Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2025 10 Arrêt du 4 août 2025 IIe Cour administrative Composition Président : Johannes Frölicher Juges : Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann Greffière-stagiaire : Manolie Barbezat Parties A.________, recourante contre DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée Objet Aménagement du territoire et constructions – Rétablissement de l'état conforme au droit – Proportionnalité Recours du 13 janvier 2025 contre la décision du 27 novembre 2024Tribunal cantonal TC Page 2 de 11 considérant en fait A. A.________ est propriétaire des art. bbb, ccc et ddd du Registre foncier (RF) de la Commune de E.________, sis hors zone à bâtir dans un périmètre de protection de la nature selon le plan d’aménagement local (PAL), au sein du site marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale n° fff, intitulé G.________. Ces parcelles font également partie de la réserve naturelle G.________, placée sous protection par le Conseil d’Etat fribourgeois. La partie aval de ces dernières se trouve en outre à l’intérieur des inventaires des bas-marais (objet n° hhh) et hauts- marais (objet n° iii) d’importance nationale. B. Par courrier du 2 juin 2021, la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des constructions (DAEC; actuellement et ci-après: Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME) a informé la propriétaire qu’elle avait été avisée, dans le cadre de travaux menés relativement au plan de gestion du site marécageux de G.________, que le bâtiment sis sur la parcelle art. bbb RF, initialement une cabane de pêcheur, était dans les faits une habitation permanente. Il aurait par ailleurs fait l’objet, au fil des années, de plusieurs agrandissements, vraisemblablement sans qu’aucun permis de construire n’ait été délivré pour le changement d’affectation considéré, respectivement pour les agrandissements opérés. La DIME a dès lors annoncé qu’elle se voyait contrainte d’entamer une procédure de rétablissement de l’état conforme au droit. Par courrier du 30 juillet 2021, la propriétaire a relevé en substance que les parcelles appartenaient à son grand-père, lequel y avait érigé un cabanon de pêche (d’une surface de moins de 60 m2, selon le plan qu’elle a esquissé en annexe au courrier), comme demandé par les autorités. Elle a précisé avoir acquis les immeubles concernés en 1991 et s’y être installée définitivement avec son mari en 1995, suite à quoi cette dernière avait été agrandie de 48 m2 entre 1999 et 2005 (construction d’une seconde chambre à coucher, d’un réduit, d’une salle de bain, d’un local pour le chauffe-eau et d’un coin à manger), pour atteindre une surface totale de 108 m 2. Une cabane à moutons a été transformée en réduit à bois et à outils entre 2007 et 2008 et il a été procédé à divers aménagements extérieurs et travaux intérieurs. La propriétaire a également indiqué avoir été, durant de nombreuses années mais en tous cas depuis 1995, au bénéfice d’un contrat avec l’Etat portant sur l’entretien du marais. Elle a finalement allégué que ce bâtiment avait une grande valeur affective et qu’il avait été procédé aux divers travaux au su de la commune et de la préfecture, sans que celles-ci n’interviennent, si bien qu’elle considère avoir agi de bonne foi. Le 11 octobre 2021, le Service des forêts et de la nature (SFN) a informé la DIME de la situation des parcelles en jeu. Il a retenu en substance qu’une légalisation du changement d’affectation de la cabane n’était pas conforme au droit fédéral en vigueur dans le domaine de la protection de la nature et du paysage, si bien qu’une légalisation de la situation était impossible. Par courrier du 15 décembre 2021, la propriétaire s’est déterminée sur le courrier du SFN, reprenant essentiellement le contenu de son courrier du 30 juillet 2021. Par courriel du 11 janvier 2022 adressé à la DIME, la commune s’est enquise de la possibilité de permettre à la propriétaire et à son mari de vivre leurs derniers jours dans l’habitation sise sur l’art. bbb RF, relevant que ces derniers seraient prêts à ce que le terrain revienne à la commune après leur décès.Tribunal cantonal TC Page 3 de 11 Les 6 juillet et 29 septembre 2022 ont eu lieu deux séances d’inspection des lieux sur les parcelles concernées qui ont permis de confirmer l’existence des constructions et aménagements mentionnés par la propriétaire dans ses déterminations. Il a également pu être établi que le grand-père de la propriétaire n’était ni pêcheur, ni agriculteur. Habitant à E.