VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN U 12 56 3. Kammer bestehend aus Verwaltungsrichter Stecher als Vorsitzender, Verwaltungsrichterin Moser, Verwaltungsrichter Audétat, Vizepräsident Priuli und Kantonsrichter Hubert, Aktuarin Bau- mann-Maissen URTEIL vom 27. Mai 2014 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Georg S. Mattli, Beschwerdeführer gegen Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit Graubünden, Beschwerdegegner sowie Bündner Ärzteverein, und- 2 - Ärzteverein X._____, Beigeladene betreffend ärztlicher Notfalldienst- 3 - 1. A._____ betreibt in X._____ seit dem 1. Januar 2001 eine [Arztpraxis]. Mit Schreiben vom 20. Februar 2011 teilte der Ärzteverein X._____ A._____ mit, sein Gesuch um Leistung fachärztlichen Notfalldienstes werde abge- lehnt. Demzufolge sei er verpflichtet, allgemeinärztlichen Notfalldienst zu leisten. Die dagegen eingereichte Beschwerde wies der Bündner Ärzte- verein mit Entscheid vom 15. September 2011 ab und stellte fest, dass A._____ gehalten sei, allgemeinärztlichen Notfalldienst zu leisten, wobei ihn der Ärzteverein X._____ davon unter gleichzeitiger Auferlegung einer Ersatzabgabe dispensieren solle. 2. Gegen diesen Entscheid erhob A._____ am 17. Oktober 2011 beim Ge- sundheitsamt Graubünden Beschwerde. Darin beantragte er, der Ent- scheid des Bündner Ärztevereins vom 15. September 2011 sei aufzuhe- ben und es sei festzustellen, dass er verpflichtet sei, fachärztlichen, nicht aber allgemeinärztlichen Notfalldienst zu leisten. Mit Verfügung vom 25. Oktober 2011 trat das Gesundheitsamt Graubünden auf dieses Be- gehren nicht ein. Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Departe- ment für Justiz, Sicherheit und Gesundheit Graubünden (DJSG) mit Ver- fügung vom 18. April 2012 ab, soweit es darauf eintrat. 3. Gegen diese Verfügung reichte A._____ (nachfolgend: Beschwerdefüh- rer) am 16. Mai 2012 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden ein, mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuhe- ben und festzustellen, dass er verpflichtet sei, fachärztlichen, nicht aber allgemeinärztlichen Notfalldienst zu leisten und demzufolge keine Ersatz- abgabe schulde. Eventualiter sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und es sei die Beschwerde zur materiellen Behandlung und Gutheissung an die Vorinstanz zurückzuweisen. 4. Das DJSG schloss in seiner Vernehmlassung vom 31. Mai 2012 auf Ab- weisung der Beschwerde. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, die Übertragung von hoheitlichen und anderen bedeutenden Aufga-- 4 - ben an Trägerschaften ausserhalb der kantonalen Verwaltung bedürfe ei- ner Grundlage in einem vom Grossen Rat zu erlassenen Gesetz. Weder im Gesundheitsgesetz noch im vom Beschwerdeführer angeführten Kran- kenpflegegesetz finde sich eine Regelung, in welcher der Bündner Ärzte- verein mit der Organisation des Notfalldienstes und der Kontrolle der hiermit zusammenhängenden Berufspflichten der Notfallärzte beauftragt werde. Der Kanton Graubünden habe dem Bündner Ärzteverein diese Aufgabe demnach nicht übertragen. Die vom Bündner Ärzteverein im Entscheid vom 15. September 2011 getroffenen Anordnungen seien da- her nicht öffentlich-rechtlicher Natur. Auf die dagegen eingereichte Be- schwerde sei das Gesundheitsamt Graubünden demnach zu Recht nicht eingetreten. 5. In der Replik vom 27. Juni 2012 ergänzte der Beschwerdeführer seine bisherigen Anträge dahingehend, als er das Verwaltungsgericht ersuchte, festzustellen, dass im Kanton Graubünden die gesetzlichen Grundlagen für die Verpflichtung des Arztes zur Leistung von Notfalldienst und zur Auferlegung einer Ersatzabgabe im Dispensationsfall fehlen würden, weshalb der Beschwerdeführer hierzu nicht verpflichtet werden könne. Eventualiter würde an den bisherigen Rechtsbegehren festgehalten. Zur Begründung brachte der Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, der Kanton Graubünden sei verpflichtet, das öffentliche Gesundheitswesen zu regeln und zusammen mit den Gemeinden eine zweckmässige, wirt- schaftliche und ausreichende medizinische Versorgung und Pflege zu gewährleisten. Dazu würde ohne Zweifel auch die Regelung einer ausrei- chenden notfallärztlichen Versorgung gehören, womit es sich hierbei um eine öffentliche Aufgabe handle. Im Kanton Graubünden sei der Notall- dienst allerdings ohne ausreichende gesetzliche Grundlage organisiert, weshalb jede Verpflichtung eines Arztes zur Leistung von Notfalldienst nicht gerechtfertigt und sogar widerrechtlich sei. Wie der Entscheid des Bündner Ärztevereins vom 15. September 2011 zeige, existierten im Kan- ton Graubünden allerdings Regelungen, die zumindest von unvoreinge-- 5 - nommenen Laien nach Treu und Glauben als Grundlage für eine Delega- tion dieser Aufgabe an den Bündner Ärzteverein aufgefasst werden könn- ten. Somit bestehe ein Rechtsschutzinteresse der betroffenen Personen und damit des Beschwerdeführers an der Klärung der diesbezüglichen Rechtslage, weshalb das Gesundheitsamt Graubünden das vom Be- schwerdeführer eingeleitete Verfahren nicht mit einem Nichteintretensent- scheid hätte erledigen dürfen. 6. In der Duplik vom 5. Juli 2012 begehrte das DJSG, auf das vom Be- schwerdeführer in seiner Replik vom 27. Juni 2012 gestellte Rechtsbe- gehren nicht einzutreten, weil die im Vorverfahren gestellten Rechtsbe- gehren hierdurch in unzulässiger Weise ausgedehnt würden. Der Be- schwerdeführer glaube von der rechtlichen Situation im Kanton St. Gallen (recte: Thurgau) auf die im Kanton Graubünden bestehenden Verhältnis- se schliessen zu können. Im Gegensatz zum Kanton St. Gallen (recte: Thurgau) habe der Kanton Graubünden die Standesorganisationen je- doch weder im Gesetz noch in einer Verordnungen mit der Durchführung des Notfalldienstes beauftragt. Die diesbezüglich vom Bündner Ärztever- ein getroffenen Anordnungen seien folglich privatrechtlicher Natur, wes- halb die angerufenen Verwaltungsbehörden und das Verwaltungsgericht nicht berechtigt seien, darüber zu entscheiden. 7.In der Eingabe vom 18. September 2012 beantragten der Bündner Ärzte- verein und der Ärzteverein X._____, auf die Beschwerde des Beschwer- deführers sei nicht einzutreten, eventualiter sei diese abzuweisen; sub- eventualiter sei die Streitsache zur Neubeurteilung an das DJSG zurück- zuweisen. Der Bündner Ärzteverein organisiere im Interesse seiner Mit- glieder den Notfalldienst, lasse jedoch Nicht-Mitglieder daran partizipie- ren, weil sie andernfalls ihren gesetzlichen Pflichten nicht oder nur schwerlich nachkommen könnten. Die diesbezüglich vom Bündner Ärzte- verein getroffenen Anordnungen seien privatrechtlicher Natur. Daran än- dere auch das Rettungskonzept Graubünden vom Mai 1999 nichts, und - 6 - zwar selbst dann nicht, wenn die Auffassung im Begleitschreiben des damaligen Justiz-, Polizei- und Sanitätsdepartements Graubünden vom 28. Juni 1999 zutreffen sollte, wonach die Organisation der flächende- ckenden Versorgung des Kantons Graubünden mit Notfallärzten dem Bündner Ärzteverein übertragen werde. Einerseits handle es sich hierbei um ein blosses Konzept, andererseits könnte der Bündner Ärzteverein trotz Leistungsauftrag eine flächendeckende Versorgung des Kantons nicht sicherstellen. Im Übrigen sei zu beachten, dass der Notfallarzt, um den es vorliegend gehe, nicht mit dem Notarzt gleichzusetzen sei. Erste- rer heisse seit dem Jahr 2003 "Dienstarzt" und sei entsprechend den "Qualitätskriterien für den ärztlichen Notfalldienst (FMH)" ausgerüstet so- wie geschult, während