1980 2002-2447 03.019 Message concernant l’introduction d’un impôt spécial sur les alcopops du 26 février 2003 Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons par ce message un projet de loi proposant l’introduction, dans la loi sur l’alcool, d’un impôt spécial sur les boissons nommées alcopops, en vous proposant de l’accepter. Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 26 février 2003 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Pascal Couchepin La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz 1981 Condensé L’industrie des spiritueux, toujours à la recherche de nouveaux produits, a mis l’année dernière sur le marché de nouveaux alcopops. Présentation moderne, publicité massive et des prix bas ont fait le succès de ces nouveaux produits auprès des jeunes. Les alcopops sont surtout très largement consommés par de jeunes adolescents et même des enfants. 28 millions de bouteilles ont été vendues en 2001 contre moins de 2 millions l’année précédente. Ce chiffre atteint près de 40 millions en 2002. Ces produits peuvent être dangereux pour la santé car ils désaltèrent sans que l’on remarque vraiment l’alcool qu’ils contiennent. Ils sont avant tout destinés à amener de nouveaux consommateurs à boire de l’alcool. Beaucoup de jeunes qui n’apprécient guère le goût de l’alcool sous sa forme traditionnelle (vin, bière, spiritueux, etc.) s’habituent ainsi à en boire. Or, plus la consommation de boissons alcooliques commence tôt, plus le risque d’avoir des problèmes d’alcool et de développer plus tard une dépendance est grand. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle il est interdit de vendre ou de servir du vin et de la bière aux jeunes de moins de 16 ans, et des spiritueux aux jeunes de moins de 18 ans. Il faut cependant constater que cette interdiction n’empêche pas de très nombreux jeunes et même des enfants de se procurer et de boire des alcopops. Rien n’interdit en particulier à un enfant de les faire acheter par un tiers plus âgé. Différentes études scientifiques montrent, par contre, que l’imposition des boissons alcooliques est le moyen le plus efficace de freiner la consommation, en particulier chez les jeunes. C’est la raison pour laquelle nous proposons de modifier la loi sur l’alcool et d’introduire un impôt spécifique sur les alcopops.1982 Message 1 Partie générale 1.1 La consommation d’alcopops augmente rapidement Environ 40 millions de bouteilles de boissons sucr ées auxquelles était ajout é de l’alcool ont été vendues dans notre pays en 2002, ce qui repr ésente plus de 10 millions de litres à, en moyenne, 5,6 % vol. Flacons, étiquettes et publicit é ont fait de ces alcopops un produit à la mode, bon march é et offrant de bonnes marges. Mais, pour les grands groupes internationaux qui dominent le march é mondial des spiritueux, l ’enjeu est aussi ailleurs: comment, dans une économie mondiale tou- jours plus comp étitive, gagner de nouveaux march és, trouver de nouveaux consom- mateurs? Dans une boisson sucr ée, l’alcool ne se remarque pas. Sont donc d ’abord visés les jeunes et, particulièrement, les jeunes femmes, qui souvent n’apprécient pas le goût des boissons traditionnelles, vin et bi ère, et tous ceux qui aiment le change- ment, la nouveaut é, qui suivent les modes et les tendances. La strat égie est payante mais elle a des effets pervers. Partout o ù ces produits existent, ils sont largement consommés par de jeunes adolescents et m ême des enfants de 10 à 12 ans. Des prix bas et l ’absence de go ût d’alcool en font des boissons pris ées lors de soir ées et de manifestations. Le m élange avec du sucre et du gaz carbonique fait passer l ’alcool plus rapidement dans le sang et accentue donc l’ivresse. 