23. September 1991 N 1617 Parlamentarische Initiative. Einführung der Einheitsinitiative Titre et préambule Proposition de la commission Maintenir la décision du 20 septembre 1990 Angenommen -Adopté Ziff. l Ingress Antrag der Kommission Das Geschäftsreglement des Nationalrates vom 22. Juni 1990 wird wie folgt geändert: Ch. l préambule Proposition de la commission Le règlement du Conseil national du 22 juin 1990 est modifié comme il suit: Angenommen -Adopté Art. 15aAbs.2 Antrag der Kommission Der Bericht des Bundesrates über die Legislaturplanung wird von einer Spezialkommission vorberaten, die aus den Frakti- onspräsidenten sowie weiteren Ratsmitgliedern besteht. Art. 1 Saal. 2 Proposition de la commission Le rapport du Conseil fédéral concernant le programme de la législature est soumis, pour examen préalable, à une commis- sion spéciale comprenant les présidents des groupes et d'au- tres députés. Angenommen -Adopté Art. 29 Abs. 3 (neu) Antrag der Kommission Der Bericht des Bundesrates über die Legislaturplanung wird durch die Fraktionen und durch eine Kommission vorberaten. Die Fraktionen erarbeiten zuhanden der vorberatenden Kom- mission eine Stellungnahme, aus der hervorgeht, welche Ziel- setzungen und Massnahmen des Bundesrates sie unterstüt- zen und welche sie ablehnen. Art. 29 al. 3 (nouveau) Proposition de la commission Le rapport du Conseil fédéral concernant le programme de la législature fait l'objet d'un examen préalable des groupes et d'une commission. Les groupes préparent à l'intention de cette commission des déclarations indiquant quels objectifs et quelles mesures ils approuvent et lesquels ils rejettent. Angenommen -Adopté Art. 42a Antrag der Kommission Streichen Proposition de la commission Biffer Angenommen -Adopté Ziff. Il Antrag der Kommission Diese Aenderung tritt am 25. November 1991 in Kraft. Ch. II Proposition de la commission La présente modification entre en vigueur le 25 novembre 1991. Angenommen -Adopté Präsident: Die systematische Einordnung der beiden Ab- sätze richtet sich nach der Vorlage 90.228 (Parlamentsre- form), Beschluss B. #ST# 87.224 Parlamentarische Initiative (Fraktion der Schweizerischen Volkspartei) Einführung der Einheitsinitiative Initiative parlementaire (Groupe de l'Union démocratique du Centre) Institution de l'initiative unique Siehe Jahrgang 1989, Seite 408 - Voir année 1989, page 408 Bericht der Kommission des Nationalrates vom 20. Juni 1991 (BBIIII856) Rapport de la commission du Conseil national du 20 juin 1991 (FF III 884) Kategorie III, Art. 68 GRN - Catégorie III, art. 68 RCN Antrag der Kommission Mehrheit a. Die Initiative abschreiben. b. Auf den Gegenentwurf der Minderheit nicht eintreten. Minderheit (Voilmer, Ammann, Bäumlin, Leuenberger-Solothurn, Longet) a. Eintreten auf den Gegenentwurf. b. Den Entwurf an die Kommission zurückweisen mit dem Auftrag, ein Vernehmlassungsverfahren durchzufüh- ren und einen überarbeiteten Bericht und Antrag nach Arti- kel 21quater Absatz 3 des Geschäftsverkehrsgesetzes vorle- gen. Proposition de la commission Majorité a. Classer l'initiative. b. Ne pas entrer en matière sur le contre-projet de la minorité. Minorité (Vollmer, Ammann, Bäumlin, Leuenberger-Soleure, Longet) a. Entrer en matière sur le contre-projet. b. Renvoyer le projet à la commission avec mandat d'ouvrir une procédure de consultation et de présenter un rapport re- manié conformément à l'article 21quater, 3e alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils. Loretan, Berichterstatter: Wir bewegen uns mit dem vorliegen- den Geschäft im wichtigen und sensiblen Bereich der Volks- rechte. Sie nehmen im öffentlichen Bewusstsein zu Recht eine zentrale Stellung ein. Wer sich mit Aenderungen und Anpas- sungen befasst, hat Vorsicht walten zu lassen. Dies hat auch Ihre Kommission im Verlaufe ihrer eingehenden Beratungen seit dem 13. März 1989 erfahren. Damals be- schloss der Nationalrat, der parlamentarischen Initiative der SVP-Fraktion Folge zu geben. Wer die Volksrechte im institutionellen Bereich und/oder im materiellen Anwendungsbereich beeinträchtigen will, erntet Kritik und Widerstand. Dies erfahren zurzeit nicht wenige, die für einen sofortigen EG-Beitritt plädieren. Die Skeptiker in die- ser Frage befürchten eine allzu starke Einschränkung unserer direkten Demokratie. Dies eine erste Vorbemerkung in mei- nem ergänzenden Referätchen zum schriftlichen Kommis- sionsbericht vom 20. Juni 1991. Eine zweite Vorbemerkung: Die Idee einer Einheitsinitiative wurde im Verlaufe der Vorbereitungsarbeiten für eine Totalrevi- sion der Bundesverfassung entwickelt. Sowohl die Arbeits- gruppe Wahlen als auch die Expertenkommission Furgler be- schäftigten sich intensiv mit diesem Thema. Letzere schlug ne- ben der Volksinitiative auf Totalrevision der Verfassung nur noch eine einzige Form der Volksinitiative vor: die Einheitsin- itiative, womit dem Parlament die volle Verantwortung für die formale Einheitlichkeit und Ausgewogenheit der Gesamt- rechtsordnung übertragen worden wäre; dies mit dem Ziel,Initiative parlementaire. Institution de l'initiative unique 1618 N 23 septembre 1991 Verfassungsgebung und Gesetzgebung an innerer Geschlos- senheit gewinnen zu lassen. Demgegenüber hätte den Initianten kein Instrument mehr zur Verfügung gestanden, mit dem sie einen ausgearbeiteten Ent- wurf für eine Teilrevision der Bundesverfassung, Wort für Wort, auch gegen den Willen des Parlaments, Volk und Ständen zur Abstimmung hätten vorlegen können. Wir wissen, die Arbeiten an der Totalrevision der Verfassung sind nicht gerade einge- schlafen; sie kochen indessen auf sehr kleiner Flamme. Letzt- mals befassten sich die eidgenössischen Räte in den Jahren 1986 und 1987 mit diesem Projekt. Das Modell der Einheitsinitiative wurde seinerzeit primär des- wegen kritisiert, weil es keine Gewähr für die Einhaltung des Initiantenwillens böte, weil es dem Parlament einen allzu gros- sen Gestaltungsspielraum einräume: Festlegung der Recht- setzungsstufe, Aenderungen in den Formulierungen usw. Vor allem deshalb setzte auch der Nationalrat am 13. März 1989, gestützt auf den Bericht unserer Kommission, hier die gewich- tige Randbedingung, dass eine irgendwie geartete Einheitsin- itiative das bestehende Instrumentarium der ausformulierten Verfassungsinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung nicht ersetzen, sondern bloss ergänzen und erweitern solle. Diese Leitplanke war für unsere Detailarbeit unverrückbar, und sie führte - zusammen mit anderen Gründen - letztlich zum heute vorliegenden Antrag der Kommissionsmehrheit auf «Ab- bruch der Uebung». Mir persönlich tut dieser Beschluss etwas leid, aber es ist ein Kommissionsbeschluss, den ich zu vertre- ten habe. Die Einheitsinitiative wurde schlicht und einfach als zu wenig attraktiv befunden. In aller Kürze einige Ergänzungen zum Kommissionsbericht: Sie haben sich bestimmt gefragt: Hat die Kommission voreilig kalte Fusse bekommen, Angst vor dem eigenen Mut? Sie wer- den die Frage selber beantworten müssen. Ihre Kommission verfügte über umfangreiche Vorarbeiten der Verwaltung. Ich danke den Herren Lombardi vom Dienst für die Totalrevision im Bundesamt für Justiz und Hans Urs