letzterer im Rettungswesen eingesetzt werde und Inhaber des Fähigkeitsausweises "Notarzt Sgnor" sei. Selbst wenn die im Bereich des Rettungswesens zwischen dem Kanton Graubünden und dem Bündner Ärzteverein am 2./8. Juni 2006 getroffene Vereinbarung als Grundlage für eine Delegation einer öffentlich-rechtlichen Aufgabe anzu- sehen wäre, könnte daraus daher nichts für den Bereich des Notfalldiens- tes abgeleitet werden. Jedenfalls in diesem Bereich habe der Kanton Graubünden dem Bündner Ärzteverein keine öffentliche Aufgabe übertra- gen, weshalb er in diesem Bereich nicht verfügungsberechtigt sei. 8.Der Beschwerdeführer hielt in seiner Stellungnahme vom 31. Oktober 2012 im Weiteren fest, die Verfahrensbeteiligten würden übersehen, dass es sich bei seinem in der Replik vom 27. Juni 2012 formulierten Antrag nicht um eine Ergänzung oder Ausweitung seines ursprünglichen Rechts- begehrens handle, sondern lediglich um den in jedem Rechtsbegehren enthaltenen Antrag, das Gericht möge vorfrageweise die anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen auf ihre Verfassungsmässigkeit hin überprü- fen. Im vorliegenden Fall zeige sich bei näherer Auseinandersetzung mit der Materie, dass die gesetzlichen Grundlagen für die existierende Orga- nisation des ärztlichen Notfalldienstes nicht gegeben seien. Der Kanton Graubünden werde nicht umhin kommen, seinen ärztlichen Notfalldienst - 7 - umfassend zu regeln und auf eine ausreichende rechtsstaatliche Grund- lage zu stellen. Im vorliegenden Fall seien sowohl der Beschwerdeführer als auch der Bündner Ärzteverein sowie der Ärzteverein X._____ – wie sich nicht zuletzt an der Verwendung des Terminus "Verfügung", an der Rechtsmittelbelehrung an das kantonale Gesundheitsamt und an der Er- hebung einer Ersatzabgabe zeige – ursprünglich von einem öffentlich- rechtlichen Verhältnis ausgegangen. Dass diese Version unter dem Druck des vorliegenden Verfahrens nicht mehr aufrechterhalten werde, ändere nichts am Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers, weshalb den gestellten Anträgen stattzugeben sei. 9.Im weiteren Schriftenwechsel vertieften der Beschwerdeführer und der Bündner Ärzteverein sowie der Ärzteverein X._____ unter Erneuerung ih- rer Anträge ihre bisherige Argumentation, während das DJSG unter Hin- weis auf die gestellten Anträge und seine bisherigen Ausführungen auf eine weitere Stellungnahme verzichtete. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten Beweis- mittel wird, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt ist vorliegend ein Entscheid des DJSG im Sinne von Art. 49 Abs. 1 lit. c des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100), der mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden kann. Damit fällt die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde in die Zuständigkeit des angerufenen Gerichtes. Als formeller und materiel- ler Adressat des angefochtenen Entscheides ist der Beschwerdeführer durch diesen überdies unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges In- teresse an dessen Überprüfung. Seine Beschwerdelegitimation ist folglich - 8 - zu bejahen (vgl. Art. 50 VRG). Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist demzufolge insoweit einzutreten (Art. 52 Abs. 1 VRG), als sich die darin gestellten Begehren als zulässig erweisen. a) Im verwaltungsrechtlichen Beschwerdeverfahren sind grundsätzlich nur Rechtsverhältnisse zu beurteilen, zu denen die Vorinstanz vorgängig in Form einer Verfügung verbindlich Stellung genommen hat. Inhalt des Be- schwerdeverfahrens kann demzufolge nur sein, was Gegenstand des vor- instanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger Gesetzesauslegung hät- te sein sollen. Dieses durch die angefochtene Verfügung geregelte Rechtsverhältnis entspricht allerdings nur dann dem Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens, wenn die Verfügung insgesamt angefochten wird. Bezieht sich die Beschwerde hingegen nur auf einen Teil der angefochte- nen Verfügung, gehören die nicht beanstandeten Teilaspekte nicht zum Streitgegenstand. Letzterer darf im Laufe des Beschwerdeverfahrens we- der erweitert noch qualitativ verändert werden; er kann sich höchstens um nicht streitige Punkte reduzieren, nicht aber ausweiten. Fragen, über wel- che die Vorinstanz nicht entschieden hat, darf die Beschwerdeinstanz nicht beurteilen, ansonsten sie in die funktionelle Zuständigkeit der Vorin- stanz eingreift (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts U 13 8 vom 6. März 2014 E.1b; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungs- verfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., N. 687; CHRISTOPH AUER, in: AUER/MÜLLER/SCHINDLER [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008, Art. 12 N. 10; HANSJÖRG SEILER, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [nachfolgend: VwVG Praxiskommentar], Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 54 N. 27). b) Am 17. Oktober 2011 reichte der Beschwerdeführer beim Gesundheits- amt Graubünden Beschwerde gegen den Entscheid des Bündner Ärzte- vereins vom 15. September 2011 ein. Darauf trat das Gesundheitsamt - 9 - Graubünden mit Verfügung vom 25. Oktober 2011 wegen mangelnder Zuständigkeit nicht ein, ohne sich in einer materiell-rechtlichen Eventual- begründung zu Art und Umfang der vom Beschwerdeführer geschuldeten Beteiligung am Notfalldienst und einer allfälligen Ersatzabgabe zu äus- sern. Das DJSG prüfte in dem sich hieran anschliessenden Beschwerde- verfahren ausschliesslich, ob das Gesundheitsamt Graubünden auf die Beschwerde des Beschwerdeführers zu Recht nicht eingetreten war. Der Beschwerdeführer konnte daher in diesem Verfahren nur die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Rückweisung der Angelegenheit zur materiellen Prüfung der gestellten Anträge an das Gesundheitsamt Graubünden beantragen, weshalb das DJSG auf den darüber hinausge- henden Eventualantrag des Beschwerdeführers nicht eintrat. Diese vom DJSG vorgenommene Beschränkung des vorinstanzlichen Streitgegen- standes war angesichts des Inhalts der angefochtenen Verfügung korrekt und wirkt sich im Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht da- hingehend aus, als in diesem Verfahren ebenfalls nur die Aufhebung der Verfügung des DJSG vom 18. April 2012 beantragt werden kann, verbun- den mit dem Begehren, die Angelegenheit an die zuständige Verwal- tungsbehörde zurückzuweisen, damit diese das vom Beschwerdeführer gestellte Begehren anhand nimmt und Art sowie Umfang des von ihm ge- schuldeten Notfalldienstes festlegt sowie über eine allfällige Ersatzabgabe entscheidet. Soweit die Anträge des Beschwerdeführers darüber hinaus- gehen, liegen sie ausserhalb des Streitgegenstandes des verwaltungsge- richtlichen Beschwerdeverfahrens, weshalb darauf nicht eingetreten wer- den kann. c) Bei diesem Ergebnis kann dahingestellt bleiben, ob der in der Replik vom 27. Juni 2012 formulierte materiell-rechtliche Antrag, es sei feststellen, dass im Kanton Graubünden die gesetzlichen Grundlagen für die Ver- pflichtung des Arztes zur Leistung von Notfalldienst und zur Auferlegung einer Ersatzabgabe im Dispensationsfall fehlen würden, weshalb der Be- schwerdeführer hierzu nicht verpflichtet werden könne, über die ursprüng-- 10 - lichen Anträge des Beschwerdeführers hinausgeht und deshalb nicht zu- zulassen wäre. Die mit diesem Antrag aufgeworfenen Fragen sind freilich insoweit zu prüfen, als sie sich bei der Beurteilung der strittigen Frage nach der Zuständigkeit des Gesundheitsamts Graubünden zur Beurtei- lung der vom Beschwerdeführer gegen den Entscheid des Bündner Ärz- tevereins vom 15. September 2011 eingereichten Beschwerde stellen. Nicht zuzulassen sind sodann die mit Schreiben vom 15. August 2013 eingereichten Beweismittel, die sich alle auf den vom Beschwerdeführer erbrachten Notfalldienst und damit auf eine ausserhalb des Streitgegen- standes liegende Frage beziehen. 2. Nachfolgend ist demnach ausschliesslich zu prüfen, ob das DJSG in der Verfügung vom 18. April 2012 zu Recht angenommen hat, das Gesund- heitsamt Graubünden sei zur Behandlung der vom Beschwerdeführer ge- gen den Entscheid des Bündner Ärztevereins vom 15. September 2011 eingereichten Beschwerde nicht zuständig. a) Welche Anordnungen mit Verwaltungsbeschwerde beim Gesundheitsamt Graubünden angefochten werden können, richtet sich in Ermangelung ei- ner anderslautenden Regelung nach dem Gesetz über die Verwaltungs- rechtspflege (vgl. Art. 1 VRG und Art. 51 Abs. 1 VRG). Danach muss, wer gegen Handlungen eines Verwaltungsträgers Beschwerde führen will, ein Anfechtungsobjekt in Form eines Entscheides besitzen oder ein solches erwirken (vgl. Art. 28 ff. VRG). Gemeint ist hiermit ein individuell konkreter Verwaltungsakt, der in Angelegenheiten des Verwaltungsrechts in ver- bindlicher und erzwingbarer Weise Rechte und Pflichten einer Person be- gründet, aufhebt, ändert oder deren Bestand oder Nichtbestand feststellt (vgl. statt vieler: Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden U 13 84 vom 13. November 2013 E.2b). Solche Verwaltungsakte sind von der erlassenden Behörde zu begründen und mit einem Dispositiv zu ver- sehen, das einen Rechtsspruch und eine Kostenregelung sowie die Be- lehrung über die Möglichkeit und Frist des ordentlichen Weiterzugs - 11 - enthält (Art. 22 Abs. 1 VRG). Ausserdem sind sie den Parteien und, so- weit dies gesetzlich vorgeschrieben ist, Dritten schriftlich mitzuteilen (Art. 23 Abs. 1 VRG). Weder diese das äussere Erscheinungsbild eines Entscheides prägenden Merkmale noch die von der erlassenden Behörde gewählte Bezeichnung sind jedoch für die Qualifikation eines Rechtsan- wendungsakts als verwaltungsrechtlicher Entscheid massgebend. Dies- bezüglich ist vielmehr, vorbehältlich der vorliegend ausser Betracht fal- lenden Problematik des Vertrauensschutzes, auf deren rechtlichen Gehalt abzustellen (vgl. BGE 132 V 74 E.2, 120 V 497 E.1). b) Der Bündner Ärzteverein hat die gegenüber dem Beschwerdeführer am 15. September 2011 gefasste Anordnung als Entscheid bezeichnet, be- gründet und mit einem Dispositiv versehen, in dem er die vom Beschwer- deführer gegen den Entscheid des Ärztevereins X._____ vom 20. Februar 2011 erhobene Beschwerde abgewiesen, Art und Umfang des vom Be- schwerdeführer zu leistenden Notfalldienstes festgelegt, über die Kosten- und Entschädigungsfolge entschieden und die von ihm getroffene Anord- nung mit der Belehrung über die Möglichkeit des Weiterzugs an das Ge- sundheitsamt Graubünden versehen hat. Diesen Rechtsanwendungsakt hat der Bündner Ärzteverein sodann dem Beschwerdeführer und dem Ärzteverein X._____ schriftlich eröffnet. Damit weist die fragliche Anord- nung sämtliche formellen Merkmale eines verwaltungsrechtlichen Ent- scheids auf. Überdies regelt sie Art und Umfang des vom Beschwerdefüh- rer zu leistenden Notfalldiensts und im Grundsatz die diesem im Dispen- sationsfall aufzuerlegende Ersatzabgabe in einseitiger und erzwingbarer Weise. Hierbei handelt es sich folglich um einen verwaltungsrechtlichen Entscheid, wenn und insoweit diese Anordnung eine verwaltungsrechtli- che Rechtsbeziehung regelt. c) Ob eine Anordnung auf dem Straf- oder Verwaltungsrecht fusst, kann im Regelfall ohne Schwierigkeiten entschieden werden. Hingegen fällt es bisweilen schwer, eine Rechtsbeziehung dem Verwaltungs- oder Privat-- 12 - recht zuzuordnen. Die Lehre hat zur Beantwortung dieser Frage ver- schiedene Methoden entwickelt. Danach ist insbesondere zu untersu- chen, ob die anwendbaren Rechtssätze ausschliesslich oder vorwiegend private oder öffentliche Interessen wahrnehmen (Interessentheorie), die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe oder die Ausübung einer öffentlichen Tätigkeit regeln (Funktionstheorie) oder den Staat gegenüber dem Priva- ten als übergeordneten Träger von Hoheitsrechten erscheinen lassen (Subordinationstheorie). Schliesslich ist eine Regelung dem öffentlichen Recht zuzuordnen, wenn die damit verbundene Sanktion öffentlich- rechtlich ausgestaltet ist (modale Theorie). Das Bundesgericht nimmt die Abgrenzung zwischen privat- und öffentlich-rechtlichen Rechtsnormen aufgrund dieser Methoden vor, wobei es keiner zum Vornherein Vorrang einräumt. Vielmehr prüft es im Einzelfall, welches Abgrenzungskriterium den konkreten Gegebenheiten am besten gerecht wird. Damit trägt es dem Umstand Rechnung, dass der Unterscheidung zwischen privatem und öffentlichem Recht je nach dem in Frage stehenden Regelungsge- genstand verschiedene Funktionen hat, die nicht mit einem einzigen theo- retischen Merkmal angemessen erfasst werden können. Subordinations-, Interessen-, Funktions- und modale Theorien sind daher im Einzelfall kombiniert im Sinne eines Methodenpluralismus anzuwenden (BGE 138 I 274 E.1.2, 134 I 229 E.3.3, 132 V 303 E.4.4.2, 128 III 250 E.2a; Urteil des Bundesgerichts 2C_807/2010 vom 15. Oktober 2011 E. 2.2; BERNHARD WALDMANN, in: NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER [Hrsg.], Basler Kommen- tar, Bundesgerichtsgesetz [nachfolgend: BSK BGG], 2. Aufl., Basel 2011, Art. 82 N. 19; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, N. 250 ff.; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungs- recht, 3. Aufl., Bern 2009, § 18 N. 4 f.). d) Der Bündner Ärzteverein führte in seinem Entscheid vom 15. September 2011 aus, Basis für die Beteiligung am Notfalldienst bilde Art. 34 des Ge- setzes über das Gesundheitswesen im Kanton Graubünden (GesG; - 13 - BR 500.000), welcher alle im Kanton Graubünden tätigen Ärzte verpflich- te, sich an einem regionalen Notfalldienst zu beteiligen und für eine ent- sprechende Vertretung während längerer Abwesenheit besorgt zu sein. Damit stehe im Grundsatz fest, dass alle im Kanton tätigen Ärzte Notfall- dienst zu leisten hätten. Im Weiteren stütze sich der ärztliche Notfalldienst im Kanton Graubünden auf das entsprechende Reglement des Bündner Ärztevereins, das nach einer Teilrevision am 22. April 2010 genehmigt worden und auf den 1. Januar 2011 hin in Kraft getreten sei. Gemäss dessen Art. 5 sei die Teilnahme am Notfalldienst für alle im Kanton Graubünden selbständig oder in einem Anstellungsverhältnis praktizie- renden Ärzte obligatorisch. Fachärzte würden fachspezifischen Notfall- dienst leisten. Dispensationen ohne Ersatzabgaben seien nur für Spita- lärzte des Kantons Graubünden vorgesehen, die sich am internen Notfall- dienst beteiligen würden (…). Im Übrigen entscheide die Notfalldienstre- gion über weitere Dispensationsgründe, wobei sie den Ärzten in diesem Fall eine Ersatzabgabe auferlegen würde, die nicht mehr als Fr. 5'000.