Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht vom 29. Juni 2016 (810 15 331 / 810 15 332) ____________________________________________________________________ Politische Rechte Stimmrechtsbeschwerde Besetzung Vorsitzender Niklaus Ruckstuhl, Kantonsri chter Christian Haidlauf, Markus Clausen, Claude Jeanneret , Edgar Schürmann , Gerichts- schreiber i.V. Alain Meier Beteiligte A.____ , Beschwerdeführer B.____ , Beschwerdeführerin gegen Regierungsrat des Kantons Basel -Landschaft , 4410 Liestal , Beschwerdegegner Einwohnergemeinde C.____ , Beschwerdegegnerin Betreff Vorlagen des Gemeinderats C.____ für die Ei nwohnerratssitzung (RRB Nr. 1704 und 1705 vom 03. November 2015) Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht A. Für die Sitzung des Einwohnerrates C.____ (Einwohne rrat) vom 29. Juni 2015 waren unter anderem die Geschäfte D.____ und E.____ traktandiert. B. Gegen die Traktandierung der beiden Geschäfte erh oben A.____ und B.____, beide wohnhaft in C.____, mit Schreiben vom 29. Juni 2015 je weils Stimmrechtsbeschwerde beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat). Sie beantragten, dass die Vorla- gen neu und verfassungskonform an einer späteren Einwoh nerratssitzung zu traktandieren sei- en. C. Mit Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 1704 vom 3. Novem ber 2015 wies der Regie- rungsrat die Beschwerden gegen die Vorlage des Gemeind erates zu Geschäft D.____ ab. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass sich die Beschwerden nicht auf eine Vor- bereitungshandlung für eine Abstimmung der Stimmberechtigten beziehen würden, sondern auf eine Vorbereitungshandlung für eine Abstimmung der V ertretung der Stimmberechtigten. Es handle sich somit um eine behördeninterne Abstimmung. Behördeninterne Abstimmungen, an denen die Stimmberechtigten nicht beteiligt seien, könnten aber nicht Gegenstand einer Stimm- rechtsbeschwerde bilden. Dies gelte sinngemäss auch für V orbereitungshandlungen für Ein- wohnerratssitzungen. Es würden somit keine rechtsrelevante n Stimmrechtsverletzungen vorlie- gen. D. Mit RRB Nr. 1705 vom 3. November 2015 wies der Regi erungsrat die Beschwerden gegen die Vorlage des Gemeinderates zu Geschäft E.____ mit derselben Begründung ab. E. Mit Eingabe vom 15. November 2015 erhoben A.____ und B.____ gegen die Regie- rungsratsbeschlüsse Nr. 1704 und Nr. 1705 vom 3. Novembe r 2015 Beschwerde beim Kan- tonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- un d Verwaltungsrecht (Kantonsgericht). Sie beantragen, die angefochtenen Entscheide seien au fzuheben und die Vorinstanz sei anzu- weisen, die vorliegenden Stimmrechtsbeschwerden unter Be rücksichtigung der gesetzlichen Vorgaben neu zu beurteilen. Sämtliche Verfahrenskosten seien der Vorinstanz resp. der Be- schwerdegegnerin aufzuerlegen. Am 9. Dezember 2015 rei chten die Beschwerdeführer eine ergänzende Beschwerdebegründung ein, auf welche – sofe rn erforderlich – in den Erwägungen eingegangen wird. F. Mit Vernehmlassung vom 4. Januar 2016 beantragt di e Gemeinde C.____, es sei die Beschwerde abzuweisen. G. In seiner Vernehmlassung vom 19. Januar 2016 beantr agt der Regierungsrat ebenfalls die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge. H. Mit Präsidialverfügung vom 21. Januar 2016 wurde der Fall der Kammer zur Beurtei- lung überwiesen. Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht Das Kantonsgericht zieht i n E r w ä g u n g : 1. Nach § 37 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- un d Verwaltungsprozessord- nung (VPO) vom 16. Dezember 1993 kann wegen Verletzung der Volksrechte beim Verfas- sungsgericht Beschwerde erhoben werden. Das Kantonsgerich t, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, ist somit zur Beurteilung der vorlieg enden Beschwerde zuständig. Die Be- schwerdeführer sind als Stimmberechtigte der Gemeinde C. ____ zur Beschwerde legitimiert (§ 38 Abs. 1 VPO). Die vorliegende Beschwerde wurde innert der 10-tägigen Frist gemäss § 39 Abs. 1 VPO und damit rechtzeitig beim Kantonsgericht e ingereicht. Da auch die weiteren for- mellen Voraussetzungen erfüllt sind, kann auf die Beschwerde eingetreten werden. 2. Die Kognition des Kantonsgerichts ist gemäss § 37 Abs. 2 VPO in Verbindung mit § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO auf Rechtsverletzungen einschli esslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvo llständige Feststellung des Sachverhalts beschränkt. Die Beurteilung der Angemessenheit ist dem Kantonsgericht dagegen – abgesehen von hier nicht vorliegenden Ausnahmefällen – untersagt (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO). 