B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung II B-8779/2010 U r t e i l v o m 2 4 . A p r i l 2 0 1 2 Besetzung Richter Philippe Weissenberger (Vorsitz), Richter Stephan Breitenmoser, Richter Ronald Flury, Gerichtsschreiberin Patricia Egli. Parteien A._______, vertreten durch Dr. iur. Ch. Kradolfer, Rechtsanwalt, Bahnhofstrasse 3, 8590 Romanshorn, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Landwirtschaft BLW, Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Überschreitung des Produktionspotentials im Milchjahr 2008/2009. B-8779/2010 Seite 2 Sachverhalt: A. Die A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) ist ein Verein und wurde im Jahre 2005 gegründet (Art. 1 der Statuten). Der Verein b e- zweckt die Verbesserung der wirtschaftlichen Lage seiner Mitglieder . Zu diesem Zweck vertritt der Verein die Interessen der Mitglieder und ist ver- antwortlich für die Milchmengenzuteilung seiner Mitglieder (Art. 3 der Sta- tuten). Das Bundesamt für Landwirtschaft (nachfolgend: Vorinstanz, BLW) hat die in der Beschwerdeführerin zusammengeschlossenen Milchproduze n- ten mit Verfügung vom 16. Januar 2006 per 1. Mai 2006 vorzeitig aus der Milchkontingentierung entlassen. B. Mit Verfügung vom 18 . November 2010 stellte die Vorinstanz fest, dass die Beschwerdeführerin für das Milchjahr 2008/ 2009 über ein Produkt i- onspotential von 129'345'727 kg Milch verfügte, jedoch 152'301'90 2 kg Milch vermarktete und damit eine Überschreitun g des Produktionspote n- tials um 22'956'175 kg Milch stattfand. Unter Berücksichtigung eines Tole- ranzwertes von 2 % überschritt die Beschwerdeführerin ihr Pro duktions- potential für das Milchjahr 2008/2009 um 20'369'260 kg, wofür sie von der Vorinstanz zur Bezahlung einer Sanktion in der Höhe von Fr. 1'629'520.-, zuzüglich Gebühren von Fr. 300.-, verpflichtet wurde. C. Gegen diese Verfügung hat die Beschwerdeführer in am 23. Dezember 2010 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben. Sie bea n- tragt, die Verfügung der Vorinstanz vom 18. November 2010 sei aufzuhe- ben. Eventualiter sei die Vorinstanz a nzuweisen, Massnahmen nach Art. 169 Abs. 1 LwG zu prüfen. Subeventu aliter sei die Vorinstanz anzu- weisen, den Betrag von Fr. 1'629'520.- zu reduzieren. D. Mit Verfügung vom 15. Februar 2011 wurde der Vorinstanz Frist bis zum 23. Februar 2011 zur Einreichung der Vernehmlassung angesetzt. Auf Gesuch der Vorinstanz wurde diese Frist mit Verfügung vom 8. März 2011 bis zum 15. April 2011 erstreckt. E. Am 15. März 2011 verlangte der Instruktionsrichter von der Vorinstanz B-8779/2010 Seite 3 Auskunft über ihre Sanktionspraxis bei Überschreitung des Produktion s- potentials im Milchjahr 2008/2009, insbesonde re über den Ansatz für die Grundsanktion und die Erhöhungs- und Minderungsgründe für die Abwei- chung von diesem Ansatz. F. Mit Eingabe vom 24. März 2011 nahm die Vorinstanz zu diesen Fragen Stellung. G. Die Vorinstanz liess sich mit Eingabe vom 29. März 2011 zur Beschwerde vernehmen. Sie beantragt, die Beschwerde sei unter Kostenfolge zu La s- ten der Beschwerdeführerin abzuweisen. H. Am 12. Mai 2011 reichte die Vorinstanz eine Ergänzung zu ihrer Stellung- nahme vom 24. März 2011 bezüglich ihrer Sanktionspraxis bei Übe r- schreitung des Produktionspotentials im Milchjahr 2008/2009 ein. I. Die Beschwerdeführerin replizierte mit Eingabe vom 6. Juni 2011 . Sie hielt darin an ihren Anträgen vollumfänglich fest. J. Die Vorinstanz reichte am 7. Juli 2011 ihre Duplik ein, worin sie an ihren Anträgen festhielt. K. Auf entsprechende Aufforderung hin reichte die Beschwerdeführerin am 22. November 2011 weitere Akten ein, um ihre Berechnung der Basi s- menge für das Milchjahr 2008/2009 zu belegen. L. Mit Eingabe vom 29. November 2011 nahm die Vorinstanz zu der von der Beschwerdeführerin vertretenen Berechnung der Basismenge für da s Milchjahr 2008/2009 Stellung, wobei sie an ihren Ausführungen in der an- gefochtenen Verfügung festhielt. M. Zu den Ausführungen der Vorinstanz vom 29. November 2011 nahm die Beschwerdeführerin am 12. Dezember 2011 Stellung. B-8779/2010 Seite 4 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gestützt auf Art. 31 des Verwa l- tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwe r- den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Die Beschwerde ist u.a. zulässig gegen Verfügungen der den Departementen unterstellten Dienststellen der Bundesverwaltung (Art. 33 Bst. d VGG). Das Verfahren richtet sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz, soweit das Verwa l- tungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.1. Bei der angefochtenen Verfügung handelt es sich um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. a VwVG , und das Bundesamt für Lan d- wirtschaft ist eine Vorinstanz des Bundes verwaltungsgerichts gemäss Art. 33 Bst. d VGG. Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Behan d- lung der Beschwerde zuständig. 1.2. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilg e- nommen, sie ist als Adressatin vom Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Sie ist damit nach Art. 48 Abs. 1 VwVG beschwerdeberechtigt. 1.3. Die Beschwerde wurde frist - und formgerecht eingereicht (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG), und der Kostenvorschuss wurde geleis- tet (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Damit ist auf die Beschwerde einzutreten. 1.4. Die angefochtene Verfügung betrifft einen Sachverhalt, der sich im Milchjahr 2008/2009 zugetragen hat. Gemäss Art. 36a Abs. 1 des Lan d- wirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 [LwG, SR 910.1] waren die Art. 30 - 36 LwG bis zum 30. April 2009 anwendbar. Die Übergangsbestimmung von Art. 187 Abs. 1 LwG sieht vor, dass die aufgehobenen Bestimmungen auf alle während ihrer Geltungsdauer eingetretenen Ta tsachen anwend- bar bleiben, mit Ausnahme der Verfahrensvorschriften. Diese übergang s- rechtliche Bestimmung gilt ebenfalls für die Verordnung vom 10. November 2004 über den Ausstieg aus der Milchkontingentierung (aVAMK, AS 2004 4915), welche per 30. April 2009 aufgehoben wurde. 2. 2.1. Mit der Revision des Landwirtschaftsgesetzes im Rahmen der Agra r- politik 2007 wurde beschlossen, die seit 1977 eingeführte öffentlich -B-8779/2010 Seite 5 rechtliche Milchkontingentierung aufzuheben. Dieser Ausstieg aus der Milchkontingentierung sollte schr ittweise abgewickelt werden, um die Mengenanpassung sowie die Umstrukturierung von Betrieben leichter zu gestalten (vgl. Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik [Agrarpoli- tik 2007] vom 29. Mai 2002, BBl 2002 4721 ff., 4800 ff. [nachfolgend: Bot- schaft AP 2007] sowie Zusatzbotschaft vom 16. Oktober 2002, BBl 2002 7234 ff.). Das Konzept für den Ausstieg aus der Milchkontingenti erung wurde in Art. 36a LwG konkretisiert (vgl. Botschaft AP 2007 4803). 