1.2 Alcopops et santé publique 80 % des habitants de notre pays n ’ont pas de probl èmes particuliers avec l ’alcool mais 20 % d ’entre eux, soit plus d ’un million de personnes, sont eux concern és et l’ivresse des soir ées de fin de semaine est de plus en plus fr équente. La consom- mation de boissons alcooliques, qui avait diminu é depuis une d écennie en Suisse, augmente à nouveau. D ’après une enqu ête par sondage command ée par la R égie fédérale des alcools 1 sur les effets de l ’introduction du taux unique d ’impôt sur l’alcool, la consommation de spiritueux aurait augment é de plus de 30 % apr ès la réduction des imp ôts sur les spiritueux import és et, notamment, la r éduction de moitié des imp ôts sur le whisky et le cognac. Quantitativement, la consommation d’alcopops reste relativement marginale. Elle joue, par contre, un r ôle essentiel en amenant de nouveaux consommateurs à s ’habituer aux boissons alcooliques, à s’habituer à s’enivrer et elle peut, assez rapidement, conduire à une d épendance à l’alcool. Or, de nombreuses études scientifiques le prouvent, et les sp écialistes sont unanimes, plus on commence à boire jeune, plus on a de risques d ’avoir plus tard de gros problèmes de dépendance à l’alcool. 1 Begleitforschung zur Einf ührung eines Einheitssteuersatzes für Spirituosen in der Schweiz am 1. Juli 1999, Institut suisse de prévention de l’alcoolisme et autres toxicomanies, Lausanne, à paraître.1983 Les enseignants, les parents sont particuli èrement préoccupés par des produits qui plaisent aux enfants et les amènent à boire, jusqu’à l’ivresse, quelquefois même sans s’en apercevoir. La presse s ’est souvent faite l ’écho, ces derniers mois, de cas d’enfants saouls, à l’école ou en rentrant de l ’école, voire de comas éthyliques de jeunes adolescents. 1.3 Mesures déjà prises pour éviter une consommation excessive et pour protéger les adolescents et les enfants Il est interdit de vendre ou de servir dans les caf és-restaurants des boissons alcoo- liques à des jeunes de moins de 16 ans. Vin, bi ère et cidre sont autoris és dès 16 ans, les autres boissons alcooliques et donc, en particulier, les alcopops et les pr émix, ne peuvent être servis qu ’aux adultes, d ès 18 ans. L ’information des consommateurs a été am éliorée: les interdictions de vendre aux moins de 16 ans et aux moins de 18 ans doivent maintenant être affichées partout. Les boissons sucr ées contenant de l’alcool devront porter sur l ’étiquette: «Boisson contenant de l ’alcool». La Confédé- ration et les cantons s ’engagent actuellement pour informer les adolescents des dangers de l ’alcool, pour faire que soit mieux respect ée l’interdiction de vendre ou de servir des boissons alcooliques aux enfants et ces efforts seront poursuivis. L’art. 136 du code p énal 2 permet d’engager des poursuites contre celui ou celle qui aura mis en danger la santé ou la vie d’un enfant en lui remettant de l’alcool. Force est cependant de constater que cet ensemble de mesures ne permet pas d’empêcher les enfants de moins de 16 ans et les jeunes de moins de 18 ans de boire de l’alcool, ne serait-ce que parce que rien n ’interdit à un enfant de demander à un ami plus âgé d’aller en acheter pour lui. 1.4 Impôt et consommation L’introduction d ’impôts sur les boissons alcooliques constitue l ’instrument le plus efficace pour lutter contre les abus d ’alcool, de nombreuses études le montrent. 3 La Suisse, comme pratiquement tous les pays du monde, a l égiféré, dès la fin du 19 e s., afin de contr ôler la production de spiritueux et d ’en augmenter le prix pour en limiter la consommation. L’enquête par sondage, d éjà citée, sur la r écente réduction de l ’impôt sur les spiritueux import és d émontre, une fois encore, la corr élation étroite entre le taux de l’impôt et la consommation. En mati ère d ’alcopops, la Suisse a connu, une premi ère fois, un accroissement massif de la consommation avec le «Hooper’s Hooch». La décision, au 1er décembre 1997, de la R égie fédérale des alcools de soumettre les alcopops au droit de mono- pole, en l ’espèce un imp ôt de quelque trois francs par bouteille, a amen é l ’impor- tateur à interrompre imm édiatement un commerce qu ’il ne jugeait plus rentable. Aujourd’hui, l’impôt sur l’alcool, fixé à 29 francs par litre d ’alcool pur, ne renchérit 2 RS 311.0 3 Voir en particulier l ’ouvrage de Griffith Edwards et al., Oxford, New York, Tokyo, 1994, p. 109 à 124.1984 plus un alcopop que de quelque 50 centimes par bouteille, ce qui permet à la fois des prix de vente attractifs et des marges importantes, qui expliquent à la fois l’ampleur de l ’effort publicitaire et le nombre de nouveaux produits arrivant sur le marché. Le gouvernement fran çais a introduit, avec succ ès, dès 1996, un imp ôt supplémen- taire sur les alcopops équivalant à 1,10 franc suisse par bouteille de 3 dl, imp ôt fixé aujourd’hui à 5,55 euros par décilitre d’alcool pur, soit environ 1,40 franc suisse par bouteille. 