A bteilung III C -2265/2006 {T 0 /2 } U rteil vom 14. Septem ber 2007 M itw irkung: R ichter Stefan M esm er (Vorsitz); R ichterin Franziska Schneider; R ichter Eduard Acherm ann; G erichtsschreiberin Ingrid Künzli Y._______ A G , Beschw erdeführerin, vertreten durch Fürsprecher Sam uel Lem ann, Speichergasse 5, Postfach 484, 3000 Bern 7, gegen Sw issm edic Schw eizerisches H eilm ittelinstitut, H allerstrasse 7, Postfach, 3000 Bern 9, Vorinstanz, betreffend Verkaufsabgabe 2005, Verfügung vom 10. A pril 2006. B u n d e s v e rw a ltu n g s g e ric h t T rib u n a l a d m in is tra tif fé d é ra l T rib u n a le a m m in is tra tiv o fe d e ra le T rib u n a l a d m in is tra tiv fe d e ra l2 Sachverhalt: A. D ie Beschw erdeführerin ist Inhaberin der Zulassungen für eine grosse Zahl anthroposophischer Arzneim ittel. G estützt auf Art. 6 Abs. 2 der Ver- ordnung vom 9. N ovem ber 2001 über die G ebühren des Schw eizerischen H eilm ittelinstituts (aH G ebV, in Kraft bis zum 30. Septem ber 2006, AS 2001 3525, in der Fassung vom 12. Februar 2004, AS 2004 1367) forderte das Schw eizerische H eilm ittelinstitut (Institut) am 5. D ezem ber 2005 die Inhaberinnen von Arzneim ittelzulassungen – darunter auch die Be- schw erdeführerin – auf, zw ecks Festlegung der Verkaufsgebühr für das Jahr 2005 eine Selbstdeklaration einzureichen. Am 27. Januar 2006 legte die Beschw erdeführerin dem Institut eine Liste der im Jahre 2005 verkauften Arzneim itteln vor und hielt fest, die Verkaufs- gebühr betrage insgesam t Fr. 65'768.58. Zugleich w ies sie darauf hin, dass sie 2'844 w eitere Präparate in der Schw eiz in Verkehr bringe, die nur notifiziert seien. D iese Arzneim ittel berücksichtigte sie w eder in der Auf- stellung ihrer Verkaufszahlen noch in der Berechnung der Verkaufsgebühr. M it Schreiben vom 16. Februar 2006 forderte das Institut die Beschw erde- führerin auf, bis zum 16. M ärz 2006 eine vollständige Selbstdeklaration vorzulegen, w elche auch die bloss notifizierten Arzneim ittel zu berücksich- tigen habe. N achdem die Beschw erdeführerin dieser Aufforderung innert der gesetzten Frist nicht nachgekom m en w ar, teilte ihr das Institut am 21. M ärz 2006 m it, die Verkaufsgebühr w erde aufgrund einer Schätzung auf Fr. 273'540.48 festgelegt. D er Beschw erdeführerin w urde G elegenheit zur Stellungnahm e gegeben. Am 4. April 2006 reichte die Beschw erdeführerin eine Stellungnahm e und eine vervollständigte Selbstdeklaration unter Einbezug der notifizierten Arzneim ittel ein. Sie bestritt die H öhe der geschätzten Abgabe und deren R echtm ässigkeit. B. M it Verfügung vom 10. April 2006 setzte das Institut die Verkaufsgebühr für das Jahr 2005 gem äss der vervollständigten Selbstdeklaration fest. Es hielt fest, diese setze sich aus zw ei Posten zusam m en, w elche Fr. 65'768.58 und Fr. 29'103.81 betrügen. Insgesam t legte das Institut som it die Abgabe auf Fr. 94'872.39 fest. U nter Abzug der bereits geleisteten Vorauszahlungen von Fr. 42'400.00 forderte es von der Beschw erdeführerin den (auf 10 R appen gerundeten) Betrag von Fr. 52'472.40. C . G egen diese Verfügung erhob die Beschw erdeführerin am 22. M ai 2006 Beschw erde bei der Eidgenössischen R ekurskom m ission für H eilm ittel (R EKO H M ) und beantragte hauptsächlich, die angefochtene Verfügung 3 sei aufzuheben. Eventualiter verlangte sie die Festsetzung der Verkaufs- gebühr auf Fr. 65'768.58. Zur Begründung ihrer Anträge hielt die Beschw erdeführerin vorab fest, die angefochtene Verfügung sei ungenügend begründet. D as Institut sei auf ihre im vorinstanzlichen Verfahren vorgebrachten Argum ente in keiner W eise eingegangen, w eshalb die Verfügung w egen Verletzung ihres An- spruchs auf rechtliches G ehör aufzuheben sei. Im W eitern stellte sich die Beschw erdeführerin auf den Standpunkt, für die Erhebung einer Verkaufsgebühr auf bloss notifizierten Arzneim itteln fehle eine rechtliche G rundlage. Abgabepflichtig seien nur die Inhaberinnen von Zulassungsbew illigungen. D ie N otifikation eines Arzneim ittels stelle aber keine Zulassung dar. D em Institut entstünden durch notifizierte Arznei- m ittel keine abgabebegründenden Aufw endungen. Zudem sei die Verkaufsgebühr nicht als G ebühr im R echtssinne zu qualifi- zieren. Vielm ehr handle es sich um eine Kostenanlastungssteuer, die nur zulässig sei, w enn haltbare G ründe dafür bestünden, gew isse staatliche Aufw endungen der abgabepflichtigen Personengruppe anzulasten. D as G esetz erlaube die Erhebung der fraglichen Abgabe nur zur D eckung des Aufw ands für die Erarbeitung von Q ualitätsnorm en, die M arktüber- w achung, die Inform ation der Bevölkerung und für M assnahm en gegen den M issbrauch und Fehlgebrauch von Arzneim itteln (Art. 65 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 15. D ezem ber 2000 über Arzneim ittel und M edi- zinprodukte [H M G , SR 812.2]). D erartige M assnahm en seien im Zusam - m enhang m it den notifizierten anthroposophischen Kom plem entär- und Phytoarzneim itteln nicht erforderlich, so dass auch kein Aufw and abgegolten w erden m üsse. D as Institut verw ende den Ertrag aus der Verkaufsgebühr gem äss seinem G eschäftsbericht 2004 denn auch zu einem beträchtlichen Teil für die Finanzierung seines Aufw andes im Zusam m enhang m it Zulassungsverfahren. Es gehe nicht an, diesen Auf- w and den Vertreiberinnen von bloss notifizierten, nicht einem Zulassungs- verfahren unterliegenden Arzneim itteln anzulasten. D ie Abgabe w erde zw eckentfrem det. Zudem sei der Tarif der Verkaufsgebühr degressiv aus- gestaltet, w as dazu führe, dass billigere, bloss notifizierte Arzneim ittel stärker belastet w ürden als teure zugelassene Präparate. Abschliessend rügte die Beschw erdeführerin eine Verletzung des G rund- satzes der G leichbehandlung der Konkurrenten, da das Institut die Ver- kaufsgebühr für das Jahr 2005 nicht bei allen Vertreiberinnen notifizierter Arzneim ittel eingefordert habe. D . In seiner Vernehm lassung vom 26. Juni 2006 beantragte das Institut, die Beschw erde sei im H aupt- und Eventualbegehren abzuw eisen, sow eit da- rauf eingetreten w erden könne. Zur Begründung seines Antrags m achte das Institut im W esentlichen gel- tend, eine einlässlichere Begründung der angefochtenen Verfügung habe sich erübrigt, da der Beschw erdeführerin die G ründe für die Erhebung der 4 Verkaufsgebühr aufgrund früherer Äusserungen des Instituts und der Praxis der R EKO H M bestens bekannt gew esen seien. Von einer Ver- letzung des rechtlichen G ehörs könne daher nicht gesprochen w erden. Selbst w enn eine solche angenom m en w ürde, w äre sie im R ahm en des Beschw erdeverfahrens geheilt w orden. W eiter hielt das Institut fest, dass Art. 65 Abs. 2 und Art. 72 Bst. f H M G in Verbindung m it Art. 2 Bst. b und Art. 6 aH G ebV eine ausreichende R echts- grundlage für die Erhebung von Verkaufsgebühren – auch für notifizierte Arzneim ittel – darstellten, w ie dies von der R EKO H M bereits anerkannt w orden sei. D ie Verkaufsgebühr sei entgegen ihrer Bezeichnung nicht als Kausalabgabe zu qualifizieren, sondern stelle eine Aufsichtsabgabe dar, da ihr keine individuell zurechenbare staatliche G egenleistung gegen- überstehe. Es handle sich dabei um eine eigenständige Abgabekategorie, die zw ischen Kausalabgaben und Steuern stehe. D ie Abgabe könne ent- gegen der Auffassung der Beschw erdeführerin nicht als Kostenanlastungs- steuer qualifiziert w erden. D ie Voraussetzungen für die Erhebung einer Aufsichtsabgabe seien ge- geben. Es bestehe ein ausreichender – w enn auch etw as lockerer – Zu- rechnungszusam m enhang zw ischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem Verw endungszw eck der Abgabe, diene sie doch der Finanzierung der Ü berw achung des Arzneim ittelverkehrs. H ierunter fielen alle Aufgaben des Instituts, w elche es im Zusam m enhang m it der Sicherstellung eines geregelten Verkehrs m it Arzneim itteln und insbesondere der Aufrecht- erhaltung der Arzneim ittelsicherheit zu erfüllen habe, also nicht nur reine M arktüberw achungsaufgaben, sondern insbesondere auch Aufgaben im Zusam m enhang m it der Zulassung von Arzneim itteln. Es liege daher keine Zw eckentfrem dung der Einnahm en aus der Verkaufsgebühr vor. Erheb- licher Aufw and zur Aufrecherhaltung der Arzneim ittelsicherheit ergebe sich im Ü brigen keinesw egs nur bei zugelassenen Präparaten, sondern auch bei bloss notifizierten Arzneim itteln, w ie aufw ändige Ü berprüfungsver- fahren gezeigt hätten (z.B. Kava-kava, Johanniskraut). D ie Aufsichts- abgabe kom m e der pharm azeutischen Industrie als G anzes zu gute, auch den Vertreiberinnen von bloss notifizierten Arzneim itteln der Kom ple- m entär- und Phytom edizin. Es treffe nicht zu, dass die Verkaufsabgabe für das Jahr 2005 nicht von allen Vertreiberinnen von Arzneim itteln eingefordert w orden sei. D ie Be- schw erdeführerin belege ihre gegenteilige Behauptung in keiner W eise. E. In ihrer R eplik vom 15. August 2006 bestätigte die Beschw erdeführerin ihre R echtsbegehren und im W esentlichen auch deren Begründung. Ergänzend betonte sie, der G esetzgeber habe nicht vorgesehen, die Verkaufsgebühr als Steuer auszugestalten. Sow eit die zu beurteilende Abgabe Elem ente einer Steuer enthalte, fehle es an einer ausreichenden gesetzlichen G rundlage. D iese könne nicht durch Verordnungsbestim - m ungen ersetzt w erden. In einem G utachten habe denn auch H err Prof. M arkus M üller die R echtm ässigkeit der Verkaufsgebühr bei Annahm e einer 5 Kostenanlastungssteuer in Frage gestellt (M AR KU S M Ü LLE R /C H R ISTO PH JEN N I, H eilm ittelrechtliche Problem e im Zusam m enhang m it der Zulassung von kom plem entärm edizinischen Arzneim itteln, G utachten vom 5. M ai 2006 zuhanden des Schw eizerischen Verbandes für Kom plem entärm edizinische Arzneim ittel [im Folgenden: G utachten M üller/Jenni], R eplikbeilage 1). D ie Abgabe sei dem nach nur zulässig, w enn sie als Kausalabgabe qualifiziert w erden könnte – w as aber vom Institut selbst in Abrede gestellt w erde. Entgegen der Auffassung des Instituts sei die Verkaufsgebühr für notifizierte Arzneim ittel selbst dann nicht zulässig, w enn sie als Aufsichts- abgabe qualifiziert w ürde, fehle