________, il détenait quelques moutons sur les parcelles concernées et il aurait reçu l’injonction des autorités communales de l’époque d’y construire quelque chose, conformément à la pratique qui existait alors. La cabane était utilisée à des fins de délassement. Par courrier du 25 octobre 2022, la propriétaire a conclu à ce que la DIME tolère entièrement les constructions érigées sur l’art. bbb RF, relevant à nouveau que la situation avait été admise par les autorités cantonales et communales depuis près de 30 ans. Elle a ensuite réitéré, par courrier du 4 novembre 2022, être entièrement disposée à transmettre l’immeuble au canton, respectivement à la commune, une fois qu’elle et son mari ne l’habiteraient plus, respectivement qu’ils ne seraient plus en état physique de l’habiter. Par courrier du 23 décembre 2022, le SFN a notamment informé la DIME que la proposition susmentionnée de la propriétaire n’était malheureusement pas acceptable du point de vue de la protection de la nature et du droit en vigueur. C. Par décision du 8 mai 2023, la DIME a constaté que la cabane, son changement d’affectation en bâtiment d’habitation, les agrandissements du bâtiment d’habitation, la transformation de la cabane à moutons en réduit à bois et outils, l’installation d’un portail et d’une clôture autour du jardin, la pose de pavés en forme de terrasse, l’installation d’un réduit en tôle, l’ajout de gravillons sur le chemin traversant les parcelles, l’installation de treillis le long de G.________, l’aménagement d’un jardin potager clôturé et l’utilisation de parties du chemin comme places de stationnement n’étaient pas légaux, ni susceptibles d’être légalisés. Elle a également indiqué qu’une décision portant sur le rétablissement de l’état conforme au droit serait rendue ultérieurement, les frais étant réservés à cette procédure. D. Par arrêt du 9 février 2024 (602 2023 69), la Cour de céans a rejeté le recours formé le 9 juin 2023 par la propriétaire contre cette décision, confirmant le caractère illégal et non légalisable des constructions et aménagements en question. Par courrier du 24 avril 2024, la DIME a informé la propriétaire qu’elle comptait rendre une décision finale dans le cadre de la procédure de remise en état des lieux. E. Par décision du 27 novembre 2024, la DIME a admis la tolérance de la cabane de pêcheur et son changement d’affectation en bâtiment d’habitation et, partant, a renoncé à exiger un rétablissement de l’état conforme au droit pour ces travaux, sous réserve du respect de certaines conditions; elle a avisé la propriétaire que, si les conditions posées n’étaient pas respectées, la décision pourrait être révoquée et un ordre de rétablissement de l’état de droit prononcé. En revanche, elle a refusé de tolérer l’ensemble des autres aménagements – à savoir les agrandissements du bâtiment d’habitation (chambre supplémentaire avec salle de bain et chauffe- eau, réduit et coin à manger), la transformation de la cabane à moutons en réduit à bois et outils, le portail, la clôture autour du jardin, la terrasse, le réduit en tôle, l’ajout de gravillons sur le chemin traversant les parcelles, le treillis le long de G.________, le jardin potager clôturé et l’utilisation de parties du chemin comme places de stationnement – et a imparti à la propriétaire un délai au 30 novembre 2025 pour procéder aux travaux de remise en état, précisant qu’à défaut d’exécution dans le délai imparti, il pourra être procédé à l’exécution par substitution aux frais de celle-ci.Tribunal cantonal TC Page 4 de 11 La DIME a en particulier rappelé que l’illicéité des aménagements réalisés avait déjà été constatée et leur légalisation exclue. Concernant la bonne foi, elle a exprimé des doutes quant à l’ignorance de la propriétaire sur l’obligation d’obtenir un permis de construire, tout en laissant cette question ouverte. Elle a relevé que les travaux litigieux ne pouvaient pas être considérés comme des dérogations mineures au principe de l’inconstructibilité de la zone agricole, ce d’autant plus qu’ils se situent à l’intérieur d’un site marécageux d’importance nationale, du site naturel protégé de G.