Abteilung I A-1765/2009 {T 1/2} U r t e i l v o m 2 . O k t o b e r 2 0 0 9 Richter Beat Forster (Vorsitz), Richterin Kathrin Dietrich, Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Gerichtsschreiberin Jana Mäder. Engadin Airport AG, Plazza Aviatica 2, 7503 Samedan, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. LL.M. Heinrich Hem pel, Schiller Rechtsanwälte AG, Kasinostrasse 2, Postfach 1507, 8401 Winterthur, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, 3003 Bern, Vorinstanz. Winterdienst und Zustand Betriebsflächen Flughafen Samedan. B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l Besetzung Parteien GegenstandA-1765/2009 Sachverhalt: A. Der im Oberengadin auf rund 1'700 m über Meer gelegene Regional- flughafen Samedan ist gemäss eigenen Angaben der höchstgelegene Flugplatz Europas. Land und Infrastrukturanlagen gehören seit dem 1. Januar 2004 dem Kanton Graubünden. Der Flughafen wird von der En gadin Airport AG betrieben. Für Flugzeuge steht eine 1'800 m lange und 40 m breite Start- und Landepiste (Hartbelagspiste) zur Verfü- gung, die nach Sichtflugregeln (Visual Flight Rules; VFR) angeflogen wird. B. Am 6. Februar 2009 verunfallte ein Flugzeug auf der Landepiste, weil es nicht genügend abgebremst werden konnte. Erst 30 m nach dem Pistenende kam es quer zur Pistenrichtung im Schnee zum Stillstand, wobei die Maschine beschädigt wurde. Ein weiterer Unfall ereignete sich am 12. Februar 2009, als ein Flugzeug bei einem missglückten Landemanöver frontal in eine Schneemauer neben der Landepiste prallte. Bei dem Unglück wurden Pilot und Copilot tödlich und ein Flug- zeuginsasse schwer verletzt. Die Ursachen beider Unfälle sind noch Gegen stand laufender Untersuchungen des Büros für Flugunfallunter- suchungen (BFU). C. Gestützt auf die vom BFU bekanntgemachten "Notification of an acci- dent" und in Anschluss an die telefonische Mitteilung des BFU, wo- nach die Abstände der Schneewälle von der Piste wohl kaum den in- ternationalen Normen entsprechen würden, führte das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) am 15. Februar 2009 eine Inspektion auf dem Flugplatz Samedan durch. Dabei wurde unter anderem festgestellt, dass aktuell die gesamten Hartbelagsflächen schnee- und eisfrei so- wie trocken seien. Hingegen würden die Schneehaufen seitlich der Piste die gemäss internationalen Vorgaben zulässige Höhe deutlich überschreiten und es seien keine weiteren Platzreserven für zukünfti- ge Schneeräumungen vorhanden. Weiter sei fraglich, ob die Hindernis- begrenzungsflächen (seitliche Übergangsfläche) und die Hindernisfrei- haltefläche (runway strip) des Snowparks (Abstellfläche für Luftfahr- zeuge) auf Grund des Schneewalms und der Höhe der Luftfahrzeuge eingehalten seien. Zudem würden die flugplatzinternen Vorgaben be- züglich des Ablaufs der Schneeräumung (Lage und Abstände des Seite 2A-1765/2009 Schnees, Referenz zu Luftfahrzeugen) nicht mehr dem aktuellen Flugbetrieb (operierende Flugzeugtypen) und den dazugehörenden Anforderungen in Samedan entsprechen. Die festgestellten Mängel müssten behoben werden. D. Auf Grund prognostizierter Schneefälle ordnete das BAZL am 16. Feb- ruar 2009 die Einstellung jeglichen Flugbetriebs mit Flächenflugzeu- gen bis zur Wiederherstellung des vorschriftskonformen Zustandes an (Ziff. 1). Die Ziff. 2 Bst. a und b der Verfügung hielten fest, dass zur Wiederherstellung des vorschriftskonformen Zustandes die seitlichen Schneewälme gemäss den Vorgaben der International Civil Aviation Organization (ICAO) abzutragen seien und die Engadin Airport AG dem BAZL ein Standplatzkonzept für den Snowpark einzureichen habe. Gemäss Ziff. 2 Bst. c muss die Engadin Airport AG die internen Vorgaben bezüglich Pisten- und Rollwegräumung auf die Wintersaison 2009/10 aktualisieren und bis am 1. September 2009 dem BAZL ein- reichen. Zudem müsse generell die Hartbelagspiste schneefrei gehal- ten werden, ansonsten der Flugbetrieb einzustellen sei (Ziff. 2 Bst. d). Widerhandlungen gegen diese Verfügung würden mit Haft oder Busse bis zu Fr. 20'000.- bestraft (Ziff. 3). Die Kosten von Fr. 8'000.- der Ver- fügung wurden der Engadin Airport AG auferlegt (Ziff. 4). E. Mit einer weiteren Verfügung vom 17. Februar 2009 entzog das BAZL einer allfälligen Beschwerde gegen die Verfügung vom 16. Februar 2009 die aufschiebende Wirkung. F. In Anschluss an einen Aufruf der Flughafenbetreiberin an die gesamte Region beteiligten sich in den folgenden Tagen zahlreiche Private und Unternehmen sowie Gemeinden bei der angeordneten Schneeräu- mung. G. Am 20. Februar 2009 (10 Uhr) fand erneut eine Inspektion des Flugha- fens Samedan durch das BAZL statt. Vor Ort wurde eine Instruktions- verhandlung durchgeführt und anschliessend verfügt, dass die Enga- din Airport AG den Flugbetrieb mit Flächenflugzeugen ab Kenntnis- nahme der Verfügung unter gewissen Auflagen wieder aufnehmen könne. Der Vollzug der in der Verfügung vom 20. Februar 2009 ge- nannten Auflagen sei dem BAZL per E-Mail zu melden, worauf das Seite 3A-1765/2009 BAZL die Löschung des publizierten NOTAM (Notice to Airmen) veran- lassen werde. Einer allfälligen Beschwerde gegen die Verfügung vom 20. Februar 2009 wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Zudem wurde ein Wiedererwägungsgesuch der Engadin Airport AG vom 18. Februar 2009 als gegenstandslos abgeschrieben. H. Mit E-Mail vom 20. Februar (14.39 Uhr) meldete die Engadin Air- port AG dem BAZL die Erfüllung der Auflagen gemäss Verfügung vom 20. Februar 2009. Kurz darauf veranlasste das BAZL die Anpassung des NOTAM, womit der Flughafen wieder normal betrieben wurde. I. Am 18. März 2009 (und ergänzend am 20. März 2009) erhebt die En- gadin Airport AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht gegen die Verfügungen des BAZL vom 16., 17. und 20. Februar 2009 und beantragt deren Aufhebung. Eventuell sei deren Widerrechtlichkeit festzustellen. Zur Begründung bringt sie im Wesentlichen vor, dass die ICAO-Richtlinien über den Winterdienst auf Flugplätzen blosse Empfehlungen enthalten würden und die Richtwerte nicht immer und überall eingehalten werden müss- ten. Das BAZL habe dies mit einer Technischen Mitteilung vom 1. Ja- nuar 1986 zum Ausdruck gebracht. Der Winterdienst der Beschwerde- führerin sei bis anhin nie beanstandet worden und die tatsächlichen Verhältnisse wie auch die rechtlichen Grundlagen hätten sich in den letzten Jahren nicht verändert. Entscheidend sei, dass die Verhältnisse mit einem sog. SNOWTAM be kannt gemacht würden. Die angeordne- ten Massnahmen und insbesondere die sofortige Schliessung des Flughafens seien zudem unverhältnismässig, verstiessen gegen den Grundsatz von Treu und Glauben und beruhten auf falschen Sachver- haltsfeststellungen. Des Weiteren rügt die Beschwerdeführerin die Ver- letzung von Verfahrensvorschriften wie des rechtlichen Gehörs und des Untersuchungsgrundsatzes. Auch habe das BAZL seine Kompe- tenz überschritten. Überdies sei zweifelhaft, ob die unterzeichnenden Beamten zum Erlass der angefochtenen Verfügungen berechtigt gewe- sen seien. J. Mit Zwischenverfügung vom 24. April 2009 wies der Instruktionsrichter den Antrag der Beschwerdeführerin auf Wiederherstellung der entzo- genen aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ab. Seite 4A-1765/2009 K. Das BAZL beantragt mit Vernehmlassung vom 17. Juni 2009, auf die Beschwerde sei betreffend Schwarzräumung nicht einzutreten, eventu- aliter sei die Beschwerde in diesem Punkt abzuweisen. Darüber hin- aus sei die Beschwerde ebenfalls abzuweisen. Die Schweizer Luft- fahrtpolitik sei vom Gebot "safety first" beherrscht, weshalb über das Mindestmass an Sicherheit hinaus Vorschriften zu definieren seien, die nicht bloss die anerkannten Regeln der Technik, sondern den aktuel- len Stand der Technik im Sinne einer "best practice" wiedergeben wür- den. Dazu zählten die ICAO-Empfehlungen. Diese Empfehlungen sei- en für die Mehrheit der in der Zivilluftfahrt tätigen Unternehmungen wirtschaftlich tragbar. Die angeordnete Abtragung der seitlichen Schneewälle sei geeignet, um das Ziel der Betriebssicherheit zu errei- chen, in ihrem Ausmass erforderlich und für die Beschwerdeführerin zumutbar. Hinsichtlich der Verhältnismässigkeit der Anordnungen beim Snowpark seien die wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführe- rin weniger hoch einzuschätzen als die Betriebssicherheit. Weil die Be- schwerdeführerin bei der Frage der Schwarzräumung der Piste eine übereinstimmende Auffassung vertrete, sei insoweit auf die Beschwer- de nicht einzutreten. Schliesslich erachtet die Vorinstanz auch die Pis- tenschliessung als verhältnismässig und und sie ist der Ansicht, dem Erfordernis des rechtlichen Gehörs ausreichend Rechnung getragen zu haben. L. In der Replik vom 14. Juli 2009 und der zweiten Vernehmlassung vom 27. Juli 2009 halten die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz an ih- ren Anträgen und bisher gemachten Ausführungen fest. M. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird im Einzelnen, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Seite 5A-1765/2009 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwer- den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. De- zember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Die Beschwerde vom 18. März 2009 richtet sich gegen die Verfügungen des BAZL vom 16., 17. und 20. Februar 2009. Das BAZL gehört zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Demnach ist das Bundesver- waltungsgericht für die Beurteilung der erhobenen Beschwerde zuständig. 2. Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der sie belastenden Verfü- gungen zur Beschwerdeerhebung grundsätzlich legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). 2.1 Gemäss ständiger Rechtsprechung muss die Beschwerdeführerin auch noch im Urteilszeitpunkt ein aktuelles und praktisches Interesse an der Überprüfung der von ihr erhobenen Rügen haben (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-6110/2007 vom 22. Dezember 2008 E. 1.2.1 mit Hinweisen; ANDRÉ MOSER /MICHAEL BEUSCH /LORENZ KNEUBÜHLER , Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.70; VERA M ARANTELLI -SONANINI /SAID HUBER , in: Waldmann/Weissen- berger, Praxiskommentar VwVG, Zürich 2009, Art. 48, N. 15 f.). Mit diesem Erfordernis soll sichergestellt werden, dass das Gericht über konkrete und nicht bloss theoretische Fragen entscheidet. Ein aktu- elles und praktisches Interesse an der Überprüfung des angefochte- nen Entscheids liegt nur dann vor, wenn der erlittene Nachteil im Zeit- punkt der Beurteilung durch das Gericht noch besteht und durch die beantragte Aufhebung des angefochtenen Akts beseitigt würde. Es fehlt hingegen, wenn der angefochtene Akt im Zeitpunkt des Urteils keine Rechtswirkungen mehr entfaltet, weil er in der Zwischenzeit aus- ser Kraft getreten ist oder das Ereignis, auf welches er sich bezogen hatte, bereits stattgefunden hat (vgl. BERNHARD WALDMANN , in: Marcel Ale- xander Niggli/Peter Uebersax/Hans Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kom- mentar zum Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, Art. 89, N. 17; ISABELLE H ÄNER , in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Seite 6A-1765/2009 Kom mentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, Art. 48, N. 21). 2.2 Vorliegend ficht die Beschwerdeführerin pauschal alle drei Verfü- gungen an. Aus der Beschwerdebegründung geht hervor, dass sie die formellen Rügen der Verletzung des rechtlichen Gehörs, des Untersu- chungsgrundsatzes und der Begründungspflicht sowie der Missach- tung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes im Zusammenhang mit der Schliessung des Flughafens für Flächenflugzeuge vorbringt. 2.3 Die Anordnungen 1 und 2a in der Verfügung vom 16. Februar 2009 sowie die Auflagen 2.1 bis 2.4 in der Verfügung vom 20. Februar 2009 in Verbindung mit deren Anordnungen 1 und 4 bezogen sich auf die Pistenschliessung und legten die Bedingungen fest, die für eine Wie- dereröffnung erfüllt sein mussten. Weil der Flughafen die Bedingungen und Auflagen in der Zwischenzeit erfüllt hat und insofern der Flugplatz seit dem 20. Februar 2009 wieder uneingeschränkt betrieben wird, fehlt es der Beschwerdeführerin an einem aktuellen und praktischen Be schwerdeinteresse zur Überprüfung dieser Punkte. 2.3.1Auf das Erfordernis des aktuellen und praktischen Interesses kann ausnahmsweise verzichtet werden, wenn sich die aufgeworfene Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stel- len kann und wenn an deren Beantwortung ein hinreichendes öffentli- ches Interesse besteht, dies namentlich dann, wenn sonst die Grund- satzfrage wegen der Dauer des Verfahrens nie rechtzeitig beurteilt werden könnte (M OSER /BEUSCH /KNEUBÜHLER , a.a.O., Rz. 2.72; M ARANTELLI - SONANINI /HUBER , Praxiskommentar VwVG, Art. 48, N. 15). Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt. Denn die Frage der Pistenschliessung stand im Zusammenhang mit einer meteorolo- gisch und betrieblich bedingten besonderen Situation (schneereicher Winter, Anhäufung von Scheewällen entlang der Piste, keine Platzre- serven für weitere Schneeräumungen, erwartete weitere Schneefälle), die einen Ausnahmefall darstellt. Zudem bildet die Frage, in welchem Ausmass der Schnee entlang der Piste zu räumen ist, Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Entweder wird sich die bisherige Schneeräumung als rechtmässig erweisen oder künftig wird eine wei- tergehende Räumung erfolgen müssen, so dass sich die Frage der Pistenschliessung nicht mehr gleich stellen wird. Seite 7A-1765/2009 2.3.2Ob sich das Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses mit dem Recht auf eine wirksame Beschwerde im Sinne von Art. 13 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschen - rechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) vereinbaren lässt und ob an diesem Erfordernis auch im Lichte der Rechtsweggarantie ge- mäss Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos- senschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) festgehalten werden kann, hat das Bundesverwaltungsgericht bis anhin offen gelassen (vgl. BVGE 2007/12 E. 2.5; zitiertes Urteil B-6110/2007 E. 1.2.1). Diese Frage muss auch hier nicht beantwortet werden. Denn der Beschwer- deführerin steht die Möglichkeit offen, die allfällige Widerrechtlichkeit der sofortigen Schliessung des Flugplatzes in einem hinsichtlich des Rechtsschutzes gleichwertigen Haftungsverfahren überprüfen zu las- sen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.253/2005 vom 17. Februar 2006 E. 2.1 ff.; BGE 126 I 144 E. 2a). 2.3.3Soweit sich die Beschwerde gegen die vorübergehende Schlies- sung des Flughafens für Flächenflugzeuge und die Bedingungen für dessen Wiedereröffnung richtet, ist darauf nicht einzutreten. 2.4 Die in der Verfügung vom 17. Februar 2009 geregelte Frage der aufschiebenden Wirkung wurde bereits in der Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. April 2009 beurteilt. An einer er- neuten Beantwortung dieser Frage besteht mit der Fällung des Sach- urteils ohnehin kein Interesse mehr. In diesem Punkt ist die Beschwer- de gegenstandslos geworden. 2.5 Die Androhung von Haft und Busse bei Widerhandlungen gegen die Verfügungen wurde nicht angefochten – was infolge der fehlenden unmittelbaren Rechtswirkung wohl auch nicht zulässig wäre – und eine selbständige Überprüfung des Kostenentscheides wurde ebenfalls nicht verlangt. 2.6 Damit ist auf die Beschwerde nur insoweit einzutreten, als die Überprüfung der Ziffern 2b (Einreichung eines Standplatzkonzepts für den Snowpark), 2c (Aktualisierung der Vorgaben bezüglich Pisten- und Rollwegräumung) sowie 2d (Pistenzustand bei Flugbetrieb) der Verfü- gung vom 16. Februar 2009 verlangt wird. 3. In formeller Hinsicht bestreitet die Beschwerdeführerin die Zuständig- keit des BAZL zum Erlass der angefochtenen Verfügung(en). Weiter Seite 8A-1765/2009 bringt sie vor, die Verfügung(en) seien nicht rechtsgenüglich unter- zeichnet worden. 3.1 Der Einwand, die verfügte Pistensperrung während mehrerer Tage komme einem Entzug oder einer Suspendierung der Konzession gleich, weshalb die Vorinstanz Massnahmen getroffen habe, die in den Kompetenzbereich des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) als Konzessionsgeber fielen, ist nicht weiter zu prüfen, weil – wie bereits festgehalten – auf die Pistenschliessung nicht einzutreten ist. Bei den noch strittigen Massnahmen (E. 2.6) handelt es sich um betriebliche Anordnungen zur Wahrung der Flugsicherheit, zu deren Erlass die Vorinstanz befugt ist (Art. 15 des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 [LFG, SR 748.0]). So überwacht die Vorinstanz bei den Infrastrukturanlagen der Luftfahrt unter anderem die Einhaltung der luftfahrtspezifischen Anforderungen, führt die erforderlichen Kontrollen durch und trifft die notwendigen Massnahmen zur Aufrechtherhaltung oder Wiederherstel- lung des rechtmässigen Zustandes (Art. 3b Abs. 1 und 2 der Verord- nung vom 23. No vember 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL, SR 748.131.1]). Im Übrigen ist die Vorinstanz befugt, die Betriebsbe- willigung – also das Recht, ein Flugfeld zu betreiben (Art. 17 Abs. 1 Bst. a VIL) – zu ändern oder entziehen, wenn die Voraussetzungen für eine sichere Benützung nicht (mehr) gegeben sind (Art. 22 Abs. 1 Bst. a VIL). 3.2 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Unterschriften des Vizedirektors und eines Sektionsleiters auf der Verfügung reichten nicht aus. Denn vom Inhalt her handle es sich um nicht delegierbare, komplexe Anordnungen, die eine umfassende Güter- und Interessen- abwägung verlangt hätten. Sie seien nicht bloss flugtechnischer Natur, sondern wiesen heiklen politischen Inhalt auf. Die Vorinstanz hat gestützt auf Art. 49 Abs. 3 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) die Interne Weisung IW 014 vom 7. Juli 2008 erlassen, in welcher unter anderem die Unterschriftsbefugnisse geregelt sind. Vor- liegend ist strittig, ob das Geschäft in Anwendung von Ziff. 3.2.1 dieser Weisung zwingend (auch) vom seinerzeitigen interimistischen Amtsdi- rektor Matthias Suhr hätte unterzeichnet werden müssen. Dies ist zu verneinen. Zwar sind vom Direktor alle politisch heiklen und komplexen Fachgeschäfte und beispielsweise auch alle Betriebsreglemente zu Seite 9A-1765/2009 unterzeichnen. Nur bei Verfügungen mit rein technischem Inhalt reicht die Mitunterzeichnung durch ein Mitglied der Amtsleitung (Ziff. 3.2.2 IW 014). Vorliegend unterzeichneten Daniel Hügli als Vizedirektor und Leiter der Abteilung Sicherheit Infrastruktur sowie Sascha Tarli als Leiter Sektion Standardisierung und Sanktionswesen. Dies zu Recht, denn gemäss Ziff. 3.1 IW 014 ist die Amtsleitung dafür zuständig, die Zeichnungsberechtigung im BAZL zu regeln. Vorliegend hat sie, wie der heutige Amtsdirektor in der Vernehmlassung bestätigt hat, mit Be- schluss vom 16. Februar 2009 die Abteilung Sicherheit Infrastruktur, die vom Vizedirektor Daniel Hügli geleitet wird, ermächtigt, Sofort- massnahmen für die Behebung der Sicherheitsrisiken auf dem Flug- platz Samedan auszuarbeiten. Beschlossen wurde zudem die vor- läufige Schliessung der Piste. Damit liegt entgegen der Auffassung der Be schwerdeführerin eine gültige Beschlussfassung und Unterschrif- tendelegation vor und die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet, soweit darauf einzutreten ist (vgl. E. 2.6). 