1.5 Résultats de la procédure de consultation En raison de la portée politique relativement restreinte et de l’urgence de l’objet, il a été renoncé à une consultation au sens de l ’art. 147 de la Constitution. En revanche, la Régie fédérale des alcools a proc édé à une consultation conform ément à l’art. 22 de la loi sur l ’alcool. Le délai très bref de consultation a donn é lieu à des critiques. Les avis des milieux consult és sont nets. Une proc édure de consultation dans la règle n’aurait sans doute pas apport é de nouvelles connaissances sur le probl ème ou sur son évaluation politique. Dans la mesure o ù elle repr ésente les importateurs, la branche des spiritueux rejette l ’idée d’un impôt spécial. Celui-ci serait discrimina- toire par rapport aux autres produits alcooliques. D ’autres mesures de pr évention seraient plus efficaces. Les associations fa îtières de l ’économie figurent également au nombre des opposants. Elles s ’expriment contre tout nouvel imp ôt pour des raisons de principe. La branche indig ène des spiritueux émet une position plus nuancée. Elle se prononce en faveur de l ’impôt spécial à la condition que les bois- sons alcooliques sucrées à base de vin et de cidre n’y soient pas soumises. Par contre les milieux de la sant é soutiennent l ’impôt spécial en mettant l ’accent sur la dange- rosité des alcopops pour les enfants et les adolescents. 2 Modification de la loi sur l’alcool Les alcopops constituent incontestablement des boissons particuli èrement pris ées des enfants et des jeunes adolescents et adolescentes qui en appr écient le caract ère rafraîchissant et le goût. Ils les amènent à boire davantage et surtout à un plus jeune âge. De nombreuses études montrent qu ’il existe un lien étroit, en particulier chez les jeunes, entre la consommation et le prix des différentes boissons alcooliques. Les prix de revient et donc les prix de vente particuli èrement bas des alcopops justifient également l’introduction d’un impôt spécial sur ce type de produits. Nous proposons donc, selon le mod èle français, d’introduire dans la loi sur l ’alcool un imp ôt sp écial sur les boissons sucr ées contenant de l ’alcool − les alcopops. Actuellement, l ’impôt sur l ’alcool auquel ils sont soumis est de l ’ordre de 45 à 50 centimes, suivant la taille de la bouteille et le taux d ’alcool. Compte tenu de l’expérience fran çaise et des exp ériences ant érieures de la R égie f édérale des al- cools, l’impôt spécial devrait représenter environ 1 fr. 80 à 2 francs par bouteille de 2,75 à 3 dl et de 5 à 6 % vol. d ’alcool. Nous proposons, pour cela, de fixer le taux d’impôt sur les alcopops à quatre fois le taux pr évu pour les boissons distill ées. La1985 charge fiscale totale, TVA comprise, reste ainsi inf érieure à celle impos ée par la législation française. Aux termes de l ’art. 2 de la loi sur l ’alcool4, l ’alcool éthylique, sous toutes ses formes et quel qu ’en soit le mode de fabrication, est r éputé boisson distill ée. Seuls les produits alcooliques obtenus uniquement par fermentation et d éfinis comme un vin, un cidre ou une bi ère ne sont pas soumis à la l égislation sur l ’alcool5. Il en est de même des boissons à base de vin, de vin de fruits et de cidre, sans ajout de spiri- tueux, telles qu ’elles sont d éfinies dans l ’ordonnance sur les denr ées alimentaires, ainsi que des boissons à base de bi ère. De cette mani ère, les producteurs qui fabri- quent actuellement leurs alcopops avec des spiritueux ne pourront échapper à l’impôt spécial en employant de l ’alcool fermenté. Dès la fin du 19 e s. d éjà, et par- tant de consid érations analogues, le l égislateur a soumis les vins naturels à haut degré à la loi sur l ’alcool, parce qu ’il voulait éviter que ces vins non impos és se substituent aux boissons distill ées soumises à l ’impôt. Sur le plan juridique, la question de savoir si une boisson donn ée est ou non soumise à la loi sur l ’alcool continuera de devoir être tranchée par l’autorité compétente. Le nouvel art. 23 bis, al. 2 bis, pr évoit un imp ôt de 400 % du taux normal pour les boissons distillées contenant plus de 50 g de sucre par litre et d ’une teneur en alcool de moins de 15 % vol. Ces boissons compos ées d’un mélange de boissons distill ées et de limonades, de jus de fruits ou de toute autre boisson sucr ée, connues sous le nom de premix ou d ’alcopops, seront impos ées, et ceci quel que soit leur mode de fabrication. Les boissons alcooliques sucr ées obtenues uniquement par fermentation ne sont pas soumises à cet imp ôt sp écial. Il s ’agit en l ’occurrence des produits d éfinis dans l’ordonnance sur les denr ées alimentaires6 en tant que vin, cidre, cidre dilu é, bière, vin de fruits ou de baies. Ne sont pas non plus soumis à l ’impôt sp écial les spiri- tueux tels qu’ils sont définis au chapitre 39 de l ’ordonnance sur les denr ées alimen- taires et qui doivent titrer au moins 15 % du volume d ’alcool (kirsch, eau-de-vie de prune, eaux-de-vie de fruits à p épins, whisky, vodka, cognac, gin, etc., mais aussi liqueurs, apéritifs et bitters). Par contre, ces m êmes spiritueux sont soumis à l’impôt spécial dès lors qu ’ils servent à fabriquer des premix en étant mélangés à d’autres boissons contenant du sucre ainsi qu ’à d ’autres ingr édients (ar ômes et colorants). Enfin, les produits contenant jusqu ’à 1,2 % vol. d ’alcool continuent d ’être exempts d’impôt. Ainsi, l ’industrie des boissons a la possibilit é d ’élaborer des boissons diluées à la mode et à une faible teneur en alcool. 3 Conséquences 3.1 Conséquences économiques et sociales Le nouvel impôt doit diminuer l’attrait des alcopops aussi bien pour les producteurs que pour les consommateurs. Il permettrait probablement d ’éviter l ’arrivée sur le marché de nouveaux produits similaires que pr éparent actuellement les entreprises concurrentes. Contrairement à une hausse du taux unique d ’imposition des spiri- 4 RS 680 5 Art. 2, let. c, de l ’ordonnance du 12 mai 1999 sur l’alcool; RS 680.11 6 Ordonnance du 1 er mars 1995 sur les denrées alimentaires (ODAl); RS 817.021986 tueux, l’impôt sur les alcopops ne p énalise pas les distillateurs suisses. La n écessité d’éviter que des enfants et des jeunes adolescents soient encouragés à consommer de l’alcool n ’est contest ée par personne. Les dispositions de la loi sur l ’alcool et de l’ordonnance sur les denr ées alimentaires pour prot éger les jeunes interdisent la vente de boissons alcooliques aux enfants et aux adolescents. Cela ne les emp êche cependant pas de s’en procurer. Alors que de grands progrès ont été faits pour mieux faire respecter les mesures de protection de la jeunesse dans les caf és-restaurants traditionnels et le commerce de d étail, les contr ôles effectués par les autorit és sont, par contre, beaucoup plus difficiles lors de manifestations. Or, les boissons pr é- mélangées ont particuli èrement du succ ès lors de manifestations de jeunes et de festivals en plein air. Il est d émontré que la fiscalit é constitue alors le meilleur moyen d’influencer la consommation. Un grand nombre d ’études le prouvent et les scientifiques du monde entier sont tous d’accord sur ce point. La mesure proposée ne résout certes pas tous les probl èmes que pose l ’usage abusif de l ’alcool. Elle n ’empêchera pas les so ûleries du samedi soir avec des spiritueux traditionnels ni surtout à la bière qui reste la boisson alcoolique la meilleure march é et la plus largement consomm ée. Mais ce qui constitue le danger particulier des alcopops, c’est qu’ils s’adressent spécifiquement aux jeunes, habitu és aux boissons sucrées et qui n ’aiment guère le go ût des boissons alcooliques traditionnelles. 7 La mesure proposée ne vise donc ni a emp êcher des adultes de boire de l ’alcool ou des alcopops mais bien à en limiter l ’attrait pour les jeunes et surtout les enfants. Or il n’y a aucune raison que les boissons sucr ées qu ’ils aiment et qui sont à la mode contiennent de l ’alcool. En r éduisant leurs marges, l ’impôt devrait conduire aussi ceux qui font commerce d ’alcool à chercher d ’autres produits phares moins nocifs pour la santé. Le risque que l’impôt spécial favorise des produits de substitution tout aussi dangereux ne peut toutefois être passé sous silence. 