Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 603 2021 113 Arrêt du 14 octobre 2021 IIIe Cour administrative Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud Juges : Marianne Jungo, Johannes Frölicher Greffier-stagiaire : Jean Crausaz Parties A.________, recourant, contre COMMISSION DES MESURES ADMINISTRATIVES EN MATIÈRE DE CIRCULATION ROUTIÈRE, autorité intimée Objet Recours sur mesures provisionnelles - Retrait préventif du permis de conduire - Diabète Recours du 17 juillet 2021 contre la décision du 8 juillet 2021Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. A.________, né en 2001, est atteint d'un diabète de type 1 insulino-dépendant. Le 13 novembre 2019, l'Office de la circulation et de la navigation, sur la base du certificat médical fourni par la Dre B.________, médecin assistante au sein de C.________, a informé le précité qu'il était apte à la conduite. Néanmoins, cette autorisation a été soumise à plusieurs conditions, notamment à celles d'effectuer un suivi médical régulier auprès de son diabétologue traitant, ainsi que de présenter un certificat médical de ce dernier au mois de novembre 2020 attestant de son aptitude à conduire. Un permis de conduire à l'essai lui a ainsi été délivré le 12 mai 2020. Le 16 février 2021, à défaut de rapport médical, A.________ a été sommé d'y donner suite dans un délai de 30 jours. Le 21 avril 2021, il a reçu un dernier délai de 10 jours à cet effet de la part de la Commission des mesures administratives en matière de circulation routière (ci-après: CMA), avec menace de retrait du permis de conduire. Par courriel du 29 avril 2021, le médecin traitant du précité, le Dr D.________, spécialiste en endocrinologie/diabétologie et médecine interne, a informé la CMA que l'intéressé n'avait pas réussi à s'organiser pour reprendre en charge son diabète mais qu'il allait intensifier la fréquence de ses contrôles glycémiques. Partant, il a requis une prolongation de six mois. A réception de ce courriel, le Dr E.________, médecin-conseil de la CMA, a pris contact par téléphone avec le médecin précité, lequel a indiqué que l'intéressé a des difficultés à se prendre en charge et qu'il présente des manifestations de déni de sa maladie. Sur cette base, le Dr E.________ a émis un préavis défavorable le 3 mai 2021 en raison des doutes très sérieux au sujet de son aptitude à conduire. B. Par ailleurs, il ressort d'un rapport de dénonciation établi par la police cantonale vaudoise que, le 4 mai 2021, l'intéressé, circulant de F.________ en direction de G.________, s'est assoupi et a perdu le contrôle de son véhicule. Celui-ci a dévié de sa trajectoire et percuté le muret d'une ferme. Le permis de conduire du jeune homme a été retiré sur-le-champ. Ce dernier a été avisé de l'ouverture d'une procédure administrative et invité à se déterminer, ce qu'il a fait le 24 mai 2021 C. Par décision du 8 juillet 2021, la CMA a retiré à titre préventif le permis de conduire de l'intéressé à partir du 4 mai 2021, pour une durée indéterminée jusqu'à ce que les motifs d'exclusion aient été élucidés, en se fondant notamment sur l'art. 15d al. 1 let. e LCR et l’art. 30 de l'ordonnance du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière (OAC; RS 741.51). Elle a subordonné la reconsidération de sa décision à la production d'un rapport établi par un médecin spécialiste en diabétologie, suite à un suivi de trois mois minimum, prouvant la stabilité du diabète, le bon usage de l'insuline et son aptitude à conduire. Ledit rapport devra aussi préciser si des contrôles ultérieurs sont nécessaires et leur périodicité. D. Le 17 juillet 2021, A.________ recourt contre cette décision auprès du Tribunal cantonal. Il réclame la restitution de son permis de conduire dont il a besoin dans son travail d'agriculteur. A l'appui de ses conclusions, il avance que la décision est disproportionnée, car elle met en lien deux éléments séparés, à savoir le diabète et son assoupissement. Il souligne que l'assoupissement dû au diabète est normalement causé par à un coma hypoglycémique. Or, les relevés effectués après Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 l'accident, à 7h00, indiquent une glycémie de 19.6, taux excluant d'après lui un tel assoupissement. Il affirme également avoir pris immédiatement contact avec son médecin traitant pour organiser le suivi exigé et qu'il met par ailleurs tout en œuvre pour améliorer la gestion de son diabète au quotidien. Enfin, il joint à son recours une attestation provenant du Dr H.