U 11 75 1. Kammer URTEIL vom 15. November 2011 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Gemeindeversammlungsbeschluss 1. a) Am 25. August 2011 fand in der Gemeinde … eine Gemeindeversammlung statt. Grund dieser Versammlung war dabei folgende Vorgeschichte: Auf dem ehemaligen Parkplatz zwischen dem … und dem … war vor einiger Zeit eine neue Postautohaltestelle mit Kehrplatz erstellt worden, wodurch dem Verkaufsladen und dem Ferienzentrum jeweils vier Parkplätze verloren gingen. Die Gemeinde … wollte nun offenbar diese Parkplätze wieder ersetzen und sie erwarb deshalb auf der gegenüberliegenden Strassenseite ein Grundstück, um dort ein Parkhaus und auf diesem Parkhaus ca. sechs Alterswohnungen zu erstellen. Die …-Stiftung, welche auch die Alters- und Pflegeheime im … sowie das Spital … betreibt, sollte für den Betrieb dieser Alterswohnungen verantwortlich sein. Im Auftrag der Gemeinde … erstellten Bauingenieur … und Architekt … eine Vorprojektstudie für die Erstellung öffentlicher Parkplätze und den Neubau von Alterswohnungen (begleitetes Wohnen) auf Parzelle Nr. 1607. b) Auf der Grundlage dieser Vorprojektstudie listete der Gemeindevorstand zuhanden der Gemeindeversammlung vom 25. August 2011 unter Traktandum 6 folgendes Geschäft auf: „Projektierungskredit zur Erstellung öffentlicher Parkplätze/Neubau von Alterswohnungen (Begleitetes Wohnen) auf Parzelle Nr. 1607“. In der Botschaft vom 12. August 2011 führte der Gemeindevorstand zu diesem Geschäft aus, dass der Gemeindeversammlung vom 20. Mai 2011 das Vorprojekt vorgestellt worden sei. Der Direktor der …-Stiftung habe die Versammlung über den Bedarf an Alterswohnungen sowie die Möglichkeit für deren späteren Betrieb orientiert. In der Zwischenzeit habe sich ergeben, dass die …-Stiftung bereit sei, mit der Gemeinde einen langfristigen Managementvertrag abzuschliessen. Die …- Stiftung übernähme somit die gesamte Vermietung der Alterswohnungen, den Unterhalt der Räumlichkeiten sowie die Organisation der Betreuung der Wohnungsmieter. Über die Finanzierungsmöglichkeiten werde anlässlich der Gemeindeversammlung orientiert. Damit die Gemeindeversammlung Ende Jahr den Baubeschluss fassen und den Managementvertrag verabschieden könne, müsse zuerst ein Detailprojekt ausgearbeitet werden. Hierfür seien Aufwendungen von Fr. 198'000.-- zu erwarten. Der Gemeindevorstand beantrage daher, dass zur Erstellung öffentlicher Parkplätze/Neubau von Alterswohnungen (Begleitetes Wohnen) auf Parzelle Nr. 1607 ein Projektierungskredit von Fr. 198'000.-- zu bewilligen sei. c) Aus dem Protokoll der Gemeindeversammlung vom 25. August 2011 ergibt sich, dass Bauingenieur … und Architekt … das Projekt Parkplätze/Alterswohnungen vorstellten, worauf sich im Anschluss daran eine rege Diskussion entwickelte. Der Versammlungsteilnehmer … erkundigte sich danach, ob es in irgendeiner Form einen Wettbewerb gegeben habe und welche Vergabekriterien der Gemeindevorstand angewendet habe. Der Vorsitzende soll darauf geantwortet haben, es sei kein Wettbewerb durchgeführt worden. Der ebenfalls Anwesende … führte in der Folge aus, dass er in seiner Firma zur Lösung schwieriger Aufgaben stets professionelle Hilfe beiziehe. Zudem sei das kantonale Submissionsgesetz zu beachten, welches für Dienstleistungsaufträge unter Fr. 100'000.-- eine freie Vergabe, für Aufträge ab Fr. 100'000.-- bis Fr. 250'000.-- das Einladungsverfahren und ab Fr. 250'000.-- das offene oder das selektive Verfahren vorsehe. Für Fr. 150'000.-- könne ein professioneller Projektwettbewerb durchgeführt werden. Die Gemeinde könnte so die Arbeiten von fünf bis sechs Preisträgern vergleichen. Zur Realisierung des optimalsten Projektes beantragte … die Durchführung eines Architekturwettbewerbs sowie die Genehmigung eines hierfür erforderlichen Kredites von Fr. 150'000.