________, ainsi que des inventaires fédéraux des bas-marais et hauts-marais d’importance nationale. Cela étant, elle a estimé que la remise en état pour la cabane de pêcheur et son changement d’affectation en habitation apparaissaient démesurée au regard des circonstances de l’espèce. En revanche, elle a considéré que la tolérance de l’ensemble des autres aménagements n’était pas admissible, compte tenu de leur impact significatif sur la zone agricole, spécialement dans un périmètre de protection de la nature, et du risque de favoriser à l’avenir des affectations injustifiées du point de vue agricole, réduisant à néant le principe de séparation du milieu bâti et non bâti. F. Par mémoire du 13 janvier 2025, la propriétaire interjette recours contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant, sous suite de frais, principalement, à ce qu’elle ne soit pas tenue de procéder au rétablissement de l’état conforme au droit des agrandissements du bâtiment d’habitation, à savoir de la chambre supplémentaire avec salle de bain et chauffe-eau, du réduit et du coin à manger. Subsidiairement, elle requiert une prolongation de dix ans du délai imparti pour exécuter les travaux de remise en état énumérés dans la décision litigieuse. A l’appui de ses conclusions, la recourante invoque une violation de son droit d’être entendue, dès lors qu’elle n’a pas été invitée à s’exprimer avant le prononcé de la décision litigieuse. Elle fait par ailleurs valoir sa bonne foi. Elle rappelle que la cabane a été construite par son grand-père dans les années 60 sur requête des autorités de l’époque, qu’elle s’est installée dans ce bâtiment avec son époux en 1995 sans jamais avoir été inquiétée par les autorités communales et cantonales et qu’elle a conclu à plusieurs reprises des contrats LPN avec le SFN portant sur l’entretien des prairies à litière. La recourante se plaint également d’une violation du principe de la proportionnalité. Elle soutient en effet que l’obligation de remettre en état les aménagements concernés l’empêchera de mener une existence digne dans son habitation en raison de la configuration des lieux et la contraindra à entreprendre des travaux importants et coûteux, alors qu’elle doit déjà rembourser un crédit lié à l’habitation et aux travaux réalisés. Elle souligne la grande valeur affective de ce bâtiment, en raison de son histoire familiale et des souvenirs créés au sein de ce dernier, et relève qu’il s’agit de son seul élément de fortune. G. Par courrier du 5 mars 2025, l’autorité intimée indique ne pas avoir d’observations à formuler. Par courrier du 11 mars 2025, la commune déclare soutenir la décision attaquée, considérant que les modifications exigées sont proportionnées et permettent à la recourante de séjourner dans son bâtiment. La commune réitère sa volonté de permettre à la recourante d’y vivre jusqu’à ce que le logement ne soit plus adapté, le bien devant ensuite lui être cédé. Dans ses contre-observations spontanées du 31 mars 2025, la recourante maintient ses conclusions et reprend pour l’essentiel les arguments développés dans son recours. Elle affirme avoir collaboré sans réserve avec les autorités tout au long de la procédure et précise qu’en cas de rejet du recours, les terrains resteraient en sa propriété. Tribunal cantonal TC Page 5 de 11 H. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. Interjeté dans le délai légal – compte tenu des féries de fin d’année – et les formes prescrits (art. 79 ss et 30 al. 1 let. b du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA. En tant que propriétaire des parcelles concernées et destinataire de la décision litigieuse, la recourante a qualité pour recourir et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 76 let. a CPJA). En outre, l'avance de frais ayant été versée dans le délai imparti, le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours. 2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision entreprise (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question d’opportunité ne se pose en l’espèce. 3. La recourante invoque tout d’abord une violation de son droit d’être entendue. Elle reproche à l'autorité intimée de ne pas lui avoir donné l'occasion de s'exprimer avant qu'une décision la concernant ne soit rendue. 3.1. Le droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), et concrétisé en droit cantonal aux art. 57 ss CPJA, comprend notamment le droit pour l’intéressé de s’exprimer sur les éléments pertinents avant qu’une décision touchant sa situation juridique ne soit prise, d’avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (cf. ATF 148 II 73 consid. 