________, spécialiste en endocrinologie/diabétologie et médecine interne, lequel atteste qu'il dispose de l'aptitude à reconnaître et à traiter les éventuelles hypoglycémies et qu'il n'a pas présenté de coma hypoglycémique. Dans ses observations du 6 août 2021, la CMA conclut au rejet du recours, se référant à sa décision du 8 juillet 2021 ainsi qu'aux autres pièces du dossier, notamment à la confirmation par le médecin- conseil de son préavis défavorable malgré le certificat médical précité. Dans sa détermination du 30 juillet 2021, le Dr E.________ précise en particulier qu'il est médicalement faux de prétendre n'avoir pas souffert d'hypoglycémie si l'examen réalisé l'a été 2h15 après l'accident. Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties. Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l’appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. 1.1. Par sa nature, le retrait préventif est provisoire. Une décision définitive doit lui être substituée une fois les motifs d'exclusion élucidés. Cette décision constitue une décision incidente dans la procédure relative au retrait de sécurité (arrêt TF 1C_522/2011 du 20 juin 2012 consid. 1.2 non publié in ATF 138 II 501) et le délai pour déposer un recours de droit administratif contre un tel prononcé est de dix jours (cf. art. 79 al. 2 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1). 1.2. En l'espèce, le recours a été interjeté dans le délai de dix jours et en la forme prescrite (art. 79 à 81 CPJA) auprès de l'autorité compétente pour en connaître l'objet en vertu de l'art. 12 al. 2 de la loi fribourgeoise du 12 novembre 1981 d'application de la législation fédérale sur la circulation routière (LALCR; RSF 781.1). L'avance de frais a en outre été versée en temps utile. Partant, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites du recours. 1.3. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal de céans peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas revoir le grief de l'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 2. 2.1. Selon l'art. 14 al. 1 LCR, tout conducteur de véhicule automobile doit posséder l'aptitude et les qualifications nécessaires à la conduite. Il doit notamment disposer des aptitudes physiques et psychiques requises pour conduire un véhicule automobile en toute sécurité (art. 14 al. 2 let. b LCR). Si l'aptitude à la conduite soulève des doutes, la personne concernée fera l'objet d'une enquête dans Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 les cas énumérés de manière non exhaustive à l'art. 15d al. 1 let. a à e LCR (cf. Message du Conseil fédéral du 20 octobre 2010 concernant Via sicura, FF 2010 7703 ss, 7755). Il en va ainsi, selon l'art. 15d al. 1 let. e LCR, dans le cas d'une communication d'un médecin selon laquelle une personne n'est pas apte, en raison d'une maladie physique ou mentale ou d'une infirmité, ou pour cause de dépendance, de conduire un véhicule automobile en toute sécurité. En application de l'art. 28a al. 1 OAC, si l'aptitude à la conduite d'une personne soulève des doutes (art. 15d al. 1 LCR), l'autorité cantonale ordonne notamment, en cas de questions relevant de la médecine du trafic, un examen d'évaluation de l'aptitude à la conduite par un médecin selon l'art. 5abis (let. a). 2.2. Les permis et les autorisations sont retirés lorsque l'autorité constate que les conditions légales de leur délivrance ne sont pas ou ne sont plus remplies (art. 16 al. 1, 1 ère phrase, LCR). L'art. 16d al. 1 LCR précise que ces permis sont retirés pour une durée indéterminée à la personne dont les aptitudes physiques et psychiques ne lui permettent pas ou plus de conduire avec sûreté un véhicule automobile (let. a), qui souffre d'une forme de dépendance la rendant inapte à la conduite (let. b) ou qui, en raison de son comportement antérieur, ne peut garantir qu'à l'avenir elle observera les prescriptions et fera preuve d'égards envers autrui en conduisant un véhicule automobile (let. c). Dans son Message du 31 mars 1999 concernant la modification de la loi fédérale sur la circulation routière (FF 1999 IV 4106, 4136), le Conseil fédéral a indiqué que