B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i ch t T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T ri b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T ri b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Entscheid teilweise bestätigt durch BGer mit Urteil vom 20.04.2023 (1C_33/2022) Abteilung I A-5105/2020 U r t e i l v o m 1 8 . N o v e m b e r 2 0 2 1 Besetzung Richter Alexander Misic (Vorsitz), Richter Maurizio Greppi, Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Gerichtsschreiber Andreas Kunz. Parteien Stadt Zürich Tiefbau- und Entsorgungsdepartement, Amtshaus V, Werdmühleplatz 3, Postfach, 8021 Zürich 1, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Strassen ASTRA, 3003 Bern, Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK, Bundeshaus Nord, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Nationalstrassen; Plangenehmigung. A-5105/2020 Seite 2 Sachverhalt: A. Der Abschnitt Zürich-Nord bis Brüttisellen der Nationalstrasse 1 (N01) setzt sich aus den Teilbereiche n der Nationalstrassenabschnitte N01/42 und N01/46 zusammen. Mit einem durchschnittlichen täglichen Verkehr (DTV) von rund 150'000 Motorfahrzeuge n pro Tag und Spitzen von über 10 '000 pro Stunde ist sie die verkehrsmässig meist befahrene Nationalstrasse der Schweiz. Die Teilbereiche wurden in den Jahren 1974 (N01/46) bzw. 1977 (N01/42) in Betrieb genommen. Seither waren sie Gegenstand regelmäs- siger Unterhaltsarbeiten und diverse r Deckbelagssanierungen. Einer um- fassenden Sanierung und Erneuerung wurden sie bis anhin nicht unterzo- gen. Die bestehenden Lärmschutzmassnahmen in der Form von 20 Lärm- schutzwänden (LSW) und acht Lärmschutzdämmen stammen aus der Zeit des Autobahnbaus. Zwischen Zürich-Nord und der Verzweigung Brüttisel- len gilt eine Höchstgeschwindigkeit von 100 km/h. B. Die bestehenden Lärmschutzmassnahmen erwiesen sich anlässlich einer Überprüfung durch das Bundesamt für Strassen ASTRA teilweise als un- genügend. Die Immissionsgrenzwerte für Strassenlärm wurden bei 312 Gebäuden sowie zwei unbebauten Parzellen auf dem Gebiet der Anrainer- gemeinden Stadt Zürich, Wallisellen, Dietlikon, Dübendorf und Wangen - Brüttisellen überschritten. Das bestehende Entwässerungskonzept stellte sich als sanierungsbedürftig heraus. Es wurden diverse verkehrliche Schwachstellen identifiziert, welche immer wieder zu Staus und Unfällen führen. Als besonders kritisch erwies sich der Engpass im Bereich Brütti- sellen mit der Verengung von drei auf zwei Fahrspuren pro Richtung. Aus diesem Grund werden seit dem Jahr 2018 im Rahmen der Unterhaltspla- nung Nationalstrassen («N01/42, 46 UPlaNS Verz. ZH -Ost - Effretikon») zwischen der Verzweigung Zürich-Ost und dem Anschluss Effretikon um- fangreiche, nicht auflagerelevante Instandsetzungsarbeiten sowie Mass- nahmen zur punktuellen Verkehrsoptimierung umgesetzt. Das Projekt um- fasst den Einbau eines lärmarmen Deckbelags auf einer Länge von beid- seitig 10.4 km (km 302.600 bis km 308.950 , ausser auf den Kunstbauten und Rampen bei der Verzweigung Zürich-Ost, dem Anschluss und der Ver- zweigung Wallisellen sowie zwischen km 302.600 bis km 303.500 auf der Fahrspur Richtung St. Gallen ), Sanierungs- und Verstärkungsmassnah- men an Brücken, Rampen und weiteren Bauwerken, die Erstellung von 40 neuen Signalportalen sowie Anpassungen an den Fahrbahnmarkierungen. A-5105/2020 Seite 3 Vorgesehen ist zudem eine Geschwindigkeitsharmonisierungs- und Gefah- renwarnanlage (GH/GW-Anlage), welche die Höchstgeschwindigkeit der jeweiligen Verkehrssituation anpassen soll. Gemäss den Angaben des ASTRA wird diese in beiden Fahrtrichtungen von 05:00 bis 07:00 Uhr grundsätzlich 80 km/h signalisieren. Während den Hauptverkehrszeiten wird eine weitergehende, verkehrsabhängige Temporeduktion auf 80 km/h erfolgen. C. In einer zweiten Phase sollen zwei neue Strassenabwasserbehandlungs- anlagen (SABA) gebaut sowie die Lärmsanierung, bestehend aus dem Er- satz einer LSW und dem Neubau von fünf LSW sowie dem Belagsersatz und Einbau eines lärmarmen Belags SDA 8 -12 im Abschnitt km 302.600 bis km 303.500 (Fahrtrichtung Süd) vorgenommen werden. Durch die Lärmsanierung sollten Grenzwertüberschreitungen nur noch bei 228 Ge- bäuden sowie auf zwei unbebauten Parzellen auftreten. Zusätzlich soll en mittels permanenter Pannenstreifenumnutzung (PUN) und diversen bauli- chen Massnahmen die Leistungsengpässe vermindert und der Verkehrs- fluss verbessert werden. Konkret sind folgende Massnahmen vorgesehen (Bildquelle: Technischer Bericht des ASTRA): Massnahme M1, Wallisellen - Zürich Ost, Fahrtrichtung Bern: Zwischen Wallisellen und der Verzweigung Zürich -Ost soll der Pannenstreifen als dritter Fahrstreifen freigegeben und mit dem Ziel «Flughafen» signalisiert werden. Zudem soll zwischen Zürich-Ost und Zürich-Nord der Pannenstrei- fen auf der linken Fahrbahnseite umgenutzt werden, sodass auf der rech- ten Fahrbahnseite immer noch ein Pannenstreifen zur Verfügung steht. Massnahme M2, Abschnitt Wallisellen-Brüttisellen, Fahrtrichtung St. Gal- len: Zur Behebung des Engpasses stadtauswärts zwischen dem Anschluss Wallisellen und der Verzweigung Brüttisellen ist eine PUN vorgesehen. Die Einfahrt Wallisellen soll direkt über den vorhandenen Pannenstreifen mit der Ausfahrt Richtung K53/Uster verbunden werden. Eine weitere PUN im Bereich Verzweigung Brüttisellen soll ermöglichen, dass die Stammstrecke A-5105/2020 Seite 4 N01, Richtung St. Gallen, durchgehend mit drei Fahrstreifen betrieben wer- den kann. Sie soll sich bis auf Höhe Ende Einfahrt Brüttisellen erstrecken. Massnahme M3, Bereich Verzweigung Brüttisellen, Fahrtrichtung Bern/Zü- rich: Zur Behebung der Schwachstellen bei der Zusammenführung A1/K53 und der Einfahrt Brüttisellen ist die Errichtung eines zweiten Fahrstreifens auf der Rampe K53 - N01 Richtung Zürich, der Abbau Einfahrt Brüttisellen vor Abbau zweiter Fahrstreifen (von K53) sowie drei Transitstreifen auf der Stammfahrbahn N01 aus Richtung Effretikon vorgesehen. Massnahmen M4a und M4y, Bereich Zürich-Ost, Fahrtrichtung St. Gallen: Im Bereich der Verzweigung Zürich -Ost soll der Pannenstr eifen auf der Rampe Bern zu einem permanenten Fahrstreifen umgenutzt werden. Aus Richtung Stadt Zürich soll dagegen die rechte Rampe nicht mehr als durch- gehender Fahrstreifen (Spuraddition), sondern als Einfahrtsspur von rechts geführt werden. A-5105/2020 Seite 5 Gleichzeitig soll der Pannenstreifen im Bereich Zürich-Ost (Rampe von der Stadt Zürich in Fahrtrichtung St. Gallen) zu einem zusätzlichen Fahrstrei- fen umgenutzt werden. Die PUN soll auf der linken Seite der Stammfahr- bahn N01 weitergezogen und nach ca. 800 m vor dem Anschluss Wallisel- len abgebaut werden. D. Vor diesem Hintergrund reichte das ASTRA dem Eidgenössischen Depar- tement für Umwelt, Verk ehr, Energie und Kommunikation UVEK am 16. Oktober 2018 das Ausführungsprojekt «N01/42, 46 AP Verzw. Zürich Nord – Verzw. Zürich Ost – Verzw. Brüttisellen» zur Genehmigung ein. Das Ausführungsprojekt umfasst den Perimeter von km 302.600 bis km 308.950 der N01. Die Länge des Abschnitts beträgt 6.35 Kilometer und umfasst zwei Verzweigungen, die Anschlüsse Wallisellen und Brüttisellen (kombiniert mit der Verzweigung Brüttisellen) sowie die Ein- /Ausfahrt zum Stützpunkt Wallisellen (Werkhof). E. Am 19. Oktober 2018 eröffnete das UVEK das ordentliche Plangenehmi- gungsverfahren. Während der öffentlichen Planauflage erhob unter ande- rem die Stadt Zürich am 10. Dezember 2018 Einsprache gegen das P ro- jekt. Mitunter beantragte sie die Feststellung, dass es sich beim Ausfüh- rungsprojekt um eine wesentliche Änderung der Strassenanlage handle und daher eine umfassende Sanierung nach Art. 18 Abs. 1 des Bundesge- setzes über den Umweltschutz (USG, SR 814.01) in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 der Lärmschutz-Verordnung (LSV, SR 814.41) durchgeführt werden müsse (Antrag II.1). In einem weiteren Antrag forderte sie auf dem gesam- ten sie betreffenden Nationalstrassenabschnitt (ca. Anschluss Wallisellen bis Zürich Nord) tags wie nachts eine Beschränkung der heute mit 100 km/h signalisierten Strecken auf 80 km/h (Antrag IV.1). A-5105/2020 Seite 6 F. Im Rahmen der Ämterkonsultation beantragte das Bundesamt für Umwelt BAFU mit Stellungnahme vom 29. April 2019 die Reduktion der Höchstge- schwindigkeit von 100 km/h auf 80 km/h in der Nacht (22:00 Uhr - 6:00 Uhr) und allenfalls am Tag (06: 00 - 22:00 Uhr) auf den betreffenden Natio- nalstrassenabschnitten. G. Auf die Stellungnahme d es ASTRA vom 10. Juli 2019 hin ersuchte das BAFU mit Replik vom 29. August 2019 nur noch um eine Geschwindigkeits- begrenzung auf durchgehend 80 km/h in der Nacht. H. Am 4. September 2019 forderte das UVEK das ASTRA auf, bezüglich der beantragten Geschwindigkeitsbegrenzung ein Gutachten im Sinne von Art. 32 Abs. 3 des Strassenverkehrsgesetzes (SVG, SR 741.01) einzuho- len. I. Mit Eingabe vom 5. September 2019 beantragte die Stadt Zürich zusätzlich unter anderem, dass auf die E inführung der PUN zu verzichten und ei ne umfassende Sanierung durchzuführen sei. J. Am 6. April 2020 reichte das ASTRA dem UVEK zwei Gutachten im Sinne von Art. 32 Abs. 3 SVG ein. Beide Gutachten kamen zum Schluss, dass eine Geschwindigkeitsreduktion auf 80 km/h während den Nachtstund en unverhältnismässig wäre. Das BAFU hielt mit ergänzender Stellungnahme vom 8. Juni 2020 an seinem Antrag vom 29. August 2019 fest. K. Das UVEK genehmigte das Ausführungsprojekt mit Plangenehmigung vom 15. September 2020 unter Auflagen. Die Einsprache der Stadt Zürich hiess es im Sinne der Erwägungen teilweise gut, soweit sie sich nicht als gegen- standslos erwies und darauf einzutreten war (Dispositivziffer 5.1). Entge- gen der Stadt Zürich kam es zum Schluss, dass das Ausführungsprojekt nicht zu einer wesentlichen Änderung der betreffenden Nationalstrassen- abschnitten im Sinne von Art. 8 Abs. 2 LSV führt. Zudem wies es die For- derung nach einer durchgehenden Reduktion der Höchstgeschwindigkeit von 100 km/h auf 80 km/h ab. Weiter erteilte es Erleichterungen für 228 Liegenschaften sowie zwei unbebauten Parzellen und ordnete infolge A-5105/2020 Seite 7 Überschreitung des Alarmwerts bei vier Liegenschaften den Einbau von Schallschutzfenstern zulasten des ASTRA an (Dispositivziffern 6.1 und 6.2). L. Mit Schreiben vom 14. Oktober 2020 erhebt die Stadt Zürich (nachfolgend: Beschwerdeführerin) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht gegen die Plangenehmigung vom 15. September 2020 des UVEK (nachfolgend: Vorinstanz). Darin stellt sie folgende Anträge: 1. Die Beschwerde sei gutzuheissen und der Plangenehmigungsentscheid vom 15. September 2020 sowie sämtliche Erleichterungen seien aufzuhe- ben sowie zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zu überweisen. 2. Es sei festzustellen, dass es sich beim vorliegenden Ausführungsprojekt um eine wesentliche Änderung der Strassenanlage handelt und daher eine umfassende Sanierung nac h Art. 18 Abs. 1 USG bzw. Art. 8 Abs. 2 LSV durchgeführt werden muss. 3. Es sei auf die Einführung der Pannenstreifenumnutzung (PUN) zu verzich- ten. 4. Eventualiter sei die PUN lediglich bis zur E röffnung der Glattalautobahn zu bewilligen. 5. Es sei festzustellen, dass eine dauernde Geschwindigkeitsreduktion von 100 km/h auf 80 km/h verhältnismässig und daher auf dem gesamten die Stadt Zürich betreffenden Nationalstrassenabschnitt zu signalisieren sei. 6. Alles unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdegegnerin. M. Das UVEK beantragt mit Vernehmlassung vom 13. November 2020 die Abweisung der Beschwerde soweit darauf einzutreten ist. N. Mit Stellungnahme vom 16. November 2020 fordert das ASTRA die vollum- fängliche Abweisung der Beschwerde. O. Mit Fachbericht vom 18. Dezember 2020 hält das BAFU fest, dass es sich beim Ausführungsprojekt nicht um eine wesentliche Änderung einer beste- henden ortsfesten Anlage handle. Die Herabsetzung der Höchstgeschwin- digkeit von 100 km/h auf 80 km/h während den Nachtstunden erachtet es hingegen als verhältnismässig. A-5105/2020 Seite 8 P. Die Beschwerdeführerin nimmt mit Schreiben vom 28. Januar 2021 Stel- lung zu den Eingaben der Vorinstanz, des ASTRA und des BAFU. Sie hält an ihren Anträgen fest und beantragt in prozessualer Hinsicht ergänzend, dass zur Klärung der Frage, ob und in welchem Ausmass die PUN zu einer Kapazitätserhöhung führe, ein Gutachten durch eine neutrale und unab- hängige Stelle in Auftrag zu geben sei. Q. Die mit Verfügung vom 4. Februar 2021 gewährte Gelegenheit zur Einrei- chung einer allfälligen abschliessenden Stellungnahme nehmen sowohl das ASTRA als auch die Vorinstanz nicht war. R. Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird – soweit relevant – in den nachfol- genden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Bei der angefochtenen Plangenehmigung handelt es sich um eine Ver- fügung im Sinne von Art. 5 des Verwal tungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), die von einer Vorinstanz nach Art. 33 Bst. d des Verwaltungs- gerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) erlassen wurde. Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beur- teilung der Beschwerde zuständig. 1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am Ver- fahren vor der Vorinstanz teilgenommen hat, durch die angefochtene Ver- fügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung besitzt. Die Beschwer delegitimation im Sinne von Art. 48 Abs. 1 VwVG ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnit- ten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf stützen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater oder aber in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer ho-A-5105/2020 Seite 9 heitlichen Aufgabe betroffen ist (vgl. BGE 141 II 161 E. 2.1). Eine Ge- meinde ist zur Anfechtung einer Bewilligung für ein mit Immissionen ver- bundenes Werk befugt, wenn sie als Grundeigentümerin gleich wie eine Privatperson immissionsbelastet ist, oder wenn sie als Gebietskorporation öffentliche Anliegen wie den Schutz der Einwohner zu vertreten hat und insofern durch Einwirkungen, welche von Bauten und Anlagen ausgehen, in hoheitlichen Befugnissen betroffen wird (BGE 136 I 265 E. 1.4). Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen die von den betreffenden Na- tionalstrassenabschnitten ausgehenden übermässigen Lärmimmissionen, von welchen trotz der beabsichtigten Sanierungsmassnahmen eine Viel- zahl der Bewohner ihres Siedlungsgebiets weiterhin betroffen sein wird. Sie verfügt somit über die geforderte Beziehungsnähe zur Streitsache. Zu- dem hat sie am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist mit ihren Begehren, soweit diese noch im Streit liegen, unterlegen . Die Beschwer- deführerin ist deshalb zur Beschwerdeerhebung berechtigt. 