2.2. Nach Art. 36a Abs. 2 LwG kann der Bundesrat Produzenten und Pro- duzentinnen, die Mitglied einer Organisation nach Art. 8 LwG "oder z u- sammen mit einem bedeutenden regionalen Milchverwerter in einer O r- ganisation zusammengeschlossen sind, frühestens auf den 1. Mai 2006 von der Milchkontingentierung ausnehmen, wenn die Organisation: a. eine Mengenregelung auf Stufe der Milchproduktion beschlossen hat; b. Sanktionen für den Fall festgelegt hat, dass die individuell vereinbarten Mengen überschritten werden; und c. Gewähr dafür besteht, dass das Wachstum der produzierten Milchmenge nicht grösser ist als jenes des Mengenbedarfs der hergestellten Produkte." 2.3. Mit der aVAMK erliess der Bundesrat die entsprechenden Ausfü h- rungsbestimmungen zum Ausstieg aus der Milchkontingentierung. De r 3. Abschnitt der aVAMK umfasst die Bestimmungen zur Milchmenge. Die Milchmenge, die eine Organisation vermarkten darf (Produktionspoten - tial), setzt sich aus der Basismenge (Art. 6 aVAMK), den Anpassungen der Basismenge nach Art. 7-10 aVAMK u nd allfällig en Mehrmengen (Art. 12 aVAMK) zusammen. Art. 6 Abs. 1 aVAMK bestimmt als Basi s- menge die Summe der Kontingente, welche den Produzentinnen und Produzenten im letzten Milchjahr vor dem Ausstieg zugeteilt waren, wobei die Zusatzkontingente nach Art. 11 der Milchkontingentierungsverordnung vom 7. Dezember 1998 (aMKV, AS 1999 1209) nicht angerechnet we r- den. Die so definierte Basismenge erhöht oder vermindert sich durch A n- passungen bei Zukauf zusatzkontingentsberechtigter Tiere (Art. 7 aVAMK), bei Kontingentsübertragung (Art. 8 aVAMK), beim Ablauf eines Aufzuchtvertrages (Art. 9 aVAMK) und bei Austritt oder Ausschluss aus der Organisation (Art. 10 aVAMK). Gemäss Art. 12 Abs. 1 aVAMK kann die Organisation mit Zustimmung des Bundesamtes eine zusätzliche Milchmenge (M ehrmenge) vermarkten. Das Bundesamt erteilt die Z u-B-8779/2010 Seite 6 stimmung, wenn die Organisation den Bedarf für die Mehrmenge auswe i- sen kann. Die Zustimmung gilt für ein Milchjahr (Art. 12 Abs. 2 aVAMK). Im 4. Abschnitt der aVAMK werden sodann die Mengenaufteilung und Aufgaben der Organisation geregelt. Art. 14 Abs. 1 aVAMK bestimmt, dass die Organisation die Basis - und die Mehrmenge auf ihre Mitglieder aufteilt und die Anpassungen vornimmt. Zusätzlich obliegen ihr nach Art. 14 Abs. 2 aVAMK das Erfassen, Kontrollieren, Weiterleiten und Archi- vieren der Daten über die vermarktete Milch der Mitglieder (Bst. a), das Nachführen der Basismenge nach den im Laufe eines Milchjahres vorg e- nommenen Anpassungen (Bst. b), das Bereitstellen der Unterlagen je Quartal für das Controlling der Mehrmenge (Bst. c) und das Erfassen, Nachführen und Weiterleiten von Vertragsmenge und -dauer der Mitgli e- der, mit denen die Organisation Milchkaufverträge abgeschlossen hat (Bst. d). Zur Durchsetzung ihrer Bestimmungen muss die Organisation die von ihr beschlossenen Sanktionen ergreifen, die in einem Reglement enthalten sein müssen (Art. 15 aVAMK). Art. 16 Abs. 2 aVAMK auferlegt der Organisation zudem eine Meldepflicht. Sie hat der vom Bundesamt beauftragten Stelle bis zum 10. Tag des folgenden Monats d ie in einem Monat vermarktete Milch je Produzentin und Produzent (Bst. a), zu B e- ginn eines Milchjahres die mit den Produzentinnen und Produzenten ve r- einbarten Mengen und die Laufzeit der abgeschlossenen Milchkaufve r- träge (Bst. b) sowie die im Laufe des Mil chjahres vereinbarten Änderu n- gen und die neuen Milchkaufverträge (Bst. c) zu melden. 2.4. Als Auslegungshilfe und zur Erläuterung der aVAMK hat die Vori n- stanz die „Weisungen und Erläuterungen zur Verordnung über den Au s- stieg aus der Milchkontingentierung vom 1. Juli 2005" (nachfolgend: Wei- sungen zur aVAMK) erlassen. Bei den Weisungen zur aVAMK handelt es sich dem Inhalte nach, wie bei Merkblättern oder Kreisschreiben, um Verwaltungsverordnungen. Verwaltungsverordnungen sind für die Durc h- führungsorgane verbindlic h, begründen indessen im Gegensatz zu Rechtsverordnungen keine Rechte und Pflichten für Private. Ihre Haup t- funktion besteht vielmehr darin, eine einheitliche und rechtsgleiche Ve r- waltungspraxis – vor allem im Ermessensbereich – zu gewährleisten. Auch sind sie in der Regel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung e i- ner Fachstelle. Das Bundesverwaltungsgericht ist als verwaltungsuna b- hängige Instanz (Art. 2 VGG) nicht an Verwaltungsverordnungen gebu n- den, sondern bei deren Anwendung frei. In der Rechtspraxis werd en Ver- waltungsverordnungen von den Gerichten bei der Entscheidfindung in der Regel gleichwohl mitberücksichtigt, sofern sie eine dem Einzelfall ang e-B-8779/2010 Seite 7 passte und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen ermöglichen (vgl. BGE 132 V 200 E. 5.1.2., BGE 130 V 163 E. 4.3.1.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 6. Aufl., Zü rich/Basel/Genf 2010, N. 123 ff.). 3. Die Beschwerdeführerin rügt zunächst eine Verletzun g des rechtlichen Gehörs, da die Verfügung der Vorinstanz nicht hinreichend begründet sei. Die Vorinstanz setze sich nicht mit der Verhältnismässigkeit der Verwa l- tungsmassnahme auseinander, weshalb ihr ein grundlegendes Begrü n- dungselement fehle. Zudem werde nicht begründet, weshalb ein Tarif von 10 Rappen pro überliefertem Kilogramm Milch angesetzt werde. Ebenso wenig sei klar, wie die Vorinstanz die Reduktion von 2 Rappen errechne. Die Vorinstanz unterlasse es zudem, konkrete Verfehlungen der B e- schwerdeführerin zu benennen. Zudem begründe die Vorinstanz lediglich in zwei kurzen Erwägungen, weshalb auf die Berechnungen der B e- schwerdeführerin betreffend Milchmenge nicht abzustellen sei. Mehrere Vorbringen der Beschwerdeführerin seien zudem parallel abgelehnt wo r- den, ohne die zugrunde liegenden Sachfragen gesondert zu würdigen. 3.1. Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) dient einerseits der Sachverhaltsaufklä- rung und stell t andererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkung s- recht der Parteien dar. Aus dem formellen Anspruch auf rechtliches Gehör ergibt sich die Pflicht der entscheidenden Behörde, ihre Verfügungen zu begründen; sie soll den Betroffenen anhören, seine Einwä nde sorgfältig prüfen und diese bei der Entscheidfindung angemessen berücksichtigen. Die Begründung ist so abzufassen, dass der Betroffene den Entscheid sachgerecht anfechten kann. Hierzu müssen wenigstens kurz die Überl e- gungen genannt werden, von denen si ch die Behörde hat leiten lassen und auf die sie ihren Entscheid stützt (vgl. BGE 134 I 83 E. 4.1, BGE 129 I 232 E. 3.2, BGE 126 I 97 E. 2b). Nicht erforderlich ist hingegen, dass sich der Entscheid mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinande r- setzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (vgl. BGE 133 III 439 E. 3.3). Die verfassungsmässige Begründungsdichte ist dabei in s- besondere abhängig von der Dichte der Parteivorbringen (vgl. BERNHARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwa l- tungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 29, N. 103). Die Entschei d-B-8779/2010 Seite 8 begründung darf und soll sich auf die wesentlichen Elemente beschrä n- ken (vgl. BGE 130 II 530 E. 4.3). 