4. Nachfolgend ist zu prüfen, ob sich die noch strittigen Anordnungen auf eine genügende Rechtsgrundlage abzustützen vermögen. 4.1 Flugplätze müssen so ausgestaltet, organisiert und geführt wer- den, dass insbesondere die Sicherheit für Personen und Sachen bei Starts und Landungen stets gewährleistet ist (Art. 3 Abs. 1 VIL). Die grundlegenden Anforderungen an Flugplätze und deren Benützung sind im Anhang 14 zum Übereinkommen vom 7. März 1944 über die internationale Zivilluftfahrt (Chicago-Übereinkommen, SR 0.748.0) so- wie in zusätzlichen technischen Ausführungsvorschriften geregelt. Massgebend ist vorliegend der Teil I des Anhangs 14 mit Regeln für die Ausgestaltung und den Betrieb von Flughäfen (derzeit gültig in der vierten Ausgabe vom Juli 2004; nachfolgend ICAO-Anhang 14/I). 4.2 Anhänge zum Übereinkommen werden von der Internationalen Zi- villuftfahrt-Organisation (ICAO) gestützt auf Art. 37 Abs. 2 i.V.m. Art. 54 Bst. l des Übereinkommens herausgegeben. Sie enthalten sogenann- te "Standards" und "Recommended Practices" bzw. "Recommenda- tions". Diese werden in der schweizerischen Gesetzgebung im deut- schen Text mit den Begriffen "Normen" und "Verfahren" umschrieben (vgl. Art. 37 und 38 des Übereinkommens). Nachfolgend werden sie übereinstimmend mit der bisherigen Rechtsprechung als Normen und Seite 10A-1765/2009 Empfehlungen bezeichnet (vgl. BGE 125 I 182 E. 3c.aa; Verwaltungs- praxis der Bundesbehörden [VPB] 44.127 E. 1.1). 4.2.1Normen enthalten im Sinne von Minimalanforderungen Regeln, deren einheitliche Anwendung in den Mitgliedstaaten aus Gründen der Sicherheit und der Regulierung der internationalen Flugsicherung als notwendig erachtet wird. Abweichende Regelungen müssen die Ver- tragsstaaten der ICAO melden (Art. 38 des Übereinkommens sowie Vorwort Ziff. 1a ICAO-Anhang 14/I). Mit den Normen wird demnach ein Mindestmass an Sicherheit definiert. 4.2.2Die Einhaltung der Empfehlungen wird aus Gründen der Sicher- heit sowie der Regulierung und Effizienz der internationalen Flugsi- cherung lediglich als wünschbar erachtet. Deshalb sind die Mitglied- staaten auch nicht verpflichtet, Abweichungen zu melden (Vorwort Ziff. 1a ICAO-Anhang 14/I). Empfehlungen legen ein über den Mindest- standard hinausgehendes Sicherheitsniveau fest. 4.3 Damit stellt sich die Frage nach der direkten Anwendbarkeit und der innerstaatlichen Verbindlichkeit der Normen und Empfehlungen. 4.3.1Die ICAO-Anhänge sind entgegen ihrem Wortlaut nicht Bestand- teile, die das Übereinkommen als verbindlichen völkerrechtlichen Ver- trag ergänzen, sondern es sind Beschlüsse, die vom Exekutivorgan der ICAO gefasst werden (Art. 54 Übereinkommen), ohne dass jedoch eine zusätzliche landesinterne Genehmigung durch die Vertragsstaa- ten nötig wäre (PETER BALTENSPERGER , Untersuchung der luft- und ver- kehrspolizeilichen Befugnisse des Flughafenhalters, Diss. Basel 1984, S. 45 f.). Sie werden erst nach dem in Art. 90 des Übereinkommens festgelegten Verfahren für die Vertragsstaaten grundsätzlich verbind- lich. Insofern und im Gegensatz zum Übereinkommen selber sind die ICAO-Anhänge somit nicht allgemein verbindlich bzw. absolut bindend (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 27. September 1946 betreffend Ratifikation des Übereinkommens durch die Schweiz, BBl 1946 III 608, S. 621 und 628). Als Folge des unterschiedlichen Gehalts zwischen Normen und Empfeh lungen stellt sich deshalb die Frage, ob hinsicht- lich der innerstaatlichen Anwendbarkeit und Verbindlichkeit zu unter- scheiden ist. Nach den von der Rechtsprechung entwickelten Grund- sätzen sind völkerrechtliche Bestimmungen dann direkt anwendbar (sog. "self-executing"), wenn sie inhaltlich hinreichend bestimmt und klar sind, um im Einzelfall Grundlage eines Entscheides bilden zu kön- nen. Bei blossen Programmartikeln und Bestimmungen, die eine Mate- Seite 11A-1765/2009 rie nur in Umrissen regeln oder dem Vertragsstaat einen beträchtlichen Ermessens- oder Entscheidungsspielraum belassen, fehlen diese Vor- aussetzungen (BGE 133 I 58 E. 4.2.3, BGE 126 I 240 E. 2b, BGE 125 I 182 E. 3a). 4.3.2ICAO-Normen sind für die Mitgliedstaaten mit Ausnahme des Ablehnungsrechts, einem sog. "opting out", verbindlich (E. 4.2.1; BALTENSPERGER , a.a.O., mit Hinweisen). In Lehre und Rechtsprechung ist allerdings anerkannt, dass im landesinternen Recht auch von Normen im Sinne einer Verschärfung ohne weiteres abgewichen werden darf (VPB 44.127 E. 1.3; BGE 125 I 182 E. 3c.aa, je mit Hinweisen). Die ICAO-Normen sind somit völkerrechtlich zwingend in Bezug auf weni- ger strenges Landesrecht. Soweit sie hinreichend klar und bestimmt und damit unmittelbar anwendbar sind, berechtigen oder verpflichten sie ihre Adressaten direkt. 4.3.3Bei den Empfehlungen ist es hingegen den Mitgliedstaaten über- lassen, zu entscheiden, ob sie diese annehmen oder eine davon ab- weichende nationale Lösung zulassen wollen (E. 4.2.2; R EGULA D ETTLING -OTT , Internationaler Luftverkehr, in: Georg Müller [Hrsg.], Ver- kehrsrecht, Band IV, Basel 2008, S. 406 f.; vgl. auch VPB 44.127 E. 1.2). Ihnen geht damit bereits die Verbindlichkeit ab. In der Recht- sprechung wird denn auch die Meinung vertreten, Empfehlungen seien grundsätzlich nicht bindend (BVGE 2008/41 E. 5.3.3; BGE 125 I 182 E. 3c.aa). Überdies lassen die ICAO-Empfehlungen den Vertragsstaat- en definitionsgemäss einen grossen Ermessens- und Entscheidungs- spielraum, weshalb sie für eine unmittelbare Anwendbarkeit nicht aus- reichend bestimmt sind. Daraus ist zu folgern, dass Empfehlungen im Landesrecht zuerst umgesetzt werden müssen. Zudem muss der Ge- setzgeber definieren, in welchem Ausmass vom gebotenen Spielraum Gebrauch gemacht werden soll. Erst dann entfalten die ICAO-Empfeh- lungen eine bindende Wirkung bei der Rechtsanwendung (in diesem Sinne offenbar nicht differenzierend D ETTLING -OTT , a.a.O., S. 406, Fn. 36). 4.4 Im Schweizer Luftfahrtrecht hat der Gesetzgeber mit Art. 6a LFG (in Kraft seit 1. Januar 1995, AS 1994 3010, S. 3024) eine formellge- setzliche Grundlage geschaffen, um internationale technische Vor- schriften ohne Umsetzung in eigene Erlasse ins Landesrecht überfüh- ren zu können. Nach dessen Absatz 1 kann der Bundesrat ausnahms- weise einzelne Anhänge zum Übereinkommen, einschliesslich zugehö- Seite 12A-1765/2009 riger technischer Vorschriften, als unmittelbar anwendbar erklären. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll davon Gebrauch gemacht werden, wenn die Überführung von Vorschriften grösseren Umfangs mit nur einem kleinen Kreis unmittelbar interessierter und verpflichten- der Adressaten mit einem verhältnismässig grossen Aufwand verbun- den ist (Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1991 über eine Änderung des Luftfahrtgesetzes, BBl 1991 607, S. 617). Eine umfas- sende formellgesetzliche Grundlage, um an den Empfehlungen orien- tierte Sicherheitsanforderungen im Luftverkehr festzulegen, soll der Bundes rat mit einem neuen Art. 108a LFG erhalten (Botschaft des Bundesrates vom 20. Mai 2009 zur Teilrevision 1 des Luftfahrtgesetz- es, BBl 2009 4915, S. 4969 und 4999). 4.5 Von der Möglichkeit, gestützt auf Art. 6a Abs. 1 LFG ausnahms- weise einzelne ICAO-Anhänge für verbindlich zu erklären, hat der Bun- desrat bisher rege Gebrauch gemacht. 4.5.1So sind die Normen und Empfehlungen gemäss Anhang 1 ein- schliesslich der technischen Vorschriften direkt anwendbar und ver- bindlich für Fluglotsen, Fluglotsinnen und Flugsicherungsangestellte (Art. 2 Abs. 2 der Verordnung des UVEK vom 15. September 2008 über die Ausweise für das Personal der Flugsicherungsdienste [VAPF, SR 748.222.3]). Für luftpolizeiliche Massnahmen gelten die verbindli- chen Normen der Anhänge sowie das Sicherheitsniveau, das sich ins- besondere aus den Empfehlungen des Anhangs 2 ergibt (Art. 7 der Verordnung vom 23. März 2005 über die Wahrung der Lufthoheit [VWL, SR 748.111.1]). Im Zusammenhang mit dem Betrieb von Luft- fahrzeugen sind einzelne Normen des Anhangs 6 unmittelbar anwend- bar. Weiter kann das UVEK Empfehlungen des Anhangs 6 für verbind- lich erklären und das BAZL kann zur Umsetzung der Normen und Empfehlungen weitere Weisungen erlassen (Art. 103a Abs. 2 – 5 der Verordnung vom 14. November 1973 über die Luftfahrt [LFV, SR 748.01]). Bei Sicherheitsmassnahmen gelten von den Anhängen 9 und 17 die unmittelbar anwendbaren Bestimmungen, zudem ist das Si- cherheitsniveau, wie es sich insbesondere aus den Empfehlungen des An hangs 17 ergibt, massgebend (Art. 122c Abs. 1 Bst. a und Abs. 2 sowie Art. 122 p Abs. 1 LFV). Untersuchungen von Flugunfällen richten sind nach den Normen, Empfehlungen und Handbüchern der ICAO (Art. 15 der Verordung vom 23. November 1994 über die Untersuchung von Flugunfällen und schweren Vorfällen [VFU, SR 748.126.3]) und da- mit insbesondere nach den Regeln des Anhangs 13. Für die Durchfüh- Seite 13A-1765/2009 rung der Flugsicherungsdienste sind die Normen und Empfehlungen in den einschlägigen Anhängen mit den zugehörigen technischen Vor- schriften unmittelbar anwendbar (Art. 3 Abs. 1 der Verordnung vom 18. Dezember 1995 über den Flugsicherungsdienst [VFSD, SR 748.132.1]). 