1.4 Auf die im Übrig en frist - und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 52 VwVG) ist einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Verletzung von Bundesrecht – einschliesslich der unvollständigen oder un- richtigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfeh- ler bei der Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit (Art. 49 VwVG). Es darf jedoch seine Kognition einschränken, wenn die Natur der Streitsache dies sachlich rechtfertigt bzw. gebietet. Das ist regelmässig dann der Fall, wenn die Rechtsanwendung technische Probleme oder Fachfragen betriff t, zu deren Beantwortung und Gewichtung die verfü- gende Behörde aufgrund ihres Spezialwissens besser geeignet ist, oder wenn sich Auslegungsfragen stellen, welche die Verwaltungsbehörde auf- grund ihrer örtlichen, sachlichen oder persönlichen Nähe sachgerechter zu beurteilen vermag als die Beschwerdeinstanz. Im Rahmen des so genann- ten "technischen Ermessens" darf der verfügenden Behörde bei der Beur- teilung von ausgesprochenen Fachfragen daher ein gewisser Ermessens- und Beurteilungsspielraum belassen werden, s oweit sie die für den Ent- scheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklä- rungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat (statt vieler BGE 131 II 680 E. 2.3.2). Zudem muss sich das Bundesverwaltungsgericht nicht mit A-5105/2020 Seite 10 jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand ausei- nandersetzen. Vielmehr kann es sich auf die für den Entscheid wesentli- chen Gesichtspunkte beschränken (statt vieler BGE 133 I 270 E. 3.1). 3. Vorab ist auf die beiden Feststellungsbegehren der Beschwerdefü hrerin einzugehen. Feststellungsbegehren können vor dem Bundesverwaltungs- gericht grundsätzlich gestellt werden (vgl. Art. 25 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG). Sie sind jedoch nur zulässig, wenn das geltend gemachte schutzwürdige Interesse nicht ebenso gut mit einer Leistungs- oder Gestal- tungsverfügung gewahrt werden kann (sog. Subsidiarität der Feststel- lungsverfügung; vgl. BVGE 2015/35 E. 2.2.2). Die Beschwerdeführerin be- absichtigt mit ihren Rügen, welche sowohl die Frage nach der lärmrechtli- chen Qualifikation des Ausführungsprojekts als auch nach der Geschwin- digkeitsbegrenzung auf den betreffenden Nationalstrassenabschnitte n zum Gegenstand haben, eine Änderung der Plangenehmigung als Gestal- tungsverfügung. Das Bundesverwaltungsgericht wird im vorliegenden Ver- fahren darüber befinden. Für eine förmliche Feststellungverfügung bezüg- lich ihrer beiden Feststellungsbegehren besteht deshalb kein schutzwürdi- ges Interesse, weshalb auf letztere nicht einzutreten ist. 4. Die B eschwerdeführerin beantragt, dass auf die Einführung der Umnut- zung der Pannenstreifen zu verzichten sei. 4.1 Zur Begründung macht die Beschwerdeführerin zusammengefasst gel- tend, dass die durch die PUN verursachte Kapazitätserhöhung zu zusätz- lichen Lärm- und Luftschadstoffemissionen führe. Zudem seien Kapazitäts- erweiterungen im motorisierten Strassenverkehr angesichts der Klimaver- pflichtungen der Schweiz kontraproduktiv. 4.2 Die Vorinstanz entgegnet, dass die Beschwerdeführerin nicht darlege, inwiefern sich die PUN als nicht rechtskonform und damit als nicht geneh- migungsfähig erweise. Selbst wenn mit der PUN eine Kapazitätserweite- rung erfolgen würde, bedeute dies nicht, dass das Projekt nicht genehmi- gungsfähig wäre. 4.3 Der Bund ist berechtigt , bestehende Nationalstrassen zu ändern (vgl. Art. 28a Abs. 1 Bst. b des Bundesgese tzes über die Nationalstrassen [NSG, SR 725.11] e contrario). Die eidgenössischen Umweltvorschriften stehen dem nicht entgegen, selbst wenn die Änderung erhöhte Emissionen A-5105/2020 Seite 11 zur Folge hätte (vgl. dazu ausführlich unten E. 6.6.1.1 ff.). Daran ändert ein allfälliger Konflikt mit den Bestrebungen der Schweiz, ihre internationalen Verpflichtungen in Sachen Klimaschutz einzuhalten, nichts. Der Antrag ist abzuweisen. 5. In diesem Zusammenhang fordert die Beschwerdeführerin eventualiter, dass die PUN lediglich bis zur Eröffnung der Glattalautobahn zu bewilligen sei. 5.1 Sie führt aus, dass aus umweltrechtlicher Sicht eine befristete PUN im Vergleich zu einer unbefristeten die mildere Massnahme darstelle. Dadurch könne sichergestellt werden, dass der durch die PUN ausgelöste Mehrverkehr und die damit einhergehenden Lärm - und Luftbelastungen wieder bes eitigt würden, wenn die PUN aus verkehrstechnischer Sicht nicht länger erforderlich sei en. Dies werde dann der Fall sein, wenn der von der PUN betroffene Streckenabschnitt durch die Glattalautobahn ent- lastet werde. 5.2 Das ASTRA erachtet eine zeitliche Befris tung der PUN als nicht ziel- führend. Es sei nicht belegt, dass nach der Realisierung der Glattalauto- bahn kein Engpass mehr im betroffenen Abschnitt bestehe. Zwar könne mit der Glattalautobahn eine Entlastung erwartet werden. Wie hoch diese aus- falle und wo u nd wann sie eintrete, könne heute nicht abschliessend be- antwortet werden. 5.3 Das Verhältnismässigkeitsprinzip (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV) gebietet unter anderem, dass eine staatliche Massnahme notwendig ist, um das ange- strebte Ziel zu erreichen (statt vieler BGE 146 II 335 E. 6.2.2). Die Be- schwerdeführerin stellt die Notwendigkeit einer unbefristeten PUN in Frage. Nach dem aktuellen Projektstand wird der Ausbau der Glattalauto- bahn – sofern dieser jemals genehmigt wird – im Jahre 2061 abgeschlos- sen sein (vgl. unten E. 6.7.2). Wie sich die Belastung der betreffenden Na- tionalstrassenabschnitte nach dem Bau der Glattalautobahn präsentieren wird, ist ungewiss. Je nach Verkehrsbelastung könnte immer noch ein Be- darf an den PUN gegeben sein. Eine Befristung auf den Zeitpunkt der Er- öffnung der Glattalautobahn erscheint daher nicht gerechtfertigt. Die Not- wendigkeit der unbefristeten PUN ist deshalb zu bejahen und der eventu- aliter gestellte Antrag abzuweisen. A-5105/2020 Seite 12 6. In lärmrecht licher Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin , die Vorinstanz habe das Ausführungsprojekt zu Unrecht nicht als wesentliche Änderung einer Strassenanlage qualifiziert. 6.1 Dazu führt sie aus, dass mit dem Ausführungsprojekt weitreichende Änderungen an der Anlage erfolgen würden. So sei es offensichtlich, dass es sich bei den Massnahmen M2 (über 2’500 m zusätzliche Fahrspur) und M3 (zusammen über 1’000 m zusätzliche Fahrspur) um eine Kapazitätser- höhung handle. Im Verkehrsbericht für das Prognosejahr 2030 würden ab- schnittsweise zusätzliche Belastungen infolge der PUN von bis zu 8 % aus- gewiesen (Abschnitt Brüttisellen - Wallisellen). Mit den Massnahmen werde die Kapazität des Gesamtsystems erhöht und damit ein höheres Verkehrs- aufkommen nach der Umsetzung der PUN gefördert. Dies gelte namentlich für die Zeit nach 2030, wenn sich infolge der mit den PUN ausgelasteten Kapazitäten zu den Spitzenzeiten eine Verbreiterung einstelle, einfach auf höherem Niveau als ohne PUN. Zudem würden die Projektkosten in der Höhe von CHF 100 Mio. ebenfalls für eine wesentliche Änderung sprechen. 6.2 Die Vorinstanz entgegnet, dass sie – in Übereinstimmung mit der Be- urteilung des BAFU – zum Ergebnis gelangt sei, dass es sich beim Ausfüh- rungsprojekt nicht um ei ne wesentliche Änderung im Sinne von Art. 8 Abs. 2 und 3 LSV handle. Eine allfällige Kapazitätserweiterung hätte nicht zwingend zur Folge, dass ein Projekt lärmrechtlich als wesentliche Ände- rung einzustufen sei. Die PUN diene einzig der Vermeidung bzw. Auflösung von Stausituationen bei sehr hoher Verkehrsbelastung. Sie bezwecke da- mit nicht eine Erhöhung der Kapazität. Eine allfällige Kapazitätserweite- rung hätte einzig dann eine lärmschutzrechtliche Beurteilung als wesentli- che Änderung zur Folge, wenn dadurch wahrnehmbar stärkere Lärmim- missionen erzeugt würden. Dies sei hier nicht der Fall. 6.3 Gemäss dem ASTRA erfolgt durch das Ausführungsprojekt lärmrecht- lich ebenfalls keine wesentliche Änderung. Die projektbedingte Pegelzu- nahme betrage weniger als 1 dB(A) und die projektbedingten Kosten seien nicht so gewichtig, um auf eine wesentliche Änderung schliessen zu kön- nen. Weiter würden die lokalen PUN keiner neuen Fahrbahn gleichkom- men und nicht zu einer Kapazitätserweiterung führen: So werde in Fahrt- richtung Zürich/Bern die Einfahrtsrampe vom Anschluss Wallisellen ledig- lich bis zur Verzweigung Zürich-Nord verlängert. Im Bereich der Verzwei- gung Zürich-Nord bleibe die Stammachse sowohl in Fahrtrichtung Bern als auch in Richtung Flughafen zweispurig. Diese Massnahme diene in erster A-5105/2020 Seite 13 Linie dazu, die Verflechtung zu optimieren und Sicherheitskonflikte zu re- duzieren. Sodann werde die in Fahrtrichtung Winterthur/St. Gallen im Be- reich der Verzweigung Zürich-Ost angebotene dritte Fahrspur bereits vor dem Anschluss Wallisellen wieder aufgehoben. Im Anschlussbereich Wal- lisellen bleibe die Autobahn dreispurig. Es werde keine neue zusätzliche Fahrtbeziehung bzw. kein zusätzliches Spurangebot zwischen zwei An- schlüssen geschaffen, sondern lediglich die Verflechtung der bereits heute nachgefragten Fahrtbeziehungen zu Gunsten der Verflüssigung optimiert. Schliesslich würden in beiden Fahrtrichtungen im Bereich der Verzweigung Brüttisellen (beide Stammachsen) lediglich neu die lokal fehlende dritte Fahrspur angeboten, so wie sie bereits heute vor und hinter der Verzwei- gung existiere. Folglich müssten die Einfahrten im Bereich der Verzwei- gung Brüttisellen modifiziert werden, um eine sichere Verflechtung zu ge- währleisten. Das Projekt solle lediglich eine lokale Fehlplanung des dama- ligen Autobahnbaus korrigieren. Die vorhandene Dreistreifigkeit habe in- folge der nötigen Verflechtungen in Fahrtrichtung Zürich/Bern (Einfahrts- rampen) nicht über die Verzweigung hinweggeführt werden können. Daher seien die heutigen Sperrflächen flächenmässig eher grosszügig ausgestal- tet, obwohl genügend Platz für eine weitere Fahrspur wäre. Bis zum Errei- chen der Kapazitätsgrenze werde der Verkehr mit oder ohne PUN noch weiter anwachsen, weil in Zwischen- und Randstunden noch Kapazitätsre- serven bestehen und die Spitzen in die Breite wachsen würden. Mit PUN könnten noch vorhandene Restkapazitäten ausgeschöpft werden, wobei die mögliche Steigerung gegenüber dem Zustand ohne PUN im Abschnitt Wallisellen - Brüttisellen bei maximal 2.9% (Richtung Z ürich/Bern) liege. Beim Einbezug des Pannenstreifens in diesem Abschnitt könne man somit nicht von einer Kapazitätserhöhung der N01 sprechen; zwischen Aus- und Einfahrt Wallisellen bleibe die Kapazität unverändert. Vielmehr sei von ei- ner Verbesserung der Ein- und Ausfahrtsbedingungen sowie der Verflech- tungsvorgänge im Bereich der Ein - und Ausfahrten auszugehen. Die Haupteffekte der PUN würden in einem homogeneren Verkehrsfluss und der Erhöhung der Verkehrssicherheit liegen. Weiter würde nur ein Bruchteil der Gesamt kosten von CHF 100 Mio. die eigentliche PUN (Massnahmen Trassee/Strasse + Kunstbauten) betreffen. Die LSW und die beiden SABA seien separat zu betrachten, da sie keinen zwingenden Projektbestandteil der PUN darstellen würden. Ebenfalls nicht relevant seien die Kosten der Elektrotechnik bzw. der Betriebs- und Siche- rungsanlagen (BSA). In den Gesamtkosten seien auch die abgeschätzten Kosten für den Landerwerb, die notwendigen Projektierungs - und Baulei- tungsaufgaben und Fachdienstleistungen Dritter sowie die Mehrwertsteuer A-5105/2020 Seite 14 und eine übliche Reserve enthalten . Herbeizuziehen sei allein die Teil- summe der Reali sierungskosten inkl. Projektreserve in Höhe von CHF 75.804 Mio. für eine mögliche, aber nicht allein relevante Einordnung. Davon seien die Realisierungskosten der erwähnten LSW, der SABA sowie der Elektrotechnik abzuziehen. Für die eigentliche PUN verbleibe eine In- vestitions-/Baukostensumme in der Höhe von CHF 44.3 Mio. 6.4 Im Rahmen seines Fachberichts weist das BAFU darauf hin, dass das Ausführungsprojekt zu einer Lärmzunahme von knapp nicht wahrnehmba- ren 0.9 dB(A) führe. Sodann würden die geplanten Änderungen der As- phaltierung nicht einen derart weitrechenden Eingrif f in die Bausubstanz darstellen. Nur die oberen beiden Schichten der Asphaltbeläge würden er- setzt und die Lebensdauer dieser Schichten werde dadurch um maximal 15 Jahre verlängert. Auch die Kosten würden nicht auf eine wesentliche Änderung hindeuten. Etwa CHF 46 Mio. der Gesamtkosten von CHF 99 Mio. seien auf die Errichtung neuer LSW sowie zweier neuer SABA zurück- zuführen. Diese Massnahmen würden nicht der Erweiterung oder Ände- rung des Strassentras sees dienen. Die anfallenden Kosten seien ange- sichts der Länge des Projektperimeters von über sechs Kilometern nicht erheblich. Aus den erwähnten Gründen handle es sich nicht um eine we- sentliche Änderung einer bestehenden ortsfesten Anlage. 6.5 Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, dass die mit dem Projekt angestrebten Ziele nicht relevant seien. Ferner sei die Annahme der Vo- rinstanz, wonach eine Kapazitätserhöhung nur dann eine wesentliche Än- derung darstelle, wenn sie mit einer wahrnehmbaren Erhöhung der Lärm- immissionen einhergehe, unzutreffend. Nicht einzig die Lärmauswirkung des Ausführungsprojekts sei entscheidend, sondern es müsse aufgrund ei- ner gesamthaften Betrachtung entschieden werden, ob die Änderung ge- wichtig genug sei, um als wesentlich qualifiziert zu werden. Vorliegend wür- den die massgebenden Kriterien je für sich gesehen nicht einschneidend sein. Bei einer gesamthaften Betrachtung aller geplanten Massnahmen und Auswirkungen (Kosten, bauliche Massnahmen, Lärmimmissionen , etc.) könne dies jedoch nicht gesagt werd en. Aufgrund der Abhängigkeit der Leistungsfähigkeit eines einzelnen Nationalstrassenabschnitts von der- jenigen des weiterführenden Nationalstrassennetzes bzw. der Anschlüsse sowie des Verhalten der Strassenbenutzenden, könne nicht einzig mass- gebend sein, ob die neu geschaffenen Fahrspuren beim heutigen oder in naher Zukunft zu erwartenden Betrieb zu einer wesentlichen Nachfrage- steigerung führe. Vielmehr müsse auf das mit der PUN geschaffene Poten-A-5105/2020 Seite 15 zial abgestellt werden. Würden in Zukunft an den Projektperimeter angren- zende Nationalstrassenabschnitte oder Anschlüsse weiter ausgebaut bzw. weitere Engpässe beseitigt – wie dies beispielsweise mit dem Ausbau des Gubristtunnels im Jahr 2025 der Fall sein werde – werde der streitbe- troffene Abschnitt aufgrund der PUN wesentlich leistungsfähiger sein als im heutigen Zustand. Würde die PUN zum jetzigen Zeitpunkt nicht als we- sentliche Änderung qualifiziert, bestehe die Gefahr, dass die Leistungsfä- higkeit des Nationalstrassennetzes strecken - und etappenweise erhöht werde, ohne dass die Anwohner der einzelnen Abschnitte, deren Änderun- gen zur Kapazitätserhöhung beitragen würden, jemals in den Genuss von Schallschutzfenstern ab Überschreitung der Immissionsgrenzwerte kom- men würden. 