3.2. Die Vorinstanz legt in der angefochtenen Verfügung zunächst die für den zu beurteilenden Sachverhalt wesentlichen Dokumente dar, in die sie Einsicht genommen hat (S. 2-5). Sodann erläutert sie unter Hinweis auf die entsprechenden Artikel der aVAMK, dass si ch die Milchmenge, wel- che die Mitglieder einer Ausstiegsorganisation während eines Milchjahres vermarkten dürfen, aus der Basismenge, den Zusatzkontingenten und all- fälligen Mehrmengen zusammensetzt. In diesem Zusammenhang setzt sich die Vorinstanz mit den Vorbringen der Beschwerdeführerin in den Stellungnahmen vom 22. September 2009 und 1. September 2010 aus- einander, wonach einige Produzentenorganisationen die Menge der au s- getretenen Produzenten nicht weitergegeben hätten. Die Vorinstanz weist darauf hin, dass ihr weder von der Beschwerdeführerin noch von den Produzenten Schwierigkeiten in Bezug auf die Basismengen zum Zei t- punkt des Organisationswechsels gemeldet worden seien und somit eine Korrektur der Basismengen nicht mehr möglich sei (S. 5). Zudem b e- gründet die Vorinstanz ausführlich, weshalb sie die Mehrmengengesuche der Beschwerdeführerin für das Milchjahr 2008/2009 in der Höhe von ins- gesamt 14'920'000 kg Milch abge wiesen habe (S. 5-6). Die Vorinstanz legt weiter dar, dass die im Reglement der Beschwerdeführerin vorgese- hene Übertragung von Unter - und Überlieferungen zwischen den Milc h- jahren nur innerhalb der Organisation auf Stufe Einzelproduzent anwen d- bar sei und dass deshalb das Vorbringen der Beschwerdeführerin, ihr Produktionspotential im Milchjahr 2008/2009 sei um die Unterlieferungen des Milchjahres 2007/ 2008 sowie um 4 % resp. 6 % Spielraum gemäss ihrem Reglement zu erhöhen, nicht be rücksichtigt werden könne (S. 6). Sodann führt die Vorinstanz aus, die Beschwerdeführerin sei gemäss Art. 6, 7 -10 sowie 14 -16 aVAMK dafür verantwortlich, das ihr zugeteilte Produktionspotential insgesamt einzuhalten (S. 6-7). Sie legt mittels au s- führlicher Berechnung dar, dass die Beschwerdeführerin diese Verpflic h- tung im Milchjahr 2008/2009 verletzt habe, da sie unter Berücksichtigung eines Toleranzwertes von 2 % ihr Produktionspotential um 20'369'260 kg Milch überschritten und zur Verhinderung dieser Überschreitung gegen- über ihren Mitgliedern keine zwi ngenden Massnahmen ergriffen habe (S. 7). Die Vorinstanz führt weiter aus, dass angesichts der angespannten Lage auf dem Schweizer Milchmarkt während des Milchjahres 2008/ 2009 die zu Unrecht vermarktete Milchmenge den Inlandmarkt besonders b e- lastet habe und es somit gerechtfertigt und notwendig sei, gestützt auf Art. 169 Abs. 2 LwG einen Betrag von 10 Rappen pro kg zu Unrecht ve r-B-8779/2010 Seite 9 markteter Milch als Verwaltungsmassnahme zu erheben (S. 7). Unter Be- rücksichtigung der Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 4. März 2010 und den Vorbringen der Beschwerde führerin in ihren Stellungnahmen vom 22. September 2009 und 1. September 2010 betreffend Forcierung des Exports erachte sie allerdings eine Reduktion des Betrags von 10 auf 8 Rappen pro kg zu Unrecht vermarkteter Milch als angebracht (S. 7-8). 3.3. Die Vorinstanz geht somit in ihrer Entscheidung weitestgehend auf die Vorbringen der Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme vom 22. September 2009 und 1. September 2010 ein. Sie legt sowohl die kon- kreten Verfehlungen der Beschwerdeführerin als auch die Faktoren der Berechnung der auf Grund der Verfehlungen aus gesprochenen Verwal- tungsmassnahme dar. Ebenso führt sie aus, warum sie die Einwendun- gen der Beschwerdeführerin in Bezug auf die Berechnung der überliefe r- ten Milchmenge nicht berück sichtigt hat . Sie stellt darüber hinaus klar, dass die Verwaltungsmassnahme als gerechtfertigt und notwendig zu e r- achten ist. Weiterungen zu einer im Übrigen von der Beschwerdeführerin in ihren Stellungnahmen vom 22. September 2009 und 1. September 2010 nicht gerügten Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips ist mit Blick auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Anspruch auf recht- liches Gehör nicht gefordert. Die Beschwerdeführerin konnte der ang e- fochtenen Verfügung vielmehr alle wesentlichen Argumente entnehmen, auf welche die Vorinstanz ihren Entscheid stützt. Die Beschwerdeführerin war damit in der Lage, die Verfügung sachgerecht anzufechten. Eine Ver- letzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör liegt daher nicht vor, we s- halb sich die Beschwerde in diesem Punkt als unbegründet erweist. 4. Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Anwendungsvoraus- setzungen von Art. 169 Abs. 2 LwG seien, wenn teleologisch interpretiert, nicht gegeben. Halte man sich die vom Bundesrat in der Botschaft formu- lierte Teleologie von Art. 169 Abs. 2 LwG vor Augen, so schiesse der Wortlaut der Bestimmung über ihre tatbestandlichen Voraussetzungen hinaus. Erstens werde von Art. 169 Abs. 2 LwG eine Pflichtverletzung vorausgesetzt, was der Wortlaut mit dem Begriff "un rechtmässiges" I n- verkehrbringen andeute. Zweitens müsse, bezogen auf den Spezialb e- reich der Milchwirtschaft, eine Schädigung des heimischen Milchmarktes festgestellt werden. In teleologischer Reduktion des offenen Wortlauts seien diese beiden Tatbestandsvo raussetzungen richtigerweise in Art. 169 Abs. 2 LwG hinein zu lesen. Diese Interpretation rechtfertige sich B-8779/2010 Seite 10 auch, da die Massnahmen im Verhältnis zu jenen in Art. 169 Abs. 1 LwG sehr viel schärfer wirken könnten. Eine Pflichtverletzung der Beschwerde- führerin sei jedoch nicht erstellt. Vielmehr werde aus der tatsächlich gelie- ferten Menge automatisch auf eine Pflichtverletzung geschlossen. Sie habe sich indessen wiederholt bemüht, ihren Mitgliedern die Rechtslage zu verdeutlichen und sie angehalten, innerhalb der gesetzlich zulässigen Menge zu produzieren. Ferner habe sie ihre nicht bewilligte n Milchmen- gen exportiert und daher keine Schädigung des heimischen Marktes b e- wirkt, sondern diesen höchstens virtuell strapaziert. 