Wili vom Rechtsdienst der Bundeskanzlei für ihre enormen Bemühun- gen um unsere Arbeit. Die Kommission hat im weiteren Hea- rings mit Vertretern der Staatsrechtslehre und der Politologie durchgeführt, das heisst mit insgesamt sechs renommierten Hochschulprofessoren. Verschiedene Kommissionsmitglie- der haben sich in die Detailarbeit gestürzt und eigene Vor- schlägeausgearbeitet, so insbesondere Kollegin Nabholz und Kollege Vollmer. Die Kommissionsarbeit war äusserst interes- sant und für uns alle lehrreich. Ich danke meinen Kolleginnen und Kollegen ausder Kommission. Sie haben einesehrdiszipli- nierte und gute Arbeit geleistet, unterstützt vom Kommissions- sekretär, Herrn Martin Graf; auch ihm ein grosses Dankeschön. Demgegenüber nimmt sich das Resultat der Arbeit in Form des Kommissionsantrages vom 20. Juni 1991, die parlamen- tarische Initiative, Einführung der Einheitsinitiative, sei abzu- schreiben und auch auf den Gegenentwurf der Kommissions- minderheit füreine Gesetzesinitiative sei nicht einzutreten, ma- ger aus. Warum dies? Je mehr die Kommission in die Details eindrang und die Vor- und Nachteile der verschiedenen Lösungsmög- lichkeiten für eine Einheitsinitiative abwog, desto mehr kamen Zweifel und Skepsis auf, verflog die Euphorie, die da und dort im März 1989 noch geherrscht haben mochte. Die Vertreter aus Jurisprudenz und Politologie verstärkten die bei der Mehr- heit der Kommissionsmitglieder wohl von Anfang an unter- schwellig vorhandenen Vorbehalte noch. Pauschal zusam- mengefasst bezeichneten die Vertreter der Wissenschaft das Instrument der Einheitsinitiative, sofern es eben neben der ausformulierten Verfassungsinitiative bestehen sollte, als zu wenig attraktiv und zu kompliziert: Es führe zu mehr Parla- mentsarbeit und zu mehr Volksabstimmungen; es fehle die kantonale Erprobung (mit Ausnahme des Kantons Jura, wel- cher die nicht ausformulierte Einheitsinitiative wohl kennt, aber noch sehr wenig praktische Erfahrung damit hat); das Zwei- kammersystem verschärfe die Probleme um die Einheitsinitia- tive, insbesondere wenn die Bundesversammlung textliche Aenderungen vornehmen könne; die Einheitsinitiatve stelle eine verkappte Einführung der Gesetzesinitiative dar usw., so klang es aus dem Chor der Professoren. In unserem schriftlichen Kommissionsbericht finden Sie unter Ziffer 13 - eine ominöse Zahl offenbar- die Probleme rund um die Einheitsinitiative und alle Wenn und Aber detailliert aufgeli- stet. Unter Ziffer 138 findet sich insbesondere der Versuch ei- ner Wirkungsprognose mit dem Fazit, dass eine Form der Ein- heitsinitiative, die der Bundesversammlung relativ grossen Spielraum bei der Umsetzung in definitive Erlasse gewähre, voraussichtlich auf wenig Interesse stosse, wenn daneben auch das Instrument der ausformulierten und vom Parlament nicht abänderbaren Verfassungsinitiative auf Teilrevision zur Verfügung stünde. Wolle man diesen Bedenken von A bis Z und in ausgewogener Weise Rechnung tragen, würde das ein sehr kompliziertes und voluminöses Projekt für verschiedene neue Verfassungsartikel abgeben. Dennoch entschied sich die Kommission mit Stichentscheid des Präsidenten dafür, einen von Kollegin Nabholz vorgeleg- ten, relativ einfachen Entwurf einer Detailberatung zu unterzie- hen. Sie finden den Text dieses Entwurfs auf Seite 7 des schriftlichen Kommissionsberichtes unter Ziffer 14, modifiziert durch die Beratungsergebnisse in der Kommission vom 10. September 1990. Die Kommission lehnte indessen nach gründlicher Beratung den bereinigten Entwurf in der Gesamt- abstimmung mit 13 zu 6 Stimmen ab. Zusammengefasst war man der Meinung, dass die Regelung der Einheitsinitiative im Rahmen der geltenden Verfassung in jedem Falle sehr kompli- ziert sei. Offen lässt die Kommission, ob allenfalls im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung auf die Einheitsinitia- tive zurückgegriffen werden könne, allerdings dann - nach meiner persönlichen Meinung - als einziges Instrument für eine Teilrevision der Bundesverfassung sowie der Bundesge- setzgebung. Ich komme schliesslich zum Antrag der Kommissionsminder- heit und vertrete die Meinung der Mehrheit, es sei auf die Ge- setzesinitiative in diesem Verfahren nicht zurückzukommen. Die Kommissionsmehrheit lehnt die Weiterführung der Arbeit mit dem Ziel auf Einführung der Gesetzesinitiative ab. Sie möchte darüber auch kein Vernehmlassungsverfahren durch- führen, um Ihnen nachher einen überarbeiteten Bericht und Antrag einzubringen. Auch hier gilt der Einwand, den Sie im schriftlichen Bericht finden, nämlich dass der gegenwärtige Zeitpunkt für eine Revision der Volksrechte ungeeignet er- scheint, da die Entwicklungen im Zusammenhang mit der eu- ropäischen Integration für die Volksrechte unter Umständen in bereits relativ kurzer Zeit Auswirkungen zeitigen können. Es erscheint tatsächlich wenig sinnvoll, heute eine Revision der Volksrechte vorzubereiten und Volk und Ständen isoliert vor- zulegen; denn unter Umständen hat die zu erwartende Ein- schränkung des Anwendungsbereichs von Initiative und Refe- rendum auch Auswirkungen auf die institutionelle Seite dieser Volksrechte. Des weiteren hat - bei aller Anerkennung der Bemühungen der Kommissionsminderheit, in ihrem Vorschlag föderalisti- sche Einwände zu berücksichtigen - das vorgeschlagene Vor- gehen vielleicht doch etwas den Beigeschmack der Zwänge- rei, nachdem der Nationalrat parlamentarische Initiativen auf Einführung der Gesetzesinitiative im Juni 1987 abgelehnt hat; dies nicht zum ersten Mal. Solche Anläufe scheiterten schon in vergangenen Jahrzehnten. Auch hier muss mangels besserer Gelegenheiten auf den Weg der Totalrevision der Bundesver- fassung verwiesen werden. Dies ein weiterer Grund, ein allge- meinpolitischer und verfahrensmässiger, welcher gegen die Kommissionsminderheit sprechen dürfte. Sodann möchte ich einen materiellen Hauptgrund gegen den Vorschlag der Kommissionsminderheit namhaft machen. Er schafft zweierlei Arten von Bundesgesetzen, nämlich einer- seits solche, die lediglich dem fakultativen Referendum unter- stellt und allenfalls - sofern dieses benützt würde - durch Be- schluss der Mehrheit der Stimmberechtigten zustande ge- kommen wären, und anderseits solche, die die Zustimmung von Volk und Ständen gefunden hätten, wenn nämlich die Bundesversammlung auf eine formulierte Gesetzesinitiative nicht eintreten will. Diese erhöhte Qualifikation von Volks- und Ständemehr kommt sonst nur dem Verfassungsrecht zu. Mit dem Vor- schlag der Kommissionsminderheit wird der Unterschied zwi-23. September 1991 N 1619 Parlamentarische Initiative. Einführung der Einheitsinitiative sehen Verfassungs- und Gesetzesrecht verwischt. Man würde für Regelungen von Materien, für die bereits eine Verfassungs- grundlage und damit eine Bundeskompetenz besteht, erneut und systemfremd ein Ständemehr für die Gesetzgebungs- stufe verlangen, je nachdem, ob die Bundesversammlung dem Begehren einer Gesetzesinitiative zustimmt oder nicht. Schliesslich ein letztes: Unsere Kommission hat vom National- rat am 13. März 1989 den Auftrag erhalten, eine Verfassungs- vorlage für die Einführung der Einheitsinitiative zu beraten und hier zu präsentieren. Sie darf