--. Die Idee des Projektwettbewerbes wurde in der Folge kontrovers weiterdiskutiert. Nach gewalteter Diskussion formulierte der Vorsitzende den Antrag des Gemeindevorstandes. Auf entsprechende Frage aus der Versammlung erklärte der Vorsitzende, dass über den Antrag von … zur Durchführung eines Projektwettbewerbes und zur Genehmigung eines hierfür erforderlichen Kredites von Fr. 150'000.-- nicht abgestimmt werden könne, weil dieser nicht traktandiert worden sei. Die Stimmbürger hätten jedoch die Möglichkeit, den beantragten Projektierungskredit abzulehnen. Danach habe der Gemeindevorstand über das weitere Vorgehen zu befinden. Die Stimmbürger könnten sich ferner auch noch unter dem Traktandum 9 (Mitteilungen und Umfrage) zu Wort melden. Über das Traktandum 6 (Projektierungskredit Fr. 198'000.--) wurde dann wie folgt abgestimmt: Der Antrag des Gemeindevorstandes wird mit 28 zu 14 Stimmen angenommen. 2. Am 5. September 2011 erhoben die zwei Versammlungsteilnehmer … und … gemeinsam Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden gegen den Beschluss der Gemeindeversammlung vom 25. August 2011 betreffend Traktandum 6 (Projektierungskredit zur Erstellung öffentlicher Parkplätze/Neubau von Alterswohnungen [Begleitetes Wohnen] auf Parzelle Nr. 1607), mit dem Antrag um Aufhebung desselben. Gemäss Art. 21 Abs. 1 der Gemeindeverfassung (GV) hätten die Stimmberechtigten das Recht, an der Gemeindeversammlung Anträge zu stellen, die einen nicht auf der Traktandenliste aufgeführten Gegenstand beträfen. Werde ein solcher Antrag von der Gemeindeversammlung für erheblich erklärt, habe der Gemeindevorstand den Antrag innerhalb von sechs Monaten der Gemeindeversammlung zu unterbreiten. Der Gemeindevorstand hätte daher den Antrag von … (Durchführung eines Architekturwettbewerbes und Krediterteilung über Fr. 150'000.-- dafür) als Motion im Sinne von Art. 21 Abs. 1 GV entgegen nehmen und die Versammlung darüber abstimmen lassen müssen, ob diese Motion nicht für erheblich erklärt werde. Das sei aber nicht geschehen. Nur wenn die Motion nicht für erheblich erklärt worden wäre, hätte die Versammlung über das Traktandum 6 gemäss Antrag des Gemeindevorstandes abstimmen können. Ohne Behandlung der Motion … sei die Abstimmung über das Traktandum 6 rechtswidrig gewesen. Zudem sei der Grundsatz der Einheit der Materie verletzt worden; denn Gegenstand des Traktandums 6 hätten eigentlich zwei Sachfragen gebildet, nämlich einmal die Erstellung eines teilweise oberirdischen Parkhauses mit zwei seitlich offenen Parkflächen im Ortskern von … und anderseits die Erstellung von sechs bis acht Alterswohnungen. Es sei nun durchaus möglich, dass ein Stimmbürger der Meinung gewesen sei, es brauche wohl die Parkplätze, aber nicht die Alterswohnungen oder umgekehrt. Durch das Zusammenziehen in einer einzigen Sachvorlage habe der Stimmbürger aber gar nicht seinen eigentlichen Willen zum Ausdruck bringen können. Entweder habe er beides ablehnen oder beides befürworten müssen. Der angefochtene Beschluss der Gemeindeversammlung weise auch sonst einen inhaltlichen Mangel auf. Das Gesamtprojekt werde Fr. 3.8 Mio. kosten, die Vergabe der Arbeiten unterstehe daher dem Submissionsgesetz und zwar hätte vorliegend für den Projektierungsauftrag das offene Verfahren durchgeführt werden müssen. Die freihändige Vergabe dieses Auftrages sei daher auf jeden Fall nicht rechtmässig. 3. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Gemeinde die kostenfällige Abweisung der Beschwerde, soweit darauf überhaupt eingetreten werde. Es treffe nicht zu, dass die Gemeinde bereits Aufträge zur Ausarbeitung des Detailprojektes erteilt habe. Jeder Versammlungsteilnehmer könne jederzeit Antrag stellen, dass ein traktandiertes Geschäft gar nicht behandelt werde (nicht eintreten) oder dass dieses zur Überprüfung oder Ergänzung zurückgewiesen werde. Ein Nichteintretens- oder Rückweisungsantrag sei aber an der Gemeindeversammlung bezüglich des Geschäftes unter Traktandum 6 nicht gestellt worden. Über den Antrag … zur Durchführung eines Architekturwettbewerbes sowie zur Genehmigung des hierfür erforderlichen Kredites von Fr. 150'000.-- habe nicht abgestimmt werden können, da dieses Geschäft nicht traktandiert gewesen sei. Gemäss Art. 21 Abs. 1 GV bestehe zwar das Motionsrecht. Wenn man nun den Antrag … nachträglich als Motion qualifizieren würde, hätte sich bei Annahme des Projektierungskredites und gleichzeitiger Erheblicherklärung der Motion eine völlig schizophrene Situation ergeben, die nicht mit dem Allgemeininteresse an einer möglichst effizienten Verwaltungstätigkeit und dem Prinzip der Verfahrensökonomie vereinbar gewesen wäre. Die Behauptung, dass über das Traktandum 6 nur hätte abgestimmt werden dürfen, wenn die Motion nicht für erheblich erklärt worden wäre, treffe keinesfalls zu. Der Grundsatz der Einheit der Materie sei vorliegend nicht verletzt. Gegenstand des Projektes bildeten zwei Parkebenen sowie ein Hochbau mit zwei Vollgeschossen und einem Dachgeschoss. Es bestehe zwischen den beiden Teilen somit ein logischer Sachzusammenhang. Abgesehen davon habe jeder Stimmbürger das Recht gehabt, Anträge zu verschiedenen Teilfragen zu stellen und auch eine Abstimmung über einzelne Teilfragen zu erzwingen. Zur Überbauung der Gemeindeparzelle Nr. 1607 hätten die Stimmbürger zudem an verschiedenen Gemeindeversammlungen ihre Wünsche und Anträge vorbringen können, nämlich an der Versammlung vom 27. Juni 2008 (Kredit von Fr. 33'000.-- für Erstellung von öffentlichen Parkplätzen), Versammlung vom 18. Juni 2009 (Motion … betreffend Erstellung Gemeindehaus), Versammlung vom 26. November 2009 (Variantenentscheid), Versammlung vom 30. September 2010 (Projekt zur Schaffung von 29 öffentlichen Parkplätzen sowie einer öffentlichen Toilettenanlage) und Versammlung vom 20. Mai 2011 (Orientierung über das Projekt „Begleitetes Wohnen“). Eine Verletzung des Submissionsrechtes liege bereits deshalb nicht vor, weil ja noch gar kein Projektierungsauftrag erteilt worden sei. Die Stimmbürger hätten lediglich über den Projektierungskredit befunden. 4. Der zweite Schriftenwechsel brachte keine wesentlichen neuen Gesichtspunkte hervor. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt ist die Gemeindeversammlung vom 25. August 2011 bzw. das anlässlich dieser Versammlung (mit 28 zu 14 Stimmen) genehmigte Traktandum 6 betreffend „Projektierungskredit (über Fr. 198'000.--)“ zur Erstellung öffentlicher Parkplätze samt Neubau von Alterswohnungen auf Parzelle Nr. 1607. Es gilt dabei die Rechtmässigkeit und Verbindlichkeit dieses Gemeindeversammlungsbeschlusses zu überprüfen. 2. a) Gemäss Art. 57 Abs. 1 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) beurteilt das Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht auch Beschwerden gegen Eingriffe in das Stimmrecht sowie Wahlen und Abstimmungen. Nach Art. 59 lit. a VRG können mit der Beschwerde namentlich Verletzungen von verfassungsmässigen und politischen Rechten sowie des Grundsatzes des Vorrangs von übergeordnetem Recht geltend gemacht werden. Das sowohl vom Verfassungsrecht des Bundes (Art. 34 BV) als auch des Kantons (Art. 9 f. KV) gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 136 I 355 E. 2; 135 I 21 E. 2.1; 134 I 7 E. 3.3.2; 133 I 127 E. 3.1; 132 I 108 E. 3.1; 131 I 447 E. 3.1). Gerügt werden kann dabei neben Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung einer Abstimmung oder Wahl auch deren Durchführung. Stellt das Verwaltungsgericht somit nach erfolgter Abstimmung Verfahrensmängel fest, so hebt es die Abstimmung auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und eine Beeinflussung des Ergebnisses als möglich erscheint (VGU V 05 6; V 05 9; V 06 1; PVG 2009 Nr. 1 und 36, 2006 Nr. 1). b) Nach Art. 12 Abs. 1 des Gemeindegesetzes für den Kanton Graubünden (GG) richtet sich das Abstimmungsverfahren in Gemeindeangelegenheiten nach dem Recht der Gemeinde. Subsidiär gelten die Vorschriften des kantonalen Gesetzes über die politischen Rechte. Nach Art. 12 Abs. 2 GG darf nur über Verhandlungsgegenstände Beschluss gefasst werden, welche auf der mindestens fünf Tage vor der Gemeindeversammlung bekanntgegebenen Traktandenliste verzeichnet sind. Laut Verfassung vom 15. November 2007 der hier interessierenden Gemeinde wird zum Institut der „Motion“ in Art. 21 Abs. 1 was folgt bestimmt: Stimmberechtigte haben das Recht, an der Gemeindeversammlung Anträge zu stellen, die einen nicht auf der Traktandenliste aufgeführten Gegenstand betreffen. Wird ein solcher Antrag von der Gemeindeversammlung als erheblich erklärt, hat der Gemeindevorstand den Antrag innerhalb von sechs Monaten der Gemeindeversammlung zu unterbreiten. 3. a) Im konkreten Fall gilt es zunächst klar festzuhalten, dass es beim umstrittenen Traktandum 6 nicht um die Genehmigung eines Bauprojektes ging, sondern allein ein Projektierungskredit über Fr. 198'000.-- für die allenfalls spätere Erstellung öffentlicher Parkplätze mit Neubau von Alterswohnungen (Begleitetes Wohnen) auf Parzelle Nr. 1607 zur Debatte und zur Abstimmung stand. Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführer war Inhalt der Sachabstimmung über das Traktandum 6 also nicht die Vergabe eines eigentlichen Projektauftrages, sondern lediglich der Kreditbeschluss über die Ausarbeitung entsprechender Entscheidungsgrundlagen. Mit der Rüge, die Vorinstanz habe durch ihr Abstimmungs- und Genehmigungsvorgehen unter Traktandum 6 eindeutig gegen kantonales Submissionsrecht verstossen, können die Beschwerdeführer somit aber zum vornherein nicht gehört werden, weil die Vergabe des Bauprojektes als solches – unter Berücksichtigung der im massgebenden Submissionsgesetz je nach Auftragsvolumen (sog. Schwellenwerte) zu beachtenden Vergabeformen - anlässlich der Gemeindeversammlung vom 25. August 2011 überhaupt kein Thema war, über das damals ordnungsgemäss und verbindlich hätte abgestimmt werden können. Die Arbeitsvergabe des noch folgenden Projektauftrages ist und war nicht unmittelbar mit dem korrekt traktandierten Kreditbeschluss in der Höhe von Fr. 198'000.-- verbunden, weshalb zwischen diesen beiden unterschiedlichen Planungsschritten auch kein direkter Bezug zur Einhaltung formeller Vergabekriterien im Zusammenhang mit der späteren Projekterarbeitung konstruiert werden kann. Der Vorwurf der Nichtbeachtung des einschlägigen Submissionsrechts geht somit fehl, weshalb sich die Beschwerde insofern als unbegründet erweist. b) Zum Einwand der Verletzung des Grundsatzes der Einheit der Materie gilt es ebenfalls klarzustellen, dass Gegenstand des Abstimmungsgeschäftes unter Traktandum 6 ausschliesslich nur ein Kreditbeschluss über ein künftiges Bauvorhaben und nicht bereits ein konkretes und abstimmungsreifes Bauprojekt war. Die Beschwerdeführer als teilnahmeberechtige Stimmbürger der fraglichen Gemeindeversammlung vom 25. August 2011 hatten folglich zu entscheiden, ob sie dem Kreditantrag des Gemeindevorstandes für die Projektierung des besagten Bauvorhabens zustimmen wollten. Wenn sie der Meinung waren, dass dieses Bauvorhaben – aus welchen Gründen auch immer – nicht realisiert werden sollte, so hätten sie ihren freien und unverfälschten Willen mit einer Ablehnung des Kreditantrages klar und unmissverständlich zum Ausdruck bringen können. Der Grund für die Ablehnung hätte dabei wegen der Parkplätze, wegen der Alterswohnungen oder wegen beidem erfolgen können. Die Einheit der Materie war damit indessen sicherlich nicht verletzt, da die Ablehnung bzw. Genehmigung durch die Stimmbürger unter Traktandum 6 lediglich den Kreditantrag von Fr. 198'000.-- als Ganzes betreffen konnte. Im Übrigen genügen verschiedene Elemente in einem Bauprojekt noch nicht, um bezüglich ihrer gesamthaften Finanzierung auf eine Verletzung des Gebots der Einheit der Materie zu schliessen. Die Beschwerdeführer dringen deshalb auch mit dieser Rüge nicht durch. c) Damit bleibt noch der Einwand betreffend (nicht vorgängig traktandierten) Antrag … (Durchführung eines Architekturwettbewerbs und Kreditgewährung von Fr. 150'000.-- für diesen Wettbewerb) im Zuge der Gemeindeversammlung zu prüfen. Der Genannte hatte vor Ort unter Traktandum 6 (im Sinne eines Gegen-/Alternativvorschlags zum traktandierten Kreditantrag des Gemeindevorstands von Fr. 198'000.--) einen entsprechenden Antrag gestellt. So wie dieser Antrag gemäss Protokoll der Gemeindeversammlung vom 25. August 2011 formuliert wurde, handelte es sich dabei aber nicht um eine Motion im Sinne von Art. 21 Abs. 1 der Verfassung der Gemeinde betreffs Ausübung der politischen Rechte, also einen Auftrag an den Gemeindevorstand, innerhalb eines halben Jahres eine entsprechende Vorlage vorzubereiten und dann an einer nächsten Gemeindeversammlung zur Abstimmung zu bringen. Vielmehr ging das Ansinnen des Antragsstellers klarerweise dahin, dass schon an der Gemeindeversammlung vom 25. August 2011 selbst – ohne zeitlichen Aufschub – über den Antrag zur Durchführung eines Architekturwettbewerbs und zur Kreditgewährung für diesen Wettbewerb (Fr. 150'000.--) abgestimmt werde. Das war aber, wie der Vorsitzende der Gemeindeversammlung schon damals zu Recht ausführte, nicht zulässig; denn gemäss Art. 12 Abs. 2 GG darf an der Gemeindeversammlung grundsätzlich nur über ordnungsgemäss traktandierte Geschäfte Beschluss gefasst werden. Selbst wenn aber der betreffende Antrag … als „Motion“ hätte verstanden werden können, hätte die Tatsache, dass an der damaligen Gemeindeversammlung gerade aktenkundig nicht über die „Erheblicherklärung der Motion“ abgestimmt wurde, nicht automatisch die Ungültigkeit des korrekt traktandierten Kreditbeschlusses für die geplante Projektierung – die anlässlich der früheren Gemeindeversammlungen vom 27. Juni 2008, vom 18. Juni 2009, vom 26. November 2010 und vom 20. Mai 2011 schon mehrfach in irgendeiner Form sachbezogen Gegenstand von Debatten und Abstimmungen war – zur Folge gehabt. Der angefochtene Kreditbeschluss durfte nämlich unabhängig davon gefällt werden, ob gegebenenfalls noch ein Architekturwettbewerb dazwischengeschoben wird. Fakt ist jedoch zweifelsfrei, dass gegen die Behandlung und Abstimmung über das Traktandum 6 (Projektierungskredit Fr. 198'000.--) von Seiten der Beschwerdeführer weder ein Nichteintretensantrag noch ein Rückweisungsantrag an den Gemeindevorstand gestellt wurde, sondern darüber – ohne weitere Behandlung des Gegen-/Alternativvorschlags über einen tieferen Kredit von Fr. 150'000.-- samt Architekturwettbewerb des anwesenden Versammlungsteilnehmers … – korrekt abgestimmt wurde und das Traktandum 6 dabei deutlich mit 28 zu 14 Stimmen vom Souverän angenommen wurde. Die freie und unverfälschte Willenskundgebung der Versammlungsteilnehmer konnte damit aber klar und unmissverständlich an der Gemeindeversammlung vom 25. August 2011 zum Ausdruck gebracht werden. Der angefochtene Genehmigungsbeschluss (Traktandum 6) gibt deshalb aus Sicht des Gerichts zu keinen Korrekturen oder Beanstandungen Anlass, was zu dessen Bestätigung und rechtlicher Verbindlichkeit für alle Beteiligten führt. 4. a) Die Beschwerde vom 5. September 2011 ist somit in allen gerügten Punkten unbegründet, was zur Konsequenz hat, dass sie abzuweisen ist und der Gemeindeversammlungsbeschluss vom 25. August 2011 speziell bezüglich Traktandum 6 (Projektierungskredit Fr. 198'000.--) rechtmässig ist. b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG je zur Hälfte (unter solidarischer Haftung auf das Ganze) den beiden Beschwerdeführern aufzuerlegen. Eine aussergerichtliche Entschädigung steht der Beschwerdegegnerin (Gemeinde/Vorinstanz) jedoch laut Art. 78 Abs. 2 VRG nicht zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 266.-- zusammen Fr. 1'266.-- gehen unter solidarischer Haftung je hälftig zulasten von … und … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.