4.1. Werden unrechtmässig Produkte in Verkeh r gebracht, kann gemäss Art. 169 Abs. 2 LwG als Verwaltungsmassnahme ein Betrag erhoben werden, der höchstens dem Brutto -Erlös der zu Unrecht in Verkehr g e- brachten Produkte entspricht . Art. 169 Abs. 2 LwG wurde mit d er Ände- rung des Landwirtschaftsgesetzes vom 22. Juni 2007 (AS 2007 6095) eingefügt. Zu dieser Bestimmung wird in der Botschaft zur Weiterentwick- lung der Agrarpolitik (Agrarpolitik 2011) vom 17. Mai 2006 (BBl 2006 6337 ff.) Folgendes ausgeführt (BBl 2006 6468): "Absatz 2 basiert auf dem Text des geltenden Absatzes 1 Buchstabe h. Er wird hauptsächlich redaktionell angepasst und klarer formuliert. Auf den Be - griff der Ordnungsbusse wird verzichtet, da er üblicherweise für die Ahndung von geringfügigen Verletzungen verwendet wird. Damit soll klarges tellt wer- den, dass die vorgesehenen Verwaltungssanktionen nicht nur in der Grö s- senordnung von Ordnungsbussen ausfallen können und gegebenenfalls auch hohe Beträge ausmachen können, namentlich bei der Durchsetzung der Vorschriften im Bereich der Produktions mittel oder wenn es darum geht, einen geordneten und den Wettbewerb wahrenden Ausstieg aus der Milc h- kontingentierung zu gewährleisten und die Organisationen zu einem recht s- konformen Mengenmanagement anzuhalten. Verstösse gegen die Erfa s- sungs-, Kontroll- und Sanktionierungspflichten der Organisationen, gegen die gesetzlichen Anforderungen und Auflagen an den frühzeitigen Ausstieg s o- wie gegen den Vertragszwang können einerseits den widerrechtlich Ha n- delnden beträchtliche unrechtmässige Bereicherungen einbring en und ande- rerseits Störungen auf dem Milchmarkt verursachen . Es ist, neben kleineren, auch mit Organisationen zu rechnen, die Gesamtmengen um 500 Millionen Kilogramm Milch bewirtschaften. Fehlt in einer solchen Organisation ein den gesetzlichen Ansprüchen genügendes Mengenmanagement, können sich schnell grosse Überschreitungen der zu verwaltenden Mengen ergeben. Weil sich diese Massnahme insofern von den in Absatz 1 aufgezählten unte r- scheidet, als sie sich auf näher umschriebene Tatbestände bezieht, wird i hr ein eigener Absatz zugewiesen." 4.2. Die methodische Argumentationsfigur der teleologischen Reduktion dient dazu, einen (vordergründig) klaren, aber verglichen mit der Teleol o-B-8779/2010 Seite 11 gie des Gesetzes zu weit gefassten Wortsinn auf den Anwendungsb e- reich zu reduzieren, welcher der ratio legis entspricht (vgl. ERNST A. KRA- MER, Juristische Methodenlehre, 3. Aufl., Bern 2010, S. 213). Vorausge- setzt ist somit erstens ein klarer Gesetzestext, unter den sich der konkret zu beurteilende Sachverhalt ohne weiteres subsumieren l ässt, und zwei- tens eine davon abweichende ratio legis, die gegen dessen Subsumtion spricht (vgl. MANUEL JAUN, Die teleologische Reduktion im schweizer i- schen Recht, Bern 2001, S. 4). 4.3. Gemäss seinem Wortlaut setzt Art. 169 Abs. 2 LwG für die Ausfällung einer Verwaltungsmassnahme tatbestandsmässig lediglich voraus, dass "unrechtmässig Produkte in Verkehr gebracht" werden. Aus der gramma- tikalischen Interpretation von Art. 169 Abs. 2 LwG ergibt sich demen t- sprechend, dass eine Verwaltungsmassnahme ergriffen werden kann, wenn Produkte unrechtmässig, d.h. unter Verletzung einer Rechtsvor- schrift oder einer rechtlich auferlegten Pflicht, in Verkehr gebracht we r- den. Den Materialien ist nicht zu entnehmen, dass dieses Tatbestand s- merkmal mit Blick auf die ratio legis der Bestimmung in seinem Anwe n- dungsbereich reduziert werden sollte. Vielmehr ist auch den Ausführu n- gen in der Botschaft zu entnehmen, dass eine Verwaltungsmassnahme auszusprechen ist, wenn das Milchmanagement einer aus der Milchko n- tingentierung vorzeitig entla ssenen Organisation den gesetzlichen Be- stimmungen widerspricht, so dass sich Überschreitungen der zu verwa l- tenden Milchmenge ergeben (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-5839/2010 vom 28. Februar 2012 E. 4.3) . Insbesondere kann den M a- terialien nich t entnommen werden, dass eine Verwaltungsmassnahme nicht ergriffen werden soll, wenn eine Organisation zwar mehr als die ihr gesetzlich zugewiesene Milchmenge vermarktet, sie sich jedoch wiede r- holt um die Einhaltung der gesetzlich zulässigen Milchmenge bem ühte. Solche Bemühungen können allenfalls bei der Frage der Höhe, jedoch nicht bei der Frage der Ausfällung einer Verwaltungsmassnahme wegen unrechtmässigen Inverkehrbringens von Produkten berücksichtigt we r- den. Eine Einschränkung des Tatbestands der unrechtmässigen Inverkehrbringung von Produkten gemäss Art. 169 Abs. 2 LwG ist daher mit Blick auf die Materialien nicht angezeigt, weshalb vorliegend diesbe- züglich keine teleologische Reduktion vorzunehmen ist. 4.4. Ebenso wenig ist eine teleologische Redukti on des Anwendungsb e- reichs von Art. 169 Abs. 2 LwG dahingehend vorzunehmen, dass zusät z- lich zu einer unrechtmässigen Inverkehrbringung von Produkten eine Schädigung des heimischen Milchmarktes fest zustellen wäre, bevor eine B-8779/2010 Seite 12 Verwaltungsmassnahme ausgefällt werden kann. Der Wortlaut von Art. 169 Abs. 2 LwG stellt einzig auf das Tatbestandsmerkmal der u n- rechtmässigen Inverkehrbringung von Produkten ab. Eine Schädigung in Folge einer solchen unrechtmässigen Inverkehrbringung ist nach gra m- matikalischer Auslegung der Bestimmung nicht erforderlich und kann auch nicht unter Einbezug der ratio legis gefordert werden. Den Materi a- lien ist vielmehr zu entnehmen, dass der Gesetzgeber eine Schädigung des heimischen Milchmarktes nicht als zusätzliches, kumulativ zu erfü l- lendes Tatbestandselement von Art. 169 Abs. 2 LwG vorausgesetzt hat. Die Botschaft hat die Störungen auf dem Milchmarkt lediglich als be i- spielhafte, mögliche Folgen einer Verletzung der gesetzlichen Verpflich- tungen zur Einhaltung der einer Organisation zustehenden Milchmenge erwähnt. Eine Verwaltungsmassnahme gestützt auf Art. 169 Abs. 2 LwG kann dementsprechend auch dann ausgefällt werden, wenn das un- rechtmässige Verhalten der Beschwerdeführerin keine Störungen auf dem Milchmarkt zur Folge hat. 4.5. An dieser Beurteilung ändert auch der Umstand nichts, dass die g e- stützt auf Art. 169 Abs. 2 LwG zu ergreifenden Verwaltungsmassnahmen im Verhältnis zu jenen in Art. 169 Abs. 1 LwG sehr viel schärfer wirken können. Die Schaffung von Art. 169 Abs. 2 LwG zielte nach den Materi a- lien gerade darauf ab, zur Durchsetzung der gesetzlichen Bestimmungen in Bezug auf den Ausstieg aus der Milchkontingentierung und der Siche r- stellung eines rechtskonformen Milchmengenmanagements auch höhere Geldbeträge als Verwaltungsmassnahmen aussprechen zu können. Die Höhe der möglichen Verwaltungsmassnahme kann somit nicht als Arg u- ment für eine teleologische Reduktion von Art. 169 Abs. 2 LwG herang e- zogen werden. 