© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/20 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 22-3994 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 23.11.2023 Entscheiddatum: 11.10.2023 BUDE 2023 Nr. 096 Baurecht, Art. 19 Abs. 1, Art. 22 Abs. 2 Bst. b RPG, Art. 67 PBG, Art. 39, Art. 104 Abs. 1 Bst. a, Art. 107 Abs. 1, Art. 108 Abs. 2 StrG. Vor dem Hintergrund, dass bereits das Verwaltungsgericht im Jahr 1994 die B.___strasse als ungenügend erachtete, ein Ausbau seither nicht stattgefunden hat und die heutigen Normen ebenfalls nicht eingehalten werden können, muss die B.___strasse weiterhin als unzureichend gelten (Erw. 3.8). Entgegen der Ansicht der Bauherrin, besteht für eine mangelhafte Erschliessung keine Besitzstandsgarantie (Erw. 3.9). Die Vorinstanz hat den Strassenabstand sodann falsch gemessen, indem sie von der klassierten Fläche und nicht der Strassengrundstückgrenze ausging. Zudem hat die Vorinstanz die westseitige Rampe zu Unrecht nicht berücksichtigt (Erw. 4.3). Für den im Umgebungsplan vorgesehenen Ausbau des öffentlichen Gehwegs wäre zudem ein koordiniertes Strassenplanverfahren durchzuführen gewesen (Erw. 5). Gutheissung des Rekurses. BUDE 2023 Nr. 96 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.Kanton St.Gallen Bau- und Umweltdepartement 22-3994 Entscheid Nr. 96/2023 vom 11. Oktober 2023 Rekurrent A.___ vertreten durch lic.iur. Daniel Frischknecht, Rechtsanwalt, Bahnhofstrasse 7, 9630 Wattwil gegen Vorinstanz Gemeinderat Z.___ (Entscheid vom 18. Mai 2022) Betreff Baubewilligung (Neubau Mehrzweckhalle) Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 96/2023), Seite 2/19 Sachverhalt A. Die ehemalige Politische Gemeinde Y.___ ist in Folge Fusion per 1. Januar 2023 in die Politische Gemeinde Z.___ übergegangen. Y.___ ist als Objekt Nr. 001 in der Siedlungskategorie «Dorf» als schützenwertes Ortsbild von nationaler Bedeutung in das entspre- chende Bundesinventar aufgenommen (Art. 1 der Verordnung über das Bundesinventar der schützenwe rten Ortsbilder der Schweiz [SR 451.12]). Das Gebiet «B.___» liegt auf der Hügelkuppe am nörd- lichen Siedlungsrand von Y.___. Im Gebiet befindet sich unter ande- rem die Primarschule «B.___» und die Wohnüberbauung « B.___». Das Gebiet « B.___» wird über die B.___strasse (Gemeindestrasse 2. Klasse) erschlossen. B. Die Politische Gemeinde Z.___ ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 002 im Gebiet «B.___». Gemäss geltendem Zonen- plan der Gemeinde Z.___ für den Ortsteil Y.___ vom 23. Juni 2023 ist das Grundstück der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (OeBA) zugewiesen. Es ist mit einem Schulhaus und einer Mehrzweckhalle (beides Vers.-Nr. 003) überbaut. Im nördlichen Teil des Grundstücks befindet sich ein Fussballplatz (Rasen) sowie eine Laufbahn mit einem Weitsprungsandbecken. Im nordöstlichen Bereich befindet sich so- dann ein Spielplatz. Die Schulhausanlage wird wie erwähnt über die B.___strasse erschlossen. Der vordere Teil ab dem Knoten B.___strasse/C.___strasse bis zum Schulhaus ist mit einer Länge von rund 180 m als Einspurstrecke ausgebaut. Die Fahrbahnbreite beträgt rund 3,20 m, wobei zwei rund 20 m lange Ausweichstellen vor- handen sind. Eine Ausweichstelle befindet sich etwa auf halbem Weg zwischen Schulanlage und dem Knoten. Die zweite Ausweichstelle be- findet sich direkt gegenüber der Mehrzweckhalle. Bei den Ausweich- stellen ist die Fahrbahnbreite auf 5 m ausgeweitet. Im Zuge der Reali- sierung der Wohnüberbauung «B.___» beurteilte das Verwaltungsge- richt mit Entscheid B 7/1994 vom 21. Juni 1994 diesen Teil der B.___strasse – ab Knoten C.___strasse/B.___strasse bis zum Schul- haus – als ungenügend. Die Kritik wiederholte das Verwaltungsgericht im Entscheid B 33/1994 vom 25. Oktober 1994 betreffend Baubewilli- gung einer internen Erschliessungsstrasse für die Wohn überbauung «B.___». C. a) Mit Baugesuch vom 16. Dezember 2016 beantragte der Primarschulrat Y.___ für die damali ge Primarschulgemeinde (seit 1. Januar 2023: Politische Gemeinde Z.___) beim Gemeinderat Y.___ (seit 1. Januar 2023: Gemeinderat Z.___) die Baubewilligung für den Abbruch und den Neubau einer Mehrzweckhalle (im Folgenden MZH). Dem Baukredit von rund 5 Mio. Franken hatte die Schulbürgerver- sammlung am 23. November 2016 zugestimmt. Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 96/2023), Seite 3/19 b) Innert der Auflagefrist vom 27. Dezember 2016 bis 9. Januar 2017 erhob A.___ vertreten durch lic.iur D aniel Frischknecht, Rechtsanwalt, Wattwil, Einsprache gegen das Vorhaben. A.___ ist Eigentümer der in der Wohnzone gel egenen Grundstücke Nrn. 004 und 005. Die Grundstücke liegen rund 30 m nördlich der Schulanlage und werden ebenfalls über die B.___strasse erschlossen. Der Einsprecher machte geltend, das Verwaltungsgericht habe bereits im Jahr 1994 in einem vom Einsprecher selbst geführten Beschwerdeverfahren die erschliessende B.___strasse als ungenügend beurteilt. Darüber hinaus rügte der Einsprecher unter anderem die Parkplatzsituation, eine Verletzung des Strassenabstands wie auch des Geb äudeabstands, unzulässige Immissionen sowie eine Beeinträchtigung des Ortsbilds. c) In der Folge fanden umfangreiche Einigungs - und Projektbe- sprechungen statt. d) Auf Gesuch des Primarschulrats Y.___ wurde das Baugesuch am 20. Juni 2017 sistiert. Dies mit der Begründung , dass die Finanzierbarkeit des Neubauprojekts fraglich sei. Entsprechend werde der Primarschulrat der Schulbürgerversammlung einen Rückkommensantrag zur Aufhebung des bestehenden Baukredits stellen. Sodann soll ein Planungskredit für ein neues Vorprojekt mit einem Kostendach von 2 Mio. Franken gesprochen werden. e) An der ausserordentlichen Schulbürgerversammlung vom 20. September 2017 wurde der Rückkommensantrag des Primarschulrats abgelehnt. Jedoch nahmen die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger einen Änderungsantrag aus den eigenen Reihen an, wonach das Projekt weiterzuführen sei und sobald die Baubewilligung vorliege nochmals über die Finanzierung abgestimmt werden soll. f) Mit Schreiben vom 26. September 2017 wurde die Sistierung des Baugesuchsverfahrens aufgehoben. In der Folge fanden wiede- rum umfangreiche Einigungs- und Projektbesprechungen statt. g) Am 11. März 2019 ergänzte der Primarschulrat das Baugesuch. Er reichte ein Benützungsreglement sowie ein Parkplatzkonzept nach und machte Anpassungen an der Aussentreppe. h) Mit Schreiben vom 20. März 2019 teilte der Gemeinderat dem Primarschulrat mit, dass die nachgereichten Unterlagen dem Einspre- cher zwecks Wahrung des rechtlichen Gehörs zugestellt würden. Es sei aber davon auszugehen, dass die bereinigten Konzepte öffentlich aufgelegt werden müssten. i) Mit Baugesuch vom 20. Juli 2021 reichte der Primarschulrat eine Projektänderung ein. Die Projektänderung hatte die Lüftungsanlagen, die Situierung der Zugangstreppe, das Parkierungskonzept, das Lärm- gutachten sowie das Benützungsreglement zum Gegenstand. Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 96/2023), Seite 4/19 j) Innert der Auflagefrist vom 10. bis 24. Januar 2022 erhob A.___ durch seinen Rechtsvertreter Einsprache gegen die Projektänderung. k) Mit Beschluss vom 18. Mai 2022 erteilte der Gemeinderat Y.___ die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen und wies die Ein- sprachen von A.___ ab. D. Gegen diesen Beschluss erhob A.___ durch seinen Rechtsvertreter mit Schreiben vom 3. Juni 2022 Rekurs beim Bau- und Umweltdepar- tement. Mit Rekursergänzung vom 6. Juli 2022 werden folgende An- träge gestellt: 1. Die Baubewilligung des Gemeinderates Y.___ vom 18. Mai 2022 sei vollumfänglich aufzuheben. 2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung wird geltend gemacht, es fehle ein öffentliches Inte- resse für den Bau der MZH. Umso mehr als die Politische Gemeinde Y.___ demnächst ohnehin fusioniere. Unabhängig davon, weise das Bauprojekt diverse Mängel auf. Die Erschliessungsstrasse sei, wie das Verwaltungsgericht bereits im Jahr 1994 beurteilt habe, nicht verkehrs- sicher. Weiter würde das Projekt den Strassenabstand sowie den Ge- bäudeabstand verletzen. Dachform und die Materialisierung der Fas- sade würden sodann den denkmalpflegerischen und baureglementa- rischen Vorschriften widersprechen. E. a) Mit Vernehmlassung vom 26. August 2022 beantragt die Vorinstanz den Rekurs abzuweisen. Zur Begründung wird geltend ge- macht, dass die heutige Erschliessungssituation nicht mit dem verwal- tungsgerichtlichen Urteil aus dem Jahr 1994 vergleichbar sei. Das Quartier sei zwischenzeitlich überbaut und der Schulbetrieb wie auch die Nutzung der MZH habe sich gut eingespielt. Die Erfahrung habe gezeigt, dass keine grösseren sicherheitsrelevanten Probleme vorlä- gen. Der Strassenabstand sei lediglich auf einer Länge von 2,7 m um etwa 0,5 m verletzt. Hierfür habe die Vorinstanz aber eine Ausnahme- bewilligung erteilt. Auch die übrigen rekurrentischen Einwände seien unbegründet. b) Mit Vernehmlassung vom 29. August 2022 beantragt der Primarschulrat, vertreten durch Rechtsanwalt D.___ den Rekurs, so- weit darauf eingetreten werden könne, unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Begründung wird geltend gemacht, dass die Notwendigke it und Finanzierbarkeit der MZH nicht Verfahrensgegenstand sei. Auf diese Vorbringen sei nicht einzutreten. Wie die Erfahrung zeige, genüge die B.___strasse den örtlichen Anforderungen. D urch den Neubau ent- stehe keine nennenswerte Mehrbelastung. Die Rüge der fehlenden Er- schliessung erweise sich als unbegründet. Auch die übrigen Einwände Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 96/2023), Seite 5/19 des Rekurrenten ständen der Erteilung der Baubewilli gung nicht ent- gegen. c) Im Rahmen der Vernehmlassung holte das kantonale Tiefbau- amt (TBA) betreffend der Erschliessung beim Strasseninspektorat (SI) einen Mitbericht ein. Für die Beurteilung des Parkierungskonzepts zog das TBA sodann die Abteilung Mobilität und Planung (MuP) bei. Ge- mäss Mitbericht des SI vom 16. November 2022 erfülle die B.___strasse die Mindestanforderungen für eine hinreichende Er- schliessung nicht. Selbst der Begegnungsfall P ersonenwagen (PW)/leichtes Zweirad könne nicht überall sichergestellt werden. Auf- grund der zu erwartenden Anzahl Fahrten würden die Ausweichstellen nicht mehr ausreichen. Der angrenzende Gehweg weise zwar eine ge- nügende Breite auf, jedoch fehle eine bauliche Abgrenzung zur Fahr- bahn (Randsteinanschlag). Auf grund der besonders schützenwerten Nutzergruppe (Schüler) sei eine solche Abgrenzung jedoch zwingend. Gemäss Mitbericht MuP vom 11. November 2022 sei der Parkplatzbe- darf normgerecht ermittelt worden. Die drei neu geplanten Parkplätze bei der MZH würden jedoch dem Normalbetrieb dienen, weshalb sie nicht zur Deckung des Parkplatzbedarfs bei Veranstaltungen ange- rechnet werden dürf ten. Darübe r hinaus beurteilt Mu P die B.___strasse ebenfalls als zu schmal und kritisiert, dass der Gehweg höhenmässig gegenüber der Strasse nicht abgesetzt sei. d) Mit Schreiben vom 5. Januar 2023 zeigt der Gemeinderat Z.___ an, dass die Politische Gemeinde Y.___ sowie die Primarschulge- meinde Y.___ per 1. Januar 2023 in die neue Einheitsgemeinde Z.___ übergegangen sei. Aufgrund der Fusion werden die damalige Bauge- suchstellerin und die damalige Vorinstanz im Folgenden unter dem Begriff Vorinstanz zusammengefasst. e) Mit Schreiben vom 24. Januar 2023 äussert sich der Rekurrent zu den erhaltenen Vernehmlassungen und reicht eine Kostennote ein. f) Mit Schreiben vom 8. Februar 2023 teilt der damalige Rechts- vertreter der Baugesuchstellerin mit, dass das Mandatsverhältnis auf- gelöst worden sei. F. Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor- genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. 1.1 Die Zuständigkeit des Bau - und Umwelt departementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP). Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 96/2023), Seite 6/19 1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist mit nachfolgender Einschränkung einzutreten. 1.2.1 Liegen keine im öffentlichen Recht begründeten Hindernisse vor, so ist die Baubewilligung zu erteilen (Art. 146 des Planungs- und Baugesetzes [sGS 731.1; abgekürzt PBG]). Die Baubewilligung stellt eine sogenannte Polizeierlaubnis dar, mit der festgestellt wird, dass dem zu Grunde liegenden Bauvorhaben keine öffentlich -rechtlichen Hindernisse entgegenstehen. Sie muss erteilt werden, wenn alle Voraussetzungen ihrer Gutheissung gegeben sind (S. STAUB, in: Be- reuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs - und Baugesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 146 N 1 f.; B. HEER, St.Galli- sches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 847). 