-- pro Jahr betragen dürfe (Entscheid des Bündner Ärztevereins vom 15. September 2011 S. 2). Ausgehend von dieser Rechtslage stellte der Bündner Ärzteverein in Bezug auf die konkrete Situation des Beschwer- deführers in tatsächlicher Hinsicht im Weiteren fest, dieser würde offiziell den Titel für Innere Medizin FMH führen. Damit sei er für den erforderli- chen Notfalldienst bestens gerüstet, womit er grundsätzlich verpflichtet sei, Notfalldienst zu leisten. Allerdings sei zu beachten, dass der Be- schwerdeführer im 2012 60 Jahre alt werde. Ab diesem Zeitpunkt habe ihn der Ärzteverein X._____ vom allgemeinen Notfalldienst zu dispensie- ren. Ausserdem habe er für die Zeit seit dem 30. Juni 2010 eine Ersatz- abgabe zu leisten (Entscheid des Bündner Ärztevereins vom 15. Septem- ber 2011 S. 3). e) Diese Begründung kann nach Treu und Glauben nur dahingehend ver- standen werden, dass der Bündner Ärzteverein die im Entscheid vom 15. September 2011 getroffenen Anordnungen einerseits auf Art. 34 - 14 - Abs. 2 GesG, andererseits auf seine Statuten (Reglement) stützt, in de- nen die Pflichten der Vereinsmitglieder des Bündner Ärztevereins festge- legt werden und für den Widerhandlungsfall Sanktionen vorgesehen sind. Dass die auf der letztgenannten Grundlage getroffenen und damit auf dem Vereinsrecht beruhenden Anordnungen, wie von den Vorinstanzen überzeugend dargelegt, privatrechtlicher Natur sind, steht ausser Frage (vgl. statt vieler: ANTON HEINI/URS SCHERRER, in: Honsell/Vogt/Geiser, Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, Art. 1-456 ZGB, 4. Aufl., Basel 2010, Art. 70 N. 17). Die fragliche Rechtsbeziehung ist somit keine ver- waltungsrechtliche, weshalb nicht die Verwaltungsbehörden und das im Beschwerdefall angerufene Verwaltungsgericht, sondern die zuständigen Zivilgerichte über deren Zulässigkeit zu entscheiden haben. Auf die dage- gen gerichtete Beschwerde ist das Gesundheitsamt Graubünden folglich zu Recht nicht eingetreten. Fraglich ist hingegen, ob dasselbe bezüglich der vom Bündner Ärzteverein in Anwendung von Art. 34 Abs. 2 GesG ge- troffenen Anordnungen gilt. f) Die Rechtsnatur der gestützt auf diese Regelung gegenüber dem Be- schwerdeführer als selbständig erwerbstätigem Arzt getroffenen Anord- nungen ist vor dem Hintergrund des am 1. September 2007 in Kraft getre- tenen Bundesgesetzes über die Medizinalberufe (Medizinalberufegesetz, MedBG; SR 811.11) zu analysieren. Dieses formuliert in Art. 40 MedBG verschiedene Berufspflichten, die Personen, die, wie der Beschwerdefüh- rer, einen universitären Medizinalberuf selbständig ausüben, zu beachten haben. Danach sind diese unter anderem gehalten, in dringenden Fällen Beistand zu leisten und nach Massgabe der kantonalen Vorschriften in Notfalldiensten mitzuwirken (Art. 40 lit. g MedBG). Mit der erstgenannten Pflicht zum Beistand ist die Hilfe in konkreten Notsituationen gemeint, welche über die unterlassene Nothilfe im Sinne von Art. 128 des Schwei- zerischen Strafgesetzbuches (StGB; SR 311.10) hinausgeht und solange anhält, bis die ordentliche Hilfe durch Not(fall)ärzte eintrifft (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über die universitären Medizinalberufe vom 3. De-- 15 - zember 2004, BBl 2004 229; MARIO MARTI/PHILIPP STRAUB, Arzt und Be- rufspflicht, in: KUHN/POLEDNA, Arztrecht in der Praxis, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2007, S. 251; WALTER FELLMANN, in: AYER/KIESER/ PO- LEDNA/SPRUMONT [Hrsg.], Medizinalberufegesetz, Kommentar [nachfol- gend: Medizinalberufegesetz], Basel 2009, Art. 40 N. 138). Die in Art. 40 lit. g MedBG im Weiteren verankerte Pflicht, am Notfalldienst teilzuneh- men, soll die medizinische Versorgung der Bevölkerung ausserhalb der üblichen Sprechstunde sicherstellen, wobei der Notfalldienst regelmässig der keinen Aufschub duldenden Behandlung von Erkrankungen dient. Diese Pflicht regelt Art. 40 lit. g MedBG nur im Grundsatz und verweist im Übrigen auf die entsprechenden kantonalen Vorschriften (Urteil des Bun- desgerichts 2C_807/2010 vom 15. Oktober 2011 E. 2.5; BBl 2004 229; BORIS ETTER, Medizinalberufegesetz, Stämpflis Handkommentar, Bern 2006, Art. 40 N. 45; FELLMANN, Medizinalberufegesetz, Art. 40 N. 137; MARTI/STRAUB, a.a.O., S. 251, SIMON GRAF, Notfalldienst der Ärzte in der Praxis, in: jusletter vom 30. Januar 2012, S. 4). g) Mit der Pflicht der Ärzte, sich am Notfalldienst zu beteiligen, befasst sich im Kanton Graubünden der unter der Marginalie "Berufshilfe, Notfall- dienst" stehende Art. 34 Abs. 2 GesG. Dieser Regelung zufolge sind alle im Kanton tätigen Ärzte verpflichtet, sich an einem regionalen Notfall- dienst zu beteiligen sowie für eine entsprechende Vertretung während längerer Abwesenheit zu sorgen. Soweit sich diese Regelung auf selbständig erwerbstätige Ärzte bezieht und sich damit im persönlichen Geltungsbereich des Medizinalberufegesetzes bewegt, konkretisiert sie die in Art. 40 lit. g MedBG enthaltene Regelung und damit eine der absch- liessend im MedBG verankerten Berufspflichten (BBl 2004 230). Insofern regelt sie das Verhältnis zwischen dem Kanton Graubünden und dem selbständig erwerbstätigen Arzt im Bereich des Notfalldienstes im öffentli- chen Interesse. Freilich entspricht die Pflicht des selbständig erwerbstäti- gen Arztes, sich an der ambulanten ärztlichen Notfallversorgung zu betei- ligen, dem Recht des Patienten auf ambulante Behandlung im Notfall. - 16 - Dies ändert jedoch nichts daran, dass sich der Patient nicht unmittelbar auf Art. 34 Abs. 2 GesG berufen kann. Die Einhaltung der fraglichen Re- gelung hat vielmehr eine staatliche Aufsichtsbehörde von Amtes wegen zu überwachen und im Widerhandlungsfall gemäss Art. 43 Abs. 1 MedBG disziplinarisch zu ahnden (vgl. ETTER, a.a.O., Art. 43 N. 9 ff., THOMAS PO- LEDNA, Medizinalberufegesetz, Art. 43 N. 8 ff.). Nach sämtlichen von Leh- re und Rechtsprechung zur Abgrenzung des Privat- vom öffentlichen Recht entwickelten Methoden ist die Berufspflicht der selbständig er- werbstätigen Ärzte gemäss Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG demnach öffentlich-rechtlicher Natur (im Ergebnis gleich: GRAF, a.a.O., S. 10). h) Tritt im Dispensationsfall eine Ersatzabgabe an deren Stelle, so handelt es sich hierbei um eine öffentlich-rechtliche Abgabe, die zur Ausgleichung eines individuellen Vorteils verlangt wird, der dem Arzt aus dem Dispens vom Notfalldienst als Primärpflicht erwächst. Eine solche kostenunabhän- gige Ersatzabgabe bedarf gemäss Art. 127 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) einer Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinne, welches den Kreis der Abgabepflichti- gen, den Gegenstand der Abgabe und die wesentlichen Bemessungs- grundlage, einschliesslich der Höhe der Abgabe, mit hinreichender Be- stimmtheit regelt (BGE 136 I 142 E.3.1; Urteil des Bundesgerichts 2C_807/2010 vom 25. Oktober 2011 E.3.3; THOMAS GÄCHTER/BRIGITTE BLUM-SCHNEIDER, Ambulanter ärztlicher Notfalldienst als staatliche Aufga- be – Gesetzliche Grundlage für eine allfällige Ersatzabgabe, in: hill, Zeit- schrift für Recht und Gesundheit, 2012 Nr. 8 N. 9 und N. 17). Das kanto- nale Gesundheitsgesetz enthält keine Regelung bezüglich einer solchen Ersatzabgabe. i) Werden diese Überlegungen auf den folgenden Fall übertragen, so hat der Bündner Ärzteverein im Entscheid vom 15. September 2011 insoweit ein verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis geordnet, als er den Be-- 17 - schwerdeführer in Anwendung von Art. 34 Abs. 2 GesG (in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG) verpflichtet hat, allgemeinärztlichen Notfalldienst zu leisten, und ihm für den Dispensationsfall eine anstelle dieser verwal- tungsrechtlichen Berufspflicht tretende Ersatzabgabe in Aussicht gestellt hat. 3. a) Für die Beurteilung einer gegen einen solchen Entscheid gerichteten Be- schwerde ist das Gesundheitsamt Graubünden zuständig, wenn es in diesem Bereich als zuständige Aufsichtsbehörde tätig ist, und zwar unge- achtet dessen, ob der Gesetzgeber eine entsprechende Rechtsmittelmög- lichkeit vorgesehen hat (vgl. zu einer solchen Konstellation: Urteil des Verwaltungsgerichts R 11 137 vom 11. Dezember 2012 E.2b). Anders verhält es sich freilich, wenn mangels Vorliegens eines tauglichen Anfech- tungsobjekts nicht auf eine Beschwerde eingetreten werden kann, weil sich der angefochtene Verwaltungsentscheid als nichtig erweist. Ein ver- waltungsrechtlicher Entscheid ist nach der von Lehre und Rechtspre- chung anerkannten Evidenztheorie nichtig, wenn dieser mit einem tiefgrei- fenden und wesentlichen Mangel behaftet ist, der offensichtlich oder zu- mindest leicht erkennbar ist und wenn die Rechtssicherheit durch die An- nahme der Nichtigkeit desselben nicht ernsthaft gefährdet wird. Inhaltliche Mängel einer Entscheidung führen nur ausnahmsweise zur Nichtigkeit. Als Nichtigkeitsgründe fallen vorab krasse Verfahrensfehler oder die funk- tionale oder sachliche Unzuständigkeit der entscheidenden Behörde (vgl. BGE 137 I 273 E.3.1, 133 II 366 E.3.1, 132 II 342 E.2.1; TSCHAN- NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31 N. 13 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 956 ff.; THOMAS FLÜCKIGER, VwVG Praxiskommentar, Art. 7 N. 41). Letzteres stellt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nur dann keinen Nichtigkeitsgrund dar, wenn der verfügenden Behörde auf dem betreffenden Gebiet allgemeine Entscheidungsgewalt zukommt oder sich die Annahme der Nichtigkeit nicht mit der Rechtssicherheit verträgt (BGE 129 V 485 E.2.3, 127 II 47 E.3b; FLÜCKIGER, VwVG Praxiskommen- tar, Art. 7 N. 43). Die Nichtigkeit eines Entscheides haben sämtliche - 18 - rechtsanwendenden Behörden jederzeit von Amtes wegen festzustellen (BGE 137 I 273 E.3.1, 133 II 366 E.3.1, 132 II 342 E.2.3). b) Die Verfahrensbeteiligten sind übereinstimmend der Auffassung, dem Bündner Ärzteverein fehle die sachliche Zuständigkeit, um die dem Be- schwerdeführer gemäss Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG obliegende Pflicht, sich am Notfalldienst zu beteiligen, fest- zulegen, ihn auf Gesuch hin von dieser Leistungspflicht zu befreien und ihm stattdessen eine Ersatzabgabe aufzuerlegen. Trifft diese Auffassung zu, so erweist sich der Entscheid des Bündner Ärztevereins vom 15. Sep- tember 2011 nach dem vorangehend Ausgeführten insoweit als nichtig, als die darin getroffenen Anordnungen in Anwendung von Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG ergangen sind, es sei denn, die Annahme der Nichtigkeit derselben würde die Rechtssicherheit ge- fährden. Nachfolgend ist demnach zunächst zu prüfen, ob der Bündner Ärzteverein als privatrechtliche Körperschaft sachlich zuständig ist, im Einzelfall Inhalt und Tragweite der in Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG verankerten Berufspflichten in Form eines verwal- tungsrechtlichen Entscheids festzulegen. Ist dies zu verneinen, so wird in einem weiteren Schritt zu untersuchen sein, ob sich die deshalb anzu- nehmende Teilnichtigkeit des Entscheids vom 15. September 2011 mit der Rechtssicherheit verträgt. c) Verantwortlich für die Umsetzung des Medizinalberufegesetzes sind im Bereich der Berufsausübung, zu dem die vorliegend interessierende Be- rufspflicht zählt, die Kantone (vgl. Art. 46 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101] und Art. 59 MedBG e contrario; BBl 2004 239; ETTER, a.a.O., Art. 59 N. 2; DOMINIQUE SPRUMONT/DEBORAH SCHORNO, Medizinalberufegesetz, Art. 59 N. 1). Der Bundesgesetzgeber hat deren Spielraum jedoch insofern eingeschränkt, als er diese in Art. 41 MedBG verpflichtet hat, eine Behörde zu bezeich- nen, welche die im betreffenden Kanton selbständig tätigen universitären - 19 - Medizinalpersonen beaufsichtigt und die für die Einhaltung der Berufs- pflichten erforderlichen Anordnungen, einschliesslich der notwendigen Disziplinarmassnahmen (vgl. Art. 43 MedBG), trifft. Die Zusammenset- zung und Organisation dieser Aufsichts- und Disziplinarbehörde können die Kantone frei regeln (ETTER, a.a.O., Art. 41 N. 3; THOMAS POLEDNA, Medizinalberufegesetz, Art. 41 N. 7; MARIO MARTI/PHILIPP STRAUB, Arzt- recht, S. 257). Sie können eine besondere, organisatorisch selbständige Aufsichts- bzw. Disziplinarbehörde für sämtliche fünf universitären Medi- zinalberufe einsetzen, diese Aufgabe mehreren Behörden übertragen (THOMAS POLEDNA, Medizinalberufegesetz, Art. 41 N. 4) oder ausserhalb der Verwaltung stehende privatrechtliche Körperschaft hiermit beauftra- gen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_807/2010 vom 25. Oktober 2011 E.2 ff.). d) Von der letztgenannten Möglichkeit hat bis anhin etwa der Kanton Thur- gau Gebrauch gemacht, der die Organisation des Notfalldienstes an die kantonale Standesorganisation der Ärzte übertragen und diese in dieser Funktion berechtigt hat, die den im Kanton Thurgau selbständig erwerbs- tätigen Ärzten im Zusammenhang mit dem Notfalldienst obliegenden Be- rufspflichten festzulegen (§ 23a Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes des Kantons Thurgau [RB 810.100]). In § 23a Abs. 3 Gesundheitsgesetzes des Kantons Thurgau hat der kantonale Gesetzgeber die zuständige Standesorganisation überdies ausdrücklich ermächtigt, Ärzte aus wichti- gem Grund unter Auferlegung einer Ersatzabgabe von 1.5 % des AHV- pflichtigen Lohnes aus der ärztlichen Tätigkeit am Patienten, maximal je- doch Fr. 5'000.--, vom Notfalldienst zu dispensieren. Eine ähnliche Rege- lung kennt der Kanton Luzern, der den Standesorganisationen ebenfalls die Organisation des Notfalldienstes übertragen und sie berechtigt hat, die diesbezüglichen Berufspflichten der selbständig erwerbstätigen Ärzte festzulegen und ihnen im Dispensationsfall eine Ersatzabgabe aufzuerle- gen (vgl. § 32 des Gesundheitsgesetzes des Kantons Luzern [SRL 800]). Eine andere Lösung hat der Kanton Zürich gewählt. Dort haben die Kan-- 20 - tone und Gemeinden für eine zweckmässige Organisation des Notfall- dienstes zu sorgen, sofern eine solche auf private Initiative hin, insbeson- dere durch die Standesorganisationen, nicht verwirklicht wird. Eine Er- satzabgabe im Dispensationsfall ist nicht vorgesehen (vgl. § 17 Abs. 2 des Gesundheitsgesetzes des Kantons Zürich [LS 810.1] und § 14 der Verordnung zum Medizinalberufegesetz des Kantons Zürich [LS 810.1], vgl. dazu: THOMAS POLEDNA/RAPHAEL STOLL, Ärztlicher Notfalldienst: Pflicht oder Recht des Arztes? – Betrachtungen am Beispiel der Gesund- heitsgesetzgebung des Kantons Zürich, in: AJP 2005, S. 1367-1372; GRAF, a.a.O., S. 5 f.). Bereits diese Zusammenstellung einzelner im Be- reich der Organisation des Notfalldienstes existierender Regelungen zeigt, dass die Vorgaben des Medizinalberufegesetzes auf kantonaler Ebene unterschiedlich umgesetzt werden. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers können deshalb die vom Bundesgericht in Bezug auf den Kanton Thurgau getroffenen Feststellungen nicht unbesehen auf die Situation im Kanton Graubünden übertragen werden (vgl. GÄCHTER/BLUM- SCHNEIDER, a.a.O., S. 3). e) Hinsichtlich der im Kanton Graubünden bezüglich des Notfalldienstes be- stehenden Rechtslage ist zunächst auf den im Zuge der Totalrevision der Verfassung des Kantons Graubünden (KV; BR 110.100) geschaffenen Art. 87 Abs. 2 KV hinzuweisen. Laut dieser Bestimmung sind der Kanton und die Gemeinden verpflichtet, für eine zweckmässige, wirtschaftliche und ausreichende medizinische Versorgung und Pflege zu sorgen. Der in Art. 87 Abs. 2 KV verwendete Begriff der medizinischen Versorgung be- zieht sich auf jede Form der wegen einer Krankheit oder eines Unfalls er- forderlichen Akutbehandlung sowie auf die medizinische Behandlung un- ter Spitalbedingungen. Die Pflege erfasst alle anderen Formen der Be- treuung, die aufgrund einer gesundheitlichen Beeinträchtigung erforder- lich sind (vgl. CHRISTIAN THÖNY, in: BÄNZIGER/MENGIARDI/TOLLER & PART- NER [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung des Kantons Graubünden [Kom- mentar KV], Chur/Zürich 2006, Art. 87 N. 8; vgl. ausserdem Art. 25 und - 21 - 25a des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung [KVG; SR 832.10]). Ausgehend von diesem Begriffsverständnis zählt die ambu- lante Behandlung von erkrankten Personen im Rahmen des Notfalldien- stes zur medizinischen Versorgung im Sinne von Art. 87 Abs. 2 KV, womit es sich hierbei jedenfalls seit dem Inkrafttreten der fraglichen Regelung am 1. Januar 2004 um eine öffentliche Aufgabe handelt. f) Ob diese Aufgabe vom Kanton oder den Gemeinden wahrzunehmen ist, regelt Art. 87 Abs. 2 KV nicht. Gemäss Art. 12 Abs. 1 GesG sind die Ge- meinden für die örtliche Gesundheitspflege und die Gesundheitspolizei sowie für die Aufgaben zuständig, die ihnen durch eidgenössische und kantonale Gesetze übertragen werden. In dieser Funktion überwachen sie insbesondere die Umwelt- und Wohnhygiene, treffen Massnahmen gegen allgemein gesundheitsgefährdende und gesundheitsschädliche Beein- trächtigungen, besorgen das Friedhof- und Bestattungswesen und sorgen für stationäre Angebote für die Pflege und Betreuung von Langzeitpatien- ten und von betagten Personen, die häusliche Pflege und Betreuung, die Mütter- und Väterberatung, die Säuglingspflege, den schulärztlichen und den schulzahnärztlichen Dienst (Art. 12 Abs. 2 GesG). Orientiert man sich an dieser beispielhaften Aufzählung und dem Art. 87 Abs. 2 KV zugrunde liegenden Begriffsverständnis der Pflege, so fällt die Gewährleistung einer zweckmässigen, wirtschaftlichen und ausreichenden notfallärztlichen Ver- sorgung nicht in die Zuständigkeit der Gemeinden. Diese Aufgabe obliegt vielmehr dem Kanton Graubünden, wovon denn auch alle Verfahrensbe- teiligten ausgehen (vgl. Art. 5, 6 und 6a GesG). g) Der Kanton Graubünden kann diese Aufgabe freilich einer geeigneten privaten Institution, wie dem Bündner Ärzteverein als kantonale Standes- organisation der selbständig im Kanton Graubünden tätigen Ärzte, über- tragen. Gemäss Art. 31 Abs. 2 Ziff. 6 KV bedarf es hierfür einer Grundla- ge in einem durch den Grossen Rat zu erlassenden Gesetz, in welchem Art und Umfang der vorgenommenen Delegation dieser wichtigen öffentli-- 22 - chen Aufgabe festgelegt werden (TOBIAS JAAG/FRANK SCHULER, Kommen- tar KV, Art. 15 N. 35 ff.; vgl. dazu allgemein: GÄCHTER/BLUM-SCHNEIDER, a.a.O. N. 13 ff.). Dabei kommen dem mit einer öffentlichen Aufgabe be- trauten Privaten grundsätzlich alle Befugnisse zu, die den ordentlichen Verwaltungsbehörden eigen sind. Dementsprechend geht mit der Über- tragung der Organisation des Notfalldienstes im Regelfall die in diesem Bereich bestehende Verfügungsbefugnis einher, es sei denn, der Gesetz- geber habe eine anderslautende Regelung getroffen (vgl. TSCHAN- NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 10 N. 19). In jedem Fall hat der Kanton sicherzustellen, dass der beliehene Private der Aufsicht des Staates un- tersteht und bei der Ausübung der ihm übertragenen hoheitlichen Tätig- keit die Verfassung, insbesondere die Grundrechte, beachtet (vgl. HÄFE- LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 1509; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 10 N. 16 ff.). h) Im Gesundheitsgesetz befasst sich vor allem Art. 34 Abs. 2 GesG mit dem ärztlichen Notfalldienst, in dem er die im Kanton tätigen Ärzte, wie bereits festgehalten, verpflichtet, sich am regionalen Notfalldienst zu be- teiligen (vgl. E.2g hiervor). Aus dieser individuellen Berufspflicht kann in Bezug auf die Organisation des Notfalldienstes wenig abgeleitet werden. In jedem Fall wird in dieser Regelung die Gewährleistung einer zweck- mässigen, wirtschaftlichen und ausreichenden notfallärztlichen Versor- gung nicht vom Kanton Graubünden an den Bündner Ärzteverein dele- giert, indem letzterem die Organisation des Notfalldienstes übertragen wird und er ermächtigt wird, Art und Umfang der Berufspflichten gemäss Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG und eine im Dispensationsfall gegebenenfalls geschuldete Ersatzabgabe festzulegen. Das Gesundheitsgesetz befasst sich jedoch insofern mit dieser Frage, als danach das Gesundheitsamt Graubünden die Personen, die Berufe des Gesundheitswesens ausüben, zu überwachen hat (Art. 6a lit. a GesG). Diese Aufsichtstätigkeit bezieht sich insbesondere auf die universitären Medizinalpersonen, die im Kanton Graubünden selbständig erwerbstätig - 23 - sind, und als solche die Berufspflichten gemäss Art. 40 MedBG einzuhal- ten haben. In diesem Bereich amtet das Gesundheitsamt Graubünden folglich als Aufsichts- und Disziplinarbehörde im Sinne von Art. 41 MedBG, wobei es in dieser Funktion nicht nur die in Art. 43 MedBG vor- gesehenen Disziplinarmassnahmen, sondern alle Vorkehren, die für die Einhaltung der Berufspflichten im Sinne von Art. 40 MedBG erforderlich sind, zu treffen hat (vgl. THOMAS POLEDNA, Medizinalberufegesetz, Art. 41 N. 7; FELLMANN, a.a.O., Art. 41 N. 2; BBl 2004 S. 229). i) Soweit der Beschwerdeführer vormals die Auffassung vertreten hat, der Kanton habe dem Bündner Ärzteverein in der auf der Grundlage des Ret- tungskonzepts geschlossenen Leistungsvereinbarung vom 2./8. Juni 2006 die Organisation des Notfalldienstes übertragen, ist der Vollständigkeit halber darauf hinzuweisen, dass selbständig erwerbstätige Ärzte zwar in manchen Spitalregionen in Form des sog. Rendez-vous-Systems, wo- nach sich der Dienstarzt mit der Ambulanz am Einsatzort trifft, in den Ret- tungsdienst der öffentlichen Spitäler eingebunden sind, um eine möglichst optimale und rasche Rettung verunfallter, kranker oder sich in Gefahr be- findender Personen zu gewährleisten (vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat vom 1. März 2011, Teilrevision des Gesetzes über die Teilrevision des Gesetzes über die Förderung der Krankenpflege und der Betreuung von betagten und pflegebedürftigen Personen, Heft Nr. 11/2010-2011, S. 966 und Art. 36 Abs. 1 Krankenpflegesetz). Aller- dings ist dieser Rettungsdienst nicht nur ausserhalb der Sprechstunden, sondern während des gesamten Tages sicherzustellen. Die Tätigkeit des in diesem Bereich als Notarzt eingesetzten, selbständig erwerbstätigen Arztes fällt somit nicht unter den Begriff des Notfalldiensts im Sinne von Art. 40 lit. g MedBG in Verbindung mit Art. 34 Abs. 2 GesG (vgl. zur massgeblichen Umschreibung: E.2d/bb hiervor und Urteil des Bundesge- richts 2C_807/2010 vom 15. Oktober 2011 E.2.5). Selbst wenn der Kan- ton dem Bündner Ärzteverein im Rettungswesen eine öffentliche Aufgabe übertragen und ihn ermächtigt haben sollte, in diesem Bereich hoheitliche - 24 - Anordnungen zu treffen, so kann daraus für den hier interessierenden Notfalldienst nichts abgeleitet werden. j) Aus den vorstehenden Ausführungen folgt, dass die Gewährleistung einer zweckmässigen, wirtschaftlichen und ausreichenden notfallärztlichen Ver- sorgung der Bündner Bevölkerung eine öffentliche Aufgabe ist, die dem Kanton Graubünden obliegt. Dieser hat die Organisation des Notfalldiens- tes jedoch weder im Gesundheitsgesetz noch in einem anderen vom Grossen Rat erlassenen Gesetz auf den Bündner Ärzteverein übertragen und diesen ermächtigt, Inhalt und Tragweite der in Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG verankerten Berufspflichten der selbständig erwerbstätigen Ärzte in Form eines verwaltungsrechtlichen Entscheids festzulegen. Vielmehr hat er in Art. 6a lit. a GesG das Ge- sundheitsamt Graubünden als Aufsichtsbehörde für die im Bereich des Gesundheitswesens tätigen Personen bezeichnet. In dieser Funktion hat dieses insbesondere die den selbständigen Ärzten gemäss Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG obliegenden Berufspflichten zu bestimmen und die zu deren Einhaltung erforderlichen Vorkehren zu treffen. k) Insoweit der Bündner Ärzteverein im Entscheid vom 15. September 2011 die den Beschwerdeführer aufgrund von Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbin- dung mit Art. 40 lit. g MedBG treffende Berufspflicht festgelegt und ihm für den Dispensationsfall eine an dessen Stelle tretende Ersatzgabe in Aus- sicht gestellt hat, hat er demzufolge eine dem Gesundheitsamt Graubün- den obliegende Kompetenz beansprucht. Die entsprechenden Anordnun- gen stammen folglich von einer sachlich unzuständigen Behörde, weshalb sich diese als nichtig erweisen, es sei denn, die Annahme der Nichtigkeit derselben vertrüge sich nicht mit der Rechtssicherheit (vgl. E.3a/b hier- vor). Dass die Rechtssicherheit im Falle der Annahme der Nichtigkeit der fraglichen Anordnungen ernsthaft gefährdet wird, kann aufgrund der Ak- ten ausgeschlossen werden, zumal mit dem Gesundheitsamt Graubün-- 25 - den eine zuständige Behörde existiert, welche die erforderlichen Mass- nahmen treffen kann. Damit sind die im Entscheid des Bündner Ärztever- eins vom 15. September 2011 getroffenen Anordnungen insoweit nichtig, als sie sich auf Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG stützen. Auf die gegen diesen Entscheid gerichtete Beschwerde ist das Gesundheitsamt Graubünden demnach zu Recht nicht eingetre- ten. Da die Nichtigkeit jedoch von sämtlichen rechtsanwendenden Behör- den jederzeit und von Amtes wegen festzustellen ist, hätte es die Nichtig- keit der fraglichen Anordnungen feststellen müssen und sich nicht mit dem Nichteintretensentscheid begnügen dürfen. Dasselbe gilt für den vom Ärzteverein X._____ in seiner Eigenschaft als Organisator des regio- nalen Notfalldienstes gefassten Entscheid vom 20. Februar 2011, inso- weit dieser in Anwendung von Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG ergangen ist (vgl. Art. 13 des Reglements des Bünd- ner Ärztevereins über den ärztlichen Notfalldienst im Kanton Graubün- den). 4. War das Gesundheitsamt Graubünden nach dem Gesagten nicht als Be- schwerdebehörde für die Beurteilung der in der Eingabe vom 17. Oktober 2011 formulierten Rechtsbegehren zuständig, so stellt sich die Frage, ob es hierüber in seiner Eigenschaft als Aufsichts- und Disziplinarbehörde im Sinne von Art. 41 MedBG erstinstanzlich hätte entscheiden müssen. a) Der Beschwerdeführer beantragte in der fraglichen Eingabe, den Ent- scheid des Bündner Ärztevereins vom 15. September 2011 aufzuheben und festzustellen, dass er verpflichtet sei, fachärztlichen, nicht jedoch all- gemeinärztlichen Notfalldienst zu leisten. Zur Begründung dieser Anträge führte er im Wesentlichen aus, das Spital X._____ verfüge seit 2010 über kein konkretes Notfallkonzept mehr. Damit fehle eine objektive und schriftliche Regelung, nach Massgabe derselben jedermann nachvollzie- hen könne, wie der fachärztliche und der allgemeinärztliche Notfalldienst organisiert und durchgeführt würden. Dies habe zur Folge, dass einzelne - 26 - Mitglieder des Spitals X._____ und des Ärztevereins X._____ nach rein subjektiven Motiven über den Einsatz von Fachärzten im Notfalldienst entscheiden würden. So würden alle Fachärzte in X._____ mit Ausnahme der Dermatologen nur fachspezifischen Notfalldienst leisten, während sich letztere für den allgemeinärztlichen Notfalldienst zur Verfügung stellen müssten. Dieses Vorgehen sei willkürlich und verletze den Grundsatz der Rechtsgleichheit. Mit seinem Begehren, zum fachärztlichen Notfalldienst zugelassen zu werden, verlange er als Dermatologe lediglich gleich wie die übrigen Fachärzte in X._____ behandelt zu werden (Eingabe vom 17. Oktober 2011 S. 4). Dass der Bündner Ärzteverein dem Ärzteverein X._____ nunmehr empfehle, ihn altershalber vom Notfalldienst zu dispen- sieren, löse das Problem nicht, da er in diesem Fall verpflichtet werde, anstelle der Beteiligung am Notfalldienst eine Ersatzabgabe zu erbringen (Eingabe vom 17. Oktober 2011, S. 6). b) Wird berücksichtigt, dass der Entscheid des Bündner Ärztevereins vom 15. September 2013, wie dargelegt (vgl. E.2d hiervor), unter anderem auf Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG fusst, so sind die Ausführungen des Beschwerdeführers nach Treu und Glauben dahin- gehend zu verstehen, dass das Gesundheitsamt Graubünden ersucht wird, Art und Umfang der vom Beschwerdeführer aufgrund von Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG geschuldeten Beteili- gung am regionalärztlichen Notfalldienst festzulegen und zu entscheiden, ob er im Dispensationsfall eine an die Stelle der fraglichen Berufspflicht tretende Ersatzabgabe schuldet. Für die Beurteilung dieser Anträge ist das Gesundheitsamts Graubünden als Aufsichts- und Disziplinarbehörde im Sinne von Art. 41 MedBG sachlich zuständig (Art. 6a lit. a GesG; vgl. E.3h hiervor). c) Als zuständige Behörde ist das Gesundheitsamt Graubünden gemäss Art. 26 Abs. 1 lit. b VRG gehalten, auf solche Anträge einzutreten und die begehrte Verfügung zu erlassen, wenn der Beschwerdeführer ein schutz-- 27 - würdiges Interesse an einem solchen Entscheid hat. Der Begriff des schutzwürdigen Interesses wird in Art. 26 Abs. 1 lit. b VRG nicht definiert. Im Sinne der Einheit des Prozesses ist dieser gleich auszulegen wie im Bereich der Beschwerdelegitimation gemäss Art. 30 VRG und Art. 89 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz; BGG, SR 173.110), weshalb bei dessen Auslegung die dazu von Lehre und Rechtsprechung entwickelten Grundsätze herangezogen werden können (vgl. ISABELLE HÄNER, VwVG Praxiskommentar, Art. 25 N. 16 und Art. 25a N. 34 ff.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., N. 340). Danach liegt ein schutz- würdiges Interesse vor, wenn die gesuchstellende Person durch die zu regelnde Frage hinreichend, d.h. mehr als jedermann, betroffen ist und zum Regelungsgegenstand in einer besonders beachtenswert nahen Be- ziehung steht, so dass sie ein eigenes, tatsächliches oder rechtliches In- teresse an der Behandlung ihres Gesuchs hat. Dieses Interesse muss im Zeitpunkt der Gesuchsbehandlung vorliegen und darf nicht bereits wegge- fallen sein. Das schützenswerte Interesse hat die gesuchstellende Person nachzuweisen (HÄNER, a.a.O., Art. 25 N. 16 f.; DIESELBE, VwVG Praxis- kommentar, Art. 25a N. 34; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., N. 340 f., je m.w.H.). d) Der Bündner Ärzteverein und der Ärzteverein X._____ behaupten, der Beschwerdeführer sei gemäss Art. 34 Abs. 2 GesG (in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG) gehalten, sich am Notfalldienst zu beteiligen bzw. im Dispensationsfall eine an die Stelle dieser verwaltungsrechtlichen Berufs- pflicht tretende Ersatzabgabe zu bezahlen. Unter diesen Umständen hat der Beschwerdeführer ein eigenes, tatsächliches und aktuelles Interesse an der Prüfung dieser Frage. Das Gesundheitsamt Graubünden wäre da- her verpflichtet gewesen, auf die in der Eingabe vom 17. Oktober 2011 formulierten Anträge insoweit einzutreten, als sich diese auf die verwal- tungsrechtliche Berufspflicht des Beschwerdeführers beziehen, nicht je- doch hinsichtlich der privat- bzw. vereinsrechtlichen Aspekte der vorlie- genden Streitigkeit. - 28 - 5. a) Zusammenfassend kann damit festgehalten werden, dass das Gesund- heitsamt Graubünden zu Recht nicht auf die gegen den Entscheid des Bündner Ärztevereins vom 15. September 2011 gerichtete Beschwerde des Beschwerdeführers eingetreten ist. Jedoch hätte es von Amtes we- gen die Nichtigkeit der darin getroffenen Anordnungen feststellen müs- sen, insoweit sich diese auf Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG stützen. Dasselbe gilt für den Entscheid des Ärztevereins X._____ vom 20. Februar 2011. Ausserdem wäre es gehalten gewesen, auf die vom Beschwerdeführer in der als Beschwerde bezeichneten Ein- gabe vom 17. Oktober 2011 formulierten Anträge insoweit einzutreten, als dieser das Gesundheitsamt Graubünden darin ersucht, Art und Umfang der von ihm aufgrund von Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG geschuldeten Beteiligung am Notfalldienst festzulegen und zu entscheiden, ob er im Dispensationsfall eine an die Stelle dieser ver- waltungsrechtlichen Berufspflicht tretende Ersatzabgabe schuldet. Dem- zufolge erweist sich die Beschwerde gegen die Verfügung des DJSG vom 18. April 2012 teilweise als begründet. Die angefochtene Verfügung ist folglich insoweit aufzuheben, als sie sich auf die Berufspflicht des Be- schwerdeführers gemäss Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG bezieht. Insofern ist die Angelegenheit zur Neuverteilung der Kosten- und Entschädigungsfolge im vorinstanzlichen Verfahren an das DJSG und zur materiellen Beurteilung sowie zur Neuverteilung der Kos- ten- und Entschädigungsfolge im erstinstanzlichen Verfahren an das Ge- sundheitsamt Graubünden zurückzuweisen. b) Das Gesundheitsamt Graubünden wird nunmehr zu prüfen haben, ob der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG verpflichtet ist, sich am allgemeinärztlichen Notfall- dienst zu beteiligen, oder ob er dieser Berufspflicht genügt, wenn er, wie von ihm gewünscht, fachärztlichen Notfalldienst leistet. Kommt es dabei zum Schluss, dass der Beschwerdeführer die ihn im Zusammenhang mit - 29 - dem Notfalldienst treffenden Berufspflichten nicht erfüllt (hat), so erscheint es, ohne dem entsprechenden Entscheid des Gesundheitsamts Graubündens in unzulässiger Weise vorgreifen zu wollen, angezeigt, be- reits an dieser Stelle festzustellen, dass der Beschwerdeführer zwar mög- licherweise auf wichtigem Grund auf Gesuch hin vom Notfalldienst dis- pensiert werden könnte, jedoch keine Möglichkeit besteht, von ihm eine an die Stelle dieser Primärpflicht tretende Ersatzabgabe zu verlangen, da die hierfür erforderliche formellgesetzliche Grundlage im Gesundheitsge- setz fehlt (vgl. zu den entsprechenden Anforderungen: E.2g und 3c hier- vor). Solange der kantonale Gesetzgeber eine solche nicht geschaffen hat, wird das Gesundheitsamt Graubünden die notfallärztliche Berufs- pflicht der selbständig im Kanton Graubünden tätigen Ärzte deshalb allein mithilfe der in Art. 43 MedBG vorgesehenen Disziplinarmassnahmen durchsetzen müssen. 6. a) Bei diesem Verfahrensausgang ist der Beschwerdeführer mit seinen An- trägen zu drei Vierteln durchgedrungen. Davon ausgehend ist dem Be- schwerdeführer ein Viertel der Verfahrenskosten aufzuerlegen. Die restli- chen Verfahrenskosten gehen zu drei Achteln zu Lasten des DJSG und in demselben Umfang unter solidarischer Haftung zu Lasten des Bündner Ärztevereins und des Ärztevereins X._____ (Art. 73 Abs. 1 i.V.m. Art. 40 Abs. 2 Satz 2 VRG). b) Entsprechend diesem Verteilschlüssel haben das DJSG einerseits sowie der Bündner Ärzteverein und der Ärzteverein X._____ andererseits dem Beschwerdeführer ausserdem die durch den Rechtsstreit entstandenen notwendigen Kosten teilweise zu ersetzen (Art. 78 Abs. 1 i.V.m. Art. 40 Abs. 2 Satz 2 VRG). Die vom Rechtsvertreter des Beschwerdeführers in seiner Honorarnote geltend gemachten 34.25 Arbeitsstunden beziehen sich nicht nur auf das Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht, sondern auf das gesamte streitige Verfahren, beginnend mit der Be- schwerdeeinreichung beim Bündner Ärzteverein, wobei aus der Honorar-- 30 - note nicht ersichtlich, wieviel Zeit der Rechtsvertreter des Beschwerdefüh- rers für das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren aufgewendet hat. Unter diesen Umständen ist der Zeitaufwand des Rechtsvertreters des Beschwerdeführers aufgrund der Akten zu bestimmen und ermes- sensweise auf Fr. 5'000.-- (inkl. Barauslagen und MWST) festzulegen. Demzufolge hat das DJSG dem Beschwerdeführer eine reduzierte Partei- entschädigung im Betrag von Fr. 1'875.-- (inkl. Barauslagen und MWST, Fr. 5'000.-- x 0.75 : 2) zu bezahlen. Dieselbe Parteientschädigung schul- den der Bündner Ärzteverein und der Ärzteverein X._____ dem Be- schwerdeführer unter solidarischer Haftung. Dem DJSG steht keine aus- sergerichtliche Parteientschädigung zu (Art. 78 Abs. 2 VRG). Dasselbe gilt für den Bündner Ärzteverein und den Ärzteverein X._____, da deren Vertreter, Rechtsanwalt Dr. iur. Carlo Portner, in der vorliegenden Ange- legenheit als Geschäftsführer des Bündner Ärztevereins tätig war. Demnach erkennt das Gericht: 1. a) Der Entscheid des Bündner Ärztevereins vom 15. September 2011 ist insoweit nichtig, als er in Anwendung von Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbin- dung mit Art. 40 lit. g MedBG Art und Umfang der vom Beschwerdeführer geschuldeten Beteiligung am Notfalldienst festlegt und für den Dispensa- tionsfall eine anstelle der entsprechenden Berufspflicht tretende Ersatz- abgabe in Aussicht stellt. b) Der Entscheid des Ärztevereins X._____ vom 20. Februar 2011 erweist sich insoweit als nichtig, als er in Anwendung von Art. 34 Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 40 lit. g MedBG Art und Umfang der vom Beschwer- deführer geschuldeten Beteiligung am Notfalldienst festlegt. c) Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Die Verfügung des DJSG vom 18. April - 31 - 2012 wird insoweit sich die darin getroffenen Anordnungen auf die Be- rufspflicht des Beschwerdeführers gemäss Art. 40 lit. g MedBG in Verbin- dung mit Art. 34 Abs. 2 GesG beziehen, aufgehoben und die Sache inso- fern zur materiellen Beurteilung im Sinne der Erwägungen und zur Neu- verteilung der Kosten- und Entschädigungsfolge im erstinstanzlichen Ver- fahren an das Gesundheitsamt Graubünden und zur Neuverteilung der Kosten- und Entschädigungsfolge im vorinstanzlichen Verfahren an das DJSG zurückgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 704.-- zusammen Fr. 3'704.-- gehen zu einem Viertel zu Lasten von A._____. Die restlichen Verfahrens- kosten tragen zu drei Achteln das DJSG und unter solidarischer Haftung zu drei Achteln der Bündner Ärzteverein sowie der Ärzteverein X._____. Sie sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzver- waltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. Das DJSG hat A._____ eine reduzierte aussergerichtliche Parteientschä- digung von Fr. 1'875.-- (inkl. MWST und Barauslagen) zu bezahlen. Der Bündner Ärzteverein und der Ärzteverein X._____ haben A._____ unter solidarischer Haftung eine reduzierte aussergerichtliche Parteientschädi- gung von Fr. 1'875.-- (inkl. MWST und Barauslagen) zu bezahlen. 4. [Rechtsmittelbelehrung] 5. [Mitteilungen]