedoch nich t in die gesetzlich vorgesehene Autonomie dezentraler Verwaltungseinheiten und andere gesetzliche Sondervorschriften eingrei- fen99. Somit gelten für das SLM namentlich die Vorschriften über Finanzplanung und Zahlungsrahmen, Verpflichtungs kredite, Voranschlag und N achträge, die finanzielle Führung auf Verwaltungsebene unter Einsch luss der Bestimmungen über die interne Kontrolle sowie die Bestimmungen übe r die Rechnungslegung. Die Regelung des SLMG, welche insbesondere die im Budget enthaltenen Kredite für die Erhaltung und Erwerbung vaterländischer Alte rtümer vom Prinzip der Annuität ausnimmt, indem sie sie einem besonderen Museumsfonds zuweist100 und indem gewisse Erträge ebenfalls in den Museumsfonds einfliessen101, bleiben aber vorbehalten. V . Rechtsform des SLM A. Bezeichnung in der Gründungszeit 84 In der Gründungsbotschaft vom 31. Mai 1889 wird das Schweizerische Nationalmuse- um als Anstalt bzw. Landesanstalt bezeichnet102. Auch in der Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung, betreffend Erweiterung des Bundesbeschlusses vom 27. Juni 1890 über die Errichtung eines Schwei zerischen Landesmuseums vom 28. Februar 1902 wird vom Landesmuseum als einer Anstalt gesprochen 103. 97 Bundesgesetz über den eidgenössischen Finanzhaushalt vom 7. Oktober 2005 (Finanzhaushaltgesetz, FHG; SR 611.0). 98 Art. 2 lit. f FHG. 99 Vgl. Botschaft zur Totalrevision des Bundesgesetzes über den Finanzhaushalt, S. 69 f. 100 Art. 9 Abs. 2 SLMG. 101 Art. 9 Abs. 3 SLMG. 102 BBl 1889 III, S. 216 und 225. 103 BBl 1902 I, S. 900 ff. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 308 85 Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass das SLM auch in § 8 der Verordnung von 1882 als Anstalt bezeichnet wurde und dass es im internen Sprachgebrauch so angesprochen wurde, so z.B. in einem Referat des da maligen Direktors des Landesmuseums, Herrn Angst, vom 2. Juni 1892104. Offenbar wurde es auch vom Bundesrat als Anstalt betrach- tet105. B. Verwaltungsorganisationsgesetz 86 Im Bundesgesetz über die Organisation und die Geschäftsführung des Bundesrates und der Bundesverwaltung vom 19. Septembe r 1978 (Verwaltungsorganisationsgesetz; VwOG)106, welches am 1. Oktober 1997 durch das RVOG abgelöst wurde, war das Landesmuseum in der Liste der Bundesämter gemäss Art. 58 Abs. 1 lit. c aufgeführt. Es stellt sich die Frage, welche Bedeutung dies e Qualifizierung im Rahmen des Verwal- tungsorganisationsgesetzes hat. 87 Mit dem Erlass des Verwaltungsorganisations gesetzes war eine Reorganisation der Bundesverwaltung beabsichtigt, was sich bereits aus dem Titel der Botschaft 107 ergibt. Durch organisatorische Massnahmen sollte der Bundesrat entlastet werden. Als wich- tigstes Mittel dazu bezeichnet die Botschaf t die vermehrte Delegation von Aufgaben an die Bundesämter, den verstärkten Einsatz von Stabstellen auf Regierungs- und Verwal- tungsebene, die Neuregelung der Organisati onsgewalt im Sinne einer grösseren Beweg- lichkeit, die Einführung der Gruppe als eine r neuen Stufe zwischen Departements- vorsteher und Amt sowie die Entlastung des Bu ndesrates in seinen Verpflichtungen ge- genüber der Bundesversammlung 108. So sollte der Bundesrat namentlich ermächtigt werden, die Zuteilung der Ämter zu den ei nzelnen Departementen selber vorzunehmen. Die Botschaft erwähnt sodann die beabsich tigte Neuorganisation durch die Schaffung neuer Bundesämter (u.a. des Bundesamtes für Kultur); ausführlich erörtert wird die be- absichtigte Verschiebung einzelner Bundesä mter wie z.B. der Eidgenössischen Turn- und Sportschule 109. Selbst departementsintern vo rgesehene Verschiebungen werden aufgezeigt110. Obwohl die Aufzählung des Landesmuseums als Bundesamt bereits im bundesrätlichen Entwurf vorgesehen war und andere auch eher geringfügige organisato- rische Änderungen in der Botschaft erläuter t werden, erwähnt die Botschaft die Qualifi- 104 Wiedergegeben in der Sammlung der Protokolle der Eidgenössischen Landesmuseums-Commission 1891 – 97, S. 30. 