l'art. 16d reflète l'idée exprimée par le nouveau texte de l'art. 14 al. 2 LCR et qu'il sert de base au retrait de sécurité prononcé pour cause d'inaptitude à la conduite. Selon l'al. 1 let. a, le permis de conduire doit être retiré lorsque la personne n'a pas ou plus les capacités physiques ni mentales nécessaires pour conduire avec sûreté des véhicules automobiles. Sont visés, en l'espèce, tous les motifs médicaux et psychiques entrant en considération. Les art. 14 al. 2 et 16d al. 1 LCR concernent l'aptitude à conduire de l'automobiliste dans la circulation routière. Tout automobiliste doit être apte à conduire avec sûreté un véhicule à moteur. Il s'agit ici d'un principe fondamental dont dépend la sécurité de la route. Hormis la connaissance des règles de la circulation et des techniques de pilotage, le titulaire d'un permis doit être en bonne santé et à la hauteur des exigences posées par la conduite d'un véhicule automobile dans le trafic actuel. Cette condition, relative à la personne même du conducteur, porte sur quatre points, à savoir son aptitude physique, son aptitude mentale ou psychique, son aptitude caractérielle et son aptitude à s'intégrer avec sûreté dans une situation difficile du trafic. En présence d'un conducteur ne satisfaisant pas à l'une ou l'autre de ces exigences, un retrait de sécurité est ordonné (PERRIN, Délivrance et retrait du permis de conduire, 1982, p. 127). D'une façon générale, la question de savoir si un conducteur est capable de conduire avec sécurité dépend essentiellement de la personnalité de l'intéressé et de l'ensemble des circonstances du cas particulier (ATF 103 Ib 33; 105 Ib 387). A la différence du retrait d'admonestation qui suppose une infraction fautive à une règle de circulation, le retrait basé sur l'art. 16d al. 1 LCR est un retrait de sécurité. Il s'agit d'une mesure de sûreté ordonnée en fonction de l'état personnel du conducteur (inaptitude à conduire ou doute sur l'aptitude à conduire) dans le but de sauvegarder l'ordre public et, plus particulièrement, pour protéger la sécurité de la circulation contre les conducteurs inaptes (cf. PERRIN, p. 81 s.).Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 Quand bien même dans la réalité le particulier considère le retrait de sécurité comme une grave atteinte à sa liberté personnelle, cette décision ne constitue pas, en droit, une mesure restrictive de liberté, puisqu'en aucune façon elle ne vise à léser ce bien juridique. Loin de représenter un mal infligé au conducteur inapte, le retrait de sécurité est, au contraire, une mesure de protection prise en faveur de l'intéressé lui-même. Celui-ci en effet, inapte à piloter un véhicule automobile d'une manière sûre, mettrait en péril son intégrité corporelle et son patrimoine en prenant le volant. Le retrait de sécurité apparaît aussi comme une mesure de défense sociale. L'Etat, gardien de l'ordre public, se doit d'écarter du trafic l'automobiliste dont l'inaptitude à conduire est une source de danger pour les autres usagers de la route (cf. PERRIN, p. 96). Il importe de souligner que l'autorité administrative en matière de circulation routière n'est pas habilitée à déterminer l'aptitude médicale d'un automobiliste à la conduite de véhicules automobiles, elle doit s'en tenir aux avis des médecins (arrêts TC FR 603 2021 1 du 9 février 2021; 603 2018 153 du 8 février 2019; 603 2018 165 du 17 décembre 2018). 2.3. Cela étant, ce qui vient d'être dit n'exclut cependant pas que le permis de conduire puisse être retiré immédiatement, à titre de mesure préventive, avant que des examens plus poussés n'aient été exécutés. Ainsi, l'art. 30 OAC prévoit précisément que le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire est susceptible d'être retiré à titre préventif lorsqu'il existe des doutes sérieux quant à l'aptitude à conduire de l'intéressé. Le retrait préventif du permis de conduire a la même nature juridique que le retrait de sécurité. Comme ce dernier, il constitue une mesure de sûreté ordonnée en fonction de l'état personnel du conducteur (inaptitude à conduire ou doute sur l'aptitude à conduire) dans le but de sauvegarder l'ordre public (PERRIN, p. 81 s.). Eu égard au danger potentiel inhérent à la conduite de véhicules automobiles, le permis de conduire doit être retiré à titre préventif lorsqu'il existe