6.6 6.6.1 Bezüglich den einzuhaltenden Lärmvorschriften unterscheidet d as USG zwischen bestehenden, geänderten und neuen ortsfesten Anlagen (BGE 141 II 483 E. 3). Als neue ortsfeste Anlagen gelten ortsfeste Anlagen, deren Bau nach dem Inkrafttreten des USG am 1. Januar 1985 rechtskräf- tig bewilligt worden ist (vgl. Art. 47 Abs. 1 LSV). 6.6.1.1 Neue o rtsfeste Anlagen dürfen nur errichtet werden, wenn die durch diese Anlagen allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten (vgl. Art. 25 Abs. 1 USG). Aus Ver- hältnismässigkeitsgründen können Erleichterungen bis zu den Immissions- grenzwerten gewährt werden (vgl. Art 25 Abs. 2 USG). Können bei der Er- richtung von Strassen durch Emissionsbegrenzungen die Immissions- grenzwerte nicht eingehalten werden, müssen auf Kosten des Eigentümers der Anlage die vom Lärm betroffenen Gebäude durch Schallschutzfenster oder ähnliche bauliche Massnahmen geschützt werden (vgl. Art. 25 Abs. 3 USG). 6.6.1.2 Bestehende Anlagen, die den Vorschriften des USG oder den Um- weltvorschriften anderer Bundesgesetze ni cht genügen, müssen saniert werden (vgl. Art. 16 Abs. 1 und 2 USG). Die lärmrechtliche Sanierungs- pflicht geht so weit, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirt- schaftlich tragbar ist und die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (vgl. Art. 13 Abs. 2 LSV). Würde sich eine Sanierung im Einzelfall als unverhältnismässig erweisen, sind Erleichterungen zu gewähren (vgl. Art. 17 Abs. 1 USG); der Alarmwert für Lärmimmissionen darf jedoch grund- sätzlich nicht überschritten werden (vgl. Art. 17 Abs. 2 USG). Lassen sich A-5105/2020 Seite 16 die Lärmimmissionen auf bestehende Gebäude in der Umgebung von be- stehenden Strassen durch Emissionsbegrenzungen nicht unter den Alarm- wert herabsetzen, so sind passive Schallschutzmassnahmen anzuordnen (vgl. Art. 20 Abs. 1 U SG i.V.m. Art. 15 LSV). In der Regel sind die dabei anfallenden Kosten vom Eigentümer der lärmigen ortsfesten Anlage zu be- zahlen (Art. 20 Abs. 2 USG). 6.6.1.3 Eine sanierungsbedürftige Anlage darf nur umgebaut oder erweitert werden, wenn sie gleichzeitig saniert wird (vgl. Art. 18 Abs. 1 USG). Kon- kretisiert wird Art. 18 USG durch Art. 8 LSV, welcher zwischen wesentlichen und unwesentlichen Änderungen unterscheidet (vgl. BGE 141 II 483 E. 3.3). Bei einer unwesentlichen Änderung einer ortsfesten Anlage müs- sen die Lä rmemissionen der neuen oder geänderten Anlageteile so weit begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirt- schaftlich tragbar ist (vgl. Art. 8 Abs. 1 LSV). Darunter fallen kleinere Ände- rungen wie Unterhalts- und Reparaturarbeiten zur Erhaltung der bestehen- den Bausubstanz (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-2575/2013 vom 17. September 2014 E. 4.1 m.H.). Wird die Anlage we- sentlich geändert, so müssen die Lärmemissionen der gesamten Anlage mindestens so weit begrenzt werden, dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (Art. 8 Abs. 2 LSV). Werden Erleichterungen erteilt, müssen ab Überschreitung der Immissionsgrenzwerte Schallschutzmass- nahmen an bestehenden Bauten angeordnet und vom Eigentümer der lär- migen Anlage finanziert werden (Art. 8 Abs. 2 i.V.m. Art. 10 und 11 LSV). Wird hingegen eine bestehende ortsfeste Anlage in konstruktiver oder funktionaler Beziehung so weit verändert, dass der weiterbestehende Teil der Anlage von geringerer Bedeutung erscheint als der erneuerte Teil (sog. übergewichtige Erweiterung) oder wird der Zweck der Anlage vollständig geändert, ist eine vollständige Gleichstellung mit Neubauten geboten. In einem solchen Fall gelten die Planungswerte (BGE 141 II 483 E. 3.3.3). 6.6.2 Die vom Ausführu ngsprojekt betroffenen Abschnitte N01/42 und N01/46 wurden vor dem Jahr 1985 erbaut. Es handelt sich in lärmrechtli- cher Hinsicht nicht um eine neue ortsfeste Anlage. Zudem erfolgt mit den beabsichtigten Änderungen keine übergewichtige Erweiterung, nachdem die Funktion (Nationalstrasse 1. Klasse) und das T rassee zum grössten Teil unverändert bleiben. Unstrittig ist auch, dass die Erstellung der LSW und der Belagsersatz reine Lärms anierungsmassnahmen i.S.v. Art. 16 Abs. 1 USG darstellen. Insbesondere betreffen die geplanten Belagsarbei- ten nur die oberen Schichten des Strassenkörpers (Auftrag von ca. 1 cm Stress Absorbing Membrane Interlayer [SAMI] sowie 3 cm des lärmarmen A-5105/2020 Seite 17 Belags SDA 8-12 auf bestehenden Strassenkörper). Um als wesentliche Änderung zu gelten, müsste der Strassenkörper bis zur Fundationsschicht erneuert werden (vgl. BGE 141 II 483 E. 2.1 f. und 5). Schliesslich besteht zu Recht Einigkeit darüber, dass die Errichtung der beiden SABA keine Än- derung der Anlage i.S.v. Art. 8 LSV bewirkt. Strittig und zu klären ist dage- gen, ob die PUN und die damit verbundenen strassenbaulichen Massnah- men zu einer wesentlichen Änderung der beiden Nationalstrassenab- schnitte führen. 6.6.2.1 Nach dem Wortlaut von Art. 8 Abs. 3 LSV gelten als wesentliche Änderungen ortsfester Anlagen Umbauten, Erweiterungen und vom Inha- ber der Anlage verursachte Änderungen des Betriebs, wenn zu erwarten ist, dass die Anlage selbst oder die Mehrbeanspruchung bestehender Ver- kehrsanlagen wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen erzeug en. Der Wiederaufbau von Anlagen gilt in jedem Fall als wesentliche Änderung (Satz 2). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können jedoch nicht einzig die Lärmauswirkungen eines Ausführungsprojekts entschei- dend sein. Vielmehr muss aufgrund einer ges amthaften Betrachtung ent- schieden werden, ob die Änderung gewichtig genug ist, um als "wesentlich" qualifiziert und den R echtsfolgen von Art. 18 USG i.V.m. Art. 8 A bs. 2 LSV unterstellt zu werden (vgl. BGE 141 II 483 E. 4.6). 6.6.2.2 Zu berücksichtigen sind insbes ondere der Umfang der baulichen Massnahmen und die Kosten: Kommen diese einem Neubau bzw. einem Wiederaufbau nahe (i.S.v. Art. 8 Abs. 3 Satz 2 LSV), so ist die Änderung in der Regel als wesentlich einzustufen, auch wenn die Anlage gleichzeitig im Sinne von Art. 16 USG saniert wird und damit die Lärmemissionen redu- ziert werden. Eine wesentliche Änderung ist in der Regel auch dann anzu- nehmen, wenn das Projekt die Lebensdauer der Gesamtanlage erheblich verlängert (zum Ganzen BGE 141 II 483 E. 4.6). In diesem Sinne erachtete das Bundesgericht eine umfassende Instand- setzung eines 1.5 km langen Nationalstrassenabschnitts (Ersatz der ge- samten oberirdischen Bausubstanz bis zur Fundationsschicht) inklusive neuem Verkehrs- und Anschlusskonzept zur Kanalisierung des Verkehrs auf der Nationalstrasse und zur Entlastung der angrenzenden Quartiere als wesentliche Änderung einer ortsfesten Anlage. Trotz projektbedingter Verkehrszunahme auf der Nationalstrasse bei gleichzeitiger Reduktion der Lärmimmissionen infolg e der getroffenen Lärmschutzmassnahmen wür- den sowohl die baulichen Massnahmen, welche sich nicht auf reine Unter- haltsarbeiten beschränken würden, als auch die Kosten einem Neu- bzw. A-5105/2020 Seite 18 Wiederaufbau nahekommen, wodurch sich die Lebensdauer der Anlage bis 2063 und darüber hinaus verlängere (vgl. BGE 141 II 483 E. 5). In Ab- grenzung zu einer übergewichtigen Erweiterung qualifizierte das Bundes- gericht die Erneuerung und Modernisierung der Pfingstweidstrasse in Zü- rich, welche neu zur Nation alstrasse 3. Klasse erhobe n werden sollte , ebenfalls als wesentliche Änderung. Das Ausführungsprojekt bedingte um- fangreiche und aufwändige bauliche Massnahmen in der Form der Umge- staltung des Strassenraums, der Verbreiterung des Strassenquerschnitts, der Verb reiterung des Höhenivea us, des Ab - und Wiederaufbaus des Strassenkörpers sowie der Anpassung der Verkehrsführung. Dabei brachte das Projekt im Vergleich zum Ausgangszustand keine Steigerung der Ver- kehrskapazität und es resultierte im Betriebszustand keine Erhöhung der Lärmimmissionen. Zudem führte es weder zu Mehrverkehr noch zu Umla- gerung bzw. einer Kanalisierung der Verkehrsströme (Urteil des Bundes- gerichts [ BGer] 1C_544/2008, 1C_548/2008 und 1C_550/2008 vom 27. August 2009 E. 8.1 ff.). Dagegen verneinte das Bundesgericht das Vorlie- gen einer wesentlichen Änderung beim Bau einer Wendeschleife für ein Tram auf einer bereits bestehenden Strasse, welche nur bei gelegentlichen Betriebsstörungen zum Einsatz kommen sollte. Es verwies darauf, dass der Betrieb der Wendeschleife zu keinen höheren Lärmimmissionen führe, die Strasse wie bisher weitestgehend durch den motorisierten Verkehr, Ve- lofahrer und Fussgänger genutzt und die Struktur der Strasse beibehalten werde. Die anfalle nden Arbeiten ( neue Randsteine, neuer Deckbelag) seien von unterhaltsähnlicher Natur, bei welchem der Strassenkörper (Struktur, Achse) dem bestehenden ähnlich bleibe (Urteil BGer 1C_339/2019 vom 27. November 2020 E. 6.3.1). 6.6.2.3 In verschiedenen Urteilen bejahte das Bundesgericht eine wesent- liche Änderung – unabhängig von einer Erhöhung der Lärmimmissionen – auch dann, wenn die Änderung nicht nur der Sanierung, sondern der Ka- pazitätserweiterung diente (vgl. BGE 141 II 483 E. 4.2). Bei Schiessanla- gen wurde z.B. die Erweiterung der zwei bestehenden Schiessboxen auf vier zur Reduktion der militärischen Schiesshalbtage und damit einherge- hend zur Verbesserung der Ausbildungsmöglichkeiten als wesentliche Än- derung qualifiziert (vgl. BGE 133 II 181 E. 7.1 f.). Ebenfalls als wesentliche Änderung wurde ein Erweiterungsprojekt des Flughafens Zürich, beste- hend aus der Erstellung eines zusätzlichen Docks für 18 bis 27 Flugzeuge, dem Ausbau des Flughafenbahnhofs und des Baus eines zusätzlichen Parkhauses, angesehen. Das Projekt diente in erster Linie dazu, den bis- her anfallenden Betrieb störungsfreier und für die Passagiere komfortabler A-5105/2020 Seite 19 zu bewältigen. Ausserdem würde es nach vorläufiger Schätzung die Kapa- zität des Flughafens um 13 - 14 % erhöhen, wobei unklar war, ob die Mehr- kapazität mit dem heutigen Betriebssystem ausgenutzt werden könnte (vgl. BGE 124 II 293 E. 16b). Zu beurteilen hatte das Bundesgericht ferner ein Bahnprojekt, dessen Hauptteil eine rund 1.7 km lange Bahnstrecke betraf, welche auf offener Strecke wie auch in dem in diesem Abschnitt befindli- chen Tunnel zur Kapazitätserweiterung auf Doppelspur ausgebaut werden sollte. Daneben diente das Projekt der Substanzerhaltung, wobei die be- stehenden Eisenbahntunnels auf der übrigen Strecke auf ein Lichtprofil er- weitert werden sollten, welche das Befahren mit Doppelstockzügen erlau- ben würden. Zudem sollten diverse Ingenieurbauwerke (wie Brücken, Stützmauern usw.) instandgesetzt oder neu erstellt und lokal Schutzmass- nahmen gegen Naturgefahren getroffen werden. In einer Gesamt beurtei- lung erachtete es die Kapazitätserweiterung mit Planungshorizont 2025 so- wie die durchgeführten, umfangreichen Massnahmen für den Substanzer- halt zur deutlichen Verlängerung der Lebensdauer der Anlage als wesent- liche Änderung (vgl. Urteil BGer 1C_104/ 2017 vom 25. Juni 2018 E. 6.1 ff.). Dagegen verneinte das Bundesverwaltungsgericht das Vorliegen einer wesentlichen Kapazitätserweiterung, als das Bundesamt für Zivilluftfahrt einer Flugplatzhalterin zusätzliche 500 Starts zu den bereits bewilligten 8'000 Flugbewegungen, was einer Zunahme von 6.25 % entsprach, er- laubte (vgl. Urteil BVGer A-7248/2014 vom 27. Juni 2016 E. 8.5.5). 6.7 Nachfolgend sind in einem ersten Schritt die zentralen Elemente des Ausführungsprojekts einzeln zu gewichten, soweit diese die PUN und die damit zusammenhängenden strassenbaulichen Massnahmen betreffen. Dabei ist zu beachten, dass die zu berücksichtigten Kriterien nicht ab- schliessend definiert sind (vgl. BGE 141 II 483 E. 4.6). 6.7.1 Die mit der PUN zusammenhängenden prognostizierte Lärmzu- nahme beträgt 0.9 dB(A). Erfahrungsgemäss kommt dies nicht einer wahr- nehmbar stärkeren Lärmimmission gleich; eine solche wäre erst ab einer Zunahme von 1 dB(A) gegeben (vgl. statt vieler Urteil BGer 1C_204/2012 vom 25. April 2013 E. 4). Die Lärmzunahme lässt somit knapp nicht auf eine wesentliche Änderung schliessen. 6.7.2 Gemäss dem beiliegenden technischen Bericht sind infolge der PUN folgende strassenbaulichen Massnahmen vorgesehen: Die 76 m lange Rampe K53 in Richtung A1 Zürich soll neu zweistreifig geführt werden. Zu diesem Zweck muss diese verbreitert (von 8.5 m auf ca. 11.8m), die Leit- mauer bei der UEF Einfahrtsrampe Uster angepasst, die Stützmauer A-5105/2020 Seite 20 Verzw. Brüttisellen, Einfahrt Richtung Zürich neu gebaut (Verbreiterung Trassee bis 10.5 m) sowie die Brücke Altbach, der bestehende Werklei- tungskanal Leitungsstollen Brandbach und dessen Durchlass verbreitert werden. Zum anderen soll die Einfahrt beim Stützpunkt Wallisellen neu auf dem heutigen Pannenstreifen markiert werden. Die Belags fläche muss deshalb auf einer Länge von ca. 155 m um bis zu 4 m erweitert und damit einhergehend eine Stützmauer erstellt werden. Zusätzlich wird wegen der Fahrgeometrie die Unterführung Brandholzweg um 1.0 bis 1.5 m nach Sü- den verlängert. Daneben sind für die PUN diverse neue Signalportale zu erstellen und Markierungsarbeiten vorzunehmen. Die strassenbaulichen Massnahmen kommen nicht einem Neubau bzw. ei- nem Wiederaufbau der betroffenen Nationalstrassenabschnitte nahe. Sie sind in Anbetracht des weiten Projektperimeters von punktueller Natur und beschränken sich auf den Bereich zwischen dem Stützpunkt Wallisellen und Verzweigung Brüttisellen. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern diese die Lebensdauer der Gesamtanlage wie in BGE 141 II 483 um mehrere Jahr- zehnte verlängern würden. Solche umfassende Instandsetzungsarbeiten, mittels welchen die Lebensdauer der bestehenden Infrastruktur an jene von Neubauten angeglichen werden sollen, sind zumindest zwischen Wal- lisellen und Winterthur erst im Rahmen des bis ins Jahre 2061 dauernden Ausbaus der Glatttalautobahn vorgesehen, welcher unter anderem die Er- weiterung der Fahrstreifen auf 2 x 4 Fahrstreifen zwischen Wallisellen und Winterthur zum Gegenstand hat (vgl. www.astra.admin.ch > Themen > Na- tionalstrassen > Baustellen und Projekte > Nordostschweiz > Glattalauto- bahn > Projektübersicht + Was wird gebaut? + Wie sieht der Zeitplan aus? [zuletzt besucht am 12.10.2021] ). Gleichwohl können die strassenbauli- chen Massnahmen nicht mehr als reine Unterhaltsarbeiten qualifiziert wer- den. Dafür erscheint der Eingriff in die Bausubstanz als zu umfangreich. Zudem erstrecken sich die PUN über mehrere Kilometer, was in Anbetracht des Projektperimeters von knapp 6 km als nicht mehr untergeordnete be- triebliche Änderung erscheint. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die PUN auf weiter Strecke zulasten der bestehenden Pannenstreifen gehen und diese gemäss den Akten «nur» durch drei Notfallbuchten er- setzt werden, was ebenfalls nicht einer unbedeutenden Änderung der Ge- samtanlage gleichkommt. 6.7.3 Die Gesamtkosten des Ausführungsprojekts belaufen sich auf insge- samt CHF 99.4 Mio. Diese sind unterteilt in folgende Positionen: Unterstüt- zung und Beratung (CHF 4.4 Mio.), Projektierung und Bauleitung (CHF A-5105/2020 Seite 21 13.8 Mio.), Landerwerb (CHF 1.9 Mio.), Rea lisierung (CHF 64 Mio.), Pro- jektreserve (CHF 8.4 Mio. [10% der gesamten Projektkosten]) sowie Mehr- wertsteuer (exkl. Landerwerb, CHF 7 Mio.) . Nicht zu berücksichtigen sind der Kostenanteil für die Realisierung der beiden SABA und die L SW (vgl. Urteil A-2575/2013 E. 4.2). Entgegen der Auffassung des ASTRA sind die Kosten für die BSA zumindest anteilsmässig anzurechnen, nachdem ge- mäss dem technischen Bericht Anpassungen an den bestehenden BSA nötig seien, um sowohl die SABA als auch die PUN fachgerecht umsetzen zu können. Ebenfalls nicht sachgerecht wäre es, nur die Realisierungskos- ten für die PUN und nicht auch die anteilsmässigen Kosten für die Unter- stützung und Beratung, Projektierung und Bauleitung sowie – sofern für die PUN nötig – den Landerwerb einzubeziehen. Die Realisierungskosten für die SABA und die LSW betragen CHF 15.3 Mio. bzw. CHF 14.1 Mio. (jeweils exkl. MwSt.). Jene für die BSA CHF 6.7 Mio. (exkl. MwSt.). Somit belaufen sich die Kosten für die strassenbauli- chen Massnahmen für die PUN auf ca. CHF 30 Mio. (exkl. MwSt.). Im Ver- hältnis zu den Kosten der SABA sind diese ca. doppelt so hoch, weshalb zwei Drittel der Kosten für die BSA, mithin CHF 4.4 Mio. der PUN zuzu- rechnen sind. Die insgesamt CHF 34.4 Mio . (exkl. MwSt.) machen rund 53 % der gesamten Realisierungskosten von CHF 64 Mio. aus. Rechnet man die anteilsmässigen Kosten für die Unterstützung und Beratung (CHF 2.4 Mio. exkl. MwSt.) sowie die Projektierung und Bauleitung (CHF 7.4 Mio. exkl. MwSt.) hinzu, ergibt dies einen Betrag von ca. CHF 44. 2 Mio. (exkl. MwSt.). Zuzüglich den Projektreserven von 10% sowie der MwSt. schlagen die Kosten für die strassenbaulichen Mas snahmen für die PUN mit ca. CHF 52 Mio. zu Buche. In den Akten ist ersichtlich, dass die Kosten für den Landerwerb auch teilweise der PUN geschuldet sind. Angesichts d es ge- ringen Gesamtbetrags kann auf eine genauere Aufteilung verzichtet wer- den. Insgesamt dürfte sich der Betrag auf etwa CHF 53 Mio. belaufen, wie es auch das BAFU errechnet hat (vgl. oben E. 6.4). Das BAFU erachtet diesen Betrag angesichts der Länge des Proje ktperi- meters als nicht einem Neu - bzw. Wiederaufbau nahekommend. Dies er- scheint plausibel, nachdem auch die Beschwerdeführerin dem grundsätz- lich zustimmt. Auf der anderen Seite sind die Kosten nicht unerheblich: In BGE 141 II 483 kamen die strassenbaulichen Massnahmen bereits von den Kosten her einem Neu- bzw. Wiederaufbau nahe (vgl. oben E. 6.6.2.2). Diese beliefen sich auf CHF 61.2 Mio. bei Gesamtkosten von CHF 110.7 Mio., was einer ähnlichen Grössenordnung entspricht. Der Betrag bezog sich zwar auf die Erneuerung des Trassees der Natio nalstrasse und die A-5105/2020 Seite 22 Umgestaltung zweier Autobahnanschlüsse innerhalb eines Projektperime- ters von (nur) 1.5 km (vgl. Urteil A-2575/2013 E. 4.2). Misst man hingegen die Länge des Autobahnabschnitts , welcher von den vorliegenden stras- senbaulichen Massnahmen betroffen ist (Stützpunkt Wallisellen - Verzwei- gung Brüttisellen), so beträgt diese ebenfalls ungefähr 1.5 km (vgl. https://map.geo.admin.ch/). Insofern müssten die strassenbaulichen Mas- snahmen in diesem Abschnitt nur schon aufgrund der Kosten als wesentli- che Änderung qualifiziert werden. Ob es sachgerecht ist, die se Kosten durch den langen Projektperimeter von 6.35 km zu relativieren, ist im Rah- men der Gesamtbetrachtung zu entscheiden. 6.7.4 Die Kapazität eines Verkehrsweges wird definiert als die grösste Ver- kehrsstärke (Fahrzeuge / Zeit) die ein Verkehrsstrom bei gegebenen Weg- und Verkehrsbedingungen an dem für ihn bestimmten Querschnitt errei- chen kann (vgl. PETER SCHICK, Einfluss von Streckenbeeinflussungsanla- gen auf die Kapazität von Autobahnabschnitten sowie die Stabilität des Verkehrsflusses, in: Veröffentlichungen aus dem Institut für Straßen - und Verkehrswesen, 2003, S. 37). Gemäss dem beiliegenden Verkehrsbericht wird die Kapazität der Stamm- fahrbahn mit PUN um diejenige des Standstreifens erweitert. Die Leis- tungssteigerung sei allerdings begrenzt, da die PUN den vorhandenen Ver- kehr vor allem besser verteile und die Leistung auch von den Beschrän- kungen bei Zu - und Abflüssen abhänge. In erster Linie werde der umge- nutzte Pannenstreifen von Teilen des Schwerverkehrs und vom Verkehr «Einfahrt zur Ausfahrt» frequentiert. Die tatsächliche Leistungsfähigkeit des umgenutzten Standstreifens im Perimeter liege zwischen 20 % und maximal 50% der Kap azität eines regulären Fahrstreifens. Die simulierte Mehrbelastung mit PUN im Jahr 2030 schwank e während der Morgen- spitze zwischen - 0.3 % (Brüttisellen - Effretikon) und 8.1 % (Brüttisellen - Wallisellen) und während der Abendspitze zwischen 0.3 % (Effret ikon - Brüttisellen) und 5.2 % (Wallisellen - Brüttisellen). Über den ganzen Tag betrachtet, würden sich die Tageswerte je nach Abschnitt und zeitweiser Überlastung um 0.1% (Effretikon - Brüttisellen) und 2.8 % (Wallisellen - Brüttisellen) erhöhen. Des Weiteren stützt sich der Verkehrsbericht auf das Faktenblatt Verkehrsprognose «Kapazität erreicht» , welche sich mit der Kapazitätsgrenze des besonders kritischen Abschnitts Wallisellen - Brütti- sellen auseinandersetzt. Diesem lässt sich entnehmen, dass bereits 2030 (mit PUN) die Kapazität des Abschnitts in den Spitzenstunden erreicht werde. Der Verkehr bleibe aber noch flüssig, da die effektive Kapazität ge-A-5105/2020 Seite 23 mäss der durchgeführten Simulation noch etwas höher sei. Nach 2030 wür- den die Kapazitätsgrenzen (mit PUN) bald spürbar, sodass in den Spitzen- stunden nur noch ein geringes Wachstum von ca. 1 - 2 % möglich sei. Der DTV wachse noch etwas stärker. Mit der Annäherung an die Kapazitäts- grenzen, welche ca. im Zeitraum 2033 - 2036 erreicht werden dürfte, wür- den vor allem die Stunden direkt vor oder nach der Spitze verstärkt wach- sen («Verbreiterungseffekt der Spitzen»). Auch in den Zwischen- und Randstunden sei noch ein stärkeres Wachstum möglich . Im Übrigen wer- den die Kapazitätsgrenzen ohne PUN mit jenen mit PUN über den Projekt- perimeter verglichen. Die PUN ermöglicht dabei eine Steigerung der Kapa- zitätsgrenze zwischen 1.12 % (Querschnitt Zürich Nord - Zürich Ost Fahrt- richtung Zürich/Bern) und 2.86 %(Querschnitt Wallisellen - Brüttisellen Fahrtrichtung Zürich/Bern). Nach den obigen Ausführungen wird die Verkehrsbelastung auf den be- troffenen Nationalstrassenabschnitten auch ohne PUN aufgrund der allge- meinen Verkehrszunahme ansteigen , bis sie deren Kapazitätsgrenzen etwa in den Jahren 2033 - 2036 erreicht haben wird. Mit der PUN wird die Kapazitätsgrenze erhöht, welche es mehr Fahrzeuge ermöglicht, innerhalb eines Tages die betreffende Strecke zu passieren. Insofern führt die vorlie- gende PUN zu einer Kapazitätserweiterung. Jedoch erweist sie sich mit der maximalen Kapazitätserweiterung von abschnittsweisen 2.86% als zu niedrig, um von sich aus bereits auf eine wesentliche Änderung schliessen lassen zu können. 6.7.5 Schliesslich ist noch auf die weiteren Auswirkungen der PUN einzu- gehen. Gemäss dem Verkehrsbericht werde sich insbesondere eine ver- stärkte Kanalisierung des Verkehrs auf der N01 bei der Betrachtung der Korridore «Wallisellen-Schwamendingen» und «Dietlikon-Dübendorf» zur Morgenspitzenzeit zeigen. So würden sich in der Morgenspitzenzeit mit PUN im Jahr 2030 Entlastungen von bis zu knapp 14% auf dem parallelen Strassennetz ergeben, während auf der N01 der Verkehr um rund 5% zu- nehmen würde. Dazu komme, dass sich die Kanalisierung des Verkehrs auf der N01 dank den PUN auch auf dem anschliessenden Autobahnnetz fortsetzen würde. Sodann würden sich die Massnahmen positiv auf die Ver- kehrsqualität der Stammfahrbahn auswirken. Hinsichtlich des Verkehrs- flusses soll die Massnahme M3 im Bereich der Verzweigung Brüttisellen morgens eine starke Abnahme der Rückstaulängen stadteinwärts auf der A1 u nd auf der K53 zur Folge haben. D iese sollen von durchschnittlich 6 km (A 1) bzw. 3 km (K 53) im Referenzzustand Morgenspitzenstunde (MSP) 2030 auf wenige 100 m im Zustand MSP 2030 mit Massnahme M3 A-5105/2020 Seite 24 sinken. Zwar könne der Engpass nicht vollends beseitigt, aber doch deut- lich vermindert werden. Überdies würden sich die Massnahmen positiv auf die Verkehrssicherheit auswirken. Im Projektperimeter würden sich im Jahr rund 300 Unfälle ereignen. Mit allen Massnahmen zusammen würde der Rückgang auf etwa jährlich 120 - 140 Unfälle geschätzt resp. 35 - 45% aller Unfälle auf den Hochleistungsstrassen im Perimeter betragen. Zudem sei bei den Verletztenzahlen mit einer Reduktion von schätzungsweise 30 - 35 Verletzten jährlich resp. um 40 - 50 % zu rechnen. Schliesslich würden sich die Optimierungsmassnahmen aus volkswirtschaftlicher Sicht auszahlen. Aufgrund der verringerten Verlustzeiten, Unfällen und Anzahl von Verletz- ten könnten damit jährlich CHF 40 Mio. eingespart werden, wovon CHF 36 Mio. auf die PUN zurückzuführen wären. Mit den PUN sind somit quantitativ wie qualitativ beträchtliche Auswirkun- gen auf den Verkehrsfluss sowohl auf den betroffenen Nationalstrassenab- schnitten wie auch auf dem parallelen Strassennetz verbunden. Zwar er- scheinen diese als zu wenig weitreichend, um allein gestützt darauf auf eine wesentliche Änderung schliessen zu können. Dennoch sind sie be- achtenswert. Insbesondere fällt die beträchtliche Reduktion der Staukilo- meter während den Spitzenzeiten sowie der Anzahl Unfälle und Verletzte ins Gewicht. 6.7.6 Zusammengefasst lässt keines der einzelnen Elemente des Ausfüh- rungsprojekts für sich genommen auf eine wesentliche Änderung einer An- lage im Sinne von Art. 8 Abs. 2 LSV schliessen. Es ist zu prüfen, wie es sich damit im Rahmen einer gesamthaften Betrachtung verhält (vgl. oben E. 6.6.2.1). 6.8 Anders als in BGE 141 II 483 wird die Lärmbelastung aufgrund des Ausführungsprojekts nicht etwa sinken, sondern ansteigen. Zwar ist die Lärmzunahme mit maximal 0.9 dB(A) knapp nicht wahrnehmbar (vgl. oben E. 6.7.1). Angesichts dieses Grenzfalls rechtfertigt es sich, an die weiteren Kriterien geringere Anforderungen zu stellen, insbesondere nachdem Ver- kehrs- und Lärmprognosen regelmässig mit Unsicherheiten behaftet sind (vgl. zu letzterem statt vieler BGE 138 II 379 E. 5.6.2). Dies gilt umso mehr, als dass eine beträchtliche Anzahl von Anwohnenden der betreffenden Na- tionalstrassenabschnitte durch deren Immissionen betroffen sind und ihnen ihr Anspruch auf Schutz vor übermässigem Lärm zumindest mit Schallschutzfenstern nur in klaren Fällen (vorerst) verweigert werden sollte. Weiter sprechen der Umfang der strassenbaulichen Massnahmen und die damit zusammenhängenden Kosten je im Sinne eines Teilaspekts A-5105/2020 Seite 25 für eine wesentliche Änderung (vgl. oben E. 6.7.2 f.). Dabei wäre es nicht sachgerecht, die lokale Natur der strassenbaulichen Massnahmen zwi- schen der Verzweigung Brüttisellen und dem Stützpunkt Wallisellen durch den langen Projektperimeter, welcher westwärts über den Stützpunkt Wal- lisellen hinaus bis nach Zürich Nord reicht, zu relativieren. Die angestrebte Verflüssigung des Verkehrs ist nur im Zusammenspiel mit allen PUN, wel- che sich über den gesamten vom Ausführungsprojekt betroffenen Abschnitt erstrecken, erreichbar und nur mit den damit zusammenhängenden stras- senbaulichen Massnahmen umzusetzen. Sämtliche PUN stehen sowohl räumlich wie funktional in einem engen Zusammenhang. Das Ausführungs- projekt profitiert dabei von den bestehenden Pannenstreifen, deren Umnut- zung keine grösseren baulichen Massnahmen unter hohem Kosteneinsatz erfordern. Schliesslich sprechen auch die konkreten Auswirkungen des Projekts in der Form der verringerten Stauzeiten, der Reduktion der Unfälle und Verletzten sowie die Entlastung des umliegenden Strassen netzes für sich, nachdem derartige Folgen von reinen Unterhaltsarbeiten nicht zu er- warten wären. Das gleiche gilt für die monetären Auswirkungen (vgl. oben E. 6.7.5). Von eher untergeordneter Bedeutung erscheint die durch die PUN erzielte Kapazitätserweiterung (vgl. oben E. 6.7.4). In diesem Zusam- menhang ist es zwar nachvollziehbar, dass Kapazitätserweiterungen auf einem bestimmten Autobahnabschnitt den Verkehr auf angrenzenden Ab- schnitten beeinflussen können. Der angesprochene Ausbau der Nordum- fahrung wird gemäss den aktuellen offiziellen Angaben jedoch bereits im Jahre 2025 abgeschlossen sein (vgl. www.astra.admin.ch > Themen > Na- tionalstrassen > Baustellen und Projekte > Nordostschweiz > A1 Ausbau Nordumfahrung Zürich > Übersicht [besucht am 12.10.2021]). Dessen Aus- wirkungen auf die Leistungsfähigkeit der vorliegenden Nationalstrassenab- schnitten dürften deshalb bereits in den Verkehrsbericht, welcher sich mit der Verkehrsentwicklung bis ins Jahre 2030 und darüber hinaus befasst, eingeflossen sein, weshalb die Beschwerdeführerin daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten kann. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die einzel- nen Elemente des Ausführungsprojekts zwar nicht je für sich gesehen, je- doch in der Summe einer wesentlichen Änderung der vom Ausführun gs- projekt betroffenen Nationalstrassenabschnitte gleichkommen. Die Be- schwerde erweist sich somit als begründet, soweit die Beschwerdeführerin die lärmrechtliche Beurteilung des Ausführungsprojekts als bundesrechts- widrig beanstandet. Vor diesem Hintergrund wird ihr Antrag, ein Gutachten zur Frage der Kapazitätserhöhung einzuholen, gegenstandslos. A-5105/2020 Seite 26 7. 7.1 Die Beschwerdeführerin beantragt die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Durchführung einer umfassenden Sanierung nach Art. 18 Abs. 1 USG i.V.m. Art. 8 Abs. 2 LSV. Weiter seien sämtliche Kosten für Schallschutzfenster ab Immissionsgrenzwert vom Anlagenhalter zu beglei- chen. Es sei fraglich, ob wirklich alle möglichen Massnahmen für eine Ver- minderung der Lärmbelastung ergriffen worden seien. Insbesondere könnte mit einer dauernden Geschwindigkeitsreduktion eine deutlich wahr- nehmbare Verbesserung der Lärmsituation erreicht werden. 7.2 Das ASTRA entgegnet, die Vorinstanz habe sich mit allen zusätzlichen möglichen Massnahmen auseinandergesetzt und festgestellt, dass mit ver- hältnismässigen Massnahmen keine weitere Reduktion der Lärmimmissio- nen erzeugt werden könne, weshalb die beantragten Erleichterungen ge- währt worden seien. 