1.2.2 Der Rekurrent ist der Ansicht, e s bestünde kein öffentliches Interesse für die Erstellung des strittigen Bauprojekts. Diese Rüge zielt auf den politischen Entscheid, eine neue MZH zu bauen. Der Rekur- rent verkennt, dass im Baubewilligungsverfahren nicht die politische Richtigkeit eines Entscheids für ein öffentliches Bauvorhaben beurteilt wird. Hierfür stehen die allgemeinen politischen Rechte zur Verfügung. Im Baugesuchsverfahren bzw. im vorliegenden Rekursverfahren wird nur geprüft, ob dem Bauvorhaben das öffentliche Bau- und Umwelt- recht im weitesten Sinn entgegensteht. Mit seinen Rügen betreffend fehlendem öffentlichen Interesse am Vorhaben bewegt sich der Re- kurrent ausserhalb des Verfahrensgegenstands, weshalb hierauf nicht einzutreten ist. 2. Am 1. Oktober 2017 ist das PBG in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Der erstinstanzliche Einsprache- und Baubewil- ligungsentscheid erging am 18. Mai 2022 . Mithin sind vorliegend grundsätzlich die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie ge- mäss Anhang zum Kreisschreiben «Übergangsrechtliche Bestimmun- gen im PBG» vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mit- teilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Üb- rigen gelangen weiterhin das Baugesetz und das entsprechende Bau- reglement zur Anwendung. 3. Der Rekurrent macht geltend, dass Bauvorhaben sei nicht hinreichend erschlossen. 3.1 Voraussetzung für die Erteilung einer Baubewilligung ist unter anderem, dass das Land erschlossen ist (Art. 22 Abs. 2 B st. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung [SR 700; abgekürzt RPG]). Nach Art. 19 Abs. 1 RPG ist Land insbesondere dann erschlossen, wenn die für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht. Da das Bundesrecht nur allgemeine Grundsätze enthält, ergeben sich die Anforderungen an die Erschliessung im Detail aus dem kantonalen Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 96/2023), Seite 7/19 Recht (B. HEER, a.a.O., Rz. 508). Nach Art. 67 Bst. a PBG ist Land strassenmässig erschlossen, wenn es über hinreichende Zu - und Wegfahrten verfügt. Diese Bestimmung des PBG ist unmittelbar an- wendbar und bedarf keiner Umse tzung im kommunalen Recht (vgl. Anhang zum Kreisschreiben Bst. B.I). Art. 67 Bst. a PBG ent- spricht jedoch inhaltlich Art. 49 Abs. 2 Bst. a BauG. Damit kann für die Frage der hinreichenden strassenmässigen Erschliessung auf die Rechtsprechung zum BauG abgestellt werden. Eine Zufahrt ist d ann als hinreichend zu betrachten, wenn sie tatsächlich so beschaffen ist, dass sie bau- und verkehrstechnisch der bestehenden und der geplan- ten Überbauung genügt, den zu erwartenden Fahrzeugen und Fuss- gängern sicheren Weg bietet und von den öffentlichen D iensten (na- mentlich Feuerwehr, Sanität, Kehrichtabfuhr und Schneeräumung) un- gehindert benützt werden kann und – wenn sie über fremdes Grund- eigentum führt – rechtlich gesichert ist (vgl. HEER, a.a.O., Rz. 513). Weitergehende Konkretisierungen, insbesondere hinsichtlich der Di- mensionierung von Erschliessungsstrassen, hat das st.gallische Recht nicht getroffen (VerwGE B 2012/216 vom 22. Mai 2013 Erw. 3 mit wei- teren Hinweisen; BDE Nr. 96/2020 vom 13. Oktober 2020 Erw. 5.2.3 mit Hinweisen; BDE Nr. 124/2020 vom 1 0. Dezember 2020 Erw. 9.1 mit Hinweisen). 3.2 Soweit dem kantonalen Recht keine besonderen Regeln zu ent- nehmen sind, darf für die Auslegung und Anwendung von Art. 49 Abs. 2 Bst. a BauG bzw. Art. 67 Bst. a PBG auf den Gehalt von Art. 19 Abs. 1 RPG abgestellt werden. Art. 19 Abs. 1 RPG will mit dem Erfor- dernis der ausreichenden Erschliessung vor allem polizeiwidrige Zu- stände verhindern (EJP/BRP, Erläuterungen RPG, Bern 1981, N 6 zu Art. 19). Es soll sichergestellt sein, dass keine Bauten entstehen, die wegen fehlender Zufahrten sowie Versorgungs- und Entsorgungsein- richtungen feuer- und gesundheitspolizeiliche Gefahren bieten oder sonstige öffentliche Interessen gefährden. Die Erschliessung muss stets die Verkehrssicherheit der Benützer (Fussgänger, Radfahrer, Motorfahrzeugfahrer, öffentliche Dienste) gewährleisten sowie den Anforderungen des Natur- und Heimatschutzes, des Umweltschutzes sowie weiteren wichtigen Anforderungen der Raumplanung (wie haus- hälterische Bodennutzung) genügen. Was als hinreichende Erschlies- sung gilt bzw. welche Anforderungen eine Zufahrt zu erfüllen hat, hängt von der beanspruchten Nutzung des Erschliessungsgebiets so- wie von den massgeblichen Umständen des Einzelfalls ab, also in ers- ter Linie von den örtlichen Gegebenheiten und von der Art u nd Zahl der Gebäude, zu denen die Zufahrt führt. Zur Zufahrt gehört dabei nicht nur das Verbindungsstück von der öffentlich zugänglichen Strasse zum Grundstück, sondern ebenso die weiterführende öffentli- che Strasse, soweit sie zwingend als Zufahrt benutzt werden muss. Die Beurteilung der im Einzelfall verlangten Erschliessung wird durch das Verhältnismässigkeitsprinzip bestimmt. Weil die Anforderungen an eine genügende Erschliessung von den massgeblichen Umständen des Einzelfalls abhängen, ist klar, dass beispielsweise Anforderungen an eine genügende Erschliessung in einer Wohnzone andere sind als in einer Industriezone. Ebenso unterscheiden sich die Anforderungen Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 96/2023), Seite 8/19 an Erschliessungsanlagen in Berggebieten von jenen in Städten und ihren Agglomerationen (BDE Nr . 124/2020 vom 10. Dezember 2020 Erw. 9.2 mit Hinweisen). 3.3 Für die Beurteilung der technischen Anforderungen einer Erschliessungsanlage werden zwar in der Regel die Normblätter des Schweizerischen Verbands der Strassen - und Verkehrsfachleute (VSS) beigezogen. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung anerkennt die VSS-Normen in ständiger Rechtsprechung aber nicht als Ersatz für eine gesetzliche Grundlage, sondern lediglich als Hilfsmittel für die Prüfung der sich bei der Abklärung des öffentlichen Interesses stellen- den Frage, ob eine bestimmte Anlage den Anforderungen der Ver- kehrssicherheit genügt. Weil es sich dabei nur um Richtlinien handelt, deren Anwendung im Einzelfall vor den allgemeinen Rechtsgrundsät- zen standhalten muss, dürfen diese nicht schematisch und unbesehen der konkreten Verhältnisse zur Anwendung gebracht werden. Zu kom- munalem Recht, und folglich zu öffentlich-rechtlichen Bauvorschriften, werden die VSS-Normen nur durch direkten Verweis im kommunalen Baureglement (VerwGE B 2018/246 vom 8. Juli 2019 Erw. 5.2 mit Hin- weisen; BDE Nr. 96/2020 vom 13. Oktober 2020 Erw. 5.2.5 mit Hin- weisen; BDE Nr. 124/2020 vom 10. Dezember 2020 Erw. 9.3). 3.4 Die VSS-Norm SN 40 045 « Projektierung, Grundlagen; Stras- sentyp Erschliessungsstrassen» legt Typen von Erschliessungsstras- sen fest. Je nach Grösse und Charakter des zu erschliessenden Ge- biets wird zwischen Quartiererschliessungsstrassen, Zufahrtsstrassen und Zufahrts wegen unterschieden. Der Erschliessungsstrassentyp Zufahrtsweg dient der Erschliessung von Siedlungsgeb ieten von bis zu 30 Wohneinheiten und weist eine Länge von 40 bis 80 m auf. Er ist auf den Grundbegegnungsfall «PW/leichtes Fahrrad» und eine durch- schnittliche stündliche Verkehrsbelastung von maximal 50 Fahrzeu- gen ausgerichtet. Der Erschliessungsstrassent yp Zufahrtsstrasse ist zur Erschliessung von Siedlungsgebieten in der Grösse bis zu 150 Wohneinheiten oder bei Verkehrsaufkommen gleichwertiger Quellen anzuwenden. Er ist ausgerichtet auf den Grundbegegnungsfall «Per- sonenwagen/Personenwagen bei stark reduzierter Geschwindigkeit» und auf ein Verkehrsaufkommen von 100 Fahrzeugen pro Stunde . (vgl. weitergehend VSS-Norm SN 40 045 und VerwGE B 2021/88 vom 21. Juni 2022 Erw. 3.1.1). 3.5 Bei der B.___strasse handelt es sich um eine Gemeindestrasse zweiter Klasse innerhalb des Siedlungsgebiets. Damit dient sie grund- sätzlich der Groberschliessung des Baugebiets (Art. 8 Abs. 2 des Strassengesetzes [sGS 732.1; abgekürzt StrG ]). Die zulässige Höchstgeschwindigkeit beträgt 50 km/h. Die Länge der Strasse beträgt von Knoten zu Knoten rund 240 m, insgesamt über 300 m. Die Breite beträgt mehrheitlich 3,2 m, schwankt punktuell aber zwischen 3,1 m und 3,9 m. Die Ausweichstellen weisen eine Breite von rund 5 m auf. Östlich der B.___strasse führt ein rund 1,9 m breiter Gehweg entlang der Strasse. Im Amtsbericht vom 16. November 2022 hält das SI fest, die B.___strasse weise grundsätzlich keine typischen Merkmale einer Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 96/2023), Seite 9/19 bestimmten Erschliessungsstrasse auf, sondern stelle eine Mischlö- sung aus Zufahrtsweg, Zufahrtsstrasse und Quar tiererschliessungs- strasse dar. Um eine genügende Erschliessung sicherstellen zu kön- nen, so die Einschätzung des SI, müsse die B.___strasse grundsätz- lich mindestens den Anforderungen ei ner Zufahrtsstrasse entspre- chen. Die Einschätzung des SI ist angesichts der Klassierung der Strasse, ihrer Länge, der zu erschliessenden Wohneinheiten sowie der besonderen Nutzung als Zufahrt zur Schulanlage nicht zu bean- standen und deckt sich auch mit der verwaltungsgerichtlichen Beurtei- lung aus dem Jahr 1994. Selbst der im Rahmen des Baugesuchs ein- gereichte verkehrstechnische Kurzbericht (erstellt am 13. Juni 2018 vom Ingenieurbüro E.___) geht davon aus, dass der B.___strasse die Funktion einer Zufahrtsstrasse zukommt. 3.6 Nach VSS-Norm SN 40 045 ist eine Zufahrtsstrasse mindestens auf den Grundbegegnungsfall PW/PW bei stark reduzierter Geschwin- digkeit auszulegen. Für die je nach Grundbegegnungsfall erforderli- chen Strassengeometrien ist die VSS-Norm 40 201 « Geometrisches Normalprofil, Grundabmessungen und Lichtra umprofil der Verkehrs- teilnehmer» heranzuziehen. Das SI hat die erforderlichen Geometrien in seinem Amtsbericht schlüssig ausgewiesen. Der Grundbegeg- nungsfall PW/PW verlangt im Minimum eine Strassenbreite von 4,4 m. Es ist offensichtlich, dass die B.___strasse mit schwankenden Breiten von 3,1 m bis 3,9 m den Grundbegegnungsfall PW/PW bei stark redu- zierter Geschwindigkeit nicht abdecken kann. So hielt auch die im Bau- bewilligungsverfahren beigezogene Kantonspolizei (Abteilung Ver- kehrspolizei) mit Mitbericht vom 31. Januar 2017 fest: […] Aufgrund des geringen Querschnitts der B.___strasse kann der Begegnungsfall PW/PW nicht gewährleistet werden. Es ist fraglich, ob der Aus- baustandart den Mehrverkehr aufnehmen kann und mit den vorhandenen Ausweichstellen genug Kapazi- tätsreserven vorhanden sind. Die Kantonspolizei wiederholte die Kritik im Rahmen ihres Mitberichts vom 18. März 2022 betreffend Projektänderung und Projektergän- zung: Aufgrund des nach wie vor geringen Strassenquer- schnittes der B.___strasse (<4 m) ist das Kre uzen für mehrspurige Fahrzeuge – trotz vorhandenen Aus- weichstellen – weiterhin nicht gewährleistet. […] Wie das SI in seinem Amtsbericht weiter ausführt, vermag die B.___strasse nicht einmal den Grundbegegnungsfall PW/leichtes Fahrrad (3,4 m bis 3,7 m je nach Gefälle) abzudecken. Selbst wenn die Sicherheitszuschläge auf die Randbereiche angerechnet werden, kann dieser Grundbegegnungsfall nicht überall sichergestellt werden. Dass eine verkehrssichere Erschliessungsstrasse in Zusammenhang mit dem Neubau einer MZH direkt neben einem Schulhaus wenigstens den Grundbegegnungsfall PW/leichtes Fahrrad abdecken sollte, dürfte Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 96/2023), Seite 10/19 aufgrund der sensiblen Nutzergruppe selbstverständlich sein. So ent- schied bereits das Verwaltungsgericht in Zusammenhang mit der Überbauung « B.___», dass ein sicheres Kreuzen von PW/leichtes Fahrrad alleine bei den Ausweichstellen nicht ausreiche (VerwGE B 7/1994 vom 21. Juni 1994 Erw. 2 Bst. f bb.): […] Dabei ist insbesondere zu beachten, dass die B.___strassse ein Schulhaus erschliesst. Da viele Schüler den Schulweg mit dem Fahrrad zurücklegen, wird es relativ häufig zum Begegnungsfall PW/Fahrrad und hin und wieder auch zum Begegnungsfall LKW/Fahrrad kommen. Kinder sind in der Regel nicht in der Lage, Gefahren vorauszusehen und Geschwin- digkeiten von Fahrzeugen richtig einzuschätzen. Auch Autofahrer unterschätzen oft die Unberechenbarkeit von Kindern im Strassenverkehr. Der Schutz der schwächsten Verkehrsteilnehmer verlangt deshalb, dass ein gefahrloses Kreuzen eines Fahrrades mit einem PW auf der ganzen Strecke der “B.