3. Strittig ist, ob in Bezug auf die Traktandierung de r Geschäfte D.____ und E.____ für die Einwohnerratssitzung des Einwohnerrates der Gemeinde C.____ vom 29. Juni 2015 eine Stimmrechtsverletzung vorliegt. 3.1 Der Regierungsrat erwog, dass sich die jeweiligen St immrechtsbeschwerden auf Vor- bereitungshandlungen im Rahmen einer kommunalen Abst immung beziehen würden. Die vor- liegend in Frage stehende kommunale Abstimmung sei inde s keine Abstimmung der Stimmbe- rechtigten, sondern eine Abstimmung des Einwohnerrats als deren Vertretung. Die Abstimmung stelle damit eine behördeninterne Abstimmung dar, we lche nach der Rechtsprechung des Kan- tonsgerichts nicht Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwer de bilden könne. Vorbereitungs- handlungen für Einwohnerratssitzungen könnten in sinng emässer Anwendung dieser Recht- sprechung ebenfalls nicht mittels Stimmrechtsbeschwerde angefochten werden. 3.2 Die Beschwerdeführer bringen dagegen vor, dass die Behandlung einer Volksinitiative im Einwohnerrat eine Vorbereitungshandlung für eine Volksabstimmung darstelle. So diene die Gemeinderatsvorlage zur Abstimmung im Einwohnerrat üb er eine Volksinitiative nicht nur als Informationsgrundlage für die Erarbeitung der Abstimm ungsinformationen der Gemeinde, son- dern der Einwohnerrat könne direkten Einfluss darauf ne hmen, was dem Volk zur Abstimmung vorgelegt werde. Auch die Vorlage D.____ sei genauso als Vorbereitungshandlung zu einer Volksabstimmung zu werten wie die Vorlage E.____. Da de r Einwohnerrat über die Annahme der Volksinitiative selbst abstimmen könne, habe der St immbürger, für den der Einwohnerrat stellvertretend abstimme, genauso einen Anspruch nach A rt. 22 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft (KV) vom 17. Mai 1984, dass der freie Wille der Gesamtheit der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdr uck komme. Die Einwohnerräte sei- en auf verfassungskonforme Abstimmungsgrundlagen angewi esen, da sie selbst ja stellvertre- tend für die stimmberechtigten Einwohner abstimmen wür den. Die verfassungsmässig garan- tierten Anforderungen an eine Abstimmung würden für kommunale Abstimmungen genauso wie Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht für Volksabstimmungen gelten. In Verfassung und Gesetz wer de bezüglich der Möglichkeit der Stimmrechtsbeschwerde nicht grundlegend zwischen Parlame ntsabstimmungen und Volksab- stimmungen unterschieden. 3.3.1 Nach Art. 22 Abs. 2 KV hat jeder Stimmberechtig te Anspruch darauf, dass bei Wahlen und Abstimmungen der freie Wille der Gesamtheit der S timmberechtigten zuverlässig und un- verfälscht zum Ausdruck gelangen kann. In entsprechender W eise garantiert Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 den Schutz der freien Willensbildung und die unverfälschte St immabgabe. Die in der Bundesverfas- sung verankerte Abstimmungsfreiheit gibt dem Stimmberec htigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuver- lässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (Urteil des Bu ndesgerichts 1C_283/2010 vom 9. Dezember 2010 E. 2.2). Zu beachten gilt indes, dass dem Parlament im demokratischen Wil- lensbildungsprozess eine andere Funktion als dem Stimmb ürger zukommt; insbesondere kann es einen Antrag nicht nur annehmen oder ablehnen, sond ern auch abändern. Die Abstim- mungsfreiheit wird durch einen Antrag der Exekutive zu handen des Parlaments deshalb von vornherein nicht berührt. Wäre dem nicht so, müsste die Verfassungsgarantie praktisch jedes Mal als verletzt angesehen werden, wenn das Parlament vo m Antrag der Exekutive abweicht und die jenem zugrunde liegenden Erläuterungen nicht mehr aktuell und zutreffend sind (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 1C_283/2010 vom 9. Dezem ber 2010 E. 2.2). Wahlen und Ab- stimmungen im Kompetenzbereich von Regierung und Parl ament liegen somit nicht im Schutz- bereich von Art. 34 BV. Der aussenstehende Stimmbürger ist an derartigen Vorgängen nicht beteiligt und Mitglieder der Exekutive und der Legisla tive wiederum fungieren nicht als Stimm- bürger (P IERRE TSCHANNEN , in: Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar Bundes- verfassung, Basel 2015, N 8 zu Art. 34). Eine Verletz ung des Stimm- und Wahlrechts kann nach dem Gesagten nur dort vorkommen, wo die Bürger direkt am Entscheidungsverfahren beteiligt sind. Werden bei indirekten Wahlen und Abs timmungen Vorschriften verletzt, so wer- den dadurch die politischen Rechte der Bürger nicht ver letzt (CHRISTOPH HILLER , Die Stimm- rechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 182). 