diesen Auftrag als zurzeit uner- füllbar zur Rücknahme durch Sie, meine Damen und Herren, beantragen. Sie darf sich dafür auch ausschelten lassen. In- dessen darf sie wohl kaum anstelle der Auftragserfüllung bzw. der Bitte um Rücknahme des Auftrages etwas in Gewicht und Stossrichtung anderes, eben die Gesetzesinitiative, vorschla- gen. Ich gebe zu, dass ich jetzt politisch argumentiere. Ich gebe dies vor allem auch gegenüber dem Kollegen Vollmer gerne zu. Diese politische Argumentation drängt sich aber auf, nach- dem, wie dargelegt, unser Rat im Juni 1987 nach intensivster Diskussion die Gesetzesinitiative als neues Instrument in un- serer Verfassung einmal mehr abgelehnt hat. Ich bitte Sie also, die Anträge der Kommissionsmehrheit anzu- nehmen und die Anträge der Kommissionsminderheit gemäss unserem schriftlichen Bericht abzulehnen. M. Eggly, rapporteur: D'aucuns estimaient depuis longtemps que manquait un complément de notre arsenal démocratique en ce qui concerne les droits populaires. C'est ainsi que fut lancée l'idée de l'initiative législative, à côté de l'initiative cons- titutionnelle que nous connaissons. Mais cette idée fut aban- donnée, notamment à cause de la difficulté pour le Parlement de situer son rôle par rapport à un tel type d'initiative. En revan- che, on crut avoir trouvé la panacée avec l'institution de l'initia- tive dite unique. Ce n'était pas seulement un député mais un groupe, l'Union démocratique du centre, qui lançait l'idée, et en mars 1989 notre conseil, accroché par cette idée, donna suite à cette initiative parlementaire. La commission reprit donc ses travaux en vue de vous présenter un bon projet. Elle travailla sérieusement et longtemps, ne ménageant ni les audi- tions d'experts ni ses discussions. Pour le détail de ses cogita- tions, je vous renvoie tout bonnement au rapport écrit que vous avez reçu. La conclusion de la majorité de la commission s'imposa donc: il ne fallait pas entrer en matière sur le projet d'instituer ce type d'initiative. La minorité de la commission voulait entrer en ma- tière, mais finalement elle se rendait bien compte, elle aussi, de toute la série de difficultés et complications. C'est pourquoi la minorité de la commission vous propose un contre-projet, soit l'institution de l'initiative législative. Ainsi la boucle est bou- clée, nous sommes revenus à la case départ. En ce qui concerne l'initiative de type unique, de nombreux problèmes se poseraient chaque fois, notamment la question de la liberté d'appréciation du Parlement par rapport à la forme et au but choisis par les auteurs d'une telle initiative; le choix du niveau auquel il faudrait légiférer; la question du nombre de signatures par rapport à l'initiative constitutionnelle et, j'y in- siste, toute la problématique du traitement des divergences entre Conseil national et Conseil des Etats. Les droits des can- tons seraient donc en danger. Bref, même l'avant-projet concocté au mieux fut jugé inutile et source de conflits par une majorité de la commission de 13 voix contre 6. La minorité de la commission vous propose donc d'entrer en matière sur son projet d'initiative législative, lequel, à ses yeux, serait meilleur que celui de 1987 qui avait été rejeté et où l'ar- gument principal du rejet, d'essence fédéraliste, avait été que les cantons ne seraient pas consultés. La minorité propose l'étude d'un projet qu'elle imagine certes encore amendable en commission, mais comment, je me le demande. Elle veut introduire une exigence de majorité des cantons en plus de la majorité populaire, pour imposer une initiative législative à un Parlement qui n'en aurait pas voulu. Or, de l'avis de la majorité de la commission, le projet d'initiative législative n'a même plus dans ce cas l'avantage recherché par le projet de l'initia- tive de type unique, à savoir permettre au Parlement de déci- der du niveau de législation à élaborer-article constitutionnel ou loi. Pire encore, avec le projet de la minorité, le Parlement serait dépossédé de sa compétence, il ne serait plus qu'une boîte aux lettres soumettant le projet au référendum facultatif, s'il est d'accord, et au verdict obligatoire du peuple et des can- tons s'il est en désaccord. C'est inacceptable. On a voulu évi- ter l'objection fédéraliste originelle et l'on tombe dans un autre travers, la dévalorisation pure et simple du Parlement. Il y a toutefois une raison plus fondamentale pour fermer ce dossier. Lorsque le désir s'est fait jour de compléter la pano- plie de démocratie directe dont nous disposons, la Suisse n'était pas encore aux prises avec la négociation sur l'Espace économique européen et avec l'éventualité d'une adhésion à la Communauté européenne. Ces perspectives vont déjà exi- ger quelques ajustements de notre démocratie directe. Ne de- vrons-nous pas procéder à des harmonisations législatives et, vraisemblablement, à une certaine réduction de nos possibili- tés de référendum et d'initiative? Est-ce vraiment le moment d'une fuite en avant, le moment de rendre plus difficile l'adé- quation de nos institutions et des institutions européennes auxquelles nous participons? Poser la question c'est y répon- dre. Il y a donc les meilleures raisons-juridiques, d'équilibre politi- que interne et d'ajustement européen - pour vous demander: a) de classer l'initiative parlementaire proposant l'institution d'une initiative unique car elle pose décidément trop de pro- blèmes; b) de ne pas entrer en matière sur le contre-projet de la minorité visant à introduire l'initiative législative. Vollmer, Sprecher der Minderheit: Die Kommissionsminder- heit unterbreitet Ihnen nicht einfach wie sonst bei solchen Ge- schäften üblich einen zur Mehrheit gegenteiligen Antrag, hier jetzt etwa, auf die Einheitsinitiative einzutreten und sie gutzu- heissen. Nein, auch die Kommissionsminderheit teilt weitge- hend die Einschätzung der Kommissionsmehrheit über die Einheitsinitiative. Die Kommission - das hat der Präsident sehr zutreffend darge- stellt- hat es sich bei ihren Schlussfolgerungen nicht leichtge- macht. Ich möchte auch ausdrücklich lobend feststellen, dass man sich in der Kommission intensiv mit dieser Materie aus- einandergesetzt hat. Wie Sie den Ausführungen des Kommis- sionspräsidenten entnehmen konnten, wurden etliche Exper- ten angehört und auch ein Detailvorschlag ausgearbeitet. Die- ser Detailvorschlag wurde von der Kommission in der Schluss- abstimmung mit sehr guten Gründen dann doch wieder ver- worfen. Eine Kommissionsminderheit, die ich hier vertrete, hat deshalb - man könnte sagen in Vorahnung des Schlussergeb- nisses der Detailberatung zur Einheitsinitiative - in einem frü- hen Stadium die Gesetzesinitiative als Bearbeitungsvariante eingebracht. Nur mit Stichentscheid des Präsidenten, sogar noch bei einer Enthaltung, ist diese Variante ausgeschieden und konnte deshalb in der Kommission gar nicht mehr detail- beraten werden, und es konnte darüber kein Vernehmlas- sungsverfahren durchgeführt werden. Es ist erst noch anzu- nehmen, dass zu jenem Zeitpunkt, als die Variante «Gesetzes- initiative» mit Stichentscheid unseres Präsidenten verworfen wurde, etliche Kommissionsmitglieder der Meinung waren, die Einheitsinitiative liesse sich tatsächlich befriedigend aus- gestalten, was sich später als unmöglich erwiesen hat. Das Scheitern der Variante Gesetzesinitiative in der Kommission hat demnach viel stärker Verfahrens- als wirklich materielle Gründe. Es ist jetzt vielleicht einzuwenden, es gehe gar nicht an - der Präsident hat darauf hingewiesen -, im Zusammenhang mit der Einheitsinitiative die Variante Gesetzesinitiative überhaupt ins Spiel zu bringen. Diesen Einwand halten wir in zweierlei Hinsicht für unberechtigt. 