___strasse“ und nicht nur bei den Ausweichstellen möglich ist. Hinzu kommt, dass der angrenzende Gehweg zwar genügend breit ist und der sensiblen Nutzergruppe damit genügend Platz bietet. Jedoch fehlt eine bauliche Abgrenzung zur Fahrbahn. In Kombination mit der deutlich zu schmalen Strasse besteht die Gefahr des unbefugten Be- fahrens des Gehwegs. Die vom SI im Amtsbericht aufgezeigte Proble- matik wurde ebenfalls bereits im erwähnten verwaltungsgerichtlichen Urteil thematisiert (Erw. 2 Bst. f bb.): […] Es ist somit festzuhalten, dass die B.___strasse, insbesondere im Hinblick auf das zusätzliche Ver- kehrsaufkommen, welches die geplante Überba uung mit sich bringen wird, das Gebiet “B.___“ auch als Zu- fahrtsstrasse ungenügend erschliesst. Dabei muss of- fen bleiben, ob es zur Verbesserung der Verkehrssi- cherheit möglich ist, den bestehenden Fussgängers- streifen als Fussgänger und Radweg auszugestalten und allenfalls durch ein Höherlegen des Trottoirs das unbefugte Befahren des Fussgänger- und Radsteifens zu verhindern, da ein derartiges Projekt nicht vorliegt. 3.7 Ein Ausbau der B.___strasse hat seit erwähntem Verwaltungs- gerichtsurteil nicht stattgefunden. Gegenteiliges wird nicht behauptet und ist bei gegebener Aktenlage nicht ersichtlich. Die für die Beurtei- lung massgebenden Breiten sind die Gleichen wie im Urteil des Ver- waltungsgerichtes. Auch die Normen haben sich diesbezüglich nicht geändert. Ein allfälliges Ausbauprojekt bzw. der entsprechende Teil- strassenplan konnte in den Archiven nicht gefunden werden. Auch die historischen Luftaufnahmen lassen nicht darauf schliessen, dass die B.___strasse ausgebaut worden ist. Schliesslich weist die B.___strasse gemäss dem am 14. September 2021 genehmigten Ge- samtstrassenplan der damaligen Politischen Gemeinde Y.___ die glei- chen Dimensionen auf. Bei dieser Ausgangslage muss die B.___strasse weiterhin als ungenügend beurteilt werden. So geht Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 96/2023), Seite 11/19 selbst der von der Vorinstanz in Auftrag gegebene verkehrstechnische Kurzbericht vom 13. Juni 2018 davon aus, dass der Ausbaustandart der B.___strasse nicht der Strassenfunktion entspricht: Unabhängig ob die Entwurfsgeschwindigkeit der zu- lässigen Höchstgeschwindigkeit (50 km/h) oder der effektiv gefahrenen Geschwindigkeit von 85% aller Fahrten entspricht, kann festgestellt werden, dass der aktuelle Ausbaugrad der B.___strasse keinem der dargestellten Querschnitte gerecht wird. Die Fahr- bahnbreite der B.___strasse ist deutlich geringer. Im- merhin verfügt die Strasse zwischen Dorfkreuzung und Schulhaus über zwei Ausweichstellen. Vom Aus- baugrad her entspricht die B.___strasse eher dem Typ Zufahrtsweg - was, wie erwähnt, jedoch nicht der Strassenfunktion nachkommt. 3.8 Vor dem Hintergrund, dass bereits das Verwaltungsgericht im Jahr 1994 die B.___strasse als ungenügend erachtete, ein Ausbau seither nicht stattgefunden hat und die heutigen Normen ebenfalls nicht eingehalten werden können, muss die B.___strasse weiterhin als unzureichend gelten. Im Einspracheentscheid setzte sich die Vorinstanz mit den verwaltungsgerichtlichen Urteilen aus dem Jahr 1994 – obwohl vom damaligen Einsprecher mehrfach vorgebracht und mit dem vorliegend strittigen Bauvorhaben und seinen verkehrssicher- heitsrelevanten Herausforderungen weitgehend deckungsgleich – nicht auseinander. Vielmehr hielt die Vorinstanz fest, die Erschlies- sung reiche aus, sofern der Neubau im Vergleich zu r bestehenden MZH keinen Mehrverkehr generiere. In der Vern ehmlassung vom 26. August 2022 führt die Vorinstanz zudem aus, die heutige Situation sei mit den Urteilen aus dem Jahr 1994 nicht vergleichbar. Das damals strittige Quartier sei zwischenzeitlich erstellt. Der Schulbetrieb wie auch die Veranstaltungen in der MZH hätten sich gut eingespielt. Die Erfahrung zeige, dass keine grösseren sicherheitsre levanten Prob- leme auftreten. Auch der damalige Rechtsvertreter der ursprünglichen Bauherrin versucht in seinen Ausführungen darzulegen, dass das Vor- haben keinen Mehrverkehr generiere und die bestehende Erschliessung deshalb ausreiche. 3.9 Mit diesen Ausführ ungen wird die Ansicht vertreten, für eine mangelhafte Erschliessung bestünde eine Besitzstandsgarantie. Ob eine Baute, die dem geltenden Recht widerspricht, geändert, erweitert oder wiederaufgebaut werden darf, entscheidet sich nach dem Um- fang der ihr zukommenden Besitzstandsgarantie. Der Umfang dieser Garantie ergibt sich für Bauten innerhalb der Bauzone in erster Linie aus dem kantonalen Recht, für Bauten ausserhalb der Bauzone dage- gen in erster Linie aus dem Bundesrecht . Indessen stützt sich das Erschliessungserfordernis in beiden Fällen auf Bundesrecht, nämlich Art. 22 Abs. 2 Bst. b und Art. 19 Abs. 1 RPG , welches diesbezüglich keine Besitzstandsgarantie kennt (Urteil des Bundesgerichtes 1C_57/2021 vom 3. Februar 2022 Erw. 3.3). Zwar ist gemäss neue r Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes bei der Erstellung einer Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 96/2023), Seite 12/19 Anlage bzw. einer Baute betreffend die strassenmässige Erschlies- sung darauf abzustellen, ob diese überhaupt einen Mehrverkehr zur Folge hat und ein erschliessungsrelevantes Bauvorhaben vorl iegt. Das Verwaltungsgericht hielt im Grundsatz fest, dass, wenn ein Bau- vorhaben relevanten Mehrverkehr zur Folge habe, auch die für eine ausreichende Erschliessung erforderlichen Anforderungen an die Strasse gegeben sein müssen. Blieben demgegenüber Bau u nd Betrieb ohne Einfluss auf die Erschliessungssituation, sei die bereits bestehende Erschliessung grundsätzlich als genügend zu qualifizieren (vgl. zum Ganzen: VerwGE B 2021/12 vom 19. August 2021 Erw. 4.2). Auch das Bundesgericht hielt im Urteil 1C_57/2 021 vom 3. Februar 2022 fest, es sei ausschlaggebend, ob das Bauvorhaben für die Er- schliessung überhaupt relevant sei. Sei dies nicht der Fall, stehe eine mangelhafte Erschliessung dem Bauvorhaben nicht entgegen (Erw. 3.3). Die erwähnten Urteile hat ten jedoch untergeordnete Bau- vorhaben oder Nutzungsänderungen und nicht den kompletten Neu- bau einer publikumsintensiven MZH neben einem Schulhaus zum Ge- genstand. Ein solches Neubauvorhaben hat selbstverständlich den Erschliessungserfordernissen nach Art. 22 Abs. 2 Bst. b und Art. 19 Abs. 1 RPG zu genügen. Die vorinstanzliche Ansicht, welche auf einen Besitzstandsschutz der heutigen mangelhaften Erschliessung zielt, geht somit fehl. 3.10 Es ist festzuhalten, dass die B.