105 Vgl. Bundesgerichtsentscheid in Sachen Staat Aargau und Einwohner- und Ortsbürgergemeinde Möri- ken gegen Schweizerische Eidgenossenschaft vom 6. Juni 1919, S. 3. 106 AS 1979, S. 114. 107 Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Reorganisation der Bundesverwaltung vom 12. Februar 1975, BBl 1975 I, S. 1453 ff. 108 Botschaft zum VwOG, BBl 1975 I, S. 1453 f. sowie 1462 f., 1488 ff. 109 BBl 1975 I, S. 1512. 110 BBl 1975 I, S. 1516 f. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 309 zierung des Landesmuseums als Bundesamt und allfällige Auswirkungen auf die Kom- petenzen der LMK nicht. 88 Der Botschaft kann somit kein Wille des Ge setzgebers entnommen werden, die in ei- nem anderen Bundesgesetz geregelte Stellung der LMK bzw. des SLM zu verändern. In den Schlussbestimmungen des Gesetzes werden Änderungen anderer Bundesgesetze de- tailliert geregelt. Weder eine Änderung de s SLMG noch eine generelle Aufhebung wi- dersprechender Gesetzesbestimmungen a nderer Bundesgesetze ist vorgesehen. Unter diesen Umständen wird die Regelung des SLMG durch die Bestimmungen des Verwal- tungsorganisationsgesetzes nicht verändert 111; das Landesmuseumsgesetz geht als spe- zielle Regelung der allgemeinen Regelung des Verwaltungsorganisationsgesetz vor. Das Gleiche gilt für die im Verwaltungsorganis ationsgesetz vorgesehene Kompetenz des Bundesrates, Ämter und Dienste von sich aus aufzuheben 112. Diese Bestimmung ist im Übrigen analog zu beurteilen wie heute Art. 8 Abs. 1 Satz 2 RVOG (vgl. dazu vorn Rz. 17 ff.). C. Beurteilung auf Grund der Regelung im SLMG 89 Das SLM erfüllt nach dem Gesagten die Begr iffsmerkmale einer unselbständigen öf- fentlichrechtlichen Anstalt113. Es wird vom Bund getragen. Dieser hat es mit Beschluss vom 27. Juni 1890 errichtet, ihm einen gros sen Teil der Sachmittel zur Verfügung ge- stellt und es mit Personal ausgestattet. Zu den Sachmitteln gehören namentlich Samm- lungen und Sammlungsgegenstände des Bundes114 sowie des Kantons und der Stadt Zü- rich115. Der Bund trägt die für den Be trieb erforderlichen Kosten116. Das SLM ist orga- nisatorisch aus der Zentralverwaltung ausgeg liedert, indem es unter der Leitung der LMK steht, deren Mitglieder teilweise vom Bundesrat, teilweise vom Kanton und von der Stadt Zürich gewählt werden117. Das SLM bzw. die LMK verfügt über eine erhebli- che Autonomie sowohl im fachlichen als auch im administrativen Bereich 118. Das SLM beruht auf einem Rechtssatz (Landesmuseums gesetz). Es ist zur dauernden Erfüllung der Aufgabe bestimmt, bedeutsame vaterlän dische Altertümer geschichtlicher und kunstgewerblicher Natur aufzunehmen, planmässig geordnet aufzubewahren und auszu- stellen119. Es steht als Museum den Anstalts benützern zur Verfügung. Über Rechtsper- sönlichkeit verfügt das SLM mangels entsprechender gesetzlicher Vorschrift nicht120. 111 Anderer Ansicht: G RISEL, S. 225. 112 Art. 58 Abs. 3 VwOG. 113 Vgl. vorn Rz. 28 ff. 114 Art. 3 und 9 SLMG. 115 Art. 6 f. SLMG. 116 Insbesondere Art. 1, 3 und 9 SLMG. 117 Art. 8 Abs. 1 SLMG. 118 Insbesondere Art. 8 SLMG; vgl. vorn Abschnitt 0. 119 Art. 2 und 6 SLMG. 120 K NAPP, Grundlagen, N. 2562. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 310 D. Fazit 90 Nach dem Gesagten ist das SLM als unselbstä ndige öffentlichrechtliche Anstalt zu qua- lifizieren121. Bei der LMK handelt es sich um eine mit Entscheidbefugnissen ausgestat- tete Kommission, also um eine Behördenkom mission im Sinne von Art. 5 Abs. 3 der Kommissionenverordnung122. Diese Kommission leitet die Anstalt und verfügt dabei über eine erhebliche Autonomie. Die Aufsicht des Bundesrates über das SLM ist grund- sätzlich auf eine Oberaufsicht beschränkt. Auf Grund de r seit der Gründung und bis ins Jahr 1993 bestehenden Ausgestaltung der Aufsichtsmittel auf Verordnungsebene sind jedoch verschiedene im Gesetz nicht erwähnt e Aufsichtsmittel gegeben, welche die Au- tonomie der Anstalt beschränken. VI. Kompetenzabgrenzung zwischen Zentralverwaltung und SLM A. Aufsichtsinstanz 91 Das Landesmuseumsgesetz nennt als Instanz für die Oberaufsicht den Bundesrat. Dieser kann unseres Erachtens die di rekte Wahrnehmung dieser Ob eraufsicht an das Bundes- amt für Kultur delegieren. B. Wahrnehmung der Aufgaben 92 Bei der Wahrnehmung seiner fachlichen Aufgaben ist das SLM weitgehend autonom123. Allerdings hat der Bundesrat erhebliche Ei nflussmöglichkeiten, indem er sich im Rah- men der Aufsicht unter anderem das Jahresprogramm und das Budget zur Genehmigung vorlegen lassen kann und er über Kreditbewilligungen für grössere Ausgaben im Einzel- fall beschliesst. C. Kompetenzen im Personalwesen 93 Zur Verwaltung des Landesmuseums gehört grundsätzlich auch die Anstellung und Führung des Personals. Wie dargelegt, wurden unseres Erachtens di e in der Systemati- schen Sammlung des Bundesrechts als au fgehoben bezeichneten Bestimmungen über die Wahl des Personals durch den Bundesrat oder das SLM (Art. 8 Abs. 2 und 3 SLMG) mit Bezug auf die Wahlzuständigkeit nich t aufgehoben. Die entsprechende Zuständig- 121 So auch BGE 40 I 401 E. 2; F LEINER/GIACOMETTI, S. 614; K NAPP, PTT, S. 511; L AZZARINI, S. 69; demgegenüber wird im Gutachten P OLEDNA, Rz. 18, ohne nähere Auseinandersetzung mit dieser Frage ausgeführt, beim SLM handle es sich um einen Teil der Bundeszentralverwaltung. 122 Vgl. vorn Rz. 80. 123 Vgl. vorn Rz. 90. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 311 keitsaufteilung zwischen Bunde srat und SLM ist demzufolge auch heute noch sinnge- mäss anwendbar. Die Autonomie der LMK is t entsprechend eingeschränkt. Im Übrigen liegen die Kompetenzen im Personalbereich bei der LMK und der Direktion des SLM. Diese sind dabei aber an das Bundespersonalgesetz gebunden124. D. Kompetenzen im Beschaffungswesen 94 Beschaffungen fallen grundsätzlich in di e Verwaltungskompetenz der LMK und der Direktion125. Auf Grund des von Beginn weg besteh enden Verständnisses dieser Kom- petenz, welches in den vor 1993 erlassene n Verordnungen zum Ausdruck kommt, kann der Bundesrat gestützt auf Art. 8 Abs. 4 SLMG diese Kompetenz der LMK dahinge- hend beschränken, dass für Beschaffungen ab gewissen Beträgen im Einzelfall ein Ent- scheid des Bundesrates erforderlich ist. Die Verordnung von 1979 sah für den Erwerb von Sammlungsobjekten einen Grenzbetrag von 100'000 Franken im Einzelfall vor 126. In der heute geltenden Verordnung von 1993 ist dieser Punkt allerdings nicht geregelt. E. Beurteilung der Verordnung von 1993 95 Die Verordnung von 1993 erwähnt die Kompet enz der LMK bezüglich der Verwaltung des Landesmuseums bzw. der Aufsicht übe r dessen Geschäftsführung nicht mehr; sie schliesst sie allerdings auch nicht ausdrück lich aus. Der Wortlaut von Art. 2 und 3 der Verordnung von 1993 deutet jedoch auf