es doch an der erforderlichen G ruppen- äquivalenz: Es könne nicht Sache der Kom plem entär- und Phytoarznei- m ittelbranche sein, die Zulassungsverfahren anderer Arzneim ittelvertreiber zu finanzieren. Im W eitern bekräftigte die Beschw erdeführerin ihre Auffassung, dass eine Q uersubventionierung des Zulassungsverfahrens durch die Verkaufs- gebühr nicht zulässig sei, da die Erhebung von G ebühren für das Zu- lassungsverfahren abschliessend durch Art. 65 Abs. 1 H M G geregelt sei. D as Institut habe im R ahm en des N otifikationsverfahrens und der Ü berw a- chung der notifizierten Präparate keinen nennensw erten Aufw and. Art. 2 Abs. 1 Bst. b aH G ebV sehe denn auch ausdrücklich vor, dass die Verkaufsgebühr nur von Inhaberinnen einer Zulassungsbew illigung einverlangt w erden dürfe. Eine solche Bew illigung w erde im R ahm en der N otifikation nicht erteilt. Es gehe nicht an, die Vertreiberinnen von bloss notifizierten Arzneim itteln m it Abgaben für jenen Aufw and zu belasten, der dem Institut durch die Zulassung und durch die Ü berw achung zu- gelassener Präparate entstehe. Allenfalls m üsste die Verkaufsgebühr im vorliegenden Verfahren erheblich reduziert w erden. Abschliessend hält die Beschw erdeführerin fest, es liege nicht an ihr zu belegen, dass in Einzelfällen keine Verkaufsgebühren erhoben w orden seien. Sie sei der Ü berzeugung, dass die G ebührenerhebung unter syste- m atischen U nzulänglichkeiten leide und beantragt, dem Institut seien in diesem Zusam m enhang bestim m te Fragen vorzulegen. N ötigenfalls sei über die G ebührenerhebung eine Expertise durchzuführen. F. M it Verfügung vom 16. August 2006 lud der Präsident der R EKO H M das Institut ein, zu den von der Beschw erdeführerin in der R eplik aufge- w orfenen Fragen im R ahm en einer D uplik Stellung zu nehm en und zudem anhand seiner Jahresrechnungen sow ie allfälliger w eiterer U nterlagen zu erläutern, ob und in w elcher W eise die Bem essungskriterien von Art. 65 Abs. 2 und 4 H M G bei der Abgabeerhebung beachtet w urden. G . Am 11. Septem ber 2006 reichte das Institut seine D uplik ein und bestätigte sein R echtsbegehren. D as Institut betonte erneut, dass auch die Ü berw achung des Verkehrs m it notifizierten Arzneim itteln erheblichen Aufw and verursache und illustrierte dies m it den Beispielen Johanniskraut und Kava-kava. Im übrigen sei es 6 Sache der Beschw erdeführerin, die behauptete U ngleichbehandlung bei der Erhebung der Verkaufsgebühr zum indest glaubhaft zu m achen. Blosse Behauptungen genügten nicht. Angesichts des U m standes, dass es bei der G ebührenerhebung keinesw egs bew usst rechtsungleich vorgehe und allfällige Versehen beim Versand der Aufforderung zur Selbstdeklaration korrigieren w ürde, sehe es sich nicht veranlasst, die von der Be- schw erdeführerin aufgew orfenen Fragen zu beantw orten. Es bestehe in concreto kein Anspruch auf G leichbehandlung im U nrecht. Im W eiteren legte das Institut seine G eschäftsberichte 2004 und 2005 vor und hielt fest, dass durch die Verkaufsgebühr all jene Aufw endungen finanziert w ürden, w elche nicht durch die Verfahrensgebühren und die Ab- geltungen des Bundes gedeckt seien. D ie Produkterechnungen des Insti- tuts seien entsprechend dem Leistungsauftrag des Bundesrates und der Leistungsvereinbarung m it dem Eidgenössischen D epartem ent des Innern (ED I) strukturiert. Im Leistungsauftrag w ürden dem Institut auch Vorgaben zum Kostendeckungsgrad der Verfahrensgebühren gem acht, w as in der Leistungsvereinbarung konkretisiert w erde und sich im Budget w iderspieg- le. So sei etw a vorgegeben, dass die Produktegruppe "M arktzutritt" im Jahre 2005 zu rund 42% , die Produktegruppe "Ü berw achung" zu rund 66% aus Verkaufsgebühren zu finanzieren sei. Abschliessend betonte das Institut, dass das H eilm ittelgesetz nach dem W illen des G esetzgebers einzig verbiete, Arzneim ittelabgaben für Ü berw achungstätigkeiten im Bereiche der M edizinprodukte zu verw enden, dass es aber nicht vorschreibe, bei der Verw endung der Abgaben zw ischen verschiedenen Arzneim ittelkategorien zu unterscheiden. H . M it Verfügung vom 15. Septem ber 2006 w urde der Schriftenw echsel ge- schlossen. I. Am 1. Januar 2007 ging das Verfahren auf das Bundesverw altungsgericht über, w elches den Parteien am 30. Januar 2007 die Zusam m ensetzung des Spruchkörpers bekannt gab. Innert der gesetzten Frist gingen keine Ausstandsbegehren ein. J. Auf die Ausführungen der Parteien ist in den folgenden Erw ägungen – so- w eit erforderlich – näher einzugehen. 7 D as B undesverw altungsgericht zieht in Erw ägung: 1. Angefochten ist die Verfügung vom 10. April 2006, m it w elcher das Institut die Verkaufsgebühr für alle von der Beschw erdeführerin im Jahre 2005 vertriebenen Arzneim ittel festsetzte. D ie Verfügung erging in Anw endung von Art. 65 Abs. 2 H M G sow ie verschiedener Bestim m ungen der aH G ebV. 1.1 G em äss Art. 85 Abs. 1 H M G w ar die R EKO H M bis zum 31. D ezem ber 2006 zuständig zur Beurteilung von Beschw erden gegen Verfügungen des Instituts, die gestützt auf das H eilm ittelgesetz und seine Ausführungs- erlasse ergingen. M it Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverw altungsgericht (VG G , SR 173.32) w urde diese Bestim m ung aufgehoben (Ziff. 89 Anhang VG G ). D ie Zuständigkeit zur Beurteilung der vorliegenden Streitsache richtet sich seit dem 1. Januar 2007 nach Art. 31 ff. VG G (vgl. Art. 53 Abs. 2 VG G ). D anach ist das Bundesverw altungsgericht insbesondere zuständig zur Beurteilung von Beschw erden gegen Verfügungen der Anstalten und Betriebe des Bundes (Art. 33 Bst. e VG G ). D a das Institut eine öffentlich- rechtliche Anstalt des Bundes bildet (Art. 68 Abs. 2 H M G ), die angefoch- tene Anordnung ohne Zw eifel als Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. D ezem ber 1968 über das Verw altungsverfahren (Vw VG , SR 172.021) zu qualifizieren ist und zudem keine Ausnahm e ge- m äss Art. 32 VG G vorliegt, ist das Bundesverw altungsgericht zur Beurtei- lung der vorliegenden Sache zuständig. 1.2 G em äss Art. 48 Abs. 1 Vw VG ist zur Beschw erdeführung vor dem Bundes- verw altungsgericht legitim iert, w er vor der Vorinstanz am Verfahren teilge- nom m en hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzw ürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. D ie Beschw erdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenom m en, ist als Adressatin durch die angefochtene Verfügung vom 10. April 2006 ohne Zw eifel besonders berührt und hat an deren Aufhebung bzw . Abänderung ein schutzw ürdiges Interesse. Auf die frist- und form gerecht eingereichte Beschw erde ist daher einzutreten. 2. D as Verfahren vor dem Bundesverw altungsgericht richtet sich im W esent- lichen nach den Vorschriften des Vw VG und des VG G , w obei das neue, am 1. Januar 2007 in Kraft getretene Verfahrensrecht anw endbar ist (vgl. Art. 37 und Art. 53 Abs. 2 VG G ). 2.1 M it der Beschw erde an das Bundesverw altungsgericht kann gerügt w erden, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht (einschliesslich der Ü berschreitung oder des M issbrauchs von Erm essen), beruhe auf einer unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts oder sei unangem essen (Art. 84 Abs. 1 H M G i.V. m . Art. 49 Vw VG ). 8 N ach ständiger R echtsprechung können Verw altungsjustizbehörden des Bundes erstinstanzliche Fachentscheide m it Zurückhaltung überprüfen, sow eit die N atur der Streitsache einer unbeschränkten Sachprüfung des angefochtenen Entscheides entgegensteht. So ist insbesondere dann, w enn die Beurteilung hochstehende, äusserst spezialisierte technische oder w issenschaftliche Kenntnisse erfordert, w elche der Beschw erde- instanz nicht zur Verfügung stehen, eine Zurückhaltung bei der Ü ber- prüfung vorinstanzlicher Bew ertungen angezeigt (vgl. VPB 67.31 E. 2, 68.133 E. 2.4; vgl. auch BG E 130 II 449 E. 4.1, 121 II 384 E. 1; BEATR IC E W AG N ER PFEIFFER , Zum Verhältnis von fachtechnischer Beurteilung und rechtlicher W ürdigung im Verw altungsverfahren, in: ZSR , N F 116, I. H albbd., S. 442 f.). Im vorliegenden Verfahren sind keine G ründe für eine zurückhaltende Ü berprüfung der angefochtenen Verfügung ersichtlich, stellen sich doch im W esentlichen rechtliche Fragen. 2.2 D as Bundesverw altungsgericht ist gem äss dem G rundsatz der R echts- anw endung von Am tes w egen nicht an die Begründung der Begehren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 Vw VG ). Sie kann die Beschw erde auch aus anderen als den geltend gem achten G ründen gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis m it einer Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abw eicht (vgl. FR ITZ G YG I, Bundesverw altungs- rechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 212). 3. D ie Beschw erdeführerin m acht geltend, die angefochtene Verfügung sei unzureichend begründet, w orin eine Verletzung des in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schw eizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) und in Art. 35 Vw VG garantierten Anspruchs auf rechtliches G ehör liege. 3.1 D as rechtliche G ehör um fasst die R echte der Parteien auf Teilnahm e am Verfahren und auf Einflussnahm e auf den Prozess der Entscheidfindung. In diesem Sinne dient es einerseits der Sachabklärung, stellt andererseits aber auch ein persönlichkeitsbezogenes M itw irkungsrecht beim Erlass von Verfügungen dar, w elche in die R echtsstellung des Einzelnen eingreifen (vgl. BG E 126 V 131 f., 121 V 152; ALFR ED KÖ LZ/ISAB ELLE H ÄN ER , Verw al- tungsverfahren und Verw altungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, R z. 292 ff.). Zum verfassungsm ässigen Anspruch auf rechtliches G ehör, der für das Verw altungsverfahren in Art. 26 ff. Vw VG konkretisiert w orden ist, gehören insbesondere G arantien bezüglich Bew eisverfahren, Begründungspflicht der Behörden und Akteneinsicht. D er dem rechtlichen G ehör zuzuordnende Anspruch auf eine ausreichende Begründung von Verfügungen verlangt, dass behördliche Anordnungen derart einlässlich begründet w erden, dass die Betroffenen die Verfügung sachgerecht anfechten können (Art. 35 Abs. 1 Vw VG ; vgl. BG E 129 I 232 E. 3.2, 121 I 57, 112 Ib 109). D abei kann sich die verfügende Behörde auf 9 die w esentlichen G esichtspunkte beschränken und m uss auf Vorbringen, die nicht entscheidrelevant sind, nicht eingehen (vgl. zum G anzen A. KÖ LZ/I. H ÄN E R , a.a.O ., R z. 355 ff. m it H inw eisen). D ie Begründung einer Verfügung m uss nicht in jedem Falle in dieser selbst enthalten sein, sondern kann sich auch aus behördlichen Äusserungen ergeben, w elche im Laufe des Verfahrens gem acht w orden sind (vgl. BG E 117 Ib 481 E. 6b/bb, 113 II 204 E. 2). 