4.6. Aus dem Vorstehenden ergibt sich zusammenfa ssend, dass Art. 169 Abs. 2 LwG für die Ausfällung einer Verwaltungsmassnahme einzig vo r- aussetzt, dass eine Person unrechtmässig Produkte in Verkehr bringt. Weitere Tatbestandsvoraussetzungen sind auch unter Berücksichtigung der ratio legis der Bestimmung nicht gefordert, weshalb keine teleolog i- sche Reduktion vorzunehmen ist. 5. Die Beschwerdeführerin rügt im Weiteren , die von der Vorinstanz vorg e- nommene Berechnung der überlieferten M ilchmenge für das Milchjahr 2008/2009 verletze Art. 6 aVAMK. Die Berechnung der Vorinstanz b e- rücksichtige weder die im Reglement der Beschwerdeführerin enthalt e-B-8779/2010 Seite 13 nen Möglichkeiten der Übertragung einer Unter - und Überlieferung auf das nächste Milchjahr noch den Spielraum von 4 % resp. 6 %. Die Vorin- stanz begründe diese Nichtberücksichtigung mit dem Hinweis, regleme n- tarische Bestimmungen würden nur intern wirken und seien daher für ihre Berechnung der überlieferten Milchmenge nicht beachtlich. Die Vori n- stanz verkenne dabei, dass d as Verhältnis der reglementarischen B e- stimmungen über das interne Verhältnis und über die interne Mengenb e- rechnung zur Basismenge von der Auslegung von Art. 36 a und Art. 36 b LwG sowie deren Konkretisierung in Art. 6 aVAMK abhänge. Mit Blick auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts diene d ie Figur d er Basismenge nach Art. 6 aVAMK der Bezifferung der Milchmengen zu B e- ginn des Ausstiegs aus der Milchkontingentierung. Angesichts bestehe n- der Friktionen zwischen dem noch weiterlaufenden System der Konti n- gentierung und der initiierten Marktöffnung müsse di e Basismenge als ei- ne Art Orientierungsgrösse interpretiert werden. Vor dem Hintergrund der Materialien zu Art. 36 a Abs. 2 LwG ergebe sich weiter, dass die interne, reglementarische Mengenregelung einer Produzentenorganisation eine massgebliche Pufferfunktion erfülle, indem sie die starre Basismenge fl e- xibilisiere und einen gleitenden Übergang in die Privatwirtschaft erlauben solle. Auf Grund dieser Auslegung von Art. 6 aVAMK sei es unzulässig, die interne Mengenregelung der Beschwerdeführerin de r Basismenge gegenüber zu stellen und Überschreitungen zu sanktionieren. Dies gelte für den reglementarischen Spielraum von 6 % und für die "rollende" A b- rechnung innerhalb der Milchjahre. Das von der aVAMK vorgesehene Regime erlaube eine flexible, an der B asismenge ausgerichtete Milchpro- duktion, die allenfalls in geringem Umfang über die Basismenge hinaus reiche. 5.1. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht eindeutig und sind verschiedene Interpretationen mö g- lich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach se i- ner wahren Tragweite gesucht werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist dabei namentlich abzustellen "auf die Entstehungsg e- schichte der Norm und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, d ie der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt" (BGE 131 II 697 E. 4.1 mit Hinweisen). Eine verbindliche Rangfolge der zu berücksicht i- genden Auslegungselemente ist weder in der Rechtsprechung noch in der Lehre erarbeitet worden (vgl. KRAMER, a.a.O., S. 170 ff. mit Hinwei- sen). Vielmehr bekennen sich das Bundesgericht und die herrschende Lehre zum Methodenpluralismus, der keiner Auslegungsmethode einen grundsätzlichen Vorrang zuerkennt (vgl. BGE 134 I 184 E. 5.1, BGE 134 B-8779/2010 Seite 14 II 249 E. 2.3, BGE 133 V 57 E . 6.1; ULRICH HÄFELIN/WALTER HAL- LER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Au fl., Z ü- rich/Basel/Genf 2008, N. 127 ff.). Es sollen jene Methoden kombiniert werden, die für den konkreten Fall im Hinblick auf ein vernünftiges und praktikables Ergebnis am meisten Überzeugungskraft haben (vgl. HÄFE- LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 217 mit Hinweisen). 5.2. Gemäss Art. 6 Abs. 1 aVAMK gilt als Basismenge die Summe der Kontingente, welche den Produzentinnen und Produzenten im letzten Milchjahr vor dem Ausstieg z ugeteilt waren, wobei die Zusatzkontingen te nach Art. 11 der Milchkontingentierungsverordnung vom 7. Dezember 1998 (MKV) nicht angerechnet werden. Nach Art. 6 Abs. 2 aVAMK erhöht oder vermindert sich die Basismenge durch Anpassungen nach den Art. 7-10 aVAMK. Dem Wortlaut von Art. 6 aVAMK ist dementsprechend kein Hinweis darauf zu entnehmen, dass zur Berechnung der Basisme n- ge die im internen Reglement einer Organisation enthaltenen Möglichkei- ten der Übertragung einer Unter - und Überlieferung auf das nächste Milchjahr oder ein Spielraum von 4 % resp. 6 % berücksichtigt werden müssten. Die diesbezüglichen Vorbringen der Beschwerdeführerin finden daher in der grammatikalischen Interpretation von Art. 6 aVAMK keinerlei Stütze. Ebenso wenig sprechen systematische Überlegungen für die von der B e- schwerdeführerin vertretene Auslegung. So setzt sich die im 3. Abschnitt der aVAMK definierte Milchmenge einer Organisation (Produktionspote n- tial) nur aus der Basismenge (Art. 6 aVAMK), Anpassungen der Basi s- menge (Art. 7-10 aVAMK) und einer allfälligen vom Bundesamt zu bewilli- genden Mehrmenge (Art. 12 aVAMK) zusammen. In den Bestimmungen des 3. Abschnitts der aVAMK findet sich kein Verweis auf zusätzliche Be- standteile der Milchmenge einer Organisation , bestehend aus einer re g- lementarisch geregelten Übertragung einer Unter- und Überlieferung auf das nächste Milchjahr oder einem Spielraum von 4 % resp. 6 %. Da sich auch in anderen Abschnitten der aVAMK keine weiteren Normen zur B e- stimmung der Milchmenge einer Organisation finden , muss die im 3. Abschnitt der aVAMK durch Art. 6-12 aVAMK definierte Milchmenge als abschliessend verstanden werden. Für diese Auslegung der aVAMK spricht zudem, dass eine Organisation mit der Berücksichtigung einer in- ternen Unterlieferung für das nächste Milchjahr und einem Spielraum von 4 % resp. 6 % ihr Produktionspotential pro Milchjahr im Ergebnis erhöhen und damit faktisch eine unbewilligte Mehrmenge generieren könnte. Eine solche faktische, unbewilligte Mehrmenge steht jedoch klar im Wide r-B-8779/2010 Seite 15 spruch zu Art. 12 aVAMK, nach dem die Organisation eine Mehrmenge nur mit Zustimmung des Bundesamtes vermarkten darf (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-4976/2010 vom 29. März 2012 E. 5.3.3.). Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin ist auch den Mate- rialien nicht zu entnehmen, dass zusätzlich zu der in Art. 6-12 aVAMK de- finierten Milchmenge die intern geregelten Über- und Unterlieferungen anderer Milchjahre sowie ein Spielraum von 4 % resp. 6 % berücksichtigt werden müssten. Aus der Entstehungsgeschichte der aVAMK geht vie l- mehr hervor, dass ein vorzeitiger Ausstieg von Produzenten und Prod u- zentinnen aus der Milchkontingentierung nur dann ermöglicht werden sollte, wenn ein Beschluss zur Mengenregelung vorlag, der innerhalb der Organisation mittels festgelegter Sanktionen auch durchgesetzt werden konnte und Gewähr bestand, dass keine Mehrproduktion zu Lasten der nicht über die betreffende Organisation laufenden Milchverwertung en t- stand (vgl. Botschaft AP 2007 4805). Nach dem Willen des Gesetzgebers blieben die von der Milchkontingentierung ausgenommenen Produzenten und Produzentinnen daher während der drei Übergangsjahre bis zur en d- gültigen Aufhebung der Milchkontingentierung per 30. April 2009 in Bezug auf ihre Milchmengen gewissen Einsc hränkungen unterworfen, um eine unkontrollierte Milchmengenausdehnung zu vermeiden (vgl. PAUL RICHLI, in: Heinrich Koller et al. [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltung s- recht, Band XIII, Wirtschaftsstrukturrecht, Basel/Genf/München 2005, § 25, Rz. 547). Die Erreichung dieses Ziels bedingt jedoch, dass die O r- ganisation, in der die Produzenten zusammengeschlossen sind, das ihr zugeteilte Produktionspotential strikte einhält und nicht überschreitet. 