2003-2187 731 Annexe Evaluation de l’Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d’importance nationale (IFP) Rapport de l’Organe parlementaire de contrôle de l’administration à l’attention de la Commission de gestion du Conseil national du 14 mai 2003 732 L’essentiel en bref L’inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d’importance natio- nale (IFP), entré en vigueur en 1977, est un élément essentiel de la protection du paysage suisse. L’objectif général de l’IFP consiste à conserver intacts ou en tous cas à ménager le plus possible les 162 objets qui y sont inscrits. L’IFP ne prévoit pas d’interdiction absolue de toute intervention. Il permet un développement respec- tant les buts de protection spécifiques à chaque objet. Contrôle des effets Le contrôle des effets (chapitre 1) montre que l’objectif de protection générale de l’IFP formulé à l’art. 6 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN) n’a jusqu’ici pas été atteint. A noter toutefois, que le bilan des effets de l’IFP varie selon l’objet et le type d’intervention considéré. Dans l’ensemble entre 1979/85 et 1992/97, la croissance relative des surfaces d’habitation et d’infra- structure est pratiquement égale à l’intérieur et à l’extérieur de l’IFP. La croissance des surfaces d’habitation et d’infrastructure a été aussi constatée sur certains des objets dont les structures traditionnelles d’habitation appartiennent explicitement aux éléments centraux à protéger. Les études réalisées sur 40 objets de l’IFP par la société Hintermann & Weber montrent qu’au cours des années 80, dans ¾ des cas examinés l’objectif de protec- tion selon l’art. 6 LPN n’a pas été atteint. Les qualités du paysage déterminantes pour leur inscription à l’inventaire fédéral ont été en partie gravement détériorées. Les auteurs ont aussi constaté une amélioration de la situation dans certains cas isolés. Une actualisation des études de cas a vérifié si les tendances problématiques constatées à l’époque ont continué dans le s années 90. Il s’est avéré que pendant cette période, dans ⅔ des cas l’objectif de protection selon l’art. 6 LPN n’a pas non plus été atteint. Pour certains types d’ intervention la tendance à la détérioration s’est affaiblie et dans quelques cas des améliorations ont pu être constatées. Cepen- dant, les modifications de paysage par des constructions en dehors d’agglomé- rations fermées et la diminution de la cultu re des arbres fruitiers de haute tige ont continué au même rythme que dans les années 80. Le développement du paysage dans des objets de l’IFP ayant subis une perte de valeur, dans les années 90, ne diffère pas de manière significative de la tendance observée pour les paysages références hors IFP. Analyse du programme IFP Du point de vue conceptuel, l’Organe parlementaire de contrôle de l’administration (OPCA) a constaté, au chap. 2, une très nette inadéquation entre l’ampleur des objectifs poursuivis et la faiblesse des moyens prévus pour les réaliser. L’incohérence majeure du programme IFP réside dans le fait que, pour des raisons relatives au fédéralisme (art. 78 CST), la force contraignante de l’IFP sur les tâches des cantons et des communes est très incertaine, alors que c’est surtout à ce niveau que les altérations ont lieu. De plus, souvent les autorités locales perçoivent l’IFP 733 comme mesure imposée par la Confédération de façon non coordonnée. L’accep- tation de l’IFP par les cantons, les communes et les particuliers en souffre. Un problème non moins essentiel se situe dans le fait que les objectifs de préserva- tion des objets de l’IFP sont peu claires et obligent les autorités d’application à un travail de concrétisation coûteux et difficile. La prise de décision relative à l’admissibilité d’une intervention se fait au cas par cas. Les intérêts en jeu étant le plus souvent multiples et contradictoires, cette tâche s’avère très exigeante. Malgré l’aide à la décision fournie par les autorités spéciali- sées (OFEFP, CFNP ou le service cantonal spécialisé), certaines autorités de déci- sion sont parfois dépassées par la pesée des intérêts. Des atteintes minimes à un objet IFP peuvent être recevables même si aucun intérêt national n’est en jeu; il suffit que l’intérêt de l’intervention soit supérieur à l’intérêt de la préservation. Le danger est alors que la somme des interventions minimes dans un objet de l’IFP constitue finalement une altération importante de ce dernier. L’intégration de l’IFP dans les politiques sectorielles à incidence spatiale n’est pas optimale. En effet, dans la législation fédérale, une large majorité des politiques sectorielles à incidence spatiale ne fait guère référence à l’IFP. Des instruments incitatifs pour encourager une utilisation du pa ysage en conformité avec les buts de l’inventaire font défaut. En outre, la mise en application de l’IFP est fractionnée. Les décisions qui ont un impact sur l’IFP sont prises, sans qu’aucune coordination institutionnalisée ne soit prévue, par diffé rentes autorités défendant des intérêts divers et parfois contradictoires. Connexion de l’IFP avec l’aménagement du territoire Considérés comme objets d’importance nationale, les objets de l’IFP entrent impli- citement dans le champ d’application de la LAT et jouissent d’une certaine protec- tion des instruments qui y sont prévus. Cette protection reste cependant inconsis- tante. Elle dépend largement de la volonté politique des cantons ou communes, qui disposent d’une marge de manœuvre relativement grande lorsqu’il s’agit de tenir compte de l’IFP dans l’exécution de la LAT. Ainsi, le niveau de protection varie d’un canton à l’autre, voire d’une commune à l’autre. En plus, les cantons et les communes ne sont pas tenus d’affecter la totalité de la surface des objets de l’IFP à une zone protégée, ils ont la possibilité de n’y attribuer que les éléments principaux. Le degré de protection peut, de ce fait, être très différent au sein d’un même objet de l’IFP. Ces facteurs, auxquels s’ajoutent certaines incohérences internes à la LAT, empêchent que le potentiel de la législation sur l’aménagement du territoire soit complètement exploité afin de mettre en pratique les objectifs de protection de l’IFP. La mise en œuvre de l’IFP dans l’accomplissement de tâches de la Confédération Pour terminer le présent examen, l’OPCA a également analysé le bilan négatif de l’IFP sous l’angle de sa mise en œuvre dans le cadre de l’accomplissement de tâches de la Confédération (chap. 3). Les procédures analysées se sont déroulées dans les années 2000 à 2002. L’analyse montre que 90 % des procédures ont été 734 conduites intégralement et d’une manière formellement correcte. Les expertises de la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP) qui, dans les années 90 comportaient des lacunes importantes, respectent maintenant le mandat légal. Elles sont complètes et leurs conclusions et exigences sont claires et logiques. Par rapport aux années 90, l’influence des expertises de la CFNP et des avis des autorités cantonales spécialisées sur les décisions des autorités directrices a également augmentée. Dans la majorité des cas, la qualité des décisions des autorités de décision est satisfaisante. Toutefois, dans 40 % des cas examinés, les décisions ne semblent pas garantir la conservation intacte de la valeur du paysage des objets inscrits à l’IFP en cas de réalisation des projets autorisés. Le résultat n’est donc pas satisfaisant sur ce point. Les améliorations intervenues dans la mise en œuvre de l’IFP dans le cadre de tâches fédérales sont certes réjouissantes. Toutefois, elles ne remettent pas en ques- tion les résultats dans l’ensemble négatifs du contrôle des effets. Une grande partie des altérations d’objets de l’IFP interviennent, en effet, à un échelon décentralisé et se situent en dehors de la sphère de contrôle des autorités fédérales. 735 Rapport 0 Introduction 0.1 Mandat Le 24 juin 2002, la sous-commission DFI/DETEC de la Commission de gestion du Conseil national a chargé l’OPCA d’effectuer une évaluation de l’inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d’importance nationale (IFP). Les objec- tifs principaux de ce travail sont de tirer un bilan des résultats de l’IFP, d’examiner le concept sur lequel il se base et de donner une appréciation de sa mise en œuvre en particulier au niveau fédéral. 0.2 L’inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d’importance nationale L’IFP répertorie 162 objets d’importance nationale. De manière générale, les objets inscrits dans l’IFP sont des paysages peu modifiés ou exploités de manière proche de leur état naturel. Ils sont situés dans les Alpes et le Jura, mais aussi sur le Plateau suisse. Ainsi, par exemple la rive gauche du lac de Bienne, le paysage lacustre de la Haute Engadine et le massif de la Bernina, les chutes du Rhin, la région du glacier de l’Aletsch sont inscrits à l’IFP. L’objectif de l’IFP consiste à maintenir intact ces paysages, sites et monuments naturels sans pour autant y interdire toute intervention humaine. L’IFP constitue le premier inventaire fédéral édicté par le Conseil fédéral sur la base de l’art. 5 de la loi fédérale du 1 er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN). Son entrée en vigueur s’est déroulée en 4 étapes. Le 21 novembre 1977 entre en vigueur l’ordonnance du 10 août 1977 concernant l’inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (OIFP). A cette époque, 65 objets sont placés sous la protection de l’IFP. En 1983, 55 objets ont suivit. En 1996, 33 objets supplémentaires ont été répertoriés et enfin en 1998, 9 objets ont été ajoutés à la liste. L’IFP est publié par le DFI sous forme de classeur. Chaque objet y est représenté sur une carte géographi- que. Les cantons et communes sur le territoire desquels l’objet est situé y sont éga- lement précisés. En outre, un bref texte décrit les éléments qui caractérisent l’objet et justifient son inscription 1. 1 Voir carte représentant les obj ets de l’IFP à la page suivante et la liste des objets à l’annexe 1. 736 Les objets de l’IFP Illustration 1 737 Entre-temps, d’autres inventaires fédéraux ont été mis en place 2 sur la base de la LPN, mais l’IFP reste le seul à inventorier des objets couvrant des surfaces étendues. Les objets de l’IFP représentent une supe rficie d’environ 19 % du territoire suisse. L’IFP constitue donc un programme essentie l de la politique de protection du paysage. Son rôle est d’autant plus important que les paysages suisses sont menacés. Selon une étude récente de l’Office fédéral du développement territorial (ODT) et de l’Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) 3, 3,75 mètres carrés de paysage sont transformés chaque seconde sur le territoire suisse. La moitié de ces transformations sont considérées comme des altérations irréversibles. Selon la même étude, un mètre carré de terrain es t, chaque seconde, englouti rien que par l’urbanisation. Par ailleurs, l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), dans son examen des performances environnementales de la Suisse paru 1998 4, a estimé que la Suisse n’a pas pu enrayer la dégradation des paysages, les moyens alloués à la protection de ses paysages n’étant pas à la hauteur des problèmes. C’est dans ce contexte que l’OPCA situe son évaluation de l’IFP. 0.3 Questions de recherche Le présent rapport final de l’évaluation s’articulera autour de trois questions princi- pales: 1. Quels sont les résultats de l’IFP? Ses objectifs ont-ils été atteints? 2. Le concept sur lequel se base l’IFP est-il cohérent? 3. La mise en œuvre de l’IFP est-elle effectuée de façon correcte et effective au niveau de la Confédération? Sur demande de la sous-commission, l’OPCA abordera également l’aspect interpoli- tique de l’IFP. La question étant de savoir comment l’IFP est intégrée dans les politiques à incidence spatiale et en particulier dans l’aménagement du territoire. 2 Il s’agit notamment: – de l’Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) basé, comme l’IFP, sur l’art. 5 LPN; – des inventaires de protection des biotopes basés sur l’art. 18 LPN, à savoir de l’Inventaire fédéral des zones alluviales d’importance national et de l’Inventaire fédéral des site de reproduction des batraciens d’importance nationale, – des inventaires de protection des marais basés sur l’art. 23 LPN, à savoir de l’Inventaire fédéral des haut marais et marais de transition d’importance nationale, de l’Inventaire fédéral des bas marais d’importance nationale et de l’Inventaire fédéral des sites marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale. Voir graphique «L’IFP dans la législation su r la protection de la nature et du paysage» annexe 2. 3 ODT et OFEFP: 2001. 4 OCDE: 1998. 738 0.4 Structure du rapport Le chap. 1 dresse un bilan des résultats de l’IFP. A cette fin, l’OPCA procède, avec la collaboration de l’Office fédéral de la statistique (OFS), à l’interprétation de la statistique de la superficie. Figure également dans ce chapitre, des études de cas et la mise à jour du contrôle d’efficacité de l’IFP qui avait été entrepris au début des années 90 par l’entreprise Hintermann et Weber. Les chapitres suivants expliquent les causes à l’origine des résultats obtenus par l’IFP. Les deux axes de recherche sont le programme politique et la mise en oeuvre de la politique. Le chap. 2 examinera l’IFP sous un angle conceptuel. Il vérifiera la congruence des éléments qui composent le programme IFP da ns le contexte de la LPN. L’aspect transversal de l’IFP sera traité dans cette partie dans une analyse de la prise en compte de l’IFP dans des politiques sectorielles à incidence spatiale. Enfin, l’OPCA s’intéressera au rôle que joue l’aménagement du territoire qui représente une politi- que fédérale particulièrement importante dans l’application de l’IFP dans le domaine de compétence des cantons et des communes. Le chapitre 3 examinera la mise en œuvre de l’IFP dans les procédures administrati- ves ayant trait à l’IFP dans le cadre de l’accomplissement de tâches de la Confédéra- tion. Alors que les chap. 1 et 2 traitent l’IFP à l’échelle de la Confédération, des cantons et des communes, le chap. 3 n’aborde la mise en oeuvre de l’IFP que dans le cadre de l’accomplissement de tâches de la Confédération. Ce choix a été prédéter- miné par le fait que l’OPCA a dû se baser, pour des raisons de ressources limitées, sur une étude préexistante. 1 Contrôle des effets de l’IFP 1.1 Problématique Le présent chapitre doit permettre de répondre à la question de savoir si l’objectif de protection générale de l’IFP formulé par la LPN a été atteint ou non. En vertu de l’art. 6, al. 1, LPN, l’objectif de protection générale de l’IFP réside dans la conserva- tion intacte (ou en tout cas dans le plus grand ménagement possible) 5 des objets inventoriés, eu égard aux éléments spécifiques à protéger pour un objet donné. Selon le commentaire de l’administration au sujet de l’IFP (DFI 1977) les objets de l’inventaire sont les paysages les plus précieux de la Suisse. En raison des pressions importantes qui s’exercent sur les paysages authentiques, la Confédération veut apporter, au moyen de l’IFP, une contribution importante à la protection et à l’entretien de la diversité et de la partic ularité des paysages suisses. Selon le com- mentaire de l’administration, le choix des objets inscrits à l’IFP constitue un pas 5 La dérogation par rapport à la conservation intacte d’un objet de l’IFP n’est possible qu’en invoquant un besoin de même importance ou plus important, également de portée nationale. Le cas échéant, il convient de procéder à une pesée d’intérêts. Il faut cependant rappeler que la loi accorde la priorité aux objets de l’inventaire et que le fardeau de la preuve incombe à toute autre forme d’exploitation. En tout état de cause, il doit s’agir d’une importante tâche d’intérêt national. Cela étant, le fait qu’un motif invoqué soit d’une manière générale considéré comme étant d’intérêt national (tel un approvisionne- ment en énergie suffisant) ne signifie pas pour autant qu’il est d’importance nationale (Leimbacher in Keller et al: 1997, p. 214 et s.). 739 important de la mise en place d’une protection globale des paysages dont l’objectif est de garantir la pérennité des objets dignes de protection. 1.2 Approche méthodique Un contrôle des effets de l’IFP est confronté à divers défis de nature méthodologi- que6. L’inventaire comporte 162 objets qui varient fortement en ce qui concerne leur nature que leur taille. L’objectif de protection générale, soit la conservation intacte des objets inventoriés, ne revient pas automatiquement à une interdiction absolue de toute modification, mais signifie que toute intervention éventuelle ne doit pas consti- tuer un danger du point de vue des contenus de la protection spécifique à chaque objet. Ceux-ci sont souvent définis de manière vague, ce qui rend la définition d’indicateurs de performance difficile. Il n’y a en outre pas de relation causale simple entre la «mesure» IFP et l’amén agement du paysage des objets protégés. En effet, au-delà de son «statut d’objet IFP», l’aménagement est, entre autres facteurs, influencé par la pression géographique et économique qui s’exerce sur la région qui l’entoure. L’approche de l’examen choisi au vu de cette problématique est d’une part consti- tuée par une analyse longitudinale: l’évolu tion des objets de l’IFP est examinée sur une longue période et l’analyse cherche à établir comment certains de leurs aspects importants ont évolué depuis l’entrée en vi gueur de l’IFP à la fin des années 70. D’autre part, pour pouvoir tirer des conclusions, cette analyse «avant/après» est complétée par une analyse transversale. Il s’agit de comparer l’évolution des paysa- ges inscrits à l’IFP à celle des paysages non inscrits situés dans des régions dites de référence. L’état et l’évolution de la valeur des sites inscrits à l’IFP sont enregistrés au moyen de divers modèles. Le présent examen se base notamment sur l’analyse de cartes géographiques, de prises de vues aériennes et de statistiques spécifiques à l’exploi- tation du sol. Etant donné que les analyses cartographiques ne permettent pas dans tous les cas de mettre en évidence les effets de protection de l’IFP, ceux-ci sont complétés par des appréciations effectuées par des experts. Cette «triangulation» faisant appel à plusieurs méthodes a pour but de compenser les faiblesses des diffé- rentes approches et de combiner leurs points forts. Naturellement, la présente étude tient également compte des résultats des trav aux préparatoires, en partie importants, effectués dans la perspective de l’IFP. Dans cette étude, l’évaluation des modifi cations du paysage des objets inscrits à l’IFP est effectuée au moyen de trois critères. La comparaison entre l’état visé et l’état effectif constitue cependant le cœur de l’examen, l’état visé correspondant à l’objectif de protection générale et aux obj ectifs concrets de l’IFP tels qu’ils ont notamment présentés dans les explications l’administration relatif à l’inventaire. En se basant sur d’autres sources, certains objectifs de protection spécifiques ont été opérationnalisés pour un certain nombre d’objets choisis pour les études de cas 7. Ces 6 Certains de ces problèmes trouvent déjà leur origine dans la conception de la politique de mise en œuvre de l’IFP. Nous aborderons ces questions plus en détail aux chap. 2 et 3. 7 Cette opérationnalisation a été accompagnée par une commission d’experts indépendante qui avait déjà accompagné la première étude de cas de Hintermann et Weber (à ce sujet, voir par. 1.4.1 ainsi que Hintermann et Weber 1993, p. 18). 740 objectifs constituent le critère permettant d’évaluer l’état actuel et les changements intervenus au niveau des objets de protection. En complément à la comparaison entre état visé et état effectif, les modifica tions subies par les objets inscrits à l’IFP sont évaluées par rapport aux formes de menaces considérées comme problémati- ques par les explications relatives à l’inventaire et par rapport aux tendances de l’évolution des régions de référence. Le présent contrôle des effets de l’IFP ne distingue pas si les modifications consta- tées sont dues à l’exécution de tâches fédérales ou si elles ont eu lieu dans le cadre d’activités cantonales ou communales. Une telle différenciation générerait des charges disproportionnées et ne serait à notre avis pas objectivement justifié étant donné que, renvoyant au fédéralisme en la matière, le commentaire de l’admi- nistration relève explicitement que les cantons et les communes partagent avec la Confédération la responsabilité de la protection de la nature et des paysages des objets inscrits à l’IFP 8. La question de savoir si le caractère juridiquement contrai- gnant de l’IFP est suffisant pour influencer les cantons et les communes à respecter ses objectifs est un point que nous aborderons dans le cadre de l’analyse du pro- gramme du chap. 2 ci-dessous. Le présent chapitre est conçu de la manière suivante: Nous commencerons par comparer, en «vision aérienne», l’utilisation du sol des objets de l’IFP avec celle des régions de référence sur la base de la sta tistique suisse de la superficie. Il s’agit principalement de répondre à la question de savoir si, et le cas échéant comment le mode d’utilisation de la portion du territoire soumis à la protection de l’IFP se distingue du reste du territoire (voir sec tion 1.3). Dans une deuxième étape, nous nous pencherons plus en détail sur certa ins objets étant donné que la statistique suisse de la superficie ne donne qu’une vue d’ensemble relativement peu détaillée; nous résumerons les résultats des études de cas déjà effectués sur certains objets de l’IFP. A cet égard, il convient en particulier de mentionner les importants travaux effectués par Hintermann et Weber pour le compte de l’OFEFP 9 (voir par. 1.4.1). Dans une troisième étape, nous présenterons les résultats de la réactualisation par- tielle des études de cas que l’OPCA à commandée à leurs auteurs pour la période recouvrant les années 90 10 (voir par. 1.4.2 et 1.4.3). 1.3 Evaluation de la statistique suisse de la superficie 1.3.1 Situation initiale et approche Exprimé de façon plus pragmatique, le but de l’IFP est de faire en sorte que l’évolution des objets qui y sont répertoriés diverge positivement de celle de régions de référence du point de vue des utilisa tions du sol potentiellement problématiques tels que la construction de nouveaux bâtiments, résidentiels ou industriels, ou de surfaces de transport. Par conséquent, nous nous basons ci-après sur la statistique suisse de la superficie pour procéder à une comparaison statistique entre l’utilisation de toutes les surfaces placées sous la protec tion de l’IFP et le mode d’utilisation du sol de toutes les autres surfaces qui ne bénéficient pas de la protection de l’IFP 8 DFI,1977: p. 8; Leimbacher: 20 01, p. 19 et ss.; Leimbacher in Keller et al, 1997: p. 218 et ss. 9 Hintermann et Weber, 1993. 10 Hintermann et Weber, 2003a. 741 (surfaces de référence ou de contrôle) 11. La question est de savoir si les surfaces au bénéfice de la protection de l’IFP se distinguent des autres surfaces et, le cas échéant, comment les éventuelles différences ont évolué au cours des deux dernières décennies. La statistique suisse de la superficie constitue un vaste système statistique d’obser- vation du territoire qui se base sur une analyse détaillée de l’occupation et de l’utilisation du sol à l’aide de photographies aériennes 12. L’utilisation du sol sur l’ensemble du territoire national est déterminée au moyen de plus de quatre millions de poins d’échantillonnage. Ceux-ci sont ensuite répartis selon 74 catégories d’utilisation du sol. Le premier relevé a été effectué au cours des années 1979 à 1985 et le deuxième de 1992 à 1997 13. La statistique de la superficie permet de comparer les catégories d’utilisation du sol de n’importe quel périmètre et de consta- ter les changements d’utilisation au cours de l’intervalle d’environ douze ans qui sépare les deux relevés. Pour des motifs liés à la clarté, nous nous en tenons aux catégories d’utilisation suivantes: – Forêts et surfaces boisées: surfaces couvertes d’arbres, d’arbustes et de broussailles; – surfaces agricoles utiles: terres cultivables exploitées par l’agriculture, com- prenant les surfaces occupées en permanence («région de plaine») ainsi que les régions dont l’altitude est plus élevée que sont les pâturages alpestres et du Jura, les mayens et les prés alpestres («alpages»); – lacs et cours d’eau: lacs, étangs, fleuves, rivières, ruisseaux, canaux; – autres surfaces improductives: végéta tion improductive, surfaces sans végé- tation telles que rochers, sable, éboulis, glaciers et névé; – surfaces d’habitat et d’infrastructure: toutes les surfaces qui se caractérisent par un usage principalement dédié au trava il, à l’habitat, au transport et à la détente. Etant donné qu’elle revêt une importance particulière dans la perspective de notre problématique, nous affinons la grande catégorie «surfaces d’habitat et d’infra- structure» en sous-catégories: 11 Par la suite, nous compareron s donc exclusivement des surfaces bénéficiant du statut IFP à des surfaces qui n’en bénéficient pas. Ainsi, le second groupe de surfaces comporte éga- lement des surfaces qui, bien que ne possédant pas le statut IFP, sont tout de même au bé- néfice d’un autre statut de protection tel que celui de biotope d’importance nationale selon l’art. 18a de la LPN ou d’objet au bénéfice d’une protection cantonale. Nous sommes d’avis que la distorsion qui en découle est acceptable étant donné que, d’une part, une bonne partie de ces autres statuts de protection se superposent de toute manière au statut de protection de l’IFP et que, d’autre part, les objets concernés qui ne sont pas situés dans des périmètres sous protection de l’IFP représentent une surface négligeable par rapport à l’ensemble du territoire. 12 Pour plus d’informations sur la sta tistique suisse de la superficie, voir: www.statistik.admin.ch/stat_ch/ber02/asch/fframe1.htm et OFS, 2001. 13 Le fait que les relevés s’étalent sur plusieur s années s’explique par l’intervalle séparant les diverses prises de vue aériennes effectuées par l’Office fédéral de la topographie. Ces prises de vues sont effectuées d’ouest en est. Ainsi, les données du deuxième relevé rela- tives à la région genevoise reflètent la situation en 1992 alors que celles relatives au can- ton des Grisons reflètent l’utilisation du sol en 1997. 742 – Aires de bâtiments: habitations, bâtiments agricoles, bâtiments officiels y compris bâtiments à usage mixte et terrains attenants; – espaces verts et lieux de détente: espaces verts et lieux de détente, installa- tions sportives, parcours de golf, campings, cimetières, parcs publics; – aires industrielles: bâtiments à usage industriel et artisanal, y compris surfa- ces attenantes tels que surfaces d’entreposage; – surfaces de transport: infrastructures routières, ferroviaires et aériennes; – surfaces d’infrastructure spéciale: infrastructures d’approvisionnement et de traitement, décharges, chantiers et ruines. Sur demande de l’OPCA, la section de l’utilisation du territoire de l’OFS a comparé les données agrégées relatives à l’utilisation du territoire de tous les objets inscrits à l’IFP avec ceux de toutes les régions de référence à l’époque du relevé 1992/97. De plus, l’OFS a analysé les transformations de catégories d’utilisation importantes faisant ou non partie de l’IFP depuis le premier relevé de la statistique de la superfi- cie de 1979/85. 1.3.2 Analyse de la statistique de la superficie Actuellement, les objets inscrits à l’IFP occupent 780 679 ha, ce qui correspond à environ 19 % de l’ensemble du territoire national. Les objets inscrits à l’IFP situés dans l’espace alpin représentent 22,9 %. Cette proportion passe à 19,8 % pour le Jura et à 9,3 % pour le Plateau 14. Etant donné que l’IFP a été progressivement élargi depuis 1977, les objets qui n’ont été portés à l’inventaire qu’en 1996 et en 1998 ne peuvent donc pas être soumis à l’analyse statistique puisque, pour ceux-ci, l’IFP n’a pas pu développer d’effet de protection. Les évaluations ci-dessous se limitent donc aux objets portés à l’inventaire en 1977 et en 1983. L’illustration 2 montre la structure de l’utilisation du sol au sein et à l’extérieur des régions IFP en 1992/97. En comparaison des régions de référence, les régions IFP se caractérisent par une proportion nettement plus importante de surfaces improducti- ves et par une proportion légèrement plus importante de lacs et de cours d’eau. En revanche, la part des surfaces agricoles utiles (alpages compris), des surfaces habi- tées et d’infrastructure ainsi que des forêts est plus faible dans les régions IFP qu’en dehors 15. 14 Source: OFS, 2003, calc uls commandés par l’OPCA. 15 Seulement 5 % des surfaces habitées et d’infras tructure en Suisse se trouvent à l’intérieur d’objets de l’IFP. 743 Structure de l’utilisation du sol Illustration 2 Structure de l’utilisation du sol 1992/97, en dehors et à l’intérieur des objets IFP hors IFP : 3'570'745 ha au total à l’int. de l’IFP : 557'731 ha au total © OFS, Neuchâtel 2002 Source : OFS GEOSTAT/OFEFP ; OFS, Statistiques de la superficie 1979/85, 1992/98 26.0% 31.3% 4.1% 17.8% 13.3% 7.5% Surfaces d'habitat et d'infrastructure Agriculture (plaine) Economie alpestre Forèts et surfaces boisées Lacs/cours d'eau Falaises, sable, éboulis, végétaion improductive 1.9% 10.8% 27.5% 5.2% 43.5% 11.1% L’illustration 3 montre la répartition des surfaces d’habitat et d’infrastructure à l’intérieur et à l’extérieur des régions IFP. Structure des surfaces d’habitat et d’infrastructure Illustration 3 Structure des surfaces d’habitat et d'infrastructure 1992/97, en dehors et à l’intérieur des objets IFP hors IFP : 268'280 ha au total à l’intérieur de l’IFP : 10'810 ha au total © OFS, Neuchâtel 2002 Structure de l’utilisation des sols 1992/97, en dehors et à l’intérieur des objets IFP 7.4% 31.6% 5.7% 5.7% 49.6% Aire de bâtiments Aires industrielles Surf. d'infrastructure spéciale Espaces verts et leux de détente Surfaces de transports 41.5% 2.5%6.3% 41.6% 8.0% En comparaison avec les régions de référence, les surfaces d’habitat et d’infrastruc- ture des régions IFP se caractérisent d’une manière générale par une plus faible proportion d’aires de bâtiments et d’aires industrielles et par une plus forte propor- tion de surfaces de transport, d’espaces verts, de lieux de détente et de surfaces d’infrastructure spéciales. Par rapport aux objets des régions de référenc es, les instantanés de la situation des années 90 des illustrations 2 et 3 font certes apparaître des différences nettes entre la 744 structure d’utilisation des objets inscrits à l’IFP. Toutefois, dans la perspective de notre étude, ces différences ne peuvent pas être interprétées de manière univoque, dans la mesure où elles découlent pour une bo nne partie de facteurs relevant de la topographie et de la géographie économique. Ainsi, la part relativement plus impor- tante de surfaces improductives ou moins importante de surfaces agricoles et habi- tées des objets IFP s’explique avant tout par le fait que ces objets sont pour la plu- part situés dans l’espace alpin qui, par sa nature, limite fortement les usages à des fins agricoles et d’habitation et non pas pa r le fait qu’ils bénéficient du statut IFP 16. La part nettement plus importante des surfaces de transport dans les objets IFP s’explique par le fait que ces objets se situent dans des terrains accidentés caractéri- sés par des petites zones habitées décentralisées, ce qui augmente la proportion d’infrastructures d’accès. Les instantanés de la situation des années 90 des illustra- tions 1 et 2 ne tiennent en outre pas compte du fait qu’un nombre important d’objets était déjà altéré, pour certains de manière considérable, au moment de leur inscrip- tion à l’IFP. Cette situation initiale peu favorable de certains objets ne devrait toute- fois pas interférer avec la comparaison entre les régions IFP et les régions de réfé- rence. Pour pouvoir éviter que ces cas de figure par ticuliers gênent la comparaison et pour mieux pouvoir comprendre l’évolution au cours de la période d’examen (années 80 et 90) des paysages IFP et de ceux qui ne le ont pas, nous ne comparerons à l’étape suivante que les modifications de certaines formes d’utilisation à l’intérieur et à l’extérieur des régions IFP au cours de l’intervalle entre 1979/85 et 1992/97. Evolution de l’utilisation du sol Illustration 4 Evolution de l’utilisation du sol 1979/85-1992/97, en dehors et à l’intérieur des objets IFP Taux de variation en % hors IFP: à l'intérieur de l'IFP: © OFS, Neuchâtel 2002 Structure de l’utilisation des sols 1992/97, en dehors et à l’intérieur des objets IFP +13.4% -3.1% -3.2% +1.3% +0.1% -0.2% +10.8% -1.8% -3.2% +1.6% -0.0% -0.1% -5% 0% 5% 10% 15% 1 Surfaces d'habitat et d'infrastructure Agriculture (zones prmanentes d'habitaion) Economie alpestre Forèts et surfaces boisées Lacs/cours d'eau Falaises, sable, éboulis, végétaion improductive 16 Les objets situés dans l’espa ce alpin représentent 76 % de la surface de tous les objets inscrits à l’IFP et 43,1 % pour ce qui est de ceux situés aux altitudes, peu propices à la production, allant de 2601 à 4634 mètres au-dessus du niveau de la mer. En revanche, la superficie des objets situés dans la zone d’utilisation subissant les pressions les plus for- tes, c’est-à-dire ceux qui se situent entre 193 et 600 mètres au-dessus du niveau de la mer, ne représente que le 10,7 % de la surface de tous les objets inscrits à l’IFP. (Source: OFS, 2003, calculs commandés par l’OPCA). 745 L’illustration 4 montre le taux de modification en pour cent de l’utilisation du sol entre les deux relevés de 1979/85 et 1992/97 de la statistique suisse de la superficie. Dans la région d’habitation permanente, l’agriculture a moins reculé dans les régions IFP que dans les régions de référence alors que l’économie alpestre a reculé de plus de 3 % pour les deux catégories d’objet. En ce qui concerne la forêt, une légère augmentation a été enregistrée dans les deux catégories. En revanche, durant la période d’examen, aucune modification significative n’est intervenue en ce qui concerne les lacs et cours d’eau et les autres surfaces improductives, ni dans les régions IFP, ni dans les régions de référence. Dans les deux cas, la tendance la plus marquée est la croissance des zones d’habitat et d’infrastructure. L’augmentation de la population de quelque 9 % durant la période d’examen ne suffit pas à expliquer cette tendance; force est de constater que, malgré plusieurs années de récession, les besoins de surface par habitant ont fortement augmenté (OFS 2001, p. 14). Il est frappant de constater que le taux de croissance de 10,8 % des surfaces d’habitat et d’infrastructure des régions IFP n’est inférieure que de quelques points de ce qui est le cas des autres régions. La dynamique de l’extension des surfaces d’habitat et d’infrastructure varie toutefois fortement d’une région à l’autre. L’illustration 5 montre les taux de croissance des surfaces d’habitat et d’infrastructures de plus de 20 hectares entre 1979/85 et 1992/97 17. 17 En raison de la distorsion statistique affectant les taux de modification des très petits objets, ce graphique ne tient pas compte des surfaces d’habitat et d’infrastructures infé- rieures à 20 hectares. L’analyse d’objets isolés de plus de 20 hectares peut également souffrir de cette distorsion statistique étant donné qu’il n’y a qu’un seul point d’échantillonnage par hectare. 746 Evolution des surfaces d’habitat et d’infrastructure (> 20 ha) 1979/85–1992/97 Illustration 5 747 Alors que les surfaces d’habitat et d’infrastructure des objets IFP n° 1004 (Creux du Van et gorges de L’Areuse), n° 1203 (grèves vaudoises de la rive gauche du lac de Neuchâtel) ou 1410 (Irchel) n’ont pas connu de croissance, celles des objets n° 1005 (Vallée de la Brévine) et n° 1804 (Monte San Giorgio) se sont étendues de respecti- vement 26,8 % (+11 hectares) et 21,5 % (+39 hectares). L’illustration 6 décompose l’évolution nationale des surfaces d’habitat et d’infra- structure selon les cinq sous-catégories retenues. Evolution des surfaces d’habitat et d’infrastructure Illustration 6 Taux de variation en % hors IFP: à l'intérieur de l'IFP: © OFS, Neuchâtel 2002 Structure de l’utilisation des sols 1992/97, en dehors et à l’intérieur des objets IFP Evolution des surfaces d’habitat et d'infrastructure 1979/97, en dehors et à l’intérieur des objets IFP +24.2% -4.7% +16.7% +9.7% +15.5% +37.6% -9.7% +20.1% +8.6% +16.5% -20% -10% +0% +10% +20% +30% +40% 1 Aire de bâtiments Aires industrielles Surf. d'infrastructure spéciale Espaces verts et leux de détente Surfaces de transports Les surfaces d’infrastructure spéciale se sont réduites, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur des objets IFP, avec cependant une tendance nettement plus importante en ce qui concerne les objets inscrits à l’IFP. Les quatre autres sous-catégories ont toutes été marquées par une augmentation, parfois importante, et cela dans les ré- gions IFP comme dans les autres. La croissance en pour cent des aires de bâtiments et des surfaces de transport au sein des objets IFP n’est que très légèrement infé- rieure à celle des autres objets. Les surfaces d’espaces verts et des lieux de détente ont quant à elles connu une plus forte croissance dans les objets IFP que dans les autres. L’objet n° 1911 (Tomalandschaft près de Domat/Ems) illustre très bien cette constatation; lors de l’entrée en vigueur de l’IFP, cette région était largement inex- ploitée. Entre-temps, un parcours de golf de 38 hectares y a été aménagé, ce qui représente plus d’un tiers de la superficie de cet objet inscrit à l’IFP. Dans la pers- pective de notre étude, il est également intéressant de remarquer le fait que l’extension au cours de la période examinée des aires industrielles au sein des objets IFP a atteint 37,6 %, soit une augmentation 1,5 fois plus importante que celle connue dans les régions de référence qui ne bénéficient pas du statut IFP. 748 L’évolution caractérisant les diverses catégories d’utilisation du sol au sein des objets IFP varie aussi considérablement d’une région à l’autre comme l’illustration 7 le montre au sujet des surfaces de transport 18. Ainsi, les objets IFP n° 1811 (Arbòs- tora-Morcote), n° 1902 (Ruinaulta) ou n° 1713 (Diablerets – Vallon de Nant – Derborance) n’ont pas connu de développement dans ce domaine alors que les objets n° 1302 (Alte Aare / Alte Zihl) et n° 1809 (Campolungo – Campo Tencia – Piumo- gna) ont vu leurs surfaces de transport augmenter de respectivement 34,6 % (+ 9 hectares) et 69,2 % (+ 9 hectares). 18 Pour des raisons statistiques, cette illustration ne porte que sur des objets dont la surface dépasse 5 hectares. 749 IFP, évolution des surfaces de transport (> 5 ha 1979/85–1992/97) Illustration 7 750 L’extension des aires industrielles au se in des objets IFP montre également des disparités régionales: alors qu’elles n’ont pas augmenté durant la période sous revue pour les objets n° 1412 (Rheinfall) ou n° 1306 (Albiskette-Reppischtal), elles se sont étendues de 39,3 % (+ 11 hectares) dans la région de l’objet n° 1305 (Reussland- schaft) et de 28,1 % (+ 9 hectares) dans celle de l’objet n° 1411 (Untersee- Hochrhein). La dynamique de la croissance des surfaces d’habitat et d’infrastructure au sein des objets IFP présente donc des variations impor tantes d’un objet à l’autre. Il n’y a en outre pas de structure régionale apparente qui serait nettement reconnaissable au premier coup d’œil 19. Il faut retenir que le phénomène de forte croissance des aires industrielles, des surfaces de transport et des lieux de détente ne se limite pas aux objets IFP des régions structurellement faibles de la périphérie qui ont un besoin de rattrapage en matière d’infrastructures. Il touche également des objets urbains du Plateau qui disposaient déjà de bonnes infra structures avant l’entrée en vigueur de l’inventaire et dans lesquelles il était question, selon le commentaire de l’administra- tion relatif à l’inventaire fédéral, de réparer les dommages existants, ou tout du moins en limiter les effets négatifs (DFI 1977, p. 19). 1.3.3 Résultats de l’analyse de la statistique de la superficie Les catégories d’utilisation relativement grossières de la statistique de la superficie ne permettent certes pas de contrôler la mise en œuvre des objectifs de protection spécifiques à chaque objet de l’IFP. Toutefois, il est possible de formuler les résul- tats intermédiaires suivants: Comme nous l’avons mentionné en introduction, l’IFP ne constitue certes pas une interdiction absolue de toute modification, mais signifie qu’il faut s’efforcer de maintenir l’objet dans l’état qui le rend digne de protection, soit l’état actuel, et de poursuivre l’exploitation adaptée à cet état (DFI 1977, p. 28). Même si le développement spécifique diffère autant d’un objet à l’autre, le résultat d’ensemble auquel la statistique de la superficie aboutit est qu’il y a eu une forte croissance des aires de bâtiments, des industrielles, des infrastructures au cours de l’intervalle relativement bref entre les deux relevés de 1979/85 et de 1992/97 alors même que cette période a été marquée pa r la récession. Les taux de croissance de ces catégories d’utilisation sont à peu près les mêmes que ceux enregistrés dans les régions de référence qui n’ont pas le statut IFP; dans certains cas, ils les dépassent même. Il faut bien sûr apprécier les modi fications concrètement subies par chaque objet IFP à la lumière de ses objectifs de protection spécifiques (à ce sujet, voir section 1.4). Cela étant, il convient de re lever que le commentaire de l’administra- tion relatif à l’IFP considère les aires industrielles, les surfaces de transport, l’exten- sion de plans de zone pour l’habitat et les installations pour la pratique intensive des activités de loisirs, comme des dangers qui pourraient menacer les sites répertoriés 19 Le présent examen n’avait pas pour but de pr océder à une évaluation statistique des rap- ports entre la dynamique des surfaces d’habitat et d’infrastructure et la situation régionale des objets IFP. 751 par l’IFP au sens de l’art. 5, al. 1, let. c, LPN (DFI 1977, p. 24 à 26)20. La statistique de la superficie permet en outre de constater que les surfaces d’habitat et d’infra- structure ont parfois connu un essor important dans certains objets IFP dont les contenus protégés étaient justement cons titués d’une surface d’habitat et d’infra- structure réduite ou d’un paysage rural 21 caractérisé par un habitat dispersé, ce que les exemples suivant, représentatifs de nombreux autres cas, illustrent parfaitement: – Ce sont avant tout les paysages naturels et les caractéristiques villages tessi- nois qui constituent les motifs explicites de la protection de l’objet n° 1804 (Monte San Giorgio). Au cours de la pé riode examinée, l’aire de bâtiments a augmenté de 16,1 % (+ 20 hectares). Les analyses cartographiques de l’OFS montrent que cette augmentation est prin cipalement due à la construction de nouvelles maisons individuelles. Dans cet objet, les surfaces d’infrastructure spéciales ont augmenté de 143 % (+ 10 hectares). – La rive gauche du lac de Zoug (objet n° 1309), paysage inaltéré selon le commentaire relatif à l’IFP, a vu son aire bâtie augmenter de 23,6 % (+ 17 hectares) soit nettement plus que la moyenne nationale qui se situe à 16,5 %. Les analyses complémentaires de l’OFS ont montré que, dans ce cas égale- ment, cette augmentation est due pour plus de trois quarts à la construction de nouvelles maisons familiales individuelles ou mitoyennes. – En ce qui concerne l’objet 1311 (Napfbergland), le commentaire relatif à l’IFP souligne que le motif de protection réside notamment dans le fait qu’il s’agit d’un «Paysage de caractère agraire […] pauvre en voies de communi- cation». La statistique de la superficie révèle cependant que, au cours de la période examinée, l’aire de bâtiments de cet objet a augmenté de 14,4 % (+ 15 hectares), les surfaces de transport de 33,1 % (+ 39 hectares) et les sur- faces d’infrastructure spéciale de 233,3 % (+ 14 hectares) 22. – Au cours de la période examinée, l’objet n° 1008 (Franches-Montagnes) – un haut plateau du Jura unique en Suisse, composé de pâturages boisés, de forêts, de prairies et de tourbières a vu son aire de bâtiments s’étendre de 25 % (+ 8 hectares) et ses surfaces de transport de 15,1 % (+ 8 hectares). Globalement, les résultats de l’analyse de la statistique de la superficie indiquent que l’effet protecteur de l’IFP est lacunaire. Bien qu’il y ait d’importantes différences d’un objet à l’autre, la vue d’ensemble montre qu’il n’a pas été possible de préserver les paysages précieux de la pression exercée par notre société industrielle et de loisirs aussi bien que le prévoit l’objectif de protection générale de l’IFP qui vise une conservation intacte des objets inventoriés. 20 Hintermann & Weber: 1993 me ntionnent des menaces potentielles semblables pour les objets IFP. 21 Les paysages naturels sont des objets dont l’ importance nationale réside dans dans la morphologie du terrain, l’hydrographie et le type de végétation ou sa virginité. A l’inverse par paysage rural, on entend un paysage formé par l’activité humaine au cours du temps. 22 Selon les données de l’OFS, la constructio n de nouveaux accès à des fermes, des alpages et des forêts ainsi que l’extension de l’aire de bâtiments agricoles et les chantiers corres- pondants sont à l’origine de cette croissance de la surface d’habitat et d’infrastructure. 752 1.4 Etudes de cas portant sur des objets choisis 1.4.1 Résultats du premier relevé de Hintermann & Weber et autres études de cas Les résultats de l’analyse de la statistique de la superficie sont plutôt globaux et ne tiennent pas compte des contenus spécifiqueme nt protégés de chaque objet inscrit à l’IFP. Pour pouvoir procéder à une analyse plus précise de la protection des objets répertoriés par l’inventaire fédéral, les modifications que chaque objet a concrète- ment subies doivent être évaluées dans la perspective de l’objectif de protection spécifique à chaque objet. Les études de cas sont une approche méthodique qui permettent de répondre à ces questions. Nous résumons ici les résultats des études de cas qui ont déjà été effectués. Il s’agit principalement des résultats des travaux de Hintermann & Weber (1993). En 1990, l’OFEFP a chargé la société Hintermann & Weber SA de procéder à un contrôle des effets de l’IFP («premier re levé» par la suite). Etant donné que les divers résultats indiquent que l’effet protecteur de l’IFP n’est pas suffisant, il devient nécessaire de répondre notamment aux questions de savoir quelles modifications indésirables des objets inscrits à l’IFP n’ ont pas pu être empêchées et quelles sont les raisons des dépréciations ainsi subies par ces objets. Hintermann & Weber ont répondu à ces questions au moyen d’une études de cas portant sur 40 objets choisis inscrits à l’IFP 23. Etant donné que les objectifs de protection spécifiques mentionnés sur les feuilles d’inventaire de l’IFP sont rédigées en termes très généraux, une commission d’experts accompagnant l’étude à défini les objectifs de protection spécifiques pour chaque objet sélectionné. Les modifica- tions du paysage ont été enregistrées au m oyen de comparaison de cartes, de relevés sur le terrain et en interrogeant des expert s. Les modifications constatées ont ensuite été évaluées au regard des objectifs de protection spécifiques. Lors de leur premier relevé, Hintermann & Weber sont arrivés à la conclusion que les 40 objets des études de cas ont subi des interventions indésirables au cours de la période de 1977 à 1992. En d’autres termes, les qualités des paysages qui ont conduit à leur inscription à l’inventaire fédéral ont été altérées, du moins en partie. En tenant également compte des quelques cas dans lesquels certains contenus proté- gés spécifiques ont été revalorisés, force es t de constater que la valeur globale n’a été maintenue que pour trois objets des 40 soumis aux études de cas. Cette valeur a été presque maintenue pour six autres objets. En revanche, l’objectif visant un maintien intact de ces paysages, sites et monuments naturels n’a clairement pas été atteint pour trois quarts des objets examinés. Dans quelques cas isolés, les auteurs on même constaté que les contenus spécifiques protégés avaient subi des déprédations systématiques. Selon les auteurs, les paysages ruraux ont globalement subi nette- ment plus d’altérations que les sites naturels purs. Ils ont en outre constaté que la tendance aux déprédations est plus élevée pour les paysages ruraux étendus que pour les objets de taille restreinte. 23 Le choix de ces objets a été effectué de manière à obtenir un échantillon représentatif de leur diversité du point de vue géographique, de la pression à laquelle ils sont soumis et des motifs de protection (Hintermann & Weber 1993, p.11). 753 La construction de bâtiments isolés, les zones bâties et l’exploitation de gravières sont à l’origine des atteintes les plus probl ématiques subies par les objets inscrits à l’IFP24. Elles ont entraîné des déprédations irréversibles et cela pour un nombre important d’objets. De plus, ces interventions n’ont jamais permis de revaloriser quelque contenu spécifique que ce soit. L’apport d’engrais, la disparition de surfaces plantées d’arbres fruitiers de haute tige, la modification des modes d’exploitation agricole et la construction d’ouvrages de protection contre les eaux ont eu des conséquences semblables. Pour quelques objets, l’exploitation sylvicole a également entraîné des pertes de valeur importantes. Pour pouvoir évaluer l’effet de protection déployé par l’IFP, Hintermann & Weber ont comparé les modifications du paysage intervenues dans les 40 objets de l’IFP analysés avec celles intervenues dans des paysages de référence non protégés. Ils ont en particulier comparé la fréquence et l’intensité des interventions modifiant le paysage. Les auteurs ont déduit du statut d’objet protégé tel qu’il est défini par l’art. 6 LPN, l’hypothèse selon laquelle l’inscription d’un paysage à l’inventaire fédéral a pour effet de faire diverger positivement son évolution par rapport à la tendance régionale, c’est-à-dire par rapport au développement général. La comparai- son avec des paysages de référence qui ne bénéficient pas du statut IFP effectuée dans le cadre du premier relevé n’a cependant permis de constater que l’effet de protection de l’IFP se limitait aux haies et surfaces boisées, à la construction des routes forestières, à la mise en jachère de terres en région de montagne et au déve- loppement du réseau de chemins rura ux. Pour toutes les autres catégories d’intervention, les études de cas effectuées par Hintermann & Weber ont permis de constater que la protection de l’IFP était insuffisante à inexistante selon les objets. De l’avis des représentants du groupe d’experts qui a accompagné le projet, ces résultats ne permettent toutefois pas de c onclure que les paysages inscrits à l’IFP sont demeurés sans protection contre de telles interventions. En effet, grâce à cette protection, les autorités et les tribunaux compétents sont parvenus à empêcher de nombreuses interventions problématiques au cours des années 80 25. D’autres études de cas individuels, réalisés dans le but de constater si l’IFP a ou non atteint son objectif, parviennent à des résultats semblables à ceux d’Hintermann & Weber. Un examen effectué par Suter (1997) sur l’objet n° 1104 (Tafeljura nördlich Gelterkinden) a mis en évidence la perte de précieux arbres fruitiers dispersés et de petites structures agricoles. L’auteur parvient à la conclusion que l’évolution de l’objet en question ne diverge guère de l’évolution régionale à l’extérieur du périmè- tre sous protection de l’IFP. Une autre étude de cas réalisée par Stocker (2000) et portant sur les objets n° 1102 (Randen) et 1602 (Murgtal-Mürtschental) a révélé que si le statut IFP a eu un effet positif pour les deux objets et a permis de protéger leur paysage, il n’en demeurait pas moins que l’objectif de protection générale de l’IFP n’a pas été atteint. 24 Les interventions et l’utilisa tion ont été considérées comme problématiques lorsqu’elles ont altéré la qualité d’un nombre important d’objets ou lorsqu’elles sont à l’origine de destructions du paysage particulièrement importantes ou lorsque les dommages provoqués sont particulièrement difficiles à réparer. 25 Cette opinion rejoint celle des experts entendus par l’OPCA (voir introduction au chap. 2). Ainsi, l’un des experts entendus estime en substance que la première force de l’IFP est d’exister et que la situation serait bien pire sans inventaire fédéral. 754 1.4.2 Deuxième relevé de Hintermann & Weber Les résultats du premier relevé de Hintermann & Weber pour la période entre 1977 et 1992 constituent une base importante pour la présente évaluation des effets dé- ployés par l’IFP. Ils ne sont toutefois plus à jour. Ils reflètent essentiellement la situation des années 70 et 80. Depuis lors, d’importants textes de loi concernant l’IFP ont été révisés, notamment dans les domaines de l’aménagement du territoire, de l’agriculture ou de la forêt. En outre , les procédures d’autorisation internes à l’administration ont été modifiées (voir chap. 3). Pour ces raisons, l’OPCA a chargé la société Hintermann & Weber SA d’actualis er leur premier relevé de manière à répondre à deux questions: – En ce qui concerne les modifications du paysage, quelles sont les tendances auxquelles les objets de l’IFP ont été exposés au cours des années 90? – Les développements problématiques des années 80 ont-ils pu être inversés? Ci-dessous, nous résumons la procédure et les principaux résultats du deuxième relevé de Hintermann & Weber 26. L’actualisation partielle du contrôle des e ffets de l’IFP par Hintermann & Weber a été effectuée pour les objets des études de cas du premier relevé. En raison d’un calendrier serré et de ressources financière s limitées, quelques restrictions se sont toutefois avérées nécessaires. L’actualisa tion a donc été limitée au suivi des cinq formes d’intervention qui se sont révélées particulièrement problématiques lors du premier relevé. Il s’agit des modifications du paysage dues – à la construction de bâtiments et de zones bâties importantes – à l’exploitation de gravières et de carrières – à la correction et stabilisation de cours d’eau – à l’exploitation agricole – à l’exploitation forestière. L’approche méthodique choisie pour l’actualisation partielle s’appuie fortement sur celle qui avait été choisie pour le premier relevé. L’examen des types d’intervention mentionnés n’a toutefois pas été effectué de la même manière pour tous les objets étudiés. Un type d’intervention problématique ne sera retenu en tant que tel que s’il constitue une menace pour l’un des objectifs de protection prioritaire de l’objet en question. La période d’examen va de l’état final du premier relevé à un moment qui est le plus proche possible de 2002. Pour l’actualisation, l’état initial du paysage est constitué par l’état final du premier relevé et l’état actuel est également déterminé par diverses méthodes dont l’analyse cartographique, l’analyse de données d’amé- nagement numériques, la visite des objets et des auditions d’experts. L’évaluation des modifications du paysage constatées a été effectuée selon la même méthode que celle utilisée lors du premier relevé. Sur la base des objectifs de protection spécifi- ques à chaque objet, les modifications consta tées ont été évaluées en fonction d’une échelle à sept niveaux. La mesure de la valeur est effectuée grâce à la modification d’éléments spécifiques centraux du paysage d’un objet figurant à l’IFP par rapport à son état initial. Pour pouvoir évaluer l’effet de protection déployé par l’IFP, les 26 Hintermann & Weber: 2003a, la vers ion détaillée est jointe en annexe. 755 modifications du paysage subies par les objets IFP ont également été comparées avec celles intervenues dans les paysages de référence non protégés. 1.4.3 Résultats du deuxième relevé de Hintermann & Weber Pour quatorze des objets soumis à l’étude de cas (37 %), le deuxième relevé n’a permis de constater aucune modification du paysage, ou du moins aucune modifica- tion importante du paysage en raison de l’une des formes d’intervention prises en compte. Les qualités spécifiques de chacun de ces paysages ont été maintenues, voire améliorées dans quelques cas. Pour ces objets, l’objectif de protection de l’art. 6 LPN peut être considéré comme atteint au cours des années 90 pour les cinq formes d’intervention prises en compte. Pour 24 des objets soumis à l’étude de cas (63 %), l’objectif de protection de l’art. 6 LPN n’a pas pu être atteint au cours des années 90 et pour les cinq formes d’intervention prises en compte. Des éléments du paysage qui avaient conduit à leur inscription à l’inventaire fédéral en 1977 ont été altérés. Selon les auteurs, au cours des années 90, ce sont les modifications du paysage dues aux constructions hors des aires de bâtiments homogènes et aux grandes zones bâties ainsi qu’à la disparition marquée d’arbres fruitiers de haute tige qui constituent les problèmes les plus importants. Les nouvelles constructions sont à l’origine de réduc- tions de la valeur du paysage pour 65 % des objets étudiés. En outre, les cinq paysa- ges dont la valeur réside en bonne partie dans la culture d’arbres fruitiers de haute tige ont perdu de leur valeur. Les modifi cations des modes d’exploitation agricole caractéristiques se sont avérés moins problématiques. Certes, quatre des six objets étudiés ont été touchés par des évolutions négatives dans ce domaine. Il s’agissait cependant dans chaque cas d’atteintes de peu d’importance et dans les deux autres cas, l’évolution a permis d’atteindre des améliorations en partie importantes. Les atteintes découlant de nouvelles gravières et carrières ou de l’extension de gravières et de carrières concernent environ un tiers des objets étudiés. La situation globale relative à la correction et stabilisation de cours d’eau est à peu près identique. Cette forme d’intervention a entraîné une baisse de la qualité du paysage pour 33 % des objets dont la valeur réside en bonne partie dans les cours d’eau et leurs berges proches de l’état naturel. Ce sont les modifications du paysage dus à l’exploitation forestière qui sont les moins nombreuses. Seul un cas examiné sur les dix concernés a permis de constater des atteintes. En revanche, sept objets sur les dix concernés ont même été revolorisés de ce point de vue. En comparaison avec le premier relevé, Hintermann & Weber parviennent à la conclusion que les objets de l’IFP examinés ont également perdu une partie de leur valeur au cours des années 90. Cela étant, d’une manière générale, ces pertes de valeur et l’évolution négative durant ces années ont été moins importantes qu’au cours des années 80. Les pertes de valeur dues aux formes d’intervention «exploita- tion de gravières et de carrières », « corr ection et stabilisation de cours d’eau» et «exploitation agricole» ont été moins importa ntes. Il y a même eu renversement de la tendance par rapport au premier relevé en ce qui concerne l’exploitation fores- tière. En effet, au cours des années 90, le nombre de revalorisations a été plus impor- tant que les déprédations. Cela étant, force est de constater que, en comparaison avec 756 le premier relevé, les atteintes dues à la construction de bâtiments et aux zones bâties importantes n’ont que très peu, voire pas du tout diminué. En comparant l’évolution des objets étudiés avec celle qui a marqué l’évolution des autres paysages régionaux, il apparaît, d’une part, que dans plus de la moitié des cas, les modifications non souhaitées des paysages sous protection de l’IFP ont été égales ou plus importantes que celles subies par les paysages régionaux sans statut de protection particulier. D’autre part, le deuxième relevé a montré que les objets étudiés qui ont maintenu leur valeur au cours des années 90 ont un taux de modifica- tion inférieur à celui des paysages régionaux de référence. 1.5 Conclusions relatives au contrôle des effets de l’IFP En comparant les superficies de tous les objets inscrits à l’IFP avec celles des surfa- ces de références qui ne bénéficient pas du statut IFP sur la base de la statistique suisse de la superficie, il apparaît que les modes d’utilisation du sol des premières se distinguent de ceux des secondes. Toutefoi s, ces différences semblent s’expliquer par la situation périphérique de nombreux objets plutôt que par les prescriptions de l’inventaire fédéral. Globalement, durant la relativement courte période entre 1979/85 et 1992/97, la croissance des surfaces d’habitat et d’infrastructure des régions IFP a été très marquée et proche de la moyenne nationale. Toutefois, il y a de grandes différences d’un objet à l’autre. En répartissant les surfaces d’habitat en fonction des sous-catégories définies, il apparaît que les taux de croissance moyens des aires de bâtiment et des surfaces de transport des objets IFP ne sont que très légèrement inférieurs à ceux des paysages de référence ne bénéficiant pas de la protection de l’IFP. Durant la même péri ode, les aires industrielles et les lieux de détente ont même connu une croissance nett ement plus importante à l’intérieur des objets de l’IFP qu’à l’extérieur. L’IFP ne constitue pas une interdiction absolue de toute croissance des surfaces d’habitat et d’infrastructure. Les interventions doivent donc être évaluées de manière différenciée en tenant compte des contenus protégés spécifiques à chaque objet. Il convient t outefois de remarquer que les catégories d’utilisation des surfaces d’habitat et d’infrastructure qui ont globalement connu une forte croissance au cours de la période ex aminée avaient déjà été qualifiées de fac- teurs de risque pour les objets de l’IFP par le commentaire de l’administration. En outre, les données de la statistique de la superficie ont également permis de constater que les surfaces d’habitat et d’infrastructure de certains objets pour lesquels les structures d’habitat traditionnelles font par tie des contenus protégés spécifiques de l’inventaire ont également connu une forte croissance. Ces résultats intermédiaires doivent être évalués de manière critique dans le cadre du contrôle des effets de l’IFP. Les études de cas réalisées par Hint ermann & Weber sur commande de l’OFEFP montrent que, au cours des années 80, les 40 objets examinés ont subi des interven- tions indésirables du point de vue des objectifs de protection. Les qualités du paysage déterminantes pour leur inscription à l’inventaire fédéral ont été en partie gravement détériorées, l’objectif de protection selon l’art. 6 LPN n’a pas été atteint dans trois quarts des cas examinés. Les auteurs ont cependant aussi constaté que les contenus de protection spécifiques de quelques paysages ont également été rééva- lués. La comparaison entre objets IFP et objets de référence n’a montré que peut d’écarts positifs en faveur des premiers en ce qui concerne l’évolution du paysage. 757 L’actualisation partielle du premier rele vé exécuté par Hintermann & Weber, sur commande de l’OPCA, a permis de mettre à jour un certain nombre de cas choisis par rapport aux cinq formes d’intervention qui se sont révélées particulièrement problématiques lors du premier relevé. Ce deuxième relevé a permis d’établir l’état des objets choisis à un moment le plus proche possible de 2002. Les auteurs sont parvenus à la conclusion que, durant cette deuxième période d’examen, les objets retenus pour les études de cas ont également perdu de leur valeur à cause de ces cinq formes d’intervention. Dans près de deux tiers des cas, l’objectif de protection selon l’art. 6 LPN n’a pas été atteint en ce qui concerne ces cinq formes d’intervention. Toutefois, l’ampleur de ces pertes de valeur était moins importante par rapport à celles constatées lors du premier relevé. Par rapport aux années 80, la tendance à la perte de valeur des paysages a été freinée par rapport aux formes d’intervention constituées par l’exploitation de gravières et de carrières, la correction et la stabilisa- tion de cours d’eau et l’exploitation agricole (à l’exclusion des arbres fruitiers de haute tige). Dans certains cas, des réévalua tions ont même été constatées. Au cours des années 90, l’exploitation forestière a évolué de manière positive dans la majorité des cas étudiés, l’aspect naturel des forêts ayant redonné de la valeur à ces objets. Les modifications du paysage dues aux constructions hors des aires de bâtiments homogènes, aux grandes zones bâties ainsi qu’à la disparition marquée d’arbres fruitiers de haute sont demeurées problématiques au cours des années 90 et il n’a pas été possible de constater de réduction de tendance par rapport aux années 80. La comparaison avec des régions de référence révèle que l’évolution des paysages des objets examinés qui ont subi une réducti on de valeur ne diffère pas de manière significative de la tendance observée pour les paysages normaux. Sur la base des données et indicateurs disponibles, force est de constater que, globa- lement, l’objectif de protection générale de l’IFP formulé à l’art. 6 LPN n’a jusqu’à présent pas été atteint. 2 Analyse du programme IFP Une fois ce constat négatif tiré, il s’agit d’en rechercher les causes. Elles peuvent résider soit dans la conception du programme politique, soit dans la mise en œuvre de la politique. Le chap. 2 abordera l’aspect conceptuel du programme l’IFP. Par programme IFP, l’OPCA entend l’ensemble des mesures prises par l’Etat et orien- tées vers l’objectif poursuivi par l’I FP. Le programme IFP est composé de l’ensemble des objectifs l’inventaire IFP ainsi que des instruments, des procédures, de l’organisation et des ressources prévus pour la réalisation de ces objectifs. Les buts et les éléments de mise en œuvre du programme sont décrits dans le classeur IFP, l’ordonnance sur l’IFP, la LPN, la LAT et de tous les textes explicatifs du officiels accompagnant cette législation. Le programme se distingue de la mise en œuvre qui comprend l’ensemble des pratiques permettant l’exécution de la politique. Cet aspect sera d’ailleurs examiné au chap. 3 «Examen de la mise en œuvre de l’IFP» en ce qui concerne l’application des tâches de la Confédération. Basé sur la LPN, l’IFP est sensé influencer les autres politiques sectorielles fédérales à incidence spatiale de sorte que leurs interventions prévus dans les objets IFP soient empêchés ou du moins rendus le moins dommageable possible. L’IFP a implicite- ment trouvé son entrée dans la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT), puisque, considérés comme objets d’importance nationale, les objets de l’IFP tom- 758 bent dans le champ d’application de la LAT 27. L’OPCA analysera donc la con- gruence du programme IFP premièrement sous l’aspect de la cohérence interne à la LPN et de sa prise en compte dans différentes politiques à incidence spatiale (section 2.1) et, par la suite, dans l’optique de son adéquation avec une politique à incidence spatiale très particulière, à savoir l’aménagement du territoire(section 2.2). Pour son analyse, l’OPCA s’est fondé sur les bases légales et les explications du Conseil fédéral concernant l’IFP, des a rrêts du Tribunal fédéral, la documentation administrative, la littérature spécialisée et les études scientifiques disponibles à ce sujet. Pour compléter ces informations, l’OPCA a mené huit entretiens avec des experts de l’IFP; ces personnes sont actives à l’OFEFP, à l’ODT, à la CFNP, dans la recherche scientifique, dans les associati ons de protection du paysage et dans les services spécialisés des cantons. Les entretiens ont eu lieu notamment sur la base d’un questionnaire standardisé 28. 2.1 Analyse du programme dans l’optique de la LPN Conformément au mandat de la sous-commission les questions suivantes seront abordées dans l’analyse de la congruence du programme IFP dans l’optique de la LPN: – Quelle est la force contraignante de l’IFP, quelles sont les compétences de la Confédération dans la mise en application des objectifs de protection pour- suivis par l’IFP? – Les objectifs de protection sont-ils formulés de façon claire et congruente? – La Confédération est-elle à même de surveiller l’exécution de l’IFP? – Quels sont les instruments prévus pour la mise en œuvre de l’IFP? – Comment l’IFP, en tant qu’élément de la LPN, s’affirme-t-il dans les autres politiques à incidence spatiale? – L’agencement des organes administratifs intervenant dans l’application de l’IFP est-il cohérent? Pour répondre à ces questions, l’OPCA décrira les aspects conceptuels qui sous- tendent l’IFP et dans un second temps, le s passera au crible de la critique. Dans l’approche des points 2.1.2 à 2.1.5 l’OPCA s’est inspirée du «Schalenmodel» de la politique de Knoepfel et Weidner 29 et l’a adapté aux besoins de la présente recher- che. 27 Les objets de l’IFP ne sont pas spécifiquem ent mentionnés par la LAT. Néanmoins, dans l’optique des buts et des principes inscrits dans la LAT, les objets de l’IFP doivent être pris en considération en ce qui concerne le développement territorial et la détermination de l’utilisation du sol. L’aménagement du territoire peut ainsi contribuer de manière considérable à la protection des objets de l’IFP. 28 Pour la liste des inte rlocuteurs voir annexe 3. 29 Knoepfel et Weidner: 1982 759 2.1.1 Force contraignante de l’IFP Selon l’art. 78, al. 1, de la Constitution fé dérale, la protection de la nature et du patrimoine est du ressort des cantons. Toutefois, selon l’al. 2, la Confédération, dans l’accomplissement de ses tâches, prend en considération les objectifs de la protec- tion de la nature et du paysage. Elle ménage les paysages, la physionomie des locali- tés, les sites historiques et les monuments naturels et culturels; elle les conserve dans leur intégralité, si l’intérêt public l’ exige. Ces dispositions constitutionnelles n’octroient donc à la Confédération, dans le domaine de la protection de la nature et du paysage, qu’une compétence limitée et exercent une influence déterminante sur le concept de l’IFP. La compétence limitée de Confédération est concrétisée par la LPN. L’art. 3, al. 1, LPN oblige la Confédération, dans l’accomp lissement de ses tâches, à prendre soin de ménager l’aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé, les curiosités naturelles et les monuments historiques et, lorsque l’intérêt général prévaut, d’en préserver l’intégrité. A cet effet, le Conseil fédéral établit, après avoir pris l’avis des cantons, des inventaires d’objets d’importance nationale (art. 5, al. 1, LPN). C’est donc sur cette base légale que se fonde l’IFP. Dans la doctrine, il est établi que l’IFP est contraignant pour la Confédération dans l’accomplissement de ses tâches 30 (art. 2, 3, et 6 LPN). Il n’est pas contesté que les cantons, lorsqu’ils accomplissent des tâches de la Confédération, soient également tenus de respecter l’IFP31. En revanche, la force contraignante que revêt l’IFP pour les cantons et les communes en dehors de l’accomplissement d’une tâche de la Confédération (dans l’accomplissement de leurs propres tâches) est sujette à contro- verse. Si l’on se réfère au message du Cons eil fédéral concernant la LPN, on lit: «Il 30 Selon l’art. 2 LPN, par «acc omplissement d’une tâche de la Confédération» au sens de l’art. 78, al. 2, de la Constitution fédérale, il faut entendre notamment: a. l’élaboration de projets, la construction et la modification d’ouvrages et d’installations par la Confédération, ses instituts et ses établissements, par exemple les bâtiments et les installations de l’administration fédérale, les routes nationales, les bâtiments et installa- tions des Chemins de fer fédéraux; b. l’octroi de concession s et d’autorisations, par exemple pour la construction et l’exploitation d’installations de transport et de communications (y compris l’approbation des plans), d’ouvrages et d’installations servant au transport d’énergie, de liquides ou de gaz, ou à la transmission de messages, ainsi que l’octroi d’autorisations de défrichement; c. l’allocation de subventions pour des mesu res de planification, pour des installations et des ouvrages, tels que les améliorations foncières, l’assainissement de bâtiments agrico- les, les corrections de cours d’eau, les installations de protection des eaux et les installa- tions de communications. En outre, les décisions des autorités canton ales concernant les projets qui, selon toute vraisemblance, ne seront réalisés qu’avec les subventions évoquées ci-dessus à la let. c, sont assimilées à l’accomplissement de tâches de la Confédération. L’art. 2 LPN ne détermine pas de façon exhaustive le cadre exact dans lequel s’accomplissent les tâches de la Confédération. Selon la jurisprudence du Tribunal fédé- ral, les autorisations suivantes sont notamment considérées comme des tâches fédérales: les autorisations de défrichage, les autorisations en matière de droit de la pêche, les auto- risations en matière de droit de protection des eaux, les autorisations d’élimination de la végétation côtière, les autorisations exceptionnelles prévues à l’art. 24 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) pour autant qu’il en retourne de la question de la compatibilité de l’autorisation avec les intérêts de la protection de la nature et du patri- moine, et les autorisations relatives à la construction ou à l’exploitation de téléphériques et de téléskis. 31 Cf. Favre in Keller et al.: 1997, p. 171. Leimbacher in Keller et al.: 1997, p. 206. 760 ne saurait être question de dispositions d’ exécution pour le premier alinéa constitu- tionnel (art. 78, al. 1, Cst). Ledit alinéa et la présente loi pourraient en revanche inciter les cantons à revoir leur législation su r la protection de la nature et à la déve- lopper dans la mesure du possible» 32. Concernant l’IFP, la LPN s’adresserait donc de façon incitative aux cantons et non de façon contraignante. Dans ce contexte, la question qui se pose est de savoir si un projet qui porte atteinte à un objet inventorié est inadmissible lorsqu’il s’agit d’une tâche fédérale, mais pourrait être réalisé selon le bon vouloir du canton, lorsqu’il s’agit d’une tâche cantonale33. La position selon laquelle l’IFP n’aurait aucun effet contraignant, ou tout au plus un caractère incitatif, pour les cantons semble avoir prévalu jusqu’au début des années nonante. Le peu d’égard accordé à l’IFP par les cantons et les communes jusqu’à cette époque34 montre bien qu’ils ne s’y sentaient pas liés. Actuellement cette posi- tion semble de moins en moins tenable, en particulier dans l’optique de la LAT. Selon Leimbacher, qui vit son argumentation confirmée par un arrêt du Tribunal de dernière instance de Schaffhouse 35, l’IFP a matériellement le caractère d’une conception au sens de l’art. 13 LAT, si bien que les cantons doivent en tenir compte dans le cadre de l’aménagement du territoire (art. 6, al. 4, LAT). Il faudrait donc partir du principe que l’inventaire IFP est également contraignant pour les autorités cantonales et communales en vertu de l’application et de la concrétisation du plan directeur. Schmid 36 relève qu’il est difficilement concevable que les inventaires n’aient pas ou peu d’effet protecteur dans le cadre d’accomplissement de tâches cantonales, alors que les objets inventoriés ont été approuvés par les cantons. En effet, poussée à l’extrême, cette position permettrait aux can tons de détruire des objets inventoriés dans l’accomplissement de leur propre tâche, bien qu’à leur avis, ils soient d’importance nationale et doivent donc être conservés intacts par la Confédération et les cantons dans l’accomplissement des tâches de la Confédération. En d’autres termes, l’effet de la protection de l’IFP est manifestement remis en question si son aspect contraignant n’est pas le même pour les cantons et pour la Confédération. Schmid voit dans l’art. 6, al. 4 LAT une logique qui vise à éviter les contradictions dans l’ordre juridique et une concrétisation légale de la prescription générale de la fidélité du droit cantonal au droit fédéral. Grâce à la LAT, l’IFP trouverait donc une certaine force contraignante pour les cantons. Ce point de vu est partagé par les experts interrogés, mais ne correspond pas à la doctrine et à la pratique dominantes. Pour la majorité de nos interlocuteurs, la force contraignante de l’IFP, telle qu’elle est perçue dans le domaine de compé- tence des cantons et des communes demeure très faible. Certes, les objets de l’IFP sont représentés dans la majorité des plans directeurs. Mais, leur protection ne devient réellement efficace que lorsqu’elles sont affectées en zones protégées ou lorsqu’elles sont protégées par d’autre m oyen, notamment par la législation canto- nale ou des contrats de droit privé. Ces mesures dépendent dans une large mesure de la bonne volonté des cantons et des communes (voir à ce sujet section 2.2). Par conséquent, en dehors de l’accomplissement de tâches de la Confédération, la pro- 32 FF 1965, Volume III, p. 96. 33 Leimbacher: 2001, p. 69. 34 Voir Hintermann & Weber: 1993. 35 Arrêt du 30 mars 1998 cité in Leimbacher: 2001, p. 69–70 et reproduit partiellement in URP/DEP: 1998, p. 546 ss, RJP ASPAN n° 1737. 36 Schmid: 1997, p. 26 ss. 761 tection déployée par l’IFP reste inconsistant e. Or, une grande partie des altérations du paysage au sein d’objets de l’IFP est due à des développements qui tombent dans le domaine de compétence des cantons et des communes. Les inventaires fédéraux plus récents qui ne sont pas fondés sur l’art. 5 LPN, mais sur les art. 18 a, 23b et 23c LPN 37, ne sont pas liés à l’accomplissement d’une tâche de la Confédération. Ils comportent surtout un aspect contraignant pour les cantons et les communes. En effet, c’est à ces derniers qu’il incombe de veiller à la protec- tion des zones ainsi protégées. En outre, ces nouveaux inventaires contiennent plus d’informations sur leurs objets et attribuent des tâches claires aux cantons. Ce rapport reviendra sur la problématique de l’aspect contraignant de l’IFP, au niveau des cantons et les communes, dans la section 2.2 qui traitera du lien entre l’IFP et l’aménagement du territoire. Les sections suivantes examinent les autres éléments conceptuels de l’IFP. 2.1.2 Les objectifs de préservation 2.1.2.1 La formulation des objectifs Les objectifs définissent le résultat à atte indre par une politique. Il s’agit du noyau autour duquel les autres éléments, sensés r éaliser la politique, s’articulent. Les buts visés par l’IFP sont décris à l’art. 6, al. 1, LPN: «L’inscription d’un objet d’impor- tance nationale dans un inventaire fédéral indique que l’objet mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates». Cette disposition ne permet pas de déterminer ce qui dans un objet de l’IFP doit être concrètement conservé intact ou du moins ménagé le plus possible. Selon le message du Conseil fédéral relatif à la LPN: «par les mots ‹conserver intacts› il faut entendre que la protection à assurer selon l’inventaire doit l’être dans toute son étendue et que les dangers éventuels doivent être prévenus. L’inscription d’un objet ne signifie cependant pas que rien ne puisse être changé à son état. Ce qui ne doit pas être altéré, c’est l’état d’un objet, considéré d’un point de vue général de la protection de la nature et du paysage» 38. Le commentaire accompagnant l’IFP, particulièrement le point n° 3 contenu de l’inventaire ainsi que le point n° 4 importance et portée de l’inventaire, n’est guère plus précis concernant l’objectif concrètement visé. Le DFI a en outre publié pour chaque objet de l ’IFP une feuille d’inventaire qui décrit notamment «les raisons de son importance nationale». Ainsi, par exemple pour l’objet IFP n° 1702 «Lac de Tannay», on lit: «Importance: Lac de montagne situé au centre d’un paysage alpin impressionnant. Riche flore alpine comprenant des rare- tés.». Ces explications sont trop laconiques pour permettre de dégager des éléments spécifiques qui ne devraient pas êtres altérés. En résumé, les informations contenues dans les textes juridiques ne sont pa s suffisamment explicites et spécifiques pour savoir quels éléments de l’objet de l’I FP doivent concrètement être conservés intacts. En se basant sur ces descriptions, il s’avère donc difficile de juger si une intervention porte atteinte au principe de maintenir intact l’objet de l’IFP. 37 Voir Annexe 2: Graphique: L’IFP dans la légi slation sur la protection de la nature et du paysage. 38 FF 1965, volume III, p. 93 à 117. 762 Les autorités chargées de prendre des décisions dans le cadre de procédures adminis- tratives sont alors tenues de concrétiser et de différencier les objets protégés, afin d’en dégager les objectifs de la protection. Sur cette base, elles peuvent ensuite déterminer si et dans quelle mesure la protection (à savoir de conserver intact ou du moins de ménager le plus possible) s’applique. En effet, selon le Tribunal fédéral «sind die möglichen Beeinträchtigungen an den verschiedenen Schutzzielen zu messen, die in den gesondert veröffentlicht en Beschreibungen zu den Gebieten des Inventars umschrieben sind» 39. Pour concrétiser les objectifs de protection, les autorités doivent se procurer elles-mêmes les informations et les analyser. Même si elles doivent faire appel à des services spécialisés, il s’agit souvent d’une tâche ardue. D’ailleurs, selon un de nos interlocuteurs, certaines autorités (surtout au niveau cantonal) qui sont confrontés de façon ponctuelle avec l’application des dispositions relatives à l’IFP, manqueraient de ressources et d’expérience pour définir correctement ce qui doit être protégé. Sans une concrétisation correcte des buts, il n’est pas possible de tenir convenablement compte de l’IFP dans la pesée des intérêts. La qualité et le bien-fondé des décisions des autorités compétentes en matière d’IFP dépendent donc dans une large mesure des informations disponibles et de la compétence de leurs analyses. Par ailleurs, comme le note un de nos interlocu- teurs, les autorités cantonales et communales qui seraient prêtes à mettre en œuvre l’IFP, indépendamment de la question de la force contraignante, n’y trouvent pas d’objectifs de protection suffisamment claires pour conduire leur démarche. De ce point de vue, l’IFP n’encourage pas sa mise en application par les autorités locales dans leur politique de protection du paysage. Certes, les arrêts du Tribunal fédéral, les décisions des tribunaux administratifs, les avis de la CFNP et certaines études ont contribué à la concrétisation des buts de protection. Toutefois, ce travail a été eff ectué au cas par cas et non de façon systé- matique pour tous les objets de l’IFP. Selon nos interlocuteurs le manque de défini- tion des buts de protection constitue la plus grande entrave à la bonne mise en appli- cation de l’IFP. A noter que les inventaires fédéraux plus récents, notamment l’ISOS (également basé sur l’art. 5 LPN), définissent les objectifs de protection de manière beaucoup plus concrète et sont donc plus immédiatement applicables. Les autorités fédérales semblent conscientes du problème. En effet, les objets les plus récemment inventoriés, à savoir en 1998, bénéficient d’une description plus précise et plus différenciée dans la feuille d’inventaire que la première génération d’objets inventoriés en 1977. Loin d’être parfaites, ces descriptions plus récentes facilitent tout de même la concrétisation des buts de protection. D’ailleurs, un de nos interlocuteurs rend attentif au fait qu’un paysage serait trop complexe pour être défini de façon précise et une fois pour toute. 39 ATF 127 II 273, ATF 123 II 263. 763 En outre, dans la Conception «Paysage suisse» 40 (CPS) une mesure intitulée «exa- men des stratégies et des objectifs de protection dans les objets IFP» 41 prévoit de mieux formuler les objectifs de protection et d’élaborer des stratégies de protection claires pour les différents objets. L’OFEFP s’est ainsi engagé, en collaboration avec certains cantons et certaines régions, dans la concrétisation des objectifs de protec- tion de certains objets de l’IFP. La spécification des buts de protection aura lieu, dans une première phase, dans le cadre de la planification directrice des cantons du Jura et Bâle-Campagne, du projet «IFP – pays Suisse» 42 ou encore en relation avec des tâches de la Confédération à accomplir dans le canton de Saint-Gall. Sur la base de ces travaux, l’OFEFP prépare une révision des descriptions des objets inventoriés dans l’IFP. 2.1.2.2 Recoupement d’objectifs de protection Il arrive qu’une zone donnée soit couverte par plusieurs inventaires fédéraux dont les objectifs de protection et l’effet contraignant diffèrent (comme le cas d’un bas marais inventorié dans un objet IFP). En cas de recoupement, Leimbacher estime en substance que, dans la mesure où la protection ne s’en trouve pas automatiquement renforcée, il faut au moins appliquer les di spositions de protection les plus strictes. Un nivellement vers le bas, c’est-à-dire vers l’application des dispositions de protec- tion les moins contraignantes n’est pas autorisée 43. La situation juridique semble donc claire. Selon un de nos experts, le résultat des ces recoupements est que dans certaines zones, il règne des restrictions pl us sévères que dans les zones adjacentes, alors qu’il s’agit en fait du même espace paysager. Le recoupement de plusieurs inventaires fédéraux avec des degrés de protection différents pose également un 40 OFEFP et al, (éd): 1998, Conception «Paysage suisse» (CPS), partie «rapport», mesure 7.12. Ce document a été approuvé par le Conseil fédéral le 19 décembre 1997 en tant que conception au sens de l’art. 13 de la LAT. La conception «Paysage suisse» est composée de deux parties: conception et rapport. La première défini les objectifs généraux «Nature et paysage», qui constituent une orientation générale à long terme pour les activités de la Confédération ayant une incidence sur le territoire et déterminent les objectifs sectoriels pour treize politiques de la Confédération. La Conception est contraignante pour les ser- vices fédéraux compétents. La prise en compte des objectifs de la conception par les can- tons dans leur planification directrice est laissée à leur appréciation. La seconde partie, in- titulée rapport, détermine les mesures à prendre pour la réalisation et la mise en œuvre de la conception. Les services fédéraux compétant sont invités à concrétiser, à mettre à jours et à réaliser les mesures prévues dans le cadre de leurs priorités, de leurs effectifs et des crédits à disposition. 41 CPS, 1998, p. 71. 42 La mesure 3.02 de la CPS ch arge en substance l’OFEFP de trouver des synergies entre tourisme et protection de la nature et du paysage. Le maintien et l’exploitation durable des paysages ruraux revêtent une importance particulière pour le tourisme suisse. Les objets des inventaires fédéraux (IFP, ISOS, IVS), en particulier, constituent des attractions tou- ristiques importantes. Des projets pilotes ont permis de montrer comment l’exploitation touristique de tels objets peut être améliorée sans remettre les objectifs de protection en atteinte. Les charges existantes peuvent même être réduites et de nouvelles qualités du paysage peuvent même être mises en valeur. Le projet «IFP – pays Suisse» entend créer, dans un premier temps, des nouveaux produits touristiques dans certains objets inscrits à l’IFP tout en respectant les objectifs de protection, en minimisant les atteintes existantes et en mettant de nouvelles qualités du paysage en valeur. Il est apparu que quatre régions de l’IFP répondaient aux attentes et se prêtaient à une mise en valeur touristique. Des de- mandes de soutien financier correspondantes ont été présentées à Regio Plus. 43 Leimbacher in Keller et al.: 1997, p. 208. 764 problème de communication: les autorités locales sont parfois irritées par la multi- plicité inventaires dont l’effet contraignant n’est pas clair et qui se chevauchent géographiquement tout en poursuivant des buts différents. Parfois, ils les perçoivent comme cause de coûts et de restrictions de leur activité et comme imposés par la Confédération de façon non coordonnée et confuse. Il va sans dire que la propension des autorités locales à mettre en application certains ces inventaires en souffre. 2.1.3 Eléments évaluatifs Les éléments évaluatifs d’une politique constituent des indications sur les données et méthodes à utiliser pour déterminer le degré de réalisation des objectifs. Ils peuvent être complétés par des informations pour l’interprétation de ces données. Les élé- ments évaluatifs sont nécessaires pour contrôle r si les effets visés sont intervenus et, le cas échéant, de prendre les mesures correctives nécessaires. Selon la plupart des experts interrogés, des éléments évaluatifs substantiels font cruellement défaut dans la législation rela tive à l’IFP. Ce fait est lié au manque de précision dans la formulation des buts de protection. En effet, il est difficile d’établir des indicateurs pour mesurer la réalisation d’un objectif si ce dernier n’est pas clai- rement énoncé. L’IFP par l’intermédiaire de la LPN, ne vise pas à empêcher toute influence humaine dans un objet de l’IFP, mais à ce que d’éventuelles interventions soient examinées avec un soin particulier. Il ne vise pas un certain résultat final sur le terrain, mais cherche à influencer ou à modérer l’impact des politiques ayant une incidence sur les objets de l’IFP. L’efficacité de l’IFP ne se mesure donc pas seule- ment en observant les atteintes portées au paysage, mais également en tenant compte des interventions qui ont été atténuées, voire empêchées par l’IFP. Cet effet préven- tif, dont plusieurs experts ont fait mention, est extrêmement difficile à mesurer, car il laisse peu de trace. Une autre raison pour laquelle le programme IFP ne contient que peu d’éléments évaluatifs réside dans le caractère propre de chaque objet de l’IFP et dans la spécifi- cité des pressions auxquelles il est soumis. Par exemple, si la forêt constitue un élément central déterminant l’unicité d’un cer tain objet de l’IFP, dans un autre la forêt peu s’avérer être un élément secondaire et ne pas être l’objectif principal de la protection. Un objet de l’IFP proche d’ une agglomération est plus exposé à des interventions qu’un objet dans une zone inaccessible. Pour déterminer précisément le degré de réalisation des objectifs de l’IFP, il est donc nécessaire de prendre en compte de façon différentiée la spécificité de l’objet. Le contrôle institutionnel souffre du manque d’éléments évaluatifs substantiels pouvant mesurer les effets de l’IFP et de la difficulté de les développer. Pour l’instant, l’OFEFP a fait procéder de façon ponctuelle à l’évaluation de différents aspects de l’IFP. Il s’agit, en 1993, d’une évaluation des effets de l’IFP 44 et, en 1997, d’une évaluation de la mise en œuvre 45. Bien que ces deux travaux ne furent pas publiés, certaines améliorations dans le bilan des effets de l’IFP et la mise en œuvre de l’IFP ont pu être constatées (voir chap. 1, section 1.4 et chap. 3). De plus, 44 Hintermann & Weber AG: 1993 . Voir également chap. 1. 45 Hintermann & Weber AG: 1997 . Voir également chap. 3. 765 une étude intitulée «Monitoring der Antennenstandorte in der Schweiz» mandatée par l’OFCOM, l’OFEFP et l’ODT aborde la question de l’édification d’antennes de téléphonie mobile notamment sur des zones de l’IFP 46. Un monitoring ou une surveillance à long terme de l’IFP, même si certaines données statistiques ou cartographiques existent, s’av ère éminemment plus difficile et plus coûteux, que par exemple, un monitoring de la biodiversité ou encore un monitoring d’une politique spécifique (comme la construction d’antennes pour la télécommuni- cation mobile). D’ailleurs, le BUWAL ne prévoit pas d’observations limitées au périmètre des objets de l’IFP. La mesure 7.10 de la CPS prévoit pourtant la mise en place d’un système de surveil- lance de la diversité biologique et des paysages. A cet effet, l’OFEFP a lancé le programme «Monitoring de la biodiversité en Suisse» (BD) qui doit permettre de dresser des constats précis sur l’état et l’évolution de la biodiversité en Suisse 47. La biodiversité constitue qu’un facteur parmi une large palette de facteurs qui entre en ligne de compte dans la préservation d’un objet de l’IFP. De plus, les surfaces de références, utilisées comme échantillons pour le BD, sont trop espacées les unes des autres pour permettre de mesurer efficacement la biodiversité dans les objets de l’IFP. A noter que cette surveillance à long terme s’étend sur toute la surface du territoire suisse et pas spécifiquement sur l’IFP. Les études portant sur les modifica- tions d’éléments du paysage (haies, bosquets, routes, bâtiments etc.) qui ont jus- qu’ici été publiées à trois reprises par l’OFEFP et l’Office fédéral du développement territorial (ODT) sous le titre «Paysages sous pression» (1991: premier relevé, 1994: première suite, 2001: deuxième suite) s’étendent également à l’ensemble du terri- toire suisse 48. Pour d’autres inventaires, une surveillance spécifique à long terme existe. Il s’agit par exemple du suivi des zones alluviales et de la protection des marais effectué par l’OFEFP. Ces observations ont notamment mené à un pro- gramme de revitalisation de certaines zones. Les mesures nécessaires sont entrepri- ses par les cantons qui touchent alors des subsides fédéraux à cette fin. L’absence d’objectifs concrets, une protection qui n’est pas absolue, des objets de l’IFP géographiquement très différents, un effet préventif difficilement mesurable et une mise en œuvre impliquant une chaîne de causalité complexe constituent les raisons principales pour lesquelles les éléments évaluatifs substantiels manquent dans le programme. Jusqu’à présent, le suivi du programme IFP s’est fait de façon ponctuelle, aucun monitoring ou surveillance à long terme du paysage n’existe spécifiquement pour les zones de l’IFP. Un e optimisation des effets de l’IFP ne se fait donc pas de façon continue, mais par intermittence au gré de contrôles occasion- nels. 46 OFCOM, OFEFP, ODT: 2003. 47 La tâche de surveillanc e de l’évolution de la diversité biologique découle également de la Convention sur la diversité biologique (RS 0.451.43) et des lois fédérales sur la protection de l’environnement et sur la protection de la nature et du paysage qui prescrivent un tel contrôle. La tâche essentielle est de révéler l’évolution de la diversité du monde vivant (plantes, animaux, habitats) en Suisse. La Suisse est l’un des premiers pays au monde à dresser un inventaire systématique de sa diversité biologique. 48 Le projet «Paysage sous pression» comprend la surface de la Suisse et se base sur un échantillonnage du territoire, l’échantillon couvre chaque fois un seizième par carte à l’échelle 1:25 000. 766 2.1.4 Aspect interpolitique et agencement des autorités Les sections suivantes sont consacrées a ux mesures prévues par la LPN pour attein- dre les buts visés par l’IFP, à la coordination de l’IFP avec d’autres politiques et à l’agencement des différents acteurs chargés de la mise en œuvre. 2.1.4.1 Coordination de la politique de l’IFP avec les politiques à incidence spatiale de la Confédération L’analyse du programme de l’IFP doit tenir compte du fait que la politique en ma- tière de paysage interagit avec un grand nombre de politiques à incidence spatiale dont les objectifs sont parfois contradict oires (spécialement dans des domaines comme l’énergie ou les infrastructures de transport). Pour pouvoir atteindre ses objectifs, l’IFP doit donc s’affirmer face à ces politiques. Le succès de l’IFP en tant qu’inventaire d’objets à protéger dépend donc pour une bonne part de son intégra- tion dans le contexte des autres politiques fédérales à incidence spatiale et de la coordination entre les divers secteurs concernés. Avant de décrire l’agencement des autorités de mise en œuvre de l’IFP, nous commençons par examiner si et le cas échéant comment les bases légales des plus importantes politiques fédérales à inci- dence spatiale tiennent compte de l’inventaire fédéral. Le fait qu’elles en tiennent compte et la manière dont elles en tienn ent compte constitue une échelle permettant de mesurer la coordination – prévue par la loi – des politiques à incidence spatiale avec les objectifs de l’IFP. En se fondant sur la CPS, l’OPCA a identifié un certain nombre de domaines politi- ques dans le contexte de la LPN dont l’ex écution peut avoir des effets sur les objets inscrits à l’IFP: – constructions et installations fédérales – énergie – sport, loisirs et tourisme – défense nationale – agriculture – navigation aérienne – aménagement du territoire – politique régionale – transports – forêts – ouvrages hydrauliques – utilisation de la force hydraulique Dans ces secteurs, l’OPCA a identifié 62 te xtes légaux (lois, ordonnances et arrêtés fédéraux) importants du point de vue de l’exécution de l’IFP. Six de ces textes (10 %) contiennent des renvois explicites à l’IFP, quatre (6 %) renvoient aux inven- taires de protection nationaux sans plus de précision, 43 (69 %) se réfèrent en termes généraux aux intérêts en matière de prot ection des paysages, de protection de la 767 nature et du paysage ou d’aménagement du territoire. Neuf textes légaux ayant des effets sur l’organisation du territoire (15 %) ne se réfèrent ni à l’IFP, ni à la protec- tion des paysages, à la protection de la nature et du paysage ou à l’aménagement du territoire. Ainsi, la loi sur l’aide aux investissements dans les régions de montagne et l’ordonnance concernant l’aide aux investissements dans les régions de montagne (respectivement RS 901.1 et RS 901.11) ou l’ordonnance concernant la gestion de l’immobilier et la logistique de la Confédération (RS 172.010.21) et ne contiennent aucun renvoi correspondant. L’absence de référence à l’IFP dans les textes examinés ne prouve certes pas que la politique concrète ne tient pas compte des intérêts de l’inventaire des objets protégés. Cela étant, l’analyse montre tout de même que les bases légales des politiques mentionnées ne prévoient pas de prise en compte systé- matique de l’IFP et de la protection des paysages, ce qui est plutôt de nature à réduire la coordination intersectorielle à l’échelon de l’exécution de ces politiques. En majorité, les experts entendus par l’OPCA confirment l’impression que l’IFP n’est pas intégré de manière optimale dans les bases légales des autres politiques de la Confédération qui exercent aussi une infl uence sur les paysages. A leur avis, les divers domaines de la politique fédérale sont fortement imprégnés par une vision sectorielle, ce qui a pour conséquence que les intérêts de l’IFP sont par trop négligés par de nombreuses politiques sectorielles. Les experts estiment que les conditions et les incitations financières donnant plus de poids à l’IFP font défaut dans les domai- nes de l’agriculture et de la politique régionale. Selon l’avis d’autres experts, la plupart des politiques fédérales à incidence spatiale se réfèrent d’une manière géné- rale aux intérêts de protection supérieurs de l’IFP, mais comme les objectifs de l’inventaire fédéral ne sont pas clairs, les renvois correspondants restent souvent sans effet en pratique. Lors de la pesée d’intérêts par l’administration, les intérêts en matière d’exploitation sont souvent beaucoup plus concrets et plus nombreux que les objectifs de l’IFP, raison pour laquelle les intérêts en matière de protection des paysages ne parviennent souvent pas à s’imposer. Plusieurs experts ont également souligné que la loi fédérale du 18 juin 1999 sur la coordination et la simplification des procédures de décision ainsi que l’ordonnance du 22 octobre 1997 sur la coordi- nation des tâches de la Confédération re levant de la politique d’organisation du territoire (RS 709.17) améliorent la coordination entre les services fédéraux concer- nés lors de l’évaluation de projets importants ayant une incidence sur les objets inscrits à l’IFP, ce qui lui donne un poids plus important. 2.1.4.2 L’autorité de décision Concrètement, l’exécution de l’IFP dans le domaine de compétences de la Confédé- ration s’accomplit à travers les procédures d’autorisation, d’attribution de subven- tions ou d’octroi de concessions. Pour ce faire, les services fédéraux dont les activi- tés ont une incidence spatiale doivent intégrer les dispositions relatives à l’IFP dans leur procédure de décision. L’autorité de décision (ou autorité directrice) mène la procédure. Toutefois, elle est tenue de consulter l’OFEFP notamment quant pour savoir si leur décision pourrait affecter l’intégrité d’un objet figurant à l’IFP et si elle nécessite une expertise de la CFNP. Le cas échéant, après avoir pris en considération la position de la commission, l’autorité direct rice procède à la pesée des intérêts en jeu et rend une décision. La décision peut être contestée auprès d’une instance de recours. En première instance, il s’agit en général la Commission de recours 768 DETEC, dont la décision peut être contesté au moyen d’un recours de droit adminis- tratif devant le Tribunal fédéral (TF). Comme vu précédemment, l’OPCA a dénombré pas moins de treize politiques sectorielles de la Confédération 49 et une vingtaine de services fédéraux 50 ayant une incidence spatiale. Les décisions qui ont un impact sur l’IFP sont donc éparpillées dans différents offices et départements, dans lesquels l’IFP n’est qu’un aspect parmi une multitude d’autres. Selon plusieurs de nos experts, une approche interdéparte- mentale et globale des questions ayant trait à l’IFP fait défaut. Il n’existe pas, par exemple, de plate-forme institutionnelle ré unissant les offices concernés par l’IFP; les contacts entre les autorités s’établissent au cas par cas. La coordination entre les autorités directrices dépend ainsi plus de personnes que d’un processus institution- nalisé. Pour garantir une prise de décision fondée et ainsi renforcer la protection conférée par l’IFP, la LPN prévoit une obligation pou r l’autorité de décision de recourir à l’avis des services spécialisés, notamment l’OFEFP et la CFNP. 2.1.4.3 L’Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage Si une loi prévoit, pour des projets concernant par exemple des constructions ou des installations, la concentration de plusieurs décisions entre les mains d’une seule autorité, cette dernière consulte, selon l’art. 3, al. 4, LPN et l’art. 62 a LOGA 51, les autorités fédérales concernées avant de rentre sa décision. Dans le cas de la LPN, il s’agit de l’OFEFP, de l’OFC et de l’Office fédéral des routes (OFROU). L’OFEFP dispose donc désormais d’un droit d’être consulté pour toutes les affaires touchant l’IFP dans l’accomplissement de tâches fédérales. En effet, dans le cadre de sa prise de position, la division paysage de l’OFEFP détermine si l’accomplissement d’une tâche de la Confédération pourrait al térer un objet de l’IFP et, le cas échéant, indique si une expertise doit être demandée à la CFNP. 49 Selon la CPS: Constructions fédérales/énergie /sport, loisir et tourisme/défense nationale/ agriculture/aviation civile/protection de la nature, du paysage et du patrimoine culturel/ aménagement du territoire/développement régional/transports / forêts / aménagement des cours d’eau/utilisation des cours d’eau/utilisation de la force hydraulique. 50 Selon la CPS: Ecole fédérale de sport de Macolin (EFSM)/Inspection fédérale des instal- lations à courant fort (IFICP)/Office fédéral de l’agriculture (OFAG)/Office fédéral de l’aviation civile (OFAC)/Office fédéral de l’énergie (OFEN)/Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP), Direction fédérale des forêts, Divi- sions nature et paysage, Divisions substances, sol et biotechnologies, Division protection des eaux et pêche, Division déchets, Division lutte contre le bruit/Office fédéral de la culture (OFC)/Office fédéral des constructions et de la logistique (OFCL)/Office fédéral des eaux et de la géologie (OFEG), Service géologique national, Service hydrologique na- tional, Économie des eaux, Utilisation des ressources hydrauliques, Protection contre les dangers naturels./Office fédéral des routes (OFROU)/Office fédéral des transports (OFT)/Office fédéral du développement territorial (ODT)/Secrétariat général du Dépar- tement fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS)/Ser- crétariat d’Etat à l’économie (seco). 51 Ces dispositions sont introduite par la nouvelle la loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures de décision. 769 L’OFEFP défend les intérêts de protection de l’IFP, mais n’a pas de pouvoir déci- sionnel. En cas de désaccord avec l’OFEFP, l’autorité directrice mène un entretien en vue d’éliminer les divergences. Si l’élimination des divergences réussit, le résul- tat des discussions est contraignant pour l’ autorité directrice. Si le désaccord sub- siste, la décision finale incombe à l’autorité directrice qui, en cas de décision contraire à l’avis de l’OFEFP, doit justifier son choix. Les possibilités d’intervention de l’OFEFP sont donc limitées. Souvent, dans cette procédure administrative, il est le seul représentant des intérêts de protection face à un grand nombre d’offices représentant les intérêts des exploitants. 2.1.4.4 La Commission fédérale pour la protection de la nature et du patrimoine La CFNP est une commission extraparlementai re dont la tâche principale consiste à expertiser des projets découlant d’une tâche de la Confédération au sens de l’art. 2 LPN et qui pourraient porter atteinte à un objet figurant dans un inventaire fédéral selon l’art. 5 LPN. La CFNP est un or gane indépendant composé de 15 membres représentant diverses branches de la protection de la nature, du paysage et du patri- moine, notamment la biologie, la géographie, l’aménagement du territoire et le droit. L’expertise de la CFNP est d’autant plus importante que les objets de l’IFP et les objectifs de protection sont décrits de faç on très sommaire et permettent une grande marge d’interprétation. D’ailleurs, l’art. 7 LPN stipule qu’une expertise de la com- mission est requise exclusivement pour les inve ntaires selon art. 5 LPN, c’est-à-dire qu’une expertise n’est donc pas nécessaire pour les inventaires selon les art. 18 a ou 23a–c LPN, dont les objets sont décrit plus précisément et qui interdisent toute intervention ou qui limitent strictement la marge de manœuvre de l’autorité de décision. L’art. 7 LPN prévoit que si l’accomplissement d’une tâche fédérale incombe à la Confédération, alors l’OFEFP, l’OFC, ou l’OFROU, selon le domaine de compé- tence, détermine s’il est nécessaire qu’une expertise soit établie par la commission visée à l’art. 25, al. 1, LPN. En matière, d’IFP il s’agit de la CFNP. En revanche, si la tâche fédérale incombe au canton, c’est le service cantonal visé à l’art. 25, al. 2, LPN (service cantonal chargé de la protection de la nature et de la protection du paysage) qui détermine la nécessité d’une expertise (art. 7, al. 1, LPN). Ces disposi- tions sont en vigueur depuis le 1 er janvier 2000 et relèvent de la nouvelle loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures de décision. Selon les renseignements obtenus auprès de la CFNP et de l’OFEFP, cette nouvelle procédure s’est avérée concluante en ce qui concerne l’accomplissement de tâches fédérales par la Confédération. Le tri des cas se fait donc par la division paysage de l’OFEFP, qui ne consulte la CFNP qu’en cas de doute. Selon la CFNP, la pratique de triage de la division paysage est la même que celle qu’effectuait la CFNP précé- demment lorsqu’elle était encore compétente pour cette question. Par conséquent, le nombre de cas finalement examinés par la CFNP est resté constant. Concernant l’accomplissement de tâches de la Confédération par les cantons, dont la décision quant à l’expertise de la CFNP incombe au service spécialisé cantonal, la CFNP remarque une baisse du nombre de cas qui lui sont soumis. Cette tendance est surtout due au fait que les cas sur lesquels elle devait se prononcer pour des raisons formelles (respect de l’obligation de consulter la commission selon l’ancien droit) et 770 qui n’avait pas de répercussion sur l’IFP ne lui sont plus soumis. La CFNP précise toutefois que le nombre de projets importants sur lesquels, elle doit se prononcer a plutôt augmenté. La commission n’a cependa nt aucune vue d’ensemble, que ce soit du point vue qualitatif ou quantitatif, sur les décisions prises au niveau cantonal en ce qui concerne l’accomplissement de tâche de la Confédération. Elle n’est donc pas à même de déterminer si tous les cas pouvant porter atteinte à un objet IFP lui sont soumis, ou en encore si la marge de manœuvre dont dispose l’autorité cantonale pour le triage des cas joue en faveur ou de défaveur de la préservation d’un objet de l’IFP. La CFNP constate cependant que certains cantons lui présentent régulièrement des projets pour examen, alors que d’autres n’en présentent jamais. Si l’accomplissement d’une tâche de la Confédération risque d’altérer sensiblement un objet inscrit dans un inventaire fédéral en vertu de l’art. 5 LPN ou soulève des questions de fond, la commission établit automatiquement une expertise à l’intention de l’autorité de décision (art. 7, al. 2, LPN). L’expertise de la CFNP indique alors, si l’objet doit être conservé intact ou de quelle manière il doit être ménagé. Le cas échéan t, elle indique également quelles mesures de reconstitution ou de remplacement sont à envisager. Elle n’a pas force contrai- gnante, mais si l’autorité de décision ne suit pas l’avis de la commission, elle doit apporter une raison fondée 52. 2.1.4.5 Conclusion sur l’aspect interpolitique et agencement des autorités Pour Leimbacher ce système de prise de décision est satisfaisant, lorsqu’il s’agit d’évaluer de grands projets par exemple, des antennes radios, des décharges ou des carrières. Par contre, pour de petites interventions sur un objet de l’IFP, à savoir des interventions sur des éléments périphérique s et qui ne menacent pas les aspects centraux de l’objet de l’IFP, la pratique a montré que les autorités compétentes nient parfois indûment la possibilité d’une atteinte et ne demandent pas l’avis de la com- mission53. L’étude de Hintermann et Weber54 confirme partiellement cette constata- tion: la qualité des prises de position du service spécialisé de certains cantons laisse- rait encore à désirer. L’OFEFP affirme demander l’avis de la CFNP au moindre doute quant à l’atteinte portée à l’objet de l’IFP. A noter que le dépôt d’un recours au sens de l’art. 12 LPN est possible au cas où, de façon indue, l’avis de la CFNP n’aurait pas été demandé. Le plus souvent, l’autorité de décision es t également l’autorité spécialisée dans la politique sectorielle concernée et représente les intérêts relatifs à l’exploitation du sol. Les autorités spécialisées défendant le point de vue de la protection du paysage (OFEFP et CFNP) n’ont pas de compétence décisionnelle; elles n’ont qu’un droit d’être entendues et de faire des propositions. Elles ne fournissent donc qu’une aide à la décision. Alors que, comme vu précédemment, la décision finale incombe à l’autorité directrice. Cette répartition des compétences en faveur des autorités repré- sentant les intérêts de l’utilisation du sol et en défaveur celles défendant sa protec- tion peut influencer la pesée des intérêts. 52 Voir à ce sujet l «contrôle de la mise en œuvre» au chap. 3 du présent travail. 53 Leimbacher in Keller et al.: 1997, p. 223–224. 54 Hintermann & Weber: 2003b. Voir égalem ent à ce chap. 3 du présent travail. 771 Du point de vue de la protection du paysage, le fait que les autorités de protection n’ont pas la compétence de prendre la décision finale pourrait être considéré comme un désavantage. Dans une perspective plus pragmatique, la prise de décision par l’autorité responsable de la politique sectorielle peut constituer un avantage, en raison de la plus grande acceptation qu’elle génère dans les milieux impliqués. 2.1.5 Mécanismes déterminant l’admissibilité d’une intervention 2.1.5.1 Etapes de la décision Afin d’établir l’admissibilité d’une intervention et de préserver l’objet le plus possi- ble sans pour autant y empêcher tout déve loppement, l’autorité de décision, appuyée par l’OFEFP et le cas échéant la CFNP, franchit les étapes suivantes dans son pro- cessus de décision: 1. Elle spécifie l’objet de l’IFP concerné et définit ses buts de protection, avec les problèmes que cette opération comporte. 2. Elle détermine si le comportement ou l’exploitation envisagée porte atteinte au domaine protégé. 3. Le cas échéant, elle examine les a tteintes probables que subira l’objet protégé seront examinées. 4. Si ces atteintes ne dépassent pas une intensité minime (à définir de cas en cas) et conservent l’objet intact malgré l’intervention, celle-ci pourrait s’avérer admissible. Dans certains cas, des atteintes minimes à un objet IFP sont admissibles, sans qu’aucun intérêt national ne justifie l’intervention. Toutefois, l’intérêt de l’intervention doit être supérieur à l’intérêt de la préservation. Dans ce cas, l’intervention doit respecter le précepte de ménager le plus possible l’objet de l’IFP. 5. Par contre, si l’intervention devait être plus conséquente et entraîner des atteintes graves (atteintes à des domaines essentiels de la protection) ne per- mettant pas que l’objet puisse être conservé intact, l’intervention est en prin- cipe inadmissible. 6. Elle peut exceptionnellement être tolérée si un intérêt national au moins équivalent à l’intérêt de la préservation existe. L’intervention doit toutefois toujours respecter le précepte de ménager le plus possible l’objet de l’IFP. 7. Le principe selon lequel l’objet doit être préservé le plus possible signifie que l’autorité délivrant l’autorisation doit se limiter en ampleur et en aména- gement au minimum absolument nécessaire. Ainsi, les éléments tels que la recherche d’emplacements alternatifs et l’évaluation leurs avantages et inconvénients, ainsi que les intérêts de l’aménagement du territoire et de la protection de la nature et du paysage, etc. doivent être pris en compte dans la pesée des intérêts. 772 2.1.5.2 Pesée des intérêts Pour établir si une exception à la règle de conserver intact un objet de l’IFP est admissible, l’autorité compétente aura recours à une pesée des intérêts. Le but de cette procédure de droit est de «déterminer, dans un cas concret, quels sont les intérêts prédominants, c’est-à-dire, par ex emple, si l’intérêt général à conserver intact paysage est plus grand que l’intérêt également général à un approvisionnement sûr un énergie, ou si l’on peut déroger à la conservation (et construire la ligne à haute tension).» 55 La pondération des intérêts en présence a donc une importance primordiale dans la mise en application de l’IFP. Pour déterminer l’admissibilité d’une atteinte minime, l’art. 3 LPN fait implicitement appel à une pesée des intérêts libre: l’intérêt de l’intervention doit être supérieur à l’intérêt de préservation. Pour déterminer l’admissibilité d’une atteinte grave, l’art. 6, al. 2, LPN prévoit une pesée des intérêts restrictive, à savoir un intérêt national au moins équivalent à l’intérêt à la préservation doit exister. 2.1.5.3 Conclusion sur la procédure déterminant l’admissiblité Le fait que certaines interventions minimes soient plus facilement admissibles, c’est- à-dire recevable sans la présence d’un intérêt national, n’est pas sans risque. La somme des interventions minimes dans un objet de l’IFP pourrait finalement aboutir à une altération importante de ce dernier. Les décisions relatives à l’admissibilité d’une intervention se prennent dans une vi ngtaine de services fédéraux différents. Aussi, n’y a-t-il pas de base de données répertoriant chacune des interventions précédemment admises dans l’objet de l’IFP. Ainsi, les autorités de décision ne disposent pas de vue d’ensemble des atteintes, pas plus d’ailleurs que la CFNP ou que l’OFEFP pour leur fonction de conseil. Les altérations précédentes ne sont pas systématiquement prises en considération dans l’appréciation de l’admissibilité d’une intervention. Cette procédure est lourde. Les projets à examiner sont souvent vastes et compli- qués. Les intérêts en présence multiples et contradictoires. Le poids à attribuer à un intérêt particulier n’est pas défini précisément. La description des objectifs de pro- tection est floue. La pondération des intérêts est donc très complexe et très exi- geante. Le risque que certaines autorités manquent d’expérience et de compétence pour effectuer correctement ce travail existe. Il s’agit toutefois prix à payer pour une protection des objets de l’IFP qui n’est pas absolue, mais appréciée au cas par cas. Ces problèmes ne se posent pas pour les marais d’une beauté particulière et d’importance nationale inscrits dans les inventaires sur les marais. Ces derniers bénéficient de la protection de l’art. 78, al. 5, de la Constitution (article Rotenthurm) et profitent d’une interdiction absolue de toute modification: «Les marais et les sites marécageux d’une beauté particulière qui pr ésentent un intérêt national sont proté- gés. Il est interdit d’y aménager des installations ou d’en modifier le terrain. Font exception les installations qui servent à la protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles .». A noter en passant que cette interdiction constitutionnelle a été atténuée par le législateur. En effet, l’art. 23 d, al. 1, LPN, 55 Leimbacher: 1993, p. 18. 773 contient une formulation moins stricte dans laquelle il n’est plus question d’interdiction: «L’aménagement et l’exploitation des sites marécageux sont admissi- bles, dans la mesure où ils ne portent pa s atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux». Cette incohérence a pu s’immiscer dans la législation, a défaut d’un contrôle de constitutionalité des lois en Suisse. 2.1.6 Voies de droit Selon l’art. 12, al. 1, LPN, les commune s et les organisations de protection de l’environnement d’importance nationale à but non lucratif ont qualité pour recourir contre les décisions du canton ou des autorité s fédérales si ces décisions peuvent, en dernière instance, faire l’objet d’un recours au Conseil fédéral ou d’un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Ces voies de droit peuvent donc être utilisées contre des décisions au sens de l’art. 5 de la Procédure administrative (PA). Toute- fois, toutes les décisions selon art. 5 PA ne constituent pas un objet de recours. Seules les décisions prises dans le cadre de l’accomplissement d’une tâche de la Confédération sont soumises au droit de recours selon art. 12, al. 1, LPN. Selon Keller 56 cette restriction du droit de recours n’a pas de portée notoire et, pour des raisons de cohérence, devrait être remise en question. Le droit de recours des organisations de protection de l’environnement a été évalué dans une étude réalisée en 2000 par une équipe d’éminents juristes de l’Université de Genève sur mandat de l’OFEFP 57. La principale conclusion à laquelle aboutit cette étude est: ce droit de recours est un instrument facilitant l’exécution du droit de l’environnement. Dans la majorité des cas, les organisations de protection de l’environnement font usage de leur droit de recours pour être impliqués dès que possible dans la phase de projet et de prise de décision, et obtenir ainsi des améliora- tions du projet. Rares sont les cas dans le squels le droit de recours est utilisé pour exprimer une opposition de principe. D’ailleurs, seuls 1,4 % de tous les recours qui aboutissent devant le TF sont déposés par les associations de protection de l’environnement. Le taux de succès de leur s recours de droit administratif est large- ment supérieur à la moyenne. C’est ainsi que durant la période observée, le Tribunal fédéral a admis 18,5 % des recours en général et 63 % des recours présentés par des organisations de protection de l’environnement. En ce qui concerne l’IFP, de 1998 à mars 2003, 12 recours de droit administratif et 2 recours de droit public ont abouti devant le Tribunal fédéral. Parmi ces recours 2 ont été déposés par des organisations de protection de l’environnement. Dans les deux cas, le TF a admis partiellement le recours. Ces chiffres corroborent donc l’étude de Flückiger et al. Les organisations de protection du paysage interrogées précisent cependant que, concernant l’IFP, il faut différencier les c onclusions de Flückiger et al. Etant donné la protection inconsistante que confère l’IFP, il est très difficile de remporter un recours sur la seule base de l’IFP. En général, en cas de dépôt de recours, d’autres griefs doivent également êtres invoqués, en plus d’une atteinte à l’IFP. Souvent, il incombe au recourant de démontrer l’atte inte portée par un projet aux buts de pré- servation de l’IFP, exercice est d’autant plus difficile que les buts de protection ne 56 Keller in Keller et al.: 1997, p. 257. 57 Flückiger, Morand et Tanquerel: 2000. 774 sont pas clairement définis. La procédure est donc relativement coûteuse par rapport aux chances de succès. En outre, les promoteurs essaient de rendre des grands pro- jets (comme cela est le cas de Rail 2000, à Roggwil, objet de l’IFP n° 1312 Wässer- matten) compatibles avec l’IFP, en prévoyant des mesures de compensation. Par un recours, les organisations de protection du paysage risquent de remettre en cause ces mesures de compensation. Pour toutes ces raisons structurelles, les recours pour atteinte à l’IFP sont rares 58. Concernant l’effet préventif que déploierait l’ouverture des voies de droit aux asso- ciations de défense de l’environnement, les avis des experts consultés sont nuancés. Pour certains, il y aurait un effet préventif surtout pour les grands projets prévoyant une altération évidente de l’objet. Il serait suscité par le taux de succès élevé parmi les recours déposés. Pour éviter des oppositions et des recours, les promoteurs d’un projet tenteraient de tenir compte dès que possible des aspects environnementaux. Pour d’autres spécialistes interrogés, il apparaîtrait que pour des atteintes mineures à un objet de l’IFP, le peu de recours déposés inciterait les autorités à passer outre les dispositions de l’IFP, le risque d’un r ecours étant minime en raison du rapport coût/bénéfice défavorable d’un recours. Force est de constater que le droit de recours prévu à l’art. 12 LPN est entravé par certai ns facteurs structurels et que sa fonction de soutenir une application conséquente de l’IFP en souffre. 2.1.7 Soutien accordé par la Confédération Selon l’art. 13 LPN, la Confédération peut soutenir la protection de la nature et du paysage et la conservation des monuments historiques en allouant des subventions. Elle soutient principalement des mesure s d’entretien. Les subventions accordées en faveur de projets concernant les objets figurant à l’IFP sont nettement moins importantes que celles en faveur des biotopes et des sites marécageux. A ce propos, la loi sur les aides financières et les indemnités (loi sur les subventions, LSu) fait la distinction entre aides financières 59 et indemnités 60. Les subventions accordées en vertu de la LPN pour la prot ection et l’entretien des biotopes (art. 18d) et des sites marécageux (art. 23c) sont des indemnités au sens indiqué ci-dessus. Les indemnités pour les biotopes et pour les sites marécageux d’importance nationale vont de 60 à 90 % des frais, selon la capacité financière du canton concerné et la charge globale que lui occasionne la protection des sites marécageux et des biotopes. 58 A noter également que bon nombre d’atteintes à l’IFP trouvent leur justification dans la planification fédérale (plan sectoriel ou conception) ou dans la planification cantonale ou communale (plan directeur ou plan d’affectation) contre lesquels les associations de pro- tection de l’environnement ne disposent pas de droit de recours. 59 Selon l’art. 3, al. 1 LSu: Sont des aide s financières (aides) les avantages monnayables accordés à des bénéficiaires étrangers à l’administration fédérale aux fins d’assurer ou de promouvoir la réalisation d’une tâche que l’allocataire a décidé d’assumer. Les avantages monnayables peuvent prendre notamment les formes suivantes: prestations pécuniaires à fonds perdu, conditions préférentielles consenties lors de prêts, cautionnements ainsi que prestations en nature et services accordés à titre gracieux ou à des conditions avantageu- ses. 60 Selon art. 3, al. 2 LSu: So nt des indemnités les prestations accordées à des bénéficiaires étrangers à l’administration fédérale et destinées à atténuer ou à compenser les charges financières découlant de l’accomplissement: a. De tâches prescrites par le droit fédéral; b. De tâches de droit public déléguées par la Confédération. 775 A quelques exceptions près, les objets incrits à l’IFP ne sont ni des biotopes, ni des sites marécageux. Les indemnités importantes qui vont de 60 à 90 % des frais ne s’appliquent pas à ces objets. En effet, en vertu de l’art. 13 LPN, les subventions de la Confédération pour la conservation, l’acquisition et l’entretien des objets IFP atteignent en règle géné- rale au maximum 35 % des frais imputables 61. A noter que contrairement aux aides financières, il y a un droit aux indemnités. En ce qui concerne l’IFP, les taux de subventions fédérales moins élevés en comparaison de ceux des biotopes et des sites marécageux vont de pair avec la faible accep tation des dispositions en matière de protection de la part des cantons, des communes et des propriétaires fonciers. Etant donné que les demandes d’aides financières des cantons, présentées dans le cadre du subventionnement global, sont déposées conjointement pour différentes mesures de protection à la fois, l’OFEFP n’est pas en mesure d’indiquer le montant des aides financières accordées à ce jour en vertu de l’art. 13 LPN et spécifiquement pour la protection des objets inscrits à l’IFP. Une étude effectuée sur commande du fonds suisse pour le paysage a mis en lumière l’impact des subventions fédérales en vertu de l’art. 13 LPN sur le paysage (SL 2001). Selon cette étude, il apparaît que les subventions fédérales ayant un effet direct ou indirect sur le paysage représentent un volume financier de 8,9 milliards de francs par an 62. Selon les auteurs, il n’y a que 9 % de ce montant qui développent des effets positifs pour le paysage, les 91 % restants, des subventions fédérales dans le domaine de l’aménagement du territoire, ayant au contraire des effets potentielle- ment dommageables pour la nature et les paysages. Au vu de ce manque évident de coordination des politiques et dans la perspective des pertes de sol et d’espaces naturels qui s’accélèrent en Suisse, les au teurs exigent que les subventions que la Confédération octroie dans le domaine de l’aménagement du territoire respectent mieux les objectifs constitutionnels que sont le développement durable, l’utilisation judicieuse et mesurée du sol et le ménagement du paysage (idem, p. 139). 2.1.8 Conclusion de l’analyse du programme dans l’optique de la LPN A la fin de cette section 2.1, force est de constater que le concept qui sous-tend le programme IFP dans le contexte de la LPN manque de consistance et de clarté. Son défaut principal s’avère être une inadéquation entre les objectifs visés et les moyens dont notamment de la Confédération, entre autres acteurs, dispose pour les réaliser. Ce manque de cohérence du programme IFP contribue certainement au faible degré de réalisation des objectifs constatés au chapitre 1. Il est dû à des facteurs structurels qui se résument comme suit: Selon toute logique, pour que les objets de l’IFP puissent être maintenus intacts ou du moins ménagés le plus possible, ils devraient être protégés des interventions de la Confédération, des cantons, des communes et des particuliers. Toutefois, étant donné les compétences restreintes de la Confédération en matière de protection de la nature et du patrimoine, l’IFP se concentre surtout sur les atteintes portées à ses objets dans le cadre de l’accomplissement des tâches de la Confédération. Selon les 61 Ces subventions peuve nt exceptionnellement aller jusqu’à 45 %. 62 Chiffres repris du budget 2001. 776 explications accompagnant l’IFP, ce dispositif devait suffire à inciter les cantons et les communes à prendre les dispositions adéquates dans l’accomplissement de leurs propres tâches. Dans la pratique, ce n’est pa s le cas. La raison principale en est que la force contraignante de l’IFP sur les cantons et les communes n’a pas été fixée définitivement. Alors qu’une grande partie des altérations du paysage au sein d’objets de l’IFP est précisément due à des développements qui tombent dans le domaine de compétence des cantons et des communes. L’IFP, par l’intermédiaire de la LPN, ne vise pas à empêcher toute influence hu- maine dans un objet de l’IFP, mais à ce que d’éventuelles interventions soient exa- minées avec un soin particulier. Il ne cherche donc pas directement à atteindre un certain résultat final sur le terrain, mais à modérer l’impact des politiques ayant une incidence sur les objets de l’IFP. Cette conception fractionne la mise en application puisque celle-ci dépend d’une multitude de politiques et d’autorités défendant des intérêts divers et parfois contradictoires. Dans leur législation, une large majorité des politiques sectorielles à incidence spatiale se contentent de mentionner de façon générale la protection de la nature et du patrimoine, sans se référer directement à l’IFP. Des instruments incitatifs pour en courager une utilisation du paysage en conformité avec les buts de l’inventaire font défaut. La coordination entre l’IFP et les autres politiques ne paraît donc pas optimale. Les activités d’une vingtaine de services fédéraux différents ont une incidence spatiale. Les décisions qui ont un impact su r l’IFP sont donc éparpillées dans diffé- rents offices et départements. L’IFP n’est qu’un aspect parmi une multitude d’autres qui entrent en ligne de compte dans la politique que gèrent ces services fédéraux. La législation concernant l’IFP ne prévoit pas une coordination institutionnalisée entre les autorités décisionnelles. Les contacts entre ces dernières s’établissent donc au cas par cas. Les objectifs de protection de l’IFP ne sont pas clairs. Les autorités censées mettre en oeuvre l’IFP ne peuvent pas juger directement si une intervention porte atteinte au principe de maintenir intact un objet de l’IFP. Les informations disponibles dans les textes du programme IFP ne sont pas suffisamment explicites et spécifiques pour déterminer quels éléments d’un objet IFP doivent être concrètement conservés intacts. Afin de dégager les objectifs de protection, les autorités concernées doivent en se basant sur les informations disponibles (des études de terrain, etc.), concrétiser et spécifier le contenu de l’objet de l’IFP. Cet exercice exigeant dépend de facteurs contingents tels que l’existence de travaux de recherche sur l’objet concerné et la perspicacité de l’autorité à analyser l’information. L’absence d’objectifs concrets et une application de l’IFP impliquant une chaîne de causalité complexe constituent les raisons principales pour lesquelles les éléments évaluatifs susceptibles de mesurer le résultat, manquent et sont difficiles développer. Jusqu’à présent, le suivi du programme IFP s’est fait de façon ponctuelle; aucun monitoring ni surveillance à long terme du paysage n’existe spécifiquement pour les zones de l’IFP. L’OFEFP décide de la nécessité d’une expe rtise de la CFNP. Mais, en dehors de cette prérogative, l’OFEFP, qui en tant qu’office spécialisé est le seul à avoir une vue d’ensemble, n’exerce qu’une fonction de conseil. Les expertises de la CFNP ne doivent être demandées qu’en cas de risque d’une altération d’un objet de l’IFP. Elles ne sont pas contraignantes pour l’autorité de décision. Les autorités défendant les intérêts de protection, même si elles doivent être consultées, n’ont donc pas de 777 compétence décisionnelle quant à la réalisation du projet. Le droit de recours prévu à l’art. 12 LPN constitue donc un instrument d’autant plus important pour une mise en application correcte des dispositions relatives à l’IFP. Pour des raisons structurelles (notamment des chances de succès faibles par rapport aux coûts de la procédure), la voie de recours est peu empruntée. Il n’est donc pas possible d’en déduire qu’elle garanti de façon conséquente une application correcte des dispositions de l’IFP. Pour des projets d’une certaine envergure, l’ouverture de la voie de recours déploie tout de même un certain effet préventif. Elle incite les promoteurs d’un projet à tenir compte le plus en amont possible dans la planification, des aspects environnemen- taux pour éviter les oppositions et les recours. Afin de déterminer l’admissibilité d’une intervention dans un objet de l’IFP, la législation a prévu un mécanisme complexe, qui va de la spécification de l’objet concerné et de ses buts de protection à la pesée des intérêts en jeux. Les projets à examiner sont souvent vastes et compliqués. Les intérêts en présence multiples et contradictoires. Le poids à attribuer à un intérêt particulier n’est pas défini précisé- ment et la description des objectifs de protection est floue. La marge de manœuvre pour l’autorité de décision est grande. Malg ré l’aide à la décision accomplie par les autorités spécialisées, la prise de décision es t très exigeante. Il s’agit là du prix à payer pour une protection des objets de l’IFP qui n’est pas absolue, mais appréciée au cas par cas. Une atteinte grave à un objet de l’IFP est en principe inadmissible, mais elle peut être exceptionnellement tolérée, si un intérêt national au moins équivalent à l’intérêt de la préservation existe. Des atteintes minimes à un objet IFP sont plus facilement admissibles. Elles peuvent en effet être recevables, sans qu’un intérêt national existe, lorsque l’intérêt de l’intervention est supé rieur à l’intérêt de la préservation. Le danger en est que la somme des interventions minimes dans un objet de l’IFP peut finalement aboutir à une altération importante de ce dernier. Par ailleurs, les autorités locales sont parfois irritées par la mul tiplicité des inventai- res. Leur force contraignante n’est pas cl aire, ils se chevauchent géographiquement, tout en poursuivant des buts différents. Souvent, les cantons et les communes les perçoivent comme imposés par la Confédération de façon non coordonnée et confuse. La propension des autorités locales à mettre en application les dispositions relatives aux inventaires en pâtit. C’est particulièrement le cas pour l’IFP qui, parmi les inventaires fédéraux, lie le moins les cantons et les communes. Les subventions en faveur de projets concernant les objets de l’IFP sont nettement inférieures et moins importantes que celles en faveur de s biotopes et des sites marécageux. Avec un taux maximal de 35 %, l’aide financière en faveur des objets IFP n’est guère attractive en comparaison avec le taux de 60 à 90 % qui s’applique aux indemnités pour les biotopes et pour les sites marécag eux d’importance nationale. Cela contri- bue au fait que l’acceptation, par les autorités locales, des inventaires de biotopes et de marais est nettement meilleure que celle de l’IFP. 2.2 Analyse du programme IFP par rapport à l’aménagement du territoire La section suivante est consacrée à l’interaction de l’IFP avec une politique fédérale particulièrement importante pour la protection du paysage: l’aménagement du terri- toire. Les objectifs de ce derniers sont d’assurer une utilisation judicieuse du sol, un 778 certain ordre dans l’occupation du territoire et la séparation des zones bâties et non bâties. Ces buts visés se recoupent partiell ement avec ceux poursuivis par l’IFP. La section 2.2 propose donc une analyse de la connexion de l’IFP avec la loi sur l’aménagement du territoire. Au chap. 2.1, l’OPCA avait constaté que la force contraignante déployée par l’IFP, en vertu de la LPN, dans les cantons et les communes, était extrêmement ténue dans la pratique. Il apparaît cependant que la loi sur l’aménagement du territoire (LAT), entrée en vigueur le 1 er janvier 1980, renforce l’effet contraignant de l’IFP dans les cantons et les communes. Dans cette perspective, les questions suivantes seront abordées. – Quelle est la connexion entre la LAT et l’IFP au niveau de la Confédération, des cantons et des communes? – Comment les cantons exécutent-ils les dispositions de la LAT en relation avec l’IFP dans leur planification? – Quelle protection est prodiguée par la LAT aux objets de l’IFP? – Comment les cantons ont-ils mis en application cette protection? 2.2.1 Notions clé de la LAT Avant d’aborder la connexion de la LAT et l’IFP, l’OPCA se doit de décrire quel- ques notions clé de la LAT63. Selon l’art. 1 de la Loi sur l’aménagement du territoire (LAT), la Confédération, les cantons et les communes sont tenus de veiller ensemble à une utilisation mesurée du sol. Ils s’y emploient notamment en coordonnant les activités qui ont des effets sur l’organisation du territoire et en réalisant une occupa- tion du territoire garantissant un développement harmonieux de l’ensemble du pays. La législation sur l’aménagement du territoire comprend non seulement la loi fédé- rale sur l’aménagement du territoire et son ordonnance d’application, mais égale- ment un grand nombre d’autres lois, dont la loi sur la protection de la nature et du paysage. 2.2.1.1 Conceptions et plans sectoriels fédéraux La Confédération doit assurer le mandat de coordination entre ses propres tâches et les plans d’aménagement des cantons. Les instruments dont elle dispose à cet effet sont notamment les plans d’aménagement fé déraux, c’est-à-dire les conceptions et plans sectoriels, au sens de l’art. 13 de la loi fédérale sur l’aménagement du terri- toire. Ils lui permettent non seulement de satisfaire à l’exigence légale de planifier et de coordonner ses activités à incidence spatiale, mais également de mieux maîtriser les problèmes de plus en plus complexes lié s à la réalisation de tâches ou de projets d’intérêt national. Elaborés sur la base d’un partenariat entre les autorités fédérales et cantonales, ces instruments contribuent à une meilleure harmonisation des efforts de la Confédération et des cantons en matière d’aménagement du territoire. 63 Pour plus de détails, voir ASPAN: 2002 , «Aménagement du territoire en Suisse: introduction» sur le site Internet: http://www.vlp-aspan.ch 779 Dans ses conceptions et plans sectoriel au sens de l’art. 13 LAT, la Confédération indique (art. 14 OAT): les objectifs qu’ elle poursuit dans le domaine concerné, compte tenu des exigences de l’organisation du territoire; les conditions générales relatives à l’accomplissement de ses tâches (intérêts à prendre en considération, moyens à mettre en oeuvre, priorités etc.). Si le plan d’action s’en tient à ces deux aspects, on parle de conception au sens de l’art. 13 LAT. Selon les compétences qui lui sont dévolues dans le domaine en question, la Confédération peut être amenée, en outre à poser des exigences particulières quant aux activités prévues, en ce qui concerne notamment la localisation, les cond itions de réalisation et le déroulement des travaux. On parle dans ce cas de plan sectoriel au sens de l’art. 13 LAT. Les conceptions et plans sectoriels sont établis par les services fédéraux compétents, en collaboration notamment avec l’ODT, les autres services fédéraux concernés ainsi que les cantons (art. 17 OAT). L’OFEFP, par exemple, peut ainsi exprimer ses considérations par rapport à l’IFP et le plan sectoriel. Les conceptions et plans sectoriels doivent être acceptés par le Conseil fédéral (art. 21 OAT). La procédure est la suivante: Le service fédéral compétent envoie le projet pour consultation aux services concernés de la Confédération et des cantons. En cas d’accord, le service fédéral compétent transmet sa proposition au département concerné qui le soumet au Conseil fédéral pour la décision finale. Les autres départements peuvent rédiger un co-rapport. En cas de désaccord entre les offices fédéraux ou entre la Confédération et un canton, le service fédéral compétent mène une procédure en vue d’éliminer les divergences. Si cette procédure aboutit, le résultat des discussions est présenté au Conseil fédéral par l’entremise du département compétent. Si le désaccord subsiste, il incombe au Conseil fédéral de trancher le conflit. Il n’y a pas de recours possible contre les décisions du Conseil fédéral relatives à l’acceptation ou au refus de conceptions et plans sectoriels. Les modifi cations prévues dans des objets de l’IFP, indiquées dans ces plans d’action et entéri nées par le Conseil fédéral ne peuvent ainsi plus êtres contestées devant une juridiction. Les plans sectoriels et les conceptions lient juridiquement la Confédération et les cantons. Dans les faits, les conceptions peuvent s’avérer moins contraignantes pour les cantons, car en général elles sont formulées en termes moins précis et promul- guées dans des domaines où les compétences entre la Confédération et les cantons sont partagées. Les plans sectoriels, conçus en principe dans un domaine de compé- tence exclusive de la Confédération, sont donc de facto plus précis et plus contrai- gnants pour les cantons. Actuellement, cinq plans sectoriels 64 et deux conceptions65 au sens de l’art. 13 LAT ont été adoptés. L’IFP apparaît ponctuellement et de façon accessoire dans ces documents. D’après les entretiens que nous avons mené avec les offices concernés (ODT et OFEFP), il apparaît que ces documents tiennent dûment compte de l’IFP. Toutefois, ce dernier ne constitue qu’un élém ent parmi la multitude de facteurs qui influent sur le développement du territoire, de sorte que les considérations relatives à l’IFP ont tendance à se noyer dans les politiques sectorielles. Bien que certains 64 Plan sectoriel des surfaces d’assolement , Plan sectoriel des lignes de transport d’électricité, plan sectoriel AlpTransit, , plan sectoriel de l’infrastructure aéronautique (PSIA), plan sectoriel militaire. Le plan sectoriel Rail/Transports publics et plan sectoriel des routes n’ont à ce jour pas encore été adopté par le Conseil fédéral. 65 Conception «Paysage suisse», conception des installations sportives d’importance natio- nale. 780 tribunaux considèrent l’IFP matérielleme nt comme conception ou plan sectoriel, l’IFP n’en a formellement pas le rang. 2.2.1.2 Le plan directeur Pour établir leur plan directeur, les cant ons déterminent au préalable le cours que doit suivre l’aménagement de leur territoire (grandes lignes du développement souhaité ou concept d’aménagement). Ils indiquent dans le plan directeur la façon de coordonner les activités ayant des effets sur l’organisation du territoire de la Confé- dération, du canton et des communes. Ils montrent également quand et comment seront accomplies les tâches publiques ayant des incidences sur l’organisation du territoire. Ce travail aboutit à un plan liant les autorités, coordonné avec la Confédé- ration, les cantons voisins et les régions étrangères limitrophes et esquissant les orientations de l’aménagement cantonal compte tenu du développement souhaité. Selon l’avancement de la planification, ces indications sont de simples informations préalables ou correspondent à des études en cours ou déjà terminées. Il peut s’agir, pour se limiter à quelques exemples, d’un réseau de transports publics, de zones protégées d’importance cantonale ou de la lo calisation d’installations de traitement des déchets. Le plan directeur cantonal contient également des indications de procé- dure: il peut, par exemple, déterminer la façon de procéder pour adapter les zones à bâtir au droit fédéral et en fixer les règles de dimensionnement. Le plan directeur cantonal n’est pas un produit fini correspondant aux souhaits des autorités cantonales; c’est un plan d’action prévoyant la coordination et le pilotage des prochaines étapes de l’aménagement du territoire. Les plans directeurs sont adaptés en permanence aux nouvelles circonstances et réexaminés intégralement tous les dix ans. Selon l’art. 11, al. 1, LAT, le Conseil fédéral doit approuver les plans directeurs cantonaux. Ce faisant la Confédération veille notamment à ce que l’IFP soit pris en compte. L’ODT mène la procédure d’approbation. L’OFEFP et la CFNP sont consultés et vérifient que l’IFP soit mentionné dans le texte et sur les cartes. Ils examinent également la manière dont le canton prévoit d’exécuter les dispositions du plan directeur relatif à l’IFP. Pour la CFNP l’examen des plans directeurs est devenu une de ses tâches principales. Elle examine les plans directeurs notamment pour déterminer si ils contiennent des proj ets pouvant affecter les objets de l’IFP et si une revalorisation et une amélioration de ces derniers ont été envisagées. Elle adresse ses requêtes à l’ODT. Dans le cadre de la procédure d’acceptation , l’ODT en tant qu’autorité directrice de la politique du développement territorial, joue le rôle de médiateur entre les intérêts «usagers» (défendus par les offices responsables d’autres politiques sectorielles) et les intérêts de protection (défendus par le OFEFP et la CFNP). D’après les informations obtenues au cours des interviews avec les représentants des offices concernés, le processus d’acceptation des plans directeurs suscite d’intenses et parfois d’âpres discussions entre l’ODT et l’OFEFP, qui défen- dent des intérêts différents. Pour l’instant, ces négociations ont toujours abouti à une solution acceptable pour les deux offices. La collaboration est donc considérée comme bonne et constructive par les représentants des deux autorités. 781 2.2.1.3 La planification communale Les cantons fixent dans leurs plans d’affectation, ayant force obligatoire pour le particulier, le mode d’utilisation du sol. Le plus souvent, les cantons délèguent cette tâche aux communes en arguant que celles-ci ont une très bonne connaissance de la situation réelle et sont en mesure de désigner l’affectation du sol parcelle par par- celle. Pour les projets ayant des incidences importantes sur la politique d’organisa- tion du territoire, de nombreux cantons prévoient, en outre, des plans d’affectation cantonaux, par exemple pour désigner des zones industrielles ou des sites d’implan- tation de décharges d’importance régionale. Ces plans d’affectation cantonaux sont précis et remplacent les plans d’affectation communaux. Les plans d’affectation doivent respecter les règles générales énoncées dans la loi fédérale sur l’aménage- ment du territoire. Ces règles fédérales sont plus détaillées que pour les plans direc- teurs cantonaux car l’établissement des pl ans d’affectation doit permettre de faire une distinction claire entre les zones à bâtir et les autres zones (art. 14 LAT). Il est indispensable que les zones à bâtir soient conformes aux buts et principes de l’aménagement du territoire; elles ne doivent donc pas dépasser le dimensionnement prescrit dans la loi fédérale. A cela s’ajoutent désormais de nombreuses dispositions de la législation spéciale, en particulier du droit de l’environnement. Les plans d’affectation ne doivent pas seulement désigner les zones à bâtir; ils doivent égale- ment fixer l’affectation des autres zones (telles les zones d’extraction de matériaux, zones de hameaux ou les domaines skiables). La plupart du temps, il est également indispensable de délimiter des zones à prot éger en se basant sur un plan de protec- tion du paysage. 2.2.2 Les 4 piliers de la protection Considérés comme objets d’importance nationale, les objets de l’IFP entrent dans le champ d’application de la législation sur l’aménagement du territoire. Comme nous l’avons vu plus haut, les dispositions de la LAT rendent à l’IFP un certain un effet juridique dans les cantons et les communes. Ils compensent partiellement le fait que, selon la LPN, ces derniers ne sont pas directement visés par l’IFP. La protection conférée à l’IFP repose sur quatre piliers. a. Premièrement, les cantons doivent, se lon art. 6, al. 2, let. b, LAT, dans l’élaboration des plans directeurs désigner notamment les parties du terri- toire qui se distinguent par leur beau té ou leur valeur, ont une importance pour le délassement ou exercent une fonction écologique marquante. Les objets de l’IFP, en tant qu’objet d’importance nationale, doivent donc être pris en considération. b. Deuxièmement, même si formellement l’IFP n’a jamais été déclaré comme concept ou plan sectoriel de la Confédération (selon art. 13, al. 1, LAT), matériellement il en a le caractère. Ai nsi, les cantons doivent en application de l’art. 6, al. 4, LAT en tenir compte dans la planification directrice et par voie de conséquence dans la planification communale. 782 c. Troisièmement, pour voir leur plan directeur approuvé par le Conseil fédé- ral, les cantons doivent tenir compte de manière adéquate des tâches de la Confédération et des cantons voisins dont l’accomplissement a des effets sur l’organisation du territoire (art. 11 LAT). d. Quatrièmement, selon l’art. 17, al. 1, LAT les cantons sont tenus d’affecter les paysages d’une beauté particulière, d’un grand intérêt pour les sciences naturelles ou d’une grande valeur en tant qu’éléments du patrimoine culturel à une zone à protéger. Au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit can- tonal peut prescrire d’autres mesures adéquates. 2.2.3 Digression: l’exécution dans les cantons Après l’avoir ignoré pendant des années, la plupart des plans directeurs des cantons, récemment accepté par le Conseil fédéral, mentionnent les objets de l’IFP. Une simple mention dans ce dernier ne suffit cependant pas pour que la protection de l’IFP devienne contraignante au niveau cantonal. A cet effet, le canton doit affecter les objets IFP à des zones de protection ou prévoir d’autres mesures de protection dans le cadre du droit cantonal. Les cantons ne sont pas tenus de mettre sous protec- tion tout le périmètre d’un objet de l’IFP. En se référant aux objectifs de protection d’un objet de l’IFP, un canton peut n’accorder qu’une protection spéciale aux élé- ments centraux d’un paysage, site ou monument naturels inventoriés. Il arrive souvent que les cantons délèguent la tâche de tenir compte de l’IFP à la planification d’affectation des communes. Dans ce cas, si le canton ne le spécifie pas autrement dans sa législation, les communes disposent généralement d’une marge de manœuvre assez large pour déterminer comme nt, dans la planification communale, elles souhaitent tenir compte d’un objet de l’IFP. Il est possible qu’elles n’attribuent que les parties sensibles de l’objet à une zone protégée et le reste de l’objet à la zone agricole, voir à la zone à bâtir. Elle peut aussi le protéger à l’aide d’un arrêté de protection. A noter que les secteurs habités se situent en droit de l’aménagement du territoire toujours hors de zones protégées (art. 15 LAT). Donc une partie habitée au sein d’un objet de l’IFP (p. ex. un village), ne sera pas affectée à une zone protégée et donc ne profitera pas d’une protection plus stricte de la part de la LAT. La défini- tion de la zone à bâtir est l’affaire de la commune qui, sans prescription spécifique du canton, n’est pas obligée de tenir compte de l’IFP. C’est uniquement lorsque les parties d’un objet de l’IFP sont en z one protégée que la LAT permet à l’IFP déployer une force contraignante également pour les propriétaires privés 66. En tout état de cause, pour bon nombre d’activités dont la réglementation est du ressort des communes (comme l’attribution de permis de construire ou l’utilisation du sol à des fins de loisir et de sport) l’effet protecteur de l’IFP est très réduit. D’ailleurs, ce pourrait être une des raisons pour lesquelles, on remarque peu de différence dans l’utilisation du sol à l’intérieur et à l’extérieur des objets de l’IFP (voir section 1.3 «statistique de la superficie»). 66 Pour que les objets IFP deviennent des surf aces protégées contraignantes pour les proprié- taires terriens plusieurs moyens sont à disposition: ordonnance, plan directeur, plan d’affectation, inscription au cadastre ou contrat. 783 2.2.4 Incohérence au sein de la LAT Plusieurs interlocuteurs ont souligné que la protection prodiguée par la LAT à cer- tains éléments d’objets de l’IFP est remise en cause par des dispositions des art. 24 à 24d LAT, modifiés en mars 1998 et entrés en vigueur en septembre 2000 après un scrutin populaire 67. Selon ces derniers, en dérogation à l’art. 22, al. 2, let. a, des autorisations peuvent être délivrées hors de la zone à bâtir pour de nouvelles cons- tructions ou installations ou pour tout changement d’affectation 68. Ainsi, les élé- ments d’objets IFP situés hors de zones à bâtir et donc protégés contre d’éventuelles constructions voient cette protection s’atténuer notablement. Les art. 24 à 24 d LAT, ouvrent donc une brèche dans l’effet de protection prodigué par la planification d’affectation. Plusieurs de nos interlocuteurs craignent que la position déjà faible de l’IFP dans les cantons et les communes n’en soit encore affaiblie. Par ailleurs, depuis l’entrée en vigueur de ces dispositions les autorités cantonales recensent une recrudescence de demande de permis de construire hors zone. Par exemple, dans le canton d’Argovie, en deux ans, plus de cent demandes pour la construction ou l’agrandissement d’étables, de porcheries, de poulaillers etc. hors zone ont été dépo- sées. D’après les art. 24 à 24 d ces demandes sont aujourd’hui admissibles, alors qu’elles ne l’étaient pas avant l’entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions. Ainsi, un des buts essentiels de l’aménagement du territoire, à savoir la séparation du sol en zones à bâtir et en zones non bâtissables, pourrait être vidé de sa substance. Il existe donc des incohérences à l’intérieur même de la LAT. 2.2.5 La protection de l’IFP au niveau cantonal et communal Une étude effectuée en octobre 2002 par «Pro-Natura» 69 fourni des chiffres sur la protection légale de l’IFP au niveau ca ntonal et communal. Cette enquête réalisée par téléphone et questionnaire écrit auprès des services nature et paysage des can- tons détermine: 67 La formulation actuelle de l’art. 24 LAT « Ex ceptions prévues hors de la zone à bâtir » n’est pas nouvelle, elle correspond à celle de l’art. 24, al. 1, de l’ancienne LAT avant la révision de 1998. Les art. 24a à 24d sont nouveaux et règlent les domaines suivants: le changement d’affectation hors de la zone à bâtir ne nécessitant pas de travaux de trans- formation; les activités accessoires non agricoles hors de la zone à bâtir; les constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l’affectation de la zone; les exceptions de droit cantonal hors zone à bâtir. A relever, en outre, que la dis- position d’éxécution relative à l’art. 24d, al. 1, LAT a été révisée par le Conseil fédéral: Dans l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 a été introduit l’art. 42a concernant la transformation de bâtiments d’habitation agricoles à des fins d’habitation sans rapport avec l’agriculture (art. 24d, al. 1, LAT). Cette modification entre en vigueur le 1er juillet 2003. 68 Les autorisations de constructio n en dehors de la zone à bâtir, en rapport avec les art. 24 à 24d LAT, sont octroyés par les cantons. Elles ne peuvent être octroyées que si aucun inté- rêt prépondérant ne s’y oppose. S’agissant de l’accomplissement d’une tâche de la Confé- dération, les considérations relatives à l’IFP devraient être respectées. Or selon un de nos experts, en règle général, les cantons ne prennent en considération que les zones d’affectations et pas l’IFP. 69 Rother, A., Pro Natura (éd.): 2002. 784 a. si la surface totale des objets de l’IFP du canton est protégée b. si la protection lie seulement les autorités ou est contraignante pour les auto- rités et les particuliers70. Les données fournies par les cantons proviennent des données informatisées (sys- tème d’information géographique GIS), de calculs effectués sur la base des plans directeurs ou sur des estimations. Malgré leur qualité parfois imparfaite, ces données permettent tout de même une appréciation gé nérale de la situation actuelle. Elles ne permettent cependant pas de tirer des conclusions en ce qui concerne le passé, donc sur les résultats de l’IFP dans les années 80 et 90 décrits au chap. 1. A noter, que les résultats de l’étude que nous reflétons ici, se situent uniquement au niveau légal et sont muets quant à la mise en œuvre et l’efficacité de la protection dans les objets de l’IFP. Dans leur législation, sept cantons sur vi ngt-cinq protègent toute la surface de leurs objets répertoriés. Dix-huit cantons ne protègent pas l’ensemble de la surface des paysages, sites et monuments d’importance nationale répertoriés sur leur territoire. Le niveau de protection conféré aux objets IFP par les cantons et communes est difficilement mesurable, car il est fixé au moyen de différents instruments de régle- mentation: p.ex. ordonnances et décrets cantonaux, dispositions cantonales d’amé- nagement du territoire, affectation en zone protégée, inscription spéciale au cadastre et de contrat de droit privé. Ainsi, le niveau de protection peut varier d’un canton à l’autre, d’une commune à l’autre et même d’un objet de l’IFP à l’autre. L’étude mentionnée plus haut distingue deux statuts de protections dont peuvent profiter les objets de l’IFP au niveau cantonal et communal. Cette distinction permet de donner tout de même une indication qua nt au niveau de protection. Première- ment, la protection des surfaces de l’IFP peut lier les autorités cantonales et commu- nales dans l’accomplissement de leurs tâches. Deuxièmement, elle peut être égale- ment contraignante pour les particuliers dans leurs activités qui affectent le paysage. Dans ce cas, le niveau de protection va donc plus loin. Selon le graphique n° 8 (ci-dessous), 20 % de la surface des objets de l’IFP ne sont absolument pas protégés au niveau cantonal ou communal, 34 % sont protégés de façon contraignante seulement pour les activités développées par les autorités, la rigueur de cette protection pouvant vari er. Enfin, 46 % de la surface des objets répertoriés, sont non seulement protégé de façon contraignante pour les autorités mais également pour les particuliers. Dans ce dernier cas également, le degré de protection contre des activités des particuliers n’est pas réglé de façon similaire que ce soit au niveau cantonal ou communal. 70 Par protection liant les autor ités, on entend que la protection est contraignante pour les autorités cantonales et communales dans l’accomplissement de leurs tâches. La protection contraignante pour les particuliers lie en plus les propriétaires fonciers pour leurs activités qui ont une incidence sur l’espace. Elle constitue pour ainsi dire un statut de protection plus élevé par rapport aux surfaces protégées seulement de façon contraignante pour les autorités. 785 Illustration 8 Parts en % de la surface de l'IFP protégé de façon contraignante pour les autorités et les particuliers 19.59% 34.65% 45.76% Surface IFP non protégée Surface IFP protégée de façon contraignante pour les autorités Surface IFP protégée de façon contraignante pour les autorités et pour les particuliers Source: Rother A., Pro Natura (éd.), 2002. Adaptation graphique: OPCA, 2003 En d’autres terme, sur environ 20 % de la surface de l’IFP, l’intervention du canton et des communes, dans le cadre de l’accomp lissement de leur tâche, et des proprié- taires privés est permise. Sur le 80 % restant de la surface de l’IFP la protection n’en est pas pour autant absolue, car les interventions, en dehors de l’application de tâche de la Confédération, sont appréciées avec une rigueur très variable quant à leur admissibilité. 2.2.6 Bref aperçu dans trois cantons La partie suivante donne un aperçu de la manière dont trois cantons prennent en compte l’IFP dans leur planification. Pour ce faire, l’OPCA a choisi trois cantons selon leurs caractéristiques géographiques et linguistiques: Argovie, un canton de plaine; Zoug, un canton de la zone préalpine; et le Valais, un canton alpin. L’OPCA s’est entretenu avec les autorités de ces trois cantons et analysé leur plan directeur. Il s’agit d’un reflet de la situation actuelle au niveau juridique, qui ne permet pas de tirer de conclusion en ce qui concerne la mise en œuvre de l’IFP dans les cantons et l’impact actuel de l’IFP sur le terrain. A not er également que ces trois exemples de sont pas représentatifs de ce qui ce passe dans les autres cantons. 2.2.6.1 Argovie Le canton d’Argovie compte 12 objets de l’IFP, qui représentent une surface de 22 000 hectares, soit 15,7 % du territoire argovien. De cette surface, 12 311 hectares sont affectés à la zone agricole, dont 8224 hectares représentent des paysages d’importance cantonale. «Die Landschafte n von kantonaler Bedeutung stellen die 786 Erhaltung der naturnahen Landschaften und weitgehend unverbauten Landschaft- sräume sicher, ohne die Weiterentwicklung zu verhindern.»71 Les communes protègent les paysages d’importance cantonale, concrétisent les buts de protection, fixent leur effet juridique (Rechtswirkung) et déterminent le périmètre exact. Elles déterminent, en tenant compte des buts de protection, les zones de protection du paysage «Landschaftsschutzzonen», les zones agricoles (avec ou sans restriction de constructions) ou d’autres zones. Cinq objets de l’IFP (Lägern, Wasserschlo ss, Klingnauer Stausee, Hallwilersee et Reusslandschaft), il existe des décrets de protection. Il s’agit, en fait, de plans d’affectation cantonaux. «An der ungeschmälerten Erhaltung der Dekretsgebiete besteht ein kantonales Interesse. Die Behörden dürfen von den Schutz- und Entwi- cklungszielen nur abweichen, wenn ein gleich- oder höherwertiges Interesse entge- gensteht» 72. Ainsi, le canton a réglé l’aménagement de certaines parties de ses zones de l’IFP jusqu’au niveau du plan d’affectation, qui est également contraignant pour les propriétaires fonciers. Selon l’étude de Pro-Natura, 86 % de la surface de l’IFP sur sol argovien sont protégées au moins de façon contraignante pour les autorités et 14 % ne bénéficient d’aucune protection. 2.2.6.2 Zoug Le canton de Zoug compte cinq objets de l’IFP qui couvrent une surface de 8905,50 hectares et représentent 37 % de son territoire. Il reconnaît une certaine force contraignante à l’IFP. Son plan directeur établi des «Landschaftsschongebiete» (région de protection du paysage) qui comprennent presque intégralement les objets de l’IFP 73: Die Landschaftschongebiete überlagern da s Landwirtschaftsgebiet und den Wald. Der Kanton und die Gemeinden fördern die ökologische Aufwertung, die Vernet- zung und den besonderen Charakter des Gebietes mittels: a. Erarbeiten und Finanzieren von Landschaftsentwicklungskonzepten (LEK) b. Erlassen von Landschaftsschutzonen für besonders zu schützende Land- schaften c. Erhalten der Naturobjekte d. Abschliessen von freiwilligen Verträgen mit Bewirtschaftenden für ökolo- gische Aufwertungen (Hochstammobstbäume. Hecken und Feldgehölze, Waldränder, weitere ökologische Ausgleichsflächen). Ainsi, dans les plans d’affectation, que le canton doit approuver, le canton de Zoug a réussi à faire classer certaines parties des objets de l’IFP comme «Landschafts- schutzzonen» (zones de protection du paysage). Ces dernières sont protégée par des dispositions de protection plus strictes et sont non seulement contraignantes pour les autorités, mais également pour les proprié taires. Selon l’étude Pro-Natura, cette surface représente 5,4 % de la surface des objets IFP sur territoire zougois. La sur- face protégée de manière contraignante au moins pour les autorités se chiffre en 71 Kantonaler Richtplan Aargau: Rich tplantext, Stand 31. März 2001. 72 Idem. 73 Kantonaler Richtplan Zug: Rich tplantext, Stand Oktober 2002. 787 revanche à 92 % de la surface des objets de l’IFP sur territoire zougois. En plus des lignes de restrictions d’agglomération (Siedlungsbegrenzungslinien) ont été établie. 2.2.6.3 Valais Le canton du Valais compte 18 objets de l’IFP couvrant environ 25 % de son terri- toire. Il a déterminé, notamment sur la ba se de l’IFP, les objets d’importance natio- nale et cantonale (paysage, sites et monu ments naturels) dignes de protection. Dans le cadre de la concrétisation du plan di recteur, les communes délimitent les zones à protéger dans le cadre de l’adaptation du plan d’affectation des zones. Pour ce faire, elles affectent les éléments naturels et paysagers dans quatre zones de protection: zone de protection de la nature, zone de protection du paysage, zone agricole proté- gée et objets à protéger. Mise à part quelques exceptions, toutes les communes valaisannes ont repris les objets de l’IFP dans leur plan d’affectation 74, de sorte que presque l’ensemble des objets de l’IFP jouit en Valais d’une protection qui est contraignante non seulement pour les auto rités, mais également pour les propriétai- res privés. Selon les autorités cantonales, l’instrument clé pour la protection des objets de l’IFP est le plan de zone communal. Ce résultat est surprenant. Toutefois, selon tous les experts interrogés la situation constatée en Valais n’est pas représentative pour les autres cantons. D’après nos interlocuteurs auprès du canton du Valais, ce dernier ne perçoit l’IFP pas comme contraignant, en dehors de l’accomplissement des tâches de la Confédération. D’ailleurs, au premier abord l’IFP a été perçu comme instrument imposé par le pouvoir central de Bern et reçu très négativement en Valais. C’est seulement au milieu des années quatre-vingt que le canton, grâce la mise à disposition des instru- ments de la LAT, a commencé à délimiter les objets de l’IFP dans le plan directeur. Par la suite, le canton a progressivement convaincu les communes de tenir compte de l’IFP dans leur plan de zone. Selon nos interlocuteurs, ce ne fut pas une tâche facile, les communes étaient souvent pers uadées que si elles acceptaient un tel périmètre, le terrain était perdu pour t out développement futur. Aujourd’hui, la position des autorités locales par rapport à l’IFP a changé. De plus en plus, les communes voient l’inscription d’un objet sur l’IFP comme un label de qualité d’un paysage, qui ouvre de nouvelles perspectives dans le domaine du tourisme écologi- que et du développement économique de la région. Il n’est pas étonnant donc que, dans la perspective de la révision partielle de la LPN (création de parcs naturels et paysagers d’importance nationale), la plupart des objets de l’IFP valaisans fassent l’objet d’un projet de parc. 74 Certains objets de l’IFP sont protégés par un décret de protection ou par un contrat (par exemple le Lac de Tanney est protégé par un contrat de droit privé entre la commune de Vouvry et la Ligue suisse pour la protection de la nature). 788 2.2.7 Conclusion sur la connexion entre l’IFP et l’aménagement du territoire L’OPCA constate donc que la LAT fournit une certaine protection à l’IFP, lorsqu’il s’agit de l’accomplissement d’une tâche cantonale ou communale. Cette protection est cependant très inconsistante. Elle dé pend largement de la volonté politique des cantons ou communes, qui disposent d’une marge de manœuvre relativement grande lorsqu’il s’agit de tenir compte de l’IFP dans l’exécution de la LAT. Même si la plupart des plans directeurs cantonaux mentionnent l’inventaire, ce n’est que lorsque les objets de l’IFP sont affectés à des zones protégées que la protection devient effective, c’est-à-dire contraignante pour les autorités et les particuliers. C’est le cas pour seulement environ 46 % de la surface de l’IFP. Au niveau cantonal, les objets de l’IFP peuvent ainsi, dans certains cas, être des zones où toute intervention est quasiment taboue, et, dans d’autres, des zones sur lesquelles des interventions peu- vent être admises à des conditions plus ou moins strictes 75. Le niveau de protection peut donc varier d’un canton à l’autre, voire d’une commune à l’autre. Les cantons et les communes ne sont pas tenus d’affecter la totalité de la surface des objets de l’IFP à une zone protégée, ils peuvent n’y attribuer que les éléments principaux. Le degré de protection peut, de ce fait, être tr ès différent au sein d’un même objet de l’IFP. Une construction inadmissible dans une partie d’un paysage inventorié peut tout à fait être admissible dans une autre partie du même objet de l’IFP. En outre, l’IFP ne constitue formellement ni un concept ni un plan sectoriel au sens de l’art. 13 LAT. Par conséquent, son rôle dans la planification et la coordination des politiques à incidences spatiales n’est pas prépondérant. Par ailleurs, certaines attein- tes à l’IFP sont prévues dans les conceptions, les plans sectoriels ou les plans direc- teurs. Ces plans d’action étant approuvés par le Conseil fédéral, ils ne peuvent pas être contestés devant une juridiction. L’analyse révèle que quelques incohérences existent au sein même de la LAT. Néanmoins, une très large majorité des experts interrogés est d’avis que la LAT dispose théoriquement des instruments nécessaires à la mise en œuvre des objectifs poursuivis par l’IFP dans les cantons et les communes. Mais, il apparaît dans la pratique que l’utilisation par les autorités de ces instruments est très variable et que le potentiel de la législation sur l’aménagement du territoire n’est pas complètement exploité, pour mettre en application les buts poursuivis par l’IFP. 3 Contrôle de la mise en œuvre de l’IFP au niveau de la Confédération 3.1 Situation initiale Après avoir mis en évidence les aspects conceptuels qui hypothèquent la réalisation des buts de l’IFP, l’OPCA consacre le chapitre suivant à l’examen de la mise en œuvre de l’IFP dans le cadre de l’accomplissement de quelques tâches choisies de la Confédération. 75 Le degré de protection dépend également de facteurs inhérents à l’objet en question de la description des objectifs de protection et et de la grandeur de son périmètre. Par exemple un objet très vaste peut difficilement être déclaré comme zone où tout développement se- rait tabou. 789 Sur commande de l’OPCA, la société Hintermann & Weber SA a procédé à ce contrôle. Les résultats de cette recherche intitulée «Verfahrens und Unsetzungskon- trolle, Teilaktualisierung der Ersterhebung» sont résumés dans le présent rapport 76. Il s’agit en fait d’une actualisation partielle de l’étude que la société Hintermann & Weber SA avait effectuée en 1996–1997 («rapport 1997» ci-après) sur commande de la Division principale nature et paysage de l’OFEFP. Ce rapport avait permis d’examiner, à partir de 95 procédures de concession et d’autorisation, si les disposi- tions relatives à la protection de l’IFP ont été exécutées intégralement et de manière adéquate. Le rapport 1997 porte sur les procédures qui ont eu lieu entre 1977 et 1992. La réactualisation partielle de l’étude de 1997 avait pour but principal de donner une image mise à jour de l’étendue et de la qua lité de la mise en œuvre de l’IFP par les autorités dans le cadre de l’exécution des tâches fédérales. Pour cette raison, les réflexions à la base de cette réactualisation se concentrent sur les procédures et les décisions au cours des années 2000 à 2002. En ce qui concerne la période examinée, l’étude de 1997 diffère donc de celle portant sur l’actualisation partielle de l’éva- luation des effets déployés par l’IFP (Hintermann & Weber 2003a) qui fait un bilan des modifications subies par les paysages sur les dix années qui ont suivi 1992. Aussi, les domaines pour lesquels les procédures ont été examinées ne recouvrent-t- elles que partiellement les domaines qui avaient été examinés dans le cadre du contrôle des effets de l’IFP (voir paragraphe 1.4.2). Etant donné que, pour des ques- tions de ressources, il a été nécessaire de recourir aux études existantes et qu’il n’a été possible de procéder qu’à une réactualis ation partielle des recherches, il a fallu renoncer à une meilleure concordance entre contrôle des effets et contrôle de la mise en œuvre. Par conséquent, les résultats du contrôle de la mise en œuvre et ceux du contrôle des effets ne permettent pas d’établir un lien de cause à effet direct. La réactualisation partielle du rapport 1997 répond aux cinq questions suivantes: 1. Les étapes des procédures spécifiques à l’IFP sont-elles accomplies intégra- lement et d’une manière formellement correcte dans le cadre de l’exécution de tâches fédérales en relation avec les objets IFP? 2. Dans le cas contraire, les dispositions en matière de protection de l’IFP ne sont-elles pas ou insuffisamment mise en œuvre au niveau des instructions internes de l’office relatives au traitement des dossiers? 3. La qualité des expertises de la CFNP est-elle suffisante pour favoriser une mise en œuvre correcte de l’IFP? 4. Les avis de la CFNP et des autorités chargées de la protection de la nature et du paysage sont-ils repris par les décisions de l’autorité directrice? 5. Les décisions de l’autorité directrice permettent-elles de conserver les objets inscrits à l’IFP intacts ou du moins de les ménager le plus possible? La réactualisation partielle de l’étude de 1997 a été effectuée de manière à ce que les résultats puissent être comparés à ceux du premier relevé. La présente étude procède à une mise à jour du premier relevé, également sur la base d’études de cas. Les sections suivantes résument les résultats de la réactualisation partielle. 76 Hintermann & Weber: 2003b. 790 3.2 Intégralité et conformité de la procédure Pour répondre à la question de savoir si les étapes des procédures spécifiques à l’IFP et voulues par le législateur sont accomplies intégralement et d’une manière formel- lement correcte, Hintermann & Weber ont examiné 20 procédures dans quatre domaines différents. Il s’agit d’une part de défrichements forestiers pour des projets de gravières et de décharges ainsi que de subventions fédérales en faveur de desser- tes forestières – deux catégories de projets qui ont été étudiés lors du premier relevé et pour lesquelles la mise en œuvre des étapes des procédures idoines avait été considérée comme insuffisante. Hintermann & Weber ont d’autre part examiné des projets de constructions hydrauliques et d’améliorations foncières dans des zones cultivées. Il s’agit en effet de catégories de projets qui ont fortement influencé les contenus protégés de divers paysages in scrits à l’IFP. Ces projets remplacent les concessions pour des surfaces de transport touristiques et des centrales hydroélectri- ques étant donné que, dans ces domaines, le premier relevé avait déjà permis de constater que, dans la majorité des cas, le s procédures ont été respectées intégrale- ment et d’une manière formellement correcte 77. En comparaison avec la première étude de 1997, la mise en œuvre s’est nettement améliorée. Sur les 20 procédures examinées pour la période 2000 à 2001, 18 ont été conduites intégralement et d’une manière formellement correcte, ce qui constitue un taux de mise en application de 90 %. Deux procédures (10 %) ont été suivies de manière partiellement lacunaire. En ce qui concerne le versement de subventions en faveur de dessertes forestières, l’autorité fédérale compétente n’a, dans deux cas, pas procédé à la pesée d’intérêts dans l’optique de l’IFP et n’a pas lié sa décision à des conditions ou a des charges. Dans le premier relevé portant sur une période d’observation allant de 1977 à 1992, la part des procédures qui ont été suivies inté- gralement et de manière formellement correcte n’était que de 37 %. Il y a deux explications plausibles à cette amélioration: Lors de l’introduction de l’IFP, la conscience des autorités concernées en matière de protection des paysages et de la nature n’était pas encore très développée. Divers arrêts du Tribunal fédéral, l’entrée en vigueur de l’inventaire des biotopes au cours des années 90 et les amélio- rations générales au niveau de l’exécution de la législation sur la protection de la nature et du paysage ont également contri bué à améliorer la mise en œuvre de la protection de l’IFP. Une amélioration avait d’ailleurs déjà été observée lors de la réalisation du premier relevé de 1997. De plus l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures de décision a considérable- ment contribué à décharger les autorités directrices de certaines étapes de procédure. Actuellement, les autorités sectorielles chargées de la protection de la nature et du paysage jouent un rôle important en ce qui concerne la mise en œuvre des disposi- tions de protection de l’IFP. 77 A ce sujet, il convient de rappel er ici que l’entrée en vigueur de la loi fédérale du 18 juin 1999 sur la coordination et la simplification des procédures de décision a modifié diverses étapes de procédure spécifiques à l’IFP par rapport à l’étude de 1997. De plus les compé- tences entre autorités fédérales et cantonales ont été révisées pour plusieurs d’entre elles. 791 3.3 Qualité des expertises de la CFNP Ce volet de l’analyse est consacré à l’évaluation des bases décisionnelles – il s’agit principalement des expertises de la CFNP – du point de vue de leur intégralité et de leur cohérence formelle. Ce contrôle a été effectué à partir de 20 expertises de la CFNP établies au cours des années 2000 et 2001. Dans la mesure du possible, le choix s’est porté sur des objets faisant partie de catégories de projets différentes afin d’obtenir une image la plus représentative possible de la situa tion. C’est à dessein que les expertises relatives aux objets traités ci-dessus à la section 3.2 ont été exclues de cette partie de l’analyse. Le premier relevé avait permis de constate r que les expertises de la CFNP compor- taient des lacunes importantes qui ont, au moins en partie, conduit aux décisions très problématiques voire erronées prises par les autorités directrices. D’une manière générale, ces expertises ne procédaient pas à une évaluation conséquente des effets d’intervention du point de vue des objectifs de protection spécifiques de l’objet IFP concerné. En outre, la CFNP – s’écartant en cela du mandat légal – n’avait, au premier abord, guère tenu compte de l’objec tif de protection générale de l’IFP (la conservation intacte). Dans ses considérations et ses propositions, elle s’était avant tout contentée de limiter les dégâts. Les expertises des années 2000 et 2001 de la CFNP récemment examinées montrent une image complètement différente et très réjouissante. Elles respectent le mandat légal, elles sont complètes et leurs conclusions et exigences sont claires et logiques. Il serait certes possible d’améliorer, ici ou là, l’argumentation ou la documentation, mais, contrairement à ce qui a été le cas par le passé, l’essentiel est atteint: – elles sont axées sur les contenus protégés spécifiques à l’objet concerné, – elles poursuivent l’objectif de protection générale qui est la conservation intacte, – elles rejettent les projets problématiques sans équivoque. Contrairement à ce qui était le cas lors du premier relevé, le manque d’effet de protection de l’IFP ne peut actuellement plus s’expliquer par le manque de qualité des expertises de la CFNP. Cela étant, la suppression de l’examen obligatoire par la CFNP a peut-être contribué à créer un nouveau point faible. Depuis l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures de décision le 1 er janvier 2000, la CFNP n’intervient plus que lorsque les autorités chargées de la protection de la nature et du paysage (N+P) estiment que le projet soumis risque d’entraîner des altérations considérables pour un objet figurant à l’IFP. Les avis des autorités N+P n’auraient toutefois pas atteint le standard de qualité des expertises de la CFNP. Il semble en outre y avoir des différences de qualité importantes d’un canton à l’autre. 3.4 Qualité des décisions des autorités directrices La section 3.4 est consacrée à la question de savoir si les décisions des autorités directrices permettent de conserver les objet s inscrits à l’IFP intacts ou du moins de les ménager le plus possible. La qualité de ces décisions est évaluée à partir des dossiers soumis en 2000 et 2001. L’évaluatio n a été effectuée au moyen de deux 792 approches. La première permet de déte rminer si, et le cas échéant dans quelle mesure les avis de la CFNP et des autorités chargées de la protection N+P ont été repris par les décisions des autorités directrices 78. Les 20 objets décrits plus haut à la section 3.2 ont servi de base à l’évaluation de cette question. Pour pouvoir mieux étayer ces conclusions, dix des 20 expertises de la CFNP décrites à la section 3.3 ci-dessus ont également été prises en compte pour l’analyse. Les décisions des autorités directrices sont déjà disponibles pour sept de ces dix dossiers. Ainsi, il est possible d’estimer dans quelle mesure les avis de la CFNP ont été repris dans leurs décisions. La seconde approche permet d’évaluer les décisions des autorités directri- ces dans la perspective des objectifs de protection spécifiques aux objets IFP concernés. En d’autres termes, il s’agit d’évaluer les effets des projets autorisés sur la qualité des paysages des objets IFP concernés. Cette analyse est effectuée à partir des 20 objets pris en compte à la section 3.3 79. 3.4.1 Influence de la CFNP ou des services cantonaux sur les décisions des autorités directrices L’évaluation ci-après part de l’hypothèse selon laquelle plus les conditions et char- ges des expertises80 sont reprises de manière intégr ale dans les décisions des autori- tés directrices, plus la qualité de la mise en œuvre de l’IFP augmente. L’échelle d’évaluation retenue est la suivante: – Objectif de qualité atteint: Les conditions et les charges émises par la CFNP ou le service cantonal N+P ont pour la plupart été reprises dans la décision. Elles ont été formulées de manière contraignante pour le maître d’ouvrage. – Objectif de qualité manqué: Les conditions et les charges émises par la CFNP ou le service cantonal N+P n’ont pas, ou pas suffisamment été repri- ses dans la décision. – Sans objet: Il n’est pas possible d’évaluer la mise en œuvre. L’objectif de qualité a été atteint pour 20 des 30 objets analysés. Dans 18 de ces 20 cas, les conditions et charges émises par la CFNP ou le service cantonal N+P ont été repris à au moins (≥) 80 %81 dans les décisions. De plus, les autorités directrices ont formulé ces conditions et charges de manière contraignante pour le maître d’ouvrage. Dans deux cas, le degré de mise en œuvre se situe entre 50 et 80 %. 78 La CFNP et les autorités N+ P doivent examiner les projets du point de vue des objectifs de protection spécifiques à chaque objet IFP. Elles doivent notamment montrer aux auto- rités directrices, lorsque c’est possible, comment les éléments concernés du paysage de l’objet IFP peuvent être maintenus intacts. Ainsi, la CFNP et les autorités N+P jouent un rôle d’experts. Lorsque la décision de l’autorité directrice reprend intégralement les con- ditions et les charges proposées dans les avis de la CFNP et des autorités N+P, elle doit partir du principe qu’elle a agi de manière optimale en ce qui concerne le maintien de la qualité de l’objet IFP concerné. 79 Il s’agit des seuls projets pour lesquels des documents permettant de procéder à une évaluation étaient disponibles (copies des plans du projet et rapports techniques). 80 Les expertises de la CFNP et le avis de s autorités N+P sont considérés comme étant équivalents. En l’absence d’expertise de la CFNP, l’avis du service cantonal a été pris en compte pour l’évaluation. 81 Part de la somme de tout es les conditions et charges pour chaque objet analysé. 793 L’objectif de qualité a été clairement manqué pour 3 des 30 objets pris en compte. Les autorités directrices ont accordé les autorisations correspondantes sans reprendre les conditions ou les charges en matière de protection des objets IFP concernés. Les expertises ont certes été mentionnées dans le texte de la décision, mais la raison pour laquelle l’autorité directrice n’a pas tenu compte des conditions et charges formulées par la CFNP ou le service cantonal N+P n’apparaît pas. Sept objets sur 30 n’ont pas pu être éval ués, parce qu’il n’y avait pas d’expertise (1 objet), parce que les expertises ont approuvé le projet sans conditions ni charges (3 objets) si bien que les décisions ne p ouvaient reprendre aucune réserve, parce que le maître d’œuvre, au vu des conclusions néga tives de l’expertise, a retiré son projet d’affichage publicitaire dans l’objet IFP n° 1507/1706 avant que l’autorité directrice prenne sa décision (1 objet) ou encore parce que la décision est encore en suspens (2 objets). Dans le cadre du premier relevé de Hintermann et Weber sur la période allant de 1977 à 1992, la même évaluation avait été effectuée pour 84 objets. Seuls 47 objets avaient fait l’objet d’expertise. La comparaison avec les objets traités au cours des années 2000 et 2001 met en évidence deux différ ences flagrantes entre le premier et le second relevé: – La part des objets pour lesquels il n’a pas été possible de procéder à une éva- luation a fortement baissé entre les deux relevés. Cette baisse est particuliè- rement marquée pour les objets qui n’ont pas fait l’objet d’une expertise de la part de la CFNP ou de l’autorité cantonale N+P (de 44 à 3 %). – La mise en œuvre s’est améliorée dans le domaine observé, la part des objets pour lesquels les conditions et réserves en matière de protection de la nature et des paysages n’ont pas été reprises en majorité ou pas reprises du tout a été quasiment divisé par deux (de 21 à 11 %). 3.4.2 Evaluation de la qualité des décisions L’évaluation de la qualité des décisions part du principe que les projets ont été réalisés tels qu’ils avaient été planifiés et autorisés et que les conditions et charges liées ont également été respectées. Les résultats se présentent comme suit: 794 Qualité des décisions, mesurée par rapport aux objectifs de protection des objets Tableau 1 Type de projet Effets des décisions examinées + o – – – ± Ecart des projets autorisés par rapport à l’objectif de la «conservation intacte» Défrichements forestiers pour des projets de gravières 0 3 2 0 0 (Subventions fédérales en faveur de) dessertes forestières 0 2 2 0 1 (Subventions fédérales en faveur de) projets de constructions hydrauliques 2 1 1 0 1 (Subventions fédérales en faveur de) projets d’améliorations foncières 1 1 3 0 0 + = effet de la décision faible ment positif par rapport aux objectifs de protection de l’objet IFP concerné. o = pas d’effet notable de la décision par rappor t aux objectifs de protection de l’objet IFP concerné. – = effet de la décision faiblement négatif pa r rapport aux objectifs de protection de l’objet IFP concerné. – – = effet de la décision nettement négatif pa r rapport aux objectifs de protection de l’objet IFP concerné. ± = effet ambivalent de la décision; rééva luations et les atteintes se compensent. Source: Hintermann & Weber, 2003b Pour douze décisions sur les 20 analysées, le contenu permet de partir du principe que l’objectif de conservation intacte de l’objet inscrit à l’IFP a été atteint. Dans sept de ces cas, les décisions n’ont eu aucun effet notable sur les éléments du paysage qui ont contribué à le faire classer dans les objets d’importance nationale; ces décisions sont neutres. Dans deux de ces douze cas, les atteintes et les revalorisations atten- dues se compensent. Trois de ces douze décisions auront probablement des effets positifs et entraîneront une réévaluation des paysages IFP concernés. Les huit décisions restantes auront des effets négatifs sur les objets IFP concernés, pour autant, bien sûr, que les projets soient réalisés. Des éléments importants des paysages sous protections en seront affectés. En regardant les résultats par type de projet s, il apparaît que quatre décisions relati- ves aux projets de constructions hydrauliques sur cinq entraîneront une revalorisa- tion ou au moins le maintien de la valeur du paysage concerné. Cela découle du fait qu’il s’agit de projets de remise en l’état naturel de cours d’eau endigués ou corrigés ou de projets comportant des mesures de compensation écologique visant à revalori- ser les cours d’eau. La décision de l’autor ité directrice n’entraîne une atteinte que dans le cas de la correction de ruisseaux situés dans le périmètre de l’objet IFP n° 1411 (Untersee – Hochrhein), objet dont la qualité du paysage réside en bonne partie dans l’état naturel de ses cours d’eaux et de leurs rives. 795 Pour ce qui est des défrichements forestiers, trois décisions ont un effet notable sur les qualités particulières des paysages IFP concernés. Les projets concernent des zones d’objet peu sensibles ou des arrondissages de peu d’importances de gravières existantes. Deux décisions de défrichement pour la création de nouvelles gravières entraînent des atteintes malgré les conditions et les charges liées. Le projet de car- rière à Villeneuve mérite d’être mentionné. Une restructuration et des adaptations importantes du projet ont permis d’en limiter les impacts négatifs sur le paysage. Les expertises de la CFNP y ont grandement contribué. Pour le type de projet «dessertes forestières», trois décisions peuvent être considé- rées comme neutres. Dans deux cas il s’agit de la reconstruction d’infrastructures existantes qui avaient été endommagées par des éléments naturels. Dans le cas de la construction d’un nouveau chemin de débardage sur le périmètre de l’objet IFP n° 1606 (Vierwaldstättersee mit Kernwald, Bürgenstock und Rigi), les atteintes ont pu être compensées grâce aux mesures compensatoires exigées. Deux des cinq décisions dans ce domaine provoquent des pertes de valeur des paysages concernés. En ce qui concerne les améliorations foncières analysées, les décisions problémati- ques sont majoritaires. Elles concernent des dessertes de régions isolées et la cons- truction de chemins avec revêtement. Une de ces décisions peut être considérée comme neutre et l’amélioration intégrale du Seebachtal permet de réévaluer le paysage de l’objet IFP n° 1403. Les différences essentielles entre le pre mier et le deuxième relevé peuvent être résumées de la manière suivante: D’un relevé à l’autre, la part des décisions qui entraînent des altérations d’éléments importants des paysages d’objets IFP est passée de trois quarts à 40 %. En outre, aucun des objets examinés dans le cadre du deuxième relevé ne déploie d’effets fortement négatifs. La part des projets et des décisions ayant un effet positif sur le paysage est en aug- mentation et a atteint 15 % lors du deuxième relevé. La part des décisions qui ont un effet cons idéré comme neutre sur les qualités essen- tielles des paysages a doublé d’un relevé à l’autre et a atteint 45 % lors du deuxième relevé. Dans la majorité des cas, la qualité des décisions des autorités est satisfaisante. Pour deux tiers des objets analysés, l’autorité directrice a repris les conditions et les charges émises par les expertises de la CFNP ou dans les avis des autorités cantona- les chargées de la protection de la nature et du paysage. Toutefois, dans 40 % des cas examinés, les décisions ne semblent pas garantir la conservation intacte de la valeur du paysage des objets inscrits à l’IFP en cas de réalisation des projets autori- sés. Bien que nettement meilleur par rapport à celui constaté lors du premier relevé (à l’époque, 77 % des décisions ne permettaie nt pas de garantir la réalisation de cet objectif), le résultat n’est toujours pas satisfaisant sur ce point. 796 3.5 Conclusions relatives à la mise en œuvre de l’IFP, niveau Confédération D’un point de vue global, la mise en œuvre des dispositions de protection relatives à l’IFP dans le cadre de l’accomplissement de tâches de la Confédération a été amélio- rée par rapport à ce qui était le cas durant les années 80. Ce résultat est lié à l’effet contraignant de l’IFP pour l’autorité qui effectue les tâches de la Confédération en rapport avec la LPN ainsi qu’à l’expérience et à la plus grande conscience acquises par les autorités concernées dans le domaine de la LPN. Malgré les améliorations réjouissantes, la réactualisation partielle du premier relevé effectué par Hintermann & Weber intitulé «Umsetzungs- und Verfahrenskontrolle BLN » a encore révélé des points faibles. L’évaluation qualitative des décisions prises par les autorités directri- ces montre que des altérations d’éléments importants des paysages d’objets figurant à l’IFP sont encore à craindre dans 40 % des cas. Les résultats de cette réactualisa- tion partielle ne sont pas en contradiction avec la constatation faite dans le cadre du contrôle des effets (chap. 1) selon laque lle les objectifs de protection n’ont été que partiellement atteints. Cela est d’autant plus vrai que ce contrôle tient également compte des altérations subies par des obje ts IFP dans l’accomplissement de tâches cantonales et communales. Il faut cependant rappeler qu’une mise en oeuvre, aussi parfaite soit-elle, ne saurait être en mesure de corriger les lacunes conceptuelles du programme IFP. Pour terminer, il faut encore souligner que l’actualisation du pre- mier relevé de Hintermann & Weber présente la situation actuelle en matière de la mise en œuvre de l’IFP dans le cadre de l’exécution de tâches fédérales et que, pour cette raison, les effets ne sont pas encore dé ployés sur tous les objets inscrits à l’IFP et n’ont donc pas encore pu être relevés lors du contrôle des effets (chap. 1). 4 Conclusion générale A l’issue de cette étude, force est de constater que, malgré quelques tendances positives au cours des années 90, l’IFP n’a pas pu assurer le maintien intact, ni le ménagement maximum des zones répertoriées. Les buts très ambitieux poursuivis par programme IFP, dès son entrée en vigueur en 1977, contrastent avec la faiblesse des instruments prévus pour les atteindre. L’incohérence majeure du programme IFP réside dans le fait que la force contrai- gnante de l’IFP sur les tâches des cantons et des communes n’a pas été établie de façon définitive, alors que c’est surtout à ce niveau que les altérations ont lieu. Un problème non moins essentiel est constitué par la formulation très vague des objectifs de préservation des objets de l’IFP. Les autorités d’application sont ainsi contraintes à effectuer un travail de concrétisation coûteux et difficile. Pour atteindre ses objectifs, l’IFP doit s’imposer à travers les politiques sectorielles à incidence spatiale. L’IFP n’étant cependant pas une conception ni un plan sectoriel au sens de l’art. 13 LAT, son rôle dans la planification et la coordination des activi- tés de la Confédération n’est pas prépondérant. Dans leur législation, les politiques à incidence spatiale se contentent, pour une large majorité, de mentionner de façon générale la protection de la nature et du patrimoine, sans se référer directement à l’IFP. Dans certains cas, il manque même cette référence générale à la protection de la nature et du patrimoine. De plus, des instruments incitatifs pour encourager une utilisation du paysage en conformité avec les buts de l’inventaire font défaut. L’inté- 797 gration de l’IFP dans les politiques sectorielles semble donc faible. La coordination entre l’IFP et les autres politiques ne parait pas optimale. Les activités de plus d’une vingtaine de services fédéraux ont une incidence spatiale. Les décisions qui ont un impact sur l’IFP sont donc éparpillées dans différents offices et dans différents départements. L’IFP n’est qu’un aspect parmi une multi- tude d’autres qui entrent en ligne de compte. Les contacts entre les autorités s’établissent au cas par cas. La coordination entre les autorités de décision dépend plus de personnes, que d’un processus institutionnalisé. Une approche interdéparte- mentale et globale des questions ayant trait à l’IFP fait défaut. La protection des objets de l’IFP n’est pas absolue, mais doit être appréciée au cas par cas. Cette procédure est lourde. Les projets à examiner sont souvent vastes et compliqués. Les intérêts en présence sont multiples et contradictoires. Le poids à attribuer à un intérêt particulier n’est pas dé fini précisément. En plus, la description des objectifs de protection est floue. La tâch e de la pondération des intérêts n’en est que plus complexe et exigeante. Le danger étant que certaines autorités de décision manquent d’expérience et de compétence pour effectuer correctement ce travail. Les autorités spécialisées (OFEFP et CFNP) dé fendant le point de vue de la protec- tion du paysage dans le processus de prise de décision, n’ont pas de compétence décisionnelle: ils ne fournissent qu’une aide à la décision. Le droit de recours prévu à l’art. 12 LPN constitue donc un instrument d’autant plus important pour une mise en application correcte des dispositions rela tives à l’IFP. Toutefois, pour des raisons structurelles (notamment des chances de succès faibles par rapport aux coûts de la procédure), la voie de recours est peu empruntée. A noter également que les atteintes portées à l’IFP notifiées dans les conceptions, plans sectoriels et plans directeurs, qui sont entérinés par le Conseil fédéral, ne peuvent pas êtres contestées devant une juridiction. Certaines altérations minimes sont admissibles sans la présence d’un intérêt national. Le risque en découlant est que la somme des interventions minimes dans un objet de l’IFP peut finalement aboutir à une altéra tion importante de ce dernier. L’absence d’objectifs concrets, une protection qui n’est pas absolue, des objets de l’IFP géo- graphiquement très différents et une mise en application impliquant une chaîne de causalité complexe rendent un suivi à long terme des effets extrêmement compliqué. Dans le cadre de l’accomplissement de tâches de la Confédération, la mise en œuvre des dispositions de protection de la LPN s’est améliorée par rapport à la fin des années 80. Malgré cette tendance réjouissante, le contrôle de la mise en oeuvre mandaté par l’OPCA a également démontré que certaines faiblesses persistaient. L’appréciation qualitative des décisions prises par les autorités directrices a révélé que dans 40 % des cas une altération de l’objet de l’IFP concernée par la décision est à craindre. Considérés comme objets d’importance nationale, les objets de l’IFP entrent dans le champ d’application de la LAT et jouissent théoriquement d’une certaine protection des instruments qui y sont prévus. L’étendue de cette protection dans la pratique est cependant très variable. Elle dépend largement de la volonté politique des cantons ou communes, qui disposent d’une marge de manœuvre relativement grande lors- qu’il s’agit de tenir compte de l’IFP dans l’exécution de la LAT. Bien que, la plupart des plans directeurs cantonaux mentionnent l’inventaire, ce n’est que lorsque les objets de l’IFP sont affectés à des zones protégées ou sont préservés par d’autres moyens légaux que la protection devient e ffective, c’est-à-dire contraignante pour 798 les autorités et les particuliers. C’est le cas pour seulement environ 46 % de la sur- face de l’IFP. Au niveau cantonal, les objets de l’IFP pe uvent ainsi, dans certains cas, être des zones où toute intervention est quasiment taboue, et, dans d’autres, des zones sur lesquelles des interventions peuvent être admises à des conditions plus ou moins strictes. Le niveau de protection peut varier d’un canton à l’autre, voire d’une com- mune à l’autre. En plus, les cantons et les communes ne sont pas tenus d’affecter la totalité de la surface des objets de l’IFP à une zone protégée, ils peuvent n’y attribuer que les éléments principaux. Le degré de protection peut, de ce fait, être très différent au sein d’un même objet de l’IFP. Une construction inadmissible dans une partie d’un paysage inventorié peut tout à fait être admissible dans une autre partie du même objet de l’IFP. En outre, les art. 24 à 24 d LAT autorisent à certaines conditions la construction hors zone à bâtir. Ainsi, la protection cont re de nouvelles constructions, qu’accorde l’art. 22, al. 2, LAT aux parties d’un objet de l’IFP situées hors zone à bâtir, en est nettement affaiblie. D’ailleurs, dans la pra tique ces dispositions vident de sa subs- tance un des buts principaux de l’aménagement du territoire, à savoir la séparation des zones à bâtir et des zones non bâtissables. Il existe donc des incohérences à l’intérieur même de la LAT. La motivation des cantons joue un rôle clé dans l’application de l’IFP. La bonne volonté des cantons n’a cependant pas toujours été ménagée lors de la désignation des objets de l’inventaire et de la fixation des buts de protection. A l’instauration de l’IFP, quand bien même ils avaient été form ellement consultés, les cantons se sont sentis mis devant le fait accompli et ont perçu les objets IFP comme mesure imposée par Berne. Contrairement à ce que prévoyait le législateur, ils n’ont donc pas été incités à prendre les mesures adéquates pour préserver les objets de l’IFP dans le cadre de l’accomplissement de leurs propres tâches. D’ailleurs, les inventaires plus stricts pour les cantons basés sur les art. 18 et 23 LPN, adoptés par le peuple suisse et la Confédération dans les années 80, pe uvent être considérés comme tentative de renforcer la protection de certains paysages spécifiques dont l’IFP n’a pas su garan- tir la préservation. Au niveau des autorités cantonales, l’ adoption de ces nouveaux inventaires plus contraignants a été appréciée de façon pour le moins mitigée. D’autant plus que de nombreux chevauchements géographiques entre eux et l’IFP existent, que les divers inventaires poursuivent des buts différents et que leur effet contraignant n’est pas clair. Souvent les autorités locales perçoivent les inventaires avant tout en termes de coûts et de restrictions de leurs activités. Ils les jugent comme imposés par la Confé- dération de façon non coordonnée et confuse. Il va sans dire que la disposition des autorités locales à mettre en application ces inventaires n’en a pas été favorisée. L’application des dispositions de l’IFP en souffre particulièrement, car parmi les inventaires fédéraux, elles sont les moins contraignantes pour les cantons et les communes. En plus, les subsides que touche nt les autorités locales pour l’entretien des objets de l’IFP sont moins élevés que ceux des autres inventaires. Actuellement la politique fédérale de protection de la nature et du paysage a changé de perspective. Elle n’essaie plus d’inciter les cantons et les communes à respecter la protection de zones déterminées par Berne, mais cherche à intégrer la conservation 799 de la nature et du paysage dans le déve loppement régional et l’économie locale, cela en particulier grâce à l’écotourisme82. Le projet de révision partiel de la LPN actuellement en préparation, qui encourage la création de trois catégories de parcs naturels et paysagers d’importance nationale, se situe dans cette nouvelle optique. Pour être soutenu par la Confédération, au moyen de subventions globales et de l’attribution d’un label, le projet d’un parc naturel et paysager devra répondre à deux critères essentiels. Premièrement, il présentera des éléments de haute valeur naturelle et paysagère. Deuxièmement, il devra être issu d’initiatives régionales, appuyés par la popul ation locale et intégrés dans un pro- gramme cantonal. Contrairement aux inventaires fédéraux actuels, la Confédération ne désignera donc pas les zones qui accueilleront ces nouveaux parcs, mais en laissera le soin aux autorités locales. Le résultat attendu est une meilleure accepta- tion des dispositions de protection et une mise en œuvre plus conséquente au niveau local. Le projet de révision partielle de la LP N ne concerne que très indirectement les objets de l’IFP. Certains seront probablement partiellement voire entièrement inté- grés dans un parc naturel ou paysager (comme en Valais), ce qui les revaloriserait. Ce ne sera toutefois pas le cas de la ma jorité des objets de l’IFP. L’importance de l’IFP pour la protection du paysage ne s’en trouvera donc pas amoindrie. D’autant plus que les buts qu’il poursuit, notamment la préservation de paysages sur une large surface contre des interventions indifférenciées, n’est pris en charge par aucun autre inventaire et ne sera pas repris par l’éventuelle instauration des nouveaux parcs. C’est pourquoi tous les experts consultés sont unanimes: l’IFP a un rôle déterminant à jouer au niveau de la protection de paysage. Il assumera son rôle avec d’autant plus d’efficacité que le concept qui le s ous-tend et sa mise en œuvre seront ren- forcés. 82 Voir rapport explicatif accomp agnant la mise en consultation de la révision de la LPN. 800 Bibliographie Documents administratifs Amt für Raumplanung des Kantons Zürich, 1995: Naturschutzgesamtkonzept für den Kanton Zürich. KDMZ. DFI, 1977: Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d’importance nationale. OCFIM, Berne. ODT et OFEPF, 2001: Le paysage sous pression. Suite 2. OCFIM, Berne. OFAT, 2000a: Neue Zahlen zur Veränderung der Bodenbenutzung. Die Siedlungs- fläche der Schweiz wächst weiterhin um einen Quadratmeter pro Sekunde. Dans: Dossier OFAT 1/00, Berne. OFAT, 2000b: Zahlen zum Verkehrsnetz Schweiz 1985–1997. OFAT et OFEPF, 1991: Le paysage sous pression. OCFIM, Berne. OFAT et OFEPF, 1994: Le paysage sous pression. Suite 1. OCFIM, Berne. OFCOM, OFEFP et ODT, 2003: Monitoring Antennenstandorte. OCFIM, Berne. OFEPF, 1998a: Condensé. 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Weiss H., 1981: Die friedliche Zerstörung der Landschaft und Ansätze zu ihrer Rettung in der Schweiz. Orell Füssli Verlag, Zürich. 803 Liste des abréviations ASPAN Association suisse pour l’aménagement national BD le programme «Monitoring de la biodiversité en Suisse» CdG Commissions de gestion des Chambres fédérales CFNP Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage CPS Conception «Paysage suisse» Cst Constitution fédérale de 1999 DDPS Secrétariat général du Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports DETEC Departement fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication DFF Département fédéral des finances DFI Département fédéral de l’intérieur EFSM Ecole fédérale de sport de Macolin EPF Ecole polytechnique fédérale FP Fondation suisse pour la protection et l’aménagement du paysage GIS système d’information géographique IDHEAP Institut de hautes études en administration publique IFICF Inspection fédérale des installations à courant fort IFP Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d’importance nationale ISOS l’Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse LAT Loi fédérale sur l’aménagement du territoire LPN Loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage LOGA Loi fédérale sur l’organisation du gouvernement et de l’administration LSu Loi sur les subventions N+P Service spécialisé nature et paysage OAT Ordonnance sur l’aménagement du territoire OCDE Organisation de coopération et de développement économiques ODT Office fédéral du développement territorial OFAC Office fédéral de l’aviation civile OFAG Office fédéral de l’agriculture OFAT Office fédéral de l’aménagement du territoire, nouvellement ODT OFC Office fédéral de la culture OFCL Office fédéral des constructions et de la logistique OFCOM Office fédéral de la communication OFEFP Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage OFEG Office fédéral des eaux et de la géologie OFEN Office fédéral de l’énergie OFROU Office fédéral des routes OFS Office fédéral de la statistique 804 OFT Office fédéral des transports OIFP Ordonnance de l’inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels OIVS Inventaire fédéral des voies de communication historique de la Suisse OPCA Organe parlementaire de contrôle de l’administration PA Procédure administrative seco Secrétariat d’Etat à l’économie SIA Société suisse des ingénieurs et architectes TF Tribunal fédéral 805 Annexe 1 Liste des paysages, sites et monuments naturels d’importance nationale Numéro Objet Inscription Révision 1001 Linkes Bielerseeufer 1977 1002 Le Chasseral 1977 1003 Tourbière des Ponts-de-Martel 1977 1004 Creux du Van et gorges de l’Areuse 1977 1005 Vallée de la Brévine 1977 1006 Vallée du Doubs 1977 1983 1007 La Dôle 1977 1998 1008 Franches-Montagnes 1977 1983 1009 Gorges du Pichoux 1977 1983 1010 Weissenstein 1977 1996 1011 Lägerengebiet 1977 1012 Belchen-Passwang-Gebiet 1983 1013 Les Roches de Châtoillon 1983 1996 1014 Chassagne 1983 1998 1015 Pied sud du Jura proche de La Sarraz 1983 1998 1016 Aarewaage Aarburg 1996 1017 Aargauer und östlicher Solothurner Faltenjura 1996 1018 Aareschlucht Brugg 1996 1019 Wasserschloss (Zusammenfluss Aare/Reuss/ Limmat) 1996 1020 Ravellenflue und Chluser Roggen bei Oensingen 1996 1021 Gorges de Moutier 1996 1022 Vallée de Joux et Haut-Jura vaudois 1998 1023 Le Mormont 1998 1101 Etangs de Bonfol et de Vendlincourt 1977 1983 1102 Randen 1977 1103 Koblenzerlaufen 1977 1104 Tafeljura nördlich Gelterkinden 1983 1105 Baselbieter und Fricktaler Tafeljura 1983 1996 1106 Chilpen bei Diegten 1983 1996 1107 Gempenplateau 1983 1108 Aargauer Tafeljura 1996 1109 Aarelandschaft bei Klingnau 1996 1110 Wangen- und Osterfingertal 1996 1201 La Côte 1977 1998 806 Numéro Objet Inscription Révision 1202 Lavaux 1977 1998 1203 Grèves vaudoises de la rive gauche du lac de Neuchâtel 1977 1998 1204 Le Rhône genevois-Vallons de l’Allondon et de La Laire 1977 1996 1205 Bois de Chênes 1977 1205 1206 Coteaux de Cortaillod et de Bevaix 1977 1207 Marais de la haute Versoix 1977 1998 1208 Rive sud du lac de Neuchâtel 1983 1998 1209 Mont Vully 1983 1210 Chanivaz – delta de l’Aubonne 1996 1301 St. Petersinsel-Heidenweg 1977 1302 Alte Aare/Alte Zihl 1977 1996 1303 Hallwilersee 1977 1304 Baldeggersee 1977 1305 Reusslandschaft 1977 1306 Albiskette-Reppischtal 1983 1307 Glaziallandschaft zwischen Lorzentobel und Sihl mit Höhronenkette 1993 1308 Moorlandschaft Rothenthurm-Altmatt-Biberbrugg 1983 1309 Zugersee 1983 1310 Gletschergarten Luzern 1983 1311 Napfbergland 1983 1312 Wässermatten in den Tälern der Langete, der Rot und der Önz 1983 1996 1313 Steinhof-Steinenberg-Burgäschisee 1983 1314 Aarelandschaft Thun-Bern 1983 1315 Amsoldinger- und Uebeschisee 1983 1316 Stausee Niederried 1983 1317 Endmoränenzone von Staffelbach 1996 1318 Wauwilermoos-Hagimoos-Mauensee 1996 1319 Aareknie Wolfwil-Wynau 1996 1320 Schwarzenburgerland mit Sense- und Schwarzwasser-Schluchten 1996 1321 Emmentallandschaft mit Räbloch, Schopfgraben und Rämisgummen 1996 1401 Drumlinlandschaft Zürcher Oberland 1977 1402 Imenberg 1977 1403 Glaziallandschaft zwischen Thur und Rhein mit Nussbaumer Seen und Andelfinger Seenplatte 1977 1983 1404 Glaziallandschaft Neerach-Stadel 1977 807 Numéro Objet Inscription Révision 1405 Frauenwinkel-Ufenau-Lützelau 1977 1406 Zürcher Obersee 1977 1996 1407 Katzenseen 1977 1408 Unteres Fällander Tobel 1977 1409 Pfäffikersee 1977 1410 Irchel 1977 1411 Untersee-Hochrhein 1983 1412 Rheinfall 1983 1413 Thurgauisch-fürstenländische Kulturlandschaft mit Hudelmoos 1983 1414 Thurlandschaft Lichtensteig-Schwarzenbach 1983 1996 1415 Böllenbergtobel bei Uznach 1983 1416 Kaltbrunner Riet 1983 1417 Lützelsee-Seeweidsee-Uetziker Riet 1983 1418 Espi-Hölzli 1983 1419 Pfluegstein ob Erlenbach 1983 1420 Hörnli–Bergland (Quellgebiete der Töss und der Murg) 1996 1501 Gelten-Iffigen 1977 1502 Les Grangettes 1977 1998 1503/1713 Diablerets-Vallon de Nant-Derborence (partie ouest) 1977 1998 1504 Vanil Noir 1977 1996/98 1505 Hohgant 1977 1506 Chaltenbrunnenmoor-Wandelalp 1977 1507/1706 Berner Hochalpen und Aletsch-Bietschhorn- Gebiet (nördlicher Teil) 1983 1996 1508 Weissenau 1983 1509 Luegibodenblock 1983 1510 La Pierreuse-Gummfluh-Vallée de l’Etivaz 1983 1998 1511 Giessbach 1996 1512 Aareschlucht Innertkirchen-Meiringen 1996 1513 Engstligenfälle mit Engstligenalp 1996 1514 Breccaschlund 1996 1515 Tour d’Aï-Dent de Corjon 1998 1601 Silberen 1977 1602 Murgtal-Mürtschental 1977 1603 Maderanertal-Fellital 1977 1604 Lauerzersee 1977 1605 Pilatus 1977 808 Numéro Objet Inscription Révision 1606 Vierwaldstättersee mit Kernwald, Bürgenstock und Rigi 1983 1607 Bergsturzgebiet von Goldau 1983 1608 Flyschlandschaft Hagleren-Glaubenberg-Schlieren 1983 1609 Schrattenflue 1983 1610 Scheidnössli bei Erstfeld 1983 1611 Lochseite bei Schwanden 1983 1612 Säntisgebiet 1996 1613 Speer-Churfirsten-Alvier 1996 1614 Taminaschlucht 1996 1615 Melser Hinterberg-Flumser Kleinberg 1996 1701 Binntal 1977 1702 Lac de Tanay 1977 1703 Val de Bagnes 1977 1704 Mont d’Orge près de Sion 1977 1705 Valère et Tourbillon 1977 1706/1507 Berner Hochalpen und Aletsch-Bietschhorn- Gebiet (südlicher Teil) 1983 1998 1707 Dent Blanche-Matterhorn-Monte Rosa 1983 1998 1708 Pyramides d’Euseigne 1983 1709 Blocs erratiques au-dessus de Monthey et de Collombey 1983 1710 Rhonegletscher mit Vorgelände 1996 1711 Raron-Heidnischbiel 1996 1998 1712 Les Follatères-Mont du Rosel 1996 1713/1503 Diablerets-Vallon de Nant-Derborence (partie est) 1996 1714 Bergij-Platten 1998 1715 Gorges du Trient 1998 1716 Pfynwald-Illgraben 1998 1717 Laggintal-Zwischbergental 1998 1718 Val de Réchy-Sasseneire 1998 1801 Piora-Lucomagno-Dötra 1977 1802 Delta del Ticino e della Verzasca 1977 1803 Monte Generoso 1977 1804 Monte San Giorgio 1977 1805 Monte Caslano 1977 1806 Ponte Brolla-Losone 1977 1807 Val Verzasca 1983 1808 Val Bavona 1983 1809 Campolungo-Campo Tencia-Piumogna 1983 1810 San Salvatore 1983 809 Numéro Objet Inscription Révision 1811 Arbòstora-Morcote 1983 1812 Gandria e dintorni 1983 1813 Denti della Vecchia 1983 1814 Paesaggio fluviale e antropico della Valle del Sole (Blenio) 1996 1901 Lag da Toma 1977 1902 Ruinaulta 1977 1903 Auenlandschaft am Unterlauf des Hinterrheins 1977 1904 Val di Campo 1977 1905 Kesch-Ducan-Gebiet 1977 1906 Trockengebiet im unteren Domleschg 1977 1907 Quellgebiet des Hinterrheins und San Bernardino Passhöhe 1977 1908 Oberengadiner Seenlandschaft und Berninagruppe 1983 1909 Piz Arina 1983 1910 Silvretta-Vereina 1983 1911 Tomalandschaft bei Domat/Ems 1983 1912 Paludi del San Bernardino 1996 1913 Greina-Piz Medel 1996 1914 Plasseggen-Schijenflue 1996 1915 Schweizerischer Nationalpark und Randgebiete 1996 1916 Val Bondasca-Val da l’Albigna 1998 810 Annexe 2 L’IFP dans la législation sur la protection de la nature et du paysage Bases légales des inventaires fédéraux Obligation de ménagement, art. 2 à 12 LPN Contributions financières, art. 13 et 14 LP N Mesures de protection directe de la Confédération, art. 15 et 16 LPN Protection des plantes et des animaux, art. 18 à 18d et art. 23 LPN Inventaires fédéraux, art. 5 et 6 LPN Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d’importance nationale (IFP) Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) Inventaire fédéral des voies de communication historiques de la Suisse (IOVS) Biotopes d’importance nationale, art. 18a, al. Inventaire fédéral des zones alluviales d’importance nationale Inventaire fédéral des sites de reproduction des batraciens d’importance nationale Art. 78, al. 1 à 4 Cst., dispositions sur la protection de la nature et du patrimoine Art. 78, al. 5 Cst., dispositions sur la protection des marais directement ancrées dans Cst. Art. 79 Cst., dispositions sur la chasse et la pêche Dispositions détaillées sur la protection des marais, art. 18 à 18d et art. 23a à 23c LPN Inventaire fédéral des bas- marais d’importance nationale Inventaire fédéral des hauts- marais et marais de transition d’importance nationale Inventaire fédéral des sites marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale Zones protégées, art 11, al. 2 de la loi sur la chasse Dispositions sur la protection des espèces, art. 18 à 18d et art. 23 LPN Avis de la CFNP, art. 7 et 8 LPN Droit de recours, art. 12 LPN Inventaire fédéral des réserves d’oiseaux d’eau et de migrateurs d’importance internationale et nationale Inventaire fédéral des districts francs généraux Cst. = Constitution fédérale du 18.4.1999 LPN = Loi sur la protection de la nature et du paysage Source : Serge Zogg, OPCA, 2002 Inventaire fédéral des voies de communication historiques de la Suisse (IOVS) Art. 78, al. 1 à 4 Cst., dispositions sur la protection de la nature et du paysage 811 Annexe 3 Liste des personnes interviewées Bachmann Heinrich: Leiter der Abteilung Raumentwicklung, Baudepartement des Kantons Aargau, Aarau. Baumgartner Fred: Leiter der Sektion Siedlung und Landschaft, ARE, Bern. Bühlmann Lukas: Geschäftsführer, VLP-ASPAN, Bern. Bürgi Enrico: Leiter der Abteilung Landschaft, BUWAL, Bern. Hegglin Peter: Leiter der Abteilung Natur und Landschaft, Kantonales Amt für Raumplanung, Zug. Keusch Peter: Chef de la Section nature et paysage, Service cantonal des forêts et du paysage, Sion. Maurer Richard: Leiter der Abteilung Landschaft und Gewässer, Baudepartement des Kantons Aargau, Aarau. Meyer Willi: Sektionschef Landschaft und Planung, BUWAL, Bern. Rodewald Raimund: Geschäftsleiter, Stiftung Landschaftsschutz Schweiz, Bern. Stulz Franz-Sepp: Leiter der Abteilung Natur, BUWAL, Bern. Werlen Christian: Chef du Service cantonal des forêts et du paysage, Sion. Zimmermann Willi: Professor für Forstpolitik und Forstökonomie, ETH Zürich; Vize-Präsident, eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission, Bern. 812 Version originale du texte: L’essentiel en bref en français Chapitre 0 en français Chapitre 1 en allemand Chapitre 2 en français, excepté paragraphe 2.1.4.1 Chapitre 3 en allemand Chapitre 4 en français Réalisation de l’évaluation: Serge Zogg: Chef de projet, OPCA Daniel Janett: Collaboration scientifique, OPCA Hedwig Heinis: Secrétariat, OPCA Barbara Koch: Stagiaire, OPCA Prof. Dr Peter Knoepfel: Conseil et contrôle de qualité, IDHEAP Remerciements L’OPCA remercie Messieurs Berchten et Weber de l’entreprise Hintermann & Weber ainsi que toutes les personnes interrogées représentant la Confédération, les cantons, les associations et la science de leur disponibilité. Des remerciements tout particuliers vont à l’OFS, Division de l’économie spatiale, Section de l’utilisation du territoire pour les données, les appréciations et la précieuse assistance fournies pour l’interprétation de la statistique suisse de la superficie. 813 Table des matières Effets de l’inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d’importance nationale (IFP) 719 Evaluation de l’Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d’importance nationale (IFP) 731 L’essentiel en bref 732 0 Introduction 735 0.1 Mandat 735 0.2 L’inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d’importance nationale 735 0.3 Questions de recherche 737 0.4 Structure du rapport 738 1 Contrôle des effets de l’IFP 738 1.1 Problématique 738 1.2 Approche méthodique 739 1.3 Evaluation de la statistique suisse de la superficie 740 1.3.1 Situation initiale et approche 740 1.3.2 Analyse de la statistique de la superficie 742 1.3.3 Résultats de l’analyse de la statistique de la superficie 750 1.4 Etudes de cas portant sur des objets choisis 752 1.4.1 Résultats du premier relevé de Hintermann & Weber et autres études de cas 752 1.4.2 Deuxième relevé de Hintermann & Weber 754 1.4.3 Résultats du deuxième relevé de Hintermann & Weber 755 1.5 Conclusions relatives au contrôle des effets de l’IFP 756 2 Analyse du programme IFP 757 2.1 Analyse du programme dans l’optique de la LPN 758 2.1.1 Force contraignante de l’IFP 759 2.1.2 Les objectifs de préservation 761 2.1.2.1 La formulation des objectifs 761 2.1.2.2 Recoupement d’objectifs de protection 763 2.1.3 Eléments évaluatifs 764 2.1.4 Aspect interpolitique et agencement des autorités 766 2.1.4.1 Coordination de la politique de l’IFP avec les politiques à incidence spatiale de la Confédération 766 2.1.4.2 L’autorité de décision 767 2.1.4.3 L’Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage 768 2.1.4.4 La Commission fédérale pour la protection de la nature et du patrimoine 769 2.1.4.5 Conclusion sur l’aspect interpolitique et agencement des autorités 770 2.1.5 Mécanismes déterminant l’admissibilité d’une intervention 771 2.1.5.1 Etapes de la décision 771 814 2.1.5.2 Pesée des intérêts 772 2.1.5.3 Conclusion sur la procédure déterminant l’admissiblité 772 2.1.6 Voies de droit 773 2.1.7 Soutien accordé par la Confédération 774 2.1.8 Conclusion de l’analyse du programme dans l’optique de la LPN 775 2.2 Analyse du programme IFP par rapport à l’aménagement du territoire 777 2.2.1 Notions clé de la LAT 778 2.2.1.1 Conceptions et plans sectoriels fédéraux 778 2.2.1.2 Le plan directeur 780 2.2.1.3 La planification communale 781 2.2.2 Les 4 piliers de la protection 781 2.2.3 Digression: l’exécution dans les cantons 782 2.2.4 Incohérence au sein de la LAT 783 2.2.5 La protection de l’IFP au niveau cantonal et communal 783 2.2.6 Bref aperçu dans trois cantons 785 2.2.6.1 Argovie 785 2.2.6.2 Zoug 786 2.2.6.3 Valais 787 2.2.7 Conclusion sur la connexion entre l’IFP et l’aménagement du territoire. 788 3 Contrôle de la mise en œuvre de l’IFP au niveau de la Confédération 788 3.1 Situation initiale 788 3.2 Intégralité et conformité de la procédure 790 3.3 Qualité des expertises de la CFNP 791 3.4 Qualité des décisions des autorités directrices 791 3.4.1 Influence de la CFNP ou des services cantonaux sur les décisions des autorités directrices 792 3.4.2 Evaluation de la qualité des décisions 793 3.5 Conclusions relatives à la mise en œuvre de l’IFP, niveau Confédération 796 4 Conclusion générale 796 Bibliographie 800 Liste des abréviations 803 Annexe 1 Liste des paysages, sites et monuments naturels d’importance nationale 805 Annexe 2 L’IFP dans la législation sur la protection de la nature et du paysage 810 Annexe 3 Liste des personnes interviewées 811 Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Evaluation de l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d'importance nationale (IFP). Rapport de l'Organe parlementaire de contrôle de l'administration à l'attention de la Commission de gestion du Conseil national In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2004 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 07 Cahier Numero Geschäftsnummer --- Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 24.02.2004 Date Data Seite 731-814 Page Pagina Ref. No 10 137 400 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.