3.2 Entgegen der Auffassung der Beschw erdeführerin w ar das Institut im vorliegenden Verfahren nicht verpflichtet, sich in der angefochtenen Ver- fügung detailliert m it ihren Argum enten zur R echtm ässigkeit der Abgabe- erhebung auf lediglich notifizierten Arzneim itteln auseinander zu setzen. D as Institut hatte der Beschw erdeführerin bereits in seinem Vorbescheid vom 21. M ärz 2006 dargelegt, dass es der Auffassung sei, auch für die gem äss Art. 10 der Verordnung des Schw eizerischen H eilm ittelinstituts vom 9. N ovem ber 2001 über die vereinfachte Zulassung und die M eldepflicht von Arzneim itteln (aVAZV, AS 2006 3623; heute: Verordnung vom 22. Juni 2006 des Schw eizerischen H eilm ittelinstituts über die vereinfachte Zulassung von Arzneim itteln und die Zulassung von Arznei- m itteln im M eldeverfahren (VAZV, SR 812.212.23) bloss notifizierten Arzneim ittel sei eine Verkaufsgebühr zu entrichten (Vorakten pag. 11). Zudem hat die Beschw erdeführerin in ihrem Schreiben an das Institut vom 4. April 2006 zum Ausdruck gebracht, sie bestreite die R echtm ässigkeit dieser Abgabeerhebung "in Kenntnis des Entscheides der R ekurskom m is- sion vom 23. D ezem ber 2005 in Sachen O ._______ AG ", in w elchem die R EKO H M entschieden hatte, die fraglichen Arzneim ittel unterstünden der Abgabepflicht (Entscheid der R EKO H M vom 23. D ezem ber 2005 i.S. O . AG [H M 05.126]). U nter diesen U m ständen w ar es nach Auffassung des Bundesverw altungsgerichts nicht erforderlich, in der angefochtenen Verfü- gung selbst im Einzelnen darzulegen, aus w elchen G ründen das Institut die Einw ände der Beschw erdeführerin nicht für stichhaltig hielt. Zu beachten ist zudem , dass die angefochtene Verfügung in einem M assenverfahren erging, von dem säm tliche Zulassungsinhaberinnen betroffen w aren, und in w elchem aufgrund rein rechnerischer Vorgänge die Abgabehöhe festgelegt w orden ist. D em Institut steht bei der einzelfallw eisen Erhebung der jährlichen Verkaufsgebühr kein Erm essen zu, das allenfalls eine einlässlichere Begründung der angefochtenen Verfügung erforderlich gem acht hätte. D ie Beschw erdeführerin w ar denn auch in der Lage, die zu beurteilende Beschw erde sachgerecht zu begründen. Es ist allerdings nicht zu verkennen, dass der angefochtenen Verfügung nicht entnom m en w erden kann, w elcher Abgabebetrag für bloss notifizierte und w elcher Betrag für förm lich zugelassene Arzneim ittel erhoben w ird (die Verfügung nennt unter dem gleichlautenden Titel "Kom plem entär- und Phytoarzneim ittel" zum einen den Betrag von Fr. 29'103.81 und zum andern einen solchen von Fr. 65'768.58; Vorakten pag. 87). Auch dieser M angel, der zw ar für Aussenstehende relativ gravierend erscheint, w ird 10 ohne W eiteres durch die M itteilungen des Instituts im vorangegangenen Verfahren behoben, w urde doch der (unbestrittene) Betrag von Fr. 65'768.58 bereits im Schreiben des Instituts vom 21. M ärz 2006 (Vorakten pag. 9) genannt und eindeutig den nicht bloss notifizierten Arzneim itteln zugeordnet. D er Beschw erdeführerin w ar denn auch klar, dass der in der angefochtenen Verfügung genannte Betrag von Fr. 29'103.81 ausschliess- lich die notifizierten Arzneim ittel betraf. 3.3 U nter diesen U m ständen erachtet das Bundesverw altungsgericht die Be- gründung der angefochtenen Verfügung als genügend. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches G ehör ist nicht auszum achen. Ergänzend sei betont, dass selbst dann, w enn eine G ehörsverletzung angenom m en w ürde, diese nicht als schw erw iegend zu qualifizieren w äre und im Verfahren vor den Beschw erdeinstanzen, w elche die Sache m it voller Kognition überprüfen, geheilt w orden w äre, hat doch das Institut seine Argum entation im R ahm en der Vernehm lassung vom 26. Juni 2006 verdeutlicht und konnte die Beschw erdeführerin im R ahm en ihrer R eplik vom 15. August 2006 hiezu Stellung nehm en (vgl. zur H eilung von G ehörs- verletzungen im heilm ittelrechtlichen Verfahren etw a VPB 68.133 E. 2.4). Eine R ückw eisung an die Vorinstanz w ürde bloss eine Verfahrensver- zögerung bedeuten und zu unnötigen Leerläufen führen. 4. G em äss Art. 65 Abs. 2 H M G kann das Institut für die Ü berw achung des Arzneim ittelverkehrs G ebühren auf den in der Schw eiz verkauften verw en- dungsfertigen Arzneim itteln erheben. D ie Abgaben sind so zu bem essen, "dass sie auch die Kosten decken, die dem Institut durch die Erarbeitung von Q ualitätsnorm en, durch die M arktüberw achung, durch die Inform ation der Bevölkerung und durch M assnahm en gegen den M issbrauch und Fehlgebrauch entstehen" (Art. 65 Abs. 4 H M G ). D abei hat das Institut zu beachten, dass es durch alle erhobenen G ebühren die Vorgaben des Leistungsauftrages hinsichtlich der Kostendeckung erfüllen kann (Art. 65 Abs. 5 in Verbindung m it Art. 70 Abs. 1 H M G ). Im Einzelnen hat der Institutsrat die G ebührenerhebung gestützt auf Art. 72 Bst. f H M G in der aH G ebV geregelt. D iese am 30. Septem ber 2006 ausser Kraft getretene und durch die Verordnung vom 22. Juni 2006 über die G ebühren des Schw eizerischen H eilm ittelinstituts (H G ebV, SR 812. 214.5, heute in der Fassung vom 15. M ärz 2007) ersetzte Verordnung findet im vorliegenden Verfahren m angels abw eichender gesetzlicher R egelung noch in ihrer Fassung vom 12. Februar 2004 Anw endung, ist doch die angefochtene Verfügung vor Inkrafttreten des neuen R echts ergangen (vgl. U LR IC H H ÄFELIN /G EO R G M Ü LLE R /FELIX U H LM AN N , Allgem eines Verw altungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, R z. 326 f.; PIER R E TSC H AN N EN /U LR IC H ZIM M ER LI, Allgem eines Verw altungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, S. 176). Art. 2 Abs. 1 Bst. a aH G ebV sieht vor, dass eine G ebühr zu bezahlen hat, w er als Inhaber einer Zulassungsbew illigung Arzneim ittel verkauft. D ie H öhe dieser sog. Verkaufsgebühr (im Folgenden: Verkaufsabgabe) w ird 11 nach der Anzahl und dem Fabrikabgabepreis der von der Zulassungs- inhaberin in der Schw eiz verkauften Arzneim ittelpackungen bem essen (Art. 6 Abs. 1 aH G ebV) und richtet sich im Einzelnen nach dem Tarif von Ziff. V des Anhangs zur aH G ebV. 4.1 D ie Beschw erdeführerin m acht geltend, die Verkaufsabgabe könne nicht als G ebühr im R echtssinne charakterisiert w erden, da sie nicht als Entgelt für einen individuell zurechenbaren Sondervorteil erhoben w erde. Vielm ehr handle es sich um eine Kostenanlastungssteuer; die Verkaufsabgabe w erde voraussetzungslos geschuldet und faktisch zur D eckung der all- gem einen Aufw endungen des Instituts verw endet. D ie Abgabe m üsse daher den für Steuern geltenden G rundsätzen entsprechen (Art. 127 und Art. 164 BV) und über eine ausreichende Verfassungsgrundlage verfügen – w as nicht der Fall sei. D as Institut m acht hingegen geltend, bei der Verkaufsabgabe handle es sich nicht um eine Kostenanlastungssteuer, sondern um eine Aufsichts- abgabe, die als eigenständige Abgabekategorie zu behandeln sei. M it der Verkaufsabgabe w ürden gesundheitspolizeiliche Tätigkeiten finanziert, die den einzelnen Inverkehrbringerinnen von Arzneim itteln zw ar nicht indivi- duell zugute käm en, w ohl aber dem gesam ten Kreis der Abgabepflichtigen als G ruppe. Es bestehe ein ausreichender Zurechnungszusam m enhang zw ischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem Verw endungszw eck der Abgabe, diene sie doch der Finanzierung der Ü berw achung des gesam ten Arzneim ittelverkehrs. D ie Abgabe dürfe in solchen Fällen auf form ell-gesetzlicher Stufe statuiert w erden. Es sei som it zulässig gew esen, die Verkaufsabgabe im H M G ohne ausdrückliche verfassungsrechtliche G rundlage einzuführen. 4.2 D ie herrschende Lehre geht davon aus, dass eine Abgabe dann als Steuer zu qualifizieren ist und dam it einer verfassungsm ässigen G rundlage bedarf, w enn kein individueller Zurechnungszusam m enhang zw ischen dem Abgabepflichtigen und dem Abgabeverw endungszw eck besteht (keine Individualäquivalenz, vgl. XAVIER O BER SO N /M IC H EL H O TTELIER , La taxe de surveillance perçue auprès des organism es d'autorégulation en m atière de lutte contre le blanchim ent d'argent: nature juridique et constitutionnalité, AJP 2007, S. 51 ff., S. 53 f.). Allerdings ist die Abgrenzung zw ischen einer Kostenanlastungssteuer und einer Aufsichtsabgabe im Einzelfall nicht im m er eindeutig. D as Bundesgericht qualifiziert nicht jede Abgabe, der kein individueller Sondernutzen der Abgabepflichtigen gegenübersteht, als Steuer. So hat es etw a in einem kürzlich ergangenen Entscheid im Zusam - m enhang m it einer Abgabe, die nicht ein Entgelt für individuell zurechen- bare G egenleistungen darstellte, von einer "m it einer Kostenanlastungs- steuer vergleichbaren Sonderabgabe" gesprochen (U rteil des Bundesge- richts vom 22. M ärz 2006, 2A.62/2005, E. 4.4.2.2) und in einem anderen neuen Entscheid die Aufsichtsabgabe als Abgabe "für dem Einzelnen nicht zuordenbare Allgem eindienstleistungen" bezeichnet (U rteil des Bundes- gerichts vom 24. O ktober 2006, 2A.345/2006, E. 3.2.2). In der Lehre w ird 12 denn auch postuliert, dass Sonderabgaben m it besonderem , gruppen- bezogenem Zurechnungszusam m enhang, w ie gew isse Aufsichtsabgaben, nicht den Steuern, sondern den Kausalabgaben zuzurechnen seien (vgl. G utachten des Bundesam tes für Justiz vom 15. Juli 1999, D ie Aufsichts- abgaben im Bereich der Banken- und Privatversicherungsaufsicht und der Beitrag zur U nfallverhütung im Strassenverkehr, in: VPB 64.25; so w ohl auch ER N ST BLU M EN STEIN /PETER LO C H ER , System des schw eizerischen Steuer- rechts, 6. Aufl., Zürich 2002, S. 11 [G rafik]). Bezüglich der Verkaufsabgabe gem äss Art. 65 Abs. 3 H M G w ird in der Literatur allerdings ausgeführt, diese trage Züge einer Kosten- anlastungssteuer (G ER H AR D SC H M ID /FELIX U H LM AN N , in: Thom as Eichenberger/ U rs Jaisli/Paul R ichli (H rsg.), Basler Kom m entar H eilm ittelgesetz, Basel/ G enf/M ünchen 2006 [im Folgenden: Kom m entar H M G ], N . 28 zu Art. 65). Im G utachten M üller/Jenni w ird die Auffassung skizziert, die Verkaufs- abgabe stelle eine Sondersteuer m it Zw eckbindung bzw . eine Kosten- anlastungssteuer dar. Letztlich w ird allerdings offen gelassen, ob diese Abgabe als Kostenanlastungssteuer oder als Aufsichtsabgabe zu quali- fizieren sei (S. 48). 4.3 G em äss Art. 190 BV (in der seit 1. Januar 2007 geltenden Fassung [bis dahin Art. 191 BV]) sind Bundesgesetze für die rechtsanw endenden Behörden m assgebend. D as Bundesverw altungsgericht darf dem nach form ell-gesetzlichen N orm en des Bundesrechts die Anw endung nicht versagen, auch w enn sie die Bundesverfassung verletzen. Es ist vielm ehr an die Bundesgesetze gebunden und hat diese anzuw enden (vgl. etw a YVO H AN G AR TN ER , Kom m entar zu Art. 191 BV, in: BER N H AR D EH R E N ZE LLER et al., D ie schw eizerische Bundesverfassung, Kom m entar, Zürich/Basel/G enf/Lachen 2002, R z. 4 ff. und 18; PASC AL M AH O N , C om m entaire ad art. 191 C st., in: JEAN -FR AN Ç O IS AU BER T/PASC AL M AH O N , Petit com m entaire de la C onstitution fédérale de la C onféderation suisse, Zurich/Bâle/G enève 2003, n. 8 ff.). Für die Beurteilung der R echtm ässigkeit der Verkaufsabgabe ist dam it vor allem der vom G esetzgeber vorgegebene Sinn und Zw eck von Art. 65 H M G entscheidend und w eniger die dogm atische Einordnung der Abgabe. Auch dann, w enn die R egelung bei richtiger Auslegung von den verfassungsm ässigen G rundsätzen betreffend die Abgabeerhebung (insb. Art. 127 und 164 BV) abw eichen sollte, ist sie im vorliegenden Verfahren anzuw enden (vgl. BG E 131 II 271 E. 7.4). Im Folgenden ist daher vorab Sinn und Zw eck der gesetzlichen Vor- schriften über die Verkaufsabgabe zu erm itteln, w obei – ausgehend vom W ortlaut – der W ille des G esetzgebers im Vordergrund steht und eine verfassungskonform e Auslegung zu suchen ist. 4.3.1 N ach dem W ortlaut von Art. 65 Abs. 2 H M G ist es offensichtlich und bedarf keiner w eiteren Erläuterung, dass der G esetzgeber eine bundesrechtliche Verkaufsabgabe einführen w ollte, die vom Institut erhoben w erden kann. D iese Abgabe knüpft an die altrechtliche Vignettengebühr der Inter- kantonalen Vereinigung für die Kontrolle der H eilm ittel (IKV) an (Art. 14 13 Abs. 1 der Interkantonalen Vereinbarung vom 3. Juni 1971 über die Kontrolle der H eilm ittel, Ziff. 27 des G ebührentarifs der IKV vom 23. N ovem ber 1990 [im Folgenden: G ebührentarif IKV]; vgl. Botschaft des Bundesrates vom 1. M ärz 1999 zu einem Bundesgesetz über Arzneim ittel und M edizinprodukte [im Folgenden: Botschaft H M G ], BBl 1999 S. 3453 ff., Separatdruck S. 94). Für eine derartige Abgabe findet sich in der Bundesverfassung keine ausdrückliche G rundlage, w as im Lichte von Art. 190 BV aber selbst dann ohne Bedeutung ist, w enn die Verkaufsabgabe als Kostenanlastungssteuer zu qualifizieren w äre (vgl. BG E 128 II 247 E. 3.3 und 4.2; XAVIER O BER SO N , Les taxes d'orientation, Basel 1991, S. 143). 4.3.2 O bjekt der Verkaufsabgabe sind nach dem W ortlaut von Art. 65 Abs. 2 H M G die in der Schw eiz verkauften verw endungsfertigen Arzneim ittel. Von der Abgabepflicht befreit sind dam it ohne Zw eifel die M edizinprodukte (Art. 4 Abs. 1 Bst. b H M G , vgl. Botschaft H M G S. 94), die nicht verw endungs- fertigen Arzneim ittel und auch die von Personen in der Schw eiz ins Ausland verkauften Arzneim ittel. 4.3.2.1 Vorab ist zu prüfen, ob die Verkaufsabgabe nur auf jenen Arzneim itteln erhoben w erden kann, die in Anw endung von Art. 9 Abs. 1 H M G zugelassen sind, oder auch auf solchen, die gem äss Art. 9 Abs. 2 H M G ohne Zulassung in Verkehr gebracht w erden dürfen. Es fällt auf, dass der in Art. 65 Abs. 2 H M G verw endete Begriff der "verkauften Arzneim ittel" im G esetz nicht definiert w ird und für die H eilm ittelgesetzgebung untypisch ist. Einzig in Art. 24 Abs. 2 H M G w ird im Zusam m enhang m it der Ver- schreibungspflicht auf den Verkauf von Arzneim itteln Bezug genom m en. Im Ü brigen sind die Vorschriften des G esetzes über das Inverkehrbringen ungeachtet dessen anzuw enden, ob die Ü bertragung von Arzneim itteln entgeltlich oder unentgeltlich erfolgt (Art. 4 Abs. 1 Bst. e und f H M G ). Auch der Botschaft H M G lässt sich nicht entnehm en, ob nur der Verkauf zugelassener Arzneim ittel, also ihr entgeltliches Inverkehrbringen, die Abgabepflicht entstehen lässt. In den R äten w urde allerdings darauf hingew iesen, dass sich der staatliche Kontrollaufw and und dam it auch die Berechtigung der Abgabeerhebung bei Arzneim itteln und bei M edizin- produkten grundsätzlich unterschiedlich gestalte. Ausdrücklich w urde fest- gehalten: "Vor dem Inverkehrbringen bedarf das Arzneim ittel der Prüfung und Bew illigung durch die zuständige Behörde. Im G egensatz dazu unterstehen M edizinprodukte keiner Zulassungspflicht. D er Inverkehr- bringer hat, sofern er dazu aufgefordert w ird, lediglich den N achw eis der N orm enkonform ität zu erbringen und gew isse M eldepflichten zu erfüllen. Entsprechend – das ist entscheidend – sind die behördlichen Aufgaben bei Arzneim itteln und M edizinprodukten völlig unterschiedlich" (AB 2000 N 168, Votum Pierre Triponez; vgl. auch AB 2000 N 169, Votum M arc F. Suter). D er Ständerat hat denn auch auf Antrag der vorberatenden Kom m ission eine im Entw urf des G esetzes vorgesehene R egelung ge- strichen, w onach der Bundesrat das Institut zur Erhebung einer Verkaufsabgabe auf M edizinprodukten hätte erm ächtigen können (Art. 64 Abs. 3 Bst. b E-H M G , vgl. AB 2000 S 614). Im R ahm en der D ifferenz- bereinigung w urde im N ationalrat w iederum betont, die Erhebung einer 14 Verkaufsabgabe rechtfertige sich bei M edizinprodukten nicht, da deren In- verkehrbringen keiner Zulassungspflicht unterstehe (vgl. AB 2000 N 1327, Votum M arc F. Suter). Anknüpfungspunkt für die Einführung der Verkaufsabgabe w ar dam it für den G esetzgeber die Zulassungspflicht der Arzneim ittel, w elche die beson- deren potentiellen G efahren des Inverkehrbringens von Arzneim itteln und den dam it verbundenen Ü berw achungsaufw and des Instituts w iderspiegelt. Es ist entsprechend dem W illen des G esetzgebers davon auszugehen, dass O bjekt der Verkaufsabgabe die zugelassenen und entgeltlich in der Schw eiz in Verkehr gebrachten verw endungsfertigen Arzneim ittel sind. 4.3.2.2 D ie Beschw erdeführerin m acht allerdings geltend, als zugelassene und dam it abgabepflichtige Arzneim ittel könnten nur solche Produkte gelten, w elche im R ahm en eines förm lichen Zulassungsverfahrens überprüft w orden seien. Arzneim ittel, die bloss der M eldepflicht gem äss Art. 15 H M G unterstünden, verursachten – gleich w ie nicht zulassungspflichtige Arznei- m ittel gem äss Art. 9 Abs. 2 H M G oder w ie M edizinprodukte – keinen Ü berw achungsaufw and des Instituts, w elcher die Erhebung der Ver- kaufsabgabe rechtfertige. Es sei im Sinne einer verfassungskonform en Auslegung davon auszugehen, dass der G esetzgeber die verfassungs- m ässigen G rundsätze der Abgabeerhebung habe einhalten w ollen und im Interesse der verfassungsrechtlich gebotenen D ifferenzierung die Ver- kaufsabgabe auf jene Arzneim ittel habe beschränken w ollen, w elche aufgrund ihrer potentiellen G efährlichkeit einer vorgängigen behördlichen Ü berprüfung im R ahm en eines Zulassungsverfahrens unterstehen und im R ahm en der M arktkontrolle laufend zu überw achen sind. Es trifft zu, dass der G esetzgeber die Verkaufsabgabe als G ebühr aus- gestalten w ollte und zu verm eiden trachtete, dass sie den "C harakter einer verfassungsrechtlich nicht zulässigen Steuer" trägt (Botschaft H M G , a.a.O ., S. 95). D ies w ollte er aber nicht in erster Linie durch eine enge U m schreibung des Abgabeobjekts erreichen, sondern vor allem durch die Beschränkung des Abgabezw ecks. Er hielt dafür, dass die ausschliesslich auf Arzneim itteln erhobene Verkaufsabgabe "nicht zur Finanzierung von Aufgaben im M edizinproduktebereich dienen" dürfe, also die Q uersubven- tionierung der beiden H eilm ittelarten nicht gestattet sei (Botschaft H M G , a.a.O ., S. 95). M it der Beschränkung des Abgabeobjekts auf die zugelas- senen Arzneim ittel und dem Ausschluss der Finanzierung von Aufgaben im Bereiche der M edizinprodukte durch diese Abgabe erachtete der G esetzgeber die Verfassungskonform ität für gegeben; w eitere D ifferen- zierungen w urden w eder für nötig erachtet noch diskutiert (vgl. AB 2000 N 1327, Votum M arc F. Suter). D en M aterialien lässt sich nicht entnehm en, ob der G esetzgeber jene Arzneim ittel von der Abgabepflicht hat ausnehm en w ollen, die gem äss Art. 15 H M G bloss m eldepflichtig sind; also Präparate, w elche die Voraus- setzungen für eine vereinfachte Zulassung erfüllen, bei denen aber das Institut eine blosse M eldepflicht vorschreibt, w eil die D urchführung eines vereinfachten Zulassungsverfahrens nicht zw eckm ässig erscheint (insb. 15 gew isse hom öopathische und anthroposophische Arzneim ittel, Art. 10 aVAZV, heute auch andere, insb. kom plem entärm edizinische Arzneim ittel, Art. 32 VAZV). Für eine Beschränkung des Abgabeobjektes auf förm lich zugelassene Arz- neim ittel finden sich w eder im W ortlaut von Art. 65 H M G noch in der System atik des G esetzes Anhaltspunkte. Vielm ehr ist zu betonen, dass gem äss Art. 9 Abs. 1 H M G grundsätzlich säm tliche verw endungsfertigen Arzneim ittel, die in Verkehr gebracht w erden, einer Zulassung bedürfen. D ie Ausnahm en sind in Art. 9 Abs. 2 H M G in Ü bereinstim m ung m it dem R echt der EU abschliessend aufgeführt (vgl. Botschaft H M G , a.a.O ., S. 42; vgl. den Entscheid der R EKO H M vom 4. M ai 2006 i.S. X. AG [H M 05.121] E. 3.4.2). "U m den Besonderheiten verschiedener Präparate-Arten gerecht zu w erden, gibt es Abstufungen im Zulassungsverfahren, w elche in den folgenden Artikeln [10 ff. H M G ] festgelegt w erden" (Botschaft H M G , a.a.O ., S. 43). Zu unterscheiden sind insbesondere das ordentliche (Art. 10 ff. H M G ) und das vereinfachte Zulassungsverfahren (Art. 14 H M G ). "D ie M eldepflicht nach Art. 15 H M G ist keine Befreiung von der Zulas- sungspflicht, vielm ehr stellt sie eine qualifizierte Form der vereinfachten Zulassung dar, auch w enn kein eigentlicher Zulassungsentscheid erlassen w ird" (U rteil des Bundesgerichts vom 1. N ovem ber 2006, 2A.343/2006, E. 2.3.3; vgl. auch den Entscheid der R EKO H M vom 23. D ezem ber i.S. O . AG [H M 05.126] E. 4.2.1 und 4.2.2). D ie N otifikation stellt eine M eldung für die Zulassung dar, w elche form los erteilt w ird (vgl. G . SC H M ID /F. U H LM AN N , in: Kom m entar H M G , a.a.O ., N . 1 und 3 zu Art. 15; G utachten M üller/Jenni, S. 27). D er U m stand, dass die Zulassung ohne förm liche Verfügung erteilt w ird, ändert nichts am C harakter der Zulassung selbst, w elche eine (Polizei-)Bew illigung darstellt und das Inverkehrbringen des betreffenden Arzneim ittels erlaubt. D ie U nterstellung eines Arzneim ittels unter die blosse N otifikationspflicht lässt zw ar auf eine relativ geringe potentielle G efährlichkeit schliessen, sie m acht aber nachfolgende M assnahm en der H eilm ittelkontrolle, insb. der M arktüberw achung keinesw egs überflüssig. W eder dem G esetz noch den M aterialien liesse sich entnehm en, dass der G esetzgeber das unterschiedliche G efahrenpotential verschiedener zulas- sungspflichtiger Arzneim ittel als derart bedeutend angesehen hätte, dass er aus verfassungsrechtlichen G ründen eine (abgaberechtliche) D ifferen- zierung für zw ingend erforderlich erachtet hätte. 4.3.2.3 D am it steht fest, dass bei richtigem Verständnis von Art. 65 Abs. 2 H M G O bjekt der Verkaufsabgabe alle in der Schw eiz verkauften, verw endungs- fertigen und in einem förm lichen Verfahren oder auf blosse M eldung hin zugelassenen Arzneim ittel sein können. D iesen R ahm en hatte das Institut beim Erlass der G ebührenordnung zu beachten. 4.3.3 D as G esetz äussert sich nicht dazu, w er die Verkaufsabgabe zu leisten hat, w er also abgabepflichtig ist. Auch in der Botschaft und in den R äten w urde der Kreis der Abgabepflichtigen nicht um schrieben. Angesichts der Anknüpfung der Abgabe an den Verkauf verw endungsfertiger, zugelas- sener Arzneim ittel kann nach Auffassung des Bundesverw altungsgerichts 16 davon ausgegangen w erden, dass die Abgabe bei denjenigen Personen erhoben w erden kann, w elche als Verkäufer auftreten, den Preis der Arzneim ittel gestalten und die Abgabe auf die Käufer überw älzen können. Abgabepflichtig soll derjenige sein, der verw endungsfertige, zugelassene Arzneim ittel gegen Entgelt vertreibt (Art. 4 Abs. 1 Bst. e H M G ). O b die Verkaufsabgabe nur von Zulassungsinhaberinnen, die derartige Arznei- m ittel selbst verkaufen, erhoben w erden darf, oder ob nach den gesetzlichen Vorgaben allenfalls auch andere Verkäufer, die nicht selbst im Besitze der Zulassung sind, abgabepflichtig sein könnten, kann im vorliegenden Verfahren offen gelassen w erden, verkauft doch die Beschw erdeführerin unbestrittenerm assen als Zulassungsinhaberin eine Vielzahl verw endungsfertiger Arzneim ittel. 4.3.4 D as G esetz enthält keine expliziten Vorschriften über die Bem essung der im konkreten Einzelfall geschuldeten Verkaufsabgabe. Art. 65 Abs. 5 legt einzig fest, dass das Institut die G ebühren so festsetzen soll, dass die Vorgaben des Leistungsauftrages hinsichtlich der Kostendeckung erfüllt w erden können. W eitere Bem essungskriterien, w elche die Verteilung der Abgabelast auf die einzelnen Abgabepflichtigen regeln w ürden, finden sich auf G esetzesstufe nicht. W ie der Botschaft zu entnehm en ist, soll die konkrete G ebührenhöhe auf Verordnungsstufe festgelegt w erden – w as in den R äten unw idersprochen blieb (Botschaft H M G , a.a.O ., S. 95). 4.3.4.1 D ie D elegation der Befugnis, die G ebührenhöhe festzulegen, ist für das Bundesverw altungsgericht im Sinne von Art. 190 BV m assgeblich und nicht zuletzt auch w egen der dem Institut zugestandenen, relativ erheblichen Autonom ie nicht in Frage zu stellen (vgl. etw a BG E 119 Ia 245, 118 Ia 372), auch w enn sie nicht unproblem atisch erscheint und – zum indest dann, w enn die Abgabe als Steuer zu qualifizieren w äre – Art. 127 Abs. 1 und 164 Abs. 1 Bst. d BV w idersprechen könnte (fehlende form ell-gesetzliche R egelung der Bem essungsgrundlagen). D er Abgabe- pflichtige kann sich zw ar aufgrund der auf der Internetseite des Instituts veröffentlichten Jahresrechnungen und des ebendort publizierten Leis- tungsauftrages sam t den jährlichen Leistungsvereinbarungen (Art. 70 H M G ) ein approxim atives Bild davon m achen, w elche G esam tsum m e das Institut zur Erreichung des vorgegebenen Kostendeckungsgrades aus allen seinen Abgaben einnehm en m uss (entsprechend dem gebühren- rechtlichen Kostendeckungsprinzip, vgl. etw a BG E 132 II 47 E. 4.1, m it H inw eisen). Er findet aber im G esetz nur w enig H inw eise darauf, w ie diese Sum m e auf die verschiedenen heilm ittelrechtlichen Abgabetypen (Ver- kaufsabgabe einerseits, G ebühren für Bew illigungen, Kontrollen und D ienstleistungen andererseits) verteilt w ird. Zudem lässt sich aus dem G esetz nicht ableiten, w ie hoch die Verkaufsabgabe im konkreten Einzelfall ausfallen w ird, fehlen doch ein G ebührenrahm en oder andere Bem essungsregeln, und steht der Abgabe keine staatliche Leistung gegenüber, w elche im Sinne des Äquivalenzprinzips eine einzelfallw eise Bestim m ung der Abgabenhöhe erm öglichen w ürde (kein individueller Zurechnungszusam m enhang, vgl. E. 4.2 hiervor; zum gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzips etw a BG E 128 I 46 E. 4, m it H inw eisen).17 4.3.4.2 D ie Verkaufsabgabe ist nach dem W illen des G esetzgebers als zw eck- gebundene Abgabe konzipiert, w elche nur zur D eckung der Kosten bestim m ter Aufgaben des Institutes verw endet w erden darf (vgl. Botschaft H M G , a.a.O ., S. 95). D as G esetz hält ausdrücklich fest, die Verkaufsabgaben w ürden "für die Ü berw achung des Arzneim ittelverkehrs" erhoben (Art. 65 Abs. 2 H M G ) und seien so festzusetzen, "dass sie auch die Kosten decken, die dem Institut durch die Erarbeitung von Q ualitätsnorm en, durch die M arktüberw achung, durch die Inform ation der Bevölkerung und durch M assnahm en gegen den M issbrauch und Fehlgebrauch entstehen" (Art. 65 Abs. 4 H M G ). 4.3.4.3 D er Begriff der "Ü berw achung des Arzneim ittelverkehrs" w ird im G esetz nicht definiert. Er kann – entgegen der Auffassung der Beschw erde- führerin – nicht m it dem Begriff der "M arktüberw achung" gem äss Art. 58 H M G gleichgestellt w erden, sieht doch Art. 65 Abs. 4 H M G ausdrücklich vor, dass die Verkaufsabgaben auch für die Kosten der M arktüberw achung (u.a.) verw endet w erden dürfen, die M arktüberw achung also nur einen Teil der Ü berw achung des Arzneim ittelverkehrs darstellt. In der Botschaft w ird verdeutlicht, dass die Abgabe zur Finanzierung jener Aufgaben des Instituts diene, die im Zusam m enhang m it der Kontrolle von Arzneim itteln erfüllt w erden m üssen (Botschaft H M G , a.a.O ., S. 95). D ie Botschaft verw endet den Begriff der Arzneim ittel- bzw . H eilm ittelkontrolle in einem um fassenden Sinne und versteht darunter säm tliche zur Erreichung der Ziele der H eilm ittelgesetzgebung (vgl. Art. 1 H M G ) erforderlichen Tätig- keiten des Instituts, die es gem äss Art. 69 Abs. 1 Bst. a H M G zu erfüllen hat. "U m gew ährleisten zu können, dass nur qualitativ hochstehende, sichere und w irksam e H eilm ittel in Verkehr gebracht w erden, ist eine leistungsfähige, unabhängige und für die ganze Schw eiz verbindliche H eilm ittelkontrolle unabdingbar. Zu dieser Kontrolle gehört insbesondere die Ü berw achung des inländischen M arktes und des grenzüberschrei- tenden Verkehrs von H eilm itteln" (Botschaft H M G , a.a.O ., S. 32). W ie das Institut zu R echt betont, w ollte der G esetzgeber m it der Verw endung des Begriffes der "Ü berw achung des Arzneim ittelverkehrs" klarstellen, dass die Verkaufsabgabe einzig für Aufw endungen des Instituts im Zusam m enhang m it der Kontrolle der Arzneim ittel verw endet w erden darf – und nicht etw a auch für die Finanzierung von Tätigkeiten im Zusam m enhang m it M edizinprodukten (vgl. Botschaft H M G , a.a.O ., S. 95, AB 2000 N 169, Votum Pierre Triponez, AB 2000 S 613 Votum C hristine Beerli). N ach Auffassung des Bundesverw altungsgerichts ist daher der Begriff der "Ü berw achung des Arzneim ittelverkehrs" entsprechend dieser w eiten D efinition der Arzneim ittelkontrolle zu verstehen. Es fallen darunter zum einen die Kosten für produkte- und betriebsspezifische Kontrolltätigkeiten zur D urchsetzung des G esetzeszw eckes (w ie Abklärungen und Anord- nungen im Zusam m enhang m it der Erteilung von Bew illigungen oder einzelfallbezogenen M arktkontrollm assnahm en), zum andern aber auch m ittelbare Kosten und solche für gem einw irtschaftliche Leistung (vgl. hiezu Botschaft H M G , a.a.O ., S. 24). Für die Finanzierung aller dieser Tätig- keiten kann der Ertrag aus den Verkaufsabgaben verw endet w erden. Bloss 18 in erster Linie, keinesw egs aber ausschliesslich sollen m it der Verkaufsabgabe Aufw endungen gedeckt w erden, die nicht direkt ver- rechnet w erden können (Botschaft H M G , a.a.O ., S. 94). Auch nicht ge- deckte Kosten für Leistungen, für w elche an sich besondere G ebühren erhoben w erden (z.B. für die Erteilung von Bew illigungen), können dam it (teilw eise) durch die Verkaufsabgaben gedeckt w erden – w ie auch nicht voll entschädigte Kosten gem einw irtschaftlicher Leistungen. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass das Institut den Ertrag aus den erhobenen Verkaufsabgaben nicht nur für die Finanzierung von M arkt- überw achungsm assnahm en, sondern insbesondere auch für die D eckung von Kosten aufw endet, w elche im Zusam m enhang m it Zulassungs-, Änderungs- und w eiteren produkte- und betriebsbezogenen Verfahren entstehen und durch die pauschalen G ebühren gem äss Ziff. I des Anhangs zur aH G ebV nicht vollständig abgegolten w erden. U nter diesen U m - ständen ist es irrelevant, unter w elchen R ubriken die entsprechenden Einahm en und Ausgaben in den Budgets und Jahresrechnungen des Instituts aufgeführt w erden. 4.4 Zu prüfen ist im folgenden, ob sich die in Ausführung der dargestellten gesetzlichen Vorschriften über die Verkaufsabgabe erlassenen Verord- nungsbestim m ungen als recht- und insbesondere gesetzm ässig erw eisen. Im Einzelnen hat das Institut die M odalitäten der Erhebung und die Bem essung der Verkaufsabgaben in der aH G ebV geregelt. D ie Be- schw erdeführerin m acht geltend, die Bestim m ungen dieser Verordnung seien insow eit verfassungs- und gesetzesw idrig, als sie die Erhebung dieser Abgabe auch auf bloss notifizierten Kom plem entär- und Phyto- arzneim itteln vorsehe, und bei der Bem essung der G ebühr nicht auf den geringeren gesundheitspolizeilichen Kontrollaufw and bei derartigen Arznei- m itteln R ücksicht nehm e. Zudem sei der vorgesehene G ebührentarif degressiv ausgestaltet und insofern unverhältnism ässig, als er Arzneim ittel m it niedrigerem Fabrikabgabepreis prozentual stärker belaste als solche m it einem höheren Preis. 4.4.1 D ie aH G ebV beruht auf der D elegationsnorm von Art. 72 Bst. f H M G (in Verbindung m it Art. 65 H M G ) und ist dem entsprechend als unselbständige, gesetzesvertretende Verordnung zu qualifizieren (vgl. U . H ÄFELIN /G . M Ü LLE R /F. U H LM AN N , a.a.O ., R z. 136 f.) D as Bundesverw altungsgericht ist befugt und gehalten, im R ahm en der konkreten N orm enkontrolle die G esetzm ässigkeit solcher Verordnungen vorfragew eise zu überprüfen und jenen Verordnungsbestim m ungen die Anw endung zu versagen, w elche den vom G esetzgeber vorgegebenen R ahm en überschreiten. Sow eit das G esetz den Verordnungsgeber nicht erm ächtigt, von der Verfassung ab- zuw eichen, ist auch die Verfassungsm ässigkeit von derartigen Verord- nungen zu prüfen (vgl. etw a W ALTER H ALLE R , in: J.-F. AU BE R T et al. [H rsg.], Kom m entar zur Bundesverfassung der Schw eizerischen Eidgenossen- schaft vom 29. M ai 1874, Basel, Zürich und Bern 1996, Kom m entar zu Art. 113, N . 184 f.). Im G esetz angelegte Verfassungsw idrigkeiten von Ver-19 ordnungsbestim m ungen bleiben für das G ericht aufgrund von Art. 190 BV m assgeblich (vgl. BG E 131 II 735 E. 4.1 und 4.4). W enn das G esetz dem Verordnungsgeber ein w eites R echtsetzungs- erm essen einräum t, ist dieser Erm essensspielraum für das G ericht ver- bindlich. Bezüglich bundesrätlicher Verordnungen hat das Bundesgericht denn auch festgehalten, es dürfe "nicht sein eigenes Erm essen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern es beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den R ahm en der dem Bundesrat im G esetz delegierten Kom petenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen G ründen gesetz- oder verfassungsw idrig ist" (BG E 129 II 249 E. 5.4, vgl. auch 130 I 26 E. 2.2.1, je m it w eiteren H inw eisen). G leiches m uss nach Auffassung des Bundesverw altungsgerichts auch bei jenen Verordnungen des Instituts gelten, die unm ittelbar gestützt auf eine form ell-gesetzliche D elegationsnorm erlassen w urden, gebietet doch die w eitgehende Auto- nom ie des Instituts eine gew isse Zurückhaltung des G erichtes ("innerhalb der delegierten Kom petenzen geniesst das Institut Autonom ie", Botschaft H M G , a.a.O ., S. 104; vgl. auch G . SC H M ID /F. U H LM AN N , in: Kom m entar H M G , a.a.O ., N . 7 zu Art. 65). Zu beachten ist allerdings, dass die R espektierung des G estaltungsspielraum es des Instituts nicht den Anspruch auf eine w irksam e gerichtliche Kontrolle gem äss Art. 29a und Art. 30 Abs. 1 BV bzw . Art. 6 Ziff. 1 der Konvention vom 4. N ovem ber 1950 zum Schutz der M enschenrechte und G rundfreiheiten (EM R K, SR 0.101) vereiteln darf (vgl. U LR IC H H ÄFELIN /W ALTER H ALLE R , Schw eizerisches Bundesstaatsrecht, 6. Aufl., Zürich, Basel und G enf 2005, R z. 2099). 4.4.2 W ie bereits festgehalten w urde, hat der G esetzgeber dem Institut für die R egelung der Einzelheiten der Verkaufsabgabe einen w eiten Erm essens- spielraum eingeräum t. D ies gilt sow ohl für die Bestim m ung des Abgabe- objektes als auch der abgabepflichtigen Personen, vor allem aber für die Festlegung der Abgabehöhe (vgl. E. 4.3 ff. hiervor). Im Folgenden ist diesem R echtsetzungsspielraum des Instituts R echnung zu tragen und einzig zu prüfen, ob die beanstandeten Verordnungsbestim m ungen offen- sichtlich die dem Institut delegierten Kom petenzen sprengen, indem sie den gesetzlichen Vorgaben klar w idersprechen oder die Bundesverfassung in einer W eise verletzen, die nicht bereits im G esetz angelegt ist. D ie zurückhaltend und unter Beachtung von Art. 190 BV auszuübende Ü berprüfung der Verordnungsbestim m ungen durch das Bundesverw al- tungsgericht um fasst insbesondere die Frage, ob das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip (vgl. BG E 128 I 46 E. 4, m it H inw eisen) bzw . die bei Kostenanlastungssteuern zu beachtenden G ebote der Verhältnism ässig- keit und der R echtsgleichheit eingehalten w erden (sachliche G ründe für die Belastung der abgabepflichtigen Personengruppe und haltbare Abgren- zungskriterien, vgl. etw a die U rteile des Bundesgerichts vom 22. M ärz 2006, 2A.62/2005, E. 4.2, und vom 24. Juni 2005, 2P.322/2004, E. 2). 4.4.3 G em äss Art. 6 Abs. 1, 1. Satz aH G ebV w ird die Verkaufsabgabe auf dem Verkauf von Arzneim itteln erhoben, w obei laut Art. 2 Abs. 1 Bst. b aH G ebV abgabepflichtig ist, w er als Inhaberin einer Zulassungsbew illigung Arznei-20 m ittel verkauft. Abgabeobjekt ist dem nach der Verkauf zugelassener Arzneim ittel, abgabepflichtig sind die Zulassungsinhaberinnen. G em äss Art. 6 Abs. 1 Bst. a und b aH G ebV bem isst sich die Verkaufs- abgabe zum einen nach der Anzahl der von der Zulassungsinhaberin in der Schw eiz verkauften Packungen eines Arzneim ittels, zum andern nach dem von der Zulassungsinhaberin für die Packungen angew endeten Fabrikabgabepreis eines Arzneim ittels. Im Einzelnen richtet sich die Abgabehöhe nach Ziff. V des Anhangs zur aH G ebV (vgl. AS 2004 1367). Sie ist in einer abgestuften Skala festgelegt und beträgt pro verkaufter Packung zw ischen Fr. -.014 (bei einem Fabrikabgabepreis bis zu Fr. 1.99) und Fr. 5.-- (bei einem Fabrikabgabepreis ab Fr. 1'000.--). 4.4.3.1 Aus der Verw endung des Begriffes "Zulassungsbew illigung" in Art. 2 aH G ebV kann entgegen der Auffassung der Beschw erdeführerin nicht etw a geschlossen w erden, dass nach dem W illen des Verordnungsgebers bloss Arzneim itteln, die in einem förm lichen (ordentlichen oder verein- fachten) Verfahren zugelassen w orden sind, der Abgabepflicht unter- stünden. D as Inverkehrbringen von Arzneim itteln steht (abgesehen von den Ausnahm en gem äss Art. 9 Abs. 2 H M G ) unter einem Verbot m it Erlaubnisvorbehalt. D ie Zulassung stellt nach ständiger Praxis eine Poli- zeibew illigung dar, w elche die Erlaubnis zum Inverkehrbringen beinhaltet. W ie bereits festgehalten w urde (E. 4.3.2.2 hiervor), stellt die N otifikation von Arzneim itteln eine qualifizierte Form der vereinfachten Zulassung dar, bei der die Bew illigung zum Inverkehrbringen ohne behördliches Prüfungs- verfahren erteilt w ird. In diesem Sinne ist auch der Begriff "Zulassungs- bew illigung" in Art. 2 aH G ebV zu verstehen. Er bezieht sich auf säm tliche Arzneim ittel, die aufgrund einer Zulassung in Verkehr gebracht und insbesondere verkauft w erden dürfen (zum gleichen Ergebnis kom m t auch der Entscheid der R EKO H M vom 23. D ezem ber i.S. O . AG [H M 05.126] E. 4.3.2). D ie Erhebung der Verkaufsabgabe auf dem Verkauf aller zugelassenen, also auch bloss gem eldeten Arzneim itteln entspricht den Vorgaben von Art. 65 H M G (vgl. E. 4.3.2 ff. und 4.3.3 hiervor). Art. 2 Abs. 1 Bst. b und Art. 6 Abs. 1, 1. Satz aH G ebV erw eisen sich in dieser Beziehung als ge- setzm ässig. 4.4.3.2 D ie Beschw erdeführerin m acht allerdings geltend, die abgaberechtliche U nterstellung der bloss m eldepflichtigen Kom plem entär- und Phytoarznei- m itteln unter die Verkaufsabgabe verletze das verfassungsm ässige D iffe- renzierungsgebot und sei unverhältnism ässig. D ie durch die Verkaufs- abgabe zu finanzierenden M assnahm en des Institutes (Erarbeitung von Q ualitätsnorm en, M arktüberw achung, Inform ation der Bevölkerung und M assnahm en gegen den M issbrauch und Fehlgebrauch von Arzneim itteln) seien bei bloss m eldepflichtigen Kom plem entär- und Phytoarzneim itteln nicht erforderlich. Es gehe nicht an, die Vertreiberinnen von notifizierten Arzneim itteln m it Abgaben für jenen Aufw and zu belasten, der dem Institut durch die Zulassung und durch die Ü berw achung zugelassener Präparate entstehe.21 Es ist nicht zu verkennen, dass aufgrund des unterschiedlichen R isiko- potentials der präparatespezifische Kontrollaufw and des Instituts bei bloss m eldepflichtigen Arzneim itteln oftm als geringer sein dürfte als bei ordentlich oder vereinfacht zugelassenen Präparaten. Es kann aber keine R ede davon sein, dass der Vertrieb m eldepflichtiger Kom plem entär- und Phytoarzneim itteln nicht heilm ittelrechtlich überw acht w erden m üsste. Vielm ehr hat das Institut auch in dieser H insicht einen erheblichen Kontrollaufw and, der nach dem W illen des G esetzgebers durch die Verkaufsabgabe zu finanzieren ist (vgl. E. 4.3.4.2 hiervor). G erade bei Phytoarzneim itteln können unter U m ständen relativ aufw ändige allgem eine Abklärungen und M arktüberw achungsverfahren erforderlich w erden – w ie dies das Institut m it H inw eis auf Verfahren der IKS im Zusam m enhang m it Johanniskraut- und Kava-kava-Präparaten zu R echt betont (vgl. dazu die Entscheide der IKV-R ekurskom m ission N r. 541-549 vom 29. N ovem ber 2001 und N r. 534 vom 4. April 2001). Es ist davon auszugehen, dass auch bei bloss m eldepflichtigen Kom plem entär- und Phytoarzneim itteln Kontroll- tätigkeiten zur D urchsetzung des G esetzeszw eckes (insb. zur Aufrecht- erhaltung der Arzneim ittelsicherheit), und w eitere, insb. gem einw irt- schaftliche Leistungen des Instituts (z.B. die allgem eine M arktüber- w achung, der Aufbau und Betrieb von M eldesystem en, die Erarbeitung und U m setzung von technischen N orm en und Q ualitätsvorschriften, die Inform ation von Fachpersonen und des Publikum s und die Verhinderung des M iss- oder Fehlgebrauchs von Arzneim itteln vgl. Botschaft H M G , a.a.O ., S. 94) erforderlich sind, von denen letztlich auch die Kom ple- m entär- und Phytoarzneim ittelbranche profitiert. U nter diesen U m ständen ist eine vollständige Befreiung der notifizierten Arzneim ittel von der Verkaufsabgabe aus verfassungsrechtlicher Sicht keinesw egs geboten – um so m ehr, als der G esetzgeber die G leichstellung von bloss notifizier- ten und in einem förm lichen Verfahren zugelassenen Arzneim itteln bei der Erhebung der Verkaufsabgabe vorgesehen und aus verfassungsrechtlicher Sicht bloss die Befreiung der M edizinprodukte von einer derartigen Abgabe für erforderlich gehalten hat (vgl. E. 4.3.2.1 hiervor). Er erachtete den Zurechnungszusam m enhang zw ischen dem Kreis der Abgabepflich- tigen und dem Verw endungszw eck der Abgabe bereits dann als aus- reichend, w enn von der Verkaufsabgabe säm tliche Inhaberinnen von Arzneim ittelzulassungen betroffen sind (vgl. E. 4.2 hiervor). N ach Auf- fassung des Bundesverw altungsgerichts sprengt die U nterstellung der notifizierten Arzneim ittel unter die Verkaufsabgabe gem äss Art. 2 Abs. 1 Bst. b und Art. 6 Abs. 1, 1. Satz aH G ebV die vom G esetzgeber delegierten Kom petenzen keinesw egs, und es liegt in ihr keine Verletzung des D iffe- renzierungsgebotes oder des G rundsatzes der Verhältnism ässigkeit. 4.4.4 D ie Beschw erdeführerin bem ängelt w eiter, die Bem essungskriterien ge- m äss Art. 6 Abs. 1 Bst. a und b aH G ebV seien unzureichend, da sie auf die unterschiedlichen G efährdungspotentiale verschiedener Arzneim ittel- kategorien und dam it auf den unterschiedlichen Bedarf an Kontrollm ass- nahm en des Instituts keine R ücksicht nähm en. D ies führe zu einer rechtsungleichen Belastung verschiedener Zulassungsinhaberinnen. Ins-22 besondere verletze es das D ifferenzierungsgebot und sei m it dem Verhältnism ässigkeitsprinzip nicht vereinbar, dass bloss m eldepflichtige Kom plem entär- und Phytoarzneim ittel nach den gleichen Kriterien belastet w ürden w ie Präparate, w elche in einem förm lichen Verfahren zugelassen w ürden. D as Institut vertritt die Auffassung, es sei sachlich gerechtfertigt, alle Arzneim ittelkategorien bei der Bestim m ung der Verkaufsabgabe gleich zu behandeln. 4.4.4.1 Es trifft zw ar zu, dass nicht säm tliche in der Schw eiz zugelassenen Arzneim ittel bzw . Arzneim ittelkategorien einen gleichartigen gesundheits- polizeilichen Ü berw achungsaufw and verursachen. W ie bereits festgehalten w urde, können aber auch bei bloss m eldepflichtigen Arzneim itteln in gew issen Fällen aufw ändige Abklärungen und M assnahm en zur Auf- rechterhaltung der Arzneim ittelsicherheit erforderlich w erden – und ist keinesw egs bei allen ordentlich zugelassenen Arzneim itteln m it grossem diesbezüglichem Aufw and zu rechnen. U nter diesen U m ständen dürfte eine abgestufte Verteilung der dem Institut entstehenden Kosten für die präparatespezifische Ü berw achung des Arzneim ittelverkehrs auf be- stim m te Arzneim ittelkategorien (z.B. kom plem entärm edizinischen Präpa- raten) dem durchaus unterschiedlichen Aufw and bei verschiedenen Prä- paraten derselben Kategorie nicht gerecht w erden können. Zudem ist erneut zu betonen, dass m it der Verkaufsabgabe keinesw egs nur einzel- fallw eise produktebezogene Ü berw achungsm assnahm en finanziert w erden soll, sondern darüber hinaus auch die Erfüllung allgem einer, insb. gem ein- w irtschaftlicher Leistungen des Instituts, die nicht voll entschädigt bzw . nicht direkt verrechnet w erden können. D ie Kosten für derartige Tätig- keiten können w eder einzelnen Arzneim itteln noch Arzneim ittelkategorien eindeutig zugerechnet w erden. W ie das Institut zu R echt betont (Ver- nehm lassung S. 7 f.), kom m en die Vorteile der behördlichen Ü berw achung des Arzneim ittelverkehrs (insb. Sicherung der R ahm enbedingungen für eine geordnete G eschäftstätigkeit und des Vertrauens des Publikum s) allen Zulassungsinhaberinnen in gleichartiger W eise zu gute – unabhängig davon, ob sie nur Arzneim ittel in Verkehr bringen, die in einem förm lichen (ordentlichen oder vereinfachten) Verfahren zugelassen sind, oder auch solche, die bloss m eldepflichtig sind. D as Bundesverw altungsgericht erachtet die U nterschiede des präparate- spezifischen Ü berw achungsaufw andes bei verschiedenen Arzneim ittel- kategorien nicht als derart bedeutend, dass aus Sicht des G rundsatzes der R echtsgleichheit eine unterschiedliche Belastung m it der Verkaufsabgabe zw ingend erforderlich w äre. D ie bei allen Arzneim ittelkategorien in gleicher W eise erforderlichen allgem einen Kontroll- und Ü berw achungstätigkeiten und die dem Institut übertragenen gem einw irtschaftlichen Leistungen sow ie der gleichartige N utzen für die Zulassungsinhaberinnen erlauben es vielm ehr, alle zugelassenen Arzneim ittel im R ahm en der Verkaufsabgabe gleich zu behandeln. Eine Berücksichtigung der Besonderheiten bloss m eldepflichtiger Kom plem entär- und Phytoarzneim ittel bei der Bem essung der Verkaufsabgabe ist aus Sicht der R echtsgleichheit und der Verhältnis- m ässigkeit nicht angezeigt – um so m ehr, als ein beträchtlicher Teil der 23 Ausgaben des Instituts ohnehin durch Abgeltungen des Bundes finanziert w ird und das Institut zudem den dargestellten präparatespezifischen U nterschieden dadurch R echnung getragen hat, als es die G ebühren für die Erteilung einer Zulassung und der Entgegennahm e blosser M eldungen stark abgestuft hat: G em äss Ziff. I des Anhangs zur aH G ebV betrug im Jahre 2005 die G ebühr für die Zulassung im ordentlichen, nicht be- schleunigten Verfahren Fr. 25'000.--, jene für die Zulassung im vereinfachten, nicht beschleunigten Verfahren bis Fr. 7'000.-- und jene für die N otifikation Fr. 200.--. 4.4.4.2 Auch der G esetzgeber hat darauf verzichtet, eine Abstufung der Verkaufsabgabe vorzuschreiben und ist offenbar davon ausgegangen, durch die Beschränkung der Abgabe auf Arzneim ittel (unter Ausklam m e- rung der M edizinprodukte) w erde den U nterschieden verschiedener H eil- m ittelarten ausreichend R echnung getragen (vgl. E. 4.3.2 ff. hiervor). Er knüpfte dam it an die altrechtliche G ebührenordnung der IKV an, w elche für pharm azeutische Spezialitäten und gew isse H ausspezialitäten eine gleich- artige U m satzabgabe vorsah (Vignettengebühr, vgl. Botschaft H M G , a.a.O ., S. 94). Auch diese Vignettengebühr bem ass sich allein nach der Anzahl der verkauften Packungen und deren Preis (w obei allerdings auf den Publikum s- und nicht der Fabrikabgabepreis Bezug genom m en w urde). Eine Abstufung der Abgabehöhe nach verschiedenen Arzneim ittel- kategorien kannte auch das R echt der IKV nicht (vgl. zum G anzen Ziff. 27 G ebührentarif IKV). D ie in Art. 6 Abs. 1 aH G ebV vorgesehenen Bem essungsregeln und der G ebührentarif gem äss Ziff. V des Anhangs zur aH G ebV orientieren sich an der altrechtlichen Vignettengebühr (vgl. die Erläuterungen zum Entw urf der Verordnung über die G ebühren des Schw eizerischen H eilm ittelinstituts, o.O ., o.J., S. 5) und halten sich an den vom G esetzgeber vorgegebenen (w eiten) R egelungsrahm en. 4.4.4.3 Es ist nach Auffassung des Bundesverw altungsgerichts sachlich ver- tretbar, die H öhe der Verkaufsabgabe aufgrund der M enge und des Preises der verkauften Arzneim ittel zu bestim m en, haben diese G rössen doch direkten oder zum indest indirekten Einfluss auf den Aufw and des Instituts für die Ü berw achung des Arzneim ittelverkehrs. D abei kom m t allerdings dem Kriterium der Anzahl der verkauften Packungen w esentlich grössere Bedeutung zu, w ird dam it doch unm ittelbar die gesetzliche Vorgabe durchgesetzt, dass die Verkaufsabgabe die (einzelnen) ver- kauften Arzneim ittel belasten soll. Je grösser die M enge der in Verkehr gebrachten Packungen eines zugelassenen Arzneim ittels ist, desto grösser sind die R isiken von H erstellungsfehlern bzw . Q ualitätsm ängeln und desto m ehr Personen sind von allfälligen N ebenw irkungen und Interaktionen potentiell betroffen und vor m öglichem M iss- oder Fehlgebrauch zu schützen. D ie M enge (und nicht in erster Linie die Art) der in Verkehr gebrachten Arzneim ittel bestim m t im W esentlichen den Ü berw achungsaufw and des Instituts.24 N eben dem Kriterium der M enge kom m t jenem des Fabrikabgabepreises nur eine untergeordnete, korrigierende Bedeutung zu. Entscheidend für die Bestim m ung des Ü berw achungsaufw andes des Instituts ist in erster Linie die M enge der in Verkehr gebrachten Arzneim ittel und nicht etw a ihr Preis. Es ist zw ar nicht zu übersehen, dass die verkaufte M enge bei billigeren, nicht verschreibungspflichtigen Präparaten (z.B. O TC -M edikam enten) in der R egel w esentlich grösser sein dürfte, als bei teureren, regelm ässig bei schw erw iegenden Erkrankungen auf Verschreibung eines Arztes und unter dessen Ü berw achung eingesetzten Arzneim itteln. D as blosse Abstellen auf die Verkaufsm enge könnte dazu führen, dass dem besonderen Ü ber- w achungsbedarf bei teuren, regelm ässig kom plexen und potentiell gefähr- licheren Präparaten nicht ausreichend R echnung getragen w ird. Aus Sicht des Äquivalenzprinzips ist es daher zur Korrektur der G ebührenbem es- sung durchaus angezeigt, den G ebührensatz pro verkaufter Packung bei teureren, seltener verkauften Arzneim itteln höher anzusetzen. D ie Be- m essungsvorschriften von Art. 6 Abs. 1 aH G ebV sind som it nicht zu bean- standen. 4.4.5 D ie Beschw erdeführerin m acht allerdings geltend, die Ausgestaltung des G ebührentarifs führe dazu, dass billigere, bloss notifizierte Arzneim ittel stärker belastet w ürden als teurere, in förm lichem Verfahren zugelassene Präparate. D am it m acht sie sinngem äss eine Verletzung des verfassungs- m ässigen G rundsatzes der R echtsgleichheit geltend. D as Institut hat sich zu dieser R üge nicht geäussert. Ziff. V des Anhangs zur aH G ebV sieht vor, dass die Verkaufsabgabe bezogen auf den Fabrikabgabepreis zw ar nom inal zunim m t, prozentual aber sinkt, je teurer eine Arzneim ittelpackung ist (vgl. E. 4.4.3 hiervor). D iese Abstufung der Abgabe führt tatsächlich dazu, dass der m it dem Arzneim ittelverkauf erzielte U m satz um so höheren Abgaben unterliegt, je billiger die einzelnen Packungen sind. Beim Verkauf von 1000 Packungen à Fr. 1.-- beträgt die Abgabe insgesam t Fr. 14.--, beim Verkauf einer einzigen Packung à Fr. 1'000.-- dagegen nur Fr. 5.--. D ie Belastung des U m satzes variiert also zw ischen 1,4% und 0,5% , w as auf den ersten Blick stossend erscheinen m ag. Bei dieser G egenüberstellung ist allerdings zu beachten, dass im ersten erw ähnten Fall tausendm al m ehr Arzneim ittel in Verkehr gebracht w erden als im zw eiten Fall. Aufgrund der w esentlich grösseren Verkaufsm enge ist daher der Ü berw achungsaufw and des Instituts bei den billigeren Arznei- m itteln deutlich höher. D a – w ie ausgeführt – bei der Bem essung der Verkaufsabgabe richtigerw eise in erster Linie auf die M enge der verkauf- ten Packungen und nur korrigierend auf deren Preis abzustellen ist, und da nicht etw a der U m satz der Zulassungsinhaberinnen sondern die M enge der von ihnen verkauften Arzneim ittelpackungen Abgabeobjekt ist, recht- fertigt es sich nach Auffassung des Bundesverw altungsgerichts, die Ver- kaufsabgabe nom inell pro verkaufter Packung und nicht prozentual nach ihrem Preis ansteigen zu lassen. M it dieser Ausgestaltung des Tarifes "w ird – im Sinne des Äquivalenzprinzips – versucht, die Schem atisierung der G ebührenerhebung etw as abzum ildern" (G utachten M üller/Jenni, 25 S. 48). D ie höhere Belastung des U m satzes bei billigen Präparaten ist eine Folge des durch die grösseren Verkaufsm engen verursachten grösseren Ü berw achungsaufw andes des Instituts und aus dieser Sicht durchaus verhältnism ässig und m it dem R echtsgleichheitsgebot zu vereinbaren. 4.4.6 D er Tarif gem äss Ziff. V des Anhangs zur aH G ebV kann sich auf sachliche G ründe stützen und erw eist sich als rechtm ässig (ebenso G . SC H M ID /F. U H LM AN N , in: Kom m entar H M G , a.a.O ., N . 29 zu Art. 65, und das G utachten M üller/Jenni, S. 48). Es ist nicht Aufgabe des Bundesverw altungsgerichts, die durchaus vertretbare R egelung m it anderen m öglichen Lösungen zu vergleichen und sein Erm essen an die Stelle jenes des Verordnungs- gebers zu stellen. 4.5 D am it steht fest, dass die R egelung der Verkaufsabgabe in Art. 65 H M G und in der aH G ebV nicht zu beanstanden und im vorliegenden Verfahren anzuw enden ist. 5. D ie Festsetzung der Verkaufsabgabe im vorinstanzlichen Verfahren er- folgte aufgrund einer Selbstdeklaration der Beschw erdeführerin, die vom Institut akzeptiert w orden ist. Es besteht kein Anlass, die Angaben der Be- schw erdeführerin in Frage zu stellen. Bei der Berechnung der Abgabe w urden die einschlägigen Vorschriften des G esetzes und insbesondere der Verordnung unbestrittenerm assen korrekt angew andt. D ie Erhebung einer Verkaufsabgabe für das Jahr 2005 in der H öhe von insgesam t Fr. 94'872.39 erw eist sich dam it als rechtm ässig. 6. D ie Beschw erdeführerin m acht allerdings geltend, das Institut habe die Verkaufsabgabe für das Jahr 2005 nicht bei allen Vertreiberinnen bloss notifizierter Arzneim ittel eingefordert. Sie sieht darin eine Verletzung des G rundsatzes der G leichbehandlung der Konkurrenten und beantragt sinn- gem äss, von der G ebührenerhebung sei im vorliegenden Verfahren aus diesem G runde abzusehen. 6.1 W ie das Institut zu R echt festhält, verlangt die Beschw erdeführerin m it dieser R üge eine G leichbehandlung im U nrecht, besteht doch die Abgabe- pflicht für alle Zulassungsinhaberinnen (auch nur notifizierter Arzneim ittel). N ach herrschender Lehre und ständiger Praxis besteht grundsätzlich kein Anspruch auf G leichbehandlung im U nrecht, denn der G rundsatz der G esetzm ässigkeit der Verw altung geht dem R echtsgleichheitsprinzip im Konfliktfall in der R egel vor. W enn eine Behörde in einem oder einigen w enigen Fällen eine vom G esetz abw eichende Entscheidung getroffen hat, gibt das den Bürgern, die sich in der gleichen Lage befinden, grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls von der N orm abw eichend behandelt zu w erden. Besteht allerdings eine ständige gesetzesw idrige Praxis der Behörde und ist keine Bereitschaft der Behörde zu erkennen, von dieser Praxis abzuw eichen, so haben die Betroffenen einen Anspruch darauf, ebenfalls in Abw eichung vom G esetz behandelt zu w erden (vgl. zum 26 G anzen etw a BG E 127 I 1 E. 3,122 II 446 E. 4; VPB 69 [2005] 96 E. 5; BEATR IC E W EBER -D Ü R LER , Zum Anspruch auf G leichbehandlung in der R echtsanw endung, in: ZBl 1/2004, S. 1 ff.; U . H ÄFELIN /G . M Ü LLE R /F. U H LM AN N , a.a.O ., R z. 518). 6.2 D ie Beschw erdeführerin legt für ihre Behauptung, das Institut habe nicht nur in Einzelfällen, sondern aufgrund system atischer U nzulänglichkeiten regelm ässig bei Zulassungsinhaberinnen bloss notifizierter Arzneim ittel keine Verkaufsabgabe erhoben, keinerlei Bew eise vor. O bschon sie angibt, über einige Einzelfälle im Bilde zu sein, nennt sie die N am en dieser Firm en in Verletzung ihrer M itw irkungspflicht (Art. 13 Abs. 1 Vw VG ) nicht und beschränkt sich darauf zu verlangen, es seien beim Institut detaillierte Auskünfte über die Abgabeerhebung einzuholen. Trotz ausdrücklicher Auf- forderung durch die R EKO H M hat das Institut allerdings keine konkreten Auskünfte erteilt, so dass w eder als bew iesen gelten kann, dass regel- m ässig bei Zulassungsinhaberinnen bloss notifizierter Arzneim ittel keine Verkaufsabgabe erhoben w orden ist – noch, dass keine derartige Fälle vorgekom m en sind. Im vorliegenden Verfahren kann allerdings offen bleiben, w ie es sich in dieser Beziehung tatsächlich verhält. Entscheidend ist, dass selbst dann, w enn davon ausgegangen w ürde, dass das Institut die Verkaufsabgabe regelm ässig nicht bei allen Zulassungsinhaberinnen erhoben hätte, keine Anzeichen dafür bestehen, dass diese allfällige rechtsw idrige Praxis w eitergeführt w erden soll. Vielm ehr hat das Institut, das kein Interesse daran haben kann, auf die Abgabeerhebung zu verzichten, durchaus glaubw ürdig ausgeführt, es sei an der Behebung allfälliger Versehen beim Versand der Aufforderung zur Einreichung einer Selbstdeklaration interessiert und es sei sich keiner rechtsw idrigen Praxis bew usst. U nter diesen U m ständen kann nicht davon ausgegangen w erden, dass das Institut nicht bereit w äre, von einer allfälligen rechtsw idrigen Praxis abzuw eichen. Vielm ehr erachtet es das Bundesverw altungsgericht als ausreichend erstellt, dass das Institut zum indest künftighin alles daran setzen w ird, bei allen Abgabepflichtigen die Verkaufsabgabe einzufordern. 6.3 D am it steht fest, dass die Beschw erdeführerin im vorliegenden Verfahren keinen Anspruch auf eine gesetzesw idrige G leichbehandlung hat. W eitere Sachverhaltsabklärungen sind in diesem Zusam m enhang nicht erforderlich und der in der R eplik (S. 10) gestellte Antrag auf D urchführung einer Ex- pertise ist abzuw eisen. 7. Zusam m enfassend ist festzuhalten, dass das Institut in der angefochtenen Verfügung von der Beschw erdeführerin zu R echt eine Verkaufsabgabe in der H öhe von insgesam t Fr. 94'872.39 (abzüglich einer Vorauszahlung von Fr. 42'400.--) einverlangt hat. D ie Beschw erde vom 22. M ai 2006 ist daher vollum fänglich abzuw eisen.27 8. Zu befinden bleibt noch über die G erichtsgebühr und eine allfällige Parteientschädigung. 8.1 D ie Kosten des Verfahrens vor dem Bundesverw altungsgericht setzen sich aus der G erichtsgebühr und den Auslagen zusam m en und w erden insgesam t, unter Berücksichtigung des U m fangs und der Schw ierigkeit der Streitsache, der Art der Prozessführung, der finanzieller Lage der Parteien und den Verm ögensinteressen auf Fr. 3'000.-- festgelegt (Art. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 des R eglem ents über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverw altungsgericht [VG KE], SR 173.320.2). Sie w erden der unterliegenden Partei zur Bezahlung auferlegt (Art. 63 Abs. 1 Vw VG ) und teilw eise m it dem bereits geleisteten Verfahrenskostenvorschuss von Fr. 2'000.-- verrechnet. D en durch den Vorschuss nicht gedeckten Betrag von Fr. 1'000.-- hat die Beschw erdeführerin dem Bundesverw altungs- gericht zu leisten. 8.2 Einer obsiegenden Partei kann nach M assgabe ihres Erfolges von Am tes w egen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erw achsene notw endige und verhältnism ässig hohe Kosten zugesprochen w erden (vgl. Art. 64 Abs. 1 Vw VG ). D ie Entschädigung ist von der unterliegenden G egenpartei zu leisten (Art. 64 Abs. 2 Vw VG ). Trotz seines O bsiegens hat das Institut als Bundesbehörde keinen Anspruch auf eine Parteient- schädigung (Art. 7 Abs. 3 VG KE). D em nach erkennt das B undesverw altungsgericht: 1. D ie Beschw erde w ird abgew iesen. 2. D ie Verfahrenskosten w erden auf insgesam t Fr. 3'000.-- festgelegt. Sie w erden der Beschw erdeführerin zur Bezahlung auferlegt und teilw eise m it dem bereits geleisteten Verfahrenskostenvorschuss von Fr. 2'000.-- verrechnet. D ie Beschw erdeführerin w ird aufgefordert, dem Bundesverw altungsgericht m it beiliegendem Einzahlungsschein den durch den Verfahrenskosten- vorschuss nicht gedeckten Betrag von Fr. 1'000.-- zu überw eisen. 3. Es w ird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. D ieses U rteil w ird eröffnet: - der Beschw erdeführerin (als G erichtsurkunde, Beilage: Einzahlungs- schein) - der Vorinstanz (als G erichtsurkunde) - dem Eidgenössischen D epartem ent des Innern28 D er vorsitzende R ichter: D ie G erichtsschreiberin: Stefan M esm er Ingrid Künzli R echtsm ittelbelehrung: G egen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundes- gericht, 1000 Lausanne 14, Beschw erde in öffentlich-rechtlichen Angelegen- heiten geführt w erden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BG G , SR 173.110]). D ie R echtsschrift hat die Begehren, deren Begründung m it Angabe der Bew eism ittel und die U nterschrift zu enthalten. D er angefochtene Entscheid und die Bew eism ittel sind, sow eit sie der Beschw erdeführer in H änden hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BG G ). Versand am :