5.3. Ein anderes Auslegungsergebnis ergibt sich auch nicht mit Blick auf das Ausstiegs - und Sanktionsreglemen t der Beschwerdeführerin vom 3. Mai 2005. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das Mengenregl e- ment einer Organisation nach Art. 13 Abs. 1 und Abs. 2 aVAMK lediglich zur Regelung der Milchmenge innerhalb der Or ganisation bestimmt ist. Das Reglement bestimmt für das Innenverhältnis die Kriterien für die Au f- teilung der Basis- und der Mehrmenge auf die Mitglieder der Organisation und umfasst Bestimmungen zur Übertragung und Anpassung von Ante i- len an der Basis- und der Mehrmenge innerhalb der Organisation (Art. 13 Abs. 1 Bst. a und b aVAMK). Das Mengenreglement enthält darüber hi n- aus jedoch keine Rechte und Pflichten der Organisation im Aussenve r- hältnis; diese werden allein von der aVAMK festgelegt. Dies ergibt sich auch aus der Auslegung des von der Beschwerdeführerin herangezog e- nen Ausstiegs- und Sanktionsreglements. Einleitend wird explizit darauf B-8779/2010 Seite 16 hingewiesen, dass das Reglement nur für Mitglieder der Organisation anwendbar ist, welche vorzeitig aus der Kontingenti erung ausgestiegen sind. Darüber hinaus bestimmt Art. 9 des Reglements Folgendes: "Artikel 9 Überträge auf das folgende Milchjahr 1 Wird das Lieferrecht bis zu 5'000kg oder 4 % überschritten, so wird die zu viel gelieferte Menge als erfolgte Lieferung auf das nächste Milchjahr übe r- tragen. 2 Schöpfen Produzenten ihr Lieferrecht nicht aus, so steht ihnen die nicht ausgeschöpfte Milchmenge, höchstens jedoch 5'000 kg oder 4 % als zusätz- liche Einlieferung im folgenden Milchjahr zur Verfügung. 3 Wechselt auf einem Betrieb am 1. Mai der Produzent, so wird die sich nach Absatz 1 ergebende Menge nur mit Einwilligung des neuen Produzenten auf das neue Milchjahr übertragen." Aus dem Wortlaut und einer systematischen Auslegung dieser Besti m- mung ergibt sich, dass sich di e darin geregelten Übertragungen von Milchmengen von einem Milchjahr auf das nächste nur auf die einzelnen Produzenten bezieht und nicht auf die Organisation als Ganzes. So ric h- ten sich Art. 9 Abs. 2 und Abs. 3 des Reglements explizit nur an Prod u- zenten. Mit Blick auf Art. 9 Abs. 3 des Reglements kann auch Abs. 1 der entsprechenden Bestimmung nur dahingehend verstanden werden, dass einzelne Produzenten bei Überschreitung ihres Anteils berechtigt sind, die zu viel gelieferte Menge, höchstens 5'000 kg oder 4 %, auf das nächste Milchjahr zu übertragen. Wie die Vorinstanz daher zu Recht ausführt, b e- zieht sich die von der Beschwerdeführerin erwähnte Bestimmung im Reg- lement nur auf die Übertragung von "rollenden Mengen" auf der Ebene der einzelnen Produzenten, nicht jedoch auf der Ebene der Organisation (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B -4976/2010 vom 29. März 2012 E. 5.3.4.). 5.4. Aus dem Vorstehenden erhellt, dass sich die Milchmenge einer O r- ganisation abschliessend aus Art. 6-12 aVAMK ergibt. Weder die im Reg- lement der Beschwerdeführerin enthaltenen Möglichkeiten der Übertr a- gung einer Unter - und Überlieferung auf das nächste Milchjahr noch der Spielraum von 4 % resp. 6 % sind für die Bestimmung der Milchmenge einer Organisation beachtlich. B-8779/2010 Seite 17 6. Die Beschwer deführerin rügt weite r in zweifacher Hinsicht eine Verle t- zung des in Art. 9 BV verankerten Grundsatzes des Vertrauensschutzes. 6.1. Zum einen hält die Beschwerdeführerin fest, die Genehmigung des privaten Reglements durch die Vorinstanz am 16. Januar 2006 stelle eine taugliche Vertrauensgrundlage dar. In gutem Glauben habe sie via Run d- schreiben ihren Mitgliedern mitgeteilt, bis 2009 sei gemäss dem Regl e- ment noch eine Rollmenge von 6 % erlaubt, danach aber müsse genau abgerechnet werden. Auf Grund ihres Vertrauens in die Zulässigkeit einer Überlieferung von 6 % je Mitglied habe es die Beschwerdeführerin auch unterlassen, Massnahmen gegen jene Produzenten zu ergreifen, die über ihre zugteilte Menge – aber noch innerhalb der 6 % Grenze – produzier- ten. Diese Unterlassungen stellten Dispositionen im Sinne der bundesg e- richtlichen Formel zum Vertrauensschutz dar. Das Vertrauen der B e- schwerdeführerin in die Rechtmässigkeit ihrer Praxis müsse zudem als hoch eingestuft werden. Es sei nicht ersichtlich, weshalb es hinter dem öf- fentlichen Interesse an einer "punktgenauen" Milchlieferung zurückstehen sollte. Da somit alle Voraussetzungen zur Gewährung des Vertrauens- schutzes erfüllt seien, müsse ihr die Mehrmenge von 6 % bei der Berech- nung einer allfälligen Strafsumme zugestanden werden. 6.2. Zum anderen führt die Beschwerdeführerin aus, sie habe gestützt auf das E-Mail der Vorinstanz vom 14. Mai 2008 annehmen dürfen, ihre bis dato vollzogene Berücksichtigung von Über- und Unterlieferungen bei der Berechnung der Milchmenge im jeweiligen Folgejahr sei bis 2009 zulä s- sig. Die Beschwerdeführerin habe im Vertrauen auf die Rechtmässigkeit ihrer Praxis die einzelnen Produzenten nicht zur genauen Produktion während der Übergangszeit angehalten. Treuwidriges Verhalten sei ihr nicht vorz uwerfen, da sie mit ihrer Abrechnungspraxis das alte Regime gemäss MKV weiter geführt habe. Da alle Voraussetzungen des Vertrau- ensschutzes vorliegen würden , seien die Unterlieferungen 2008 im fo l- genden Milchjahr 2009 zu berücksichtigen. 6.3. Der in Art. 9 BV ver ankerte Grundsatz des Vertrauensschutzes b e- deutet, dass die Privaten Anspruch darauf haben, in ihrem berechtigten Vertrauen in behördliche Zusicherungen oder in anderes, bestimmte E r- wartungen begründendes Verhalten der Behörden geschützt zu werden. Der Vertrauensschutz bedarf als erste Voraussetzung einer Vertrauens- grundlage, die bei den betroffenen Privaten bestimmte Erwartungen au s- löst. Als Vertrauensgrundlage kann grundsätzlich eine Verfügung oder ei-B-8779/2010 Seite 18 ne behördliche Auskunft dienen. Bei einer behördlichen Auskunft ist aller- dings vorausgesetzt, dass sie eine gewisse inhaltliche Bestimmtheit auf- weist. Eine l ediglich vage Ab sichtskundgabe oder ein Hinweis auf eine bisherige Praxis genü gt nicht ( vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 632, 669). Zweitens kann sich nur auf Vertrauensschutz berufen, wer von der Vertrauensgrundlage Kenntnis hatte und ihre allfällige Fehlerha f- tigkeit nicht kannte und auch nicht hätte kennen sollen (vgl. HÄFE- LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 657). Drittens kann nur Vertrauens- schutz geltend machen, wer gestützt auf sein Vertrauen eine Disposition getätigt hat, die ohne Nachteil nicht wieder rückgängig gemacht werden kann. Selbst wenn die Voraussetzungen des Vertrauensschutzes erfüllt sind, können sich Private nicht darauf berufen, falls ein überwiegendes öf- fentliches Interesse entgegensteht ( vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 665). 