4.5.2Was den hier interessierenden Anhang 14 angeht, so sind des- sen Normen und Empfehlungen sowie die dazugehörenden techni- schen Vorschriften – ebenso wie jene der Anhänge 3, 4, 10, 11 und 15 – gestützt auf Art. 3 Abs. 1bis VIL für Flugplätze, Luftfahrthindernisse, das Vermessen des Geländes und den Bau von Flugsicherungsanla- gen unmittelbar anwendbar, unter Vorbehalt hier nicht weiter interes- sierender, nach Art. 38 des Chicago-Übereinkommens von der Schweiz gemeldeter Abweichungen. 4.5.3Der Bundesrat hat somit im Rahmen von Art. 6a Abs. 1 LFG und damit in zulässiger Weise (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.557/2000 vom 4. Mai 2001 E. 4a) hinsichtlich der Anforderungen an die Ausge- staltung und den Betrieb von Flughäfen auf die Normen und Empfeh- lungen des Anhangs 14 sowie die zugehörigen technischen Vorschrif- ten verwiesen und diese für direkt anwendbar erklärt. 4.6 Es fragt sich weiter, ob der Gesetzgeber definiert hat, in welchem Ausmass vom gebotenen Spielraum Gebrauch zu machen ist, bzw. wie der erhebliche Ermessensspielraum, der sich bei der Anwendung der über das Mindestmass an Sicherheit hinausgehenden Empfehlun- gen bietet, von der rechtsanwendenden Behörde, hier dem BAZL, zu füllen ist. 4.6.1Nach Einschätzung des Bundesrates bestand in der schweizeri- schen Zivilluftfahrt auf Grund einer grossen Eigenverantwortlichkeit der beteiligten Unternehmungen bisher ein aussergewöhnlich hoher Sicherheitsstandard (Bericht vom 10. Dezember 2004 über die Luft- fahrtpolitik der Schweiz 2004 [Bericht], BBl 2005 1781, S. 1812). Um dieses Sicherheitsniveau trotz der Liberalisierung im Luftverkehr bei- behalten zu können, erachtete der Bundesrat einen Paradigmawechsel in der Aufsichtsphilosophie als erforderlich. In seinem Bericht hat er deshalb festgehalten, dass im Hinblick auf eine Optimierung der schweizerischen Luftfahrtsicherheit Normen zu definieren bzw. anzu- wenden seien, die über die anerkannten Regeln der Technik (im Sinne von Standards) hinausgehen und den aktuellen Stand der Technik („best practice“ im Sinne der Empfehlungen) widerspiegeln würden, Seite 14A-1765/2009 sofern es sachlich angezeigt, sicherheitsmässig notwendig sowie wirt- schaftlich tragbar sei und der Gesetzgeber einen Spielraum belasse (Bericht, a.a.O., S. 1801 und 1812). 4.6.2Im Hinblick darauf hat der Bundesrat in einem ersten Schritt Art. 3 Abs. 3 VIL neu formuliert (in Kraft seit 15. März 2008, AS 2008 595). Danach kann das BAZL zur Konkretisierung der internationalen Normen und Empfehlungen Vorgaben (Richtlinien und Weisungen) für einen hochstehenden Sicherheitsstandard erlassen. Werden diese um- gesetzt, so wird vermutet, dass die Anforderungen nach den internationalen Normen und Empfehlungen erfüllt sind. Wird von den Vorgaben abgewichen, so muss dem Bundesamt nachgewiesen wer- den, dass die Anforderungen auf andere Weise erfüllt werden. Den entsprechenden Erläuterungen vom 10. Januar 2008 kann ergänzend entnommen werden, dass sich das BAZL bei der Konkretisierung des internationalen Rechts in Safety-Fragen am aktuellen Stand der Tech- nik („best practice“) zu orientieren habe, wobei es für unterschiedliche Gruppen von Flugplätzen unterschiedliche Vorgaben als „best practice“ bestimmen könne. Die Möglichkeit, luftfahrtspezifische Anforderungen (im Einzelfall) zu verfügen, bleibe weiterhin bestehen, auch wenn dies nicht mehr explizit erwähnt werde (Erläuterungen, S. 2). 4.6.3In einem weiteren Schritt ist vorgesehen, im Rahmen der bereits genannten Teilrevision des Luftfahrtgesetzes mit einem neuen Art. 108a LFG eine allgemeine Rechtsgrundlage für die Festlegung ei- nes insbesondere an den Empfehlungen orientierten Sicherheitsni- veaus zu schaffen (vgl. E. 4.4). Auch dann wird eine Interessenabwä- gung vorzunehmen und damit nicht nur der internationale Stand der (Sicherheits)technik, sondern auch die wirtschaftliche Tragbarkeit zu berücksichtigen sein (BBl 2009 4915, S. 4943 f. und 4969 f.). 4.6.4Festzuhalten ist somit, dass nach heutiger Rechtslage für den Flugplatzbetrieb neben den einschlägigen Bestimmungen des Schwei- zer Luftfahrtrechts und den Normen des ICAO-Anhangs 14 auch des- sen Empfehlungen sowie die zugehörigen technischen Vorschriften un- mittelbar anzuwenden und damit zu beachten sind. Bei deren Anwen- dung hat sich das BAZL am empfohlenen höheren Sicherheitsniveau im Sinne der "best practice" zu orientieren. Seine Vorgaben müs sen gestützt auf die allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätze die Gebote der Verhältnismässigkeit und der Rechtsgleichheit beachten (vgl. in diesem Sinne auch D ETTLING -OTT , a.a.O., S. 417). Damit wird zugleich Seite 15A-1765/2009 dem erheblichen Ermessens- und Entscheidungsspielraum der Emp- fehlungen Rechnung getragen. Abweichungen muss das BAZL zulas- sen, soweit das geforderte Sicherheitsniveau nachweislich auf andere Art erfüllt wird. Abweichungen von Normen müssen der ICAO gemel- det werden. 4.7 Die Beschwerdeführerin teilt die Auffassung, dass neben den Nor- men auch Empfehlungen in der Schweiz unmittelbar anwendbar und insofern verbindlich sind, als sie von Betroffenen und Behörden beach- tet werden müssen. 4.7.1Der Vorinstanz wirft die Beschwerdeführerin hingegen vor, sie übersehe, dass weiterhin zwischen Normen und Empfehlungen un- terschieden werden müsse. Denn Rechtsnatur, Inhalt und rechtliche Tragweite der Empfehlungen hätten sich nicht geändert. Diese seien nicht starre Vorschriften, die zwingend anzuwenden seien. Wo die Empfehlungen Ermessen einräumten, bestehe weiterhin auch in An- wendung von Art. 3 Abs. 1bis VIL ein Entscheidungsspielraum für die Behörde. Best practice könne von den Betroffenen nur erwartet wer- den, soweit dies für sie wirtschaftlich tragbar sei. Zudem müsse es sich bei den Vorgaben nach Art. 3 Abs. 3 VIL zur Konkretisierung der Normen und Empfehlungen um generell-abstrakte Bestimmungen han- deln. Verfügungen stellten keine solchen abstrakten Vorgaben dar. Oh- nehin sei die Vorinstanz mit Art. 3 Abs. 3 VIL nur ermächtigt worden, Normen und Empfehlungen zu konkretisieren, nicht aber, davon abwei- chende strengere Sicherheitsstandards festzusetzen. Genau dies ma- che aber die Vorinstanz, indem sie die Empfehlungen als zwingend an- zuwendendes Recht, von denen keine Abweichung geduldet werden könne, erachte. 4.7.2Die Vorinstanz hält dem entgegen, auch sie sei der Meinung, dass die ICAO-Empfehlungen (und Normen) der rechtsanwendenden Behörde Ermessen einräumten. Von diesem Ermessen habe sie ver- hältnismässig und damit rechtmässig Gebrauch gemacht. 4.7.3Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin darf innerstaat- lich ein über die ICAO-Normen und Empfehlungen hinausgehendes Si- cherheitsniveau definiert und eingefordert werden (vgl. E. 4.3.2). Dies müsste allerdings durch den Gesetzgeber im Rahmen des Erlasses generell-abstrakter Normen erfolgen. Für die Umsetzung der ICAO- Empfehlungen im Einzelfall durch das BAZL hingegen sind, soweit die- se direkt anwendbar und hinreichend klar definiert sind, grundsätzlich Seite 16A-1765/2009 keine zusätzlichen generell-abstrakten Vorgaben im Sinne von Richtli- nien erforderlich. Denn Art. 3 Abs. 3 VIL umfasst weiterhin das Recht der Vorinstanz, im Einzelfall die luftfahrtspezifischen Anforderungen im Rahmen der unmittelbar anwendbaren ICAO-Normen und Empfehlun- gen zu verfügen (vgl. E. 4.6.2). Damit ist nachfolgend zu untersuchen, ob die Vorinstanz über Ermessens- und Entscheidungsspielräume bei der Anordnung der strittigen Ziff. 2b, 2c und 2d verfügt und diese auch korrekt genutzt hat. 5. Die Beschwerdeführerin hat gemäss Ziff. 2b der Verfügung vom 16. Februar 2009 ein Standplatzkonzept für den Snowpark einzurei- chen, das die Mindestabstände einhält und den Höhen sowie den Operationen der verschiedenen Flugzeugentypen in diesem Bereich Rechnung trägt. 5.1 Der Begründung kann entnommen werden, dass der Abstand von der Pistenmittellinie zum Rand der Abstellfläche rund 40 m betrage, was dem halben Pistenstreifen (runway strip; vgl. E. 6.1) entspreche. Business Jets und Helikopter würden pistenseitig (Heck gegen Piste) und Kleinflugzeuge auf der gegenüberliegenden Seite aufgestellt. Die Einhaltung der Hindernisbegrenzungsflächen (seitliche Übergangsflä- che) sowie der Hindernisfreihalteflächen (runway strip) sei auf Grund des Schneewalms und der Höhe der Luftfahrzeuge fraglich. In der Ver- nehmlassung führt die Vorinstanz ergänzend aus, fast alle parkierten Flugzeuge durchstiessen mindestens mit ihren Heckflossen die seitli- che Hindernisbegrenzungsfläche und bildeten auf einer Länge von rund 150 m ein fast ununterbrochenes und permanentes Luftfahrthin- dernis. Die Anordnung sei geeignet und erforderlich, um das Ziel der Betriebssicherheit zu erreichen und für die Beschwerdeführerin zumut- bar. Wirtschaftliche Interessen seien weniger hoch einzustufen als die Betriebssicherheit. 