1. Es hat sich gezeigt, dass es eine Absicht der Idee Einheitsin- itiative war, die heutige Verfassungsinitiative gerade auch mit einem Element in Richtung Gesetzesinitiative anzureichern. 2. Dieser Rat hat - das scheint mir sehr wichtig zu sein - in sei- ner letzten Debatte zum Thema Gesetzesinitiative im Sommer 1987 - auch das wurde erwähnt - es nur ganz knapp mit 92 zu 78 Stimmen abgelehnt, auf eine Gesetzesinitiative ein- zutreten, nicht zuletzt deshalb - Sie können die Materialen undInitiative parlementaire. Institution de l'initiative unique 1620 N 23 septembre 1991 die Diskussion im Rat nachlesen -, weil damals etliche Rats- mitglieder der Auffassung waren, das Anliegen Gesetzesinitia- tive liesse sich viel besser via Instrument Einheitsinitiative um- setzen. Das hat sich jetzt als untauglich erwiesen. Deshalb ist es legitim und erscheint uns richtig, die Gesetzesinitiative wie- der ins Spiel zu bringen. Die Kommissionsminderheit unterbreitet Ihnen mit ihrem Vor- schlag einen verfahrensmässig wohlüberlegten Antrag mit ei- nem aus formellen Gründen ausgearbeiteten Entwurf einer Gesetzesinitiative, gleichzeitig aber auch den Vorschlag, die- sen an die Kommission zurückzuweisen, damit die Kommis- sion gezwungen ist, darüber im Detail zu beraten, und damit eine Vernehmlassung stattfinden kann. Dem Rat würde da- nach allenfalls noch ein bereinigter Antrag unterbreitet. Mit dem Ihnen unterbreiteten Vorschlag einer Gesetzesinitia- tive soll verhindert werden, dass wir nach langer Zeit einmal mehr vor einem Nullresultat stehen. Nicht zuletzt in Würdigung der Diskussion um die Einheitsinitiative und der gewonnenen Erkenntnisse erweist sich die vorgeschlagene Gesetzesinitia- tive als einfache, klare, auch für den Bürger verständliche Lö- sung. Sie ermöglicht eine stufengerechte Rechtssetzung, auch mildem Mittel einer Volksinitiative; sie ermöglicht vor al- lem, dass das heute fehlende Instrument nicht weiter mit soge- nannten verkappten Gesetzesinitiativen umschifft werden muss-mit Gesetzesinitiativen in Form einer Verfassungsinitia- tive also, die man mit direkt anwendbaren Uebergangsbestim- mungen anreichert. Die einfache und klare Gesetzesinitiative weist also nicht nur grosse Vorteile in zeitlicher Hinsicht bezüglich einer kohären- ten Rechtsordnung auf; damit würden allenfalls sogar Volks- abstimmungen vermieden, sofern bei Zustimmung der Bun- desversammlung das Referendum zu einem entsprechenden Begehren nicht ergriffen würde. Es ist darum nicht überra- schend, dass sich in den letzten Jahren die früher in vielen po- litischen Lagern noch vorherrschende Skepsis gegenüber diesen im neuen Instrument verflüchtigt hat. Der Textentwurf der Kommissionsminderheit enthält nicht zuletzt eine Lösung für den bisher gegenüber der Gesetzesinitiative immer gel- tend gemachten Einwand, das föderalistische Element würde bei der Gesetzesinitiative missachtet. Dieses kommt nicht nur mit dem Erfordernis des Ständemehrs bei Verfassungsinitiati- ven zur Anwendung, sondern auch in der Gesetzgebung wird es gemäss herrschender Doktrin durch den Ständerat mitbe- rücksichtigt. Unser Vorschlag sieht vor, dass in Fällen, wenn ein Begehren in der Bundesversammlung - also auch im Ständerat - keine Zustimmung findet, bei der Abstimmung wie bei Verfassungs- vorlagen das Volk- und Ständemehr erforderlich ist. Der vom Kommissionspräsidenten erwähnte vermeintliche System- bruch wiegt zweifellos weniger schwer als der Umstand, dass andernfalls eine Gesetzgebung ohne Mitwirkung der Stände ermöglicht würde. Diese Problematik ist ohnehin nur theoretischer Natur: Für die politische Akzeptanz und die Wirkung eines Gesetzes wird der Unterschied, ob es von Volk und Ständen oder nur vom Volk angenommen worden ist, genausowenig bedeutsam sein wie der heute schon mögliche Unterschied zwischen einer An- nahme mit oder ohne Referendum. Ebenso versucht der Min- derheitsvorschlag, den möglichen Problemen einer allfällig umstrittenen Verfassungsgrundlage beim Gesetzesinitiativ- vorschlag Rechnung zu tragen, ohne dass damit das Begeh- ren einer parlamentarischen Willkür ausgesetzt wäre. In Anleh- nung an die Grundidee bei der Einheitsinitiative wird die Bun- desversammlung eine falsche Wahl der Rechtssetzungsstufe korrigieren können, ohne dass dadurch das Begehren ver- fälscht würde und ohne dass das Begehren gegenüber der Verfassungsinitiative bevorteilt werden könnte. Die Erläuterung unseres Entwurfes könnte noch weitere Ele- mente wie die Frage der Unterschriftenzahl, der Form und anderes mehr umfassen. Dies kann Ihnen aber alles erspart werden, weil Sie gemäss Antrag der Kommissionsminderheit jetzt gar nicht definitiv einem Bundesbeschluss über die Ein- führung der Gesetzesinitiative zustimmen, sondern diesen mit Zustimmung zum Antrag der Kommissionsminderheit nochmals zur Detailberatung, welche aus Verfahrensgründen noch nicht stattgefunden hat, an die Kommission zurück- geben. Der Grundsatzentscheid - und nur diesen würden Sie heute fällen - hat mehr als eine aktuelle Bedeutung. Ich bin mir fast sicher: Wenn die vor über einem Jahr stattgefundene Kommis- sionsberatung heute erfolgen würde, würde das Resultat mit Sicherheit anders lauten, so dass der Präsident den Stichent- scheid nicht mehr gegen eine Gesetzesinitiative fällen müsste. Ich stelle fest, dass im Zusammenhang mit einem möglichen EWR-Vertrag oder im Zusammenhang mit der Diskussion über einen EG-Beitritt die Frage der Volksrechte in diesem Lande zunehmend diskutiert wird. Wer mögliche Einschrän- kungen in materiellen Geltungsbereichen befürchtet respek- tive diese als sehr bedeutungsvoll einschätzt, muss sich heute um so mehr für die heute zur Diskussion stehende formelle Ausweitung mit der Gesetzesinitiative einsetzen. Das Argu- mentieren mit dem Verlust an Volksrechten würde auf jeden Fall unglaubwürdig, wenn man sich heute der längst fälligen und in verschiedener Hinsicht sinnvollen Neuordnung der Volksrechte mittels Einführung der Gesetzesinitiative, wie das in den meisten Kantonen längst unbestritten ist, widersetzen würde. Aber auch alle EWR- und EG-Befürworter können mit dem Grundsatzentscheid zugunsten der Gesetzesinitiative bekunden, dass sie innerhalb unseres eigenen Regelungsbe- reiches die Möglichkeiten und Chancen zu einer Dynamisie- rung bei den Volksrechten, nicht zuletzt zur Kompensation möglicher materieller Einschränkungen, zu nutzen gewillt sind. Bei allem Respekt vor den Argumenten der Kommissions- mehrheit komme ich um den Eindruck nicht herum, dass sich diese inhaltlich fast à contre-coeur auf Einwände gegen die Gesetzesinitiative zu stützen versucht; die vom Präsidenten gemachten Ausführungen zur