Abteilung II B-2333/2006 { T 0 / 2 } Urteil vom 7. November 2007 Mitwirkung: Richter Frank Seethaler (vorsitzender Richter), Richter Jean-Luc Baechler, Richter Francesco Brentani; Gerichtsschreiber Kaspar Plüss. X._______, vertreten durch Fürsprecher Dr. Martin Neese, Baarerstrasse 12, 6300 Zug, Beschwerdeführer gegen Kontrollstelle GwG, Christoffelgasse 5, 3003 Bern, Vorinstanz betreffend Aufsichtsabgabe. B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l2 Sachverhalt: A. Im Rahmen des Entlastungsprogrammes des Bundes 2003 nahm das Par- lament eine Änderung des Geldwäschereigesetzes vor, wonach die Kont- rollstelle zur Bekämpfung der Geldwäscherei (Kontrollstelle) von den Selbstregulierungsorganisationen (SRO) und von den direkt unterstellten Finanzintermediären (DUFI) eine jährliche Aufsichtsabgabe erhebt. Die Gesetzesänderung trat am 1. Januar 2006 in Kraft. Am 26. Oktober 2005 erliess der Bundesrat eine Verordnung mit ausführenden Bestimmungen. Die Kontrollstelle informierte die anerkannten SRO am 24. Februar 2006 über die Einführung der Aufsichtsabgabe, wobei sie die Regeln zur Be- messung der Abgabe ausführlich darlegte. Am 3. April 2006 führte die Kontrollstelle bei allen 11 SRO eine Datenerhebung durch, um für das Jahr 2005 die Bemessungsgrundlagen der Abgabe, d.h. den Bruttoertrag und die Anzahl der angeschlossenen Finanzintermediäre, zu ermitteln. Der Be- schwerdeführer meldete der Kontrollstelle am 24. Mai 2006, dass seine Organisation im Jahr 2005 einen Bruttoertrag von Fr. (...) erzielt habe, und dass ihr (...) berufsmässige Finanzintermediäre angeschlossen gewesen seien. Die Kontrollstelle verfügte am 7. September 2006, der Beschwerde- führer habe für das Jahr 2005 eine Aufsichtsabgabe in der Höhe von Fr. (...) zu entrichten. Dieser Betrag war aufgeteilt in eine Grundabgabe von Fr. 41'038.- und eine Zusatzabgabe von Fr. (...). Bei der Berechnung der Aufsichtsabgabe war die Kontrollstelle davon ausgegangen, dass der Beschwerdeführer im Jahr 2005 einen Bruttoertrag in der Höhe von Fr. (...) erzielt hatte, und dass ihm (...) Finanzintermediäre angeschlossen waren. B. Am 6. Oktober 2006 reichte der Beschwerdeführer, vertreten durch Für- sprecher Dr. Martin Neese (Zug), beim Eidgenössischen Finanzdeparte- ment (EFD) Verwaltungsbeschwerde ein. Darin forderte er, die Verfügung der Kontrollstelle vom 7. September 2006 sei aufzuheben. Zur Begründung brachte er vor, die Aufsichtsabgabe beruhe auf verfassungs- und geset- zeswidrigen Verordnungsbestimmungen, die Kostenverfügung sei mangel- haft begründet und die Aufsichtsabgabe nicht korrekt berechnet worden. Die Aufsichtsabgabe sei eine Kostenanlastungssteuer, die mangels aus- drücklicher verfassungsmässiger Grundlage gar nicht hätte eingeführt wer- den dürfen. Lege man die Gesetzesbestimmung verfassungskonform aus, so ergebe sich, dass einzig jene Kosten auf die SRO überwälzt werden dürften, die diesen zurechenbar seien. Unzulässig sei die Kostenüberwäl- zung dagegen in den Bereichen Marktaufsicht, Rechtsetzung, internationa- le Zusammenarbeit sowie Stabsaufgaben; von diesen Tätigkeiten der Kon- trollstelle hätten die SRO keinen direkten Nutzen. Die Debitorenverluste seien bei den DUFI angefallen und dürften deshalb nicht den SRO zuge- rechnet werden. Die Verordnung verstosse ausserdem gegen die Rechts- gleichheit, soweit die Höhe der Aufsichtsabgabe der SRO von der Anzahl der angeschlossenen Finanzintermediäre abhängig sei. Dadurch würde der Beschwerdeführer, dem viele kleine Finanzintermediäre angehörten, 3 gegenüber den SRO der Post und der SBB, denen wenige, aber grosse Fi- nanzintermediäre angehörten, benachteiligt. Der gleiche nachteilige Effekt für den Beschwerdeführer ergebe sich aufgrund der starken Gewichtung der Mitgliederzahl als Faktor zur Berechnung der Zusatzabgabe (eines Teils der Aufsichtsabgabe). Negativ auf die Aufsichtsabgabe des Be- schwerdeführers ausgewirkt habe sich ferner die fehlerhafte Berechnung des Bruttoertrags seiner SRO. Schliesslich sei auch die Zahl der bei der SRO des Beschwerdeführers angeschlossenen Mitglieder nicht korrekt be- stimmt worden: Die nicht berufsmässig tätigen Finanzintermediäre hätten nicht berücksichtigt werden dürfen, da die SRO des Beschwerdeführers für diese Mitglieder nur unbedeutende Leistungen erbringe. C. In der Beschwerdeantwort vom 4. Dezember 2006 erläuterte die Kontroll- stelle ihre Grundlagen zur Berechnung der Aufsichtsabgabe. Sie machte geltend, gemäss dem Willen des Gesetzgebers müssten sämtliche Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten überwälzt werden, also auch jene in den Bereichen Marktaufsicht, Gesetzgebung, internationale Zusammen- arbeit und Stabsaufgaben. Die SRO und DUFI würden einen direkten Nut- zen aus den Tätigkeiten der Kontrollstelle ziehen. Die Abgabepflicht beru- he auf verfassungs- und gesetzeskonformen Bestimmungen. Die Berech- nung der Zahlen, die für die Abgabenhöhe massgebend seien, sei auf kor- rekte Weise erfolgt. Bei der Bestimmung der Zahl der Mitglieder der SRO des Beschwerdeführers seien die nicht berufsmässig tätigen Finanzinter- mediäre zurecht berücksichtigt worden. Der Bruttoertrag sei von der SRO des Beschwerdeführers zu tief angegeben worden; die Kontrollstelle habe die Mitgliederbeiträge sowie die Einnahmen aus Sanktionen hinzugerech- net und deshalb einen höheren Betrag erhalten. Das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers sei zwar verletzt worden; doch dieser Mangel könne geheilt werden aufgrund der nachträglich erfolgten Begründung durch die Kontrollstelle. Im Übrigen habe die Rechnungsprüferin (BDO Visura) am 2. Juni 2006 bestätigt, dass die Kosten- und Leistungsrechnung der Kont- rollstelle nicht zu beanstanden sei. D. Am 22. Januar 2007 teilte das Bundesverwaltungsgericht den Parteien mit, dass das Verfahren per 1. Januar 2007 vom Bundesverwaltungsgericht übernommen worden sei. Im Rahmen des weiteren Schriftenwechsels hiel- ten die Parteien an ihren Ausführungen fest (Replik des Beschwerdefüh- rers vom 30. Januar 2007 sowie Duplik der Kontrollstelle vom 16. März 2007). E. Am 7. September 2007 gab das Bundesverwaltungsgericht dem Be- schwerdeführer davon Kenntnis, es sei zum Schluss gelangt, dass der an- gefochtene Beschwerdeentscheid zu Ungunsten des Beschwerdeführers abzuändern wäre (reformatio in peius). Das Gericht setzte dem Beschwer- deführer eine Frist für einen möglichen Beschwerderückzug und für die Einreichung einer Gegenäusserung. Am 17. September 2007 stellte der Beschwerdeführer ein Gesuch um Einsicht in die Akten anderer Verfahren 4 betreffend SRO-Aufsichtsabgabe, um das Risiko eines allfälligen Be- schwerderückzugs beurteilen zu können. Am 29. Oktober 2007 teilte der Beschwerdeführer mit, dass er einstweilen an der Beschwerde festhalte. Das Akteneinsichtsgesuch des Beschwerdeführers wies das Bundesver- waltungsgericht am 2. November 2007 ab. Auf die erwähnten und weiteren Vorbringen der Parteien wird – soweit sie sich für den Entscheid als rechtserheblich erweisen – in den nachfolgen- den Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kog- nition, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf die Be- schwerde einzutreten ist (vgl. BGE 130 I 312 E. 1; BGE 129 I 173 E.1; FRITZ G YGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 73 f.; ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER , Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zü- rich 1998, Rz. 410). Die Kostenverfügung der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwä- scherei vom 7. September 2006 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwal- tungsverfahren dar (VwVG, SR 172.021). Diese Verfügung wurde am 6. Oktober 2006 beim Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) ange- fochten, das bis zum Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS 2006 1069) zur Beurteilung vorliegen- der Streitsache sachlich und funktionell zuständig war (vgl. Art. 40 Abs. 2 GwG [zit. in E. 4.1] i.V.m. Art. 44 ff. VwVG). Mit Inkrafttreten des Verwal- tungsgerichtsgesetzes beurteilt nunmehr das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen der Kontrollstelle (Art. 53 Abs. 2 i.V.m. Art. 33 Bst. d VGG). Der Beschwerdeführer ist durch die Verfügung in schutzwürdigen eigenen Interessen betroffen und deshalb zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Eingabefrist sowie die Anforderun- gen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt (Art. 32 ff. VGG i.V.m. Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist somit ein- zutreten. 2. Der Beschwerdeführer macht einerseits einen Mangel formaler Art geltend, indem er die Verletzung des rechtlichen Gehörs rügt. Zum anderen bean- standet er materiellrechtlich relevante Punkte, insbesondere die Zulässig- keit der vollständigen Überwälzung der Kosten der Kontrollstelle sowie die Verteilung der Kosten auf die einzelnen Beaufsichtigten. Im Folgenden sol- len zunächst die Fragen formaler Art geprüft werden (E. 3). Sodann wird eruiert, welche Kosten der Kontrollstelle nach dem Willen des Gesetzge- bers auf die Beaufsichtigten übertragen werden müssen, und wie diese 5 Frage aus verfassungsrechtlicher Sicht zu beurteilen ist (E. 4). Im An- schluss daran ist zu prüfen, ob die ausführende Verordnung des Bundes- rates, die Kosten- und Leistungsrechnung der Kontrollstelle für das Jahr 2005 sowie die im Fall des Beschwerdeführers ergangene Kostenverfü- gung vom 7. September 2006 mit Verfassung und Gesetz vereinbar sind (E. 5). Schliesslich wird auf eine in Parallelverfahren erhobene Rüge be- treffend die Gesetzmässigkeit der Grundabgabe eingegangen; die Beurtei- lung dieser Frage ist auch im vorliegenden Fall von Bedeutung (E. 6). 3. 3.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, es liege eine Verletzung des rechtli- chen Gehörs vor, da die Kontrollstelle ihre Verfügung vom 7. September 2006 nicht begründet habe und ihrer Begründungspflicht auch nachträglich nicht in hinreichender Weise nachgekommen sei. Im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht habe die Kontrollstelle die Verfügung zwar be- gründet; doch es herrsche nach wie vor keine Kostentransparenz, zumal die Kontrollstelle die Kostenstellenrechnung nicht offengelegt habe. Jeden- falls sei die Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht geheilt worden, so dass die Verfügung als nichtig anzusehen sei. Die Kontrollstelle macht demgegenüber geltend, dass die Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die nachträgliche Begründung geheilt worden sei. Der Beschwerdeführer könne seine Einwendungen zur begründeten Verfügung vor Bundesverwal- tungsgericht und somit vor einer Behörde mit umfassender Kognition vor- bringen. Gemäss der Rechtsprechung kann eine nicht besonders schwer wiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äus- sern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage überprüfen kann; die Heilung eines allfälligen Mangels soll die Ausnahme bleiben (vgl. BGE 126 I 68 E.2). Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt, denn die angefochtene Verfügung war nicht genügend begründet und die Berechnung der Aufsichtsabgabe war ohne Zusatzinformationen nicht ohne Weiteres nachvollziehbar. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs wiegt jedoch nicht schwer: Die zentra- len Begründungselemente, auf die sich die Kontrollstelle stützte, sind in der Staatsrechnung ausgewiesen und öffentlich zugänglich. Zudem hat die Kontrollstelle im Rahmen des Schriftenwechsels und der Instruktion vor dem Bundesverwaltungsgericht eine Zusammenfassung der Kosten- und Leistungsrechnung eingereicht und detaillierte Erläuterungen nachgelie- fert. Der Beschwerdeführer hatte die Gelegenheit, vor einer Instanz mit voller Kognition (dem Bundesverwaltungsgericht) zur Begründung der Kon- trollstelle Stellung zu nehmen. Hiervon hat er in umfassender Weise Ge- brauch gemacht. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs muss deshalb als geheilt gelten. Eine Rückweisung an die Kontrollstelle würde bloss eine Verfahrensverzögerung bedeuten und zu unnötigen Leerläufen führen.6 3.2 Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch das Bundesverwaltungsgericht geltend macht, ist dieser Rüge im entsprechenden Sach- und Rechtszusammenhang nachzugehen (vgl. hin- ten, E. 7). 4. Der Beschwerdeführer macht geltend, mit der Aufsichtsabgabe dürften nicht die gesamten, sondern nur die „eigentlichen“ Aufsichtskosten der Kontrollstelle gedeckt werden – also bloss jene (nicht durch Gebühren ge- deckten) Kosten, die den SRO bzw. den DUFI effektiv zugeordnet werden können. Die Kontrollstelle ist hingegen der Ansicht, dass sämtliche (nicht durch Gebühren gedeckte) Kosten der Kontrollstelle über die Aufsichtsab- gabe zu finanzieren seien, insbesondere die Kosten in den Bereichen Marktaufsicht, internationale Beziehungen und Gesetzgebung, aber auch alle weiteren Kosten für allgemeinen Aufwand. 4.1 Für die Frage, in welchem Umfang die Kosten der Kontrollstelle auf die Be- aufsichtigten überwälzt werden dürfen, ist in erster Linie das Gesetz mass- gebend. Gemäss Art. 22 Abs. 2 Satz 1 des Bundesgesetzes vom 10. Okto- ber 1997 zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor (Geldwä- schereigesetz, GwG [SR 955.0]) deckt die Aufsichtsabgabe die Aufsichts- kosten der Kontrollstelle, soweit sie nicht aus dem Ertrag der Gebühren gedeckt sind. Welche Kosten als „Aufsichtskosten“ gelten, geht aus dieser Bestimmung nicht hervor. In Art. 22 Abs. 4 GwG delegiert der Gesetzgeber unter anderem die Rege- lung der anrechenbaren Aufsichtskosten an den Bundesrat. Der Beschwer- deführer macht geltend, mit der Wendung „anrechenbare Aufsichtskosten“ impliziere der Gesetzgeber, dass es auch „nicht anrechenbare Aufsichts- kosten“ geben müsse. Dem kann nicht zugestimmt werden. Die fragliche Bestimmung lautet wie folgt: „Der Bundesrat regelt die Einzelheiten, na- mentlich die Gebührenansätze, die anrechenbaren Aufsichtskosten und die Aufteilung der Aufsichtsabgbe unter die Selbstregulierungsorganisatio- nen und die der Kontrollstelle direkt unterstellten Finanzintermediäre.“ Da- mit schliesst der Gesetzestext nicht aus, dass der Bundesrat sämtliche Aufsichtskosten – die auch in Art. 22 Abs. 4 GwG nicht näher definiert wer- den – auf die Beaufsichtigten überwälzt. Die Bestimmung muss auch nicht zwingend in dem Sinne verstanden werden, dass der Bundesrat die zu überwälzenden Kosten im einzelnen durch eine (abschliessende) Auflis- tung oder dgl. zu bestimmen habe. Dem Wortlaut des Gesetzes lässt sich somit keine eindeutige Antwort auf die hier interessierende Frage entneh- men. 4.2 Um den Sinngehalt einer Norm zu ergründen, ist nach Lehre und Recht- sprechung zunächst vom Wortlaut der auszulegenden Bestimmung auszu- gehen. Lässt sich - wie im Fall von Art. 22 GwG - daraus nichts ableiten, müssen weitere Auslegungselemente berücksichtigt werden, wie nament-7 lich Entstehungsgeschichte und Zweck der Norm. Zu beachten ist auch die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt (vgl. BGE 125 II 177 E.3; U LRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN , All- gemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich / St. Gallen 2006, Rz. 216 ff.). Um den Sinn und Zweck von Art. 22 Abs. 2 Satz 1 GwG zu eruieren, muss danach gefragt werden, welche Kosten der Gesetzgeber mit der Aufsichtsabgabe finanzieren wollte. 4.2.1Aus der Botschaft vom 22. Oktober 2003 zum Entlastungsprogramm für den Bundeshaushalt (EP 03; BBl 2003 S. 7769 ff.) geht hervor, dass Art. 22 Abs. 3 GwG dazu führen sollte, sämtliche nicht durch Gebühren ge- deckte Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten zu überwälzen. Das Ziel bestand gemäss Bundesrat darin, „die gesamten Kosten der Kon- trollstelle durch die Beaufsichtigten tragen zu lassen“ (BBl 2003 S. 5774). Während bis anhin nur rund ein Fünftel der Gesamtkosten durch die Be- aufsichtigten getragen worden waren (nämlich 0.75 Mio. Franken aufgrund von Gebühreneinnahmen), sollten die Beaufsichtigten künftig sämtliche Kosten tragen (nämlich 4.5 Mio. Franken, davon 0.75 Mio. Franken durch Gebühreneinnahmen und 3.75 Mio. Franken im Rahmen der Aufsichtsab- gabe; vgl. BBl 2003 S. 5746 und 5774). Wenn die Botschaft an anderer Stelle erwähnt, mit der Aufsichtsabgabe sollten „die Kosten der Aufsicht- stätigkeit der Kontrollstelle verursachergerecht gedeckt werden“ (BBl 2003 S. 5747 und 5774), kann dies daher nur so verstanden werden, dass der Bundesrat von einem weiten Aufsichtsbegriff ausging, der sämtliche (nicht durch Gebühren gedeckte) Kosten der Kontrollstelle umfasst. Aufgrund der Botschaft muss Art. 22 GwG somit im Sinne einer umfassenden Kosten- überwälzung interpretiert werden. Die Bedeutung der Botschaft für die Auslegung ist allerdings insofern zu relativieren, als der Botschaftstext knapp gehalten ist; insbesondere wird darin nicht erwähnt, welche Positio- nen die Kostenrechnung der Kontrollstelle im Einzelnen aufweist. 4.2.2Das Parlament setzte sich in der Herbstsession 2003 eingehend mit der Einführung der neuen Aufsichtsabgabe auseinander. Dabei gingen sowohl Befürworter als auch Gegner der Vorlage davon aus, dass die Einführung der Aufsichtsabgabe zu einer Überwälzung sämtlicher Kosten der Kontroll- stelle auf die Beaufsichtigten führen würde. Explizit genannt wurden fol- gende Kosten, die künftig durch die Beaufsichtigten zu finanzieren wären: Abklärungen allgemeiner Art, Marktrecherchen, allgemeine Infrastruktur- kosten, Kosten für Personal, Büro, Konferenzbesuche im Ausland und all- gemeine staatliche Tätigkeiten (AB S 2003 845, Votum Bruno Frick); Bear- beitung von Auslegungsfragen, Fragen zur Unterstellung von Tätigkeiten unter das Geldwäschereigesetz, Recherchen im Rahmen der Marktaufsicht (AB S 2003 845, Votum Hans Lauri); Überwachung des Finanzplatzes (AB N 2003 1706, Votum Hans Kaufmann). Auch bei der Schätzung der fi- nanziellen Belastung der Finanzintermediäre nahmen die Parlamentarier an, dass nach Einführung der Aufsichtsabgabe sämtliche Kosten der Kont- rollstelle durch die Beaufsichtigten zu tragen wären. Man schätzte, dass 8 die Kosten von 3.8 Mio. Franken pro Jahr auf etwa 6100 Finanzintermediä- re verteilt würden, so dass jährliche Abgaben in der Grössenordnung von 600 Franken pro Intermediär resultierten (AB S 2003 846 und AB N 2003 1708, Voten von Bundesrat Kaspar Villiger; vgl. AB N 2003 1706 f., Voten von Hans Kaufmann, Felix Walker und Christoph Blocher; AB S 2003 845, Votum Hans Lauri). - Diese Äusserungen lassen keinen Zweifel darüber of- fen, dass sich das Parlament des Umstandes bewusst war, dass die Zu- stimmung zur Aufsichtsabgabe zur Überwälzung sämtlicher (nicht durch Gebühren gedeckter) Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten füh- ren würde. Die Zustimmung des Parlaments zu Art. 22 GwG (AB N 2003 1708 bzw. AB S 2003 846) kann deshalb nur so gedeutet werden, dass der Gesetzgeber alle Kosten der Kontrollstelle durch die Beaufsichtigten fi- nanzieren wollte. 4.3 Zum gleichen Ergebnis führt ein Vergleich der Geldwäscherei-Aufsichtsab- gabe mit Aufsichtsabgaben, die in anderen Rechtsbereichen erhoben wer- den. Vergleichbare Aufsichtsabgaben finden sich im Zusammenhang mit Banken (Art. 23octies Bankengesetz [BankG, SR 952.0]), Versicherungen (Art. 50 Versicherungsaufsichtsgesetz [VAG, SR 961.01]), Spielbanken (Art. 53 Spielbankengesetz [SBG, SR 935.52]) und Kernkraftwerken (Art. 83 Kernenergiegesetz [KEG, SR 732.1]). In allen genannten Fällen ging der Bundesrat in der Botschaft explizit oder implizit davon aus, dass die Aufsichtsabgabe sämtliche Kosten zu decken hat, die bei der Auf- sichtsinstanz anfallen – unabhängig davon, ob es sich um effektive Auf- sichtskosten handelt oder aber um sonstige Kosten der Aufsichtsbehörde (vgl. BBl 2002 8076 f. [zum BankG]; BBl 2003 3830 [zum VAG]; BBl 1997 III 189 [zum SBG]; BBl 2001 2796 [zum KEG]). Die Aufsichtsabgaben wur- den – zumindest im Bereich der Versicherungen und Banken – während Jahrzehnten erhoben, ohne dass dies in Frage gestellt worden wäre. In der Parlamentsdebatte zur Änderung von Art. 22 GwG wurde geltend ge- macht, dass die Aufsichtskosten im Bereich der Geldwäscherei aus Grün- den der Rechtsgleichheit nicht anders finanziert werden dürften als im Be- reich der Banken, Versicherungen und Spielbanken (AB 2003 N 1708 und AB 2003 S 846, Voten von Bundesrat Kaspar Villiger; vgl. AB N 2003 1707, Voten von Felix Walker und Charles Favre; AB S 2003 845, Votum Hans Lauri). Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass die beaufsichtigten Banken und Versicherungen die Kosten ihrer Aufsichtsinstanzen vollständig zu de- cken haben. Er wendet jedoch ein, im Fall der Banken und Versicherungen gehe es um eine direkte Aufsicht durch ein Kontrollorgan, während im Fall der Geldwäscherei bloss eine indirekte Aufsicht durch die Kontrollstelle stattfinde; die direkte Aufsicht der Finanzintermediäre werde dagegen durch die SRO wahrgenommen. Diese Argumentation überzeugt jedoch nicht: Die Parlamentsdebatte hat gezeigt, dass der Gesetzgeber sämtliche Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten überwälzen wollte (vgl. oben, E. 4.2.2); ob es sich dabei um Kosten für „direkte“ oder „indirekte“ 9 Aufsichtstätigkeiten der Kontrollstelle handelt, ist somit nicht von Bedeu- tung. Der Beschwerdeführer wendet zwar ein, aufgrund dieser Sichtweise könnte z.B. auch argumentiert werden, dass sämtliche Kosten des Bun- desamtes für Landwirtschaft auf die Bauern abgewälzt werden könnten, oder dass das Bundesamt für Verkehr durch die Verkehrsteilnehmer zu fi- nanzieren wäre. Dem ist jedoch nicht so: Derartige Kostenüberwälzungen wurden vom Gesetzgeber im Bereich des Landwirtschafts- bzw. Verkehrs- rechts gerade nicht vorgesehen. Hinzu kommt ein Weiteres: Die Geldwä- scherei-Kontrollstelle nimmt nicht nur indirekte Aufsichtsfunktionen wahr (im Zusammenhang mit den SRO), sondern auch direkte (im Zusammen- hang mit den DUFI). Würde man der Ansicht des Beschwerdeführers fol- gen, so ergäbe sich konsequenterweise folgende Differenzierung: Im Fall der DUFI müssten sämtliche Kosten der Aufsichtsinstanz überwälzt wer- den (da die Aufsicht – wie im Fall der Banken – direkt erfolgt), während im Fall der SRO nur die unmittelbaren Aufsichtskosten weiterverrechnet wer- den dürften (weil die Aufsicht indirekt erfolgt). Eine solche Unterscheidung würde offensichtlich gegen die Rechtsgleichheit verstossen. Sie würde ausserdem dazu führen, dass sich sämtliche DUFI einer SRO anschlie- ssen würden, da sie kaum dazu bereit wären, die für die DUFI entstehen- den Mehrkosten zu übernehmen. 