des indices laissant apparaître qu'un conducteur représente un risque particulier pour les autres usagers et qu'on peut sérieusement douter de son aptitude à conduire un véhicule automobile (ATF 122 II 359 consid.3a). Le retrait préventif peut en particulier être prononcé si un examen médical ou le comportement de l'intéressé révèlent des indices concrets d'une inaptitude à la conduite, pour des raisons d'ordre caractériel ou pour autres motifs. Une preuve stricte n'est pas nécessaire. En effet, si une telle preuve était apportée, c'est un retrait de sécurité qu'il y aurait lieu d'ordonner sans plus attendre. Au contraire, le retrait préventif intervient, par définition, avant que tous les éclaircissements nécessaires pour juger de la nécessité d'un retrait de sécurité aient été obtenus (ATF 122 II 359 consid. 3a). Pour décider d'un retrait préventif, l'autorité doit donc se fonder sur les éléments dont elle dispose en l'état (ATF 122 II 359 consid. 2b). La prise en considération de tous les éléments plaidant pour ou contre l'aptitude de l'intéressé à la conduite de véhicules automobiles aura lieu à l'issue de la procédure au fond (ATF 122 II 359 consid. 3a). 2.4. Le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 de la constitution fédérale de la Confédération suisse datant du 18 avril 1999, Cst; RS 101) exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts) (arrêt TF 1C_152/2019 du 26 juin 2019 consid. 3.2).Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 3. 3.1. En l'espèce, le recourant souffre de diabète de type 1 insulino-dépendant. Une personne atteinte de diabète sucré peut, de façon ponctuelle ou à long terme, être limitée dans sa capacité à conduire en toute sécurité un véhicule à moteur – en cas de crise d'hypoglycémie, de forte élévation du niveau de sucre dans le sang (hyperglycémie) ou d'altération de la vue à plus long terme, par exemple. C'est pourquoi, des directives ont été émises par la Société suisse d'endocrinologie et de diabétologie en 2011 puis révisées en 2017. En présence d’un diabète sucré, il est primordial que le profil glycémique soit équilibré, sans hypoglycémie ou hyperglycémie susceptible d’entraver l’aptitude à conduire. Aucune autre maladie métabolique pouvant fortement compromettre l’aptitude à conduire en toute sécurité ne doit exister, notamment aucune complication ayant une incidence sur la conduite ni aucune hyperglycémie importante – en particulier aucune augmentation de la glycémie s’accompagnant de symptômes généraux qui impactent l’aptitude à conduire. Il convient également d'évaluer le risque individuel d'hypoglycémie pour chaque conducteur en fonction du type de traitement choisi et en tenant compte de la perception par le patient de son hypoglycémie (cf. www.diabetesschweiz.ch/fileadmin/user_upload/02_Ueber_Diabe tes/Leben_mit_Diabetes/Autofahren/Neue-Auto-Richtlinien_SGED_FR.pdf, consulté le 11 octobre 2021). Depuis le 1 er juillet 2016, des exigences particulières figurent d’ailleurs dans l'annexe 1 à l'OAC. Ainsi, les exigences médicales minimales pour la conduite des véhicules du 1 er groupe en cas de diabète sont les suivantes: régulation stable du taux de glucose dans le sang sans hypoglycémie ou symptômes généraux d’hyperglycémie ayant des effets sur la conduite (ch. 8 annexe 1 OAC). En l'espèce, en 2019, si l'aptitude à la conduite du recourant a été admise, elle a toutefois été subordonnée à plusieurs conditions, notamment à celles d'effectuer un suivi médical régulier auprès de son diabétologue traitant, ainsi que de présenter un certificat médical de ce dernier au mois de novembre 2020 attestant de son aptitude à conduire. Or, malgré deux rappels, l'intéressé n'a pas été en mesure de présenter le rapport médical exigé et ne l'est toujours pas. Dans ces circonstances, alors même qu'il en a été dûment informé et au vu de la gravité des conséquences qu'un diabète non maîtrisé peut entraîner sur la conduite, force est d'admettre que la décision de la CMA est pleinement justifiée. 