6.4. Der Argumentation der Beschwerdeführerin, die Feststellungsverf ü- gung der Vorinstanz vom 16. Januar 2006 stelle eine Vertrauensgrundla- ge dar, gestützt auf die ihr eine Mehrmenge von 6 % zugestanden we r- den müsse, kann nicht gefolgt werden. In der entsprechenden Verfügung wird im Dispositiv Folgendes festgehalten: "1. Die A._______ erfüllt die Bedingungen nach VAMK, um die Produzenti n- nen und Produzenten per 1. Mai 2006 aus der Milchkontingentierung au s- nehmen zu können. 2. Gestützt auf die Liste und die Nachmeldungen nach Ziffer 2.2 wird das BLW dazu die Produzentinnen und Produzenten im März/April 2006 a b- schliessend bezeichnen. 3. Im Auftra g des BLW werden di e Administrationsstellen Milchkontingenti e- rung den Produzentinnen und Produzenten, die von der Milchkontingenti e- rung ausgenommen werden, die Einzelverfügungen nach Möglichkeit bis Ende Juli 2006 zustellen. 4. In der Folge wird das BLW der Organisation eine Liste mit den Mitgliedern und ihren Grundkontingenten zustellen. Aus der Summe der aufgehobenen Grundkontingente ergibt sich die Basismenge nach Artikel 6 Absatz 1 VAMK. 5. Unter Vorbehalt, dass deren Ausnahme aus der Milchkontingentierung durch die Einzelverfügungen des BLW rechtskräftig wird, werden die Prod u- zentinnen und die Produzenten der Organisation und die Organisation selbst ab 1. Mai 2006 der VAMK unterstellt sein und die daraus entstehenden Pflichten zu erfüllen haben. (…)" B-8779/2010 Seite 19 Das Dispositiv d er Feststellungsverfügung vom 16. Januar 2006 enthält keinerlei Zusicherung dahingehend, dass die Beschwerdeführerin eine Mehrmenge von 6 % für das Milchjahr 2008/ 2009 beanspruchen kann. Die Formulierung des Dispositivs ist auch keinesfalls geeignet, eine be- stimmte Erwartung diesbezüglich auszulösen. Vielmehr wird explizit in Zif- fer 4 des Dispositivs darauf hingewiesen, dass sich die Basismenge der Beschwerdeführerin nach Art. 6 Abs. 1 aVAMK aus der Summe der au f- gehobenen Grundkontingente ihrer Mitglieder ergibt. Zudem hält Ziffer 5 des Dispositivs fest, dass die Produzentinnen und die Produzenten der Organisation und die Organisation selbst ab 1. Mai 2006 der aVAMK u n- terstellt sind und die daraus entstehenden Pflichten zu erfüllen haben. Die Feststellungsverfügung verpflichtet damit die Beschwerdeführerin au s- drücklich auf die Einhaltung der in Art. 6 -12 a VAMK geregelten Milch- menge. Eine zugesicherte Abweichung von dieser gesetzlichen Milc h- menge mit Blick auf das interne Reglement der Beschwerdeführerin ent- hält die Feststellungsverfügung nicht. Es fehlt daher vorliegend bereits an der Vertrauensgrundlage, um den Schutz von Art. 9 BV in Anspruch neh- men zu können. 6.5. Im Weiteren kann auch die von der Beschwerdeführerin vorgebrachte E-Mail vom 14. Mai 2008 nicht als Vertrauensgrundlage betrachtet we r- den, um bei der Berechnung der Milchmenge der Beschwerdeführerin für das Milchjahr 2008/2009 eine Unterlieferung im vorangehenden Jahr b e- rücksichtigen zu können. In dieser E-Mail vom 14. Mai 2008 wird explizit festgehalten, dass bei der Schlussabrechnung im Milchjahr 2008/2009 festgestellt werde, um wie viel die vermarktete Milchmenge der Au s- stiegsorganisation ihr zugeteiltes Produktionspotential unter - bzw. über- schritten h abe, wobei die Rollmenge nicht berücksichtigt werd e. Die E-Mail vom 14. Mai 2008 enthält somit keinerlei Zusicherung dahing e- hend, dass die Beschwerdeführerin eine Unterlieferung des Vorjahres an ihr Produktionspotential für das Milchjahr 2008/2009 anrechnen könnte. Die Formulierung der Nachricht ist auch keinesfalls geeignet, eine b e- stimmte Erwartung diesbezüglich auszulösen. 6.6. Zusammenfassend ergibt sich, dass vorliegend der Grundsatz des Vertrauensschutzes gemäss Art. 9 BV nicht verletzt wurde. 7. Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, ihr sei für das Milchjahr 2008/2009 eine Basismengenerhöhung auf Grund von Produzentenüber- tritten anzurechnen. Während die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwe r-B-8779/2010 Seite 20 de zunächst von einem Total der Basismengenerhöhung durch Übertritte von Produzenten in der Höhe von 3'002'638 k g ausgeht, reduziert sie diese in ihrer Replik auf 640'591.8 kg . Die von der Vorinstanz der ang e- fochtenen Verfügung zu Grunde gelegten und von den Produzentenorg a- nisationen erhaltenen Daten seien fehlerhaft. Produzentenorganisationen seien keine verlässlichen Informationsquellen. Die Beweiserhebung mü s- se stattdessen bei den übergetretenen Produzenten ansetzen, auf deren Angaben sich die Beschwerdeführerin stütze. In ihrer Eingabe vom 22. November 2011 macht die Beschwerdeführer in weiter unter Hinweis auf Auszüge aus der Datenbank DBMilch.ch geltend, die Vorinstanz habe ihr fälschlicherweise Milchmengen im Umfang von 618'301 kg zugerech- net, die an andere Milchabnehmer geliefert worden seien. Im Übrigen fol- ge aus dem Umstand, dass gewisse übergetretene Produzenten im Milchjahr 2008/2009 an ihre "alte n" Organisationen geliefert hätten, dass beim Übertritt zur Beschwerdeführerin noch ein Anteil an der Basismenge in diesem Umfang bestanden habe. 7.1. Wechselt eine Produzentin oder ein Produzent in eine O rganisation, deren Mitglieder ebenfalls von der Milchkontingentierung ausgenommen sind, so überträgt sich nach Art. 10 Abs. 1 aVAMK der Anteil der Prod u- zentin oder des Produzenten an der Basismenge auf die neue Organis a- tion. Die Weisungen führen weiter aus, dass bei einem Wechsel des Pr o- duzenten d ie bisherige Organisation innerhalb von 10 Tagen auf DBMilch.ch die neue Organisationszugehörigkeit sowie Umfang und Zei t- punkt der daraus folgenden Basismengenkürzung meldet. Sobald die Vorinstanz den gemeldeten Or ganisationswechsel bestätigt hat, werden automatisch die Basismengen der betroffenen Organisationen auf DBMilch.ch angepasst und die Zugehörigkeit des Produzenten zur neuen Organisation registriert. Zudem löst die Vorinstanz eine elektronische Bestätigung an die betroffene Organisation aus. 7.2. Wie sich aus Art. 10 Abs. 1 aVAMK und den Weisungen dazu ergibt, erfolgt bei einem Organisationswechsel eines Produzenten die Meldung des Übertritts sowie die Übertragung seiner Anteile an der Basismenge auf die neue Organisation zentral über die Datenbank DBMilch.ch. Fehler in dieser Übertragung von Basismengenanteilen der neuen Produzenten sind auf Grund der Akten für das Milchjahr 2008/2009 nicht ersichtlich und wurden von der Beschwerdeführerin auch nicht gemeldet, als ihr von der Vorinstanz jeweils die Organisationswechsel der Produzenten und die Höhe der übertragenen Basismengenanteile mitgeteilt wurden. Es ist d a- her vorliegend auf die schlüssigen Angaben aus der Datenbank B-8779/2010 Seite 21 DBMilch.ch abzustellen und nicht – wie die Beschwerdeführerin geltend macht – auf Informationen der übergetretenen Produzenten selber, zumal sich diese Informationen auf ältere Abrechnungen stützen und nicht wei- ter belegt sind. Beim Übertritt eines Produzenten werden der neuen O r- ganisation jeweils der gesamte Basismengenanteil des Produzenten und die gesamten Milcheinlieferungen für das entsprechende Milchjahr – selbst diejenigen an seine "alte" Organisation – zugerechnet. Wie die Vor- instanz zu Recht ausführt, würde d ie Nichtberücksichtigung der Einliefe- rungen an die "alte" Organisation bei gleichzeitiger Übertragung der ge- samten Basismenge an die neue Organisation im entsprechenden Milch- jahr dazu führen, dass der Produzent bereits getätigte Einlieferungen bei der neuen Organisation noch einmal – und demzufolge doppelt – liefern könnte. Schliesslich belegen Lieferungen der Produzenten im Milchjahr 2008/2009 an ihre "alten " Organisationen in keiner Weise, dass entspr e- chende Anteile an der Basismenge bestehen und die Angaben in der Da- tenbank DBMilch.ch diesbezüglich nicht korrekt wären. 