7.3.1). Le droit d’être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l’annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (cf. ATF 149 I 91 consid. 3.2). Selon la jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée lorsque l’intéressé a la possibilité de s’exprimer devant une autorité de recours disposant d'un pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en droit, que celui de l'autorité inférieure et qu'il n'en résulte aucun désavantage pour le recourant. Même si la violation du droit d’être entendu est grave, une réparation de ce vice procédural devant l’autorité de recours est également envisageable si le renvoi à l’autorité inférieure constituerait une vaine formalité. L’allongement inutile de la procédure qui en découlerait est en effet incompatible avec l’intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (cf. ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; arrêt TF 1C_524/2023 du 22 novembre 2024 consid. 2.1.1). Tribunal cantonal TC Page 6 de 11 3.2. En l'espèce, par courrier du 24 avril 2024, l’autorité intimée a informé la recourante qu’au vu de l’arrêt du Tribunal cantonal du 9 février 2024 devenu exécutoire, confirmant l’illicéité des constructions et aménagements réalisés sur ses parcelles, la cause était en état d’être jugée et qu’une décision allait prochainement être rendue. La décision de la DIME ayant finalement été prononcée le 27 novembre 2024, la recourante a par conséquent disposé de sept mois pour formuler spontanément des observations ou pour exprimer le souhait de le faire, possibilités dont elle n'a pas fait usage. A cela s’ajoute que la recourante a eu l’occasion de s’exprimer à plusieurs reprises dans le cadre de la procédure (cf. courriers des 30 juillet 2021, 15 décembre 2021, 25 octobre 2022 et 4 novembre 2022 ainsi que procès-verbaux des inspections des lieux effectuées les 6 juillet et 29 septembre 2022). Par ailleurs, son mémoire démontre que cette dernière a parfaitement saisi la portée de la décision litigieuse. Au demeurant, le tribunal dispose en principe du même pouvoir de cognition que la DIME en fait et en droit; ainsi, dans l'hypothèse d'une irrégularité – non réalisée en l’espèce –, celle-ci aurait été réparée devant la Cour de céans. Partant, ce grief doit être écarté. 4. 4.1. L'art. 167 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), qui a trait aux travaux non conformes, prévoit que lorsque le ou la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des travaux (al. 1). Dans les cas visés à l'al. 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue (al. 2). Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper les locaux ou de les exploiter (al. 3). Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction est compétente pour prendre les mesures prévues à l'alinéa 3 (al. 4). 4.2. En l'occurrence, la recourante conteste le rétablissement de l'état conforme au droit des agrandissements uniquement, à savoir celui de la chambre supplémentaire avec salle de bain et chauffe-eau, du réduit et du coin à manger. Il convient d’emblée de souligner que, par arrêt du 9 février 2024, le Tribunal cantonal a confirmé l’illicéité de ces aménagements et a exclu toute possibilité de légalisation. Ce jugement est entré en force, ce que la recourante ne remet pas en question. Compte tenu de cette illégalité persistante et confirmée par décision, la DIME se devait, partant, de statuer sur le rétablissement de l’état de droit. Tribunal cantonal TC Page 7 de 11 5. 5.1. Lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst. (cf. Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700], FF 2010 959, p. 964 et 973; arrêt TF 1C_182/2023 du 16 août 2024 consid. 4.1 et les références citées). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; arrêt TF 1C_112/2023 du 15 décembre 2023 consid. 3.1.1). Si des constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la séparation du bâti et du non-bâti est remis en question et un comportement contraire au droit s'en trouve récompensé. S'ajoute à cela que la remise en état poursuit encore d'autres intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et des dimensions des constructions en zone agricole (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; 111 Ib 213 consid. 6b; arrêt TF 1C_214/2024 du 7 mai 2025 consid. 4.1), ainsi que le respect du principe de l'égalité devant la loi (cf. arrêt TF 1C_76/2019 du 28 février 2020 consid. 