eine abschliessende Aufzählung der Kompe- tenzen hin. Dies würde auch im Einklang stehen mit dem Beschluss des Bundesrates vom 5. April 1989, das Landesmuseum zusamm en mit der Landesb ibliothek in das Bundesamt für Kultur einzugliedern. Am 18. Oktober 1989 beschloss der Bundesrat ge- stützt auf Art. 58 Abs. 2 und 3 VwOG die Streichung des Bundesamtes für Kulturpfle- ge, der Schweizerischen Landesbibliothek und des Schweizerischen Landesmuseums aus der Ämterliste gemäss Art. 58 Abs. 1 lit. c VwOG und deren Ersatz durch das Bun- desamt für Kultur 127. Gleichzeitig nahm er entsprech ende Änderungen der inzwischen aufgehobenen Verordnung über die Zuweisung der Ämter an die Departemente und der Dienste an die Bundeskanzlei vom 24. Februar 1982 128 und der Verordnung über die Aufgaben der Departemente, Gruppen und Ämter vom 9. Mai 1979 129 vor130. Mit der 124 Vgl. vorn Rz. 55 ff. 125 Vgl. S ÄGESSER, Art. 178 BV, Rz. 817. 126 Art. 10 der Verordnung über die Verwaltung des Landesmuseums vom 14. November 1979 (AS 1979, S. 1911). 127 Verordnung über die Aufhebung und Umbenennung von Bundesämtern vom 18. Oktober 1989, AS 1989, S. 2116. 128 AS 1982, S. 2268, 2267; AS 1987, S. 809. 129 AS 1979, S. 684; AS 1982, S. 686; AS 1983, S. 1051, 1358; AS 1984, S. 366; AS 1986, S. 1446; AS 1987, S. 810, 820; AS 1988, S. 1094; AS 1989, S. 168. 130 AS 1989, S. 2118; AS 1989, S. 2119. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 312 Eingliederung des Landesmuseums in das B undesamt für Kultur war offenbar eine Be- schränkung der Kompetenzen der LMK beabsichtigt131. 96 Das Landesmuseumsgesetz enthält keine Bestimmung über di e organisatorische Zuord- nung des SLM bzw. der LMK. Hingegen sta ttet es die LMK wie erwähnt mit der Kom- petenz zur Verwaltung des Landesmuseums au s. Weder der frühere Art. 58 Abs. 2 und 3 VwOG noch der heutige Art. 8 Abs. 1 Sa tz 2 RVOG ermächtigen den Bundesrat, die- se Kompetenzen aufzuheben 132. Soweit die Verordnung die gesetzlich vorgesehenen Kompetenzen der LMK aufhebt, ist sie mit dem übergeordneten Recht nicht vereinbar. 97 Ein Gutachten des Bundesamtes für Justiz , das am 9. August 1990, also noch vor der Verordnungsänderung von 1993, erstellt wurde, kam ebenfalls zum Schluss, dass solche Beschränkungen der Kompetenzen der LM K mit der damaligen Verordnung über die LMK sowie mit der gesetzlichen Regelung nicht vereinbar waren. Das Bundesamt für Justiz bezog sich in seiner Beurteilung auf sämtliche der LMK gesetzlich und durch die Verordnung zugeteilten Kompetenzen, auch wenn sie die Entscheidkompetenzen über Ausleihe von Objekten besonders hervor hob, weil diese einen besonderen Anlass der Anfrage bildeten (S. 1 und 4). Seit Erstatt ung dieses Gutachtens durch das Bundesamt für Justiz wurde zwar die Verordnung über die LMK geändert, nicht aber das Bundes- gesetz über die Errichtung des Schweizerischen Landesmuseums. 98 Somit erweist sich eine Auslegung der geltenden Verordnung über die LMK, welche die dort aufgezählten Befugnisse der LMK als abschliessend betrachtet, als gesetzwidrig. 99 Dementsprechend verstösst auch eine eige ntliche Eingliederung des SLM in das Bun- desamt für Kultur gegen das Landesmuseums gesetz, denn die Eingliederung hätte zur Folge, dass das SLM vollumfänglich in die Verwaltungshierarchie integriert würde. Dem Bundesamt für Kultur käme dementspr echend die Kompetenz zu, Dienstbefehle und Weisungen zu erteilen, Geschäfte an sich zu ziehen und eine umfassende Dienst- aufsicht auszuüben. Dies ist mit der gesetz lichen Kompetenz der LMK, die Verwaltung des Landesmuseums unter blosser Oberaufsicht des Bundesrates zu besorgen, nicht ver- einbar. Zulässig erscheint zwar die Delega tion dieser Oberaufsichtskompetenz vom Bundesrat an das Bundesamt für Kultur; ei ne eigentliche Einbindung in die Hierarchie der Bundeszentralverwaltung ist demgegenüber gesetzwidrig. 