europäischen Integration ma- chen dies überdeutlich. Es kann doch nicht darum gehen, jetzt zu sagen, wir sollten mit einer allfälligen Erweiterung unserer Volksrechte zuwarten, bis wir über die europäische Integration mehr wüssten! Nein, bei der Frage der Rechtssetzungsstufe, also bei der Frage nach der Möglichkeit einer Gesetzesinitia- tive, sind und bleiben wir zum Glück souverän. Es wäre sogar ein gutes Gegenstück für einen möglichen materiellen Souve- ränitätsverlust. Wir sollten mit der Argumentation aufhören, notwendige und anerkannte Neuerungen mit dem Hinweis auf eine spätere Totalrevision der Bundesverfassung endgültig zu klassieren. Ich bitte Sie: Stimmen Sie der Kommissionsminderheit zu! Es ist eine Zustimmung zum Grundsatz, dass wir das Instrument der Gesetzesinitiative weiterbehandeln, dass wir eine Detail- beratung darüber in der Kommission stattfinden lassen und dass wir heute nicht nach diesen vielen Jahren der Diskussion zu Gesetzes- und Einheitsinitiative einmal mehr vor einem Nullentscheid stehen. Fischer-Hägglingen: Die SVP-Fraktion bedauert es, dass der Auftrag, den man der Kommission übertragen hat, also die Ausarbeitung eines ausformulierten Verfassungstextes, nicht zu Ende geführt worden ist und die Uebung vorzeitig abgebro- chen wurde. Bei aller Anerkennung der Schwierigkeiten bei der Ausarbei- tung des Textes ist sie der Auffassung, dass der von der Kom- mission erarbeitete Entwurf eine taugliche Diskussionsgrund- lage gewesen wäre, der in die Vernehmlassung hätte ge- schickt werden müssen. Man liess sich allzu stark von der ne- gativen Einstellung der Staatsrechtler und den mehr organisa- torischen Problemen beeinflussen. Mit der Einheitsinitiative hätte unsere Rechtsordnung an innerer Geschlossenheit ge- wonnen. Eine bessere Systematik und eine grössere Einheit- lichkeit hätten erreicht werden können. Insbesondere hätte man vermehrt stufengerecht legiferieren können. Und das Par- lament hätte seine Aufgabe als Gesetzgeber besser erfüllen können. Die Verfassung hätte eine Aufwertung erfahren, ohne dass die Volksrechte geschmälert worden wären. Zugegeben: Die Diskussion in der Kommission hat gezeigt, dass sich einzelne Elemente in der Verfassung nur sehr schwer reformieren lassen, ohne dass auch andere Verfas- sungsbestimmungen neu überdacht werden. Insbesondere23. September 1991 N 1621 Parlamentarische Initiative. Einführung der Einheitsinitiative wird die Stellung des Parlamentes im Rahmen des Rechtset- zungsverfahrens berührt. Es stellt sich die Frage des Gleich- gewichtes der Gewalten. Während im Laufe der Jahre die Stel- lung des Volkes gestärkt wurde, erfuhr das Parlament eher eine Abwertung. Es dürfte unbestritten sein, dass heute eher die Stellung des Parlamentes gestärkt werden muss als dieje- nige des Volkes. Das Parlament kann nur schwer seine Füh- rungsfunktion wahrnehmen. Es stellen sich aber auch Fragen der Stabilität, der Rechtssicherheit und der Verlässlichkeit auf das einmal gesetzte Recht. Aus diesen Lieberlegungen ist unsere Fraktion auch skeptisch gegenüber der Gesetzesinitiative. Bei der seinerzeitigen Dis- kussion über die parlamentarische Initiative Jaeger auf Einfüh- rung der Gesetzesinitiative hat sich klar gezeigt, dass dabei das föderalistische Element zu kurz kommt, die Stellung der Kantone, der Stände geschwächt wird. Zudem würden wir zweierlei Gesetze haben: solche, die im ordentlichen Verfah- ren nur fakultativ vors Volk müssten, und solche, die obligato- risch vors Volk müssten; bei ausgearbeiteten Gesetzesinitiati- ven müsste nämlich in den meisten Fällen ein Gegenvor- schlag ausgearbeitet werden. Neue Gesetzesbestimmungen müssen ja auf die bestehenden Rechtsnormen abgestimmt werden. Die Initiative Vollmer nimmt einerseits das föderalistische Ele- mente auf. Dadurch aber schafft sie auf der anderen Seite zwei verschiedene Gesetzgebungsverfahren auf unterschiedlicher Stufe. Die einen Gesetze müssten also in Zukunft nur fakultativ vors Volk, die anderen jedoch obligatorisch. Wo ist denn da letztlich noch der Unterschied zwischen Verfassung und Ge- setz? Rein vom föderalistischen Standpunkt aus könnte man es be- grüssen, dass bei Gesetzesinitiativen Volk und Stände - wie bei Verfassungsänderungen - entscheiden müssten. Aber von der Rechtssystematik her ergäbe sich eine nicht akzept- able Vermischung von Verfassung und Gesetz. Aus diesen Gründen lehnt die SVP-Fraktion den Minderheits- antrag Vollmer ab. Wir nehmen aber auch als Initianten die Idee der Einheitsinitiative im jetzigen Moment nicht wieder auf. Wir sehen die Schwierigkeit, diese Idee im Rahmen einer Par- tialrevision der Verfassung zu verwirklichen. Wir sind aber nach wie vor von den Vorzügen der Einheitsinitiative über- zeugt und werden uns dafür einsetzen, dass diese Idee bei der Totalrevision zum Tragen kommt. Zudem ist vermutlich heute der Zeitpunkt falsch gewählt, um die Volksrechte noch weiter auszubauen. Im Zusammenhang mit den Diskussionen über EWR und EG steht ja ein Abbau der Volksrechte im Vorder- grund. Es ist wahrscheinlich tunlich, vorab unsere Position im europäischen Einigungsprozess festzulegen und erst nach- her zu einer Reform unserer Institutionen zu schreiten. In diesem Sinne stimmt die Fraktion - ohne Begeisterung - dem Antrag der Kommissionsmehrheit zu und lehnt den An- trag der Minderheit Vollmer ab. Fierz: Ich kann mich ganz kurz fassen: Die grüne Fraktion wird die Kommissionsmehrheit unterstützen. Ich bin als Vertreter der grünen Fraktion in der Kommission zunächst voll Optimis- mus zu diesen Verhandlungen gegangen und habe gedacht, da mache man etwas Gutes für die Systematisierung unseres Rechts. Plötzlich bin ich wie viele von uns klüger geworden. Es hat uns eingeleuchtet, was uns wohl der Experte Professor Wolf Linder gesagt hat. Es wäre tatsächlich derjenige dumm, der 100000 Unterschriften für eine Gesetzesinitiative sam- melt, wenn er für den gleichen Aufwand eine Verfassungsin- itiative haben kann. Denn mit der Gesetzesinitiative erhält er am Schluss nur ein Gesetz, und das kann vom Parlament nach zwei Jahren wieder geändert werden. Hingegen ist mit der Ver- fassungsinitiative Gewähr geboten, dass für eine Aenderung wieder ein Volksentscheid nötig ist. In diesem Sinn muss man, wenn man die Volksrechte hoch- halten will, wie wir das bisher hatten, an der Verfassungsinitia- tive festhalten und nicht wässerigere Varianten dazugesellen. Ammann: Die nationalrätliche Kommission entschied sich be- kanntlich am 29. September 1990 mit 9 zu 9 Stimmen und Stichentscheid des Präsidenten vorerst zugunsten der kompli- zierteren Einheitsinitiative und gegen die von der SP-Minder- heit vorgeschlagene Gesetzesinitiative. Ein solches Zufallsre- sultat wirkt nach der vorangegangenen breiten Meinungsbil- dung nicht eben überzeugend. Der schliessliche Null-Ent- scheid, das heisst der Antrag ans Ratsplenum, sowohl die par- lamentarische Initiative (Einführung der Einheitsinitiative) ab- zuschreiben als auch auf den Gegenentwurf der Kommis- sionsminderheit Vollmer nicht einzutreten, vermag deshalb kaum mehr zu erstaunen. Der Berg hat also einmal mehr nicht mal die sprichwörtliche Maus geboren. Das ist bedauerlich. Einmal für die