7.1). 5.2. Une mesure de rétablissement de l'état de droit impose à l'autorité de procéder à une appréciation circonstanciée de la situation, fondée sur le respect du principe de la proportionnalité (cf. arrêts TC FR 602 2024 44 du 3 octobre 2024 consid. 3.2; 602 2020 76 du 21 janvier 2021 consid. 2.2). Ce principe exige que la décision litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés compromis (cf. ATF 142 I 76 consid. 3.5.1; 150 I 106 consid. 7.1). Selon la jurisprudence, l'autorité peut renoncer à un ordre de démolition, conformément au principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (cf. ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 4a; arrêt TF 1C_209/2023 du 16 novembre 2023 consid. 3). Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (cf. ATF 123 II 248 consid. 4a; arrêt TF 1C_182/2023 du 16 août 2024 consid. 4.1.1). Par ailleurs, un intérêt financier n'a généralement que peu de poids lorsque l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit est important (cf. arrêt TF 1C_652/2022 du 7 mars 2024 consid. 3.3 et les références citées). Même si un administré ne peut se prévaloir de sa bonne foi, il est en droit d'invoquer le principe de la proportionnalité pour s'opposer à un ordre de mise en conformité (cf. ATF 123 II 248 consid. 4a). 6. C’est à la lumière des principes précités qu’il y a lieu d’examiner le bien-fondé de la mesure de rétablissement de l'état conforme au droit encore litigieuse concernant les agrandissements, à savoir la chambre supplémentaire avec salle de bain et chauffe-eau, le réduit et le coin à manger. Tribunal cantonal TC Page 8 de 11 6.1. En l’occurrence, et comme exposé au consid. 3.2 ci-dessus, l’autorité intimée a entendu la propriétaire, conformément à l’art. 167 al. 3 LATeC, avant d’ordonner la mesure. 6.2. S'agissant de la bonne foi de la recourante, la DIME a laissé ouverte la question, considérant que celle-ci demeurait, quoiqu'il en soit, en droit d'invoquer le principe de la proportionnalité pour s'opposer à un ordre de remise en état. Compte tenu de l’ampleur de l’ensemble des travaux effectués, mais également en tant qu’ils concernent uniquement les agrandissements encore litigieux, il est difficilement admissible que la recourante ait pu ignorer la nécessité de devoir disposer d’une autorisation de construire pour leur réalisation, ce d’autant plus au vu de la situation particulière des parcelles en cause, lesquelles se trouvent dans un périmètre de protection de la nature selon le PAL, à l’intérieur d’un site marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale, d’une réserve naturelle mise sous protection par le Conseil d’Etat fribourgeois et dans les inventaires des bas-marais et hauts-marais d’importance nationale. La recourante ne peut être suivie lorsqu’elle soutient avoir agi de bonne foi au motif que ses aménagements auraient été réalisés au vu et au su des autorités. Il ressort au contraire du dossier que, dès que l’autorité intimée – seule compétente pour délivrer une autorisation spéciale de construire en zone agricole, nécessaire en parallèle au permis de construire – en a eu connaissance par l’intermédiaire du SFN, elle a engagé une procédure de remise en état. Même à supposer que les autorités aient fait preuve d’inaction pendant un certain temps, cela ne saurait être interprété comme une renonciation à agir. C’est le lieu de préciser que, contrairement à ce qui prévaut dans les zones à bâtir, l'obligation de rétablir l'état conforme au droit ne s'éteint pas après 30 ans s'agissant de bâtiments et installations érigés illégalement en dehors de la zone à bâtir (cf. ATF 147 II 309 consid. 4 et 5). Cela étant, même si une prescription de 30 ans s’appliquait également à la zone agricole, le délai ne serait en l’occurrence, quoiqu’il en soit, pas écoulé. En effet, si la recourante indique s’être installée définitivement dans le bâtiment en 1995, elle a cependant effectué des travaux d’agrandissement en 1999 ainsi qu’entre 2001 et 2005 et a procédé à différents travaux jusqu’en 2021 au moins. Or, d'après la jurisprudence, le délai de prescription – lorsqu’il s’applique – commence à courir seulement dès l'achèvement du bâtiment ou des parties litigieuses de celui-ci (cf. ATF 136 II 359 consid. 8.3; arrêt TF 1C_280/2022 du 15 mars 2024 consid. 