___strasse den Anforderungen einer hinreichenden Erschliessung für eine MZH nicht genügt. Die Rüge erweist sich als begründet. Bereits aus diesem Grund ist die Baubewilligung aufzuheben. 4. Der Rekurrent rügt eine Verletzung des Strassenabstands sowie eine unzulässig erteilte Ausnahmebewilligung hiervon. 4.1 Die Abstandsbestimmungen ordnen die Beziehung der auf dem angrenzenden Land befindlichen Bauten und Anlagen, Bäume, Wäl- der, Pflanzen und Einfriedungen zu den öffentlichen Strassen. Sie die- nen vornehmlich der Aufrechterhaltung der Verkehrssicherheit, dane- ben auch der Erhaltung des Planungsspielraums und der Möglichkeit des Landerwerbs für künftige Bedürfnisse des Verkehrs (D. GMÜR, in: G. Germann [Hrsg.], Kurzkommentar zum st.gallischen Strassenge- setz vom 12. Juni 1988, St.Gallen 1988, Art. 104 N 1). Ohne beson- dere Vorschriften gelten als Strassenabstände für Bauten und Anlagen folgende Masse: 4 m an Kantonsstrassen und 3 m an Gemeindestras- sen erster und zweiter Klasse (Art. 104 Abs. 1 Bst. a StrG) . Gemäss Art. 11 des im Zeitpunkt der Baubewilligungserteilung gültigen Baureg- lements der Politischen Gemeinde Y.___ vom 3. November 1994 ha- ben Bauten und Anlagen ab Strassengrenze von Gemeindestrassen mindestens einen Strassenabstand von 3 m einzuhalten. Auch das neue Baureglement der Politischen Gemeinde Z.___ für den Ortsteil Y.___ vom 23. Juni 2023 sieht in Art. 23 einen Strassenabstand von 3 m für Gemeindestrassen vor. Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 96/2023), Seite 13/19 4.2 Die B.___strasse ist als Grundstück Nr. 006 ausparzelliert. Im hier fraglichen Bereich deckt sich die öffentlich-rechtliche Klassierung nicht mit den Grundstücksgrenzen. Der klassierte Gehweg der B.___strasse endet auf Höhe des Schulhauses abrupt und geht in ei- nen Grünstreifen über. Der Grünstreifen ist nicht klassiert, befindet sich aber im Strassengrundstück Nr. 006. Etwa 22 m nördlich des ab- rupt endenden Gehwegs der B.___strasse beginnt der als Grundstück Nr. 007 ausparzellierte Schulhausweg (Weg 1. Klasse). Südlich der geplanten MZH soll ein gedeckter, gegen Süden und Westen offener, Aufenthaltsbereich erstellt werden. Der Aufenthaltsbereich erinnert an einen Laubengang, welcher entlang der Südfassade der MZH zum be- stehenden Schulhaus führt. Entlang der Westfassade der MZH soll zur behindertengerechten Zugänglichkeit eine ungedeckte Rampe erstellt werden. Die Rampe kann an der nordöstlichen Ecke der MZH ebener- dig befahren werden. Sodann kann die Rampe an der südwestlichen Ecke über eine Treppe betreten werde. In den Rechtsschriften der Ver- fahrensbeteiligten wird die Rampe als Stützmauer, Brüstung oder Vor- baute bezeichnet. 4.3 Die westliche Ecke des gedeckten Aussenbereichs reicht – wie im Situationsplan vermasst – bis auf 2,49 m an das Strassengrund- stück Nr. 006 heran und unterschreitet damit den Strassenabstand von 3 m. Dies ist insoweit unbestritten, hat doch die Vorinstanz für die se Strassenabstandsverletzung eine Ausnahmebewilligung erteilt (Erw. 9 des Einspracheentscheids). Der Rekurrent bestreitet jedoch nicht nur die Rechtmässigkeit der erteilten Ausnahmebewilligung, sondern rügt auch den Umfang der von der Vorinstanz festgestellten Abstandsver- letzung. So habe die Vorinstanz den Strassenabstand lediglich ab der klassierten Strassenfläche gemessen. Der Grünstreifen bilde nach An- sicht des Rekurrenten ebenfalls Bestandteil der Strasse. Sodann habe nach Ansicht des Rekurrenten auch die Rampe den Strassenabstand einzuhalten. 4.3.1 Hinsichtlich der Messweise hält die Vorinstanz in Erw. 9.2 des angefochtenen Entscheids fest: Westlich der heutigen Turnhalle besteht ein asphaltier- ter Bereich, welcher mit einem Grünstreifen von der B.___strasse abgetrennt ist. Der Grünstreifen ist nicht Bestandteil der Strassenfläche und somit auch nicht klassiert. In Anwendung von Art. 107 Abs. 1 StrG ist der massgebliche Strassenabstand somit von der klassierten Strassenfläche aus zu bemessen, weshalb der Strassenabstand von 3,0 m einzig auf einer Länge von ca. 2,7 m um ca. 0,5 m unterschritten wird. Nach- folgend ist zu prüfen, ob hierfür eine Au snahmebewil- ligung erteilt werden kann (vgl. III./9.4). Die Vorinstanz ignoriert mit ihren Erwägungen, dass nach ausdrückli- chem Wortlaut von Art. 107 Abs. 1 StrG Abstände grundsätzlich ab Strassengrenze gemessen werden. Nur dort wo kein Strassengrund- stück ausgeschieden ist, sind die Abstände ab dem Strassenrand Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 96/2023), Seite 14/19 (bzw. der Verkehrsfläche [vgl. Art. 107 Abs. 2 StrG]) zu messen. Zumal die B.___strasse ausparzelliert ist, sind die Strassenabstände klarer- weise ab der Grundstücksgrenze zu messen. Somit hat die Vorinstanz die Strassenabstandsverletzung in Widerspruch zu Art. 107 Abs. 1 StrG festgestellt. 4.3.2 Hinzukommt, dass die Vorinstanz die Strassenabstandsverlet- zung nur bezüglich des gedeckten Aufenthaltsbereichs, nicht aber der Rampe, festgestellt hat. Bei der Rampe handelt es sich um eine An- lage im Sinn von Art. 22 Abs. 1 RPG und als solche hat auch sie nach ausdrücklichem Wortlaut von Art. 104 Abs. 1 Bst. a StrG den Stras- senabstand einzuhalten. Entgegen der vorinstanzlichen Ansicht han- delt es sich bei der Ramp e nicht um eine Einfriedung nach Art. 104 Abs. 1 Bst. d StrG, für welche reduzierte Strassenabstände gelten. Un- ter den Begriff der Einfriedungen fallen alle Vorrichtungen, die längs von Strassen und Wegen ein Grundstück gegen aussen abschliessen. Als Einfriedungen gelten Mauern, Zäune aus Holz, Eisen oder Draht (D. GMÜR, a.a.O., Art. 104 N 10 ). Bereits Stützmauern fallen nicht mehr unter den Begriff der Einfriedung, sondern sind hinsichtlich der Strassenabstände als Anlage n im Sinn von Art. 104 Abs. 1 StrG zu behandeln (BDE Nr. 5/2021 vom 20. Januar 2021 Erw. 6.2). Gleiches muss erst recht für die vorliegend strittige Rampe gelten. Ebenso fehl geht die Ansicht des Rechtsvertreters der damaligen Bauherrin , bei der Rampe handle es sich um eine abstandsprivilegierte Vorbaute im Sinn von Art. 81 PBG. Allgemein gelten als Vorbauten die in den Luft- raum hinausragenden Gebäudeteile. Praxisgemäss dürfen – abwei- chende Regelung im Baureglement vorbehalten – Vorbauten nicht ab- gestützt sein, sondern sie müssen frei über die Fassade hinausragen (vgl. B. HEER, a.a.O., N 687; RRB Nr. 64/1996 vom 15. Januar 1996 Erw. 2.c). Die ebenerdige vollständig abstützte Rampe ragt nicht in den Luftraum hinaus und ist deshalb von vorherein nicht als abstands- privilegierte Vorbaute zu qualifizieren. Die westseitige Rampe verletzt somit den Strassenabstand auf der ganzen Länge massiv. In der süd- östlichen Ecke beträgt der Abstand zur Strasse nur rund 30 cm. 4.3.3 Damit ist als Zwischenfazit festzuhalten, dass die Vorinstanz den Strassenabstand falsch gemessen hat, indem sie von der klas- sierten Fläche und nicht der Strassengrundstückgrenze ausging. Zudem hat die Vorinstanz die westseitige Rampe zu Unrecht nicht be- rücksichtigt. 