Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2025 28 Arrêt du 2 juin 2025 IIe Cour administrative Composition Président : Johannes Frölicher Juges : Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann Greffier-rapporteur : Julien Delaye Parties A.________ SÀRL, recourante, représentée par Me Xavier Ruffieux, avocat contre DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée COMMUNE DE B.________, autorité intimée, représentée par Me Sarah Devaud, avocate Objet Aménagement du territoire et constructions – Refus d'adoption d'un plan d'aménagement de détail Recours du 14 février 2025 contre la décision du 14 janvier 2025Tribunal cantonal TC Page 2 de 15 considérant en fait A. Les art. ccc, ddd, eee, fff, ggg, hhh, iii, jjj et kkk du registre foncier (RF) de la Commune de B.________ forment le secteur dit "L.________" localisé dans le centre du village. Ce secteur est affecté, selon le plan d'affectation des zones (PAZ), majoritairement à la zone de centre (ZC), dans une zone à plan d'aménagement de détail (PAD) obligatoire. Certaines parcelles déjà construites (art. ccc, eee et fff RF) sont colloquées en zone résidentielle à faible densité (ZRFD). Dès 2012, la société A.________ Sàrl a conclu plusieurs contrats en vue de l'acquisition et de la promotion des parcelles précitées. Après quoi, elle a initié des démarches auprès de la commune en vue d'étudier la faisabilité d'un projet de développement immobilier et d'entreprendre l'élaboration d'un PAD. Dans le cadre des premières discussions relatives au projet de PAD, menées entre 2013 et 2015, il était prévu d'intégrer des exigences architecturales spécifiques, telles que l'imposition de toitures plates végétalisées pour les nouvelles constructions. Le 6 décembre 2018, le projet du PAD "L.________" a été soumis pour examen préalable aux services cantonaux compétents. Dans ce cadre, par préavis du 25 mars 2019, le Service des biens culturels (SBC), considérant l'insertion du projet dans le centre historique du village, a requis une modification des projets de toiture. Il a demandé que le règlement du PAD impose des toitures à pans traditionnels ou, subsidiairement, la création d'un étage en attique plutôt qu'un étage complet coiffé d'une toiture plate. Le 23 août 2019, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis un préavis favorable, à la condition notamment que les mesures d'harmonisation architecturale requises par le SBC soient intégrées au règlement du PAD. Afin de tenir compte des préavis précités, la requérante a proposé de modifier son projet initial en traitant les derniers étages des immeubles en attique. Selon la version modifiée du règlement du PAD, il était désormais stipulé que les toits plats végétalisés étaient obligatoires, sauf pour les petites constructions au sens de l'Accord intercantonal du 22 septembre 2005 harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions (AIHC; RSF 710.7), et que le traitement du dernier étage des immeubles locatifs en attique était obligatoire. B. Sur la base du projet modifié, le PAD "L.________" a été mis à l'enquête publique, par avis paru dans la Feuille officielle (FO) n° mmm. Plusieurs oppositions ont été formées par des voisins durant le délai d'enquête. L'une d'elles, en particulier, soulevait la question de l'intégration et de l'harmonisation architecturale du projet dans le centre historique du village, critiquant l'exigence de toitures plates végétalisées. Le 14 juillet 2021, lors d'une séance de conciliation en présence de la requérante et des opposants, la commune a fait savoir qu'elle entendait tenir compte des oppositions reçues concernant l'aspect architectural. Elle envisageait ainsi de modifier le projet afin d'exiger des toitures à deux pans. De nombreux échanges ont ensuite eu lieu entre la requérante et la commune entre juillet 2021 et décembre 2022. En substance, la requérante a soutenu s'être conformée aux demandes des services consultés. Elle a jugé toutefois les exigences ultérieures de la commune, notamment Tribunal cantonal TC Page 3 de 15 concernant les toitures à deux pans, excessives. Estimant être de bonne foi, elle a considéré que la commune ne pouvait simplement suivre dorénavant la position des opposants. Pour sa part, la commune a maintenu la position selon laquelle une intégration harmonieuse dans le site construit requérait l'imposition de toits à deux pans, et que les toits plats ne s'intégraient pas au voisinage bâti du centre villageois. Dans ce contexte, elle a également sollicité que le projet de PAD intègre certaines prescriptions liées à la volumétrie, la hauteur de façade, le rapport façade/toiture, les ouvertures (y compris en toiture), la matérialité et les couleurs, l'aménagement des espaces extérieurs et les balcons. C'est dans ce contexte que la requérante a sollicité une décision formelle sur le projet en l'état, tel qu'il avait été mis à l'enquête en 2021. En parallèle, elle a interjeté un recours pour déni de justice auprès de la DIME, qui l'a rejeté le 4 juillet 2022. C. Par décision du 2 février 2023, la commune a refusé d'adopter le PAD "L.