3.3.2 Nach der Rechtsprechung des Kantonsgerichts kann in Ausnahmefällen eine mittelba- re Stimmrechtsverletzung vorliegen. Eine mittelbare Sti mmrechtsverletzung liegt vor, falls ein zur Kontrolle und Prüfung der Tätigkeit der Gemeinde behörden vom Volk gewähltes Organ sei- ne Aufgaben nicht mehr oder nur noch beschränkt wahrnehm en kann (Urteil des Kantonsge- richts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV] vom 22. Oktober 2003 [810 2002 250], E. 3g/aa). Die Rechte der Stimmberechtigt en können mittelbar oder faktisch verletzt werden, wenn die Behörden einem ihnen erteilten Auf trag nicht nachkommen oder nicht nach- kommen können. Umso mehr werden Volksrechte verletzt, wenn eine vom Volk gewählte Be- hörde ihre gesetzlich umschriebene Aufgabe permanent nicht oder nur beschränkt wahrnehmen kann (KGE VV vom 22. Oktober 2003 [810 2002 250], E. 3g/bb). 3.3.3 Gestützt auf die vorstehenden Ausführungen ist fe stzustellen, dass Stimmrechtsbe- schwerden in Zusammenhang mit behördeninternen Abstimm ungen grundsätzlich unzulässig sind (KGE VV vom 2. September 2009 [810 09 123] E. 6. 1; KGE VV vom 22. Oktober 2003 Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht [810 2002 250] E. 2c.aa; C HRISTOPH HILLER , a.a.O., S. 182 f.). Die Beschwerdeführer verken- nen, dass die Verfassung sehr wohl danach differenziert, welche Abstimmungen von der Wahl- und Abstimmungsfreiheit erfasst sind. Nach dem Wortlaut von Art. 22 Abs. 2 KV ist bei Wahlen und Abstimmungen der freie Wille der Gesamtheit der Stimmberechtigten geschützt. In den Schutzbereich dieser Bestimmung fallen somit nur Abstimmungen, bei denen alle Stimmberech- tigten des betroffenen Gemeinwesens teilnehmen können. Parlamentsabstimmungen, wie vor- liegend die Abstimmung des Einwohnerrates, sind davon n icht erfasst. Die Einwohnerräte als Abgeordnete fungieren auch nicht als Stimmbürger und können sich somit nicht auf die Wahl- und Abstimmungsfreiheit berufen (dazu E. 3.3.1). Bei den strittigen Vorlagen des Gemeindera- tes handelt es sich demnach entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer nicht um Vorbe- reitungshandlungen für eine Volksabstimmung, welche der Stimmrechtsbeschwerde zugänglich sind. Im vorliegenden Fall sind im Übrigen auch keine A nzeichen für eine mittelbare Stimm- rechtsverletzung vorhanden. Es ist namentlich nicht ersichtl ich, inwiefern der Gemeinderat durch die Traktandierung von – den Ausführungen der B eschwerdeführer zufolge falschen bzw. nicht objektiven – Vorlagen die Handlungsfähigkeit des Einwohnerrates einschränken oder sei- ne Tätigkeit in anderer massgebender Weise beeinträc htigen könnte. Die Beschwerde erweist sich somit auch unter diesem Gesichtspunkt als unbegründet. Ob und wann in Bezug auf die hier in Frage stehenden Geschäfte des Einwohnerrats ei ne Volksabstimmung stattfinden wird, war zum Zeitpunkt der Traktandierung noch nicht bekannt . Das Initiativkomitee ist berechtigt, vor einer allfälligen Volksabstimmung seinen Standpunkt dem Volk darzulegen (§ 19 Abs. 2 i.V.m. § 19 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Re chte [GpR] vom 7. September 1981). Wird ihm diese Möglichkeit verwehrt oder verletzt die G emeinde ihre Pflicht zur vollständigen und sachlichen Erläuterung (PIERRE TSCHANNEN , a.a.O., N 33 zu Art. 34), so besteht dannzumal die Möglichkeit, Stimmrechtsbeschwerde zu erheben. 3.4 Nach dem Gesagten ist der Entscheid des Regierungsrat es nicht zu beanstanden. Die Beschwerde ist demnach abzuweisen. 4. Es bleibt über die Kosten zu befinden. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterlieg enden Partei in angemessenem Aus- mass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Vorliegend sind die V erfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'400.-- den unterliegenden Beschwerdeführern au fzuerlegen. Nach § 21 Abs. 1 VPO kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei für den Bei zug eines Anwalts bzw. einer Anwältin eine angemessene Parteientschädigung zulasten der Gege npartei zugesprochen werden. Dem Kanton wird keine Parteientschädigung zugesprochen (§ 2 1 Abs. 2 VPO). Die ausserordentli- chen Kosten sind demnach wettzuschlagen. Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird e r k a n n t : ://: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1‘400.-- w erden den Be- schwerdeführern auferlegt und mit dem geleisteten Koste nvorschuss in der Höhe von Fr. 1‘400.-- verrechnet. 3. Die Parteikosten werden wettgeschlagen. Vorsitzender Gerichtsschreiber i.V.