A bteilung II B -2160/2006 {T 0 /2 } U rteil vom 24. M ai 2007 M itw irkung: R ichterin M aria Am gw erd (vorsitzende R ichterin), R ichter Bernard M aitre (Abteilungspräsident), R ichterin Vera M arantelli; G erichtsschreiberin Barbara Aebi T._______, Beschw erdeführer, gegen B undesam t für B erufsbildung und Technologie (B B T), Effingerstrasse 27, 3003 Bern, Vorinstanz betreffend A nerkennung eines D iplom s. B u n d e s v e rw a ltu n g s g e ric h t T rib u n a l a d m in is tra tif fé d é ra l T rib u n a le a m m in is tra tiv o fe d e ra le T rib u n a l a d m in is tra tiv fe d e ra l2 Sachverhalt: A. T._______, schw eizerischer Staatsangehöriger, stellte am 11. April 2005 beim Bundesam t für Berufsbildung und Technologie (Bundesam t) das G e- such, sein M eistertitel im Augenoptikerhandw erk, (ausgestellt am 24. Juni 2003 von der H andw erkskam m er Karlsruhe) sei als m it dem eidgenössi- schen D iplom als Augenoptiker gleichw ertig anzuerkennen. D en G esuchs- beilagen ist zu entnehm en, dass T._______ vom 4. M ärz 2002 bis 14. M ärz 2003 den M eisterlehrgang in den Teilen eins und zw ei am Institut für Berufsbildung (IfB) in Karlsruhe, einer staatlich anerkannten privaten Fach- schule für Augenoptik und O ptom etrie, absolviert hatte. Im Jahr 2001 hatte er den M eisterlehrgang in den Teilen drei und Teil vier vor dem Prüfungs- ausschuss der H andw erkskam m er Kassel abgelegt. Im W eiteren hatte T._______ von 1997 bis 1999 den zw eijährigen Lehrgang der H öheren Fachschule für Augenoptik in O lten besucht und zuvor (1996/97) am Vor- kurs teilgenom m en. M it Schreiben vom 18. August 2005 teilte das Bundesam t T._______ m it, dass am 1. Juni 2002 die bilateralen Verträge zw ischen der Schw eiz und der EU in Kraft getreten seien. G em äss der anw endbaren europäischen R ichtlinien könne der Aufnahm estaat Ausgleichsm assnahm en verlangen, sollte die ausländische Ausbildung von der inländischen abw eichen. D as Bundesam t forderte T._______ auf, einen detaillierten Ausbildungsplan der besuchten Schulen (inhaltliche Angaben pro Fach m it Stundenzahl) und ein detailliertes Prüfungsprogram m der H andw erkskam m er (detaillier- ter Inhalt der geprüften Fächer) einzureichen. Am 19. Septem ber 2005 reichte T._______ beim Bundesam t die verlang- ten U nterlagen sow ie ein Schreiben des Institutes für Berufsbildung (IfB) ein. Zudem hielt er fest, er sei erstaunt über die Vorgehensw eise des Bun- desam tes, zum al in einem G espräch zw ischen dem Schulleiter des IfB und dem Bundesam t bestätigt w orden sei, dass es bezüglich der Anerkennung zu keinen Änderungen kom m en w erde. Er hoffe nicht, dass er w eitere sechs M onate auf die Anerkennung w arten m üsse. M it Verfügung vom 9. D ezem ber 2005 entschied das Bundesam t, die M eis- terprüfung w erde der H öheren Fachprüfung gleichgestellt unter der Bedin- gung, dass T._______ als Ausgleichsm assnahm e entw eder a. eine Eig- nungsprüfung in den Fächern Pathologie sow ie Allgem eine O ptik & Instru- m ente ablege oder b. einen einjährigen Anpassungslehrgang in der Schw eiz unter der Anleitung eines diplom ierten Augenoptikers absolviere und die Fächer Pathologie sow ie Allgem eine O ptik & Instrum ente an der H öheren Fachschule für Augenoptik in O lten besuche. Zur Begründung hielt das Bundesam t fest, die Schw eiz habe m it dem Freizügigkeitsab- kom m en das System der Europäischen U nion (EU ) zur gegenseitigen An- erkennung von D iplom en in ihren M itgliedstaaten angenom m en und w ende zur Beurteilung der G leichw ertigkeit bei reglem entierten Berufen die euro- päischen R ichtlinien an. D iese R ichtlinien sähen vor, dass der Aufnahm e- staat einem EU /EFTA-Bürger den Zugang zu seinem Arbeitsm arkt nicht verw eigern könne, w enn der G esuchsteller in seinem H eim atland für die 3 Ausübung seines Berufes qualifiziert sei. Bestünden indessen U nterschie- de bezüglich der D auer und dem Inhalt der Ausbildung, könne der Aufnah- m estaat vom G esuchsteller Ausgleichsm assnahm en verlangen. D ie Tätig- keit als Augenoptiker sei in der Schw eiz reglem entiert. D ie Ausbildung zur Vorbereitung auf die H öhere Fachprüfung (H FP) zum diplom ierten Augen- optiker daure zw ei Jahre. In den w ichtigsten Fächern Augenoptik (Patholo- gie, Anatom ie, Physiologie, Pharm akologie), O ptik und Kontaktlinsenan- passung verm ittle die Schule über 1500 Lektionen. G esam thaft um fasse der Lehrplan der Schule 2750 Lektionen. Bei der H FP m it den Fallfächern Pathologie, R efraktionsbestim m ung, Kontaktlinsen und Allgem eine O ptik dienten optom etrische/physikalische G rundlagen als Q ualifikationsbasis. In den handw erklichen M eisterprüfungen in D eutschland liege das Schw erge- w icht bei der M eisterprüfungsarbeit und der Arbeitsprobe, die auch Teile der R efraktion und Kontaktlinsen-Abgabe beinhalte. D as im R ahm en der H FP geprüfte Fallfach Pathologie w erde bei der M eisterprüfung "nur" als Teilbereich im Fach Augenoptik geprüft. Im Vergleich zu den schw eizeri- schen Fallfächern Kontaktlinsen und R efraktionsbestim m ung fehlten in D eutschland w ichtige Teilbereiche w ie die äussere und innere Inspektion des Auges, die ihrerseits fundierte Kenntnisse in Pathologie voraussetzten. D ie Pathologie und die Inspektion des Auges erlangten in der Schw eiz vor allem vor dem H intergrund der kantonalen Berufsausübungsvorschriften elem entare Bedeutung, sei doch der diplom ierte Augenoptiker verpflichtet, bei Erkennen oder Verdacht auf Augenkrankheiten einen Kunden dem Facharzt zuzuw eisen. D as schw eizerische Fallfach Allgem eine O ptik & In- strum ente w erde in D eutschland nur sehr rudim entär geprüft. D as schw ei- zerische R eglem ent betrachte dieses Fach als unabdingbares G rundlagen- fach zum Verständnis der Berufsausübung und zur Lehrlingsinstruktion. Aus diesen G ründen seien die H öhere Fachprüfung und die M eisterprü- fung in D eutschland inhaltlich nicht vergleichbar und som it nicht gleichw ertig. B. G egen diese Verfügung erhob T._______ (Beschw erdeführer) am 23. D e- zem ber 2005 Beschw erde bei der R ekurskom m ission EVD . Er beantragt sinngem äss, der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und sein M eis- tertitel im Augenoptikerhandw erk sei anzuerkennen. Zunächst w eist er dar- auf hin, dass er vorgängig an der H öheren Fachschule in O lten (SH FA) von 1996 bis 1997 den Vorkurs und von 1997 bis 1999 den Lehrgang "Schw eizerische H öhere Fachschule für Augenoptik" absolviert habe. Im W eiteren m acht er - gestützt auf den beigelegten G leichw ertigkeitsent- scheid des Bundesam tes in Sachen S._______ vom 7. Juni 2004 - rechts- ungleiche Behandlung geltend. D azu führt er aus, dass Kollegen, die m it ihm zusam m en im Jahr 2003 das M eisterprüfungszeugnis in D eutschland erw orben haben, vom Bundesam t die G leichstellung m it der H öheren Fachprüfung erhalten haben. 