7.3 Die Sanierungspflicht wird im Fall einer wesentlichen Änderung ver- schärft. Letztlich ist es aber – unabhängig von der Qualifikation der Ände- rung – eine Frage der Interessenabwägung und der Verhältnismässigkeits- prüfung, ob Massnahmen zur Reduktion des Lärms an der Quelle oder auf dem Ausbreitungsweg wirtschaftlich tragbar und verhältnismässig sind, oder E rleichterungen ert eilt werden müssen (Urteil BGer 1C_506/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 6.5 [nicht veröffentlicht in BGE 141 II 483]). Eine Rückweisung der Sache an die Erstinstanz ist angezeigt, wenn nicht aus- geschlossen werden könnte, dass sich die unrichtige Qualifikation des Aus- führungsprojekts als reine Lärmsanierung auf die im Projekt festgesetzten Emissionsbegrenzungen ausgewirkt haben könnte (vgl. Urteil 1C_506/2014 E. 6.3 [nicht veröffentlicht in BGE 141 II 483]). E s ist daher zu untersuchen, ob die zusätzlich geprüften Massnahmen zur weiteren Emissionsbegrenzung auch vor dem Hintergrund einer wesentlich geän- derten Anlage zu Recht verworfen worden sind . Dabei ist zu beachten, dass grundsätzlich Massnahmen, welche die Lärmerzeugung verhindern oder verringern gegenüber Massnahmen, die lediglich di e Lärmausbrei- tung verhindern, Vorzug zu geben ist (vgl. Art. 13 Abs. 3 LSV). Demzufolge sind zunächst die Massnahmen an der Quelle, mithin bezüglich des Lärm- belags (nachfolgend E. 8) und der Geschwindigkeitsbegrenzung (nachfol- gend E. 9), zu beurteilen. In einem weiteren Schritt wären die nicht berück- sichtigten LSW zu überprüfen (nachfolgend E. 10). A-5105/2020 Seite 27 8. 8.1 Bezüglich des Umfangs der einzubauenden lärmarmen Beläge erho- ben weder die Beschwerdeführerin noch das BAFU Einwände. 8.2 Das BAFU hat zusammen mit dem ASTRA eine Vollzugshilfe heraus- gegeben (G. SCHGUANIN/T. ZIEGLER, Leitfaden Strassenlärm, Vollzugshilfe für die Sanierung, Stand Dezember 2006; ergänzt durch: Markus Bich- sel/Walter Muff, Wirtschaftliche Tragbarkeit und Verhältnismässigkeit von Lärmschutzmassnahmen, Optimierung der Interessenabwägung, Bern 2006). Danach wird die wirtschaftliche Tragbarkeit und Verhältnismässig- keit (WTV) von Lärmschutzmassnahmen anhand einer Methode beurteilt, mit welcher die Kosten dem Nutzen von Lärmschutzmassnahmen gegen- übergestellt werden. Die Kosten entsprechen dabei den für Projektierung, Realisierung, Betrieb und Unterhalt der Massnahmen aufzuwendenden fi- nanziellen Mitteln. Der Nutzen von Lärmschutzmassnahmen wird definiert als volkswirtschaftliche Lärmkosten (lärmbedingter Wertverlust in Prozent des Mietpreises pro m 2 Brutto-Grundfläche und Jahr), welche durch die Massnahmen bei den betroffenen Anwohnenden vermieden werden kön- nen. Die Differenz zwischen den Lärmkosten ohne und mit Massnahmen entspricht dem volkswirtschaftlichen Nutzen der Massnahmen. Auf der Ba- sis der Kosten -Nutzen-Relation (Effizienz) und dem Grad der Zielerrei- chung (Effektivität) wird der WT-Index (WTI) berechnet (WTI =Effektivität * Effizienz / 25), wobei ein solcher von mindestens 1.0 als genügend und ab 4.0 als sehr gut beurteilt wird; ein WTI von unter 1.0 gilt als ungenügend, von unter 0.5 als schlecht. Zwar wurde die Methode für die Sanierung von öffentlichen Strassen gemäss Art. 13 LSV konzipiert; sie wird aber sinnge- mäss auch zur Beurteilung der Verhältnismässigkeit von Massnahmen bei anderen Projekten, einschliesslich Neuanlagen, herangezogen . Im Urteil 1C_480/2010 des Bundesgerichts vom 23. Februar 2011 wurde dies im Fall einer wesentlichen Änderung einer Nationalstrasse im Sinne von Art. 8 Abs. 3 LSV nicht beanstandet, sofern auch nicht monetarisierbare qualita- tive Kriterien (wie etwa Auswirkungen auf das Ortsbild, L andschaftsein- griffe, Ökologie, Wohnqualität der Einwohner, Verkehrssicherheit etc.) ge- nügend berücksichtigt werden (a.a.O. E. 4.5). Im Urteil 1C_506/2014 vom 14. Oktober 2015 schützte das Bundesgericht die Rückweisung der Sache an die Erstinstanz, da nicht ausgeschlossen werden konnte, dass es auf- grund neuer Erkenntnisse zu lärmarmen Beläge ohne wesentlich höhere Kosten möglich sein könnte, die Immissionen weiter zu reduzieren. Es ver- wies dabei besonder s auf den Umstand, dass trotz der umfangreichen Lärmschutzmassnahmen an gewissen bestehenden Bauten weiterhin A-5105/2020 Seite 28 nicht nur die Immissionsgrenz-, sondern sogar die Alarmwerte überschrit- ten würden. Erleichterungen für eine Überschreitung der Alarmwerte seien zwar nicht ausgeschlossen; eine derart hohe Belastung der vom Lärm Be- troffenen könne aber nur ausnahmsweise durch das öffentliche Interesse gerechtfertigt werden, wenn keine weiteren emissionsmindernden Mass- nahmen in Betracht fallen würden (a.a.O. E. 6.7 [nicht veröffentlicht in BGE 141 II 483]; vgl. zu Ganzen Urteil BGer 1C_183/2019 vom 17. August 2020 E. 4.3). 8.3 Im Bericht Strassenlärm wurde dargelegt, dass für die Lärmsanierung von Nationalstrassen zurzeit einzig der Belag SDA8 - 12 nach der Norm SNR 640'436 (Belagskennwert Kb: -1 dB(A)) zur Verfügung stehe, welcher der Kategorie I (Stand der Technik) entspreche. Im Projektperimeter seien zwischen km 302.600 bis km 303.500 auf der Fahrspur Richtung St. Gallen sowie auf den Kunstbauten und Rampen bei der Verzweigung Zürich Ost, dem Anschluss Wallisellen und der Verzweigung Brüttisellen keine lärmar- men Beläge eingebaut. Der Einbau des Belags SDA8 -12 zwischen km 302.600 bis km 303.500 werde mit dem Ausführungsprojekt aufgrund eines WTI von 1.8 vorgenommen. Ein B elagsersatz auf den besagten Kunstbauten und Rampen sei nicht untersucht worden, da solcher zu ei- nem massiven baulichen Mehraufwand führen würde. Der Belagsersatz werde untersucht, wenn die Kunstbauten und Rampen revidiert werden müssten. 8.4 Vorliegend wird von keiner Seite, insbesondere nicht vom BAFU, gel- tend gemacht, dass mittlerweile oder bald Forschungsergebnisse zu neuen lärmarmen Belägen vorliegen würden, welche zu berücksichtigen seien. Anders als in BGE 141 II 483 rechtfertigt sich eine Rückweisung an die Vorinstanz aus diesem Grund nicht (vgl. Urteil 1C_506/2014 E. 6.7 [nicht publiziert in BGE 141 II 483]). Weiter lässt sich dem Bericht entnehmen, dass der bestehende Lärmbelag auf den Kunstbauten und Rampen noch eine genügende Restlebensdauer bis zum nächsten UPlaNS verfügt. So- dann ist es glaubhaft, dass ein Belagsersatz auf diesen Bauten einen grös- seren Mehraufwand mit sich bringen dürften als auf der Stammfahrbahn. Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung des Umstands, dass es sich dabei um relativ geringfügige Flächen handeln dürfte, deren Beläge ersetzt werden müssten, ist der temporäre Verzicht auf den Belagsersatz nicht zu beanstanden. Insbesondere nachdem nicht geltend gemacht wird, dass dadurch weitere Gebäude vor Lärm geschützt werden könnten. A-5105/2020 Seite 29 8.5 Zusammengefasst ist eine Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zu deren Neubeurteilung im Zusammenhang mit dem Belagsersatz nicht angezeigt 9. Weiter steht eine durchgehende Begrenzung der Höchstgeschwindigkeit von 100 km/h auf 80 km/h in der Nacht (22:00 - 06:00 Uhr) zur Diskussion, worüber Gutachten (Erst- und Zweitgutachten) vorliegen. 9.1 Als Referenzzustand gehen beide Gutachten von einer durchgehenden Geschwindigkeit von 100 km/h von 22:00 bis 05:00 Uhr sowie aufgrund der GH/GW-Anlage von 80 km/h zwischen 05:00 bis 06:00 Uhr aus . Die Ge- schwindigkeitsbegrenzung zwischen 05:00 bis 06:00 Uhr bewirk e eine Lärmreduktion von 0.7 d B(A) bzw. von gerundet 1 d B(A) in der Nacht. In diesem Szenario wären noch knapp 220 Gebäude bzw. 1'500 Personen mit Lärmniveaus über dem Immissionsgrenzwert betroffen. Eine weiterge- hende Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 80 km/h zwischen 22:00 bis 05:00 Uhr würde zu einer zusätzlichen Reduktion des Nachtlärms um 1 dB(A) führen. Dadurch würden 46 Gebäude bzw. 408 Personen we- niger von einer Überschreitung des Immissionsgrenzwerts betroffen sein, was einer Abnahme von 27 % gleichkomme. Insofern sei die Herabsetzung notwendig. Diese Ausführungen werden weder von der Beschwerdeführe- rin noch vom BAFU bestritten. Weiter kommt das Erstgutachten zusammengefasst zum Schluss, dass sich die Massnahme nur als teilweise zweckmässig erweise, da diese das Ausmass der Reduktion an Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte nur in geringem Masse reduziere. Was die Verhältnismässigkeit der Mass- nahme anbelange, zeige eine umfassende Analyse mit NISTRA (Nachhal- tigkeitsindikatoren für Strasseninfrastrukturprojekte) unter Bei zug des «Handbuchs Emissionsfaktoren HBEFA» – welche den Effekt der Rückver- lagerung auf das untergeordnete Strassennetz mitberücksichtige – für die Jahre 2030 und 2036, dass durch die Geschwindigkeitsreduktion im Lärm- bereich ein jährlicher Nutzen von weniger als CHF 0.18 Mio. resultiere. Dazu würden weitere Nutzen von CHF 0.8 Mio. durch die Reduktion der Betriebskosten der Fahrzeuge, der Klima- und Luftbelastung sowie der po- lizeilichen Verkehrsregelung kommen. Die Mehrkosten aufgrund von Rei- sezeitverlusten und höheren Unfallkosten seien jedoch fast fünfmal so gross wie der Nutzengewinn. Das Gesamtergebnis mit ca. CHF -3.5 Mio. sei klar negativ. Mit einem Nutzen -Kosten-Verhältnis von rund 0.2 sei di e Massnahme nicht verhältnismässig. A-5105/2020 Seite 30 Das Zweitgutachten geht aus denselben Gründen von einer teilweisen Zweckmässigkeit der Massnahme aus. Bezüglich deren Verhältnismässig- keit seien die monetarisierten Reisezeitverluste über einen Betrachtungs- zeitraum von 40 Jahren mit CHF 64.5 Mio. fast um den Faktor zwei höher als der addierte Nutzen der Massnahme. Die angegebenen Werte seien konservativ. Insbesondere der Wert für die Reisezeit, da eine wenig realis- tische Verlagerung auf das untergeordnete Netz berücksichtigt werde. Re- alistischerweise ergebe sich eine geringere Verlagerung und damit ein grösserer Schaden bezüglich der Reisezeit als ausgewiesen. Auch der Nutzen bzgl. Lärmschutz werde überschätzt. Würde stattdessen der weni- ger konservative Ansatz bezüglich der Reisezeit verwendet sowie der Nut- zen bezüglich des Lärmschutzes auf die Nacht heruntergebrochen, wäre das Nutzen-Kosten-Verhältnis noch deutlich schlechter. Und selbst bei ei- ner deutlichen Übergewichtung der gesundheitsrelevanten Umwelt-Indika- toren im Ra hmen der Sensitivitätsberechnungen resultiere ein Nutzen - Kosten-Verhältnis von unter 1. Insgesamt wären mit volkswirtschaftlichen Kosten von CHF 32.0 Mio. zu rechnen. Folglich sei die Geschwindigkeits- reduktion nicht verhältnismässig. 9.2 Die Beschwerdeführerin bemängelt die Einstufung der Geschwindig- keitsreduktion als nur teilweise zweckmässig. Entscheidend sei einzig, ob diese zu einer wahrnehmbaren Reduktion der Lärmbelastung führe. Da die Zweckmässigkeit im Hinblick auf die Qualifizierung der Verhältnismäss ig- keit bedeutsam sei, sei eine Neubeurteilung erforderlich. Weiter führe die Monetarisierung der Reisezeitverlust e systematisch zur Verhinderung ei- nes wirksamen Lärmschutzes. Je höher die Verkehrsfrequenzen und damit die Lärmbelastungen, desto geringer sei die Wahrscheinlichkeit, dass eine Temporeduktion als volkswirtschaftlich angemessen e Lärmschutzmass- nahme beurteilt werden könne. Ein «Zeitverlust» von bloss 56 Sekunden (Personenwagen) bzw. 31 Sekunden (Nutzfahrzeuge) komme nicht einem derart gewichtigen wirtschaftlichen Schaden gleich, dass Geschwindig- keitsreduktionen als Lärmschutzmassnahmen nicht möglich seien. Weiter werde nicht verständlich dargelegt, weshalb den beiden Gutachten unter- schiedliche Kostensätze bezüglich Verlustzeiten-Monetarisierungen zu- grunde lägen. Es werde bestritten, dass die Ergebnisse die tatsächlichen Kosten einer Geschwindigkeitsreduktion aufzeigen würden. Vielmehr wür- den sie sich willkürlich anmuten. Gleichzeitig werde bei der Monetarisie- rung von Aspekten und Interessen des Gesundheitsschutzes sehr zurück- haltend vorgegangen. Es werde nicht dargelegt, wie die gesundheitlichen Kosten, welche zu einem Arztbesuch führen würden, berücksichtigt würden und anhand von welchen Kriterien. Geringfügige Gesundheitskosten und A-5105/2020 Seite 31 allfällige aus medizinischen Gründen anfallende Reise -, Warte- und Arzt- konsultationskosten würden nicht einberechnet. Es sei zudem nicht ver- ständlich, weshalb die Unfälle bei einem Szenario ohne Ausweichverkehr nicht monetarisiert würden. Auch wenn bei 80 km/h nicht mit weniger Un- fällen gerechnet werden müsse, sei davon auszugehen, dass die Unfall- schwere geringer sein werde und zwar mit entsprechender Kostenreduk- tion. Die Ansicht der Vorinstanz, wonach die Kosten für Unfälle tendenziell steigen dürften, weil es wegen der Verlagerung von der Autobahn auf un- tergeordnete Netze zu vermehrten Unfällen mit damit einhergehenden zu- sätzlichen Kosten kommen würde, sei nicht nachvollziehbar . Bei einer Fahrzeitsverlängerung um 56 Sekunden dürfte es nicht zu einer Verlage- rung kommen. Darüber hinaus sei die vorgenommene Interessenabwä- gung unvollständig. Beispielsweise würden die Kosten psychischer und physischer Beeinträchtigungen, der städtebaulichen Auswirkungen, der Segregation der Gesellschaft sowie Aspekte der Gesundheit, welche nicht zu einem Arztbesuch führen (Stress, Schlaf - und Konzentrationsstörung, etc.), nicht miteinbezogen. Das gleiche gelte für die Innenverdichtung von Städten aus siedlungs- und raumplanerischen Gesichtspunkten. Zwar sei der an die Nationalstrasse angrenzende Bereich der Stadt Zürich bereits überbaut. Im Hinblick auf das prognostizierte Bevölkerungswachstum in- nerhalb der nächsten Jahre und der damit einhergehenden Notwendigkeit der Innenverdichtung sei es jedoch nicht nachvollziehbar, dass die Verhält- nismässigkeitsprüfung ihre sowie die Interessen der Liegenschaftseigen- tümer nicht berücksichtige, sondern nur darauf hinweise, dass diese Kos- ten kaum hoch ausfallen dürften. Bei einer Temporeduktion würden alle Gebäude von einer Reduktion von 2 dB(A) profitieren, die Eigentümer wür- den mehr Freiheiten bei Um- und Ausbauten erhalten und sie könnten die- ses Gebiet besser entwickeln. Zudem würden 46 zusätzliche Gebäude un- terhalb des Immissionsgrenzwerts zu li egen kommen, sodass gemäss Art. 22 USG einfacher und kostengünstiger zu bauen wäre. Weshalb diese beträchtliche Anzahl von teils sogar unter die Immissionsgrenzwerte ent- lasteten Gebäuden keinen Einfluss auf die Kosten haben sollte, sei unver- ständlich. Überdies würde das Ausführungspro jekt zu Mieteinbussen bei den angrenzenden Liegenschaften führen. 