5.2 Die Beschwerdeführerin hat zwar am 19. Februar 2009 ein überar- beitetes und von der Vorinstanz offenbar genehmigtes "Konzept Snowpark" eingereicht. Dieses sieht eine Parkierung der Flugzeuge auf der von der Start- und Landepiste abgewendeten Seite der Abstell- fläche, die parallel zur Piste verläuft, vor. Zudem sind die Flugzeuge quer zur Piste eingezeichnet, wobei jeweils die Flugzeugnase der Pis- te zugewendet und das Heck der Piste abgewendet ist (sog. "Mar- shaller Push-Back"). Seite 17A-1765/2009 Gegen die Anordnung der Vorinstanz bringt die Beschwerdeführerin vor, dass sich die Kapazität des Snowparks von 30 auf 14 Flugzeuge reduziere, was Einnahmeausfälle zur Folge habe. Weiter kämen nicht weniger Fluggäste ins Engadin, die Piloten würden aber nach dem Ab- setzen der Passagiere auf einen anderen Flugplatz fliegen, das Flug- zeug dort abstellen und später dann wieder nach Samedan fliegen, um die Passagiere abzuholen. Diese massive Erhöhung der Flugbewegun- gen führe zu einer erheblichen Mehrbelastung der Umwelt. Auch sei es widersprüchlich, 20 m vom Pistenrand eine Schneehöhe von 3 m zu erlauben, nicht aber die hinter der Schneewand abgestellten Flugzeu- ge, zumal die Normen nur geringfügig nicht eingehalten worden seien. Zudem sei nicht ersichtlich, dass die Anordnung die Sicherheit erhöhe. Denn es sei nicht erkennbar, wie ein startendes oder landendes Flug- zeug mit pistenseitig abgestellten Flugzeugen in Kontakt kommen kön- ne. So habe das im Rahmen des Sicherheits-Management-Systems eingesetzte Safety Board bereits im Dezember 2007 festgestellt, dass der Snowpark zwar zu nahe an der Piste liege. Es sei aber zum Schluss gekommen, dass dadurch keine relevanten Sicherheitsrisiken bestehen würden, da sich die parkierten Flugzeuge bei Anflügen auf die Piste 03 (von Süden her) vor der Aufsetzzone und bei Landungen auf die Piste 21 (von Norden her) hinter der Ausrollzone befinden wür- den. Gemäss Ziff. 4.2.4 ICAO-Anhang 14/I könne von den Vorgaben abgewichen werden, wenn eine Luftfahrtstudie (aeronautical study) er- gebe, dass dadurch die Sicherheit nicht oder nicht wesentlich beein- trächtigt werde. Falls das Safety Board für den Nachweis der Sicher- heit nicht genüge, sei dem Flughafen Gelegenheit zu geben, eine ex- terne Studie anzufertigen. Insgesamt seien Vermögensinteressen und Umweltschutz höher zu gewichten als das Risiko, dass ein Flugzeug beim Rollen wegen fehlerhafter Manipulationen beschädigt werden könnte. Die Anordnung sei damit unverhältnismässig. 5.3 Hindernisbegrenzungsflächen sind Flächen, die den für die Flugsi- cherheit in der Regel erforderlichen hindernisfreien Luftraum nach un- ten abgrenzen (Art. 2 Bst. h VIL). Solche Flächen sind für einen Flug- platz, eine Flugsicherungsanlage oder einen Flugweg nach ICAO-An- hang 14/I und den zugehörigen Ausführungsvorschriften auf Entwurf des Flugplatzhalters hin in einem amtlichen Kataster auszuscheiden (Art. 2 Bst. i i.V.m. Art. 61 Abs. 1 VIL). Die Vorinstanz beruft sich auf Ziff. 4.2.1 des ICAO-Anhangs 14/I. Danach ist auf einem Flugplatz un- ter anderem eine sog. "transitional surface" (Übergangsfläche) auszu- arbeiten. Ziff. 4.2.2 und 4.2.3 bestimmen Folgendes: Seite 18A-1765/2009 4.2.2. The heights and slopes of the surfaces shall not be greater than, and their other dimensions not less than, those specified in Table 4-1. 4.2.3 New objects or extensions of existing objects shall not be permitted above an approach or transitional surface except when, in the opinion of the appropriate authority, the new object or extension would be shielded by an existing immovable object. Gemäss Tabelle 4-1 beträgt der Winkel der Übergangsfläche für Pisten der Klassierung 2 20%. Der entsprechende Sicherheitswinkel ist im "Konzept Snowpark" eingetragen und ist nicht Gegestand der Be- schwerde. Die von der Beschwerdeführerin bisher praktizierte Flug- zeugparkierung (Business Jets und Helikopter heckseitig gegen die Piste und Kleinflugzeuge auf der gegenüberliegenden Seite der Ab- stellfläche) führt dazu, dass pistenseitig Flugzeugteile in den freizuhal- tenden Luftraum hineinragen. Unbestritten ist nur die eingezeichnete Flugzeugparkierung mit den freizuhaltenden Übergangsflächen verein- bar. Als Folge davon stehen der Beschwerdeführerin weniger Abstell- plätze zur Verfügung. 5.4 Bei den Ziff. 4.2.2 und 4.2.3 des ICAO-Anhangs 14/I in Verbindung mit den Vorgaben gemäss Tabelle 4-1 handelt es sich formal und in- haltlich um Normen. Sie sind hinreichend klar bestimmt und bereits deshalb unmittelbar anwendbar. Sie beinhalten Mindestanforderungen an die Sicherheit, die von den Flugplatzbetreibern zwingend einzuhal- ten sind (E. 4.3.2), soweit nicht der Nachweis erbracht wird, die Si- cherheit könne auch auf andere Weise erfüllt werden, was dann von der Schweiz der ICAO zu melden wäre (E. 4.3.1). 5.4.1Vorliegend bestehen unbestritten keine solchen gemeldeten Ab- weichungen. Allerdings beruft sich die Beschwerdeführerin auf Ziff. 4.2.4 ICAO-Anhang 14/I. Diese Bestimmung sieht – im Sinne einer Empfehlung – vor, dass die Behörde Objekte innerhalb von Hindernis- begrenzungsflächen zulassen kann, wenn mit einer luftfahrttechni- schen Studie ("aeronautical study") nachgewiesen wird, dass die Si- cherheit nicht nachteilig und der Flugbetrieb nicht erheblich beeinflusst werden. Ziff. 4.2.4 bezieht sich jedoch nicht auf die hier massgebende und von der Norm 4.2.3 erfasste "transitional surface", sondern auf die "conical surface" und die "inner horizontal surface" und ist deshalb nicht anwendbar. Ohnehin erfüllt eine vom Flughafen selber ausgear- beitete und unterzeichnete "Safety Board / Safety Documentation" die Anforderungen an eine luftfahrttechnische Studie im Sinne eines unab- hängigen Sachverständigengutachtens nicht. Zudem geht aus der Ab- bildung 5 des Inspektionsberichts der Vorinstanz vom 15. Februar Seite 19A-1765/2009 2009 hervor, dass dannzumal ein wesentlicher Teil des Snowparks im Bereich der Aufsetz- bzw. Ausrollzone lag. Weil somit kein nachweis- lich sicherheitsadäquates Parkierungskonzept geltend gemacht wird, ist an den Anforderungen von Ziff. 4.2.2 und 4.2.3 festzuhalten, selbst wenn die Vorgaben nur geringfügig nicht eingehalten wären. 5.4.2Als direkt anwendbare völkerrechtliche Verpflichtung (bzw. ge- stützt auf Art. 6a LFG i.V.m. Art. 3 Abs. 1bis VIL) verfügen die Anforde- rungen über eine hinreichende gesetzliche Grundlage, um die Eigen- tums- oder Wirtschaftsinteressen der Beschwerdeführerin zu be- schränken. Weiter ist die Anordnung der Vorinstanz eine geeignete und erforderliche Massnahme, um die verlangte minimale Sicherheit des Flugplatzbetriebes zu gewährleisten. Schliesslich gehen die Inter- essen an einem sicheren Flugplatzbetrieb den entgegenstehenden pri- vaten finanziellen Interessen der Beschwerdeführerin vor, zumal der Beschwerdeführerin eine sinnvolle Nutzung des Flugplatzes nicht übermässig erschwert wird. Auch ist anzunehmen, dass ihr die Mög- lichkeit offen steht, den Snowpark von der Piste weg zu verschieben. Dass eine Reduktion der Abstellflächen zu Mehrverkehr führen soll, ist schliesslich nicht weiter belegt und wäre aus Sicherheitsgründen im Rahmen des Zulässigen gemäss SIL-Objektblatt in Kauf zu nehmen. Die Anordnung ist demach verhältnismässig und allfällige Grundrechtseingriffe sind als zulässig zu erachten (Art. 36 BV). Die Beschwerde ist demzufolge in diesem Punkt als unbegründet abzuwei- sen. 6. Mit Ziff. 2c der Verfügung vom 16. Februar 2009 verlangt die Vorin- stanz von der Beschwerdeführerin, die internen Vorgaben bezüglich Pisten- und Rollwegräumung zu aktualisieren und schriftlich einzurei- chen. Der Begründung kann ergänzend entnommen werden, dass die Vorinstanz einerseits die Ziff. 3.4.2 des ICAO-Anhangs 14/I über die Verlängerung von Pistenanfang und –ende sowie dessen Ziff. 3.4.6 über die Hindernisfreiheit auf den Pistenstreifen auch für die Schnee- räumung als massgebend erachtet. Weiter beruft sich die Vorinstanz auf Ziff. 7.3.5 des Airport Services Manual Part 2, welche die Schnee- höhen seitlich der Piste in Abhängigkeit des Abstands zum Pistenrand vorgibt. Das entsprechende Querprofil gelte nur für die erste Phase der Schneeräumung, wenn die Niederschläge aufgehört hätten und die ersten prioritären Räumungsarbeiten abgeschlossen seien. An- schliessend müsse die Flughafenhalterin alles daran setzen, die Anfor- Seite 20A-1765/2009 derungen gemäss den Ziff. 3.4.2 und 3.4.6 ICAO-Anhang 14/I einzu- halten. 6.1 Eine Start- und Landebahn umfasst mehrere Zonen. Vorliegend sind folgende Bereiche massgebend (vgl. zu den Definitionen Ziff. 1.1 ICAO-Anhang 14/I): Die sog. „runway“ ist eine befestigte rechteckige Piste, die dem Starten und Landen der Flugzeuge dient. Der sog. „Stopway“ ist eine befestigte rechteckige Verlängerung der Start- und Landepiste, die im Falle eines Startabbruches als zusätzliche Piste für den Bremsvorgang zur Verfügung steht (N IELS KLUSSMANN / ARNIM MALIK, Lexikon der Luftfahrt, 2. Aufl., Düsseldorf 2007, S. 281). Bei dem sog. “Shoulder” handelt es sich um einen leicht befestigten Bereich links und rechts der Start- und Landepiste. Er verhindert einerseits, dass die Triebwerke eines Flugzeuges loses Material ansaugen, wenn das Flugzeug seitlich versetzt zur Mittellinie aufsetzt. Zum anderen sorgt dieser Bereich für einen weicheren Übergang zwischen der befestigten Piste und dem weitgehend unbefestigten Streifen (vgl. auch KLUSSMANN / M ALIK, a.a.O., S. 258). Der sog. „Runway Strip“ ist ein Sicherheitsstrei- fen, der die Start- und Landepiste inklusive deren Schultern und Stop- way umrandet. Der Pistenstreifen ist meist als Rasenfläche ausgeführt und dient dazu, den Schaden an Flugzeugen, die bei Starts oder Lan- dungen von der Piste abkommen, zu begrenzen sowie darüber fliegen- de, landende und startende Flugzeuge zu schützen (KLUSSMANN /MALIK, a.a.O., S. 282). 