________" tel que proposé par la requérante, au motif principal que le projet ne respectait pas les exigences d'intégration et d'harmonisation des futures constructions imposées par le plan d'aménagement local (PAL), compte tenu de la sensibilité particulière du site. Elle a rappelé que le secteur se situait au cœur du village, à proximité immédiate de biens culturels protégés, et que certaines parcelles empiétaient sur le périmètre inscrit à l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS), le village étant référencé avec un objectif de sauvegarde A, et recensé dans le périmètre de protection du site construit du plan directeur cantonal (PDCant) en catégorie de sauvegarde 2. Elle a souligné que son règlement communal d'urbanisme (RCU) imposait à cet endroit un PAD afin de garantir une solution urbanistique et architecturale de haute qualité, et que les préoccupations soulevées lors de la mise à l'enquête rejoignaient ses propres réserves antérieures. La commune a estimé que les prescriptions proposées par la requérante dans son projet de PAD étaient lacunaires et imprécises, et ne permettaient pas de garantir une intégration respectueuse de l'environnement protégé ni d'éviter la construction de bâtiments de caractère "périurbain" inadapté au lieu. Les lacunes concernaient notamment les règles relatives à la volumétrie, la hauteur de façade, le rapport façade/toiture, les ouvertures (y compris en toiture), la matérialité et les couleurs, l'aménagement des espaces extérieurs et les balcons. La commune a également écarté l'idée, suggérée par la requérante, qu'une frange paysagère suffirait à intégrer le projet, relevant au surplus l'absence de preuve d'une entente avec les propriétaires voisins sur ce point. Pour l'ensemble de ces motifs, la commune a refusé d'adopter le projet de PAD, tel que proposé en l'état, et a mis les frais de procédure y relatifs à la charge de la requérante. Elle ne s'est toutefois pas formellement déterminée sur les oppositions. Le 10 mars 2023, la requérante a formé recours auprès de la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement (DIME) contre la décision du 2 février 2023 refusant l'adoption du projet de PAD. Elle faisait valoir pour l'essentiel que la solution architecturale qu'elle proposait était conforme au droit et aux dispositions du RCU, moyennant notamment la réalisation d'une frange paysagère pour assurer l'intégration dans le site construit. Elle soutenait que la commune avait modifié ses exigences de manière contradictoire au fur et à mesure de la procédure, exigeant que d'autres prescriptions soient incluses dans le PAD, violant ainsi le principe de la bonne foi et de la protection de la confiance et que la commune ne pouvait donc se prévaloir de son autonomie pour justifier un refus fondé sur des exigences contradictoires ou excessives. L'instruction du recours a donné lieu à plusieurs échanges d'écritures entre la requérante et la commune durant l'année 2023. Invité à se déterminer sur le recours, le SBC a également déposé Tribunal cantonal TC Page 4 de 15 des observations le 17 novembre 2023, dans lesquelles il s'est référé pour l'essentiel à son préavis antérieur du 25 mars 2019, concernant les exigences architecturales et d'intégration. D. Par décision du 14 janvier 2025, la DIME a rejeté le recours formé par la requérante contre la décision communale du 2 février 2023. Elle a considéré qu'il appartenait à la commune, en tant qu'autorité responsable de son aménagement local, de choisir où et comment elle entendait développer sa zone à bâtir, dans les limites du cadre légal en vigueur. Compte tenu des arguments soulevés par la commune relatifs à la nécessité d'assurer une intégration de haute qualité dans un site particulièrement sensible (centre villageois historique, proximité d'un site ISOS), la DIME a estimé que le refus communal d'adopter le projet de PAD dans la version initialement proposée n'avait rien de déraisonnable ni d'inopportun. Elle a rappelé que la commune était en droit d'exiger une solution urbanistique et architecturale de meilleure qualité que celle proposée initialement, afin d'assurer une meilleure insertion des constructions dans le milieu bâti existant, un site construit d'importance régionale nécessitant une attention particulière et des prescriptions appropriées. La décision communale s'inscrivait donc dans le cadre de l'autonomie reconnue à la commune et était objectivement fondée. La DIME a enfin relevé qu'il n'existait pas d'intérêts supra-communaux prépondérants qui justifieraient une intervention cantonale pour remettre en cause l'appréciation communale sur ce point. E. Par acte du 14 février 2025, la requérante interjette recours auprès du Tribunal cantonal contre dite décision. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, principalement, à l'annulation de la décision précitée et à l'approbation du PAD "L.________". Elle demande en outre la condamnation de la commune à lui verser une indemnité pour les frais d'élaboration et de procédure du PAD, d'un montant minimum de CHF 188'837.50. Subsidiairement, la recourante conclut au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants, ainsi qu'à ce que la commune soit astreinte à conclure une convention avec elle et les autres propriétaires concernés réglant la répartition des frais liés au PAD. À l'appui de ses conclusions, la recourante se plaint d'abord d'une violation de son droit d'être entendue, arguant que la DIME a omis de lui transmettre la détermination du SBC du 17 novembre 2023 et qu’elle n'a pas suffisamment motivé sa propre décision. La recourante expose ensuite l'historique du projet, insistant sur le fait que le PAD a été développé conjointement avec la commune pour satisfaire aux exigences de densification "optimale" et "maximale" que cette dernière avait elle-même fixées. Elle rappelle que la solution technique des toitures plates végétalisées sur les attiques a été retenue afin de maximiser l'utilisation du sol conformément au principe de densification, tout en répondant aux conditions posées par les services cantonaux (SBC, SeCA) et en visant une intégration paysagère et environnementale (isolation, température, intégration des panneaux solaires) harmonieuse. A l'inverse, le fait d'imposer des toits à deux pans réduirait la surface habitable et le nombre de logements. La recourante affirme enfin que la commune avait donné son plein accord à ce projet finalisé, allant jusqu'à signer les documents nécessaires à la mise à l'enquête publique en avril 2021. Elle prétend qu'après les élections de 2021, la commune a radicalement et contradictoirement changé d'avis, sous l'influence d'un nouveau conseiller communal à la suite de la récusation du précédent responsable du dossier, et en exigeant ensuite notamment des toits à deux pans et l'intégration de prescriptions concernant d'autres aspects. Elle estime que ce revirement, après des années de collaboration et d'investissements, constitue une violation flagrante des principes de la bonne foi et de la protection de la confiance légitime. Elle qualifie ainsi la décision de la DIME d'arbitraire, de Tribunal cantonal TC Page 5 de 15 disproportionnée et violant l'égalité de traitement; elle souligne enfin le préjudice subi du fait du blocage du projet et des frais qui s’en sont suivis. F. Le 2 avril 2025, la DIME propose le rejet du recours. Elle soutient la décision de la commune de ne pas accepter en l'état le PAD "L.________" et précise que ce refus est justifié par un conflit entre l'art. 12 du règlement du PAD prévoyant des toitures végétalisées en attique et le droit supérieur. Elle affirme que sa propre décision était ainsi basée sur le respect de l'appréciation communale, jugée fondée, et non prioritairement sur la détermination du SBC du 17 novembre 2023. Elle reconnaît toutefois que cette détermination n'a pas été transmise à la recourante, ce qu'elle qualifie d'oubli regrettable. La DIME considère toutefois que cette potentielle violation du droit d'être entendu n'est pas fatale à la procédure. S'appuyant sur la jurisprudence fédérale, elle estime que cette irrégularité peut être corrigée au stade actuel du recours. En effet, la recourante a maintenant connaissance de ce document et peut pleinement faire valoir son point de vue devant l'autorité judiciaire. Pour le reste, la DIME maintient les conclusions de sa décision du 14 janvier 2025. Le 14 avril 2025, la commune conclut au rejet du recours. Elle considère que ce dernier n'apporte aucun élément nouveau par rapport aux arguments déjà traités et renvoie aux décisions et déterminations antérieures pour l'exposé complet de sa position. La commune réfute les insinuations visant un conseiller communal et confirme la validité de la récusation d'un autre conseiller, motivée par un conflit d'intérêts. Elle conteste la version des faits présentée par la recourante, affirmant avoir constamment agi de manière cohérente, transparente et dans le respect des procédures tout au long du développement du PAD. La commune rappelle que son objectif principal, exprimé dès 2011-2012, a toujours été d'assurer une intégration harmonieuse et une densification "optimale" plutôt que "maximale" des constructions dans ce secteur sensible, situé au cœur du village et à proximité d'un site protégé à l'ISOS. La mise à l'enquête publique du projet, malgré certaines réserves communales, visait à respecter le droit d'être entendu et à permettre une pesée complète des intérêts, sans pour autant valoir approbation préalable. Face au manque d'ouverture de la recourante et à l'inadéquation du projet proposé pour garantir une intégration de qualité dans le site construit, la commune a été contrainte de préciser ses attentes concernant notamment les toitures à deux pans et l'intégration paysagère, afin de préserver le caractère du site. La décision finale de refus d'adoption du PAD est le résultat d'une pesée des intérêts dans laquelle l'intérêt public à protéger le cœur du village a été jugé prépondérant. La commune soutient avoir exercé légitimement son autonomie et son pouvoir d'appréciation en matière d'aménagement de son territoire, sans verser dans l'arbitraire. La commune insiste enfin sur la nécessité que les prescriptions du PAD soient suffisamment précises pour garantir le respect de la clause d'esthétique, ce qui faisait défaut dans le projet mis à l’enquête. Elle rejette par conséquent les prétentions financières de la recourante et soutient qu'elles sont dénuées de fondement. Elle sollicite également le versement d'une indemnité de partie. Par communication du 5 mai 2025, le Juge délégué à l'instruction a transmis à la recourante une copie des observations déposées par le SBC le 17 novembre 2023 et d'un courrier adressé par la DIME au SBC le 5 octobre 2023. Par détermination du 16 mai 2025, la recourante rappelle qu'elle a respecté toutes les conditions du SBC, mais que la commune a souhaité imposer la végétalisation des toitures afin d'atténuer l'impact visuel en raison des constructions voisines. G. Les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris dans les considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige.Tribunal cantonal TC Page 6 de 15 en droit 1. 1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss et 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). En outre, l'avance de frais ayant été versée en temps utile, le Tribunal cantonal peut, sous réserve de ce qui suit, entrer en matière sur ses mérites. 1.2. La recourante requiert notamment la condamnation de la commune au versement d'une indemnité de CHF 188'837.50 pour ses frais d'élaboration du PAD ou que la commune soit astreinte à conclure une convention avec elle et les autres propriétaires concernés en vue de la répartition des frais du PAD. Or, la Cour constate que de telles conclusions dépassent l'objet de la contestation. En effet, la décision attaquée ne statue pas sur une éventuelle répartition de ces frais, ni sur l'organisation d'une répartition des coûts entre les propriétaires concernés. Il suit de là que de telles conclusions sont irrecevables et qu'il n'y a pas lieu de les examiner plus avant. 2. Selon l'art. 77 CPJA, la Cour de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'elle peut sanctionner la violation de la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. L'art. 33 al. 3 let. b LAT impose aux cantons d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (cf. ATF 109 Ib 121). La DIME ayant jugé sur recours sur la question de l'adoption du PAD litigieux, le Tribunal de céans ne revoit pas, en application de l'art. 78 CPJA, le grief d'inopportunité dans le sens de "Angemessenheit" (cf. ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 LAT p. 13). 3. La recourante se plaint d'abord d'une violation de son droit d'être entendue, estimant que la DIME a omis de lui transmettre une détermination du SBC du 17 novembre 2023 et qu'elle n'a pas suffisamment motivé sa décision. 3.1. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101) implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision (cf. ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1). Selon la jurisprudence, il suffit toutefois que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que son destinataire puisse se rendre compte de sa portée et l'attaquer en connaissance de cause, étant précisé encore que la motivation peut être implicite et résulter des différents considérants de la décision (cf. ATF 141 V 557 consid. 3.2.1). Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à la motivation de la décision est respecté, même si celle-ci est erronée (cf. arrêt TF 2C_41/2020 du 24 juin 2020 consid. 5.1.1). 3.2. En l'espèce, contrairement aux allégations de la recourante, la DIME a bien répondu, en substance, aux différents griefs soulevés. Elle a notamment estimé que la commune avait agi dans le cadre de son autonomie et des limites du cadre légal en vigueur. Sa décision n'avait rien de Tribunal cantonal TC Page 7 de 15 déraisonnable ni d'inopportun. La DIME a enfin relevé qu'il n'existait pas d'intérêts supra- communaux prépondérants qui justifieraient une intervention cantonale pour remettre en cause l'appréciation communale sur ce point. Ce faisant, elle a exposé, de manière claire et sans ambiguïté, les motifs pour lesquels la décision communale devait être confirmée. Ce faisant, elle a procédé à un syllogisme juridique complet, et rien ne permet de conclure à une motivation insuffisante qui aurait empêché la recourante d'attaquer la décision en connaissance de cause. Le simple désaccord avec les conclusions de l'autorité de recours ne signifie pas que sa décision ne respecte pas les exigences minimales de motivation. Autre est la question de savoir si cette décision est matériellement conforme au droit, ce que la Cour examinera ci-après. 3.3. Enfin, il n'est pas contesté que la DIME a omis de transmettre à la recourante la détermination du SBC du 17 novembre 2023 avant de rendre sa décision. Toutefois, par communication du 5 mai 2025, la Cour de céans a transmis à la recourante une copie de celle-ci et du courrier adressé par la DIME au SBC le 5 octobre 2023. Il s'ensuit que la recourante a pu, dans le cadre de la présente procédure, se déterminer sur son contenu et que la violation de son droit d'être entendue a été réparée. 4. La recourante formule plusieurs griefs à l'encontre de la décision communale. Elle estime que le projet de PAD qu'elle a proposé était en tous points conforme au droit supérieur et que la commune n'avait, partant, pas la possibilité de le refuser. Ce faisant, elle aurait, entre autres, outrepassé son autonomie communale. 4.1. Selon l'art. 60 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), le conseil communal édicte la réglementation afférente au plan d'affectation des zones qui comprend les prescriptions d'aménagement et de construction applicables dans les zones définies. D'après l'art. 26 du règlement fribourgeois du 1 er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), les prescriptions de la réglementation communale fixent notamment les possibilités, les restrictions et les interdictions de construire, ainsi que les autres limitations du droit de propriété (al. 1 let. c). Les plans d'aménagement de détail constituent une sous-catégorie des plans d'affectation généraux. Ils doivent servir d'échelon intermédiaire entre le plan d'aménagement local et les permis de construire (cf. art. 64 al. 1 LATeC). Ils sont régis par les art. 62 ss LATeC et sont soumis à la procédure d'approbation des plans, conformément aux art. 83 ss LATeC (cf. arrêts TC FR 602 2024 106 du 24 février 2025 consid. 3.1; 602 2021 145 du 8 avril 2022; 602 2016 111 du 13 septembre 2018 consid. 2.2). Sous réserve d'éventuels ajustements mineurs et justifiés, la commune fixe dans le plan d'affectation des zones, d'une manière objective et cohérente, les périmètres dans lesquels l'établissement d'un plan d'aménagement de détail est exigé avant la délivrance d'un permis de construire. Elle fixe dans la réglementation afférente au plan d'affectation des zones les buts et les principes en vue de l'établissement du plan d'aménagement de détail (art. 63 al. 1 LATeC). Selon l'art. 64 al. 1 LATeC, un plan d'aménagement de détail a en particulier pour but de permettre une solution urbanistique et architecturale de qualité, de prévoir des installations communes et des équipements adaptés et suffisants ainsi que d'assurer une meilleure insertion dans le site.Tribunal cantonal TC Page 8 de 15 En application de l'art. 65 LATeC, le plan d'aménagement de détail contient en particulier des prescriptions sur l'ordre des constructions, l'équipement et les aménagements extérieurs dans le périmètre défini (al. 1). Il peut comprendre des dérogations aux prescriptions applicables à la zone concernée. Ces dérogations, qui ne doivent pas léser des intérêts prépondérants de tiers, peuvent porter sur la répartition de la densité, l'implantation, la dimension des bâtiments et leur caractère architectural et le nombre de places de parc (al. 2 let. a à c). L'art. 67 LATeC prévoit notamment que les plans d'aménagement de détail sont élaborés, modifiés ou abrogés sur l'initiative de la commune ou des propriétaires; la commune n'est toutefois pas liée par les propositions de ces derniers (al. 1). Lorsqu'un plan d'aménagement de détail est élaboré à l'initiative des propriétaires, il nécessite l'accord de la majorité des propriétaires possédant plus de la moitié de la surface du périmètre (al. 2). La commune qui veut modifier ou abroger un plan d'aménagement de détail qui a été élaboré par les propriétaires les entend au préalable (al. 3). Conformément au Message n o 43 du 20 novembre 2007 du Conseil d'Etat au Grand Conseil, accompagnant le projet de loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ch. 3.5.7), la nouvelle réglementation clarifie la distinction entre les PAD obligatoires et facultatifs. Pour les PAD obligatoires, la commune doit définir au préalable, dans la réglementation afférente au plan d'aménagement de zone, les buts et les principes qui guideront l'établissement du PAD. Cette exigence vise à inciter la commune à mener une réflexion approfondie sur l'aménagement en amont du processus de planification, en précisant clairement, au niveau de son plan d'aménagement local, les raisons qui justifient l'obligation d'un PAD pour un secteur particulier (cf. ég. arrêt TC FR 602 2024 106 du 24 février 2025 consid. 