4.7.2 et les références citées). En outre, le fait que la recourante a conclu à plusieurs reprises des contrats LPN avec le SFN ne permet pas non plus de démontrer sa bonne foi. Ces contrats consistent en des contributions à la qualité du paysage et ont pour but d’indemniser les exploitants pour la gestion écologique de leur surface (cf. www.fr.ch, Energie, agriculture et environnement, Agriculture et animaux de rente, Contrats LPN, consulté le 30 juillet 2025). Il s’ensuit que ces contrats ne relèvent pas de la compétence des autorités en charge de la police des constructions. Au contraire, ces contrats auraient dû interpeler la recourante, lui rappeler la situation particulière de ses parcelles en termes de protection du paysage et l’inciter à agir avec précaution, à tout le moins en procédant à des vérifications avant de réaliser les travaux entrepris. Au vu de ce qui précède, il est difficile d'admettre que la recourante puisse se prévaloir de sa bonne foi. Comme exposé ci-dessus, même dans un tel cas, un administré est en droit d'invoquer le principe de la proportionnalité pour s'opposer à un ordre de remise en état. Tribunal cantonal TC Page 9 de 11 6.3. Sous l’angle de l’intérêt public, il convient de renvoyer à ce qui a été précédemment exposé (cf. supra consid. 5.1). En effet, comme il a déjà été mentionné, la loi et la jurisprudence consacrent le principe de la séparation des zones à bâtir et des zones inconstructibles. Or, ce principe, de rang constitutionnel, répond à un intérêt public fondamental. Il vise à préserver la zone non constructible de toutes constructions et affectations non conformes à sa destination. L'intérêt public à préserver la zone non constructible découle directement du principe de la séparation des zones. Cette séparation a pour but de garantir un équilibre entre les activités humaines et la protection de l'environnement, de la biodiversité et des paysages. Toute construction non conforme à cette vocation compromet cet équilibre et porte atteinte à l'intérêt public. C'est pourquoi, en règle générale, les constructions érigées sans droit en zone agricole doivent être supprimées. Elles ne peuvent être tolérées qu'à titre exceptionnel, lorsque l'écart par rapport au droit applicable est mineur et que l'intérêt public ne s'oppose pas au maintien de la construction. En l’espèce, compte tenu de l'ampleur des agrandissements encore litigieux réalisés par la recourante – à savoir l’ajout d'une chambre supplémentaire avec salle de bain et chauffe-eau, d’un réduit et d’un coin à manger, correspondant à une augmentation conséquente de la surface brut de plancher originale (dans tous les cas, largement plus de 60 %, que l’on se fonde sur les chiffres indiqués par la recourante ou par l’autorité intimée), ceci sans parler de la cabane de pêcheur et de son changement d’affectation en bâtiment d’habitation que tolère déjà généreusement la DIME et qui, faut-il encore le rappeler, ne peuvent pas être légalisés –, il ne s'agit nullement d'une dérogation mineure ayant un impact minime. Bien au contraire, l'importance de l'augmentation de la surface habitable démontre clairement que l'écart au principe de la séparation des zones est considérable. 6.4. La recourante invoque également ses intérêts privés, en grande partie financiers ou de commodité personnelle. La Cour considère que l'atteinte portée à l'intérêt public par ces constructions illicites justifie le préjudice que la remise en état pourrait causer à la propriétaire. En effet, les règles encadrant la délimitation de la zone à bâtir interdisant de construire hors de celle-ci répondent à une préoccupation fondamentale de l'aménagement du territoire. L'intérêt public ainsi protégé doit être qualifié d'important. Il prime sur l'intérêt privé, purement financier, du propriétaire qui s'oppose à la remise en état, même si ce dernier allègue des conséquences financières, telles que la perte de revenus locatifs liés à une activité agrotouristique, et des frais liés à la remise en état. La jurisprudence a maintes fois confirmé ce principe (cf. arrêts TF 1C_482/2017 du 26 février 2018 consid. 