7.3. Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass der Beschwerdeführerin keine Basismengenerhöhung auf Grund von Produzentenübertritten an- zurechnen ist. Vielmehr ist auf die korrekte Berechnung der Vorinstanz gestützt auf die schlüssigen Angaben der Datenbank DBMilch.ch abz u- stellen. 8. 8.1. Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Ve r- hältnismässigkeitsprinzips. Unter einem objektiven Gesichtspunkt erweise sich die verfügte Massnahme als nicht verhältnismässig, da retrospektiv die damals gesollte Rechtslage nicht restituiert werden könne. Auch unter subjektiven, repressiven Gesichtspunkten sei die Massnahme unverhäl t- nismässig. Insbesondere sei en beim Kriterium der Erforderlichkeit die Verhältnisse des Betroffenen zu wenig gewichtet worden. Das Verschu l- den an der Überschreitung der Basismilchmenge sei – soweit sie ein Ver- schulden treffe – gering. Zunächst sei zu berücksichtigen, dass seit Se p- tember 2008 vier Gesuche um Mehrmengen bei der Vo rinstanz hängig gewesen seien. Entscheide seien erst Ende März 2009 ergangen. Drei weitere Gesuche seien im Mai 2009 abgewiesen worden. Das Bunde s- verwaltungsgericht habe daher im Urteil vom 4. März 2010 die Vorinstanz angewiesen, die lange Behandlungsdauer der Gesuche bei der Frage, ob und in welchem Umfang sie Verwaltungsmassnahmen nach Art. 169 LwG ergreifen wolle, zu berücksichtigen. Sie sei zudem nicht passiv geblieben, B-8779/2010 Seite 22 sondern habe ihre Mitglieder dazu angehalten, innerhalb der zugeteilten Mengen zu produzieren und für den überschiessenden Bedarf Mehrme n- gen rechtskonform zu beantragen. 8.2. Gemäss Art. 169 Abs. 2 LwG kann, wenn unrechtmässig Produkte in Verkehr gebracht oder Beiträge verlangt oder bezogen werden, ein Be i- trag erhoben werden, der höchstens dem Brutto-Erlös der zu Unrecht in Verkehr gebrachten Produkte oder der Höhe der unrechtmässig verlan g- ten oder bezogenen Beiträge entspricht. In seinem Urteil B -5839/2010 vom 28. Februar 2012 hat das Bundesverwaltungsgericht in Bestätigung und Präzisierung seiner bisherigen Rechtsprechung (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-6199/2007 vom 15. Oktober 2008 E. 8.3.2 sowie B-6848/2008 vom 2. Juni 2010 E. 6.1.1) unter anderem festgeha l- ten, dass bei der Sanktionsbemessung im Falle einer Überschreitung d es vorgängig definierten Produktionspotentials von einem Grundansatz von 10 Rappen pro zu Unrecht vermarktetem Kilogramm Milch auszugehen ist (vgl. E. 5.1 des erwähnten Urteils). Dieser Ansatz ist in der Milchwir t- schaft bestens bekannt und vertraut. Diese Abgabe für Überlieferungen war auch im früheren Art. 36 LwG festgeschrieben und entsprach somit dem Branchen-Usus. Der im Urteil B-2625/2009 des Bundesverwaltungs- gerichts vom 4. März 2010 geforderten Berücksichtigung der langen Ve r- fahrensdauer bei der Beur teilung der Mehrmengengesuche der B e- schwerdeführerin im Rahmen des Entscheids über eine Verwaltung s- massnahme nach Art. 169 LwG ist die Vorinstanz im Übrigen angeme s- sen nachgekommen, was sich aus der angefochtenen Verfügung und der Darlegung ihrer Sanktions praxis vom 24. März 2011 ergibt. Mit Blick auf die Behandlungsdauer von 5 bis 8 Monaten für die abgelehnten Meh r- mengengesuche reduzierte die Vorinstanz den Grundansatz von 10 Ra p- pen pro Kilogramm zu Unrecht vermarkteter Milch auf 8 Rappen pro Kil o- gramm. Vorliegend besteht kein Anlass für eine weitere Minderung des Ansatzes, da die Einhaltung des Produktionspotentials die zentrale Vol l- zugsaufgabe der Beschwerdeführerin ist und zudem die natürlichen Schwankungen in der Milchproduktion bereits im praxisgemässe n Tole- ranzabzug von 2 % des Produktionspotentials berücksichtigt sind (vgl. Ur- teil des Bundesverwaltungsgerichts B -5839/2010 vom 28. Februar 2012 E. 5.1). 9. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin durch das Überschreiten ihres Produktionsp otentials für das Milchjahr 2008/2009 um 5'841'905 kg Milch ihre Verpflichtung aus der aVAMK verletzt hat. Die B-8779/2010 Seite 23 Vorinstanz hat daher zu Recht unter Anwendung eines Ansatzes von 8 Rappen pro zu Unrecht vermarktetem Kilogramm Milch eine Sanktion in der Höhe v on Fr. 1'629'520.- verfügt, die sich insgesamt als verhältni s- mässig erweist. 10. Bei diesem Verfahrensausgang sind der Beschwerdeführerin als unterli e- gende Partei die Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese setzen sich zusammen aus der Geri chtsgebühr sowie den Ausl a- gen (Art. 63 Abs. 5 VwVG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bu n- desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Stehen, wie hier, Verm ö- gensinteressen auf dem Spiel, bem isst sich die Gerichtsgebühr grun d- sätzlich nach dem Streitwert sowie nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 2 i.V.m. Art. 4 VGKE). In Anbetracht der Streitsumme und dem U m- fang der Akten wird die gesc huldete Gerichtsgebühr auf Fr. 12'200.- fest- gesetzt und mit dem von der Beschwerdeführerin geleisteten Kostenvo r- schuss von Fr. 12'200.- verrechnet. Eine Parteientschädigung ist ihr als unterliegende Partei nicht zuzuspr e- chen (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE). 11. Dieser Entscheid kann nicht mit Beschwerde in öffentlich -rechtlichen An- gelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden. Er ist en d- gültig (Art. 83 Bst. s Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173. 110]). Art. 83 lit. s Ziff. 1 BGG erfasst sämtliche En t- scheide, welche die Milchkontingentierung betreffen, und schliesst En t- scheide im Zusammenhang mit dem Ausstieg aus der Milchkontingenti e- rung ein (vgl. BERNHARD WALDMANN, in: Marcel Alexander Niggli/Pet er Uebersax/Hans Wiprächtiger [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, Art. 83, N. 290; Urteil des Bundesgerichts 2C.845/2008 vom 18. Juni 2009 E. 2.4 und 3.5). B-8779/2010 Seite 24 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 12'200.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 12'200.- verrechnet. 3. Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Einschreiben; Akten zurück) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 2010-10-11/161; Einschreiben; Akten zurück) Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Philippe Weissenberger Patricia Egli Versand: 8. Mai 2012