131 Dies ist dem nachfolgend erwähnten Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 28. August 1990 zu entnehmen. 132 Vgl. vorn Rz. 17. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 313 VII. Schlussfolgerungen A. Zusammenfassung 100 Art. 8 SLMG räumt der Landesmuseumsko mmission die Kompetenz zur Verwaltung des Schweizerischen Landesmuseums und da mit eine entsprechende Autonomie ein. Der Bundesrat kann die Befugnisse der Komm ission im Einzelnen näher regeln, er ist dabei aber an den in Art. 8 Abs. 1 SLMG statuierten Grundsatz gebunden, wonach die Verwaltung der LMK zusteht. Dementsprechend hat der Bundesrat nur die Oberaufsicht über die LMK und muss ihre Autonomie respek tieren. Das Gleiche gilt im Verhältnis zwischen der Bundeszentral verwaltung und der Verwaltung des Landesmuseums, denn diese untersteht der LMK. Die Oberaufsicht des Bundesrates bzw. der Bundesverwal- tung richtet sich grundsätzlich direkt an di e LMK und nicht an die dieser unterstellten Verwaltungseinheiten oder Personen. 101 Die Autonomie des SLM ist im fachlichen Bereich, also namentlich in Bezug auf den Erwerb, die Veräusserung und die Ausleihe von Sammlungsgegenständen sowie die Ausstellungstätigkeit umfassend. Im Bereich des Personals und der Finanzen ist sie hin- gegen beschränkt. Der Bundesrat wählt nicht nur fünf von sieben Mitgliedern der LMK, sondern hat auch die Kompetenz, auf Vors chlag der LMK den Direktor, den Vizedirek- tor sowie das weitere Kaderpersonal des Landesmuseums anzustellen. 102 In Bezug auf die Verwaltung der Finanzen be stehen in Art. 9 SLMG Ausnahmebestim- mungen in Bezug auf den Museumsfonds. A bgesehen hiervon finden die allgemeinen finanzhaushaltsrechtlichen Bestimmungen Anwendung, welche auch die interne Kon- trolle gemäss Art. 39 FHG einschliessen. Di e kreditrechtlichen Vorschriften des Fi- nanzhaushaltgesetzes gelten hingegen nur un ter Vorbehalt der Sondervorschriften von Art. 9 SLMG. Für grössere Anschaffungen ka nn sich der Bundesrat den Entscheid vor- behalten und diese Kompetenz auch an das Bundesamt für Kultur delegieren. B. Beantwortung der Gutachterfragen Frage 1a 103 Nach der gesetzlichen Ordnung des auch heut e noch geltenden Bundesgesetzes über die Errichtung eines Schweizerischen Landesm useums ist das Schweizerische Landesmu- seum als unselbständige Anstalt mit einem erheblichen Autonomiebereich zu qualifizie- ren. Frage 1b 104 Nach der Terminologie des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes und der dazugehörigen Verord nung ist das SLM der dezentralen Bundesverwaltung zuzurech- nen, und zwar als Verwaltungseinheit ohne eige ne Rechtspersönlichkeit. Die Rechtsna- tur und die Grundzüge der Kompetenzverteil ung wurden durch den Erlass des Regie-Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 314 rungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes und der dazugehörigen Verordnung nicht geändert. Frage 1c 105 Angesichts des gesetzlichen Autonomiebereichs, namentlich der Befugnis der LMK, die Verwaltung des SLM zu besorgen, sind die Kompetenzen der Zentralverwaltung gegen- über dem Landesmuseum stark eingeschränkt. Im fachlichen Bereich ist eine umfassen- de Autonomie des SLM zu respektieren. Auch im Bereich der Verwaltung der finanziel- len und personellen Ressourcen sowie der weite ren