Effizienzsteigerung unserer Demokratie, deren Problemlösungskapazität ohnehin nicht mehr über alle Zweifel erhaben ist. Zum zweiten aber auch be- dauerlich für engagierte Meinungsgruppen, vorab für die junge Generation schlechthin, denen mit der Gesetzesinitia- tive in diesem bierzeltschwangeren Jubiläumsjahr einmal mehr ein adäquates, politisches Instrument vorenthalten wird. Unter dem Vorbehalt einer praktikablen, durchschaubaren Ausgestaltung hätten wir einer Einheitsinitiaitve durchaus zu- stimmen können - dies jedoch nur in Form eines zusätzlichen Instrumentes, niemals aber als Ersatz für die bestehende, for- mulierte Verfassungsinitiative. Nur so hätte für potentielle In- itianten eine Garantie für die unverfälschte Weiterbehandlung ihres Anliegens bestanden. Nicht unerwartet für uns haben nun aber die Urheber der soge- nannten Einheitsinitiative kalte Fusse bekommen und ihr schwieriges Kind im Stich gelassen. Auf die Gründe bzw. Pro- bleme im einzelnen einzugehen erübrigt sich angesichts des fundierten und detaillierten Berichtes der nationalrätlichen Kommission. Es bleibt das Fazit: Die Einheitsinitiative ist an ih- ren eigenen Nachteilen und an ihrer Kompliziertheit geschei- tert. Statt nun aber zu resignieren, hat die Kommissionsminderheit weiterhin nach einer konstruktiven Lösung gesucht. Mit der von Ratskollege Vollmer angeregten, modifizierten Gesetzes- initiative, welche Elemente der Einheitsinitiative enthält und vor allem auch den föderalistischen Bedenken Rechnung trägt, glauben wir, Ihnen einen praktikablen Ausweg anzubie- ten. Nur ein Zufallsentscheid der nationalrätlichen Kommis- sion verhinderte schliesslich, dass im Detail auf diese vielver- sprechende Variante eingetreten wurde. Das ist staatspoli- tisch äusserst bedauerlich und verhindert weiterhin ohne gu- ten Grund die stufengerechte Rechtssetzung mit dem Mittel der Volksinitiative. Die Gesetzesinitiative, als bewährtes Instru- ment in den meisten Kantonen übrigens bestens bekannt, ver- mag zudem die jüngst beanstandete Tendenz zu immer häufi- geren Uebergangsbestimmungen beim eben allzu grob- schlächtigen Mittel der Verfassungsinitiative etwas zu brem- sen. Die Einwände der Kommissionsmehrheit erscheinen mir dem- gegenüber allzu formaljuristisch und von einer diffusen Angst vor jeglichen neuen Ideen, letzlich wohl auch vor dem Souve- rän überhaupt diktiert. Das Rezept, auch hier mit der Legiferie- rung auf Europa zu warten, ist vollends verfehlt. Agieren und nicht nur reagieren, muss doch hier unsere Devise heissen! Deshalb empfehle ich Ihnen im Namen der SP-Fraktion, auf die Anträge der Kommissionsminderheit einzutreten und da- mit der zeitgemässen Ergänzung des Initiativrechts endlich eine Chance zu geben. Engler: Die CVP-Fraktion wird mit der Mehrheit stimmen. Es sind drei Ziele, welche hinter der parlamentarischen Initiative standen, nämlich: 1. Der Schutz der Verfassung vor verfassungsunwürdigen Be- stimmungen. 2. Die innere Geschlossenheit und die Wahrung der Systema- tik unserer Rechtsordnung. 3. Der Ausbau und vor allem die Erleichterung der Volks- rechte. Ich werde darauf zurückkommen. Alle diese drei Ziele werden von der Einheitsinitiative leider nicht erreicht, was auch bei mir zu einer gewissen Ernüchterung führte. Die Einheitsinitiative, so wie wir sie prüften, geht von einer falschen Annahme aus. Wir gingen anfänglich davon aus, dass man mit einer Einheits- initiative im Gemischtwarenladen Verfassung etwas aufräu-Initiative parlementaire. Institution de l'initiative unique 1622 N 23 septembre 1991 men könne; dabei mussten wir feststellen, dass praktisch alle nicht verfassungswürdigen Normen nicht vom Volk in die Ver- fassung eingebracht wurden, sondern von uns, vom Parla- ment. Damit ist das erste Ziel sicher überhaupt nicht erreich- bar, auch nicht mit einer Gesetzesinitiative. Zudem haben wir bei der Vorprüfung festgestellt, dass man die Volksrechte nicht vermindern dürfe und somit eine Einheitsinitiative nur neben einer Verfassungsinitiative stehen könne - als zusätzliches In- strument. Damit ist das zweite Ziel, die Geschlossenheit unse- rer Rechtsordnung zu wahren, nicht erreichbar, und auch das erste Ziel, wie ich es bereits umschrieben habe, ist gescheitert. Anlässlich der Vorprüfung haben wir verschiedene juristische Fragen aufgelistet. Diese juristischen Fragen haben wir ein- lässlich geklärt, und alle Antworten deuteten darauf hin, dass auch das dritte Ziel, die Verwesentlichung und Vereinfachung der Volkrechte, nicht möglich ist. Die Form birgt das Risiko, dass der Initiativwille verfälscht werden kann, was nur durch ein Verfassungsgericht behoben werden könnte; das möchte man nicht, weil dann eben die Rechtsprechung verpolitisiert oder die Politik verrechtlicht würde. Es hat sich auch die Frage gestellt, ob einfache Bundesbe- schlüsse einbezogen werden sollen oder nicht. Auch hier tra- ten Probleme auf, und bereits Herr Fierz hat darauf hingewie- sen, dass mit einem Quorum von 100 000 Unterschriften die' Attraktivität nicht gegeben ist. Das Hauptproblem bildet aber die Differenzbereinigung mit dem Ständerat. Da bleibt letztlich als sinnvollstes Instrument das Prozentsummenmodell. Die- ses ist derart kompliziert, dass man davon ausgehen kann, dass die Volksrechte nicht vereinfacht, sondern komplizierter und noch viel komplexer gemacht würden, als sie heute schon sind. Noch einige kurze Worte zum Vorschlag der Minderheit: Es fand keine Detailberatung statt, und man muss festhalten, dass das Parlament bei der Gesetzgebung auf die Mitgestal- tung verzichten würde. Es wäre nicht mehr in gleicher Weise möglich, Alternativen aufzuzeigen. Wohl wird das föderalisti- sche Problem gelöst, aber auf der anderen Seite würde ver- wischt, was Verfassungsnormen und was Gesetzesnormen sind - darauf hat Herr Fischer-Hägglingen hingewiesen. Ge- samthaft betrachtet ist diese punktuelle Revision untauglich, die Ziele sind nicht erfüllbar, es ist nicht der richtige Zeitpunkt. Ich möchte auf die EWR- und die EG-Verhandlungen hinwei- sen und auch festhalten, dass es immer Flickwerk bleiben wird, wenn wir nicht die Totalrevision an die Hand nehmen und das gesamte Problem in einem grösseren Kontext lösen. Dünki: Der Landesring der Unabhängigen und die Evangeli- sche Volkspartei befürworten seit langer Zeit die Einführung ei- ner Gesetzesinitiative auf Bundesstufe. Ich verweise da auf die Vorgeschichte. Nationalrat Franz Jäger hat eine parlamentarische Initiative zur Einführung dieser Gesetzesinitiative eingereicht. Leider gab ihr der Rat keine Folge, was wir heute noch sehr bedauern. Kollege Jäger hat sich einmal mehr als Vordenker entpuppt. Trotzdem hat unsere Fraktion Hand geboten, die Frage näher zu klären, ob nicht eine Einheitsinitiative ein besseres Instru- ment wäre, um die Volksrechte auszubauen. Alle Bemühun- gen, einen neuen Weg aufzuzeigen, sind gescheitert. Wir be- dauern ausserordentlich, dass beim Gegenvorschlag keine Detailberatung durchgeführt werden konnte, so dass der Vor- schlag nicht in die Vernehmlassung geschickt werden kann. Es hat sich gezeigt, dass die Mehrheit dieses Rates nicht wil- lens ist, neben der Verfassungsinitiative den Volksrechten ei- nen