© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/19 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 19-9713 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 14.05.2021 Entscheiddatum: 22.04.2021 BDE 2021 Nr. 31 Art. 9 VRP, Art. 39 AuLaV, Art. 24 RPG, Art. 3 RPV, Art. 21 PBV. Die unentbehrlichen Organe des Vereins wurden bestellt, so dass die Handlungsfähigkeit der Rekursgegnerin gegeben ist (Erw. 3). Damit im vorliegenden Fall die Auswirkungen des Gleitschirmstartplatzes auf Raum und Umwelt im Rahmen einer Interessenabwägung überhaupt erst beurteilt werden können, braucht es ein Betriebskonzept. Zwar liegt ein sog. Flugbetriebshandbuch vor, jedoch finden sich darin keinerlei konkrete Angaben zum geplanten Betrieb (Erw. 5.2). Ohne die notwendigen Betriebsdaten kombiniert mit einem verbindlichen Betriebskonzept können zahlreiche Rechtsfragen wie etwa die Interessenabwägung nach Art. 3 RPV, die hinreichende Erschliessung oder der privatrechtliche Immissionsschutz gar nicht erst beurteilt werden (Erw. 5.4). Hinzukommt, dass sich das AREG im Rahmen der Interessenabwägung zur kommunalen SchutzV und des darin vorgesehenen Verbots der Gleitschirmfliegerei nicht geäussert hat (Erw. 6). BDE 2021 Nr. 31 finden Sie im angehängten PDF-DokumentKanton St.Gallen Baudepartement 19-9713 Entscheid Nr. 31/2021 vom 22. April 2021 Rekurrenten A.___ B.___ vertreten durch Dr. Christoph Bürgi, Rechtsanwalt, Bogenstrasse 9, 9000 St.Gallen gegen Vorinstanz Gemeinderat Z.___ (Entscheid vom 25. November 2019) Rekursgegnerin Verein C.___ Grundeigentümerin 1 Grundeigentümerin 2 Alpkorporation D.___ E.___ Betreff Baubewilligung (Start- und Landeplatz für Hängegleiter) Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 2/18 Sachverhalt A. a) Die Gegend um die Alp D.___, oberhalb des H.___see, wird seit längerer Zeit als Startgebiet für Hängegleiter – sprich Gleitschirme und Deltasegler – genutzt. Die Zunahme des Flugbetriebs über die letzten Jahre führte zu immer grösserem Widerstand der Eigentümer der angrenzenden Wohn- und Ferienhäuser. Im Jahr 2013 gelangten die betroffenen Anwohner an den Gemeinderat Z.___ und beantragten die Aufhebung des damals genutzten Startplatzes auf dem Grundstück Nr. 001. Daraufhin führte der Gemeinderat mit den Beteiligten sowie den ents prechenden kantonalen Stellen einen runden Tisch durch, wobei beschlossen wurde, dass von Seiten der Gleitschirmvereine ein Baugesuch für den Startplatz eingereicht werde. b) Nach mehrmaliger Mahnung reichte der Gleitschirmclub F.___ am 13. März 2014 ein Ba ugesuch betreffend Nutzung des Grundstücks Nr. 001 als Startplatz ein. Mit Verfügung vom 15. Mai 2014 erliess der Gemeinderat bis zum Entscheid über das Baugesuch ein Nutzungsverbot für das Starten von Hängegleitern. Das Nutzungs- verbot wurde vom Baudeparte ment mit Entscheid Nr. 73/2015 vom 19. Oktober 2015 bestätigt. Daraufhin wurde der Startplatz aufgege- ben und das Baugesuch zurückgezogen. B. a) Im Jahr 2016 übernahm die Interessengemeinschaft C.___ (im Folgenden IGC) – welcher verschiedene Flugschulen angehören – die Interessensvertretung für das Fluggebiet. Mit Baugesuch vom 30. Mai 2017 beantragte die IGC beim Gemeinderat Z.___ die Baubewilligung für zwei Startplätze und einen Landeplatz. Der geplante Startplatz Ost (gemäss Situationsplan etwa 1'750 m2 gross) liegt etwa 300 m östlich des alten Startplatzes auf dem Grundstück Nr. 002, welches sich im Eigentum von E.___ befindet. Der Startplatz West (gemäss Situationsplan etwa 20'980 m 2 gross) soll rund 750 m westlich des alten Startplatzes auf Grundstück Nr. 003 zu liegen kommen, welches sich im Eigentum der Alpkorporation D.___ befindet. Der geplante Landeplatz (gemäss Situationsplan etwa 14'350 m 2 gross) befindet sich östlich des H.___seeufers, auf Grundstück Nr. 004, welches wiederum im Eigentum von E.___ steht. b) Die Startplätze Ost und West liegen gemäss geltendem Zonen- plan der Gemeinde Z.___ vom 1. Juni 1981 in der Landwirtschaft s- zone. Der Landeplatz liegt im übrigen Gemeindegebiet. Die gesamte Südflanke der Bergkette – und damit die Startplätze Ost und West, nicht aber der Landeplatz – wird vom Gebiet Nr. 005 „G.___“ (im Fol- genden BLN-Objekt Nr. 005) gemäss Anhang 1 der Verordnung über das Bundesinven tar der L andschaften und Naturdenkmäler ( SR 451.11; abgekürzt VBLN) erfasst. Gemäss kantonalem Richtplan be- finden sich die Startplätze im Landschaftsschutzgebiet. Die Gebiete ober- und unterhalb der Startplätze sind dem Lebensra um bedrohter Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 3/18 Arten zugewiesen. Des Weiteren befinden sich die Startplätze im Perimeter des Waldentwicklungsplans Nr. 006 "H.___see" aus dem Jahr 2017 (im Folgenden WEP Nr. 006). Nach dem dazugehörigen WEP Plan 1 (Wald mit Vorrangfunktionen) sind die Startplätze keiner Vorrangfunktion zugewiesen. Nach dem WEP Plan 2 (Wald und Ob- jekte mit spezieller F unktion) ist auf der Alp D.___ ein Startplatz für Hängegleiter ausgewiesen (Objektblatt: Spezielle Funktion Erholung und Sport, Nr. E 5). Sodann sind die Gebiete ober- und unterhalb der Startplätze gemäss der Natur- und Landschaftsschutzverordnung der Gemeinde Z.___ vom 10. Februar 1995 dem Lebensraum Kerngebiet zugewiesen. c) Das Gebiet um die Startplätze wird über die I.___strasse (Gemeindestrasse 3. Klasse) erschlossen. Auf der I.___strasse ver- läuft sodann ein Wanderweg von regionaler Bedeutung. Die I.___strasse verläuft direkt unterhalb des Startplatzes West. Von der I.___strasse nach Norden, am Startplatz West vorbei, verläuft der Wanderweg der Route 007. Nördlich des Startplatzes West ver läuft sodann in Ost -West-Richtung der J.___weg (Gemeindeweg 3. Klasse). Um zum Startplatz Ost zu gelangen, muss von der I.___strasse abge- zweigt und über den K.___weg (Gemeindestrasse 3. Klasse) weiter- gefahren werden. Der K.___weg führt bis zum denkmalges chützten Denkmal L.___, einem beliebten Wanderziel. Zum Startplatz Ost ge- langt man ab dem K.___weg nur noch zu Fuss. d) Bestandteil des Baugesuchs bildet das sog. Flugbetriebshandbuch vom 22. Mai 2017 (nachfolgend FBH) , in welchem sich die IGC Regeln für den Flugbetrieb vorgibt. Gemäss FBH sollen im Fluggebiet Schulungsflüge, Passagierflüge, Trainingsflüge und Flüge von Privatpiloten erfolgen. Fahrten zu den Startplätzen sollten ausschliesslich mittels Kleinbussen eines privaten Busunternehmens erfolgen. Für die Durchführung der Aus - und Weiterbildungsflüge sieht das FBH eine bestimmte Flugschneise vor. e) Innert der Auflagefrist vom 22. Juni bis 6. Juli 2017 erhoben unter anderem A.___ und B.___ öffentlich-rechtliche und privatrechtli- che Einsprache gegen das Vorhaben . A.___ bewohnt das zum En- semble des Denkmals L.___ gehörende Wohnhaus auf Grundstück Nr. 008. Darüber hinaus ist er Eigentümer des Grundstücks Nr. 009, welches an den Startplatz Ost grenzt. Die Grundstücke von B.___ (Grundstücke Nrn. 010 und 011) liegen direkt an der I.___strasse, kurz vor der Abzweigung auf den K.___weg. Die Einsprecher rügten unter anderem eine Ausweitung des Flugbetriebs, eine Verletzu ng der Schutzverordnung, fehlende Standortgebundenheit, ungenügende Erschliessung sowie die Verletzung der Privatsphäre durch überflie- gende Hängegleiter. f) Gestützt auf Stellungnahmen des Amtes für Wasser und Ener- gie (AWE), des Kantonsforstamtes (KFA) und des Amtes für Natur, Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 4/18 Jagd und Fischerei (ANJF) stimmte das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 13. August 2018 dem zonenfremden Vorhaben aufgrund Art. 24 des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (SR 700; abgekürzt RPG) unter Bedingungen und Auflagen zu. Das AREG begründete die Zustimmung namentlich mit der Tatsache, dass die Startplätz e im WEP Nr. 006 vorgesehen seien. Als Art Richtplan sei der WEP behör- denverbindlich. Widersprüche zu bestehenden Schutzverordnungen oder Schutzbestimmungen seien nicht ersichtlich. Als Präventions- massnahme bzw. Verhaltensanweisung verfügte das AREG in Über- einstimmung mit Ziff. 8.7 FBH die Auflage, dass die ausserhalb des Hauptflugraums gelegenen Wohn- und Ferienhäuser im Gebiet M.___ nur im ausserordentlichen Fall mit einer vertikalen und/oder horizonta- len Distanz von weniger als 100 m überflogen werden dürfen. Sodann machte das AREG Auflagen über den Zugang zum Startplatz Ost, der Ausarbeitung der Infotafeln und untersagte das Erstellen von Bauten und Anlagen wie Toiletten und Containern. g) Mit Schreiben vom 17. Oktober 2019 gelangten die Einsprecher, neu vertreten durch Dr. Christoph Bürgi, Rechtsanwalt, St.Gallen, an den Gemeinderat Z.___ und beanstandeten die Verfahrensdauer. h) Mit Beschluss vom 25. November 2019 erteilte der Gemeinderat Z.___ die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen und wies die öffentlich-rechtliche Einsprache von A.___ und B.___ ab. Die pri- vatrechtliche Einsprache nach Art. 684 des Schweizerischen Zivilge- setzbuches (SR 210; abgekürzt ZGB) wurde teilweise gutgeheissen, im Übrigen abgewiesen. Die ü brigen privatrechtlichen Einsprachen verwies der Gemeinderat auf den Zivilweg. In Ziff. 6 verfügte der Ge- meinderat weitere Auflagen. So sei bei Aus- und Weiterbildungskursen die im FBH vorgesehene Flugschneise einzuhalten, wobei die Wohn- und Ferienhäuser im Gebiet M.___ nicht mit weniger als 100 m Distanz überflogen werden dürften. Über diese Auflagen – Flugschneise und Flughöhe – seien die Piloten mittels Infotafel sowie Internetauftritt zu informieren. Schliesslich verkleinerte der Gemeinderat den nordöstli- chen Randbereich des Startplatzes Ost, da dieser in einer Grundwas- serschutzzone liege. C. Gegen diesen Beschluss erhoben A.___ und B.___ durch ihren Rechtsvertreter mit Schreiben vom 12. Dezember 2019 Rekurs beim Baudepartement. Mit Rekursergänzung vom 24. Januar 2020 werden folgende Anträge gestellt: 1. Die Baubewilligung Nr. 012 vom 25. November 2019 betreffend Start- und Landeplatz für Gleitschirmflieger und die raumplanungsrechtliche T eilverfügung vom 13. August 2018 seien aufzuheben. 2. Unter Kosten - und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) zulasten der Gesuchstellerin. Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 5/18 Zur Begründung wird geltend gemacht, dass es der IGC als einfache Gesellschaft offensichtlich an der erforderlichen Parteifähigkeit fehle. Sodann stelle die erteil te Baubewilligung eine Kehrtwende zum im Jahr 2014 ausgesprochenen Nutzungsverbot dar. Nur wegen ein er leichten Verschiebung der Startplätze sei der Entscheid Nr. 73/2015 vom 19. Oktober 2015 keineswegs hinfällig. Weiter rügen die Rekur- renten eine ungenügende Erschliessung, die Unvollständigkeit des Baugesuchs, eine Verletzung der Schutzverordnung , die A bfall- und Notdurftsituation sowie übermässige Immissionen nach Art. 684 ZGB. Sodann rügen die Rekurrenten im Einzelnen die raumplanungsrechtli- che Teilverfügung des AREG. D. a) Mit Vernehmlassung vom 2. März 2020 führt die Rekursgegnerin ohne Antragsstellung aus, dass die IGC im Jahr 2018 in einen Verein umgewandelt worden sei. Die IGC habe in Absprache mit der Vorinstanz ein Baugesuch eingereicht, damit die kommerzielle Nutzung des Fluggebiets geregelt werde. Die IGC stelle sich als Ansprechpartnerin zur Verfügung und nehme im für sie möglichen Rahmen die Verantwortung war. Grundsätzlich werde d ie private Gleitschirmfliegerei von der Baubewilligung nicht tangiert, da diese nicht bewilligungspflichtig sei. Weit er führt die Rekursgegnerin aus, dass sog. Sicherheitstrainings gesetzlich vorgeschrieben seien und einen wicht igen Teil der Weiterbildung darstellen würden. Damit könnten Unfälle verhindert werden, was im öffentlichen Interesse liege. b) Mit Vernehmlassung vom 3. März 2020 beantragt die Grundeigentümerin 1 den Rekurs abzuweisen. Zur Begründung wird geltend gemacht, dass die I.___strasse den Anforderungen an eine hinreichende Erschliessung genüge. Die Rekursgegnerin könne so- dann nicht für das allfällige Fehlverhalten sämtlicher Gleitschirmpiloten verantwortlich gemacht werden. Die Tatsache, dass durch die Flug- schulen und andere direkt oder indirekt B eteiligte finanzielle Einnah- men generiert werden können, werde zu Unrecht als Makel dargestellt. Im Weiteren rügt die Grundeigentümerin die Sachverhaltsdarstellung der Rekurrenten. c) Mit Vernehmlassung vom 9. März 2020 verweist die Vorinstanz grundsätzlich auf den angefochtenen Beschluss und beantragt den Rekurs abzuweisen. Ergänzend wird lediglich festgehalten, dass die Regelung des Luftraums in die alleinige Zuständigkeit des Bundesam- tes für Zivilluftfahrt (BAZL) falle. d) Mit Vernehmlassung vom 28. April 2020 führt das AREG aus, dass die I.___strasse für die Erschliessung des geplanten Vorhabens ausreichend sei. Soweit sich die Rekurrenten auf die Schutzwürdigkeit des BLN-Objekts Nr. 005 berufen würden, so s ei dieses bere its im WEP Nr. 006 mitberücksichtigt. Zumal die Startplätze im WEP ausdrücklich eingetragen seien, sei die Standortgebundenheit nicht erneut geprüft worden. Der von den Rekurrenten aufgerufene Art. 684 Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 6/18 ZGB sei als nachbarrechtliche Vorschrift weder vom Wortlaut noch von der Art und Weise der Ausübung des Eigentums auf das Überfliegen von Grundstücken zugeschnitten. Die übrigen Rügen der Rekurrenten würden das öffentliche Interesse betreffen, zu deren Geltendmachung sie nicht legitimiert seien. Damit stünden dem Vorhaben keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegeben. e) Mit Amtsbericht vom 19. Juni 2020 führt das ANJF aus, dass die für Schulungen vorgesehene Flugschneise das Lebensraum-Kernge- biet in erheblicher Höhe quere und daher keine erheblichen Beein- trächtigungen zu erwarten seien. Der Betrieb der Start - und Lande- plätze könne als verträglich bezeichnet werden, sofern die Regeln und Abmachungen gemäss FBH umgesetzt würden. Das Vorhaben sei so- dann mit den Schutzzielen des BLN-Objekts Nr. 005 vereinbar. f) Mit Amtsbericht vom 25. August 2020 führt das kantonale Tief- bauamt (TBA) aus, dass die bereits stark reduzierten Anforderungen an die Strassenbreite für den Begegnungsfall Personenwagen / Fuss- gänger nicht erfüllt seien. Die Anzahl der klassierten Ausweichstellen sei ebenfalls ungenügend. Sodann würden die Nachweise zu den Wendemöglichkeiten und den Sichtverhältnissen fehlen. g) Mit Schreiben vom 22. September 2020 reichen die Rekurrenten eine Kostennote in der Höhe von Fr. 4'704.35 ein. E. Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor- genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. 1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP). 1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten. 2. Am 1. Oktobe r 2017 ist das Planungs - und Baugesetz (sGS 731.1; abgekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürz t BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Der erstinstanzliche Einsprache - und Baubewilligungsent- scheid erging am 25. November 2019. Mithin sind vorliegend grund- sätzlich die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss Anhang zum Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmungen im Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 7/18 PBG“ vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilun- gen 2017/I/1) a ls unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen gelangen weiterhin das Baugesetz und das entsprechende Bauregle- ment zur Anwendung. 3. Die Rekurrenten machen geltend, dass die Rekursgegnerin nicht par- teifähig sei. Die Beteiligtenfähigkeit nach Art. 8 VRP knüpfe – wie die zivilprozessuale Parteifähigkeit – bei der Rechtsfähigkeit an. Die R e- kursgegnerin sei eine einfache Gesellschaft und damit weder eine na- türliche noch eine juristische Person des Privatrechts. Dagegen bringt die Rekursgegnerin vor, dass die IGC im Jahr 2018 in einen Verein umgewandelt worden sei. 3.1 Nach Art. 8 VRP können an einem Verwaltungsverfahren natür- liche und juristische Personen sowie Personenvereinigungen beteiligt sein. Die Handlungsfähigkeit für das Verwaltungsverfahren richtet sich gemäss Art. 9 Abs. 1 VRP nach dem ZGB, soweit das öffentliche Recht nichts anderes bestimmt. Gemäss Art. 54 ZGB erlangt die juris- tische Person die Handlungsfähigkeit, sobald die nach Ge setz und Statuten hierfür unentbehrlichen Organe bestellt sind. Für den Verein schreibt das Gesetz als Organe zwingend die Vereinsversammlung und den Vorstand vor (TUOR/SCHNEIDER/SCHMID/JUNGO, Das Schwei- zerische Zivilgesetzbuch, 14. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2015, S. 143). 3.2 Den Vorakten sind die Gründungsstatuten vom 20. November 2018 zu entnehmen. Demnach besteht unter dem Namen "IG C.___" ein Verein im Sinn von Art. 60 ff . ZGB mit damaligem Sitz in N.___. Zweck des Vereins ist die Bewirtschaftung von Start- und Landeplät- zen für Hängegleiter, der Abschluss von Verträgen mit den jeweiligen Landeigentümern sowie die finanzielle Entschädigung derselben. Wie aus dem Protokoll der Gründungsversammlung hervorgeht, wurden die unentbehrlichen Organe bestellt. Die Handlungsfähigkeit des Ver- eins ist damit gegeben; die Rüge der Rekurrenten erweist sich somit als unbegründet. 4. Bevor auf die einzelnen Rügen eingegangen wird, sind kurz die recht- lichen Grundlagen des Hängegleitschirmfliegens sowie die raumpla- nungsrechtlichen Grundlagen darzulegen. 4.1 Das Fliegen mit Hängegleitern, Drachen, Drachenfallschirmen usw. ist in der Verordnung des Eidgenössischen Departementes für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) über Luftfahr- zeuge besonderer Kategorien (SR 748.941; abgekürzt VLK) geregelt. Dieser ist zu entnehmen, dass unter anderem für Hängegleiter kein Zwang besteht, auf einem Flugplatz abzufliegen oder zu landen (Art. 3 VLK). Das Abfliegen oder Landen ausserhalb eines Flugplatzes gilt als Aussenlandung im Sinn von Art. 1 Abs. 2 der eidgenössischen Verord- nung über das Abfliegen und Landen mit Luftfahrzeugen ausserhalb von Flugplätzen (SR 748.132.3; abgekürzt AuL aV). Gemäss Art. 21 Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 8/18 AuLaV gelten für Hängegleiter nur die Artikel 4, 5 , 17, 19, 20, 22, 23 sowie der vierte, fünfte und sechste Titel der Verordnung. Der vierte Titel der Verordnung widmet sich der Raumplanung und der Baube- willigung. Gemäss Art. 39 AuLaV darf eine für Aussenlandungen vor- gesehene Stelle nicht wie ein Flugplatz eingerichtet sein. Zulässig sind lediglich untergeordnete Einrichtungen wie optische Hilfen, Windsäcke oder kleinere befestigte Aufsetzflächen und kleinere Geländeanpas- sungen. Das Erfordernis einer Baubewilligung richtet sich nach Art. 22 Abs. 1 RPG und dessen kantonalen Ausführungsbestimmungen. Da- bei prüft die Baubewilligungsbehörde, ob das Bauprojekt der AuLaV entspricht. Darüber hinaus findet keine luftfahrtspezifische Prüfung des Baugesuchs statt. Die Baubewilligungsbehörde holt jedoch eine Stellungnahme des BAZL ein, wenn für das Bauprojekt auch eine Be- willigung des BAZL nach Art. 39 Abs. 4 AuLaV (mehrtägige Grossan- lässe von internationaler Bedeutung) erforderlich ist (Art. 41 Abs. 1 AuLaV). Schliesslich hat die Baubewilligungsbehörde ihre Entscheide dem BAZL, dem Bundesamt für Umwelt (BAFU) und dem Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) zu eröffnen. 4.2 Gegenstand des strittigen Vo rhabens sind Start - und Lande- plätze für Hängegleiter ausserhalb der Bauzone. Mit Entscheid 119 Ib 222 erklärte das Bundesgericht, dass die Benützung eines Landstücks als Start - oder Landeplatz für Hängegleiter der Bewilligungspflicht nach Art. 22 RPG unterstehe, wenn sie in einer organisierten und auf Dauer ausgerichteten Weise erfolge und deshalb erhebliche Auswir- kungen auf die raumplanerische Nutzungsordnung und die vorhan- dene Infrastruktur habe. Das strittige Vorhaben ist auf Dauer ausgelegt und hat – auch wenn keine eigentlichen baulichen Massnahmen vor- gesehen sind und die Startplätze weiterhin landwirtschaftlich bewirt- schaftet werden könnten – aufgrund der zusätzlichen Nutzung zwecks Freizeitaktivität erhebliche Auswirkungen auf die raumplanerische Nutzungsordnung. Die grundsätzliche Baubewilligungspflicht ist daher auch unbestritten geblieben. Weiter ist unbestritten, dass es sich um ein zonenfremdes Vorhaben handelt. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG kann jedoch erteilt werden, wenn der Zweck der Baute oder der Anlage – bzw. vorliegend die Nutzung – einen Standort aus- serhalb der Bauzone erfordert (Bst. a) und keine überwiegenden Inte- ressen entgegenstehen (Bst. b). 5. Die Rekurrenten rügen die Unvollständigkeit des Baugesuchs. Es wür- den Angaben zu den zu erwartenden Flugbewegungen fehlen. Der Startplatz West weise eine 15 -mal grössere Fläche auf als der alte Startplatz, für welchen ein Nutzungsverbot verhängt worden sei. Mit dem vorliegend strittigen Vorhaben werde ein weiterer Ausbau des kommerziellen Flugbetriebs angestrebt, ohne Angaben zum Flugauf- kommen zu machen. Dabei seien diese Angaben unerlässlich, um die Beanspruchung des Startgebiets, die damit verbundene Umweltbelas- tung sowie die Erschliessungsfrage beurteilen zu können. Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 9/18 5.1 Gemäss Art. 137 Abs. 1 PBG werden Baugesuche sowie Gesu- che um Erlass von weiteren für die Ausführung des Bauvorhabens not- wendigen Verfügungen der Baubehörde eingereicht, auf deren Gebiet die Baute oder Anlage errichtet werden soll. Die Bestimmung regelt neu die Zuständigkeit für die Einreichung von Baugesuchen. Im Ge- gensatz zum bisherigen Recht wurde keine Bestimmung über den In- halt eines Baugesuchs in das PBG übernommen. Die erforderlichen Unterlagen werden in der Verordnung zum Planungs- und Baugesetz (sGS 731.11; abgekürzt PBV) umschrieben. Nach Art. 21 Abs. 1 PBV muss das Baugesuch die für die Beurteilung notwendigen Unterlagen wie Situationsplan, Grundriss, Ansichten, Schnitte und Kanalisations- pläne enthalten. Die Aufzählung ist nicht abschliessend. Nach Art. 21 Abs. 2 PBV sind die Baubewilligungsbehörden berechtigt, weitere für die Beurteilung erforderlichen Unterlagen einzufordern. Dazu können z.B. statische Berechnungen, Verkehrsgutachten, Modelle (insb. im Zusammenhang mit Schutzobjekten) und Betriebskonzepte gehören (M. MÖHR in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 137 N 6; B. HEER, St.Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 883 ff.). Weil die zu erwartenden Auswirkungen von der konkreten Nutzung abhängen, kann ein individuelles Betriebskonzept notwendig sein . In einem Betriebskonzept wird die vorgesehene Nutzung in ihren Einzel- heiten umschrieben, damit daraus Schlüsse über die zu erwartenden Auswirkungen gezogen werden können. Betriebskonzepte se hen oft auch Betriebszeiten oder andere beschränkende Massnahmen vor, damit auch sichergestellt ist, dass die Nutzung nicht intensiver ausfällt. Da die Baubewilligungsbehörde den Sachverhalt und die Beweise nach Art.12 VRP von Amtes wegen erhebt, liegt es grundsätzlich in ihrem Ermessen, weitere Unterlagen einzufordern, wenn sie die Auf- fassung vertritt, ein Bauvorhaben oder dagegen gerichtete Rügen seien ohne zusätzliche Unterlagen nicht beurteilbar (M. MÖHR, a.a.O., Art. 137 N 6). Welche Sachverhaltselemente sich als entscheidrele- vant erweisen und daher eine nähere Darlegung erfordern, ergibt sich wiederum aus den Tatbestandsmerkmalen der anzuwendenden Rechtsnormen (B. MÄRKLI, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxis- kommentar zum Gesetz über die Verwaltu ngsrechtspflege (VRP), Zürich/St.Gallen 2020, Art. 12 N 4). 5.2 Die Erteilung der Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG setzt unter anderem eine umfassende Interessenabwägung voraus. Die In- teressenabwägung ist gemäss Art. 3 der eidgenössischen Raumpla- nungsverordnung (SR 700.1; abgekürzt RPV) in folgende drei Schritte gegliedert: Die betroffenen Interessen sind zuerst zu ermitteln (Bst. a). Anschliessend sind die ermittelten Interessen zu beurteilen. Dabei sind Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen E ntwicklung und die möglichen Auswirkungen zu berücksichtigen (Bst. b). Schliesslich sind die Interessen aufgrund der Beurteilung im Entscheid möglichst umfassend zu berücksichtigen (Bst. c). Damit im vorliegen- den Fall die möglichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt im Rah- men einer Interessenabwägung überhaupt erst beurteilt werden kön- Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 10/18 nen, braucht es ein Betriebskonzept. Mit dem FBH liegt ein Betriebs- konzept zwar grundsätzlich vor. Inhaltlich kommt das FBH aber nicht als Betriebskonzept, sondern als Grundlage einer baurechtlichen Vor- abklärung daher. So ist etwa in Ziff. 82 festgehalten, dass "ein Bauge- such zur Vorabklärung eines gewerblich nutzbaren Gleitschirmstart- platzes eingereicht" werde. Weiter soll "durch die Ausarbeitung eines finalen Betriebskonzepts eine mögliche Koexistenz vom Gleitschirm- sport und dem Lebensraum Kerngebiet differenziert aufgearbeitet wer- den". Auch datieren die Flugregeln aus der Saison 2016, obwohl das FBH im Jahr 2017 entstanden sein soll. Der Eindruck wird selbst durch die Rekursgegnerin bestätigt, teilte sie doch der Vorinstanz im Ein- spracheverfahren mit, dass es sich beim FBH bloss um eine erste Ver- sion handle und diese bei Bedarf nachgebessert werde. Gravierender fällt dagegen aus, dass im FBH keinerlei Angaben über den geplanten Betrieb gemacht werden. Die Ausführungen gemäss FBH beschreiben lediglich die saisonalen und meteorologischen Bedingungen unter wel- chen geflogen werden kann (Ziff. 8.4 FBH) . Damit werden bloss die Rahmenbedingungen umschrieben, unter welchen die S tartplätze grundsätzlich genutzt werden könnten. In welchem Ausmass die Start- plätze aber effektiv genutzt werden sollen, geht aus dem FBH nicht hervor. Angaben über Anzahl Flugbewegungen, Anzahl Fahrten zu den Startplätzen , Anzahl durchzuführender Kurse (S chulungsflüge, Weiterbildungsflüge, Passagierflüge), Anzahl Teilnehmer, Anzahl er- warteter Privatpiloten usw. fehlen vollends. Auch wenn die Gleit- schirmfliegerei wetterabhängig ist und die effektive Nutzung daher va- riieren kann, braucht es zumindest Schätzungen zur beabsichtigten und erwarteten Nutzung. Diese Schätzungen können mit Erfahrungs- werten aus den vergangen en Jahren (z.B. Anzahl durchgeführter Schulungen der verschiedenen Flugschulen , Anzahl durchgeführter Fahrten des Transportunternehmens usw.) unterlegt werden. Auf die Schätzungen aus dem Entscheid BDE Nr. 73/2015 vom 19. Oktober 2015 mit 6000 bis 7000 Flugbewegungen pro Jahr verteilt auf ungefähr 50 Flugtage – d.h. 120 bis 140 Starts pro Tag – kann dabei nicht ab- gestellt werden. Zum einen handelt es sich im vorliegenden Verfahren um einen anderen Betreiber ; der damalige Rekurrent – der Gleit- schirmclub F.___ – ist am vorliegenden Vorhaben (zumindest gemäss FBH) nicht einmal mehr beteiligt. Zum anderen handelt es sich um ei- nen anderen Verfahrensgegenstand. Die Startfläche des alten Start- platzes betrug lediglich 1'500 m2. Die vorliegend strittigen Startplätze weisen dagegen zusammen eine Fläche von mehr als 22'000 m2 auf und sind damit rund 15-mal grösser. Damit ist auch von einer Zunahme der Nutzung auszugehen, stehen doch hinter dem Projekt auch zah- lenmässig mehr Flugschulen. Vor diesem Hintergrund kann nicht auf die Feststellung aus BDE Nr. 73/2015 abgestellt werden. 5.3 Hinzu kommt, dass das ANJF in seiner Stellungnahme vom 16. Oktober 2014 im Rahmen des Rekursverfahrens zu BDE Nr. 73/2015 bereits festgehalten hat, dass bei einem allfälligen Bauge- such zeitliche und räumliche Flugzeitbeschränkungen notwendig seien. Dabei handle es sich um tageszeitliche, saisonale, räumliche Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 11/18 und quantitative Beschränkungen. Namentliche keine Flüge in den Ta- ges-Randzeiten, welche die Hauptaktivitäten der Wildtiere betreffen würden. Keine Flüge in der Wintersaison und der sensiblen Aufzucht- und Brutzeit der Säugetiere und Vöge l. Flüge seien nur von Juni bis Ende Oktober zulässig. Flugrouten und Flugverbotszonen über den Haupteinständen der Wildtiere wüssten definiert werden. Sodann sei der Betrieb auf gewisse Wochentage zu beschränken, um dem Wild auch Ruhezeiten zu gewähren. Das ANJF ging noch weiter und bean- tragte bis zur Erarbeitung eines Betriebskonzepts die Auflage, dass nur noch von Anfangs Juni bis Ende Oktober, jeweils von 10.30 bis 16.00 Uhr geflogen werden dürfe. Das nun vorliegende F BH sieht demgegenüber keinerlei Beschränkungen vor. Wie oben ausgeführt, werden im FBH lediglich die saisonalen und meteorologischen Bedin- gungen umschrieben, in welchen grundsätzlich geflogen werden kann. Damit handelt es sich nicht um griffige und vollzugsfähige Betriebsre- geln. Dies bestätigt sich bereits darin, dass gemäss FBH die gewerb- lichen Fluggebietsnutzer über Betriebszeiten orientiert werden sollen (Ziff. 5.2), die eigentliche Zeiten aber gar nicht definiert sind. Wie das ANJF trotz seiner klaren Worte im vorangehenden Verfahren , die im FBH "vorgeschlagenen Einschränkungen von Fluggebiet und Flugzeit, Anfahrt etc." als sinnvoll erachten konnte, ist nicht nachvollziehbar. 5.4 Ohne die notwendigen Betriebsdaten kombiniert mit einem ver- bindlichen Betriebskonzept können zahlreiche Rechtsfragen wie etwa die Interessenabwägung nach Art. 3 RPV, die hinreichende Erschlies- sung oder der privatrechtliche Immissionsschutz gar nicht erst beurteilt werden. Das Baugesuch erweist sich somit als unvollständig, weshalb die Vorinstanz sowie das AREG hierauf gar nicht hätten eintreten dür- fen. Die Rüge erweist sich somit als begründet. Bereits deshalb ist der Rekurs gutzuheissen; die Baubewilligu ng sowie die raumplanungs- rechtliche Teilverfügung sind entsprechend aufzuheben. 6. Aufgrund der fehlenden Betriebsdaten erweist sich die vorgenommene Interessenabwägung zwangsläufig als mangelhaft. Zusätzlich rügen die Rekurrenten, dass die SchutzV und das BLN-Objekt Nr. 005 in der Interessenabwägung nicht berücksichtigt worden seien. 6.1 Wie bereits oben dargelegt, setzte die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG eine umfassende Interessenabwägung voraus. Mit der Interessenabwägung sind sowohl materielle als auch formelle Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung ver- bunden. In materieller Hinsicht verlangt Art. 24 Bst. b RPG, dass alle sich widerstreitenden räumlichen Interessen – seien sie öffentlicher o- der privater Natur – ermittelt, ge geneinander abgewogen und mit sachgerechten Erwägungen gewichtet werden (Art. 3 RPV). Wird bei der Beurteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG ein we- sentlicher Gesichtspunkt ausser Acht gelassen, so liegt darin nicht etwa nur eine unvollständige Feststellung des Sachverhalts, sondern in der Regel auch e ine Verletzung von Art. 24 RPG . Soweit einzelne Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 12/18 Aspekte der allgemeinen Interessenabwägung durch positives Verfas- sungs- und Gesetzesrecht geregelt werden, sind Bauvorhaben vorweg nach diesen Sondernorm en zu prüfen. Zu berücksichtigen sind alle Vorschriften, deren sachlicher, räumlicher, zeitlicher und persönlicher Geltungsbereich betroffen ist. Dazu zählen insbesondere die Immissi- onsschutzgesetzgebung des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (SR 814.01; abgekürzt USG) und seiner Ausführungsvorschriften, das Natur- und Landschaftsschutzrecht von Bund und Kantonen oder die Gewässer-schutz-, Wasserbau-, Jagd - und Waldgesetzgebung. Ne- ben den raumplanerischen un d umweltschutzrechtlichen Gesichts- punkten sind auch solche des Tierschutzes einzubeziehen. Erst wenn sich zeigt, dass nach diesen Sondernormen das Vorhaben nicht ver- hindert wird, ist die Abwägung aller für und gegen das Vorhaben spre- chenden privaten und öf fentlichen Interessen gemäss Art. 24 Bst. b RPG koordiniert durchzuführen. Lenkender Massstab bilden dabei na- mentlich die Ziele und Grundsätze der Raumplanung gemäss Art. 1 und 3 RPG. In formeller Hinsicht verlangt Art. 24 Bst. b RPG, dass die Interessenabwägung durch die gleiche Behörde vorgenommen wird. Das bedeutet, dass für die Interessenabwägung massgebende Einzel- fragen nicht separaten Verfahren vorbehalten werden dürfen. Abgese- hen davon muss die vorgenommene Interessenabwägung in der Be- gründung des En tscheids übe r die Ausnahmebewilligung darge legt werden (Art. 3 Abs. 2 RPV; B. WALDMANN/P. HÄNNI, Handkommentar RPG, Bern 2006, Art. 24 N 21 ff.). 6.2 Die beiden Startplätze liegen im Perimeter des BLN-Objekts Nr. 005. Art. 6 des Bundesgesetzes über den Natur - und Heimat- schutz (SR 451) legt für das BLN fest, dass durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes darge- tan wird, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhal- tung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederstellungs- oder ange- messenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Abs. 1). Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinn der Inventare darf bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwä- gung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Abs. 2). Gemäss kantonalem Richtplan sind die Startplätze mit einem Land- schaftsschutzgebiet überlagert, wobei die Gebiete ober- und unterhalb der Startplätze dem Lebensr aum Kerngebiet zugewiesen sind . Der Standort des Startplatzes West ist im WEP Nr. 006 als Objekt "Erho- lung und Sport" Nr. E 5.1 aufgeführt. Im dazugehörigen Objektblatt E 5 mit dem Titel "Hängegleiter Management" sind neben der Alp D.___ noch vier weitere Startplätze festgehalten. Rund 800 bis 1'300 m west- lich des Startplatzes West befindet sich die Wildruhezone "Säls". Die Gebiete oberhalb und unterhalb der Startplätze sind sodann dem Le- bensraum Kerngebiet gemäss Art. 12 SchutzV zugewiesen. Nach Art. 12 Abs. 3 SchutzV sind Aktivitäten und Vorkehrungen untersagt, welche die Qualität des Lebensraums Kerngebiet schmälern. Nicht vereinbar mit den Schutzzielen ist unter anderem die Delta- und Gleit- schirmfliegerei, welche den ortsüblichen Umfang im Sinn von Art. 699 ZGB überschreiten (Art. 12 Abs. 4 SchutzV). Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 13/18 6.3 Das Vorbringen der Rekurrenten, wonach für den Vollzug der kommunalen SchutzV der Gemeinderat und nicht das AREG zustän- dig sei, geht fehl. Die umfassende Interessenabwägung hat durch die gleiche Behörde zu erfolgen (BGE 112 Ib 119 Erw. 4), weshalb das AREG als Zustimmungsbehörde im Sinn von Art. 25 Abs. 2 RPG auch allfällige kommunale Schutzverordnungen zu berücksichtigen hat. 6.4 Eingehender ist die vom AREG vorgenommene Interessenab- wägung zu prüfen. In der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung wer- den das BLN-Objekt Nr. 005, das Landschaftsschutzgebiet, der WEP Nr. 006 sowie die Wildruhezone als Grundlagen genannt. In der Ab- wägung stellt das AREG auf den WEP Nr. 006 ab, wonach die Start- plätze im Bereich des Objekts "Erholung und Sport" Nr. 5.1 lägen. Un- ter dem Titel "Hängegleiter Management" werde im Objekt Nr. E 5 be- treffend dem Gebiet Alp D.___ ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der langjährige unbewilligte Startplatz wegen Problemen mit den An- stössern provisorisch verlegt worden sei. Mit den vorgesehenen Start- plätzen würden Störungen der Fauna minimiert, die Benützung von öffentlichen Startplätzen ermöglicht und in Form von Öffentlichkeitsar- beit Hängegleiterpiloten zur Rücksichtnahme sensibilisiert. Die Mass- nahmen würden ab sofort gelten und der WEP sei als Art Richtplan behördenverbindlich. Weiter zog das AREG das AWE, das KFA und das ANJF bei. Das ANJF hielt in seiner Stellungnahme zuhanden des AREG fest, dass ein definierter Startplatz ein grosser For tschritt ge- genüber dem Wildwuchs und den unkoordinierten Startplätzen sei. Die im FBH vorgeschlagenen Einschränkungen von Fluggebiet und Flug- zeiten, Anfahrt usw. würden als sinnvoll und gut erachtet werden. Wei- ter wies das ANJF darauf hin, dass der Zugang zum Startplatz Ost nicht über die angrenzende Naturschutzfläche erfolgen dürfe. Das AREG übernahm die Stellungnahme wörtlich in seine Teilverfügung und schloss die Interessenabwägung mit der Feststellung, dass das Vorhaben mit den Richtplanvorgaben übereinstimme. Widersprüche zu bestehenden Schutzverordnung oder Schutzbestimmungen seien nicht ersichtlich. Aus Sicht der betroffenen kantonalen Amtsstellen stünden keine im öffentlichen Recht begründeten Hinder nisse entge- gen. 6.5 Dem rekurrentischen Vorwurf der Nichtberücksichtigung des BLN-Objekts Nr. 005 hielt das AREG in seiner Vernehmlassung ent- gegen, dass das BLN -Objekt im WEP Nr. 006 mitberücksichtigt sei. Der WEP habe im Hinblick auf die touristische Nutzun g auch aus- serhalb von Wald den Charakter eines Richtplans und sei daher be- hördenverbindlich. Im Objektblatt Nr. E 5 sei das Gebiet D.___ aus- drücklich als Startplatz aufgeführt. Entsprechend sei den Interessen der Rekurrenten bereits im WEP Rechnung getrage n worden. Zur SchutzV äusserte sich das AREG dagegen nicht. 6.6 Im Amtsbericht vom 19. Juni 2020 hielt das ANJF fest, dass Art. 12 SchutzV zwar Delta- und Gleitschirmflüge verbiete. Weil aber die Regelung des Luftraums in die Zuständigkeit des Bundes falle, könne ein Verbot des Überfliegens des Kerngebiets nicht durchgesetzt Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 14/18 werden. Es werde daher begrüsst, dass mit Flugschulen vertragliche Abmachungen getroffen werden können, wie sie im FBH vorgesehen seien. Die Regelungen seien zwar für Einzelpersonen nur beschränkt anwendbar. Einerseits sei die Benützung der vorgesehenen Start- plätze nur für die entsprechenden Schulungsbetriebe bindend, ander- seits seien die Sanktionsmöglichkeiten für Nichteinhaltung der Regeln schwierig umsetzbar. Die Flugschulen würden die Schulungen in ei- nem Korridor abhalten, welcher schnell vom Hang Richtung See führe, was aus Sicht des Lebensraums gut sei. Anders verhalte es sich mit den für Gams - und Steinwild wichtigen Lebensräumen oberhalb von Z.___. Flugaktivitäten von den Churfirste n-Gipfeln her würden teil- weise zu starken Störungen des Wilds führen. Der Betrieb, welcher von den Start- und Landeplätzen ausgehe, könne als verträglich be- zeichnet werden, sofern die Regeln und Abmachungen gemäss FBH umgesetzt würden. Die Zielsetzungen des BLN-Objekts könnten dabei ebenfalls eingehalten werden. 6.7 Weder in der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung noch in der Vernehmlassung äusserte sich das AREG zur kommunalen SchutzV und des darin vorgesehenen Verbots der Gleitschirmfliegerei. Die Bestimmung hätte aber in der Interessenabwägung berücksichtig werden müssen. Ebenso wäre eine Begründung notwendig gewesen, warum die Startplätze mit der SchutzV zu vereinbaren sind. Dies umso mehr, als die Verletzung der SchutzV bereits im Entscheid Nr. 73/2015 thematisiert und das ANJF bereits damals festgehalten hat, dass ein uneingeschränkter Gleitschirmbetrieb auf der Alp D.___ in Konflikt mit der SchutzV stehe. 6.8 Das Gleiche gilt für die fehlende Auseinandersetzung mit dem BLN-Objekt Nr. 005. In der Stellungn ahme zu Handen des AREG führte das ANJF im Jahr 2014 hinsichtlich des BLN-Objekts noch aus, dass eine starke Nutzung durch die Gleitschirmfliegerei das Land- schaftsbild verändere. Die vielen Hängegleiter in der Luft seien dabei jedoch eher vernachlässigbar. Problematischer sei dagegen die mit der Baubewilligung einhergehende intensivere Nutzung des Startbe- reichs. Dem AREG ist zwar zuzustimmen, dass der WEP gestützt auf Grundlagen der Raumplanung (kantonaler Richtplan, Regionalpläne, Richtpläne von Gemeinden sowie deren Nutzungspläne und Schutz- verordnungen) erarbeitet worden ist und nach eingehender Interes- senabwägung die Leitplanken für jede Art Waldnutzung - und -benut- zung setzt (vgl. Ziffn. 1.1.1 bis 1.1.3). Der WEP ist jedoch lediglich be- hördenverbindlich. Verlangt das anwendbare Recht eine umfassende Interessenabwägung, ist zwar der Richtplaninhalt als verbindliches Er- gebnis des räumlichen Abstimmungsprozesses in die In teressenab- wägung einzubeziehen. Dabei gilt es allerdings zu beachten, dass sich der Richtplan nur über räumliche Belange aus der Sicht des Gemein- wesens äussert. Die im Einzelfall notwendige Interessenabwägung bleibt vorbehalten ( P. TSCHANNEN, in: Aemisegger/Moor/ Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachpla- nung, Interessenab wägung, Zürich/Basel/Genf 2019 , Art. 9 N 27). Hinzu kommt, dass sich der Richtplan allein an Behörden wendet, die Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 15/18 mit raumwirksamen Aufgaben betraut sind, nicht aber an richterliche Behörden, die staatliche Akte auf ihre Rechtskonformität hin zu prüfen haben. Diese müssen auf Beschwerde eines Privaten, der am Richt- planverfahren nicht beteiligt war und dagegen keine Rechtsmittel ein- legen konnte, frei prüfen, ob der angefochtene Entscheid auf einer um- fassenden und ermessensfehlerfreien Abwägung aller massgeblichen öffentlichen und privaten Interessen beruht (Urteil des Bundesgerich- tes 1A.154/2002 vom 22. Januar 2003 Erw. 4.1). 6.9 Aufgrund der fehlenden Auseinandersetzung mit dem BLN - Objekt sowie der SchutzV erweist sich die vom AREG vorgenommene Interessenabwägung als mangelhaft. Der Verweis auf die im Rahmen des WEP bereits vorgenommene Abwägung erweist sich als unbehel- flich. Die vom ANJF im Rahmen der Vernehmlassung gemachten Aus- führungen zur SchutzV und dem BLN-Objekt ändern daran ebenfalls nichts. Zum einem hat die umfassende Interessenabwägung durch das AREG als Zustimmungsbehörde zu erfolgen. Zum anderen kann eine mögliche Beeinträchtigung der SchutzV sowie des BLN-Objekts aufgrund fehlender Betriebsdaten gar nicht beurteilt werden (vgl. oben). Somit ist der Rekurs auch wegen der mangelhaften Inte- ressenabwägung gutzuheissen. 7. Zusammenfassend ergibt sich , dass das strittige Baugesuch unvoll- ständig ist. Sodann erweist sich die vorgenommene Interessenabwä- gung als mangelhaft. Der Rekurs ist entsprechend gutzuheissen. Der vorinstanzliche Beschluss vom 25. November 2019 sowie die raum- planungsrechtliche Teilverfügung vom 13. August 2018 sind vollum- fänglich aufzuheben. Aus prozessökonomischen Überlegungen ist in- dessen, wenn auch nur summarisch, auf einige weitere Punkte einzu- gehen. 7.1 Soweit sich die Rekursgegnerin sowie weitere Beteiligte auf den Standpunkt stellen, dass private Piloten von der Baubewilligung nicht tangiert seien, so ist auf Folgendes hinzuweisen: Es trifft zwar zu, dass der private Gleitschirmpilot – mit Einverständnis des Grundeigentü- mers – grundsätzlich von jedem beliebigen Grundstück aus starten kann und hierfür keine Baubewilligung notwendig ist. Die Rekursgeg- nerin übersieht aber, dass sie den Startplatz auch privaten Flugge- bietsbenutzern zur Verfügung stellen möchte (Ziff. 5.3 FBH). Damit umfasst das Baugesuch nicht nur einen Startplatz für Schulungsgrup- pen, sondern einen offiziellen Startplatz. Die Auswirkungen der priva- ten Gleitschirmfliegerei wären bei der Beurteilung des vorliegenden Baugesuchs daher ebenfalls miteinzubeziehen gewesen. Dies umso mehr als ein offizieller Startplatz samt Transportmöglichkeit mittels Sammelbus die Attraktivität des Fluggebiets steigert und damit auch die Gefahr störender Überflüge begünstigt. 7.2 Die Beteiligten wenden in diesem Zusammenhang ein, dass die Regelung des Luftraums in die Zuständigkeit des Bundes falle und ein Überfliegen der sensiblen Gebiete daher nicht verhindert werden Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 16/18 könne. Die Regelung des Luftraums fällt zwar in der Tat in die alleinige Kompetenz des Bundes. Die grundsätzliche Möglichkeit, dass ein Schutzgebiet überflogen wird, kann weder von Kanton noch Gemein- den verhindert werden. Wenn aber die Gefahr besteht, dass durch die Bewilligung eines offiziellen Startplatzes ein nahegelegenes Schutz- gebiet vermehrt unter Druck gerät , so besteht sehr wohl H andhabe. Denn die Kantone bzw. die Gemeinden dürfen im Rahmen ihrer Kom- petenzen auf dem Gebiet der Raumplanung, des Baurechts u nd des Natur- und Heimatschutzes die Errichtung und den Betrieb von Gleit- schirmstart- und Landeplätzen regeln (BGE 119 Ib 222 Erw. 2a, mit Hinweisen; BGE 102 Ia 355 Erw. 6d; ZBL 89/1988 S. 65 Erw. 4). Klare und vollziehbarer Auflagen zum Betrieb eines Startplatzes können zu einer schonenden Betriebsführung beitragen und damit dem Interesse der Schutzgebiete Rechnung tragen. 7.3 Unter den Beteiligten ist die Frage der hinreichenden Erschlies- sung strittig. Nach Art. 22 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 Bst. b RPG setzt die Erteilung einer Baubewilligung für das Errichten oder Ändern von Bauten und Anlagen voraus, dass das Land erschlossen ist. Das Bundesrecht stellt für das Erfordernis der zureichenden Zufahrt nur all- gemeine Grundsätze auf, während sich die Anforderungen an die Er- schliessung im Einzelnen aus dem kantonalen Recht und der kanto- nalen Rechtsprechung ergeben. Das Gebot der hinreichenden stras- senmässigen Erschliessung soll unter anderem verhindern, dass Le- ben, Gesundheit und Eigentum von Personen dadurch gefährdet wer- den. Eine abschliessende Beurteilung der vorliegenden Erschliessung ist zwar nicht möglich, weil bereits grundlegende entscheidrelevante Daten wie Frequentierung, Anzahl Bergfahrten , Wendemöglichkeiten usw. fehlen. Jedoch hat das TBA festgestellt, dass die bereits redu- zierten Anforderungen an die Strassenb reite für den Begegnungsfall Personenwagen/Fussgänger nicht erfüllt seien und die Wendemög- lichkeiten nicht nachgewiesen seien. Vor dem Hintergrund der schma- len Strassenbreite und der Tatsache, dass die meisten Fahrten mit dem Sammelbus vor allem bei schönem Wetter stattfinden – also just in der Zeit in welcher auch am meisten Wanderer zu erwarten sind – ist die Frage der Erschliessung sicherlich kritisch. 7.4 Schliesslich ist festzuhalten, dass die angefochtene Baubewilli- gung entgegen Art. 41 Abs. 3 AuLaV lediglich dem BAZL, nicht aber dem BAFU und dem ARE eröffnet worden ist. 8. 8.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Ent scheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons - und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Ve rfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten der Rekursgegnerin und der Grundeigentümerin 1 – die im Rahmen ihrer Vernehmlassungen jeweils die Abweisung des Rekuses beantragt haben – je hälftig zu überbinden. Somit haben die Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 17/18 Rekursgegnerin und die Grundeigentümerin 1 amtliche Kosten von je Fr. 1'500.– zu bezahlen. 8.2 Der vom Rechtsvertreter der Rekurrenten am 6. Januar 2020 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten. 9. Die Rekurrenten stellen ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten. 9.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) fi nden sachgemäss Anwendung (Art. 98ter VRP). 9.2 Die Rekurrenten obsiegen mit ihren Anträgen. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grund- sätzlich Anspruch auf eine aus seramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Nach Art. 22 Abs. 1 Bst. a der Honorarordnung (sGS 963.75; abgekürzt HonO) beträgt das Honorar in der Verwaltungsrechtspflege vor Verwaltungsbehörden pauschal Fr. 500. – bis Fr. 6'000.–. Für ein aussergewöhnlich aufwendiges Ve rfahren kann das Honorar um 100 Prozent erhöht werden (Art. 22 Abs. 2 HonO ). Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmens wird das Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der not- wendigen Bemühungen, der Schwierigkeit des Falls und den wirt- schaftlichen Verhältnissen der Beteiligten, bemessen (Art. 19 HonO). Nach ständiger Praxis des Baudepartementes wird für durchschnittlich schwierige Rekursverfahren (ohne Rekursaugenschein) regelmässig ein mittleres Honorar von Fr. 2'750. –, bzw. von Fr. 3'250. – mit Re- kursaugenschein, zuzüglich Mehrwertste uer festgesetzt, sofern ein begründeter Antrag auf Entschädigung der Mehrwertsteuer gestellt wurde. 9.3 Der Rechtsvertreter der Rekurrenten reichte am 22. September 2020 eine Kostennote ein und wies auf den Umstand hin, dass zwei Parteien vertreten worden seien, deren Interessenlage unterschiedlich gewesen sei. Dementsprechend seien verschiedene zusätzliche Ge- sichtspunkte in die Rekursbegründung einzubringen gewesen. Zudem habe der Koordinations- und Absprachebedarf zu einem Mehraufwand geführt. Dies habe insgesamt zu einem höheren Aufwand geführt, wel- cher in der Kostennote ausgewiesen sei. Die ausseramtliche Entschä- digung sei zuzüglich Mehrwertsteuer zuzusprechen, da die vertrete- nen Rekurrenten als private Grundeigentümer die anfallende Mehr- wertsteuer nicht weiterbelasten könnten. Die Kostennote weist ein Ho- norar in der Höhe von Fr. 4'200.– und Barauslagen (4 Prozent) in der Höhe von Fr. 168. –, zuzüglich Mehrwertsteuer (7,7 Prozent) in der Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 18/18 Höhe von Fr. 336.35 aus. Die in der Rekursschrift vorgebrachten Rü- gen s ind allgemeiner Natur, so dass eine unterschiedliche Interes- senslage der Rekurrenten nicht erkennbar ist. Die Vertretung von le- diglich zwei Personen, welche die gleiche Interessenslage verfolgen , rechtfertigt daher auch keine Erhöhung. Die ausseramtliche Entschä- digung ist ermessensweise auf Fr. 2'750. – zuzüglich der beantragen 4% Barauslagen (Fr. 110. –); insgesamt Fr. 2'860. – (zuzüglich Mehr- wertsteuer) festzulegen; sie ist je zur Hälfte (also je Fr. 1'430.–) von der Rekursgegnerin und der Grundeigentümerin 1 zu bezahlen. Entscheid 1. a) Der Rekurs von A.___ und B.___ wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. b) Der Beschluss des Gemeinderates Z.___ vom 25. November 2019 und die raumplanungsrechtliche Teilverfügung des Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) vom 13. August 2018 werden aufgehoben. 2. a) Der Verein C bezahlt eine Entscheidgebühr von Fr. 1'500.–. b) Die Alpkorporation D.___ bezahlt eine Entscheidgebühr von Fr. 1'500.–. c) Der am 6. Januar 2020 von Christoph Bürgi, St.Gallen, geleis- tete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet. 3. Das Begehren von A.___ und B.___ um Ersatz der ausseramt lichen Kosten wird gutgeheissen. Der Verein C.___ und die Alpkorporation D.___ entschädigen A.___ und B.___ ausseramtlich mit jeweils Fr. 1'430.– zuzüglich Mehrwertsteuer. Die Vorsteherin Susanne Hartmann Regierungsrätin