R 11 78 5. Kammer URTEIL vom 1. November 2011 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Ortsplanungs-Teilrevision 1. a) Am 3. November 2008 beschlossen die Stimmberechtigten von der Gemeinde … eine Totalrevision der Ortsplanung. Die Regierung genehmigte diese am 12./13. Mai 2009 mit Korrekturen etc.. b) In der Folge wurde im Gebiet … eine Arealplanung unter anderem mit einer Änderung des Zonenplanes erarbeitet. Vom 30. Juli bis 30. August 2010 wurde diese zur Mitwirkung, am 13. Dezember 2010 zur öffentlichen Einsichtnahme, aufgelegt. Es gingen dabei keine Beschwerden ein. Am 13. Dezember 2010 wurde die Planung vom Gemeindevorstand gestützt auf Art. 48 Abs. 3 KRG genehmigt. Am 28. Januar 2011 ersuchte der Gemeindevorstand … die Regierung um Genehmigung im Rahmen von Art. 49 KRG. Am 21./22. Juni 2011 genehmigte diese die Teilrevision des Zonenplanes und den Arealplan ..,. 2. Am 24. August 2011 erhoben … sowie … gegen den Genehmigungsbeschluss der Regierung Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag um Aufhebung desselben. Sie machten verschiedene formelle Mängel geltend. Insbesondere sei nicht der Gemeindevorstand für die Zonenplanänderung zuständig gewesen. Ausserdem sei in der Publikation der Beschwerdeauflage nicht darauf hingewiesen worden, dass, neben dem Erlass des Arealplanes, auch der Zonenplan geändert worden sei. Dies verletze ihren Anspruch auf rechtliches Gehör. Ferner seien der Grundsatz der Planbeständigkeit sowie die Rechtssicherheit verletzt worden. 3. Am 1. September 2011 beantragte die Regierung, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Die Beschwerdeführer hätten nicht vorgängig Planungsbeschwerde bei der Regierung erhoben. Die jetzt vorgebrachten Argumente hätten sie zunächst bei der Regierung geltend machen müssen. 4. Am 6. September 2011 beantragte auch die Gemeinde (mit im Wesentlichen gleicher Begründung wie die Regierung) ein Nichteintreten auf die Beschwerde. 5. Am 30. September 2011 replizierten die Beschwerdeführer. Sie machten geltend, dass das von den Beschwerdegegnerinnen (Regierung/Gemeinde) als einschlägig bezeichnete Verwaltungsgerichtsurteil (VGU R 07 50) hier nicht anwendbar sei. Hier sei die Beschlussfassung nämlich in unzulässiger Weise vom Gemeindevorstand statt dem Stimmvolk erfolgt. Die vorgängige Erhebung einer Planungsbeschwerde könne vorliegend nicht als Eintretensvoraussetzung gelten. Wäre dem anders, würde den Beschwerdeführern das Rechtsmittel unzulässigerweise verweigert. Sie würden in ihrem Anspruch auf volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde verletzt. Weil der Genehmigungsentscheid von mehreren schweren und unheilbaren formellen Mängeln betroffen sei, müsse er von Amtes wegen aufgehoben werden. Unter anderem müsse von Amtes wegen abgeklärt werden, ob vorliegend auch die Ausstandsvorschriften (bezüglich des Gemeindepräsidenten) in allen Teilen beachtet worden seien. 6. Am 7. Oktober 2011 verzichtete die Regierung (Beschwerdegegnerin 1) und am 12. Oktober 2011 auch die Gemeinde (Beschwerdegegnerin 2) auf die Einreichung einer Duplik. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt ist vorliegend der Genehmigungsbeschluss der Regierung vom 21./22. Juni 2011 betreffend Teilrevision des kommunalen Zonenplanes samt Arealplan .... Zu klären gilt es zunächst aber, ob auf die Beschwerde vom 24. August 2011 an das kantonale Verwaltungsgericht aus formellen Gründen überhaupt eingetreten werden kann bzw. ob alle Eintretensvoraussetzungen für eine materielle Beurteilung der von den Beschwerdeführern erhobenen Einwände vorliegen. 2. a) Nach Art. 101 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG) können Beschlüsse der Gemeinden über den Erlass der Grundordnung mit Planungsbeschwerde bei der Regierung angefochten werden. Die Regierung hat laut Art. 101 Abs. 3 KRG die volle Überprüfungsbefugnis. Art. 102 Abs. 1 KRG bestimmt sodann, dass Entscheide der Regierung über die Genehmigung von kommunalen Grundordnungen und über Planungsbeschwerden mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden können. Bereits aus dem Wortlaut dieser Bestimmungen geht hervor, dass die Erhebung der Planungsbeschwerde an die Regierung gestützt auf Art. 101 Abs. 1 KRG grundsätzlich Voraussetzung für den Weiterzug an das Verwaltungsgericht ist. Einen „Beschluss einer Gemeinde über den Erlass der Grundordnung mit Planungsbeschwerde anfechten“ und einen „Entscheid über eine Planungsbeschwerde weiterziehen“ kann nur bedeuten, dass gegen einen Gemeindebeschluss zuerst bei der Regierung Beschwerde einzulegen ist und erst danach gegen diesen Beschwerdeentscheid beim Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden kann. Andernfalls wäre in diesen Bestimmungen vorgesehen, dass Beschlüsse der Gemeinden über den Erlass der Grundordnung direkt mit Beschwerde beim Gericht angefochten werden. b) Die vorgängige Erhebung der Planungsbeschwerde an die Regierung ist auch noch aus einem andern Grund notwendige Eintretensvoraussetzung für die Beschwerdeerhebung beim Verwaltungsgericht. Die Regierung ist nämlich auch Genehmigungsinstanz – mit voller Überprüfungskognition gemäss Art. 101 Abs. 3 KRG - für die Beschlüsse der Gemeinde über den Erlass der Grundordnung. Die allfällige Gutheissung einer bereits gegen den Gemeindebeschluss erhobenen Planungsbeschwerde kann infolgedessen dazu führen, dass der Genehmigungsbeschluss anders (günstiger für die Beschwerdeführer, möglicherweise ungünstiger für andere Betroffene) ausfällt, als er ohne Planungsbeschwerde ausgefallen wäre. Letztere müssen in einem solchen Fall die Gelegenheit haben, sich dazu ebenfalls noch vor der Regierung äussern zu können, ansonsten ihnen eine Rechtsmittelinstanz verloren ginge und sie so in ihren Rechten auf umfassende Planungsprüfung durch zwei Beschwerdeinstanzen beschnitten bzw. in unzulässigerweise verletzt würden (so bereits VGU R 07 50 E. 2). c) Schliesslich beurteilt das Verwaltungsgericht nach Art. 49 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Mit dieser Bestimmung wird materiell am Erfordernis der Einhaltung bzw. des Durchlaufens des ordentlichen Instanzenzuges, wie es früher in Art. 51 des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG) verlangt war, unverändert festgehalten. Die Ausschöpfung des gesetzlichen Instanzenzuges ist daher für das angerufene Gericht unverzichtbare Eintretensvoraussetzung für die (materielle) Behandlung einer Planungsbeschwerde. d) Die Ansicht der Beschwerdeführer, sie könnten den regierungsrätlichen Genehmigungsbeschluss vom 21./22. Juni 2011 auch ohne vorherige Anfechtung bei dieser Prüfungsinstanz direkt beim Verwaltungsgericht anfechten, widerspricht somit sowohl dem KRG (Art. 101 und 102) als auch dem geltenden VRG (Art. 49). Dem ist hier umso mehr beizupflichten, als die Beschwerdeführer materiell keine planerische Massnahme der Regierung rügten, sondern die Vorgehensweise der Gemeinde als rechtswidrig taxierten, die von der Regierung – mangels entsprechender Einwände im Vorverfahren der Gemeinde – lediglich übernommen und bestätigt wurde. Die Beschwerde vom 24. August 2011 richtet sich demzufolge inhaltlich gar nicht gegen den angefochtenen Regierungsbeschluss, sondern gegen den (unangefochten gebliebenen) Gemeindevorstandsbeschluss, dessen Änderungen des Zonenplanes samt Arealplanung am 13. Dezember 2010 zur öffentlichen Einsichtnahme beim Gemeindebauamt aufgelegt wurden. Die darauf basierenden Einwände – wie im Besonderen die Änderung der kommunalen Grundordnung durch die falsche Gemeindeinstanz [Stimmvolk statt Gemeindevorstand nach Art. 48 KRG zuständig] sowie die Prüfung des Ausstandes des Gemeindepräsidenten oder einer allfälligen Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör sowie der beiden Grundsätze der Planbeständigkeit und Rechtssicherheit – hätten nun jedoch zwingend zuerst bei der Regierung angefochten werden müssen, weil die Beschwerde ans Verwaltungsgericht gegenüber der Planungsbeschwerde an die Regierung – wie in Art. 49 VRG bestätigt – subsidiär ist. Auf die Beschwerde vom 24. August 2011 kann das angerufene Gericht mangels Vorliegens der Eintretensvoraussetzung der Ausschöpfung des gesetzlichen Instanzenzuges deshalb zum vornherein nicht eintreten. 3. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG – je zur Hälfte und unter solidarischer Haftung – den Beschwerdeführern auferlegt. Eine aussergerichtliche Entschädigung steht den Beschwerdegegnerinnen gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG indessen nicht zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegten. Demnach erkennt das Gericht: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 200.-- zusammen Fr. 2'200.-- gehen unter solidarischer Haftung je zur Hälfte zulasten von … einerseits sowie … anderseits und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.