2.6; 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3). De tels motifs financiers ne sauraient, à eux seuls, justifier une dérogation au principe d'inconstructibilité de la zone agricole. En outre, la recourante a bénéficié, pendant près de 20 ans (les travaux liés aux agrandissements s’étant achevés en 2005 selon les déclarations de cette dernière), des avantages procurés par les agrandissements encore litigieux, ce qui laisse supposer qu'une partie au moins de l'investissement initial a déjà été amortie. Concernant l’attachement particulier que la recourante porte au bâtiment, il ne saurait primer sur l’intérêt public susmentionné, ce dernier ayant le pas sur des considérations personnelles. Par ailleurs, il convient de souligner encore une fois que la recourante bénéficie déjà d’une large tolérance de la part de l’autorité intimée, qui lui permet de conserver la cabane de pêcheur ayant fait l’objet d’un changement d’affectation en bâtiment d’habitation et de continuer à l’habiter, alors même Tribunal cantonal TC Page 10 de 11 que cette affectation est illicite comme constatée par décision de la DIME du 8 mai 2023, confirmée par arrêt du 9 février 2024 de la Cour de céans (602 2023 69). 6.5. Enfin, sous l'angle de la proportionnalité de la mesure de rétablissement de l’état de droit prononcée par l’autorité intimée, il n'existe pas de mesure moins incisive. D’ailleurs, la DIME a toléré la cabane de pêcheur et son changement d’affectation en bâtiment d’habitation, réalisés sans autorisation et ne pouvant pas être légalisés. Il n’y a pas lieu de tolérer exceptionnellement encore les agrandissements litigieux puisqu’ils ne seraient pas aptes à préserver les intérêts publics précités et compromettraient gravement des principes fondamentaux tels que l'égalité devant la loi, la sécurité juridique et l'application uniforme du droit. Une telle tolérance créerait un précédent et remettrait en cause, comme considéré, la distinction claire entre zone constructible et zone agricole (cf. arrêt TC FR 602 2022 80 du 5 juillet 2022 consid. 5.5). Dans ce contexte, la Cour considère par ailleurs que le délai d’une année imparti à la recourante pour procéder aux travaux de remise en état apparait raisonnable et suffisant. Ce délai tient compte équitablement tant de l’intérêt à rétablir dans les meilleurs délais la situation illégale – qui perdure depuis de nombreuses années – que de celui de la recourante qui dispose ainsi de suffisamment de temps pour planifier les travaux. Une prolongation de dix ans du délai pour la réalisation des travaux de remise en état telle que requise à titre subsidiaire par la recourante ne saurait en aucun cas être admise. En effet, un tel délai viderait l’obligation de remise en état de sens et reviendrait à tolérer pendant une période largement excessive des constructions contraires au droit, ce qui irait à l’encontre des intérêts publics à préserver précités et de l’objectif même du rétablissement de l’état de droit. Il porterait en outre atteinte au principe d’égalité de traitement vis-à-vis des autres propriétaires et risquerait de les inciter à se placer dans l’illégalité dans l’espoir d’une tolérance comparable. 7. 7.1. Au vu de ce qui précède, l’autorité intimée n'a pas violé le principe de proportionnalité en ordonnant le rétablissement de l'état conforme au droit de certaines des constructions illégales de la recourante. Manifestement mal fondé, le recours est rejeté. 7.2. Cela étant, le délai initialement fixé au 30 novembre 2025 (soit un an après le prononcé de la décision du 27 novembre 2024 de la DIME) pour la réalisation des travaux de remise en état a été de facto sensiblement raccourci par la présente procédure de recours; un nouveau délai de durée similaire doit être accordé à la recourante. En conséquence, le chiffre 2 du dispositif de la décision litigieuse est précisé en ce sens que le délai pour l'exécution des travaux de remise en état est prolongé au 31 juillet 2026. Elle est entièrement confirmée pour le surplus. 8. La recourante, qui succombe, supporte les frais de la présente procédure, fixés à CHF 2'500.- conformément à l'art. 131 CPJA et aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 sur les frais de procédure et les indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12). Ils sont compensés par l'avance de frais de même montant versée le 14 février 2025. Tribunal cantonal TC Page 11 de 11 la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. Le délai pour procéder aux travaux de rétablissement de l'état conforme au droit est prolongé jusqu'au 31 juillet 2026. II. Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont compensés par l'avance de frais de même montant déjà versée. III. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 4 août 2025/vth/mbe Le Président La Greffière-stagiaire