Sachmittel ist dem Grundsatz Rech- nung zu tragen, dass für die Verwaltung die LM K zuständig ist. Der Bundesrat bzw. die Bundeszentralverwaltung hat aber insofern erhebliche Einf lussmöglichkeiten, als er die Kompetenz hat, das Kaderpersonal (auf Vo rschlag der LMK) anzustellen und das jähr- liche Arbeitsprogramm, das Budget und die Rechnung zu genehmigen. Der Bundesrat ist auch zuständig für die Bewilligung von Krediten zur Anschaffung von Sammlungs- gegenständen ab bestimmten Beträgen im Einzelfall. Der Bundesrat kann Aufgaben und Befugnisse, welche ihm im Rahmen seiner Oberaufsichtskompetenz zustehen, an das Bundesamt für Kultur delegieren. Frage 1d 106 Der Umfang der Kompetenzen der Direkti on des Landesmuseums ist im Landesmuse- umsgesetz nicht geregelt. Auch die gelt ende Verordnung über die Landesmuseums- kommission enthält darüber keine Bestimm ung. Grundsätzlich ist es Sache der LMK, die Verwaltung des Landesmuseums zu beso rgen. Die Direktion ist der LMK unter- stellt. Dementsprechend ist es Sache der LMK, die Delegation von bestimmten ihrer Aufgaben an die Direktion vorzunehmen und in diesem Sinn die Aufgabenteilung zu regeln. Die LMK ist gegenüber der Direk tion weisungsbefugt und kann Geschäfte an sich ziehen sowie Entscheide der Direktion nachträglich aufheben oder ändern. Frage 1e 107 Die Verwaltung der Ressourcen fällt grundsät zlich in die Kompetenz der LMK. Mit Ausnahme der vorstehend beschriebenen Ei nschränkungen gelten aber die allgemeinen Vorschriften des Bundespersonalrechts und des Finanzhaushaltrechts. In der Erfüllung seiner Aufgaben ist das SLM nicht weisungsgebunden. Frage 2 108 Die 1989 erfolgte Ämterzusammenlegung erfo lgte auf Verordnungsstufe. Da der Bun- desrat nicht die Kompetenz hat, die gesetzlich geregelte n Befugnisse der LMK und da- mit die Autonomie des SLM aufzuheben oder entscheidend einzuschränken, kann die Ämterzusammenlegung von 1989 unter Beachtung des übergeordneten Rechts nur die Wirkung entfalten, dass das SLM eine dem Bundesamt für Kultur zugewiesene dezen- trale Verwaltungseinheit ist, wobei sein e Autonomie und die Befugnisse der LMK ge- wahrt werden. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 315 Frage 3 109 Die grundsätzliche Organisation des SLM ist im SLMG gerege lt und kann nur durch dessen Anpassung verändert werden. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 316 Anhang Literaturverzeichnis AUBERT JEAN-FRANÇOIS/EICHENBERGER KURT/MÜLLER JÖRG PAUL/RHINOW RENÉ A./SCHINDLER DIETRICH (Hrsg.), Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, Base l/Zürich/Bern 1987–1996 (zit. 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III, L’organisa tion des activités administratives, Les bien de l’Etat, Bern 1992 SÄGESSER THOMAS (Hrsg.), Die Bundesbehörden, Bern 2000 SBVR, siehe KOLLER u.a. SCHWARZENBACH-HANHART HANS RUDOLF, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 11., Aufl., Bern 1997 St. Galler Kommentar BV, siehe EHRENZELLER u.a. SUTTER-SOMM, Art. 164 BV, in: St. Galler Kommentar BV TSCHANNEN PIERRE, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bern 2004 TSCHANNEN PIERRE/ZIMMERLI ULRICH, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005 WEBER ROLF H./BIAGGINI GIOVANNI, Rechtliche Rahmenbedingungen für verwaltungsunab- hängige Behördenkommissionen, Zürich 2002 Rechtsquellen A. In Kraft stehende Erlasse • Bundesverfassung der Schweizerischen Eidge nossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) • Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG; SR 172.010) • Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV; SR 