9.3 Die von der Beschwerdeführerin geforderte Geschwindigkeitsreduktion während der Nacht wird vom BAFU unterstützt. Es hält weder die in seiner Vollzugshilfe (Umwelt-Vollzug U-0609-D; BAFU G+P; 2006) vorgeschla- gene Methodik zur Beurteilung der wirtschaftlichen Tragbarkeit und Ver- hältnismässigkeit noch die vom ASTRA verwendete Methodik der Moneta- risierung und Aufsummierung der Reisezeitverlust e zur Beurteilung der A-5105/2020 Seite 32 Verhältnismässigkeit von Geschwindigkeitsreduktionen auf Nationalstras- sen als geeignet. Vielmehr müssten alle relevanten Effekte in die Abwä- gung einbezogen werden; ein grosser Teil des Nutzens von Temporedukti- onen würden in einer rein monetären Kosten -Nutzen-Analyse nicht abge- bildet. Vorzunehmen sei eine multikriterielle Analyse, mit welcher sowohl die monetären als auch die nicht monetären Effekte einer Massnahme in einer sachgerechten Beurteilung einer Geschwindigkeitsbegrenzung er- fasst würden und der erreichte Zustand mit dem Zusta nd ohne diese Massnahmen verglichen werden könnte. Vor diesem Hintergrund sei die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit von 100 km/h auf 80 km/h in der Nacht verhältnismässig. Sie sei zweckmässig und geeignet, die Lärmemis- sionen an der Quelle um 2 dB(A) wahrnehmbar zu vermindern. Zudem sei sie erforderlich, da bei einer Vielzahl von Liegenschaften die massgeben- den Immissionsgrenzwerte auch nach der Realisierung verschiedener Lärmschutzmassnahmen überschritten blieben. Weitere Massnahmen seien nicht ersichtlich, mit denen ein gleichwertiger Lärmschutz erzielt wer- den könnte. Schliesslich sei die Massnahme verhältnismässig im engeren Sinn, da sie kostengünstig realisiert werden könne und viele Personen von der Massnahme profitieren würden. Der Zeitverlust von etwa 56 Sekunden auf einer Distanz von über 6 km sei angesichts des hohen Umweltnutzens der Massnahme zumutbar. Dieser Geschwindigkeitsreduktion würden keine anderen überwiegenden Interessen entgegenstehen. Vielmehr sei sie der Verkehrssicherheit zuträglich und ausserdem sei nachts mit keinem grossen Ausweichverkehr zu rechnen. 9.4 Die Vorinstanz entgegnet, dass die in den Gutachten gewählte Bewer- tungsmethode NISTRA vollständig kompatibel mit den Normen des Schweizerischen Verbands der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS) zur Kosten-Nutzen-Analyse (SN 641 820 bis SN 641 828) sei. Die Normen der VSS würden den Stand der Technik wiederspiegeln. Ferner würden die Gutachten beim Nutzen einer Geschwindigkeitsbeschränkung mehr Ele- mente berücksichtigen als dies das B AFU vorschlage. Das BAFU bringe nicht vor, weshalb die weiteren Nutzenelemente nicht zu berücksichtigen wären. Die Monetarisierung der erhöhten Reisezeit sei zulässig und die dabei verwendeten Kostensätze würden auf anerkannten Standards beru- hen. Bezüglich den Gesundheitskosten treffe es zwar zu, dass die gesund- heitlichen Auswirkungen, welche nicht zu ärztlichen Behandlungen führen würden, nicht im monetären Vergleich erfasst seien. Durch die bewusste Überschätzung des Lärmnutzens würde ein Teil von diesen jedoch mitum- fasst. Die verbleibenden gesundheitlichen Auswirkungen, welche nicht die Intensität ärztlicher Behandlungen erreichen würden, seien im Vergleich zu A-5105/2020 Seite 33 diesen als untergeordnet zu betrachten. So würden d ie monetarisierten Gesundheitskosten rund 18 % des Gesamtnutzens betragen (CHF 0.177 Mio. von CHF 0.989 Mio.), welcher wiederum gesamthaft rund 20 % der Gesamtkosten (CHF 4.652 Mio.) entspreche. Selbst wenn die nicht mone- tarisierbaren den monetarisierbaren Gesundheitskosten in diesem Verhält- nis gleichgesetzt würden, hätte dies auf die Beurteilung der Verhältnismäs- sigkeit keine entscheidende Auswirkung. Sodann treffe es nicht zu, dass die geringeren Unfallkosten als Nutzen einer Geschwindigkeitsbeschrän- kung zu betrachten sei. Vielmehr seien diese gemäss den Gutachten ge- nerell von geringer Relevanz. Bei den von der Beschwerdeführerin ge- nannten und zu berücksichtigenden montarisierbaren und nicht monetari- sierbaren Interessen handle es sich weitgehend um sogenannte externe Kosten gemäss der VSS-Norm 641 8 28. Diese Norm berücksichtige die Effekte Lärm, Luftverschmutzung, Klima, externe Kosten des Energiever- brauchs durch den Betrieb der Infrastruktur, Bodenversiegelung sowie Landschafts- und Ortsbild. Die Auswirkungen des Lärms in Schutz - und Erholungsgebiete, am Arbeitsplatz, bei Verluste durch Auszonung oder Nicht-Einzonung sowie auf nicht überbautes Bauland würden ausgeklam- mert. Solche Effekte müssten ausserhalb der Kosten -Nutzen-Analysen in die Bewertung einfliessen (Ziff. 12 der Norm). Bezüglich den Bauk osten (Verluste durch Auszonung oder Nicht -Einzonung, nicht überbautes Bau- land, aber auch bauliche Massnahmen bezüglich Arbeitsplätze) sei festzu- stellen, dass die an dieser Strecke angrenzenden Liegenschaften mit Grenzwertüberschreitungen weitestgehend bereits überbaut seien. Ledig- lich bei zwei unbebauten Grundstücken müssten Erleichterungen erteilt werden. Das USG bzw. die LSV würden neue Bauzonen bzw. Neubauten in lärmbelasteten Gebieten nicht gänzlich aus schliessen, insbesondere könnten raumplanerische Interessen bei der Errichtung ortsfester Anlagen im Rahmen von Art. 25 Abs. 2 USG berücksichtigt werden. Auch Um- und Ausbauten seien nach wie vor zulässig. Diese könn ten allerdings zu zu- sätzlichen Kosten zur Einhaltung der Grenzwerte führen. Letztere dürft en jedoch vorliegend kaum je derart hoch ausfallen, dass diese massgebli- chen Auswirkungen auf die Kosten-Nutzen-Analyse hätten, zumal auch mit einer Geschwindigkeitsbeschränkung bei zahlreichen Liegenschaften im- mer noch Grenzwertüberschreitungen vorliegen würden. Im Ergebnis hätten die Vorbringen der Beschwerdeführerin keine entschei- denden Auswirkungen auf die Beurteilung der Verhältnismässigkeit. Soweit das BAFU und die Beschwerdeführerin einwenden, mit der verwendeten Methode könnte kaum je eine Geschwind igkeitsreduktion als verhältnis-A-5105/2020 Seite 34 mässig betrachtet werden, könne dem insbesondere bezüglich Innerorts- strassen sowie Nationalstrassen der 2. und 3. Klasse nicht gefolgt werden. Tatsächlich würden sich aber Tempobeschränkungen auf 80 km/h auf Na- tionalstrassen 1. Klasse ohne zusätzliche Effekte, wie Verbesserung der Verkehrssicherheit oder als Verkehrsmanagementmassnahme, kaum je als verhältnismässig erweisen. Dies sei nicht auf die Methode, sondern auf die Funktion der Nationalstrassen 1. Klasse als Hauptverkeh rsachsen mit entsprechenden Verkehrsaufkommen zurückzuführen. Die vom BAFU vor- geschlagene Methode bzw. die von der Beschwerdeführerin vorgenom- mene Interessensabwägung würde demgegenüber dazu führen, dass die Reisezeitkosten nicht oder nur marginal in die Abwägung einfliessen wür- den. Dies hätte zur Folge, dass bei jeder Immissionsgrenzwertüberschrei- tung die Geschwindigkeit im Rahmen des möglichen herabzusetzen wäre, was nicht den gesetzlichen Vorgaben des Strassenverkehrsrechts entspre- chen würde. 9.5 Das ASTRA bemerkt, dass die Stellungnahme des BAFU nicht als Gut- achten gemäss Art. 32 Abs. 3 SVG und Art. 108 Abs. 3 der Signalisations- verordnung (SSV, SR 741.21) zu werten sei. Das BAFU sei kein Fachamt im Bereich des Strassenverkehrs. Zudem begründe es nicht weiter, inwie- fern die Reisezeitverluste als geringfügig anzusehen seien. Es handle sich um eine subjektive Einschätzung, während dem sich die Gutachten bei der Bewertung der Reisezeitverluste auf die gültigen VSS -Normen abstützen würden. 9.6 Die allgemeinen Höchstgeschwindigkeiten können gestützt auf ein Gutachten herabgesetzt werden, unter anderem wenn dadurch eine im Sinne der Umweltschutzgesetzgebung übermässige Umweltbelastung (Lärm, Schadstoffe) vermindert werden kann. Dabei ist der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu wahren (vgl. Art. 32 Abs. 3 SVG i.V.m. Art. 108 Abs. 2 Bst. d SSV). Vor der Festlegung von abweichenden Höchstge- schwindigkeiten ist durch ein solches Gutachten abzuklären, ob die Mass- nahme nötig, z weck- und verhältnismässig ist oder ob andere Massnah- men vorzuziehen sind. Dabei ist insbesondere zu prüfen, ob die Mass- nahme auf die Hauptverkehrszeiten beschränkt werden kann (vgl. Art. 108 Abs. 4 SSV). Diese Prüfung setzt die Abwägung von allen im konkr eten Fall berührten Interessen voraus (Urteil BGer 1C_589/2014 vom 3. Februar 2016 E. 2.2). Handelt es sich um Geschwindigkeitsreduktionen zur Lärm- sanierung, müssen insbesondere die Konsequenzen der Temporeduktion aus Lärmsicht (akustische Wirkungen; Änder ung der Störwirkung auf die Anwohner) im Gutachten beschrieben und alternative Massnahmen zur A-5105/2020 Seite 35 Lärmbekämpfung aufgezeigt werden (technische Machbarkeit, Kosten und Nutzen). Aufzuzeigen sind aber auch allfällige entgegenstehende Ver- kehrsinteressen (Verkehrssicherheit und -fluss, Ausweichverkehr, Konse- quenzen für den öffentlichen Verkehr, etc.; vgl. Urteile BGer 1C_117/2017 und 1C_118/2017 vom 20. März 2018 E. 5.2 [in Bezug auf Tempo 30 ]). Entscheidend ist, dass die zuständige Behörde namentlich aufgrund des Gutachtens die erforderlichen Informationen besitzt, um beurteilen zu kön- nen, ob eine der Voraussetzungen von Art. 108 Abs. 2 SSV erfüllt ist und ob die Massnahme im Hinblick auf das betreffende Ziel nötig, zweck - und verhältnismässig ist (BGE 136 II 539 E. 3.2; Urteil BGer 1C_11/2017 vom 2. März 2018 E. 2.3). Art. 32 Abs. 2 SVG und Art. 108 Abs. 4 SSV verlan- gen kein unabhängiges Sachverständigengutachten im Sinne von Art. 12 VwVG. Entscheidend ist, dass es von Fachleuten erstellt wurde und den gesetzlichen Anforderungen genügt (Urteile 1C_117/2017 und 1C_118/2017 E. 5.1). Solche Gutachten unterliegen der freien richterlichen Beweiswürdigung. In Fachfragen darf das Gericht nur aus triftigen Gründen von einer Expertise abweichen. Es hat zu prüfen, ob sich aufgrund der üb- rigen Beweismittel und der Vorbringen der Parteien ernsthafte Einwände gegen die Schlüssigkeit der gutachterlichen Darlegungen aufdrängen (BGE 136 II 539 E. 3.2). Bei Gutachten im Bereich des Umweltrechts kom- men Stellungnahmen des BAFU erhebliches Gewicht zu. Dies gilt insbe- sondere für methodische Fragen in Bereichen, in denen das BAFU Mess- empfehlungen, Berechnungsprogramme oder andere Vollzugshilfen er- lässt. Überzeugende Kritik des BAFU stellt daher einen Grund dar, vom Ergebnis eines in den Akten liegenden Fachgutachtens abzuweichen oder weitere Abklärungen zu verlangen (Urteil BGer 1C_101/2016 vom 21. No- vember 2016 E. 3.6.2). Ob die Anordnung einer Temporeduktion zulässig ist, prüft das Bundesverwaltungsgericht mit freier Kognition (vgl. oben E. 2). Es übt jedoch Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Wür- digung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die zuständigen Behör- den besser kennen als das Bundesverwaltungsgericht. Verkehrsbeschrän- kungen der hier in Frage stehenden Art sind zudem regelmässig mit kom- plexen Interessenabwägungen verbunden. Die zuständigen Behörden be- sitzen in diesem Zusammenhang einen erheblichen Gestaltungsspielraum (vgl. BGE 136 II 539 E. 3.2) 9.7 9.7.1 Was die von den Gutachtern angewandte Methodik anbelangt, so be- stehen diesbezüglich keine gesetzlichen Vorgaben. Entscheidend ist, dass alle wesentlichen berührten Interessen in die Beurteilung einfliessen (vgl. A-5105/2020 Seite 36 oben E. 9.69.6). Insofern ist eine «multikriterielle» Analyse vorzunehmen, welche sowohl monetarisierbare wie auch nicht monetarisierbare Kriterien berücksichtigt. Das Erstgutachten stützt sich diesbezüglich teilweise auf die Bewertungsmethode NISTRA, mit welche r die Auswirkungen eines Strassenprojektes mittels einer Kosten -Nutzen-Analyse ermittelt werden kann. Darin wird ausgeführt, dass NISTRA vollständig kompatibel mit den VSS-Normen zur Kosten -Nutzen-Analyse (SN 641 820 bis SN 641 828) sei, welche wiederum explizit für die Beurteilung von Geschwindigkeitslimi- ten gelten würden. Weder dies noch die Behauptung, dass diese Normen der Stand der Technik entsprechen, werden vom BAFU oder der Be- schwerdeführerin bestritten. Inwiefern vor diesem Hintergrund für die Be- urteilung der monetären Kriterien die teilweise Heranziehung der Bewer- tungsmethode NISTRA ungeeignet sein soll, ist nicht ersichtlich. Insbeson- dere schlägt das BAFU keine standardisierte Bewertungsmethode vor, wel- che zu bevorzugen wäre . Zudem hält das Erst gutachten fest, dass auch nicht monetarisierbare Kriterien, wie der Nutzen für den Moorschutz und das Naherholungsgebiet in die Beurteilung miteingeflossen seien. Entspre- chendes gilt auch für das Z weitgutachten, welches auf dieselbe Methodik abstellt und auch nicht monetarisierbare Faktoren diskutiert (Unfälle, Be- triebsqualität und -sicherheit, Wohnlichkeit, Potenzial für Siedlungsent- wicklung, Orts - und Landschaftsbild, Lebensräume und Gewässer). Die Abwägung, welche das BAFU hingegen vornimmt, beschränkt sich auf die (wenigen) Elemente Netzbetrachtung (kein Ausweichverkehr zu erwarten), Unfälle (Abnahme zu erwarten), Reisezeitveränderung für den einzelnen Autofahrer (56 Sekunden) und Investitionskosten für die GH/GW -Anlage (sehr gering). Ob die vom BAFU vorgenommene Verhältnismässigkeitsprü- fung im Vergleich zu den detaillierten Gutachten der Fachexperten dem Anspruch an ein Gutachten im Sinne von Art. 32 Abs. 3 SVG genügt, er- scheint zweifelhaft, zumal es auch nicht Fachbehörde im Bereich des Strassenverkehrs ist. Vielmehr entscheidend ist jedoch, ob seine Vorbrin- gen allgemein geeignet sind, um den Inhalt der Gutachten in Zweifel zu ziehen. 