3.1). 4.2. L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal (art. 50 Cst.). Plus précisément, la commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais qu’il laisse en tout ou en partie dans la sphère communale en conférant aux autorités municipales une appréciable liberté de décision (cf. ATF 135 I 233 consid. 2.2; 126 I 133 consid. 2; 124 I 223 consid. 2b). Il suffit que cette liberté puisse s'exercer, non pas dans un domaine entièrement réservé à la commune, mais dans l'accomplissement des tâches particulières qui sont en cause, quelle que soit leur base juridique. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et coutumier (cf. arrêt TF 1P.167/2003 du 3 juillet 2003 consid. 3). Il y a autonomie lorsque la commune est libre de faire des choix, sous sa propre responsabilité et en fonction d'options qu'elle définit elle- même (cf. arrêt TF 1A.175/2001 du 26 février 2002 consid. 2). Les communes fribourgeoises jouissent d'une certaine autonomie en matière d'élaboration des plans d'aménagement et des règlements relatifs aux constructions, même si l'on peut douter que, depuis l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la LAT en 2014 et en raison de l'importance accrue reconnue désormais à la planification directrice cantonale, son autonomie soit aussi étendue que par le passé (cf. arrêts TC FR 602 2021 163 du 15 mars 2022 consid. 5.5; 602 2017 35 du 17 juillet 2018 consid. 5.1). Ainsi, dans l'exécution de ses tâches de planification et de délimitation des zones, l'autorité communale dispose de la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de sa mission (art. 2 al. 3 LAT). Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (cf. arrêt TC FR 602 2023 143 du 7 juin 2024 consid. 4.1.1). Elles Tribunal cantonal TC Page 9 de 15 veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. En d'autres termes, la Direction ne peut pas simplement substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité communale; en particulier, elle doit laisser à la commune la possibilité du choix entre plusieurs solutions applicables et judicieuses. Ce respect de l'autonomie reconnue au planificateur communal ne signifie pas que l'autorité d'approbation doive limiter son intervention aux seuls cas dans lesquels la solution communale est déraisonnable ou qu’elle ne repose sur aucun motif objectif. Elle est fondée également à corriger la planification lorsque cette dernière apparaît inopportune du point de vue des intérêts publics dépassant la sphère communale ou lorsqu'elle ne respecte pas - ou pas suffisamment - les principes et buts de l'aménagement du territoire (cf. arrêt TC FR 602 2019 101 du 3 février 2020 consid. 4.1). La Direction doit également prendre en considération les exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement au sens large, notamment la loi sur la protection de la nature et des sites (cf. ATF 129 II 63 consid. 3.1; 121 II 72 consid. 1d; arrêt TF 1C_425/2008 du 26 janvier 2009 consid. 3.2). Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT; RS 700.1). Si la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; elle doit bien plus lui renvoyer l'affaire pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (cf. ATF 120 Ib 207 consid. 3; TSCHANNEN, art. 2 LAT p. 34). Le PAD est un instrument de planification locale, pour lequel la commune jouit également d'une autonomie. L'autorité de recours ne saurait annuler sa décision et la contraindre à adopter le PAD que si son refus apparaît arbitraire ou inopportun du point de vue des intérêts supra-communaux, ou s'il ne respecte pas suffisamment les principes et buts de l'aménagement du territoire (cf. arrêt TC FR 602 2008 79 du 22 septembre 2008 consid. 2b; ég. sous l'empire de la nouvelle loi, Message no 43 du Conseil d'Etat au Grand Conseil accompagnant le projet de loi sur l'aménagement du territoire et les constructions, p. 12). 4.3. Comme le souligne à juste titre la recourante, lorsque la législation impose l'élaboration d'un PAD pour permettre la construction de parcelles situées en zone à bâtir – ce qui est le cas en l'espèce en vertu notamment de l'art. 20 RCU et de l'art. 63 al. 1 LATeC – la marge de manœuvre de la commune pour refuser d'adopter un projet de PAD conforme au cadre légal et réglementaire supérieur est très limitée. Certes, conformément à l'art. 67 al. 1 LATeC, la commune n'est pas liée par les propositions émanant d'un propriétaire foncier. Cela étant, face à un PAD proposé par des propriétaires, la position de la commune n'est pas identique à celle qu'elle a lorsqu'elle établit elle-même ce genre de planification. Alors qu'elle peut renoncer à poursuivre un projet qu'elle a initié pour les raisons les plus diverses, elle ne peut refuser un PAD établi par des propriétaires que pour des motifs raisonnables, en principe en lien avec ses buts d'aménagement (cf. arrêt TC FR 602 2021 145 du 8 avril 2022). Un refus fondé sur des exigences allant au-delà de ce cadre ou imposant des contraintes disproportionnées pourrait porter atteinte à la garantie de la propriété (art. 26 Cst.). En effet, en vertu du principe de la hiérarchie des normes et de la planification "en cascade", un PAD a pour fonction de concrétiser la planification communale de rang supérieur (notamment PAZ et RCU). Si un projet de PAD respecte cette dernière, un refus de l'adopter motivé par des exigences excessives, qui dépassent le cadre fixé par le PAL ou le RCU, violerait donc le principe de la Tribunal cantonal TC Page 10 de 15 proportionnalité attaché à la restriction du droit fondamental à la garantie de la propriété (art. 36 Cst.). Ainsi, en accordant aux propriétaires privés le droit de proposer, à leurs frais, un projet de PAD, le législateur leur a ainsi garanti que ce projet fasse l'objet d'une procédure de planification ordinaire, au bénéfice des décisions successives de la commune et de la DIME (approbation, recours) rendues dans le respect des principes administratifs (art. 8 CPJA) et des règles d'aménagement du territoire. C'est ainsi qu'il a été jugé qu'une commune ne pouvait pas refuser un PAD, qui avait préalablement trouvé son aval, au simple motif qu'elle désirait changer abruptement de politique d'aménagement, sans que sa nouvelle démarche ne figure dans son PAL. Tout au plus pouvait-elle suspendre la procédure de PAD, le temps pour elle de modifier la planification supérieure (cf. arrêt TC FR 602 2008 78 du 22 septembre 2008 consid. 2). Toutefois, cette compétence ne doit pas être contraire au principe de la stabilité des plans (art. 21 LAT) ou être exercée de manière à constituer un moyen détourné d'empêcher toute construction conforme à la zone à bâtir, en particulier dans des secteurs où le PAD est une condition préalable à la délivrance des permis de construire, ce qui reviendrait à priver les propriétaires fonciers de toute possibilité de construire. Il suit de là que le droit de déposer un projet de PAD que l'art. 67 al. 1 LATeC accorde ainsi aux propriétaires fonciers a pour effet de circonscrire la liberté du planificateur communal en le forçant à se déterminer sur un projet concret. Il convient donc d'examiner si, comme le soutient la DIME dans la décision attaquée, la commune était fondée à refuser d'adopter le projet de PAD "L.________" dans la version proposée par la recourante, au motif que celui-ci ne répondait pas suffisamment aux exigences d'intégration et de qualité découlant du PAL et du RCU, ou de normes supérieures d'aménagement du territoire, tel que la protection du site construit. 4.4. En l'occurrence, le PAZ de la Commune de B.________ ne contient pas, pour la zone de centre (ZC) et la zone résidentielle à faible densité (ZRFD) où se situe le secteur "L.________", de prescriptions spécifiques interdisant ou limitant formellement les constructions avec un dernier étage en attique et/ou une toiture plate. Ce secteur est toutefois soumis, en vertu du RCU, à l'obligation d'établir un PAD. L'art. 20 ch. 10 RCU précise que ce PAD doit notamment proposer une solution urbanistique permettant une utilisation optimale du droit à bâtir, limiter la hauteur des constructions et assurer qu'un minimum de 30 % des besoins en eau chaude soit couvert par des panneaux solaires thermiques. En sus de ces exigences spécifiques, le PAD doit également répondre aux objectifs généraux fixés à l'art. 7 RCU (let. a à e). Ceux-ci incluent notamment la précision de la répartition et de la localisation des affectations admises, la fixation de l'implantation des nouveaux immeubles et l'aménagement des espaces extérieurs, l'intégration des principes du développement durable (minimisation des impacts sur l'air et le bruit, en privilégiant l'usage des énergies renouvelables), la planification d'un réseau d'espaces naturels favorisant la biodiversité et assurant des lieux de qualité pour les habitants, le complètement du réseau de mobilité douce (piétons, cyclistes) par des liaisons conviviales, directes et sécurisées, et l'assurance de connexions optimales avec les constructions et les transports publics. Au-delà des objectifs généraux assignés aux PAD, l'art. 12 RCU édicte des règles spécifiques applicables aux constructions situées dans un périmètre de protection du site construit, tel que celui du centre historique de B.________. Ces règles visent la conservation de la structure et du caractère de l'ensemble bâti concerné et précisent que les prescriptions de zone ordinaires ne s'appliquent que sous réserve du respect strict de ces dispositions particulières. L'art. 12 RCU impose que le Tribunal cantonal TC Page 11 de 15 caractère des éléments qui composent le site (bâtiments, espaces extérieurs, configuration du sol) doit être préservé. Les transformations de bâtiments existants doivent respecter le caractère architectural du site, en particulier l'aspect des façades et des toitures, ainsi que les matériaux et les teintes. Les nouvelles constructions doivent s'harmoniser avec les bâtiments voisins qui sont protégés ou caractéristiques du site. Cette harmonisation concerne spécifiquement l'implantation et l'orientation, la volumétrie, les hauteurs, le caractère des façades et des toitures, de même que les matériaux et les teintes (ch. 1 à 3). Dans ce contexte, la Cour retient que la commune, en tant qu'autorité planificatrice sur son territoire, se devait d'exiger que le projet de PAD proposé par la recourante satisfasse pleinement aux multiples exigences de la réglementation supérieure. C'est donc au regard de ces objectifs généraux que les prescriptions du PAD et les solutions architecturales proposées, y compris pour les toitures, devaient être élaborées et appréciées. 4.5. Il ressort du dossier que, durant la phase d'examen préalable du projet de PAD, le SBC a jugé la proposition initiale de la recourante (avec des toitures plates) non conforme aux impératifs d'intégration dans le centre historique et le site ISOS. Le SBC a ainsi exigé une adaptation, en demandant soit des toitures à deux pans, soit la réalisation des derniers étages en attique avec une toiture plate sur ces derniers. Le SeCA, dans son préavis subséquent, a formellement conditionné son approbation à l'intégration complète des exigences du SBC relatives aux toitures dans le règlement du PAD. Par la suite, la recourante a, dans un premier temps, modifié son projet en conséquence, en optant pour la solution consistant à réaliser les derniers étages des bâtiments en attique, se conformant ainsi aux conditions posées à ce stade par les services cantonaux. Or, dans un second temps, à la suite de l'enquête publique du projet modifié en avril 2021, de nouvelles problématiques ou des préoccupations persistantes concernant l'intégration et l'harmonisation d'ensemble du projet dans le site sensible (centre historique, ISOS) ont été soulevées, notamment par des opposants. Ces préoccupations ne se limitaient plus uniquement à la forme des toits, mais concernaient plus largement d'autres aspects liés à l'intégration du secteur du PAD "L.________" dans le site construit (cf. décision communale du 2 février 2023). Dans ce contexte, la commune ne pouvait dès lors plus les ignorer. La Cour constate que le projet de PAD, tel que soumis par la recourante, ne contient pas de règles suffisamment précises pour garantir les nombreux objectifs attachés à ce PAD, fixés aux art. 7, 12 et 20 RCU. En effet, la recourante semble, dans son argumentation, avant tout être axée sur la maximisation de son droit de bâtir et du nombre de logements (notamment par la proposition d'un dernier étage en attique avec toiture plate). Une telle approche, si elle est légitime du point de vue des intérêts privés de la recourante, ne tient pas compte de l'ensemble des intérêts publics impératifs en jeu, tels que définis par la réglementation communale supérieure. Par conséquent, la commune se devait de n'approuver qu'un projet qui règle l'ensemble des questions que la planification communale supérieure (PAZ, RCU) délègue à la planification de rang inférieur (PAD), dans le respect des objectifs fixés. D'ailleurs, la Cour relève que la position de la commune est confortée par les observations ultérieures du SBC du 17 novembre 2023, produites dans le cadre de la procédure de recours devant la DIME. Le SBC y confirmait que son préavis initial ne s'était pas prononcé sur tous les aspects d'intégration, tels que l'aménagement des espaces extérieurs ou la question de la végétalisation environnante, ce qui démontre bien que le projet, tel que mis à l'enquête préalable, devait en réalité encore être complété et élaboré pour être conforme au RCU. Il n'y a rien de choquant à cela, dès lors que le traitement des oppositions est susceptible Tribunal cantonal TC Page 12 de 15 de mettre en lumière certaines problématiques en matière d'aménagement du territoire que la commune n'aurait pas vues. 4.6. Il s'ensuit que le refus d'adopter le PAD tel que proposé par la recourante est fondé sur des motifs raisonnables en lien avec les buts d'aménagement inscrits dans la planification communale supérieure. La commune se devait en effet de refuser le PAD proposé par la recourante qui ne concrétise pas la planification communale de rang supérieur et qui ne règle pas tous les points que cette dernière lui délègue. Les exigences requises par la commune ne vont pas au-delà de ce cadre et n'imposent pas de contraintes disproportionnées à la garantie de la propriété (art. 26 Cst.). Cette dernière n'assure manifestement pas le droit de construire en violation de la réglementation en vigueur (cf. ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4). En ce sens, la décision de refuser le projet de PAD tel que proposé, non conforme aux objectifs d'intégration et de qualité pour un site protégé, n'est pas non plus arbitraire ou déraisonnable. Elle repose sur des motifs objectifs tirés de la réglementation applicable et de la sensibilité du lieu, et aucun élément n'indique que la recourante aurait été traitée différemment d'autres constructeurs dans une situation comparable ou que les opposants auraient bénéficié d'un traitement de faveur. Il suit de là que le refus d'adopter le PAD dans la version proposée par la recourante est fondé sur des bases légales claires (PAL et RCU, en particulier ses art. 7, 12 et 20). Il est apte et nécessaire pour atteindre les buts d'intérêt public visés (intégration de qualité, protection du site, respect de la procédure d'approbation des plans). Il respecte également la proportionnalité au sens strict, dès lors que la recourante conserve la possibilité de présenter un projet de PAD modifié conforme à ces exigences. Il s'ensuit que les griefs de la recourante relatifs à une application erronée du droit de l'aménagement, à un abus de l'autonomie communale ou à la violation de la garantie de la propriété doivent être écartés. 4.7. Il n'en va pas autrement de la violation du principe de la protection de la bonne foi ou de l'interdiction du comportement contradictoire. La Cour ne décèle aucune violation de ces principes. Aucune assurance concrète et formelle n'apparaît avoir été donnée par la commune à la recourante selon laquelle le projet de PAD serait approuvé dans la version proposée, indépendamment du résultat de la procédure de mise à l'enquête et du traitement des oppositions. La simple participation de la commune à l'élaboration du projet, même si elle valide la mise à l'enquête du projet, ne saurait créer une confiance légitime dans l'adoption d'une solution spécifique si celle-ci s'avère par la suite incompatible avec les intérêts publics prépondérants ou les objectifs de la planification. 4.8. Mal fondés, les griefs de la recourante sur ce point doivent être rejetés. Partant, le projet de PAD tel que proposé par la recourante ne pouvait, en l'état, pas être adopté. C’est dès lors à juste titre que la DIME a rejeté le recours contre cette décision communale. 5. 5.1. Au vu des principes précités, il est toutefois difficilement justifiable que le secteur "L.________" situé en zone à bâtir avec PAD obligatoire soit, près de treize ans après les premières démarches initiées en 2012 par les propriétaires qui ont indiqué leur intention de construire, toujours dépourvu de la planification de détail nécessaire.Tribunal cantonal TC Page 13 de 15 Un tel délai est problématique au regard de l'obligation pour les communes d'assurer une planification conforme aux besoins prévisibles à quinze ans (art. 15 LAT). Des événements tels que des élections communales ou la récusation d'un membre de l'exécutif, bien que pouvant impacter le suivi des dossiers, ne sauraient à eux seuls excuser une telle durée. Or, dès l'issue de la mise à l'enquête publique en avril 2021, la commune a estimé que le PAD ne pouvait pas être adopté en l'état et qu'un nouveau projet incluant diverses mesures complémentaires devait être élaboré. La recourante a, à plusieurs reprises, et conformément aux principes précités (cf. supra consid. 4.3), sollicité que la commune se détermine par une décision formelle sur son projet. La décision de la DIME du 4 juillet 2022 a, certes, retenu que la commune n'avait pas commis un déni de justice. Toutefois, il incombait à la commune de faire progresser ce dossier avec la diligence commandée par les circonstances, en particulier parce que ce dossier datait déjà de près de dix ans. Si, dans le cadre de la procédure, elle estimait que le projet de la recourante ne pouvait pas être adopté, ou ne pouvait l'être que sous certaines conditions, notamment par le biais de certaines mesures d'aménagement complémentaires, elle devait les intégrer à sa décision ou adopter son propre projet de planification pour permettre, le cas échéant, aux propriétaires de recourir à son encontre. Elle ne saurait en effet, aussi longtemps, les priver de toute possibilité de construire en refusant, sous couvert de son autonomie, d'adopter ou de refuser la planification de détail préalable à la délivrance d’un permis de construire. Or, s'il n'est pas critiquable en soi que la commune ait refusé le projet de PAD tel que proposé par la recourante au motif que des mesures complémentaires étaient encore nécessaires, rien au dossier n'indique que de telles mesures aient été entreprises. Ainsi, en tardant à faire avancer de cette manière le dossier du PAD "L.________", en maintenant les propriétaires dans l'incertitude sur l'issue de la planification du secteur et en n'utilisant pas pleinement les instruments de planification à sa disposition, on peut se demander si la commune n'a pas violé le principe de célérité consacré à l'art. 29 al. 1 Cst. 5.2. Cela étant, il y a aussi lieu de concéder que la recourante porte sa part de responsabilité dans la prolongation des délais. En ne saisissant pas toujours la portée des ajustements requis par la commune pour assurer la qualité et l'intégration du PAD dans un site sensible, et surtout en insistant à plusieurs reprises pour que la commune statue "en l'état" sur un projet qui n'était manifestement pas encore abouti, elle a contribué à la cristallisation des positions au sein de l'exécutif communal. La Cour ne peut ainsi qu'inciter les parties à reprendre un dialogue constructif en vue de parvenir, dans des délais raisonnables, à l'adoption d'un PAD qui concilie au mieux les intérêts privés en présence avec les impératifs d'intérêt public liés à l'aménagement du territoire communal. 5.3. Pour ces motifs, il se justifie exceptionnellement d'exonérer la recourante des émoluments de procédure mis à sa charge pour les instances communales (CHF 4'000.-; chiffre 4 du dispositif) et cantonales (CHF 500.-; chiffre 2 du dispositif). Sur ce point, le recours doit donc être très partiellement admis, et les chiffres des dispositifs des décisions de la commune du 2 février 2023 et de la DIME du 14 janvier 2025 relatifs aux frais sont réformés en conséquence. Il n'est perçu aucun émolument pour ces deux procédures.Tribunal cantonal TC Page 14 de 15 6. 6.1. L'admission très partielle du recours – dans la mesure de sa recevabilité – devant le Tribunal cantonal n'a en revanche pas d'influence sur les frais de la présente procédure. Il appartient à la recourante, qui succombe presque intégralement dans ses conclusions, de supporter les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés à CHF 2'500.-, conformément aux art. 1 et 2 du tarif cantonal du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12). Ils sont compensés par l'avance de frais de même montant versée par la recourante le 11 mars 2025. 6.2. Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie à la recourante (art. 137 CPJA), ce d'autant plus que la Cour a constaté d'office les motifs pour lesquels il se justifiait d'admettre dans une très faible mesure son recours. Au surplus, aucune indemnité de partie n'est allouée aux collectivités publiques visées à l'art. 133 CPJA, sauf dans les cas où leurs intérêts patrimoniaux sont en cause ou que des circonstances particulières ont rendu nécessaire l'appel à des mandataires extérieurs (art. 139 CPJA). Compte tenu du fait que la commune est responsable de l'application du droit de l'aménagement du territoire, il n'y a donc pas lieu de lui allouer une indemnité de partie. (dispositif en page suivante)Tribunal cantonal TC Page 15 de 15 la Cour arrête : I. Le recours est très partiellement admis, dans la mesure où il est recevable. Partant, les chiffres des dispositifs des décisions de la commune du 2 février 2023 (chiffre 4) et de la DIME du 14 janvier 2025 (chiffre 2) relatifs aux frais sont réformés. Il n'est perçu aucuns frais de la recourante pour ces deux procédures. II. Des frais de CHF 2'500.- sont mis à la charge de la recourante pour la procédure devant le Tribunal cantonal. Ils sont compensés par l'avance de frais de même montant déjà versée. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 2 juin 2025/jud Le Président Le Greffier-rapporteur