B u n d e s v e rw a l t u n g s g e r i ch t T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l T r i b u n a l e am m i n i s t r a t i vo f e d e r a l e T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l Abteilung III C-2350/2014 U r t e i l v o m 2 9 . J a n u a r 2 0 1 6 Besetzung Richterin Franziska Schneider (Vorsitz), Richterin Madeleine Hirsig-Vouilloz, Richter Christoph Rohrer, Gerichtsschreiber Tobias Merz. Parteien 1. CSS Kranken-Versicherung AG, Tribschenstrasse 21, Postfach 2568, 6002 Luzern, 2. Aquilana Versicherungen, Bruggerstrasse 46, 5401 Baden, 3. Moove Sympany AG, Zustelladresse: c/o Stiftung Sympany, Peter Merian-Weg 4, 4052 Basel, 4. Kranken- und Unfallkasse Bezirkskrankenkasse Einsiedeln, Hauptstrasse 61, Postfach 57, 8840 Einsiedeln, 5. PROVITA Gesundheitsversicherung AG, Zustelladresse: c/o SWICA, Römerstrasse 38, 8400 Winterthur, 6. Sumiswalder Krankenkasse, Spitalstrasse 47, 3454 Sumiswald, 7. Krankenkasse Steffisburg, Unterdorfstrasse 37, Postfach, 3612 Steffisburg, 8. CONCORDIA Schweizerische Kranken- und Unfallversicherung AG, Bundesplatz 15, 6002 Luzern, 9. Atupri Krankenkasse, Zieglerstrasse 29, 3000 Bern 65, 10. Avenir Assurances Maladie SA, Rue des Cèdres 5, 1920 Martigny, 11. Krankenkasse Luzerner Hinterland, Luzernstrasse 19, 6144 Zell LU, 12. ÖKK Kranken- und Unfallversicherungen AG, Bahnhofstrasse 13, 7302 Landquart, 13. Vivao Sympany AG, Peter Merian-Weg 4, 4002 Basel, 14. Krankenversicherung Flaachtal AG, Bahnhofstrasse 22, Postfach 454, 8180 Bülach, 15. Easy Sana Assurance Maladie SA, Rue des Cèdres 5, 1920 Martigny, 16. Genossenschaft Glarner Krankenversicherung, Sernftalstrasse 33, Postfach, 8762 Schwanden GL, 17. Cassa da malsauns LUMNEZIANA, Postfach 41, 7144 Vella, 18. KLuG Krankenversicherung, Gubelstrasse 22, 6300 Zug, 19. EGK Grundversicherungen, Brislachstrasse 2, Postfach, 4242 Laufen, 20. sanavals Gesundheitskasse, Haus ISIS, Postfach 18, 7132 Vals, 21. Krankenkasse SLKK, Hofwiesenstrasse 370, Postfach, 8050 Zürich, 22. sodalis gesundheitsgruppe, Balfrinstrasse 15, 3930 Visp, 23. vita surselva, Bahnhofstrasse 33, Postfach 217, 7130 Ilanz, 24. Krankenkasse Zeneggen, Neue Scheune, 3934 Zeneggen, 25. Krankenkasse Visperterminen, Wierastrasse, 3932 Visperterminen, 26. Caisse-maladie de la Vallée d'Entremont société coopérative, Place centrale, Postfach 13, 1937 Orsières, 27. Krankenkasse Institut Ingenbohl, Postfach 57, 8840 Einsiedeln, 28. Stiftung Krankenkasse Wädenswil, Schönenbergstrasse 28, 8820 Wädenswil, 29. Krankenkasse Birchmeier, Hauptstrasse 22, 5444 Künten, 30. kmu-Krankenversicherung, Bachtelstrasse 5, 8400 Winterthur, 31. Krankenkasse Stoffel Mels, Bahnhofstrasse 63, 8887 Mels, 32. Krankenkasse Simplon, Blatt 1, 3907 Simplon Dorf, 33. SWICA Krankenversicherung AG, Römerstrasse 38, 8401 Winterthur, 34. GALENOS Kranken- und Unfallversicherung, Militärstrasse 36, Postfach, 8021 Zürich, 35. rhenusana, Heinrich-Wild-Strasse 210, Postfach, 9435 Heerbrugg, 36. Mutuel Assurance Maladie SA, Rue des Cèdres 5, 1920 Martigny, 37. Fondation AMB, Route de Verbier 13, 1934 Le Châble VS, 38. INTRAS Assurances-maladie SA, Tribschenstrasse 21, Postfach 2568, 6002 Luzern, 39. PHILOS Assurance Maladie SA Groupe Mutuel, Rue des Cèdres 5, 1920 Martigny, 40. Visana AG, Weltpoststrasse 19/21, Postfach 253, 3000 Bern 15, 41. Agrisano Krankenkasse AG, Laurstrasse 10, 5201 Brugg AG, 42. sana24 AG, Weltpoststrasse 19, 3015 Bern, 43. Arcosana AG, Tribschenstrasse 21, Postfach 2568, 6005 Luzern, 44. vivacare AG, Weltpoststrasse 19, 3015 Bern, 45. Sanagate AG, Tribschenstrasse 21, Postfach 2568, 6002 Luzern, alle vertreten durch tarifsuisse ag, Römerstrasse 20, Postfach 1561, 4500 Solothurn, diese vertreten durch Dr. iur. Vincent Augustin, Rechtsanwalt, Quaderstrasse 8, 7000 Chur, Beschwerdeführerinnen, gegen Kantonsspital St. Gallen, Rorschacher Strasse 95, 9007 St. Gallen, vertreten durch lic. iur. Michael Waldner, Rechtsanwalt, VISCHER AG, Schützengasse 1, Postfach 1230, 8021 Zürich, Beschwerdegegnerin, Regierung des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, Klosterhof 1, 9001 St. Gallen, handelnd durch Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen, Vorinstanz. Gegenstand Krankenversicherung, Festsetzung des Tarifs im stationären Bereich der Akutsomatik, Beschluss der Regierung des Kan- tons St. Gallen vom 25. März 2014 (RRB 2014/167) über den DRG-Basispreis für die tarifsuisse ag und für das Kan- tonsspital St. Gallen, das Rorschach und Flawil). C-2350/2014 Seite 5 Sachverhalt: A. Aufgrund der am 21. Dezember 2007 beschlossenen Revision des Bun- desgesetzes über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10; neue Spi- talfinanzierung) mussten für das Jahr 2012 die Basisfallwerte für stationäre Spitalbehandlungen (Fallpauschale für eine Behandlung bei Schweregrad 1.0 gemäss der Tarifstruktur SwissDRG [DRG = Diagnosis Related Groups]; nachfolgend: Basisfallwert oder Baserate) bestimmt werden. In den Tarifverhandlungen zwischen dem Kantonsspital St. Gallen (nachfol- gend: KSSG) und den durch die ta rifsuisse ag vertretenen Krankenversi- cherungen (nachfolgend: Einkaufsgemeinschaft tarifsuisse oder ta- rifsuisse) konnte keine Einigung erzielt werden. A.a Am 22. November 2011 ersuchte das KSSG (vertreten durch Dr. iur. Andreas C. Albrecht, Rechtsanwalt) um Einleitung des Verfahrens zur ho- heitlichen Festsetzung der Tarife und um Erlass einer vorsorglichen Mass- nahme betreffend die Tariffestsetzung für die Dauer des Verfahrens (vgl. Art. 47 Abs. 1 KVG [SR 832.10]; Akten der Vorinstanz Nr. [V-act.] 1). A.b Mit Verfügung vom 21. Dezember 2011 legte das Gesundheitsdepar- tement des Kantons St. Gallen (nachfolgend: GD) für das KSSG (inklusive der Betriebsstätten Spitäler Rorschach und Flawil) und die Einkaufsge- meinschaft tarifsuisse mit Wirkung ab 1. Januar 2012 bis zum Ent scheid der Regierung einen provisorischen Basi sfallwert von CHF 10'350.- fest (V-act. 5). A.c Mit Eingabe vom 20. Januar 2012 beantragte das KSSG die hoheitli- che Festsetzung des Basisfallwertes für das Jahr 2012 auf CHF 10'682. - (V-act. 6). Die Höhe des beantragten Tarifs begründete das KSSG im We- sentlichen mit betriebswirtschaftlichen Berechnungen zu seinen eigenen spitalindividuell kalkulierten Fallkosten (zur Terminologie vgl. BVGE 2014/3 S. 90) und einem Vergleich mit entsprechenden Fallkosten des Kan- tonsspitals Aarau (KSA) und des Luzerner Kantonsspitals (LUKS). Die spi- talindividuellen Fallkosten des LUKS als zweitgünstigstes Spital (CHF 10'682.-) hätten als Referenzwert für diese Spitäler zu gelten. A.d In ihrer Eingabe vom 1. März 2012 beantragte tarifsuisse im Namen von 48 Krankenversicherern unter anderem die Abweisung des Tarifantra- ges des KSSG und die hoheitliche Festsetzung einer Baserate von C-2350/2014 Seite 6 CHF 8'967.- mit Wirkung ab 1. Januar 2012 (V-act. 16). Die Höhe des be- antragten Tarifs begründete tarifsuisse im Wesentlichen mit dem von ihr angewendeten Benchmarking-Verfahren. A.e Mit Eingabe vom 19. April 2012 (V-act. 20) beantragte das KSSG die Abweisung der Anträge der tarifsuisse. Seinen eigenen Tariffestsetzungs- antrag revidierte das KSSG, indem es neu die hoheitliche Festsetzung ei- nes Basisfallwertes von CHF 10'645. - beantragte. Die Einkaufsgemein- schaft tarifsuisse bestätigte mit Eingabe vom 21. Mai 2012 ihre ursprüng- lich gestellten Anträge (V-act. 22). A.f In weiteren Eingaben hielten die Tarifpartner an den von ihnen bean- tragten Tarifen fest (Eingabe des KSSG vom 5. Juli 2012 [V-act. 24]; Ein- gabe der tarifsuisse vom 2. August 2012 [V-act. 26]; Eingabe des KSSG vom 16. August 2012 [V-act. 28]). A.g Auf Einladung des GD vom 24. Oktober 2013 (V-act. 31) nahm am 8. November 2013 die Preisüberwachung Stellung (V -act. 32). Sie emp- fahl, einen Basisfallwert von maximal CHF 8'974.- zu genehmigen oder festzusetzen. Ihre Tarifempfehlung begründete die Preisüberwachung mit dem von ihr durchgeführten Vergleich der Betriebskosten von fünf ausge- wählten Spitälern. A.h Im weiteren Verlauf des Verwaltungsverfahrens erfolgten Eingaben, mit welchen die Parteien unter anderem auch zur Tarifempfehlung der Preisüberwachung Stellung nahmen: Eingaben des KSSG vom 6. Ja- nuar 2014 (V-act. 38) und vom 10. Februar 2014 (V-act. 42.1); Eingaben der tarifsuisse vom 20. Januar 2014 (V-act. 40) und vom 13. Februar 2014 (V-act. 43.1). Das KSSG lehnte den von der Preisüberwachung empfohle- nen Tarif ab. Demgegenüber teilte tarifsuisse in ihrer Eingabe vom 13. Feb- ruar 2014 mit, der Empfehlung der Preisüberwachung könne zugestimmt und ein Basisfallwert von CHF 8'974.- beantragt werden. B. Mit Beschluss vom 25. März 2014 setzte die Regierung des Kantons St. Gallen (nachfolgend: Regierung oder Vorinstanz) den Basisfallwert für stationäre Behandlungen (Schweregrad 1.0, einschliesslich Investitions- kosten und CMO -Zuschlag) für tarifsuisse und das K SSG (inklusive der Betriebsstätten Spitäler Rorschach und Flawil) für die Zeitdauer vom 1. Ja- nuar 2012 bis 31. Dezember 2012 rückwirkend auf CHF 10'132.- fest (RRB 2014/167). C-2350/2014 Seite 7 Zur Begründung der Tariffestsetzung berechnete die Vorinstanz ausge- hend vom Gesamtaufwand des KSSG pro 2010 die Betriebskosten des stationären Spitalbereichs und ermittelte für das Jahr 2012 und für den sta- tionären Bereich des KSSG spitalindividuell kalkulierte Fallkosten (Schwe- regrad 1.0 inklusive Investitionskosten und CMO -Zuschlag) in der Höhe von CHF 10'132.-. Zur Wirtschaftlichkeitsprüfung führte die Vorinstanz aus, auf der Grundlage der Tarifstr uktur SwissDRG Version 1.0 könnten die Leistungen unterschiedlicher Spitaltypen nicht untereinander verglichen werden. Das KSSG habe als Zentrumsspital eine besondere Funktion und könne nur mit ausgewählten Spitälern verglichen werden. Die von ta- rifsuisse und von der Preisüberwachung durchgeführten Benchmarkings seien daher ungenügend und nicht beachtlich. Die Vorinstanz bestimmte eine Auswahl von zehn Spitälern, welche mit dem KSSG vergleichbar seien. Aufgrund eines Vergleichs von Tarifen dieser Spitäler (provisorische Tarife, vereinbarte Tarife oder festgesetzte Tarife) ermittelte die Vorinstanz einen Referenzwert von CHF 10'400.- beim 40. Perzentil. Da der Referenz- wert höher sei als die spitalindividuell kalkulierten Fallkosten des KSSG, könne der Basisfallwert - diesen entsprechend - auf CHF 10'132.- festge- setzt werden. C. Im Namen der 45 im Rubrum aufgeführten Krankenversicherer liess ta- rifsuisse, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Vincent Augustin, am 1. Mai 2014 Beschwerde erheben (Akten im Beschwerde verfahren Nr. [BVGer-act.] 1) und – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen – beantra- gen, der angefochtene Beschluss (RRB 2014/167) sei aufzuheben. Die Rechtssache sei der Vorinstanz zu neuem Entscheid im Sinne der Erwä- gungen des Bundesverwaltungsgerichts zurückzuweisen (Beschwerdean- trag 1). Eventualiter sei mit Wirkung ab 1. Januar 2012 ein «DRG-Basistarif (Baserate)» nach richterlichem Ermessen festzusetzen (Beschwerdean- trag 2). Zur Begründung machten die Beschwerdeführerinnen geltend, der ange- fochtene Beschluss sei bundesrechtswidrig und verstosse gegen Grund - sätze der Rechtspraxis. Die Bestimmung der spitalindividuell kalkulierten Fallkosten sei in verschiedener Hinsicht rechtswidrig und mangelhaft. Die Ausscheidung der Anlagenutzungskosten, die Aufteilung des Gesamtauf- wandes des KSSG auf die Bereiche «stationär», «ambulant» und «Neben- betriebe» sowie die Ausscheidung der DRG -Zusatzentgelte seien weder transparent noch nachvollziehbar. Die Addition der Debitorenverluste zu C-2350/2014 Seite 8 den Betriebskosten widerspreche der Rechtsprechung des Bundesverwal- tungsgerichts. Die Kosten der Forschung und der universitären Lehre so- wie weiterer gemeinwirtschaftlicher Leistungen seien nicht entsprechend den Vorgaben der Rechtsprechung erhoben und ausgeschieden worden. Die Berücksichtigung der Besoldungsanpassung pro 2011 und der für das Jahr 2012 aufgrund neuer Kaderarztverträge und der Lohngleichheitsklage im Bereich Pflege prognostizierten Mehrkosten widerspreche der Recht- sprechung. Die mangelhafte Bestimmung und Ausscheidung von Kosten- elementen habe dazu geführt, dass die «basispreisrelevanten Nettobe- triebskosten» und die spitalindividuell kalkulierten Fallkosten des KSSG zu hoch ausgewiesen worden seien. Das durchgeführte Benchmarking ent- spreche nicht den Vorgaben des Bundesrechts und der Rechtsprechung. Die Vorinstanz habe eine positive Selektion von Vergleichsspitälern vorge- nommen, und die für den Vergleich beigezogenen Zahlen der Vergleichs- spitäler seien für ein Benchmarking nicht geeignet. Obwohl das KSSG drei Standorte habe, seien die Kosten- und Leistungsdaten nicht separat ermit- telt worden. Die Befristung des festgesetzten Tarifs auf das Jahr 2012 sei rechtswidrig. D. Der mit Zwischenverfügung vom 8. Mai 2014 (BVGer -act. 5) auf CHF 8'000.- festgesetzte Kostenvorschuss ging am 15. Mai 2014 bei der Gerichtskasse ein (BVGer-act. 7). E. Mit Vernehmlassung vom 6. Juni 2014 (BVGer-act. 8) stellte die Vorinstanz die folgenden Anträge: «1. Die Tarifberechnung der Regierung sei nach Massgabe des Urteils des Bundesverwal- tungsgerichts (Urteil C -1698/2013 vom 7. April 2014) insoweit zu korrigieren, als auf eine Aufrechnung der Debitorenverluste zu verzichten ist (…). 2. Im Übrigen sei die Beschwerde abzuweisen, unter Kostenfolge.» Zur Begründung verwies die Vorinstanz im We sentlichen auf den ange- fochtenen Entscheid. Die Vorinstanz räumte ein, dass Debitorenverluste gemäss der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht auf die obligatorische Krankenpflegeversicherung (O KP) überwälzt werden dürf- ten. Ihre Tarifberechnung sei im Sinne dieser Rechtsprechung zu korrigie- ren. Bei Verzicht auf die Aufrechnung der Debitorenverluste würden spital- individuell kalkulierte Fallkosten von CHF 10'097.- resultieren. C-2350/2014 Seite 9 F. Die Beschwerdeg egnerin stellte in ihrer Beschwerdeant wort vom 6. Juni 2014 (BVGer-act. 9) die folgenden Anträge: «1. Die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist; 2. eventualiter sei die Sache zu Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, wo- bei die Vorinstanz anzuweisen sei, den Basispr eis für die Beschwerdegegnerin auf der Höhe des in einem gesetzeskonformen Benchmarking ermittelten wirtschaftlichen Basispreises festzusetzen, das heisst, den Basispreis nicht auf das Niveau der unter dem wirtschaftlichen Basispreis liegenden kostenbasier ten Baserate der Beschwer- degegnerin abzusenken; dabei sei die Vorinstanz anzuweisen eine reformatio in peius vorzunehmen; 3. unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerinnen.» und den Verfahrensantrag: « Das Bundesverwaltungsgericht habe den Beschwerdeführerinnen vor einer allfälligen Rückweisung an die Vorinstanz zur Kenntnis zu bringen, dass es die Vorinstanz im Rah- men des Rückweisungsentscheids zur Vornahme einer reformatio in peius im Sinne von Rechtsbegehren 2 der Beschwerdegegnerin anzuweisen beabsichtigt.» Zur Begründung führte die Beschwerdegegnerin sinngemäss aus, der Wirt- schaftlichkeitsvergleich der Vorinstanz habe gezeigt, dass der festgesetzte Basisfallwert tiefer sei als der Referenzwert. Die Festsetzungsbehörde dürfe den Basisfallwert nicht unter dem Referenzwert festsetzen. Da die Tarifstruktur SwissDRG Version 1.0 Abbildungsmängel aufweise und nicht alle Kostenunterschiede abzubilden vermöge, sei f ür das Benchmarking eine Selektion von vergleichbaren Spitälern notwendig. Der Wirtschaftlich- keitsvergleich der Vorinstanz beruhe auf einer ausreichenden Menge von geeigneten Vergleichsspitälern. Das Vorgehen der Vorinstanz, Tarife zu vergleichen, sei nicht rechtskonform. Zu vergleichen seien die effektiven Fallkosten der verglichenen Spitäler. Bei einem rechtskonformen Vergleich hätte ein höherer Tarif festgesetzt werden müssen . Der festgesetzte Tarif sei zu schützen, eventuell sei er durch das Gericht zu erhöhen, oder die Vorinstanz anzuweisen den Tarif zu erhöhen (reformatio in peius). G. Die mit Verfügung vom 13. Juni 2014 (BVGer-act. 10) eingeladene Preis- überwachung nahm mit Eingabe vom 7. Juli 2014 (BVGer -act. 12) Stel- lung. Da die für das KSSG spitalindividuell kalkulierten Fallkosten über dem von der Preisüberwachung ermittelten Benchmark von CHF 8'974.- lägen, habe sie empfohlen, den Tarif maximal bei diesem Wert festzusetzen. An dieser Empfehlung halte sie fest. C-2350/2014 Seite 10 Die Preisüberwachung erläuterte zunächst ihre Prüfmethodik bei SwissDRG-Baserates und nahm generell zu den gegen über dem Vorge- hen der Preisüberwachung vorgebrachten Einwänden sowie zum im Ver- fahren C-1698/2013 eingeholten Bericht der SwissDRG AG Stellung. Die höhere durchschnittliche Fallschwere werde grundsätzlich durch die Ta- rifstruktur kompensiert. Im DRG-System seien grundsätzlich alle Akutspit- äler miteinander vergleichbar, weshalb die Bildung von Benchmarking - Gruppen systemfremd sei. Lediglich in der Anfangsphase sei eine Differen- zierung zwischen Universitäts- und Nicht-Universitätsspitälern tolerierbar. Die Bildung weiterer Gruppen sei nicht angezeigt. Der Wirtschaftlichkeits- vergleich der Vorinstanz sei nicht aussagekräftig, da Tarife und nicht Fall- kosten verglichen worden seien. Die Kostenkalkulation des KSSG wurde in verschiedener Hinsicht bemängelt. H. Auf Einladung vom 10. Juli 2014 (BVGer-act. 13) nahm das Bundesamt für Gesundheit (BAG) mit Eingabe vom 11. August 2014 (BVGer-act. 14) Stel- lung. Das Amt äusserte sich allgemein zu den Regeln der Tarifgestaltung, zur Wirtschaftlichkeitsprüfung und zur Ermittlung d er benchmarking-rele- vanten Betriebskosten. Es bemängelte in verschiedener Hinsicht den an- gefochtenen Beschluss und äusserte die Ansicht, die Beschwerde sei teil- weise gutzuheissen. I. Mit Verfügung vom 18. August 2014 setzte das Gericht den Verfahrensbe- teiligten Frist für allfällige Schlussbemerkungen an (BVGer-act. 15). I.a Tarifsuisse äusserte sich in ihrer Stellungnahme vom 18. Septem- ber 2014 zu den Berichten der Preisüberwachung und des BAG, sowie zu den Eingaben der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin. Die Beschwer- deführerinnen bestätigten ihre Anträge (BVGer-act. 19). I.b Das KSSG nahm mit Eingabe vom 18. September 2014 zu den Einga- ben der Vorinstanz, der Preisüberwachung und des BAG Stellung und be- stätigte seine Anträge (BVGer-act. 20). I.c Die Vorinstanz hat keine Schlussbemerkungen eingereicht. J. Mit Verfügung vom 2. Oktober 2014 wurden die Schlussbemerkungen den Parteien zur Kenntnis zugestellt und der Schriftenwechsel abgeschlossen (BVGer-act. 21). C-2350/2014 Seite 11 K. Das KSSG liess am 24. November 2014 eine weitere Stellungnahme ein- reichen (BVGer-act. 23). Darin äusserte sich die Beschwerdegegnerin zum Grundsatzurteil des Bundesverwaltungsgerichtes vom 11. Septem- ber 2014 (BVGE 2014/36). Die Beschränkung des Benchmarkings auf eine Gruppe vergleichbarer Spitäler sei auch im Lichte d ieser Rechtsprechung notwendig. Die Endversorgerstellung des KSSG sei von der Vorinstanz an- erkannt worden und rechtfertige einen spezifischen Tarif. L. Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die eingereich- ten Akten wird, soweit für die Ent scheidfindung erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob die Prozessvoraussetzungen gegeben sind und auf eine Be- schwerde einzutreten ist. 1.1.1 Den angefochtenen RRB 2014/167 vom 25. März 2014 hat die Vo- rinstanz gestützt auf Art. 47 Abs. 1 KVG erlassen. Gemäss Art. 53 Abs. 1 KVG kann gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen nach Art. 47 KVG beim Bundesverwaltung sgericht Beschwerde geführt werden. Das Bun- desverwaltungsgericht ist deshalb zur Beurteilung der Beschwerde zustän- dig (vgl. auch Art. 90a Abs. 2 KVG). 1.1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich ge- mäss Art. 37 VGG und Art. 53 Abs. 2 Satz 1 KVG grundsätzlich nach den Vorschriften des VwVG. Vorbehalten bleiben allfällige Abweichungen des VGG und die besonderen Bestimmungen des Art. 53 Abs. 2 KVG. 1.1.3 Anfechtungs- und Streitgegenstand ist der RRB 2014/167 vom 25. März 2014, mit welchem die Regierung den Basisfallwert (gemäss der Tarifstruktur SwissDRG Version 1.0, inklusive Investitionskosten und CMO-C-2350/2014 Seite 12 Zuschlag) zwischen dem KSSG und tarifsuisse mit Wirkung ab 1. Ja- nuar 2012 bis 31. Dezember 2012 hoheitlich festsetzte. 1.1.4 Die Beschwerdeführerinnen sin d primäre Adressatinnen des ange- fochtenen Beschlusses und zur Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht erhobene Beschwerde ist, nachdem auch der Kostenvorschuss rechtzeitig geleistet wurde, einzutreten (vgl. Art. 50 Abs. 1, Art. 52 Abs. 1 und Art. 63 Abs. 4 VwVG). 1.2 Die Beschwerdeführerinnen können im Rahmen des Beschwerdever- fahrens die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Missbrauchs oder der Überschreitung des Ermessens, die unrichtige oder unvollstän- dige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die Unange- messenheit des Entscheids beanstanden (Art. 49 VwVG). Im Kontext von Tarifstreitigkeiten prüft das Bundesverwaltungsgericht mit umfassender Kognition, welche aber mit Zurückhaltung ausgeübt wird (vgl. Art. 53 Abs. 2 Bst. e KVG; BVGE 2014/3 E. 1.4 und BVGE 2014/36 E. 1.5). 2. 2.1 Am 1. Januar 2009 ist die KVG-Revision zur Spitalfinanzierung (Ände- rung vom 21. Dezember 2007, AS 2008 2049) in Kraft getreten. Per 1. Ja- nuar 2012 wurde der Systemwechsel bei der Spitalfinanzierung vollzogen (vgl. Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 21. Dezember 2007 [Spitalfinanzierung]). Der angefochtene Beschluss ist somit aufgrund des revidierten KVG und dessen Ausführungsbestimmungen zu beurteilen. 2.2 Spitäler sind nach Art. 39 Abs. 1 (in Verbindung mit Art. 35) KVG zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) zugelassen, wenn sie die Dienstleistungs - und Infrastrukturvoraussetzun- gen gemäss Bst. a-c erfüllen, der von einem oder mehreren Kantonen ge- meinsam aufgestellten Planung für eine bedarfsgerechte Spitalversorgung entsprechen (Bst. d) und auf der nach Leistungsaufträgen in Kategorien gegliederten Spitalliste des Kantons aufgeführt sind (Bst. e). 2.3 Gemäss Art. 43 KVG erstellen die (zugelasse nen) Leistungserbringer ihre Rechnungen nach Tarifen oder Preisen (Abs. 1). Tarife und Preise wer- den in Verträgen zwischen Versicherern und Leistungserbringern (Tarifver- trag) vereinbart oder in den vom Gesetz bestimmten Fällen von der zustän- digen Behörde f estgesetzt. Dabei ist auf eine betriebswirtschaftliche Be- messung und eine sachgerechte Struktur der Tarife zu achten (Abs. 4). Die Vertragspartner und die zuständigen Behörden achten darauf, dass eine C-2350/2014 Seite 13 qualitativ hoch stehende und zweckmässige gesundheitlic he Versorgung zu möglichst günstigen Kosten erreicht wird (Abs. 6). Der Bundesrat kann Grundsätze für eine wirtschaftliche Bemessung und eine sachgerechte Struktur sowie für die Anpassung der Tarife aufstellen. Er sorgt für die Ko- ordination mit den Tarifor dnungen der anderen Sozialversicherungen (Abs. 7). 2.4 Parteien eines Tarifvertrages sind einzelne oder mehrere Leistungser- bringer oder deren Verbände einerseits sowie einzelne oder mehrere Ver- sicherer oder deren Verbände anderseits (Art. 46 Abs. 1 KVG). Der Tarif- vertrag bedarf der Genehmigung durch die zuständige Kantonsregierung oder, wenn er in der ganzen Schweiz gelten soll, durch den Bundesrat (Art. 46 Abs. 4 Satz 1 KVG). Die Genehmigungsbehörde prüft, ob der Ta- rifvertrag mit dem Gesetz und dem Gebot der Wirtschaftlichkeit und Billig- keit in Einklang steht (Art. 46 Abs. 4 Satz 2 KVG). Kommt zwischen Leis- tungserbringern und Versicherern kein Tarifvertrag zustande, so setzt die Kantonsregierung nach Anhören der Beteiligten den Tarif fest (Art. 47 Abs. 1 KVG). 2.5 Art. 49 KVG trägt den Titel «Tarifverträge mit Spitälern». Obwohl sich diese Bestimmung nach ihrem Wortlaut (nur) an die Tarifparteien richtet, sind die darin verankerten Grundsätze auch bei einer hoheitlichen Festset- zung im Sinne von Art. 47 KVG zu beachten (BVGE 2014/3 E. 2.7). 2.5.1 Nach Abs. 1 des Art. 49 KVG vereinbaren die Vertragsparteien für die Vergütung der stationären Behandlung einschliesslich Aufenthalt und Pfle- geleistungen in einem Spital (Art. 39 Abs. 1) oder einem Geburtshaus (Art. 29) Pauschalen. In der Regel sind Fallpauschalen festzulegen. Die Pauschalen sind leistungsbezogen und beruhen auf gesamtschweizerisch einheitlichen Strukturen. Die Vertragsparteien können vereinbaren, dass besondere diagnostische oder therapeutische Leistungen nicht in der Pau- schale enthalten sind, sondern getrennt in Rechnung gestellt werden. Die Spitaltarife orientieren sich an der Entschädigung jener Spitäler, welche die tarifierte obligatorisch versicherte Leistung in der notwendigen Qualität ef- fizient und günstig erbringen. 2.5.2 Die gestützt auf Art. 49 Abs. 2 KVG von den Tarifpartnern und den Kantonen eingesetzte SwissDRG AG ist für die Erarbeitung und Weiterent- wicklung der Tarifstruktur zuständig. Die Tarifstruktur und deren Anpassun- gen sind vom Bundesrat zu genehmigen (Art. 49 Abs. 2 Satz 5 KVG). Die ab 1. Januar 2012 im akutsomatischen Bereich anwendbare Version 1.0 C-2350/2014 Seite 14 der Tarifstruktur SwissDRG wurde vom Bundesrat am 6. Juli 2011 geneh- migt (vgl. Medienmitteilung des Bundesrates vom 6. Juli 2011 "Bundesrat genehmigt die neue Tarifstruktur SwissDRG"). 2.5.3 Laut Art. 49 Abs. 3 KVG dürfen die Vergütungen nach Abs. 1 keine Kostenanteile für gemeinwirtschaftliche Leistungen enthalten. Dazu gehö- ren insbesondere die Aufrechterhaltung von Spitalkapazitäten aus regio- nalpolitischen Grü nden (Bst. a) sowie die Forschung und universitäre Lehre (Bst. b). 2.5.4 Die Spitäler verfügen über geeignete Führungsinstrumente; insbe- sondere führen sie nach einheitlicher Methode zur Ermittlung ihrer Be- triebs- und Investitionskosten und zur Erfassung ihrer Leistungen eine Kos- tenrechnung und eine Leistungsstatistik. Diese beinhalten alle für die Be- urteilung der Wirtschaftlichkeit, für Betriebsvergleiche, für die Tarifierung und für die Spitalplanung notwendigen Daten. Die Kantonsregierung und die Vertragsparteien können die Unterlagen einsehen (Art. 49 Abs. 7 KVG). 2.5.5 Gemäss Art. 49 Abs. 8 KVG ordnet der Bundesrat in Zusammenar- beit mit den Kantonen schweizweit Betriebsvergleiche zwischen Spitälern an, insbesondere zu Kosten und medizinischer Ergebnisqualität. Die S pi- täler und die Kantone müssen dafür die nötigen Unterlagen liefern. Der Bundesrat veröffentlicht die Betriebsvergleiche. 2.6 Gestützt auf Art. 43 Abs. 7 KVG hat der Bundesrat Art. 59c KVV erlas- sen (in Kraft seit 1. August 2007; AS 2007 3573). Nach dessen Abs. 1 prüft die Genehmigungsbehörde (im Sinne von Art. 46 Abs. 4 KVG), ob der Ta- rifvertrag namentlich folgenden Grundsätzen entspricht: Der Tarif darf höchstens die transparent ausgewiesenen Kosten der Leistung decken (Bst. a). Der Tarif darf höchstens die für eine effiziente Leistungserbringung erforderlichen Kosten decken (Bst. b). Ein Wechsel des Tarifmodells darf keine Mehrkosten verursachen (Bst. c). Gemäss Art. 59c Abs. 3 KVV sind diese Grundsätze bei Tariffestsetzungen nach Art. 47 KVG sinngemäss an- zuwenden. 3. 3.1 Streitig ist die vorinstanzliche Festsetzung eines Basisfallwerts für die leistungsbezogenen und auf der SwissDRG-Tarifstruktur beruhenden Fall- pauschalen (Art. 49 Abs. 1 Satz 2 und 3 KVG). In zwei Grundsatzurteilen hat das Bundesverwaltungsgericht verschiedene auch im vorliegenden Verfahren umstrittene Fragen beurteilt (BVGE 2014/3, BVGE 2014/36). C-2350/2014 Seite 15 3.2 Im System der neuen Spitalfinanzierung bilden die individuellen Kosten eines Spitals die Grundlage für das Benchmarking beziehungsweise für die Ermittlung der benchmarking-relevanten Betriebskosten und der schwere- gradbereinigten Fallkosten (benchmarking-relevanter Basiswert). Der Ba- sisfallwert hat aber nicht diesen Kosten zu entsprechen, da kein Kostenab- geltungsprinzip gilt. Die frühere – gestützt auf aArt. 49 Abs. 1 KVG entwi- ckelte – Praxis zu den anrechenbaren Kosten ist nicht mehr anwendbar (BVGE 2014/3 E. 2.8.5). Effizienzgewinne von Spitälern (mit einem bench- marking-relevanten Basiswert unterhalb des gesetzeskonform bestimmten Benchmarks) sind nicht unz ulässig (BVGE 2014/3 E. 2.9.4.4 und 2.9.5). Art. 59c Abs. 1 Bst. a KVV, wonach der Tarif höchstens die transparent ausgewiesenen Kosten der Leistung decken darf, ist in dem Sinne geset- zeskonform auszulegen, dass es sich bei den "ausgewiesenen Kosten der Leistung" nicht um die individuellen Kosten des Spitals, dessen Tarif zu beurteilen ist, handelt, sondern um die Kosten des Spitals, welches den Benchmark bildet (und an dessen Tarif sich die Spitaltarife gemäss Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG zu orientieren haben; BVGE 2014/3 E. 2.10.1). 3.3 Die Tarifbestimmung nach Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG erfolgt aufgrund eines Vergleichs mit anderen Spitälern, welche die versicherte Leistung in der notwendigen Qualität effizient und günstig erbringen. Zur Ermittlung und Auswahl dieser als Referenz massgebenden Spitäler ist grundsätzlich ein Fallkosten-Betriebsvergleich notwendig (vgl. BVGE 2014/36 E. 3.6 und E. 6.7). 3.4 Die Bestimmung, wonach Betriebsvergleiche nur unter vergleichbaren Spitälern durchzuführen sind (aArt. 49 Abs. 7 KVG) ist im revidierten Recht nicht mehr enthalten. Die möglichst hohe Transparenz und breite Ver- gleichbarkeit der Spitaltarife gehörte zu den Zielsetzungen der Gesetzes- revision. Das System der einheitlichen Tarifstruktur eröffnet grundsätzlich die Möglichkeit von Betriebsvergleichen über die Grenzen der Spitaltypen und -kategorien hinaus (BVGE 2014/36 E. 3.8). 3.5 In BVGE 2014/36 wird dargelegt, welche Voraussetzungen zur Ver- gleichbarkeit der Fallkosten idealtypisch gegeben sein müssen (E. 4) und welche dieser Voraussetzungen noch fehlen beziehungsweise verbessert werden müssen (E. 5). Zu den Voraussetzungen, die fehlen beziehungs- weise verbessert werden müssen, gehören insbesondere die schweizweit durchzuführenden Betriebsvergleiche zu Kosten (Art. 49 Abs. 8 KVG), die Vereinheitlichung der Kosten - und Leistungsermittlung (Art. 49 Abs. 7 KVG) und die Verfeinerung der Tarifstruktur. Hinsichtlich der künftigen C-2350/2014 Seite 16 Preisbildung ist es unabdingbar, dass die Verpflichtung zur Erstellung der Betriebsvergleiche, insbesondere hinsichtlich der Kosten, baldmöglichst umgesetzt wird. Auch in der Einführungsphase ist jedoch eine auf die vom Gesetzgeber angestrebten Ziele ausgerichtete Preisbestimmung erforder- lich. Den Tarifpartnern, Festsetzungs - und Genehmigungsbehörden ver- bleibt die Möglichkeit, ersatzweise auf möglichst aussagekräftige vorhan- dene Daten abzustellen und erkannte Mängel mit sachgerechten Korrek- turmassnahmen zu "überbrücken". Vor diesem Hintergrund wird das Bun- desverwaltungsgericht – zumindest in der Phase der Einführ ung der leis- tungsbezogenen Fallpauschalen – den Vorinstanzen bei der Umsetzung der Preisbildungsregel nach Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG beziehungsweise bei der Durchführung des Benchmarkings einen erheblichen Spielraum einzuräumen haben. Erscheint das Vorgehen der Vorinstanz als vertretbar, ist der Entscheid selbst dann zu schützen, wenn andere Vorgehensweisen als besser geeignet erscheinen, die vom Gesetzgeber angestrebten Ziele zu erreichen (BVGE 2014/36 E. 5.4, vgl. auch BVGE 2014/3 E. 10.1.4). 3.6 Weiter prüfte das Gericht, welche Korrekturmassnahmen in einer Über- gangsphase sachgerecht und vertretbar sein können (BVGE 2014/36 E. 6). So kann beispielsweise die Auswahl einer repräsentativen Teilmenge (Stichprobe) vertretbar sein, obwohl für den Betriebsvergleich idealerweise von der Grundgesamtheit aller akutsomatischen Spitäler auszugehen wäre (E. 6.1). Zur Bildung von Benchmarking-Gruppen (z.B. nach Spitalkatego- rie) hat das Gericht unter anderem erwogen, eine solche stehe im Wider- spruch zur Grundidee eines schwe izweiten, möglichst breit abgestützten Betriebsvergleichs (E. 6.6.1). Es stellte fest, dass für die zukünftige Ent- wicklung in der Preisfindungspraxis die Kategorisierung wenig zielführend sei, zumal bereits die Kategorienbildung Probleme verursache (E. 6.6.4). Dennoch könne in einer Einführungsphase der Entscheid einer Kantonsre- gierung, für spezielle Spitäler (z.B. Universitätsspitäler) auf einen eigenen Betriebsvergleich abzustellen, geschützt werden (E. 6.6.6). Zudem ist bei der Preisgestaltung unter Umständen der spezifischen Situation der Leis- tungserbringer Rechnung zu tragen, so dass – ausgehend von einem Re- ferenzwert – aus Billigkeitsgründen differenzierte Basisfallwerte verhandelt oder festgesetzt werden müssen (vgl. dazu BVGE 2014/36 E. 6.8, s.a. E. 3.4 und E. 22.3 ff.). 4. Bei der Festsetzung des Basisfallwertes des KSSG auf CHF 10'132.- ori- entierte sich die Vorinstanz an den spitalindividuell kalkulierten Fallkosten C-2350/2014 Seite 17 des KSSG. In einem zweiten Schritt unterzog die Vorinstanz den gefunde- nen Tarif einer Wirtschaftlichkeitsprüfung. Sowohl tarifsuisse als auch die Preisüberwachung bemängeln dieses Vorgehen. Zu prüfen ist, ob die Ta- rifbestimmungsmethode der Vorinstanz dem Bundesrecht entspricht. 4.1 Nach dem revidierten Spitalfinanzierungsrecht gilt das Kostena bgel- tungsprinzip nicht mehr (BVGE 2014/3 E. 2.8.5). Sowohl bei der Tarifge- nehmigung als auch bei der hoheitlichen Tariffestsetzung sind das Gebot der Wirtschaftlichkeit und die Preisbildungsregel nach Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG zwingend zu beachten (BVGE 20 14/36 E. 3.6 und E. 6.7). Die Tarif- bestimmung nach Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG erfolgt grundsätzlich aufgrund eines Vergleichs mit anderen Spitälern (E. 3.3). Die Tariffestsetzung einzig anhand der Kosten des betreffenden Spitals ist nicht ausreichend und nach neuem Recht nicht KVG-konform (Teilurteil des BVGer C-6391/2014 vom 26. Februar 2015 E. 4.8, Urteil des BVGer C-3846/2013 und C-3892/2013 vom 25. August 2015 E. 6.2 ). Der Entscheid, ob die Preisbildungsregel nach Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG angewendet werden soll, liegt nicht im Er- messen der Festsetzungsbehörde (Urteil des BVGer C-4264/2013 vom 20. April 2015, Urteil C-3846/2013 E. 6.2). 4.2 Die Tarifbestimmung erfolgte vorliegend aufgrund der Kosten des KSSG und nicht aufgrund der Kosten eines wirtschaftliche n Referenzspi- tals. Das Vorgehen der Vorinstanz entspricht daher nicht der Preisfin- dungsregel des neuen Spitalfinanzierungsrechts (Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG). Es ist daher in der Folge zu prüfen ist, ob der in einem zweiten Schritt durchgeführte Vergleich mit Tarifen anderer Spitäler die Tarifbestim- mung aufgrund eines Referenzwertes ersetzen konnte. 5. Die Vorinstanz erwog, die Leistungen des KSSG als Zentrumsspital, wel- ches hochkomplexe Leistungen erbringe, würden durch die Tarifstruktur SwissDRG Version 1.0 nicht ausreichend abgebildet. Das Benchmarking sei auf vergleichbare Spitäler zu beschränken. Zur Ermittlung der mit dem KSSG vergleichbarsten Spitäler sei das Schweizerische Gesundheitsob- servatorium (Obsan) beauftragt worden. Aufgrund verschiedener Indikato- ren seien die folgenden Spitäler als mit dem KSSG vergleichbar identifiziert worden: – Luzerner Kantonsspital (LUKS); – Ente ospedaliero cantonale (EOC); – Universitätsspital Basel (USB); C-2350/2014 Seite 18 – Hospitaux Universitaires de Genève (HUG); – Kantonsspital Aarau (KSA); – Stadtspital Triemli Zürich (STZ); – Universitätsspital Zürich (USZ); – Inselspital Bern; – Hôspital fribourgeois; – Centre hospitalier hospitalier universitaire vaudois (CHUV). Tarifsuisse bemängelt den von der Vorinstanz durchgeführten Vergleich als nicht bundesrechtskonform. Es liege eine positive Selektion von Ver- gleichsspitälern vor, was nicht zulässig sei. Das KSSG sei nicht mit einem Universitätsspital vergleichbar. Das KSSG führt demgegenüber aus, Zentrumsspitäler seien in vielen Fäl- len Endversorgerspitäler mit einem überdurchschnittlich hohen Anteil von Patienten mit komplexen Krankheitsbildern. Das Leistungsniveau und das Leistungsangebot des KSSG entsprächen denjenigen der Universitätsspi- täler. Aufgrund der Notwendigkeit, für unterschiedliche Spitäler unter- schiedliche Tarife zu bestimmen, sei nur ein nach Versorgungsstufe diffe- renziertes Benchmarking sachgerecht. 5.1 Beim Benchmarking ist eine schweizweite und möglichst breit abge- stützte Erhebung der Daten anzustreben (BVGE 2014/36 E. 4.3). In einer Übergangsfrist ist aber die Auswahl einer repräsentativen Teilmenge (Stichprobe) vertretbar. Dabei ist die Teilmenge so zu bestimmen, dass aus dem Ergebnis der Teilerhebung möglichst exakt und sicher auf die Verhält- nisse der Grundgesamtheit geschlossen werden kann (BVGE 2014/36 E. 6.1). Die von der Vorinstanz getroffene Auswahl der Vergleichsspitäle r erfolgte unter bestimmten Kriterien (Zentrumsspitäler, Grossspitäler), stellt damit kein wirklichkeitsgetreues Abbild der Grundgesamtheit der schwei- zerischen Akutspitäler dar und ist zur Ermittlung des Referenzwertes nicht repräsentativ. 5.2 Ihre Auswahl traf die Vorinstanz mit dem Ziel, allfälligen Besonderhei- ten des KSSG mit einem spezifischen Tarif Rechnung zu tragen. Es ist da- her zu prüfen, ob die Bildung einer Benchmarking -Gruppe unter diesem Aspekt gerechtfertigt war. C-2350/2014 Seite 19 5.2.1 Die SwissDRG-Tarifstruktur kann mindestens in den ersten Jahren nach ihrer Einführung noch nicht alle Kostenunterschiede zwischen Spitä- lern sachgerecht abbilden (BVGE 2014/36 E. 5.3). Diese Feststellung wird auch mit der Studie, welche im Auftrag des Universitätsspitals Zürich er- stellt wurde, bestätigt (WIDMER/SPIKA/TELSER, Leistungsorientierte Vergü- tung mit dem Fallpauschalensystem SwissDRG, Polynomics Studie 1, 2015, < http://www.usz.ch/news/medienmitteilungen/Seiten/Für-mehr- Chancengleichheit-in-der-Spitalfinanzierung.aspx >, abgerufen am 2. De- zember 2015). Unter der neuen Spitalfinanzierungsregelung sind spitalin- dividuelle Tarife möglich (BVGE 2014/36 E. 3.4) und die spitalindividuell zu bestimmenden Tarife können vom Referenzwert abweichen (BVGE 2014/36 E. 6.8). Zu trennen von dieser Feststellung ist die Frage, ob das Benchmarking in einer separaten Gruppe geboten, zulässig oder geeignet ist, tarifrechtlich relevante Leistungsunterschiede zwischen Spitälern zu er- kennen und zu quantifizieren. 5.2.2 Das KVG und seine Ausführungsverordnungen se hen die Bildung von Benchmarking-Gruppen nicht vor. Die Bestimmung, wonach Betriebs- vergleiche nur unter vergleichbaren Spitälern durchzuführen seien (aArt. 49 Abs. 7 KVG), ist im revidierten Recht nicht mehr enthalten. Im System der neuen Spitalfinanzierung sind Betriebsvergleiche über die Grenzen der Spitaltypen und -kategorien hinaus grundsätzlich möglich (BVGE 2014/36 E. 3.8). Spitalindividuelle Besonderheiten schliessen die Notwendigkeit ei- nes Vergleichs mit den übrigen Leistungserbringern nicht aus, un d eine vergleichende Betrachtung auch unterschiedlicher Leistungserbringer ist geboten, wobei geprüft werden kann, ob spitalindividuelle Besonderheiten zu einer differenzierten Tariffestsetzung Anlass geben (Urteil C-3846/2013 E. 6.3.3, vgl. auch BVGE 2014 /36 E. 6.8 ). Das KVG verlangt nicht, dass der Basisfallwert jedes Spitals dem durch das Benchmarking ermittelten Referenzwert entsprechen muss. Bei der Bestimmung der spitalindividuel- len Tarife haben sich die Tarifpartner oder die Festsetzungsbehörden je- doch am Referenzwert zu orientieren (Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG) . Das Benchmarking in einer eigenen Kategorie war demnach weder rechtlich geboten noch unerlässlich zur Bestimmung eines differenzierten Basisfall- wertes des KSSG aufgrund dessen speziellen Situation ( vgl. Urteile des BVGer C-2255/2013 und C-3621/2013 vom 24. April 2015 E. 4.6, Urteil C- 6392/2014 vom 27. April 2015 E. 5.5, Urteil C-3846/2013 E. 6.3.3). 5.2.3 Die Vorinstanz liess anhand von verschiedenen Leistungsindikatoren vergleichbare Spitäler identifizieren (vgl. Beilage 1 zu BVGer-act. 8). Eine C-2350/2014 Seite 20 entsprechende Methode mit denselben Vergleichsindikatoren wurde be- reits im Jahre 2005 durch eine Arbeitsgruppe des Bundes, bestehend aus Vertretern der Preisüberwachung, des Bundesamt für Sta tistik (BFS) und des BAG, erarbeitet (FIERI/JUNG/CORTESI/ZAHND/MEISTER/FÜGLISTER, Mo- dell für einen Betriebsvergleich, Auswahl der Referenzspitäler, BFS 2006). Die von der Vorinstanz als «Manhattan -Distanz» bezeichnete Methode wurde erarbeitet, um die unter dem altem Recht erforderliche Auswahl ver- gleichbarer Spitäler vorzunehmen (vgl. aArt. 49 Abs. 7 KVG). Mit der an- gewendeten Methode werden zwar vergleichbare Spitäler identifiziert. Die Methode zeigt aber in keiner Weise, o b die mit den Leistungsindikatoren erfassten Eigenschaften auch diejenigen sind, die spitalspezifische Tarif- differenzierungen rechtfertigen (vgl. BVGE 2014/36 E. 22). Verschiedene der verwendeten Leistungsindikatoren sind dazu nicht geeignet. So wäre die B erücksichtigung der Anzahl Betten oder des Case -Mix Index zur Rechtfertigung spitalspezifischer Tarife systemfremd. Die Intensität der uni- versitären Aus- und Weiterbildung dürfte sich bei sachgerechter Ausschei- dung dieser Kosten nicht auf die tarifrelevanten Kosten auswirken (vgl. Art. 49 Abs. 3 Bst. b KVG). 5.2.4 Umstritten ist, wie Benchmarking -Gruppen gebildet werden sollen (BVGE 2014/36 E. 6.6.4). Bei der Bestimmung der Tarife für stationäre Spi- talbehandlungen im System von DRG-Fallpauschalen zeigt sich, dass viele Spitäler, welche für sich höhere Basisfallwerte beanspruchen, den Be- triebsvergleich auf bestimmte Leistungserbringer einschränken möchten (Urteil C-2255/2013 E. 4.4). Eine gewisse Einigkeit besteht lediglich bezüg- lich der Universitätsspitäler (BVGE 2014/36 E. 6.6.3, Urteil C-2255/2013 E. 3.4). Obwohl tarifsuisse, die Preisüberwachung und das BAG im Grund- satz die Zulässigkeit des Benchmarking in Kategorien verneinen, akzep- tierten sie diese Methode lediglich für die Universitätsspitäler und nur in der Einführungsphase (BVGE 2014/36 E. 8). Die besondere Situation der Uni- versitätsspitäler wird auch von der Gesundheitsdirektorenkonferenz und von der SwissDRG AG betont (BVGE 2014/36 6.6.3). Bezüglich anderer Kategorienbildungen wird das separate Benchmarking jeweils nur von den- jenigen Spitälern propagiert, welche sich selbst einer bestimmten Katego- rie zuordnen wollen. Mit Blick auf den Konsens unter den Akteuren im Ge- sundheitswesen hat das Bundesverwaltungsgericht den Entscheid des Re- gierungsrates des Kantons Zürich, für die Universitätsspitäler ein eigenes Benchmarking durchzuführen, als Ausnahme des Grundsatzes für die Ein- führungsphase akzeptiert (BVGE 2014/36 E. 6.6.6). Ein entsprechender C-2350/2014 Seite 21 Konsens zur Gruppenbildung besteht bezüglich des KSSG nicht . Insbe- sondere die Beschwerdeführerinnen, die Preisüberwachung und das BAG lehnen das separate Benchmarking weiterer Spitalgruppen ab. 5.2.5 Von den Mehrkosten, welche ein spezifisches Spital im Vergleich zum Referenzspital ausweist, sind im System der Fallpauschalen nicht alle Anteile auch durch die Basisfallwerte zu kompensieren (nicht-basisfallwert- relevante Kostenanteile). Dies gilt zunächst für Kostenanteile aufgrund von Ineffizienzen oder nicht vollständig ausgeschiedenen OKP-fremden Kos- tenelementen. Bezüglich der Kompensation von Kostenunterschieden, die auf unterschiedliche Leistungsaufträge oder Mängel der Tarifstruktur zu- rückzuführen sind, bestehen rechtliche Schranken, da weder die Festset- zungsbehörden noch das Gericht befugt sind, tatsächliche oder angebliche Mängel der Tarifstruktur zu beheben (vgl. z. B. BVGE 2014/36 E. 5.3 und E. 22.6). Bei der Bestimmung des Basisfallwertes durch ein Benchmarking in einer Gruppe von Spitälern mit ähnlichen Eigenschaften fliessen sämtli- che Kostenelemente (basisfallwert -relevante und nicht basisfallwert -rele- vante) in die verglichenen Fallkosten ein. Bedingt durch die Selektion be- steht bei dieser Methode das erhöhte Risiko, dass nicht-basisfallwert-rele- vante Kostenanteile in die Tarife einfliessen, wenn bei Spitälern mit ähnli- chen Eigenschaften auch die Treiber nicht-basisfallwert-relevanter Kosten in ähnlicher Ausprägung vorhanden sind. 5.2.6 Bei der Bestimmung spitalindividuell differenzierter Tarife haben sich Tarifpartner und Festsetzungs - respektive Genehmigungsbehörden mit den Gründen für die Differenzierung auseinanderzusetzen (BVGE 2014/36 E. 6.8). Die Beteiligten werden prüfen müssen, ob und inwiefern ein beson- derer Leistungsauftrag oder eine besondere Stellung in der medizinischen Versorgungskette besteht. Im Weiteren werden sie abklären müssen, ob und wie weit diese Besonderheiten in der Tarifstruktur nicht abgebildet wer- den, und ob die Mehr - oder Minderleistungen bei Anwendung des Refe- renzwertes im Verhältnis zu anderen Spitälern zu einer Unter - oder Über- vergütung führte. Letztlich ist zu prüfen, ob die ausgemachten Faktoren auch aus rechtlicher Sicht bei der Tarifbestimmung berücksichtigt werden dürfen (vgl. E. 5.2. 5). Die Auseinandersetzung mit diesen Themen er- scheint zentral, sowohl hinsichtlich der Bestimmung einzelfallgerechter Ba- sisfallwerte, als auch hinsichtlich der Weiterentwicklung der Tarifstruktur. Das vom USZ in Auftrag gegebenen Gutachten (WIDMER/TROTTMANN/TEL- SER, Das Fallpauschalenmodell: Leistungsbezogene Basispreise unter SwissDRG, Polynomics Studie 2, 2015, < http://www.usz.ch/ C-2350/2014 Seite 22 news/medienmitteilungen/Seiten/Für-mehr-Chancengleichheit-in-der-Spi- talfinanzierung.aspx >, abgerufen am 2. Dezember 2015) enthält Ansätze zur Ermittlung der kostenerhöhenden und -mindernden Merkmale von Spi- tälern. Anzumerken ist, dass diese Studie nicht differenziert, inwieweit die ermittelten Kostenfaktoren auch aus rechtlicher Sicht berücksichtigt wer- den dürfen. Indem das Benchmarking des KSSG innerhalb einer geson- derten Benchmarking -Gruppe erfolgte, unterblieb der Vergleich mit den Fallkosten der Spitäler der Grundgesamtheit. Damit unterblieb auch eine Auseinandersetzung mit der Frage, ob, aus welchem Grund und in wel- chem Umfang für das KSSG höhere Fallkosten gerechtfertigt seien , und ob aus rechtlicher Sicht eine Tarifdifferenzierung zulässig sei. 5.2.7 Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in seiner jüngsten Recht- sprechung zur Methode des Benchmarkings in Gruppen unter ausgewähl- ten Spitälern geäussert und festgehalten, dass diese Methode aus ver- schiedenen Gründen problematisch sei (vgl. BVGE 2014/36 E. 6.6). Insbe- sondere wurde dargelegt, dass die Methode im Widerspruch zur Grund- idee eines schweizweiten, möglichst breit abgestützten Betriebsvergleichs stehe (BVGE 2014/36 E. 4.3 und 6.6.1) , und dass die Beschränkung des Benchmarkings auf eine vorselektierte Spitalgruppe die Information über die Einordnung dieser Leistungserbringer in der Grundgesamtheit elimi- niere (Urteil C-2255/2013 E. 4.5, vgl. BVGE 2014/36 E 6.6.2). An diesen Erkenntnissen ändern auch die vom USZ veranlassten Polynomics Unter- suchungen nichts. Die Tariffindungsregel des KVG verlangt die Orientie- rung am Referenzwert, lässt aber spitalindividuelle Differenzierungen der Basisfallwerte zu. Damit stehen den Tarifpartnern und den Festsetzungs- behörden Mittel zur Verfügung , einzelfallgerechte Lösungen zu treffen. Eine allgemein-abstrakte Regulierung zur Korrektur allfälliger Systemmän- gel kann nicht vom Bundesverwaltungsgericht entwickelt werden, sondern müsste durch Gesetz oder Verordnung erfolgen. 5.2.8 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Bildung einer Benchmarking-Gruppe zur Bestimmung des Tarifs des KSSG weder recht- lich noch tatsächlich geboten ist. Ein Konsens unter den Tarifpartnern be- züglich der Gruppenbildung besteht nicht. Die Tarifbestimmung durch Ori- entierung am Referenzwert der Schweizerischen Akutspitäler, unter Be- rücksichtigung der Situation des KSSG ist vorzuziehen. 5.3 Sofern das separate Benchmarking einer Gruppe von speziellen Spitä- lern aufgrund einer Ausnahmesituation - in der Einführungsphase – zuzu-C-2350/2014 Seite 23 lassen wäre, müsste es aus verschiedenen Gründen erhöhten Anforderun- gen genügen. Eine besonders sorgfältige und gesetzmässige Ermittlung der benchmarking-relevanten Kosten der Vergleichsspitäler und eine be- sonders sorgfältige Prüfung dieser Daten durch die Genehmigu ngs- oder Festsetzungsbehörde sind in diesem Fall geboten (Urteil C-2255/2013 E. 12.2, Urteil C-6392/2014 E. 7). 5.4 Die Vorinstanz hat in ihrem Vergleich nicht auf Kosten, sondern auf Ta- rife abgestellt (vgl. E. 6). In ihre n Eingaben im Beschwerdeverfahren hat die Beschwerdegegnerin für zehn ausgewählte Spitäler einen Vergleich von Fallkosten erstellt (BVGer-act. 9 RZ 59 ff. , BVGer-act. 20 RZ 25 ff.). Dabei wurden unter anderem Kostendaten von Spitäler n verwendet, wel- che dem Entscheid des Regierungsrates des Ka ntons Zürich vom 13. März 2013 betreffend Zürcher Spitaltarife ab 2012 (RRB 278/2013) zu- grunde lagen. Der Verweis auf diese Daten erfolgte mit der Begründung, dass der Regierungsrat des Kantons Zürich diese Kostendaten umfassend geprüft habe. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil betref- fend die Festsetzung des Tarifs des USZ jedoch festgestellt, dass die er- wähnten Kostendaten für das Benchmarking nicht genügen , da sich so- wohl hinsichtlich der Transparenz der Kostenermittlung wie auch bei der Bestimmung der benchmarking-relevanten Betriebskosten Mängel zeigten (Urteil C-2255/2014 E. 12). Der Fallkostenvergleich der Beschwerdegeg- nerin ist daher nicht tauglich zur Bestimmung des Tarifs des KSSG. 6. Beim Vergleich der Fallkosten des KSSG mit den Basisfallwerten der zehn ausgewählten Spitäler hat die Vorinstanz nicht auf Fallkosten, sondern auf Tarife dieser Vergleichsspitäler abgestellt. Sie erwog, da nicht für alle d ie- ser Spitäler Fallkostenwerte pro 2010 vorlägen, müsse auf einen weniger aussagekräftigen Tarifvergleich ausgewichen werden. Da erst provisori- sche Tarife vorlägen, seien noch Abweichungen zu den definitiven Tarifen möglich. Tarifsuisse bemängelt, der Benchmark hätte aufgrund der ausge- wiesenen Fallkosten und nicht auf der Grundlage von Tarifen bestimmt werden müssen. Dabei hätten die effektiven Kosten ermittelt und anhand der vollständigen Kostenrechnungen der Spitäler überprüft werden müs- sen. Der Vergleich mit Tarifen genüge nicht. 6.1 Da mit dem Betriebsvergleich die Effizienz beurteilt werden soll, hat das Benchmarking grundsätzlich kostenbasiert und nicht aufgrund der verhan- delten Preise zu erfolgen. Grundlage für den B etriebsvergleich bilden die C-2350/2014 Seite 24 aufgrund der benchmarking-relevanten Betriebskosten ermittelten bench- marking-relevanten Basiswerte der Spitäler (BVGE 2014/36 E. 36; zur Ter- minologie vgl. auch BVGE 2014/3 S. 90). Solange für einzelne Kantone verwertbare Kostendaten fehlen, kann in einer Übergangsph ase aus- nahmsweise und unter besonderen Voraussetzungen eine Orientierung an genehmigten oder festgesetzten Tarifen anderer Spitäler (Preisbenchmar- king) zulässig sein (BVGE 2014/36 E. 6.7). Zu prüfen ist, ob die besonde- ren Voraussetzungen vorliegend gegeben waren. 6.2 Ein Preisbenchmarking setzt die fehlende Möglichkeit eines Vergleichs von Kostendaten voraus. Das von der Vorinstanz vorgenommene Bench- marking in einer eigenen Gruppe unter den ausgewählten Spitälern war zur Tarifbestimmung weder zwingend notwendig noch geboten (E. 5.2.2). Die Durchführung des Preisbenchmarkings kann daher nicht mit dem Fehlen von Kostendaten bei den explizit ausgewählten Spitäler n begründet wer- den. 6.3 Bei Preisvergleichen besteht die Gefahr, dass die verglichenen Tarife nicht mit tatsächlichen Fallkosten der verglichenen Spitäler korrespondie- ren. Es ist möglich, dass bei der Gestaltung der Vergleichstarife Verhand- lungsspielräume beansprucht worden sind, und dass sich der Vergleich auf überhöhte oder unwirtschaftliche Verhandlungsergebnisse bezieht. Ande- rerseits könnte ein Spital bereit sein, günstige Tarife der OKP zu akzeptie- ren, wenn sein Trägerkanton, entsprechende Lücken durch Subventionen schliesst. Es ist ausserdem möglich, dass mit den Tarifen spitalindividuelle Besonderheiten berücksichtigt worden sind, welche für das zu beurteilende Spital nicht gleichermassen zutreffen. Die Orientierung an solchen Tarifen wäre nicht sachgerecht. Die Verlässlichkeit der verwendeten Vergleichsda- ten ist abhängig davon, wie sehr die gesetzlichen Vorgaben anlässlich der Genehmigung beachtet wurden. Die Festsetzung oder Genehmigung von Tarifen anhand einer Orientierung an bereits genehmigten oder festgesetz- ten Tarifen setzt eine bundesrechtskonforme Wirtschaftlichkeitsprüfung der Vergleichstarife voraus (BVGE 2014/36 E. 6.7, vgl. auch BVGE 2014/3 E. 10.3.2). 6.4 Zu den von der Vorinstanz in ihren Vergleich einbezogenen Basisfall- werten ist Folgendes anzumerken: C-2350/2014 Seite 25 Spital Vergleichs- wert der Vorinstanz Anmerkung LUKS CHF 10'325.- Der Beschluss vom 26. Februar 2013 mit welchem der Regierungsrat den Basisfall- wert des LUKS auf CHF 10'325. - festge- setzt hatte, wurde vom Bundesverwal- tungsgericht als bundesrechtswidrig aufge- hoben (BVGE 2013/3). EOC: CHF 9'856.- Der in den Vergle ich einbezogene Basis- fallwert gilt nur für die Einkaufsgemein- schaft HSK und die Krankenversicherun- gen Assura und Supra. Mit tarifsuisse wurde ein Basisfallwert von CHF 9'756. - vereinbart (< http://www4.ti.ch/dss/dsp/ ags/area/ >, abgerufen am 16. Dezem- ber 2015). USB 10'700.- Beim verwendeten Wert handelt es sich um einen provisorischen Tarif . (http://www.bs.ch/news/2012-01-10-mm- 49202.html >, abgerufen am 16. Dezem- ber 2015). HUG 11'123.- Gemäss Beschluss des Staatsrates des Kantons Genf vom 11. März 2015 wurde für das HUG für das Jahr 2012 ein Basis- fallwert von CHF 10'800. - festgesetzt (< http://www.ge.ch/legislation/rsg/f/s/rsg_ J3_05p06.html >, abgerufen am 16. De- zember 2015). KSA 10'350.- Der Beschluss vom 19. Juni 2013, mit wel- chem der Regierungsrat des Kantons Aar- gau den Basisfallwert des KSA auf CHF 10'350.- festgesetzt hatte, wurde vom Bun-C-2350/2014 Seite 26 desverwaltungsgericht als bundesrechts- widrig aufgehoben (Urteil C -4310/2013 vom 20. April 2015). STZ 9'480.- Der Beschluss vom 13. März 2013, mit welchem der Reg ierungsrat den Basisfall- wert des STZ auf CHF 9'480.- festgesetzt hatte, wurde vom Bundesverwaltungsge- richt bestätigt (BVGE 2014/36). USZ 11'300.- Der Beschluss vom 13. März 2013, mit welchem der Regierungsrat den Basisfall- wert des USZ auf CHF 11'300.- festgesetzt hatte, wurde vom Bundesverwaltungsge- richt als bundesrechtswidrig aufgehoben (Urteil C-2255/2013 und C-3621/2013 vom 24. April 2015). Inselspital 11'425.- Gemäss der Verfügung des Spitalamtes des Kantons Bern vom 8. Februar 2012 handelt es sich um einen provisorisch fest- gesetzten Tarif (< http://www.gef.be.ch/gef/ de/index/gesundheit/gesundheit/spitalver- sorgung/spitaeler/superprovisorischeta- rife.html >, abgerufen am 16. Dezem- ber 2015). Hôpital fribour- geois 10'150.- Gemäss der Verordnung des St aatsrates des Kantons Fribourg vom 14. Feb- ruar 2012 (SGF 822.0.36) handelt es sich um provisorische Tarife. CHUV 10'400.- Beim verwendeten Wert handelt es sich um einen provisorischen Tarif (< http://www.vd.ch/fileadmin/user_up- load/themes/sante/Organisation/Hopi- taux/Tarifs_LAMal_vaudois_2012.pdf >, abgerufen am 16. Dezember 2015) Abgesehen vom Tarif des STZ basiert der durchgeführte Vergleich nicht auf rechtskräftigen Tarifen, welche aufgrund von bundesrechtskonformen C-2350/2014 Seite 27 Wirtschaftlichkeitsprüfungen genehmigt oder festgesetzt wurden. Den An- forderungen an ein Preisbenchmarking genügen diese Daten damit nicht. Die für den Vergleich verwendeten Zahlen sind damit nicht geeignet aufzu- zeigen, zu welchen Kosten andere Spitäler die versicherte Leistung in der notwendigen Qualität effizient und günstig erbringen können. Insbeson- dere ist das Zahlenmaterial nicht geeignet, den erhöhten Anforderungen an einen Vergleich in einer kleinen Gruppe zu genügen (vgl. E. 5.5). 6.5 Das KSSG bemängel t die Anwendung der Methode des Preisbench- markings. Rechtskräftig festgesetzte oder genehmigte Tarife seien bereits einem Wirtschaftlichkeitsvergleich durch die zuständigen Festsetzungs - oder Genehmigungsbehörde unterzogen worden. Die verglichenen Werte würden nicht den Kostendaten entsprechen, was zu einer Verzerrung führe. Beim Benchmarking von Fallkosten sind auch Daten von Spitälern, welche die Leistungen nicht wirtschaftlich erbringen, relevant (BVGE 2014/36 E. 4.9.6) , die Orie ntierung erfolgt aber an den effizienten und günstigen unter diesen Spitälern. Demgegenüber muss bei der Tarifbestim- mung im Rahmen eines Preisvergleichs dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die zulässigerweise zum Vergleich beigezogenen Tarife be- reits geprüft wurden (E. 6.3) und damit den Kosten einer effizienten und günstigen Leistungserbringung entsprechen sollten. 7. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass das Vorgehen der Vor- instanz nicht der Preisfindungsregel des KVG ent spricht, da sie den Tarif primär aufgrund der Kosten des KSSG festgesetzt hat. Der in einem zwei- ten Schritt durchgeführte Betriebsvergleich basiert nicht auf einer reprä- sentativen Auswahl von Vergleichsspitälern. Das Benchmarking in einer ei- genen Kategorie ist weder geboten noch unerlässlich zur Bestimmung ei- nes differenzierten Basisfallwertes des KSSG und in der vorliegenden Si- tuation nicht gerechtfertigt. Die Voraussetzungen, welche ausnahmsweise ein Preisbenchmarking rechtfertigen würden, sind nicht gegeben . Die für den Betriebsvergleich verwendeten Zahlen wurden nicht ausreichend ge- prüft und genügen den Anforderungen an den Betriebsvergleich nicht. Der durchgeführte Wirtschaftlichkeitsvergleich war nicht geeignet, die Preisfin- dung gemäss Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG zu substituieren. Eine bundes- rechtskonforme Tarifbestimmung ist nicht erfolgt , weshalb d er angefoch- tene Regierungsbeschluss aufzuheben ist. 8. Zur Bestimmung des Tarifs des KSSG ist namentlich ein Benchmarking C-2350/2014 Seite 28 durchzuführen, der Referenzwert zu bestimmen und allenfalls zu beurtei- len, ob und inwieweit eine spitalindividuelle Tarifdifferenzierung für das KSSG geboten ist. Dazu sind weitere Sachverhaltsabklärungen erforder- lich. Ausserdem sind Ermessensfragen (bspw. zum Effizienzmassstab) zu entscheiden, wofür primär die Kantonsregierung und nicht das Gericht zu- ständig ist (vgl. BVGE 2014/3 E. 10.4 i.V.m. E. 3.2.7 und 10.1.4; Urteil des BVGer C-3497/2013 vom 26. Januar 2015 E. 3.8.4). Die Voraussetzungen für ein reformatorisches Urteil sind aus diesen Gründen nicht gegeben, zu- mal das Bundesverwaltungsgericht als einzige Gerichtsinstanz urteilt (vgl. nachfolgend E. 13) und die Parteien gegen den Festsetzungsbeschluss kein Rechtsmittel ergreifen könnten, was mit Blick auf die Art. 29a BV ver- ankerte Rechtsweggarantie problematisch erschiene. Die Sache ist an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit sie im Sinne der Erwägungen den Ba- sisfallwert neu festsetze. 9. Die Beschwerdegegnerin beantragt im Eventualbegehren ihrer Beschwer- deantwort (BVGer-act. 9) sinngemäss, die Vorinstanz sei anzuweisen für das KSSG nicht einen Basisfallwert unter dem Referenzwert festzusetzen. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Grundsatzentscheid festge- halten, dass Effizienzgewinne von Spitälern ( mit einem benchmarking-re- levanten Basiswert unterhalb des gesetzeskonform bestimmten Bench- marks) nicht unzulässig seien (BVGE 2014/3 E. 2.9.4.4 und 2.9.5). Zuläs- sig sind aber lediglich Effizienzgewinne (Urteil C-3846/2013 E. 5.3, BVGE 2014/3 E. 2.9.4.4). Soweit tiefe Fallkosten nicht aus Effizienz sondern aus spitalindividuellen Besonderheiten resultieren, kann bei der Tariffestset- zung auch eine Abweichung vom Referenzwert nach unten geb oten sein (vgl. Urteil des BVGer C -5749/2013 vom 31. August 2015 E. 6.3 , BVGE 2014/36 E. 6.8). Die Beurteilung, o b vorliegend ein Effizienzgewinn ge- rechtfertigt ist, hat aufgrund der gebotenen Sachverhaltsabklärungen durch die Vorinstanz zu erfolgen. Der Eventualantrag ist daher abzuwei- sen, sofern er überhaupt zulässig ist . Da die Beschwerdeführerinnen die Rückweisung an die Vorinstanz selbst beantragen und das Gericht die Vo- rinstanz nicht zur Durchführung einer reformatio in peius anweist, ist auch der Verfahrensantrag der Beschwerdegegnerin betreffend Gewährung des rechtlichen Gehörs an tarifsuisse bezüglich der reformatio in peius abzu- weisen. C-2350/2014 Seite 29 10. Zu den übrigen Rügen der Beschwerdeführerinnen ist das Folgende anzu- merken: 10.1 In verschiedener Hinsicht bemängelt tarifsuisse die vorinstanzliche Bestimmung der spitalindividuell kalkulierten Fallkosten des KSSG. Der Basisfallwert wird im neuen Spitalfinanzierungsrecht zwar nicht mehr direkt von den spitalindividuellen Kosten abgeleitet (vgl. BVGE 2014/36 E. 3.1). Im Rahmen der Ermittlung des Referenzwertes wird die rechtskonforme Ermittlung der Fallkosten des KSSG dennoch erforderlich sein (benchmar- king-relevanten Betriebskosten [zur Terminologie vgl. BVGE 2014/3 S. 90]. Mit Bezug auf den angefochtenen RRB und die Rügen der Beschwerde- führerinnen ist diesbezüglich Folgendes anzumerken. 10.1.1 Die Beschwerdeführerinnen rügen, die Ausscheidung der Anlage- nutzungskosten, die Aufteilung des Gesamtaufwandes des KSSG auf die Bereiche «stationär», «ambulant» und «Nebenbetriebe» sowie die Aus- scheidung der DRG -Zusatzentgelte seien wed er transparent noch nach- vollziehbar und die Vorinstanz habe dies nicht ausreichend geprüft. Für ein sachgerechtes Benchmarking muss gewährleistet sein, dass keine Anlagenutzungskosten in die benchmarking -relevanten Betriebskosten eingeflossen sind (BVGE 2014/3 E. 3.8). Da nur die Betriebskosten der OKP-relevanten stationären Leistungen Grundlage für die Berechnungen der benchmarking-relevanten Betriebskosten bilden, sind die Kosten der Leistungen, die nicht von der OKP getragen werden und die Kosten des ambulanten Bereich s auszuscheiden (BVGE 2014/3 E. 3.6.3, BVGE 2014/36 E. 4.9.1). Auch Kosten von Leistungen, welche mit DRG -Zusatz- entgelten abgegolten werden, sind zur Ermittlung der benchmarking -rele- vanten Betriebskosten auszuscheiden (BVGE 2014/36 E. 4.9.4). Die Spi- täler sind verpflichtet, Kostenrechnungen zu führen, die eine Abgrenzung der benchmarking -relevanten Betriebskosten erlauben (Art. 49 Abs. 7 KVG, Art. 2 Abs. 1 Bst. a und b und Art. 9 der Verordnung vom 3. Juli 2002 über die Kostenermittlung und die Leistungserfassung durch Spitäler, Ge- burtshäuser und Pflegeheime in der Krankenversicherung [VKL, SR 832.104]). Bei der Bestimmung des Referenzwertes wird die Vorinstanz vom KSSG und den anderen Vergleichsspitälern VKL -konforme Kosten- rechnungen und Anlagebuchhaltungen einfordern und prüfen müssen, ob die Kostenausscheidungen sachgerecht und transparent erfolgt sind. C-2350/2014 Seite 30 10.1.2 Bei der Berechnung der tarifrelevanten Betriebskosten hat die Vo- rinstanz Debitorenverluste berücksichtigt. Tarifsuisse bemängelt die tarif- wirksame Berücksichtigung dieser Position. In ihrer Vernehmlassung be- antragt auch die Vorinstanz die Korrektur des angefochtenen Beschlusses und den Verzicht auf die Aufrechnung von Debitorenverlusten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht sind Debitoren- verluste bei der Ermittlung der benchmarking -relevanten Betriebskosten nicht zu berücksichtigen (BVGE 2014/3 E. 5.5). 10.1.3 Die Vorinstanz hat Kosten der Forschung und universitären Lehre von den Betriebskosten I in Abzug gebracht (Art. 49 Abs. 3 Bst. b KVG, vgl. E. 2.5.3). Dabei sind die Kosten der Forschung aufgrund der Angaben des KSSG bestimmt worden. Für die Kosten der universitären Lehre ist auf die vom Kanton St. Gallen unter diesem Titel erhaltene Abgeltung abge- stellt worden. Tarifsuisse bemängelt diese Kostenausscheidung. Die Zu- weisung der Kosten der Forschung und universitären Lehre zu den Kos- tenträgern «Lehre» und «Forschung» sei nicht mittels einer Leistungsbe- wertung, sondern auf der Grundlage der entsprechenden subventions- rechtlichen Abgeltung erfolgt. Zur Ausscheidung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen nach Art. 49 Abs. 3 KVG sind die Spitäler verpflichtet, die tatsächlichen Kosten der For- schung und universitären Lehre möglichst realitätsnahe zu ermitteln und transparent auszuweisen (zur Ausscheidung der Kosten der Forschung und universitären Lehre vgl. Urteil C-2255/2013 E. 10). Den Spitälern steht es nicht frei, ob sie die Kosten für Forschung und universitäre Lehre aus- scheiden wollen oder einen normativen Abzug bevorzugen. Nicht relevant für die Ausscheidung dieser Kostenanteile ist die Höhe Leistungsv ergü- tung, welche die Spitäler vom Kanton oder anderen Stellen erhalten (BVGE 2014/3 E. 6.4. und 2014/36 16.1.6). 10.1.4 Die Beschwerdeführerinnen rügen, das KVG verlange die Ausschei- dung weiterer in Art. 49 Abs. 3 Bst. a und b KVG nicht ausdrücklich aufge- führter Kosten gemeinwirtschaftlicher Leistungen. Solche gemeinwirt- schaftliche Leistungen im weiteren Sinne seien weder transparent noch nachvollziehbar ausgeschieden worden, und die Vorinstanz habe dies nicht ausreichend geprüft. Die Kostenrechnung der Spitäler müssen die Grundlage zur Ausscheidung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen und deren Kosten schaffen (Art. 2 C-2350/2014 Seite 31 Abs. 1 Bst. g. VKL). Auch in diesem Zusammenhang sind zur Bestimmung des Referenzwertes VKL-konforme Kostenrechnungen und Anlagebuch- haltungen einfordern, und es ist zu prüfen, ob die Kostenausscheidungen sachgerecht und transparent erfolgt sind. 10.1.5 Die Vorinstanz hat den auf der Datenbasis des Jahres 2010 ermit- telten Fallkosten des KSSG unter den Titeln «Mehrkosten Personalteue- rung», «Mehrkosten neue Kaderarztverträge» und «Mehrkosten aufgrund Lohngleichheitsklage Pflege» weitere Beträge zugeschlagen. Die Be- schwerdeführerinnen bemängeln diese Zuschläge als rechtswidrig. Nach der Rechtsprechung ist beim Benchmarking für das Tarifjahr X grund- sätzlich die Kostenermittlung des Jahres X-2 massgebend (BVGE 2014/3 E 3.5 und BVGE 2014/36 E.4.2). Für das Benchmarking ist vorliegend so- mit auf die benchmarking relevanten Betriebskosten des Jahres 2010 ab- zustellen. Daher können zur Bestimmung der benchmarking -relevanten Betriebskosten weder die allgemeine Teuerung noch sonstige prospektive Mehrkosten berücksichtigt werden ( BVGE 2014/3 E. 8.2, Urteil C-3846/2013 E. 8.3.6.). Bei der Bestimmung der benchmarking-relevanten Betriebskosten des KSSG dürfen auch die «Mehrkosten Personalteue- rung», «Mehrkosten neue Kaderarztverträge» und «Mehrkosten aufgrund Lohngleichheitsklage Pflege» nicht berücksichtigt werden. Erst nach der Bestimmung des Benchmarks, bei der Ermittlung des Referenzwertes, ist die Teuerung zwischen Basisjahr und Folgejahr zu berücksichtigen (BVGE 2014/3 E. 8.2, BVGE 2014/36 E. 4.10). Praxisgemäss ist für den Personal- aufwand auf den Nominallohnindex 2011 und für den Sachaufwand auf den Landesindex der Konsumentenpreise 2011 abzustellen (BVGE 2014/3 E. 8.1). Budgetierte Mehrkosten (insbesondere im Personalbereich), wel- che vor dem Geltungsbeginn des Tarifs rechnerisch genau ausgewiesen waren und im Tarifjahr bei allen Spitälern der Vergleichsbasis anfallen, kön- nen bei der Überführung des Benchmarks zum Referenzwert mit einem allgemeinen Zuschlag berücksichtigt werden. Es widerspräche aber dem Sinn der im KVG verankerten Tariffindungsregel, die Kostensteigerung ei- nes einzelnen Spit als bei der Bestimmung des allgemein gültigen Refe- renzwertes zu berücksichtigen (Urteil C-3846/2013 E. 8.3.7). 10.2 Die Vorinstanz hat für die drei Betriebsstandorte des KSSG (St. Gal- len, Rorschach und Flawil) einen einzigen gemeinsamen Tarif bestimmt. Die Besc hwerdeführerinnen bemängeln, die Betriebskosten seien unter den drei Spitalstandorten nicht aufgeschlüsselt worden. Auch seien keine nach Spitalstandort differenzierte Case -Mix Werte ausgewiesen worden. C-2350/2014 Seite 32 Es sei davon auszugehen, dass die Spitäler Rorschach und Flawil Grund- versorgungsspitäler mit tieferem Case-Mix seien. Bei der Tariffestsetzung wird die Vorinstanz beurteilen und begründen müs- sen, ob das KSSG aus tarifrechtlicher Sicht als eine Spitaleinheit mit meh- reren Standorten zu behandeln sei, oder ob drei Spitäler mit je unterschied- lichen Leistungsaufträgen bestehen. Dabei sind formelle Merkmale wie die gemeinsame Trägerschaft respektive Eigentümerschaft oder die gemein- same Rechnungslegung nicht massgebend (vgl. dazu das Urteil des BVGer C-2290/2013 und C-3619/2013 vom 16. Juni 2015). Insbesondere wenn eine spitalindividuell differenzierte Tarifbestimmung mit einem Zu- schlag zum Referenzwert beantragt werden sollte, ist zu prüfen, ob und inwieweit die Voraussetzungen dazu bei den einzelnen Spitalstandorten gegeben sind (vgl. auch BVGE 2014/3 E. 7.4.4.). 10.3 Die Vorinstanz hat die Geltung des mit dem angefochtenen Beschluss festgesetzten Basisfallwertes auf das Kalenderjahr 2012 befristet. Zur Be- gründung führte sie aus, dass die Festsetzung des D RG-Basispreises ab 1. Januar 2013 Gegenstand eines separaten Festsetzungsverfahrens bilde. Die Beschwerdeführerinnen rügen die Befristung als bundesrechts- widrig und beantragen deren Aufhebung. Grundsätzlich gilt ein nach Art. 47 Absatz 1 KVG im vertragslosen Zustand festgesetzter Tarif solange, als nicht eine Übereinkunft zwischen den Par- teien den vertragslosen Zustand beendet, oder bis die zuständige Behörde auf Grund veränderter Umstände einen neuen Tarif festsetzt (RKUV 2/1999 S. 169 ff E. II.6). Die hoheitliche Festsetzung kann höchstens solange gel- ten, bis die Tarifpartner einen Tarifvertrag abschliessen und vom Regie- rungsrat genehmigen lassen (RKUV 3/2002 S. 210 ff. E. II.2). Die Festset- zung einer Mindestgeltungsdauer oder einer festen Dauer verstösst gegen die Vertragsautonomie der Parteien und ist nicht zulässig ( RKUV 2/1999 S.169 ff E. II.6 ). Die Festsetzungsbehörde ist nicht verpflichtet, die Gel- tungsdauer festgesetzter Tarife im Sinne einer Höchstgeltungsdauer zu be- fristen (RKUV 3/2002 S. 202 ff. E. II.3, RKUV 4/2003 S. 159 ff. E. I. 6.8.2). Die Rechtsprechung geht jedoch davon aus, dass die Festlegung einer Höchstgeltungsdauer zulässig ist ( Urteil des BVGer C -4310/2013 vom 20. April 2015 E. 4.4.4 mit Hinweis auf BVGE 2012/18 E. 7.3 und 7.5, RKUV 2/1999 1 S. 169 ff. E. II.6, RKUV 3/2002 S. 202 ff. E. II.3). Die selbst auferlegte Festsetzung einer Höchstgeltungsdauer zwingt die Behörde dazu, den Tarif nach deren Ablauf erneut in einem KVG-konformen Verfah- ren festzusetzen, falls die Tarifpartner bis dahin keine Verhandlungslösung C-2350/2014 Seite 33 erzielt haben (RKUV 3/2002 S. 202 ff. E. II.3). Da vorliegend auch für den Tarif ab dem 1. Januar 2013 ein Festsetzungsverfahren eingeleitet wurde und diesbezüglich die auf den 1. Januar 2013 in Kraft gesetzte Tarifstruktur SwissDRG 2.0 massgeblich ist, ist die Befristung der Tariffestsetzung auf das Jahr 2012 nicht zu beanstanden; der Antrag der Beschwerdeführerin- nen auf deren Aufhebung ist daher abzuweisen. 11. Unter dem Titel « SwissDRG-Fallbeitrag» respektive « CMO-Zuschlag» (Beitrag zur Finanzierung der Tätigkeiten der SwissDRG AG [Case Mix Office]) addierte die Vorinstanz einen Betrag i n der Höhe von CHF 155'897.- zu den Betriebskosten und rechnete damit den CMO -Bei- trag in den Basisfallwert ein . Die Beschwerdef ührerinnen haben dieses Vorgehen zwar nicht bemängelt, hinsichtlich der erneuten Festsetzung des Basisfallwertes ist jedoch Folgendes anzumerken: Nach der in Art. 49 Abs. 2 Satz 2 KVG vorgesehenen Regelung kann zur Finanzierung der Tätigkeit der SwissDRG AG ein kostendeckender Beitrag pro abgerechnetem Fall erhoben werden. Der Fallbeitrag gehört nicht zum Spitaltarif im Sinne von Art. 49 Abs. 1 KVG. Es handelt sich nicht um eine Vergütung für stationäre Behandlung an das Spital, sondern um eine Ver- gütung für die Tarifstrukturentwicklung und -pflege an die SwissDRG AG, die vom Spital lediglich weitergeleitet wird (Urteil C-3846/2013 E. 8.4). 12. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass eine bundesrechtskonforme Ta- rifbestimmung nicht erfolgt ist. Der angefochtene Beschluss ist aufzuhe- ben. Die Sache ist an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit sie im Sinne der Erwägungen den Basisfallwert neu festsetze. Der Hauptantrag der Be- schwerdeführerinnen ist vollumfänglich gutzuheissen. Die Beschwerde- gegnerin unterliegt mit ihren Anträgen vollumfänglich. 13. Zu befinden ist abschliessend über die Verfahrenskosten und allfällige Par- teientschädigungen. 13.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Den Vorinstanzen werden keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, C-2350/2014 Seite 34 Art der Prozessführung und finanzie ller Lage der Parteien (vgl. Art. 63 Abs. 4bis VwVG; zur Qualifikation als vermögensrechtliche Streitigkeit vgl. BVGE 2010/14 E. 8.1.3). Das für die Kostenverteilung massgebende Aus- mass des Unterliegens ist aufgrund der gestellten Rechtsbegehren zu be- urteilen ( MICHAEL BEUSCH, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, Rz. 13 zu Art. 63). Dabei ist auf das materiell wirklich Gewollte abzustellen ( MO- SER ET AL., Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 4.43). Die Verfahrenskosten werden auf CHF 6'000.- bestimmt und der Beschwerdegegnerin auferlegt. Der von der Beschwerdeführerin nen ge- leistete Kostenvorschuss von CHF 8'000.- wird zurückerstattet. 13.2 Gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG hat die obsiegende Partei Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen und ver- hältnismässig hohen Kosten (vgl. auch Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes- verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2] ). Obsiegt die Partei nur teil- weise, so ist die Parteientschädigung entsprechend zu kürzen (Art. 7 Abs. 2 VGKE). Die Entschädigung wird der Körperschaft oder autonomen Anstalt auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz v erfügt hat, soweit sie nicht einer unterliegenden Gegenpartei auferlegt werden kann (Art. 64 Abs. 2 VwVG). Die Beschwerdeführerinnen obsiegen mit ihrem Antrag auf Auf- hebung des Beschlusses und ha ben Anspruch auf eine Parteientschädi- gung. Der Rechtsvertreter hat keine Kostennote eingereicht. Eine Partei- entschädigung in der Höhe von CHF 6'000. - (inkl. MWST und Auslagen) erscheint angemessen. Die Beschwerdegegnerin unterliegt vollumfäng- lich, so dass ihr die Parteientschädigung aufzuerlegen ist (Art. 64 Abs. 2 VwVG). 14. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundes- gericht gegen Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 33 Bst. i VGG in Verbin- dung mit Art. 53 Abs. 1 KVG getroffen hat, ist ge mäss Art. 83 Bst. r des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) unzuläs- sig. Das vorliegende Urteil ist somit endgültig. Das Dispositiv folgt auf der nächsten Seite. C-2350/2014 Seite 35 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der angefochtene Regierungsratsbe- schluss (RRB 2014/167) wird aufgehoben. Die Sache wird zur erneuten Sachverhaltsabklärung und Beurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von CHF 6'000.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. Dieser Betrag ist mit dem beigelegten Einzahlungsschein zu be- gleichen. Der von den Beschwerdeführerinnen geleistete Kostenvorschuss von CHF 8'000.- wird zurückerstattet. 3. Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführerinnen eine Parteient- schädigung von CHF 6'000.- zu bezahlen. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerinnen (Gerichtsurkunde; Beilage: Auszahlungs - formular) – die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde; Beilage : Einzahlungs- schein) – die Vorinstanz (Ref-Nr. RRB 2014/167; Gerichtsurkunde) – die Preisüberwachung (Einschreiben) – das Bundesamt für Gesundheit (Einschreiben) Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: Franziska Schneider Tobias Merz Versand: