Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 76 2007.3.1 (S. 76–97) Rechtliche Einschränkungen im Austausch von Informationen aus- ländischer Nachrichtendienste zwischen dem DAP und dem SND Gutachten des Bundesamtes für Justiz und der Direktion für Völkerrecht vom 22. De- zember 2006 zu Handen der Geschäftsprüfungsdelegation Regeste: - Organisatorische Grundlagen der Nachrichtendie nste (Art. 5 BWIS, Art. 99 MG, Art. 8 Abs. 3 und Art. 43 Absätze 2 und 3 RVOG) - Begriff der Information (Art. 2 Abs. 4 BWIS, Art. 99 Abs. 1 MG, Art. 3 Bst. a DSG) - Landesrechtliche und völkerrechtliche Regel ungen zur Informationsbearbeitung; Zusammenar- beitspflicht und gesetzliche Grenzen des Informationsaustausches - Begriff des Quellenschutzes (Art. 17 Abs. 7 BWIS, Art. 99 Abs. 4 MG) - Landesrechtliche und völkerrechtliche Regelungen zum Quellenschutz Regeste: - Bases organisationnelles des services de renseignement (art. 5 LMSI, art. 99 LAAM, art 8, al. 3, et 43, al. 2, LOGA) - Notion d’information (art. 2, al. 4, LMSI, art. 99, al. 1, LAAM, art. 3, let. a, LPD) - Règlementation du traitement des informations en droit suisse et en droit international ; devoir de collaboration et limites légales à l’échange d’informations - Notion de protection des sources (art. 17, al. 7, LMSI, art. 99, al. 4, LAAM) - Règlemention de la protection des sources en droit suisse et en droit international Regesti: - Basi organizzative dei servizi d'informazione (ar t. 5 LMSI, 99 LM, 8 cpv. 3 e 43 cpv. 2 e 3 LO- GA) - Definizione di informazione (art. 2 cpv. 4 LMSI, 99 cpv. 1 LM, art. 3 lett. a LPD) - Normative di diritto nazionale e internazionale relative al trattamento delle informazioni; obbligo di collaborazione e limiti legali dello scambio di informazioni - Definizione della protezione delle fonti (art. 17 cpv. 7 LMSI, 99 cpv. 4 LM) - Normative di diritto nazionale e internazionale relative alla protezione delle fonti Rechtliche Grundlagen: Art. 2 Abs. 4, 5, 17 Abs. 7 BWIS (SR 120); Art. 99 MG (SR 510.10); Art. 8 Abs. 3, 42 Abs. 2 und 3 RVOG (SR 172.010); Art. 3 Bst. a DSG (SR 235.1) Base juridique: Art. 2 al. 4, 5, 17 al. 7 LMSI (RS 120); art. 99 LAAM (RS 510.10); art. 8 al. 3, 42 al. 2 et 3 LOGA (RS 172.010); art. 3 lit. a LPD (RS 235.1) Base giuridico: Art. 2 cpv. 4, 5, 17 cpv. 7 LMSI (RS 120); art. 99 LM (RS 510.10); art. 8 cpv. 3, 42 acpv. 2 e 3 LOGA (RS 172.010); art. 3 lit. a LPD (RS 235.1) Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 77 Es sind folgende Fragen mittels eines gem einsamen Gutachtens des Bundesamtes für Justiz und der Direktion für Völkerrecht zu klären: „1. Welche Einschränkungen des schweiz erischen oder internationalen Rechts gelten für die Weitergabe von Informatio nen ausländischer Sicherheits- und Nachrichtendienste durch den DAP an de n SND, respektive durch den SND an den DAP? Darf bei der Weitergabe solcher Informationen auch der auslän- dische Dienst genannt werden, von dem die Information stammt? 2. Gelten unterschiedliche rechtliche Ei nschränkungen, wenn es sich dabei um Informationen über das Inland oder über das Ausland handelt? 3. Gelten unterschiedliche rechtliche Einschränkungen, w enn der SND und der DAP beide mit dem betreffenden ausl ändischen Dienst Beziehungen unterhal- ten? 4. Gelten unterschiedliche rechtliche Einschränkungen, wenn der ausländische Dienst ein Inland- oder ein Auslandnachrichtendienst ist? 5. Hängen die rechtlich en Einschränkungen davon ab, ob die Information als Ko- pie des Originalinformationsträgers weitergegeben wird oder zum Zweck der Weitergabe in eine ander e Form übertragen (mündlic h, schriftlich, elektro- nisch) wird? 6. Der Bundesrat genehmigt die Kontak te des DAP und des SND zu ausländi- schen Diensten. Liegt es in seiner Ko mpetenz, Auflagen für die Auslandkon- takte der Nachrichtendienste zu mac hen, um den Austausch der vom Ausland erhaltenen Informationen zwischen den beiden Diensten sicherzustellen? 7. Ist der Bundesrat berechtigt, von DAP und SND Informationen eines ausländi- schen Sicherheits- oder Nachrichtendienste s zu erhalten, inklusive Angabe des Herkunftsdienstes? Diese Fragen beziehen sich auf Informationen zur sich erheitspolitischen Lage und nicht auf den Informationsaustausch zu administrativen und operativen Aspekten der Zusammenarbeit zwischen einem schwe izerischen und einem ausländischen Sicherheits- oder Nachrichtendienst.“ 1. Allgemeines 1.1. Organisatorische Grundlagen der Nachrichtendienste 1.1.1. Allgemeine orga nisatorische Grundlagen Der Dienst für Analyse und Prävention (DAP) des Bundesamtes für Polizei und die Direktion für Strategischen Na chrichtendienst (Strategi scher Nachrichtendienst, SND) des Departementes für Verteidi gung, Bevölkerungsschutz und Sport sind un- bestrittenermassen Teil der Bundesverwal tung und unterstehen – unter Vorbehalt spezialgesetzlicher Regelu ng – dem allgemeinen Organi sationsrecht des Regie-Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 78 rungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes 1 und der Regierungs- und Verwal- tungsorganisationsverordnung2 und damit der Aufsicht des Bundesrats nach Artikel 8 Absatz 3 RVOG. Soweit also ihre Organi sation nicht von einem formellen Bundesge- setz besonders vorgegeben ist, ist es nac h Artikel 43 Absätze 2 und 3 RVOG Sache des Bundesrats, den Bestand, die Eing liederung und den Aufgabenbereich dieser Dienste durch Verordnung festzulegen. Entsprechend werden heute das Bundesamt für Polizei (als Obereinheit des dort eingegl iederten DAP) und die Direktion für Stra- tegischen Nachrichtendienst im Anhang zu r RVOV unter den Verwaltungseinheiten der zentralen Bundesverwaltung aufgeführt3. 1.1.2. Besondere Organisat ionsgrundlagen für den DAP Die formellgesetzlichen Grundlagen für die Tätigkeit des DAP finden sich im Wesent- lichen im Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der i nneren Sicherheit 4. Verwaltungsorganisatorische Festlegungen werden dabei aber nur wenige gemacht: In Artikel 5 BWIS wird lediglich festgehalt en, dass der Bundesrat die Leitung der Be- reiche der inneren Sicherheit wahrzunehm en hat und dass er die entsprechenden Aufgaben einem Bundesamt zu übertragen hat5. Für die Organisation von Bedeutung ist ferner die Festlegung eines unbedingten Quellensc hutzes im Verkehr mit dem Ausland in Artikel 17 Absatz 7 BWIS 6 sowie die Bestimmungen über das Bearbeiten und die Weitergabe von Personendaten in Ar tikel 15 und 17 BWIS. Die konkreten organisatorischen Festlegungen erfolgen in der Verordnung des Bundesrats über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit7; insbesondere werden in Artikel 2 das Bundesamt für Polizei und der als Teil dieses Amtes bezeichnete DAP als die für den Vollzug des Gesetzes zuständigen Ste llen auf der Ebene des Bundes bezeich- net. Weitere organisatorische Vorgaben finden si ch u.a. auch in Artikel 3 Absatz 3 der Verordnung über die Wahrnehmung krim inalpolizeilicher Aufgaben im Bundes- amt für Polizei 8, der die strategische Analysetätig keit im Bereich des organisierten 1 RVOG; SR 172.010. 2 RVOV; SR 172.010.1. 3 Anhang zur RVOV, EJPD, Ziff. 1 sowie VBS, Ziff. 1. 4 BWIS; SR 120. 5 Art. 5 BWIS lautet: Art. 5 Aufgabenerfüllung durch den Bund 1 Der Bundesrat nimmt die Leitung im Bereiche der inneren Sicherheit wahr, indem er: a. periodisch die Bedrohungslage beurteilt, die Informati onsrechte und -pflichten festlegt und die Aufträge ge- gebenenfalls anpasst; b. ein Leitbild der Massnahmen zum Schutz der Bun desbehörden, der völkerrechtlich geschützten Personen sowie der ständigen diplomatischen Missionen, der ko nsularischen Posten und der internationalen Organisa- tionen erlässt; c. bei besonderen Bedrohungssituationen konkrete Massnahmen anordnet. 2 Er regelt die Aufgabenteilung zwischen der hier für zuständigen Bundesbehörde (Bundesamt) und den Orga- nen der militärischen Sicherheit während eines Assistenzdienstes oder eines Aktivdienstes. 3 Das Bundesamt erfüllt die Aufgaben des Bundes nach diesem Gesetz, welche nicht einem andern Organ übertragen sind. 6 Art. 17 Abs. 7 BWIS lautet: 7Im Verkehr mit dem Ausland muss der Quellenschutz in jedem Fall gewährleistet werden. 7 VWIS; SR 120.2. 8 SR 360.1. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 79 und international tätigen Verbrechens dem DAP überträgt, sowie in Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe d der Verordnung über das Informationssystem der Bundeskriminalpoli- zei9, der bestimmten Dienststellen des D AP Zugriff auf das Informationssystem JANUS gewährt. 1.1.3. Besondere Organisat ionsgrundlagen für den SND Als formellgesetzliche Grundlage für den S ND gilt Artikel 99 Militärgesetz10. Die Be- stimmung spricht vom „Nachrichtendienst“, überträgt aber in Absatz 3 Buchstabe a die Aufgabenzuweisung und die organisato rische Ausgestaltung dem Bundesrat. Drei bedeutsame organisatorische Festlegu ngen finden sich auf der Ebene des for- mellen Gesetzes: Artikel 99 Absatz 1 MG beschränkt die Aufgabe des Nachrichten- dienstes auf das Beschaffen, Auswerten u nd Verbreiten sicherheitspolitisch bedeut- samer Informationen „über das Ausland“, Absatz 4 sieht einen unbedingten Quellen- schutz vor und Absatz 5 bestimmt, dass „der Nachrichtendienst“ unmittelbar dem Chef des VBS untersteht. Die übrigen organi satorischen Festlegungen finden sich in der Verordnung des Bundesrats über die Na chrichtendienste im Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport 11. 1.2. Informationen zur sich erheitspolitischen Lage 1.2.1. Begriff der Information Der Gutachtensauftrag spricht in Anlehnung an Artikel 99 Absatz 1 MG von „Informa- tionen“ zur sicherheitspolitischen Lage. Auch das BWIS spri cht in Artikel 2 Absatz 4 Buchstabe b in diesem Zu sammenhang vom Bearbeiten von „Informationen über die innere und die äussere Sicherheit“. Das Bundesgesetz über den Datenschutz 12 sei- nerseits verwendet den Begri ff „Daten“, und zwar in eingeschränkter Form: Daten 9 SR 360.2. 10 MG; SR 510.10; die Bestimmung lautet: Art. 99 Nachrichtendienst 1 Der Nachrichtendienst hat zur Aufgabe, sicherheitspo litisch bedeutsame Informationen über das Ausland zu beschaffen, auszuwerten und zu verbreiten. 2 Er ist befugt, Personendaten, mit Einschluss von besonders schützenswerten Personendaten und von Per- sönlichkeitsprofilen, zu bearbeiten, gegebenenfalls ohne Wissen der betroffenen Personen, soweit und solan- ge es seine Aufgaben erfordern. Er kann im Einzel fall Personendaten in Abweichung von den datenschutz- rechtlichen Bestimmungen ins Ausland weitergeben. 2bis Er kann Informationen über Personen in der Schweiz, die bei Gelegenheit seiner Tätigkeit nach Absatz 1 anfallen und für die innere Sicherheit oder die St rafverfolgung von Bedeutung sein können, dem Bundesamt für Polizei weiterleiten. 3 Der Bundesrat regelt: a. die Aufgaben des Nachrichtendienstes im einzelnen, dessen Organisation sowie den Datenschutz; b. die Tätigkeit des Nachrichtendienstes im Friedensförderungs-, Assistenz- und Aktivdienst; c. die Zusammenarbeit des Nachrichtendienstes mit inte ressierten Stellen von Bund und Kantonen sowie mit ausländischen Diensten; d. die Ausnahmen von den Vorschriften über die Regi strierung von Datensammlungen, wenn diese die Infor- mationsbeschaffung gefährden würde. 4 Der Quellenschutz muss in jedem Fall gewährleistet werden. 5 Der Nachrichtendienst untersteht unmittelbar dem Ch ef des Departements für Verteidigung, Bevölkerungs- schutz und Sport. 11 VND; SR 510.291. 12 DSG; SR 235.1. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 80 sind nach Artikel 3 Buchstabe a DSG „Pers onendaten“. Da es bei der Informations- bearbeitung durch die Nachrichtendienste sowohl um Personendaten als auch um „Sachdaten“ geht, erscheint hier die Verwendung des Begriffs „Information“ als Ober- begriff sinnvoll. Es ist aber darauf hinzuw eisen, dass unter Umständen für das Bear- beiten der Informationen unterschiedliche Regelungen gelten, je nachdem ob es sich um Personendaten oder Sachdaten handelt. 1.2.2. Begriff der Bearbeitung Artikel 3 Buchstabe e DSG ve rwendet den Begriff „Bearbeiten“ von Daten als Ober- begriff für jeden Umgang mit Daten, insbes ondere für das Beschaffen, Aufbewahren, Verwenden, Umarbeiten, Bekanntgeben, Ar chivieren oder Vernichten. Unter dem „Bekanntgeben“ versteht Artikel 3 Buchstabe f DSG auch das Einsichtgewähren, das Weitergeben und das Veröffentlichen. 1.2.3. Anwendbare Bearbeitungsregelungen Die Regelung der Informationsbearbeitung im Tätigkeitsbereich des DAP und des SND erscheint relativ komplex: Einerseits ist zu unterscheiden zwischen der Bearbei- tung von Sachdaten und der Bearbeit ung von Personendaten im Sinne des DSG. Andererseits enthalten das BWIS und das MG sowie ihre jeweiligen Ausführungser- lasse aber auch bereichsspez ifische Regelungen zur gesamt en jeweiligen Informati- onsbearbeitung. Für die Bearbeitung von Personendaten ist in beiden Bereichen im Grundsatz das DSG anwendbar; zu beachten ist insbesondere Artikel 4 Absatz 3 DSG, der die Be- arbeitung von Personendaten grundsätzlich nur zu den gesetzlichen Zwecken bzw. den bei der Beschaffung angegebenen Zwecken zulässt. Sowohl das BWIS als auch das MG enthalten aber für die Bear beitung von Personendaten Bestimmungen, die gegenüber den Regelungen des DS G Spezifierungen oder Abweichungen vorsehen. Insbesondere das BWIS regelt die gesamte Informationsbearbeitung einschliesslich der Bearbeitung von Personendat en in seinem Geltungsbereich insbesondere in Ar- tikel 10-18 relativ eingehend; diese Sonderregelungen gehen d en Bestimmungen des DSG vor. Ausnahmen von den Regelung des DSG für die Bearbeitung von Per- sonendaten finden sich ferner in Artikel 99 Absatz 2-4 MG 13. Detailregelungen auf Verordnungsebene enthalten schliesslich ins besondere die Artikel 8-20 VWIS, die (befristete) Verordnung betreffend die Ausdehnung der Auskun ftspflichten und des Melderechts von Behörden, Amtsstellen und Organisationen zur Gewährleistung der inneren und äusseren Sicherheit 14, die Verordnung über das Staatsschutz-Infor- mationssystem15, die Verordnung über die Wahrnehm ung kriminalpolizeilicher Auf- gaben im Bundesamt für Polizei, die Ve rordnung über das Informationssystem der Bundeskriminalpolizei, die Artikel 8-10 VND sowie Artikel 5 und Artikel 6 der Verord- nung über die elektronische Kriegführung16. 13 S. Fussnote 10. 14 Auskunfts- und Meldepflichtenverordnung; SR 120.1. 15 ISIS-Verordnung; SR 120.3. 16 VEKF; SR 510.292. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 81 1.3. Pflicht zur Zusammenarbeit der Nachrichtendienste und ge- setzliche Grenzen des Informationsaustauschs 1.3.1. Allgemeines Da es sich beim DAP und beim SND um Verwaltungseinheiten bzw. Dienststellen der zentralen Bundesverwaltung handelt, g ilt für sie im Grundsatz das allgemeine Kooperationsgebot von Artikel 14 RVOV 17. Nach Artikel 5 Absatz 1 VND haben der SND und der DAP eine Zusammenarbeitsr egelung zu vereinbaren, die der Geneh- migung durch die zuständigen Departementsvorsteher bedarf. Eingeschränkt wird die vorgegebene Zusammenarbeit durch das Amtsgeheimnis und den Datenschutz18. Das Amtsgeheimnis (materiell ver ankert in Artikel 22 Bundesper- sonalgesetz19 und Artikel 33 MG; strafrechtlich ge schützt in Artikel 320 des Schwei- zerischen Strafgesetzbuches20) gilt nach der herrschend en Lehre und Praxis gegen- über den hierarchisch übergeordneten Aufsic htsbehörden nicht; diese haben dem Grundsatz nach uneingeschränkte Einsichts- und Weisungsrechte21. Zuständige Auf- sichtsbehörden sind nach Artikel 8 Absatz 3 RVOG 22 der Bundesrat sowie nach Arti- kel 38 RVOG 23 die zuständigen Departementsvorsteher . Für die Informationsrechte der parlamentarischen Oberaufsichtsbehörden enthält Artikel 154 Absatz 2 Buchsta- be a des Bundesgesetzes über die Bundesversammlung 24 eine Sonderregelung zu 17 Die Bestimmung lautet: Art. 14 Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungseinheiten 1 Die Verwaltungseinheiten sind zur Zusammenarbeit verpflichtet. Sie unterstützen und informieren sich ge- genseitig. 2 Sie koordinieren ihre Tätigkeiten und stimmen diese auf die Gesamtpolitik des Bundesrates ab. 3 Sie erteilen anderen Verwaltungseinheiten die Auskünfte, die für deren gesetzliche Aufgabenerfüllung erfor- derlich sind. 18 S. dazu etwa Ulrich H ÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 1259 und 1570 ff. 19 SR 172.220.1. 20 StGB; SR 311.0. 21 S. etwa HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN (Fussnote 18), Rz. 1229 ff. sowie insb. Art. 38 RVOG und Art. 24 RVOV. 22 Die Bestimmung lautet: 3 Er [d.h. der Bundesrat] übt die ständige und systematische Aufsicht über die Bundesverwaltung aus. 23 Die Bestimmung lautet: Art. 38 Führungsmittel Innerhalb des Departements verfügt der Departementsvorsteher oder die Departementsvorsteherin grundsätz- lich über uneingeschränkte Weisungs-, Kontroll- und Se lbsteintrittsrechte. Vorbehalten bleiben besondere Be- stimmungen für einzelne Verwaltungseinheiten oder durch die Bundesgesetzgebung besonders geregelte Zu- ständigkeiten. 24 Parlamentsgesetz, ParlG, SR 171.10; Art. 154 ParlG lautet: Art. 154 Informationsrechte der Delegationen der Aufsichtskommissionen 1 Den Delegationen der Aufsichtskommissionen dürfen keine Informationen vorenthalten werden. 2 Die Delegationen der Aufsichtskommissionen haben zur Erfüllung ihrer Aufgaben neben den Informations- rechten nach den Artikeln 150 und 153 das Recht: a. Unterlagen einzusehen, die der unmittelbaren Entscheidfindung des Bundesrates dienen oder die im Inte- resse des Staatsschutzes oder der Nachrichtendienste geheim gehalten werden; b. Personen als Zeuginnen oder Zeugen einzuvernehmen. 3 Die Finanzdelegation erhält laufend und regelmässig sä mtliche Beschlüsse des Bundesrates einschliesslich der Mitberichte. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 82 Gunsten der Delegationen der parlamentarischen Aufsichtskommissionen im Bereich des Staatsschutzes und der Nachricht endienste; danach dürfen der Geschäftsprü- fungsdelegation keine Informationen vorent halten werden und diese hat das Recht, Unterlagen einzusehen, die im Interesse des Staatsschutzes oder der Nachrichten- dienste geheim gehalten werden (s. dazu auch Ziff. 1.4.3.). Das Amtsgeheimnis gilt dagegen dem Gr undsatz nach zwischen den einzelnen Dienststellen bzw. Verwaltungseinheiten25. Insofern bedarf eine „horizontale“ Weiter- gabe von Informationen, die unter das Amts geheimnis fallen, entweder einer beson- deren Rechtsgrundlage oder des Einverst ändnisses des Geheimnisherrs oder der zuständigen Aufsichtsbehörde 26. Für die Weitergabe von Personendaten unter den Verwaltungseinheiten schliesslich kommen die Regelungen des DSG bzw. die von diesem verlangten spezifischen Rechtsgrundlagen zur Anwendung. Zu unterscheiden ist schliesslich bei der Zusammenarbeit der Dienste zwischen der Weitergabe von Informationen als solch en und dem in der Gesetzgebung veranker- ten besonderen Quellenschutz. Während die Bearbeitung der Informationen (s. Ziff. 1.3.2. und 1.3.3.) geradezu den Sinn der Tätigkeit vo n Nachrichtendiensten aus- macht und jede Einspeisung von Informati onen von einer Bearbeitung in der einen oder anderen Form ausgehen muss, erfasst der so genannte Quellenschutz den Umgang mit den Daten über die Herkunft einer Information (s. Ziff. 1.4.). 1.3.2. Spezifische landesrechtliche Regelungen für die Informationsbearbei- tung Im Sinne einer allgemeinen Rechtsgrundla ge für den Informationsa ustausch enthält das BWIS in Artikel 10 27 einen allgemeinen Informa tionsauftrag an das Bundesamt zugunsten der anderen Sicherhe itsbehörden sowie eine Rege lung der Melde- und Auskunftspflichten anderer Bu ndesstellen in Artikel 11 und 13 BWIS, ergänzt und präzisiert durch Artikel 2 Absatz 2-5, Artikel 7, 18 ff. und die Anhänge 1 und 2 VWIS sowie die Auskunfts- und Meldepflichtenverordnung. Das MG sieht in Artikel 99 Absatz 2 bis eine Weiterleitung der für die innere Sicherheit bedeutsamen Informationen an das BAP vor und enthält in Artikel 99 Absatz 3 Buch- stabe c eine Delegation der Zusammenarbei tsregelung an den Bundesrat; Artikel 5 VND sieht eine Zusammenarbeitsvereinbarung zwischen den Diensten des VBS und des EJPD vor und Artikel 8 VND enthält In formationspflichten anderer Dienststellen zu Gunsten des SND. Besondere Zusa mmenarbeitsregelungen enthalten schliess- lich Artikel 3 und 5 VEKF; letzterer regel t insbesondere die Weiterleitung so genann- ter Nebenprodukte nach Artikel 99 Absatz 2 bis MG an das Bundesamt für Polizei. 25 S. etwa René A. R HINOW / Beat K RÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergän- zungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, S. 478; Peter H ÄNNI, Personalrecht des Bundes, 2. Aufl. 2004, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, hgg. von Heinrich Koller / Georg Müller / René A. Rhi- now / Ulrich Zimmerli, Basel u. Frankfurt a.M., Rz. 195 und dortige Hinweise; Jürg S IMON, Amtshilfe, Chur u. Zürich 1991, S. 72 ff. und dortige Hinweise; vgl. auch Art. 57a Abs. 2 RVOG. 26 S. HÄNNI (Fussnote 25), Rz. 195 f.; vgl. auch Art. 320 Ziff. 2 StGB. 27 Die Bestimmung lautet: Art. 10 Informationspflichten des Bundesamtes Das Bundesamt informiert die andern Sicherheitsorga ne des Bundes und die Kantone sowie die an sicher- heitspolizeilichen Aufgaben mitwirkenden Bundesorgane über alle Vorgänge, welche die innere Sicherheit in ihrem Aufgabenbereich beeinträchtigen können. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 83 Für die Bearbeitung von Personendaten ge lten die Regelungen des BWIS und des MG gegenüber dem grundsätzlich anwendbaren DSG als lex specialis. Für die inter- ne Weitergabe von Informationen ist zudem zu beachten, dass die Klassifizierungs- vorschriften und die Vorschriften über Sic herheitsprüfungen des mit der Bearbeitung befassten Personals auch bei der empfangenden Dienststelle eingehalten werden müssen (s. auch Ziff. 1.3.3.). Ferner ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuwei- sen, dass die Regelungen des BWIS über die Weitergabe von Personendaten ins Ausland auch vom SND eing ehalten werden müssen, wenn er solche Informationen vom DAP erhalten hat und dieser sie in Anwendung des BWIS erhoben hat. Beim Vergleich der Regelungen des BWIS und des MG fällt auf, dass die Regelun- gen über die Informationsbearbeitung einschliess lich der Informationsweitergabe im Bereich der inneren Sicherheit wesentlich di chter und detaillierter normiert sind, als im Bereich der äusseren Sicherheit. Dies ist damit zu erklären, dass die Erkenntnisse im Bereich der inneren Sicherheit ges amthaft gesehen wohl stärker personenbezo- gen sind und gegebenenfalls stärker in grundr echtlich geschützte Bereiche von Per- sonen in der Schweiz eingreifen können28. Auf Weisungsstufe wird versucht, im R ahmen der vorgegebenen Rechtsregeln einen sachgerechten Informationsaustausch zwi schen den interessierten Dienststellen zu implementieren. So haben die Vorsteher de s EJPD und des VBS gemeinsame Wei- sungen für die Zusammenarbeit 29 erlassen. Diese Weis ungen betonen die Selbstän- digkeit der beiden Dienste in Bezug auf Organisation und Aufgabenerfüllung30, sehen aber für die „Analyse und Auswertung der Themenbereiche Terrorismus, Organisier- te Kriminalität und Proliferation“ eine verstärkte Zusammenarbeit vor 31. Die Zusam- menarbeit soll einerseits durch die Institutionalisierung vo n drei so genannten Platt- formen für die erwähnten T hemenbereiche erfolgen, in denen gemeinsame Analyse- produkte erstellt werden sollen 32, andererseits durch Absprachen hinsichtlich der beiderseitigen Kontakte mit ausländischen Diensten und Inlandaktivitäten des SND33. Mit diesen Weisungen schaffen die zust ändigen Aufsichtsbehörden eine Rechts- grundlage für den Informationsaustausch in den angesprochen Gebieten. Vorbehal- ten wird in den Weis ungen ein bedürfnisgerechter Quellenschutz 34; konkretere Vor- gaben dazu werden aber nicht gemacht. In Ausführung der Weisungen haben der D AP und der SND ei ne Vereinbarung35 ge- troffen, welche die Zusammenarbeit zwischen den beiden Diensten optimieren soll36. Dabei werden insbesondere die Organisation, der Informationstransfer und die Aus- 28 S. etwa BBl 1994 II 1139 ff. 29 Weisungen vom 28. November 2005 für die Zusammenarbeit zwischen dem Dienst für Analyse und Prävention (DAP) und dem Strategischen Nachrichtendienst (SND) [Weisungen; nicht publiziert]. 30 Art. 1 Abs. 3 Weisungen. 31 Art. 1 Abs. 2 Weisungen. 32 Art. 2 Abs. 2 Weisungen. 33 Art. 1 Abs. 2 und 4 Weisungen. 34 Art. 2 Abs. 2 sowie Art. 5 Weisungen. 35 Vereinbarung zwischen dem Dienst für Analyse und Prävention (DAP) und dem Strategischen Nachrichtendienst (SND) betreffend die Zusammena rbeit, unterzeichnet AM 14./15. Dezember 2005, in Kraft gesetzt auf den 1. Januar 2006 [Vereinbarung DAP-SND; vertraulich – nicht publiziert]. 36 Ziff. 2 Vereinbarung DAP-SND. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 84 wertung der Informationen sowie die Ve rbreitung der Resultate näher geregelt 37. Auch in der Vereinbarung DAP-SND wird der Quellenschutz (a ber auch die so ge- nannte Third Party Rule ) vorbehalten 38, ohne dass dazu Näheres festgelegt wird. Vorbehalten bleiben ferner für die Informa tionsbearbeitung in den Plattformen allfälli- ge Einschränkungen der ausländischen Dienste betreffend die Weitergabe39. 1.3.3. Internationale Regelungen und Usanzen für die Informationsbearbeitung Es bestehen derzeit weder ein multilatera les Abkommen noch völkerrechtliches Ge- wohnheitsrecht, welches verbindlich die Grundsätze für die Bearbeitung von Informa- tionen festlegt, die von ausländischen Nachri chtendiensten übermittelt werden, oder die den Informationsaustausch zwischen den verschiedenen Nachrichtendiensten des gleichen Landes regelt. 1.3.3.1. Bilaterale Verträge zum Schutz klassifizierter Informationen Die Schweiz hat mit einer gewissen Anzahl von Staaten bilaterale Verträge über den Schutz klassifizierter Informa tionen abgeschlossen. Einige dieser Verträge betreffen den DAP und den SND nicht, de nn sie beziehen sich ausschliesslich auf den Schutz des Informationsaustausches zwischen der schweizerischen Armee und der jeweili- gen ausländischen Armee im Rahmen militäri scher Aktivitäten (Ausbildung, gemein- same Übungen, Zusammenarbeit im Bereich der Bewaffnung und der Rüstungstech- nologie). Der Bereich des zivilen Nach richtendienstes wird von diesen Verträgen nicht betroffen (Beispiele: Verträge mit Österre ich, Australien, Belgien). So legt etwa der Vertrag vom 10. November 2006 mit Österreich fest: „Zweck dieser Vereinbarung ist der Schutz der zwischen den Parteien ausgetauschten militärisch klassifizierten Informationen.“ Andere bilaterale Verträge zum Schutz kl assifizierter Informationen haben dagegen einen weiter gefassten Geltungsbereich. Sie r egeln den Austausch klassifizierter In- formationen zwischen den jeweiligen Regi erungen in allgemei ner Form und unab- hängig von der Art der jeweiligen Aktivität und den jeweils betroffenen Dienststellen. Solche Verträge erfassen daher auch de n Informationsaustausch des DAP und des SND mit den betroffenen ausländischen Dienstste llen (Beispiele: Verträge mit Frank- reich, Deutschland, Italien). So legt etwa der Vertrag vom 16. August 2006 mit Fran- kreich fest: „ …souhaitant garantir la prot ection des informations et des matériels classifiés échangés ou produits entre les deux Etats ou entre des organismes publics ou privés soumis à leurs lois et réglementations nationales respectives“. Diesen Verträgen sind die folgenden Grundsätze gemeinsam: Gleichwertiges Schutzniveau: Der empfangende Staat unterste llt die erhaltenen In- formationen einem Schutzniveau, das demj enigen entspricht, dem die Informationen beim abgebenden Staat ausdrücklich unterstellt gewesen wa ren (z.B. Klassifizierung als geheim). „Need to know“: Der Zugang zu den Informationen wird im Rahmen de r jeweiligen Bedürfnisse ausschliesslich Personen gew ährt, deren Aufgabenerfüllung die Kennt- nis der klassifizierten Informationen erfordert. 37 S. insb. Ziff. 4 Vereinbarung DAP-SND. 38 Ziff. 3.5 Vereinbarung DAP-SND. 39 Ziff. 4.2.4 Vereinbarung DAP-SND. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 85 Sicherheitsprüfungen: Zugang zu den Informationen erhalten einzig Personen, denen gestützt auf eine entsprechende Personens icherheitsprüfung vom zuständigen Staat eine Sicherheitserklärung erteilt worden ist. Drittstaatregel („third country rule“): Der Empfängerstaat leitet die klassifizierten In- formationen nicht ohne vorgängige schriftliche Zustimmung des abgebenden Staates an einen Drittstaat oder eine internationale Organisation weiter. Diese in den jeweiligen bilateralen Ve rträgen enthaltenen Grundsätze verhindern nicht, dass der DAP und der SND klassifizierte Informationen austauschen, die ihnen Nachrichtendienste von Staaten übergeben haben, mit denen die Schweiz Informati- onsschutzabkommen geschlossen hat. Es kann davon ausgegangen werden, dass das Personal des DAP und des SND sich erheitsüberprüft ist und durch die entspre- chenden Sicherheitserklärungen zum Zug ang zu klassifizierten Informationen be- rechtigt wird; ebenso kann angenommen wer den, dass die Dienste in der Lage sind, den Grundsatz des „need to know“ und die Drittstaatregel durchzusetzen. 1.3.3.2. Besondere Vereinbarunge n des DAP bzw. des SND mit ausländischen Nachrichtendiensten Der DAP und der SND sind ermächtigt, Beziehungen mit ausländischen Diensten zu unterhalten und dabei mit diesen Diensten gewisse Zusammenarbeitsgrundsätze spezialvertraglich zu vereinbaren. Es stellt sich die Frage, ob es sich bei diesen Vereinbarungen tatsächlich um eigent- liche völkerrechtliche Verträge handelt oder ob es jeweilen eher um ein einfaches „Memorandum of understanding (MoU)“ geht, das keine rechtliche Bindung entfaltet. Dies hängt in jedem Fall von jeweiligen Willen der Parteien ab. Da wir keinen Zugriff zu diesen Vereinbarungen haben, ist eine entsprechende Beurteilung hier nicht mög- lich. Im Fall der Vereinbarungen, die vo m DAP getroffen werden, kann angenommen werden, dass der Gesetzgeber in der Tat den Abschluss von verbindlichen völker- rechtlichen Verträgen erfass en wollte, da solche nach Arti kel 17 BWIS erforderlich sind, wenn der DAP mit ausländisc he Behörden Personendaten austauschen will 40, und das Gesetz präzisiert, dass es sich um „eine genehmigte zwischenstaatliche Vereinbarung“ handeln muss. Diese Umschreibung kann sich nicht auf ein einfaches MoU beziehen. Die Tatsache, dass die Vere inbarungen des DAP offenbar regelmäs- sig mündlich abgeschlossen werden, hat auf ih re Qualifizierung als verbindliche völ- kerrechtliche Verträge keinen Einfluss41. 40 Artikel 17 Absatz 3 BWIS sieht lediglich vier Ausnahmen von diesem Grundsatz vor: 3 Das Bundesamt kann im Einzelfall Personendaten an Sicherheitsorgane von St aaten weitergeben, mit de- nen die Schweiz diplomatische Beziehungen pflegt, wenn ein Gesetz oder eine genehmigte zwischenstaatli- che Vereinbarung es vorsieht oder wenn: a. die Information benötigt wird, um ein auch in der Sc hweiz strafbares Verbrechen oder Vergehen zu verhin- dern oder aufzuklären; b. damit ein schweizerisches Ersuchen um Information begründet werden muss; c. es im Interesse der betroffenen Person liegt un d diese zugestimmt hat oder deren Zustimmung nach den Umständen angenommen werden kann; d. es zur Wahrung erheblicher Sicherheitsinteressen der Schweiz oder des Empfängerstaates unerlässlich ist. 41 S. Notiz des EDA vom 27. Februar 2006 an die Delegation der Geschäftsprüfungskommissionen, „Collaboration avec l’étranger du Service d’analyse et de prévention (SAP) de l’Office fédéral de la police“. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 86 Es ist darauf hinzuweisen, dass dies e Vereinbarungen der Genehmigung des Bun- desrates bedürfen42. Vom Inhalt solcher Vereinbar ungen haben wir ke ine Kenntnis; da sie als „geheim“ klassifizi ert sind. Wir können daher ni cht beurteilen, ob solche Vereinbarungen gegebenenfalls auch den Austausch entsp rechender Informationen eines ausländischen Dienstes zwischen dem DAP und dem SND begrenzen. 1.3.3.3. Besondere Be dingungen der ausländischen Nachrichtendienste Es kommt offenbar häufig vor, dass aus ländische Dienste dem DAP und dem SND ausserhalb des jeweiligen Geltungsbereich s der Abkommen über den Schutz klassi- fizierter Informationen und der von den schwe izerischen Diensten mit ausländischen Diensten getroffenen besonderen Vereinbarungen unter besti mmten, spezifisch for- mulierten Bedingungen Informationen zukomm en lassen. Obschon solche Bedin- gungen keine formellen völkerrechtlichen R egelungen darstellen, werden sie vom empfangenden Dienst akzeptiert und müssen demzufolge respektiert werden. Es stellt sich daher die Fr age, ob diese Bedingungen auf den Informationsaustausch zwischen dem DAP und dem SND gegeben enfalls beschränkende Wirkungen haben können. Wir haben im Rahmen der Besprechungen mit den Vertretern des DAP und des SND eine begrenzte Zahl von Beispielen für Bearbeitungsbedingungen erhalten, die aus- ländische Nachrichtendienste für die Ü bermittlung von Informationen machen. Die Beurteilung der verschiedenen Bedingungstypen stützt sich ausschliesslich auf diese Beispiele und ist daher nicht abschliessend. Die Regel des „need to know “ und die Regel der Sicherheitsprüfung (s. oben): Der Informationsaustausch zwischen dem D AP und dem SND wird du rch die Regel des „need to know“ nicht eingeschränkt, da sich für die Verantwortlichen der beiden Dienste die Notwendigkeit zur Einsicht nahme im Rahmen ihres Auftrags zur Wah- rung der inneren (DAP) bzw. äusseren Sicherheit (SND) er gibt. Auch die Regel der Sicherheitsprüfung bewirkt keine Ein schränkung des Nachrichtenaustauschs zwi- schen den beiden Diensten, da ihr Personal den erforderlichen Sicherheitsprüfungen unterzogen wird. Textbeispiel: “The following information has been shared with the Government of Switzerland. It may be discussed with appropr iately cleared memb ers of the Swiss Government who have a need to know this in formation in accordance with their offi- cial duties”. Die Drittstaatregel (s. oben) hat, wie bereits erw ähnt, keine einschränkende Wirkung auf den Informationstransfer zwischen DAP und SND; selbstvers tändlich wird aber damit die Weiterleitung der auf diesem Weg er haltenen Informationen an andere Staaten untersagt, soweit nicht der Abse nderstaat einer Weitergabe ausdrücklich 42 Wenn der DAP mit einem ausländischen Nachricht endienst vertraglich geregelte Beziehungen un- terhalten will, muss er diesen Vertrag nach Art. 26 Abs. 2 BWIS vorgängig dem Bundesrat zur Ge- nehmigung unterbreiten; die Bestimmung lautet: Der Bundesrat genehmigt zwischenstaatliche Verwaltungsvereinbarungen der Sicherheitsorgane. Solche Ver- einbarungen dürfen erst nach erfolgter Genehmigung vollzogen werden. Der SND seinerseits muss Vereinbarungen, die er mit ausländischen Diensten treffen will, nach den Grundsätzen von Art. 99 Abs. 3 Bst. c MG (s. Fussnote 10) dem Bundesrat zur Zustimmung unterbrei- ten. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 87 zustimmt. Textbeispiel: “Further dissemination to other countries is not authorized without prior approval of the originator”. Die Drittdienstregel (“Third service rule”): Diese Regel unters agt die Weitergabe der Information (nicht nur beschränkt auf di e Quelle) an einen anderen Dienst, sofern nicht der absendende Dienst der Weitergabe ausdrücklich zugestimmt hat. Diese Regel kann daher den Austausch von In formationen zwischen DAP und SND ein- schränken. Sie findet sich insbesondere in den Statuten des Club of Berne 43 (Art. 5), der Middle European Conference 44 (Art. 3) und des Groupe anti-terroriste 45 (Ziff. 2.15). Diese Regelungen schei nen eine Weitergabe von Informationen, die der DAP aus diesen Kreisen erhalten hat, an den SND a priori auszuschliessen. Allerdings hat sich anlässlich unserer Gespräche mit den Vertretern des DAP gezeigt, dass dieser Dienst davon ausgeht, dass auch beim Vorlieg en einer Drittdienstregel die Weiterga- be von zweckdienlichen Informationen an den SND möglich ist, sofern die Informati- onen derart umgeschrieben und anonymisiert we rden, dass die Quelle nicht mehr erkennbar ist. Textbeispiel: „The information may be used by the member services, but it may only be communicated to any service outside t he MEC or used for purposes other than intelligence purposes with the consent of the member services concerned.” Die Drittparteiregel (“third party rule”): Die Drittparteiregel als solche erscheint in kei- nem der Beispiele, die uns von den beiden Diens ten präsentiert wu rden. Die Regel wird aber von beiden Dienst en häufig erwähnt, von ihnen allerdings sehr unter- schiedlich interpretiert. Der DAP stellt die Drittparteienregelung im Wesentlichen der Drittdienstregel gleich, während der SND davon ausgeht, dass sie der Drittstaatenre- gelung entspricht (s. Ziff. 1.4.5.) Zur Quellenschutzregel s. Ziffer 1.4.4. 1.4. Quellenschutz 1.4.1. Gesetzliche Regelungen Artikel 17 Absatz 7 BWIS 46 sieht unter der Sachüber schrift „Weitergabe von Perso- nendaten“ im Verkehr mit dem Ausland ein en formell unbedingten Schutz der Quel- len vor. Die Regelung ist im Verlaufe der parlamentarischen Beratung ins Gesetz 43 Die Chefs der Sicherheits- und Nachrichtendienste der Mitgliedstaaten der EU sowie Norwegens und der Schweiz treffen sich seit 1968 regelmässig auf informelle Weise, um Fragen zu diskutieren, die mit den Nachrichtenbedürfnissen und der Sicherheit insbesondere in den Bereichen der Gegen- spionage, der organisierten Kriminalität sowie des Terrorismus im Zusammenhang stehen. Diese Gruppe wird als „Club of Berne“ bezeichnet. 44 De-facto-Vereinigung der Verantwortlichen für die zivilen Nachrichten- und Sicherheitsdienste West- und Mitteleuropas. 45 Nach den Attentaten des11. September 2001 und auf Empfehlung der Europäischen Union hat der Club of Berne eine Antiterrorismus-Gruppe (Groupe antiterroriste, GAT) gebildet, dem die Verantwort- lichen für die Bekämpfung des Terrorismus angehören. Der GAT erstellt Evaluationen terroristischer Bedrohungen sowie thematische Studien beispielswe ise über den Weg gefälschter Dokumente und über Bedrohungen im NRBC-Bereich (Nukleare, radiologische, biologische und chemische Bedrohun- gen) 46 S. Fussnote 6. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 88 eingefügt worden; der Bundesrat hatte sich in seiner Botschaft 47 noch gegen eine solche Bestimmung ausgesprochen und hatte erfolglos geltend gemacht, dass ein unbedingter Quellenschutz vor allem im Ve rkehr mit dem Ausland wichtig sei, dass er aber insbesondere im Inland nicht imme r sachgerecht sei u nd der Umgang damit ein wichtiges Führungsmittel sei, das er und das Departe ment handhaben können müssten. Artikel 99 Absatz 4 MG verlang t, dass die Informationsquellen der Nach- richtendienste im VBS in jedem Fall zu schütz en seien. Die Botschaft 48 zu dieser vom Parlament am 4. Okt ober 2002 verabschiedeten und seit 2004 gültigen Rege- lung nimmt Bezug auf die R egelung des BWIS und sagt, da ss „viele wichtige Infor- mationen nur mitgeteilt“ werden, „wenn die zuständigen Behörden verbindlich zusi- chern können, dass die Quelle einer Information Dritten nicht bekannt gegeben wird.“ Diese Bestimmungen werden insbesonder e gegenüber den Zusammenarbeitsvorga- ben des RVOG im Grundsatz als lex specialis betrachtet. Besonderer Prüfung bedarf das Verhältnis zwischen Artikel 154 Absatz 1 und Absatz 2 Buchstabe a ParlG zu Artike l 7 Absatz 7 BWIS und Arti kel 99 Absatz 4 MG. Zwar hat das Parlamentsgesetz, verabsch iedet am 13. Dezember 2002, als lex posterior gegenüber den beiden and eren älteren Gesetzen bei Wi dersprüchen grundsätzlich Vorrang, doch stellt sich die Frage, welche der beide n einander gegenüber stehen- den Regelungen als die speziellere anzusehen ist. Im Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates zur Parlamen tarischen Initiative Parlamentsgesetz 49 wird zur heutigen Regel ung in Artikel 154 ParlG ledigl ich festgehalten, dass die Ge- schäftsprüfungsdelegation „neu auch Eins icht in … die Meldungen ausländischer Amtsstellen nehmen“ könne50. Der Bundesrat hat sich in seiner Stellungnahme zum Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates 51 zwar gegen eine Aus- dehnung der Einsichtnahmerechte auf Unterlagen zur Entscheidfindung des Bundes- rats gewehrt, die Einsichtnahme in Informationen im Bereich des Staatsschutzes und der Nachrichtendienste dagegen insofern akzeptiert, als sie auf den kleinen Kreis der Delegation beschränkt wurde 52. Auch im Plenum der be iden Räte wurde das Ver- hältnis zu den Regelungen des Quellenschutzes nicht besonders thematisiert53. Dies ist darauf zurückzuführen, dass bereits anl ässlich des Erlasses der Bundesverfas- sung vom 18. April 1999 eine sehr ausführlic he parlamentarische Debatte zu dieser Frage geführt wurde54: Artikel 169 Absatz 2 BV sieht vor, dass den „vom Gesetz vor- gesehenen besonderen Delega tionen von Aufsichtskommi ssionen …keine Geheim- haltungspflichten entgegengehalten werden können“. Die Lehre ist sich offenbar hin- 47 BBl 1994 II 1184. 48 BBl 2002 877. 49 BBl 2001 3467 ff. 50 BBl 2001 3605. 51 BBl 2001 5428 ff. 52 BBl 2001 5433. 53 Diskutiert wurde im Plenum beider Räte lediglic h das Einsichtsrecht der Delegationen in die Sit- zungsunterlagen des Bundesrats, während das Einsichtsrecht in die Unterlagen der Nachrichtendiens- te ohne besondere Erklärungen beschlossen wurde; s. Amtl. Bull. 2001 N, S. 1372/1373; 2002 S, S. 225; 2002 N, S. 966 sowie 2002 S, S. 933. 54 Zu den Einzelheiten s. Thomas SÄGESSER, Die Bundesbehörden, Kommentar, Beiträge und Mate- rialien zum 5. Titel der Bundesverfassung, Bern 2000, S. 331 ff. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 89 sichtlich der Tragweite dieser Bestimmung nicht ganz einig 55, doch ist dem Grund- satz der verfassungskonformen Gesetzesauslegung 56 folgend davon auszugehen, dass Artikel 154 Absatz 1 und Absatz 2 Bst. a ParlG als lex specialis anzusehen sind und die Delegation der G PK nach den von ihr zu bestimmenden Verfahren eine un- eingeschränkte Einsicht durchsetzen kann. 1.4.2. Begriff der Quelle Was den Begriff der „Quelle“ anbelangt, wird dieser weder in der Botschaft zum BWIS noch in der Botschaft zum Regelung im MG besonders erläutert. Artikel 11 Absatz 1 VND und Artikel 20a Absatz 2 VWIS enthalten dageg en je eine nicht ab- schliessende Umschreibung des Begriffs: Er umfasst „Personen, die sensitive Infor- mationen weitergeben, die Nachrichtendienst e im In- und Ausland sowie die Signal- aufklärung“ bzw. „Personen, die staatssc hutzrelevante Informationen weitergeben, Sicherheitsorgane, mit welc hen der DAP zusammenarbeite t, sowie die Funkaufklä- rung“. Nicht erwähnt werden dagegen im Zusammenhang mit dem Quellenschutz die so genannten offenen Quellen, d.h. die frei zugänglichen Informationsmittel wie Me- dienerzeugnisse, Bibliotheken u.dgl., auf denen ein erheblicher Teil der beschafften Informationen beruhen dürfte. 1.4.3. Begriff des Schutzes Auch der Begriff des „Schutzes“ wird in den gesetzlichen Materialien nicht besonders umschrieben oder abgegrenzt. Au s den Darstellungen in den Botschaften (s. Ziff. 1.4.1.) ist zu schliessen, dass es vor allem darum geht, dass die primären Empfänger einer Information die Identität der „Quelle“ bzw. der Informanten nicht an Dritte wei- tergeben sollen bzw. nicht zu einer We itergabe gezwungen werden dürfen. Dem ent- spricht im Wesentlichen die Umschreibung der Schutzmassnahmen in Artikel 11 Ab- satz 2 VND: „Der Quellenschutz ist de n jeweiligen Schutzbedürfnissen anzupassen. Umfassend zu schützen sind in Bezug auf Identität, Standorte, Infrastruktur, Zugänge und Aufträge die besonders schützenswerten Q uellen wie Personen, die sensitive Informationen weitergeben.“ Artikel 20a Absatz 2 VWIS enthält eine im Wesentlichen identische Umschreibung für den Bereich der inneren Sicherheit. Mit diesen Regelungen soll wohl vor alle m verhindert werden, dass einzelne Perso- nen infolge ihrer Informationstätigkeit negat iven Folgen (persönliche oder berufliche Nachteile, administrative oder strafrecht liche Verfahren, öff entliche Stigmatisierung als „Verräter“ etc.) ausgesetzt werden. Offen bleiben kann im Hinblick auf die gestell- ten Fragen, ob der Begriff des Schutzes in den beiden Gesetzen auch aktive Schutzmassnahmen wie Fluchthilfe, Verscha ffen einer neuen Identität, etc. in sich schliesst; die Gesetzesmaterialien und die V ND äussern sich zu dieser Frage nicht. Dagegen sehen Absatz 3 von Artikel 11 VND und Absatz 4 VWIS noch eine Art se- 55 Ein uneingeschränktes verfassungsmässiges Einsic htsrecht unter klarem Ausschluss gesetzlicher Einschränkungen befürworten Jean-François AUBERT, in Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, hgg. von J.-F. Aubert und P. Mahon, Zürich/Basel/Genf 2003, Art. 169, Rz. 18 und SÄGESSER (Fussnote 46), Rz. 622; die Zulässigkeit der Weiterführung eines gesetzlichen Vorbehalts zu Gunsten des Que llenschutzes bejaht hingegen implizit Philippe M ASTRO- NARDI, in: Die schweizerische Bundesverfassung, hgg. von B. Ehrenzeller/Ph. Mastronardi/ R.J. Schweizer/K.A. Vallender, Zürich etc. 2002, Art. 169, Rz. 58, anzunehmen. 56 S. etwa Ulrich H ÄFELIN / Walter H ALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. Aufl., Zürich/- Basel/Genf 2005, Rz. 148 ff. und dortige Hinweise. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 90 kundären Quellenschutz vor; danach sind nebst den Quellen selbst auch „die Art und die Intensität der Beziehungen zu ihnen, die eingesetzten Verbindungsmittel, die Me- thoden, Mittel und Resultate der Beschaffung sowie die Kontaktpersonen“ zu schüt- zen. Es handelt sich dabei nicht um eigentliche Schutzbestimmungen für die Quellen, sondern eher um den Auftrag zur Sicherung der nachricht endienstlichen Informati- onsbeschaffung als solcher. Keine spezifischen Hinweise finden sich in den Materialien über den „Schutz“ von ausländischen Dienststellen bzw. Organisati onen. Sie werden zwar durch Artikel 11 Absatz 1 VND und Artikel 20a Absatz 2 VWIS als Quellen bezeichnet und kommen im Grundsatz in den Genuss der Schutzmassnahmen nach Artikel 11 Absatz 2 und 3 VND sowie Artikel 20a Absa tz 3 und 4 VWIS. Ihre Sit uation dürfte aber, was die Schutzbedürfnisse anbelangt, häufig eine wesentlich andere als die der informieren- den Einzelpersonen sein, da solche Dienste ni cht den gleichen Gefahren ausgesetzt sind. Ihr Interesse an einer Nichtweitergabe der Identität der Quelle dürfte eher darin liegen, dass eine Weitergabe bestimmte Operationen oder politische Beziehungen und Pläne (von denen auch die Weitergabe selb st Teil sein kann) beeinträchtigen könnte. Das Schutzinteresse einer ausländ ischen Dienststelle ist demnach in der Regel nicht identisch mit dem Schutzinter esse einer als Informationsquelle geführten Einzelperson. Vom Quellenschutz in Sinne einer Geheimhal tung der Identität der Quelle kaum un- mittelbar erfasst werden schliesslich die so genannten offenen Quellen, da sie ihre Informationen ja selbst der Allgemeinheit zur Verfügung stellen. Der Vernehmlassungsentwurf des Bundesrates vom 5. Juli 2006 über eine Änderung des BWIS 57 schlägt vor, Artikel 17 Absatz 7 vollständig dem MG anzupassen und den „absoluten“ Quellenschutz auch auf Informanten im Inland auszudehnen58. 1.4.4. Quellenschutz im internationalen Bereich Es besteht derzeit weder ein multilatera les Abkommen noch völkerrechtliches Ge- wohnheitsrecht, welches den Quellenschutz regelt. Die bilateralen Abkommen über den Schutz von klassifizierten Informationen, welche die Schweiz abgeschlossen hat, befassen sich mit dem Quellenschutz nicht. Ob der Quellenschutz allenfalls in den Verwaltungsvereinbarungen erfasst wird, welche der DAP und der SND mit ausländi- schen Diensten getroffen haben, entzieht sich unserer Kenntnis. Schliesslich ist dar- auf hinzuweisen, dass in den Beispielen für die Informationstransferbedingungen, die uns vom DAP und vom SND präsentiert wur den, der Quellenschutz nirgends thema- tisiert wurde; die einzige Ausnahme bildet Artikel 5 der Statut en des Club of Berne: „Whatever the provisions of national laws, the origin of the information must always be protected“. Anders als die Drittdienstregelu ng (s. Ziff. 1.3.3.3), zielt der Quellenschutz nicht auf eine Beschränkung des Informationsaustausch s als solchem ab, sondern auf die Verhinderung einer Weitergabe von Daten über die Quelle. 57 Änderung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS - Besondere Mittel der Informationsbeschaffung), Entwurf vom 5, Juli 2006 [Projekt BWIS II]. 58 S. auch Erläuterungen vom 5. Juli 2006 zum Vernehmlassungsentwurf BWIS II, S. 45 f. [Erläute- rungen BWIS II]. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 91 1.4.5. Praxis im DAP und im SND Für die Darstellung der Praxis der bei den Dienste zur Handhabung des Quellen- schutzes stützen wir uns auf die Angaben, die uns in den eingangs erwähnten Ge- sprächen gemacht wurden. Vorweg ist festzu stellen, dass zwischen den allgemeinen Regelungen über die Informati onsbearbeitung und die Info rmationsweitergabe sowie den Anforderungen des Quellenschutzes nicht immer klar differenziert wird. Beide Dienste berufen sich beim Austau sch von Informationen, die von ausländi- schen Diensten stammen, vorweg auf die so genannte Third Party Rule (zu den Be- griffen s. Ziff. 1.3.3.) sowie auf die (mit Ausnahme des Geltungsbereichs, der sich beim BWIS auf ausländische Quellen besch ränkt) schon heute praktisch gleich lau- tenden gesetzlichen Regelungen zum Quellenschutz. Bei des wird im DAP und im SND derzeit unterschiedlich ausgelegt und gehandhabt: Der SND versteht unter der Third Party Rule im Wesentlichen eine Drittstaatregel. Das heisst, dass Informationen eines au sländischen Dienstes zu Handen eines schweizerischen Dienstes intern in der Or iginalfassung ausgetauscht werden dürfen, sofern der informierende Dienst dies nicht ausdrücklich beschränkt oder ausge- schlossen hat. In Bezug auf den Quellensc hutz geht er offenbar von einer Differen- zierung nach Art der Quelle aus. Er geht davon aus, dass ausländische Nachrichten- dienste andere Schutzbedürfnisse als Pr ivatpersonen haben und dass die Dienste intern als Quelle genannt we rden dürfen, sofern sie dies nicht ausdrücklich selbst ausgeschlossen haben – dies insbesondere, weil die Herkunft der Information für deren Auswertung selbst eine wichtige Rolle spielen kann. Der DAP pflegt eine einschränkendere Prax is. Er spricht zwar auch von einer Third Party Rule, versteht darunter aber eine Drittdienstregel, welche eine Weitergabe der Originalfassung der Information an einen inl ändischen Dienst nur zulässt, wenn die informierende Stelle dies ausdr ücklich gestattet. Beim spezifischen Quellenschutz geht er davon aus, dass die entsprechenden Bestimmungen sich integral auch auf die Identität ausländischer Dienste erst recken und damit die Offenlegung der Her- kunft einer Information grundsätzlich ausschli essen, es sei denn, der Dienst gestatte die interne Weitergabe der Informationsherkunft. Es ist darauf hinzuweisen, dass in den uns präsentierten Beispielen ausländischer Dienste für Informationstransferbedingungen die Drittparteiregel als solche nirgends ausdrücklich aufgeführt wird. Erwähnt werden dagegen sowohl die Drittstaatregel als auch die Drittdienstregel. Die Drittparteiregel würde daher bedeuten, dass sie, je nach Zusammenhang, entweder die Drittdiens tregel, die Drittstaatregel oder beide zusammen einschliessen würde. Es hängt daher von der konkreten Formulierung der Informationstransferbedingungen sowie allenfalls nachtr äglich eingeholten Präzisie- rungen des Absenderdienstes ab, ob die Bedingungen des Absenderstaates lediglich die Weitergabe an einen Drittstaat ausschli essen wollen, oder ob auch die Weiterga- be der Informationsrestriktion auf andere i nnerstaatliche Nachrichtendienste ausge- schlossen werden soll. 1.4.6. Rechtliche Schlussf olgerungen zum Quellenschutz Schutzobjekt ist nach den beiden Gesetzesbestimmungen die Quelle selbst und nicht primär die Information als solche; letztere ist vorweg nach den Regelungen über die Informationsbearbeitung (s. Ziff. 1.3.) zu behandeln. In den Erläuterungen zu BWIS II findet sich nun allerdings auch folgender Satz: „Im Üb rigen umfasst Quellenschutz Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 92 sowohl Geheimhaltung über die Identität der Person, die eine Information mitteilt, als auch über den Inhalt der Information“59. Würde diese Aussage zum Nennwert ge- nommen, wäre eine Weiterverbreitung des Inhalts einer Information ausgeschlossen und es würde sich die Frage stellen, wozu die Information dann noch dienen soll. Die Quelle entscheidet im Grundsatz über ihr eigenes Inte resse an der Nichtweiter- gabe ihrer Identität bei der Bearbeitung bzw. Weiter gabe von Informationen. Dies zeigt sich insbesondere auch im Bereich de r offenen Quellen. Die im Gesetzeswort- laut vorgegebene Unbedingtheit des Quellenschutzes bezieht sich also nur auf allfäl- lige intern vorgegebenen Weit ergabepflichten der schweizer ischen Dienste und er- laubt diesen, den Quellen bzw. Informanten bei Bedarf bzw. auf deren Wunsch die Nichtweitergabe ihrer I dentität zuzusichern und Mass nahmen zu treffen, welche Rückschlüsse auf diese Identität ausschlies sen. Solche Massnahmen können insbe- sondere in einer textlichen Überarbeitung der Information bzw. in der Einarbeitung des materiellen Inhalts in andere Texte bes tehen. Die gesetzlichen Regelungen des Quellenschutzes schliessen aber nicht aus, dass Quellen bzw. Informanten selbst auf die Nichtweitergabe der Herkunft der In formation ganz oder teilweise verzichten und allenfalls einer vollst ändigen oder teilweisen We itergabe von Informationen zur Herkunft an weitere, allenfalls näher umschriebene Adressaten vorgängig oder nach- träglich zustimmen können. Liegt eine solche Zustimmung vor, richten sich die Moda- litäten einer allfälligen Weitergabe an interessierte schweizerische Dienststellen nach dem anwendbaren Landesrecht bzw. den ent sprechenden Weisungen der Aufsichts- behörden, eine Weitergabe an ausländische Dienststellen dagegen sowohl nach dem Landesrecht als auch nach den allfälligen Absprachen mit solchen Dienststellen und den internationalen Usanzen in diesem Bereich (s. Ziff. 1.4.4.). Zwar wird mit der Vorlage „BWIS II“ eine „Vereinheitlichung“ des Quellenschutzes vorgeschlagen60. Die damit angestrebte Ausdehnung eines weitgehenden Quellen- schutzes auf inländische Quellen ist aber re chtspolitisch immer noch umstritten und bezieht sich nur auf die formellen Rechts grundlagen. Deren unterschiedliche Inter- pretation und die entsprechend unterschied liche Praxis des DAP und des SND zum Quellenschutz werden davon im Grunde nicht betroffen; diese unterschiedlichen Auf- fassungen werden vielmehr durch die jewei ligen Vorbehalte in den Weisungen der zuständigen Departemente und in der Zu sammenarbeitsvereinbarung zwischen DAP und SND (s. Ziff. 1.3.2.) sozusagen geschützt. Es stünde allerdings dem Bundesrat schon heute frei, durch eine entsprechende Re- gelung auf Verordnungsebene eine verbindl iche Ausführungsbestimmung zu Artikel 99 Absatz 4 MG sowie zu Artikel 17 Absatz 7 BWIS zu erlassen, welche zwischen dem Informationsaustausch zwischen den beiden Diensten und dem eigentlichen Quellenschutz sowie den besonderen Schu tzbedürfnissen der je weiligen Quellen differenziert und die entsprechenden Austauschbedingungen festlegt. 59 Erläuterungen BWIS II, S. 46. 60 Erläuterungen BWIS II, S. 45 f. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 93 2. Zu den gestellten Fr agen im Einzelnen 2.1. Zu Frage 1 Die Regelungen des massgebe nden schweizerischen und internationalen Rechts für die Informationsweitergabe vom DAP an de n SND und umgekehrt sowie für den je- weiligen Quellenschutz wurden in den Ziffern 1.3. und 1.4. dargestellt. Aus dieser Darstellung ergibt sich, dass eine generelle Zulässigkeit oder ei n generelles Verbot der Nennung eines ausländischen Dienstes als Quelle der Information nicht besteht. Über die Zulässigkeit der Nennung eines Dienstes muss im Einzelfall entschieden werden, und zwar anhand der anwendbaren Bearbeitungsregelungen, der Bedürfnis- se des empfangenden Dienstes und der konk reten Vorgaben der Informanten im Einzelfall, sowie schliesslich anhand der je weiligen konkreten Schutzbedürfnisse der Quelle. Es sind insbesondere keine völkerrechtliche n Regelungen ersichtlich, die den Infor- mationsaustausch zwischen dem DAP und dem SND von vorneherein ausschlies- sen. Da wir allerdings keine Kenntnis vom Inhalt der Vereinbarungen haben, welche der DAP und der SND mit ausländischen Diensten abgeschlossen haben, können wir nicht beurteilen, ob sich darin allenfa lls Bestimmungen finden, die den Informations- austausch zwischen den beiden Diensten einschränken können. Unter den verschie- denen Informationstransferbedingungen, welc he ausländische Dienste vorgeben, kann einzig die Drittdienstregel eine Be schränkung des Informationsaustausches zwischen DAP und SND nach sich ziehen. Sogar in diesen Fällen geht aber der DAP davon aus, dass eine Übermittlung der ei gentlichen Information an den SND oder andere schweizerische Dienstste llen möglich ist, sofern nicht das Originaldokument, sondern eine anonymisierte Transkription übermittelt wird. Beim SND seinerseits scheint die Drittdienstregel als Vorgabe bei einer Weitergabe eher die Ausnahme zu sein. Zusammenfassende Antwort: Unmittelbare generelle Einschränkungen des internationalen Rechts für den Informa- tionsaustausch zwischen dem DAP und dem SND sind keine ersichtlich; zu beachten sind Einschränkungen, die sich aus der a llenfalls von ausländischen Diensten zur Bedingung gemachten Drittdienstregel ergeben. Als Einschränkung des schweizeri- schen Rechts für den Informationsaustausch ist der gesetzliche Quellenschutz zu beachten, der sich - insbesondere bei informierenden Personen - nach den jeweili- gen Bedürfnissen der Quelle selbst zu richten hat. 2.2. Zu Frage 2 Sowohl der DAP als auch der SND haben je spezifische Rechtsgrundlagen für die Bearbeitung und insbesondere die Weitergabe von Informationen (s. Ziff. 1.2.3.). Diese Regelungen müssen für den gesamten jeweiligen Tätigkeitsbereich Anwen- dung finden. Nach Artikel 99 Absatz 1 MG beschränkt sich die Beschaffungszustän- digkeit des SND von vorneherein auf Info rmationen „über das Ausland“. Damit ist zwar noch nicht gesagt, dass davon die „innere Sicherheit“ nicht betroffen sein kann. Insbesondere aus Artikel 99 Abs. 2 bis MG 61 sowie Artikel 1, 2 und insbesondere 5 61 S. Fussnote 10. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 94 BWIS ergibt sich aber die Kompetenzau fteilung zwischen DAP un d SND auf die in- nere bzw. die äussere Sicherheit. Für die Anwendung der Regel ungen ist die Tatsa- che, ob es sich um Regelungen über das Ausland bzw. über das Inland handelt, nicht per se massgebend, sondern nur dann, wenn die jeweili gen Bearbeitungsrege- lungen selbst oder die jeweiligen Ve rwendungsvorgaben eine entsprechende Diffe- renzierung vorsehen. Entscheidend für das anwendbare Recht und den Umgang mit der Information ist der Zweck der Erhebung: Je nach Zweck der Er hebung ergibt sich, ob für die Bearbei- tung im Grundsatz das MG oder das BWIS zur Anwendung kommt. Die Weiterverbreitung von Informationen über das Ausland an inländische Dienststel- len ist zwar weder im MG noch in der VND besonders geregelt, doch dürfte es gera- de der Sinn der Tätigkeit des SND sein, di e für die Sicherheit des Landes relevanten Informationen über das Ausland in geeignet er Form an die betroffenen inländischen Dienststellen bzw. an den Bundesrat weiter zuleiten. Für die Bearbeitung bzw. die Verbreitung kommen die unter Ziffer 1.3. und 1.4. erwähnten Regelungen über die Informationsweitergabe und den Quell enschutz zum Tragen. Informationen über Vorgänge im Inland, die im Zusammenhang mit Vorgängen im Bereich der äusseren Sicherheit stehen und in der en Kenntnis der SND beispielsweise über die Informati- onsverbreitung in den Plattformen gelangt ist, kann er nach Massgabe seiner Rechtsgrundlagen und den jeweiligen konkreten Bearbeitungsvorgaben 62 verwenden bzw. weitergeben. Soweit es sich allerdin gs um Informationen handelt, die vom DAP in Anwendung des BWIS erhoben worden sind, sind die Vorgaben des BWIS für eine Weitergabe ins Ausland zu beachten. Dass andererseits der DAP für die Erfüllung seiner Aufgaben im Bereich der inneren Sicherheit auch Kontakte mit ausländi schen Quellen benötigt, wird durch Artikel 8 und 17 BWIS bestätigt. Dass dabei auch In formationen über das Ausland anfallen können, die für die innere Sicherheit von Bel ang sind, liegt auf der Hand. In diesem Fall kommen für die Bearbeitung bzw. di e Verbreitung und den Quellenschutz die massgebenden Regelungen des BWIS und der VWIS (s. Ziff. 1.3. und 1.4.) zur An- wendung. Zusammenfassende Antwort: Die rechtlichen Einschränkungen des Info rmationsaustauschs sind nicht davon ab- hängig, ob es sich um Informationen über da s Inland oder das Ausland handelt, son- dern richten sich nach den jeweils anzuwendenden Rechtsgrundlagen. 2.3. Zu Frage 3 Die regelmässigen Auslandkontakte sowohl des SND bedürfen nach Artikel 7 Absatz 1 VND der Zustimmung des Bun desrats; der DAP ist nach Artikel 26 Absatz 2 BWIS (in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 VWIS ) zum Abschluss von „Verwaltungsvereinba- rungen“ mit ausländischen Dienststellen berechtigt; die Vereinbarungen unterstehen nach Artikel 26 Absatz 2 BWIS der Gene hmigung des Bundesrats. Es ist denkbar 62 S. etwa Art. 17 Abs. 4 BWIS; die Bestimmung lautet: 3Die Weitergabe ins Ausland muss unterbleiben, wenn die betroffene Person durch die Datenübermittlung der Gefahr einer Doppelbestrafung oder ernsthafter Nachte ile für Leib, Leben oder Freiheit im Sinne der Europäi- schen Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 ausgesetzt werden könnte. Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 95 und kommt nach Angabe der beiden Dienste auch vor, dass dabei sowohl der SND als auch der DAP Kontakte zu denselben ausländischen Diensten unterhalten. Dass solche Kontakte verwaltungsintern zu koor dinieren sind, ergibt sich aus den gelten- den Zusammenarbeitsgeboten (s. Ziff. 1.3.1.). Zwar dürften, entsprechend den un- terschiedlichen Aufträgen und Zuständigkeit en der beiden Diens te, die Beschaf- fungs- und Weiterleitungsbedürfnisse in der Regel unterschiedlicher Natur sein, so dass sich nicht immer beide Dienste für di e gleichen Informationen eines ausländi- schen Dienstes interessieren, mit denen sie bei de Kontakte unterhalten. Es ist aber auch möglich, dass eine Information für beide Dienste wertvoll sein kann. Auch für die Bearbeitung der Informationen eines au sländischen Dienstes, mit dem sowohl der SND als auch der DAP Kontakte unterhal ten, gelten aber, je nach Bearbeitungs- zweck und entsprechender interner Zuständigkeit, im Grundsatz die Regelungen des MG oder des BWIS. Massgebend für die B earbeitungsmodalitäten bleiben also der Bearbeitungszweck und das innerstaatlich entsprechend anwendbare Recht; die or- dentlichen Koordinationsvorgaben sind in diesem Rahmen anwendbar. Dies gilt auch für die Weitergabe von Informationen an einen Dienst, mit dem beide Dienste Kon- takte unterhalten. Dagegen ist die Tatsache allein, dass sowohl der DAP als auch der SND mit einem Dienst Kontakte unterhal ten, für das anwendbare Recht bzw. die entsprechende Informationsbearbeitung unmassgeblich. Zusammenfassende Antwort: Für die rechtlichen Einschränkungen des Informationsaustauschs ist es unmassgeb- lich, ob beide schweizerischen Dienste mit dem informierenden ausländischen Dienst Beziehungen unterhalten. 2.4. Zu Frage 4 Die innerstaatlichen Tätigkeitsbereiche des SND und des DAP sind gesetzlich fest- gelegt. Die Auslandskontakte beider Dienste müssen von ihrem jeweiligen Tätig- keitsbereich abgedeckt sein; dies soll u.a. mit der Zustimmung des Bundesrats zur regelmässigen Kontaktaufnahme si chergestellt werden. Ebenso ist die Informations- bearbeitung und insbesondere die Weiterleitung von Informationen durch den SND und den DAP durch innerstaatliches Recht vorgegeben. Bei der Informationsbearbei- tung im Rahmen der ges etzlichen Zuständigkeiten sind die organisatorische Zuwei- sung und der im ausländischen Recht fe stgelegte Aufgabenbereich eines ausländi- schen Dienstes im Grundsatz unmassgeblich. Zusammenfassende Antwort: Für die rechtlichen Einschränkungen des Informationsaustauschs ist es unmassgeb- lich, ob es sich beim informierenden ausländischen Dienst um einen Inland- oder ei- nen Auslandnachrichtendienst handelt. 2.5. Zu Frage 5 Die Bearbeitung einer Information einschli esslich der Informationsweitergabe richtet sich vorweg nach den rechtlichen Gr undlagen des bearbeitenden Dienstes. Diese Bearbeitungsregelungen differieren für di e allgemeine Informationsbearbeitung in den Zuständigkeitsbereichen des SND und des DAP relativ stark (s. Ziff. 1.3.2.), sind aber für den jeweils erfassten spezifi schen Bereich des Quellenschutzes nahezu Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 96 identisch (s. Ziff. 1.4.2. ff.). Ob und in welcher Form eine Information zwischen dem DAP und dem SND ausge- tauscht werden kann, hängt primär vom Inhalt der Information und von der Notwen- digkeit einer Verwendung durch den anderen Dienst in dessen Aufgabenbereich ab (vgl. etwa Art. 11 und 18 VWIS oder Art. 5 VEKF). Stammen die Informationen von ausländischen Diensten, ergeben sich Einschränkungen unter Umständen auch durch entsprechende Vorgaben der Informanten. Daneben sind gener ell die spezifi- schen Anforderungen des gesetzlichen Quellenschutzes zu beachten; diese Anforde- rungen richten sich vorweg nach den Bedür fnissen der Informanten und müssen ge- gebenenfalls Rückschlüsse auf die Identität der Informanten verhindern. Die Form der Weitergabe kann demzufolge für die anzuwendenden Regeln nur von Bedeutung sein, soweit sie entweder dur ch den informierenden Dienst verlangt wird oder soweit sie Rückschlüsse auf die Identit ät einer geschützten Quelle zulässt. In solchen Fällen ist zu prüfen, ob Teile der Or iginalinformation zu anonymisieren oder in eine andere Form zu übertragen sind. Di e äussere Form (Abschrift, elektronische oder mündliche Übermittlung) ist demgegenüber nicht von eigenständiger Bedeu- tung. Zusammenfassende Antwort: Die rechtlichen Einschränkungen der Info rmationsweitergabe hängen nicht von der Form der Weitergabe als solc her ab. Die übermittelten Texte müssen den jeweiligen materiellen Vorgaben der Drittdienstregel oder des Quellenschutzes genügen. 2.7. Zu Frage 6 Der Bundesrat ist Aufsichtsbehörde des SND und des DAP (s. Ziff. 1.1.1. und 1.3.1.). Die Regelungen über di e Zustimmungserfordernis für di e Auslandkontakte bzw. den Genehmigungsvorbehalt allfäl liger Verwaltungsvereinbar ungen der beiden Dienste nach Artikel 7 Absatz 1 VND bzw. Artikel 26 Absatz 2 BWIS haben zwei Aspekte: Einerseits kann damit die a llgemeine Kohärenz im Bereic h der Aussenpolitik sicher- gestellt werden, andererseits wird damit auch eine ents prechende Koordination der Auslandsaktivitäten der beiden Dienste ermöglicht. Dies kann nötigenfalls auch durch entsprechende Weisungen oder Auflagen für die Aufnahm e oder die Gestaltung be- stimmter Kontakte bzw. bestimmter Ve reinbarungen erfolgen. Dass der Bundesrat dazu berechtigt ist, ergibt sich aus seiner Stellung als Aufsichtsbehörde. Zusammenfassende Antwort: Der Bundesrat hat die Kompetenz, den bei den Diensten Auflagen für ihre Ausland- kontakte zu machen. 2.7. Zu Frage 7 Als Aufsichtsbehörde der beiden Dienste hat der Bundesrat im Grundsatz uneinge- schränkten Zugriff auf deren Geschäfte und die entsprechenden Informationen (s. Ziff. 1.3.1.). Eine gewisse Einschränkung ist allenfalls zu machen, wenn es um die Schutzbedürf- nisse einzelner Personen im Ausland bzw. um die Einhaltung strikter Zusagen diesen gegenüber hinsichtlich der Weitergabe ihrer I dentität geht (s. Ziff. 1.4.3.). Für die Wahrnehmung der Aufsichtskompet enzen des Bundesrats dür fte zwar die Identität Gutachten VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007 97 einer informierenden Person nur in ausges prochenen seltenen Ausnahmefällen eine wesentliche Rolle spielen. In diesen Fä llen wäre durch besondere Vorkehrungen da- für zu sorgen, dass die betroffenen Depar tementsvorsteher und gegebenenfalls die übrigen Mitglieder des Bundesrats in geeig neter Weise (z.B. unter Ausschluss der Generalsekretariate und des Hilfspersonal s) von der entsprechenden Information Kenntnis nehmen können. Etwas anders dürfte sich di e Lage bei den Angab en über die Herkunft von Informati- onen ausländischer Dienste präsentieren. Einerseits muss der Bundesrat infolge sei- ner Zustimmungs- bzw. Genehmigungsbe fugnisse ohnehin wissen, mit welchen Diensten Kontakte gepflegt werden. Infolge der entsprechenden gesetzlichen Vor- schriften dürfte dies auch den kontaktierten Diensten bekannt sein. Andererseits sind deren Schutzbedürfnisse und die Folgen einer Weitergabe ihrer Identität in der Regel anderer Natur, als diejenigen einzelner Pers onen (s. Ziff. 1.4.3.). Sollte die Herkunft einer Information entgegen dem Wunsch des informierenden ausländischen Dienstes aus zwingenden internen Gründen doch der Aufsichtsbehörde bekannt gegeben werden, so muss allenfalls damit gerechnet werden, dass der Informationsaustausch mit diesem Dienst Einschränkungen erfä hrt oder zum Erliegen kommt. Dies aber könnte der Bundesrat ohnehin durch Rückzug seiner Zustimmung oder Genehmi- gung bewirken. Zusammenfassende Antwort: Der Bundesrat hat die Kompetenz, v on den beiden Diensten Informationen ausländi- scher Dienste einschliesslich von Anga ben über die Herkunft der Informationen zu verlangen. Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali JAAC 2007.3.1 - Rechtliche Einschränkungen im Austausch von Informationen ausländischer Nachrichtendienste zwischen dem DAP und dem SND, Gutachten vom 22. Dezember 2006 In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione Jahr 2007 Année Anno Band - Volume Volume Seite 76-97 Page Pagina Ref. No 150 000 044 Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert. Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale. Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.