4.4 Das Parlament hat seinen Willen vor kurzem erneut bekräftigt, und zwar im Zusammenhang mit dem Erlass des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichts- gesetz, FINMAG; vgl. die Referendumsvorlage gemäss BBl 2007 S. 4625 ff.). Dieses Gesetz, das künftig die gesamte Finanzmarktaufsicht – insbesondere auch in den Bereichen Geldwäscherei, Versicherungen und Banken - regeln wird, enthält eine Bestimmung über die Finanzierung der Kosten der Aufsichtsbehörde (FINMA). Art. 15 Abs. 1 FINMAG sieht vor, dass von den Beaufsichtigten jährlich eine Aufsichtsabgabe erhoben wird für die Kosten der FINMA, die nicht durch Gebühren gedeckt sind. Der Na- tionalrat lehnte einen Minderheitsantrag, der die überwälzbaren Kosten auf die „reinen Aufsichtskosten ohne allgemeine staatliche Tätigkeiten der FINMA“ reduzieren wollte, mit deutlichem Mehr ab (AB 2007 N 81 ff.), und der Ständerat stimmte dem Beschluss des Nationalrates diskussionslos zu (AB 2007 S 411 f.). Damit kann kein Zweifel bestehen, dass es dem Willen des Gesetzgebers entspricht, die gesamten (nicht durch Gebühren ge- deckten) Kosten der Aufsichtsbehörde auf die Beaufsichtigten zu überwäl- zen. 4.5 Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass grundsätzlich sämt- liche nicht durch Gebühren gedeckte Kosten der Kontrollstelle von den Be- aufsichtigten getragen werden müssen. Die vollständige Kostenüberwäl- zung entspricht dem Willen des Gesetzgebers. Vor diesem Hintergrund sind im Folgenden zwei weitere Rügen des Beschwerdeführers zu prüfen, nämlich 1. die Aufsichtsabgabe stelle eine Kostenanlastungssteuer dar, die einer verfassungsmässigen Grundlage entbehre (E. 4.6), und 2. die 10 Kosten- und Leistungsrechnung enthalte sachlich nicht gerechtfertigte oder nicht ausgewiesene Kosten (E. 4.7). 4.6 Zu prüfen ist zunächst die Rüge des Beschwerdeführers, die Aufsichtsab- gabe stelle eine verfassungswidrige Steuer dar. 4.6.1Der Beschwerdeführer macht geltend, die Aufsichtsabgabe könne nicht als Gebühr charakterisiert werden, da sie nicht als Entgelt für einen individuell zurechenbaren Sondervorteil erhoben werde. Vielmehr handle es sich um eine Kostenanlastungssteuer; die Aufsichtsabgabe werde für Aufwendun- gen des Gemeinwesens (zugunsten des schweizerischen Finanzplatzes) geschuldet. Eine Kostenanlastungssteuer müsse gemäss Rechtsprechung und Literatur auf einer verfassungsmässigen Grundlage beruhen. Im Fall der strittigen Aufsichtsabgabe fehle es jedoch an einer entsprechenden Kompetenz in der Bundesverfassung. Art. 22 GwG sei aufgrund von Art. 127 BV und Art. 164 BV verfassungswidrig, soweit diese Bestimmung die Erhebung der Aufsichtsabgabe vorsehe und deren Regelung an den Bundesrat delegiere. Die Kontrollstelle macht hingegen geltend, bei der Geldwäscherei-Auf- sichtsabgabe handle es sich nicht um eine Kostenanlastungssteuer, son- dern um eine eigenständige Abgabekategorie, die rechtlich wie eine Kau- salabgabe zu behandeln sei. Mit der Aufsichtsabgabe würden Tätigkeiten der Kontrollstelle finanziert, die den einzelnen Beaufsichtigten zwar nicht individuell zugute kämen, aber dem Kreis der Abgabepflichtigen als Grup- pe. So würden z.B. alle Beaufsichtigten davon profitieren, wenn illegal täti- ge Konkurrenten vom Markt genommen würden oder wenn die Anerken- nung des Systems der Selbstregulierung auf internationaler Ebene ge- stärkt werde. Es bestehe ein so enger Zusammenhang zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem Verwendungszweck der Abgabe, dass von einer Kongruenz im Sinne einer qualifizierten Gruppenäquivalenz gesprochen werden könne. Die Abgabe dürfe in solchen Fällen – gleich wie im Fall von Individualäquivalenz - auf formellgesetzlicher Stufe statu- iert werden. Es sei somit zulässig gewesen, die Geldwäscherei-Aufsichts- abgabe im Gesetz ohne verfassungsrechtliche Grundlage - sondern ge- stützt auf die Sachkompetenz des Bundes im Bereich der Geldwäscherei – einzuführen. 4.6.2Die herrschende Lehre geht davon aus, dass eine Abgabe als Steuer zu qualifizieren ist bzw. einer verfassungsmässigen Grundlage bedarf, wenn keine Individualäquivalenz besteht (vgl. XAVIER OBERSON / MICHEL HOTTELIER , La taxe de surveillance perçue auprès des organismes d'autorégulation en matière de lutte contre le blanchiment d'argent: nature juridique et consti- tutionnalité, AJP 2007, S. 51 ff., S. 53 f.). Allerdings ist die Abgrenzung zwischen einer Kostenanlastungssteuer und einer Kausalabgabe im Ein- zelfall nicht immer eindeutig. Das Bundesgericht stuft nicht jede Abgabe, der kein individueller Sondernutzen der Abgabepflichtigen gegenübersteht, 11 als Steuer ein. Das Bundesgericht hat z.B. in einem kürzlich ergangenen Entscheid eine Abgabe, die nicht ein Entgelt für individuell zurechenbare Gegenleistungen darstellte, als „mit einer [Kostenanlastungssteuer] ver- gleichbare Sonderabgabe“ qualifiziert (Urteil des Bundesgerichts vom 22. März 2006, 2A.62/2005 E. 4.2). - Auf welche Weise die strittige Frage zu beantworten ist, kann aber im vorliegenden Fall offen bleiben. Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits ausgeführt hat, entsprechen die von der Kontrollstelle geltend gemachten Aufsichtskosten dem Willen des Gesetz- gebers bzw. dem Sinn und Zweck von Art. 22 GwG (vgl. oben, E. 4.5). Da Bundesgesetze für alle rechtsanwendenden Behörden massgebend sind (Art. 190 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101] in der seit 1. Januar 2007 geltenden Fassung), kann offen gelas- sen werden, ob es sich bei Art. 22 GwG um eine verfassungswidrige Be- stimmung handelt (vgl. BGE 128 II 247 E. 4.2). Damit erübrigen sich auch die Qualifikation der Aufsichtsabgabe sowie Ausführungen zur Thematik der Individual- und Gruppenäquivalenz. Schliesslich kann auch dahin ge- stellt bleiben, ob und in welchem Ausmass die Tätigkeiten der Kontrollstel- le in den Bereichen Marktaufsicht, Internationale Zusammenarbeit und Ge- setzgebung für die Beaufsichtigten einen spezifischen Nutzen (Sondervor- teil) bewirken. Somit erwiese sich die Rüge des Beschwerdeführers aufgrund von Art. 190 BV selbst dann als unbeachtlich, wenn man davon ausgehen wür- de, dass die Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe als verfassungsrechtlich un- zulässige Kostenanlastungssteuer zu qualifizieren wäre – was aber nach dem Gesagten nicht leichthin anzunehmen ist. 4.7 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Kosten- und Leistungsrechnung enthalte teils nicht ausgewiesene, teils sachlich nicht gerechtfertigte Ele- mente. Der Grundsatz, dass sämtliche Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten zu überwälzen seien, berge ein Missbrauchspotenzial: Die Verwaltung könnte beliebige Tätigkeiten durch die Kontrollstelle ausführen lassen und die entsprechenden Kosten so auf die Beaufsichtigten ausla- gern. Aufgrund dieser Rüge hat das Bundesverwaltungsgericht zu prüfen, ob die Kosten- und Leistungsrechnung der Kontrollstelle sachfremde Positionen aufweist, d.h. Kosten, die nicht in einem Zusammenhang stehen mit dem Tätigkeitsfeld, das der Gesetzgeber der Kontrollstelle zugewiesen hat. Da- bei kann es jedoch nicht Aufgabe des Gerichts sein, jede einzelne Rech- nungsposition der Fachbehörde zu verifizieren. Vielmehr ist eine blosse Plausibilitätsprüfung vorzunehmen, die sich auf jene Punkte beschränkt, die vom Beschwerdeführer gerügt werden. 4.7.1Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die Kosten für Marktaufsicht (Fr. 576'000.-), Internationale Zusammenarbeit (Fr. 202'000.-), Gesetzge-12 bung (Fr. 51'000.-) Leitung und Stab (Fr. 719'000.-) sowie Administration (Fr. 271'000.-) hätten nicht mittels Aufsichtsabgabe finanziert werden dür- fen, ist auf das vorstehend Gesagte hinzuweisen. Aus dem Parlamentspro- tokoll geht wie erwähnt hervor, dass der Gesetzgeber die Kosten der Kont- rollstelle u.a. in den Bereichen Infrastruktur, Personal, Bürogebäude, Kon- ferenzbesuche im Ausland, Bearbeitung von Auslegungsfragen, Marktauf- sicht sowie allgemeine staatliche Tätigkeiten durch die Beaufsichtigten fi- nanzieren wollte (vgl. oben, E. 4.2.2). Grundsätzlich wird denn auch von keiner Seite bestritten, dass die in Frage stehenden Kosten im Zusammen- hang mit Tätigkeiten anfallen, die die Kontrollstelle zur Wahrnehmung ih- res gesetzlichen Auftrages zu erfüllen hat. Die Kostenüberwälzung in den Bereichen Internationale Zusammenarbeit, Marktaufsicht, Gesetzgebung, Leitung / Stab sowie Administration ist deshalb nicht zu beanstanden. 4.7.2Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, die Debitorenverluste (Fr. 76'000.-) hätten nicht auf die Beaufsichtigten überwälzt werden dürfen, denn sie seien in der Staatsrechnung 2005 nicht ersichtlich gewesen. - Die Kontrollstelle wendet ein, in der Staatsrechnung seien die Debitorenverlus- te der Kontrollstelle insofern nicht separat ausgewiesen worden, als sie le- diglich im Sammelkonto der „uneinbringlichen Forderungen“ enthalten ge- wesen seien. Dabei könne der auf die Kontrollstelle entfallende Betrag der Zusatzdokumentation zur Staatsrechnung entnommen werden. Gemäss Art. 22 Abs. 2 GwG deckt die Aufsichtsabgabe die Aufsichtskos- ten, „soweit sie nicht aus dem Ertrag der Gebühren gedeckt sind“. Debito- renverluste sind Kosten, die aufgrund von Ausfällen im Zusammenhang mit der Gebührenerhebung entstehen. Sie fallen ohne Weiteres unter den Begriff der Aufsichtskosten i.S.v. Art. 22 Abs. 2 GwG und müssen somit mittels der Aufsichtsabgabe finanziert werden. Im Übrigen erachtet das Bundesverwaltungsgericht die Angaben der Kontrollstelle als nachvollzieh- bar. Bei den Debitorenverlusten handelt es sich um effektiv angefallene Kosten der Kontrollstelle, die in einem sachlichen Zusammenhang zur Tä- tigkeit der Kontrollstelle stehen und die gemäss dem Willen des Gesetzge- bers auf die Beaufsichtigten überwälzt werden müssen. Gegen den Ver- dacht einer willkürlichen Kostenüberwälzung spricht auch die Stellungnah- me der Rechnungsprüferin BDO Visura vom 2. Juni 2006, wonach die Kosten- und Leistungsrechnung der Kontrollstelle funktionstüchtig und zweckmässig sei, und dass die Aufsichtsabgabe auf dieser Grundlage ge- setzeskonform und nachvollziehbar erhoben werden könne. Schliesslich ist auch zu berücksichtigen, dass das Parlament die Staatsrechnung des Jah- res 2005 genehmigt hat. 4.7.3Insgesamt kann festgehalten werden, dass die Kosten, die die Kontrollstel- le den SRO und DUFI im Jahr 2005 mittels Aufsichtsabgabe überwälzt hat, dem Willen des Gesetzgebers entsprechen. Es ist nach dem Gesagten da- von auszugehen, dass sämtliche Kosten der Kontrollstelle im Rahmen von Tätigkeiten angefallen sind, die zur Umsetzung des gesetzlichen Auftrags 13 erforderlich waren. Es ergeben sich keine Hinweise darauf, dass die für das Jahr 2005 ausgewiesene Kosten- und Leistungsrechnung der Kontroll- stelle sachfremde Elemente enthält. Auch die Tatsache, dass die im Jahr 2005 mittels Aufsichtsabgabe zu finanzierenden Kosten deutlich geringer ausfielen als vom Parlament erwartet (2.7 Mio. Fr. statt 3.8 Mio. Fr.), spricht gegen den Verdacht, dass die Verwaltung auf willkürliche oder missbräuchliche Art Kosten auszulagern versuchte. 4.8 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Überwälzung der Kosten der Kon- trollstelle auf die Beaufsichtigten, soweit sie vom Beschwerdeführer gerügt wurde, nicht zu beanstanden ist. 5. Zu prüfen bleibt die Rechtmässigkeit der ausführenden Verordnung des Bundesrates, ferner der Kosten- und Leistungsrechnung der Kontrollstelle für das Jahr 2005 sowie der an den Beschwerdeführer ergangenen Kos- tenverfügung vom 7. September 2006. Im Folgenden soll zunächst unter- sucht werden, ob Art. 22 GwG eine genügende gesetzliche Grundlage dar- stellt für die Verordnung über die Aufsichtsabgabe und die Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei (Gebührenverord- nung Kontrollstelle, GebV Kst; SR 955.033.2) (E. 5.1). Sodann wird ge- prüft, ob die Verordnungsbestimmungen, die die überwälzbaren Kosten re- geln, gesetzeskonform ausgestaltet sind (E. 5.2). Ferner ist der Frage nachzugehen, ob die Kostenverteilung zwischen den SRO und den DUFI auf rechtskonforme Weise erfolgt ist (E. 5.3). Schliesslich wird untersucht, ob die Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers auf korrekte Weise be- stimmt wurde, soweit die Zusatzabgabe betroffen ist (E. 5.4). In diesem Zusammenhang sind auch die Kriterien zur Bemessung der Zusatzabgabe (Anzahl Finanzintermediäre und Bruttoertrag) zu beleuchten. 5.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, Art. 22 GwG stelle keine genügende gesetzliche Grundlage für die Verordnung des Bundesrats dar; die Rege- lung über die Erhebung der Aufsichtsabgabe verletze den Grundsatz der Gewaltentrennung. 5.1.1Eine öffentliche Abgabe darf aufgrund von Art. 164 Abs. 1 Bst. d BV nur erhoben werden, wenn zumindest der Kreis der Abgabepflichtigen sowie der Gegenstand und die Bemessung der Abgabe in einem formellen Ge- setz umschrieben sind (vgl. auch Art. 127 Abs. 1 BV; BGE 132 I 157 E. 2.2; BGE 132 II 371 E. 2.1; BGE 131 II 735 E. 3.2). Die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage sind je nach der Natur der Abgabe zu diffe- renzieren; so sind etwa die Anforderungen für Kausalabgaben in gewissen Fällen gelockert. Das Legalitätsprinzip darf weder seines Gehalts entleert noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 128 II 247 E. 3.1).14 Aus Art. 22 Abs. 1 GwG wird ersichtlich, dass der Kreis der Abgabepflichti- gen aus den SRO und DUFI besteht. Gegenstand der Abgabe sind die Aufsichtskosten, die der Kontrollstelle im Vorjahr entstanden sind und die nicht durch den Gebührenertrag gedeckt sind (Art. 22 Abs. 2 GwG). Als Bemessungskriterien gelten für die SRO der Bruttoertrag sowie die Anzahl Mitglieder (Art. 22 Abs. 3 GwG). Weitere Einzelheiten, etwa die anrechen- baren Aufsichtskosten oder die Verteilung der Abgabe zwischen SRO und DUFI, hat der Gesetzgeber an den Bundesrat delegiert (Art. 22 Abs. 4 GwG). Die Regelung der Aufsichtsabgabe in Art. 22 GwG erlaubt den ein- zelnen SRO, die zu bezahlende Aufsichtsabgabe mit einer gewissen Ge- nauigkeit zu berechnen: Zum einen werden in Art. 22 Abs. 3 GwG die Be- rechnungskriterien genannt (Anzahl Finanzintermediäre und Bruttoertrag). Zum anderen sind die ungefähren jährlichen Kosten der Kontrollstelle be- kannt; im Parlament wurden die Kosten sogar überschätzt (vgl. oben, E. 4.7.3), so dass die SRO an sich höhere Aufsichtsabgaben hätten erwar- ten müssen. Die SRO können die Aufsichtsabgabe aufgrund von Art. 22 GwG zwar nicht präzis berechnen (vgl. O BERSON /HOTTELIER , a.a.O., S. 58); doch der Gesetzgeber hätte keine exaktere Bestimmung erlassen können, mit der er die (naturgemäss nicht exakt vorhersehbaren) Jahreskosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten hätte überwälzen können; aus die- sem Grund werden auch im Bereich des Banken-, Versicherungs- und Spielbankenrechts bloss die Vorjahreskosten der Aufsichtsinstanz (abzüg- lich der Gebühreneinnahmen) als Bemessungsgrundlage genannt (vgl. Art. 23octies Abs. 4 BankG, Art. 50 Abs. 2 VAG und Art. 53 Abs. 2 SBG). Insge- samt bewirkt Art. 22 GwG für die SRO eine relativ genaue Einschätzbar- keit der Aufsichtsabgabe, so dass die Rechtssicherheit der Beaufsichtigten gewahrt bleibt. Der Ermessensspielraum, den der Gesetzgeber der Ver- waltung in Art. 22 GwG eingeräumt hat, erweist sich somit als hinreichend eng und es besteht eine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhe- bung der Aufsichtsabgabe. 5.1.2Dieser Schluss rechtfertigt sich umso mehr, als das Bundesgericht auch schon eine sehr viel allgemeiner gehaltene Gesetzesnorm (Art. 4 des Bun- desgesetzes vom 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes [AS 1975 66], aufgehoben am 1. Januar 2005 [AS 2004 1639]) als genügende Grundlage für den Erlass von bundesrätlichen Gebührenverordnungen erachtete. Gemäss der genannten Gesetzesbe- stimmung konnte der Bundesrat Vorschriften aufstellen über die Erhebung von angemessenen Gebühren für Verfügungen und Dienstleistungen der Bundesverwaltung. Auf dieser Basis durfte der Bundesrat sowohl die Ver- ordnung vom 25. Februar 1998 über die Erhebung von – zum Teil namhaf- ten - Gebühren im Kartellgesetz (KG-Gebührenverordnung, SR 251.2) er- lassen (BGE 128 II 247 E. 5) als auch die Verordnung vom 30. Januar 1985 über die Gebühren der diplomatischen und konsularischen Vertretun- gen der Schweiz (AS 1985 294; aufgehoben am 1. März 2004 [AS 2004 820]) (Bundesgerichtsurteil vom 21.10.1996 i.S. R., 2A.75/1996 E. 4c; be- stätigt in Bundesgerichtsurteil vom 14.8.2000 i.S. G. und W.-M., 15 2A.212/2000 E. 2b). Das Bundesgericht erwog, die gesetzliche Delegati- onsnorm sei zwar sehr unbestimmt, was die Bemessungsgrundlage bzw. die Höhe der Gebühren betreffe („angemessene Gebühr“); doch der bun- desgesetzlich vorgegebene, weite Delegationsrahmen sei für das Bundes- gericht verbindlich (BGE 128 II 247 E. 5). Die Geldwäscherei-Aufsichtsab- gabe gemäss Art. 22 GwG ist zwar nicht als Gebühr zu qualifizieren, so dass das Legalitätsprinzip strengeren Anforderungen unterliegt als in den soeben genannten Fällen (vgl. BGE 128 II 247 E. 3.1). Diese erachtet das Bundesverwaltungsgericht indessen, wie in E. 5.1.1 dargetan, vorliegend als erfüllt. Es kann demnach mit einer gewissen Berechtigung argumentiert werden, Art. 22 GwG stelle eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Regelung der Aufsichtsabgabe in der GebV Kst dar, wenn im Zusam- menhang mit der Erhebung von Gebühren bereits eine derart allgemeine Gesetzesbestimmung den Anforderungen des Legalitätsprinzips genügt. 5.1.3Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass die bundesrätliche Verordnung grundsätzlich auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht. Das Ermessen, das der Gesetzgeber der Exekutive eingeräumt hat, ist für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich; das Gericht darf nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen. Wenn im Folgenden einzelne Verordnungsbestimmungen unter- sucht werden, so ist die Prüfung auf die Frage zu beschränken, ob diese Bestimmungen den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengen oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig sind (vgl. BGE 128 II 247 E. 3.3). 5.2 Der Beschwerdeführer rügt, die Verordnungsbestimmungen über die anre- chenbaren Aufsichtskosten (insbesondere Art. 1 Abs. 3 und Art. 4 GebV Kst) seien nicht verfassungs- und gesetzeskonform. Gemäss der Gebührenverordnung setzt sich die Aufsichtsabgabe zusam- men aus Kosten, die aufgrund der Aufsicht über die Selbstregulierungsor- ganisationen (SRO) und die direkt unterstellten Finanzintermediäre (DUFI) entstehen (die aber nicht individuell zurechenbar sind bzw. durch Gebüh- ren finanziert werden können) sowie einem Anteil am allgemeinen Auf- wand (vgl. Art. 1 Abs. 3 GebV Kst). Der allgemeine Aufwand betrifft Kos- ten, die den SRO und den DUFI gemeinsam zugerechnet werden können (ohne dass eine Zuordnung zur Gruppe der SRO oder zur Gruppe der DUFI möglich ist); es geht insbesondere um Kosten für Marktaufsichtstä- tigkeit, für die Vorbereitung der Rechtsetzung und für die internationale Zu- sammenarbeit (Art. 4 GebV Kst). Mit diesen Bestimmungen hat der Bundesrat das Ermessen, das ihm vom Gesetzgeber eingeräumt wurde, nicht überschritten. Vielmehr entspricht es – wie bereits ausgeführt – dem Willen des Gesetzgebers, auch die Kosten für den allgemeinen Aufwand auf die Beaufsichtigten zu überwälzen (vgl. 16 oben, E. 4.7.1). Damit erübrigt sich auch die Überprüfung einer allfälligen Verfassungswidrigkeit von Art. 1 Abs. 3 und Art. 4 GebV Kst: Diese Ver- ordnungsbesstimmungen setzen lediglich den Willen des Gesetzgebers um, der laut Art. 190 BV massgebend ist (vgl. BGE 107 Ib 243 E. 4 sowie oben, E. 4.6.2). Die Rüge des Beschwerdeführers erweist sich somit als unbegründet. 5.3 Der Beschwerdeführer macht geltend, die (in E. 4.7.2 erwähnten) Debito- renverluste hätten - soweit sie im Jahr 2005 überhaupt entstanden seien - jedenfalls nicht den SRO zugerechnet werden dürfen. Dies, weil im Jahr 2005 im Rahmen der SRO-Aufsicht keine derartigen Verluste angefallen seien. Die Rüge des Beschwerdeführers betrifft die in der Verordnung sta- tuierte Verteilung der Kosten zwischen der Gruppe der SRO und jener der DUFI. 5.3.1Laut Angaben der Kontrollstelle betrugen die Debitorenverluste im Jahr 2005 Fr. 76'000.-; sie wurden zu Fr. 53'000.- dem Allgemeinen Aufwand und zu Fr. 23'000.- den DUFI zugerechnet. Gemäss der Verordnung wer- den die Kosten für den allgemeinen Aufwand zunächst zu 25% den DUFI angelastet; die restlichen 75% werden im Verhältnis der Anzahl SRO zur Kontrollstelle auf die Gruppe der SRO und die Gruppe der DUFI aufgeteilt (Art. 5 GebV Kst). Unter den heutigen Voraussetzungen (11 anerkannte SRO) werden somit 68.75% (11/12 von 75%) der allgemeinen Aufwand- kosten den SRO (und 31.25% den DUFI) zugewiesen (vgl. Erläuterungen zur Verordnung über die Aufsichtsabgabe und die Gebühren der Kontroll- stelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei [http://www.gwg.admin.ch/d/ak tuell/pdf/Erlaeuterungen_d.pdf ; Stand: 1. März 2005], S. 29 f.). Die SRO hatten somit 68.75% der Debitorenver- luste zu bezahlen, die dem Kostenträger „Allgemeiner Aufwand“ zugewie- sen worden waren, was einen Betrag in der Höhe von Fr. 36'400.