4.4 Zumal der Umfang der Strassenabstandsverletzung weitaus grösser ist als die Vorinstanz angenommen hat, erweist sich die er- teilte Ausnahmebewilligung von vornherein als unzureichend. Den- noch ist kurz auf die vorinstanzlichen Grundüberlegungen bei der Er- teilung der Ausnahmebewilligung einzugehen. 4.5 Gemäss Art. 108 Abs. 2 StrG kann die zuständige Behörde Aus- nahmen von den Strassenabstandsvorschriften bewilligen, wenn we- der Verkehrssicherheit noch Strasse beeinträchtigt werden (Bst. a), Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 96/2023), Seite 15/19 Schutzobjekte nach Art. 115 PBG zu erhalten sind (Bst. b) oder redu- zierte Abstände für Lärmschutzanlagen der Einhaltung der Lärm- schutzgesetzgebung dienen (Bst. c). Auf eine Ausnahmebewilligung besteht kein Rechtsanspruch (D. GMÜR, a.a.O., Art. 108 N 3). Ausnah- men nach Strassenrecht sind nur zurückhaltend und einzig bei Vorlie- gen besonderer Verhältnisse zu gewähren, auch wenn der Gesetzes- wortlaut nicht zwingend nach einem Härtefall im Sinn von Art. 77 Abs. 1 Bst. a BauG verlangt (GVP 2006 Nr. 35 S. 155; D. GMÜR, a.a.O., Art. 108 N 3) und strassenrechtliche Ausnahmebewilligungen nicht nur bei Vorliegen einer eigentlichen Ausnahmesituation erteilt werden dürfen (VerwGE B 2013/50 und 51 vom 8. Juli 2014 Erw. 3.3.2). Strassenabstandsvorschriften verlangen vielmehr, dass die zuständigen Behörden bei der Erteilung von Ausnahmebewilligun- gen einen grossen Spielraum haben. Gleichwohl heisst das aber nicht, dass Ausnahmebewilligungen generell und ohne Vorliegen besonde- rer mit dem Einzelfall zusammenhängender Gründe oder gar nach Gutdünken erteilt werden können, ansonsten die Grundordnung auf- gehoben würde (VerwGE B 2013/50 und 51 vom 8. Juli 2014 Erw. 3.3 mit Verweis auf B 2011/63 vom 7. Dezember 2011 Erw. 4.4; BDE Nr. 5/2021 vom 20. Januar 2021 Erw. 7.1). 4.5.1 Weil die B.___strasse in einer langen Graden führe, bestünde – so die Vorinstanz – eine übersichtliche Situation und eine ein deutige Fahrbahn, welche nur durch den Vorplatz beim Schulhaus für ein paar wenige Meter unterbrochen werde. Die Abstandsunterschreitung be- stehe lediglich auf einer Länge von etwa 2,7 m, was nur etwas mehr als der Hälfte eines Personenwagens entspre che. Eine Beeinträchti- gung der Verkehrssicherheit liege damit nicht vor. Sodann sei mit Kor- rekturgesuch vom 20. Juli 2021 der westliche Treppenzugang zum ge- deckten Aussenbereich geändert worden. Die Treppe werde neu pa- rallel zur Strasse geführt, so dass die Kinder nicht mehr direkt in die Strasse springen könnten. 4.5.2 Angesichts der ohnehin ungenügenden Erschliessung durch die B.___strasse, ist es zweifelhaft, ob eine zusätzliche Unterschreitung des Strassenabstands nicht per se die Verkehrssicherheit beeinträch- tigt. Dies ist aber sicherlich dann der Fall, wenn die zusätzliche Ab- standsunterschreitung die ganze Fassadenlänge betrifft und ein Trep- penausgang eines publikumsintensiven Bauvorhabens etwa 30 cm neben der ohnehin schon zu engen Strasse geplant ist. 4.5.3 Schliesslich kommt hinzu, dass die für die Ausnahmebewilligung notwendigen besonderen Gründe nicht ersichtlich sind. Die Vorinstanz plant den kompletten Neubau einer MZH im weitgehend ebenen Ge- lände. Weder die Eigenart des Bauwerks, die Architektur oder die Zweckbestimmung der Anlage noch die Topografie, Form oder Lage des Baugrundstücks stehen einer regelkonformen Erstellung entg e- gen. Wede r Vorinstanz noch die damalige Bauherrin machen denn auch besondere Verhältnisse geltend. Sie begnügen sich lediglich mit der Behauptung, die Verkehrssicherheit werde durch die Abstandsun- Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 96/2023), Seite 16/19 terschreitung nicht gefährdet. Auch wenn für die Erteilung einer Aus- nahmebewilligung nach Art. 108 StrG keine eigentliche Ausnahmesi- tuation nötig ist, müssen doch besondere mit dem Einzelfall zusam- menhängende Gründe vorliegen (VerwGE B 2013/50 und 51 vom 8. Juli 2014 Erw. 3.3.2). Die alleinige Tatsache, dass die V erkehrssi- cherheit nicht gefährdet sei, genügt jedenfalls nicht. 4.6 Somit ist hinsichtlich des gerügten Strassenabstands festzuhal- ten, dass die Abstandsunterschreitung deutlich grösser ausfällt als von der Vorinstanz angenommen und deshalb von der erteilten Ausnah- mebewilligung nicht gedeckt sein kann. Sodann hätten die vorinstanz- lichen Beweggründe eine Ausnahmebewilligung ohnehin nicht recht- fertigen können. Die rekurrentischen Rügen erweisen sich als begrün- det. Die angefochtene Baubewilligung ist somit auch w egen Verlet- zung des Strassenabstands nach Art. 104 Abs. 1 Bst. a StrG aufzuhe- ben. 5. Der Rekurrent rügt in Zusammenhang mit der Messweise des Stras- senabstands, dass der Grünstreifen ostseitig der B.___strasse als Be- standteil der Strasse zu betrachten sei. 5.1 Wie die obigen Ausführungen gezeigt haben, ist der Strass en- abstand ab der Strassengrundstücksgrenze zu messen. Ob der Grün- streifen Bestandteil der Strasse bildet, ist somit für die Frage der Ab- standsunterschreitung nicht massgebend. Der rekurrentischen An- sicht ist aber unter anderem Gesichtspunkt zu folgen. Gemäss bewil- ligtem Umgebungsplan soll der Grünstreifen aufgehoben und zu ei- nem Fussweg ausgebildet werden. So soll der Gehweg, welcher ab- rupt beim Schulhaus endet, verlängert werden. Der aufzuhebende Grünstreifen liegt innerhalb des Strassengrundstücks Nr. 006, grenzt auf zwei Seiten an die klassierten Flächen und verlängert in seiner ge- planten Funktion den bestehenden öffentlichen Gehweg. Damit bein- haltet das Baugesuch offensichtlich ein öffentliches St rassenbauvor- haben. Soweit also die Vorinstanz bei der Erteilung der Ausnahmebe- willigung für die Unterschreitung des Strassenabstands ausführt, ein Ausbau der B.___strasse sei nicht geplant, verkennt sie, dass sie an- scheinend eben einen solchen vornimmt. 5.2 Für den Strassenbau wird nicht das Baubewilligungsverfahren, sondern das Planverfahren nach Art. 39 ff. StrG durchgeführt. Zwar handelt es sich auch bei einem öffentlichen Gehweg grundsätzlich um eine «Baute oder Anlage» im Si nn von Art. 78 Abs. 1 BauG bzw . Art. 136 Abs. 1 PBG. Jedoch bedarf ihre Erstellung oder Änderung kei- ner gesonderten baupolizeilichen Bewilligung. Vielmehr ersetz t nach Art. 39 Abs. 1 StrG das Planverfahren das Baubewilligungsverfahren. Anders verhält es sich allerdings bei Privatstrass en, einschliesslich Zufahrten zu öffentlichen Strassen, die der baupolizeilichen Bewilli- gungspflicht unterstehen (P. SCHÖNENBERGER, in: G. Germann [Hrsg.], Kurzkommentar zum st.gallischen Strassengesetz vom 12. Juni 1988, Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 96/2023), Seite 17/19 St.Gallen 1988, Art. 39 N 2). Für den im Umgebungsplan vorgesehe- nen Ausbau des öffentlichen Gehwegs wäre ein mit dem Baubewilli- gungsverfahren koordiniertes Strassenplanverfahren durchzuführen gewesen. Auch deshalb erweist sich der Rekurs als begründet. 6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die B.___strasse die Anforderun- gen an eine hinreichende Erschliessung nicht erfüllt. Sodann fällt die Strassenabstandsverletzung deutlich grösser aus als von der Vorinstanz angenommen, sodass diese nicht mehr von der erteilten Ausnahmebewilligung gedeckt ist. Ohnehin vermögen die vorinstanz- lichen Erwägungen die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nicht zu rechtfertigen. Schliesslich ist festzustellen, dass das strittige Bauvor- haben Elemente des Strassenbaus umfasst, was der koordinierten Durchführung des S trassenplanverfahrens bedurft hätte. Aus all diesen Gründen ist der angefochtene Bau- und Einspracheentscheid vom 18. Mai 2022 aufzuheben. Der Rekurs erweist sich als begründet und ist, soweit darauf eingetreten werden kann, im Sinn der Erwägun- gen gutzuheissen. Bei dieser Ausgangslage ist auf die übrigen Ein- wände nicht weiter einzugehen. 7. 7.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Ent scheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons - und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wären die amtlichen Kosten der Politischen Gemeinde Z.___ aufzuerlegen. Auf deren Erhebung ist jedoch zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). 7.2 Der von der Anwaltskanzlei Gmünder Frischknecht & Partner, Wattwil, am 22. Juni 2022 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten. 8. Rekurrent und Vorinstanz (bzw. die damalige Bauherrin) stellen je ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten. 8.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung ( SR 272) fi nden sachgemäss Anwendung (Art. 98ter VRP). 8.2 Der Rekurrent obsiegt mit seinen Anträgen. Da das Verfahre n zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grund- sätzlich Anspruch auf eine au sseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Nach Art. 22 Abs. 1 Bst. a der Honorarordnung (sGS 963.75; Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 96/2023), Seite 18/19 abgekürzt HonO) beträgt das Honorar in der Verwaltungsrechtspflege vor Verwaltungsbehörden pauschal Fr. 500. – bis Fr. 6'000.–. Für ein aussergewöhnlich aufwendiges Ve rfahren kann das Honorar um 100 Prozent erhöht werden (Art. 22 Abs. 2 HonO). Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmens wird das Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der not- wendigen Bemühungen, der Schwierigkeit des Falls und den wirt- schaftlichen Verhältnissen der Beteiligten, bemessen (Art. 19 HonO). Nach ständiger Praxis des Bau - und Umweltdepartementes wird für durchschnittlich schwierige Rekursverfahren (ohne Rekursaugen- schein) regelmässig ei n mittleres Honorar von Fr. 2'750.– zuzüglich Mehrwertsteuer festgesetzt, sofern ein begründeter Antrag auf Ent- schädigung der Mehrwertsteuer gestellt wurde. 8.3 Mit Schreiben vom 24. Januar 2023 beantragt der Rekurrent eine ausseramtliche Entschädigung von Fr. 5'750. – (für insgesamt 23 Stunden Arbeit à Fr. 250.–) zuzüglich 4% Barauslagen sowie 7,7% Mehrwertsteuer. Es ist nicht ersichtlich und wird vom Rekurrenten auch nicht dargetan, inwiefern es sich vorliegend um ein überdurch- schnittlich schwieriges Rekursverfahren handeln soll. Entsprechend ist die ausseramtliche Entschädigung auf die übliche Pauschale von Fr. 2'750.– zuzüglich der beantragen 4% Barauslagen (Fr. 110.–) fest- zusetzen. Da jedoch kein begründeter Antrag um Zusprechung der Mehrwertsteuer gestellt wurde, wird diese aufgrund des per 1. Januar 2019 geänderten Art. 29 HonO nicht zum Honorar hinzugerechnet. Die ausseramtliche Entschädigung von insgesamt Fr. 2'860. – ist von der Politischen Gemeinde Z.___ zu bezahlen. 8.4 Da die Vorinstanz mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie von vorn- herein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen. Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 96/2023), Seite 19/19 Entscheid 1. a) Der Rekurs von A.___ wird, soweit darauf eingetreten werden kann, im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. b) Der Bau- und Einspracheentscheid des Gemeinderates Y.___ (seit 1. Januar 2023: Gemeinderat Z.___) vom 18. Mai 2022 wird aufgehoben. 2. a) Auf die Erhebung der amtlichen Kosten in der Höhe von Fr. 3'000.– bei der Politischen Gemeinde Z.___ wird verzichtet. b) Der am 22. Juni 2022 von der Anwaltskanzlei Gmünder Frischknecht & Partner, Wattwil , geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet. 3. a) Das Begehren von A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kos- ten wird gutgeheissen. Die Politische Gemeinde Z.___ entschädigt A.___ ausseramtlich mit Fr. 2'860.–. b) Das Begehren der Politischen Gemeinde Z.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen. Die Vorsteherin Susanne Hartmann Regierungsrätin