9.7.2 Sodann ist es bei anderen Lärmschutzmassnahmen, insbesondere bei lärmarmen Belägen und Lärmschutzwänden, üblich, deren volkswirt- schaftlichen Nutzen in die Abwägung miteinzubeziehen. Das Ergebnis darf zur Beurteilung der Verhältnismässigkeit herangezogen werden, sofern auch nicht monetarisierbare qualitative Kriterien genügend berücksichtigt werden (vgl. oben E. 8.2). Wieso dies bei einer Herabsetzung der Höchst- geschwindigkeit als Lärmschutzmassnahme grundsätzlich anders sein A-5105/2020 Seite 37 sollte, ist nicht nachvollziehbar. Im Übrigen sind monetarisierte Reisezeit- verluste auch in anderen Bereichen unserer Rechtsordnung relevant. So werden bei der Festsetzung der leistungsabhängigen Schwerverkehrsab- gabe die dem Schwerverkehr zurechenbaren Wegekosten und Kosten zu- lasten der Allgemeinheit herangezogen (vgl. Art. 1 Abs. 1 des Bundesge- setzes über eine leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe [SVAG, SR 641.81]). Zu letzteren gehören als sogenannte externe Kosten die Stau- zeitkosten (vgl. BGE 136 II 337 E. 5.5), welche nichts anderes sind als monetarisierte Reisezeitverluste. Ob der Reisezeitverlust infolge eines Staus oder einer Geschwindigkeitsherabsetzung zustande kommt, spielt keine Rolle; in beiden Fällen stellen sie eine volkswirtschaftliche Belastung dar. Es mag zwar zutreffen, dass bei der Berücksichtigung von Reisezeit- verlusten die Voraussetzungen für eine beträchtliche Herabsetzung der Geschwindigkeit auf stark befahrenen Autobahnen rein aus Lärmschutz- gründen hoch sind. Dies ist jedoch nicht eine Folge der Methode sondern der Bedeutung des betreffenden Verkehrswegs im Einzelfall. Überdies ist es zutreffend, dass in den beiden Gutachten unterschiedliche Kostensätze für den Personenverkehr verwendet werden, obwohl beide auf dieselben VSS-Normen abstellen (SN 641 822a [Zeitkosten im Perso- nenverkehr]) und von einer durchschnittlichen Fahrzeugbesetzung von 1.43 Personen ausgehen. Das Erstgutachten hält dazu fest, dass die in der Norm enthaltenen Kostensätze nach der Distanz der Fahrten differenziert seien. Eine Spinnenanalyse (Auswahl und Analyse aller Wege, deren Ver- lauf von Quellzonen zu Zielzonen über ein spezifisches Netzobjekt führt, vgl. www.are.admin.ch > Mobilität > Grundlagen und Daten > Verkehrsmo- dellierung > Nationales Personenverkehrsmodell > Glossar [besucht am 11.10.2021]) habe eine durchschnittliche Distanz aller Fahrten zwischen Zürich Nord und Brüttisellen von 38.75 km ergeben. Daraus resultiere ein Zeitkostensatz von CHF 34.1/ph (Personenstunde zu Preis en). Im Zweit- gutachten finden sich keine genaueren Angaben zur Herleitung des Kos- tensatzes von CHF 23.29/ph. Die VSS Norm SN 641 822a beinhaltet die Zahlungsbereitschaft für Reise- zeitveränderungen im motorisierten Individualverkehr. Die Zahlungsbereit- schaften unterscheiden sich nach Wegzweck und Fahrweiten. Sie werden nach Wegzweck, Pendlerfahrten, Einkaufsfahrten, Nutzfahrten sowie Frei- zeitfahrten in jeweils 10-km-Intervallen ausgewiesen (vgl. Ziff. 2 VSS Norm SN 641 822a). Grundlage der Werte sind mehrere anerkannte Befragun- gen aus den Jahren 2001 bis 2005. Als Bezugsjahr gilt das Jahr 2007. Die Werte sind gewichtet nach den Bruttohaushaltsjahreseinkommen und den A-5105/2020 Seite 38 Fahrweiten (vgl. Ziff. 7 VSS Norm SN 641 822a). Die aus den Verkehrsmo- dellen erhaltene n Fahrzeugzahlen sind mit dem für die Kosten -Nutzen- Analyse relevanten Besetzungsgrad zu multiplizieren (vgl. Ziff. 8 VSS Norm SN 641 822a). Die Werte sind mit dem Nominallohnwachstum auf den Preisstand der Kosten-Nutzen-Analyse zu bringen und nehmen mit dem Reallohnwachstum über die Zeit zu (vgl. Ziff. 10 VSS Norm SN 641 822a). Gemäss den in der VSS Norm SN 641 822a enthaltenen Tabellen wählte das Zweitgutachten den Zeitkostensatz gemäss der Tabelle 3 (Zeitkosten- ansätze nach Fahrtzweck und Verkehrsmittel). Die CHF 23.20 beziehen sich auf die Fahrzeit von einer Stunde für alle Zwecke. Demgegenüber ent- nahm das Erstgutachten den Zeitkostensatz aus der Tabelle 5 (Zahlungs- bereitschaft für alle Wegzwecke), welche die Zeitkosten sätze detailliert nach der Fahrweite in 10 km Schritten aufschlüsselt. Für die Fahrweite 35 - 45 km gilt ein Satz von CHF 33.22/ph. Der von den Gutachtern gewählte von CH 34.1/ph dürfte auf die Lohnentwicklung zurückzuführen sein. Eine willkürliche Festsetzung der unterschiedlichen Zeitkoste nsätze kann vor diesem Hintergrund ausgeschlossen werden. Im Übrigen erscheint der hö- here Kostensatz als plausibler, da dieser auf die konkrete durchschnittliche Distanz aller Fahrten abstellt, welche über den betreffenden Nationalstras- senabschnitt führen, und somit ein genaueres Abbild der Reisezeitverlust- kosten liefern dürfte. Die Annahmen zu den Reisezeitverlustkosten im Zweitgutachten sind daher eher konservativ. 9.7.3 Zu den berücksichtigten lärmbedingten Gesundheitskosten, welche durch eine Geschwindigkeit sherabsetzung eingesp art werden könnten , zählen die Kosten infolge von Bluthochdruck bedingten Krankheiten sowie ischämischen Herzkrankheiten, deren Häufigkeit durch Lärm erhöht wird. Beide Gutachten stützen sich dabei auf die Norm SN 641 828 «Kosten - Nutzen-Analysen im Strassenverkehr: Externe Kosten». In den Gutachten wird nachvollziehbar dargelegt, wieso es sich bei den Kosten für die lärm- bedingten Gesundheitsschäden nur um grobe Schätzungen handeln kann, jedoch eine Methodik angewandt wurde, welche zu ei ner Überschätzung des tatsächlichen Lärmnutzen s führt. Der Vorinstanz ist zuzustimmen, dass dadurch zumindest ein Teil der weiteren Gesundheitskosten (gering- fügige Gesundheitskosten sowie Reise-, Warte- und Arztkonsultationskos- ten) gedeckt sind. Ebenfalls nachvollziehbar ist, dass die darüber hinaus gehenden Gesundheitskosten kaum vom gleichen Ausmass sind, wie jene, welche im Gutachten effektiv berück sichtigt wurden. Selbst wenn dem so A-5105/2020 Seite 39 wäre, würde sich das Kosten -Nutzen-Verhältnis der Geschwind igkeitsre- duktion nur unwesentlich ändern, wie die Vorinstanz zu Recht darlegt. 9.7.4 Bezüglich den Unfallkosten wird im Erstgutachten ausgeführt, dass zwei Effekte zu beachten seien. Einerseits führe die Verlagerung von der Autobahn auf das untergeordnete Netz zu einer Zunahme der Unfallkos- ten, da die spezifischen Unfallkosten pro Fahrzeugkilometer auf dem un- tergeordneten Netz deutlich höher seien als auf der Autobahn. Anderer- seits könnte vermutet werden, dass sich auf der Autobahn die Unfallhäu- figkeit und die Unfallschwere beim verbleibenden Verkehr tendenziell re- duziere, wenn mit 80 km/h statt 100 km/h gefahren werde. Demgegenüber wäre es möglich, dass die Unfallhäufig keit zunehme, da Unaufmerksam- keiten die wichtigste Unfallursache auf der betrachteten Autobahn darstell- ten und bei 80 km/h die Unaufmerksamkeit tendenziell höher sein könnte. Da bisher keine Datengrundlagen zu unterschiedlichen Unfallraten auf Au- tobahnen je nach signalisierter Höchstgeschwindigkeit zur Verfügung ge- standen hätten, müsse man sich auf die Abschätzung auf den ersten Effekt (höhere Unfallkosten durch Verlagerung auf das untergeordnete Netz) be- schränken. Vor diesem Hintergrund würden die Unfallkosten im Jahr 2030 um CHF 600'000 und im Jahr 2036 – infolge der abnehmenden Unfallrate – um knapp CHF 590'000 steigen. Die Gutachter des Zweitgutachtens sind demgegenüber der Ansicht, dass es aufgrund der Geschwindigkeitsreduk- tion nicht zu einer nennenswer ten Verlagerung auf das untergeordnete Strassennetz kommen würde. Durch die zusätzliche Geschwindigkeitsre- duktion würden die Unfallkosten tendenziell eher reduziert. Es stelle sich jedoch die Frage, inwieweit diese für den vorliegenden Fall (Nacht, verhält- nismässig geringes Verkehrsaufkommen mit entsprechenden locke- rem/flüssigem Verkehr) anwendbar seien. Aufgrund der unzureichenden Datengrundlagen könne keine belastbare Quantifizierung vorgenommen werden. Nächtliche Unfälle seien zudem eher rar und nicht selten alkohol- bedingt. Die unfallrelevanten Effekte der nächtlichen Tempobeschränkun- gen seien eher vernachlässigbar. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin gibt die Vorinstanz kei- ner dieser Schlussfolgerungen den Vorzug. Hinsichtlich des ersten Gutach- tens stellte sie vielmehr fest, dass die Auswirkungen des Unfallgeschehens gesamthaft betrachtet als nicht entscheidend zu werten seien (jährliche Kosten von CHF 0.59 Mio. im Vergle ich zu den Gesamtkosten von CHF 4.652 Mio.). Dem ist zuzustimmen. Zum Zweitgutachten führte die Vo- rinstanz zutreffend aus, dass das Gutachten die resultierenden Effekte be- züglich Unfallkosten gar nicht einbezogen bzw. ausschliesslich im Rahmen A-5105/2020 Seite 40 einer Plausibilisierung der Reisekosten verwendet habe. Sofern sich die Vorinstanz damit einverstanden erklärte, ist dem nichts beizufügen. Wenn die monetären Effekte auf das Unfallgeschehen unklar sind, so erscheint deren Ausklammerung in der Kosten-Nutzen-Analyse als gerechtfertigt. 9.7.5 Das Erstgutachten zog in seine Kosten-Nutzen-Analyse folgende Auswirkungen mit ein: Lärm, Reisezeitveränderungen, Betriebskosten Fahrzeuge (insbesondere Treibstoffverbrauch), Luftbelastung, Klimabelas- tung, In vestitionskosten (für Umprogramm ierung der Verkehrsmanage- mentsanlage), Polizeiliche Verkehrsregelung und Überwachung (inkl. B e- triebs- und Wartungskosten) sowie Unfallkosten. Der Aspekt der Wohnlich- keit werde vor allem durch die bereit s in der Kosten -Nutzen-Analyse be- rücksichtigte Reduktion der Lärm- und Luftbelastung abgedeckt. Die übri- gen Indikatoren der Kosten-Nutzen-Analyse von NISTRA seien infolge de- rer Irrelevanz nicht berücksichtigt worden. Weitere Auswirkungen, welche nicht in der K osten-Nutzen-Analyse enthalten seien, seien deskriptiv mit- einbezogen worden, mithin der Moorschutz und die Auswirkungen auf Nah- erholungsgebiete. Weiter halten die Gutachter fest, dass die Beeinträchti- gung der Lebensqualität, zu welchen die Schlafstörungen gehörten, unter anderem über die Reduktion der Wohnungspreise bewertet werde. Die Auswirkungen auf nicht überbautes Bauland seien nicht berücksichtigt wor- den, da die Berechnungen nur die Auswirkungen des Lärms am Wohnort beinhalten würden. Das Zweitgutachten beachtete im Rahmen ihrer K os- ten-Nutzen-Analyse die Baukosten, die Betriebs - und Unterhaltskosten, Reisezeit Stammverkehr, Betriebskosten Fahrzeuge Stammverkehr, Lärm- belastete Personen, Luftbelastung und Klimabelastung. Die Auswirkungen der Schlafstörungen berücksichtigte sie dabei ebenfalls über die Mietzins- ausfälle. Nicht in die K osten-Nutzen-Analyse bezog es die Unfälle, Be- triebsqualität, Betriebssicherheit, Siedlungsentwicklung (Wohnlichkeit, Po- tenzial für Siedlungsentwicklung, Orts - und Landschaftsbild ) sowie Le- bensräume und Gewässer. Diese Auswirkungen diskutierte es jedoch qua- litativ. Nach dem Gesagten trifft es nicht zu, dass die Gutachten nur monetäre Auswirkungen diskutieren. Sowohl das Erst- als auch das Zweitgutachten setzen sich - wenn auch im unterschiedlichen Ausmass - mit nicht mone- tären Auswirkungen auseinander. Entgegen der Beschwerdeführerin wer- den Schlafstörungen und deren mutmasslichen Folgen (Stress und Kon- zentrationsstörungen) über den Einfluss auf die Mietkosten berücksichtigt. Zutreffend ist, dass sich die Gutachten nicht explizit mit den Kosten für die angrenzenden Liegenschaftseigentümer auseinandersetzen, welche diese A-5105/2020 Seite 41 bei künftigen Neubauten zu bezahlen hätten. So werden Baubewilligungen für neue Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, grundsätzlich nur erteilt, wenn die Immissionsgrenzwerte nicht überschrit- ten werden (vgl. Art. 22 Abs. 1 USG). Sind die Immissionsgrenzwerte über- schritten, so werden Baubewilligung für Neubauten, die dem längeren Auf- enthalt von Personen dienen, nur erteilt, wenn die Räume zweckmä ssig angeordnet und die allenfalls notwendigen zusätzlichen Schallschutzmass- nahmen getroffen werden (Art. 22 Abs. 2 USG). Indes weist die Beschwer- deführerin selber darauf hin, dass der Bereich ihres Gemeindegebiets, wel- ches an die Nationalstrasse grenzt, bereits überbaut ist. Ob überhaupt eine Innenverdichtung in jenem Gebiet mittels Neubauten stattfinden wird, ergibt sich nicht aus ihren Ausführungen und ist damit unsicher. Ebenfalls nicht klar ist, ob und falls ja, welche Art von Gebäuden (Wohn- oder Indust- riebauten) einst auf den beiden unverbauten Flächen zu stehen kommen. Dazu kommt, dass von 220 Gebäuden «nur» bei 46 Gebäuden neu der Immissionsgrenzwert eingehalten würde. Dass der Nutzen der allfällig ein- malig niedrigeren Baukosten nicht derart hoch sein dürfte, um die jährli- chen wiederkehrenden Kosten der Geschwindigkeitsbegrenzung aufzu- wiegen, erscheint plausibel. Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu bean- standen, dass die Vorinstanz das Argument betreffend die Siedlungsent- wicklung als nicht geeignet erachtete, um die Schlussfolgerungen der Gut- achten umzustossen. 9.7.6 Das einzige Argument zugunsten einer Geschwindigkeitsbegren- zung, welches noch nicht diskutiert wurde, ist der Reisezeitverlust für den einzelnen Autofahrer. Dieses Kriterium kann durchaus in die Gesamtabwä- gung miteinbezogen werden. So hatte sich das Bundesgericht zum Einbe- zug einer Hauptstrasse in eine Tempo-30-Zone, was für den einzelnen Au- tomobilisten einen Zeitverlust von ca. 5 Sekunden (verglichen mit der heu- tigen mittleren Geschwindigkeit) ergeben würde, zu äussern. Es erachtete diesen Umstand nicht als einen gewichtigen Nachteil für den Strassenver- kehr, hob jedoch gleichzeitig hervor, dass nicht allein auf den Zeitverlust für den einzelnen Autofahrer abgestellt werden dürfe, sondern die Funktion der Hauptstrasse im gesamten Verkehrsnetz berücksichtigt werden müsse (vgl. BGE 139 II 145 E. 5.8). Vorliegend mag ein Zeitverlust von 56 Sekun- den (Personenwagen) bzw. 31 Sekunden (Nutzfahrzeuge) für den einzel- nen Autofahrer als gering ersch einen. Auf der anderen Seite handelt es sich bei den betroffenen Nationalstrassenabschnitten um die meist befah- rene Nationalstrasse der Schweiz, deren Wichtigkeit sich in ihrem sehr ho- hen volkswirtschaftlichen Nutzen manifestiert . Der geringe Zeitverlust für den einzelnen Autofahrer vermag diesen Umstand nicht zu überwiegen. A-5105/2020 Seite 42 9.8 Im Ergebnis vermögen die Vorbringen der Beschwerdeführerin und des BAFU die Schlüssigkeit der beiden Gutachten weder bezüglich der Metho- dik noch der monetarisierten Reisezeitverlusten in Zweifel zu ziehen. Trif- tige Gründe, welche ein Abweichen von den Gutachten erfordern, liegen nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts nicht vor. Die Vorinstanz durfte sich bei ihrem Entscheid auf die Gutachten und deren Schlussfolge- rung, wonach eine Geschwindigkeitsbegrenzung während den Nachtstun- den auf durchgehend 80 km/h unverhältnismässig wäre, stützen. Ihr Ent- scheid ist denn auch im Ergebnis nicht zu beanstanden, insbesondere nachdem der lautesten Nachtphase bereits mit der generellen Herabset- zung der Höchstgeschwindigkeit auf 80 km/h begegnet und nur eine relativ geringe Anzahl von vier Liegenschaften weiterhin Immissionen über dem Alarmwert ausgesetzt sein wird. 10. Weiter ist auf die beantragte Geschwindigkeitsherabsetzung auf durch- gehend 80 km/h während den Tagesstunden (06:00 - 22:00 Uhr) einzuge- hen. 10.1 Am Tag be trägt die Höchstgeschwindigkeit generell 100 km/h. Die GH/GW-Anlage wird von 06:00 - 07:00 Uhr grundsätzlich 80 km/h signali- sieren. Während den Hauptverkehrszeiten sollte dann eine weitergehende, verkehrsabhängige Temporeduktion auf 80 km/h erfolgen (Fahrtrichtung Winterthur/St. Gallen: 05:00 bis ca. 09:00 Uhr / ca. 11:00 bis ca. 20:00 Uhr; Fahrtrichtung Zürich/Bern: 05:00 bis ca. 11:00 Uhr / ca.13:00 bis ca. 18:00 Uhr). Diese Geschwindigkeitsreduktionen werden eine Lärmreduktion von 1.5 dB(A) zur Folge haben. 