- bedeu- tet. 5.3.2Gemäss den Angaben der Kontrollstelle fielen sämtliche Debitorenverlus- te, die dem Kostenträger „Allgemeiner Aufwand“ zugewiesen wurden, im Zusammenhang mit der Marktaufsicht an. Wie bereits ausgeführt wurde, handelt es sich bei der Marktaufsicht um einen Bereich, in dem die Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten zu überwälzen sind (vgl. oben, E. 4.7.1). Dies muss auch für die im Rahmen der Marktaufsicht entstande- nen Debitorenverluste gelten. Im Übrigen erhalten die DUFI durch die Marktaufsicht ebensowenig einen direkten Nutzen wie die SRO; es wäre daher stossend gewesen, die fraglichen Debitorenverluste vollumfänglich den DUFI anzulasten. Die Überwälzung der Debitorenverluste auf die Beaufsichtigten ist somit nicht zu beanstanden.17 5.4 Der Beschwerdeführer macht geltend, dass bei der Berechnung seiner Aufsichtsabgabe Unstimmigkeiten bestünden, soweit es um die Bestim- mung der sogenannten Zusatzabgabe gehe. Dies habe dazu geführt, dass seine Aufsichtsabgabe für das Jahr 2005 zu hoch berechnet worden sei. Zum einen sei die in der Verordnung festgesetzte Berechnungsformel nicht richtig angewendet worden. Zum anderen seien die zwei Faktoren, die für die Berechnung der Zusatzabgabe relevant sind (Anzahl Finanzintermediä- re und Bruttoertrag der SRO), nicht korrekt bestimmt worden, was sich ne- gativ auf die Berechnung der Aufsichtsabgabe ausgewirkt habe. 5.4.1Gemäss der Gebührenverordnung wird die Aufsichtsabgabe der SRO zu 25% durch eine (fixe) Grundabgabe finanziert, die gleichmässig auf die SRO verteilt wird, und zu 75% durch eine (variable) Zusatzabgabe (Art. 7 Abs. 1 und Art. 8 Abs. 1 GebV Kst). Die Zusatzabgabe ist abhängig von der Zahl der Finanzintermediäre sowie vom Bruttoertrag einer SRO (Art. 8 Abs. 2 GebV Kst). Art. 11 GebV Kst enthält eine Formel zur Berechnung der Zusatzabgabe; demnach wird das Kriterium der Anzahl Finanzinterme- diäre zu 75% gewichtet und jenes des Bruttoertrags zu 25%. Der Bruttoer- trag der SRO bemisst sich nach Kriterien, die in Art. 10 GebV Kst festge- setzt sind. Im vorliegenden Fall berücksichtigte die Kontrollstelle bei der Berechnung der Zusatzabgabe des Beschwerdeführers folgende Zahlen: Die von den SRO zu tragenden Aufsichtskosten beliefen sich im Jahr 2005 auf Fr. 1'805'692.-. Davon waren gemäss Art. 8 Abs. 1 GebV Kst 75% (Fr. 1'354'269.-) durch Zusatzabgaben zu finanzieren. Die Bruttoerträge al- ler SRO betrugen Fr. 9'588'879.-, wobei 6024 Finanzintermediäre einer SRO angeschlossen waren. Die Kontrollstelle ging davon aus, dass sich der Bruttoertrag der SRO des Beschwerdeführers im Jahr 2005 auf Fr. (...) belief, und dass ihr (...) Finanzintermediäre angeschlossen waren. Auf- grund der Formel von Art. 11 GebV Kst gelangte die Kontrollstelle bei der Zusatzabgabe des Beschwerdeführers für das Jahr 2005 zu einem Betrag von Fr. (...) [Berechnungsweise: {(... / 6024 * 0.75) + (... / 9'588'879 * 0.25)} * Fr. 1'354'269]. 5.4.2Der Beschwerdeführer macht geltend, er schulde aufgrund des klaren Wortlautes von Art. 11 GebV Kst bloss eine Zusatzabgabe in der Höhe von 0.27 Franken [Berechnungsweise: {(... / 6024 * 0.75) + (... / 9'588'879 * 0.25)}], da in der Formel die Aufsichtskosten (Fr. 1'354'269.-) als Faktor nicht enthalten seien. Die in Art. 11 GebV Kst statuierte exakte Berech- nungsformel dürfe nicht auf dem Auslegungsweg korrigiert werden. Die Kontrollstelle wendet ein, die Formel gemäss Art. 11 GebV Kst betreffe nur die Berechnung der Schlüssel-Faktoren (ohne den Kostenfaktor). Dass die Formel in dieser Bestimmung fälschlicherweise als Berechnung der Auf- sichtsabgabe bezeichnet werde, sei bloss ein formeller Schreibfehler. Der Fehler sei augenfällig, und die richtige Berechnung der Aufsichtsabgabe gehe zweifelsfrei aus Art. 8-10 GebV Kst hervor. 18 Art. 11 GebV Kst legt für die SRO den Schlüssel zur Aufteilung des Anteils der Kosten fest, die durch die Zusatzabgabe gedeckt werden sollen. So- wohl im Gesetz (Art. 23 Abs. 3 GwG) als auch in der Verordnung (Art. 8 GebV Kst) kommt zum Ausdruck, dass der Bruttoertrag und die Anzahl Fi- nanzintermediäre die Kriterien für die Berechnung der Aufsichtsabgabe darstellen. In diesem Sinne ist auch die Formel gemäss Art. 11 GebV Kst gemeint (vgl. Erläuterungen zur Verordnung, S. 32). Die Formel ist inso- fern nicht korrekt, als sie bloss die beiden Faktoren berechnet und addiert, ohne die Multiplikation mit dem Betrag zu nennen, der durch die Zusatzab- gaben zu finanzieren ist. Dabei handelt es sich um ein offensichtliches Versehen. Dieses ist für die rechtsanwendenden Behörden unbeachtlich, weil sich bereits aus Art. 22 GwG – jedenfalls implizit - ergibt, dass die in der Formel gemäss Art. 11 GebV Kst fehlende Multiplikation vorzunehmen ist. 5.4.3Der Beschwerdeführer macht geltend, die Berechnung der Zusatzabgabe gemäss Art. 11 GebV Kst sei nicht gesetzeskonform, weil der Anteil der Fi- nanzintermediäre und der Anteil des Bruttoertrags nicht gleich hoch ge- wichtet würden (je 50%), sondern im Verhältnis 75:25. Dies führe zu Un- gleichheiten zulasten jener SRO, die (wie jene des Beschwerdeführers) eine grosse Anzahl Finanzintermediäre beaufsichtigten. Umgekehrt wür- den die SRO der Post und der SBB bevorteilt, weil ihnen nur wenige, fi- nanzkräftige Finanzintermediäre angehörten. Art. 22 Abs. 3 GwG nennt die beiden Kriterien, die für die Berechnung der Abgabe relevant sind (Anteil Finanzintermediäre und Anteil Bruttoertrag), ohne diese zu gewichten. Dies könnte die Vermutung aufkommen lassen, dass der Gesetzgeber eine je 50%ige Gewichtung beabsichtigte. Dass der Bundesrat in der Verordnung dennoch von einer Gewichtung im Verhältnis 75:25 bzw. 3:1 ausging, rechtfertigte er damit, dass die Zahl der Finanzin- termediäre relativ stabil sei, während der Bruttoertrag je nach Tätigkeiten einer SRO grösseren Schwankungen unterliege und damit zu einer ver- zerrten Kostenaufteilung führen könne (Erläuterungen zur Verordnung, S. 23). Die Kontrollstelle machte in der Beschwerdeantwort ausserdem geltend, die überwiegende Mehrheit der Tätigkeiten der Kontrollstelle kom- me den einzelnen Finanzintermediären zugute, so dass sich eine Mehrbe- lastung der SRO mit vielen Mitgliedern rechtfertige. Dass das Kriterium des Bruttoertrags bei den SRO nur mit 25%, bei den DUFI dagegen mit 50% gewichtet wird (vgl. Art. 17 GebV Kst), legitimierte der Bundesrat wie folgt: Die SRO seien im Gegensatz zu den DUFI Non-Profit-Organisatio- nen und könnten deshalb den Bruttoertrag durch Auslagerung ertragsstar- ker Geschäftszweige schmälern (Erläuterungen zur Verordnung, S. 23). Der Gesetzgeber räumte dem Bundesrat in Art. 22 Abs. 3 GwG ein gewis- ses Ermessen ein für die Konkretisierung der Berechnung der Aufsichtsab-19 gabe auf Verordnungsebene. Dieses Ermessen hat der Bundesrat nicht überschritten, als er die beiden gesetzlich vorgeschriebenen Kriterien ver- schieden stark (im Verhältnis 1:3) gewichtete. Die unterschiedliche Ge- wichtung führt zwar zu finanziellen Ungleichheiten zwischen SRO mit ver- hältnismässig wenigen Mitgliedern, aber relativ hohen Bruttoerträgen, und jenen mit vielen Mitgliedern, aber geringen Bruttoerträgen: Nimmt der An- teil der Finanzintermediäre in einem bestimmten Umfang zu, so wirkt sich dies auf die Höhe der Aufsichtsabgabe stärker aus, als wenn der Anteil des Bruttoertrags im gleichen Ausmass zunimmt. Für diese Differenzierung besteht jedoch ein sachlicher Grund: Der Anteil Mitglieder einer SRO wirkt sich stärker auf die verursachten Kosten aus als der Anteil am Bruttoer- trag. Der Bundesrat hat sein Ermessen nicht überschritten, als er in Art. 11 GebV Kst vorschrieb, die beiden gemäss Art. 22 Abs. 3 GwG relevanten Faktoren zur Berechnung der Aufsichtsabgabe seien unterschiedlich stark zu gewichten. Die Formel zur Berechnung der Zusatzabgabe ist demnach nicht zu beanstanden. 5.4.4Der Beschwerdeführer macht geltend, die Anzahl der Finanzintermediäre seiner SRO sei nicht korrekt bestimmt worden, was sich negativ auf die Höhe seiner Aufsichtsabgabe ausgewirkt habe. Die Kontrollstelle hätte nicht mit (...), sondern nur mit (...) Finanzintermediären rechnen dürfen, da (...) Mitglieder nicht berufsmässig tätige Finanzintermediäre seien; für die- se erbringe die SRO des Beschwerdeführers nur unbedeutende Leistun- gen. - Die Kontrollstelle wendet ein, die (...) nicht berufsmässig tätigen Fi- nanzintermediäre der SRO des Beschwerdeführers müssten berücksichtigt werden, denn diese könnten die Schwelle zur Berufsmässigkeit jederzeit überschreiten. Als Kriterium, das laut Art. 22 Abs. 3 GwG für die Bemessung der Auf- sichtsabgabe relevant ist, gilt die „Anzahl Mitglieder“ einer SRO. Bei den (...) nicht berufsmässig tätigen Finanzintermediären, die der SRO des Be- schwerdeführers angeschlossen sind, handelt es sich – ebenso wie bei den (...) berufsmässig tätigen Finanzintermediären – um Mitglieder der SRO des Beschwerdeführers. Es ist nicht einzusehen, weshalb die nicht berufsmässig tätigen Finanzintermediäre für die Berechnung der Aufsichts- abgabe nicht berücksichtigt werden sollten, zumal weder das Gesetz noch die Verordnung eine Beschränkung auf die berufsmässig tätigen Finanzin- termediäre vorsehen. Die Kontrollstelle hat die Zahl der angeschlossenen Finanzintermediäre der SRO des Beschwerdeführers folglich korrekt be- stimmt. 5.4.5Der Beschwerdeführer rügt, bei der Berechnung des Bruttoertrages seiner SRO seien zu wenig Abzüge gewährt worden, was sich negativ auf die Höhe seiner Aufsichtsgebühr ausgewirkt habe. 5.4.5.1Gemäss Art. 10 GebV Kst wird der Bruttoertrag bei den SRO folgender-20 massen berechnet: Die Einnahmen aus Leistungen und Lieferungen nach Art. 663 OR werden addiert, und von dieser Summe werden in bestimmten Fällen Erträge aus Schulungen sowie aus Revisionen subtrahiert. Im vor- liegenden Fall zog die Kontrollstelle von den gesamten Einnahmen der SRO des Beschwerdeführers (Fr. ...) die Einnahmen aus Schulungen (Fr. ...) und externen Revisionen (Fr. ...) ab und erhielt so einen Bruttoer- trag von Fr. (...). Der Beschwerdeführer geht demgegenüber von einem Bruttoertrag in der Höhe von Fr. (...) aus. 5.4.5.2Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei wettbewerbsverzerrend, nur die externen Revisionskosten abzuziehen, während die internen Revi- sionskosten zum Bruttoertrag gezählt werden müssten. Die Kontrollstelle wendet ein, die Regelung bezüglich externer und interner Revisionskosten sei aus Gründen der finanziellen Gleichbehandlung erfolgt: Jene SRO, die eine externe Revision vornehmen und die Kosten via SRO abrechnen, soll- ten gleich behandelt werden wie jene, die die beauftragte Revisionsstelle direkt mit ihren Mitgliedern abrechnen lassen. Die unterschiedliche Behandlung von internen und externen Revisionskos- ten gemäss Art. 10 Abs. 1 Bst. b GebV Kst beruht auf sachlichen Gründen: Die Abzugsmöglichkeit motiviert dazu, dass die SRO externe Revisions- mandate in Auftrag geben und die (abziehbaren) Kosten dem Finanzinter- mediär weiterverrechnen. Würde diese Abzugsmöglichkeit fehlen, so wür- den die Finanzintermediäre die Revisionsmandate vermehrt selber in Auf- trag geben und dadurch die Unabhängigkeit der Revisoren schmälern (vgl. die Erläuterungen zur Verordnung, S. 32). Die Unterscheidung zwischen abziehbaren externen Revisionen und nicht abziehbaren internen Revisio- nen dient somit dem anerkannten Ziel einer möglichst unabhängigen Über- prüfung der Finanzintermediäre. Der Gesetzgeber hat sein gesetzlich ein- geräumtes Ermessen nicht überschritten, als er einzig die Erträge aus ex- ternen Revisionen zum Abzug zuliess. Die Kontrollstelle hat die internen Revisionen des Beschwerdeführers deshalb zurecht nicht berücksichtigt. 5.4.5.3Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, die Mitgliederbeiträge sei- ner SRO (Fr. ...) hätten nicht zum Bruttoertrag gerechnet werden dürfen. Die Erträge aus Mitgliederbeiträgen stellten keine Erlöse aus Leistungen dar, denn die Zahlung dieser Beträge bewirke für die Finanzintermediäre keinen Anspruch auf eine bestimmte Gegenleistung der SRO. Die Kontroll- stelle wendet ein, die Mitgliederbeiträge seien einzurechnen, da damit in erster Linie die Verwaltung der SRO des Beschwerdeführers finanziert werde und die Beiträge somit den Mitgliedern der SRO (im Sinne einer Leistung) zugute kämen. Bei der Ertragsberechnung gemäss Art. 10 GebV Kst dürften – im Gegensatz zu Art. 663 Abs. 2 OR – weder Finanzerträge noch Veräusserungsgewinne von Anlagevermögen berücksichtigt werden. Die Kontrollstelle ging zu Recht davon aus, dass der Bruttoertrag einer 21 SRO auch die Jahresgebühren der ihr angeschlossenen Finanzintermediä- re umfasst. Zum einen fallen die Jahresgebühren nicht unter die in Art. 10 GebV Kst genannten abziehbaren (Schulungs- und Revisions-)Kosten. Zum anderen ist von Bedeutung, dass die SRO des Beschwerdeführers ihre Dienstleistungen gegenüber den Finanzintermediären kaum aufrecht erhalten könnte, wenn keine Mitgliederbeiträge zu bezahlen wären. Folg- lich handelt es sich bei diesen Beiträgen um „Leistungen“ i.S.v. Art. 10 Abs. 1 GebV Kst bzw. Art. 663 Abs. 2 OR. 5.4.5.4Der Beschwerdeführer rügt schliesslich, die Sanktionserträge (Fr. ...) hätten vom Bruttoertrag seiner SRO abgezogen werden müssen. Die Bussen seien kein Entgelt für eine Leistung, sondern hätten pönalen Charakter. Die Kontrollstelle wendet ein, die Einnahmen aus Bussen seien nicht abziehbar, da dies in Art. 10 GebV Kst nicht vorgesehen sei. Gemäss Art. 10 GebV Kst umfasst der Bruttoertrag einer SRO sämtliche Einnahmen aus Lieferung und Leistung nach Art. 663 OR (abgesehen von Abzugsmöglichkeiten in den Bereichen Schulungen und Revisionen). Art. 663 OR befasst sich mit der Mindestgliederung der Erfolgsrechnung einer Aktiengesellschaft. Die Erfolgsrechnung weist betriebliche und be- triebsfremde sowie ausserordentliche Erträge und Aufwendungen aus (Art. 663 Abs. 1 OR). Im Bereich der Erträge wird unterschieden zwischen „Erlösen aus Lieferungen und Leistungen“, „Finanzerträgen“ sowie „Gewin- nen aus Veräusserungen von Anlagevermögen“, die gesondert ausgewie- sen werden müssen (Art. 663 Abs. 2 OR). Art. 10 GebV Kst muss daher so verstanden werden, dass sich der Bruttoertrag einer SRO aus jenen Erlö- sen zusammensetzt, die in der Erfolgsrechnung der Position „Erlöse aus Lieferungen und Leistungen“ zuzuordnen sind. Diese Position umfasst alle eigentlichen betrieblichen Umsätze aus Handel, aus hergestellten Produk- ten, aus erbrachten Leistungen, aus Dienstleistungen usw. nach Abzug von Aufwendungen, die in unmittelbarem Zusammenhang mit der Erzie- lung der Bruttoumsätze stehen (Rabatte, Skonti etc.). Nicht dieser Position zuzuordnen sind demgegenüber der Finanzertrag (z.B. Zinserträge aus Bankguthaben und Darlehen oder Dividendenerträge aus Beteiligungen), Gewinne aus Veräusserungen von Anlagevermögen (z.B. aus Verkauf ei- ner Sachanlage), übrige betriebliche Erträge (z.B. aktivierte Eigenleistun- gen), betriebsfremde Erträge (nicht-betriebstypische Ertragselemente) so- wie ausserordentliche Erträge (nicht-wiederkehrende Ertragselemente) (vgl. M ARKUS N EUHAUS / PETER ILG , Basler Kommentar zu Art. 663 OR, Rz. 14-19, mit weiteren Hinweisen). Im vorliegenden Fall stellt sich die Frage, ob Bussenerträge in der Erfolgs- rechnung einer SRO der Position „Erlöse aus Lieferungen und Leistungen“ zuzuordnen sind oder nicht. Eine gewisse Unklarheit besteht insofern, als Art. 663 OR auf Aktiengesellschaften zugeschnitten ist, die in der Regel nicht zur Erhebung von Bussen legitimiert sind und folglich keine entspre- chenden „Erträge“ aufweisen. Demgegenüber sind die SRO im Rahmen 22 von Art. 25 Abs. 3 Bst. c GwG dazu berechtigt, in ihrem Reglement ange- messene Sanktionen festzulegen; in diesem Zusammenhang fallen auch Einnahmen aus Bussen an. Solche Einnahmen können nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts nicht der Position „Erlöse aus Leistungen und Lieferungen“ zugeordnet werden, denn sie stammen nicht aus betriebli- chen Umsätzen aus Handel, aus hergestellten Produkten, aus erbrachten Leistungen oder aus Dienstleistungen der SRO. Vielmehr stellen die Bus- senerträge Entgelte aus verwaltungsrechtlichen Sanktionen dar und sind in der Erfolgsrechnung am ehesten der Position „betriebsfremde Erträge“ zu- zuordnen. Folglich sind die Einnahmen aus Bussen nicht zum Bruttoertrag der SRO zu rechnen. Die Rüge des Beschwerdeführers erweist sich dem- nach als berechtigt. Die Bussenerträge (Fr. ...) müssen vom ursprüngli- chen Bruttoertrag des Beschwerdeführers (Fr. ...) subtrahiert werden, was zu einem neuen Bruttoertrag in der Höhe von von Fr. (...) führt. Der verän- derte Bruttoertrag des Beschwerdeführers hat aufgrund von Art. 11 GebV Kst Auswirkungen auf die Berechnung der Aufsichtsabgabe des Beschwer- deführers (vgl. unten, E. 6.10). 5.4.6Weil in verschiedenen Parallelverfahren auch die Bruttoerträge und -auf- wendungen anderer SRO nach unten korrigiert werden mussten - aus ähn- lichen Gründen wie beim Beschwerdeführer –, beläuft sich die Summe die- ser Beträge nach einer Neuberechnung nicht mehr auf Fr. 9'588'879.-, sondern auf Fr. 9'337'750.-. Die Reduktion der Bruttoertragssumme hat aufgrund von Art. 11 GebV Kst Auswirkungen auf die Berechnung der Auf- sichtsabgabe des Beschwerdeführers (vgl. unten, E. 6.10). 6. In einem parallelen Verfahren (B-2334/2006) ist das Bundesverwaltungs- gericht zum Schluss gekommen, dass die Grundabgabe, die von den SRO gemäss Art. 7 GebV Kst als Teil der Aufsichtsabgabe erhoben wird, nicht den gesetzlichen Vorgaben (Art. 22 Abs. 3 GwG) entspricht. Da diese Be- urteilung auch für das vorliegende Verfahren Konsequenzen hat (vgl. un- ten, E. 6.9 und E. 6.10), ist im Folgenden auf die im Parallelverfahren ge- machten Erwägungen einzugehen. 6.1 Der Beschwerdeführer im Verfahren B-2334/2006 – dessen SRO bzgl. Mit- gliederzahl und Bruttoertrag verhältnismässig klein ist - machte geltend, die Verordnungsregelung über die Aufsichtsabgabe sei insofern nicht rechtskonform, als ein Teil der Aufsichtsabgabe aus einer Grundabgabe bestehe. Diese werde pauschal erhoben und folge den in Art. 22 Abs. 3 GwG aufgestellten Bemessungskriterien nicht. Hierfür fehle es demnach an einer hinreichenden Rechtsgrundlage. Zudem bewirke die fixe Grund- abgabe eine Verletzung der Rechtsgleichheit, weil die kleineren SRO da - durch stärker belastet würden als die grösseren SRO. 6.2 Das Geldwäschereigesetz kennt keine Unterteilung der Aufsichtsabgabe in eine Grund- und eine Zusatzabgabe. Vielmehr nennt das Gesetz lediglich 23 die Kriterien zur Bemessung der Aufsichtsabgabe, delegiert aber die Re- gelung der Einzelheiten an den Bundesrat (Art. 22 Abs. 3 und 4 GwG). Im Parlament wurde nicht über eine Aufteilung der Aufsichtsabgabe in eine Grund- und eine Zusatzabgabe diskutiert. Dass das Gesetzesrecht künftig die Möglichkeit vorsehen wird, die Aufsichtsabgabe in eine fixe Grundab- gabe und eine variable Zusatzabgabe aufzuteilen (Art. 15 Abs. 3 FINMAG [zit. in E. 4.4]), ist im vorliegenden Fall nicht relevant. 6.3 Gemäss der Verordnung wird die Aufsichtsabgabe unterteilt in eine Grund- und eine Zusatzabgabe (Art. 1 Abs. 2 GebV Kst), wobei für die DUFI und die SRO separate Bestimmungen bestehen (Art. 8 ff. bzw. Art. 13 ff. der Verordnung). Die von den SRO zu deckenden Kosten werden zu 25% durch eine Grundabgabe gedeckt, die gleichmässig auf alle SRO zu vertei- len ist (Art. 7 GebV Kst). Im Jahr 2005 beliefen sich die von den SRO zu tragenden Aufsichtskosten auf Fr. 1'805'692.-, wovon ein Viertel (Fr. 451'432.-) durch die Grundabgabe zu decken war. Damit ergab sich für jede der 11 SRO eine Grundabgabe von Fr. 41'038.-. Die restlichen drei Viertel der Aufsichtskosten (im vorliegenden Fall Fr. 1'354'269.-) wer- den mittels einer variablen Zusatzabgabe finanziert, die von der Anzahl Fi- nanzintermediäre und dem Bruttoertrag der SRO abhängig ist (Art. 8 GebV Kst; vgl. oben, E. 5.4.1). Während die Zusatzabgabe die in Art. 22 Abs. 3 GwG genannten Bemessungskriterien (Anzahl Finanzintermediäre und Bruttoertrag) berücksichtigt, ist dies bei der pauschalen Grundabgabe nicht der Fall. 6.4 Die Verordnungsregelung hat für die Aufsichtsabgabe der einzelnen SRO – je nach Grösse der Organisation – unterschiedliche Konsequenzen. Bei der SRO des Beschwerdeführers, die den höchsten Bruttoertrag und die grösste Mitgliederzahl aller 11 anerkannten SRO aufweist, macht die Grundabgabe nur 10% der Aufsichtsabgabe aus, während der Anteil im Fall der kleinsten SRO 82% beträgt. Die kleinste SRO bezahlt 2.8% sämtli- cher Aufsichtsabgaben; würde man die Grundabgabe weglassen und nur die Zusatzabgabe berücksichtigen, so betrüge der Anteil lediglich 0.6%. Bei der grössten SRO verhält es sich gerade umgekehrt: Sie bezahlt heute bloss 22% der Aufsichtsabgaben; ohne Grundabgabe würde der Anteil 27% ausmachen. Aufgrund der Grundabgabe ergeben sich überdies Dis- krepanzen bei der durchschnittlichen Aufsichtsgebühr pro Finanzintermedi- är: Während die Finanzintermediäre, die der SRO des Beschwerdeführers im Verfahren B-2334/2006 angeschlossen sind, eine Aufsichtsabgabe von durchschnittlich Fr. 1'264.- schulden, sind es beim Beschwerdeführer nur Fr. 240.-; betrachtet man alle 6024 Finanzintermediäre, die einer SRO an- geschlossen sind, so beträgt die Aufsichtsabgabe durchschnittlich Fr. 300.-. Die Grundabgabe führt somit zu stärkeren finanziellen Belastungen der kleineren SRO gegenüber den grösseren SRO. Im Folgenden stellt sich die Frage, ob der Verordnungsgeber mit dieser Regelung das im Gesetz 24 eingeräumte Ermessen überschritten hat. 6.5 Der Verordnungsgeber begründet die Erhebung der fixen Grundabgabe folgendermassen: Die Grundabgabe trage dem Umstand Rechnung, dass ein bestimmter Aufsichtsaufwand der Kontrollstelle unabhängig von der Grösse der SRO bzw. des DUFI entstehe. Zugleich komme ein bestimmter Teil der Aufsichtstätigkeit allen Beaufsichtigten unabhängig von ihrer Grös- se gleichermassen zugute. Demgegenüber berücksichtige die Zusatzabga- be die Grösse der SRO bzw. des DUFI, was sich damit rechtfertige, dass von einem Teil der Tätigkeiten der Kontrollstelle die grösseren Beaufsich- tigten mehr profitierten als die kleineren (Erläuterungen zur Verordnung, S. 22). Die Kontrollstelle machte im genannten Parallelverfahren ferner geltend, die Aufteilung in eine pauschale Grund- und in eine variable Zu- satzabgabe sei eine typische Vorgehensweise bei der Bemessung von kostendeckenden und verursachergerechten Kausalabgaben. Es wird nachfolgend zu prüfen sein, ob diese Argumente der Verwaltung eine genügende sachliche Begründung darstellen, um die ungleiche Belas- tung von grösseren und kleineren SRO zu rechtfertigen. Zu diesem Zweck soll die Regelung der Aufsichtsabgabe der SRO mit jener der DUFI sowie jener in anderen Rechtsgebieten verglichen werden (E. 6.6 und 6.7), und es sollen Analogien zur Rechtsprechung des Bundesgerichts im Bereich von Abwasser- und Kehrichtgebühren gezogen werden (E. 6.8). 6.6 Bei der Aufsichtsabgabe der DUFI hat der Verordnungsgeber eine etwas andere Lösung gewählt als bei den SRO. Zwar wird auch hier eine Grund- abgabe und eine Zusatzabgabe erhoben (vgl. Art. 13 und Art. 15 GebV Kst). Die Grundabgabe der DUFI wird jedoch nicht gleichmässig auf die Beaufsichtigten verteilt, sondern hängt von der Höhe des Bruttoertrags der Finanzintermediäre ab. Gemäss Art. 13 GebV Kst bestehen bei der Grund- abgabe der DUFI folgende vier Kategorien: 1. Fr. 500.- (Bruttoertrag bis Fr. 20'000.-), 2. Fr. 1'000.- (Bruttoertrag von Fr. 20'000.- bis Fr. 500'000.-), 3. Fr. 2'500.- (Bruttoertrag von Fr. 500'001.- bis 5 Mio. Fr.) und 4. Fr. 5'000.- (Bruttoertrag über 5 Mio. Fr.). Der Verordnungsgeber begrün- dete die Kategorienbildung bei der Grundabgabe der DUFI im Wesentli- chen damit, dass dadurch die Berechnung der Abgabe vereinfacht werde, und dass die DUFI eine heterogene Gruppe in Bezug auf ihre Grösse und finanzintermediäre Tätigkeit darstellten (Erläuterungen zur Verordnung, S. 24). Der Verordnungsgeber rechtfertigt demnach die differenziertere Grundab- gabe der DUFI damit, dass die Gruppe der DUFI heterogener ist als jene der SRO. Die Spannweite des Bruttoertrags ist bei den DUFI tatsächlich grösser als bei den SRO: Während die kleinsten DUFI weniger als Fr. 20'000.- und die grössten mehr als 5 Mio. Fr. Bruttoertrag aufweisen, lagen die Bruttoerträge bei den SRO zwischen Fr. (...) und Fr. (...). Zieht 25 man allerdings in Betracht, dass der Bruttoertrag der grössten SRO fast 12mal höher ist als jener der kleinsten SRO und dass die Anzahl der Mit- glieder zwischen 1 und 1680 schwankt, kann auch bei den SRO nicht von einer homogenen Gruppe gesprochen werden. 6.7 In anderen Rechtsgebieten, die eine Aufsichtsabgabe kennen (Banken-, Versicherungs- und Spielbankenrecht), ergibt sich bezüglich der Kosten- verteilung folgendes Bild: Einzig das Bankenrecht unterscheidet zwischen einer Grund- und einer Zusatzabgabe, wobei diese Differenzierung nicht auf Verordnungsebene erfolgt, sondern auf Gesetzesstufe. Gemäss Art. 23octies Abs. 3 BankG deckt die Grundabgabe jene Aufsichtskosten der Bankenkommission, die für alle Beaufsichtigten regelmässig und unabhän- gig von ihrer Unternehmensgrösse anfallen. Mit der Zusatzabgabe werden dagegen die Kosten abgegolten, die weder durch Gebühren noch durch die Grundabgabe gedeckt sind; die Bemessung erfolgt nach bestimmten Kriterien wie namentlich Bilanzsumme, Effektenumsatz und Nettofondsver- mögen (Art. 23octies Abs. 4 BankG). In der massgebenden Verordnung wird die Höhe der Grundabgabe konkretisiert, wobei für 7 verschiedene Katego- rien von Beaufsichtigten fixe Beträge zwischen Fr. 1'250.- (bestimmte aus- ländische kollektive Kapitalanlagen) und Fr. 5'000.- (Banken) vorgesehen sind und von der Raiffeisenorganisation ein Pauschalbetrag von Fr. 50'000.- erhoben wird (Art. 4 Abs. 1 der Verordnung über die Erhebung von Abgaben und Gebühren durch die Eidgenössische Bankenkommission [EBK-Gebührenverordnung, EBK-GebV; SR 611.014]). - Bei den Versiche- rungen wird die Aufsichtsabgabe nach dem Anteil der Prämieneinnahmen des einzelnen Versicherungsunternehmens oder nach dem verursachten Aufwand bemessen (Art. 50 Abs. 2 VAG). Die Verordnung konkretisiert diese Bestimmung dahingehend, dass die Aufsichtsabgabe nach Massga- be des Verhältnisses der Prämieneinnahmen eines Versicherungsunter- nehmers (gemessen an den Gesamtprämieneinnahmen aller Versiche- rungsunternehmen) berechnet wird (Art. 210 Abs. 1 der Verordnung über die Beaufsichtigung von privaten Versicherungsunternehmen [Aufsichts- verordnung, AVO; SR 961.011]), wobei die Aufsichtsabgabe jährlich min- destens Fr. 3'000.- (in gewissen Fällen Fr. 1'500.-) beträgt (Art. 211 Abs. 2 AVO). Das Spielbankengesetz macht keine Angaben zur Aufteilung der Aufsichtskosten auf die Beaufsichtigten; die einschlägige Verordnung sieht eine Verteilung im Verhältnis der Bruttospielerträge der Spielbanken vor (Art. 109 Abs. 2 der Verordnung über Glücksspiele und Spielbanken [Spielbankenverordnung, VSBG; SR 935.521]). Beim Vergleich der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe mit jener der Banken, Versicherungen und Spielbanken fallen zwei Besonderheiten auf: Erstens kennt einzig das Geldwäschereirecht eine Grundabgabe, die nicht auf Ge- setzesstufe geregelt ist. Zweitens nimmt ausschliesslich das Geldwäsche- reirecht eine gleichmässige Verteilung eines festen, pauschalen Betrages auf die Beaufsichtigten vor (soweit die SRO betroffen sind); in allen ande- ren Rechtsbereichen wird die Abgabenhöhe differenziert, in der Regel auf-26 grund des Ertrages oder Aufwandes. Somit weichen die Modalitäten zur Berechnung der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe in diesem Punkt nicht un- wesentlich von jenen anderer Rechtsbereiche ab. Es erscheint als zweifel- haft, ob der Gesetzgeber eine solche Abweichung beabsichtigte. Die Ge- setzesmaterialien zu Art. 22 GwG lassen eher vermuten, dass für alle Rechtsgebiete eine gleichartige Regelung der Aufsichtsabgabe angestrebt wurde (vgl. oben, E. 4.3). Dies stellt ein Indiz dafür dar, dass der Verord- nungsgeber mit der Regelung der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe das Er- messen überschritten hat, das ihm vom Gesetzgeber eingeräumt worden ist. 6.8 Die Rechtsprechung hat sich zur vorliegenden Problematik bisher noch nicht geäussert. Es ergeben sich jedoch gewisse Parallelen zu Erwägun- gen des Bundesgerichts im Urteil 2P.266/2003 vom 5. März 2004. In die- sem Entscheid hatte das Bundesgericht die Zulässigkeit von Abwasser- und Kehrichtgebühren der Gemeinde St. Moritz zu beurteilen. Die Gebüh- ren setzten sich gemäss kommunalen Gesetzen zusammen aus einer Grundgebühr, die nach dem Gebäudeversicherungswert bemessen wurde, sowie aus einem verbrauchsabhängigen Teil. Das Bundesgericht erwog, es müsse ein gewisser Zusammenhang bestehen zwischen den Benüt- zungsgebühren und dem Ausmass der Beanspruchung der Entsorgungs- einrichtung, denn laut umweltrechtlichen Spezialvorschriften (Art. 60a Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer [Gewässerschutzgesetz, GschG, SR 814.20] und Art. 32a Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz [Umweltschutzgesetz, USG, SR 814.01]) müssten bei der Ausgestaltung der Abgaben die Art und Menge des Abwassers bzw. des Abfalls berück- sichtigt werden (a.a.O., E. 3.1). Aufgrund der gesetzgeberischen Gestal- tungsfreiheit sei es jedoch zulässig, einen Teil der Aufwendung den Benüt- zern durch eine mengenunabhängige Grundgebühr (Bereitstellungsge- bühr) zu überbinden, denn die Infrastruktur für die Abfall- und Abwasse- rentsorgung müsse unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme durch die einzelnen Liegenschaften aufrechterhalten werden (a.a.O. E. 3.2; vgl. auch BGE 129 I 290 E. 3.2 sowie die Urteile des Bundesge- richts 2A.403/1995 vom 28. Oktober 1996 E. 4b und 2P.380/1996 vom 28. Januar 1998 E. 2a). Das Bundesgericht bezeichnete es als zweifelhaft, ob die Gebührenregelung der Gemeinde St. Moritz mit dem Verursacher- prinzip (gemäss Art. 60a GschG bzw. Art. 32a USG) vereinbar sei: Die Grundgebühr des Beschwerdeführers habe im Jahr 2002 rund 92% des Gesamtbetrages ausgemacht; im Bereich des Kehrichts habe der Anteil 86% betragen. Folglich habe die Gebühr die tatsächliche Inanspruchnah- me der Abfall- und Abwasserentsorgung nur noch „in ganz nebensächli- chem Ausmass“ erfasst, so dass der anzustrebende Lenkungseffekt nicht mehr gegeben gewesen sei. Das Gericht liess schliesslich die Frage offen, ob die Gebührenregelung mit Art. 60a GSchG bzw. Art. 32a USG verein- bar sei, da die Beschwerde aus anderen Gründen gutzuheissen war (a.a.O., E. 3.3).27 Die umweltrechtlichen Gebühren, die das Bundesgericht im soeben darge- legten Entscheid zu beurteilen hatte, weisen strukturelle Ähnlichkeiten auf zur hier strittigen Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe. In beiden Fällen geht es um eine Abgabe, die sich aus einer fixen Grundabgabe und einer varia- blen Zusatzabgabe zusammensetzt. Vergleicht man die gesetzlichen Grundlagen des Umwelt- und Gewässerschutzgesetzes mit jenen des Geldwäschereigesetzes, so wird ersichtlich, dass der Ermessensspielraum der Verwaltung bei der Ausgestaltung der Abgabe unterschiedlich gross ist: Während Art. 22 Abs. 3 GwG die Bemessungskriterien (Anzahl Finanz- intermediäre und Bruttoertrag) unzweideutig festhält und keine Ausnahme- regelung vorsieht, nennen Art. 60a Abs. 1 GschG und Art. 32a USG meh - rere mögliche Kriterien für die Bemessung einer verursachergerechten Ge- bühr; die Aufzählung der Kriterien ist nicht abschliessend, und in Ausnah- mefällen darf vom Grundsatz der verursachergerechten Finanzierung ab- gewichen werden (Art. 60a Abs. 2 GSchG und 32a Abs. 2 USG; zu den Fi- nanzierungsmöglichkeiten im Bereich von Abfällen vgl. VERONIKA H UBER - W ÄLCHLI , Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kosten- deckende und verursachergerechte Gebühren, in: URP 1999/1, S. 35 ff.). Damit erweist sich der Ermessensspielraum der Verwaltung bei der Ge- staltung von Abwasser- und Kehrichtgebühren als deutlich grösser als bei der Regelung der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe. Trotz des beträchtli- chen Ermessensspielraums der Verwaltung bei der Gestaltung von Um- weltgebühren zweifelte das Bundesgericht an der Gesetzmässigkeit einer Kehrichtgebühr, die zu 86% aus einer pauschalen Grundgebühr bestand. Umso grösser müssen die entsprechenden Zweifel im Fall der Geldwä- scherei-Aufsichtsabgabe sein, da der Gesetzgeber der Verwaltung in Art. 22 Abs. 3 GwG nur einen verhältnismässig engen Ermessensspielraum einräumte. Das Geldwäschereigesetz schliesst zwar nicht explizit aus, dass ein Teil der Aufsichtsabgabe durch eine pauschale, von den gesetzli- chen Kriterien unabhängige Grundabgabe erhoben wird. Eine solche Grundabgabe darf aber nach dem Gesagten nicht so bemessen sein, dass sie im Einzelfall einen erheblichen Teil der gesamten Aufsichtsabgabe ausmacht. Vielmehr muss ein massgeblicher Teil der Aufsichtsabgabe auf den im Gesetz vorgegebenen Kriterien beruhen. Was die Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe betrifft, sind Zweifel an der Ge- setzmässigkeit der Verordnungsregelung angebracht: Die Aufsichtsabgabe wird gemäss Art. 7 GebV Kst zu 25% mittels einer fixen Grundabgabe fi- nanziert, welche nicht den gesetzlichen Kriterien (Anzahl Finanzintermedi- äre und Bruttoertrag der SRO) entspricht. Die gesetzlichen Kriterien wer- den nur bei der Bemessung der Zusatzabgabe berücksichtigt (vgl. Art. 8 GebV Kst), mit der 75% der Aufsichtskosten gedeckt werden. Im Fall von SRO mit relativ geringen Bruttoerträgen oder mit verhältnismässig wenigen angeschlossenen Mitgliedern macht die Grundabgabe einen wesentlichen Teil der gesamten Aufsichtsabgabe aus; bei der kleinsten SRO beträgt der Anteil 82% (vgl. oben, E. 6.4). Bei den kleineren SRO verhält es sich dem- nach so, dass der überwiegende Teil der bei ihnen erhobenen Abgabe 28 nach Kriterien bemessen wird, für die eine gesetzliche Grundlage fehlt. Die so berechnete Abgabe führt zudem zu einer rechtsungleichen Behandlung. In derartigen Fällen kann nicht mehr von einer Verordnungsregelung inner- halb des gesetzlich eingeräumten Ermessens gesprochen werden. 6.9 Das Bundesverwaltungsgericht kommt zum Schluss, dass 1. die in Art. 7 GebV Kst geregelte Grundabgabe einer gesetzlichen Grundlage entbehrt, 2. die Verordnung vorsieht, einen relativ hohen Anteil (25%) durch Grund- abgaben zu finanzieren, 3. die Höhe der Grundabgabe – im Gegensatz zu allen übrigen Rechtsgebieten – nicht nach Grösse der SRO differenziert wird, und 4. die Grundabgabe im Fall der kleinsten SRO über 80% der Auf- sichtsabgabe ausmacht. Daraus wird ersichtlich, dass der Verordnungsge- ber beim Erlass von Art. 7 GebV Kst das Ermessen überschritten hat, das ihm in Art. 22 Abs. 3 GwG eingeräumt worden ist. Die Regelung der Grundabgabe verletzt das Legalitätsprinzip und darf deshalb nicht ange- wendet werden. Die Aufsichtsabgabe muss somit neu berechnet werden, wobei es die Rechtsgleichheit gebietet, dass die Berechnung bei jeder SRO – auch bei jener des Beschwerdeführers - nach der gleichen Formel erfolgt. 6.10 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zu- rück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). 6.10.1Im vorliegenden Fall besteht kein Anlass zu einem kassatorischen Ent- scheid: Die vollständige Kostenüberwälzung entspricht dem Willen des Ge- setzgebers, und die Kriterien zur Bemessung der Aufsichtsabgabe sind in Art. 22 Abs. 3 GwG klar umschrieben. Die Berechnungsformel in Art. 11 GebV Kst stellt eine gesetzeskonforme Umsetzung dieser Kriterien dar. Um die Aufsichtsabgabe bei der vorliegenden prozessualen Aus- gangslage auf gesetzeskonforme Weise zu berechnen, müssen somit die gesamten Aufsichtskosten der Kontrollstelle des Jahres 2005, die die SRO zu tragen haben, nach dem Schlüssel von Art. 11 GebV Kst auf die SRO verteilt werden. Dadurch kann für das Jahr 2005 eine verfassungs- und ge- setzeskonforme Aufsichtsabgabe ermittelt werden, ohne dem Verord- nungsgeber präzise Vorgaben für die künftige Regelung der Aufsichtsab- gabe zu auferlegen (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 13. November 1997 i.S. P. c/ Administration des impôts du canton de Vaud, publiziert in RDAF 1998 II S. 133 ff., E. 3b/aa, mit Hinweis auf FRANCIS CAGIANUT , Der Steuerrichter und die Verfassung, in: Markus Reich / Martin Zweifel [Hrsg.], Das Schweizerische Steuerrecht, Eine Standortbestimmung, Fest- schrift Ferdinand Zuppinger, Bern 1989, S. 135 ff., S. 146). 6.10.2Bei der Neuberechnung der Aufsichtsabgabe muss berücksichtigt wer- den, dass eine der 11 SRO die Kostenverfügung vom 7. September 2006 nicht angefochten hat. Die Höhe des Abgabebetrags dieser SRO 29 (Fr. 49'745.-) steht damit bereits rechtskräftig fest. Die Aufsichtskosten, die die 10 beschwerdeführenden SRO mittels Aufsichtsabgabe zu finanzieren haben, müssen um den entsprechenden Betrag reduziert werden; ohne diese Reduktion würde die Summe der Aufsichtsabgaben höher ausfallen als die zu deckenden Aufsichtskosten der Kontrollstelle. Die für die Be- rechnung der Aufsichtsabgabe relevanten Aufsichtskosten betragen dem- nach nicht Fr. 1'805'692.-, sondern Fr. 1'755'947.-. 6.10.3Die Neuberechnung der Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers für das Jahr 2005 ergibt – unter Berücksichtigung der Formel gemäss Art. 11 GebV Kst (E. 6.10.1), der Reduktion der zu deckenden Aufsichtskosten (E. 6.10.2) und der verminderten Bruttoerträge (E. 5.4.5.4 und 5.4.6) – ei- nen Betrag in der Höhe von Fr. (...) [Berechnungsweise: {(... / 6024 * 0.75) + (... / 9'337'750 * 0.25)} * Fr. 1'755'947.-]. Gemäss der ursprünglichen Verfügung der Kontrollstelle hatte die Aufsichtsabgabe des Beschwerde- führers für das Jahr 2005 Fr. (...) betragen [Berechnungsweise: Fr. 41'038 (Grundabgabe) + {(... / 6024 * 0.75) + (... / 9'588'879 * 0.25)} * Fr. 1'354'269 (Zusatzabgabe)]. Die Neuberechnung führt also zu einer Er- höhung der Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers und damit zu einer reformatio in peius. Der Beschwerdeführer hat diese Schlechterstellung hinzunehmen: Das Bundesverwaltungsgericht hat ihm mit Brief vom 7. September 2007 mitgeteilt, dass die Aufsichtsabgabe für das Jahr 2005 höher ausfallen werde (vgl. Art. 62 Abs. 3 VwVG); er hielt jedoch an der Beschwerde fest (vgl. das Schreiben des Beschwerdeführers vom 29. Ok - tober 2007). Dem Beschwerdeführer war mit Brief vom 7. September 2007 in Aussicht gestellt worden, dass die Aufsichtsabgabe auf Fr. (...) erhöht werde. Bei der damaligen Berechnung war jedoch der für eine der 11 SRO rechtskräf- tig verfügte Betrag von Fr. 49'745.- (vgl. oben, E. 6.10.2) zu Unrecht nicht von den Aufsichtskosten der Kontrollstelle abgezogen worden. Die nun er- folgte Subtraktion dieses Betrags bewirkt, dass sich die verbleibenden Auf- sichtskosten und damit auch die auf die einzelnen Beschwerdeführer fal- lenden Anteile vermindern. Die korrekte Neuberechnung hat zur Folge, dass die Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers geringer ausfällt als der Betrag, der im Brief vom 7. September 2007 genannt wurde. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Aufsichtsabgabe des Be- schwerdeführers für das Jahr 2005 auf Fr. (...) festzusetzen ist. 7. Wie vorne erwähnt (E. 3.2), macht der Beschwerdeführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend, weil das Bundesverwaltungsgericht sein Akteneinsichtsgesuch vom 29. Oktober 2007 abgewiesen hatte. Am 7. September 2007 hatte das Bundesverwaltungsgericht dem Beschwerde- führer mitgeteilt, dass es beabsichtige, den angefochtenen Entscheid zu Ungunsten des Beschwerdeführers abzuändern (reformatio in peius). Auf-30 grund dieses Schreibens verlangte der Beschwerdeführer Einsicht in die Akten sämtlicher weiterer Verfahren betreffend SRO-Aufsichtsabgaben. Er begründete dies damit, dass die Beschwerden anderer SRO eine Erhö- hung seiner Aufsichtsabgabe zur Folge hätten; unter diesen Umständen müsse er Gelegenheit erhalten, zu den Beschwerden der anderen SRO Stellung zu nehmen. Der Auffassung des Beschwerdeführers kann nicht gefolgt werden. Der Grund dafür, dass die Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers erhöht werden muss, liegt in erster Linie darin, dass das Bundesverwaltungsge- richt die einschlägigen Vorschriften der GebV Kst gesetzes- und verfas- sungskonform anwendet (vgl. vorne, E. 6). Ferner ist von Bedeutung, dass gemäss dem Willen des Gesetzgebers sämtliche nicht durch Gebühren ge- deckte Kosten der Kontrollstelle auf die SRO und DUFI zu überwälzen sind (vgl. vorne, E. 4). Im Zusammenhang mit den vorliegenden Verfahren ist das Bundesverwaltungsgericht – wie dargelegt – zum Schluss gekommen, dass die Aufsichtsabgabe bei einem Teil der beschwerdeführenden SRO auf das verfassungsmässig Zulässige reduziert werden muss; umgekehrt müssen die Aufsichtsabgaben der anderen SRO (ebenfalls im Rahmen des verfassungsmässig Zulässigen) erhöht werden. Um sich hiergegen mit begründeten Anträgen zur Wehr zu setzen, benötigte der Beschwerdefüh- rer keine Kenntnis der – im Übrigen geheimen – Geschäftsdaten aller übri- gen Verfahrensbeteiligten. Ein schutzwürdiges Interesse an einer umfas- senden Akteneinsicht, die der Beschwerdeführer verlangt, ist nicht ersicht- lich. Die dem gestellten Antrag entgegenstehenden Interessen an der Ge- heimhaltung der Geschäftsdaten und an einer beförderlichen Verfahrens- abwicklung überwiegen klar. Der Antrag ist somit als unbegründet abzu- weisen. 8. 8.1 Die unterliegende Partei hat in der Regel die Verfahrenskosten zu über- nehmen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Dem unterliegenden Beschwerdefüh- rer, der eine reformatio in peius hinzunehmen hat, sind demnach Verfah- renskosten aufzuerlegen. Beim vorliegenden Streitwert von Fr. (...) und ei- nem Gebührenrahmen von Fr. 3'000.- bis 12'000.- (Art. 4 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 11. Dezember 2006 [VGKE; SR 173.320.2]) erweist sich eine Ge- richtsgebühr von Fr. 8'000.- als angemessen. Aufgrund von Art. 6 Bst. b VGKE rechtfertigt sich indessen eine Reduktion dieser Gebühr. Zum einen muss beachtet werden, dass durch die angefochtene Verfügung der Kon- trollstelle das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt wurde und die Heilung des rechtlichen Gehörs erst im Verlauf des Beschwerdeverfah- rens erfolgte (vgl. oben, E. 3). Kostenmindernd ist ferner zu berücksichti- gen, dass das Gericht neun weitere, ähnlich gelagerte Fälle zu beurteilen hatte. Unter Würdigung dieser Umstände sind die Kosten auf Fr. 5'000.- festzusetzen. An diesen Betrag ist der am 31. Oktober 2006 geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.- anzurechnen (vgl. Art. 5 31 Abs. 3 der Verordnung vom 10. September 1969 über Kosten und Ent- schädigungen im Verwaltungsverfahren [SR 172.041.0]). 8.2 Da der Beschwerdeführer unterlegen ist, hat er keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG). Die von der Kontrollstelle aufgeworfene Frage, ob eine Parteientschädigung aufgrund von Art. 9 Abs. 2 VGKE ausgeschlossen ist, weil der Anwalt des Beschwerdeführers zu dessen Vorstandsmitgliedern gehört, stellt sich somit nicht. Die Kontroll- stelle, die im vorliegenden Fall obsiegt hat, hat als Bundesbehörde eben- falls keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die angefochtene Verfügung wird dahingehend abgeändert, dass der Be- schwerdeführer verpflichtet wird, eine Aufsichtsabgabe in der Höhe von Fr. (...) zu bezahlen. 3. Dem Beschwerdeführer werden Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 5'000.- auferlegt. An diesen Betrag wird der vom Beschwerdeführer am 31. Oktober 2006 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'000.- angerechnet. Die Restanz von Fr. 3'000.- ist nach Rechtskraft dieses Urteils, innert 30 Tagen nach Erhalt des Einzahlungsscheines, der Bundeskasse zu über- weisen. 4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 5. Dieses Urteil wird eröffnet: - dem Beschwerdeführer (mit Gerichtsurkunde) - der Vorinstanz (mit Gerichtsurkunde) - dem Eidgenössischen Finanzdepartement (mit Gerichtsurkunde) Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Frank Seethaler Kaspar Plüss32 Rechtsmittelbelehrung Dieses Urteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schweizerischen Bundes- gericht in Lausanne angefochten werden (Art. 82 i.V.m. Art. 100 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz], BGG, SR 173.110). Die Rechtsschrift ist in einer Landessprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten (Art. 42 BGG). Eingaben müssen spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht einge- gangen oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben werden (Art. 48 BGG). Versand am: 15. November 2007