6.2 Hinsichtlich des Pistenstreifens lassen sich im Zusammenhang mit der vorliegenden Streitsache und unter Berücksichtigung, dass der Flughafen Samedan eine Start- und Landepiste der Klassierung 2 auf- weist, dem ICAO-Anhang 14/I folgende Bestimmungen entnehmen: Length of runway strips 3.4.2 A strip shall extend before the threshold and beyond the end of the run- way or stopway for a distance of at least: - 60 m where the code number is 2, 3 or 4; (…). Width of runway strips 3.4.5 Recommendation .--- A strip including a non-instrument runway should extend on each side of the centre line of the runway and its extended centre line throughout the length of the strip, to a distance of at least: - (…) - 40 m where the code number is 2. Seite 21A-1765/2009 Objects on runway strips 3.4.6 Recommendation .--- An object situated on an runway strip which may endanger aeroplanes should be regarded as an obstacle and should, as far as practicable, be removed. Grading of runway strips 3.4.9 Recommendation .--- That portion of a strip of a non-instrument run- way within a distance of at least: (…) - 40 m where the code number is 2; from the centre line of the runway and its extended centre line should pro- vide a graded area for aeroplanes which the runway is intended to serve in the event of an aeroplane running off the runway. 6.3 Ziff. 3.4.2 ist formal und inhaltlich eine Norm. Allerdings enthält diese Norm lediglich eine Vorgabe über die Länge der Streifens vor der Landeschwelle (threshold) bzw. ab Pistenende oder Stoppfläche. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz kann ihr nicht entnommen wer- den, dass dieser Streifen schneefrei zu halten ist. Auch der Ziff. 3.4.6 – eine Empfehlung – können keine Vorgaben hinsichtlich der Schneeräu- mung auf den Pistenstreifen entnommen werden. Erfasst werden von dieser Bestimmung einzig Luftfahrthindernisse im Sinne von unbeweg- lichen oder beweglichen Objekten (vgl. Definition in Ziff. 1.1 ICAO-An- hang 14/I). Auch nach Schweizer Luftfahrtrecht gelten Bauten, Anla- gen oder Bepflanzungen als Luftfahrthindernisse (Art. 2 Bst. m VIL), nicht aber Ablagerungen wie Schneehaufen. Dem ICAO-Anhang 14/I können mit Ausnahme der Definition der verschiedenen Arten von Schnee in Ziff. 1.1 somit keine Bestimmungen über die Schneeräu- mung entnommen werden. Auch Ziff. 3.4.9 ist einzig als Empfehlung zur Gestaltung der Oberfläche der Pistenstreifen zu verstehen. 6.4 Anwendung findet dagegen Teil 2 des Airport Services Manual der ICAO (Doc 9137, 4. Ausgabe 2002; nachfolgend: Manual), welches im Sinne von Orientierungs- bzw. Handlungshilfen (Guidance) zum ICAO- Anhang 14/I Bestimmungen über den Zustand der Belagsoberfläche der Pisten (Pavement Surface Conditions) enthält. Dieses Manual ist als technische Ausführungsvorschrift gestützt auf Art. 3 Abs. 1bis VIL di- rekt anwendbar. Es enthält keine formale Unterscheidung zwischen Normen und Empfeh lungen. Im Manual wird die Reibungscharakteris- tik von Flugzeugreifen auf der Pistenoberfläche in Abhängigkeit von Ablagerungen oder Verschmutzungen durch Schnee, Eis, stehendes Wasser, Schlamm, Staub, Öl oder Gummi sowie Abfällen oder losen Materialien umschrieben und es werden Anleitungen für deren Beseiti- gung gegeben. Das Kapitel 7 ist unter anderem der Schneebeseiti- Seite 22A-1765/2009 gung entlang der Pisten, Rollwege und Abstellflächen gewidmet. Die hier strittige Ziff. 7.3.5 hält Folgendes fest: The height of a snowbank on an area adjacent to a runway, taxiway or apron should be reduced so far as is practicable so as to provide wing overhang clearance and preclude operational problems caused by ingestion of ice into turbine engines. Figure 7-1 shows the maximum snow height profile allowa- ble during initial snowclearing operations on such an area. This is the desired profile that should be obtained after snow has ceased to fall and after time and conditions permit clearance equipment to be diverted from higher-priori- ty work. When conditions permit, the profile shown in figure 7-1 should be re- duced in height in order to facilitate future snow removal operations and to reduce the possibility of snow ingestion into jet engines. Complete removal down to ground level should be the aim in areas where snow removal equip- ment can work, such as on shoulders. (…). In Abbildung 7-1 wird die zulässige Schneehöhe in Abhängigkeit vom Abstand zum Rand der Piste, des Rollwegs oder der Abstellfläche fest- gelegt. Sie beträgt für Pisten wie jene in Samedan 0.6 m im seitlichen Abstand von 5 m, 1 m im Abstand von 10 m, 1.5 m im Abstand von 15 m und 3 m im Abstand von 20 m zum Pistenrand. 6.5 Die Reduktion der Schneehöhen entlang von Pisten, Rollwegen und Abstellflächen dient unbestritten der Flugsicherheit. Sie mindert vorab – wie in Ziff. 7.3.5 Manual ausdrücklich festgehalten – das Risi- ko, dass die Flügel von breiten Flugzeugen oder von solchen, die nicht in der Mitte der Piste landen oder starten, Schneeablagerungen berüh- ren. Weiter soll die Gefahr verkleinert werden, dass aufgewirbelte Eis- stücke oder Schnee in Flugzeugturbinen gelangen. Darüber hinaus ge- währleistet die Schneeabtragung entlang der Piste in grundsätzlicher Weise die Schutzfunktion von Pistenschulter und Pistenstreifen für Flugzeuge, die von der Piste abkommen (E. 6.1). Was das Ausmass der Schneereduktion angeht, so lässt Ziff. 7.3.5 Manual den Schluss zu, dass die maximal zulässigen Schneehöhen in Abbildung 7-1 unter Berücksichtigung überhängender Flugzeugflügel festlegt wurden. Die- ses Schneehöhenprofil gilt für die erste Schneeräumung der Pisten- ränder und sollte angestrebt werden, sobald die Schneefälle nachge- lassen haben und vorrangige Räumungsarbeiten erledigt sind. Soweit die Verhältnisse es zulassen, sind die Schneehöhen anschliessend weiter zu reduzieren, um künftige Schneeräumungen zu erleichtern und um die Gefahr für Flugzeugturbinen (weiter) zu vermindern. Als Zielvorgabe umschreibt Ziff. 7.3.5 die vollständige Schneeräumung in jenen Bereichen, die maschinell (vgl. zum „snow removal equipement“ Ziff. 7.4 und 7.5 Manual) bearbeitet werden können. Seite 23A-1765/2009 6.6 Unbestritten ist, dass die Vorinstanz am 1. Januar 1986 eine sog. "Technische Mitteilung" erliess, die offenbar an alle Flugplatzbetreiber gerichtet war. Darin wurden die Flugplatzbetreiber aufgefordert, beim Schneeräumen der Belagsflächen die Spannweite und Flügelboden- freiheit der auf ihrem Flugplatz verkehrenden Flugzeuge zu berück- sichtigen und es wurde auf das Schneehöhenprofil gemäss Abbildung 7-1 des Manuals aufmerksam gemacht. Weiter hielt das BAZL folgen- des fest: Vielleicht finden Sie diese allgemeine Richtlinie für Ihre Verhältnisse über- trieben. Wir möchten es in diesem Fall Ihnen überlassen, die für Ihre Verhält- nisse zweckmässige Schneeverteilung festzulegen. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin steht diese Mitteilung der hier strittigen Forderung der Vorinstanz, die Schneeräumung ent- sprechend Abbildung 7-1 Manual vorzunehmen, nicht entgegen. Selbst wenn das Verhalten der Vorinstanz, den Umfang der Schneeräumung der Pistenränder den Flugplatzhaltern zu überlassen, als frühere Pra- xis und die jetzige Vorgabe als deren Änderung anzusehen wäre, wäre dies als zulässig zu erachten (vgl. zu den Voraussetzungen U LRICH H ÄFELIN /GEORG M ÜLLER /FELIX U HLMANN , Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich/St. Gallen 2006, Rz. 509 ff., PIERRE TSCHANNEN /ULRICH ZIMMERLI , Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Auflage, Bern 2005, § 23, Rz. 15). So wurden Anhang 14 (bzw. dessen Empfehlungen) sowie die zugehörigen technischen Vorschriften, wozu auch das Manual Doc 9137 gehört, erst mit dem Inkrafttreten der VIL und dessen Art. 3 Abs. 1 am 1. Januar 1995 (Art. 75 VIL) direkt anwendbar. Die mit dem Paradigmawechsel verbundene neue Praxis der Vorinstanz, gestützt auf Art. 3 Abs. 3 VIL einen möglichst hohen Sicherheitsstandard durch- zusetzen, gilt seit dem 15. März 2008. Damit liegt zumindest eine ge- änderte Rechtsanschauung vor und es sprechen ernsthafte und sach- liche Gründe für die neue Praxis. Gegen Änderungen der materiell- rechtlichen Praxis gibt es keinen allgemeinen Vertrauensschutz (Urteil des Bundesgerichts 4A_466/2007 vom 23. Januar 2008 E. 3.4 mit Ver- weis auf BGE 103 Ib 197 E. 4a; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-2676/2008 vom 23. Januar 2009 E. 6.1). Der Vertrauensschutz kommt im Übrigen auch ausnahmsweise nicht zum Tragen, weil An- haltspunkte dafür, dass die Vorinstanz die von der Beschwerdeführerin vorliegend als ausreichend erachtete Schneeräumung ausdrücklich oder stillschweigend toleriert hätte, nicht vorliegen. Dies zumal der Winter 2008/2009 auf der Alpensüdseite und im Oberengandin extrem schneereich war (Meteoflash MeteoSchweiz vom 2. März 2009) und Seite 24A-1765/2009 damit bei der Schneehöhe und der Schneeräumung Verhältnisse vorla- gen, die mit früheren Jahren nicht vergleichbar waren. 6.7 Die Vorgaben von Ziff. 7.3.5 des Manuals bezüglich Schneeräu- mung und damit verbunden die zulässigen Schneehöhen gemäss Ab- bildung 7-1 sind gestützt auf Art. 3 Abs. 1bis VIL somit ebenfalls direkt anwendbar und damit zu beachten. Zweck und Formulierung von Ziff. 7.3.5 Manual deuten weiter darauf hin, dass es sich beim Profil gemäss Ab bildung 7-1 um eine Art Minimalbedingung für einen siche- ren Flugbetrieb handelt. In diesem Sinne ist die am 15. Februar 2009 angetroffene Situation mit bis zu 4 m hohen Schneewänden in 8 m Ab- stand zur Piste (an Stelle der gemäss Schneehöhenprofil zulässigen rund 0.85 m) zweifellos als unrechtmässiger Zustand zu werten. Soweit die Vorinstanz die entsprechende Räumungspraxis der Be- schwerdeführerin als unzulässig bezeichnet hat und von ihr vom Grundsatz her die Einhaltung der Profils gemäss Abbildung 7-1 des Manuals als Voraussetzung für einen sicheren Flugbetrieb verlangt, ist die angefochtene Verfügung an sich nicht zu beanstanden. 6.7.1Allerdings stellt sich die Frage, ob auf Grund besonderer Verhält- nisse allenfalls vorübergehend davon abgewichen werden darf oder muss. Auch eine weitergehende Schneeräumung, die zweifellos einem höheren Sicherheitsniveau dient und damit im Interesse der Flugsic- herheit liegt, darf nicht unbesehen der konkreten Verhältnisse und ohne Abwägung entgegenstehender wirtschaftlicher Interessen der Flugplatzbetreiberin angeordnet werden. Dies folgt bereits aus Ziff. 7.3.5 Manual, die der Behörde diesbezüglich – analog zu den ICAO-Empfehlungen – einen erheblichen Ermessens- und Entschei- dungsspielraum zugesteht. In diesem Sinne geht es bei der Frage, ob und in welchem Umfang weitergehende Schneeräumungen durchzu- führen sind, um die Definition eines über die minimale Sicherheit hin- ausgehenden Sicherheitsniveaus. Demnach hat die Vorinstanz bei ih- ren Anordnungen auch gestützt auf Art. 3 Abs. 3 VIL insbesondere dem Gebot der Verhältnismässigkeit Rechnung zu tragen und sie muss unter anderem prüfen, ob die Massnahmen wirtschaftlich tragbar sind. Zudem hat die Vorinstanz der Betroffenen die Möglichkeit zu geben, nachzuweisen, dass die Sicherheitsanforderungen auf andere Weise erfüllt werden können (vgl. E. 4.6.4). 6.7.2In diesem Zusammenhang wirft die Beschwerdeführerin der Vor- instanz vor, von ihrem Ermessen keinen Gebrauch gemacht zu haben. Seite 25A-1765/2009 Sie habe offensichtlich die Empfehlungen als zwingendes Recht, von denen keine Abweichung geduldet werden könne, erachtet. Unberücksichtigt sei geblieben, dass auf dem Flugplatz Samedan we- gen den aussergewöhnlichen Winterbedingungen die Empfehlungen nicht immer vollumfänglich eingehalten werden könnten. Dies sei auch nicht nötig, denn die Flügelfreiheit stelle auf dem Flugplatz Samedan kein Problem dar, sei doch die Piste 10 m breiter als für eine Piste der Kategorie 2 verlangt und schon bisher seien links und rechts der Piste zusätzlich 8 m schneefrei geräumt worden. Die angeordnete Massnah- me sei somit für die Aufrechterhaltung der Sicherheit weder geeignet noch erforderlich. Sie sei auch wirtschaftlich nicht tragbar. Der Flugha- fen verfüge über zwei Schneefräsen, je einen grossen und kleinen Lastwagen mit Pflug sowie ein Reinigungsfahrzeug. Dieser Maschinen- park genüge nicht, um den Schnee entsprechend den Vorgaben der Vorinstanz kontinuierlich zu räumen. Vielmehr müssten zusätzlich eine weitere Schneefräse (Kostenpunkte Fr. 600'000.-), eine Pistenmaschi- ne (Fr. 600'000.-), ein Pneulader (Fr. 350'000.-) und ein LKW Kipper (Fr. 300'000.-) angeschafft werden. Zu den Investitionskosten von 1,85 Mio. Franken kämen jährliche Betriebskosten von Fr. 470'000.- für Ab- schreibungen, Amortisation, Unterhalt, Garagierung und zusätzliches Personal hinzu. Der Flughafen sei aber bereits defizitär. Um diese Aus- lagen zu finanzieren, müssten die ohnehin schon hohen Landegebüh- ren wohl praktisch verdoppelt werden oder das Geld, das für die Schneeräumung ausgegeben werde, fehle anderswo, wo es dringen- der benötigt werde. Die Sicherheit könne hingegen mit anderen Mitteln gewährleistet wer- den. So sehe Ziff. 2.9.9 ICAO-Anhang 14/I vor, dass der Pistenzustand zu überwachen sei und die Piloten darüber zu informieren seien. Für diese Infomationen stehe das sog. SNOWTAM zur Verfügung. Damit würden auch kritische Schneewände und weitergehende Schneeräu- mungen mitgeteilt, woraus zu schliessen sei, dass auch gelandet und gestartet werden könne, wenn die Richtwerte für die Schneeräumung nicht eingehalten seien. Item L und M des SNOWTAM zeigten darüber hinaus, dass es im Ermessen des Flughafens liege, inwieweit weitere Räumungen erfolgen würden. Damit würden die Piloten die Schneebe- dingungen kennen und könnten entscheiden, ob sie Samedan anflie- gen wollten oder nicht. Weiter sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Vorinstanz festgestellt Seite 26A-1765/2009 habe, die flugplatzinternen Vorgaben bezüglich Schneeräumung wür- den nicht mehr dem aktuellen Flugbetrieb bzw. den operierenden Flug- zeugtypen entsprechen. Art und Umfang des zivilen Flugbetriebs hät- ten sich in den vergangenen Jahren nicht erheblich geändert. Auch die Flugzeugtypen, die den Flughafen benutzten, seien dieselben geblie- ben. Inwieweit eine allfällige Veränderung der Flugzeugtypen die Risi- kobeurteilung beeinflusse, sei auch nicht ersichtlich. Insoweit liege eine mangelhafte Begründung vor. Die Vorinstanz verlange auch, dass die Flächen bis 60 m vor den bei- den Landeschwellen (Threshold) schneefrei seien. Die Einhaltung die- ser Regel bereite dem Flughafen keine Probleme. Allerdings sei ein si- cherer Flugbetrieb auch dann möglich, wenn diese Regel nicht einge- halten sei. Dies müsse erst recht für den Flugplatz Samedan gelten, dessen Landebahn länger sei, als für einen Flugplatz der Klassie- rung 2 verlangt. Die Flugzeuge würden damit über hinreichend Platz verfügen, um im Falle eines Startabbruchs oder bei Landeproblemen zum Stillstand zu kommen. Auf den zusätzlichen Streifen von 60 m sei- en sie damit nicht angewiesen. 6.7.3Die Vorinstanz hat zwar im Rahmen der Vernehmlassung zur Frage der Verhältnismässigkeit der Anordnung 2c Stellung genommen. Allerdings blieb eine Auseinandersetzung mit den Flugplatzverhältnis- sen, den betrieblichen Bedingungen und der Interessenlage des Flug- platzes vollständig aus. Die Vorinstanz liess es bei der Feststellung be- wenden, die verlangte Schneeräumung sei zumutbar. Einzig bezüglich des SNOWTAM (dringliche Informationen in Form von Codes über die Pistenbedingungen im Winter auf einem Flugplatz; vgl. zum NOTAM KLUSSMANN /MALIK, a.a.O., S. 207) hielt sie fest, dieses würde die Be- schwerdeführerin nicht davon entbinden, einen dauerhaften, ICAO- konformen Flugbetrieb zu gewährleisten. 6.7.4Die Vorinstanz hat somit den ihr zustehenden Ermessensspiel- raum beim Entscheid darüber, welche Massnahme anzuordnen ist, nicht pflichtgemäss ausgeübt, indem sie im Rahmen der erforderlichen Verhältnismässigkeitsprüfung die konkreten Verhältnisse nicht ausrei- chend abgeklärt und keine umfassende Interessenabwägung vorge- nommen hat. Ziff. 2c der Verfügung vom 16. Februar 2009 ist deshalb infolge Rechtsverletzung (Art. 49 Bst. a und b VwVG) aufzuheben (vgl. O LIVER ZIBUNG /ELIAS H OFSTETTER , Praxiskommentar VwVG, Art. 49, Rz. 27 und 31). Weil es, wie die Beschwerdeführerin zu Recht festge- Seite 27A-1765/2009 halten hat, nicht Aufgabe des Gerichts ist, an Stelle der Vorinstanz die tatsächlichen Verhältnisse zu erheben und die unterbliebene Güterab- wägung vorzunehmen, zumal dabei im erheblichen Masse besondere fachliche und technische Kenntnisse erforderlich sind, ist die Sache in Anwendung von Art. 61 Abs. 1 VwVG an die Vorinstanz zur erneuten Prüfung zurückzuweisen. Insoweit ist die Beschwerde gutzuheissen. 6.7.5Die Vorinstanz wird vorab zu prüfen haben, ob die besonderen klimatischen Verhältnisse im Oberengadin und damit verbunden der fi- nanzielle Aufwand für die Schneeräumung sowie die technischen Mög- lichkeiten es überhaupt erlauben, das geforderte Schneehöhenprofil ausnahmslos einzufordern. Weiter wird zu prüfen sein, ob besondere Verhältnisse wie die offenbar über die Mindestmasse hinausgehenden Pistenlänge und -breite oder die eingesetzten Flugzeuge es zulassen, vom geforderten Schneehöhenprofil abzuweichen und ob die Sicher- heit in Kombination mit anderen Mitteln wie insbesondere dem SNOW- TAM ausreichend gewährleistet werden kann. Diese Aspekte sind auch im Hinblick auf die Anordnung weitergehender Schneeräumungen in Betracht zu ziehen, wobei zusätzlich die Durchführbarkeit solcher Räu- mungen und die dadurch entstehenden Zusatzkosten zu erheben und abzuwägen sind. Ebenso wird die Vorinstanz zur Frage Stellung neh- men müssen, ob die Schneeräumung des 60 m breiten Streifens am Anfang und am Ende der Piste von den Vorschriften der ICAO verlangt und aus Gründen der Sicherheit notwendig ist. Zudem wird sich die Vorinstanz dazu zu äussern haben, wieweit die flugplatzinternen Vor- gaben bezüglich der operierenden Flugzeugtypen zu aktualisieren sind. Bei seinem neuen Entscheid wird die Vorinstanz auch zu beach- ten haben, dass die Begründung umso dichter und ausführlicher aus- zufallen hat, je grösser der Entscheidungsspielraum ist (ZIBUNG /HOF - STET TER , a.a.O., Art. 49, Rz. 27, mit Hinweisen). 7. Mit Ziff. 2d schliesslich verlangt die Vorinstanz, bei Flugbetrieb auf der Piste sei generell die Hartbelagspiste schneefrei zu halten, ansonsten der Flugbetrieb einzustellen sei. 7.1 In der Vernehmlassung führt die Vorinstanz ergänzend aus, Ziel dieser Anordnung sei es, dass der Pilot bei seinem Endanflug genü- gend optische Referenzen habe. Denn in Samedan seien der Pisten- rand, die Schwellen- und die Mittellinienmarkierungen die einzigen op- tischen Hilfen, verfüge doch der Flugplatz über keine Befeuerungsan- Seite 28A-1765/2009 lagen oder andere zusätzlichen Orientierungs- und Anflugshilfen. Des- halb sei es unerlässlich, dass die Piste für den Piloten im Endanflug als homogene schwarze und seitlich klar begrenzte Fläche erkennbar sei. Bei der Betriebsfreigabe nach den Schneeräumungsarbeiten müssten die beiden Pistenränder in symmetrischem, regelmässigem und ICAO-konformem Abstand zur Mittellinie verlaufen, damit ein ein- heitliches Bild der verfügbaren Pistenbreite entstehe. Verwehter trocke- ner Schnee könne akzeptiert werden, sofern dadurch die Norm ge- mäss Ziff. 10.2.8 des ICAO-Anhangs 14 zur Pistenoberfläche einge- halten werde und ein homogener Reibungskoeffizient sowie das be- schriebene Bild der Piste für den Piloten gewährleistet bleibe. Weil die- ses Verständnis von "Schneefreiheit" mit jenem des "Schwarzräu- mens" der Beschwerdeführerin übereinstimme, sei auf diesen Be- schwerdepunkt nicht einzutreten. 7.2 Die Beschwerdeführerin ist der Meinung, Ziff. 10.2.8 des ICAO-An- hangs 14/I verlange nur gute Reibungs- und Rolleigenschaften des Belags, nicht aber eine Schwarzräumung. Während Schneefalls und Schneeräumungen sei der Flughafen Samedan geschlossen, ebenso bei Vereisung der Piste. Landungen würden erst wieder zugelassen, wenn die Piste geräumt sei. Die Piste bleibe offen, solange die "Center Line" schneefrei und die Konturen der Piste gut erkennbar seien. Die Reibung werde durch etwas Schnee auf der Piste nicht beeinträchtigt, weil der Schnee im Engadin wegen den tiefen Temperaturen regelmäs- sig sehr trocken sei. Der Pilot kenne die Bremseigenschaften seines Flugzeuges und die benötigte Anhaltestrecke. Er müsse nur noch wis- sen, wie die Piste im Zeitpunkt der Landung beschaffen sei. Diese In- formation erhalte er vor seinem Abflug über das SNOWTAM. Vor der Landung könne er zudem über das ATIS (Automated Terminal Informa- tion System) des Flughafens den aktuellen Zustand der Piste abfra- gen. Letzte aktuelle Informationen erhalte er schliesslich unmittelbar vor der Landung vom FISO (Flight Information Service Officer). Ge- stützt darauf könne er entscheiden, ob er in Samedan landen wolle. Mehr zu verlangen sei unverhältnismässig und führe zu einer erhöhten Umweltbelastung durch zusätzlichen Einsatz von Chemikalien oder wegen der Umleitung von Flugzeugen in Warteräume bzw. zu Aus- weichflughäfen. Die Klarstellung der Vorinstanz in der Vernehmlassung sei zu begrüssen. Nicht ersichtlich sei jedoch, weshalb ein "homoge- ner Reibungskoeffizient" verlangt werde. Ziff. 10.2.8 lasse Starts und Landungen auch zu, wenn kleinere "Ice Patches" auf der Piste seien, solange die Reibungseigenschaften gut seien. Insofern bedürfe es be- Seite 29A-1765/2009 züglich der Schwarzräumung einer Klarstellung. Damit sei es weiterhin nötig, Ziff. 2d aufzuheben oder zumindest unmissverständlich festzu- stellen, dass die Piste benutzt werden dürfe, wenn sie als solche klar erkennbar und Ziff. 10.2.8 ICAO-Anhang 14/I eingehalten sei. 7.3 Der Zustand der Belagsoberflächen wird im Kapitel 10.2 ICAO-An- hang 14/I umschrieben. Ziff. 10.2.8 hält folgendes fest: 10.2.8 The surface of a paved runway shall be maintained in a condition so as to provide good fricition characteristics and low rolling resistance. Snow, slush, ice, standing water, mud, dust, sand, oil, rubber deposits and other contaminants shall be removed as rapidly and completely as possible to mi- nimize accumulation. Bei dieser Bestimmung handelt es sich um eine ICAO-Norm. Soweit Schnee- und Eisablagerungen nicht vermieden werden können, ver- weist die an Ziff. 10.2.8 anschliessende Note zur Bestimmung der Rei- bungseigenschaften auf Beilage A Teil 6 zum ICAO-Anhang 14/I sowie auf das Manual. Aus diesen geht hervor, dass der Ermittlung des Rei- bungskoeffizienten zentrale Bedeutung zukommt im Hinblick auf die Beurteilung des Bremsverhaltens eines Flugzeuges. Um die Reibungs- eigenschaften zu erheben, wird jede Piste in drei Bereiche unterteilt. Für jeden Bereich wird in der Regel auf Grund von Messungen der Durchschnittswert ermittelt (vgl. insb. Ziff. 6.7 Beilage A zum ICAO-An- hang 14/I) und diese drei Werte werden unter anderem im SNOWTAM bekannt gegeben (Item H). 7.4 Mittlerweile unbestritten ist, dass der Pistenbetrieb nicht davon ab- hängt, ob der Belag im Winter schnee- oder eisfrei ist. Entscheidend ist vielmehr, ob die von den ICAO-Vorschriften geforderten Reibungs- eigenschaften und der verlangte Rollwiderstand gewährleistet sind. Beim Flugplatz Samedan kommt auf Grund der fehlenden optischen Orientierungs- und Anflughilfen hinzu, dass die Piste für Piloten deut- lich erkennbar sein muss und ein einheitliches Bild der verfügbaren Pistenbreite gewährleistet ist. Soweit die Vorinstanz fordert, es müsse ein "homogener Reibungsko- effizient" vorhanden sein, kann ihr hingegen nicht gefolgt werden. Eine solche Voraussetzung kann dem ICAO-Anhang 14/I und den techni- schen Ausführungsbestimmungen nicht entnommen werden. Im Ge- genteil deuten die Ermittlungsmethoden zur Bestimmung der Rei- bungseigenschaften (3 Abschnitte mit jeweiligen Durchschnittswerten) darauf hin, dass nicht immer einheitliche Bedingungen bestehen kön- Seite 30A-1765/2009 nen und in solchen Fällen die Durchschnittswerte massgebend sind. Im Sinne einer Klarstellung ist deshalb die Auflage Ziff. 2d der Verfü- gung vom 16. Februar 2009 wie folgt neu zu formulieren: Der Flugbetrieb auf der Start- und Landepiste ist einzustellen, wenn Rei- bungseigenschaften und Rollwiderstand nicht den Anforderungen von Ziff. 10.2.8 des ICAO-Anhangs 14/I und den entsprechenden technischen Ausführungsbestimmungen entsprechen oder wenn die Piste nicht über die ganze Breite als homogene schwarze und seitlich klar begrenzte Fläche er- kennbar ist. Die Beschwerde ist deshalb auch in diesem Punkt gutzuheissen. 8. Gestützt auf vorstehende Erwägungen ist die Beschwerde insoweit gutzuheissen, als Ziff. 2c der Verfügung vom 16. Februar 2009 aufzu- heben und die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen und Ziff. 2d im Sinne vorstehender Er- wägung neu zu formulieren ist. Darüber hinausgehend ist die Be- schwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. 9. Die Beschwerdeführerin als teilweise unterliegende Partei wird in die- sem Umfang kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Kosten sind der Vorinstanz aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der Kostenanteil der Beschwerdeführerin ist gemessen an ihrem Unterliegen auf die Hälfte des gerichtlichen Aufwands und demnach auf Fr. 1'250.- festzu- setzen (Art. 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der Restbetrag des geleisteten Kostenvor- schusses ist ihr aus der Gerichtskasse zurückzuerstatten. 10. Im Rahmen des Obsiegens steht der Beschwerdeführerin eine Partei- entschädigung zu, die der Vorinstanz zur Bezahlung aufzuerlegen ist (Art. 64 Abs. 1 und 2 VwVG). Der Rechtsvertreter der Beschwerdefüh- rerin hat keine Kostennote eingereicht, weshalb die Entschädigung auf Grund der Akten zu bestimmen ist (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Unter Berücksichtigung von Umfang und Schwierigkeit der Sache und dem damit verbundenen notwendigen Zeitaufwand für den Vertreter ist die um die Hälfte gekürzte Entschädigung auf Fr. 9'000.- festzusetzen. Seite 31A-1765/2009 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetre- ten wird. 2. Ziff. 2c der Verfügung vom 16. Februar 2009 wird aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. 3. Ziff. 2d der Verfügung vom 16. Februar 2009 wird wie folgt geändert: Der Flugbetrieb auf der Start- und Landepiste ist einzustellen, wenn Rei- bungseigenschaften und Rollwiderstand nicht den Anforderungen von Ziff. 10.2.8 des ICAO-Anhangs 14/I und den entsprechenden technischen Ausführungsbestimmungen entsprechen oder wenn die Piste nicht über die ganze Breite als homogene schwarze und seitlich klar begrenzte Fläche er- kennbar ist. 4. Der Beschwerdeführerin werden um die Hälfte reduzierte Verfahrens- kosten von Fr. 1'250.- auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kos- tenvorschuss von Fr. 2'500.- verrechnet. Der Restbetrag wird der Be- schwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils aus der Gerichtskasse zurückerstattet. 5. Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechts- kraft des vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 9'000.- zu bezahlen. Seite 32A-1765/2009 6. Dieses Urteil geht an: - die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) - die Vorinstanz (Ref-Nr. 62-04.002; Einschreiben) - das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde) Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Beat Forster Jana Mäder Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli- chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh- ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter- schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizu- legen (vgl. Art. 42 BGG). Versand: Seite 33