10.2 Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, dass eine GH/GW-Anlage nicht eine gleichwertige Lärmschutzmassnahme wie eine dauerhafte Geschwindigkeitsreduktion darstelle. Im Gegensatz zur rechts- kräftig bewilligten Anlage seien die vorgesehenen Zeiten mit Geschwindig- keitsreduktionen nicht rechtlich gesichert. Das ASTRA hätte dazu nur un- gefähre Angaben («ca.») gemacht. Da nicht vorhersehbar sei, wie sich der Verkehr und die Verkehrssicherheit zukünftig entwickeln würden, könnten die Zeiten mit Temporeduktion auf 80 km/h jederzeit ändern, was im Zu- sammenhang mit einem verlässlichen Lärmschutz als ungenügend zu qua- lifizieren sei. Dies gelte umso mehr, weil die Zeitfenster, in welchen die Re- duktion der Höchstgeschwindigkeit mittels der GH/GW-Anlage auf 80 km/h erfolge, nicht öffentlich publiziert seien und zudem nicht sichergestellt sei, dass eine Geschwindigkeitsreduktion überhaupt stattfinden werde. Viel- mehr müsse unter Nennung der Bedingungen eindeutig dargelegt werden, A-5105/2020 Seite 43 wann eine Senkung der Geschwindigkeit erfolge. Dagegen sei es dem ASTRA anheimgestellt, unter welchen Bedingungen die Geschwindigkeit gesenkt werde. Bezüglich der Zeit von 06:00 - 22:00 Uhr sei die Redukti- onsangabe für den Beurteilungspegel von 1.5 dB(A) rein rechnerisch kor- rekt. Allerdings bedinge dies, dass die angegebenen Betriebszeiten tat- sächlich eingehalten würden. Falls dem so sei, sei nicht nachvoll ziehbar, weshalb die Höchstgeschwindigkeit nicht für alle Tagesstunden auf 80 km/h signalisiert werde. Während den Wirtschaftsverkehrszeiten seien auf- grund des grossen Verkehrsaufkommens bereits heute praktisch durch- gängig eine Geschwindigkeitsreduktion auf 80 km/h vorgesehen. Auf dem Abschnitt würden sich viele Unfälle ereignen, weshalb damit auch ein wich- tiger Beitrag zur Sicherheit und eine Reduktion der aus Unfällen entstehen- den Status geleistet werden könnte. Aus diesen Gründen sei eine rechtlich gesicherte Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h am Tag angezeigt. 10.3 Das ASTRA entgegnet, dass die GH/GW-Anlage keine Lärmschutz- massnahme darstelle, sondern ein Instrument zur Harmonisierung des Verkehrsflusses und zur Information und Warnung der Verkehrsteilneh- menden vor Verkehrsstörungen sowie anderweitigen Gefahren auf den nachfolgenden Streckenabschnitten. Dennoch seien die Lärmimmissionen möglichst realitätsnah zu ermitteln, wozu die tatsächlich gefahrene Ge- schwindigkeit der F ahrzeuge zu berücksichtigen sei . Die durch eine GH/GW-Anlage in den jeweiligen Stunden signalisierten Geschwindigkei- ten seien deshalb zu berücksichtigen. Vorliegend sei die G H/GW-Anlage rechtskräftig angeordnet worden. Entsprechend sei die Lärmbelastung nicht auf der Basis des heute signalisierten generellen (statistischen) Tem- poregimes zu ermitteln, sondern auf Basis der jeweils stündlich zu erwar- tenden Signalisation. Die Plausibilität der im vorliegenden Projekt ermittel- ten Prognosen und die Berücksichtigung der GH/GW -Anlage bei der Lärmermittlung seien vom BAFU nicht bestritten worden. Im Übrigen hätten sie im vorinstanzlichen Verfahren dargelegt, dass eine Temporeduktion auf max. 80 km/h ausserhalb der Hauptverkehrszeiten die Beurteilungspegel während der Tagesperiode lediglich um weitere 0.5 dB(A) senken würde. Für die Tagesphase sei das weder zweck- noch verhältnismässig. Dies ins- besondere unter der Berücksichtigung, dass vorli egend die Nachtperiode für die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte massgebend sei. 10.4 Die Vorinstanz setzt sich mit den Ausführungen der Beschwerdefüh- rerin in ihrer Vernehmlassung nicht explizit auseinander. Das BAFU äus- sert sich in seinem Fachbericht nur zur Geschwindigkeitsbegrenzung in der Nacht. A-5105/2020 Seite 44 10.5 Die Lärmimmissionen werden anhand von Berechnungen oder M es- sungen ermittelt (vgl. Art. 38 Abs. 1 LSV); die Ermittlung des durchschnitt- lichen Tages- und Nachtverkehrs erfolgt dabei bei bestehenden Strassen aus Verkehrszählungen (vgl. Anhang 3 Ziff. 33 Abs. 1 Bst. a LSV) und bei Strassen, die neu erstellt oder geä ndert werden, anhand von Prognosen über die Entwicklung des Verkehrs (Bst. b). 10.6 Mit Verfügung vom 21. November 2016 genehmigte das ASTRA die vorliegende GH/GW-Anlage. Die Verfügung ist in Rechtskraft erwachsen. Danach wird durch den Einsatz von variablen Ge schwindigkeitssignalen die Höchstgeschwindigkeit wie bis anhin der jeweiligen Verkehrssituation (z.B. Verkehrsüberlastung, Unterhaltsarbeiten, Ereignisse, etc.) ange- passt. Die Steuerung der Signale ist abhängig von der Verkehrsbelastung (vgl. BBl 2016 8632). Bei der Anlage handelt es sich offensichtlich nicht um eine Lärmschutzmassnahme. Gleichwohl sind deren Auswirkungen auf den Verkehrslärm zu berücksichtigen (vgl. oben E. 10.5). Die Beschwerde- führerin zweifelt die generelle Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 80 km/h zwischen 06:00 - 07:00 Uhr nicht an. Was die restlichen Ta- geszeiten anbelangt, liegt es in der Natur der Sache, dass eine GH/GW - Anlage nicht zu fixen Uhrzeiten die Geschwindigkeit herabsetzt, sondern in Abhängigkeit vom Verkehrsaufkommen. Es ist daher nicht zu beanstan- den, dass das ASTRA nicht minutengenaue Angaben zu den Zeiten macht, in welchen die Geschwindigkeit auf 80 km/h reduziert sein wird, und diese zur Lärmberechnung heranzieht. Die angegebenen Zeiten erscheinen an- gesichts der gerichtsnotorischen Belastung der betreffenden Nationalstras- senabschnitte als plausibel, zumal auch das BAFU diese nicht anzweifelt. Ferner bestreiten weder die Beschwerdeführerin noch das BAFU, dass eine Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 80 km/h ausserhalb der genannten Hauptverkehrszeiten eine nicht wahrnehmbare Lärmreduktion von - 0.5 dB(A) bringen würde. Die Zweckmässigkeit der Massnahme wäre daher von vornherein nicht gegeben. B ezeichnenderweise begründet die Beschwerdeführerin ihren Antrag im Wesentlichen mit einem allgemeinen Verweis auf die S icherheit, ohne konkret darzulegen, wieso aus diesem Grund die Geschwindigkeit zu limitieren sei. Derartige Gründe sind auch nicht ersichtlich. Eine durchgehende Geschwindigkeitsbegrenzung auf 80 km/h tagsüber aus Lärmschutzgründen ist deshalb nicht angezeigt. 11. Schliesslicht bleibt noch zu beurteilen, ob die zusätzlich geprüften LSW zu Recht verworfen worden sind. A-5105/2020 Seite 45 11.1 Weitere Massnahmen im Zusammenhang mit den LSW verlangen weder die Beschwerdeführerin noch das BAFU. 11.2 Das Bundesgericht hatte im Urteil 1C_506/2014 vom 14. Oktober 2015 zu überprüfen, ob eine verworfene LSW einer neuen Überprüfung unterzogen werden musste . Die betreffende LSW in der Variante 15 m Höhe (WTI von 0.5, d.h. «schlecht») oder in der Variante 4.5 m Höhe (WTI von 0.9, d.h. «ungenügend») sollte drei Büro- und ein Schulgebäude vor Lärm schützen. Es kam zum Schluss, dass aufgrund der geringen Effizienz einer niedrigen Mauer und der geringen Anzahl der betroffenen Bauten da- von auszugehen sei, dass diese Massnahme auf jeden Fall als unverhält- nismässig erachtet worden wäre, auch bei Qualifikation des Projekts als wesentliche Änderung i.S.v. Art. 8 Abs. 2 LSV ( vgl. a.a.O. E. 6.6.2 [nicht veröffentlicht in BGE 141 II 483]). 11.3 Vorliegend wurde die Errichtung/Neuerstellung von 23 LSW geprüft. Sechs davon werden umgesetzt. Von den restlichen 17 erwiesen sich zwölf effizienzmässig als schlecht (Gebiet «Auzelg» [WTI 0.2], «Herzogen- mühle» [WTI 0.5], «Überlandstrasse Hirzenbach» [WTI 0.1], «Brandholz» [WTI 0.1], «Kriesbach» [WTI 0.4], «Langacker» [WTI 0.2], «Richtistrasse» [WTI 0.3], «Industrie Dietlikon» [WTI 0.1], «Verzw. Brüttisellen Nordost» [WTI 0.4], «Wolfhaldenweg» [WTI 0.2], «Breite» [WTI 0.3] und «Wygarten» [WTI 0.2]). Bei diesen LSW ist aufgrund ihres schlechten WTI -Werts von vornherein auszugehen, dass deren Umsetzung weiterhin als unverhältnis- mässig gelten würde. Die übrigen fünf erhielten einen ungenügenden WTI- Wert. Vier davon betreffen nur wenige Gebäude mit Grenzwertüberschrei- tungen, weshalb in Anlehnung an die oben zitierten bundesgerichtl ichen Rechtsprechung bei gleichzeitiger Berücksichtigung der Höhe des jeweili- gen WIT-Werts ebenfalls angenommen werden kann, dass die Qualifika- tion des Ausführungsobjekts als wesentliche Änderung nichts an deren Un- verhältnismässigkeit ändern würde («Herti» [ein vierstöckiges Betriebsge- bäude, WTI 0.6], «Zwickystrasse» [dreigeschossige Reiheneinfamilienhäu- ser mit 10 Adressen, WTI 0.6], «Aegert» [ein eingeschossiges Wohnhaus, je ein fünf- und dreigeschossiges Betriebsgebäude, WTI 0.8] sowie «K53 Ostseite» [drei drei- bis viergeschossige Wohnhäuser sowie eine Parzelle, WTI 0.8]). Das einzige Gebiet, welches aufgrund seiner relativ hohen Anzahl an be- troffenen Gebäuden heraussticht, ist «Girhalden». Bei diesen Liegenschaf- ten handelt es sich gemäss Lärmberic ht um ein - bis viergeschossige A-5105/2020 Seite 46 Wohnhäuser, welche sich an einer gegen Nordosten ansteigenden Hang- lage befinden. 37 Gebäude seien von einer Überschreitung der Immissi- onsgrenzwerte betroffen; bei einem würden die Alarmwerte überschritten. Die bestehende Lärmschutzwand könne aufgrund ungenügender Fundie- rung nicht erhöht werden. Sie müsste für eine Optimierung des Lärmschut- zes abgerissen und höher neu gebaut werden (inkl. Fundation). Zum Schutz der Liegenschaften seien verschiedene LSW untersucht worden. Die Bestvariante könne aufgrund der Hanglage nicht bei allen Gebäuden eine Senkung unter den Immissionsgrenzwert erreichen. Diese bestehe aus einem Ersatzneubau der «LSW Verzw. Brüttisellen, Mittelstreifen» um 277 m länger, mit einer Höhe von 6.5 m (heute: Länge 508 m, Höhe 4 m), einem Ersatzneubau der «LSW Verzw. Brüttisellen Rtg. SG» mit einer Höhe von 6.5 m (heute: 3.8 m), Teilersatz der «LSW Verzw. Brüttisellen, Einfahrt Rtg. SG» auf einer Länge von 255 m mit einer Höhe von 6.5 m (heute: 2.9 bis 4.3 m). Diese Massnahmekombination würde einen WTI von 0.8 erreichen. Angesichts der Dimensionen der geprüften Bestvariante ist davon auszu- gehen, dass eine alternative LSW, welche wirtschaftlich tragbar wäre, an dieser Stelle nicht realisiert werden kann. Nicht monetä re Kriterien im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, welche für eine Realisie- rung der Bestvariante trotz derer Unwirtschaftlichkeit sprechen würden (vgl. oben E. 8.2), werden weder vorgebracht noch sind solche ersichtlich. Insbesondere haben weder die Anwohner noch die Standortgemeinde Wangen-Brüttisellen aufgrund der nicht realisierten LSW Beschwerde er- hoben. Somit liegt auch bezüglich den LSW kein Grund für eine Rückwei- sung der Sache an die Vorinstanz vor. 12. Zusammengefasst handelt es sich beim Ausführungsprojekt um eine we- sentliche Änderung einer ortsfesten Anlage im Sinne von Art. 8 Abs. 2 LSV. Dementsprechend hat die Vorinstanz bzw. das ASTRA die Eigentümer von jenen Gebäuden, an denen die Immissionsgrenzwerte voraussichtlich nicht eingehalten werden können, zum Einbau von Schallfens tern zu verpflich- ten. Das ASTRA hat die hierdurch anfallenden Kosten zu übernehmen (vgl. BGE 141 II 483 E. 5). Im Hinblick auf die Tragung dieser Kosten sind zu- dem – soweit erforderlich – die Anteile der verschiedenen Strassenanlagen an den Lärmimmissionen festzulegen (Art. 11 Abs. 4 LSV; vgl. Urteil A-2575/2013 E. 5.6). Neue Emissionsbegrenzungen hat die Vorinstanz nicht zu prüfen (vgl. oben E. 8 ff.). Die Plangenehmigungsverfügung ist da- her aufzuheben, soweit die Vorinstanz in Dispositivziffer 5.1 den Antrag II.1 A-5105/2020 Seite 47 der Beschwerdeführerin bezüglich einer umfassenden Sanierung nach Art. 8 Abs. 2 LSV der betreffenden Nationalstrassenabschnitte abgewiesen hat. Zudem sind die Dispositivziffer 6.1 und 6.2 der Plangenehmigung auf- zuheben und die Angelegenheit ist zum neuen Entscheid bezüglich der An- ordnung der Schallschutzf enster und deren Kostentragung an die Vo- rinstanz zurückzuweisen. Die übrigen Anträge der Beschwerdeführerin sind abzuweisen. Insofern ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen, so- weit auf sie einzutreten ist. 13. Es bleibt, über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwerdever- fahrens zu entscheiden. 13.1 Die Beschwerdeinstanz auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskos- ten werden Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden auferlegt; anderen als Bundesbehörden, die Beschwerde führen und unterliegen, werden Verfahrenskosten auferlegt, soweit sich der Streit um vermögensrechtliche Interess en von Körperschaften oder auto- nomen Anstalten dreht (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Ohne vermögensrechtliche Interessen handeln namentlich Gemeinden, die – meist im Rahmen von Plangenehmigungsverfahren – ihnen missbeliebige Infrastrukturprojekte bekämpfen (vgl. Urteil BVGer A -1040/2020 vom 8. Februar 2021 E. 11.1 m.H.). Wenn mit einer Plangenehmigung zugleich über enteignungsrecht- liche Einsprachen entschieden wird, richtet sich die Kosten- und Entschä- digungsregelung im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach den Spezialbestimmungen des EntG (BGE 111 Ib 32 E. 3). Diesbezüglich ist einzig massgebend, dass der beschwerdeführenden Partei die Enteig- nung droht (Urteil BGer 1C_141/2020 vom 13. November 2020 E. 4.5). Der Beschwerdeführerin droht keine Enteignung. Die Kostenverlegung richtet sich daher nach den allgemeinen Bestimmungen des VwVG. Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich um eine Gemeinde, welche ihre Beschwerde nicht zum Schutz ihrer vermögensrechtlichen Interessen er- hob. Weder ihr noch der Vorinstanz oder dem ASTRA sind deshalb Verfah- renskosten aufzuerlegen. 13.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr er- wachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reglements über die Kosten A-5105/2020 Seite 48 und Entschädigungen vor dem Bun desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Keinen Anspruch auf Parteientschädigung haben Bundes- behörden und, in der Regel, andere Behörden, die als Parteien auftreten (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Folglich haben die Vorinstanz, das ASTRA und die Beschwerdeführerin von vornherein keinen Anspruch auf eine Parteient- schädigung. (Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.) A-5105/2020 Seite 49 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist. 2. Ziff. 5.1 des Dispositivs der angefochtenen Plangenehmigung vom 15. September 2020 wird aufgehoben, soweit die Vorinstanz darin die Ein- sprache der Beschw erdeführerin hinsichtlich deren Antrags II.1 abgewie- sen hat. Zudem werden Ziff. 6.1 und 6.2 des Dispositivs der Plangenehmi- gung aufgehoben und die Angelegenheit wird zum neuen Entscheid be- züglich der Anordnung der Schallschutzfenster und deren Kostentragun g an die Vorinstanz zurückgewiesen. 3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 5. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde) – das Bundesamt für Strassen ASTRA (Einschreiben) – das Bundesamt für Umwelt BAFU Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächst Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Alexander Misic Andreas Kunz A-5105/2020 Seite 50 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Fr ist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Un- terschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: