Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 15. April 2015 (810 14 290) ____________________________________________________________________ Raumplanung, Bauwesen Kompetenz zur Erhebung einer Mehrwertabgabe Besetzung Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, K antonsrichter Christian Haidlauf, Markus Clausen, Niklaus Ruckstuhl, Beat Walther , Gerichtsschreiber Stefan Suter Parteien Einwohnergemeinde A.____ , Be schwerdeführerin gegen Regierungsrat des Kantons Basel -Landschaft , 4410 Liestal , Beschwerdegegner Beigeladene B.____ AG , vertreten durch Niklaus Gadient , Rechtsanwalt, und/oder Brigitte Meyer, Rechtsanwältin C.____ AG , vertreten durch Niklaus Gadient, Rechtsanwalt, und/oder Brigitte Meyer, Rechtsanwältin D.____ AG Betreff Mutation zum Zonenreglement Siedlung, Ergän zungsbestimmung "Gebühren und Mehrwertabgabe", Nichtgenehmigung (RRB Nr. 1424 vom 23. September 2014) Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht A. Die Einwohnergemeindeversammlung A.____ beschloss am 18. September 2013 die Mutation des Zonenreglements Siedlung, Ergänzungsb estimmung Nr. 31 "Gebühren und Mehrwertabgabe". Die Ergänzungsbestimmung erklärt im A bsatz 1 Entscheide und Verfügun- gen in Bausachen für gebührenpflichtig und führt in den Absätzen 2 bis 6 eine Mehrwertabgabe für Grundeigentümer ein, deren Grundstück neu einer B auzone zugewiesen wird (Einzonung) oder deren Grundstück eine erheblich gesteigerte Nutzungsmöglichkeit erfährt (Aufzonung). B. Die öffentliche Auflage fand vom 26. September 2 013 bis 25. Oktober 2013 statt. Während der Auflagefrist erhoben die B.____ AG, die C.____ AG sowie die D.____ AG Ein- sprache. Die Einsprecherinnen, alle drei Eigentümerinn en von Grundstücken in A.____, ver- langten im Wesentlichen, die Ergänzungsbestimmung Nr. 31 sei bezüglich der darin vorgese- henen Mehrwertabgabe aufzuheben. Anlässlich der gesetzlich vorgeschriebenen Verständi- gungsverhandlung vom 19. Dezember 2013 konnte mit der B.____ AG und der C.____ AG kei- ne Einigung erzielt werden. Die D.____ AG zog ihre Ei nsprache im Anschluss an die am 15. Januar 2014 durchgeführte Verständigungsverhandlun g zurück. In der Folge unterbreitete der Gemeinderat A.____ dem Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat) die Ergänzungsbestimmung Nr. 31 zur Genehmigung und beant ragte die Abweisung der verblei- benden Einsprachen. C. Mit Regierungsratsbeschluss Nr. 1424 vom 23. Septemb er 2014 verweigerte der Regierungsrat die von der Gemeinde beantragte Genehmi gung der Mutation des Zonenregle- ments Siedlung, Ergänzungsbestimmung Nr. 31 "Gebühren u nd Mehrwertabgabe", und schrieb die Einsprachen als gegenstandslos ab. Der Regierungsrat erwog im Wesentlichen, die in Ab- satz 1 der Ergänzungsbestimmung Nr. 31 geregelte Gebühre npflicht halte vor dem verfas- sungsmässigen Legalitätsprinzip im Abgaberecht nicht stand u nd sei deshalb nicht genehmi- gungsfähig. Für die Regelung der in den Absätzen 2 bis 6 vorgesehenen Mehrwertabgabe fehle der Gemeinde die Rechtssetzungskompetenz, die Ausgestalt ung der Abgabe widerspreche zudem den geltenden bundesrechtlichen Vorgaben. D. Mit Eingabe vom 1. Oktober 2014 hat die Einwohner gemeinde A.____ gegen den Entscheid des Regierungsrats vom 23. September 2014 beim Kantonsgericht, Abteilung Ver- fassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), Beschwerd e erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Beschluss des Regierungsrats sei aufzuheben un d die Mutation zum Zonenreg- lement Siedlung, Ergänzungsbestimmung Nr. 31 "Gebühre n und Mehrwertabgabe", sei betref- fend die Absätze 2 bis 6 zu genehmigen, die unerledi gten Einsprachen seien abzuweisen. Eventualiter sei die Mutation zum Zonenreglement Sie dlung betreffend die Absätze 2 bis 6 mit den unerledigten Einsprachen an den Regierungsrat zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Zur Begründung bringt die Beschwerdeführerin zusammengefa sst vor, der Entscheid des Regie- rungsrats verletze bezüglich der nicht genehmigten Mehrwertabgabe ihre Autonomie. Die Erhe- bung von Abgaben falle in ihre vom kantonalen Recht g arantierte Finanz- und Abgabenkompe- tenz. Überdies räume ihr das kantonale Raumplanungs- und Baugesetz eine erhebliche Pla- nungsautonomie ein. Der Umstand, dass der kantonale Ge setzgeber die Einführung eines Mehrwertausgleichs abgelehnt habe, hindere sie im Übr igen nicht daran, in diesem Bereich selber zu legiferieren. Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht E. In seiner Vernehmlassung vom 2. Dezember 2014 beant ragt der Regierungsrat, die Beschwerde sei unter o/e-Kostenfolge abzuweisen. Er füh rt hauptsächlich aus, bei der streitge- genständlichen Mehrwertabgabe handle es sich nicht um e ine gewöhnliche Gebühr oder Abga- be, zu deren Erhebung die Gemeinde gemäss Gemeindeges etz befugt sei, insbesondere weil die verfassungsmässig anzuwendenden Bemessungskriterien für Gebühren und Abgaben bei der Abschöpfung von Planungsmehrwerten nicht zur Anwendu ng gelangten. Die von der Be- schwerdeführerin ebenfalls angerufene Planungsautonomie der Gemeinden beschränke sich weiter auf Aspekte der Richt- und Nutzungsplanung. De r Landrat des Kantons Basel- Landschaft habe am 13. November 1997 des Weiteren beschl ossen, keine Mehrwertabgabe einzuführen. Er habe in diesem Sachbereich somit eine abschliessende Ordnung erlassen, wel- che eine Regelungskompetenz der Gemeinden ausschliesse. F. Die zum Verfahren beigeladenen B.____ AG und C.__ __ AG, beide vertreten durch Niklaus Gadient und Brigitte Meyer, Rechtsanwälte, stell en in ihrer Vernehmlassung vom 2. Dezember 2014 den Antrag, die Beschwerde sei abzuwei sen, soweit darauf einzutreten sei. Dies habe unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu gesche hen. Sie bringen im Wesentlichen vor, die Beschwerdeführerin könne sich bezüglich der Ein führung einer raumplanerischen Mehrwertabgabe nicht auf die Gemeindeautonomie berufen, da ihr nach dem kantonalen Recht in diesem Bereich keine Gesetzgebungsbefugnis zustehe. G. Die ebenfalls beigeladene C.____ AG hat sich nicht vernehmen lassen. Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g: 1. Gemäss § 16 Abs. 2 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozess- ordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 prüft das Kantonsgericht das Vorliegen der Eintretens- voraussetzungen von Amtes wegen. Vorliegend ist fraglic h, ob das eingelegte Rechtsmittel als Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie ode r als Verwaltungsgerichtsbe- schwerde entgegengenommen werden kann. 1.1 Die Gemeinden können gemäss § 41 Abs. 1 VPO wegen Verletzung der Gemein- deautonomie Verfügungen und Entscheide letztinstanzlicher Verwaltungsbehörden beim Kan- tonsgericht anfechten. Zur Beschwerde ist nach § 41 Ab s. 2 VPO die vollziehende Behörde der Gemeinde berechtigt. Nach Lehre und Rechtsprechung ist die Beschwerdelegitimation der Ge- meinde wegen Verletzung ihrer Autonomie zu bejahen, wenn sie als Trägerin hoheitlicher Ge- walt vom Entscheid einer kantonalen Behörde berührt wi rd. Ob der Gemeinde im betreffenden Bereich tatsächlich hoheitliche Gewalt zusteht, ist gemäss bundesgerichtlicher Praxis nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurtei lung (BGE 141 I 36 E. 1.2.4; BGE 135 I 43 E. 1.2, m.w.H.). Betreffend § 41 VPO gilt gemäss st ändiger Praxis des Kantonsgerichts das Rügeprinzip, wonach die Gemeinde die Verletzung ihrer Autonomie zumindest zu behaupten hat (Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 28. Februar 2007 [810 2006 251] E. 2.2; KGE VV vom 19. April 2006 [810 2005 303] E. 3b). Die Beschwerdeführerin ist als Trägerin hoheitlicher Gewal t vom angefochtenen Entscheid berührt Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht und rügt eine Verletzung ihrer Autonomie, weshalb di e Beschwerde vom 1. Oktober 2014 grundsätzlich als Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie entgegengenommen werden könnte. 1.2 Die allgemeineren Charakter aufweisende Autonomi ebeschwerde wird verdrängt durch das spezielle Institut der Verwaltungsgerichtsbeschw erde gemäss den §§ 43 ff. VPO (KGE VV vom 23. Januar 2013 [810 11 146] E. 3; KGE V V vom 20. Oktober 2010 [810 09 509] E. 3.1; KGE VV vom 5. September 2007, in: BLKGE 2007 S. 153 E. 2; VGE vom 16. Juni 1999, in: BLVGE 1998/1999 S. 197 E. 2b). Folglich ist als Nächstes zu prüfen, ob die Beschwerdefüh- rerin zur Erhebung der verwaltungsgerichtlichen Beschwer de legitimiert ist. Zur Beschwerde ist gemäss § 47 VPO befugt, wer durch die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Ent- scheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung hat (lit. a), jede andere Person, Organisation oder Behö rde, die durch besondere Vorschrift zur Be- schwerde ermächtigt ist (lit. b) und die vollziehende Be hörde der Gemeinde bei Verfügungen und Entscheiden letztinstanzlicher Verwaltungsbehörden des Kantons (lit. c). 1.3 Das allgemeine Beschwerderecht nach § 47 Abs. 1 lit. a VPO ist herkömmlicher- weise auf Private zugeschnitten. Nach der Rechtsprechung ist jedoch auch ein Gemeinwesen nach Art. 47 Abs. 1 lit. a VPO zur verwaltungsgerichtli chen Beschwerde legitimiert, soweit es gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen ist (KGE VV vom 11. Februar 2015 [810 14 245] E. 1.2; KGE VV vom 23. März 2005 [810 04 98] E. 1c; vg l. auch BGE 138 II 506 E. 2.1.1, m.w.H.). Geht es um Entscheide mit finanziellen Auswirku ngen, hat die Rechtsprechung in ver- schiedenen Konstellationen die Legitimation von Gemeind en bejaht. Doch ist die Legitimation nicht schon dann zu bejahen, wenn ein Entscheid Auswirkung en auf das Vermögen des Ge- meinwesens hat, denn zur Begründung des allgemeinen B eschwerderechts genügt nicht jedes beliebige, mit der Erfüllung einer öffentlichen Auf gabe direkt oder indirekt verbundene finanziel- le Interesse des Gemeinwesens (BGE 136 II 274 E. 4.2; BGE 134 II 45 E. 2.2.1). Erforderlich ist vielmehr, dass ein Gemeinwesen als materieller Verfügun gsadressat in qualifizierter Weise in zentralen hoheitlichen Befugnissen berührt erscheint und ein schutzwürdiges eigenes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Ent scheids hat (BGE 140 I 90 E. 1.2; BGE 138 I 143 E. 1.3.1). Ferner wird die Legitimati on des Gemeinwesens auch dann bejaht, wenn spezifische öffentlich-rechtliche Anliegen zur Diskussi on stehen, so etwa der Schutz sei- ner Einwohner vor Immissionen, der Schutz des Grundwasser s oder bei Fragen betreffend zentrale Elemente des kommunalen Ortsbildes (vgl. BGE 136 I 265 E. 1.4; BGE 131 II 753 E. 4.3.3). Ein bloss allgemeines Interesse der Gemeinde an der richtigen Rechtsanwendung genügt auch bei Fällen mit Präzedenzwirkung zur Begründung einer mit einer Privatperson ver- gleichbaren Betroffenheit nicht (BGE 141 II 161 E. 2.1; BGE 138 II 506 E. 2.4). Im vorliegenden Zusammenhang erging der angefochtene regierungsrätlich e Beschluss im Rahmen der Recht- setzungsaufsicht des Kantons. Die Gemeinde ist davon in ihr en fiskalischen Interessen betrof- fen, aber nicht gleich oder ähnlich wie ein Privater, sondern in ihrer Eigenschaft als Hoheitsträ- gerin. Eine Beschwerdelegitimation gemäss § 47 Abs. 1 lit. a VPO scheidet deshalb aus. 1.4 Die Regelung gemäss § 47 Abs. 1 lit. b VPO knüpft die Beschwerdebefugnis an das Bestehen einer spezialgesetzlichen Legitimationsnorm und ermöglicht dadurch eine Erweite- Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht rung der Beschwerdebefugnis durch Spezialgesetze. Weder im Raumplanungs- und Baugesetz (RBG) vom 8. Januar 1998 noch im Gesetz über die Organis ation und die Verwaltung der Ge- meinden (Gemeindegesetz, GemG) vom 28. Mai 1970 oder in anderen Erlassen sind Normen ersichtlich, welche der Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall eine spezielle Beschwerdebe- fugnis im Sinne von § 47 Abs. 1 lit. b VPO einräumen würden. 1.5 § 47 Abs. 1 lit. c VPO umschreibt eine besondere L egitimation der Gemeinden. Nach ständiger Rechtsprechung des Kantonsgerichts kann sich ei ne Gemeinde auf diese be- sondere Ermächtigung zur verwaltungsgerichtlichen Beschwe rde nur im Zusammenhang mit aufsichtsrechtlichen Massnahmen des Kantons berufen, nicht jedoch, wenn die Behörde des Kantons als Rechtsmittelinstanz entschieden hat (vgl. KGE VV vom 23. Januar 2013 [810 11 146] E. 2.2; KGE VV vom 17. Dezember 2008 [810 08 14 5] E. 1.2; KGE VV vom 5. September 2007, in: BLKGE 2007 S. 153 E. 2.3; VGE vom 8. Mai 1 996, in: BLVGE 1996 S. 27 E. 4b). Die Genehmigung von kommunalen Zonenvorschriften ist Teil de r kantonalen Rechtsaufsicht über die Gemeinden (vgl. § 31 Abs. 5 RBG; D ANIEL SCHWÖRER , Bezirke und Gemeinden, in: Kurt Jenny et al. [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht des Ka ntons Basel-Landschaft, Liestal 1998, S. 250). Die Nichtgenehmigung der dem Kanton unterbr eiteten Mutation des Zonenreglements Siedlung, Ergänzungsbestimmung Nr. 31 "Gebühren und M ehrwertabgabe", stellt demnach eine aufsichtsrechtliche Massnahme im Sinne der kantonale n Rechtsprechung dar (vgl. auch KGE VV vom 20. Oktober 2010 [810 09 509] E. 3.4; KGE VV vom 28. Februar 2007 [810 06 251] E. 2.3.4). Der angefochtene Entscheid des Regieru ngsrates kann somit gestützt auf § 43 VPO i.V.m. § 47 Abs. 1 lit. c VPO von der Gemeinde angefochten werden. 1.6 Folglich ist die vorliegende Beschwerde nach § 41 VPO sowie nach § 43 Abs. 1 VPO zulässig. In solchen Konkurrenzfällen behandelt das Ka ntonsgericht das eingereichte Rechtsmittel praxisgemäss als verwaltungsgerichtliche Beschwer de nach § 43 VPO; für die Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie best eht kein Raum (vgl. oben E. 1.2). Die Beschwerde der Gemeinde ist deshalb als verwaltungs gerichtliche Beschwerde entgegen- zunehmen und zu behandeln. Der Gemeinderat der Einwo hnergemeinde A.____ ist als vollzie- hende Behörde der Gemeinde zur Erhebung der Beschwerde befugt (vgl. § 173 Abs. 2 GemG). Die zehntägige Beschwerdefrist gemäss § 48 Abs. 1 VPO ist eingehalten. Da auch die übrigen formellen Voraussetzungen erfüllt sind, kann auf die ver waltungsgerichtliche Beschwerde ein- getreten werden. 2. Die Beschwerdeführerin erhebt ausschliesslich Rechtsrügen . Das Kantonsgericht überprüft diese mit umfassender Kognition (vgl. § 45 Abs. 1 lit. a VPO). 3. Streitthema der vorliegenden Beschwerde bildet di e Abgrenzung von Gesetzge- bungskompetenzen zwischen Kanton und Einwohnergemeinde. Streitig und zu prüfen ist, ob der Regierungsrat der von der Beschwerdeführerin beschl ossenen Mehrwertabgabe die Ge- nehmigung versagen durfte. Von der Beschwerdeführerin akzeptiert und nicht mehr Streitge- genstand ist die Nichtgenehmigung der in Absatz 1 der Ergänzungsbestimmung Nr. 31 geregel- ten Gebührenpflicht. Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht 4.1 Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerisch en Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 gewährleistet die Gemeindeautonomi e nach Massgabe des kantonalen Rechts. Damit stellt die Bundesverfassung klar, dass die Gem eindeautonomie als Institution des kantonalen Rechts verstanden wird. Als Ausfluss ihrer Souveränität (vgl. Art. 3 BV) liegt die Organisation und Kompetenzausstattung der kommunalen Ebe ne in der Verantwortung der Kantone (vgl. REGULA KÄGI -DIENER , in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], St. Galler Kommen- tar zur schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Zürich 2 014, Art. 50 BV Rz. 11; M ARKUS DILL , Die Staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der G emeindeautonomie, Bern 1996, S. 43). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung si nd Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliesse nd ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entschei- dungsfreiheit einräumt (statt vieler: BGE 138 I 242 E . 5.2 mit Hinweisen). Autonomie bedeutet das Recht zur Selbstgesetzgebung und - davon abgeleitet - zur Selbstverwaltung, in beschränk- tem Umfang auch zur Rechtsprechung. Im Rahmen des auto nomen Tätigkeitsbereichs vertraut das kantonale Recht der Gemeinde bestimmte Sachgebiete zur selbständigen Erledigung an; einer zusätzlichen kantonalen Ermächtigung zum Erlass eige ner Gesetzesbestimmungen be- darf es dabei nicht. Im Gegensatz dazu steht der nicht autonome Tätigkeitsbereich. Hier über- trägt der Kanton in gewissen Sachbereichen den Vollzug des kantonalen Rechts auf die Ge- meinden, wobei diesen als blosse Vollzugsorgane keine oder nur geringe Entscheidungsfreiheit zukommt (vgl. VGE vom 16. Juni 1999 [98/235] E. 6; VGE vom 16. April 1997, in: BLVGE 1997 S. 86 E. 3). Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt ein e solche nicht in einem ganzen Auf- gabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Um- fang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprech enden Bereich anwendbaren kan- tonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 141 I 36 E. 5.3; BGE 139 I 169 E. 6.1; BGE 138 I 242 E. 5.2; KÄGI -DIENER , a.a.O., Art. 50 BV Rz. 12; HANSJÖRG SEILER , Gemeinden im schwei- zerischen Staatsrecht, in: Daniel Thürer/Jean-François Aub ert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfas- sungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 31 Rz. 43 ff.). 4.2 § 45 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft (KV) vom 17. Mai 1984 statuiert unter der Marginalie "Selbständigkeit" den Grundsatz der Gemeindeautonomie. Da- nach sind die Gemeinden im Rahmen von Verfassung und Gesetz befugt, sich selbst zu orga- nisieren, ihre Behördenmitglieder sowie Mitarbeiterin nen und Mitarbeiter zu wählen oder anzu- stellen, ihre eigenen Aufgaben nach freiem Ermessen zu erfüllen und ihre öffentlichen Sachen selbständig zu verwalten. Diese Bestimmung ist im umfassend en Sinn zu verstehen, sie wird nur durch das übergeordnete Recht begrenzt (SCHWÖRER , a.a.O., S. 249). Der mit der Margina- lie "Gemeindeautonomie" versehene § 2 des Gemeindegeset zes verdeutlicht dies mit der For- mulierung, dass die Gemeinden ihre Angelegenheiten im Rahmen von Verfassung und Gesetz selbständig ordnen. Die Einwohnergemeinden erfüllen g emäss § 44 Abs. 2 KV die Aufgaben von lokaler Bedeutung, soweit diese nicht in die Zuständi gkeit anderer Organisationen fallen, und die ihnen vom Kanton übertragenen Obliegenheiten . Damit umschreibt die Verfassung die beiden Wirkungskreise der Einwohnergemeinden (vgl. S EILER , a.a.O., § 31 Rz. 31 f.). Ähnlich wie Art. 3 BV zugunsten der Kantone enthält diese Ver fassungsnorm zum einen für den eige- nen Wirkungskreis eine subsidiäre Kompetenzgeneralklausel zugunsten der Einwohnergemein- den, die nur - aber immerhin - durch die Erforderni sse der lokalen Aufgabe und der Nichtzu- Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht ständigkeit einer anderen Organisation begrenzt ist ( IVO LORENZO CORVINI , Kommunale Recht- setzung - unter besonderer Berücksichtigung der Verhältni sse im Kanton Basel-Landschaft, Liestal 1999, S. 38 f.). Im übertragenen Wirkungskreis haben die Einwohnergemeinden zum anderen die Kompetenz zur Erfüllung nichtlokaler Aufgaben, soweit ihnen diese vom Bund oder Kanton übertragen werden (vgl. § 40 Abs. 2 GemG). Die Normsetzungskompetenz bleibt im übertragenen Wirkungskreis auf jene Verwaltungsaufgaben beschränkt, die der Einwohnerge- meinde per Gesetz zur autonomen Besorgung zugewiesen wu rden (vgl. P IERRE TSCHANNEN / ULRICH ZIMMERLI /MARKUS MÜLLER , Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 16 Rz. 8). Die Autonomie der Einwohnergemeinden ist in b eiden Wirkungskreisen keine unüber- wachte; die kommunale Gesetzgebung untersteht stets der Rechtsaufsicht durch den Kanton. So sind unter anderem die Ortsplanung, die Gemeindeo rdnung und - mit zwei hier nicht ein- schlägigen Ausnahmen - alle Gemeindereglemente dem Reg ierungsrat zur Genehmigung vor- zulegen (vgl. § 45 Abs. 3 KV, §§ 3 und 168 GemG, § 31 Abs. 5 RBG). 5.1 Die von der Gemeindeversammlung der Einwohnergeme inde A.____ am 18. September 2013 beschlossene und nachfolgend dem Re gierungsrat zur Genehmigung un- terbreitete Mutation zum Zonenreglement Siedlung, Er gänzungsbestimmung Nr. 31 "Gebühren und Mehrwertabgabe", statuiert in Absatz 2, dass der Gr undeigentümer der Gemeinde einen Mehrwertausgleich zu entrichten hat, wenn mit einer Zo nenplanrevision Land von einer Nicht- bauzone einer Bauzone zugewiesen wird (Einzonung) ode r wenn das Grundstück eine erheb- lich gesteigerte Nutzungsmöglichkeit erfährt (Aufzonung). Absatz 3 definiert die Mehrwertabga- be als öffentlich-rechtliche Grundlast und sieht eine en tsprechende Anmerkung im Grundbuch vor, wenn die Nutzungsänderung in Rechtskraft erwachsen i st. Der Mehrwert errechnet sich nach Absatz 4 aus der Differenz des Verkehrswertes der betroffenen Fläche unmittelbar vor der Planungsmassnahme und zum Zeitpunkt der Baubewilligung, mit der die Mehrnutzung realisiert werden kann. Weiter sieht die Bestimmung einen Freib etrag von Fr. 100'000.-- vor. Vom den Freibetrag übersteigenden Mehrwert ist bei Aufzonunge n eine Mehrwertabgabe von 25 % und bei Einzonungen eine solche von 40 % geschuldet. Die A bgabe wird auf den Zeitpunkt der Er- teilung der Baubewilligung erhoben, wobei vertraglich e Abweichungen möglich sind (Absatz 5). Gemäss Absatz 6 hat die Gemeinde die Ausgleichszahlung zwe ckgebunden für Massnahmen der Raumplanung und Raumentwicklung (z.B. Aufwertungsma ssnahmen des öffentlichen Rau- mes, Erschliessungen etc.) zu verwenden. 5.2 Der Gemeinderat führt im Planungsbericht vom 20. A ugust 2013 zur geplanten Mehrwertabgabe zusammenfassend aus, die Gemeinde beab sichtige mit dieser Abgabe, die Kosten ihres Raumplanungsaufwandes bzw. der Umsetzung von raumplanerischen Massnah- men und die aus diesen Massnahmen geschaffenen Mehrwerte gerechter zwischen Gemeinde und Grundeigentümerschaft zu verteilen. Die Vielzahl der in der Gemeinde anhängigen Verfah- ren der Sondernutzungsplanung - viele davon veranlasst von privaten Grundeigentümern oder von Investoren - sowie deren Umfang verursache ihr nicht unerhebliche Kosten. Abhängig vom Umfang der im Rahmen der Sondernutzungsplanung defin ierten erweiterten Nutzungsmöglich- keiten gehe für die Gemeinde gleichzeitig die Notwend igkeit einher, ihre Infrastruktur angemes- sen zu erweitern. Die dabei anfallenden Kosten seien b isher im Wesentlichen von der Gemein- de getragen worden. Demgegenüber habe die Grundeige ntümerschaft zumeist von einer Erhö- Seite 8 http://www.bl.ch/kantonsgericht hung des entsprechenden Landwerts profitiert. Im Sinne der gerechteren Verteilung der aus den Sondernutzungsplanungen resultierenden Kosten bzw. dem gesteigerten Wert der be- troffenen Areale solle mit der Ergänzungsbestimmung d ie gesetzliche Grundlage für einen fai- ren Ausgleich der Interessen geschaffen werden. Die Er träge der Mehrwertabgabe würden die- ser Zielsetzung entsprechend zweckgebunden ausschliesslich für r aumplanerische Massnah- men verwendet. 6. Die Beschwerdeführerin leitet ihre Kompetenz zur Ei nführung der in der Ergän- zungsbestimmung Nr. 31 vorgesehenen Mehrwertabgabe in erster Linie aus dem Gemeindege- setz ab, welches ihr das Recht zur Erhebung von Abgaben einräume. 6.1 Öffentliche Abgaben sind alle öffentlich-rechtlich en Geldleistungen, die das Ge- meinwesen gestützt auf seine rechtliche Machtbefugnis de n ihm unterworfenen Privaten durch einseitige Anordnung auferlegt und die entweder der Deckung des allgemeinen staatlichen Fi- nanzbedarfs oder der Verhaltenslenkung dienen (vgl. ERNST BLUMENSTEIN /PETER LOCHER , Sys- tem des schweizerischen Steuerrechts, 6. Aufl., Zürich 200 2, S. 1; T SCHANNEN /ZIMMERLI / MÜLLER , a.a.O., § 57 Rz. 1 f.). Die öffentlichen Abgaben we rden nach Lehre und Rechtspre- chung gemeinhin in Steuern und Kausalabgaben geglied ert (BGE 138 II 70 E. 5.1; M ARKUS REICH , Steuerrecht, 2. Aufl., Zürich 2012, § 2 Rz. 11). St euern sind voraussetzungslos geschul- dete öffentliche Abgaben zur Deckung des allgemeinen F inanzbedarfs, unabhängig davon, ob und in welchem Mass die abgabepflichtige Person aus der Tätigkeit des Gemeinwesens (indivi- duell) einen Nutzen zieht oder eine Gegenleistung er hält. Es genügt, dass sie der Hoheit des Gemeinwesens untersteht und den vom Gesetz als besteuerbar erklärten Tatbestand erfüllt. Mit Steuern bezahlt die pflichtige Person Leistungen, die g rundsätzlich allen zugute kommen (BGE 140 I 176 E. 5.2; BGE 131 II 271 E. 5.1; B LUMENSTEIN /LOCHER , a.a.O., S. 5 ff.). Demgegenüber setzen Kausalabgaben eine individuell zurechenbare Gegenl eistung des Gemeinwesens oder die Einräumung spezieller staatlicher Vorteile an die pflichtige Person voraus. Die Abgabepflicht beruht damit auf einem besonderen Entstehungsgrund (cau sa); zwischen der Kausalabgabe und der damit finanzierten Tätigkeit muss ein direkter Zurechnungszusammenhang bestehen, der eine Erhebung der Abgabe rechtfertigt (BGE 138 II 111 E. 5.4.3). Da bei Kausalabgaben ein ganz konkretes wirtschaftliches Austauschverhältnis besteht, sind sie nach den Grundsätzen der Kostendeckung und der Äquivalenz auszugestalten, d.h. der Gesamtertrag der Abgaben darf die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig über- steigen und der verlangte Betrag muss in einem vernünft igen Verhältnis zum Wert der geliefer- ten Leistung stehen (BGE 138 II 70 E. 5.3; D ANIELA WYSS , Kausalabgaben, Basel 2009, S. 25 ff.; REICH , a.a.O., § 2 Rz. 14). Die Kausalabgaben werden herk ömmlicherweise ihrerseits in verschiedene Kategorien unterteilt. Gebühren sind En tgelte für die besondere Inanspruch- nahme einer Amtshandlung (Verwaltungsgebühren) oder einer öffentlichen Einrichtung (Benut- zungsgebühren). Beiträge (Vorzugslasten) gleichen einen Sondervorteil aus und Ersatzabga- ben werden erhoben zur Befreiung von einer öffentli ch-rechtlichen Sach- oder Dienstleistungs- pflicht (vgl. B LUMENSTEIN /LOCHER , a.a.O., S. 2 ff.). Auch wenn sich einzelne Abgaben oftmals nicht eindeutig einer der genannten Gruppen zuordnen lassen und die Übergänge zwischen den Abgabekategorien fliessend sind, sind diese Kategori sierungen sowohl in der Rechtspre- chung als auch in der Lehre weitgehend anerkannt. Sie binden den Gesetzgeber jedoch grund- Seite 9 http://www.bl.ch/kantonsgericht sätzlich nicht, denn es besteht kein Numerus clausus der Abgab earten (BGE 138 II 70 E. 5.4; BGE 125 I 449 E. 2b; TSCHANNEN /ZIMMERLI /MÜLLER , a.a.O., § 57 Rz. 5). 6.2 Kanton, Gemeinden und Zweckverbände erheben die zu r Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen Abgaben (§ 130 Abs. 1 KV). Die genannte Verfassungsbestimmung befindet sich im mit "Finanzordnung" überschriebenen siebten Abschnitt der Verfassung und damit im Kern der geltenden Finanzverfassung. § 130 KV steht unter d er Marginalie "Einnahmen" und ver- wendet den Begriff Abgaben im Sinne des Oberbegriffs für öffentlich-rechtlich geforderte Geld- leistungen im umfassenden Sinn, inklusive Steuern. Dies w ird verdeutlicht durch § 130 Abs. 3 KV, der den Zweckverbänden die Kompetenz zur Steuererhebung ausdrücklich abspricht. § 152 Abs. 1 des Gemeindegesetzes, auf den sich die Beschwerdefü hrerin vorliegend beruft, autori- siert die Gemeinden zur Erhebung von Gebühren und wei teren Abgaben. Die Gesetzesbestim- mung spricht zwar wie der Verfassungstext von Abgaben, sie meint jedoch nicht dasselbe. Der Terminus weist im Gemeindegesetz einen weniger weitgeh enden Bedeutungsgehalt auf als in der Verfassungsnorm. Dies ergibt sich schon alleine aus de r Bestimmung in § 152 Abs. 2 GemG, wonach die Gebühren und weiteren Abgaben durc h Reglement - d.h. ein kommunales Gesetz (vgl. § 46 GemG) - festgesetzt werden. Da die Gem einden für die Einführung neuer Steuern eine gesetzliche Grundlage in der kantonalen Gesetzgebung benötigen (§ 132 Abs. 3 KV), kann sich § 152 GemG nicht auf Steuern beziehen, was sich im Übrigen auch aus der sys- tematischen Stellung des Paragraphen im Gefüge des Gesamtgesetzes ergibt. Die Bestimmung ist Teil der im Unterabschnitt 5.1 geregelten Grundsät ze der Mittelbeschaffung. § 151 befasst sich mit den Gemeindesteuern, § 152 mit den Gebühren u nd weiteren Abgaben und § 153 mit den Sonderbeiträgen. Daraus lässt sich ohne Weiteres schlie ssen, dass das Gemeindegesetz unter dem Begriff "Abgabe" weder Steuern noch Beitr äge versteht. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ist die Gemeinde nach dem Gemeinde gesetz somit nicht befugt, beliebige neue kommunale Abgaben einzuführen. Vielmehr verdeutlicht die Verwendung des - eine spezi- fisch abgaberechtliche Bedeutung aufweisenden - Begrif fs "Gebühren" sowie die Formulierung "Gebühren und weitere Abgaben", dass § 152 GemG die G emeinden nur zur Erhebung von Abgaben ermächtigt, die entweder als reine Gebühren zu qualifizieren sind oder die als Misch- form mit diesen vergleichbare Charakteristika aufweisen. Aus der Rechtsnatur der gestützt auf § 152 GemG erhobenen Abgaben folgt, dass grundsätzlich bei deren Bemessung vom Wert der staatlichen Leistung auszugehen ist und bei der Ausgest altung insbesondere das Kostende- ckungs- und das Äquivalenzprinzip zu beachten sind. 6.3 Die rechtliche Einordnung von Abgaben auf planungsb edingte Vorteile bereitet der Rechtswissenschaft seit jeher gewisse Schwierigkeiten. Eine Qualifikation als reine Steuer fällt - auch wenn gewisse Gemeinsamkeiten, insbesondere die Kostenunabhängigkeit beste- hen - gemäss der heute wohl herrschenden Lehre und der bundesgerichtlichen Rechtspre- chung ausser Betracht, weil die Mehrwertabgabe nicht vor aussetzungslos geschuldet ist, son- dern auf durch raumplanerische Massnahmen bewirkte Mehrwe rte und damit auf einen be- stimmten Entstehungsgrund zurückzuführen ist. Auf der ander en Seite stellt die Mehrwertabga- be kein Entgelt für eine staatliche Leistung im Interesse des Individuums dar, denn es handelt sich um die Rückerstattung eines unvermeidbaren Mehrwert es, der zufällig im Vermögen der abgabepflichtigen Person angefallen ist. Es kann sich dem zufolge auch nicht um eine klassi- Seite 10 http://www.bl.ch/kantonsgericht sche Kausalabgabe handeln. Am ehesten besteht eine Ähnl ichkeit zu den Vorzugslasten. Wie bei diesen besteht ein besonderer Entstehungsgrund un d wird der Ausgleich eines wirtschaftli- chen Sondervorteils bezweckt. Allerdings dient die Abgabe nicht der Finanzierung eines konkre- ten öffentlichen Werks. Sie wird nicht nach dem für die Planungsmassnahme angefallenen Kos- tenaufwand bemessen, weshalb das Kostendeckungsprinzip kei ne Anwendung findet. Der Mehrwertausgleich wird aus diesen Gründen von der neu eren Lehre überwiegend als kosten- unabhängige Kausalabgabe, teilweise auch als Gemengs teuer (Verbindung zwischen Kausal- abgabe und Steuer) oder als gänzlich neue Abgabekategor ie eingeordnet (vgl. zum Ganzen: ADRIAN SCHNEIDER , Der angemessene Ausgleich für erhebliche Planungsvort eile nach Art. 5 Abs. 1 RPG, Zürich 2006, S. 24 ff., m.w.H.; BGE 121 II 138 E. 3c; BGE 105 Ia 134 E. 5b). 6.4 Wie die von der Beschwerdeführerin in der Ergänzung sbestimmung Nr. 31 geregel- te Mehrwertabgabe abgaberechtlich genau zu kategorisie ren ist, kann vorliegend offen gelas- sen werden, denn sie stellt auf jeden Fall keine (Verw altungs-)Gebühr oder eine gleichgeartete Abgabe dar. Auch wenn die Beschwerdeführerin unterstre icht, dass ihr raumplanerischer Auf- wand insbesondere bei Quartierplanungen häufig auf Initiative der davon profitierenden privaten Grundeigentümer generiert werde, so wird die Abgabe unabhängig davon erhoben, ob die ab- gabepflichtige Person die Planungsleistung veranlasst hat und in diesem Sinne eine staatliche Leistung in Anspruch nimmt. Es besteht demgemäss im Gegens atz zu Verwaltungsgebühren kein konkretes wirtschaftliches Tauschverhältnis zwischen staa tlicher Leistung und Abgabe- pflicht. Zudem steht die Höhe der in der Ergänzungsbe stimmung Nr. 31 geregelten Abgabe in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit den durch die konkrete Planungsmassnahme bei der Gemeinde entstandenen Kosten. In aller Regel werden die Abgaben deutlich höher ausfallen als die Kosten für die Planung, vor allem bei grossflächi gen Zonenplanrevisionen. Wie die Be- schwerdeführerin in der Beschwerdebegründung selbst beton t, gelangt das Kostendeckungs- prinzip - anders als bei Verwaltungsgebühren - bei der von ihr geplanten Mehrwertabgabe nicht zur Anwendung. Die Kostenunabhängigkeit spricht somit ebenfalls gegen den Gebührencharak- ter der Mehrwertabgabe. Dem Wesen der Gebühr als Fina nzierungsinstrument von spezifi- schen Leistungen des Gemeinwesens widerspricht auch, dass mit der Mehrwertabgabe primär dem Einzelnen zukommende Vorteile ausgeglichen werden sollen. An dieser Einschätzung än- dert die in Absatz 6 der Ergänzungsbestimmung Nr. 31 st atuierte Zweckbindung der Abgabe zugunsten von Massnahmen der Raumplanung und Raumentwicklu ng nichts (vgl. BGE 125 I 182 E. 4c; REICH , a.a.O., § 2 Rz. 7). Die Beschwerdeführerin gesteht d enn in der Beschwerde- schrift auch ausdrücklich zu, dass es sich beim Mehrwertausglei ch nicht um eine klassische Gebühr oder einen Beitrag handle. Wie vorgehend aufg ezeigt wurde, ist die Mehrwertabgabe aber auch nicht als gleichgeartet wie eine Gebühr zu qualifizieren. Sie kann somit nicht als "wei- tere Abgabe" unter § 152 Abs. 1 GemG subsumiert werden, weswegen die Beschwerdeführerin aus dieser Bestimmung keine Gesetzgebungskompetenz zur E rhebung einer kommunalen Mehrwertabgabe ableiten kann. 6.5 Selbst wenn § 152 GemG auf die in Frage stehende n Abgaben grundsätzlich an- wendbar wäre, so reichte dies für sich alleine noch nich t aus. Die im besagten Paragraphen enthaltene Befugnis zur Erhebung von Gebühren ist akzesso risch zu einer Regelungszustän- digkeit in der Sache. Wie der Regierungsrat zutreffend ausführt, muss eine Gemeinde in einem Seite 11 http://www.bl.ch/kantonsgericht Sachbereich zur Gesetzgebung zuständig sein, um gestützt au f die in § 152 GemG enthaltene Finanzkompetenz überhaupt Gebühren erheben zu dürfen. Wie die Beschwerdeführerin aber ebenfalls richtig einwirft, kann für die Erhebung von K ausalabgaben - im Gegensatz zu Steu- ern - eine in der Verfassung oder einem kantonalen Gese tz zugewiesene Sachkompetenz im entsprechenden Gebiet genügen, weil mit der Zuständi gkeit zur Regelung der Materie regel- mässig stillschweigend auch eine Kompetenz zur Erhebung von damit zusammenhängenden Kausalabgaben einhergeht (vgl. REICH , a.a.O., § 2 Rz. 12; WYSS , a.a.O., S. 110 ff.). 7. Die Beschwerdeführerin beruft sich auf ihre generel le Normsetzungsbefugnis im eigenen Wirkungskreis, um für sich die Sachkompetenz zur Erhe bung der Mehrwertabgabe zu beanspruchen. 7.1.1 Der eigene Wirkungskreis der Einwohnergemeinden umfasst die Aufgaben von lo- kaler Bedeutung (vgl. § 44 Abs. 2 [1. Teilsatz] KV, E. 4.2 hiervor). Dieser Begriff meint örtliche öffentliche Aufgaben im Sinne typisch lokaler Angelege nheiten, die sich auf das Gemeindege- biet und die Gemeindeeinwohner beziehen. Er ist nicht eng zu verstehen (C ORVINI , a.a.O., S. 39; YVO HANGARTNER , Rechtsetzung durch Gemeinden, in: Francis Cagianut et al. [Hrsg.], Festschrift für Otto K. Kaufmann zum 75. Geburtstag, Be rn 1989, S. 209). Eine Aufgabe ist dann von lokaler Bedeutung, wenn sie die lokalen Inter essen der Gemeinde berührt, sich zu örtlicher Regelung und Durchführung eignet und mit d en Mitteln und politischen Kräften der Gemeinde bewältigt werden kann (M AX IMBODEN /RENÉ A. RHINOW , Schweizerische Verwal- tungsrechtsprechung, Band I, 6. Aufl., Basel 1986, S. 73 f.). Dadurch wird das Eingehen auf spezifisch lokale Verhältnisse und Interessen ermöglicht. D ie Gemeinden sollen - auch im Inte- resse einer bürgernahen Staatlichkeit - diejenigen gese tzgeberischen Vorkehren treffen kön- nen, die auf ihre individuellen Bedürfnisse zugeschnitte n sind. Wo der Charakter des Lokalen gewahrt oder verlassen wird, ist durch Werturteil der zuständigen Organe im konkreten Fall zu entscheiden. In der Regel ist eine Gemeinde dann zustän dig, wenn das lokale Interesse über- wiegt. Entscheidend ist letztlich, ob die Bevölkerung de r Gemeinde an der Erfüllung einer Auf- gabe unmittelbar interessiert ist und kommunale Lösung en möglich und sinnvoll erscheinen (YVO HANGARTNER , Neuere Entwicklungen der Gemeindeautonomie, ZBl 1983, S. 526; CORVINI , a.a.O., S. 39; G OTTFRIED BÜTIKOFER , Die Rechtssetzungsbefugnis der Gemeinden, Zürich 1950, S. 75 f.; BGE 116 Ia 287 E. 3a). 7.1.2 Die Einführung eines Planungsmehrwertausgleichs ka nn schwerlich als Antwort auf ein spezifisch das Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin betreffendes und speziell auf deren Gemeindeeinwohner bezogenes typisch lokales Regelungsbe dürfnis bezeichnet werden, bei dem in besonderem Mass die örtlichen Verhältnisse zu ber ücksichtigen sind. Von den heutzu- tage vielschichtigen Herausforderungen an die Gemeinde n im Bereich der räumlichen Entwick- lung und der Infrastruktur- und Versorgungsaufgaben ist sie nicht mehr und nicht in anderer Weise betroffen als viele Gemeinden in städtischen Agglo merationsgebieten der Schweiz. Die vorgebrachten Regelungsziele wie das Bestreben nach eine m Ausgleich für Aufwendungen bei der Raumplanung und beim Ausbau der Infrastruktur sow ie die Verwirklichung von generellen Gerechtigkeitsüberlegungen weisen ebenfalls keinen sp ezifisch lokalen Bezug auf. Seit den fünfziger Jahren des letzten Jahrhunderts laufen in de n Kantonen und auf Bundesebene derar- Seite 12 http://www.bl.ch/kantonsgericht tige Bestrebungen, planungsbedingte Mehrwerte abzuschö pfen (vgl. S CHNEIDER , a.a.O, S. 5 ff.). Auch sah bereits das (in der Volksabstimmung gescheiterte) erste Bundesgesetz über die Raumplanung vom 4. Oktober 1974 eine Mehrwertabg abe vor, deren Ertrag für Raumpla- nungszwecke zu verwenden war (Art. 37 RPG 74, BBl 1974 I I 816). Dass eine Aufgabe zu ei- nem kantonalen oder gar nationalen Anliegen geworde n ist, schliesst zugegeben noch nicht aus, sie als Aufgabe von lokaler Bedeutung zu qualifizier en. Dies gilt indessen nur, soweit sie im vorerwähnten Sinne lokalen Charakter aufweist (BGE 116 Ia 287 E. 3a; BGE 96 I 24 E. 4c; DILL , a.a.O., S. 71), was vorliegend gerade nicht zutrifft. 7.1.3 Hinzu kommt, dass das geltende Bundesgesetz über di e Raumplanung (RPG) vom 22. Juni 1979 seit jeher in Art. 5 Abs. 1 RPG vorgese hen hat, dass das kantonale Recht einen angemessenen Ausgleich für durch Planungen nach diesem Gesetz entstehende erhebliche Vor- und Nachteile regelt. Damit formuliert das Bunde sgesetz einen verbindlichen Gesetzge- bungsauftrag an die Kantone. Es ist aufgrund dessen zwar nicht a priori ausgeschlossen, dass eine Gemeinde eine Mehrwertabgabe erhebt. Der Kanto n bleibt aber gegenüber dem Bund für die Umsetzung des Gesetzgebungsauftrags verantwortlich. Kommunale Einzellösungen er- scheinen aus diesem Blickwinkel wenig geeignet und sinnvol l. Vielmehr ruft die Thematik nach einer einheitlichen Regelung durch den Kanton (vgl. zum Subsidiaritätsprinzip bei der Zuwei- sung von öffentlichen Aufgaben [betreffend das Verhäl tnis Bund - Kantone]: Art. 43a Abs. 1 BV). Dem Kanton muss folglich zumindest eine koordinieren de Rolle bei der Einführung einer Mehrwertabgabe eingeräumt werden. Da die vom Kanton gestützt auf § 131 Abs. 1 lit. c KV erhobene Grundstückgewinnsteuer unter anderem auch pl anerische Mehrwerte erfasst (vgl. REICH , a.a.O., § 24 Rz. 6 f.), ist die gesetzliche Ausgestaltun g einer Mehrwertabgabe überdies mit derjenigen der Grundstückgewinnsteuer abzustimmen. B ei gesamthafter Betrachtung über- wiegt im vorliegenden Fall das Interesse des Kantons an einer Regelung jenes der Beschwer- deführerin. Die Materie eignet sich ihrer Beschaffenhe it nach nicht zur lokalen Regelung, so- dass der Aufgabe die Lokalbezogenheit auch deswegen abzusprechen ist. 7.1.4 Schliesslich gilt es zu beachten, dass es sich bei der von der Beschwerdeführerin beabsichtigten Erhebung einer Mehrwertabgabe um ein Novum im Kanton Basel-Landschaft handelt. Die Einführung neuer Instrumente und Institute des Raumplanungsrechts ist keine Auf- gabe von bloss lokaler Bedeutung (vgl. Urteil des BGer vom 11. Mai 1960, in: ZBl 1961, S. 69 ff., E. 3c, betreffend die in einem aargauische n Gemeindeerlass vorgesehenen [damals weder kantonal- noch bundesrechtlich geregelten] Plan ungsinstrumente der Richt- und Nut- zungsplanung). Auch aus diesem Grund kann die Erhebung e iner Mehrwertabgabe im vorlie- genden Fall nicht als Aufgabe von lokaler Bedeutung qualifiziert werden. 7.1.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Einführun g einer Mehrwertabgabe nicht in den Kreis der Aufgaben fällt, welche die Besch werdeführerin unter Berufung auf § 44 Abs. 2 KV zur selbständigen Erledigung für sich in Anspruch nehmen kann. 7.2 Die von der Beschwerdeführerin angerufene autonom e Rechtsetzungsbefugnis scheitert vorliegend auch an der Schranke des höherrangigen Rechts. Seite 13 http://www.bl.ch/kantonsgericht 7.2.1 Als Einwohnergemeinde ist die Beschwerdeführerin nur zur Regelung von Sachbe- reichen befugt, soweit diese nicht in die Zuständigkeit anderer Organisationen fallen (vgl. § 44 Abs. 2 [2. Teilsatz] KV, E. 4.2 hiervor). Die Gemeinde kann und soll sich nicht auf das Aktions- feld des Kantons oder gar des Bundes begeben (CORVINI , a.a.O., S. 40; DILL , a.a.O., S. 46). Für den Bereich der Raumplanung regelt § 116 der Verfassu ng die Grundzüge der Kompetenzauf- teilung zwischen Kanton und Gemeinden. § 116 Abs. 1 KV hält fest, dass die geordnete Besied- lung des Landes, die zweckmässige Nutzung des Bodens und die Erhaltung von Erholungs- raum eine gemeinsame Aufgabe von Kanton und Gemeind en darstellt. Dabei erlässt der Kan- ton gemäss § 116 Abs. 2 KV Richtpläne, welche die Plan ungsziele des Kantons oder einer Re- gion darstellen und die Planungsmassnahmen von Kanton und Gemeinden aufeinander ab- stimmen, sowie Detailpläne zur Verwirklichung der Planu ngsziele. Die Gemeinden erlassen die Nutzungspläne im Rahmen der Richtplanung (§ 116 Abs. 3 KV). § 116 Abs. 4 KV statuiert so- dann, dass erhebliche Vor- und Nachteile, die durch Plan ung entstehen, im Rahmen des Ge- setzes angemessen ausgeglichen werden. Diese Bestimmung fo rmuliert einen Gesetzge- bungsauftrag an den kantonalen Gesetzgeber. Die Ver fassung weist die Sachkompetenz für den Ausgleich planerischer Mehrwerte somit dem Kanton zu. 7.2.2 Dies ist der Beschwerdeführerin nicht entgangen. Sie vertritt jedoch sinngemäss den Standpunkt, der Landrat sei auf die entsprechende Vorlage vom 14. März 1994 betreffend Planungsmehrwertabgabegesetz (94/61) in seiner Sitzung vom 13. November 1997 nicht einge- treten, weshalb der kantonale Gesetzgeber auf die Wa hrnehmung seiner entsprechenden Kompetenz verzichtet habe. Sie übersieht damit einersei ts, dass die Angelegenheit nicht erle- digt ist, wenn in einem ersten Anlauf das Verfahren zur Erfüllung eines Gesetzgebungsauftrags nicht zum Ziel geführt hat. Der Gesetzgeber ist vielme hr verpflichtet, das Verfahren mit einem abgeänderten Gesetzesentwurf allenfalls mehrfach zu wied erholen, bis der Auftrag erfüllt ist oder gegebenenfalls widerrufen wird (TOBIAS JAAG , Gesetzgebungsaufträge, in: Walter Haller et al. [Hrsg.], Festschrift für Ulrich Häfelin zum 65. Geb urtstag, Zürich 1989, S. 292). Andererseits ändert das Scheitern des Gesetzesentwurfs im Landrat nich ts an der von der Verfassung fest- gelegten Zuständigkeitsregelung. 7.2.3 Die Beschwerdeführerin ist weiter der Auffassung, sie verfüge im Sachgebiet der planungsrechtlichen Mehrwertabgabe in jedem Fall solange über Autonomie, bis der Kanton die ausführende Gesetzgebung erlassen habe. Sie geht offenbar davon aus, dass zwischen Kanton und Gemeinden eine konkurrierende (oder nachträglich de rogierende) Gesetzgebungskompe- tenz besteht, bei der das kommunale Recht erst mit Erlass der kantonalen Normen ausser Kraft tritt, und dies nur soweit, als das kantonale Gesetz die K ompetenz ausschöpft. Der Beschwer- deführerin entgeht bei dieser Argumentation, dass in d er vorliegenden Angelegenheit keine Konstellation einer Kompetenzkonkurrenz vorliegt: Ihre eigene Rechtsetzungsbefugnis besteht nach dem Verfassungswortlaut von § 44 Abs. 2 KV von Vorn herein nur für Aufgaben, soweit diese nicht in die Zuständigkeit anderer Organisationen fallen. Wenn die Verfassung in § 116 Abs. 4 KV dem Kanton die Zuständigkeit für