neuen Weg zu öffnen. Nach der Meinung der LdU/EVP-Fraktion darf es unmöglich bei diesem Nullresultat bleiben. Das Volk erwartet, dass es auch bei der Gesetzgebung in Bundessachen mitreden darf. Die jetzige Lösung befriedigt in keiner Weise. Es bleibt be- kanntlich nichts anderes übrig, als die Verfassungsinitiative quasi zu missbrauchen, wenn die Stimmberechtigten von ih- rem Vorschlagsrecht Gebrauch machen wollen. Sehen Sie doch einmal unsere Bundesverfassung an. Sie ist derart un- übersichtlich, weil darin viele Fragen geregelt sind, die eindeu- tig auf Gesetzesstufe gehören. Ein Ausmisten wäre am Platz und dringend nötig. Darum fordert zum Beispiel die EVP seit langem die Totalrevision der Bundesverfassung, dann könn- ten wir auch die Fragen betreffend Verfassungsinitiative, Ein- heitsinitiative, Gesetzesinitiative näher prüfen. Diese Forde- rung stösst immer wieder auf taube Ohren, sowohl beim Bun- desrat wie bei der Mehrheit des Parlamentes, obschon alle wissen, dass dieses Geschäft absolute Priorität hat. Unsere Räte haben einfach keinen Mut mehr, grosse Werke anzuge- hen; das ist keine gute, in die Zukunft gerichtete Politik. Mich hat man gelehrt, nach dem Motto zu leben: «Was du heute kannst besorgen, verschiebe nicht auf morgen.» Dieser Mangel an Mut, weil wir die Sache nicht angehen, unterhöhlt weiter das Vertrauensverhältnis zwischen Bürger, Parlament und Regierung. Wenn man jetzt keine Einheitsinitiative will, dann besteht für uns keine andere Möglichkeit, als wiederum auf unsere alte Forderung zurückzukommen, nämlich das In- strument einer Gesetzesinitiative zu schaffen. Wir überbewerten unsere Stellung, wenn wir meinen, das Volk sei nicht in der Lage, ohne Mitwirkung der eidgenössischen Räte Gesetzgebung zu betreiben. Jede Initiative muss be- kanntlich auch einer Volksabstimmung unterbreitet werden. Gerne klopfen wir an unsere Brust und betonen, dass die ober- ste Gewalt beim Volk liegt. Aber wenn es um einen konkreten Vorschlag geht, diesem Volk mehr Rechte einzuräumen, dann haben wir Angst vor einem solchen Entscheid. Angst ist aber ein schlechter Ratgeber und ein untaugliches politisches Mit- tel. Unsere Fraktion unterstützt geschlossen den Antrag der Kom- missionsminderheit, die Einführung der Gesetzesinitiative in die Wege zu leiten. Die Formulierung des neuen Artikels 93bis der Bundesverfassung finden wir ausgereift. Die Gesetzesin- itiative ist eine einfache und klare Lösung. Sie stellt ein bewähr- tes Instrument dar, das bei den meisten kantonalen Rechts- ordnungen Gültigkeit hat. Die Bürgerinnen und Bürger kom- men da draus, sie ist durchführbar, wie der Vorschlag der Kommissionsminderheit zeigt. Die Rechte der Kantone sind gewahrt. Sofern die Bundesversammlung einer Initiative nicht zustimmt, braucht sie bei der Abstimmung das Ständemehr, um Gültigkeit zu erlangen; diese Barriere sollte doch genü- gen. Wir bitten Sie, jetzt nicht zu zögern, und der Gesetzesinitiative zum Durchbruch zu verhelfen. Ein negativer Entscheid müsste ohne Zweifel so ausgelegt werden, als dass unser Rat dem Volk eine weitere Mitsprache verweigert. Das Volk kann ja dar- über abstimmen, ob es die Neuerung will; lassen wir es darauf ankommen. Das Volk ist oft gescheiter, als wir gerne anneh- men. Klemmen Sie diesen Volksentscheid nicht im voraus ab. Hal- ten Sie die Bürgerinnen und Bürger für mündig. Im Zweifelsfall soll man immer zugunsten der Bürger stimmen. Hier besteht nicht einmal ein Zweifelsfall, sondern ein klarer Fall. Wir blei- ben unserer Ueberzeugung treu: Einheitsinitiative nein, Geset- zesinitiative ja. Stimmen Sie den Anträgen der Kommissions- minderheit zu. Frau Spoerry: Die FDP-Fraktion schliesst sich der Kommis- sionsmehrheit an. Eigentlich bedauern wir, dass wir heute dem Parlament die Ablehnung der Einheitsinitiative beantra- gen müssen, dem gleichen Parlament, das uns den Auftrag gegeben hat, einen entsprechenden Vorschlag auszuarbei- ten. Aber die gründliche Auseinandersetzung mit dem Pro- blem hat zu diesem Schluss geführt, obwohl wir mit viel Opti- mismus in die Beratungen gestiegen sind. Ganz persönlich hatte ich nach der Ablehnung der Gesetzesinitiative hier in die- sem Rat den Eindruck, mit der Einheitsinitiative hätten wir das Ei des Kolumbus gefunden. Die Gesetzesinitiative scheiterte bekanntlich vor allem an föde- ralistischen Bedenken. Im Gegensatz zu den Kantonen, wel- che die Gesetzesinitiative kennen, haben wir beim Bund zwei Kammern, welche die Gesetze beschliessen. Der Ständerat gibt dabei den Standesstimmen das notwendige Gewicht. Sollte nun eine Gesetzesinitiative vom Volksmehr gegen den Willen der Bundesversammlung gutgeheissen werden, dann wäre das föderalistische Prinzip des Zweikammersystems ge- ritzt. Das war die wesentliche Begründung bei der Ablehnung der Gesetzesinitiative.23. September 1991 N 1623 Parlamentarische Initiative. Einführung der Einheitsinitiative Wir glaubten, diesen Mangel mit der Einheitsinitiative umge- hen zu können und trotzdem das zu erreichen, was wir mit der Gesetzesinitiative eigentlich erreichen wollten. Erstens einen qualitativen Ausbau der Volksrechte und zweitens die Gewähr- leistung einer gewissen Reinheit der Verfassung, indem nicht mit Verfassungsinitiativen Gesetzesanliegen anhängig ge- macht werden müssen. Aber die Beratungen haben es ge- zeigt: Der Teufel sitzt im Detail. Die - ich wiederhole - sehr gründliche Auseinandersetzung mit dem Projekt der Einheits- initiative hat uns deutlich gemacht, dass letztlich die Nachteile die Vorteile überwiegen. Dies mindestens so lange, als wir die Einheitsinitiative in die geltende Verfassung einbauen wollen. Das muss man betonen: Die Einheitsinitiative kann im Rah- men der geltenden Verfassung neben der Verfassungsinitia- tive ihr Ziel nicht erreichen. Sie führt zu einer Komplizierung und stärkt die Rechte des Bürgers nicht wirklich. Sie ist neben der Verfassungsinitiative schlicht nicht attraktiv und würde nicht benutzt. Ausser einer Komplizierung hätten wir nichts er- reicht. Ich verweise auf den sehr klaren Bericht der Kommis- sion, den ich an dieser Stelle verdanken möchte. Er macht die komplizierten Zusammenhänge verständlich. Jetzt möchte ich mich zur Kommissionsminderheit äussern. Die Kommissionsminderheit schlägt eine neue Grundlage für die Gesetzesinitiative vor und bittet um Rückweisung an die Kommission, um diese neue Grundlage besser zu studieren und in die Vernehmlassung schicken zu können. Die FDP-Fraktion lehntauch diesen Minderheitsantrag ab. Ge- statten Sie mir dazu eine persönliche Bemerkung. Ich hatte in der Kommission sehr viel Sympathie für die Minderheit und habe an diesem Vorschlag auch mitgearbeitet. Er bringt näm- lich tatsächlich eine Lösung, welche die vormaligen föderalisti- schen Bedenken gegen die Gesetzesinitiative eliminiert. Bei Gesetzesinitiativen, die vor der Bundesversammlung keine Gnade gefunden haben, würde das Ständemehr verlangt. Da- mit bliebe bezüglich Föderalismus die Kirche im Dorf. In die- sem Sinne bringt die Minderheit einen neuen Anlauf, der ein vertieftes Studium wert wäre. Da stimme ich Herrn Vollmer zu. Die Kommission hat leider dieses Studium in unserer beste- henden Kommission mit einem sehr knappen Entscheid ver- hindert, und jetzt beantragt die Kommissionsmehrheit, das Geschäft nicht an die Kommission zurückzuweisen. Ich kann mich trotz meiner Sympathie für die neue Diskussionsgrund- lage dieser Kommissionsmehrheit zusammen mit meiner Fraktion anschliessen. Warum? Man kann heute - auch das wurde schon gesagt - in diesem Rat und auch sonst vieles, was einem passt oder eben nicht passt, mit dem Hinweis auf Europa fordern oder verhin- dern. Aber hier ist ein Hinweis auf den Umbruch in Europa si- cher angebracht. Ueberlegen Sie einmal ganz pragmatisch, was wahrscheinlich passieren würde, wenn dieser Rat die Rückweisung an die Kommission zum erneuten Studium der Gesetzesinitiative beschliessen würde. Ich bin fast sicher, dass die Kommission die Aussetzung der Beratungen be- schliessen würde bis zum Zeitpunkt, in dem wir über die EWR- Verhandlungen, die EG-Problematik und die Auswirkungen auf unsere Gesetzgebung etwas besser Bescheid wüssten. Sobald wir das wissen, können wir die hier und jetzt abgebro- chenen Arbeiten wiederaufnehmen, sofern dies dannzumal ei- nem Bedürfnis entspricht. Falls wir .zu einer Totalrevision der Bundesverfassung kom- men, müssen wir möglicherweise neu die Einheitsinitiative dis- kutieren. Möglicherweise ist dann aber auch die Gesetzesin- itiative auf der Grundlage des jetzt vorliegenden Minderheits- antrages eine Lösung. Aber heute müssen wir tatsächlich eine Pause einschalten, und ich bin nicht der Meinung, dass wir da- durch die Volksrechte schmälern. Wir dürfen diese Pause ver- treten. Wir kennen in diesem Jahr seit genau 100 Jahren die Verfas- sungsinitiative, und wir waren nun 100 Jahre lang im formalen Bereich grosszügig. Wir haben alle Verfassungsinitiativen ak- zeptiert und zur Abstimmung gebracht, auch wenn sie im Grunde genommen Gesetzesanliegen aufgenommen haben. Ich glaube, in Anbetracht der Umwälzungen, vor denen wir heute stehen und die nicht ohne Auswirkungen auf unsere Verfassung, auf unsere Rechte sein werden, lässt es sich ver- antworten, mit unserem Verfassungsinitiativensystem - wie es sich in der Praxis eingespielt hat - noch ein paar Jahre weiter- zuleben. Wenn wir dann mit Blick auf Europa klarer sehen, können wir in einem Gesamtkonzept die richtige Lösung für die Zukunft finden. Für heute empfehle ich Ihnen im Namen der FDP-Fraktion Zu- stimmung zur Kommissionsmehrheit. Loretan, Berichterstatter: In aller Kürze - die Zeit ist fortge- schritten -: Das Bedauern über das Umstehen der Uebung ist weit verbreitet. Das kam zum Ausdruck in den Voten, die wir gehört haben. Die Gründe dafür sind noch einmal fast vollstän- dig aufgelistet worden. Ich habe es Ihnen schon gesagt: Per- sönlich bedaure ich auch, dass wir Ihren Auftrag nicht erfüllen konnten. Speziell zu Kollege Dünki: Der Bürger hat nach wie vor die Möglichkeit, über die Verfassungsinitiative auf Teilrevision auch «nur« gesetzeswürdige Materien aufzunehmen und in der Regel mindestens einen direkten oder indirekten Gegen- vorschlag zu provozieren. Ich glaube also nicht, dass diejeni- gen, die nun der Mehrheit zustimmen werden - und das scheint nach den gefallenen Voten die Mehrheit zu sein -, nun den Bürger an der Nase herumführen und ihn enttäu- schen. Die Kommissionsminderheit hat meinen seinerzeitigen Stich- entscheid bedauert, nur die Einheitsinitiative im Detail zu bera- ten. Ich verstehe das. Aber das war schliesslich der Auftrag der Kommission. Ich handelte damals auftragsgemäss. Ich bin glücklich, dass niemand das Verfahren in der Kommission be- anstandet hat. Das Verfahren wurde in jedem Stadium der Be- ratungen korrekt abgewickelt. Die Minderheit versucht nun, so könnte man etwas maliziös sagen, die seinerzeit verlorene Schlacht um die Gesetzesin- itiative über die Rochade der Einheitsinitiative doch noch in ei- nen Erfolg umzumünzen. Das ist ihr gutes Recht. Die Argumentation von Herrn Vollmer war geschickt, das muss ich ihm attestieren. Dennoch muss ich Sie bitten, die An- träge der Kommissionsmehrheit zum Beschluss zu erheben. Ich bin persönlich - nicht nur, weil ich die Kommissionsmehr- heit zu vertreten habe - der Meinung, dass es angesichts der Entwicklungen im Zusammenhang mit EWR und EG nicht der Moment ist, die Volksrechte zu reformieren. Auf die Totalrevi- sion der Verfassung können wir vermutlich noch lange warten. Aber auf das Gesamtpaket der Aenderungen unserer Rechts- ordnung auf Stufe des Bundes im Zusammenhang mit der eu- ropäischen Entwicklung werden wir nicht mehr lange warten müssen und können. Ich bitte Sie, der Kommissionsmehrheit zuzustimmen und die Anträge der Minderheit abzulehnen. M. Couchepin, chancelier de la Confédération: Excusez-moi de prendre la parole pour un instant après le long débat de cet après-midi. Le Conseil fédéral n'a jamais été consulté sur ce problème de l'initiative de type unique. Il avait pris acte en 1989 avec intérêt - et, pour certains de ses membres, avec l'espoir que l'étude déboucherait sur de réelles améliorations des droits populaires - de la décision qui avait été prise. Il a dû constater avec la commission que, malheureusement, cette innovation prometteuse ne serait pas réalisable sans mettre en péril ou supprimer certains droits populaires fondamen- taux. Il doit également constater que la tentative de poursuivre l'étude dans le sens de l'introduction éventuelle d'une initia- tive de type législatif n'apporterait pas réellement les progrès souhaités et se heurterait pratiquement aux mêmes obstacles que ceux qui ont amené à renoncer à l'initiative de type uni- que. Bien sûr, il est difficile de renoncer à un beau projet, et c'était un beau projet. C'est toutefois une question de réalisme politi- que qui peut y conduire, même si l'on doit regretter l'échec de la tentative. Le Conseil fédéral pense donc que la sagesse commande d'arrêter l'exercice, en attendant de pouvoir utili- ser l'excellent travail fait au sein de la commission, dans le ca- dre d'une révision totale de la constitution, où tout le problème pourrait être repris dans son ensemble.Initiative parlementaire. Institution de l'initiative unique 1624 N 23 septembre 1991 Abstimmung - Vote Für den Antrag der Mehrheit 64 Stimmen Für den Antrag der Minderheit 41 Stimmen Schluss der Sitzung um 20.30 Uhr La séance est levée à 20 h 30Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali Parlamentarische Initiative (Fraktion der Schweizerischen Volkspartei) Einführung der Einheitsinitiative Initiative parlementaire (Groupe de l'Union démocratique du Centre) Institution de l'initiative unique In Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Dans Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale In Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale Jahr 1991 Année Anno Band IV Volume Volume Session Herbstsession Session Session d'automne Sessione Sessione autunnale Rat Nationalrat Conseil Conseil national Consiglio Consiglio nazionale Sitzung 06 Séance Seduta Geschäftsnummer 87.224 Numéro d'objet Numero dell'oggetto Datum 23.09.1991 - 14:30 Date Data Seite 1617-1624 Page Pagina Ref. No 20 020 323 Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung. Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.