4 Am 10. Januar 2006 reichte der Beschw erdeführer ein Schreiben der H ö- heren Fachschule für Augenoptik in O lten ein, in w elchem diese bestätigte, dass der Beschw erdeführer von O ktober 1997 bis Ende Septem ber 1999 am Vollzeitstudium teilgenom m en und von 1996 bis 1997 den Vorkurs an der Schule besucht habe. D er Beschw erdeführer hält dazu fest, er habe die Fächer, für w elche in der angefochtenen Verfügung Ausgleichsm ass- nahm en vorgesehen seien, bereits besucht. C . M it Vernehm lassung vom 13. M ärz 2006 beantragt das Bundesam t die Ab- w eisung der Beschw erde. Es hält fest, am 1. D ezem ber 1937 hätten die R egierungen der Schw eiz und D eutschland ein Abkom m en zur G leichstel- lung deutscher und schw eizerischer handw erklicher Prüfungen unterzeich- net. W ahrscheinlich sei dieses Abkom m en von den deutschen und schw ei- zerischen Behörden gelegentlich angew andt w orden. Es sei jedoch w eder ratifiziert noch in der system atischen Sam m lung des Bundesrechts publi- ziert und daher in keiner W eise rechtskräftig. M it dem Inkrafttreten des Freizügigkeitsabkom m ens (FZA) am 1. Juni 2002 habe sich die Anerken- nung ausländischer D iplom e in der Schw eiz grundlegend geändert. D ie U m setzung der bilateralen Abkom m en habe eine gew isse Zeit gedauert. Bei der Anerkennung von Ausbildungen deutscher O ptiker w ürden die Schw eizer Behörden nun Anhang III des Freizügigkeitsabkom m ens an- w enden. Aufgrund der w ortgetreuen Auslegung des Abkom m ens von 1937 seien Ausbildungen anerkannt w orden, die nicht den Anforderungen der Schw eizer Ausbildungen entsprächen. D ies w iderspreche ganz offensicht- lich den in Anhang III FZA aufgenom m enen R ichtlinien. D ie Ausübung des Berufs falle in den Zuständigkeitsbereich der Kantone; das Bundesam t sei nur für die Ausbildung zuständig. D aher kom m e es vor, dass die Bedingun- gen zur Berufsausübung in den verschiedenen Kantonen variieren könn- ten. D iese Frage sei aber nicht G egenstand der vorliegenden Beschw erde. Zur geltend gem achten Praxisänderung sei festzuhalten, dass eine Ver- w altungspraxis keine rechtliche R egelung darstelle und Privatpersonen keine R echte daraus ableiten könnten. D er R echtsgleichheitsgrundsatz könne nicht zur Folge haben, dass die Verw altung im m er an ihrer Praxis festhalten m üsse. D ies gelte vor allem dann, w enn eine Änderung der Pra- xis w ie im vorliegenden Fall auf eine G esetzesänderung zurückzuführen sei. Eine Praxisänderung m üsse sofort für alle Fälle gelten und nur vorgän- gig angekündigt w erden, w enn sie die R echte der Bürgerinnen und Bürger auf unw iderrufliche W eise beeinträchtige. D as sei hier nicht der Fall, da ein D iplom nach einer nicht einm al einen halben Tag dauernden Prüfung aner- kannt w erden könne. G em äss den europäischen R ichtlinien zur Anerkennung von D iplom en sei- en die w ichtigsten Kriterien für die Prüfung eines Anerkennungsgesuchs D auer und Inhalt der Ausbildungen. D er Entscheid des Bundesam tes, der auf einem Vergleich der Ausbildungen beruhe, entspreche som it dem in den europäischen R ichtlinien vorgesehenen System . In der Schw eiz w erde ein G rossteil der Berufsausbildungen in Form von Prüfungen m it fakultati- ver Ausbildung durchgeführt. D ie erlangten Titel (Fachausw eise und D iplom e) erm öglichten den Zugang zu Berufen m it grosser Verantw ortung und hohem W issensstand. Trotzdem w ürden diese in der EU nicht aner-5 kannt, w eil ihre Inhaber sich nicht auf eine Ausbildungsdauer im Sinne der R ichtlinien berufen könnten. In Anbetracht dessen sei die Schw eiz nicht bereit, über die Anforderungen der europäischen R ichtlinien hinauszuge- hen. Im vorliegenden Fall sei nicht die Ausbildungsdauer das m assgebli- che Kriterium , sondern es gehe hauptsächlich um den U nterrichtsinhalt. D a die europäischen R ichtlinien aber auf den Kriterien Ausbildungsdauer und -inhalt aufbauten, m üsse m an sich auf einen Ausbildungsw eg bezie- hen, um die Ausbildung des Beschw erdeführers m it derjenigen in der Schw eiz zu vergleichen. D ie Ausbildung an der Schule in O lten erlaube ei- nen gültigen Vergleich, w eil sie den Erw erb der durch die Prüfungsordnung der höheren Fachprüfung vom 12. Juni 1991 geforderten Kenntnisse er- m ögliche. D er Beschw erdeführer habe zw ar die Ausbildung an der Schule in O lten besucht, aber die Prüfungen nicht bestanden. W ie aus dem Schreiben der Europäischen Kom m ission hervorgehe, sei das BBT nicht verpflichtet, eine nicht bestandene Ausbildung zu berücksichtigen. D er Beschw erdeführer könne sich daher nicht darauf berufen, bereits eine der Schw eizer Ausbil- dung entsprechende Ausbildung absolviert zu haben. D ie Ausbildung des Beschw erdeführers sei vom Schw eizer O ptikverband geprüft w orden. Aus diesem G utachten gehe hervor, dass die beiden Fä- cher, für die Ausgleichsm assnahm en gefordert w erden, in D eutschland zu oberflächlich behandelt w ürden. Entgegen dem Standpunkt des Beschw er- deführers sei es nicht m öglich, sich bei einer derart unterschiedlichen Aus- bildungsdauer den gleichen Stoff anzueignen. Im R ahm en dieser beiden Fächer w ürden Inhalte verm ittelt, die zur Berufsausübung unerlässlich sei- en. Eine zuw andernde Person könne nach Belieben eine Eignungsprüfung oder einen Anpassungslehrgang absolvieren. D as Bundesam t habe darauf verzichtet, im Fach R echtskunde Ausgleichsm assnahm en zu fordern, denn es gehe davon aus, dass es sich dabei nicht um Kenntnisse handle, die für die Berufsausbildung unerlässlich seien. D . M it Schreiben vom 28. April 2006 ersuchte die R ekurskom m ission EVD das Bundesam t um Einreichung diverser U nterlagen und um Erläuterung darüber, w as die vom Bundesam t alternativ verfügte Ausgleichsm assnah- m e – der einjährige Anpassungslehrgang – beinhalte. Am 10. M ai 2006 reichte das Bundesam t die angeforderten U nterlagen ein und liess sich zum einjährigen Anpassungslehrgang und nochm als zur Praxisänderung vernehm en. E. Am 29. M ai 2006 reichte der Beschw erdeführer hiezu eine Stellungnahm e sow ie w eitere U nterlagen ein. Er hält fest, im G egensatz zu anderen Be- rufskollegen habe er die H öhere Fachschule in O lten inklusive Vorkurs ab- solviert und alle Anforderungen zur Teilnahm e an der H öheren Fachprü- fung erfüllt. H ätte er zum Zeitpunkt seiner Prüfung am 24. Juni 2003 be- reits gew usst, dass beim Bundesam t eine G leichstellung beantragt w erden m üsse, hätte er eine solche beantragt und diese auch erhalten. D as Bun- desam t habe die vierm onatige Frist zur Bearbeitung seines G esuches um vier w eitere M onate überschritten. 6 Er verm ute, dass das Bundesam t die Frist absichtlich habe verstreichen lassen, um das Inkrafttreten der G esetzesänderung abzuw arten. F. Am 28. August 2006 fand am Sitz der R ekurskom m ission EVD in Frauen- kappelen eine öffentliche Verhandlung im Sinne der Europäischen M en- schenrechtskonvention statt. D abei hatten der Beschw erdeführer und das Bundesam t G elegenheit, ihren Standpunkt nochm als einlässlich darzule- gen. Am 31. August 2006 äusserte sich das Bundesam t zur Bew ertung des Lehrgangs und reichte unter anderem die an der Verhandlung erw ähnten W eisungen betreffend die D urchführung der Eignungsprüfung ein. Am 7. Septem ber 2006 gab die R ekurskom m ission EVD dem Beschw erde- führer G elegenheit, sich zu diesen und w eiteren Eingaben des Bundesam - tes zu äussern. D er Beschw erdeführer liess sich dazu m it Schreiben vom 18. Septem ber 2006 vernehm en. D iese Stellungnahm e w urde dem Bun- desam t am 27. Septem ber 2006 zur Kenntnis gebracht. G . Am 6. Septem ber 2006 reichte der Beschw erdeführer auf Ersuchen der R ekurskom m ission EVD hin Kopien seiner Sem esterzeugnisse 1998/1999 der H öheren Fachschule in O lten sow ie seiner N otenblätter der H öheren Fachprüfung im Augenoptikerberuf vom Septem ber 1999 und vom Sep- tem ber 2000 ein. Aus dem N otenblatt der H öheren Fachprüfung vom Sep- tem ber 2000 geht hervor, dass der Beschw erdeführer im Fach "Pathologie des Sehorgans" die N ote 4.0 erreicht hatte. H . Per 1. Januar 2007 überw ies die R ekurskom m ission EVD die Verfahrens- akten an das neu geschaffene Bundesverw altungsgericht. D ieses über- nahm das Verfahren m it Verfügung vom 18. Januar 2007. I. Am 23. Februar 2007 stellte das Bundesverw altungsgericht dem Schw ei- zer O ptikverband (SO V) m ehrere Fragen im Zusam m enhang m it dem vom Bundesam t alternativ verfügten Anpassungslehrgang. D er Schw eizer O ptikverband beantw ortete am 5. M ärz 2007 die an ihn ge- richteten Fragen. Am 19. M ärz 2007 reichte der Beschw erdeführer unaufgefordert eine w ei- tere Stellungnahm e ein. Auf die vorstehend genannten und w eiteren Vorbringen w ird, sow eit sie rechtserheblich sind, in den Erw ägungen eingegangen.7 D as B undesverw altungsgericht zieht in Erw ägung: 1. O b die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Beschw erde einzutreten ist, prüft das Bundesverw altungsgericht von Am tes w egen und m it freier Kognition (vgl. BG E 130 II 65 E. 1; ALFR E D KÖ LZ/ISAB ELLE H ÄN E R , Verw altungsverfahren und Verw altungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1998, R z. 410). D er Entscheid des Bundesam tes vom 9. D ezem ber 2005 stellt eine Verfü- gung im Sinne des Bundesgesetzes vom 20. D ezem ber 1968 über das Verw altungsverfahren dar (Vw VG , SR 172.021; Art. 5 Abs. 1 Bst. c). D iese Verfügung w ar bisher bei der R ekurskom m ission EVD angefochten, w elche vor dem Inkrafttreten des Verw altungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VG G , SR 173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS 2006 1069) zur Beurteilung der Streitsache sachlich und funktionell zuständig w ar (vgl. Art. 61 Abs. 1 Bst. c Ziff. 1 BBG œ [zitiert in E. 2], AS 2003 4557; aufgeho- ben gem äss Anhang Ziff. 35 zum VG G , AS 2006 2248). D as Bundesverw altungsgericht, w elches gem äss Art. 31 VG G als Be- schw erdeinstanz Beschw erden gegen Verfügungen nach Art. 5 Vw VG be- urteilt, ist nach Art. 53 Absatz 2 VG G (i.V.m . Art. 33 Bst. d VG G ) für die Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zum al keine Ausnah- m e nach Art. 32 VG G greift. Sow eit vorliegend das Abkom m en über die Personenfreizügigkeit (zit. in E. 3) zur Anw endung gelangt, hat dieses keine Änderungen auf die hier dargestellte (innerstaatliche) O rdnung des R echtsschutzes zur Folge (vgl. STEPH AN BR EITEN M O SER /M IC H AEL ISLER , D er R echtsschutz im Personenfreizügig- keitsabkom m en zw ischen der Schw eiz und der EG sow ie den EU -M itglied- staaten, Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 2002 S. 1003 ff., insbes. S. 1018). D er Beschw erdeführer hat am Verfahren vor dem Bundesam t teilgenom - m en und ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Er hat zudem ein als schutzw ürdig anzuerkennendes Interesse an deren Aufhe- bung oder Änderung, w eshalb er zur Beschw erdeführung legitim iert ist (Art. 48 Abs. 1 Vw VG ). D ie Eingabefrist sow ie die Anforderungen an Form und Inhalt der Be- schw erdeschrift sind gew ahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 Vw VG ), der Kosten- vorschuss w urde fristgem äss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 Vw VG ) und die übri- gen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. Vw VG ). Auf die Beschw erde ist daher einzutreten. 2. N ach Art. 2 des Berufsbildungsgesetzes vom 13. D ezem ber 2002 (BBG , SR 412.10) regelt dieses G esetz säm tliche Berufsbereiche ausserhalb der H ochschulen, so unter anderem die berufliche G rundbildung, einschliess- lich der Berufsm aturität; die höhere Berufsbildung; die berufsorientierte W eiterbildung und die Q ualifikationsverfahren, Ausw eise und Titel (Art. 2 Abs. 1 Bst. a - d BBG ). 8 Art. 68 Abs. 1 BBG überträgt dem Bundesrat die R egelung der Anerken- nung ausländischer D iplom e und Ausw eise der Berufsbildung im G eltungs- bereich des Berufsbildungsgesetzes. Zur Förderung der internationalen Zusam m enarbeit und M obilität in der Berufsbildung kann der Bundesrat in eigener Zuständigkeit internationale Vereinbarungen abschliessen (Art. 68 Abs. 2 BBG ). D er Bundesrat erlässt die Ausführungsbestim m ungen, w o das G esetz die Zuständigkeit nicht anders regelt (Art. 65 Abs. 1 BBG ). M it dem Erlass der Berufsbildungsverordnung vom 19. N ovem ber 2003 (BBV, SR 412.101) hat der Bundesrat diesen Auftrag erfüllt und in Art. 69 folgen- des bestim m t: 1 D as Bundesam t anerkennt ausländische D iplom e und Ausw eise, w enn diese: a. im H erkunftsland staatlich ausgestellt oder staatlich anerkannt sind; und b. einem schw eizerischen Ausw eis oder Titel gleichw ertig sind. 2 Einem schw eizerischen D iplom oder Ausw eis gleichw ertig ist ein ausländisches D iplom oder ein ausländischer Ausw eis dann, w enn: a. die gleiche Bildungsstufe gegeben ist; b. die Bildungsdauer äquivalent ist; c. die Inhalte vergleichbar sind; und d. der Bildungsgang neben theoretischen auch praktische Q ualifikationen um fasst. 3 Antragsberechtigt ist, w er in der Schw eiz W ohnsitz hat oder als G renzgängerin oder G renzgänger tätig ist. 4 Völkerrechtliche Verträge bleiben vorbehalten. W ird die Ausübung einer Berufstätigkeit durch R echtsvorschriften an den Besitz eines bestim m ten D iplom s oder Ausw eises gebunden und verfügt die G esuchstellerin oder der G esuchsteller über ein ausländisches D iplom oder einen ausländischen Ausw eis, der in der Schw eiz nicht als gleichw er- tig anerkannt ist, so sorgt das Bundesam t in Zusam m enarbeit m it den Kan- tonen oder m it O rganisationen der Arbeitsw elt für Ausgleichsm assnahm en, m it denen die verlangten Q ualifikationen erreicht w erden können. Aus- gleichsm assnahm en bestehen in ergänzenden Eignungsprüfungen, An- passungslehrgängen oder anderen Q ualifikationsverfahren (vgl. Art. 70 Abs. 1 und 3 BBV). 3. Am 1. Juni 2002 trat das Abkom m en vom 21. Juni 1999 zw ischen der Schw eizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen G e- m einschaft und ihren M itgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkom m en, FZA, SR 0.142.112.681) in Kraft. N ach Art. 1 Bst. a Freizügigkeitsabkom m en hat dieses zum Ziel, den Staatsangehöri- gen der M itgliedstaaten der Europäischen G em einschaft und der Schw eiz ein R echt auf Einreise, Aufenthalt, Zugang zu einer unselbstständigen Er- w erbstätigkeit und N iederlassung als Selbstständiger sow ie das R echt auf Verbleib im H oheitsgebiet der Vertragsparteien einzuräum en. D er G rund- satz der N ichtdiskrim inierung (vgl. Art. 2 FZA) gew ährleistet den Staatsan- gehörigen der Schw eiz und der M itgliedstaaten der Europäischen G em ein- schaft das R echt, in der Anw endung des Abkom m ens nicht schlechter ge- stellt zu w erden als die Angehörigen des Staates, der das Abkom m en handhabt (YVO H AN G AR TN ER , D er G rundsatz der N ichtdiskrim inierung w egen 9 der Staatsangehörigkeit im Freizügigkeitsabkom m en der Schw eiz m it der Europäischen G em einschaft, AJP 2003 S. 257 ff., dort S. 260). In diesem Zusam m enhang bestim m t Art. 9 Freizügigkeitsabkom m en, dass die Ver- tragsparteien gem äss Anhang III die erforderlichen M assnahm en treffen, um den Staatsangehörigen der M itgliedstaaten der Europäischen G em ein- schaft und der Schw eiz den Zugang zu unselbstständigen und selbststän- digen Erw erbstätigkeiten und deren Ausübung sow ie die Erbringung von D ienstleistungen zu erleichtern. Anhang III trägt die Bezeichnung "G egenseitige Anerkennung beruflicher Q ualifikationen (D iplom e, Prüfungszeugnisse und sonstiger Befähigungs- nachw eise)". N ach dessen Bestim m ungen w enden die Vertragsparteien im Bereich der gegenseitigen Anerkennung beruflicher Befähigungsnachw ei- se untereinander die gem einschaftlichen R echtsakte, auf die Bezug ge- nom m en w ird, in der zum Zeitpunkt der U nterzeichnung des Abkom m ens geltenden Fassung einschliesslich der in Abschnitt A dieses Anhangs ge- nannten Änderungen oder gleichw ertige Vorschriften an (vgl. hierzu und zum G anzen: Botschaft vom 23. Juni 1999 zur G enehm igung der sektoriel- len Abkom m en zw ischen der Schw eiz und der EG , Botschaft, BBl 1999 6128, insbesondere S. 6155 und S. 6347 ff.; U rteil des Bundesgerichts 2A.331/2002 vom 24. Januar 2003 E. 6.1 m it H inw eis auf: R U D O LF N ATSC H , G egenseitige Anerkennung beruflicher Q ualifikationen, in: Bilaterale Ver- träge Schw eiz - EG , Zürich 2002, S. 195 ff., insbes. S. 204; M AX W ILD , D ie Anerkennung von D iplom en im R ahm en des Abkom m ens über die Freizü- gigkeit der Personen, in: Bilaterale Abkom m en Schw eiz - EU , Basel etc. 2001, S. 383 ff., insbes. S. 403; Bundesam t für Berufsbildung und Techno- logie, Bericht über die Anerkennung ausländischer D iplom e in der Schw eiz und die Anerkennung schw eizerischer D iplom e im Ausland: R egelungen, bestehende Praktiken und H andlungsbedarf, Bern 2001, S. 4 f.; im Folgen- den: Bericht 2001). H insichtlich der Anerkennung der beruflichen Q ualifikationen erfasst das bilaterale Personenfreizügigkeitsabkom m en nur die im Aufnahm estaat reg- lem entierten beruflichen Tätigkeiten. Alle nicht reglem entierten Berufe ste- hen der freien Ausübung offen. Für sie ist die Anerkennung nach dem Per- sonenfreizügigkeitsabkom m en ohne Bedeutung. Ist ein Beruf im Aufnah- m estaat nicht reglem entiert, bedarf es som it keiner Prüfung der G leichw er- tigkeit des D iplom s und eine Arbeitsbew illigung genügt (vgl. N ATSC H , a.a.O ., S. 205; W ILD , a.a.O ., S. 386 f.; H ILD EG AR D SC H N EID ER , D ie Anerkennung von D iplom en in der Europäischen G em einschaft, Antw erpen-Apeldoorn 1995, S. 177). Als reglem entierte berufliche Tätigkeit gilt eine berufliche Tätigkeit, bei der die Aufnahm e oder Ausübung oder eine der Arten ihrer Ausübung in einem M itgliedstaat direkt oder indirekt durch R echts- oder Verw altungsvorschrif- ten an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähigungsnachw eises (bzw . D iplom s) gebunden ist. D azu gehört insbesondere die Ausübung einer be- ruflichen Tätigkeit in Verbindung m it der Führung eines Titels, der nur von Personen geführt w erden darf, die einen Ausbildungs- oder Befähigungs- nachw eis (bzw . ein D iplom ) besitzen, die in einschlägigen R echts- und Verw altungsvorschriften festgelegt sind; sow ie die Ausübung einer 10 beruflichen Tätigkeit im G esundheitsw esen, w enn die Vergütung dieser Tätigkeit und/oder eine diesbezügliche Erstattung durch das einzelstaatli- che System der sozialen Sicherheit an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähigungsnachw eises (bzw . D iplom s) gebunden ist (Art. 1 Bst. f der R ichtlinie 92/51/EW G bzw . Art. 1 Bst. d der R ichtlinie 89/48/EW G , beide zi- tiert in E. 3.2). Berufsverbände oder -organisationen, die ihren M itglied- staaten derartige Titel ausstellen und von den Behörden anerkannt w er- den, können sich nicht auf ihre private N atur berufen, um sich der Anw en- dung der m it dieser R ichtlinie vorgesehenen R egelung zu entziehen (Vor- spann der R ichtlinie 89/48/EW G ). D as Bundesam t hat eine Liste der reglem entierten Berufe in der Schw eiz herausgegeben (abrufbar unter w w w .bbt.adm in.ch [Them en/Internationale D iplom anerkennung/EU -D iplom anerkennung/Liste der reglem entierten Be- rufe]). D er Beruf des Augenoptikers ist in dieser Liste erfasst (N . 1.04). Som it ist das Freizügigkeitsabkom m en zur Prüfung der G leichw ertigkeit des M eistertitels im Augenoptikerhandw erk grundsätzlich anw endbar. 3.1 D er Beschw erdeführer arbeitet m om entan als Augenoptiker im Kanton Luzern. D er Kanton Luzern regelt die Tätigkeit zur selbstständigen Berufsaus- übung als Augenoptiker in der Verordnung vom 17. D ezem ber 1985 über die Berufe der G esundheitspflege (SR L 806). Zur selbstständigen und ge- w erbsm ässigen Berufsausübung ist eine Berufsausübungsbew illigung des G esundheits- und Sozialdepartem entes erforderlich (vgl. § 1 und § 4 der Verordnung). D er Augenoptiker hat unter anderem über die nach ärztlicher Verordnung oder eigener Brillenglasbestim m ung angefertigten Brillen und Kontaktlinsen Aufzeichnungen zu m achen und diese w ährend zehn Jahren aufzubew ahren, in einem separaten R aum Brillengläser zu bestim m en und Kontaktlinsen anzupassen, bei Verm utung krankhafter Augenveränderun- gen eine augenärztliche U ntersuchung zu em pfehlen, sich an ärztliche R e- zepte zu halten, H eilbehandlungen von Augen und die Abgabe von Arznei- m itteln zu unterlassen (§ 13 der Verordnung). Für das Bestim m en von Bril- lengläser und das Anpassen von Kontaktlinsen ist der Ausw eis über die höhere eidgenössische Fachprüfung als Augenoptiker oder ein gleichw erti- ges ausländisches D iplom nötig (§ 12 Abs. 2 der Verordnung). D am it steht fest, dass die selbstständige Ausübung des Augenoptikerbe- rufs im Kanton Luzern im Sinne der R ichtlinie 92/51/EW G reglem entiert ist. 3.2 D as europäische R echt unterscheidet spezielle und allgem eine Anerken- nungsrichtlinien. Erstere beruhen auf dem Prinzip der vorgängigen H arm o- nisierung der Ausbildung, letztere auf dem Prinzip des gegenseitigen Ver- trauens in die Ausbildung der anderen M itgliedstaaten (vgl. Botschaft, a.a.O ., S. 6347 f.). Sieben sektorale R ichtlinien w urden nach dem System der H arm onisierung gestaltet und erm öglichen dam it sechs m edizinischen und param edizinischen Berufen (Arzt, Zahnarzt, Tierarzt, Apotheker, Pfle- gepersonal in allgem einer Pflege, H ebam m e) sow ie Architekten die auto- m atische Anerkennung (vgl. W ILD , a.a.O ., S. 396 f.; SC H N EID ER , a.a.O ., S. 167). 11 D ie allgem eine Anerkennungsregelung, w elche nicht für bestim m te berufli- che Tätigkeiten gilt, setzt sich aus der R ichtlinie 89/48/EW G des R ates vom 21. D ezem ber 1988 über eine allgem eine R egelung zur Anerkennung der H ochschuldiplom e, die eine m indestens dreijährige Berufausbildung abschliessen (ABl. 1989 L 019 S. 16; im Folgenden: R ichtlinie 89/48/EW G ) sow ie aus der R ichtlinie 92/51/EW G des R ates vom 18. Juni 1992 über eine zw eite allgem eine R egelung zur Anerkennung beruflicher Befähi- gungsnachw eise in Ergänzung zur R ichtlinie 89/48/EW G (ABl. L 209 S. 25; im Folgenden: R ichtlinie 92/51/EW G ) zusam m en. 3.3 D ie beiden allgem einen R ichtlinien 89/48/EW G und 92/51/EW G stützen sich auf die Art. 49, Art. 57 Abs. 1 und Art. 66 des Vertrages zur G ründung der Europäischen W irtschaftsgem einschaft und bezw ecken, dass Angehö- rige der M itgliedstaaten als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte ih- ren Beruf auch in einem anderen M itgliedstaat ausüben können als in dem jenigen, in dem sie ihre beruflichen Q ualifikationen erw orben haben (vgl. einleitende Bem erkungen der R ichtlinien 89/48/EW G und 92/51/EW G , 1. Abs.). Von der R ichtlinie 89/48/EW G erfasst w erden Studienabschlüsse nach ei- nem Studium von m indestens drei Jahren (vgl. Art. 1 Bst. a 2. G edanken- strich der R ichtlinie 89/48/EW G ; SC H N EID ER , a.a.O ., S. 239; W ILD , a.a.O ., S. 399). D ie R ichtlinie 92/51/EW G bezieht sich auf die Sekundarschulbildung sow ie die kurzen postsekundären Studiengänge von m indestens einem Jahr und alle im Anhang C der R ichtlinie aufgeführten Studiengänge (vgl. Erw ägung 9 der R ichtlinie 92/51/EW G und Art. 1 der R ichtlinie 92/51/EW G ; SC H N EID ER , a.a.O ., S. 239; Bundesam t für Berufsbildung und Technologie, Bericht 2001, a.a.O ., S. 28 f.). D er Beschw erdeführer hat 1995 in der Schw eiz das Fähigkeitszeugnis als Augenoptiker erw orben. Er hat in D eutschland (H erkunftsstaat) eine Aus- bildung zum M eister im Augenoptikerhandw erk absolviert. Sow ohl der M eistertitel im Augenoptikerhandw erk in D eutschland (H er- kunftsstaat) w ie auch das D iplom des Augenoptikers in der Schw eiz (Auf- nahm estaat) sind Berufsabschlüsse im postsekundären Bereich, deren Ausbildungen w eniger als drei Jahre dauern (vgl. § 49 des G esetzes der Bundesrepublik D eutschland vom 17. Septem ber 1953 zur O rdnung des H andw erks [konsolidierte Fassung; BG BI I 1953, 1411]; im Folgenden: H w O und § 2 der Verordnung der Bundesrepublik D eutschland vom 4. M ärz 1997 über die Berufsausbildung zum Augenoptiker/zur Augenopti- kerin; im Folgenden: AugO ptAusbV 1997 sow ie Art. 23 und Art. 10 des R e- glem ents vom 12. Juni 1991 über die D urchführung der H öheren Fachprü- fung im Augenoptikerberuf [Prüfungsreglem ent]). D ie berufliche Tätigkeit des Augenoptikers w ird zudem w eder von einer sektoriellen R ichtlinie noch von einer in Anhang A der R ichtlinie 92/51/EW G aufgeführten R ichtlinie er- fasst (vgl. Art. 2 Abs. 2 der R ichtlinie 92/51/EW G ). D aher ist für den Beruf des Augenoptikers die R ichtlinie 92/51/EW G anw endbar.12 3.4 D er Beschw erdeführer ist Schw eizer Bürger und hat in D eutschland eine postsekundäre Ausbildung absolviert, w elche er in der Schw eiz anerken- nen lassen w ill. N ach Art. 2 Abs. 1 der R ichtlinie 92/51/EW G erstreckt sich der Anw en- dungsbereich dieser R ichtlinie auf alle Angehörigen eines M itgliedstaates, die als Selbstständige oder abhängig Beschäftigte einen reglem entierten Beruf in einem Aufnahm estaat ausüben w ollen. N ach dem W ortlaut von Art. 2 Abs. 1 ist nicht klar, ob sich die R ichtlinie auch auf Inländer bezieht, w elche eine im Ausland getätigte Ausbildung anerkennen lassen w ollen. Für die Auslegung der Begriffe des G em einschaftsrechts ist die R echtspre- chung des G erichtshofes der Europäischen G em einschaften (EuG H ) bis zum Zeitpunkt vor der U nterzeichnung des Abkom m ens zu berücksichtigen (Art. 16 Abs. 2 FZA "acquis com m unautaire" auf dem Stand vom 21. Juni 1999; BR EITEN M O SE R /ISLER , a.a.O ., S. 1011). D er EuG H hat in Vor- abentscheidungen erkannt, dass die Freizügigkeit der Arbeitnehm er und das N iederlassungsrecht im System der G em einschaft grundlegende Frei- heiten darstellten, "die nicht voll verw irklicht w ären, w enn die M itgliedstaa- ten die Anw endung des G em einschaftsrechts denjenigen ihrer Staatsange- hörigen versagen dürften, die von den im G em einschaftsrecht vorgesehe- nen Erleichterungen G ebrauch gem acht und dank dieser Erleichterung be- rufliche Q ualifikationen in einem anderen M itgliedstaat als dem jenigen er- w orben haben, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen" (vgl. U rteil vom 31. M ärz 1993 in der R echtssache C -19/92, Kraus, Sam m lung der R echt- sprechung [Slg.], I-1663, R andnr. 16 sow ie U rteil vom 6. O ktober 1981 in der R echtssache 246/80, Broekm eulen, Slg., 2311, R andnrn. 18 ff.; vgl. SC H N EID ER , a.a.O ., S. 260; JAC Q U E S PER TEK, U ne dynam ique de la reconnais- sance des diplôm es à des fins professionelles et à des fins académ iques: réalisations et nouvelles réflexions, in: La reconnaissance des qualifica- tions dans un espace européen des form ations et des professions, Bruxel- les 1998, S. 189 f.; e contrario hat das Bundesgericht festgehalten, dass das Freizügigkeitsabkom m en Schw eizer Bürgern ohne grenzüberschrei- tenden Anknüpfungspunkt keine R echte einräum t und deren R echtsstel- lung sich grundsätzlich nach dem Landesrecht richtet, vgl. BG E 130 I 26 E. 1.2.3 und BG E 129 II 249 E. 4.3 und 5.1). 3.5 W ird der Zugang zu einem reglem entierten Beruf oder dessen Ausübung im Aufnahm estaat von dem Besitz eines D iplom s im Sinne der R ichtlinie 92/51/EW G oder der R ichtlinie 89/48/EW G abhängig gem acht, kann der Aufnahm estaat einem Angehörigen eines M itgliedstaates, der im Besitz ei- nes D iplom s im Sinne dieser R ichtlinien ist, grundsätzlich nicht den Zu- gang oder die Ausübung eines reglem entierten Berufes w egen m angelnder Q ualifikation verw eigern, w enn dieses D iplom Zugangs- oder Ausübungs- voraussetzung für den entsprechenden Beruf im H erkunftsstaat ist (Art. 3 Bst. a der R ichtlinie 92/51/EW G ). Als D iplom e im Sinne der R ichtlinie 92/51/EW G gelten Ausbildungsnach- w eise, die in einem M itgliedstaat von einer nach dessen R echts- und Ver- w altungsvorschriften bestim m ten zuständigen Stelle ausgestellt w erden, und aus denen hervorgeht, dass der D iplom inhaber erfolgreich einen nicht in Art. 1 Bst. a der R ichtlinie 89/48/EW G genannten postsekundären Aus-13 bildungsgang von m indestens einem Jahr oder eine Teilzeitausbildung von entsprechender D auer oder einen der in Anhang C ausgeführten Ausbil- dungsgänge absolviert hat (Art. 1 Bst. a 1. G edankenstrich und 2. G edan- kenstrich Ziff. i der R ichtlinie 92/51/EW G ). D ie Schw eizerischen H öheren Fachprüfungen für Augenoptiker fallen unter Anhang C der R ichtlinie 92/51/EW G (vgl. dazu Bundesam t für Berufsbil- dung und Technologie, Bericht 2001, a.a.O ., S. 28 f.). D er M eistertitel des Beschw erdeführers ist von der H andw erkskam m er Karlsruhe ausgestellt w orden. H ierbei handelt es sich um eine Körper- schaft des öffentlichen R echts, w elche zur Vertretung der Interessen des H andw erks errichtet w orden ist (vgl. § 90 Abs. 1 H w O ). D er M eistertitel des Beschw erdeführers ist daher von einer zuständigen Stelle ausgestellt w orden. D er deutsche Augenoptikerm eister ist in Anhang C N um m er 2 (Bildungs- und Ausbildungsgänge zum "M eister" für die nicht unter die R ichtlinien des Anhangs A fallenden handw erklichen Tätigkeiten) der R ichtlinie 92/51/EW G aufgeführt. Beim M eistertitel in D eutschland (H er- kunftsstaat) handelt es sich som it ebenfalls um ein D iplom im Sinne der R ichtlinie 92/51/EW G . D as Augenoptikerhandw erk in D eutschland stellt ein zulassungspflichtiges H andw erk dar. D ie Ausbildungsbezeichnung M eister/M eisterin in Verbin- dung m it einem zulassungspflichtigen H andw erk darf nur führen, w er für dieses zulassungspflichtige H andw erk die M eisterprüfung bestanden hat (vgl. § 1 i.V.m . Anlage A N r. 33 H w O sow ie § 51 H w O ). Insofern ist dieser Beruf auch in D eutschland reglem entiert (vgl. auch den Leitfaden für die allgem eine R egelung zur Anerkennung der beruflichen Befähigungsnach- w eise der Europäischen Kom m ission, Anhang 1). D er M eistertitel berech- tigt zur selbstständigen Berufsausübung und zur Lehrlingsausbildung (vgl. § 45 Abs. 2 H w O ). G rundsätzlich kann die Schw eiz daher dem Beschw erdeführer den Zugang oder die Ausübung des reglem entierten Berufes nicht w egen m angelnder Q ualifikation verw eigern. 3.6 H ingegen hat der Aufnahm estaat das R echt, Ausbildung und Berufserfah- rung m it seinen Anforderungen zu vergleichen und eine Anerkennung der D iplom e als gleichw ertig abzulehnen, w enn die Ausbildung des Antragstel- lers sich in Bezug auf D auer, Inhalt oder die Tätigkeitsbereiche w esentlich unterscheidet. D ie Kom pensation unterschiedlicher Ausbildungsdauer kann durch den N achw eis von Berufserfahrung erbracht w erden (Art. 4 Abs. 1 Bst. a der R ichtlinie 92/51/EW G ). Im Falle von unterschiedlichen Ausbildungsinhalten darf der Aufnahm estaat vom Antragsteller verlangen, dass er einen Anpassungslehrgang absolviert oder eine Eignungsprüfung ablegt (Art. 4 Abs. 1 Bst. b der R ichtlinie 92/51/EW G ; N ATSC H , a.a.O ., S. 206 f., W ILD , a.a.O ., S. 400). M acht der Aufnahm estaat bei unterschiedli- chem Ausbildungsinhalt von der M öglichkeit eines Anpassungsinstrum en- tes G ebrauch, so m uss er dem Antragsteller die W ahl zw ischen dem An- passungslehrgang und der Eignungsprüfung lassen (Art. 4 Bst. b U nter- abs. 3 der R ichtlinie 92/51 EW G ; SC H N EID ER , a.a.O ., S. 257; JAC Q U ES PER TEK, L'Europe des diplôm es et des professions, Bruxelles 1994, S. 81). D er Auf-14 nahm estaat darf die Anpassungsinstrum ente des Art. 4 Abs. 1 Bst. a und b nicht kum ulativ anw enden (Art. 4 Abs. 2 der R ichtlinie 92/51/EW G ; SC H N EID ER , a.a.O ., S. 198; PER TEK, L'Europe des diplôm es et des professi- ons, a.a.O ., S. 80). 3.7 D as Bundesam t hat im vorliegenden Verfahren zu R echt erkannt, dass der Beschw erdeführer die Anforderungen an die Ausbildungsdauer (diese be- trägt in der Schw eiz m indestens 8 Jahre, vgl. Art. 10 Prüfungsreglem ent) erfüllt. H ingegen stellte das Bundesam t in der angefochtenen Verfügung vom 9. D ezem ber 2005 fest, dass die M eisterprüfung in D eutschland m it der H öheren Fachprüfung inhaltlich nicht vergleichbar und som it nicht gleich- w ertig sei. D ie M eisterprüfung w erde der H öheren Fachprüfung gleichge- stellt unter der Bedingung, dass der Beschw erdeführer als Ausgleichs- m assnahm e entw eder a. eine Eignungsprüfung in den Fächern Pathologie sow ie Allgem eine O ptik & Instrum ente ablege oder b. einen einjährigen Anpassungslehrgang in der Schw eiz unter der Anleitung eines diplom ier- ten Augenoptikers absolviere und die Fächer Pathologie sow ie Allgem eine O ptik & Instrum ente an der H öheren Fachschule für Augenoptik in O lten besuche. Insofern m acht das Bundesam t in der angefochtenen Verfügung von Art. 4 Abs. 1 Bst. b der R ichtlinie 92/51/EW G G ebrauch, w onach der Aufnahm e- staat im Falle von unterschiedlichem Inhalt der Ausbildung als Kom pensa- tion vom G esuchsteller einen Anpassungslehrgang oder eine Eignungsprü- fung verlangen kann. D ie Frage, ob sich die M eisterprüfung im Augenoptikerhandw erk inhaltlich w esentlich vom Schw eizerischen D iplom des Augenoptikers unterscheidet und das Bundesam t in der angefochtenen Verfügung vom 9. D ezem - ber 2005 als Voraussetzung für die Anerkennung der G leichw ertigkeit zu R echt eine Ausgleichsm assnahm e verlangt, kann hier offen gelassen w er- den, da die Beschw erde aus nachfolgenden G ründen gutzuheissen ist. 4. Im angefochtenen Entscheid hat das Bundesam t sow ohl im Fach Patholo- gie als auch im Fach Allgem eine O ptik & Instrum ente Ausgleichsm assnah- m en verlangt. D er Beschw erdeführer w eist darauf hin, dass er im Septem ber 1999 und im Septem ber 2000 die H öhere Fachprüfung im Augenoptikerberuf abge- legt hat. Aus den vom Beschw erdeführer eingereichten N otenblättern geht hervor, dass der Beschw erdeführer im Septem ber 2000 an der H öheren Fachprüfung im Augenoptikerberuf im Fach "Pathologie des Auges" die N ote 4.0 erlangt hat. W ie den Akten zu entnehm en ist, hat die Europäische Kom m ission (M ar- ché Intérieur, Professions réglem entées [U nité D 3]) m it Schreiben vom 6. Februar 2006 auf eine Anfrage des Bundesam tes vom 17. Januar 2006 hin erklärt, dass erfolgreich absolvierte Teilprüfungen im Aufnahm estaat bei der Beurteilung der G leichw ertigkeit von D iplom en berücksichtigt w er- den könnten. In gleichgelagerten Beschw erdeverfahren, in w elchen die Be- schw erdeführer im R ahm en der H öheren Fachprüfung im Augenoptikerbe- ruf das Fach Allgem eine O ptik & Instrum ente oder das Fach Pathologie 15 bestanden hatten, trug das Bundesam t dieser Antw ort der Europäischen Kom m ission R echnung, indem es in diesen Verfahren jew eils verfügte, dass sich die Ausgleichsm assnahm en nur noch auf das an der H öheren Fachprüfung nicht bestandene Fach zu beziehen hätten (vgl. die Beschw erdeverfahren B-2164/2006, B-2165/2006, B-2174/2006, B -2176 /2006). D a der Beschw erdeführer an der H öheren Fachprüfung im Fach "Patholo- gie des Auges" eine genügende N ote (die N ote 4.0) erlangt und insofern diese Teilprüfung erfolgreich absolviert hat, hätte das Bundeam t in diesem Fach von vornherein keine Ausgleichsm assnahm en verfügen dürfen. D ie alternativ verfügten Ausgleichsm assnahm en im Fach Pathologie erw ei- sen sich som it als nicht gerechtfertigt. Im Folgenden ist daher nur noch zu prüfen, ob die alternativ verfügten Ausgleichsm assnahm en im Fach "Allgem eine O ptik und Instrum ente" zu R echt erfolgt sind. 4.1 D er Beschw erdeführer bringt vor, er habe an der H öheren Fachschule in O lten (SH FA) von 1996 bis 1997 den Vorkurs und von 1997 bis 1999 be- reits den Lehrgang "Schw eizerische H öhere Fachschule für Augenoptik" absolviert. D am it m acht er sinngem äss geltend, der vom Bundesam t ver- langte Anpassungslehrgang sei nicht verhältnism ässig. 4.2 N ach der R ichtlinie 92/51/EW G erkennt der einen Beruf reglem entierende M itgliedstaat die in einem anderen M itgliedstaat erw orbenen Befähigungs- nachw eise an und gestattet deren Inhabern in seinem H oheitsgebiet die Ausübung ihrer Tätigkeit unter den für Inländer geltenden Bedingungen. Es gilt der in Art. 3 der R ichtlinie 92/51/EW G niedergelegte G rundsatz des gegenseitigen Vertrauens in die Q ualität der in einem anderen M itglied- staat absolvierten Ausbildung und der gegenseitigen Anerkennung von D i- plom en. H ierzu bilden die Anpassungsinstrum ente des Art. 4 die Ausnah- m e und sind dem entsprechend restriktiv anzuw enden (SC H N EID ER , a.a.O ., S. 200). Führt jedoch ein Vergleich m it den im innerstaatlichen R echt vor- geschriebenen Kenntnissen und Fähigkeiten zur Feststellung, dass erheb- liche U nterschiede zw ischen der vorgeschriebenen und der erw orbenen Ausbildung bestehen und deren Kenntnis eine w esentliche Voraussetzung für eine Ausübung des Berufs im Aufnahm estaat ist, so bietet der Aufnah- m em itgliedstaat dem Antragsteller die M öglichkeit nachzuw eisen, dass er die fehlenden Kenntnisse und Fähigkeiten erw orben hat. Er m uss dem An- tragsteller die W ahl zw ischen dem Anpassungslehrgang und der Eig- nungsprüfung lassen (vgl. einleitende Bem erkungen der R ichtlinie 92/51/EW G ). Als "Anpassungslehrgang" gilt die Ausübung eines reglem en- tierten Berufs, die in dem Aufnahm estaat unter der Verantw ortung eines qualifizierten Berufsangehörigen erfolgt und gegebenenfalls m it einer Zu- satzausbildung einhergeht. D er Lehrgang ist G egenstand einer Bew ertung. D ie Einzelheiten des Anpassungslehrgangs und seine Bew ertung w erden von den zuständigen Behörden des Aufnahm estaates festgelegt (Art. 1 Bst. i der R ichtlinie 92/51/EW G ). Als "Eignungsprüfung" gilt eine aus- schliesslich die beruflichen Kenntnisse des Antragstellers betreffende und von den zuständigen Stellen des Aufnahm estaats durchgeführte Prüfung, 16 m it der die Fähigkeit des Antragstellers, in diesem M itgliedstaat einen reg- lem entierten Beruf auszuüben, beurteilt w erden soll. D ie M odalitäten der Eignungsprüfung w erden von den zuständigen Behörden des Aufnahm e- staates festgelegt (Art. 1 Bst. j der R ichtlinie 92/51/EW G ). N ach dem W ortlaut von Art. 4 Abs. 1 Bst. b der R ichtlinie 92/51/EW G ("Ar- tikel 3 hindert den Aufnahm estaat nicht daran, vom Antragsteller ebenfalls zu verlangen, dass er einen höchstens dreijährigen Anpassungslehrgang absolviert oder eine Eignungsprüfung ablegt....") kom m t der zuständigen Behörde, dem Bundesam t, beim Entscheid, ob eine Ausgleichsm assnah- m e verlangt w erden soll, ein Entschliessungserm essen zu. D em Bundes- am t w ird durch das Erm essen ein Spielraum für den Entscheid im Einzel- fall eingeräum t. D ies bedeutet aber nicht, dass es in seiner Entscheidung völlig frei ist. Es hat innerhalb seines Entscheidungsspielraum s unter Be- rücksichtigung der R echtsgrundsätze der Erm essensausübung, die zw eck- m ässigste Lösung zu treffen. D as Bundesam t ist dabei an die Verfassung gebunden und hat insbesondere das Verhältnism ässigkeitsprinzip zu befol- gen (H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 441; VPB 66.22 E. 3.5.2 m it H in- w eisen). 4.3 D er G rundsatz der Verhältnism ässigkeit stellt kein verfassungsm ässiges R echt, sondern bloss einen verfassungsm ässigen G rundsatz dar. D as ver- fassungsm ässige G ebot der Verhältnism ässigkeit um fasst nach Praxis und Lehre drei Elem ente, die kum ulativ beachtet w erden m üssen. Es verlangt, dass staatliche H oheitsakte für das Erreichen eines im übergeordneten öf- fentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet, notw endig und für den Be- troffenen zum utbar sind (BG E 131 I 91 E. 3.3, BG E 128 I 92 E.2b, BG E 128 II 292 E. 5.1, BG E 126 I 112 E. 5b, je m it H inw eisen; R EN É R H IN O W , G rundzüge des Schw eizerischen Verfassungsrechts, Basel etc. 2003, R z.1135 f.; JEAN -FR AN C O IS AU BE R T/PASC AL M AH O N , Petit com m entaire de la C onstitution fédérale de la C onfédération suisse du 18 avril 1999, Zurich/Bâle/G enève 2003, Art. 5 R z. 12 f. und Art. 36 R z. 15 f.; H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 581). U ngeeignet ist eine M assnahm e dann, w enn sie am Ziel vorbeischiesst, d.h. keinerlei W irkungen im H inblick auf den angestrebten Zw eck entfaltet. Zu prüfen ist also die Zw ecktauglichkeit einer M assnahm e (H ÄFELIN / M Ü LLE R /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 587, m it H inw eisen; R H IN O W / KR ÄH EN M AN N , a.a.O ., N r. 58 IVa, S. 180; BG E 130 I 140 E. 5.3.6). D as staatliche H andeln m uss ferner erforderlich sein, das heisst es m uss grundsätzlich notw endig sein. Als erforderlich erw eist sich eine staatliche H andlung, w enn kein w eniger einschneidendes M ittel zur Verw irklichung des öffentlichen Interesses zur W ahl steht (zw eckkonform er m ildester Ein- griff). Verboten ist ein das unabdingbar N otw endige übertreffendes Vorge- hen. D ie M assnam e darf in sachlicher, räum licher, zeitlicher und personel- ler H insicht nicht über das N otw endige hinausgehen (R EN É R H IN O W , a.a.O ., R z. 1136; AU BE R T/M AH O N , a.a.O ., Art. 36 R z. 16; YVO H AN G AR TN E R in: D ie Schw eizerische Bundesverfassung: Kom m entar/ hrsg. von BER N H AR D EH R E N ZE LLLER ... [et al.], Zürich etc. 2002, hiernach: Kom m entar, Art. 5 R z. 33 f.; H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 591).17 Schliesslich m uss die Verw altungsm assnahm e auch zum utbar sein. Sie ist nur gerechtfertigt, w enn sie ein vernünftiges Verhältnis zw ischen dem an- gestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten be- w irkt, w ahrt (H ÄFELIN /M Ü LLER /U H LM AN N , a.a.O ., R z. 614; YVO H AN G AR TN ER , Kom - m entar, a.a.O ., Art. 36 R z. 24; AU BE R T/M AH O N , a.a.O ., Art. 36 R z. 16). 4.4 Im angefochtenen Entscheid hat das Bundesam t in zw ei Fächern (Patholo- gie sow ie Allgem eine O ptik & Instrum ente) Ausgleichsm assnahm en ver- langt. W ie dargelegt, ist nur noch zu prüfen, ob die verfügten Ausgleichsa- m assnahm en im Fach "Allgem eine O ptik & Instrum ente" zu R echt erfolgt sind. M it den alternativ verfügten Ausgleichsm assnahm en (einjähriger Anpas- sungslehrgang oder Eignungsprüfung) bezw eckt das Bundesam t, dass sich der Beschw erdeführer die ihm - nach M einung des Bundesam tes - fehlenden Kenntnisse im Fach Allgem eine O ptik & Instrum ente aneignen beziehungsw eise direkt den N achw eis genügender Kenntnisse in diesem Fach durch Ablegen einer Prüfung erbringen kann. In den Berufen des G esundheitsw esens - w ie Augenoptiker - besteht in der Tat ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass nur fähige Leute tä- tig sind, handelt es sich doch gerade bei der G esundheit um ein R echts- gut, das des gew erbepolizeilichen Schutzes in hohem M asse bedarf (vgl. BG E 125 I 322 E. 3d; BG E 125 I 335 E. 3b; BG E 112 IA 322 E. 4c m it H in- w eisen). Ausser Frage steht, dass die vorliegend verfügten Ausgleichs- m assnahm en geeignet sind, nachzuw eisen, dass der Inhaber eines aus- ländischen D iplom s über die nötigen Kenntnisse verfügt, die zur Berufs- ausübung als Augenoptiker unerlässlich sind. In diesem Sinne kann die Zw ecktauglichkeit der verlangten Ausgleichsm assnahm en bejaht w erden. D er vom Bundesam t alternativ verfügte einjährige Anpassungslehrgang besteht einerseits aus einer obligatorischen Ausbildung an der H öheren Fachschule für Augenoptik in O lten im Fach Allgem eine O ptik & Instrum en- te und andererseits aus einem Praktikum unter Anleitung eines diplom ier- ten Augenoptikers. D er Schw eizerische O ptikverband (SO V) führt die H öheren Fachprüfungen für Augenoptiker durch und bietet m it der H öheren Fachschule für Augen- optik einen zw eijährigen (fakultativen) Ausbildungsgang an. D as Bundes- am t hat in der angefochtenen Verfügung den Schw eizer O ptikverband m it der D urchführung der angeordneten Ausgleichsm assnahm en beauftragt. Auf G rund der Stellungnahm e des Schw eizer O ptikverbandes vom 5. M ärz 2007 ergibt sich bezüglich der Ausgestaltung des Anpassungslehr- ganges Folgendes: D ie Absolventen des einjährigen Anpassungslehrgangs besuchen den or- dentlichen U nterricht an dem auch die Absolventen des (2-jährigen) Voll- zeitstudium s der H öheren Fachschule für Augenoptik teilnehm en. D er Lehrgang beinhaltet den Besuch des 3. und 4. Sem esters der H öheren Fachschule in O lten. Es gelten inhaltlich die gleichen Anforderungen w ie bei den Absolventen der schw eizerischen Ausbildung, identisch sind auch die Lehrm ittel und die D ozenten. D ie Bew ertung des Ausbildungslehrgan- ges erfolgt im R ahm en der ordentlichen Sem esterprüfungen (vgl. auch 18 "M erkblatt Ausgleichsm assnahm en im Bereich O ptik" des BBT vom Sep- tem ber 2006). D ie Sem esterprüfungen bestehen jew eils aus zw ei schriftli- chen Einzelprüfungen, und die erforderliche Schlussbew ertung pro Ausbil- dungsfach bildet der D urchschnitt aller vier Einzelprüfungen. Einzig der Bew ertungsraster w eicht von dem jenigen der norm alen Prüfungen der Schule ab. Bei der Bew ertung w erden die vom BBT verfügten Bew ertungs- kriterien der Eignungsprüfung auch für den Anpassungslehrgang übernom - m en, indem die Anforderungen für ein "genügend" 50 % der m öglichen Punktzahl (gegenüber 60 % bei den regulären Kursteilnehm ern) betragen. Im w eiteren w eist der Schw eizer O ptikverband darauf hin, dass der Lehr- gang vom Arbeitgeber in Form eines Arbeitszeugnisses als erfüllt bestätigt w erden m üsse. D iese Forderung betreffe den Schw eizer O ptikverband als Kursanbieter nicht und sei durch den Arbeitgeber vorzunehm en. 4.5 D er Beschw erdeführer nahm von O ktober 1997 bis Septem ber 1999 am Vollzeitstudium der Schw eizerischen H öheren Fachschule für Augenoptik in O lten teil (vgl. Sem esterzeugnisse 1998/1999). D as Fach "Allgem eine O ptik & Instrum ente", für w elches das Bundesam t in der angefochtenen Verfügung Ausgleichsm assnahm en verlangt, w urde in allen vier Sem es- tern unterrichtet und geprüft. In diesem Fach erreichte der Beschw erdefüh- rer im 1. Sem ester die N ote 4.0, im 2. Sem ester die N ote 4.5, im 3. Se- m ester die N ote 4.5 und im 4. Sem ester die N ote 4.0. D am it hat der Beschw erdeführer in diesem Fach (nach dem strengeren Bew ertungsm asstab der regulären Kursteilnehm er) genügende N oten (die N oten 4.5 und 4.0) erzielt. N ach Auskunft des Schw eizer O ptikverbandes endet der letzte ordentliche Lehrgang der Schw eizerischen H öheren Fachschule für Augenoptik im Septem ber 2007. D as R eglem ent für H öhere Fachprüfungen im Augenopti- kerberuf von 1991 w erde voraussichtlich im Jahr 2011 aufgehoben. Ab 2010 w ürden durch die Fachhochschule N ordw estschw eiz die ersten Ba- chelor-Ausw eise in O ptom etrie abgegeben (vgl. Stellungnahm e des Schw eizer O ptikverbandes vom 5. M ärz 2007 S. 2). Solange das aktuelle R eglem ent der H öheren Fachprüfung in Kraft sei, seien auch die entsprechenden Ausgleichsm assnahm en sichergestellt. D a nach Angaben des SO V beim Anpassungslehrgang inhaltlich die glei- chen Anforderungen w ie an die Absolventen der H öheren Fachschule ge- stellt w erden und feststeht, dass sich die Anforderungen seit 1991 nicht geändert haben, D ozenten und Lehrm ittel die gleichen sind w ie im ordentli- chen U nterricht, ist daraus zu schliessen, dass der Beschw erdeführer ei- nen identischen Lehrgang an der Schule in O lten bereits 1999 m it genü- genden N oten im Fach "Allgem eine O ptik & Instrum ente" abgeschlossen und er dam it den N achw eis der nötigen Kenntnisse in diesem Fach er- bracht hat. D aher erw eist sich im konkreten Fall die vom Bundesam t ver- langte einjährige Ausbildung (gleichen Inhaltes) an der H öheren Fachschule für Augenoptik als nicht erforderlich und dam it unzulässig.19 4.6 Im w eiteren ordnete das Bundesam t an, dass der einjährige Anpassungs- lehrgang in der Schw eiz unter der Anleitung eines diplom ierten Augenopti- kers zu erfolgen habe und m it Bestätigung des Begleiters nachgew iesen w erden m üsse. Im M erkblatt des BBT w ird hiezu festgehalten, dass der Lehrgang vom Arbeitgeber in Form eines Arbeitszeugnisses als erfüllt be- stätigt w erden m üsse. D as BBT em pfehle, die Absolventen eines Prakti- kum s w ie ausgebildete Personen anzusehen, die ihre Ausbildung gem äss Verfügung vervollständigen. D ie Bezahlung solle sich grundsätzlich nach den Ansätzen eines Augenoptikers richten (vgl. M erkblatt S. 3). D er Beschw erdeführer verfügt seit Abschluss der Lehre 1995 über eine langjährige Berufserfahrung als Augenoptiker, w as die Arbeitszeugnisse bestätigen. D em Arbeitszeugnis der "B._______" in X._______ vom M ai 2001 geht hervor, dass der Beschw erdeführer von N ovem ber 1999 bis Juli 2001 in diesem Betrieb als Augenoptiker angestellt w ar und die Funktion des stellvertretenden G eschäftsführers ausführte. Er verrichtete dem nach folgende Arbeiten: Einkauf, Verkauf, Beratung, Brillenglasbestim m ung, Kontaktlinsenanpassung, W erkstatt, Lehrlingsausbildung und Adm inistrati- on. D er Vorgesetzte, ein diplom ierten O ptikerm eister, führte in seinem Ar- beitszeugnis aus, unter seiner fachlichen O beraufsicht habe der Be- schw erdeführer Brillenglasbestim m ungen auf G rund der guten schulischen Vorbildung sehr sorgfältig und erfolgreich durchgeführt. Ebenso habe er fast alle Kontaktlinsenanpassungen erledigt. Er sei in der Lage gew esen, auch kom plizierte Fälle erfolgreich abzuschliessen. M it dem Anpassen von Kontaktlinsen und der Brillenglasbestim m ung übte der Beschw erdeführer Tätigkeiten aus, die den höheren Anforderungen der Augenoptik entsprechen und nach kantonalem R echt diplom ierten Au- genoptikern vorbehalten sind und bezüglich w elchen das Bundesam t fest- gehalten hat, dass in D eutschland w ichtige Bereiche dieser Them en in den Prüfungsanforderungen fehlen und diese Lücken zu schliessen seien. Aus dem Arbeitszeugnis der "I._______" in Y._______ (SO ) vom 26. Feb- ruar 2002 geht hervor, dass der Beschw erdeführer von D ezem ber 2001 bis Februar 2002 in diesem U nternehm en angestellt w ar. Auch in diesem Be- trieb um fasste sein Aufgabenbereich unter anderem die R efraktion (Brillen- glasbestim m ungen). D ie Vorgesetzte, eine eidgenössisch diplom ierte Au- genoptikerin, führte in ihrem Arbeitszeugnis aus, der Beschw erdeführer habe seine Aufgaben ausserordentlich zuverlässig und zu ihrer vollsten Zufriedenheit erfüllt. D as vom Bundesam t im R ahm en des Anpassungslehrgangs verlangte Praktikum unter Anleitung eines diplom ierten Augenoptikers m uss dam it als erfüllt betrachtet w erden. Auf G rund der Q ualifikation durch die verschiedenen Arbeitgeber ist daher davon auszugehen, dass der Beschw erdeführer in seiner beruflichen Tä- tigkeit über die notw endigen Fähigkeiten und Kenntnisse eines Augenopti- kers verfügt und sich auch über die erforderlichen Kenntnisse im Fach "All- gem eine O ptik und Instrum ente" ausgew iesen hat. 20 5. Zusam m enfassend ergibt sich, dass der Beschw erdeführer auf G rund sei- ner (höheren) Ausbildung in der Schw eiz, der genügenden N ote im Fach "Pathologie des Auges" an der H öheren Fachprüfung im Augenoptikerbe- ruf 2000 und der beruflichen Tätigkeit über genügende Kenntnisse in den Fächern "Pathologie" und "Allgem eine O ptik & Instrum ente" verfügt und die Anforderungen an den vom Bundesam t angeordneten einjährigen An- passungslehrgang (Schulbesuch und Praktikum ) bereits im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides erfüllt w aren. D as Bundesam t hat zu U nrecht die vom Beschw erdeführer - nebst der Ausbildung in D eutschland - an der H öheren Fachprüfung im Augenoptikerberuf 2000 erlangte N ote im Fach Pathologie und die erw orbenen Kenntnisse in seinem Entscheid nicht be- rücksichtigt. D a Ausgleichsm assnahm en (Anpassungslehrgang oder Eig- nungsprüfung) alternativ zu verfügen sind und der Beschw erdeführer die Anforderungen an den einjährigen Anpassungslehrgang erfüllt, erw eist sich die Anordnung von Ausgleichsm assnahm en als nicht nötig und dam it unverhältnism ässig. D ie Voraussetzungen für die Anerkennung der G leich- w ertigkeit des M eistertitels sind im konkreten Fall gegeben. D ies führt dazu, dass die angefochtenen Ausgleichsm assnahm en ersatzlos aufzuhe- ben sind. 6. D ie Beschw erde ist gutzuheissen und die Verfügung des Bundesam tes vom 9. D ezem ber 2005 aufzuheben. Es w ird festgestellt, dass der am 24. Juni 2003 in D eutschland verliehene M eistertitel im Augenoptikerhand- w erk m it dem eidgenössischen D iplom als Augenoptiker gleichw ertig ist. D as Bundesam t w ird angew iesen, dem Beschw erdeführer eine G leichw er- tigkeitsbestätigung auszustellen. 7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist der Beschw erdeführer obsiegende Partei. D ie Verfahrenskosten sind in der R egel von der unterliegenden Partei zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 Vw VG ). Keine Verfahrenskosten w er- den Vorinstanzen auferlegt (vgl. Art. 63 Abs. 2 Vw VG ). D er vom Beschw er- deführer am 5. Januar 2006 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 900.-- ist ihm zurückzuerstatten. 8. D ie Beschw erdeinstanz kann der ganz oder teilw eise obsiegenden Partei von Am tes w egen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erw ach- sene notw endige und verhältnism ässig hohe Kosten zusprechen (Art. 64 Abs. 1 Vw VG ) D er Beschw erdeführer w ar im vorliegenden Verfahren nicht vertreten, und auch sonst sind ihm keine anrechenbaren Kosten in diesem Sinn entstanden. D aher ist keine Parteientschädigung zuzusprechen. 9. G egen diesen Beschw erdeentscheid kann innert 30 Tagen beim Eidgenös- sischen Bundesgericht Beschw erde in öffentlich-rechtlichen Angelegenhei- ten eingereicht w erden (Art. 82 Bst. a und Art. 86 Abs. 1 Bst. a i.V.m . Art. 100 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BG G , SR 173.110, in Kraft seit 1. Januar 2007, AS 2006 1205]).21 D em nach erkennt das B undesverw altungsgericht: 1. D ie Beschw erde w ird gutgeheissen und die Verfügung des Bundesam tes für Berufsbildung und Technologie vom 9. D ezem ber 2005 aufgehoben. 2. Es w ird festgestellt, dass der am 24. Juni 2003 in D eutschland verliehene M eistertitel im Augenoptikerhandw erk m it dem eidgenössischen D iplom als Augenoptiker gleichw ertig ist. D as Bundesam t w ird angew iesen, dem Be- schw erdeführer eine G leichw ertigkeitsbestätigung auszustellen. 3. Es w erden keine Verfahrenskosten auferlegt. D er Kostenvorschuss von Fr. 900.-- w ird dem Beschw erdeführer aus der G erichtskasse zurückerstat- tet, sobald dieses U rteil in R echtskraft erw achsen ist. 4. Es w ird keine Parteientschädigung zugesprochen. 5. D ieses U rteil w ird eröffnet: - dem Beschw erdeführer (m it G erichtsurkunde) - der Vorinstanz (R ef-N r. 353/han/6293) (m it G erichtsurkunde) - dem Eidgenössischen Volksw irtschaftsdepartem ent (m it G erichtsurkunde) D er Abteilungspräsident: D ie G erichtsschreiberin: Bernard M aitre Barbara Aebi R echtsm ittelbelehrung D ieses U rteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schw eizerischen Bundesgericht in Lausanne angefochten w erden. Versand am : 30. M ai 2007