172.010.1) • Bundesgesetz über Statut und Aufgaben des Ei dgenössischen Instituts für Geistiges Eigen- tum vom 24. März 1995 (IGEG; SR 172.010.31) • Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001 (BPV; SR 172.220.111.3) • Verordnung über ausserparlamentarische Komm issionen sowie Leitungsorgane und Vertre- tungen des Bundes vom 3. Juni 1996 (Kommissionenverordnung; SR 172.31) • Bundesgesetz über die Errichtung eines Schweizerischen Landesmuseums vom 27. Juni 1890 (Landesmuseumsgesetz, SLMG; SR 432.31; A.S. n.F. Bd. XI, S. 690) • Bundesbeschluss betreffend Erweiterung des Bundesbeschlusses vom 27. Juni 1890, über die Errichtung eines Schweizerischen Landesmuseums vom 21. Juni 1902 (SR 432.311; A.S. n.F. Bd. 19, S. 246 ff.) • Verordnung über die Landesmuseumskommission vom 7. April 1993 (LMK-V; SR 432.32) Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 318 • Verordnung über den Museumsfonds des Schwei zerischen Landesmuseums vom 3. April 1996 (SR 432.35) • Bundesgesetz betreffend die Stiftung «Pro Helvetia» vom 17. Dezember 1965 (SR 447.1) • Bundesgesetz über den eidgenössischen Finanz haushalt vom 7. Oktober 2005 (Finanzhaus- haltgesetz; SR 611.0) B. Nicht mehr in Kraft stehende Erlasse • Verordnung über die Aufhebung und Umbe nennung von Bundesämtern vom 18. Oktober 1989 (AS 1989, S. 2116) • Verordnung über die Zuweisung der Ämter an di e Departemente und der Dienste an die Bundeskanzlei vom 24. Februar 1982 (AS 1982, S. 2268, 2267; AS 1987, S. 809) • Verordnung über die Verwaltung des Landesm useums vom 14. November 1979 (AS 1979, S. 1911) • Bundesgesetz über die Organisation und die Geschäftsführung des Bundesrates und der Bundesverwaltung vom 19. September 1978 (Verwaltungsorganisationsgesetz, VwOG; AS 1979, S. 114) • Verordnung über die Aufgaben der Departem ente, Gruppen und Ämter vom 9. Mai 1979 (AS 1979, S. 684; AS 1982, S. 686; AS 1983, S. 1051, 1358; AS 1984, S. 366; AS 1986, S. 810, 820; AS 1988, S. 1094; AS 1989, S. 168) • Bundesratsbeschluss über die Einreihung der Ämter der Beamten vom 29. Januar 1954 (Äm- terklassifikation; AS 1954, S. 385) • Verordnung über das Dienstverhältnis der Ang estellten der allgemeinen Bundesverwaltung vom 1. April 1947 (Angestelltenordnung; BS 1, S. 688) • Verordnung betreffend die Verwaltung d es Schweizerischen Landesmuseums vom 29. November 1946 (A.S. n.F. 1946, S. 1001 ff.; BS 4, S. 231) • Bundesgesetz über das Dienstverhältnis der Bundesbeamten vom 30. Juni 1927 (Beamtenge- setz; BS 1, S. 489) • Bundesbeschluss über die Einreihung der Ämter der Beamten vom 5. Oktober 1929 (Ämter- klassifikation; BS 1, S. 543) • Verordnung betreffend die Verwa ltung des Schweizerischen Landesmuseums vom 17. Juni 1907 (A.S. n.F. Bd. 23, S. 173) • Verordnung betreffend die Verwaltung d es Schweizerischen Landesmuseums vom 4. März 1892 (A.S. n.F. 1892, S. 663) Materialien • Botschaft zur Totalrevision des Bundesg esetzes über den Finanzhaushalt (Finanz- haushaltgesetz, FHG) vom 24. November 2004, BBl 2005, S. 5 ff. • Botschaft über die Anpassung von Organisationsbestimmungen des Bundesrechts, BBl 2001, S. 3845 ff. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 319 • Botschaft über eine neue Bundesverfa ssung vom 20. November 1996, BBl 1997 I, S. 1 ff. • Botschaft zum Regierungs- und Verwaltungs organisationsgesetz (RVOG) vom 20. Oktober 1993, BBl 1993 III, S. 997 ff. (zit. Botschaft RVOG) • Botschaft des Bundesrates an die Bunde sversammlung über die Reorganisation der Bundesverwaltung vom 12. Februar 1975, BBl 1975 I, S. 1453 ff. (zit. Botschaft zum VwOG) • Botschaft des Bundesrates an die Bunde sversammlung zum Entwurfe eines Bundes- gesetzes über das Dienstverhältnis de r Bundesbeamten vom 18. Juli 1924, BBl 1924 III, S. 1 ff. • Botschaft des Bundesrates an die Bunde sversammlung, betreffend Erweiterung des Bundesbeschlusses vom 27. Juni 1890 über di e Errichtung eines Schweizerischen Landesmuseums vom 28. Februar 1902, BBl 1902 I, S. 900 ff. • Botschaft des Bundesrathes an die Bunde sversammlung über di e Frage betreffend Gründung eines Schweizerischen Nationalm useums vom 31. Mai 1889, BBl 1889 III, S. 209 ff. (zit. Gründungsbotschaft) Weitere Quellen (Auswahl) • BUNDESAMT FÜR JUSTIZ, Gutachten vom 10. November 1989 über die Kontrolle und Aufsicht des Bundesrates über die „halbstaatlichen“ Unternehmungen, VPB 1990 Nr. 36, S. 226 ff. (zit. Kontrolle) • BUNDESAMT FÜR JUSTIZ, Gutachten vom 28. August 1990 über die Zuständigkeiten im Bereich des Schweizerischen Landesmuseums • POLEDNA TOMAS (unter Mitarbeit von Matthias Hauser), Rechtsgutachten betreffend eine neue Rechtsform des Schweizerischen Landesmuseums vom 6. Januar/27. April 1999 zu Handen der Projektgruppe „Neue Rechtsform SLM“ • Stellungnahme des Bundesamtes für Justiz zu Handen des SLM vom 1. Februar 1988 betreffend Kantonales Museum für Ur- und Frühgeschichte, Zürich • Sammlung der Protokolle der Eidgenössi schen Landesmuseums-Commission 1891 – 97 Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 320 Abkürzungsverzeichnis Abs. Absatz aBV Bundesverfassung der Schweizeris chen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 (nicht mehr in Kraft) Art. Artikel AS Amtliche Sammlung des Bundesrechts A.S. n.F. Amtliche Sammlung des Bundesr echts (= Eidgenössische Gesetzes- sammlung), neue Folge Aufl. Auflage BBl Bundesblatt Bd., Bde. Band, Bände BS Bereinigte Sammlung der Bundesgesetze und Verordnungen 1848 – 1947 BV Bundesverfassung der Schweizeris chen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (SR 101) bzw. beziehungsweise Diss. Dissertation f., ff. und folgende FHG Bundesgesetz über den eidgenössischen Finanzhaushalt vom 7. Oktober 2005 (SR 611.0) Hrsg., hrsg. Herausgeber, herausgegeben von IGEG Bundesgesetz über Statut und Aufg aben des Eidgenössischen Instituts für Geistiges Eigentum vom 24. März 1995 (SR 172.010.31) lit. litera LMK Landesmuseumskommission Nr. Nummer RVOG Regierungs- und Verwaltungsorgani sationsgesetz vom 21. März 1997 (SR 172.010) RVOV Regierungs- und Verwaltungsorga nisationsverordnung vom 25. No- vember 1998 (SR 172.010.1) Rz. Randziffer S. Seite SLM Schweizerisches Landesmuseum SLMG Bundesgesetz über die Erricht ung eines Schweizerischen Landesmu- seums vom 27. Juni 1890 (SR 432.31) SR Systematische Sammlung des Bundesrechts u.a. und andere, unter anderem usw. und so weiter vgl. vergleiche VPB Verwaltungspraxis de r Bundesbehörden, Bern VwOG Bundesgesetz über die Organisation und die Geschäftsführung des Bundes-Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 321 rates und der Bundesverwaltung vom 19. September 1978 (Verwaltungsor- ganisationsgesetz; AS 1979, S. 114; nicht mehr in Kraft) z.B. zum Beispiel ZBl Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, Zürich Ziff. Ziffer zit. zitiert Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali JAAC 2007.15 - Zur Rechtsstellung des Schweizerischen Landesmuseums und zu den Kompetenzen seiner Organe, Gutachten vom 4. Juli 2006 In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione Jahr 2007 Année Anno Band - Volume Volume Seite 279-321 Page Pagina Ref. No 150 000 017 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.