3.2 Conséquences pour les finances et le personnel Si la consommation devait rester à son niveau actuel (40 millions de bouteilles), le revenu fiscal suppl émentaire serait théoriquement de plus de 50 millions de francs. Si, au contraire, la consommation devait être réduite de moitié − ce qui est l ’objectif poursuivi − sans être remplacée par la consommation d’autres spiritueux, les recettes supplémentaires ne seraient plus que de 25 millions environ. En France, la consom- mation d’alcopops est même quasi nulle, probablement en raison essentiellement de l’existence, depuis plusieurs ann ées, d’un impôt spécial8. Les cons équences positi- 7 «Avec un goût semblable aux jus de fruits et soft-drinks tels que le Coca-Cola, les nouvelles boissons cultes correspondent idéalement au nouveau style de vie des jeunes dès 18 ans. On boit directement à la bouteille qui séduit par une présentation originale.» «Cette histoire à succès n’a pas de fin: ces derniers temps, le marché global des «premix» au niveau mondial a atteint un chiffre d’affaires de près de cinq milliards de dollars, ce qui correspond à une augmentation de 33 pour cent environ». Germaine Hiltbrunner, dans le cahier «Branche des spiritueux» du Journal viticole suisse, 22 novembre 2002, p. 25. 8 Le fabricant de Bacardi Br eezer, le premix le plus vendu en Suisse après Smirnoff Ice, indiquait sur son site internet qu’il n’avait pas l’intention de mettre ses produits en vente sur le marché français en raison des impôts prohibitifs sur les premix. (Standpunkte 6/02, Lausanne, 20 décembre 2002, p. 10.)1987 ves d’une augmentation de l’imposition des alcopops, en particulier à long terme, en matière de santé publique sont difficilement chiffrables, quoique bien réelles. L’impôt spécial étant perçu sur les m êmes bases que l ’impôt sur l ’alcool − quantité et degré d’alcool − sa perception, par les douanes et la R égie fédérale des alcools, n’exige pas de personnel supplémentaire. 4 Programme de la législature Le projet n ’est pas mentionn é dans le rapport sur le programme de la l égislature 1999–20039. L’apparition, en cours de législature, de nouveaux produits et le succ ès qu’ils rencontrent, notamment aupr ès des jeunes et des enfants, justifient le pr ésent projet. 5 Rapports avec le droit européen et le droit international La France a instauré, depuis 1997, un imp ôt supplémentaire sur les boissons sucrées contenant de l’alcool. Cet impôt tient compte, dans sa forme actuelle, des modifica- tions impos ées par la Commission europ éenne et l ’impôt sp écial que nous propo- sons s’en inspire. En ce qui concerne le droit communautaire, les directives concer- nant les accises sur les alcools (directives 92/83/CEE et 92/84/CEE) ne fixent qu ’un taux minimum d ’imposition. D ès lors, la proposition d ’élever le taux n ’est pas incompatible avec le droit communautaire. Elle est compatible également avec l’accord de libre échange conclu entre la Suisse et la Communaut é europ éenne en 197210, plus précisément avec son art. 1811. L’impôt supplémentaire touchant aussi bien la production indig ène que les importa- tions, il est conforme aux accords de l’OMC. 6 Constitutionnalité La présente modification de la loi sur l’alcool est fondée sur les art. 105 et 131, al. 1, let. b, de la Constitution qui donnent comp étence à la Confédération de légiférer sur l’alcool, en tenant compte, en particulier, des effets nocifs de la consommation d’alcool et de prélever un impôt sur les boissons distillées. Elle concrétise en outre le mandat de protection des enfants et des jeunes pr évu à l’art. 11 de la Constitution. 9 FF 2000 2166 10 Accord du 22 juillet 1972 entre la Conf édération suisse et la CEE (RS 0.632.401). 11 L ’al. 1 de cette disposition a la teneur suivante: «Les parties contractantes s’abstiennent de toute mesure ou pratique de nature fiscale interne établissant directement ou indirectement une discrimination entre les produits d’une Partie contractante et les produits similaires originaires de l’autre Partie contractante.»Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Message concernant l'introduction d'un impôt spécial sur les alcopops In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale Jahr 2003 Année Anno Band 1 Volume Volume Heft 10 Cahier Numero Geschäftsnummer 03.019 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum 18.03.2003 Date Data Seite 1980-1987 Page Pagina Ref. No 10 127 093 Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv übernommen. Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses. I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.