3.2 Elle l'est d'autant plus que son médecin traitant a même demandé une prolongation de six mois afin de lui permettre de s'organiser pour reprendre en charge son diabète, laissant entendre que l'intéressé n'a pas la perception souhaitée de son hypoglycémie. Lors de l'entretien téléphonique avec le médecin-conseil, le médecin traitant a précisé qu'il présenterait même des "manifestations de déni de sa maladie et qu'il a de la peine à se prendre en charge". Se fondant sur ces informations, le médecin-conseil a considéré, le 3 mai 2021, que des doutes très sérieux pesaient sur l'aptitude à conduire du recourant. Sur la base de ces éléments médicaux, il était dès lors également pleinement justifié, pour la CMA, de mettre en doute l'aptitude à la conduite du recourant. A cela s'ajoute le fait que ce dernier a causé précisément un accident de la circulation suite à un assoupissement le 4 mai 2021 - soit postérieurement au préavis négatif du médecin-conseil. Soulignons, quoi qu'en dise le recourant, que la décision litigieuse repose avant tout sur le doute légitime qui plane sur son aptitude à la conduite et non principalement en raison de l'accident précité. A cet égard, on ne peut pas s'empêcher de relever que le médecin-conseil a contesté fermement Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 les allégations du recourant selon lesquelles une glycémie de 19.6 à 7h00 exclut un assoupissement dû à sa maladie, dès lors que l'examen a eu lieu plus de deux heures après l'événement en question. S'agissant du certificat médical du Dr H.________, il n'autorise pas une autre conclusion. On ne voit en effet pas comment le médecin peut affirmer, comme il l'a fait, sans explication aucune, que l'intéressé n'a pas présenté de coma hypoglycémique lors de l'accident. Il y a fort à penser qu'il n'a fait que donner du crédit aux allégations de son patient. En outre, le médecin-conseil a été invité à s'exprimer à cet égard et a maintenu sa position le 30 juillet 2021. En pareilles circonstances, la CMA était parfaitement légitimée à émettre des doutes sérieux, voire très sérieux, sur l'aptitude du recourant à conduire en toute sécurité et à le soumettre à un examen d'évaluation de son aptitude à la conduite auprès d'un spécialiste, conformément au prescrit de l'art. 15d al. 1 let. e LCR. 3.3. Tant que ces doutes ne sont pas levés, le recourant doit être considéré préventivement comme inapte à conduire et, dès lors, être interdit de circulation, en application de l'art. 30 OAC. Il convient de rappeler ici que le retrait préventif du permis de conduire n'est pas une mesure admonitoire ayant pour but de punir un comportement fautif, mais il vise à empêcher qu'un automobiliste présumé incapable de conduire se mette au volant d'un véhicule dans un état, durable ou momentané, le rendant dangereux pour lui-même ou pour autrui. Tant que cette présomption n'est pas renversée, l'intéressé doit être interdit de circulation. Une telle mesure produit le résultat attendu, à savoir protéger la sécurité du trafic, satisfaisant ainsi la règle de l'aptitude. De plus, il n'existe aucune mesure moins incisive permettant d'atteindre le même résultat, en raison des sérieux doutes planant sur l'aptitude à conduire du recourant. Dès lors, la mesure employée devient en outre nécessaire. Partant, la décision attaquée respecte le principe de la proportionnalité. 3.4. Sur le vu de tout ce qui précède, la CMA n'a pas violé le droit, ni commis un quelconque excès ou abus de son pouvoir d'appréciation en retenant qu'il existait de sérieux doutes quant à l'aptitude du recourant à conduire un véhicule en toute sécurité et que, par conséquent, il se justifiait de protéger prioritairement les usagers de la route par un retrait préventif. Dès lors, sa décision doit être confirmée et le recours rejeté. Il incombe désormais au recourant de prouver sans tarder son aptitude à conduire, conformément aux exigences de la CMA. Ce n'est que lorsque l'expertise médicale requise aura été produite que l’autorité pourra prendre une décision finale. Vu l'issue du recours, les frais de procédure doivent être mis à la charge du recourant qui succombe, conformément à l'art. 131 CPJA et aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 sur les frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12). (dispositif en page suivante)Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. II. Les frais de procédure par CHF 600.- sont mis à la charge de A.________. Ils sont compensés par l'avance de frais qu'il a versée. III. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 14 octobre 2021/ape/jcr La Présidente : Le Greffier-stagiaire :