die Erhebung einer Mehrwertabgabe zuweist, so ist damit zugleich eine Rechtsetzungskompetenz der Gemeinde ausgeschlossen. Dies gilt unab- hängig davon, ob der Kanton eine ausführende Gesetzgebung erlassen hat. Seite 14 http://www.bl.ch/kantonsgericht 7.2.4 Soweit sich die Beschwerdeführerin schliesslich auf i hre verfassungsmässige Kom- petenz zum Erlass der Nutzungspläne (§ 116 Abs. 3 KV) u nd die ihr durch das Raumplanungs- und Baugesetz eingeräumten Normsetzungsbefugnisse beru ft, kann ihr wiederum nicht gefolgt werden. § 2 RBG ermächtigt die Gemeinden lediglich, im Rahmen dieses Gesetzes eigene Vorschriften zu erlassen. Dabei handelt es sich - wie von der Verfassung vorgegeben - um As- pekte der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung unter B erücksichtigung der durch das hö- herrangige Recht vorgegebenen Parameter (vgl. §§ 14 bis 54 RBG). In diesem Umfang sind die Gemeinden des Kantons Basel-Landschaft autonom in der Fe stlegung und Einteilung der Nut- zungszonen sowie der Ausgestaltung der Nutzungsvorschriften, welche die Art und das Aus- mass der zulässigen Bodennutzung festlegen (vgl. KGE VV vom 17. Oktober 2012 [810 12 58] E. 3.1; KGE VV vom 17. Oktober 2007 [810 07 155] E. 2.2). Die Abschöpfung von planerischen Mehrwerten fällt nicht unter diese Gestaltungsfreihe it. Aus der kantonalrechtlich verankerten Planungsautonomie kann die Beschwerdeführerin mithin nichts zu ihren Gunsten ableiten. 7.3 Unbehelflich sind zu guter Letzt auch die von der Beschwerdeführerin vorgebrach- ten Verweise auf die Ausgestaltung des Mehrwertausglei chs in anderen Kantonen, wo Pla- nungsmehrwerte zum Teil auch von Gemeinden abgeschöpft würden. Wie bereits ausgeführt wurde, bestimmt sich der Umfang der Gemeindeautonomie nach dem kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. oben E. 4.1). Die Kantone tre ffen hierbei sehr unterschiedliche Rege- lungen in Bezug auf die Aufteilung der Rechtssetzungskom petenzen. Die Beschwerdeführerin zeigt in der Beschwerdebegründung nicht auf und es ist a uch nicht ersichtlich, inwiefern die Regelungen anderer Kantone für das vorliegende Verfahren von Relevanz sein sollen. 8. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Rechtsordnung des Kantons Basel- Landschaft den Ausgleich von raumplanerischen Vorteilen d em Kanton zur Regelung zuweist und den Einwohnergemeinden in diesem Sachbereich kei ne Rechtsetzungskompetenz zu- kommt. Die Beschwerdeführerin kann sich deshalb vorliegend nicht auf ihre Autonomie berufen. Für die Erhebung der in der streitgegenständlichen Mu tation zum Zonenreglement Siedlung, Ergänzungsbestimmung Nr. 31, normierten Mehrwertabgab e ist sie nicht befugt, weshalb der Regierungsrat die Genehmigung der entsprechenden Bestimmungen zu Recht verweigerte. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. 9. Es bleibt über die Kosten zu befinden. 9.1 Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor Kanton sgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Be weiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausma ss auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Ge- mäss § 20 Abs. 4 VPO werden den kantonalen Behörden un d Gemeinden Verfahrenskosten auferlegt, wenn sie - wie hier - das Kantonsgericht i n Anspruch nehmen. Angesichts des Aus- gangs des Verfahrens sind die Verfahrenskosten in der Höh e von Fr. 2'500.-- der Beschwerde- führerin aufzuerlegen und mit dem geleisteten Kostenv orschuss in der Höhe von Fr. 3'000.-- zu verrechnen. Der zuviel bezahlte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 500.-- ist ihr zurückzuer- statten. Seite 15 http://www.bl.ch/kantonsgericht 9.2 Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei kann f ür den Beizug eines Anwalts oder einer Anwältin eine angemessene Parteientschädigung zulasten der Gegenpartei zugesprochen werden (§ 21 Abs. 1 VPO). Gemäss dem Ausgang des Verfahr ens ist den anwaltlich vertrete- nen Beigeladenen antragsgemäss eine Parteientschädigung zu Lasten der Beschwerdeführerin zuzusprechen. Der von den Rechtsvertretern der Beigela denen B.____ AG und C.____ AG in der Honorarnote vom 9. Februar 2015 geltend gemachte Zeitaufwand von 16 Stunden erweist sich als angemessen. Der Honoraransatz von Fr. 350.-- bewe gt sich am obersten Ende des durch die Tarifordnung vorgegebenen Rahmens von Fr. 200.-- bis Fr. 350.-- (vgl. § 3 Abs. 2 der Tarifordnung für die Anwältinnen und Anwälte [TO] vo m 17. November 2003). Aufgrund des Schwierigkeitsgrads und der für die Beigeladenen gro ssen wirtschaftlichen Bedeutung der Streitsache sowie der mit dem Prozess verbundenen Verant wortung erscheint der geltend ge- machte Honoraransatz im vorliegenden Fall als gerechtfertigt. Hingegen ist der von der Rechts- vertretung der Beigeladenen unter Verweis auf die bes ondere Bedeutung der Sache geltend gemachte Zuschlag nach § 4 TO von weiteren Fr. 350.-- pro Stunde nicht angezeigt, denn die besondere Bedeutung der Sache wurde bereits im Rahmen des Stundenansatzes gebührend berücksichtigt. Für einen Zuschlag zum Honorar sind keine stichhaltigen Gründe ersichtlich. Somit ist ein Stundenaufwand von 16 Stunden à Fr. 35 0.-- zu entschädigen. Dazu kommen nicht zu beanstandende Auslagen in der Höhe von Fr. 1 19.-- (recte: Fr. 153.80) und die Mehr- wertsteuer. Demzufolge hat die Beschwerdeführerin den B eigeladenen eine reduzierte Partei- entschädigung in der Höhe von insgesamt Fr. 6'214.10 (inkl. Auslagen und 8% MWST) auszu- richten, wobei diese je zur Hälfte auf die vertretene n Beigeladenen aufgeteilt wird. Im Übrigen werden die Parteikosten wettgeschlagen. Seite 16 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'500.-- werden der Be- schwerdeführerin auferlegt und mit dem geleisteten Kost envorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.-- verrechnet. Der zuviel bezahlte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 500. -- wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet. 3. Die Beschwerdeführerin hat den Beigeladenen B.___ _ AG und C.____ AG eine reduzierte Parteientschädigung in der Höhe von je Fr. 3'107.05 (inkl. Auslagen und 8% MWST) zu bezahlen. Im Übrigen we rden die Parteikosten wettgeschlagen. Präsidentin Gerichtsschreiber Gegen diesen Entscheid wurde am 1. Oktober 2015 Beschwerde beim Bundesgericht (Verfah- rensnummer 2C_886/2015) erhoben.